sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Det skulle inte vara acceptabelt att förbjuda ens de utlänningar som har utvisats därför att de utgör ett allvarligt säkerhetshot att för en lång och obestämd tid lämna bostaden. Ett alternativ till förbud att lämna bostaden kan vara att förbjuda utlänningen att lämna sin vistelseort. Förbud att lämna vistelseorten innebär en inskränkning i rätten att röra sig fritt. Även förbud att lämna vistelseorten kan, om det område där utlänningen får röra sig fritt är alltför begränsat, komma att betraktas som lika betungande som ett frihetsberövande om förbudet varar . Ett huvudskäl till att de tidigare bestämmelserna om s.k. kommunarrest togs bort var att de riskerade att stå i strid med (jfr övervägandena i NJA 1989 s. 131 och NJA 1990 s. 636). Utred- ningens förslag om att uppsikt och anmälningsskyldighet ska kunna förenas med förbud att lämna vistelseorten skiljer sig från kommun- arresten bl.a. på det sättet att besluten regelbundet ska omprövas och att de under vissa förutsättningar ska upphävas. Förbud mot att vistas på en bestämd plats är också en inskränk- ning i rörelsefriheten, men sådana inskränkningar innebär normalt Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot inte ett lika stort intrång (jfr dock Lagrådet i prop. 2002/03:70 s. 99). Förbud av det slaget skulle därför vara möjliga att ålägga utlänning- en. Det bör dock framhållas att förbuden i fråga inte bör inkräkta på utlänningens rätt att t.ex. delta i föreningslivet eller utöva sin reli- gion. Frågan är emellertid hur effektiva sådana förbud skulle vara för att minska eller undanröja allvarliga säkerhetshot. De är också lätta att kringgå, t.ex. genom att utlänningen träffar personer som kan ha samma politiska eller religiösa uppfattningar på någon annan plats. Ytterligare en möjlighet skulle kunna vara att enbart kontinuer- ligt övervaka var utlänningen befinner sig. Det skulle kräva en helt annan teknisk lösning än de som används . Det är osäkert om det finns någon färdig teknisk lösning som kan uppfylla de säker- hetskrav och övriga krav som måste ställas på ett system som ska övervaka människor. Att det går att övervaka exempelvis vilda djur med sådan teknik är en helt annan sak, eftersom det då inte finns några integritetsintressen som måste beaktas. Förutom att det troli- gen inte finns någon färdig teknisk lösning för effektiv kontinuerlig övervakning kan det riktas andra invändningar mot det. Det skulle vara en mycket mer ingående teknisk övervakning än vad det finns exempel på i svensk rätt . Inte ens den som är intagen i fängelse eller för sluten psykiatrisk vård utsätts för en lika ingående övervak- ning. Det ska också vägas in att utlänningar som har utvisats för att de utgör ett allvarligt säkerhetshot i många fall inte är dömda för brott eller föremål för brottsmisstanke. Till det kommer att elektro- nisk övervakning lämnar dokumentation som i detalj avslöjar var den övervakade har befunnit sig och hur han eller hon har rört sig mellan olika platser. Dokumentationen kan avslöja detaljer i den överva- kades livsföring som kan upplevas som oönskade, onödiga eller rent av skadliga, t.ex. uppgifter om sjukdom eller om sexuell läggning. En så fullständig övervakning är enligt utredningens uppfattning inte rimlig ens för de utlänningar som utgör ett allvarligt säkerhetshot. Under alla omständigheter skulle elektronisk övervakning kräva en reglering där utlänningen åläggs särskilda skyldigheter som går att övervaka elektroniskt. När det gäller dömda som verkställer påföljd eller personer som har ålagts kontaktförbud följer sådana skyldighe- ter redan av lag. Det är svårt att se något naturligt sätt att skapa motsvarande skyldigheter för utvisade utlänningar. Det måste också vara skyldigheter som kan appliceras på alla utlänningar som utvisas av säkerhetsskäl, oavsett grunden för utvisningen och deras person- Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot Vidare måste det vara fråga om skyldigheter som inte är så ingripande att de i sig riskerar att komma i konflikt med grundlagsregleringen och . Svårigheten att hit- ta något naturligt fokus för övervakningen utgör ett starkt skäl mot att införa elektronisk övervakning. Vad kan göras om utlänningen inte följer förbud och föreskrifter? Underlåtenhet att rätta sig efter de villkor som gäller för elektronisk övervakning leder med dagens reglering till negativa konsekvenser för den övervakade. För den som verkställer en påföljd leder miss- skötsel kopplad till den elektroniska övervakningen normalt till att övervakningen upphör och att den dömde i stället får verkställa på- följden i fängelse eller som sluten ungdomsvård. För den som har kontaktförbud blir konsekvensen av att hindra övervakningen eller att gå in i det förbjudna området normalt åtal och straff. Det skulle inte finnas någon motsvarande möjlighet för den verkställande myn- digheten att reagera om en utlänning som har elektronisk övervak- ning missköter sig, t.ex. lämnar det tillåtna vistelseområdet, såvida inte det kriminaliseras. Kriminalisering är ett trubbigt verktyg, efter- som det inte får någon omedelbar effekt. För dömda gör sig däremot konsekvensen av misskötsamhet gällande , genom att de förs till anstalt. Då elektronisk övervakning enbart skulle vara en kontrollmetod skulle utlänningen inte riskera särskilt mycket om han eller hon struntar i föreskrifter och förbud som knyts till den elektroniska övervakningen. Eftersom utlänningen redan är utvisad kan någon annan reaktion på misskötseln än åtal och straff inte komma i fråga. Straffskalan bestäms alltid med utgångspunkt i brottets allvar. Den måste också vägas av mot straffskalan för andra brott. Det innebär i detta fall att straffskalan inte skulle bli särskilt hög. Den som är be- redd att betala ett bötesbelopp eller att avtjäna ett kortare fängelse- straff skulle då systematiskt kunna sätta sig över föreskrifter som är kriminaliserade. Upprepade överträdelser ger sällan något direkt ut- slag på straffets längd. En del av den kritik som riktades mot systemet med kommunar- rest var att vissa utlänningar struntade i att de hade kommunarrest, trots att det var straffbelagt. Utredningarna om sådana brott priori- Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot terades inte, eftersom straffskalan var förhållandevis låg. Det är en uppenbar risk att detsamma skulle hända om elektronisk övervak- ning införs och hindrandet av sådan övervakning kriminaliseras. Elektronisk övervakning förhindrar inte brott Det är viktigt att framhålla att elektronisk övervakning enbart kan ge kunskap om var den övervakade fysiskt befinner sig. Det är därför metoden med elektronisk övervakning är effektiv vid verkställighet av påföljder, där syftet med övervakningen enbart är att kontrollera att den övervakade inte lämnar bostaden som han eller hon ska befinna sig där. Metoden är likaså verkningsfull om det går att avgränsa ett litet område där den övervakade är förbjuden att vis- tas. Därför kan elektronisk övervakning fungera effektivt vid kon- taktförbud. Elektronisk övervakning kan däremot som regel inte avslöja var- för den övervakade befinner sig på just den platsen eller vilka avsikter den övervakade har med det. Om den övervakade har kontaktförbud och påträffas inom det förbjudna området kan det som regel förut- sättas att han eller hon har haft avsikt att trots förbudet kontakta den skyddade personen. Någon motsvarande slutsats kan inte dras om en utlänning som har utvisats skulle övervakas elektroniskt. Så- dan övervakning skulle möjligen i enstaka fall kunna avslöja brott, t.ex. att utlänningen arbetar utan arbetstillstånd och inte redovisar sina inkomster till . Det är dock svårt att se att elektro- nisk övervakning skulle kunna avslöja sådana brott som utvisningen syftar till att förebygga. Elektronisk övervakning kan därför – lika lite som anmälningsskyldighet – hindra en utlänning från att planera ett terroristattentat eller annan allvarlig brottslighet. Det är betyd- ligt mer sannolikt att användning av hemliga tvångsmedel kan leda till att brottsplaner och begångna brott av det slaget avslöjas. Det är inte heller troligt att elektronisk övervakning skulle kunna hindra utlänningen från att utföra exempelvis ett terroristattentat. För att ta ett närliggande exempel skulle elektronisk övervakning av Rakhmat Akilov ha kunnat avslöja att han vid tillfället befann sig i men inte hans vilja att utföra ett terroristatten- tat. Sådan övervakning skulle inte heller ha avslöjat den möjlighet att genomföra terroristattentatet på i som Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot skapades genom att han stal ett fordon. Den typen av gärningar kan varken förebyggas eller förhindras genom elektronisk övervakning. Det finns flera utländska exempel på att övervakning med fotboja inte har hindrat personer från att begå terroristattentat. Det senaste exemplet är det som inträffade på i slutet av novem- ber 2019, då två personer dödades och ett flertal skadades av en man som var villkorligt frigiven från ett straff för terroristbrott och där- för bar fotboja. Elektronisk övervakning kommer nämligen inte att hindra utlän- ningen från att förbereda och iscensätta brott, t.ex. genom att skaffa nödvändig utrustning för terroristattentat. Motsvarande gäller andra gärningar som allvarligt kan skada säkerhet. En utlänning kan inte genom elektronisk övervakning hindras att röra sig fritt i samhället, att träffa andra som eventuellt har attentatsplaner eller att själv sätta sådana i verket. Även om utlänningen skulle förbjudas att lämna sin bostad och det förbudet skulle övervakas elektroniskt hindrar det inte utlänningen från att ha omfattande kontakter med andra, t.ex. via telefon eller dator. Det skulle inte heller hindra andra som kan ha planer på terrorismrelaterade brott från att besöka utlän- ningen. De kan då tillsammans planera brott. Intresset av samhällsskydd kan alltså i detta fall inte tillgodoses genom elektronisk övervakning. Sådan övervakning kan däremot skapa en falsk trygghet. Statsmakterna skulle sannolikt förlita sig på att Säkerhetspolisen alltid har full kontroll över de utlänningar som utgör en allvarlig säkerhetsrisk. Allmänheten skulle utgå från att polisen alltid skulle kunna ingripa för att förhindra allvarliga brott, men möjligheterna att i verkligheten göra det skulle vara ytterst små. Om utlänningen är bosatt på en plats där det är långt till närmaste polisstation kan det ta innan ett larm kan kontrol- leras. Även om kontrollen över utlänningarna skulle förbättras genom elektronisk övervakning, skulle det krävas omfattande perso- nella resurser och övervakning på plats för att säkerställa att utlän- ningen inte kan begå allvarliga brott. Det är en illusion att kontrollen av den som övervakas elektroniskt är så fullständig att exempelvis terroristattentat skulle kunna förhindras. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot Elektronisk övervakning innebär betydande integritetsintrång Som utredningen kommer att utveckla närmare i avsnitt 16.6.3 hind- rar varken regeringsformen eller att det införs elektronisk övervakning av den nu aktuella kategorin av utlänningar. Att grundlagsskyddet och skyddet enligt får inskränkas behöver emellertid inte innebära att det är vare sig rimligt eller lämpligt. När det i andra sammanhang har övervägts om det ska införas ett system med elektronisk övervakning har det lyfts fram att sådan övervakning leder till betydande integritetsintrång. Om någon kon- tinuerligt övervakas elektroniskt kartläggs den övervakades levnads- mönster, kontakter och allmänna förehavanden i detalj. Trots att kartläggningen inte skulle göras i hemlighet är en påtvingad övervak- ning – som det skulle vara i det här fallet – mycket integritetskrän- kande. hävdas det att en kartläggning av var en person har befunnit sig inte är särskilt kränkande, eftersom de flesta godtar en liknande spårning med hjälp av de mobiltelefoner som de använder. Det är emellertid en avsevärd skillnad mellan att frivilligt använda en viss teknisk funktion och att bli påtvingad att bära en fotboja som kontinuerligt sänder uppgift om var den övervakade befinner sig till den övervakande myndigheten. Att bära fotboja avslöjar för andra att den övervakade av något skäl är elektroniskt övervakad av en myndighet. Om den övervakade vill undvika att utomstående får kännedom om det begränsas hans eller hennes liv avsevärt. Det är t.ex. inte möjligt att bada offentligt. Även att träna på gym eller att delta i andra idrottsaktiviteter kan bli omöjligt. Klädseln kan också behöva anpassas för att fotbojan inte ska synas. Det intrång som elektronisk övervakning innebär ska vägas mot behovet och nyttan av övervakningen. Som framgått är behovet be- gränsat, eftersom motsvarande uppgifter till stor del kan inhämtas på annat sätt. Vidare är nyttan inte så stor som den i förstone kan verka, eftersom den information som övervakningen kan ge är av be- gränsat praktiskt värde. Varken nyttan eller behovet väger enligt ut- redningens mening upp intrånget. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot Finns det praktiska hinder mot att införa elektronisk övervakning? Det är ett begränsat antal utlänningar som kommer att utvisas enligt den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar eller som har utvisats enligt motsvarande äldre bestämmelser. Alla utvi- sade utlänningar kommer sannolikt inte heller att övervakas elektro- niskt. Därmed uppstår samma problem och svagheter som Polis- myndigheten upplevt när det gäller övervakning av kontaktförbud. Det kommer sannolikt att bli svårt att upphandla ett färdigt it- system. Bristande konkurrens vid upphandlingen riskerar att leda till höga priser. Man får därför räkna med att kostnaden för varje över- vakad individ blir betydligt högre än för t.ex. Efter- som övervakningen kommer att ha en annan karaktär än Polismyn- dighetens övervakning av kontaktförbud kommer inte heller den myndighetens kostnader att vara jämförbara. Erfarenheterna från elektronisk övervakning av kontaktförbud visar att det kommer att vara både tidsödande och kostnadskrävande att skaffa ett fungerande övervakningssystem. Det förutsätter troli- gen en ganska lång utvecklingstid, särskilt som det är osäkert om det går att upphandla ett färdigt it-system. Även om så skulle vara fallet skulle den elektroniska övervakningen sannolikt inte kunna vara i drift förrän tidigast . Antalet ärenden där elektronisk övervakning kan komma att aktualiseras kommer som nämnts sannolikt att vara ganska få. Oavsett vilken myndighet som skulle få uppgiften att sköta den elek- troniska övervakningen kan det därmed bli svårt att hålla kompeten- sen uppe. Att ha personal tillgänglig som kan sätta på och ta av fot- bojor, kontrollera larm och sköta it-systemet och under semestrar riskerar därmed att bli extra kostnadskrävande. Om elektronisk övervakning skulle införas framstår det som klart att det kommer att bli en lösning med fotboja. På det området finns det goda erfarenheter och beprövad teknik. Dagens tekniska lös- ningar innebär i de flesta fall att det installeras en fast utrustning i den övervakades hem. Det beror på att det som ska kontrolleras framför allt är att den övervakade inte lämnar hemmet i strid med de föreskrifter som gäller för att få använda fotboja. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot övervakning av utvisade utlänningar ska bli effektiv krävs det åtmin- stone delvis en annan teknisk lösning, eftersom utlänningen inte rimligen kan förbjudas att lämna hemmet. Det är troligt att den tekniska övervakningen skulle bygga på ett GPS-baserat system, eftersom den tekniken används vid annan mot- svarande övervakning. En svaghet med GPS-lokalisering är att den inte är exakt. Det minskar i någon mån nyttan av den. Det går därför som regel inte att dra några säkra slutsatser om vem utlänningen träffar eller var utlänningen eventuellt planerar att begå brott enbart utifrån geografisk positionering. GPS-lokaliseringen är också bero- ende av att systemet inte störs ut av annan mobilanvändning och att det finns tillräcklig mobiltäckning på platsen där den övervakade befinner sig. Med tanke på att de utlänningar som skulle övervakas sannolikt inte är motiverade att ha fotboja, kan det också förutsättas att det, på samma sätt som vid elektronisk övervakning av kontaktförbud, kommer att bli många larm för att utrustningen inte fungerar. Det kan också antas att vissa övervakade kan komma att sabotera utrust- ningen. Det torde räcka att den övervakade tar bort någon kompo- nent från utrustningen för att den inte ska fungera. Det är resurskrä- vande att följa upp larm och göra andra nödvändiga kontroller. Enligt utredningens mening finns det alltså starka skäl som talar mot att införa elektronisk övervakning av utvisade utlänningar som har bedömts utgöra ett säkerhetshot men som ändå är kvar i . Skälen är av såväl juridisk som teknisk och praktisk natur. Från samhällets sida finns det ett starkt intresse av att förbättra skyddet mot framför allt terroristattentat. Det finns emellertid en övertro på att elektronisk övervakning i sig skulle ge polisen möjlig- het att avslöja och förhindra brott. Dagens teknik är inte så avance- rad att den kan göra det. Nyttan med elektronisk övervakning blir begränsad, eftersom övervakningen bara ger information om var ut- länningen befinner sig, men inte vad han eller hon gör eller planerar att göra. kan Säkerhetspolisen få tillgång till lokaliseringsupp- gifter i realtid genom hemlig övervakning av elektronisk kommuni- Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot Lokaliseringsuppgifter får endast inhämtas i realtid genom ett hemligt tvångsmedel för en månad i taget. Att ersätta den sortens lokalisering med ständig elektronisk övervakning oavsett var utlän- ningen befinner sig är ett mycket långt steg. För den som har fotboja är det i praktiken omöjligt att undgå att uppgifter om var han eller hon befinner sig registreras utan att förstöra utrustningen, vilket resulterar i ett larm. Om Säkerhetspolisen får utökade möjligheter att använda hem- liga tvångsmedel – vilket utredningen har föreslagit i kapitel 10 – kommer det att ge myndigheten effektivare verktyg för att förebyg- ga och förhindra brott än vad elektronisk övervakning kan ge. Det minskar behovet av att införa sådan övervakning, vilket också bör vägas in. Kontrollen av utlänningar som utvisats på grund av säkerhetshot, men där utvisningsbeslutet inte kan verkställas, för- bättras också genom utredningens förslag om att anmälningsskyl- dighet ska kunna förenas med ett förbud för utlänningen att lämna det område som han eller hon normalt vistas i. Att genom användning av fotboja samla in uppgifter löpande och i realtid om var en person befinner sig innebär ett betydande integri- tetsintrång. Det ger den övervakande myndigheten möjlighet att få en fullständig överblick över hur den övervakade rör sig. Det ger också en allmän bild av utlänningens förehavanden och viss möjlig- het att ta reda på vilka personer som han eller hon har kontakt med. Utredningen anser att det inte skulle vara godtagbart med en så in- gående övervakning ens av utlänningar som har utvisats för att de utgör ett allvarligt säkerhetshot. De är som regel inte dömda för brott och det som anförs mot dem är vanligen inte ens tillräckligt för att inleda förundersökning. Integritetsintrånget är avsevärt och den begränsade nyttan väger inte alls upp det. Elektronisk övervakning kan också förväntas bli kostnadskrävan- de. Det vore i och för sig acceptabelt om det kan påvisas att metoden ger avsevärd nytta, men så är inte fallet. Det finns vidare en uppenbar risk att elektronisk övervakning inte kan komma till stånd förrän , beroende på att det är många tekniska och praktiska frågor som först måste lösas. Utredningens slutsats är alltså att fördelarna med elektronisk övervakning inte överväger nackdelarna. Med dagens teknik skulle elektronisk övervakning innebära ett alltför stort intrång i den per- sonliga integriteten som vinsterna är begränsade. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot därför inte införas ett system med elektronisk övervakning av utlän- ningar som utgör ett allvarligt säkerhetshot men vilkas utvisnings- beslut inte kan verkställas. 16.6Utformningen av en eventuell reglering avseende elektronisk övervakning Utredningen uppfattar direktiven på det sättet att ett förslag till hur elektronisk övervakning skulle kunna regleras bör läggas fram, även om utredningen kommer till slutsatsen att elektronisk övervakning inte bör införas. I de två följande avsnitten skisserar utredningen därför hur en sådan reglering skulle kunna utformas. I detta avsnitt utvecklar utredningen på vilket sätt regleringen skulle kunna moti- veras och utformas och i avsnitt 16.7 finns en skiss till lagtext och författningskommentar. 16.6.2Syftet med att införa elektronisk övervakning När frågan väcks om utvisning av en utlänning av kvalificerade säker- hetsskäl tas utlänningen ofta i förvar (se avsnitt 8.4.1 om sannolik- hetsförvar). Om utlänningen utvisas kan han eller hon fortsatt hållas i förvar i avvaktan på verkställighet. Eftersom det inte sällan finns verkställighetshinder beträffande utlänningarna i fråga uppstår den situationen att utlänningen måste friges, trots att han eller hon utgör en lika stor säkerhetsrisk som . Visserligen kan beslutande myndighet då förordna om att utlänningen både ska ha anmälnings- skyldighet och att andra tvångsmedel får användas mot honom eller henne. Möjligheten att hålla kontroll över utlänningen minskar emellertid drastiskt när han eller hon är frihetsberövad. Det är framför allt det glappet som elektronisk övervakning skulle kunna fylla. Även om elektronisk övervakning inte är avsedd att ersätta för- var, kan det skapa en bättre övergång mellan förvar och ett liv i frihet där möjligheterna att övervaka utlänningen inte är lika stora. Att kunna följa utlänningens förehavanden ge- nom elektronisk övervakning skulle ge Säkerhetspolisen en mer Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot komplett bild av utlänningen och hans eller hennes fysiska kontakter med andra. Elektronisk övervakning bör däremot inte användas för att skärpa kontrollen av en utlänning som missköter sin anmälningsskyldighet. För det finns det redan en annan sanktion i den nuvarande lagen, eftersom åtal kan väckas mot utlänningen. Utredningen har i av- snitt 14.1 föreslagit att den regleringen förs över till lagen om sär- skild kontroll av vissa utlänningar. Om den elektroniska övervakningen ska bli tillräckligt effektiv förutsätter det att någon person ständigt övervakar var varje utvisad utlänning befinner sig. Det krävs för att kunna ingripa mot honom eller henne om det uppstår en situation där det finns anledning till det. Det kan möjliggöras genom att den myndighet som verkställer den elektroniska övervakningen använder ett centraliserat övervak- ningssystem, på samma sätt som Kriminalvården. Vid larm om att övervakningsutrustningen inte fungerar eller att utlänningen inte följer det som gäller behövs det dock polispersonal på plats som kan undersöka larmet och vidta nödvändiga åtgärder. Det behövs också om utlänningen åläggs särskilda föreskrifter eller förbud och efter- levnaden av dem övervakas elektroniskt. Hindrar grundlagsregler att elektronisk övervakning införs? Elektronisk övervakning är ett kännbart ingrepp i den enskildes in- tegritet. Den personliga friheten skyddas av bestämmelser i 2 kap. regeringsformen. Enligt 2 kap. 8 § är var och en gentemot det all- männa skyddad mot frihetsberövanden och i övrigt tillförsäkrad fri- het att förflytta sig inom riket och att lämna det.