sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att tillkalla en parlamenta- riskt sammansatt kommitté för att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Kommittén gavs även i uppdrag att utreda förutsätt- ningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssam- verkan. Kommittén antog namnet . Utredningen överlämnade delbetänkandet En generell rätt till avtalssamverkan (SOU 2017:77). Enligt direktiven skulle ett slutbetänkande redovisas . Enligt tilläggsdirektiv förlängdes utrednings- tiden till redovisning av uppdraget . Till ordförande i kommittén utsågs kommunalrådet (S). entledigades från sitt uppdrag och i stället utsågs riksdagsledamoten (S) till ny ordförande i kommittén. Som ledamöter i kommittén förordnades kommunalrådet (M), riksdagsledamoten (S), riksdagsleda- moten (SD), kommunalrådet (MP), riksdagsledamoten (C), dåvarande ledamoten i kommunfullmäktige (V), dåvarande kommunal- rådet (S), kommunalrådet (L), kom- munalrådet (KD), riksdagsledamoten (S) och dåvarande riksdagsledamoten (M). Som experter att biträda utredningen förordnades kanslirådet , , sektionschefen , Kommuner och Regioner, departements- sekreteraren , , departementssekrete- raren , , ämnesrådet , och departementssekreteraren , . lingsjuristen , , rättssakkunnige , , rättssak- kunnige , , sakkunnige , samt förbundsjuristen , Kommuner och Regioner, att som experter biträda utred- ningen till och med . förordnades departementssekreterare , som expert i utredningen. Den 14 sep- tember 2018 förordnades ekonomen , Kommuner och Regioner som expert i utredningen. förordnades kansli- rådet , Infrastrukturdepartementet som expert i utredningen. förordnades utredaren , som expert i utredningen. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes ämnesrådet . Som sekreterare i utred- ningen anställdes till och med den 31 okto- ber 2017 upphandlingsjuristen , analytikern , till och med departementsrådet , utredaren och den rättsliga experten . Utredningen vill rikta ett särskilt tack till f.d. statssekreteraren, generaldirektören och utredaren för sitt stora institu- minne samt värdefulla bidrag till och synpunkter på texterna, till f.d. landshövdingen och utredaren för insyn och insiktsfulla reflektioner kring försöket till sammanläggning av Ölands- kommunerna , till utredaren som utöver sin expertroll bistått med många värdefulla syn- punkter utifrån tidigare utredningsarbete, till , sta- tistiker vid SKR för framtagande av personalstatistik åt utredningen samt till analytikern , Tillväxtanalys för ut- arbetande av effektutvärderingen av räddningstjänstförbund. Utredningen vill också tacka alla engagerade deltagare på möten runt om i landet som gett oss insyn i den kommunala vardagen och kommit med värdefulla inspel i vårt arbete. får härmed överlämna slutbetänkandet Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget (SOU 2020:8). Till slutbetänkandet har fogats fem reservationer och fem särskilda yttranden. Vårt uppdrag är härmed slutfört. Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning............. Bedömningar och avgränsningar............................................ DEL I Bakgrund och nordisk jämförelse Kommunernas historia och tidigare kommunreformer .... Kommunerna 1862–1940........................................................ Effekter av kommunindelningsreformerna............ Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder............................ Kommunsystemen i de nordiska länderna ............................ Likheter och skillnader mellan de nordiska länderna ............................................... Statlig kontroll av kommunernas ekonomi ........... Kommunreformer i , och .............. Den danska kommunreformen .............................. och reformförsök i ...................................... Den norska kommunreformen .............................. Erfarenheter och lärdomar ..................................... och samverkanslösningar i andra delar av och statlig styrning .................. Kommunens olika uppgifter och roller................................. Skäl till stark självstyrelse .................. 4.2.2Utformningen av den kommunala självstyrelsens skydd i grundlagen........................ Statens ansvar för kommunernas förutsättningar .............. 4.5 Statens styrning av kommunerna......................................... Ökad styrning genom riktade statsbidrag ........... Styrning baserad på tillit........................................ Kommunernas verksamhet och olika former Kostnader för kommunernas verksamheter........................ i olika kommunkategorier..................................... Lagen om offentlig upphandling .......................... DEL II Kommunernas förutsättningar och utmaningar Demografisk utveckling och territoriella Urbaniseringen skapar nya utmaningar ............................... 6.1.1Befolkningsutvecklingen i olika delar – vidgade funktionella regioner ............................ Täthet, gleshet och skilda bosättningsmönster................... Svårt att hitta enkla mått på gleshet ..................... Demografisk utveckling och förändrad åldersstruktur....... En åldrande befolkning ......................................... Kommunerna i ett förändrat demografiskt landskap ......... Kommuner med många säsongsboende............... Kommunernas socioekonomiska profil .............................. 6.5.1Fem kommungrupper utifrån likheter Identitet och territoriell anknytning ................................... God ekonomisk hushållning och balanskravet ................... Kommunernas nettokostnader och skatteintäkter............. Utvecklingen av kommunernas skatteintäkter ... Skatteintäkter i relation till nettokostnader ........ Fördelning av kommunernas intäkter.................. Kommunernas ekonomiska resultat.................................... Skulder och soliditet............................................................. 7.6Ekonomiska konsekvenser av de demografiska 7.6.1Ekonomiska konsekvenser i olika typer 7.7 Det kommunala utjämningssystemet och statsbidragen .... 230 7.7.1De demografiska förändringarnas effekter på det kommunala utjämningssystemet ............... Riktade statsbidrag och kostnadsersättningar ..... Kommunernas personal- och kompetensförsörjning ..... Anställda och befattningar ................................................... 8.1.1Graden av specialisering i olika typer 8.1.2Befattningar kopplade till strategisk Arbetsmiljö och sjukfrånvaro ............................... Rekryteringsbehov inom olika verksamheter ..................... Förskola och skola................................................. Tillgången på kompetens...................................................... 8.4Tänkbara åtgärder för att underlätta kompetensförsörjningen i kommunerna ............................. Ökad flyttning och ökad pendling ....................... 8.4.3Ökad användning av digitaliseringens Nedskrivning av studieskulder ............................. demokrati och politisk representation ........ Rekrytering till kommunala förtroendeuppdrag................. 9.1.1Antalet mandat i kommunfullmäktige Föranmälda kandidater saknas på valsedlarna...... 9.1.3Representativitet – kvinnor, unga och personer med utländsk bakgrund är Fler avhopp från kommunfullmäktige................. De förtroendevaldas villkor.................................. 9.1.6Motvilligt engagemang bland många som kandiderar till förtroendeuppdrag ................ Ungdomsperspektiv och förändrade värderingar ............... Insatser för att främja ungas politiska Andra typer av utmaningar för kommunerna................ Migration och integration som utmaning 10.1.1Ojämn fördelning över landet av asylsökande och nyanlända .............................. 10.1.2 De nyanlända flyttar vidare 10.1.3Mottagande och etablering av asylsökande och nyanlända invandrare ..................................... 10.2 Lokal attraktivitet ................................................................. Bostadsförsörjning och samhällsplanering .......... 10.2.3 Tillgång till kommersiell och offentlig service .... 10.2.4 Statlig närvaro och service i kommunerna........... 10.2.6 Initiativ för ökad lokal attraktivitet ..................... 10.3 Klimatförändring och hållbar utveckling ............................ 10.3.1Särskild utmaning vid fysisk planering Kvalitet i kommunernas verksamhet .......................... Kvalitet i offentlig verksamhet............................................. 11.2.1 Behov av utvecklade kvalitetsmått........................ 11.2.2 Delvis splittrad bild av kvaliteten ......................... 11.2.3 Vissa mönster inom för- och grundskola............. Konsekvenser av ökande utmaningar och principiella utgångspunkter för utredningen ......... Hur påverkas kommunernas olika verksamheter?.............. 12.1.2 Kommunernas ledning och styrning .................... 12.1.3 Investeringar i och underhåll av infrastruktur ..... Vad är kapacitet? Driftskapacitet och utvecklingskapacitet............. Hur kan kapaciteten i kommunerna stärkas?...................... Hur stor är en kommun?...................................................... Strukturella förändringar och ett långsiktigt Erfarenheter från fallstudier ................................................. DEL III Strukturella åtgärder Skäl till samverkan ............................................. Potential och djup i samverkan ............................................ Regelverket för olika former av samverkan ........................ Val av samverkansform ......................................... Förekomst av olika samverkansformer ............................... 13.4.5 Andra former av samverkan ................................. 13.5.1Internationella studier om effektivitet i interkommunal samverkan ................................. 13.5.2Störst möjlighet att nå effektivitetsvinster i teknisk verksamhet ............................................. 13.6.1 Balans mellan demokrati och effektivitet ............ 13.6.2Val och ansvarsutkrävande i offentligrättsliga En strategisk samverkan....................................................... på den kommunala verksamheten........................................ ansvarsområden i andra europeiska länder .......... 14.1.2 Två perspektiv på lokal territoriell indelning ...... Kommunalekonomiska effekter av sammanläggningar...... 14.2.2 Ekonomiska effekter av reformen i ..... 14.2.3Vilka ekonomiska effekter skulle en ny kommunindelning i kunna få? 14.2.4 Förmåga att klara investeringsbehoven................ 14.2.5 Effekter på det kommunala Konkurrensdemokrati och deltagardemokrati .... 14.3.3 Input och output i det politiska systemet............ 14.3.4Effekter på det kommunala Lokal identitet och sammanhållning.................................... Robusthet och utvecklingskraft........................................... ledning och styrning.............................................. Incitament för sammanläggning .......................................... 14.6.1 Frivillig eller tvingande sammanläggning............. Regelverk och processen vid ändrad kommunindelning .... 14.7.1 Ansökan och beslut om indelningsändringar ...... 14.7.2 Utredning i ärende om indelningsändring ........... Processledning och genomförande ...................................... Generell förändring av kommunernas ansvar Olika verksamheter har olika territoriell logik ................... 15.1.4 Fysisk planering och bostadsplanering................ 15.1.5 Vatten och avlopp (VA) ....................................... Hälso- och sjukvård .............................................. 15.2 Verksamheter som innebär myndighetsutövning LSS och assistansersättning .................................. 15.3 Nordiska exempel................................................................. 15.3.1Danmark – fler och utökade uppgifter 15.3.2Finland – regionalt ansvar för socialtjänst och hälso- och sjukvård ........................................ Exempel på asymmetrisk ansvarsfördelning ....................... 16.1.1 Asymmetri i andra länder ..................................... 16.1.2 Asymmetri i ...................... 16.1.3 Asymmetri i ..................................... Olika modeller för asymmetrisk ansvarsfördelning ........... , midi- och maxikommuner .......................... 16.2.2Asymmetrisk ansvarsfördelning för små kommuner och storstadsregioner ........................ 16.3 Ekonomiska aspekter ........................................................... Två tänkbara finansieringsprinciper..................... av de ekonomiska aspekterna på asymmetrisk ansvarsfördelning ....................... 16.4 Rättsliga förutsättningar....................................................... 16.4.1Asymmetri medför ökad komplexitet Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen .. Drifts- och utvecklingskapacitet .......................... Drifts- och utvecklingskapacitet .......................... Drifts- och utvecklingskapacitet .......................... Generell överföring av ansvar och uppgifter ....................... Drifts- och utvecklingskapacitet .......................... Kapacitet i olika typer av kommuner................................... 17.5.1 Tät kommun nära en större stad........................... 17.5.2Mindre och avlägset belägen 17.6 Sammanfattande slutsatser ................................................... 17.6.1 Teoretiska utgångspunkter för sammanläggning eller samverkan.......................... 17.6.2Åtgärdsförslagens effekter på kommunernas drifts- och utvecklingskapacitet............................ Åtgärdsförslagens effekter på ekonomisk Åtgärdsförslagens effekter på demokratin........... 18 Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder.. 533 18.1 Digitalisering – möjligheter och begränsningar.................. 18.1.1 Vilken potential finns i ökad digitalisering?........ 18.1.2 Stora skillnader mellan kommuner ...................... Framgångsfaktorer och hinder ............................. 18.1.5 Aktörer i kommunernas digitaliseringsarbete..... En nationell digital infrastruktur ......................... 18.1.7 Personlig integritet och informationssäkerhet.... 18.1.8 Robust bredband – en nödvändig 18.1.9 Rättsliga förutsättningar och hinder .................... 18.2 Systematiserat lärande .......................................................... 18.3 Civilsamhällets roll och social innovation .......................... 18.3.2Varierande former för stöd till och samverkan med civilsamhällets organisationer....................... Idéburet offentligt partnerskap............................ 18.3.4 Betydelsen av civilsamhällets organisationer DEL IV Strategi, förslag och konsekvensanalys En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna ............. Varför har vi kommuner?..................................................... 19.3 Strukturella åtgärder som har övervägts .............................. 19.3.3Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter .............................................. 19.4 Strukturella åtgärder med olika tidsperspektiv ................... Strategisk samverkan i mer fasta 19.5 Staten måste ta ansvar för att garantera goda förutsättningar i kommunerna ............................................. Kommunernas ekonomiska förutsättningar ........ 19.5.4 Kunskapsutveckling och analys ............................ 19.6 Genomförande av strategin .................................................. 19.6.1Steg mot mer strategisk samverkan En kommundelegation inrättas ............................ Förslag och bedömningar ......................................... 20.1.1Stöd och incitament för strategisk samverkan och frivillig sammanläggning av kommuner ........ Former för stöd och analys för att stärka 20.2 Statens åtaganden och statlig närvaro i hela landet............. 20.2.1Omlokalisering av myndigheter och etablering Underlätta kommunernas personalrekrytering... Nedskrivning av studieskulder ............................. för grunddata och informationsutbyte ................ 20.5.3 Stöd för kommunernas digitaliseringsarbete....... 20.6 Övriga förslag och bedömningar ......................................... Kommunernas klimat- och hållbarhetsarbete ..... med betydande investeringsbehov ....................... 20.6.3 Förstärkning av kommunernas planeringsprocesser genom flernivåsamverkan ... 671 20.6.4Underlätta bostadsbyggande i kommuner med särskilt stora utmaningar .............................. Varför behövs åtgärder för att stärka kommunernas 21.1.1 Nollalternativet är inte ett alternativ ................... 21.1.2 Konsekvenser för stat, regioner, kommuner....... Den kommunala självstyrelsen............................. 21.1.4 Konsekvenser för Kommuner Särskilt om samhällsekonomiska konsekvenser ................. 21.3 Övriga konsekvenser ............................................................ 21.3.1Konsekvenser för företagande, nyetablering 21.3.2Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet................................. 21.3.3Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män och möjligheten att nå de integrationspolitiska målen .............................. 21.3.4 Konsekvenser för de nationella klimat- Reservationer och särskilda yttranden ................................ Bilaga 3 kommuner enligt Tillväxtanalys indelning i kommunkategorier och funktionella analysregioner (FA-regioner).......... För att kommunerna ska kunna möta samhällsutvecklingen krävs att de har en kapacitet som står i proportion till dels de uppgifter som ska utföras, dels till den service och välfärd som invånarna har rätt till. Kommunerna ställs dock inför stora utmaningar, bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen och den snabba urbaniseringstakten. Polariseringen mellan olika kommuner ökar avseende exempelvis befolkning, kompetens och ekonomiska förutsättningar. En parlamen- tariskt sammansatt kommitté har därför haft regeringens uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att full- göra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Utredningen har an- tagit namnet . Förväntningarna på att utredningen ska komma med kraftfulla förslag som stärker kommunernas kapacitet att klara utmaningarna är stora, men kommunfrågan är komplex och det är ont om enkla lösningar. De förslag som läggs fram kan på flera avgörande punkter förbättra den kommunala kapaciteten. Men minst lika viktigt är att utredningen genom flera förslag sätter igång processer som kommer behövas i ett arbete med frågor som stärker kommunerna. Diskussionen behöver därför fortsätta för att utveckla konkreta lösningar på aktuella och framtida utmaningar för kommu- nerna. menar att detta betänkande ger en god grund för en sådan diskussion. En viktig del i det långsiktiga arbetet har också varit utredningens kunskapsuppbyggnad avseende kommunernas förutsättningar och möjliga alternativ för kapacitetsförstärkning. Denna del av betänkan- det är således en central del av utredningens resultat. Invånarantalet i svenska kommuner varierar från 2 450 invånare i till 962 154 invånare i enligt befolkningsstati- stiken från . Ytterligare fyra kommuner har under 3 000 invånare och totalt 15 kommuner har under 5 000 invånare. Den svenska mediankommunen har knappt 16 000 invånare, vilket betyder att hälften av landets 290 kommuner tillsammans omfattar en befolk- ning som uppgår till av rikets totala befolkning. Inte sällan är det dessutom de befolkningsmässigt små kommunerna som har de största ytorna och den mest spridda befolkningen. Men oavsett storlek har alla kommuner i princip samma ansvar och skyldighet att erbjuda service och välfärd till sina in- vånare. När riksdag, regering och statliga myndigheter fattar beslut om föreskrifter eller lägger fram förslag som berör kommuner räk- nar man i allmänhet med att alla kommuner också ska ha kapacitet och förmåga att hantera de uppgifter och förändringar som de kan leda till. Ofta har dock små kommuner en svagare kapacitet och fram- för allt en större sårbarhet i sitt uppdrag gentemot invånarna. Utmaningarna ökar för det stora flertalet av kommuner som skillnaderna mellan olika typer av kommuner blir större. Ekonomi och kompetensförsörjning blir alltmer problema- tiska frågor att hantera , men det handlar också om förmågan att upprätthålla kvaliteten på verksamheten, klara in- vesteringsbehoven, ta tillvara potentialen hos utlandsfödda samt han- tera och förebygga klimatförändringar. hade 69 kommuner () ett negativt ekono- miskt resultat jämfört med 19 kommuner () 2017. Endast 109 kommuner () hade 2018 ett resultat på minst 2 pro- cent av skatter och bidrag. Kommuner och Regioner (SKR) förutser en fortsatt försämring av kommunernas ekonomiska resul- tat för åren 2019–2022 på grund av den demografiska utvecklingen. har beräknat att statsbidragen till kommu- nerna fram skulle behöva öka med för att kommunallagens krav på en budget i balans och på god ekonomisk hushållning ska kunna tillgodoses. Om kommunerna i stället helt på egen hand skulle finansiera den förväntade kostnads- ökningen med höjda kommunalskatter, skulle skatterna i genomsnitt behöva öka med och . Kommunernas förmåga att med egna skatteintäkter finansiera sina nettokostnader minskar i alla kommunkategorier utom storstads- kommunerna, vilket innebär ett allt större beroende av skatteutjäm- ning och generella statsbidrag. Påfrestningarna på det kommunaleko- nomiska skatteutjämningssystemet kommer därför att öka . Utmaningarna ser mer svårlösta ut avseende kommunernas kom- petensförsörjning. SKR:s beräkningar visar att antalet sysselsatta be- höver öka kraftigt kommande år för att kommunerna ska kunna behålla dagens verksamhetsnivå. Än större blir behoven om resurserna till väl- färdsverksamheterna fortsätter att öka snabbare än de demografiskt betingade behoven, vilket varit fallet . har det blivit alltmer tydligt att kompe- tensförsörjningsfrågan framstår som den mest svårlösta i ett fram- tidsperspektiv på grund av arbetskraftsbrist inom så gott som all offentlig verksamhet. Den demografiska utvecklingen medför att stora delar av landet kan få en total brist på arbetskraft, vilket gör att sats- ningar på enskilda yrkesgrupper kan utvecklas till ett nollsumme- spel. SKR har bedömt att kommunsektorn (inklusive privata utförare) behöver nästan 200 000 fler anställda 2026 jämfört med . Dess- utom behöver 300 000 anställda ersättas på grund av pensioneringar. Om den kommunala verksamheten fortsätter att växa i samma takt som ökar behovet av personal med ytterligare cirka 70 000 anställda. Störst ser rekryteringsbehoven ut att bli av lärare, förskollärare och personal inom äldreomsorgen. Det är tydligt att små och perifert belägna kommuner har svårt att konkur- rera om arbetskraften inom dessa yrkesområden. Urbanisering och demografisk utveckling innebär en ökad polari- sering mellan stora och små kommuner. De stora kommunerna blir fler och större, medan de små också blir fler, men med minskande befolkning. Detta leder dels till bristande kapacitet i mindre kom- muner genom minskande och åldrande befolkning, dels till att kom- munindelningen inte svarar mot ett funktionellt regionperspektiv eftersom urbaniseringen medför vidgade funktionella regioner. Förmågan att jobba utvecklingsinriktat och strategiskt blir allt- mer olika i kommuner med vitt skilda förutsättningar.