sou · H8B371 · 2020-12-02 00:00:00 — Utredningen ska redovisa konsekvenser för möjligheten att bedriva prospektering och tillgodogörande av råvaror från alunskiffer, sär- skilt när det gäller tillgodogörande av de som EU-kommis- sionen har identifierat som innovationskritiska, av vikt för grön energi och annan högteknologisk omställning samt för försörjningstrygg- heten. har en viktig roll genom att vi har naturresurser i form av viktiga råvaror för grön teknologi och en hållbar gruvindustri med höga miljökrav. Incitament för prospekteringsverksamhet är en nöd- vändig förutsättning för att gruvindustrin ska kunna finnas även . Det är också i stor utsträckning genom prospektering som vifår kännedom om de nationella geologiska förhållandena och före- komsten av metaller och . Även i de fall prospektering inte leder till gruvverksamhet så ger det ökad kunskap om berggrunden. Detta innefattar information som kan vara relevant , till exempel vid framtida gruvverksamhet, när ekonomiska och tekniska förutsättningar för utvinning kan ha förändrats. Skulle förslagen leda till minskad prospektering skulle det också riskera att förhindra till- godogörande av de som har identifierat som innovationskritiska, av vikt för grön energi och annan högtek- nologisk omställning samt för försörjningstryggheten. är förslagens konsekvenser för miljön såväl lokalt som globalt samt för försörjningstryggheten viktiga. Förslaget om ett allmänt lämplighetskrav vid ansökan om bearbet- ning av råvaror från alunskiffer innebär ökade krav på sökanden. Syf- tet med bestämmelsen är att sökanden ska visa att denne själv eller i samverkan med andra, rent allmänt är lämplig att bedriva bearbet- ning av det aktuella mineralet. Verksamhetens art och omfattning har stor betydelse. Bearbetningen av råvaror ur alunskiffer kommer tro- ligen att kräva ny teknik, vilket innebär att det ställs krav på hög tek- nisk kompetens inom bolaget. Konsekvenserna av förslaget bedöms vara relativt begränsade för sökanden. Denne behöver genom skriftlig dokumentation förklara vilken kompetens som finns att tillgå inom verksamheten. Sökanden kan tillmötesgå kompetenskravet genom extern kompetens, vilket är vanligt förekommande i den här typen av verksamheter. Den externa kompetensen ska då också beläggas. En malmbevisning kräver så stora ekonomiska och tekniska resurser att den som har tagit fram sådan bevisning i allmänhet redan genom detta kan förväntas ha förmåga att bedriva ändamålsenlig bearbetning. Som redovisats tillmäts malmbevis- ningen avgörande betydelse. Sökanden ska vidare visa ekonomiska för- utsättningar att påbörja bearbetning. Sökanden ska visa på förmåga att starta upp verksamhet så produktion som genererar intäkter kom- mer igång. För tillståndsmyndigheten innebär regleringen ökad administra- tion. Sökandens ekonomiska förutsättningar kan också vara svår- bedömda. De ekonomiska förhållandena som beskrivs utgör i första hand en ögonblicksbild. Det är inte helt enkelt för myndigheterna att bestämma vilken utredning som ska krävas in i detta skede. Det bör noteras att ekonomisk säkerhet för miljöriskerna ställs i särskild ord- ning i samband med ansökan om miljötillstånd (se även ovan vad som anförts om att skärpta krav på ekonomisk säkerhet bereds inom ). Det kan vidare noteras att förslaget innebär en särreglering för utvinning ur alunskiffer i förhållande till utvinning ur andra bergarter. Lämplighetskravet på koncessionssökanden är ett krav som tidigare gällde för allt koncessionsmaterial, men togs bort med undantag för verksamheter avseende olja och gasformiga kolväten. Motiveringen för att ta bort förslaget var att främja prospektering och underlätta för andra än redan etablerade företag. Lämplighetskravet kan därför få en påverkan i form av minskad prospektering från andra än redan etable- rade företag och att blir ett mindre attraktivt land för pro- spektering. Vi bedömer dock att förslagen får en marginell påverkan på dessa faktorer. Motiveringen för ett återinförande av kravet vid ut- ur alunskiffer är komplexiteten i miljöriskerna i denna verk- samhet. Särskild utredning när utvinningen sammanfaller med jord- och skogsbruk Alunskiffer sammanfaller i vissa fall med jordbruksmark eller mark som används för skogsbruk. Enligt gällande bestämmelse i 8 kap. 6 a § minerallagen, får förordnande om behövlig utredning meddelas om bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogs- bruket och om frågan inte kan bedömas på annat sätt. Koncessionen kan förenas med villkor, och vid en konflikt mellan olika intressen bör man i första hand försöka lösa den med hjälp av sådana villkor. Sökanden i koncessionsärendet ska ersätta kostnaden för utredningen. Bestämmelsen i dess nuvarande utformning verkar inte ha tillämpats. Utredningen föreslår ett klarläggande av bestämmelsen på så sätt att bergmästaren, efter samråd med , ska underrätta Jord- bruksverket respektive om bearbetningen kan antas medföra väsentlig skada på jordbruket eller skogsbruket. Det note- ras att koncessionen också kan förenas med villkor för att skydda all- männa intressen och enskild rätt. Syftet med villkoren är att mot- verka och kompensera för menlig inverkan på jord- eller skogsbruket. Det är villkor som rör den planerade verksamhetens inverkan på de motstående intressena som ska kunna ställas. Eftersom regeln inte har tillämpats är det svårt att bedöma vilka villkor som i så fall kan komma att ställas på verksamheten som resultat av utredningen. Vi föreslår därför att berörda myndigheter, förslagsvis , , geologiska undersökning (SGU), Natur- vårdsverket och länsstyrelserna, får i uppdrag att i samverkan ta fram en beskrivning av hur bestämmelsen bör tillämpas, inriktad på vad som kan göras för att minska negativ påverkan. Förslaget innebär ökade kostnader för innehavare av rättigheter kopplade till utvinning ur alunskiffer. Den ekonomiska börda det inne- bär att bekosta utredningen bedömer vi som liten i förhållande till de kostnader utvinningsverksamheten innebär i övrigt. Det kan också innebära vissa inskränkningar i rättighetsinnehavarnas ianspråktagande av mark. Det bedöms dock att dessa inskränkningar ska vara begrän- sade och inte i någon avsevärd mån hindra tillgodogörande av inno- vationskritiska ämnen, av vikt för grön energi och annan högtekno- logisk utveckling samt för försörjningstryggheten. Uppgift om att ansökan avser undersökning eller bearbetning i alunskiffer Då alunskiffer inte är ett koncessionsmineral framgår det inte när det är fråga om undersökning eller bearbetning i alunskiffer, vilket är en förutsättning för utredningens förslag att införa en lämplighets- prövning av sökanden för bearbetning i alunskiffer. Utredningens för- slag om att ansökan om undersökningstillstånd och bearbetningskon- cession ska innehålla uppgift om att ansökan avser alunskiffer gör det möjligt att identifiera och följa verksamhet i alunskiffer, vilket också är syftet med förslaget. En uppgift i ansökan om att den berör alun- skiffer ökar uppmärksamheten på detta förhållande. Förslaget bedöms inte påverka möjligheten att bedriva prospektering och tillgodogörande av råvaror från alunskiffer. 7.2.2Konsekvenser för investeringsklimatet i den svenska mineralindustrin I utredningens direktiv betonas vikten av att våra förslag inte medför att investeringsklimatet försämras. I de fall en ansökan om bearbet- ningskoncession berör mark som används för jord- eller skogsbruk kan förslaget rörande 8 kap. 6 a § minerallagen komma att i viss mån påverka möjligheten att tillvarata de råvaror i alunskiffern som är av vikt för grön energi och annan högteknologisk omställning samt där- till kopplad försörjningstrygghet. Framtida ianspråktagande av mark kan i viss mån komma att påverkas i de fall det är fråga om mark av väsentlig betydelse för jord- eller skogsbruk. Detta följer emellertid redan av befintlig lagstiftning och kan inte antas förändras till följd av våra författningsförslag som endast syftar till att underlätta till- lämpningen av den befintliga bestämmelsen. Som redovisats ovan kan lämplighetskravet få en påverkan i form av minskad prospekter- ing från andra än redan etablerade företag, vilket skulle kunna inne- bära att blir ett mindre attraktivt land för prospektering. Vi bedömer dock att våra förslag inte borde vara så betungande att de får betydelse för investeringsklimatet. Vi bedömer sammantaget att våra förslag har begränsad påverkan på mineralindustrin i . De föreslagna författningsändringarna torde innebära begränsade kon- sekvenser för företag som har gjort investeringar, se redovisningen ovan. Konsekvenserna torde i första hand bestå av ökade kostnader samt i viss mån ökad administration, och vara begränsade. Det kan noteras att bestämmelsen kan innebära en begränsning för prospektörer att erhålla bearbetningskoncession på grund av det nya lämplighetskravet. Det är vår bedömning att risken att staten kom- mer drabbas av kostnader på grund av detta är liten. Utredningen föreslår att bergmästaren, efter samråd med länsstyrel- sen, alltid särskilt ska ta ställning till om gruvföretaget kan antas med- föra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket, och i så fall ombesörja att respektive ges möjlighet att för- ordna om särskild utredning. Förslaget syftar till att öka förutsätt- ningarna för att markägarens intresse beaktas när ianspråktagandet avser område som har betydelse för jord- eller skogsbruket samt att även främja allmänna intressen. Förslaget om en myndighetsgemen- sam vägledning om tillämpningen av bestämmelserna har samma syfte. Förslagen om lämplighetsprövning av sökanden och underrättelse till och kommer att innebära utökad administration för bergmästaren. Eftersom antalet ansökningar gäl- lande verksamhet i alunskiffer är begränsat bedöms de nu tillkom- mande arbetsuppgifterna också att bli begränsade. Samma sak gäller för förslaget att ansökan om undersökningstillstånd och bearbetnings- koncession ska innehålla uppgift om ansökan avser alunskiffer. Denna uppgift registreras hos bergmästaren och blir därmed en ny, men be- gränsad, uppgift. En utökad tillämpning av bestämmelsen i 8 kap. 6 a § mineral- lagen om att och ska förordna om behövlig utredning kan innebära ökad administration hos dessa myn- digheter. Denna bedöms dock bli begränsad. Även konsekvenserna av förslaget att berörda myndigheter ska upprätta en vägledning kring tillämpningen av bestämmelsen bedöms vara av begränsad karaktär. Denna uppgift kommer dock att kräva visst merarbete för myndig- heterna . Samtliga förslag bedöms ligga inom ramen för myndigheternas nuvarande uppdrag. Konsekvenser av kunskapshöjande åtgärder De kunskapshöjande åtgärder som utredningen föreslår gäller främst SGU. SGU föreslås utföra geologiska undersökningar för att öka kunskapen om alunskifferns sammansättning och innehållet i avfall från tidigare brytning i avfall. Även om SGU har en befintlig databasstruktur för geokemidata kommer det att krävas en design av databasen som specifikt rör alun- skiffer, det inkluderar rutiner för inmatning, förvaltning och tillgäng- liggörande av resultaten. sker inventering av lämpliga provtagningsområden, planering av fältinsatser, eventuella tillstånds- ansökningar för provtagning samt inlagring av befintliga kemiska data. 2–4 genomförs provtagning och analys av alunskiffer från olika stratigrafiska nivåer och områden. Analyserna kommer att om- fatta såväl mineralogiska som multielementanalyser av huvudelement, spårämnen, kritiska metaller och organisk halt. De kan eventuellt även omfatta insamling och komplettering av geokemidata från morän och grundvatten i områden med alunskiffer för att få en bild av den ”naturliga” geokemiska statusen av mark och grundvatten i alunskiffer- områden. Myndigheten föreslås också sammanställa informationen och göra den offentlig genom sin databas. Databaserna bedöms bli ett använd- bart verktyg för SGU i myndighetens arbete och en viktig källa till kun- skap för forskning om alunskiffer och miljörisker vid utvinning i alun- skiffer. Vidare förslås också SGU hantera de forskningsmedel som ska möjliggöra forskning med inriktning mot miljörisker vid utvinning i alunskiffer. Forskningsinstitutioner är i stor utsträckning hän- visad till forskning som kräver medfinansiering. Förslaget om forsk- ning möjliggör en friare och mer förutsättningslös forskning om han- teringen av miljörisker vid utvinning ur alunskiffer. Det finns behov av mer forskning kring alunskifferns innehåll och miljörisker vid utvinning av metaller och ur alunskiffer. kommer att krävas ett förarbete med utform- ning av ett lämpligt forskningsprogram med beaktande av de kun- skapsluckor som har identifierat i kapitel 5. Det behövs även tas ställning till om programmet kan ansluta till andra forskningsprogram. Detta bör göras i samverkan med universitet, högskolor och branschen samt andra myndigheter. Därefter föreslås en 4-årig forskningssatsning på . Projekt kan vara såväl kortare som längre inom denna tidsram. Årsvis ska redovisningar ges av resultat och på- gående arbeten, förslagsvis inom ramen för forumet för kompetens- utveckling. SGU föreslås också ansvara för det forum för kompetensutveck- ling och erfarenhetsutbyte om miljörisker vid utvinning av innova- tionskritiska metaller ur alunskiffer som utredningen föreslår. De myndigheter och företag som föreslås delta vid forumet är Havs- och vattenmyndigheten, , , länssty- relserna (främst de med alunskifferförekomster), och Svemin samt enskilda verksamhetsutövare. Eftersom erfarenheterna av utvinning i alunskiffer är begränsad bedömer utredningen att förslaget om ett forum kan leda till att värdefull kunskap sprids, vilket är till gagn för alla deltagande organisationer. Inom ramen för forumet ska omvärlds- bevakning ske. Sammantaget kommer dessa åtgärder kräva ett tillskott av medel till SGU (se nedan). De miljökvalitetsmål som i första hand aktualiseras i utredningen är Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Ett rikt växt- och djurliv, Giftfri miljö, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och God bebyggd miljö (avfallshantering). De föreslagna regeländringarna kan få en positiv inverkan främst på miljömålet Ett rikt odlingslandskap. De föreslagna kunskapsinsatserna kan förväntas få en positiv inver- kan på miljömålen Giftfri miljö, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag samt Ett rikt odlingslandskap. Vi bedömer att våra förslag inte leder till en negativ utveckling för något miljökvalitetsmål. Vi menar vidare att våra förslag om lämplighetsprövning och kom- petenshöjande insatser ger viktiga förutsättningar för möjligheten att uppnå positiva konsekvenser för miljön lokalt. Vi ser inga negativa kon- sekvenser för miljön lokalt med dessa förslag. Förslagen bedöms inte ha någon betydande negativ påverkan på möjligheterna till tillgodogörande av innovationskritiska ämnen av vikt för grön energi och annan högteknologisk omställning, och be- döms därför inte ha någon negativ påverkan på miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Som framgår av redovisningen ovan är EU till övervägande del beroende av import av innovationskritiska metaller och från länder med mindre utvecklad miljölagstiftning. Det förhållandet att hållbar utvinning av innovationskritiska metaller och kan ske i innebär därför positiva effekter på miljön globalt jämfört med utvinning i länder med lägre krav på hållbar och miljömässigt godtagbar utvinning samt bidrar vidare till ökad försörjningstrygghet. Vår bedömning är att de kunskapshöjande åtgärder som vi före- slår ökar förutsättningarna för minskade miljörisker vid utvinning ur alunskiffer. Förslaget om kartläggning av innehåll i befintligt avfall från alunskiffer samt offentliggörande bedöms kunna leda till ökad sekundärutvinning, vilket minskar belastningen på miljön genom mins- kat behov av primärutvinning. Genom att information finns lättill- gänglig om befintliga sekundära källor borde steget till att realisera återvinning underlättas. De kunskapshöjande insatserna kommer sannolikt leda till mer välgrundade beslut i prövningsprocessen. Den forskning som skapas kommer att vara allmänt tillgänglig, vilket gör att den kan bidra till en mer hållbar metall- och mineralutvinning såväl i som globalt. Eftersom förslagen inte begränsar möjligheten till framtida utvin- ning av innovationskritiska metaller och har de heller ingen negativ påverkan på förutsättningarna att utveckla och producera ny teknik som innebär fossilfria lösningar och därmed minskar klimat- förändringarna. 7.5Ekonomiska konsekvenser av förslagen Förslagens samlade samhällsekonomiska effekter Vår bedömning är att utredningens förslag har begränsad effekt för samhällsekonomin. Konsekvenserna av förslagen avseende utredning om påverkan på jord- och skogsbruket och lämplighetsprövning av sökanden är delvis svåra att bedöma. Förslaget om lämplighetsbedömning av prospektörer skulle i viss mån kunna minska intresset från andra än etablerade aktörer för pro- spektering i , vilket kan få en påverkan på investeringsklimatet. Innovationskritiska metaller och är avgörande för grön energi och annan högteknologisk omställning, vilket i sin tur är av av- görande betydelse för klimatet och samhällsekonomin. Möjligheterna till tillgodogörande av dessa ämnen i skulle öka försörjnings- tryggheten. Även om lämplighetskravet på sökanden av bearbetnings- koncession kan få en viss påverkan i form av minskad prospektering från andra än redan etablerade företag, bedömer vi att förslagen inte på något avgörande sätt försämrar tillgången till innovationskritiska ämnen, eller gör till ett mindre attraktivt land för prospek- tering. Utredningen bedömer att de åtgärder som föreslås för att öka kunskapen om miljöriskerna vid utvinning ur alunskiffer har en viss positiv samhällspåverkan. Ökad kunskap hos myndigheter ökar för- utsättningarna för väl avvägda beslut, vilket är viktigt för att minska risken för framtida samhällsekonomiska kostnader. Ökade kunskaper om hur miljörisker ska hanteras kan också möjliggöra hållbar gruvdrift som annars inte hade kunnat genomföras, vilket också har positiva samhällseffekter. Kortsiktigt innebär de kunskapshöjande åtgärderna ett antal ytterligare arbetsinsatser hos SGU. Tillkommande kostnader till följd av föreslagna regelskärpningar Regelskärpningarna bedöms medföra begränsat merarbete för myn- digheterna. Eftersom det bara är ett fåtal verksamheter som skulle falla inom ramen för denna reglering bedömer vi att kostna- derna för myndigheternas arbete blir begränsade och att det inte finns behov av nytt tillskott av ekonomiska medel. I det fall vägledningar ska tas fram innebär det ett merarbete för berörda myndigheter, men Arbetet borde kunna utföras inom ramen för befintlig verksamhet. Föreslaget om att bergmästaren ska underrätta ansvariga myndig- heter vid påverkan på jord- och skogsbruk handlar om att säkerställa tillämpningen av en redan befintlig bestämmelse. Om en utredning genomförs enligt bestämmelsen är det sökanden som ska stå för kost- naden. Vi bedömer att denna kostnad är begränsad jämfört med övriga kostnader förknippande med ansökan om bearbetningskoncession och av försumbar betydelse för sökanden. Tillkommande kostnader till följd av kunskapshöjande åtgärder Vi föreslår att SGU ska vara ansvarig myndighet för utredningens förslag avseende kunskapshöjande åtgärder. Därför belastar de kost- nader som är förknippade med förslagen SGU. Medverkan från övriga myndigheter anses vara så begränsad att kostnaden för dessa bör kunna rymmas inom befintlig finansiering för ordinarie verksamhet. Enligt SGU krävs det ett finansierat regeringsuppdrag för att kunna genomföra föreslagna insatser, med undantag för förslaget om data- bas för förekomst av innovationskritiska metaller och i gruv- avfall från alunskiffer som är finansierat. Det anses kunna rymmas inom arbetet med att analysera gruvavfall som föreslås i budgetpro- positionen 2021. Arbetet innebär att SGU tillsammans med Natur- vårdsverket får i uppdrag att inventera gruvavfalls innehåll av kritiska material samt göra en bedömning av dess miljöfarlighet – 2022. I satsningen föreslås få ta del av medlen för att bidra till arbetet. När det gäller forumet för kompetensutveckling och erfarenhets- utbyte föreslås SGU vara sammanhållande och koordinerande myn- dighet. För arbetet bedöms det krävas 1–1,5 man/år för att samordna verksamheten med kommunikation, upprättande av informations- kanaler, konferenser, myndighetssamverkan, branschkontakter och kontakter med högskolor samt hålla sig uppdaterad med vad som sker globalt rörande brytning av alunskiffer och liknande bergarter. Ut- över detta kommer det att behövas resurser för kommunikation (rap- portering) av kunskap och erfarenhet. Besök och studier av pågående projekt ingår också, liksom omvärldsbevakning. Utredningen föreslår att en omdisponering av medel sker för dessa ändamål, förslagsvis inom utgiftsområdena 24 (Näringsliv) eller 20 (Allmän miljö- och naturvård). Tabell 7.1 Beräknade kostnader för SGU Åtgärd för att öka kunskap om miljö- risker vid metall- och mineralutvin- ning ur alunskiffer Kostnad Kostnad Kostnad Kostnad Kostnad Kommentarer År 1 uppbyggnad och struktur, tillstånd för År 2–4 inlagring i databas. från forskning, case- År 2–5 utförande Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspoli- tiska målen. Förslagen bedöms inte heller få några konsekvenser för landsting och kommuner eller regioner, andra legala konsekvenser eller fördelningspolitiska effekter. 8.1Förslaget till lag om ändring i minerallagen (1991:45) Paragrafen kompletteras med en bestämmelse i andra stycket om att koncession som avser utvinning ur alunskiffer får beviljas endast den som visar att den är lämplig att bedriva sådan bearbetning. Ett sådant krav gäller för utvinning av olja och gasformiga kolväten. Som redovisats ovan är alunskiffern komplex i sin sammansättning och det saknas kunskap om utvinning i alunskiffer, vilket gör miljöris- kerna svårbedömda. Bearbetningen kommer troligen att kräva ny tek- nik, vilket innebär att det ställs krav på hög teknisk kompetens inom bolaget. Utredningen anser därför att det finns sådana särskilda skäl vid brytning i alunskiffer att det kan krävas att sökanden kan visa att han är lämplig att bedriva bearbetningen, och har tekniska och eko- nomiska möjligheter att fullfölja den tänkta brytningen. Paragrafen kompletteras med ett nytt andra stycke med innebörden att bergmästaren, efter samråd med , ska underrätta sta- tens jordbruksverk respektive om bearbetningen kan antas medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket. Tillägget syftar till att säkerställa att myndigheterna tar ställning till om utred- ning krävs i det enskilda fallet om det finns risk för att bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket. Bestämmelsen verkar inte ha tillämpats i sin nuvarande lydelse. En anledning kan vara att gruvverksamhet inte har förekommit i om- råden med jordbruk och skogsbruk som kan lida väsentlig skada av bearbetningen. Ett tillägg med innebörd att bergmästaren, efter att ha samrått med , ska underrätta re- spektive om bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket föreslås därför. På detta sätt uppmärk- sammas myndigheterna på att jordbruket och skogsbruket kan be- röras. Myndigheterna ska sedan samråda med och, om inte frågan kan lösas på annat sätt, förordna om en särskild utredning. 8.2Förslaget till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285) Paragrafen kompletteras med en ny bestämmelse i första stycket 3a om att det i ansökan om undersökningstillstånd ska anges att an- sökan avser undersökning i alunskiffer.