sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — Med förpackning avses i för- packningsdirektivet en produkt som har framställts för att innehålla, skydda eller presentera en vara eller för att användas för att leverera eller på annat sätt hantera en vara, från råmaterial till slutlig produkt och från producent till användare, om produkten är en konsument- förpackning, gruppförpackning, transportförpackning eller service- förpackning, eller som engångsartikel används i ett sådant syfte. 20Se artikel 2 i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedels- säkerhet. Förpackningar för godis, glass och snacks Direktivet och definitionen av förpackning har införlivats i svensk rätt genom förordningen om producentansvar för förpackningar (för- ordning 2014:1073, som senare ersatts av förordning 2018:1462). Tulltaxans indelning i KN-nummer I vissa punktskattelagstiftningar används tulltaxans indelning i KN- nummer21 för att avgränsa det skattepliktiga området. De varor som skatt på kemikalier i viss elektronik ska betalas för definieras med hjälp av tulltaxans indelning i KN-nummer. Inom bränslebeskatt- ningen (energi- och koldioxidskatt på bränslen som används för motordrift eller uppvärmning samt svavelskatt på svavelinnehållet i vissa bränslen) definieras de flesta bränslen genom sina KN-nummer. Även inom tobaksbeskattningen sker avgränsningen för vad som är skattepliktigt snus respektive skattepliktig tuggtobak genom hänvis- ning till tulltaxan. Vidare är exempelvis system för de som ska importera varor till och SCB:s importstatistik upp- byggda utifrån KN-nummer. Fördelarna med att använda KN-nomenklaturen för att avgränsa det skattepliktiga området är flera. Eftersom koderna används inter- nationellt i samband med export och import av varor förstås de över hela världen. Vidare utgör de ett system för hur olika varugrupper ska avgränsas gentemot varandra. Det finns varuhandböcker, förkla- rande anmärkningar, tidigare meddelade klassificeringsbesked och omfattande rättspraxis att söka ledning i vid osäkerhet om till vilket KN-nummer en viss vara ska hänföras. KN-nomenklaturen är dock uppbyggd utifrån helt andra syften än beskattning och kan i vissa fall bli otymplig att använda i skatte- sammanhang. För våra syften skulle vi behöva använda koder för både förpackningstyp (förpackningsmaterial, storlek, struktur m.m.) och produktinnehåll (typ av konfektyr eller snacks etc.) för att av- gränsa skattepliktens omfattning. Den finska skatten på dryckes- behållare är uppbyggd utifrån dryckesvarornas KN-nummer. Godis, glass och snacks omfattar dock många fler olika slags produkter som kan vara hänförliga till ett stort antal KN-nummer. Det kompliceras ytterligare av att förpackningar som är avsedda för godis, glass och 21Med KN-nr förstås nummer i Kombinerade nomenklaturen enligt kommissionens förord- ning (EG) nr 2031/2001 av , om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan. Förpackningar för godis, glass och snacks snacks ibland importeras som tomma förpackningar och ibland importeras fyllda med innehåll. För de fyllda förpackningarna är det i regel produktinnehållet och inte förpackningen som styr tulltaxe- indelningen. En annan sak som behöver beaktas är att plast till viss del kan ingå i pappersförpackningar enligt tulltaxeindelningen. Både rena pappersförpackningar och pappersförpackningar med plast hamnar i samma indelning i tulltaxan. En annan aspekt är att om KN- nomenklaturen används för att bestämma skatteplikten så blir det alltid varans KN-nummer som bestämmer skatteplikten, inte varans tänkta eller faktiska användningsområde. Ännu en nackdel är att tull- taxan ändras ofta, vilket innebär att KN-nummer i lagstiftningen snabbt blir föråldrade. Sammanfattningsvis finns det fördelar med att använda tulltaxans indelning i KN-nummer för att avgränsa det skattepliktiga området, men finns det flera nackdelar och svårigheter som tyder på att det inte skulle vara den bästa lösningen här. Även när lagstiftningen inte hänvisar till KN-nummer kan Tull- verket på egen hand ta fram varukoder som hjälpverktyg för att under- lätta hanteringen vid import av varor som omfattas av punktskatt. Så har gjort till exempel när det gäller skatten på plastbär- kassar. Vilka definitioner av plast som förekommer i befintliga regleringar redovisar vi i motsvarande avsnitt i kapitel 8. Det finns således ett antal befintliga definitioner att utgå ifrån och vi bedömer mot bakgrund av det som redovisats att det är möjligt att avgränsa och definiera det skattepliktiga området i fråga om en skatt på förpackningar för godis, glass och snacks. Förpackningar för godis, glass och snacks 9.3.4Vilka EU-rättsliga aspekter behöver beaktas? Skatt på engångsartiklar är inte en punktskatt som har harmoniserats inom EU, vilket innebär att vi i får införa en sådan skatt, under vissa förutsättningar. Se motsvarande avsnitt i kapitel 8. Specifika rättsakter på området I EU:s förpackningsdirektiv22 finns bestämmelser som harmoniserar hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall inom EU. Direk- tivet omfattar alla förpackningar som släpps ut på gemenskapens marknad och allt förpackningsavfall oavsett material. Regler om före- byggande åtgärder finns bland annat i artikel 4. Där sägs att medlems- staterna ska se till att förebyggande åtgärder genomförs i syfte att förebygga uppkomsten av förpackningsavfall och minimera förpack- ningarnas miljöpåverkan. De förebyggande åtgärderna kan bestå av nationella program, incitament genom system för utökat producent- ansvar i syfte att minimera förpackningarnas miljöpåverkan, eller liknande insatser vilka vid behov kan antas i samråd med ekonomiska aktörer samt konsument- och miljöorganisationer och vars syfte är att sammanföra och dra nytta av de många initiativ som tagits i med- lemsstaterna för att förebygga avfall. Vidare sägs att medlemssta- terna ska använda sig av ekonomiska styrmedel och andra åtgärder för att ge incitament för tillämpning av avfallshierarkin, exempelvis de som anges i bilaga IVa till direktiv /98/EG eller andra lämpliga styrmedel och åtgärder. Artikel 4 innehåller även krav på medlems- staterna att vidta förebyggande åtgärder som specifikt avser att uppnå en varaktig minskning av förbrukningen av tunna plastbär- kassar. I övrigt saknas i direktivet krav på förebyggande åtgärder som specifikt avser en viss produktkategori. Direktivet innehåller således inga krav på åtgärder som specifikt avser minskad förbrukning av engångsartiklar i form av förpackningar för till exempel godis, glass och snacks. 22Europaparlamentets och rådets direktiv /62/EG av om förpack- ningar och förpackningsavfall, det s.k. förpackningsdirektivet. Förpackningar för godis, glass och snacks I EU:s engångsplastdirektiv23 finns krav på att medlemsstaterna inför en rad åtgärder för att minska plastens inverkan på miljön i fråga om vissa engångsplastprodukter. När det gäller produktkate- gorin omslag eller förpackning för livsmedel är medlemsstaterna skyldiga att säkerställa ett utökat producentansvar och införa med- vetandehöjande åtgärder (se artiklarna 8.2 och 10 samt bilagorna E och G). Det utökade producentansvaret innebär att producenterna ska bekosta kostnaderna för medvetandehöjande åtgärder samt in- samling, uppstädning, transport och behandling av avfall. Det är ännu inte klart hur det utökade producentansvaret kommer att utformas på nationell nivå. (M 2019:A) har i uppdrag att lämna förslag på hur åtgärderna i engångsplastdirektivet ska inför- livas i svensk rätt. Kravet på att vidta medvetandehöjande åtgärder innebär att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att informera konsumenterna och uppmuntra till ett ansvarsfullt konsumentbete- ende för att uppnå en minskning av skräp från de produkter som omfattas av direktivet. I fråga om produktkategorierna i bilaga G ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att informera konsumenter om: •Tillgängligheten vad gäller återanvändbara alternativ, återanvänd- ningssystem och avfallshanteringsalternativ för produkterna samt bästa praxis för sund avfallshantering. •Inverkan på miljön, i synnerhet den miljön, genom ned- skräpning och annat olämpligt bortskaffande av produkterna. •Effekterna av olämpligt bortskaffande av produkterna på avlopps- nätet. Produktkategorin omslag eller förpackning för livsmedel omfattas inte av kravet på minskad förbrukning i artikel 4. Dock framgår det av artikel 10 att de medvetandehöjande åtgärderna syftar till att upp- nå en minskning av skräp från de produkter som omfattas av direk- tivet. Att syftet med de medvetandehöjande åtgärderna är att före- bygga och minska skräp från produkterna anges även i punkten 21 i direktivets ingress. Samtliga de produkter som omfattas av direktivet har av EU pekats ut som problematiska ur miljösynpunkt. Dock är det endast vissa produkter som förbjuds eller som omfattas av krav på minskad förbrukning, dvs. krav på att vidta åtgärder som på ett 23Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön, det s.k. engångsplastdirektivet. Förpackningar för godis, glass och snacks ambitiöst och bestående sätt minskar förbrukningen av produkterna. För kategorin omslag eller förpackning för livsmedel finns inget så- dant tydligt krav från EU om att åstadkomma en minskad förbrukning. Innehållet i dessa båda EU-direktiv beskrivs mer utförligt i kapitel 4. Vid utformningen av en skatt på engångsartiklar måste också hänsyn tas till om statligt stöd. Se motsvarande avsnitt i kapitel 8. En skatt på engångsartiklar måste också vara förenlig med i övrigt, till exempel reglerna om fri rörlighet och de grundläggande principerna om likabehandling och icke-diskriminering. Se motsva- rande avsnitt i kapitel 8. 9.3.5Vilka uppbördsfrågor och administrativa aspekter behöver beaktas? Det är en förutsättning om en skatt på engångsartiklar ska införas att det går att få till en fungerande uppbörd och kontroll av skatten. Vi skriver om detta i motsvarande avsnitt i kapitel 8. 9.3.6Vad har en skatt för potential att kunna nå målen? I kapitel 5 behandlar vi allmänt frågan om val av styrmedel. Skatter är ofta lämpliga styrmedel för att uppnå en beteendeförändring hos aktörerna på marknaden. Frågan är då vad en skatt skulle ha för potential i just det här fallet, dvs. om skatten rätt utformad kan åstad- komma en beteendeförändring hos konsumenter och näringsidkare som minskar förbrukningen av beskattade engångsartiklar till för- mån för mer miljövänliga alternativ och därmed leder till miljövinster. En skatt på engångsartiklar syftar i huvudsak till att styra mot ökad resurseffektivitet och cirkularitet samt minskad miljöpåverkan. Förpackningar för godis, glass och snacks Syftet med en skatt på förpackningar för godis, glass och snacks skulle kunna vara att den ska styra mot att ändra de drivkrafter och beteenden som leder till att dessa livsmedel tillhandahålls i förpack- ningslösningar som orsakar negativa miljöeffekter, och leda till en ökad användning av mer miljövänliga förpackningslösningar. Det skulle kunna handla om att i högre grad gå över till material och lös- ningar som är miljömässigt bättre, till exempel när det gäller resurs- åtgång eller möjligheterna till återvinning och återanvändning. Det kan även handla om att gå över till material och utformningar som minskar risken för nedskräpning eller som i vart fall minskar de nega- tiva effekterna vid nedskräpning. Det kan dock vara svårt att styra konsumenternas beteende genom en skatt på dessa förpackningar. Det är nämligen svårt för konsu- menterna att göra ett aktivt val vid köptillfället och välja en förpack- ningslösning som inte beskattas, eftersom produkterna i regel säljs färdigförpackade. Det ligger därför snarare på den som säljer godis, glass och snacks att ändra beteende för att undvika skatten. Detta genom att erbjuda förpackningslösningar med material och utform- ningar som minskar de negativa miljöeffekterna. Frågan är dock i vilken utsträckning det finns mer miljö- vänliga förpackningslösningar att tillgå för dessa slags livsmedel. Vi anser att skatten måste kunna styra valet av förpackningslösning och inte styra mot minskad konsumtion av godis, glass och snacks, vilket kan bli effekten om en skatt läggs på förpackningar som det saknas ersättande alternativ för. Dessa och andra frågeställningar diskuteras nedan. Vad kan skatten styra mot? Vad fyller förpackningarna för funktion och hur kan de bli mer miljövänliga? En fråga som är relevant för bedömningen av om en skatt är en effektiv åtgärd är vad det finns för lämpliga och mer miljövänliga alternativ till de engångsartiklar som skatten syftar till att minska för- brukningen av och hur genomförbart det är att ändra konsumtions- mönstren. En viktig första fråga i sammanhanget är vilken funktion förpack- ningen har. Förpackningar för livsmedel fyller flera syften. Förpackningar för godis, glass och snacks syftet med förpackningen är att skydda livsmedlet och se till att det kommer till konsumenten i ett gott skick. Förpackningen ska till exempel skydda livsmedlet från att torka, gå sönder eller förlora sin arom. Därmed förebyggs matsvinn, vilket också är väsentligt för miljön. Vad som behövs för att skydda en viss produkt i fråga om material och struktur på förpackningen avgörs bland annat av pro- duktens avsedda användningsområde. Andra faktorer som kan på- verka är bland annat att förpackningarna ska vara praktiska och enkla att hantera vid transport och försäljning. Vidare kan förpackningens utformning och storlek behöva vara anpassad till konsumenternas olika behov. Dessutom innehåller förpackningarna produktinformation och information om källsortering. Dagens förpackningar för godis, glass och snacks består ofta helt eller delvis av plast. Även pappersförpackningarna för sådana livs- medel har ofta en fukt- eller fettavvisande barriär i form av en tunn plasthinna på insidan av förpackningen. Vissa pappersförpackningar har i stället försetts med ett yttre hölje av cellofanplast. ingår även aluminium i förpackningarna. Frågan är då hur förpackningar för till exempel godis, glass och snacks skulle kunna bli mer miljövänliga. En åtgärd kan vara att optimera mängden material i förpack- ningarna så att det inte går åt mer material än nödvändigt. är det möjligt att tunnare förpackningar ökar risken för nedskräp- ning om de lättare sönderdelas och kommer på villovägar. En annan åtgärd kan vara att säkerställa att förpackningarna kan materialåtervinnas. Återvinningsbara material möjliggör ett cirkulärt flöde som sparar på resurserna. Det räcker dock inte att förpack- ningar är återvinningsbara, utan de måste också samlas in så att de faktiskt återvinns. Vidare kan en åtgärd vara att ersätta fossilbaserad plast med bio- baserad plast. Det har vissa miljömässiga fördelar, men minskar inte plastens negativa miljöeffekter vid nedskräpning. Ytterligare en annan åtgärd kan vara att ersätta plast i förpack- ningarna helt eller delvis med till exempel papper och kartong. De negativa miljöeffekterna vid nedskräpning minskar om de förpack- ningar som felaktigt hamnar i naturen är gjorda av material som bryts ned inom rimlig tid. Förnybara biomaterial har även mindre klimat- påverkan. Dock kan förpackningar av blandmaterial, till exempel del- vis av papper och delvis av plast, vara svåra att materialåtervinna. Förpackningar för godis, glass och snacks just livsmedel är en av utmaningarna med pappersförpackningar att det ofta behövs en fukt- och fettavvisande barriär, som i regel utgörs av en tunn plastfilm på insidan. Det finns dock exempel på pappers- förpackningar som i stället försetts med ett plastfritt barriärskikt som kan användas för viss mat.24 I sammanhanget kan även nämnas att en brittisk matkedja har aviserat att de ska fasa ut alla plastförpack- ningar senast 2023.25 Ett annat alternativ kan vara att öka andelen återvunnet material i förpackningarna, förutsatt att det inte äventyrar livsmedelssäker- heten. Det finns exempel på livsmedelsförpackningar som är gjorda av en hög andel återvunnen plast, men där den del som är i direkt- kontakt med livsmedlet består av fossil plast.26 Att öka andelen åter- vunnet material i förpackningarna minskar dock ändå inte risken för nedskräpning. Vidare gör vi i kapitel 6 bedömningen att tiden ännu inte är mogen för att stifta lagar som gör skillnad mellan engångsartiklar som tillverkats av ny plast och sådana som tillverkats av återvunnen plast (se avsnitt 6.4.2). Utifrån detta kan vi konstatera att det finns lösningar och utveck- lingsmöjligheter, men också utmaningar och begränsningar. Utöver de lösningar som redan finns inom räckhåll bör det även beaktas att ytterligare lösningar bör kunna uppstå. Vilken betydelse kan en skatt få för att ändra beteenden och drivkrafter? Det finns en del som talar för att en skatt som ett ekonomiskt styr- medel kan få betydelse för näringsidkares och konsumenters beteende. Genom en skatt kan de externa kostnader som konsumtionen av engångsartiklarna orsakar – till exempel miljökostnader som uppstår i resursförbrukning, avfallshantering och vid nedskräpning – internali- seras i priset på dessa. Företagen kan antingen själva ta den ökade kostnaden eller överföra skattekostnaden på slutkonsumenterna. En ökad prissignal i form av en skatt kan få aktörerna att öka efterfrågan på förpackningslösningar som är mer miljövänliga och cirkulära. 26Det finns exempel på matförpackningar som är gjorda av en hög andel återvunnen plast. Orkla har till exempel vissa matförpackningar som till består av återvunnen plast, se . Förpackningar för godis, glass och snacks Om skatten förs över till konsumenterna beror effekten på vilken priselasticitet de aktuella produkterna har. Vi har inte kunnat hitta några studier som visar på priselasticiteten på just dessa förpack- ningar, men det finns studier om priselasticiteten på godis, glass och snacks. Eftersom produkterna säljs färdigförpackade kan det vara ett relevant mått. I en amerikansk studie beräknades priselasticiteten på chips ligga mellan -0,8 och -4, vilket innebär att en prishöjning skulle minska efterfrågan . Pris- elasticiteten varierade beroende på typ av chips och om det var i ett hög- eller låginkomstområde. En svensk studie kom fram till en pris- elasticitet på -0,557 för sötsaker och glass.27 En annan svensk studie analyserade priselasticitet på bland annat godis och glass. Denna studie visade på en positiv priselasticitet för glass på 0,22. Det inne- bär att om glasspriset går upp så ökar efterfrågan på glass . Godis hade däremot en negativ priselasticitet på 0,17 och det innebär att efterfrågan minskar vid prishöjningar.28 För att förstå vad detta innebär kan vi ta ett påhittat exempel. En familj köper 100 påsar med godis till ett pris av styck. En skatt på , dvs. en prisökning på , skulle innebära att familjen köper en påse mindre . Priselasticiteten ser alltså väldigt olika ut i olika studier och det är svårt att med säkerhet säga hur en skatt skulle påverka konsumenternas köpbeteende. Om vi använder det påhittade exemplet som utgångs- punkt är det troligt att en skatt inte skulle minska efterfrågan på godis, glass och snacks i så hög grad att konsumenterna skulle utöva påtryckningar på producenterna att skapa mer miljövänliga förpack- ningslösningar. Priselasticitet beror också på vilka alternativ som finns tillgängliga, dvs. att om priset höjs på en vara så väljer konsu- menten tillgängliga substitut (s.k. korspriselasticiteter). Det innebär att om det finns förpackningar som är skattefria och därmed billigare för konsumenten så väljer konsumenten dessa i stället. På det sättet kan en skatt skapa incitament för producenter att utveckla mer miljö- vänliga förpackningar som inte beskattas. Dock är förpackningar i mer miljövänliga material ofta dyrare, varför priserna troligen skulle jämnas ut och ändå inte påverka konsumenternas beteende. 27Ahlin (2016), Kan ekonomiska styrmedel riktade mot livsmedel förbättra folkhälsan? 28Artursson E. och . (2013), Sockerskatt – en möjlig väg att styra svenskarnas sockerintag mot en mer hälsosam nivå? En studie om vilken prisökning som skulle krävas för att nå rekommenderat intag. Kandidatuppsats i nationalekonomi, . Förpackningar för godis, glass och snacks skatt helt kan övervältras på konsumenten utan att det egentligen förändrar konsumentens köpbeteende finns det få incitament för före- tagen att ändra till mer miljövänliga förpackningar. För att få effekt behöver skatten vara tillräckligt hög för att kon- sumenterna ska föredra att köpa godis, glass och snacks i mer miljö- vänliga förpackningar. Då skapas en konkurrenssituation som också kan ge producenterna incitament att skapa mer miljövänliga för- packningar. Det är svårt att se hur en skatt kan styra mot mer miljövänliga för- packningslösningar och därmed leda till miljövinster på ett sådant sätt att skattens syfte återspeglas. Diskussionen om priselasticitet visar att en prisökning på produkterna (dvs. en skatt) förmodligen inte skulle leda till en betydande minskad efterfrågan hos konsu- menterna. Frågan är då snarare om en skatt kan styra producenterna på så sätt att förpackningar utformas och tillverkas för att återvinnas och återanvändas. Eftersom vi har konstaterat att en skatt som över- vältras på konsumenten troligen inte innebär någon betydande mins- kad efterfrågan på dessa produkter saknas det starka ekonomiska incitament för producenterna. Nedan, i avsnitt 9.4 behandlar vi frå- gan om det finns andra mer lämpliga styrmedel för att nå målen. 9.4Finns det något annat lämpligt styrmedel som vi bör föreslå? Enligt kommittédirektiven ska vi i den utsträckning som det är moti- verat utreda eventuella alternativa lösningar än beskattning som kan minska användningen av engångsartiklar och därmed minska ned- skräpningen och uppkomsten av avfall. Om sådana alternativa lös- ningar bedöms vara mer kostnadseffektiva, eller av andra skäl mer motiverade än beskattning, ska lösningarna och konsekvenserna av dessa presenteras. Skatter och avgifter är ofta lämpliga styrmedel för att uppnå en beteendeförändring, men här vi gjort bedömningen att en skatt troligen Förpackningar för godis, glass och snacks har låg potential att kunna styra mot mer miljövänliga förpacknings- lösningar och därmed leda till miljövinster. Frågan är då om det finns andra styrmedel som kan styra mot ökad resurseffektivitet och cirku- laritet samt minskad miljöpåverkan och som är att föredra framför beskattning. Alternativa styrmedel skulle kunna vara exempelvis förbud, produkt- krav, pantsystem och informationsstyrmedel. Vi skriver om vad som generellt gäller vid val av styrmedel i kapitel 5. Ett förbud tillämpas ofta om en produkt är så pass miljöfarlig att den helt bör tas bort från marknaden. Det är inte vårt syfte här, utan vi vill styra mot mer miljövänliga förpackningslösningar. Krav på information införs i sam- band med engångsplastdirektivet. Produktkrav (designkrav) är ett annat styrmedel som skulle kunna ha potential att styra mot de för- packningslösningar som vi eftersträvar. Det pågår dock redan många frivilliga initiativ där producenter utvecklar ny design och sätter upp egna mål om biobaserade och materialåtervinningsbara förpackningar. Det borde snart vara möjligt att se resultaten från de differentierade avgifter som FTI införde . I avsnitt 9.3.6 om skattens potential diskuterade vi att det för de här produkterna kan vara svårt att styra ett konsumentbeteende genom en skatt. Detta eftersom det är svårt för konsumenterna att göra ett aktivt val vid köptillfället och välja en skattefri förpackningslösning, då produkterna i regel säljs färdigförpackade.