sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Utredningen föreslår att visselblåsardirektivet huvudsakligen ska genomföras genom en ny lag som ersätter lagen (2016:749) om sär- skilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om all- varliga missförhållanden. Den nya lagen ska gälla inom all privat och offentlig verksamhet, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som omfattas av visselblåsardirektivets tillämpnings- område. Den nya lagen ska inte ersätta, utan komplettera, befintliga föreskrifter om rapportering av överträdelser av Den nya lagen ska vara subsidiär, dvs. den ska inte tillämpas om det finns avvikande föreskrifter i lag eller förordning om rapportering av överträdelser av . Det har i svensk rätt införts ett antal sådana föreskrifter, framför allt inom områdena för finansiella tjäns- ter, produkter och marknader samt inom områdena för förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism. Sådana föreskrifter bör enligt vår mening finnas kvar även efter det att den nya lagen träder i kraft. Om något regleras i den nya lagen, som inte regleras i de befintliga föreskrifterna, kommer regleringen i den nya lagen att komplettera bestämmelserna om rapportering i de befintliga före- skrifterna. Lagen ska komplettera annat skydd som finns för visselblåsare I svensk rätt finns skydd för visselblåsare i bl.a. grundlagarna, an- ställningsskyddslagen, medbestämmandelagen och i rättspraxis. Den nya lagen ska inte inskränka det skydd som redan finns utan kom- plettera det. Det kommer därmed att vara möjligt för en visselblåsare att få upprättelse för en förlust eller kränkning på grund av en repres- salie med stöd av både den nya lagen och andra regelverk. Vilket regelverk som ska tillämpas kommer i praktiken att avgöras utifrån vilken rättslig grund som den skadedrabbade väljer att föra sin talan. Utredningen föreslår att en rapporterande person inte, annat än i undantagsfall, ska kunna göras ansvarig för en överträdelse av tyst- nadsplikt, t.ex. en överträdelse av en sekretessklausul i ett avtal eller en tystnadsplikt som följer av offentlighets- och sekretesslagen. Ansvarsfriheten ska dock inte gälla om den rapporterande personen lämnar ut en hemlig handling eller åsidosätter en s.k. kvalificerad tystnadsplikt, dvs. en sådan tystnadsplikt som har företräde framför den grundlagsfästa meddelarfriheten. En rapporterande person ska vidare inte kunna göras ansvarig för anskaffande av information, t.ex. ansvar som följer av att den rappor- terande personen har brutit mot restriktioner som en arbetsgivare har infört i fråga om tillgång till vissa lokaler eller it-system. Rapporterande personer ska slutligen ha rätt till skadestånd från den som utsätter den rapporterande personen för en repressalie på grund av rapporteringen eller som har hindrat eller försökt att hindra rapportering. Rätt till skadestånd för repressalier gäller dock inte om den rapporterande personen genom rapporteringen har gjort sig skyl- dig till ett brott. Skyddet ska omfatta en vid personkrets Utredningen föreslår att kretsen av personer som ska ha skydd ska vara arbetstagare, egenföretagare, volontärer och praktikanter, per- soner som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsyns- organ, och aktieägare som är verksamma i bolaget. Personerna ska ha skydd även innan tillträde och efter att de har lämnat verksamheten. Skydd mot repressalier ska vidare finnas för fysiska personer som bistår vid rapporteringen eller som har anknytning till den rapport- erande personen samt för juridiska personer som den rapporterande personen äger, arbetar för eller på annat sätt har anknytning till. Endast information av allmänintresse ska omfattas av skyddet Skyddet ska gälla vid rapportering av information om missförhåll- anden om det finns ett allmänintresse av att de missförhållanden som rapporteras kommer fram. Detta omfattar för det första rappor- tering av information om sådana överträdelser av som omfattas av visselblåsardirektivets tillämpningsområde, t.ex. överträ- delser av på finansmarknadsområdet, miljöområdet och dataskyddsområdet. Skyddet är emellertid inte begränsat till rapportering av information om överträdelser av , utan omfattar för det andra också rapportering av information om över- trädelser av svensk lagstiftning. För det tredje omfattas i vissa fall även rapportering av information om förhållanden som inte består i att något regelverk har överträtts, men som ändå är av sådan art att det finns ett allmänintresse av att de kommer fram. Information som endast rör den rapporterande personens egna arbets- eller anställ- ningsförhållanden ska endast omfattas i undantagsfall. Rapportering av medvetet falsk information ska inte skyddas För att skyddas ska den rapporterande personen ha rimliga skäl att tro att informationen som rapporteras är sann. Det innebär att det kommer att finnas ett skydd även om den rapporterande personen misstar sig i fråga om informationens riktighet, så länge personen har haft rimliga skäl att tro att informationen är sann. Däremot ska inte skyddet gälla om personen medvetet rapporterar falsk infor- mation. Skyddet ska finnas vid rapportering via rapporteringskanaler Om de övriga förutsättningarna är uppfyllda, har en rapporterande person skydd om personen använder sig av interna eller externa rapporteringskanaler. Den rapporterande personen ska kunna välja att rapportera internt först eller direkt via externa rapporterings- kanaler. Skyddet ska också finnas vid rapportering på andra sätt under vissa förutsättningar Även om rapporteringen sker på annat sätt än via interna eller externa rapporteringskanaler, ska det finnas skydd under vissa förut- sättningar. Intern rapportering som sker på annat sätt än via interna rapporteringskanaler skyddas om det inte finns kanaler som upp- fyller lagens krav. Vidare skyddas i vissa fall extern rapportering till en myndighet som sker på annat sätt än via externa rapporterings- kanaler, t.ex. om rapporteringen först har skett internt utan att mottagaren av rapporteringen vidtagit skäliga uppföljningsåtgärder. Slutligen skyddas offentliggörande av information i vissa fall, t.ex. om rapporteringen skett till en myndighet, utan att den mottagande myndigheten vidtagit skäliga uppföljningsåtgärder. Samråd med arbetstagarorganisation ska ges ett särskilt skydd Utredningen föreslår att skyddet ska gälla även när en person över- väger att rapportera och av den anledningen vänder sig till sin arbets- tagarorganisation för samråd. Det ska ställas krav på att arbetsgivare ska inrätta interna rapporteringskanaler Arbetsgivare som vid ingången av kalenderåret hade 50 eller fler arbetstagare ska vara skyldiga att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Dessa rapport- eringskanaler ska vara tillgängliga för rapporterande personer som är verksamma hos arbetsgivaren. Arbetsgivare ska utse särskilda perso- ner eller enheter för att hantera kanalerna och förfarandena; dessa personer eller enheter ska vara oberoende och självständiga. Arbetsgivare ska se till att det finns information som är tydlig och lättillgänglig om hur rapportering ska göras och om meddelarskydd. Det ska vara möjligt att genom kanalerna rapportera skriftligt eller muntligt, vilket ska kunna ske vid ett fysiskt möte. Rapporteringen ska bekräftas och den rapporterande personen ska få återkoppling om uppföljningen av rapporteringen. Arbetsgivare som har 50 till 249 arbetstagare samt kommuner och regioner ska kunna dela på hela eller delar av funktionerna. Det ska vara möjligt att genom kollektivavtal göra avvikelser från reglerna om interna rapporteringskanaler Utredningen föreslår att regleringen kring utformningen av de in- terna rapporteringskanalerna ska vara semidispositiv, dvs. det ska vara möjligt att göra avvikelser från den genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation. Av- vikelser får dock endast göras under förutsättning att avtalet respek- terar de rättigheter som rapporterande och berörda personer har enligt visselblåsardirektivet. ska utöva tillsyn över att det inrättas interna rapporteringskanaler ska utöva tillsyn över att arbetsgivare inrättar interna rapporteringskanaler och förfaranden. För det ändamålet ska myndigheten från arbetsgivare få begära in de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Myndigheten ska också få be- sluta om de förelägganden som behövs för att arbetsgivaren ska fullgöra sina skyldigheter. Det ska utses behöriga myndigheter som ska inrätta externa rapporteringskanaler Utredningen föreslår att vissa myndigheter ska utses som behöriga myndigheter och därmed vara skyldiga att inrätta externa rappor- teringskanaler och förfaranden för att ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapporter om överträdelser av lag eller andra före- skrifter inom de områden som omfattas av visselblåsardirektivets tillämpningsområde. Myndigheterna är , Finans- inspektionen, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac), , , , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspek- tionen, , , Jordbruks- verket, , , , , , , Skatte- verket och . Motsvarande krav som ställs på interna rapporteringskanaler och förfaranden ska ställas på externa kanaler och förfaranden. Det ska ställas krav på dokumentation och bevarande Det ställs krav på dokumentation och bevarande av rapporter som kommer in via interna eller externa rapporteringskanaler. Muntliga rapporter som tas emot vid ett fysiskt möte ska dokumenteras och bevaras. Även muntliga rapporter som tas emot på annat sätt får dokumenteras och bevaras. Skriftliga rapporter ska bevaras. Rappor- terna och dokumentationen ska kunna användas senare, bl.a. som bevisning vid rättstvister eller vid verkställighetsåtgärder. Uppgifter i rapporterna och dokumentationen ska dock gallras senast efter att ett uppföljningsärende har avslutats. Tillgången till person- uppgifter i uppföljningsärenden ska begränsas till särskild personal som behöver uppgifterna för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Uppgifter som kan identifiera den rapporterande personen eller andra enskilda ska skyddas Sekretess ska råda hos en myndighet för uppgift i ett ärende om uppföljning varigenom den rapporterande personen kan identifieras, om uppgiften har kommit in till myndigheten genom en intern eller extern rapporteringskanal. Sekretess ska under samma förutsätt- ningar gälla för uppgift genom vilken en annan enskild kan identi- fieras, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Sekretess ska vidare gälla för företags- hemligheter hos de behöriga myndigheterna. I enskild verksamhet ska det råda tystnadsplikt som innebär att den som hanterar ett uppföljningsärende inte obehörigen får röja en uppgift som kan avslöja vem den rapporterande personen är eller vem någon annan enskild som förekommer i ärendet är. Det ska finnas information och rådgivning Utredningen föreslår att det ska finnas statsbidrag som kan lämnas till arbetsmarknadens parter och andra organisationer för att dessa ska lämna information och rådgivning till personer som omfattas av lagens skydd. Informationen och rådgivningen ska avse vilken rap- portering som omfattas av lagens skydd, vilken rapporteringskanal som kan vara mest lämplig att använda, vilka alternativa förfaranden och rapporteringsmöjligheter som finns tillgängliga om informa- tionen inte omfattas av lagens skydd samt vilka rättigheter som den berörda personen har. The remit of the Inquiry has been to assess and propose how the Directive (EU) 2019/1937 of Parliament and of 2019 on the protection of persons who report breaches of Union law (the Directive) should be transposed into Swedish law. The remit has included proposing in what areas the new Swedish legislation should apply and how it should relate to other legislation. The remit has also included proposing necessary legal measures to implement the directive's requirements on internal and external reporting channels and follow-up of reporting. The Directive was adopted in October 2019 and must be transposed by . The purpose of the Directive is to enhance the enforcement of Union law and policies in specific areas by laying down common minimum standards providing for a high level of protection of persons reporting breaches of Union law. The Direc- tive prescribes that persons reporting breaches (reporting persons) must, under certain conditions, be protected against retaliation of various kinds. The Directive also requires legal entities of a certain size in the private and public sectors to establish specific internal reporting functions (internal reporting channels and procedures). In addition, competent authorities of the Member States shall be desig- nated to having external functions for reporting breaches (external reporting channels and procedures). A new Act on reporting of wrongdoings The Inquiry proposes that the Directive is mainly transposed through a new Act that replaces the existing Whistleblowing Act. The new Act should apply in all private and public organizations, i.e. not only in the areas and regarding the breaches that fall within the material scope of the Directive. The new Act should supplement and not replace sector-specific Union acts on the reporting of breaches Several regulations have been introduced into Swedish legislation on reporting of breaches of EU law, particularly in the area of financial services, products and markets, and prevention of money laundering and terrorist financing. It is proposed that these existing regulations shall remain. The new Act should not apply if there are deviating provisions in these regulations. The new Act should however sup- plement the existing regulations when a matter is not regulated in those sector-specific regulations. The Act should also supplement other legal protection for whistleblowers In Swedish law there are provisions that protect whistleblowers, inter alia, in the Constitutional Acts, the Employment Protection Act and the Co-determination Act. Protection can also be found in case law. The proposed protection should not limit the protection that already exists, but instead supplement it. It will thus be possible for a whistleblower to be compensated for damage due to retaliation both on the grounds of the new Act and other law. In effect, the applicable regulatory framework will be determined by which legal basis that the injured party chooses to bring his or her action. The meaning of the protection A reporting person should not be made liable for breaches of restric- tions on disclosure of information, except in exceptional cases, i.e. breaches of a confidentiality in an agreement or a duty of confidentiality that follows from the Public Access to Information and Secrecy Act. Exemptions from the freedom from liability are proposed if the reporting person discloses a secret document or violates a qualified duty of confidentiality in accordance with the Public Access to Information and Secrecy Act, i.e. such a duty of confidentiality that takes precedence over the constitutional free- dom to provide information for publication. According to the proposal, a reporting person should not be made liable for the acquisition of or access to information, e.g. liability arising from the reporting person having violated an employer's restrictions on access to certain premises or information technology systems. Furthermore, reporting persons must be entitled to remedies and compensation for damage from the person who exposes the re- porting person to retaliation because of the reporting or has hin- dered or has tried to prevent reporting. However, the right to damages for retaliation does not apply if the reporting person has committed a criminal offence by reporting. The protection should include a wide personal scope The scope of persons to be protected includes workers, self- employed persons, volunteers and trainees, persons belonging to the administrative, management or supervisory body of an undertaking, including non-executive members, and shareholders who are in the undertaking. The protection should also apply before the work-based relationship has begun and after it has ended. Protection should also be provided in cases where retaliation is directed at persons who facilitate in the reporting or are connected to the reporting person and at legal entities that the reporting person owns, works for or are otherwise connected with in a work-related context. Only information of public interest shall be protected The protection is proposed to apply when the reported information on wrongdoings is of public interest. This includes information on breaches of EU law that fall within the scope of the Directive, e.g. breaches of EU regulations in the financial market and in the envi- ronmental and data protection areas. However, the protection should not to be limited to reported information on breaches of EU law, but also include information on breaches of Swedish law. In some cases, the protection encompasses information that does not reveal breaches of any law, but which is nevertheless such that it is in the public interest that the information is disclosed. Information relating only to the reporting person's own working or employment conditions will be protected only in exceptional cases. Reporting of knowingly false information should not be protected The proposal requires that the reporting person has reasonable grounds to believe that the information on breaches reported was true at the time of reporting. With this requirement, protection will be provided even if the reporting person is mistaken about the accuracy of the information, if the person has reasonable grounds to believe that the information is true. However, no protection will be awarded if the person is knowingly reporting false information. Protection when reporting through reporting channels If the other conditions are fulfilled, a reporting person is protected if the person uses internal or external reporting channels when reporting. The person should be free to choose whether to first report through an internal reporting channel or to directly report through an external reporting channel. Protection will under certain conditions also be provided when reporting is done in other ways If the reporting is done in a different way than via internal or external reporting channels, protection will be provided under certain conditions. Protection should apply for internal reporting that is conducted in a other than through internal reporting channels if there are no such channels or if the available channels do not meet the requirements of the Act. External reporting to a public authority is proposed to be protected even if the reporting is not done via external reporting channels in some cases, e.g. if the reporting has first been done internally but no appropriate action was taken in response to the report. It is also suggested that public disclosures are protected in certain cases, e.g. if the reporting has been done to an authority, without the authority having taken reasonable follow-up measures in response to the report. Consultation with representatives or trade unions is given specific protection The Inquiry proposes that the protection applies when a person considers reporting and for that reason consults his or her trade union. Obligation to establish internal reporting channels Employers who at the start of the calendar year had 50 workers or more are according to the proposal obliged to establish internal reporting channels and procedures for reporting and follow-up. The reporting channels should be made available to reporting persons under the supervision and direction of the employer and for re- porting persons otherwise working with the employer. The em- ployers are obliged to choose an impartial person or department competent for handling the reporting channels and follow-up on the reports. Employers must ensure that there is clear and easily accessible information regarding the procedures for reporting and regarding the protection of persons providing information. Furthermore, it should be possible to report orally, either by telephone or a physical meeting, or in writing. There should be acknowledgement of receipt of the report and the reporting person should receive diligent follow-up and feedback. Employers with 50 to 249 workers and local authorities and regions should be able to share reporting channels. It should be possible to deviate from the rules on internal reporting channels in collective agreements It should be possible to make deviations from the requirements on the design of the reporting channels through a collective agreement that has been concluded or approved by a trade union on the national level. However, the deviations may only be made provided that the agreement respects the rights of reporting persons and persons concerned referred to in the Directive. The Swedish Work Environment Authority shall supervise the of internal reporting channels The Swedish Work Environment Authority is proposed to supervise that employers meet the obligations in regard to establishing in- ternal reporting channels and procedures. For this purpose, the Authority should have powers to request the information and documents needed for the supervision. Furthermore, the Authority should be allowed to decide on necessary injunctions in order for the employer to fulfil its obligations under the Act. Competent authorities shall be appointed to establish external reporting channels The Inquiry proposes that certain public authorities should be designated as competent authorities and obliged to establish external reporting channels and procedures for receiving, providing feedback on and following up reports on breaches of law within the areas of the material scope of the Directive. The authorities are the Authority, the Swedish Financial Supervisory Authority, (Swedac), the National Inspectorate of , the , the Swedish Environ- mental , the for and , the , the , the Swedish Radiation Safety Authority, , the , the , the Public Health Authority of , the , the Protection Authority, the Swedish Economic Crime Authority, the , the Authority and the Govern- ment Offices of . Similar requirements should be imposed on external reporting channels as for internal reporting channels. There should be an obligation to keep records There are requirements in regard to records of the reports submitted via internal or external reporting channels. Oral reports received at a physical meeting must be documented and stored. Other oral reports can be documented and stored. Written reports must be stored. It should thus be possible to use the reports and records later, e.g. as evidence in court proceedings or in enforcement actions. However, the reports and records must be deleted no later than two years after the follow-up of a report. Access to personal data in follow-up matters should be limited to special personnel who need the information in order to fulfil their duties. Information that can identify the reporting person or other individuals must be protected Confidentiality should apply within a public authority for informa- tion on follow-up and measures because of reporting, if the informa- tion has been submitted to the authority through an internal or external reporting channel and the information enables identifica- tion of the reporting person. Under the same conditions, informa- tion by which another individual can be identified should be confidential, if it is not obvious that the information can be disclosed without the individual suffering damage. Furthermore, confiden- tiality shall apply for information on trade secrets handled by the competent authorities.