sou · H8B320 · 2020-04-01 00:00:00 — försvarspolitiska inriktningsproposition konstaterar regeringen att påverkanskampanjer utgör ett säkerhetshot mot . Vidare anger regeringen att psykologisk krigföring kan utgöra en direkt utmaning mot målet för vår säkerhet, att värna förmågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.14 Den nya myndighetens behov av underrättelser från försvarsunderrättelseverksamheten Utredningen föreslår att den nya myndigheten ska ha i uppdrag att identifiera, analysera, och kunna möta otillbörlig informationspåverkan och annan spridning av vilseledande information som riktas mot eller svenska intressen. Utredningen har därför övervägt myndighetens behov av och möjlighet att analysera och bedöma säkerhetshotande aktiviteter riktade mot utifrån nuvarande regelverk. Utredningen kan konstatera att informationspåverkan i många fall bedrivs så att den är svår att upptäcka, t.ex. med dold eller falsk avsändare eller inbäddad i andra aktiviteter. För att effektivt kunna hantera och möta påverkansaktiviteter behöver myndigheten ha en god förmåga att identifiera, analysera och bedöma information utifrån syftet att klarlägga eller avfärda samband mellan olika påverkansaktiviteter. 2014/15:109, s. 11, 40, 42, 109 och 113. En ny myndighet för psykologiskt försvar Myndigheten har därmed behov av att upprätthålla en så korrekt och heltäckande bild som möjligt av främmande makts intention, förmåga och verksamhet. Verksamheten syftar sammantaget till att skapa tidig förvarning samt ge underlag för att kunna härleda identifierade aktiviteter (attribuering). Myndigheten har därmed behov av underrättelser som avser utländska förhållanden från försvarsunderrättelseverksamheten. Sådana underrättelser kompletterar de informationsflöden som myndigheten kan ta del av i övrigt. Utredningen konstaterar således att den nya myndigheten har behov av att upprätthålla ett nära samarbete och löpande utbyte med de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet. Utredningen bedömer att följande verksamhetsområden har särskild relevans i sammanhanget: Normalbild och tidig förvarning Inom myndighetens arbete med att identifiera och analysera informationspåverkan finns det behov av att ta del av en bredd av underrättelser som kan vara av betydelse för myndighetens bedömning av främmande makts påverkansoperationer riktade mot . Av vikt är möjligheten att se förändringar i normalbilden och bidra till tidig förvarning. Behoven innefattar på en övergripande nivå således indikationer på förändringar i främmande makts intention, förmåga samt relaterade verksamheter riktade mot . Utveckling av den samlade förmågan till psykologiskt försvar Utredningen bedömer att behovet av underrättelser även omfattar åtgärder som syftar till att stärka den samlade förmågan inom det psykologiska försvaret . Behoven kan till exempel innefatta underrättelser rörande annan verksamhet som främmande makt bedriver som har konsekvenser för utvecklingen av det psykologiska försvaret. Tillsammans med de informationsflöden som myndigheten tar del av i övrigt, såsom egen öppen inhämtning, forskningsrapporter, studier och information från internationella motparter, ger underrättelser från försvarsunderrättelseverksamheten underlag för utveckling av det psykologiska försvarets förmåga. En ny myndighet för psykologiskt försvar Samordning av det psykologiska försvaret Myndigheten ska enligt utredningens förslag ha ett övergripande ansvar för att utveckla och samordna psykologiska försvar. Uppgiften avser åtgärder i fredstid och under höjd beredskap och ytterst i krig. I arbetet har myndigheten därför behov av underrättelser bl.a. rörande förändringar i antagonistisk verksamhet som främmande makt bedriver riktad mot och som kan föranleda behov av samordnade åtgärder inom det psykologiska försvaret. 9.4.5Skyldighet att rapportera incidenter som avser informationspåverkan Utredningens förslag: I förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap bör det införas en bestämmelse om skyldighet att rapportera incidenter som avser otillbörlig informationspåverkan. 9.4.6Skälen för utredningens förslag För att den nya myndigheten ska dels kunna ha en normalbild över den otillbörliga informationspåverkan som sker, dels kunna utveckla ett adekvat stöd bör det införas en bestämmelse som innebär att statliga myndigheter under regeringen ska till den nya myndigheten för psykologiskt försvar skyndsamt rapportera incidenter som avser otillbörlig informationspåverkan och som allvarligt kan påverka myndighetens förmåga att utföra sina uppgifter. I likhet med skyldigheten att rapportera informationssäkerhetsincidenter bör denna bestämmelse införas i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. På samma sätt som gäller vid informationssäkerhetsincidenter bör vid incidenter som kan antas ha sin grund i en brottslig gärning den nya myndigheten för psykologiskt försvar skyndsamt uppmana den rapporterande myndigheten att anmäla incidenten till polisen. Enligt utredningens bedömning bör denna bestämmelse inte gälla för , kommittéväsendet, Säkerhetspolisen, Försvars- En ny myndighet för psykologiskt försvar makten, , och . 10Ett nationellt centrum för psykologiskt försvar Enligt regeringens direktiv ska utredningen analysera den nya myndighetens behov av samverkan med försvarsunderrättelsemyndigheterna, Säkerhetspolisen, och andra berörda myndigheter. Utredningen ska även lämna förslag till hur den nya myndigheten ska stödja och samverka med universitet, högskolor och forskningsinstitut. En del överväganden och förslag återfinns i kapitel 9. I detta kapitel redovisar utredningen ytterligare synpunkter, bedömningar och förslag vad gäller samverkan. 10.2Nationellt centrum för psykologiskt försvar Utredningens förslag: För att stärka samverkan, samordning och utveckling och åstadkomma en nationell förmågehöjning inom det psykologiska försvaret ska det inom myndigheten finnas ett nationellt centrum med samverkande myndigheter. Centrumets huvuduppgift är att utveckla, samordna och stärka den nationella förmågan att identifiera, analysera och möta otillbörlig informationspåverkan. Centrumet ska möjliggöra samverkan mellan myndigheter och andra berörda aktörer i det förebyggande arbetet, skapa förutsättningar för och bidra till att säkerställa ett samordnat operativt agerande samt på strategisk nivå driva kun- skaps-, metod- och förmågeutveckling framåt. Ett nationellt centrum för psykologiskt försvar 10.2.1Skälen för utredningens förslag Psykologiskt försvar spänner över många verksamhetsområden i samhället. Detta gör att den nya myndigheten kommer att behöva samverka med ett brett spektrum av myndigheter, kommuner, företag och organisationer. För att säkerställa nödvändig samverkan och samordning samt åstadkomma utveckling och nationell förmågehöjning bör det till den nya myndigheten knytas ett Nationellt centrum för psykologiskt försvar. Centrumet ska möjliggöra samverkan mellan myndigheter och andra berörda aktörer i det förebyggande arbetet, skapa förutsättningar för och bidra till att säkerställa ett samordnat operativt agerande samt på strategisk nivå driva kunskaps-, metod- och förmågeutveckling inom det psykologiska försvaret framåt. Centrumets huvudfokus ska vara att utveckla, samordna och stärka den nationella förmågan att identifiera, analysera och möta otillbörlig informationspåverkan. Centrumet ska kunna sammanställa analyser och lägesbilder avseende hot, sårbarheter och risker samt åstadkomma en nationell kraftsamling genom samordnat och effektivt agerande, informationsdelning och kunskapsöverföring. Ett stort antal myndigheter och andra aktörer kommer att vara viktiga att samverka med. Enligt utredningens bedömning finns det ett särskilt behov av samverkan med försvarsunderrättelsemyndigheterna och Säkerhetspolisen (vilket berörs under 10.3 nedan.) Som visades i kapitel 8 finns det ofta ett nära samband mellan cybersäkerhet och otillbörlig informationspåverkan i det att stöld av dokument genom intrång i informationssystem kan vara ett led i en operation där informationspåverkan används för att påverka en opinion eller ett beslut. Den nya myndigheten kommer därför att behöva ha en god samverkan med de myndigheter som har uppgifter inom informationssäkerhetsområdet och med det nationella cybersäkerhetscenter som ska inrättas . Många frivilligorganisationer och tankesmedjor bedriver ett viktigt arbete när det gäller att utbilda, informera och analysera i frågor som rör det psykologiska försvaret, t.ex. Folk och försvar. Andra viktiga aktörer att samverka med kommer att vara medieföretag och kulturinstitutioner som båda har viktiga funktioner i ett modernt psykologiskt försvar samt såvitt avser Sverigebilden utomlands. Ett nationellt centrum för psykologiskt försvar MSB kommer, förutom uppgifter som avser cybersäkerhet, även framgent bedriva verksamhet med betydelse för det psykologiska försvaret och blir därför en viktig myndighet att samverka med. I det förebyggande arbetet bör samverkan med , utbildningsväsendet och andra aktörer vara av stor vikt för att möjliggöra samordnade insatser och ett koordinerat agerande. Centrumet bör vidare kunna spela en viktig roll för att säkerställa en samordnad planering och inriktning för det psykologiska försvaret i såväl fred som krig. I en operativ situation bör centrumet kunna fungera som en nod för myndighetsgemensamma analyser, samordnad ledning och ett välavvägt och koordinerat agerande från svenska myndigheter. Vid centrumet skulle det vara möjligt att sekondera personal eller placera sambandspersonal från andra myndigheter. Ett alternativ som skulle kunna övervägas är att bedriva arbetet i centrumet i form av ett samverkansråd där ansvariga chefer och arbetsgrupper från respektive myndighet regelbundet träffas för att inrikta, samordna och utveckla det samlade arbetet med psykologiskt försvar. Utredningen förordar dock att det inrättas ett nationellt centrum vid myndigheten. Skälen är som framgått ovan behovet av att få till stånd en effektiv och ändamålsenlig samverkan med de myndigheter som beroende på hotbild eller den situation som befinner sig i på bästa sätt kan stärka och utveckla den samlade nationella förmågan för att identifiera, analysera och möta otillbörlig informationspåverkan. Hur bemanningen med personal ska se ut, och vilken kompetens som behövs från de samverkande myndigheterna, måste avgöras utifrån den situation som landet befinner sig i. En fredstida kris kan kräva viss bemanning och kompetens medan en annan bemanning kan krävas vid höjd beredskap och i krig. Utredningens uppfattning är att detta inte kan regleras i författning utan måste hanteras flexibelt med överenskommelser mellan myndigheten och andra, eller genom särskilda regeringsbeslut. Ett nationellt centrum för psykologiskt försvar 10.3Samverkan med försvarsunderrättelsemyndigheterna och Säkerhetspolisen Utredningens bedömning: Utredningen bedömer att det är av största vikt att det finns en väl fungerande och nära samverkan mellan den nya myndigheten och försvarsunderrättelsemyndigheterna och Säkerhetspolisen. Detta kan åstadkommas på flera sätt, bl.a. genom att sambandspersonal placeras vid den nya myndigheten. Försvarsberedningen återkommer i slutrapporten till underrättelsemyndigheternas betydelse och framhåller att verksamheten och samarbetet mellan dessa och andra ”relevanta aktörer” måste bedrivas så att ”dessa på bästa sätt bidrar med underlag och förvarning även när en gråzonsproblematik uppstår”.1 Som framhållits tidigare i detta betänkande delar denna bedömning och vill understryka vikten av att underrättelse- och säkerhetstjänsternas analyser och rapportering kan bidra till det psykologiska försvaret och en nationell förmågehöjning vad gäller att motverka otillbörlig informationspåverkan. Utredningen har därför övervägt olika lösningar och former för hur samverkan skulle kunna ske mellan den nya myndigheten och underrättelse- och säkerhetstjänsterna, dvs. Säkerhetspolisen, FRA och Must. En möjlighet vore att myndigheter genom överenskommelse sekonderar personal vid den nya myndighetens centrum för psykologiskt försvar. skulle fortsatt ha ansvar som arbetsgivare med därvid sammanhängande arbetsrättsliga skyldigheter. Sekonderad personal skulle också ha tillgång till den egna myndighetens datasystem. Den dagliga arbetsledningen skulle dock behöva ske inom ramen för centrumet. Ytterligare ett alternativ som diskuterats inom utredningen är att underrättelse- och säkerhetstjänsterna skulle kunna placera sambandspersonal vid den nya myndigheten. På samma sätt som vid det centrum som diskuteras ovan, skulle sambandspersonalen ha tillgång till den egna myndighetens datasystem och hemmamyndigheten skulle fortfarande ha fullt ansvar som arbetsgivare med därvid sam- 1Ds 2019:8, s. 248. Ett nationellt centrum för psykologiskt försvar manhängande arbetsrättsliga skyldigheter. Enligt utredningens bedömning kan detta vara en bra lösning men bör även andra lösningar kunna övervägas. Avgörande för att samverkan ska kunna fungera är i alla händelser att det finns ett förtroende mellan de samverkande myndigheterna. För detta krävs att den nya myndigheten uppfattas som en legitim mottagare av underrättelser som berör myndighetens verksamhetsområde och att det finns en god säkerhetskultur och en hög grad av förståelse för det skyddsvärda som ligger i underrättelseproducenternas förmåga, metoder, källor och internationella kontakter. Det måste finnas säkra rutiner för att hantera uppgifter med hög sekretessnivå och den nya myndigheten måste allt igenom ha ett adekvat säkerhetsskydd. Det innebär t.ex. lokaler som är anpassade för verksamheten samt it-system () och it-infrastruktur som klarar mycket högt ställda krav på säkerhet. Det skulle också kunna finnas skäl att överväga behovet av sekretessbrytande bestämmelser som gör det möjligt för underrättelse- och säkerhetstjänsterna att lämna uppgifter till den nya myndigheten. Utredningen gör dock bedömningen att är bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen tillräckliga för att möjliggöra att uppgifter lämnas till den nya myndigheten. 10.4Samverkan med universitet, högskolor och forskningsinstitut Kunskapsutveckling genom utbildning, forskning och analysverksamhet har avgörande betydelse för att utveckla det psykologiska försvaret. Den nya myndigheten bör kunna agera både pådrivande och stödjande när det gäller att utveckla universitetsutbildningar och skapa möjligheter för doktorander att genomgå forskarutbildning med inriktning mot psykologiskt försvar i vid mening. Vid ett flertal lärosäten i landet bedrivs utbildning och forskning som på olika sätt berör psykologiskt försvar. MSB samverkar eller har samverkat bl.a. med vid Linnéuniversitet, med i och med flera lärosäten och institut utomlands. Vid () bedrivs utbildning och forskning med stor relevans för det psykologiska försvaret, bl.a. med finansiering från MSB. Ett nationellt centrum för psykologiskt försvar också FHS/CATS som fungerar som en ”think-thank” med hög kompetens bl.a. inom området psykologiskt försvar. En viktig roll har också FOI som med instruktionsuppgiften att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret har en viktig roll i att bidra till att utveckla det psykologiska försvaret. Utöver de nämnda lärosätena och instituten har utredningen varit i kontakt med forskare bl.a. vid , , , Hybrid COE i och . Därutöver visar de översiktliga genomgångar som utredningen genomfört att det också vid många andra lärosäten bedrivs forskning och utbildning med betydelse för det psykologiska försvaret. Den nya myndigheten bör fortsätta och utveckla de samarbeten som MSB inlett och genomfört. Den nya myndigheten bör också kunna ta initiativ till multidisciplinära konferenser och samarbeten, till nya utbildningar och kurser och till internationell forskningssamverkan inom området psykologiskt försvar. Myndigheten bör kunna stimulera framväxten av centrumbildningar och starka forskningsmiljöer som kan bidra till utvecklingen av det psykologiska försvaret. 10.5Samverkan inom samverkansområde/ beredskapssektor Samverkan och planering inom svensk krisberedskap på statlig nivå sker bl.a. inom de samverkansområden som anges i bilagan till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Som redovisats i kapitel 3 ersattes indelningen av totalförsvaret i funktioner, där psykologiskt försvar var en, av ett system med samverkansområden för fredstida krishantering där det psykologiska försvaret inte omnämndes. är syftet med samverkansområden att ”främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap”.2 Dagens samverkansområden lämpar sig dock inte för en verksamhet som psykologiskt försvar, som spänner över i stort sett hela samhället. 27 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Jfr förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap och beredskapsförordningen (1993:242). Ett nationellt centrum för psykologiskt försvar Det saknas därför förutsättningar att föreslå att den nya myndigheten skulle ingå i något av dagens samverkansområden. Utredningen om civilt försvar (Ju 2018:05), som ska redovisa sina förslag , har i uppdrag att analysera och föreslå en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar på central, regional och lokal nivå. Utredningen ska även analysera och lämna förslag på en struktur med statliga myndigheter indelade i sektorer och sektorsansvariga myndigheter. erfar att frågan om det psykologiska försvarets roll i en ny myndighetsstruktur för samverkan kommer att behandlas av Utredningen om civilt försvar. Internationell samverkan har berörts i kapitel 7 och kapitel 9. kan inte nog understryka vikten av att den nya myndigheten ges möjlighet att samverka internationellt genom forskningsutbyten, sekondering av personal och genom utbyte av information och erfarenheter med myndigheter och organisationer i andra länder. Formerna för detta bör närmare övervägas av en kommande organisationskommitté och av den nya myndigheten. 11Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten Utredningens förslag: Den nya myndigheten bör vara en enrådighetsmyndighet som leds av en generaldirektör. Till myndigheten bör det knytas ett insynsråd. 11.2Skälen för utredningens förslag Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att förvaltningsmyndigheterna under regeringen ska ledas av antingen en styrelse (styrelsemyndighet), en myndighetschef (enrådighetsmyndighet), eller en nämnd (nämndmyndighet). Enligt förvaltningspolitiska proposition bör verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten på ett visst sätt vara utgångspunkten för valet av myndighetens ledningsform.1 har tagit fram en vägledning för val av ledningsform. I vägledningen anges att styrelseformen nämndmyndighet bör användas sparsamt med utgångspunkt i följande kriterier: •verksamheten avser väl avgränsade frågor, •uppgifterna regleras normalt sett i lag eller annan författning och kräver kollektivt beslutsfattande, •myndigheten utgör en mycket liten organisation, 2009/10:175, s. 108. Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten •en värdmyndighet kan sköta administrationen. Utredningens bedömning är styrelseformen nämndmyndighet inte bör övervägas med hänsyn till att de fyra kriterierna inte kan uppfyllas. Myndighetens uppgifter bör naturligtvis vara så väl avgränsade som det går. Utredningens bedömning är dock att området psykologiskt försvar spänner över ett flertal myndigheters och departements ansvarsområden. Myndighetens uppgifter kommer inte att vara reglerade i lag och kommer heller inte att kräva kollektivt beslutsfattande. Den nya myndigheten bör vidare inte knytas till en värdmyndighet eftersom den kommer att behöva arbeta med stor integritet för att få hög legitimitet och högt förtroende bland andra myndigheter, bland allmänheten och bland medierna. Styrelseformen nämndmyndighet kan av dessa skäl uteslutas enligt utredningens bedömning. Ledningsformen styrelsemyndighet skulle kunna övervägas. Enligt vägledning är denna ledningsform i första hand lämplig för myndigheter med komplexa eller omfattande verksamhetsuppdrag där riskexponeringen i olika avseenden är stor och där ett breddat ledningsansvar ur olika aspekter kan vara förtroendeskapande. Enligt vägledningen bör styrelsemyndighet övervägas som ledningsform om något eller några av följande kriterier är uppfyllda: •omfattande finansiellt ansvar i form av budgetomslutning eller tillgångar, •stor påverkan på andra samhällssektorer dvs. näringsliv, kommuner, landsting, ideella organisationer och medborgare, exempelvis genom att myndighetens ledning beslutar om föreskrifter och har stort ansvar att göra egna strategiska och principiella vägval, •tvärsektoriell och komplex verksamhet som rör flera samhällsområden, •forskningsintensiv och kunskapsproducerande verksamhet (högre utbildning), •tydligt behov av bredd i form av olika kompetenser för att leda verksamheten. Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten Enligt utredningens bedömning är det framför allt kriteriet ”tvärsektoriell och komplex verksamhet som rör flera samhällsområden” som skulle kunna föranleda ledningsformen styrelsemyndighet. Enligt vägledning bör bedömningen av om ledningsformen styrelsemyndighet ska väljas göras efter en samlad bedömning där även kriterierna för att avgöra om myndigheten ska följa internrevisionsförordningen vägs in. Enligt ett inom framtaget cirkulär kännetecknas myndigheter som bör ha internrevision av att de ofta hanterar stora medelsflöden och verkar under ett komplext regelverk eller har ett mycket stort antal anställda (minst 1 000). Bland de riskkriterier som ska vägas in är förvaltningsansvar för nationella EU-medel, geografiskt spridd verksamhet, långtgående delegering av ekonomiska beslut till enskilda handläggare eller att det finns en förhöjd risk för mutor och korruption.2 Utredningens bedömning är att den nya myndigheten inte uppfyller något av dessa kriterier. Ledningsformen enrådighetsmyndighet bör enligt användas för myndigheter som inte uppfyller kriterierna för styrelsemyndighet och där verksamheten i allt väsentligt karaktäriseras av att den: •i hög grad är styrd av lag, dvs. myndigheten ansvarar för oberoende och opartisk myndighetsutövning, •i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, •är av främjandekaraktär, •innebär att myndigheten inte har ett omfattande finansiellt ansvar enligt internrevisonsförordningens kriterier. Det som framför allt talar för att den nya myndigheten bör vara en enrådighetsmyndighet är att den enligt utredningens förslag inte kommer att ha ett omfattande finansiellt ansvar och att uppgifterna närmast är av främjandekaraktär. Sammantaget är bedömning att den nya myndigheten bör vara en enrådig- 2Myndigheter som bör följa internrevisionsförordningen. Cirkulär nr Fi 2013:3. Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten hetsmyndighet som leds av en myndighetschef med titeln generaldirektör.3 För att säkerställa att myndigheten har hög legitimitet, högt förtroende och kan skapa tillit bör det finnas ett insynsråd vid myndigheten. Enligt RK:s vägledning bör detta bestå av mellan sex och tio ledamöter. Utredningens bedömning: Den nya myndigheten kommer att ansvara för uppgifter som i väsentliga delar ställer höga krav på säkerhetsskydd vad avser informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet. Den närmare utformningen bör dock en kommande organisationskommitté ansvara för.