sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Summary of German and Swiss legislations relevant to phosphorus recycling, 2019. En nationell satsning utlystes med tyska forsknings- och ut- vecklingsmedel för konceptuella förstudier kring hur kraven i den nya lagstiftningen ska nås.77 Insatserna planerades inom ramen för en budget om genom Ministeriet för utbildning och forskning.78 Ett 20-tal projekt har finansierade för- studier, ett halvdussin av dessa kommer att ges fortsatt finansiering för implementering. 75Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. 76European Sustainable Phosphorus Platform (2019). Summary of German and Swiss legis- lations relevant to phosphorus recycling, 2019. 77Bundesministerium für Bildung und Forschung (2108). /foerderung en/bekanntmachung-1648.html, . 78Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. I producerar drygt 630 avloppsreningsverk med storlek motsvarande minst 2 000 pe något mer avloppsslam än , ts. Spridning på jordbruksmark är tillåtet i delar av landet. Regionerna , och har infört varierande grader av förbud mot direktspridning av avloppsslam på , medan resterande sex regioner tillåter detta. Förbudet omfattar därmed i någon form cirka en tredjedel av befolknings- underlaget. De tre regioner som infört någon typ av begränsningar i sina författningar har anmält detta som s.k. tekniska regler.79 regler är mest långtgående och innebär ett totalt spridningsförbud. Ingen av de anmälda författningarna har erhållit några kommentarer från övriga medlemsstater, vilket innebar att reglerna kunde antas och . Besluten fattades således i den kontext som dåtidens diskussion kring handelshinder utgjorde, och inte mot bakgrund av dagens förhållanden. Ett krav på fosforåtervinning är f.n. förankrat hos re- gering, vilket väntas påverka den kommande nationella lagstift- ningen. Cirka en fjärdedel av landets slamproduktion går till landets enda anläggning för monoförbränning i . Staden förbereder nu återvinning av fosfor ur askan. Ytterligare en fjärdedel av avlopps- slammet samförbränns och sprids på . Resterande avloppsslam går till anläggningsjord eller komposteras.80 Den federala avfallsplanen pekar på behov av fosfor- återvinning för att minska landets importbehov av fosfater. Det anges vidare att förekomsten av skadliga ämnen i avloppsslam kom- mer att skapa kontinuerliga utmaningar i jordbrukets nyttjande av slam. Det mål som diskuteras för fosforåtervinning är 65–2030. Det bedöms vidare som sannolikt att större reningsverk inte kommer att få sprida avloppsslam på åkermark.81 Det finns inte program för finansiellt stöd i , men 79Anmälningsnummer 2002/146/A, 2001/463/A och 99/0188/A. 80ESPP–SCOPE Newsletter, Phosphorus recycling technology tour. Referat från utred- ningens besök i , , , A. (2019), – current status of phosphorus recovery, ppt presentation, quality and resource, , samt information från EU:s fosforplattform, , L., . 81Aman, A. (2019), – current status of phosphorus recovery, ppt presentation, Insti- tute for water quality and resource, . medel finns tillgängliga för forsknings- och utvecklingsprojekt via den statliga forskningsmyndigheten ingår inte i EU och har därför i grunden utvecklat en egen reglering kring avloppsslam och gödsel. Spridning av avloppsslam förbjöds 2006, främst av marknadsmässiga och praktiska skäl men även med viss motivering i försiktighetsprincipen och slammets in- nehåll av oönskade ämnen. produceras slam ts, vilket främst går till monoförbränning (två tredjedelar) men även till avfallsförbränning eller till cementugnar. Redan före regle- ringen förbrändes av slammet.83 En riskanalys ge- nomfördes före beslutet men gav i sig inte fullt hållfasta skäl för ett spridningsförbud. Möjligheten att återvinna fos- for ur slammet hölls öppen. Det skedde bland annat genom offent- liga ställningstaganden kring nyinvesteringar i reningsverk, som i kantonen skulle ske så att senare fosforåterföring blev möj- lig.84 Byggnation av en större monoförbränningsanläggning för 1,3 miljoner pe gavs också massivt folkligt stöd i en folkomröstning i kantonen.85 Ett nationellt fosfornätverk etablerades i . Årspro- duktionen av avloppsslam är jämförbar med . om- fattar mängden fosfor i avloppsslam och slakthusavfall 6 100 respek- tive . , som varken är en del av EU eller den inre marknaden, omfattas inte av , som t.ex. slamdirekti- vet och gödselmedelsförordningen. En nationell förordning om av- fall med obligatorisk fosforåtervinning fastställdes . Kraven omfattar såväl avloppsslam som andra avfallsfraktioner, inklusive slakthusavfall och benmjöl.86 I har återvinningskraven inte 82Österreichische Forschungsfördergesellschaft (2019). 83Federal , Transport, Energy and Communications (2003). on the use of sludge as a fertilizer. 84Government Council Decision 572/2007. 85Nättorp, A. (2019). Implementation and financing of conversion, ppt, . 86Ordonnance sur la limitation et l’élimination des déchets (Ordonnance sur les déchets, OLED) du 4 décembre 2015. Regelverket innebär enligt att det krävs fosforåtervinning från avloppsslam. En rad frågor är dock ännu oklara beträffande ansvarighet, tekniska möjligheter och marknadsfrågor (underlag inhämtat via Svenskt Vatten, ). formellt reglerats i detalj men anges i en guide för genomförande. Den nivå som diskuteras anges vara ur våtslam och ur slamaska. Det övergripande återvinningsmål som dis- kuteras är av tillgänglig fosfor i fraktionen.87 Särskilt åter- ur aska från monoförbränt slam ger goda möjligheter till hög andel utvunnen fosfor. Regleringen innebär en tioårig övergångspe- riod med implementering senast 2026.88 Föroreningar ska enligt denna förordning elimineras med bästa tillgängliga teknik. Om fos- forn ska användas som gödningsmedel, måste särskilda krav uppfyl- las enligt nationell förordning om kemiska produkter. Sådana regler fastställdes i särskild förordning om mineralgödselmedel och åter- , bland annat anges gränsvärden för metaller och vissa andra ämnen.89 Gränsvärdena för metaller är där i regel hårdare satta än de svenska kraven på svenskt avloppsslam av normal kvalitet för sprid- ning på jordbruksmark.90 Det finns inte program för finansiellt stöd i , men den nationella miljömyndigheten, Bundesamt für Umwelt, har vissa utvecklingsmedel tillgängliga för mindre utvecklings- och in- novationsprojekt.91 I diskuteras nu fosforåtervinning och finansieringsmodeller för detta efter omfattande pilot- och fullska- leprojekt med olika tekniker. Hearings har genomförts efter genom- förda teknikvärderingar. Fokus läggs inte minst på den sista länken i kedjan, hur återvunnen fosfor också kan återföras till kretsloppet. Marknadspotential och användarefterfrågan på produkter och kvali- teter som bygger på återvunnen fosfor studeras, bland annat beho- ven av återvunnen fosfor för industriellt bruk. Implementeringen av fosforåtervinning sker sannolikt i offentlig regi med finansiering ge- nom va-kollektiven. Tilläggskostnader för återvinningen för kollek- tiven bedöms ligga på mellan 0–av dagens avgifter, mot- svarande högst per ton avvattnat slam.92 Vissa forskningsstudier som genomförts i har gett mer generella insikter i hur fosfor kan återföras i kretslopp. 87Underlag vid utredningens TAIEX-workshop på , –16. samt European sustainable phosphorus platform (2019). Summary of German and Swiss legislations relevant to phosphorus recycling, 2019. 89Swiss ordonnance of 31th October 2018. 90Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. 91Bundesamt für Umwelt (2019). /bafu/de/home.html, . 92Nättorp, A. (2019). Implementation and financing of conversion, ppt, . att dessa frågor behöver ses i ett mer globalt sammanhang, där det inte bedöms som meningsfullt att enbart fokusera på landets egen självförsörjningsgrad av fosfor. Flödet av fosfor och ekonomise- ringen av återvunnen fosfor relaterar till en transnationell marknad.93 Beträffande kväve finns en fullskaleanläggning (Yverdon) och en under uppbyggnad (Altenrhein) för återvinning ur reningsanläggning- arnas rejektvatten. Processen innebär minskad klimatpåverkan och ger viss ekonomisk kompensation för minskade lustgasutsläpp.94 Källa: Environment and climate change (2017), Biosolids management and disposal practices in , ppt, Statistics (2018), EPA (2016), Clean watersheds need survey 2012, Report to Congress, samt /cisa/water-and-wastewater-systems-sector, . I producerades avloppsslam ts vid landets drygt 1 250 regionalt eller lokalt offentligt ägda avloppsre- ningsanläggningar. Anläggningarnas reningsgrad har successivt för- bättrats, men innebär att reningen i första hand fokuserar på att skydda sötvattenrecipienter. Provinser med havskust uppvisar där- för i regel anläggningar med lägre genomsnittlig reningsgrad. Drygt hälften av det avloppsslam som produceras sprids på jordbruksmark, 93Jedelhauser, M. m.fl. (2018). Transition of the swiss phosphorus system towards a circular economy – Part 2: Socio–technical systems. Sustainability 2018, 10, 1980. 94Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. 95Andelen slam som förbränns är osäker och grundar sig på uppgifter från , H. m.fl. (2012), Env. Res., 19(5)1454–1463. vilket 2016 sammantaget berörde mindre än en procent av landets jordbruksarealer.96 I uppmuntras cirkulation av mull och näringsämnen ge- nom spridning av avloppsslam på produktiv jordbruksmark, förut- satt att slammet behandlats på föreskrivet sätt och möter angivna kvalitetskrav.97 Sådant slam ges liksom i också en mer positiv benämning som ”biosolids”. Bakgrunden är att inga studier belagt att slam som uppfyller reglerade krav orsakat påvisbar skada. Ut- vecklingen följs med olika typer av kartläggningar och riskanalyser.98 Den försiktighetsprincip som ofta åberopas i , ersätts i av en syn som är mer inriktad på att fastställa och därefter möta de gränsvärden och kvalitetskrav som samhället fastställt som lämpliga utifrån tillgänglig vetenskap och teknik. Gränsvärden vid spridning gäller som i metaller och näringsämnen. I finns dess- utom gränsvärden för patogener. Utmaningen ligger i i att fast- ställa dessa gränser, utforma lämpliga guidelines och stöd för verksam- heten samt att tillse att detta också följs i praktiken.99 Förutsättningar och reglering av slamspridning kan se något olika ut i olika provinser, vilket även gäller andra länder med starka re- gionala styrsystem. Vissa provinser relaterar till lagstiftningen i (se nedan), medan andra utvecklat egna regelverk. I den folkrika delstaten produceras t.ex. avloppsslam ts, varav cirka hälften av slammet förbränns och sprids på jordbruksmark (2016). Slammet rötas i regel före spridning. En regle- rad process påminnande om det svenska Revaq-systemet tilllämpas. Vid ansökan om spridning anges en rad parametrar, som bland annat 96www.cwwa.ca/faqbiosolids_e.asp, , Statistics (2018), Canada´s core public infrastructure survey: Wastewater and solid waste assets, 2016, samt Canadian water network (2018), ’s challenges and opportunities to address contaminants in wastewater. 97Reglering sker även i delstaterna, se t.ex. Brittish Organic matter recycling regulation (OMRR) of the Environmental management act and health act (BC , 2002). Revision initierad 2016. 98Canadian Municipal Water (2015). Risk associated with application of municipal biosolids to agricultural lands in a Canadian context. 99Öberg, G. och Mason-Renton, S. (2018). On the limitation of evidence-based policy: Regulatory narratives and land application of biosolids/sewge sludge in BC, and . , samt /faqbiosolids e.asp, . beskriver slammets innehåll, plats för brunnar, växtföljd, jordtyper m.m.100 En översikt kring återföring av näringsämnen från avloppsfrak- tioner i redovisar bland annat struvitprocesser, vilka främst införts av driftekonomiska skäl och för att minska övergödningen. Barriären för kväveåtervinning är dock i praktiken hög och kan inte motiveras av marknadsskäl, bland annat på grund av förekomsten av billig naturgas vid framställning av kvävegödsel.101 Avloppsslam kategoriseras som Non-agricultural source mate- rial, men kan efter klassificering till kommersiell gödselprodukt spri- das på jordbruksmark. Detta kräver process för förädling, t.ex. pelletering eller kalkstabilisering. Gödselprodukter kan erkännas federalt för handel inom . Förutsättningarna är reglerade med bland annat märkningskrav fastställda av den federala livsmedelsin- spektionen.102 En nationell strategi för slamhantering publicerades inför de nyinvesteringar som skulle ske i reningsanläggningar med förvän- tade kvalitetsförbättringar av avloppsslammet. Strategin kopplar till frågor om återvinning av näringsämnen och innehåller guidelines för tekniska möjligheter att åstadkomma detta.103 Ett nationellt ramverk för hållbar näringsåtervinning i har därefter diskuterats vid återkommande tillfälle av myndigheter, företag och andra aktörer. Aktuella översikter ges i konferenser och rapporter.104 Inom produceras avloppsslam ts, varav cirka hälften sprids på . Liksom i är det endast en mycket liten del av jordbruksarealen som berörs.105 Tre 100Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. 103Canadian for the Environment (2012). Canada-wide approach for the management of wastewater biosolids. 104Se t.ex. , IISD (2018), Nutrient recovery and reuse in : national framework. 105www.epa.gov/biosolids, . fjärdedelar av befolkningen omfattas av de cirka 16 000 allmänna av- loppsreningsanläggningar som producerar slammet.106 The Clean Water Act107 sätter de nationella ramarna för avlopps- slam, eller biosolids som slam behandlat för spridning på mark be- nämns. Hantering och spridning av avloppsslam förordningsreglerades under denna lagstiftning 1993 och har kompletterats med program- arbete från naturvårdsmyndigheten reglerar hur slam av olika kvalitet slutligt får avyttras eller användas i förhållande till satta gränsvärden för oönskade ämnen samt vilken dokumenta- tion och uppföljning som krävs. Regelverket omfattar också andra typer av spridning än inom jordbruket samt förbränning av slam. Bland annat listas godkända förbränningsanläggningar. En indelning av avloppsslam som ska spridas på mark görs i klass A och B, beroende på i vilken utsträckning förekomsten av patogener redu- cerats. I slam av klass A ska salmonella, indikatorbakterier, virus och livsdugliga ägg från parasitära nematoder inte vara detekterbara medan det för klass B räcker med reduktion till nivåer som inte be- döms påverka hälsan negativt. Rapporteringsskyldighet föreligger för alla offentligt ägda reningsanläggningar som betjänar minst 10 000 pe. tidigt etablerade riskbedömningar och hygieniser- ingskrav för slam vid markanvändning har även påverkat andra län- ders arbete i dessa frågor.109 Inställningen till Biosolids är liksom i i huvudsak positiv. Den allmänna synen från naturvårdsmyndigheten är att Biosolids till följd av regelverket genomgår noggrann behandling och därefter en- ligt angivna regler kan användas som gödningsmedel och bidra till po- sitiva kretslopp av kol, näringsämnen och spårämnen för att stimulera grödors tillväxt och upprätthålla produktiva jordar. Spridningen ses som en del av ett naturligt kretslopp. Man minskar därmed behovet av kemiska gödningsmedel och behöver inte ta ytor i anspråk för deponier eller utveckla alternativa hanteringsmetoder för slammet. Utveckling av reningsanläggningarna öppnar också för framtida slam av bättre kvali- tet. Grödans upptag av kväve och fosfor från biogödningen bedöms 106www.dhs.gov/cisa/water-and-wastewater-systems-sector, . 107The Clean Water Act § 405(d). 10840 Code of Federal Regulation Part 503, Standards for the use or disposal of sewage sludge (Biosolids rule) och permit program. 109Vinnerås, B. m.fl. (2017), Ammoniakhygienisering för säker användning av slam i odling. Svensk Vatten Utveckling, Rapport 2017-10, EPA (2018), Report No. 19-P-0002, Nov. 15, 2018, samt /biosolids, . som effektivt i den meningen att dessa näringsämnen frigörs långsamt under hela växtsäsongen. Det anses också minska risken för påverkan på anknytande grundvattentillgångar.110 Den officiella inställningen i är att regelverket för slam- spridning inom jordbruket varit ändamålsenligt då det gäller att skapa positiva effekter och att också skydda allmänhetens hälsa. Det saknas vetenskaplig evidens för att regleringen varit otillräcklig ur ett hälsoperspektiv, vilket redan tidiga forskningsöversikter visat.111 En avgörande länk i det kontrollsystem som utvecklats är den in- spektion och översyn av regelverket som regelbundet ska genom- föras under EPA i enlighet med The Clean Water Act. En aktuell rapport tyder på sviktande resurssättning för dessa ändamål inom EPA, vilket inneburit eftersatt arbete då det gäller riskanalys och fortsatt reglering av identifierade föroreningar i avloppsslam.112 Skillnader i nationella, regionala och även lokala förutsättningar har inneburit skilda synsätt i hanteringen av avloppsslam mellan och inom olika länder. Dessa skillnader präglar även synen på den krets- loppsanpassning och återvinning av näringsämnen som diskuteras och möjliga tekniker för ett framtida omhändertagande och nytt- jande. Utredningens internationella utblick ger anledning till vissa sammanfattande reflektioner. •Totalt spridningsförbud för avloppsslam förekommer inte inom EU och är i övrigt mycket ovanligt. har som enda land i världen utvecklat ett sådant förbud för spridning av avloppsslam samt kött- och benavfall. •Inställningen till spridning av slam som gödselmedel varierar. I flera länder ses spridning som naturligt och positivt, i andra finns större öppenhet för förändring. I de fall tveksamhet föreligger grundas den oftast på konkurrens med annan biogödsel och brist på tillgängliga åkermarker för spridning. Osäkerhet och avvaktande förhållnings- sätt från livsmedelsindustrin kan också bidra. 110www.epa.gov/biosolids, . 111National (2002). Biosolids Applied to Land: Advancing Standards and Practices. 112EPA (2018). 19-P-0002, Nov. 15, 2018. •Minskad spridning av avloppsslam drivs inte främst av försiktig- hetsprincipen eller riskanalys och genomförda effektstudier, även om debatten i främst fått denna inriktning. •Kvittblivning av reningsanläggningars avloppsslam utgör därmed huvudsaklig drivkraft för befintlig och planerad reglering som styr mot tekniklösningar med förbränning eller deponering. •De kvalitetskrav på avloppsslam som ska spridas på är högre i än i många andra länder. kan flera länder visa upp en modernare lagstiftning, där vissa metaller och orga- niska ämnen reglerats hårdare än i . •Återvinning och kretslopp relaterat till avloppsfraktioner och slam diskuteras i ökad utsträckning. har som enda nation en slamreglering på plats som även ska om- fatta viss fosforåtervinning vid större reningsanläggningar. •Diskussionen om kretslopp har främst rört återvinning, men insikten om marknadsfrågornas betydelse får ökad bety- delse. Marknaden sätter förutsättningarna för att kunna återföra fosfor, kväve och andra växtnäringsämnen från avloppsströmmar till jordbruket. I ett mer näraliggande perspektiv, inom och EU, kan kon- stateras att flertalet länder sprider avloppsslam som gödningsmedel på jordbruksmark. I flera fall i betydande utsträckning och utan ten- dens till vikande användning. Det gäller t.ex. , , och . Några länder har valt att satsa på för- bränningsteknik för att reducera eller helt avveckla slamspridning, eftersom traditionell spridning som gödning är problematisk till följd av nationella förutsättningar (t.ex. kring deponi) och jordbru- kets struktur med brist på åkerarealer och konkurrens från tillgäng- lig stallgödsel. Det gäller främst , och . Ambitioner finns där även för framtida fosforåtervinning. Förändrade synsätt och diskussioner kring för- och nackdelar med slamspridning ligger bakom ytterligare länders arbete med att ut- veckla en långsiktig slamstrategi. Det gäller bland annat , men även och , som ännu har betydande slamspridning. Diskussionen i betonar eventuella risker med slamspridning, en fråga som även diskuteras i vissa andra länder med väl utbyggd infrastruktur för avloppsrening. Då det gäller återvinning av näringsämnen ur avloppsslam disku- teras främst fosfor. Det konstateras i den aktuella översiktsrap- porten från RISE113 att återvinning av kväve ännu inte aktualiserats i någon större utsträckning även om detta diskuteras alltmer, t.ex. inom den pågående översynen av EU:s avloppsvattendirektiv.114 Ut- byggnad har dock skett i vissa länder av vissa källsorterande system liksom anpassning av enskilda reningsanläggningar. Ska sådan åter- ske, krävs etablering av lämpliga styrmedel. Rapporten pekar även på vikten av att involvera slutanvändare för att skapa förutsätt- ningar för nyttjande av återvunna näringsämnen. 113Kärrman, E. m.fl. (2019). Översikt över återvinning av fosfor och kväve från avlopp i åtta utvalda länder. 114European Commission (2017). Evaluation of the waste water treatment directive 91/271/EEC (UWWTD). 8Riskbedömning avseende hantering och spridning av slam utredningar inom området har belyst det dilemma som kän- netecknar spridning av avloppsslam. Historiskt har övergången från gamla tiders blandjordbruk till en uppdelning av animalie- och växt- produktionen skapat behov som inom växtproduktionen inte enbart kan tillgodoses genom tillförsel av mineralgödsel. Spridning av av- loppsslam har där mött viktiga behov. Å ena sidan finns det i slam- met viktiga växtnäringsämnen och mullbildande ämnen som behöver återcirkuleras för att få en långsiktig balans i jordbrukets ekosystem och minska behovet av konstgödsel och annan tillförsel av mullämnen. Åandra sidan innehåller slammet ämnen och organismer som i för höga halter kan innebära problem för hälsa och miljö. Det gäller såväl smittämnen som kemiska ämnen och föreningar. har även förekomsten av mikroplaster uppmärksammats, vars bety- delse för organismer och ekosystem är svåra att bedöma. En del av dessa ämnen och föreningar förekommer normalt i miljön, men ris- kerar att tillföras i alltför höga halter, andra är skapade av människan med okända eller negativa hälso- och miljöeffekter som följd. Risker har således påtalats beträffande en rad tungmetaller och organiska föreningar, där ackumulation i t.ex. skulle kunna ske på vid spridning av slam. Negativa effekter av läkemedels- rester och utveckling av antibiotikaresistens hos marklevande orga- nismer är ytterligare risker som påtalats. Riskanalyser och riskvärderingar kan traditionellt hanterats på olika sätt i termer av påföljande åtgärder. Inom området Giftfri miljö används ofta gränsvärdessättning, alternativt kan även total utfasning med angivna övergångsperioder och stupstockar användas. Ett exem- pel på det senare är förhållningssättet till kvicksilver, som i princip Riskbedömning avseende hantering och spridning av slam förbjöds i processer och produkter 2009 men där viss exponering fortfarande finns genom givna och tidsbegränsade dispenser. Gräns- värdesmetoden har tidigare föreslagits som lämplig för identifierade skadliga ämnen i avloppsslam, senast i det förslag som Naturvårds- verket presenterade 2013.1 Den nu aktuella utredningens direktiv anger att det ska ske en giftfri återföring av fosfor och att slamsprid- ning därför ska förbjudas, men öppnar för diskussion av vissa undan- tag. Hantering behöver enligt utredningen dessutom ske av even- tuella risker i avvaktan på att ny reglering ska träda i kraft.