sou · H8B313 · 2020-03-05 00:00:00 — ökar en ram risken för att vissa hand- lingar som bör kunna bestraffas hamnar utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Vidare bör beaktas att även på de områden där EU-lagstiftningen är omfattande och ofta förändras är det sällsynt att existerande EU-förordningar kompletteras med bestämmelser som till sitt innehåll eller karaktär avsevärt skiljer sig från de som varit aktuella eller kunnat förutses när beslutat om krimi- naliseringen. Utredningen anser inte att det finns skäl att rekom- mendera att en dynamisk hänvisning till en EU-förordning alltid bör åtföljas av en ram med begränsande rekvisit. 7.2.5Blankettstraffbud med en vid hänvisning, exempelvis till ett lagstiftningsområde Utredningens bedömning: När det inte är praktiskt möjligt eller lämpligt att i ett blankettstraffbud hänvisa till enskilda EU-för- ordningar bör en hänvisning till ett visst lagstiftningsområde övervägas av lagstiftaren. Det bör i sådana fall även följa ett krav att regeringen i ett tillkännagivande anger i vart fall de huvud- sakliga EU-förordningarna (grundförordningar) som omfattas. Straffbestämmelsen bör i sådana fall också avgränsas genom att den innehåller begränsande rekvisit som ger en ram för tillämp- ningsområdet. Skäl för bedömningen: I vart fall såvitt avser bötesbrott kan förutses att det inom vissa områden med omfattande och föränderlig regel- massa av EU-bestämmelser för vilka överträdelser ska kriminalise- ras, inte är möjligt eller ens lämpligt att utforma ett blankettstraff- bud som hänvisar till alla de EU-förordningar som är relevanta.16 I sådana fall kan den lämpligaste utformningen av ett blankettstraff- bud vara en öppen hänvisning till exempelvis ett lagstiftnings- område. Sådana öppna och obegränsade blankettstraffbud innehåller endast allmänna hänvisningar till ett område som regleras av EU-förord- ningar på ett område som kompletteras av lagarna, medan begränsade blankettstraffbud i varierande omfattning utöver sådana hänvisningar även innehåller rekvisit som bildar en yttre ram för vad som omfattas av straffbestämmelsen. 16Se även utredningens slutsatser under avsnitt 7.2.3. Exempel på öppna obegränsade straffbestämmelser kopplade till finns i 11 § lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, lagen (1994:1710) om EG:s för- ordningar om jordbruksprodukter och 8 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling17. Fiskelagens 40 § andra stycke är exempel på en bestämmelse som utöver den allmänna hänvisningen till ”EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken” även innehåller kvalificerande rekvisit som att överträdelsen för straffbarhet ska ha skett genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord osv. Som ytterligare jämförelse kan nämnas straffbestämmelserna om skattebrott och tjänstefel som är exempel på svenska straffbud (med hänvisningar till andra inhemska regelverk) som innehåller vissa kvalificerande krav; handlingen/underlåtenheten vid tjänstefel ska ha begåtts vid myndighetsutövning och skattebrot- tet ska ha begåtts på visst sätt, t.ex. genom att lämna oriktig uppgift som gett upphov till fara för att skatt undandras staten. Blankettstraffbud med generellt utformade hänvisningar till rätts- områden som regleras av EU har kritiserats främst ur rättssäkerhets- perspektiv, eftersom bestämmelserna inte ger någon närmare ledning om vad som är kriminaliserat för de som ska tillämpa regelverket och därigenom kan anklagas för att strida mot bl.a. obestämdhetsförbu- det. Tekniken erbjuder emellertid även stora fördelar för lagstiftaren ur flexibilitetshänseende eftersom straffbestämmelserna inte behöver skrivas om för det fall det sker förändringar i utfyllnadsnormerna. I de fall ett blankettstraffbud endast innehåller en hänvisning till ett lagstiftningsområde eller motsvarande öppen hänvisning bedö- mer utredningen att det, för att öka tydligheten och förutsägbar- heten, till skillnad från när hänvisningen görs till en särskild angiven EU-förordning, finns skäl att i normalfallet utforma straffbestäm- melsen på så sätt att den även innehåller en ram av begränsande rekvisit (begränsat blankettstraffbud). Utredningen bedömer vidare att det är lämpligt att sådana öppna hänvisningar som här är fråga om kompletteras med att regeringen tillkännager i vart fall vilka huvudsakliga EU-förordningar som av- ses. I de fall lagen är utformad så att det redan i anslutning till 178 § smugglingslagen är som tidigare nämnts tillämplig och tillåten enligt Högsta domstolens praxis även när det gäller överträdelser av bestämmelser i (NJA 2007 s. 277). De begränsande effektrekvisiten – upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna – är så allmänt hållna att det kan diskuteras om bestämmelsen ska anses begränsad eller obegränsad. bestämmelserna om lagens tillämpningsområde finns reglerat att regeringen ska tillkännage vilka EU-förordningar som avses bör straffbestämmelserna i stället kopplas till denna ram. Ett exempel på denna utformning av straffbestämmelser avseende bötesbrott åter- finns i 29 § andra stycket livsmedelslagen (2006:804). Även tillkännagivanden kan emellertid kritiseras ur bl.a. tydlig- hetshänseende. I detta sammanhang finns det dock skäl att påpeka att i rättsfallet NJA 2007 s. 227 uttalade att enbart den omständigheten att det kan krävas efterforskning och över- väganden om vad som gäller inte innebär att kravet på tydlighet och precision i ett blankettstraffbud ska anses vara eftersatt. Som anförts i avsnitt 5.3 är regeringens tillkännagivanden inte normgivning, utan upplysningar om gällande regelverk. Att en EU- förordning tillkännages är således inte en förutsättning för att förord- ningen ska vara giltig (se om EU-förordningars direkta tillämplighet i avsnitt 3.1). Det kan dock inte uteslutas att det förhållandet att en ny förordning eller andra förändringar inte tillkännages skulle kunna leda till att åtal om överträdelser ogillas med hänvisning till rättsvillfarelse i de fall det finns lagkrav på att EU-förordningarna lagen kompletterar ska tillkännages av regeringen. Som framgår nedan i avsnitt 7.2.6 bör det för det fall det ska stäl- las krav på att en gärningspersons uppsåt inte bara ska omfatta de faktiska omständigheterna och dess handlande utan även bakom- liggande regelverks existens och innehåll, uttryckligen framgå av den aktuella straffbestämmelsens förarbeten. 7.2.6Kravet på subjektiv täckning Utredningens bedömning: Som huvudregel bör eftersträvas att straffbestämmelserna utformas så att det inte krävs uppsåt eller oaktsamhet i förhållande till utfyllnadsnormernas existens och innehåll. Skäl för bedömningen: Som närmare diskuterats i avsnitt 5.4 är huvudregeln beträffande subjektiv täckning, att straffansvar inte för- utsätter att gärningsmannen kände till handlingsnormernas existens och innehåll, dvs. beträffande den utfyllnadsnorm som kriminali- serar en viss gärning. Det ska som huvudregel vara tillräckligt med uppsåt/oaktsamhet i förhållande till själva gärningen om inte annat anses nödvändigt. Fastän en person inte vet att en gärning är straff- belagd eller personen har misstagit sig beträffande omfattningen av en straffbestämmelse som han eller hon har brutit emot, kan perso- nen alltså fällas till ansvar. I de fall det inte krävs subjektiv täckning i förhållande till en rättslig reglering kan en person ändå vara fri från ansvar om okunskapen var uppenbart ursäktlig enligt den regel om ansvarsfrihet i vissa fall av straffrättsvillfarelse som finns i 24 kap. 9 § BrB. I åtskilliga fall betraktas emellertid olika rättsliga förutsätt- ningar för straffrättsligt ansvar som en del av sakförhållandena som normalt ska vara subjektivt täckta, exempelvis att det för straffansvar krävs subjektiv täckning av att förarbehörighet saknades (olovlig kör- ning; 3 § trafikbrottslagen), av att de uppgifter som man röjde var sekretessbelagda (brott mot tystnadsplikt: 20 kap. 3 § BrB) och av att egendomen tillhörde någon annan (stöld: 8 kap. 1 § BrB) samt att det råder ett införselförbud beträffande en viss vara för att gärnings- personen ska kunna fällas till ansvar för brott mot lagen (2000:1225) om straff för smuggling.18 Det är naturligtvis ett absolut krav ur rättssäkerhetsaspekt att det för att ansvar för brott ska bli aktuellt måste finnas erforderlig sub- jektiv täckning i förhållande till vad som läggs gärningspersonen till last. Huvudregeln måste emellertid även beträffande vara att gärningspersonen bevisats ha uppsåt – eller i förekommande fall varit oaktsam – i förhållande till omständigheterna i det enskilda fallet, men inte i förhållande till handlingsreglernas existens och innehåll. Med en väl utformad brottsbeskrivning kan som huvud- regel problematiken med den subjektiva täckningen begränsas. För att undvika tveksamheter i fråga om vad som ska omfattas av en gärningspersons subjektiva täckning, bör det för det fall det ska ställas krav på att en gärningspersons uppsåt inte bara ska omfatta de faktiska omständigheterna och sitt handlande utan även bakomlig- gande regelverks existens och innehåll, uttryckligen framgå av den aktuella straffbestämmelsens förarbeten. Detta bör vara huvud- regeln vid brottsbeskrivningar lika väl som när blankettstraffbud väljs som lagstiftningsteknik. Vad som ska täckas av gärningsper- sonens uppsåt angavs exempelvis tydligt i regeringens proposition 2015/16:160, och EU:s kemikalielagstiftning, inför den 18Se vidare om subjektiv täckning av en rättslig reglering i NJA 2016 s. 702 p. 10 med vidare hänvisning till prop. 1993/94: 130 s. 55 ff. lag som kompletterar EU:s biocidförordning. Regeringen anförde (s. 44), att handlingsregeln står i själva straffbestämmelsen och att det därför för ansvar är tillräckligt att gärningsmannen har haft upp- såt till de förhållanden som motsvarar rekvisiten i de normer till vilka det hänvisas. Det krävs inte uppsåt till själva normöverträdelsen. Det innebär att man måste förstå vad man gör men inte att det man gör faller under straffbestämmelsen och följaktligen inte heller att man överträder de bakomliggande bestämmelserna. fall där lagstiftaren inte hänvisar till angivna EU-förord- ningar utan till exempel använder sig av en öppen hänvisning till ett helt lagstiftningsområde bör dock lagstiftaren utifrån omständig- heterna i det enskilda lagstiftningsärendet särskilt uppmärksamma om det kan vara nödvändigt att ställa krav på subjektiv täckning i förhållande till normernas existens och innehåll. Utredningens bedömning: I fall när en lag kompletterar ett stort antal EU-förordningar och det inte är praktiskt möjligt eller lämp- ligt att direkt i lagtext ange dessa EU-förordningar bör regeringen i ett tillkännagivande ange i vart fall de huvudsakliga EU-förord- ningarna (grundförordningar) som innehåller bestämmelser som kompletteras av lagen. Skäl för bedömningen: Lagstiftningstekniken, som innebär att reger- ingen i tillkännager vilka grundförord- ningar som lagen kompletterar, behandlas i avsnitt 5.3. Utredningens uppdrag omfattar att allmänt utvärdera lagstift- ningstekniken att med tillkännagivanden göra EU-bestämmelser verkställbara i och göra jämförelser med hur några andra EU- medlemsstater gör EU-bestämmelser verkställbara samt analysera möjligheten att använda andra lagstiftningstekniker än förfarandet med tillkännagivanden när det gäller rättsområden där lagstiftningen kompletteras av ett stort antal EU-bestämmelser och om möjligt föreslå en eller flera lämpliga tekniker. Som framgår av avsnitt 7.2.5 har utredningen förordat att lagstift- ningstekniken med regeringens tillkännagivanden används i de fall blankettstraffbud används som innehåller en öppen dynamisk hän- visning där hänvisningen inte är närmare angiven, utan exempelvis hänvisar till ett helt lagstiftningsområde. Vid dessa överväganden har vid bedömningen beaktats straffrättens särskilt högt ställda krav på begriplighet som i förlängningen ska ge envar förutsättningar att rätta sig efter rättsakterna och undvika att göra sig skyldig till över- trädelser. Ett av de tillfällen regeringen mer generellt har behandlat frågan om tillkännagivandeförfarandet är propositionen 2005/06:12819. Reger- ingen anförde i propositionen (s. 136 ff.) att då gällande bestämmelser i livsmedelslagen, foderlagen, provtagningslagen och epizootilagen redan kompletterade en eller flera EU-förordningar och att fråga om hur dessa EU-förordningar hade kopplats till befintliga författningar i fråga om tillsyn, straff och överklagande hade lösts på olika sätt. När det gällde livsmedelslagen kompletterade vissa bestämmelser i lagen de EU-förordningar som helt eller delvis föll inom tillämp- ningsområdet för lagen och som regeringen tillkännagav i , vilket då avsåg ett trettiotal grundförordningar som behandlade frågor som helt eller delvis föll inom tillämpnings- området. Foderlagen hade utformats efter samma mönster som livs- medelslagen och omfattade då elva EU-förordningar. Regeringen anförde att motivet till att denna lagstiftningsmetod valdes för dessa författningar var att det mot bakgrund av det stora antal EU-för- ordningar som förväntades antas bedömdes vara nödvän- digt att använda en metod som inte direkt i lagen angav vilka EU- förordningar som innehöll sådana bestämmelser som skulle kom- pletteras av lagen. I annat fall skulle lagändringar behöva göras varje gång någon ny EU-förordning av berört slag antogs. Regeringen anförde vidare, att det tydligt måste framgå med stöd av vilken lag som en straffpåföljd kan ådömas vid överträdelser av bestämmelser i och att flera tillsynsmyndigheter kan beröras av en och samma EU-förordning och att det därför tydligt bör anges med stöd av vilken lag som tillsyn över efterlevnaden av en viss EU- bestämmelse ska ske. Att direkt i respektive kompletterande lag ange tillämpliga EU- förordningar har den fördelen att det klargörs vilken lag som i första hand kompletterar en EU-förordning som faller inom flera lagars tillämpningsområde. Som regeringen anförde i prop. 19 Anpassningar till nya EG-bestämmelser om livsmedel, foder, djurhälsa, djurskydd och växtskydd m.m. torde dock denna metod endast vara möjlig att välja i de fall EU- förordningarna är få till antalet och avgränsningsfrågorna i förhål- lande till övriga lagar begränsade samt att det klart går att avgöra att en viss EU-bestämmelse faller inom en lags tillämpningsområde. Regeringen ansåg även att det fanns starka invändningar mot meto- den att ange tillämpliga förordningar direkt i lag i de fall det utöver ett redan stort antal förordningar kunde förväntas att ytterligare EU-förordningar fortlöpande beslutas. En sådan metod skulle inne- bära att måste fatta beslut om att ändra lagarna endast av det skälet att det har tillkommit nya EU-förordningar som ska kom- pletteras av den aktuella lagen. Genom att regeringen i stället i tillkännager de grundförordningar som ska kom- pletteras av lagen, undviks dessa problem. Genom att definierar lagens tillämpningsområde eller syfte kan sätta tydliga gränser för hur regeringen använder metoden med tillkänna- givanden. Regeringen ansåg härför i det ovan hänvisade lagstiftnings- ärendet, att ett tillkännagivandeförfarande sammantaget framstod som den mest ändamålsenliga metoden för att verkställa de då aktuella EU-förordningarna.20 De överväganden regeringen gjorde ovan gör sig enligt utredningen alltjämt gällande. En del mer sentida lagar som innehåller bestämmelser om regeringens tillkännagivanden kompletterar ett stort antal EU-be- stämmelser. Exempelvis innehåller regeringens tillkännagivande av de EU-bestämmelser som kompletteras av livsmedelslagen 38 grundför- ordningar (se närmare om livsmedelslagen i avsnitt 6.3.3). Till detta kommer ett antal tillämpningsförordningar som inte tas upp i till- kännagivandet. I bestämmelser som avseende en lags tillämpningsområde anger vilka EU-förordningar som lagen kompletterar är det i första hand att föredra att direkt i lagtext ange vilka förordningar som avses. Samma problematik gör sig dock här gällande som vid utformningen av blankettstraffbud och vid införande av kompletterande lagar med bestämmelser om tillämpning på områden med omfattande och för- änderlig EU-lagstiftning. Utredningen gör därför angående lämplig- heten av att genom tillkännagivande ange vilka EU-förordningar en lag kompletterar samma bedömning som redovisas i avsnitt 7.2.5 av- seende när ett blankettstraffbud bör utformas med en vid och öppen hänvisning kompletterad med ett tillkännagivande. 20Se a. prop. 8Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska lämna förslag till hur straffbestämmelserna i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken ska utformas när det gäller överträdelser av EU-bestämmelser. Som bakgrund till de avvägningar beträffande behovet av krimi- nalisering, det straffbara området och val av lagstiftningsteknik och påföljder som redovisas i avsnitt 9 görs här först en genomgång av nuvarande straffbestämmelser och hur dessa förhåller sig till materi- ella regler på fiskeriområdet, följt av en kortare genomgång av vilka myndigheter som ansvarar för fisketillsyn, utredning och lagföring. intensifierades EU:s ministerråds arbets- grupps reformarbete avseende kontrollförordningen, vilket påverkar hur svenska sanktionsbestämmelser bäst bör utformas. Vad som blir resultatet av EU:s arbete är inte klart när utredningens förslag lämnas. Utredningen har ändå så långt möjligt försökt ta hänsyn till EU:s arbete på området och har strävat efter att lämna förslag som ska vara väl anpassade även till EU:s framtida fiskelagstiftnings krav på effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner. Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … 8.2Sveriges och EU:s reglering på fiskeriområdet Överträdelser av både nationella och EU-rättsliga fiskebestämmelser som ska hanteras av svenska myndigheter sanktioneras genom bestäm- melser i svensk lag. De straffrättsliga sanktionerna i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken kompletteras emellertid av administrativa sanktioner, exempelvis sanktionsavgifter samt återkallelse av fiskelicens och fisketillstånd. I sanktionssystemet ingår även bestämmelser om särskild rättsverkan som förverkande och företagsbot. Dessutom finns möjlighet för kon- trollmyndigheter att meddela vitesföreläggande och besluta om rättelse på den felandes bekostnad. 8.2.1Svenska bestämmelser på fiskeområdet Den svenska lagregleringen på fiskeriområdet finns huvudsakligen i fiskelagen respektive lagen om EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken. Enligt 1 § första stycket lagen om EU:s förordningar om den ge- mensamma fiskeripolitiken innehåller lagen bestämmelser som behövs för att den gemensamma fiskeripolitiken ska kunna genomföras i . Med EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken avses enligt andra stycket samma paragraf EU:s förordningar om åtgärder för bevarande och förvaltning av fiskresurserna, om strukturåtgärder för fiskerinäringen och om marknadsreglering av fisk och fiskprodukter. Fiskelagen reglerar enligt 1 § rätten till fiske samt fisket inom Sveriges sjöterritorium och inom ekonomiska zon samt i vissa särskilt angivna fall även svenskt havsfiske utanför den eko- nomiska zonen. Eftersom EU enligt artikel 3 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt har så kallad exklusiv befogenhet – exklusiv rätt att lagstifta och anta rättsligt bindande akter – när det gäller bevarande av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, innehåller även fiskelagen till stor del bestämmelser som behövs för att komplettera EU-lagstiftningen på området. Tillämpningsområdet för respektive lag är avgränsat så att natio- nella regler för själva fisket och verksamheten fram till landning av fångst inklusive fiskarens rapportering av fångst finns i fiskelagen, Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … medan övriga frågor rörande den gemensamma fiskeripolitiken, dvs. marknads- och strukturåtgärder som innefattar annan verksamhet än fiske, regleras i lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Denna gränsdragning kommer till uttryck i flera bestämmelser i lagarna. Straffbestämmelserna i respektive lag med direkt koppling till EU:s reglering av fiskeområdet ser ut som följer. Fiskelagen innehåller därutöver ett flertal andra straffbestämmelser av varierande utformning. Fiskelagen (1993:787) 39 a § Till böter eller fängelse i högst döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot den skyldighet att ta ombord och föra i land fisk som fångats som föreskrivs i artikel 15 i och rådets förordning (EU) nr 1380/2013. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. 40 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot före- skrifter som meddelats med stöd av 19 §, 20 § första stycket eller 21– 23 §§ döms till böter eller fängelse i högst , om inte annat följer av 41 §. Till samma straff döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord eller om anmäl- nings- eller uppgiftsskyldighet. Vad nu sagts gäller bara om inte annat följer av 41 §. Till ansvar enligt första eller andra stycket skall inte dömas om gär- ningen är ringa. Den som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket döms till ansvar enligt 23 kap. . Lag (2003:251). 40 a § Om ett brott enligt 37 eller 40 § är att anse som grovt döms till fängelse i högst i andra fall än som avses i 41 § första stycket. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det avsåg verksamhet av särskilt stor omfattning, fångst av betydande värde eller fångst ur särskilt skyddsvärda bestånd. Lag (2003:251). 40 b § Till ansvar enligt 40 § första eller andra stycket ska inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 50 a §. Lag (2008:438). 41 § Den som i ekonomiska zon begår brott enligt 37 eller 40 § döms till böter. Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar … Om någon vid fiske i näringsverksamhet har begått brott enligt 37 eller 40 § genom att bedriva otillåtet fiske eller genom att brista i skyl- digheten att lämna uppgift om fisket skall, om gärningen avser verksam- het som innefattar användning av fiskefartyg försett med motor och på- följden bestäms till böter, böterna bestämmas till ett krontal som mot- svarar lägst tio och högst femhundra gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget. Minsta bötesbelopp är . Som närmare framgår i kartläggningsavsnittet (avsnitt 6) är straff- bestämmelsen i 40 § andra stycket fiskelagen exempel på ett dynam- iskt, öppet och begränsat blankettstraffbud. Bestämmelsen i 39 a § är däremot ett exempel på en dynamisk och sluten hänvisning som är begränsad till vissa gärningar. Lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken 11 § Till böter eller fängelse i högst döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot EU:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken eller föreskrifter meddelade med stöd av denna lag i fråga om kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med fiskeri- och vattenbruksprodukter. Till ansvar enligt första stycket ska det inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 10 a §. Lag (2016:825).