sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — En oberoende nyhetsförmedling har i det samman- hanget betraktats som en hörnsten i det demokratiska systemet (se t.ex. SOU 2008:64 s. 64 och 65). I förarbetena till den nya finansieringslagen beskrivs det förhål- landet att public service-företagens verksamhet präglas av oberoende och stark integritet som det viktigaste fundamentet för public service (prop. 2017/18:261 s. 19). Parlamentariska public service-kommittén lämnade också flera förslag i syfte att stärka public service-företagens oberoende. Även med dessa ansåg dock kommittén att frågan om oberoendet för public Oberoendet hos public service service skulle kunna stärkas i grundlag borde övervägas i ett annat sammanhang (SOU 2017:79 s. 161 och 162). tryck- och yttrandefrihetskommittés uppdrag ligger att analysera om nuvarande reglering i grundlag och vanlig lag är tillräck- lig för att garantera public service-företagens oberoende. Avsnittet inleds därför med en genomgång av komponenter som bidrar till att verksamheten kan bedrivas oberoende i förhållande till det allmänna och andra intressen. En redogörelse lämnas också för synpunkter som har lämnats till kommittén angående förstärkningar som efterfrågas i oberoendehänseende. 16.2Komponenter till skydd för oberoendet Som har framgått av avsnitt 14.4 grundades valet av ägandestruktur för public service på att ägande genom en stiftelse bäst ansågs till- godose kraven på självständighet och integritet för public service- företagen i förhållande till staten. har inte något inflytande över public service- företagens programverksamhet eller programmens innehåll. Ägar- funktionen är alltså begränsad i jämförelse med motsvarande funk- tioner inom statligt ägda bolag. Inriktningen för verksamheten beslutas i stället av regering och riksdag och stiftelsen svarar inte för verksam- hetens finansiering eller deltar i löpande finansieringsbeslut avseende företagen. Denna fördelning av ansvaret för centrala beslut avseende public service har valts för att främja verksamhetens självständighet från statsmakterna (prop. 1992/93:236, bet. 1992/93:KrU28). Ledamöter av regeringen och anställda i får inte vara styrelseledamöter. får inte heller riksdagsleda- möter vara styrelseledamöter i förvaltningsstiftelsen. Som har fram- gått är skälet att närvaron av verksamma riksdagsledamöter i styrelsen har ansetts medföra en sammanblandning av roller som är olämplig eftersom den kan ge partipolitiken ett för stort inflytande över public service. Oberoendet hos public service Verksamheten i public service-företagen bedrivs i aktiebolagsform. Formerna för bolagens styrning bestäms därmed av allmänna associa- tionsrättsliga regler. Ett aktiebolag ska ha en styrelse med en eller flera ledamöter (8 kap. 1 § första stycket aktiebolagslagen [2005:551], ABL). Styrel- sen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter (8 kap. 4 § första stycket ABL). Verksamma riksdags- ledamöter utses enligt förvaltningsstiftelsens praxis inte till ledamöter i programföretagens styrelser. Såväl Parlamentariska public service- kommittén som regeringen har gett uttryck för att denna praxis av oberoendeskäl borde slås fast i public service-företagens bolagsord- ningar (SOU 2017:79 s. 160 och prop. 2017/18:261 s. 51). En sådan änd- ring beslutas av förvaltningsstiftelsen efter medgivande från regeringen. Som har framgått finns de närmare villkoren för public service i före- tagens sändningstillstånd. Villkoren löper som utgångspunkt som tillstånden att sända. Uppdragets omfattning och inriktning, organisation och de ekonomiska förhållandena bör enligt uttalanden i förarbetena inte ändras om inte mycket speciella skäl motiverar det. Syftet med att låta riktlinjer och förutsätt- ningar för verksamheten gälla hela tillståndsperioden är att ge public service-företagen stabilitet och självständighet (prop. 2005/06:112 s. 21). har gällt att regeringen bestämmer vilken tillståndstid som ska gälla för public service-företagens sändningstillstånd. har tillståndstider på mellan tre och förekommit. Efter de lagändringar som trädde i kraft ska dock public service-företagens sändningstillstånd gälla , med början 2026 (4 kap. 12 § första stycket och 11 kap. 4 § första stycket radio- och tv-lagen samt punkterna 2 och 3 i övergångsbestämmelserna till SFS 2018:1895). Såväl regeringen som Parlamentariska public service-kommittén angav som ett av de viktigaste skälen för att tillståndsperioderna ska vara att dessa bör inledas att ändrade maktförhållanden i inte ska få genomslag för Oberoendet hos public service public service-företagens uppdrag och tilldelning av medel. Syftet har alltså varit att skapa en viss tröghet i systemet för att stärka oberoendet. I förarbetena betonas även att det är lämpligt att hela berednings- processen – från framtagande av underlag, via förslag från regeringen och beslut i , till verkställande genom sändningstillstånd och villkor för avgiftsmedlen – sker inom samma mandatperiod (se SOU 2017:79 s. 154 och prop. 2017/18:261 s. 48). Att längre tillståndsperioder är av betydelse för public service- företagens oberoende gentemot politiska och ekonomiska intressen har återkommande understrukits i förarbetsuttalanden (se t.ex. prop. 2005/06:112 s. 43, prop. 2008/09:195 s. 31 och 32 samt prop. 2012/13:164 s. 22). Ända sedan systemet med tv-avgift infördes har avgiften använts för att finansiera public service-verksamhet. Att medlen till public service endast kan användas till vad de är avsedda för och att det finns meka- nismer som hindrar att medlen dirigeras om till andra ändamål genom budgetpolitiska överväganden har ansetts skydda obero- endet (prop. 2017/18:261 s. 25). är de medel som tas in genom public service-avgiften enligt lag specialdestinerade till finansiering av radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till den (1 § andra stycket finansieringslagen). Även om public service-avgiften numera tas upp på intäktssidan i stats- budgeten innebär detta att avgiftsmedlen inte räknas in bland de ut- gifter i statens budget som omfattas av utgiftstaket. Att avgiftsmedlen enbart kan användas för public service-verksamhet innebär att in- samlade medel hanteras åtskilda från övriga medel på statens budget. Det innebär också att medlen till public service inte blir en del av de årliga budgetförhandlingarna om olika politiska prioriteringar och att tilldelningen av medel ligger utanför utgiftstaket. Parlamentariska public service-kommittén menade att detta gör att det nya finansieringssystemet värnar public service oberoende i lika hög grad som det tidigare, apparatanknutna systemet (SOU 2017:79 s. 126 och 127). Även regeringen har uttalat att nuvarande finan- Oberoendet hos public service sieringssystem garanterar en lika hög nivå av oberoende som det tidigare (prop. 2017/18:261 s. 25). Beslut om medelstilldelning för hela tillståndsperioden Regeringen har uttalat att det är i samband med tilldelningen av medel som de största riskerna för public service oberoende, och därigenom för allmänhetens förtroende, kan uppstå (prop. 2017/18:261 s. 44). Såväl Parlamentariska public service-kommittén som tidigare utred- ningar har uttryckt liknande farhågor (se t.ex. SOU 2012:59 s. 234 och 235 samt SOU 2017:79 s. 145). I syfte att stärka public service- företagens självständighet och integritet har det därför lagstadgats att beslut om medelstilldelning inför tillståndsperioden ska gälla för hela tillståndperioden. I enlighet med detta beslut ska tilldela avgiftsmedel till public service-företagen (2 § finansieringslagen). Parlamentariska public service-kommittén var av uppfattningen att beslutet om medelstilldelning inför tillståndsperioden är bin- dande och inte kan ändras utan ändring av lag (se SOU 2017:79 s. 145 och 146). Lagrådet konstaterade dock att det inte finns något utrymme enligt regeringsformen för att betrakta beslut inför tillståndsperioden som något annat än ett s.k. riktlinjebeslut. Det innebär att inte heller med den nya regleringen är formellt förhindrad att ändra beslutet om medelstilldelning. Lagrådet framhöll dock att det mot bakgrund av beslutets praktiska och politiska betydelse för framtida handlingsfrihet får förutsättas att det normala blir att beslutet om tilldelning av avgiftsmedel kommer att bestå (prop. 2017/18:261 s. 112). Regeringen har gett uttryck för motsvarande inställning (a. prop. s. 45). Grundlagsstadgat krav på lagstöd för villkor och lagstadgat krav på företagens godkännande Som har framgått av avsnitt 15.2 så medger yttrandefrihetsgrund- lagen krav på tillstånd och villkor för sändningar bl.a. i marknätet för radio och tv. Sådana tillståndskrav och villkor måste ha stöd i lag. Bestämmelserna finns i radio- och tv-lagen. Oberoendet hos public service förfarande underställs public service-företagens sändningsvillkor riks- dagen innan regeringen beslutar om sändningstillstånden. Innan reger- ingen fattar beslut ska public service-företagen också ges tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som regeringen avser att förena med respektive tillstånd. Sändningstillstånden får inte innehålla några andra programrelaterade villkor än sådana som har godtagits av re- spektive public service-företag. Grundlagsstadgat censurförbud, förbud mot hindrande åtgärder och redaktionell självständighet Public service-företagens publicistiska verksamhet omfattas av samma grundlagsskydd som övriga medier, t.ex. förbudet mot censur. I yttrandefrihetsgrundlagen finns också ett s.k. hindersförbud som bl.a. innebär att en myndighet inte får hindra sändning av ett program på grund av dess kända eller väntade innehåll om åtgärden inte har stöd i yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 11 §). Därutöver gäller att den som sänder tv och radio självständigt av- gör vad som ska förekomma i programmen (3 kap. 6 §). Principen om redaktionell självständighet, som omfattar alla grundlagsskyddade medier, innebär att det allmänna inte får bestämma vad ett program ska innehålla. Den redaktionella självständigheten skyddar alltså public service-företagen från statlig inblandning i fråga om innehållet i en- skilda program. Grundlagsstadgat granskningsutrymme och regler om nämndens sammansättning Som har framgått av avsnitt 14.7 är utrymmet för det allmänna att granska innehållet i ljudradio- och tv-program begränsat. Granskning får bara ske i efterhand och bara i den utsträckning det finns stöd för det i yttrandefrihetsgrundlagen. Innehållsgranskning får därtill bara utföras av en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och ord- föranden i nämnden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Även sanktionsutrymmet är begränsat. Såvitt avser nämndens sammansättning i övrigt så har regeringen föreslagit att det ska följa av lag att den som är riksdagsledamot, statsråd eller anställd i Regerings- Oberoendet hos public service kansliet inte får vara ledamot i . Regeringen har även bedömt att längden på ordförandens och övriga ledamöters för- ordnanden bör framgå av förordning och att det av förordning bör framgå att alla ledamöter i nämnden inte ska bytas ut vid ett och samma tillfälle. Till stöd för förslaget och bedömningarna har an- förts oberoendeskäl (se prop. 2019/20:168 s. 153 och 154). 16.3Synpunkter från Parlamentariska public service-kommittén och public service-företagen I Parlamentariska public service-kommitténs uppdrag att utreda hur en ändamålsenlig reglering kunde utformas ingick inte att föreslå grundlagsändringar. Kommittén identifierade dock vissa områden där den menade att förstärkningar kan göras i grundlag för att skydda oberoendet hos public service. En ändring som kommittén ansåg skulle kunna stärka oberoendet för public service var att införa en grundlagsbestämmelse som reglerar verksamhetens existens, oberoende och finansiering. En annan möjlighet skulle vara att införa ett krav på att beslut om finansiering och reglering av public service-verksamheten ska fattas med kvalificerad majoritet (SOU 2017:79 s. 161). Public service-företagen framhåller att det svenska public service- systemets legitimitet bygger på att publiken kan lita på systemets obero- ende från kommersiell och politisk påverkan. Flera av de komponenter som har skapats för att ge företagen förutsättningar att oberoende bedriva sin verksamhet regleras genom lag eller på lägre normhierarkisk nivå. Public service-företagen menar att tillfälliga majoriteter i riks- dagen därmed ges stora möjligheter att snabbt genomdriva genom- gripande förändringar av public service som kan vara svåra att åter- ställa i ett senare skede. Public service-företagen framhåller vidare att det legala skyddet för den svenska public service-konstruktionen och dess oberoende inte i alla delar är reglerat utan bygger på praxis. Även om modellen för reglering och styrning av public service under Oberoendet hos public service decennier har fungerat väl anser public service-företagen att utveck- lingen på flera håll i illustrerar vad som står på spel när public service inte åtnjuter ett tillräckligt robust skydd gentemot olika politiska initiativ med ambitionen att undergräva public service-verksamheten. Enligt public service-företagen finns vidare en svaghet i konstruk- tionen med villkor för tilldelning av medel, som hanteras annorlunda än sändningstillstånden som endast får innehålla krav som har grund i lag och endast med svårighet kan återkallas. Avsaknaden av skydd mot fundamentala förändringar av villkoren för tilldelningen av medel under pågående sändningstillståndsperiod innebär enligt företagen att det inte heller finns något skydd mot förändringar av uppdragets oberoende och breda karaktär. skulle tvärtom när som helst kunna ändra de beslut som fattades inför sändningstillstånds- perioden, även om ett riksdagsbeslut om tilldelning av medel avses gälla hela perioden. Public service-företagen anser vidare att det är otyd- ligt vad anslagsvillkoren får användas till. Enligt företagen finns det en överhängande risk att medelstilldelningen möjliggör styrning av verksamheten genom bestämmelser i villkoren för medelstilldelningen på ett sätt som inte hade kunnat ske genom ordinarie sändnings- tillstånd. Ytterligare ett sätt att utöva påtryckning mot verksamheten kan enligt public service-företagen vara att använda sig av medelstilldel- ningen som företagen anser saknar ett tillräckligt legalt skydd mot strypning eller styrning av medel . Parlamentariska public service-kommitténs ambition att låsa anslagens storlek för hela till- ståndsperioden kan inte garanteras. Förändringar av anslagens stor- lek och karaktär under pågående tillståndsperioder, exempelvis genom att lämna det nuvarande finansieringssystemet och övergå till regel- rätt statsbudgetfinansiering, kan därmed inte uteslutas vilket enligt public service-företagen utsätter oberoendet för risker. Public service-företagen anser därtill att , som utvärderar programbolagens uppfyllnad och efterlevnad av an- slagsvillkor och sändningstillstånd och prövar anmälningar mot bo- lagen från allmänheten, inte skyddas på ett tillfredsställande sätt. Det finns ingenting som hindrar riksdag och regering från att göra snabba förändringar av nämndens sammansättning, numerär osv. För den som vill utöva påtryckning och snabbt förändra program- bolagens möjligheter att agera som oberoende medieinstitutioner er- Oberoendet hos public service bjuder det begränsade skyddet för nämnden enligt public service-före- tagen en bred palett av möjligheter att göra omfattande förändringar. Oberoendet hos public service skulle enligt public service-före- tagen kunna stärkas genom en grundlagsreglering som motsvarar den som gäller för trossamfund enligt 8 kap. 2 § första stycket 4 och 8 kap. 17 § RF, dvs. genom dels en bestämmelse om att föreskrifter om existensen av och grunderna för radio och tv i allmänhetens tjänst ska meddelas i lag, dels en bestämmelse om att stiftande och ändring av sådan lag kräver två likalydande beslut med ett mellan- liggande riksdagsval eller att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för beslutet. Kommitténs bedömning: Mot bakgrund av att förslag till änd- ring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och att ett sådant stöd inte har kunnat uppnås, lägger kommittén inte fram något sådant förslag. En förutsättning för en väl fungerande demokrati är välinformerade medborgare som kan utkräva ansvar av makthavare. Detta kräver i sin tur oberoende medier som har tillräckligt med resurser och kom- petens att producera granskande journalistik av god kvalitet. Till- gången till oberoende medier och en mångfald i medielandskapet ut- gör ett fundament i ett demokratiskt samhälle. I har det funnits en bred politisk enighet om att en välfungerande mediemarknad bygger på en kombination av ansvarstagande kommersiella medier och ett starkt och oberoende public service med högt förtroende hos allmänheten. Dessa utgångspunkter har varit styrande vid utformningen av det public service vi ser . Som har framgått grundas såväl strukturen för public service-företagens ägande som regelverket kring styrning och granskning i hög grad på avvägningar rörande verksamhetens oberoende. Därtill ger yttrandefrihetsgrundlagens regelverk ett i en internationell kontext ovanligt detaljerat och väldefinierat konstitu- tionellt skydd för den publicistiska verksamheten. Oberoendet hos public service Kommitténs uppdrag är att analysera om det finns skäl att ytter- ligare stärka public service-företagens oberoende genom ändring av grundlag. går närmare in på den frågan kan några mer allmänna reflektioner göras. Vilka komponenter som kan sägas tillförsäkra en verksamhet obero- ende i förhållande till det allmänna varierar beroende på verksam- hetens art och natur. Oberoende kan i vissa fall ta sikte primärt på frågan om självständighet i beslutsfattandet medan det i andra fall kan vara fråga om något helt annat. Det är vidare knappast givet att en verksamhet där ett oberoende i förhållande till det allmänna efter- strävas behöver vara lika oberoende inom samtliga verksamhetsom- råden. Oberoende är alltså en fråga om en sammanvägning av en rad olika aspekter. En jämförelse kan göras med förvaltningsmyndigheters konstitu- tionellt grundade självständighet. En grundläggande beståndsdel i den regleringen är att myndigheterna inte ska vara mottagliga för instruktioner från t.ex. regeringen vad gäller beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller när det gäller tillämpningen av lag. Det följer av 12 kap. 2 § RF. I övrigt skiljer sig skyddet åt såväl när det gäller vad som skyddas som på vilken normhierarkisk nivå som eventuella oberoendemekanismer har säkerställts. Avgörande är i grun- den verksamhetens art, riskerna för politisk påtryckning och vikten av allmänhetens förtroende för verksamhetens integritet. Även för de myndigheter och ämbeten som har getts ett särskilt konstitutionellt skydd är reglerna utformade med olika inriktning och innebörd. Exempelvis betraktas domstolarnas dömande verksamhet som särskilt skyddsvärd. Därför föreskrivs i regeringsformen att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en dom- stol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Det stadgas vidare i regerings- formen att rättskipningsuppgifter inte får fullgöras av i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen. För andra organ kan oberoendet vara garanterat på andra sätt. Ett exempel är det förbud som gäller enligt regeringsformen mot att be- stämma hur ska besluta i frågor som rör penningpolitik. Ett annat exempel är reglerna om en riksrevisors självständighet i sin granskningsverksamhet. Vidare har vissa ämbetsmän, som t.ex. ordi- narie domare, getts ett särskilt individuellt skydd genom uttömmande Oberoendet hos public service bestämmelser i grundlag om förutsättningarna för skiljande från an- ställning respektive uppdrag. Såvitt avser public service-företagen är frågan om oberoende mer mångfacetterad. Frågan om oberoende för public service kan sägas ta sikte på ett annat slags verksamhet än sådan som bedrivs av organ vars verk- samhet skyddas i regeringsformen. Det handlar här inte primärt om oberoende i bemärkelsen självständighet i beslutsfattandet. Till det kommer att public service-företagen inte är myndigheter. I stället har företagens redaktionella överväganden ett särskilt starkt grund- lagsskydd. Genom yttrandefrihetsgrundlagens censurförbud skyddas public service-företagen från all förhandsgranskning från det allmänna. Därtill ger den redaktionella självständigheten public service-före- tagen rätt att självständigt avgöra vad som ska förekomma i olika program. Alla beslut med betydelse för verksamheten är dock inte av redak- tionell karaktär. Dessutom kan det hävdas att det redaktionella arbetet indirekt påverkas av de ramar som ges för verksamheten. I det hän- seendet har riksdag och regering ett betydande inflytande genom besluten om medelstilldelning med tillhörande villkor och de inne- hållsvillkor som finns i sändningstillstånden. Med synen på public service som en demokratisk nyttighet och med utgångspunkten att vissa grundläggande förutsättningar ska gälla för programverksamheten skulle det kunna argumenteras för att såväl de grundläggande utgångspunkterna för verksamheten som utgångs- punkterna för finansieringen borde garanteras och alltså inte kunna ändras av tillfälliga majoriteter i . Mot en sådan ordning kan det dock invändas att medborgarna genom allmänna val bör kunna välja inriktning på politiken. Ett obero- ende för public service i den bemärkelsen att inte genom lagstiftning kan styra över tilldelningen av medel och vad medlen ska användas till skulle med den utgångspunkten kunna uppfattas som tveksamt. Med synen på public service som en demokratisk nyttighet och med utgångspunkten att vissa grundläggande förutsättningar ska gälla för programverksamheten kunde ett annat alternativ vara att införa en mer allmän bestämmelse om public service i regeringsformen eller i yttrandefrihetsgrundlagen. En sådan bestämmelse skulle då syfta till att säkerställa att det ska finnas en public service-verksamhet. Oberoendet hos public service förutsättning är dock att det låter sig i grundlag formuleras vad public service är och i en svensk kontext bör vara. Det finns vissa komponenter som har ansetts utmärka svensk public service i förhållande till andra medier. Det har handlat om ägandestrukturen, uppdraget i allmänhetens tjänst, finan- sieringen med allmänna medel och reklamförbudet samt kraven på att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt. Även den in- ledande utgångspunkten i public service-företagens sändningstillstånd om att verksamheten ska präglas av oberoende och stark integritet och bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekono- miska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället har återkommande betonats som grundläggande för svensk public service. Med bedömningen att public service även fortsättningsvis bör vila på en eller flera av dessa grunder skulle en särskild grundlagsregel om public services existens kunna formuleras i förhållande till en eller flera av dessa komponenter. Regeln skulle i så fall också kunna utgöra ett särskilt skydd för de komponenter som betraktas som extra skyddsvärda i en svensk public service-kontext. Mot en sådan ordning kan dock hävdas att den svenska public service-modellen inte är självklar. Som har framgått finns det inom , även i länder med högt demokratiskt anseende, flera andra exempel på hur public service kan t.ex. ägas, organiseras och finan- sieras. Exempelvis förekommer såväl hel som delvis kommersiell finansiering, olika typer av licensavgifter och ren skattefinansiering. Även organisationsstrukturerna ser olika ut oavsett om det rör sig om direkt eller indirekt statligt ägande eller en rent kommersiell stiftelse- eller bolagsstruktur.