sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Enligt är alla som vidtar eller avser vidta en åtgärd skyldiga att vid tillsyn kunna visa att de förpliktelser som följer av balkens allmänna hänsynsregler iakttas. En motsvarande bestämmelse bör införas i skogsvårdslagen. har , enligt 34 § skogsvårdslagen, vid tillsyn rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen enligt lagen eller enligt föreskrifter som med- delats med stöd av denna. Till denna bestämmelse bör en uttrycklig bevisbörderegel knytas, vilket innebär att markägaren är skyldig att visa att lagens krav följs. Dagens skogspolitik bygger i stor uträck- ning på frihet under ansvar. Tillsynsåtgärder är därför inte särskilt vanliga vid sidan av de åtgärder som underrättas om av markägaren enligt 14 § skogsvårdslagen. tillsyns- uppdrag avser emellertid all verksamhet som omfattas av skogsvårds- lagens tillämpningsområde. Den närmare innebörden av bevisbörderegeln bör vara att mark- ägaren har att visa hur de föreskrifter som meddelats med stöd av Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras 30 § skogsvårdslagen följs. Dessa föreskrifter utgör till sitt innehåll en precisering av allmänna hänsynsregler, vilket inne- bär att ett kunskapskrav motsvarande även bör mot- svaras av en liknande bevisbörderegel. Den föreslagna regeln ska där- för inte omfatta bestämmelserna enligt till exempel 6 § om anläggning av ny skog eller föreskrifter enligt 29 § om bekämpning av insekts- härjningar. Vid tillsyn enligt skogsvårdslagen har därför Skogsstyrel- sens alltjämt det primära utredningsansvaret i de delar som inte omfattas av föreskrifter om hänsyn till natur- eller kulturmiljövår- dens intressen. Innebörden av en bevisbörderegel utformad på detta sätt är att markägaren ska kunna visa vilket kunskapsunderlag som finns och hur beslut om olika åtgärder motiverats i förhållande till föreskrifterna. Kan en markägare inte visa detta bör myndigheten kunna komplet- tera ärendet med information som finns tillgänglig, inhämta ny kun- skap eller avgöra ett ärende i befintligt skick. I det sistnämna fallet, som innebär att myndigheten vid en proportionalitetsbedömning av kunskapskravets omfattning, funnit att markägaren borde kunna redo- göra för ytterligare utredning, kan tillsynsbeslutet innebära att en markägare åläggs en betungande förpliktelse. Ett sådant tillsynsbeslut kan då motiveras av att markägaren inte inkommit med utredning som talar för att åtgärden är förenlig med skogsvårdslagen. Avgränsning av bevisbörderegeln är motiverad av systematik som ålägger verksamhetsutövaren ett utredningsansvar, som inte nödvändigtvis återfinns i näringslagstiftningens andra delar. Bevisbörderegeln kan däremot anses utgöra en naturlig förlängning av de principer som kommer till uttryck skogspolitiska be- slut om ökad frihet och ökat ansvar. Det är svårt att motivera att en markägare ska ha stor frihet i förvaltningen, utan att även ge möj- lighet för myndigheter att vid tillsyn avkräva en redovisning för hur ansvaret tagits avseende de bindande och konkret utformade reglerna i föreskrifterna. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras 14.1.4Särskilt om kunskapskravet och föryngringsavverkning Föryngringsavverkning är den skogsbruksåtgärd som normalt sett kan innebära störst konsekvenser för miljön. Föryngringsavverkning är också den typen av avverkning där regeringen föreskrivit att av- verkningen ska föregås av en underrättelse.5 Den redovisning av hänsyn som ska ske i samband med en avverk- ning brukar kallas för hänsynsredovisning. Kravet på hänsynsredo- visning är uttryckt på så sätt att markägaren ska underrätta Skogs- styrelsen om vad han eller hon avser att göra för att, i samband med avverkning trygga återväxten av skog som föranleds av avverkningen och för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. Som utredningen redogjort för har fastställt en blankett på vilken markägaren kan kryssa i vilken hänsyn som pla- neras att tas till arter, naturvärden och kulturmiljövärden. Det finns således inget krav och inget utrymme på blanketten för markägaren att redogöra för förhållandena i det område som berörs av åtgärden och hur markägaren har kommit fram till att den ”ikryssade” hän- synen är den som är lämplig och ändamålsenlig att vidta samt i överensstämmelse med de föreskrifter om hänsyn som Skogsstyrel- sen meddelat. För enskilda skogsägare är det vanligt att en virkesköpare anlitas som ombud inför en föryngringsavverkning. Virkesköparen ansvarar då för att utföra naturvärdesbedömning och lämna in underrättelsen om avverkning tillsammans med hänsynsredovisningen. Av uppgif- ter från skogsägareföreningen skog framgår exempelvis att av den virkesvolym som föreningen hanterar görs på uppdrag av enskilda skogsägare med hjälp av föreningens skogs- organisation. Övriga volymer avser leveransvirke där markägaren själv utför avverkningen och transporterar virket till väg. Det finns således en inarbetad ordning för privata markägare att anlita om- bud för att lämna in en avverkningsanmälan samt utföra naturvärdes- bedömningar och traktplanering. Den generella trenden i är att antalet avverkningar som anmäls till i enskilda markägares eget namn går ner och att antalet ombud som ansvarar för avverkning går upp. 5I 14 § skogsvårdslagen anges att regeringen får föreskriva om underrättelseskyldighet i fråga om avverkning. I 15 § skogsvårdsförordningen har regeringen uttryckligen undantagit gallring och röjning från sådan avverkning som ska underrättas om. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Figur 14.1 Ombud vid avverkningsärenden Antal avverkningsärenden avseende fastigheter som är ägda av fysiska personer I Kategorin ombud återfinns till allra största del yrkesverksamma virkesköpare och virkesförmedlare som ansvarar för ärendet. Kategorin privatperson avses de ärenden där fastighetsägaren själv eller någon annan privatperson ansvarar för avverkningen. Okänd innebär att inget ombud angetts, då uppgift om detta inte är obligatoriskt. Uppgiften avser alla avverkningsärenden både avverkningsanmälningar och -ansökningar. När ett ombud, som en skogsägarförening, anlitas görs oftast en natur- värdesbedömning innan ett skogsområde som ska avverkas säljs eller innan en avverkning påbörjas, för att identifiera att objektet inte härrör från en kontroversiell källa vilket är ett krav som uppställs av certifier- ingarna. Avverkningsanmälan skickas därefter normalt in så snabbt som möjligt till för att handläggningsfristen ska börja löpa. Hänsynsredovisningen som ska ges in tillsam- mans med avverkningsanmälan sker utifrån vad man känner till om trakten i detta läge. Först därefter sker en detaljerad traktplanering i fält där hänsynskrävande biotoper och andra naturvärden identifie- ras och avgränsas i ett digitalt så kallat traktdirektiv. Större hänsyns- objekt markeras, medan detaljhänsyn som till exempel naturvärdes- träd beaktas av maskinförarna i samband med att åtgärden utförs. För att motsvara det krav på kunskap som följer av , och det krav som utredningen nu föreslår ska införas i skogsvårds- lagen, ska markägaren på förhand skaffa sig kunskap om vilka natur- och kulturmiljövärden som berörs av åtgärden. Det räcker alltså inte att enbart redogöra för de natur- och kulturmiljövärden där mark- ägaren bedömer att hänsyn måste tas. Markägaren måste i normal- fallet på egen hand eller med hjälp av annan ha varit ute i det område som kommer att beröras av den tänkta avverkningen och kartlägga Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras de natur- och kulturmiljövärden som kan komma att beröras av åt- gärden redan innan avverkningsanmälan och hänsynsredovisningen ges in. Efter genomförd kartläggning av natur- och kulturmiljövärden ska markägaren därefter på egen hand eller med hjälp av annan be- döma vilken hänsyn som bör tas till de värden som iakttagits för att hänsynen ska överensstämma med föreskrifterna som Skogsstyrel- sen meddelat med stöd av 30 § skogsvårdslagen. Det innebär därmed att den så kallade traktplaneringen normalt behöver utföras före det att avverkningsanmälan ges in. Den befintliga blanketten om underrättelse om avverkning inne- håller ett avsnitt om planerad hänsyn till naturvärden och kulturmiljö- värden (avsnitt G). Där ska markägaren redogöra för den hänsyn som planeras att tas till dessa värden. De värden som anges är bland annat hänsynskrävande biotoper, kulturmiljöer, kulturlämningar, arter, före- komst av olika trädarter och döda träd. Därutöver ska markägaren ange om det finns behov av skyddszoner till bland annat skogliga impediment eller kulturmiljöer samt om hänsyn behöver tas till vatten. Enligt utredningen bör det i normalfallet vara tillräckligt om markägaren kan ange om och hur de i blanketten angivna natur- och kulturmiljövärdena faktiskt berörs av åtgärden samt vilken hänsyn som planeras till dessa värden. Markägaren ska alltså på förhand ta reda på om de angivna natur- och kulturmiljövärdena finns i det område som berörs av åtgärden och om de kommer att påverkas av åtgärden i sådan utsträckning att hänsyn måste tas till dem. Utredningen har i frågan om sitt uppdrag om behov av kunskaps- underlag konstaterat att en inventering av naturvärden i Skogsstyrel- sens regi på många sätt kan underlätta för markägaren att ta fram det kunskapsunderlag som krävs för att tillgodose lagens krav. Ett sådant förslag redogörs för senare i detta kapitel. I den utsträckning upp- gifter finns om naturvärden på den egna fastigheten bör dessa upp- gifter kunna användas i stället för att markägaren på egen hand ska inventera eller bekosta att någon annan utför en sådan inventering. Däremot krävs alltid en bedömning av åtgärdernas påverkan på natur- värdena på den aktuella platsen. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Hur ska kunskapskravet redovisas? Utredningen har övervägt att införa en bestämmelse som anger att markägaren som regel ska ge in den fullständiga kartläggningen av natur- och kulturmiljövärden som utförts tillsammans med blanketten om avverkningsanmälan. För ett sådant förfarande talar att Skogs- styrelsen kan se vilket underlag markägaren haft för sina ställningstaganden i fråga om hänsyn och om detta varit tillräckligt. I detta sammanhang måste återigen lyftas att föryngringsavverk- ning av skog inte är en tillståndspliktig verksamhet och att utgångs- punkten är att den är tillåtlig. Antalet anmälningar om avverkning uppgår till cirka 60 000 . För att detta stora antal ska vara möj- ligt att hantera för förutsätter det en rationell hand- läggning. Att i samtliga fall även bifoga kartläggning av natur- och kulturmiljövärden skulle betunga hanteringen hos myndigheten och för skogsägaren. Utredningen bedömer därför att det inte bör före- slås en bestämmelse som anger att bedömningen av natur- och kul- turmiljövärden alltid ska medfölja avverkningsanmälan. Däremot krävs att Skogsstyrelse utformar ett system för granskning av inkomna av- verkningsanmälningar som lyckas fånga upp de föryngringsavverk- ningar där natur- eller kulturmiljön påkallar en särskild granskning. Myndigheten ska alltid kunna begära in det underlag som behövs för att kunna bedöma avverkningens förenlighet med skogsvårdslagen och . Av föreskrifter följer att en karta/kart- skiss ska lämnas in tillsammans med avverkningsanmälan. Av den ska framgå de hänsynskrävande biotoper, de kulturmiljöer och kultur- lämningar, de lokaler för arter samt de skyddszoner där hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen planeras, enligt vad som angetts i hänsynsredovisningen på anmälningsblanketten. Även om den fullständiga naturvärdesbedömningen inte behöver lämnas in tillsammans med avverkningsanmälan anser utredningen att krav på karta/kartskiss bör kvarstå. Nuvarande föreskrift behöver dock ändras på så sätt att kartskissen ska avse de natur- och kulturmiljö- värden som berörs av åtgärden och vilken hänsyn som planeras för dessa värden. Ändring av föreskriften överlämnas åt . Något författningsförslag lämnas därför inte av utredningen avseende krav på karta/kartskiss och vilken information den ska innehålla. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras granskning av en avverkningsanmälan och myn- dighetens kontroll av efterlevnaden av skogsvårdslagen görs inom ramen för myndighetens tillsynsuppdrag. Som redogjorts för har , med stöd av 34 § skogsvårdslagen, rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för till- synen enligt skogsvårdslagen eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Med stöd av den här bestämmelsen kan Skogs- styrelsen kräva av markägaren att denne vid förfrågan från Skogssty- relsen kan redogöra för det underlag som ligger till grund för bedöm- ningen av vilken hänsyn som krävs i det enskilda fallet. För att kunskapskravet ska motsvara krav bör det dock kompletteras av en skyldighet för markägaren att även kunna visa hur den hänsyn som framgår av hänsynsredovisningen överens- stämmer med föreskrifter. Det medför att bevisbör- dan för att hänsynsredovisningen bygger på kunskaper om området åvilar markägaren. Om vid sin tillsyn finner skäl att ifrågasätta hänsynsredovisningen bör därmed myndigheten i första hand vända sig till markägaren för att denna ska redovisa de faktiska förhållandena i området som hänsynsredovisnigen avser. Myndig- hetens roll blir då snarare att värdera underlaget och göra en rättslig bedömning än att själv vidta ytterligare utredningsåtgärder. Även uttag av skogsbränsle och så kallad skyddsdikning omfattas av krav på anmälan . Såvitt utredningen har kunnat se framgår inget krav på att dessa åtgärder ska föregås av en hänsynsredovisning på samma sätt som avverkning. Åtgärderna omfattas dock av de gene- rella föreskrifterna om hänsyn. Dessa åtgärder bör därför också om- fattas av ett krav på kunskap i förhållande till de krav hänsynsföre- skrifterna meddelade med stöd av skogsvårdslagen ställer. Ett fullständigt underlag ska vara en förutsättning för handläggning av en underrättelse om avverkning Enligt 15 b § skogsvårdsförordningen får en åtgärd som ska underrättas om påbörjas tidigast efter det att en sådan underrättelse gjorts och i förekommande fall uppgifter lämnats om vad som ska göras för att trygga återväxten eller för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens eller rennäringens intressen. följer således av förordningen att den tid efter vilken avverk- Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras ning får ske, inte börjar löpa förrän de uppgifter som krävs i under- rättelsen har lämnats in till . Med anledning av att utredningen nu föreslagit att en underrättel- se om avverkning även ska innehålla en redogörelse för vilka natur- och kulturmiljövärden som berörs av åtgärden behöver bestämmelsen i 15 b § justeras. Vem som ska uppfylla kunskapskravet i skogsvårdslagen? Skogsvårdslagens krav att lämna in en hänsynsredovisning i samband med en avverkning är uttryckligen riktat till markägaren. Miljö- balkens kunskapskrav är i stället riktat mot verksamhetsutövaren, den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd. Som redogjorts för ovan är verksamhetsutövaren den som har faktisk och rättslig möjlig- het att vidta en åtgärd och frågan avgörs i varje enskilt fall. I fråga om skogsbruksåtgärder är det emellertid vanligt att en markägare anlitar en entreprenör för att utföra en åtgärd och att beslut om vilken hän- syn som faktiskt ska tas fattas på plats när åtgärden utförs. Utredningen bedömer att det finns skäl som talar för att utforma kunskapskravet i skogsvårdslagen på samma sätt som i . Det skulle innebära att det skulle finnas utrymme för att ålägga en annan aktör än markägaren ansvar för att skaffa sig kunskap i de fall han eller hon bedöms ha en sådan faktisk och rättslig möjlighet att påverka hur en åtgärd utförs. är dock kravet på hänsyns- redovisning riktat till markägaren. Utredningen kan därför inte se skäl att utvidga det ansvaret till att avse en annan aktör. Som nämnts är det för enskilda skogsägare vanligt förekommande att avverkningen utförs av en virkesköpare som åtar sig i egenskap av ombud att skicka in underrättelsen om avverkning och utföra hän- synsredovisningen. I praktiken är det sällan som markägaren själv ut- för denna åtgärd trots att det författningsreglerade kravet om att lämna in en underrättelse om avverkning tillsammans med en hänsynsredo- visning åligger markägaren. Med det förslag som utredningen nu lämnar kommer ingen ändring att ske i detta avseende. Markägare ska i samma utsträckning som kunna låta en virkesköpare utföra nödvändiga undersökningar av det berörda området och åtgärdens påverkan på dessa. Det juridiska ansvaret för att kravet efterlevs ålig- ger dock markägaren. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Uppgifterna i hänsynsredovisningen bör inte vara bindande eller straffsanktionerade är de uppgifter om hänsyn som lämnas i samband med en avverkningsanmälan inte bindande. I den utsträckning uppgifterna lämnas inom ramen för en underrättelse om avverkning enligt skogs- vårdslagen är oriktiga uppgifter inte heller straffsanktionerade. Som nämnts tidigare kan dock felaktiga uppgifter som lämnas i en an- mälan om samråd enligt omfattas av straffsanktionen i 29 kap. 5 § 1 a . En underrättelse om avverkning hanteras som huvudregel inom ramen för tillsyn enligt skogsvårdslagen. Handlägg- ningen och ett eventuellt beslut från omfattas inte av rättskraft utan det står fritt att och även efter avslutad handläggning meddela förelägganden eller förbud mot åtgärden. Det innebär att för det fall ytterligare informa- tion skulle tillkomma under eller efter handläggningen är avslutad hos bör det finnas utrymme för att beakta denna inom ramen för tillsynen. Det har även framförts till utredningen att det, trots genomförd kartläggning av natur- och kulturmiljövärden, vid utförande av själva avverkningen kan framkomma nya uppgifter om markförhållanden eller miljön som måste kunna beaktas. På motsvarande sätt som Skogs- styrelsen kan beakta ny information måste detta även stå markägaren fritt att kunna göra anpassningar av åtgärden. En anmälan är giltig . från anmälan till dess avverkningen genomförs kan det uppkomma förändringar på det aktuella avverkningsområdet vilka kan motivera andra eller ytterligare hänsynsavvägningar vid av- verkningstidpunkten än de som redovisades när anmälan lämnades in. Dessa anpassningar till miljön måste självfallet kunna utföras för- utsatt att de är förenliga med skogsvårdslagens bestämmelser och de föreskrifter om hänsyn som meddelat. Mot denna bakgrund saknas det enligt utredningen skäl att före- slå en bestämmelse med innebörden att hänsynsredovisningen ska vara bindande för markägaren. En handlingsfrihet för markägaren att inom de ramar som det nu föreslagna kunskapskravet och befintliga föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturmiljövärden ger är dess- utom i linje med den frihet under ansvar som följer av rådande skogs- politik. Bedömer att den redovisade hänsynen är Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras avgörande för att avverkningen ska få utföras bör myndigheten med- dela ett föreläggande enligt 35 § skogsvårdslagen om att en viss hän- syn ska tas. Att inte följa ett föreläggande eller bryta mot ett förbud som har meddelats för att en föreskrift enligt 30 § ska följas är straff- sanktionerat.6 En annan fråga är om felaktiga uppgifter eller avsiktligt uteläm- nade uppgifter i en anmälan om avverkning ska vara straffsanktione- rade. För att markägaren och ska kunna bedöma om åtgärden är förenlig med gällande föreskrifter om hänsyn är det en självklarhet att de uppgifter som lämnas tillsammans med en avverk- ningsanmälan måste vara riktiga och fullständiga. Frågan om en straffsanktion har utretts tidigare.7 I den senaste utredningen konstaterades att de förhållandevis begränsade krav på innehållet i de uppgifter som ska lämnas till i en an- mälan eller ansökan och den huvudsakliga inriktningen på en över- siktlig beskrivning av planerade åtgärder, inte lämpar sig för en krimi- nalisering i linje med den som finns i om försvårande av miljökontroll.8 Det förslag om ett uttryckligt krav på kunskap om natur- och kulturmiljövärden i berört område samt vilken hänsyn som ska tas till dessa är mer detaljerat än den beskrivning av planerade åtgärder som skogsvårdslagen kräver . Som utredningen redogjort för har möjlighet att med stöd av dagens bestämmelser i 34 § skogsvårdslagen begära in kompletteringar. Likaså har Skogsstyrel- sen möjlighet att med stöd av förvaltningslagens bestämmelser be- gära att markägaren förtydligar eller kompletterar sin anmälan. Utred- ningen bedömer att dessa verktyg tillsammans med utredningens förslag om bevisbörderegel bör vara tillräckliga för att förmå mark- ägaren att efterleva kravet på kunskap. Om efterlevnaden blir brist- fällig kan det finnas skäl att återigen överväga en straffsanktion. 638 a § 4 skogsvårdslagen. 7Miljömålsberedningen SOU 2013:43 och Utredningen om en rättslig översyn av skogsvårds- lagstiftningen SOU 2017:81. 8SOU 2017:81, s. 207. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras 14.1.5Miljöbalkens kunskapskrav kommer kvarstå för vissa skogsbruksåtgärder Enligt utredningens bedömning kommer skyldighet att tillämpa bestämmelser kvarstå för de åtgärder där myndigheten har ett tillsynsansvar enligt . En reglering av kunskapskravet i skogsvårdslagen kommer därför fortfarande inne- bära att ska tillämpa kunskapskrav för sådana åtgärder som omfattas av samrådsplikt enligt 12 kap. 6 § miljö- balken, skogsbruksåtgärder som kan påverka miljön i ett sådant om- råde som avses i 7 kap. 27 § , och biotopskyddsområden som beslutat om. För dessa åtgärder kvarstår Skogs- styrelsens tillsynsansvar enligt oförändrat. I fråga om föryngringsavverkning följer det av 6 § förordningen om anmälan för samråd att markägaren även gjort en anmälan om samråd enligt när en underrättelse om avverkning lämnas in till . En rimlig tolkning av denna bestämmelse är enligt utredningen att åtgärden inledningsvis kan hanteras av Skogs- styrelsen inom ramen för myndighetens tillsynsansvar enligt miljö- balken. Markägaren har enligt bestämmelsen, per automatik, anmält åtgärden för samråd i det att en underrättelse om avverkning lämnats in. Enligt utredningen möjliggör det för att tillämpa bestämmelser, däribland kunskapskravet och bevisbörde- regeln, eftersom myndigheten för dessa åtgärder utövar tillsyn enligt . Utredningen tolkar bestämmelsen på så sätt att mark- ägaren då måste visa hur åtgärden överensstämmer med allmänna hänsynsregler. Som utredningen kommer att återkomma till nedan föreslår ut- redningen att bestämmelsen som anger att den markägare som lämnat in en anmälan om avverkning också har gjort en anmälan om samråd, ska upphävas. En sådan ändring medför således att för dessa åtgärder inte per automatik är tillsynsmyndighet enligt miljö- balken och kan inte heller då ställa krav med stöd av . Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras 14.1.6Skogsbruksplaner – ett sätt att uppfylla kunskapskravet i och skogsvårdslagen finns inget lagstadgat krav på att skogsägaren ska ha en skogs- bruksplan. Enligt tidigare lydelse av 14 a § skogsvårdslagen skulle det för varje brukningsenhet finnas en redovisning som angav hur skogen såg ut och vilka natur- och kulturmiljövärden som hade registrerats för brukningsenheten, en skogs- och miljöredovisning (SMÖR). Kra- vet infördes genom en lagändring 1998 som ett led i uppföljningen av skogspolitik. hade då i en utvärdering konsta- terat att allt färre skogsägare upprättade skogsbruksplaner och i utvär- deringen befarades även en betydande kunskapsbrist hos brukarna om deras skogsfastigheter.9 Kravet på en skogs- och miljöredovisning avskaffades genom en lagändring som trädde 2009.