sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — rapporteringskanalerna bör utformas på ett sätt som gör att det är enkelt att rapportera. En sådan bestämmelse kan dock vara svår att kontrollera efterlevnaden av. Enligt vår uppfattning ligger det dess- utom i sakens natur att det inte finns någon reell möjlighet att rapportera om förfarandet blir för komplicerat. Vi bedömer därför att det är tillräckligt att ange att det ska vara möjligt att rapportera muntligen, skriftligen samt vid ett fysiskt möte om det begärs. 8.12Bekräftelse av en rapports mottagande Förslag: De externa rapporteringskanalerna och förfarandena ska utformas så att den rapporterande personen från mottagandet av rapporten får en bekräftelse på mottagandet. Kravet på bekräftelse ska gälla under förutsättning att den rappor- terande personen inte avsagt sig bekräftelse eller att myndigheten inte har skäl att tro att en bekräftelse skulle avslöja den rappor- terande personens identitet. Direktivets bestämmelser om bekräftelse av mottagandet Enligt artikel 11.2 b ska en behörig myndighet omgående, och under alla omständigheter från mottagande av rapporten, bekräfta mottagandet. Detta gäller dock inte om den rapporterande personen uttryckligen begärt annat eller den behöriga myndigheten har rimliga skäl att tro att en bekräftelse av mottagande av en rapport skulle äventyra skyddet av den rapporterande personens identitet. De behöriga myndigheterna ska som huvudregel bekräfta mottagandet, men det ska finnas undantag Det bör med hänsyn till artikel 11.2 b införas en skyldighet för be- höriga myndigheter som har externa rapporteringskanaler och förfa- randen att från mottagandet bekräfta mottagandet till den rapporterande personen. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Direktivet ställer krav på bekräftelse omgående och under alla omständigheter . Det skulle kunna hävdas att en sju- dagarsfrist innebär att det saknas incitament för den behöriga myn- digheten att bekräfta mottagande . Ett alternativ skulle därför kunna vara att införa krav på bekräftelse omgående eller , dock senast . Vi gör dock be- dömningen att är en så pass kort frist att det saknas skäl att i författningstext uttryckligen kräva en bekräftelse omgående. Det bör dessutom understrykas att en behörig myndighet som handlägger ett uppföljningsärende kommer att vara bunden av förvaltningslagen där det finns flera bestämmelser som syftar till att handläggningen ska bedrivas skyndsamt (t.ex. 9 och 11 §§). I skäl 67 framhålls att ett av syftena med uppföljning och åter- koppling är att undvika onödiga offentliggöranden. Samma skäl gör sig gällande bakom kravet på att mottagandet ska bekräftas. En bekräftelse på mottagande kan ses som ett viktigt moment för att öka förtroendet för de externa rapporteringskanalerna och att rappor- terna tas om hand om på ett lämpligt sätt av den behöriga myndig- heten. Det finns dock en risk med att bekräfta mottagandet. Det kan t.ex. vara så att den rapporterande personen skickar ett e-postmed- delande från den adress som personen använder i sin anställning, vilket innebär en risk för att arbetsgivaren får kännedom om rappor- teringen. Om den behöriga myndigheten besvarar e-postmeddelan- det ökar risken ännu mer för att rapporteringen kommer till arbets- givarens kännedom. Det i sin tur kan innebära en risk för repressalier mot den rapporterande personen. Med hänsyn till dessa risker och ordalydelsen av artikel 11.2 b bör det därför framgå att skyldigheten att bekräfta mottagandet inte gäller om den rapporterande personen uttryckligen avsagt sig be- kräftelse eller om den behöriga myndigheten har skäl att tro att en bekräftelse av mottagande av en rapport skulle äventyra skyddet av den rapporterande personens identitet. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 8.13Uppföljning, återkoppling och information till den rapporterande personen Förslag: De externa rapporteringskanalerna och förfarandena ska utformas så att den rapporterande personen får −återkoppling i skälig utsträckning om åtgärder som vidtagits vid uppföljningen av rapporten och om skälen för åtgärderna, samt −information om att uppgift genom vilken den rapporterande personen kan identifieras kommer att lämnas ut inklusive skälen för ett sådant utlämnande, såvida inte syftet med uppföljningen eller åtgärderna hindras eller försvåras om informationen lämnas till den rapporterande personen. Tidsfristen för återkoppling får uppgå från mottagandet av rapporten eller, om det finns särskilda skäl, högst och den rapporterande personen informeras om det. Den rapporterande personen ska få ytterligare återkoppling om det slutliga resultatet av uppföljningen av rapporten, om upp- följningsärendet inte kunnat avslutas inom den angivna tidsfristen. Direktivets bestämmelser om uppföljning, återkoppling och information till den rapporterande personen Enligt direktivet ska en behörig myndighet omsorgsfullt följa upp rapporterna, lämna återkoppling till den rapporterande personen inom en rimlig tid som inte överstiger eller, i vederbör- ligen motiverade fall, , samt underrätta den rapporte- rande personen om det slutliga resultatet av utredningar som rappor- ten gett upphov till, i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i nationell rätt (artikel 11.2 c, d och e). Med uppföljning avses enligt artikel 5.12 varje åtgärd som vidtas av mottagaren av en rapport för att bedöma riktigheten i de påstå- enden om ett missförhållande som framställs i rapporten och, i före- kommande fall, för att hantera det rapporterade missförhållandet, Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning genom t.ex. interna undersökningar, utredningar, lagföring, åtgärder för att återkräva medel och åtgärder för att lägga ner förfarandena. Med återkoppling avses enligt artikel 5.13 tillhandahållande av in- formation till en rapporterande person om de åtgärder som planeras eller har vidtagits som uppföljning inklusive skälen för uppföljning. I artikel 16.3 anges att om uppgifter som avslöjar den rapporte- rande personens identitet lämnas ut, ska den rapporterande personen informeras innan uppgifterna lämnas ut, såvida inte sådan informa- tion skulle äventyra berörda utredningar eller rättsliga förfaranden. Det anges vidare att när rapporterande personer informeras ska den behöriga myndigheten tillsända dem en skriftlig motivering som anger skälen för utlämnande av de berörda konfidentiella uppgifterna. I direktivet framhålls att behöriga myndigheter ska säkerställa lämp- lig uppföljning, och bland annat bedöma riktigheten i de påståenden som framställs i rapporten och avhjälpa de rapporterade överträdel- serna, genom att inleda en intern undersökning, utredning, lagföring, åtgärder för att återkräva medel eller andra lämpliga avhjälpande åtgärder, i enlighet med sitt uppdrag. Alternativt bör dessa myndig- heter ha nödvändig befogenhet för att överlämna rapporten till en annan myndighet som bör utreda den rapporterade överträdelsen och säkerställa att sådan myndighet gör en lämplig uppföljning (skäl 65). Behöriga myndigheter bör också lämna återkoppling till de rapporterande personerna om de åtgärder som planeras att vidtas eller som har vidtagits som uppföljning, t.ex. om överlämnande till annan myndighet, om att ärendet lagts ned på grund av brist på till- räckliga bevis eller på andra grunder, om att en undersökning inletts och eventuellt om resultaten av denna och om eventuella åtgärder som har vidtagits för att hantera den fråga som väckts. Behöriga myndigheter ska även lämna uppgift om grunderna för uppföljningen (skäl 66). Uppföljning är centralt för att undvika onödiga offentlig- göranden (skäl 67). Hur bör direktivets krav på omsorgsfull uppföljning genomföras? Som redan konstaterats handlar uppföljningsåtgärder enligt artikel 5.12 om att bedöma riktigheten i de påståenden om missförhållanden som framställs i rapporten och, i förekommande fall, om att hantera det rapporterade missförhållandet genom t.ex. undersökningar, ut- Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning redningar, lagföring, åtgärder för att återkräva medel och åtgärder för att lägga ner förfarandena. Vi uppfattar uppräkningen av åtgärder i artikel 5.12 som exemplifierande. Det bör noteras att definitionen av uppföljning i artikel 5.12 avser uppföljning som sker vid både intern och extern rapportering. Vi har redan i avsnitt 7.13 konstaterat att vissa av de åtgärder som nämns i artikel 5.12 typiskt sett inte kan bli aktuella när det är fråga om att en arbetsgivare ska följa upp en intern rapportering om missför- hållanden. Om det är fråga om en myndighet som tar emot rappor- tering via en extern rapporteringskanal är sannolikt merparten av de åtgärder som nämns i artikel 5.12 sådana åtgärder som myndigheten kan vidta, i vart fall om det är en tillsynsmyndighet. Artikel 5.12 skulle kunna tolkas så att allt som sker som en följd av att viss information har rapporterats utgör uppföljning i direktivets mening. Vi anser dock att direktivet inte bör förstås på det sättet. Direktivets bestämmelser om uppföljning bör analyseras i ljuset av vad en visselblåsarfunktion är. En visselblåsarfunktion innebär att det ska finnas effektiva, kon- fidentiella och säkra rapporteringskanaler i syfte att bidra till att personer som har kännedom om missförhållanden ska våga rappor- tera dessa. Sådan rapportering förser myndigheter med viktig infor- mation som leder till att missförhållanden och överträdelser av be- stämmelser kan upptäckas, utredas och lagföras effektivt (jfr skäl 13). Visselblåsarfunktioner är således ett viktigt verktyg för att t.ex. till- synsmyndigheter och lagförande myndigheter ska kunna utföra sina uppdrag effektivt och ändamålsenligt. En central funktion i en visselblåsarfunktion får anses vara att granska och bedöma riktigheten i de påståenden som framställs i rapporteringen. Vi bedömer, utifrån hur artikel 5.12 är utformad, att även direktivet betonar betydelsen av granskning och bedömning av riktigheten i den information som rapporteras via externa rapporter- ingskanaler. Det centrala är att utreda frågor som t.ex. om det före- ligger ett missförhållande, vad missförhållandet består i samt om någon kan anses vara ansvarig för att ha förorsakat missförhållandet. Bero- ende på resultatet av denna utredning kan det bli aktuellt att gå vidare med t.ex. tillsynsåtgärder, lagföringsåtgärder eller åtgärder som syftar till att återkräva medel. i myndighetens hantering av informationen bör man kunna se det som att själva ärendet i visselblåsarfunktionen Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning är avslutat och att de ytterligare åtgärder som därefter vidtas inte är uppföljningsåtgärder i direktivets mening. De fortsatta åtgärderna bör istället ses som ett led i myndighetens övriga verksamhet, inte minst som en del i myndighetens tillsynsarbete. Vi föreslår att en egenskap hos de behöriga myndigheterna bör vara att de har ett tillsynsansvar (se avsnitt 8.8.2). Vi föreställer oss också att myndigheterna i regel kommer att inrätta och driva sina externa rapporteringskanaler och förfaranden i nära anslutning till sin tillsynsverksamhet eftersom kanalerna och förfarandena bidrar till att fånga upp signaler som kan leda till att tillsynsärenden inleds. Däremot menar vi alltså att de till- synsåtgärder som vidtas inte nödvändigtvis ska anses vara en del av den uppföljning av rapportering som direktivet kräver. Det går enligt oss inte att dra en skarp gräns mellan vad som utgör uppföljningsåtgärder i direktivets mening och vad som utgör en del av myndighetens övriga verksamhet, även om det står klart att det cen- trala i en visselblåsarfunktion är att bedöma riktigheten i de påståen- den om missförhållanden som framställs i en rapport. Det går enligt vår mening inte heller att i generella termer slå fast vad som är en omsorgsfull uppföljning. I vilken omfattning en uppföljning ska genomföras för att anses vara omsorgsfull kommer att vara beroende av omständigheterna i varje enskilt fall och av vilken typ av missför- hållanden det är fråga om. Vi bedömer mot denna bakgrund att det inte är möjligt att i författningstext ange vilka typer av uppföljnings- åtgärder som ska vidtas av en behörig myndighet. En behörig myndighet som får del av värdefull information om missförhållanden kommer att ha ett intresse av att använda informa- tionen för att kunna utföra sitt uppdrag mer effektivt och ändamåls- enligt. Man kan t.ex. tänka sig att en myndighet som har ett tillsyns- ansvar får kännedom om omständigheter som innebär att det finns skäl att inleda ett tillsynsärende. Beslutet att inleda tillsyn kommer i en sådan situation att ha sin grund i det tillsynsansvar som myndig- heten har enligt andra regelverk. Det behöver därför inte införas några skyldigheter i den nu föreslagna förordningen om att myndig- heter ska följa upp den rapporterade informationen på något särskilt sätt. Som framgår av det efterföljande avsnittet anser vi dessutom att det bör införas ett krav på att en rapporterande person ska få åter- koppling om de åtgärder som planeras eller som har vidtagits som uppföljning på rapporten. Om återkopplingen ger den rapporterande Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning personen anledning att tvivla på att den behöriga myndigheten följer upp informationen har personen enligt våra förslag möjlighet att skyddat vända sig till allmänheten genom ett offentliggörande. Vi bedömer därför att kravet på återkoppling kommer att vara tillräck- ligt för att behöriga myndigheter på ett seriöst och omsorgsfullt ska följa upp den rapporterade informationen. Bör direktivets bestämmelser om minskad börda m.m. för behöriga myndigheter genomföras i svensk rätt och i så fall hur? Iartikel 11.3−11.5 anges att medlemsstaterna får föreskriva bestäm- melser som har bäring på de behöriga myndigheternas uppföljning och återkoppling. Medlemsstaterna får t.ex. föreskriva att behöriga myndigheter, efter att ha bedömt ärendet på ett lämpligt sätt, kan besluta att en rapporterad överträdelse är klart ringa och att ytter- ligare uppföljning enligt direktivet inte krävs, förutom att förfaran- det läggs ner. Om så är fallet ska de behöriga myndigheterna under- rätta den rapporterande personen om sitt beslut och skälen för detta (artikel 11.3). Medlemsstaterna får vidare föreskriva att behöriga myn- digheter kan besluta att avsluta förfarandet beträffande återkom- mande rapporter, som inte innehåller meningsfull ny information om överträdelser i förhållande till en tidigare rapport för vilken de relevanta förfarandena har slutförts, såvida inga nya rättsliga eller faktiska omständigheter motiverar en annan typ av uppföljning. Om så är fallet ska de behöriga myndigheterna underrätta den rappor- terande personen om sitt beslut och skälen för detta (artikel 11.4). Medlemsstaterna får slutligen, i händelse av ett stort inflöde av rap- porter, föreskriva att behöriga myndigheter får prioritera handlägg- ningen av rapporter om allvarliga överträdelser eller överträdelser av väsentliga bestämmelser som omfattas av direktivets tillämpningsom- råde, utan att detta påverkar tidsplanen för återkoppling (artikel 11.5). Frågan är om och i så fall hur bestämmelserna bör genomföras i svensk rätt. Det bör noteras att artikel 11.3−11.5 inte måste genomföras efter- som punkterna i artikeln anger att medlemsstaterna får föreskriva bestämmelser. Artikel 11.3−11.5 ligger enligt vår bedömning i linje med hur tillsyn typiskt sett bedrivs i . Svenska myndigheter utövar en riskbaserad tillsyn, utifrån de riskanalyser Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning som myndigheten själv gör. Det innebär att den riskbaserade till- synen inriktas mot de områden som är mest angelägna att granska. En riskbaserad tillsyn kan innebära att situationer, där det i och för sig finns indikationer på att allt inte har gått rätt till, inte prioriteras eftersom annan tillsyn prioriteras. Enligt oss kan vidare en åtgärd, som innebär att en rapporterad överträdelse är så ringa att ärendet läggs ner, utgöra exempel på en omsorgsfull uppföljning om ärendet först har utretts och bedömts på ett lämpligt sätt. Att avsluta ett förfarande på den grunden att det är fråga om en återkommande rapport som inte innehåller någon meningsfull ny information, kan enligt vår bedömning också utgöra exempel på en omsorgsfull uppföljning. De nu nämnda exemplen är sådana faktorer som enligt oss lämpligen kan tillmätas betydelse vid bedömning av om återkoppling och uppföljning har gjorts i enlighet med de föreslagna bestämmelserna. Vi anser sammanfattningsvis att de möjligheter som artikeln ger bör finnas för de svenska myndigheter som utses som behöriga. Vi anser dock inte att artikeln behöver genomföras genom författnings- bestämmelser eftersom artikeln ligger i linje med hur tillsyn typiskt sett bedrivs i . Särskilt om uppföljning av rapporter om för statligt stöd I skäl 65 nämns att behöriga myndigheter bör ha nödvändig befog- enhet för att överlämna rapporten till en annan myndighet som bör utreda den rapporterade överträdelsen. Det framgår vidare att kom- missionen har en exklusiv befogenhet när det gäller att förklara stat- liga stödåtgärders förenlighet, särskilt i enlighet med artikel 107.3 i EUF-fördraget. Denna ansvarsfördelning på statsstödsområdet innebär att upp- följning av rapporter som rör för statligt stöd huvudsak- ligen kommer att bestå av att den behöriga myndigheten, under vissa förutsättningar, kommer att överlämna de rapporterade uppgifterna till kommissionen. En sådan hantering kan enligt vår mening anses uppfylla kraven på omsorgsfull uppföljning i direktivets mening. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Hur bör direktivets krav på återkoppling genomföras? I skäl 67 framhålls att återkoppling bör ske inom en rimlig tid mot bakgrund av behovet av att snabbt åtgärda det problem som rapporten avser och behovet av att undvika onödiga offentliggöranden. Man kan fråga sig hur punkterna i artikel 11.2 d och 11.2 e för- håller sig till varandra. Enligt artikel 11.2 d ska en behörig myndighet lämna återkoppling till den rapporterande personen inom en rimlig tid som inte överstiger eller, i vederbörligen motiverade fall, . Artikel 11.2 e anger att en behörig myndighet ska underrätta den rapporterande personen om det slutliga resultatet av utredningar som rapporten gett upphov till. Artikel 11.2 d nämner uttryckligen begreppet återkoppling, vilket enligt artikel 5.13 innebär tillhandahållande av information till en rapporterande person om de åtgärder som planeras eller har vidtagits som uppföljning och om grunderna för sådan uppföljning. Vi be- dömer att detta till stor del överensstämmer med det som avses i artikel 11.2 e. Båda punkterna i artikeln rör således den rapporte- rande personens rätt till information om vad som blir följden av den information som har rapporterats. Det kan därför ifrågasättas varför båda punkterna finns i artikeln och hur de förhåller sig till varandra. Vi gör bedömningen att det har sin grund i att artikel 11.2 d har en tidsfrist, vilket artikel 11.2 e saknar. Enligt artikel 11.2 d ska åter- koppling lämnas eller, i vederbörligen motiverade fall, . Det står dock klart att viss information som rapporteras inte kommer att hinna utredas , eller ens . Man skulle t.ex. kunna tänka sig att det som rapporteras är misstankar om omfattande korruption. Den sortens information kan ta mycket att utreda. Vi tolkar därför direk- tivet som att artikel 11.2 d och 11.2 e tillsammans säkerställer att den rapporterande personen dels får återkoppling inom rimlig tid om utredningen drar ut (11.2 d), men också återkoppling när visselblåsarfunktionenen är klar med sin utredning (11.2 e). Vi gör mot denna bakgrund bedömningen att det bör införas en skyldighet att dels lämna återkoppling om uppföljningen av rappor- ten , dels lämna ytterligare återkoppling om det slutliga resultatet av uppföljningen av rapporten, om uppföljningsärendet inte kunnat avslutas inom den angivna tidsfristen. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Frånsett tidsfristen i artikel 11.2 d finns det inga krav i direktivet på hur återkoppling ska ske, varken enligt artikel 11.2 d eller arti- kel 11.2 e. Vi ser ingen anledning att lämna förslag om ytterligare krav på återkoppling än de tidsfrister som följer av artikel 11.2 d. Vi anser att uttrycket ”om det finns särskilda skäl” bör användas i stället för ”i vederbörligen motiverade fall” som används i arti- kel 11.2 d, eftersom det passar bättre i svensk författningstext. Ut- trycken torde vara synonyma. Tidsfristen för återkoppling bör alltså få uppgå från mottagandet av rapporten eller högst om det finns särskilda skäl. Det bör dock krävas att den som är skyldig att lämna återkoppling informerar den rapporterande personen om att man gör bedömningen att det finns särskilda skäl som motiverar en sexmånadersfrist. Om den rapporterande perso- nen inte får sådan information skulle denna oklarhet t.ex. kunna leda till att denne går vidare med ett offentliggörande trots att den behö- riga myndigheten fortfarande utreder frågan, vilket i sin tur riskerar att göra den behöriga myndighetens arbete svårare. För att undvika en sådan situation bör alltså den behöriga myndigheten informera den rapporterande personen om att myndigheten avser att åter- komma med återkoppling i stället för . Rätten till återkoppling bör inte innebära att en rapporterande person har en oinskränkt rätt till information. Återkoppling innebär enligt artikel 5.13 tillhandahållande av information till en rapporte- rande person om de åtgärder som planeras eller som har vidtagits som uppföljning och om grunderna för sådan uppföljning. Rätten till återkoppling bör typiskt sett omfatta information om vad som har gjorts för att utreda och bedöma riktigheten av den rapporterade in- formationen samt vilka slutsatser som kunnat dras av utredningen. Däremot bör det t.ex. inte innefatta en rätt till ett personligt möte med den ansvarige handläggaren för att i detalj få svar på varför vissa utredningsåtgärder vidtagits och andra inte. Mot denna bakgrund bör det anges att kravet på återkoppling gäller i skälig utsträckning. Det bör även framhållas att det kan finnas sekretessbestämmelser som påverkar möjligheten att redogöra för vidtagna uppföljnings- åtgärder. Det finns inget i direktivet som tyder på att rätten till åter- koppling för en rapporterande person innebär att en myndighet kan bortse från gällande sekretessbestämmelser. Tvärtom framhålls i skäl 66 att det kan finnas begränsningar vad gäller offentliggörandet Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning av beslut på områdena finansiell reglering och företagsbeskattning som innebär att det inte går att informera den rapporterande perso- nen om det slutliga resultatet av undersökningarna. Rätten till åter- koppling bör således inte påverka tillämpningen av gällande sekretess- bestämmelser. I uttrycket att den rapporterande personen ska få skälig åter- koppling kan inte anses ligga ett krav på att den behöriga myndig- heten säkerställer att den rapporterande personen faktiskt också tar del av återkopplingen. Det bör räcka att den behöriga myndigheten gör det möjligt för den rapporterande personen att ta del av åter- kopplingen. Återkoppling skulle t.ex. kunna lämnas genom ett besked som nås om den rapporterande personen loggar in på ett rapporter- ingsverktyg, om ett sådant har använts för rapporteringen. anges i skäl 73 i direktivet att de externa rapporteringskanalerna ska vara användarvänliga. Det innebär enligt vår bedömning att rappor- teringskanalerna och förfarandena bör vara enkla och lättillgängliga för den rapporterande personen.