sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — Det förhållandet får bl.a. som konsekvens att tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen i konfliktsituationer alltid ska ges företräde framför författningar som befinner sig längre ned i normhierarkin samt att lagstiftaren inte kan ändra reglerna utan att iaktta de former som gäller för grundlagsändringar. Av särskild betydelse är också den s.k. exklusivitetsprincipen, eller exklusivitetsgrundsatsen som den ibland kallas, som återfinns i både tryckfrihetsförordningen (1 kap. 9 §) och yttrandefrihetsgrund- lagen (1 kap. 14 §). Bestämmelserna slår fast grundlagarnas ställning som exklusiv straff- och processlag vid missbruk av tryck- och ytt- randefriheten. I sådana fall får myndigheter och andra allmänna organ bara ingripa på ett sätt som är förenligt med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det här innebär i första hand ett skydd mot straffrättsliga ingripanden och skadestånd som inte har SOU 2020:45 Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten stöd i grundlagarna. Principen omfattar dock även andra sanktioner från det allmännas sida, såsom avskedande och liknande disciplinära åtgärder, t.ex. omplacering. Exklusivitetsprincipen gäller enbart under förutsättning att tryck- frihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig. Om så inte är fallet kan ett ingripande ske enligt vanlig lag, t.ex. enligt om det är fråga om brott. 4Regeringsformens skydd för yttrandefriheten Flera av de frågor som omfattas av kommitténs uppdrag berör grän- serna för tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden. Konsekvenserna av att ett yttrande faller utan- för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är dock inte att yttrandet står utan grundlagsskydd. I stället blir regerings- formens regler om skydd för yttrande- och informationsfriheten till- lämpliga. Yttrande- och informationsfriheten ges även skydd genom och , se kapitel 5. I detta avsnitt redo- görs översiktligt för regeringsformens skydd och hur det förhåller sig till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vissa andra konsekvenser av att ett yttrande inte omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen tas också upp. Den fria åsiktsbildningen är en grundläggande princip i det svenska statsskicket. Enligt portalstadgandet i 1 kap. 1 § RF bygger folksty- relsen på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den fria åsiktsbildningen och dess betydelse för demokratin framhölls också vid utformningen av regeringsformens bestämmelser om grundläg- gande fri- och rättigheter. Genom 2 kap. 1 § RF skyddas de s.k. posi- tiva opinionsfriheterna. Bestämmelsen innebär att medborgarna i förhållande till det allmänna tillförsäkras yttrandefrihet, informations- frihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religions- frihet. När det gäller yttrandefriheten- och informationsfriheten anges följande i 2 kap. 1 § första stycket 1 och 2. Regeringsformens skydd för yttrandefriheten Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad 1.yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt med- dela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, 2.informationsfrihet: frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Yttrandefriheten och informationsfriheten enligt 2 kap. RF är inte absoluta. De kan enligt 2 kap. 20 § RF begränsas genom lag (undan- tagsvis genom förordning). möjlighet att lagstifta i det här avseendet är dock inte obegränsad. Begränsningar av yttrandefriheten och informationsfri- heten får göras endast för vissa ändamål och om vissa villkor är upp- fyllda. I 2 kap. 21 § RF anges de villkor som måste vara uppfyllda för att begränsa de fri- och rättigheter som räknas upp i den föregående paragrafen, däribland yttrande- och informationsfriheten. En begräns- ning får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Den får aldrig gå utöver vad som är nöd- vändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. En begräns- ning måste alltså vara proportionerlig. Vidare får en begränsning inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen ”såsom en av folkstyrelsens grundvalar”. Begränsningen får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Specifikt för just yttrande- och informationsfriheten gäller att inskränkningar endast får ske för vissa särskilt angivna ändamål som anges i 2 kap. 23 § första stycket RF. Yttrandefriheten får enligt denna bestämmelse begränsas endast med hänsyn till rikets säkerhet, folk- försörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, pri- vatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Enligt bestämmelsens ordalydelse får friheten att yttra sig i närings- verksamhet dock begränsas utan att något av dessa ändamål behöver vara för handen. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och in- formationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. När det gäller friheten att yttra sig i näringsverksamhet torde avsikten, trots ordalydelsen, emellertid inte ha varit att göra undan- tag från begränsningarna generellt utan endast att möjliggöra regler- ing av kommersiell reklam, kreditupplysning och redares uppgifter Regeringsformens skydd för yttrandefriheten om svenska fartyg. Med kommersiell reklam avses sådan reklam som är av mera utpräglat kommersiell natur och det framhålls i förarbetena att begränsningsgrunden inte medger ingrepp i reklam som är av opinionsbildande karaktär (SOU 1975:75 s. 204 och prop. 1975/76:209 s. 109, jfr bet. KU 1975/76:56 s. 97). Vid bedömningen av vilka begränsningar som får göras ska enligt 2 kap. 23 § andra stycket RF särskilt beaktas vikten av vidaste möj- liga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fack- liga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Det bör också understrykas att lag eller annan föreskrift som inskränker yttrandefriheten inte får meddelas i strid med Europa- konventionen (2 kap. 19 § RF). I formellt hänseende kan enligt 2 kap. 22 § RF ett särskilt för- farande bli tillämpligt på ett lagförslag som är rättighetsbegränsande. Förfarandet innebär att lagförslaget, om det inte avslås av , på yrkande av lägst tio av ledamöter ska vila från det att det första utskottsyttrandet över förslaget an- mäldes i kammare. får dock anta förslaget direkt, om minst fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet. 4.3En jämförelse med skyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen Det är alltså möjligt att begränsa yttrande- och informationsfriheten enligt regeringsformen genom vanlig lag om det sker inom de ramar och under de förutsättningar som anges i 2 kap. 20–23 §§ RF. Detta skiljer sig från tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen, enligt vilka en begränsning av skyddet kräver grundlagsänd- ring. I detta hänseende kan ett yttrande sägas få ett svagare skydd om det faller utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens tillämpningsområden. Det måste dock betonas att även skyddet enligt regeringsformen är starkt eftersom en begränsning av yttrande- och informationsfriheten inte kan ske om inte samtliga villkor och ändamål som anges i regeringsformen är uppfyllda. Det förhållandet att skyddet enligt regeringsformen är mer flexibelt inne- Regeringsformens skydd för yttrandefriheten bär dock att det enklare kan anpassas till olika situationer och för- hållanden. Censur- och hindersförbuden, etableringsfriheten och meddelarskyddet En annan konsekvens av att ett yttrande faller utanför tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen är att de grundläggande principerna i dessa grundlagar inte blir tillämpliga. Det finns t.ex. inte något uttryckligt skydd mot förhandsgranskning och hindrande åt- gärder i regeringsformen. Skyddet för etableringsfriheten har inte heller någon direkt mot- svarighet i regeringsformen. Det finns dock ett skydd för närings- friheten i 2 kap. 17 § RF. I denna bestämmelse anges att begräns- ningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Reglerna om meddelarskydd har inte heller någon uttrycklig mot- svarighet i regeringsformen. Meddelarskydd har dock genom vanlig lag införts i viss omfattning även utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Utan lagstöd anses också repressalieförbudet, som ses som del av meddelarskyddet, gälla som en allmän yttrandefrihetsrättslig princip utanför tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagens områden. En offentliganställd person är alltså skyddad mot repressa- lier från arbetsgivarens sida även när denne har yttrat sig i media som inte omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen (se t.ex. JO 2010/11 s. 605 och Justitiekanslerns beslut , dnr 5394-10-31). Dessutom kan alla arbetstagare sägas ha ett visst skydd mot re- pressalier genom de arbetsrättsliga reglerna om t.ex. uppsägning och genom lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbets- tagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Meddelarskydd kan också föreligga om en meddelare tror att grund- lagsskydd föreligger men det visar sig att så inte är fallet. Ett påstå- ende från meddelarens sida om att denne verkligen räknade med att uppgiften skulle publiceras i medier som omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen får nämligen godtas, om uppgiften med hänsyn till omständigheterna inte framstår som helt Regeringsformens skydd för yttrandefriheten osannolik (se prop. 1975/76:204 s. 129, jfr även Axberger, Tryckfri- hetens gränser, 1984, s. 311 och 312). Brottskatalogen och den särskilda rättegångsordningen Ytterligare en konsekvens av att ett yttrande faller utanför tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är att brottskata- logen och den särskilda rättegångsordningen enligt dessa grundlagar inte blir tillämpliga. I stället är det de straff- och processrättsliga reg- lerna i vanlig lag som gäller för avgörande av frågan om ett yttrandes eventuella lagstridighet. Detta innebär bl.a. att fler brott kan bli aktuella än om grundlags- skyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen gäller. De brott som främst aktualiseras vid publiceringar torde dock vara hets mot folkgrupp, förtal, förolämpning och olaga hot, vilka även utgör brott enligt tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen. Ett annat brott som kan förekomma vid publiceringar är olaga integritetsintrång. Regleringen straffbelägger intrång i någon annans privatliv genom spridning av vissa slag av bilder eller andra uppgifter, om spridningen är ägnad att medföra allvarlig skada för den som bilden eller uppgiften rör (4 kap. 6 c § BrB). Eftersom brottet inte finns med i tryckfrihetsförordningens brottskatalog är det inte straff- bart när publiceringen omfattas av tryckfrihetsförordningen eller ytt- randefrihetsgrundlagen. Enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen finns alltså särskilda ansvarskedjor som avgör vem som ansvarar för ett yttrande. Den som pekas ut som ansvarig är ensamt straffrättsligt ansvarig och presumeras ha uppsåt oavsett om denne kände till brottet eller inte. Det anges även i grundlagarna vilka som kan bli ansvariga för skadestånd. Enligt är det i stället primärt den som uppfyller de subjektiva och objektiva brottsrekvisiten som kan dömas för brottet. Är det flera personer som tillsammans har skapat eller spritt ett brottsligt yttrande kan de alla anses som gärningsmän och bli ansvariga och skadeståndsskyldiga. Även en person som inte anses som gärningsman kan fällas till ansvar om han eller hon har medverkat till brottet som anstiftare eller medhjälpare. Regeringsformens skydd för yttrandefriheten Vid misstanke om brott är det allmän åklagare – inte Justitie- kanslern – som väcker åtal vid allmän domstol. I finns bestämmelser som reglerar förundersökningen och rättegången i allmän domstol i brottmål. Alla vanliga tvångsmedel kan tillämpas, och alla särskilda rättsverkningar av brott, t.ex. förverkande av egen- dom, kan bli aktuella. medverkar inte i rättegången utan målet avgörs av juristdomare och nämndemän. Någon motsvarighet till den s.k. instruktionen finns inte utanför tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. 5Yttrandefrihet i internationell rätt och i I tillmäts intresset av en vid yttrandefrihet stor vikt. Detta gäller i synnerhet inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefri- hetsgrundlagens områden. De båda grundlagarna utmärker sig genom den detaljerade och uttömmande regleringen av tryck- och yttrande- friheten. De internationella rättssystem som har åtagit sig att följa är konstruerade på ett delvis annorlunda sätt. Skillnaderna ligger inte enbart i olika grad av detaljreglering. De internationella rättssyste- men lägger generellt större vikt vid konkurrerande rättigheter, såsom respekten för privatlivet, än vad som är fallet inom tryckfrihetsför- ordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. I detta kapitel lämnas en översiktlig redogörelse för FN:s dekla- ration om de mänskliga rättigheterna, och EU- rätten. Dessutom lämnas en kortfattad redogörelse för relationen mellan och grundlagar. 5.2FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna generalförsamling antog en allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna. Förklaringen definierar vilka de grundläggande mänskliga rättigheterna är. När förklaringen antagits uppmanade generalförsamlingen alla med- lemsstater att offentliggöra förklaringens text och att göra den spridd, känd, läst och förstådd framför allt i skolor och andra undervisnings- Yttrandefrihet i internationell rätt och i institutioner utan hänsyn till olika länders eller regioners politiska förhållanden. I artikel 19 finns en bestämmelse om rätt till åsiktsfrihet och ytt- randefrihet. Artikeln har följande lydelse. Var och en har rätt till åsiktsfrihet och yttrandefrihet. Denna rätt inne- fattar frihet att utan ingripande hysa åsikter samt söka, ta emot och sprida information och idéer med hjälp av alla uttrycksmedel och obero- ende av gränser. Inskränkningar i de rättigheter som följer av förklaringen får göras endast under vissa förutsättningar. Dessa följer av artikel 29.2 och 29.3som har följande lydelser. 29.2.Vid utövandet av sina rättigheter och friheter får en person endast underkastas sådana inskränkningar som har fastställts i lag och enbart i syfte att trygga tillbörlig hänsyn till och respekt för andras rättigheter och friheter samt för att tillgodose ett demokratiskt samhälles berätti- gade krav på moral, allmän ordning och allmän välfärd. 29.3.Dessa rättigheter och friheter får inte utövas på ett sätt som är oförenligt med ändamål och grundsatser. Efter bildade tio stater, däribland , Europa- rådet i syftet att skapa ett samarbete för att vidmakthålla och vidare- utveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Samarbetet resulterade i antagandet av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, . Konventionen trädde i kraft och var avsedd att bygga på FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna. är 47 stater medlemmar i och där- med anslutna till . Konventionen innebär att de anslutna staterna åtar sig att garantera vissa fri- och rättigheter (artikel 1). Vilka rättigheter som avses framgår av en omfattande och relativt detaljerad katalog över fri- och rättigheter (artiklarna 2–18). Konventionen har vidare kompletterats med olika tilläggsprotokoll varav vissa innehåller materiella bestämmelser. Yttrandefrihet i internationell rätt och i Ett viktigt inslag i är att det finns ett inter- nationellt system för kontroll av att staterna uppfyller sina förplik- telser enligt konventionen. Huvudelementen i detta system är den rättsliga kontroll som utförs av och enskilda män- niskors möjligheter att föra talan inför domstolen (se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 22 och 23). Enskilda kan klaga till över att en medlemsstat inte har respekterat de fri- och rättigheter som anges i konventionen. Ett klagomål förutsätter bl.a. att den enskilde först har uttömt alla nationella rättsmedel. prövning kan resultera i att domstolen konstaterar att den berörda medlemsstaten har brutit mot konventionens bestämmelser och domstolen kan i vissa fall ålägga staten att betala skadestånd till klaganden. avgöranden är rättsligt bindande för den berörda staten. Samtliga konventionsstater till har åtagit sig att garantera de fri- och rättigheter som fastställs i konventionen och dess tilläggsprotokoll. har alltså en folkrättslig skyldighet att följa konventionen och uttolkning av denna. ratificerade 1952 men det dröjde till innan förklarade att landet underkastade sig Europa- domstolens kompetens. ansåg sig redan uppfylla konventionens krav vid tillträdet och någon ny lagstiftning infördes därför inte med anledning av det. Även därefter präglades svensk rätt länge av en försiktig och avvak- tande inställning till (se SOU 2008:125 s. 395 och 396). har konventionen en annan ställning efter- som den har inkorporerats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. Konventionen är därmed direkt tillämplig vid domstolar och myndigheter i enskilda mål och ärenden. infördes en bestämmelse i regeringsformen enligt vilken lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med kon- ventionen, nuvarande 2 kap. 19 § RF. Yttrandefrihet i internationell rätt och i Yttrandefriheten skyddas genom artikel 10 i . Artikeln har följande lydelse. 1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfri- het samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag. 2.Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyl- digheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränk- ningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demo- kratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till före- byggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral, till skydd för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolar- nas auktoritet och opartiskhet. Av första stycket följer att rätten till yttrandefrihet även innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. har framhållit att yttrandefriheten utgör en av demokratins grundvalar. I dom i målet Handyside mot uttalade följande. Yttrandefriheten utgör en av de väsentliga grundvalarna för ett [demo- kratiskt] samhälle, en av de grundläggande förutsättningarna för dess fram- steg och för varje människas utveckling. … den omfattar inte endast in- formation och idéer som mottas positivt eller anses ofarliga utan också dem som kränker, chockerar eller stör staten eller någon del av befolk- ningen. Detta är de krav som ställs av den pluralism, den tolerans och den vidsynthet utan vilka inget demokratiskt samhälle kan existera. Av detta följer att inskränkningar av yttrandefriheten måste hållas inom snäva gränser och, för att kunna accepteras som konventions- enliga, vara grundade på övertygande skäl (, s. 458 och 459). Artikel 10 skyddar mottagande och spridande av information och idéer och gäller oavsett om det är fråga om spridning mellan personer i en begränsad krets eller opinionsyttringar som är avsedda att få stor Yttrandefrihet i internationell rätt och i spridning genom böcker, tidningar, tidskrifter, radio, tv eller på elektronisk väg. har i flera avgöranden betonat betydelsen av en fri press och dess vikt i det demokratiska samhällsskick som Europa- konventionen syftar till att upprätthålla (se bl.a. dom i målet mot , och dom i målet mot ). Yttrandefriheten enligt artikel 10 innebär främst att staten ska avhålla sig från att hindra eller bestraffa fri spridning av tankar och idéer. Det är alltså en negativ förpliktelse som åläggs staten. I vissa situationer kräver artikeln dock även att staten genom positiva åtgär- der, t.ex. genom ändamålsenlig lagstiftning, sörjer för att rätten att sprida tankar och idéer skyddas mot ingrepp från enskilda personer eller institutioner. Rätten till yttrandefrihet är inte absolut. Av andra stycket fram- går under vilka förutsättningar yttrandefriheten får begränsas. Det uppställs tre krav för att en inskränkning ska vara förenlig med kon- ventionen. 1.att begränsningar ska ske i lag, 2.att inskränkningen ska avse att tillfredsställa något av följande ända- mål: statens säkerhet, den territoriella integriteten eller den all- männa säkerheten, förebygga oordning eller brott, skydda hälsa eller moral eller annans goda namn och rykte eller rättigheter, för- hindra att förtroliga underrättelser sprids eller att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet, och 3.att inskränkningarna ska vara nödvändiga i ett demokratiskt sam- hälle för att tillgodose något av de ovan angivna ändamålen. En åtgärd som innebär en inskränkning i konventionsskyddade rättig- heter kan alltså godtas om den är proportionerlig, dvs. om åtgärden står i rimlig relation till det intresse den är avsedd att tillgodose. Om åtgärden är oproportionerlig eller mer långtgående än vad som fram- står som rimligt för det angivna ändamålet, kan den däremot inne- bära ett brott mot konventionen. Begränsningar i yttrandefriheten kan ske genom formföreskrif- ter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder. Det är alltså fråga inte bara om åtgärder som hindrar eller försvårar för någon att ge Yttrandefrihet i internationell rätt och i uttryck för åsikter och tankar utan också om påföljder, särskilt i form av straff, som drabbar någon i efterhand (, s. 461). I målet Bucur och mot (dom ) hade en befattningshavare vid underrättelsetjänsten på en presskon- avslöjat att underrättelsetjänsten illegalt avlyssnat journalis- ters och politikers telefonsamtal. Befattningshavaren dömdes för detta av rumänsk domstol till ett villkorligt fängelsestraff. Europa- domstolen ansåg att den rumänska domen var i strid med yttrande- friheten eftersom det rörde sig om viktiga frågor av allmänt intresse, försök först hade gjorts att uppmärksamma en chef inom underrät- telsetjänsten om missförhållandena och påföljden varit sträng. I målet mot (dom ) var frågan om yttrandefriheten hade kränkts då en nyhetsportal av en estnisk domstol ålagts att betala skadestånd om för läsares kom- mentarer i anslutning till en artikel på internet. Kommentarerna var inte förhandsgranskade men kunde ta bort olämpliga kommen- tarer på eget initiativ eller efter påpekanden från läsare, ett s.k. notice and take down-system. Vissa av kommentarerna var grovt kränkande mot det bolag och dess ägare som artikeln hade handlat om. kom fram till att inte hade kränkt ytt- randefriheten. ansåg att den estniska domen var en rättfärdig och proportionerlig restriktion av nyhetsportalens ytt- randefrihet. Bedömningen grundade sig på att läsarnas kommentarer var mycket kränkande och att inte hindrade dem från att offentliggöras, profiterade på deras existens och tillät de som skrev att vara anonyma. ansåg inte heller att skadestån- det var orimligt. kunde alltså hållas ansvarigt för kommentarer som skrivits av andra personer.