sou · H8B318 · 2020-03-31 00:00:00 — •1 av 2 kontrakt avseende underhåll av detektorer •1 av 5 kontrakt avseende underhåll av icke linjebunden kraft •1 av 4 kontrakt avseende underhåll av trafikinformationssystemen. Som jag redogjort för i kapitel ett har jag tolkat kommittédirektiven som att jag ska föreslå att ska bedriva visst basunderhåll i egen regi. Jag har också tolkat direktiven som att också ska fortsätta handla upp basunderhåll på marknaden. Med verksamhet i egen regi avser jag att ska ha egen personal för arbete i spår men också att den egna verksamheten avseende basunderhåll ska ta stöd av upphandlade entreprenadföretag i ungefär samma omfattning som de större företagen. Det vore orimligt att skulle ha bemanning för att klara arbetstoppar och samtliga specialistfunktioner. Det innebär också en möjlighet att begränsa effekten av att inte kan nyttja samordningsmöjligheter mellan basunderhåll, reinvesteringar och nybyggnation. köper in allt järnvägsunderhåll av entreprenadföretag genom offentlig upphandling. har valt detta alternativ för en av sina kärnverksamheter mot bakgrund av den inriktning som pekades ut för myndigheten när den bildades . Man arbetar alltså för att vara en renodlad beställare. I debatten kan jag konstatera att ytterligheterna gör sig hörda – dels de som menar att det vore mest lämpligt att bedrev all underhållsverksamhet i egen regi, dels de som hävdar att en konkurrensutsatt verksamhet är det överlägset mest effektiva. Jag har under utredningsarbetet försökt hitta vetenskapliga belägg för att det ena eller andra alternativet skulle vara bättre, utan att lyckas. Istället har jag angripit frågeställningen, såsom också framgår i kommittédirektivet att jag ska göra, utifrån de brister som finns i verksamheten. I kommittédirektiven gör regeringen bedömningen att konkurrensen på marknaden för basunderhåll delvis inte har utvecklats i en riktning som är långsiktigt hållbar. Jag konstaterar att det finns något fler än en handfull företag som har den bredd av kompetens som krävs för att åta sig så kallade baskontrakt, vilket stämmer relativt väl med den bedömning som gjordes när bolagiserades. har utvecklingen gått åt rätt håll vad gäller antalet anbud vid upphandling av baskontrakten. har dock vunnit två upphandlingar av kontrakt som innehas av andra aktörer, vilket innebär att koncentrationen på marknaden fortsätter att vara hög. Konkurrensutsättningen har vidare inte lett till den effektivisering och innovation i underhållsverksamheten som hoppats på. Min bedömning är att detta inte är något som automatiskt blir bättre genom underhåll i egen regi. Det finns däremot stor utvecklingspotential i underhållet i flera avseenden. Jag menar att ett utvecklingsarbete i en underhållsverksamhet i egen regi skulle påskynda och understödja den utveckling som krävs utan att kostnaderna ökar för mycket. Mot den bakgrunden föreslår jag att ska bedriva basunderhåll i egen regi i syfte att utveckla hela järnvägssystemet och då i huvudsak för att •utveckla förståelsen för och kunskapen om tillståndsbedömning och tillståndsutveckling samt om samband mellan åtgärd och effekt •öka sin förmåga att utforma affärsupplägg för den upphandlade underhållsverksamheten •öka förståelse för och kunskap om arbetssätt och produktionsmetoder vid järnvägsunderhåll •bidra till att utveckla och förnya underhållsverksamheten samt sprida goda exempel i samarbete med universitet, högskolor och näringsliv. 8.4.3Ett ansvar för utvecklingen har ett stort ansvar för utvecklingen i sin egenskap av förvaltare av den allra största delen av järnvägsinfrastrukturen och som den dominerande beställaren av underhållstjänster. Jag anser därför att det är fullt befogat med en utvecklingsverksamhet vid myndigheten av en viss omfattning. Mitt förslag innebär att dels ska sköta den traditionella och löpande underhållsverksamheten i vissa områden, dels ska bedriva ett utvecklingsarbete. Effektivitetskraven i den löpande verksamheten ska vara minst desamma som för det underhåll som bedrivs av externa aktörer, medan utvecklingsarbetet rimligen bör få kosta något mer i syfte att sänka kostnaderna för järnvägsunderhållet. Jag menar dessutom att det krävs att bedriver viss verksamhet i egen regi för att kunna vara en god beställare. Från olika håll hävdas att det skulle räcka med att utveckla kunskapen om anläggningen. Det är en i och för sig nödvändig kunskap men den är inte tillräcklig. Erfarenheten från i stort sett alla industriföretag är att det är svårt att upphandla och utveckla affärsmodeller på ett optimalt sätt för en verksamhet som man inte har egen erfarenhet av. Det är dessutom svårt att följa upp verksamheten. Utöver den kunskap som behöver i sin roll som beställare ska man alltså arbeta med teknik- och metodutveckling samt sprida nyvunnen kunskap till branschen avseende såväl produktionsmässiga innovationer som mer säkerhetsrelaterade sådana. bör också vara katalysator mellan forskning och utveckling på teoretisk nivå och produktionsnära tillämpning, och det är av yttersta vikt att ha med entreprenadföretagen i denna utveckling för att säkerställa att den utveckling som bedrivs är relevant för marknaden. Järnvägsverksamheten är styrd av omfattande regelverk och min bedömning är att det kan finnas större möjligheter för än för entreprenadföretagen att bedriva försöksverksamhet. I vissa avseenden kan det dessutom vara lättare för att söka dispens för utvecklingsverksamhet hos relevanta aktörer som Transportstyrelsen och . skulle också i en utvecklingsverksamhet kunna tillämpa traditionella metoder förenliga med regelverket parallellt med försöksverksamhet. Det skulle i sin tur kunna påskynda möjligheten att förändra regelverken. Vidare bör genom ett internt upplägg inom myndigheten kunna prova nya affärsrelationer utan att riskera tvister. Det faktum att ska handla upp entreprenadföretag även som stöd för den egna underhållsverksamheten bör ge fler företag möjlighet till kontrakt direkt med , vilket bör stimulera konkurrensen. Genom mina kontakter med mindre företag har jag dessutom förstått att det finns intresse av att inte vara i en beroendeställning till de företag som är huvudentreprenörer. 8.4.4Ett representativt urval basunderhåll Utifrån de syften som jag föreslår för underhållsverksamhet bör verksamheten omfatta ett representativt urval av underhållet avseende hur anläggningen trafikeras, vilken typ av anläggning det är och olika vädersituationer. Det krävs inte någon omfattande verksamhet, även om verksamheten av effektivitetsskäl inte bör vara för liten. Olika upplägg och metoder bör dock kunna provas parallellt, vilket kräver flera kontraktsområden. Med ovanstående som utgångspunkt föreslår jag att bedriver basunderhåll dels i norra på hela , dels i ett antal befintliga kontrakt i . Jag har valt att föreslå för att bedriver viss utvecklingsverksamhet på den södra delen tillsammans med tekniska högskola och branschen. Det är ett godsstråk som dessutom ligger i norra med krävande vinterförhållanden och kort säsong för att utföra förebyggande underhåll i anläggningen. Kontrakten i är valda utifrån min bedömning att det är viktigt att sköter underhållet i ett storstadsområde, där störningar kan få konsekvenser för hela järnvägssystemet. Jag har därför valt baskontraktet Mälarbanan1 som utgångspunkt, för att sedan komplettera med kontrakt av en annan karaktär – kontrakt avseende låg- och medeltrafikerade vanor samt godsstråk. Dessa kontrakt är , Bergslagspendeln och Dalabanan samt de tre kontrakten avseende Banorna i Bergslagen och Godsstråket. Sammantaget föreslår jag att ska ta över 8 av 34 befintliga baskontrakt samt 1 av 5 kontrakt för underhåll av den icke linjebundna kraften, 1 av 4 kontrakt för underhåll av trafikinformationssystemen samt 1 av 2 kontrakt för underhåll av detektorerna. Teknikkontrakten bör geografiskt ligga i anslutning till de baskontrakt som ska ta över för att driva i egen regi. Av effektivitetsskäl är det viktigt med geografiskt sammanhängande områden. Som framgått tidigare i detta kapitel föreslår jag dessutom att ska bedriva den periodiska mätningen av spår och kontaktledningar i egen regi. Se tabell 8.1 där jag listar de aktuella kontrakten samt figur 8.1 där baskontrakten framgår på en kartbild. 1Baskontraktet sträcker sig från i öster till strax norr om i väster och passerar med tillhörande bangård. Kontraktet omfattar därmed inte hela . Förslaget utgår från befintliga kontrakt. Jag menar dock att i viss utsträckning bör ha möjlighet att ändra geografiska gränser för underhållet i egen regi i förhållande till mitt förslag, om det finns goda skäl för detta. Det underhåll som handlas upp för hela landet i ett kontrakt bör fortsatt köpas på marknaden med undantag för den periodiska mätningen av spår och kontaktledningar. Specialiseringen och stordriftsfördelarna är omfattande och det krävs en större marknad än den svenska för att motivera dessa verksamheter. bör dessutom i egen regi utföra basunderhåll om det saknas rimliga förutsättningar lokalt för att köpa en sådan verksamhet. Min bedömning är dock att denna situation inte bör uppstå. I stället bör anpassa sina upphandlingar till behovet i respektive upphandling i syfte att stimulera konkurrensen (se vidare avsnitt 8.5 tidigare i detta kapitel). Jag anser att , utöver basunderhåll, bör utföra reinvesteringar och nybyggnation i egen regi i områden där myndigheten bedriver basunderhållet, om det saknas förutsättningar för att köpa åtgärderna lokalt eller om det är rationellt ur effektivitetssynpunkt. Ett sådant förfarande bör dock vara ett undantag; utgångspunkten bör vara att reinvesteringar och nybyggnation handlas upp på en marknad. har dock de entreprenadföretag som innehar baskontrakt i viss utsträckning dessa kontrakt som bas för att komplettera med andra järnvägsentreprenader. och Byggföretagen menar därför att det kommer att bli svårt att få leverantörer till vissa reinvesteringar där bedriver basunderhållet i egen regi. Vad avser reinvesteringar är betydligt fler företag aktiva på marknaden och ska dessutom i sin egen underhållsverksamhet ta stöd av entreprenadföretagen. Mot den bakgrunden är min bedömning att kan förpacka dessa objektspecifika upphandlingar så att de blir attraktiva för marknaden. Visserligen ska mycket stora volymer av just reinvesteringar handlas upp , men de större volymerna bör också ge myndigheten mer utrymme att paketera åtgärder samt planera in dem utifrån marknadens behov. Det är dock av största vikt att är så tydligt som möjligt avseende kommande upphandlingar, så att marknaden har möjlighet att förbereda sig. Jag har diskuterat mina förslag med och trafikförvaltningen i Region , vilka är infrastrukturförvaltare i de geografier som jag pekar ut för basunderhåll i egen regi, och de hyser ingen oro att det ska bli svårt att göra objektspecifika upphandlingar i dessa regioner utifrån mina förslag. Avsikten är inte att allt järnvägsunderhåll ska bedrivas av utan underhåll ska även fortsatt kunna handlas upp. Därför är det av stor vikt med en attraktiv leverantörsmarknad, såväl för den järnväg som förvaltar som för de spår andra aktörer förvaltar. Den omfattning jag föreslår för basunderhåll i egen regi vid utgör en relativt liten del av basunderhållet, som budgeten för basunderhåll, reinvesteringar och nybyggnation ökar. Av baskontrakten innebär förslaget 8 av 34 kontrakt samt ytterligare 3 teknikkontrakt och 1 nationellt kontrakt, men i volym räknat är andelen betydligt mindre, och därtill mindre än ökningen av anslagen till järnvägsunderhåll enligt det nationella planen. Jag har dock förstått att regionen kring utgör en bas varifrån företag växer, och att det utifrån det perspektivet är negativt att jag föreslår en verksamhet i egen regi i . Men med tanke på de växande volymerna järnvägsarbeten i kombination med övriga åtgärder som jag föreslår är min bedömning ändå att mitt förslag till basunderhåll i egen regi inte kommer att skada leverantörsmarknaden. I de områden där bedriver verksamhet i egen regi ska de dessutom handla upp underhåll i ungefär samma omfattning som leverantörer använder sig av underentreprenörer, bemanningsföretag och tillfällig personal. Det skulle kunna vara en risk att de företag som utför basunderhåll för byter affärsstrategi och i stället satsar enbart på reinvesteringar och nybyggnation där marknadsvolymerna växer betydligt. Vilken strategi företag väljer går inte att förutse men min bedömning är ändå att de utifrån de begränsade volymerna som ska bedriva i egen regi fortsatt kan ha komparativa fördelar i att bedriva alla former av järnvägsentreprenader. 8.4.7Underhåll av andra spåranläggningar är den helt dominerande köparen av järnvägsentreprenader i . Verkets agerande har därför betydelse även för andra spårförvaltares möjlighet att köpa underhållstjänster. Entreprenadföretag bygger i stor utsträckning sin verksamhet på de större volymerna från , och det är ofta samma entreprenadföretag som utför underhållet för som sköter underhållet av mindre järnvägsanläggningar i området. Min bedömning är att den begränsade volym jag föreslår för verksamhet inte påverkar marknaden i en omfattning som är negativ för andra köpare av underhållstjänster. Såväl det faktum att ska använda sig av underentreprenörer i verk- samheten som att utgångspunkten är att de inte ska utföra reinvesteringar i egen regi bör innebära att andra spårförvaltare inte påverkas i större omfattning av att har verksamhet i egen regi. I många fall är infrastrukturen i dessa bandelar enklare än den förvaltar och den slits inte heller i samma omfattning. Underhållet är därmed mindre krävande. Möjligen kan det dock komma att krävas mer framförhållning som beställare. Jag har varit i kontakt med de stora köparna av järnvägsentreprenader i respektive region för att diskutera konsekvenserna av mitt förslag. Vad avser ser , som kör sina malmtransporter till och på den banan, inte något problem med att inte längre kommer att handla upp hela underhållet av utan man menar att det finns tillgång till aktörer som kan bedriva underhållet av företagets infrastruktur. För att diskutera det område som jag föreslår ska tas över av och drivas i egen regi i , har jag varit i kontakt med Region . Inte heller de ställer sig negativa till mitt förslag utan menar att de volymer som kvarstår på marknaden är tillräckliga. 8.4.8Ingen aktör på marknaden Min avsikt är inte att ska gå ut på marknaden och konkurrera om underhållsuppdrag utan verksamheten ska begränsas till den anläggning myndigheten är infrastrukturförvaltare av. Oavsett om verksamhet bedrivs i egen regi eller inte skulle det kunna uppstå en situation där det inte finns tillgång till en leverantörsmarknad under rimliga förutsättningar vare sig för eller för andra spårförvaltare. I en sådan situation skulle kunna utföra underhållet, eftersom de har en operativ underhållsverksamhet. Jag anser att , när det är viktigt för att järnvägssystemet i sin helhet ska fungera, bör kunna utföra underhåll på uppdrag av andra infrastrukturförvaltare av det kapillära nätet, till exempel av industrispår och hamnspår. ska emellertid kunna säga nej om den aktuella spårförvaltaren dels inte kan påvisa tillräcklig framförhållning vad avser att hitta underhållsleverantör på marknaden, dels inte kan bevisa att förutsättningarna saknas för att köpa adekvat underhåll till rimliga villkor på marknaden. ska inte heller ha en organisation dimensionerad för plötsliga externa uppdrag som kan tillkomma. Priset för tjänsten bör vara marknadspris, som lägst självkostnadspris. I direktivet står att jag ska beskriva hur föreslagna förändringar bör genomföras och vilka åtgärder som behöver vidtas. Jag ska även göra en bedömning av hur som krävs för att genomföra förslagen med beaktande av att basunderhåll måste levereras utan avbrott. Jag redogör i detta avsnitt för möjliga tillvägagångssätt för att etablera järnvägsunderhåll i egen regi vid . Det har med den korta utredningstiden och utifrån ämnets komplexitet däremot inte varit möjligt att i detalj beskriva hur verksamheten ska etableras. Förslag: Verksamheten i egen regi föreslås bildas som en resultatenhet i . Resultatenheten ska vara administrativt och redovisningsmässigt avskild från övrig verksamhet i . Resultatenheten ska primärt styras på effektmål kopplade till robusthet och tillgänglighet samt genom ett antal utvecklingsuppdrag som syftar till att utveckla verksamhet. bör genomföra en fördjupad analys av hur en egen regi-verksamhet ska försörjas med maskinella resurser. I föregående avsnitt har jag föreslagit dels i vilka syften ska bedriva järnvägsunderhåll i egen regi, dels vilket underhåll som myndigheten ska bedriva. Utgångspunkten ska vara en effektiv verksamhet som bidrar till att fylla de behov som ligger till grund för mina samtliga förslag. Utöver krav på effektivitet och produktivitet ska verksamheten vara ett verktyg i utvecklingsverksamhet. Det är vidare min uppfattning att det underhåll som tar över från entreprenadföretagen – på samma sätt som vid byte av entreprenadföretag – kan bedrivas utan störningar såväl under själva övertagandet som i etableringsfasen i . organisation och verksamhet beskrivs i kapitel 6. Sammantaget berörs all verksamhet i mer eller mindre av förslaget om överföring av operativt basunderhåll till myndigheten. Det är i den kontexten som en egen regi-verksamhet ska etableras. 8.5.2Analys och beskrivning av alternativ Det finns ett antal möjliga sätt för att etablera underhållsverksamhet i egen regi. •Verksamheten etableras som en del av verksamhetsområde Underhåll. •Verksamheten etableras i ett eget verksamhetsområde. •Verksamheten etableras som en resultatenhet. För samtliga alternativ skulle verksamheten kunna tillföras ytterligare funktioner, till exempel inom upphandling, om det bedöms vara effektivitetsbefrämjande. Den bedömningen överlämnar jag till . En del av verksamhetsområde Underhåll Verksamhetsområde Underhåll har bland annat ansvar för att underhåll genomförs på väg och järnväg. Verksamhetsområdet har också ansvaret för processerna samla in och bearbeta information om vägar och järnvägar samt för att utveckla och utforma teknik- och systemkrav. Ett operativt ansvar för järnvägsunderhåll kan naturligt ansluta till nuvarande processkarta. Verksamhetsområde Underhåll, som har ansvaret för anläggningen, skulle i en sådan situation utföra underhållet med egna resurser för vissa delar och genom upphandlade entreprenadföretag för andra delar. Verksamhetsområde Underhåll kommer i detta alternativ att bli mycket stort, och man har redan operativt ansvar för leveransuppföljning organiserat i verksamhetsområdet. Uppbyggnaden av kompetens dels för den egna verksamheten inom verksamhetsområdet, dels för förmågan att handla upp underhållsentreprenader borde kunna ha goda förutsättningar i denna lösning. Samarbetet mellan centrala funktion Inköp och logistik och verksamhetsområdet är redan etablerat, på ett sätt som borde kunna gynna kunskapsuppbyggnad i upphandling. Däremot kan transparensen och jämförbarheten med andra entreprenadföretag bli lidande och därmed också förutsättningarna att ställa krav på kostnadseffektivisering. En tydlig avgränsning med full kostnadsredovisning på ett sätt som liknar den för externa leverantörer är inte självklar i denna lösning. Det innebär också att samma verksamhetsområde är såväl beställare som leverantör av underhållstjänster, vilket avviker från strategiska ambition att tydligt skilja på beställar- och utförarrollerna. Ett annat alternativ är att etablera underhållsverksamheten i ett eget verksamhetsområde. I många avseenden liknar detta och det förra alternativet varandra. Dock minskar några av det förra alternativets svagheter och gränssnittet mot annan verksamhet inom blir tydligare, vilket innebär bättre möjligheter att kunna redovisa samtliga kostnader i verksamheten. Som eget verksamhetsområde skulle verksamheten dessutom få förmåner som tillgång till kostnadsfria tjänster från centrala funktioner som HR, kommunikation, juridik och inköp samt administrativa hjälpmedel inom bland annat it och ekonomi. Detta skulle i sin tur försvåra jämförbarheten med kostnaden för upphandlat underhåll. Verksamheten etableras som en resultatenhet Resultatenhet är en etablerad styrform i som hålls ekonomiskt och redovisningsmässigt avskild från annan verksamhet. Styrformen ger förutsättningar för en fullständig och transparent redovisning och uppföljning, som bland annat kan användas för effektivitetskrav på såväl den egna som den externt upphandlade verksamheten via externa jämförelser. Styrformen kan enligt min uppfattning tämligen enkelt utvecklas så att inslaget av resultatkrav i form av effekter på järnvägssystemets robusthet och tillgänglighet ges ökad tyngd. Detta utifrån syftet med verksamheten, det vill säga att utveckla järnvägsunderhållet för hela infrastrukturen. Med effektmål menas de inslag i beställningar till resultatenheten som syftar till att ge effekter på robusthet och tillgänglighet i järnvägstransportsystemet. Resultatenheterna omfattar fyra enheter i . De omfattar sammantaget över 1 000 personer och omsätter sammantaget . Enheterna lyder direkt under generaldirektören men leds av en intern styrelseordförande som i allt väsentligt har generaldirektörens befogenheter gentemot resultatenheten. Resultatenheterna styrs under bolagsliknade former och har ett konkurrensneutralt förhållande till förvaltande verksamhet. De redovisar såväl interna som externa intäkter och vinster. De interna vinsterna är just interna och elimineras därför i externa rapportering. Det externa resultatet får endast disponera genom beslut av regeringen i myndighetens regleringsbrev och då upp till ett belopp som motsvarar full kostnadstäckning. Resterande del av statens inkomster ska redovisas mot inkomsttitel. Resultatenhetsformen har den fördelen att den ger en fullständig bild över verksamheten – vad den faktiskt kostar och vad den, i tilllämpliga fall, genererar i intäkter. Den redovisar sin verksamhet på liknande sätt som aktiebolag. Förutsättningarna för att skapa transparens och förståelse för verksamhetens resultat och ställning är därför goda. Genom att kostnadsbilden är tydlig skapas förutsättningar för att nyttja den kunskapen i relationen med externa leverantörer. ökar möjligheten att sätta effektivitetstryck på den egna enheten genom kunskapen om kostnadsbilden hos leverantören. Förutsättningar för att överföra kunskap från en resultatenhet till övriga delar av myndigheten till exempel inför upphandling av externa entreprenadföretag kräver dock särskilda åtgärder, till exempel genom att etablera ”mötesplatser” och liknande. Detta eftersom kunskapsöverföring sannolikt inte är lika naturlig som vid en starkare integrering av verksamheten. Den övertagna verksamheten bör överföras till en samlad organisation, fristående från beställarorganisationen för att tydliggöra respektive organisations ansvar och för att skapa goda förutsättningar för att kunna följa upp verksamheten. En integrering med verksamhetsområde Underhåll har fördelar men också nackdelar. Nackdelarna överväger enligt min bedömning. Dessutom riskerar styrningen bli otydlig. Inrättande av ett eget verksamhetsområde har fördelar i förhållande till en integrering med verksamhetsområde Underhåll. Det gäller bland annat möjligheterna till särredovisning och uppföljning. Dock kan fullständig kostnadsredovisning bli svår att etablera och därmed skapas svårigheter att jämföra verksamheten med upphandlat underhåll. Jag anser därför att ska etablera en resultatenhet för det övertagna basunderhållet. Min bedömning är att den formen ger de bästa förutsättningarna för en fullständig och transparent redovisning som bland annat via externa jämförelser kan användas för effektivitetskrav på såväl den egna som den externa och upphandlade verksamheten. Resultatenheten ska hållas ekonomiskt och redovisningsmässigt avskild från annan verksamhet i .