sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — Genom att satsa på att dessa barn kommer till förskolan i ökad utsträckning kommer barnen att bli bättre rustade inför skolstarten, vilket i sin tur kan bidra till att höja kunskapsresultaten i skolan. Att barn i större utsträckning börjar i förskolan redan är således viktigt såväl ur ett individ- som ett samhällsperspektiv. Det finns enligt vår mening flera skäl till att ett aktivt erbjudande om plats i förskola är att föredra framför en förskoleplikt. För det första är det en mindre ingripande reglering som inte riskerar att strida mot principer om likabehandling och förbud mot diskriminering. För det andra finns det större förutsättningar att ett erbjudande om plats i förskola uppfattas mer positivt av vårdnadshavarna än ett mot- svarande tvång. Som vi har redogjort för tidigare är vårdnadshavarnas engagemang och involvering i förskolan betydelsefullt för barnens utveckling och lärande i förskolan. För familjer som är nyanlända i är det där- för särskilt viktigt att skapa tillit till förskolan och samhällets institu- tioner genom information och personliga möten. Utredningen be- dömer att ett aktivt och återkommande erbjudande om plats i allmän förskola, som förmedlas muntligt vid hembesök eller genom andra kanaler, framstår som mest framgångsrikt för att öka nyanlända barns deltagandet i förskolan och involvera vårdnadshavarna i barnens utveckling och lärande. I de efterföljande avsnitten redogör vinärmare för hur kommunerna ska fullgöra skyldigheten att direkt- inskriva vissa barn i förskolan. Utredningens förslag: Med direktinskrivning avses att hemkom- munen skriver in ett barn som inte deltar i förskoleverksamhet vid en förskoleenhet oberoende av om barnets vårdnadshavare har ansökt om förskoleplats eller inte. En bestämmelse som klargör detta ska föras in i skollagen (2010:800). Inledningsvis finns det anledning att klarlägga vad vi menar med begreppet direktinskrivning. Begreppet avser alltså ett förfarande som innebär att hemkommunen ska vidta åtgärder när den får kännedom att det inom kommunens område finns ett barn som har rätt till för- skoleplats för att få en bättre språkutveckling i svenska. Kommunen ska då bereda barnet plats i förskolan och också skriva in barnet på en förskoleplats. Kommunen ska alltså rent faktiskt tillhandahålla bar- nen en viss förskoleplats vid ett visst datum. I begreppet direktinskrivning ligger också att kommunen ska göra detta oberoende av om barnets vårdnadshavare har ansökt om plats i förskolan för barnet eller inte. Hemkommunen ska alltså skriva in berörda barn på förskoleplats och sedan meddela barnets vårdnads- havare att en plats finns tillgänglig för barnet på en viss förskola. Direktinskrivning hindrar inte att hemkommunen kan ha haft kon- takt med barnet och dess vårdnadshavare redan innan kommunen med- delar vårdnadshavarna att barnet blivit direktinskrivet. takt bör t.ex. ha förekommit inom ramen för den uppsökande verk- samhet som vi har föreslagit i kapitel 7. 8.5.3De barn som ska direktinskrivas Utredningens förslag: De barn som ska direktinskrivas i försko- lan är 2.barn med annat modersmål än svenska som har behov av för- skola för att få en bättre språkutveckling i svenska, och 3.barn som av annan anledning har behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska. Även barn som tillhör målgruppen för direktinskrivning och som deltar i pedagogisk omsorg ska erbjudas plats i förskola genom direktinskrivning. Bestämmelser om detta ska föras in i 8 kap. skollagen (2010:800). Vilka barn ska direktinskrivas? Enligt utredningens direktiv ska vi undersöka hur nyanlända barn ska kunna erbjudas obligatorisk språkförskola. Vi ska också ge för- slag om vilken krets av barn som ska omfattas. Vi har i avsnitt 8.3 lämnat förslag på en definition av nyanlänt barn. När det gäller den krets av barn som ska bli direktinskrivna i förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska finns det dock skäl att utvidga denna krets utöver de barn som omfattas av definitionen nyanlänt barn, för att få med även andra barn som kan ha motsvarande behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska. En första förutsättning för att ett barn ska direktinskrivas är att barnet inte redan deltar i förskoleverksamhet; barn som redan genom- går utbildning i förskolan behöver naturligtvis inte direktinskrivas. När det gäller barn som deltar i pedagogisk omsorg är vår uppfatt- ning en annan. Pedagogisk omsorg är inte jämförbar med förskolan i fråga om undervisning och ett barn i pedagogisk omsorg är därför inte garanterad utbildning på samma sätt som ett barn som deltar i Vi föreslår därför att även barn som tillhör målgruppen för direktinskrivning och som deltar i pedagogisk om- sorg ska bli erbjudna plats i förskolan genom direktinskrivning. Den första kategori barn som ska omfattas av direktinskrivning är nyanlända barn enligt den definition vi föreslagit i avsnitt 8.3. Ny- anlända barn vistas ofta i miljöer där det talas andra språk än svenska och kontakterna med svensktalande kan vara begränsade. Det är en därför av stor vikt att kommunerna i sin uppsökande verksamhet (jfr avsnitt 7.4) fångar upp de nyanlända barn som finns inom kommu- nen och som behöver av förskola för bättre språkutveckling i svenska, och ser till att de blir direktinskrivna. Det kan naturligtvis även i gruppen nyanlända finnas barn som av någon anledning har så god språkutveckling i svenska att de inte be- höver plats i förskola enbart av den anledningen. Eftersom direkt- inskrivning endast är ett erbjudande om plats, och inte ett obligato- rium för det enskilda barnet, är det därmed inget som hindrar att vård- nadshavarna i en sådan situation kan tacka nej till den erbjudna platsen. Barn med annat modersmål än svenska Det är inte enbart nyanlända barn som ska direktinskrivas i förskolan för att få en bättre språkutveckling i svenska, utan även barn som har ett annat modersmål än svenska men som inte är nyanlända barn bör vid behov kunna bli direktinskrivna i förskolan. Det handlar t.ex. om barn som har vårdnadshavare som är födda utomlands men som vis- tats i än de som vi angett som gräns i vår definition av nyanlänt barn (se avsnitt 8.3). Det kan också handla om barn som har vårdnadshavare med ut- ländsk bakgrund och som till följd av t.ex. boendesegregation, svag etablering på arbetsmarknaden eller bristande språkkunskaper inte blivit integrerade i det svenska samhället och där familjens kontakt- nät enbart består av andra familjer med samma språkbakgrund. Detta kan leda till att barn sällan eller aldrig ges möjlighet att lära sig det svenska språket, trots att deras vårdnadshavare levt länge i . Utredningen menar att även dessa barn måste anses ha stora be- hov av att delta i förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska, inte minst eftersom det i denna grupp kan finnas familjer som av traditionella, kulturella eller religiösa skäl väljer att inte placera sina barn i förskolan utan föredrar att barnen tas om hand i hemmet av vård- nadshavare, oftast mamman, eller andra släktingar. Barn som av andra skäl har behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska Även bland barn som har svenska som modersmål kan det finnas individer som behöver förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska, och som därför bör omfattas av kommunens skyldighet att direktinskriva barn i förskolan. Det bör noteras att det finns en skyldighet för kommunerna att erbjuda förskola till barn från och med ålder, om barnet har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt, eller om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av förskola (8 kap. 5 respektive 7 §§ skollagen). Av förarbetena (prop. 2009/10:165 s. 348) framkommer att med behov på grund av familjens situation avses bl.a. barn med ett annat modersmål än svenska, barn vars vårdnadshavare har en funktions- nedsättning som begränsar barnets fysiska eller psykiska utveckling och barn vars vårdnadshavare är långtidssjukskrivna, sjuk- eller för- tidspensionerade. Som exempel på när barn ska erbjudas förskola för att de på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling nämns barn med funktionsnedsättning av olika svårighetsgrad. Utredningens avsikt är inte att direktinskrivningen ska ersätta rätten till förskola för de aktuella barnen, utan snarare handlar det om att komplettera denna rättighet så att även dessa barn utan ansökan får ett aktivt erbjudande om förskoleplats. Utöver de barn som omfattas av 8 kap 5 § och 7 § skollagen bör denna tredje kategori av barn som ska direktinskrivas också omfatta t.ex. barn som inom barnhälsovår- den konstaterats ha en lindrig språkförsening utan att det kan ses som en funktionsnedsättning eller barn som i annat fall har behov av att utveckla sitt språk. Det kan också handla om barn som på andra sätt växer upp under förhållanden som innebär utmaningar. Ett exem- pel är barn i familjer som lever isolerat på ett sätt som inverkar men- ligt på barnets utveckling. Det är vår bedömning att kommunerna i den uppsökande verksamhet vi föreslagit i avsnitt 7.4 kan komma att möta barn som faller in i denna kategori. Även dessa barn bör bli direktinskrivna. Barn som inte är folkbokförda och inte har uppehållstillstånd i ska inte omfattas av direktinskrivning Utredningen har övervägt om skyldigheten att direktinskriva vissa barn i förskolan även ska omfatta barn som inte är folkbokförda i respektive barn som inte har uppehållstillstånd här. Utredningen är väl medveten om att dessa barn ofta lever under svåra förhållanden och i många fall skulle gynnas av att få tillgång till utbildning i förskolan. Emellertid så flyttar de ofta mellan olika kom- muner och det framstår som svårt för kommuner att i sin uppsök- ande verksamhet nå fram till dessa barn och deras vårdnadshavare. Vi har därför stannat för att dessa barn inte bör omfattas av kommunernas skyldighet till direktinskrivning i förskolan. Inget hindrar dock naturligtvis att vårdnadshavare till dessa barn på eget initiativ vänder sig till sin vistelsekommun och efterfrågar plats i för- skolan. Kommunen måste samarbeta med andra myndigheter När det gäller nyanlända barn bör kommunen i de flesta fall ha en någorlunda god bild av hur många barn det finns i kommunen och var de finns, t.ex. genom information från . När det gäller de två andra grupper som vi menar ska omfattas av rätten till direktinskrivning, dvs. barn med annat modersmål än svenska och barn som av andra skäl har behov av förskola för att få en bättre språkut- veckling i svenska, kommer det i många fall att vara upp till den en- skilda kommunen att identifiera dessa barn och sedan aktivt direkt- inskriva dem i förskolan. I detta arbete har kommunen att utgå från folkbokföringen, där det framgår vilka barn som är folkbokförda i kom- munen. Denna uppgift kan kommunen jämföra med de barn som del- tar i förskola i kommunen. I detta kartläggande arbete är det förstås viktigt att kommunen samarbetar med andra myndigheter och organisationer för att full- göra sin skyldighet. Det handlar t.ex. om att kommunen ska infor- mera om rätten till förskola för främjande av bättre språkutveckling inom , vid öppna förskolor samt inom mödra- och barn- hälsovården. 8.5.4Kommunen ska hålla sig informerad om vilka barn som ska direktinskrivas Utredningens förslag: Kommunen ska genom kartläggning och informationsinsamling hålla sig informerad om vilka barn i kom- munen som omfattas av rätten till direktinskrivning i förskolan för att få en bättre språkutveckling i svenska. Kommunens skyl- digheter i detta avseende ska framgå av skollagen (2010:800). Eftersom kommunen aktivt ska direktinskriva barn som tillhör mål- gruppen måste kommunen hålla sig uppdaterad om vilka barn i kom- munen som kan behöva förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska. Detta sker genom kartläggning och informationsinsamling för att kommunen dels ska ha platser i förskolan att erbjuda och skriva in barnen vid, dels ska kunna informera barnets vårdnadshavare om den aktuella förskoleplatsen före höstterminen det kalen- derår barnet fyller . Kommunen bör bl.a. informera sig om vilka barn som kan komma att beröras av direktinskrivning genom upp- sökande verksamhet. Vi har i avsnitt 7.5 beskrivit närmare hur kom- munen ska arbeta med detta. En nära samverkan med aktörer som har regelbunden föräldra- kontakt, t.ex. barnavårdscentraler (bvc) och motsvarande inrättningar, kan också underlätta informationsinsamlingen. Information från bvc lämnas dock bara ut med vårdnadshavares medgivande, vilket innebär att det är tveksamt om bvc kan informera kommuner om enskilda barn som behöver förskola för bättre språkutveckling i svenska. Där- emot bör det även fortsättningsvis vara en viktig och prioriterad upp- gift för bvc att utifrån sina iakttagelser informera vårdnadshavare om förskolan och motivera dem att placera barn med särskilt behov av språkutveckling i förskolan. kan också vara en viktig informationskälla för kommunerna när det gäller asylsökande barn som vistas på boenden i kommunen. Denna väg kan kommunerna förbereda direkt- inskrivning av barn som får uppehållstillstånd och stannar kvar i kom- munen. Utredningens förslag: Kommunen ska fullgöra sin skyldighet att direktinskriva barn som tillhör målgruppen vid en viss förskole- enhet från och med höstterminen det kalenderår då barnet fyller . Kommunen ska informera bar- nets vårdnadshavare om att barnet har fått en plats på den aktuella förskolan. Bestämmelser som klargör detta ska föras in i 8 kap. skollagen (2010:800). Kommunen har en skyldighet att erbjuda alla barn i kom- munen allmän förskola från höstterminen det år då barnet fyller (jfr 8 kap. 4 § skollagen). För att ett barn ska beviljas en sådan plats krävs dock att barnets vårdnadshavare anmäler önskemål om plats; finns ingen skyldighet för kommuner att bedriva upp- sökande verksamhet i syfte att få barn att ta del av förskolans verk- samhet. Utredningen har dock föreslagit att en sådan skyldighet åter ska införas (jfr avsnitt 7.4). Skyldigheten att direktinskriva barn som behöver bättre språkut- veckling i svenska innebär inte enbart att kommunen ska kontakta barnens vårdnadshavare och informera om möjligheten att söka för- skoleplats, utan kommunen ska också skriva in barnet vid en viss förskola och informera vårdnadshavarna om att barnet har plats vid denna förskola från och med ett visst datum samt vilken tid barnet är välkommet på introduktion. Informationen kan med fördel t.ex. förmedlas muntligt till vårdnadshavarna vid ett hembesök som syftar dels till att informera om den svenska förskolans uppdrag och bety- delse för barns fortsatta lärande, dels till att bygga förtroende för verksamheten och förskolans personal. Ett konkret erbjudande om förskoleplats där tid och plats fram- går kommer att ge goda förutsättningar för att barn som behöver förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska också kommer att ta del av verksamheten. Informationen om direktinskrivning ska lämnas till vårdnadshavarna senast 3 månader före förskolestart. När det gäller barn i förskoleåldern som får uppehållstillstånd i efter att barnet har fyllt är det utredningens uppfattning att barnet bör direktinskrivas i allmän förskola . Allra senast bör detta ske det kalenderår barnet fyller , se vidare avsnitt 8.5.8. Det är inte ovanligt att nyanlända barn och deras vårdnadshavare ofta flyttar och därmed byter vistelsekommun. Ett barn som blir direkt- inskrivet och börjar i förskolan i en kommun bör vid flytt till en annan kommun bli föremål för ny direktinskrivning och få ett nytt erbju- dande om plats i den nya kommunen, om familjen inte själva anmäler behov av förskoleplats i den nya kommunen. Det bör slutligen tilläggas att syftet med att erbjuda barn plats i förskola genom direktinskrivning måste vara att vårdnadshavarna ska tacka ja till platsen och låta barnet gå i förskola fram till dess att barnet ska börja i den obligatoriska förskola vi föreslår i kapitel 9. Vårdnadshavare som av någon anledning avslutar en förskoleplacering som kommit till stånd efter direktinskrivning bör därför få förnyade erbjudanden om plats i förskola genom direktinskrivning. Vi åter- kommer till detta i avsnitt 8.5.8. 8.5.6Direktinskrivning ska ske vid lämplig förskola Utredningens förslag: Kommunen ska direktinskriva barnet vid en förskola inom kommunen som är lämplig för ändamålet. För- skolan ska vara belägen i rimlig närhet av barnets hem. En be- stämmelse av denna innebörd ska föras in i skollagen (2010:800). Vidare ska nya upplysningsbestämmelser i skollagen hänvisa till att allmän förskola är avgiftsfri och ska omfatta minst . Som vi har sett i avsnitt 3.2 har barns deltagande i förskolan positiv inverkan på barnets språkutveckling och även på senare inlärning i skolan. Det är viktigt att barnet vistas i en miljö där svenska talas av förskolans personal och, om möjligt, också av de andra barnen. Sam- tidigt bor många barn som behöver förskola för att få en bättre språk- utveckling i svenska i områden där även många andra barn har ett annat modersmål än svenska. Kommunen får då göra en avvägning mellan att skriva in barnet i en förskola nära hemmet och en förskola där fler barn i barngruppen har svenska som modersmål. En utgångspunkt när kommunen avgör vid vilken eller vilka för- skolor i kommunen som barn i målgruppen ska skrivas in bör vara att den aktuella förskolan är lämplig för ändamålet. I detta ligger till att börja med att förskolan har en lämplig personalsammansättning. Det bör finnas legitimerade förskollärare och barnskötare med barn- skötarutbildning. Personalen bör ha goda kunskaper i svenska och andraspråksutveckling. Av skollagen följer att barn ska placeras vid en förskoleenhet så nära barnets eget hem som möjligt (8 kap. 15 § skollagen). När det gäller direktinskrivning bör det dock vara möjligt för kommunen att något ge avkall på denna princip, om en förskola litet längre från hem- met skulle vara ett bättre alternativ för direktinskrivning. Det bör dock fortfarande vara en förskola som ligger i rimlig närhet till bar- nets hem, såtillvida att barnet bör kunna delta i verksamheten utan att skolskjuts eller motsvarande arrangemang blir nödvändiga. Av 8 kap. 12 § skollagen framgår att hemkommunen ansvarar för att utbildning i förskola kommer till stånd för alla barn i kommunen som ska erbjudas förskola och vars vårdnadshavare önskar det. Denna skyldighet får fullgöras genom att hemkommunen erbjuder barnet motsvarande utbildning i fristående förskola. Detta bör enligt utred- ningens mening vara möjligt även när det gäller direktinskrivning i förskola för bättre språkutveckling i svenska. Kommunen bör alltså vid direktinskrivning även kunna skriva in barn vid förskolor med enskild huvudman som kommunen bedömer lämpliga för ändamålet utifrån vad vi beskrivit ovan och som har ledig plats att erbjuda. Av 8 kap. 18 § skollagen framgår att varje fristående förskola ska vara öppen för alla barn som ska erbjudas förskola, om inte den kommun där förskoleenheten är belägen medger undantag med hänsyn till verksamhetens särskilda karaktär. Vidare följer av 8 kap. 13 § första stycket skollagen att ett barn har rätt att bli mottaget i förskola med offentlig huvudman i en annan kommun än hemkommunen, om barnet med hänsyn till sina person- liga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den andra kommunens förskola. Innan den andra kommunen fattar beslut om att ta emot ett sådant barn ska den inhämta yttrande från barnets hemkommun. Av paragrafens andra stycke framgår att en kommun efter önskemål av barnets vårdnadshavare även i annat fall i sin förskola får ta emot ett barn från en annan kommun. Som huvudregel ska interkommu- nal ersättning då betalas ut (se 8 kap. 17 § skollagen). Enligt utred- ningens mening bör dessa bestämmelser även gälla i fråga om barn som direktinskrivs i förskolan, om barnets vårdnadshavare framför sådana önskemål. Den förskola som erbjuds genom direktinskrivning ska, liksom all- män förskola för 3-åringar, omfatta minst , dvs. i normalfallet , fram till och med vårterminen det kalenderår barnet fyller . Hur dessa timmar fördelar sig över bör vara upp till den enskilda förskoleenheten att bestämma. Det är dock lämpligt att tiden förläggs på ett sådant sätt att barnens möjligheter till språkutveckling maximeras. Hänsyn kan också tas till vårdnadshavares önskemål om hur timmarna ska fördelas, om det är möjligt med hänsyn till huvudmannens planering av verksamheten. På samma sätt som för den allmänna förskolan för 3-åringar ska den förskola som erbjuds genom direktinskrivning vara avgiftsfri för vårdnadshavarna. För att förtydliga omfattning och avgiftsfrihet för förskola som bereds genom direktinskrivning ska upplysningsbestämmelser som hänvisar till aktuella lagrum införas i anslutning till bestämmelserna om direktinskrivning i skollagen. 8.5.7Det bör vara möjligt att välja annan förskola än den erbjudna Utredningens bedömning: Om vårdnadshavare önskar att ett barn ska placeras vid en annan förskola än den som kommunen direktinskrivit barnet vid bör vårdnadshavaren kunna ange önske- mål om att barnet ska få plats vid någon annan förskola. Direktinskrivning ska inte ske inom annan pedagogisk verk- samhet, t.ex. pedagogisk omsorg. Vid placering av ett barn vid en förskoleenhet ska enligt skollagen skälig hänsyn tas till barnets vårdnadshavares önskemål (8 kap. 15 § skollagen). Av likabehandlingsskäl bör även vårdnadshavare till barn som tillhör målgruppen för direktinskrivning i förskola kunna uttrycka önskemål om var deras barn ska placeras. En vårdnadshavare som erbjuds plats för sitt barn på en viss för- skola men av någon anledning önskar att få plats vid en annan för- skola bör kunna ange önskemål om plats vid den andra förskolan. Det är dock angeläget att kommunen i sådana fall aktivt uppmuntrar vård- nadshavarna att ta i bruk den erbjudna platsen i avvaktan på att en plats kan beredas på den önskade förskolan. Direktinskrivning i förskola är inte obligatorisk för barn som till- hör målgruppen, och det kan hända att barnets vårdnadshavare, i stäl- let för den tilldelade förskoleplatsen, önskar att barnet ska beredas plats inom annan pedagogisk verksamhet, t.ex. pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem (se 25 kap. 2 § skol- lagen). Kommunen får då pröva detta önskemål enligt de bestämmel- ser som gäller för pedagogisk omsorg. Enligt utredningens mening ska dock direktinskrivning inte kunna gälla plats i pedagogisk om- sorg, eftersom pedagogisk omsorg varken är utbildning eller bedriver undervisning och de behov som direktinskrivningen avser att täcka därför inte kan tillgodoses inom sådan verksamhet. Direktinskrivning kan därmed endast ske vid förskoleenhet, vilket också framgår av den föreslagna bestämmelsens ordalydelse. 8.5.8Om vårdnadshavare tackar nej till direktinskrivning Utredningens förslag: Om barnets vårdnadshavare tackar nej till förskoleplats som erbjudits genom direktinskrivning, eller om bar- net av annan anledning inte har blivit direktinskrivet , ska kommunen i stället direktinskriva barnet från och med höstterminen det kalenderår då barnet fyller . Detta ska fram- gå av skollagen (2010:800). Den allmänna förskolan som erbjuds genom direktinskrivning kom- mer med vårt förslag fortsatt att vara en frivillig verksamhet. Det finns därmed inga sanktioner för de vårdnadshavare som väljer att tacka nej till erbjudandet. Däremot ska kommunen inom ramen för sin uppsökande verksamhet återkommande informera vårdnadshavare om förskolans verksamhet och om vikten av att gå i förskola. De familjer som tackar nej till plats i förskola när barnet är ska få nya hembesök och barnen bör på nytt bli föremål för direktinskriv- ning i allmän förskola det kalenderår då barnet fyller .