sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Statens möjlighet att lösa kommunernas framtida arbetskrafts- och kompetensbrist är mer komplex än den är i fråga om kommunernas ekonomiska förutsättningar. Kommun- utredningen betonar dock att regeringen bör ta initiativ till generella åtgärder på nationell nivå som underlättar rekryteringen till tjänster inom kommunernas verksamhetsområden. Det handlar både om åtgärder som syftar till att öka arbetskraftsdeltagandet och om olika typer av utbildningsinsatser. Ett specifikt förslag från utredningen för att underlätta kompe- tensförsörjningen är en möjlighet till nedskrivning av studieskulder i kommuner som har särskilt stora svårigheter att rekrytera, både till kommunernas egna verksamheter, andra delar av offentlig sektor och till privat sektor i kommunerna. anser vidare att staten behöver vidta åtgär- der för att underlätta och stödja kommunernas digitaliseringsarbete. Det handlar om åtgärder som att utveckla en förvaltningsgemensam infrastruktur, att undanröja onödiga juridiska hinder för digitali- sering och att utveckla det stöd till kommunerna som Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) kan ge. gör den generella bedömningen att statens ansvar blir särskilt viktigt för de befolkningsmässigt minsta kommu- nerna i glesa områden. Behovet av åtgärder för att långsiktigt stärka dessa kommuners kapacitet är särskilt tydligt. Alla kommuner har en mer eller mindre utvecklad samverkan med andra kommuner och det är vanligt att en kommun ingår i sam- verkanskonstellationer med olika kommuner för olika verksamheter. En konsekvens av den utvecklingen är en stor komplexitet som gör det svårt för såväl väljare som förtroendevalda att ha kunskap om vem som ansvarar för utförandet av en viss verksamhet. gör bedömningen att en mer strategisk samverkan mellan kommuner skulle leda till effektivare samverkan och därmed höjd kapacitet i den kommunala verksamheten. Ett syfte är att kommunerna i ökad utsträckning ska samverka inom en fast kommunkonstellation. Ett annat syfte är att försöka utveckla sätt att fördjupa samverkan inom den konstellationen, även avseende de för kommunerna kostnadsmässigt stora verksamheterna såsom skola och äldreomsorg. En mer strategisk samverkan kan stärka möjligheterna att bygga upp en ömsesidig tillit mellan såväl politiker som invånare vilket kan bidra till en långsiktigt mer omfattande och djup samver- kan. En strategisk samverkan kan också i vissa fall leda vidare till fri- villiga sammanläggningar av kommuner. Det finns behov av incitament och stödjande åtgärder för att främja både strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar. För att stimulera frivilliga sammanläggningar behöver dessutom hin- der i regelverket identifieras och i möjligaste mån undanröjas. Ett sådant hinder är att kommuner som går samman kan förlora bidrag inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. föreslår ekonomiska incitament för att sti- mulera strategisk samverkan mellan kommuner och för att stödja kommunsammanläggningar. Vidare är det viktigt att involvera kom- munerna i en dialog samt stödja kommuner som vill utveckla strate- gisk samverkan eller som frivilligt vill gå samman. Det är viktigt att staten även i fortsättningen tydligt tar sitt ansvar för kommunerna och driver de frågor som tagit upp. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att en kommundele- gation med både statliga och kommunala företrädare inrättas. I Kom- mundelegationens uppdrag ska ingå att stödja kommuner som vill utveckla strategisk samverkan eller gå samman med andra kommu- ner. Detta arbete ska utföras i samarbete med landshövdingarna i respektive län. Delegationen ska också ha till uppgift att administrera och utvärdera den försöksverksamhet som föreslår. De olika åtgärder som föreslår kommer att ta olika att sätta igång och att genomföra. Vissa av förslagen kan påbörjas relativt snabbt, t.ex. försöksverksamhet och stöd till stra- tegisk samverkan. Även andra åtgärder, t.ex. en bred översyn av det kommunala utjämningssystemet, behöver initieras relativt skyndsamt eftersom det kommer att ta tid att genomföra ett sådan uppdrag. det gäller genomförandet av de strukturella åtgärderna som gäller steg mot strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar, så vill dock betona vikten av långsiktighet och uthål- lighet samt att staten med jämna mellanrum och i dialog med kom- munerna omprövar och utvecklar strategin. En utgångspunkt för utredningens förslag och bedömningar är att kommunerna behöver ha tillräcklig kapacitet för att den svenska decentraliserade samhällsmodellen ska kunna bibehållas och utveck- las. Utredningen menar att flera olika åtgärder måste vidtas för att stärka kommunernas kapacitet, så att kommunerna även ska kunna fullgöra sina uppgifter. Det krävs en kombination av olika åtgärder på såväl kort som lång sikt, där åtgärderna kan se olika ut beroende på kommunernas geografi och andra strukturskiljande förut- sättningar. •Utredningen bedömer att samverkan mellan kommuner skapar förutsättningar för stärkt driftskapacitet i kommunerna. En mer strategisk samverkan bör dock utvecklas för att större effekter på kommunernas kapacitet ska erhållas. Sammanläggningar av kom- muner kan stärka både kommunernas drifts- och utvecklings- kapacitet. Utvecklingen i ett framtidsperspektiv pekar på ett behov av förändringar i kommunstrukturen för att värna den decentra- liserade samhällsmodellen. En förutsättning för kommunsamman- läggningar är att de bygger på frivillighet. •Utredningen föreslår att ett statsbidrag införs för kommuner som vill bedriva utvecklingsarbete inriktat mot att åstadkomma en mer strategisk samverkan eller en frivillig sammanläggning. •Utredningen föreslår att staten tar över skulder från kommuner som frivilligt genomför kommunsammanläggningar. Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utredning dels för att analysera de närmare tekniska och juridiska aspekterna av förslaget, dels ta fram ett mer detaljerat förslag. •Utredningen föreslår att regeringen initierar en försöksverksam- het där kommuner får ges undantag från bestämmelser i lag, för- ordning eller myndighetsföreskrift. Försöksverksamheten ska syfta till att pröva sätt att stärka kommuners kapacitet, möjliggöra anpass- ning av verksamhet till lokala förhållanden eller minska statliga regleringar. •Utredningen föreslår att en kommundelegation inrättas inom . Kommundelegationen och landshövdingarna ges i uppdrag att föra en dialog med kommuner om kapacitets- stärkande åtgärder, särskilt om strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar. Delegationen ska också sköta uppdraget om försöksverksamhet. •Utredningen föreslår att Statskontoret ges ett kunskapsutveck- lande uppdrag avseende kommunernas förutsättningar och utveck- lingsbehov. •Utredningen föreslår att regeringen tar initiativ till att Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA), får i uppdrag att i sam- verkan med statliga tillsynsmyndigheter utveckla statistik som mäter kvalitet i kommunernas verksamheter. Statens åtaganden och statlig närvaro i hela landet •Utredningen bedömer att det är av avgörande betydelse att staten sköter sina åtaganden för att kommunerna ska ha tillräcklig kapa- citet att utföra sitt uppdrag. Det handlar om att staten finansierar och utför de uppgifter som den ansvarar för, att staten följer finan- sieringsprincipen och att staten på olika sätt är närvarande i kom- munerna. •Utredningen föreslår att regeringen lägger fram ett förslag om godkännande av en statsbidragsprincip till . Principen inne- bär att staten primärt ska använda andra sätt än riktade statsbidrag för att styra kommunernas verksamhet. Om riktade bidrag ändå ges bör de klustras (grupperas) inom kommunala verksamhets- områden och/eller överföras till generella bidrag . •Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att genomföra en bred översyn av det kommunalekono- miska utjämningssystemet. Syftet är att säkerställa att utjämnings- systemet i tillräcklig grad kan ge kommunerna likvärdiga ekono- miska förutsättningar oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturellt betingade kostnader. •Utredningen föreslår att regeringen tillser att det sker en löpande förvaltning och uppföljning av det kommunalekonomiska utjäm- ningssystemet. •Utredningen bedömer att regeringen bör ta initiativ till generella åtgärder på nationell nivå som bidrar till rekryteringen till tjänster inom kommunernas verksamhetsområden. Åtgärderna bör syfta till att höja sysselsättningsgraden och arbetskraftsdeltagandet i befolkningen, särskilt bland utrikes födda. •Utredningen föreslår att regeringen tar initiativ till att utreda möjligheten att minska studieskulder för personer som är bosatta och yrkesverksamma i kommuner med särskilt stora utmaningar gällande kompetensförsörjning. •Utredningen bedömer att staten bör ta ett långsiktigt ansvar för att etablera en förvaltningsgemensam infrastruktur för grunddata och informationsutbyte som kommunerna kan ansluta sig till. •Utredningen förslår att regeringen tillsätter ett rättsligt bered- ningsorgan inom kommittéväsendet som får i uppdrag att löpande ta fram beredningsunderlag för anpassning av gällande rätt som möjliggör accelererad digitalisering och förbättrad digital infor- mationsförsörjning i kommunerna. •Utredningen bedömer att Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) bör ges i uppdrag att stödja kommunernas digitaliser- ingsarbete. Övriga förslag och bedömningar •Utredningen bedömer att staten bör vidta åtgärder för att för- enkla för kommunerna att ta del av statliga myndigheters planer- ingsunderlag som behövs i kommunernas klimatrelaterade arbeten. Planeringsunderlagen bör tillhandahållas utan kostnad för kom- munerna. •Utredningens föreslår att regeringen tar initiativ till en utredning om det finns behov av ändringar i speciallagstiftning om grund- läggande infrastruktur, för att underlätta samverkan mellan kom- muner, särskilt avseende vatten- och avloppssystem (VA-system) och bredband. •Utredningen förslår att regeringen ger i uppdrag att i samverkan med , och regionerna stödja strategisk planering i kommunerna, med syfte att förbättra sam- arbetet i lokala och regionala planeringsprocesser. •Utredningen bedömer att regeringen bör vidta åtgärder för att underlätta finansieringen av bostadsbyggande i kommuner där fastigheters låga marknadsvärden negativt påverkar möjligheten att finansiera nybyggnation. Regeringen bör också underlätta byg- gandet av bostäder genom förändringar av redovisningsregelverket. The smallest municipality in , , has 2 450 inhabitants, whereas the largest, , has 962 154. Despite the differences in size, all municipalities have the same tasks and responsibilities. The municipalities provide welfare services such as education as well as child and elderly care. They also provide technical services. In addition, municipalities have a key role in societal development; they are responsible for physical planning, housing, infrastructure and community development. They also have supervisory and control duties across various areas, such as the environment and food secu- rity. Furthermore, municipalities are important employers; in 2017, the municipal level had 700 000 employees. Municipalities in are facing major challenges due to demo- graphic development and rapid urbanisation. Forecasts show that 18 of ’s 290 municipalities will have under 5 000 inhabitants in 2040 compared to 14 of 290 currently. At the same time and accor- ding to the same forecast, the number of municipalities with a popu- lation over 100 000 inhabitants will increase from 18 to 27 by 2040. Differences between municipalities in terms of population, compet- ence, financial conditions and thus capacity are clearly increasing. The government has therefore appointed a parliamentary Com- mittee to formulate a strategy aiming at strengthening the capacity of municipalities so that they can fulfil their assignments and handle future challenges. Financial conditions and the provision of skills will become ever more pressing issues for most municipalities in the coming years. The municipalities will also face challenges when it comes to main- taining the quality of services, coping with demands for investment and dealing with the consequences of climate change. Small munic- ipalities generally have a weaker level of capacity than larger munic- ipalities and are also more vulnerable to demographic and financial changes. All categories of municipalities, except the largest cities, are experiencing a reduction in their ability to finance services through tax revenues. This leads to a greater dependence on income equal- isation between municipalities and financial support from the na- tional level. The provision of skills in the municipalities is also increasingly challenging. There is in particular a lack of teachers, pre- school teachers and trained staff in elderly care. Small and peripheral municipalities face the most difficulty when it comes to attracting employees, especially within the school and care sectors. Urbanisation and demographic development lead to polarisation between large and small municipalities. Large municipalities are in- creasing in numbers and growing in terms of population. Small municipalities are also increasing in numbers and shrinking in terms of population. In small municipalities this development leads to weakening capacity, especially in terms of strategic capacity. In large municipalities the development leads to a mismatch between admin- istrative division on one hand and functional area on the other. This will affect the capacity of these municipalities to deal with issues relating to physical planning, housing etc. In sum, the municipalities are facing several types of challenges all of which are likely to be further exacerbated in the coming years: •A more difficult financial situation •Difficulties in gaining access to needed skills and labour •Increasing demands for investments •Increasing demands for services and welfare •Dealing with the effects of climate change. These challenges tend to be more severe in small municipalities since the level of capacity and robustness both in terms of the economy and general and specialist competence are weaker in these munic- ipalities. Local self-government and state governance Compared to many other European countries, local self-government in is extensive and Swedish municipalities enjoy wide- ranging responsibilities. Despite this, state-level governance of the municipalities – not least through earmarked state grants – has in- creased in recent years. According to the Committee’s terms of reference each municipality must have enough capacity to prepare, make and implement dec- isions in order to provide services based on national demands and citizens’ needs. have chosen to differentiate between the munic- ipalities’ operational capacity and their strategic capacity. Oper- ational capacity relates to municipalities ability to deliver tasks and provide services to their citizens both in the short-term and long- term. Strategic capacity relates to a permanent and long-term ability to fulfil assignments and face societal challenges. According to the Committee operational capacity is not enough. From a long-term perspective the municipality also needs to display a sufficient level of strategic capacity. It is also crucial for both operational and strategic capacity that the municipalities have the ability to govern and manage their own organisation. According to the terms of references, the Committee’s focus is on structural changes. is assigned to analyse four types of structural reforms: increased inter-municipal cooperation, munic- ipal mergers, general change of tasks and responsibilities and asym- metric change of tasks and responsibilities. A key question here is to what extent the four types of structural changes can strengthen the operational and strategic capacity of the municipalities. Inter-municipal cooperation has become more common over the past 20 years. The number of both municipal federations (legal entities with boards nominated by the member municipalities) and common committees (one municipality takes responsibility for tasks in a group of municipalities) has increased significantly over the past three decades. According to the Committee, inter-municipal cooperation can enhance the ability of the municipalities to deliver tasks and provide welfare services. However, inter-municipal cooperation over time tends to be affected by changing conditions in the individual muni- cipalities' politics and economy, potentially leading to tensions and increasing instability in the cooperation arrangements. Limited empirical evidence exists showing that inter-municipal cooperation leads to increased cost efficiency and service quality. The negative democratic aspects of municipal cooperation are less control and influence for individual municipalities, increased complexity for voters and politicians and reduced opportunities for voters to make the politicians accountable. According to the Committee, the more strategically-focused inter-municipal cooperation option provides better continuity and better conditions for trust between the municipalities. defines strategic inter-municipal cooperation as fixed constellations of municipalities cooperating within a wider range of fields and from a more long-term perspective. Analyses from the Nordic countries show that a municipality should have at least 20 000 inhabitants to be able to efficiently deliver the wide range of tasks and services it is obligated by law to provide. Generally, larger municipalities have better operational and strategic capacity than smaller ones. There is however no clear relation between municipal size and economic performance. Evaluations of the Danish municipal reform in 2007 show that there have been no cost savings in key welfare services, such as schools and elderly care. Nevertheless, financial re- sults in respect of the merged municipalities have improved. Accor- ding to a cost analysis undertaken by conditions, merger was expected only to lead to marginal cost benefits. Demography, sparse settlement pattern and long distances to larger cities are significant to municipal capacity. A small municipality close to a larger city for instance often has a better capacity level com- pared to a municipality of the same size with a sparse settlement pattern and peripheral location. Municipalities in the same functional area (e.g. labour market or commuting area) could benefit from mergers but incentives for merger are often lower in these municipalities. Municipal mergers might also have democratic implications. In a larger municipality, a greater distance exists between voters and pol- iticians while the positive implications of such mergers can be that a larger municipality has a greater capacity to provide services to its citizens and to recruit politicians. Strong arguments supporting municipal mergers are that larger municipalities are more robust, have a better financial capacity, a better investment capacity and a more favorable situation when it comes to recruiting needed skills. Generally, a larger municipality will also display a greater level of strategic capacity to deal with future challenges. General change of tasks and responsibilities A third example of structural change is to change the municipalities’ tasks and responsibilities, either through centralisation from the local to the regional or state level or through decentralisation from state or regional level to the local level. The driving force behind centralisation could be that the task or assignment in question has a more regional or national logic, e.g. rescue service or upper second- ary schools. Another driving force behind centralisation is that the municipalities lack the capacity to provide services and deliver tasks. On the other hand, decentralisation of tasks and responsibilities could be a way of strengthening the municipalities’ ability to attract skills as well as strengthening the municipalities’ operational and strategic capacity. However, new tasks and responsibilities mean that the municipalities will have to have new and increased competence. Since the smallest municipalities already lack the capacity to handle their current tasks and assignments, it will be difficult for them to handle additional tasks and assignments. Asymmetric change of responsibilities Since 1971, has had what can be termed, a symmetric system of local government, i.e. all municipalities have the same assignments and obligations. Asymmetry means that different categories of municipalities have different assignments and obligations. One im- plication of asymmetry is that it makes it more difficult for voters in a specific municipality to hold their politicians accountable, when responsibility is transferred from their own municipality to another municipality where they do not have the right to vote. If, however, responsibility is transferred to the state or regional level, voters can hold the politicians accountable in national or regional elections. therefore assesses that asymmetry will have negative democratic consequences when a central democratic instru- ment, political accountability, is partially put out of play. It is also difficult to argue that asymmetry strengthens the municipalities’ opera- tional and strategic capacity. Indeed, one effect of this can be that both the operational and strategic capacity of those municipalities with less tasks are weakened as their tasks are adapted to their changing capacity. Other ways of strengthening municipal capacity Digital tools can be used to maintain and increase quality in terms of municipal services and tasks, e.g. the automation of certain ad- ministrative tasks can create space for employees to focus on assign- ments which align more to their own key skills sets. This process of digital transformation however necessarily places high demands on the municipalities, particularly in terms of professional competence, governance and financial resources. Significant differences clearly exist between municipalities when it comes to their capacity to fully utilise the potential of digitalisation. Another important tool to strengthen municipal capacity is learn- ing and the exchange of experiences between municipalities. Strategy to strengthen the capacity of municipalities assesses that inter-municipal cooperation improves the conditions for strengthening municipalities’ operating capacity. The overall conclusion however is that, in future, there may be a need to change the municipal structure in order to safeguard the decentralised model. also wants to emphasise that a combination of various measures in both the short and long term is required for the municipalities to have enough capacity to fulfil their assigned tasks. The measures may however look rather different depending on the geography of the municipalities and other structural conditions. For example, long distances make it difficult to achieve economies of scale in municipal activities, since municipal activities such as pre- school, school and elderly care need to be delivered close to the inhabitants. This must be taken into account both when it comes to increased and more strategic inter-municipal cooperation and with regards to municipal mergers. The point of departure in respect to municipal mergers is that these must be voluntary, which means that it is the municipalities themselves who decide if they wish to merge. Strategic inter-municipal cooperation may be considered sufficient in some municipalities, while other municipalities may see strategic cooperation as a step along the road to merger. The state has a fundamental responsibility to ensure that all munic- ipalities have sufficient resources and support to fulfil their tasks.