sou · H8B313 · 2020-03-05 00:00:00 — Det kan konstateras att höga krav bör kunna ställas på en näringsidkare att sätta sig in i de regelverk som omfattar den näringsverksamhet som avses. 7.2.3Straffbestämmelser med en fullständig brottsbeskrivning Utredningens bedömning: I första hand bör övervägas om straff- bestämmelserna kan utformas med en fullständig brottsbeskriv- ning. Skäl för bedömningen: I anges normalt de straffbara handlingarna i en brottsbeskrivning, som sedermera ska spegla de om- ständigheter (rättsfakta) som åklagare lägger till grund för åtal om överträdelse av samma bestämmelser. Även när det gäller special- straffrätten där de handlingsdirigerande reglerna finns på andra håll än i själva straffbestämmelsen är det en möjlig utform- ning att konstruera en brottsbeskrivning som avser att täcka in hela eller delar av det straffbara området. Sådana bestämmelser med materiellt innehåll ur finns bland annat i livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, djurskyddslagen (2018:1192), och lagen (2000:1225) om straff för smuggling10 samt inom svensk rätt i lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, narkotikastrafflagen (1968:64), skatte- brottslagen (1971:69) och lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. En brottsbeskrivning har fördelen att det redan av straffbestäm- melsen framgår vilka gärningar som är straffbara. De omkringlig- gande handlingsnormernas lydelse kan vid behov kontrolleras i de EU-förordningar som lagen kompletterar. När det omkringliggande regelverket är omfattande innebär det också att själva lagen inte tyngs av omfattande hänvisningar, vilket inte minst kan vara fallet inom vissa områden som regleras av EU. Straffbestämmelser som innehåller brottsbeskrivningar är dessutom mindre känsliga för för- ändringar på andra håll i regelverket. Ytterligare en fördel med brotts- beskrivningar är att det, i vart fall om beskrivningen är tillräckligt tydlig, står klart för lagstiftaren vid beslutstillfället vilka gärningar som kan komma att omfattas. Som skäl mot att kriminalisera vissa gärningar genom att ange dem i brottsbeskrivningar, har anförts att de riskerar att bli alltför vaga och att det straffbara området således blir alltför vidsträckt för att det ska vara godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt. En straff- bestämmelse som innehåller en brottsbeskrivning måste därför ut- formas så att den är klart avgränsad och tydlig. En straffbestämmelse måste avgränsas på ett sätt som gör att den faktiskt omfattar alla de gärningar som avses att kriminaliseras, men exkluderar sådant som inte bör vara straffbart. Straff- bestämmelsens ordalydelse utgör den viktigaste avgränsningen och 10Beträffande smugglingslagens koppling till , se avsnitt 4.4.4. är den yttersta ramen för hur straffbestämmelsen kan tolkas.11 Om- fattas ett beteende inte av ordalydelsen utan att en domstol måste närma sig vad som skulle kunna betraktas som analogitolkning, saknar det betydelse hur tydlig lagstiftaren än har varit i förarbetsuttalanden. Med hänvisning till vad som framkommit ovan bedömer utred- ningen att det i ett lagstiftningsärende i första hand bör övervägas om straffbestämmelser som kriminaliserar överträdelser av EU-förord- ningar kan utformas med fullständiga brottsbeskrivningar. För att kunna komma åt straffvärda beteenden krävs nämligen att sådana straffbestämmelser kan tillämpas med viss flexibilitet utan att kraven på rättssäkerhet åsidosätts. En väl avvägd brottsbeskrivning kan dess- utom omfatta inte bara enstaka gärningar som ger upphov till allvar- liga effekter, utan att även gärningar som innebär att det finns många små brister i regelefterlevnad som tillsammans riskerar att få allvarliga konsekvenser kan straffas på ett adekvat sätt. En tydligt utformad brottsbeskrivning som täcker in oförutsedda variationer av ageran- den som kan få allvarliga konsekvenser hindrar att sådana gärningar faller utanför bestämmelsen även om överträdelsernas karaktär skulle komma att förändras över tid.12 En tydligt formulerad brottsbeskrivning innebär dessutom att straffbestämmelsen i sig själv närmare vägleder den enskilde i sitt handlande jämfört med en bestämmelse bestående av förbud mot att bryta mot en lista med uppräknade förordningsbestämmelser. När grundregelverket, dvs. utfyllnadsnormerna, är omfattande eller kom- plext är det inte självklart att en hänvisning i lagen till en handlings- regel framstår som tillräckligt tydlig för den enskilde för att påverka dennes handlande. Detta får särskilt stor betydelse vid generellt av- fattade EU-rättsliga regler varvid en hänvisning till en viss bestäm- melse inte nödvändigtvis bidrar till något närmare förtydligande. Om straffbestämmelserna beskriver vilka gärningar som omfattas får den som har att följa bestämmelsen närmare insikt i vad som är straffbelagt, även om också straffbestämmelser med brottsbeskriv- ningar naturligtvis måste läsas tillsammans med det övriga grund- regelverket (dvs. EU-förordningarna) för full förståelse för vilka gärningar som utgör straffbara överträdelser. Högsta domstolens uttalanden om betydelsen av straffbestämmelsers ordalydelse i NJA 2016 s. 3. 2017/18:165 s. 35. Även om det är att föredra är det naturligtvis inte givet att det ens är möjligt att inordna alla överträdelser av EU-förordningar som ska sanktioneras straffrättsligt under brottsbeskrivningar. Svårigheter kan särskilt förekomma avseende överträdelser som uteslutande ska straffas på bötesnivå eftersom sådana regelverk har visat sig ofta vara både omfattande och komplexa och därmed är särskilt svåra att ut- tömmande beskriva i en brottsbeskrivning. Antalet förordnings- överträdelser som bör kunna bestraffas med fängelse är emellertid enligt utredningen i allmänhet inte fler eller mer svårdefinierade än att sådana gärningar normalt bör kunna urskiljas och beskrivas till- fredsställande i en brottsbeskrivning. Utredningen förespråkar där- för att lagstiftaren i framtida lagstiftningsärenden i första hand över- väger möjligheten att skapa brottsbeskrivningar för överträdelser av alla förordningsbestämmelser som omfattas av den åsyftade krimi- naliseringen och om detta inte bedöms vara möjligt, ange över- trädelser som ska kunna bestraffas med fängelse i brottsbeskriv- ningar, dvs. en straffskala som omfattar böter till fängelse . Om det anses inte vara möjligt att även inordna alla överträdelser på bötesnivå under brottsbeskrivningar kan dessa överträdelser, när de överträdelser som bör kunna föranleda fängelse tydligt har angetts i brottsbeskrivningar, omfattas av en särskild straffbestämmelse utfor- mad med blankettstraffbud. Det kan emellertid uppstå situationer när det inte är möjligt eller lämpligt att använda sig av brottsbeskrivningar, ens på fängelsenivå. För det fall lagstiftaren väljer att använda sig av annan lagstiftnings- teknik än brottsbeskrivningar – i synnerhet för brottslighet på fäng- elsenivå – bör skälen för ett sådant ställningstagande framgå av lagens förarbeten. Skäl för att välja annan lagstiftningsteknik kan exempelvis vara att de EU-rättsliga normerna är omfattande och dessutom detal- jerade och specifika. Det kan i sådana situationer vara svårt att utforma en brottsbeskrivning som täcker alla otillåtna förfaranden och sam- tidigt exkluderar alla tillåtna förfaranden. Brottsbeskrivning i kombination med uppräkning av straffbara överträdelser En inledande brottsbeskrivning kan åtföljas av en uppräkning av artik- lar i EU-förordningar mot vilka överträdelser är straffbara. Brottet miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § är konstruerat på detta sätt. Paragrafens första stycke är konstruerat som en full- ständig brottsbeskrivning med krav på uppsåt eller grov oaktsamhet samt att gärningen har orsakat eller riskerat att orsaka skada på män- niskors hälsa eller miljön. I paragrafens andra stycke finns en upp- räkning av hänvisningar till bestämmelser, såväl nationella som EU- rättsliga, som det är straffbart att överträda. För ansvar enligt andra stycket är det tillräckligt med oaktsamhet av normalgraden och det krävs inte att gärningen orsakat eller riskerat att orsaka skada i det enskilda fallet. Fördelen med den utformningen är att man uppnår fördelarna med en heltäckande brottsbeskrivning som det också kan sägas vara tydligt vilka överträdelser som i alla hänseenden är straffbara. Emellertid föreligger nackdelarna med en omfattande punktlista på det sätt som beskrivits ovan alltjämt och Lagrådets kritik som redovisats i avsnitt 6.5.2 tog sikte på bestämmelser utfor- made på detta sätt. I samband med det som återgetts ovan uttalade Lagrådet om 3 § följande13: Det är också uppenbart att även om det inte direkt hänvisades till regler- ingen i EU-förordningarna i de svenska straffbestämmelserna skulle den regleringen ofta vara av avgörande betydelse för bedömningen av erfor- derlig aktsamhetsstandard och att medvetna överträdelser av förord- ningarnas bestämmelser i allmänhet skulle uppfattas som ett starkt indi- cium på uppsåt också i förhållande till den effekt eller fara som en tillämpning av bestämmelserna förutsätter. Den särskilda straffsanktioneringen av överträdelser av förordning- arnas handlingsregler har därför främst självständig betydelse i för- hållande till sådana förfaranden som generellt sett, eller i det enskilda fallet, inte är förenade med någon sådan fara som krävs för ansvar enligt 29 kap. 1 § eller 29 kap. 3 § första stycket. I förhållande till 29 kap. 3 § första stycket tillkommer den omständigheten att det för ansvar enligt andra stycket inte krävs grov oaktsamhet. Lagrådets uttalande har uppfattats så att behovet av en lista inte nöd- vändigtvis finns när bestämmelserna i listan kan vägas in vid bedöm- ningen av om en överträdelse i enlighet med den allmänt utformade brottsbeskrivningen har skett.14 Regeringen anförde i prop. 2017/18:165 (s. 34) att en kombina- tion av brottsbeskrivning och uppräkning av straffbara överträdelser har fördelarna med en heltäckande brottsbeskrivning som 13Protokoll från Lagrådets sammanträde , prop. 2011/12:59 s. 70. 14Se t.ex. Ds 2017:5 s. 96. det också tydliggörs vilka överträdelser som i alla hänseenden är straff- bara. Emellertid gör sig de nackdelar med en lista som beskrivits ovan gällande även då en lista kombineras med en brottsbeskrivning. Enligt regeringen kan det också ifrågasättas om det finns behov av en upp- räkning vid sidan av en brottsbeskrivning som är klart och tydligt utformad. När en brottsbeskrivning kombineras med en lista med hänvis- ningar till EU-rättsliga normer finns även risk för att det skapas en osäkerhet om brottsbeskrivningens innebörd. Det kan vara svårt att uttolka om punktlistan tillkommit för att komplettera med gär- ningar som inte omfattas av brottsbeskrivningen, dvs. att brotts- beskrivningen inte är fullständig, eller i andra syften. Utredningen bedömer att det finns anledning att vara restriktiv med att utforma straffbestämmelserna på så sätt att en brottsbe- skrivning kompletteras med en lista med hänvisningar till vissa be- stämmelser i EU-förordningar i sådana fall där de gärningar som omfattas av brottsbeskrivningen och de som omfattas av listan med hänvisningar delvis riskerar att överlappa och omfattas av samma straffskala. 7.2.4Öppna och dynamiska blankettstraffbud Utredningens bedömning: För det fall det inte anses möjligt eller lämpligt att utforma straffbestämmelser med brottsbeskriv- ning, bör i andra hand övervägas en utformning med blankett- straffbud i vilka som huvudregel hänvisas till de EU-förordningar (öppna blankettstraffbud) där de normer som straffbeläggs finns. Hänvisningarna bör normalt inte göras till en viss lydelse av EU- förordningarna, utan en s.k. dynamisk hänvisning bör övervägas. Om det finns behov för det bör blankettstraffbud förses med en ram av begränsande rekvisit. Skäl för bedömningen: Som framgår ovan förordar utredningen att straffbestämmelser som kriminaliserar överträdelser av EU-förord- ningar utformas som brottsbeskrivningar. I de fall det inte är möjligt eller lämpligt att utforma en brottsbeskrivning som täcker de gär- ningar som ska kriminaliseras bör således först i andra hand metoden med blankettstraffbud övervägas. Blankettstraffbud används för när- varande bl.a. – men inte uteslutande – för att kriminalisera överträ- delser av EU-förordningar av de mest skilda slag; alltifrån mycket omfattande till förhållandevis begränsade materiella regelverk från EU samt när straffskalan i straffbestämmelsen innehåller bara böter, men också när fängelse ingår i straffskalan. Lagstiftningstekniken har betraktats som både praktisk och effektiv och har således kom- mit att accepteras – inte minst sedan blev en del av EU med de förpliktelser som följde medlemskapet. Användandet av blankettstraffbud kan knappast undvaras för att nödvändiga straffbestämmelser ska kunna beslutas och detta på ett sätt som dessutom är praktiskt möjligt för lagstiftaren. Det bör dock vara möjligt att utifrån omständigheterna i varje enskilt lagstiftnings- ärende finna en utformning av ett blankettstraffbud som innebär en acceptabel nivå avseende såväl rättssäkerhet som effektivitet och flexi- bilitet. De överväganden som ligger bakom den valda lagstiftnings- tekniken och vilka konsekvenser vid tillämpningen som de olika alternativen får i förekommande fall bör belysas i lagstiftnings- ärendet. När straffbestämmelserna utformas som blankettstraffbud måste således ställning tas till graden av öppenhet i hänvisningarna, dvs. om hänvisningen ska ske till en viss angiven bestämmelse i en EU- förordning, till en viss EU-förordning eller om bestämmelsen ska ges en än vidare utformning t.ex. genom hänvisning till ett visst lag- stiftningsområde. Vidare bör ställning tas till om straffbestämmelsen utöver hänvisningar ska innehålla någon form av begränsande rekvi- sit (dvs. en ram) som närmare anger vilka handlingar som är straff- bara, utöver krav på uppsåt eller oaktsamhet. Slutligen måste ställ- ning tas till om hänvisningen ska avse en viss statiskt utformad lydelse av en rättsakt eller ges en dynamisk utformning. Öppen eller sluten hänvisning För det fall ett blankettstraffbud bedöms vara den bästa lösningen vid tillskapandet av en straffbestämmelse, uppstår frågan hur explicit hänvisningen till annan författning måste vara. I avsnitt 6 redovisas ett brett spektrum av öppna och slutna straffbestämmelser med och utan koppling till EU-förordningar. Obestämdhetsförbudet innebär, som närmare behandlas i avsnitt 4.3.1, att straffbestämmelser ska ges ett sådant innehåll att det blir möjligt för den enskilde att undvika att göra sig skyldig till straffbara gärningar och att påföljden vid en överträdelse i någon mån går att förutse. Rekvisiten för en straffbar gärning ska således formuleras noggrant för att säkerställa förutsebarheten vad gäller dess tillämpning, omfattning och innebörd (lex certa). Obestämd- hetsförbudet får därför betraktas som en minimiregel eftersom am- bitionen i all lagstiftning, i synnerhet inom straffrätten, måste vara att utforma så bestämda och tydliga bestämmelser som möjligt. Ju öppnare en hänvisning i ett blankettstraffbud är dess större är risken att inte kan förutse effekterna av sitt beslut om en straffbestämmelse, dvs. vilka gärningar som kan komma att omfattas. Detta är en aspekt som bör vägas in i valet av lagstiftnings- teknik och i utformningen av ett eventuellt blankettstraffbud, även om det måste antas vara ovanligt att EU-förordningar kompletteras på ett sådant sätt att helt oförutsebara gärningar kommer att omfattas. Ett sätt att rikta en straffbestämmelse till vissa specifika gärningar är att konstruera ett blankettstraffbud som består av hänvisningar till de specifika bestämmelser i som ska omfattas av straffbudet. På så sätt framgår det direkt av lagtexten vilka över- trädelser som är straffbara och det blir lättare för den enskilde att ta reda på vilka gärningar som är tillåtna respektive otillåtna, förutsatt att punktlistorna inte är så långa att de blir oöverskådliga. Straffbestämmelserna i 6.5.2 och 6.5.3 är exempel på sådan lag- stiftningsteknik.. En nackdel med att konstruera en straffbestämmelse på det här sättet är att straffbestämmelsen riskerar att bli mycket omfattande för det fall den eller de EU-förordningar som avses med kriminaliseringen innehåller ett stort antal bestämmelser. Bestämmelser med upp- räkningar riskerar även att bli inaktuella för det fall ändringar sker i EU-förordningen, även i fall där ingen materiell förändring är avsedd. Om det exempelvis uppstår ett behov av att ändra, numrera om eller föra in en ny punkt i listan på grund av att en ny bestämmelse införts i en EU-förordning, på grund av väsentligen redaktionella ändringar eller att man helt enkelt förbisett att överträdelser av be- stämmelsen kan bli så allvarliga att de bör vara straffbara, kan en an- passning till de nya förhållandena ta än vad som är önskvärt. Detta kan i sin tur leda till att åtal inte väcks vid överträdelser eller friande domar meddelas med hänvisning till bestämmelserna om villfarelse. Ur rättssäkerhetssynpunkt kan dock en viss tröghet i detta avse- ende även innebära fördelar eftersom hastigt införda eller omfat- tande förändringar i de hänvisade bestämmelserna riskerar att inte ge de myndigheter som arbetar med stöd och tillsyn erforderlig tid till förberedelser och informationsspridning om de ändrade straffbe- stämmelserna. Att specifikt ange de bestämmelser för vilka överträ- delser ska straffsanktioneras ger också lagstiftaren större möjlig- heter att aktivt ta ställning till hur överträdelserna bör sanktioneras. Det kan emellertid även innebära att lagföring inte är möjlig till dess att straffbestämmelsen uppdaterats. Ur ett genomförandeperspektiv, dvs. utifrån åtaganden i EU, kan en utformning med hänvisningar till enskilda bestämmelser i i lag leda till att det tar tid att anpassa den svenska lagstiftningen till i takt med att de förändras. Det bör även beaktas att ett slutet blankettstraffbud med sådana hänvis- ningar inte alltid innebär att bestämmelsen blir tydligare än ett öppet blankettstraffbud. En lång lista med hänvisningar till enskilda bestäm- melser i EU-förordningar bidrar då inte till ökad förutsebarhet utan riskerar till och med göra regelverket än mer svårtillgängligt. Lagrådet har framfört viss kritik mot en utformning med omfat- tande listor av hänvisningar, vilket framgår av de yttranden som återges i delar i avsnitt 6.5.2. Av utdragen framgår sammanfattnings- vis, att Lagrådet kritiserat blankettstraffbud med omfattande punkt- listor eftersom sådana bestämmelser endast antydningsvis anger vad som omfattas av kriminaliseringen eftersom en närmare förståelse ändå kräver vidare studier av de hänvisade förordningarna för att sätta reglerna i sitt sammanhang. Lagrådet påpekade även att bestäm- melserna innehöll dynamiskt utformade hänvisningar till artiklar med vidare hänvisningar till ytterligare artiklar och bilagor som ännu inte beslutats. Punktlistorna kan därtill bli mycket långa och vara komplicerade till sin uppbyggnad eller vara oklara till sin innebörd, som exempelvis reglerna om miljöfarlig kemikaliehantering. Lag- rådet har återkommit med samma kritik i senare yttranden och på- pekat att listorna återkommande fylls på med nya punkter. Ett skäl för att inte använda en öppen hänvisningsteknik kan vara att samtliga handlingsregler i en EU-förordning inte bör träffas av ett straffansvar. I sådana situationer kan ett alternativ vara att speci- fikt ange vilka artiklar som avses men även andra alternativ bör över- vägas, såsom användandet av en ram med begränsande rekvisit. I så- dana fall där en EU-förordning innehåller såväl handlingsregler vars överträdelse det är motiverat att kriminalisera som sådana där admi- nistrativa sanktioner, t.ex. sanktionsavgifter, är en tillräcklig påföljd kan situationen dock ofta lösas genom en bestämmelse om att det inte ska dömas till ansvar om gärningen kan leda till sanktionsavgift, se exempelvis 40 b § fiskelagen (1993:787) och 30 § tredje stycket livsmedelslagen (2006:804). Sammantaget bedöms i normalfallet att ett öppet blankettstraff- bud som hänvisar till specifika EU-förordningar befinner sig inom den ”acceptabla ruta” som beskrivs i avsnitt 7.2.1. Denna lösning ger, förutsatt att uppräkningen av EU-förordningar inte blir omfattande, även en önskvärd balans mellan tydlighet och effektivitet i lagstift- ningen. Mot bakgrund av vad som konstaterats i avsnitt 7.2.1 om behovet av en mer enhetlig utformning av de bestämmelser som straffbelägger överträdelser av EU-förordningar bör lagstiftaren i första hand överväga en utformning med öppna hänvisningar till de EU-förordningar som avses. Statisk eller dynamisk hänvisning När blankettstraffbud ska användas är valet mellan statiska och dyna- miska hänvisningar ett av de viktigare besluten som ska fattas. Reger- ingen har tidigare uttryckt att utrymmet för dynamiska hänvisningar är begränsat när det gäller hänvisningar till EU-förordningar. har regeringen emellertid gått mot en mera nyanserad bedömning när det gäller vilken hänvisningsteknik som bör användas, vilket lett till större utrymme för dynamiska hänvisningar.15 Som framgår av avsnitt 6.2 och 6.4 är det i nu gällande rätt endast ett förhållandevis begränsat antal straffbestämmelser som innehåller statiskt utformade hänvisningar till EU-förordningar. De mest uppenbara fördelarna med statiska hänvisningar i blan- kettstraffbud är kopplade till förutsebarhet och legalitet, vilket kan kopplas till vad som skrivs om obestämdhetsförbudet i avsnitt 4.3.1. Den som ska tillämpa bestämmelsen får genom statiska hänvisningar veta precis vilken version av en norm han eller hon ska ta del av för 15Se tidigare hänvisade prop. 2015/16:160 s. 36 f. och prop. 2015/16:161 s. 36. att förstå vilka bestämmelser som är kriminaliserade att överträda. Även intresse av att aktivt kunna ta ställning till hur över- trädelserna sanktioneras kan – särskilt i fråga om så ingripande åtgär- der för den enskilde som straff – sägas tala för användning av statiska hänvisningar. Även statiska hänvisningar kan dock leda till osäkerhet om vilket regelverk som ska tillämpas för det fall det sker ändringar i EU-för- ordningarna och den hänvisande lagtexten vid tiden för överträ- delsen ännu inte hunnit uppdateras. Det är visserligen den svenska lagstiftarens ansvar att förhålla sig och uppdatera svensk lag i takt med att förändras, men det bör även beaktas att kan förändras förhållandevis snabbt och att det skulle innebära kostsamma processer att ändra svenska lagar varje gång det sker en förändring i en EU-förordning som är kopplad till en svensk straffbestämmelse. Vidare innebär det förhållandet att svensk lag- stiftning inte hinner anpassas i takt med förändringarna i EU:s regel- verk att inte kan uppfylla sin förpliktelse att sanktionera överträdelser av relevanta bestämmelser. För det fall en straffbestämmelse ska utformas som blankett- straffbud, anser utredningen vid en samlad bedömning att fördelarna med dynamiska hänvisningar normalt överväger i ett så föränderligt regelsystem som . Den förlust i förutsebarhet som kan anses bli konsekvensen av att dynamiska hänvisningar till EU-för- ordningar används bör anses som relativt begränsad. Behovet av en ram med begränsande rekvisit I de fall behov anses föreligga att begränsa de otydligheter som kan uppkomma av en öppen och dynamisk hänvisning till en EU-för- ordning kan detta åstadkommas t.ex. genom en tillräckligt tydlig ram av kvalificerande rekvisit som begränsar det straffbara området. En sådan ram ökar möjligheten såväl för lagstiftaren som för dem lagen riktar sig till att förutse vilka handlingar som kan bestraffas och vilka som kan sanktioneras t.ex. genom administrativa sanktions- avgifter. En ram kan även vara till hjälp för de myndigheter som har att tillämpa en lag.