sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — Fördelningsekonomiskt är en detta en träffsäker reform, eftersom större delen av den arbetande befolkningen inte påverkas vare sig avseende rätten till eller nivån på arbetslöshetsersättning, eftersom tillsvidareanställningar utgör den övervägande delen av anställningarna på den svenska arbetsmark- naden.19 Ökningen av de offentligfinansiella utgifterna begränsas av att försäkringsskyddet till största delen gäller individer som har haft låga inkomster och varit beroende av ekonomiskt bistånd. En ersättning av arbetsvillkoret och kravet på redovisad arbetad tid med upparbetad inkomst kommer även att effektivt eliminera en av de största bristerna som möjliggör överutnyttjande av trygghets- systemen, arbetsgivarintyget. Ett borttagande av arbetsvillkoret, och därmed behovet av ett arbetsgivarintyg, skulle även markant minska den administrativa bör- dan för arbetsgivarna.20 Arbetsvillkoret är en av de regler som kan göra det svårt för per- soner att kvalificera sig för försäkringen, men det är också den regel som via sin konstruktion riskerar att släppa in mindre nogräknade personer i välfärdssystemen. visar i sin rapport som dörröppnare till välfärdssystemet att arbetsgivar- intyget är en av de svagaste delarna i välfärdssystemet, som på grund av bristen på kontrollmöjligheter gentemot andra källor också är mycket enkelt att förfalska.21 Med upparbetad inkomst som grund upprätthålls ett effektivare och mer legitimt krav på arbete. Kommissionen har inte haft möjligheter att närmare utreda kalib- reringen av systemet utan hänvisar till betänkandet från utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring.22 Rekommendation: Ersätt arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen med en tröskelnivå baserad på månadsinkomster. Den försäkrade inkomsten beräknas i stället till den genomsnittliga månads- inkomsten , vars längd får utredas sär- skilt. Tröskelnivån avseende månadsinkomst bör sättas på en sådan nivå att de personer som uppfyller arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen inte riskerar att exkluderas från försäk- ringsskyddet. 1982–av de sysselsatta, beroende på konjunkturläge (SCB, ). 20IAF beräknade i sitt remissvar till utredningen ”Månadsuppgifter” SOU 2011:40 att arbets- givarnas administrativa börda för att utfärda arbetsgivarintyget motsvarar kostnader på 900– 21Brå (2015). Liksom arbetsvillkoret är medlemsvillkoret – att man har varit med- lem i en arbetslöshetskassa – en förutsättning för arbetstagare att få en inkomstrelaterad ersättning. Frivilligheten i att delta i arbetslöshetsförsäkringen har medfört att en stor andel av grupper i den övre och den nedre delen av inkomstfördelningen valt att stå utanför inkomstförsäkringen: de som anser att de inte riskerar arbetslöshet och de som inte anser sig att ha råd med ett medlem- skap. Störst problem utgör dock med stor sannolikhet de arbets- tagare, exempelvis invandrade eller andra nytillträdande, som saknar kunskap om kvalificeringskraven till arbetslöshetsförsäkringen. Även de som har varit sjukskrivna har i stor omfattning valt att lämna medlemskapet i arbetslöshetsförsäk- ringen. Att så sker blev uppenbart vid införandet av arbetslivsintroduktionen efter 914 dagars sjukskrivning. Under en mycket skulle arbetslöshetskassorna utreda och fatta beslut om rätt till och nivå på arbetslöshetsersättning när närmare 55 000 långtidssjukskrivna och personer med tidsbegränsad sjuk- och aktivitetsersättning flödade in i arbetslöshetsförsäkringssystemet för att deras aktivitetsstöd skulle kunna betalas ut av Försäkrings- kassan. En förändring av medlemskravet som följer naturligen med en övergång till månadsrapporter som bas för försäkringen är att den anställda från första anställningsdagen betalar en avgift för admini- strationen av försäkringen och i samband därmed väljer vilken kassa man vill tillhöra (av vilka Alfakassan då är ett alternativ). Tolv- månaderskravet försvinner därmed. Avgiften får sättas på en sådan nivå att kassorna får täckning för den verksamhet som de bedriver. En avveckling av tolvmånaderskravet skulle förbättra situationen för vissa grupper med svag ställning på arbetsmarknaden. Effekten på den fackliga anslutningsgraden måste emellertid också beaktas, eftersom en hög facklig anslutningsgrad generellt är betydelsefull för löneandelen i ekonomin och mer specifikt är en förutsättning för den svenska modellen.23 Kopplingen mellan fackligt medlemskap och arbetslöshetskassa har historiskt varit viktig för den höga anslut- ningsgraden. Anslutningsgraden till både fackliga organisationer och 23Se för ett urval industriländer (2014) och för och Acemoglu et al. (2001) och Farber et al. (2018). arbetslöshetskassor har fallit . Denna utveckling har påverkats också av förändringar i avgifter och avdragsrätt för fackligt medlemskap, vilket gör det svårt att analysera orsakssamband. Till- komsten av Alfakassan 1998 gjorde det möjligt att lösa försäkrings- problemet utan fackligt medlemskap, vilket torde ha bidragit till minskningen i facklig anslutningsgrad. Analyser av likartade föränd- ringar i och tyder på ett samband.24 Böckerman och Uusitalo sammanfattar sin analys av den finländska utvecklingen –2002 med att bara en fjärdedel av minskningen i facklig anslutningsgrad kan förklaras med förändringar i arbets- kraftens sammansättning eller andra förändringar på arbetsmark- naden, och att huvuddelen av förändringen beror på införandet av en från de fackliga organisationerna fristående arbetslöshetsförsäkring. Delvis är det också en generationsfråga; yngre kohorter uppvisar en lägre anslutningsgrad. och drar likartade slut- satser rörande den danska utvecklingen. Dessa erfarenheter har dock gjorts i en miljö där frivillig anslut- ning till arbetslöshetsförsäkringen råder. Ett sätt att lösa problemet med utsatta gruppers försäkringsskydd utan att ytterligare bidra till att minska den fackliga anslutningsgraden och därmed underminera den svenska arbetsmarknadsmodellen vore därför att göra arbetslös- hetsförsäkringen obligatorisk. Detta kan göras utan att man kommer i konflikt med den grundlagsfästa (negativa) föreningsfriheten, efter- som Alfakassan erbjuder ett fristående alternativ. Praktiskt skulle valet mellan en fackligt anknuten kassa och Alfakassan göras den dag anställning sker, givetvis med möjlighet att på samma sätt som byta om den försäkrade så finner lämpligt och uppfyller villkoren i arbetslöshetskassans stadga. Vad effekten på den fackliga anslutningsgraden skulle bli är svårt att förutsäga. Det ter sig emellertid osannolikt att den skulle leda till en minskning, som alltså försäkringsproblemet skulle lösas för en stor grupp som står utanför inkomstförsäkringen. Ett borttagande av medlemsvillkoret skulle med stor sannolikhet få större konsekvenser för statens ekonomi vid konjunkturned- gångar och stigande arbetslöshet än borttagandet av arbetsvillkoret, eftersom sammansättningen av gruppen arbetslösa skulle förändras och fler i försäkringspopulationen skulle ha rätt till inkomstrelaterad ersättning i stället för grundbeloppet. Men även denna kostnad kan 24Böckerman & Uusitalo (2006) och (2016). ses som en investering i ett effektivt stabiliseringsekonomiskt verk- tyg. skapar den synliga förstärkningen av försäkrings- skyddet – att den försäkrade själv kan se hur försäkringsskyddet stärks via månadsinkomsterna – ett incitament till ytterligare ökat arbetsutbud. Ett alternativ som också bör övervägas är att ställa högre krav på de medlemsinriktade arbetslöshetskassornas administration för att upprätthålla en tillfredsställande effektivitet. Rekommendation: Arbetslöshetsförsäkringen görs obligatorisk, med möjlighet att välja mellan de erkända arbetslöshetskas- sorna och Alfakassan, för alla arbetstagare som har en beskattad inkomst. Avgift tas ut av den försäkrade, när månadsinkomsten kommer över den tröskelnivå som anges i rekommendationen om att avskaffa arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen. 25.3.2Stärkt rättssäkerhet och ökad effektivitet vid långa sjukfall Ett vanligt utfall för dem som nekas fortsatt sjukpenning efter 90 re- spektive är att de ska stå till arbetsmarknadens förfogande. är inte lagstiftningarna i de två politikområdena harmoni- serade, vilket gör att en relativt stor grupp finner sig oförsäkrade i båda systemen. Den vanligaste anledningen till detta är att statens krav på den försäkrade i sjukförsäkringssystemet inte är tydligt de- finierade och att den definition som finns har ett tolkningsutrymme. En tydligare definierad och harmoniserad lagstiftning mellan arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen skulle medföra att färre personer tvingas söka ekonomiskt bistånd när de inte omfattas av någotdera system, men även att deltidssysselsättning och deltids- sjukskrivning i större omfattning skulle kunna kombineras, när arbetsförmågan är partiell. Bedömning av sjukskrivnas aktivitets- och arbetsförmåga fattas beslut om avslag av sjukpenning av , vars expertis ligger inom regelverket för socialförsäkringen och för- säkringsmedicin, medan kunskapen om arbetsmarknaden och kraven på arbetsförmåga inom olika yrken är mer begränsad. Beslut om sjukpenning baseras på ett teoretiskt och oprecist definierat begrepp, ”normalt förekommande arbete”, som saknar koppling till begrepps- apparaten inom arbetsmarknadspolitiken. Eftersom beslut om avslag på en ansökan om sjukpenning innebär att den försäkrade hänvisas till arbetsmarknaden, föreligger en risk för att beslut om enskilda fattas som inte i tillräcklig utsträckning beaktar faktiska förhållan- den på arbetsmarknaden. För beslut i sjukfall som pågått eller mer kan det krävas djupare specialistkunskaper och underlag från andra discipliner än de rent försäkringsmedicinska, exempelvis från arbetsterapeuter, rehabiliteringsassistenter etcetera. I varierande omfattning används för både sjukpenning och sjuk- ersättning också volymmål, som kan påverka handläggningen. I re- gleringsbrevet för sägs: ”Skillnaden i sjukpenningtal mellan kvinnor och män ska minska, liksom omotiverade regionala skill- nader i sjukfrånvaro. För att nå målet ska rätt ersättning ges till rätt person och stöd ges för återgång i arbete genom samverkan med arbetsgivare, myndigheter och andra berörda aktörer. Detta samlade arbete ska leda till att sjukpenningtalet minskar”.25 Här utnyttjas ett kvantitativt mål för sjukpenningtalen för kvinnor respektive män. Som framgått av kapitel 24 kan denna ambition ifrågasättas mot bakgrund av de fysiologiska skillnader som finns mellan kvinnor och män.26 Mer allmänt måste sjukpenningtalet ses som resultatet av en professionell uttolkning av gällande lagstiftning och det rådande sjukdomspanoramat, vilket är svårförenligt med ett av regeringen formulerat kvantitativt mål.27 En möjlig konsekvens av detta kan bli att man nekas sjukpenning under pågående sjukfall och då i stället får vända sig till Arbetsför- medlingen utan en fullgod utredning av arbetsförmågan, som sjukdomstillståndet (diagnosen) och nedsättningen av arbets- förmågan är så omfattande att man inte kan uppfylla de krav på aktivitet som finns i arbetslöshetsförsäkringen eller för utbetalning av aktivitetsstöd.28 att den försäkrades förmåga att söka och ta ett arbete är nedsatt och att den inte upp- 25Försäkringskassans regleringsbrev avseende . 26Se också underlagsrapport till kommissionen av m.fl. 27Innebörden av ordet ”ska” i citatet är oklar. Det kan tolkas som en prognos med inslag av förhoppning eller som ett påbud. I det senare fallet måste ordvalet ifrågasättas. 28ALF (1997:238), ALFO (1997:835) samt IAFFS 2015:3. fyller kraven på sökaktivitet, pendling eller arbetsförmåga, har den inte heller rätt till arbetslöshetsersättning. Utredningen trygg sjukförsäkring med människan i centrum har föreslagit att kraven på den försäkrade ska preciseras på så sätt att formuleringen normalt förekommande arbete ersätts med angivet nor- malt förekommande arbete.29 Med angivet normalt förekommande arbete ska då avses normalt förekommande arbeten som ingår i en yrkesgrupp enligt Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK). Med denna precisering höjs kraven på handlägg- ning, och behovet av en grundlig bedömning av arbetsförmågan ökar. Med en grundlig arbetsförmågebedömning före beslut får beslut- fattaren och den försäkrade ett bättre underbyggt beslutsunderlag. En systematisering av beslut om arbetsförmågebedömningar ger ett jäm- nare flöde av sjukskrivna från till Arbetsförmed- lingen (AF), vilket förbättrar möjligheterna för AF att arbeta uthålligt med frågan samt att den försäkrade får den hjälp och insats som behövs. Här finns olika tänkbara alternativ. bedrivs sam- verkan mellan och Arbetsförmedlingen i grupper med den försäkrade och där viss extern expertis medverkar. Denna verksamhet har dock inte nått en sådan omfattning att dess fulla potential har utnyttjats. Den citerade utredningen om sjukförsäk- ringen har i intervjuer fått bekräftat att arbetsförmågeutredningar inte är ett prioriterat inslag i handläggningen.30 Det är ändå en natur- lig lösning att bygga vidare på denna verksamhet. En utvecklad sådan samverkan mellan , med ett större inflytande för den senare myndigheten, skapar bättre förutsättningar att tillvarata restarbetsförmågan och säkerställa en mer funktionell övergång mellan sjukpenning och arbetsmarknad. Ett skäl att ge Arbetsförmedlingen en tydligare roll är att till- varata den kompetens som myndigheten redan har inom området. Ett förändrat arbetssätt skulle också effektivisera verksamheten genom att det endast skulle behövas en prövning av arbetsförmågan inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. Ytterligare motiv för att kontinuerligt utreda aktivitets- och arbetsförmågan är att aktivera de sjukskrivna, ta tillvara på restarbetsförmåga hos individerna, få kor- tare sjukskrivningsperioder och att tidigare identifiera personer vars arbetsförmåga och hälsostatus är så låg att de snarare bör få sjuk- eller aktivitetsersättning, en förmån som enligt i viss utsträckning underutnyttjas såtillvida att nekad sjuk- och aktivitets- ersättning leder till såväl betydligt sämre ekonomi som sämre hälsa.31 Bedömningen kan i sig tjäna som en extra grindvaktsfunktion mot felaktiga utbetalningar i sjukförsäkringen. Ett annat alternativ är att kompletterar sin egen kompetens inom arbetsmarknadsområdet med experter motsvarande de försäkringsmedicinska rådgivarna. I myndighetens instruktion får då skrivas in vilken roll denna nya expertis ska spela i beslutsfattandet. På något sätt måste dock problemet med den låga prioriteten hos arbetsförmågeutredningar lösas. En möjlighet är att föreskriva att varje beslut om sjukpenning bortom 90- eller 180-dagarsgränsen ska föregås av en obligatorisk fördjupad utredning med arbetsförmåge- bedömning. Den första gränsen vid torde i de flesta fall vara enklare, eftersom prövningen då sker mot arbetsuppgifter hos samma arbetsgivare. Beslut i närbesläktade försäkringssystem som arbets- skadelivränta och sjuk- och aktivitetsersättning bör hanteras på lik- artat sätt. Kostnaderna påverkas i olika riktningar. Förslaget gäller försäk- rade som har sjukfall som överstiger , och volymerna blir därmed ganska begränsade. Djupare utredningar som är medicinskt motiverade behöver endast genomföras då så är påkallat, vilket be- gränsar antalet. Vidare upphör risken att två myndigheter genomför var sin kostsam utredning för samma individ. Detta vägs dock upp av en viss utgiftsökning, eftersom bedömningar om arbetsförmåga med stor sannolikhet sätts in tidigare i sjukfallet, vilket kan leda till att samma individ får mer än en utredning, dock vid olika tillfällen i sjukfallet. utredning kan dock även leda till att individen, helt eller delvis, kan återgå i arbete, vilket ökar den reguljära syssel- sättningen och antalet arbetade timmar i ekonomin. Rekommendation: Fördjupade utredningar med arbetsförmåge- bedömning görs som huvudregel obligatoriska inför 90- respektive 180-dagarsprövningen. Samverkan mellan och Arbetsförmedlingen kring långa sjukfall bör utvecklas och inten- sifieras. Alternativt åläggs att komplettera sin egen kompetens med expertis från arbetsmarknadsområdet. 31Riksrevisionen (2018). Lämpliga arbeten för sjukskrivna vid omställning till arbetsmarknaden Bestämmelserna för när en individ inte längre har rätt till sjukpen- ning lämnar ett betydande bedömningsutrymme. Trots vägledande domslut i är lagstiftningen fortfa- rande svårtolkad. Otydliga krav på den försäkrade medför att indi- viden har svårt såväl att förstå besluten som att hävda sin rätt vid omprövning eller vid överklagan. Inom arbetsmarknadspolitiken har frågan om vilka arbeten som anses vara lämpliga definierats mer i detalj i föreskriftsform; regeringen har lämnat restkompetens till den myndighet som ansvarar för tillsynen av arbetslöshetsförsäk- ringen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF). Dessa lagregleringar är dock inte harmoniserade, vilket leder till att vissa personer som nekats sjukpenning inte bedöms stå till arbetsmarknadens förfogande och därmed inte kan beviljas arbets- löshetsersättning. Lösningen kan i dessa fall att bli försörjningsstöd. En tydligare definition av statens krav på den försäkrade vad gäller omställning vid sjukdom skulle minska risken för att individer som bedöms vara för sjuka i det ena systemet och för friska i det andra ska bli hänvisade till försörjningsstöd, trots att de kan ha en restarbetsförmåga. Den lösning som föreslagits i det citerade be- tänkandet är ett steg på vägen mot en sådan ökad tydlighet. Kommissionen bedömer att det finns ett behov av att tydliggöra statens förväntningar på sjukskrivnas omställning till arbete och att harmonisera dessa med arbetsmarknadspolitikens krav. Särskilt gäl- ler detta när den sjukskrivna saknar anställning eller bedöms sakna förmåga att vid 180 dagars sjukskrivning kunna återgå till sin ordi- narie arbetsgivare. Detta skulle öka tryggheten för den försäkrade, som de sjukskrivnas arbetsutbud bättre skulle kunna tas till vara. Det skulle också minska risken för att sjuka utan ersättning från de arbetsbaserade systemen helt väljer att lämna arbetskraften. Rekommendation: Harmonisera definitionerna av vilka arbeten som ska anses lämpliga för den försäkrade mellan regelverken för arbetslöshetsförsäkring och sjukpenning. 25.3.3Dataproduktionen för kontroll, tillsyn och dimensionering De generösare nivåer i försäkringen som föreslås kräver att kontroll- funktionen i försäkringarna, framför allt arbetslöshetsersättningen, förstärks. De data som finns inom framför allt arbetslöshets- försäkringen är svåra att använda för tillsyn och kontroll, eftersom staten har begränsad rätt till insyn i de privaträttsliga arbetslöshets- kassorna. En harmonisering av försäkringarna och bättre definierade före- skrifter32 avseende sjukskrivnas och arbetslösas rättigheter och skyl- digheter att söka och ta arbete förutsätter en harmonisering av data och begrepp. En fördel med de förslag som presenteras ovan är att det för båda försäkringarna kommer vara månadsinkomst som är den gemensamma basen. Kommissionen lägger i kapitel 27 förslag om förbättrad tillgång till data. Rätt utformat skulle detta i viss utsträck- ning lösa de problem som finns även inom de arbetsbaserade trygg- hetssystemen. 32Med föreskrifter menas här samlingsnamnet för lag, förordning och den regleringskompe- tens som regeringen kan delegera till myndighet (så kallade föreskrifter). All brottslig verksamhet skadar samhällsekonomin. Arbetskraft och andra resurser används för samhällsskadliga syften, och den brotts- liga verksamheten för med sig betydande kostnader för brottsoffer, för brottsbekämpning och så vidare. I den mån brottsligheten dess- utom har en fördelningsdimension blir den därmed relevant för kommissionens utredningsmandat. I kommissionens direktiv konstateras att det i områden med socioekonomiska utmaningar finns flera samverkande faktorer som kan leda till ökad kriminalitet i området, såsom arbetslöshet, ohälsa och oavslutad skolgång. Ungdomar i dessa områden löper en högre risk att dras in i kriminalitet. En ökad kriminalitet försämrar i sin tur förutsättningarna för andra i omgivningen att säkerställa sin egen försörjning, vilket bidrar till att öka ojämlikheten. •En begränsad andel av befolkningen är direkt utsatt för brott av allvarligare slag. Utsattheten är dock ojämnt fördelad. Människor bosatta i socialt utsatta områden är mer brottsutsatta och otrygga, unga är mer utsatta för brott än äldre och kvinnor är mer otrygga än män.1 De flesta får sin bild av brottslighetens utveckling via massmedier eller sociala medier, en bild som av olika anledningar kan vara snedvriden. •Den anmälda brottsligheten har de senaste två decennierna ökat från runt 1,2 miljoner till drygt 1,5 miljoner anmälda brott år- ligen. Tillgreppsbrotten har länge minskat medan anmälda bedrä- gerier, framför allt internetrelaterade, har ökat kraftigt de senaste 1Brå (2018) samt prop.2018/19:1, UO 4. åren.2 Antalet lagförda brott per 100 000 invånare har dock under en lång följd av år varit avtagande.3 Olika delkategorier har avtagit olika snabbt, vilket har lett till vissa förskjutningar mellan grup- perna. Antalet lagförda brott per 100 000 invånare har ungefär halverats bland svenskfödda män, medan minskningen bland män med utländsk bakgrund är . Andel av brotten som begås av kvinnor är väsentligt lägre – 380 lagförda brott per 100 000 invånare att jämföra med 1 734 – men minskningen bland kvinnorna har varit något lång- sammare, . •En omfattande litteratur visar att det finns ett samband mellan ojämlikhet i samhället och vissa former av kriminalitet, även om en del av förklaringen ibland ligger i fattigdom och arbetslöshet som samvarierar med ojämlikheten. Ekonomisk brottslighet kan också ha annat ursprung. Insatser för ökad jämlikhet kan inte desto mindre förväntas leda till minskad kriminalitet och därmed sammanhängande kostnader, eftersom de om de är rätt utfor- made påverkar också risken för fattigdom och arbetslöshet. •Huvuddelen av den brottslighet som kan knytas till personer med utländsk bakgrund kan förklaras av socioekonomiska faktorer och segregation.4 •Den ekonomiska och den organiserade brottsligheten växer. All- varliga brott som mord och sprängningar, som har tilldragit sig stor uppmärksamhet i massmedia, har ofta denna anknytning. Uppläggningen och den kriminella verksamhetens struktur blir allt mer komplexa, ofta gränsöverskridande, och involverar män- niskor från olika samhällsskikt och nationaliteter. Narkotika- handel är ofta en del av den kriminella verksamheten, men syste- matiska brott mot välfärdssystemen har blivit ett växande pro- 2Regeringens skrivelse 2016/17:126. 3Bäckman m.fl. (2020). 4Hällsten et al. (2013), m.fl. (2020). blem i dessa grupper. Så kallade målvakter utgörs av individer ur svaga grupper (papperslösa, dömda osv. ), medan så kallade möj- liggörare kan vara personer med kvalificerad utbildning som läkare eller jurister.5 •Brotten drabbar ofta svaga grupper. Personer med kort utbild- ning och äldre löper stor risk att utsättas för bedrägeribrott. Per- soner med invandrarbakgrund som är obekanta med svenska för- hållanden är lättare att exploatera på arbetsmarknaden. •Omkring hälften av alla ärenden om ekonomisk brottslighet hos rör småföretag med låg lönsamhet. Många har brutit mot bokföringslagen och hamnat i ekonomisk brotts- lighet utan att ens förstå varför. •Effektiviteten hos befintliga brottsförebyggande insatser och program varierar starkt. Enligt både svensk och internationell forskning finns dock en stor potential för besparingar för sam- hället i de fall man kan förhindra unga personer att hamna i lång- varig brottskarriär.6 •Med den internationella integrationen har brottsligheten har blivit alltmer gränsöverskridande. Samarbetet mellan brottsföre- byggande och rättsvårdande myndigheter i olika länder har inte utvecklats i samma takt som brottsligheten.