sou · H8B327 · 2020-05-08 00:00:00 — Utredningen konstaterar att det framför allt är de kommunala och regionala samordnarna och andra tjänstepersoner som är de som primärt tillämpar minoritetslagen och i övrigt arbetar med minori- tetsstrategin och strategin för romsk inkludering. De hanterar dag- ligen kontakter med enskilda som tillhör de nationella minoriteterna och kommunala förvaltningar som har att säkerställa minoritets- rättigheterna. De arbetar tvärsektoriellt inom sina respektive organi- sationer för att förverkliga lagstiftarens intentioner. Det är framför allt i det praktiska arbetet som svårigheter i minoritetsrättigheternas genomförande har framkommit. Synpunkterna som lämnats från olika håll är tämligen likartade. Utredningen vill särskilt lyfta fram föl- jande områden som upplevs som problematiska. 7.3.1Synpunkter från tjänstepersoner i kommuner och regioner Som utredningen konstaterar i avsnitt 4.2.4 ger skrivningarna i för- arbetena och i regleringsbreven uppföljningsmyndigheterna stor fri- het att tolka sitt uppdrag och välja arbetssätt för att nå de intentioner som regeringen uttalat för verksamheten. Det har funnits en otydlig- het i uppföljningsmyndigheternas kommunikation med andra offent- liga aktörer och de nationella minoriteterna om hur man tolkat sitt uppdrag och vilka prioriteringar som görs. Detta har skapat osäker- het om vilka främjande- och samordningsinsatser som kan förväntas. Samordning och främjande av minoritetspolitiken Uppföljningsmyndigheternas arbetssätt har också förändrats . Inledningsvis fanns det utpekade kontaktpersoner på myndig- heterna som de kommunala samordnarna kunde vända sig till. Det gjordes också ett antal kommunbesök för att stödja det lokala arbetet. I takt med att förvaltningsområdena blivit fler har i inte längre samma möjligheter att genomföra kom- munbesök och ordningen med särskilda kontaktpersonerna har tagits bort. gör dock fortfarande kommunbesök vid behov. Samordnare i förvaltningsområdena uttrycker att de har stora behov av konkreta stödinsatser. Det finns önskemål om att uppföljnings- myndigheterna ska ge ett aktivare stöd, tydligare juridisk rådgivning och rekommendationer om tillämpningen av minoritetslagen. Exem- pel på stöd som uppskattats från regionalt håll är hjälp med att tolka regionernas uppdrag inom minoritetspolitiken, som av många upp- fattas som otydligt. Även samordnare i utvecklingskommuner som ingår i strategin för romsk inkludering uppger att de har stort behov av stöd. Behovet var särskilt stort i början när nya kommuner tillkom i arbetet med romsk inkludering. Samordnarna uttrycker att de fått ett bra stöd från i när det gäller arbetet med stra- tegin. Det är lätt att kontakta uppföljningsmyndigheten, de har varit tillgängliga, bemötandet har varit positivt och man har ofta kunnat få svar och goda råd. Regeringens intention att nuvarande utvecklingskommuner ska kunna bygga vidare på och vidareutveckla tidigare pilotkommuners erfarenheter har däremot inte kunnat infrias. Mycket av det tidigare arbetet har inte dokumenterats. Det finns ett stort behov av erfaren- hetsutbyte. De kommunala samordnarna menar att kunskapsöver- föringen mellan kommuner inte har fungerat tillräckligt bra. Det finns fortsatt behov av metodstöd och samordning av arbetet, sär- skilt i relation till de statliga sektorsmyndigheter som har särskilt ut- pekat ansvar inom strategin för romsk inkludering. Tjänstepersoner i utvecklingskommunerna upplever att den bristande långsiktighe- ten i strategin och begränsade resurser för uppdraget har påverkat arbetet negativt. Utredningen noterar att utvecklings- Samordning och främjande av minoritetspolitiken kommunerna uppdrag med särskilt statsbidrag avslutas . Det är oklart i skrivande stund hur fortsatta insatser inom strategin för romsk inkludering i förhållande till kommuner kommer att utformas. I utredningens kontakter med Kommuner och Regioners demokratiberedning har det framkommit att det behövs grundläg- gande informationsmaterial för nya kommuner inom förvaltnings- områden. Det vore önskvärt med beskrivningar av hur kommunala processer och strukturer skulle kunna utformas och hur man kan arbeta praktiskt med minoritetsrättigheter i regionerna. Kommuner som inte ingår i förvaltningsområden behöver lättillgänglig informa- tion om vart man kan vända sig när minoritetsfrågor dyker upp. Man vill också ta del av goda exempel från andra kommuner och regioner. Kommunala samordnare i förvaltningsområden framför att man i samband med lagändringar behöver få råd och stöd tidigt i pro- cessen för att kunna förbereda sig. Ett exempel på rådgivning som man velat se var tydliga råd före ikraftträdandet av änd- ringarna i minoritetslagen, om vad ändringarna i till exempel 5 b § innebär i praktiken och vad som förväntas av kommuner och regio- ner (ändringar som trädde i kraft ). Även samordnarna i regioner inom förvaltningsområden efter- lyser större långsiktighet och framförhållning i arbetet och tydligare kopplingar till andra tvärsektoriella områden inom mänskliga rättig- heter. Regionerna har stort fokus på hållbarhetsfrågor där även mino- ritetsrättigheter skulle kunna synliggöras tydligare. Förväntningar och faktiska möjligheter att bistå Utredningen noterar att det med tiden tycks ha uppstått ett glapp mellan kommuners och regioners förväntningar och uppföljnings- myndigheternas främjande och samordnande insatser. Bland annat har kommunala tjänstepersoner inom förvaltningsområdena signa- lerat behov av mer strategiskt stöd från uppföljningsmyndigheterna för att klara sitt minoritetspolitiska uppdrag. Insatser som nämns är bland annat fastställande av gemensam terminologi på minoritets- språk, stöd i fråga om översättningar och samordnade kommunala upp- handlingar. Samordning och främjande av minoritetspolitiken Från uppföljningsmyndigheternas sida menar man att förutsätt- ningarna för att leva upp till förväntningarna är mycket begränsade, framför allt på grund av bristande resurser. För att förbättra dialogen med kommuner och regioner har uppföljningsmyndigheterna inrättat en referensgrupp med kommunala företrädare. Från kommunalt och regionalt håll efterfrågas mer kompetensutveck- ling och fortbildning, även riktade insatser för vissa yrkesgrupper såsom vårdpersonal och påbyggnadsutbildningar för samordnare som arbetat med minoritetsfrågor. Uppföljningsmyndigheterna anordnar årliga konferenser och semi- narier med samordnare i kommuner och regioner som primär mål- grupp. Konferenserna äger huvudsakligen rum i , vilket av ett flertal samordnare upplevs som en svårighet. De önskar fler webbsända konferenser, vilket genomförts . Vissa kommunala samordnare uppger att innehållet i många konferenser inte känns tillräckligt relevant och att de därför avstår från att delta. Flertalet kommuner och regioner behöver god framförhållning för att kunna skicka medarbetare och förtroendevalda på planerade utbildningar och konferenser. Flera kommuner och regioner har tagit fram eget grundläggande informationsmaterial, såsom filmer och broschyrer, i internt utbild- ningssyfte för den egna organisationen och för att informera de nationella minoriteterna och allmänheten om minoritetsrättigheter –insatser som är relativt resurskrävande. Behovet av gemensamt ut- bildnings- och informationsmaterial som kan användas för fortbild- ning i kommuner och regioner är därför stort. Tjänstepersoner på regionerna har önskat generella utbildningar och utbildningspaket på minoritetsområdet, till exempel i form av målgruppsanpassade e-utbildningar för olika professioner, såsom vård- personal. Det behövs även utbildningar för nyanställda och för för- troendevalda. Det är väsentligt att få fram information om varför minoritetsarbetet är viktigt och varför ett gott och korrekt bemö- tande av enskilda som tillhör minoriteterna har så stor betydelse. Många kommunala och regionala samordnare uttrycker att webb- platsen är en bra informationskanal och att den borde Samordning och främjande av minoritetspolitiken utvecklas ytterligare som verktyg för att sprida kunskap och in- formation. Behov av stöd för att hantera strukturella utmaningar Kommunala samordnare beskriver en situation där de initialt kom- mit en bit på väg med att förverkliga minoritetsrättigheter. Struk- turella hinder medför dock att arbetet i förvaltningsområdena, efter den initiala fasen tenderar att avstanna eller försvåras. Dessa hinder i arbetet kan handla om brist på personal med språk- och kultur- kompetens inom äldreomsorg och förskola, brist på läromedel på minoritetsspråk samt brist på utbildade modersmålslärare. Personal- omsättningen bland samordnarna är också relativt hög, vilket leder till bristande kontinuitet i verksamheten. Hindren leder till att arbetet med att erbjuda service och undervisning på minoritetsspråk riskerar att stagnera. Uppföljningsmyndigheterna har också i sina årsrappor- ter uppmärksammat regeringen på detta problem. Minoritetsföreträdare och enskilda som tillhör de nationella mino- riteterna förväntar sig att de lagstadgade rättigheterna respekteras och förverkligas. När så av olika skäl inte blir fallet, ökar frustra- tionen vilket kan leda till ett sämre bemötande av minoriteterna och en ohållbar arbetssituation för en del samordnare, vilket kan vara en bidragande orsak till den stora personalomsättningen. För att komma tillrätta med strukturella hinder bedömer sam- ordnarna att det behövs långsiktiga strategier för kompetensför- sörjning och systematiska insatser för att säkerställa tillgången till personal med relevanta språkkunskaper. För en enskild kommun är det en stor utmaning att lösa dessa problem. För mindre kommuner med små ekonomiska marginaler kan det vara extra svårt att åstadkomma kapacitetshöjande insatser, riktade rekryteringar och relevant kompetensutveckling. Nivån på nuvarande minoritetspolitiska statsbidrag till kommu- ner inom förvaltningsområden ger, enligt kommunala samordnare, mycket begränsade förutsättningar för enskilda mindre kommuner att avsätta tillräckliga medel för långsiktiga kapacitetsbyggande sats- ningar. Man efterlyser därför stöd och samordning från uppföljnings- myndigheterna för att systematiskt hantera sådana strukturella pro- blem och komma vidare i genomförandearbetet. Samordning och främjande av minoritetspolitiken handla om behov av regeländringar, gemensamma kompetens- eller kunskapshöjande insatser som omfattar flera kommuner eller regio- ner eller riktat stöd från en statlig sektorsmyndighet. Samordnare inom regionerna upplever att de stora utmaningarna inom minoritetsarbetet finns inom hälso- och sjukvården, medan det inom kultur- och biblioteksområdet fungerar bättre. Behov av stöd till samverkan och samordning Många kommuner samarbetar på tjänstemannanivå inom ramen för informella nätverk av olika slag. I dessa ingår i första hand sam- ordnare och andra tjänstepersoner från kommuner och regioner som ingår i förvaltningsområden. Flera av de regionala nätverken samlar medarbetare som arbetar i förvaltningsområden för en viss minoritet eller geografisk region. Det finns till exempel ett nätverk för sam- ordnare i sydsamiska kommuner. Samarbetet kan närmast beskrivas som ett kollegialt stöd i det dagliga arbetet. Det kan handla om planering av gemensamma akti- viteter, koordinering av översättningar till minoritetsspråk samt in- hämtande av råd och stöd i genomförandearbetet. Trots dessa nätverk efterlyser många kommunala samordnare gemensamma, samord- nade insatser med stöd från uppföljningsmyndigheterna i vissa struk- turella och strategiska frågor. Andra exempel på samverkan är nätverk för förtroendevalda inom finskt förvaltningsområde. Regionerna samarbetar också i ett infor- mellt nätverk. Regional samverkan finns bland annat i Västra Götalands- regionen där kommuner, regionen och i samverkat . Inom detta nätverk genomför man gemensamma insatser av olika slag såsom utbildningar, konferenser och kultur- och samarbetsprojekt. 7.3.2Synpunkter från statliga myndigheter Utredningen har samlat in skriftliga synpunkter och genomfört en workshop med tjänstepersoner från ett stort antal statliga myndig- heter på minoritetsområdet. Ett övergripande syfte med workshopen var att göra en systemanalys av minoritetspolitiken och att identi- Samordning och främjande av minoritetspolitiken fiera om den statliga samordningen och samverkan skulle kunna för- bättras på något sätt. I dialogen framkommer bland annat följande. Flera myndigheter uttrycker att det minoritetspolitiska arbetet är utmanande därför att det råder brist på kunskap och kompetens i minoritetsfrågorna på statliga myndigheter samt i kommuner och regioner. Arbetet med minoritetsrättigheter blir därför lätt beroende av enstaka medarbetare med särskilda kunskaper i frågorna. Andra hinder i arbetet handlar om att erfarenhets- och informationsutbyte hindras av brist på samordning och nätverkande mellan myndigheter. Det finns också försvårande strukturella hinder på såväl statlig som kommun- och regionnivå. Det är även för statliga myndigheter svårt att rekrytera den personal med kultur- och språkkompetens som behövs och det finns behov av särskilda åtgärder för att komma tillrätta med bland annat lärarbrist och brist på läromedel. Samråden, som de fungerar , möjliggör inte alltid ett reellt inflytande för de nationella minoriteterna. Detta skulle exempelvis kunna bero på att syftet med mötena är oklart för myndigheten och/eller för de nationella minoriteterna. De nationella minoriteterna befinner sig också i kunskaps- och resursmässigt underläge i för- hållande till myndigheterna. De förmår därför inte alltid utöva sin rätt till inflytande. En del frågor som kommer fram i samråden med minoriteterna ligger utanför myndighetens befogenheter. Det är oklart hur sådana frågor ska tas om hand. I förarbetena till minoritetslagen betonas behovet av samverkan över myndighetsgränser. En förutsättning för sådan samverkan är att myn- digheter har kunskap om vad som sker hos andra myndigheter. Uppföljningsmyndigheterna samordnade ett nätverk med ett antal statliga myndigheter. Enligt uppföljningsrapporten hölls det sista mötet under det året, varvid det beslutades om ett uppehåll. Någon uppgift om huruvida uppföljningsmyndigheterna Samordning och främjande av minoritetspolitiken har för avsikt att fortsätta arbeta med nätverket eller hur länge uppe- hållet ska vara har inte presenterats. Uppföljningsmyndigheterna har inte något system för att följa upp behovet av stöd hos andra statliga myndigheter. En del av de tjänstepersoner utredningen varit i kontakt med efterfrågar mer stöd. Det kan handla om hur man får fram rätt saker i samråden men även att någon tar fram gemensamma lösningar och arbetssätt. En tjänsteperson lyfter även behovet av att ha en kvalificerad instans som kan kvalitetsgranska exempelvis myndighetens texter som rör nationella minoriteter. Utredningen konstaterar att det inte finns en systematisk, samlad informationskanal om statliga myndigheters pla- nerade eller pågående insatser, vare sig i form av särskilda regerings- uppdrag eller egeninitierade insatser. Webbplatsen är huvudsakligen inriktad på nyhetsbevakning. På webbplatsen finns även uppföljningsmyndigheternas rapporter, grundläggande information om minoritetsrättigheter och liknande. Webbplatsen används även i begränsad utsträckning av andra myndigheter för att förmedla information. Flera av de tjänstepersoner på statliga myndigheter som utred- ningen varit i kontakt med efterlyser mer utvecklade informations- kanaler. Det har exempelvis uttryckts att det skulle behövas någon form av omvärldsbevakningsfunktion kopplad till andra myndig- heter med närliggande verksamhetsområden. Någon tjänsteperson har föreslagit att det skulle finnas en gemensam kalender som alla myndigheter kan lägga in sina samråd och andra planerade aktiviteter i. Utredningen konstaterar att det finns nätverk och kopplingar mellan några myndigheter. Bland annat har skolmyndigheterna ett nätverk som samordnas av . i samordnar ett nätverk där tjänstemän från länsstyrelserna ingår. och har ett samarbete utifrån ett gemensamt uppdrag i regleringsbrevet. Det saknas dock en sam- lad funktion, exempelvis ett intranät eller ett gemensamt nyhetsbrev, där myndigheter kan se vad som är på gång hos andra myndigheter. bygger informationsutbytet i stor utsträckning på kontakter mellan enskilda tjänstepersoner, vilket gör systemet sårbart och bero- ende av enskilda personers engagemang. Samordning och främjande av minoritetspolitiken Uppföljningsmyndigheternas ansvar och roll uppfattas av många stat- liga tjänstepersoner som otydlig. Uppföljningsmyndigheternas resur- ser är därtill för begränsade i förhållande till områdets omfattning och sett till regeringens ambitioner med uppdraget. Det kan även finnas behov av att avlasta uppföljningsmyndigheterna. Flera tjänstepersoner efterfrågar även att uppföljningsmyndig- heterna ska vara mer pådrivande eller följa upp mer i förhållande till deras egen eller andra myndigheter. Tjänstepersonerna uppger att man vill veta om det myndigheten gör är tillräckligt. Man framhåller även att uppföljningsmyndigheterna inte tar upp strategiska frågor i sina årliga rapporter, exempelvis vad som ska hända inför kommande år. Möjligheter i det fortsatta arbetet Flera tjänstepersoner lyfter fram webbplatsen som en kanal för att sprida information och nå ut med praktiska exempel. Webbplatsen skulle kunna utvecklas och användas på ett sätt så arbetet blir mer pådrivande. Flera myndigheter pekar på uppföljningsmyndigheternas roll och uppdrag som en möjliggörare och ser positivt på utredningens direk- tiv om att det även framgent ska finnas en sådan samlad, central stat- lig funktion. De samordnade samråden som genomfört lyfts också fram som ett bra initiativ. I det följande görs en bedömning av i vilken utsträckning den nu- varande ordningen är ändamålsenlig och effektiv samt vilka behov av förändring som finns. Samordning och främjande av minoritetspolitiken Fortsatt stort behov av en samlande och stödjande funktion för kommuner och regioner Utredningen konstaterar att den statliga samordningen och främ- jandeinsatserna haft avgörande betydelse för hur minoritetsarbetet utvecklats i kommuner och regioner. Kommuner och regioner i för- valtningsområden och utvecklings- och pilotkommuner inom strategin för romsk inkludering som fått stöd av uppföljningsmyndigheterna har tagit viktiga steg framåt. I övrigt har dock genomförandearbetet gått mycket långsamt och grundskyddet har fått begränsat genomslag. Uppföljningsmyndigheterna har således gjort en rad viktiga in- satser inom ramen för de resurser de haft till sitt förfogande. Särskilt de kunskapshöjande insatser som gjordes i reform- arbetet, bedöms ha gjort stor skillnad för att initialt öka kunskapen och medvetenheten om de nationella minoriteterna i samhället och för att ta fram grundmaterial om tillämpningen av minoritetslagen. Då hade uppföljningsmyndigheterna också särskilda medel för ända- målet. tvingas utredningen konstatera, mot bakgrund av reger- ingens intentioner med minoritetsreformen 2009 och vad kommu- nala och regionala företrädare anfört, att genomförda främjande- och samordningsinsatser sammantaget inte varit tillräckliga i förhållande till de faktiska behoven. En orsak är begränsade ekonomiska och per- sonella resurser. Andra orsaker är, enligt utredningens bedömning, bristande dialog mellan uppföljningsmyndigheterna och kommuner, regioner och andra statliga myndigheter, om prioriteringar inom det minoritetspolitiska uppdraget. När det gäller den kritik som framkommit rörande utformning av främjande och stöd noterar utredningen att förväntningar från kommunalt och regionalt håll varit högt ställda. En del av dessa för- väntningar är sannolikt ett uttryck för en svår arbetssituation för många samordnare och att man som medarbetare inte heller fått det stöd man skulle ha behövt från sina arbetsgivare för att klara upp- draget. Fokus har då hamnat på att uppföljningsmyndigheterna ska bistå för att underlätta arbetet. Den samlade kritiken går dock, enligt utredningens mening, inte att helt bortse ifrån. Det har uppenbarligen funnits problem i framförhållningen i det stöd som erbjudits. Ett sådant exempel som lyfts fram av kommu- nala och regionala samordnare är lagändringarna som trädde i kraft Samordning och främjande av minoritetspolitiken Det torde ha varit uppenbart för uppföljnings- myndigheterna att dessa förändringar skulle innebära behov av stöd till kommuner och regioner. I dialogen med uppföljningsmyndig- heterna framkommer att, trots att insatsen får anses ingå i uppfölj- ningsmyndigheternas ordinarie uppdrag kring rådgivning och främ- jande, tycks man ha valt att invänta särskilt regeringsuppdrag om informationsinsatser. En konsekvens av fördröjningen blev att för- beredelsen försvårades för kommuner och regioner. Uppföljnings- myndigheterna ingick i det förberedande utredningsarbetet och att lagförändringen skulle komma var därför känt långt i förväg. Det fanns således goda förutsättningar att prioritera frågan. Utredningen bedömer att vissa stödinsatser till kommuner och regioner, respektive mellan kommuner och regioner, av effektivi- tetsskäl bör samordnas på ett sätt som inte sker . Exempel på sådana insatser är bland annat framtagande av grundläggande infor- mationsmaterial om minoritetsrättigheter, översättning av sådant material till nationella minoritetsspråk, framtagande av blanketter av olika slag med terminologi på minoritetsspråk m. m. Andra exempel på behov av stöd och samordning handlar om rådgivning, samlande av vanligt förekommande grundläggande frågor och svar samt spri- dande av och dialog kring goda exempel och kunskapshöjande insat- ser som riktar sig till kommunala och regionala tjänstemän och beslutsfattare. Bristande stöd och samordning bidrar till dubbelarbete på lokal och regional nivå, vilket i förlängningen innebär att kommuner och regioners förutsättningar för att utnyttja statsbidraget så effektivt som möjligt försämras. Starka effektivitetsskäl talar således för att uppföljningsmyndigheternas resurser för främjande och samordning måste stärkas så att de bättre kan motsvara kommuners och regio- ners behov. Stödet behöver också utvecklas så att kommuner och regioner erbjuds ändamålsenligt metodstöd utifrån faktiska behov. Utredningen menar därför att det fortsatt finns ett stort behov av en samlande och stödjande funktion i minoritetsarbetet. För att den höjda ambitionsnivå som regeringen ger uttryck för i det reform- arbetet som skedde , ska få genomslag i det fortsatta främjandet och samordningen krävs effektiva statliga främjandein- satser för att säkerställa full respekt för de nationella minoriteternas rättigheter. Samordning och främjande av minoritetspolitiken Utredningen om en stärkt minoritetspolitik konstaterade att det grundläggande skyddet i minoritetslagen har fått dåligt genomslag. Få kommuner och regioner utanför förvaltningsområdena bedriver någon verksamhet utifrån grundskyddet och endast ett fåtal kom- muner och regioner inom förvaltningsområden bedriver verksamhet med anknytning till grundskyddet för andra nationella minoriteter och minoritetsspråk, än de som omfattas av det förvaltningsområde kommunen eller regionen ingår i (SOU 2017:60, s. 86). Insatser för att främja det grundläggande minoritetsskyddet som gäller i hela landet, har således inte genomförts i tillräcklig utsträck- ning, enligt utredningens bedömning. Med nuvarande förutsättningar är främjandeinsatser det enda verktyg som står till förfogande för att nå de kommuner och regioner som inte ingår i förvaltningsområden. Det finns ingen tillsyn eller sanktioner som skulle kunna tvinga dessa kommuner och regioner att vidta åtgärder.