sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Trots att de i många fall snabbt utvecklar färdigheter i det svenska språket stöter de inte sällan på problem, helt enkelt på grund av att deras svenska inte är tillräckligt utvecklad för att svara mot den komplexitet som skolundervisningen tidigt innebär. Det krävs i praktiken två saker för den som ska lära sig ett nytt språk: det krävs utbildning av god kvalitet och det krävs goda möj- ligheter att öva på det nya språket. I de fall skolor med särskilda utmaningar lyckas med det första så faller inte sällan det andra. Ut- redningen om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål har visat på såväl modersmålsundervisningens betydelse för skolresultat som värdet av studiehandledning på modersmål.133 sammanfattar kunskapsläget i boken –effektiv undervisning i en utmanande tid (2017) på följande sätt: Tvåspråkighet eller flerspråkighet bland elever med invandrarbakgrund är en personlig, kognitiv och kunskapsmässig tillgång. Begreppsutveck- ling på förstaspråket lägger grunden för en begreppslig utveckling på andra språket. Elever med invandrarbakgrund behöver kunskapsmässigt stöd (från både specialiserade och vanliga lärare) under hela den fem till långa period som krävs för att hinna ikapp kunskapsmässigt.134 betonar vidare att det finns god praxis utvecklad också i men att dessa grepp snarare tillkommit ”motvilligt och halv- hjärtat” och utifrån grundantaganden om att man endast bör anpassa pedagogiken till den språkliga mångfalden i skolsystemets margina- 134Cummins (2017), s. 304. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv ler och då i form av isolerade undervisningsmoment.135 Mycket tyder på att det behövs väsentligen höjda ambitioner och stärkta initiativ för att hantera den språkliga utmaning som föreligger.136 Den språkliga utmaningen har berörts i tidigare avsnitt och här lämnas endast några ytterligare påpekande. Det framstår som nöd- vändigt att arbetssätten framgent utvecklas så att •Språkträning initieras på systematisk bas redan under förskolan och sedan fortgår eller till dess den uppfattas som obehövlig.137 •Språkträning sker dels fokuserat på själva språkkompetensen i såväl första som andra språket inklusive skolspråket, dels sker ge- nom sådan undervisning som nyttiggör olika språk till stöd för elevens kunskapsutveckling (t.ex. studiehandledning). •Språkträning sker både under den reglerade skoldagen och läsåret och på tid därutöver.138 Det är svårt att värja sig för Cummings observation av att sättet som denna utmaning hanterats på inte har varit helhjärtad och observa- tioner som tyder på att organisation och arbetssätt kan kännetecknas av att vara fragmenterade och i hög grad medföra undermåliga förut- sättningar för såväl lärare som elever. Den ovan nämnda utredningen om modersmålsundervisning och studiehandledning har lämnat konstruktiva förslag vilka kan antas leda till förbättringar genom 136I ett bredare perspektiv är det väsentligt att notera dels vad som på marginalen berörts ovan, att elever med invandrarbakgrund i många fall har en bredare språklig repertoar än många elever som lever i familjer som sedan generationer är födda i landet, dels att det generellt finns en annan språklig utmaning som består att genomsnittssvensken skulle behöva utveckla sin språkliga repertoar utöver svenska och engelska. 137Ett steg mot införandet av en obligatorisk språkförskola om i åldrarna 3–har tagits i och med beslutet att tillsätta utredningen om fler barn i förskolan för bättre språkutveckling i svenska, U 2019:01. Det är svårt att överbetona betydelsen av en stärkt undervisning i svenska språket i förskolan så att alla elever har ett adekvat skolspråk vid skol- start. En sådan ambition kan kräva en justering av läroplanen för förskolan och en språkpolicy som använder mångspråklighet som en resurs och ser sådan som ett mervärde utan att ge avkall på att svenskan är skolspråket. 138I betänkandet SOU 2019:18 diskuteras frågan om språkundervisning i komplementära skolor och att det i ”inte funnits någon fördjupad utbildningspolitisk diskussion om att ansvaret för modersmålsundervisningen borde förflyttas utanför det ordinarie utbildnings- systemet”, (s. 103) Ett tungt skäl att inte gå den vägen kan antas vara de överhängande riskerna med att denna del av skolundervisningen blir tämligen olikvärdig. Men i sammanhang av gene- rell språkträning finns det verkligen skäl att reflektera över vad komplementära skolor skulle kunna bistå med vad gäller såväl träning i modersmål som träning i svenska språket. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv generellt stärkt undervisning som integrerar och kombinerar språk- träning och kunskapstillägnelse.139 De grepp som skulle kunna leda till en väsentligen förstärkt språkundervisning och utvecklade möj- ligheter till språkträning uteblir sannolikt i flertalet fall på grund av att förutsättningar inom en skola eller en huvudman inte föreligger för att utveckla och driva sådana grepp varför samordning och sam- arbeten på regional nivå kan bidra till förbättring. Detta avsnitt har syftat till att bidra till utvecklingen av strategier för att bestämt vända utvecklingen i skolor där den går åt fel håll, för att stärka redan gott arbete och för att tillse att fullgoda resultat uppnås. De olika delarna berör skilda områden och understöds av ett antal goda exempel som utredningen stött på samt i förekommande fall även av forskningsrön. I ett flertal fall har det ovan konstaterats att åt- gärder uteblivit och att goda exempel inte skalats upp och att dessa tillkortakommanden förefaller länkade till den nuvarande organisa- toriska strukturen. Många av de åtgärder som beskrivits i kapitlet är möjliga att genomföra men görs endast i begränsad utsträck- ning och ofta som tillfälliga projekt och utan helhetsgrepp eller lång- siktig strategi. De goda insatser som görs är i stället av karaktären att de görs trots det nuvarande systemet i stället för på grund av det. Utredningen har i andra avsnitt berört frågan om vad som vore adekvata organisatoriska förändringar. En reflektion att göra är att den organisatoriska modell som råder för den svenska skolan före- faller bristfällig i flera avseenden eftersom så pass många och bekym- mersamma underskott i måluppfyllelse föreligger. Denna problema- tik är särskilt besvärande vad gäller skolor med särskilda utmaningar, i utsatta områden och annorstädes. Det ligger i sakens natur att en organisation anpassas för att svara mot regelbundet förekommande utmaningar av normalgraden men det är också ett ansvar att förändra den organisatoriska modellen när den inte hanterar särskilda utma- ningar vilket är fallet vad gäller de skolor som har de svåraste utma- 139Det finns skäl att påminna om utvecklingen av språkstödjande arbetssätt som inkluderar transspråkande (translanguaging). grundskola/vad-innebär-translanguaging-1.265067 Här finns viss oro för halvspråklighet men sannolikt gör ett medvetet och systematiskt arbete stor skillnad, dvs. aktivt tränar båda språken. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv Statsvetaren pekade i en utredning att staten inte får abdikera från sitt ansvar för skolan.140 Det är svårt att värja sig för tanken att vad gäller skolor med särskilda utmaningar så har hela samhället abdikerat. Kvar står rektorer, lärare och annan skolpersonal och bedriver verksamheten så gott det går i väntan på att samhället ska samla sig till ett krafttag. Det är vad denna utred- ning också vill bidra till att åstadkomma, en kraftsamling som utöver en övergripande vision om dessa skolor som framkantsmiljöer för utvecklingen av undervisning innehåller förslag på: •Ökad styrkraft, förbättrad samordningsförmåga och förändrad liksom stärkt resurstilldelning. •Attraktiva anställningar och skollokaler. •Samarbeten med det omgivande samhället till stöd för elevers lärande och skolornas förmåga till måluppfyllelse. •Nya utvecklings- och karriärmönster som säkerställer tillgång till avancerad kompetens. •Utvidgade möjligheter till undervisning i syfte att utveckla elevers måluppfyllelse. •Ett orkestrerat arbete för sådan verksamhetsutveckling som leder till ökad måluppfyllelse och kunskapstillägnelse. •Aktivt arbete med elevers och familjers kunskap om och hållning till skola och utbildning. •Starkare arbetssätt kring skolsociala problem och utmaningar. •Förbättrade arbetssätt kring språkrelaterade utmaningar. Betänkandet Med undervisningsskicklighet i centrum satte fokus på såväl kompetensens betydelse för skolresultaten som betydelsen av att fokusera undervisningen. I har man be- drivit ett fokuserat arbete för att utveckla fyra tusen skolor där arbe- tet bygger på ett antal ”vitala stödformer”: effektiva ledare, samver- kande lärare, stödjande miljö, involverade familjer och i centrum av Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv dessa – ett strikt fokus på ambitiös undervisning.141 Det är också vad som här lyfts fram vilket ställer krav på en förändrad organisation och en förbättrad resurstilldelning. En del samhällsproblem saknar tydliga lösningar. Skolors underpres- tationer är inte ett sådant problem. Det gör inte heller frågan om hur viska öka likvärdigheten i den svenska skolan. Som skisserats ovan finns det kunskap om vad som bör göras. Självfallet är beskrivningen ovan inte fullödig och alla åtgärder är inte lämpliga i alla förekom- mande fall. Men det är besvärande att notera att det finns både åt- gärder och arbetssätt som skulle kunna råda bot på de problem som Det är bara att konstatera att ett mer långtgående ansvarstagande hade behövts från huvudmännens sida men också att staten hade kunnat göra mer. Det är därmed också bara att konstatera att det nuvarande skol- systemets grundläggande mekanismer inte är designade för att gene- rera likvärdighet. Att likvärdigheten i dess olika dimensioner inte utvecklats åt rätt håll är väl känt och det är anmärkningsvärt att var- ken den nationella eller den lokala skolpolitiken har förmått att di- stinkt och kraftfullt agera för att de facto åstadkomma såväl höjd måluppfyllelse som ökad likvärdighet. Den uppgiften ligger nu fram- för oss. I utredningens inledning betonades att de förslag som utred- ningen lämnar är att se som ett sista försök att reformera den nuvarande styrningsmodellen. Det är oacceptabelt att det inte sker väsentliga förbättringar inom de för skolväsendet centrala områden som utredningen har haft att överväga. Men det är också utred- ningens uppfattning att det går att åstadkomma en positiv utveckling om de förslag som utredningen lägger implementeras. En grundläggande aspekt för bättringsarbete är strävan att för- bättra och att man faktiskt övervakar utvecklingen. Det senare kan göras på olika sätt och det är väl känt att en myckenhet av upp- följning kan bli instrumentell och till intet förpliktigande. 141Klugman m.fl. (2015). Nihad Bunar har i sina rapporter till såväl som Malmös kommissioner uppmärksammat viktiga rapporter som denna. Se även (2012) som lan- dar i en liknande analys. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv är också uppenbart att det går att göra på ett seriöst och utvecklings- strävande sätt.142 Den svenska skolan saknar en systematisk och kontinuerlig uppföljning av skolans likvärdighet och dess kompen- satoriska förmåga. Utredningen menar att en sådan måste komma till utifrån de nationella målsättningarna inom området. 10.5.1Kontinuerlig uppföljning av nationella mål Utredningens bedömning: Förskoleklassens och likvärdighet och kompensatoriska förmåga behöver följas upp systematiskt och kontinuerligt. bör i samråd med övriga skolmyndigheter konti- nuerligt genomföra dialoger med skolhuvudmännen om arbetet för att nå de nationella målsättningarna. Ett internationellt råd bör inrättas med uppgift att återkom- mande lämna rådgivande synpunkter till regeringen rörande hur arbetet med att uppfylla de nationella målsättningarna går samt att vid behov ge rekommendationer angående policy till stöd för utvecklingen. Rådet bör knytas till . etablerades har frågan om dess likvärdighet varit central och olika generationer av skolmyndigheter har i olika rapporter adresserat frågan. Detta arbete har haft såväl kvaliteter som förtjänster men det är dock något förvånande att det inte finns en mer uttalad systematik i detta arbete och att trycket på att öka likvärdigheten inte heller har varit så stort att frågan prioriterats på ett sådant sätt att utvecklingen tvingats i den önskvärda riktningen. Mot bakgrund av förslag om nationella målsätt- ningar beslutade regeringen om sådana målsättningar. Enligt regeringen är innebörden inte att dessa ”ersätter eller minskar bety- delsen av de krav, mål och riktlinjer som finns i styrdokumenten” utan i stället betonas dess betydelse i termer av en konkretion och förbättrade möjligheter att ”följa utvecklingen i svensk skola”.143 De 142Se t.ex. hur Bryk m.fl. (2016) hanterar denna aspekt inom ramen för vad de benämner som improvement science och som ingår som en del i den breda approach som uttrycks bl.a. i deras The six improvement principles: ”nr 4. We cannot improve at scale what we cannot measure” och som ingår i den basala utvecklingscykeln Plan – Do – Study – Act. samt hur Fullan & (2016) sätter in uppföljning i The Coherence Framwork övergripande och i del- mängden ”securing accountability”. Se även Fullanm.fl. (2018). 143Protokoll vid regeringssammanträde , I:6, (U2018/03428/S). Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv nationella målsättningarna gäller tre områden: kunskapsresultat, kvalitet i undervisningen och ökad likvärdighet mellan skolor. I bakgrunden till beslutet så ansluter sig regeringen den analys som gjorde om att likvärdigheten minskar och att bris- tande likvärdighet är skadligt för individer och samhälle. Trenden med ökade skillnader och tilltagande skolsegregation måste ”motverkas och brytas” och regeringen fastställde därför också följande målsättning: Likvärdigheten i skolan ska förbättras. Skillnader mellan skolor ska minska. Till den övergripande nationella målsättningen om ökad likvärdighet föreslog också tre delmål: •Grundskolorna ska ha en jämnare elevsammansättning med avse- ende på familjebakgrund. •Skillnaderna i kunskapsresultat mellan grundskolorna ska minska. •Sambandet mellan elevernas familjebakgrund och kunskapsresul- tat ska minska. Realiseringen av en fokuserad och systematisk process för förbätt- ringar i den svenska skolan som avsåg med för- slaget om nationella målsättningar tog ett kliv framåt när regeringen gav skolmyndigheterna i uppdrag att utreda och lämna förslag på delmål och indikatorer.144 I uppdraget ingår att samman- ställa information om vilka faktorer och förutsättningar som kan anses vara avgörande för en effektiv skolutveckling. Detta tillsam- mans med de nationella målsättningarna ska bilda ett nytt kvalitets- ramverk för den svenska skolan. Utredningen delar regeringens bedömning att etableringen av ett sådant ramverk är betydelsefullt och att det är viktigt att delmål och indikatorer ska kunna användas av huvudmännen för uppföljning. Av uppdraget framgår också att ramverket inkluderar en ambition om etablering av en dialog mellan stat och huvudmän på basis av de observationer som görs vad gäller utvecklingen av de nationella målsättningarna. Utredningen instämmer till fullo i denna ambition men menar att arbetet måste ske med en större tyngd i meningen: 144Regeringsbeslut , I:1, bilaga (U2020/00734/S). Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv •att huvudmännen ska använda ramverkets indikatorer, •att huvudmännen ska delta i dialoger rörande uppfyllelsen av de nationella målsättningarna, •att dialogen ska organiseras av och genomföras av regionalt och i samråd och samarbete med övriga skol- myndigheter, •att samarbetet med huvudmännen, i detta avseende, ska identi- fiera de av huvudmannens skolenheter som har störst svårigheter att nå de nationella målsättningarna, •att samarbetet med huvudmännen också ska inkludera en pre- cisering av konkreta åtgärder från huvudmannens sida och i kom- bination med det etablering av stöd från skolmyndigheterna, och •att samarbetet också ska innefatta tidssatta handlingsplaner. Ett sammanhållet arbete med kvalitetsramverket Som omnämnts ovan är det inte så att vi inte vet vad som behöver göras när skolor inte lyckas. Problemet är att få det att hända och att förändringen blir bestående. För det förra behövs uppenbarligen ett ökat tryck i saken samt förbättrade förutsättningar och för det senare spelar det sannolikt stor roll att utformandet av åtgärder kan ske i direkt relation till den konkreta problematiken och i relativ närhet till verksamheten så att den i hög grad byggs inifrån. Den bedömning som presenterats i kapitel 3 om att staten bör etablera sig på regional nivå för att där tillhandahålla en rad funk- tioner ska också ses i detta perspektiv. I dess arbete och årliga arbets- cykel bör det ingå att föra en dialog med skolhuvudmännen om den aktuella situationen, om förbättringstakten, om de utvecklingsbehov som huvudmännen ser (och som också följer fast ur ett bredare perspektiv) och om deras handlingsplaner för att åstad- komma signifikant förbättring. Detta arbete blir därmed en väsentlig del av det kvalitetsramverk som är under utveckling. Ett sätt att se på arbete regionalt är att det binder ihop det nationella kvalitetssäkringsarbetet med det lokala och som illustreras nedan. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektivSOU 2020:28 Figur 10.10 Tre kvalitetshjul Nationell uppföljning av Skolinspektionen (ungefär som ) och ett särskilt arbete inom för utveckling av kvalitet och likvärdighet Att etableras regionalt kommer alltså att spela en mycket stor roll för arbetet med att uppfylla de nationella målsättningarna.145 Utredningen menar att det är väsentligt att den nationella granskning som genomförs av Skolinspektionen upprätthålls och att den sker di- stanserat från statens arbete med stöd för utveckling. Med den modell som utredningen föreslår så utvecklas det kvalitetssäkrande och kva- litetsstärkande arbetet genom att staten i form av etablerar en systematisk kvalitetsuppföljning som ligger närmare huvudmän- nen och som innebär att de får ett kvalificerat stöd för problemanalys och åtgärdsplanering. Därmed tillförsäkras huvudmännen ett sam- arbete som både innehåller kvalitetssäkring och stöd och som i ett nationellt perspektiv utgör en ökad fokusering på förbättring. Den regionala nivån är därmed en nyckelaspekt i realiserandet av arbetet med de nationella målsättningarna och det är utredningens uppfatt- ning att denna funktion kommer att vara avgörande att likvärdigheten i den svenska skolan ska kunna förbättras. arbete regio- nalt roterar som beskrivits ovan kring samarbetet med huvudmän- nen men blir även den naturliga samverkansnoden också i ett bredare skolstödjande perspektiv och på ett sätt som binder samman huvud- män och myndigheter med närsamhälle, civilsamhälle och lärosäten. 145Det bör i sammanhanget noteras att utredningens bedömning vad gäller regio- nala etablering alls inte utesluter ett starkt utvecklat samarbete med övriga skolmyndigheter. SOU 2020:28Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv Figur 10.11 De nationella målsättningarna i ett större sammanhang Ett sammanhang för en stärkt kvalitetskultur Det kvalitetsramverk som beskrivits ovan innebär en kraftsamling och en ökad fokusering och ramverket lägger grund för både ökad samsyn och intensifierat ansvarstagande och att etableringen av regionalt är central för denna typ av utvecklande sam- verkan. Vad utredningen saknar i det hittillsvarande arbetet med att utveckla detta ramverk är en tydlighet kring processen både vad gäller arbetsformerna och att detta är en specifik uppgift. Kvalitetsarbete sker i olika former och har olika stor förändrings- kraft. De cykler av kvalitetssäkrande arbete som beskrivits i anslut- ning till figur 10.10 ovan kan genomföras instrumentellt i form av ett dokumentorienterat arbetssätt. Det kan också genomföras på ett sätt som är problem- och förbättringsorienterat och som bygger på ansvarstagande dokumentation, ömsesidig dialog och ett lika hand- fast som konstruktivt utvecklingsarbete med tydlig blick riktad mot att faktiskt åstadkomma resultat. Det är det senare som utredningen menar behöver komma till stånd. Det centrala i sammanhanget är alltså inte primärt rapporteringen utan förändringen. Det låter trivialt men måste ändå sägas. Det som krävs är att på professionell bas förstärka den kvalitetskultur som kan förhindra att insikter om missförhållanden inte leder till förbätt- Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv Eftersom vi i hög utsträckning arbetar med likvärdighets- utmaningar som är kända har nuvarande styrningsmodell uppenbarligen inte utvecklat en kultur vad gäller ledning, uppfölj- ning och verksamhetsutveckling som lika självklart som kraftfullt tillser att brister åtgärdas. Utredningen vill därför vara tydlig med att en av poängerna med en regional myndighetsstruktur är att skapa en sådan mötes- och samverkansyta så att ett sådant kvalitetsarbete får de bästa tänkbara förutsättningar. Hög kompetens och stark professionalitet hör till dessa förutsättningar. För detta krävs att regionalt kan rekrytera såväl erfaren skolverksexpertis som personer anställda hos huvudmännen. Utredningen har i sina möten fått många bevis på att det hos huvudmännen, på såväl förvaltningsnivå som skolnivå, finns mycket skicklig personal som kan bidra med värdefulla kun- skaper och erfarenhet i detta sammanhang. Tillsammans kan dessa lägga en mycket god kompetensgrund för arbetet. Det finns således enligt utredningen en god grund för att utveckla den typ av real- förändrade arbete som behövs för att nå ökade kunskapsresultat, ökad kvalitet i undervisningen och ökad likvärdighet mellan skolor så som de nationella målsättningarna stadgar och till vilket det nya kvalitetsramverket syftar. Frågan om kvalitet och likvärdighet måste vara synlig och arbetet kontinuerligt Skolmyndigheterna har med naturlighet utifrån skolans breda upp- drag en rad omfattande uppgifter. Myndigheterna arbetar därför i bredd med många uppgifter. Utredningen menar dock att situationen vad gäller kvalitet och likvärdighet sannolikt hade varit annorlunda om myndigheternas arbete i dessa frågor hade varit mer fokuserat och mer tydligt. Därför menar utredningen att myndighetsarbetet utifrån kvalitetsramverket behöver vara tydligt och kontinuerligt. Detta betyder för att, förutom att etableras regionalt, också ytterligare tydliggöra arbetet med att öka likvärdigheten, en uppgift som är prioriterad inom myndigheten. Debatten om skolan har gått i cykler som styrts av publikationstillfällen av t.ex. PISA-rapporterna. Detta är naturligt då den information som då kommer uppfattas säga något väsentligt om tillståndet i den svenska skolan. Det fokuserade arbete vad gäller Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv kvalitet och likvärdighet med utgångspunkt i kvalitetsramverket bör förutom att genomföras lokalt också rapporteras med visst intervall. En sådan återkommande rapportering om den nationella utveck- lingen skulle bli ett viktigt komplement till de komparativa studier (exv. och TIMSS) som regelbundet sätter in den svenska sko- lans kvaliteter i ett internationellt perspektiv. Detta skulle lägga en grund för ett återkommande kvalificerat samtal om den svenska sko- lans utveckling vad gäller kvalitet och likvärdighet. Ett internationellt och oberoende expertråd till stöd för arbetet med de nationella målsättningarna Till stöd för utvecklingen mot ökad kvalitet och en mer likvärdig skola menar utredningen avslutningsvis att ett internationellt och oberoende expertråd bör bildas.