sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — Liknande tillvägagångssätt har också kritiserats av Lagrådet som uttryckt att läsbarheten och förståelsen för regler- nas sammanhang i hög grad försvåras när unionslagstiftning regleras på olika sätt i sektorslagstiftningen utifrån de nationella regelverkens ursprungliga utformning.7 Metoden lämpar sig enligt utredningens bedömning framför allt när det är ett färre antal författningar som påverkas av regleringen och där färre myndigheter ska tillämpa be- stämmelserna. En annan lagstiftningsmetod är att införa en övergripande horison- tell lag som reglerar all marknadskontroll i , vilket föreslogs redan av den förra marknadskontrollutredningen i betänkandet Marknadskontrollmyndigheter – befogenheter och sanktionsmöjligheter (SOU 2017:69). Förslaget med en horisontell lag välkomnades av flertalet remissinstanser. Utredningen delar den bedömning som gjordes av den förra ut- redningen i fråga om fördelarna med en horisontell lag. För att fylla sitt syfte bör en horisontell lag om marknadskontroll dock ha ett brett tillämpningsområde och gälla för så många produkter som möj- ligt. Det bör även övervägas om inte bestämmelser om CE-märkning också skulle kunna inrymmas i en sådan lag. En horisontell lag skulle medföra att bestämmelser med verktyg för att utföra marknadskontroll separeras från regler som rör pro- duktkrav. Med hänsyn till den stora variation som finns av olika slags 2015/16:116 Det omarbetade direktivet om elektromagnetisk kompatibilitet, s. 58 f. Överväganden om nationell reglering produkter måste regler som innehåller krav på produkter och de ekonomiska aktörernas skyldigheter fortsatt ligga i sektorsspecifik lagstiftning. Regler som ger marknadskontrollmyndigheterna verk- tyg för att utföra marknadskontroll, inklusive befogenheter och sanktionsmöjligheter, kan dock med fördel utformas mer enhetligt och samlas i en gemensam lag. Att samla dessa bestämmelser i en gemensam lag skulle innebära att reglerna blir mer överskådliga och enhetligare. Det skulle underlätta för såväl myndigheter som för ekonomiska aktörer jämfört med att reglerna är uppdelade i olika sektorsspecifika lagar. En sådan lag skulle också förenkla lagstift- ningsarbetet vid införandet av nya unionsrättsakter på produkt- området eftersom överväganden avseende exempelvis befogenheter och sanktioner redan gjorts i samband med införandet av den hori- sontella lagen. Även risken för att myndigheter ges olika befogen- heter eller sanktionsmöjligheter vid genomförandet av olika EU- direktiv eller vid tillämpningen av EU-förordningar skulle minska. De minimibefogenheter som EU:s marknadskontrollförordning före- skriver skulle dessutom få fullt genomslag i och parallella regleringar undvikas i förhållande till de områden som inte omfattas av förordningen. En horisontell lag skulle också kunna bidra till en mer enhetlig myndighets- och domstolspraxis på området. En svårighet som en horisontell lag medför är att utrymmet för sektorsspecifik särreglering minskar. Marknadskontroll omfattar ett mycket stort antal produkter av vitt skilda slag och en marknads- kontrollmyndighet kan på grund av särskilda karakteristika hos vissa produktslag ha behov av specifika befogenheter. Vidare finns skäl att behålla de olika forumreglerna för överklaganden inom vissa om- råden, till exempel inom miljösektorn. nämnda förhållanden riskerar att medföra svåra gränsdragningar vid införandet av en horisontell lag. Ett alternativ för att möjliggöra särreglering i större omfattning vore att göra den horisontella lagen subsidiär i förhåll- ande till sektorslagstiftning som på ett mer specifikt sätt reglerar särskilda aspekter av marknadskontrollen. Det skulle dock under- gräva själva syftet med en horisontell lag och försvåra tillämpningen eftersom det öppnar upp för oklarheter kring vilka bestämmelser som ska gälla. En horisontell lag bör enligt utredningen omfatta produkter inom såväl det harmoniserade området och som omfattas av bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning som produkter som endast regle- Överväganden om nationell reglering En sådan reglering skulle emellertid fordra ett omfatt- ande utredningsarbete, bland annat en fullständig översyn av all sektorslagstiftning som berör produkter, något som inte ryms inom utredningens uppdrag. En kompletterande lag till EU:s marknadskontrollförordning Ytterligare ett lagstiftningsalternativ är att samla de regler som gäller marknadskontroll av produkter som omfattas av EU:s marknads- kontrollförordning i en gemensam lag som kompletterar förordningen. En sådan lag är horisontell i den betydelsen att den är sektorsöver- gripande men med ett snävare tillämpningsområde än exempelvis förslaget till horisontell lag som lämnades av den förra marknads- kontrollutredningen i ovan redovisade betänkande SOU 2017:69. En kompletterande lag skulle precis som en horisontell lag inne- bära en uppdelning mellan sektorsspecifika regler som rör produkt- krav och gemensamma regler som rör metoden för marknadskontroll. En sådan lag skulle medföra flera av fördelarna med en horisontell lag, till exempel överskådliga regler, gemensamma befogenheter och sanktionsbestämmelser samt en enhetlig myndighets- och domstols- praxis. Den skulle dock, i vart fall inledningsvis, enbart vara tillämplig på de produkter som omfattas av EU:s marknadskontrollförord- ning. Det skulle därmed alltjämt finnas parallella regelverk i förhåll- ande till andra produkter. Enligt utredningen finns det dock möjlig- het att i ett senare skede införa hänvisningar till en kompletterande lag även i annan svensk produktlagstiftning. Vid kommande änd- ringar av unionsrättsakter, eller när nya sådana införs på produkt- området, skulle den kompletterande lagen kunna användas. En kompletterande lag skulle inte kunna ersätta den sek- torslagstiftning som omfattas av utredningens översyn i kapitel 6. Detta på grund av att flera av de berörda sektorsspecifika lagarna är tillämpliga även på produkter som faller utanför tillämpningsområdet för EU:s marknadskontrollförordning. Vissa författningar som kom- pletterar enskilda EU-förordningar skulle dock kunna ersättas.8 8Exempelvis lagen (2014:534) med kompletterande bestämmelser till EU:s textilmärkningsför- ordning, lagen (2018:125) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om person- lig skyddsutrustning och lagen (2018:551) med kompletterande bestämmelser till EU:s däck- märkningsförordning. Överväganden om nationell reglering Som beskrivs ovan kan det i vissa specifika sektorer finnas behov av särreglering. Det kan gälla vissa marknadskontrollmyndigheters behov av befogenheter som går utöver de gemensamma befogen- heterna eller särskilda processuella förfaranden. Precis som en hel- täckande horisontell lag kan en kompletterande lag vara subsidiär i förhållande till sektorslagstiftningen. Som redogörs för ovan riskerar då syftet med en övergripande lag med gemensamma bestämmelser att gå förlorat. Mot bakgrund av ovanstående skulle en kompletterande lag inte innebära någon förenkling av regelverket om man ser till antalet för- fattningar att förhålla sig till som ett mått på detta, få författningar skulle tas bort och i stället skulle en ny tillkomma. En komplette- rande lag skulle dock utgöra den huvudsakliga nationella regleringen när det gäller marknadskontroll på det harmoniserade området och därigenom skapa förutsättningar för en tydligare och mer överskådlig reglering. Den skulle också underlätta för en mer enhetlig begrepps- användning och kunna ligga till grund för en horisontell hel- täckande reglering. När kompletteringar av EU:s marknadskontrollförordning införs i svensk rätt måste det, utöver valet av reglering ovan, övervägas vilken lagstiftningsteknik som bör användas. Detta gäller särskilt avseende de kompletteringar där det finns utrymme för medlemsstaterna att anpassa EU-förordningen till nationell rätt eller på annat sätt välja i vilken omfattning förordningen ska genomföras, till exempel när det gäller marknadskontrollmyndigheternas befogenheter enligt arti- kel 14.4. Ett alternativ är att endast göra sådana preciseringar som är nödvändiga för att en myndighet ska kunna utöva en viss befogenhet och i övrigt hänvisa till EU-förordningen. Ett annat alternativ är att, i den mån förordningen medger det, i svensk rätt ta in bestämmelser som fullständigt reglerar befogenheterna både i materiellt och pro- cessuellt hänseende. Fördelen med att välja en fullständig reglering av exempelvis marknadskontrollmyndigheternas befogenheter är att den svenska Överväganden om nationell reglering regleringen blir tydlig och lättöverskådlig.9 Det underlättar för såväl myndigheter som andra aktörer vid tillämpning av lagen. måste bestämmelserna utformas så nära förordningstexten som möj- ligt för att inte riskera att nödvändiga tolkningar leder till att den svenska lagtexten inte stämmer överens med unionslagstiftarens inten- tioner eller med eventuella framtida tolkningar i . Om komplettering i stället huvudsakligen sker genom hänvisning till EU:s marknadskontrollförordning undviks stegvisa anpassningar av fördragstexten som kan leda bort från syftet med förordningen. Det minskar även risken för dubbelreglering. Dock innebär det att den svenska lagen i alla avseenden måste läsas parallellt med EU- förordningen. 7.4.3Sektorsövergripande lag som kompletterar EU:s marknadskontrollförordning Utredningens bedömning: Merparten av de kompletterande be- stämmelser som behövs för tillämpningen av EU:s marknads- kontrollförordning är av generell karaktär, i betydelsen att de rör flertalet myndigheter och inte enbart en viss sektor. Den typen av generella bestämmelser bör samlas i en ny sektorsövergripande lag om marknadskontroll. Den sektorsövergripande lagen bör reglera all marknadskon- troll som faller inom tillämpningsområdet för EU:s marknads- kontrollförordning. Det bör inte förekomma särreglering av mark- nadskontroll på vissa områden. Däremot kan det finnas behov att viss särskild reglering inom någon sektor, till exempel att behålla särskilda forum för överklagande inom miljösektorn. I en lag med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförord- ning finns utrymme för sådan särskild reglering. Det finns fortsatt behov av bestämmelser i sektorslagstift- ningen om kontroll av produkter som faller utanför tillämpnings- 9Denna metod valde Utredningen om EU:s förordning om konsumentskyddssamarbete i betänkandet Nya befogenheter på konsumentskyddsområdet (SOU 2019:12). Flera remiss- instanser, till exempel (Patent- och marknadsöverdomstolen), (Patent- och ) och , lyfte dock fram vissa risker med en sådan lagstiftningsteknik. 2019/20:120 Ny befogenheter på konsument- skyddsområdet, valde regeringen att i likhet med betänkandet föreslå en fullständig reglering av myndigheternas befogenheter för att uppnå ett effektivt genomslag för den aktuella EU- förordningen, se s. 36 i nämnda proposition. Överväganden om nationell reglering området för EU:s marknadskontrollförordning. Sådan kontroll bör benämnas tillsyn eftersom den inte omfattas av definitionen av marknadskontroll i EU:s marknadskontrollförordning. Utredningens förslag: En ny lag med kompletterande bestäm- melser till EU:s marknadskontrollförordning ska införas. Bestämmelserna i den föreslagna lagen ska ersätta de bestäm- melser i sektorslagstiftningen som rör marknadskontroll av pro- dukter som omfattas av unionslagstiftningen i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning. I sektorslagstiftning vars bestämmel- ser även rör produkter som faller utanför tillämpningsområdet för EU:s marknadskontrollförordning eller som reglerar annan tillsyn än marknadskontroll, införs en hänvisning till den före- slagna lagen. Definitionen av marknadskontroll i förordningen om mark- nadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn ska inte längre gälla. De beslut som en marknadskontrollmyndighet fattar med stöd av den föreslagna lagen ska kunna överklagas till domstol. Överklagande ska ske till allmän förvaltningsdomstol eller, när beslutet rör unionslagstiftning inom tillämpnings- område, till mark- och miljödomstol. Reglering för en enhetlig och effektiv tillämpning Merparten av de kompletterande bestämmelser som behövs eller som utredningen bedömer är lämpliga för en effektiv tillämpning av EU:s marknadskontrollförordning är av generell karaktär, i betyd- elsen att de rör flertalet marknadskontrollmyndigheter och inte bara en viss sektor. De passar därför väl i en sektorsövergripande lag om marknadskontroll. Det skulle enligt utredningens mening av flera skäl vara eftersträvansvärt att genom en heltäckande horisontell lag reglera all nationell marknadskontroll i en och samma lag. Utred- ningen saknar dock både uppdrag och tidsutrymme att överväga och ta fram ett sådant genomgripande författningsförslag. Med hänsyn till att ett stort antal nationella författningar berörs av de komplet- teringar som behövs, till exempel avseende marknadskontrollmyn- digheternas befogenheter, lämpar sig alternativet att genomföra kom- Överväganden om nationell reglering pletteringar i respektive sektorsspecifik lag inte särskilt väl. I stället bör de kompletterande bestämmelser som utredningen föreslår samlas i en ny sektorsövergripande, dock inte heltäckande, lag om marknadskontroll. Genom att samla bestämmelserna i en sektors- övergripande lag blir reglerna enhetligare och mer lättöverskådliga både för myndigheter och för ekonomiska aktörer. Utredningen anser att det skapar bäst förutsättningar för att få den tydlighet i regleringen som en enhetlig och effektiv tillämpning kräver. Utredningen har övervägt benämningen av den nya lag som utred- ningen föreslår. Ett alternativ är att benämna den lagen om mark- nadskontroll. Med hänsyn till att det finns annan nationell marknads- kontroll som inte kommer att omfattas av lagen och att den komplet- terar EU:s marknadskontrollförordning har utredningen bedömt att det inte är en passande benämning. För att betona att den lag som utredningen föreslår endast utgör ett komplement till EU-förord- ningen bör den i stället benämnas lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s marknadskontrollförordning. Den föreslagna lagen ska innehålla allmänna bestämmelser om åtgärder i samband med marknadskontroll så som marknadskontroll- myndigheternas befogenheter och sanktionsmöjligheter. Även bestäm- melser om tystnadsplikt och möjligheten att återkräva kostnader för utförd marknadskontrollverksamhet ska regleras i lagen. Bestämmel- ser som rör produktkrav ska alltjämt finnas i sektorslagstiftningen. De bestämmelser som utredningen föreslår ska gälla tillsammans med bestämmelserna i marknadskontrollförordning. Exempelvis måste de befogenheter som tilldelar sina marknadskontroll- myndigheter utövas i enlighet med vad som anges i artikel 14.2. För- budet mot dubbelreglering i nationell rätt i förhållande till EU-för- ordningar innebär att den föreslagna lagen måste läsas tillsammans med EU:s marknadskontrollförordning. Det är därför både praktiskt möjligt och lämpligt att i så stor utsträckning som möjligt hänvisa till förordningen i den föreslagna kompletterande lagen. När det gäller marknadskontrollmyndigheternas befogenheter föreslår utred- ningen i några fall att de ska gå utöver miniminivån i artikel 14.4. Det finns då behov av att ange vad marknadskontrollmyndigheterna, i tillägg till minimibefogenheterna i förordningen, får göra. Det- samma gäller för reglering av hur marknadskontrollmyndigheterna ska utöva sina befogenheter. När det gäller sanktioner krävs en full- Överväganden om nationell reglering ständig reglering eftersom EU:s marknadskontrollförordning inte innehåller några sådana bestämmelser. Eftersom den föreslagna lagen kompletterar EU:s marknadskontroll- förordning bör de termer och uttryck som används i lagen ha samma betydelse som i EU-förordningen och utgå ifrån definitionerna i förordningen (artikel 3). Lagen bör därför upplysningsvis innehålla en hänvisning till EU:s marknadskontrollförordning för betydelsen av de termer och uttryck som används i lagen. I EU:s marknads- kontrollförordning definieras bland annat begreppet marknadskontroll (artikel 3.3). Andra gällande definitioner av begreppet marknads- kontroll bör undvikas i svensk lagstiftning. Till följd av det bör defi- nitionen av marknadskontroll i förordningen om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn tas bort. Att definitionen av marknadskontroll ändras medför ett behov vissa följdändringar i sektorslagstiftningen. Det gäller bland annat när den kontroll som avses i sektorslagstiftningen inte stämmer överens med definitionen av marknadskontroll enligt EU:s marknadskontrollförordning, till exempel för att kontrollen avser produkter som endast regleras natio- nellt och därmed inte omfattas av harmoniserad produktlagstiftning. Enligt utredningen bör begreppet tillsyn då användas i stället för marknadskontroll. För att EU:s marknadskontrollförordning ska få ett effektivt genom- slag och i syfte att skapa bästa förutsättningar för en konsekvent tillämpning, bör den kompletterande lagen ges ett så brett tillämp- ningsområde som möjligt. EU:s marknadskontrollförordning syftar bland annat till att skapa en kraftfull och enhetlig marknadskontroll i samtliga medlemsstater. För att bidra till detta, bör även den svenska regleringen vara enhetlig och särreglering undvikas i största möjliga utsträckning. En kompletterande lag bör därför omfatta så många produktslag om möjligt. Det kan leda till att bestämmelserna inom en specifik sektor inte blir lika sammanhängande som om bestäm- melserna om marknadskontroll togs in i den berörda sektorslagstift- Överväganden om nationell reglering Enligt utredningens uppfattning får dock värdet av en en- hetlig reglering av marknadskontroll anses väga tyngre. Lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning bör därför vara tillämplig på marknadskontroll av samtliga produkter som omfattas av förordningen. Som utredningen återkommer till i kapitel 11, kan det dock finnas skäl att reglera vissa uppgifter som ska utföras av kommuner i berörd sektorslagstiftning. 2019/20:137 Förbättrad tillsyn på miljöområdet föreslås nya och ändrade bestämmelser i som syftar till att an- passa balken till den nya EU-förordningen om offentlig kontroll10 och förordning (EG) nr 765/2008. I propositionen föreslås att både be- stämmelser om offentlig kontroll och kontroll enligt förordning (EG) nr 765/2008, det vill säga marknadskontroll, ska regleras i miljö- balken. Mot bakgrund av detta har utredningen övervägt om det finns skäl att särreglera marknadskontroll inom område. Något konkret behov av särreglering avseende marknadskontroll- myndigheternas befogenheter inom den berörda sektorslagstiftningen har utredningen inte kunnat identifiera. Däremot finns unionslag- stiftning avseende straff för miljöbrott som medför att medlems- staterna inte själva fullt ut kan välja sanktionsbestämmelser för över- trädelser av produktkrav inom område. Det gäller dock enbart straffbestämmelser och det finns inga hinder mot att tillämpa gemensamma bestämmelser om vite och sanktionsavgifter vid över- trädelser av produktrelaterade krav. Bedömningar av överensstäm- melse med produktkrav inom miljösektorn kan ställa krav på sådan specialistkompetens som finns vid mark- och miljödomstolarna. Det är dock möjligt att, inom ramen för en kompletterande lag, reglera detta genom olika forum för överklagande. Utredningen återkom- mer nedan till frågor om överklagande. Ytterligare några aspekter avseende regleringen av unionslagstiftning inom tillämp- ningsområde berörs i avsnitt 7.5. 10Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/625 av om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växt- skyddsmedel samt om ändring av och rådets förordningar (EG) nr 999/ 2001, (EG) nr 396/2005, (EG) nr 1069/2009, (EG) nr 1107/2009, (EU) nr 1151/2012, (EU) nr 652/2014, (EU) 2016/429 och (EU) 2016/2031, rådets förordningar (EG) nr 1/2005 och (EG) nr 1099/2009 och rådets direktiv /58/EG, 1999/74/EG, 2007/43/EG, 2008/119/EG och 2008/120/EG och om upphävande av och rådets förordningar (EG) nr 854/2004 och (EG) nr 882/2004, rådets direktiv /608/EEG, 89/662/EEG, 90/425/EEG, 91/496/EEG, 96/23/EG, 96/93/EG och 97/78/EG samt rådets beslut 92/438/EEG (förord- ningen om offentlig kontroll). Överväganden om nationell reglering att de krav på särskild reglering som finns inom miljösektorn kan hanteras inom ramen för den föreslagna kompletterande lagen jämte vissa förtydliganden i . Marknadskontroll inom miljö- området bör därför inte undantas från den sektorsövergripande regleringen. Förhållandet mellan den föreslagna kompletterande lagen och sektorslagstiftningen Av artikel 2.1 i EU:s marknadskontrollförordning följer att om det finns särskilda bestämmelser med samma syfte i den harmoniserade produktlagstiftningen som på ett mer specifikt sätt reglerar mark- nadskontrollverksamhet, gäller dessa före EU:s marknadskontroll- förordning. Det innebär att i de fall det finns sådana särskilda bestämmelser om marknadskontroll i berörd sektorslagstiftning och dessa har stöd i harmoniserad unionslagstiftning, ska dessa som speciallag tillämpas i stället för den föreslagna kompletterande lagen. De bestämmelser som utgör speciallag reglerar detaljer avseende skilda produktområden och bör därför inte flyttas över till den sek- torsövergripande förslagna lagen. Att i den föreslagna lagen ange i vilka fall sådana bestämmelser finns låter sig heller inte göras. Att bestämmelser som utgör speciallag i förhållande till EU:s marknads- kontrollförordning kommer att finnas kvar i sektorslagstiftningen medför att den kompletterande lagen inte uttömmande kommer att reglera marknadskontroll av produkter som omfattas av EU:s mark- nadskontrollförordning. Det innebär dock inte att den föreslagna lagen är subsidiär i förhållande till sektorslagstiftningen. Bestämmelser i berörd sektorslagstiftning som inte utgör special- lag utan endast reglerar marknadskontroll av produkter som om- fattas av EU:s marknadskontrollförordning kan upphävas när den föreslagna kompletterande lagen träder i kraft. Detsamma gäller sank- tionsbestämmelser som enbart träffar överträdelser av produktkrav i den harmoniserade produktlagstiftningen i bilaga I till EU:s mark- nadskontrollförordning, jämför utredningens överväganden i kapi- tel 10, avsnitt 10.5.1. De sektorsspecifika lagar som enbart innehåller sådana bestämmelser kan upphävas helt när den föreslagna lagen börjar tillämpas eftersom de inte längre fyller någon funktion när EU:s marknadskontrollförordning börjar tillämpas och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning Överväganden om nationell reglering träder i kraft.11 En stor del av sektorslagstiftningen innehåller dock även bestämmelser om annan typ av tillsyn än marknadskontroll samt i vissa fall bestämmelser om marknadskontroll av produkter som faller utanför tillämpningsområdet för EU:s marknadskontroll- förordning. Eftersom den föreslagna lagen endast omfattar marknads- kontroll enligt EU:s marknadskontrollförordning, finns det behov av att i sektorslagstiftningen ha kvar sådana bestämmelser som regle- rar annan tillsyn eller kontroll av produkter som faller utanför unionsrättsakterna i bilaga I till förordningen. När tillsynen utgör marknadskontroll enligt definitionen i EU:s marknadskontrollför- ordning (artikel 3.3), ska dock den föreslagna lagen med komplet- terande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning tillämpas i stället för sektorslagstiftningens tillsynsbestämmelser. Detsamma gäller vid överträdelser av krav på produkter eller skyldigheter för en ekonomisk aktör som regleras i den harmoniserade produktlagstift- ning som förtecknas i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning.