sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — Försäkringsskyddet i arbetslöshetsförsäkringen baseras däremot primärt på historiskt arbetad tid, vilket gör att det i detta trygghets- system förutsätts en hög nivå av arbete för att omfattas. Därutöver förutsätts medlemskap i en arbetslöshetskassa för att ersättningen ska kopplas till ovan nämnda arbetade tid. Reglerna i sjukförsäkringen är olika för anställda och arbetslösa. Om en individ anses som anställd eller inte, kan därför ha stor be- tydelse både för rätten till sjukpenning och för ersättningsnivån på sjukpenningen. Vid prövningen av rätten till sjukpenning är det inte alltid är tydligt när tidsbegränsat anställda ska betraktas som anställda och när de ska betraktas som arbetslösa. Det gäller framför allt dem som är tim- eller behovsanställda. Detta medför att skyddet för in- komstbortfall vid sjukdom kan se olika ut beroende på anställnings- form. Konsekvensen av detta kan då bli att individer inom denna kate- gori saknar en anställning om de insjuknar eller skadar sig.95 Indivi- der med tidsbegränsade anställningar i kommun och region nekas i större omfattning sjukpenning eller har generellt färre ersättnings- dagar i sjukförsäkringen, även när hänsyn tagits till ålder, yrke och kön. I den mån dessa resultat för de kommunala sektorerna skulle vara representativa även för andra sektorer har detta en jämställd- hetsaspekt, eftersom de sektorer som har högst andel tidsbegränsade anställningar också är kvinnodominerade. 95ISF (2016 a). Andra kategorier som får svårt att kvalificera sig är de som har problem att överhuvudtaget ta sig in på arbetsmarknaden, liksom de som kommit till i vuxen ålder och då inte hinner arbeta upp pensionsrättigheter som är tillräckliga för att säkerställa en pension på rimlig nivå. Arbetsmiljöns utveckling innehåller i ett länge perspektiv både posi- tiva och negativa inslag. Ny teknik och förändrad organisation har reducerat eller eliminerat många klassiska risker som tunga lyft och kemisk exponering. Å andra sidan har nya organisationsformer och breda samhällsförändringar ibland bidragit till ökade risker. Det senare har varit märkbart inte minst inom vårdyrken i offentlig sektor. Efter en period med fallande tendens har antalet arbetsplats- olyckor med sjukskrivning ökat. Även antalet olyckor med dödlig utgång har ökat och legat på 50 per år.96 Även bland unga har antalet arbetsplatsolyckor ökat.97 Problemens karaktär har förändrats över tid.98 Av tradition har in- tresset och det förebyggande arbetet riktats mot vissa typer av risker, som fallolyckor, olyckor med verktyg och fordon och så vidare. Kvinnor och män råkar ut för olika typer av arbetsolyckor. Antalet anmälda arbetssjukdomar är för kvinnor störst inom vård och om- sorg och för män inom tillverkning. Psykiska problem kopplade till hot och våld eller dåliga relationer på arbetsplatsen ökar i omfatt- ning. De olika riskbilderna för kvinnor och män förklaras till stor del av könssegregationen i arbetslivet. En konsekvens av denna segrega- tion och av eftersläpningen i forskningen är att kvinnor har svårare att få ersättning för arbetsskada.99 Den psykosociala arbetsmiljön har vuxit i betydelse för riskpanoramat, men forskningen kring orsaks- samband är mer komplicerad på det området och har släpat efter. Sverke m.fl. (2016) identifierade i en systematisk litteraturöversikt ett antal olika organisatoriska och psykosociala faktorer som har be- tydelse för arbetsrelaterade och hälsorelaterade utfall. 96Arbetsmiljöverket (2019 a). 97Arbetsmiljöverket (2019 b). 98För översikter över riskpanoramats förändring, se (2015) och SCB (2018 h). 99ISF (2011). För ett genusperspektiv på arbetsmiljöfrågorna, se också (2017 a). sociala faktorerna delas in i ett antal krav och resurser förknippade med arbetet. En större andel kvinnor än män arbetar deltid (en organisatorisk faktor), har skiftarbete och anger höga krav och lägre resurser. En större andel män har långa arbetstider (organisatorisk faktor). För övriga faktorer var andelarna relativt jämförbara mellan kvinnor och män. De drar slutsatsen att faktorerna är ungefär lika viktiga för arbete och hälsa för kvinnor och män; kvinnor är inte ”känsligare” än män.100 Den ökande andelen tillfälliga anställningar och ett växande inslag av utländsk arbetskraft hör till bilden.101 Tillfälligt inhyrd arbetskraft har i mindre grad möjlighet att medverka i utformningen av sin arbetssituation och är överrepresenterad i arbeten som kan beskrivas som stressgenererande (låg egenkontroll, höga krav). Inhyrning är mer utbredd inom verksamheter som har en riskfylld arbetsmiljö. Med osäkra anställningsförhållanden får anställda också svårare att ställa krav på skyddsutrustning och andra arbetsvillkor. Den utländska arbetskraften har särskilda problem.102 Språkhinder kan göra det svårt att tillägna sig innehållet i manualer, skyddsföre- skrifter med mera. Efter inträffad olycka har arbetskraftsinvandraren ofta återvänt hem, när skador eller sjukdomar blir kända. Trots ett relativt tunt forskningsunderlag på området är en övergripande slutsats ändå att arbetskraftsinvandrare jämfört med den inhemska arbetskraften har sämre arbetsrelaterad hälsa, sämre arbetsvillkor och sämre socioekonomiska livsvillkor. Mot bakgrund av det växande inslaget av arbetskraft med svag ställning på arbetsmarknaden ökar riskerna för att dålig arbetsmiljö blir ett konkurrensmedel och att antalet arbetsmiljöbrott ökar.103 Omkring hälften av de tillfrågade i en enkät104 svarade att det är van- ligt att arbetsgivare föredrar att anlita egenföretagare, konsulter, be- manningsföretag eller andra entreprenörer i stället för att anställa samt att arbetstagare bryter mot arbetsmiljöregelverket. Mer ovan- ligt är det att arbetsgivare betalar ut svarta löner till sina arbetstagare, något vanligare att arbetsgivare har arbetstagare som inte har till- stånd för att arbeta i . 100Sverke m.fl. (2016). 101Arbetsmiljöverket (2013 a). 102Arbetsmiljöverket (2012). 103Arbetsmiljöverket (2013 b). 104Arbetsmiljöverket (2017 b). gör bedömningen att antalet ”grå” företag ökar, det vill säga företag som systematiskt bryter mot arbetsmiljöregel- verket för att få konkurrensfördelar. Även kopplingarna till krimi- nell verksamhet ökar i omfattning. För att möta dessa utmaningar genomförs bredare och mer samordnade insatser i samverkan med andra myndigheter för att på så sätt få större genomslag i insat- serna – , , och Polisen med flera. 9.8Arbetsliv i förändring, livslångt lärande Den aktiva arbetsmarknadspolitiken – hjälp att söka arbete genom information om lediga arbete eller aktiv förmedling, generell utbild- ning eller mer specifik arbetsmarknadsutbildning, olika sorters prak- tik och subventionerade arbeten – används i många länder för att förbättra de arbetssökandes chanser på arbetsmarknaden. Sådana åt- gärder blir särskilt viktiga på en arbetsmarknad där förändrings- trycket är starkt och kraven på kompetensutveckling är höga. Forskningen om effekterna av aktiv arbetsmarknadspolitik är omfattande och bygger på både registerstudier och experiment. Vissa stabila slutsatser kan dras, medan det på andra områden finns divergerande observationer som kan bero på olika förutsättningar eller olika länder.105 Den internationella erfarenheten av arbetsmarknadsutbildning visar på svaga positiva effekter på kortare sikt. I länder där det kvinnliga arbetskraftsdeltagandet är lägre är effekterna större för kvinnor än för män. En anledning till att utbildningen inte ger några stora kort- siktiga effekter på sysselsättningen är att de som går en utbildning söker arbete i mindre utsträckning och därför blir de kvar i arbets- löshet än de som är öppet arbetslösa. Svenska erfarenheter är positivare. och (2011) sammanfattar med att arbetsmarknadsutbildningen fungerar bra. Reglerna för utnyttjandet av insatserna påverkar dock sannolikheten för övergång till arbete, och utformningen av dem är därför viktig. En analys av de kort- och långsiktiga effekterna av den svenska arbetsmarknadsutbildningen –2010 visar att den leder 105För översikter, se (2011) och van den and Crépon (2016). till högre arbetsinkomst som kvarstår under en lång tid.106 fanns en positiv effekt på den årliga arbetsinkomsten att utbildningen startade, men med varierande effekt . I en annan analys studerade den yrkesinriktade arbetsmarknads- utbildningen –2013. I den tidigare delen av perioden kom deltagarna snabbare i arbete och fick en stabilare ställning på arbetsmarknaden av att delta. har resultaten försämrats. Det sammanfaller med att fler arbetssökande som stod längre ifrån arbetsmarknaden deltog i programmet och att kurs- utbudet förändrades. Det finns dock inget stöd för att den föränd- rade deltagarsammansättningen eller de ändrade kursvolymerna i sig skulle ha drivit den allmänna nedgången i resultaten. Effekterna minskar både för arbetssökande relativt nära arbetsmarknaden och för långtidsarbetslösa. För de flesta deltagargrupper och för de flesta kursinriktningarna leder programmet fortsatt till en högre andel sysselsatta , men andelen i arbete minskar och andelen som är kvar vid Arbetsförmedlingen ökar. För deltagare med en funktionsnedsättning är nedgången mindre. En viktig fråga är vilket innehåll utbildningen ska ges. Det finns internationellt en uppfattning bland både forskare och politiker att arbetsmarknadspolitisk utbildning bör vara yrkesinriktad. Tanken är att en specifik kunskap ska förenkla övergången från arbetslöshet till arbete. Även svensk arbetsmarknadsutbildning har historiskt sett varit yrkesinriktad. Ett undantag från regeln var det så kallade Kun- skapslyftet 1997–2002, då arbetslösa även kunde välja teoretiska stu- dier vid Komvux. Teoretiskt sett kan generella eller mer teoretiska kunskaper öka flexibiliteten inför förändringar på arbetsmarknaden, och därför på lång sikt vara en mer effektiv utbildningsåtgärd. I en studie har man jämfört arbetsinkomster –2010 för individer som 1997 deltog i program med yrkesinriktad respektive mer generell utbildning.107 Slutsatsen är att yrkesutbildning är förknippad med högre inkomster 5–efter påbörjade program. I ett längre tids- perspektiv skiljer sig effekterna mellan olika grupper. För kvinnor med korta utbildningar är generell utbildning förknippad med högre arbetsinkomster än för dem som deltog i yrkesutbildningar. 106Vikström och van den (2017). 107Stenberg och (2014). Subventionerade anställningar har ofta en positiv effekt för den individ som får subventionen, men effekten avtar snabbt när subven- tionen tas bort. Denna typ av åtgärd tränger också undan arbets- tillfällen för individer som kunde ha fått anställning i stället. Subven- tionerade arbeten i privat sektor har internationellt sett visat sig effektivare än motsvarande arbeten i offentlig sektor. Det finns dock problem med att jämföra grupperna som får subventionerade arbeten i de båda sektorerna. Även om effekterna av den aktiva politiken är begränsade i ge- nomsnitt, är utfallen bättre för vissa grupper. Genom profilering, inriktade åtgärder och matchning mellan arbetssökande och arbets- tillfällen söker man öka träffsäkerheten och effekten.108 Exempelvis bör de som löper större risk att bli långtidsarbetslösa eller att inte kunna göra ett arbetsmarknadsinträde bli föremål för intensivare och längre insatser än de som hittar en anställning utan assistans utifrån. Vid en värdering av effektiviteten i åtgärderna är det viktigt att få med de totala samhällsekonomiska kostnaderna, inklusive hur de på- verkar de arbetssökandes hälsa, kriminalitet och de berörda familjer- nas allmänna situation. 9.9Hinder för ett fullt deltagande på arbetsmarknaden Vissa välfärdsreformer som genomfördes på 1950-, 1960- och 1970- talen hade som delmålsättning att utjämna ekonomiska förutsätt- ningar mellan män och kvinnor samt skapa ett större arbetsutbud för att minska inflationstrycket i ekonomin. Två av dessa var utbygg- naden av barnomsorgen och omsorgen av de äldre, som har bidragit till att i ett internationellt perspektiv har ett högt arbets- kraftsdeltagande och sysselsättning bland kvinnor. Trots omfattande reformer kvarstår en hel del brister som såväl skapar jämlikhets-, jämställdhets- som effektivitetsproblem. Arbetsgivare har rätt att besluta när arbetet ska utföras, så länge arbetsuppgifterna faller inom den anställdas arbetsskyldig- het. Det står således arbetsgivaren relativt fritt att omplacera en arbetstagare avseende arbetsuppgifter, arbetsplats och förläggningen av arbetstid om inget annat reglerats. Det som faller inom arbets- 108Jansson (2009). skyldigheten regleras främst i kollektivavtalet, vilket anger ramarna för hur arbetsschema tas fram, och mer specifikt i anställningsavta- let. Det står dock inte arbetsgivaren helt fritt att ändra arbetstidens förläggning, utan besked om förändringar ska ske minst före förändringen.109 Arbetsgivaren får inte heller använda denna makt till att provocera fram uppsägning hos den anställda. En dryg tredjedel av de sysselsatta arbetar i varierande grad på obekväm arbetstid, och en majoritet av dessa är kvinnor, företrädes- vis yngre kvinnor.110 som krav på anpassningsförmåga läggs på den arbets- tagare, är inte det omgivande samhällets välfärdsambitioner anpassat för att stödja arbetstagaren vid förändringen av exempel arbets- schemaförändringar eller andra förändringar av arbetsmarknadskarak- tär som kraftigt påverkar individens möjligheter att fortsätta arbeta och ta ansvar för hushållet. Det mest uppenbara problemet uppstår för ensamstående med barn, vilka redan i genomsnitt har en ekonomiskt utsatt situation111 och vilka företrädelsevis är kvinnor, men även för föräldrar där båda arbetar skift uppstår problem. För dessa grupper finns inte någon rätt till omsorg om barnen, när föräldrar arbetar på obekväm arbetstid. fastslog att barnomsorg under obekväm arbetstid inte är en rättighet, och i senare lagstiftning ska kommunerna sträva efter att erbjuda omsorg under tid då förskola inte erbjuds.112 Statsbidrag lämnas enligt förordningen (2012:994) om statsbidrag för omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds. Syftet med statsbidraget är att stimulera kommunerna att i ökad utsträckning erbjuda omsorg , nätter och . Statsbidrag lämnas ett kalenderår i sänder i mån av tillgång på medel. Enligt en rapport från Skolinspektionen var det cirka 70 kom- muner som inte erbjöd sådan omsorg, och vissa av dessa hade till och med fattat beslut om att inte erbjuda omsorg på obekväm tid.113 Det bör observeras att kommuner som bedriver barnomsorg inte infört detta som en rättighet, utan det erbjuds i mån av plats. En tredjedel av kommunerna hade inte undersökt behovet av om- 109Arbetstidslag (1982:673) 12 §. Lagen är dock semidisponibel och kan förhandlas bort i kol- lektivavtal. 110SCB (). 111Försäkringskassan (2017). 112Skollagen (2010:800) 8 och 25 kap. 113Skolinspektionen (2016). sorg , och kvaliteten på de tjänster av detta slag som erbjöds varierade. Kommunernas olika tillämpning av skollagen inne- bär stora konsekvenser för familjer som bor i kommuner där det inte finns möjlighet att få omsorg . Det finns en risk för att kommunernas otillräckliga tillhandahållande av omsorg när för- skolan är stängd särskilt drabbar vissa grupper, framför allt ensam- stående föräldrar och personer med utländsk bakgrund.114 Dessa har oftare än andra oregelbundna arbeten och arbeten och ofta sämre möjligheter än andra att ordna barnomsorgen privat. Välfärdsstaten bör ge alla samma förutsättningar och drivkrafter att försörja sig själva och se till att ett effektivt arbetsutbud upprätt- hålls. Detta kan regleras genom ändring i skollagens ovan nämnda delar. Kommunerna behöver också bättre kartlägga behov och skapa beredskap för att tillhandahålla tjänsten med tillräcklig kvalitet. Ett närbesläktat problem är vuxna barns omsorg om behövande för- äldrar. Den svenska välfärdsmodellen lämnade tidigare mer offentligt finansierad omsorg, vilket bidragit till att anhöriga kunnat behålla anknytningen till arbetslivet. har allt färre äldre fått omsorg, något som framför allt ersatts av döttrars anhörigomsorg; se vidare avsnitt 10.2. Szebehely m.fl. (2014) visade att av kvinnor och män i åldern 45–minst en gång ger omsorg till en anhörig. Ju mer omsorg som ges, desto större psykisk belastning. Av dem som gav omsorg var det i undersökningen av kvin- norna och av männen som gått ner i arbetstid, sagt upp sig eller gått i pension tidigare än planerat. (2014) har undersökt hur omsorg om föräldrar påverkar möjligheterna att förvärvsarbeta. Närmare tre fjärdedelar av de medelålders barn som hade gått ner i arbetstid, lämnat arbetet, blivit sjukskrivna eller haft svårt att få arbete är kvinnor. Även när det gäller psykisk påfrestning drabbas kvinnor mer än män.115 115Szebehely m.fl. (2014). För att den svenska välfärdsmodellen ska fortsätta att ge god omsorg efter behov, lika möjligheter till betalt arbete och anhörigomsorg på frivillig basis, bör den offentligt finansierade äldreomsorgen enligt kommissionens mening inte minska i omfattning eller kvalitet. Inter- nationell forskning visar att en universell välfärdsmodell innebär att anhörigomsorgen blir frivillig från både givare och mottagares sida. I andra välfärdsmodeller, där det offentliga överlåter omsorgen åt anhöriga, frivilligorganisationer respektive marknaden är det färre anhöriga som ger omsorg, men de ger betydligt mer och intensivare och omsorgsarbetet är betydligt mer ojämställt.116 En fortsatt ned- trappning av offentligt finansierad äldreomsorg, framför allt i form av äldreboende och hemtjänst, skulle få ogynnsamma jämlikhets- och jämställdhetskonsekvenser. (2002) anför att välfärdsstaten kan påverka anhörigomsor- gens effekter genom att ge olika policysvar på det omsorgsbehov som existerar: tid, pengar och tjänster. Rätt till ledighet, med eller utan betalning, för olika är ovanligt i . Att ge pengar till den omsorgsbehövande eller omsorgsgivaren för att kunna köpa tjänsten privat är vanligare i europeiska länder. Reglerna för arbetslöshetsersättningen påverkar arbetstagarens förutsättningar Bristerna i omsorg kan komma att ställa arbetstagare inför svåra val. Kan en ensamstående med barn som schemalagts på nattskift inte själv ordna barnomsorg eller få arbetet förlagt på andra tider, ställs han eller hon inför ett mycket svårt val – att lämna barnet utan tillsyn eller att säga upp sig från sitt arbete. Regelverket i arbetslöshetsför- säkringen tar ingen hänsyn till ett sådant dilemma, utan en individ som säger upp sig själv drabbas, utöver de sex dagarnas karens även av en avstängning på , vilket i kalendertid sammantaget motsvarar utebliven inkomst . Det finns skäl att inte bara se på omsorg av äldre och av barn som välfärds- eller utbildningspolitik, utan de utgör även i stor utsträck- ning arbetsmarknadspolitik. Med höga välfärdsambitioner och med relativt stora grupper som har problem att etablera sig på arbets- 116Colombo et al. (2011). marknaden är beroende av att de som har förutsättningar att arbeta också ges möjlighet till detta. Det kan generellt konstateras att de grupper som redan hade be- tydande problem på arbetsmarknaden när pandemin bröt ut kommer att drabbas hårdare än andra grupper. De som haft svårt att etablera sig på arbetsmarknaden kommer att få svårare, då både antalet lediga arbeten i ekonomin kommer minskar och konkurrensen från perso- ner som har arbetat ökar. Personer som har en tillfällig an- ställning löper större risk att drabbas av arbetslöshet. Vissa sektorer kommer att drabbas mer än andra. Det är vidare svårt att i inledningsskedet av denna kraftiga eko- nomiska nedgång uttala sig om de kort- och långsiktiga effekterna på jämlikheten. Det finns en risk att nedgången kommer att på- skynda strukturomvandlingen med strukturarbetslöshet som följd och leda till att det uppstår nya grupper med stora svårigheter på arbetsmarknaden. En allmän kommentar till det arbetsmarknadspolitiska området är att vad som hänförs dit har begränsade effekter på hur arbete och liv formas i det stora hela för majoriteten av befolkningen. För den be- ror de fundamentala avvägningarna mer på befolkningens utbildnings- nivå, värdering av arbete kontra fritid, pensionssystemets utformning och andra faktorer. För de grupper som har svårigheter att vinna inträde på arbetsmarknaden, oavsett orsak, kan arbetsmarknadspoli- tiken göra desto större skillnad. I ett fördelningspolitiskt perspektiv är detta ett viktigt politikområde. Brister i utbildningen och utfall på arbetsmarknaden Den svenska arbetsmarknadsmodellen driver på flera sätt fram allt högre krav på arbetskraftens kunskaper och färdigheter. har en betydande andel av dem som går ut grundskola och gymna- Lösningar på detta problem står i liten grad att finna inom arbetsmarknadspolitiken, utan insatser måste sättas in tidigare. Subventioner och deras träffsäkerhet Flera delvis överlappande grupper har problem med arbetsmarknads- inträdet. I allmänna ordalag handlar åtgärderna om att stärka indi- vidernas humankapital, kompensera för svaga nätverk och, i den ut- sträckning det handlar om permanenta problem, olika former av subventioner. En del av åtgärderna hör därmed hemma i utbildnings- systemet snarare än i arbetsmarknadspolitiken i egentlig mening. En allmän erfarenhet, även om det kan finnas undantag, är att generella åtgärder som sänkta ingångslöner och gruppbaserade sänkta arbets- givaravgifter inte har särskilt stor effekt. Riktade åtgärder, där så är möjligt baserade på profilering av de arbetssökande, har bättre förut- sättningar att vara samhällsekonomiskt effektiva. Detta innebär att träffsäkerheten i de subventioner som ges måste var hög och sällan kan avgöras på en variabel, exempelvis att vara född utomlands, då det finns stor variation i såväl utbildningsnivå som andra kompeten- ser inom så grovt definierade grupper. Diskriminering och negativ särbehandling Den svenska arbetsmarknaden fungerar i det stora hela väl, men med problem för vissa grupper. Unga utan slutbetyg från grundskola och gymnasium, individer med funktionsnedsättningar och individer med utländsk bakgrund har genomgående större problem att ta sig in på arbetsmarknaden än andra. Effekter kvarstår för dessa grupper , även om de vinner insteg på arbets- marknaden, och kan i allvarligare fall bli livslånga. Till stor del beror problemen på objektivt sämre förutsättningar att hitta arbetsuppgifter som motsvarar förmågan vid den aktuella tidpunkten, men diskriminering eller negativ särbehandling – att arbetsgivare väljer bort arbetssökande utan att fullt ut undersöka möjligheterna – utgör ett problem på den svenska arbetsmarknaden framför allt vid inträdet. Kvinnor diskrimineras fortfarande på arbetsmarknaden i ett antal avseenden – tillsättning av tjänster, löner och inkomster. Bakgrunden är mångfacetterad; det finns inga enkla förklaringar och därmed inte heller några enkla motåtgärder. Till en del handlar det om kvinnors val – inriktning av utbildningen är ett exempel – och i sådana fall bör åtgärderna inriktas mot att exponera unga kvinnor för fler alternativ snarare än att försöka korrigera i vuxenlivet. I andra fall står åtgär- derna att söka i familjepolitik och skattepolitik. Men huvudinrikt- ningen bör ändå vara att arbeta för förändringar av strukturer och attityder i själva arbetslivet. Arbetsvillkor och arbetsmiljöfrågor hänger samman. Andelen tids- begränsade anställningar och andra osäkra anställningsformer, exem- pelvis gig-anställningar, är betydande, med negativa effekter på stabi- liteten i inkomsterna, på försäkringsskyddet och i vissa fall också på arbetsmiljöriskerna. I många fall rör det sig om en övervältring av risker och osäkerheter på den enskilde och inte om några produk- tivitetsökningar i egentlig mening. Grupper som redan har en svag ställning på arbetsmarknaden – individer med kort utbildning, ut- rikes födda – drabbas i särskilt hög utsträckning. Brister i de arbetsbaserade trygghetsförsäkringarna