sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Detta förutsätter att antagningen verkligen är strategisäker, det vill säga att det inte finns några fördelar för vårdnadshavarna att avvika från sin sanna preferensordning. Detta innebär i sin tur att det inte ska finnas några begränsningar på antalet skolor som kan anges. Informationen ska omfatta vilka urvalsgrunder som tillämpas på respektive skolenhet och i vilken ordning urvalsgrunderna tillämpas. Om verksamhetsmässigt samband eller skolspår används som urvals- grunder (se nästa kapitel) ska det tydligt framgå vilka skolor som om- fattas. Om särskilt färdighetsprov används som villkor för antagning eller grund för urval ska detta tydligt framgå, liksom hur eleven kan an- mäla sig till färdighetsprovet (färdighetsprov diskuteras i utredningens nästa kapitel). Information ska också ges om respektive kommuns principer för skolskjuts samt vilka möjligheter till skolbyte som finns. har ett uppdrag att hålla uppgifter om skolenheter tillgängliga för allmänheten i ett nationellt informationssystem. Infor- mationen ska göra det möjligt att jämföra olika skolenheter. Skol- verket har för detta uppdrag skapat informationssystemet ”Utbild- ningsguiden” genom vilket vårdnadshavare kan få information om olika skolor. Utbildningsguiden innehåller uppgifter på skolenhets- nivå om bl.a. antalet elever per lärare, andelen legitimerade lärare, tillgång till speciallärare eller specialpedagog. Förutom dessa mått på skolans resurser redovisas genomsnittsresultat på nationella ämnes- prov, andel elever i årskurs 6 och 9 som når kraven för godkända betyg i alla ämnen samt betygsgenomsnitt för årskurs 9.112 Dessa uppgifter bör utgöra en del av den information som vård- nadshavare får via skolvalssystemet. Även information om tillgången till skolhälsovård, skolbibliotek, gymnastiksal, skolmatsal samt ut- rymme för hemkunskap och slöjd kan vara relevant för vårdnads- havarna att enkelt kunna ta del av inför skolvalet. Utformningen av denna information måste dock vara jämförbar och utredningen kan inte avgöra i vilken utsträckning denna information går att stan- dardisera i tillräckligt hög grad för att vara användbar. För vårdnads- havarna kan dock denna typ av information vara central och Skol- verket bör därför undersöka möjligheterna att redovisa den på ett lättillgängligt sätt. Utredningen har övervägt om ett s.k. value-added-mått, även kallat mervärdesmått, bör tas fram och presenteras i samband med skolvalet. Syftet med mervärdesmått är att med olika statistiska modeller isolera skolans bidrag till kunskapsresultaten genom att justera för skolans elevsammansättning och skulle därmed kunna vara ett mer rättvisande mått av skolans kvalitet än t.ex. betyg eller provresultat. Mervärdesmått har dock flera problem, i avsnitt 5.4.3 finns en mer utförlig diskussion om dessa. De tenderar t.ex. att vara relativt instabila , inte helt jämförbara för olika kunskaps- mått och inte heller helt jämförbara för olika elevgrupper. 112Förordning (2015:195) om ett nationellt informationssystem. kommer den bristande tillförlitligheten i olika resultatmått i svensk skola. Det finns också forskning som övertygande visar att skol- kvalitet är ett mångfacetterat begrepp som bara delvis låter sig fångas med mått baserade på kunskapsmätningar. Utredningen menar där- för att framtagandet av särskilda mervärdesmått ur just skolvals- hänseende är av relativt begränsat värde.113 är utredningen av uppfattningen att mått på undervisningskvalitet bör ta hänsyn till skillnader i elevunderlag och att sådana mått bör redovisas inom ramen för skolvalet. En sådan redovisning bör dock ske med hjälp av relativt breda kategorier som t.ex. långt under medel, under medel, medel, över medel och långt över medel. bör avgöra vilken detaljnivå som är lämplig för dessa kvalitetsmått. Baserat på internationella erfarenheter kan det också finnas skäl att överväga om Skolinspektionens utvärderingar kan ligga till grund för kvalitetsinformation i skolvalet. Detta kräver dock bl.a. att resul- taten från inspektionerna redovisas på annat sätt än . Skolinspek- tionen genomför också enkäter bland elever och vårdnadshavare och som ingår i Utbildningsguiden. bör avgöra om den information som dessa enkäter förmedlar är av sådan kvalitet att den bör vara del av informationen i samband med skolvalet. I vissa kommuner, framför allt glesbygdskommuner, finns få alternativa skolor. Vilken informationsinsats som krävs behöver där- för anpassas till olika delar av landet. Dock är utredningens bedöm- ning att även vårdnadshavare som är bosatta i glesbygd ska ansöka om skolplacering via regionalt och därigenom också bli informerad om den lokala skolan. Den information som bör finnas tillgänglig inom ramen för skol- valsverktyget är således relativt omfattande. Det finns därför en bety- dande risk att informationen blir för omfattande för att vara tydlig och lättillgänglig. Utredningen anser därför att löpande bör följa och utvärdera arbetet kring informationsmängder och hur informationen lämpligast presenteras. Det kan också finnas skäl att bedriva viss försöksverksamhet t.ex. genom att testa olika modeller. 113Det diskuteras ibland om förändringar av det nationella provsystemet är påkallade av just detta skäl. Utredningen menar att så inte är fallet. Däremot bör råpoängen på de nationella prov som ändå ges i årskurs 3, 6 och 9 samlas in på ett sätt som möjliggör fortsatt arbete med mervärdesmått. På motsvarande sätt diskuteras om nationella prov bör införas tidigare än i årskurs 3 för att inte mått för lågstadiet endast ska baseras på en socioekonomisk justering. Utredningen bedömer dock att detta inte är en betydande brist och att det ur denna synvinkel inte är motiverat att införa ännu tidigare nationella prov. Det kan finnas skäl att införa tidiga prov av exempelvis diagnostiska skäl. övergripande ansvar att samverka med skolhuvudmän samt att analysera och informera huvudmän om det prognosticerade behovet av skolplatser Ett gemensamt skolvalssystem öppnar möjligheter att utvärdera skolvalets konsekvenser och möjliggör för detaljerade prognoser om hur skolornas elevunderlag kommer att förändras i framtida års- kullar. Det blir också möjligt att på förhand utvärdera hur alternativa urvalsregler samt förändringar i skolkapacitet och demografi kom- mer att påverka olika skolor. Genom att kombinera demografiska data med skolvalsmönster kan dessa prognoser bli mer tillförlitliga än de som genomförs. Detta kan minska den osäkerhet som skolorna möter avseende elevunderlagets utveckling vilket underlättar planeringen. En viktig anledning till att prognoserna blir mer tillförlitliga är att den information som genereras av ett strategisäkert system som om- fattar samtliga skolor i regionen är tillförlitlig. Genom att kunskap finns om vilka urvalsgrunder och kapaciteter samtliga huvudmän av- ser använda går det att få en helhetsbild av hur sökmönstren förvän- tas se ut . Det går även att ta fram prognoser för hur ändrade urvalsgrunder, etableringar av nya skolor, stängningar av existerande skolor och andra förändringar påverkar samtliga skolor i regionen. Prognoserna kräver den information som skolvalsmyn- digheten, dvs. , samlar in varför det är naturligt att denna även utför prognoser under olika scenarier. Eftersom det trots detta är huvudmännen som ansvarar för dimensioneringen av verksam- heten är det viktigt att huvudmännen kan vända sig till för prognosstöd. Om lägeskommunen ska ansvara för skolvalssystemet Utredningen föreslår att ska ansvara för det gemensamma skolvalssystemet. Ett alternativt förslag som utredningen noga över- vägt är att låta lägeskommunen ansvara för systemet. Att låta läges- kommunen hantera skolvalstjänsten hade inneburit ett mindre in- grepp i det kommunala självstyret och kan därför vara en attraktiv väg att gå. Många kommuner har också redan fungerande system för gemensam antagning varför implementeringen skulle kunna under- lättas. Att integrera de fristående skolorna i de kommunala systemen vore fullt möjligt och det finns kommuner där detta sker. Utredningen menar också att ett gemensamt skolval under kommu- nalt ansvar vore att föredra jämfört med nu gällande ordning. Om kommunerna skulle bära ansvaret behöver dock vissa frågor särskilt uppmärksammas och justeringar av förslaget göras. En tydlig slutsats från forskningen är att en decentraliserad lös- ning där huvudmännen själva bestämmer om deras skolor ska delta i det gemensamma skolvalet tenderar att bli mer segregerande än ett mer centraliserat skolval som administreras på en regional nivå.114 Det är därför, enligt utredningens bedömning, viktigt att det regleras att alla huvudmän ska vara med även om skolvalssystemet hanteras av kommunerna. Det är också viktigt att en sådan lösning innebär att skolvalsperioden regleras nationellt och på det sätt som beskrivs ovan för att öka möjligheterna att koordinera antagningen av elever som söker skolor över kommungränserna. En viktig uppgift för i det gemensamma skolvalet är att granska och godkänna urvalsgrunder. Denna föreslagna process garanterar likvärdighet och transparens vid urvalet till landets skolor. Med en lösning bör det vara kommunerna som axlar den rollen, vilket inte garanterar likvärdighet vid tillämpningen. I en ord- ning där lägeskommunerna ska hantera skolvalet bör det därför över- vägas om vårdnadshavare ska kunna överklaga skolplaceringsbeslut. En av utredningens utgångspunkter är att kommunala och enskilda huvudmän så långt som möjligt ska hanteras likvärdigt. I en ordning där enskilda skolplaceringar ska kunna överklagas av vårdnadshavare bör därför även skolplaceringar vid fristående skolor kunna överklagas. Utredningen lämnar i nästkommande kapitel ett antal förslag på förändrade urvalsregler för såväl kommunala som fristående skolor. Utredningens bedömning är att dessa kommer att leda till bl.a. ett tydligare regelverk för huvudmän och för vårdnadshavare ett lik- värdigt skolval där platserna vid landets skolor inte är tagna i förväg. Dessa positiva effekter bedöms gälla även vid en hanter- ing av skolvalet. I en ordning där lägeskommunen ansvarar för det gemensamma skolvalet går det emellertid att med fog ifrågasätta om urvalsgrunden kvot kan användas givet att ingen statlig förhands- granskning av kvotens utformning kommer att ske. 114Wilson, D. och G. (2019); Pathak (2016); , C. och G. Glass (2009). 5.7.4Uppgift om dimensionering och urvalsgrunder Utredningens förslag: Huvudmän för skolenhet med förskole- klass, grundskola och grundsärskola ska till ange hur många elever de kan ta emot vid varje skolenhet i förskole- klass samt i respektive årskurs i grundskola och grundsärskola. Kommunala huvudmän ska ange hur skolplaceringsregeln rim- lig närhet ska tillämpas i kommunen. Samtliga huvudmän ska ange vilka urvalsgrunder som ska gälla för varje skolenhet i förskoleklass och respektive årskurs i grund- skola och grundsärskola. Flera urvalsgrunder ska kunna användas i ett och samma urval. Om fler än en urvalsgrund används ska huvudmannen ange i vilken omfattning de tillämpas och hur de förhåller sig till varandra. ska godkänna utformningen av de urvals- grunder som huvudmän väljer att använda sig av. Ett sådant beslut ska gälla . Om inte tillräckligt antal elever kan placeras enligt de urvals- grunder som godkänt ska övriga platser tilldelas elever enligt urvalsgrunden lika möjligheter. Utredningens bedömning: ska fortsatt besluta om en huvudman får använda färdighetsprov som villkor för antagning eller grund för urval till en viss skolenhet eller elev- grupp från och med årskurs 4. Det system för ett gemensamt skolval som utredningen föreslår ska omfatta alla skolor, oavsett huvudman. För att ska kunna genomföra de skolplaceringar som utredningen förslår behöver myn- digheten ha tillgång till den information som processen kräver. Detta innebär att huvudmän inför skolvalsperioden ska anmäla till Skol- verket regionalt dels hur många skolplatser de har, dels vilka urvals- grunder som gäller vid respektive skolenhet. Uppgift om kapacitet ska lämnas till För att ett effektivt skolval ska kunna göras krävs att i förväg vet hur många platser varje huvudman kan erbjuda vid varje skolenhet. Detta är uppgifter som huvudmän behöver ta fram . Den skillnad som följer av förslaget är att kapaciteten måste anmälas till och att huvudmän, möjligtvis i högre utsträck- ning än , måste hålla sig till angiven kapacitet. Utredningen be- dömer att det dock måste finnas en fortsatt möjlighet till justeringar av den angivna kapaciteten så att klasstorlekarna blir rimliga på samt- liga skolor och verksamheten kan bedrivas på ett sätt som är lämpligt både ur ett undervisnings- och ur ett resurstilldelningsperspektiv. Under antagningens gång kommer vissa skolenheters kapaciteter behöva anpassas och enskilda elevplaceringar kan i vissa fall behöva diskuteras. regionalt ska ha ett särskilt ansvar att informera huvud- männen om antagningens preliminära utfall innan vårdnadshavarna informeras om den slutliga skolplaceringen. Om betydligt fler plat- ser än behövligt anmälts informeras huvudmännen om detta. Detta för att kunna justera så att inte flera skolor står med halvtomma klasser utan att vissa skolor i stället får fulla klasser medan andra skolor avstår från att ta emot elever. Om färre platser än behövligt anmälts ansvarar regionalt för att informera samtliga huvudmän om detta. Efter att ha nåtts av informationen har huvud- männen möjlighet att anpassa kapaciteten varpå en ny preliminär placering genomförs. Efter vidare sammanställning informeras kom- munala huvudmän särskilt om läget. Det är kommunens ansvar att inför den slutliga placeringen säkerställa att skolplikten kan full- följas. De kommunala skolorna behöver ha en flexibilitet som möj- liggör snabba omställningar utifrån oförutsedda händelser så som exempelvis kraftig inflyttning. Även i ett system med gemensamt skolval ligger skolpliktsansvaret på kommunen som de enskilda huvudmännen själva beslutar som sin dimensionering. är det inget som hindrar en enskild huvudman att an- passa antalet platser under processens gång och det ska noteras att den flexibilitet som fristående skolor åtnjuter kräver att de kom- munala huvudmännen har en beredskap att anpassa sin organisation därefter. Denna skillnad i ansvar ligger bakom de förändrade finan- sieringsvillkor som utredningen föreslår i kapitel 10. placeringar med tillhörande överplaceringar och överkapacitet und- viks leder dock ett gemensamt skolval till minskad total osäkerhet för skolorna och en ökad effektivitet. Det är också möjligt för huvudmän och skolor att i samarbete anpassa sina kapaciteter under antagningens gång. Kommuner har möjlighet, och i vissa fall en skyldighet, att ta emot elever från andra kommuner. Detta skriver utredningen om i nästkommande kapitel. I samband med att huvudmännen uppger kapacitet till bör kommuner även uppge i vilken omfatt- ning elever folkbokförda i andra kommuner kan tas emot i kom- munens skolor. Kommunala huvudmän ska fortsatt garantera elever en skolplacering i närhet till hemmet. Som utredningen visar i nästföljande kapitel använder kommuner olika metoder för att garantera en skolplacering i närhet till hemmet. Utredningen menar att det fortsättningsvis bör vara så att varje huvudman ska få avgöra hur denna rätt garanteras (se kapitel 6). Kommunala huvudmän ska emellertid an- mäla till hur rimlig närhet ska tillämpas i kommunen. Detta är viktigt, eftersom det är myndigheten som ska placera eleverna efter dessa principer. ska dock inte formellt pröva en kommuns princip för att garantera elever en skolplacering i närhet till hemmet, vilket däremot gäller för urvalsgrunderna. Det är viktigt att huvudmän fortsatt får välja vilka urvalsgrunder som ska tillämpas vid en situation där det är fler elever som vill ha placering vid en skolenhet än det finns platser. Utredningen föreslår i nästkommande kapitel vilka urvalsgrunder som huvudmän ska kunna använda för att prioritera elever. Huvudmännen ska anmäla till vilka urvalsgrunder som ska gälla vid respektive skol- enhet samt hur stor andel av eleverna som ska omfattas av respektive urvalsgrund. Flera urvalsgrunder ska kunna användas i ett och samma urval och olika urvalsgrunder kan gälla vid olika skolenheter. Om fler än en urvalsgrund används ska huvudmannen ange i vilken rang- ordning de ska användas. ska kunna underkänna en huvud- mans urvalsgrund om den strider mot författning. fallet om en huvudman exempelvis anmäler en urvalsgrund som inte är tillåten. Skollagens nuvarande reglering saknar urvalsregler för kom- munala skolor. I stället anges att vårdnadshavarnas önskemål ska vara styrande vid skolplaceringar, så länge dessa önskemål inte med- för att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts.115 Utöver dessa två principer för skolpla- ceringar ska urvalsförfarandet vara objektivt, sakligt och icke-diskri- minerande.116 Någon granskning av hur kommunala huvudmän gör sina skolplaceringar görs inte per automatik utan det är först om och när vårdnadshavare överklagar skolplaceringsbeslut som den kom- munala huvudmannens urvalsprinciper och hur dessa står i överens- stämmelse med gällande lagstiftning och principer för urvalsför- farande granskas. För fristående skolor gäller att de, med undantag för vissa spe- ciellt anpassade utbildningar, ska vara öppna för alla elever som har rätt till utbildning i förskoleklassen, och grundsär- skolan. Endast sådana urvalsgrunder som står i överensstämmelse med denna öppenhetsprincip och som god- känner får användas.117 Skolinspektionen godkänner urvalsgrunder i samband med tillståndsprövningen. En enskild huvudman får där- emot göra förändringar i sina urvalsgrunder utan att detta måste an- mälas till Skolinspektionen. Hur urvalsgrunderna tillämpas granskas inte och eftersom sådana beslut inte går att överklaga överprövas de inte heller. Ovan sagda innebär att varken kommunala eller enskilda huvud- mäns urvalsförfarande granskas innan elever placeras respektive mot- tas vid skolenheter. Genom utredningens förslag kommer en gransk- ning av urvalsgrunderna att göras innan skolplaceringarna sker, vilket torde vara mer ändamålsenligt än dagens ordning där skol- placeringar vid kommunala skolenheter kan överprövas först när pla- ceringen ägt rum. Genom nu föreslagen ordning kommer också samtliga huvud- mäns anmälda urvalsgrunder och dess giltighet granskas på förhand. Utredningens bedömning är att detta innebär en ökad rättssäkerhet för vårdnadshavare och elever. 1159 kap. 15 §, 10 kap. 30 § samt 11 kap. 29 § skollagen. 116HFD 2015 ref. 50 och Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2016:45. 1179 kap. 17–18 §§, 10 kap. 35–36 §§ samt 11 kap. 34–35 §§ skollagen. Som konsekvens av detta förslag kommer Skolinspektionen inte längre ha i uppgift att i samband med tillståndsprövning respektive till- syn ta ställning till de urvalsgrunder som huvudmannen för skolenheten har valt och hur dessa förhåller sig till skollagens krav på öppenhet. Ytterligare en konsekvens av förslaget är att enskilda huvudmäns urvalsgrunder genom hantering kommer att omfattas av offentlighetsprincipen, vilket innebär en ökad insyn i och kunskap om enskilda huvudmäns urvalsgrunder, något som är be- gränsat, se nästföljande kapitel. Utredningen föreslår att beslut ska gälla . Detta innebär att skolplaceringar och urval får ske enligt de urvals- grunder som myndigheten godkänt. Ett eventuellt överklagande kommer således inte att hindra arbete med att placera elever enligt godkända urvalsgrunder. Om inte tillräckligt antal elever kan placeras enligt de urvalsgrunder som godkänt ska övriga platser tilldelas elever enligt urvalsgrunden lika möjligheter (se näst- följande kapitel). Att ska godkänna de urvalsgrunder som huvudmän använder sig av är ett ingrepp i det kommunala självstyret. Utred- ningen kan dock konstatera att den prövning som myndigheten härvid företar är densamma som företas när ett kommunalt skolpla- ceringsbeslut överprövas av eller förvaltningsdomstol (se mer under avsnitt 5.7.6), dvs. att principerna för skolplacering sker på ett rättssäkert sätt. Skolinspektionen har i uppgift att besluta om en huvudman får använda färdighetsprov som villkor för antagning eller grund för urval till en viss skolenhet eller elevgrupp från och med årskurs 4.118 Detta ansvar ska fortsatt åligga Skolinspektionen. De huvudmän som tillämpar färdighetsprov som villkor för antagning eller grund för urval vid en eller flera av sina skolenheter ska dock anmäla detta till . Särskilt om själva processen Utredningen lämnar inte detaljerade förslag på hur själva skolvals- processen ska gå till. Detta bör utformas när väl regleringen är på plats och med inflytande av regionalt samt i samverkan 1189 kap. 25–26 §§ skolförordningen. med kommuner och enskilda huvudmän. Här lämnas endast mer övergripande bedömningar i frågan. Utredningen bedömer att en större arbetsinsats kommer att krä- vas av såväl som huvudmännen när det gemensamma skolvalssystemet ska sjösättas. ska enligt utredningens förslag godkänna de urvalsgrunder som huvudmän väljer att tillämpa vid urval till sina skolenheter. När urvalsgrunderna godkänts kan urval ske i enlighet med dem. behöver inte företa en for- mell prövning av huvudmäns godkända urvals- grunder utan det är endast de huvudmän som vill ändra urvalsgrun- der som behöver ansöka om detta och få det godkänt av . Enligt utredningens bedömning kommer endast ett begränsat antal huvudmän ändra urvalsgrunder, vilket innebär att arbetets omfattning därmed begränsas. Inför det första gemensamma skol- valet behöver arbetet därför startas innan. Därefter bör han- teringen kunna ske löpande enligt en skolvalsprocess som i stora drag ser ut som följer: Huvudmän bör i samband med höstterminsstart ange hur många platser de har vid respektive skolenhet till kommande läsår. De ska ange vilka urvalsgrunder de avser tillämpa vid respektive skolenhet. regionalt ska därefter hantera och de anmälda urvals- grunderna. När urvalsgrunderna är godkända ska en första infor- mationsomgång till vårdnadshavarna ske. Vårdnadshavare ska här- igenom ges information dels om hur skolvalet praktiskt går till, dels information om olika skolenheter. Det ska också informeras om vilka skolor som använder färdighetsprov som villkor för antagning eller grund för urval och hur anmälan till ett sådant färdighetsprov går till. Urvalsgrunderna ska vara klara för att hanteras i systemet innan skolvalet öppnas för vårdnadshavarna i början av vårterminen. Det är viktigt att resultaten av färdighetsprov kan rapporteras in till innan första omgången med preliminära placeringar görs. Efter att skolvalet stängt ska preliminära skolplaceringar göras, resul- tat meddelas huvudmännen och en första omgång justeringar ska möjliggöras fram till mitten av vårterminen. Därefter görs ytterligare en preliminär placering och de kommunala huvudmännen ges möj- lighet att justera sin kapacitet. Slutlig placering ska vara klar varpå skolplaceringar meddelas vårdnadshavarna. tillkommer efter den slutliga placeringen ska anmäla det till Skol- verket regionalt och beredas plats enligt givna urvalsgrunder, med kommunen som garant för att rimlig närhet säkerställs. För att säker- ställa rimlig närhet kan det krävas att kommunala huvudmän tvingas till ett överintag av sent tillkomna elever. Inom de delar av såväl statlig som som han- terar ett mycket stort antal ärenden har automatisering av beslut kommit att bli en allt vanligare företeelse. Med automatiserat beslut avses beslut som fattas maskinellt utan att någon enskild be- fattningshavare på myndigheten tar någon aktiv del i själva besluts- fattandet i det enskilda fallet.119 Enligt förvaltningslagen kan beslut fattas automatiserat utan att det behövs reglering i en specialförfatt- ning för att en myndighet ska kunna använda denna beslutsform.120