sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Ett representativt urval av ekosystem ska därför inte bara ses ur ett nationellt perspektiv utan även globalt. Enligt utredningen är det därför viktigt att sådana eko- system/skogstyper som är unika för även beaktas i represen- tativitetsanalysen så att en mångfald av ekosystem uppnås globalt. Sådana skogstyper och sådan biologisk mångfald som har en stor andel av sett i ett globalt perspektiv bör därför, sett till bevar- ande enligt Aichimål 11, kunna prioriteras framför skydd av andra skogstyper. En stat bör kunna beakta ett mer omfattande skydd av en viss naturtyp vid beräkning av måluppfyllelse. De områden som ska skyddas enligt Aichimål 11 ska även vara väl förbundna. Att skydd ska utformas genom väl förbundna system återfinns även i det svenska etappmålet om skydd av områden. Vad som avses med väl förbundna har inte närmare angetts i samband med att etappmålet beslutades. Huruvida etappmålet är uppnått i det avseendet har inte berörts särskilt i uppföljningen av etappmålet. Med uttrycket ”väl förbundna system”, bör avses att konnektivitet för den biologiska mångfalden ska finnas. Med det menas att arter ska kunna förflytta sig mellan områden. Det innebär emellertid inte att områdena behöver vara fysiskt sammankopplade. Avståndet mellan områden av samma skogstyp bör däremot inte vara längre än att arter knutna till en viss skogstyp ska kunna sprida sig mellan områden av 62Angelstam, P., , L. I vilken omfattning behöver arealen skyddad skog i utökas för att biologisk mångfald skall bevaras? SOU 1997:98, bilaga 4. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald sådana skogstyper så att ett genetiskt utbyte kan ske inom popula- tionerna. Brister i konnektivitet kan uppstå till följd av skogsbruk. Arter har olika förmåga att sprida sig och olika krav på areell om- fattning av habitat (olika spridningsbiologi). Behovet av väl förbundna system skiljer sig därför åt mellan olika arter. Detta beskrivs mer ingående i kapitel 3.6.6. En studie av konnektiviteten för skogsbiologiska värdekärnor63 i visade att konnektiviteten är god i den fjällnära regionen medan den är betydligt lägre i övriga delar av landet. av skogs- marken ovanför den fjällnära gränsen utgjordes av värdekärnor med funktionell konnektivitet för tre utvalda fågelarter medan endast 3– av skogsmarken nedanför den fjällnära gränsen bestod av värdekärnor med funktionell konnektivitet, det vill säga låg i så väl förbundna system att fågelarterna kunde sprida sig mellan dessa.64 Skyddade områden och andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder Enligt Aichimål 11 ska de områden som målet avser bevaras genom skyddade områden och andra effektiva områdesbaserade skydds- åtgärder. Utredningen har inte funnit anledning att i en svensk kon- text bedöma begreppet skyddat område på annat sätt än att det skulle motsvara områdesskydd enligt 7 kap som naturreservat, nationalparker, biotopskydd och Natura 2000-områden. Vad som avses med andra effektiva områdesbaserade skyddsåt- gärder har inte närmare definierats i en svensk kontext trots att begrep- pet återfinns i etappmålet om skydd av områden. I regeringens beslut om etappmål exemplifieras det med ”insatser inom ramen för grön infrastruktur”.65 I den svenska strategin för biologisk mång- fald och ekosystemtjänster återfinns begreppet på ett antal ställen men utan någon närmare beskrivning vad som avses. Däremot anges att det är viktigt att hela variationsbredden från formellt skyddade 63Studien använder begreppet High Conservation Value vilket enligt utredningens bedömning av studiens metodik i allt väsentligt överensstämmer med begreppet skogsbiolo- giska värdekärna såsom det används i utredningen. 64Angelstam P., m.fl. 2020, does not meet agreed national and international bio- diversity targets: A call for adaptive landscape planning. Landscape and , 202 (2020) 103838. 65Regeringsbeslut M2014/593/Nm, s. 12. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald områden till miljöhänsyn inom brukandet integreras i de ekologiskt representativa system av skyddade och välförvaltade områden som ska uppnås.66 Enligt utredningen bör det vara rimligt att ange vilka skyddsåtgärder som omfattas av ett begrepp som ingår i ett kvanti- fierat mål. Partsmötet för CBD har i en rapport antagit en definition av ”andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder” (OECM). Med detta begrepp avses enligt beslutet ”ett geografiskt avgränsat område annat än skyddat område (Protected Area), som är förvaltat och skött på sätt så att positiva och hållbara långsiktiga resultat för in situ bevarande av biologisk mångfald uppnås, med tillhörande ekosystem funktioner och tjänster och där tillämpligt, kulturella, religiösa, socio- ekonomiska och andra lokalt relevanta värden”.67 I de vetenskapliga och tekniska råden tillhörande det aktuella be- slutet från partsmötet anges vissa principer och kriterier för uttolk- ningen av OECM. En av dessa principer anger att det är viktigt att andra effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder dokumenteras på ett transparent sätt för att möjliggöra en relevant utvärdering av effektivitet, funktionalitet och relevans inom ramen för mål 11.68 Som beskrivits ovan har utredningen bedömt att ”områden av sär- skild betydelse för biologisk mångfald” i skogsmark bör vara syno- nymt med begreppet skogsbiologiska värdekärnor. Om skogsbio- logiska värdekärnor ska bevaras och värden för biologisk mångfald ska utvecklas inom dessa behöver områdena förvaltas och skötas lång- siktigt. Syftet med åtgärderna måste vara att bevara den biologiska mångfalden och ekosystemtjänster. För att ett område dessutom ska anses bevarat genom effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder och därmed kunna räknas in i en måluppfyllelse av Aichimål 11 (och det svenska etappmålet om skydd av områden) bör det rimligen uppfylla den definition som antagits av partsmötet. Det innebär att områden bör vara tydligt avgränsade, värdefulla för den biologiska mångfalden och ekosystemtjänster och förvaltas på ett sätt som ger positiva och långsiktiga resultat för bevarandet av den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsterna. 2013/14:141 s. 23. 67A geographically defined area other than a Protected Area, which is governed and managed in ways that achieve positive and sustained long-term outcomes for the in situ conservation of biodiversity ,1 with associated ecosystem functions and services and where applicable, cultural, spiritual, socio-econornic,and other locally relevant values. 68Beslut antaget av partsmötet för CBD Fjortonde mötet, Sharm EI-Sheikh, , 17–, s. 11-12. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Vad gäller de naturvårdsavtal som staten kan teckna med enskilda enligt jordabalken bör dessa utgöra en annan sådan områdesbaserad skyddsåtgärd som avses i Aichimål 11 och det svenska etappmålet. Bedömningen av huruvida avtalet är effektivt får avgöras utifrån vilket skydd avtalet innebär för naturtypen. Väl integrerade i omgivande landskap. Att bevarandet ska ske genom system som är väl integrerade i om- givande landskap framgår av såväl Aichimål 11 som det svenska etapp- målet för skydd av områden. Vad som avses och hur det ska kunna mätas finns inte närmare beskrivet i något vägledningsdokument. Enligt utredningen bör en väl integrerad skyddsåtgärd innebära att man även måste beakta hur det omgivande landskapet förvaltas. Om det omgivande landskapet består av skog eller andra naturtyper som samspelat med det bevarade området är det beva- rade området normalt bättre integrerat i det omgivande landskapet än om det omgivande landskapet är kraftigt omvandlat och exem- pelvis består av åker, är planterat med ett främmande trädslag eller är ett degraderat skogslandskap som förlorat stora delar av sina struk- turer och funktioner. Frivilliga avsättningar har varit en del av etappmålet om skydd av områden. Regeringen har inte närmare angivit vad som avses med fri- villiga avsättningar. Utredningen utgår från att defini- tion av begreppet har använts. För att en frivillig avsättning ska anses utgöra en effektiv områdes- baserad skyddsåtgärd och därmed utgöra ett bevarande enligt Aichi- mål 11 krävs, i enlighet med vad som anges ovan, att den bland annat är tydligt avgränsad, värdefull för den biologiska mångfalden och eko- systemtjänster och förvaltas på ett sätt som ger positiva och långsik- tiga resultat för bevarandet av den biologiska mångfalden och eko- systemtjänsterna. har genom enkäter till mark- ägare bedömt varaktigheten i de frivilliga avsättningarna. analyserades den faktiska varaktigheten. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald gällde hur stor andel av de områden som var frivilligt avsatta 2008 som skyddades formellt respektive avverkades –2016.69 av den avsatta arealen 2008 hade skyd- dats formellt 2016 och hade avverkats. Vad gäller kravet på att skyddsåtgärderna ska vara tydligt avgrän- sade anges i definition av begreppet frivilliga avsätt- ningar att dessa ska vara dokumenterade i plan eller annan handling. Dessa uppgifter är emellertid inte alltid kända för myndigheterna och därmed svåra att följa upp. Att avsättningarna inte är kända för myndigheterna medför även att det är svårt att göra en analys av representativitet och konnektivitet och därmed i vilken utsträckning de ingår i väl förbundna system. Som utredningen konstaterat inledningsvis under sin analys av innebörden av Aichimål 11 bör kriterierna för de områden som kan utgöra ett bevarande enligt målet kunna användas flexibelt. Alla kriterier behöver alltså inte uppfyllas inom ramen för de nationella mål som ska tas fram. Det är också så synes ha tillämpat dem. Det huvudsakliga syftet med CBD är att bevara biologisk mång- fald. I en undersökning 2011 bedömdes av alla frivilliga avsättningar vara områden med utvecklade naturvärden.70 I områden med utvecklade naturvärden ingick i detta sammanhang nyckelbio- top, objekt med naturvärde samt skyddszon. Syftet med de frivilliga avsättningarna är naturvård och det bör i normalfallet antas att dessa förvaltas så att de bevarar och utvecklar höga naturvärden. De frivil- liga avsättningarna är en central del av den svenska politiken om bevar- ande av biologisk mångfald i skogen och etappmålet om skydd av områden. Det är därför rimligt att betrakta en frivillig avsättning som ett bevarande enligt Aichimål 11 i en svensk kontext. Avsättningen bör dock uppfylla kravet på dokumentation i enlighet med Skogs- styrelsens definition av begreppet. 69Skogsstyrelsen, Avrapportering av regeringsuppdrag om frivilliga avsättningar, meddelande 4-2017, s. 30–31. 70Skogsstyrelsen, Skogsbrukets frivilliga avsättningar, rapport 5/2012, s. 16. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald På improduktiv skogsmark som är större än är avverkning, andra skogsvårdsåtgärder och gödsling förbjuden. Det är dock tillåtet att avverka enskilda träd om det inte förändrar naturmiljöns karak- tär.71 Ytor mindre än omfattas således inte av förbudet. Regeringen har i samband med beslut om etappmål för skydd av områden uttalat att improduktiv skogsmark täcker stora arealer och på vissa platser kan de i relation till den gröna infrastrukturen ha betydelse för andra värden och för att koppla samman områden med höga naturvärden.72 Den improduktiva skogsmarken kan på ett betydande sätt bidra till konnektiviteten i landskapet för sådana arter som är knutna till eller kan förekomma på improduktiv skogsmark. Den improduktiva skogsmarken kan dock inte bidra till konnektiviteten för sådana arter som är specialiserade på att leva i andra miljöer; habitatspecialiserade arter som enbart är knutna till produktiva skogstyper kommer inte att kunna sprida sig i landskapet med hjälp av improduktiva skogar. Den improduktiva skogsmarken skulle genom nuvarande lagstift- ning kunna utgöra del i ett system av områdesbaserade skyddsåtgär- der. För att kunna anses vara ett sådant bevarande som avses i Aichi- mål 11 bör dock den improduktiva skogsmarken uppfylla de kriterier i övrigt som anges i målet. För att improduktiv skogsmark kan anses utgöra område av särskild betydelse för biologisk mångfald bör den uppfylla den nivå av naturvärden som avses med skogsbiologisk värde- kärna. Uppgifter om hur stor andel av den improduktiva skogsmar- ken som utgör skogsbiologisk värdekärna saknas. Det ska noteras att improduktiv skogsmark ofta har en flytande mosaikartad gräns i naturen och att ytor med improduktiv skogsmark därför kan vara svåra att avgränsa, till exempel kan det inom en yta improduktiv skogsmark finnas öar med produktiv skog. Betydande arealer improduktiv skogsmark producerar strax under 1 skogskubik- meter och övergår troligen i ett varmare klimat till produktiv skogsmark. Impediment saknar regelmässigt geografisk avgränsning. För att kunna räknas in i målet bör improduktiv skogsmark, pre- cis som andra områden även avgränsas och dokumenteras på ett trans- parent sätt samt förvaltas så att naturvärdena bevaras och utvecklas 7113 a § skogsvårdslagen. 72Regeringsbeslut M2014/593/Nm, s. 14. Regeringen talar i detta sammanhang om skogliga impediment. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Ett sätt att göra detta på kan vara att dokumentera den improduktiva skogsmark som avses förvaltas på detta sätt i skogs- bruksplan. På samma sätt som nämnts för områden som omfattas av formellt skydd måste bevarande av områden på improduktiv skogs- mark även vara effektivt och rättvist förvaltade. I sammanhanget ska dock understrykas att det faktum att mark utgör improduktiv skogs- mark inte innebär att marken är skyddad från andra åtgärder som skulle kunna skada den biologiska mångfalden som exempelvis bygg- nation och infrastrukturprojekt. Sådana åtgärder föregås dock ofta av en tillståndsprövning med krav på en miljökonsekvensbeskrivning varvid negativa konsekvenser för den biologiska mångfalden kan beaktas. De ytor som på produktiv skogsmark lämnas av hänsyn till miljön i samband med avverkning utgör hänsynsytor. Den ackumulerade arealen hänsynsytor som lämnats i mellan 1993–2018 bedöms vara . har bedömt att av de lämnade hänsynsytorna är större än när överlapp med frivilliga avsättningar räknats bort. Samlad kunskap om i vilken grad hänsynsytorna utgör skogsbiologiska värdekärnor innan avverk- ning sker saknas. Det finns heller ingen uppföljning om i vilken ut- sträckning hänsynsytorna finns kvar . I vilken grad rödlistade arter kan bevaras i hänsynsytor efter av- verkning har bedömts av Artdatabanken. Artdatabanken konstaterar att hänsynsytor större än i betydligt högre utsträckning kan bevara rödlistade arter än mindre hänsynsytor. Detta förutsätter dock att miljöhänsynen lämnas där arterna finns i beståndet och artförekomsten måste ligga centralt i hänsynsytan, annars blir nyttan sämre eller ingen alls. Det bör även påpekas att bedömningen endast avser i vilken grad arter kan överleva på den plats där hänsyn lämnas, om bedömning hade gjorts på hela beståndsnivån skulle det i de flesta fall resultera i lägre bedömningar. Hänsynsytor som är tillräckligt stora för att bevara naturvärden i en skoglig värdekärna skulle kunna utgöra ”effektiva områdesbase- rade skyddsåtgärder” under förutsättning att de uppfyller de kriterier som anges ovan om att vara tydligt avgränsade, värdefulla för den bio- Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald logiska mångfalden, vara effektivt och rättvist förvaltade och bevaras långsiktigt. Förutsatt att området uppfyller kraven på naturvärden och långsiktighet skulle kriterierna i övrigt kunna uppfyllas genom att hänsynsytan dokumenteras i en skogsbruksplan som en frivillig avsättning. Stora hänsynsytor bör således för att omfattas av Aichimål 11, precis som andra områden, vara skogsbiologiska värdekärnor, av- gränsade och dokumenterade på ett transparent sätt samt förvaltas så att värdena bevaras långsiktigt. Miljöhänsyn som är ekologiskt funktionell vid skogsbruksåtgärder har en generellt stor betydelse för bevarande av biologisk mångfald. Exempelvis kan sådan miljöhänsyn ha en viktig betydelse för att upp- rätthålla konnektiviteten i ett landskap för vissa arter och bidra till att reservat och andra områdesbaserade skyddsåtgärder kan utgöra väl förbundna system. Miljöhänsynen, förutom vissa större hänsynsytor, är dock inte en områdesbaserad skyddsåtgärd och bör därför beaktas inom ramen för Aichimål 7. Miljöhänsyn i form av naturlig succession, återställande av hydrologi, trädslagsblandning, ekologiskt funktionella övergångs- zoner mot vattendrag, våtmarker, jordbruksmark och bebyggelse, hyggesfria metoder samt andra försiktighetsmått och anpassningar till artskyddet, friluftslivet eller rennäringen, gynnande av evighets- träd så att ekosystemet upprätthåller sina ekologiska funktioner, bör enligt utredningens bedömning inte anses vara områdesbaserade skyddsåtgärder. Åtgärderna bör i stället ses som sådan hänsyn som bidrar till ett hållbart skogsbruk enligt Aichimål 7. Övriga skyddsformer och begränsningar i brukandet Utredningen vill återigen understryka att bedömningarna ovan har avsett bevarande av biologisk mångfald i skogen. Huruvida andra skyddsformer som inte nämnts ovan kan omfattas av Aichimål 11 har därmed inte bedömts. Ett exempel på detta är strandskydd som i dessa sammanhang ibland nämns som en skyddsform som borde eller inte borde omfattas av ett bevarande enligt Aichimål 11. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Strandskydd är ett områdesskydd som regleras i 7 kap. miljöbal- ken och som huvudregel omfattar land- och vattenområde från strandlinjen. Skyddet innebär, med vissa undantag, ett förbud mot att uppföra byggnader men också vidta åtgärder som hindrar eller avhåller allemansrättsligt tillträde. Strandskydd innebär även ett förbud mot att vidta åtgärder som väsentligt förändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Åtgärder som behövs för bland annat skogs- bruket omfattas inte av strandskydd. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att strandskyddsområde inte bör vara relevant för bevarande av biologisk mångfald i skogen. Även vissa andra skyddsformer och begränsningar, till exempel riksintressen bedöms på samma sätt inte heller utgöra tillräckligt effek- tiva skydd för att fullt ut bevara och utveckla naturvärdena i skogs- områden av särskild betydelse för biologisk mångfald eller ekosystem- tjänster. I allmänhet behövs ett striktare skydd, eller att området avsätts för naturvård som en frivillig avsättning, för att bevara eller utveckla områden av särskilda betydelse för biologisk mångfald eller ekosystemtjänster. har utrotning av kända hotade arter förhindrats och deras bevarandestatus har varaktigt förbättrats, särskilt när det gäller de arter som minskar snabbast. Enligt CBD:s vägledningsdokument för Aichimål 12 är de arter som avses i detta mål sådana kända arter som enligt () klassas som hotade. I återfinns klassningen enligt IUCN i rödlistan. Rödlistan beskrivs närmare i kapitel 3.6.3. Lite förenklat innebär klassningen enligt rödlistan att en arts risk att dö ut bedöms. Den bedöms utifrån ett antal kriterier som prognostiserar framtida möjlighet att överleva. Klass- ningen av en art enligt IUCN:s kriterier innebär i sig inget krav för en stat att vidta åtgärder. De motsvarar alltså inte kraven enligt art- och habitatdirektivet att vidta åtgärder för att arter ska uppnå gynn- sam bevarandestatus. Aichimål 12 har två delar, dels förhindra utrotning av arter, dels förbättra arternas bevarandestatus. Vad gäller målet att förhindra Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald utrotning anges i CBD:s vägledningsdokument bland annat att för- hindra ytterligare utrotning innebär att de arter som är hotade inte klassas om till utrotade. En förbättring av bevarandestatus innebär enligt vägledningen att en art ökar i antal till en punkt där den övergår till en lägre hotstatus. En art ska inte längre betraktas som hotad när den klassas som nära hotad (NT) enligt IUCN-kriterierna. Vägledningsdokumentet anger även att de nationella målen bör vara ambitiösa men realistiska och att nationella listor över hotade arter bör användas. presenterade FN:s forskarpanel för biologisk mång- fald och ekosystemtjänster (IPBES) en rapport73 som sammanfattar den allvarliga situationen för biologisk mångfald på global nivå. Rap- porten visar att ungefär en miljon arter, både växter och djur, är utrotningshotade och många riskerar att försvinna inom ett årtionde. publicerade Europeiska miljöbyrån (EEA) en rap- port74 som visar att , trots ambitiösa mål, fortsätter att förlora biologisk mångfald i en oroväckande takt och att många överens- komna politiska mål inte uppnås. av arterna och 77 pro- cent av naturtyperna som skyddas enligt habitatdirektivet har inte gynnsam bevarandestatus. Förlusten av biologisk mångfald är inte heller begränsad till sällsynta eller hotade arter. I redovisas, som nämnts, den svenska bedömning av arter enligt IUCN-kriterierna i rödlistan. Med ungefär fem års mellanrum gör SLU Artdatabanken en genomgång av arter och bedö- mer deras status enligt dessa. I samband med framtagandet av den nuvarande rödlistan, publicerad 2020, bedömdes statusen för drygt 10 000skogslevande arter75, ungefär lika många som vid framtagan- det av rödlista.76 Här följer resultaten med resul- taten inom parentes: 73IPBES (2019): Global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the Intergovern- mental Science-Policy Platform on Biodiversity and . S. Brondizio, J. Settele, S. Díaz, and H. T. Ngo (editors). IPBES secretariat, , . 74European , environment – state and outlook Knowledge for transition to a sustainable Europe, (SOER)., 2019. doi: 10.2800/9674. 75SLU Artdatabanken, , W. m.fl., (red.) 2020, Tillstånd och trender för arter och deras livsmiljöer – rödlistade arter i , SLU Artdatabanken rapporterar 24, . 76SLU ArtDatabanken, Rödlistade arter i , . Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald •Skog är en viktig livsmiljö för 2 050 (1 825) av de rödlistade arterna. Av dessa är: •999 (904) hotade i strikt bemärkelse (VU, EN eller CR) •759 (686) nära hotade (NT) •68 (68) nationellt utdöda (RE). •Av de 2 050 arterna som har skogen som en viktig livsmiljö har 224 (167) inte kunnat kategoriseras på grund av kunskapsbrist (DD). Sammanfattningsvis framgår av SLU Artdatabankens bedömning att antalet arter som har skogen som en viktig livsmiljö och som bedöms vara hotade har ökat från 904 till 999 . Det mot- svarar en ökning med . Vissa av förändringarna i kate- gorisering beror på ökad kunskap och vissa på reella förändringar i hotstatus. Mål om att förhindra hot mot arter och att uppnå en gynnsam bevarandestatus för arter finns i preciseringarna till miljökvalitets- målen Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv. I preciseringen till miljökvalitetsmålet Levande skogar anges att ”Hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla skogar”. I preciseringen till miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv anges ”Bevarandestatusen för i naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer.” skriver i den årliga uppföljningen av miljö- målen 202077: Förlusten av biologisk mångfald har inte bromsats upp. Många arter och naturtyper riskerar att försvinna och ekosystem att utarmas. Större hän- syn behöver tas när naturresurserna nyttjas, likaså behövs ett ökat skydd och bättre skötsel av naturmiljöer. avverkas stora arealer skog med höga naturvärden i stället för att skyddas och odlingslandskapets ängs och betesmarker växer igen.