sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Utredningen har i uppdrag att skapa förutsättningar för att fler ska kunna kvalificera sig för en ersättningsnivå över den lägsta nivån och de beräkningar som presenteras nedan visar hur andelen ersätt- ningstagare (med ersättning på olika nivåer) utvecklas om andelen medlemmar är oförändrad i jämförelse med 2017. Men utredningen lämnar dessutom förslag som syftar till att fler ska bli medlemmar i en arbetslöshetskassa. Eftersom det nya regelverket uppmuntrar till medlemskap bedömer utredningen att det sannolikt kommer att vara fler som kommer att bli medlemmar och ha rätt till en högre ersätt- ningsnivå än vad beräkningarna i tabell 27.5 indikerar. Om fler ser nyttan av att bli medlemmar i en arbetslöshetskassa även vid kortare anställningar kommer färre att få en ersättning som bara motsvarar det allmänna försäkringsskyddet. Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 27.5 Procentuell fördelning av försäkringsskydd (allmänt, halvt, fullt) bland ersättningstagare i arbetslöshetsförsäkringen om utredningens förslag till nytt regelverk hade varit i funktion. Uppdelning efter kön och åldersgrupp 20–24 år 25–39 år 40–54 år 55–64 år 20–64 år 20–24 år 25–39 år 40–54 år 55–64 år 20–64 år 20–24 år 25–39 år 40–54 år 55–64 år 20–64 år Källa: Egna bearbetningar utifrån data från FASIT 2017 och LISA-databasen, . Utredningen föreslår att ersättningsperioden ska variera beroende på den sökandes tidigare förankring på arbetsmarknaden, mätt genom den sökandes inkomstkontinuitet. Den som uppfyller inkomstvillkorets huvudregel kan få en ersättningsperiod som motsvarar 100, 200 eller . Den som inte uppfyller inkomstvillkoret enligt huvudregeln, men som uppfyller inkomstvillkorets undantagsregel, får en ersättningsperiod motsvarande . Av tabell 27.6 framgår hur andelen (i procent) och antalet ersätt- ningstagare (efter ålder och kön) fördelar sig på de olika ersättnings- perioderna. Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 27.6 Procentuell fördelning av ersättningstagare efter längd på ersättningsperioden om utredningens förslag till nytt regelverk hade varit i funktion. Redovisning efter kön och åldersgrupp 20–24 år 25–39 år 40–54 år 55–64 år 20–64 år 20–24 år 25–39 år 40–54 år 55–64 år 20–64 år 20–24 år 25–39 år 40–54 år 55–64 år 20–64 år Källa: Egna bearbetningar utifrån data från FASIT 2017 och -databasen, . Beräkningarna visar att en majoritet av alla ersättningstagare skulle ha haft en ersättningsperiod motsvarande om utredningens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring varit i funktion 2017. Beräk- ningarna visar även att äldre ersättningstagare, i högre utsträckning än yngre, kommer att ha längre ersättningsperioder, samt att kvinnor kommer att ha längre ersättningsperioder än män. Notera dock att andelen ersättningstagare med tillgång till längre ersättningsperioder kan vara något överskattade till följd av mätproblematik p.g.a. av- saknaden av månadsdata5. 5Denna mätproblematik beskrivs närmare i faktarutan Beskrivning av de överväganden, data- källor och metoder som ligger till grund för beräkningen av antalet ersättningstagare och utbetald arbetslöshetsersättning i avsnitt 27.2.1. Konsekvenser av utredningens förslag 27.5Konsekvenser för arbetslöshetsförsäkringens administration Ett nytt regelverk ska, enligt utredningens direktiv, underlätta arbets- löshetsförsäkringens administration. Utredningen bedömer att för- slaget till ny arbetslöshetsförsäkring både kommer att förenkla och minska den administration som omger försäkringen. Det handlar både om ökade möjligheter till digitalisering och om minskad administration. En ökad digitaliserad hantering av arbetslöshetsförsäkringen är centralt för att administrationen ska kunna förenklas. Utredningen har därför lagt särskilt stor vikt vid denna fråga. Det finns både rätts- liga och administrativa orsaker till att försäkringen i sin nuvarande utformning är svårdigitaliserad. Dessa har utredningen försökt att åtgärda i förslaget till en ny arbetslöshetsförsäkring. Svårigheterna i dagens system hänger främst samman med att arbetslöshetsförsäk- ringen är grundad och att regelverket, i synnerhet när det gäller regler om ramtid och överhoppningsbar tid, är svårgenom- trängligt. Prövningen av rätten till arbetslöshetsersättning och beräk- ning av ersättningens storlek baseras inte heller på samma uppgifter och det ställs höga krav på information om vilken kalendermånad ett visst arbete utförts eller inkomst intjänats. En avgörande förutsättning för digitalisering är att inkomstupp- gifter kan inhämtas från arbetsgivardeklarationerna via . Genom tydliga inkomstvillkor, definitioner av vilka inkomster från förvärvsarbete som får medräknas samt enklare regler om ramtid, överhoppningsbar tid och beräkning av ersättningens storlek, kom- mer uppgifterna att skapa nya möjligheter för digitalisering. Utöver det kan tilläggas att utredningen föreslår att ansökan och utbetalning av arbetslöshetsersättningen ska ske . Sammantaget bör de ökade möjligheterna till digitalisering få betydande positiva konse- kvenser när det gäller effektiviseringen av arbetslöshetsförsäkringens administration. Dessa positiva effekter förväntas nå enskilda genom att det blir enklare att ansöka om och att förutse vilken ersättning som han eller hon kan tänkas få vid arbetslöshet. Även arbetslöshets- kassorna berörs genom att de kan handlägga ärenden baserat på färre handläggningsmoment. Slutligen påverkas arbetsgivare, som redan Konsekvenser av utredningens förslag lämnat underlag löpande för skatteändamål, positivt av dessa för- ändringar. Minskad administration för alla Administrationen som omger dagens arbetslöshetsförsäkring är inte bara krånglig för den som gör anspråk på arbetslöshetsersättning och för de arbetslöshetskassor som ska hantera ansökan, utan även för arbetsgivare. Förslaget om en arbetslöshetsförsäkring baserad på in- komster från förvärvsarbete innebär en minskad administration för alla. Arbetslöshetskassorna behöver, utöver uppgifter om arbetad tid, uppgifter om inkomster, inklusive rörliga ersättningar som ska anges per kalendermånad. I och med dagens komplicerade regler för över- hoppningsbar tid kan dessa detaljerade uppgifter behöva lämnas till kassorna tillbaka. Det är med andra ord ett omfattande material som ska tas fram av arbetsgivaren för att sedan lämnas in av den sökande och hanteras av arbetslöshetskassorna. Genom utred- ningens förslag kommer administrationen att minska kraftigt, främst eftersom de flesta uppgifter som behövs vid prövning redan kommer att ha redovisats. En minskad administration kommer, utöver digita- liseringen, att underlätta för alla. 27.6Konsekvenser för beteendemönster inom arbetslöshetsförsäkringen Av utredningens direktiv framgår att förslagen inte får leda till lägre sökintensitet när det gäller att söka arbete eller en ökad risk för ett begränsat arbetsutbud från den arbetssökandes sida. Av direktiven framgår också att utredningens förslag inte heller får ha negativa effekter på arbetslöshetsperiodens längd, dvs. förslagen får inte leda till att arbetslösa förblir arbetslösa . Utredningens konsekvensanalys när det gäller dessa direktiv bygger på antagandet att arbetslösas arbetssökande kan påverkas av försäkringens utform- ning och att arbetslöshetens längd och jämviktsarbetslöshetens stor- lek reduceras om regelverket utformas med hänsyn till detta. Bero- ende av vad man vill uppnå kan alltså regelverket konstrueras på olika sätt, vilket kommer att förstärka eller försvaga olika effekter. Utred- ningens avsikt är att regelverkets utformning ska förstärka effekter Konsekvenser av utredningens förslag som bidrar till arbetslöshetsförsäkringens karaktär av omställnings- försäkring. Förslaget är utformat för att leda till ökad sökintensitet och arbetsutbud Under förutsättning att det finns vakanser som motsvarar de arbets- lösas kvalifikationer kan arbetslösa påverka sannolikheten att få ett arbete genom hur mycket och på vilket sätt de söker arbete. Utred- ningens förslag är avsedda att värna och stärka de inbyggda incita- ment som finns i dagens regelverk i syfte att den sökande ska bibehålla en hög sökintensitet under hela arbetslösheten och för att motverka att den sökande begränsar sitt arbetsutbud. Det innebär bl.a. att sanktionssystemet värnas och att varningar och sanktioner utdelas till den som missköter sitt arbetssökande, eller orsakar eller förlänger sin arbetslöshet. Utredningen föreslår också förändringar som syftar till att de arbetslösas sökintensitet ska upprätthållas under hela arbets- lösheten. Ett exempel på detta är att ersättningen trappas ned för alla som beviljats ersättning, inte bara för vissa grupper. Ersättnings- perioden kommer med utredningens förslag i vissa fall även att bli kortare än , då ersättningsperiodens längd kommer att baseras på den sökandes tidigare förankring på arbetsmarknaden mätt som hans eller hennes inkomstkontinuitet. Detta förväntas ha en positiv effekt på arbetsutbudet, eftersom även den som har inkomster upp till eller över ersättningstaket får incitament att arbeta mer eftersom det påverkar ersättningsperiodens längd positivt. Samordningsreglerna, dvs. de beräkningsregler som anger hur den sökande kompenseras vid deltidsarbetslöshet, föreslås också inriktas på inkomstbortfallet. Där- igenom motverkas över- och underkompensation i förhållande till tidi- gare inkomster. De sammantagna effekterna bedöms vara positiva Utredningen bedömer sammantaget att de arbetssökandes sökinten- sitet och arbetsutbud kommer att vara oförändrat eller öka med anledning av de förslag som presenteras i detta betänkande. Utred- ningen bedömer vidare att förslagen inte bör leda till att de sökandes arbetslöshetstider ökar. Konsekvenser av utredningens förslag Den inkomstgrundade arbetslöshetsförsäkring som utredningen föreslår är ur ett principiellt perspektiv en omställningsförsäkring som ska ge ekonomiskt stöd till en arbets- lös person som befinner sig mellan arbeten. Att ersättningen faller med tiden i arbetslöshet gör att de ekonomiska incitamenten att hitta och ta ett nytt arbete successivt ökar med tiden i arbetslöshet. Avsik- ten med regelverkets konstruktion med nedtrappning av ersätt- ningen i flera steg är att göra tiden i arbetslöshet så kort som möjligt. Utredningen föreslår även att ersättningsperiodens längd ska variera med den sökandes tidigare förankring på arbetsmarknaden. Utred- ningen bedömer sammantaget att förslagen inte kommer att ha någon negativ effekt på arbetslöshetsperiodens längd. Utredningen lämnar förslag som gör det lättare att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning och som gör att sökande snabbare kan få en ersättningsnivå som överstiger den lägsta, än vad som är fallet . Dessa bestämmelser skulle kunna leda till ett överutnyttjande av för- säkringen, men utredningen bedömer att försäkringens övriga utform- ning motverkar detta. Karensregler och sanktionsbestämmelser som motverkar att den sökande missköter sitt arbetssökande, förlänger eller orsakar arbetslösheten finns kvar och motverkar kortfristig eller frivillig arbetslöshet. Utredningens förslag om att ersättningsperio- dens längd ska baseras på den sökandes inkomstkontinuitet innan arbetslösheten uppmuntrar sökande att fortsätta arbeta, även om den ersättningsgrundande inkomsten redan överstiger taket i försäkringen. För sökande vars inkomster är lägre än den högsta ersättningsgrun- dande inkomsten innebär utredningens förslag dessutom att varje intjänad krona förstärker försäkringsskyddet. Att en sökande genom ett kortare medlemskap än kan få ett skydd över den lägsta ersättningsnivån bedöms leda till att fler –även personer med tidsmässigt begränsade anställningar – ser nyttan av att bli medlemmar i en arbetslöshetskassa. Genom att den initiala ersättningsnivån ökar med tiden som medlem och att nedtrapp- ningen av ersättningen med tiden i arbetslöshet sker på samma sätt för alla, oavsett den sökandes initiala ersättningsnivå, bedöms fler se nyttan av att förbli medlemmar . Konsekvenser av utredningens förslag Förslaget innebär att minskningen av arbetslöshetsersättningen utgår från den sökandes inkomstbortfall. Detta motverkar att perso- ner som deltidsarbetar under arbetslösheten överkompenseras. Till- sammans med begränsningen av hur länge en sökande kan få ersätt- ning vid sidan av deltidsarbete motverkar detta inlåsningseffekter som innebär att den sökande inrättar sin ekonomi efter deltidsinkomster och arbetslöshetsersättning. Förslaget att ersättningen som huvudregel baseras på inkomster från förvärvsarbete förväntas, avslutningsvis, leda till en ökad legiti- mitet både för arbetslöshetsförsäkringen och för skattesystemet, eftersom detta premierar beskattningsbart förvärvsarbete. 27.7Icke-ekonomiska konsekvenser för enskilda Iavsnitt 27.2–4 diskuteras de ekonomiska konsekvenserna för en- skilda av den nya arbetslöshetsförsäkring som utredningen föreslår. Utöver dessa effekter kommer förslaget till nytt regelverk sannolikt även att påverka enskilda på andra sätt. är det t.ex. svårt för en sökande att förutse utfallet av en ansökan om arbetslöshetsersätt- ning. Det är också den sökande som ansvarar för att samla ihop det underlag som krävs för att en arbetslöshetskassa ska kunna pröva ett ärende. I dessa avseenden kommer den som gör anspråk på arbets- löshetsersättning att påverkas stort av de förenklingar och förtyd- liganden i regelverket som utredningen föreslår. De nya förutsättningar som skapas genom att använda arbetsgivar- deklarationer på individnivå i arbetslöshetsförsäkringen är system- genomgripande. Inkomstuppgifter kommer att kunna vara tillgäng- liga för både enskilda och för arbetslöshetskassor vartefter de rapporteras in. Det innebär en ny möjlighet för den sökande att inte bara kunna förutse sitt försäkringsskydd utan också att följa hur försäkringsskyddet successivt byggs upp. Den sökande kommer dess- utom att ha tillgång till de flesta uppgifterna redan vid arbetslöshetens inträde. Införandet av ett inkomstvillkor ökar dessutom möjligheten till bättre överensstämmelse mellan rätten till ersättning och ersätt- Konsekvenser av utredningens förslag Eftersom samma inkomster föreslås ligga till grund både för rätten till ersättning och ersättningens storlek minskar risken för överkompensation som försäkringsskyddet, både när det gäller rätten till ersättning och ersättningens storlek, blir lättare att förstå. Utredningen föreslår att vissa förvaltningsrättsliga principer ska framgå av den nya lagen. Det innebär bl.a. bestämmelser om arbetslöshets- kassornas utredningsskyldighet och skyldighet att motivera beslut. Även om dessa principer gäller även , är det sammantaget utred- ningens bedömning att förändringarna i regelverket bidrar till ökad tydlighet och förbättrad rättssäkerhet för enskilda. 27.8Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Trots att avsikten med utformningen av ett socialt trygghetssystem bör vara att skapa ett så rättvist och könsneutralt system som möjligt kan utfallet ändå komma att återspegla en könssegregerad eller ojämnställd arbetsmarknad alternativt genusrelaterade livsval på ett sätt som i praktiken är olika gynnsamt för kvinnor och män. I denna utredning är utgångspunkten att arbetslöshetsförsäkringen ska vara könsneutral och att samma regler ska gälla för kvinnor och män. En könsneutral lösning för en ny arbetslöshetsförsäkring innebär av ovan angivna skäl inte med automatik att utfallet blir jämställt för kvinnor och män. Det har utredningen tagit hänsyn till vid bedöm- ningar och beräkningar under konstruktionen av den nya arbetslös- hetsförsäkringen. Det finns flera parametrar som kan ha betydelse för att minska omotiverade skillnader mellan kvinnor och mäns möjligheter att ta del av försäkringen på ett jämställt sätt. Det är främst i utformningen av inkomstvillkoren som utredningen har haft möjlighet att utforma en arbetslöshetsförsäkring som främjar ett så jämställt utfall som möjligt. I detta arbete har utredningen tagit del av statistik om bl.a. kvinnors och mäns inkomster, mönster för arbetslöshet och nytt- jande av andra sociala trygghetssystem. I det följande beskrivs kon- Konsekvenser av utredningens förslag sekvenserna av utredningens förslag för den nya arbetslöshetsför- säkringen när det gäller ett jämställt uttag av försäkringen. Konsekvenser för arbetslösa som haft föräldrapenning var 557 000 personer öppet arbetslösa, deltidsarbetslösa eller tillfälligt timanställda6 åtminstone . Av dessa var 272 000 kvinnor och 285 000 män. Täckningsgraden har varit något lägre för kvinnor än för män. uppgick täckningsgraden till bland kvinnor och 41,7 pro- cent bland män. Utredningen bedömer att täckningsgraden totalt sett kommer att öka för både kvinnor och män givet den nya ordning som föreslås. Utredningen beräknar att täckningsgraden skulle ha uppgått till bland kvinnor och bland män om arbetslöshetsförsäkringen varit utformad utifrån utredningens förslag. Skillnaden i täckningsgrad mellan män och kvinnor beräknas öka från till följd av utredningens förslag. Detta är framför allt en effekt av att täckningsgraden bland män i åldern 25–väntas öka mer än bland kvinnor i samma ålder. Det är värt att notera att detta är åldersgrupper där många skaffar familj och att kvinnor både tar ut mer föräldrapenning och är föräldralediga utan föräldrapenningsuttag än män. En arbetslöshetsför- säkring som uteslutande baseras på inkomster från förvärvsarbete missgynnar föräldrar som tar ut föräldrapenning, vilket slår hårdare mot kvinnor än män. Föräldrapenning föreslås, under vissa förutsätt- ningar, därför antingen räknas med i underlaget för inkomstvillkoret eller så hoppas tiden över vid prövningen. Genom att tiden med för- äldraledighet i vissa fall är överhoppningsbar kan fler kvinnor, i synnerhet de som inte tar ut föräldrapenning, potentiellt kvalificera sig för rätten till arbetslöshetsersättning. Det innebär att skillna- derna mellan kvinnor och män i täckningsgrad kan vara mindre än vad utredningen har möjlighet att beräkna med hjälp av tillgänglig registerdata. Hur detta i verkligheten förhåller sig bör följas noga och tas med vid framtida bedömningar av fastställande av inkomstkrav. 6Utredningens egna beräkningar baserat på data från SCB:s LISA-databas. Deltagare i etabler- ingsinsatser är exkluderade då dessa personer inte omfattas av ersättning från arbetslöshets- försäkringen. Konsekvenser av utredningens förslag 27.9Konsekvenser för företagare, kombinatörer och uppdragstagare Utredningens förslag bedöms ha både positiva och negativa effekter för företagare. Förutsebarheten ökar för företagare vars inkomster redovisas i arbetsgivardeklarationer på samma sätt som den gör för anställda, och de särskilda beräkningsreglerna för företagare vid prövning av inkomstvillkoret bedöms leda till att reglerna blir mer förutsebara för alla företagare. Dessutom ger reglerna företagare på sig att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning. Utredningen föreslår vidare mindre justeringar som tillåter företagare att på nytt – snabbare än – lägga ned ett företag som återupptagits. Dessutom föreslår utredningen att en företagare som lägger ned en verksamhet från det att han eller hon startade verksamheten kan få sin ersättning baserad på inkomster från förvärvsarbete som företagaren hade innan verksamheten startade. Utredningens förslag innebär dock att även företagare måste kvalificera sig för rätten till arbetslöshetsersättning genom att upp- fylla inkomstvillkoret – det räcker inte med att ha arbetat ett stort antal timmar. Detta kan leda till att företagare som arbetat mycket men saknar inkomster i färre fall än kvalificerar sig för rätten till ersättning. Utredningens förslag om hur inkomstvillkoret ska prövas för företagare i kombination med generösare bestäm- melser för överhoppningsbar tid vid uppstart av en verksamhet för- väntas emellertid öka sannolikheten att även företagare som lägger ned en verksamhet med bristande lönsamhet har ett fullgott försäk- ringsskydd. Det är därför svårt att kvantifiera hur många företagare som inte skulle kvalificera sig för rätten till ersättning till följd av utredningens förslag. Konsekvenser för kombinatörer och uppdragstagare Med kombinatörer avses här personer som inom ramtiden både har varit verksamma som företagare och anställda, och med uppdrags- tagare avses personer som inom ramtiden förvärvsarbetat på ett sådant sätt att det inte uppenbart går att härledas till varken anställ- Konsekvenser av utredningens förslag ning eller näringsverksamhet. Grupperna överlappar därför delvis varandra. Utredningens förslag innebär att inkomster från förvärvsarbete ligger till grund både för prövningen av rätten till arbetslöshetsersätt- ning och för ersättningens storlek. Detta leder sannolikt till att fler har möjlighet att förutse sitt försäkringsskydd, även kombinatörer och uppdragstagare. Inte minst kombinatörer kommer sannolikt att ha nytta av den ökade förutsebarheten som de särskilda beräknings- reglerna för företagare medför. Utredningens förslag innebär vidare att det får mindre betydelse när ett visst arbete utfördes, vilket gynnar grupper som inte har regel- bundna månadsinkomster. Utredningen föreslår dessutom föränd- rade regler för deltidsföretagande som förväntas ge fler kombinatörer rätt till ersättning när hans eller hennes anställning upphör, medan näringsverksamheten fortsätter. Slutligen föreslår utredningen att den som bedöms vara självstän- dig uppdragstagare tydligare än ska jämställas med företagare. 27.10Konsekvenser för personer som har en särskilt utsatt situation på arbetsmarknaden De grundläggande förutsättningarna i utredningens förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring, som huvudsakligen återfinns i bestämmel- serna om allmänna villkor, bedöms i stort inte få några konsekvenser för kvinnor och män med funktionsnedsättning jämfört med nu- varande ordning. Däremot är de nya bestämmelserna i ett avseende mindre detaljerade och rigida, vilket i vart fall indirekt bör kunna gynna vissa personer med en funktionsnedsättning eller vissa typer av funktionshinder. I nuvarande ordning inleds de allmänna villkoren med ett pre- ciserat krav på att en sökande ska vara arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst varje arbetsdag och i genomsnitt minst . I annat fall har den sökande inte rätt till ersättning. Eftersom förslaget innebär att detta krav tas bort som mått på den sökandes arbetsutbud blir för- utsättningen för att få rätt till arbetslöshetsersättning mer flexibel än . Denna flexibilitet bör enligt utredningens bedömning under- Konsekvenser av utredningens förslag lätta tillträdet till försäkringen för personer som har en fysisk eller en psykisk funktionsnedsättning som medför en begränsning i hur många timmar eller dagar under en arbetsvecka han eller hon normalt kan arbeta, men trots det har förmåga och vilja att arbeta, om än inte i just den omfattning som krävs enligt dagens regelverk. Utredningen har svårt att bedöma i vilken utsträckning denna regel har använts i praktiken, bl.a. beroende på att det saknas statistik över avslagsorsaker. Det är därför inte möjligt att uppskatta eventu- ellt ökade kostnader till följd av denna förändring. Avsikten med att slopa denna detaljerade tidsregel är, utöver att vara ett led i anpass- ningen av arbetslöshetsförsäkringen till nya förutsättningar i arbets- livet, att möjliggöra att fler personer med olika funktionsvariationer kan inkluderas i försäkringen. Det kommer dock även i fortsätt- ningen att krävas att den sökande uppfyller ett inkomstvillkor för att ha rätt till ersättning. Unga arbetslösa under 20 år Nedre åldersgräns berör ett fåtal unga arbetslösa Arbetslöshetsersättning ska enligt utredningens förslag endast kunna beviljas för personer som har fyllt . I nuvarande ordning finns det redan ett ålderskrav , men det ålderskravet gäller endast i förhållande till arbetslöshetsförsäkringens grundförsäkring.