sou · H8B382 · 2020-12-30 00:00:00 — Av praxis och förarbetsuttalanden står det emellertid klart att statliga myndigheter i 4 § 8 avgiftsförordningen ges ett generellt bemyndigande att ta ut avgifter Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form för sådant tillhandahållande (jfr t.ex. HFD 2013 ref. 21 och SOU 2010:4, s. 172). Bestämmelsen är inte beroende av på vilken rättslig grund informationen tillhandahålls. I vår enkätundersökning uppgav av de myndigheter som svarade att om avgifter tas ut för att tillhandahålla information i elektronisk form görs det med stöd av 4 § 8 avgiftsförordningen. I några fall angavs att det görs med stöd av ett särskilt bemyndigande. Även om bestämmelsen naturligen tar sikte på att information tillhandahålls efter en begäran kan vi inte se att ordalydelsen i sig utesluter att den kan tillämpas även i situationer då en myndighet tillhandahåller information i elektronisk form på eget initiativ, exempelvis genom att den publiceras på myndighetens webbplats (se Handledning från , Att ta betalt med 4 § avgiftsförordningen, ESV 2015:45, s. 24). Något som talar mot denna slutsats har vi inte kunnat finna. Tvärtom talas det t.ex. i förordningsmotiven till avgiftsförordningen om att bestämmelsen avser situationer som ligger ”utöver skyldigheterna i tryckfrihetsförordningen” (motiven, 1992:3, s. 7). Att utan en föregående begäran tillhandahålla information för nedladdning utgör inte en skyldighet enligt 2 kap. TF (se avsnitt 4.5). Bestämmelsen innehåller däremot andra begränsningar. Dels ska tillhandahållandet vara förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, dels ska det enligt 4 § andra stycket vara av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Verksamhet av mindre omfattning ska enligt förordningsmotiven till avgiftsförordningen sättas i relation till varje enskild myndighets totala verksamhet (motiven, 1992:3, s. 7). Det ligger i sakens natur att utlämnande av allmänna handlingar, dvs. när ett tillhandahållande görs efter en begäran i ett enskilt fall, knappast någonsin kan vara huvuduppgift eller kärnverksamhet för en myndighet. Det är därmed av tillfällig natur i den mening som avses i bestämmelsen. Det bör anses vara förenligt med en myndighets verksamhet (SOU 2010:4, s. 345 och 350). Det följer dessutom av förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. att myndigheter får lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form om det är lämpligt. Även när det gäller publicering av information på myndigheters webbplats – exempelvis i form av statistik och prognoser, nyhetsbrev, styrdokument och remissyttranden – anser vi att det är sådan verksamhet som avses i Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form 4 § andra stycket avgiftsförordningen. Om en myndighet däremot regelmässigt eller i större omfattning på eget initiativ tillhandahåller information i elektronisk form, krävs enligt vår uppfattning ett särskilt bemyndigande för att en avgift ska kunna tas ut enligt gällande rätt. Ett sådant bemyndigande kan exempelvis följa av en myndighetsinstruktion.1 Då gäller inte det generella bemyndigandet i 4 § 8 avgiftsförordningen (SOU 2010:4, s. 177 och 346 ff.). Myndigheten får enligt 5 § själv, upp till full kostnadstäckning besluta om storleken på de avgifter som tas ut med stöd av 4 § 8, om inte regeringen har föreskrivit något annat. Kostnader som har samband med tidigare led kan inte täckas utan ett särskilt bemyndigande (se t.ex. Grunddata – i samhällets tjänst, SOU 1997:146, s. 129). Det är således kostnader för att tillgängliggöra och tillhandahålla informationen i ett visst fall som kan täckas, dvs. Med ”upp till full kostnadstäckning” avses att myndigheten får beräkna avgiften till allt från noll till full kostnadstäckning. Det är inte preciserat i avgiftsförordningen vilka kostnader som får ingå i avgiftsunderlaget för avgifter som tas ut med stöd av 4 § 8 avgiftsförordningen. I princip kan alla kostnader i verksamheten täckas. Regeringen har emellertid anfört att avgiftsunderlaget i dessa fall ska grundas på kostnaden för att ta fram och distribuera informationen, dvs. det som motsvaras av marginalkostnaden (Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175, s. 165). För att förbättra tillgängligheten till myndigheters information i elektronisk form ska en enhetlig princip gälla för myndigheternas uttag av avgifter för att i elektronisk form tillhandahålla begärda uppgifter (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31). uttalade i samband med att den övervägde hur avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form bör regleras att det bör vara en utgångspunkt för myndigheterna att de vid denna avgiftssättning följer de principer som har angetts av regering och riksdag för avgifter vid tillhandahållande av elektronisk information (SOU 2010:4, s. 356). 1Se t.ex. 13 § förordningen (2007:1110) med instruktion för och 30 § förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet. Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form rapport uttalat att även om principens status och tillämpning i statsförvaltningen inte är helt klarlagd utgör den en vägledning och riktlinje för hur statsmakterna vill att avgifterna ska sättas (Avgiftsförordningen och PSI-lagen, ESV 2015:63, s. 18). När principen tillämpas på avgifter som tas ut med stöd av 4 § 8 avgiftsförordningen bör den tolkas som ett tak. Myndigheten får i avgifterna inte medräkna kostnader som överstiger kostnaderna för att ta fram och distribuera informationen. I dessa kostnader ingår samtliga kostnader för att hantera beställningen, dvs. materialkostnader, kostnader för programmering, bearbetning m.m. (SOU 2010:4, s. 186). Kostnader för tid som går åt för att utföra beställningen får ingå, i form av personalkostnader med ett pålägg för att täcka en skälig andel av gemensamma kostnader för till exempel ledning, det vill säga OH-kostnader, för respektive myndighet (jfr ESV 2015:63, s. 21). 5.3.5Rättsligt stöd för kommunala myndigheter, offentliga företag och de statliga affärsverken Vår bedömning: Det finns, mot bakgrund av de överväganden vi gör i slutbetänkandet, anledning för kommuner och regioner att se över gällande avgiftstaxor i de delar som avser avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form. Detsamma gäller för offentliga företag i den mån det är reglerat i bolagsordning, genom ägardirektiv eller liknande. Kommuner och regioner får enligt 2 kap. 5 § kommunallagen (2017:725) ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får dock avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning. För avgifter som kommunala myndigheter tar ut för att tillhandahålla information, oavsett den rättsliga grunden, saknas en särskild reglering motsvarande avgiftsförordningen. Varje kommun får därför själv fastställa de avgifter som ska tas ut för kopior av allmänna handlingar m.m. Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form JO har uttalat att det inte är tillräckligt att hänvisa till avgiftsförordningen eftersom den inte innehåller någon fastställd avgift för att lämna ut kopior i elektronisk form, utan det är myndigheten själv som får fatta beslut om grunderna för sådana avgifter (jfr JO:s beslut, dnr 3452-2000 och dnr 1149-2015). Vi kan inte utläsa att det finns ett hinder mot en sådan hänvisning i de delar som avgiftsförordningen innehåller en fastställd avgift, på det sätt som följer för exempelvis papperskopior. Det kan därför ifrågasättas om dessa uttalanden har fortsatt bäring i de fall det i lag finns en skyldighet för myndigheter att tillhandahålla information i elektronisk form, på det sätt som vi redovisat i avsnitt 4.4.5. Som vi återkommer till i avsnitt 5.4.1 och 5.4.2 bör sådant tillhandahållande regleras på samma sätt som gäller för analoga avskrifter och kopior, dvs. mot en fastställd avgift. Under alla omständigheter kan det, utifrån våra överväganden, finnas anledning för kommunerna att se över de avgiftstaxor som tillämpas, i vart fall i de delar som avser avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form. Detta gäller särskilt vad vi anför i avsnitt 5.4.1 om när kostnader som har samband med tillgängliggörandet får räknas in i avgiftsunderlaget. En genomgång som vi har gjort av ett urval av kommunala avgiftstaxor som finns tillgängliga på internet visar tydligt att de ofta bygger på avgiftsförordningen, särskilt genom att avgifter för tillhandahållande av information i elektronisk form i många fall beräknas utifrån vad som gäller för papperskopior, dvs. en viss avgift per sida. Den företrädare från kommuner och regioner som ingått som expert i utredningen har bekräftat att så är fallet. Om en kommun eller region beslutar att ta ut en avgift får denna enligt allmänna kommunalrättsliga principer inte sättas högre än vad som motsvarar självkostnaden. Av 2 kap. 6 § kommunallagen framgår att detta motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller. Begreppet definieras av som summan av samtliga kostnader för att framställa och leverera en viss produkt. Detta förutsätter att samtliga kostnader, såväl direkta som indirekta, på ett rättvisande sätt har fördelats till den verksamhet där produkten framställs (ESV:s handledning, Sätt rätt pris!, 2014:52, s. 80). Avgifter för kopior måste också vara enhetliga, dvs. samtliga kopior måste avgiftsbeläggas (se RÅ 1979 Ab 221). Vidare har det i praxis uttalats att vid fastställandet av avgifter för allmänna handlingar får, Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form i likhet med vad som gäller för statliga myndigheter, hänsyn inte tas till kostnaden för handlingens framtagande eller återställande (RÅ 1985 2:9). Inte heller kostnaden för sekretessprövning får ingå i underlaget. Samma principer för beräkning av avgiftsnivåerna för det individuella uttaget gäller alltså för kommunerna som för de statliga myndigheterna. Med offentliga företag avses i detta slutbetänkande den krets av aktörer som omfattas av definitionen i 1 kap. 5 § öppna data-lagen. Uttrycket behandlas i huvudbetänkandet, avsnitt 9.1.1. Vi avser inte här att redogöra närmare för dessa aktörer, utan konstaterar att för offentliga företag saknas, i likhet med vad som sagts om kommuner, bestämmelser av avgiftsuttag som motsvarar avgiftsförordningens regler. Principerna för att ta ut avgifter kan i stället exempelvis slås fast i bolagsordning, genom ägardirektiv eller liknande. Det krävs inte någon särskild lagreglering för att offentliga företag ska ha en möjlighet att ta ut avgifter. Priset är som utgångspunkt en avtalsfråga mellan parterna. I vilken utsträckning avgiftsförordningen, och ändringar i denna, får genomslag för dessa aktörer är därför mycket svårt att uppskatta (jfr Nytt regelverk om upphandling, prop. 2015/16:195, s. 699). I likhet med vad vi anfört ovan om kommunala avgiftstaxor anser vi att det kan finnas skäl för offentliga företag som omfattas av offentlighetsprincipen att se över de avgifter som tas ut för att tillhandahålla information i elektronisk form. Syftet med de statliga affärsverken (, och ) är att de, som hörs på namnet, ska drivas på affärsmässiga grunder. Det innebär att de med egna intäkter i form av avgifter ska täcka sina kostnader och därutöver lämna avkastning på det statskapital som de disponerar. I affärsverkens regleringsbrev uttrycks detta i termer av avkastningskrav. För andra myndigheter gäller i stället att de ska beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form Affärsverken har enligt 1 a § avgiftsförordningen inte möjlighet att ta ut avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form med stöd av det generella bemyndigandet i 4 § 8. Det krävs således ett särskilt bemyndigande för att de ska kunna ta ut en avgift för sådana åtgärder.2 I förordningsmotiven till avgiftsförordningen anförs att affärsverken i många sammanhang är undantagna från regler som gäller andra statliga myndigheter och att de i de flesta fall är bemyndigade att själva, inom ramen för de mål som har angett, fatta beslut som rör den affärsdrivande verksamheten. Det ansågs därför inte finnas anledning att låta dem omfattas av bl.a. 4 § avgiftsförordningen (motiven till förordningen, 1992:3, s. 4). Vi kan i detta sammanhang notera att av svaren i vår enkätundersökning framgår att varken eller tar ut några avgifter för att, efter en begäran att ta del av allmänna handlingar, tillhandahålla information i elektronisk form. De uppger att de tar emot färre än 100 förfrågningar . Mot denna bakgrund bör en ändring i 4 § 8 avgiftsförordningen inte påverka de statliga affärsverken i negativ riktning. När det gäller avgifter för kopior och avskrifter m.m. av allmänna handlingar ska affärsverken tillämpa bestämmelserna i 15–22 §§ på samma sätt som övriga statliga myndigheter som omfattas av dessa föreskrifter. I nämnda förordningsmotiv anförs att de bör gälla inom hela statsförvaltningen, således även för affärsverken. Som vi har redogjort för i avsnitt 5.3.2 innehåller 15 § en skyldighet att ta ut en avgift i de fall som räknas upp i bestämmelsen. Vi återkommer i avsnitt 7.3 till frågan om en motsvarande skyldighet bör gälla när information tillhandahålls i elektronisk form, och i avsnitt 8.2.1 till om det finns skäl för att i vissa delar undanta de statliga affärsverken från ett krav på att ta ut avgifter i sådana fall. Om det finns ett särskilt bemyndigande för något av affärsverken som föreskriver att avgifter ska tas ut i en annan ordning gäller detta, enligt 2 § avgiftsförordningen. 2Av exempelvis 22 § förordningen (2007:1161) med instruktion för framgår att myndigheten i affärsverksamheten får ta ut avgifter, besluta om avgifternas storlek och disponera inkomsterna. Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form 5.4Kostnader som kan beaktas när information tillhandahålls i elektronisk form Vi har i kapitel 4 redogjort för när olika åtgärder som en myndighet kan behöva vidta för att handlägga och besvara en begäran om att få del av information som myndigheten innehar utgör en skyldighet enligt 2 kap. TF (offentlighetsuttag) respektive när det är att betrakta som ett informationsuttag i övrigt. De bedömningar vi då gjort kommer att ligga till grund för våra fortsatta överväganden kring vilka faktiska kostnader som kan ligga till grund för ett avgiftsuttag när information tillhandahålls i elektronisk form. I likhet med den ordning som vi använt i kapitel 4 utgår vi från en uppdelning i tillgängliggörande och tillhandahållande. 5.4.1Kostnader hänförliga till tillgängliggörandet Vår bedömning: Kostnader för arbete med att ta fram och pröva om den information som efterfrågas omfattas av sekretess ska endast medräknas till den del åtgärderna går utöver myndighetens skyldigheter enligt offentlighetsprincipen. Vi vill inledningsvis tydliggöra att de utökade krav på myndigheter att tillhandahålla information i elektronisk form som vi föreslår i öppna data-lagen inte påverkar tillgängliggörandet av information utan endast formerna för hur informationen ska tillhandahållas. Det är viktigt att hålla isär dessa moment. Med detta sagt gör vi följande överväganden. Utgångspunkten bör alltid vara att en förfrågan om att få del av information, oavsett formen, ska uppfattas som en begäran med stöd av offentlighetsprincipen, som den kommer till uttryck i 2 kap. TF (SOU 2010:4, s. 317). Som vi beskrivit i avsnitt 4.3 innefattar ett tillgängliggörande att myndigheten behöver identifiera och ta fram informationen. En prövning av om informationen omfattas av sekretess behöver därefter vanligtvis göras, något som i sin tur kan medföra att myndigheten nekar tillgång till informationen eller att uppgifter behöver maskas. Om den enskilde tar del av en allmän handling på stället, vilket i regel sker i myndighetens lokaler, finns det inte någon rätt för myn- Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form digheten att ta ut avgifter för tillhandahållandet (2 kap. 15 § TF). Det är bara när sökanden på något sätt vill ta med sig en kopia eller avskrift av en viss handling som myndigheten får, och ska, ta ut en avgift. Redan med hänsyn till ordalydelsen av dessa bestämmelser är det enligt vår mening tydligt att det inte finns någon möjlighet för en myndighet att ta ut en avgift för att täcka de kostnader som är hänförliga till att tillgängliggöra informationen, under förutsättning att det är fråga om ett offentlighetsuttag. Att myndigheter i dessa fall inte får ta betalt för att ta fram och sekretesspröva informationen framgår också av praxis, förarbeten och doktrin (jfr RÅ 85 2:9, SOU 2010:4, s. 272 och , Offentlighetsprincipen, 2007, s. 147 f). I handledning, Avgift för kopia av allmän handling (ESV 2005:27, s. 13) görs samma bedömning. Endast kostnader för kopiering, material och expediering av en kopia får täckas. Med dessa utgångspunkter är det enligt vår mening något oklart om riksdagens prissättningsprincip – när det gäller kostnader för att ta fram viss information – lämpligen bör ligga till grund för beräkningen av avgiftsunderlaget när en myndighet tar ut en avgift för att tillhandahålla information i elektronisk form. Principen blandar enligt vår mening ihop frågan om tillgängliggörande och tillhandahållande på ett sätt som bidrar till oklarheter i tillämpningen. I första hand saknar vi något konkret stöd för att begreppet ”ta fram” skulle avse något annat än tillgängliggörandet. En möjlighet är att se det som att det som avses är framställningen av en kopia. använde exempelvis begreppen framställa och uttagskostnad, vilket antyder att de kostnader som avses är de som är hänförliga till att framställa ett ytterligare exemplar av den berörda informationen och distribuera denna (SOU 1997:146, s. 121 ff.). I sin rapport och PSI-lagen anför emellertid att ”ta fram” kan jämföras med sådana sammanställningar som myndigheten är skyldig att göra vid en begäran om utlämnande av allmän handling, det vill säga vad som anses som rutinbetonade åtgärder enligt 2 kap. TF (ESV 2015:63, s. 19). Detta uttalande tar tydligt sikte på tillgängliggörandet, inte till framställningen och distributionen av en kopia. Vi har svårt att förena detta sistnämnda synsätt med det som anförts i praxis m.m. kring att myndigheter inte får ta betalt för att ta fram information när det görs med stöd av offentlighetsprincipen. Att tillhandahållandet i ett enskilt fall går utöver de skyldigheter som Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form följer av 2 kap. TF, t.ex. på grund av att det saknas en skyldighet i lag att tillhandahålla en allmän handling i digitalt format i annan form än utskrift, innebär enligt vår bedömning inte att det föregående tillgängliggörandet ”smittas”. Detta följer redan av att sökanden alltid har en rätt att utan avgift få del av informationen på stället. Åtgärderna som myndigheten behöver vidta för att göra informationen tillgänglig är oberoende av hur och i vilken form den därefter tillhandahålls. Oavsett vad som i praktiken avses med begreppet ”ta fram” är det enligt vår uppfattning viktigt att en tydlig gränsdragning görs i dessa delar. Det finns annars en risk för att myndigheter felaktigt tar ut avgifter så att de täcker även sådana åtgärder som myndigheten är skyldig att vidta vid en begäran med stöd av offentlighetsprincipen. Exempelvis kan arbete med att sammanställa uppgifter och som utgör rutinbetonade åtgärder uppgå till i vart (jfr HFD 2015 ref. 25). Den kostnad som är förknippad med arbete av sådan omfattning är det enligt vår uppfattning inte osannolikt att en myndighet tar ut en avgift för, trots att det är åtgärder som myndigheten är skyldig att vidta enligt offentlighetsprincipen. Svar från de domstolar som deltagit i den riktade enkätundersökning som vi har skickat ut under utredningens gång visar på att det på myndigheterna finns oklarheter i dessa delar och att momenten lätt blandas samman. Detta är enligt vår mening inte tillfredställande. I de fall tillgängliggörandet utgör ett informationsuttag i övrigt, exempelvis när en sökande på förhand efterfrågar information som inte finns för begäran, kan däremot kostnader för att både ta fram och sekretesspröva informationen beaktas vid avgiftsuttaget. Även kostnader för att maska uppgifter kan räknas med i dessa fall. Sammantaget är vår bedömning således att kostnader för att tillgängliggöra viss information, dvs. att ta fram den och pröva om den omfattas av sekretess, endast får ingå i avgiftsunderlaget till den del åtgärderna går utöver myndighetens skyldigheter enligt offentlighetsprincipen. När det gäller sammanställning av uppgifter innebär detta enligt vår mening att endast sådant arbete som går utöver vad som utgör rutinbetonade åtgärder får beaktas. Om det i ett visst fall beräknas ta att göra sammanställningen är det, enligt gällande praxis, troligtvis inte fråga om ett offentlighetsuttag. Vi anser emellertid att det i ett sådant fall inte är rimligt att myndig- Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form heten får beakta all nedlagd tid vid beräkningen av avgiftsunderlaget utan endast ”överskjutande del”. Var denna gräns kommer att gå i ett enskilt fall är inte möjligt att närmare bestämma på förhand utan kommer att bli en fråga för rättstillämpningen. 5.4.2Kostnader hänförliga till tillhandahållandet Vår bedömning: Kostnader för att bearbeta information så att den tillhandahålls i ett visst logiskt format ska räknas med i avgiftsunderlaget. Även kostnader för distribution, däribland kostnader för ett fysiskt lagringsmedium som är nödvändigt för att distribuera informationen eller som särskilt har efterfrågats av sökanden, kan täckas av en avgift. Det är först när sökanden vill ta del av tillgängliggjord information på annat sätt än på stället – i analogt eller digitalt format – som det uppstår kostnader som kan hänföras till tillhandahållandet. Av 2 kap. 16 § TF framgår att det, när det är ett offentlighetsuttag, ska ske mot en fastställd avgift. Detta gäller enligt vår bedömning oavsett om det i ett enskilt fall är fråga om en avskrift eller kopia i analog form enligt första meningen, eller om tillhandahållandet görs i elektronisk form på grund av att det följer av lag (andra meningen). Logiskt format (filformat) För sådana avskrifter och kopior som avses i 2 kap. 16 § första meningen TF regleras avgiftsunderlaget av bestämmelserna i 15–22 §§ avgiftsförordningen. Dessa är som vi konstaterat i avsnitt 5.3.2 emellertid inte tillämpliga för tillhandahållande i elektronisk form. I stället beräknas avgifterna i dessa fall utifrån det generella bemyndigandet i 4 § 8 och 5 § avgiftsförordningen, med riksdagens prissättningsprincip som ett tak (avsnitt 5.3.4). Detta innebär att offentlighetsprincipen, och därmed de fastställda avgifter som anges i 15–22 §§ avgiftsförordningen, enligt gällande rätt inte utgör en begränsning av vilka kostnader hänförliga till tillhandahållandet som kan räknas med, på det sätt som vi redogjort för i föregående avsnitt vad gäller tillgängliggörandedelen. Ett exempel på en begränsning som gäller Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form för analoga kopior vid ett offentlighetsuttag är att de avgifter som en myndighet då tar ut endast ska motsvara myndigheternas kostnader för papper och visst kopieringsslitage, plus porto (SOU 2010:4, s. 186 och 305). Bestämmelserna ska tolkas som att endast maskin- och papperskostnader avses; i avgiften för kopior ska inte kostnaden för arbete som myndigheten lägger ned i denna del räknas med (JO 2002/03 s. 501)3.