sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Strategin rymmer en ambition att särskilt prioritera nyckelbiotoper på brukningsenheter som har större andel nyckelbiotop än av den produktiva skogsmarksarealen, dock . Strategins mål är att skyddet av sådana nyckelbiotoper ska uppgå till ytterligare till 2020 jämfört med . När det gäller markägare som har stor areal värdekärna är dialogen mycket viktig. Det bör enligt strategin föras en öppen diskussion mellan mark- ägare och myndigheter om vilka områden som bör och kan skyddas formellt, eller avsättas frivilligt och vilka tidsramar som ska gälla. Val av lämplig bevarandeform Strategin behandlar bara det formella skyddet men en målsättning är att det formella skyddet och de frivilliga avsättningarna ska komplet- tera varandra så bra som möjligt och att markägarens vilja om bevar- andeform ska väga tungt. Myndigheterna ser positivt på att mark- ägare bevarar prioriterade områden frivilligt om så önskas. För ett kostnadseffektivt och funktionellt formellt skydd krävs det både en god dialog med markägaren och samordning mellan och i valet av bevarandeform. Strategin anger några riktlinjer för hur de olika bevarandeformerna bör användas. Naturreservat på skogsmark ska enligt strategin normalt användas för: •större värdekärnor eller koncentrationer av mindre eller större värdekärnor •sammansatta områden med flera olika värdefulla naturmiljöer, till exempel skogliga värdekärnor vid vattenmiljöer, myrar eller odlings- mark •större områden med sådant skötselbehov att en skötselplan krävs •större områden där skyddszoner krävs för att långsiktigt bevara naturvärdena •områden där viss mängd utvecklingsmark bör inkluderas för att bevara naturvärdena på . Naturreservat bör inte användas för områden där biotopskyddsom- råde är ett lämpligare instrument. Vad som kan skyddas som biotopskyddsområde regleras i för- ordningen om områdesskydd och allmänna råd om områdesskydd136. I de allmänna råden definieras 19 skogstyper som kan skyddas med beslut om biotopskyddsområde. Biotopskydd ska enligt strategin användas för: •områden som normalt inte överstiger och som upp- fyller biotopskyddskriterierna •områden som inte kräver skötselplan för förvaltningen. Biotopskyddsområden kan ofta bildas förhållandevis snabbt. Det gör dem lämpliga i situationer då prioriterade områden, av ett snabbt och tvingande skäl, behöver få ett formellt skydd. Biotopskydd är mindre lämpligt i de fall där det krävs en skyddszon runt biotopen för att naturvärdena långsiktigt ska bevaras. I ett biotopskyddsområde får inte heller utvecklingsmark inkluderas. Biotopskyddsområden bör inte användas för områden där naturreservat är ett lämpligare instrument. Naturvårdsavtal kan enligt strategin användas för: •områden där markägaren är villig att ta en större del av naturvårds- ansvaret själv •områden där även skyddszoner krävs för att bevara naturvärdena •områden där även viss mängd utvecklingsmark är lämplig att inklu- dera för att utveckla naturvärdena •områden med höga sociala värden inom framför allt privatskogs- bruket •områden med förekomst av art som omfattas av åtgärdsprogram •områden med skötselbehov där markägaren har möjlighet att göra egna insatser. Naturvårdsavtal används också för att och mot ersättning skydda områden med värdefull skog, men där exakt om- fattning och skyddsform behöver utredas närmare. Alla avtal förut- sätter att markägaren är intresserad av att med staten ingå ett avtal med en begränsad ekonomisk ersättning. Det nuvarande etappmålet för skydd gäller nedan gränsen för den fjällnära skogen. Strategin för formellt skydd av skog gäller därför skog nedanför gränsen för fjällnära skog. Bevarandet av de stora arealer värdefulla skogar utanför formellt skydd som fortfarande finns i det fjällnära området måste därmed hanteras vid sidan av etappmålet och strategin. Statsbidrag till kommunalt bildade naturreservat och länsstyrelserna ska enligt strategin vara ett aktivt stöd för kommunerna i arbetet med att bilda naturreservat. Kommunalt bildade naturreservat är ett viktigt verktyg för att skydda naturområden med betydelse för människors rekreation, hälsa och utbildning. För kommunalt bildade naturreservat som uppfyller grund- kravet för reservatsbildning enligt strategin kan kommuner få stats- bidrag från av marknads- värdeminskningen vid reservatsbildningen. Akut hotbild mot prioriterat område Myndigheterna ska, enligt strategin, arbeta förebyggande för att för- hindra avverkningar och andra arbetsföretag som påtagligt försämrar naturvärdena i områden som har sådana bevarandevärden att de bör prioriteras för formellt skydd. För att kunna arbeta systematiskt med strategins prioriteringsprinciper är det viktigt att antalet ärenden som initieras av avverkningsanmälningar minimeras. Detta är ett delat an- svar mellan myndigheterna och skogsnäringen. Genom att tillhandahålla uppdaterad information om värdefulla skogar ska skogsbruket liksom andra aktörer ges möjlighet att ta sitt ansvar för att områdena inte anmäls för avverkning eller andra skad- liga åtgärder. En löpande samverkan mellan myndigheter och skogs- näring inom ramen för arbetet med grön infrastruktur och värde- trakter är, enligt strategin, ett sätt att utbyta information och skapa förutsättningar för ett arbete som är mer proaktivt än reaktivt. Länsvisa strategier för formellt skydd av skog Länsstyrelserna och har fastställt länsvisa strategier med utgångspunkt i den nationella strategin137 och reviderar dessa vid behov. När en skogsbiologisk värdekärna ges ett formellt skydd initieras detta huvudsakligen av någon av dessa tre anledningar; 1.myndigheterna tar initiativ på basis av det kunskapsunderlag de har genom tidigare utförda inventeringar, 2.markägare föreslår till myndigheten områden för formellt skydd varefter myndigheterna bildar områdesskydd (i denna kategori ingår intresseanmälningar enligt Nya Komet) samt 3.avverkningsanmälningar av för myndigheterna kända eller tidigare okända skogsbiologiska värdekärnor föranleder myndigheterna till att bilda ett områdesskydd. fördelade sig de områdesskydd bildade lika mellan de tre sätten, det vill säga cirka en tredjedel var- dera. har andelen där markägare föreslår for- mellt skydd ökat till att utgöra nära hälften av områdesskydden. Av denna delmängd utgörs hälften av intresseanmälningar inom Nya Komet, det vill säga av det totala antalet områdes- 137Finansdepartementet, Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna. De inlämnade intresseanmälningarna som ges ett områdesskydd omfattar ofta skogliga värdekärnor, främst tidigare registrerade nyckel- biotoper, men även oregistrerade nyckelbiotoper. Den återstående hälften bildade områdesskydd fördelar sig lika mellan myndighets- initiativ respektive avverkningsanmälningar av kända eller okända nyckelbiotoper. Det saknas heltäckande statistik över motsvarande fördelningen av de områdesskydd länsstyrelserna bildar, men överlag bildas de flesta naturreservat på initiativ av myndigheterna. Andelen områden som föreslås av markägare är mindre än för arbete, men heller inte försumbart. Ett fåtal områden initieras genom avverk- ningsanmälningar. En bidragande orsak till skillnaden mellan myn- digheterna är att länsstyrelserna i större utsträckning jobbare med större områden som kan omfatta andra naturtyper än skog samt även normalt sett omfattar ett större antal fastigheter samt att länsstyrel- serna gör egna inventeringar för att hitta de mest skyddsvärda om- rådena i länet.138 6.6.4Komet – formellt skydd på markägarens initiativ redovisade och ett reger- ingsuppdrag om förslag till kompletterande arbetsmetoder vid skydd av värdefull natur, varav ett av förslagen gällde ett så kallat anbuds- förfarande, som senare kom att kallas Komet-programmet. Målen för den nya arbetsmetoden var att: •bidra till måluppfyllelse av Levande skogar •förbättra kostnadseffektiviteten och samarbetsklimatet •lyfta markägarna som part i arbetet. Som förlaga till Komet användes det finska programmet METSO, som används i södra och som innebär att privata markägare uppmuntras att komma in med förslag till myndigheterna på områ- den och ersättning (anbud). Tanken är att anbudsförfarandet ska leda till en konkurrenssituation där områden rankas utifrån en samman- vägning av både naturvärde och kostnad, så att de mest kostnads- 138Skogsstyrelsen och , Kunskapsunderlag och ansvarsfördelning. Underlag till , , dnr 2019/3066, s. 13. effektiva förslagen kan prioriteras. En viktig skillnad som framhölls av myndigheterna mellan förutsättningar i och var att det i , genom de genomförda nyckelbiotopsinventeringarna, redan fanns en stor kunskap om var värdekärnor och andra områden med höga naturvärden fanns. Regeringen gav , och i län i uppdrag att påbörja ett pilotprojekt i fem olika områden i –2014, det s.k. Komet-programmet. I pilotområ- dena ersattes det traditionella arbetet, där myndigheterna föreslog områden, med att arbetet utgick från initiativ och förslag på områden från markägare som fick lämna intresseanmälningar avseende skydd av områden. Det satsades även på marknadsföring för att nå ut med information till markägare. Pilotprojekten utvärderades och regeringen beslutade att arbetssättet skulle införas i hela landet som en kompletterande metod under namnet Nya Komet. Syftet med metoden är att förbättra sam- arbetet och dialog mellan markägare och myndigheter som kostnadseffektiviteten förbättras. Områdenas naturvärden bedöms av eller innan ekonomisk värdering görs och ersättning bestäms. redovisade och till regeringen att metoden införts i hela landet. När det statliga skogsbolaget bildades följde ett åtag- ande med ifrån bolagiseringen av 1992. Det då nybildade bolaget skulle medverka vid markbytesaffärer och överlåta ersättningsmark till staten i samband med samhällsnyttiga insatser, som exempelvis väg- och järnvägsprojekt eller skydd av värdefull naturmiljö.139 Mellan åren 2002–2007 överläts produktiv skogsmark från till , varav i och . Syftet med överlåtelsen var att marken skulle användas som ersättningsmark vid naturreservatsbildning. Fram var markbytesaffärerna inte så omfattande bland annat till följd av brist på lämplig ersättningsmark att erbjuda mark- ägare. 2009/10:169 s. 6. I samband med att beslutade om en ändring av Svea- skogs uppdrag 2010 upphörde bolagets åtagande att tillhandahålla ersättningsmark till staten. bemyndigade reger- ingen att överföra fastigheter med en sammanlagd areal om högst produktiv skogsmark från till staten för att användas som ersättningsmark vid naturreservatsbildning. I decem- ber 2010 överfördes fastigheterna med en areal om cirka 99 600 hek- tar till ett särskilt dotterbolag, Ersättningsmark i (). Arbetet med ersättningsmark bedrevs med hög intensitet –2017 och värdefulla skogar inom allmänningar samt i skogsbolagens och ägo kunde skyddas med hjälp av ersättningsmarken. ESAB-samarbetet innebar att 473 markområden förvärvades antingen för att ingå i 456 nya naturreservat eller i reser- vat som skulle utvidgas och att områden på pro- duktiv skogsmark fick formellt skydd.140 Huvuddelen av marken som staten förvärvade med hjälp av ersättningsmark kom från skogsbola- gen SCA, och Holmen. ersättningsmark räckte alltså till att skydda . Regeringens mål om skyd- dad produktiv skogsmark nåddes därmed inte. Enligt Naturvårds- verkets redovisning beror detta på att ersättningsmarkerna hade lågt marknadsvärde jämfört med de objekt som skulle bli naturreservat och att ersättningsmarkernas geografiska läge inte alltid var intressant för mottagarna. De som byttes in för reservatsändamål värderas till , eller per hektar. Resul- tatet av programmet blev att den skyddade arealen skogsmark har ökat nedan den fjällnära regionen. direkta kostnader för genomförande blev 32 mil- joner kronor. Fastighetsbildning och stämpelskatt uppskattades uppgå till . Om samma areal hade skyddats via intrångs- ersättning har uppskattat kostnaden till cirka 5,1 mil- jarder kronor. I denna skattning ingår en besparing för det 25-procen- tiga påslaget som betalas ut vid intrångsersättning. Enligt Naturvårds- verket sparade myndigheten kostnader för värdering och förhandling motsvarar . 140Skydd av natur med ersättningsmark. Genomförande och resultat av , Natur- vårdsverket, rapport 6837, 2018, s. 7. Samhällsekonomisk utvärdering av ESAB Efter att ESAB-programmet avslutats fick SLU i uppdrag inom ramen för det nationella skogsprogrammet att genomföra en sam- hällsekonomisk konsekvensanalys av projektet. SLU genomförde ana- lysen genom att utvärdera om metoden, att byta statsägd skog mot privat för att uppnå areella mål om skyddad natur, var samhällseko- nomiskt kostnadseffektiv i förhållande till andra metoder.141 Eftersom urvalet av de skogar som avstod i projektet redan var gjort konstaterade SLU att metoden inte var kostnadseffek- tiv, eftersom det skulle kunnat finnas andra skogar som gav samma nytta, men till en lägre kostnad. Den samhällsekonomiska analysen av programmet, som det genomfördes, jämfördes med tre alternativa metoder att skydda motsvarande arealer: 1.Naturvårdsverket köper in samma mängd skog som byttes in ge- nom ESAB-programmet. 2.Skogsägarna gör frivilliga avsättningar av de skogar som i stället byttes in genom ESAB-programmet. 3.Skogsägarna avverkar de skogar som byttes in genom ESAB-pro- grammet och skyddar annan privatägd skog till motsvarande areal. SLU konstaterade att de samhällsekonomiska fördelarna av ESAB- metoden var –administrativa förenklingar för i förhållande till alternativen, –lägre transaktionskostnader för jämfört med alternativ 1 och 3, –tidsvinster i miljöarbetet jämfört med alla alternativen, –ökade vinster för de skogsbolag som ingick i programmet jämfört med alla alternativ, och –att markbyten föredras framför motsvarande ersättning i pengar av skogsbolagen. 141SLU, Samhällsekonomisk konsekvensanalys av ESAB-metoden, bilaga 2 till rektors beslut 18december 2019,.ua 2018.2.6-2725. Nackdelarna med ESAB-metoden i förhållande till de studerade alter- nativen var –att markbyten kom att ske företrädesvis i norr, eftersom ersätt- ningsmarken begränsas av ESAB:s markportfölj, –den samhällsekonomiska kostnaden blir mindre transparent i för- hållande till alternativ 1 och 3, –utdelningsmöjligheter minskade jämfört med alterna- tiven142, och –att markägandet förändrades i strid med intentionerna i jordför- värvslagen jämfört med alternativen. SLU konstaterade att flera tidigare utredningar pekat på ESAB- metodens fördelar som ett smidigt sätt att snabbt nå ett miljömål till lägre transaktionskostnader än många tänkbara alternativ. Metoden har dock ifrågasatts, till exempel vad beträffar (den additionella) mil- jönyttan. Vidare konstaterade att som programmet utformades, kom de bevarade skogarna att ligga mest i norr, även om det finns ett ut- talat behov i söder. SLU ifrågasatte även om den skog som industrin bytt bort verkligen hade avverkats, i vart fall på kort sikt, givet råd- ande certifieringssystem. ESAB-metoden ansågs ha fördelar, exempelvis vad gäller takten i miljöarbetet samt möjligheten till frivilliga överenskommelser mellan skogsbolag och privata markägare som annars inte är möjliga. SLU konstaterade att det finns teoretiska och empiriska argument för att vertikalt integrerade skogsföretag föredrar markbyten framför mone- tär ersättning, men att det motsatta gäller för små privata skogsägare. 6.6.6Markägares upplevelser av formellt skydd och genomför kontinu- erliga undersökningar av hur privata markägare ser på formellt skydd på egen mark. Undersökningen genomförs av konsult med hjälp av en enkät riktad till de markägare som träffat överenskommelser eller tecknat 142Tanken var att detta skulle balanseras genom att anslagen till skydd av värdefull natur mins- kades under de efterföljande åren. avtal med myndigheterna om naturreservat, biotopskyddsområden eller naturvårdsavtal. Resultaten visar att en majoritet av markägarna är mycket eller delvis positivt inställda för alla de undersökta skyddsformerna men att andelen delvis negativa eller mycket negativa markägare är för- hållandevis fler i det fall de berörts av ett formellt skydd där till- komsten av områdesskyddet inte förutsätter en överenskommelse. Figur 6.3 Markägares inställning till formellt skydd Källa: och , Formellt skydd av natur – undersökning av markägares upplevelser av myndigheternas arbete 2014–2016, genomförd av . Svaren baseras på enkäter som skickats till cirka 2 800 markägare med en svarsfrekvens på . 6.6.7Riksrevisionens analys av skyddet av värdefull skog Här sammanfattas delar av granskning Skyddet av värdefull skog143 som presenterades . Granskningen syftade till att bedöma om statens insatser för skydd av värdefull skog på ett effektivt sätt bidrar till att nå och regeringens målsätt- ningar för miljö och friluftsliv. har särskilt framhållit vik- ten av kostnadseffektiva åtgärder för att uppnå miljömålen, varför en 143Riksrevisionen, Skyddet av värdefull skog. av utgångspunkterna för granskningen var att undersöka om arbetet med skydd av skog är kostnadseffektivt. har bland annat använt sig av den kunskap som finns inom miljöekonomisk forskning om kostnadseffektiva ersättningssystem för naturvårds- åtgärder. Staten har formulerat kvantitativa mål för formellt skydd respek- tive frivilliga avsättningar av skogsmark. Granskningen avsåg därför båda skyddsformerna, men granskningsfrågorna skiljde sig åt för dem. Ur ett statligt perspektiv var det angeläget att undersöka om resur- serna för formellt skydd användes kostnadseffektivt. För att åstad- komma ett kostnadseffektivt formellt skyddsarbete behöver dock staten även förhålla sig till skogsägares frivilliga avsättningar. Hur staten bör förhålla sig till dessa avgörs av i vilken mån de frivilliga avsättningarna utgör kompletterande bidrag till måluppfyllelse. Granskningen utgick från följande delfrågor: 1.Används statliga resurser för formellt skydd kostnadseffektivt? 2.I vilken utsträckning utgör frivilliga avsättningar ett komplement till formellt skydd? När det gäller den första frågeställningen om formellt skydd, foku- serar granskningen på fyra områden som behöver fungera för att det ska finnas förutsättningar för ett kostnadseffektivt skyddsarbete: •Det ska finnas en plan som ger tydlig praktisk vägledning för hur prioritering av områden ska ske, och som säkerställer att priori- teringsordningen stämmer överens med målsättningar. En förutsättning för en effektiv prioritering och strategisk planer- ing är att det finns tillräcklig kunskap om skyddsvärda områden. •De ersättningsmodeller som används ska vara utformade så att förutsättningar finns att skydda områden på ett kostnadseffektivt sätt. Häri ligger även principen att det formella skyddet inte bör göras mer omfattande (och därmed inte dyrare) än vad som krävs i varje enskilt fall för att uppfylla syftet med skyddet. •Arbetsprocesserna ska vara effektiva så att det finns förutsättningar för en långsiktig och strategisk planering av arbetet, att i möjli- gaste mån undvika flaskhalsar i processen, ett väl fungerande sam- arbete och en ändamålsenlig arbetsfördelning mellan myndig- heterna. •Det ska finnas en plan som ger tydlig praktisk vägledning för vil- ken förvaltning olika typer av områden behöver för att de värden som skyddet avser värna ska vara bestående. När det gäller den andra frågeställningen om frivilliga avsättningar som ett komplement till formellt skydd har formu- lerat följande utgångspunkter: •Det ska vara tydligt för skogsägarna vad som förväntas av dem i termer av frivilliga avsättningar enligt sektorsansvaret och var sta- tens ansvar tar vid. •För att kunna bedöma frivilliga avsättningars bidrag till målupp- fyllelse bör staten ha kunskap om de frivilliga avsättningarnas kvan- titet, kvalitet och varaktighet. •Staten ska ha välavvägda kriterier som motiverar att frivilligt av- satta områden i vissa fall omvandlas till formella skydd. granskning visade att det finns förbättringsmöjlig- heter i statens samlade insatser för skydd av värdefull skog. övergripande slutsatser var: •Arbetet med skydd av skog har till stor del fokuserat på arealmål och procentsatser på nationell nivå. För att nå målen bör arbetet i högre grad också fokusera på områdenas kvalitet och funktion. Detta kräver ökad kunskap om skyddsvärda områden, skyddsbehov och frivilliga avsättningar, en högre grad av strategisk planering och prioritering av områden samt ökade skötselinsatser. •Regeringen och myndigheterna bör beakta att kostnaderna för skydd kan påverkas av vilken skyddsform som används och vilken ersättning som betalas ut. •För att möjliggöra en transparent och jämförbar uppföljning och rapportering av målen till behövs en ökad samsyn kring vilka arealer som ska tillgodoräknas formellt skydd respektive frivilliga avsättningar, samt en ökad samordning av statistik. •Det finns ett behov av att tydliggöra innebörden av det så kallade sektorsansvaret i termer av statens respektive markägares ansvar för uppfyllande av miljömålen. De övergripande slutsatserna bygger i sin tur på de bedömningar som gjort inom ramen för respektive revisionsfråga om formellt skydd och frivilliga avsättningar. De viktigaste slutsatserna för respektive revisionsfråga redovisas nedan. Används statliga resurser för formellt skydd kostnadseffektivt? bedömning är att det finns utrymme att förbättra kostnadseffektiviteten i det formella skyddsarbetet. Kostnadseffek- tiviteten påverkas i hög grad av; graden av strategisk planering och prioritering av skyddsvärda områden, val av skyddsform och ersätt- ningens utformning, arbetsprocesserna i form av exempelvis myn- digheternas arbetsfördelning och förutsättningar för strategisk planer- ing, samt förvaltning av områden. Myndigheternas nya strategi utgör ett praktiskt stöd för prioritering, men riskerar missa långsiktiga mål Trots att regeringens formulering av etappmålet inte fullt ut säker- ställer en effektiv prioritering bedömer att myndig- heternas reviderade strategi för formellt skydd av skog har goda förut- sättningar att ge praktisk vägledning för en prioritering av områden som ligger i linje med mål. Strategin omfattar dock i första hand områden med befintliga värden framför restaurering av utveck- lingsmark, dvs. marker som kan komma att utveckla höga naturvär- den. Inte minst i är restaurering av utvecklingsmarker nödvändig för att nå miljömålet. För att nå det långsiktiga målet bör det enligt också finnas en strategi för restaurering av utvecklingsmark. Ökad kunskap om skyddsvärda områden krävs för ett mer strategiskt arbete och en effektiv prioritering En grundläggande förutsättning för strategisk planering och en effek- tiv prioritering av områden är att det finns tillräcklig kunskap om skyddsvärda områden, samt om återstående skyddsbehov. Eftersom ingen heltäckande nationell inventering av naturvärden har genom- förts anser att en nationell nyckelbiotops- inventering är angelägen. Ett uppdaterat kunskapsunderlag är nöd- vändigt för att myndigheterna ska kunna arbeta mer strategiskt och minimera den mängd ärenden som initieras genom akuta hot vid avverkningsanmälningar. Vidare är kunskap om skyddsvärda områden en förutsättning för att öka förutsägbarheten i arbetet med skydd av skog för skogsägarna. Om myndigheterna i första hand arbetar med ärenden initierade genom avverkningsanmälningar riskerar motståndet bli större hos markägarna, än om myndigheterna arbetar förebyggande genom att kommunicera strategiskt viktiga områdens höga naturvärden innan markägaren planerar för avverkning. En ökad kunskap om skyddsvärda områden skulle även kunna öka förutsättningarna att få in relevanta markägarinitierade förslag på områden lämpliga för formellt skydd. I samband med att ny kunskap om skyddsvärda områden tillkommer, bör även en behovsanalys genomföras i syfte att klargöra återstående skyddsbehov för att nå långsiktiga mål för miljö och friluftsliv i olika regioner. Risk för att skyddet i vissa fall görs mer omfattande (och dyrare) än vad som krävs