sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — /globalassets/forvaltningskultur/skrifter/i -statens-tjanst-webb.pdf (hämtad ). och utveckling () (2013). Trust in government, policy effectiveness and the governance agenda. I Government at a Glance 2013. /docserver/gov_glance-2013-en.pdf?expires =1589999904&id=id&accname=ocid54005457&checksum=846 013D4349DA4410A6A6A9D3DE50514 (hämtad ). (2016). Slututvärdering av Matematiklyftet 2013–2016. På : /publikationsserier/regeringsuppdrag/2016/ slututvardering-av-matematiklyftet-2013---2016 (hämtad ). ombudsmän () (2018). Justitieombudsmännens ämbetsberättelse, Redogörelse /19:JO1. /Global/Ämbetsberättelser/2018-19.pdf (hämtad ). ombudsmän () (2019). Justitieombudsmännens ämbetsberättelse, Redogörelse /20:JO1. /Global/Ämbetsberättelser/2019-20.pdf (hämtad ). , Lärportalen, Kollegialt lärande för bestående kompetens- utveckling. (hämtad ). (2020). Motivation en viktig nyckel till elevers skolfram- gång. /skolutveckling/forskning-och- utvarderingar/forskning/motivation-en-viktig-nyckel-till- elevers-skolframgang (hämtad ). (2020). Utbildning i att leda kollegialt lärande. /skolutveckling/kurser-och-utbildningar/ utbildning-i-att-leda-kollegialt-larande (hämtad ). (2020). (hämtad ). Statskontoret (2018). Webbutbildning i att leda dilemmasamtal. /forvaltningskultur/utbildningar2/webbut bildning/ (hämtad ). Statskontoret (2019). Öppna data om årsarbetskrafter. /om-webbplatsen/oppna-data/ (hämtad ). Standard för svensk näringsgrens- indelning (SNI). /dokumentation/klassifikationer- och-standarder/standard-for-svensk-naringsgrensindelning-sni/ (hämtad ). () (2020). SNI-kod 85.594 Personal- utbildning. /snihierarki2007.asp?sniniva=5&snikod= 85594 (hämtad ). () (2020). / (hämtad ). Unionen (2016). /sites/default/files/files/kompetensutvecklings barometer_2016.pdf (hämtad ). Styrningen av förvaltningen har kännetecknats av decentralisering och ett delegerat ansvar för genomförande, budget och organisation. Fokus har legat på mål- och resultatstyrning och upp- följning. Verksamhetsstyrningen kan dock i vissa fall ha bidragit till att den offentliga förvaltningen har brister när det gäller att styra verksam- heten utifrån dess förutsättningar och medborgarnas behov och med tillit till medarbetares kompetens och förmåga. Det finns ett behov av att vidareutveckla en tillitsfull styrning av välfärdstjänsterna som bygger på ett ömsesidigt förtroende mellan berörda aktörer. Den aktör som ansvarar för verksamheten måste ha utrymme att utveckla den och den aktör som styr måste kunna lita på att verksamheten utvecklas på ett rättssäkert, behovsstyrt, ändamålsenligt, samhälls- ekonomiskt effektivt sätt och i enlighet med uppsatta mål och att välfärdstjänster av god kvalitet levereras till medborgarna. En delegation inrättas för att inom ramen för de befintliga regel- verken genomföra dels projekt som främjar idé- och verksamhets- utveckling när det gäller verksamhet, dels projekt som om- fattar hela styrkedjan dvs. styrning från den nationella nivån till genomförandet i kommuner och landsting. Avsikten är att Kommuner och Landsting (SKL) ska få en framträdande roll i detta arbete. Syftet med projekten ska vara att långsiktigt bidra till förbätt- rade förutsättningar för kommuner och landsting att vidareutveckla en rättssäker och effektiv förvaltning. Vidare ska projekten bidra till en tydlig, verksamhetsanpassad och tillitsbaserad styrning som bidrar till att de offentligt finansierade välfärdstjänsterna är behovsstyrda och håller god och likvärdig kvalitet och att de är jämlika, jämställda och tillgängliga. För att möjliggöra ett kritiskt perspektiv på förändrings- och ut- vecklingsprocesser inom ramen för projekten ska dessa följas av ett antal forskare. Delegationen ska vidare verka för att samarbete mellan statliga myn- digheter och kommuner och landsting byggs i syfte att åstadkomma en effektivare, mer tillitsbaserad och mindre administrativt belast- ande styrning avseende välfärdstjänsterna. Delegationen ska därför tillsammans med berörda myndigheter, kommuner och landsting ana- lysera den statliga tillsynens effekter på kommunernas och landsting- ens verksamhetsutveckling, identifiera eventuella hinder för genom- förande av utvecklingsinsatser och om möjligt föreslå hur tillsynen över verksamhet kan bidra till verksamhetsutveckling. Delegationen ska även analysera olika ersättningsmodellers sty- rande effekter och undersöka på vilket sätt ersättningsmodeller tyd- ligare kan främja en bred och allsidig kvalitetsutveckling och effek- tivitet. Delegationen ska beakta hur ersättningsmodellerna påverkar fördelningen av och tillgången på välfärdstjänster utifrån ett geogra- fiskt och socioekonomiskt perspektiv. Om delegationen anser att det är lämpligt ska den föreslå hur sådana modeller kan utformas. De delar av uppdraget som avser ersättningsmodeller omfattar inte skol- väsendet eftersom frågor om ersättning inom skolväsendet redan ut- reds av (U 2014:14) och skolkom- mission (U 2015:03). De delar av uppdraget som avser andra ersättningsmodeller än inom skolväsendet ska redovisas . Uppdraget i övrigt ska redovisas i en slutrapport . Den offentliga förvaltningen har en central roll i utvecklingen av . En rättssäker och effektiv förvaltning stärker demokratin. En prioriterad fråga för regeringen är att förbättra styrningen i den offentliga sektorn i syfte att skapa mer effektiva verksamheter och större nytta för medborgarna. I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) anför reger- ingen att det behövs utvecklade former för styrning och uppföljning som balanserar behovet av kontroll med förtroende för profession- ernas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet. Regeringen aviserar också att den avser att initiera ett arbete med att stimulera metod- utveckling samt utveckla styrning och uppföljning. Angreppssättet kommer att vara brett. Arbetet ska bedrivas i nära samverkan med myndigheter, kommuner och landsting, välfärdsmedarbetare, brukare och forskarsamhället. Rättssäkerhet och medborgarperspektiv är vik- tiga utgångspunkter för arbetet (se utg.omr. 2 avsnitt 4.4). Mot bakgrund av regeringens aviserade ambitioner att utveckla den statliga styrningen har Statskontoret fått i uppdrag att kartlägga, analysera och i vissa delar lämna förslag avseende statens styrning av statlig respektive verksamhet (Fi2016/00372/SFÖ). Som ett led i arbetet inrättar regeringen nu också denna delegation. Styrningen i den offentliga förvaltningen Statens styrning av kommuner och landsting Regeringsformen slår fast att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom den kommunala självstyrelsen. Den kommunala själv- styrelsen innebär att kommuner och landsting, genom politiska be- slut och prioriteringar, avgör hur man med hänsyn till lokala och regionala förutsättningar ska uppnå de nationella mål som lagt fast. Detta innebär att staten i sin styrning av kommuner och landsting måste ge dem handlingsutrymme för egna prioriteringar. Det kommunala uppdraget har ökat i omfattning och komplexitet vilket har lett till att även behovet av vägledning har ökat. I detta sammanhang kan också konstateras att och dess genomförande nationellt påverkar kommuner och landsting i mycket hög utsträckning. En tydlig tendens är att den statliga styr- ningen har ökat i omfattning och blivit alltmer detaljerad. Detta gäller för såväl lagstiftning som de statliga myndigheternas föreskrifter. genomfördes omfattande förändringar i de statliga bi- dragssystemen till kommunerna. Den största förändringen var att flertalet av de specialdestinerade statsbidragen ersattes med ett gene- rellt bidrag. genomfördes förändringar som bl.a. innebar att även landstingen kom att omfattas av systemet. förändring av systemet gjordes 2005. Syftet med det generella bi- dragssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting att kunna ge sina invånare likvärdig ser- vice oberoende av inkomster och andra strukturella förhållanden. Det sker främst genom utjämning för skillnader i skattekraft (inkomst- utjämning) och strukturella kostnadsskillnader (kostnadsutjämning). Det generella statsbidraget utgör också ett medel för staten att på- verka kommunsektorns samhällsekonomiska utrymme. Som skäl för införandet av det nya utjämningsbidraget angavs att det skulle öka kommunernas handlingsfrihet genom att minska den statliga regleringen och skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsätt- ningar (prop. 1991/92:150). Genom det nya systemet skulle kom- munerna ges ett ökat ansvar för sin verksamhet och ökad handlings- frihet när det gäller verksamheters utformning och prioriteringar mellan olika verksamheter samt bättre möjligheter till lokal anpass- ning och lokalt ansvar. En förändring som påverkat kommunernas och landstingens styr- ning av verksamheten är att antalet riktade statsbidrag har ökat i an- tal sedan det generella kommunalekonomiska utjämningssystemet infördes. Anledningen är att staten har ansett att det funnits behov av att öka styrningen av verksamheterna för att nå de nationella målen. Kommuners och landstings styrning av verksamheten pågick inom kommuner och landsting ett förny- elsearbete när det gäller styrningen av den kommunala verksamheten. Bland annat genomfördes en försöksverksamhet med en friare kom- munal nämndorganisation. Försöksverksamheten ledde fram till en ny kommunallag (1991:900) som trädde i kraft . Ett av syftena med kommunallagsreformen var att skapa utrymme för en ökad målstyrning. Utgångspunkter för förändringen var att de för- troendevalda skulle få bättre möjligheter att styra och organisera sin verksamhet. Medborgarna skulle också garanteras goda möjligheter till inflytande och insyn. Genom ökad organisationsfrihet skulle kom- muner och landsting ges förutsättningar att göra verksamheten effek- tivare. Sedan införandet av kommunallagen 1992 har det skett omfattande omvärldsförändringar som bl.a. har lett till att kommuner och lands- ting har reformerat sina organisationer. Av den forskningsöversikt som finns i betänkandet En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) framgår att reformerna har motiverats både av ideologiska skäl och av en upplevd brist på resurser. En mångfald av organisatoriska lös- ningar och metoder för styrning av verksamhet har tes- tats. Mycket inspiration till detta förändringsarbete har hämtats från den idériktning som går under den samlande engelska benämningen och som handlar om att skapa förbättrad ekonomisk effektivitet med förebilder från privata företag och an- vändning av marknadslösningar. Andra reformer har haft sin utgångs- punkt i t.ex. ökat demokratiskt inflytande, där inspiration har häm- tats från de idériktningar som lanserats som motkrafter till (t.ex. det som går under den engelska benämningen Public Governance). Stärkt innovationsförmåga i offentlig verksamhet ingick Verket för innovationssystem () och SKL en överenskommelse om stärkt innovationsförmåga i offentlig verksamhet. Överenskommelsen avser 2015–2017. Syftet med över- enskommelsen är att stärka innovationsförmågan i den verksamhet som kommuner och landsting ansvarar för. Målet är att bidra till ökad kvalitet och bättre service i de tjänster och uppdrag som kommuner och landsting erbjuder medborgare, näringsliv och civilsamhälle. Överenskommelsen syftar också till att främja innovationsledning eftersom en omställning mot mer innovativa organisationer kräver kunskap om innovationsledning. Därutöver ska SKL och tillsammans medverka till att välfärdsteknologi utvecklas, sprids och genomföras i hela landet, att användarperspektivet främjas och att brukarens roll som medskapare betonas. har SKL, med finansiering från , genom- fört projektet radikalt. Förutom metodutveckling och idé- arbete har målet med projektet varit att identifiera hur nya arbets- och förhållningssätt påverkar ledarskap och medarbetarskap i de med- verkande kommunerna. SKL pekar i sin rapport för projektet, e-boken radikalt –gör annorlunda, billigare och bättre, på att det finns ett ökande intresse, inte enbart när det gäller nya tekniska lösningar utan även för helt andra och nya sätt att utföra tjänster på. SKL pekar också på att internationella erfarenheter visar att radikala förändringar i verk- samheterna har lett till att brukarnyttan ökat som kost- naderna minskat. Dessutom har medarbetarnas arbetsglädje och själv- förtroende ökat. SKL har pekat på behovet av ett för inno- vation i offentlig verksamhet i publikationen ”Positionspapper – En innovationsvänlig offentlig verksamhet” och har i sitt in- spel till regeringen inför forsknings- och innovationspropositionen 2016 lyft detta som ett förslag. har i sitt underlag till regeringens politik för forskning, innovation och högre utbildning –2027, Innovation för ett att- raktivare (dnr N2015/07590), pekat på behovet av nationell samordning och kunskapsspridning mellan pågående innovations- insatser inom offentlig sektor. genomför ett antal insatser riktade mot offentlig sektor, t.ex. FRÖN – För ökad innovation i offentligt finansierad sektor. har även fått regeringens uppdrag (dnr N2014/2618/FIN) att utveckla ett innovationsledarlyft för ökad förmåga att bedriva innovationsarbete och att efterfråga innovation i offentlig verksamhet. Enligt 3 kap. 16 § kommunallagen får kommuner och landsting, efter beslut i fullmäktige, lämna över vården av en angelägen- het till en juridisk person eller en individ. Detta innebär att kom- muner och landsting kan välja att antingen bedriva verksamheten i egen regi eller anlita en privat utförare. I de fall en kommun eller ett landsting överlämnar vården av en angelägenhet till en privat utförare är kommunen eller fortfarande huvud- man för den kommunala angelägenheten. Andelen privata utförare varierar såväl mellan olika kommuner och landsting som mellan de olika verksamheterna. Enligt 5 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är det obligato- riskt för landstingen att erbjuda vårdvalssystem i primärvården. Det innebär att landstingen har en skyldighet att se till att primärvården organiseras så att alla som omfattas av deras ansvar för hälso- och sjukvård kan välja utförare av hälso- och sjukvårdstjänster och få tillgång till en fast läkarkontakt (vårdvalssystem) som den enskilde väljer själv. Alla utförare ska behandlas lika, men landstingen har rätt att utforma regelverk och de närmare villkor som ska gälla för god- kända utförare. I valet av ersättningsmodell för sådan verksamhet som lämnas över till privata utförare ska kommuner och landsting beakta att de privata utförarna ges rimliga ekonomiska förutsättningar att utföra verksamheten. De måste beakta förutsättningarna för den verksamhet som de bedriver i egen regi och sin ekonomi generellt. Ersättningssystemen är oftast prestationsbaserade och ersättnings- nivåerna kopplas till antalet utförda prestationer eller aktiviteter. Det kan förekomma skillnader i ersättningsnivåerna. Kommunerna baserar oftast ersättningen på en analys av vad den egna verksamheten kostar men kan också ta hänsyn till hur andra satt pris i regionen, marknadssituationen, effektiviseringskrav och politiska prioriteringar. Skillnad i ersättning mellan privata och kommunala utförare beror ibland på att de kommunala utförarna, till skillnad från de privata, måste vara verksamma i hela kommunen. har haft regeringens uppdrag att genomföra en satsning för att utveckla och stärka innovationer i offentlig sektor, med tonvikt på vård och omsorgsområdet. Uppdraget redovisas i Slut- rapport av regeringsuppdrag att utveckla innovationskraften i offent- lig verksamhet med tonvikt på vård och omsorg (dnr S2015/04614). I rapporten identifieras ersättningsmodeller som ett hinder som behöver ses över för att öka införandet och spridningstakten av inno- vationer inom vård och omsorg. Inom ramen för regeringsuppdraget har ett antal projekt rörande ersättningsmodeller genomförts. Syftet med projekten har varit att utveckla och ge förutsättningar för att etablera nya ersättningsmodeller som stärker möjligheterna att på ett tidigt stadium använda innovativa produkter och tjänster i verksam- heten så att de kommer vården, omsorgen och inte minst patienterna och brukarna till godo. De genomförda projekten redovisas i rappor- ten Ersättningssystem för innovation i vård och omsorg – en studie av åtta projekt som utvecklar nya ersättningsmodeller (rap- port VR 2015:8, ). Av regleringsbrevet för avseende Myndigheten för vård- och omsorgsanalys framgår att myndigheten ska göra en ur ett patient- och medborgarperspektiv fördjupad analys av förutsätt- ningarna för en jämlik och patientcentrerad primärvård. Primärvår- dens förutsättningar att erbjuda en god vård efter behov ska analyseras. Bland de förutsättningar som berör primärvårdens uppdrag nämns bland annat ersättningssystem. När det gäller kvalitetsarbete pågår det ett arbete med att utveckla olika typer av modeller för exempelvis uppföljning och förbättrade möjligheter till jämförelser för brukare inom flera områden. Som exempel kan nämnas Etisk plattform för öppenhet och insyn i vård och omsorg (mellan arbetsgivar-, fack- och branschorganisationer), 1177 Vårdguiden, Uppföljningsguiden (SKL) och Äldreguiden (Social- styrelsen). Utveckla styrningen i hela styrkedjan i den offentliga förvaltningen Staten står som garant för den enskildes rättssäkerhet och skyddet för liv, personlig säkerhet och hälsa. En utgångspunkt för regeringens arbete är medborgarnas förvänt- ningar på att de offentligt finansierade välfärdstjänsterna håller god kvalitet och att de är jämlika, rättssäkra, jämställda och tillgängliga. Medborgarperspektivet är därför en naturlig utgångspunkt vid bedöm- ningen av om verksamheterna når målet för samhällsuppdraget. En viktig del i arbetet med en strategisk styrning utifrån ett medborgar- perspektiv är en väl genomtänkt statlig styrning när det gäller natio- nella mål och de verksamheter som kommuner och landsting är huvudmän för. Styrningen av förvaltningen har känneteck- nats av decentralisering och ett delegerat ansvar för genomförande, budget och organisation. Fokus har legat på mål- och resultatstyrning och uppföljning. Målstyrningen har gett upphov till en mer aktiv upp- följning av resultatet och produktiviteten i verksamheten. Mål- och resultatstyrningen har dock medfört att det finns risk för att nationella mål och övergripande målsättningar i lagstiftningen inte följs, dvs. att fördelningen av välfärdstjänster och annan offent- lig service ska vara likvärdig, ändamålsenlig och behovsstyrd. Det förekommer att t.ex. vård fördelas efter efterfrågan i stället för efter behov (se bl.a styrning – efter behov eller efterfrågan? [RiR 2014:22]). Genom att mål och resultat, på de olika nivåerna i styrkedjan, i vissa fall har fragmen- tiserats har tillämpningen av styrningen även lett till en del negativa effekter. Om mål- och resultatstyrning bryts ned på en alltför detal- jerad nivå ökar risken för suboptimering och bristande helhetssyn. Utöver att detta i vissa fall har bidragit till en icke ändamålsenlig ökning av administrationen, riskerar det också att leda till att de gemensamma resurserna inte används effektivt. Det har också, i vissa fall, lett till en styrning som minskat utrymmet för medarbetarna att, baserat på yrkeskunnande och erfarenhet, organisera sitt arbete på det sätt som bäst gagnar verksamheten och medborgarna. Delegeringen av ansvar för genomförande, budget och organisa- tion samt behovet av kontroll och uppföljning har haft positiva effek- ter för den offentliga förvaltningen. Det sätt som kontrollen och uppföljningen har utförts på har dock bidragit till en ökad och i vissa fall onödig administration samt även vissa snedvridande incitament. Inom kommuner och landsting pågår kontinuerligt ett omfattande arbete med att utveckla styrningen av de kommunala verksamheter- na, både för att höja kvaliteten och för att utveckla den kommunala servicen. Möjligheten att utveckla styrningen varierar emellertid mellan olika kommuner och landsting. I en kartläggning som SKL genom- förde 2014 anger knappt en av tio kommuner att de har strukturer och arbetsformer som understödjer idéutveckling och utprovning av nya lösningar. Av skrivelsen Utvecklingen inom den kommunala sektorn 2014 (skr. 2014/15:102) framgår att ökningen av antalet årsarbetare i kom- muner, landsting och kommunalförbund 2013 till stor del skedde i de personalkategorier som arbetar med administrativa uppgifter. Inom flera yrkesgrupper i verksamhet utgör arbete med ekonomiska ersättningsmodeller, administration och detaljreglering en betydande del av det totala arbetet. kan ett underdimen- sionerat administrativt stöd ha lett till att vissa yrkesgrupper får ägna allt mindre tid till det som är yrkets kärnuppgifter. avsedd att effektivisera den offentliga förvaltningen kan i stället i vissa fall ha bidragit till att byråkratisera den. Det finns risk för att erfaren- het och kompetens inte kommer till nytta och att yrkesetik inte får utrymme. Medarbetarnas möjlighet att utveckla den offentliga för- valtningen riskerar också att begränsas. En alltför detaljreglerad styrning inom kommuner och landsting riskerar att missgynna den innovation som är nödvändig för att verk- samheterna ska kunna möta de många utmaningar som de står inför, t.ex. en åldrande befolkning och urbanisering. Det finns därför ett behov av att vidareutveckla en styrning som baseras mer på tillit och ökad förmåga såväl i kommuner och lands- ting som hos medarbetarna att utveckla verksamheten. Tillitsfull styr- ning bygger på ett ömsesidigt förtroende mellan berörda aktörer. Detta gäller både statens styrning av kommuner och landsting och de senares egen styrning av verksamheten. Den aktör som ansvarar för verksamheten måste ha utrymme att utveckla den och den aktör som styr måste kunna lita på att verksamheter utvecklas på ett rätts- säkert sätt och i enlighet med uppsatta mål och att välfärdstjänster av god kvalitet levereras till medborgarna. För att belysa frågor i sammanhanget liksom främjandet av ändamålsenliga regelverk har regeringen tillsatt (Fi 2015:01). Utredaren ska bl.a. föreslå hur den offentliga finansieringen av privat utförda väl- färdstjänster bör regleras så att offentliga medel används till just den verksamhet de är avsedda för och hur offentlig finansiering av privat utförda välfärdstjänster kan utformas så att den säkrar likvärdighet, kvalitet, samhällsekonomisk effektivitet, behovsstyrning och öppen- het. Det finns också behov av att stödja idé- och verksamhetsutveck- lingen när det gäller en mer tillitsbaserad styrning inom ramen för befintliga regelverk. Vidare behöver det positiva förändringsarbete som redan pågår i ett antal kommuner och landsting tas till vara och synliggöras. Kunskap behöver också spridas om pågående och redan genomförda projekt. Erfarenheter från genomförda utvecklings- och innovationsprojekt bör tas till vara. En delegation inrättas för att inom ramen för de befintliga regel- verken genomföra dels projekt som främjar idé- och verksamhets- utveckling när det gäller verksamhet, dels projekt som om- fattar hela styrkedjan, dvs. styrning från den nationella nivån till genomförandet i kommuner och landsting. i samverkan med kommuner och landsting samt statliga myndigheter, i synnerhet sådana myndigheter som tillhandahåller medborgarnära tjänster och som har nära koppling till de kommunala verksamhet- erna eller som arbetar med utvecklings- och innovationsprojekt. Delegationen ska inom ramen för projekten, tillsammans med berörda aktörer, identifiera och analysera hinder för att genomföra utvecklingsinsatser. I detta arbete bör det klarläggas vilka krav som regelverken för styrning, kontroll, redovisning och uppföljning stäl- ler på kommuner och landsting och hur de tillämpas. Behovet av nationell styrning för att nå de nationella målen ska också beaktas.