sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Denna utredning har dock inte i uppdrag att föreslå en sådan ändring. Det går inte att bortse från risken att en prioritering mellan olika samhällsmål kan innebära att nuvarande ambition inte är möjlig att nå annat än på mycket lång sikt. För att inte riskera nationellt utdö- ende av arter är det därför rimligt att i vissa fall ha en hög ambition om livskraftiga populationer inom delar av det naturliga utbrednings- området i . Att livskraftiga populationer inte är möjliga att nå inom hela det naturliga utbredningsområdet kan för vissa arter vara en oundviklig konsekvens av att flera sinsemellan oförenliga anspråk görs gällande i skogen. 9.10.2Hur ska behovet av ytterligare naturvårdsavsättningar beräknas? Utredningen har redovisat hur stora arealer i som är avsatta för naturvård genom aktiva beslut om att målet med skogen ska vara naturvård. Likaså har utredningen redovisat arealer av lämnad miljö- hänsyn och förekomsten av improduktiv skogsmark där skogsbruk inte får bedrivas. Utredningen kan dock konstatera att viktig kunskap saknas för att behovet av eventuella ytterligare naturvårdsavsättningar ska kunna beräknas. Utredningen bedömer att kunskapen om representativi- teten i befintliga naturvårdavsättningar innehåller brister och behöver öka. Likaså behöver kunskapen om i vilken grad befintliga naturvårds- avsättningar bidrar till väl förbundna system av olika skogstyper, liksom hur lämnad miljöhänsyn och det övriga landskapet bidrar till konnektiviteten i landskapet öka. Behovet av ytterligare avsättningar för naturvård beror till stor del på den ekologiska funktionaliteten i 27SFS 2017:720, prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Den är beroende av vilka naturvårdskvaliteter avsättning- arna har vilket i sin tur beror på hur höga naturvärden som finns i dessa skogar, men även på om och hur den naturvårdande skötseln genom- förs. Behovet beror även på hur avsättningarna är belägna i landskapet och hur varaktiga de är. Även kvaliteten och varaktigheten av den miljöhänsyn som lämnas i skogsbruket är avgörande för behovet av naturvårdsavsättningar. Utredningen har lämnat förslag om att myndigheterna i samråd med ett vetenskapligt råd ska utvärdera tillståndet för biologisk mång- fald i skogen och sammanställa behoven i en bristanalys. Denna brist- analys kommer då att utgöra de faktiska naturvetenskaplig behoven för att uppnå och bevara biologisk mångfald. När det strikt vetenskapliga behovet av naturvårdsavsättningar är analyserat utifrån bästa möjliga kunskap och enligt de mest veder- tagna vetenskapliga metoderna ska en avvägning av detta behov göras mot övriga samhällsmål. Politiken bör därefter, mot bakgrund av de internationella åtaganden gjort och de nationella målsättning- arna om bevarande av biologisk mångfald, besluta om och vilka ytter- ligare arealer som ska avsättas för naturvård på kort, och lång sikt. Beslutet innebär därmed en tydlig politisk prioritering av frågans betydelse. När beslutet baseras på vedertagen forskning och evidens- baserad kunskap skapas en transparens i målsättningarna, vilket be- döms som helt avgörande för att nå framgång i arbetet – som enligt den svenska modellen ska ske gemensamt av stat och skogsnäring. 9.10.3Skogar med befintliga värden bör prioriteras Som framgått av redogörelsen i kapitel 8.9 krävs för uppfyllande av art- och habitatdirektivet att en viss areal skogsmark ska uppfylla sär- skilda kriterier för att naturtypen ska ha gynnsam bevarandestatus. Detta kan uppnås på två sätt; genom restaureringsåtgärder för att återställa skogar som inte uppfyller dessa kriterier och genom att förhindra förlusten av naturvärden på skogsmark som har gynnsam bevarandestatus. Den senare metoden är betydligt mer kostnadseffektiv. En given utgångspunkt för uppfyllande av EU-rättsliga åtagande om biologisk mångfald är då att i första hand koncentrera statliga medel En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi och skogsbrukets frivilliga åtaganden till att bevara dessa befintliga värden. I detta sammanhang är det viktigt att understryka att skogsbrukets frivilliga certifieringssystem motverkar att skog med befintligt höga värden avverkas och säljs. Marknaden efterfrågar endast virke som inte kommer från skog med höga naturvärden. Att av- verkning trots allt sker i dessa skogar pekar på vikten av att staten fortsatt, tillsammans med övriga sektorn, tar ansvar för bevarande. Alternativet är att i ett senare skede, till betydligt högre kostnader och med osäkert biologiskt utfall, försöka återställa gynnsamma habitat. Så länge det återstår en möjlighet att bevara befintliga värden av en viss skogstyp är det i allmänhet inte kostnadseffektivt att sta- ten prioriterar åtgärder för att restaurera skogsmark av denna skogs- typ där skogsbruk bedrivs. Ekosystemmångfald i stora intakta landskap är globalt sett mycket ovanligt. I sådana intakta landskap, som alltså i sin helhet består av skogsbiologiska värdekärnor, är tillståndet för den biologiska mång- falden på alla tre nivåer, genetisk mångfald, artmångfald och eko- systemmångfald intakt. Att bevara dessa intakta landskap är av skäl som beskrivits tidigare prioriterat. Utredningen bedömer att det, när valmöjligheten finns, är mer effektivt att bevara intakta landskap i jämförelse med att restaurera och arbeta med grön infrastruktur i fragmenterade landskap. Effektiva prioriteringar av naturvårdsåtgärder och avsättningar för naturvård för att nå miljömål och internationella åtaganden inne- bär att målen kan nås med lägre arealanspråk, och därmed att större areal kan användas för skogsproduktion, än om naturvårdsåtgärderna är mindre effektiva. 9.10.4De naturtyper som har högst värde bör prioriteras Det finns många olika anspråk på den svenska skogen. Det är därför angeläget att den skog som ska avsättas för naturvård ska vara den som på bästa sätt bidrar till biologisk mångfald, utan att onödigt stora arealer tas i anspråk. Etappmålet om skydd av landområden, sötvattensområden och områden ska vara uppfyllt . Det innebär att nya mål behöver tas fram. Utformningen av nuvarande etappmål avseende En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi skydd av landområden har i stor utsträckning präglats av de vagt formulerade Aichimålen, och särskilt Aichi-mål 11. Utredningen be- dömer att politiken bör kunna utformas på ett sätt som anger åt- gärder som på ett mer effektivt sätt kan uppnå målen om biologisk mångfald som de kommer till uttryck i CBD och naturvårdsdirektiven. Av fjärde och elfte satserna i art- och habitatdirektivets preamblar utgör de naturtyper och arter som avses däri en del av gemenskapens naturliga arv, och att hoten mot dem ofta är av gränsöverskridande karaktär, varför det är alla medlemsstaters gemensamma ansvar att vidta åtgärder som har till syfte att främja bevarandet. bidrag till den gynnsamma bevarandestatusen på biogeografisk nivå bör prioriteras då det rimligen bör vara det överordnade målet på EU- nivå. Därför bör på kort sikt prioritera åtgärder där påverkan på bevarandet av den totala biologiska mångfalden inom EU är som störst. Utredningen har i kapitel 8.4 redogjort för tolkningen av Aichi- målen. Enligt utrednings analys bör , för att på bästa sätt upp- fylla Aichimål 11, bevara sådana skogar som ger det största bidraget till ett representativt bevarande i ett internationellt perspektiv. Att bevara de områden som har mest unik biologisk mångfald och som endast i begränsad omfattning kan skyddas i andra länder bedöms därför utgöra det mest prioriterade bidraget till målet att uppfylla internationella åtaganden i stort. I detta sammanhang bör utgångspunkten inte endast vara artbevar- ande utan även biologisk mångfald på ekosystemnivå. 9.10.5Naturvårdsavsättningar bör vara effektiva – representativitet och konnektivitet Vid sidan av skydd av områden där har ett internationellt ansvar för bevarande av speciella naturvärden bör bevarande av skog utgå från ett landskapsperspektiv. Genom att det formella skyddet, och i möjligaste mån de frivilliga avsättningarna, koncentreras till underrepresenterade skogsmiljöer och till områden som tillsammans med en god miljöhänsyn i skogsbruket kan bidra till hög konnek- tivitet i landskap uppnås effektiva avsättningar för naturvård. För bevarande av biologisk mångfald är det viktigt att det finns en mångfald av skogstyper i ett landskap för att arter som är speciali- serade på olika skogstyper ska kunna överleva långsiktigt i det land- En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Detta gäller särskilt arter som är knutna till sådana strukturer och funktioner som inte skapas i tillräcklig mängd i den brukade sko- gen och som främst förekommer i skogsbiologiska värdekärnor. Om så många arter som möjligt ska kunna fortleva i ett landskap är det därför viktigt att det finns ett representativt urval av värdekärnor av olika skogstyper avsatta för naturvård. Av denna anledning bör skogs- typer som är underrepresenterade i avsättningarna identifieras och prioriteras för naturvård. Behovet av väl förbundna system understryks i Aichimål 11 som anger att bevarandet ska ske genom ekologiskt representativa och väl förbundna system av reservat och andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder. Behov av väl förbundna system är även en förutsätt- ning för att gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå ska nås enligt art- och habitatdirektivet. För detta krävs åtgärder utanför de specifika utpekade Natura 2000-områdena. EU har bland annat lyft behovet av en grön infrastruktur i arbetet med prioriterade åtgärds- planer för Natura 2000.28 En politik om bevarande av biologisk mångfald i skogen bör ange att samverkan i landskapet är en viktig beståndsdel. I ett ställnings- tagande om biologisk mångfald är det därför viktigt att arbetet med grön infrastruktur anges som ett angeläget utvecklingsområde som omhändertar frågor om konnektivitet i landskapet på ett tydligt sätt. Den mest effektiva naturvårdsavsättningen är den som på bäst sätt kan bidra till ett landskap som har god ekologisk konnektivitet för de arter som lever i landskapet. 9.10.6Naturvårdsavsättningar bör vara av och bibehålla hög kvalitet – struktur och funktion De enskilda avsatta områdenas nytta för den biologiska mångfalden beror på deras kvalitet som livsmiljö för arter. Områden avsatta för naturvård bör därför ha sådana kvaliteter i struktur och funktion att de motsvarar den biologiska mångfaldens behov. En stor del av formellt skyddade och frivilligt avsatta skogar finns i nordväst. De naturskogsartade skogarna där behöver i all- mänhet ingen skötsel utan bör lämnas för fri utveckling. Detsamma gäller för många naturskogsartade skogar i resten av landet. 28Naturvårdsverket, Redovisning av regeringsuppdrag om ett prioriterat åtgärdsprogram för Natura 2000 för –2027, NV-05341-18. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi och finns dock betydande arealer som behöver skötas eller restaureras för att bibehålla och utveckla naturvärden. Skötselbeho- vet kan i hävdpräglade miljöer bestå av bete, i mer naturskogsartade skogar kan naturvårdsbränning behövas medan restaureringsbeho- vet kan innebära att hydrologin återställs genom att diken läggs igen. Behovet av naturvårdande skötsel och restaurering understryks i internationella åtaganden. Aichimål 11 anger att områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster ska vara bevarade genom att vara effektivt och rättvist förvaltade. Inom art- och habitatdirektivet anges att en naturtyps bevarande- status anses gynnsam bland annat när de strukturer och funktioner som krävs för att livsmiljön ska bibehållas finns kvar under överskåd- lig framtid och bevarandestatus hos dess typiska arter är gynnsam. Utredningens bedömning är att om naturvårdande skötsel utförs på ett relevant sätt och i tillräcklig omfattning så att kvaliteten för den biologiska mångfalden på de avsatta områdena höjs, blir det totala behovet av avsatta områden lägre. Omvänt gäller att om skötsel inte utförs och avsatta områden förlorar en del av sina naturvärden för bio- logisk mångfald eller inte utvecklas till sin fulla potential, ökar behovet av avsatta områden areellt. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi 9.11Ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen Bedömning: Arbetet med formellt skydd av skog utgår från riks- dagens miljömål, EU-rättsliga förpliktelser samt internationella åtaganden. Utredningen har i det föregående förordat att reger- ingen genom beslut bör ta ställning till vad som krävs av i dessa avseenden. Regeringen bör ansvara för att arbetet med bevarandet av bio- logisk mångfald i skogen sker på ett sammanhållet, konsekvent och effektivt sätt. Skydd av skog bör i huvudsak ske på frivillig grund. Regeringen bör ansvara för att bedöma vilken natur och vilka sociala värden som är av sådant särskilt angeläget allmänt intresse att de ska kunna skyddas genom tvång. Naturvårdande skötsel bör vara prioriterat och miljöhänsyn och anpassad skogs- skötsel bör vara viktiga inslag. Förslag: Regeringen bör uppdra åt och Natur- vårdsverket att, i samråd med det vetenskapliga rådet för biolo- gisk mångfald i skogen samt länsstyrelserna, föreslå till regeringen utformningen av ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen. I direktiven för uppdraget bör regeringen ange inom vilka ramar handlingsprogrammet ska bedrivas och . Det bör även anges att samråd ska ske med skogsbruket för att säkerställa att sektorsansvaret för miljön samordnas med de stat- liga insatserna på ett effektivt sätt. Regeringen bör därefter, med utgångspunkt i den bedömning av vad behöver göra för att uppnå internationella åtagan- den och nationella mål om biologisk mångfald, fastställa ett tids- begränsat nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen. Handlingsprogrammet bör fungera som styrdokument för myndigheter och underlag för budgetarbetet samt beskriva statens förväntningar på skogsbruket och kommunernas arbete med bevarande av biologisk mångfald i skogen. Handlingsprogrammet bör utgå från ett arbetssätt som bygger på frivillighet där markägarinitiativ utgör grunden för myndig- heternas arbete med formellt skydd. I handlingsprogrammet bör särskilt anges de skogstyper som uppfyller vissa kriterier och sär- En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi skilda naturvärden, där samtycke inte är en förutsättning vid bild- ande av formellt skydd, genom att dessa utpekas som särskilt ange- lägna allmänna intressen. Handlingsprogrammet bör inte innehålla större arealer formellt skydd än vad som kan anses möjligt att genomföra inom myndigheternas beräknade anslag under program- perioden. Handlingsprogrammet bör göra ersättningsmark inom Svea- skogs markförsäljningsprogram till en naturlig del av områdes- skyddets ersättningssystem och regeringen bör därför verka för att ska besluta om ett nytt markförsäljningsprogram för , i syfte att främja skogsbruk i glesbygd och naturvård. Handlingsprogrammet bör även innehålla åtgärder för natur- vårdande skötsel, åtgärder för miljöhänsyn och för en grön infra- struktur. I handlingsprogrammet bör även omfattning av och inriktning för naturvärdesinventeringar anges. och bör få i uppdrag att i dialog med skogsbrukets organisationer och SLU utveckla åtgär- der för att hantera omfattande skador på skog i skyddade områ- den utan att syftet med de avsatta områdena påverkas negativt. Regeringen bör vidare ge och Skogsstyrel- sen i uppdrag att, i samråd med länsstyrelserna och SLU, analy- sera möjligheterna, och ta fram en modell, för hur de statliga insatserna för naturvård kan prioriteras till vissa landskapsavsnitt för att där skapa förutsättningar för att uppnå gynnsam bevar- andestatus för en eller flera prioriterade skogstyper, som övriga landskap prioriteras ned. Modellen bör tas fram i dialog med skogens intressenter och utan att större ansvar läggs på markägare i prioriterade landskapsavsnitt än i övriga land- skapet. Konsekvenserna av att genomföra modellen i hela eller delar av landet ska analyseras. Denna modell kan sedan anges som en metod för prioritering av formellt i skydd i programmet. Utredningen har bedömt att uttolkningen av nationella mål och internationella åtaganden om biologisk mångfald lämpligen bör ske genom ett politiskt beslutsfattande och tydliga mål. Ett sådant ställningstagande bör innehålla ett beslut om hur stora arealer och vilka skogstyper som ska prioriteras för naturvård för att bidra till uppfyllande av åtaganden om bevarande av biologisk mång- fald på lång och kort sikt. För att politiska målsättningar inte ska En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi stanna i svepande formuleringar utan göra verklig skillnad krävs ett handlingsprogram för genomförandet. Den huvudsakliga inriktningen av formellt skydd av skog har framgått av den nationella strategin för formellt skydd av skog som efter regeringsuppdrag tagits fram och beslutats gemen- samt av och . Myndigheternas in- riktning är enligt strategin, att utifrån tillgängliga biologiska kun- skaper och kunskaper om var värdekärnor finns, åstadkomma ett kostnadseffektivt formellt skydd för de mest skyddsvärda skogarna och de tätortsnära skogsbiologiska värdekärnorna29. En övergrip- ande strävan i den nuvarande strategin är att skyddet ska inkludera områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och att skogar med höga naturvärden skyddas från avverkning. Av strategin fram- går även att inriktningen i de prioriteringar som görs inom det for- mella skyddet bör ge goda förutsättningar för att övriga värdekärnor kan bevaras genom frivilliga avsättningar. Kostnaden för att formellt skydda endast den delmängd av värde- kärnor som utgörs av registrerade nyckelbiotoper beräknas uppgå till . Till detta kommer kostnaden för att bevara ännu okända nyckelbiotoper med uppskattningsvis cirka 40 miljar- der kronor. En okänd, men sannolikt stor, andel av dessa finns troli- gen redan inom de frivilliga avsättningarna men det krävs ändå bety- dande anslag till formellt skydd om alla värdekärnor ska bevaras. Under nuvarande ekonomiska förutsättningar kommer de existerande värdekärnorna, enligt ovan, inte kunna beredas formellt skydd och utredningen bedömer det som osäkert om skogs- bruket är villig att bära kostnaden för att avsätta dessa ytterligare arealer frivilligt. Alltför höga och diffusa mål upplevs inte som motiverande utan omöjliga att uppnå för både myndigheter och skogsnäringen. Att ställa förväntningar att näringen ska ta sitt sektorsansvar för miljön utifrån sådana mål kan undergräva den långsiktiga viljan att genom- föra den svenska skogspolitiken. 29Den fullständiga definitionen i strategin lyder ”Ett sammanhängande skogsområde som av och bedömts ha en stor betydelse för fauna och flora och/eller för en prioriterad skogstyp. Värdekärnor kan utgöras av delar av bestånd eller flera bestånd. Storleken varierar från enstaka hektar till i sällsynta fall flera hundra hektar. I första hand avses ett område som med avseende på bestånds-, struktur- och artdata bedömts ha stor betydelse för rödlistade arter, signalarter och andra skyddsvärda arter. Nyckelbiotoper och naturvärdesobjekt ingår normalt som en delmängd i begreppet värdekärna.” och Skogsstyrel- sen, Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad 2017, s. 66. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi tvingas till mycket strikta prioriteringar för att på bästa sätt utnyttja de årliga anslagen för skydd av skog. Att skogsnäringen och myndigheterna ska arbeta gemensamt mot realistiska delmål bör vara en väg mot större förtroende och ge möj- lighet till en samsyn i miljöarbetet som kan gynna den biologiska mångfalden. Det är inte lämpligt att en strävan efter biologisk mång- fald ses som en motsättning till aktivt skogsbruk, som är en förut- sättning för att nå andra viktiga samhällsmål, inte minst arbetet för att begränsa klimateffekten. Utredningen har kommit till slutsatsen att det behövs ett poli- tiskt beslutat nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen. I programmet bör de samlade insatserna för biologisk mångfald i skogen anges i form av: –formellt skydd, –frivilliga avsättningar, –naturvårdande skötsel, –miljöhänsyn för en effektiv grön infrastruktur samt –behov av inventeringar av skogar med höga naturvärden. Regeringen bör fastställa handlingsprogrammet för att säkerställa att detta står i överensstämmelse med det politiska ställningstagandet om vad internationella åtaganden om biologisk mångfald inne- bär, hur naturvårdsarbetet bör prioriteras och andra politiska mål som exempelvis en växande cirkulär bioekonomi. Tillräckliga medel bör anslås för genomförandet av handlingsprogrammets mål inom beslutad tidsram. För att säkerställa detta bör regeringen söka en bred riksdagsmajoritet för programmets ramar. 9.11.1Ett handlingsprogram förankrat i faktiska behov och resurser Skydd av skog bör i hög grad kunna utgå från det förtroende mellan staten och skogsbruket som den svenska skogspolitiken bygger på. Utifrån de politiska mål, angående bland annat hur stor areal och vilka naturtyper som ska avsättas för naturvård, , kan ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi i skogen ange vilka skogstyper, och vilka kvaliteter, som ska prioriteras för formellt skydd i närtid, vilka skötselbehov som finns, hur miljö- hänsynen bör utvecklas och hur konnektivitet i landskapet ska uppnås. Handlingsprogrammets ambition bör utgå från kunskap om vad som krävs av i arbetet för biologisk mångfald, de faktiska för- hållandena i skogen samt inom vilken budgetram arbetet ska bedrivas. På så sätt kommer åtgärderna vara realistiska att genomföra inom överskådlig tid och på ett överblickbart sätt bidra till uppfyllande av miljökvalitetsmål och etappmål samt internationella åtagan- den om biologisk mångfald. Ett enskilt program kan dock inte förväntas möjliggöra att de långsiktiga målen uppnås inom handlingsprogram- mets tidsram. För både allmänheten, myndigheter och skogssektorn är det dock angeläget att synliggöra att de insatser som görs leder framåt mot måluppfyllande. Handlingsprogrammet bör föreslås av experter Utformningen av handlingsprogrammet bör ske med bejakande av kunskap och hålla för en vetenskaplig granskning. Handlingspro- grammets åtgärder bör därför föreslås av de oberoende expertmyn- digheterna och i samråd med läns- styrelserna. Vidare bör det vetenskapliga råd för biologisk mångfald i skogen, som föreslagits ovan, stödja expertmyndigheterna och regeringen i bedömning om vilka skogstyper och naturvärden som bör priori- teras för formellt skydd och vilka naturvårdsåtgärder i övrigt som är prioriterade. Rådet bör även ha i uppdrag att genomföra en obero- ende utvärdering av hur handlingsprogrammet bidrar till att uppnå de politiska målen om biologisk mångfald. I programmet bör den samlade naturvården i skogen ingå. Det innebär att en betydande del av arbetet förväntas genomföras av skogsbruket inom ramen för sektorsansvaret för miljö. Det är därför angeläget att skogens aktörer bidrar till att ange hur detta ansvar ska tas och på vilket sätt det ska bidra till att uppfylla målen med pro- grammet. Särskilt i arbetet med konnektivitet i landskap spelar de frivilliga avsättningarna och den miljöhänsyn som lämnas stor roll. Expertmyndigheterna bör därför samverka med skogens aktörer för En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi att säkerställa att stat och sektor strävar åt samma håll i naturvårds- arbetet.