sou · H8B363d3 · 2020-11-12 00:00:00 — Det andra svaret handlar om att låta ett enskilt barn komma till tals i processen och att barnet själv får redo- visa hur han eller hon ser på sin situation. Några av respondenterna lyfter specifikt fram att det är viktigt att ha frågeställningar som tar hänsyn till ett barns ålder och mognad och att etablera ett förtroende i mötet med barnet. Ett svar sticker ut där respondenten har svarat att det innebär onödigt merjobb att göra en bedömning av vad som är barnets bästa. Generellt anser respondenterna inte att deras kunskapsnivå eller avsaknad av interna rutiner eller riktlinjer försvårar en bedömning av barnets bästa. De största hindren mot att göra en fullgod prövning av barnets bästa upplevs i stället vara tidsbrist, otydlig lagstiftning, resursbrist och konflikt med andra lagbestämmelser. De som svarat att otydlig lagstiftning eller konflikt med andra lagbestämmelser för- svårar prövningen lyfter fram olika problem, bl.a. att det inte framgår hur barnets bästa ska viktas mot andra intressen och vilken tyngd det ska tillmätas. Det önskas mer vägledning och praxis för vilka om- ständigheter som är relevanta i bedömningen. Lagen uppfattas också begränsa en bedömning av barnets bästa, t.ex. eftersom samtliga rele- vanta omständigheter inte ryms inom den prövning som ska göras av ”särskilt ömmande skäl”. Även i detta avseende framhålls det att det saknas praxis på området. En respondent lyfter att föräldrarnas skäl kommer i fokus i utredningen och bedömningen samt att det kan vara svårt att vikta riskbedömningen för barnet i förhållande till föräldrarna. Ytterligare en respondent menar att barn kommer i kläm när deras föräldrars behov av skydd bedöms. Ett barn kan påverkas i hög grad av de skäl som föräldern anför men det ger kanske inte famil- jen rätt till skydd. Det framkommer även att den upplevda otydligheten ibland rör den tillfälliga utlänningslagen (2016:752). En av respondenterna skriver: Otydlig lagstiftning handlar främst om att den nya utlänningslagen, som föreskriver att det måste vara ett brott mot konventionsåta- ganden för att det ska bli aktuellt att ge en person uppehållstillstånd, har i stor utsträckning tagit bort det utrymme som tidigare fanns att ta till- vara på barnets bästa. när det ”räckte” att barnet uppnådde särskilt ömmande omständigheter för att det skulle finnas grund för att bevilja barnet ett uppehållstånd. På frågor som rör vilka intressen som beaktas vid bedömning av ett barns bästa lyfter flera respondenter barnets situation i i förhållande till sitt hemland och hur barnet har anpassat sig till ett liv i . Detta handlar både om barnets hälsa och utveckling, såsom skolgång, levnadsstandard och psykosociala förhållanden. Övriga in- tressen som lyfts fram är statens intresse av en reglerad invandring och vårdnadshavarnas vilja. Av enkätundersökningen framgår att handläggarna i hög utsträck- ning utgår från internutbildningar, interna riktlinjer eller kollegor som kunskapskällor vid bedömningar av vad som är barnets bästa. Även lagtext och rättsfall används i hög utsträckning som kunskaps- källor. Material från , , SKR eller andra myndigheter och organisationer används i låg utsträckning. Andra kunskapskällor som används utgörs av landinformation, rap- porter och akademisk litteratur. Respondenterna samtalar ofta med barn inom utredningar och inför ett beslut om uppehållstillstånd. kan hand- läggarna anse att det är olämpligt att ett barn hörs när frågor om tillstånd ska bedömas. Det kan t.ex. bero på att handläggaren anser att barnet är för ungt, att barnet har en funktionsnedsättning eller ett hälsotillstånd som gör det olämpligt att samtala med barnet eller att barnet har gett utryck för att det inte vill prata. En majoritet av respondenterna uppger att de inte har tillgång till någon vägledning när det gäller att samtala med barn med funktionsnedsättning. Några hänvisar till att vårdnadshavarna inte samtycker till ett samtal med barnet. En av respondenterna uppger följande: Vi arbetar ofta under stor tidspress och med krav på oss att fatta beslut snabbt och effektivt. Detta innebär att vi har att utreda och att vi sällan uppmuntras till att kalla in till kompletterande samtal. I de fall då vi precis hinner utreda föräldrar i en familj, saknar mer tid för utredning, det redan finns skäl att bevilja ett uppehållstillstånd och de uppger att ett mindre barn (0–) har samma skyddsskäl som för- äldrarna händer det att vi inte har ett barnspecifikt samtal. Hade instruk- tioner från chefer osv varit att vi alltid ska ta tid för att höra barn, oavsett situation och kostnad, så hade vi agerat annorlunda. Att barnet är ungt utgör den vanligaste anledningen till att en hand- läggare upplever det som svårt att samtala med ett barn. Responden- terna nämner i ganska hög utsträckning även risken att barnet ham- nar i en lojalitetskonflikt, att vårdnadshavaren motsätter sig samtalet och tidsbrist som försvårande omständigheter. En respondent skriver: Den enskilt vanligast orsaken till att vi inte får upp ett ordentligt samtal är sannolikt att barnet inte vill prata (orsaken till detta är svårbedömd och säkerligen skiljer det sig från fall till fall: för att vi p.g.a. tidsbrist inte bygger upp ett förtroende, för att barnet uppmanats till detta, för att barnet är obekvämt etc.) En respondent påtalar att det finns en huvudregel om att inte använda det som barn säger om skyddsbehov under utredningar, för att av- göra eventuella motstridigheter eller osammanhängande delar i en asylberättelse. En respondent uppger att barns rättigheter i stort blir underkastat behovet av skydd, och att det därmed finns en konflikt med andra lagbestämmelser. Några respondenter menar att det kan vara svårt att fråga barnet vad han eller hon riskerar om familjen återvänder till hemlandet, eftersom det riskerar att riva upp trauma- tiska erfarenheter. En respondent skriver: …Det händer dock att barn vill berätta men att man undviker att ställa fler följdfrågor om en specifik omständighet om det [är] uppenbart att detta strider mot vad föräldrar har sagt och föräldern sitter med i rum- met (såvida det inte är en indikation på att barnet farit illa för vilket fall man får hålla en enskild utredning med barnet). Jag tror att vi brister i de delar som handlar om att utreda identitet och hemvist i barnärenden. Vi ställer frågor om utfärdande av identitetshandlingar i vuxenärenden men frågar inte tillräckligt mycket om barnens uppväxtområde i hem- landet. Detta kan vara viktigt eftersom det finns skäl av människohandel och andra exempel på att barn inte är med sina riktiga familjer. Orsaken till detta kan i vissa fall vara tidsbrist och i andra fall att man drar sig för att riva upp sår hos barnet … Av undersökningen framkommer även att det finns ett behov av att tydliggöra när en utredning är tillräcklig. Det finns ett önskemål om att lagstiftaren ska utveckla vad handläggaren behöver ha med i utred- ningen för att uppfylla lagkraven. Internutbildning, interna riktlinjer, kollegor och handböcker ut- gör huvudsakliga kunskapskällor som stöd inför ett samtal med ett barn. Lagkommentarer och material från myndigheter och organisa- tioner används i låg utsträckning. Andra kunskapskällor som an- vänds är t.ex. specifik landinformation och privat erfarenhet av barn. Generellt anser respondenterna att de redovisar om, och i så fall på vilket sätt, de samtalat med ett barn, liksom vilka intressen som har haft betydelse för bedömningen av barnets bästa. De redovisar bl.a. tiden för samtalet, hur länge samtalet varade, vilka som var när- varande, vad barnet berättade, vad andra har uppgett att barnet har för åsikt, vilka intressen som vägts mot barnets bästa och vad hand- läggaren bedömer är barnets bästa. De anger också om och i så fall varför barnet inte har hörts. Majoriteten av respondenterna uppger att de använder sig av vad ett barn sagt som ett av flera intressen i bedömningen av vad barnets bästa i övrigt kräver. har gått igenom ett antal av Migrations- verkets beslut rörande dels uppehållstillstånd för barn, dels huruvida det finns hinder att verkställa en avvisning eller utvis- ning. Utredningen har även genomfört intervjuer med 20 handläg- gare och beslutsfattare på . Av kartläggningen fram- går följande.16 Överlag uttrycks det väldigt lite om vilka barnets intressen speci- fikt är och hur en avvägning mellan olika intressen görs. I den mån barnets bästa nämns, är formuleringarna närmast identiska. De består huvudsakligen av återgivande av lagtext eller andra rättsliga källor. Men det finns undantag; i en del av besluten förekommer resonemang hän- förliga till det enskilda barnets situation. Inget av besluten innehåller någon beslutsmotivering om vilken avvägning som gjorts mellan bar- 16Se SOU 2016:19 s. 154, 162–168 och 170–173. nets bästa och andra intressen. När barnets bästa nämns, nämns det ofta med en negerande formulering, t.ex. att beslutet inte kan anses stå i strid med barnets bästa. Det framgår sällan av besluten att barn- konsekvensbedömningar har gjorts och aldrig hur de gått till eller vad som har beaktats. Däremot har det vid utredningens kartlägg- ning framkommit att arbetar med barnkonsekvens- bedömningar i alla fall som rör barn. När det gäller barnets rätt att uttrycka sin åsikt har följande fram- kommit i kartläggningen. Det framgår mycket sällan av besluten att barnet har fått komma till tals. I de fall hela akter har gåtts igenom (endast när barnet skilts från sina föräldrar) har det i de flesta ären- den framgått att barnets inställning inhämtats. Det har skett genom föräldrarna eller genom kortare samtal med barnet. I den mån det framkommit vad barnet hörts om, tycks det främst ha rört hur bar- net mår, vad det tycker om hemlandet, hur det trivs i skolan m.m. Frågorna har inte inriktats på barnets skäl för ansökan om uppe- hållstillstånd. Enligt de intervjuer som gjort är det många av handläggarna som tycker att det är svårt att sam- tala med barnen och de upplever att de saknar adekvat kunskap. En- ligt utredningen tyder kartläggningen på att barnets erfarenheter och åsikter endast undantagsvis har haft betydelse för de överväganden som lett fram till beslutet. , Vi lämnade allting och kom hit, handlar om flyktingbarn. Bl.a. har barn fått berätta om sina erfaren- heter av asylprocessen. Av rapporten framgår följande.17 När barnen hörs är det ofta som de inte vet vad syftet med förhöret är. Vissa har upplevt samtalet som bra medan andra inte tyckt att det varit an- passat för ett barn. Generellt har barnen svårt att förstå asylpro- cessen. Några av de yngre barnen berättar att bara pratar med de vuxna, eller att frågorna till barnet inte handlar om asyl utan om helt andra saker. De har inte fått frågor om sina asyl- skäl. Utifrån barnens berättelser ifrågasätter i vilken mån barnen har fått vara delaktiga i processen på ett menings- fullt sätt. anser också att ett barn som kommer 17Barnombudsmannen (2017) Vi lämnade allting och kom hit, s. 19–25. med sin familj inte får sina asylskäl prövade på ett tillfredsställande sätt. Det beror på att mannen i familjen oftast registreras om huvud- sökande och att hans asylskäl därför prövas mer noggrant än de med- sökandes. Enligt utlänningslagen ska i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. När frågor om tillstånd enligt lagen ska bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet ska, om det inte är olämpligt, barnet höras. Den hänsyn ska tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar. När det gäller bedömningen av vad som är barnets bästa är det tydligt i förarbetena till utlänningslagen att en intresseavvägning ska göras i det enskilda ärendet för varje barn som berörs av ett beslut. Av vår rättsfallsstudie framgår att individuella bedömningar av barnets bästa ibland redovisas i utlänningsmålen men ofta anges det i domen endast att avgörandet inte står i strid med barnets bästa. Det framgår inte på vilket sätt domstolen kommit fram till vad som är barnets bästa eller hur det har viktats mot andra intressen. Detta behöver inte innebära att någon bedömning inte har gjorts men den går inte att se hur den gjorts. Det gör det också svårt att kartlägga hur bedömningar görs och hur barnets bästa viktas mot andra intressen. Principen om barnets bästa och rätt att uttrycka sin åsikt och få den beaktad i asylprocessen har varit föremål för översyn. Även dessa översyner, som främst riktat sig mot hand- läggning, har indikerat att beslut som rör barn sällan innehåller någon redovisning av hur barnets bästa bedömts och vilken avvägning som gjorts mellan barnets bästa och andra intressen. När barnets bästa nämns, nämns det ofta med en negerad formulering, t.ex. att beslutet inte kan anses stå i strid med barnets bästa. När det gäller barnets rätt att uttrycka sin åsikt framgår det sällan av besluten att barnet har fått komma till tals. Det framgår sällan om hänsyn tagits till barnets synpunkter. I den vägledande praxis som finns på området görs det ofta hän- visningar till förarbetsuttalandena. Till skillnad från underrättsavgö- randena redovisar Migrationsöverdomstolen ofta bedömningar om barnets bästa (i de fall barnets bästa alls nämns i avgörandet). Det förekommer att domstolen analyserar bestämmelsen om barnets bästa bl.a. mot bakgrund av och barnrättskommitténs allmänna kommentarer. Migrationsöverdomstolen har konstaterat att utlänningslagen är en lagstiftning där ett barns intresse måste vägas mot andra samhällsintressen. Genom att principen om barnets bästa ska appliceras på alla områden blir den endast ett av flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till. Hänsyn till andra viktiga intressen kan alltså, enligt domstolen, i lagstiftningen eller i dess tillämpning leda till att åtgärder som i och för sig inte är för- enliga med barnets bästa ändå vidtas. Det är därvid fråga om grader av nytta och skada för ett barn samt de olika intressenas relativa tyngd. De observationer gjorde gällande Migra- tionsverkets beslut liknar dem som framgår av vår rättsfallsstudie. Barn- rättighetsutredningen menade att besluten överlag innehöll väldigt lite specifikt om barnets intressen och hur en avvägning mellan olika intressen gjorts. I den mån barnets bästa nämndes var det närmast i form av standardskrivningar. Vår enkätundersökning indikerar emeller- tid att barns synpunkter och intressen nu redovisas i större omfattn- ing. Det ska dock framhållas att dessa uppgifter kommer från svar på direkta frågor om vad som redovisas och från respondenter som kan antas vara särskilt intresserade av dessa frågor. Därtill är under- laget begränsat. Av enkätundersökningen har framkommit att handläggarna upp- lever att de största hindren för att kunna göra en fullgod prövning av barnets bästa handlar om tidsbrist, otydlig lagstiftning samt resurs- brist och konflikt med andra lagbestämmelser. När det gäller otydlig lagstiftning tycks detta upplevda hinder främst utgöras av att det inte finns angivet vad som är barnets bästa eller hur det ska viktas mot andra intressen samt att det inte går att fullt ut ta hänsyn till barnets bästa vid bedömningen av om uppehållstillstånd ska beviljas. Det in- dikerar att man inte ser barnets bästa som en tolkningsmetod eller som ett intresse som ska vägas mot andra intressen. Det tycks på sina håll finnas en uppfattning om att barnets bästa kan bedömas på en generell nivå och inte utifrån ett barns individuella förutsätt- ningar. Därtill tycks det finnas en uppfattning om att det kan inne- bära en oförenlighet med om beslutet inte blir till barnets bästa. Respondenterna i enkätundersökningen anser generellt att de själva har en tillräckligt hög kunskapsnivå för att göra bedömningar om barnets bästa men anser att det saknas tydlig vägledning om hur olika avvägningar ska göras. Detta trots att viss vägledning finns i såväl praxis som förarbeten. På frågor som rör vilka intressen som beaktas vid bedömning av barnets bästa lyfter flera respondenter barnets situation i i förhållande till sitt hemland och hur barnet har anpassat sig till ett liv i . Detta berör både barnets hälsa och utveckling, såsom skolgång, levnadsstandard och psykosociala förhållanden. Övriga intressen som lyfts är svenska statens intresse av reglerad invandring och vårdnadshavarnas vilja. Dessa intressen liknar dem som Migra- tionsöverdomstolen tycks beakta. Av enkätundersökningen framgår vidare att majoriteten av handläggarna använder sig av vad barnet sagt som ett av flera intressen i bedömningen av vad barnets bästa i övrigt kräver. Trots att respondenterna tycker att det saknas vägled- ning för intresseavvägningen verkar många ändå ha en tydlig bild av vilka intressen som kan/bör ingå i avvägningen. Även om handläg- garna inte direkt tar del av förarbetena så hänvisar ofta vägledningar, rättsfall och handböcker till innehållet i förarbetena, där det finns vägledning om hur intresseavvägningen ska gå till. Respondenterna i enkätundersökningen anser att det är olämpligt att samtala med ett barn i liknande fall som dem som nämns i för- arbetena till utlänningslagen, t.ex. att ett barn är ungt eller att barnet har ett hälsotillstånd som gör att barnet kan ta skada av att höras. I rättsliga ställningstagande, som upprättats efter vår undersökning, gör verket i stället en tolkning mot bakgrund av artikel 12. Verket konstaterar att det inte finns något olämplighets- undantag i artikel 12 i samt att barn har en stark och principiell rätt att få komma till tals. Enligt bör det därför inte förekomma att verket nekar ett barn rätten att komma till tals, på grund av att det anses olämpligt, inte ens i en sådan situa- tion som förarbetena beskriver. tycks således ha tolkat 11 kap. 1 § som en bestämmelse om att ett barn ska beredas möj- lighet att uttrycka sina åsikter på sätt som beskrivs i artikel 12.2 i barn- konventionen. 1 kap. 2 § socialtjänstlagen Vid åtgärder som rör barn ska barnets bästa särskilt beaktas. Vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsat- ser för barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande. Med barn avses varje människa under . Paragrafen i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) fick sin nuvarande orda- lydelse . löd den: ”När åtgärder rör barn skall det särskilt beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Med barn avses varje människa under 18 år.”. Den nuvarande lydelsen änd- rades som den motsvarande bestämmelsen i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Regeringen ansåg att bestämmelserna om barnets bästa i socialtjänstlagen och LVU behövde samordnas och anpassas till . Vidare ville regeringen tydliggöra att barnets bästa ska vara avgörande inte bara i de formella beslut som fattas utan vid alla åtgärder som utförs när det rör vård- eller behandlingsinsatser för barn. Man ville särskilt betona att reglerna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals ska tolkas i förhållande till varandra. Informationen från barnet kan på så sätt påverka både bedömningen av barnets bästa och hur barnet ska ges möjlighet att uttrycka sina åsikter. Vidare påpekade regeringen att det är angeläget att kommunerna, förutom barnets be- rättelse och önskemål, dokumenterar de analyser som ligger till grund för bedömningen av barnets bästa och att uppgifterna och analysen finns med som en del i beslutsunderlaget. barnets bästa är, enligt regeringen, en process med flera steg. Dels ska man beakta vetenskap och beprövad erfarenhet samt inhämta underlag från närstående och yrkespersoner som har kunskap om barnet. Dels ska man beakta det som barnet själv ger uttryck för i enlighet med artikel 12. Utgångspunkten i bar- nets bästa är respekten för barnets fulla människovärde och integritet. I förarbetena redogjordes sammanfattande för flera av barnkonven- tionens bestämmelser.1 Av författningskommentaren till den nuvarande lydelsen av 1 kap. 2§ SoL framgår väsentligen följande. Förändringen utgör en anpass- ning till artikel 3 i . Den närmare innebörden av barnets bästa är inte definierad i lag. Vad som är barnets bästa får i stället avgöras utifrån en bedömning av förhållandena i det enskilda fallet. Inga andra intressen får ta över det som är bäst för barnet. Med vård- och behandlingsinsatser avses heldygnsinsatser och öppna in- satser.2 48.2Barnets rätt att uttrycka sina åsikter 11 kap. 10 § socialtjänstlagen När en åtgärd rör ett barn ska barnet få relevant information. Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Om barnet inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt. Barnets åsikter och inställ- ning ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Ett barn som har fyllt har rätt att föra sin egen talan i mål och ärenden enligt denna lag. Ett barn som är yngre får höras i domstol, om barnet inte kan antas ta skada av det. Vid en sådan utredning som avses i 2 § om behov av ingripande till ett barns skydd eller stöd får barnet höras utan vårdnadshavarens sam- tycke och utan att vårdnadshavaren är närvarande. 2012/13:10 s. 36 och 37. 2012/13:10 s. 126. vid en utredning på socialnämndens initiativ om överflyttning av vård- naden enligt 6 kap. 7 eller 8 § . I den allmänna motiveringen till 11 kap. 10 § SoL finns en hänvisning till artikel 12 i och till regeringens strategi för att stärka barnets rättigheter i . Vidare framgår väsentligen följande. Det måste finnas kunskap om och utarbetade arbetssätt för hur barnets åsikter på bästa sätt kan inhämtas, utifrån barnets ålder och mognad. Det är viktigt att miljön känns trygg för barnet och att metoder och arbetssätt är väl anpassade till barnets förutsättningar. I alla beslut som rör barn bör det framgå om barnets åsikter har in- hämtats samt hur barnets åsikter i så fall har inhämtats och beaktats. I varje enskilt ärende måste man bedöma barnets förmåga att förstå det som han eller hon ska uttrycka sin åsikt om och anpassa situa- tionen och informationen utifrån det. Barnet ska ha rätt att föra fram sina åsikter i frågor som rör barnet, oavsett om socialnämnden eller domstolen anser att det tillför utredningen något. har ett stort ansvar när det gäller att ge barn möjligheter att komma till tals. Även domstolarna har ett ansvar i detta avseende. För yngre barn kan det dock, utifrån barnets bästa, ibland vara så att barnet kan ta skada av att höras, dvs. förmedla sig muntligen, i domstol. Barnet kan t.ex. försättas i svåra lojalitetskonflikter gentemot föräldrarna, känna ett stort obehag av att höras eller av annan anledning ta skada av att höras i domstol. Enligt regeringens mening bör därför barn som är få höras i domstol under förutsättning att bar- net inte kan antas ta skada av det. Domstolarna ska således även fort- sättningsvis göra en bedömning i varje enskilt fall om barnet kan antas ta skada av att höras i domstol. Om barnet inte kan eller vill framföra sina åsikter behöver barnets inställning så långt det är möjligt klar- läggas på annat sätt. Detta kan ske genom inhämtande av uppgifter från barnets närstående eller någon annan företrädare för barnet. Vidare kan inställningen klarläggas genom dokumentation av vad bar- net har framfört, t.ex. till . Med hänsyn till prin- cipen om barnets bästa är det angeläget att barnets inställning klargörs på ett sätt som iakttar respekten för barnets integritet och själv- bestämmanderätt. Bestämmelsen ger inte någon rätt för socialtjäns- tens handläggare att tala med barnet mot vårdnadshavares vilja (jäm- för dock 11 kap. 10 § tredje stycket socialtjänstlagen). Om barnet har uppnått den ålder som krävs för att själv bestämma om sin med- verkan, är det barnet som råder över om något samtal ska hållas.3 I författningskommentaren till den senaste lydelsen av bestämmel- sen anges i huvudsak följande.