sou · H8B31 · 2020-01-15 00:00:00 — Förslaget innebär att statens kostnader för assistansersättning ökar , vilket motsvarar per år.7 Kommunernas kostnader för att ersätta assistansanordnarna för deras sjuklönekostnader kommer att minska som en följd av förslaget. I enlighet med finansieringsprincipen kan statens kostna- der finansieras genom att en motsvarande minskning görs av an- slag 1.1 Kommunalekonomisk utjämning, utgiftsområde 25 Allmän- na bidrag till kommuner. Vårt förslag innebär inte att kommunernas sjuklönekostnader för kommunalt anställda assistenter vars arbete finansieras via den statliga assistansersättningen påverkas, eftersom kommunerna redan finan- sierar deras sjuklönekostnader. Förslaget innebär alltså att kommu- nernas ersättning för det arbete som dessa assistenter utför höjs utan att kommunernas kostnader ökar. Vårt förslag är trots det ändå kost- nadsneutralt, eftersom kostnaden för att finansiera höjningen av scha- blonen finansieras genom en motsvarande minskning av det allmänna bidraget till kommunerna. 9.3Förslag om översyn av hushållslagen Förslaget om att regeringen bör initiera en översyn av lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete syftar till att moder- nisera utformningen av lagen så att den blir lättare att tillämpa. Vi bedömer att konsekvensen av vårt förslag blir ökad tydlighet om personliga assistenters anställningsvillkor, vilket är positivt för både personliga assistenter och deras arbetsgivare. Vi bedömer att försla- get inte har några ekonomiska konsekvenser. * 0,0125 * 0,8 = . 7Under 2018 motsvarade statens kostnader för assistansersättning . förhållandet mellan arbetsgivare och deras anställda och påverkar inte statens eller kommunernas kostnader för personlig assistans. Vi föreslår inga innehållsmässiga förändringar i lagstiftningen. Vårt för- slag får därmed inga ekonomiska konsekvenser för assistansanord- narna. Översynen kan resultera i förslag på ändrad lagstiftning, men vi kan inte förutse vilka konsekvenser sådana förslag kan ha. 9.4Förslag om utbildnings- och kunskapsmaterial Förslaget om att ska ta fram och förvalta ett samlat, digitalt utbildnings- och kunskapsmaterial om personlig assistans syftar i första hand till att skapa bättre förutsättningar för att per- sonliga assistenter ska få den kunskap som de behöver i sitt arbete. Vi bedömer att förslagets konsekvenser för personliga assistenter blir att de får en bättre arbetsmiljö. Genom att kunskapen om arbetsmiljölagstiftningen ökar blir det lättare att ställa krav på en god arbetsmiljö. Förslaget innebär att det blir lättare att få tillgång till kunskap om hur man ska arbeta och vad personlig assistans syftar till. Därmed kan den osäkerhet som assistenter upplever om sina arbetsuppgifter minska. Förslaget leder till positiva konsekvenser för assistansanvändarna genom att kvaliteten i assistansen ökar om personliga assistenters kunskap om hur de ska utföra sina arbetsuppgifter ökar. Assistans- anordnarnas ansvar för att ge sin personal ändamålsenlig utbildning påverkas inte av förslaget. Däremot kommer det bli lättare att er- bjuda assistenter introduktion och fortbildning. 9.4.1Ekonomiska konsekvenser av förslaget Förslaget innebär en ökad kostnad för staten i och med att Social- styrelsen ska ta fram och förvalta utbildnings- och kunskapsmate- rialet. Vi bedömer att myndigheten till stora delar kan ta fram utbild- ningsmaterialet genom att vidareutveckla och presentera befintlig kunskap så att kunskapen anpassas till personliga assistenters behov. Myndigheten har en digital plattform som materialet kan läggas ut på. Vi uppskattar kostnader för att producerat mate- rialet till . Enligt vår bedömning bör denna kostnad kunna finansieras inom ramen för för- valtningsanslag. Assistansanordnarnas utbildningskostnader bör totalt sett minska. Förslaget innebär att staten tillhandahåller ett basutbud av utbild- ningsmaterial som assistansanordnare kan utnyttja i stället för att själva köpa in eller producera motsvarande material. Assistansanord- narna kommer dock även fortsättningsvis att behöva avsätta resurser för att finansiera mer individanpassade utbildningar liksom lönekost- nader för assistenter i samband med utbildning. 9.5Förslag om tillsyn och vägledning av egenvård och vård på delegation Våra förslag på åtgärder för att göra det lättare att förstå hur ansvar och befogenheter ser ut när personliga assistenter utför egenvård och hälso- och sjukvård på delegation syftar till att befintlig lagstift- ning ska bli lättare att tillämpa. För personliga assistenter blir konsekvensen av förslagen att den osäkerhet som assistenter upplever kring vårdnära arbetsuppgifter kan minska. Detta påverkar assistenternas arbetsmiljö positivt. Vi bedömer att konsekvensen för assistansanvändare blir att riskerna för att vårdinsatser utförs på ett felaktigt sätt minskar. Vi bedömer att även assistansanordnarna gynnas av att det blir lättare att förstå hur ansvar och befogenheter ser ut vid egenvård och hälso- och sjukvård på delegation. En tänkbar konsekvens av ökad tydlighet om vad befintlig lag- stiftning innebär är exempelvis att en sjukvårdshuvudman eller en assistansanordnare bedömer att en befintlig arbetsuppgift bör ut- föras som hälso- och sjukvård på delegation i stället för som egen- vård. Detta kan få konsekvenser för assistansanvändaren eftersom assistansersättningen inte ska finansiera arbetstid i form av hälso- och sjukvård. Det omvända är naturligtvis också möjligt, det vill säga att man kommer fram till att hälso- och sjukvårdsinsatser på dele- gation kan utföras som egenvård. 9.5.1Ekonomiska konsekvenser av förslaget Vi bedömer inte att våra förslag kommer att få några större kost- nadsmässiga konsekvenser. Förslagen innebär en kostnad för Social- styrelsen som ska ta fram ett kunskapsstöd och för som ska genomföra en tillsynsinsats. Att genomföra sådana insatser tillhör de båda myndigheternas grundläggande uppdrag, och vi bedömer att förslagen kan finansieras inom ramen för respektive myndighets förvaltningsanslag. 9.6Analys av konsekvenser för vissa aspekter enligt kommittéförordningen Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala själv- styrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig ser- vice i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större före- tag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.8 9.6.1Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Kommunerna berörs av förslaget om att ta bort kommunernas an- svar för sjuklönekostnader för personliga assistenter men vi bedö- mer att förslaget är kostnadsneutralt för både kommuner och staten. Vi bedömer inte heller att våra förslag ger några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Vi bedömer att våra förslag kan bidra till att minska brottsligheten. Det finns problem med bidragsbrott och ekonomisk brottslighet i anslutning till personlig assistans. För den som vill tjäna stora pengar på att vara assistansanordnare gäller det att hitta ett sätt att behålla 8§ 15, Kommittéförordning (1998:1474). intäkterna från assistansersättningen och minimera sina kostnader för att utföra assistans. Det finns olika upplägg för att åstadkomma detta. Vårt förslag om att införa ett krav på att arbetsgivarna ska erbjuda sina anställda kollektivavtalsliknande villkor betyder att assistans- anordnarna kommer att behöva kunna visa att de har betalat ut löner och för tjänstepension och försäkringar. Det kommer att göra det svårare att betala ut löner till personer som inte arbetar som per- sonliga assistenter. Oseriösa aktörers intresse av att söka sig till assi- stansverksamhet bör minska, eftersom utrymmet för att ta ut assi- stansersättningen som vinst minskar när det införs ett krav på att delar av ersättningen måste avsättas för att finansiera dessa kostnader. 9.6.3Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Vi bedömer inte att våra förslag kommer att påverka efterfrågan på personliga assistenter och därmed antalet jobb som personlig assi- stent. Det är andra faktorer som styr detta, framför allt regelverket för personlig assistans och hur kommunerna och tillämpar regelverket. Vi bedömer därför inte att våra förslag kom- mer att få några konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. 9.6.4Konsekvenser för små företag Vårt förslag om krav på kollektivavtalsliknande villkor kan få kon- sekvenser för små bolag som anordnar assistans. Om de inte ger de personliga assistenterna sådana villkor kan de få ökade kost- nader för att uppfylla kraven. Vi menar att syftet att ge tryggare vill- kor, bättre arbetsmiljö och högre kvalitet i assistansen motiverar dessa kostnader. Vi bedömer att det är en liten andel av alla assi- stansbolag som skulle få dessa ökade kostnader. De flesta, även små assistansbolag, omfattas redan av kollektivavtal. Vi bedömer att vårt förslag får positiva konsekvenser för små företag som vill bedriva assistansverksamhet med hög kvalitet. Den nuvarande ordningen, där vissa bolag kan välja bort en kostnad som de får ersättning för från staten för att kunna finansiera, är inte rimlig ur ett konkurrensperspektiv. Förslaget om att ge assistansanordnare ansvaret för att finansiera assistenternas sjuklönekostnader kan få större konsekvenser för små företag än för stora företag. För en anordnare med många anställda är sjuklönekostnaden relativt medan mindre före- tags sjuklönekostnader varierar mer . Detta gäller för alla branscher. Regeringen har uppmärksammat att små företag kan vara extra utsatta för variationer i sjuklönekostnaderna och har relativt infört nya regler om högkostnadsskydd i sjuklönelagen. Vi utgår från att regeringen och arbetsgivarorganisationerna följer upp att högkostnadsskyddet fungerar som avsett. 9.6.5Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Personlig assistent är ett kvinnodominerat yrke. Sju av tio personliga assistenter är kvinnor. Det finns särskilda risker för kvinnodomi- nerade kontaktyrken, till exempel utsatthet för tunga lyft, hot och våld. Våra förslag, som syftar till tryggare villkor och bättre arbets- miljö för personliga assistenter, bidrar i förlängningen till att minska dessa risker. Vi bedömer att våra förslag kan bidra till att minska de särskilda risker som finns för kvinnor på arbetsmarknaden och där- med öka jämställdheten mellan kvinnor och män. att nå de integrationspolitiska målen De integrationspolitiska målen säger bland annat att alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund ska ha lika rättigheter och möjligheter. Det är en förhållandevis stor andel personliga assistenter som är födda utanför : en dryg fjärdedel jämfört med en knapp femtedel i hela befolkningen. Att få ett arbete som personlig assi- stent kan vara en bra väg in på arbetsmarknaden för den som kom- mer ny till . Vi bedömer därför att våra förslag med syfte att ge tryggare villkor och bättre arbetsmiljö för personliga assistenter kan bidra till att nå de integrationspolitiska målen. Vi ser också att det finns problem med oseriösa assistansanord- nare som utnyttjar både personliga assistenter och assistansanvän- dare som kommer till från andra länder. Våra förslag om krav på kollektivavtalsliknande villkor kommer att göra det svårare och mindre lönsamt för de oseriösa anordnarna att utnyttja utländska medborgare som beviljats uppehållstillstånd i för att arbeta som personliga assistenter. Vi bedömer därför att detta förslag bidrar till de integrationspolitiska målen. SOU 1991:46, Handikapp – Välfärd – Rättvisa, Delbetänkande av . SOU 1992:52, Ett samhälle för alla, Slutbetänkande av Handikapp- utredningen. SOU 2006:44, Bättre arbetsmiljöregler I, Samverkan, utbildning, avtal m.m., Delbetänkande av Utredningen om Arbetsmiljölagen. SOU 2008:77, Möjlighet att leva som andra. Ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning. SOU 2018:88, Översyn av insatser enligt LSS och assistansersätt- ningen. Arbetsförmedlingen (2019), Var finns jobben? – bedömning och . (2018), Så förbättras verksamhetens arbetsmiljö. Vägledning till föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete, AFS 2001:1. (2002), Personliga assistenters arbetsmiljö, Ett riksövergripande projekt, Rapport 2002:5. (2009), Vård och omsorg i ordinärt boende – särskilt tillsynsområde, Rapport 2009:2. (2018). Arbetsmiljön 2017, Arbetsmiljöstatistik Rapport 2018:2. (2018), Arbetsmiljölagen och dess förordning med kommentarer . Calleman, (2007), Ett riktigt arbete? Om arbetsrätten m.m. i hushållsnära tjänster. Calleman, (2008), En flexibel arbetsrätt i personlig assistans, nr 5–6, 2008. Calleman, (2017), Arbetsmiljö i hushållstjänster och personlig assistans, . , (2011), Personlig assistans i praktiken, Beredskap, initiativ och vänskaplighet, Dissertations in Social Work 42. , , Presentation (ej publicerad), Arbetsmiljö och arbetsvillkor inom personlig assistans, , . (2019), Skrivelse till regeringen med framställan om ändring i 51 kap. 16 § socialförsäkringsbalken, (2003), Vägledning 2003:6, version 25, Assistans- ersättning. (2011), Socialförsäkringsrapport 2011:18, Statlig personlig assistans – resultat från undersökning av gruppen assistansberättigade. (2015), Socialförsäkringsrapport 2015:13, Assistansersättningens utveckling, Orsaker till ökningen av antalet assistansmottagare och genomsnittligt antal timmar. (2017), Socialförsäkringsrapport 2017:4, (2018), Socialförsäkringsrapport 2018:2, Sjuk- frånvaron på svensk arbetsmarknad, sjukskrivningar längre än och avslut inom olika branscher och yrken. (2018), Socialförsäkringsrapport 2018:5, Anhöriga till personer med assistansersättning, En beskrivning av anhöriga som personliga assistenter, mottagare av personlig assistans och assistansersättningen. PM 2019:6, Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen. (2019), Svar på regeringsuppdrag Dnr. 007095- 2019, Resultatindikatorer för assistansersättningen 2019. Inspektionen för socialförsäkringen (2015), Assistansersättningen – Brister i lagstiftning och tillämpning, Inspektionen för socialförsäkringen (2016), Sjukvårdande insatser och personlig assistans, Rapport 2016:16. Inspektionen för vård och omsorg (2014), Personlig assistans för barn, tillsyn av enskilda ärenden. Inspektionen för vård och omsorg (2016), Lämplig eller inte – det är prövningen, 2016:31. Inspektionen för vård och omsorg (2018), Lämplighetsprövning av assistansanordnare, Rapport 2018:11. (2016), Arbetet på samma villkor som andra – dags att styra upp den personliga assistansen. (2004), Personlig assistans till funktionshindrade, RiR 2004:7. Schömer, (2017), Personlig assistans – en arbetsrättslig limbo, Arbetsmarknad och arbetsliv, årgång 23, nr 3, . (2018). Personlig assistans – analys av en kvasi- marknad och dess brottslighet. PM S2018/00301/FST. (2005), Personlig assistans – en inventering av forsk- ningsläget. (2007), Personlig assistans som yrke. (2011), Insatser till kvinnor och män med funktionsnedsättning, kartläggning och analys av könsskillnader inom LSS och SoL. (2014), Barn med personlig assistans, Möjligheter till utveckling, självständighet och delaktighet. (2015), Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Tilläggsuppdrag avseende insatsen personlig assistans. (2017), Hur arbetar hälso- och sjukvården med egenvårdsinsatser? (2017), Kommunernas stöd vid genomförande av egenvård. (2019), Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning – lägesrapport . 2019), Handläggning och dokumentation inom . social utvärdering (2017), Arbetsmiljö och ohälsa, frågor och fakta. STIL, Föreningen och IfA, Remissvar, Omvårdnadsassistenter kompetens, dnr. 73-8008/2004. (2015), Nationella riktlinjer för uppföljning av neonatala riskbarn. Kommuner och Landsting (2009), Cirkulär 09:71, Egenvård. Kommuner och Landsting (2015), på assistansen – en handledning för kommunens analys. Von Granitz, med flera (2017), Do personal assistance activities promote participation for persons with disabilities in ?, Disability and Rehabilitation, 39:24, 2512-2521, : 10.1080/09638288.2016.1236405 , Rätts-PM 2015:5, Bedrägerier och bidrags- brott med assistansersättning, probleminventering och rekommen- dationer. Översyn av yrket personlig assistent En särskild utredare ska göra en översyn av yrket personlig assistent. Syftet med översynen är att undersöka hur personliga assistenters villkor ser ut i såväl som privat verksamhet samt i brukar- kooperativ och hos assistansberättigade som anställer sina egna assistenter. Dessutom ska utredaren belysa de personliga assisten- ternas möjligheter till introduktion, information och fortbildnings- insatser och vid behov föreslå åtgärder som leder till förbättringar. Detta är viktigt inte bara för assistenterna utan i förlängningen också för de assistansberättigade. –undersöka arbetsförhållandena, inklusive arbetsledningsansvaret, för personliga assistenter samt redovisa om det finns skillnader mellan privata anordnare, kommuner, brukarkooperativ och assi- stansberättigade som själva anställer sina assistenter, –undersöka vilka arbetsuppgifter som kan ingå i yrket personlig assistent och hur behoven av kompetens tillgodoses , om det finns skäl för det, –lämna förslag på åtgärder som syftar till att goda arbetsförhållan- den för personliga assistenter säkras som den assistans- berättigades självbestämmanderätt och integritet respekteras. Uppdraget ska redovisas . Personlig assistans enligt LSS och socialförsäkringsbalken. Personlig assistent är ett yrke med uppgift att tillgodose grundlägg- ande och andra personliga behov hos den som har stora och varaktiga funktionshinder och är berättigad till personlig assistans enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken. Stödet ska vara personligt utformat och ges av ett begränsat antal personer. Den som har beviljats insatsen personlig assistans har rätt att bestämma hur denna ska anordnas. De bestämmelser i som avser utförandet av personlig assistans tillämpas också på personlig assistans som ges åt personer med assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken. efter att LSS trätt i kraft arbetade cirka 4 000 per- soner som personliga assistenter. I takt med att fler flickor och pojkar samt kvinnor och män beviljats insatsen personlig assistans har antalet personer som arbetar inom yrket ökat. Enligt arbetade cirka 72 600 personer som personliga assisten- ter 2016, varav var kvinnor och män. Person- lig assistent är ett av de 30 vanligaste yrkena på svensk arbets- marknad. Den vanligaste åldersgruppen inom yrket är 25–. Yrkesgruppen är verksam såväl i den kommunalt organiserade om- sorgen och hos privata aktörer som i brukarkooperativ. En mindre del av de personliga assistenterna är direkt anställda av den assistans- berättigade personen. Det är anordnaren av assistansen som, oavsett i vilken verksamhets- form assistansen bedrivs, är arbetsgivare för den personliga assisten- ten. Arbetsgivaransvaret regleras i lag och kollektivavtal. I arbets- givaransvaret ingår ansvar för arbetsmiljön enligt arbetsmiljölagen (1977:1160). Arbetsmiljökraven konkretiseras i allmänna föreskrifter. Andra lagar som reglerar arbetets villkor är lagen (1982:80) om anställningsskydd och arbetstidslagen (1982:673). arbetet regleras också i kollektivavtal slutna mellan arbetsmarkna- dens parter. För personliga assistenter som är direkt anställda av den som beviljas personlig assistans regleras arbetstider och uppsägning av lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Bestämmelserna i lagar och kollektivavtal syftar till att tillförsäkra den anställde goda arbetsvillkor. Av 6 § LSS framgår bl.a. att verk- samheten ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestäm- manderätt och integritet. Den enskilde ska i största möjliga utsträck- ning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Bestämmelserna i och regelverket som rör personliga assisten- ters arbetsförhållanden är jämbördiga, vilket innebär att den ena lagstiftningen inte står över den andra. Insatsen måste därför utfor- mas på ett sätt som gör att intentionerna med båda regelverken upp- fylls. I assistans som yrke (2007) refereras det till flera studier där personliga assistenter upplever osäkerhet kring sitt arbete och vem som har det praktiska lednings- ansvaret. har tillsynsansvar för bl.a. arbetsmiljö- och arbets- tidslagen. I en inspektionsinsats som genomförde 2002 framkom det att assistenternas skyldigheter var otydliga, att assistenternas arbetsbeskrivningar skulle behöva förtydligas, att gemensamma genomgångar av arbetsbeskrivningarna saknades och att det fanns behov av mer stöd till assistenterna från anordnarens sida. (Personliga assistenters arbetsmiljö, rapport 2002:5). I en inspek- tionsinsats (Vård och omsorg i ordinärt boende, rapport 2009:2) fann att det fanns brister i stöd på olika nivåer som ska tillförsäkra de personliga assistenterna goda arbetsvillkor. Bland annat efterlyste myndigheten ett effektivt och nära ledarskap som kan ta beslut när det råder oklarheter om vilka arbetsuppgifter som ska ut- föras. I rapporten lyftes även behovet av att förbättra arbetsgivarens systematiska arbetsmiljöarbete. I en kunskapsöversikt (, Arbetsmiljö i hus- hållstjänster och personlig assistans, 2017) om bl.a. personliga assi- stenters arbetsvillkor framgår att det är ett yrke som betraktas som ett genomgångsyrke och att det finns brister i anställningsförhållan- dena, t.ex. svagt anställningsskydd, oklar ansvarsuppdelning samt utsatthet och svagt stöd i arbetssituationen för den personliga assistenten. En rapport från (2011:16) har visat att personlig assistent är en av de yrkesgrupper där psykiskt påfrestande ensamarbete är vanligast förekommande. I kunskapsöversikten underströks också att många personliga assistenter finner arbetsglädje i sitt arbete och att arbetet upplevs som viktigt och meningsfullt. Sammantaget pekar tillsynsinsatser och studier på att assistenters relation till assistansanordnare respek- tive assistansberättigade i frågor som rör ansvar för arbetsmiljö och arbetsledning är oklar och därför behöver belysas. Detta är viktigt inte bara för assistenterna utan i förlängningen också för de assistansberättigade. Tillsyn och lämplighetsprövning av assistansanordnare Inspektionen för vård och omsorg () ansvarar för tillsyn av verk- samhet enligt LSS. Myndigheten ansvarar också för tillståndsprövning av assistansanordnare och för klagomålshantering. Bestämmelser om tillstånds- och anmälningsplikt för att bedriva verksamhet med per- sonlig assistans finns i 23 § LSS. Bestämmelserna som avser anmälan om och avhjälpande av missförhållanden m.m. finns i 24 a–§§ LSS. Tillsyn regleras i 25–26 i §§ LSS. Lämplighetsprövning och klagomålshantering visar vissa brister Lämplighetsprövning av assistansanordnare infördes . granskade närmare 200 företag som erbjuder personlig assi- stans (Lämplighetsprövning av assistansanordnare, 2017). Gransk- ningen visade att i åtta av tio ärenden så får de granskade företagen behålla sina tillstånd. I huvudsak bedömdes den ekonomiska lämp- ligheten men även det systematiska kvalitetsarbetet. I IVO:s rapport assistans under luppen (2015) redo- visas en sammanställning av klagomål på personlig assistans –2014. Av rapporten framgår att det är nästan fem gånger vanligare med klagomål över den insatsen jämfört med andra Det förklaras enligt av att det ofta är en insats med omfattande innehåll som är dagligt återkommande i den enskil- des liv. De flesta som klagar på personlig assistans anser att det finns brister i själva utförandet av insatsen.