sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Vissa styrmedel tillämpas inte, till exempel visar påverkan på hänsynskrävande biotoper i skog i många fall en negativ trend, och det finns inte tillräckliga resurser för att biologisk mångfald och ekosystemtjänster ska bevaras . 77Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av nationella miljömål 2020, 6919, s. 396. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Utredningen konstaterar att utvecklingen för de hotade skogslevande arterna på den svenska rödlistan som helhet således inte varaktigt har förbättrats och att ytterligare åtgärder därför är nödvändiga för att Aichimål 12 ska uppnås. 8.5EU:s strategi för genomförandet av CBD har valt att ta fram en särskild strategi för att bidra till genomförandet av den strategiska plan som beslutats inom CBD. EU:s miljöministrar tog beslut om EU:s stra- tegi för biologisk mångfald till 2020 (Council of Union 18862/11) genom rådsslutsatser som bygger på kommissionens för- slag. Strategin innehåller sex EU-mål. Regeringen har beskrivit hur EU-målen i strategin stämmer överens med Aichimålen.78 Mål 1 – Genomföra fågel- och habitatdirektiven fullt ut EU har som mål att fågel- och habitatdirektiven ska genomföras fullt ut. Det innebär att det ekologiska 2000 ska färdigstäl- las och att bevarandeplaner för områdena ska utvecklas. Målet refererar till Aichimål 5, dvs. målet att halvera förlusten av habitat (livsmiljöer) och Aichimål 12, dvs. målet att stoppa utrotningen av hotade arter. Mål 2 – Bevara och restaurera ekosystem och deras tjänster EU har som mål att bevara och restaurera ekosystem och deras tjänster. I arbetet med detta mål läggs vikt vid att dels tydliggöra ekosystemens värde, dels att en strategi för grön infrastruktur ska utvecklas. Målet ligger närmast Aichimål 14, dvs. målet att till 2020 är ekosystem- tjänster säkrade och återställda och Aichimål 15, dvs. målet att ekosyste- mens resiliens har stärkts. Mål 3 – Öka jord- och skogsbrukets bidrag för bevarande och restaurering av den biologiska mångfalden EU har som mål att jord- och skogsbrukets bidrag för bevarande och restaurering av den biologiska mångfalden ska ökas. Den gemensamma jordbrukspolitiken har stor betydelse för målet. anser att EU:s gemensamma program för genetiska resurser i jordbruket 2013/14:141, s. Mål 4 – säkerställa ett hållbart fiske, har utelämnats i citatet. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald (rådets förordning [EG] nr 870/2004) kan ge värdefulla bidrag till mål- uppfyllelsen. I rådsslutsatserna uppmanas medlemsländerna att även inom skogsbruket arbeta för bevarande av skyddade arter och habitat. Målet anknyter till Aichimål 7 om hållbart nyttjande och bevarande av biologisk mångfald inom jord-, vatten- och skogsbruk. Även Aichi- mål 13, som omfattar bevarandet av den genetiska mångfalden, särskilt för odlade växter och domesticerade djur, berörs i strategin. Mål 5 – Bekämpa invasiva främmande arter EU har som mål att invasiva främmande arter ska bekämpas. I rådsslut- satserna uppmärksammas behovet av förslag till ny växtskyddsförord- ning och en förordning om invasiva främmande arter. Medlemsstaterna uppmanas att ratificera barlastvattenkonventionen. Målet bidrar till uppfyllandet av Aichimål 9 om invasiva främmande arter. Mål 6 – Bidra till att avvärja förlusten av biologisk mångfald globalt EU har som mål att bidra till att avvärja förlusten av biologisk mångfald globalt. Målet handlar om EU:s internationella arbete för biologisk mång- fald främst inom konventionen för biologisk mångfald. Målet stämmer överens med Aichimål 3 om att fasa ut subventioner som är skadliga för biologisk mångfald och Aichimål 4 om hållbar produk- tion och konsumtion. Vidare stämmer målet överens med Aichimål 13 om bevarandet av genetisk variation och Aichimål 16 om ikraftträdande av Nagoyaprotokollet om tillträde till och rättvis fördelning av vinster från nyttjande av genetiska resurser. Slutligen stämmer målet överens med Aichimål 20 om att få fram resurser för att genomföra den strate- giska plan som antagits av parterna till konventionen för biologisk mång- fald. 8.5.1Den europeiska gröna given Kommissionen har presenterat en ny tillväxtstrategi som syftar till att ta itu med de utmaningar världen och EU står inför beträffande klimat och miljö, den europeiska gröna given.79 Strategin ska ställa om EU till ett rättvist och välmående samhälle med en modern, resurseffektiv och konkurrenskraftig ekonomi där det 2050 79Europeiska kommissionen, Den europeiska gröna given den 11.12.2019 COM(2019) Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald inte längre förekommer några nettoutsläpp av växthusgaser och där den ekonomiska tillväxten har frikopplats från resursförbrukningen. Strategin ska också skydda, bevara och förbättra EU:s naturkapital och skydda allmänhetens hälsa och välbefinnande från miljörelate- rade risker och effekter. måste omställningen vara rättvis och inkluderande. Den gröna given är en viktig del av kommissionens strategi för att genomföra FN:s Agenda 2030 och målen för hållbar utveckling. Strategin innehåller bland annat en vision om att skärpa EU:s klimatmål . Kommissionen har lagt fram en plan för att höja EU:s mål för minskade växthus- gasutsläpp till , jämfört med . Den gröna given innehåller även ett avsnitt om bevarande och återställande av ekosystem och biologisk mångfald. Där läggs fast en princip om att all EU-politik ska bidra till att bevara och restaurera naturkapital. Vidare framgår att EU avser spela en nyckel- roll vid nästkommande partskonferens för CBD. Enligt den gröna given ska kommissionen lägga fram en strategi för biologisk mång- fald. har kommissionen beslutat om en sådan strategi.80 Strategin avser att beskriva EU:s ståndpunkt inför den femtonde partskonferensen, med globala mål för skydd av biologisk mångfald och åtaganden för att ta itu med de viktigaste orsakerna till förlust av biologisk mångfald i EU, med stöd av mätbara mål som inriktas på de allvarligaste orsakerna till förlust av biologisk mångfald. I strategin för biologisk mångfald uttalas att av landytan och av havet bör skyddas i EU. Som ett led i detta anges i strategin att av EU:s landyta och av EU:s hav – vara strikt skyddade. Som ett led i foku- seringen på strikt skydd kommer det att vara avgörande att definiera, kartlägga och strikt skydda alla återstående urskogar och natursko- gar81 i EU. Vad som avses med strikt skydd definieras inte i strategin. Medlemsstaterna kommer att ha ansvaret för att utse dessa ytterli- gare skyddade och strikt skyddade områden. Dessa utsedda områden bör antingen ingå i Natura 2000-nätverket eller i nationella skydds- system. Alla skyddade områden måste ha tydligt definierade bevar- andemål och bevarandeåtgärder. Utöver ett strikt skydd av urskogar och naturskogar anges i stra- tegin att EU måste se till att skogarna får en bättre kvalitet, stärkt 80Europeiska kommissionen, för biologisk mångfald , COM(2020) 380 final. 81“primary and old-growth ”. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald motståndskraft och ökar i omfattning, så att de kan stå emot bränder, torka, skadedjursangrepp, sjukdomar och andra hot som sannolikt kommer att öka med klimatförändringen. För att detta ska kunna ske kommer kommissionen att föreslå en särskild skogsstrategi för EU i linje med kommissionens vidare ambitioner för biologisk mångfald och klimatneutralitet. De så kallade Skogsprinciperna antogs vid i om miljö och utveckling . De icke-bindande skogsprinciperna kan sägas ha blivit resultatet av att man inte lyckades enas kring en skogskonvention. Överläggningarna under konferensen resulterade bland annat i att ett dokument om principer för global samstämmig- het om brukande, bevarande och hållbar utveckling av alla slags sko- gar undertecknades, de så kallade Skogsprinciperna. Principerna är övergripande till sin karaktär och tillämpbara på alla typer av skogar. De slår fast att skogsfrågor måste behandlas i ett holistiskt perspek- tiv. Bland annat anges i principerna att skogsresurser och skogsmark bör förvaltas på ett hållbart sätt för att tillgodose den nuvarande generationens och kommande generationers sociala, ekonomiska, ekologiska, kulturella och andliga mänskliga behov. Dessa behov om- fattar produkter och tjänster som virke, vatten, mat, djurfoder, läke- medel, bränsle, bostäder, arbetstillfällen, fritidsaktiviteter, hemvist för djur, landskapsmångfald, kolsänkor och kolreservoarer. Lämpliga åtgärder bör vidtas för att skydda skogen mot miljöskador, inklusive luftföroreningar, bränder, skadedjur och sjukdomar för att upprätt- hålla deras fulla värde. Skogsprincipernas tillkomst var ett av de vik- tigare skälen till att den svenska skogspolitiken fick en ny utform- ning 1993 med mer tyngd för miljöfrågorna och jämställda mål för produktion och miljö.82 82Prop 1992/93:226 s. 25. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald 8.6.2United on (UNFF) FN:s skogsforum (UNFF), som är den globala policyprocessen för skog, möts för att diskutera och enas om inriktningen på förvaltningen av världens skogar samt främja politiskt engagemang i medlemsländerna för att uppnå detta. enades UNFF om ett icke-bindande avtal om skog, FN:s skogsinstrument. Avtalet syftar till att genomföra hållbar förvaltning av skog 83på global nivå. Avtalet innehåller bl. a fyra grundläggande mål: Reverse the loss of cover worldwide through sustainable management, including protection, restoration, afforestation and re- forestation, and increase efforts to prevent degradation; •Stärka skogens olika nyttor och dess bidrag till förbättrade livs- villkor för människor som är beroende av skog Enhance forest-based economic, social and environmental benefits, in- cluding by improving the livelihoods of forest-dependent people; •Öka arealen av skog som är hållbart brukad eller skyddad Increase significantly the area of protected worldwide and other areas of sustainably managed , as well as the proportion of products from sustainably managed ; •Stoppa minskningen av biståndsmedel till hållbart skogsbruk Reverse the decline in official development assistance for sustainable management and mobilize significantly increased, new and addi- tional financial resources from all sources for the implementation of sustainable management. antog FN:s strategiska plan för skog på grundval av förarbeten inom UNFF-processen. Planen har sex globala skogsmål och 26 delmål som ska uppnås . Dessa globala skogsmål bygger på de fyra målen i FN:s skogsinstru- ment, FN:s globala mål för hållbar utveckling och andra skogsrela- 83Forest Europe har definierat sustainable management som Sustainable manage- ment. “sustainable management” means the stewardship and use of and lands in a way, and at a rate, that maintains their biodiversity, productivity, regeneration capacity, vitality and their potential to fulfil, now and in the future, relevant ecological, economic and social functions, at local, national, and global levels, and that does not cause damage to other ecosystems. General for the in Europe, Ministerial Conference on . Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald terade globala målsättningar. Flera av de globala målen och delmålen adresserar biologisk mångfald direkt eller indirekt. 8.6.3Internationella naturvårdsunionen (IUCN) International Union for Conservation of Nature and Natural Re- sources, IUCN, på svenska , är den äldsta och största världsomfattande naturvårdsorganisationen. Organisationen grundades och är en ledande auktoritet på temat miljö och hållbar utveckling med bevarandet av biologisk mång- fald som en central fråga. Organisationen består av sex olika kom- missioner.84 En av dessa kommissioner, World Commission on Protected Areas (WCPA), arbetar med skyddade områden och har till uppgift att främja och etablera effektiv förvaltning av skyddade områden runt om i världen. WCPA ska bland annat hjälpa regeringar, förval- tare och ägare att planera och sköta förvaltningen av skyddade om- råden genom att bistå med expertis och kunskap samt nätverkande. För att underlätta den internationella jämförelsen av de olika län- dernas och regionernas skyddade områden har IUCN tagit fram rikt- linjer för kategorisering av dessa med avseende på de skyddade om- rådenas olika förvaltningsformer och deras syfte. Riktlinjerna består av ett system med sex olika kategorier för klassificering av skyddade om-råden (Ia/Ib – VI). Kategorierna är erkända av internationella organ, så som FN, och av nationella regeringar och används som en global standard för att definiera och rapportera in skyddade områden. Nedan följer en kort beskrivning över respektive kategori. 84Kommissionen för artbevarande (Species Survival Commission, SSC), Kommissionen för miljölagstiftning (Commission on Environmental , CEL), Kommissionen för utbildning och information (Commission on Education and Communication, ), Kommissionen för miljö-, ekonomi- och socialpolitik (Commission on Environmental, Economic and Social Policy, CEESP), Kommissionen för biotopvård (Commission on , ) och Kommissionen för naturskyddsområden (World Commission on Protected Areas, WCPA). Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Tabell 8.3 IUCN:s kategorier av skyddade områden Ia Strikt naturreservat (Strict Nature Reserve) Områden som inrättas huvudsakligen för skydd av den biologiska mångfalden och i forskningssyfte. Mänsklig aktivitet och användning av områden är strikt kontrollerad och begränsad för att garantera fullskaligt skydd av viktiga naturvärden. (Wilderness Area) Områden skyddade huvudsakligen för att bevara stora vildmarksområden som har förblivit opåverkade eller endast i liten utsträckning blivit påverkade av människans aktiviteter. Syftet är att dessa områden ska kunna behålla sin naturliga karaktär och sitt naturliga tillstånd. IINationalpark (National Park) Områden som inrättas med syftet att bevara ekosystem för rekreation. Vanligtvis är dessa relativt stora naturområden som avsatts för att skydda storskaliga ekologiska processer och för att ge allmänheten möjligheter att vistas i området. IIINaturmonument (Natural Monument): Bevarande av naturföreteelser. Dessa skyddade områden avsätts för att skydda fysiska monument, så som grottor, djuphavsberg, forntida lundar, osv. Områden är oftast små med högt besöksvärde. Bevarande av områden eller specifika arter genom aktiv (Habitat/Species Dessa områden eller arter är i behov av skötsel Management Area): för sin överlevnad. Bevarande av landskap/havsområde för rekreation. dessa områden har samspelet mellan människan och (Protected Landscape/ naturen skapat en distinkt karaktär med värdefulla ekologiska, biologiska, kulturella och Den mänskliga interaktionen i dessa områden är avgörande för bevarandet av dess värden. Bevarande av områden för hållbart nyttjande av naturliga ekosystem. Dessa områden är relativt stora områden i naturligt tillstånd där en del av området är under hållbar förvaltning och där viss nivå av icke - industriell användning av naturresurser är tillåten. Det icke-industriella nyttjandet av naturresurserna betraktas som naturvård. Områden som ej kategoriserats in i någon IUCN-kategori Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Data över de nationellt skyddade land- och havsområdena sam- manställs i EU:s gemensamma databas över skyddade områden data- basen on Designated Areas (CDDA). Databasen följer IUCN-kriterierna. När rapporterar in till CDDA görs detta med IUCN-kriterierna. 8.7Art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet Viktiga EU-rättsakter för arbetet med biologisk mångfald är de två s.k. naturvårdsdirektiven som innefattar fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet. Fågeldirektivet innehåller regler till skydd för samt- liga naturligt förekommande och vilt levande fågelarter inom EU. Skyddet gäller för såväl fåglarna som deras ägg, reden och boplatser. Art- och habitatdirektivet kompletterar fågeldirektivet och omfattar både djur och växter samt livsmiljöer. Trots att det i den svenska översättningen av direktivet anges begreppet livsmiljö är det mer vanligt i ett svenskt sammanhang att begreppet naturtyp används i stället för livsmiljö. På motsvarande sätt är det mer vanligt att i ett svenskt sammanhang, när det handlar om arter och populationer, använda sig av ordet livsmiljö för det som i direktivet avser habitat. Begreppen naturtyp och livsmiljö kommer därför att användas i redogörelsen nedan. Medlemsstaterna ska enligt art- och habitatdirektivet vidta åtgär- der som syftar till att bibehålla eller återuppbygga en god bevarande- status i fråga om livsmiljöer för vilda levande djur och växter av gemenskapsintresse. Detsamma gäller även för ett antal i art- och habitatdirektivet förtecknade naturtyper. Det innebär att förutsätt- ningen för att djuren och växterna ska kunna bevaras i sina naturliga levnadsmiljöer ska upprätthållas. Motsvarande krav enligt fågeldirek- tivet innebär att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nöd- vändiga för att bibehålla eller återupprätta populationen av samtliga naturligt förekommande och vilt levande fågelarter inom EU. För dessa fågelarter ska medlemsstaterna även vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer. De två direktiven innebär således krav på medlemsstaterna att inrätta dels ett områdesskydd (Natura 2000-områden), dels ett art- skydd. Målet för art- och habitatdirektivet är att bibehålla eller åter- Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald ställa vad som definieras som en gynnsam bevarandestatus för de förtecknade naturtyperna, djur- och växtarterna i art- och habitat- direktivet. Fågeldirektivet saknar begreppet gynnsam bevarande- status. För de arter som omfattas av fågeldirektivet ska i stället med- lemsstaterna bibehålla populationen av de fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaterna på en viss nivå som närmare beskrivs i direktivets artikel 2. Fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet är rättsligt bindande för medlemsstaterna. De innebär i sig inga skyldigheter för enskilda. Som för alla direktiv måste dessa genomföras genom nationell lagstift- ning och har i det svenska genomförandet uttryckts som skyldig- heter för regeringen, myndigheter och enskilda. Fågeldirektivet och art- och habitatdirektivet utgör minimidirektiv vilket innebär att de enskilda medlemsländerna i samband med att direktiven genomförs kan införa bestämmelser som går längre än direktiven. I svensk rätt genomförs direktiven med bland annat bestämmelser i , jaktlagen (1987:259), förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. och artskyddsförordningen (2007:845). Syftet med art- och habitatdirektivet är enligt direktivets artikel 2 att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas territo- rium. Åtgärder som vidtas enligt direktivet ska syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos naturtyper och arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse. Med naturtyper av gemenskapsintresse avses sådana naturtyper som finns i direktivets bilaga 1. En naturtyps bevarandestatus definieras som summan av de fak- torer som påverkar en naturtyp och dess typiska arter och som på lång sikt kan påverka dess naturliga utbredning, struktur och funk- tion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt inom med- lemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget. En naturtyps bevarandestatus anses ”gynnsam” när –dess naturliga utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande, och Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald –den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nöd- vändiga för att den ska kunna bibehållas på lång sikt finns, och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid, och –bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam. För att uppnå de angivna syftena i direktivet om gynnsam beva- randestatus för de naturtyper som anges i bilaga 1 och för arter regle- rar direktivet som nämnts två huvudinstrument: dels Natura 2000- nätverket med skyddade områden, dels föreskrifterna om ett strikt skyddssystem för vissa arter. Instrumenten kompletterar varandra och syftar båda till att säkerställa gynnsam bevarandestatus för alla naturtyper och arter av gemenskapsintresse. Båda instrumenten innebär att medlemsstaterna måste vidta åtgär- der och inrätta system för prövning samt ge utrymme för undantag under särskilda förhållanden. Åtgärder som vidtas ska ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag. Sådan hänsyn är begränsad till nämnda åtgärder. Som kom- mer att redogöras för nedan får sådan hänsyn inte tas vid medlems- staternas utpekande av områden som bör ingå i Natura 2000-nätverket. För att uppnå syftet med gynnsam bevarandestatus för vissa natur- typer ska ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden bildas (artikel 3). Nätverket ska bildas under beteckningen Natura 2000. Enligt samma artikel ska varje medlems- stat bidra till bildandet av Natura 2000 i en utsträckning som står i proportion till omfattningen på dess territorium av de naturtyper och livsmiljöer för de arter som anges i bilaga 1 och 2. De områden som ska ingå i nätverket är alltså sådana naturtyper som anges i direktivets bilaga 1 och livsmiljöer för sådana arter som finns för- tecknade i direktivets bilaga 2. 2000 ska göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda naturtyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald I direktiven listas cirka 1 390 arter och drygt 200 naturtyper som anses skyddsvärda i ett europeiskt perspektiv och som ska bevaras långsiktigt. Av dessa finns 166 arter och 89 naturtyper i Sverige.85 Nätverket av Natura 2000-områden ska alltså bestå av särskilda be- varandeområden som medlemsstaterna har en skyldighet att utse. För att utse särskilda bevarandeområden ska medlemsstaterna, på grundval av vissa kriterier som anges i bilaga 3 till direktivet, föreslå en lista över områden där det finns sådana naturtyper och arter som räknas upp i direktivet (artikel 4.1). Listan ska alltså inte omfatta alla områden som överensstämmer med naturtypen eller utgör en livs- miljö för en art som omfattas av direktivet utan väljas utifrån de an- givna kriterierna. Kriterierna ska användas på nationell nivå för be- dömning av ett områdes relativa betydelse för varje naturtyp i bilaga 1 och varje art i bilaga 2. Vad gäller kriterier för urval av naturtyper anger direktivet att dessa ska bedömas utifrån a) naturtypens representativitet på om- rådet, b) andel av området som är täckt av naturtypen i förhållande till den totala yta inom det nationella territoriet som är täckt av natur- typen, c) grad av bevarande och möjlighet till återställande av den berörda naturtypens struktur och funktioner och d) global86 be- dömning av områdets betydelse för bevarandet av den berörda natur- typen. Vad gäller områden som ska pekas ut som livsmiljöer för arter i bilaga 2 ska dessa bedömas utifrån a) storlek och täthet hos den population av arten som finns på området i förhållande till de popu- lationer som finns inom det nationella territoriet, b) grad av bevarande och möjlighet till återställande av de livsmiljöer som är viktiga för den berörda arten, c) grad av isolering hos den population som finns på området i förhållande till naturliga utbredningsområde och d)global bedömning av områdets betydelse för bevarandet av den berörda arten.