sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Efter- som utbetalningen av bidrag genom utjämningsystemet sker utan särskild ansökan skulle det kunna minska administrationen för kom- muner och regioner men även för staten. gjorde dock bedömningen att en sådan förändring inte vara lämplig. Skälen till det var bl.a. att det är stora variationer på omfattning på och kostnader för mottagandet mellan enskilda år. Mottagandeutred- ningen menade att den eftersläpning som finns i det kommunaleko- nomiska utjämningssystemet skulle innebära att kommunerna får vänta allt för länge för att få ersättning för en ökning av antalet asyl- sökande.17 Lokala insatser för mottagande och etablering Många mindre landsbygdskommuner har som visats ovan tagit emot ett stort antal asylsökande och nyanlända i förhållande till sin befolk- ning. Det har inneburit stora utmaningar för dessa små kommuner som ofta har låg kapacitet och liten beredskap att med kort varsel kunna tillhandahålla bostäder, skola, omsorg och vård till asylsö- kande och nyanlända. Många av dessa kommuner har dock visat prov på initiativförmåga för att underlätta etablering för asylsökande och nyanlända. Andra typer av utmaningar för kommunerna Civilsamhällets organisationer spelade också en viktig roll 2015 när över 160 000 personer kom till för att söka asyl. Många av civilsamhällets organisationer hade en väl uppbyggd beredskap i form av lokal förankring och stort medlemsantal och kunde därför agera snabbt och genomföra praktiska insatser för att hjälpa de män- niskor som sökt sig till Sverige.18 Det civila samhällets organisationer kan vara ett viktigt komplement till kommunernas arbete med eta- blering av nyanlända, t.ex. genom ordnande av språkundervisning och sociala aktiviteter. Graden av samverkan mellan kommun och civilsamhälle när det gäller etablering av nyanlända varierar dock mellan olika kommuner. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) visar i sin studie Flyktingmottagande – det civila samhällets roll och villkor att i knappt hälften () av kommunerna tycks kommunen samverka med civilsamhället medan det i övriga fall () inte verkar finnas någon sådan samverkan.19 Studien visar också att större kommuner samverkar med civilsamhällets organisationer i större ut- sträckning än mindre kommuner. Det skulle kunna bero på att kapa- citeten att ägna sig åt samverkan med civilsamhällets organisationer helt enkelt är större i befolkningsmässigt stora kommuner. Flyktingmottagande och etablering av nyanlända innebär initialt sett kostnader för kommunerna, men på kan det bidra till be- folkningstillväxt, kompetensförsörjning och skatteintäkter i kom- munerna. Många mindre kommuner med krympande befolkning ser också flyktingmottagande och invandring generellt som ett sätt att vända en negativ befolkningstrend i den egna kommunen. Studier visar dock att många asylsökande lämnar den kommun som de först kom till (som i många fall är en mindre kommun) för att etablera sig i en större kommun där förutsättningarna att hitta ett jobb eller ut- bildning är bättre. Mottagande av asylsökande och nyanlända kan ses som en del av välfärdsuppdraget. Det är i stor utsträckning kommunerna som har den kompetens och kapacitet som krävs för att genomföra ett bra 18MUCF (2016), Flyktingmottagandet – det civila samhällets roll och villkor. Andra typer av utmaningar för kommunerna Även om det är kommunerna som har ansvaret för en stor del av de faktorer som är viktiga för ett framgångsrikt mottagande –tillgång till undervisning i svenska, utbildning på olika nivåer, bostä- der osv. – så måste staten se till att de resurser och regelverk som krävs för att kunna genomföra ett bra mottagande i kommunerna finns på plats. Systemet för ersättning till kommuner och regioner för deras åta- gande när det gäller mottagande består av flera olika typer av ersätt- ningar och medför stora administrationskostnader för kommunerna. föreslog därför i sitt betänkande en föränd- ring av systemet så att merparten av ersättningarna till kommunerna ska betalas ut i form av schablonersättningar. Den lokala attraktiviteten är väsentlig för att såväl behålla invånare som att attrahera nya invånare till kommunen och för möjligheten att kunna rekrytera kompetent personal till såväl offentliga som privata arbetsplatser. Lokal attraktivitet är också avgörande för att utveckla besöksnäringen. Kommunen spelar en central roll i bygg- andet av lokal attraktivitet genom att den har ansvar för några av de faktorer som bidrar till att göra en plats attraktiv: tillgång till olika typer av bostäder, skolor, förskolor, lokal infrastruktur, fysisk pla- nering, kultur och fritid osv. En förutsättning för att kommunen ska kunna spela den rollen är dock att kommunen har tillräcklig kapa- citet att bedriva det långsiktiga och systematiska arbete som krävs.20 Forskningen skiljer som regel på hårda och mjuka faktorer när det gäller vad som skapar lokal attraktivitet. Till de hårda faktorerna räknas tillgång till råvaror, infrastruktur och andra lokaliseringsför- delar. Till de mjuka faktorerna hör att människornas har förtroende för varandra, vill samarbeta och är goda innovatörer och entrepre- nörer.21 Idén om de mjuka utvecklingsfaktorerna har fått ett stort genomslag men har även blivit kritiserad. En invändning är att det är svårt att veta vad som kommer först – samarbetsandan eller den eko- nomiska utvecklingen. 20Tillväxtverket (2019), Slutrapport avseende uppdraget med att den stärka den lokala attrak- tionskraften. N2014/2591/RT 21Syssner, J. (2018), Mindre många. Om anpassning och utveckling i krympande kommuner. Andra typer av utmaningar för kommunerna Människors flyttströmmar och boendepreferenser kan ses som en någorlunda rättvisande indikator på en kommuns eller en regions attraktionskraft. Det är till de större funktionella regionerna som människorna söker sig. Orsakerna verkar helt enkelt vara att de större regionerna har ett större utbud av arbetsplatser, utbildningsmöjlig- heter samt kultur och fritidsaktiviteter. Det är också värt att under- stryka att det är de yngre och högutbildade personerna som är mest rörliga. Nästan 9 av 10 av dem som flyttar mellan två kommuner är personer . Det är ofta de större, växande platser- nas attraktivitet i form av service och upplevelser som dessa yngre och välutbildade personer söker.22 Tillgång till bostäder av olika typ och på olika prisnivåer är en viktig del i en plats attraktivitet. För glesa områden som ligger långt från större funktionella regioner kan det handla om att det är svårt att bygga nya bostäder på grund av att produktionskostnaderna över- stiger marknadsvärdet på bostaden. För de växande storstadsområ- dena handlar det om att bygga tillräckligt många och tillräckligt billiga bostäder för att motsvara det behov som finns. Kommunerna har en central roll när det gäller bostadsförsörjning och samhällsplanering, och det ställer stora krav på kommunernas kapacitet. har den svenska bostadspolitiken grun- dats på en uppgiftsfördelning där staten ansvarar för att rättsliga och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet medan kommunerna har ansvaret för planering och befogenheter för genom- förande. Ansvaret för att hjälpa hushåll att finna en ändamålsenlig bostad givet deras förutsättningar ligger på kommunerna. Kommu- nerna har med andra ord ett förhållandevis stort ansvar för bostads- försörjningen, vilket i sin tur ställer krav på kommunernas kapacitet, både att planera för och finansiera nybyggnation och att förvalta det befintliga bostadsbeståndet. Kommunernas utvecklingsmöjligheter påverkas också i hög grad av andra aspekter av samhällsplanering, t.ex. att människor och före- tag i kommunen har tillgång till väl fungerande infrastruktur och 22Mellander, C. och , L. (2017), ”De ungas flykt till staden” i Syssner, J., Häggroth, S. och , U. (red.) Att äga framtiden. Andra typer av utmaningar för kommunerna Infrastrukturen utvecklas i hög grad genom beslut på nationell och regional nivå, men kommunerna har möjligheter att påverka dessa beslut om kommunen själv har en översiktsplanering som innehåller strategiska överväganden om bebyggelsen och mark- användningen i stora drag. Obalans på bostadsmarknaden i flertalet kommuner bostadsmarknadsenkät 201823 visar att 243 kommuner har brist på bostäder varav 193 kommuner anger att underskottet på bo- städer kommer att bestå . Situationen på bostadsmarknaden är särskilt problematisk för grupper som är nya på bostadsmarkna- den, framför allt unga och nyanlända, men även för äldre som vill flytta till en mindre och mer anpassad bostad. Sämst är situationen för per- soner med funktionsnedsättning enligt enkäten, där 169 kommuner uppger att det saknas tillräckligt med bostäder med särskild service för personer med funktionsnedsättning.24 I många kommuner finns det även ett stort underskott av särskilda boendeformer för äldre; det gäller inte minst i kommuner med en åldrande befolkning och långa avstånd till olika former av service. Kommuner med en minskande befolkning kan under vissa förut- sättningar få stöd av för att om- vandla fastigheter till nya användningsområden, t.ex. till lägenheter för äldre.25 Förutom stöd genom finns en statlig kreditgaranti för byggande av egnahem eller hyresbostäder. ansvarar för prövning och utbetalning av kreditgarantin som skrivs mellan långivaren och . Syftet med garantin är att främja att fler bostäder kan byggas genom att underlätta finan- siering i områden med låga marknadsvärden. Kreditgaranti kan läm- nas med högst av det bedömda marknadsvärdet för egna hem. I områden med låga marknadsvärden får kreditgarantins belopp motsvara ett schablonberäknat belopp som innebär av pro- 23Boverket (2018), . 24Boendeformer med särskild service enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) finns i form av gruppbostad, servicebostad och särskilt anpassad bostad, se (2018) . Andra typer av utmaningar för kommunerna duktionskostnaden dock högst per kvadratmeter upp- värmd boarea. Kreditgarantin omfattar både ny- och ombyggnation.26 Enligt bedömning behöver det tillkomma 67 000 bo- städer för att svara mot befolkningsökningen, men den största ökningen bör ske för att möta det ackumulerade behovet.27 Kommuner med god tillgång till infrastruktur och bra kommu- nikationer har generellt sett bättre förutsättningar att möta efter- frågan på bostäder än kommuner med minskande befolkning och få arbetstillfällen. Hindren för ett ökat bostadsbyggande i hela landet kan i hög grad sökas i de höga produktionskostnaderna. I många delar av landet för- senas också igångsättningen av olika bostadsprojekt av att olika all- männa intressen står emot exploateringsintresset. I Göteborgsregio- nen har t.ex. osäkerheten om kommande infrastrukturinvesteringar verkat hämmande på bostadsproduktionen.28 I glesa områden handlar det ofta om att produktionskostnaderna överstiger marknadsvärdet på bostaden. Den parlamentariska lands- bygdskommittén menade att den statliga kreditgarantin vid byggande av bostäder som beskrivs ovan inte skapar tillräckligt gynnsamma förutsättningar för byggande eller ombyggnad av bostäder i lands- bygderna. Därför föreslog landsbygdskommittén att regeringen skulle utreda om långivning till boende i landsbygderna kan underlättas genom införande av särskilda landsbygdslån för byggande av olika typer av bostäder i landsbygderna.29 Utredningen om förbättrad bostadsfinansierings identifierade i sitt betänkande Lån och garantier för fler bostäder30 ett behov av en översyn av allmänna råd om årsredovisning och koncernredovisning (BFNAR 2012:1). Utredningen menade att ned- 26Förordning (2004:105) om statlig kreditgaranti för lån för bostadsbyggande m.m. 27Boverket (2018), . 29SOU 2017:1 gav regeringen i uppdrag att ta fram förslag på åtgärder som kan underlätta finansieringen av bostadsbyggande i landsbygderna. I sin slutrapport redogjorde för ett förslag som innebär ett statligt topplån utöver banklån för ny- och ombyggnad av egnahem. Om en framtida försäljning av fastigheten inte täcker topplånet delas förlusten mellan staten, kommunen och hushållet. bedömde också att det föreslagna statliga topplånet, med vissa anpassningar, skulle kunna tillämpas även för byggande av andra upplåtelseformer än egnahem. Se (2019), Finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder på landsbygden, rapport 2019:11. Andra typer av utmaningar för kommunerna skrivningsreglerna upplevs som ett hinder för bostadsbyggande på svagare marknader och för mindre aktörer. Med anledning av detta gav regeringen i uppdrag att se över nämndens allmänna råd till 4 kap. årsredovisningslagen (1995:1554) rörande redovisningen av anskaffningsvärde, avskrivning och nedskrivning av materiella anläggningstillgångar.31 Uppdraget ska redovisas senast den 1 maj 2020.32 Regeringen aviserade dessutom i budgetpropositionen ett nytt stöd till byggemenskaper (se förordning [2019:676] om stöd till byggemenskaper som trädde i kraft ). Sociala och ekonomiska effekter av bostadsbristen Bostadsbristen innebär att det tar för grupper som står utanför bostadsmarknaden att etablera sig på bostadsmarknaden. har konstaterat att bristen på hyresrätter med låg hyra fram- står som det mest betydande etableringshindret.33 Lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända för bosättning ökar också trycket på kommunerna att få till stånd fler bostäder. Den nya lagen innebär att kommunerna i större utsträckning måste beakta mottagandet av nyanlända i sin planering för bostadsförsörjning. Det finns flera tecken på att segregationen i har ökat och att antalet områden med socioekonomiska utmaningar har blivit fler. Även om det går att skönja vissa positiva tecken i ut- vecklingen är skillnaderna i levnadsvillkor mellan olika bostadsområden ofta mycket stora när det exempelvis gäller inkomst, arbetslöshet, skolresultat, hälsa, otrygghet och valdeltagande. Segregationen är inte bara en företeelse i de tre storstadsregionerna; den förekommer även i andra större och mindre städer.34 Den alltför låga bostadsproduktionen får inte bara sociala kon- sekvenser. Även förutsättningarna för ekonomisk utveckling påver- kas av bostadsbristen. Om inte företagen kan rekrytera den personal de behöver på grund av svårigheten att finna en bostad, påverkar detta företagens utvecklingsmöjligheter negativt. Detta gäller inte bara de 31Exempel på materiella anläggningstillgångar är mark och byggnader. 32Fi2019/03123/S3. 33Boverket (2014), Etableringshinder på bostadsmarknaden, rapport 2014:33, s. 15. 34Regeringskansliet (2018), Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation. Andra typer av utmaningar för kommunerna växande regionerna; problemet med bostadsbrist som hämmar före- tagens utveckling finns även i mindre kommuner. Kommunernas förutsättningar att bedriva en strategisk planering varierar mycket kraftigt och det är uppenbart att de många mindre kommunerna har sämre förutsättningar än de större kommunerna att bedriva en sådan planering. Med tanke på den fortgående region- förstoringen är det emellertid väsentligt att de mindre kommuner som finns inom de växande städernas pendlingsomland kan medverka i de strategiska överväganden som sker inom deras funktionella region. (2010:900), PBL, styr kommunernas fysiska planering av mark och vatten. Enligt PBL är kommunerna ålagda att ta fram en översiktsplan och kan även reglera mark- och vattenan- vändning genom detaljplan och områdesbestämmelser. Det finns enligt stora skillnader i kommunernas sätt att utforma sina översiktsplaner. En del kommuner redovisar enbart fysiska förhållan- den i översiktsplanen som fortfarande har karaktär av markanvänd- ningsplan.35 Översiktsplanens roll som vägledande dokument för kom- munens utveckling, bl.a. i regionala sammanhang, används därmed inte fullt ut. tar även upp problemet med bristande resurser i kom- munerna. Enligt har främst de små kommunerna små pla- neringsresurser, vilket därtill måste delas mellan översikts- och detaljplanering. Det förekommer även att kommuner saknar egen kompetens för översiktsplanering och därför måste förlita sig på externt konsultstöd.36 hade i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur översiktsplaneringen kan utvecklas för att underlätta efterföljande planering och hur dialogen mellan staten och kommu- nen om fysisk planering ska kunna hanteras inom ramen för över- siktsplaneringen (dir. 2017:6). 35Boverket (2014), Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översikts- planering, rapport 2014:15. Andra typer av utmaningar för kommunerna lade regeringen fram propositionen En utveck- lad översiktsplanering37 som baseras på betänkande.38 Propositionen innehåller förslag som syftar till att säker- ställa en bättre kontinuitet i översiktsplaneringen. Regeringen föreslår att kommunen i början av varje mandatperiod ska anta en planerings- strategi. I strategin ska kommunfullmäktige bedöma om översikts- planen är aktuell och ta ställning till kommunens fortsatta arbete med översiktsplaneringen. Planeringsstrategin föreslås ersätta de nuva- rande kraven på aktualitetsprövning av översiktsplanen. Regeringen föreslår även ändrade bestämmelser om översikts- planens innehåll, t.ex. tydligare krav på innehållet syftar till att under- lätta dialogen mellan staten och kommunen om hur bebyggelsen ska utvecklas. Fysisk planering och regionalt tillväxtarbete kopplas samman samverkan inom fysisk planering sker i huvudsak i andra former än regionplanering enligt PBL. Vissa samarbeten har resul- terat i gemensamma översiktsplaner mellan kommuner (t.ex. Lin- köping-Norrköping respektive ). På flera håll sam- verkar kommunerna inom plan- och bebyggelseområdet, exempelvis genom att ta fram gemensamt planeringsunderlag eller att inrätta gemensamma nämnder. Det förekommer också flera samarbeten vad gäller fysisk planering med infrastruktur, kollektivtrafik och utveck- lingsfrågor. Syftet kan i dessa fall vara att uppnå gemensamma posi- tiva effekter, bidra till bättre funktionella samband eller att stärka arbetsmarknaden. har arbeten också bedrivits med att på olika sätt koppla samman de kommunala översiktsplanerna med det regionala tillväxtarbetet. Exempelvis har en regionplan och en regional utveck- lingsstrategi för utarbetats i ett och samma dokument. I län har kommunernas översiktsplaner kopplats samman med den regionala utvecklingsstrategin genom en regional översikts- plan. I har en strukturbild upprättats som innehåller både fysiska perspektiv och andra utvecklingsaspekter. 2019/2020:52. 38SOU 2018:46 En utvecklad översiktsplanering. Andra typer av utmaningar för kommunerna föreslog i sitt betänkande En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning39 att en obligatorisk regional fysisk planering skulle införas i hela lan- det. I den efterföljande propositionen40 föreslog regeringen att nya bestämmelser om regional fysisk planering skulle ersätta bestämmel- serna om regionplanering i PBL. Lagändringarna antogs av och trädde i kraft . De nya bestämmelserna i innebär, till skillnad mot förslaget från , att tillämpningen av de nya reglerna begränsas till och län. Regeringen anförde dock i propositionen att regional fysisk planering, som ett led i att åstadkomma mer enhetlighet i lan- det, bör införas i fler län när behov av och förutsättningar för sådan planering finns41. Enligt de nya reglerna för regional planering är regio- nerna i och län ansvariga för den regionala fysiska planeringen inom sina respektive län. Uppgifterna innefattar bl.a. att upprätta ett förslag till regionplan. 10.2.3Tillgång till kommersiell och offentlig service God tillgång till kommersiell och offentlig service är en av flera grund- läggande förutsättningar för lokal attraktivitet och utveckling i hela landet. För att det ska vara möjligt att leva och driva företag i såväl tätorter som gles- och landsbygder behöver det finnas service i när- området för de boende och för företagen – både sådan service som kräver fysisk tillgång och sådan service som kan utföras med hjälp av digital teknik. Vissa delar av serviceutbudet, t.ex. skolor, barnomsorg och äldreomsorg, kan kommunerna själva påverka i stor utsträck- ning. I andra delar, framför allt den del av hälso- och sjukvården som är regionernas ansvar samt när det gäller kommersiell och statlig ser- vice, är kommunerna beroende av beslut som fattas av andra aktörer. Eftersom det är hela serviceutbudet som skapar förutsättningar för lokal attraktivitet så är det i denna genomgång relevant att lyfta även den service som kommunerna inte har direkt rådighet över. 2017/18:266. 2017/18:266 s. 39. Andra typer av utmaningar för kommunerna Tillgång till kommersiell service t.ex. dagligvarubutiker, betaltjänster, apotekstjänster, postservice och tillgång till drivmedel – är en central faktor för att individer och företag ska kunna etablera sig och verka på en ort. Det särskilda driftstödet till små butiker i gles- och lands- bygdsområden som infördes har medverkat till att bromsa en fortsatt nedläggning av butiker i särskilt utsatta områden.42 Om en dagligvarubutik läggs ned får detta ofta konsekvenser för annan ser- vice, eftersom det är vanligt att butikerna är ombud för exempelvis apoteksvaror samt ansvarar för post- och pakettjänster. Vad gäller tillgång till drivmedel så är nätet av drivmedelsstationer relativt stabilt av nedläggningar. Det är dock osäkert i vilken utsträckning övergången till nya drivmedel kommer att påverka utbudet och tillgången i gles- och landsbygdsområdena. Företag och boende i gles- och landsbygder är mycket beroende av en väl fungerande post- och paketservice. Det statligt ägda Post- nord är genom sitt nät av lantbrevbärarlinjer den enda aktören på den avreglerade postmarknaden som har ett mer omfattande servicenät utanför tätorterna.43 Närhet till barnomsorg och grundskola med bra kvalitet är en viktig faktor för många familjer vid val av boendemiljö. Antalet grundsko- lor har minskat betydligt . Förändringarna är en anpassning till en minskad befolkning och mindre barnkullar i många kommuner. I gles- och landsbygdsområden minskade antalet skolor kraftigt ; nedgången avtog emellertid . har antalet små skolor med färre än 50 ele- ver minskat avsevärt – från 975 skolor 2014 till 800 skolor 2017. Med stor sannolikhet beror denna utveckling på att det varit ekonomiskt fördelaktigt att lägga ned småskolor och i stället skjutsa eleverna till större skolor. En möjlighet som diskuteras och som skulle kunna minska behovet av att lägga ner mindre skolor framför allt i glesa kommuner och i skärgårdskommuner, är att tillåta större inslag av 42Tillväxtverket (2018), Tillgänglighet till kommersiell och offentlig service, rapport 0249. Andra typer av utmaningar för kommunerna fjärr- och distansundervisning. Det har även bedrivits försöksverksam- het med fjärrundervisning, t.ex. i (i kommun) och i norra inland (inom kommu- nalförbund).44 föreslog Utredningen om bättre möj- ligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad bl.a. att fjärrundervisning ska få användas i fler ämnen än i dag.45 Någon sådan ändring av regelverket har ännu inte genomförts. Användningen av fjärrundervisning är begränsad till modersmål och till övrig språkundervisning. Fjärrundervisning får dessutom endast användas om det saknas behörig lärare eller om elevunderlaget är otillräckligt inom den aktuella skolenheten.46 Hälso- och sjukvård av god kvalitet är på samma sätt som annan service en viktig förutsättning för möjligheterna till boende och till- växt i alla delar av landet. Många regioner har dock stora underskott i sin ekonomi och svårigheter med att rekrytera läkare och annan personal med rätt kompetens. Enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, är patienter fria att välja mellan ett antal godkända vårdcentraler och mottagningar i primärvården.