sou · H8B342 · 2020-06-26 00:00:00 — Det har sammantaget framhållits från expert- och referensgrupperna att de lösningar som väljs verkligen ska utgå från elevens behov och att stöd i en särskild undervisningsgrupp inte ska hindras av organisatoriska svårigheter eller ses som ett pedagogiskt misslyckande. har expert- och referensgrupperna gett uttryck för att en förändrad syn på olika organisatoriska lösningar inte heller får leda till att sådana börjar användas när det inte är nödvändigt och att skolan då avstår från att anpassa de ordinarie lärmiljöerna för att kunna möta elevers olika behov och förutsättningar. Utredningen gör mot den bakgrunden bedömningen att det inte är lagstiftningsåtgärder som krävs för att göra det enklare att placera elever i behov av särskilt stöd i särskilda undervisningsgrupper. Vi föreslår därför inte några förändringar av bestämmelserna om särskild undervisningsgrupp. I slutbetänkandet kommer vi att återkomma till dessa frågor i samband med att vårt bredare uppdrag angående ett förbättrat stödarbete och ett välfungerande elevhälsoarbete behandlas. 4.2Förslag om reglering av kommunala resursskolor Utredningens förslag: En kommun får vid vissa grundskoleenheter begränsa utbildningen till att avse elever i behov av särskilt stöd (resursskola). Kommunen beslutar om placering av en elev vid en resursskola. En sådan placering ska grundas på elevens behov och förutsätter elevens vårdnadshavares medgivande. Placeringen ska regelbundet följas upp och utvärderas. För sådana kommunala resursskolor gäller inte skollagens regler om placering, rätt att gå kvar i en viss skola eller att elever ska ha nära till skolan. De förslag till lagändringar som utredningen lägger fram gäller kommunala resursskolor, där vi ser ett behov av en reglering som tydliggör, och därmed stärker, kommunernas möjligheter att inrätta resursskolor. Vad gäller fristående skolor har de möjlighet att Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet begränsa sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd, vilket gör att en reglering motsvarande den som vi föreslår för kommunala resursskolor inte behövs. Däremot kan det i andra avseenden finnas skäl att stärka verksamheten, något vi återkommer till i avsnitt 4.3 nedan. 4.2.1Skälen för utredningens förslag Kommunala resursskolor behöver regleras Genom en dom från ()2 är det numera klarlagt att kommuner får inrätta och driva egna så kallade resursskolor för elever i behov av särskilt stöd. HFD:s dom är principiell till sin karaktär och inskränker sig till att konstatera att det inte står i strid med skollagens bestämmelser att en kommun inrättar och driver resursskolor för elever i behov av särskilt stöd. Mot bakgrund av detta klarläggande från HFD uppstår det, enligt utredningens uppfattning, ett behov av att i lag reglera vissa underliggande frågor rörande kommunala resursskolor. Vi ser det också som angeläget att förhindra att HFD:s avgörande ger upphov till oönskade typer av organisatoriska lösningar. Det finns bland annat anledning att för de kommunala resursskolornas del undersöka behovet av reglering gällande ansvarig rektor, placering vid skolenhet och konsekvenser för närhetsprincipen. Därtill finns det anledning att närmare belysa hur kommunen ska gå till väga vid placeringen av en elev vid en resursskola och hur uppföljningen och utvärderingen av placeringen ska ske. Mot bakgrund av att vi genom vår kartläggning sett att placering i resursskola tenderar att bli permanent, finns det också skäl att se hur detta kan motverkas och hur resursskolorna kan arbeta för att de elever som placeras där , i de fall då detta är möjligt, ska kunna återgå till en ordinarie skola. Att reglera dessa frågor skulle enligt utredningens uppfattning stärka och förbättra arbetet med såväl befintliga som framtida kommunala resursskolor samt tillförsäkra elever och vårdnadshavare en rättssäker hantering. 2Högsta förvaltningsdomstolen (2017). Dom i mål nr 3086-16. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet I och med att det redan finns ett antal kommunala resursskolor har utredningens utgångspunkt varit att den lagstiftning som föreslås bör hållas så öppen och allmän som möjligt för att inte riskera att hindra eller i onödan försvåra för befintlig och inarbetad verksamhet. Det har för utredningen också varit angeläget att inte föreslå lagstiftning som skulle försvåra för andra typer av organisatoriska lösningar, som till exempel kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. Utredningen föreslår att det införs en bestämmelse i skollagen som anger att en kommun, i likhet med vad som gäller för enskilda skolhuvudmän, vid vissa av sina skolenheter får begränsa utbildningen till att avse elever i behov av särskilt stöd. Utredningen föreslår dock inte att det, bland annat mot bakgrund av den kommunala självstyrelsen, ska vara en skyldighet för kommunerna att inrätta denna typ av skolenheter. Det ska i stället vara upp till varje enskild kommun att avgöra om den har behov av sådana skolenheter eller inte. Utredningen föreslår att en sådan skolenhet med begränsat mottagande för elever i behov av särskilt stöd ska kallas resursskola. Detta begrepp används och att skriva in begreppet i lagstiftningen bidrar till tydlighet. Vi vill dock poängtera att begreppet inte innebär att resursskolor skulle vara någon ny eller egen skolform. En resursskola är i stället endast ett möjligt sätt att organisera särskilt stöd. De elever som placeras i resursskolor skulle, om de bott i kommuner som inte har resursskolor, med största sannolikhet ha fått undervisning i särskilda undervisningsgrupper eller enskild undervisning. Att kommuner nu får inrätta resursskolor innebär dock att reglerna om särskilt stöd och reglerna om placering av en elev i hög grad löper samman, eftersom en placering i en resursskola innebär att eleven placeras på en annan skolenhet för att få det särskilda stöd som eleven har behov av. finns det en avgörande skillnad mellan att placera en elev i en särskild undervisningsgrupp respektive i en resursskola. Ett beslut om att en elev ska få hela eller delar av sin undervisning i en särskild undervisningsgrupp är enligt nuvarande skollagstiftning en renodlat pedagogisk insats. Ett beslut om att en elev ska få sin under- Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet visning i en resursskola är däremot ett placeringsbeslut, om än föranlett av samma pedagogiska överväganden som ett beslut om att en elev ska få sin undervisning i en särskild undervisningsgrupp. Det framgår nämligen redan av de befintliga förarbetena till skollagen att en placering i en särskild undervisningsgrupp inte får innebära att en elev tvingas byta skolenhet, vilket alltså innebär att en särskild undervisningsgrupp inte kan förläggas till en annan skolenhet än den som den berörda eleven tillhör, i vart fall inte om eleven får all sin undervisning där. Om ett sådant byte av skolenhet sker ska enligt förarbetena i stället reglerna om placering av elev vid en skolenhet tilllämpas.3 Lagregler om att en elev ska ges särskilt stöd i en resursskola bör därför enligt utredningens mening formuleras som, och finnas i anslutning till, övriga regler om elevers placering vid en skolenhet. Benämningen resursskola bör även föras in i regleringen för fristående grundskolor och fristående grundsärskolor. Detta för att tydliggöra att den nu föreslagna regleringen av kommunala resursskolor inte skiljer sig från den befintliga regleringen om att fristående skolor vid vissa skolenheter får begränsa sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd. En resursskola är en skolenhet med ett mottagande begränsat till elever som har bedömts vara i behov av särskilt stöd. Det innebär att det endast är elever som har ett åtgärdsprogram som kan komma i fråga för att få sin utbildning på en resursskola, eftersom ett åtgärdsprogram är en förutsättning för att en elev ska få särskilt stöd. Det är vidare rimligt att anta att det enbart är elever i behov av särskilt stöd som annars skulle fått sin undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp som kommer i fråga för att placeras i en resursskola. Denna målgrupp är tydligt definierad i befintliga förarbeten.4 Vi bedömer därför att det inte finns behov av att komma med ytterligare definitioner av målgruppen för resursskolor. Utredningen har övervägt om målgruppen för resursskolor borde göras snävare, mot bakgrund av att det rimligen endast är elever med 3Regeringens proposition 2009/10:165, s. 292. 4Regeringens proposition 2009/10:165. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet omfattande stödbehov som kommer i fråga för en så ingripande åtgärd. Som vi ser det bör emellertid en placering av en elev i en resursskola inte betraktas som ett ytterligare steg på en stödtrappa, där det föregående steget utgörs av särskild undervisningsgrupp. Snarare bör placering av en elev i en resursskola betraktas som ett alternativ till särskild undervisningsgrupp, som kan passa vissa elever. En snävare definition av målgruppen i lagstiftningen riskerar att innebära att en del elever som skulle ha gynnats av undervisning i kommunens resursskola inte ges möjlighet till det. Den elevgrupp som kan komma i fråga för en sådan placering kan vara mycket heterogen och det är därför viktigt att respektive kommun tillåts avgöra huruvida en viss elev ska erbjudas plats vid en resursskola. Kommunerna kan i viss mån också vara tvungna att ta hänsyn till sådant som gruppsammansättning och liknande vid sina placeringsbeslut. Utredningen anser därför att det i stället bör överlämnas till kommunen att, med utgångspunkt i befintliga förarbeten5, från fall till fall bedöma vilka elever som är aktuella för en placering i resursskola. Utredning av elevens behov En placering av en elev i en resursskola ska enligt vårt förslag grundas på elevens behov. För att kunna göra en bedömning av elevens behov måste detta behov vara utrett. Det framgår redan av skollagens befintliga regler6 att ett beslut om att en elev ska ges särskilt stöd ska föregås av en utredning. Eftersom det enligt utredningens förslag enbart är elever i behov av särskilt stöd som kan komma i fråga för placering i en resursskola kommer det således i de fall där en placering i en resursskola kan bli aktuell redan finnas en utredning om elevens stödbehov. I de fall den befintliga utredningen inte ger tillräckligt underlag för att bedöma elevens behov av placering i en resursskola kan den behöva kompletteras med ytterligare utredningsåtgärder. Det kan exempelvis finnas anledning att särskilt belysa de aspekter som är relevanta för att bedöma elevens behov av placering i resursskola och säkerställa att en sådan placering är rätt åtgärd för att kunna tillgodose elevens behov av stöd. Då elevens behov bedöms måste hänsyn tas till det 5Regeringens proposition 2009/10:165. 6Skollagen (2010:800), 3 kap. 7 §. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet aktuella skolsammanhanget och det stöd eleven har fått där. Sådana kompletterande utredningsåtgärder ska ske med beaktande av de regler som gäller för en utredning om särskilt stöd enligt skollagen.7 Samråd ska således ske med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt.8 Vidare ska de kompletterande utredningsåtgärderna göras i samråd med den berörda eleven och med beaktande av bestämmelsen om särskild hänsyn till barnets bästa.9 Av skollagen framgår också att barnets bästa ska vara utgångspunkt i all utbildning, och att barnets inställning ska klarläggas så långt det är möjligt. Barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne, och barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.10 En placering i en resursskola måste inte föregås av placering i en särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning, men den ordinarie skolan har i regel upprättat ett åtgärdsprogram och vidtagit en mängd olika anpassningar och åtgärder för att möta elevens behov. Utgångspunkten ska alltid vara att elevens behov ska kunna tillgodoses på den ordinarie skolan och att det endast är då detta inte fungerar som en placering i resursskola kan bli aktuell. Utredningen bedömer att det i ytterst få fall kommer att vara aktuellt att placera elever i resursskola redan från årskurs 1. I de fall det blir aktuellt måste samma utredning och bedömning göras i förskoleklass som annars skulle ha gjorts i . Beslut om placering i resursskola Ett beslut om att placera en elev i en resursskola är ett fristående placeringsbeslut. Beslutet har således ingen formell koppling till ett beslut om åtgärdsprogram eller ett beslut om placering i en särskild undervisningsgrupp, även om en kommuns beslut att placera en elev i en resursskola är fattat utifrån samma rättsliga grund som ett åtgärdsprogram eller placering i en särskild undervisningsgrupp, nämligen elevens pedagogiska behov. Utredningen föreslår att det för kommunala resursskolors del ska göras undantag från närhetsprincipen, placeringsreglerna samt från 7Skollagen (2010:800), 3 kap. 7 §. 9Regeringens proposition 2009/10:165, s. 287–288. 10Skollagen (2010:800), 1 kap. 10 §. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet reglerna om att en elev ska ha rätt att gå kvar vid den skolenhet där denne placerats. I stället ska det regleras att placering i resursskola förutsätter vårdnadshavarnas medgivande. I skollagen finns regler om en kommuns organisation av sin grundskola.11 Enligt dessa är varje kommun vid utformningen av sin grundskola skyldig att beakta vad som är ändamålsenligt från kommunikationssynpunkt för eleverna, den så kallade närhetsprincipen. Det finns också regler om att en elev, med vissa undantag, ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Därtill finns regler om att en elev som placerats vid en viss skolenhet, med vissa undantag, har rätt att gå kvar där.12 För kommunala resursskolors del är det nödvändigt att göra undantag från dessa regler. En kommun kan av förklarliga skäl inte åläggas att upprätthålla närhetsprincipen för sina resursskolor. Det ska heller inte vara en rättighet för vårdnadshavare att få ett val av en resursskola tillgodosett, eftersom en sådan placering precis som en placering i särskild undervisningsgrupp görs utifrån en utredning av elevens behov. Utredningens avsikt är emellertid inte att i grunden ändra på den ordning som till följd av dagens placeringsregler om vårdnadshavares önskemål gäller för resursskolor , vilket är att en placering i en resursskola i normalfallet inte kan göras mot vårdnadshavarnas vilja. I och med att bestämmelserna om placering vid den skolenhet som vårdnadshavarna önskar föreslås upphöra, bör det i stället av bestämmelsen om placering i resursskola framgå att en sådan inte får göras utan medgivande av vårdnadshavarna. Ett krav på medgivande från vårdnadshavarna är enligt utredningen rimligt mot bakgrund av att beslutet om placering i resursskola är ingripande och kan ha konsekvenser för bland annat elevens avstånd till skolan och möjligheter att delta i sina ordinarie sammanhang med kamrater och fritidsaktiviteter. Ett sådant krav innebär också att reglerna för kommunala resursskolor kommer att likna fristående resursskolor såtillvida att elever inte kan placeras där mot vårdnadshavarnas vilja, om än genom ett krav på medgivande i stället för ett krav på ansökan. Vi återkommer nedan till frågan om ansökan. 11Skollagen (2010:800), 10 kap. 12Skollagen (2010:800), 10 kap. 29, 30 och 31 §§. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet Utredningens förslag innebär att de befintliga placeringsregler som ger möjlighet att göra avsteg från vårdnadshavares önskemål när det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero inte kommer att vara tillämpliga på kommunala resursskolor. Utredningens förslag innebär även att det görs undantag från möjligheten att frångå önskemål om fortsatt placering i resursskola på grund av att önskad placering skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. I och med att bestämmelsen om vårdnadshavares önskemål föreslås upphöra blir dessa undantag inte längre relevanta. Utredningens förslag att placering i resursskola ska grundas på elevens behov innebär emellertid att placeringen inte kan grundas på andra elevers behov av trygghet och studiero. Den möjlighet som finns att i sådana situationer placera en elev i en resursskola mot vårdnadshavarens vilja kommer därmed inte längre att finnas. Däremot kan det finnas situationer där bedömningen att en elev ska omplaceras till en annan skolenhet enligt reglerna om möjlighet att omplacera med hänsyn till trygghet och studiero, sammanfaller med en pedagogisk bedömning om behov av placering i resursskola utifrån elevens behov av särskilt stöd. En elev som placerats i en resursskola ska enligt utredningens uppfattning inte heller ha rätt att gå kvar i resursskolan om det inte längre bedöms finnas behov av en sådan placering. Placeringen ska regelbundet utvärderas och följas upp för att kunna se om det är möjligt med en återgång till en ordinarie skola. Utgångspunkten för en möjlig övergång till en ordinarie skola ska emellertid alltid vara elevens önskemål och förutsättningar samt beredskapen på mottagande skola. Hänsyn ska även tas till vårdnadshavares synpunkter då en övergång till ordinarie skola blir aktuell. Placering i resursskola kan inte överklagas Följden av att placering i resursskola förutsätter vårdnadshavares medgivande blir att beslutet inte behöver kunna överklagas. Inte heller ett motsatt beslut, det vill säga att en elev inte ska placeras i en resursskola, ska vara överklagbart. Detsamma gäller beslutet att en elev inte längre ska vara placerad i en resursskola. Ordningen är en konsekvens av att det inte finns någon skyldighet för en kommun att inrätta resursskolor, liksom det inte heller finns någon skyl- Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet dighet för en skolenhet att hålla sig med särskilda undervisningsgrupper i de fall elevernas behov av särskilt stöd kan tillgodoses på annat sätt. Därigenom finns det inte heller någon rättighet för den enskilde eleven att bli placerad i en resursskola. Det saknas således anledning att låta en kommuns beslut att inte placera en elev i en resursskola, eller att placeringen upphör, vara överklagbart. Det är också viktigt att framhålla, att en kommuns beslut om att placera en elev i en resursskola formellt sett inte har något samband med åtgärdsprogrammet. Ett beslut om att placera en elev i en resursskola är ett självständigt placeringsbeslut, om än föranlett av pedagogiska överväganden. Det innebär att det inte är möjligt att indirekt angripa ett beslut om att placera en elev i en resursskola genom att överklaga elevens åtgärdsprogram. En sådan möjlighet skulle för övrigt inte fylla någon reell funktion eftersom en placering av elev i en resursskola inte är ett överklagbart beslut utan bygger på frivillighet. Det är med andra ord fritt fram för en elev som blivit placerad i en resursskola att när som helst ansöka om att bli placerad i en annan skola. Vårdnadshavares möjlighet att välja en resursskola Ytterligare en fråga som uppstår, och som även HFD i sin dom flyktigt berör, är om en resursskola ska vara direkt sökbar eller inte, det vill säga om en elevs vårdnadshavare aktivt ska kunna önska att eleven ska gå där. Den skollagsreglerade möjligheten att välja skola, som HFD i sin dom utgår ifrån, talar för att det bör vara möjligt att aktivt välja en resursskola. De kommuner som har resursskolor har utformat sina respektive ansökningssystem på lite olika sätt. Exempelvis har , och Lerums kommuner ett system som bygger på att elevens vårdnadshavare ansöker om placering i en resursskola. Däremot har exempelvis och kommuner en ordning där ansökan om en plats i en resursskola görs av elevens hemskola. I samtliga kommuner som har egna resursskolor föregås dock en placering av noggranna utredningar som genomförs i samarbete med den berörda elevens vårdnadshavare. Det framgår av kommunintervjuerna att det finns olika skäl till att det ena eller andra ansökningsförfarandet har valts. Flera kommuner anser att vårdnadshavarna Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet bör ha rätt att ansöka till kommunala resursskolor, på samma sätt som till fristående, eftersom det handlar om en skolplacering. Då det är hemskolan som ansöker om plats för en elev på resursskolan är dialogen, om vilka extra anpassningar som gjorts och vilket särskilt stöd som eleven har fått på skolan, en självklar del som ligger till grund för kommunens bedömning. Även då hemskolan ansöker är dialogen med vårdnadshavarna inför ansökan central. Enligt utredningens uppfattning är det centralt att elevens behov står i centrum vid övervägande om en resursskola kan vara rätt åtgärd för att ge en elev det stöd som denne är i behov av. En placering i en resursskola är ett ingripande beslut, bland annat eftersom det medför att eleven behöver byta skolenhet. Placering ska därför, som ovan beskrivs, inte kunna ske mot vårdnadshavarnas vilja. Detta kan dock säkerställas inom ramen för utredningen och innebär inte att det måste vara vårdnadshavarna som tar initiativ till placeringen genom en ansökan. Det kan i stället vara rektorn som ser att elevens behov av stöd skulle kunna tillgodoses bäst inom ramen för en resursskola. Naturligtvis finns det inget som hindrar att vårdnadshavare gör en intresseanmälan om att eleven ska få börja i resursskola. Ett förslag om att alla kommuner med egna resursskolor ska ha en ordning där elevernas vårdnadshavare måste ansöka om plats skulle ha nackdelen att det kan få resursskolor att framstå som en rättighet som elever och vårdnadshavare kan ansöka till på samma sätt som till andra skolor. Det skulle kunna skapa en förväntan om att alla kommuner ska inrätta resursskolor, vilket utredningens förslag inte innebär. I kommunintervjuerna framstår det som att ansökan till en resursskola ofta sker i dialog mellan vårdnadshavare och elevens ordinarie skola, oavsett om det är elevens vårdnadshavare eller skolan som ansöker. Utredningen anser därför att kommunerna inte bör tvingas in i den ena eller den andra modellen för hur de ska hantera ansökningar till sina resursskolor, utan att kommunerna på egen hand bör kunna utforma detaljerna för sina respektive ansökningsförfaranden. Sammanfattningsvis är det alltså utredningens förslag att de närmare detaljerna kring ansökningsförfarandet bör överlåtas till kommunerna själva och att det i den föreslagna bestämmelsen endast föreskrivs att det är kommunen som fattar beslut om placering av en elev vid en resursskola. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet I betänkandet En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning13 föreslås ett gemensamt skolval med reglerade urvalsgrunder, där alla huvudmän och vårdnadshavare deltar. Utredningen föreslår att skolvalssystemet ska administreras av . Om dessa förslag ska genomföras kan konsekvenserna för vårt förslag om kommunala resursskolor ytterligare behöva belysas. Vår utredning föreslår inte att det ska införas något krav på kommunerna att göra kommunala resursskolor sökbara för elever och vårdnadshavare då dessa kan ses som en placering med koppling till särskilt stöd. I de fall kommuner väljer att tillåta ansökan till sina kommunala resursskolor behöver det övervägas om dessa skolor ska läggas in i det gemensamma skolvalssystemet. Skoltillhörighet och ansvarig rektor En fråga som uppstår i samband med en reglering av de kommunala resursskolorna är vilken skolenhet eleven ska tillhöra då eleven får sin undervisning i en resursskola. Utredningen anser att den grundläggande målsättningen för elever som placeras i en resursskola bör vara, i de fall detta är möjligt, att det pedagogiska stöd som eleverna får ska möjliggöra en övergång till en ordinarie skola . Det finns, som utredningen ser det, två olika alternativ för hur frågan om skoltillhörighet kan hanteras.