sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Det utgör enligt utredningens bedöm- ning en ändamålsenlig framtida ordning som bör utredas närmare i särskild ordning. 9.4.5Utformning av förbud mot spridning av avloppsslam Utredningens förslag: Den nya regleringen uppfyller EU:s slam- direktiv och ska därför helt ersätta nu gällande nationell reglering. Förbudet mot spridning av avloppsslam innebär att det inte är tillåtet att sprida slam på någon typ av mark. Det är inte heller tillåtet att använda slam på annat sätt på eller i marken. De avloppsfraktioner som ska omfattas av den nya regleringen är avloppsslam, andra avloppsfraktioner som uppstår vid rening 96Regeringen (2017). Regeringsbeslut 1:9, dnr M2017/02593/R, . Uppdraget ska slutredovisas . 97Naturvårdsverket (2018). Verksamheter som kan undantas från tillstånds- och anmälnings- plikt, dnr NV-07431-17, . Se även (2019). Förslag till författ- ningsändringar med allmänna regler för vissa verksamheter som behandlar avfall, dnr NV- 07431-17, . I den senare redovisningen föreslås att de allmänna reglerna ska med- delas med stöd av 9 kap. 5 § . Förbud mot att sprida avloppsslam av avloppsvatten samt uppsamlat klosettvatten, urin och fekalier. Även slam från reningsverk som behandlar avloppsvatten med liknande sammansättning som avloppsvatten från hushåll och tät- orter ska omfattas. Det innebär t.ex. att slam från livsmedels- industri kan komma att omfattas. Utredningen föreslår ett förbud mot spridning av avloppsslam samt vissa anknytande avloppsfraktioner med övergångsregler och undan- tag som uppfyller EU:s slamdirektiv och även omhändertar de strik- tare perspektiv på spridning som nuvarande reglering omfattar. Nu- varande regler kan därför fullt ut upphävas. Vissa ytterligare aspekter har betonats, bland annat då de berörs av rekommendationer från Helcom. De två alternativ som presenteras nedan innebär båda förbud mot spridning av avloppsslam. De bakomliggande utgångspunkterna för hur eventuella risker med slam bedöms och kan hanteras skiljer sig något mellan dem. Omfattningen av de undantag som föreslås skiljer därför också i vissa avseenden mellan de två alternativen, vilket fram- går nedan. Förbudet omfattar alla marktyper Förbudet mot spridning av avloppsslam innebär att det inte är tillåtet att sprida slam på mark. Det blir inte heller tillåtet att använda slam på annat sätt på eller i marken, t.ex. i form av anläggningsjord. Det anknyter till slamdirektivets definition av begreppet användning. Med användning avses spridning av slam över marken eller annan användning av slam på eller i marken.98 På motsvarande sätt bör all användning omfattas av förbudet. Med mark avses alla typer av marker, t.ex. jordbruksmark, skogs- mark, grönytor och mark där deponi99- och gruvgruvverksamhet be- drivs eller har bedrivits. 98Artikel 2 d. 99Regleringen innebär att en konsekvensändring behöver göras i före- skrifter och allmänna råd (NFS 2004:4) om hantering av brännbart avfall och organiskt avfall. Där regleras att komposterat slam från rening av avloppsvatten är undantaget från deponer- ingsförbudet av organiska avfall. Förbud mot att sprida avloppsslam Vad avses med avloppsslam? Förbudet omfattar avloppsslam enligt definitionen i EU:s slamdirek- tiv. Slamdirektivet har, som framgått av avsnitt 3.2.3, en något vidare definition av avloppsslam än EU:s avloppsdirektiv. Med slam avses i slamdirektivet i)slam från reningsverk som behandlar avloppsvatten från hus- håll eller tätorter, eller från andra reningsverk som behandlar av- loppsvatten med liknande sammansättning, ii)slam från flerkammarbrunnar och andra liknande anläggningar för rening av avloppsvatten, iii)slam från andra avloppsreningsverk än de som avses i i och ii.100 Slam är alltså inte, som i avloppsdirektivets definition, begränsat till sedimenterat slam, behandlat eller obehandlat, från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse. 101 Även slam från mindre renings- verk, slamavskiljare och andra liknande anläggningar för rening av avloppsvatten från hushåll omfattas i slamdirektivets definition. Utredningen föreslår att definitionen av avloppsslam ska vara direktivtrogen och utgår från definition vid genom- förandet av direktivet,102 Språkbruket har dock moderniserat något. Med avloppsslam menas slam från avloppsreningsanläggningar, slam- avskiljare103 eller liknande anläggningar som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter, eller från andra anläggningar som behand- lar avloppsvatten med liknande sammansättning. Havs- och vattenmyndigheten, HaV, bedömer att sådant avfall som uppkommer i små avloppsanläggningar och som faller under definitionen av avloppsslam omfattar •slam från slamavskiljare, samt 100Artikel 2 a. i rådets direktiv /278/EEG av om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket (EGT L 181, , s. 6 (Celex 31986L0278). 101Artikel 2.10 i rådets direktiv /271/EEG av om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (EGT L 135, 30.5.1991, s. 40, Celex 31991L0271). 102”Slam från avloppsreningsverk, flerkammarbrunnar eller liknande anordningar som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter, eller från andra reningsverk som behandlar av- loppsvatten med liknande sammansättning.” Det regleras i 4 § kungörelse (SNFS 1994:2) om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket. 103I direktivets svenska översättning används begreppet flerkammarbrunn. I den engelska lydelsen används begreppet septic tanks. Samma begrepp används i den reviderade lydelsen av avfallsdirektivet och har där översatts med begreppet septiktankar (artikel 3). Utredningens bedömning är att begreppet slamavskiljare är det som ligger närmast septic tanks. En sådan teknisk lösning behöver inte ha flera kamrar. Förbud mot att sprida avloppsslam •kemfällt slam från minireningsverk och liknande anläggningar, även slampåsar från reningsverk med slamavvattning och liknande.104 Ytterst utgör centralt vägledande myndighet för vad som ska bedömas utgöra avfall. Andra avfallsfraktioner från små avlopp, som Havs- och vattenmyndigheten för sin del inte bedömer faller in under definitionen av slam, är latrin, fekalier, kompost från multrum/mulltoaletter, aska från förbränningstoaletter, urin, förbruk- ningsmaterial som används som filter i mindre reningsanläggningar, t.ex. torv, lecakulor, m.m., förbrukat material från fosforfällor och avfall från slutna tankar.105 En strikt tolkning av slamdirektivet innebär att endast fraktioner som utgör rester efter behandling/rening av avloppsvatten, dvs. spill- vatten eller annan flytande orenlighet (se utförlig definition i av- snitt 3.2.3) faller under definitionen av avloppsslam i enlighet med HaV:s bedömning. Slamdirektivet togs fram och utgår från att konventionell ledningsteknik och rening tillämpas. har utvecklingen tagit nya vägar med t.ex. källsorterande avlopps- system och reningstekniker som resulterar i nya typer av avlopps- fraktioner. En strikt tolkning av slamdirektivets definition skulle för källsorterande system innebära att klosettvatten som uppsamlas i sluten tank och därefter sprids på mark inte faller inom definitionen av avloppsslam. Skulle källsorterade fraktioner behandlas, kan de rester som återstår efter behandlingen däremot falla in under defini- tionen. Mot bakgrund av att det rör sig om samma fraktion, men mer eller mindre koncentrerad, är det svårt att logiskt argumentera för att regleringen inte skulle vara helt täckande för de olika alternativen. Med tanke på olika avloppsfraktioners innehållsliga sammansätt- ning, finns enligt utredningens bedömning skäl att låta dem omfattas av en samlad reglering trots att de strikt definitionsmässigt inte alltid kan sägas utgöra avloppsslam. De avloppsfraktioner som föreslås omfattas av regleringen är, förutom avloppsslam, andra avloppsfrak- tioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt uppsamlat klo- settvatten, urin och fekalier. En sådan ordning överensstämmer även med förslag till reglering 2013. Beträffande material som uppstår vid 104Havs- och vattenmyndigheten (2019). PM – input till utredningen och cirkulär åter- föring av fosfor M 2018:08, . Förbud mot att sprida avloppsslam rening av avloppsvatten bör dock framhållas att utredningen här inte avser sand från sandfång, grus och gallerrens. Denna typ av material behöver således inte hanteras genom t.ex. förbränning. Utredningen diskuterar i nedanstående avsnitt möjligheter till undantag från för- budet då det gäller spridning på produktiv jordbruksmark och eget om- händertagande av slam från små avloppsanläggningar. Utredningen resonerar fortsättningsvis i kapitlet kring avloppsslam i denna utvid- gade betydelse, som även inkluderar ovan nämnda avloppsfraktioner. Vissa typer av omfattande behandling av slammet, t.ex. olika typer av förbränning, innebär att avloppsslammet helt kan ändra karaktär. En rad näringsämnen, liksom skadliga ämnen, kan avlägsnas från slammet genom behandlingen. Det kan då i vissa fall inte längre anses vara ett slam, men kan fortsatt betraktas som ett avfall ur avloppsreningsanlägg- ningarnas perspektiv. Aska och ”biokol” från avloppsslam innebär en så väsentlig förändring att det enligt utredningens bedömning faller utan- för definitionen av avloppsslam. Däremot kan det finnas goda skäl, på samma sätt som då det gäller andra avlopps- och avfallsfraktioner, att reglera användningen av slamaska och ”biokol” från slam med utgångs- punkt i den försiktighet som kan krävas. Innehållet av skadliga ämnen kan i viss utsträckning kvarstå trots behandlingen, vilket ställer krav på ändamålsenlig reglering av hantering och eventuell spridning. Det skulle kunna hanteras med hjälp av gränsvärdessättning av de ämnen som kan finnas kvar efter behandlingen. Utredningens direktiv omfat- tar dock inte att lägga förslag om sådan reglering av helt skilda typer av fraktioner från avlopp och avfall. Definitionen av avloppsslam och av- gränsningen av utredningens uppdrag till avloppsslam, innebär därför att det kan uppstå luckor i regelverket om inte komplettering sker. En diskussion kring detta förs nedan i avsnitt 9.4.11. Slam från reningsverk som behandlar avloppsvatten med liknande sammansättning som avloppsvatten från hushåll och tätorter omfattas av definitionen. Det innebär att även slam från reningsverk som renar avloppsvatten från t.ex. livsmedelsindustri kan komma att omfattas av regelverket. Förbud mot att sprida avloppsslam Utredningens förslag: Två alternativ för spridningsförbud redo- visas. 1.Tillämpning av försiktighetsprincipen genom totalt sprid- ningsförbud med mycket begränsade undantag. Detta alternativ anknyter väl till utredningens direktiv men sammanhänger även med osäkerheter beträffande evidens för hälsoeffekter och förenlighet med om fri rörlighet. 2.Tillämpning av försiktighetsprincipen med omfattande sprid- ningsförbud, där fortsatt spridning på produktiv jordbruksmark hanteras med högt ställda krav på kvalitet och hygienisering med tanke på eventuella hälso- och miljörisker. Hänsyn tas till EU-krav på evidens rörande hälso- och miljöeffekter samt proportionalitet vid den grundläggande principen om fri rör- lighet. Detta alternativ innebär fler alternativ för återföring av fosfor till kretsloppet genom undantag från spridningsförbudet men ges genom utvecklade kvalitetsregler förbättrad säkerhet för hälsa och miljö jämfört med dagens regelverk. För båda alternativen föreslås undantag vid dispens för eget om- händertagande av hushållsavfall och vid synnerliga skäl. I detta avsnitt presenteras två olika alternativ för hur omfattande undantag som ska medges från spridningsförbudet. De bakomlig- gande utgångspunkterna för hur eventuella risker med slam bedöms och kan hanteras skiljer sig något mellan alternativen. Alternativ 1, som följer scenario 1, innebär en tillämpning av för- siktighetsprincipen där undantag från förbudet så långt möjligt bör begränsas. I alternativ 2, som följer scenario 2, bedöms eventuella hälso- och miljörisker vid spridning av avloppsslam kunna hanteras om slammet kan möta högt ställda kvalitetskrav och hygieniseras på föreskrivet sätt. Alternativet innebär således en tillämpning av försiktighetsprin- cipen, men med större tyngdpunkt på det EU-rättsliga kravet om proportionalitet för att inte riskera brott mot EU:s grundläggande princip om fri rörlighet. I vilken omfattning undantag från förbudet kan medges måste bedömas med utgångspunkt i , se närmare avsnitt 9.4.1. Förbud mot att sprida avloppsslam Slamdirektivet ställer krav på viss miniminivå för reglering av sprid- ning på jordbruksmark. I ingressen till direktivet anges att slam kan ha värdefulla jordbrukstekniska egenskaper och att det därför är motiverat att verka för dess användning inom jordbruket, under för- utsättning att det används korrekt. Användningen får inte negativt påverka markens eller jordbruksprodukternas kvalitet. Om , som enda EU-land, avser införa ett nationellt förbud mot spridning av avloppsslam, måste visa att åtgärden är nödvändig och att användningen, efter en riskbedömning, utgör ett hot mot människors hälsa eller miljön samt att bestämmelserna är förenliga med propor- tionalitetsprincipen. Förbudet mot spridning av avloppsslam får enligt utredningens direktiv inte utgöra hinder mot att utvinna biogas från slam genom rötning.106 Ett mer strikt förbud mot spridning enligt alternativ 1 minskar incitamenten för biogasproduktion, eftersom en stor del av slammet då förbränns. Biogasproduktion innebär ett extra behand- lingssteg, som slammets värmevärde då minskar. Va-huvud- mannen kan då av ekonomiska skäl välja att avstå från viss biogas- produktion. I de fall biogas ändå produceras, kan den komma att användas för torkning av slam före förbränning, vilket gör att gasen ej nyttjas för andra ändamål. Undantag vid dispens för eget omhändertagande av hushållsavfall Avloppsfraktioner från små avloppsanläggningar från en eller ett få- tal fastigheter som medgivits dispens för eget omhändertagande av hushållsavfall undantas från spridningsförbudet på alla marker, oav- sett vilket förbudsalternativ som väljs. Förutom det helt egna om- händertagandet av avfall på fastigheten täcker bestämmelsen andra dispenser som kan behövas, t.ex. anlitande av annan än kommunen för transport och återvinning av hushållsavfall.107 Det skulle exem- pelvis kunna avse att lokal verksamhetsutövare anlitas för att sprida avloppsslam från en enskild fastighet på sin jordbruksmark. Eget omhändertagande får endast medges om den som ska hantera avfallet kan göra det på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. En bedömning av riskerna har således gjorts i det enskilda fallet. 2018:67, s. 5. 107SKL (2016). Cirkulär 16:71, , s. 4. Förbud mot att sprida avloppsslam ningen bedömer därför att undantag från förbudet kan medges både enligt alternativ 1 och 2. I en del fall kan eget omhändertagande utgöra en förutsättning för att tillstånd till små avloppsanläggningar ska beviljas. Om det inte fortsättningsvis skulle vara möjligt, kan det leda till att fastig- hetsägare inte har möjlighet att använda sin avloppsanläggning. Det skulle i förlängningen kunna innebära att fastigheten inte kan nytt- jas. Kommunernas ansvar för hämtning av hushållsavfall gäller som huvudregel, men kostnaden kan bli mycket hög för hämtning på otillgängliga platser. Det kan i sin tur försvåra en rimlig lösning. Mot denna bakgrund bedömer utredningen det som oproportio- nerligt att inte medge undantag för eget omhändertagande. Källseparerande system för fler än ett fåtal fastigheter, och där slam- met därmed inte utgör hushållsavfall, omfattas inte av detta undantag. Möjlighet till dispens för eget omhändertagande regleras i 15 kap. 25 § . fanns motsvarande reglering i 15 kap. 18 § tredje och fjärde stycket.108 Utredningen föreslår att undantaget ska avse alla dispenser för eget omhändertagande som med- delats med stöd av 15 kap. miljöbalken.109 Undantag vid synnerliga skäl Det kan, oavsett valt alternativ för spridningsförbud, uppkomma situa- tioner som innebär att det blir oproportionerligt att upprätthålla ett strikt förbud. En viss flexibilitet bör finnas i regelverket för att kunna hantera oförutsedda situationer i det enskilda fallet. Utredningen föreslår därför att i det län där slammet föreslås använ- das får möjlighet att ge undantag från spridningsförbudet om det finns synnerliga skäl. Det kan till exempel gälla ensligt belägna fastigheter där slammet inte utgör hushållsavfall. Dispens för eget omhändertagande för hus- hållsavfall kan då inte medges enligt gällande regler, men på samma sätt som för hushållsavfall kan det vara oproportionerligt med ett förbud mot spridning som ytterst kan leda till att fastigheten inte 2015/16:166, s. 73. 109Det torde inte bli aktuellt med eget omhändertagande av avloppsslam med stöd av 15 kap. Den bestämmelsen tar främst sikte på kompostering av trädgårdsavfall på egen fastighet (Prop. 1997/98:45, del 2, s. 195). Förbud mot att sprida avloppsslam längre kan användas. Ett annat exempel kan vara beredskapssitua- tioner där det råder en akut brist på fosfor och andra näringsämnen. Notera att ”synnerliga skäl” utgör ett högt ställt krav som innebär att undantag endast kan göras vid enstaka akuta situationer. Det kan jämföras med begreppet ”särskilda skäl” som ger större utrymme för undantag. Undantag för spridning av avloppsslam på produktiv jordbruksmark enligt alternativ 2 Enligt alternativ 2 kan eventuella hälso- och miljörisker vid sprid- ning av avloppsslam hanteras om slammet kvalitetssäkras och hygieni- seras på föreskrivet sätt. Försiktighetsprincipen ger inte, vilket konsta- terats i genomgången i avsnitt 9.4.1, rätt att avvika från de allmänna principerna för riskhantering. Det innebär bland annat en propor- tionalitetsbedömning. Ett totalt förbud mot spridning av avlopps- slam kan inte hävdas om tillämpningen av försiktighetsprincipen kan tillgodoses med mindre ingripande och restriktiva åtgärder, t.ex. i form av en uppdaterad gränsvärdesreglering. Det faktum att nationellt satta gränsvärden bedömts som föråldrade, utan att åtgärder vidtagits, talar inte heller till förmån för att välja ett mer heltäckande förbud enligt alternativ 1. Om farorna är så om- fattande att de inte kan mötas med mindre ingripande åtgärder än ett förbud, med de begränsade undantag som behandlats ovan, kan på goda grunder ifrågasättas hur ett föråldrat regelverk kan ha fått gälla i . Mot bakgrund av den EU-rättsliga analy- sen i avsnitt 9.4.1 finns det också risk för att ett ingripande förbud står i strid mot . Mycket tyder på att de riskbedömningar som genomförts inte fullt ut kan motivera ett totalt förbud mot spridning av slam med de ingripande åtgärder detta skulle innebära för en rad aktörer och enskilda som träffas av förbudet. Försiktig- hetsprincipen kan tillgodoses med mindre restriktiva åtgärder som medger undantag för viss fortsatt spridning av slam av god kvalitet. Förslag om uppdaterade gränsvärden har framförts vid upprepade tillfällen , senast av 2013. Branschen har också som en följd av svaga regelverk utvecklat egna rutiner och en certifieringsordning, Revaq. Undantag från spridningsförbudet medges enligt alternativ 2 för spridning på produktiv jordbruksmark av slam som hygieniserats Förbud mot att sprida avloppsslam och uppfyller högt ställda kvalitetskrav. Karaktären på de krav som ställs diskuteras närmare i följande avsnitt. Spridning på produktiv jordbruksmark kan hanteras under kontrollerade former, där direkt- kontakt med människor och djur lättare undviks än vid annan typ av spridning, t.ex. i form av anläggningsjord och i skogsmark. Spridning på jordbruksmark innebär vidare belagda nyttoeffekter genom att fosfor, andra växtnäringsämnen samt mullbildande ämnen kan åter- föras i kretslopp. Användning av slam för skogsspridning och för tillverkning av jord som inte ska användas i jordbruket har inte på samma sätt kunnat verifieras då det gäller återföring av växtnärings- ämnen i kretslopp. Skogsgödsling med fosfor genom slam eller slam- baserad aska har aktualiserats som värdefull för vissa typer av marker, men har ännu inte vitsordats av ansvarig myndighet, som efterfrågar ytterligare kunskapsutveckling och försöksverksamhet.110 Närings- fattig nytillverkad jord uppges för vissa ändamål behöva gödslas beroende på användningsområde, men utredningen har inte närmare kunnat klarlägga volymer, spridningsvägar, spårbarhet eller nytto- effekter för detta. Utredningens direktiv har inte heller pekat på sådana ändamål, utan fokuserat på jordbrukets behov och vikten av att där i ökad utsträckning kunna tillföra tillgängliga näringsämnen i kretslopp. Undantaget gäller därför spridning av slam på produktiv jordbruksmark, från såväl stora som små avloppsanläggningar. En eventuell utvidgning av de undantag som ska gälla kan dock komma att aktualiseras vid de återkommande kontrollstationer som förutsätts följa arbetet och pröva lämpliga kvalitetsregler. Sådana spridningsvägar behöver då säkras med avseende på såväl eventuella hälso- och miljöeffekter som behovet av fosforgödsling. Med produktiv jordbruksmark avses mark som används för odling av alla former av livsmedels-, foder-, industri- eller energigrödor, oavsett om det gäller kommersiellt bruk eller ej. Spridning på sådana marker innebär återvinning och även återföring av näringsämnen i kretsloppet.111 110Skogsstyrelsen (2019). Svar på förfrågan kring spridning i skog med blandning av aska från rena trädbränslen och slam. Dnr 2019/1928, . 111I slamdirektivet används begreppet jordbruk. I NV:s kungörelse 1994:4 och SJVFS 2004:62 definieras och betesmark på ett liknande sätt. Med menas mark som är lämplig att plöja och som kan användas till växtodling eller bete. Av reglerna följer att man inte får gödsla på betesmark. Utredningen använder begreppet produktiv jordbruksmark, vil- ket inte omfattar vare sig åkerbete eller naturbetesmark. Förbud mot att sprida avloppsslam Utredningens förslag får enligt direktiven inte hindra utvinning av biogas från avloppsslam genom rötning.112 Alternativ 2 innebär mindre risker för att sådan biogasproduktion hindras, eftersom för- bränningen av slam sannolikt minskar med detta alternativ. Förbrän- ning av slam motverkar, som tidigare framgått, incitament för biogas- produktion, eftersom slammets energiinnehåll minskar vid rötning. 9.4.7Undantagen kräver regler om kvalitet och hantering Utredningens förslag: Regler om kvalitet och hantering av avlopps- slam fastställs i föreskrifter för det slam som medges spridning enligt undantag från förbudet. föreslås som an- svarig myndighet efter obligatoriskt samråd med Kemikalie- inspektionen, Havs- och vattenmyndigheten, , , , Jord- bruksverket och . Översyn sker genom kon- trollstationer var femte år under genomförandefasen. Därefter fortlöpande enligt förslagsalternativ (2). Undantag från reglerna om kvalitet och hantering medges för eget omhändertagande av hushållsavfall vid spridning på mark för privat odling eller på annan mark. Undantagen enligt såväl förslagsalternativ (1) som (2) förutsätter tydliga regler för slammets kvalitet och hantering samt goda förut- sättningar att uppnå regelefterlevnad. Regleringen ska möta kraven i EU:s slamdirektiv, som ger möjlighet att införa en mer långtgående nationell reglering. Därutöver behövs regler om bland annat hygieni- sering. Reglerna bör utarbetas så att hänsyn även kan tas till rekom- mendationer från Helcom avseende hantering av avloppsslam. Kraven skulle kunna skilja sig åt mellan olika avloppsfraktioner, om det kan motiveras ur risksynpunkt för att undvika att onödiga administrativa bördor skapas. I förslag till regel- verk 2010 föreslogs t.ex. undantag från vissa krav vid användning av urin, eftersom smittspridning då inte ansågs utgöra så betydande risk.113 2018:67, s. 1, 5. 113Naturvårdsverket (2010). Uppdatering av ”Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp”. Förbud mot att sprida avloppsslam