sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — Dessa befogenheter har kommu- nerna i sin ordinarie tillsynsverksamhet enligt 26 kap. , lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner och 7 kap. lagen om tobak och liknande produkter. Utredningen ser inte skäl att ge kommuner samma omfattande befogenheter som har skyldighet att tilldela utpekade mark- nadskontrollmyndigheter. Att tilldela kommunerna vidare befogen- heter när de utför uppgifter som innebär marknadskontroll än vid övrig tillsyn skulle också skapa otydlighet vid tillämpningen, efter- som marknadskontrolluppgifterna i regel utförs som övrig tillsyn. Enligt utredningens bedömning är det tillräckligt att kom- munerna kan använda de befogenheter de har vid sin övriga tillsyn även när de utför uppgifter som innebär marknadskontroll. Even- tuella kontroller som kommunerna inte kan genomföra på grund av avsaknad av viss befogenhet får i stället rapporteras till och över- lämnas åt ansvarig marknadskontrollmyndighet. Kommunernas be- fogenheter anges i regel i den författning de utövar tillsyn över efter- levnaden av. Det finns därför behov av bestämmelser som anger att befogenheterna även gäller när kommunerna utför uppgifter som innebär marknadskontroll eftersom sådan tillsyn sker enligt EU:s marknadskontrollförordning. Miljöförvaltningarna i och har gemensamt för utredningen påtalat att de anser att kommunernas nuvarande befog- enheter i vissa fall är otillräckliga. Det gäller framför allt avsaknad av möjlighet att beslagta eller i förekommande fall destruera produkter med allvarliga brister. Utredningen kan konstatera att inte heller utpekade marknadskontrollmyndigheter ges sådana befogenheter, mer än möjligheten att i vissa fall omhänderta varuprover vid inspek- tioner på plats. Möjligheten att beslagta hela partier av produkter och destruera desamma omfattas inte av minimibefogenheterna i EU:s marknadskontrollförordning och utredningen har inte övervägt om en sådan långtgående befogenhet bör införas. I de fall kommunerna upptäcker brister i överensstämmelse i samband med sina kontroller, bör de ha möjlighet att vidta åtgärder i förhållande till relevanta aktörer. Om enbart marknadskontroll- myndigheterna skulle ha befogenhet att till exempel meddela före- Kommuners uppgifter att kontrollera produkter lägganden eller förbud, finns det en risk för att de kontroller kom- munerna utför inte skulle få någon effekt på marknaden. I likhet med vad som anges ovan om befogenheter, är det lämpligt att kommu- nerna har samma möjligheter att ingripa vid konstaterade överträ- delser oavsett om det gäller produktkrav eller andra krav som om- fattas av deras tillsyn, till exempel avseende tillstånd. Utredningen bedömer att de ingripandebefogenheter som kommunerna har i sin övriga tillsyn är tillräckliga för att de ska kunna vidta relevanta åtgärder. Kommunerna har då möjlighet att rikta förelägganden och förbud mot ekonomiska aktörer samt förena dessa med vite. I de fall det krävs ett nationellt förbud bör kommunen kunna vända sig till ansvarig marknadskontrollmyndighet som har befogenhet att utfärda exempelvis försäljningsförbud som gäller i hela landet. Inom ramen för sin tillsyn enligt har kommuner också möjlighet att besluta om miljösanktionsavgifter. Det saknas skäl att frånta kom- muner den sanktionsmöjligheten i de fall en konstaterad överträ- delse avser ett produktkrav enligt harmoniserad produktlagstiftning. Möjlighet att besluta om sanktionsavgifter finns varken i lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner eller i lagen om tobak och liknande produkter. Enligt utredningens förslag i kapi- tel 10 ska marknadskontrollmyndigheter ha möjlighet att besluta om sanktionsavgifter vid överträdelser av produktkrav eller skyldigheter för ekonomiska aktörer när det gäller produkter som omfattas av nämnda lagar. För att underlätta tillämpningen för kommunerna bör de dock endast tillämpa de sanktioner som gäller vid deras övriga tillsyn avseende nämnda lagar. Utredningens förslag när det gäller kommunernas befogenheter och sanktionsmöjligheter medför att olika myndigheter ges skilda befogenheter och sanktionsmöjligheter när de i praktiken utför samma typ av kontroller. Det kan leda till osäkerhet för de ekonomiska aktörerna kring vad myndigheten får göra, eftersom det beror på vem som utför kontrollen. Är det en marknadskontrollmyndighet som utför kontrollen aktualiseras vissa befogenheter och sanktioner, är det en kommun aktualiseras andra. Alternativet som utredningen ser det är att tilldela kommunerna vissa befogenheter när de utför uppgifter som innebär marknadskontroll och andra när det gäller den övriga tillsynen. Detsamma skulle gälla för sanktioner. En sådan reglering skulle innebära stora svårigheter för kommunerna då upp- gifter som utgör marknadskontroll och övriga tillsynsuppgifter ofta Kommuners uppgifter att kontrollera produkter utförs vid ett och samma tillsynsbesök. Utredningen bedömer därför att det är mer lämpligt att kommuner och marknadskontrollmyndig- heter har olika verktyg för sina kontroller jämfört med att kommu- nerna skulle behöva tillämpa olika befogenheter och sanktioner vid ett och samma tillsynstillfälle. Genom utredningens förslag får kom- munerna ett enhetligt regelverk att förhålla sig till vid sin tillsyn. Enligt utredningens förslag ska kommuner få besluta om miljö- sanktionsavgifter enligt 30 kap. vid överträdelser av pro- duktkrav i harmoniserad produktlagstiftning. Marknadskontrollmyn- digheter tillämpar i stället bestämmelserna om sanktionsavgifter i den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s mark- nadskontrollförordning. Dessa bestämmelser ger möjlighet att ta ut högre sanktionsavgifter än enligt . Det innebär att samma ekonomiska aktör riskerar olika nivåer på sanktionsavgiften bero- ende på om det är en kommun eller en marknadskontrollmyndighet som beslutar om avgiften. Eftersom kommuner i regel kontrollerar aktörer längre ner i distributionskedjan, medan marknadskontroll- myndigheter framför allt kontrollerar tillverkare och importörer, kan olika nivåer på sanktionsavgifterna visserligen motiveras. För de aktörer som omfattas av både en kommuns och en marknadskontroll- myndighets ansvarsområde innebär förslaget dock en brist när det gäller förutsebarheten för den enskilde. Utredningen har ovan redo- gjort för varför det inte skulle vara lämpligt att ge kommuner samma sanktionsmöjligheter som marknadskontrollmyndigheter eftersom de då skulle behöva tillämpa olika sanktionsnivåer vid ett och samma tillsynstillfälle. Ett alternativ skulle kunna vara att kommuner inte ges befogenhet att besluta om miljösanktionsavgifter vid överträ- delser av produktrelaterade krav.4 Det skulle dock kraftigt minska effektiviteten i marknadskontrollen, vilket går tvärt emot syftet med EU:s marknadskontrollförordning. En reglering med olika nivåer på sanktionsavgifterna för kommuner och marknadskontrollmyndig- heter är enligt utredningen därför det mest lämpliga alternativet. 4Jfr den tillsyn och marknadskontroll som sker enligt lagen om åtgärder mot buller och av- gaser från mobila maskiner samt lagen om tobak och liknande produkter där möjligheten att besluta om sanktionsavgift endast gäller för marknadskontrollmyndigheter. Kommuners uppgifter att kontrollera produkter Reglering av kommuners uppgift att kontrollera produkter Det har under utredningens gång visat sig att den nuvarande regler- ing av medverkan vid marknadskontroll, särskilt avseende omfattningen av den och avgränsningar i förhållande till de statliga myndigheternas uppgifter, har vissa brister när det gäller tydlighet. Vid överväganden om hur kommunernas uppgifter som innebär marknadskontroll ska regleras, bör en ökad tydlighet därför efter- strävas, som regleringen behöver vara anpassad utifrån nuvarande bestämmelser om kommunernas tillsynsansvar. Grunderna för kommunernas befogenheter och åligganden ska meddelas genom lag (8 kap. 2 § 3 regeringsformen). Ett sätt att reglera kommunernas uppgifter som innebär marknadskontroll är att ange dem direkt i lagtext. Det medför en tydlig reglering som underlättar tillämpningen för landets kommuner. En sådan reglering medför också förutsebarhet för kommunerna vilket skapar goda förutsätt- ningar för att planera den kommunala verksamheten. Ett alternativ är att bemyndiga marknadskontrollmyndigheter att delegera vissa uppgifter som innebär marknadskontroll till kommunerna. Det ger större möjligheter att anpassa kommunernas uppgifter utifrån mark- nadskontrollmyndigheternas behov och produktregleringen på respek- tive produktområde. En sådan reglering skulle dock inte vara lika för- utsebar för kommunerna i fråga om vilka uppgifter som skulle kunna åläggas dem. Det är också en regleringsmodell som är främmande inom svensk rätt. Utredningen föreslår därför en reglering i lag. Den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning berör främst statliga myndigheter med ansvar för marknadskontroll. Bestämmelser om kommuners upp- gifter som innebär marknadskontroll bör därför framgå på annan plats i lagstiftningen. Eftersom medverkan är aktuell av- seende några olika produktslag anser utredningen det lämpligast att regleringen framgår i berörd sektorslagstiftning. Det finns då möj- lighet att anpassa kommunernas uppgifter vid kontroll av produkter utifrån den specifika regleringen. Det har inte framkommit något behov av medverkan vid kontroll av produkter på andra områden än där kommunerna enligt gällande rätt utför uppgifter som innebär marknadskontroll. Den kommunala medverkan vid kontroll av produkter bör därför begränsas till produkter som omfattas av harmoniserad produkt- Kommuners uppgifter att kontrollera produkter lagstiftning inom område, lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner och lagen om tobak och liknande produkter. Ansvarig marknadskontrollmyndighet bör i dessa fall ge stöd och vägledning åt kommunerna inom respektive ansvarsområde. När det gäller kommunernas tillsynsansvar enligt framgår det av 26 kap. 3 och 31 §§ att regeringen har bemyndigats att meddela föreskrifter om kommunernas uppgifter. Sådana före- skrifter om kommunernas tillsynsansvar finns i 2 kap. miljötillsyns- förordningen. Kommunernas skyldighet att utföra vissa uppgifter som innebär marknadskontroll enligt EU:s marknadskontrollför- ordning bör framgå av samma författning. Kommunernas tillsynsansvar för mobila maskiner framgår av för- ordningen om avgaskrav för vissa förbränningsmotordrivna mobila maskiner och förordningen om buller från viss utomhusutrustning. Även i detta fall bör kommunernas uppgifter som innebär marknads- kontroll framgå i samma författningar. Lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner bör därför kompletteras med ett förordnande för regeringen att meddela föreskrifter om kommuner- nas tillsynsansvar. Avseende tobak och liknande produkter framgår kommunernas tillsynsansvar av 7 kap. lagen om tobak och liknande produkter. Detta kapitel bör kompletteras med de uppgifter kommunerna ska utföra om utgör marknadskontroll enligt EU:s marknadskontrollförord- ning. Kommuners skyldighet att lämna uppgifter till marknadskontrollmyndigheter De myndigheter som är utpekade som marknadskontrollmyndig- heter enligt artikel 10.2 i EU:s marknadskontrollförordning har skyl- digheter enligt artiklarna 16, 19, 20 och 34 i förordningen. För att ansvarig marknadskontrollmyndighet ska kunna fullgöra sitt ansvar krävs att kommunerna rapporterar resultatet av sina kontroller till ansvarig marknadskontrollmyndighet. Det gäller bland annat infor- mation om produkter som vid en kontroll visar sig kunna äventyra användarnas hälsa eller säkerhet eller som inte stämmer överens med tillämplig harmoniserad unionslagstiftning (artikel 16) och produk- ter som utgör en allvarlig risk (artikel 19). För att marknadskontroll- myndigheten ska kunna sköta bland annat rapportering ICSMS Kommuners uppgifter att kontrollera produkter behövs information om samtliga produkter för vilka det gjorts en ingående kontroll av att kraven är uppfyllda, även om produkterna uppfyller gällande krav (artikel 34). Det kan medföra ett något ökat administrativt arbete för kommunerna jämfört med då kom- munerna endast behöver rapportera allvarligare brister. En sådan uppgiftsskyldighet bör framgå i samma författning där uppgiften att kontrollera produkter regleras. På område och för mobila maskiner framgår kom- munernas tillsynsansvar och uppgifter av förordningar. I dessa fall behöver regeringen bemyndigas i lag att meddela föreskrifter om kommunernas skyldighet att lämna uppgifter till ansvarig marknads- kontrollmyndighet. Regeringen har enligt lagen (2014:140) med be- myndigande att meddela vissa föreskrifter om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn bemyndigande att meddela före- skrifter om skyldighet för en kommun att i verksamhet som kom- munen bedriver för att kontrollera varor lämna viss information till andra myndigheter. Bemyndigandet täcker dock inte all den infor- mation som marknadskontrollmyndigheterna behöver från kommun- erna när de utför uppgifter som innebär marknadskontroll enligt EU:s marknadskontrollförordning. Det bör därför införas ett sär- skilt bemyndigande i respektive lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner för regeringen att meddela föreskrifter om kommuners uppgiftsskyldighet. För att marknadskontrollmyndigheterna ska få den information de behöver och för att kommunerna ska veta vilken information samt när och hur den ska lämnas, behöver den praktiska tillämpningen av uppgiftsskyldigheten beskrivas. Eftersom skyldigheten gäller för olika slags produkter samt gentemot olika marknadskontrollmyndigheter är det inte möjligt för utredningen att närmare ange hur uppgifts- skyldigheten ska fullgöras. Sådan reglering bör i stället lämpligen ske genom myndighetsföreskrifter. Föreskrifterna kan bland annat avse förfaranden för mottagande av rapporter om utförda kontroller, resultatet av dessa samt uppföljning av dem. Bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om kommunernas uppgiftsskyl- dighet bör därför utsträckas att även gälla den myndighet regeringen bestämmer. Genom att kommunerna åläggs uppgiftsskyldighet i lag respek- tive förordning, blir den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) tillämplig. Kommuners uppgifter att kontrollera produkter innebär att kommunerna kan lämna även uppgifter som omfattas av sekretess till ansvariga marknadskontrollmyndigheter. Utredningens bedömning: Finansieringen för den del av den kommunala tillsynen som utgör marknadskontroll behöver ses över och ändras. Det bör säkerställas att kommunerna, genom statliga bidrag, får kostnadstäckning för de uppgifter de utför som innebär mark- nadskontroll och att det därigenom skapas förutsättningar för att en effektiv marknadskontroll kan bedrivas. Utredningens förslag: Kommuner ska endast få ta ut avgift för den tillsyn som innebär marknadskontroll enligt EU:s marknads- kontrollförordning i de fall kontrollen visar att produkten inte uppfyller gällande krav enligt harmoniserad unionslagstiftning. Kostnadsersättning för uppgifter som innebär marknadskontroll är det i många fall möjligt för kommunerna att besluta om avgifter för sin tillsyn. Det gäller bland annat tillsyn enligt miljö- balken och lagen om tobak och liknande produkter. Enligt 27 kap. 1 § får regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt samt för prövning och till- syn med anledning av EU-förordningar inom tillämp- ningsområde. Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om så- dana avgifter när det gäller en myndighets verksamhet. Varje kommun beslutar således själv sin taxa och bestämmer hur handläggningskostnaden ska beräknas. Avsikten är att av- gifterna ska beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning). Vid tillsyn enligt lagen om tobak och lik- nande produkter får kommunerna ta ut avgift för sin tillsyn av den som bedriver tillståndspliktig försäljning av tobaksvaror och anmäl- ningspliktig försäljning av elektroniska cigaretter och påfyllnings- behållare (8 kap. 2 § lagen om tobak och liknande produkter). Kommuners uppgifter att kontrollera produkter om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer att meddela föreskrifter om avgifter för bland annat tillsyn. I EU:s marknadskontrollförordning är utgångspunkten att mark- nadskontroll ska finansieras genom offentliga medel och inte av- gifter, se artikel 10.5 jämte skäl (49). I artikel 15 ges möjlighet att komplettera den offentliga finansieringen genom att återkräva kost- nader från berörda ekonomiska aktörer vid fall av bristande överens- stämmelse, se kapitel 9 avsnitt 9.9 angående utredningens överväg- anden om vilka kostnader som ersättning kan begäras för. Regleringen i EU:s marknadskontrollförordning innebär att det inte längre kom- mer att vara möjligt för en kommun att genom en generell tillsyns- avgift finansiera den del av tillsynen som utgör marknadskontroll enligt förordningen. Med hänsyn till bland annat detta kommer det att vara viktigt att kunna särskilja kommuners uppgifter som innebär marknadskontroll från övrig tillsyn. En uppdelning av tillsynsverksam- heten är dock inte helt främmande för kommunerna utan återfinns i den lagstiftning som rör offentlig kontroll av livsmedel där medlemsstaterna i viss mån kan välja om livsmedelskontrollen ska finansieras med avgifter eller med offentliga medel. Till skillnad från vad som gäller vid tillsyn av livsmedel, innebär utredningens förslag att uppgifter som utförs vid samma tillsynstillfälle måste särskiljas beroende på om uppgiften utgör marknadskontroll eller annan till- syn. En sådan uppdelning kan innebära svårigheter för kommunerna när det gäller både gränsdragningar och beräkningar. Utredningen bedömer att en uppdelning ändå är nödvändig utifrån ordalydelsen i artikel 15 och att den i vissa fall får ske utifrån en skälighetsbedöm- ning i det enskilda fallet. Ett grundläggande statligt styrmedel för de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunsektorn, är den kommunala finansierings- principen. Avsikten med finansieringsprincipen är bland annat att tydliggöra gränsen mellan det statliga och kommunala ansvaret, och att skapa likvärdiga förutsättningar för kommunerna. Finansierings- principen har tillämpats och innebär att staten inte ska ålägga kommuner och regioner nya uppgifter utan att ge dem ade- Kommuners uppgifter att kontrollera produkter Staten måste anvisa medel när den fattar beslut som innebär ökade insatser eller nya verksamheter för kommuner och regioner. Principens innebörd är att kommuner och regioner inte ska behöva höja skatten eller prioritera om annan verksamhet för att finansiera nya statliga uppgifter utan att det ska finnas stabila planeringsförutsättningar. Finansieringsprincipen omfattar statligt beslutade obligatoriska åtgärder som direkt tar sikte på verksamhet. EU:s marknadskontrollförordning begränsar kommunernas möj- ligheter att ta ut avgifter till fall då den kontrollerade produkten inte överensstämmer med gällande krav. Regleringen utesluter därmed en finansiering av marknadskontroll genom en generell timtaxa vid tillsynsbesök som tillämpas av kommunerna inom exempelvis tillämpningsområde. De bestämmelser som ger kom- muner möjlighet att ta ut avgift för sin tillsyn måste ändras då att en generell avgift inte får tas ut vid tillsyn som utgör marknadskontroll. Det kan diskuteras om det med hänsyn till att marknadskontroll utgör en mindre del av kommunernas totala tillsynsverksamhet vore enklast för kommunerna att inte ta ut avgift alls för sådan tillsyn som innebär marknadskontroll. Risken med en sådan reglering är att kontroller inte kommer att ske i samma utsträckning när det finns en misstanke om bristande överensstämmelse, eftersom det leder till merarbete som kommunerna kanske inte anser sig ha resurser för när de kan begära ersättning av berörd aktör. Ett alter- nativ kan vara att kommuner, i likhet med marknadskontrollmyn- digheter, får möjlighet att ta ut avgift vid bristande överensstäm- melse, till exempel i form av avgift . Det skulle kunna bidra till en mer aktiv kontroll från kommunernas sida. Då kan avgiften även täcka eventuellt merarbete i de fall kommunerna behöver ställa krav på åtgärder eller besluta om sanktioner mot de ekonomiska aktörerna. Oavsett vilket alternativ som väljs, ställer finansierings- principen krav på att staten anvisar medel för sådan verk- samhet som innebär marknadskontroll. Om kommunerna får ta ut avgift när kontrollen visar på brister i överensstämmelse, kan det visserligen innebära svårigheter när det gäller att beräkna den kost- nad som behöver täckas av statliga medel eftersom den beror på utfallet av varje enskild kontroll. För att undvika risken för att upp- gifter som utgör marknadskontroll prioriteras bort för att de inte ens delvis kan finansieras med avgifter, anser utredningen likväl att Kommuners uppgifter att kontrollera produkter kommunerna ska ges möjlighet att ta ut avgift i de fall kontrollen visar att produkten inte uppfyller gällande krav. Finansiering av kommunernas kontroll av produkter Enligt utredningens förslag ska kommunerna inte längre vara mark- nadskontrollmyndigheter men fortsatt utföra den del av tillsynen som utgör marknadskontroll enligt särskild reglering i sektorslagstiftning- en. Kommunerna ska också vara skyldiga att rapportera kontrollen till ansvarig marknadskontrollmyndighet. EU:s marknadskontroll- förordning medför att det är möjligt för kommunerna att finansiera den del av tillsynen som utgör marknadskontroll genom avgifter på samma sätt som . När kommunerna utför uppgifter som utgör marknadskontroll kommer möjligheten att ta ut avgift vara begränsad till de tillfällen då kontrollen visar på brister i överens- stämmelse. En sådan ordning där kommunerna inte kan ta ut avgift för all sin tillsynsverksamhet förutsätter finansiering genom statliga bidrag till kommunerna, vilket också överensstämmer med hur mark- nadskontroll som utgångspunkt ska finansieras enligt EU:s marknads- kontrollförordning. De statliga bidragen bör täcka kostnaderna för både de kontroller som kommunerna ska utföra som innebär mark- nadskontroll där produkten visar sig överensstämma med gällande krav, och det ytterligare administrativa arbete som uppgiftsskyldig- heten till ansvariga marknadskontrollmyndigheter kommer att medföra. Utredningen återkommer till de finansiella konsekvenserna för kommunernas kontroll av produkter i kapitel 14. 12Kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden Syftet med marknadskontroll inom EU är att säkerställa en hög skydds- nivå för allmänna intressen som hälsa och säkerhet i allmänhet och på arbetsplatsen, konsumentskydd och miljöskydd. Det målet ska uppfyllas för alla produkter som tillhandahålls på EU:s marknad, oavsett om de har tillverkats i EU eller i ett tredje land. EU:s mark- nadskontrollförordning innehåller därför en ram för kontroll av produkter från tredje land. Ett effektivt sätt att säkerställa att osäkra produkter, eller produkter som inte uppfyller gällande krav, tillver- kade utanför EU inte släpps ut på unionsmarknaden är att upptäcka produkterna innan de får tullstatus som unionsvaror. Detta kräver kontroller av produkter som passerar EU:s yttre gräns. Medlems- staterna är därför skyldiga att utse ansvariga myndigheter för kon- troll av produkter som förs in på unionsmarknaden och se till att de har de befogenheter och resurser som krävs för att kunna utföra sina uppgifter (artikel 25.1 och 2). Utredningen har i uppdrag att föreslå vilken eller vilka svenska myndigheter som ska vara ansvariga för kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden.