sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Om platserna inte fyllts av sökande från det primära samverkans- området ges sökande från kommuner utanför det primära sam- verkansområdet, i de fall hemkommunen åtagit sig att svara för kostnaderna för den sökandes utbildning, tillträde till utbild- ningsplatserna enligt samma urvalsprinciper som vid förstahands- sökande. Långsiktig tillgång till yrkesutbildning behöver garanteras Vid ett genomförande av förslagen i steg ett skapas bättre möjlig- heter för vuxna att få tillgång till ett brett och varierat utbud av yrkesutbildning. Förslagen ger förändringar som berör flera olika områden men som samfällt förväntas tillgängliggöra yrkesutbildning på ett bättre sätt. I steg ett föreslås förändringar i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning som innebär att kommunerna behöver träffa samverkansavtal om planering och genomförande av sammanhållen yrkesutbildning. Som en följd av detta utökas elevernas sökområde till att gälla all sammanhållen yrkes- utbildning, som statsbidrag enligt förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning lämnas för, i de ingående kommunernas samverkansområde. Vidare föreslås i steg ett att det i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad ska tydlig- göras att vid sin fördelning av statsbidrag även ska beakta i vilken utsträckning utbudet av sådan utbildning som bidrag lämnas för, tillgodoser behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. Utredningen menar dock att dessa förändringar inte är tillräckliga för att långsiktigt garantera ett brett och varierat utbud av yrkes- utbildning, inte heller för att säkerställa tillgång till yrkesutbildning för att stärka vuxna personers möjlighet till etablering i arbetslivet. Utredningen lämnar därför i steg två flera olika förslag som samman- taget syftar till att öka möjligheterna för vuxna att delta i yrkes- Förslag om planering och dimensionering Genom att införa våra förslag i två separata steg ges kom- munerna möjlighet att succesivt anpassa sin organisation och arbets- sätt för att på bästa sätt kunna möta de nya kraven. Likvärdig och lika tillgång till yrkesutbildning behöver stärkas Enligt skollagens inledande kapitel ska utbildningen inom skol- väsendet vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsen- det.105 Bland annat till stöd för likvärdig och lika tillgång till utbildning, finns det en väl utbyggd rättighetslagstiftning för stora delar av vuxenutbildningen. Denna rätt till utbildning avser sfi, komvux på grundläggande nivå, särvux på grundläggande nivå och komvux på gymnasial nivå i syfte att uppnå grundläggande eller särskild behörig- het till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå eller grund- läggande behörighet till eller särskilda kunskaper för utbildning inom . Motsvarande rättighetslagstiftning saknas för den som söker en yrkesutbildning i syfte att stärka sin ställning i arbetslivet. Under vissa förutsättningar kan behörighet till högre utbildning uppnås genom att läsa yrkesinriktade kurser men i övrigt ingår inte yrkesinriktade kurser i individernas rätt till utbildning. Yrkesutbildning dimensioneras ofta utifrån de resurser som inte tagits i anspråk för de rättighetsbaserade utbildningarna. Brist på resurser till yrkesutbildning ger genom kravet på medfinansiering för det riktade statsbidraget för regionalt yrkesvux, begräsningar för hur mycket statsbidrag som kommunerna har möjlighet att ansöka om inom regionalt yrkesvux. Kravet på likvärdighet innebär också att tillgången till utbildning behöver vara mer lika i hela landet. Här varierar det naturligtvis mycket inom komvux, framför allt finns det en stor skillnad mellan utbudet i större tätortskommuner och mindre glesbygdskommuner. Att det finns en skillnad i utbud mellan stora och små kommuner kan för- av att kostnaderna kan skilja sig åt mellan utbildningar med relativt små eller stora grupper av elever. De volymfördelar som en större kommun kan uppnå är helt enkelt inte möjliga för en mindre 1051 kap. 8 och 9 §§ skollagen. Förslag om planering och dimensionering Utredningen lämnar därför förslag på krav på samverkans- avtal som ska omfatta all sammanhållen yrkesutbildning i komvux, bl.a. i syfte att vara ett stöd för kommunerna att hantera ett lik- värdigt utbud, se avsnitt 6.6.1. Tillgången till utbildning inom komvux behöver öka så att vuxna med behov av kompetens som efterfrågas på arbetsmarknaden också ges möjlighet att delta i sådan utbildning. För den enskilda individen är det därför viktigt att det via yrkesutbildning finns en långsiktig möjlighet till delaktighet i arbetslivet, men även för att kunna byta yrkeskarriär, trots att individen har fullföljt en gymnasial utbildning . En sådan karriärväxling förutsätter en god tillgång till yrkesutbildning. Vi menar att återvändsgränder inom utbildnings- väsendet eller andra hinder för individen att skräddarsy sin utbild- ning behöver undanröjas. För arbetslösa och individer med en svag ställning på arbetsmark- naden kan en yrkesutbildning på gymnasial nivå vara av stor betydelse. En yrkesutbildning kan vara den snabbaste vägen att få den kompetens som krävs för ett arbete. För individer med kort utbildning, eller med utbildning som inte efterfrågas av arbetsmark- naden, kan en yrkesutbildning ge en betydligt fastare förankring i arbetslivet. För vuxna som redan har en gymnasieexamen eller har ett arbete är tillgången till utbildning mot ett nytt yrke begränsad, eftersom de inte är prioriterade inom vuxenutbildningen. Det kan medföra en försämrad yrkesväxling i arbetslivet. Rättighets- lagstiftningen har byggs ut för att bl.a. säkerställa att yrkesutbildningar i gymnasieskolan inte ska innebära återvänds- gränder i utbildningssystemet eftersom dessa inte alltid ger hög- skolebehörighet. Men det saknas motsvarande rättighetslagstiftning för den som söker en yrkesutbildning i syfte att stärka sin ställning i arbetslivet, vuxna är också hänvisade till de yrkes- utbildningar som bedrivs i hemkommunen, då det inte finns någon garanti för att hemkommunen är beredd att åta sig kostnaden för en sökt yrkesutbildning som drivs av en annan kommun. Detta trots att en sådan utbildning hade stärkt individens ställning i arbetslivet. Yrkesutbildning på gymnasial nivå är ofta betydelsefull för eta- bleringen av nyanlända. Många har redan en yrkesutbildning eller en yrkeskarriär med sig när de kommer till , men behöver även komplettera med delar av svensk yrkesutbildning för att få förutsätt- Förslag om planering och dimensionering ningar för arbete i . För andra nyanlända med kort tidigare utbildning och begränsad eller ingen arbetslivserfarenhet är en grundläggande yrkesutbildning ofta det enda realistiska alternativet för att ha förutsättningar att etablera sig på arbetsmarknaden. Pro- blemet för samtliga uppräknade grupper är att de riskerar att inte få plats inom yrkesutbildningen i komvux. Det råder en allt för liten tillgång till yrkesutbildning. Dessutom är inte tillgången till yrkesutbildning likvärdig mellan kommunerna. Även efter att förändringarna i steg ett har genomförts riskerar det råda en osäkerhet kring möjligheten att få delta i efterfrågad yrkes- utbildning. Detta försvårar karriärplanering, yrkesväxling och kom- petensutveckling för många vuxna. För arbetsgivare försvåras kom- petensförsörjningen vid frånvaron av långsiktighet i utbudsplaneringen. Att långsiktigt ge större tillgång till yrkesutbildning tillför den byggsten som länge saknats i byggandet av vuxenutbildningens för- måga att alltid finnas på plats för personer med behov av att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. Arbetsmarknadens tillgång till personer med yrkeskompetens behöver öka Arbetsförmedlingen skriver i sin prognos för arbetsmarknadsutsik- terna –2020 att antalet gymnasieutbildade inom befolkningen i arbetsför ålder minskat med cirka 160 000 personer –2018, vilket har medfört växande svårigheter att tillsätta de lediga jobben inom alla de yrken som finns på denna utbildnings- nivå.106 Den beskrivna utvecklingen riskerar bestå framöver och innebär fortsatta underskott på utbildade inom flera yrkesområden. Den snabba tekniska utvecklingen innebär att många av dagens yrken ständigt utvecklas eller förändras, kanske till helt nya yrken. Detta ställer krav på flexibilitet i systemet där en struktur för om- ställningsförmåga och livslångt lärande måste finnas på plats. Till- gången till yrkesutbildning i komvux av god kvalitet är en strategisk fråga för den framtida kompetensförsörjningen. Välutbildad arbets- kraft är en förutsättning för både privata och offentliga arbetsgivare. 106Arbetsförmedlingen (2019), Arbetsmarknadsutsikterna , Prognos för arbetsmark- naden –2020. Förslag om planering och dimensionering Därmed har tillgången till utbildning av god kvalitet betydelse för tillväxtfrågor och näringspolitik, både regionalt och nationellt. Vuxen- utbildningen är nödvändig för att trygga den nationella kompetens- försörjningen . Detta inkluderar kompetensförsörjningen till små, specialiserade bristyrken, vilket kommer att underlättas be- tydligt om fler vuxna ges möjlighet till en yrkesutbildning. presenterar regelbundet långsiktiga pro- gnoser över tillgång och efterfrågan på arbetskraft för olika utbild- ningsgrupper.107 För personer med gymnasial yrkesutbildning beräk- nas efterfrågan öka starkt som sträcker sig fram till och med , som tillgången beräknas minska, vilket ger ett växande underskott på personer med sådan utbildning. Det finns därför behov av förändringar så att utbudet av yrkes- utbildning både kan öka, breddas och långsiktigt garanteras i syfte att på ett bättre sätt bidra till den regionala och nationella kom- petensförsörjningen. Det krävs bättre resursutnyttjande av de medel som avsätts till yrkesutbildning Med de förändringar i regelverket för statsbidraget för regionalt yrkesvux som regeringen aviserat, först i budgetpropositionen och sedan vårändringsbudgeten , förväntas problemet med bristande resursanvändning minska, men det ändrar inte det faktum, att finansiering med statsbidrag är långsiktigt osäkert för att trygga en permanent finansiering av yrkesutbildningen i komvux.108 Dessutom är det genuint svårt att utforma statsbidrag så att de fun- gerar ändamålsenligt. har granskat systemet med riktade statsbidrag till huvudmän inom skolväsendet.109 Enligt finns vissa brister i detta system när det gäller huvud- männens organisatoriska förutsättningar, administrationen av bidra- gen samt bidragens konstruktion och ekonomiska aspekter. Sam- mantaget anser att systemet med riktade statsbidrag inte kan anses ändamålsenligt. 107SCB (2017), Trender och prognoser 2017. Befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden, med sikte . 2019/20:1. 109RiR 2017:30 Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov. Förslag om planering och dimensionering ingen att överväga att ersätta det breda utbudet av riktade statsbidrag med en fördelning av medel som utgår från huvudmännens behov. Med syftet att långsiktigt öka tillgången till yrkesutbildning före- slår utredningen att kommunerna ersätts i det generella statsbidraget för sina ökade kostnader för yrkesutbildning till följd av våra förslag. Ökningen av kommunernas generella statsbidrag finansieras med i statsbudgeten aviserade medel för statsbidraget för regional yrkes- inriktad vuxenutbildning, som därmed till del kommer upphöra att gälla. Genom att kommunerna själva förfogar över resurserna ges de större rådighet över resursanvändningen, vilket förväntas skapa fler utbildningsplatser än vad som är möjligt genom det riktade stats- bidraget, vars regleringar i en del fall snarare varit hämmande vad gäller resursutnyttjandet. Detta system för finansiering av yrkes- utbildning samspelar med utbudsramar och regleringen av samverkan mellan kommuner i samverkansområden i syfte att förbättra tillgången till, bredda utbudet av och långsiktigt garantera ett utbud av yrkesutbildning som möter både individernas efter- frågan och behov samt arbetslivets kompetensbehov. Det ska vara fritt att söka yrkesutbildning i samverkansområdet och det ska vara en skyldighet för hemkommunen att bevilja interkommunal ersättning till den anordnande kommunen Utredningen föreslår i avsnitt 6.6.2 att , efter att huvud- männen givits tillfälle att yttra sig, regelbundet ska besluta om regio- nala ramar för utbudet av utbildning på gymnasial nivå. Ramarna ska omfatta ett primärt samverkansområde eller en kommun om undan- tag har föreskrivits. I komvux ska ramarna omfatta sammanhållen yrkesutbildning och ramarna ska ange inom vilka yrkesområden som sammanhållen yrkesutbildning ska erbjudas varje kalenderår. Vid behov ska ramarna även ange vilka nationellt fastställda samman- hållna yrkesutbildningar som ska erbjudas eller ange om ett yrkes- område behöver öka eller minska i omfattning. Utredningen föreslår också att en kommun ska samverka med minst två andra kommuner när det gäller planering och dimensionering av sammanhållen yrkes- utbildning och därigenom bilda ett primärt samverkansområde. Det gemensamma samverkansavtalet (primärt samverkansavtal) ska avse sammanhållen yrkesutbildning och enstaka yrkesinriktade kurser inom komvux på gymnasial nivå. Med dessa grundkomponenter på Förslag om planering och dimensionering plats föreslår utredningen också att det ska vara fritt att söka till samtliga sammanhållna yrkesutbildningar som erbjuds inom det primära samverkansområde som den sökande är hemmahörande i. Syftet med förslaget är att garantera tillgång till ett bredare och mer allsidigt utbud av yrkesutbildning. Det ska också vara möjligt att fritt söka till enstaka yrkesinriktade kurser för individer som endast har behov av delar av en sammanhållen yrkesutbildning. Enligt utred- ningens förslag i avsnitt 6.6.2 ska ges möjlighet att vid behov besluta om riksrekrytering för sammanhållna yrkesutbild- ningar som är av nationellt intresse. Vid sådana tillfällen ska hem- kommunen åta sig att svara för kostnaderna för utbildningen, med ett belopp som beslutats av . Utredningens förslag när det gäller riksrekrytering utvidgar således den enskilda individens möj- lighet att delta i utbildning i andra kommuner utanför det primära samverkansområdet genom att hemkommunen inte har möjlighet att neka ersättning till sådana riksrekryterande utbildningar. Förslagen bygger tillsammans upp en struktur med en förstärkt samhällelig styrning av utbudet av yrkesutbildning och med en för- stärkt möjlighet för den enskilda att delta i sådan yrkesutbildning. Vår bedömning är att detta kommer leda till ett bredare utbud av yrkesutbildning för den enskilda individen, det kommer också öka kommunernas möjlighet att kunna vidga upptagningsområdet av sökande i syfte att öka antalet olika utbildningar på ett resurseffek- tivt sätt. Utredningen bedömer att dessa regleringarna sammantaget kommer skapa ett utbud av yrkesutbildning som tar sin utgångs- punkt i individernas efterfrågan och behov samt de behov av yrkes- kompetens som arbetslivet efterfrågar. Som en konsekvens av utredningens förslag som sammantaget innebär att personer hemmahörande i kommuner inom ett primärt samverkansområde ska ha större men även lika möjlighet att delta i sammanhållen yrkesutbildning och yrkesinriktade kurser, föreslår utredningen att det i skollagen ska regleras att hemkommunen alltid ska lämna ett åtagande att svara för kostnaderna för den sökandes utbildning om utbildningen är en sammanhållen yrkesutbildning, eller delar därav, och utbildningen anordnas av en annan kommun inom det primära samverkansområdet. Vidare föreslår utredningen att motsvarande reglering ska införas i skollagen i fråga om den anordnade huvudmannens skyldighet att ta emot en behörig sökande till en sammanhållen yrkesutbildning, om den sökande är hemma- Förslag om planering och dimensionering hörande i en annan kommun inom det primära samverkansområdet. Enligt gällande bestämmelser i 20 kap. 21 och 22 §§ skollagen ska det, när en kommun tar emot en sökande från en annan kommun eller när en region tar emot en sökande, i beslutet också anges om hemkommunen har åtagit sig eller, efter ett överklagande enligt 28 kap. 12 § skollagen, ska åta sig att svara för kostnaderna för den sökandes utbildning. Huvudmannens, dvs. den anordnande kommu- nens, beslut om mottagande avgör om den sökande tillhör dem som kan få möjlighet att gå utbildningen. Beslutet innefattar först och främst ett ställningstagande till om de behörighetsvillkor som anges i eller har föreskrivits med stöd av 20 kap. 20 § skollagen är upp- fyllda. Behörig att delta i komvux på gymnasial nivå är den som är bosatt i landet, saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge, har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen, och i övrigt uppfyller föreskrivna villkor. Behörigheten att delta gäller från och med det andra kalenderhalvåret det år personen fyller . Även den som är kan vara behörig om personen har slutfört ett nationellt program i gymnasieskolan och uppfyller övriga be- hörighetsvillkor. Det finns dessutom möjlighet att ta emot en per- son som är och som inte slutfört ett nationellt pro- gram i gymnasieskolan eller motsvarande, om det med hänsyn till den sökandes personliga förhållanden finns särskilda skäl och per- sonen uppfyller övriga behörighetsvillkor. Det är således huvud- mannen för utbildningen som bedömer om den sökande är behörig. Att en sammanhållen yrkesutbildning innebär en kombination av kurser förändrar inte det faktum att bedömningen av behörighet enligt 20 kap. 20 § skollagen ska göras utifrån varje enskild kurs om utbildningen består av flera kurser.110 Vid en sådan behörighetspröv- ning, som alltid ska ske, kan det vara så att en sökande redan har kun- skaper som en eller flera kurser i den sammanhållna yrkesutbildningen syftar till att ge. Det betyder att den sökande inte är behörig till den eller dessa kurser och kan således endast bli antagen till de kurser i den sammanhållna yrkesutbildningen som den sökande är behörig till. Det kan också vara så att en sökande har förutsättningar att till- godogöra sig någon eller några av kurserna, men inte alla. Med rätt stöd ökar dock individens möjligheter att delta i utbildningen. Det kan bl.a. handla om reella möjligheter att kombinera yrkesutbild- ningen med sfi eller andra stödjande insatser i syfte att ge eleverna 2009/10:165, s. 485 f. Förslag om planering och dimensionering ökade möjligheter att nå målen för utbildningen. Det är därför vik- tigt att vägledningsinsatser erbjuds inför utbildning men även under utbildningens gång. Det är vid planeringen av individen studiegång som dessa förutsättningar behöver genomlysas. Vid en sådan planer- ing framkommer också vilka behov individen har för att kunna till- godogöra sig en utbildning och vilka insatser som huvudmannen behöver genomföra i syfte att ge eleven ökade möjligheter att nå målen för utbildningen. Urval enligt vuxenutbildningsförordningen ska användas vid ett fritt sökande av utbildning Där det finns en rätt att delta i komvux fungerar rättighetslagstift- ningen så att om en individ bedöms sakna de kunskaper som en utbildning syftar till att ge, och i övrigt anses behörig, har individen en ovillkorlig rätt till den eftersökta utbildningen och inget urval ska ske. Hemkommunen har på samma sätt en skyldighet att tillhanda- hålla utbildningen. I de fall det inte finns en rätt att delta i komvux så innebär huvud- mannens beslut att ta emot en sökande till utbildningen att den sökande får vara med och konkurrera om tillgängliga utbildnings- platser. Det ska inte sammanblandas med beslut om antagning enligt 20 kap. 23 § skollagen som även innebär att den som är mottagen också tilldelas en plats på utbildningen. För det fall det finns fler mottagna sökande än det finns platser måste ett urval göras vid antagningen. Urval bland de sökande till utbildningar i komvux görs i fall där ingen rättighetslagstiftning föreligger och det finns flera behöriga sökande än det finns tillgängliga platser. Urval har främst kommit att tillämpas, när det gäller yrkesutbildning, när platsantalet av flera olika skäl kan vara begränsat. Dels kan skälen till begräns- ningen vara otillräcklig tillgång till dyr maskinell utrustning, lärar- resurser eller lokaler, men det kan också finnas en koppling till de problem med regelverket för statsbidraget för regionalt yrkesvux som utredningen beskrivit, vilka försvårar för kommunerna att anordna yrkesutbildning i volymer som matchar efterfrågan på sådan utbildning. Trots att utredningen föreslår en skyldighet för den sökandes hemkommun att åta sig att svara för kostnaderna för den sökta utbildningen och en skyldighet för den kommun som anordnar den Förslag om planering och dimensionering sökta utbildningen att motta den sökande om den är behörig, kan det bli så att den sökande inte kan antas till den sökta utbildningen. Detta beroende på att det kan finnas hinder för kommuner att i tillräckligt stor omfattning anordna specifika yrkesutbildningar som möter efterfrågan hos presumtiva elever. Utredningen bedömer där- för att det kommer finnas behov av att fortsatt göra urval av sökande till vissa yrkesutbildningar, även vid en utökad möjlighet att söka till utbildningar i fler kommuner än hemkommunen. Utredningen be- dömer därför att ett urvalsförfarande, som regleras i förordningen om vuxenutbildning, fortsatt bör tillämpas vid antagning till sam- manhållna yrkesutbildningar inom det primära samverkansområdet. Det ska under vissa förutsättningar vara en skyldighet för hemkommunen att erbjuda en sökande en sammanhållen yrkesutbildning Förslaget ovan innebär i praktiken att en behörig sökande genom urvalsförfarandet riskerar att inte få delta i en efterfrågad utbildning. Om så är fallet föreslår utredningen, som en yttersta garant för individens möjlighet att ta del av en sammanhållen yrkesutbildning, att hemkommunen ska vara skyldig att erbjuda den sökande att delta i en annan sammanhållen yrkesutbildning. Det kan också uttryckas som att kommunen behöver erbjuda en alternativplats. Detta går att jämföra med hur rätten till grundläggande behörighet till högskole- utbildning som påbörjas på grundnivå eller utbildning inom yrkes- högskolan är utformad. Om grundläggande behörighet kan uppnås genom olika utbildningar på gymnasial nivå, bestämmer hemkom- munen vilken av utbildningarna som den ska erbjuda111. Principerna är till sin utformning lika varandra, individen har behov av utbild- ning, men ytterst har kommunen beslutanderätt att avgöra hur den ska uppfylla sin skyldighet gentemot den enskilda individen. Vid erbjudande av och antagning till en alternativplats ska inget urval göras, en plats ska vid sådana tillfällen alltid erbjudas den sökande. Även i detta avseende går det att jämföra med hur rätten till grund- läggande behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grund- nivå eller utbildning inom är utformad. 11120 kap. 19 och 19 c §§. Förslag om planering och dimensionering ska aldrig göras när det gäller sådan komvux på gymnasial nivå som en sökande har rätt att delta i.112 Utredningen föreslår i avsnitt 6.6.9 att kommuner i samverkan inom det primära samverkansområdet ska erbjuda utbildning i enlig- het med de av beslutade ramar för utbud av samman- hållen yrkesutbildning. Utredningen föreslår vidare att kommuner i samverkan utöver detta ska ha möjlighet att erbjuda sammanhållen yrkesutbildning efter egna bedömningar med utgångspunkt i vuxnas efterfrågan och behov av utbildning, och arbetsmarknadens behov av arbetskraft.