sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Att anlägga skog som utgör renbetesimpediment kan innebära att renskötselrätten får stå tillbaka till förmån för skogsäga- rens markanvändning. Detta kan få långsiktiga folkrättsliga och civil- rättsliga konsekvenser vilket talar för ett bredare uppdrag inom ett åtgärdsprogram. Denna utredning har dock inte att föreslå särskilda åtgärder i dessa delar. 40SLU ArtDatabanken 21. Klassificering av frammandë arters effekter på biologisk mångfald i – ArtDatabankens risklista. 41Widenfalk, O. 2015. Contortatall i – En kunskapssammanställning och riskbedömning. Rapport , s. 5. 42Staffan , 2020. Contortatallens självspridning i svensk skogsmark. Skogforsk arbetsrapport , s. 5. 43Widenfalk, O. 2015. Contortatall i – En kunskapssammanställning och riskbedömning. Rapport , s. 15. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Åtgärder mot skador på skog i områden avsatta för naturvård Omfattande skador på skog i skyddade områden kan om de inte åt- gärdas leda till att bevarandevärden inom skyddade områden även- tyras och de kan också leda till att skogsskadorna ökar i produk- tionsskog. På motsvarande sätt kan skador i omgivande skog påverka de avsatta områdena negativt. Åtgärder mot exempelvis granbark- borre i områden avsatta för naturvård kan också få negativa effekter på de naturvärden som de avsatta områdena syftar till att bevara. Arter som vid massförekomst betraktas som skadliga ingår också vid normala förekomster normalt som en naturlig komponent i skogs- ekosystemen. och bör få ett uppdrag att i dia- log med skogsbrukets organisationer och SLU utveckla åtgärder för att hantera omfattande skador på skog i skyddade områden utan att syftet med de avsatta områdena påverkas negativt. 9.11.8Handlingsprogrammet bör ange hur sektorsansvaret för miljö genom frivilliga avsättningar och miljöhänsyn samspelar med myndigheternas arbete Ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen måste ta hänsyn till den rådande skogspolitiken om frihet under ansvar. Markägaren förväntas bidra på olika sätt och i varierande grad till att uppnå de jämställda målen för produktion och miljö utöver de krav som följer av lag. Sammantaget ska dock sektorn bidra på ett påtag- ligt sätt till miljökvalitetsmålen som rör skogen. Mycket stora och värdefulla insatser har gjorts av skogsbruket för att avsätta skog för naturvård utan statlig ersättning. Denna betyd- ande insats för naturvården bör både synliggöras och samordnas med de statliga insatserna. Ett handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen bör inne- hålla insatser för att prioritera och förvalta de frivilliga avsättningarna på bästa sätt. Det bör ske genom rådgivning, kampanjer och ekono- miska incitament. Handlingsprogrammet bör därför utformas för att på bästa sätt ta tillvara de privata initiativen och tillse att naturvårdsarbetet be- drivs som ett gemensamt projekt mellan staten och skogsnäringen. Vid handlingsprogrammets utformning i denna del bör därmed skogs- En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi bruket spela en aktiv roll. I detta avseende finns vissa brister. Det är exempelvis mycket svårt att på ett strategiskt plan upp- nå konnektivitet i landskap om inte de frivilliga avsättningarna är kända. Varken privata aktörer eller myndigheterna har då någon möj- lighet att samordna sina insatser för att uppnå en fullt fungerande grön infrastruktur. Den miljöhänsyn som lämnas vid slutavverkning är på samma sätt relevant att ha kännedom om, både vad och var i landskapet hänsyn lämnas och om de långsiktiga effekterna på den biologiska mångfalden av denna hänsyn. I detta sammanhang kan det vara bra att ha i åtanke att frivilliga avsättningar och miljöhänsyn som är effektiv, långsiktig och bidrar till konnektivitet i landskap minskar det totala behovet av natur- vårdsavsättningar. Motsatsvis gäller självklart att ineffektiv naturvård inte bidrar på något påtagligt sätt för att ska uppnå sina inter- nationella åtaganden och nationella mål om biologisk mångfald. Då kan nyttan av insatserna ifrågasättas. 9.11.9Handlingsprogrammet bör ange i vilken utsträckning kunskap om naturvärden ska inhämtas Ett arbete med områdesskydd förutsätter inventering av naturvärden i någon form. Inventeringens ambitioner och omfattning bör överens- stämma med de syften inventering har att tillgodose. I fråga om om- rådesskydd bör således kunskapsunderlag inhämtas i den omfattning som behövs för att motsvara de politiska ambitionerna för områdes- skydd och som det också finns anslag för att inrätta. Detta bör komma till uttryck i det nationella handlingsprogrammet för biologisk mång- fald i skogen. Det är lämpligt att genom handlingsprogrammet ange de medel som är nödvändiga för att inventera landet efter de skogar som ut- pekas som särskilt angelägna allmänna intressen som ska beredas for- mellt skydd enligt handlingsprogrammet. Inventeringen bör ske i syfte att säkerställa att de skogar som har högst naturvärden prioriteras för formellt skydd. För övriga skogstyper där, frivilligt formellt skydd genom mark- ägarinitiativ bör vara huvudregel för inrättande av områdesskydd, saknas skäl för en motsvarande inventering. För dessa skogstyper är det i stället markägaren som har det huvudsakliga ansvaret för att bedöma det egna skogsbeståndets sammanvägda naturvärden och ta En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi initiativ till att föreslå att ett område bevaras genom formellt skydd. För små- och mellanskogsbrukets del bedöms dock kunskaper om höga naturvärden vara svåra att inhämta på egen hand. Utredningen bedömer även att kunskap om områden som kan ha höga naturvärden är viktig för skogs- och miljöpolitikens genomför- ande även av andra skäl än för naturvårdsavsättningar och föreslår därför i kapitel 14.3, att staten genom ska ges ett ansvar att genomföra en så kallad naturmiljöbeskrivning på små- och mellanskogsbrukets mark. Inventering bör ske i skogar som kan ha höga naturvärden och inventera förhållanden som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald. Inventeringen ska ske, i syfte att kunna användas som: –kunskapsunderlag till markägare för att efterleva kraven om hän- syn i och skogsvårdslagen, –kunskapsunderlag till markägare vid val av områden för frivilliga avsättningar och frivilligt formellt skydd –kunskapsunderlag till alla skogens aktörer för att uppnå konnek- tivitet i landskapet, –ett av flera kunskapsunderlag för myndigheterna vid tillsyn, råd- givning och stöd. Inriktningen av dessa inventeringar, för inrättande av formellt skydd och naturmiljöbeskrivningar, kan anges särskilt i handlingsprogram- met, bland annat beträffande hur inventering ska prioriteras i landet eller mellan olika markägarkategorier. 10Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer Nedanstående förslag har utarbetats med de utgångspunkter som följer av utredningsdirektivet. Direktivet har i denna del en lång lista på åtgärder som ska föreslås och krav på de förslag som ska lämnas. Det har inte i alla delar varit möjligt att tillgodose samtliga av de åtgär- der som anges i direktivet, vilka skulle kräva en genomgripande för- ändring i . Flera av de utredningsuppdrag som i direkti- vet anges som skydds- och ersättningsformer har dock behandlats genom förslag på nya arbetssätt för formellt skydd av skog, som inte kräver ny lagstiftning men bedöms uppnå de eftersträvade effekterna. Direktivet har satt som utgångspunkt för utredningen att formellt skydd ska ske med markägarens samtycke och på frivillig grund. Något uppdrag om att föreslå att tillämpningen av de formella om- rådesskydden enligt (nationalpark, naturreservat och bio- topskyddsområden) ska upphöra eller att bestämmelserna ska upp- hävas i skogsmark har inte angetts i direktivet. I stället har direktiven pekat ut samverkan och överenskommelser som en grund för arbetet med skydd av skog. har ingått flera internationella åtaganden som ligger till grund för nationella målsättningar om bevarande av biologisk mång- fald. Dessa åtaganden åvilar som stat men är inte bindande för enskilda skogsägare. Om staten ensam har en skyldighet att upp- fylla internationella åtaganden om biologisk mångfald, måste de for- mella skydden kvarstå som en möjlighet för staten att använda, inklu- Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer sive möjligheten att i vissa fall använda expropriering. Utredningen anser därför att staten även fortsättningsvis ska ha möjlighet att tillämpa de traditionella områdesskydden i 7 kap. på skogsmark, och att arbetet med formellt skydd även fortsatt bör bedrivas med markägarens samtycke som principiell utgångspunkt men inte som en lagstadgad förutsättning. Arbetet med formellt skydd bör, i linje med de samlade erfarenheterna kring hur arbetet sker , regelmässigt bedrivas på ett sätt som innebär att staten och berörd markägare träffar avtal om intrångsersättning respektive köpeskillingsnivåer, innan beslut fattas. Formellt skydd som sker på frivillig grund, både genom mark- ägarinitiativ och efter att myndigheterna initierat frågan, är av många anledningar ett eftersträvansvärt arbetssätt. Det långsiktiga arbetet för att bevara biologisk mångfald i skogen kräver både uthållighet och tillit. En grundläggande förutsättning för ett sådant arbete är att höga naturvärden inom fastigheten ska ses som en tillgång och inte en risk. Det finns en rik flora av skyddsinstrument som kan användas för att avsätta skog för naturvård. De permanenta skyddsformerna medger ett långsiktigt bevarande, vilket är helt nödvändigt för att skapa livsmiljöer som kan främja biologisk mångfald. Hotade arter knutna till livsmiljöer som tar hundratals år på sig för att utvecklas kan inte förväntas överleva på lång sikt om deras återstående livsmiljöer endast bevaras kortsiktigt. De permanenta skyddsformerna medger olika grad av brukande. Det är däremot knappast möjligt att bedriva ett skogsbruk i ett område som är avsatt för naturvård. De negativa effekter som skogsbruk får på området som livsmiljö innebär i de flesta fall att naturvårdsavsättningar där skogsbruk bedrivs inte är effektiva. Andra former av brukande än avverkning kan dock i många fall ske utan att naturvärdena skadas. Områden som är avsatta för naturvård kan därför bidra till en bioekonomi på andra sätt än som försörjare av skogsråvara, till exempel genom att utgöra en destination för turism. Om det finns regelverk som förhindrar ett sådant nyttjande inom nuvarande områdesskydd som inte påverkar syftet med skyddet nega- Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer tivt bör dessa regler ses över så att områdesskyddet på så sätt kan bidra till en växande cirkulär bioekonomi. Naturvårdsavtalen är den formella skyddsform som präglas av störst grad av flexibilitet. Dessa kan därför komma att användas i större utsträckning och till fler ändamål än . För ett långsiktigt bevarande av stora skogar med höga naturvärden har dock avtalen sällan förutsättningar att vara kostnadseffektiva. Fördelen med avta- len ligger i stället i att de kan användas för att skräddarsy naturvård som kan vara både nödvändig och kostnadseffektiv, och som annars inte hade uppstått. Att värna skogens allmänna värden bör vara ekonomiskt fördelaktigt Det finns mycket att vinna för samhället på att naturvård ska vara en ekonomiskt fördelaktig insats av markägaren. De långsiktiga värden som vid sidan av de ekonomiska finns i skogen – som livsmiljö för en rik artmångfald, som bärare av vår kulturhistoria och som plats för rekreation och friluftsliv – motiverar att staten skapar incitament för ett brukande som gynnar och är en förutsättning för dessa all- männa värden. Den svenska skogspolitiken bygger i stor utsträckning på frihet under ansvar. En markägare ska ha stor frihet att själv bestämma över sina egna mål och medel i markanvändningen men har också ansvar för att bedriva ett hållbart skogsbruk. Skogsbruket har ett stort an- svar för att bevara den biologiska mångfalden och kulturmiljön i skogen både genom att frivilligt avsätta skyddsvärda skogar och genom att bedriva ett hållbart skogsbruk. Det finns dock en gräns för hur stora förväntningar som sam- hället kan överlåta på den enskilda markägaren utan ekonomiska incita- ment. Det finns också behov av ytterligare åtgärder och styrmedel för att styra mot ett hållbart skogsbruk i syfte att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar. Att låta naturvård i olika grad utgöra en enkel och lönsam markanvändning bedöms vara en framkomlig väg för att upp- nå skogspolitikens jämställda mål. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer 10.2Frivilligt formellt skydd som det huvudsakliga arbetssättet för skydd av skog Förslag: Frivilligt formellt skydd bör anges som det huvudsakliga arbetssättet för formellt skydd av skog i ett nationellt handlings- program för biologisk mångfald i skogen. Frivilligt formellt skydd innebär ett arbetssätt där markägaren tar initiativ till att formellt skydda sin skog och där en överens- kommelse mellan markägare och myndighet är en förutsättning för beslut. Endast för sådan skog som regeringen pekat ut som av särskilt angeläget allmänt intresse, i ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen, bör myndigheterna ha möjlighet att använda tvång i skyddet. Regeringen bör uppdra åt och att utifrån regeringens handlingsprogram för bevarande av biolo- gisk mångfald i skogen revidera den nationella strategin för for- mellt skydd av skog, för att den ska syfta till att genomföra hand- lingsprogrammet avseende formellt skydd. Den nationella strategin för formellt skydd av skog ska ange vilka kvalitetskriterier som ska vara uppfyllda – exempelvis skogstyp, beståndsålder, mängd död ved och förekomst av signalarter – för att områdesskydd kan bli aktuellt. I strategin bör även anges att brukningsenheter med en stor andel utvecklade naturvärden ska prioriteras för formellt skydd (se även kapitel 12.8). Den nationella strategin ska sedan användas, och ligga till grund för arbetet på regional nivå. Den nationella strategin ska vägleda länsstyrelser och i framtagandet av regionala strate- gier i samverkan med skogens aktörer för genomförande av hand- lingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen. Frivilligt formellt skydd som det huvudsakliga arbetssättet för formellt skydd av skog bör utvärderas efter dess införande för att se i vilken utsträckning den bidrar till att nå de skogs- och miljöpolitiska målen samt om och hur arbetssättet kan behöva justeras. Någon ändring föreslås inte av nuvarande arbetssätt vid områ- desskydd av andra naturtyper än skog, och av områden samman- satta av skog och andra naturtyper. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer Det bör ske en översyn av reglerna för miljöbalkstillsyn vid pågående markanvändning, för att bland annat förtydliga när åt- gärder kan förbjudas med stöd av allmänna hän- synsregler och när ersättning i så fall ska utgå. Med frivilligt formellt skydd menar utredningen, till skillnad från frivilliga avsättningar, de processer som syftar till ett formellt skydd där principen om frivillighet styr genomförandet. Markägaren kan i ett sådant arbetssätt erbjuda ett område för frivilligt formellt skydd och skyddet genomförs bara om och när markägaren och myndig- heterna kommit överens. Arbetssättet hindrar dock inte myndighet- erna att ta fram information om värdefulla områden och uppmärk- samma markägaren på detta för att på så sätt uppmuntra till frivilligt formellt skydd. Den nationella strategin för formellt skydd av skog ska ange vilka kvalitetskriterier som ska vara uppfyllda för att om- rådesskydd kan bli aktuellt. Både och har anammat principen om att markägarinitiativ och frivillighet ska utgöra grunden för skydds- arbetet i skogen. Även i har frivilligt formellt skydd under ett tiotal år varit ett kompletterande arbetssätt vid genomförande av formellt skydd av skog. redovisade och Natur- vårdsverket ett regeringsuppdrag om förslag till kompletterande arbets- metoder vid skydd av värdefull natur, varav ett av förslagen gällde ett så kallat anbudsförfarande, som senare kom att kallas Komet-pro- grammet. Denna arbetsmetod har sedan utvecklats till det som kallats , se kapitel 6.6. Syftet med Komet-metoden är att förbättra samarbetet och dialogen mellan markägare och myndig- heter som kostnadseffektiviteten skulle förbättras. Varje land har sina egna unika förutsättningar, där ut- märker sig genom höga ambitioner i naturvården, god tillgång till information om platsbundna naturvärden genom nyckelbiotops- registret samt inte minst den skogspolitiska principen om frihet under ansvar. I finns det emellertid även en misstro mellan de naturvårdande myndigheterna och vissa delar av skogsägarkollek- tivet. Detta kan till stor del härledas just ur de för utmärk- ande dragen i skogspolitiken. Höga mål i miljöarbetet tillsammans med myndighetsutpekanden av höga naturvärden på privatägd mark i kombination med en princip som innebär en otydlig förväntan på markägare att själv ta ansvar för naturvården, har bidragit till en kon- Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer flikt i skogen som präglat de senaste decenniernas debatt. Arbetet med Komet och har inte visat sig vara tillräckligt för att förbättra samarbetet och dialogen mellan myndigheter och mark- ägare. Bristen på tillit har beskrivits som ett genomgående problem för att arbetsformen ska få större genomslag. I granskning av formellt skydd av skog beskriver de tillfrågade myndigheterna att arbetssättet Nya Komet, som bygger på frivillighet och markägarinitiativ, bidragit till en bättre dialog mellan myndigheter och markägare. och genomför även kontinuerliga undersökningar av hur privata mark- ägare ser på formellt skydd på egen mark. Resultaten visar att en majoritet av markägarna är mycket eller delvis positivt inställda till alla de undersökta skyddsformerna men att andelen delvis negativa eller mycket negativa markägare är förhållandevis fler i det fall de berörts av ett formellt skydd där tillkomsten av områdesskyddet inte förutsätter en överenskommelse. Att självbestämmanderätten spelar en viktig roll för markägaren vid inrättande av formellt skydd be- kräftas även i en syntesrapport där 43 forskningsrapporter om fri- villiga avtal för skydd av privatägd skog sammanställts.1 I rapporten analyseras effekten av kontextuella faktorer och mekanismer på pri- vata skogsägares vilja att ingå formella frivilliga naturvårdsavtal. Analysen visar bland annat att skogsägarnas önskemål att skydda mark påverkas av den personliga känslomässiga kopplingen till skogen. Den visar även den centrala roll som känslan av självbestämmande, tillsammans med den ekonomiska ersättningen, har för viljan att ingå ett frivilligt skydd. Den rådande skogspolitiken har ett brett stöd. Att övergå till att låta en större del av naturvården i skogen behandlas under principen om frihet under ansvar bedöms utgöra en naturlig fortsättning på den inslagna vägen. Skogspolitiken i stort vägleds av de jämställda målen om produktion och miljö, vilket innebär att med frihet i för- valtningen kommer ett sektorsansvar för att de båda målen ska upp- fyllas. Om detta ansvar inte axlas kan det finnas skäl att se över de skogspolitiska principerna, men så länge principen om frihet under ansvar ligger fast bör den vara vägledande. Detta kommer till tydligt 1Miljand, M., m.fl., Voluntary agreements to protect private . Opublicerat manus, till- gängligt i Miljand (2020). The potential of systematic reviews in environmental social science: An analysis of its use to evaluate and inform policy, akademisk avhandling, , . Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer uttryck i denna utrednings direktiv, som anger att skyddsformer som bygger på frivillighet och sker på markägarens eget initiativ ska föreslås. Utredningen gör bedömningen att det behövs incitament för mark- ägare att bedriva naturvård och att bevara och skapa naturvärden för att ska kunna uppnå miljömålen. Ett sådant incitament kan vara att införa ett arbetssätt där frivillighet och markägarinitiativ är det huvudsakliga arbetssättet för formellt skydd av skog. Natur- värden kan på så sätt gå från att, i vissa fall, betraktas som en risk till att ses som en tillgång. Det ansvar som sektorn tagit genom frivilliga avsättningar kompletteras därmed med ett ansvar även för att aktivt bidra även till det formella skyddet. Äganderätten bedöms stärkas genom ett arbetssätt som innebär att områdesskydd förutsätter samtycke. Utredningen bedömer att om frivilligt formellt skydd införs som den huvudsakliga arbetsmetoden kommer markägarnas intresse för att bevara och utveckla naturvärden öka. Oron för att ett område som har, eller kan utveckla, höga naturvärden ska skyddas av myn- digheterna med tvång bör givetvis minska om frivillighet är en förut- sättning för formellt skydd. Det bör medföra att metoden, som ibland förekommer , att avverkningsanmäla områden med höga natur- värden, som ett sätt för markägare att initiera formellt skydd, inte längre ska behöva förekomma. Denna metod har tidigare skapat bekymmer för flera parter i den fortsatta hanteringen, som blir av akut karaktär i stället för planerad och strategisk. Av samma skäl bör begrepp som ”omvänd naturvårdsgallring” eller ”biotopsanering”, där man av rädsla för att mista rådigheten över ett område, medvetet avlägsnar naturvärdesträd och andra naturvärden från skogen, kunna förpassas till det förflutna. 10.2.1Ett arbetssätt som bygger på frivilligt formellt skydd Utredningen har i det föregående presenterat ett förslag till hur den skogliga naturvården bör bedrivas – genom ett tydligt politiskt ställ- ningstagande om mål och medel samt i enlighet med ett politiskt beslutat handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen. I hand- lingsprogrammet bör bland annat det huvudsakliga arbetssättet för formellt skydd av skog anges. Utredningen föreslår ett arbetssätt som bygger på frivilligt formellt skydd. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer I handlingsprogrammet bör även anges vilken roll de frivilliga avsättningarna ska spela för handlingsprogrammets uppfyllande samt hur miljöhänsyn ska kunna bidra till konnektiviteten i landskapet. Handlingsprogrammet innebär och förutsätter därmed ett stort mått av dialog och en god samverkan mellan myndigheter och skogsägare. Även processen vid frivilligt formellt skydd bör karakteriseras av dialog och samverkan mellan berörda parter och med täta kontakter mellan markägare och myndigheter i de olika faserna av skyddspro- cessen. En förutsättning för att ett arbetssätt som bygger på frivil- lighet och markägarinitiativ ska bli framgångsrikt är att skogsnär- ingens och markägarnas organisationer bejakar modellen och tar ett stort ansvar för att bidra till dess genomförande. Utredningen har uppfattat att det finns en vilja och ambition från dessa organi- sationer att axla detta ansvar. Det är inte lämpligt att här ange exakt hur arbetet bör bedrivas. Det är mer lämpligt att ramen för skyddsarbetets bedrivande ska anges av regeringen i det nationella handlingsprogrammet för biolo- gisk mångfald i skogen och att detaljerna utarbetas av myndigheter i dialog med skogens aktörer i skogsskyddsstrategin. Det finns dock skäl att här beskriva en möjlig väg för att införa det nya arbetssättet. Nationell och regionala skogsskyddsstrategier för genomförande av frivilligt formellt skydd Handlingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen anger bland annat arealer och skogstyper som ska skyddas inom programtiden för att uppnå vissa bestämda mål. Utgångspunkten är att handlings- programmet har en säkrad och långsiktig finansiering, genom att den är beslutad av regeringen. Genomförande av handlingsprogrammet, i den del som avser formellt skydd, bör därefter fastställas av Skogs- styrelsen och i en nationell strategi för formellt skydd av skog.