sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Bestämmelserna i förvaltningslagen (2017:900) om hur ett ärende ska handläggas är emellertid inte tillämpliga på privaträttsliga organ. I avsnitt 12.3.5 föreslår vi emellertid att förvaltningslagens förfar- anderegler ska gälla när de organ som i den nya lagen ska jämställas med myndigheter handlägger en begäran om vidareutnyttjande. Närmare om vilken information som omfattas Av artikel 1.1 framgår att direktivet omfattar befintliga handlingar. Den informationsmängd som avses ska alltså vara befintlig, vilket innebär att myndigheten eller det offentliga företaget inte är skyldig att framställa ny information. Det ska även röra sig om information som innehas av aktören. Vi anser att en bestämmelse bör införas i den nya lagen som anger att lagen ska gälla för information som innehas av myndigheter och offentliga företag. Informationen behöver inte vara tillgängliggjord av aktören för att omfattas, men den kan vara det, se avsnitt 10.4.2 om forskningsdata. Som vi konstaterat i avsnitt 8.2 bör begreppet information användas i stället för begreppet handling. Viss typ av information kommer dock att undantas från tillämpningsområdet, se avsnitt 10.5. Vårt förslag: Den nya lagen ska gälla för forskningsdata som helt eller delvis har tagits fram med offentlig finansiering och gjorts tillgänglig genom ett institutionellt eller ämnesbaserat register. En nyhet i öppna data-direktivet är att forskningsdata som har tagits fram med offentlig finansiering omfattas av direktivets tillämpnings- område, se artikel 1.1.c och 10. Det finns många fördelar med att tillgängliggöra forskningsdata i större omfattning. Med forskningsdata avses digital information som samlats in eller framställts inom ramen för vetenskaplig forsknings- verksamhet, se avsnitt 9.1.10. Tillgång till sådan information bidrar till transparens och ökad insyn, t.ex. genom att det går att kontrol- lera forskningsresultat. Öppen tillgång till forskningsdata kan även Den nya lagens tillämpningsområde leda till effektivitetsvinster genom att informationen kan åter- användas i högre grad, och har potential att användas utanför forskar- samhället av företag, privatpersoner och andra myndigheter för ökad innovation, jfr skäl 27 i direktivet. För att kunna nå dessa fördelar åläggs medlemsstaterna, enligt artikel 10.1, att anta strategier för öppen tillgång till offentligt finansierade forskningsdata enligt prin- cipen öppenhet som standard och i enlighet med FAIR-principerna3, samt säkerställa att denna politik genomförs av alla organisationer som bedriver forskning och organisationer som finansierar forskning. Enligt artikel 10.2 är det endast offentligt finansierad forsknings- data som omfattas av direktivet. Av skäl 28 framgår att direktivet omfattar sådan forskningsdata som samfinansieras av offentliga och privata företag. Enligt vår bedömning gäller därför direktivet även för sådan forskningsdata som endast är delfinansierad av offentliga medel. Av artikel 10.2 framgår ytterligare begränsningar när det gäller vilken forskningsdata som omfattas av direktivets tillämpnings- område. Informationen ska ha gjorts tillgänglig för allmänheten via ett institutionellt eller ämnesbaserat register. Det kan noteras att den engelska direktivstexten är ”institutional or subject-based repository”. Ett repositorium är en infrastruktur för lagring och tillgängliggör- ande av digitala forskningsresultat, t.ex. ett digitalt arkiv för forsk- ningsdata. Enligt vår bedömning är det ett s.k. repositorium som avses med begreppet ”institutionellt eller ämnesbaserat register”, vilket har bekräftats av våra kontakter med insyn i forskningsrelaterade frågor. Ett exempel på ett repositorium är SND-portalen (Svensk natio- nell datatjänst4) som är en nationell infrastruktur som syftar till att möjliggöra bevarande av och tillgång till forskningsdata från ett fler- tal vetenskapliga discipliner. SND har även ansvar för att tillhanda- hålla dokumentation och att utveckla standarder för dokumentation och lagring av forskningsdata. SND tar emot forskningsdata direkt från forskare och gör dem tillgängliga för sökning. Vissa data är direkt 3FAIR innebär att forskningsdata ska vara Findable (sökbara), Accessible (tillgängliga), Inter- operable (interoperabla) och Reusable (återanvändbara). Sammanlagt innehåller FAIR 15 prin- ciper, som är möjliga att tillämpa på forskning inom alla vetenskapliga discipliner. FAIR-prin- ciperna fokuserar i första hand på maskinbar läsbarhet, men utgör också principer för mänsklig förståelse av forskningsdata för att möjliggöra återanvändning av dem. 4SND drivs av ett konsortium av lärosäten. Konsortiet består av , , , , , , , och . Den nya lagens tillämpningsområde nerladdningsbara från katalogposten medan andra finns tillgängliga via beställning. Ett annat exempel är re3data, som är ett internationellt ämnesrepositorium med globala forskningsdata som är tillgängliga för sökning. Öppna data-direktivet avser således inte att omfatta forsknings- data som har tillgängliggjorts genom en individuell begäran enligt nationella bestämmelser om tillgång. Fokus ligger i stället på att forsk- nings- och utbildningsinstitutioner arbetar med att utan en föregå- ende begäran publicera forskningsdata i institutionella eller ämnes- baserade repositorier. De aktuella begränsningarna bör framgå av lagen för att tillämp- ningsområdet inte ska bli vidare än vad som avses i direktivet. Något skäl för att gå längre än direktivet i dessa delar har inte kommit fram. Enligt vår bedömning bör därför en bestämmelse införas i den nya lagen som anger att den endast ska gälla för forskningsdata som helt eller delvis har tagits fram med offentlig finansiering och gjorts tillgänglig genom ett institutionellt eller ämnesbaserat register. Iöppna data-direktivets artikel 1.2.a-l räknas ett antal typer av information upp på vilka direktivets bestämmelser inte ska tillämpas. Ett fåtal är nya, men de flesta har funnits även i de tidigare direktiven. I vissa fall bedömer vi, enligt vad som framgår nedan, att bestämmel- serna inte behöver genomföras i svensk rätt. Flera av bestämmelserna sammanfaller med nationella bestämmelser om tillgång, exempelvis artikel 1.2.h som undantar handlingar som med hänsyn till skyddet av personuppgifter är undantagna från tillgång eller för vilka till- gången omfattas av restriktioner enligt bestämmelserna om tillgång. Beroende på hur en viss medlemsstat reglerar frågor om tillgång kan gränsen för vilken information som undantas så att säga ”glida” mellan det nationella regelverket om tillgång och direktivets undantags- bestämmelser. Som exempel kan tas vad som gäller i respek- tive för vidareutnyttjande av information som innehåller per- sonuppgifter. I saknas rätt till tillgång till sådana uppgifter. I däremot innebär skyddet för personuppgifter en begränsning i rätten att vidareutnyttja offentlig information, även om dokument Den nya lagens tillämpningsområde som innehåller personuppgifter i allmänhet inte är uteslutna (Deloittes slutrapport över studie av direktiv, s. 65 f.). Vi går i de följande avsnitten igenom de olika undantagen från direktivets tillämpningsområde i artikel 1.2. Vårt förslag: Den nya lagen ska inte gälla för information som utgör datorprogram. Enligt svensk praxis omfattar definitionen av handling i tryckfrihets- förordningen även datorprogram (jfr RÅ 2004 ref. 74). Handlings- begreppet i artikel 2.6 i direktivet är inte begränsat på så sätt att dator- program inte kan rymmas i definitionen, men i skäl 30 till direktivet anges att avsikten är att de inte ska omfattas. PSI-lagen innehåller också ett undantag om att lagen inte gäller för handlingar som utgör datorprogram (3 § 6). Datorprogram bör ha ett särskilt starkt skyddsvärde i upphovs- rätten. Om vidareutnyttjande av programvara skulle möjliggöras genom den nya lagen kan det innebära ett betydande ingrepp i denna rätt, liksom krav på att tillhandahålla sådan information i digitalt for- mat. Mot denna bakgrund saknas enligt vår uppfattning anledning att gå längre än direktivet i denna del. Datorprogram bör därför undan- tas från den nya lagens tillämpningsområde. Vårt förslag: Den nya lagen ska inte gälla för information som tredje man har rätt till enligt lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Enligt artikel 1.2.c ska öppna data-direktivet inte tillämpas på hand- lingar för vilka tredje man innehar immateriella rättigheter. Av skäl 54 framgår att begreppet immateriella rättigheter i direktivet endast syftar på upphovsrätt och närstående rättigheter. PSI-lagen inne- håller ett undantag om att lagen inte gäller för handlingar som tredje man innehar rätt till enligt upphovsrättslagen (3 § 7). Den nya lagens tillämpningsområde Upphovsrätten till handlingar som kommer in till en myndighet innehas i huvudsak av någon annan än myndigheten. Enligt vår be- dömning bör den nya lagen inte vara tillämplig på information som omfattas av tredje mans upphovsrätt, eftersom myndigheter och offentliga företag inte kan ställa upp villkor för vidareutnyttjandet av sådan information med stöd av reglerna i upphovsrättslagen (jfr prop. 2009/10:175, s. 144). En bestämmelse om att den nya lagen inte ska gälla för information som tredje man har rätt till enligt upphovsrättslagen bör därför införas. 10.5.3Logotyper, heraldiska vapen och insignier Vårt förslag: Den nya lagen ska inte gälla för information som utgör logotyper, heraldiska vapen och insignier. I artikel 1.2.g i direktivet undantas logotyper, heraldiska vapen och insignier från tillämpningsområdet. Detta undantag infördes genom ändringsdirektivet. Det svenska genomförandet resulterade emeller- tid inte i en särskild undantagsbestämmelse avseende denna bestäm- melse. I betänkande konstaterades att i den mån logotyper, heraldiska vapen och insignier omfattas av tredje mans rätt undantas de genom undantagen för immateriella rättigheter (jfr SOU 2014:10, s. 71). Frågan är dock om detta är tillräckligt eller om ett särskilt undantag bör införas i den nya lagen för att genomföra direktivet på ett korrekt sätt. I direktivet utgör bestämmelsen en separat punkt som enligt vår bedömning inte nödvändigtvis förefaller ha direkt koppling till undan- tagen i övrigt vad gäller immateriella rättigheter. Vi anser att det inte finns anledning att ge den nya lagen ett bredare tillämpningsområde i dessa delar än vad som framgår av direktivet. En särskild undantags- bestämmelse avseende logotyper, heraldiska vapen och insignier bör därför införas. Den nya lagens tillämpningsområde Vårt förslag: Den nya lagen ska inte gälla för information som inne- has av andra kulturinstitutioner än bibliotek, museer eller arkiv. Genom ändringsdirektivet utvidgades tillämpningsområdet till att även omfatta universitetsbibliotek och sådana kulturinstitutioner som utgörs av bibliotek, museer och arkiv. Information hos dessa organ var därmed inte längre undantagna från tillämpningsområdet. Änd- ringen genomfördes i 3 § 5 PSI-lagen, som föreskriver att lagen inte gäller för handlingar som finns hos andra kulturinstitutioner än arkiv, bibliotek och museer. Lagen gäller alltså motsatsvis för handlingar som finns hos arkiv, bibliotek och museer. Ett argument för att undanta kulturinstitutioner från PSI-direk- tivet var att det skulle ha inneburit en alltför stor administrativ belast- ning för dem att tillämpa direktivets bestämmelser i förhållande till de fördelar som skulle ha vunnits. Ett annat skäl var att en stor del av handlingarna hos dessa institutioner omfattas av tredje mans upp- hovsrätt och därför ändå skulle falla utanför tillämpningsområdet (Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen, prop. 2014/15:79, s. 19). I den nya lagen omfattas som utgångspunkt alla myndigheter och myndighetsliknande organ, men då öppna data-direktivet fortfarande gör undantag för kulturinstitutioner förutom bibliotek (även uni- versitetsbibliotek), museer och arkiv bör ett sådant undantag tas in i den nya lagen i enlighet med artikel 1.2.j i direktivet. Vårt förslag: Den nya lagen ska inte gälla för information som inne- has av universitet, högskolor eller organisationer som bedriver eller finansierar forskning och som inte utgör forskningsdata som om- fattas av lagen. Lagen ska inte heller gälla för information som innehas av en sådan utbildningsverksamhet som anges i 1 kap. 1 § skollagen. Den nya lagens tillämpningsområde Ett av fokusområdena i öppna data-direktivet är forskningsdata (artikel 1.1.c och 10), varför information som innehas av vissa ut- bildnings- och forskningsinstitutioner omfattas av direktivets tillämp- ningsområde om informationen i fråga avser sådan forskningsdata som omfattas av direktivet. Det gäller för utbildningsinstitutioner, men enbart universitet och högskolor eftersom utbildningsinstitu- tioner som bedriver högst gymnasieutbildning undantas enligt nedan, se artikel 1.2.k. Vidare gäller detta för de organisationer som bedriver eller finansierar forskning, inklusive de organisationer som inrättats för överföring av forskningsresultat, se artikel 1.2.l. Annan informa- tion från dessa typer av organ än forskningsdata ska dock undantas från tillämpningsområdet. Information som bör undantas från lagens tillämpningsområde är alltså sådan som innehas av universitet, högskolor eller organisationer som bedriver eller finansierar forskning och som inte utgör forsk- ningsdata som omfattas av lagen. Den forskningsdata som omfattas av lagen är sådan information som har tagits fram med offentlig finansiering och har gjorts tillgänglig genom ett institutionellt eller ämnesbaserat register (repositorium), se avsnitt 10.4.2. När det gäller de ”organisationer som inrättats för överföring av forskningsresultat” som nämns i artikel 1.2.l är vår bedömning att detta avser sådana organisationer som har i uppgift att skapa en infra- struktur för nationell eller internationell datakommunikation eller tillhandahålla datorresurser för storskaliga beräkningar och lagring för forskning och utbildning på universitet, högskolor och andra anslutna organisationer. Exempel på sådana organisationer är SUNET (computer Network) eller SNIC (Infrastructure for Computing). Dessa organisationer drivs och/eller finansieras av , universitet och högskolor. De omfattas därmed av det ovan föreslagna undantaget och behöver enligt vår bedömning inte anges särskilt i bestämmelsen. I artikel 1.2.k framgår att handlingar från utbildningsanstalter som bedriver högst gymnasieutbildning inte omfattas av direktivets tillämp- ningsområde. En bestämmelse bör således införas i lagen som undan- tar information som innehas av utbildningsorgan som bedriver högst gymnasial utbildning. I svensk lagstiftning är skolformer som ger utbildning på grundläggande nivå eller gymnasial nivå samlade under begreppet skolväsendet i 1 kap. 1 § skollagen (2010:800). I denna be- stämmelse anges skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, Den nya lagens tillämpningsområde grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesär- skola och vuxenutbildning samt fritidshem som komplet- terar utbildningen i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och vissa särskilda utbildningsformer. Vi anser att det är lämpligt att hänvisa till sådan utbildningsverksamhet som anges i 1 kap. 1 § skollagen för att avgränsa vilka utbildningsorgan som bör omfattas av undantaget. 10.5.6Information som tillgängliggörs i det enskilda fallet Vårt förslag: Den nya lagen ska inte gälla för information som görs tillgänglig på grund av omständigheter som endast är hän- förliga till den som har begärt tillgång. Enligt artikel 1.2.f i öppna data-direktivet är det inte tillämpligt på information för vilken tillgången omfattas av restriktioner enligt med- lemsstaternas bestämmelser om tillgång, bl.a. i sådana fall då sökan- den måste visa att denne har ett särskilt intresse av att få tillgång till informationen. Bestämmelsen är inte ny. Det finns flera situationer då det krävs ett särskilt intresse för att få tillgång till information, t.ex. när någon är part i ett ärende och därför har rätt att få insyn i ärendets hantering och tillgång till infor- mation i ärendet. I svensk rätt återfinns regler om partsinsyn bl.a. i 10 § förvaltningslagen. Ett annat exempel är artikel 15 i dataskydds- förordningen som ger den enskilde rätt att få information om vilka personuppgifter som behandlas om honom eller henne och få till- gång till uppgifterna. Gemensamt för dessa regler är att det endast är den som har en särskild ställning som part eller som på grund av omständigheter som är hänförliga till sökanden har rätt att få tillgång till viss information. Det är enligt vår mening sannolikt att sådan information som är nära knuten till en viss person eller annat enskilt rättssubjekt sällan har ett ekonomiskt eller samhälleligt värde som gör att informationen är intressant att vidareutnyttja. Direktivet tar i stället i första hand sikte på allmänt tillgänglig information och har till syfte att stödja utvecklingen av informationsmarknaden och stimulera innovation. Med hänsyn till detta är det därför naturligt att sådan information undantas från direktivets tillämpningsområde. Den nya lagens tillämpningsområde I tidigare förarbeten till PSI-lagen ansågs denna typ av tillgång till handlingar inte falla in under definitionen av vidareutnyttjande i PSI- lagen på grund av att ändamålet för att få ut informationen bedöm- des vara samma som det för vilket informationen behandlas av myn- digheten. Det ansågs därför inte finnas ett behov av undantag för denna typ av information (prop. 2009/10:175, s. 148 f.). Regeringens bedömning har emellertid ifrågasatts (se Ledendal m.fl. s. 170). Vår be- dömning är att när ett visst rättssubjekt får tillgång till information från en myndighet eller ett offentligt företag som framställt infor- mationen inom ramen för dess offentliga verksamhet, utgör detta ett vidareutnyttjande i den nya lagens mening eftersom den enskildes egen användning av informationen inte sker i offentlig verksamhet. Informationen undantas därför inte från tillämpningsområdet av den anledning som anförts i nämnda förarbeten. Det kan i detta sammanhang förtydligas att information som lämnas ut med förbehåll enligt 10 kap. 14 § OSL inte är undantagen från den nya lagens tillämpningsområde. Prövningen av om infor- mation kan lämnas ut med förbehåll är visserligen inriktad på en viss sökande och anledningen till att informationen görs tillgänglig kan bero på omständigheter som är knutna till den sökande. Det kan exempelvis vara fråga om en journalist eller forskare som vill vidare- utnyttja information som innehåller personuppgifter för att författa en rapport, och där informationen lämnas ut med förbehållet att per- sonuppgifterna inte får spridas vidare. Även om tillgängliggörandet kan sägas vara knuten till en enskild sökande anser vi att situationen inte är att jämställa med exempelvis partsinsyn. Anledningen till att informationen görs tillgänglig med förbehåll är enligt vår bedömning inte knuten till sökandens ställning på samma sätt som i det senare fallet. Att ett förbehåll riktas mot en viss person hindrar inte att någon annan kan få ut informationen utan förbehåll. Mot denna bakgrund anser vi att det ska införas en särskild be- stämmelse som anger att den nya lagen inte är tillämplig på informa- tion som görs tillgänglig på grund av omständigheter som endast är hänförliga till den som har begärt tillgång. Den nya lagens tillämpningsområde Vårt förslag: Den nya lagen ska inte gälla för information som inne- has av radio- eller tv-företag vars sändningsverksamhet finansieras med public service-avgift enligt lagen om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. Information som innehas av offentliga radio- och tv-företag och deras dotterbolag samt av andra organ som verkar i allmänhetens tjänst på radio- och tv-området ska enligt artikel 1.2.i undantas från direktivets tillämpningsområde. I PSI-lagen finns inte något undantag som gäller public service- företag. I och med att PSI-lagen knyter tillämpningsområdet till offent- lighetsprincipen, och då nämnda företag inte omfattas av denna, var det inte aktuellt att införa en uttrycklig undantagsbestämmelse för dessa företag (se bl.a. Vidareutnyttjande av handlingar – genomförande av PSI-direktivet, Ds 2009:44, s. 58). Annorlunda förhåller det sig med den nya lagen eftersom vi inte föreslår en sådan koppling till offent- lighetsprincipen för att avgränsa vilka aktörer som omfattas. För att undanta public service-företagen från lagens tillämpningsområde be- höver därför en undantagsbestämmelse införas. Vi ser inte anledning att gå längre än direktivet i dessa delar. När det gäller att identifiera ”offentliga radio- och tv-företag och andra organ som verkar i allmänhetens tjänst på radio- och tv-om- rådet” gör vi bedömningen att det är vad som normalt omtalas som public service-företagen, dvs. , och Utbildningsradion, som avses. Dessa organ finansieras genom en avgift som betalas via skatt och har enligt uppdraget i uppgift att ”verka i allmänhetens tjänst” i enlighet med lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. Det är enligt 4 kap. 3 § radio- och tv-lagen (2010:696) regeringen som ger tillstånd att sända tv om sändningsverksamheten finansieras med public service- avgift. Den nya lagens tillämpningsområde 10.5.8Myndigheters information från konkurrensutsatt verksamhet Vårt förslag: Den nya lagen ska inte gälla för information som görs tillgänglig av en myndighet i dess konkurrensutsatta verksamhet. Av direktivets artikel 1.2.a framgår att det inte ska tillämpas på in- formation vars tillhandahållande inte omfattas av den offentliga verk- samhet som bedrivs av de berörda myndigheterna. Direktivet inne- håller inte någon definition av begreppet offentlig verksamhet utan överlåter detta till medlemsstaterna. Vi kan konstatera att det saknas en legal definition av begreppet offentlig verksamhet i svensk rätt. Utgångspunkten är att all verk- samhet som en myndighet bedriver är offentlig (jfr. 2009/10:175, s. 155 ff. och prop. 2014/15:79, s. 21). Bestämmelsen i 3 § 2 PSI- lagen, som undantar handlingar som tillhandahålls i en myndighets konkurrensutsatta verksamhet, drar dock motsatsvis upp gränsen för vad som är offentlig verksamhet. I skäl 22 i öppna data-direktivet anges också en motsatsvis definition, genom att det där anges att icke-offentlig verksamhet normalt omfattar bl.a. tillhandahållande av handlingar som framställs och prissätts enbart på affärsmässiga grun- der och i konkurrens med andra marknadsaktörer. Vi anser att den avgränsning som görs i PSI-lagen i förhållande till konkurrensutsatt verksamhet kan användas för att motsatsvis definiera offentlig verksamhet i den mening som avses i öppna data- direktivet. Med hänsyn till att begreppet offentlig verksamhet saknar en självständig materiell betydelse för att genomföra direktivet och dessutom svårligen kan definieras anser vi, liksom tidigare förarbeten, att begreppet inte bör definieras i den nya lagen. Motsvarigheten till direktivets begrepp offentlig verksamhet är alltså verksamhet som inte är konkurrensutsatt hos de myndigheter som har att tillämpa lagen (jfr SOU 2014:10, s. 64 och prop. 2009/10:175, s. 156). Vad avser begreppet konkurrensutsatt verksamhet benämndes denna tidigare affärsverksamhet. I förarbetena till genomförandet av ändringsdirektivet framkom vissa invändningar om gränsdragningen till sådan verksamhet då vissa remissinstanser menade att begreppet var otydligt. Begreppet ändrades därför till konkurrensutsatt verk- samhet för att tydliggöra att det väsentliga är vilken karaktär en verk- samhet faktiskt har snarare än i vilken organisatorisk form den drivs Den nya lagens tillämpningsområde 2014/15:79, s. 21 f.). Vi ser ingen anledning att se annorlunda på hur definitionen ska göras.