sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — Det kan exempelvis vara så att ett interimist- iskt beslut har meddelats i ett tidigt skede av en rättegång men att detta senare inte står sig vid en slutlig prövning (jämför , Skadestånd vid brott mot regeringsformen?, 2011 s. 623). Innan rättelsen sker kan ett sådant beslut, som i efter- hand visar sig ha varit materiellt eller formellt felaktigt, ha gett upp- hov till skada av olika slag. Ett felaktigt avgörande som begränsar en fri- och rättighet för en enskild och som senare rättas bör dock i de flesta fall inte i sig anses som en överträdelse av regeringsformen (jämför om Europakonven- tionen, SOU 2010:87 s. 326 f.). För att grunda skadestånd måste det allmännas handlande normalt sett vara i viss mån kvalificerat. Det lär t.ex. inte räcka för att konstatera en överträdelse att en underrätts- dom i en tvist angående en rättighet har ändrats i högre instans. Det krävs att domstolen – eller en beslutande myndighet – på ett klart sätt åsidosätter rättigheten. Så är inte fallet om begränsningen av den enskildes fri- och rättigheter är grundad i lag, proportionerlig och i enlighet med vad lagstiftaren har avsett med rättighetsskyddet. Ett typfall på en situation där det inte är fråga om en överträdelse av regeringsformen är att en person som har suttit häktad på sanno- lika skäl frias av tingsrätten och släpps på fri fot (jämför 2 kap. 8 § regeringsformen). Frihetsberövandet är lagligt och proportionerligt, även om den häktade slutligen visar sig vara oskyldig. En annan sak är att den enskilde har rätt till ersättning enligt frihetsberövandelagen. Ersättning enligt den lagen bör i de flesta fall ses som något annat än skadestånd på grund av en överträdelse av regeringsformen. I en del fall när en enskild lider skada på grund av ett i sig grund- lagsstridigt beslut som ändras i högre instans ligger det däremot när- mare till hands att se det inträffade som en överträdelse. Exempel på sådana fall är en häktning som saknar lagstöd och som upphävs i högre instans, en brottmålsdom som innebär en oproportionerlig begräns- ning av den åtalades yttrandefrihet och en underrättsdom som strider mot kravet på en rättvis rättegång. Det beror på att begränsningen i den aktuella fri- och rättigheten inte är grundad i lag eller propor- tionerlig; det är det som gör begränsningen till en överträdelse. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna för det allmännas ansvar vid myndighetsutövning, avsnitt 3.5.3. En annan sak är att den omständigheten att avgörandet har ändrats kan få betydelse för om den skadelidande har rätt till skadestånd för över- trädelsen. Fri- och rättigheterna i 2 kap. som ansvarsgrunder Som redan har framgått är det inte möjligt att ge en heltäckande bild av det materiella tillämpningsområdet för de olika grundläggande fri- och rättigheterna i regeringsformen, och i vilken mån de är sådana att de kan utgöra ansvarsgrund för skadeståndsanspråk. Till de angivna mer allmänt hållna riktlinjerna kan dock följande läggas. I avsnitt 4.6 finns en utförlig genomgång av 2 kap. regeringsformen, med hänvisningar till litteratur, förarbeten och rättsfall. Genomgången belyser i vilka vitt skilda situationer som det kan göras gällande att det har skett en överträdelse av 2 kap. regeringsformen. (Jämför även den genomgång av överträdelser av 2 kap. regeringsformen som ansvarsgrunder för skadestånd som görs av i den anförda artikeln s. 613 f.) Här kan det finnas anledning att göra några huvudsakligen mer allmänna reflektioner med anledning av rättighetskatalogen. Till att börja med kan det således erinras om att de fri- och rättigheter som regleras i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen faller utanför grundlagsskadeståndets tillämpningsområde (se vidare avsnitt 6.1.2). Detsamma gäller regler i regeringsformen som kan sägas ge riktlinjer för det allmännas verksamhet men som inte finns i rättig- hetskatalogen (jämför t.ex. 1 kap. 9 § om att domstolar och andra ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet). Som också redan har berörts kan en lagstiftning som är oförenlig med regeringsformen drabba många enskilda. Det gäller t.ex. över- trädelser av de negativa opinionsfriheterna (2 kap. 2 §), av förbudet mot åsiktsregistrering (2 kap. 3 §) och av skyddet mot diskriminer- ing (2 kap. 12 och 13 §§). Jämför avsnitt 3.5.2, där det framgår att skadestånd för en felaktig lag som huvudregel får anses förutsätta att lagen har föranlett konkreta myndighetsåtgärder eller beslut som riktats direkt gentemot enskilda med tillämpning av lagen. Det allmännas underlåtenhet att vidta lagstiftningsåtgärder utgör däremot sällan en överträdelse. Det sammanhänger med att det endast En stärkt rätt till ersättning från det allmänna undantagsvis är möjligt att från regeringsformen härleda en skyldig- het att lagstifta (jämför 2 kap. 15 § andra stycket sista meningen). Både ekonomisk och ideell skada kan få betydelse vid överträdel- ser av flertalet fri- och rättigheter. I vissa fall, t.ex. vid överträdelser av opinionsfriheterna, uppkommer det dock mer sällan ekonomisk skada av någon betydelse. När det gäller förbudet mot retroaktiv lagstiftning eller lagtillämp- ning är den bestämmelsen så pass preciserad att tolkningssvårigheter sannolikt inte bör vara så vanliga (2 kap. 10 §). Vissa grundläggande fri- och rättigheter tycks att döma av orda- lydelsen rikta sig främst till lagstiftaren. Det gäller t.ex. skyddet mot diskriminering och skyddet för näringsfriheten (2 kap. 17 §). Regler- ingen av fri- och rättigheterna präglas över huvud taget av synsättet att den ger spelregler för och regeringen, och därmed i första hand är tänkt att skydda den enskilde vid normgivningen. Det hindrar emellertid inte att det allmänna även i fråga om sådana fri- och rättigheter kan bli skyldigt att utge grundlagsskade- stånd till enskilda, både med anledning av lagstiftningsfel och fel i rättstillämpningen som saknar koppling till en grundlagsstridig lag. De fri- och rättigheter som kommer till uttryck i rättighetskatalogen får i de flesta fall alltså anses kunna göras gällande av enskilda skade- lidande gentemot det allmänna. En del fri- och rättigheter är dock utformade på ett sådant sätt att de i högre grad har karaktär av program- eller målsättningsstadg- anden. Även om dessa fri- och rättigheter i viss utsträckning är mindre precist utformade, kan det inte uteslutas att de kan läggas till grund för skadeståndsansvar. Ett exempel är skyddet av allemansrätten (2 kap. 15 § fjärde stycket). Allemansrättens närmare innehåll regleras varken i regeringsformen eller i någon annan lag. Inte heller bestämm- elsen om att författare m.fl. har rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag lär få någon större betydelse för grundlagsskade- ståndets del (2 kap. 16 §). Detsamma gäller skyldigheten för det allmänna att svara för att högre utbildning finns (2 kap. 18 § första stycket andra meningen). Egendomsskyddet intar en särställning från skadeståndsrättslig syn- punkt genom att bestämmelsen innehåller ersättningsregler (2 kap. 15 §). Vid bedömningen av om grundlagsskadestånd bör utgå måste man hålla isär ersättning enligt själva egendomsskyddet och sådant skadestånd som kan utgå vid en överträdelse av egendomsskyddet. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Framför allt handlar det om att den enskilde, vars äganderätt eller rådighet till viss egendom har begränsats, ska erhålla den ersättning som han eller hon har rätt till. Lagstiftning i strid med får inte förekomma (2 kap. 19 § regeringsformen). Enligt ordalydelsen omfattas bara över- trädelser av lagstiftaren, men bestämmelsen är också avsedd att möj- liggöra för domstolar och myndigheter att sätta föreskrifter som strider mot konventionen åt sidan med stöd av lagprövningsinstitutet (prop. 1993/94:117 s. 36 och prop. 2009/10:80 s. 146). Bestämmel- sen har knappast någon självständig betydelse för grundlagsskade- stånd med tanke på att en överträdelse av sam- tidigt ger möjlighet att begära konventionsskadestånd. Enligt regeringsformen tillåts särskilda begränsningar i fråga om en lång rad fri- och rättigheter när det gäller andra än svenska med- borgare (2 kap. 25 §). Det saknas föreskrifter om att det ska göras en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Det får dock antas att i vart fall helt oberättigade ingrepp i en utlännings fri- och rättigheter kan grunda en rätt till skadestånd, både ekonomiskt och ideellt sådant (jämför m.fl. s. 204). Det kvalificerade förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstift- ning innebär, förenklat, att ett lagförslag om rättighetsbegränsningar ska vila , om lägst tio riksdagsledamöter yrkar det (2 kap. 22 § regeringsformen). Om regelverket inte följs skulle det kunna utgöra en skadeståndsgrundande överträdelse. Den beslutade lagen har då inte tillkommit i rätt ordning. Som tidigare nämnts för- utsätter en rätt till skadestånd dock som huvudregel att lagen i fråga har föranlett konkreta myndighetsåtgärder eller beslut som riktats direkt gentemot enskilda. Det bör betonas att det i många situationer där det påstås ha skett en rättighetsöverträdelse redan enligt gällande rätt finns lagstöd för en talan mot det allmänna om skadestånd, huvudsakligen 3 kap. 2 § skadeståndslagen (det allmännas ansvar vid myndighetsutövning) och 3 kap. 4 § skadeståndslagen (konventionsskadestånd). I en del fall där det är fråga om påstått grundlagsstridiga lagar hade det också kunnat göras en lagprövning inom ramen för en tidigare process. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Den grundläggande avgränsningen av tillämpningsområdet för en bestämmelse om grundlagsskadestånd sker genom bedömningen av om det har skett en överträdelse av fri- och rättigheten eller inte. Frågan om ett beslut eller annan åtgärd eller en viss lagstiftning utgör en överträdelse av en fri- och rättighet måste avgöras efter en hel- hetsbedömning av den specifika situationen. Bedömningen bör ske med hänsyn till rättsfall, förarbetsuttalanden och allmänna rätts- principer, men även till hur motsvarande fri- och rättighet behandlas i konventionsrätten och . Varje fel av en myndighet eller domstol som har med en fri- och rättighet att göra utgör inte en överträdelse av fri- och rättigheten. För det torde krävas att lagen eller åtgärden inte är grundad i lag eller är oproportionerlig eller annars oförenlig med vad som enligt bl.a. lagförarbetena bör gälla för den aktuella fri- och rättigheten. När ett materiellt felaktigt beslut senare upphävs eller rättas av en högre instans är det normalt inte fråga om en överträdelse, även om den enskildes fri- och rättigheter i någon mening har åsidosatts. Avslutningsvis bör det framhållas att inte alla överträdelser bör vara skadeståndsgrundande. Som framgår nedan krävs enligt kommitténs förslag dessutom att andra förutsättningar för skadestånd är upp- fyllda, bl.a. att det har inträffat en skada. Skadeståndsskyldighet blir därför inte aktuell vid mindre allvarliga överträdelser. 6.3.3Det behövs en ytterligare precisering av förutsättningarna för skadestånd På samma sätt som när det gäller bestämmelsen om konventionsskade- stånd kommer den grundläggande frågeställningen vid prövningen av ett grundlagsskadestånd att vara om det har skett en överträdelse av en fri- och rättighet eller inte. Eftersom de grundläggande fri- och rättigheterna enligt 2 kap. regeringsformen ofta, i likhet med mot- svarande fri- och rättigheter i , är allmänt hållna, är det inte alltid lätt att avgöra vilka åtgärder från det allmännas sida som utgör överträdelser (se vidare avsnitt 6.3.2). När det gäller konventionsskadeståndet uppställs ett s.k. nöd- vändighetskrav för att närmare precisera skadeståndsansvaret (se En stärkt rätt till ersättning från det allmänna vidare avsnitt 3.8.6). Kravet innebär att skadestånd ska utges endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. En reglering avseende de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen bör innehålla en motsvarande avgränsning av skadeståndsansvaret, utöver kravet att det ska ha förekommit en över- trädelse av någon av fri- och rättigheterna i kapitlet. Situationer där det av någon anledning framstår som mindre rimligt att det allmänna ska bli skadeståndsansvarigt bör inte omfattas. Vissa överträdelser, typiskt sett mindre allvarliga sådana, bör inte kompenseras genom skadestånd. Som exempel kan nämnas att den enskilde inte har lidit någon ekonomisk skada och den ideella skadan får antas vara obe- tydlig, eller att överträdelsen beror på ett mycket begränsat misstag från det allmännas sida. Avgränsningens funktion är att sortera bort överträdelser där det inte framstår som ändamålsenligt och motiv- erat att ett särskilt grundlagsskadestånd utgår. Dessutom kan en precisering av förutsättningarna för skadestånds- ansvaret allmänt sett minska problemet med att det i mindre allvar- liga fall ibland är svårt att avgöra vad som är en överträdelse. Som exempel kan nämnas fall då ett i något avseende grundlagsstridigt beslut i rimlig tid rättas till av högre instans. Åtminstone får pro- blemet inte någon faktisk betydelse eftersom det i dessa fall inte bör bli något skadestånd för den enskilde oavsett om det tekniskt sett är fråga om en överträdelse eller inte. I avsnitt 6.2.7 och 6.2.8 nämns ett par andra frågeställningar som en bestämmelse om grundlagsskadestånd kan aktualisera. Det handlar dels om att domstolarna oftare kan ställas inför intresseavvägningar av mer politiskt slag, dels om att kostnaderna för staten kan öka. Även dessa invändningar minskar i betydelse om en del mindre över- trädelser faller bort genom preciseringen. är syftet med en skadeståndsbestämmelse att bidra till att ge den enskilde ett ändamålsenligt rättighetsskydd. Avgränsningen av skadeståndsansvaret måste vara förenlig med grundlagsskadeståndets huvudsakliga syfte att tydliggöra och stärka det allmännas skadestånds- ansvar vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen. En avgränsning bör givetvis inte utformas så att detta syfte inte uppnås. Skadestånds- ansvaret bör således omfatta överträdelser med skadliga följder som det är rimligt att det allmänna ersätter genom skadestånd. En utgångspunkt bör vara att en bestämmelse om grundlagsskade- stånd ska ge ett minst lika starkt skadeståndsrättsligt skydd för den En stärkt rätt till ersättning från det allmänna enskilde som i en motsvarande situation – där det har skett en rättig- hetsöverträdelse – enligt bestämmelsen om konventionsskadestånd. (Jämför avsnitt 6.2.3 och 6.2.5 samt , Skadestånd vid över- trädelse av – den nya lagstiftningen, 2018 s. 126 och Kleineman, Konstitutionell skadestånds- rätt, Juridisk 2018–19 s. Mot denna bakgrund bör domstolarna ges ett tydligt mandat att vid tillämpningen av avgränsningen av ansvaret göra en helhets- bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Det skulle över- ensstämma med det som gäller för konventionsskadeståndet. Bedöm- ningen kommer att bli komplex. Någon lösning som alltid gör det enkelt att avgöra dels om det är fråga om en överträdelse, dels om övriga förutsättningar för skadestånd är uppfyllda, finns knappast. Svårigheterna för domstolarna att tillämpa en viss modell för pre- ciseringen av skadeståndet bör inte överdrivas. Som fram- går av förarbetena till bestämmelsen om konventionsskadestånd har lagstiftaren goda möjligheter att ge domstolarna vägledning för pröv- ningen. Om man ser till den praxis som finns när det gäller påstådda överträdelser av regeringsformen blir den svåra frågan, särskilt från ett konstitutionellt perspektiv, ofta om det har skett en överträdelse eller inte. kan det bli fråga om att bedöma om en viss begränsning av en fri- och rättighet är proportionerlig. Även i det avseendet förväntas domstolen göra en helhetsbedömning på grund- val av ett flertal omständigheter med koppling till både enskilda och allmänna intressen. Förutsättningarna för grundlagsskadestånd bör alltså avgöras efter en helhetsbedömning. Det är inte bara det sätt på vilket skadestånds- ansvaret preciseras som får betydelse för möjligheten att göra en sådan helhetsbedömning. En liknande bedömning ska göras också när skade- ståndets storlek bestäms. Om det allmänna är skadeståndsskyldigt ska skadeståndet för ideell skada således bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till överträdelsens art och omständigheterna i övrigt (5 kap. 8 § skade- ståndslagen). Omständigheter av betydelse för överträdelsens art är vilken rättighet som avses och hur allvarlig överträdelsen är. Ersätt- ning ska utges i proportion till den överträdelse som har konstaterats. Hänvisningen till omständigheterna i övrigt avser i första hand subjektiva moment; vad har överträdelsen närmare bestått i för den En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Även förekomsten av andra rättsmedel ska tillmätas vikt (prop. 2017/18:7 s. 65 f.). 6.3.4Hur viktigt är det att det skadeståndsrättsliga skyddet för grundläggande fri- och rättigheter blir enhetligt? En central fråga för hur grundlagsskadeståndet bör avgränsas är hur stort värde som det ligger i att förutsättningarna för skadestånd vid rättighetsöverträdelser så långt möjligt är desamma. Det finns stora likheter mellan ett skadestånd för överträdelser av 2 kap. regeringsformen och konventionsskadestånd. Båda fallen tar sikte på det allmännas rättighetsöverträdelser. De båda rättighets- kataloger som skadeståndsansvaret avser överlappar varandra sakligt sett i de flesta avseenden, och är mer eller mindre allmänt hållna. Som framgår i avsnitt 6.4 bör samma skadetyper omfattas, och beräkningen av skadeståndets storlek bör i princip inte skilja sig åt. En skillnad är att syftet med konventionsskadeståndet inte bara är att tillgodose den enskildes rättighetsskydd; det finns även det bakomliggande syftet att ska uppfylla sina folkrättsliga förpliktelser. En bestämmelse som genom sin utformning medför att det är eller kan framstå som svårare att vinna framgång med en talan om skade- stånd på grund av en överträdelse av regeringsformen än på grund av en överträdelse av , när de sakförhållanden som ligger till grund för de påstådda överträdelserna är likartade, framstår som inkonsekvent. Från ett rättighetsperspektiv bör den enskildes möjligheter till fram- gång med ett skadeståndskrav i princip alltså inte skilja sig åt beroende på om han eller hon åberopar en överträdelse av regeringsformen eller av som ansvarsgrund, i de fall fri- och rättig- heter enligt båda rättighetskatalogerna aktualiseras. För den enskilde skulle det också vara svårt att förstå varför för- utsättningarna för att få skadestånd för ett och samma handlande från statens sida beror på vilken rättighetskatalog som åberopas. Till detta kommer att de bägge grunderna för skadestånd (dvs. överträd- elser av regeringsformen respektive ) sannolikt ofta kommer att åberopas parallellt. Till saken hör vidare att reglerna om det allmännas skadestånds- ansvar redan är komplicerade. Om förutsättningarna för grundlags- skadestånd byggs upp på ett sätt som tydligt avviker från vad som En stärkt rätt till ersättning från det allmänna gäller för konventionsskadestånd, ökar komplexiteten ytterligare. Domstolarna och Justitiekanslern kommer regelmässigt att få pröva samma situation utifrån två metoder för precisering av ansvaret, som lagstiftaren avser ska ge i huvudsak samma resultat men som är utformade på olika sätt. Risken är också uppenbar att det i rättstill- lämpningen görs olika bedömningar, dvs. att det visar sig vara lättare att få skadestånd vid överträdelser av den ena rättighetskatalogen. En utgångspunkt för kommitténs överväganden är mot denna bakgrund att förutsättningarna för enskilda att få skadestånd vid olika rättighetsöverträdelser bör vara så enhetliga som möjligt. Utifrån det som har sagts finns det en hel del som talar för att en bestämmelse om grundlagsskadestånd bör utformas så att den nära ansluter till den befintliga bestämmelsen om konventionsskade- stånd. Kommittén har emellertid diskuterat flera andra vägar för att precisera omfattningen av ett grundlagsskadestånd. Innan slutlig ställ- ning tas till frågan om hur en bestämmelse närmare bör utformas finns det skäl att behandla dessa. 6.3.5Andra diskuterade sätt för att avgränsa skadeståndsansvaret Endast allvarliga eller uppenbara överträdelser? Ett alternativ för att avgränsa grundlagsskadeståndet, som visserligen inte nämns uttryckligen i kommittédirektiven men som det ändå är naturligt för kommittén att uppmärksamma, är att ansvaret begränsas till vissa mer kvalificerade överträdelser. Det skulle kunna vara en begränsning till t.ex. allvarliga, väsentliga, uppenbara eller klara över- trädelser. En ytterligare modell som har nämnts i den rättsveten- skapliga debatten är att, som en förutsättning för ideellt skadestånd, kräva att överträdelsen har medfört väsentlig personlig olägenhet eller väsentligt lidande för den enskilde (, Skadestånd vid brott mot regeringsformen?, 2011 s. 624). Bestämmelsen om konventionsskadestånd ställer inte upp något krav på att en överträdelse ska vara allvarlig, uppenbar eller liknande, något som går tillbaka på de krav som kan följa av konventionsåtag- andet (jämför prop. 2017/18:7 s. 33). Det bör uppmärksam- mas att det genom praxis och förarbetsuttalanden i fråga om hur skade- En stärkt rätt till ersättning från det allmänna ståndet ska bestämmas ändå finns en lägsta nivå för ideellt skadestånd, . I rättsfallet Medborgarskapet I prövar frågan om en enskild har rätt till ideellt skadestånd vid en felaktig avregi- strering av medborgarskap. Skadeståndet bestämdes till , dvs. långt över den lägre gränsen för ideellt skadestånd vid överträdel- ser av . Det kan därför vara svårt att dra några slutsatser om huruvida anser att skadestånds- ansvaret bör begränsas till exempelvis allvarliga överträdelser från det allmänna. Ingenting i domskälen tyder i vart fall på att domstolen ställer upp något krav på att överträdelsen ska vara uppenbar för att kunna föranleda skadeståndsansvar. Ett sätt att i en lagregel om grundlagsskadestånd avgränsa det all- männas ansvar skulle alltså vara att ta in ett krav på att en överträd- else, för att den med framgång ska kunna åberopas som ansvars- grund, ska vara allvarlig eller liknande. Även om sådana krav saknas i konventionsrättsliga sammanhang finns det inte något som hindrar att ansvaret vid överträdelser av regeringsformen utformas annor- lunda. Dessutom kan en jämförelse göras med vad som gäller för skade- ståndsansvaret vid kränkning på grund av brott (2 kap. 3 § skade- ståndslagen). Ansvaret förutsätter i det fallet inte bara att kränkningen sker genom vissa typer av brott, utan också att den ska vara allvarlig. Är det inte fråga om en allvarlig kränkning, anses inget lidande ha förekommit (prop. 2000/01:68 s. 49 f.). Möjligheten att få ideellt skadestånd (kränkningsersättning) vid fel eller försummelse vid myn- dighetsutövning är därför i praktiken liten (se vidare avsnitt 3.10.3). Ett argument för att göra någon sorts begränsning av detta slag av skadeståndsansvaret, eventuellt endast i fråga om ideell skada, är att det minskar risken för att det allmänna åläggs att betala skade- stånd till många skadelidande för samma lindriga överträdelse. Enligt kommitténs mening är emellertid skälen emot att begränsa rätten till grundlagsskadestånd till endast allvarliga överträdelser minst lika starka som i fråga om konventionsskadestånd. Det är således viktigt att enskilda ges möjlighet att föra talan om alla överträdelser av 2 kap. regeringsformen och få förekomsten av en överträdelse bekräftad i domstol. En bestämmelse om grundlagsskadestånd bör därför inte ges en sådan utformning att enskilda i onödan ska behöva klassificera den överträdelse som de har utsatts för som allvarlig eller En stärkt rätt till ersättning från det allmänna