sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Tiden från det att huvudmännen första gången får information om ett stats- bidrag till det att ansökningstiden går ut upplevs ofta som alldeles för kort. En annan aspekt av de korta ledtiderna är att huvudmännen ofta ges ont om tid att planera sin verksamhet men sedan får vänta på besked om de får bidraget och hur mycket de får. Det kan orsaka stora problem för huvudmännens ekonomi. När huvudmannen inte får besked om bidrag förrän månader efter att insatsen planerats att inledas måste de ta beslut om de ska utgå från att de får sökta medel, anställa nödvändig personal och inleda satsningen, alternativt avvakta tills besked kommer. Risken med att avvakta är dock att utbildningen inte kan starta som planerat. menar att såväl de korta ledtiderna inför ansökan som de sena beskeden påverkar möjligheten för statsbidragen att bidra till måluppfyllelse. Många huvudmän är komplexa organisationer där beslut om eventuella nya satsningar måste diskuteras i flera olika steg och stämmas av i olika beslutsfora. kan då vara alldeles för att hinna för- ankra en satsning, men även för att kunna planera och rekrytera för den. Det faktum att beskeden om beviljat belopp kommer sent, ibland månader efter att satsningen borde ha sjösatts, medför naturligtvis problem för huvudmännen. Att det förekommer att huvudmän be- viljas bidrag utan att sedan rekvirera dem bedömer som en ineffektiv användning av statliga medel. 43Riksrevisionen (2017), Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov RiR 2017:30. Vid bidrag som kräver egenfinansiering är det normala att beslut krävs från nämnden. Huvudmännens ekonomiska situation kan vara en anledning till att de inte söker bidrag om det krävs egenfinansier- ing. Det finns kommuner som väljer bort alla bidrag som kräver egenfinansiering då fullmäktige eller nämnd meddelat att resur- ser för egenfinansiering saknas. Att bidrag ibland kräver egenfinan- siering är inget som behöver vara problematiskt enligt Riksrevisio- nen. Egenfinansiering kan vara ett sätt att få huvudmannen att känna ökat ägarskap och stimulera fram en nödvändig prioritering. Det förutsätter dock att det finns tillräckligt med resurser. Problemet i systemet med statsbidrag uppstår eftersom det framför allt är huvud- männen i de minsta kommunerna som på grund av resursbrist väljer bort denna typ av bidrag. Det kan påverka likvärdigheten om det finns huvudmän som trots behov avstår från att söka. Kommunerna behöver göra ekonomiska prioriteringar Kommunerna ska med sina resurser tillhandahålla verksamhet för sina invånare inom en mängd olika områden. För att klara av att ha en god kommunalekonomisk balans är det en självklarhet att kommunerna ständigt behöver prioritera sina resurser såväl mellan som inom olika verksamhetsområden. Inom vuxenutbildningen finns en långtgående rättighet för individer att få utbildning inom ett flertal utbildnings- områden. Detta gäller för komvux på grundläggande nivå, sfi, särvux på grundläggande nivå och för komvuxkurser på gymnasial nivå som syftar till att individen ska uppnå både grundläggande och särskild behörighet till högskoleutbildning samt grundläggande behörighet och särskilda förkunskaper till yrkeshögskoleutbildning. Vid kom- munernas ekonomiska överväganden är det i de flesta fall dessa ut- bildningar som behöver prioriteras eftersom individernas rätt ger kommunerna motsvarande skyldighet att erbjuda utbildningarna. Vuxenutbildningen har haft en stor elevtillströmning . Bara inom sfi har antalet elever ökat . har antalet elever mer än fördubblats. deltog drygt 163 000 elever i sfi.44 Även inom komvux på grundläggande nivå 44Skolverket (2017), PM: Elever och studieresultat i vuxenutbildning i svenska 2017, dnr 2018:00955. har antalet elever ökat, mellan var ökningen 17 pro- cent, och antalet elever uppgick till drygt 49 000 individer.45 Varje kommun ska erbjuda utbildning i komvux på gymnasial nivå. Hemkommunen ansvarar för att de som har rätt att delta i en utbildning och önskar delta i den, också får det. Kommunerna ska sträva efter att därutöver erbjuda utbildning som svarar mot efter- frågan och behov. Sådan utbildning dimensioneras ofta utifrån de resurser som inte tagits i anspråk för de rättighetsbaserade utbild- ningarna och innefattar huvudsakligen yrkesutbildning. Krav på medfinansiering eller inte – ett dilemma Satsningen med riktat statsbidrag för regionalt yrkesvux syftar bl.a. till att fler platser inom yrkesutbildningen ska komma till stånd. Där- för finns ett medfinansieringskrav, en kommunalt finansierad års- plats för en statligt finansierad årsplats, som ska förhindra en ned- dragning av kommunernas egenfinansierade platser vid erhållande av statsbidrag. Eftersom många kommuner har begränsade ekonomiska resurser till yrkesutbildning begränsas också användningen av stats- bidraget. Konsekvensen blir att statsbidraget för regionalt yrkesvux inte har sökts i den omfattning som staten har avsatt resurser för. Utan ett krav på medfinansiering finns en risk att kommu- nerna ersätter egenfinansierad utbildning med statsbidragsfinansierad. Även då kan följden bli att yrkesutbildning inte kommer till stånd i den utökade omfattning statsbidraget syftar till. Detta visar hur svårt det är att rätt balansera regleringen av ett statsbidragssystem för att nå önskad effekt. pekar på ytterligare problem för kommunerna i sin upp- följning av regionalt yrkesvux 2017.46 I uppföljningen konstaterar att det råder osäkerhet bland de samverkande kommunerna om hur medfinansieringen ska hanteras. Osäkerheten bottnar främst i om det går att, via gemensam pott, bekosta utbildning för elever från andra kommuner eller om det är oförenligt med kommunallagen. Detta leder till skillnader i hur de kommuner som samverkar hanterar medfinansieringen. Vissa har någon form av gemensam pott som an- vänds för att finansiera alla elever oavsett vilken av kommunerna de 45Skolverkets (2017), PM: Elever, kursdeltagare och studieresultat i grundläggande och gymnasial vuxenutbildning , dnr 2018:01008. 46Skolverket (2018), Regionalt yrkesvux Uppföljning 2017, dnr 2017:294. Andra har valt att varje kommun medfinansierar sina egna invånare. Medfinansieringskravet hindrar fullt utnyttjande av statsbidraget När regeringen i budgetpropositionen aviserade införandet av regionalt yrkesvux ingick det nya kravet på kommunerna att själva finansiera motsvarande antal årsplatser som statsbidraget gav. I SKL: enkätstudie om regionalt yrkesvux pekar svaren tydligt mot att kravet på medfinansiering är ett problem.47 Sex av tio kommuner svarar att kravet på medfinansiering i stor eller ganska stor utsträck- ning har begränsat hur många platser de erbjuder inom regionalt yrkesvux. Det är fler som svarar att kravet begränsar i de minsta respek- tive de största samverkansområdena sett till befolkningsmängd, jäm- fört med de medelstora samverkansområdena. Flertalet av de kommuner som ingår i vår fallstudie ser det rimliga i ett medfinansieringskrav. Dock pekar de på ett antal problem med kravets utformning. Många kommuner menar att de kommunaleko- nomiska prioriteringar de behöver göra, inte minst med anledning av de ökande volymerna inom sfi och komvux på grundläggande nivå, leder till att de inte kan erbjuda tillräckligt stor volym egenfinansie- rad yrkesutbildning för att nyttja de avsatta statliga resurserna fullt ut. Förhållandet med en kommunalt finansierad plats för en statligt finansierad bedöms som väl strängt. Flera skulle gärna se ett fortsatt medfinansieringskrav men på en lägre nivå. På så sätt skulle stats- bidraget kunna utnyttjas i en större omfattning. Det är sannolikt att ett lägre medfinansieringskrav skulle ge kommunerna möjlighet att ansöka om fler platser än de gör . uppkommer då frågan om detta skulle skapa undanträngning av egenfinansierad yrkesutbild- ning, dvs. det är inte självklart att den totala volymen kan förväntas öka fullt ut. I statsbidragsförordningen har regeringen från och med ansökan om medel ändrat villkoret för kommunernas medfinansier- 47SKL (2018), Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux, om regionalt yrkesvux 2018. Kravet på kommunernas medfinansiering sänks för att under- lätta utbyggnaden av den yrkesinriktade vuxenutbildningen.48 görs en socioekonomisk omfördelning för komvux inom den kommunala kostnadsutjämningen För att kommunerna ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att erbjuda en likvärdig offentlig service som är oberoende av invån- arnas inkomster och andra strukturella förhållanden finns det kom- munala utjämningssystemet (se avsnitt 5.1.1.) Den del som ska utjämna för skillnader i ”andra strukturella för- hållanden” är kostnadsutjämningen. Kostnadsutjämningen görs för opåverkbara, strukturella kostnadsskillnader som kan vara av två slag. Det ena är att behovet av verksamhet är olika, t.ex. att det finns ett större behov av gymnasieutbildning i kommuner med många i åldern 16–. Det andra är att kostnaden för att producera en viss service varierar, t.ex. att skolverksamheten kostar mer att bedriva på grund av långa avstånd och litet elevunderlag. finns även en delmodell för vuxenutbild- ning i kostnadsutjämningen.49 Ökande kostnader för gymnasiesärskolan på grund av större utbud, färre elever och skolskjutskostnader Vid reformeringen av gymnasiesärskolan infördes nio natio- nella program för skolformen. minskade elevkullarna och kraven på mera ingående utredning av elevs målgruppstillhörighet skärptes. Resultatet blev att färre elever kom att omfattas av skolfor- men. förekom det att elever med stora behov av stöd skrevs in i gymnasiesärskolan utan att tillhöra målgruppen. skulle kommunerna erbjuda ett allsidigt utbud även för gymnasiesärskolans elever. De skulle också uppfylla kraven om att utbildning för gym- 48Regeringen har aviserat satsningar inom utbildningsområdet för att mildra de ekonomiska konsekvenserna av covid-19 utbrottet. Regeringen föreslår att kravet på att kommunerna finansierar lika många platser själva som staten finansierar tas bort och staten finansierar samtliga platser i yrkesvux samt ytterligare 1 500 platser . 2019/20:11 Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. nasiesärskolans elever ska erbjudas så att eleven helst ska kunna bo kvar i hemmet. För många blev det en svårlöst ekvation. Kostnaderna för att anordna gymnasiesärskola ökade, vilket avspeglade sig i riks- prislistans nivå. Riksprislistan bygger på en sammanslagning av samt- liga kostnader för nationella program i skolformen och ger lite väg- ledning om vad varje program kostar. Ambitionen med reformen var att elever, som avslutat den obliga- toriska särskolan, också skulle få ett bredare utbud att välja mellan. Men kommunerna tvekade om att sluta samverkansavtal med varan- dra framför allt av skälet att elever i gymnasiesärskolan hade rätt till skolskjuts inom hemkommunen, men inte till annan anordnarkom- mun. Kommunerna befarade att deras utgifter för gymnasiesärskolan skulle bli ännu högre. Ytterligare en osäkerhetsfaktor kring var det faktum att elever inom gymnasiesärskolan ibland också omfattas av insatser inom LSS50. Skolhuvudmännen tvekade när det gällde att ersätta skolskjutskostnader, där aktiviteter inom LSS också kunde ingå som en del av resan. Trots detta finns det i utredningens fallstudie exempel på regionala samverkansavtal med reglering av . Där har kommunerna kommit överens om hur skolskjutskostnaderna ska fördelas. Förtydliganden i regelverket har därefter skett och Skollagen reglerar nu skolskjuts på ett något tydligare sätt. Där anges att skolskjuts ska anordnas om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter.51 Gymnasiesärskolan innehåller även individuella program. ska också utgå om en elev genomför sådan utbildning i annan kommun än hemkommunen. Kommuner sluter då avtal om kostnaden för varje elevs skolgång. 5.1.5Särskild utbildning för vuxna Särskild utbildning för vuxna (särvux) riktar sig till vuxna med ut- vecklingsstörning eller med en förvärvad hjärnskada, dvs. personer med en intellektuell funktionsnedsättning. Även särvux erbjuds på grundläggande och gymnasial nivå. Särvux kan sägas motsvara den utbildning som ges i grundsärskolan och gymnasiesärskolan. 50Lagen (1993:387) om stöd och service för vissa funktionshindrade. 5118 kap. 30 § skollagen. Som beskrivits i kapitel 4 så finns en rätt att delta i särvux på grundläggande nivå för vuxna med utvecklingsstörning det år han eller hon fyller , om han eller hon är bosatt i landet, saknar sådana kunskaper som utbildningen i grundsärskolan syftar till att ge, och har förutsättningar att tillgodo- göra sig utbildningen. Eftersom denna utbildning utgör en rätt för individen att läsa så måste kommunen anta alla sökande som har rätt till sådan utbildning. Bland dessa ska det således inte ske något urval. För särvux på gymnasial nivå finns ingen rätt att delta. Kom- munerna ska dock sträva efter att erbjuda särvux på gymnasial nivå som svarar mot efterfrågan och behov och aktivt verka för att de som är behöriga deltar i utbildning.52 I den mån utbildning erbjuds och i de fall det finns fler behöriga53 sökande än antal platser ska ett urval göras enligt bestämmelserna i 3 kap. 8 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. I propositionen, Komvux för stärkt kompetens- försörjning, (prop. 2019/20:105), föreslår regeringen dock ökade möj- ligheter att delta i utbildning i andra kommuner än hemkommunen. 2019/20:105 föreslår regeringen bl.a. att särvux inte längre ska vara en egen skolform inom skolväsendet utan ska i stället ingå i skolformen komvux och benämnas komvux som särskild utbildning (på grundläggande och gymnasial nivå). Syftet är bl.a. att underlätta för individer att kombinera utbildningar inom särvux och komvux. Vidare föreslår regeringen att det ska införas en rätt att delta i kom- vux som särskild utbildning på grundläggande nivå i en annan kom- mun än hemkommunen, för den som har rätt att delta i sådan utbild- ning. Detta ska gälla under förutsättning att den andra kommunen tillhandahåller den sökta utbildningen. Kostnaderna för utbildningen ska ersättas av hemkommunen. Regeringen föreslår även att det ska införas utökade möjligheter att delta i komvux som särskild utbild- ning på gymnasial nivå i en annan kommun. Förslaget innebär att hemkommunen ska vara skyldig att stå för kostnaderna för komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå i en annan kommun, om en sökande med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda 5221 kap. 13 och 14 §§ skollagen. 53En vuxen med utvecklingsstörning är behörig att delta i utbildning på gymnasial nivå det år han eller hon fyller , om han eller hon är bosatt i landet, saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge, har förutsättningar att till- godogöra sig utbildningen, och i övrigt uppfyller föreskrivna villkor. Behörig är också den som är om denne har slutfört utbildning i gymnasiesärskolan eller likvärdig utbild- ning och uppfyller övriga behörighetsvillkor, jfr 21 kap. 16 § skollagen. skäl att delta i utbildning i den andra kommunen. har ännu inte fattat beslut i fråga om propositionen.54 5.2Finansiering av gymnasieskolan och hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar för en likvärdig utbildning I utredningens uppdrag ingår att analysera hur dagens finansiering av gymnasieskolan tar hänsyn till elevers behov och skolors förutsätt- ningar att bedriva en likvärdig utbildning. I det här avsnittet beskriver vidärför hur och i vilka sammanhang det vid fördelningen av resurser till gymnasieskolan tas hänsyn till elevernas olika behov och skolornas olika förutsättningar. Huvudmännens ansvar för fördelning av resurser till skolenheterna behandlas i avsnitt 5.2.2. I avsnitt 5.2.3 tas hem- kommunernas roll och ansvar för finansieringen upp. I avsnitt 5.2.4 beskrivs vilken roll staten har i fördelningen av resurser efter olika behov. En sammanfattande diskussion finns i avsnitt 5.2.5. 5.2.1Ansvaret för att resurser fördelas efter olika behov ligger på flera nivåer Resursfördelningen sker i flera led och ansvaret för att finansiera, fördela och använda resurser efter behov ligger på flera aktörer, vilket framgått av avsnitt 5.1. Staten ansvarar för att alla kommuner ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla sina invånare likvärdig offentlig service (exempelvis gymnasieutbildning), obero- ende av skattekraft och olika behov. Detta görs inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Staten kan också betala ut riktade statsbidrag och de går då vanligen direkt till huvudman- nen. Hemkommun ansvarar för att finansiera gymnasieutbildningen för eleverna som är folkbokförda i kommunen, oavsett vilken gym- nasieskola de valt. Reglerna för hur det ska göras ser olika ut för en- skilda och kommunala huvudmän. Huvudmannen ansvarar för utbild- ning är likvärdig i enlighet med bl.a. skollagen och läroplanerna. I det ansvaret ingår att huvudmännen ska se till att resurser fördelas efter 2019/20:105, s. 50 ff. och s. 62 f. barns och elevers olika förutsättningar och behov. På skolenheterna ansvarar rektorn för organisation och hur resurser inom enheten ska användas.55 Rektorernas ansvar och hur resurserna används inom skolenheterna behandlas inte i betänkandet då det till stor del hand- lar om hur resurserna används och är inte på samma sätt en del av en finansieringsmodell och därför utanför vårt uppdrag som vi tolkat det. Figur 5.4 Ansvaret för resursfördelningen i gymnasieskolan kommunerna Hemkommunens ansvar HuvudmannensansvarRektors ansvar lika ekonomiska 5.2.2Huvudmännens ansvar att fördela resurser till sina skolor Alla barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning är en grund- läggande byggsten i det svenska skolväsendet. I kravet på likvärdighet ligger även att hänsyn ska tas till barns och elevers olika förutsätt- ningar och behov.56 Det ska vara en strävan att uppväga skillnader i deras förutsättningar samt att varje barn och elev ska ges stöd och stimulans så att de kan utvecklas så långt som möjligt. I förarbetena anges att avsikten är att uppmärksamma det ansvar huvudmän och profession har för att vid resursfördelning, organisation och val av metoder och arbetssätt anpassa verksamheten till barns och elevers skilda förutsättningar och behov.57 Varje huvudman har ett ansvar för att principen om en likvärdig utbildning upprätthålls i verksamheten i enlighet med bestämmel- serna i skollagen och läroplanerna. Det följer av att huvudmännen ansvarar för att utbildningen genomförs enligt bestämmelserna i skollagen, föreskrifterna i läroplanerna och övriga skolförfattningar enligt 2 kap. 8 § skollagen. I det ansvaret ingår därför även att huvudmännen ska se till att resurser fördelas efter barns och elevers olika förutsättningar och behov. 552 kap. 10 § skollagen. 561 kap. 4 § skollagen. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet sidorna 221–222. Huvudmännens resursfördelning efter behov och förutsättningar kan göras på många sätt Kommunerna som huvudmän har inom ramen för kommunallagens bestämmelser ett stort friutrymme att bestämma hur man närmare ska fördela resurser till verksamhet i egen regi. Kommunala nämnder eller liknande funktioner deltar i prioriter- ingen av medel till gymnasieskolan. Det är politiska beslut som ligger till grund för resursfördelningen inom kommunen och mellan de kommunala verksamheterna. Kommunens budgeterade kostnader för den egna verksamheten ska också utgöra grund för bidrag till enskilda huvudmän. Kommunerna har sina egna resursfördelningsmodeller och kan själva välja hur de ska fördela kostnaderna för att uppfylla kravet om en likvärdig gymnasieskola och andra författningar om t.ex. extra stöd till elever. Det finns exempel på modeller som utgår från socio- ekonomiska index, meritvärden och andra parametrar. En enkät som SKR genomförde 2017 visade dock att det var mindre vanligt före- kommande i gymnasieskolan att kommuner tillämpade socioekono- miska resursfördelningsmodeller än det var i förskolan, förskoleklassen och grundskolan.58 Men resursfördelning kan också handla om hur resurser fördelas centralt inom en kommun och till olika skolenheter och till grupper av elever eller som individuellt stöd till enskilda elever. Huvudmännen kan stödja rektorerna genom andra åtgärder som hur man organiserar verksamheterna t.ex. genom att ha yrkes- program och högskoleförberedande program på samma skola, stöd för att rekrytera behöriga lärare, kompetensförstärkning och fort- bildningsinsatser. Resurser för elevhälsa och specialpedagoger kan finnas centralt. Tidigare studier ger inte någon nationellt samlad bild av huvudmännens kompensatoriska resursfördelning Huvudmännen kan fördela sina resurser på många och olika sätt vilket gör det svårt att få en nationell, samlad bild av hur huvudmän- nen fördelar resurser till sina gymnasieskolor. Resursfördelningen till gymnasieskolan har dessutom undersökts av skolmyndigheterna i betydligt lägre omfattning än den till . 58SKL (2018), Socioekonomisk resursfördelning i skola och förskola. till det uppges vara att behovet av omfördelning i gymnasieskolan ser annorlunda ut, eftersom tilldelningen av resurser är differentierad efter program. Programmen skiljer sig åt i elevgruppsammansättning och det finns särskilda program för de elever som inte uppnått be- hörighet till de nationella programmen.59 De enskilda huvudmännens fördelning av resurser till sina enheter förefaller inte ha undersökts av myndigheterna. Skolinspektionen granskade 2017–2018 hur de kommunala huvud- männen arbetade för att uppväga skillnaderna i gymnasieelevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.60 En majoritet av de granskade kommunerna och kommunalförbunden utgick i de grund- läggande principerna för resursfördelning från en s.k. skolpeng base- rad på programkostnad per elev. Programkostnaden per elev kunde hämtas från en eller regional prislista framräknad i jäm- förelser med programkostnader i regionen eller från riks- prislista. Resursbehovet för en skolenhet beräknades i de flesta kom- muner på programkostnad per elev med regelbundna avstämningar mot faktiskt antal elever. Hos hälften av de granskade kommunerna finns inga variabler kopplade till elevernas förutsättningar och behov i de grundläggande principerna för resursfördelning. Skolinspektionen konstaterade att granskningen visade att skolenheternas resurstilldelning ofta förväntas rymma de insatser som behöver göras vid respektive skolenhet, trots att elevernas olika förutsättningar inte vägdes in i budgetarbetet. Av de 19 kommuner och förbund i granskningen som hade fler än en skolenhet tillämpade 6 en fördelningsprincip med strukturtillägg. Grundbeloppet enligt programkostnad per elev kompletterades med ett strukturtillägg som räknades fram utifrån kompenserande varia- bler, i de flesta fall elevers meritpoäng från årskurs 9. Samtliga 6 huvudmän var stora kommuner och förbund med många skolenheter eller ingick i ett regionalt samarbete där resursfördel- ningen beslutas på regional nivå. 59Skolinspektionen (2018), Kommunernas styrning av gymnasieskolan., SKL (2014) Socioeko- nomisk resursfördelning till skolor – Så kan kommunen göra. och SOU 2018:74 Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. 60Skolinspektionen (2018), Kommunernas styrning av gymnasieskolan. Materialet i gransk- ningen består av dokumentstudier samt intervjuer med rektorer, förvaltningsledning, politisk ledning i ansvarig nämnd/utskott och politisk ledning i kommunstyrelse. Urvalet har geogra- fisk spridning över hela landet och representerar såväl storstadsregion, mellanstora kommuner som glesbygdsområden. De besöktes –. En tidigare undersökning av Statskontoret visade också på en stor variation mellan kommunala huvudmän kring vilka kriterier som till- lämpades vid fördelning av resurser mellan gymnasieskolor.61 Frågan ställdes till huvudmän som hade fler än en gymnasieskola i kommunen.