sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog 15.2.1Tillståndskrav för avverkning (15 och 18 §) Enligt motiven till 1991-års lagstiftning om tillståndsplikt för avverk- ning av fjällnära skog skulle dessa ses som ett komplement till natur- vårdslagstiftningens bestämmelser om områdesskydd. De skulle även utgöra ett komplement till de bestämmelser som gav befogenhet för att med stöd av dåvarande naturvårdslagstiftning med- dela föreläggande i syfte att begränsa och motverka skador på natur- miljön av arbetsföretag. Dessa regler motsvaras av bestämmelser om tillsyn enligt 26 kap. och samråd enligt 12 kap. 6 § . Departementschefen framhöll i lagmotiven att det fortfarande fanns områden kvar som borde skyddas genom reservat och angav som exempel större sammanhängande områden som är betydelsefulla för naturvården. I dessa fall antogs samråda med läns- styrelsen om vilken skyddsform som skulle användas; områdesskydd eller nekat tillstånd.23 Änokdomen innebar en ändring av tidigare restriktiva tillämpning av nekat tillstånd till avverkning Trots att lagstiftaren angett att möjlighet att avslå en ansökan om avverkning i fjällnära skog utgjorde ett komplement till områdesskydd tillämpade myndigheten inte denna möjlighet. Detta framgår tydligt av den så kallade Änokdomen,24 som medförde en ändrad praxis för tillståndsprövning i fjällnära skog. Änok, är ett deltaområde i övre avrinningsområde norr om i , just i kanten av Sarek. Det i målet aktuella området utgjorde en privatägd enklav inne i naturreservatet . Målet avsåg en ansökan om tillstånd till föryngrings- avverkning av fjällnära skog i två områden om sammanlagt (senare ändrat till ) i direkt anslutning till en tidigare avverk- ning söder om deltat. Naturvärdena i Änok skiljer sig inte nämnvärt från de i det om- givande naturreservatet och hade registrerat nyckel- biotoper över i stort sett hela arealen. Innan meddelade sitt beslut i ärendet hade läns- styrelsen försökt nå en överenskommelse med markägarna om att om- 1990/91:3 s. 44–45 och 74. 24Kammarrätten i dom , i mål nr 439-14. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog rådet skulle tillföras det närliggande naturreservatet. Av yttrande till framgick att den planerade avverkningen avsåg gammal naturskog, rik på flerhundraåriga träd och död ved inom ett obrutet, väglöst vildmarksområde av riksintresse både för natur- vården och för det rörliga friluftslivet. ansåg mot bak- grund av de höga naturvärdena att den aktuella avverkningen berörde ett område av väsentlig betydelse för naturvården och att en avverkning skulle vara oförenlig med områdets naturvårdsintressen. Länsstyrel- sens uppfattning var därför att tillstånd till avverkningen inte borde medges. beslutade dock att medge tillstånd till avverkning i de ansökta områdena. I beslutet föreskrevs hänsyn som innebar att av nyckelbiotopen skulle sparas i varje område. motiverade sitt beslut med att 18 § skogsvårdslagen är avsedd att användas i yttersta undantagsfall, när en tilltänkt avverk- ning bedöms så oförenlig med naturvårdens intressen att den inte kan tillåtas och ett mer permanent skydd av något skäl inte behövs eller kan skapas. Användningen av 18 § skogsvårdslagen borde enligt i praktiken också inskränkas till fall där de höga naturvärdena på ett eller annat sätt får ett varaktigt skydd genom beslutet eller till fall där ett sådant skydd inte behövs. ansåg sig finna stöd för denna tillämpning genom rekvisiten ”oför- enlig” och ”av väsentlig betydelse” i bestämmelsen, vilket ansågs mar- kera en restriktiv tillämpning. påpekade även att 18 § skogsvårdslagen har varit i kraft och aldrig tillämpats på så sätt att en ansökan om avverkningstillstånd avslagits med stöd av paragrafen. Genom att de i målet aktuella områdena vid två till- fällen undantagits formellt skydd av , då de angränsande reservaten bildats, ansåg att avverkningarna inte kunde anses vara oförenliga med intressen av väsentlig betydelse för natur- och kulturmiljövården. Om så varit fallet ansåg näm- ligen att borde ha låtit områdena omfattats i något av de tidigare reservatsbesluten. Beslutet överklagades till förvaltningsrätten av bland andra som medgavs talerätt med stöd av Århuskon- ventionen.25 25Kammarrätten kom att avvisa föreningens överklagande. Ett beslut som Högsta förvaltnings- domstolen därefter undanröjde med stöd av artikel 9.3 i Århuskonventionen och erkände före- ningen klagorätt, se mål HFD 2014 ref. 8. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Förvaltningsrätten konstaterade att det enskilda intresset av att få tillstånd till att avverka måste vägas mot det allmänna intresset att bevara värdefulla naturvårdsområden vid prövningen. Däremot skulle, enligt domstolen, en ansökan om avverkning inte beviljas enbart med motivering att valt att inte ge området ett formellt skydd. I stället skulle en individuell prövning av det aktuella området göras. överklagade domen till kammarrätten bland annat med motiveringen att förvaltningsrättens tillämpning av bestämmelsen resulterat i att 18 § skogsvårdslagen ersatt reglerna om områdesskydd i stället för att komplettera dem. Vidare anförde att hänsyn skulle tas även till de stora arealerna skyddad mark i området och till de begränsningar i form av villkor som tillstånden innehöll. Kammarrätten konstaterade att det faktum att områdena tidigare varit föremål för samråd om reservatsbildning, men att något for- mellt skydd inte kommit till stånd av olika skäl, inte skulle påverka tillämpningen av 18 § skogsvårdslagen. I målet var det ostridigt att höga naturvärden fanns i området och kammarrätten fann att den ansökta avverkningen var oförenligt med intressen som var av väsentlig bety- delse för naturvården. Förvaltningsrättens dom fastställdes därför. Efter Änokdomen utredde och hur ett nekat tillstånd till avverkning skulle hanteras. Myndigheternas bedömning var att ett beslut om nekat tillstånd till avverkning i fjäll- nära skog saknar den verkan som följer av ett beslut om områdesskydd enligt . Myndigheterna baserade denna ståndpunkt bland annat på följande faktorer: Ett beslut om nekat tillstånd till avverk- ning i fjällnära skog riktar sig endast till den som ansökt om tillstånd till avverkningen. Beslutet gäller enbart den i ansökan angivna åtgär- den. Andra typer av skogsbruksåtgärder, så som exempelvis gallringar och plockhuggningar, omfattas inte av vare sig tillståndsplikten eller av ett beslut om nekat tillstånd. Ett nekat tillstånd kan även sägas ha en tidsbegränsad verkan, i perspektivet av att beslutet inte vinner nega- tiv rättskraft och att ett avslag på en ansökan därmed inte hindrar sökanden från att söka på nytt och få saken prövad igen. Likaså kan en framtida ny ägare till fastigheten ansöka om tillstånd. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Tillstånd torde även kunna sökas av en innehavare av särskild rätt i fastigheten.26 Rättsläget bedömdes dock mycket oklart vilket föranledde att ställde sig bakom en ny ord- ning för handläggande av ärenden avseende tillstånd till avverkning ovan den fjällnära gränsen. Prövningen skulle enligt ställningstagandet ske i tre steg: 1) frågan om tillstånd till avverkning prövas, 2) frågan om skogsbruk är pågående markanvändning i det aktuella området prövas, 3) frågan om ersättning ska utgå vid avsevärt försvårande av pågående markanvändning prövas. Detta handläggningsstöd har dock inte använts då avvaktat utgången av pågående rätts- processer. hemställde till reger- ingen om en översyn av reglerna beträffande fjällnära skog. I den skri- velsen påpekades särskilt att syftet med regleringen i 18 § skogsvårds- lagen är oklart och att det även är oklart hur denna regel är tänkt att samspela med områdesskyddsbestämmelserna i . Vidare påpekades att ersättningsrätten i 19 § skogsvårdslagen är svårtillämpad, bland annat beroende på frågan om vilken pågående markanvänd- ning som anses föreligga i fjällnära skog samt att det är oklart vilket intrång som ska ersättas. Även begärde, genom en hemställan till regeringen , om klargörande angående i vil- ket uträckning formellt skydd ska tillämpas i de områden där avverk- ningstillstånd inte kan lämnas. Tabell 15.1 Tillstånd till avverkning tillståndsprövning i fjällnära skog efter Änokdomen 26Se PM Fjällnära skog, , s. 13. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog 15.2.2Hänsyn och åtgärder för att begränsa olägenheter (18 b och 18 c §§) Hänsyn till natur- och kulturmiljön Om beviljar en ansökan om avverkning av fjällnära skog ska beslutet även innehålla de hänsyn som ska tas till natur- och kul- turmiljövården samt till rennäringens intressen. Hänsynen ska regleras genom hyggets storlek och förläggning, avverkningsform eller lik- nande. Både 18 b och 30 §§ skogsvårdslagen föreskriver att hänsyn får be- stämmas avseende hyggens storlek och utläggning. De hänsyn som beslutas med stöd av 18 b § är emellertid till skillnad mot de generella hänsynskraven i 30 § inte begränsade av att pågående markanvändning inte avsevärt får försvåras. Den så kallade intrångsbegränsningen27 är därför inte tillämplig vid hänsynsbeslut som ges i samband med till- ståndsgivningen. Ersättning för intrång ska däremot utgå enligt 19 § för all skada ovan intrångsbegränsningen till följd av ett beslut om hänsyn. För de fall då med stöd av 18 § meddelar ett avslag på tillstånd till avverkning för viss del av den tillståndsökta arealen och beslutar om hänsyn enligt 18 b § för den del där avverkning tillåts, räknas intrångsbegränsningen mot den sam- manlagda inskränkningen. Hänsyn till rennäringen och renskötselrätten När det gäller hänsyn till rennäringens intressen föreskrivs i 18 b § tredje stycket skogsvårdslagen att de villkor som uppställs inte får avse annat än vad som uppenbart behövs med hänsyn till renskötselrät- ten. Skälet till att hänsynen i skogsbruket ska begränsas av den civil- rättsliga renskötselrätten och av vad som ska tolereras inom ramen för pågående markanvändning har att göra med att regleringen avser det civilrättsliga förhållandet mellan två gällande rättigheter på samma mark.28 Skogsbrukets begränsning enligt bestämmelsen är därmed till förmån för en annan civilrätt , likt grannelagstiftningen i jordabalken, och inte av allmänna hänsyn – trots att bestämmelsens förled är formulerad till fördel för rennäringen som kan tolkas som 27Se om intrångsbegränsningen i kapitel 6.1.5, särskilt figur 6.1. 1990/91:3 s. 59 samt lagrådet i a.prop. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog ett allmänt intresse. Enligt departementschefen innebär dock inte for- muleringen, ”vad som uppenbart behövs med hänsyn till renskötsel- rätten”, som tillkom på lagrådets inrådan, någon väsentlig förändring mot begreppet avsevärt försvårad markanvändning.29 På grund av hänsynsbestämmelsens civilrättsliga karaktär följer ingen rätt till ersätt- ning från staten. Vid prövningen av hänsyn till renskötseln har inte tillgång till renbruksplanernas beteslandsindelning och inte heller alltid till vad som förekommit vid samråd mellan skogsbrukaren och samebyn. handläggarstöd har dock tillgång till vissa offentliga uppgifter som anläggningar och flyttleder.30 Skogsstyrel- sens hänsynsbeslut enligt 18 b § första stycket 2 handlar vanligtvis om bevarande av hänglavsbärande trädgrupper och om skonsamma markberedningsmetoder och avser inte den berörda samebyns spe- cifika förutsättningar eller behov. I detta sammanhang kan erinras om att den hänsyn med stöd av 18 b § skogsvårdslagen beslutar om till förmån för ren- skötseln inte vinner rättskraft i det civilrättsliga förhållandet mellan samebyn och markägaren. Den sameby som lidit påvisbar skada på grund av skogsbruk som stått i strid med samebyns samrådsyttrande torde ha möjlighet att kräva skadestånd av skogsbrukaren på civil- rättslig grund. Praxis på området saknas dock och rättsläget får bedö- mas som osäkert. Begreppet renskötselrätt i bestämmelsen avser endast den del av rättigheten som hänförs till renskötseln. Övriga rättigheter, som färd- selrätt, jakträtt och fiskerätt beaktas inte av inom ramen för den prövning som sker enligt 18 b §. Enligt 18 c § skogsvårdslagen får besluta om åtgärder för att begränsa eller motverka andra olägenheter än sådana som av- ses i 18 b § och för att trygga återväxten av skogen. Bestämmelsen har inte haft någon större praktisk betydelse, men har i vissa fall tillämp- ats i områden där avverkningen skulle riskera att leda till omedelbara eller framtida erosioner eller ras. 1990/91:3 s. 53. 30Dessa uppgifter förekommer i kartskiktet IRENMARK som finns i hand- läggarstöd Navet. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog 15.2.3Ersättningsrätten (19 §) Begreppet pågående markanvändning har på ett mer övergripande plan berörts i kapitel 5.2. som tillståndsplikten för avverkning i fjällnära skog in- fördes infördes också ersättningsbestämmelserna i 19 § skogs- vårdslagen. I propositionen konstaterades att tillståndsplikten och möjligheten att besluta om villkor kunde komma att medföra att på- gående markanvändning avsevärt försvårades. Bestämmelsen om till- ståndsplikt innebar att naturvårds- och kulturmiljöintressena blev jäm- ställda med skogsbrukets intressen vid en prövning enligt skogsvårds- lagen av en ansökan om avverkning i fjällnära skog – då en principiell nyhet i skogsvårdslagen. I förarbetena konstaterades att den nya till- ståndsprövningen delvis tjänade samma syften som naturvårdslagens bestämmelser om naturreservat. På grund av det och att ersättnings- fallen är begränsade till fjällnära skog och dessutom förväntades bli få till antalet ansågs inte att skogsvårdslagen borde tyngas med egna bestämmelser om ersättning. I stället borde därför naturvårdslagens ersättningsbestämmelser om ersättning vid bildande av naturreservat kunna utnyttjas, och en hänvisning till dessa regler togs därför in i skogsvårdslagen.31 Sedan införande 1999 hänvisas till mot- svarande ersättningsregler i 31 kap. . innehöll alltså inte skogsvårdslagen några ersättnings- bestämmelser. Lagen medgav då inte heller så omfattande inskränk- ningar som de som infördes i 18 § och 18 b § första stycket p. Inskränkningar tilläts även innan men endast i den omfattning pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten inte avsevärt försvårades.32 I fråga om pågående markanvändning relaterat till avverkning i fjäll- nära skog anges i motiven följande. När det gäller tillämpningen av begreppet pågående markanvändning för skogsbruket har ibland framförts den uppfattningen att det är ologiskt att kalla en verksamhet som planeras att genomföras i ett område där den inte har förekommit för pågående markanvändning. Med ett så- dant synsätt skulle en kalavverkning i områden där en sådan skogsbruks- åtgärd inte tidigare skett inte vara att betrakta som ett led i pågående mark- användning. Om denna inställning skulle godtas skulle alltså en kalavverk- 1990/91:3 s. 46. 32SOU 2013:59 s. 82. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog ning kunna stoppas utan att markägaren får ersättning för den skada han därigenom lider. Frågan huruvida en kalavverkning av skogsmark utgör led i pågående mark- användning har varit aktuell i lagstiftningssammanhang, bl.a. i samband med ändringar i naturvårdslagen (se prop. har därvid konstaterat att trakthyggesbruk, som bl.a. innebär att avverkningen koncentreras till en yta av viss storlek, måste betraktas som en normal driftsmetod i skogsbruket. Metoden får naturligtvis bara användas där en godtagbar återväxt kan förväntas. Enligt är det möjligt att bedriva ett uthålligt skogsbruk inom delar av det fjällnära skogsområdet. Tillfredställande föryngringar kan enligt styrelsen uppnås genom framför allt plantering men även andra föryngringsmetoder kan i vissa fall ge tillfredställande resultat. Mot den bakgrunden saknas det enligt min mening fog för att generellt hävda att slutavverkning genom kalhuggning inte skulle vara en rationell skogsbruks- metod i de delar av det fjällnära skogsområdet där en godtagbar återväxt kan fås efter avverkningen.33 Av propositionen framgår också att man funnit att vissa skäl talade för att ersättningsrätten skulle vara mer begränsad och att ersättnings- rätten skulle knytas till ett annat kvalifikationskrav än att pågående markanvändning avsevärt försvårades inom berörd del av fastigheten. I den delen anförde departementschefen: De fjällnära skogarna innehåller unika möjligheter för barrskogens flora och fauna att utvecklas naturligt. Risken för att dessa naturvärden för- öds vid ett alltför intensivt bedrivet skogsbruk är mycket stor. Det kan därför ligga nära till hands att anse att den som vill bedriva skogsbruk i dessa trakter också borde få tåla mer av intrång utan att få ersättning än vad som skulle vara fallet i områden där visserligen naturvärdena är skydds- värda men inte i lika hög grad som i det fjällnära skogsområdet. En skogs- ägare som vill avverka i fjällnära skog skulle så att säga få betala en högre självrisk för sitt skogsbruk än skogsägare på andra håll. Det är emellertid svårt att överblicka vad en sådan regel skulle få för konsekvenser, inte bara för ägare av fjällnära skog utan även för andra markägare. Den bedöm- ningen gör jag mot bakgrund av att begreppet ”avsevärt försvårande av pågående markanvändning” är gemensamt för flera lagar när det gäller att bestämma ersättningsgränsen vid markrelaterade åtgärder. En särregel kan förutsättas leda till krav på särskilda regleringar också för andra områ- den. Jag kan bl.a. mot den bakgrunden inte förorda att fjällskogarna bryts loss ur den enhetlighet mellan olika lagar som finns när det gäller att bestämma ersättning för intrång i pågående markanvändning.34 1990/91:3 s. 46–47. 1990/91:3 s 47–48. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Slutsatsen var således att ersättningsrätten, trots de speciella förut- sättningarna i fjällnära skog skulle kopplas till naturvårdslagens (och ) ersättningsbestämmelser. Hur ersättningen ska beräknas för det fall att avverkning förbjuds utan att områdesskydd inrättas förefaller dock ha förbisetts i lagstiftningen. I detta sammanhang bör påpekas att möjligheter att själva besluta om områdesskydd är begränsat till biotopskydds- områden. Dessa områden är begränsade till och är fram- för allt avsedda att tillämpas i enklare fall då särskilda föreskrifter eller skötselplan inte erfordras. Detta ska ställas mot de naturvärden som tillståndsplikten är avsedd att skydda – stora sammanhängande naturskogar som ofta kan omfatta tusentals hektar och som har höga värden även för andra allmänna intressen, som friluftsliv och rennär- ing. Lagstiftaren torde ha förutsatt att andra områdesskydd skulle vara lämpliga i den fjällnära skogen och tillståndsprövningen därför i stor utsträckning skulle samordnas med arbete med områdes- skydd. I praktiken förefaller detta dock inte ha skett på ett tillfredställ- ande sätt, vilket inte minst kommer till uttryck i den ovan refererade Änokdomen. Att ett beslut om naturreservat är en process som kan pågå innebär även att kraven på en snabb och kost- nadseffektiv ärendehandläggning knappast medger att tillståndspröv- ningen avvaktar ett eventuellt framtida reservatsbeslut. Att skog inom den fjällnära gränsen inte ingår i de beslutade etappmålen om formellt skydd medför även ett inkonsekvent ställningstagande i förhållande till intentionerna bakom tillståndsprövningen. Pågående processer om ersättning har sedan Änokdomen i ett antal fall dels gjort bedöm- ning att tillstånd till avverkning inte har kunnat medges med hänsyn till naturvärdena på platsen men att ersättning inte ska utgå. Frågan har därefter kommit under mark- och miljödomstolarnas prövning efter att markägaren stämt staten genom Kammarkollegiet på ersättning. Den första domstol som kom att avgöra frågan var mark- och miljö- domstolen i genom fem avgöranden som meddelades den 17 januari 2019.35 35Mark- och miljödomstolen i avgöranden i mål M 2037-17, M 2038-17, M 2086-17, M 2436-17, M 2439-17. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Målen gällde ett antal enskilda markägare och allmänningsskogar som nekats tillstånd avseende föryngringsavverkning genom trakt- hyggesbruk av fjällnära skog. hade helt eller delvis av- slagit ansökan med hänvisning till att de sökta avverkningarna var oför- enliga med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården. Markägarna yrkade att ersättning skulle utgå under påståendet att trakthyggesbruk var ett led i pågående markanvändning skogsbruk. Staten bestred i målet att ersättning skulle utgå på den huvudsak- liga grunden att föryngringsavverkning i fjällnära skog inte utgjorde tillåten pågående markanvändning i det aktuella området. Någon ersätt- ningsskyldighet enligt 31 kap. 4 § förelåg därför inte. Vid- are anförde staten att tillståndsplikten i 15 § skogsvårdslagen skulle betraktas som ett grundläggande tillstånd om ändrad markanvänd- ning. Staten menade även att den historiska markanvändningen och den verksamhet som pågick vid ansökan skulle vara av betydelse vid bedömning om pågående markanvändning förelåg och att en prövning i det enskilda fallet därför ska göras. Staten menade att den faktiska pågående markanvändningen vid anmälan om avverkning inte ut- gjordes av skogsbruk i de aktuella målen. Domstolen kom med hänvisning till NJA 2015 s. 323 fram till att det är fastighetens användningssätt som ska vara avgörande vid pröv- ning av frågan om pågående markanvändning. Vidare konstaterade domstolen att området utgjorde produktiv skogsmark enligt 2 § skogs- vårdslagen och att markägarnas syfte med innehavet var att bedriva skogsbruk. Med den utgångspunkten bedömde domstolen att skogs- bruk var den pågående markanvändningen på de aktuella fastigheterna. Domstolen uttalade vidare att föryngringsavverkning inte var att betrakta som någon markanvändningsform i sig utan som en av flera skötselåtgärder inom ramen för skogsbruk. Inte heller ansåg domsto- len att den historiska användningen av skogen skulle tillmätas bety- delse i frågan om skogsbruk är att anse som den pågående markan- vändningen. Domstolen avfärdade statens inställning att ett avverkningstill- stånd skulle vara att jämställa med ett grundläggande tillstånd enligt för att till exempel utvinna mineraler eller torv. Det kon- staterades att det visserligen föreskrivs en tillståndsplikt för avverk- ning i fjällnära skog, men det innebär inte att det råder något förbud mot avverkning. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Då nekat tillstånd därmed innebar att pågående laglig markanvänd- ning avsevärt försvårats hade domstolen att ta ställning till hur ersätt- ningen för intrånget skulle beräknas. Mark- och miljödomstolen kon- staterade att det inte finns några klara rättsregler om vad som ska gälla i nu angivet fall. Vidare konstaterade domstolen att det inte finns något krav på att ett beslut som hindrar pågående markanvändning ska gälla för alla och envar och för att intrångsersätt- ning ska utgå. För ett beslut som inte vinner rättskraft och som dess- utom kan ändras från avslag till tillstånd vid en ny ansökan ansåg domstolen att utgångspunkten borde vara att ersättning inte ska utgå annat än för en begränsad period. Domstolen konstaterade att ett nekat avverkningstillstånd på grund av höga naturvärden får långtgående konsekvenser för markägaren och att utsikterna är i det närmast obe- fintliga för att få vidta skogsbruksåtgärder, då området var klassat som nyckelbiotop. Domstolen menade därför att ett av- slagsbeslut i praktiken får samma effekt för den enskilda som ett be- slut om områdesskydd. Ersättningen ska därför bestämmas på samma sätt oavsett att skyddet inte formaliserats. Fastighetsägarna ersattes därmed med intrångsersättning enligt . Domstolen fann inte skäl att göra något särskilt avdrag motiverat av de begränsade möjligheterna bedriva att skogsbruk i fjällnära skog.