sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — •Det nationella centrumet för CCS inklusive bio-CCS bör få i uppgift att främja att intresserade verksamhetsutövare utför plats- specifika studier av förutsättningarna för bio-CCS. Studierna bör exempelvis kunna ge besked om ungefärlig kostnad för avskilj- ning av olika volymer koldioxid, vilka möjliga transportlösningar som finns och vad de kan kosta. Studierna bör kunna finansieras av investeringsstödet för minusutsläpp. Stödet bör kunna sökas av och utbetalas till verksamhetsutövaren. •Energimyndigheten bör få i uppdrag att utreda hur samordning av olika prövnings- och tillsynsfrågor gällande CCS inklusive bio-CCS skulle kunna underlätta avskiljning, transport och lag- ring av koldioxid från svenska utsläppskällor. Detta inkluderar tillståndsprövningen enligt utsläppshandelssystemet. I uppdraget bör ingå att ta fram en plan för en vägledning med stöd och råd till verksamhetsutövare och tillstånds- och tillsynsmyndigheter i prövnings- och tillsynsfrågor gällande CCS inklusive bio-CCS så att prövningarna och tillsynen blir så effektiv som möjligt samt, där det är möjligt, verka för att prövningarna löper parallellt. Vidare bör uppdraget omfatta om en särskild myndighet ska ha ett sam- ordningsansvar för prövning och tillsyn av CCS- inklusive bio- CCS-anläggningar och vilken myndighet som i så fall ska ha ett sådant ansvar. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Andra tekniska åtgärder för negativa utsläpp av växthusgaser Den realiserbara potentialen för andra tekniker för negativa utsläpp är osäker eftersom flera av de alternativa teknikerna är under utveck- ling och i hög grad oprövade. Det är därför svårt att bedöma vilka tekniska åtgärder som kan vara relevanta för upptag av koldioxid i före mitten av detta århundrade. Flera av teknikerna bedöms resultera i långsiktig inbindning av koldioxid. Utredningen har studerat flera olika tekniker: biokol som kol- sänka, inbindning av koldioxid i krossad betong, inbindning av kol- dioxid i slagg från avfallsförbränning, direktinfångning och avskilj- ning av koldioxid i atmosfären och lagring (air carbon capture and storage, DACCS), påskyndad vittring, havsgödsling och CCU. Utredningen bedömer att användning av biokol som metod för långsiktig kolinlagring och samtidig jordförbättring är den av de studerade teknikerna som har störst realiserbar potential att bidra till negativa utsläpp i i mitten av detta sekel, med reservation för att kunskapsläget är bristfälligt. I pågår redan en småskalig produktion och användning av biokol. Biokolet används framför allt som jordförbättringsmedel i parker och trädplanteringar. Kolsänkor genom användning av biokol redovisas dock inte i klimat- rapportering. Produktionsanläggningar för biokol har tidigare fått invester- ingsstöd från det s.k. Klimatklivet och sådant stöd får även ges under innevarande programperiod. Ersättning kan ges både för substitu- tion av fossila bränslen och kolinlagring. Det är även möjligt att få investeringsstöd genom landsbygdsprogrammet för produktions- anläggningar för biokol som ersätter fossila bränslen. skulle stöd kunna ges till användning av biokol för kolinlagring och jord- förbättring inom ramen för landsbygdsprogrammet. Kvalitetskrav bör ställas vid statligt stöd till biokolsprojekt, bl.a. att biokolets sammansättning ska vara stabil för att stöd ska kunna ges för ökad kolinlagring. Förväntad kolsänka ska beräknas utifrån vetenskaplig grund. Dessutom bör det ställas krav på att endast håll- bart producerad råvara används vid produktionen samt att använd- ningsområdet är sådant att det bidrar till kolsänka, t.ex. användning i jord, , djurfoder och senare spridning som gödsel på åker- Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser mark, strömaterial till djurbäddar och senare spridning på samt inblandning i byggnadsmaterial. Ytterligare insatser inom tillämpad forskning, tester och utvär- dering av svenska biokolsprojekt behövs dock för att avgöra i vilken utsträckning användning av biokol som kolsänka kan bidra till de kompletterande åtgärderna. Potentialen för avskiljning och användning av koldioxid (CCU) är osäker, endast en bråkdel av dagens utsläpp av fossil och biogen koldioxid avskiljs och används. CCU har potential att dels ersätta fossila bränslen och fossilbaserade material med koldioxidbaserade produkter, dels skapa en marknadsmässig grund till att förbättra av- skiljningstekniken för koldioxid. För att koldioxidanvändningen ska betraktas som ett negativt utsläpp krävs att koldioxiden är biogen (bio-CCU) eller atmosfärisk samt lagras in långsiktigt. finns dock ingen vedertagen definition i klimatrapporteringen av vad långsiktig kolinlagring innebär. I de flesta fall återgår den infångade koldioxiden relativt snabbt till atmosfären, och CCU betraktas där- med som cirkulär användning av koldioxid för att fördröja utsläpp. Det kan dock finnas viss potential till långsiktig kolinlagring i bygg- nadsmaterial men mer forskning behövs inom detta område. Det finns fördelar med långsiktiga teknikneutrala ekonomiska incitament för negativa utsläpp med liknande egenskaper och per- manens, eftersom det är oklart vilka tekniker som har förutsätt- ningar att bidra till kostnadseffektiva åtgärder på lång sikt. Även kommer det dock sannolikt finnas nya tekniska lösningar som kan behöva bli föremål för särskilda insatser för att stödja utveck- lingen. Även den frivilliga marknaden för klimatkompensation kan bidra till att utveckla nya tekniker för negativa utsläpp. Följande åtgärder bör vidtas: •Det bör fortsatt vara möjligt att få investeringsstöd till biokols- anläggningar genom Klimatklivet och landsbygdsprogrammet. •Det bör utredas om stöd bör ges till användning av biokol för kolinlagring och jordförbättring inom ramen för landsbygds- programmet. Om ett sådant stöd införs behöver behovet av och formerna för investeringsstöd till biokolsanläggningar ses över. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder regler för handel med resultat från utsläppsbegräns- ningar mellan länder är ännu inte färdigförhandlade och det kommer dröja innan formerna för sådan handel utvecklats i sina detaljer. Avtalet innebär en stor förändring jämfört med situationen under Kyotoprotokollet, i och med att alla parter nu har antagit egna klimat- planer som ska avspegla landets eller regionens bidrag till uppfyllelsen av mål. De nationella bidragen är dock otillräckliga och avtalet förutsätter att de successivt ska skärpas. Avståndet till de utsläppsnivåer som globala 2- och framför allt 1,5-graders- scenarier kräver är mycket stora. Det är viktigt att de utsläppsbegränsningar som bidrar till, i bilaterala avtal eller gemensamt med flera andra länder och inter- nationella organisationer, ges en sådan utformning att de är additio- nella, bidrar till hållbar utveckling och kan bidra till att även värd- landets klimatambitioner kan höjas. Sådana effekter kan uppnås genom valet av land, program- och åtgärdstyper, de villkor som ställs på värdlandets egna styrmedel samt genom att mängden resulterande enheter från de åtgärder som genomförs beräknas i förhållande till ett strikt referensscenario. Det kommer inte vara enkelt att i varje enskilt förvärv ställa krav på förbättringar inom alla ovan nämnda områden men ambitionen bör vara att åstadkomma resultat inom så många områden som möj- ligt. I de avtal som sluts med ovan beskrivna ambitionshöjande inrikt- ning, bör inriktningen vara att eftersträva största möjliga kostnadseffektivitet. bedöms efterfrågan på enheter från utsläppsbegränsningar i andra länder under sammantaget bli relativt begränsad, med få uttalade köparländer och värdländer. Det internationella flyget bedöms komma att stå för den största efterfrågan på enheter och därmed också bli prissättande på marknaden för s.k. offsetprojekt, åtminstone i inledningen. Priserna bedöms bli relativt låga, men ändå högre än när de var som högst under Kyoto- avtalets första åtagandeperiod. Situationen kan förändras om exempelvis EU-länderna gemensamt skulle välja att även inkludera internatio- Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser nella utsläppsbegränsningar som en delmängd av ett skärpt EU-mål till 2030. Då skulle priserna på åtgärder i andra länder stiga. En av utgångspunkterna för det svenska klimatpolitiska ram- verket är att det genomförs i en värld som ställer om på ett sätt som är i linje med temperaturmål. Kostnaderna för ytter- ligare åtgärder stiger i scenarier som bygger på att 1,5-gradersmålet nås och de närmar sig varandra världen över i scenarier med en kost- nadsoptimerande ansats. Kostnaderna konvergerar till 2050 i en del scenarier, i andra modelleringar konvergerar de redan till 2030. Priserna på enheter från utsläppsbegränsningar i andra länder, i en värld som ställer om, beräknas hamna på ungefär samma nivå eller högre än vad motsvarande kompletterande åtgärder i bedöms kosta på marginalen , t.ex. i form av bio-CCS och kol- inlagring i jordbruksmark. kan det inte uteslutas att nya åtgärdsmöjligheter kan komma att utvecklas i andra länder och att dessa åtgärder blir mer kostnadseffektiva än kompletterande åtgärder i , t.ex. nya åtgärder eller tekniker för negativa utsläpp i form av DACCS eller biokol. har investerat i en relativt stor volym utsläppsenheter från framför allt CDM-projekt (Clean Development Mechanism) under Kyotoprotokollet för att bidra till natio- nella mål 2020. Enheterna har successivt annullerats och i efterhand delvis redovisats som s.k. resultatbaserad klimatfinansiering av ut- släppsminskningar, som en del av åtagande om klimatfinan- siering under klimatkonventionen. Någon större samordning bedöms inte ha ägt rum mellan dessa insatser och andra finansieringsinsatser inom näraliggande områden, främst finansiering med biståndsmedel av åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser i minst utvecklade länder. nuva- rande åtagande om klimatfinansiering uppgår sammanlagt till – ett åtagande som kan komma att öka i omfattning , om inte tidigare. En mindre del av dessa insatser beräknas gå till åtgärder som sänker utsläppen, främst som en sidoeffekt, och en större del till åtgärder för klimatanpassning, även det som en sidoeffekt av biståndsprojekt med flera samtidiga nyttor. Andelen resultatbaserad klimatfinansier- ing, där utsläppseffekten per insatt krona beräknas, är låg. De flesta av projekten genomförs i gruppen av minst utvecklade länder. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Om , inom ramen för landets åtagande om klimatfinan- siering, framgent även väljer att bidra till program för utsläpps- begränsningar i medelinkomstländer med relativt höga och växande utsläpp har möjlighet att bidra till större spridningseffekter av åtgärder i regioner där det, globalt sett, är särskilt angeläget att den nuvarande utsläppstrenden snabbt viker nedåt. Genom att insatserna dessutom knyts till artikel 6 kommer de faktiska klimat- effekterna av åtgärderna kunna beräknas enligt internationellt överens- komna principer. Förutsättningarna för att uppnå en resultatbaserad finansiering ökar, vilket i sin tur gör att möjligheterna att uppnå en större effekt per insatt krona förbättras jämfört med om åtgärderna skulle finansieras på annat sätt. Det program som utredningen föreslår ska delvis syfta till att bidra till de kompletterande åtgärderna i den omfattning som kan komma att behövas, men de ska också syfta till att öka klimatfinan- siering av åtgärder för utsläppsminskningar, framför allt i medel- inkomstländer. Denna del av bidrag till klimatfinansiering blir genom det föreslagna programmet resultatbaserad och genomförs främst i län- der som har stora och växande utsläpp. Följande åtgärder bör vidtas: •Sverige bör inrätta ett program för internationella utsläppsminsk- ningar under artikel 6 som ska genomföras . Det nya programmet behöver resultera i enheter från utsläppsbegränsningar motsvarande kol- dioxidekvivalenter , för att fungera på det sätt som utredningen föreslår. För att åstadkomma ett sådant resultat kan en budget motsvarande i genomsnitt behöva avsättas . Programmet föreslås bidra till att: –andelen klimatfinansiering av åtgärder för utsläppsminskningar ökar, blir resultatbaserad samt i högre grad även omfattar medel- inkomstländer –målen för de kompletterande åtgärderna uppnås. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser •Insatserna behöver ge incitament till ambitionsnivåhöjningar i linje med temperaturmål, ha hög miljöintegritet och bidra till hållbar utveckling i värdländerna såsom föreskrivs i arti- kel 6.1 i . Programmet föreslås utformas så att det bidrar till att värdländerna ska kunna höja ambitionerna i sina klimatplaner. Den ambitionshöjande inriktningen bör påverka valet av värdländer där utsläppsbegränsningarna genomförs, vilka pro- gram- och åtgärdstyper som väljs ut för finansiering, de villkor som ställs på värdlandets egna styrmedel samt genom att mängden resulterande enheter från de åtgärder som genomförs beräknas i förhållande till ett strikt referensscenario. •Värdländerna för insatserna förutsätts justera sin utsläppsredo- visning så att ingen dubbelräkning av utsläppsminskningar sker. Justeringen behöver göras oavsett om senare använder de förvärvade enheterna som en del av landets klimatfinansiering eller som en del av de kompletterande åtgärderna. •Energimyndigheten, och Sida bör tillsammans få i uppdrag att ge förslag på hur insatserna inom klimatfinansier- ing genom utsläppsminskningar och internationella insatser för kompletterande åtgärder bäst samordnas, bl.a. mot bakgrund av utredningens förslag till nytt program för internationella insatser i medelinkomstländer. bör få i uppgift att hålla samman uppdraget. Inriktning på de internationella insatserna mot 2045 och därefter •De internationella insatserna för att bidra till ytterligare utsläpps- begränsningar behöver fortsätta även efter 2030. Insatserna för ytterligare utsläppsminskningar kommer att vara centrala, sam- tidigt som insatserna för att åstadkomma negativa utsläpp succes- sivt behöver öka i omfattning. •Vid en global ambitionsnivåhöjning i linje med tem- peraturmål, dvs. den utveckling som det svenska klimatpolitiska ramverket förutsätter, behöver de långsiktiga insatserna för ut- släppsbegränsningar i andra länder mot klimatmålet 2045 huvud- sakligen riktas mot åtgärder för negativa utsläpp med hög per- manens. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser •Fortsatta insatser för utsläppsbegränsningar i andra länder, vid sidan av åtgärder för negativa utsläpp, bör föras till området resul- tatbaserad klimatfinansiering och inte räknas som kompletterande åtgärder i det svenska klimatpolitiska ramverket när ska uppnå nettonollutsläpp och nettonegativa utsläpp där- efter. Summary: The pathway to a climate- positive future – strategy and action plan for achieving negative greenhouse gas emissions after 2045 Attaining negative emissions of greenhouse gases will demand supplementary measures alongside extensive emission mitigation. This strategy sets out principles and targets for a policy in the area of supplementary measures and an action plan for achieving them. All pathways that limit global to with limited or no overshoot project the use of carbon dioxide removal (CDR) on the order of 100–1 000 GtCO2 over the 21st century. CDR would be used to com- pensate for residual emissions and, in most cases, achieve net negative emissions to return global to following a peak (high confidence). According to the UN’s Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), measures and technologies are needed for net negative emissions of carbon dioxide to limit global to a maximum of . The IPCC states that net negative emissions of carbon dioxide arise when a larger amount of carbon dioxide is removed from the atmosphere thanks to human activity than the residual emis- sions caused by humans. Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions Under the Agreement on climate change (the Agree- ment) the parties are to strive to achieve a balance between anthro- pogenic emissions by sources and removals by sinks of greenhouse gases in the second half of this century. It is assumed that developed countries will lead the way in these efforts, and many countries around the world have adopted or are moving to adopt net zero emission targets. ’s climate policy framework from 2017 states that by 2045, is to have zero net emissions of greenhouse gases into the atmosphere and should thereafter achieve negative emissions. However, attaining this goal will demand supplementary measures alongside extensive emission mitigation, as net negative emissions cannot solely be attained by reducing emissions. The climate policy framework can thus not be implemented without a policy for supple- mentary measures. The climate policy framework places in a small but grow- ing group of countries in the forefront of combating climate change. This strategy sets out how can work on measures and techno- logies that produce negative greenhouse gas emissions, i.e. that lead to net removal of greenhouse gases from the atmosphere, and other types of supplementary measures to achieve the goals of the climate policy framework. Few countries have come as far in their preparations to attain net negative emissions as . If the action plan in the strategy is implemented, together with the drastic emission cuts that are prescribed by the climate policy framework, ’s credibility as a trailblazing country on climate issues will be significantly increased. This will clearly show that intends to act in line with the science to play its part in attaining the goal of the Agreement. Being a trailblazer takes . A policy needs to be developed for what is partly an entirely new area, characterised by major uncer- tainties and limited experience. However, there are no major risks and no insurmountable obstacles that justify postponing action. On the contrary, there are weighty reasons in favour of acting and major opportunities to be gained from rapidly putting in place the measures required to bring about net negative emissions. These reasons are further elaborated on below under the heading Supplementary measures are needed alongside emission mitigation. Under the heading Principles for how the volume of supplementary measures should be built up, an account is provided of what the build- Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions ing blocks of a policy to maximise the benefit of supplementary mea- sures could look like. is a sparsely populated, forested country; more than two- thirds of ’s land area is covered by trees. This means that measures that affect carbon sequestration in and in the soil and the opportunity to produce renewable raw materials in a sustain- able way are vitally important to ’s national net emissions. Although Swedish agriculture does not cover as large an area, there are good opportunities there too to increase production and increase carbon sequestration in ways that contribute towards several simul- taneous added values. The abundant access to biomass as a raw material for the pulp and paper industry has resulted in having a large number of signifi- cant point emission sources of biogenic carbon dioxide. In addition, the use of biomass residues from management and industries has given rise to several large point emission sources of bio- genic carbon dioxide in the energy sector. The potential for negative emissions through the application of bio-CCS (capture, transport and storage of carbon dioxide of biogenic origin) at these sites is high. has unusually good potential to introduce particular measures and technologies that result in negative emissions of green- house gases and should make use of these as far as possible. Some countries have similar opportunities to and can make use of the same measures and technologies to achieve negative emissions, while other countries will entirely or partly need to choose different paths based on their specific situation. Considering the magnitude of the climate challenge and the urgency with which it must be tackled, all opportunities to achieve negative greenhouse gas emissions in the world must be seized. The purpose of the strategy •The overarching purpose of the strategy is to help to attain the goals of the climate policy framework. •The strategy is to make it possible to use supplementary measures to attain the goal of net zero emissions by 2045 at the latest, and the goals for 2030 and 2040. Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions •The strategy is to make it possible for to attain net nega- tive emissions of greenhouse gases once the net zero goal has been reached, by using supplementary measures. •The strategy is to help to attain the goals of the climate policy framework in a that is efficient in terms of costs and the socio economy and without impairing ’s capacity to attain its environmental quality objectives. Targets for supplementary measures Targets for supplementary measures should be agreed and decided. The strategy assumes the following targets for supplementary mea- sures: •In 2030 is to achieve supplementary measures equivalent to at least 3.7 million of carbon dioxide per year. •In 2045 is to achieve supplementary measures equivalent to at least 10.7 million of carbon dioxide per year. This level is to be able to increase after 2045. •Between 2021 and 2045, the volume of annually generated sup- plementary measures will constantly increase. It is up to future governments to decide the extent to which sup- plementary measures are to be counted towards the goals of the climate policy framework. The target level for supplementary measures in 2045 is based on the maximum permitted use of supplementary measures to achieve the net zero emission goal of the Swedish climate policy framework. In the same way, the target level for supplementary measures in 2030 is based on the maximum permitted use of supplementary measures to achieve the climate goal for 2030. The underlying idea is that the volume of supplementary measures is to be built up continuously over time. Therefore, there is no need for a quantitative target level for supplementary measures by 2040; the important thing is that the volume of supplementary measures continues to grow towards the target level for 2045. Summary: Strategy for negative greenhouse gas emissions Climate goals in the climate policy framework are expressed as percentages of historical emissions. This means that climate goals expressed as volumes may change as Swedish emission reporting evolves. The target levels for supplementary measures may therefore need to be reviewed in the event of major changes to previously reported historical emissions. Supplementary measures are needed alongside emission mitigation Emission mitigation and supplementary measures are both needed To meet the goal set out in the Agreement and the Swedish climate goals, there is a need for both emission mitigation and sup- plementary measures. Under the climate policy framework, emis- sions in must fall by at least 85 percent by 2045 compared with 1990. Supplementary measures do not replace the need for an extensive transformation of society and for far-reaching emission mitigation but are a complement to such developments. Some emissions are very hard to mitigate The goal of net zero emissions in by 2045 will be very difficult to meet by reducing emissions alone. This is because certain emissions are judged to be particularly hard to eliminate entirely, at least not without also halting the activity that gives rise to the emis- sions.