sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Vid genomförandet av rörlighetsdirektivet (rådets direktiv /38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas terri- torier och om ändring av förordning [EEG] nr 1612/68 och om upp- hävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG) ändrades även 5 § lagen om särskild utlänningskon- troll. Vissa bestämmelser i utlänningslagen som gäller för EES-med- borgare och deras familjemedlemmar ska tillämpas även vid hand- läggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Utlänningar med permanent uppehållsrätt, EES-medborgare som har vistats i under de tio närmast föregående åren och EES-medborgare som är barn har ett starkare skydd mot utvisning enligt artikel 28 i rörlighetsdirektivet. Det skyddet gäller även vid utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Av artikel 28 framgår att hän- syn ska tas bl.a. till den berörda personens anknytning till den mot- tagande medlemsstaten innan det fattas ett beslut om utvisning av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet. Även de nu aktuella bestämmelserna i utlänningslagen bygger alltså på ett EU-direktiv, nämligen rörlighetsdirektivet. När det direktivet skulle genomföras i svensk rätt väckte och Säkerhetspolisen frågan om EU har befogenhet att i direktiv- form reglera frågor som avser medlemsstaternas inre säkerhet. Säkerhetspolisen ansåg att det, med hänvisning till medlemsstaternas ansvar för nationell säkerhet, borde vara möjligt att göra undantag också från rörlighetsdirektivet. Regeringen konstaterade att även om det ankommer på medlemsstaterna att reglera frågor som rör upp- rätthållande av inre säkerhet ska medlemsstaterna beakta gemen- skapsrätten vid utövandet av dessa befogenheter. Med hänsyn till den särskilda ställning unionsmedborgare har, och i viss mån EES- medborgare och deras familjemedlemmar, ansåg regeringen att det Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll inte var förenligt med rörlighetsdirektivet att undanta EES-medbor- gare och deras familjemedlemmar från rättigheter i direktivet. I det fallet gällde det rätten till domstolsprövning (prop. 2009/10:31 s. 240 f.). Eftersom EES-medborgare och deras familjemedlemmar har en särställning jämfört med andra utländska medborgare var det enligt regeringen rimligt att EES-medborgarna och deras familje- medlemmar också gavs rättigheter som inte tillkommer andra utlän- ningar (prop. 2009/10:31 s. 242). Enligt utredningens mening bör den avgränsade grupp av utlän- ningar som omfattas av den nya lagen – och alltså bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot – inte åtnjuta något förstärkt skydd mot att utvisas. Det bör gälla även om utlänningen är EES-medborgare eller familjemedlem till en sådan medborgare. Till EES-medborgare hör också medborgare i och . Övriga nordiska medbor- gare har haft en privilegierad ställning enligt utlännings- rätten. Det skulle kunna tala för att inte helt ta bort särregler som gäller för dem. I sådana fall är det också rimligt att även övriga EES- medborgare får behålla vissa mer förmånliga regler, även om de har sin bakgrund i EU-direktiv. Vissa särregler innebär viktiga rättssä- kerhetsgarantier för enskilda. Sådana garantier i det aktuella regel- verket som EES-medborgare och deras familjemedlemmar har haft under en relativt kan det finnas anledning att behålla. Dit hör emellertid inte de mer förmånliga reglerna vid utvisning av hän- syn till allmän ordning och säkerhet. Skälen för att utlänningen utvisas enligt den nya lagen väger enligt utredningens mening i dessa fall betydligt tyngre än att utlänningen kan ha viss anknytning till . Även om EES-medborgare och deras familjemedlemmar i tidigare lagstiftningsärenden har ansetts ha sådan särställning att de bör få en förmånligare behandling än andra utländska medborgare, gör alltså utredningen när det gäller ut- länningar som är presumtiva terrorister eller som på annat sätt utgör ett allvarligt hot mot säkerheten i landet en annan bedömning. In- tresset av att upprätthålla den nationella säkerheten i bör – särskilt mot bakgrund av det växande hotet från terrorism – ges före- träde framför ett förstärkt skydd mot utvisning för den begränsade grupp av utlänningar som det här är fråga om. Hänvisningarna i lagen om särskild utlänningskontroll till 8 kap. 12–14 §§ utlänningslagen bör därför inte föras över till den nya lagen. Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll Utredningen återkommer i avsnitt 7.3.4 till om hänvisningen i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till 12 kap. 13 a § utlänningsla- gen om hinder i vissa fall mot verkställighet av beslut om utvisning av en EES-medborgare eller dennes familjemedlem bör behållas. Den särskilda tidsgränsen för när ett utvisningsbeslut som avser en EES- medborgare eller dennes familjemedlem får verkställas kommer att behandlas i avsnitt 7.3.6. I avsnitt 7.4.2 tar utredningen ställning till om möjligheten för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att få återreseförbudet upphävt bör kvarstå. Slutligen kommer den särskilda rätt till rättsprövning som tillkommer EES-medborgare och deras familjemedlemmar att behandlas i avsnitt 13.2.1. Gemen- samt för de bestämmelserna är att de har sin grund i EU-direktiv. Utredningens förslag: Mål och ärenden enligt den nya lagen ska alltid handläggas skyndsamt. Skälen för utredningens förslag Säkerhetsärenden ska enligt 1 kap. 13 § utlänningslagen handläggas skyndsamt. Enligt 16 kap. 4 § utlänningslagen ska mål om avvisning och utvisning och om förvar handläggas skyndsamt av migrations- domstolarna och Migrationsöverdomstolen. Det åligger alltså Mig- rationsverket och domstolarna att se till att dessa ärenden handläggs med den skyndsamhet som krävs. Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller 1 kap. 13 § utlänningslagen som föreskriver skyndsam handläggning även i ärenden som hand- läggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Däremot finns det ingen hänvisning till bestämmelsen om skyndsam handläggning i Migrationsöverdomstolen. Av 3 § lagen om särskild utlänningskon- troll framgår att skyndsamt ska lämna över hand- lingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen när ett beslut om utvisning överklagas. Samma ordning gäller vid överklagande av beslut i fråga om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd och i fråga om anmälningsplikt och att andra Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll tvångsmedel får användas mot utlänningen. Ordningen med att överlämnar handlingarna i ärendet till Migrations- överdomstolen, som därefter lämnar över handlingarna till regering- en, motiverades med att ärenden med säkerhetsaspekter ofta är mycket brådskande. Det skulle därför kunna medföra en alltför lång tidsutdräkt om regeringen efter att den hade fått ett överklagat ärende till sig var skyldig att hämta in ett yttrande från en domstol (prop. 2004/05:170 s. 248). Även när Säkerhetspolisen har fattat ett interimistiskt beslut om förvar eller uppsikt krävs det enligt 9 § lagen om särskild utlänningskontroll skyndsamhet vid den fortsatta han- teringen av ärendet. Det bör införas ett allmänt skyndsamhetskrav Mål och ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlännings- kontroll är, som nämnts, ofta mycket brådskande. Åtgärder behöver vidtas snabbt för att förhindra att utlänningen begår ett allvarligt terrorismrelaterat brott eller något annat brott som innebär ett an- grepp på säkerheten i och som kan medföra svåra skador på det svenska samhället. Det är därför viktigt att sådana mål och ären- den inte blir liggande hos någon av de myndigheter eller andra organ som handlägger dem. Eftersom säkerhetsaspekterna i mål och ären- den som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll nor- malt är framträdande, är det rimligt att ställa ett generellt krav på att de ska handläggas skyndsamt. Skyndsamhetskravet bör gälla oavsett om det är , Migrationsöverdomstolen, regeringen, Säkerhetspolisen, eller allmän domstol som hand- lägger ett mål eller ärende enligt lagen. Hänvisningen till 1 kap. 13 § utlänningslagen bör därför ersättas med en generell bestämmelse i den nya lagen om att mål och ärenden enligt lagen ska handläggas skyndsamt. Någon särskild regel om att Migrationsöverdomstolen ska handlägga sådana ärenden med skyndsamhet, som motsvarar 16 kap. 4 § utlänningslagen, behövs då inte. Däremot bör kraven på särskilt snabb handläggning när det fattats interimistiska beslut om förvar eller uppsikt behållas. Kraven där är nämligen något annor- lunda utformade (se avsnitt 8.4.3 och 9.2.5). Utredningen föreslår i avsnitt 7.2.2 att och ska vara skyldiga att skyndsamt anmäla till Säkerhetspolisen om det uppstår Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll behov av att utvisa en utlänning med stöd av den nya lagen. Det skyndsamhetskravet bör uttryckligen framgå av bestämmelsen, eftersom någon handläggning enligt lagen då ännu inte har inletts. Eftersom det allmänna skyndsamhetskravet är centralt för all hantering av frågor som omfattas av den nya lagen, bör bestämmel- sen tas in i lagens inledande kapitel. Paragrafen bör placeras bland andra bestämmelser som gäller generellt vid tillämpningen av lagen. Utredningens förslag: Vid tillämpningen av bestämmelser om förvar, uppsikt, tvångsmedel och andra tvångsåtgärder får en åt- gärd vidtas endast om skälen för den uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse. Skälen för utredningens förslag Proportionalitetsprincipen är en av grundsatserna för den rättsliga prövningen i förvaltningsförfarandet. Den innebär bl.a. att en myn- dighet ska avstå från att meddela ett betungande beslut, för vilket det i och för sig finns författningsstöd, om de negativa konsekven- serna för den enskilde inte står i rimlig proportion till det allmänna intresse som ska tillgodoses genom åtgärden. I förvaltningslagen föreskrivs att myndigheterna i all sin verksamhet ska beakta propor- tionalitetsprincipen. Enligt 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Förvaltnings- lagen är dock inte tillämplig i brottsbekämpande verksamhet hos bl.a. Säkerhetspolisen och . Den gäller inte heller om det finns avvikande bestämmelser i annan författning. Enligt 1 kap. 8 § utlänningslagen ska lagen tillämpas så att en ut- lännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll Paragrafen ger främst uttryck för den s.k. behovsprinci- pen som innebär att en tvångsåtgärd inte bör vidtas, om den inte är nödvändig med hänsyn till syftet med åtgärden. Om målet kan upp- nås med flera olika medel ska det medel väljas som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes frihet. Proportionalitetsprincipen ger jämfört med behovsprincipen tydligare uttryck för att en bedömning av exempelvis en tvångsmedelsfråga ska göras med beaktande av olika motstående intressen. Det allmännas skäl för t.ex. ett frihets- berövande ska ställas i proportion till vad frihetsberövandet innebär för den enskilde. Även om förvar bedöms vara nödvändigt för att kunna verkställa ett utvisningsbeslut, kan tillämpningen av propor- tionalitetsprincipen leda till att en utlänning friges i förvar. Om ingreppet i hans eller hennes frihet inte längre bedöms stå i rimlig proportion till det allmännas intresse av att kunna verk- ställa utvisningsbeslutet bör åtgärden upphöra. Den nämnda paragrafen i utlänningslagen gäller emellertid inte vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Någon uttrycklig regel om att det ska göras en proportionalitetsbedömning vid beslut som bl.a. avser uppsikt eller förvar finns inte heller i lagen. I praktiken görs det dock en sådan prövning, eftersom proportionalitetsprinci- pen anses gälla oavsett om den har lagfästs eller inte. En viktig utgångspunkt vid all användning av tvångsmedel är att den ska vara nödvändig och proportionerlig. Av det skälet har pro- portionalitetsprincipen lagfästs i 24–28 kap. och i de särskilda lagar som reglerar tvångsmedel i underrättelseverksam- het. Proportionalitetsprincipen anses dock gälla vid till- lämpningen av tvångsmedel oberoende av om det framgår av lagtext (Vissa tvångsmedelsfrågor, prop. 1988/89:124, s. 28 f.). Eftersom regelverk tillämpas vid flertalet tvångsmedel kom- mer proportionalitetsprincipen att tillämpas i det enskilda fallet vid sådana åtgärder. Det är däremot inte tydligt om den ska tillämpas vid den generella prövningen enligt 11, 11 a och 14 §§ lagen om särskild utlänningskontroll. Något uttryckligt krav på att proportionalitets- principen ska tillämpas vid den generella prövningen av om tvångs- medel får användas mot en utlänning, eller vid beslut om anmäl- ningsplikt eller kvarhållande av försändelser, finns inte. Det skulle kunna innebära att regleringen inte anses uppfylla kraven i Europa- konventionen. Proportionalitetsbedömningar tillmäts stor betydel- Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll se vid överväganden av om tvångsmedelslagstift- ning uppfyller minimikraven i konventionen. En uttrycklig proportionalitetsbestämmelse bör införas Mot bakgrund av de krav som ställer på lagstift- ning om tvångsmedel bör enligt utredningens mening proportiona- litetsprincipen komma till direkt uttryck i den nya lagen, på samma sätt som i t.ex. lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt all- varliga brott. Eftersom förvar och uppsikt också innebär tvång mot utlänningen eller en begränsning av hans eller hennes möjligheter att röra sig fritt bör proportionalitetsprincipen tillämpas vid alla beslut som rör sådana åtgärder. Den bör alltså gälla för både beslut om åt- gärden som sådan ska vidtas och hur länge den ska få pågå och under vilka former. För att det ska vara tydligt att proportionalitetsprincipen ska till- lämpas vid alla avgöranden som innebär att utlänningen utsätts för tvång bör en bestämmelse med den innebörden tas in i den nya lagen. Bestämmelsen bör placeras i lagens första kapitel. Den bör utformas generellt och gälla vid tillämpningen av bestämmelser om förvar, uppsikt, tvångsmedel och andra tvångsåtgärder. Det ligger i sakens natur att samhällsintresset, risken för att oskyldiga utsätts för terroristattentat och risken för annan särskilt samhällsskadlig verksamhet väger mycket tungt vid en proportiona- litetsbedömning enligt den nya lagen. Detsamma gäller intresset av att utvisningar enligt lagen kan verkställas snabbt och effektivt. Det krävs därför betydligt starkare skäl än annars för att det intrång eller men som en tvångsåtgärd innebär för utlänningen ska väga över. Det kan dock inte uteslutas att så kan vara fallet. Proportionalitetsprin- cipen kan t.ex. innebära att mycket långvarig tillämpning av tvångs- medel inte längre anses stå i rimlig proportion till det intrång som det innebär för utlänningen. En proportionalitetsbe- dömning kan också i ett enskilt fall leda till att endast anmälnings- skyldighet anses vara proportionerlig, men inte användning av andra tvångsmedel. På motsvarande sätt kan en proportionalitetsbedöm- ning i det enskilda fallet leda till att en utlänning ställs under uppsikt i stället för att fortsatt hållas i förvar. 6Tillämpningsområdet för den nya lagen 6.1Bakgrunden till nuvarande tillämpningsområde Lagen om särskild utlänningskontroll bygger, som framgått, på de terroristbestämmelser som infördes i svensk rätt och som i omgångar flyttats ut och in i utlänningslagen. När lagen om särskild utlänningskontroll infördes slogs terroristbestämmel- serna samman med en regel från den då gällande utlänningslagen, som innebar att en utlänning fick utvisas med hänsyn till rikets säkerhet. Med det kom lagen om särskild utlänningskontroll att bli tillämplig på två olika grunder; dels vid befarat terroristbrott, dels med hänsyn till rikets säkerhet. Bestämmelsen om lagens tillämpningsområde har sedan lagens tillkomst genomgått en del förändringar. Ursprungligen uttrycktes risken för terroristbrott på det sättet att utlänningen kunde befaras komma att använda våld, hot eller tvång för politiska syften. En ut- länning kunde enligt äldre lagstiftning avvisas eller utvisas om han tillhörde eller verkade för sådana grupper och organisationer vilka genom sin tidigare verksamhet hade visat att de systematiskt an- vände våld för politiska syften även mot oskyldiga människor i främ- mande land och därför kunde befaras göra det i . Uttrycket våld, hot eller tvång för politiska syften ersattes med en hänvisning till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terrorist- brott när den lagen trädde i kraft . Motivet till änd- ringen var att det inte i svensk lagstiftning skulle finnas olika sätt att beskriva terroristbrott på (prop. 2002/03:38 s. 82). Tillämpningsområdet i den del det avser hänsyn till rikets säker- het var oförändrat fram till . Då skärptes kravet på vilka ärenden med säkerhetsaspekter som skulle handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Efter ändringen ska det vara Tillämpningsområdet för den nya lagen särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet att en utlänning utvisas, för att lagen om särskild utlänningskontroll ska kunna tillämpas (prop. 2009/10:31 s. 237 f.). Möjligheten att utvisa en utlänning eller vidta andra åtgärder med hänsyn till rikets säkerhet har funnits i utlänningslagstiftningen un- der . Som nämnts fördes den utvisningsgrunden, som tidigare fanns i utlänningslagen, samman med terroristbestämmelserna vid tillkomsten av lagen om särskild utlänningskontroll. Längre tillbaka fanns det även möjlighet att utvisa en utlänning om det var påkallat med hänsyn till statens intresse. Den utvisningsgrunden togs dock bort , eftersom flertalet av de politiska utvis- ningarna kunde göras med stöd av terroristbestämmelserna eller med hänsyn till rikets säkerhet (prop. 1975/76:18 s. 157). 6.2Hänsyn till risken för terroristbrott 6.2.1Lagen om särskild utlänningskontroll Enligt 1 § 2 lagen om särskild utlänningskontroll får en utlänning ut- visas om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidi- gare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. beslutade ett tillkännagivande till regeringen om att se över lagen om särskild utlänningskontroll i syf- te att lagen ska tillämpas i fler fall än (bet. 2017/18:JuU11, rskr. 2017/18:161). I tillkännagivandet konstaterar att det finns anledning att överväga om lagen om särskild utlänningskon- troll bör utsträckas till att gälla även i de fall där en utlänning kan befaras komma att begå eller medverka till brott enligt två andra lagar. De lagar som avses är lagen (2002:444) om straff för finansie- ring av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen). Enligt utredningsdirektiven ska utredningen analysera och ta ställning till om tillämpningsområdet för lagen om särskild utlän- ningskontroll bör utvidgas till att omfatta även brott enligt finansie- Tillämpningsområdet för den nya lagen ringslagen och rekryteringslagen. Nedan följer därför en översiktlig beskrivning av innehållet i dessa båda lagar. Lagen om straff för ter- roristbrott behandlas först. 6.2.2Lagen om straff för terroristbrott Lagen om straff för terroristbrott trädde i kraft och innehåller bestämmelser om straffansvar för sådana brott. Den genomför och rådets direktiv (EU) 2017/541 av om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut /475/RIF och om ändring av rådets beslut /671/RIF. För terroristbrott döms den som begår någon av de gärningar som räknas upp i lagen, när brotten begås i visst syfte. Det gäller bl.a. mord, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, sabotage och kapning, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation. För straffansvar krävs att gärningsmannen haft till syfte bl.a. att injaga allvarlig fruk- tan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp. För försök, förbe- redelse och stämpling till och underlåtenhet att avslöja eller för- hindra terroristbrott döms det till ansvar enligt 23 kap. . Straffet för terroristbrott är fängelse i lägst fyra och högst , eller på livstid. Om brottet är mindre grovt är straffet fängelse i lägst två och högst . Är ett högre lägsta straff för gärningen föreskrivet i , gäller i stället det som sägs där. Finansieringslagen, som trädde i kraft , innehåller be- stämmelser som genomför () internationel- la konvention om bekämpande av finansiering av terrorism. Lagen innehåller även bestämmelser som genomför punkt 6 i FN:s säker- hetsråds resolution (2014) med åtgärder mot s.k. utländska terroriststridande. Dessutom innehåller lagen bestämmelser för att genomföra tilläggsprotokollet till konvention om förebyggande av terrorism och till och rådets direktiv (EU) 2017/541 av om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets Tillämpningsområdet för den nya lagenSOU 2020:16 rambeslut /475/RIF och om ändring av rådets beslut /671/RIF. I finansieringslagen regleras straffansvaret för finansiering av sär- skilt allvarlig brottslighet. Med särskilt allvarlig brottslighet avses bl.a. vissa brott mot liv och hälsa, frihet och frid och allmänfarliga brott, när brottet begås i ett visst syfte. Det gäller t.ex. mord, dråp, grov misshandel, människorov, mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse och sabotage. Syftet med gärningen ska vara att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd. Särskilt allvarlig brottslighet innefattar även terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott, grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage. Med särskilt allvar- lig brottslighet avses dessutom brottslighet enligt vissa internatio- nella överenskommelser om bl.a. tagande av gisslan och bekämpande av bombattentat av terrorister. Även vissa i lagen uppräknade brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer ingår i vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet. Enligt finansieringslagen är det straffbart att samla in, tillhanda- hålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet. Det är även straffbart att på motsvarande sätt hantera egendom som ska an- vändas eller är avsedd att användas av en person eller en sammanslut- ning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Påföljden är fängelse i högst . Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst och högst . Den som finansierar brott enligt rekryteringslagen döms till fängelse i högst . I ringa fall döms inte till ansvar. Ansvar enligt finansieringslagen döms inte ut om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i eller lagen om straff för terroristbrott. Tillämpningsområdet för den nya lagen Rekryteringslagen trädde i kraft . Lagen ge- nomför konvention om förebyggande av terrorism med tilläggsprotokollet .