sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Vidare finns i 10 kap. 19–24 §§ sekretessbrytande bestämmelser som gör det möjligt att trots sekre- tess lämna uppgifter till rättsvårdande myndigheter i olika situa- tioner. I 10 kap. 27 § OSL finns den s.k. generalklausulen, som före- skriver att en sekretessbelagd uppgift även i vissa andra fall än som anges i kapitlet får lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar sekre- tess inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgifts- skyldighet följer av lag eller förordning. Sekretessbrytande bestäm- melser kan alltså finnas i andra författningar, t.ex. i författningar om behandling av personuppgifter. När det gäller internationella förhållanden finns det i 8 kap. 3 § OSL bestämmelser om brytande av sekretess i förhållande till ut- ländska myndigheter eller mellanfolkliga organisationer. Där före- skrivs att en uppgift för vilken sekretess gäller enligt OSL inte får röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om inte utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning eller uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att upp- giften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolk- liga organisationen. Offentlighet, sekretess och tillgång tili information Med meddelarfriheten avses det regelsystem i TF och YGL enligt vilket det i viss utsträckning är möjligt att utan risk för straff- och skadeståndsansvar lämna ut sekretessbelagda uppgifter för publice- ring eller framställning i tryckt skrift eller andra i grundlag skyddade medier. Genom meddelarfriheten begränsas alltså verkan av sekre- tessbestämmelser i en del situationer. Utgångspunkten för den svenska meddelarfriheten är att var och en har rätt att meddela och offentliggöra uppgifter i vilket ämne som helst i tryckt eller därmed jämställd skrift eller i program, film, tek- nisk upptagning eller därmed jämställt medium, se 1 kap. 7 § TF och 1 kap. 10 § YGL. Meddelarfriheten innehåller emellertid en rad in- skränkningar, vilka framgår såväl av TF och YGL som av bestämmel- ser i OSL, se 13 kap. 3–5 §§ OSL. När det gäller sekretess relaterad till brottsbekämpningen är det främst beträffande uppgifter som rör hemliga tvångsmedel och brott mot rikets säkerhet och vissa andra brott mot staten som meddelar- friheten är inskränkt, se t.ex. 13 kap. 3 § och 18 kap. 19 § OSL. En viktig del i den svenska meddelarfriheten är det efterforsk- ningsförbud som regleras i 3 kap. 5 § TF och 2 kap. 5 § YGL. Enligt bestämmelserna får en myndighet eller ett annat allmänt organ inte efterforska bl.a. meddelare i andra fall än när det är uttryckligen till- låtet enligt TF respektive YGL. Efterforskning är tillåten när med- delaren har begått brott enligt TF eller YGL. Det är då endast JK som är behörig att utreda brottet. För att lättare förstå på vilket sätt Eppo-förordningen och den svenska lagstiftningen kommer att samspela kan det vara på sin plats att kort beskriva samverkan mellan framför allt åklagare och polisen i en förundersökning. När en åklagare har beslutat att inleda förundersökning lämnar åklagaren normalt över det material som han eller hon har haft som grund för sitt beslut till . Det kan t.ex. vara en brottsanmälan, material från en tillsynsmyndighet eller något annat underlag. Tillsammans med det kan åklagaren lämna anvisningar om hur utredningsarbetet bör läggas upp. Eftersom åklagare och polis- Offentlighet, sekretess och tillgång tili information män tillhör olika myndigheter blir handlingar som utväxlas mellan dem allmänna. De polismän som biträder åklagaren hämtar in skrift- ligt material, förhör vittnen och andra som kan ha uppgifter att lämna, utför tekniska undersökningar, verkställer åklagarens beslut om tvångsmedel och förhör den eller de misstänkta. Åtgärderna do- kumenteras löpande. Hur täta kontakterna är mellan åklagaren och polismännen varierar, beroende på ärendets art. Dokumentationen görs normalt tillgänglig för åklagaren genom att han eller hon får tillgång till dokumentationen i polisens it-system. överläm- nas kopior på handlingar vid personliga sammanträffanden eller på annat sätt. Sekretess enligt 18 kap. 1 och 2 §§ och 35 kap. 1 § OSL gäller normalt så länge förundersökningen fortfarande pågår. Det material som tas in i förundersökningsprotokollet blir som huvud- regel inte allmänna handlingar innan protokollet har färdigställts. Eftersom förundersökningen görs i svenska myndigheters verksam- het styrs allmänhetens tillgång till handlingar av i vilken utsträckning som handlingarna är inkomna, upprättade respektive expedierade i TF:s mening (se avsnitt 15.2.2). När det gäller Eppo kommer det praktiska samarbetet mellan de europeiska delegerade åklagarna och de polismän som biträder dem sannolikt att se likadant ut. Skillnaden är emellertid att det blir fråga om utväxling av handlingar mellan en svensk myndighet och ett EU- organ respektive ett EU-organs tillgång till uppgifter hos en svensk myndighet. 15.3Svenska regler är inte tillämpliga på Eppo 15.3.1Reglerna om handlingsoffentlighet gäller inte för Eppo Utredningens bedömning: Regleringen i TF, YGL och OSL är inte tillämplig för Eppo. Det innebär att bestämmelserna om handlingsoffentlighet, sekretess och meddelarfrihet inte gäller för uppgifter som förvaras hos Eppo, trots att förvaringen äger rum i . Skälen för utredningens bedömning: Ett grundläggande krav för att en handling ska anses som allmän är att den förvaras hos en myn- dighet eller ett annat allmänt organ. Myndigheter är organ som ingår Offentlighet, sekretess och tillgång tili information i den statliga och kommunala organisationen. Offentlighetsprinci- pen kan i vissa fall genom författning utvidgas att gälla hos annan som utför vissa offentligrättsliga uppgifter. Eftersom Eppo är ett EU-organ, och alltså inte ingår i den statliga organisationen, kan en handling där inte vara allmän i TF:s mening. Det innebär att reglerna om handlingsoffentlighet i TF inte är till- lämpliga för Eppo. Inte heller bestämmelserna i , som reglerar myndigheters och vissa andra organs handläggning vid registrering, utlämnande och övrig hantering av allmänna handlingar, gäller för Eppo. Detsamma gäller reglerna om meddelarfrihet i TF och YGL. Att OSL inte är tillämplig för Eppo hindrar emellertid inte, som kommer att framgå i det följande, att bestämmelserna i och OSL ändå får betydelse för Eppos verksamhet, eftersom den kommer att utövas i nära samarbete med vissa svenska myndigheter. För de se- nare gäller givetvis svenska regler. Dessutom anger Eppo-förord- ningen, vilket utredningen återkommer till i avsnitt 15.4.3, att natio- nell rätt ska tillämpas i partsinsynsfrågor och att nationell rätt ska tillämpas för dem som bistår Eppo, vilket behandlas i avsnitt 15.5. 15.3.2Principiella skillnader mellan svensk rätt och EU-rätt Som framgått i avsnitt 15.2.2 är utgångspunkten i svensk rätt öppen- het, dvs. att det finns en grundläggande rätt för envar att ta del av allmänna handlingar. Det är först om det finns föreskrivna begräns- ningar i sekretesslagstiftningen som den rätten inskränks. Även inom EU finns det numera, i vissa avseenden, en grundläggande öppenhet. har emellertid utvecklats från den motsatta ståndpunkten, nämligen att det för arbetet i de gemensamma institu- tionerna rådde traditionell diplomatisk förtrolighet. Huvudregeln har för EU-organens del således varit sekretess och tystnadsplikt. Först /94 beslutade rådet och kommissionen att anta regler för allmänhetens tillgång till sådana handlingar som hade upprättats hos och förvarades hos de institutionerna. Genom Am- sterdamfördraget lades det fast en skyldighet för rådet och Europa- parlamentet att fastställa regler om handlingsoffentlighet. an- togs öppenhetsförordningen. Den bygger, i likhet med den svenska offentlighetsprincipen, på idén att allmänheten som huvudregel ska Offentlighet, sekretess och tillgång tili information ha rätt att ta del av handlingar och att sekretess endast ska gälla un- dantagsvis och bara om rekvisiten i en uttömmande lista över sekre- tessundantag i förordningen är uppfyllda. En närmare beskrivning av allmänhetens tillgång till handlingar hos EU:s institutioner finns i Sekretess i det internationella samarbetet, prop. 2012/13:192, s. 18 f. Artikel 15.3 FEUF utgör numera grunden för öppenheten i . Där föreskrivs bl.a. att rådet, under hänsynstagande till all- männa eller enskilda intressen, genom förordningar ska fastställa all- männa principer och gränser för rätten till tillgång till handlingar. Institutionerna ska säkerställa öppenhet i sitt arbete och ska i sina arbetsordningar utarbeta särskilda bestämmelser om tillgång till in- stitutionens, organets eller byråns handlingar i enlighet med dessa förordningar. Eftersom TF och OSL inte kommer att gälla för Eppo finns det åt- minstone tre principiellt viktiga skillnader mellan den svenska regle- ringen och Eppo-förordningen när det gäller sekretess. Den första är själva utgångspunkten, dvs. att sekretess, om inte annat anges, ska gälla i Eppo-utredningar medan utgångspunkten i svenska brottsut- redningar är den motsatta, nämligen handlingsoffentlighet. Även om det i allmänhet råder sekretess för förundersökningsuppgifter åt- minstone under delar av brottsutredningen också i är alltså utgångspunkten den motsatta. Det är enbart om det finns rättsliga förutsättningar för sekretess som sådan föreligger. Den andra principiellt viktiga skillnaden är möjligheten för en- skilda att få sekretessfrågan prövad. Genom den konstruktion som används i finns det möjlighet att begära ut handlingar från en förundersökning och, om handlingen inte lämnas ut, att begära att frågan prövas rättsligt i domstol. Någon motsvarande möjlighet kommer såvitt utredningen kan bedöma, inte att finnas i Eppos ut- redningsverksamhet. Det kommer att gälla även när Eppos utred- ningar bedrivs i . Den tredje viktiga skillnaden är meddelarfriheten. iavsnitt 15.2.1 föreskriver reglerna i Eppo-förordningen en fullstän- dig tystnadsplikt, utan andra undantag än för information som redan har lagligen har offentliggjorts. Även i svensk rätt gäller tystnads- Offentlighet, sekretess och tillgång tili information plikt, dock inte utan undantag. I stället kan huvudregeln sägas vara att det råder meddelarfrihet om det inte finns föreskrifter om in- skränkningar i den. 15.4Offentlighet och sekretess hos Eppo 15.4.1Andra handlingar än ärendeakter Som framgår i avsnitt 15.2.1 finns det regler i Eppo-förordningen om offentlighet och sekretess. Regleringen är tydlig när det gäller den administrativa verksamheten. Enligt artikel 109.1 gäller öppen- hetsförordningen för andra handlingar än Eppos ärendeakter. Det innebär att när det gäller t.ex. administrativa uppgifter hos Eppo lik- nar rätten för enskilda att ta del av uppgifter det som gäller enligt svensk rätt. Sådana handlingar kan alltså begäras ut av enskilda och Eppos beslut i frågor om utlämnande kan överklagas till EU-dom- stolen eller bli föremål för Europeiska ombudsmannens tillsyn. När det däremot gäller uppgifter i Eppos brottsutredningar finns det ingen bestämmelse i Eppo-förordningen som entydigt talar om vad som gäller. Motsatsvis av artikel 109.1 och med beaktande av vad som föreskrivs om konfidentialitet och tystnadsplikt i artikel 108 framstår det som att sådana uppgifter kommer att omgärdas av en omfattande sekretess. Utifrån vad som anges i artikel 111, om såväl känsliga icke säker- hetsskyddsklassificerade uppgifter som säkerhetsskyddsklassifice- rade EU-uppgifter, kommer det i praktiken att vara Eppos interna föreskrifter som avgör vilket sekretesskydd som ska gälla för de upp- gifter som finns i myndighetens brottsutredningar. I det rådsbeslut om skydd för säkerhetsskyddsklassificerade EU-uppgifter som arti- kel 111.2 hänvisar till går det att få viss ledning. Där kategoriseras uppgifter som säkerhetsskyddsklassificeras i en av fyra kategorier, från den högsta ”EU top secret” via ”EU secret” och ”EU confiden- tial” till den lägsta klassificeringsnivån ”EU restricted”. Till den sist- nämnda kategorin ska enligt rådsbeslutet uppgifter och material vars Offentlighet, sekretess och tillgång tili information obehöriga röjande skulle kunna medföra endast ringa men för EU:s eller en eller flera medlemsstaters intressen hänföras. Det kan noteras att begreppet ”classified information” används i såväl Eppo-förordningens som rådsbeslutets engelska språkversio- ner för det som i den svenska språkversionen uttrycks som ”säker- hetsskyddsklassificerade uppgifter”. Begreppet i fråga används i sä- kerhetsskyddslagen (2018:585). I 1 kap. 2 § den lagen definieras säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter som uppgifter som rör sä- kerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess en- ligt OSL eller som skulle ha omfattats av sekretess enligt den lagen, om den hade varit tillämplig. Utredningen utgår från att det är sam- ma definition som gäller enligt Eppo-förordningen och rådsbeslutet. Det är alltså i praktiken fråga om uppgifter som omfattas av viss sek- retess. Skälet till tillägget i 1 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen att be- greppet också omfattar uppgifter som skulle ha omfattats av sekre- tess enligt den lagen om den hade varit tillämplig är att regleringen tar sikte inte endast på verksamheter som OSL tillämpas i, utan även exempelvis verksamheter som bedrivs i enskild regi, se Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskyddslag, prop. 2017/18:89, s. 50 f. Artikel 111.1 tar sikte på uppgifter som inte kan hänföras till någon av de fyra kategorierna i rådsbeslutet. Det är alltså fråga om uppgifter som har lägre skyddsvärde än uppgifter som omfattas av klassificeringen ”EU restricted”, men som ändå kan anses känsliga. Enligt utredningens mening torde det, med hänsyn till att ärendeak- ter enligt artikel 109.1 inte omfattas av öppenhetsförordningens till- lämpningsområde, innebära att i praktiken samtliga uppgifter i Eppos ärendeakter kommer att omfattas av Eppos interna regelverk för sekretess, antingen som säkerhetsskyddsklassificerade eller som på annat sätt känsliga uppgifter. Det har inte publicerats några interna föreskrifter och det är därför inte möjligt för utredningen att i detalj uttala sig om vilket sekretesskydd som kommer att gälla för uppgifter hos Eppo. Däre- mot går det att utifrån nämnda rådsbeslut, som de interna reglerna enligt artikel 111.2 ska överensstämma med för att säkerställa en lik- värdig nivå på skyddet av uppgifter, att dra vissa slutsatser om vilken säkerhet som ska omgärda i vart fall säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Rådsbeslutet innehåller ganska detaljerade bestämmelser om hur säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter ska skyddas, såväl Offentlighet, sekretess och tillgång tili information administrativt som praktiskt. Det finns bl.a. regler om hur transport av sådana uppgifter, både genom överföring elektroniskt och fysiskt, ska genomföras, vilket skydd (t.ex. krypteringslösningar) som ska finnas och om utlämning av uppgifter. Rådsbeslutet tar sikte på EU- uppgifter men i artikel 4.3 föreskrivs att om medlemsstaterna matar in uppgifter med en nationell säkerhetsskyddsklassificering i unio- nens strukturer eller nät, ska rådet och generalsekretariatet skydda uppgifterna i enlighet med kraven för säkerhetsskyddsklassificerade EU-uppgifter på motsvarande nivå. Eftersom Eppos interna regelverk ska överensstämma med regle- ringen i rådsbeslutet får det förutsättas att uppgifter som omfattas av sekretess enligt svensk lagstiftning och som lämnas till Eppo från svenska myndigheter med upplysning om det kommer att skyddas på ett adekvat sätt. Det går inte att med någon säkerhet säga vad som kommer att gälla för Eppo när det gäller sekretess förrän de interna regelverken är utformade och antagna. Trots det, särskilt med beaktande av vil- ken transparens inom EU som råder för uppgifter som inte omfattas av öppenhetsförordningen, gör utredningen bedömningen att det kan förutsättas att uppgifter som utgör en del av en brottsutredning inte kommer att lämnas ut, vare sig de är upprättade hos eller in- komna till Eppo. Därmed kan det också förutsättas att sekretessbe- lagda uppgifter som svenska myndigheter lämnar till Eppo, oavsett på vilket sätt Eppo ges åtkomst till uppgifterna, kommer att omgär- das av en sekretess som åtminstone motsvarar den svenska när upp- gifterna finns hos Eppo. Utredningens bedömning: De svenska reglerna om partsinsyn uppfyller kraven i Eppo-förordningen men är i vissa delar inte di- rekt tillämpliga. Utredningens förslag: En motsvarighet till kollisionsreglerna i OSL förs in i den nya lagen och tillämpas i stället för OSL:s be- stämmelser i de situationer där partsinsynsbestämmelser aktuali- seras i Eppos ärenden. Det införs också en bestämmelse som kompletterar partsinsynsregler. Offentlighet, sekretess och tillgång tili information Skälen för utredningens bedömning och förslag I artikel 45.2 andra stycket Eppo-förordningen anges att tillgång till Eppos ärendeakt för misstänkta och tilltalade och andra personer som är involverade i förfarandena ska beviljas av den handläggande europeiska delegerade åklagaren i enlighet med lagstiftningen i åkla- garens medlemsstat. Det finns också en bestämmelse i artikel 41.2 b som innebär att misstänkta eller tilltalade vid Eppos straffrättsliga förfaranden ska åtnjuta bl.a. de processuella rättigheter om rätt till information och tillgång till material rörande ärendet som fastställs i direktiv /13/EU om rätten till information vid straffrättsliga förfaranden, så som det införlivats genom nationell lagstiftning. Det innebär att svenska regler om partsinsyn ska tillämpas. Enligt 23 kap. 18 § andra stycket har en person som har underrättats om att han eller hon är skäligen misstänkt för ett brott och personens försvarare rätt att fortlöpande ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. Det krävs dock att det ska kunna göras utan men för utredningen. Det är förundersök- ningsledaren som, med beaktande av objektivitetsprincipen, avgör vilka delar av förundersökningen som den misstänkte kan tillåtas ta del av utan att det skadar utredningen. När förundersökningsledaren har slutfört den utredning som han eller hon anser är nödvändig har den misstänkte och försvararen rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. Det regleras i 23 kap. 18 a § första stycket . Den rätten gäller enligt andra stycket även efter det att åtal har väckts och fram till dess att åtalet slutligt har prövats eller saken annars slutligt har avgjorts. I 24 kap. 9 a § finns en bestämmelse som ger en misstänkt person som frihetsberövas en särskild rätt att ta del av de omständigheter som ligger till grund för ett beslut om anhållande eller häktning. Bestämmelsen är en del av det svenska genomföran- det av direktiv /13/EU. Offentlighet, sekretess och tillgång tili information Rätten till insyn för misstänkta kan kollidera med bestämmelser om sekretess i OSL. För att lösa sådana situationer finns det s.k. kol- lisionsregler i 10 kap. 3 och 3 a §§ OSL. Utgångspunkten där är att sekretessen inte hindrar partsinsyn. Enligt 10 kap. 3 § OSL, till vil- ken både 23 kap. 18 och 18 a §§ hänvisar, får för- undersökningsmaterial dock inte lämnas ut till parten i den utsträck- ning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materi- alet innehåller, i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta tillvara sin rätt och det kan göras utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. I 10 kap. 3 a § OSL, som gäller när en misstänkt och försvararen enligt 23 kap. 18 a § första stycket har underrättats om rätten att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen, begränsas tillämpningsområdet för 10 kap. 3 § OSL. När utredningen har kommit så långt att s.k. slutdelgivning har ägt rum gäller nämligen begränsningarna i fråga om rätten att ta del av en handling eller något annat material endast om det är fråga om en uppgift som inte har betydelse för beslutet i åtalsfrågan och det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför den misstänktes intresse av att ta del av uppgiften. Kollisionsbestämmelser införs i den nya lagen Det framstår som oproblematiskt att Eppo ska tillämpa rättegångs- balkens bestämmelser om partsinsyn. Eppo-åklagarna ska tillämpa regler i alla straffprocessuella sammanhang där Eppo-förordningen inte föreskriver något annat. hänvisar emellertid när det gäller partsinsyn till kollisionsbestäm- melserna i 10 kap. OSL. Som har framgått ska Eppo inte tillämpa OSL (se avsnitt 15.3.1). utgör kollisionsbestämmelserna en viktig begränsning i partsinsynen. Det behöver därför övervägas om och i så fall hur kollisionsbestämmelserna ska göras tillämpliga i Eppos svenska verksamhet. Både 10 kap. 3 och 3 a §§ OSL har det uttryckliga syftet att kom- plettera reglering om partsinsyn (se Misstänktas rätt till insyn i förundersökningen, prop. 2016/17:68, s. 66 f.). Offentlighet, sekretess och tillgång tili information graferna i fråga innehåller inga direkta hänvisningar till övriga delar av OSL utan är tämligen generella till sin utformning. Teoretiskt skulle de därför kunna göras tillämpliga även vid Eppos handlägg- ning, trots att de då behöver prövas mot de sekretessregler som gäl- ler för Eppo i stället för mot . Utred- ningen anser dock att det är tveksamt om man bör bryta ut några få bestämmelser ur OSL och göra dem tillämpliga för Eppo, i synner- het som det inte ännu är känt vilka sekretessregler som ska gälla för Eppo i övrigt. Det bestäms, som nämnts i avsnitt 15.4.2, i stor ut- sträckning av Eppos interna regler. Mot den angivna bakgrunden framstår det som lämpligare att införa regler med motsvarande inne- håll som i den nya lag som utredning- en föreslår. Det bör också klargöras att det är de reglerna, i stället för , som gäller i Eppos ärenden i de situationer som anges i partsinsynsbestämmelser. När det gäller den närmare utformningen av de nya paragraferna anser utredningen att kollisionsbestämmelserna i i allt väsent- ligt oförändrade kan tas in i den nya lagen. Naturligtvis innebär det en skillnad att Eppo kommer att pröva bestämmelserna mot sina sekretessregler i stället för mot . Det framstår därför som tveksamt att upprätthålla den koppling till ”allmänt eller enskilt intresse” som föreskrivs i 10 kap. 3 § första stycket OSL, eftersom det är oklart vilka intressen som kommer att värnas i Eppos sekre- tessbestämmelser. En mer neutral formulering bör användas i stället. Utredningen föreslår att det krav på synnerlig vikt som anges i 10 kap. 3 § OSL ska gälla, men att det i stället bör kopplas till de intressen som bär upp sekretessregleringen. Kravet bör alltså ut- tryckas så att det av hänsyn till det intresse som sekretessen ska skydda ska vara av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs, för att partsinsyn inte ska gälla beträffande en handling eller ett material. I övrigt bedömer utredningen att kolli- sionsreglerna i OSL kan användas som förebild för bestämmelserna i den nya lagen. I Eppos utredningar kommer de europeiska delegerade åklagarna att vara förundersökningsledare. Det är därmed de som ska besluta i frågor som gäller vilka uppgifter en misstänkt kan få del av, se 23 kap. 21 d § första stycket . Ett begränsande så- dant beslut kan enligt paragrafen anmälas till rätten av den miss- tänkte eller försvararen, när förundersökningsledaren har slutfört Offentlighet, sekretess och tillgång tili information den utredning som han eller hon anser är nödvändig.