sou · H8B363 · 2020-11-12 00:00:00 — Ett internationellt regelverk skapas genom konventionen som anger de skyldigheter som det allmänna har gentemot den enskilda människan. För staten inträder en skyldighet att avstå från hand- lingar som kan begränsa eller kränka rättigheterna, att skydda indivi- den mot övergrepp från andra aktörer och att säkerställa att varje människa kan förverkliga och utkräva sina rättigheter enligt konven- tionen.16 efter det att antagit barnkon- ventionen, ratificerade konventionen genom ett beslut i riks- . Konventionen trädde i kraft i den 2 september 1990.17 Till grund för beslut att ratificera fanns regeringens proposition om godkännande av om barnets rättigheter.18 I propositionen redogjordes för konven- tionens artiklar och deras förhållande till den svenska lagstiftningen. Slutsatsen var att svensk rätt och praxis till sin allmänna syftning stod i god överensstämmelse med konventionsbestämmelserna. Reger- ingen ansåg därför att några lagändringar inte behövde göras för att skulle kunna ratificera konventionen. Däremot ansåg reger- ingen att man skulle reservera sig mot den del av artikel 37 (c) som anger att ett barn som är frihetsberövat ska hållas åtskilt från vuxna om det inte anses vara till barnets bästa att inte göra detta. Anled- ningen var att det fanns tveksamheter om den svenska lagstiftningen levde upp till detta krav. En liknande reservation hade också gjorts när tillträdde den internationella konventionen om medbor- gerliga och politiska rättigheter.19 16SOU 2016:19 s. 88–89. 17SÖ 1990:20, prop. 1989/90:107, bet. 1989/90:SoU28 och rskr. 1989/90:350. 1989/90:107. 1989/90:107 s. 81 och 82. Att skulle ratificera konventionen tillstyrktes av men den avstyrkte regeringens förslag om en reservation avseende arti- kel 37 (c). lämnade med anledning av detta ett tillkänna- givande om att regeringen närmare borde analysera denna fråga och vid behov på lämpligt sätt överväga en ändring i svensk lagstiftning.20 konventionsåtagande och folkrättsliga bundenhet innebär en skyldighet att förverkliga barnets rättigheter enligt barnkonven- tionen genom lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder, vilket direkt följer av artikel 4 i konventionen. (Läs mer i kapitlet om artikel 4.) Det står varje land fritt att välja metod för införlivandet av kon- ventionen. Varken konventionen som sådan, eller för barnets rättigheter (barnrättskommittén), förutsätter att genomföran- det av konventionen ska säkerställas genom en viss metod. I sin allmänna kommentar om allmänna åtgärder för genomförandet av konventio- nen lämnar barnrättskommittén frågan om valet mellan transformer- ing och inkorporering öppen.21 Transformering innebär att införa eller ändra svenska bestäm- melser så att de överensstämmer med konventionens bestämmelser. Normharmoni, som innebär ett konstaterande av att innehållet i svensk rätt redan överensstämmer med konventionen och att några lagänd- ringar inte behövs, är nära kopplat till införlivande genom transfor- mering. I de fall en konvention inkorporeras innebär det att en lag stiftas som föreskriver att den aktuella konventionen, eller vissa delar av den, ska gälla som lag.22 Även om barnrättskommittén välkomnar inkorporering, fram- håller den att det viktigaste är uppfyllandet av barnkonven- tionens bestämmelser i praktiken. har dock i sina rekommendationer till uppmanat att inkorporera konventionen.23 Ingångna internationella överenskommelser blir i vissa stater auto- matiskt en del av den nationella rätten, vilka benämns som monistiska 1989/90:SoU28 och rskr. 1989/90:350. 21CRC/GC/2003/5 p. 18–23. 2017/18:186 s. 60. 23CRC/C/5/Add.2, CRC/C/SWE/CO/4 och CRC/C/SWE/CO/5. och är exempel på monistiska stater. Under förutsättning att en konvention har trätt i kraft, blir den i monistiska stater en del av den interna rätten så snart den ratificerats och därmed direkt tillämplig för domstolar och andra myndigheter på samma sätt som nationellt stiftad lag. Det finns i sådana länder inte något direkt behov av att omsätta en konvention i intern lagstiftning. I andra sta- ter krävs, för att en internationell överenskommelse ska bli intern- rättsligt gällande, att den införlivas med nationell rätt, dessa benämns som dualistiska stater. I likhet med t.ex. och , brukar betecknas som en dualistisk stat. Att stater bär drag av båda dessa system är dock inte ovanligt. I dualistiska stater ses folkrätten och inomstatlig rätt som två skilda rättssystem som existerar parallellt och separerade från varandra. Även om , i likhet med andra dualistiska stater, redan genom ratificeringen är folkrättsligt bundet att följa en konvention blir konventionen alltså inte en del av den nationella rätten om den inte införlivas med denna. Detta kan ske genom transformering eller inkorporering. Både transformering och inkorporering är i godtagbara från konstitutionell synpunkt. Det vanligaste sättet att införliva konventionsåtaganden om mänsk- liga rättigheter i svensk rätt är dock genom transformering.24 Den dualistiska principen innebär att tillträdda internationella konventioner binder som stat i förhållande till andra kon- ventionsstater men att domstolar och andra myndigheter inte direkt kan tillämpa konventionsbestämmelserna såvida dessa inte tagits in i en svensk författning. Konventionsbestämmelserna är dock inte utan betydelse vid tolkningen av svensk rätt, och därigenom för rättstill- lämpningen, eftersom domstolar och andra myndigheter är skyldiga att så långt det är möjligt tolka interna rättsregler i enlighet med in- ternationella åtaganden, dvs. i fördragsvänlig anda, s.k. fördragskon- form tolkning. Principen om fördragskonform tolkning innebär att svenska rättsregler, så långt det är möjligt med hänsyn till reglernas ordalydelse, ska tolkas så att de står i överensstämmelse med de kon- ventioner som är part till. Principen om fördragskonform tolk- ning gäller vid all rättstillämpning, både för domstolar och statliga och kommunala myndigheter. Rättigheter i en konvention som tillträtt bör därmed genom fördragskonform tolkning få betydelse 2017/18:186 s. 60. även om inte har införlivat den i svensk rätt genom transfor- mering eller inkorporering.25 har sedan ratificeringen 1990 i vissa delar in- förlivats i svensk rätt genom transformering. I andra delar har lag- stiftaren bedömt att det inte behövs någon transformering eftersom det ansetts råda normharmoni. Bland de nordiska länderna har , och inkorporerat . 2.3.3Inkorporering och fortsatt transformering överlämnade regeringen en proposition till riks- dagen med förslag om en lag om inkorporering av barnkonventio- nen.26 behandlades propositionen av som be- slutade att anta regeringens förslag. Lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter trädde i kraft . Av propositionen framgår att för att ska få genomslag är enbart inkorporering inte tillräckligt. En fortsatt trans- formering av bestämmelser i nationell rätt krävs, liksom vägledning för tolkning och tillämpning, ett kunskapslyft inom kommuner, regioner och myndigheter, att kunskaperna om barns rättigheter ökar bland barn samt dialog och samverkan med civil- samhället. I propositionen redogörs för behovet av ett fortsatt och systematiskt transformeringsarbete för att fortsatt ska ge avtryck i lagstiftningen och synliggöras i förarbeten till lag- stiftning där konventionen kan vara relevant. I det fortsatta trans- formeringsarbetet bör, enligt regeringen, särskilt fokus ligga på prin- cipen om barnets bästa som ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser samt barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade. I propositionen framförs att genom transformering kan författ- ningsbestämmelser tydliggöra vad rättigheterna innebär, vilket ökar förutsebarheten och ger rättstillämparen ytterligare stöd i tolkningen och tillämpningen av konventionen. Vidare anser regeringen att det kan antas att arbetet med att transformera annan lagstiftning som rör barnets rättigheter kan leda till att eventuella luckor i lagstift- ningen löpande identifieras.27 2017/18:186 s. 59–61. 2017/18:186. 2017/18:186 s. 92 och 93. Mot den bakgrunden beslutade regeringen att ge en särskild ut- redare i uppdrag att genomföra en kartläggning för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventio- nen i syfte att ge ett stöd i det fortsatta arbetet med transformering av bestämmelser inom olika rättsområden.28 består av en inledning (preambel) och 54 artiklar uppdelade i tre delar. I del I, artiklarna 1–41, behandlas de rättigheter barn har enligt konventionen och består av s.k. sakartiklar. Dessa artiklar handlar om barnets rätt att få sina grundläggande rättigheter och behov till- godosedda. Konventionen omfattar såväl medborgerliga och poli- tiska rättigheter som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. När det gäller mänskliga rättigheter brukar man normalt tala om s.k. negativa och positiva förpliktelser för en stat. I barnkonventio- nen och de två tilläggsprotokoll som ratificerat är flera be- stämmelser utformade så att barnets rätt uttrycks som den primära skyldigheten för en stat att inte handla på ett visst sätt, dvs. en nega- tiv förpliktelse. En negativ förpliktelse innebär att en stat ska avhålla sig från handlingar som ingriper/inkräktar på en persons grund- läggande rättigheter. En negativ förpliktelse kan dock kopplas till ett positivt handlande från en stat för att tillgodose ett barn sina rättig- heter även i förhållande till andra enskilda rättssubjekt. Detta inne- bär att en stat har en skyldighet att bl.a. stifta lag som ger grund- läggande skydd för rättigheterna. Exempel på sådana bestämmelser är bl.a. artiklarna 13, 14, 15 och 37. Andra bestämmelser i konven- tionen kan ses som positiva förpliktelser. En positiv bestämmelse är en rätt för ett barn att få något t.ex. boende, hälso- och sjukvård, ut- bildning eller bistånd. Sådana bestämmelser kräver att en stat vidtar en aktiv handling för att tillgodose ett barns rättigheter. Ofta finns det krav i form av lagreglering. Artiklarna 24, 26, 27 och 28 är exempel på sådana bestämmelser i . Såväl de negativa som de positiva förpliktelserna är i första hand ett åtagande inom respektive konventionsstats jurisdiktion. Barnkon- ventionen innehåller emellertid också ett internationellt perspektiv. Konventionen tar upp det internationella samfundets ansvar för barns situation i det enskilda landet, särskilt i situationer när landet lider brist på resurser. I inledningen till konventionen står följande: Konventionsstaterna … som erkänner betydelsen av internationellt sam- arbete för att förbättra barns levnadsvillkor i varje land, särskilt i ut- vecklingsländerna … Ett nytt element introducerades genom denna skrivning inom om- rådet mänskliga rättigheter. I dessa sammanhang ska konventions- staterna uppmuntra internationellt samarbete och när så är möjligt genom bistånd. Det internationella perspektivet finns i artikel 4 men även i flera av artiklarna om de specifika rättigheterna, t.ex. artik- larna 17, 23, 24, 28, 34 och 35.29 Del II, artiklarna 42–45, tar upp bestämmelser om att sprida kun- skap om konventionen till både barn och vuxna, bestämmelser om rapporteringsförfarandet och barnrättskommitténs sammansättning. Bestämmelserna i del III, Artikel 46–54, handlar bl.a. om konven- tionens undertecknande, ratificering, om att konventionsstaterna kan föreslå ändringar till FN:s generalsekreterare och proceduren för det, om uppsägning och om att originaltexterna har lika giltighet. Under de som gått sedan konventionens ikraftträdande har några bestämmelser etablerats som grundläggande principer för både tolkningen och tillämpningen av konventionen. Dessa prin- ciper har bedömts som grundläggande för konventionen och fast- ställer i själva verket konventionens ändamål och syfte, nämligen att varje barn utan åtskillnad har mänskliga rättigheter (artikel 2.1) som ska garantera barnets liv och överlevnad (artikel 6), att alla besluts- fattare i första hand ska beakta vad som bedöms vara bäst för barnet vid alla beslut eller åtgärder som rör barn (artikel 3.1) och slutligen att barnet ska få uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör det (arti- kel 12). Dessa fyra grundläggande principer har särskilt lyfts fram av barnrättskommittén som viktiga för genomförandet av konventio- nen, men det finns ytterligare bestämmelser som på motsvarande sätt har en övergripande karaktär.30 29SOU 1997:116 s. 103 och 104. 30CRC/C/2003/5 p. Även artikel 5 är utformad som en portalbestämmelse. Enligt arti- keln ska en stat respektera det ansvar, rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrar och andra att, på ett sätt som står i över- ensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga, ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som er- känns i konventionen. Artikelns vida formulering och dess placering i början av konventionen understryker dess relevans i förhållande till alla andra rättigheter i konventionen. Att familjen är den grundläg- gande enheten framgår även av konventionens inledning (preambel). Artikel 4 har också en övergripande karaktär och en placering i bör- jan av konventionen. Av artikeln framgår att alla lämpliga lagstift- ningsåtgärder, administrativa åtgärder eller andra åtgärder ska vidtas vid genomförandet av rättigheterna i konventionen. Artikeln omfattar på så sätt samtliga rättigheter i konventionen. Vi beskriver dessa grundläggande principer mer utförligt i kapit- len om respektive artikel, men har även valt att lyfta fram dem i relation till i stort sett varje artikel i konventionen. Till hör tre fakultativa protokoll som syftar till att förstärka och fördjupa åtagandena i i olika delar. Att protokollen är fakultativa innebär att de stater som har ratificerat inte är skyldiga att ratificera protokollen. Två av protokollen antog . Det är dels det fakultativa protokollet om barnets rättigheter vid in- dragning av barn i väpnade konflikter, dels det fakultativa protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi.31 Proto- kollen trädde i kraft respektive . Protokollet om barnets rättigheter vid indragning av barn i väp- nade konflikter består av 13 artiklar och syftar till ett ökat skydd för barn från att dras in i väpnade konflikter. Protokollet har sin utgångs- punkt i artikel 38 i och trädde i kraft i . Det andra protokollet om försäljning av barn, barnpornografi och barnprostitution, syftar till att utöka de åtgärder som konventions- staterna bör vidta för att skydda barn mot dessa former av utnytt- 31SÖ 2007:7 och SÖ 2003:13. Protokollet omfattar 17 artiklar och är kopplat till flera artik- lar i . Dessa nämns i inledningen till protokollet och är: artikel 1 om definition av barn, artikel 11 om olovligt bort- förande av barn, artikel 21 om adoption, artikel 32 om skydd mot ekonomiskt utnyttjande, artikel 33 om skydd mot narkotika, arti- kel 34 om skydd mot sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp, artikel 35 om åtgärder för att förhindra bortförande och försäljning av eller handel med barn samt artikel 36 som ger barnet skydd mot alla andra former av utnyttjande som kan skada barnet i något av- seende. Protokollet trädde i kraft i den 19 februari 2007.32 Ett tredje fakultativt protokoll till , om ett individuellt klagomålsförfarande, antogs av och trädde i kraft när tio stater ratificerat protokollet.33 Fram till dess var den enda av de centrala människorättskonventionerna som inte hade en sådan mekanism. Det tredje protokollet innebär att enskilda barn, grupper av barn eller representanter för barn kan lämna in en framställan till barn- rättskommittén om de anser att deras rättigheter enligt barnkonven- tionen eller de övriga fakultativa protokollen blivit kränkta. I artikel 7 i protokollet finns vissa uppställda villkor för att barnrättskommittén ska kunna behandla en sådan framställan. Ett sådant krav är att alla inhemska rättsmedel är uttömda. Om barnrättskommittén tar upp en framställan kommer kom- mittén att ge sin syn på ärendet och kommittén kan lämna rekom- mendationer till staten. Därefter kan staten överväga rekommenda- tionerna och sedan återkomma till kommittén med ett skriftligt svar på vilka åtgärder som vidtagits (artiklarna 10 och 11). Barnrättskom- mittén kan även på eget initiativ genomföra undersökningar när kom- mittén får information om att det i en stat förekommer allvarliga eller systematiska kränkningar av de rättigheter barn har enligt konven- tionen och de fakultativa protokollen. I samband med en sådan under- sökning kan kommittén föra en dialog med staten och lämna kom- mentarer och rekommendationer som staten ska svara på inom . Det tredje protokollet om ett individuellt klagomålsförfa- rande har inte ratificerats av . 32Till protokollet finns särskilda guidelines för implementeringen av protokollet, se vidare CRC/C/156. 33Antagen av genom resolution 66/138 . Konventionens del II, artiklarna 42–45 innehåller bestämmelser om dess förverkligande. I artikel 42 betonas vikten av att sprida informa- tion om konventionens bestämmelser och principer såväl till barn som till vuxna. För övervakning av konventionens efterlevnad finns, som tidigare nämnts, en särskild kommitté, barnrättskommittén. I artiklarna 43–45 regleras kommitténs roll och mandat samt de förpliktelser konven- tionsstaterna har gentemot kommittén. Kommitténs närmare upp- gifter finns också reglerade i kommitténs procedurregler (Rules of procedure)34. består av 18 oberoende experter. Experterna ska verka i sin personliga kapacitet och inte som representanter för de stater som har nominerat dem. Kommitténs medlemmar ska väljas av konventionsstaterna bland deras medborgare. Vid valet av experter ska, enligt konventionen, avseende fästas vid rättvis geografisk för- delning och de viktigaste rättssystemen. Experterna ska besitta högt moraliskt anseende och erkänd sakkunskap på det område konven- tionen omfattar. är över två tredjedelar av kommitténs experter jurister. Kommitténs ledamöter väljs för av . ska granska de framsteg som gjorts av kon- ventionsstaterna i fråga om förverkligandet av rättigheterna enligt konventionen. Kommittén ger i den rollen vägledning i tolkningen av konventionen och bidrar till en fördjupad förståelse för innebör- den av konventionens rättigheter. Även kommitténs allmänna kom- mentarer (General ) är en sådan vägledning för tolkningen av konventionen. har barnrättskommittén antagit 24 allmänna kommentarer som täcker olika artiklar och områden i konventio- nen.35 Samtliga finns tillgängliga på och är översatta till svenska.36 34CRC/C/4/Rev.5. 35Det finns ett utkast till den allmänna kommentaren nummer 25, Draft General 25. Children’s rights in relation to the digital environment. 36www.barnombudsmannen.se/barnombudsmannen//allmanna-kommentarer. För uttolkning av konventionen anordnar barnrättskommittén också allmänna diskussioner (Days of General ) för att diskutera olika aspekter av . Vid dessa möten kan representanter från regeringar, FN-organ, organisationer från det civila samhället och barn delta. Under de allmänna diskussionerna fokuseras på en särskild artikel eller frågeställning i konventionen. De utmynnar ibland i en allmän kommentar (General ) från kommittén i den fråga eller artikel som har diskuterats. För att främja ett effektivt genomförande av konventionens be- stämmelser och internationellt samarbete kan kommittén även rekom- mendera att framställa en begäran till general- sekreteraren om att genomföra studier i särskilda frågor som rör barns rättigheter. Ett exempel på en sådan studie är FN:s globala studie av våld mot barn som färdigställdes 2006.37 2.6.2Periodiska rapporter om genomförandet De stater som anslutit sig till konventionen ska avge rapporter till kommittén om de åtgärder som vidtagits för att genomföra konven- tionen. En första rapport ska avges efter konventionens ikraftträdande för den berörda staten. Därefter ska rapporter lämnas . Kommittén kan också begära in kompletterande in- formation från staterna om hur konventionens bestämmelser genom- förs i enlighet med artikel 44. I enlighet med sina skyldigheter lämnade sin första rapport och har därefter lämnat rapporter , 2002, 2007 och 2012. Den senaste periodiska rapporten som regeringen lämnade , är en redogörelse för i första hand de insatser som regeringen och stat- liga myndigheter har genomfört –2012. Rapporten behandlar de rekommendationer och sammanfattande slutsatser om genomförandet av som kommittén lämnade till utifrån fjärde rapport. I rapporten behandlar regeringen också rekommendationer och sammanfattande slutsatser som barnrättskommittén lämnade på genomförande av det fakultativa protokollet till om indragning av barn i väpnade konflikter och på genomförande 37Sergio (2006). av det fakultativa protokollet till om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi.38 Som underlag för rapporteringen tog fram en rapport som utgör en bilaga till regeringens rapport till barnrättskommittén. Barnombuds- mannen har också lämnat en egen rapport till barnrättskommittén.39 I rapporten till kommittén betonar regeringen att all lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med konventionen. Vidare betonar regeringen att enligt principen om fördragskonform tolkning ska domstolar, myndigheter, kommuner och landsting tolka och tillämpa lagar och förordningar så att åtagandena enligt barn- konventionen och andra internationella överenskommelser som rör barnets rättigheter respekteras i praktiken så långt detta är möjligt inom ramen för den svenska lagstiftningens ordalydelse. Regeringen konstaterar att det är en utmaning för att förbättra tillämpningen av barnets rättigheter inom domstolar och alla verk- samheter som rör barn.40 En utmaning i genomförandet av barnets rättigheter som reger- ingen tar upp i sin rapport är att kunna skydda barn från våld och övergrepp. Regeringen nämner i det sammanhanget bl.a. barn i sam- hällsvård, barn till föräldrar med missbruk, barn med funktionsned- sättning, asylsökande barn och barn utan tillstånd att vistas i . Ytterligare en utmaning, enligt regeringen, är att säkerställa barns rätt att komma till tals i olika sammanhang.41 Vid kommitténs granskning av rapporterna ges () och andra FN-organ rätt att delta (artikel 45) i syfte att främja konventionens genomförande och internationellt samarbete på området. Dessa kan också själva avge rapporter till kommittén om konventionens tillämpning. Även oberoende nationella institutioner för mänskliga rättigheter och frivilligorganisationer kan inbjudas att komma med råd till kommittén angående genomförandet. Barnom- budsmannen och flera av de svenska barnrättsorganisationerna och Nätverket för har lämnat s.k. alternativrapporter och råd till barnrättskommittén. 38Regeringskansliet, femte periodiska rapport till för barnets rättigheter om genomförande –2012 (2012). 39Barnombudsmannen, underlag till regeringen inför femte FN- rapportering (bilaga 2 till ) (2012). 40Regeringskansliet, femte periodiska rapport till för barnets rättigheter om genomförande –2012 (2012) s. 7. 41Regeringskansliet, femte periodiska rapport till för barnets rättigheter om genomförande –2012 (2012) s. 2 och 3. Efter att rapporteringsprocessen är avslutad sammanställer barn- rättskommittén sina sammanfattande slutsatser (Concluding Observa- tions). I dessa slutsatser tar barnrättskommittén upp frågor som de anser att en stat bör prioritera för att i största möjliga mån leva upp till dess åtaganden enligt konventionen. lämnade sina sammanfattande slutsatser42 avseende femte periodiska rapport. Exempel på generella åtgärder för genomförandet av barnets rättigheter är att kommittén uppmanade att vidta alla nödvändiga åtgärder för att nationell lagstiftning fullt ut ska överensstämma med konventio- nen och att konventionen ska väga tyngre än be- stämmelser i nationell lag.