sou · H8B376 · 2020-12-15 00:00:00 — –hyresmodell för fem kulturinstitutioners huvudbyggnader Betänkande av Utredningen om översyn av hyresmodell för vissa kulturinstitutioner SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade (dir. 2018:98) att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av existerande hyresmodell för de fem kulturinstitutioner vars huvudbyggnader har en kostnadsbaserad hyresmodell och lämna förslag till nya alternativa och hållbara hyresmodeller. De aktuella kulturinstitutionerna är , , , och . har som uppgift att förvalta fastigheterna. Regeringen beslutade om ett tilläggsdirektiv (dir. 2019:58). Tilläggsdirektivet innebar att utredningstiden förlängdes t.o.m. . Regeringen beslutade om ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2020:85), som innebar att utredningstiden förlängdes till . Som särskild utredare förordnades . Sekreterare åt utredningen har varit departementssekreterare . Som experter i utredningen förordnades från och med den ämnesråd Nebil (), utredare (), vice vd (), kansliråd (), kansliråd () och redovisningschef (). Regelverk och historik................................................ Grunden för statliga fastigheters hyressättning.................... Förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m...................................... 2.1.2Förordning (1993:528) om statliga Kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) ........ 2.1.5Styrning av de myndigheter som har hyresavtal med kostnadshyra hos SFV................... och Kungliga Dramatiska teatern AB .................... 2.1.7Prisomräkning av anslag för Skydd av kulturhistoriska värden ........................... 2.2 Kostnadshyresmodellens historik.......................................... översyn av hyressättningen i vissa statliga möjlighet att vara jämbördig förhandlingspart...... identifierade ett antal problem 2.2.5Regeringen gav Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning direktiv om att lämna förslag om principer för 2.2.6Regeringen uppdrog åt SFV att förbereda en omförhandling av hyresavtalen.......................... 2.3 Övriga relevanta arbeten ........................................................ 2.3.2Riksdagens revisorers förslag angående statens ändamålsfastigheter – hyressättning och (SOU 2004:28)........................................................ hyressättningen inom kulturområdet .................... (SOU 2013:61)........................................................ kulturfastigheter – en alternativ modell................. 3.1Hyresgästernas och fastighetsägarens erfarenheter, förväntningar och önskemål .................................................. 3.1.1Kostnadshyresmodellen kan i vissa delar 3.1.2Hyresgästerna och fastighetsägare uppger flera nackdelar med kostnadshyresmodellen......... Är hyresmodellen kostnadseffektiv? 3.1.4Hyresgästerna upplever inte kostnader och processer som tillräckligt transparenta .................. 3.1.5Vid större ombyggnationer och renoveringar kan problem uppstå ................................................. Hyresgästernas synpunkter på avtalens löptid ...... 3.1.7Synpunkter på att införa marknadsmässig hyra för de aktuella huvudbyggnaderna.......................... 3.2 Analys av nuvarande kostnadshyresmodell........................... 3.2.2De fem kulturinstitutionernas fördelning av kostnadsbaserad hyra och marknadsbaserad 3.2.3Pris- och löneomräkningens betydelse för kulturinstitutionernas anslag ............................ 3.2.5Hyres- och anslagsutveckling vid renovering och större ombyggnation – ....... Skillnader i tillämpning av 3.2.7Ersättning för administrativa kostnader beräknas inte på samma sätt för alla 3.2.8Nuläge för de fem hyresavtalen Beskrivning av andra hyresmodeller............................. Statens fastighetsverks marknadsmässiga lokalhyra ............. Exempel på byggnader med SFV:s tillämpning av marknadsmässig hyra .......................................... Kostnadsbaserad hyra med avkastningskrav .......... Tillämpning av modellen vid renoveringar............. Akademiska hus AB................................................................ Överväganden och förslag ........................................... 5.1Det är genom förhandling mellan hyresgäst och fastighetsägare som hyran sätts ...................................... 5.2Förhållandet mellan hyresgästerna och Statens Förutsättningar för en övergång till en ny hyresmodell....... I övergången till en ny hyresmodell bör den ekonomiska effekten för hyresgästen och statens finanser bli neutral ............................... En ny hyresmodell införs 2023 .............................. Förslag på nya hyresmodeller ................................................ 5.4.1Huvudförslag: En hyresmodell på marknadsmässiga villkor .................................... Justerad kostnadsbaserad hyra ............................. 5.5 Större renoveringar och ombyggnationer ........................... 5.6Motsvarande fastigheter som rymmer kulturverksamheter och förvaltas av Statens Beräkningar och konsekvenser .................................. 6.1Skillnaden mellan marknadshyra och marknadsmässig 6.2 Uppskattade hyresnivåer för marknadsmässiga hyror ....... Marknadshyra – antaganden och ingångsvärden ... Marknadshyra – analysresultat ............................. 6.2.3Marknadsmässig hyra blir lägre än 6.3Uppskattade hyresnivåer för en justerad 6.3.1Justerad kostnadsbaserad hyra – antaganden Justerad kostnadsbaserad hyra – analysresultat... 6.4 Uppskattade hyresnivåer för kalkylhyra ............................. Kalkylhyra – antaganden och ingångsvärden ....... Kalkylhyra – analysresultat ................................... 6.5Jämförelse av uppskattade hyresnivåer för olika hyresmodeller......................................................... Konsekvenser för kulturinstitutionerna .............................. Konsekvenser för statens budget ......................................... 6.9Konsekvenser för en gestaltad livsmiljö och de nationella miljökvalitetsmålen.................................. 6.10 Konsekvenser enligt 15 § kommittéförordningen .............. Alltsedan den stora statliga lokalförsörjningsreform som ägde rum har frågan om statliga kulturinstitutioners lokalförsörjnings- och hyresförhållanden återkommande debatterats och varit föremål för flera översyner, uppdrag och utredningar. Debatten har bland annat handlat om huruvida det är både möjligt och rimligt att kulturverksamheter som bedrivs i s.k. ändamålslokaler ska betala marknadshyra för lokaler som de är knutna till. Regeringen beslutade att de fem kulturinstitutionerna Operan, , , och i stället ska betala en kostnadshyra för sina respektive huvudbyggnader. Då kostnadshyran infördes beräknades hyreskostnaderna för de fem minska med totalt . Anslagen för de fem kulturinstitutionerna sänktes med samma totala belopp , parallellt med andra förstärkningar av anslagen. Kostnadshyran har sedan införts stegvis allt eftersom respektive kulturinstitutions förhandlingar med () har blivit klara. Kostnadshyresmodellen har under tidens gång visat på betydande brister. Vid åtgärder på fastigheterna står hyresgästen för hela risken när faktiska kostnader inte överensstämmer med de beräknade. An- svarsfördelningen mellan hyresgäst och fastighetsförvaltare blir oklar när det är hyresgästen som har det ekonomiska incitamentet att hålla nere kostnaderna i fastighetsförvaltningen av sina byggnader. Hyresutvecklingen stämmer dåligt överens med anslagens utveckling med pris- och löneomräkning (PLO). När större renoveringar och ombyggnationer sker riskerar institutionernas hyror att bli betydligt högre än med marknadshyror. Vi har uppfattat en otydlighet i gränsdragningen av vilka delar av en fastighet som ska räknas som kostnadshyresbyggnad eller av hur till- och ombyggnationer ska hanteras. Hyressättningen för de fem huvudbyggnaderna har kommit att behandlas annorlunda än hyressättningen för andra statliga byggna- der av liknande karaktär. Vi kan inte finna några starka behov av särlösningar för just de här byggnaderna. Tvärtom har en kostnadsbaserad modell varit mer krävande för fastighetsförvaltare och hyresgäst än vad som varit syftet. Till det ska fogas två årtionden av återkommande översyner, uppdrag, utredningar och tillkännagivanden från . Av det vi fångat upp under arbetet drar vi slutsatsen att dessa fem kulturinstitutioner bör behandlas på samma sätt som övriga fastigheter som SFV förvaltar och som rymmer viktig kulturverksamhet, dvs. hyresmodellen bör vara marknadsmässig. Vi föreslår att denna modell införs . Marknadsmässig hyressättning för statliga fastigheter är väl etablerad. Metoden för sådan hyressättning för statliga fastigheter har använts av , även för fastigheter med särskild utformning och med kulturinstitutioner som hyresgäster. Även om ren marknadshyra är svår att hävda för vissa byggnader och hyresgäster, så finns det utvecklade metoder för att göra anpassningar av hyressättningen som ändå kan anses marknadsmässig. Det regelverk för statlig fastighetsförvaltning och PLO av anslag bör tillämpas så enhetligt som möjligt. Anslagen ska också spegla statens prioriteringar. Med en marknadsmässig hyressättning kommer även de här aktuella kulturinstitutionernas huvudbyggnader att få lokalkostnader och anslagsnivåer som är bättre jämförbara med andra statligt finansierade verksamheter. kan samma PLO börja tillämpas som för statliga myndigheters förvaltningsanslag i övrigt. PLO av anslagen kommer då bättre följa lokalkostnadsutvecklingen för de fem kulturinstitutionerna. En förutsättning för att införa marknadsmässig hyressättning är att de fem berörda kulturinstitutionerna kompenseras fullt ut vid övergången till denna hyresmodell. Högre hyror bör innebära högre anslag med samma belopp, medan en lägre hyra bör innebära ett lika mycket lägre anslag. Våra beräkningar visar att hyrorna totalt för de fem kulturinstitutionerna kommer att kunna öka med upp till netto. kommer att öka sina inbetalningar till statens budget med samma belopp som nettoökningen av hyrorna. Förslaget är på så sätt neutralt för statens budget. De förhandlingar som måste ske före en övergång kommer sannolikt att leda till ett lägre belopp än ovan nämnda. kommer fler parametrar som påverkar hyran att få betydelse än vad vi kan simulera i en utredning. De nackdelar vi har funnit med en övergång till den marknadsmässiga hyra som används för övriga kulturfastigheter med SFV som hyresvärd övervinns av fördelarna med likabehandling, förutsägbarhet, tydlig rollfördelning och en mer rättvisande hantering av PLO av anslag till kulturinstitutionerna. Med en övergång till marknadsmässig hyra kommer av tids- och kostnadskrävande hantering av hyressättningen för de fem aktuella byggnaderna att kunna avslutas. I stället kan de berörda parterna ägna mer kraft och resurser åt att förvalta och utveckla byggnaderna respektive den verksamhet de rymmer. Den långsiktighet och ökade stabilitet i hyressättningen för de fem kulturinstitutionerna som efterfrågats av riksdag och regering kommer lättare att uppnås. Regeringen har uppdragit åt utredningen att göra en översyn av den hyresmodell som gäller för respektive huvudbyggnad för fem kulturinstitutioner i . Det gäller Operan, , , och . () är hyresvärd och förvaltar byggnaderna. Hyresmodellen baseras på de kostnader som uppstår för hyresvärden för respektive byggnad och inkluderar kostnader för drift, underhåll, m.m. och kapital. Regeringen beslutade att en sådan hyresmodell skulle gälla för de fem utpekade byggnaderna. Vissa erfarenheter av den kostnadsbaserade hyresmodellen beskrevs i betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (2011:31). I direktiven till vår utredning refereras till ett antal problem med hyresmodellen. Det gäller bland annat: –att frågan om eftersatt underhåll borde ha åtgärdats i samband med hyresomläggningen, –att hyresavtalens längd är för kort, –att underhållsbehoven kan leda till oförutsägbara variationer i hyreskostnaderna, –att hyresvärd och hyresgäst har motsatt syn på underhållsbehoven, –att det råder en obalans i maktförhållandena mellan hyresvärd och hyresgäst, –att en annan riskfördelning råder än vad som gäller på fastighetsmarknaden i övrigt och att –att hyresförhandlingarna är alltför resurs- och tidskrävande. Problembeskrivningen i SOU 2011:31 skildras närmare i avsnitt 2.2.5. Regeringen anser att nuvarande hyresmodell för de fem byggnaderna inte fungerar ändamålsenligt och gör bedömningen att nya hyresmodeller bör tas fram för de aktuella institutionerna. Som utgångspunkt anges den av 1993 fastslagna principen att den statliga fastighetsförvaltningen bör bedrivas med ett marknadsmässigt avkastningskrav. Ytterligare en utgångspunkt är att utredaren ska föreslå nya hyresmodeller som bidrar till mer transparens och mer för- Mot den bakgrunden har vår utredning fått i uppdrag att: –analysera nuvarande hyresmodell och hyresrelation mellan de fem kulturinstitutionerna och och modellens effekter för hyresgästerna och statens finanser, –med utgångspunkt i analysen föreslå nya hållbara alternativa hyresmodeller för de fem kulturinstitutionerna för att hantera bristerna med den befintliga modellen, –belysa effekterna av förslagen för såväl berörda kulturinstitutioner, som och statens finanser, och –värdera och bedöma möjligheterna till att de föreslagna alternativa modellerna kan tillämpas på andra motsvarande fastigheter som rymmer kulturverksamhet och som förvaltas av . Fullständiga direktiv till utredningen återfinns i bilaga 1–3. Vi har genomfört intervjuer med Operan, , , , och SFV. I de fall vd eller myndighetschef inte har deltagit har högsta ledningen delegerat intervjuerna till andra medarbetare i respektive organisation. Intervjuerna genomfördes i två omgångar, dels och , dels . Oklarheter och frågeställningar som uppstod vid första omgången utgjorde grund för en enkät som hyresgäster och SFV svarade på inför den andra omgången intervjuer, se bilaga 4. genomfört intervjuer med och Specialfastigheter i , samt kortare förfrågningar med och . har beräkningar och tester utförts för olika hyresmodeller, med kompletteringar . Underlag har kommit främst från SFV, men även från hyresgästerna. Fyra möten har genom förts med hela gruppen av experter knutna till utredningen. Sedan de utsågs har även dialoger förts med berörda experter vid behov. Viktiga källor i arbetet har varit regeringens propositioner, regeringsbeslut, tidigare utredningar, utskottsbetänkanden, årsredovisningar, ett examensarbete och andra rapporter, se bilaga 4. Utöver direktiven har en av utredningens utgångspunkter varit att underlätta framtida förhandlingar mellan de aktuella parterna och göra förhandlingarna effektiva. Rapporten av hyressättningen inom kulturområdet (2008/09:RFR13) pekar på att lokalförsörjningsreform har lett till ett synliggörande och ökad medvetenhet om lokalers kostnader inom kulturområdet. Vi menar att en sådan medvetenhet är värdefull. Därför bör den också utgöra en grund för framtida hyresmodeller. Hyresförhandlingar kan vara krävande i termer av tid och resurser. Vi ser exempelvis att myndigheter och bolag behöver kompetens i lokalfrågor, att det ingår ekonomiska risker i ett hyresåtagande och att en större verksamhet och fler lokaler innebär flera hyresavtal med olika hyresvärdar. Vi kan inte se något behov av att de aspekterna elimineras. Det är inte orimliga krav som ställs på en hyresgäst. Vi har heller inte kunnat se att valet av hyresmodell påverkar de nämnda kraven på hyresgästen. Det är inte alltid verksamhetens karaktär som avgör vad som är en lämplig hyresmodell, vi ser hyresmodellen främst som ett instrument som ska ge transparens och rätt incitament i ekonomin, så att verksamheten inte ska behöva påverkas av hyresmodellen. Frågan om ett eventuellt förändrat avkastningskrav för de berörda fastigheterna prövas enligt vårt direktiv av regeringen och ingår således inte i vårt uppdrag. Förslag om att kostnader för större åtgärder, antikvariskt underhåll m.m. ska anslagsfinansieras via SFV i stället för via hyran har förts fram. Att införa nya sätt för finansiering av att skydda kulturhistoriskt värdefulla byggnader anser vi vara utanför vårt uppdrag. Vi kan emellertid inte se någon anledning att för enstaka hyresgäster skapa sådana särskilda lösningar. Att ändra i regelverket för statens budget ligger långt utanför vårt uppdrag. Därför är det inte heller aktuellt med sådana lösningar, jämför avsnitt 2.3.6. Att ändra den ekonomiska styrningen för avgiftsfinansierade myndigheter med avkastningskrav, såsom SFV, omfattas inte av vårt uppdrag. 2 Regelverk och historik 2.1Grunden för statliga fastigheters hyressättning Grunden för den ordning för myndigheternas lokalförsörjning som gäller lades . beslutade och 1992 om en lokalförsörjningsreform som bland annat innebar att statliga myndigheter fick eget ansvar för sin lokalförsörjning. Det skedde som en del av reformeringen av styrningen av statsförvaltningen till mål- och resultatstyrning som innebar en delegering av ansvar och befogenheter till myndigheterna att hantera resurser. Reformen hade dels syftet att myndigheter genom ett helhetsansvar för verksamheten skulle uppnå ett effektivare resursutnyttjande, dels att staten som helhet skulle uppnå en effektivare fastighets- och förmögenhetsförvaltning. I propositionen om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av , m.m.(prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107) betonas att de statliga fastigheterna måste vårdas så att värdet inte urholkas. Detta krävde enligt propositionen att fastighetsförvaltarens kostnader inkl. investeringar, underhåll, m.m. skulle täckas av intäkter. Vidare anfördes att en fastighetsägare alltid kommer att stäva efter avkastning på sitt kapital och att det även bör gälla när staten är fastighetsägare. Särskilt nämns att staten som verksamhetsansvarig även för s.k. ändamålsfastigheter måste vara beredd att betala den lokalhyra som marknaden kräver för att statens budget ska uppvisa en riktig kostnadsbild. godkände delvis de riktlinjer som regeringen då föreslog. Bland andra riktlinjer föreslogs att en mer rättvisande bild bör ges av mark och lokalkostnaderna i statens budget, både i fastighetsförvaltarnas resultat- och balansräkningar och i de nyttjande myndigheternas utgifter. skulle så långt det är möjligt ske med ett marknadsmässigt avkastningskrav. av ändamålsfastigheter skulle som ett minimum ställas krav på avkastning som inkluderar täckning av kapitalkostnader. I propositionen anger regeringen ett antal exempel på fastigheter som inte är lämpliga att förvalta i aktiebolagsform, såsom fastigheter för utrikesförvaltningen, de kungliga slotten, vissa donationsfastigheter och monument. gav regeringen tillkänna1 att regeringen noga skulle överväga huruvida även fastigheter som används och/eller byggts för mycket specialiserad kulturell verksamhet som bedrivs av nationella kulturinstitutioner såsom Operan, Dramatiska Teatern och de statliga museerna bör myndighetsförvaltas. En sådan lösning blev också resultatet när organisationen för statens fastighetsförvaltning föll på plats. Sådana ändamålsfastigheter som används av nationella kulturinstitutioner kom att förvaltas av (). Vid reformens genomförande gällde följande principer i allmänhet för myndigheter som disponerar kontorslokaler och andra allmänna lokaler: –Det ankommer på varje myndighets ledning att avgöra hur resurserna för lokalförsörjning ska användas, i stället för att regeringen i detalj ska besluta om belopp för lokalförsörjning. –En metod för prisomräkning av myndighetens förvaltningsanslag utformades för att anslaget delvis ska följa hyresutvecklingen . –Prisomräkningen av anslag ska baseras på den genomsnittliga hyresutvecklingen och inte på den enskilda myndigheten kostnadsutveckling. Annars skulle inte rätten att förhandla och besluta ha någon betydelse för myndigheterna. –Underlaget för prisomräkning av anslag för myndigheter som i huvudsak disponerar ändamålslokaler grundas däremot enbart på utvecklingen i konsumentprisindex. Staten har huvudsakligen två roller på fastighetsområdet, rollen som fastighetsägare/hyresvärd och rollen som hyresgäst. Som fastighetsägare agerar staten främst genom de fastighetsförvaltande myndigheterna och , men även genom myndigheter som förvaltar fastigheter de själva utnyttjar. Staten är också en viktig aktör som ägare till bolagen hus AB, 1Finansutskottets betänkande 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107. Därutöver förvaltar även andra bolag med statligt ägande fastigheter, men inte som huvuduppgift. Verksamheten vid är under avveckling. Statens verksamhet kräver lokaler. En del av verksamheterna ryms i statligt ägda lokaler, men större delen av myndigheternas lokalbehov tillgodoses av hyresvärdar som inte är statliga myndigheter. Statliga myndigheters totala lokalkostnader uppgick till drygt 22 miljarder kronor2 efter eliminering av inomstatliga lokalkostnader. Med inomstatliga lokalkostnader avses lokalkostnader för myndigheter som hyr sina lokaler av eller SFV. har uttalat att förvaltningen av statens fastigheter ska skiljas från brukandet av lokaler (prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107). Det regelverk som är relevant för SFV:s och kulturinstitutionernas förvaltning respektive lokalförsörjning styrs av ett antal lagar, förordningar, regleringsbrev och andra regeringsbeslut. Styrningen rör bland annat vem som får förvalta de fastigheter staten äger, villkor för hur anläggningstillgångar ska finansieras, villkoren för upplåtelse3 av de förvaltade fastigheterna, villkor för hur en myndighet får besluta om sin egen lokalförsörjning och avkastningskrav på fastighetsförvaltande myndighet. Denna styrning beskrivs översiktligt nedan. 2.1.1Förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. Principerna för statens hyressättning regleras i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. Förordningen anger att de fastigheter som staten äger inte får förvärvas eller förvaltas av andra myndigheter än de som regeringen beslutat. En fastighetsförvaltande myndighet får upplåta mark och lokaler till statliga eller kommunala myndigheter eller till enskilda. Huvudprincipen är att upplåtelserna ska ske på marknadsmässiga villkor. Om ersättningen inte kan fastställas på marknadsmässig grund ska den fastställas efter vad som kan anses skäligt. Hänsyn bör då tas till sådana faktorer som fastighetens särskilda karaktär och dess ekonomiska och tekniska livslängd. 2Årsredovisning för staten 2019 (ÅRS), s. 239. 3Vi kommer hädanefter att använda ”hyr ut” i stället för ”upplåter” och på motsvarande sätt ”hyra” i stället för ”ersättning för upplåtelse” osv. även när det gäller myndigheter som är brukare av lokalerna. Detta trots att staten som fastighetsägare och hyresgäst är samma juridiska person. 2.1.2Förordning (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning Förordning (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning gäller för myndigheter under regeringen. Med lokalförsörjning avses här åtgärder för att förse en myndighet med lokaler, mark och anläggningar som myndigheten behöver för sin verksamhet. Inom vissa ramar får varje myndighet besluta om sin egen lokalförsörjning. Varje myndighet ansvarar för hur de lokaler som den disponerar används. Myndigheten företräder också staten som lokalhyresgäst eller arrendator i frågor enligt jordabalken.