sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — Vi har valt att inte gå vidare med frågan om skatt på dessa produkter. Vi har inte kunnat hitta uppgifter om mängden fyrverkerier som för- brukas. Däremot uppger svenska fyrverkeribranschen att det säljs fyrverkeripjäser för , vilket är en minsk- ning sedan millennieskiftet.82 Fyrverkerier används utomhus och nedskräpning förekommer. krävs tillstånd från kommunen och genomgången utbildning hos Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) för att få använda vissa fyrver- kerier. Kravet på tillstånd och utbildning bör leda till minskad för- brukning och därmed också minskad nedskräpning. Vi vet dock inte i vilken omfattning fyrverkeridelar orsakar nedskräpning, eftersom de inte redovisas som en egen kategori i nedskräpningsstatistiken. Vi har valt att inte gå vidare med denna kategori. Engångsgrillar har blivit mycket populärt under de senaste två decen- nierna. I förbrukas 0,5–1,5 miljoner engångsgrillar , vil- ket i medeltal ger upphov till avfall.83 Det är en produkt som det inte finns något producentansvar för, utan det är kommunerna som ansvarar för insamlingen av förbrukade engångs- grillar. Engångsgrillar tillverkas i aluminium, vilket är ett material som kräver stora mängder energi under tillverkningen, och engångsgrillar återvinns inte . Engångsgrillar har förbjudits av svår torka då de har orsakat bränder. Ett flertal av de stora livs- medelskedjorna har själva beslutat att inte längre sälja produkten. Engångsgrillar orsakar också skada i naturen då de kan orsaka sprick- 82SVT Nyheter, /nyheter/inrikes/sa-mycket-har-forsaljningen-av-fyrverkerier- minskat. 83Palmebäck (2019), Engångsgrillen, sämst på allt – En designlösning mot en miljöbov. Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden bildning på klipphällar. har föreslagit att en skatt införs på engångsgrillar.84 Vi har valt att inte gå vidare med frågan om skatt på engångsgrillar. Vi bedömer att andra styrmedel kan vara mer lämp- liga i detta fall. Förbrukningen av värmeljus uppgår till ungefär 230 miljoner i Sverige.85 Det är framför allt aluminiumbehållaren som ljuset ligger i som bidrar till miljöpåverkan. Själva värmeljuset skulle kunna ligga i en flergångsbehållare, vilket skulle innebära minskad resursförbrukning och minskat avfall. Vi har valt att inte arbeta vidare med skatt på värme- ljus. De bidrar inte i någon större utsträckning till nedskräpning. Kaffefilter, presentpapper, pappersservetter och pappersdukar Vi har fått uppgifter från Euromonitor som uppger att det sätts pappersdukar på marknaden, pappersservetter och slutligen toalettpapper på den svenska marknaden.86 Det har inte varit möjligt att göra en uppskattning av den totala förbrukningen av kaffefilter och presentpapper. Vi har valt att inte gå vidare med dessa då de huvudsakligen är pappersprodukter och inte innehåller plast. Förladdningar till hagelgevär ingår som den elfte mest nedskräpande artikeln inom EU och har fått speciell uppmärksamhet då dessa ofta hamnar i känslig natur. har lyft dessa artiklar som ett pro- blem. Även har analyserat dessa och beräknat att det för- brukas cirka 8 miljoner förladdningar där. Vi har inte tagit fram mot- svarande siffror för . Vi har valt att inte gå vidare i denna del. Det kräver ytterligare utredning och vi har inte ansett att denna pro- 85Ramböll (2019), Minska avfallet i . Här antogs att varje familj köper in 50 värmeljus . Det finns 4,6 miljoner hushåll vilket ger 230 miljoner värmeljus . 86Uppgift i e-postmeddelande med Euromonitor . Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden dukt i jämförelse med de produkter som vi gått vidare med är ett till- räckligt stort problem för att vi ska kunna prioritera det. Öronproppar säljs som både engångs- och flergångsprodukter. Vissa är alltså återanvändningsbara och kan till exempel rengöras i disk- maskin. Engångsöronproppar görs av ofta av plast. Ett vanligt mate- rial till sådana är polyuretan, en sorts flexibel skumplast. Enligt tid- ningen Recycling förbrukas 1 miljard öronproppar och de flesta är i skumplast.87 Det har inte varit möjligt att få fram uppgifter om hur många som säljs och används i . De förekommer inte heller i nedskräpningsstatistiken. Vi har inte gått vidare med öronproppar. 8 Muggar och livsmedelsbehållare Detta kapitel innehåller våra överväganden och förslag rörande en- gångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare. Förslag: Det införs en punktskatt på muggar och livsmedels- behållare. Skatt ska tas ut för dessa produktkategorier om de helt eller delvis består av plast och är avsedda för engångsbruk. Skatt ska betalas med per mugg och med per livs- medelsbehållare, men avdrag får göras för engångsartiklar med ett lågt plastinnehåll. Vid högst 1 procents plastinnehåll får avdrag göras med av den skatt som annars ska betalas för en mugg och med av den skatt som annars ska betalas för en livsmedelsbehållare. Vid högst 10 procents plastinnehåll får avdrag göras med av den skatt som annars ska betalas för en mugg och av den skatt som annars ska betalas för en livsmedelsbehållare. Skattskyldiga är de som tillverkar, för in, tar emot eller importerar skattepliktiga varor. Från skattskyldig- het undantas dock införsel, mottagande och import av skatte- pliktiga varor i mycket ringa omfattning. Vidare görs även undan- tag för en fysisk persons tillverkning, införsel, mottagande och import av skattepliktiga varor som är avsedda för dennes eller familjens personliga bruk. Skattskyldighet inträder för tillverkning, införsel, mottagande respektive import. Bestäm- melser införs om uppskjuten skattskyldighet för godkända lager- hållare i likhet med vad som gäller enligt annan punktskattelag- stiftning. Förslagen i de delar som rör registrering som godkänd lagerhållare föreslås träda i kraft . Förslagen i övriga delar föreslås träda i kraft . I detta kapitel redovisar vi våra överväganden och förslag om beskatt- ning av engångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare. Inledningsvis behandlar vi frågor om behovet av styrning och valet av styrmedel för dessa produktkategorier (se avsnitt 8.2–8.4) och där- efter presenterar vi våra förslag (se avsnitt 8.5–8.14). Införandet av en skatt på engångsartiklar förutsätter att ny lagstiftning tas fram. I detta kapitel presenteras därför våra förslag till lagstiftning i fråga om beskattning. Även en del följdändringar i annan lagstiftning behand- las. I kapitlet redovisas även våra överväganden beträffande förslagets förenlighet med . Konsekvenserna av förslagen beskrivs i kapitel 11. 8.2Behövs ytterligare styrning? I de följande avsnitten diskuterar vi behovet av styrning och valet av styrmedel för engångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehål- lare. Ett antal delfrågor gör sig gällande vid denna bedömning och dessa redogörs för nedan. Vi beskriver bland annat varför dagens för- brukning av artiklarna är problematisk och att befintliga styrmedel och initiativ inte räcker till. Därefter ställer vi frågan om skatt är det mest effektiva styrmedlet för att nå de mål vi vill uppnå eller om det finns andra mer lämpliga lösningar. Vidare går vi även igenom admi- nistrativa aspekter och EU-rättsliga frågor som måste beaktas vid utformningen av en skatt eller annat styrmedel. 8.2.2Vad vet vi om dagens förbrukningsnivå? Engångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare tillhanda- hålls framför allt i restauranger, kaféer och butiker som säljer mat och dryck att ta med, men många restauranger serverar även mat och dryck i engångsartiklar trots att serveringen sker inne i restaurangen. Förbrukningen av dessa artiklar följer trenderna inom snabbmats- kulturen.1 Trenden att äta mat och dryck på språng eller att ta med 1Delfi fastfoodguide (2017). sig till annan plats ökar. Nära var femte person köper mat, dryck eller snacks på språng eller åtminstone . har omsättningen hos snabbmatsrestauranger ökat med . Enligt organisationen ökade om- sättningen hos tre största hamburgerkedjor med tolv pro- cent –2017 och hos de fem största kafékedjorna i ökade omsättningen med 16 procent.2 Snabbmatstrenden och uteätartrenden är förmodligen här för att stanna och syftet med skatten är inte att stoppa denna trend, utan syftet är i stället att snabbmat m.m. ska kunna tillhandahållas på ett mer hållbart sätt genom att i första hand minska användningen av muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk. Enligt beräkningar från regeringsuppdrag uppgår den årliga förbrukningen av engångsmuggar helt och delvis i plast till cirka 530 miljoner. Av dessa utgör muggar helt i plast cirka 120 miljoner och muggar i papper med plastad insida utgör cirka 410 miljoner. Mängden plastlock till sådana muggar uppskattas upp- gå till cirka 380 miljoner per år.3 Siffran för antalet muggar är troligen underskattad. Muggar i papper med plastad insida har i en annan studie beräknats uppgå till så mycket som en miljard muggar per år.4 An- delen muggar som säljs i storpack i butiker är osäker. Den har beräk- nats uppgå till cirka 100 miljoner muggar i dagligvaruhandeln, men det kan även inkludera muggar som säljs fyllda med dryck.5 Enligt regeringsuppdrag uppgår den årliga för- brukningen av livsmedelsbehållare för engångsbruk som helt eller delvis består av plast till totalt 570 miljoner. De livsmedelsbehållare som är helt i plast uppgår till cirka 340 miljoner och livsmedelsbehål- lare i papper med plastad insida uppgår till cirka 230 miljoner.6 Det är troligen en underskattning då exempelvis de livsmedelsbehållare som säljs via kaféer inte ingår i statistiken. Andra beräkningar visar att antalet måltider som avhämtas skulle kunna uppgå till så mycket som 800miljoner , vilket också innebär lika många livsmedelsbehål- lare. Dock är en del av dessa plastfria, som till exempel kartonglådor 2Håll Rent (2019), Skräprapporten . 3Naturvårdsverkets regeringsuppdrag som rör genomförandet av EU:s direktiv om minsk- ning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. 4SMED (2019), Kartläggning av plastflöden i . Råvara, produkter, avfall och nedskräp- ning. Rapport nr 1, 2019. 6Naturvårdsverkets regeringsuppdrag som rör genomförandet av EU:s direktiv om minsk- ning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. till hamburgare och pizzor m.m. Livsmedelsbehållare förekommer även i andra material som till exempel aluminium, men vi saknar uppgifter om antalet. 8.2.3Vad vet vi om miljöeffekterna från dessa engångsartiklar? Användningen av engångsartiklar i form av muggar och livsmedels- behållare förbrukar resurser, genererar avfall och leder till nedskräp- ning. Om trenden att äta ute, inklusive att köpa med sig mat och dryck, och förbruka engångsartiklar i samband med sådana måltider fortsätter att öka så ökar även resursförbrukningen, mängden avfall och risken för nedskräpning. Nedan redogör vi närmare för den miljö- påverkan som förbrukningen av dessa engångsartiklar för med sig. I nästa avsnitt beskrivs de drivkrafter och beteenden som orsakar miljöproblemet. Muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk tillverkas främst utanför . Den största delen importeras alltså. I de flesta fall innehåller muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk någon mängd plast. Även de som huvudsakligen tillverkas av andra material, som till exempel papper, bagasse, bambu, eller vetestrå, förses ofta med en plastbeläggning på insidan. Vidare är tillhörande lock ofta gjorda av plast. Den vanligaste råvaran till plast är petrokemiska ämnen som mineralolja eller naturgas. I kapitel 3 beskriver vi hur oljeutvinning påverkar miljön genom bland annat markanvändning och använd- ning av stora mängder sötvatten. Vi redovisar också att det finns risk för oljeutsläpp till miljön med åtföljande skador på växt- och djur- livet. Även vid bearbetningen av råvaran till färdig produkt krävs energi. Miljöpåverkan från energianvändningen beror på hur elektri- citeten eller värmen som används har producerats och vilka råvaror som har använts för energiproduktionen. brukar även de resurser i form av mark, vatten, kemikalier och rå- varor. Den biobaserade plasten konkurrerar om samma insatsråvaror. Livsmedelsbehållare tillverkas också i aluminium. Sådana behållare tillhandahålls vid köp av mat för avhämtning på vissa restauranger. Uttaget av aluminium är en energikrävande process, men materialet kan efter användning återvinnas till ny aluminium. Vi saknar dock uppgifter om hur många av de livsmedelsbehållare som sätts på den svenska marknaden som är i aluminium. Vi vet inte heller hur många som återvinns. Att ta fram råvara liksom att vidareförädla de färdiga produkterna kräver alltså resurser. Det går även åt resurser när de ska transporteras samt vid avfallshanteringen. Det gäller visserligen för alla slags pro- dukter, oavsett om de kan användas en gång eller flera, men generellt kan sägas att en produkt som kan användas förbrukar mindre resurser än motsvarande antal engångsartiklar tillsammans. Muggar och livsmedelsbehållare, av såväl plast som papper, är vanliga skräpföremål i städer och parker samt vid stränder. Som redan nämnts används den här typen av engångsartiklar ofta för mat och dryck som intas på språng. När de konsumeras utomhus ökar risken för ned- skräpning. I stadsmiljö ligger dessa artiklar på tredje plats på topplistan för fraktionen skräp av plast och på fjärde plats på topplistan för frak- tionen skräp av papper/kartong. Muggar och livsmedelsbehållare av papp med plastbeläggning redo- visas i statistiken så som pappersskräp trots att de innehåller en viss plastmängd.7 Även i parker är muggar och livsmedelsbehållare av såväl papper som plast vanligt skräp. Inom fraktionen plastskräp ligger mat- och dryckesförpackningar samt muggar på fjärde plats på topplistan för skräp i parkmiljö. Inom fraktionen papper/kartong återfinns muggar och matförpackningar på femte plats på topplistan över de vanligaste skräpföremålen. När det gäller skräpet vid våra stränder längs , och återfinns snabbmatsförpackningar på fjärde plats på 7Uppgift i e-postmeddelande från Håll Rent . topplistan över det vanligaste skräpet plast. Muggar finns inte med på listan över de tio vanligaste skräpföremålen vid stränderna. Dock kan förmodligen fragment från både muggar och livsmedelsbehållare ingå i kategorin ”övrigt”, som är skräp som inte går att identifiera eller härleda och ofta består av små bitar. Håll Rent menar att det är troligt att en stor del av övrigt-kategorin inom fraktionen för plastskräp består av fragmenterade bitar av plastförpackningar från mat och dryck som inte går att identifiera eller som inte har en egen kategori i protokollet.8 På topplistan för de tio vanligaste engångsartiklarna i plast på finns muggar, inklusive lock, på åttonde plats och matlådor, inklusive snabbmatsförpackningar, på tionde plats. Det kan konstateras att engångsartiklar i form av muggar och livs- medelsbehållare hör till de vanligaste skräpföremålen som återfinns i våra utemiljöer; de är vanligt skräp på gator och torg samt i parker och vid stränder. Nedskräpning påverkar miljön negativt, särskilt om skräpet be- står av material som inte bryts ned i naturen inom rimlig tid. Engångs- artiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare tillverkas av olika material och har därmed olika lång nedbrytningstid. De flesta muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk innehåller plast, som bryts ned mycket långsamt i naturen. En del livsmedelsbehållare tillverkas även av aluminium, som också har mycket lång nedbrytningstid i naturen. I kapitel 3 redogör vi mer utförligt för nedskräpningsstatistik, nedbrytningstider för olika sorters skräp samt nedskräpningens orsaker och konsekvenser. Skatten bör enligt kommittédirektiven utformas så att den bidrar till att förebygga uppkomsten av avfall. Att förebygga avfall är det översta steget i avfallshierarkin och har högsta prioritet när lagstiftning och politik utformas på avfallsområdet (se avsnitt 4.3.2). Med den ökande trenden att äta mat och dryck på språng samt att servera mat och dryck i engångsartiklar ökar förbrukningen av muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk, vilket i sin tur för med sig en ökning av mängden avfall från sådana artiklar. 8Håll Rent (2019), Skräprapporten , s. 30. antingen till materialåtervinning eller förbränning. I många fall finns det ingen möjlighet att sortera förpackningarna, utan de hamnar i en blandad fraktion som går till förbränning.9 I en rapport av IVL antogs att de flesta engångsmuggar till kaffe att ta med slängs i en papperskorg efter att innehållet förbrukats och sedan går till förbränning.10 Livsmedelsbehållare ska källsorteras som plast- eller pappersförpackning. Troligen är det ändå en stor del av dem som hamnar i restavfallet och sedan förbränns. Utöver energianvändning kan tillverkningen av produkter även resul- tera i utsläpp till luft och vatten och behandlingen av det uppkomna avfallet påverkar också miljön negativt. En livscykelanalys beskriver miljöpåverkan i en produkts hela livs- cykel, dvs. från råvaruuttag till hantering av avfallet. Det är ett sätt att se var i livscykeln miljöpåverkan är som störst, men kan också användas för att jämföra olika material. Det finns livscykelanalyser som gjorts i och andra länder där miljöpåverkan från engångs- muggar i olika material har jämförts med miljöpåverkan från fler- gångsmuggar. IVL utförde en livscykelanalys på uppdrag av Håll Rent där engångsmuggar i papp med plastad insida jämfördes med flergångsmuggar. De miljöpåverkans- kategorier som analyserades var klimat, övergödning och försurning. Slutsatsen var att av de fem typer av muggar som studerades var fler- gångsmuggar att föredra ur miljösynpunkt vid frekvent användning. Enligt analysen behövde flergångsmuggen i bambu användas cirka 15 gånger och termosmuggen 45 gånger för att det skulle löna sig klimatmässigt. till användning under så hade en papp- mugg med plastbeläggning av fossilbaserad polyeten (PE) högre klimatpåverkan än termosmuggen och ungefär sex gånger högre klimatpåverkan än bambumuggen. Den största klimatpåverkan från engångsmuggarna kom från råvarutillverkning, avfallshantering 9IVL (2019), Take away engångsartiklar – nya affärsmodeller för att minska avfallet från engångs take-away-artiklar. 10IVL (2019), ”Hej då engångsmugg”. Vilken kaffemugg är bäst för miljön. Livscykelanalys av engångsmuggar och flergångsmuggar för on the go-kaffe. och till viss del transporter, medan det för flergångsmuggarna främst var användningsfasen som stod för klimatpåverkan. Även påverkan på försurning och övergödning var lägre för flergångsmuggarna om de användes tillräckligt många gånger.11 Det finns även andra livscykelanalyser som gjorts på muggar. Dessa redovisas i tabell 8.1 nedan. De engångsmuggar som analyseras här är alla gjorda i papper med någon typ av plastad insida. För att kunna göra en jämförelse behöver man bestämma en funktionell enhet, dvs. vilket syfte produkten ska uppfylla. I detta fall är det att kunna dricka en kopp kaffe. Eftersom jämförelsen görs med flergångs- muggar är det viktigt att den funktionella enheten innefattar server- ing vid ett flertal tillfällen. Kolumnen ”Funktionell enhet” visar den avsedda användningen av de produkter som ska analyseras, dvs. det antal gånger som kaffe ska serveras i en mugg. I kolumnen ”Break- even” anges hur en flergångsmugg behöver användas för att klimatpåverkan ska vara lägre än för engångsmuggen. 11IVL (2019). “Hej då engångsmugg”. Vilken kaffemugg är bäst för miljön. Livscykelanalys av engångsmuggar och flergångsmuggar för on the go-kaffe. SOU 2020:48Muggar och livsmedelsbehållare 0,003/ insida, lock i –0,06 PE, lock i PS –0,01 12I en LCA används en funktionell enhet som ringar in den avsedda användningen av de pro- dukter som ska jämföras. I denna kolumn anges hur kaffe intas. Antingen i en engångsmugg eller i en flergångsmugg. 13Med breakeven avses här det antal gånger som flergångsmuggen behöver användas för att klimatpåverkan ska vara lägre än för engångsmuggen. 14De flesta beräknas utan lock. I de fall miljöpåverkan inkluderar lock anges det specifikt 15VTT , /en/highlights/ responsibility/taking-a-closer-look-at-the-carbon-footprint-of-paper-cups-for-coffee. 16Cup Club Sustainability Report (2018), the reusable revolution. 17Keep Cup (2018), Reusable coffee cups life cycle assessment and benchmark. 18EU-kommissionen (2018), Single use plastics LCA. Life Cycle Inventories of single use plastics and their alternatives. 19CIRAIG (2014), Rapport . Analyse du Cicle de vie de tasses reutilisables et de gobelets a café a usage unique. 20IVL (2019), Hej då engångsmugg. Vilken kaffemugg är bäst för miljön. Livscykelanalys av engångsmuggar och flergångsmuggar för on the go-kaffe. 21Kujenpää (2019), Carbon footprints of dispersion coated cups. Report for a critical review. Jämförelsen visar att flergångsmuggen är ett bättre alternativ ur ett klimatperspektiv, om muggen används minst 15 gånger. Resultaten varierar beroende på vilket material flergångsmuggen består av. Till- verkningen av en porslinsmugg kräver mycket material och jämfört en engångsmugg behöver den användas 350 gånger för att klimatpå- verkan ska vara lika låg som för engångsmuggen. I ett hem eller på en vanlig arbetsplats är det dock troligt att porslinsmuggarna används tillräckligt . Det gäller förstås även för porslinsmuggar på ett kafé eller en restaurang. Enligt på beror det också på vilket land man tittar på. I en svensk kontext ger maskindisk inget stort utslag, eftersom vi har ganska klimateffektiv el och höga krav på vilka kemikalier som får användas i diskmedel. Men i andra länder kan engångsmuggar vara bättre.22 Kli- matpåverkan från engångsmuggarna skulle minska om de kunde åter- vinnas. I VTT:s studie minskar klimatpåverkan med hälften om en- gångsmuggen återvinns i stället för att förbrännas. Det finns få liknande studier för livsmedelsbehållare. En livscykel- analys utfördes av et al. De jämförde två typer av engångsbehållare, varav en i aluminium och en i expanderad poly- styren (EPS), med två typer av flergångsbehållare i plast, varav en enklare behållare av polypropylen och en mer robust behållare från Tupperware. Den robusta behållaren kräver mer resurser vid tillverk- ningen och behöver användas elva gånger för att det ska löna sig ur ett klimatpåverkansperspektiv jämfört med aluminiumbehållaren re- spektive 18 gånger jämfört med EPS-behållaren. Flergångsbehållaren i polypropylen behöver bara användas för att uppväga klimat- påverkan och fyra gånger för att uppväga övergödning och försur- ning jämfört med aluminiumbehållaren och fyra gånger jämfört med EPS-behållaren.23 Jämförelsen gjordes med aluminiumbehållare, vilket också visar att aluminium inte är ett bra engångsalternativ ur ett miljöperspektiv. En annan studie av et al. (2018) visar liknande slutsatser. De jämförde en flergångsbehållare i plast med engångsbehållare i plast, trä och kartong. De kunde konstatera att flergångsbehållaren hade lägre miljöpåverkan än samtliga av engångsbehållarna. 22DN, /ekonomi/vilken-kopp-ger-minst-smittorisk-pa-jobbet-plast-eller-porslin/? 23Gallego-Schmid et al. (2019), Environmental impacts of takeaway food containers. 211 (2019) 417–427. att breakeven låg runt 30. Det innebär att flergångsbehållaren be- hövde användas minst 30 gånger för att miljöpåverkan skulle vara lika stor som för engångsalternativen. Den typ av flergångsbehållare som studerades användes i genomsnitt cirka 360 gånger.24 Vår slutsats av detta är att det finns miljövinster att göra genom att använda muggar och livsmedelsbehållare för flergångsalternativ. 8.2.4Vad vet vi om drivkrafter och beteenden som orsakar miljöproblemet? Detta avsnitt syftar till att beskriva de drivkrafter och beteenden som orsakar miljöproblemet. För att förklara varför ett miljöproblem uppstår brukar begreppet marknadsmisslyckande användas. Detta begrepp används för att för- klara situationer där aktörers enskilda beslut på marknaden leder till ineffektiv allokering av resurser. Ett exempel på marknadsmisslyckande är externa effekter.