sou · H8B352 · 2020-09-16 00:00:00 — Utredningen föreslår således att bestäm- melserna om rutavdrag för äldre personer ska placeras tillsammans med gällande bestämmelser om rutavdrag i 67 kap. inkomstskatte- lagen och att utformningen av förslagen ska ligga i linje med gällande lagtext om rutavdrag, dvs. det ska gå att utläsa av lagtexten vilka tjänster som omfattas av rutavdrag för äldre personer. De materiella reglerna för rut- och rotavdragen finns i 67 kap. 11–19 §§ IL. Den särskilda ordningen för rutavdrag för äldre ska enligt utred- ningens förslag omfatta fem tjänster. Lagtekniskt bör dessa tjänster infogas i en numrerad lista i en ny paragraf i 67 kap. inkomstskatte- lagen. För att omfattas av den särskilda ordningen ska den enskilde Lagtekniska frågor och ikraftträdande ha fyllt vid beskattningsårets ingång. Åldersgränsen ska framgå av lagtexten. Personkretsen som kan köpa tjänster till äldre inom ramen för den nya ordningen ska enligt utredningens förslag utökas, dvs. även andra anhöriga än barn ska ges rätt att köpa ruttjänster till äldre närstående. Lagtekniskt bör föreslaget genomföras genom en ändring i paragrafen 67 kap. 15 § inkomstskattelagen. Med närstående i detta samman- hang avses detsamma som i 2 kap. 22 § inkomstskattelagen. Det inne- bär att den bestämmelsen utan några ändringar kommer att gälla också ifråga om det särskilda rutavdraget för äldre personer. I och med att personkretsen för att köpa ruttjänster till äldre perso- ner utökas anser utredningen att det i 9 § lagen (2009:194) om för- farandet vid skattereduktion för hushållsarbete ska föras in krav på att utföraren ska ange uppgifter om den äldre personen, dvs. namn och personnummer för mottagaren av tjänsten, adress till bostaden där arbetet utförts samt släktskap mellan anhörig och den äldre när- stående. Förslaget föranleder ändrade beteckningar på 67 kap. 13 a, 13 b och 13 c §§ och en ändring i 15 § inkomstskattelagen (1999:1229). Förslaget föranleder vidare ändringar i 7, 9 och 19 §§ lagen (2009:194) om förfarande vid skattereduktion för hushållsarbete samt 11 kap. 14 § skatteförfarandelagen (2011:1244). Ändringarna i dessa författningar utgår från den lydelse som föreslås i regeringens lagrådsremiss Utvidgat rutavdrag och höjt tak för rutavdrag beslutad . Förslaget föranleder också en ny paragraf i 67 kap. inkomst- skattelagen, 13 a §. Lagtekniska frågor och ikraftträdande Utredningens förslag: Ändringarna ska träda i kraft och tillämpas på hushållsarbete som har utförts och betalats efter . Motsvarande ska gälla för förmån av hushållsarbete och sådant arbete som har redovisats i en för- enklad arbetsgivardeklaration. Den nya bestämmelsen i 9 § lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete om vilka uppgifter som ska lämnas i en begäran om utbetalning tillämpas första gången på begäran om utbetalning som avser arbete som har betalats av köparen efter . Skälen för utredningens förslag: Utredningen anser att ändringarna i inkomstskattelagen (1999:1229) ska träda i kraft . Hänsyn har då tagits till den tid som kan beräknas gå åt för remiss- förfarande och beredningsarbete inom samt för riksdagsbehandling. Det föreslagna ikraftträdandet bör också ge den tid myndigheten behöver för att anpassa system och rutiner till de nya bestämmelserna samt för att ta fram infor- mation till köpare och utförare om förändringarna av rutavdraget. Den valda tidpunkten bör också vara lämplig för utförare och ge dem den tid de kan behöva för att göra anpassningar. Med ett ikraftträdande kommer de nya bestämmelserna tillämpas på arbete som har utförts och betalats efter , förmån av arbete som har tillhanda- hållits efter samt arbete som har utförts efter och för vilket ersättning har betalats ut och redovisats i en förenklad arbetsgivardeklaration efter detta datum. Ändringarna i 7, 17 och 19 §§ lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete om utbetalningens storlek, den preliminära skattereduktionens storlek och meddelanden som lämnas till köparen ska tillämpas första gången för beskattningsår som börjar efter . Ändringen av vilka upp- gifter som enligt 9 § ska lämnas i en begäran om utbetalning ska tillämpas första gången på begäran om utbetalning som avser arbete som har betalats av köparen efter . För de skattskyldiga som har fått hushållsarbete i form av skatte- pliktig förmån ska ändringen i 11 kap. 14 § skatteförfarandelagen Lagtekniska frågor och ikraftträdande (2011:1244) tillämpas på förmån som kommit den skattskyldige till del efter . Utredningen anser att det inte finns behov av ytterligare över- gångsbestämmelser. 15Behovet och lämpligheten av ett särskilt rutavdrag för äldre Utredningen har enligt direktivet i uppdrag att analysera behovet och lämpligheten av en särskild utvidgning av rutavdraget för äldre personer. Oavsett vad utredningen kommer fram till vad gäller behovet och lämpligheten av en sådan ordning, ska ett lagförslag om en särskild ordning för rutavdrag för äldre lämnas. I enlighet med direktivet har utredningen tagit fram ett förslag om ett utvidgat rutavdrag för äldre. Förslaget innebär att det ska införas fem ytterligare tjänster för personer som vid beskattnings- årets ingång har fyllt . Därtill föreslår utredningen att hus- hållsarbete som ger rätt till rutavdrag kan vara hänförligt till även andra närstående personers hushåll än föräldrars, såvitt avser de föreslagna tjänsterna för äldre I detta avsnitt analyserar utredningen om det finns behov av den föreslagna ordningen och om det skulle vara lämpligt att införa den. Det ska inledningsvis konstateras att den föreslagna utvidgningen är den som utredningen bedömer bäst svarar upp mot äldre perso- ners efterfrågan på ytterligare ruttjänster och som är lämpligast att införa utifrån utredningens principiella överväganden. En annan sak som inledningsvis bör tas upp är att synen på rut- avdragssystemet, och särskilt ett rutavdrag för äldre, påverkas starkt av politiska värderingar. Utredningen försöker undvika att ta ställ- ning till mer värderingsmässiga frågor men ofrånkomligen finns det vissa frågor som tangerar politiska värderingar, som t.ex. frågan om ökad valfrihet. Den föreslagna ordningen har såväl fördelar som nackdelar ut- ifrån olika aspekter. Den bedömning av behov och lämplighet som Behovet och lämpligheten av ett särskilt rutavdrag för äldre utredningen gör i detta avsnitt blir en sammanvägning av dessa kon- sekvenser. 15.2Utredningens bedömning av behov och lämplighet Utredningens bedömning: Den analys som utredningen har gjort visar att det inte finns något uttalat behov av en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer. Det finns vidare brister i samordning mellan en sådan ordning och kommunernas ansvar för äldre. De sakliga skälen för att skattemässigt göra åtskillnad mellan äldre och yngre personer i fråga om de föreslagna tjänsterna är dessutom svaga, vilket gör att den föreslagna utvidgningen av rutavdraget kan ifrågasättas från likabehandlingssynpunkt. Sammantaget anser utredningen att det inte vore lämpligt att införa ett särskilt rutavdrag för äldre personer. Det finns en viss efterfrågan på tjänsterna som utredningen föreslår att rutavdraget ska utvidgas med. Det kan därför finnas anledning att i ett eventuellt lagstiftningsärende överväga om inte utvidgningen borde införas för samtliga enskilda som uppfyller villkoren för rutavdrag enligt gällande bestämmelser. Skälen för utredningens bedömning Finns det en efterfrågan på ett särskilt rutavdrag för äldre? Efter att ha inhämtat synpunkter från berörda myndigheter, pensio- närs- och anhörigorganisationer och andra intresseorganisationer står det för utredningen klart att det inte finns ett uttalat önskemål om att införa en särskild ordning för rutavdrag för äldre. De önskemål om förändringar som framkommit handlar snarare om justeringar av nuvarande ruttjänster och om nya ruttjänster än om ett rutavdrag specifikt för äldre personer. kan äldre personer förväntas efterfråga hushållsnära tjänster i större utsträckning än yngre då funktionsförmågan för- sämras med stigande ålder. Av statistiken framgår också att det är Behovet och lämpligheten av ett särskilt rutavdrag för äldre vanligare bland äldre personer än bland yngre att göra rutavdrag. Eftersom vissa äldre kan ha svårt att genomföra vissa sysslor i hemmet på egen hand skulle det kunna vara motiverat att inkludera fler tjänster anpassade för äldre personer i rutavdraget. De tjänster som utredningen föreslår ska ingå i en särskild ord- ning för rutavdrag för äldre personer har tagits fram utifrån detta perspektiv och tjänsterna förväntas även efterfrågas av äldre, men inte i någon större omfattning om man jämför med de tjänster som ger rätt till rutavdrag. Den enkla förklaringen är att det inte finns så många ytterligare arbeten som utförs i hemmet och som är lämpliga att föra in i rutavdragssystemet utöver de som redan ingår och de som regeringen föreslår i lagrådsremissen Utvidgat rutavdrag och höjt tak för rutavdraget. Ambitionen med att välja ut tjänster just för äldre personer kan vidare ställas mot vissa negativa konsekvenser av att peka ut en grupp personer i ett system som rutavdragssystemet, som i övrigt bygger på att enskilda gör sina egna bedömningar av varför det finns anled- ning att köpa en viss tjänst i hemmet. Det kan nämligen uppfattas som att personer vid en viss ålder särbehandlas och exkluderas i för- hållande till övriga i samhället i stället för att behandlas som jämlikar och inkluderas. Om äldre personers behov Nuvarande rutavdrag omfattar flera, för att inte säga majoriteten, av de arbetsuppgifter som utförs i ett hushåll och som kan anses vara lämpliga att inkludera i rutavdraget. Utredningen har undersökt om det finns ytterligare hushållstjänster som efterfrågas av äldre perso- ner men som inte omfattas av nuvarande rutavdrag. Vilka urvals- kriterier som utredningen använts sig av vid valet av tjänster redo- visas framför allt i kapitel 9 och 10. De av utredningen föreslagna tjänsterna bedöms vara efterfrågade och kan därför i någon mån anses svara mot ett behov hos äldre personer, i den meningen att det med stor sannolikt finns enskilda som är beredda att med rutavdrag betala för att få tjänsten utförd. Det handlar dock om ett behov på marginalen i relation till den sam- manlagda omfattningen av tjänster som utförs antingen inom hem- tjänstverksamheten eller med nuvarande rutavdrag. Behovet och lämpligheten av ett särskilt rutavdrag för äldre Många initiativ har tagits för att uppmärksamma och bistå anhöriga i deras insatser med att hjälpa en äldre närstående person. Många anhöriga till äldre vittnar trots det om att de tar stort ansvar och lägger ned mycket tid på att vårda äldres hem och hålla dem sällskap. Ofta är den anhöriga en kvinna, som kan behöva gå ner i arbetstid för att hinna och ha ork att hjälpa den äldre. Utredningens förslag riktar sig till anhöriga till äldre på två sätt. Dels genom att i rutavdraget inkludera tjänster som anhöriga ofta utför, dels genom att vidga den krets av anhöriga som kan få rut- avdrag när arbetet är hänförligt till en äldre närståendes hushåll. Genom förslagen ges anhöriga möjlighet att köpa ruttjänster till närstående, vilket kan ge dem avlastning i vardagen. Enligt information som framförts till utredningen förefaller den allmänna kännedomen vara låg bland anhöriga om att man kan få rutavdrag för tjänster som utförs i en förälders hushåll. Effekterna av förslagen kan sammanfattningsvis antas blir begrän- sade men ändå svagt positiva för anhöriga. Förslagen innebär en relativt liten utvidgning av nuvarande rut- avdrag och tjänsterna kan endast köpas av personer som är eller äldre vid årets ingång eller av deras anhöriga. Vad gäller effekter på sysselsättningen förväntas förslagen med- föra begränsade sysselsättningseffekter i de berörda branscherna. Eftersom viss ökning av sysselsättningen förväntas bland personer med relativt svag anknytning till arbetsmarknaden, bedöms den sammantagna effekten av förslagen på sysselsättningen i ekonomin i sin helhet på lång sikt vara positiv, om än mycket liten. Förslagen bedöms även frigöra tid för anhöriga till äldre samt bidra till att de anhöriga avlastas i vardagen, vilket i sin tur förväntas leda till positiva effekter på anhörigas arbetsutbud. Främst med anledning av förslagens ringa omfattning förväntas även dessa effek- ter vara små. Det kan heller inte uteslutas att ett utvidgat rutavdrag för dem som är eller äldre vid årets ingång kan bidra till att personer som annars skulle sluta arbeta stannar kvar något längre på arbetsmarknaden. Det finns dock inget underlag för att beräkna en Behovet och lämpligheten av ett särskilt rutavdrag för äldre sådan positiv effekt och om den finns är den sannolikt mycket begränsad. Vidare bedöms utvidgningen av rutavdraget för äldre personer kunna öka deras välmående och minska risken för fall, vilket är positivt både ur individens och samhällets perspektiv. I och med att förslagen förändrar relativpriset mellan varor och tjänster samt till viss del subventionerar tjänster som redan köps på en privat marknad leder förslagen till ökad snedvridning och till död- viktskostnader. Dödviktskostnaderna bedöms dock vara små i för- hållande till den ökade efterfrågan som förslagen förväntas medföra. Sammanfattningsvis kan förslagen ge svaga positiva effekter men sannolikt kommer effekterna på tillväxt eller sysselsättning i eko- nomin i sin helhet inte att vara mätbara. Förhållandet till kommunala tjänster ges rutavdrag för samma slag av tjänster som kommunerna är skyldiga att enligt socialtjänstlagen (2001:453) tillhandahålla äldre genom insatser, stöd eller hjälp. Dessutom tillhandahåller vissa kom- muner servicetjänster åt äldre enligt lagen (2009:47) om vissa kom- munala befogenheter, befogenhetslagen, som kan likna sådant arbete som kan köpas som rutarbete. Kommunernas insatser, liksom servicetjänsterna, är i huvudsak skattefinansierade. Dessa system är inte samordnade på annat sätt än att rut- avdragssystemet inte omfattar arbeten för vilka ekonomiskt stöd lämnats från staten, en kommun eller en region, dvs. arbeten som helt eller delvis finansieras med offentliga medel. Utredningen har under arbetets gång fått intrycket av att rutavdraget och aktörer som utför rutarbeten snarare uppfattas som konkurrerande till den kom- munala hemtjänstverksamheten i stället för kompletterande. Under arbetet har det också framkommit att det finns stora skillnader mellan hur kommunerna valt att organisera och utföra hemtjänst- verksamheten liksom servicetjänsterna enligt befogenhetslagen. Blandningen av olika aktörer, tjänster som de tillhandahåller och vill- koren för dessa ger, enligt utredningens uppfattning, en otydlighet vad gäller roller och ansvar för äldre personers situation. Från ett lagstiftningsperspektiv är det klart att möjligheten att kunna köpa tjänster som ger rätt till rutavdrag inte ska påverka kommunernas Behovet och lämpligheten av ett särskilt rutavdrag för äldre skyldigheter att tillgodose äldre personers behov, men i praktiken uppfattas det som otydligt var gränserna för den enskilde respektive kommunens ansvar går. Frågan om en tjänst bör köpas med rut- avdrag eller om den ska tillhandahållas av kommunen blir för den enskilde inte enkel att besvara. Hur omfattande en insats mer exakt ska vara enligt socialtjänst- lagen går dessutom att diskutera eller ifrågasätta. Detsamma gäller om kommunens bedömning av omfattningen har påverkats av att ytterligare tjänster av samma slag kan köpas med rutavdrag eller inte. Omvänt kan äldre personer välja ruttjänster i stället för den kommunala även i situationer där den äldre skulle kunna ha rätt till hjälp från kommunen. Ett rutavdrag för äldre innebär att samma slag av tjänster blir sub- ventionerade av det allmänna på olika sätt men med samma syfte; att tillgodose äldre personers efterfrågan på hjälp med hushållsarbete. Ett särskilt rutavdrag för äldre skapar därmed en förväntan och en bild av en statlig satsning på äldre personer, som står i kontrast till den kommunala verksamheten, där redan budskapet om ett särskilt rutavdrag för äldre spär på nuvarande oklarheter kring ansvar och roller. Denna effekt bedöms uppstå även om det i lagstiftnings- ärendet uttalas att den särskilda ordningen för rutavdrag för äldre inte ska påverka kommunernas skyldigheter enligt bl.a. socialtjänst- lagen och att de tjänster som utredningen föreslår i betänkandet endast till viss del överlappar hjälp och insatser som kommunerna ansvarar för. Denna bedömning grundar sig bl.a. på att kännedomen bland allmänheten om vilka tjänster som ingår i rutavdraget är låg och att det kan antas att den så kommer att förbli. Sammanfattningsvis skulle, enligt utredningens bedömning, ett rut- avdrag som är särskilt riktat till äldre personer kunna göra det ännu otydligare var gränserna för den enskildes respektive kommunens ansvar går. En konsekvens som i slutändan riskerar att drabba de äldre. Åldersgränser är i sig relativt enkla för företag, enskilda och myndig- heter att tillämpa och utredningens förslag ansluter till en ålders- gräns som används i skattesystemet i andra sammanhang. Behovet och lämpligheten av ett särskilt rutavdrag för äldre Den särbehandling av skattskyldiga, som förslaget om en ålders- gräns för rutavdrag för vissa tjänster innebär, grundar sig bl.a. på tanken att personer har en annan efterfrågan av tjänsterna än yngre. Det finns emellertid inte något empiriskt stöd eller annat underlag som visar att det förhåller sig på det sättet. De motiv som enligt utredningen bör vara vägledande för ett utvidgat rutavdrag för äldre kan naturligtvis åberopas för särbehandlingen av personer men är även giltiga i fråga om personer i andra åldrar. Argumenten för att ha en särskild ordning för rutavdraget för personer är således svaga. Det kan därmed ifrågasättas om det finns sakliga skäl för en särbehandling av personer som fyllt vid årets ingång. Den föreslagna ordningen för ett särskilt rutavdrag för äldre kan därför anses vara olämplig utifrån principer om likabehandling och de skattepolitiska riktlinjerna. Utredningen har tidigare noterat att den allmänna kännedomen förefaller vara låg om vilka tjänster som man kan få rutavdrag för . De tjänster som utredningen föreslår ska ingå i ett särskilt rut- avdrag för äldre kan därför antas vara svåra att effektivt informera om. Vidare kan antas att det bland användarna kommer att vara pro- blematiskt att hålla isär ruttjänster för äldre från de ruttjänster som alla kan köpa. Därmed kan man förutse praktiska tillämpnings- problem både när det gäller vem som har rätt till rutavdrag och när det gäller gränsdragningen mot tjänster som inte ger rutavdrag. Det är inte heller enkelt att förklara – och därmed legitimera – varför det utvidgade rutavdraget för äldre inte ska gälla för andra. En särskild ordning för rutavdrag för äldre riskerar därmed att leda till krav på att tjänsterna blir tillgängliga för samtliga och inte bara för äldre. Det ligger i sakens natur att riktade skattelättnader för vissa slag av tjänster medför gränsdragningsproblem. Det gäller också rut- avdraget. Det finns långa listor på över vilka arbeten som omfattas av rutavdraget och vilka som inte gör det. De tjänster som utredningen föreslår ska ingå i ett särskilt rutavdrag för äldre utgör därvidlag inget undantag. Utredningen bedömer dock att de gränsdragningsproblem som hänger samman med i betänkandet föreslagna tjänster inte nämnvärt avviker från övriga tjänster i rut- avdraget. Behovet och lämpligheten av ett särskilt rutavdrag för äldre Det finns en viss efterfrågan på de tjänster som utredningen föreslår ska ingå i ett särskilt rutavdrag för äldre. De ekonomiska effekterna av utredningens förslag bedöms vara begränsade men är antagligen svagt positiva. Det finns dock inga tydliga indikationer på att de tjänster som utredningen föreslår ska ingå i ett rutavdrag för äldre inte också efterfrågas av de som inte är eller äldre vid årets ingång. För- slaget innebär att en grupp personer skattemässig särbehandlas i för- hållande till övriga med svaga sakliga argument, vilket bedöms vara olämpligt utifrån principer om likabehandling och de skattepolitiska riktlinjerna. Att ha ett särskilt rutavdrag för äldre som kommunerna har stort utrymme att bestämma hur hemtjänstverksamheten ska organiseras och utföras, vilka insatser som tillhandahållas äldre och under vilka villkor ger en ökad otydlighet om vem som har ansvar för den äldres situation. Sammanfattningsvis anser utredningen att det inte vore lämpligt att införa en särskild ordning för rutavdrag för äldre. Det har inte heller kommit fram att det finns något uttalat behov av en sådan ordning. Det finns dock en viss efterfrågan på den utvidgning av rut- avdraget som föreslås och det kan därför finnas anledning att i ett eventuellt lagstiftningsärende överväga om inte utvidgningen borde införas för samtliga enskilda som uppfyller villkoren för rutavdrag enligt gällande bestämmelser. Det har dock inte ingått i utred- ningens uppdrag att ta fram ett förlag på ett nytt rutavdrag för samt- liga skattskyldiga. Därmed har inte någon analys av konsekvenserna av ett sådant förslag gjorts. Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska konse- kvenserna i olika avseenden av utredningsförslag beräknas och redo- visas. I utredningens direktiv anges att utredaren särskilt ska belysa förslagens potential att möjliggöra fler arbetstillfällen för personer med svagare anknytning till arbetsmarknaden och därmed bidra till ökad sysselsättning samt förslagens potential att öka köparnas arbets- utbud. Utredaren ska föreslå finansiering av förslagen enligt gällande finansieringsprinciper. Av direktiven framgår även att de administra- tiva konsekvenserna av förslagen för , andra myndigheter, kommuner, landsting (numera region) och företag ska belysas, liksom eventuella kostnadsökningar och finansiering av dessa. Gällande hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande hänvisas till kapitel 14. Utredningen föreslår att lagändringarna bör träda i kraft . Vissa informationsinsatser behövs, vilket redo- görs för i avsnitt 16.12 nedan. Förslagen omfattar personer som har fyllt vid beskatt- ningsårets ingång, dvs. det gäller från och med det år den äldre fyller . Den övervägande delen av den åldersindelade statistiken som används för att beräkna effekter i detta kapitel utgår från personer . Denna avvikelse från förslaget bedöms dock få endast marginell betydelse för resultaten. 16.2Syfte, alternativa lösningar och effekter av utebliven ändring Utredningens förslag om ett särskilt rutavdrag för äldre utgår från de principiella överväganden som redogörs för i kapitel 9. I kapitel 10 föreslås att det särskilda rutavdraget för äldre ska utökas med fem olika tjänster; sällskap, matlagning och bakning, enklare tillsyn av bostaden vid hemmavaro, trädgårdsskötsel samt rastning och pass- ning av sällskapsdjur. I kapitel 13 föreslår utredningen en utvidgning av kretsen anhöriga som har rätt till rutavdrag när det gäller tjäns- terna för äldre samt utökad uppgiftslämning vid begäran om ersätt- ning för sådant arbete. Utredningens förslag om utvidgningar av rutavdraget för äldre personer syftar till att tillgodose en efterfrågan på ruttjänster bland äldre personer som, med något undantag, inte förväntas finnas i samma utsträckning bland yngre personer. Förslagen är vidare ut- formade så att de ska underlätta vardagen för äldre personer och deras anhöriga samt ha en positiv effekt på deras arbetsutbud, i den mån de fortfarande förvärvsarbetar. Andra aspekter som utred- ningen har beaktat i utformningen av förslagen för äldre personer är att tjänsterna ska bidra till ökat välmående bland äldre, bl.a. genom minskad ensamhet och minskad risk för fall och andra olyckor.