sou · H8B342 · 2020-06-26 00:00:00 — En annan möjlighet till särskilt stöd Reglering av kommunala resursskolor Delbetänkande av Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att kartlägga och analysera skolornas stöd- och elevhälsoarbete och lämna förslag i syfte att skapa bättre förutsättningar för elever, såväl flickor som pojkar, att nå de kunskapskrav som minst ska nås. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv som innebär att utredaren ska undersöka förutsättningarna för att införa en garanti för tidigare stödinsatser i grundsärskolan motsvarande den som har föreslagits för , sameskolan och specialskolan, och vid behov föreslå författningsändringar samt föreslå nödvändiga ändringar i skollagen med utgångspunkten att barn och elever som huvudregel inte ska vara uppdelade efter kön i undervisningen och utbildningen i övrigt. beslutade regeringen om tilläggsdirektiv som innebar att utredningstiden förlängdes t.o.m. . beslutade regeringen om ytterligare tilläggsdirektiv som innebär att utredaren även ska analysera vilka insatser som kan vidtas för att stärka särskolan, analysera hur elever bättre kan få stödinsatser kopplat till lärmiljö och grupptillhörighet och föreslå nödvändiga författningsändringar. Utredningstiden förlängdes t.o.m. . beslutade regeringen om ännu ett tilläggsdirektiv som innebär att utredaren även ska analysera regleringen av tillgång till elevhälsa och föreslå en ändring så att det förtydligas vad som är acceptabel lägstanivå, föreslå hur det kan göras obligatoriskt att till en myndighet redovisa uppgifter om hur många skolläkare, skolsköterskor, psykologer och kuratorer det finns i förhållande till antalet elever och föreslå hur denna redovisning ska gå till, föreslå alternativa benämningar på skolformerna grundsärskola och gymnasiesärskola och föreslå vem som i fråga om en elev på det individuella programmet i gymnasiesärskolan, ska fatta beslut om omfattningen av elevens studier samt fördelning av antalet undervisningstimmar för varje ämnesområde. Utredningstiden förlängdes till , men ett delbetänkande ska enligt beslutet lämnas för uppdraget om hur elever kan få bättre stödinsatser kopplat till lärmiljö och grupptillhörighet samt om giltighetstiden för övergångsbestämmelserna om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna bör förlängas. Delbetänkandet ska lämnas . Det är detta uppdrag som redovisas i föreliggande betänkande. utsågs avdelningschefen till särskild utredare. entledigades på egen begäran och för perioden till anställdes den tidigare generaldirektören som särskild utredare. Därefter anställdes ämnesrådet som särskild utredare, och innehade tjänsten fr.o.m. t.o.m. . utsågs biträdande generaldirektören som särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. direktören , departementssekreteraren , departementssekreteraren , enhetschefen , undervisningsrådet , ämnesrådet Per G , rådgivaren , departementssekreteraren , kanslirådet , departementssekreteraren , departementssekreteraren , kanslirådet , departementssekreteraren , enhetschefen och utredaren . entledigades på egen begäran fr.o.m. , fr.o.m. samt och fr.o.m. . Som nya experter förordnades enhetschefen fr.o.m. , departementssekreteraren fr.o.m. , kanslichefen fr.o.m. , samt förre generaldirektören och departementssekreteraren fr.o.m. . Fr.o.m. entledigades och och som ny expert utsågs fr.o.m. samma datum medicinskt sakkunnige . Fr.o.m. den 25 sep- tember 2018 entledigades och samordnare utsågs som ny expert. entledigades fr.o.m. och ny expert fr.o.m. samma datum förordnades departementssekreteraren . Fr.o.m. entledigades , , , Per G , , , och som experter i utredningen. Samma datum förordnades nämnda personer i stället att vara sakkunniga i utredningen. entledigades fr.o.m. , och fr.o.m. samma datum förordnades som sakkunnig. Fr.o.m. entledigades från uppdraget som expert i utredningen. Fr.o.m. förordnades som expert. och entledigades fr.o.m. och fr.o.m. samma datum förordnades departementssekreterare som sakkunnig. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. kommunikatören och fr.o.m. juristen . entledigades på egen begäran fr.o.m. och fr.o.m. . Fr.o.m. anställdes kanslirådet som sekreterare i utredningen och fr.o.m. anställdes rättssakkunnige som sekreterare. entledigades på egen begäran fr.o.m. . Som huvudsekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. kanslirådet . Fr.o.m. anställdes utredaren och utredaren som sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven (U 2017:7). Utredningens delbetänkande En annan möjlighet till särskilt stöd. Reglering av kommunala resursskolor (SOU 2020:42) överlämnas härmed till regeringen. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800)................................... Enkät till skolchefer och intervjuer med skolchefer och rektorer angående resursskolor..... Skol- och huvudmannabesök .................................. 2.2.3Expertgrupp och övriga samtal med Referensgrupper och övriga samtal ........................ Inkludering, särskilda undervisningsgrupper 3.1.1Den sammanhålla skolan, stöd och organisatoriska lösningar ................................. 3.1.2Internationella konventioner, deklarationer Utredningens syn på inkludering........................... Särskilda skolor som organisatoriska lösningar för elever i behov av särskilt stöd (resursskolor) .......................................................... Utrymme för flexibla lösningar ............................................. Möjlighet till gruppindelning ......................... Användning av särskild undervisningsgrupp ........................ Förekomst av särskilda undervisningsgrupper ...... undervisningsgrupper och resursskolor ................................ Kartläggning av kommunala resursskolor ............. Sammantagen bild av gränsdragningsproblem ...... 3.6 Om resursskolorna möter de behov som finns .................... Tillgång till resursskolor ......................................... Efterfrågan på resursskolor .................................... 3.6.3Kvalitet i resursskolor och särskilda Sammantagen bild av om resursskolor Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet.................... 4.1Bedömning angående bestämmelserna om särskild 4.2 Förslag om reglering av kommunala resursskolor.............. Skälen för utredningens förslag............................ 4.2.2Innebörden av regleringen av kommunala 4.3 Överväganden angående fristående resursskolor ............... utredning av frågan ................................. 4.4 Förslag och bedömning om tillämpning och statistik ........ 4.4.1Förbättrat stöd vid tillämpningen Förbättrad statistik om resursskolor.................... Förslag om undantag från krav på behörighet Tillgång till behöriga lärare................................................... 5.3Förslag om förlängning av undantaget från krav Skälen för utredningens förslag ............................ Förslag om tidpunkt för ikraftträdande .............................. 6.1.1Skälen för utredningens förslag rörande Skälen för utredningens förslag rörande undantag från krav på behörighet inom Krav på konsekvensanalysen ................................................ 7.2Problemet, förslag till lösningar och alternativa Reglering av kommunala resursskolor ................. 7.2.2Undantag från krav på behörighet 7.3 Konsekvenser av utredningens förslag ................................ 7.3.3Konsekvenser för den kommunala 7.3.4Konsekvenser ur ett barnrätts- Konsekvenser för jämställdheten ......................... Konsekvenser för företag ..................................... 7.3.7Administrativa och organisatoriska konsekvenser samt konsekvenser för behovet 7.3.8Konsekvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen.............................. Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... 8.2Förslaget om lag till ändring i lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800) Utredningen har haft i uppdrag att i detta delbetänkande lämna förslag om hur elever kan få bättre stödinsatser kopplade till lärmiljö och grupptillhörighet. Enligt uppdraget ska utredningen bland annat kartlägga användningen av särskild undervisningsgrupp och undersöka om dagens resursskolor möter de behov som finns, redovisa åtgärder som kan stärka dagens resursskolor samt lämna förslag som stärker och förenklar arbetet med stödinsatser kopplade till elevers grupptillhörighet. Mot bakgrund av den korta tid som utredningen har haft till förfogande för att lämna ett delbetänkande har vi valt att fokusera på kartläggningen av särskild undervisningsgrupp och resursskolor samt på en översyn av lagstiftningen för att undanröja eventuella hinder för dessa undervisningsformer och därmed göra det lättare att få stöd. I slutbetänkandet kommer utredningen att närmare belysa frågor som rör särskilt stöd i samband med uppdraget att kartlägga brister och föreslå förbättringar i skolornas stödarbete. Genom att behandla stödfrågorna i ett sammanhang ökar förutsättningarna för att lägga fram förslag som kan bidra till att skolan ger fler elever bättre förutsättningar att nå kunskapskraven. I detta delbetänkande ska utredningen även analysera om reglerna om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna ska förlängas. Utredningen har inhämtat kunskap dels genom besök i skolor och hos huvudmän i syfte att kartlägga arbetet med stöd och elevhälsa generellt, dels genom en enkät till skolchefer samt intervjuer med förvaltningsrepresentanter och rektorer i syfte att belysa hur kommunala resursskolor och särskilda undervisningsgrupper fungerar . Vi har också tagit del av granskningar, utredningar och forskning. Skolor behöver utveckla inkluderande lärmiljöer Utredningens direktiv utgår från en överenskommelse mellan regeringen, och Liberalerna. Enligt överenskommelsen har inkluderingstanken gått för långt och det ska bli lättare för elever att få särskilt stöd i mindre undervisningsgrupper och resursskolor. Mot bakgrund av detta gör vi en genomgång av internationella överenskommelser med koppling till barn och personer med funktionsnedsättning för att se huruvida inkludering används i dessa samt hur begreppet kan relateras till skolans styrdokument. Vi presenterar definitioner av begreppet inkludering och utredningens syn på inkludering i förhållande till vårt uppdrag. Utredningens tolkning är att påståendet ”inkluderingstanken har gått för långt” härrör ur den placeringsorienterade definitionen av inkludering och föreställningen om att alla elever måste få all undervisning inom det ordinarie sammanhanget oavsett behov. Detta står emellertid inte i samklang med skollagen, som är tydlig med vilka möjligheter som finns för skolan att ge elever särskilt stöd, exempelvis i form av enskild undervisning eller i särskild undervisningsgrupp. Internationellt har begreppet inkludering en positiv klang. Men den i vanligt förekommande tolkningen att inkludering bara handlar om placering har bidragit till en negativ bild som är svår att få bort. Utredningen bedömer därför att begreppet inkluderande lärmiljöer är tydligare då det pekar på skolans ansvar för att anpassa de fysiska, de pedagogiska och de psykosociala lärmiljöerna. Det är genom att anpassa lärmiljöerna som skolan kan möta elevernas olika behov och förutsättningar. konstaterar utredningen att det ibland måste vara möjligt att organisera undervisning i en annan miljö än den ordinarie. Skollagen ger tillräckligt utrymme för flexibla lösningar Utredningen ska enligt direktiven redovisa vilket utrymme skollagen lämnar för flexibla lösningar när det gäller undervisningsgrupper för elever som behöver stöd och beskriva hur dessa används i . Vår slutsats är att dagens skollagstiftning ger ett betydande utrymme för flexibla lösningar vad gäller gruppindelning av såväl elever i behov av särskilt stöd som av övriga elever. De besök som utredningen genomfört hos företrädare för offentliga och fristående huvudmän visar att skolor använder sig av olika former av flexibel gruppindelning av eleverna. Utredningens övriga kontakter och kommunintervjuer bekräftar också bilden av att dagens skollagstiftning medger stor flexibilitet vad gäller olika former av gruppindelning. Regleringen om särskild undervisningsgrupp bör inte förändras Utredningen ska enligt direktiven analysera vilka förändringar av bestämmelserna för särskild undervisningsgrupp som bör göras för att det ska bli lättare för elever att få stöd utanför den ordinarie undervisningsgruppen. Vår slutsats efter en analys av regelverket är att reglerna om särskild undervisningsgrupp och enskild undervisning i sig själva inte utgör något hinder för att ge elever särskilt stöd i den formen. Varken de faktiska eller formella kraven för att kunna genomföra en sådan placering är orimligt höga. Inte heller framstår reglerna som överdrivet komplicerade eller svårbegripliga. Däremot kan det finnas andra faktorer som motverkar användning av särskilda undervisningsgrupper. Det har framkommit att det, åtminstone tidigare, funnits en ideologiserad syn på särskilda undervisningsgrupper där dessa har setts som något som inte bör användas, oavsett den enskilda elevens behov. Andra hinder som har nämnts är att det finns faktorer som försvårar inrättandet av särskilda undervisningsgrupper, alltifrån avsaknad av lämpliga lokaler till kompetens- och resursbrist. Utredningen gör mot den bakgrunden bedömningen att det inte är lagstiftningsåtgärder som krävs för att göra det enklare att placera elever i behov av särskilt stöd i särskilda undervisningsgrupper. Vi föreslår därför inte några förändringar av bestämmelserna om särskild undervisningsgrupp. Elevens behov är utgångspunkten vid placering Utredningen ska enligt direktiven även kartlägga och analysera i vilken utsträckning rektorer och huvudmän använder särskild undervisningsgrupp som stödåtgärd och vilka överväganden de gör i fråga om elevers deltagande i sådan grupp. Enligt statistik hade drygt en procent av alla grundskoleelever inom ramen för sitt åtgärdsprogram beviljats stöd i särskild undervisningsgrupp under /2019, vilket motsvarar av flickorna och av pojkarna. Andelen elever i särskild undervisningsgrupp är större för varje högre årskurs, framför allt under årskurs 7, 8 och 9 jämfört med de tidigare årskurserna. Störst andel elever i särskild undervisningsgrupp finns i årskurs 9, där av eleverna får denna form av stöd. Majoriteten av de huvudmän som utredningen har besökt uppger att de anordnar undervisning i särskilda undervisningsgrupper. I de besökta skolorna var särskilda undervisningsgrupper vanligast i årskurs 7–9, vilket stämmer överens med hur det ser ut enligt nationell statistik. När det gäller vilka överväganden som rektorer och huvudmän gör i fråga om elevers deltagande i särskild undervisningsgrupp är den bild som framkommer att elevers placering i särskild undervisningsgrupp oftast har fokus på den aktuella elevens behov. görs emellertid placeringen av hänsyn till andra elever, exempelvis för att den aktuella eleven är våldsam. De elever som placeras i särskild undervisningsgrupp är ofta, enligt de skolor och huvudmän utredningen besökt, elever med en diagnos inom autismspektrumtillstånd eller elever med utåtagerande beteende. Det kan också vara elever som haft långvarig skolfrånvaro och elever med ångestproblematik. En placering föregås av att både extra anpassningar och särskilt stöd i andra former prövas och beslut om placering i särskild undervisningsgrupp formuleras i åtgärdsprogram. Det handlar om elever med behov som skolan, trots anpassningar och stöd, inte har lyckats tillgodose inom det ordinarie sammanhanget. framkommer en strävan hos huvudmän och rektorer att minska andelen särskilda undervisningsgrupper eftersom undervisningsformen bedöms vara ogynnsam för eleverna . Utredningen ska enligt direktiven analysera eventuella gränsdragningsproblem mellan placering i särskild undervisningsgrupp och placering i s.k. resursskola avseende bland annat förhållandet till bestämmelserna om placering i skolenhet och ansvarig rektor. Utifrån den kartläggning som gjorts kan utredningen slå fast att det finns gränsdragningsproblem mellan kommunala resursskolor och det vi benämner kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. Det råder en otydlighet i både vilka de reella och de formella skillnaderna är mellan dessa organisatoriska lösningar, vilket kan bero på att det är kommunerna som själva avgör hur de vill benämna dem. Ofta innebär ett mottagande vid en resursskola att eleven formellt placeras på en annan skolenhet, men i vissa kommuner har eleven kvar sin placering på sin ursprungliga skolenhet. När eleven placeras i en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp innebär det oftast att eleven behåller sin placering i hemskolan men det finns också kommuner där placeringen innebär att eleven byter skolenhet. En konsekvens är att det varierar vem som är ansvarig rektor för eleven beroende på hur kommunen väljer att hantera frågan om placering. Parallellt med dessa kommungemensamma särskilda undervisningsgrupper finns det särskilda undervisningsgrupper som vänder sig till elever på den egna skolenheten som behöver särskilt stöd. Mellan dessa grupper och resursskolor ser utredningen emellertid inte att det finns några gränsdragningsproblem. Inte entydigt om resursskolor möter behoven Enligt direktiven ska utredningen kartlägga och analysera i vilken utsträckning dagens s.k. resursskolor möter de behov som finns. Vi har tolkat uppdraget ur två perspektiv, och undersökt dels i vilken utsträckning tillgången på resursskolor möter den efterfrågan som finns, dels om resursskolorna uppfyller elevernas behov av goda förutsättningar för en fullföljd skolgång och ett framtida arbetsliv. Befintliga resursskolor har en ojämn geografisk spridning, men eftersom vi inte känner till de lokala behoven kan vi inte dra några slutsatser utifrån detta. Elevers behov av särskilt stöd kan också tillgodoses på annat sätt, exempelvis i en särskild undervisningsgrupp. Det förekommer köer till både fristående och kommunala resursskolor, men köerna är inte något enkelt mått på behov. Däremot signalerar köer önskemål om en förbättrad skolsituation för dessa elever. Det är svårt att bedöma om dagens resursskolor ger eleverna de bästa möjligheterna att nå så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar. Resultaten är beroende av hur väl undervisningen i den ordinarie gruppen fungerade innan och på kvaliteten i resursskolornas verksamhet. Forskningen visar på en försiktigt positiv tendens till att elever med olika funktionsnedsättningar uppnår bättre skolresultat i ordinarie skolsammanhang, men det är svårt att dra långtgående slutsatser. Däremot visar forskningen att lärares förhållningssätt, deras förmåga att anpassa undervisningen och deras samarbete är minst lika viktigt som elevens placering rent organisatoriskt. Det saknas nationella utvärderingar av befintliga resursskolors kvalitet, och utredningen har fått indikationer på att den varierar. Det behövs bättre uppföljning och utvärdering för att säkerställa likvärdigheten i det stöd som eleverna ges. Utredningen konstaterar också att det finns behov av forskning som visar på långsiktiga effekter av att elever i behov av särskilt stöd har varit placerade i särskilda undervisningsgrupper och resursskolor jämfört med att elever har fått stöd inom det ordinarie sammanhanget under sin skoltid. Även elevernas perspektiv och egna erfarenheter behöver följas upp i större utsträckning för att det ska vara möjligt att bedöma om en organisatorisk lösning är ändamålsenlig. Utredningens slutsats är att skolor ibland behöver skapa särskilda organisatoriska lösningar för vissa elever av skoltiden, och i en omfattning som kan variera. Utgångspunkten måste alltid vara den enskilda elevens behov, något som kan förändras . Behovet av dessa lösningar hänger emellertid samman med vilket stöd elevens skola kan ge inom eller i anslutning till det ordinarie sammanhanget. Det går därför inte att dra slutsatsen att fler särskilda undervisningsgrupper eller resursskolor är det bästa sättet för att tillgodose elevers behov av stöd. Däremot är det viktigt att det finns förutsättningar i lagstiftningen för att skapa särskilda organisatoriska lösningar när det behövs. Kommunala resursskolor ska regleras i skollagen Utredningen har i uppdrag att redovisa åtgärder som kan stärka dagens s.k. resursskolor. Genom en dom från är det numera klarlagt att kommuner får inrätta och driva egna resursskolor för elever i behov av särskilt stöd. Mot bakgrund av detta klarläggande finns det, enligt utredningen, ett behov av att i lag reglera vissa underliggande frågor rörande kommunala resursskolor. De förslag till lagändringar som utredningen lägger fram gäller kommunala resursskolor, där vi ser ett behov av en reglering som tydliggör, och därmed stärker, kommunernas möjligheter att inrätta resursskolor. Vad gäller fristående skolor har de haft möjlighet att begränsa sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd. Däremot kan det i andra avseenden finnas skäl att stärka verksamheten, vilket vi beskriver längre fram. Öppen och allmän reglering Utredningen föreslår att det införs en bestämmelse i skollagen som anger att en kommun, i likhet med vad som gäller för enskilda skolhuvudmän, vid vissa av sina skolenheter får begränsa utbildningen till att avse elever i behov av särskilt stöd. Regleringen innebär inte att det införs någon skyldighet att inrätta resursskolor, utan att varje enskild kommun ska kunna avgöra om den har behov av sådana skolenheter eller inte. Detta medför således inte några ökade kostnader för kommunerna. Utredningens utgångspunkt har varit att den lagstiftning som föreslås bör hållas så öppen och allmän som möjligt. Vår avsikt är inte att hindra eller i onödan försvåra för befintlig och inarbetad verksamhet. Syftet är att stärka och förbättra arbetet med såväl befintliga som framtida kommunala resursskolor samt tillförsäkra elever och vårdnadshavare en rättssäker hantering. Placering baseras på utredning av behov Resursskolans målgrupp är elever som har bedömts vara i behov av särskilt stöd. Det innebär att det endast är elever som har ett åtgärdsprogram som kan komma i fråga för att få sin utbildning på en resursskola. Det är vidare rimligt att anta att det enbart är elever som annars skulle fått sin undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp som kan vara aktuella för att placeras i en resursskola. Utredningen föreslår att en placering av en elev i en resursskola ska grundas på elevens behov. För att kunna göra en bedömning av elevens behov måste detta utredas. Den utredning om behovet av särskilt stöd som redan bör finnas kan behöva kompletteras med ytterligare utredningsåtgärder för att belysa de aspekter som är relevanta för att bedöma om placering i resursskola är rätt åtgärd för att tillgodose elevens stödbehov. Placering i en resursskola bör förutsätta vårdnadshavarnas medgivande. Elevens önskemål måste vara centrala i den utredning som görs inför övervägande om placering.