sou · H8B37 · 2020-02-11 00:00:00 — Det innebär att det straffrättsliga systemet kommer att kvarstå vid sidan av ett nytt sanktionssystem. Om två överträdelser av ett kontrollobjekt konstateras vid samma tillsynstillfälle, skulle detta kunna få till följd att ett av regelbrotten handläggs i ett brott- målsförfarande, medan det andra regelbrottet handläggs i ett ärende om administrativa sanktioner. Eftersom respektive regelöverträdelse då kommer att handläggas av olika myndigheter kan samordnings- fördelarna gå förlorade. Den som har begått överträdelserna skulle också tvingas att hantera parallella processer, vilket kan vara tids- och kostnadskrävande för den enskilde. Som konstaterats ovan kan också överträdelser av en och samma bestämmelse i djurskyddslagen vara av vitt skild art i svårhetshän- seende. Det kan t.ex. vara svårt att i ett initialt skede avgöra om ett visst handlande är så pass allvarligt att det innebär en överträdelse av en grundläggande handlingsregel i djurskyddslagen eller enbart av en föreskrift som meddelats med stöd av bemyndigande i djurskydds- lagen. Om administrativa sanktioner införs för mindre allvarliga över- trädelser skulle detta också kunna innebära att en lindrig regelöver- trädelse beivras med administrativa sanktioner, medan en allvarligare överträdelse av samma regel aktualiserar straffansvar. Detta kan med- föra gränsdragningsproblem för kontrollmyndigheten i fråga om vilken Sanktionsväxling – överväganden och förslag sanktion som kan bli aktuell för en viss överträdelse och vilket för- farande som ska användas; administrativa sanktioner eller åtalsanmä- lan. Vidare kan gränsdragningsproblematiken innebära att det är svårt för den enskilde att förutse vilken sanktion som kan bli aktuell. Denna risk bör tas på stort allvar, men bör dock inte innebära att ett system med administrativa sanktioner avvisas helt. I stället bör valet av regelöverträdelser som kan vara aktuella för sanktionsväxling göras med detta i åtanke. En sanktionsväxling bör därmed genomföras på ett sådant sätt att gränsdragningsproblematiken så långt det är möj- ligt undviks. Om administrativa sanktioner införs för vissa regelöverträdelser, bör detta medföra att överträdelserna avkriminaliseras i motsvarande utsträckning. Att samma gärning ska kunna föranleda både straff- ansvar och en administrativ sanktionsavgift torde vara uteslutet. Det skulle då inte göras någon egentlig sanktionsväxling och de vinster som finns med att övergå till administrativa avgifter som sanktion skulle gå förlorade. En sådan avkriminalisering har ett visst signalvärde och det kan möjligen uppfattas som om lagstiftaren ser mindre allvarligt på över- trädelserna än vad man tidigare gjort. Det kan således ses som att djurskyddslagstiftningens skyddsintresse – djurs välfärd och att skydda dem från lidande – devalveras med en sanktionsväxling och att det inte längre anses lika klandervärt eller allvarligt att bryta mot djur- skyddsreglerna. Detta kan i sin tur innebära att djurhållare inte upp- lever det lika allvarligt att överträda regelverket än om detta vore straffsanktionerat. Risken för detta torde dock vara förhållandevis liten. Syftet med ett införande av sanktionsavgifter är dessutom att fler överträdelser än tidigare ska beivras och därigenom uppnå bättre regelefterlevnad. Vi gör den bedömningen att regelefterlevnaden gyn- nas om risken att påföras en sanktion av den enskilde upplevs som mer reell än tidigare, och att det väger över den eventuella signal- verkan som kan uppstå genom att överträdelserna beivras med sank- tionsavgifter i stället för att leda till straffansvar. Det kan också uppfattas som att det inte ställs samma krav på rättssäkerhet i fråga om administrativa sanktioner som för straff- rättsliga påföljder. Detta eftersom effektivitetsaspekten ofta används som ett argument för administrativa sanktioner, medan krav på rätts- säkerhet är starkare förknippat med det straffrättsliga området. Vidare kan en farhåga vara att skillnader i resurser och kompetens mellan Sanktionsväxling – överväganden och förslag olika kontrollmyndigheter påverkar rättssäkerheten negativt om dessa myndigheter anförtros att besluta om administrativa sanktioner. Ett införande av administrativa sanktioner innebär emellertid inte nöd- vändigtvis en försämring ur rättssäkerhetssynpunkt enligt vår bedöm- ning. Kraven på effektivitet och rättssäkerhet måste dock upprätt- hållas vid utformningen av ett system med administrativa sanktioner; bl.a. bör de bestämmelser som omfattas av systemet inte vara sådana att det ställs krav på att myndigheterna måste göra komplicerade bedömningar t.ex. i fråga om rekvisiten för en överträdelse är upp- fyllda eller inte. Även om man bygger ett system där kontrollmyn- digheten beslutar om sanktionsavgiften som första instans, kommer systemet innehålla en möjlighet för den enskilde att begära domstols- prövning av beslutet, och då hos förvaltningsdomstol. Rättigheten till en domstolsprövning kan då i sista hand säkerställa en rättssäker han- tering. En annan problematik som kan uppstå om en kontrollmyndighet ska besluta om sanktion är att myndigheten kommer att ha delvis olika roller i förhållande till den aktör som är föremål för myndig- hetens tillsyn. I sin roll som tillsynsutövare är ofta en kontrollmyn- dighet behjälplig med stöd och råd gentemot de aktörer myndig- heten utövar tillsyn över. Om myndigheten även ska besluta om en sanktion i fråga om en konstaterad regelöverträdelse, i stället för att lämna ärendet vidare till de rättsvårdande myndigheterna, kan det befaras att arbetet med stöd- och rådgivning försvåras. Myndigheten kan uppleva svårigheter att dra gränsen mellan rollen som rådgivare och uppgiften att besluta om sanktioner. Denna synpunkt har fram- förts vid utredningens möten med 28-nätverket.4 Vi har förståelse för denna invändning. I rollen som myndighetsutövare ingår dock som en självklar del att fatta olika beslut som kan vara till nackdel för den enskilde samt att vidta olika åtgärder för att komma till rätta med brister hos det enskilda kontrollobjektet som upptäcks i myn- dighetens kontrollverksamhet. På djurskyddsområdet är bl.a. beslut om djurförbud ett exempel på en mycket ingripande åtgärd som kan vidtas av kontrollmyndigheten. Kontrollmyndigheterna på djurskydds- området har alltså att hantera olika roller i sin verksamhet. 4Vid möte med 28-nätverket har den synpunkten framförts att den rådgivande rollen som länsstyrelserna har i förhållande till tillsynsobjekten har utvidgats och tydliggjorts i den s.k. livsmedelsstrategin, som behandlas i proposition 2016/17:104 En livsmedelsstrategi för − fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet, och att den rådgivande roll som länsstyrelserna har befaras komma att stå i konflikt med rollen som beslutsfattare i ärenden om sanktionsavgift. Sanktionsväxling – överväganden och förslag Invändningen är därför inte av sådan tyngd att sanktionsväxling av detta skäl inte bör övervägas. Det finns skäl som talar både för och emot en sanktionsväxling på djurskyddsområdet. Vi anser dock att skälen för en växling över till administrativa sanktioner väger tyngre än skälen emot en sådan ny- ordning. Effektivitetshänsynen är här avgörande; för att mindre all- varliga överträdelser ska kunna beivras i större utsträckning än bör en sanktionsväxling ske på detta område. Detta är en förutsätt- ning för att förtroendet för lagstiftningen ska kunna upprätthållas i förlängningen. Vid utformningen av detta system bör dock de risker som ovan behandlas särskilt beaktas, för att inte rättssäkerheten ska riskera att bli lidande. 9.3Vilken administrativ sanktion är mest lämplig? Bedömning: Sanktionsavgift är den mest lämpliga administrativa sanktionen. Förelägganden och förbud i förening med vite utgör en vanlig administrativ sanktion. Enligt 8 kap. 9 § djurskyddslagen har kontroll- myndigheterna möjlighet att besluta de förelägganden som behövs för efterlevnaden av lagen, föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU-bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna. Ett sådant föreläggande kan också förenas med vite. Som utvecklats i avsnitt 7.2.2 är vitesförelägganden en framåtsyft- ande sanktion som alltså syftar till att tvinga fram ett önskat agerande eller att få ett pågående oönskat agerande att upphöra. Vitesförelägg- anden är en lämplig sanktion att använda för att förmå någon att vidta en åtgärd eller avstå från att vidta en åtgärd. Detta innebär dock att redan inträffade överträdelser inte kan beivras med vitesförelägg- anden. Sanktionsväxling – överväganden och förslag Det är viktigt att kontrollmyndigheterna har möjlighet att ingripa mot redan begångna regelöverträdelser. Det kan ifrågasättas om ett effektivt djurskydd kan säkerställas enbart genom en möjlighet att meddela vitesförelägganden eller förbud, eftersom sådana åtgärder endast gäller framåt i tiden. Den allmänpreventiva verkan kan endast uppnås om det följer en sanktion om man begår en regelöverträdelse. Om det endast kan följa en sanktion för den som inte rättar sig efter ett föreläggande, har den enskilde inte samma incitament att rätta sig efter reglerna och kan utan konsekvenser bryta mot reglerna fram till dess att en överträdelse blir upptäckt. En möjlighet att ingripa mot redan begångna överträdelser kan därför anses avgörande för att säkerställa ett effektivt djurskydd. Mot denna bakgrund kan det kon- stateras att det finns ett behov för kontrollmyndigheterna att vid en sanktionsväxling från straff till administrativa sanktioner kunna an- vända sig av sanktionsavgifter, som därför får anses vara den mest lämpliga administrativa sanktionen. 9.4Vilka överträdelser är aktuella för en sanktionsväxling? Förslag: Överträdelser av bestämmelser i förordning (EG) nr 1/2005 och i förordning (EG) nr 1099/2009, som inte aktualiserar straff- ansvar enligt 10 kap. 3 § djurskyddslagen, ska kunna leda till sank- tionsavgift. Detsamma ska gälla i fråga om bestämmelser i förordning (EG) nr 1223/2009, som djurskyddslagen kompletterar. Överträdelser av villkor för eller förbud mot försäljning eller annan överlåtelse av djur, av villkor för tävling eller offentlig före- visning av djur samt av bestämmelser om förprövning av ny tek- nik ska kunna beivras med sanktionsavgift. Även överträdelser av bestämmelser om märkning av försöks- djur, upprättande instruktioner för sådan verksamhet, journal- föring om krav på upplysningar om verksamheten och djuren eller av bestämmelser om utformningen av djurförsöksanläggning eller andra förvaringsutrymmen för försöksdjur ska kunna leda till sanktionsavgift. Sanktionsväxling – överväganden och förslag Slutligen ska också överträdelser av bestämmelser om utbild- ning och kompetens för den som fångar in viltlevande försöks- djur samt metoder för sådant infångande kunna aktualisera sank- tionsavgift. Bedömning: Överträdelser av bestämmelserna i 6 kap. 4 § djur- skyddslagen angående tillståndspliktig djurverksamhet är till sin natur lämpliga att beivras med sanktionsavgift. Eftersom det inte omfattas av våra direktiv att lämna förslag om sanktionsväxling i fråga om bestämmelser som är straffbelagda enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen lämnar vi emellertid inget förslag i denna del. Det huvudsakliga skälet till att införa sanktionsavgifter är att uppnå en effektivisering, dvs. att fler regelöverträdelser än ska kunna beivras. Sanktionsavgiftssystemet bör därför bygga på kriterierna enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning. Detta innebär att sanktionsavgifter bör komma i fråga för lätt konstater- bara överträdelser för vilka utredningsinslaget är begränsat. Av samma skäl bör avgift inte komma i fråga om mer ingående bedömningar behöver göras. Behovet av en sanktionsväxling kan vidare generellt sett anses som störst för överträdelser som sker med viss frekvens, men som inte är prioriterade inom det straffrättsliga systemet. Det sagda innebär att regelöverträdelser som är lämpliga att av- kriminalisera och i stället låta omfattas av systemet med sanktions- avgifter bör vara de som är mindre allvarliga, är klara och tydliga och för vilka överträdelserna sker med viss frekvens. Urvalet av bestäm- melser måste också ske med beaktande av att sanktionsavgiftssyste- met inte får uppfattas som godtyckligt. Om en viss överträdelse som gett allvarliga konsekvenser kan straffas, medan en liknande överträ- delse i stället faller inom sanktionsavgiftssystemet, finns risk för för- troendet för regelverket urholkas. Överträdelserna bör alltså vara så- dana att de typiskt sett mycket sällan leder till allvarliga konsekvenser. Slutligen bör den ovan beskrivna gränsdragningsproblematiken und- vikas. Sanktionsväxling – överväganden och förslag Enligt våra direktiv är det överträdelser av mindre allvarlig karaktär som bör kunna bli föremål för en sanktionsväxling. Direktiven anger vidare att vi ska överväga om bestämmelser som faller inom området för 10 kap. 4 och 5 §§ djurskyddslagen och som endast har böter i straffskalan, bör beivras med avgift i stället för straff. Överträdelser som faller inom området för 10 kap. 1 § djurskyddslagen, och som har ett maximistraff om två års fängelse, ska således enligt direktiven inte ingå i vår bedömning om vilka överträdelser på djurskydds- området som kan komma i fråga för en sanktionsväxling. Med hän- syn till att allvarliga överträdelser får anses ha ett högt straffvärde bör de redan av det skälet inte heller inordnas i systemet med sank- tionsavgifter. Sådana överträdelser är vidare generellt sett mer svår- utredda och de bör därför hanteras av de rättsvårdande myndighet- erna. Det är således inte lämpligt att föreslå en sanktionsväxling som innebär att regelbrott som kan leda till en villkorlig dom och i sällsynta fall fängelse i stället skulle leda till en eko- nomisk sanktion. Som utvecklas nedan skulle möjligen överträdelser av tillståndsplikten i 6 kap. 4 § djurskyddslagen i och för sig kunna övervägas, men denna bestämmelse omfattas som sagt inte av våra direktiv eftersom straffskalan för denna överträdelse omfattar både böter och fängelse. Samtliga överträdelser som omfattas av straffbestämmelserna i 4 och 5 §§ djurskyddslagen har emellertid endast böter i straff- skalan och redan av detta skäl finns anledning att överväga om de ska vara föremål för sanktionsväxling. Det straffvärde dessa överträdel- ser har åsatts av lagstiftaren, dvs. enbart böter, innebär att överträ- delserna av detta skäl i sig är att anse som mindre allvarliga och där- med lämpliga för sanktionsväxling. Överträdelser som typiskt sett inte leder till allvarliga konsekvenser I begreppet allvarliga konsekvenser torde i fråga om brott mot djur ingå sådana överträdelser som leder till eller riskerar att leda till att ett djur utsätts för lidande. Har ett djur utsatts för lidande aktuali- seras ansvar för djurplågeribrott, och således inte ansvar för de be- stämmelser som faller inom området för 10 kap. 4 och 5 §§ djur- skyddslagen. Om ett djur riskerar att utsättas för lidande eller på Sanktionsväxling – överväganden och förslag annat sätt begränsas i sin tillvaro på ett sådant sätt som innebär att dess välbefinnande riskeras, kan ansvar för brott mot djurskydds- lagen bli aktuell – och då främst brott mot de centrala bestämmel- serna i djurskyddslagen, som t.ex. brott mot bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket djurskyddslagen om ett djur inte ges tillräcklig tillsyn eller tillräckligt med foder och vatten som är av god kvalitet. De bestämmelser som straffbeläggs enligt 10 kap. 1 § djurskydds- lagen får anses vara de för djurskyddsintresset viktigaste bestämmel- serna och brott mot dem kan ofta innebära allvarliga konsekvenser för djuret, även om det nödvändigtvis inte är fråga om att djuret har lidit. En överträdelse av de föreskrifter som anges i 10 kap. 5 § djur- skyddslagen, kan, förutom att den täcks av föreskriftens reglering, helt eller väsentligen anges i de paragrafer i djurskyddslagen som är straffbara enligt lagens bestämmelser. Det är då möjligt att döma till ansvar för brott mot lagen enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen (mer om denna gränsdragningsproblematik, se nedan). Att ansvar inte aktualiseras enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen, utan endast enligt 10 kap. 5 §, torde därför innebära att bestämmelsen inte är av sådan art att den typiskt sett leder till allvarliga konsekvenser för djuret. Inte heller bör gärningar som anges i 10 kap. 4 § djurskyddslagen anses kunna leda till sådana konsekvenser, eftersom de mer straff- värda överträdelserna av de aktuella EU-förordningarna har sorterats ut av lagstiftaren och i stället straffbeläggs enligt 10 kap. 3 §. Det sagda innebär att överträdelser av bestämmelser som faller inom området för 10 kap. 4 och 5 §§ djurskyddslagen är att anse som mindre allvarliga i sig, och att de typiskt sett inte leder till allvarliga konsekvenser. Av detta skäl är därför dessa bestämmelser lämpliga för sanktionsväxling. Överträdelser som sker med viss frekvens eller är vanligt förekommande och som inte är prioriterade i det straffrättsliga systemet För att systemet med sanktionsavgifter ska få en reell betydelse för ett säkerställande av att regelverken efterlevs, bör, som nämns inled- ningsvis, de regler som omfattas vara sådana där överträdelser är rela- tivt vanligt förekommande. Det finns därför skäl vid en sanktions- växling att prioritera sådana regler mot vilka överträdelserna är många. Sanktionsväxling – överväganden och förslag Då frigörs också, som påpekats ovan, resurser från polis och åklagare som kan användas till de mer straffvärda överträdelserna. Det är inte möjligt att dra några mer bestämda slutsatser om huruvida överträdelser av djurskyddsregelverket är vanligt förekom- mande eller inte. Det finns inte heller något närmare underlag angå- ende vilka överträdelser av djurskyddslagens bestämmelser som inte ens åtalsanmäls av kontrollmyndigheterna. Uppgifter som redo- visats i tidigare betänkanden och från aktörer som vi har samrått med under arbetet med utredningen (här avses synpunkter framförda på möte med 28-nätverket samt uppgifter från SLU:s vetenskapliga råd), gör dock gällande att mindre allvarliga överträdelser överlag vanligen inte anmäls, och om anmälan sker går ärendet ofta inte vidare till åtal. Här kan hänvisas till , som behandlas i avsnitt 9.2 och av vilken det framgår att av de granskande ärenden angående brott mot djurskyddslagen ledde till någon form av lagföring, medan i av ären- dena lades förundersökningen ned. Siffrorna ger dock ingen indika- tion på hur många överträdelser som inte anmäls till åklagaren. Vi behandlar frågan om myndigheternas anmälningsskyldighet närmare i kapitel 10. Vi konstaterar där att det på goda grunder kan antas att brott mot 10 kap. 4 och 5 §§ djurskyddslagen endast i be- gränsad utsträckning anmäls till polis och åklagare. De överträdelser som faller inom området för dessa paragrafer får därmed även av detta skäl anses vara lämpliga för sanktionsväxling, oaktat att det inte går att säkerställa att de förekommer med viss omfattning. En grundläggande förutsättning för sanktionsväxling är, som nämnts inledningsvis, att överträdelserna är enkla att konstatera och att de bakomliggande materiella handlingsreglerna är klara och tydliga. Reg- lerna ska således vara utformade på ett sådant sätt att det inte finns utrymme för olika tolkningar av dem. Detta är av särskild betydelse eftersom det på djurskyddsområdet är 21 olika länsstyrelser som ut- övar kontroll och som ska hantera ett sanktionsavgiftssystem om detta införs. Sanktionsväxling – överväganden och förslag Det bör vidare vara fråga om regler där den subjektiva sidan typiskt sett inte är föremål för mer ingående prövning eftersom sanktions- avgifter normalt ska kunna beslutas redan vid konstaterandet att det objektivt sett föreligger en regelöverträdelse, dvs. frågan om en över- trädelse har begåtts med uppsåt eller oaktsamhet ska inte behöva bli föremål för prövning (se även nedan avsnitt 9.6). Det ska inte heller krävas några mer ingående och djupare utredningar eller bedöm- ningar om huruvida en överträdelse har ägt rum eller inte. Kontroll- myndigheterna ska således med enkelhet kunna konstatera att en överträdelse har ägt rum. Gränsdragningsproblematiken i fråga om djurskyddslagens straffbestämmelser I detta sammanhang bör lyftas frågan om de gränsdragningsproblem som kan uppstå på djurskyddsområdet i fråga om bedömningen under vilken straffbestämmelse en överträdelse ska sorteras, vilket redan har berörts ovan i avsnitt 9.2 som ett skäl emot sanktionsväxling. En överträdelse av en djurskyddsregel som anges i djurskyddsförord- ningen eller i föreskrifter, kan förutom att den täcks av föreskriftens reglering, helt eller i väsentliga delar också täckas av paragrafer i djurskyddslagen som är straffbara enligt 10 kap. 1 § djur- skyddslagen, och som alltså enligt vad som sagts ovan inte är aktuella för sanktionsväxling utan som även fortsättningsvis ska hanteras inom det straffrättsliga systemet. Ett exempel är bestämmelsen i 2 kap. 4 § första stycket djurskydds- lagen som anger att ska djur ges tillräcklig tillsyn samt tillräckligt med foder och vatten av god kvalitet, och utfodringsrutiner ska en- ligt bestämmelsen anpassas efter djurets behov. Överträdelse av denna paragraf är straffbelagd enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. Jordbruks- verket har med stöd av bemyndigande i djurskyddslagen och djur- skyddsförordningen meddelat ytterligare föreskrifter om tillsyn, utfodring och vattning av djur i föreskrifter för olika djurslag och djur som hålls för olika ändamål. I föreskrifter (SJVFS 2019:18) om nötkreaturshållning inom lantbruket m.m. anges t.ex. i 2 kap. 3 § att djur normalt ska ses till minst en gång och att nyfödda, sjuka eller skadade djur, djur som beter sig onormalt och högdräktiga djur ska ses till oftare. Överträdelse av denna be- stämmelse är straffbelagd enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen, då be- Sanktionsväxling – överväganden och förslag myndigandet som ligger till grund för bestämmelsen har meddelats med stöd av 2 kap. 4 § tredje stycket djurskyddslagen. I förarbetena till den nya djurskyddslagen behandlades frågan om det krävs en tydligare gränsdragning för när någon anses ha brutit mot djurskyddslagen eller mot en föreskrift som har meddelats med stöd av lagen. Regeringen menade dock att det är en fråga för rätts- tillämpningen att i varje enskilt fall göra en bedömning av om den aktuella gärningen i det väsentliga straffbeläggs i lagen eller framgår av föreskriften. Om det förra fallet är för handen menade regeringen att närmare preciseringar i föreskrifterna då kan användas som en del av processmaterialet.5 Det nu sagda innebär att även om en enskild överträdelse kan vara lätt att konstatera, kan det vara förenat med svårigheter att avgöra inom ramen för vilken straffbestämmelse – 10 kap. 1 eller 5 § djur- skyddslagen – som överträdelsen faller. För att återknyta till exemplet ovan kan det vara relativt enkelt för kontrollmyndigheten att vid ett kontrollbesök konstatera att ett nötkreatur inte har fått tillräckligt med foder av god kvalitet. Frågan som kan uppstå för kontroll- myndigheten är då huruvida denna överträdelse ska anses vara en överträdelse av 2 kap. 4 § första stycket djurskyddslagen, eller endast en överträdelse av 3 kap. 1 § i föreskrifter om nötkreaturshållning inom lantbruket m.m. som anger att djur dag- ligen ges foder av lämplig struktur och att fodergivan ska garantera en tillräcklig, allsidig och välbalanserad näringstillförsel.