sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Det är av största vikt att kvalitetsutvecklingen inte trivialiseras och att den inte lämnas åt faktorer utanför kvalitetsarbetet, exempelvis valfrihet och effekter av konkurrensutsättning. I systemet med verksamhet på entreprenad förekommer det olika typer av ersättningsmodeller och i respektive modell varierar nivåerna på ersättningen. De olika modellerna kräver också olika mycket admi- nistration. Modellerna kan ha olika stora inslag av resultatbaserad ersättning. Utredningen ser ett behov av att beskriva det då det kan betraktas som ett ovanligt inslag i skollagsreglerad utbildning. I de skolformer som kan ha enskilda huvudmän finns detaljerade regler om att ersättning till fristående skolor ska beräknas utifrån samma grunder som kommunerna använder vid resursfördelning till den egna verksamheten. Vanligtvis finns det en differentiering mellan studievägarna där elever på studieväg 1 genererar en högre ersättning än studieväg 3. Hur stor differentieringen är varierar och kan sägas stå för hur stor skillnaden i elevernas behov av undervisning och stöd är enligt huvud- mannens uppfattningar. Huvudmannen kan välja att ersätta anordnaren för de timmar eleven erbjuds, dvs. elevens schemalagda tid som skolan planerar för eller om anordnaren får betalt för de timmar eleven närvarar. Utgångspunkter och principiella ställningstaganden Några kommuner tillämpar ersättning för elevens hela kurs ut- ifrån fasta kurstider. Anordnaren får då vanligtvis hela ersättningen även om eleven klarar kursen som de inte får betalt för ytterligare kurstid som en elev kan behöva. Detta kan ses som ett sätt för huvudmannen att flytta över ansvaret för resurs- fördelning elever emellan till anordnaren. När huvudmän ersätter anordnare utifrån pris per kurs kan ut- betalningen ske i olika steg. Exempelvis kan av grund- priset för hela kursen betalas ut efter 2 veckors studier, halvvägs in i kursen och när eleven tar betyg. En annan modell där ersättningen relateras till resultat är när an- ordnaren får ytterligare ersättning när kursen avslutas. Distansundervisning ersätts generellt med ett lägre belopp än närundervisning. Utredningen anser att skillnaden mellan dessa bör vara relativt små och främst relateras till lokalkostnader i form av klassrum och övriga ytor eleverna nyttjar samt eventuella kostnader för digitala lärverktyg. Det är inte sannolikt att det kostar mindre att undervisa på distans om eleverna ska erbjudas den undervisning, den handledning och det stöd de behöver. Det finns ingen analys av effekten och konsekvenserna av olika ersättningsmodeller i vuxenutbildningen. Tillitsdelegationen lämnade 2017 sitt betänkande Jakten på den perfekta ersättningsmodellen –Vad händer med medarbetarnas handlingsutrymme? där man tittat på ersättningsmodeller i hälso- och sjukvård samt socialtjänst. Enligt direktiven skulle skolväsendet inte ingå som flera paralleller troligen går att dra. Tillitsdelegationen konstaterar att den offentliga sektorn behöver blir bättre på att lösa komplexa problem. Genom att förbättra styrningen kan det offentliga bättre möta de behov som finns hos medborgare och företag. Styrning med hjälp av ekonomiska ersättningsmodeller kan ses som ett led i att utveckla de offentliga tjänsterna och att förbättra resultaten. pekar man på en utmaning i att möta alla de variationer som finns i medborgarnas be- hov. Tillitsdelegationen citerar en beställare av en tjänst: Ersättningsmodellen är som ett skarpslipat svärd och måste hanteras med försiktighet för att modellen ska få avsedda konsekvenser. Utgångspunkter och principiella ställningstaganden Vidare argumenterar delegationen för att det är svårt att avgöra vilka eventuella problem som är ett resultat av ersättningsmodellen i sig. Exempelvis kan en faktor som resursernas omfattning påverka. Ut- redningen menar att inom vuxenutbildningen bör således nivån på ersättningen diskuteras utöver hur ersättningen är utformad. Ett problem som utredningen menar behöver diskuteras i relation till olika ersättningsmodeller är risken för betygsinflation och det bör råda en realistisk inställning till vilka åtgärder som gynnar såväl lärande som bedömningen av lärandet och betygssättningen. Risken för betygsinflation behöver hanteras särskilt noga i ett system med valfrihet och många anordnare. Resultatbaserad ersättning förekommer på flera områden och ett område som gränsar till vuxenutbildningen är Arbetsförmedlingens stödjande, rustande och matchande tjänster där s.k. kompletterande aktörer arbetar på uppdrag åt myndigheten. De uppdragen har en ersättning uppdelad i en grundersättning baserad på närvaro och en del som utbetalas efter resultat. Utredningen menar att det finns en väsentlig skillnad i hur man kan definiera vad som är resultat i ett matchande uppdrag och i en utbildning samt hur detta kan mätas. I Arbetsförmedlingsuppdragen utbetalas resultatersättningen när en deltagare helt eller delvis skrivs ut från Arbetsförmedlingen på grund av övergång till arbete eller reguljära studier. Det måste ses som enkelt att mäta då det saknar bedömning till skillnad från kunskaps- utveckling i en utbildning. Utredningen konstaterar att modeller med resultatbaserad ersätt- ning är väletablerade och har en lång historia i vuxenutbildningen. Resultatbaserad ersättning kan dock vara problematisk eftersom det finns en risk att för mycket fokus riktas på mål som är för snäva eller inte helt relevanta i förhållande till de nationella målen i skollagen och andra styrdokument. Det är här centralt att huvudmannen är med- veten om sitt ansvar enligt de nationella styrdokumenten och gör kloka samt väl underbyggda val avseende ersättningsmodell och hur den ska följas upp. Utgångspunkter och principiella ställningstaganden 4.3Samverkan för ökad flexibilitet och individanpassning Samverkan såväl huvudmän emellan som mellan vuxenutbildningens andra aktörer är viktiga för att åstadkomma en flexibel och individ- anpassad utbildning. Utredningen vill här särskilt lyfta samverkan genom fjärrundervisning och samverkan med arbetsgivare. 4.3.1Fjärrundervisningen kan vara en arbetsform i samverkan Utredningen har i arbetet med digitala studieformer valt att lyfta fram möjligheterna med fjärrundervisning. Särskilt goda kan möjligheterna anses vara för att öka möjligheterna till flexibilitet och individanpass- ning. Det kan finnas flera vinster med samverkan mellan huvudmän när det gäller att exempelvis erbjuda undervisning och på kvällstid eller när det finns en liten elevgrupp med specifika behov. En sådan samverkan menar utredningen ska ske på huvudmännens initia- tiv och inte via en reglering. kan huvudmännen nyttja de upp- arbetade strukturer som finns inom ramen för regionalt yrkesvux. Komvux har goda möjligheter att samverka med arbetsgivare och det finns behov av att förbättra samverkan vilket utredningen behandlar i kapitlet om kommunalt språkansvar, KSA. Utredningens utgångs- punkt är att studier i sfi inte ska ställas emot arbete utan att dessa, i enlighet med styrdokumenten, ska kunna kombineras och tillsammans stärka den enskildes ställning i samhället och på arbetsmarknaden. Det går att föra ett resonemang om att de avbrott som sker på grund av arbete är positiva vilket utredningen vill nyansera genom att i stäl- let tala om att det främst är positivt när eleven ges möjligheter och motivation att fortsätta sfi som de arbetar. Detta ställer krav på att huvudmannen organiserar sfi på ett sätt som i största möjliga mån möjliggör detta och samverkan med lokala och regionala arbets- givare kan fylla en viktig funktion. Arbetsgivaren ansvarar för att de anställda har den kompetens som behövs för arbetet. Utredningen menar att detta i de flesta arbeten Utgångspunkter och principiella ställningstaganden och yrken omfattar minst sådana kunskaper i svenska som motsvaras av kurs D i sfi. Att fler elever kommer att kombinera och integrera kurser är ett antagande från utredningens sida och baseras på de initiativ som tas i allt fler kommuner och i linje med regionalt yrkesvux. Motivet för kombinerade och integrerade utbildningar är bland annat att eleverna helt enkelt inte har tid att utveckla språkliga färdigheter först – och kunskaper först därefter – utan att de behöver ges möjligheter att ut- veckla språk och kunskaper . Detta gäller förstås särskilt för vuxna som snabbt vill lära sig språket och stå till arbetsmarknadens förfogande. För andra handlar det om att kombinerade och integre- rade utbildningar ger möjligheten att lära språk i ett meningsfullt och praktiskt sammanhang, vilket ökar motivationen och lärandet. För att eleverna ska kunna göra väl underbyggda utbildningsval behöver studie- och yrkesvägledningen löpa som en röd tråd genom elevernas utbildning och redan från start. Sannolikt kan fler elever intressera sig för de lite mer ovanliga yrkesutbildningarna som kan ha ett lägre söktryck om de ges möjlighet till insyn i och förståelse för yrkesrollerna. Vägledningen är också viktig i planeringen av vilka kurser som bör kombineras i vilket skede av utbildningen givet fak- torer som exempelvis praktik och säkerhetsaspekter. En central utgångspunkt för utredningen är att kombinerande av kurser, med innebörden att kurserna ligger efter varandra i ett schema och där kursernas innehåll inte sammanförs, inte automatiskt kan antas leda till ökad kvalitet och genomströmning. Det är först när kurserna integreras som sådana vinster kan göras. De utbildningar som integreras, exempelvis sfi och yrkesutbildning, kan skapa en värdefull helhet för eleverna där man med stöd i en sammanhållen grupp lär och tränar både språk- och yrkesfärdigheter i ett menings- fullt och strukturerat sammanhang. Vi påpekar dock att det i dags- läget saknas forskning, statistik eller annat underlag för att analysera de kombinerande respektive integrerade insatser som gjorts. För att integrera innehållet i kurserna i utbildningarna krävs ett nära samarbete mellan språk- och yrkes-/ämneslärare. Utgångspunkter och principiella ställningstaganden kategorierna behöver ta ett gemensamt ansvar för elevernas utveck- ling av såväl ämnes- eller yrkeskunskaper som den funktionella språk- färdighet som anges i kursplanen för sfi eller svenska som andraspråk. Arbetssättet som sådant kallas språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt, ofta förkortat SKUA. SKUA behandlas på många lärar- utbildningar och tillhandahåller stöd där verksamheterna kan utveckla kunskaper i att stödja elever som har svenska som andra- språk att utveckla både språk och ämneskunskaper. Grundläggande i SKUA är också begreppet stöttning samt goda möjligheter till inter- aktion på svenska och vid behov också med stöd av modersmålet. Få av vuxenutbildningens lärare och skolledningar har fått kom- petensutveckling i språk- och kunskapsutvecklande arbetssätt. Det innebär att lärare i sfi, svenska som andraspråk eller ämnes-/yrkes- lärare på grundläggande och gymnasial nivå behöver utveckla kunskaper för att möta det växande antal elever som kombinerar och integrerar kurser inom vuxenutbildningen. Likaså behöver huvud- mannen resursfördela på ett sätt som möjliggör utveckling av dessa kunskaper och arbetssätt och inte minst förutsättningar att arbeta med gemensam planering och uppföljning i arbetslagen. En övergång till kombinerade och integrerade utbildningar behöver betraktas som omfattande och resurskrävande. Utredningen vill belysa vikten av att de språk som eleven redan be- härskar ses som en resurs i svenskinlärningen och särskilt viktigt kan det vara i undervisningen i grundläggande läs- och skrivinlärning. Studiehandledning på modersmålet, eller på ett annat språk som eleven behärskar, möjliggör ett bättre tillvaratagande av de kunskaper och kompetenser som eleven besitter. Studiehandledning är också ett stöd för att eleverna ska kunna tillgodogöra sig innehållet i vuxenutbildningens kurser redan i ett förhållandevis tidigt skede i språkutvecklingen. Utredningen menar därför att såväl omfattning som organiseringen av studiehandledning behöver beaktas när huvudmannen fattar beslut om olika kombine- rade utbildningar. Elever som studerar sfi, inte minst på studieväg 1, kan behöva stöd på sitt starkaste språk. Eleven kan känna trygghet i att förstå, att Utgångspunkter och principiella ställningstaganden kunna göra sig förstådd och bli lyssnad på, trots att man inte kommit så långt i språkinlärningen. Med hjälp av studiehandledare eller moders- målslärare som handleder eleven i studierna kan eleven få förståelse för det nya språkets strukturer, kommunicera friare och sätta ord på det som han eller hon inte förstår och därmed underlättas inlärningen av svenska. Utredningen kan efter möten med ett flertal företrädare för vuxen- utbildningen konstatera att kommunernas förutsättningar att erbjuda studiehandledning varierar som det på många håll i landet pågår ett utvecklingsarbete kring hur man ska utforma bra arbetssätt för studiehandledningen. Det finns även goda exempel på fungerande studiehandledning på modersmål via fjärrundervisning. Utredningen vill betona att studiehandledning på modersmål i vuxenutbildning är en viktig prioritering för huvudmännen att göra. I de delar av elevens utbildning som inte är undervisning och där det krävs att eleven noggrant kan redogöra för sina tankar eller ta till sig viktig information kan tolk vara en viktig resurs. Rektor bör där- för planera för hur tolk kan användas i viktiga samtal om individens studiesituation om elev och lärare tillsammans gör bedömningen att eleven inte kan tillgodogöra sig innehållet utan tolk. 4.6Överväganden om utökat uppdrag för andra aktörer Sfi bedrivs i kommunernas egenregi, på entreprenad och på folkhög- skolor. Utredningen för nedan ett par kortare resonemang om de förändringar i organisering som har övervägts men där utredningen, av olika anledningar, har valt att kvarstå vid de organiseringsmöjlig- heter som finns och lämna förslag som avser att utveckla verksam- heten inom befintliga ramar. 4.6.1Sfi för akademiker vid lärosäte I promemorian var utredningens uppdrag främst att lämna förslag och bedömningar som avsåg målgruppen sfi-elever med kort eller ingen tidigare formell utbildning och i synnerhet den grupp individer som omfattas av den s.k. utbildnings- plikten. I de tilläggsuppdrag som utredningen haft för detta betänkande omfattas samtliga elever inom sfi och sfi i kombination med annan Utgångspunkter och principiella ställningstaganden Allt högre krav ställs på huvudmännen att erbjuda ett rikt utbud där sfi kan kombineras med annan utbildning på olika nivåer. Till detta kommer huvudmannens ansvar för att tillgodose den hetero- gena målgruppens olika behov och förutsättningar att studera sfi med flexibilitet och rum. Detta är ett omfattande uppdrag som kräver planering och framförhållning och samverkan med olika parter och andra huvudmän. Med KSA som sammanhållande länk menar utredningen att kommunen får stöd i att skapa en god överblick över målgruppens behov, vilket utbud och vilka studieformer som ska erbjudas och i vilka samverkanskonstellationer som det lämpligen bör ske. Samverkan med olika parter är central i KSA och i utredningens arbete med KSA har även möjligheten undersökts att förlägga sfi- utbildning till lärosäten för att underlätta nyanlända akademikers tillträde till den akademiska nivån och etablering på arbetsmarknaden. Utredningen har mött företrädare för ett antal lärosäten som arbetat aktivt och ser fördelar med att sfi för gruppen akademiker ges vid lärosäte i stället för i komvux. Utredningen har även tagit del av den slutrapport som SUHF3:s flyktinggrupp lämnat. har svenska universitet och högskolor bedrivit ett utvecklingsarbete för att underlätta för nyanlända akademiker och studenter att ta del av högre utbildning. Arbetet i pågick –2019. Gruppens arbete tog sin utgångspunkt i rekom- mendationer från (), med uppmaningen till europeiska lärosäten att tillgodose flyktingar med information om utbildningar, att underlätta möjligt tillträde genom preparandkurser, språkutbildningar och kortare vägar in i högre ut- bildning samt vad gäller validering. I slutrapporten beskriver att lärosätenas arbete med att utveckla sin validerings- kompetens har gett resultat och att man nu är bättre att erbjuda möjligheten att validera de utländska akademikernas kompetens. Genom kompletterande utbildningar, snabbspår och den av upphandlade utbildningen Korta vägen har lärosätena utvecklat kurser och studieformer för att tillgodose nyanlända akade- mikers behov av utbildning. Lärosätena har även erbjudit andra ut- bildningsrelaterade insatser för nyanlända akademiker t.ex. svenska online. Sammantaget har de olika insatserna gett goda erfarenheter vilket medfört att i sin slutrapport föreslår Utgångspunkter och principiella ställningstaganden att lärosätena ska ges betygsrätt för att bedriva sfi-undervisning och på så vis ta hand om den nyanlända akademikers hela utbildningsresa. Utredningen ser en stor potential i det utvecklingsarbete som genomförts och uppskattar det initiativ som tagit med sitt förslag om betygsrätt för sfi men anser att det inte är genomförbart . Betygsrätt i vuxenutbildning beviljas av Skolinspektionen enligt 6 kap. förordningen om vuxenutbildning: 1 § Tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg enligt bestämmelser som gäller för skolväsendet får enligt före- skrifterna i detta kapitel ges till 1.en enskild utbildningsanordnare för utbildning motsvarande kom- munal vuxenutbildning som på uppdrag av juridiska personer anordnas för uppdragsgivarnas räkning och för de personer som uppdragsgivarna utser, och 2.en folkhögskola för utbildning motsvarande vuxenutbild- ning i svenska för invandrare. I sina överväganden om möjligheten att förlägga sfi-utbildning till lärosäten har utredningen funnit att betygsrätt enligt gällande regler- ing inte är tillämpligt. Dels har Skolinspektionen inte mandat att fatta beslut som rör lärosäten. Dels har den kommunala huvudman- nen trots betygsrätten fortsatt ansvaret för eleven. För att konse- kvenserna av en betygsrätt för lärosätena ska kunna bedömas måste alla dess juridiska aspekter belysas och det har inte varit möjligt att göra inom utredningens arbete. Utredningen har även övervägt förslaget om sfi vid lärosäten ut- ifrån ett nationellt perspektiv och menar att det engagemang och den samverkan som finns i de lärosäten som drivit frågan inte finns natio- nellt. Det får till följd att nyanlända akademiker inte får samma förut- sättningar att studera sfi vid lärosäten i hela landet. Lärosätena har i mötet med utredningen gett exempel på utvecklingsprojekt som på- går och som anses vara framgångsrika. Dock har inga dokumenterade resultat kunnat påvisas. I stället för att förlägga sfi till lärosäten anser utredningen att det finns goda möjligheter för kommuner och lärosäten att utveckla sam- arbetet på ett sådant sätt att de tillsammans kan utforma en adekvat sfi-undervisning så att nyanlända akademikerna tidigt kan komma i kontakt med den akademiska miljön. De förbättrade möjligheterna till Utgångspunkter och principiella ställningstaganden validering som beskrivs i SUHF:s slutrapport kommer även att var en viktig pusselbit i dessa individers studieplanering. Folkbildningen i form av både studieförbund och folkhögskolor är viktiga aktörer i den enskildes väg till aktivt deltagande i samhällsliv och arbetsliv samt för personlig utveckling och kompetensförsörj- ning. Utredningen har under arbetets gång haft kontakt med repre- sentanter för folkbildningen med syfte att inhämta kunskap och re- sonera om folkbildningens roll och möjligheter. Folkhögskolor kan anordna utbildning motsvarande vuxenutbild- ning i svenska för invandrare, sfi. Utredningen har gjort tolkningen att utredningens uppdrag om- fattar sfi och sfi i kombination och inte utbildning motsvarande kom- munal vuxenutbildning i svenska för invandrare. Detta har medfört att utredningen inte har omsatt arbetshypoteser om utökat uppdrag om kombinationsutbildning för folkhögskolor till förslag. Folkhög- skolornas uppdrag är därmed oförändrat. 4.7Intag i sfi en gång kan sägas vara kontinuerligt I den promemoria som utredningen lämnade till regeringen gjordes ett ställningstagande angående kontinuerligt intag. Ställnings- tagandet kvarstår och behöver betonas då det kontinuerliga intaget i hög grad påverkar sfi-verksamhetens förutsättningar. Det kontinuerliga intaget är en konsekvens av kraven på flexi- bilitet och den reglering som styr elevens möjligheter att påbörja studierna. I 20 kap. 29 § skollagen regleras elevens rätt att inleda sfi- studierna. Utbildningen ska finnas tillgänglig och om det inte finns särskilda skäl ska utbildningen kunna påbörjas . En nyanländ som omfattas av lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska kunna påbörja utbildningen inom en månad från det att den nyanlände an- mält sig till utbildning i svenska för invandrare hos kommunen. Utredningens arbete har visat att nya sfi-elever tas emot minst en gång . I många kommuner kan elever påbörja studierna Utgångspunkter och principiella ställningstaganden Det har i perioder av högre tillströmning av nya elever som en följd av storleken på flyktingmottagande varit kö till sfi. Sammantaget kan elevernas möjligheter att påbörja studierna inom den tid de har rätt till betecknas som mycket goda. Verksamheterna arbetar i varierande grad med olika former av introduktionsgrupper, slussverksamhet och liknande som används för att förbereda eleverna för att gå in i de ordinarie undervisnings- grupperna som då kan präglas av större kontinuitet. Detta är arbets- sätt som utredningen uppmuntrar. En klar majoritet av de sfi-lärare som utredningen har mött be- skriver att ett kontinuerligt intag med hög frekvens påverkar under- visningen negativt. Förutom att det kontinuerliga intaget av elever tar tid som läraren menar skulle kunna läggas på planering av under- visning och individanpassning minskar möjligheterna att skapa någon form av gruppsammanhållning. Det är svårt att argumentera för att vuxna skulle ha ett väsentligen mindre behov av att känna sig trygga i en grupp. Att som lärare kunna bygga undervisningen och individer- nas språkutveckling strukturerat och kontinuerligt och tillsammans med eleverna är avgörande för elevernas möjligheter studieframgång. Det är viktigt att elever kan påbörja sina studier så snart som möj- ligt som undervisningen behöver organiseras utifrån prin- ciper om vuxnas lärande för största möjliga effektivitet. Utredningen bedömer därför att ett kontinuerligt intag av nya elever en gång är tillräckligt flexibelt. Större fokus kan då läggas på individ- anpassning av undervisningen vilket är ett led i att förbättra genom- strömningen i sfi. 5 Styrning och ansvarsfördelning I promemorian På väg mot stärkt kvalitet och likvärdighet som lämna- des till regeringen drog utredningen slutsatsen att det systema- tiska kvalitetsarbetet behöver förbättras och att det finns ett behov av att vidare utreda frågor om styrning och ansvarsfördelning inom vuxenutbildningen. Utredningen har haft i uppdrag att utreda följande inom området styrning och ansvarsfördelning: •föreslå hur huvudmännens styrning och ledning kan förbättras inom sfi och sfi i kombination med annan utbildning, •föreslå hur huvudmännens ansvar för det systematiska kvalitets- arbetet inom sfi kan förtydligas och hur arbetet kan utvecklas och följas upp när det gäller såväl utbildning i egen regi som utbildning som utförs på entreprenad, •föreslå hur huvudmännens möjligheter att kontrollera verksamhet som utförs på entreprenad inom sfi kan stärkas, och lämna nöd- vändiga författningsförslag. I detta kapitel redogör utredningen för faktorer som på olika sätt på- verkar styrningen och ansvarsfördelningen av den kommunala vuxen- utbildningen och försvårar huvudmännens arbete med att systematiskt utveckla verksamhetens kvalitet.