sou · H8B362 · 2020-11-12 00:00:00 — Trots detta har utredningen kommit fram till att straffsatserna behöver höjas och omfatta fler överträdelser samt att rättsväsendet behöver avlastas genom införandet av sanktionsavgifter. Höj inte nuvarande straffsatser så länge det inte finns något som pekar på att djurhållare äventyrar vårt smittläge genom att begå överträd- elser. Böter eller fängelse upp till föreslås då en djurhållare missar att rapportera en förtecknad åtgärdssjukdom eller transmissibel spongi- form encefalopati, bryter mot regler i en restriktionszon, underlåter att vidta nödvändiga åtgärder etc. Det är en väsentlig skärpning från nuvarande regler trots att det inte finns något som tyder på att detta är fel som begås. Tvärtom pekar allt på att efterlevnaden över lag är väldigt god. Det finns också ett tydligt gemensamt intresse av att bibehålla ett gott smittskydd. Det allvarligaste hotet mot vår djurhälsa är illegal införsel av djur med smittor som inte finns i . Straffsatser för detta ingår i inte i utredningen eftersom det omfattas av lagen (2000:1225) om straff för smuggling men det är en mycket allvarlig förseelse. Inför inte sanktionsavgifter. Råd och information är ett bättre sätt att uppnå en högre regelefterlevnad vilket inte minst framgår av tillits- delegationens betänkanden, se ovan. Sanktionsavgifter föreslås för utebliven registrering och i vissa fall godkännande av anläggningar samt brister i journalföringen. Avgiften ska baseras på årsomsättning för företag och med fasta summor för privatpersoner. Som utredaren konstaterar så känne- tecknas företag inom lantbruket vanligtvis av en hög årsomsättning och en låg vinstmarginal. Detsamma gäller för de flesta hästföretag. Vidare framkommer att de överträdelser som omfattas, sällan leder till någon egen . Att överträdelser sker oavsiktligt påverkar inte avgiften. Med denna omfattande och komplicerade lagstiftning lär de flesta överträdelser ske oavsiktligt. Detta skiljer sig till exem- pel från som i sin regeltillämpning utgår från det faktum att de flesta vill göra rätt. Verket har kommit fram till att om straff och sanktioner används vid oavsiktliga överträdelser, så motarbetas kontrollens syfte att uppnå regelefterlevnad. Sådana överträdelser menar man i stället åtgärdas mer effektivt genom rådgivning och information. Sanktioner mot den som gjort fel av misstag leder inte till högre regelefterlevnad och skapar en frustration som påverkar kontrollen negativt. Utredaren anser dock att förslagen på sanktioner inte leder till några negativa konsekvenser för enskilda eftersom det endast är de som inte följer gällande regler som berörs. Detta resonemang är ologiskt då det framför allt handlar om oavsiktliga misstag särskilt då överträdelserna i sig inte ger någon ekonomisk . Samma överträdelser ger för övrigt avdrag på jordbrukarstöd s.k. tvärvillkors- avdrag, för animalieproducenter. Detta är något som av lantbrukarna kommer att uppfattas som en dubbelbestraffning även om utredaren inte delar den synen. Tvärvillkorsavdrag kan genom sin konstruk- tion med procentavdrag på totalt stödbelopp, uppgå till mycket betydande summor och därmed vara helt oproportionerliga i förhåll- ande till överträdelsen. Sådana avdrag ses av lantbrukare som ologiska och bestraffande. Sanktionsavgifterna påverkar den enskilda kontrollsituationen. Den erfarenhet som finns på miljöområdet visar att det inte är ovan- ligt att kontrollpunkter som är kopplade till miljösanktionsavgifter (lätt konstaterbara överträdelser av ofta administrativ karaktär) styr tillsynen genom att dessa prioriteras. Sanktionsavgifter riskerar att ta fokus från den framåtsyftande delen av kontrollen med råd och information, det som i forskning visat sig vara grundläggande för att åstadkomma de beteendeförändringar som tillsynen och kontrollen syftar till. De sanktionsavgifter som LRF:s medlemmar redan om- fattas av inom miljöbalks- och plan- och bygglagsområdet, tillämpas dessutom på mycket olika sätt av de myndigheter som ansvarar för besluten. Det innebär en snedvridning av konkurrensen och en stor rättsosäkerhet istället för likvärdighet och förutsägbarhet. Det är enkelt för kontrollmyndigheten att fastställa om någon har brutit mot skyldigheten att registrera en anläggning. Enligt Jord- bruksverket statistik så fanns det då knappt 80 000 häst- anläggningar. För denna kategori företagare och djurägare är kun- skapen om ett kommande krav på registrering förmodligen mycket låg. Det är klart olämpligt att förena nya krav med sanktionsavgift. Särskilt för hästar i då registrering av anläggningar här sanno- likt saknar betydelse för de sjukdomar som föranleder myndighets- åtgärder. Om en sanktionsavgift ändå införs för bristande registrering så måste denna vara proportionerlig. Det handlar om en administrativ överträdelse av enklare karaktär och med en lägre allvarlighetsgrad dvs. en ringa förseelse vilket gör det relevant att jämföra med 30 dags- böter. Den nivån motsvarar av årsomsättningen. Maxavgift behöver ligga klart lägre än den föreslagna oproportioner- liga gränsen på . Sanktionsavgifter ska inte användas på områden där det måste göras ”ungefärliga” bedömningar såsom vid journalföring. Om en journal förts men inte är fullständig, blir det upp till kontroll- myndigheten att bedöma hur stor avvikelsen ska vara för att leda till en avgift. Det är svårt att förstå att det skulle vara en bättre väg att straffa någon som journalför efter bästa förmåga, än att myndig- heten instruerar hur det ska göras. Om en förändring i journal- föringen ändå inte sker kan myndigheten koppla kravet på för- bättringar till ett vitesföreläggande. Det förekommer självklart brister hos enskilda i journalföring men att detta skulle ha påverkat möjligheter att hantera utbrott är högst osannolikt. Något sådant framkommer inte heller av utredningen. En samlad och EU-anpassad djurhälsolagstiftning Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare ska göra en översyn av nuvarande lagstiftning på djurhälsoområdet. Syftet med översynen är att anpassa lagstiftningen till och rådets förordning (EU) 2016/429 av om överförbara djursjukdomar och om ändring och upp- hävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”), här kallad EU:s djurhälsoförordning, och andra nya EU-bestämmelser. Syftet är också att få till stånd en modern och sammanhållen lagstiftning med en tydlig systematik. Lagstiftningen ska säkerställa ett gott smitt- skydd och därigenom tillvarata djurskydds-, folkhälso- och miljö- intressen samt produktionsekonomiska intressen. •överväga vilka lagstiftningsåtgärder, t.ex. processuella bestämmel- ser, som kan krävas för att komplettera EU:s djurhälsoförordning och annan ny lagstiftning på EU-nivå •bedöma om det finns behov av och möjlighet att ha andra kom- pletterande nationella bestämmelser •lämna förslag till en ny djurhälsolag som är enkel att förstå, över- blicka och tillämpa. Uppdraget ska redovisas . Lagstiftningen på djurhälsoområdet består dels av direkt tillämpliga EU-förordningar, dels av svensk lagstiftning. Den svenska lagstift- ningen syftar till att säkerställa ett gott smittskydd i och kompletterar och genomför i många avseenden den unionslagstift- ning som faller inom respektive lags tillämpningsområde. EU-regler om åtgärder vid sjukdomsutbrott Stora delar av lagstiftningen som berör djurhälsa är harmoniserad på unionsnivå. EU-regleringen omfattar mer än 50 grundläggande direk- tiv och förordningar, varav några antogs . Totalt finns på området cirka 400 rättsakter, vilket innebär att lagstiftningen är svåröverskådlig. Lagstiftningen omfattar regler om övervakning och bekämpning av vissa djursjukdomar samt om åtgärder som ska iakttas i samband med import till EU av och handel mellan medlemsstater med djur och djurprodukter för att förhindra spridning av vissa djursjukdomar. Medlemsstaterna får ha mer långtgående regler när det gäller bekämp- ning av djursjukdomar inom det egna landet. Reglerna gäller i princip bara djur som hålls av människor, dvs. inte vilda djur. Nationella regler om åtgärder vid sjukdomsutbrott Hur man ska övervaka och bekämpa smittor som sprids mellan djur eller mellan djur och människor regleras i ett flertal lagar, bl.a. epizooti- lagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658), bisjukdomslagen (1974:211), lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. och lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. samt i förordningar som beslutats med stöd av dessa lagar. Bestämmelser om smittskyddskrav vid in- och utförsel av djur och djurprodukter finns i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. och förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m., som antagits med stöd av lagen (1975:85) med bemyndig- ande att meddela förskrifter om in- eller utförsel av varor. har med stöd av bemyndiganden i ovan nämnda förordningar beslutat om föreskrifter med detaljerade bestäm- melser om övervakning, förebyggande och bekämpning av smittsamma djursjukdomar samt om in- och utförselkrav för levande djur och ani- maliska produkter. Nationella regler om bekämpning av allmänfarliga sjukdomar Epizootilagen innehåller bestämmelser för att förhindra spridning av epizootiska sjukdomar dvs. Begreppet allmänfarlig definieras som sjukdomar som kan utgöra ett allvarligt hot mot människors eller djurs hälsa eller medföra stora ekonomiska förluster för samhället. Lagens bestämmelser syftar till att utrota sådana sjukdomar om de påvisas i landet. Enligt ett bemyndigande i epizooti- förordningen (1999:659) får besluta om vilka sjuk- domar som ska betraktas som allmänfarliga och därmed bekämpas enligt epizootilagstiftningen. Gemensamt för epizootiska sjukdomar är att de normalt inte finns i landet och att det anses nödvändigt att utrota dem om de påvisas. Bland dessa sjukdomar finns sådana som är mycket smittsamma och som inte kan bekämpas genom åtgärder i näringens regi, t.ex. mul- och klövsjuka och svinpest, men även mindre smitt- samma produktionsstörande sjukdomar som tidigare funnits i och som utrotats genom kontrollprogram i samarbete mellan Jord- bruksverket och näringen. I takt med att sjukdomarna utrotats har beslutat att föra in dem i föreskrifterna om epizootiska sjukdomar. Det har varit ambition att genom att föreskriva om åtgärder mot sjukdomar utrota dem i hela landet för att härmed möjliggöra handel med djur inom landet utan risker för sjukdomsspridning. Nationella regler om bekämpning av zoonoser Zoonoslagen syftar till att bekämpa sjukdomar och smittämnen hos djur som kan spridas naturligt från djur till människa och som inte omfattas av epizootilagen. Lagen ska dock bara tillämpas på sådana zoonoser som det finns tillräckliga kunskaper om för att effektivt kontrollera och bekämpa. Vilka sjukdomar som ska omfattas av zoonoslagstiftningen beslutas av i verkställighets- föreskrifter. Enligt föreskrifterna omfattar lagstiftningen endast salmonella. Med stöd av zoonoslagen och livsmedelslagen (2006:804) övervakas och bekämpas salmonella i hela livsmedelskedjan från gårdsnivå till detaljhandeln. I samband med inträde i EU utarbetade Jord- bruksverket i samarbete med () och ett dokument som beskriver den svenska salmo- nellakontrollen, de s.k. salmonellakontrollprogrammen. Programmen godkändes av kommissionen och utgör grunden för de svenska s.k. salmonellagarantierna. Dessa garantier innebär att endast kött, ägg och levande fjäderfä som genom provtagning har visats vara fria från salmonella får sändas till från andra medlemsstater i EU. Bekämpning av bisjukdomar regleras inte i epizootilagen utan i bisjuk- domslagen och bisjukdomsförordningen (1974:212). Enligt ett be- myndigande i bisjukdomslagen får regeringen föreskriva vilka bisjuk- domar som ska bekämpas. Endast sjukdomar som sprids genom smitta och som allvarligt kan skada biodling får omfattas. Av bisjukdoms- förordningen framgår att lagstiftningen ska tillämpas på tre sådana sjukdomar (amerikansk yngelröta, varroakvalster och trakékvalster). När lagstiftningen kom till fanns inte varroakvalster eller trakékvalster i landet. Lagstiftningen syftade till att ge myndig- heterna redskap att genom långtgående åtgärder utrota sjukdomarna om de skulle påvisas. är än fritt från trakékvalster, men varroakvalster och amerikansk yngelröta har etablerats i landet. är enligt bisjukdomsförordningen ansvarig myn- dighet för bekämpning av sjukdomar hos bin. Förordningen anger även att , i län där biodling bedrivs, ska utse bitillsyns- män efter samråd med biodlarföreningar. Dessa bitillsynsmän har enligt bisjukdomslagstiftningen långtgående befogenheter när det gäller att kontrollera sjukdomsläget i bigårdar och att besluta om åtgärder. Till skillnad från bestämmelserna enligt epizootilagstiftningen syftar bestämmelserna om bekämpning av bisjukdomar inte till att utrota sjukdomarna i fråga eftersom detta inte anses vara möjligt när det gäller amerikansk yngelröta och varroakvalster. i stället till att minska skadeverkningarna av de olika sjukdomarna, antingen genom destruktion av bisamhällen eller genom att förelägga biodlare att behandla bisamhällen. Enligt lagen om kontroll av husdjur, m.m. får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, meddela föreskrifter om kontroll av husdjur och andra djur som människan har i sin vård samt ge organisationer på jordbruksnäringens område eller andra samman- slutningar rätt att anordna sådan kontroll. Lagen syftar till att främja animalieproduktionen och djurs lämp- lighet för avel i näringsverksamhet, förebygga sjukdomar hos djur samt främja en långsiktig förvaltning av husdjursgenetiska resurser. Enligt bemyndiganden i förordningen (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m. har föreskrivit om kontrollprogram och godkänt planer och riktlinjer för frivilliga kontrollprogram som drivs av organisationer på jordbruksnäringens område. Kontrollpro- grammen finansieras genom avgifter från organisationernas med- lemmar och bidrag från . Det är frivilligt att delta i dessa program, men anslutna lantbrukare är skyldiga att följa bestäm- melserna i programmen. Målsättningen med programmen är att anlägg- ningar ska kunna friförklaras från sjukdomar. Lagen om provtagning på djur, m.m., här kallad provtagningslagen, omfattar regler om kartläggning och kontroll av smittsamma djur- sjukdomar, kontroll av restsubstanser i djur och djurprodukter, märk- ning och registrering av djur samt åtgärder för att hindra spridning av smittsamma djursjukdomar. Enligt lagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta om åtgärder för bekämp- ning av sjukdomar som inte omfattas av epizootilagen eller zoonos- lagen. I övrigt finns inga begränsningar för vilka djursjukdomar och zoonoser som får övervakas och bekämpas enligt lagens bestämmelser. I likhet med epizootilagen innehåller provtagningslagen bestäm- melser om att åtgärder får utföras utan samtycke av djurens ägare. Med stöd av provtagningslagen har utfärdat före- skrifter om obligatorisk kontroll av vissa sjukdomar efter det att en stor del av landets besättningar blivit fria från dem genom anslutning till frivilliga program. När hela landet genom de obligatoriska åtgärd- erna har blivit fritt från sjukdomen har i vissa fall också fört in sjukdomen i föreskrifterna om epizootiska sjukdomar för att möjliggöra bekämpning enligt epizootilagen om den åter skulle påvisas i landet. Det övergripande innehållet i EU:s djurhälsoförordning antogs EU:s djurhälsoförordning. Med några undantag ska EU:s djurhälsoförordning tillämpas från , då den kommer att ersätta ett stort antal beslut, direktiv och förordningar. När det gäller t.ex. förflyttning av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte ska dock nuvarande rättsakter fortsätta att gälla i stället för mot- svarande delar av förordningen till och med , vilket framgår av artikel 277 i förordningen. EU:s djurhälsoförordning kommer inte att ersätta samtliga nu gäll- ande EU-rättsakter på djurhälsoområdet. och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av om fastställ- ande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av transmissibel spongiform encefalopati (TSE-förord- ningen) kommer att fortsätta att gälla även när EU:s djurhälsoförord- ning har börjat tillämpas. Även och rådets förord- ning (EG) nr 2160/2003 av om bekämpning av salmonella och vissa andra livsmedelsburna zoonotiska smittämnen kommer att bestå. I förordning (EG) nr 2160/2003 finns det rättsliga stödet för salmonellagarantier för kött, ägg och fjäderfä. Det klargörs genom en övergångsbestämmelse i artikel 273 i EU:s djur- hälsoförordning att och salmonellagarantier för levande fjäderfä ska fortsätta att gälla även efter att förordningen börjat tillämpas. EU:s djurhälsoförordning är en ramlag som ska kompletteras av närmare bestämmelser som ska antas av kommissionen i form av dele- gerade akter och genomförandeakter (i enlighet med artiklarna 290 och 291 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Förordningen omfattar regler om bl.a. sjukdomsövervakning, bered- skap, sjukdomsbekämpning, registrering av djur och anläggningar, spårbarhet, villkor för djurförflyttningar, införsel till unionen, export från unionen och nödåtgärder mot djursjukdomar. Medlemsstaterna ska enligt artikel 268 i förordningen fastställa regler om sanktioner för överträdelser av förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, pro- portionerliga och avskräckande. Medlemsstaterna får enligt artikel 269 inom sina territorier tillämpa ytterligare eller strängare åtgärder än vad som fastställs i förordningen när det gäller ansvarsområden för djur- hälsa, anmälan inom medlemsstaten, övervakning, registrering, god- kännande, journalföring, register och spårbarhetskrav. Kraven ska dock vara förenliga med förordningen och får inte hindra förflyttning mellan medlemsstaterna. Delvis innebär förordningen en konsolidering av redan befintliga EU-regler, men den innehåller även en del nyheter jämfört med dagens lagstiftning. I det följande redogörs för de viktigaste nyheterna. Djurhållares ansvar för djurhälsa I EU:s djurhälsoförordning klargörs vilket ansvar olika parter har för djurhälsa och smittskydd. Till skillnad från vad som gäller enligt den nuvarande EU-lagstiftningen innebär förordningen att djurhållare, djuryrkesverksamma personer och veterinärer är skyldiga att vidta åtgärder för att förhindra smittspridning. Regelverket innebär att alla djurhållare, inklusive sällskapsdjurs- hållare, har ett ansvar för att minimera risken för sjukdomsspridning. För andra djurhållare än sällskapsdjurshållare innebär förordningen dessutom en skyldighet att vidta lämpliga biosäkerhetåtgärder och att ha adekvat kunskap om djursjukdomar, principer för biosäkerhet, samspelet mellan djurhälsa, djurskydd och människors hälsa m.m. Veterinärer och yrkesverksamma inom vattenlevande djurs hälsa ska inom ramen för sin verksamhet vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra att sjukdomar introduceras, utvecklas och sprids. Vidare ska de aktivt delta i att förbättra medvetenheten om djurhälsa och om samspelet mellan djurhälsa, djurskydd och människors hälsa. Förteckning och kategorisering av smittsamma djursjukdomar Förordningen innehåller bestämmelser om hur olika kategorier av smittsamma djursjukdomar ska övervakas och bekämpas. Dessa bestämmelser ska tillämpas på sjukdomar som anges i förordningens artikel 5.1 samt på ytterligare sjukdomar som förtecknas i bilaga II. Vilka åtgärder som ska vidtas mot respektive sjukdom beror på hur sjukdomen kategoriseras enligt artikel 9.1. Sjukdomar som kategori- seras enligt artikel 9.1 a ska vara föremål för omedelbara utrotnings- åtgärder om de påvisas inom EU. Sjukdomar enligt artikel 9.1 b är sådana som finns inom unionen och som ska vara föremål för kon- trollprogram med det slutliga målet att de ska utrotas i hela unionen, medan kategorisering enligt artikel 9.1 c innebär att medlemsstater som är fria från sjukdomen, eller har kontrollprogram som har god- känts av kommissionen och som syftar till frihet, får ansöka om att ställa särskilda krav vid införsel. Detta motsvarar de s.k. tilläggs- garantier som medlemsstaterna har rätt att ansöka om för vissa sjuk- domar enligt dagens EU-regler. Beslut om kategorisering av djursjukdomar ska baseras på bedöm- ningsgrunder och kriterier som anges i förordningen. Kommissionen förväntas före slutet av 2018 besluta om en genomförandeakt om kategorisering av samtliga förtecknade sjukdomar. Medlemsstaterna får enligt artikel 171 i förordningen ha nationell lagstiftning med krav på åtgärder även för andra sjukdomar hos land- levande djur än de som omfattas av förordningens artikel 5.1 och bilaga II, men åtgärderna får inte hindra förflyttning av djur och produkter mellan medlemsstaterna eller gå utöver vad som är lämp- ligt och nödvändigt för att bekämpa sjukdomarna. Detta innebär att länderna kan inrätta bekämpningsprogram för andra än förtecknade sjukdomar, men att de inte får kräva provtagning eller andra åtgärder med avseende på dessa sjukdomar vid införsel av djur från andra länder. När det gäller vattenlevande djur finns dock enligt artikel 226 i förordningen möjlighet för medlemsstaterna att, under vissa för- utsättningar, införa åtgärder som innebär restriktioner i möjligheten att förflytta djur mellan medlemsstaterna om det är nödvändigt för att förhindra introduktion och spridning av andra än förtecknade sjukdomar. Det krävs då bl.a. att åtgärden först anmäls till och god- känns av kommissionen. Det finns också visst utrymme enligt arti- kel 170 i förordningen för att ha nationella bestämmelser om bekämp- ning av vissa förtecknade sjukdomar hos landlevande djur och om förflyttning av sådana djur och avelsmaterial från landlevande djur inom medlemsstatens eget territorium. Uppdraget att ta fram en samlad och EU-anpassad djurhälsolagstiftning Behovet av anpassningar till EU:s djurhälsoförordning EU:s djurhälsoförordning ska i huvudsak börja tillämpas . Som nämnts utgör förordningen en ny generell reglering för bekämp- ning av överförbara djursjukdomar och zoonoser. Det finns därför ett behov av att se över den svenska djurhälsolagstiftningen. Utredaren behöver analysera innehållet i EU:s djurhälsoförord- ning och överväga vilka kompletterande bestämmelser som kan krävas. Utredaren behöver också överväga vilka bestämmelser i den nuvarande svenska lagstiftningen som kan och bör bevaras och om det också finns behov av och möjlighet att införa nya bestämmelser utöver de som krävs, som en komplettering av EU:s djurhälsoför- ordning. Syftet är att säkerställa att när förordningen börjar tillämpas har en ändamålsenlig och välbalanserad kompletterande reglering om bekämpning av överförbara djursjukdomar och zoono- ser på plats. Lagstiftningen ska säkerställa ett gott smittskydd och därigenom tillvarata djurskydds-, folkhälso- och miljöintressen samt produktionsekonomiska intressen. •undersöka vilken kompletterande nationell reglering, exempelvis processuella bestämmelser, som EU:s djurhälsoförordning kräver •bedöma behovet av kompletterande bestämmelser när det gäller djurhållares, veterinärers och andra yrkesverksamma personers ansvar för djurhälsa •analysera om det är nödvändigt att i svensk lagstiftning ha regler om åtgärder mot sjukdomar som inte är förtecknade i artikel 5.1 eller bilaga II till EU:s djurhälsoförordning, och i så fall ange för vilka sjukdomar detta behövs •bedöma på vilken nivå det är lämpligt att beslut tas om en even- tuell ”nationell sjukdomsförteckning” – i lag, förordning eller i myndighetsföreskrift •analysera vilka bestämmelser om sanktioner som behöver eller bör införa •bedöma om andra kompletterande svenska bestämmelser behövs för att säkerställa ett gott smittskydd och därigenom tillvarata djur- skydds-, folkhälso- och miljöintressen samt produktionsekono- miska intressen •analysera vilket nationellt utrymme det finns att i svensk rätt be- hålla eller införa sådana kompletterande bestämmelser, om det övervägs.