sou · H8B359 · 2020-10-19 00:00:00 — Även om det framkommit uppgifter om att viss förbättring synes ha skett efter , är ändock utredningens bedömning att åtgärder behöver vidtas för att förtydliga styrelsens ansvar för viktigare frågor i förvaltandet av holdingbolagen. Det rör särskilt ägardirektiv, samhällsuppdragets implementering genom uppdragsmål och ekonomiska mål, andra avtal eller uppdrag som rör holdingbolaget, liksom förslag på sty- relseledamöter och arvoderingsprinciper. Ett första steg är att i hög- skoleförordningen som en uppgift för styrelsen ange att besluta om övergripande frågor rörande förvaltningen av holdingbolaget. Utred- ningen bedömer att detta tillsammans med övriga lämnade förslag, gör att högskolans styrelse tar ett utökat ansvar för holdingbolagen, något som också gör att holdingbolaget kan bli ett än mer effektivt verktyg i nyttiggörandearbetet. Att styrelsen engageras i utökad grad blir än viktigare om de bemyndiganden genomförs som utredningen föreslås. I styrelsen uppgifter ingår bland annat att tillse en ändamålsenlig ägarstyrning Såvitt utredningen kunnat bedöma i dialogen med högskolorna, holdingbolagen och inhämtade material, varierar kapaciteten för för- valtning mellan högskolorna . Utredningen lämnar bl.a. därför förslag om bildandet av ett gemensamt bolag för en samordnad och förbättrad styrning, uppföljning och redovisning av holdingbolagens verksamhet. Utöver detta finns det emellertid behov av att tydliggöra något om styrelsens ansvar och roll gentemot holdingbolagen. För det första är det styrelsens ansvar att tillse att det till bolags- stämman finns förslag på lämplig styrelse för bolaget, arvoderings- principer, förslag på revisor och andra motsvarande frågor. Styrelsen har att utse ägarombud som på bolagsstämman företräder ägaren och för ägarens talan. För detta bör högskolan ha en instruktion. För det andra är det styrelsens ansvar att tillse att en ändamåls- enlig ägarstyrning sker med beslutade ägardirektiv för holding- bolaget och en struktur för uppföljning av ägardirektiven. I detta ingår hur samhällsuppdraget genomförs och det ekonomiska målet nås men också strategiska utvecklingsfrågor, hur eventuellt överfört anslag och donationsmedel använts och hur arbetet i styrelsen fungerar. För det tredje måste styrelsen för högskolan säkerställa att verk- samheten i holdingbolaget är förenlig med bolagsordning och regler och riktlinjer för verksamheten och att tydliga rutiner för rappor- tering, beslut och uppföljning finns inom bolaget. För att fullgöra sin förvaltningsroll anser utredningen att hög- skolan måste ha en egen kapacitet att bedöma holdingbolagets resul- tat och verksamhet och att fritt från bolaget kunna agera rörande bolagets verksamhet. För detta blir det gemensamma bolaget ett stort stöd men det måste också finnas egen kapacitet hos högskolan att följa holdingbolagets verksamhet och att rapportera i sådana frågor till högskolans ledning. Rektor och styrelse bör inte vara beroende av rapportering från vd och styrelse för holdingbolaget, för att kunna fatta beslut rörande bolaget. Om inte högskolan själv kan tillgodose detta behov, bör den inte heller bilda och äga holding- bolag. Hur styrelsen för högskolan fullgör sitt uppdrag i förvaltandet av holdingbolag torde enligt utredningens mening kunna vara en fråga att adressera inom ramen för myndighetsdialog, liksom att bevaka av inom ramen för dess av utredningen föreslagna nya uppdrag. bör således i underlaget till reger- ingen inför forskningspropositionen lämna förslag till högskola och regering som rör hur holdingbolaget styrs och resultatet från dess verksamhet. Till detta kommer förstås granskning. Vad som ovan anförts om styrelsens arbete med bolagsstyrning beaktas lämpligen i den av utredningen föreslagna utbildningen för styrelser i holdingbolag och av ledningen för det nya för holding- bolagen gemensamma bolaget i dess arbete. Förslaget omfattar inte enskilda utbildningsanordnare Att förtydligandet sker i högskoleförordningen innebär att enskilda utbildningsanordnare inte formellt omfattas. Utredningen har inte funnit att det finns skäl att mer i detalj styra formerna för besluts- fattande hos enskilda utbildningsanordnare. Förslaget föranleder behov av två nya punkter i 2 kap. 2 § högskole- förordningen (1993:100)). 6.2.1Viktiga principer vid förvaltningen av holdingbolag Utredningens förslag: Det ska till högskoleförordningen lyftas upp ett antal grundläggande principer för styrningen av holding- bolagen som framgår av regeringens Riktlinjer för statliga universitets och högskolors förvaltning av holdingbolag förslås det tydliggöras att ett holdingbolag vid högskolor ska bidra till ett nyttiggörande av forskningsresultat och andra kun- skaper tillkomna vid högskolan på affärsmässig grund, samt att högskolan inte får överlåta aktier i, besluta om frivillig likvidation eller fusion av bolaget eller på annat sätt minska andelen av rösterna i holdingbolag utan regeringens medgivande, undantaget fusion med dotterföretag med vilande verksamhet. Avslutningsvis ska upplysas om att får utse en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsamman med bolagets övriga revisorer. För de högskolor som förvaltar eget holdingbolag är det av stor vikt att förvaltandet fullgörs på bästa möjliga sätt. Här har Riksrevi- sionen i sin granskning av hur holdingbolagen styrs och förvaltas, sett klar utvecklingspotential4. Denna bedömning delas av utred- ningen. Utredningen föreslår därför ovan att det tydligt i högskoleför- ordningen ska pekas på högskolans styrelses roll och ansvar i styr- ningen och att styrelsen ska fatta beslut om viktigare styrdokument för bolaget. Utöver detta anser utredningen att några av de viktigare principer som reglerar styrningen av holdingbolagen bör lyftas från de av regeringen beslutade riktlinjerna för förvaltandet av holdingbolagen in i högskoleförordningen. Det handlar om att visa på att holding- bolaget är ett verktyg för nyttiggörande på affärsmässig grund och att säkerställa att ägandet av holdingbolaget tillkommer staten. får enligt 2 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet med mera granska den verksamhet staten bedriver i holdingbolagen. Av 9 kap. 8 § aktiebolagslagen (2005:551), som hänvisas till 1 § tredje stycket lagen (2002:1022) om revision av stat- lig verksamhet med mera, framgår att det kan ske genom att utse en eller flera revisorer att delta i revisionen tillsamman med bolagets 4Riksrevisionen (2020:4): Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning, s. 13. Utredningen föreslår på samma sätt att upplysning om detta lyfts från riktlinjerna till högskoleförordningen i oför- ändrad form. Övriga frågor kan kvarstå i reviderade riktlinjer för förvaltandet av holdingbolagen. Skälet till varför de aktuella frågorna föreslås lyftas från rikt- linjerna till högskoleförordningen är ett behov av ökat tydlighet och ett naturligt sammanhang för de huvudprinciper som reglerar hög- skolornas nyttiggörandeuppdrag. Då är det av särskild vikt att lyfta upp bland annat holdingbolagets kommersiella syfte. Förslaget omfattar inte enskilda utbildningsanordnare Att förtydligandet sker i högskoleförordningen innebär att enskilda utbildningsanordnare inte formellt omfattas. Utredningen har inte funnit att det finns skäl att mer i detalj styra hur enskilda utbild- ningsanordnare ska organisera sin verksamhet. Förslaget föranleder behov av en ny paragraf i 1 kap. högskoleför- ordningen (1993:100) direkt efter förslagna 8 §. Paragrafen föreslås ersätta den tidigare upphävda 9 §. Paragrafen föreslås även innehålla vissa hänvisningar. 6.3Följdändringar för Försvarshögskolan och Försvarshögskolans och verksamhet styrs av egna förordningar. De förtydliganden av nyttiggörandeupp- draget som utredningen föreslår bör gälla även dessa högskolor, varför vissa följdändringar föreslås. Beträffande Försvarshögskolan behöver hänvisningsbestämmelsen i 1 kap. 3 § förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan upp- dateras men inte den i 2 kap. 2 §. Någon sådan ändring behövs inte beträffande . 7Steg mot mer effektivt nyttiggörande För att säkerställa att det finns ett likvärdigt stöd för forskare, studenter och anställda vid landets högskolor i deras nyttiggörande av såväl forskningsresultat som andra kunskaper tillkomna vid hög- skolan har utredningen tagit fram förslag för hur detta kan förbättras. För ändamålet har utredningen tagit fram en modell i sex steg för hur arbetet med nyttiggörande ska implementeras. Modellen förutsätter engagemang på alla nivåer i högskolan och samverkan med övriga samhällsaktörer, däribland regioner och näringsliv. Kapitel 7 innehåller förslag för hur arbetet med nyttiggörande ska bli mer effektivt. Utgångspunkt är utredningens trappa i fyra steg för hur implementeringen ska gå till. Kapitlet börjar med en introduktion av modellen och i följande avsnitt presenteras utredningens förslag utifrån varje trappsteg i modellen. 7.1Förslag på process för hur implementeringen ska gå till Som framgår av figuren nedan föreslår utredningen att implement- eringen av utredningens förslag ska ske i fyra steg: 1.En grundförutsättning är att högskolan arbetar med nyttiggör- ande. Detta innebär att utforma och att genomföra processer för att stödja studenter, doktorander, forskare och andra medarbe- tare vid högskolornas delaktig i verksamhet där resultat bör nyttiggöras. 2.Det finns ingen systematisk uppföljning och utvärdering av hög- skolornas arbete med nyttiggörande. Denna funktion är avgör- ande för att kunna förstå vad arbetet bidrar till och för att kunna Steg mot mer effektivt nyttiggörande Ett systematiskt sådant arbete föreslås nu av utredningen tillsammans med en samladutvärdering . 3.Utvärderingen ska ligga till rund för vilka högskolor som får innovationskontor och ligga till grund för rekommendationer om olika åtgärder riktade såväl till högskolorna som till regeringen. 4.De högskolor som har innovationskontor kan gå ihop med andra högskolor och övriga aktörer för att ansöka om att av regeringen få ett utökat innovationskontorsuppdrag med viss tematisk in- riktning. I samtliga steg är det viktigt att högskolorna samarbetar med olika typer av aktörer från näringsliv, offentlig sektor och internationella organisationer (samverkan övriga aktörer i figuren). För att höja effektiviteten och lärandet i genomförandet innehåller modellen också stödfunktioner. Figur 7.1 Trappa för implementering av ny stödstruktur för ökat nyttiggörande Källa: Utredningens bearbetning. 7.2Uppföljning och utvärdering för återrapportering och ökat lärande (steg 2 i trappan) Utredningens förslag 1: ska följa upp högskolornas nyttiggörandearbete. Verket för innovationssystem, , ska återkommande utvärdera högskolornas nyttiggörandearbete. Utvärderingen ska ge hög- skolorna respektive regeringen underlag för hur nyttiggörande- arbetet kan utvecklas. Rapporten myndigheten lämnar ska innehålla Steg mot mer effektivt nyttiggörande •rekommendationer till såväl högskolorna som de av dem för- valtade holdingbolagen men även till regeringen i olika frågor, •förslag på fördelning av anslag för uppdrag om innovations- kontor enligt förordningen om statliga medel för innovations- kontor, •bedömning och rekommendationer avseende högskolornas användning av medel ur ett statsstödsperspektiv, och •bedömning av hur samtliga studenter, lärare och forskare vid högskolor bäst kan få tillgång till innovationskontorsstöd. Högskolorna ska till lämna de uppgifter om sin verk- samhet som myndigheten begär. Vikten av uppföljning och utvärdering Det finns ingen sammanhållen struktur eller central data- insamling för innovationskontorens eller holdingbolagens arbete. Idéflödet som beskrivs i avsnitt 3.6 samlas inte in centralt och det finns inte heller en gemensam definition av vad som är en idé eller vad en verifiering av en idé innebär. Avsaknaden av uppföljning och en sammanhållen utvärdering gör att det inte är möjligt att förstå vilka aktiviteter som ger upphov till vilka resultat och det är svårt att veta vad som kan förväntas av det högskolenära innovationsstödet. I avsaknaden av en sammanhållen resultat- och effektuppföljning är det heller inte möjligt att formulera mål för verksamheten. Den upp- följning som sker av verksamheten inom innovationskontoren och som sedan redovisas för regeringen, är som redovisats tidigare baserat på utfall från verksamheten (jfr effektlogik avsnitt 3.5). Den säger inget om vilken verksamhet som bedrivs, vilka resultat denna har för offentlig sektor och näringslivet eller hur nyttiggörandet skett. Det gör att det är komplicerat för högskolorna och andra att uttala sig om hur väl högskolornas nyttiggörandearbete fungerar – om det leder till fler innovationer och bidrar till att stärka innovationskraft och därmed landets konkurrenskraft, sysselsätt- ning och ekonomiska utveckling. Utredningen menar att det är av stor vikt att en kontinuerlig uppföljning och utvärdering av verk- samheten sker för att den ska kunna fungera på bästa möjliga sätt. Steg mot mer effektivt nyttiggörande UKÄ ska följa upp nyttiggörandearbetet För att kunna genomföra utvärderingar av nyttiggörandearbetet och för att kunna följa utvecklingen anser utredningen att det är nödvändigt att genomföra årliga uppföljningar. Utredningen föreslår att UKÄ ska få i uppgift att följa nyttiggörandearbetet. UKÄ är statistikansvarig myndighet på hög- skoleområdet. Myndigheten bedriver också ett omfattande arbete med att granska högskolornas arbete med att kvalitetssäkra utbild- ning och forskning vid högskolorna. Myndigheten utövar dessutom tillsyn över hur utbildnings- och forskningsverksamhet bedrivs vid högskolorna. I det arbetet ingår en granskning av hur hög- skolorna arbetar med sitt informations- och samverkansuppdrag. Vid UKÄ finns en stor kompetens om högskolornas förutsättningar och en förståelse för de villkor studenter, lärare och forskare verkar under. Utredningen menar att det är viktigt att en aktör har i upp- drag att följa hela högskolans komplexa verksamhet, en verksamhet vars uppgifter förväntas vara integrerade med varandra. I de årliga uppföljningarna bör bland annat dagens indikatorer för idéflöde ingå (se avsnitt 3.6). Exakt vilka indikatorer som ska ingå bör beslutas av UKÄ och redovisas i det uppdrag om hur det nya uppföljnings- och utvärderingssystemet ska se ut, som utredningen föreslår att bland annat UKÄ ska få nedan. Det är viktigt att UKÄ i den årliga uppföljningen av högskolorna samlar in information som underlättar den återkommande utvär- deringen, varför UKÄ bör samråda med i denna fråga. Detta är också viktigt för att högskolornas administrativa arbete med att sammanställa och lämna uppgifter till myndigheterna ska ske på ett så resurseffektivt sätt som möjligt. Som beskrivs i avsnitt 3.6 baseras av innovationskon- torens nuvarande anslag på prestation1. Som utredningen tidigare på- pekat har någon utvärdering av verksamheten, vilket medfört att anslagens tilldelning sker utan koppling till innovationskon- torens resultat. För att anslagen ska ha koppling till prestation före- 1Se § 6 förordning om fördelning av statliga medel för innovationskontor vid universitet och högskolor. Steg mot mer effektivt nyttiggörande slår utredningen att , , ska utvärdera högskolornas nyttiggörandearbete enligt den modell som presenteras i avsnitt 5.2.1. En utvärdering är också behövlig för att ge regering och riksdag underlag för att bedöma resultatet inom poli- tikområdet och för att se om olika politiska åtgärder inom politiken för den högre utbildningen och forskningen fått önskat resultat. Utvärderingen bör genomföras var fjärde år och en samlad redo- visning bör lämnas till regeringen så att underlag och eventuella för- slag till justeringar i styrningen av högskolornas nyttiggörande- arbete kan ske. Detta bör hanteras i den återkommande forskningspropositionen. Sådana förslag kan till exempel röra hur hög- skolorna implementerat styrningen av nyttiggörandearbetet, styrning och ledning av myndigheten för ökat nyttiggörande eller vara juste- ringar av högskolornas uppdrag vad gäller innovationskontor eller frågor som rör holdingbolagen. Det är även av vikt att granskningen omfattar hur högskolornas arbete med att säkerställa att regelverket kring otillåtet statsstöd i artiklarna 107–109 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt fungerar. Utvärderingen måste ta höjd för att olika högskolor har olika förut- sättningar att skapa resultat och effekter. Det är viktigt att detta värde- sätts. Utvärderingen ligger sedan till grund för bedömningar om hur väl högskolans nyttiggörandearbete fungerar och om potentialen för ett bredare nyttiggörande tillgodoses eller inte. Det är lämpligt att lämnar rekommendationer till högskolan om hur nyttig- görandearbetet kan förbättras och om det finns olika verktyg för arbetet som kan utvecklas eller styras på nya sätt. Detta omfattar även arbetet vid de av högskolorna förvaltade holdingbolagen. I rap- porten från till regeringen ska det även ingå hur tillgången till stöd ser ut för personer som är verksamma vid högskolor, som inte har ett särskilt uppdrag om innovationskontor, fungerar. Utredningen lämnar inte förslag om den exakta processen för hur utvärderingsarbetet ska bedrivas, men anser att det är önskvärt om bedömningen av hur nyttiggörandearbetet sker inom olika sektorer även baseras på samarbete med specifika expertmyndigheter. Exempel- vis bör tematiska utvärderingar kunna ske så att exempelvis nyttig- görandearbete för demokratiutveckling-, för människors och djurs hälsa eller nyttiggörandearbetet för minskad negativ klimatpåverkan granskas. Genom ett arbete där fackmyndigheter och annan expertis involveras kan specifik nyttiggörandeverksamhet utvecklas och såväl Steg mot mer effektivt nyttiggörande högskolornas som utvärderarnas kompetens stärkas. Detta är sär- skilt viktigt med tanke på hur stor forskning som finansieras av olika expertmyndigheter och att även myndigheternas egen erfarenhet av det arbetet tas tillvara. Ett exempel kan vara att tillsammans med utvärderar nyttiggörandet inom energi- området. får då ett underlag som leder till en samlad analys till regeringen med olika rekommendationer. Det är viktigt att företrädare för studenter involveras i arbetet, såväl i arbete med att utveckla sitt uppdrag, som därefter i det fort- löpande arbetet med de olika högskolorna. UKÄ har såvitt utred- ningen förstått redan befintliga processer där studenters medverkan inryms. Högskolorna ska lämna uppgifter till För att ska kunna genomföra sitt uppdrag med utvärdering behöver högskolorna lämna de uppgifter om sin verksamhet som myndigheten begär. Detta bör förtydligas i förordning, på motsvar- ande sätt som gäller för . För enskilda utbildningsanordnare följer det av 6 § lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina att en enskild utbildningsanord- nare som har fått tillstånd att utfärda examina är skyldig att medverka i uppföljningar och utvärderingar av utbildningen och upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning. De enskilda utbildningsanordnare som fått särskilda medel för uppdrag om inrättande av innovations- kontor ska som villkor lämna de uppgifter som krävs för uppföljning och utvärdering av nyttiggörandearbetet på samma sätt som statliga högskolor. dubbla roller behöver hanteras Det kan finnas en risk att uppfattas sitta på flera stolar i och med att myndigheten såväl fattar beslut om stöd till högskolor, stu- denter och medarbetare vid högskolorna, som föreslås få utvär- dera nyttiggörandearbetet. har myndigheten genomfört ett flertal olika utvärderingar av hur delar av innovations- systemet i fungerat och vilka effekter det har och har. För att säkerställa att myndighetens utvärderande och granskande upp- Steg mot mer effektivt nyttiggörande gift, inte på ett otillbörligt sätt påverkar den stödgivande verksam- heten inom myndigheten anser utredningen att myndighetens led- ning och dess internrevision bör vidta åtgärder för att förhindra detta. Myndighetens ledning bör tillse att resultatet från de olika verksamheterna används på ett sätt som stärker myndighetens för- troende inom sektorn. Uppdrag att utforma systemet för uppföljning och utvärdering i detalj Utredningens förslag: och bör ges i uppdrag att ta fram en mer exakt modell för hur arbetet med uppföljning och utvärdering av nyttiggörandearbetet ska genomföras och redovisa denna för regeringen. Det är lämpligt att regeringen ger UKÄ och i uppdrag att ta fram närmare former för hur de nya uppdragen att följa upp respektive utvärdera nyttiggörandearbetet, som utredningen ovan föreslår att de skall få, ska genomföras och sedan återkomma till reger- ingen med redovisning. I uppdragens genomförande bör samråd ske med högskolorna. Förslaget om utvärdering av högskolornas nyttiggörandearbete för- anleder behov av ändring av förordningen (2009:1101) med instruk- tion för Verket för innovationssystem (ny 7 a §) och ändring i hög- skoleförordningen (1993:100) med tillägg av i 1 kap. 12 §. Det bör för tydlighets skull införas hänvisningar till denna utvär- dering i förordning [(20XX:XXX)] om statliga medel för innova- tionskontor och högskoleförordningen (1993:100). När den nya stöd- förordningen tillämpats (se avsnitt 8.3.1) bör 7 a § förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för innova- tionssystem ändras för att även omfatta de enskilda utbildningsan- ordnare som beviljats medel. Förslaget om UKÄ:s utvärdering föranleder ingen författnings- ändring mer än hänvisning i 1 kap. 8 § högskoleförordningen Steg mot mer effektivt nyttiggörande (1993:100) till 4 § förordningen (2012:810) med instruktion för Uni- versitetskanslersämbetet. 7.2.1Holdingbolagens verksamhet ska redovisas som en särskild del i den återkommande forskningspropositionen Utredningens förslag: Utöver att ingå i det särskilda utvär- deringsarbete som utredningen föreslår, ska holdingbolagens verk- samhet redovisas som särskild del i den återkommande forsk- ningspropositionen. Årsredovisningen för av högskolan förvaltat holdingbolag biläggs också högskolans egen årsredovisning. För verksamhet i (nästan) alla statliga bolag gäller att regeringen till överlämnar en skrivelse (nr 140) med en redo- görelse för förvaltningen och verksamheten i de bolag som förvaltat (se avsnitt 3.7). Holdingbolagens verksamhet ingår inte i skrivelsen med redo- görelsen för verksamheten i de statliga bolagen. Av för utredningen tillgängliga uppgifter framgår att holdingbolagens verksamhet redo- visades till i den samlade bolagsredovisningen men att redovisningen upphörde i samband med att förvaltandet av bolagen överfördes till högskolorna 1998. Högskolorna förutsattes därefter ta hand om redovisningen av holdingbolagens verksamhet till staten. Någon förändring har därefter inte skett. Utredningen har övervägt olika former för ett verksamheten i holdingbolagen ska kunna redovisas för regering och riksdag, på ett sätt som visar på mer än ekonomiska resultat. Det skulle kunna handla om att för redovisa verksamhetsmässiga och eko- nomiska resultat från holdingbolagen i budgetpropositionen, i egen skrivelse, i befintliga skrivelse 140 eller på annat sätt. Om underlag ska tas fram för att ingå i den befintliga skrivelsen 140, så innebär det utökade arbetsuppgifter för holdingbolag, högskolor och regerings- kansli en gång . Detsamma gäller om underlag ska in i bud- getpropositionen eller i egen skrivelse. Då utredningen ovan föreslagit en modell innebärande att till regeringen över- lämnar en samlad utvärdering av arbetet med nyttiggörande, anser utredningen det vara mest lämpligt att resultat från holdingbolagen Steg mot mer effektivt nyttiggörande samlat tillställs , för att därefter kunna ingå som en separat del i forskningspropositionen. Därigenom får riksdag och regering möjlighet att bedöma holdingbolagens bidrag till uppfyllelse av mål för politikområdet och även andra mål fastställda av .