sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Utredningen bedömer därför att det behövs en starkare reglering av hur hemkommunerna ersättning till enskilda och kommunala huvudmän ska bestämmas. Utredningens överväganden i korthet Det finns flera möjliga vägar att stärka den kompensatoriska resurs- fördelningen. Utredningen konstaterar att riktade statsbidrag är ett synligt och på flera sätt ett direkt styrande medel. Men det finns ett antal invändningar mot de riktade statsbidragens effektivitet. För gymnasieskolans del innebär också omfördelningen som görs inom ramen för kostnadsutjämningen att det finns en risk för dubbelkom- 4Storsthlm (2020), Uppföljning av strukturtillägget 2018. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Omfördelningen i kostnadsutjämningen är dock relativt osynlig för kommunerna, och den direkta styrningen är mycket svag. Utredning har bedömt att det inte är rimligt att föreslå förändringar i kostnadsutjämningen. Den har utretts och det socioekono- miska inslaget har setts över. Hur huvudmännen fördelar och prioriterar resurser mellan sina skolenheter har förstås en avgörande betydelse. Men här pågår redan flera stödjande insatser från nationellt håll och att reglera mer i detalj hur huvudmännen ska fördela resurserna skulle också vara ett stort ingrepp i huvudmännens ansvar och det kommunala självstyret. Ju närmare verksamheten desto större behov av djupare kunskap om behov och förutsättningar eftersom man också ska avgöra hur resur- serna används på bästa sätt. Ju längre ifrån verksamheten desto mer schabloniserad kan och behöver resursfördelningen vara. Vid beslut om interkommunal ersätt- ning och bidrag till enskilda huvudmän tas det bara i viss om- fattning hänsyn till elevers olika behov och förutsättningar. Därför har utredningen valt att lämna förslag som ska garantera att hem- kommunernas finansiering beaktar att elever har olika behov och förutsättningar. 7.2.1Det ska regleras att kommuner inom gymnasieskolans samverkansområden ska betala interkommunal ersättning till varandra Utredningens förslag: Skollagens bestämmelse om interkom- munal ersättning ska förtydligas på det sättet att det regleras att även kommuner inom ett samverkansområde ska betala inter- ersättning till varandra. Interkommunala ersättningar () betalas när elever tas emot i en annan kommun eller region än den är folkbokförd i. Interkom- munala ersättningar används i praktiken både inom samverkansom- råden och för elever som kommer från en kommun utanför samver- kansområdet. I skollagen regleras bara att ska användas i det senare fallet. Vi bedömer att det i skollagen ska förtydligas att även Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan kommuner och regioner inom ett samverkansområde ska ersättas av elevens hemkommun. Det finns ingen reglering av rätt till för elever på nationella program inom samverkansområden När rätten till en gymnasieutbildning för alla ungdomar som slutfört sista årskursen i infördes i skollagen 1991 blev kom- munerna skyldiga att erbjuda sina folkbokförda ungdomar utbildning på nationella program i gymnasieskolan.5 De kunde göra det genom utbildning i egen regi eller i samverkan. Kommunerna förväntades av regeringen bilda ändamålsenliga samverkansområden som skulle ge kommunerna ett stabilt planeringsunderlag för dimen- sionering och inriktning när det gällde de nationella programmen. Samverkansavtalen väntades också lägga fast grunder för kostnads- fördelning mellan de olika kommunerna. Regeringen menade att den ekonomiska regleringen mellan kommunerna skulle vara en naturlig komponent i samverkansavtalen. Regeringen bedömde dock att er- sättningar mellan samverkande kommuner inte skulle regleras i skol- lagen. Anledningen var att regleringen förutsattes se mycket olika ut. I vissa fall väntades kommunen inte själv anordna utbildningen utan lita till grannkommunerna. I andra fall väntades kommunerna fördela program och grenar (det som benämns inriktningar) sinsemellan. Däremot infördes en reglering kring ersättningar till kommuner och landsting/regioner när eleven kommer från en kommun utanför samverkansområdet. I de fall hemkommun inte själv erbjöd program- met skulle hemkommunen vara skyldig att betala ersättning till den anordnande kommunen, såvida inte eleven tagits emot av särskilda skäl. Regleringen av rätten till ersättning för elever som kommer från en kommun utanför samverkansområdet utvecklades vidare när det infördes möjligheter till frisökning till kommunala skolor 2008.6 Det blev dock möjligt att via avtal om interkommunal ersättning komma överens om annat. 1990/91:85 Växa med kunskaper. 2006/07:71 Frisökning – ökade valmöjligheter till gymnasieskolan, m.m. Utbildningsut- skottets betänkande 2006/07: UbU15. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Mot bakgrund av att utredningen föreslår att det ska införas bestämmelser om obligatoriska samverkansavtal är det viktigt att det i skollagen regleras tydligt att hemkommunen även inom samverkans- områden ska betala interkommunala ersättningar i fråga om utbild- ning i gymnasieskolan. 7.2.2Interkommunal ersättning för gymnasieskolans elever ska, liksom bidrag till enskilda huvudmän, utgå ifrån budgeterade kostnader Utredningens förslag: Interkommunal ersättning för elever som antagits på ett nationellt program eller programinriktat val ska baseras på budgeterade kostnader för det kommande kalender- året. Med budgeterade kostnader ska antingen avses hemkom- munens kostnader för motsvarande utbildning eller anordnar- kommunens självkostnad. Detta ska regleras i förordning. För att lika villkor ska gälla mellan enskilda och kommunala huvud- män behöver interkommunal ersättning () och bidrag till enskilda huvudmän för gymnasieskolan i högre grad bestämmas på samma grunder. Bidraget till enskilda huvudmän för gymnasieskolan ska grunda sig på kommunens budget för det kommande kalenderåret (13 kap. § 1 gymnasieförordningen [2010:2039]). Ett steg i den rikt- ningen är att reglera att även ska baseras på budget. Kommunerna ska inom samverkansområden fortfarande kunna komma överens om gemensamma prislistor. Interkommunala ersättningar kan i många fall inverka när bidrag till enskild huvudman ska bestämmas Särskilda förhållanden i gymnasieskolan gör att grundtanken bakom reglerna för bidraget till enskilda huvudmän inte fungerar fullt ut De gällande reglerna om kommuners bidrag till enskilda huvudmän vilar tungt på principen om lika villkor mellan kommunala och en- skilda huvudmän, en likabehandlingsprincip. Grundtanken är att om resurserna fördelas till enskilda huvudmän enligt samma principer som kommunen fördelar resurser till sin egen verksamhet så blir Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan villkoren likvärdiga för huvudmännen – och i förlängningen för eleverna. För gymnasieskolans del fungerar grundtanken inte fullt ut som det är tänkt. Det är en följd av att förutsättningarna på flera sätt skiljer sig från övriga verksamheter som förskola, förskoleklass, grundskola och fritidshem, vilket också får konsekvenser för bety- delsen av . För det första anordnar inte alla kommuner gymnasieutbildning i egen regi. Det fanns en gymnasieskola i 249 kommuner, varav några anordnades av kommunalförbund . Av de 290 kommunerna var endast 235 huvudmän för en gymnasieskola, av vilka en del endast anordnade introduktionsprogram. En fjärdedel av samtliga kommuner anordnade inte något nationellt program. Samtliga 290 kommuner var däremot huvudmän för förskola, för- skoleklass, grundskola och fritidshem. För det andra är verksamheten i gymnasieskolan mer diversifi- erad. I de övriga verksamheterna kan innehållet i verksamheten skilja mellan åldersgrupper, men för åldersgrupperna är innehållet likartat. Gymnasieskolans program skiljer sig åt i innehållet i verksamheten som bedrivs, som det finns en selektion av olika elevgrup- per till de olika programmen. För gymnasieskolans huvudmän hand- lar det alltså om att fördela resurser både mellan olika program och skolenheter. Hur många program anordnarkommunerna har varierar kraftigt. Ungefär hälften av kommunerna anordnade högst hälften av de nationella programmen (1–9 nationella program). Av de kom- muner som anordnade nationella program hade nästan hälften, , bara en skolenhet. Särskilda regler för gymnasieskolan leder till att bidraget till enskilda huvudmän ofta påverkas av Det faktum att inte alla kommuner har egen gymnasieskola har bidragit till att grundbeloppet i bidragsbeloppet till enskilda huvud- män i gymnasieskolan ska bestämmas efter samma grunder som kom- munen tillämpar vid fördelning av resurser till det program/inrikt- ning som kommunen erbjuder, själv eller genom samverkansavtal.7 Eftersom kommunerna i hög utsträckning ersätter andra kommuner 7Bidraget till enskilda huvudmän består av ett grundbelopp och i vissa fall av ett tilläggsbelopp. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan för sina folkbokförda elevers gymnasieutbildning kommer alltså grundbeloppet ofta att påverkas av hur bestäms. För förskolan, förskoleklassen, respektive fritidshemmet ska grund- beloppet i bidraget bestämmas efter samma grunder som hemkom- munen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksam- heten. För dessa verksamheter påverkas alltså inte grundbeloppet av . Förvaltningsrätten har i vägledande domar kommit fram till att det är rimligt att beräkna grundbeloppet som ett medelvärde av de samverkande kommunernas budgeterade kostnader.8 Vad gäller en beslutad gemensam prislista i samverkansområdena fann SKR inga domar. I sammanställningen av domar som rör bidrag till fristående skolor tolkar SKR frånvaron av domar som att gemensamma pris- listor inte överklagats för att de enskilda huvudmännen uppfattar dem som ett rimligt sätt att bestämma bidragen. kan bestämmas på många olika sätt Hur ska bestämmas inom samverkansområden är inte reglerat. Däremot finns det viss reglering kring hur den ska bestämmas för kommuner utanför samverkansområdet. Olika principer gäller vid första- och andrahandsmottagning och det är självkostnaden som gäller, i praktiken oftast anordnarens. Regleringen är inte lika detal- jerad som för bidraget till enskilda huvudmän och gäller bara om kom- munerna inte avtalar om något annat. Vår genomgång av hur kommuner inom samverkansområden kommit överens om ersättningar visar att i praktiken bestäms på flera olika grunder. När kommunerna kommit överens om en gemensam prislista kan den baseras på budget eller bokslut, utan eller med olika varianter av indexframskrivning. innefattar den också politiska bedömningar, exempelvis att ersättningarna inte ska skrivas upp lika mycket som prisnivån ökat. Kommunerna inom samverkansområdet kan också ha individuella priser. Då är det van- ligt att anordnarens kostnad gäller. Men det förekommer också att hemkommunens kostnad gäller om den är lägre än anordnarkom- munens kostnad. finns det överenskommelser om hur kost- naden för programmen ska beräknas, så kallad gemensam beräknings- 8Sveriges Kommuner och Landsting (2018), Bidrag till fristående skolor – intressanta domar. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Det förekommer både i samverkansområden med och utan gemensam prislista. och bidraget till enskilda huvudmän bör i högre grad bestämmas på samma grunder Principen om lika villkor talar för att och grundbeloppet i högre grad behöver bestämmas på samma grunder för gymnasieskolan. Dels för att har en påverkan på grundbeloppet, dels för att både och grundbeloppet utgör en stor del av hemkommunernas finan- siering av gymnasieutbildningen. Av hemkommunernas kostnader består av och av bidrag till enskilda huvud- män. Det kan jämföras med där av hemkom- munens kostnad består av och av bidrag till enskilda huvudmän. hade i uppdrag att se över bidraget till enskilda huvudmän och låg därför utanför uppdraget.9 Utred- ningen valde ändå att göra bedömningen att likvärdighetsskäl talar för att kommuner så långt som möjligt bör använda den möjlighet som finns enligt regelverket att fastställa den interkommunala ersätt- ningen utifrån samma grunder som bidraget till verksamheter med enskild huvudman. Utredningen framhöll i sammanhanget vikten av en så enhetlig resursfördelning som möjligt. Den erfor också att det är relativt vanligt att fastställdes genom överenskommelser utifrån samma principer som gäller för fastställande av grundbeloppet. De flesta remissinstanser var positiva eller hade inget att invända mot utredningens bedömning.10 Bland de positiva fanns några kom- muner och . hade en invänd- ning kopplat till förslaget om ett strukturbelopp som kommunen menade skulle bli svårare att beräkna. ifrågasatte lämp- ligheten i att ersättningarna anges per capita, och ansåg att det talar emot förslaget. 9SOU 2016:66 Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor. 10Utbildningsdepartementet (2018), Remissammanställning av yttranden över betänkandet Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66). U2016/04280 /GV. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Bidrag baserad på budgeterade kostnader samt avstämning mot utfall skulle öka transparensen Kommunens budget för kommande verksamhetsår ska vara grunden för beräkning av grundbeloppet i bidraget till enskilda huvudmän, vilket för gymnasial utbildning regleras i gymnasieförordningen. Om ytterligare resurser ges till kommunens verksamhet under budget- året ska motsvarande tillskott ges till verksamheterna med enskild huvudman. Om hemkommunen minskar ersättningen till sin egen gymnasieskola eller gymnasiesärskola får bidrag till enskilda huvud- män minskas i motsvarande mån genom att återstående utbetalningar under budgetåret sätts ner. Regleringen av att bidraget till enskilda huvudmän ska baseras på budget infördes då det fanns ett behov av tydliggörande. Men eftersom budgeten är en uppskattning och bedömning av resurs- behovet inför kommande år kan det vara svårt för en enskild huvud- man att i efterhand kontrollera om kommunens faktiska kostnader stämde överens med den budget som var grunden för bidragsbeslutet. Detta har medfört svårigheter kring hur budgetavvikelser ska han- teras inom den kommunala verksamheten i relation till de fristående verksamheterna.11 Överklaganden handlar ofta om budgetavvikelser. Det har dock utvecklats en praxis som anger riktlinjer för hur bud- getavvikelser ska hanteras för att varken elever i kommunala eller fristående verksamheter ska missgynnas. förespråkade en modell för bidrag baserad på budget plus ett avstämningsbeslut bedömde också att det finns ett behov av att förtydliga bidragsbesluten och att kommunen behöver bli ännu tydligare avseende sambandet mellan bidragsbeslutet och kommu- nens verkliga kostnader. Utredningen menade att bestämmandet av bidraget behöver få en tydligare koppling mot kommunens faktiskt redovisade intäkter och kostnader. Två olika modeller för att ge en starkare koppling mot det verkliga ekonomiska utfallet prövades av utredningen. Den modell de förespråkade var en modell som baseras på kom- munens budget inför det aktuella året plus ett avstämningsbeslut 11Friskolornas riksförbund (2013), Långt kvar till skolpeng på lika villkor. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan efter det aktuella året. Den andra modellen bygger på att bidraget ska baseras på senast kända utfall plus korrigeringar för budgeterade förändringar efterföljande år fram till och med året som bidrag avser. Modellerna presenterades på en workshop med ett antal kommu- ner och enskilda huvudmän och i samband med träffar med skol- ekonomer från drygt 40 kommuner. I princip samtliga beskrev model- len som baseras på senast kända utfall som administrativt utmanande och svår att förklara och förordade i stället den som baseras på budget. Några kommuner angav att de använder sig av modeller som liknar modellen som baseras på budget plus ett avstämnings- beslut och att både berörd kommun och enskilda huvudmän med verksamhet i dessa kommuner uttryckt att modellen har inneburit en ökad transparens och därmed ett minskat antal överklaganden kring bidragsbeloppen. Remissinstansernas synpunkter var blandade men fler var positiva till ett avstämningsbeslut.12 tillstyrkte förslaget. Kommunen tillämpar en modell med bokslutsavstämning som har upplevts som välfungerande i och ställde sig positiv till att modellen används i alla kommuner. Även , och kommuner var positiva till förslaget. Några kommuner var kritiska till förslaget, främst för att det medför ökad arbetsbelast- ning jämfört med . Ingen kommun förespråkade den alternativa modellen som baseras på utfall. Kommuner och Regioner avstyrkte att förslaget ska stämmas av mot faktiskt utfall och menade att det bör vara tillräckligt att sådana beslut fattas på före- kommen anledning. , och tillstyrkte modellen med avstämningsbeslut. Även ska baseras på budget Den bakomliggande tanken med hur bidraget till enskilda huvudmän bestäms är att kommunala och enskilda huvudmän ska ha så lika ekonomiska förutsättningar som möjligt under det kommande verk- samhetsåret. Bedömningen är att kommunens budget ska vara en god 12Utbildningsdepartementet (2018), Remissammanställning av yttranden över betänkandet Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66. U2016/04280 /GV. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan prognos för dess kostnader.13 Budgeten baseras i sin tur ofta på tidi- gare kostnader (bokslut) med uppräkning för bland annat löneök- ningar och elevantal. Som framgått kan utfallet avvika från det budgeterade. Men inget talar för att det problemet skulle bli mindre om grundbeloppet base- rades på förra årets bokslut och framskrivning. Stödet för att basera grundbeloppet på budget kompletterat med en avstämning har enligt stort stöd hos både kommuner och enskilda huvudmän. Utredningens bedömning är att förutsättningarna för lika villkor mellan kommuner och enskilda huvudmän och mellan kommuner blir bättre om och grundbeloppet i högre grad bestäms på samma grunder. baseras ibland på budget, ibland på bokslutskostnader med indexframskrivningar och ibland på andra beräkningsgrunder. Grundbeloppet ska baseras på budget , och framför allt i kombination med en avstämning förefaller det finnas en hög accep- tans för detta. Det talar för att även borde baseras på bud- geterade kostnader. Ytterligare något som talar för att basera på budget är att alla kommuner som anordnar nationella program är skyldiga att rapportera budgeterade kostnader till SCB (som underlag för s.k. riksprislista). Det är därmed ingen ny uppgift som läggs på kommunerna att ta fram budgeterade kostnader för sina utbild- ningar. Utredningens förslag är därför att det ska regleras att även ska baseras på budgeterade kostnader. Vi ställer oss bakom Skol- kostnadsutredningens förslag att införa en avstämning av bidrags- beloppet mot det faktiska utfallet. För bör kommunerna kunna komma överens om behovet av en avstämning och avtala om detta. Med budgeterade kostnader avses antingen hemkommunens kost- nader för motsvarande utbildning eller anordnarkommunens själv- kostnad beroende på vilken kommuns kostnad ersättningen ska baseras på enligt 16 kap. §§ 50–51 (skollagen). 13När det fördes in förordning att kommunens budget för verksamheten bör ligga till grund för bestämningen av bidragen motiverade regeringen det med att kom- munernas resursfördelning till den egna verksamheten sker enligt budget, och för att kravet på lika villkor ska kunna uppfyllas för bidragen till enskild verksamhet krävs att bidragen grundar sig på kommunens budget för . 2008/09:171 Offentliga bidrag på lika villkor. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Ökat transparens och tydlighet Även om det huvudsakliga syftet är att främja en likvärdig fördelning av resurser mellan huvudmännen bedömer vi att transparensen och tydligheten kommer att öka om både grundbeloppet och base- ras på budget vilket bör bidra till att antalet överklaganden minskar, framför allt om det finns riktlinjer för avstämning mot faktiskt utfall. Gemensam lista med interkommunala ersättningar och bidragsbelopp till enskilda huvudmän (s.k. prislistor) Gemensamt överenskomna interkommunala ersättningar inom sam- verkansområden förekommer och ses då som en viktig del i samver- kan kring gymnasieskolan. De enskilda huvudmännen förefaller uppfatta de gemensamma prislistorna som rimliga även när bidrags- beloppet ska bestämmas. Kommuner kan ha olika kostnader för samma nationella program. För ett samverkansområde med gemensamma interkommunala er- sättningar kan det finnas skäl att välja hur dessa närmare ska beräknas. Det kan handla om att ett program i en kommun har en avvikande hög kostnad och att det inte bör slå igenom på det gemensamma priset eftersom det skulle vara kostnadsdrivande. Utredningen har övervägt krav på gemensamt överenskomna ersättningar inom ett samverkansområde. De samverkansområden som kommit överens om sådana ser flera fördelar. Men utredningen har också uppmärksammats på att många samverkansområden inte har gemensamma prislistor eftersom de har svårt att enas. En stor kommun har kanske stordriftsfördelar och lägre kostnader medan en mindre kommun har högre kostnader. Kommunerna i dessa sam- verkansområden uppleva att en genomsnittlig kostnad baserad på samtliga kommuners kostnader inte blir bra, utan man låter varje kommun ha sin egen prislista. Det finns en risk att de små kommu- nerna inte vill fortsätta som anordnare om samma ersättning gäller för alla anordnare och de får för lite betalt. Utredningen sammantagna bedömning är att kommunerna även fortsättningsvis bör ha möjlighet att komma överens om schabloni- serade ersättningar inom samverkansområdet och hur de ska beräkn- as men det bör vara upp till kommunerna om de vill ha gemensamma prislistor eller inte. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Riksprislistan består av genomsnittliga bidragsbelopp till enskilda huvudmän som beräknats utifrån de anordnande kommunernas kost- nader för respektive nationellt program. Dessa belopp ska användas vid ersättning till enskild huvudman i det fall kommunen inte erbju- der ett visst program. En del kommuner använder också de natio- nella genomsnittliga priserna för att följa upp sin egen kostnads- utveckling. publicerar riksprislistan och skulle i samband med detta också kunna beräkna och publicera regionala prislistor för att utveckla möjligheten till jämförelser av kostnadsutvecklingen. 7.2.3Ett kompensatoriskt schablonbelopp ska införas i gymnasieskolan Utredningens förslag: Efter det att den interkommunala ersätt- ningen och grundbeloppet till enskilda huvudmän bestämts ska ett påslag eller avdrag göras med ett kompensatoriskt schablon- belopp per elev innan ersättningen eller grundbeloppet slutligt beslutas av kommunen. Påslaget eller avdraget ska utgå ifrån ele- vens studieförutsättningar. Detta ska gälla elever på nationella pro- gram och programinriktat val. Schablonbeloppet ska bestämmas till . På- slaget eller avdraget ska göras utifrån fördelningen av elevernas meritvärden från för respektive program på natio- nell nivå. Detta ska delvis regleras i förordning. Skollagen (2010:800) anger att det i utbildningen ska tas hänsyn till barns och elevers olika behov. Eleverna ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt och det ska vara en strävan att uppväga skillnader i deras förutsättningar att tillgodogöra sig ut- bildningen. Utredningen menar att hemkommunernas ersättningar till andra skolhuvudmän i högre grad behöver beakta elevernas olika förutsättningar och behov för att tillförsäkra eleverna det stöd de har rätt till för att nå så långt som möjligt i sin kunskapsutveckling.