sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Regionerna är alltså inte överordnade kommunerna och kan inte heller agera på det sättet. Förslaget om nedskrivning av studieskulder efter norsk modell ser som en viktig fråga för att skapa attraktivitet och kunna locka kompetens och inflyttning i de kommuner som har det särskilt svårt. När det gäller förslaget om att Kommundelegationen är tänkt att placeras i så är det viktigt att delegationen arbetar med öppenhet och transparens och i nära samarbete med SKR. Reservationer och särskilda yttranden Ledamoten (KD) reserverar sig mot förslaget under 20.1.1 Stöd och incitament för strategisk samverkan och frivillig sammanlägg- ning av kommuner. Vi anser inte att staten bör ta över skulder från kommuner som frivilligt genomför kommunsammanläggningar. Det är ett förslag som skapar felaktiga incitament och riskerar att leda till ett ojämlikt utfall. kan inte se att ett sådant förslag skulle gynna ett sammanläggande av kommuner då det skulle slå orättvist för olika delar av befolkningen även inom en ny ”storkommun”. Befolk- ningen i den kommun som tagit stora lån och investerat i badhus, idrottsanläggningar, etc. skulle gynnas medan grannkommunen och dess befolkning som inte gjort dessa investeringar skulle ha betydligt mindre möjlighet att dra nytta av dessa investeringar. De kommuner som dragit på sig stora skulder skulle generellt gynnas på bekostnad av sparsamma och som ”rättat munnen efter matsäcken”. Vi anser inte att det generellt är kommunernas skuld- nivå som är den största orsaken eller förklaringen till att många kommuner har dålig ekonomi eller har svårt att klara verksamheten. Orsakerna till detta är många fler faktorer såsom den demografiska utvecklingen, statens bortdragande från närvaro, långa avstånd, urbanisering, dålig infrastruktur, etc. Vi har tyvärr sett en tendens i utredningens arbete och beskrivningar att frågan om sammanläggning av kommuner har setts som ett mål med bara positiva effekter. Vi har saknat utförligare beskrivningar av de negativa konsekvenser som sammanläggning även kan innebära. Det har varit en inriktning att se sammanläggning som den enda lång- siktiga lösningen, och att samverkan mellan kommuner i olika for- mer inte alls har setts som något långsiktigt positivt. Utredningens majoritet menar att en kommunsammanläggnings- reform är nödvändig till följd av den demografiska utveck- lingen, problem med kompetens- och personalförsörjning, fortsatt Reservationer och särskilda yttranden urbanisering samt att de funktionella regionerna inte överensstäm- mer med kommunindelningen. Frågan är vilka av dessa problem som en sammanläggning skulle lösa. Demografin, urbaniseringen och kompetensförsörjningspro- blematiken förändras inte om det blir färre kommuner. Förskola, och äldreomsorgen, dvs. de verksamheter som kräver stora kommunala resurser förväntas vara lokaliserad nära medbor- garna oavsett hur pendlingsmönstren i FA-regionerna ser ut. Vad gäller strategin för stärkt kapacitet i kommunerna i kapitel 19 kan vi inte nog understryka att det är en absolut förutsättning att staten sköter sina egna åtaganden och har en närvaro i hela landet. Den diskussion som uppkommit om klyftan mellan landsbygd och stad visar på att denna upplevelse finns i breda befolk- ningslager och tar sig uttryck på många olika sätt. Till stor del hand- lar denna klyfta om statens frånvaro i mindre kommuner. Sannolikt skulle kommunsammanläggningar nästan undantags- löst leda till flerkärniga kommuner. Denna dimension beaktas inte tillräckligt i betänkandet när den beskriver effekterna av samman- läggningar. Flerkärniga kommuner innebär ökade kostnader, efter- som befolkningen ställer krav på likvärdig service även i andra orter är den nya kommunens huvudort. De negativa effekterna vad gäller lokaldemokratin torde överväga de positiva. Många mindre kommuner är exempel på hur staten lämnat ”walk- over” – ingen polis, ingen försäkringskassa, ingen arbetsförmedling, som också i många fall följts av nedläggning av bankkontor. Även regler och förordningar skapar ett klimat där t.ex. bostadsbyggande, avstannar då regler om ett tänkt värde på färdiga hyreshus under- stiger produktionskostnaden, vilket resulterar i krav på nedskrivning av värdet av färdiga hyreshus. Vidare är det av stor vikt att myndigheter och länsstyrelser håller rimliga utbetalnings- och handläggningstider. Det finns många exem- pel där staten inte lever upp till sina åtaganden. Kommuner ser sig tvingade att köpa in ordningsvakter när det saknas poliser, Migrations- verket dröjer eller avslår stora utbetalningar fast de godkänts tidigare och kommuner tvingas ta över och utföra Arbetsförmedlingens upp- drag. Dessutom bör man prioritera att minska regelkrångel och onödiga byråkratiska krav med fokus på i första hand de små kommunerna. Staten bör i dessa frågor fokusera på resultat och inte byråkratiska regler i form av krav på t.ex. bostadsförsörjningsplaner då andra reg- Reservationer och särskilda yttranden ler enligt ovan i stort sett förhindrar bostadsbyggande för speciellt mindre kommuner. Att ge kommuner nya uppgifter utan att ompröva tidigare fattade beslut är en orimlig ordning. anser att utredningen hade tjänat på ett bredare anslag beträffande de struk- turella åtgärderna som övervägs i avsnitt 19.3.3 rörande generella förändringar av kommunernas uppgifter. I utredningen diskuteras endast flytt av uppgifter mellan nivåerna stat, regioner och kommuner. Staten och hushållen förväntas ha en bättre ekonomisk utveckling än kommun- sektorn. Den insikten betyder att vi behöver se över det långsiktiga offentliga åtagandet i kommunerna. Vad ingår i välfärdens kärna och vad bör inte göra det? har i utredningen stått bakom och prioriterat att kommunsammanläggningar ska vara frivilliga och står bakom de övergripande förslagen i kapitel 20 som rör utvidgad samverkan mel- lan kommuner och regioner. stöder förslaget att försöksverksamhet för intresserade kommuner får möjlighet att breddas, att en princip för statsbidrag tas fram med det uttalade målet att minska antalet och an- delen riktade statsbidrag och att ha en lägsta nivå för dessa statsbidrag vilket är viktigt för effektivitet och kommunernas självbestämmande. Förslagen om bättre förutsättningar för kommunernas digitali- seringsarbete är också viktiga för att öka innovationsförmågan inom kommunsektorn. anser att det hade behövts ytter- ligare konkreta förslag för att hjälpa kommunerna att utveckla sina verksamheter med hjälp av digitalisering. Det kan bli helt avgörande för att stärka kommunernas kapacitet . ser också gärna en omfattande översyn av det kommunala skatteutjämningssystemet. Dels bör systemet utgå från en minsta gemensam servicenivå i hela landet. På samma gång be- höver det vara utformat så att det underlättar företagande, jobb och tillväxt. Översynen kan inte alls ta sin utgångspunkt i skillnader i skatte- sats. Den måste ha sin utgångspunkt i vad som är det obligatoriska uppdraget, samt ta hänsyn till de strukturella skillnader som finns mellan kommunerna och deras möjlighet att utföra det obligatoriska uppdraget. Reservationer och särskilda yttranden vill i kapitlet och förslaget om förstärkning av kommunernas planeringsprocesser genom flernivåsamverkan fram- hålla vikten av att det kommunala planmonopolet bevaras. Regionerna är inte och kan inte anses vara överordnade kommunerna och kan inte heller agera på det sättet. Kommuner och regioner är jämbör- diga, men med olika uppdrag. stöder förslagen om att kommuners kvalitet i verksamheter och produktiviteten föreslås mätas, att investerings- behov inom VA, bredband och gator och vägar liksom bostadsbyg- gande i kommuner underlättas. stöder förslaget om nedskrivning av studie- skulder och anser att detta förslag kan bidrag till att skapa attrakti- vitet och locka kompetens och inflyttning i de kommuner som har det särskilt svårt. anser inte att en kommundelegation ska pla- ceras inom . En placering där man säkerställer SKR:s representation i en sådan delegation är, enligt vår uppfattning, av väsentlig betydelse. Reservationer och särskilda yttranden Ledamoten (L) Jag avvisar förslaget att staten övertar skulder från kommuner som frivilligt genomför kommunsammanläggningar. Detta skulle vara en kraftfullt styrande åtgärd uppifrån och det saknas skäl att koppla frågan om statligt skuldövertagande till frågan om kommunsammanläggning. Eftersom förslaget enbart gäller kommuner som genomför kommun- sammanläggningar skulle dessutom stora och principiellt omotiverade ojämlikheter uppstå mellan villkoren för enskilda kommuner. Av motsvarande skäl avvisar jag tanken på att införa ett särskilt statsbidrag för att kommuner med höga skattesatser ska kunna sänka sin skattesats. De ekonomiska villkoren för kommuner och regioner behöver utjämnas med avseende på faktorer som inte går att påverka, men skatteskillnader som beror på skillnader i politiska vägval eller effektivitet måste vara en sak för invånarna i berörda kommuner. Jag avvisar förslaget om att inrätta en kommundelegation i . Detta skulle förskjuta maktbalansen i den så nöd- vändiga dialogen mellan staten och kommunsektorn på ett icke önskvärt sätt. I utredningens slutbetänkande finns en övertro på att de strukturella utmaningar som finns för många kommuner, särskilt mindre kom- muner i landets mindre tätbefolkade delar, går att hantera genom kommunsammanläggningar. Det finns andra sätt att stärka kommunernas förutsättningar. Nya former för avtalssamverkan har tillkommit som en följd av ut- redningens delbetänkande. Andra åtgärder som skulle skapa mer lik- värdiga villkor för kommunerna vore att huvudmannaskapet för det offentliga skolväsendet återgår till staten och att staten genom För- säkringskassan tar över det fulla ansvaret för att bevilja och finan- siera insatsen personlig assistans inom ramen för LSS. Det finns tunga utbildningspolitiska respektive funktionshinderpolitiska skäl för sådana reformer, men de skulle dessutom innebära mer långsiktigt förutsägbara och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för utsatta kommuner. Reservationer och särskilda yttranden Staten ska underlätta för de kommuner som vill gå samman för att höja kvaliteten på servicen och minska sårbarheten. Jag är därför öppen för att ett statsbidrag införs för kommuner som vill bedriva utvecklingsarbete inriktat mot att åstadkomma en mer strategisk samverkan eller en frivillig sammanläggning. Med tanke på att det finns en omfattande mellankommunal samverkan behöver det dock analyseras närmare vilka villkor som behöver vara uppfyllda för att statsbidrag ges även till sådan strategisk samverkan som inte har sammanläggning som ett tänkbart resultat. Förändringar i kom- munindelningen behöver vara väl förankrade och bygga på initiativ underifrån. Detta gäller såväl kommunsammanläggningar som even- tuella framtida kommundelningar. Vad gäller förslaget om försöksverksamhet med nya verksam- hetsformer är det angeläget att framhålla att det handlar om nya sätt att organisera verksamheten och inte om att öppna för sänkta ambi- tioner i det offentliga välfärdsåtagandet gentemot medborgarna, t.ex. vad gäller äldreomsorg eller insatser för personer med funktions- nedsättning. Oavsett bostadsort har individer rätt att få likvärdig kvalitet på vården, omsorgen, och andra välfärdstjänster. Vad gäller förslaget om översyn av utjämningssystemet vill jag understryka bety- delsen av att utjämningssystemet innehåller drivkrafter för tillväxt. Jag utesluter inte helt möjligheten att minska studieskulder för personer som är bosatta och yrkesverksamma i kommuner med sär- skilt stora utmaningar gällande kompetensförsörjning, men anser att frågan kräver närmare överväganden. En förutsättning är i så fall att detta sker under former som är direkt kopplade till det reella utfallet vad gäller kompetensförsörjningen i högskoleyrken där det råder arbetskraftsbrist i den kommunala sektorn. Reservationer och särskilda yttranden Särskilt yttrande av experten , Det är positivt att pekar på att den demo- grafiska utvecklingen kommer att påverka sektorns ekonomi och kompetensförsörjning negativt under kommande decennium. Det är mycket positivt att utredningen lägger förslaget om Statsbidrags- princip, som ska antas av . Det går inte att utesluta att vissa kommuner kan se sammanslagningar som ett sätt att möta utmaningar och stärka sin kapacitet. går dock ett steg längre och menar att en kommunsammanslagningsreform är nödvändig . Anledningarna till detta är främst den demografiska utvecklingen, problem med kompetens- och personalförsörjning, fortsatt urbani- sering samt att de funktionella arbetsregionerna inte överensstäm- mer med kommunindelningen. Frågan är vilka av dessa problem som en sammanslagning skulle lösa. De tre förstnämnda orsakerna (demo- grafin, urbaniseringen och kompetensförsörjningsproblematiken) för- blir densamma oavsett hur många eller hur få kommuner vi har. Indelningen i funktionella arbetsmarknadsregioner bygger på arbets- pendlingsmönster och visar hur kommuner ska sammanflätande ut- ifrån infrastruktur och kollektivtrafik. Däremot har kommunernas tyngsta utgiftsområden (förskola, och äldreomsorgen) en annan och betydligt mer lokal logik och förväntas vara lokaliserad nära där medborgarna bor, oavsett om en hög andel av invånare arbetspendlar över kommungräns. FA-regionerna är därför olämplig som utgångspunkt för en diskussion om hur kommunindelningen bör vara. Kapacitet är utredningens nyckelbegrepp, vilket kommittén väljer att definiera som drifts- respektive utvecklingskapacitet. Utvecklings- kapaciteten anses vara mer framtidsinriktat, men påverkar även drifts- kapaciteten. Definitionen borde utgå från att kommuner är politiskt styrda organisationer. En väl fungerande ledning och styrning är avgörande för varje organisation, så även för kommunerna. Detta be- kräftas också vid de många kommunanalyser som förbundet gör på uppdrag av enskilda kommuner och av de statliga utredningar som belyst frågan (se bland annat Kommundelegationen (SOU 2003:68) och Tillväxtdelegationen (SOU 2004:126). Reservationer och särskilda yttranden En väsentlig fråga blir därmed vad som stärker kommunernas politiska lednings- och styrningsförmåga. En faktor som underlättar för att ha en hög politisk kapacitet är att vara en enkärnig kommun med ett naturligt kommuncenter. Med en hög andel boende i central- orten förenklas beslutsfattandet jämfört med att vara en flerkärnig kommun med jämnstora tätorter, som till viss mån alltid konkur- rerar om att ha serviceinrättningar i form av exempelvis skolor och äldreboenden. Den politiska kapaciteten har således inte nödvän- digtvis något positivt samband med befolkningsstorlek. Befolknings- små kommuner har även en högre nöjdhet beträffande den lokala politiken i SCB:s medborgarundersökningar. Det är dessutom så att kommunsammanslagningar i nästan undantagslöst skulle leda till flerkärniga kommuner. Denna dimension beaktas inte till- räckligt i betänkandet när den beskriver effekterna av sammanslag- ningar. Även de demokratiska effekterna framställs som neutrala med både positiva och negativa delar. Forskningsläget pekar dock på att det är tämligen klart att de negativa effekterna överväger (2019, ”Får sammanläggningsidén stöd i forskningen?”). menar vidare att sammanslagningar har marginell ekonomisk potential. Trots detta föreslår utredningen att staten tar över de långfristiga skulderna och pensionsförpliktelser från kommuner som frivilligt genomför kommunsammanläggningar. Detta skulle kunna öka statens skulder med . Beloppet är mycket stort i förhållande till de vinster som sammanslagningar kan ge. Den strukturlösning som använts är interkom- munal samverkan. Samverkansformen gemensam nämnd infördes och regelverket för kommunalförbund har successivt förenklats, vilket bidragit till en kraftigt ökad samverkan, från 25 förbund 1985 till över 400 kommunalförbund och gemensamma nämnder . Därutöver finns ett stort antal interkommunala företag. Detta har varit en partiell kommunreform som gjort kommunindelningen mer flexibel. Kommuner har fått möjlighet att gå samman på verksam- hetsnivå för att få skalfördelar, som en större organisation kan inne- bära. Samverkansreformen har av allt att döma varit positiv för sektorn. Det vore dock önskvärt att utredningen hade försökt empiriskt utreda effekterna av interkommunala samverkan för att på ett bättre sätt bedöma dess potential, särskilt beträffande möjligheten att för- bättra effektiviteten, tillgången till specialistkompetens samt styra Reservationer och särskilda yttranden och leda organisationen. Utan kunskap kring den strukturlösning som använts de senaste 30–40 åren är det svårt att värdera vad som bör göras framöver. Därutöver har avtalssamverkan (som tillkom på förslag från Kom- munutredningen) gett kommunerna och regionerna utökade möjlig- heter att samverka i mindre skala utan att bilda gemensam organi- sation. Denna samverkansform har redan fått stort genomslag, till exempel avtalssamverkar ett 70-tal kommuner inom miljöområdet. På så sätt stärker dessa kommuner sin driftskapacitet. Möjligheten till avtalssamverkan skulle med fördel även kunna utvidgas till mellan kommuner och regioner. föreslår att en Kommundelegation inrättas och att Statskontoret får uppdrag att följa kommunerna. Dessa två förslag är kortfattat beskrivna och inte tillräckligt utvecklade för att fungera som beslutsunderlag. Det går dock att utläsa att Statskontorets uppdrag föreslås bli väldigt brett (följa strukturändringar, finansier- ingen av kommunernas verksamhet och demografisk utveckling och omvärldsförändringar). För att klara uppdragen föreslås Statskonto- ret få en utökad ram på . I sammanhanget kan det vara värt att hålla i åtanke att Statskontoret, , fick för att löpande följa utjämningssystemet, vilket var ett ytterst litet och avgränsat uppdrag jämfört med det föreslagna. avvecklade och Statskontoret utjäm- ningsuppdraget på grund av dess komplexitet. 1969:103 med förslag till lag med särskilda bestämmelser om ändring i kommunindelningen. 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. 1978/79:157 med förslag till lag om ändring i rikets indelning i kommuner, landstingskommuner och församlingar, m.m. 1983/84:152 om försöksverksamhet med ökad själv- styrelse. 1984/85: 216 om ny kommunalförbundslag. 1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting. 1988/89:1 om förlängning och utvidgning av frikommunförsöket. 1990/91:14 om ansvaret för service och vård till äldre och handi- kappade m.m. 1990/91:117 om en ny kommunallag. 1991/92:13 Frikommunförsöket. 1991/92:150 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för /93, m.m. 1995/96:78 Ansvaret för fastighetsbildningsverksamheten, m.m. Prop. 1996/97:52 Den kommunala redovisningen. 1996/97:105 samverkan. 1996/97:136 Ny ellag. 1998/99:143 Nationella minoriteter i . 2003/04:145 Trängselskatt. 2005/06:24 Förändrad länsindelning m.m. 2006/07:109 Införande av trängselskatt i . 2009/10:55 En politik för det civila samhället 2009/10:60 Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd. 2009/10:80 En reformerad grundlag. 2009/10:189 Införande av trängselskatt i . 2013/14:1 Budgetpropositionen , förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor. 2013/14:5 demokrati. 2013/14:118 Privata utförare av verksamhet. 2016/17:171 En ny kommunallag. 2017/18:1 Budgetpropositionen , Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor. 2017/18:151 En generell rätt till avtalssamverkan. 2017/18:163 Nationell strategi för klimatanpassning. 2017/18:179 En sammanhållen politik för landsbygder –för ett som håller ihop. 2017/18:266 En ny regional planering. 2018/19:1 Budgetpropositionen , förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor. 2019/2020:1 Budgetpropositionen , Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor. 2019/20:10 Ett socialt hållbart eget boende för asylsökande. 2019/20:11 Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. 2019/2020:52 En utvecklad översiktsplanering. Regeringsuppdrag, regleringsbrev m.m. Avtal gällande uppstartsarbete för utarbetande av nyckeltal för effek- tivitet (2019) Fi2019/03326/K. Regeringsuppdrag att samordna det nationella klimatanpassnings- arbetet för den byggda miljön (2018), M2018/01716/KI. Regeringsuppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap att förbättra kommunernas informationssäkerhet i samarbete med länsstyrelserna (2018), Ju2018/02265/SSK. Regeringsuppdrag om ett säkert och effektivt elektroniskt informa- tionsutbyte inom den offentliga sektorn (2018), Fi2018/ 02150/DF, FI2018/03037/DF och I2019/01061/DF. Regeringsuppdrag att analysera och föreslå åtgärder för att under- lätta kompetensförsörjning i landsbygder (2019), N2019/ 02735/RTL. Regeringsuppdrag att särskilt se över de allmänna råd som avser redo- visning av materiella anläggningstillgångar (2019), Fi2019/ 03123/S3. Regeringsuppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap att genomföra riktade utbildningsinsatser på informations- säkerhetsområdet till offentlig sektor (2019), Ju2019/03057/SSK. Regleringsbrev för avseende Arbetsförmedlingen. Vision e-hälsa 2025 – gemensamma utgångspunkter för digitalisering i socialtjänst och hälso- och sjukvård, och . Överenskommelse mellan regeringen och Kommuner och Landsting om ett kompetenslyft för ökad digital kompetens hos ledning i kommuner och landsting –2020, N2018/04602/D. Regeringens skrivelser och promemorior 1991/92:345 Redogörelse för behandlingen av skrivel- ser till regeringen. 2008/2009:207 Överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting. 2016/17:213 Nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet. 2017/18:217 om riktade statsbidrag till skolan. 2017/18:207 för finanspolitiken. 2017/18:217 om riktade statsbidrag till skolan. Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation (2018), /informationsmaterial/ 2018/07/regeringens-langsiktiga-strategi-for-att-minska-och- motverka-segregation/. Regeringens digitaliseringsstrategi (2019) / regeringens-politik/digitaliseringsstrategin/. Remissammanställning För landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd (SOU 2017:1) Närings- departementet N2017/00222/HL. KU 1983/84:32 Om försöksverksamhet med ökad själv- styrelse (Prop. 1983/84:152). KU 1987/88:23 Om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (Prop. 1986/87:91 och 1987/88:100 delvis samt motioner). 1988/89:KU6 Förlängning och utvidgning av frikommunförsöket. 1991/92:FiU29 Den kommunala ekonomin (Prop. 1991/92:150 del II och 1991/92:100). 2009/10:KU19 En reformerad grundlag. 2013/14:KU7 demokrati. SOU 1961:9 Principer för en ny kommunindelning, betänkande av- givet av indelningssakkunniga. SOU 1996:137 och gemensam nämnd – två former för samverkan, betänkande av Kommunala förnyelse- kommittén. SOU 2002:33 Ändrad indelning? – En översyn av reglerna för indel- ningsändringar, betänkande av SOU 2004:34 Regional utveckling – utsikter till 2020, bilaga 3 till /04. SOU 2005:110 Jämförelsevis – Styrning och uppföljning med nyckeltal i kommuner och landsting, betänkande av Rådet för kommunala analyser och jämförelser. SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, slutbetänkande av . SOU 2007:62 Utjämning av kommunernas LSS-kostnader – översyn och förslag, slutbetänkande av . SOU 2007:72 kompetens i utveckling, betänkande av Kommunala kompetensutredningen. SOU 2007:93 Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, Grund- lagsutredningens rapport nr IX. SOU 2011:39 Likvärdiga förutsättningar – översyn av den kommu- nala utjämningen, betänkande av . SOU 2012:30 demokrati, betänkande av av den kommunala demokratins funktionssätt. SOU 2012:90 Överskottsinformation vid direktåtkomst, delbetän- kande av .