sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — •Politiken för att på olika sätt uppmuntra start av företag och gynna befintliga företag har sänkt både kunskapströsklar och for- mella krav. Kontroll för att stävja missbruk och fusk har inte prio- riterats och utvecklats i samma takt. •Nya regler för arbetskraftsinvandring har ökat riskerna för regel- brott på arbetsmarknaden, ibland med anknytning till ekonomisk brottslighet.7 5Se Brå (2015). 6Brå (2017). 7Se kapitel 18. •Brottsförebyggande arbete och insatser är eftersatta på ett antal sätt. Områdets problem är vanliga i liknande sammanhang: brist på ekonomiska och reala resurser samt på samverkan mellan berörda aktörer. Begränsningar i informationsutbytet mellan myndig- heter fördröjer upptäckten av brottslig verksamhet. Brottsföre- byggande insatser riskerar att prioriteras för lågt, delvis beroende på att kostnader och nyttor med olika åtgärder fördelas ojämnt över olika aktörer. •Kunskaperna om olika insatsers effektivitet är ännu otillräckliga. Det gäller både förebyggande och återanpassande åtgärder. Det brottsförebyggande området har behandlats av regeringen i en översiktlig skrivelse.8 Problembeskrivning och analys sammanfaller i stort med den som görs i detta betänkande. På denna grund formu- lerar regeringen ett antal mål för det brottsförebyggande arbetet: •Att det brottsförebyggande arbetet bedrivs mer kunskapsbaserat och kontinuerligt följs upp och utvärderas. •Att kopplingen mellan forskning och praktik förstärks. •Att fler aktörer har kunskap om och bidrar till att förebygga brott. •Att medvetenheten ökar på såväl nationell som lokal nivå om vilka politiska beslut som kan ha effekter på brottsligheten. Ett mycket stort antal instanser är på olika sätt berörda. Självklara intressenter är de rättsvårdande myndigheterna men också statliga myndigheter som , , och , kommuner och regioner och, utanför den offent- liga sektorn, näringsliv och civilsamhälle. Samordnande uppgifter har (Brå) och länsstyrelserna. Regeringen föreslog en nationell samordnare på området, vilket dock avslogs av riksdagen.9 8Regeringens skrivelse 2016/17:126. 9Justitieutskottets betänkande 2016/17:JuU15. Vid sidan av samhällets bredare brottsförebyggande arbete åter- finns Kriminalvårdens återfallsförebyggande insatser för dömda som avtjänar sina straff. Det råder brist på systematiserad kunskap om vilka insatser som är effektiva i ekonomisk mening.10 Utifrån det ovanstående väljer att lägga förslag som fokuserar på brottsförebyggande insatser för individer och riskgrupper inklusive återfallsförebyggande insatser, samt några förslag om åtgärder mot ekonomisk brottslighet. I prioriteringen av åtgärder är det liksom på andra om råden viktigt att anlägga ett sam- hällsekonomiskt perspektiv. På grundvalar av sådana analyser kan man sedan gå vidare och fördela kostnadsansvaret mellan olika in- tressenter. 26.3.1Ökad kunskap om effekten av olika åtgärder En återkommande iakttagelse i både policydokument och rapporter från och Kriminalvården är att kunskapen om effekten av olika åtgärder är otillräcklig. Kvalificerade effekt- utvärderingar och kostnadsuppskattningar är nödvändiga för att en effektiv politik på området ska kunna förverkligas. Byggstenar till en sådan analysverksamhet finns inom svensk och utländsk kriminolo- gisk forskning, Brå, Kriminalvården och andra berörda myndigheter, i vilka man har brett kunnande om kriminalitetens struktur, effek- terna av olika insatser med mera. Detta behöver kompletteras med sådana analysverktyg som utnyttjas inom hälso- och sjukvårds- ekonomi och transportekonomi för att väl underbyggda prioriter- ingar ska kunna göras och som har tillämpats inom det brottsföre- byggande och rättsvårdande området av bland andra och Government Accountability Office12 i . Detta utvecklas närmare under rubriken in- vesteringar i kapitel 27. Organisatoriskt kan detta ske antingen genom en utveckling av Brottsförebyggande rådets verksamhet eller genom en inordning under den analysverksamhet som skisseras i kapitel 27. 10Brå (2017), s. 71 f. 11WSIPP (2018). 12GAO (2017). Rekommendation: Höj ambitionsnivån beträffande systematisk effektutvärdering av brottsförebyggande åtgärder och metoder för återanpassning inom en lämplig organisatorisk ram. 26.3.2Allmänt om brottsförebyggande och brottsbekämpning Av material i tidigare kapitel13 har framgått att det råder stor varia- tion i effektiviteten hos olika åtgärder för att förebygga eller bekämpa brottslighet. Kort kan erfarenheterna sammanfattas på följande sätt: •Förebyggande åtgärder riktade till barn och unga är effektiva, om de har tillräckligt hög träffsäkerhet, det vill säga om det går att med tillräcklig precision identifiera de hushåll, barn och unga som riskerar att hamna på felaktiga banor. •Åtgärder som förbättrar rättsvårdande myndigheters informa- tionsunderlag och därigenom möjliggör snabba reaktioner på be- gångna brott är effektiva. •Förlängning av redan långa straff är inte effektiva. •Öppna behandlingsalternativ med sikte på att underlätta inträde på arbetsmarknaden är att föredra, när så är möjligt. Regeringen har antagit ett 34-punktsprogram14 för bekämpning av delar av den organiserade brottsligheten, den så kallade gängkrimina- liteten. Vissa av förslagen rimmar väl med vad forskningen enligt sam- manfattningen ovan har etablerat. Förslag 29 innebär att socialtjäns- ten ska kunna gripa in tidigare och i fler situationer (s.k. mellantvång), och utvecklat samarbete mellan socialtjänst och polis förutses i för- slag 30. Informationsunderlaget för de rättsvårdande myndigheterna kan förbättras med automatisk kameraövervakning av fordon i gräns- områden (förslag 7) och skärpta straff för mened och övergrepp i rättssak och med förstärkt vittnesskydd (förslag 24, 23, 25 respek- tive 26). Snabbare lagföring (förslag 5) aktualiserar konsekvenserna även för personer med kort tidshorisont. 13Främst kapitlen 8 och 10. 14Regeringen (2020 a). Däremot finns det anledning att vara skeptisk inför förslagen om skärpta straff för unga eller för vissa typer av brott (exempelvis för- slag 11 och 16). Få åtgärder tar sikte på återanpassning och förbere- delse för ordnat arbete; ett avhopparprogram ska dock tas fram (för- slag 33). Det är angeläget att åtgärder inom området så långt möjligt grun- das på den relativt omfattande forskning som finns och inte styrs av vad som för ögonblicket uppfattas som gångbart. Rekommendation: Granska 34-punktsprogrammet och andra lik- nande initiativ ur ett forskningsperspektiv. Tidiga insatser är inom det brottsförebyggande området som inom många andra effektiva om de är rimligt träffsäkra och inte alltför kostsamma. Inslag i de generella välfärdsprogrammen knutna till barnavårdscentraler, socialtjänst, förskola och skola kan inverka positivt på dessa och kan bidra till att förebygga brott i vuxen ålder. Neuropsykiatriska diagnoser, som är kraftigt överrepresenterade bland intagna, kräver särskild uppmärksamhet. Läkemedelsbehand- ling av framför allt ADHD är mycket verksamt enligt flera studier.15 Missbruk finns ofta med i brottslingars livssituation. Forskning visar att vad som kallas kriminella attityder är en viktig delförklaring till kriminalitet. Sådana attityder och normer samman- faller och förstärks ofta av andra manlighetsnormer som kan leda till sämre skolresultat och därmed förknippade fortsatta problem.16 Analys av tidiga insatser hör till en allmännare kategori av förslag på tidiga insatser under rubriken investeringar (se kapitel 27). Hedersförtryck är ett utbrett problem och ett hinder för jämlikhet i viktiga avseenden. En stor andel av skolungdomar i lever med detta.17 15Ginsberg (2013). 16Se SKL (2018). 17Ghadimi & (2018). Ideella organisationer har bidragit till de framsteg som gjorts. Dessa handlar dock mest om att hantera akuta, allvarliga brott. Regeringen har tillsatt en utredning som ska se över om en egen brottsrubricer- ing ska införas i brottsbalken.18 Kriminalvården testar program för personer som dömts för hedersbrott. Se i övrigt förslag i kapitel 19, Migration och etablering. 26.3.3Insatser mot ekonomisk brottslighet Gränserna mellan ekonomisk och annan brottslighet håller i viss ut- sträckning på att suddas ut. har konstaterat att företag allt oftare utnyttjas som instrument för brottslighet av traditionellt slag, bland annat genom penningtvätt, falska handlingar och så kallade målvakter.19 Detta har särskilt negativa konsekvenser för utsatta grupper som äldre och personer med svaga resurser, som löper större risk att utsättas för den kriminella verksamheten. Per- soner med utländsk bakgrund som har begränsade kunskaper om svensk lagstiftning riskerar att utnyttjas som arbetskraft, med nega- tiva konsekvenser också för andra anställda och företag. Återinför revisionsplikten för små aktiebolag Grundregeln är att ett aktiebolag ska ha en revisor. Det är möjligt för vissa aktiebolag att i bolagsordningen ange att det inte ska har en revisor. Revisionsplikten är obligatorisk för aktiebolag som under två på varandra följande räkenskapsår uppfyller minst två av villko- ren att ha i medeltal mer än 3 anställda, att ha mer än 1,5 miljoner i balansomslutning och att ha mer än 3 miljoner i nettoomsättning.20 har i en rapport konstaterat att den för små aktiebolag avskaffade revisionsplikten varit ogynnsam ur flera aspekter.21 Granskningen kunde inte fastställa att reformen har lett till ökad ekonomisk brottslighet, eftersom detta påverkas av många andra faktorer, men den visade att tillväxttakten tydligt sjönk bland bolag som valt bort revision, som den fortsatte att öka för jämförbara bolag. Det kan enligt bedömning ses 19Ekobrottsmyndigheten (odat. 209 kap. 1 § aktiebolagslagen (2005:551). 21Riksrevisionen (2017 b). som en indikation på att bolag utan revision i högre utsträckning än bolag med insyn av en revisor medvetet har redovisat lägre ekono- misk aktivitet för att undkomma skatt. Delar av detta förutsågs före reformen; exempelvis bedömde regeringen att skatteintäkterna skulle minska med per år.22 Kriminell verksam- het och gråzonsverksamhet har gynnats, med i många fall negativa konsekvenser för utsatta grupper.23 Rekommendation: Återinför revisionsplikten för små aktiebolag. Informationsutbyte mellan myndigheter vid brottsmisstanke respektive planera urval och kontroll Se förslag i kapitel 18. 2009/10:204. 23Ekobrottsmyndigheten (2016). Huvuddelen av åtgärdsdiskussionen i tidigare kapitel har varit knuten till sektorer och politikområden. I detta kapitel behandlas sektor- övergripande frågor av institutionell natur. Ett återkommande pro- blem i de analyser som har genomförts är att offentliga åtaganden ibland har anförtrotts instanser som givet sin egen handlingslogik inte är väl skickade att ha ansvar för dem. Det är i sådana fall nödvändigt att gå tillbaka till de fundamentala frågorna bakom det offentliga åtagandet – vilka marknadsmisslyckanden man vill reducera eller undanröja, vilka instrument som i så fall bör utnytt- jas och vem som kan antas ha bäst förutsättningar att lösa uppgiften. I kapitlet (avsnitten 27.3.4 och 27.3.5) behandlas också den process som föregår de politiska besluten – opinionsbildningen, alternativ- utformningen och annat som kan påverka utfallet. Det finns meka- nismer i den politiska processen som genererar ojämlika förutsätt- ningar och som därmed indirekt påverkar både marknadsinkomster och andra dimensioner av välfärden. Dessa mekanismer kan därför på olika sätt behöva förändras för att de beslut som fattas i de poli- tiska församlingarna ska återspegla medborgarnas åsikter och intres- sen på lika villkor. •Sverige utvecklades från att ha varit ett fattigt land i periferi till att några decennier efter det vara ett av världens rikare länder, som tillsammans med övriga nordiska länder kom att stå som internationell före- bild för välfärdsstatens utformning. En nyckel till framgång var en funktionell ansvarsfördelning mellan offentligt och privat. stiftning om näringsfrihet (i två steg 1846 och 1864) och en aktie- bolagslag (1848) som begränsade det ekonomiska ansvaret hos näringslivets aktörer frigjorde en betydande ekonomisk potential och bidrog till en snabb ekonomisk tillväxt. Staten å sin sida tog ansvar för de stora infrastruktursystemen – vägar och järnvägar, el och telekommunikationer. Efter ett antal misslyckade försök med privat ansvar för järnvägsinvesteringar tog den minis- tern Gripenstedt initiativ till utbyggnaden av stambanenätet i stat- lig regi.1 Likartade lösningar valdes för de övriga infrastruktur- systemen. Staten kom också genom sitt djupa engagemang på dessa områden att agera kompetent beställare gentemot näringslivet och bidrog därmed till att företag som ASEA och LM fick världsledande positioner inom de relevanta teknikområdena.2 •Mönstret var alltså att staten tog det övergripande ansvaret för de fundamentala infrastrukturerna för ekonomisk verksamhet – transporter, elförsörjning och telekommunikationer. utvecklades också viktiga konsumentmarknader. Där så befanns lämpligt, delegerades det offentliga ansvaret för tillhandahållan- det av tjänsterna till den regionala eller lokala nivån. •Med gängse mått var dessa system högpreste- rande. Kvaliteten var generellt hög, tjänsterna var allmänt till- gängliga och kostnadsnivån konkurrenskraftig i internationell jämförelse.3 Det täta samarbetet mellan näringsliv och stat på infrastrukturområdet ledde också till en hög innovationstakt hos båda parter. Exempelvis spelade kompetens från en central roll i utveckling av mobiltelefonin. •Sociala problem har ofta en komplex bakgrund. På många om- råden försvåras lösningen av att flera aktörer är aktiva – offentliga som stat, region och kommun, kommersiella företag och civilsamhällesorganisationer. Sådana kombinationer kan ofta te 1Wetterberg (1994), , P. (1994). 2Fridlund (1999). 3För översiktliga framställningar av infrastrukturernas framväxt och utveckling, se Högselius & Kaijser (2007), Kaijser (1994) och (1995). sig rationella men riskerar att leda till oklar ansvarsfördelning vad gäller både verksamheterna som sådana och deras finansiering.4 EU-medlemskapet sätter vissa ramar för den svenska samhälls- utvecklingen. Områden som berörs av regelgivning på EU-nivå är bland andra arbets- och bostadsmarknaderna samt välfärdssektorn i allmänhet. Utöver inremarknadsreglerna i allmänhet (de s.k. fyra friheterna) märks här framför allt statsstöds- och upphandlings- reglerna. Båda dessa områden har utvecklats väsentligt inom EU . Två tendenser är tydliga i denna utveckling. För det första ökar spännvidd, då allt fler verksamheter betraktas som ”ekonomiska”. Detta beror inte bara på en omdefiniering i praxis från rättstillämpande organ som Europeiska kommissionen och EU- domstolen utan också på de privatiseringar och liberaliseringar som skett i offentlig verksamhet. De EU-gemensamma undantagen för icke-ekonomiska hänsyn vidgas. Detta sker för att finna en rimlig balans mellan marknads- intresset och allmänintresset. En effekt av denna utveckling är att EU:s samlade regelverk blir mer komplext och svårbedömt. Ett tydligt exempel på detta är för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (Services of General , SGEI). Ambitionen med detta regelverk är att skapa en modell för hur delvis motstridiga intressen vägs samman och på så sätt uppnå EU:s för- dragsfästa mål om en social marknadsekonomi. •I fokus för kommissionens analyser ska enligt direktiven ligga marknadsinkomsterna och de förutsättningar under vilka de genereras. Marknadsinkomsternas utveckling styrs emellertid inte bara vad som händer på marknaderna som sådana utan i hög grad också av de politiskt satta villkoren för dessa marknader. Som konstaterats i tidigare kapitel är det huvudsakligen till följd av politiska beslut som spridningen i både marknadsinkomster 4En aktuell översikt över problem, aktiviteter och utvecklingsmöjligheter finns i Balkfors m.fl. (2020). och disponibla inkomster har ökat i de nordiska länderna under senare decennier.5 Det är därför motiverat att diskutera vilka mekanismer som ligger bakom denna utveckling och på vad sätt villkoren för den politiska processen kan göras mer jämlika. •För att en demokrati ska vara livskraftig måste flera villkor vara uppfyllda. Det måste fortlöpande föras ett demokratiskt samtal i samhället som dels engagerar tillräckligt många, dels baseras på fakta och förs i ordnade former. –valen, representationen och de politiska partier som verkar i dem –måste återspegla medborgarnas värderingar och strävanden. Därtill måste det finnas en förvaltning med integritet och kom- petens som kan omsätta de politiska besluten i praktisk handling.6 •I många avseenden fungerar den svenska demokratin väl.7 Valdel- tagandet och intresset för politik är överlag högt, och antalet medlemmar i de politiska partierna har efter en långvarig minsk- ning stabiliserats. Många engagerar sig också politiskt utanför de traditionella partierna. Landets offentliga institutioner har hög legitimitet, och medierna är rimligt starka och oberoende. Tilliten är överlag hög, även om det finns vissa tecken på en försvagning. Dataunderlag för analys och forskning •I den offentliga sfären råder bred enighet om att offentliga beslut så långt möjligt ska baseras på fakta, analys och forskning. är förhållandevis väl rustat i detta avseende. Registerdata finns som kan utnyttjas för analyser av levnadsvillkor, sociala förändringsprocesser, hälsa, utbildning, kultur och andra sektorer. De sektoranknutna analysmyndigheterna har bidragit till att höja kvaliteten på data på många områden, vilket har för- bättrat förutsättningarna för utvärdering och policyutveckling. är det en återkommande observation i utredningar och utvärderingar att data för fullödiga utvärderingar saknas och att politiken därför även fortsättningsvis i många fall får baseras på antaganden och gissningar. 5Avsnitt 3.4; se också Aaberge et al. (2018). 6Det sista villkoret är inte minst viktigt. Det finns indikationer på att en väl fungerande förvalt- ning har större betydelse för en samhällsregims legitimitet än de allmänna valen; se Gilley (2006). 7Se översikten i Regeringen (2018 b). •Under började den traditionella ansvarsfördelningen att ifrågasättas på politiska grunder. Det starka statliga engage- manget hävdades vara stelt och inte lämna tillräckligt utrymme för individuella lösningar. Relevansen i denna kritik varierar; när det gäller exempelvis elektricitet torde de flesta konsumenter i första hand vara intresserade av hög leveranssäkerhet, därnäst av priset, och vem som levererar är i det sammanhanget av under- ordnad betydelse. Den fortsatta utvecklingen blev dock att de politiska partierna till höger om mitten förordade en större roll för marknadslösningar och privata producenter och att detta pro- gram också genomfördes. •Ett återkommande problem i den offentliga verksamheten är att man identifierar projekt eller investeringar som förefaller lön- samma ur ett samhällsekonomiskt perspektiv men för vilka det inte finns någon enskild instans som är beredd att ta på sig ut- giften, därför att vinsterna är spridda på flera områden och ligger långt fram i tiden. Många åtgärder riktade till barn och ungdomar har den karaktären. Att fullfölja den obligatoriska skolan och helst också gymnasiet med godkända betyg ökar möjligheterna på arbetsmarknaden och minskar risken för ogynnsamma utfall som starkt beroende av transfereringar, missbruksproblem eller kriminella karriärer. Tidiga stödinsatser kan i detta perspektiv vara mycket lönsamma.8 Eftersom åtskilliga av åtgärderna hör hemma inom det kommunala förvaltningsområdet, vilar huvud- ansvaret ofta på kommunerna. kommer vinsterna inte bara kommuner utan och också regioner och stat till del, varför det finns ett samordnings- och finansieringsproblem av betydande mått att hantera. Kommunerna har dessutom en re- striktion i kravet på balanserad budget, som måste hanteras på ett funktionellt sätt med bibehållen respekt för den finansiella håll- barheten. 8Se Heckman et al. (2010), (2013) och diskussionen i kapitel 17. •Till detta kommer en ofta hög analytisk komplexitet. Kostnads- och intäktskalkyler på detta område finns i viss utsträckning men behöver utvecklas och standardiseras. Detta kräver analysinsatser som kommuner i allmänhet inte kan förväntas genomföra, och det finns dessutom skalfördelar av att samla utvärderingsverk- samheten på statlig nivå för att stödja lokala och regionala verk- samheter. Kvalitetsmätning är ett omvittnat svårt problem i den offentliga sektorn.9 •För svensk del finns tydliga tecken på att det är och konkurrensintresse som stått i fokus vid den EU-anpassning som har skett. Undantagsreglerna, som syftar till en rimlig balans, har i många fall ignorerats. Ett exempel är den svenska lagen om offentlig upphandling (), som medfört att intresset av fri konkurrens och klagomöjligheter för enskilda företag (leveran- törer) drivits betydligt längre än som krävs enligt . Ett annat exempel är EU-anpassningen av villkoren för allmännyttiga bostadsföretag, som går längre än vad kräver. Ett tredje exempel är den svenska spelregleringen som har öppnats upp för privata aktörer. Ett fjärde exempel är den svenska alkohol- regleringen och i synnerhet de liberala reglerna för privatinförsel av alkohol.10 •Tillsynen av att följs i praktiken är på flera om- råden svag. •Samtidigt som demokratin fungerar väl, finns ett antal problem och hot. Valdeltagandet är högt, liksom förtroendet för institu- tionerna, men det är ojämnt fördelat och generellt lägre bland personer med kort utbildning och bland utrikes födda. Även re- presentationen av olika grupper är ojämn. 9Se SOU 2017:38. 10Se underlagsrapport till kommissionen. som engagerar sig varierar också, på ett sätt som är diskrimine- rande.11 •Den mellanmänskliga tilliten varierar över befolkningen. Perso- ner med låga inkomster och kort utbildning har i genomsnitt lägre tillit. Personer med utländsk bakgrund kommer ofta från samhällen med låg tillit och tar med sig en del av detta arv, när de emigrerar. Tilliten varierar också med den politiska förankringen hos enskilda.12 •Det demokratiska samtalet hotas på olika sätt – genom felaktig information, propaganda och hot mot politiskt engagerade och förtroendevalda. Användningen av och tilltron till etablerade medier varierar. Fundamentala värden som demokrati och libera- lism, som av de flesta upplevs som självklara, ifrågasätts också i vissa politiska kretsar. •Det finns en brist på överensstämmelse mellan väljaropinionen i viktiga frågor och den politiska elitens uppfattningar och beslut i i samma frågor.13 Dataunderlag för analys och forskning •Trots den av tradition goda tillgången på registerdata finns på många områden problem och brister. Några av dessa har tillkom- mit ; utvecklingen går alltså inte entydigt i rikt- ning mot ett bättre dataunderlag. Vissa av problemen har iden- tifierats tidigare i detta betänkande. Register för uppföljning av barns hälsa har blivit svårare att föra med det växande antalet privata vårdgivare. Liknande problem till följd av organisatorisk splittring föreligger på arbetsmarknaden (arbetslöshetsförsäk- ringen) och inom utbildningssystemet (kommunalisering, fristå- ende skolor). Även i underlaget för kvalitetsbedömningar av den offentligt finansierade tjänsteproduktionen föreligger brister.14 11Se kapitel 14. 12Se kapitel 4. 13Se kapitel 14. 14SOU 2017:38, kap. 7. •Ansvarsfördelning mellan offentligt och privat och mellan olika nivåer inom offentlig sektor, liksom organisatorisk struktur inom de olika politikområdena har i viss mån avgjorts av tillfälligheter och utgör inte alltid rationellt utformade lösningar på de problem som ska lösas inom respektive sektor.15 Avvikelserna från effek- tiva lösningar har fått konsekvenser som i varierande utsträck- ning är relevanta för kommissionens uppdrag.