sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Inventering efter förhållanden som kan ha betydelse för biologisk mångfald sker i det avgränsande området. Varken myndighet eller markägare blir bunden av invente- ringsresultatet i förhållande till någon förpliktelse eller norm. En sammanvägd bedömning av ett inventerat områdes naturvärden ska endast ske av myndigheter när det krävs i förhållande till ett författningsreglerat krav eller uppdrag. Inventeringen syftar till att utgöra –kunskapsunderlag till markägare för att efterleva kraven om hänsyn i och skogsvårdslagen, Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras –kunskapsunderlag till markägare vid val av områden för frivil- liga avsättningar och frivilligt formellt skydd, –kunskapsunderlag till alla skogens aktörer för att uppnå konnek- tivitet i landskapet, –ett av flera kunskapsunderlag för myndigheterna vid tillsyn, rådgivning och stöd. Genom att uppdrag att inventera regleras i myn- dighetens instruktion har myndigheten en rättslig grund för att föra register över de uppgifter som en naturmiljöbeskrivning inne- håller. Myndigheter och markägare bör ha tillgång till dessa upp- gifter. och länsstyrelserna ska även fortsättningsvis inventera höga naturvärden, i den utsträckning som krävs för att inrätta myndighetsinitierade områdesskydd som avser skogar som särskilt angetts i det nationella handlingsprogrammet för bio- logisk mångfald i skogen. Inventeringarna begränsas av beslut om skydd av sådana om- råden. Sådant inventeringsunderlag ska hanteras som arbetsmaterial till dess beslut om områdesskydd meddelats. och bör samordna sina arbetssätt vid inventering av om- rådesskydd. Som utredningen redogjort för ovan förutsätter genomförandet av de politiska målen om bevarande av skog, kunskap om höga natur- värden. Den skogspolitik som genomfördes innebar en omfatt- ande avreglering och en ökad frihet för skogsägaren. Det betonades att skogsägarna härigenom gavs ett ökat ansvar genom bland annat ökade krav på skogsägarnas kunskaper och förmåga att leva upp till politikens mål genom åtgärder som i många fall måste grunda sig på nya kunskaper. Sådana kunskaper skulle enligt förarbetena hämtas ur information av olika slag som samlas in genom inventeringar, så- som riksskogstaxeringen och den dåvarande Skogsvårdsorganisatio- nens olika inventeringar. De kunde också grundas på den information och rådgivning som lämnas av myndigheter eller intresseorganisa- Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras tioner samt på forskning som sker på initiativ dels av staten, dels av skogsbruket självt.26 Den svenska skogspolitiken bygger i hög grad på att skogsägarna är kunniga om vad som gäller för skogsskötseln och hur den går till. Kunskapskraven är höga inte minst vad gäller natur- och kultur- miljövård.27 Det är således viktigt att både markägare och myndighet har tillgång till information om naturvärden i skogen. Den svenska skogspolitiken har inneburit att staten genom Skogs- styrelsen tillhandahållit kunskapsunderlag om naturvärden på det enskilda skogsbrukets mark. Skogspolitiken innefattar även ett sek- torsansvar som inneburit att sektorn genom markägare också inven- terat naturvärden. Dessa inventeringar har tillsammans utgjort ett kunskapsunderlag och legat till grund för att förverkliga den svenska skogspolitiken. Som konstaterats behövs kunskapsunderlag om skogens natur- värden i flera olika sammanhang. Det som för denna utredning har varit relevant att fokusera på har varit: •Kunskapsunderlag för att kunna efterleva kraven om hänsyn i och skogsvårdslagen. •Kunskapsunderlag för områdesskydd. •Kunskapsunderlag för rådgivning. •Kunskapsunderlag för tillsyn. utgör nyckelbiotopsregistret, tillsammans med bland annat , länsstyrelsernas och markägarens egna inven- teringar, det kunskapsunderlag som tillgodosett alla dessa syften. Genom att det nyckelbiotopsregistret som använts inför områdes- skydd även använts för rådgivning och förväntas användas av mark- ägare för att välja ut frivilliga avsättningar har dock en sammanbland- ning skett som medfört olyckliga konsekvenser för genomförande av den svenska skogspolitiken. Som utredningen tidigare konstaterat är det inte tillräckligt klar- lagt att haft rättsliga förutsättningar att inventera naturvärden på det sätt som gjorts genom inventering och registrering 26Se Uppföljning av skogspolitiken, prop. 1997/98:158 s. 41 som delvis redogör skogspolitiska beslut. 27Se t.ex. prop. 1997/98:158 s. 42. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Däremot har utredningen ansett att det finns skäl att låta registret kvarstå med de objektiva fynd som inhämtats vid fältinventering, under förutsättning att det finns rättsliga förutsätt- ningar för det. Utredningens förslag om inventering bygger på att det av olika skäl behövs kunskapsunderlag om naturvärden, men att olika syften kräver olika kunskap. Även om nyckelbiotopsinventeringen på många sätt varit effektiv i genomförande av den svenska miljöpolitiken har den inte fått sitt mandat från ett tydligt syfte. har i stället, från ett visst ursprungligt syfte, övergått till att tillgo- dose helt andra ändamål. Att hålla ett register att använda för såväl rådgivning och information till markägare som till myndighetsutöv- ning mot enskild i form av tillsynsbeslut och områdesskydd har enligt utredningens uppfattning inte varit lämpligt. Särskilt inte mot bakgrund av att registret varit helt öppet för allmänheten att ta del av och därför, vid sidan av att sammanblandas i olika verksamheter hos myndigheterna, även fått en civilrättslig dimension inom certi- fieringssystemet samt fått betydelse för avtal mellan virkesköpare och skogsägare. Utredningens förslag om kunskapsunderlag och inventering bygger därför på att kunskap bör samlas in och hanteras på olika sätt bero- ende på vad den är tänkt att användas till. 14.3.1Naturmiljöbeskrivning – ett sätt att dokumentera förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald Som utredningen redogjort för finns det behov av platsbunden infor- mation om tillståndet i skogen som kan ha betydelse för bevarande av biologisk mångfald. Sådan information kan ligga till grund för en bedömning om ett visst skogsområde hyser höga naturvärden vilket är en förutsättning för att kunna bedriva rådgivning och information från myndigheterna. Det är även en förutsättning för att markägaren ska kunna göra informerade val i skogsbruket. Underlaget kan även vara av stor betydelse som kunskapskälla för att avgöra hur tillstån- det i skogen för olika arters möjlighet att sprida sig och för att avgöra hur konnektivitet ska uppnås. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Utredningen bedömer att det går att identifiera skogar som kan ha höga naturvärden genom att identifiera vissa förhållanden i naturen. Särskilt kan nämnas: •Arter som är beroende av skogar med höga naturvärden, men även •information om bland annat mängden död ved, trädslagsvariation samt ålder och grovlek på träden. Utredningen bedömer att sådan information som nämnts bör kunna benämnas förhållanden i naturen som kan vara av särskild betydelse för biologisk mångfald. Dessa förhållanden i naturen beskriver ett områdes generella naturvärden och betydelse för biologisk mångfald. Denna beskriv- ning kan vara en hjälp vid områdets förvaltning. Det är då av intresse att företrädelsevis känna till förhållanden som är knutna till höga naturvärden. Dessa mer eller mindre objektivt verifierbara fakta om förhållanden i naturen kan utgöra ett kunskapsunderlag som ensamt eller tillsammans med andra fakta eller överväganden kan ligga till grund för en bedömning av områdets naturvärden. Endast en redo- görelse för dessa omständigheter utgör en beskrivning av naturen men inte ett ställningstagande om skogen har eller inte har höga natur- värden i det enskilda fallet. En inventering och dokumentation om förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald kan benämnas natur- miljöbeskrivning. En naturmiljöbeskrivning avser konkreta och objektiva förhåll- anden i naturen som, tillsammans med andra förhållanden kan ligga till grund för myndigheters och markägares beslut och ageranden. En sådan beskrivning är därför lämplig som underlag för rådgivning från myndigheter och som underlag för markägare till att göra kloka val i skogsbruket. De identifierade förhållandena kan även utgöra ett underlag för en bedömning av om skogen där de identifierats har höga naturvärden. Att beskriva dessa förekomster utgör dock inte i sig en sådan bedömning. De uppgifter som inhämtas och registerförs bör inte i sig ha någon direkt betydelse för hur ett område ska hanteras av myndigheter eller markägare. Utredningen anser det som olämp- ligt att myndigheterna bedömer naturvärden i andra sammanhang än i de ärenden där en sådan bedömning kan vara relevant. Vid prövning av de materiella regler om exempelvis hänsyn till miljön och kultur- Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras miljön som görs i ärendehandläggning, kan de fynd som registrerats utgöra en av flera kunskapskällor vid den samlade bedömning som ska ske inom respektive ärendeslag. Utredningens bedömning är att det genom en naturmiljöbeskriv- ning inte uppkommer någon direkt handlingsdirigerande effekt, vare sig för någon myndighet eller för markägaren. En sammanvägd be- dömning av de olika förhållandenas betydelse måste därför göras innan ett beslut fattas. Det gäller både för myndigheter och för enskilda. En naturmiljöbeskrivning bidrar till att uppfylla kunskapskravet Den rådande skogspolitiken förutsätter kunskaper hos markägare om naturvård och ekologi. Det gäller både i fråga om teoretiska kunska- per och kunskap om var på den egna skogsfastigheten skyddsvärda och hänsynskrävande växter, djur eller miljöer finns. Skogsägarna har ett primärt ansvar för att själva skaffa sig de kunskaper som behövs i detta sammanhang. De uttalanden som gjordes skogspolitiska beslut i detta avseende utgick från den tidens kunskaper om skogbiologi och skogs- ekologi. Forskningsläget har utvecklats och i takt med att mer och mer kunskap samlas in om olika arters särskilda behov växer även det ansvar som åläggs markägare att hålla sig uppdaterad om kunskaps- läget samt, inte minst, hålla sig uppdaterad om den egna fastighetens betydelse i detta sammanhang. En naturmiljöbeskrivning utgör en grundläggande sammanställ- ning av de förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald. Genom att systematisk och metodiskt inventera och analysera sådana förekomster kan en markägare uppfylla det kun- skapskrav som åvilar denne, enligt skogsvårdslagen och . Denna kunskap kan sedan användas både för de val som markägaren har att göra om målen med sitt ägande samt för att använda som underlag vid hänsynsredovisning eller vid bedömningar om till exem- pel samrådsplikt föreligger för vissa åtgärder. Genom att på förhand känna till vilka förhållanden på den egna fastigheten som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald kan en markägare bedriva skogsbruk i enlighet med de skogspolitiska målen och principerna. Utan sådan kunskap riskeras målet om miljö i skogsvårdslagen. I förlängningen kan även tilltron till principerna om frihet under ansvar komma att ifrågasättas. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras En naturmiljöbeskrivning kan utgöra en kartläggning av landskapet som möjliggör konnektivitet För att arter knutna till en specifik skogstyp ska kunna leva i lång- siktigt livskraftiga populationer behöver de kunna sprida sig mellan områden av denna skogstyp. För att arter knutna till olika skogs- typer ska kunna fortleva långsiktigt i ett landskap behöver det finnas ekologisk konnektivitet i landskapet mellan områden av dessa olika skogstyper. Med ekologisk konnektivitet menas att arter kan förflytta sig mellan områden i ett landskap. Det innebär emellertid inte att om- rådena behöver vara fysiskt sammankopplade. Om ekologisk kon- nektivitet ska råda kan dock avståndet mellan områden av samma skogstyp inte vara längre än att arter knutna till denna skogstyp kan sprida sig mellan dessa områden så att ett genetiskt utbyte kan ske mellan populationerna. Ekologisk konnektivitet behövs av två anled- ningar. En lokal population som av någon anledning dör ut från sin livsmiljö kan inte ersättas av nya individer om det är för långt till närmaste lämpliga livsmiljö. Dessutom behöver populationer ha ett genetiskt utbyte för att vara långsiktigt livskraftiga. Arter som är specialiserade på olika livsmiljöer, vilket gäller mer- parten av de hotade arterna, kallas habitatspecialister. För en habitat- specialist är väl förbundna system av den skogstyp, med de strukturer och förhållanden, som just den arten är anpassad till av avgörande betydelse för bevarandet av en långsiktigt livskraftig population. Vissa strukturer och funktioner, exempelvis en stor mängd mycket gamla träd eller lång skoglig kontinuitet, finns i huvudsak i vissa om- råden med en särskild historik och särskilda förhållanden. Kunskap om var sådana förhållanden råder är avgörande för att bevara områ- den med sådana förhållanden i sådan utsträckning och i sådana väl förbundna system att arter som är specialiserade på dessa förhållan- den ska kunna överleva långsiktigt i ett landskap. En studie av kon- nektiviteten för skogsbiologiska värdekärnor i visade att kon- nektiviteten är god i den fjällnära regionen medan den är betydligt lägre i övriga delar av landet.28 För att kunna uppnå ekologisk konnektivitet på ett kostnads- effektivt sätt är det även viktigt att exempelvis naturvårdsavsättningar 28Angelstam P., m.fl., 2020. does not meet agreed national and international biodiversity targets: A call for adaptive landscape planning. Landscape and 202. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras är ekologiskt funktionella och att landskapet mellan dessa bidrar till arters spridning. För arters spridningsmöjlighet har det alltså bety- delse vilka brukningsformer som används och vilken typ av miljö- hänsyn som vidtas utanför de områden som är avsatta för naturvård. För att markägare och andra aktörer i ett landskap ska ha möj- lighet att agera för att ekologisk konnektivitet upprätthålls eller skapas krävs kunskap om sådana förhållanden i landskapet som många hotade arter är knutna till. Denna kunskap krävs både på den mark man förvaltar och på omgivande marker, för att det ska vara möjligt att ta välinformerade beslut om vilka naturvärden som är lämpliga att bevara och utveckla, till exempel i form av naturvårdsavsättningar, miljöhänsyn, eller anpassade skogsbruksmetoder. Sådan information är också en förutsättning för att kunna bedöma var i landskapet åtgär- der ska vidtas för att skapa konnektivitet i landskapet. Betydelsen av ekologisk konnektivitet är allmän kunskap inom den ekologiska forskningen och understryks bland annat i CBD:s Aichimål 11 om att områden av särskild betydelse för biologisk mång- fald och ekosystemtjänster ska bevaras i väl förbundna system, se kapitel 8. Behovet av ekologisk konnektivitet är också anledningen till att såväl EU som arbetar med så kallad grön infrastruktur. I har flera skogsbolag länge arbetat med att förstärka kon- nektiviteten genom ekologiska landskapsplaner. Behovet av ekologisk konnektivitet är också anledningen till att så kallade värdetrakter används vid prioritering av områden för skydd i den nationella stra- tegin för formellt skydd av skog. För att kunna upprätthålla målen om väl förbundna system genom aktiv förvaltning av såväl mindre som större markägare krävs därmed samlad kunskap. Detta är en för- utsättning för samverkan i landskap. Utredningen bedömer därmed att transparent kunskap om för- hållanden i naturen som kan ha stor betydelse för biologisk mångfald är nödvändig för att på ett effektivt sätt kunna arbeta för ekologisk konnektivitet i olika skogslandskap. Om informationen sedan är till- gänglig för de aktörer som förvaltar, eller påverkar, landskapet så ökar möjligheten kraftigt för att uppnå konnektivitet och ett kostnads- effektivt bevarande av biologisk mångfald. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras En naturmiljöbeskrivning kan användas som kunskapsunderlag för rådgivning har en viktig uppgift i att stödja skogsägare genom rådgivning och information om skogsbruk. Inte minst för hur natur- och kulturmiljövärden ska bevaras på bästa sätt i samband med åt- gärder i skogen spelar rådgivningen en viktig roll. Det är inte alltid lätt för en markägare att prioritera och välja ut hänsyn i enlighet med de föreskrifter som meddelats med stöd av 30 § skogsvårdslagen. I föreskrifter anges bland annat att hänsyn till växt- och djurlivet, kulturmiljön och landskapsbilden buskar och enstaka träd, trädsamlingar, och döda träd ska lämnas kvar vid all avverkning. Vidare ska hyggens storlek och utläggning anpassas till natur- och kulturmiljön genom bland annat hänsyn till omgivande skog, mark- egenskaper, hydrologi, terrängförhållanden och rekreationsvärden. Kunskap om faktiska förhållanden i skogen bidrar till att Skogsstyrel- sen genom rådgivning kan förmedla hur föreskriven hänsyn lämp- ligen bör utformas på beståndsnivå.29 Vidare har skogsbrukscertifieringarna i sina regelverk ytterligare krav på de markägare som valt att följa dessa. För att följa dessa krävs givetvis även kännedom om de förekomster i skogen som regelver- ken är avsedda att skydda och bevara. De aktörer som ansvarar för efterlevnaden av skogsbruksstandarder som går längre än lagens krav har givetvis även möjlighet att bestämma hur dessa bör efterlevas i det enskilda fallet. Även för sådan rådgivning utgör kunskaper om faktiska förhållanden en viktig beståndsdel. Uppgifter om höga naturvärden är även relevant vid urval av åtgär- der som kan få stöd enligt stödprogram Nokås30 eller motsvarande. Stöd kan sökas för åtgärder i skogen som främjar naturvärden, äldre kulturmiljöer, landskapsbilden eller rekreation och friluftsliv. I första hand prioriteras åtgärder till områden med doku- menterat höga naturvärden. En naturmiljöbeskrivning utgör ett gott underlag vid en bedömning av om ett område har sådana värden att det kan prioriteras. 29Se föreskrifter och allmänna råd till Skogsvårdslagen, SKSFS 2011:7. 30Stöd till natur- och kulturmiljövårdsåtgärder i skogen (Nokås). Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras En naturmiljöbeskrivning kan endast tillsammans med andra fakta användas som ett underlag för tillsynsbeslut Det är flera myndigheter som utövar tillsyn över åtgärder i skogen. Både och länsstyrelserna har tillsynsuppdrag. Därutöver kan kommunerna även utöva tillsyn i vissa fall. Tillsyn utövas inte annat än i undantagsfall slumpmässigt. Vanligt- vis utgör aktiva tillsynsåtgärder i stället resultatet av en bedömning av risken för att en åtgärd inte står i överenstämmelse med lagens krav i något avseende. Det är både rimligt och lämpligt att de flesta av den stora mängd skogsbruksåtgärder som vidtas inte blir föremål för närmare gransk- ning. Skogsbruk är i sig en verksamhet som anses tillåtlig och det är endast om särskilda skäl föreligger som tillåtligheten bör ifrågasättas. Ett sådant skäl kan vara att den hänsyn som en markägare planerar att ta inte är tillräcklig utifrån förhållandena på platsen. Ett annat skäl kan vara att naturvärdena på platsen för den tilltänkta åtgärden kan aktualisera ett förbud. En naturmiljöbeskrivning kan knappast ensam ligga till grund för ett tillsynsbeslut, enligt exempelvis 35 § skogsvårdslagen eller enligt 26 kap. 9 § . För att ett sådant, i grunden ingripande be- slut, ska få meddelas måste förhållandena i det enskilda fallet prövas mot den regel som myndigheten utövar tillsyn över. Det kan exem- pelvis röra sig om tillsyn över åtgärder som planeras i eller vid hän- synskrävande biotoper eller åtgärder som riskerar att skada skyddade arter. I dessa fall måste åtgärdens påverkan på tillsynsobjektet, en biotop eller art, prövas mot de förutsättningar som uppställs i respek- tive regelverk. En naturmiljöbeskrivning bör däremot kunna ligga till grund för en bedömning om när en särskild tillsynsåtgärd är påkallad. Om det av en naturmiljöbeskrivning framkommer att en skog hyser sådana förekomster som typiskt sett har stor betydelse för biologisk mång- fald, kan tillsyn över åtgärden behöva utövas exempelvis mot reglerna i 7 kap. 17 § i föreskrifter som rör hänsynskrävande biotoper eller enligt artskyddsförordningen. En naturmiljöbeskrivning kan dock inte ensam anses utgöra en förhandsbedömning i något sådant avseende. Det saknas en samman- vägd bedömning av de olika förekomsternas betydelse i det enskilda fallet vid inventeringstillfället. I stället får dessa förekomster, till- Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras sammans med andra kunskapsunderlag, utgöra en del av utredningen i ett tillsynsärende. Om myndigheten meddelar ett beslut som mark- ägaren är missnöjd med har denne en möjlighet att få denna bedöm- ning överprövad i det enskilda fallet genom att överklaga. I en sådan process kan skäl för och emot en viss bedömning av innehållet i en naturmiljöbeskrivning framföras och prövas av domstol. En naturmiljöbeskrivning kan inte ensamt utgöra underlag för områdesskydd men vara en god hjälp vid prioritering av frivilliga avsättningar För att uppnå de skogspolitiska och miljöpolitiska målen krävs att skog med höga naturvärden bevaras. I vilken omfattning detta ska ske har utredningen föreslagit att politiken ska avgöra. Utredningen har vidare föreslagit att formellt skydd i huvudsak ska ske genom markägarinitiativ och med frivillighet som grund. Ett sådant system förutsätter goda skogsbiologiska kunskaper hos mark- ägare för att kunna erbjuda områden med tillräckligt höga naturvär- den för områdesskydd. Det kan vara svårt för en markägare att själv välja ut och avgränsa skog som matchar den förfrågan som myndig- heterna, enligt utredningens skisserade förslag, ska lämna om frivil- ligt formellt skydd. En naturmiljöbeskrivning kan då utgöra ett bra underlag för markägare vid bedömningen av om det finns skog inom det egna innehavet som håller tillräckligt klass för att kunna komma i fråga för formellt skydd. Utredningen gör bedömningen att någon form av enhetlig och systematisk metod, för att kunna jämföra poten- tialen för att en skog har höga naturvärden, är en förutsättning för ett fungerande system med frivilligt formellt skydd som bygger på mark- ägarinitiativ. Inrättandet av formellt skydd utgör ett myndighetsbeslut i en eller annan form. I ett ärende om formellt skydd måste därför myndig- heten pröva ett områdes samlade naturvärde dels mot de rättsliga för- utsättningarna för områdesskyddet i fråga, dels mot det vägledande dokument som styr hur myndigheten får använda statens medel. Utredningen har i andra delar föreslagit att förutsättningar för hur anslagen för formellt skydd ska användas ska utgå från de mer övergripande kriterierna som anges i det nationella handlingspro- grammet för biologisk mångfald i skogen och som närmare precis- eras i nationell strategi för formellt skydd av skog. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras beskrivning kan därmed inte ensam utgöra underlag för om ett om- råde uppfyller kriterierna för formellt skydd. Det kan däremot vara ett bra underlag för bedömningen om en viss skog kan komma i fråga. En naturmiljöbeskrivning har dock inte som huvudsakligt syfte att identifiera de områden som staten avser skydda genom områdes- skydd. Inventering efter förekomster i naturen som kan ha särskild bety- delse för biologisk mångfald i skogen kan däremot mycket väl utgöra en grund för beslut om vilka områden som borde prioriteras för for- mellt skydd.