sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Byggaktörerna anför att det saknas incitament till produktutveckling när det är svårt att få bygglov för standardi- serade byggnadskoncept på grund av svårigheter för dessa huskoncept att uppfylla vissa specifika och detaljerade krav i detaljplaner. Ett seriebyggt flerbostadshus behöver enligt utredningen kunna uppföras även om till exempel en mindre del av byggnadens tak har en takvinkel som strider mot gällande detaljplan enligt 9 kap. 31 b § 1 PBL. För att få bygglov ska avvikelsen i så fall med nuvarande regler kunna godtas som en liten avvikelse. Om det är fråga om takvinkeln för hela byggnadens tak torde det inte vara möjligt. Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus möjligheten att godta avvikelse som är i begränsad omfattning och nödvändig enligt 9 kap. 31 b § 2 PBL så torde bestämmelsen inte vara tillämplig för nybyggnad av ett flerbostadshus. Inte heller avvikelse enligt 9 kap. 31 c § PBL torde vara tillämpligt i någon större utsträck- ning vid nybyggnad av seriebyggda flerbostadshus. Av bestämmel- sen framgår att det ska vara fråga om ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse” (9 kap. 31 c § 1 PBL). Ett sådant angeläget gemensamt behov ska vara väsentligt för flera människor för att åtgärden kan vidtas. Det skulle kunna handla om en åtgärd som kommer majoriteten i ett flerbostadshus till nytta, till exempel ett planstridigt cykelförråd eller en tvättstuga. Nybyggnad av seriebyggda flerbostadshus omfattas i regel inte då åtgärden torde bedömas vara alltför omfattande för att det ska vara fråga om ”begränsad omfatt- ning” enligt 9 kap. 31 § PBL. 8.6.3Förslag om avvikelse för seriebyggda flerbostadshus Förslag: En ny tredje punkt införs i 9 kap. 31 b § PBL som innebär att bygglov får beviljas för uppförande av ett seriebyggt fler- bostadshus trots att åtgärden strider mot gällande detaljplan eller områdesbestämmelser om avvikelsen avser bebyggelsens omfatt- ning, utformning eller placering och är nödvändig för att ett fler- bostadshus ska kunna uppföras som ett seriebyggt hus. Utredningen föreslår ett undantag från reglerna om förutsättningar för bygglov för nybyggnad av flerbostadshus vilka uppförs som serie- byggda hus. Enligt utredningens förslag till ny bestämmelse i 9 kap. 31 b § PBL får bygglov ges för en åtgärd som avviker från en detalj- plan om avvikelsen avser bebyggelsens omfattning, utformning eller placering och är nödvändig för att ett flerbostadshus ska kunna upp- föras som ett seriebyggt hus. Utredningen föreslår även att en ny definition av ett seriebyggt hus införs i 1 kap. 4 § där ett seriebyggt hus definieras som en byggnad vilken projekteras och uppförs på olika platser med på förhand begränsade variationsmöjligheter. Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus En utökad möjlighet till bygglov trots avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser införs men inte utan begränsningar. Den föreslagna avvikelsen i 9 kap. 31 b § PBL avgränsas till att gälla; –avvikelser som är förenliga med detaljplanen eller områdesbestäm- melsernas syfte, –som avser bebyggelsens omfattning, utformning eller placering, och –som är nödvändiga för att ett flerbostadshus (se avsnitt 8.6.5) ska kunna uppföras som ett seriebyggt hus (se avsnitt 8.6.4). Den nya bestämmelsen öppnar upp för avvikelser som inte utgör godtagbara avvikelser enligt de nuvarande reglerna om liten avvikelse (9 kap. 31 b § 1 PBL) eller om åtgärden är av begränsad omfattning samt nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt (9 kap. 31 b § 2 PBL). Avvikelsen ska avse del som är bestämd på förhand i projek- teringen av byggnaden. Genom bestämmelsen blir det möjligt att avvika från för kommunen frivilliga planbestämmelser om bebyggel- sens omfattning, utformning eller placering. Med omfattning avses bland annat bestämmelser om byggnaders längd, bredd, höjd, källar- djup och våningsantal (4 kap. 11 § 1 PBL). Med utformning och pla- cering avses bestämmelser om hur de krav på byggnader som anges i 2och 8 kap. och i plan- och byggförordningen (2011:338) ska tillämpas (4 kap. 16 § 1 PBL). Bedömningen ska göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och är beroende av planens syfte och vad som redan tidigare finns på platsen och i omgivningarna. Storleken och omfattningen av avvikelsen är inte avgörande utan det är bedömningen av om avvikelsen är nödvändig som avgränsar omfattningen av avvikelsen. Ett seriebyggt flerbostadshus har begrän- sade variationsmöjligheter då byggnaden har projekterats med avsikten att flera byggnader ska uppföras på olika platser. Avvikelse ska vara nödvändig för att bygglov ska kunna ges utan att byggherren ska be- höva anpassa och ta fram en unik projektering. avgör om det är fråga om ett seriebyggt fler- bostadshus och om möjligheten till avsteg enligt den nya bestäm- melsen kan tillämpas utifrån en samlad bedömning i det enskilda bygglovsärendet både när det gäller avvikelsens nödvändighet och i Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus vilken utsträckning den kan anses rymmas inom planens syfte och syftet med enskilda planbestämmelser. Om det blir möjligt att frångå detaljplanen i alltför stor utsträck- ning kan förtroendet för planinstrumentet gå förlorat. Av denna anledning är förslaget om avvikelse preciserat och avgränsat så att det endast avser åtgärden nybyggnad av seriebyggda flerbostadshus. Vidare måste avvikelsen avse bestämmelser om omfattning, utform- ning eller placering samt vara nödvändig för att ett seriebyggt fler- bostadshus ska kunna uppföras. Det är upp till att avgöra om förutsättningar för avvikelse föreligger och om avvikelsen är nödvändig. Byggherren ges inte någon utökad rätt att få bygglov trots att åtgärden avviker från plan utan det är endast fråga om att ge kommunen utökade möjligheter att medge avvikelse. Varje avvikelse är fortfarande en bedömning som ska göras av kommunens byggnadsnämnd och nämn- den ska i varje enskilt fall avgöra om avvikelsen kan medges. Det får aldrig uppfattas som en rätt för en byggherre att få en avvikelse. Utredningens förslag till ändrad lagstiftning motiveras av att det finns ett behov av att särskilt främja seriebyggda flerbostadshus. Precis som nuvarande planavvikelser ser utredningen att omfatt- ningen av den föreslagna planavvikelsen kan utvecklas i rättspraxis. Utredningen vill här särskilt framhålla Högsta domstolens avgörande i domen i mål Ö 435-20 om att kommunens uppfattning av om planavvikelsen är lämplig att medge ska ges sär- skild vikt. Utredningens förslag till planavvikelse medför att intresset av att ett flerbostadshus ska kunna uppföras som ett seriebyggt flerbostads- hus blir ett intresse som behöver beaktas. Den föreslagna avvikelsen innebär att bygglov i vissa fall kan komma att lämnas trots det för- hållandet att åtgärden är planstridig. Det innebär inte att bygglov ska ges. Det ska precis som för nuvarande planavvikelser inte finnas någon generell rätt för sökanden att få bygglov. En åtgärd som upp- fyller förutsättningarna för bygglov trots planavvikelse enligt den föreslagna bestämmelsen kan vara olämplig av andra skäl. Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus 8.6.4Förslag om definition av seriebyggda hus Förslag: En definition av seriebyggt hus införs i 1 kap. 4 § PBL. Ett seriebyggt hus definieras som en byggnad som projekteras och uppförs på olika platser med på förhand begränsade variations- möjligheter. För att specifikt främja kostnadseffektivt byggande som handlar om uppförandet av byggnader med likadan utformning som till stor del är bestämd på förhand behövs ett begrepp som definierar byggandet i fråga. Definitionen tjänar dels till att avgränsa och precisera för- slaget om planavvikelse i 9 kap. 31 b § PBL, dels till att få ett begrepp som sammanfattar det byggande som utredningen vill främja. Utred- ningen använder begreppet standardiserat byggande men i legal- definitionen har utredningen landat i att seriebyggt hus är lämpligare. Ett seriebyggt hus definieras enligt förslaget till 1 kap. 4 § PBL som en byggnad som projekteras och uppförs på olika platser med på förhand begränsade variationsmöjligheter. Den föreslagna defini- tionen begränsar omfattningen av utredningens förslag om planavvik- else. Det som är definierande är att byggnaderna projekteras och uppförs på olika platser där byggnaderna med begränsade variations- möjligheter har i princip samma konstruktion och liknande utform- ning. Att variationsmöjligheterna är begränsade behöver inte nödvän- digtvis innebära att byggnaderna kommer att se exakt likadana ut eller att det är fråga om byggande med samma volym. Byggandet kan ske på plats utifrån förutbestämda arbetssätt där husets utformning är bestämd på förhand men eventuellt kan fasadmaterial eller kulör varieras. Det kan också vara fråga om färdiga moduler som tillverkas i fabrik och sedan sätts ihop på plats. Ytterskalet behöver då anpassas till platsen men variationsmöjligheterna är bestämda på förhand. De byggnader och den typen av byggande som utredningen ser som serie- byggnad kan exemplifieras med de flerbostadshuskoncept som tagits fram i ramavtal av Allmännytta och SKR. Definitionen av seriebyggt hus som ett hus som projekteras och uppförs på olika platser innebär att det första huset som uppförs i en serie inte kommer att kunna omfattas av definitionen. För att det ska vara fråga om ett seriebyggt hus enligt definitionen ska ett hus med liknande utformning redan vara uppfört. Av det följer att det inte Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus ska vara möjligt att tillämpa den nya planavvikelsen om det inte redan uppförts ett hus som projekterats med liknande utformning som sökanden kan hänvisa till. Det får antas vara lättare att ändra och anpassa projekteringen för en byggnad som är den första i en serie. En byggherre som bygger ett seriebyggt flerbostadshus har att bevisa att det är fråga om ett seriebyggt hus. Av ansökningshand- lingarna, projekteringsunderlag och dylikt behöver det framgå att det är fråga om ett seriebyggt hus. De variationsmöjligheter som projekteringen tillåter ska vara kända på förhand. Det kan alltså finnas variationsmöjligheter för samtliga utformningskrav och tekniska egenskapskrav vilket medför att en bygg- nad i praktiken inte kommer se likadan ut som någon annan bygg- nad. Alla hus måste anpassas till platsen där de uppförs. Det gäller till exempel grundläggningen. Detta utesluter inte att hus betraktas som seriebyggda hus, om projektören på förhand kan ha tagit fram olika lösningar som passar för olika markförhållanden. Detsamma gäller för anpassningar till klimatförhållanden, såsom snölaster, på olika platser i landet. Förslag: Förslaget till ny planavvikelse i 9 kap. 31 b § PBL avgränsas till flerbostadshus. Den föreslagna möjligheten till avvikelse är kopplad till att det är nödvändigt med avvikelse för att ett seriebyggt flerbostadshus ska kunna uppföras. Flerbostadshus är inte definierat och förekommer inte i lagen. Termen används dock i olika bestämmelser i de författ- ningar som har meddelats med stöd av lagen och behöver enligt utredningen inte definieras särskilt. Vid en gränsdragning mellan en- och tvåbostadshus och flerbostadshus vid tillämpningen av den nya bestämmelsen kan ledning fås av publikation Plan- och Byggtermer där flerbostadshus definieras som bostads- hus med minst tre bostadslägenheter och en- och tvåbostadshus definieras som bostadshus som innehåller högst två bostadslägenheter. Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus Att det är fråga om seriebyggnad av ett flerbostadshus är centralt för förslaget. Seriebyggnad sker dock även av en- och tvåbostadshus i stor skala. Om det är lämpligt att ge samma möjlighet till avvikelse för seriebyggda en- och tvåbostadshus har inte utredningen närmare undersökt. Utredningen kan se att det skulle kunna finnas skäl att medge avvikelse även för en- och tvåbostadshus. Det borde vara gynnsamt för produktutvecklingen och möjligheten att skapa en volymökning på samma sätt som utredningen menar kan komma att ske för fler- bostadshus. Utredningen avgränsar dock förslaget till flerbostads- hus då utredningen bedömer att det saknas tillräckligt underlag för att låta den föreslagna planavvikelsen gälla för bostadsbyggnader generellt, dvs. även för en- och tvåbostadshus. Utredningens uppdrag har varit fokuserat på flerbostadshus. Flerbostadshus som är färdiga att avropa från befintliga ramavtal av Allmännytta och SKR pekas särskilt ut i utredningens direk- tiv.25 Det anges i direktivet att det genom att ta del av erfarenheter från bostadsbyggande företag vars affärsmodell bygger på att man uppför flerbostadshus som till väsentliga delar tas fram i en stan- dardiserad process är möjligt att få en mera allsidig bild av om och hur kommuners agerande påverkar den reella marknaden för företagen.26 Att utredningen avgränsar förslaget till att endast avse serie- byggda flerbostadshus ska inte ses som ett ställningstagande till vad som bör gälla för seriebyggda en- och tvåbostadshus utan endast som att seriebyggda en- och tvåbostadshus inte har varit föremål för utredningens arbete. 8.6.6Utredningens förslag i förhållande till tidigare förslag om begränsning av detaljplanekrav I betänkandet Bättre samarbete mellan stat och kommun vid planering för byggande (SOU 2015:109) berördes möjligheterna att i detaljplan reglera en ny byggnadsutformning vad avser färg- och material- verkan. Möjligheterna att i detaljplan reglera byggnadsverk och tomters tekniska egenskaper skulle enligt förslaget begränsas till situationer då detta krävs för att planen inte ska bli föremål för överprövning enligt 11 kap. 10 § PBL. Förslaget tog utgångspunkt i att alltför 2019:31 s. 3, se bilaga 1. 2019:31 s. 7, se bilaga 1. Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus detaljerade detaljplaner kan vara ett problem. Flertalet remissinstanser uttryckte kritik mot förslaget som inte föranlett någon lagstiftning. Flera remissinstanser avstyrkte förslaget trots att de instämde i problembeskrivningen som sådan, att en alltför hög detaljeringsgrad i detaljplaner ger problem vid genomförandet. Remissinstansernas kritik handlade främst om att förslaget ansågs försämra kommuner- nas möjlighet att arbeta med arkitektur- och gestaltningsfrågor. Mark- och framförde i sitt remissyttrande att genom att utformningsfrågorna hänskjuts till bygglovsskedet minskar förutsägbarheten för den enskilde om vad som gäller för att få bygglov. Vidare ansågs samma osäkerhet komma att gälla för grannar till en planerad byggnation. Att skjuta på beslut om utformningen från planskedet till bygglovsskedet ansågs kunna bli kostnadsdrivande och minska effektiviteten i den samlade prövningsprocess som föregår ett bygge. anförde i sitt remissyttrande att även om en hög detal- jeringsgrad av regleringen av vissa frågor i detaljplan i bland ställer till problem vid genomförandet av planen och vid efterkommande lov- prövning mot planens bestämmelser har all reglering i detaljplan som inte är nödvändig för planens genomförande och som inte är nöd- vändig för att skapa tydlighet kring villkoren för en efterkommande lovprövning samma potential att ställa till problem i efterhand. Bo- verket menade att problemet med alltför detaljerade detaljplaner bättre kan motverkas genom en tydligare vägledning. Kommuner och Regioner (SKR) framförde att det är av vikt att kommunen även fortsatt ges möjlighet att reglera färg- och materialverkan i områden av särskilt kommunalt eller regionalt intresse, framför allt gällande kulturmiljön och avstyrkte därför förslaget. Frågan föreslogs i stället kunna hanteras som liten avvikelse vid bygglovs- prövningen. Det förslag som läggs nu skiljer sig på avgörande sätt från den tidigare utredningens förslag. Förslaget i denna utredning gäller för bygglovsskedet och inte för planskedet. Problemet med alltför detal- jerade detaljplaner hanteras på ett liknande sätt som SKR föreslog i sitt remissyttrande, genom en möjlighet till avvikelse vid bygglovs- prövningen. Det innebär att kommunerna har kvar den handlings- frihet som finns när det kommer till reglering i detaljplan. Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus Detaljplaneringens syfte är att reglera mark- och vattenanvänd- ningen men inte i detalj reglera krav som är bättre lämpade att prövas i bygglovsskedet. Genom att inte göra detaljplanerna mer detaljerade än nödvändigt, vilket framgår av 4 kap. 32 § PBL, så borde det bli färre avvikelser för kommunen i bygglovsprövningen. Detaljplaneringen blir eventuellt mindre transparent och mindre förutsägbar men det vägs upp av att det bara gäller i specifika fall där det finns ett behov av en avvikelse som är nödvändig för att ett flerbostadshus som byggs som ett seriebyggt hus ska kunna uppföras. I stället för att ta bort kommunernas möjlighet att reglera vissa frågor i plan komplet- teras processen med att kommuner när den sökta åtgärden avser nybyggnad av ett seriebyggt flerbostadshus får möjlighet att godta vissa avvikelser från plan under vissa förutsättningar. Ett förslag om ytterligare möjligheter till planavvikelse är till sin natur sådant att det inte får någon effekt i situationer där en fastställd plan helt saknas. I den utsträckning planberedskapen kunnat mätas av utredningen tycks den emellertid ha ökat något (se vidare avsnitt 4.4.1) och utredningen bedömer därför att den föreslagna åtgärden bör prioriteras, utan att för den skull förta betydelsen av andra möjliga åtgärder. Förslag: Ändringarna i ska träda i kraft . Det finns inte något behov av övergångsbestäm- melser. Förslaget gäller för kommande bygglovsärenden och påverkar inte tidigare beviljade bygglov. Mot bakgrund av detta finns det inte något behov av några övergångsbestämmelser. Med hänsyn till kommande remissbehandling föreslår utredningen att ändringarna i träder i kraft . Ändringarna kan ske men kan med fördel sam- ordnas med eventuella andra planerade ändringar. Bygglovsutred- ningen (Fi 2020:01) har i uppdrag att göra en systematisk översyn av bestämmelser om bygglov i 9 kap. PBL och ska redovisa sitt uppdrag . En del av utredningens uppdrag avser frågan om förutbestämda hyres- nivåer. Dagens hyressättning sker, som det konstateras i direktiven, i en förhandlingsprocess som är helt separerad från upphandling av bostadshus och som är formellt oberoende av byggkostnaderna. De framtida hyresnivåerna ingår därför normalt inte som en del av för- frågningsunderlaget vid en upphandling. Om den kommande hyresnivån bestäms på förhand öppnas enligt utredningens direktiv nya möjligheter i en upphandling av bostäder som en vara eller tjänst. Det går t.ex. att låta flera olika delar av ett projekt, såsom finansiering eller förvaltning av det färdiga bostads- huset, ingå i det som upphandlas. Både rollen som beställare och som leverantör skulle förändras inom de ramar som upphandlingslagstift- ningen ger. Hyresnivån för bostäderna kan enligt direktivet användas i ett för- frågningsunderlag på olika sätt. Det anbud som medger lägst hyres- nivå kan anses vara ekonomiskt mest fördelaktigt. Med en på för- hand bestämd hyresnivå kan dock även andra kvaliteter offereras inom en kalkyl som bygger på en angiven hyra och påverka utvär- deringen av vad som är det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet. Hyran kan i sig vara beskriven som en totalhyra, en hyra per kvadrat- meter eller någon form av normhyra. Det är enligt direktiven också en etablerad företeelse på mark- naden att upphandla andra byggnader än bostäder med en framtida hyra som en del av avtalet. Det finns därmed erfarenheter av vilka avtalsformer som kan hantera olika typer av förändrade hyrespåverk- ande förutsättningar. En inledande utgångspunkt för utredningen har varit att undersöka i vilken utsträckning dessa erfarenheter kan antas vara giltiga även vid upphandling av bostäder. 9.1Erfarenheter av förutbestämd hyra från upphandling av annat än bostäder Utredningen konstaterar att nästan alla lokalhyror är förutbestämda i någon mening och att huvudregeln när det gäller lokalhyror utgörs av avtalsfrihet, även om hyran i undantagsfall kan prövas rättsligt. omförhandlas hyran när lokalhyreskontraktet går ut och hyran fortsätter därigenom vara förutbestämd men . Det illustrerar även att tolkningen av vad som utgör förutbestämt inte behöver vara entydig. För lokaler är det även möjligt att tillämpa indexklausuler, medan detta inte är möjligt vid bostadshyra. Vid upphandlingar blir ersättningsnivån regelmässigt förutbestämd. Ofta är det den som man har tävlat om i upphandlingen. Dock förekommer indexeringsklausuler och även situationer där man tävlar om att erbjuda en bra vara eller tjänst till ett på förhand stipulerat pris. Upphandlingsreglerna gäller för byggentreprenader men undan- tar rena hyreskontrakt, vilket brukar betecknas som det s.k. hyres- undantaget i lagen om offentlig upphandling (3 kap. 19 §). I praktiken är gränsdragningen mellan vad som är ett rent hyreskontrakt och vad som även innefattar en viss entreprenadandel grannlaga och kon- fliktfylld eftersom lokalhyresgäster gärna vill ha specialanpassade lokaler och hyresvärdar gärna vill försäkra sig om att få uthyrt innan de bygger om. Sålunda gäller att alla upphandlingar i princip har en förutbestämd ersättningsnivå och att alla lokalhyreskontrakt har en förutbestämd hyresnivå. Direktiven preciserar som det får tolkas uppdraget till användningen av förutbestämda hyror i samband med upphandling. Direktiven pekar särskilt på möjligheterna att finansiering och för- valtning skulle kunna ingå i det som upphandlas. Enligt utredningen är det framför allt när det gäller att upphandla helt annat än bostäder, t.ex. sjukhusbyggnader och större infrastruktursatsningar, som det finns erfarenheter att hämta när det gäller att låta finansieringsupp- lägget utgöra en del av själva upphandlingen. I syfte att knyta sam- man det svenska järnvägssystemet med beslutade t.ex. 1994 om ett mellan staten och det privata näringslivet samfinansierat infrastrukturprojekt – . Inledningsvis drevs Express av ett bolag som kontrollerades av det kon- sortium som byggde . samheten av australiska pensionsintressen. För trafiken gäller i prin- cip en ensamrätt fram . Ett exempel där även förvaltningen har ingått i en upphandling avser Nya . Efter ett anbudsförfarande som in- leddes beslutade i nuvarande Region att ett konsortium med ett svenskt byggföretag och ett brittiskt investmentbolag skulle finansiera, uppföra och driva det nya sjukhuset. Avtalstiden för servicetjänster t.ex. städning avsåg perioden –2040. Den valda lösningen innebar att konsortiet fick ansvar för projektering, bygge, drift och underhåll av anläggningen medan däremot regionen står som ägare till sjukhuset. Utan att utredningen närmare fördjupar sig i de bägge nu beskrivna projekten konstaterar utredningen att slutresultatet oftast inte blir en månadshyra för en relativt enkel produkt som en bostad utan en väsentligen mera komplex och sammansatt produkt. Den primära funktionen har ofta varit att få ett projekt på plats utan att omgående behöva belasta den offentliga budgeten, dvs. det har fungerat som en finansieringsmetod att ett visst betalningsansvar läggs över på fram- tiden. Som sådan har metoden kritiserats för att man inte fullt ut nyttjar den fördelaktiga ställning som det offentliga har på kreditmarknaden. Enligt utredningen ligger de lärdomar som kan göras av sådana projekt snarare på upphandlingssidan mera generellt än att de skulle ha något att göra med att upphandla baserat på hyresnivå. Sådana erfarenheter samlar utredningen upp på annan plats i sitt betänk- ande, nämligen i genomgången av genomförda upphandlingar och intervjuer (kapitel 4 och 5). Avgörande för utredningens slutsats att nämnda erfarenheter inte är möjliga att bygga vidare på vid bostadsbyggande är även att det som varit föremål för upphandling i dessa sammanhang inte varit prisreglerat i slutledet på det sätt som bostäder är.