sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Det blir enklare att bygga i landsbygdsområden, där strandskyddet gäller . De områden som är särskilt betydelsefulla för strandskyddets syften skyddas genom de föreslagna kriterierna. Med ett upphävt strandskydd upphör behovet av tillsyn i dessa områden. Enskilda sparar tid och resurser som krävs för ansökan och eventuella överprövningar. Samhället sparar resurser för pröv- Ekonomiska och andra konsekvenser ningar och tillsyn. I områden där strandskyddet redan är upphävt blir det ingen skillnad vare sig för enskilda eller samhället. Utredningens förslag innebär inte att byggande och verksam- heter utan vidare kan genomföras, eftersom en rad åtgärder som kräver strandskyddsdispens också kräver bygglov eller anmälan enligt PBL. Verksamheter med miljöpåverkan kräver också tillstånd enligt . Utöver de regelmässiga förutsättningarna har också de ekonomiska incitamenten för att bygga i landsbygden betydelse för om byggande och verksamheter kan komma till stånd. Underlättandet av byggnation i strandnära lägen innebär att före- tag och enskilda i landsbygd i större utsträckning än tidigare kom- mer att kunna uppföra byggnader i strandnära lägen eller andra åtgärder som är nödvändiga för verksamheten. Möjligheten att bygga där det tidigare inte funnits bebyggelse kommer också att öka, vilket gör att fler strandnära lägen blir tillgängliga. De mer generösa reglerna förväntas påverka byggandet av såväl fritidshus som bostäder för permanent boende. Uppförandet av fritidshus bidrar till ett ökat underlag för service, handel och andra efterfrågade tjänster. Upp- förande av bostäder för permanent boende medför även ökat under- lag för välfärden. Att det blir enklare att bygga i landsbygdsområden medför också bättre förutsättningar för besöksnäringen, exempelvis större möjlig- het att kunna anpassa verksamheten för ökad turism och inte enbart under högsäsong. En ökning av antalet besökare skapar också underlag för service och är positivt för det lokala näringslivet. Bättre förutsättningar för näringslivet medför i sin tur fler arbetstillfällen, vilket ökar attraktiviteten ytterligare för att flytta till och bo kvar i landsbygden. Sammantaget innebär således den ökade attraktiviteten – att kunna bygga mer strandnära – flera positiva effekter som förstärker varandra. Som det går att se i kapitel 5 är exploateringsgraden generellt sett mycket lägre i framförallt kommuner i norrlandslänen , och samt i . I många av dessa kom- muner har bostadsbyggandet varit lågt och befolkningsutvecklingen negativ, framförallt utanför tätorterna. I de kommuner som Kommer och Regioner (SKR) definierar som landsbygdskommuner har befolkningstillväxten varit negativ i 35 av 40 kommuner –2019. I landsbygdskommuner med besöksnäring har Ekonomiska och andra konsekvenser befolkningstillväxten varit negativ i 9 av 15 kommuner under samma period.16 Landsbygdsområden kan finnas i många av landets kommuner, även de kommuner som inte definieras som landsbygd. Exempelvis har tätortsgraden ökat i . bor nästan 9 av 10 av invånare i en tätort. Överlag ökar tätorterna sin utbred- ning geografiskt i som en följd av befolkningstillväxt och flytt- strömmar till tätorter. Landsbygdskommunerna är dock ett undantag, där har den totala landarealen tätort minskat . finns det i landsbygdskommuner en generell utveckling av att befolk- ningen ökar i tätorterna, eller åtminstone inte minskar i samma ut- sträckning som utanför tätorterna. I kombination med en befolknings- minskning i landsbygdskommuner som helhet medför det att allt färre bor utanför tätorterna. Att kunna erbjuda mer attraktiva platser i strandnära lägen för bostadsbebyggelse och verksamheter bör öka landsbygdens attrak- tivitet utan att det ska behöva medföra en risk för överetablering och att strandskyddens syften äventyras i landsbygdsområden. Både den historiska utvecklingen och dagens exploateringsgrad talar för det. Att det blir enklare att bygga strandnära är heller inte en lösning på alla de utmaningar som landsbygden står inför, men det bör bidra till bättre förutsättningar för landsbygdsutveckling jämfört med nu- varande situation. Enligt våra förslag ska länsstyrelserna få möjlighet att återinföra strandskydd i delar av landet där skyddet redan är upphävt. Detta förslag kan tolkas som att det medför en viss risk för lands- bygdsutvecklingen. Vi anser dock att denna risk är förhållandevis liten och dessutom inte negativ sett till strandskyddets syften. Om ett område som inte är strandskyddat vid en ny prövning av strandskyddets lämplighet på platsen bedöms vara i behov av strand- skydd, och strandskyddet av denna anledning återinförs, ligger det i linje med strandskyddets syften. Strandskyddet kommer som följd av utredningens förslag att med- föra ett mer likvärdigt skydd i landet. Det har visat sig att strand- skyddsdispens i huvudsak har beviljats i sådana fall där det redan finns bebyggelse och att området därmed redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. Detta skäl kan sällan åberopas i landsbygd där bebyggelse saknas. Ekonomiska och andra konsekvenser förslag att kunna upphäva strandskyddet helt eller delvis i lands- bygdsområden samt nya kriterier och särskilda skäl för dispens inom landsbygdsområden, blir det enklare att bygga i lägen där det nu saknas bebyggelse. I praktiken kommer det att innebära att förut- sättningarna att kunna bygga strandnära blir mer likvärdiga i landet, vilket är positivt för landsbygden men även för strandskyddslagstift- ningens legitimitet. 10.7.5Konsekvenser för strandskyddet vid upphävande av äldre planer Vi föreslår en ändring i 10 a § införandelagen i syfte att tydliggöra att strandskydd inte inträder i de fall har beslutat om upphävande av strandskyddet. Det skulle underlätta möjligheterna att bebygga de strandområden där berörd länsstyrelse redan har fattat beslut om att upphäva strandskyddet på den grunden att områdena uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Vi kan inte se att det finns några negativa konsekvenser av för- slaget. Tvärtom torde föreslagen lagändring underlätta betydligt för kommunerna vid ny planläggning, eftersom en dubbelprövning av strandskyddet undviks. Sedan bestämmelsen om inträde av strandskydd i 10 a § införande- lagen trädde i kraft har länsstyrelserna som regel tillämpat bestämmelsen strikt, dvs. att strandskydd vid ny planlägg- ning inträder i äldre planer även om skyddet är upphävt, i det område där aktuell plan ingår. Genom förordnanden om att upphäva strandskyddet inom ett antal områden, där äldre planer beslutade före ingår, har länsstyrelserna i många fall aktivt tagit ställning till strandskyddet. I de fall länsstyrelser eller kommuner numera bedömer att det finns sådana värden att strandskydd bör råda, finns det möjlighet för att upphäva sitt tidigare förordnande så att det återigen råder. Vid ny planläggning inom äldre planer kom- mer i så fall strandskydd att inträda så som lagstiftarens avsikt – enligt vår bedömning – har varit. Även i detta avseende bedömer vi således att det inte finns några negativa konsekvenser av lagförslaget. Om ingen lagändring görs, kommer länsstyrelserna fortsatt att tillämpa lagrummet strikt på det sätt som har skett sedan den Ekonomiska och andra konsekvenser Det innebär att strandskydd inträder vid ny planlägg- ning, oavsett att strandskyddet är upphävt genom ett förordnande. Kommunerna tvingas då hantera strandskyddet även i de fall att en prövning måste anses ha skett av områdets betydelse för strand- skyddets syften. 10.7.6Förslagens påverkan på den kommunala självstyrelsen Innebörden av den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen utgör en av grunderna för den svenska demokratin.17 Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen (1974:152), RF, förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Någon exakt definition av vad som avses med själv- styrelse finns inte. Vid införandet av RF beskrevs den kommunala självstyrelsen som en styrelseform där viktiga samhällsuppgifter decentraliseras till kommunala organ så att hänsyn ska kunna tas till lokala förhållanden och att medborgarna ska engagera sig, ta ansvar och få inflytande i samhällsfrågor i den kommunala verksamheten.18 ratificerade 1989 den europeiska konventionen om kom- munal självstyrelse. Konventionen slår fast vissa grundläggande princi- per för statens förhållande till kommunerna. Områden som berörs är bland annat den kommunala självstyrelsens rättsliga reglering, skyddet för den kommunala indelningen, den administrativa strukturen, statlig tillsyn, och ekonomiska resurser. I konventionen finns den så kallade subsidiaritetsprincipen, som bland annat innebär att besluten ska fattas så nära medborgarna som möjligt.19 I 14 kap. 2 § RF preciseras att den kommunala självstyrelsen gäller för all verksamhet. Där anges att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kom- munala självstyrelsens grund. Principen om den kommunala själv- styrelsen har även införts i 1 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), KL. Där anges att kommuner och regioner (tidigare landsting) sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de ange- lägenheter som anges i KL eller i särskilda föreskrifter. 17KU 1973:26 s. 39. 1973:90 s. 188. 1988/89:119, KU 1988/89:32 och prop. 1990/91:117 s. 139–141. Ekonomiska och andra konsekvenser Vilka uppgifter som kommuner ska svara för anges framför allt genom obligatoriska uppgifter reglerade i lag. Sådana obligatoriska upp- gifter finns exempelvis i lag (2000:1383) om kommunernas bostads- försörjningsansvar, plan och bygglagen (2010:900), PBL, miljö- balken (1998:808), MB, socialtjänstlagen (2001:453), lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763) och skollagen (2010:800). Den kommunala självstyrelsen kan således begränsas och utökas genom lag. Utgångspunkten är att staten och kommunerna ska sam- verka på skilda områden och i olika former. Regeringen har ansett att det varken är lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubb- liga och preciserade gränser kring den kommunala självstyrelsen. Ett skäl är att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kom- mun måste kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.20 Det så kallade kommunala planmonopolet enligt PBL utgör en del av den kommunala självstyrelsen.21 Planmonopolet uttrycks i 1 kap. 2 § PBL. Där föreskrivs att det är en angelägenhet att plan- lägga användningen av mark och vatten enligt lagen. Med planläggning menas enligt 1 kap. 4 § PBL arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser. I förarbetena till PBL anges att vad som omfattas av den kommunala ensamrätten är befogenheten att anta planer.22 Det finns ett antal regler i PBL som styr om och när de olika planeringsformerna ska bedrivas. I fråga om översiktsplaner (ÖP) föreskriver PBL dels att varje kommun ska ha en ÖP, dels att den ska vara aktuell. När det gäller detaljplaner anger PBL under vilka förut- sättningar mark- och vattenområdens lämplighet för bebyggelse ska prövas genom detaljplan. Vad innebär förslagen för den kommunala självstyrelsen? Om förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen, ska de konse- kvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslagen särskilt redovisas.23 Vårt förslag om redovisning av landsbygdsområden i ÖP innebär en möjlighet, inte en skyldighet, för kommunerna att planera 1973:90 s. 190. 21SOU 2007:72 s. 65. 1985/86:1 s. 461 2314 kap. 3 § RF. Ekonomiska och andra konsekvenser för landsbygdsområden i ÖP. Likaså innebär vårt förslag om att kom- muner ska kunna ansöka om att upphäva strandskyddet i landsbygds- områden hos en frivillighet från kommunalt perspektiv. Utredningens förslag stärker det lokala inflytandet över strand- skyddet. Den kommunala självstyrelsen påverkas därför positivt genom förslagen. Systemet med ramlagstiftning och bemyndiganden har stor bety- delse för kommunerna, den kommunala självstyrelsen och den lokala demokratin. Strandskyddsreglerna i har succesivt blivit mer precisa och det lokala tolkningsutrymmet för de myndigheter och domstolar som tillämpar reglerna har succesivt minskat. Sam- tidigt har krav på utökad och skärpt tillsyn, kontroll och mer över- prövning av kommunernas strandskyddbeslut drivits på från såväl statliga myndigheter som vissa intresseorganisationer. Dessa myn- digheter och organisationer visar ofta brist på kunskap och förståelse för den kommunala självstyrelsen. Ytterst har kritiken mot kommu- nerna en tendens att bidra till eller leda till ytterligare och fördjupad detaljstyrning från statliga myndigheter. En sådan detaljstyrning kan knappast ha varit statsmakternas avsikt när strandskyddet en gång inrättades. I vilken grad strandskyddsreglerna ger utrymme för lokala bedöm- ningar och därmed lokalt inflytande kan vara svårt att bedöma utifrån olika intressenters synpunkter och förväntningar på regelverket. Strandskyddsreglerna tenderar att få en alltmer absolut utformning och kan till och med leda till feloptimeringar till förfång för miljön som helhet. Efterfrågan på ett mer differentierat strandskydd ska ses mot den bakgrunden. 10.7.7Konsekvenser för anslutning till Europeiska unionen Vi bedömer att våra förslag inte får några konsekvenser för anslutning till den Europeiska unionen. Ekonomiska och andra konsekvenser 10.7.8Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Vi bedömer att våra förslag inte får några konsekvenser för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män. 10.7.9Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Vi bedömer att våra förslag inte får några konsekvenser för möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen. 10.7.10Betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Vi bedömer att våra förslag kan ha betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet såtillvida att företag och enskilda i mindre utsträckning än tidigare kan anse sig ha anledning bryta mot bestämmelser om strandskyddet. Våra förslag innebär att bestäm- melserna får ökad tydlighet, rättssäkerhet och förutsägbarhet kopp- lat till offentliga myndigheters hantering av strandskyddet. Detta kommer att bidra till ökad legitimitet och förtroende för strand- skyddet och de berörda myndigheterna bland enskilda och företag. För enskilda på landsbygden som är intresserade av att bygga i strandnära lägen kommer den ökade tydligheten att innebära en för- enklad kommunikation med det offentliga samt minskad admi- nistration inför byggnation, vilket sannolikt minskar benägenheten att bryta mot bestämmelserna. Vi anser också att tillsynen av bestämmelsernas tillämpning behöver öka i omfattning och bli mer effektiv. Det är framförallt i områden med hög exploateringsgrad, hög befolkningstäthet och högt bebyggelsetryck, dvs. i anslutning till större städer och tätorter, där ökad tillsyn kan vara ett effektivt medel för att förebygga brott mot strandskyddsbestämmelsernas tillämpning. Ekonomiska och andra konsekvenser 10.7.11Behöver särskilda hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och behovet av informationsinsatser? Utredningsuppdraget ingår som punkt i den sakpolitiska överens- kommelsen mellan Socialdemokraterna, de gröna, även kallad eller 73-punkts- uppgörelsen. I uppgörelsen anges att förslagen ska träda i kraft . Om den tidplanen ska kunna innehållas förutsätter det att regeringen kan lämna en proposition till . Det skulle innebära att det inte finns något tidsmässigt utrymme för informationsinsatser innan bestämmelserna ska träda i kraft. 10.7.12 Hur de föreslagna åtgärderna kan utvärderas Vi föreslår i betänkandet att ska få ansvar för att följa upp och utvärdera dispensgivningen när det gäller strandskyddsbestämmelserna. Vi lämnar också förslag om vad upp- följningen och utvärderingen bör omfatta. bör dessutom tilldelas särskilda medel för vägled- ning och utbildning i strandskyddstillsyn för att därefter redovisa till regeringen hur resurserna har använts och verkets bedömning av om insatserna har bidragit till mer och planerad strandskyddstillsyn. Våra förslag beräknas få positiva konsekvenser för företag och enskilda på landsbygden. Särskilt små företag och enskilda bör på- verkas positivt då det framförallt är dessa som påverkas av de före- slagna lättnaderna i landsbygdsområden. Förslagen bedöms även medföra ökad rättssäkerhet, ökad tydlighet och förutsägbarhet samt större legitimitet för strandskyddslagstiftningen. Lättnaderna från strandskyddet i landsbygdsområden och vid mindre sjöar och smalare vattendrag kan få negativa konsekvenser för strandskyddets syften och därmed även för miljön. Dock är strandskyddet delvis redan upphävt i många av landets mindre sjöar och smala vattendrag som följd av de olika länsvisa undantagen, vilket innebär att förslagen i huvudsak medför att strandskyddet blir Ekonomiska och andra konsekvenser mer likvärdigt i landet som helhet. Den negativa påverkan på miljön som följd av lättnader i landsbygdsområden bör bli begränsad då dessa områden dels inte ska vara av särskild betydelse för strand- skyddets syften, dels att det avser områden med mycket obebyggd mark och låg efterfrågan på att bygga. Förslagen innebär sammantaget ökad lokal påverkan genom att det är kommunerna som ska kunna ansöka om att upphäva strand- skydd helt eller delvis i landsbygdsområden samt som en följd av att risken för överprövning av dispenser i landsbygdsområden redo- visade i ÖP (motsvarande tidigare ) bör minska. Det är framför allt som kommer få ökade kostnader som en direkt följd av förslagen . bedöms läns- styrelsernas och kommunernas arbete med strandskyddet under- lättas och förbättras som följd av våra förslag. För att i större utsträckning kunna ta hänsyn till strandskyddets syften har vi lagt fram flera förslag som innebär att det blir möjligt att återinföra strandskydd. Denna möjlighet är viktig för att säker- hetsställa att strandskyddets syften bevaras på lång sikt. Att kunna återinföra strandskyddet är en viktig motvikt till de lättnader som föreslås från strandskyddet, vilket även medför förutsättningar för ett mer likvärdigt strandskydd i som helhet med hänsyn till strandskyddets syften. Även om vi föreslår olika lättnader från strandskyddet, i lands- bygdsområden och vid mindre sjöar och smalare vattendrag, finns det fortfarande andra naturskyddsinstrument som kan användas och behöver beaktas vid både när strandskydd upphävs och återinförs samt när det byggs i strandnära lägen. Lättnader i strandskyddet kan medföra att andra former av natur- skydd används i högre utsträckning, vilket skulle kunna innebära ökade kostnader för samhället, eftersom strandskyddet bedöms som mer kostnadseffektivt jämfört med andra områdesskydd. Förslagen medför dock flera positiva samhällsekonomiska konsekvenser som följd av förenklingar i lagstiftningen, ökad förutsägbarhet och trans- parens samt ökad möjlighet att bygga i strandnära lägen på lands- bygden. De positiva samhällsekonomiska konsekvenserna kommer i huvudsak att tillfalla mindre företag och enskilda på landsbygden. I 7 kap. , MB, lämnar utredningen förslag för ökad diffe- rentiering av strandskyddet. Utredningen föreslår följdändringar i 2020:900), PBL, och i förordningen (1998:1252) om områdesskydd m.m. Utredningen lämnar även ett förslag som berör äldre planer i lagen (1998:811) om införande av . Utöver kommentarer till förslagen till lagändringar innehåller för- fattningskommentarerna även kommentarer till förslagen till förord- ningsändringar. Kommentarerna till de föreslagna förordnings- ändringarna syftar endast till att förklara förslagens innebörd för dem som får detta betänkande på remiss. Kommentarerna bör inte användas som hjälp för tolkning och tillämpning efter ett eventuellt ikraftträdande. En beslutad förordning kan komma att skilja sig från förslaget i detta betänkande utan att motivet för ändringen framgår. Även om en beslutad förordnings lydelse inte skiljer sig från förslagets, kan regeringens uppfattning om hur den bör tolkas och tillämpas skilja sig från den uppfattning som redovisas i detta betänkande. 11.1Förslaget till lag om ändring i Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar som är större än en hektar och vattendrag som är bredare än . Strandskydd gäller inte vid anlagda vatten som har tillkommit efter 1975. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestämmas. Strandskyddet syftar till att långsiktigt 1.trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strand- områden, och 2.bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Paragrafen ändras så att första stycket får ett tillägg och ett nytt stycke införs. Innehållet i nuvarande andra stycket flyttas till tredje stycket. Ett tillägg i första stycket innebär att insjöar som är en hektar eller mindre och vattendrag som är eller smalare inte ska om- fattas av strandskydd. Genom ändringen avskaffas strandskyddet vid sådana små sjöar och vattendrag som avses i nuvarande 7 kap. 18 § första stycket 2 och andra stycket MB. En följd av den nu föreslagna ändringen är att 7 kap. 18 § första stycket 2 och andra stycket MB upphävs. Vid tillämpningen måste sjöarnas storlek och vattendragens bredd fastställas utifrån det som vid en förnuftigt avvägd bedömning får anses utgöra normala förhållanden. Utgångspunkten för vilka sjöar och vattendrag som inte omfattas av strandskydd är följande. När en sjö har ett ytmått om en hektar och mindre samt ett vatten- drag har en bredd ligger om och smalare, omfattas den sjön och det vattendraget inte av strandskydd. När en sjö är större än en hektar och ett vattendrag är bredare än omfattas de av strandskydd. I paragrafens andra stycke lämnas förslag om att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestäm- mas. Den närmare avgränsningen av när en sjö eller ett vattendrag ska anses omfattas av strandskydd är tänkt att, med tillämpning av före- skrifterna, avgöras av praxis. Utredningens överväganden i denna del redovisas i avsnitt 6.1. Ett andra tillägg i första stycket är att strandskydd inte gäller vid anlagda vatten som har tillkommit efter 1975. Med anlagda vatten avses anlagda sjöar, dammar, våtmarker och liknande. Även kanaler ska anses vara anlagda vatten. Däremot ska inte rätade vattendrag anses vara anlagda vatten. För att ett vatten ska anses anlagt ska anläggningsåtgärderna i form av schakt och grävarbeten ha påbörjats . Om anläggningsåtgärderna har påbörjats ska vattnet omfattas av strandskydd. Utredningens överväganden i denna del redovisas i avsnitt 6.2. I andra stycket lämnar utredningen ett förslag om att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela före- skrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestäm- mas. I 11 § andra stycket förordningen (1998:1252) om områdes- skydd enligt m.m. föreslår utredningen att Naturvårds- verket ska bemyndigas att meddela föreskrifterna. Utredningen lämnar i avsnitt 6.3 förslag om att länsstyrelserna ska få i uppdrag att synliggöra var strandskyddet gäller. Länsstyrelserna ska enligt för- slaget ta fram digitala kartor över var strandskyddet gäller. De kartor som tillhör beslut och föreskrifter är bindande vid tillämpningen. De kartdelar som tas fram i digitaliseringsuppdraget, som inte utgör kartor från beslut och föreskrifter, är inte bindande vid tillämp- ningen. Då ska bedömningen av om en insjö eller ett vattendrag om- fattas av strandskydd göras med tillämpning av nämnda föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd bestäms. Utred- ningens överväganden i denna del redovisas i avsnitt 6.1. Med landsbygdsområde avses ett strandskyddat område