sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — Andra länder har valt andra mo- deller för att tillgodose sportens intressen och behov av finansiering. Studien redovisar en samlad analys av några av de fördelar och nackdelar, eller utmaningar, som finns med en ordning med särskilt reglerade rättigheter för sporten. För det första konstateras att det finns en sammanblandning av motiven för åtgärden, dvs. om motivet är att ge sporten rätt till finansiell ersättning från t.ex. spelbolag eller om motivet är att erbjuda ett rättsligt skydd för sportens integritet. När det gäller det första finansieringsmotivet är bedömningen att en rättighetsbaserad kontraktsmodell inte utgör en effektiv modell för finansiering av sporten generellt. Förklaringen är att de kontrakt som sluts mellan sporten och spelets aktörer främst avser de större publiksporterna och de största evenemangen. Andra mindre publik- attraktiva sporter får därmed ingen finansiering genom en sådan modell. En annan nackdel är att kontrakten endast omfattar en delmängd av den totala sportspelsmarknaden. Detta beror dels på samma fak- torer som ovan, dvs. att kontrakt sluts avseende främst större pub- liksporter och evenemang, men beror också på att särskilt lagreg- lerad rättighet för sporten i ett visst land endast kan tillämpas på sportevenemang och spel som sker nationellt. I fråga om det andra motivet, integritetsaspekterna, bedöms att kontrakt som sluts på basis av en särskilt reglerad rättighet etablerar en rättsligt bindande länk mellan sport och spel som kan stärka ett partnerskap i arbetet mot t.ex. matchfixning. Men genom att avtalen som sluts omfattar framför allt de större sporterna och evenemangen får övriga mindre publikattraktiva sporter inget motsvarande skydd och löper större risk att exponeras fortsatt för illegalt spel. En alter- nativ lösning för att uppnå samma mål kan enligt studien vara att föra in motsvarande villkor i den nationella spellagstiftningen. Slutligen konstateras i rapporten att system med särskilt reg- lerade rättigheter och processer för att godkänna eller licensiera spel ger upphov till höga transaktionskostnader. Genom godkännande- processer i flera steg uppstår kostnader hos sportens organisationer men också hos de nationella spelmyndigheterna som måste ansvara för kontroll och efterlevnad av reglerna. 6.3.4Några utgångspunkter gällande utformningen av en finansieringsmodell för idrotten En alternativ eller kompletterande offentligt reglerad finansierings- modell för idrotten kopplat till spel och vadhållning kan i princip handla om två modeller: en reglerad marknadsavgift eller en särskild nationell reglering av idrottens upphovsrättsliga skydd. När det gäller utformningen av en marknadsavgift gäller i grun- den samma förutsättningar som utredningen har redovisat i del- betänkandet Hästnäringens finansiering på den omreglerade spel- marknaden, SOU 2020:64, s. 31–34, gällande en avgift på hästspel. En principiell fråga blir även här om det skulle vara fråga om en avgift eller en skatt. Skillnaden mellan en skatt och en avgift är enligt regeringsformens förarbeten att skatt är ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan en avgift däremot mot- svaras av en direkt motprestation från det allmännas sida. Vid en eventuell pålaga i form av en avgift skulle alltså överväganden kring motprestationen för avgiften vara av avgörande betydelse. Resone- mang skulle kunna föras kring om en avgift skulle kunna tas ut för de kostnader som idrotten har för arrangemanget av de idrotts- tävlingar som spelbolag arrangerar vadhållning på. Avgiftens nivå som procentsats samt vilken intäktsbas som skulle ligga till grund för avgiften skulle vidare behöva fastställas. En central avvägning skulle gälla avgiftens nivå i förhållande till punktskatten (18 pro- cent), dvs. det totala skatte- och avgiftsuttaget och konsekvenser för kanaliseringen på spelmarknaden. Den tidigare Spellicensutred- ningen gjorde här bedömningen att ett skatteuttag överstigande skulle kunna påverka kanaliseringen negativt.13 Med en punktskatt på handlar det om ett relativt begränsat ut- rymme för en marknadsavgift. Även konkurrensförhållanden natio- nellt och internationellt kan behöva beaktas om den ökade inter- nationaliseringen av sport och spel fortsätter. Det skulle även behöva fastställas vem som i olika situationer ska anses tillhandahålla mot- prestationen för avgiften och därför erhålla de betalade avgifterna. Syftet och det allmänna intresset av en avgift är också en faktor som skulle prövas inom ramen för bedömning av åtgärdens förenlighet med EU:s statsstödsregler.14 Det kan också behöva motiveras varför just idrott som spelobjekt skiljer sig från andra evenemang eller händelser som utgör objekt för vadhållning. Eftersom vadhållning på de stora sporterna har en stor internationell prägel, t.ex. inom fotbollen, är det relevant att beakta att en nationellt reglerad avgift endast kan tas ut på spel och tävlingar som sker i . Detta eftersom en avgift förutsätter att den utgör ersättning för en motprestation. Spel som sker på tävlingar som an- ordnas i andra länder skulle i praktiken inte omfattas av en sådan avgift. En avgift på spel på svensk idrott skulle också kunna innebära att spel på svenska tävlingar blir mindre attraktivt för spelbolagen jämfört med spel på idrott i andra länder, vilket i förlängningen skulle kunna inverka negativt på idrottens finansiering genom kom- mersiella samarbeten. 13SOU 2017:30, s.189–197. 14Jfr SOU 2020:64 s. 31. Ett införande av en skatt eller avgift skulle medföra ökade administrativa kostnader för staten och den myndighet som skulle ansvara för uppbörden. Administrativa kostnader skulle också upp- stå för de organ som skulle fungera som motpart samt fördela intäk- terna av en avgift inom sporten. När det gäller den administrativa hanteringen skulle det även behöva fastställas dels vem som skulle ansvara för uppbörden av avgiften, dels hur medlen därefter skulle utbetalas till de organ som företräder respektive idrott. En eventuell avgift eller skatt skulle utgöra en ytterligare kostnad för spelbolagen, varför faktorer som den svenska spelmarknadens internationella konkurrenskraft och kanalisering skulle behöva beaktas. Modeller för en särskilt reglerad upphovsrätt har redovisats ovan i avsnitt 6.3.2 och 6.3.3. Bakgrunden är som framgått att en idrotts- prestation eller utfallet av en tävling inte omfattas av ett upphovs- rättsligt skydd (copyright). Förenklat skulle en sådan modell inne- bära att ett särskilt upphovsrättsligt skydd för idrotten regleras i lämplig lag. Med stöd av detta rättsliga skydd skulle idrottens orga- nisationer eller arrangörer av evenemang sedan ha möjlighet att ingå avtal med spelbolagen om vilken ersättning som ska utgå i det fall dessa används som spelobjekt. Härutöver kan vissa ytterligare vill- kor för tillämpningen behöva fastställas. Utfallet av en modell med särskilt lagfäst upphovsrätt beslutas inte i lag utan beror av vilka avtal som idrotten med stöd av det rätts- liga skyddet skulle kunna sluta med spelbolagen och vilken ersätt- ning som överenskoms i dessa förhandlingar. I likhet med vad som gäller för de kommersiella samarbeten inkl. sponsring som sluts beror utfallet dels på idrottens förhandlingsstyrka, dels på hur in- tressant den aktuella idrotten eller det särskilda evenemanget är för spelbolagen. Erfarenheterna tycks visa att en modell med särskilt reglerade rättigheter medför ökade administrativa kostnader för idrotten, den nationella spelmyndigheten och även för spelbolagen. Ett införande skulle även kunna få effekter på den internationella konkurrens- kraften när det gäller spel på svensk idrott. Utredningens bedömning: Idrottens intäkter från spelföretag i form av sponsring har ökat efter omregleringen av spelmark- naden. Varken en reglerad marknadsavgift eller ett särskilt upp- hovsrättsliknande skydd för idrotten bedöms vara lämpligt att införa för att ersätta idrottsrörelsen för att idrott används som spelobjekt. Utredningen ska enligt direktiven utreda om den finansierings- modell som föreslås för hästnäringen, eller någon annan lämplig modell fristående från skattesystemet, kan införas för att ersätta idrottsrörelsen för att idrott används som spelobjekt. Som framgår av utredningens delbetänkande Hästnäringens finansiering på den omreglerade spelmarknaden, SOU 2020:64, föreslår utredningen ingen ny finansieringsmodell i form av en marknadsavgift för häst- näringen, i detta sammanhang trav- och galoppsporten. När det gäller frågan om rätten till ersättning för att idrott används som spelobjekt, eller i andra kommersiella sammanhang, konstaterar utredningen att ett sportevenemang som t.ex. en tävling eller en fotbollsmatch inte i sig skyddas av upphovsrätten (avsnitt 6.3.2). Förklaringen är att utfallet av en tävling inte är känt på förhand, varför ingen kan sägas ”äga” eller har varit upphov till resul- tatet. Däremot har sportevenemang och även utövare av sport andra former av skydd. Grundläggande är att det finns ett äganderätts- liknande skydd i det förhållande att ett evenemang äger rum på en arena som ägs eller disponeras med ensamrätt av sportförbundet eller arrangören av det aktuella evenemanget. Denna rättighet gör det möjligt för idrottens arrangörer att dels kontrollera fysiskt till- träde till en arena, dels ingå avtal om upplåtande av ljud- och bildrät- tigheter för evenemanget. Den typ av kommersiella avtal som gäller mediarättigheter utgör en central del av elitsportens finansi- ering. Som utredningen redovisat i avsnitt 6.3.3 har vissa länder infört särskilda lagreglerade upphovsrättsliknande rättigheter för inhemsk idrott och sport. Syftet har varit att ge sportens organisationer en laglig rätt att kunna förhandla om ersättning om deras evenemang används som spelobjekt. Ett annat syfte har varit att ge sporten möj- ligheter att i avtal med spelbolag ställa krav på åtgärder för att stärka arbetet i integritetsfrågor som rör sport och spel. Erfarenheter och utvärderingar av sådana system visar att de i första hand gynnar sporter och evenemang med mycket hög attraktivitet för spelak- törerna. Vidare skulle en sådan reglering enligt den modell som använts i andra länder endast omfatta nationella sportevenemang. Enligt uppgift från baseras av deras sport- spel på utländska ligor och på inhemskt spel. För ett annat spelföretag som har en stor marknadsandel på sportspel utgör av deras svenska kunders sportspel spel på svensk sport.15 De medel som skulle inflyta till svensk idrott vid in- förandet av en sådan modell skulle således bli förhållandevis liten. Om vadhållhållning på svenska sportevenemang till följd av en sär- skild avgift på sådant spel skulle bli dyrare jämfört med annan vad- hållning, torde det riskera att minska konsumenters intresse för sådan vadhållning och i förlängningen riskera att minska svensk elitidrotts sponsorintäkter från spelbolag. Ett system med särskilt reglerade rättigheter som skulle materialiseras genom förhandlingar och avtal mellan sportens organisationer och spelbolag riskerar även att medföra höga administrativa kostnader för sportens organisationer och för den nationella spelmyndighetens kontroll- arbete. Sammantaget talar detta emot en sådan reglering. Det har från vissa håll framförts att en svensk modell med särskilda lagreglerade upphovsrättsliknande rättigheter även skulle kunna omfatta spel på idrott i andra länder. En licenshavare som vill erbjuda vadhållning på sport skulle därmed även behöva träffa avtal med utländska rättighetsinnehavare för att erbjuda spel på dessa rättighetsinnehavares tävlingar. Enligt utredningens bedömning torde en sådan modell inte vara en rimlig lösning och heller ingen lösning som skulle gagna svensk idrott. För det första skulle det behöva utredas vem som de facto utgör rättighetsinnehavare för respektive idrott, evenemang etc. som avtal ska tecknas med. Mot bakgrund av att det med stor sannolikhet rör sig om ett stort antal aktörer skulle administrationen kring tecknandet av avtal bli täm- ligen omfattande. Av redovisade siffror ovan framgår att svenska spelbolag till övervägande del erbjuder vadhållning på utländsk idrott. Införandet av en modell i vilken ersättning utgår oavsett var idrotten äger rum skulle således medföra att upp emot av ersättningen skulle utbetalas till de utländska idrottsligorna. nationell reglering med en sådan effekt vore enligt utredningens bedömning varken lämplig eller försvarbar. Historiskt har som beskrivits i avsnitt 6.2.2 funnits en koppling mellan spel på sport och idrottens finansiering. Övergången till att ett fast statsbidrag, vilken skett i flera steg, har enligt utredningens bedömning avspeglat en tydlig viljeinriktning att frikoppla den ide- ella idrotts- och friluftsrörelsen från ett finansiellt beroende av spel- marknadens utveckling. Utredningen kan konstatera att idrotten har utvecklat omfattande kommersiella samarbeten både på central och lokal nivå. Betydelsen av intäkter från tävlingar och evenemang har visat sig tydligt inte minst under coronapandemin. Utvecklingen på den nya spelmarknaden visar också att flera av de spelbolag som varit verksamma i , och som innehar licens på den nya spelmarknaden, är beredda att på kommersiell basis sluta avtal med sportförbund på elitnivå om flerårigt finansiellt stöd i form av sponsring. Enligt den utvärdering som Statskontoret genomfört har idrottens intäkter från spelföretag i form av sponsring ökat efter omregleringen av spelmarknaden. Ett offentligt ingripande i form av en särskilt reglerad rättighet eller en offentlig avgift på spel, utöver nuvarande punktskatt, skulle kunna inverka negativt på spelbolagens vilja att sluta avtal om sponsring på kommersiell basis. Ytterligare avgifter eller skatter riskerar också att påverka kanaliseringen negativt. Det går även att ifrågasätta varför idrott och sport skulle ha mer rätt till ersättning än andra evenemang som utgör objekt för vadhållning. Vid sidan av frågan om ekonomisk ersättning kan upphovs- rättsliknande regler som de i vara ett sätt att ge sporten utrymme att förhindra vadhållning på objekt som sporten bedömer är särskilt riskabla ur matchfixningssynpunkt. I det avseendet skulle regleringen syfta till att stärka sportens integritet. Huruvida en upp- hovsrättslig reglering med särskilt syfte att skydda sportens integri- tet är lämplig, är inte en fråga som uttryckligen omfattas av direk- tiven för denna utredning. Det kan dock konstateras att spellagen adresserar frågan om spelobjekt och risken för matchfixning. Enligt spellagen är vissa typer av spelobjekt förbjudna och dessutom inne- håller spellagen bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om ytterligare förbud för att bekämpa matchfixning (8 kap. 2 § spellagen och 21 kap. 5 §). Regeringen har bemyndigat Spelinspektionen att före- skriva om sådana förbud (16 kap. 6 spelförordningen [2018:1475]). Spelinspektionen har med stöd i bemyndigandet meddelat före- skrifter som träder i kraft den 1 januari 2021.16 Sammantaget bedömer utredningen att varken en offentligt reglerad avgift eller en lagreglerad upphovsrättsliknande rättighet är lämplig att införa för att ge idrottsrörelsen ersättning för att idrott används som spelobjekt. 16Spelinspektionens föreskrifter och allmänna råd (SIFS 2020:2) om begränsningar och förbud mot viss vadhållning för att motverka manipulation av resultat (bl.a. matchfixning) inom sport samt rapportering av misstänkt manipulation. 7Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel Enligt direktiven ska utredaren överväga och lämna förslag till ytter- ligare åtgärder för att begränsa eller stänga ute olicensierat spel, särskilt över internet. Utredaren ska även göra en internationell ut- blick och redovisa erfarenheter från andra länder. Det ingår inte i utredarens uppdrag att föreslå grundlagsändring. I det följande redo- visas därför gällande regler och hur kanaliseringen utvecklats sedan omregleringen av spelmarknaden, följt av en internationell utblick. Därefter redovisas utredningens överväganden och förslag. 7.2.1Befintliga verktyg i spellagen, spelförordningen och inkomstskattelagen Redan innan spellagen var det olagligt att anordna spel om pengar utan tillstånd samt att främja sådant spel. Dessa regler har flyttats över till den nya spellagen. I 19 kap. 1 § anges att [d]en som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet tillhandahåller otillåtet spel eller spel utan nödvändig licens enligt denna lag döms för olovlig spelverksamhet till böter eller fängelse i högst . I ringa fall döms det inte till ansvar. Det s.k. främjandebrottet framgår av 19 kap. 2 §. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet främjar deltagande i sådant spel som avses 1 § döms för främjande av olovligt spel till böter eller fängelse i högst . Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel I ringa fall döms det inte till ansvar. Om ett brott enligt ovan är att betrakta som grovt, ska i stället dömas till fängelse i lägst och högst (19 kap. 3 §). Vid sidan av straffbestämmelserna finnas i spellagen vissa administ- rativa tillsynsverktyg och sanktioner att tillgå för myndigheterna i arbetet med att motverka olovligt spel. Fr.a. utgörs dessa av möjlig- het att meddela beslut om •förbud mot tillhandahållande av olovligt spel (18 kap. 23 §), •att ansöka hos förvaltningsrätten om att en betalningsförmedlare ska blockera betalningstransaktioner till och från ett konto som används i samband med olovligt spel (18 kap. 26 §), och •att en internetleverantör ska upprätta varningsmeddelande på webbplatser där olovligt spel tillhandahålls (18 kap. 28 §). Betaltjänstleverantörer är vidare skyldiga att blockera betalningar där betalkort används i samband med olovligt spel (13 kap. 1 § spelförord- ningen [2018:1475]). Detta gäller således utan att tillsynsmyndighe- ten behöver fatta beslut i enskilda fall. Om en betaltjänstleverantör åsidosätter denna skyldighet kan Spelinspektionen besluta om en sanktionsavgift om lägst och högst (19 kap. 13 § spellagen). Slutligen infördes i samband med omregleringen även bestäm- melser i inkomstskattelagen (1999:1229) som kan bidra till att kana- lisera spelandet till licensierade spelföretag. Enligt huvudregeln ska vinster från spel hos licensierade spelföretag vara skattefria för spe- laren. Skattefriheten gäller dock inte vinster som spelare gör på li- censpliktiga spel hos ett spelföretag som inte har någon licens enligt spellagen (8 kap. 3 § inkomstskattelagen). 7.2.2Kanaliseringen efter omregleringen av spelmarknaden Regeringen bedömde i samband med omregleringen att kanaliser- ingen på den konkurrensutsatta delen av marknaden skulle uppgå till (prop. 2017/18:220, s. 285). Det var också den mål- sättning som regeringens särskilde utredare hade (SOU 2017:30 s. 25). I ett internationellt perspektiv är det en relativt Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel I bedömdes exempelvis kanaliseringen vara 2012, dvs. det år den danska spelmarknaden omreglerades, för att sedan öka gradvis till att uppgå till 20191. Kanaliseringen på den svenska konkurrensutsatta spelmark- naden uppgick, enligt Spelinspektionens bedömning, till mellan 87– 2019 med en vikande trend över året. Dessa siffror, som bygger på uppgifter om omsättningen hos de licensi- erade spelbolagen och det brittiska analysföretaget uppskattningar av det olicensierade spelandet, bör dock tolkas med viss försiktighet.2 Flera bedömare har också pekat på att kanaliseringsgraden troligen varierar markant mellan olika spel- former inom den konkurrensutsatta delen av spelmarknaden, ex- empelvis mellan vadhållning på hästsport, där kanaliseringsgraden bedöms vara mycket hög, och onlinekasino, där kanaliseringsgraden bedöms vara väsentligt lägre.3 Det går vidare att ifrågasätta om den procentuella andelen av nettoomsättningen på spelmarknaden bör vara den enda måttstocken som ska beaktas vid skattningen av sta- tens kontroll över spelmarknaden. Ur folkhälsoperspektiv bör minst lika relevant vara att beakta hur stor andel av befolkningen som väljer att spela utanför licenssystemet. I det avseendet kan noteras att av onlinespelarna som tillfrågades i Spelinspektionens årliga marknadsundersökning ”Allmänheten om spel” svarade att de hade spelat på en webbsida som saknade svensk licens.4 Med reservation för osäkerheten i ovan angivna statistik, skulle en möjlig slutsats därmed kunna vara att det är ett relativt litet antal spelare som spelar hos olicensierade spelföretag, men att dessa omsätter mer pengar än den genomsnittlige spelaren. Ingen har ännu dömts för vare sig olovligt spel eller främjande av olovligt spel sedan spellagens ikraftträdande. Spelinspektionen har dock vidtagit åtgärder för att motverka olovligt spel. skickade myndigheten en skrivelse till betaltjänstleverantörer.5 I skrivelsen uppmanades betaltjänstleverantörerna att inte förmedla Rapport om ulovligt spil (2019), s. 14. 2Den danska spelmyndigheten har t.ex. bedömt den svenska kanaliseringsgraden vara knappt 91procent 2019, baserat på statistik från H2 Gambling Capital avseende onlinebaserat spel. 3Statskontoret, Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden, Delrapport 3 (2020:8), s. 41 och Economics rapport på den svenska marknaden för onlinespel (), s. 33. 4Spelinspektionens årsredovisning , s. 6. 5Information till betaltjänstleverantörer – Skrivelse från Spelinspektionen daterad . Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel insatser eller vinster till och från spelbolag utan nödvändig licens. Spelinspektionen påpekade i skrivelsen att sådan förmedling kan utgöra främjande av olovligt spel, vilket är kriminaliserat genom spellagen. har myndigheten meddelat förbudsföreläg- ganden mot sammanlagt 23 utlandsbaserade spelföretag som har be- dömts tillhandahålla spel i utan nödvändig licens genom sam- manlagt drygt ett hundratal webbsidor.6 Spelinspektionen publicerade en strategi för myndighetens arbete mot olaglig spelverksamhet online.7 I strategin anges att myndigheten prioriterar åtgärder för att stärka kanaliser- ingen och hur myndigheten ska arbeta mot olaglig spelverksamhet. Spelinspektionen konstaterar att samverkan med andra myndig- heter, i första hand polis och åklagare men även , och spelmyndigheter i andra länder, är en viktig del i arbetet. Även om inspektionens beslut att förbjuda utlandsba- serade spelföretag att tillhandahålla spel i i sig kan vara svåra att genomdriva, menar myndigheten att publicering av sådana beslut kan skapa större förutsättningar för spelare att välja lagliga alternativ och andra aktörer att samarbeta och sluta avtal endast med lagliga aktörer på spelmarknaden. Spelinspektionen bedömer också att så- dana beslut kan skapa förutsättningar för andra myndigheter att agera inom ramen för sina respektive verksamhetsområden och för andra aktörer att undvika att begå främjandebrott. Vidare pekar man i strategin på möjligheten att agera mot licenshavare om dessa ingår i samma koncern som ett företag som tillhandahåller olovligt spel på den svenska spelmarknaden. Spelinspektionen konstaterar slutligen att man har möjlighet att besluta om varningsmeddelanden och att ansöka hos förvaltningsrätten om betalningsblockering (se ovan). I en rapport till regeringen uppger Spelinspek- tionen att myndigheten arbetar med att ta fram underlag för att kunna meddela förelägganden om varningsmeddelanden.8 I rap- porten anger Spelinspektionen vidare att den så kallade banksekre- tessen medfört svårigheter för myndigheten att ta del av uppgifter som bedöms nödvändiga för att få till stånd betalningsblockering, 6Spelinspektionens, Utvecklingen på spelmarknaden, och vidtagna åtgärder, med anledning av det nya coronaviruset. Slutredovisning enligt regeringens beslut (Fi2020/01922/OU), s. 14. 7Spelinspektionens arbete mot olaglig spelverksamhet online – strategi (). 8Spelinspektionen, Utvecklingen på spelmarknaden, och vidtagna åtgärder, med anledning av det nya coronaviruset.