sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Åtaganden för fosforåtervinning och kostnads- mässiga konsekvenser av detta för övriga samverkande kommuner får då lösas genom inbördes civilrättsliga avtal. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen Utredningens direktiv pekar på att det är centralt för den långsiktiga försörjningen av gödselmedel att fosfor kan återvinnas. Utredningen har därför i uppdrag att föreslå hur ett krav på sådan utvinning bör utformas.134 Mål för fosforåtervinning saknas men har tidigare föreslagits från myndighetshåll och även formulerats inom miljö- målssystemets ram. Mål har även föreslagits för kväveåtervinning från avlopp och är något som lyfts fram allt oftare i den svenska debatten kring cirkulära flöden av näringsämnen. Under utrednings- arbetet har olika kravnivåer diskuterats med utredningens experter och internationell sakkunskap. Det har bland annat framförts förslag om högt ställda krav för återvinning av fosfor vid slamförbränning, med hänvisning till att det är tekniskt möjligt och att liknande lag- stiftning finns i . Utredningen har övervägt alternativa krav- nivåer och därvid sökt balansera önskemål om hög återvinning med att begränsa styreffekterna för de teknikval som kan bli aktuella. Fosfornivåer i det tidigare målarbetet inom miljömålssystemet har också funnits med i de överväganden som gjorts. Utredningens sam- lade bedömning är att en ny reglering bör slå fast att minst 60 pro- cent av den fosfor som finns i avloppsslam ska återvinnas på årsbasis. Nivån bör ses som ett första steg, som kan komma att prövas ytterligare utifrån den modell som väljs för en framtida mer be- gränsad slamspridning. Krav på återvinning av fosfor bedöms inte bli påtagligt teknikstyrande. Beroende på utform- ning av det spridningsförbud som väljs, kan del av återvinning och återföring av fosfor komma att ske genom spridning av slam på pro- duktiv jordbruksmark. Ett sådant alternativ möjliggör även samtidig återföring av andra växtnäringsämnen än fosfor. Ytterligare återvin- ning av näringsämnen kan också ske genom på den kompletterande tekniklösning som används. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen 136Naturvårdsverket (2002). Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48, 49. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 139Miljömålsrådet (2008). Miljömålen – är det bråttom, utvärdering av miljömål 2008, s. 206. 140Naturvårdsverket (2010). Redovisning av regeringsuppdrag 21, Uppdatering av ”Aktions- plan för återföring av fosfor ur avlopp”, M2009/4218/Kk. 141SOU 2011:34 samt (2011), Miljömålen på ny grund, utökade årliga redovisning av miljökvalitetsmålen 2011, Rapport 6433. Avsåg slutredovisning av delmålen som enligt förslag i prop. 2009/10:155 och påföljande riksdagsbeslut ersattes av etappmål. 142Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. redovisning av ett uppdrag från regeringen. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen Mål- eller kravnivån för återvinning av fosfor och även andra näringsämnen utgör en fråga som diskuterats inom ramen för cirkulär ekonomi, liksom då det gäller miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Flera andra länder söker också fastställa möjliga, lämpliga eller ekonomiskt motiverade nivåer då det gäller i första hand fosforåtervinning. I har det tidigare funnits och före- slagits mål kring återvinning av fosfor, nya mål har också föreslagits i anslutning till olika utredningar. En översikt ges i ovanstående tabell. Vissa länder har reglerat nivån för återvinning av fosfor ur avloppsslam eller står i begrepp att införa återvinningskrav, främst , och . Diskussioner pågår dock i en bredare krets länder, där fosforkraven kan avse olika nivåer och undan- tag. I , och sannolikt även i , sammanhänger kraven med om fosfor återvinns ur våtslam eller slamaska. I gäller vid det kommande införandet att fosforåtervinning ska ske av fosforinnehållet i våtslam, alternativt understiga per kilo ts. Ur slamaska ska av fosforn åter- vinnas. Undantag görs om det gäller askor med mycket låg fosfor- halt. I har fosforkravet inte reglerats men anges i en guide för genomförande. Den nivå som diskuteras anges vara ur våtslam och ur slamaska.143 Utvecklingen belyses när- mare i kapitel 7. Utredningens förslag om krav på 60 procents återvinning av fos- for bör naturligt kunna skärpas , i takt med att teknikutveck- ling och långsiktiga investeringsplaner i beprövad teknik kommer till stånd. Återvinningskravet anknyter nivåmässigt till tidigare miljö- målsambitioner och utgör för kretsloppet av fosfor ett avsevärt steg framåt. Argument kan emellertid anföras om att detta krav ändå kan ses som otillräckligt. Ett kraftfullare krav på fosforåtervinning måste dock vägas mot de oönskade styreffekter som kan bli följden i valet av teknik och framtida utvecklingslinjer. Utredningen har pekat på att samhällets avlopps- och avfallshantering kan komma att föränd- ras . Dagens produktion av avloppsslam svarar mot en tradi- tionell systemsyn, som etablerats under andra förutsättningar. Ställs mycket långtgående krav på återvinning av fosfor ur slam kan det ge oönskade effekter och bli konserverande på såväl övergripande systemnivå som i det konkreta valet av återvinningsteknik för fosfor. 143Schenk, K., (2019). Workshop on Circular and non-toxic Reuse of Phosphorus from Sewage Sludge. Phosphorus recycling in , ppt, . Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen Giftfrihet hos återvunna fosforprodukter Utredningen har diskuterat den giftfrihet eller ”renhet” som olika tekniker och processer för återvinning av fosfor medger (se främst kapitel 6 och 8). Det har under utredningsarbetet också framförts att återvinning av fosfor bör ske så att denna kan tillhandahållas på ett giftfritt sätt för återföring i kretslopp. Utredningen konstaterar att begreppet giftfritt är relativt och närmast får behandlas i anslutning till den prövning som kan komma att ske då behandlade fraktioner eller produkter baserade på åter- vunnen fosfor efterfrågas av marknaden. I de fall fosforn omsätts i produkter av typen ”biokol” eller andra fosforgödselmedel, kommer berörda framtida regelverk för produkter och gödselmedel att ange de krav som ska följas. Detta aktualiserar dock i sig frågor kring behoven av en bredare översyn vid sidan av utredningens uppgifter. Hälso- och miljökrav jämförbara med vad som f.n. gäller för certifierat avloppsslam ställs inte för spridning av behandlat avloppsslam, i form av askor, ”biokol” eller andra orena fosfor- produkter på eller i mark. Ett förhållande där vissa avfallsfraktioner eller gödseltyper undgår reglering, som starka restriktio- ner läggs på spridning av avloppsslam, kan inte ses som proportio- nerligt. Risker finns för att gränsvärden och hanteringsregler som gäller för avloppsslam kringgås på detta sätt. Regelverken för orga- niska gödselmedel behöver därför bli föremål för samlad översyn, där mer enhetliga utgångspunkter för riskhantering och reglering tillämpas. Utredningens förslag i denna fråga beskrivs närmare i avsnitt 9.4.11. Från återvinning till återföring Utredningens uppdrag omfattar inte det avslutande steget i fosforns cirkulära ekonomi, att utreda förutsättningarna för att återvunnen fosfor verkligen återförs i kretslopp. Det får dock betydelse för utformningen av ett nytt regelverk, för regelverkets möjligheter att nå effekt och ytterst för att kunna bedöma den samhällsnytta som förslagen kan leda till. behöver också utvecklas för att ge legitimitet åt förslagen med dess i vissa fall ingripande kon- sekvenser för olika aktörer. Frågor som aktualiseras i detta samman- hang är bland annat ansvarsfrågor kring återföringen till produktiv Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen jordbruksmark och ägandeförhållanden för olika fraktioner och fos- forprodukter. Av betydelse är även att tydliggöra vilka marknads- mekanismer som kan skapa efterfrågan på återvunnen fosfor. Återvinning av fosfor måste således ses i relation till den möjliga återföring som kan ske. Vid kravställning är det därför nödvändigt att återvunnen fosfor kan tillhandahållas i en form som möjliggör återföring till produktiv jordbruksmark, kan efterfrågas och nyttig- göras och således även medge reell återföring. Utredningen tar i sitt förslag till reglering av avloppsslam därför sin utgångspunkt i sådana möjligheter till återföring. En av de frågor som väckts under utred- ningsarbetet gäller den ”giftfrihet” som kan komma att känneteckna återvunnen fosfor och hur denna ska garanteras med stöd av lämp- liga tekniker, processer och regelverk. Det är ju just förekomsten av skadliga och oönskade ämnen som motiverat utredningens uppdrag att fasa ut spridningen av avloppsslam och i stället återvinna fosforn på annat sätt. Utredningen bedömer dock inte att det finns förut- sättningar att i detalj reglera sammansättning och karaktär för olika former av återvunnen fosfor. Produkttyper och renhetsgrad för dessa utgör dock en viktig och betydelsefull parameter som behöver vägas in i de teknikval som görs av ansvariga aktörer. I avsnitt 6.2.3 redovisas översiktligt ett tiotal huvudsakliga fosforföreningar som kan utgöra slutprodukter vid tillämpning av olika redovisade återvinnings- tekniker. Efterfrågan på olika fosforprodukter inom växtodlingen på- verkas bland annat av forskningsdiskursen kring olika fosforproduk- ters växttillgänglighet.144 Det finns dock andra användningsområden, t.ex. inom foderindustrin eller för helt andra industriella ändamål. Marknadens efterfrågan för olika fosforprodukter kommer tillsam- mans med ekonomiska förutsättningar och de regelverk som sam- hället ställer upp för olika typer av nyttjande, att vara avgörande för om fosforn kan återföras till kretsloppet eller inte. Att försöka re- glera detta i samband med en lagstiftning kring återvinningskrav be- dömer utredningen som mindre lämpligt. Kvalitetskrav för åter- vunna produkter kan komma att regleras av om gödselprodukter och i nationella regler om spridning av orga- niska gödselmedel, som föreslås få i uppdrag att se över. 144Se t.ex. Myrbeck, Å. och , E. (2019). Användning av recirkulerade fosforprodukter från avlopp – gödslingseffekt och upplägg av odlingstester. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen Återvinning och återföring behöver även diskuteras för andra växtnäringsämnen och i andra delar av avloppssystemen än slammet, för att resurseffektivitet ska kunna uppnås. Därför bör den kravnivå för fosforåtervinning ur slam som föreslås endast ses som ett första steg, även om utredningen inte nu lägger förslag om den fortsatta utvecklingen. Ytterligare steg återstår för att nå hållbarhet i ett långsiktigt och bredare kretsloppsperspektiv. Det kan avse såväl mer uttalade mål eller krav avseende fosfor, som återvinning av ytterligare näringsämnen och kol ur avloppsströmmarna för återföring till produktiv jordbruksmark. Målangivelser för växtnäringsämnen skulle t.ex. kunna anges som etappmål inom miljömålssystemets ram. Utredningens direktiv betonar att kretsloppet av fosfor naturligt avser , där återflödet av fosfor från avloppsslam anges som centralt för den långsiktiga försörjningen med gödselmedel och i linje med regeringens målsättning om en ökad livsmedelsproduk- tion.145 Jungfrulig fosfor i importerad mineralgödsel skulle här i bety- dande grad kunna ersättas av återvunnen fosfor från landets slampro- duktion. Andra vägar för fosforns kretslopp anges inte i direktiven och framstår som tidigare framgått även som mer otydliga för utred- ningen. Alternativa behov för fosforåterföring har inte på samma sätt som för kunnat prioriteras eller verifieras med kvan- tifieringar, spårbarhet och tydliga ändamål. Spridning på annan mark än jordbruksmark med behov av gödsling bör därför fasas ut. Utred- ningen utesluter dock inte att återföring av fosfor, t.ex. till vissa typer av skogsmark eller för viss typ av jordtillverkning, kan visa sig motiverad. Frågan kan aktualiseras i samband med den av utredningen föreslagna återkommande prövningen av kvalitetsregler för avloppsslam (kontrollstationer) med precisering av och i så fall hur fosforåterföring kan motiveras för andra ändamål. Frågor som rör uppföljning, mätning och definitioner Ytterligare frågor rör uppföljning, mätning och definitioner i anslut- ning till återvinningskravet. Kravet och dess närmare bestämmelser ska så långt möjligt vara teknikneutrala. Erfarenheter finns främst från den reglering som utformats i . Regelverket inriktas där bland annat på fosforinnehåll/vikt räknat som torrsubstans efter 2018:67, s. 3–5. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen Utredningen erfar att ett sådant detalje- rat sätt att styra riskerar att hämma eller komma i konflikt med biogasproduktion i avloppsreningsverken, detta eftersom slamröt- ning minskar andelen organiskt material i slamresten och därmed mängd torrsubstans. Även de specifika tyska kraven på återvinnings- nivåer av fosfor ur slamaska leder till liknande effekter, eftersom halt- kravet inte ställs i relation till volymer. Det leder till att viss behand- ling och processer som reducerar slam- eller askvolymer missgynnas trots att de möjliggör motsvarande sammanlagda grad av återvinning räknat som kilo fosfor. Utredningen erfar att en översyn därför kan komma att ske av det tyska regelverket.146 Ett sätt att komma tillrätta med denna typ av mät- och defini- tionsproblem är att lära av de tyska erfarenheterna och ange återvin- ningskrav med utgångspunkt i den mängd fosfor som finns i det producerade slammet och att en viss andel av det totala innehållet ska återvinnas. Utredningens förslag till reglering utgår därför från ett återvinningskrav på av den fosfor som återfinns i slammet. Det följs upp som det antal kilo fosfor som återvinns av den totala mängden i slammet på årsbasis. En övergripande fråga som diskuterats och som har betydelse gäller om återvinningskravet för fosfor ska utgå från de samlade avloppsströmmar som inkommer till avloppsreningsanläggningen eller, som utredningen nu föreslår, från innehållet i det producerade avloppsslammet. I har dessutom ett särskilt fosforkrav, och därmed en styrning, relaterats till förekommande slamaskor som slutsteg. Den huvudsakliga delen av all inkommande fosfor avskiljs med nuvarande tekniklösningar till avloppsslammet. Det är dock inte en självklar framtida utveckling. Återvinningskrav riktade mot inkommande avloppsvatten kan innebära ökad flexibilitet för huvud- mannen genom att möjliggöra framtida tekniklösningar där fosfor- återvinning sker i olika delar av processen för avloppsrening. Utred- ningens direktiv är dock tydligt inriktade mot att arbetet ska inriktas mot återvinning av fosfor ur avloppsslam. Utredningen har därför inte utrett de särskilda tekniska eller andra förutsättningar som skulle kunna gälla för ett alternativt återvinningskrav riktat mot den sam- lade avloppsreningsprocessen, eller lagt förslag i detta avseende.147 146Roskosch, A. (2019). Workshop on Circular and non-toxic Reuse of Phosphorus from Sewage Sludge. Rules and regulations in , ppt, . 2018:67, s. 5. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen Ur ett samlat resursperspektiv blir det naturligt att åter- föring av fosfor, såväl som andra växtnäringsämnen, behandlas på ett mer övergripande sätt. Liksom tidigare kan det finnas skäl att inom miljömålssystemets ram fastställa mål för återvinning av växt- näringsämnen ur avloppssystemen för att minska inflödet av kom- mersiell handelsgödsel och motverka övergödningen av hav och vatten. Återvinningen av fosfor och andra näringsämnen kan göras på olika sätt. Den mer begränsade frågan om fosforåtervinning bör därför inte utformas så att den blir styrande för den samlade framtida hanteringen av avloppsströmmar. Det tyska regelverket för återvinning av fosfor har i olika sam- manhang framförts som efterföljansvärt. Utredningen konstaterar dock att varje land har sina egna förutsättningar och bakomliggande strukturer att förhålla sig till. I finns en tradition av att förbränna en stor del av avloppsslammet. Därför har många verksamhetsutövare där funnit det enklast att fortsatt för- bränna slammet och utvinna fosfor ur askan, snarare än att modifiera anläggningarnas reningsprocesser. Det har som tidigare framgått visat sig svårt att ange en lämplig kravnivå för fosfor som ska återvinnas, som inte också påverkar eller begränsar teknikutvecklingen. En alternativ väg för att inte miss- gynna satsningar på återvinning av fosfor uppströms i avloppsrenings- verkens processer, kan vara att ge möjlighet att medge undantag från återvinningskrav på slam i enskilda fall och om det finns särskilda skäl. Det skulle t.ex. kunna gälla tekniklösningar där fosfor kan återvinnas i olika delar av reningsprocessen i sådan omfatt- ning att kraven kan mötas, även om återvinningen ur avloppsslam- met ensamt blir lägre. Utredningen föreslår därför en sådan undan- tagsmöjlighet. Det konstaterades i kapitel 9 att det föreligger skillnader mellan olika straffbestämmelser i , beroende på det bemyndigande regler grundar sig på. Utredningen föreslår införandet av ett nytt bemyndigande i 15 kap. som ska användas för att före- skriva om krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam. Det finns ingen generell straffsanktion kopplad till föreskrifter meddelade med Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen stöd av bemyndiganden i 15 kap. Inom avfallsområdet finns i stället särskilda straffbestämmelser avseende bland annat otillåten avfalls- transport, dumpning och förbränning av avfall. Eftersom kravet på återvinning riktar sig till allmänna avlopps- reningsverk, och därmed ytterst kommuner, behöver det övervägas om en straffsanktion eller miljösanktionsavgift utgör ett alltför stort ingrepp i det kommunala självstyret. Då kravet inte innebär rättig- heter för enskilda, som det avser ett helt nytt regelverk, gör utredningen bedömningen att sanktioner inte bör införas. Det är mer ändamålsenligt att i ett första skede följa regelefterlevnaden efter det att kravet trätt i kraft. Först därefter kan det över- vägas om behov finns av att införa sanktioner. Även om inga sanktioner föreslås, finns verkställighetsmedel att tillgå. har, om det bedöms lämpligt, möjlighet att förena de förelägganden och förbud som behövs för att kraven på återvinning ska följas med vite.148 Utredningen föreslår ett successivt ikraftträdande med avseende på anläggningsstorlek. I nedanstående tabell diskuteras för- och nack- delar med olika ikraftträdandetider. En jämförelse kan göras med den tyska lagstiftningen, där ikraft- trädandetiden är för anläggningar större än 100 000 pe och för anläggningar mellan 50 000 och 100 000 pe. I har ikraftträdandetiden satts till , oavsett anläggningsstorlek. Bakom de aktuella regelverken ligger de olika ländernas specifika utveck- lingsförlopp, där t.ex. och i betydande grad redan använt sig av förbränningsteknik för slam. 14829 kap. 9 och 14 §§. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen För , som saknar denna typ av tidigare teknikutveckling eller styrning, behöver ikraftträdandeperioderna anpassas i första hand utifrån de bakomliggande motiv som en lagstiftning ska vila på, men även utifrån vad som är realistiskt och möjligt. Det kommer att krävas såväl planering för och genomförande av investeringar i ny teknik för hantering och behandling av slammet. Det gäller särskilt i det fall förbudet mot spridning även innebär ett alternativ för regler- ingen som omfattar produktiv jordbruksmark. Investeringar i ny teknik och infrastruktur behöver ske för att behandla slammet och nya arbetssätt och avtal med aktörer som omhändertar slammet behöver utvecklas. Det kan vidare krävas nya eller ändrade tillstånd för miljöfarlig verksamhet, t.ex. avseende ändrade processer, mellan- lagring och förbränning. Förändringsarbetet behöver effektiviseras kostnadsmässigt, för att minska den resursmässiga belastningen på berörda va-kollektiv. Ett krav på återvinning av fosfor ur avlopps- slam bör därför i görligaste mån kunna samordnas med de beslut och det utvecklingsarbete som behövs för att möta nya hanteringsregler. Utredningen föreslår ett successivt ikraftträdande med avseende på anläggningsstorlek. Anläggningar med tillståndsgiven anslutning av för mer än 50 000 pe ska tillämpa det nya regelverket år efter dess ikraftträdande. Anläggningar med mellan 20 000 och 50 000 pe ska tillämpa regelverket år efter dess ikraftträ- dande. Det överensstämmer med den tidsperiod som gäller ikraft- trädandet för förbudet mot att sprida avloppsslam, vilket framgått av kapitel 9. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen Utredningen ser betydande värden i en väl utformad planering som grund för det förändringsarbete som krävs. Det har också diskuterats om detta förutsätter reglering för att ge mer all- mänt genomslag, eftersom sådan planering bör ske före ikraftträdandet av nya krav. Ett väl genomfört planeringsarbete ger underlag för kommunens taxesättning och kan tydliggöra samban- den med övrig utveckling inom va- och avfallsområdet. Det skapar tempo i förändringsarbetet och gör det möjligt för ansvariga myn- digheter att bistå där förutsättningarna bedöms som svaga. Särskilt kompetensstöd bör tillhandahållas på nationell nivå, vilket behandlas i kapitel 12. Utredningen har diskuterat behoven av att reglera en sådan pla- neringsinsats, men bedömer de kommunala förutsättningarna som alltför skiftande för att detta ska kunna göras på ett ändamålsenligt sätt. Det kan också anses utgöra ett naturligt steg i en anpassning till de nya reglerna och ett författningsreglerat krav på planering skulle kunna ses som en oproportionerlig åtgärd i sammanhanget. En pla- nering bör vidare även omfatta andra avloppsfraktioner än avlopps- slam, inklusive restavfall. Möjligheter till samverkan med andra kom- muner i dessa frågor bör i sammanhanget också identifieras och be- skrivas. Ett sådant bredare synsätt ligger dock utanför utredningens direktiv, har inte utretts och formuleras därför inte heller i utred- ningens förslag. Uppströmsarbete inom vattensektorn är viktigt för att minska miljö- föroreningar i samhället och förhindra att föroreningar ansamlas och cirkulerar i kretsloppet av vatten och näringsämnen. Uppströms- arbete är ett tillvägagångssätt för att minska tillförseln av oönskade och farliga ämnen i avloppssystemen och ansamling i restproduk- terna. Arbetet utgår från att föroreningar identifieras och hanteras så nära källan som möjligt, så att de inte hamnar i avloppsvattnet eller andra vattenmiljöer. Inom vattenförvaltningen är det svårt och kost- samt att enbart genom tekniska åtgärder möta de krav som ställs på god ekologisk och kemisk status i vattenmiljön. Motsvarande gäller för att klara de kvalitetskrav som ställs på avloppsrening och slam som ska spridas på . Det saknas en reglerad eller vedertagen definition för vad som av- ses med begreppet uppströmsarbete. arbetar ett stort antal kommuner, va-huvudmän och andra aktörer med dessa frågeställ- ningar. I vissa sammanhang anges uppströmsarbetet överensstämma med eller utgöra en viktig del av vad som brukar benämnas som före- byggande kemikaliearbete. I ett sådant arbete kan ytter- ligare aktiviteter och former av styrning inkluderas, det behöver inte ha sin utgångspunkt i en specifik fråga som slamkvalitet eller utföras inom ett enda branschområde, som va-sektorn. Inom va-branschen har uppströmsarbetet bland annat definierats som ”det arbete som utförs för att förhindra och/eller minska miljöföroreningar till råvat- tentäkt, till spillvattnet eller i dagvattnet”.1 Inom certifieringssyste- met Revaq definieras uppströmsarbete som ett löpande och syste- 1Fältström, E. m.fl. (2018). Kommunperspektiv på uppströmsarbete i och .