sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Ordförande och vice ordförande i en gemensam nämnd utses av fullmäktige i den kommun eller den region som inrättat nämnden. Fullmäktige kan till ordförande eller vice ordförande i en gemensam nämnd välja en ledamot som utsetts av de samverkande kommu- nerna eller regionerna.54 Den gemensamma nämnden är ansvarig gentemot de olika huvud- männen för skötseln av de uppgifter som den fått. En gemensam nämnd ska granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller regionerna. Fråga om ansvarsfrihet och om anmärk- ning för en gemensam nämnd ska prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller regionerna.55 En effekt av hur bestämmelserna är utformade är att de samverkande kommunernas respektive fullmäktige kan bedöma frågan om ansvarsfrihet för en viss person olika. Revision av en kommuns verksamhet kan vara samlad och avse alla nämnders verksamhet eller delad och enbart avse en viss nämnds eller vissa nämnders verksamhet. Hur de samverkande kommunerna eller regionerna väljer att organisera sin revision av den gemensamma nämnden är en fråga för den enskilda kommunen eller regionen. I en skrift om kommunala samverkansformer som Kommuner och Regioner (SKR) har publicerat uttrycks uppfattningen att det är naturligt att varje samverkande kommuns revisorer i första hand inriktar sig på bedömningen av hur den egna kommunens företrä- dare har skött sitt uppdrag.56 När det gäller återkallelse av uppdrag som förtroendevald kan den frågan endast prövas av det fullmäktige som valt personen i fråga. 53Se 6 kap. och 5 kap. 58 § kommunallagen. 2016/17:171 s. 369. 55Se 9 kap. 34 och 35 §§ kommunallagen. 56SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, s. 74 f. Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan I likhet med som gäller för kommunalförbund får lagligheten av en gemensam nämnds beslut överklagas på samma sätt av varje medlem i de samverkande kommunerna eller regionen.57 De samverkande kommunerna i en gemensam nämnd har däremot ingen självständig talerätt, till skillnad mot för förbundsmedlemmarna i kommunal- förbund. Det fanns länge inte några särskilda bestämmelser i kommunallagen om generell avtalssamverkan. Frågan har dock debatte- rats och varit föremål för ett antal statliga utredningar58 och det har lett till speciallagstiftning om samverkan i avtalsform på olika områ- den, t.ex. i socialtjänstlagen.59 gavs av regeringen i uppdrag att utreda för- utsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtals- samverkan. Utredningen överlämnade delbetänkandet En generell rätt till avtalssamverkan (SOU 2017:77) till regeringen. I den efterföljande propositionen (prop. 2017/18:151) med likalydande namn som delbetänkandet, lämnade regeringen sedan för- slag om en ny lagstiftning om generell avtalssamverkan. antog förslaget och de nya bestämmelserna trädde i kraft . Enligt de nya bestämmelserna i kommunallagen får en kommun eller en region ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (avtals- samverkan). Sådan avtalssamverkan hindras inte av lokaliserings- principen.60 Kommuner och regioner får inom ramen för avtalssamverkan komma överens om att uppdra åt en anställd i den andra kommunen eller i den andra regionen att besluta på kommunens eller regionens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Vid extern delegering av ärenden gäller dock bestämmelserna i kommunallagen 57Se 13 kap. 1 § kommunallagen. 58SOU 2017:77 s. 49 ff. 59För en genomgång av speciallagstiftningen inom detta område se prop. 2017/18:151 s. 43 ff. 60Se 9 kap. 37 § kommunallagen. Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan om delegering, jäv, begränsningar av möjligheten till delegering, vidaredelegering, brukarmedverkan och anmälan av beslut.61 Om det i annan lag eller författning finns bestämmelser som av- viker från kommunallagens bestämmelser om förutsättningar för avtalssamverkan och extern delegering vid avtalssamver- kan, tillämpas de bestämmelserna. Styrelsen ska till fullmäktige rapportera om kommunens eller regionens avtalssamverkan enligt kommunallagen eller enligt annan lag eller författning.62 Vid avtalssamverkan enligt kommunallagen är det endast utföran- det av en uppgift, inte ansvaret för uppgiften, som överlåts till en annan kommun eller en annan region.63 Huvudmannaskapet för uppgiften är alltså oförändrat. Enligt viss lagstiftning kan kommuner och regio- ner dock komma överens om att överlämna ansvaret för en uppgift. Det innebär att huvudmannaskapet flyttas över till den andre parten. I förarbetena anförde regeringen bl.a. att sådan samverkan kan användas för att tillgodose en kommuns eller en regions behov av att anlita en annan kommun eller en annan region för att utföra dess uppgifter på något specifikt område. Avtalssamverkan kan exempel- vis avse utredning och beslutsfattande i olika ärenden som innefattar myndighetsutövning och som annars typiskt sett är delegerade till tjänstepersoner i den egna kommunen. Avtalssamverkan kan vidare tänkas användas som en samverkansform under en prövotid, för att undersöka om förutsättningarna finns för att institutionalisera sam- arbetet i t.ex. ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. Sam- verkan kan även användas för att hantera kortsiktiga behov.64 Det är inte ovanligt att samverkan sker i ett privaträttsligt objekt, t.ex. aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse. Följande text fokuserar på samverkan genom aktiebolag. Stiftelser, ekonomiska föreningar, handels- och kommanditbolag samt ideella 61Se 9 kap. 37 § kommunallagen. 62Se 9 kap. 38 § kommunallagen. 2017/18:151, s. 58. 2017/18:151. Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan föreningar är inte lika vanliga som aktiebolag inom den kommunala sektorn och behandlas därför inte här.65 Fullmäktige i kommuner eller regioner får besluta att lämna över skötseln av en angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ.66 Med juridisk person avses t.ex. stiftelser, aktie- bolag och handelsbolag. Den ansvariga nämnden behåller dock det övergripande ansvaret för verksamhet som har överlämnats till någon annan.67 Samma kommunalrättsliga principer som styr den kommunala verksamheten ska styra kommunernas och regionernas verksamhet genom privaträttsliga subjekt. Dessa subjekt får därför exempelvis inte anlita ett bolag för åtgärder som de inte själva får vidta.68 Det finns dock exempel på undantag i lag från lokaliseringsprinci- pen under förutsättning att verksamheten bedrivs i ett kommunalt företag. Ett kommunalt företag får, trots lokaliseringsprincip, bedriva produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verk- samhet utanför kommunens område. En förutsättning för att undan- tag från lokaliseringsprincipen ska vara tillåtet är att verksamheten bedrivs i en egen juridisk person. Det är alltså inte tillåtet att bedriva verksamheten i ett kommunalt verk.69 Överlämnande får inte ske om angelägenheten enligt lag eller annan författning ska bedrivas av en nämnd. Det finns vissa verksamhetsområden, t.ex. inom , som helt eller delvis ska handhas av en nämnd. Förvaltningsuppgifter som inne- fattar myndighetsutövning får överlämnas till ett privat rättssubjekt endast om det finns särskilt lagstöd för överlämnandet. Det framgår av regeringsformen och är en begränsning som gäller både statlig och . Ett exempel på de få fall där det finns lagstöd för ett överlämnande av myndighetsutövningsärenden är lagen (1987:24) om parkeringsövervakning. 65Adrell, R. och Moldén, R. (2018), Juridik i kommunala bolag, Juridik. 66Se 10 kap. 1 § kommunallagen. 67Se 6 kap. 6 § kommunallagen. 68Se RÅ 1992 ref 52 och prop. 2013/14:118 s. 25. 69Se 7 kap. 1 § ellagen och prop. 1996/97:136 s. 168. Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan Ett aktiebolag har olika organ för sin styrning. Bolagsstämman är aktiebolagets högsta beslutande organ.70 I princip är ett aktiebolags organisation strikt hierarkisk. Bolagsstämman har i princip rätt att fatta beslut i alla angelägenheter. Bolaget företräds av styrelse, firma- tecknare och/eller verkställande direktör beroende på vilken fråga som är aktuell. När ett aktiebolag har ett annat syfte än att bereda sina aktieägare vinst ska detta syfte framgå av bolagsordningen. Alla aktiebolag måste ha ett s.k. verksamhetsföremål, dvs. en någorlunda preciserad beskriv- ning av bolagets verksamhet.71 Ägarens styrning av ett aktiebolag sker formellt genom bolags- ordning och olika bolagsstämmobeslut, t.ex. ägardirektiv. Därutöver finns en informell styrning, främst genom dialog mellan styrelse och ägare. Genom aktieägaravtal kan ägare komma överens om att rösta på visst sätt på bolagsstämman. Bolagsordningen ska innehålla grundläggande regler om det en- skilda bolaget, t.ex. bolagets firma, syfte och verksamhetsföremål, aktiekapitalets storlek och hur styrelsen ska utses om den ska utses av någon annan än stämman. Bolaget får i princip inte frångå bolags- ordningen. Ägarnas styrning och insyn I kommunallagen görs skillnad mellan vad som benämns helägda kommunala bolag och delägda kommunala bolag. Med ett helägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag där kommunen eller regionen direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. Indirekt ägande kan ske t.ex. genom ett annat bolag som ägs av kommunen. Med ett delägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag eller handelsbolag där kom- munen eller regionen bestämmer tillsammans med någon annan.72 70Se 7 kap. 1 § aktiebolagslagen. 71Se 3 kap. 1 § tredje stycket och 3 § aktiebolagslagen. 72Se 10 kap. 2 § kommunallagen. Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan Med delägt kommunalt bolag avses därmed även bolag där de andra ägarna är kommuner eller regioner. Om en kommun eller en region lämnar över skötseln av en kom- munal angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag, ska fullmäktige enligt kommunallagen73 •fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten •se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheterna som utgör ram för verksamheten anges i bolags- ordningen •se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställ- ning till sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaf- fenhet eller annars av större vikt innan de fattas •utse minst en lekmannarevisor •se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare. Innan skötseln av en angelägenhet lämnas över till ett del- ägt kommunalt bolag, ska fullmäktige se till att bolaget blir bundet av villkor som ovan i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andels- förhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.74 Kommunstyrelsen har uppsiktsplikt över de kommunala hel- och delägda bolagen. Enligt kommunallagen ska kommunstyrelsen årli- gen formellt behandla varje kommunalt bolag med avseende på om dess verksamhet under det föregående året har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts med iakttagande av de kommunala befogenheterna. Det innebär i fallet med ett interkom- munalt bolag att samtliga kommunstyrelser i de samverkande kom- munerna har uppsiktsplikt. Kommunstyrelsen kan utgå från lekmannarevisorernas berättelse men har ett eget uppföljningsansvar. Om kommunstyrelsen finner att bolaget inte har hållit sig inom de givna ramarna ska kommun- styrelsen föreslå fullmäktige vilka åtgärder som bör vidtas. 73Se 10 kap. 3 § kommunallagen. 74Se 10 kap. 4 §aktiebolagslagen. Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan Styrelsen i ett aktiebolag utses av bolagsstämman, men i bolagsord- ningen får det föreskrivas att en eller flera styrelseledamöter ska utses på annat sätt.75 Om en kommun eller en region lämnar över skötseln av en angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag, ska fullmäktige enligt kommunallagen utse samtliga styrelse- ledamöter.76 Av bolagsordningen till ett kommunalt bolag måste därför framgå att valet av styrelseledamöter ska göras av kommun- fullmäktige. För delägda kommunala bolag finns inte ett absolut krav på att fullmäktige ska utse styrelseledamöterna utan här får en rimlighetsbedömning göras av i vilken utsträckning som fullmäktige ska få utse styrelseledamöterna. Bestämmelser om proportionella val blir tillämpliga om så begärs och förutsättningarna i övrigt är upp- fyllda.77 Det finns ingen motsvarande begränsning i kommunallagen av personkretsen av vilka som kan väljas som styrelseledamöter som den som finns för kommunalförbund och gemensam nämnd. Full- mäktige har därför större frihet vid val av styrelseledamot till en bolagsstyrelse. En professionell styrelseledamot kan alltså väljas lik- väl som en fullmäktigeledamot. Nämnas kan att det finns vissa grund- läggande krav i 8:e kapitlet i aktiebolagslagen på vem som får vara styrelseledamot i ett aktiebolag, det får t.ex. inte vara en juridisk person. En styrelseledamot i ett kommunalt bolag är inte förtroendevald i kommunallagens mening. Att styrelseledamöterna inte är förtro- endevalda innebär att de inte omfattas av samma ansvarsregler som de förtroendevalda i nämnderna. Styrelseledamöterna i kommunala aktiebolag har dock juridiskt ansvar enligt aktiebolagslagen. Det finns bestämmelser om revision i aktiebolag i 9:e kapitlet aktiebolagslagen. Till det tillkommer vissa krav rörande revision som ställs i kommunallagen, bl.a. på lekmannarevisor i kommunala bolag. Till lekmannarevisor i hel- eller delägda kommunala bolag ska full- 75Se 8 kap. 8 § aktiebolagslagen. 76Se 10 kap. 3 § 3 kommunallagen. 77Se 5 kap. 58 § kommunallagen. Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan mäktige utse någon av kommunens eller regionens revisorer. Lek- mannarevisorn ska i en granskningsrapport bl.a. uttala sig om huru- vida bolagets verksamhet skötts på ett ändamålsenligt och från eko- nomisk synpunkt tillfredsställande sätt samt om bolagets interna kontroll varit tillräcklig. Granskningsrapporten ställs till stämman men ska även fogas till den revisionsberättelse som kommunen eller regionens revisorer avger till fullmäktige. Ett uppdrag som styrelseledamot upphör om styrelse- ledamoten eller den som har denna anmäler att uppdraget ska upp- höra. Anmälan ska göras hos styrelsen.78 En styrelseledamot kan alltså när som helst skiljas från sitt uppdrag. Vid sam- verkan anmäler alltså det fullmäktige som har tillsatt ledamoten att uppdraget ska upphöra. Beslut som är fattade av ett kommunalt bolag kan i princip inte angripas genom laglighetsprövning. Men det innebär inte att kom- munen genom driva sin verksamhet i privaträttslig form får åsido- sätta viktiga kommunalrättsliga principer gentemot de slutliga bru- karna.79 Förvaltningsdomstol kan pröva om en kommunalrättslig princip har vidhållits. Beslutet om företagsbildning och senare kom- munala beslut avseende förhållandet mellan kommunen och bolaget kan också överklagas. Det kan t.ex. röra sig om ett kommunalt organs beslut om medelstilldelning. En vanlig kritik mot kommunala bolag är att verksamhetsformen begränsar insynen för allmänheten. Lagen ger dock numera rätt till insyn under vissa förutsättningar. Av 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) följer att offentlighetsprincipen också gäller handlingar hos aktiebolag och handelsbolag där kommuner eller regioner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Kommuner och regioner anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande t.ex. om de ensamma eller tillsammans äger aktier i ett aktiebolag med mer än 78Se 8 kap. 14 § aktiebolagslagen. 79Se RÅ 1992 ref. 52 och , A. (2016), Kommunalrättens grunder, Juridik, s. 80. Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan hälften av samtliga röster i bolaget. I de fall som de samverkande kommunerna driver ett gemensamt kommunalt bolag kan alltså insyn ofta krävas med stöd av lag. I kommunallagen anges vidare, som tidigare nämnts, att fullmäktige ska se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som kommunen lämnat över genom avtal. Kommunernas kostnader utgjorde av BNP. Utvecklingen visar att kommunernas utgifter som andel av BNP ökar medan statens kostnader minskar något. Ökningen beror på ökade behov inom barn- och äldreomsorg samt utbildning, vilka i sin tur beror på demografiska förändringar. I kapitlet återfinns en genomgång av kostnadsfördelningen mellan kommunernas obliga- toriska verksamheter respektive frivilliga verksamheter. Pedagogisk verksamhet samt vård och omsorg stod för av de totala kommunala nettokostnaderna 2018. Beroende på att den demografiska sammansättningen skiljer sig åt mellan olika typer av kommuner finns det också vissa skillnader i vilka verksamheter som har de högsta nettokostnaderna. I storstads- kommunerna utgör pedagogisk verksamhet av de totala nettokostnaderna medan samma verksamhet utgör 38–av de totala nettokostnaderna i landsbygdskommunerna. I kapitlet återfinns dessutom en genomgång av olika former för samverkan som finns . De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former är bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar. Genom en ändring av kommunallagen som trädde i kraft ges nu större möjligheter för kommuner och regioner att ingå civilrättsliga avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region. De rättsliga ramarna gällande t.ex. olika samverkansformers organisering samt med- lemmarnas insyn och styrning gås igenom i kapitlet. 6Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Demografisk utveckling och urbanisering medför att skillnaderna mel- lan kommuner blir större: de största kommunerna ökar kraftigt i be- folkning medan de minsta kommunerna har en minskande befolk- ning. Territoriella förutsättningar – gleshet och långa avstånd till större städer och arbetsmarknadsområden – bidrar till att ytterligare förstärka skillnader mellan kommuner. I följande kapitel behandlas de utma- ningar som kommunerna står inför som en följd av demografisk ut- veckling, urbanisering och skilda territoriella förutsättningar. 6.1Urbaniseringen skapar nya utmaningar Urbanisering kan definieras som de processer som gör att befolk- ningen i miljöer – dvs. städer och stadsregioner – växer. Det innebär att urbanisering kan uppkomma på i princip två sätt: genom födelseöverskott och genom nettoinflyttning. För att förstå urbani- seringens effekter kan det dessutom vara intressant att dela upp flyttningen i inrikes respektive utrikes flyttning samt utifrån olika åldersgrupper och kön, vilket har stor betydelse för hur befolknings- sammansättningen utvecklas. Enligt () har urbaniseringen i skett i tre faser. Den första fasen inleddes då av befolkningen bodde i landsbygdsområden. Det fanns då relativt få städer och de flesta städerna var med dagens mått mätt att betrakta som små.1 Under den andra fasen skedde en snabb in- flyttning till städerna, bl.a. som följd av industrialiseringen. 1SCB (2015), Urbanisering – från land till stad, nr 2015:96. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar än ökade tätortsgraden2 i från . Om- kring 1930 bodde det lika många människor i landsbygder som det gjorde i städerna. Miljonprogrammet och flyttningsbidrag kom sedan under en tredje urbaniseringsfas att bidra ytterligare till att människor flyttade från landsbygderna till stor- stadsregioner och andra större tätorter. Drivkrafterna bakom dagens urbanisering är starka genom att s.k. agglomerationsfördelar uppstår, vilka i urbanforskningen brukar delas upp i ekonomiska, sociala respektive resurs- och miljömässiga för- delar. Genom att samla många människor på en liten yta kan möj- ligheterna öka att skaffa sig utbildning och arbete samt att bygga upp konkurrenskraftiga ekonomiska system. Det kan göra det lättare att få till sociala möten och skapa stimulerande kontaktnät. Det kan även öka tillgången till viktiga resurser, och öka möjligheterna att nyttja dessa resurser effektivt och med minskad påverkan på miljön och klimatet.3 I ekonomiskt hänseende anses de områdena innebära för- delar genom goda förutsättningar för delning, matchning och lär- ande. Med delning menas att en agglomeration av individer och före- tag innebär ett ökat underlag för utveckling av gemensamma resurser som, till ett rimligt pris, kan användas av alla inom agglomerationen. God matchning innebär att stadens täthet ger förutsättningar för hög kvalitet på varje matchningstillfälle mellan arbetsgivare och arbets- tagare, vilket resulterar i högre produktivitet. Lärande avser mer eller mindre medvetna produktiva interaktioner mellan människor, vilka förutsätts öka i miljöer..4 6.1.1Befolkningsutvecklingen i olika delar av landet Enligt SCB:s befolkningsprognos kommer befolk- ningen i att öka från dagens cirka 10 miljoner till 11,6 miljoner 2040. Detta innebär att befolkningen ökar med . 2Med tätortsgrad avses andel av befolkningen som bor i tätort. Definitionen på tätort är ett tätbebyggt område med minst 200 invånare där avståndet mellan husen är mindre än samt där andelen fritidsfastigheter understiger . 3IVA (2017), Den utvecklingens drivkrafter och konsekvenser, IVA-M 476. 4Regionalpolitiskt forum (2018), Att lära av staden – Ekonomi och fysisk planering i urbaniser- ingens tidevarv, rapport 3. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Befolkningsutvecklingen inom följer samma mönster som i den övriga västvärlden.5 Industrisamhället gynnade industriorter- nas tillväxt och välfärdsstatens expansion medförde tillväxt i lokala och regionala centra. Den post-industriella urbanisering som inleddes kring 1970 bygger på kunskapsnäringarnas allt viktigare roll. Detta har medfört att det nu främst är de större stadsregionerna samt uni- versitets- och högskolekommuner som ökar sin befolkning. Men vissa övriga kommuner har också kunnat växa, exempelvis genom att koppla sig samman med de expansiva områdena genom att erbjuda attraktiva boendemiljöer (exempelvis , , och ) eller rekreationsområden (exempelvis Åre och ). Ett annat tydligt mönster är att det numera främst är de största kommunerna som växer.6 I figur 6.17 har alla 290 kommuner delats in i decentiler (tiondelar) efter befolkningens storlek 2017. Varje grupp består således av 29 kommuner, rangordnade från den minsta till den största. Här kan man tala om fyra distinkta grupper av kommuner. Gruppen med de allra minsta kommunerna, i vilken alla har färre än 6 200 invånare, har tappat av sin befolkning . Nästföljande två decentiler har också minskat men bara marginellt. Dessa följs sedan av fyra decentiler, dvs. ungefär 115 kommuner, som har haft en svag befolkningsökning. Den allra kraftigaste ökningen har skett i de tre decentilerna med störst befolk- ning, dvs. kommuner med minst 29 000 invånare. I den allra största decentilen, med befolkningstal över 74 000 invånare, har befolk- ningen ökat . Urbaniseringen gynnar de redan största och missgynnar de allra minsta kommunerna. 5Lidström, A. (2018), Urbaniseringen, stadsregionerna och bostadsplaneringen. Bostad 2030 rapport 3. 7Figuren är hämtad från , A. (2018), Urbaniseringen, stadsregionerna och bostads- planeringen. Bostad 2030 rapport 3. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Figur 6.1 Befolkningsutvecklingen –2017 samt prognos –2030 i landets kommuner, indelade i decentiler efter kommunstorlek 2017 Källa: SCB. Bland landets kommuner finns således två extremgrupper – de 29 minsta kommunerna i den första decentilen, vilka minskar kraftigt i befolkning och ett 90-tal kommuner som ökar kraftigt i befolkning. Ännu ett särdrag i den samtida urbaniseringen är att befolknings- tillväxten i stora och medelstora kommuner i allt högre grad sker i stadsregioner, dvs. kluster av kommuner med en eller flera central- kommuner och kringliggande kranskommuner.