sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Utredningen har i av- snitt 15.3.3 föreslagit att beslut i fråga om utfär- dande av och återkallelse av främlingspass ska få överklagas till en migrationsdomstol. Det kan medföra något ökad måltillströmning till migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. Migra- tionsverket kan få en ökad arbetsbörda av att hantera överklagan- dena. Bara en del av de som får avslag på sin ansökan om främlings- pass kan dock förväntas överklaga besluten och ärendena rör en mycket begränsad fråga. Utredningen bedömer att överprövningen inte medför särskilt mycket merarbete för domstolarna. De eventu- ella kostnadsökningar som förslagen om främlingspass sammantaget medför bör kunna hanteras inom befintliga resurser. Förslaget i avsnitt 15.2 att Säkerhetspolisen ska kunna överklaga beslut i fråga om uppsikt innebär att det kan bli något fler överkla- ganden av beslut i sådana frågor. De eventuella kostnadsökningar som det medför att hantera sådana överklaganden bör inte bli större än att de kan hanteras inom nuvarande resurser. I avsnitt 15.4.1 har utredningen föreslagit att uppehållstillstånd på grund av anknytning i vissa fall får vägras av skäl som rör säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet. Det skulle kunna leda till att fler utlänningar som utgör säkerhetshot upptäcks. Det eventuella merarbete som kan uppstå för Säkerhets- polisen till följd av det uppvägs av att myndigheten får bättre kon- troll över sådana utlänningar. Förslagen i avsnitt 15.4.2 och 15.4.3 innebär att beviljade uppe- hållstillstånd ska kunna återkallas i fler fall och . Det kan medföra något ökade kostnader att hantera ärenden om återkal- lelse och överklagande av sådana beslut och leda till ett något ökat antal överklaganden. Kostnadsökningarna bör dock inte bli större än att de kan hanteras med dagens resurser. 17.1.2Konsekvenser för kommuner, företag och enskilda Utredningens bedömning: Förslagen leder inte till några ekono- miska konsekvenser för kommuner, företag eller enskilda. Skälen för utredningens bedömning: I betänkandet behandlas inte några frågor som berör kommuner. Förslagen bedöms inte heller leda till några kostnadsökningar eller administrativa bördor för före- tag eller enskilda. 17.2.1Konsekvenser för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet Utredningens bedömning: Förslagen får en positiv effekt på det brottsförebyggande arbetet. Skälen för utredningens bedömning: Förslagen syftar till att fler utlänningar som kan komma att begå terrorismrelaterade gärningar eller andra allvarliga brott mot säkerhet ska kunna utvisas eller, om utvisningsbesluten inte kan verkställas, kontrolleras. Det är inte fråga om någon straffrättslig reform utan en teknisk översyn av ett redan befintligt regelverk inom utlänningslagstiftningen. För- slagen förväntas därför inte få någon direkt effekt på brottsligheten. En tydligare lagstiftning kommer dock att förenkla Säkerhetspoli- sens brottsbekämpande arbete. Det kan i förlängningen leda till ökad lagföring och ett förstärkt straffhot. Att utvisa utlänningar som ut- gör ett allvarligt säkerhetshot kan också bidra till att terroristattentat och andra allvarliga brott förhindras och att hot mot säker- het avvärjs. Genom att utlänningar med eventuell avsikt och förmåga att utföra ett angrepp avlägsnas ur landet eller ställs under hårdare kontroll får Säkerhetspolisen bättre förutsättningar att skydda sam- hället. Att verkställighetsförvar ska kunna pågå gör att utlänningen hindras från att begå brott som han eller hon är frihetsberövad. Även skärpningen av anmälnings- skyldigheten, att Säkerhetspolisen får använda fler tvångsmedel och att tvångsmedel får användas i fler fall förstärker kontrollen av de utlänningar som har utvisats på grund av att de utgör allvarliga säker- hetshot men där utvisningsbesluten inte kan verkställas. Det bedöms sammantaget få en positiv effekt för det brottsförebyggande arbetet. Förslagen beträffande säkerhetsärenden enligt utlänningslagen syftar till att fler utlänningar som kan komma att bedriva säkerhets- hotande verksamhet ska hindras från att komma till eller att kunna stanna kvar i landet när det upptäcks att de utgör ett säker- hetshot. Brott kan förhindras om utlänningarna i fråga inte tillåts att komma till eller tvingas att lämna landet. Utredningen har fortlöpande, i alla delar av övervägandena, redo- visat konsekvenserna för rättssäkerheten och enskildas personliga integritet. Någon särskild redovisning av det görs därför inte här. Utredningens bedömning: Förslagen innebär inte några konse- kvenser för jämställdheten. Skälen för utredningens bedömning: Förslagen är utformade så att de i sig inte innebär olika konsekvenser för kvinnor och män. Det är dock betydligt fler män än kvinnor som förekommer i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll och i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen. Tillämpningsområdet för den nya lagen blir vidare än för dagens lagstiftning. Fler utlänningar, och därmed fler män, kan därför kom- ma att bli föremål för ingripanden enligt den nya lagen. Förslagen i avsnitt 8.4.4 och 8.4.5 innebär att utlänningar kan hållas i verkstäl- lighetsförvar . Rent generellt kan därför fler män komma att vara frihetsberövade . Utredningens förslag att andra tvångs- och kontrollåtgärder ska kunna tillämpas i fler fall bedöms också få större återverkningar på män än på kvinnor. Det blir också konsekvensen av att fler ärenden ska kunna utgöra säker- hetsärenden enligt utlänningslagen, att främlingspass ska kunna återkallas och att uppehållstillstånd ska kunna återkallas i större ut- sträckning än . Utredningens bedömning: Förslagen medför begränsade konse- kvenser för barn. Skälen för utredningens bedömning: Förslagen påverkar barn ur två olika perspektiv. Å ena sidan kan barn drabbas av att fler föräldrar blir föremål för ingripande eller åtgärder enligt den nya lagen eller i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen. Föräldrar kan utvisas i större utsträckning, få sina uppehållstillstånd återkallade i fler fall, sitta i förvar eller kontrolleras hårdare. Det kan leda till att barn skiljs från eller har svårare att utöva familjeliv med föräldern. Å andra sidan kan också fler barn själva bli föremål för ingripande enligt den nya lagen, eftersom den kan tillämpas i fler fall än den nuvarande lagstiftningen. Även misstankar om mindre allvarliga terrorismrela- terade gärningar kan göra att den nya lagen aktualiseras. Det skulle kunna drabba fler unga som t.ex. reser eller utbildar sig i terrorism- syfte eller har samröre med en terroristorganisation utan att själv ha viljan och förmågan att utföra ett attentat. Det kan inte uteslutas att någon av dessa utlänningar inte har fyllt . Förslagen innebär inte olika konsekvenser för flickor och pojkar. I avsnitt 8.4.13 har utredningen föreslagit att barn som hålls i för- var inte längre ska få placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. Barn ska alltid placeras i förvarslo- kaler. Det bedöms vara i huvudsak positivt ur ett barnperspektiv. Det kan dock i något enstaka fall innebära att barn kan komma att skiljas från sina föräldrar, eftersom vuxna utlänningar som tas i för- var av säkerhetsskäl ska placeras i en kriminalvårdsanstalt eller på ett häkte, eller undantagsvis i polisens arrestlokaler. Möjligheten att av- skilja barn från andra utlänningar som hålls i förvar i Migrationsver- kets förvarslokaler kan förväntas utnyttjas i mycket liten utsträck- ning. I de fall där det kan bli aktuellt att avskilja ett barn kommer det att handla om en mycket begränsad tid. Utredningen bedömer därför att konsekvenserna för barn sam- mantaget blir begränsade, särskilt mot bakgrund av att det kan antas bli mycket ovanligt att den nya lagen kommer att tillämpas på barn. Barn kan dock som nämnts påverkas av att lagen tillämpas på föräldrarna. För det enskilda barnet kan konsekvenserna då bli stora, om t.ex. hans eller hennes pappa eller mamma hålls i förvar eller utvisas till ett land långt borta. Utredningens bedömning: Förslagen förväntas inte få några andra konsekvenser av betydelse. Skälen för utredningens bedömning: Författningsförslagen inne- bär inte att den kommunala självstyrelsen påverkas. Förslagen kom- mer inte att få några konsekvenser för miljön. Regleringen bedöms inte heller få några egentliga effekter för företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Förslaget om högre kompetenskrav i avsnitt 12.3.2 kan dock ha viss negativ effekt för de juridiska byråer som inte har advokater anställda och därför kan anlitas som offentliga biträden i mål och ärenden enligt den nya lagen. Den föreslagna regleringens förhållande till de skyldigheter som följer av att har anslutit sig till EU har behandlats i av- snitt 5.2.4 och 15.4.1. Enligt utredningens bedömning medför förslagen i betänkandet inte några andra konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommitté- förordningen (1998:1474) och som inte redan har kommenterats i detta kapitel. Utredningens förslag: Lagen om särskild kontroll av vissa utlän- ningar ska träda i kraft . Det gäller även öv- riga författningsförslag i betänkandet. Skälen för utredningens förslag: Den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar och ändringarna i utlänningslagen med- för inga systemändringar eller behov av större utbildningsinsatser eller liknande hos de berörda myndigheterna. Det är visserligen fråga om en helt ny lag som ska träda i kraft men den bygger i stora delar på nuvarande regelverk. De ändringar som föreslås när det gäller säkerhetsärenden enligt utlänningslagen innebär inte heller några omfattande förändringar för de berörda myndigheterna. Den lag- stiftning som utredningen föreslår bör därför kunna träda i kraft . bör, som har föreslagits i avsnitt 5.2.1, lagen och förordningen om särskild utlänningskontroll upphöra att gälla. Det bör dock noteras att föreslår att den nya terroristbrottslagen ska träda i kraft , se av- snitt 6.2.6. Utredningens förslag när det gäller tillämpningsområdet för den lag som ska ersätta lagen om särskild utlänningskontroll byg- ger till viss del på att förslaget till terroristbrottslag genomförs. Lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar bör därför med för- del träda i kraft tidigast . Hur situationen bör hanteras om förslag om en samlad lag inte leder till någon lagstiftningsåtgärd, eller om det lagstiftningsar- betet drar ut , har behandlats i avsnitt 6.2.7. na lagändringarna bör i så fall kunna träda i kraft utan eventuella för- ändringar på det straffrättsliga området när det gäller terrorismrela- terad brottslighet. Då krävs det emellertid vissa andra lagändringar. 18.2.1Handläggning av mål och ärenden Utredningens förslag: Om ett beslut om förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll har meddelats och verkställts före ikraftträdandet av den nya lagen, ska den första nya prövningen efter det göras senast då en ny prövning skulle ha gjorts enligt äldre bestämmelser. Om utlänningen hålls kvar i förvar ska ny prövning därefter göras enligt de nya reglerna. Utredningens bedömning: Det behövs inga andra övergångsbe- stämmelser för handläggningen. Skälen för utredningens förslag och bedömning: Utredningen föreslår att det införs en ny lag som ska ersätta lagen om särskild utlänningskontroll. Det som kan behöva regleras i övergångsbestäm- melser är framför allt hur pågående ärenden hos de berörda myndig- heterna bör hanteras. I frågor som rör handläggningen av mål och ärenden bör den nya lagstiftningen tillämpas från det att den träder i kraft. Det innebär exempelvis att en ansökan från Säkerhetspolisen om att en utlänning ska utvisas ska hanteras enligt lagen om särskild kontroll av vissa ut- länningar om ansökan ges in efter ikraftträdandet av den nya lagen. Andra handläggningsregler, t.ex. ifråga om krav på muntlig hand- läggning, rätten till offentligt biträde och skyldigheten att motivera beslut bör också gälla från ikraftträdandet. Detsamma gäller det skärpta kravet på vilka personer som kan utses till offentligt biträde. Några övergångsbestämmelser för myndigheternas handläggning behövs därmed inte. De nya reglerna om förvar och uppsikt bör tillämpas vid prövning som görs från och med den dag då de träder i kraft. Det gäller såväl regler om prövningen i sak, som regler avseende förfarandet hos de beslutande myndigheterna. Det innebär bl.a. att de nya reglerna om hur tiden i förvar ska bestämmas kommer att gälla även i fall där ut- länningen har tagits i förvar före ikraftträdandet. Utredningen före- slår nya regler för när ett beslut om förvar ska prövas på nytt. En särskild övergångsbestämmelse krävs för att klargöra när sådan pröv- ning ska göras i de fall där beslutet om förvar har meddelats och verkställts före ikraftträdandet av den nya lagen. Den första nya prövningen som ska göras efter ikraftträdandet bör äga rum senast när ny prövning skulle ha gjorts enligt tidigare bestämmelser, dvs. enligt 10 kap. 9 § första stycket utlänningslagen som tillämpas ge- nom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll. Skälet till det är att en utlänning som har tagits i förvar enligt äldre bestäm- melser inte ska behöva vänta den som den nya lagen medför, innan han eller hon ges rätt till ny prövning. I normala fall föregås ett förvarsbeslut inte av någon muntlig förhandling. Det är först inför att förvarsbeslutet ska prövas på nytt som utlänningen får komma till tals. Utredningen har i avsnitt 8.4.9 föreslagit att muntlig handläggning ska genomföras efter det att ett beslut om förvar har verkställts, om beslutet inte har föregåtts av sådan handläggning. Muntlig förhandling ska sedan hållas inför ny prövning av beslut om förvar, vilket ska göras fram till dess att det finns ett verkställbart utvisningsbeslut och därefter . Den nya regleringen kan medföra att den som har tagits i förvar enligt äldre bestämmelser får vänta alltför länge på att få utveckla sin sak muntligen. Äldre bestämmelser om när ett för- varsbeslut ska prövas på nytt bör därför tillämpas i en övergångsfas. Det bör gälla generellt. När det har gjorts en första ny prövning av förvarsbeslutet efter ikraftträdandet bör de nya fristerna vid sannolikhetsförvar och vid verkställighets- förvar börja tillämpas. 18.2.2Användningen av tvångsmedel och tillsyn Utredningens bedömning: Det finns inget behov av övergångs- bestämmelser när det gäller utredningens förslag rörande tvångs- medel. Det finns inte heller behov av några övergångsbestämmel- ser för tillsynen över tvångsmedelsanvändningen. Skälen för utredningens bedömning: När det gäller processrättslig lagstiftning är utgångspunkten att nya bestämmelser ska tillämpas genast efter ikraftträdandet. Det innebär att de ska tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen har trätt i kraft. Nya bestämmelser ska tillämpas även i tvångsmedelsärenden som har inletts innan de föreslagna bestämmelserna träder i kraft. Den ordningen är lämplig när det gäller de föreslagna ändringarna avseende användning av tvångsmedel med stöd av lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Det finns därför inte behov av några övergångsbestämmelser. Utredningen föreslår att Säkerhets- och integritetsskyddsnämn- den ska utöva tillsyn över Säkerhetspolisens hantering av hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen. Nämnden ska också vara skyldig att på begäran av enskild kontrollera om användningen av hemliga tvångsmedel enligt lagen har varit författningsenlig. Någon sådan ut- trycklig skyldighet har det inte funnits tidigare. Det kommer därför inte att finnas några pågående tillsynsärenden när den nya lagen trä- der i kraft. Den tillsyn som kommer att äga rum efter ikraftträdandet avser tillämpningen av den nya lagen. Det behövs därför inte någon övergångsbestämmelse för det. Utredningens bedömning: Det behövs inte några övergångsbe- stämmelser när det gäller straffbestämmelserna. Skälen för utredningens bedömning: Utredningen föreslår att maximistraffet för vissa brott i lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar ska vara högre än vad som är fallet i den nuvarande regle- ringen. Möjligheten att döma till böter tas bort vid vissa brott. Det straffbara området utvidgas också något. Vid bedömningen av om det behövs övergångsbestämmelser för de överträdelser som har be- gåtts tidigare men inte hunnit beivras när den nya lagen träder i kraft, ska artikel 7 i , 2 kap. 10 § regeringsformen och 5§ andra stycket lagen (1964:163) om införande av be- aktas. Enligt artikel 7 i får ingen fällas till an- svar för en gärning eller underlåtenhet som då den begicks inte utgjorde ett brott enligt nationell eller internationell Inte heller får ett strängare straff utmätas än som var tillämpligt då brottet begicks. I 2 kap. 10 § regeringsformen förbjuds retroaktiv straff- och skattelagstiftning. Enligt 5 § andra stycket lagen om införande av ska straff bestämmas en- ligt den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller annan lag när en dom meddelas ska den lagen tillämpas om den leder till frihet från eller lindrigare straff. Bestämmelsen anses generellt tillämplig vid ändringar i strafflagstiftning och innebär att i valet mellan äldre och ny lag ska den lag väljas som är minst ingripande. Mot den bakgrun- den behövs det inte några övergångsbestämmelser till straffbestäm- melserna i den nya lagen. 19.1Förslaget till lag (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar 1 kap. Allmänna bestämmelser I paragrafen anges lagens huvudsakliga tillämpningsområde. Para- grafen, som delvis motsvarar 1 § i den nuvarande lagen, behandlas i avsnitt 6.2.7, 6.3.3 och 6.4. Paragrafen renodlas så att grunderna för utvisning lyfts ut från de bestämmelser som anger lagens tillämp- ningsområde. Utvisningsgrunderna behandlas i 2 kap. 1 §. Lagen gäller enligt punkten 1 i mål och ärenden där det med hän- syn till vad som är känt om en utlännings tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas att utlänningen kommer att begå eller medverka till en gärning för vilken ansvar kan följa enligt den föreslagna terroristbrottslagen (2021:000). Punkten motsvarar till viss del 1 § 2 lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Hän- visningen till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ersätts dock av en generell hänvisning till gärningar enligt den föreslagna terroristbrottslagen. Därmed omfattas samt- liga handlingar som är kriminaliserade i terroristbrottslagen. Det gäl- ler såväl terroristbrott som andra brott med anknytning till terro- rism. Exempel på det kan vara finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. Lagen gäller också om utlän- ningen kan antas komma att göra sig skyldig till försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott, om gärningen är straffbelagd i ter- roristbrottslagen. Skulle det brott som utlänningen kan antas kom- ma att begå eller medverka i bedömas som ett ringa fall enligt den föreslagna terroristbrottslagen är lagen inte tillämplig, om sådana gärningar undantas från straffansvar enligt den lagen. Det föreslås gälla för bl.a. ringa fall av finansiering av terrorism och resa i terro- rismsyfte. Vid bedömningen av om lagen är tillämplig handlar det inte om att klassificera begångna brott. I stället ska det bedömas om utlän- ningen kan antas komma att begå eller medverka till gärningar för vilka ansvar kan följa enligt den föreslagna terroristbrottslagen. Den bedömningen ska göras utifrån vad som är känt om utlänningens ti- digare verksamhet och övriga omständigheter. Det är således risken för framtida brottslighet som ska bedömas och utlänningens kopp- lingar till den. Det krävs därför inte att det föreligger konkreta bevis om gärningar av angivet slag. Om så är fallet ska brottet eller brotten utredas på sedvanligt sätt. Även begångna brott kan givetvis vägas in vid den samlade be- dömning som ska göras av risken för att utlänningen be- går terrorismrelaterade brott. Om utlänningen har åtalats men inte dömts för något sådant brott som anges i punkten får det avgöras i det enskilda fallet om det är en sådan omständighet som gör att lagen är tillämplig. Om domstolen t.ex. har funnit att mycket talar för att utlänningen gjort sig skyldig till den åtalade gärningen, men att be- visningen inte varit tillräcklig för en fällande dom, är det naturligtvis graverande. På samma sätt kan ett ingående motiverat beslut att inte väcka åtal på grund av bristande bevisning vägas in. Det kan också finnas uttalanden om utlänningens syn på terroristverksamhet eller koppling till eller förhärligande av en terroristorganisation som kan ha betydelse för bedömningen av den framtida risken för brottslig- het. Även brott som utlänningen har dömts eller misstänkts för i ett annat land kan, beroende på omständigheterna, vägas in. För att lagen ska vara tillämplig krävs det alltså att det finns någon uppgift om utlänningen som ger anledning att anta att han eller hon kan komma att begå eller medverka till en gärning av sådant slag som kriminaliseras i den föreslagna terroristbrottslagen. ”Kan antas” är ett lågt beviskrav. Enligt punkten 2 ska lagen även tillämpas på en utlänning som, på annat sätt än som anges i första punkten, kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Den aktuella punkten omfattar i allt väsent- ligt samma kategorier av utlänningar som kan utvisas med stöd av 1 § 1 lagen om särskild utlänningskontroll, dvs. om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. Endast ärenden där säkerhets- aspekten är särskilt framträdande faller in under punkten. Som exempel kan nämnas ärenden som rör utlänningar med starka kopp- lingar till organisationer eller nätverk som är kända för att använda våld eller andra brott för att uppnå sina syften men där det inte är fråga om gärningar som utgör brott enligt den föreslagna terrorist- brottslagen. Spioneri, olovlig underrättelseverksamhet, vårdslöshet med hemlig uppgift och andra handlingar som är straffbara enligt 19 kap. utgör typiskt sett exempel på sådant som kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Även statsstyrt före- tagsspioneri kan höra dit. Endast sådana brott som har fängelse i straffskalan bör dock kunna hänföras till allvarliga hot. Uttrycket ”på annat sätt” har använts för att ge utrymme för så- dana fall där utlänningen t.ex. inte har vilja eller förmåga att själv ut- föra en terroristhandling, och där handlandet inte heller på annat sätt är kriminaliserat i den föreslagna terroristbrottslagen, men där hans eller hennes agerande är sådant att det sammantaget ändå kan anses utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Om utlänningen har en så destabiliserande effekt på omgivningen att han eller hon utgör en påtaglig samhällsfara ska lagen följaktligen kunna tillämpas. Utlänningen ska alltså på något sätt som går att konkretisera kun- na utgöra ett allvarligt hot mot samhället. Det ska ha stor betydelse för säkerhet att lagen kan tillämpas på utlänningen. Bedöm- ningen får inte bygga på spekulationer eller allmänna hypoteser. Uttrycket rikets säkerhet justeras språkligt till det modernare säkerhet som också används i bl.a. säkerhetsskyddslagen (2018:585). Motsvarande ändring görs i definitionen av säkerhets- ärenden i 1 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716). I avsnitt 6.2.7 och 6.3.3 utvecklas vilka utlänningar som kan antas vara presumtiva terrorister eller som annars kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Om Säkerhetspolisen enligt 2 kap. 2 § an- söker om att en sådan utlänning ska utvisas kommer ärendet hos att handläggas med stöd av denna lag. Det innebär att de särskilda förvarsgrunderna i 3 kap. 1–3 §§ blir tillämpliga. Om ett utvisningsbeslut mot en utlänning inte kan verkställas, kan han eller hon åläggas anmälningsskyldighet och bli föremål för andra tvångsmedel enligt 5 kap. I 6 kap. finns det bestämmelser om hur mål och ärenden ska handläggas.