sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Enligt utredningen återspeglas i den extra tidsåtgången även den extra påfrestning ur arbetsmiljösynpunkt för bygglovshandläggare som det kan innebära att ta befattning med frågor om avvikelser, eftersom dessa kan vara relativt svårare att förklara i förhållande till sökande. Med ett antagande om högst 100 seriebyggda och bygglovspliktiga projekt (samma antagande om ärendemängd som under 11.2.1 avseende statliga kostnader) motsvarar det och en kostnad för kommunerna . Enligt utredningen kan kommunerna kompensera sig för den eventuella kostnadsökningen genom den löpande justeringen av PBL-taxorna, vilket även utgör utredningens förslag på finansiering. 11.3Utredningens förslag att på förhand bestämma hyran med hjälp av de befintliga reglerna När det gäller förslag som inte medför nya eller ändrade regler är det eventuell påverkan på kostnaderna eller intäkterna för staten, kom- muner, regioner, företag eller andra enskilda, som ska beräknas i konsekvensbeskrivningen. När det gäller kostnadsökningar och intäkts- minskningar för staten, kommuner eller regioner, ska kommittén föreslå en finansiering. Enligt utredningen medför förslaget att reglera hyran på förhand med hjälp av befintliga regler om presumtionshyra inte någon sådan påverkan alls. Det finns alltid administrativa kostnader för olika 2https:///download/18.410d01c916f1aa3a48e8e15/1576748228440/J%C3%A4mf%C3 %B6relse%20tids%C3%A5tg%C3%A5ng%20december%202019.pdf. parter i samband med reglering av hyra men det finns inte anledning att anta att dessa skulle skilja sig mellan utredningens förslag och vad som redan gäller i utgångsläget. Hyran måste alltid regleras på ett eller annat sätt. Att kostnaderna ökar om det byggs flera bostäder är sannolikt men utgör inte någon effekt av själva regeländringen, utan i så fall av det ökade byggandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser ska dessa redovisas. Enligt utredningen är de samhällsekonomiska konsekvens- erna helt beroende av på vilken nivå som hyran regleras med presum- tionshyra vilket inte utgör en del av utredningens förslag. Genomför- barheten har dock belysts i kapitel 10. För hela uppdraget ligger det i sakens natur att dess syfte förutsätter att regleringen sker på en relativt låg nivå och att den samhällseko- nomiska fördelen framför allt ligger i att personer som i utgångsläget saknar möjlighet att erhålla en egen bostad erbjuds en sådan. Den samhällsekonomiska bedömningen blir därför helt beroende av vilket värde denna effekt tillmäts, vilket är en subjektiv frågeställning som utredningen inte anser sig kunna beräkna. Den främsta samhällsekonomiska utmaningen och således de even- tuella negativa konsekvenserna ligger enligt utredningen i att lägre hyror i sig torde långsiktigt minska incitamenten för bostadsbygg- ande. Det är således inte helt enkelt att både öka bostads- byggandet och hålla nere hyrorna. Enligt utredningen medför dock förslaget en stor potential för ett ökat bostadsbyggande vilket medför uppenbara fördelar. För att förslaget ska få samhällsekonomiskt goda effekter på lång sikt är det enligt utredningen helt nödvändigt att avgränsa räckvidden för de på förhand reglerade hyrorna så att de kommer att omfatta grupper vilka inte i utgångsläget har förutsättningar att efterfråga bostäder i den redan befintliga nybyggnationen. Enligt utredningen har förslaget förutsättningar för det, vilket även det har utvecklats i kapitel 10. 11.3.2Effekter för den kommunala självstyrelsen Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänk- andet. Utredningen anser att förslaget att på förhand reglera hyran inte påverkar den kommunala självstyrelsen. Befintlig lagstiftning om presumtionshyra omfattar redan kommunerna i den utsträck- ning de agerar som hyresvärdar etc. 11.3.3Betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Utredningen anser inte att förslaget att på förhand reglera hyran har några effekter för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Det har framförts till utredningen att snart sagt allt byggande i större skala medför lokal oro för vilka effekter detta kan få för tryggheten lokalt och i de lokala allmänna miljöerna. Såvitt utredningen förstår emanerar denna oro från ett upplevt och/eller verkligt misslyckande att skapa trygga miljöer i de s.k. miljonprogramsområdena. Utredningen vill för sin del endast understryka att det knappast är varken skalan på bebyggelsen eller över huvud taget bebyggelsens utformning som kan ligga bakom detta. De s.k. miljonprograms- områdena var högt uppskattade och efterfrågade när de tillfördes bostadsmarknaden och eventuella problem har knappast att göra med själva bebyggelsen som sådan. Utredningens förslag leder till ett väsentligt mera begränsat bygg- ande än vad som var vanligt under miljonprogrammet, vilket framgår av avsnitt 10.6.1. Utredningen möjliggör att nya bostäder tillkom- mer med en mångfald olika upplåtelseformer och för flera olika grupper, vilket torde främja både integration och social hållbarhet. Enligt utredningen behöver det byggas nya bostäder i stor skala och det är inte möjligt att undvika sociala problem genom att låta bli att bygga, tvärtom skulle det medföra att de sociala problemen ökar, om än möjligen på en annan plats. 11.3.4Betydelse för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Det kan antas att brist på bostäder i inflyttningsområden i någon mån motverkar takten i den omflyttning som har skett i samhället . Hur betydande den effekten är framstår däremot som svårt att bedöma och det är känt att många inflyttningar till dessa områden sker alldeles oavsett trångboddhet och svåra förhållanden på bostadsmarknaden. Flera av de kommuner som utredningen besökt har tidigare rivit bostäder för att de stått tomma men bygger numera nytt. Även om de flesta nya bostäder naturligen kommer att tillkomma på orter där hyrorna i utgångsläget är höga och vanligen inflyttningstrycket sam- tidigt stort, är det en bred skara kommuner som kommer att kunna utnyttja sig av utredningens förslag om att förutbestämma hyror. Det finns emellertid inte anledning att tro att utredningens för- slag skulle kunna ändra flyttmönster etc. som påverkar förutsätt- ningarna för offentlig service och sysselsättning i olika delar av landet, även om de på sina håll säkert kan möjliggöra för personer att bo kvar på mindre orter i sådana situationer där de inte har möjlighet eller intresse att själva vara fastighetsägare och därför har behov av en hyresrätt. 11.3.5Betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags dito Reglerna om presumtionshyra är relativt komplicerade och den lång- siktiga utvecklingen av hyresnivåerna är svåröverblickbar särskilt efter att den 15-åriga presumtionstiden går ut. Ett sådant risktagande skulle kunna vara särskilt svårt för mindre företag. Utredningen föreslår emellertid inte att hyran ska regleras på förhand avseende än . Även om det är känt att arbetsförutsättningarna allmänt sett är svårare för mindre företag när det gäller att uppföra nya bo- städer anser inte utredningen att dess förslag på något sätt ändrar denna redan befintliga situation. Utredningens förslag att ändra i PBL har tvärtom motsatt effekt, se vidare 11.2.2. 11.3.6Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Utredningen har inte gjort några analyser av sina förslag på individ- nivå men konstaterar att kvinnors inkomstnivåer generellt sett är lägre. Enligt SCB var kvinnors medianinkomst , mätt som sam- manräknad förvärvsinkomst, av mäns inkomst i ålders- gruppen 20–. Försörjningsansvaret var dessutom i vissa fall större för kvinnor. Enligt SCB var av de ensamstående föräld- rarna kvinnor . Mot denna bakgrund borde enligt utredningen förslaget om att reglera hyror på förhand kunna vara något mera betydelsefullt för kvinnor. att nå de integrationspolitiska målen Utredningen bedömer att förslaget bidrar till att nå de integrations- politiska målen under förutsättning att det i praktiken kommer till användning så som utredningen förutsatt ute i kommunerna, dvs. att olika upplåtelseformer och hyresnivåer i högre grad blandas. 11.4Effekter för aktörerna på bostadsmarknaden Av utredningens direktiv framgår särskilt att utredningen ska beskriva hur förslagen förväntas påverka aktörerna på bostadsmarknaden . Detta tolkar utredningen primärt som de företag vilka bygger nya och/eller förvaltar bostadsfastigheter. Enligt utredningen är den främsta effekten av utredningens förslag en stor potential för ökat bostadsbyggande, vilket utgör den mest på- tagliga och omedelbara effekten för aktörerna på bostadsmarknaden. Även om s.k. trånga sektioner kan komma att utgöra en begränsande faktor när bostadsbyggandet ökar, är det ändå utredningens uppfatt- ning att de flesta aktörer kommer att uppleva mestadels positiva effek- ter av detta. Utredningen bedömer att ökad nybyggnation och förutbestämda hyror bägge är sådana faktorer som skulle kunna påverka hyresnivå- erna långsiktigt genom att de har en återhållande effekt, dock väldigt mycket beroende på hur hyresregleringen ordnas. Med nuvarande utformning av presumtionshyrorna torde åtminstone det kortsiktiga genomslaget på hyresnivåerna vara begränsat medan det är svårare att avgöra vilket som blir den långsiktiga effekten när presumtions- avtalen börjar gå ut. Detta är emellertid inte någon ny effekt av ut- redningens förslag, utan gäller modellen med presumtionshyror mera generellt. Om hyrornas utveckling avmattas påverkas långsiktigt lönsam- heten i fastighetsägande. Av de skäl som utredningen har redogjort för avseende särskilda målgrupper etc. bedömer utredningen att effekterna kommer att vara begränsade, även om lönsamhetsnivån i och för sig skulle minska något om hyresnivåerna betraktades i sin isolering. i ett större sammanhang där såväl företagens kostnader som deras intäkter beaktas, framstår bilden som väsentligen mera kom- plex. För byggföretagen kommer det bl.a. att handla om att jämföra positiva effekter av större volymer och lägre kostnader kopplade till planering med motsvarande negativa effekter på lönsamheten av ökad konkurrens. För fastighetsägare blir frågan om lägre hyreshöjningar kompenseras av lägre förvaltningskostnader. Företag som bygger mycket nytt kommer i högre utsträckning att kunna dra nytta av en ökad volym på marknaden, jämfört med företag som endast förvaltar befintliga fastigheter. 12.1Förslaget till lag om ändring i (2010:900) 1 kap. 4 § Paragrafen, som innehåller definitioner av uttryck som används i lagen, har ändrats genom att en definition av seriebyggt hus har införts. Definitionen av seriebyggt hus anger att det ska vara fråga om en bygg- nad. Begreppet byggnad definieras i samma paragraf och ändras inte. För att byggnaden ska betraktas som ett seriebyggt hus ställs krav framför allt i fråga om begränsningen av variationsmöjligheterna. Av byggherrens dokumentation, projekteringshandlingar och liknande ska framgå vilka delar av byggnadens utformning och tekniska egenskaper som är bestämda på förhand och som inte kan varieras då byggnaden är avsedd att uppföras i en serie. Vidare ska de varia- tionsmöjligheter som finns framgå. Sökanden har därmed att kvali- ficera byggnaden som ett seriebyggt hus genom att visa på vilket sätt byggnadens utformning och tekniska egenskaper är bestämda på förhand och därmed begränsade. Ett hus kan betraktas som ett seriebyggt hus trots att till exempel en leverantör på förhand kan ha tagit fram olika lösningar som passar för olika markförhållanden. Detsamma gäller för anpassningar till klimatförhållanden, såsom snölaster, på olika platser i landet. Det krävs att minst ett annat hus med likartad utformning redan är uppfört på en annan plats för att det ska kunna vara fråga om ett seriebyggt hus. Med olika platser avses olika platser i eller utom landet. Det är inte tillräckligt att sökanden kan visa på en avsikt med projekteringen att flera byggnader med likartad utformning ska upp- föras på olika platser. Överväganden finns i avsnitt 8.6. 9 kap. 31 b § Paragrafen innehåller bestämmelser om undantag från reglerna om förutsättningar för bygglov för åtgärder som avviker från en detalj- plan eller områdesbestämmelser. En ny bestämmelse om undantag införs i en ny punkt 3. Enligt den nya bestämmelsen får bygglov ges för en åtgärd som avviker från en detaljplan om avvikelsen är nödvändig för att ett flerbostadshus ska kunna uppföras som ett seriebyggt hus. Åtgärden för vilken avvikelse från plan kan godtas är nybyggnad av ett flerbostadshus. Flerbostadshus är inte definierat och förekom- mer inte i lagen. Termen används dock i olika bestämmelser i de författningar som har meddelats med stöd av lagen och behöver enligt utredningen inte definieras särskilt. Vid en gränsdragning mellan en- och tvåbostadshus och flerbostadshus vid tillämpningen av den nya bestämmelsen kan ledning hämtas i publika- tion Plan- och Byggtermer där flerbostadshus definieras som bostadshus med minst tre bostadslägenheter och en- och tvåbostads- hus definieras som bostadshus som innehåller högst två bostads- lägenheter. Flerbostadshuset ska utgöra ett seriebyggt hus. En ny definition av ett seriebyggt hus införs i 1 kap. 4 § där ett seriebyggt hus defini- eras som en byggnad som projekteras och uppförs på olika platser med på förhand begränsade variationsmöjligheter. ska pröva om det är fråga om ett seriebyggt hus enligt definitionen. För att det ska vara fråga om ett seriebyggt hus enligt definitionen ska ett hus redan vara uppfört. Av det följer att det inte är möjligt att tillämpa den nya bestämmelsen om inte ett hus som projekterats med liknande utformning redan har uppförts som sökanden kan hän- visa till. Att uppföra ett flerbostadshus på platsen ska vara förenligt med detaljplanen eller områdesbestämmelsernas syfte, vilket framgår av bestämmelsens första stycke. Bedömningen ska avse att avvikelsen är nödvändig för att ett flerbostadshus ska kunna uppföras som ett seriebyggt hus på platsen. Genom bestämmelsen blir det möjligt att avvika från frivilliga planbestämmelser om bebyggelsens omfattning, utformning eller pla- cering. Med omfattning avses likt 4 kap. 11 § 1 bland annat bestäm- melser om byggnaders längd, bredd, höjd, källardjup och våningsantal. Med utformning och placering avses likt 4 kap. 16 § 1 bestämmelser om hur de krav på byggnader som anges i 2 och 8 kap. och i plan- och byggförordningen (2011:338) ska tillämpas. Bestämmelsens första punkt, om liten avvikelse, eller andra punkt, om att åtgärden är av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt, ändras inte. Genom den nya tredje punkten blir det möjligt att godta avvikelse som inte utgör godtagbara avvikelser enligt bestäm- melsens första eller andra punkt. Avvikelsen ska vara nödvändig vilket innebär att möjligheterna till avvikelse enligt den nya bestämmelsen är avgränsade i sin omfatt- ning. Något storlekskriterium ska dock inte införas i bedömningen. Bedömningen ska göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och är beroende av planens syfte och vad som redan tidigare finns på platsen och i omgivningarna. Att avvikelsen ska vara nöd- vändig innebär även att avvikelsen inte kan tillåtas bli ett dominerande inslag. Övervägandena finns i avsnitt 8.6. Bättre konkurrens i bostadsbyggandet En särskild utredare ska –dels ta fram underlag för sådana offentliga upphandlingar av bostadshus där hyresnivån i de färdiga bostäderna är bestämd på förhand, –dels analysera på vilket sätt kommuners agerande påverkar möj- ligheten att utveckla verksamheten över hela landet för företag som har byggande till låg kostnad eller upplåtelse av bostäder till låg hyra som affärsidé. Syftet med utredningen är att gynna en utveckling där lägre produk- tionskostnader återspeglas i boendekostnaderna och där företag med sådana affärsmodeller ges bättre förutsättningar att verka. •redovisa utfallet av genomförda ramavtalsupphandlingar av bo- stadshus, •ta fram underlag i form av riktlinjer för och goda exempel på för- frågningsunderlag för upphandling av bostadshus med förut- bestämd hyra, •kartlägga i vilken utsträckning kommuners agerande har påverkat bostadsbyggande företags vilja att genomföra projekt, hur kom- munerna har motiverat sitt agerande, och •om det bedöms lämpligt lämna förslag som leder till att omotive- rade skillnader i kommunernas agerande förhindras eller begränsas. Uppdraget ska redovisas . Förbättrad konkurrens som ett medel för billigare bostäder Bristande konkurrens inom byggsektorn har återkommande identi- fierats som en möjlig orsak till stigande byggkostnader och i för- längningen ett hinder för ett bostadsbyggande som motsvarar såväl efterfrågan som behov hos hela befolkningen. Byggkonkurrens- utredningen identifierade i sitt betänkande Plats för fler som bygger mer (SOU 2015:105) ett flertal möjliga sätt att förbättra konkurrensen. har följt upp utvecklingen efter det att betänkandet presenterades i rapporten konkurrens i bostadsbyggandet. En uppföljning av utvecklingen –2018 samt en kartläggning av fort- satt utredningsbehov (rapport 2018:7). har i rapporten identifierat offentlig upphand- ling av bostadsbyggande, kommunala särkrav i bostadsbyggandet samt konkurrensen inom byggmaterialindustrin som områden som borde prioriteras att utreda vidare för att skapa en bättre konkurrens i det svenska bostadsbyggandet. Motivet för att utreda området offentlig upphandling är att antalet anbud i de allmännyttiga bostads- företagens upphandlingar tycks minska. Kommunala särkrav lyfts upp som ett område att utreda eftersom det fortfarande utgör ett pro- blem enligt företrädare för byggbranschen. Skälet till att utreda kon- kurrensen inom byggmaterialindustrin är främst att det saknas aktu- ella studier inom det området. Det finns ett fortlöpande behov av att studera konkurrensför- hållandena på byggmarknaden och göra fördjupade studier av vissa områden. Regeringen bedömer att kunskapsläget är sådant att det finns anledning att nu gå vidare och genomföra åtgärder på ett av de områden som pekats ut som angelägna i rapport –offentlig upphandling av bostadsbyggande – i första hand med de allmännyttiga bostadsbolagen som beställare. Det finns dessutom anledning att fördjupa kunskaperna kring det som i rapporten be- nämns kommunala särkrav. Syftet är att bidra till en marknadssitua- tion där fler bostäder som byggs i upplåts på sådana villkor att de kan efterfrågas av huvuddelen av befolkningen. Uppdraget att ta fram underlag för offentliga upphandlingar av bostadshus där hyresnivån i de färdiga bostäderna har bestämts på förhand Hur har genomförda ramavtalsupphandlingar av bostäder utfallit? De offentliga beställarna av bostadsbyggande utgörs till största delen av kommunalt ägda bostadsbolag som vart och ett gör relativt få beställningar. För att utnyttja den samlade beställarkompetensen hos företagen och för att erbjuda potentiella anbudsgivare en större volym att lämna anbud på har Allmännytta (tidigare ) genomfört ett antal ramavtalsupphandlingar . Upphandlingarna har resulterat i att flera företag offererat byggande av färdiga flerbostadshus, exklusive grundläggning och markarbeten, till priser som varit väsentligt lägre än genomsnittet för nybyggda flerbostadshus. Ramavtalen har följts av avrop och genomförda pro- jekt på många platser i landet. Kommuner och Landsting (SKL) har också genomfört en upphandling av bostadshus som omfattar två ramavtal. Denna har medgett en något vidare beställarkrets att göra avrop, som t.ex. kom- munala förvaltningar och andra kommunala företag. kan avrop göras med stöd av ramavtalen och även denna upp- handling har resulterat i anbud med lägre priser än genomsnittet för nybyggda flerbostadshus. Upphandlingarna visar på de möjligheter som offentlig upphand- ling ger för att skapa utrymme för företag som vill bygga bostäder till lägre kostnader. Det finns därför anledning att bygga vidare på de erfarenheter som har gjorts och lägga dessa till grund för framtida upphandlingar. Såväl erfarenheterna från beställare och leverantörer som resultatet i form av hyresnivåer, boendemiljöer och upplevd boendekvalitet hos de hushåll som flyttat in i de nybyggda bostads- husen är relevanta för att framtida upphandlingar ska ha förutsätt- ningar att bli så bra som möjligt. •översiktligt beskriva hur ramavtalsupphandlingarna har genom- förts, •redovisa utfallet av upphandlingarna i form av antalet uppförda bostadshus fördelat på beställare och leverantör, •redovisa de erfarenheter som beställare och utförare haft av genom- förda upphandlingar, och •kartlägga hur hyrorna i de uppförda bostäderna, med beaktande av boendemiljö och upplevd boendekvalitet, förhåller sig till hyrorna på respektive lokal bostadsmarknad, särskilt andra nyproduce- rade bostäder. Hur kan en upphandling med en förutbestämd hyresnivå genomföras? De allmännyttiga bostadsbolagen har ett särskilt intresse av att upp- handla bostadsbyggande till låga priser inom ramen för en verksam- het som bedrivs enligt affärsmässiga principer. Detta för att kunna full- följa uppdraget att främja bostadsförsörjningen i kommunen genom att erbjuda bostäder med hyror anpassade för alla hushåll. Dagens hyressättning sker i en process som är helt separerad från upphandling av bostadshus och som är formellt oberoende av bygg- kostnaderna. De framtida hyresnivåerna ingår därför normalt inte som en del av förfrågningsunderlaget vid en upphandling. ingår dock antaganden om framtida hyror i de upphandlande bolagens interna kalkyler för nya bostadsprojekt. Om den kommande hyresnivån bestäms på förhand öppnas nya möjligheter i en upphandling av bostäder som en vara eller tjänst. Det går t.ex. att låta flera olika delar av ett projekt, såsom finansier- ing eller förvaltning av det färdiga bostadshuset, ingå i det som upp- handlas. Både rollen som beställare och som leverantör skulle för- ändras inom de ramar som upphandlingslagstiftningen ger. Det är en etablerad företeelse på marknaden att upphandla andra byggnader än bostäder med en framtida hyra som en del av avtalet. Det finns därmed erfarenheter av vilka avtalsformer som kan hantera olika typer av förändrade hyrespåverkande förutsättningar. Dessa erfarenheter kan antas vara giltiga även vid upphandling av bostäder. Hyresnivån för bostäderna kan användas i ett förfrågningsunder- lag på olika sätt. Det anbud som medger lägst hyresnivå kan anses vara ekonomiskt mest fördelaktigt. Med en på förhand bestämd hyres- nivå kan dock även andra kvaliteter offereras inom en kalkyl som bygger på en angiven hyra och påverka utvärderingen av vad som är det mest ekonomiskt fördelaktiga anbudet. Hyran kan i sig vara beskriven som en totalhyra, en hyra per kvadratmeter eller någon form av normhyra. Det finns inte något formellt hinder mot att låta framtida hyresnivåer ingå som en del av förfrågningsunderlaget vid en upp- handling. I enlighet med januariavtalet, som är en sakpolitisk överens- kommelse mellan Socialdemokraterna, de gröna, ska fri hyressättning vid nybyggnation in- föras. En separat utredning kommer att tillsättas för detta. Utreda- ren ska följa det arbetet. Genom att i samråd med berörda parter ta fram riktlinjer och ett eller flera goda exempel på förfrågningsunderlag där hyresnivån i de färdiga bostäderna har bestämts på förhand kan den särskilda utre- daren bidra till att utvecklingen på marknaden påskyndas. Ett sådant underlag kan användas av de allmännyttiga bostadsbolagen som ett medel för att tillhandhålla bostäder till hyror som är överkomliga för dem som söker bostad. •klargöra vilka olika ställningstaganden som behöver göras vid en upphandling av bostäder där hyresnivån i de färdiga bostäderna är bestämd på förhand,