sou · H8B371 · 2020-12-02 00:00:00 — Utvecklingen av grön teknik för att klara samhällets klimatom- ställning förutsätter god tillgång till metaller och som inte varit efterfrågade på världsmarknaden. I är det möjligt att hitta vanadin och liknande fyndigheter bland annat i alunskiffer. Det förekommer inte någon utvinning av vanadin eller sällsynta jordartsmetaller i . Däremot finns det sådana projekt som be- finner sig i tidiga skeden av processen som eventuellt skulle kunna leda till fullskalig gruvverksamhet. I takt med att efterfrågan ökar förväntas detsamma även gälla intresset för prospektering och utvin- ning av sådana metaller och ur alunskiffern. Det finns behov av att, parallellt med en ökad återvinning ur sekun- dära material, även i fortsättningen kunna söka efter eller utvinna metaller och bland annat ur alunskiffern. En förutsättning för detta är emellertid att det kan ske på ett hållbart sätt. Alunskif- ferns sammansättning och egenskaper kan innebära betydande miljö- risker i samband med brytning och ger i många fall upphov till avfall med miljömässigt problematiska egenskaper. Dessa risker måste kunna hanteras och omhändertas på ett säkert sätt. Utvinning av metaller och ur alunskiffer innebär även att markområden måste tas i anspråk, vilket kan innebära konflikter med andra mark- användningsintressen samt med äganderätten. Det finns därför skäl att förutsättningslöst analysera hur regelverket för utvinning av metaller och från alunskiffer kan skärpas, med beaktande av ett ökande behov av innovationskritiska metaller och av vikt för omställning till grön energi samt ambition om att vara ett föregångsland för en hållbar utveckling inom mineralnäringen. Uppdraget att föreslå åtgärder för att skärpa regelverket Alunskifferns utbredning och sammansättning berggrund består till övervägande del av urberg. Endast en liten del utgörs av sedimentär berggrund, t.ex. sandsten, kalksten och skiffer. Skiffer är en sedimentär bergart som huvudsakligen består av lermineral och små partiklar av kvarts. Skiffrar innehåller ofta också varierande mängd organiskt material. Om skiffer innehåller mer än en procent organiskt material, brukar den klassificeras som svarta skiffrar. Alunskiffer utgör en underkategori till svarta skiffrar. Till skill- nad från många andra länder i har små förekomster av svarta skiffrar. Dessa finns i delar av , , Öster- götland, , , fjällkedjan och i södra . Skiffern förekommer delvis i områden med aktivt jordbruk eller annan mark- användning och finns även i tätbefolkade områden där det saknas er- farenheter av mineralutvinning. Brytning innebär ianspråktagande av markområden vilket inom dessa områden innebär att olika markan- vändningsintressen ställs mot varandra. Det organiska materialet i svarta skiffrar är ofta ursprunget till att olja och gas bildas i berggrunden. Alunskiffern är t.ex. den huvud- sakliga ursprungsbergarten för den olja och gas som påträffas i Öster- sjöområdet. Alunskiffer innehåller även metaller, t.ex. nickel, vana- din, kobolt, sällsynta jordartsmetaller och uran. ofta de högre metallhalterna i samma lager som de höga organiska halterna, dvs. kerogen, påträffas i. Kerogen har tidigare använts som råvara för framställning av skifferolja. I alunskiffern finns ofta även höga halter av svavel, kalium, fosfor och kväve. Alunskifferns samman- sättning och egenskaper, bl.a. innehåll av sulfid, uran och tungmetaller, innebär sammantaget miljörisker i samband med brytning och avfalls- hantering. Sammanfattningsvis kan alunskifferns innehåll delas in i tre olika kategorier: energiråvara, icke-metalliska grundämnen och metal- liska grundämnen. Det varierar kraftigt vilken mängd geologiska data som finns till- gänglig för olika områden med alunskiffer. I vissa områden finns stora mängder analysdata från borrningar medan kunskapen om alun- skifferns variation i sammansättning och egenskaper är låg i andra områden. När det gäller alunskifferns innehåll av sällsynta jordarts- metaller är kunskapsluckorna särskilt stora. Mineralnäringen och investeringsklimatet i En utgångspunkt för utredningen är att de skärpningar som föreslås ska vara förenliga med att ska fortsätta att vara ett föregångs- land inom mineralnäringen när det gäller hållbar utveckling. Mineral- näringen är en viktig del av svensk industri, och den svenska utvin- ningen utgör en bas för svensk export och har även stor betydelse för jobb och företag. Mineralutvinningen minskar landets sårbarhet vid kriser i den internationella handeln. Mineralsektorn är dessutom mycket viktig för sysselsättningen i vissa regioner och har stor bety- delse för utvecklingen av den svenska tillverkningsindustrin, i syn- nerhet för gruvutrustningsindustrin. Svensk minerallagstiftning utgör ett viktigt instrument för att styra investeringsklimatet inom mineralnäringen. Ett av syftena med lagstiftningen är att skapa intresse för prospektering och brytning av sådana metaller och som är nödvändiga för samhällets gröna omställning. En annan viktig del i mineralpolitik är att styra mot cirkulära modeller och utvinning ur sekundära material. Betydelsen för grön omställning och högteknologisk utveckling Alunskiffer kan som nämnts innehålla såväl miljöpåverkande ämnen som ett flertal innovationskritiska metaller och som är nöd- vändiga för en grön omställning. är till stor del beroende av importen av de metaller som är nödvändiga för bl.a. elektrifiering, förnybara energitekniker och energilagring. Sådan teknik är viktig för klimatomställningen och för ambitioner att nå upp- ställda mål inom . har listat 27 mate- rial som bedöms vara kritiska för vårt samhälle och för välfärden (COM(2017) 490 final). I finns kända fyndigheter av flera av dessa metaller och i alunskiffer, bl.a. antimon, grafit, kobolt, vanadin, sällsynta jordartsmetaller och . Ett flertal av dessa finns också i sekundära material, t.ex. gruvavfall, elektronikav- fall och slagg från förädling av metaller, men återvinns inte i den utsträckning som behövs. Återvinning av metaller och är därför också en viktig fråga i sammanhanget. Enligt EU-kommissio- nen bör förteckningen av de kritiska råvarorna fungera som ett incita- ment för den europeiska produktionen av dessa metaller och genom utveckling av återvinningsverksamhet och ny gruvdrift. Givet att dessa innovationskritiska metaller och är viktiga för den gröna omställningen kan regelverket för utvinningen påverka miljön på olika sätt. Med ansvarsfulla regler kan utvinning av dessa metaller och i – från primära eller sekundära material –minska miljöpåverkan jämfört med om utvinningen sker i länder med svagare miljölagstiftning. Detta kan även ge positiva effekter på försörjningstrygghet, industriutveckling och sysselsättning. Det är också tänkbart att genom ett skärpt regelverk kan inspirera fler länder att stärka sin miljölagstiftning, som skärpta regler för utvinning från primära material kan öka intresset för utvinning från sekundära material. Regelverket för gruv- och mineralnäringen, från prospektering till en avslutad gruvverksamhet, finns i flera lagar som tillämpas parallellt. Prövningsprocessen för mineralutvinning skiljer sig från annan miljö- farlig verksamhet genom att den utöver också innehåller prövning enligt bl.a. minerallagen (1991:45) som reglerar t.ex. under- sökningstillstånd och bearbetningskoncession. Gruvverksamhet inne- fattar miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Den kräver där- för tillstånd enligt 9 och 11 kap. . Prövningen enligt miljö- balken är en bred och allsidig prövning av verksamhetens miljöpå- verkan. Minerallagen reglerar utvinning av de som är svåra att hitta och där undersökning, utvinning och återställning är långsiktiga och kostnadskrävande verksamheter med hög risk för verksamhets- utövaren, s.k. koncessionsmineral. I ett näringspolitiskt perspektiv består den svenska berggrunden av två typer av : markägar- och koncessionsmineral. av berggrunden i består av som markägaren själv råder över. De kon- cessionsmineral som omfattas av minerallagen har det gemensamt att de är industriellt användbara, förekommer med viss sannolikhet i i sådan omfattning att de är kommersiellt intressanta och kräver en systematisk letning och undersökningsverksamhet för att hittas. Att ett utgör ett koncessionsmineral innebär att undersöknings- tillstånd och bearbetningskoncession kan meddelas med stöd av minerallagen. Vissa metaller och som förekommer i alun- skiffern utgörs av koncessionsmineral. Ett undersökningstillstånd ger en ensamrätt i förhållande till mark- ägaren och andra prospektörer att kartlägga det aktuella områdets berggrundsgeologi. Ett undersökningstillstånd ger däremot inte någon rätt att påbörja undersökningsarbete – för det krävs en meddelad arbetsplan samt i de flesta fall även andra tillstånd och dispenser enligt annan lagstiftning. En bearbetningskoncession syftar till att avgöra vem som har rätt att utvinna de metaller och som har påträffats i ett område. Koncessionen ger i sig inte någon rätt att påbörja verksamhet – för det krävs bland annat tillstånd enligt . En förutsättning för att en bearbetningskoncession ska kunna meddelas är att det finns en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt. Enligt nuvarande regelverk inkluderas inte avfallshanteringskostnaderna i denna prövning. Prövningen om bearbetningskoncession ska med- delas innefattar en avvägning av olika markanvändningsintressen. Vid prövningen av ansökan om bearbetningskoncession för verksamhet som också ska prövas enligt , ska hushållningsbestäm- melserna i 3–4 kap. tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet. övergripande syfte är att främja en hållbar utveckling så att nuvarande och kommande generationer försäkras en hälsosam och god miljö. Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksam- het måste vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. En etablering eller utvidgning av en täkt- eller gruvverksamhet får inte äga rum utan att en prövning har skett mot regler. innehåller bl.a. allmänna hänsynsregler, t.ex. de grundläggande principerna om att åtgärder ska vidtas redan vid misstanken om att det finns en risk för påverkan på människors hälsa eller på miljön, att verksamhetsutövaren måste skaffa sig tillräcklig kunskap om verksamhetens miljöeffekter och att det är förorenaren som betalar för återställning av skador. I tillstån- det för en gruva framgår vad som gäller såväl för driften som för åt- gärder för stängning och återställning. Kommunens roll vid prövning av mineralutvinningsprojekt Kommuner har en viktig roll i prövningen av mineralutvinningspro- jekt. Kommunen tillämpar bestämmelser om hushåll- ning med mark och vatten genom det kommunala planmonopolet och översiktsplaneringen enligt (2010:900). Be- rörd kommun ska ges tillfälle att yttra sig över ansökan om bearbet- ningskoncession och deltar även som samrådsmyndighet och part i tillståndsprövningen enligt . För vissa typer av verksam- heter (tillståndspliktiga vindkraftsparker och vissa större verksam- heter som tillåtlighetsprövas av regeringen) krävs att kommunen till- styrker ansökan för att verksamheten ska få komma till stånd. Syftet med denna ordning är att kommunerna ska garanteras ett starkt in- flytande över den lokala miljön. Krav på tillstyrkan (s.k. kommunalt veto) gäller inte för mineralutvinningsprojekt. Förbud mot utvinning av uran förbjöds utvinning av uran i . Förbudet gäller både för gruvverksamhet med utvinning av uran som bipro- dukt och återvinning av utvinningsavfall. Större delen av de kända uranreserverna i förekommer i alunskiffer. Avfallshantering och åtgärder för stängning och återställning I har, som nämnts tidigare, alunskiffer brutits och nyttjats . utvinningsverksamhet vid bl.a. Kvarn- torp i och i har orsakat miljöproblem till följd av avfallets egenskaper och bristen på åtgärder för stängning och återställning. Det bör dock noteras att de nämnda verksamhe- terna bedrevs innan det fanns moderna regler om avfallshantering i miljölagstiftningen. De olika restprodukter som uppstår vid utvinning av alunskiffer kommer att utgöra avfall eller, om förutsättningarna för detta kan anses uppfyllda, biprodukter. Det är viktigt att säkerställa en miljö- mässigt god avfallshantering som återvinning möjliggörs. Omhändertagande av avfall står ofta för en betydande del av den samlade miljöpåverkan för gruvverksamheter. Det utgör även en bety- dande del av dessa verksamheters samlade kostnader. Av särskild betydelse vid prövningen av gruvverksamheter är därför den avfalls- hanteringsplan som ska upprättas enligt förordningen (2013:319) om utvinningsavfall. I planen ska avfallets typ, mängd och egenskaper anges. Vidare ska hanteringen av avfallet under drift, under stäng- ning och tiden därefter redovisas. Tillståndet för gruvverksamheten innehåller också bestämmelser om att ekonomisk säkerhet ska läm- nas för att säkerställa att tillräckliga resurser finns tillgängliga för stäng- ning och återställning för det fall att verksamhetsutövaren inte har ekonomiska möjligheter att genomföra dessa åtgärder som planerat. Mineralinnehåll och tänkbara utvinningsmetoder skiljer sig åt mel- lan olika förekomster av alunskiffer. Alunskiffer kan innehålla höga halter av uran, arsenik, tungmetaller och sulfider. Sulfider som kom- mer i kontakt med luftens syre oxideras vilket kan ge upphov till för- surning och urlakning av metaller. Sammantaget är alltså avfallshanteringen (inklusive åtgärder för stängning och återställning) en viktig miljöfråga i samband med pröv- ningen av metall- och mineralutvinning ur alunskiffer. Med beaktande av ovanstående ska utredaren göra följande: •Utredaren ska redogöra för vilka metaller och som kan förekomma i alunskiffern i och som med beaktande av tillgången globalt kan vara relevanta för inhemsk utvinning samt vara av vikt för utveckling av grön energi och annan högtekno- logisk utveckling. I denna redogörelse ska även ingå förekomsten av dessa metaller och i sekundära källor i , t.ex. gruvavfall, elektronikavfall och slagg från förädling av metaller. •Utredaren ska sammanställa kunskap och identifiera kunskaps- luckor när det gäller miljörisker vid utvinning av metaller och ur alunskiffer. Kunskapsinhämtningen ska avse alla delar av processen, från det att prospektering startar till dess att gruv- verksamhetsområdet ska stängas och återställas samt tiden därefter. •Utredaren ska analysera hur regelverket för utvinning av metaller och från alunskiffer kan skärpas. Analysen ska omfatta samtliga delar av prövningsprocessen, t.ex. frågor som rör en pro- spektörs lämplighet, avfallshanteringen samt bedömningen av om en enskild verksamhet får bedrivas på det sätt och på den plats som anges i tillståndsansökan. •Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag. Utöver de förslag till skärpningar av regelverket som utredaren lämnar får utredaren även föreslå åtgärder för att öka kunskapen om han- tering av de miljörisker som är förknippade med metall- och mine- ralutvinning ur alunskiffer. Vid utformning av såväl författningsförslag som övriga förslag ska miljökvalitetsmålen särskilt beaktas. Utredaren ska förhålla sig till resultatet av det arbete som pågår inom när det gäller förbud mot utvinning av kol, olja och fossilgas. De skärpningar som föreslås ska vara förenliga med och verka för att även i fortsättningen ska vara ett föregångsland för en hållbar utveckling inom mineralnäringen. I samband med detta ska utredaren beakta behovet av innovationskritiska metaller och mine- ral av vikt för omställning till grön energi och att varken den hög- teknologiska utvecklingen eller investeringsklimatet försämras. Utöver vad som följer av kommittéförordningen (1998:1474) ska ut- redaren redovisa konsekvenser för möjligheten att bedriva prospek- tering och tillgodogörande av råvaror från alunskiffer, särskilt när det gäller tillgodogörande av de som har identifierat som innovationskritiska av vikt för grön energi och annan högteknologisk omställning. Vidare ska konsekvenserna av förslagen redovisas dels generellt för markägare och innehavare av rättigheter kopplade till utvinning av alunskiffer, inklusive frågor om äganderätt och rätt till ersättning, dels för investeringsklimatet i den svenska mineralindustrin. Konsekvenserna för företag som har gjort inve- steringar ska särskilt belysas. Vidare ska en bedömning av förslagens konsekvenser för miljön lokalt såväl som globalt göras. Utredaren ska beskriva och, när det är möjligt, kvantifiera de samhällsekono- miska effekterna av de förslag som föreslås. Viktiga ställningstagan- den som gjorts vid utformningen av förslagen ska beskrivas. Vidare ska alternativa lösningar som övervägts beskrivas liksom skälen till att de har valts bort. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska i sitt arbete samråda med berörda myndigheter samt inhämta synpunkter från berörda delar av näringslivet, miljöorga- nisationer och markägarintressen och andra relevanta aktörer. Utre- daren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom , bland annat beredningen av förslagen i betänkande (SOU 2018:59) och beredningen av förslagen i och geo- logiska undersöknings redovisning av regeringsuppdraget om stra- tegi för hantering av gruvavfall (NV-03195-16). Uppdraget ska redovisas . prognoser för behov av metaller och har analyserat behovet av som krävs för olika teknologier för klimatomställningen, till exempel för behovet av sol- energi, vindkraft respektive energilagring.1 har analyserat sex olika teknologibaserade scena- rier för minskning av växthusgasutsläppen avseende perioden , baserat på scenarier upprättade av IEA och (). Nedan finns beräkningar från , vilka avser: •en tabell över hur kopplat ihop som krävs för olika teknologier inom klimatomställningen, •skisser upprättade av över de huvudsakliga som behövs för solenergi, vindkraft respektive energilagring, samt kumulativa prognoser över de som behöv för solenergi, vindkraft respektive energilagring , samt •av identifierade som är kritiska för en grön omställning som granskas i rapporten, inklusive en analys av sex olika teknologibaserade scenarier för minskning av växthusgas- utsläppen avseende perioden upp till 2050 baserat på scenarier upp- rättade av IEA och . De olika scenarierna framgår och för- kortas i figur 1. 1Världsbanken (2020). for Climate Action: The Intensity of the Clean Energy Transition, Climate-smart mining facility, , , Thao P. f. Figur 1 Teknikbaserade scenarier upprättade av IEA och IEA = , = , ETP = Perspective. Figur 2 Kartläggning av mineraler för olika tekniker Figur 3 Andel av mineralefterfrågan för solceller enligt IEA 2 DS 2DS = 2-degrees scenario, IEA = . Figur 4 Kumulativ efterfrågan på mineraler som behövs för solceller Figur 5 Andel av mineralbehov från enligt IEA 2DS 2DS = 2-degree scenario, IEA = . Figur 6 Den kaumulativ efterfrågan på mineraler som behövs för vind ”DS = 2-degree scenario, B2DS = beyond 2-degree scenario, IEA = , = , Ref = reference scenario, Remap = renewable energy roadmap scenario, RTS = reference technology scenario. Figur 7 Andel mineralbehov från energilagring under IEA 2DS 2DS = 2 degrees scenario, IEA = . Figur 8 Kumulativ efterfrågan på mineraler som behövs för energilagring Demand in the 4DS scenario is not presented because energy storage is not modelled in that scenario. 2DS = 2-dgree scenario, B2DS = beyond 2-degree scenario, IEA = , RTS = reference technology scenario. Förteckning över råvaror av avgörande betydelse Följande tabell är publicerad i EU kommissionens rapport för råvaror av avgörande betydelse: Att staka ut vägen mot ökad trygg- het och hållbarhet, den COM (2020) 474 final. Förteckning över råvaror av avgörande betydelse Övriga EU () industri, rymd- och Legeringar med låg smältpunkt 1Baserat på inhemsk produktion och import (export undantaget). 2IR = (import – export) / (inhemsk produktion + import – export). 3Återvinningsgraden i slutet av livscykeln (EoL-RIR) är den procentandel av den allmänna efter- frågan som kan tillgodoses genom sekundära råvaror. 4EU:s importberoende kan inte beräknas för beryllium, eftersom det inte finns någon produk- tion av och handel med berylliummalm och berylliumkoncentrat i EU. tronik, förpackningar eller byggnationer 5EU är nettoexportör av hafnium och indium. 6För titanmetallsvamp finns det inga handelskoder tillgängliga för EU. flygteknik, rymdfart, teknik – fräs-, skär- platina, rodium, utanför EU () 7Distributionen av smältverk och raffinaderier för har använts för att återge produk- tionskoncentrationen. Fullständiga handelsdata är inte tillgängliga p.g.a. kommersiell sekretess. 8EU:s importberoende kan inte beräknas för vanadin, eftersom det inte finns någon produk- tion av och handel med vanadinmalm och vanadinkoncentrat i EU. 9Handelsuppgifterna innefattar metall från alla källor, både primära och sekundära. Det var inte möjligt att identifiera de primära och sekundära råvarornas källor och relativa bidrag. 10Global produktion syftar på koncentrat av sällsynta jordartsoxider för både lätta och tunga sällsynta jordartsmetaller. Relevans för de industriella ekosystemen hos råvaror av avgörande betydelse Följande tabell är publicerad i EU kommissionens rapport för råvaror av avgörande betydelse: Att staka ut vägen mot ökad trygg- het och hållbarhet, den COM (2020) 474 final. Relevans för de industriella ekosystemen hos råvaror av avgörande betydelse () ha ombetts av Alunskifferutred- ningen (N 2020:02) att redogöra för dels kopplingen mellan 9 kap. 6 § i och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen), dels strålsäkerhetslagstiftningen i övrigt samt att göra en bedömning av lagstiftningens ändamålsenlighet vad gäller för- budet mot utvinning av uran. infördes en ny bestämmelse i 9 kap. 6 i § som innebär att det är möjligt att ge tillstånd till gruvdrift för att utvinna uran, dvs. Det är inte heller möjligt att ge tillstånd till brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uran för att använda uranets fissila egen- skaper. Förbudet gäller både för gruvverksamhet med utvinning av uran som biprodukt och för återvinning från utvinningsavfall. Uran togs bort som koncessionsmineral i minerallagen, vilket inne- bär att det är möjligt att bevilja vare sig undersökningstill- stånd eller bearbetningskoncession för uran.1 En grundförutsättning för att förbudet i att utvinna uran (primärt eller sekundärt) ska gälla, är att gruvanläggningen utgör en tillståndspliktig kärnteknisk anläggning enligt kärntekniklagen. I lagen definieras vad som är kärntekniska anläggningar, bl.a. anläggning för utvinning, framställning, hantering, bearbetning, förvaring som av- 2017/18:212 Förbud mot utvinning av uran. ses bli bestående (slutförvaring) eller annan förvaring (lagring) av kär- nämne (2 § 1 c). Det står således helt klart att ingen typ av uranut- får ske om gruvdriften eller gruvanläggningen utgör en sådan kärnteknisk anläggning där tillstånd krävs enligt kärntekniklagen. Enligt föreskrifter (SSMFS 2018:4) om naturligt förekommande radioaktivt material och byggnads- material2 gäller vissa undantag från kärntekniklagen och strålskydds- lagen (2018:396) som kan vara tillämpliga vid brytning av metaller och i alunskiffer som inte syftar till att utvinna uran eller andra naturligt förekommande radioaktiva ämnen. Verksamheter som om- fattas av dessa undantag utgör således inte någon kärnteknisk an- läggning. Naturligt förekommande material definieras i 2 § SSMFS 2018:4 som material som innehåller naturligt förekommande radioaktiva ämnen och som är i sitt naturliga tillstånd eller enbart har bearbetats eller anrikats för andra ändamål än för utvinning av dessa ämnen och som inte heller är avsett att bearbetas för användning av materialets radioaktiva, fissila eller fertila egenskaper.