sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — Har den ekonomiska aktören vidtagit aktiva åtgärder för att eliminera risker eller skada bör detta kunna leda till att avgiften bestäms till ett lägre belopp än vad som annars skulle skett. ”Bety- delsen av den bestämmelse som överträdelsen avser” tar sikte på det intresse som respektive bestämmelse är avsedd att skydda. Den av- giftsskyldiges tidigare regelefterlevnad bör beaktas på så sätt att återkommande överträdelser leder till högre avgifter. Detta för att uppmuntra ekonomiska aktörer efter en första överträdelse att vidta rättelse och anstränga sig för att inte riskera högre sanktioner om aktören skulle ertappas med en överträdelse igen. Vid denna bedöm- ning bör hänsyn kunna tas även till överträdelser avseende andra pro- dukttyper än den som sanktionsavgiften i det specifika fallet avser. Eftersom marknadskontroll i utförs av ett stort antal myn- digheter, kan sådana överträdelser ha upptäckts och sanktionerats av en annan marknadskontrollmyndighet än den som ska besluta om sanktionsavgiften i det aktuella fallet. Ekonomiska aktörer som inte följer regelverken ska inte gynnas av decentraliserade system genom att de åläggs mindre ingripande sanktioner för att flera myn- digheter utför kontrollerna. Marknadskontrollmyndigheterna bör därför kunna beakta tidigare beslutade sanktionsavgifter, oavsett vilken marknadskontrollmyndighet som fattat beslut om dem. För att detta ska vara möjligt behöver marknadskontrollmyndigheterna informera andra marknadskontrollmyndigheter som också har möj- lighet att rikta sanktioner mot samma ekonomiska aktör när ett beslut om sanktionsavgift har fattats. En liknande informations- skyldighet finns för vissa marknadskontrollmyndigheter, exempelvis i 28 § lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll. Eftersom marknadskontrollmyndigheter som delar ansvar för kontroll avseende samma produkttyp har ett nära sam- arbete och då samtliga marknadskontrollmyndigheter har tillgång till informations- och kommunikationssystemet ICSMS, ser utredningen inte skäl för att särskilt reglera en sådan informationsskyldighet i författning. sanktionsavgifter bör bara beaktas om de avser liknande överträdelser, det villa säga överträdelser av produktrelate- rade krav i den harmoniserade produktlagstiftningen. Det bör därför framgå i lagen att enbart sanktionsavgifter enligt den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollför- ordning får beaktas. Även vid denna bedömning ska proportionali- tetsprincipen tillämpas, vilket bland annat kan återspeglas i en be- gränsning av hur som får ha förflutit från ett tidigare beslut om sanktionsavgift för att det ska få betydelse för sanktionsavgiftens storlek. Sanktionssystemet måste också vara förutsebart. Det kan åstad- kommas om det är relativt enkelt att avgöra vilket belopp som gäller vid varje enskilt tillfälle. Det är dock inte lämpligt att reglera avgifts- nivåer för olika regelöverträdelser i lag, utan detta bör ske på för- ordnings- eller föreskriftsnivå. I lagen bör dock den lägsta respektive högsta nivån för avgiften framgå. I nu gällande sektorslagstiftning varierar det högst angivna beloppet från till 5 000 000 kronor.15 I några fall finns även en begränsning i förhållande till näringsidkarens årsomsättning. Som en jämförelse kan även näm- nas marknadsföringslagens (2008:486) bestämmelser om marknads- störningsavgift, som ska fastställas till lägst och högst (31 § marknadsföringslagen). Eftersom brister i överensstämmelse med produktrelaterade krav kan leda till allvarliga risker för människors liv och hälsa, bör nivån på sanktionsavgifterna vara högre än för brott mot marknadsföringslagen. De överträdelser som enligt utredningens förslag kommer att omfattas av sanktions- avgifter kan variera från mindre allvarliga till mycket allvarliga. Ut- redningen anser därför att det är motiverat med ett stort spann mellan max- och minimibelopp. För att betona det allvarliga i bris- tande överensstämmelse gentemot gällande produktkrav bör det lägsta beloppet anges till och det högsta beloppet till . Utredningen föreslår att utpekade marknadskontrollmyndigheter ska få meddela föreskrifter om sanktionsavgifternas storlek, inom ovan angivna intervall. Med utgångspunkt i de belopp som anges i föreskrifterna avseende specifika överträdelser, kan marknadskontroll- myndigheten sedan göra avvikelser med hänsyn till försvårande och förmildrande omständigheter i det enskilda fallet. Mot bakgrund av decentraliserade marknadskontrollorganisation med ett stort antal marknadskontrollmyndigheter, är det särskilt viktigt att myndigheterna tar hänsyn till varandras arbete med att fastställa föreskrifter om sanktionsavgifternas storlek. Annars finns det en risk för att avgiftsnivåerna kan variera i stor utsträckning beroende på vilken myndighet som utför marknadskontrollen. Genom samverkan mellan marknadskontrollmyndigheterna, exempelvis i Marknads- kontrollrådet, skapas dock förutsättningar för förutsebara sanktions- avgifter och enhetlig praxis på området. I vissa fall kan begränsningar i förhållande till den ekonomiska aktörens årsomsättning framstå som ett lämpligt sätt att göra be- stämmelsen proportionell i förhållande till såväl större som mindre aktörer. För överträdelser av produktrelaterade krav måste dock be- aktas att det även för ett stort företag kan handla om en billig pro- dukt såld i få exemplar som inte korrelerar med företagets totala års- 15Det lägre beloppet finns bland annat i arbetsmiljölagen och medan det högre beloppet finns i förordningen (2016:363) om elektromagnetisk kompatibilitet och produkt- säkerhetslagen. I den sistnämnda lagen anges att avgiften inte får överstiga 10 pro- cent av näringsidkarens årsomsättning. För att nå proportionalitet framstår det därför som mer ändamålsenligt att koppla en eventuell begränsning av den högsta sanktionsavgiften till den vinst som företaget har gjort som ett resultat av att den produkt som brister i överensstämmelse har släppts på marknaden. Detta skulle dock ge upphov till komplicerade bedöm- ningar som inte lämpar sig vid ett system baserat på strikt ansvar. Utredningen föreslår därför inte någon begränsning för högsta möj- liga sanktionsavgift i förhållande till den aktuella aktörens ekono- miska förutsättningar. Detta kan i stället beaktas inom ramen för marknadskontrollmyndighetens skälighetsbedömning vid beslut om avgiften ska sättas ned helt eller delvis. Enligt utredningens förslag ska sanktionsavgiften bygga på strikt ansvar och marknadskontrollmyndigheter ska själva få besluta om avgiften. Motsvarande reglering återfinns i både och (2010:900). Utredningen föreslår därför att även övriga förfarandefrågor regleras i likhet med vad som gäller för miljö- respektive byggsanktionsavgifter. Beslut om sanktionsavgift är ingripande för den avgiftsskyldige och är att betrakta som straff i mening. För att säkerställa de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikel 6 i Europa- konventionen, ska den som riskerar att påföras en sanktionsavgift, utan undantag, få möjlighet att yttra sig över myndighetens utred- ning innan beslut fattas. De ekonomiska aktörernas processuella rättigheter enligt artikel 18 i EU:s marknadskontrollförordning ska särskilt beaktas. Även förvaltningslagens (2017:900) bestämmelser om kommunikation är tillämpliga (25 §). Marknadskontrollmyndig- hetens beslut kan enligt utredningens förslag överklagas till allmän förvaltningsdomstol och i vissa fall mark- och miljödomstol. Utred- ningens överväganden i dessa delar framgår i kapitel 7 avsnitt 7.4.3. Beslutet om sanktionsavgift bör delges den som enligt beslutet är avgiftsskyldig. Delgivning ska ske i enlighet med bestämmelserna i delgivningslagen (2010:1932). För att sanktionsavgifter ska vara en effektiv reaktion på be- gångna regelöverträdelser behöver en snabb verkställighet vara möj- lig. För att förhindra att ett beslut om sanktionsavgift överklagas bara för att skjuta upp betalningen, bör beslutet kunna verkställas även om det överklagas. Denna ordning innebär att be- slut om sanktionsavgift kan verkställas utan att frågan har prövats av domstol. Däremot kan den domstol som ska pröva det överklagade beslutet hindra en omedelbar verkställighet genom att besluta om så kallad inhibition. Enligt utredningen bör ett beslut om sanktions- avgift kunna verkställas efter den sista betalningsdagen såsom ett beslut som vunnit laga kraft enligt utsökningsbalken. Betalnings- fristen bör vara från det att beslutet har delgetts den avgifts- skyldige. bör dock ges möjlighet att i beslutet bestämma en senare betalningsdag, till exempel om avgif- ten på grund av dess storlek kan medföra risk för att den avgifts- skyldige försätts i konkurs om betalning ska göras inom fristen. Sanktionsavgifter tillfaller normalt staten och betalas till Kammar- kollegiet. Det bör även gälla i detta fall. Om ett beslut om avgifts- skyldighet ändras efter prövning i domstol bör sanktionsavgiften återbetalas jämte ränta. Bestämmelserna i räntelagen bör tillämpas. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen med- dela närmare föreskrifter om i vilken ordning sanktionsavgifter ska betalas. Något bemyndigande för regeringen att meddela föreskrif- ter om detta behövs därför inte i lagen. Det bör finnas en bortre tidsgräns efter vilken sanktionsavgift inte får beslutas för en överträdelse. I berörd sektorslagstiftning finns i de flesta fall en preskriptionstid . Det har inte framkommit anledning att göra en annan bedömning i detta fall. Innan beslut fattas ska den ekonomiska aktören ges tillfälle att yttra sig. Det är då rimligt att preskriptionsfristen kopplas till när den ekonomiska aktören ges tillfälle att yttra sig. En sanktionsavgift bör därför inte få beslutas, om den som anspråket riktas mot inte har getts tillfälle att yttra sig från det att överträdelsen upphörde. Om en produkt tillhandahålls utan exempelvis tillhörande dokumentation får överträdelsen anses pågå tills det sista bristfälliga exemplaret har tillhandahållits, först därefter har överträdelsen upphört och pre- skriptionstiden kan börja löpa. En skrivelse som ger den ekonomiska aktören tillfälle att yttra sig behöver inte delges. I reglerna bör också fastställas en preskriptionsfrist för tiden efter att beslut fattats. Om ett beslut om sanktionsavgift inte har verk- ställts från det att beslutet vann laga kraft, bör betal- ningsskyldigheten falla bort. Utredningens förslag: Det ska inte beslutas om en sanktions- avgift enligt den föreslagna lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s marknadskontrollförordning för en överträdelse som har föranlett straff eller som omfattas av ett föreläggande eller förbud vid vite och samma överträdelse ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. I lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner införs en bestämmelse som stadgar att straff inte får dömas ut för en överträdelse omfattas av ett föreläggande eller förbud om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Sanktionsavgifter enligt den föreslagna lagen med komplette- rande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning ska om- fattas av åtalsprövningsregeln i 29 kap. 11 § fjärde stycket miljö- balken. I övrig berörd sektorslagstiftning ska det införas en bestäm- melse om att en överträdelse som kan leda till sanktionsavgift enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s mark- nadskontrollförordning, inte ska medföra straffansvar enligt straff- bestämmelser i den sektorsspecifika lagen. I artikel 4 i 7:e tilläggsprotokoll föreskrivs att ingen får lagföras eller straffas på nytt för ett brott för vilket han redan har blivit slutligt frikänd eller dömd (ne bis in idem). Även EU:s rättighetsstadga innehåller en liknande bestämmelse (artikel 50). Denna rätt att inte bli lagförd eller straffad två gånger brukar be- nämnas dubbelbestraffningsförbudet. Förbudet hindrar emellertid inte bara ett andra straff utan även en andra prövning av samma gärning.16 Förbudet kan vara tillämpligt även när något av de två för- farandena, eller båda, avser åtgärder eller sanktioner som inte beteck- nas som straff enligt den nationella rätten, till exempel administra- tiva sanktioner. Att påföra både ett vite och en sanktionsavgift för samma överträdelse kan alltså strida mot dubbelbestraffningsför- budet. Om det finns ett tillräckligt nära materiellt och tidsmässigt samband mellan två förfaranden kan de emellertid anses utgöra ett straff. Ett exempel är att en person kan bli straffad enligt lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott för till exempel rattfylleri och få indraget körkort för samma gärning utan att detta är att be- trakta som två straff för samma gärning, eftersom de båda förfar- andena anses vara en del av samma straff. Vid överträdelser av produktrelaterade krav bör varje överträdelse som självständigt kan leda till en sanktion anses utgöra en enskild överträdelse. En ekonomisk aktör som hanterar en produkt som brister i överensstämmelse i förhållande till flera produktrelaterade krav kan alltså begå flera olika överträdelser. Att då ålägga den eko- nomiska aktören en sanktionsavgift för varje överträdelse kan inte anses innebära dubbelbestraffning. Avgörande för om två brister ut- gör samma överträdelse är alltså om bristerna var för sig skulle kunna leda till en sanktion. Det är de beslutsfattande myndigheterna som i slutändan har att beakta dubbelbestraffningsförbudet och inte på nytt straffa någon för en överträdelse som denne redan har blivit straffad för. Lag- stiftningen bör dock utformas så att risken för dubbelbestraffning undviks. Förelägganden eller förbud får enligt den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförord- ning förenas med vite. Det finns i princip inte något hinder mot att förena ett föreläggande eller förbud med vite trots att underlåtenhet att vidta den åtgärd som avses med föreläggandet också kan föran- leda någon annan sanktion, till exempel sanktionsavgift. Detta gör att en handling eller underlåtenhet att agera kan komma att omfattas av såväl ett vitesföreläggande eller vitesförbud som en bestämmelse om sanktionsavgift. För att undvika den dubbla sanktion det skulle innebära att gentemot samma rättssubjekt både döma ut vite och 16Se bland annat avgörande Muslija mot , nr 32042/11, dom meddelad . påföra sanktionsavgift finns i sektorslagstiftningen bestämmelser om att avgift inte får påföras för åtgärder som omfattas av ett före- läggande eller ett förbud som har meddelats vid vite.17 I är förbudet kopplat till att vitet har dömts ut.18 En be- stämmelse som på motsvarande sätt förhindrar risken för dubbel- bestraffning bör införas i den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. Som redogörs för ovan innebär dubbelbestraffningsförbudet i ett hinder mot en andra prövning av samma gärning. Enligt Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2013 s. 502 är det inte endast ett slutligt avgörande som innebär ett hinder mot en andra prövning utan även en pågående prövning. Det innebär att det som avgör när ett hinder mot ett andra förfarande för samma gärning eller överträdelse uppkommer får anses vara den tidpunkt när det inleds en domstolsprocess om utdömande om vite. Utred- ningen kan konstatera att det då inte är tillräckligt att ange att en sanktionsavgift inte får tas ut om överträdelsen har medfört att ett vite har dömts ut. Ett förbud mot dubbelbestraffning bör i stället utformas på så sätt att sanktionsavgift inte ska kunna påföras en ekonomisk aktör, om överträdelsen har föranlett straff eller om överträdelsen omfattas av ett föreläggande eller förbud med vite och samma överträdelse ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Det finns exempel på sådan reglering i 5 kap. 13 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförord- ning och 30 § livsmedelslagen. Bestämmelsen i den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollför- ordning bör utformas på motsvarande sätt. Det kan finnas skäl att se över liknande reglering i annan lagstiftning, till exempel , men det är en fråga som ligger utanför utredningens upp- drag. I lagen (1998:1707) om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner saknas en bestämmelse som syftar till att förhindra risken för dubbelbestraffning. Utredningen föreslår därför att det i den lagen införs en bestämmelse som stadgar att straff inte får dömas ut om en överträdelse omfattas av ett föreläggande eller förbud om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdöm- ande av vitet. 17Se exempelvis 32 § lagen om leksakers säkerhet och 16 § radioutrustningslagen. 18Se 11 kap. 55 § . Situationer då en ansökan om utdömande av vite inges mot en juridisk person och åtal väcks mot en fysisk person avseende samma överträdelse kan uppkomma. Det innebär i normalfallet inte att för- budet mot dubbelbestraffning överträds eftersom sanktionerna avser skilda rättssubjekt. Om den fysiska personen i egenskap av före- trädare för den juridiska personen däremot genom rättsligt förfarande har krävts på betalning för vitet, föreligger dock hinder mot att väcka åtal. Förhållandet till straffbestämmelser i sektorslagstiftningen Enligt utredningens förslag ska överträdelser av produktrelaterade krav kunna leda till sanktionsavgift samt, i de allvarligaste fallen, straff enligt bestämmelser. För vissa överträdelser av harmoniserade bestämmelser inom område ska även straffbestämmelserna i 29 kap. tillämpas. För att få en tydlig skiljelinje mellan å ena sidan straff och å andra sidan sank- tionsavgifter är det lämpligt att avkriminalisera de överträdelser som ingå i sanktionsavgiftssystemet. En sådan ordning innebär också en god förutsebarhet för den enskilde. Som redogörs för ovan är det, på grund av miljöbrottsdirektivet, inte möjligt på område. Det innebär en risk för dubbelbestraffning på området. För situa- tioner när en överträdelse som kan föranleda en miljösanktionsavgift också faller in under en straffbestämmelse i 29 kap. , finns en åtalsprövningsregel. Den anger att när miljösanktionsavgift kan tas ut och gärningen inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, får åtal väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt (29 kap. 11 § fjärde stycket ). Utredningen föreslår att även sanktionsavgift enligt den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning ska omfattas av åtalsprövningsregeln. I övrig berörd sektorslagstiftning finns i vissa fall straffbestäm- melser för överträdelser som enligt utredningens förslag i stället ska sanktioneras genom en administrativ sanktionsavgift. Straffbestäm- melserna träffar i vissa fall även andra överträdelser och kan därför inte utan närmare överväganden upphävas. Det ryms inte inom ut- redningens tidsram att i tillräcklig utsträckning utreda vilka gärningar som kan avkriminaliseras utan risk för att även träffa gärningar som faller utanför tillämpningsområdet för EU:s marknadskontrollför- ordning. Utredningen föreslår därför i stället en bestämmelse i be- rörd sektorslagstiftning som reglerar förhållandet mellan straff och sanktionsavgifter på så sätt att det stadgas att det inte ska dömas till ansvar enligt straffbestämmelserna om gärningen kan leda till sank- tionsavgift enligt den föreslagna lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s marknadskontrollförordning. En liknande reglering finns i 30 § tredje stycket livsmedelslagen (2006:804). 11Kommuners uppgifter att kontrollera produkter Huvuddelen av den svenska marknadskontrollen bedrivs av statliga myndigheter men även kommuner bedriver och medverkar i verk- samhet som innebär marknadskontroll. Kommunernas medverkan regleras i den sektorsspecifika lagstiftningen som också utgör grunden för kommunernas åligganden i detta avseende. Enligt kommittédirektivet ska utredningen analysera vilka befogen- heter och sanktionsmöjligheter som kommuner ska ha i sådan verk- samhet som innebär kontroll av produkter och i övrigt bedöma hur kommuner påverkas av bestämmelserna i marknadskontroll- förordning. I detta kapitel redovisas utredningens överväganden kring kom- muners ansvar för och deltagande i verksamhet som innebär kontroll av produkter inom de områden som berörs av EU:s marknadskontroll- förordning. Avslutningsvis berörs finansieringen av kommunernas uppgifter i dessa delar. 11.2Kommuners nuvarande ansvar för kontroll av produkter Kommuners medverkan i marknadskontrollen regleras i den sektors- specifika lagstiftningen. Av utredningens sektorsöversyn i kapitel 6 framgår att kommuners tillsynsansvar omfattar uppgifter som inne- bär marknadskontroll avseende kemiska produkter och varor, kos- Kommuners uppgifter att kontrollera produkter metiska produkter, vissa mobila maskiner samt tobak och liknande produkter. Kommuner har även visst tillsynsansvar för brandfarliga och explosiva varor men i de delarna innefattar deras uppgifter inte någon kontroll av produktkrav och utgör därmed inte marknads- kontroll. Kommunala nämnder ansvarar vidare för tillsyn när det gäller den lokala avfallshanteringen. Några av unionsrättsakterna i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning gäller avfall och producentansvar.1 har tillsynsansvar avseende dem (2 kap. 24 § miljö- tillsynsförordningen [2011:13]). Även kommuner har i vissa fall ett tillsynsansvar för produkter som omfattas av samma unionsrätts- akter, men med stöd av andra bestämmelser (2 kap. 31 § 5 miljö- tillsynsförordningen). Det finns inte några bestämmelser som tyd- ligt ger kommuner ansvar för att kontrollera produktkrav i samband med avfallshantering. Enligt utredningens bedömning omfattar kom- muners tillsynsansvar avseende avfall inte några uppgifter som utgör marknadskontroll. Däremot kan kemiska produkter och varor, för vilka kommuner utför marknadskontrolluppgifter, om- fattas av särskilda bestämmelser när det gäller avfallshanteringen och ansvarsområdena hänger därför nära samman. Utredningen konstaterar att det inte är enkelt att utreda varken vilka konkreta uppgifter inom den kommunala tillsynen som utgör marknadskontroll eller hur stor del av tillsynen som utgör marknads- kontroll. Likaså är gränsdragningen mellan statliga myndigheters och kommuners ansvar inte entydig. Att det finns behov av förtydligan- den och klargöranden när det gäller ansvarsfördelning har också på- talats för utredningen av miljöförvaltningarna i och . Utredningen redogör nedan för ansvarsfördelningen avseende respek- tive produkttyp som omfattas av EU:s marknadskontrollförordning. Det är värt att lyfta fram att regleringen av kommunernas ansvar ser likadan ut för alla kommuner men förutsättningarna för att ut- föra marknadskontroll skiljer sig åt eftersom kommuner ser väldigt olika ut, bland annat till storlek och invånarantal. Av det följer att kommunernas ekonomiska resurser kan variera stort. Vidare finns stora skillnader när det gäller vilka ekonomiska aktörer som finns etablerade inom kommunernas gränser. 1Direktiv /62/EG om förpackningar och förpackningsavfall, direktiv /66/EG om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer samt direktiv /19/EU om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning (WEEE). Kommuners uppgifter att kontrollera produkter själv hur och med vilken frekvens kontroller ska utföras och vilken avgift som tas ut för kontrollbesöken. Allvarliga brister som upptäcks vid kontroll ska i flera fall rapporteras till den statliga myn- dighet som ansvaret delas med. När det gäller kemiska produkter och varor samt kosmetiska pro- dukter framgår ansvarsfördelningen mellan ansvariga statliga myn- digheter och kommunerna i miljötillsynsförordningen.2