sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Programmens årskurser kan ha olika kostnader och om dessa läggs ihop till ett pris blir det svårare att motivera användningen av riksprislistan som underlag. Principerna för hur beloppen ska beräknas har förändrats . Fram till beräknades bidragsbelopp inte utifrån budget utan baserat på kommunernas efterkalkyler och samtliga direkta och indirekta kostnader för gymnasieprogrammen inkluderades. Nuvar- ande tilläggsbelopp ingick i bidragsbeloppet. Ändringarna innebar att nivån för riksprislistan sänktes med 10–. Regeringen har i lagrådsremissen Vissa skollagsfrågor den 30 au- gusti 2018 föreslagit att beräkningen av bidraget till enskilda huvud- män ska ändras och bl.a. föreslagit ett strukturbelopp (se även av- snitt 5.2.3). Någon proposition har inte beslutats. 25Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2012:102) om kommuners och landstings uppgiftsskyldig- het för underlag till riksprislistan avseende gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och internatio- nella skolor. Användning av riksrekrytering som finansiering förekommer I utredningens kartläggningar har vi sett att kostnaderna för samma program kan variera kraftigt mellan kommuner i landet. Riksrekry- tering får beslutas för vissa utbildningar av nationellt intresse enligt 5 kap. 12 § gymnasieförordningen. Fristående skolors utbud är alltid riksrekryterande. Det finns exempel på att riksrekrytering används som ett sätt att till stor del finansiera huvudmannens utbildning. Under kartläggningen har vi sett exempel på en huvudman som rekry- terar elever från cirka 100 kommuner. Då huvudmannen finns i en relativt glest befolkad del av landet kan riksrekryteringen vara ett sätt att även där erbjuda ett brett utbud. Men det finns också exem- pel på utbildningar med en förhållandevis hög kostnad som kanske inte leder till etablering för individen. I fallstudien har utredningen sett flera exempel på att huvudmän förefaller erbjuda NIU som ett verktyg för att locka elever och där- med finansiering till sin skola. För en anordnarkommun i glesbygd kan det vara avgörande för att utbildningar ska kunna erbjudas med tillräcklig resurseffektivitet. kan elevtappet resultera i en mindre effektiv organisation i en annan kommun. Vi har också erfarit att parterna har svårt att komma överens om nivån för den extra kost- nad som idrottsdelen för med sig. Innan gymnasiereformen 2011 (Gy11) bestämde kommunen själv om den ville anordna en utbild- ning med idrottsprofil och vad den skulle kosta. Redan då förekom konflikter om idrottsutbildningarnas finansiering. Sambandet mellan marknadens reglering och effekterna på regionala och lokala gymnasiemarknaders funktion har relativt studerats i en avhandling.26 I avhandlingen används en modell som beskriver och utgår från politisk styrning, programsammansättning, konkurrens- fördelar och kostnader. Den empiriska delen av studien omfattar två regionala gymnasiemarknader inom samverkansområdet Fritt Sök i . Enligt den använda modellen kan interkommunala ersättningar och bidrag till enskilda huvudmän ses som priset på utbildningarna, 26Olsson (2016), Marknadsreglering och dess effekter på regionala och lokala gymnasiemarknaders funktion. ibland benämnt skolpeng. Som beskrivits i detta avsnitt upp- står priset inte som på en vanlig marknad. En sådan skulle kunna beskrivas som att där betalar köparen med egna medel för en vara eller tjänst som erbjuds av flera aktörer som konkurrerar med var- andra med hjälp av pris och kvalitet. Det utgår i stället vanligen från kommunernas kostnader för att anordna utbildningar, även om man också kan komma överens om avvikelser inom ramen för samverkans- avtal. I studien konstaterades att de olika programmen och inriktning- arna är olika kostnadskrävande och att det leder till olika priser på marknaden. Produktionskostnaden varierar mellan de olika program- men och det kan även vara stora skillnader mellan inriktningar på ett och samma program. Dessutom kan produktionskostnaden för ett och samma program variera mellan olika kommuner. I den empiriska delen av studien som låg till grund för avhand- lingen riktade skolledare vid såväl kommunala som fristående gym- nasieskolor samt lärarfackliga ombud stark kritik mot nuvarande prissättningssystem, och föreslog att det skulle bytas ut mot riks- priser. Studien visade på uppfattningar om att regler medförde olika förutsättningar och olika villkor för offentliga och privata gymnasie- skolor. Exempelvis framkom att fristående gymnasieskolor som i en och samma undervisningsgrupp hade elever från ett stort antal kom- muner, kunde få mycket olika ersättning från olika kommuner för en och samma utbildning. Det fanns också respondenter som vid studiens intervjuer menat att kommuner kan utforma sina kostnads- underlag för att få ned ersättningen. Kontering på eller överföringar till centrala konton angavs som ett sätt att göra sådana justeringar. Men det framkom också att det fanns skillnader som var gynnsamma för enskilda huvudmän. Om kommuner gjort stora investeringar t.ex. i en ny skola ska investeringens driftskostnader räknas in i under- laget för skolpengen. Detta ska ske oavsett om den fristående skolan gjort motsvarande förbättringar eller inte. En slutsats i avhandlingen var att prissättningssystemet kan driva fram överetablering med sämre kapacitetsutnyttjande och stigande kostnader i de kommunala skolorna. Jämförelse och bidrag till enskilda reglerades inte närmare hur de kommunala bidragen till enskilda huvudmän skulle beräknas. I skollagen fanns bara anvis- ningar av övergripande och generell karaktär och liknade mer regler- ingen av interkommunala ersättningar. Huvudprinciperna var att bidragen antingen skulle bestämmas enligt likabehandlingsprincipen eller att de inte på ett oskäligt sätt skulle avvika från kommunens egen resursfördelning. Bidragsreglerna ledde emellertid till motsättningar och konflikter mellan kommuner och fristående skolor bl.a. genom att de var allmänt formulerade.27 Vidare kunde besluten endast över- klagas genom kommunbesvär vilket begränsade enskildas möjlighet att få bidragsbesluten prövade. Det motiverade de förtydliganden som beslutade om baserat på regeringens proposition 2009. För- tydligandena innebar att grundbeloppet och tilläggsbeloppet infördes samt att det angavs vilka kostnadsslag som skulle ingå i grundbeloppet. Sponsring och avgifter av utbildning i gymnasieskolan kan också bidra till finansieringen Finansieringen av och resursfördelningen inom gymnasieskolan är som framgått mycket komplex. Grunden utgörs huvudsakligen av kommunala skatter och statsbidrag som i form av ersättningar och bidrag flyttas runt mellan olika huvudmän beroende på hur elever väljer program och skola. Andra finansieringskällor för såväl kommunala som enskilda huvud- män är sponsring och avgifter. I genomsnitt står dessa för en liten del av den totala finansieringen men för enskilda skolor kan de utgöra en viktig finansiering. En skola får inte göra sig beroende av sponsring utan ska kunna bedriva verksamheten enligt gängse finansieringsmodell. Konsument- verket har tillsammans med tagit fram riktlinjer för spons- ring i skolan. Riktlinjerna anger att sponsring är tillåten så länge kommunerna följer objektivitetsprincipen, alltså att de ska behålla sin objektivitet. Även kommunallagen anger att sponsring är tillåten i skolor så länge det inte innebär att skolan blir beroende av spon- sorn. Utbildningen ska kunna bedrivas helt självständigt av huvud- 2008/09:171 Offentliga bidrag på lika villkor. En gåva eller ett bidrag helt utan krav på motprestation är däremot helt i sin ordning. I gymnasieskolan får enstaka kostnader för egna hjälpmedel tas ut28. Det kan också gälla skolresor eller liknande aktiviteter som frivilligt får ersättas av eleven eller elevens vårdnadshavare. Aktivite- terna ska vara öppna för alla. Ersättningen får inte överskrida huvud- mannens självkostnader. Svårt för kommunerna att följa upp de egna medborgarnas studiegång När det gäller kommunernas finansieringsansvar för de egna med- borgarna är det svårt att följa elevernas skolgång och studieframgång när de går i en annan huvudmans skola. Kommunen kan i bästa fall ha god kunskap om eleverna i den egna verksamheten och basera beslut om resurser efter behov och förutsättningar. Besluten omfattar även hur resurser avsätts för utbildning hos andra huvudmän. Det är prin- cipiellt korrekt men det är svårt att följa upp hur de resurserna an- vänds. Huvudmannen är skyldig att meddela hemkommunen om en elev avbryter sin utbildning eller om en elev under är frånvarande utan skäl (15 kap. 15 § skollagen). Denna skyldighet påverkar inte huvud- mannens ansvar för att ge stöd eller särskilt stöd till elever. Kommunala och enskilda huvudmäns egna elevregister är generellt sett inte an- passade efter regionala modeller. I fallstudien finns några exempel på gemensamma och vidareutvecklade digitala antagningssystem, med information om avbrott eller byte av program eller skola, vilket sägs underlätta för huvudmännen att optimera sina organisationer, ha kunskap om var eleverna befinner sig och att betala ut rätt ersättning. Problem med och kritik mot dagens prissättning I kartläggningen har framkommit att modeller för prissättning och prislistor för är av avgörande betydelse för möjligheterna att i samverkan planera och dimensionera utbildningsutbudet. Detta efter- som ersättningsnivåer för olika program har en direkt påverkan på vilka utbildningar som huvudmännen erbjuder. 2810 kap. 10 och 11 §§ samt 15 kap. 17 och 18 §§ skollagen. Enskilda huvudmän har pekat på otydligheten i att kommuner inom ett samverkansområde ersätter enskilda huvudmän enligt flera olika modeller. Orsaken är att en kommun utgår från sin egen bud- get, om den anordnar utbildningen själv. Om den erbjuder via annan kommun i samverkansområdet använder kommunen den regionala prislistan. Om utbildningen inte erbjuds av någon kommun i sam- verkansområdet, används riksprislistan. I fristående skolor går också elever från kommuner utanför samverkansområdet på grund av den riksrekryterande status som en fristående skola har. Då kan ersätt- ningarna variera stort. Som beskrivits i tidigare avsnitt finns det problem med nuvarande ersättningssystem både mellan kommuner och mellan kommuner och enskilda huvudmän. En förklaring kan finnas i hur kommunerna redovisar sina kostnader. I de fallstudieregioner, där samverkan verkar fungera bättre, finns en inbyggd transparens t.ex. i form av överens- kommelser om hur kostnader ska beräknas, om bokslut eller budget ska vara utgångspunkt och om hur ofta kommunerna ska stämma av antalet elever som de ska betala för. I en del fall har vi också sett problem som uppstår då ersättnings- systemet till fristående skolor avviker från hur kommunerna redo- visar och följer upp sina egna kostnader. Detta bekräftas också av en granskning som företaget har genomfört på uppdrag av Fri- skolornas riksförbund, en granskning som gällde lika villkorsprin- cipen och ersättning till kommunala och enskilda skolor.29 Faktorer som har undersöktes var dels det ekonomiska resultatet som beräk- ningsunderlag för skolpeng30, övriga ersättningar och kompensatio- ner, dels stödjande strukturer för att säkerställa efterlevnad av lika villkorsprincipen. Deloitte menar i sina slutsatser att det inte går att avgöra om lika villkorsprincipen efterlevs för de undersökta kom- munerna. Detta eftersom kommunerna tolkar lika villkorsprincipen olika och att de har olika modeller för resursfördelning och beslut om skolpeng. Finansiell information redovisas på olika sätt och upp- följning av underskott varierar eller saknas. Dessutom menar att en orsak kan vara att det saknas redovisnings- och revisionskrav på skolverksamheter. 29Deloitte (2018) Granskning av lika villkorsprincipen och ersättning till kommunala och enskilda skolor. Totalt 20 kommuner har valts ut. 30Begreppet skolpeng är inte lagstadgat utan används ibland informellt om interkommunal ersättning mellan kommuner och ibland om det bidrag som en kommun ersätter en fristående skola med. Eleven har ingen rätt att ta med sig skolpengen till en viss skola. Finansiering i en regional planeringsmodell Interkommunala ersättningar är relativt oreglerade och i många fall är det anordnarens kostnader som gäller. Underliggande kostnads- poster särredovisas sällan eller på olika vis. Kommuner som vi har intervjuat efterfrågar ett sätt att ersätta varandra som blir mera be- gripligt. Ett mera enhetligt system, som kan användas både för ersätt- ning mellan kommuner och mellan kommuner och enskilda huvud- män efterfrågas. De vi intervjuat menar också att regionala modeller vinner på överenskommelser om prislistor anpassade efter regionala förutsättningar. Lika villkor ska gälla mellan olika huvudmannatyper. Men kommunernas ansvar för att erbjuda sina elever gymnasieut- bildning innebär ett större ansvar än för en enskild huvudman. Utred- ningen menar att när det gäller ersättning till enskilda huvudmän måste hänsyn tas till detta. Modeller för ersättning som bygger enbart på budget innebär en viss osäkerhet och tar inte hänsyn till förändringar som behöver göras under löpande budgetår, men kan vara fördelaktiga då ersätt- ning till fristående skolor ska utgå från budget. Det finns också modeller som bygger på bokslut med prisjusteringar. De vi har intervjuat menar att tidplanen för att ta fram prislistor baserade på bokslut behöver anpassas efter huvudmännens förutsättningar, så att underlag inför deras budgetprocess finns tillgängligt och så att de hinner med att komma överens i samverkansområdet. Det förekommer också prislistor med bokslut samt årliga indexjuster- ingar. Skolindex används för förändring av priset för de utbild- ningar som och Skolinspektionen beviljar tillstånd för. När lärlingsutbildning blev ett permanent sätt att genomföra en yrkesutbildning med samma mål som en skolförlagd, tillkom ett nytt inslag i den regionala planeringen och dimensioneringen. Visserligen kunde utbildningsvägen bredda utbudet av inriktningar, men kom- muner har också påtalat att vissa kommuner erbjuder elever en lärlings- utbildning på hemmaplan i stället för att eleven ska söka till en skol- förlagd utbildning på annan ort. Det som hemkommunen vinner, genom att slippa att betala interkommunal ersättning, riskerar att leda till en mindre effektiv organisation i en kommun med skolförlagd utbildning. Lärlingsutbildning anordnas även av enskilda huvudmän. I och med ökande elevkullar minskar intresset hos anordnande kommuner att investera för andra kommuners räkning om den inter- kommunala ersättningen inte bidrar till vissa investeringskostnader. Vi har erfarit att det råder osäkerhet om en kommun kan betala för investering i en annan kommun. I anordnande kommuners lokalför- sörjningsplaner nämns ibland interkommunal ersättning som en faktor att ta hänsyn till. Kommuner och Regioner har bidragit med en handbok31 för hur man kan tänka kring frågan. 5.1.3Kommunal vuxenutbildning – finansiering och ersättningar mellan huvudmän och till anordnare Det finns endast offentliga huvudmän, kommuner och i vissa fall regioner, för komvux. Trots att det inte finns något generell rätt för vuxna att delta i komvux som anordnas i en annan kommun än den som den vuxna är hemmahörande i så finns det enligt bestämmel- serna i 20 kap. skollagen möjlighet, och i vissa fall en rättighet, för vuxna att studera i komvux som anordnas i en annan kommun eller region än hemkommunen.32 I genomsnitt bodde av elever- na i komvux i en annan kommun 2018. Andelen varierade mellan mellan kommungrupperna. Av samtliga kursdeltagare gick i princip samtliga, , i komvux med huvud- man och det resterande fåtalet med landsting33 som huvudman. Kommunerna kan också välja att lägga ut sin egen utbildning på entreprenad enligt 23 kap. skollagen. Andelen kursdeltagare som gick i komvux anordnad av annan än kommun eller landsting varierade mellan mellan kommungrupperna.34 Andelen är större i storstäder, pendlingskommuner nära storstäder och större städer än för övriga kommungrupper. I genomsnitt gick hälften av kursdeltagarna i komvux anordnad av annan än kommun eller lands- ting. 31SKR (2019), Äga eller hyra verksamhetslokaler. 3220 kap. 11, 15, 19 d och 21 §§ skollagen. 33Från betecknas landsting som region. En elev (person) räknas som flera kursdeltagare om han/hon deltog i mer än en kurs/delkurs under kalenderåret. Det finns möjlighet för vuxna att delta i utbildning i en annan kom- mun. För detta krävs dock att hemkommunen åtagit sig att stå för kostnaden för detta35. Interkommunal ersättning, dvs. den ersättning som hemkommun betalar till en annan kommun, för de olika delarna av komvux regleras i skollagen. Regleringen ser olika ut för olika delar av komvux och är beroende av om den vuxne har rätt till utbildningen eller inte. Som beskrivits i kapitel 4 så finns det en rätt till komvux på grund- läggande nivå. Enligt skollagen har en person rätt att delta i utbild- ning på grundläggande nivå det år han eller hon fyller , om han eller hon är bosatt i landet, sak- nar sådana kunskaper som normalt uppnås i och har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Den som har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå har även rätt att delta i sådan utbildning i en annan kommun än hemkommunen, om utbild- ningen tillhandahålls där, trots att utbildningen finns i hemkommunen. Den anordnande kommunen ska då få ersättning för sina kostnader från elevens hemkommun.36 När det gäller de rättighetsbaserade delarna av komvux på gym- nasial nivå har en vuxen, med rätt att delta i utbildning på gymnasial- nivå, rätt att delta i utbildning i en annan kommun om utbildningen inte finns i hemkommunen. Även i detta fall ska den anordnande kommunen få ersättning för sina kostnader från elevens hemkommun.37 I övrigt står det kommunerna fritt att komma överens om inter- ersättning inom alla delar av komvux, vilket också sker i en stor del av kommunerna. Det kan dock finnas vissa praktiska svårigheter. Enligt en rapport från Vuxenutbildning i Samverkan (ViS) finns det kommuner som motsätter sig samverkan därför att de upp- lever att de enbart blir en betalande part om de skulle tillåta att invånare i den egna kommunen deltar i utbildning i annan kommun, 35Enligt 20 kap. 22 § skollagen ska en kommun ta emot en sökande från en annan kommun och en region ska ta emot en sökande, om de villkor som anges i 20 kap. 20 § skollagen är upp- fyllda eller om den sökande har rätt till utbildning enligt 20 kap. 19, 19 a eller 19 b § skollagen, och hemkommunen har åtagit sig eller, efter överklagande enligt 28 kap. 12 § skollagen, ska åta sig att svara för kostnaderna för den sökandes utbildning. 3620 kap. 11, 14 och 15 §§ skollagen. 3720 kap. 19 d, 21 och 22 §§ skollagen. eller att de inte vill riskera att urholka elevunderlaget för den egna utbildningsverksamheten.38 I utredningens fallstudie finns exempel på att ett brett utbud anord- nas i centralorten, men att kringliggande kommuner inte beviljar interkommunal ersättning , vilket innebär att individen inte ges möjlig att delta i utbildningen i en annan kommun än hemkommunen. Kommunerna kan välja att lägga ut delar av eller hela utbildnings- verksamheten på entreprenad39. Detta innebär att en huvudman för utbildningen enligt skollagen med bibehållet huvudmannaskap över- lämnar åt någon annan att utföra vissa uppgifter inom utbildningen. Det handlar alltså om att huvudmannen köper in tjänster som någon annan sedan utför för huvudmannens räkning. Entreprenadsättning inom vuxenutbildningen sker normalt via lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, . Utredningen har i sitt arbete stött på flera kommuner som har valt att i stället använda sig av s.k. valfrihets- eller kundvalssystem. Det innebär i regel att en enskild kommun, eller kommuner i samverkan, inbjuder privata utförare, ibland även andra kommuner, att på lika villkor konkurrera med den utbildning som kommunen bedriver i egen regi. Det finns även kommuner som helt slutat att anordna utbildning i egen regi och endast erbjuder utbildning via valfrihets- system. Ersättningen till anordnarna kallas för check eller peng. Efter ansökan om att delta som utbildningsanordnare prövar kommunen först intresserade utförares lämplighet utifrån fastställda kriterier. De utförare som bedöms lämpliga auktoriseras av kommunen. Eleven har därefter rätt att fritt välja kommunala och auktoriserade övriga utförare. Ersättningen till anordnaren sker oftast i båda systemen med kronor per verksamhetspoäng. Entreprenader används i stor omfattning inom vuxenutbildningen. Ungefär häften av eleverna deltar i utbildning i annan regi än kom- munernas egen. Under har LOU- upphandlingar varit kantade av långa och dyra upphandlingsprocesser med regelmässiga 38Vuxenutbildning i samverkan (2019), Framtidsfrågor för vuxenutbildningen. ViS rapport- serie 2019:01. 3923 kap. 1 och 2 §§ skollagen. överklaganden som stjäl resurser från både kommuner och enskilda anordnare. Det har därför riktats kritik mot dagens system för kom- vux på entreprenad bl.a. vad gäller formerna för upphandling.40 Både de externa utbildningsanordnarna och de kommunala huvudmännen anser att dagens regler är problematiska, och att själva upphandlings- formen är en bidragande faktor till kvalitetsproblemen inom komvux på entreprenad. Exempelvis anger organisationen i Samverkan (ViS), som representerar både kommunala och privata utbildningsanordnare att långa och dyra upphandlingsprocesser bl.a. försämrar möjligheterna för individerna att få en flexibel och aktuell vuxenutbildning. Riktade statsbidrag till yrkesutbildning i komvux Förekomsten av riktade statsbidrag inom utbildningsväsendet har ökat, framför allt inom vuxenutbildningen. För komvux finns en lång histo- rik av riktade statsbidrag åtminstone sedan på 1990- talet. har de riktade statsbidragen främst handlat om gymnasial yrkesutbildning och är där en viktig finansieringskälla. infördes ett statsbidrag för yrkesinriktad och viss teoretisk vuxenutbildning på gymnasial nivå och ersattes det av ett statsbidrag41 för regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux). Det riktade statsbidraget för yrkesutbildning har kommit att bli en stor och viktig finansieringskälla för kommu- nernas utbud av yrkesutbildning. Det finansierar cirka hälften av års- studieplatserna för denna del av komvux på gymnasial nivå. ser problem med ändamålsenligheten med riktade statsbidrag konstaterade 2014 att olika regeringar hade börjat komplettera det generella statsbidraget med specialdestinerade statsbidrag för att styra skolan i önskad riktning.42 Ökningen av de riktade bidragen har skett successivt genom enskilda beslut, oberoende av regering, och inte som resultat 40SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. 41Förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 42Riksrevisionen (2014), Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? av en strategisk omorientering. Skolväsendet är det område som har flest riktade statsbidrag, och de används för att påverka kommunala och enskilda huvudmäns verksamhet inom områden av stort natio- nellt intresse där regeringen har identifierat brister. utkom med en ny granskningsrapport om systemet med riktade statsbidrag.43 De granskade då ändamålsenligheten med systemet med riktade statsbidrag till skolans huvudmän. Även om granskningen omfattar alla skolformer inom skolväsendet finns det intressanta iakttagelser som är giltiga specifikt för vuxenutbildningen. Vid såväl intervjuer som i enkätsvaren har huvudmännen tagit upp hur betungande de anser att administrationen av statsbidragen är. har frågat specifikt om detta, och ibland har huvudmännen själva tagit upp det som problem. Det framhålls även att ansökningsprocedurerna är onödigt krångliga. De korta ledtiderna lyfts också som ett stort problem.