sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Ett effektivare regelverk för utlänningsärenden med säkerhetsaspekter Betänkande av Utredningen om utlänningsärenden med säkerhetsaspekter SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 beslutade regeringen att tillkalla en särskild ut- redare med det huvudsakliga uppdraget att göra en översyn av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Regeringen beslutade om direktiv för utredningen (dir. 2018:89). förordnades , ordförande i skyddsnämnden, att vara särskild utredare. beslutades om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2018:114). Utredningen har antagit namnet Utredningen om utlännings- ärenden med säkerhetsaspekter (Ju 2018:08). Till sakkunniga att biträda utredningen förordnades rättssakkunniga vid och . förordnades verks- juristen vid Säkerhetspolisen , kammar- rättsrådet , advokaten , juristen vid , chefsåklagaren , experten vid och handläggaren vid som experter. Hovrättsassessorn har varit sekreterare i utredningen . Härmed överlämnas betänkandet Ett effektivare regelverk för ut- länningsärenden med säkerhetsaspekter, SOU 2020:16. Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande av experten . Med undantag för vad som framgår där har de sakkunniga och experterna ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Uppdraget är med detta slutfört. 1.1Förslag till lag (2021:000) om särskild kontroll av vissa 1.2Förslag till förordning (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar ................................................................. 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ............................... 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om 1.6 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ..... 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut ................................... 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet............................... Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045) ............. 1.11Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom Förslag till lag om ändring i lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter.............. Förslag till lag om ändring i lagen (2020:62) om hemlig Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars 1.15Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m.......................................................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m....................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister .................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister ...................................... Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97) .................................... Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)....................................... Förslag till förordning om ändring i häktesförordningen (2010:2011) ....................................... Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen ............ Förslag till förordning om ändring i utlänningsdataförordningen (2016:30) ............................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:1746) om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område................. Utredningens uppdrag och arbete.............................. Genomförande av uppdraget................................................ 1980 och lagstiftning .............................. Den nu gällande lagens tillkomst.......................... Två olika lagar ........................................................ 3.2.2Regleringen i lagen om särskild 3.2.3Tillämpningen av lagen om särskild Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen ............. Grundläggande fri- och rättigheter...................................... Utvecklingen inom områden av betydelse för Kort om utvecklingen ........................................... Det internationella terroristhotet ................ Hotbilden mot och svenska intressen ..... Andra hot mot säkerhet......................................... 4.2.1Uttrycken rikets säkerhet och Kort om utvecklingen ........................................... Hotbilden mot och svenska intressen ..... Den nya säkerhetsskyddslagen............................. Allmänt om översynen av lagen om särskild 5.1Behovet av att se över lagen om särskild 5.2 Överväganden och förslag.................................................... En ny lag bör införas............................................. 5.2.2Huvuddragen i den nuvarande regleringen 5.2.3Förhållandet mellan den nya lagen och Den nya lagens förhållande till ........... Uttryck i lagen ...................................................... Hänvisningar till utlänningslagen ........................ En generell proportionalitetsbestämmelse .......... Tillämpningsområdet för den nya lagen....................... Bakgrunden till nuvarande tillämpningsområde ................. Hänsyn till risken för terroristbrott.................................... Lagen om särskild utlänningskontroll ................. Lagen om straff för terroristbrott........................ 6.2.5Straffansvar för samröre med 6.2.6Översyn av den straffrättsliga Överväganden och förslag .................................... Hänsyn till säkerhet ............................................... Innebörden av uttrycket rikets säkerhet.............. Överväganden och förslag .................................... Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning ..... Bakgrunden till bestämmelserna .......................................... Beslut om utvisning .............................................................. Grunderna för utvisning ....................................... Myndigheter som får besluta om utvisning ......... Innehållet i ett beslut om utvisning...................... 7.2.4Återkallelse av statusförklaring och ställning som varaktigt bosatt .............................................. 7.3 Verkställighet av beslut om utvisning.................................. Vart utvisning får verkställas ................................ Hinder mot att verkställa utvisning ..................... Inhibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd... 7.3.5Förfarandet när utvisningsbeslut inte kan 7.3.6När ett beslut om utvisning ska verkställas, anses vara verkställt och upphör att gälla............. 7.3.7Ny verkställighet av beslut som inte upphört Uppehåll i och upphävande av återreseförbud .................... Särskilt tillstånd till ett kort besök ....................... Upphävande av återreseförbud ............................. Upphävande av verkställda utvisningsbeslut....................... Regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll .............. Förutsättningarna för förvar................................. 8.1.3Synnerliga skäl för verkställighetsförvar i mer Vem som beslutar om förvar ................................ Interimistiska beslut om förvar ............................ 8.1.6Ny prövning, omprövning och skyldighet att upphäva ett beslut om förvar ................................ Verkställighet av beslut om förvar........................ Förvar av barn ........................................................ Förvarsreglerna har setts över ................................ Enskildas fri- och rättigheter i fråga om förvar .................. Överväganden och förslag.................................................... 8.4.1Förutsättningarna för att ta en utlänning i Vem som får besluta om förvar ............................ Interimistiska beslut om förvar............................ Skäl för fortsatt verkställighetsförvar .................. Ny prövning av beslut om förvar ......................... Skyldighet att ompröva beslut om förvar ............ Skyldighet att upphäva beslut om förvar ............. Beslut om förvar gäller ...................... Verkställighet av beslut om förvar ....................... Förvarsbeslut upphör efter utresa........................ Förvar av barn........................................................ Regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll ........... Förutsättningarna för uppsikt .............................. Vem som beslutar om uppsikt.............................. Prövning av beslut om uppsikt............................. Överväganden och förslag.................................................... Vad som avses med uppsikt.................................. Förutsättningarna för uppsikt över vuxna........... Förutsättningarna för uppsikt över barn ............. Vem som beslutar om uppsikt.............................. Interimistiska beslut om uppsikt ......................... Innehållet i ett beslut om uppsikt ........................ 9.2.7Ny prövning, omprövning och upphävande av beslut om uppsikt ............................................. 9.2.9Giltighet och verkställighet av beslut om 9.2.10 Inskränkningar och lättnader i uppsiktsbeslut .... 9.2.11 Uppsiktsbeslut upphör efter utresa...................... Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder ...................... Bakgrunden till bestämmelserna .......................................... Regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll ........... Anmälningsplikt vid verkställighetshinder .......... 10.2.2 Beslut om att vissa andra tvångsmedel får 10.2.4Anmälningsplikt och tvångsmedel efter beslut 10.2.6Hantering av material från användning av 10.3 Tvångsmedel i underrättelseverksamhet ............................. 10.3.1Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ........................................... Regeringsformens och krav i fråga om tvångsmedel ........................................................... Överväganden och förslag .................................................... 10.5.1 Utgångspunkter för den framtida regleringen..... 10.5.2 Tvångsmedlen uppfyller grundläggande krav ...... 10.5.3Tvångsmedel ska få användas oavsett 10.5.4 Vilka tvångsmedel bör få användas? 10.5.5Tydligare förutsättningar för att använda Innehållet i besluten .............................................. 10.5.7 Säkerhetspolisens och roll.... Särskilda skäl för att använda hemliga Kvarhållande av försändelser ................................ Tiden för tillstånd till hemliga tvångsmedel ........ Undersökning av kommunikationsutrustning.... Fotografering och tagande av fingeravtryck........ Åtgärder för att underlätta framtida Ändring eller upphävande av Rättssäkerhetsgarantier vid tvångsmedel .................... Behovet av rättssäkerhetsgarantier ...................................... Rättssäkerhetsgarantier vid användningen av hemliga Allmänt om utvecklingen ..................................... krav på vissa rättssäkerhetsgarantier .................... 11.2.3 utredningars förslag ............................... 11.3 Överväganden och förslag.................................................... Handläggningen i allmän domstol ....................... Hanteringen av material från tvångsmedel .......... 11.3.5Förstöring av material från hemliga Förstöring av kopior av visst annat material ....... Underrättelse om att tvångsmedel har använts Tystnadsplikt för postkontroll ............................. Förhands- och efterkontroll m.m......................... Kontroll över tillämpningen av den nya lagen .................... Tillsyn över användningen av hemliga Muntlig handläggning hos förvaltningsmyndighet............. Handläggningen i Migrationsöverdomstolen ..................... När offentligt biträde ska utses ............................ Kraven på offentliga biträden skärps.................... Skyldighet att lämna uppgifter ............................................. Motivering av beslut ............................................................. Tolkersättning, dna-analys och rättelse av beslut ............... Bakgrunden till bestämmelserna .......................................... Överväganden och förslag .................................................... Allmänna bestämmelser om överklagande........... Förfarandet vid överklagande av 13.2.3Prövning enligt den nya lagen eller Överklagande av beslut om förvar och uppsikt... Överklagande av beslut i fråga om inhibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd..................... 13.2.6Överklagande av beslut i fråga om anmälningsskyldighet och andra 13.2.7 Övriga bestämmelser om överklagande............... Åtalsprövning och åtalsmedgivande.................................... Kravet på skyndsamhet vid utredning och lagföring av En särskild forumfråga ......................................................... Tillgång till uppgifter om brott och brottsmisstankar ....... Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen ........ Behovet av ändrade regler .................................................... Undantag från passkravet ..................................... Återkallelse av främlingspass................................ 15.3.3Överklagande av beslut i fråga om 15.4.1 Uppehållstillstånd på grund av anknytning......... Återkallelse av uppehållstillstånd ......................... Tidsfristen för återkallelse av Verkställande myndighet i säkerhetsärenden ..................... Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot.......................................... Allmänt om elektronisk övervakning .................................. Befintlig och föreslagen lagstiftning om elektronisk 16.3.1 Elektronisk övervakning som led i verkställighet av vissa påföljder............................. 16.3.2 Elektronisk övervakning vid kontaktförbud ....... Praktiska frågor som rör elektronisk övervakning ............. 16.4.1 Tekniken bakom elektronisk övervakning........... 16.4.2 Erfarenheter från användningen av elektronisk Elektronisk övervakning bör inte införas............................ Utformningen av en eventuell reglering avseende 16.6.2 Syftet med att införa elektronisk övervakning .... 16.6.4Försöksverksamhet genom en tidsbegränsad Förutsättningarna för elektronisk övervakning... Hur bör den elektroniska övervakningen Vilken myndighet ska besluta? Ansvaret för övervakningen.................................. Upphävande och tillfälliga ändringar i beslut ...... Uppgifter från övervakningen .............................. Åtgärder om den utvisade inte fullgör sina Förhållandet till anmälningsskyldighet och 16.7 Bestämmelsernas lydelse och författningskommentar ....... 16.7.1Lag om försöksverksamhet med elektronisk övervakning av vissa utlänningar .......................... 16.7.2 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ........ Konsekvenser för staten ....................................... 17.1.2 Konsekvenser för kommuner, företag och 17.2.1 Konsekvenser för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet ...................... Konsekvenser för jämställdheten ......................... Konsekvenser för barn.......................................... Konsekvenser i övrigt ........................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 18.2.1 Handläggning av mål och ärenden ....................... 18.2.2 Användningen av tvångsmedel och tillsyn .......... Förslaget till lag (2021:000) om särskild kontroll av Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga............................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1128) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1129) om Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet ................. Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).............................................. Förslaget till lag om ändring i postlagen (2010:1045) ........ Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom Förslaget till lag om ändring i lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter .............. Förslaget till lag om ändring i lagen (2020:62) om Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll trädde i kraft . Den bygger på terroristbestämmelser som togs in i svensk lagstiftning . När lagen infördes hade den drygt 25 paragrafer. Den har därefter genomgått ett flertal förändringar och innehåller närmare 50 paragrafer. Lagen innehåller också en stor mängd hänvisningar till bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) och . Regelverket är både otydligt och svårt att överblicka. Behovet av ändringar och förtydliganden är där- för stort. Även om det bara handläggs ett begränsat antal mål och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll är de av stor betydelse för säkerhet. Utredningens uppdrag har bestått i att göra en systematisk över- syn av lagen om särskild utlänningskontroll. Syftet har varit att skapa en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. I uppdraget har också ingått att utreda vissa särskilt ut- pekade frågor, däribland lagens tillämpningsområde och tidsgränser- na för verkställighetsförvar. Utredningen skulle även analysera och ta ställning till vissa ändringar och förtydliganden som Säkerhetspo- lisen föreslagit av bestämmelser i utlänningslagen och utlänningsför- ordningen (2006:97). Det gällde bl.a. frågor om främlingspass, uppehålls- och arbetstillstånd och vem som ska vara verkställande myndighet. Utredningsuppdraget har också omfattat att bedöma hur kontrollen av personer som utgör ett säkerhetshot kan förstär- kas, t.ex. genom användning av fotboja. En helt ny lag Utredningen föreslår att lagen om särskild utlänningskontroll er- sätts av en ny lag, lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Den nya lagen ska, i likhet med den nuvarande, gälla i stället för ut- länningslagen för utlänningar som utgör ett kvalificerat säkerhets- hot. Lagen har utformats för att möta de särskilda utmaningar det innebär att handlägga utlänningsärenden som rör personer som ut- gör ett allvarligt hot mot säkerhet. Den nya lagen är därför betydligt mer självständig i förhållande till såväl utlänningslagen som . Det innebär bl.a. att väsentligt färre hänvisningar görs till paragrafer i utlänningslagen. Utredningen understryker att det i fortsättningen behöver göras noggranna överväganden innan lagen anpassas till ändringar som görs inom andra delar av utlänningslag- stiftningen. Den nya lagen kompletteras med en ny förordning, förordningen om särskild kontroll av vissa utlänningar. En utlänning ska, enligt den nya lagen, kunna utvisas om han eller hon kan antas komma att göra sig skyldig till en gärning som är be- lagd med straff enligt den föreslagna terroristbrottslagen (2021:000). Kravet för att utvisa på denna grund är lägre än enligt den nuvarande lagen. Hänvisningen till terroristbrottslagen görs dessutom generell, så att inte enbart terroristbrott omfattas. Även risken för att utlänningen kan komma att begå andra terrorismrela- terade brott, t.ex. finansiering av eller rekrytering till terrorism, kan alltså hädanefter leda till utvisning. Om fler gärningar straffbeläggs i terroristbrottslagen kommer de därmed automatiskt att också kunna leda till utvisning. En utlänning får även utvisas om han eller hon på annat sätt, än på grund av risken för terrorismrelaterade gärningar, kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Säkerhetspolisen ska även i fortsättningen initiera ett ärende om utvisning hos , som beslutar i första instans om ut- länningen ska utvisas. Verkets beslut får på samma sätt som överklagas till regeringen. Säkerhetspolisen ska verkställa alla beslut om utvisning enligt den nya lagen, men får uppdra åt Polismyndig- heten att sköta den praktiska hanteringen. Ett beslut om utvisning ska alltid innehålla ett förbud för utlän- ningen att återvända till . Som utgångspunkt ska återreseför- budet gälla utan tidsbegränsning, men tidsbegränsade förbud kan förekomma. En utlänning som utvisas enligt den nya lagen ska kunna förklara sig nöjd med beslutet. Nöjdförklaringen omfattar då även återreseförbudet. Om en utlänning har utvisats, men det finns verkställighetshinder enligt 12 kap. 1–3 a §§ utlänningslagen eller utvisningsbeslutet av nå- gon annan särskild anledning inte bör verkställas, ska den beslutande myndigheten förordna att utvisningsbeslutet tills vidare inte får verkställas (inhibition). Endast om det finns särskilda skäl får myn- digheten i fortsättningen bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd som då får gälla i högst . När tillståndet löper ut ska inte längre ompröva utvisningsbeslutet, utan endast pröva verkställighetsfrågan. Det blir möjligt för en utlänning som har utvisats att hos rege- ringen ansöka om att få utvisningsbeslutet upphävt. Utvisningsbe- slutet ska då ha verkställts, vilket innebär att utlänningen befinner sig utanför . Ansökan får göras tidigast . Förutsättningarna för att få ta en utlänning i förvar förtydligas. En utlänning får tas i förvar antingen om det är sannolikt att han eller hon kommer att utvisas eller det redan finns ett utvisningsbeslut och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av be- slutet. För en utlänning som har fyllt krävs det dessutom att det finns anledning att anta att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brotts- lig verksamhet i , eller att utlänningens identitet är oklar. För att ta ett barn i förvar krävs det i stället att det finns en betydande risk för att barnet annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i . Migrationsöverdomstolen ska inte längre besluta om förvar. I stället är , regeringen eller Säkerhetspolisen behörig myn- dighet, beroende på hur långt handläggningen har kommit. Tiden som en utlänning får hållas i förvar ändras dels genom att det tydliggörs att förvar alltid ska pågå , dels genom att tidsgränserna för verkställighetsförvar förlängs avse- värt och att möjligheterna till förlängning utvidgas. En utlänning som har fyllt får i fortsättningen hållas i verkställighetsförvar i högst . Under särskilda förhållanden får förlängas till maximalt . Även tiden för när förvarsbeslut ska prövas på nytt förlängs, vid sannolikhetsförvar och vid verkställighetsförvar. Så länge utlänningen hålls i förvar ska beslutet kontinuerligt prövas på nytt inom samma tider. Beslut om förvar ska verkställas av Säkerhetspolisen. Myndigheten får dock möjlighet att vända sig till för att få hjälp med den praktiska hanteringen. Det införs ett förbud mot att placera barn som hålls i förvar i fängelseliknande anläggningar. En utlänning som inte har fyllt ska i stället placeras i .