sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — bör därför införas en uttrycklig bestämmelse som anger att en sök- ande som har en anställning på heltid inte har rätt till arbetslöshets- ersättning. Det är anställningsförhållandet i sig som gör att den sökande inte är att betrakta som arbetslös. Den som får ersättning med anledning av anställningens upphörande, t.ex. avgångsvederlag, omfattas inte av bestämmelsen, eftersom det då saknas ett anställningsförhållande. Bestämmelser av denna karaktär återfinns senare i detta kapitel. I vissa fall kan den sökande arbeta i sådan utsträckning att det är att likna vid ett heltidsarbete, utan att den sökande är anställd för hel- tidsarbete. Det kan t.ex. avse en timanställd som under en given månad får många arbetspass eller en sökande som har beredskapstimmar. Ett exempel på det sistnämnda förhållandet är situationen för del- tidsbrandmän. I betänkandet En effektivare räddningstjänst12 föreslås att särskilda regler ska gälla vid prövning av bisyssla för del- tidsbrandmän när det gäller beredskap och övning. Förslagen lämnas bl.a. med utgångspunkt från att den nuvarande utformningen av , i synnerhet regler vid deltidsarbetslöshet, försvårar personalrekryter- ingen för räddningstjänsten och att tillämpningen har pro- blem att komma tillrätta med vad som ska gälla för deltidsbrandmän. Utgångspunkten för utredningen om en ny arbetslöshetsförsäk- ring är att inte lämna uttryckliga förslag för särskilda yrkeskategorier, eftersom sådan specialreglering ökar risken att olika yrkeskategorier får olika förutsättningar som inte är motiverade. Det innebär att tillämpningen av lagen kommer att ske utifrån en bedömning från fall till fall, baserat på bestämmelserna om att ersättning lämnas vid arbetslöshet till den som är oförhindrad att arbeta och står till arbets- marknadens förfogande. 9.6.2Ersättning bör kunna lämnas till vissa tjänstlediga Förslag: Arbetslöshetsersättning får lämnas till en sökande som har beviljats tjänstledighet utan lön och som av hälsoskäl inte kan återgå vare sig till tidigare arbete eller till annat arbete hos sin arbetsgivare, men av bedömts ha arbetsförmåga i förhållande till arbetsmarknaden i övrigt. Ersättning får även lämnas om arbetsgivaren har en kvarvarande rehabiliteringsskyl- dighet, om arbetsgivaren vidtagit de rehabiliteringsåtgärder som fram till tidpunkten för ansökan om ersättning varit möjliga. Arbetslöshetsersättning får lämnas till sökande med deltids- anställning som beviljats tjänstledighet utan lön för att kunna ut- föra annat arbete med lika eller högre tjänstgöringsgrad, under förutsättning att anställningarna inte går att kombinera. Bedömning: Det bör inte längre vara möjligt att lämna ersättning till den som är nytillträdande på arbetsmarknaden om han eller hon har permitterats utan lön i samband med semesterstängning. Skälen för förslaget: I den nuvarande ordningen har en sökande som är tjänstledig inte rätt till ersättning, men regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om undantag från regeln samt om de villkor för rätt till ersättning som då ska gälla. Regeringen har i förordning meddelat att ersättning får lämnas till en person som beviljats tjänstledighet utan lön och som av hälsoskäl inte kan återgå varken till tidigare arbete eller till annat arbete hos sin arbetsgivare, men av bedömts ha arbetsförmåga i förhållande till arbetsmarknaden i övrigt. Arbetslös- hetsersättning får lämnas, även om arbetsgivaren har en kvarvarande rehabiliteringsskyldighet, om arbetsgivaren vidtagit de rehabiliter- ingsåtgärder som fram till tidpunkten för ansökan om ersättning varit möjliga. De undantag som gäller är enligt utredningens mening väl avvägda och ställer rimliga krav på förutsättningar för omställning i en svår situation. Utredningen föreslår därför att de undantag som gäller vid tjänstledighet och som tillåter att den sökande i vissa utpekade situationer kan medges ersättning ska gälla även i fortsätt- ningen. Det förutsätter att den sökande, liksom , uppfyller alla andra krav för rätt till ersättning som framgår av lagen. Reglerna, som enligt nuvarande ordning framgår av förordning, bör lyftas upp på lagnivå för att det samlat ska framgå vad som krävs för att den sökande ska anses vara arbetslös och för att undvika att undantagen urholkar grundbestämmelsen. Reglerna ska under dessa förutsättningar gälla alla som är tjänstlediga oavsett anställningsför- hållande. Den ska därför vara tillämplig även för deltidsanställda som är tjänstlediga av hälsoskäl. Enligt nuvarande ordning finns en sär- skild bestämmelse som anger att den som är tjänstledig från en del- tidsanställning för att pröva en annan deltidsanställning med samma eller högre sysselsättningsgrad, har rätt till arbetslöshetsersättning om den sökande inte kan kombinera de båda anställningarna. Den regeln bör gälla även i en ny arbetslöshetsförsäkring. Eftersom det finns flera bestämmelser som berör ersättning vid tjänstledighet, bör dessa redogöras för samlat, även om reglerna gäller både hel- och deltidsanställda. Skälen för bedömningen: Vid permittering utan lön har arbets- tagare normalt inte rätt till arbetslöshetsersättning. Enligt dagens ordning kan ersättning lämnas till en sökande som är permitterad under förutsättning att han eller hon är nytillträdande på arbetsmark- naden och permitterats utan lön i samband med semesterstängning, 19 § ALFFo. Permittering innebär att en arbetsgivare vid tillfällig arbetsbrist, driftstörning eller annan sådan omständighet inte kan tillhandahålla något arbete och att arbetstagarna befrias från skyldighet att närvara på arbetsplatsen. Bestäm- melsen i den nuvarande ordningen är svår att tolka och används mycket sällan. I syfte att inte belasta regelverket med svårtolkade undantags- bestämmelser på detaljnivå bedömer utredningen att någon motsva- rande bestämmelse inte ska införas i en ny lag om arbetslöshets- försäkring. 9.7Sökande som är företagare 9.7.1Företagare har som huvudregel inte rätt till ersättning Förslag: En sökande som är företagare ska inte ha rätt till arbets- löshetsersättning, utom i vissa fall. Skälen för förslaget: I 35 § anges att en företagare som upphör att bedriva näringsverksamhet ska anses vara arbetslös så snart det inte vidtas några åtgärder i näringsverksamheten. I 35 a § anges att en företagare som inte är att anse som arbetslös enligt 35 § ska anses som arbetslös när näringsverksamheten vid en samlad bedöm- ning har upphört definitivt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om när en företa- gare ska anses som arbetslös i andra fall än vad som följer av 35 och 35 a §§ samt om de villkor för rätt till arbetslöshetsersättning som då ska gälla. Det innebär att det enligt den nuvarande ordningen indirekt framgår att en företagare som fortsätter att vidta åtgärder i verksamheten inte är att anse som arbetslös och därför saknar rätt till arbetslöshetsersättning. Detta gäller oavsett verksamhetens om- fattning eller vad verksamheten består i, t.ex. om arbetet består av verksamhet som går att fakturera eller om det rör sig om marknads- föring som först kan förväntas generera inkomster. Särskilda villkor för företagares arbetslöshet infördes som företagarna till fullo inkluderades i den svenska arbetslöshets- försäkringen, dvs. när företagare i övrigt kunde beviljas arbetslös- hetsersättning under samma förutsättningar som länge gällt för an- ställda.13 Det finns flera skäl till att företagare som huvudregel inte kan beviljas arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetsersättning ska exem- pelvis inte kunna användas som tillfällig inkomstutfyllnad då företagarens verksamhet saknar intäkter eller inte kan ge full sysselsättning. Utan denna begränsning skulle arbetslöshetsförsäk- ringen subventionera olönsamma företag och riskera att snedvrida konkurrensen. Dessutom skulle arbetslöshetsförsäkringens funktion som omställningsförsäkring motverkas. Det skulle också kunna ge upphov till överutnyttjande av arbets- löshetsförsäkringen, eftersom företagare har möjlighet att planera sin verksamhet på ett annat sätt än anställda. Möjlighet till sådan pla- nering varierar naturligtvis mellan företag och branscher, men före- tagare har i normalfallet ett större informationsövertag än anställda gentemot arbetslöshetskassorna avseende exempelvis tillgången på arbete. Dessutom är verksamhetens, och därmed arbetslöshetens, omfattning svår att kontrollera. Enligt utredningens uppfattning bör därför även en ny lag innehålla regler som begränsar rätten till arbets- löshetsersättning för företagare, på samma sätt som . Reglerna om företagares ersättningsrätt finns under ett sär- skilt kapitel i lagen, men bestämmelser om förutsättningarna för rätt till ersättning finns också i förordning. Enligt utredningens upp- fattning bör dagens regelverk förtydligas och ges en delvis ny redak- tionell utformning. Bestämmelserna bör framgå redan där de grund- läggande förutsättningarna för rätt till arbetslöshetsersättning regleras. Av bestämmelserna bör det också framgå att den som är självständig uppdragstagare inkluderas i företagarbegreppet. 9.7.2Vem som anses vara företagare Förslag: En sökande ska anses som företagare om han eller hon 1.bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § inkomstskattelagen, och 2.personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över den näringsverksamheten. Vid bedömningen av om en sökande ska anses vara företagare enligt första stycket ska det bortses från 1.nödvändiga åtgärder som vidtagits i verksamheten på grund av oförutsedda händelser, 2.arbete av ideell karaktär i verksamheten, och 3.arbete i verksamheten som har utförts innan ramtiden. En sökande som anses vara företagare och överlåter näringsverk- samhet ska även efter överlåtelsen anses vara företagare, om han eller hon fortsätter att utföra arbete i eller ha ett väsentligt infly- tande över verksamheten. Detsamma gäller när företagandet ut- görs av medlemskap i en ekonomisk förening och medlemskapet i föreningen upphört. Med företagare avses en fysisk person som bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § första stycket inkomst- skattelagen (1999:1229), och som han eller hon personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över (34 § ). De nu- varande bestämmelserna, som trädde i kraft , mottogs i huvud- sak väl av remissinstanserna14. Utredningen konstaterar även att be- stämmelsen tycks kunna tillämpas på ett ändamålsenligt sätt. Utredningen anser trots det att det är lämpligt att göra vissa för- tydliganden. Det gäller inte minst eftersom kriterierna för att den sökande ska anses vara företagare delvis tangerar varandra. Ett annat skäl för dessa förtydliganden är att en ny lag bör ha en enhetlig och systematisk uppbyggnad. Utredningens avsikt är att tydliggöra vem som är att betrakta som företagare inom arbetslöshetsförsäkringen och därför, som huvudregel, inte har rätt till arbetslöshetsersättning. I den nuvarande lagen finns en hänvisning till 13 kap. 1 § första stycket, inkomstskattelagen. Bestämmelsen ersatte det tidigare vill- koret att den som direkt eller indirekt äger ett företag ska anses vara företagare. Regeringen motiverade15 förändringen med att den tidi- gare bestämmelsen uppfattades som otydlig och gav upphov till onödig administration. Ett exempel på detta var att vissa sökanden (t.ex. personer i föräldrakooperativ) definierades som företagare, trots att detta inte motsvarade intentionen med lagen. Remissinstanserna var överlag positiva till förändringen av villkoret för att betraktas som företagare, då förändringen ansågs förenkla och förtydliga regelver- ket. Remissinstanserna framhöll också att den nya bestämmelsen var mer rättvis och kunde förväntas leda till en önskad harmonisering i förhållande till andra regelverk som omfattar företagare. Regelverkets konstruktion, som innebär att i lagen om arbetslös- hetsförsäkringen hänvisa till inkomstskattelagen, är inte utan brister. Inkomstskattelagen syftar till att reglera hur inkomster ska beskat- 2009/10:120. tas, inte att definiera vem som är företagare. Begreppet företagare används överhuvudtaget inte i inkomstskattelagen. Bestämmelserna om beskattning enligt inkomstslaget näringsverksamhet är utfor- made16 för att göra det lättare att starta näringsverksamhet och för att fler ska kunna beskattas som företagare. Syftet med motsvarande bestämmelser i regelverket för arbetslöshetsförsäkringen är att tyd- liggöra vem som ska anses vara företagare och följaktligen inte betrak- tas som arbetslös. Det ställs högre krav på företagare jämfört med anställda för att den sökande ska anses vara arbetslös. I detta avse- ende är det inom arbetslöshetsförsäkringen inte en fördel att betrak- tas som företagare, även om det vid prövning av t.ex. dagsförtjänst inte alltid är en nackdel. Utredningen konstaterar att definitionen av företagare trots allt fungerar i huvudsak väl vid tillämningen av . I förhållande till de övriga kriterierna som krävs för att den sökande ska anses vara före- tagare, tycks det ge arbetslöshetskassorna såväl som den enskilde tillräckligt god ledning avseende vad som gäller för rätten till arbets- löshetsersättning. Utredningen anser därför att det inte är motiverat att föreslå förändringar av det villkor som gäller för företagare . Det är alltså utredningens avsikt att den som enligt den nuvarande definitionen av företagare skulle anses vara företagare, ska anses vara det även vid tillämpningen av det nya regelverk som utredningen föreslår. Utredningen vill i sammanhanget lyfta fram Högsta förvaltnings- domstolens dom av i mål nr 6679-13. Där fram- går att även den som indirekt bedriver näringsverksamhet genom ett aktiebolag ska anses bedriva sådan näringsverksamhet som avses i lagen om arbetslöshetsförsäkringen. Det är ett nödvändigt förtydli- gande eftersom den som är anställd i eget aktiebolag (eller t.ex. en ekonomisk förening) och tar ut lön, normalt beskattas inom inkomst- slaget tjänst. En sådan sökande skulle därför annars inte anses vara företagare. Utredningen har övervägt att tydliggöra vad som gäller i detta av- seende. Det skulle t.ex. kunna röra sig om att förtydliga att den som direkt eller indirekt bedriver sådan näringsverksamhet som framgår av inkomstskattelagen ska anses vara företagare. En sådan omfor- mulering skulle kräva en fördjupad analys som inte är möjlig att genomföra med hänsyn till den begränsade tid som utredningen har 2008/09:62. till sitt förfogande. Med tanke på den rättspraxis som finns nöjer sig därför utredningen med att framhålla denna och i övrigt behålla den nuvarande utformningen med i huvudsak redaktionella förändringar i den nya lagen. Inkomstskattelagen i förhållande till lagen om arbetslöshetsförsäkring En fråga som uppstår vid tillämpningen är hur inkomstskattelagen ska tolkas i förhållande till ärenden som rör arbetslöshetsersättning. I finns bestämmelser om vem som ska anses vara företagare som delvis kan överlappa inkomstsskattelagen och den praxis som avser tolkningen av denna. Även i detta avseende uppstår det frågor om förhållandet mellan de båda regelverken som skulle behöva för- tydligas. Trots detta bör alltså den nuvarande utformningen av bestämmel- sen kvarstå, eftersom behovet av samstämmighet mellan och en arbetslöshetskassa avseende vem som faller inom inkomst- skattelagens 13 kap. 1 § är begränsat. Arbetslöshetskassorna ska alltså även i fortsättningen göra en självständig bedömning av hur inkomst- skattelagen ska tolkas vid bedömningen av regler om företagare i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Utredningen har dock övervägt om det bör göras en hänvisning till hela den relevanta paragrafen i inkomstskattelagen, i stället för att som enbart hänvisa till det första stycket. Den aktuella para- grafen (13 kap. 1 § i inkomstskattelagen) om beskattning av närings- verksamhet är indelad i tre olika stycken. Det första stycket utgör huvudregel. Av den framgår att inkomster och utgifter på grund av näringsverksamhet räknas till inkomstslaget näringsverksamhet. Näringsverksamhet beskrivs som förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt. Stycket, liksom paragrafen i stort, kan inte läsas ensamt, utan måste läsas tillsammans med det övriga regelverket. Det gäller bl.a. vad som enligt 12 kap. inkomstskatte- lagen avses med inkomst av tjänst. Första paragrafens andra stycke anger när en uppdragstagares verk- samhet ska anses bedrivas självständigt, och är alltså ett förtydli- gande av vad som avses med det första stycket. Med tanke på styckets karaktär av hjälpregel föreslår utredningen att det ska framgå av lagen om arbetslöshetsförsäkring att även inkomstskattelagens 13 kap. 1 § andra stycke ska tillämpas vid bedömning av om en sökande är före- tagare eller inte. Det tredje stycket innehåller en specificering av vem som om- fattas av det första stycket. Här framgår det att innehav av närings- fastigheter och näringsbostadsrätter samt avverkningsrätt till skog alltid ska räknas som näringsverksamhet. Privatbostadsfastigheter, privatbostadsrätter och andra privatbostäder ingår inte i en närings- verksamhet. Både andra och tredje stycket har en naturlig roll i rela- tion till arbetslöshetsförsäkringen. omfattas både upp- dragstagare och sökande med näringsfastigheter av bedömningar av om den sökande tillsammans med övriga villkor ska definieras som företagare. Utredningen föreslår därför att 13 kap. 1 § inkomstskatte- lagen i sin helhet ska beaktas vid prövningen av om den sökande ska anses som företagare enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. Det kan innebära vissa förändringar avseende tillämpningen när det gäller sökanden med näringsfastigheter, så att fler sökande än kommer att omfattas av företagarvillkoren. Utredningen anser att detta är motiverat. Den som endast är bosatt på en näringsfastighet, och av det skälet omfattas av 13 kap. 1 § inkomstskattelagen, men som inte är aktiv i verksamheten eller som har låga inkomster från verk- samheten kommer, bedömer utredningen, i de flesta fall antingen inte att anses vara företagare eller kunna omfattas av reglerna för när en företagare kan fortsätta bedriva verksamhet utan att förlora rätten till ersättning. Självständiga och osjälvständiga uppdragstagares ställning Utredningens uppdrag enligt direktiven är att utjämna omotiverade skillnader i arbetslöshetsförsäkringen mellan egenföretagare, kom- binatörer, uppdragstagare och anställda. Det framgår vidare att upp- dragstagare även i en ny arbetslöshetsförsäkring behöver kunna förutse sitt försäkringsskydd. Utredningens uppfattning är att situationer som innebär att den sökandes ersättningsrätt upphör eller påverkas negativt som huvudregel ska framgå tydligt i författning. Om den sökande inte av lagen kan utläsa vad som gäller försämras förutsebar- heten i försäkringen för den enskilde. Det är inte tillfredsställande att regler för självständiga uppdragstagare inte kan utläsas från regel- verket för arbetslöshetsförsäkringen. Det finns därför behov av att tydliggöra vem som är att betrakta som självständig uppdragstagare. Uppdragstagare nämns inte i dagens arbetslöshetsförsäkring. Vill- koren för uppdragstagares rätt till arbetslöshetsersättning har dock länge varit en knäckfråga. I praxis har det uppkommit en distinktion mellan s.k. självständiga respektive osjälvständiga uppdragstagare där den som är självständig uppdragstagare betraktas som företagare medan den som är osjälvständig uppdragstagare betraktas som anställd och har rätt till arbetslöshetsersättning enligt samma villkor som andra anställda. Faktorer som påverkar om en sökande betra- ktas som självständig uppdragstagare är t.ex. om han eller hon –på eget ansvar och utan kontroll eller arbetsledning från upp- dragsgivaren utför de uppdrag han eller hon åtagit sig, –utför arbetet på den plats han eller hon själv bestämmer om arbetet är av den arten och det är möjligt, –kan åta sig uppdrag åt flera uppdragsgivare , –vanligen använder egna maskiner, redskap och råvaror, –står för samtliga utgifter för arbetets utförande och/eller, –debiterar uppdragsgivaren den totala kostnaden för att utföra upp- draget enligt avtal som har träffats i förväg.17 Frågan om hur uppdragstagares villkor vid arbetslöshet ska regleras i arbetslöshetsförsäkringen har utretts , med delvis olika resultat18. Det har föreslagits att reglerna för uppdragstagare kan klargöras genom att tydliggöra gränsdragningen mellan anställda och företagare19. Det har också föreslagits andra sätt att ge den sök- ande som tar uppdrag klarhet vad gäller ersättningsrätten, t.ex. genom tolkningsbesked20. Slutsatsen har varit att företeelsen upp- dragstagare är alltför komplex att reglera i lag och därför är en fråga för rättstillämpningen. Det är en hållning som fanns redan i förarbe- tena21 till den nu gällande lagen om arbetslöshetsförsäkring. 18Se t.ex. SOU 2008:89 och SOU 2011:52. 1996/97:107. Den som är självständig uppdragstagare ska anses vara företagare Självständiga uppdragstagare kan arbeta under förhållanden som skiljer sig från företagare enbart genom att den sökande inte har ett inregistrerat företag. Det kan vara svårt att avgränsa själv- ständiga uppdragstagare från anställda eller osjälvständiga uppdrags- tagare. Den självständiga uppdragstagaren kan vara lika beroende av tillgång till uppdrag som anställda. Detsamma kan sägas om vissa företagare. Det finns vidare företeelser på arbetsmarknaden som kan vara svåra att tydligt reglera. Det gäller bl.a. regler för egenanställda. Det finns även nya digitala plattformar och liknande som kan sägas ha återintroducerat äldre arbetssätt. Det kan t.ex. handla om arbets- tillfällen efter principen ”först till kvarn” eller att en sökande får en överenskommen summa för att vid ett specifikt tillfälle utföra ett arbete. Arbetsmarknaden förändras kontinuerligt. som det växer fram nya sätt att organisera och ta betalt för arbete återuppstår tidigare arbetssätt i nya former eller med andra namn. Mot bakgrund av detta bedömer utredningen att det inte är lämp- ligt att ändra den praxis som existerar avseende (med ett gemensamt begrepp) uppdragstagares villkor, och som gällt inom svensk arbets- löshetsförsäkring . Ändrade regler skulle kunna påverka både förekomsten av olika företagsformer och strukturen inom olika branscher på ett sätt som utredningen inte kan över- blicka. Det krävs en fördjupad analys som inte ryms inom utred- ningens uppdrag. Den som efter en bedömning anses vara självstän- dig uppdragstagare bör därför, liksom , betraktas som företagare i arbetslöshetsförsäkringens mening. Tydliggörande av vem som är självständig uppdragstagare genom hänvisning till inkomstskattelagens andra stycke Som framgår ovan föreslår utredningen att en sökande ska definieras som företagare om han eller hon bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § första och andra stycket inkomstskattelagen, och personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över den aktuella näringsverksamheten. Det innebär att även andra stycket i inkomstskattelagens 13 kap. 1 §, där det framgår under vilka förut- sättningar en uppdragstagares verksamhet ska anses bedrivas själv- ständigt, ska ingå vid bedömningen av om en person ska anses vara Vid bedömningen om en uppdragstagares verksamhet bedrivs självständigt ska det enligt andra stycket särskilt beaktas vad som avtalats med uppdragsgivaren, i vilken omfattning uppdragstaga- ren är beroende av uppdragsgivaren och i vilken omfattning uppdrags- tagaren är inordnad i dennes verksamhet. Bestämmelsen i inkomst- skattelagen tangerar i stor utsträckning vad som gäller i rättspraxis vid bedömning av vem som anses vara självständig upp- dragstagare, och därmed företagare, inom arbetslöshetsförsäkringen.