sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Enskilda kan även påverkas i andra avseenden, bland annat genom de hälso- och miljöeffekter som spridning av slam genom olika alternativa lösningar kan innebära. 14.3Alternativa handlingsvägar och utredningens förslag Hanteringen av växtnäringsämnen, strävan mot resurseffektiva krets- lopp, samhällets avfalls- och avloppshantering, klimatarbetet och övriga uppsatta miljökvalitetsmål gäller frågor som förutsätter helhetssyn och systemtänkande. De kompromisser och den långsiktiga styrning som behöver utvecklas kring detta ligger betydligt ovanför utred- ningens arbetsområde och uppgifter. En grundläggande frågeställ- ning gäller därför om utredningens uppgifter kan resultera i förslag som kan genomföras utan att störa ett samlat resursutnyttjande och den långsiktigt övergripande systemutveckling och tekniska anpass- ning av samhällets reningsanläggningar som erfordras. Utredningen gör bedömningen att ett förändringsarbete som enbart rör mer av- gränsade frågor om hantering av avloppsslam med krav på fosfor- återvinning, inte självklart bör genomföras i sitt mer avgränsade per- spektiv. Genomförandet av kompletterande insatser och ytterligare Konsekvenser av utredningens förslag reglering skulle öka värdet av att reglera den avgränsade avloppsfrak- tionen slam. Riskerna för suboptimering är annars påtagliga, särskilt med tanke på de omfattande investeringar som utredningsförslagen kan leda till och de alternativa vägar som marknaden kan komma att utveckla för avloppsfraktioner och produkter utan täckande reglering. Med dessa kommentarer redovisar utredningen sina samlade för- slag. En mer noggrann genomgång av förslagen görs i kapitlen 9–13. 14.3.1Dagens slamhantering – referensalternativet Alternativa förslag och handlingsvägar för hantering av avloppsslam ställs mot ett befintligt referensalternativ med förhållanden enligt dagens reglering. Referensalternativet innebär att spridning av slam på mark är fortsatt möjlig inom t.ex. jordbruket, i skogsmark, vid jordtillverkning, som täckning av deponier m.m. Kvalitetsgranskning av slammet sker i huvudsak endast för den spridning som sker till jordbruksmark, genom de hanteringsregler och gränsvärden för tung- metaller som då gäller. Eftersom spridningen inom jordbruket i allt väsentligt avser Revaq-certifierat slam, utgår referensalternativet från fortsatta sådana förhållanden. Utredningen grundar sig i referensalternativet således på dagens slamhantering med de förutsättningar som gäller eller är fastställda som kända ramförutsättningar. Till det senare hör införandet av en skatt på avfallsförbränning 2020 och de marknadsmässiga eller andra styrmekanismer som kan iakttas. Volymerna för olika typer av han- tering och spridning av avloppsslam i bygger på uppgifter , den senast publicerade officiella statistiken. Referensalter- nativet innebär därför att drygt en tredjedel av slammet sprids på åker- mark och att resterande främst läggs på deponi (deponitäckning) eller nyttjas som inblandning i anläggningsjord. Stora geografiska skill- nader förekommer, beroende på lokala och regionala förutsättningar. Konsekvenserna av ett fortvarigt referensalternativ för hanteringen av avloppsslam enligt dagens förutsättningar diskuteras nedan kort- fattat. Ytterligare jämförelser mellan dagens förhållanden och utred- ningens alternativa förslag görs också i senare delar av kapitlet Konsekvenser av utredningens förslag Hanteringen av avloppsslam präglas i betydande grad av den kon- tinuerliga produktion som fortgår vid landets reningsanläggningar. Va-huvudmännen behöver med god framförhållning sörja för ett omhändertagande där kostnader, miljönytta och kvittblivning ska kombineras på lämpligt sätt. Långtidslagring av slam är utrymmes- krävande och inte heller önskvärt annat än då det krävs för t.ex. hygienisering och senare spridning på jordbruksmark. Dagens reglering kring slam och slamspridning har varit oför- ändrat . I avsaknad av en moderniserad lagstiftning har branschen utvecklat certifieringssystemet Revaq. Certifierings- systemet samlar landets större reningsverk, omfattar bred monito- rering av slammet, ställer högre kvalitetskrav, förutsätter hygieniser- ing och ger god spårbarhet inför spridning på . Dessutom omfattar certifieringen ett aktivt uppströmsarbete med successiva förbättringar av slammet som mål. En närmare beskrivning av Revaq- systemet ges i kapitel 3 och 11. Merparten av det slam som sprids inom jordbruket är därför certifierat. I formell mening kan dock slam- spridning fortsatt ske utan certifiering, så länge det nationella regel- verket följs. EU:s slamdirektiv innebär i sin tur en väsentligt trubbi- gare kravställning, där och flera andra medlemsländerna valt att införa mer långtgående nationella regelverk. I referensalternativet sker fortsatta kvalitetsförbättringar av det certifierade slam som sprids inom jordbruket. Andra former av sprid- ning, t.ex. för jordtillverkning och deponitäckning, saknar nationella specifika regler. Dagens brist på täckande regelverk ökar riskerna för sådan okontrollerad spridning av slam eller import av avfall baserat på avloppsslam till den svenska marknaden. Spridningen kan gälla jordtillverkning, deponier, skogsmark eller avse slam eller slambase- rade gödselmedel som t.ex. pyrolyserat s.k. ”biokol”. Referensalternativet bedöms innebära att endast en mindre andel (högst ) av slammets fosforinnehåll, andra växtnärings- ämnen och kol återförs till kretsloppet via spridning på . Det saknas f.n. direkta drivkrafter i form av regelstyrning, samhälls- mål eller ekonomiska incitament som styr mot en förändrad utveck- ling. Frånvaron av ett tydligare samhällsengagemang i slamfrågan har minskat förtroendet för det kvalitetsarbete som fortgår. Markna- dens aktörer noterar och agerar i enlighet med detta, t.ex. genom att slamgödslade grödor i huvudsak inte upphandlas för livsmedelspro- duktion. Den kvalitetssäkring av slam som fortgår inom främst Konsekvenser av utredningens förslag Revaq riskerar att urholkas. Det kan i sin tur leda till att spridningen av slam och därmed även dagens fosforåterföring till kretsloppet minskar i omfattning. I den kommunala verksamheten med avloppsrening och slamhan- tering får konsekvenserna och de framtida utmaningarna i betydande grad hanteras av va-huvudmännen själva. Samverkan mellan kom- muner förekommer men framtida hantering och kvittblivning av slam bedöms normalt komma att ske i egen regi eller genom upp- handling och omhändertagandet med hjälp av externa aktörer. Det råder betydande osäkerhet om lämpliga framtida tekniklösningar och de kostnader dessa innebär. Erbjudanden från större aktörer med färdigutvecklade tjänster ges därför sannolikt försteg och före- dras ofta framför mer krävande utvecklingsarbeten kring egna anlägg- ningsnära alternativ. Avsaknaden av samhällsmål för återföring av fosfor, kväve, ytter- ligare växtnäringsämnen och kol innebär också att drivkrafterna är svaga mot sådan hantering och utveckling av reningsanläggningarna. Slamhanteringen kommer med bristande styrning att utvecklas mot metoder som i första hand kostnadseffektivt löser aktuella kvittbliv- ningsbehov. Utredningens bedömningar är att detta i ökad utsträck- ning leder till förbränning av slam tillsammans med andra bränslen i lokala eller regionalt belägna pannor. Det ger inte förutsättningar för återvinning av fosfor eller andra näringsämnen men kan nyttiggöra slammets energiresurser för värme- och energiproduktion. Förslag om spridningsförbud och fosforåtervinning Utifrån olika scenarier för en utfasning av framtida slamspridning, har två alternativ till reglering utformats. Alternativen ska möta direk- tivens krav på förbud mot slamspridning (med eventuella undantag), och innebära krav på fosforåtervinning. Ett totalt slam- stopp med mycket få undantag ligger tydligast i linje med direktiven. Det har emellertid bedömts som mindre realistiskt, givet de evidens avseende hälso- och miljöeffekter samt förenlighet med förändringsförslag måste vila på. Ytterligare ett förbudsalternativ har därför utformats, som tillgodoser såväl god kontroll som återvinning. Konsekvenser av utredningens förslag Det säkrar även viss konkret återföring av fosfor och andra växtnär- ingsämnen samt mull till kretsloppet. Förutom avloppsslam omfattar utredningens förslag vissa ankny- tande mindre avloppsfraktioner vars innehållsliga sammansättning gör det svårt att regleringsmässigt särskilja dem. Det gäller andra av- loppsfraktioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt upp- samlat klosettvatten, urin och fekalier. Utredningen använder fortsätt- ningsvis i kapitlet termen avloppsslam i denna utvidgade betydelse, som även inkluderar ovan nämnda avloppsfraktioner. Utredningens förslagsalternativ (1) innebär en tillämpning av den s.k. försiktighetsprincipen genom totalt spridningsförbud med mycket begränsade undantag. Alternativet anknyter väl till utredningens direktiv men sammanhänger även med osäkerheter beträffande till- räcklig evidens för eventuella hälso- och miljöeffekter och förenlig- het med om fri rörlighet för varor. Alternativet ger i sig tydliga besked till va-huvudmän och andra aktörer inom området, vilket reducerar osäkerheter och kan påskynda en omställning av slamhanteringen. Alternativet bedöms stimulera ut- vecklingen av storskaliga tekniska lösningar, främst förbränning av avloppsslam. Utredningens förslagsalternativ (2) vilar också på försiktighets- principen. Hänsyn tas även till andra förhållanden, t.ex. möjligheterna att fullt ut tillämpa kretsloppsprincipen för såväl fosfor som en rad andra växtnäringsämnen och det innehåll av kol som finns i slammet. Konsekvenser av utredningens förslag Eventuella hälso- och miljörisker hanteras, i enlighet med försiktig- hetsprincipen, genom återkommande kontrollstationer8 med högt ställda krav på kvalitet och hygienisering vid spridning av slam på produktiv jordbruksmark. Hänsyn tas till EU-krav på evidens rörande hälso- och miljöeffekter som grund för en nationell reglering samt proportionalitet vid tillämpning av den grundläggande principen om fri rörlighet av varor. Alternativet innebär omfattande undantag från spridningsförbudet genom möjlighet att fortsatt sprida kvalitetssäkrat slam inom jordbruket under kontrollerade former. De skärpta kraven kan dock medverka till en successiv utfasning av möjlighe- terna att sprida slam inom jordbruket, vilket kan styra mot en ut- veckling med slutliga konsekvenser som nära överensstämmer med förslagsalternativ (1). Utredningens bedömning är att det i vart fall inte kommer att ske en ökad spridning av slam inom jordbruket. De policybeslut som finns inom stora delar av livsmedelsindustrin mot att slamgödslad gröda går direkt till humanföda (utom raps och malt- korn) och brist på lämpliga åkermarker i stora delar av landet, mot- verkar ökad spridning. Sammantaget innebär förslagsalternativ (2) större osäkerhet om framtiden, men även förutsättningar för en mindre dramatisk, mer långsiktig och med förenlig förändring, där lokala och regionala hänsyn kan tas också till andra och mer strukturella faktorer. Både alternativ (1) och (2) innebär förbud mot spridning av av- loppsslam utanför produktiv jordbruksmark, dvs. för de två tredje- delar av dagens slamspridning som sker på deponi, i skog eller som anläggningsjord m.m. Spridning på andra typer av marker än pro- duktiv jordbruksmark innebär inte tillräcklig återföring av fosfor i kretslopp, inte heller sådana kontrollerade förutsättningar i övrigt att spridning bör medges. De två förslagsalternativen förväntas där- med sammanfattningsvis ge likartade effekter för merparten av den framtida slamhanteringen. Både alternativ (1) och (2) förutsätter övergångsbestämmelser med krav på kvalitet och hantering av avloppsslam och permanenta regler för de undantag som medges. Förslagen utvecklas närmare i kapitel 9 och 10. 8Kontrollstationer var femte år under genomförandefasen för spridningsförbud med undantag enligt både alternativ (1) och (2). Därefter fortlöpande var femte år enligt förslagsalternativ (2). Konsekvenser av utredningens förslag Förslag om uppströmsarbete och kompetensstöd Utredningens övriga förslag avser att säkra uppströmsarbetet och ge stöd till främst kommuner och va-huvudmän i det förestående om- ställningsarbetet. Dessa förslag utformas på samma sätt oavsett valet av alternativ (1) eller (2) för spridningsförbud. De centrala nationella kompetensresurserna för avloppsfrågor och resurser i kretslopp bör stärkas. Ansvaret för ett sådant koordine- rande och stödjande arbete föreslås ligga vid med inledande fokus på hantering av avloppsslam och återvinning av fos- for och andra växtnäringsämnen. Anknytande uppgifter är riskvär- dering, uppströmsarbete och återkommande kontrollstationer för den slamspridning som övergångsvis eller mer långsiktigt kan medges. Förslaget utvecklas närmare i kapitel 11 och 12. Utredningens har enligt direktiven även utrett behoven av even- tuella etablerings- eller investeringsstöd för att möjliggöra den tekniska utveckling som krävs. Utredningen bedömer inte att sådana stöd behövs, däremot olika former av samordnat kompetensstöd för att underlätta återvinning, förändringsarbete som följd av ny reglering och en ny syn på avfall som resurser i kretslopp. En diskussion bakom dessa bedömningar ges i kapitel 12. 14.3.3Analyserade exempel på teknikkedjor Utredningen har i kapitel 6 redovisat en rad tekniska möjligheter att hantera avloppsslam och återvinna fosfor ur slammet. Sådana tekniska möjligheter att hantera avloppsslam och återvinna fosfor måste till- gängliggöras om slamspridning förbjuds eller påtagligt begränsas. Översikten har genomförts med stöd av ett uppdrag till , . Med hjälp av IVL har utredningen även låtit genomföra LCA- och LCC-analyser9 för dagens hantering av avloppsslam och två exempel på teknikkedjor för slamhantering och fosforåtervinning. Analyserna har även legat till grund för samhällsekonomiska analyser och bedömningar av samhälls- ekonomiska nyttor. 9LCA, Life Cycle Assessment eller livscykelanalys, ger en helhetsbild av hur stor den totala miljöpåverkan är under en produkts eller process livscykel. LCC, Life Cycle Costs eller livs- cykelkostnader visar summan av alla kostnader för processen under dess livslängd. En dyrare investering kan löna sig om den i längden ger lägre drifts- och underhållskostnader. Konsekvenser av utredningens förslag Dagens förhållanden, med möjligheter till slamspridning, redo- visas som ett referensalternativ (andelen slam som sprids till jord- bruksmark har dock satts till , vilket är något högre än dagens förhållanden). Två exempel på teknikkedjor visas, vilket av naturliga skäl innebär en förenklad och schabloniserad bild av möj- liga framtida lösningar. Analysen bedöms ändå kunna ge indikationer på vilka kostnader och nyttor som uppstår vid framtida val av olika typer av teknik för att lösa slamhanteringen. Konsekvenser av utredningens förslag Ett antal varianter på de redovisade tekniklösningarna kan utformas. Lokala förutsättningar och tillgång till olika typer av infrastruktur och samarbetsaktörer kan ytterst spela stor roll då det gäller att av- göra lämplighet och kostnadseffektivitet för olika sådana val. Teknikkedjorna har valts ut som realistiska exempel från det flertal olika tekniska lösningar som redovisas i kapitel 6. Urvalet har utgått från processer som har tillräckligt hög s.k. TRL-nivå med teknik som är etablerad eller står inför marknadsintroduktion. De olika dellös- ningarna i respektive kedja ska vara möjliga att införa ur såväl större som mindre reningsanläggningars planeringssituation. De kedjor som valts motsvaras av tentativa marknadserbjudanden från företag eller samarbetande företag riktade till kommuner och va-huvud- män. Ett alternativ till ett inledande HTC-steg vid reningsanlägg- ningen i kedja A är att välja konventionell torkning. Det är en etable- rad metod, där det även finns fullskaleanläggningar. HTC-processen i IVL:s analys bygger på en svensk applikation som endast till- lämpats i pilotskala. HTC-processen genererar vidare rejektvatten rikt på COD och kväve, vilket belastar avloppsreningsanläggningen och ligger utanför analysen. Volymen behandlat slam reduceras dock kraf- tigt med HTC, som värmevärdet i produkten höjs. En skill- nad mellan torkning och HTC är att HTC genererar överskottsenergi i form av värme medan torkning konsumerar energi.10 Det resulterar även i att slammet hygieniseras. De två valda teknikkedjorna ingår 10Stockholm Vatten och Avfall (2018). Slamstrategi , Version 3, Bilaga 1. Konsekvenser av utredningens förslag även i en parallellt bedriven studie med ett bredare teknikurval, finan- sierad av åtta reningsverk tillsammans med , ”LCA-studie för framtida slamstrategier”.11 En skillnad mellan de jämförda teknikkedjorna och referensfallet med spridning av slam på jordbruksmark är att teknikkedjorna scha- bloniserats på ett för dem fördelaktigt sätt i det slutliga spridnings- steget. De framtagna fosforprodukterna kommer, särskilt för kedja A, att behöva förädlas ytterligare före spridning, vilket ligger utanför LCA-analysen. Det har således antagits att utvunnen fosforprodukt ur aska respektive ”biokol” direkt kan transporteras för spridning på närliggande jordbruksmark. Det speglar inte verkliga förhållanden och reducerar referensalternativets värdering relativt alternativen. 14.4Schabloner för LCA- och LCC-analyser Hantering av avloppsslam med återvinning av fosfor kan genomföras mellan olika typer av systemlösningar. Inbördes jämförelser mellan olika sådana lösningar förutsätter att systemgränser sätts på ett jäm- förbart och rättvisande sätt. Det gäller såväl de tekniska systemgrän- serna (var börjar respektive slutar systemen), som att påverkanskate- gorier12 är centrala och betydelsefulla och att jämförbara ingångsvärden använts. Därtill behöver hänsyn tas till den påverkan som infra- struktur och kapitalvaror utgör13 En rad tidigare finns kring hantering av avloppsslam och återvinning av fosfor, där system- gränserna definierats på skilda sätt. Det minskar möjligheterna att jämföra t.ex. miljö- och klimateffekter av olika tekniker från skilda studier. Olika bakomliggande syften kan också komplicera jäm- förelser. genomförda har t.ex. resulterat i redo- 11Grundestam, C. m.fl. (2019). Konsekvensbeskrivning för framtida slamhantering och fos- foråtervinning. Livscykelanalys och ekonomiska beräkningar av två utvalda teknikkedjor för fosforåtervinning. 12För miljöpåverkan finns tre kategorier uttryckligen identifierade i ISO 14040: mänsklig hälsa, ekosystemkvalitet och tillgången på ändliga resurser. Se vidare SLU, Vad är livscykel- analys? 13Ahlgren, s. och Kärrman, E. (2019), Fosforprodukter av slam-energianvändning och klimat- påverkan, 2019:73, , M. et al. (2017), Life cycle assessment of sludge management with phosphorus utilisation and improved hygienisation in , Water Science and Technology, 75: 0273-1223, samt , K. (2012), Life cycle assessment of phosphorus alternatives for Swedish agriculture, Resources, Conservation and Recycling, 66: 27–39. Konsekvenser av utredningens förslag visning av vitt skilda klimateffekter för förbränning av avloppsslam med fosforåtervinning ur askan.14 Utredningen har utifrån direktivens avgränsningar lämnat uppdrag till IVL att genomföra LCA- och LCC-ana- lyser som stöd för utredningens arbete. Systemstart har satts vid pro- ducerat avvattnat slam som lämnar reningsanläggningen. De funktio- nella enheter som jämförs i analyserna är ett ton avvattnat slam, alternativt ett kilo utvunnen fosfor. Utredningens beräkningar med hjälp av IVL bygger på ett fåtal specifika alternativ för slamhante- ring. Därtill är ingående parametrar i den genomförda LCA-analysen begränsade utifrån tillgången på relevanta data. Det är vidare viktigt att beakta att de teknikalternativ som LCA- och LCC-studierna bygger på ännu inte finns i drift i full skala i eller i , varför faktiska prestanda och kostnader inte kunnat analyseras. Mate- rialet ska därför främst ses som indikativt i diskussionen av den miljö- nytta som olika handlingsalternativ kan innebära. Konsekvensbeskrivningar genomfördes för två valda teknikkedjor för framtida slamhantering samt ett referensalternativ som ungefär- ligt motsvarar dagens förhållanden. En sammanställning av gjorda värdeantaganden kring miljö, klimat och hälsa framgår av nedanstå- ende tabell, vilket närmare beskrivs för olika påverkanskategorier i följande texter. De påverkanskategorier som beräknades och inklu- derades i LCA-modelleringen var abiotisk resursförbrukning, för- surning, övergödning och global uppvärmning. Detta skiljer sig från några av de tidigare nämnda LCA-analyserna, som omfattat färre på- verkanskategorier. Antaganden om schabloner för åtgärdskostnader för investering, drift och underhåll av erforderliga tekniska system lämnas i ett par avslutande avsnitt. Konsekvenser av utredningens förslag Källa: Grundestam, C. m.fl. (2019). Konsekvensbeskrivning för framtida slamhantering och fosforåtervinning. Livscykelanalys och ekonomiska beräkningar av två utvalda teknikkedjor för fosforåtervinning. Med tanke på de bakomliggande osäkerheter som präglar analysen, har utredningen inte bedömt det som relevant att för de slutliga resul- taten summera alla monetära värden som de sex faktorerna ger uttryck för. Omfattande diskussioner har förts kring gjorda antaganden i LCA-analyserna och huruvida de kan bedömas motsvara verklig miljöpåverkan. Mycket talar för att de lagrings- och andra hanterings- förhållanden som gäller vid större anläggningar, som studien avses spegla, har en utformning som i betydande grad reducerar den miljö- och klimatpåverkan som studien schabloniserat. Det finns en rad lärdomar och slutsatser som kan dras från ansatsen att bedöma konsekvenser för miljö, hälsa och samhällsekonomi. Bland annat har detta lett till ökad kunskap om var i de olika teknikkedjorna som huvudsaklig potentiell miljöpåverkan kan uppstå och vilka delar i analysen som i första hand fordrar utvecklade antaganden och till- gång till bättre framtida dataunderlag. Konsekvenser av utredningens förslag De miljöpåverkanskategorier som ingår i denna del av livscykelana- lysen är förbrukning av abiotiska resurser16, försurning och övergöd- ning. I den senare redovisningen av resultat från dessa analyser disku- teras de osäkerheter och begränsningar som valet av kategorier och gjorda antaganden innebär. Det bör t.ex. noteras att den ekonomiska värderingen av övergödning bygger på danska attitydstudier av betal- ningsvillighet för att undvika övergödning, vilket överförts till att gälla svenska förhållanden avseende . Avloppsslam som sprids på i bedöms dock i praktiken inte i någon större utsträckning påverka just övergödningen av , vilket alltså får ses som ett systematiskt felaktigt antagande i analysen. Det gäller särskilt som effekten av tillförd kompletterande och för odlingen nödvändig kvävegödsel för de två teknikkedjorna hållits utanför analysen. Dessa aspekter är betydelsefulla och behöver omhändertas i utvecklingen av metoder för framtida LCA-analyser inom området. De metodologiska svårigheterna har tidigare lyfts fram inom forsk- ningen. Vid en aktuell utvärdering av LCA-metoder för växtodlings- system dras t.ex. slutsatsen att den metodik som används inte är anpassad för att hantera komplexa processer i jordbruket. Det gäller t.ex. effekterna av lokal påverkan av utsläpp kopplat till jordarter och klimat.17 Värderingen av förbrukning av abiotiska resurser gäller icke-energi- bärande ämnen och material. Beräkningen av utvinningskostnader för dessa resurser avviker från övriga kategorier genom att inte bygga på en samhällelig värdering utan i stället relaterar till marknadspriser. I andra LCA-analyser av motsvarande system har i flera fall en- bart enstaka eller ett fåtal av de nu använda kategorierna ingått.