sou · H8B334 · 2020-06-12 00:00:00 — Att huvudmän för befintlig pedagogisk omsorg behandlas på ett annat sätt än huvudmän för befintliga verksamheter med samma inriktning framstår i diskrimineringshänseende som problematiskt. Att huvudmän för befintliga verksamheter utesluts från möjligheten att utvidga eller förändra sin verksamhet på ett sätt som kräver nytt godkännande från kommunen, innebär också en inskränkning i dessa huvudmäns näringsfrihet. Att dessa huvudmän inte kommer att ha möjlighet att utvidga eller på annat sätt anpassa sin verksamhet efter ändrade förhållanden eller t.ex. möta en ökad efterfrågan innebär att huvudmännens näringsfrihet inskränks. Tabell 12.19 Verksamhets- och personalbortfall vid alternativ 2 (baserat på prognos i enskild regi) Utifrån prognosen över antal den minskning i antal barn som kommer att skrivas in i pedagogisk omsorg vid genomförande av alternativ 2, har verksamhets- och personalbortfall beräknats utifrån personaltäthet (2010–2018) och barn per anställd (2014–2018). Båda dessa värden har hållit sig stabila . Källa: Analysys Masons egna beräkningar. SOU 2020:34Konsekvenser av förslagen Tabell 12.20 Prognostiserat antal verksamheter i pedagogisk omsorg för alternativ 2 Utifrån ovanstående beräkningar har Analysys prognostiserat utveckling av antalet verksam - heter i pedagogisk omsorg för alternativ 2. Källa: Analysys Masons beräkningar. Tabell 12.21 Prognostiserat antal personal i pedagogisk omsorg för alternativ 2 Utifrån ovanstående beräkningar har Analysys prognostiserat utveckling av antalet personal i pedagogisk omsorg för alternativ 2. Källa: Analysys Masons egna beräkningar. Tabell 12.22 Krav som följer på enskild verksamhet av alternativ 2 Tidsåtgång (h=timmar) 40 h webbutbildning per 148×40×1 073=6 352 160 anställd, alla anställda (enligt prognos för alt. 2, 90 h dokumentation och beräknad till 10 456 200 utifrån prognosen om mins- vid införande av alt. 2 Säkerställa och inhämta underlag för ägar- och ledningsprövning *Ett arbetsår beräknas ha . Källa: Analysys . 12.2.6Konsekvenser för små företag För att skapa sig en uppfattning om den berörda företagspopulationen har utredningen kartlagt 395 enskilda näringsidkare som är verksamma inom pedagogisk omsorg. Enligt bedrev 805 aktörer enskild pedagogisk omsorg , vilket ger en täckningsgrad på cirka 50 procent.11 Kartläggningen har gjorts genom en kombination av sökningar i näringslivsregister, med kompletter- ingar från andra öppna företagskällor. Resultatet visar att den stora merparten av företag som bedriver pedagogisk omsorg är små (1–5) anställda, med en majoritet av dessa som ensamma företagare vilket bedriver verksamhet i sitt eget hem. präglas branschen av ett fåtal, större, aktörer. I dessa återfinns cirka 400 anställda, vilket är av alla anställda i branschen. Merparten av företagen som är verksamma inom pedagogisk omsorg är enskilda bolag som drivs av den person som ansvarar för verksamheten (huvudmannen). Dessa företag tillåter förvisso flera anställda, men då företagen inte är en juridisk person, och ägare där- med är personligt ansvarig inför företagets skulder och avtal, är det ett mycket litet antal av dessa som infattar mer än en person. Inom pedagogisk omsorg bedrivs sådana enmansföretag typiskt från närings- idkarens hem, med ett fåtal undantag för verksamheter som bedrivs i särskilt ämnade lokaler, enligt statistik från . Utöver dessa enskilda näringsidkare finns en relativt stor (och växande) grupp ekonomiska föreningar och aktiebolag som be- driver pedagogisk omsorg. Bland aktiebolagen domineras marknaden av en större aktör och den stora majoriteten av ekonomiska föreningar ingår i en sammanslutning under samma paraplyföretag. Andelen ekonomiska föreningar är till stor del ett resultat av att ett av de undersökta företagen med omfattande verksamhet bedriver denna som en ekonomisk förening, där varje enskild näringsidkare räknas in som ett enskilt bolag, som alla samverkar under ett paraply- företag. Utredningens förslag innebär att tillsynsreglerna ska kunna tilläm- pas på alla de former av huvudmannaskap som finns inom pedagogisk omsorg. I verksamheter som bedrivs i bolags- eller föreningsform är det huvudmannens insikt och förutsättningar som ska prövas, då denne 11Detta antagande utgår från att företagspopulationen inte vuxit i betydligt högre takt än den historiska trenden –2018. har ett arbetsgivaransvar. I bolagsformer såsom enskilda näringsidkare, när dagbarnvårdaren är sin egen huvudman, innebär det att reglerna om insikt i och förutsättningar att driva verksamheten i stället ska gälla denne. För att nå önskat resultat i granskningen anger utred- ningen därför att det i stället för en uppräkning om vilka som ingår i den krets som ska prövas, uttrycket väsentligt inflytande används. Under konsekvensutredningen har ett flertal förskolor som bedrivs i enskild regi kontaktats. Dessa omfattades av de förhöjda kraven på ägar- och ledningsprövning som infördes . Merparten av dessa anger att reformen inneburit en liten arbetsbörda, eftersom kretsen av huvudmän och andra relevanta personer som måste stärka sin lämplighet ofta är mycket liten (ett fåtal personer). Uppskattnings- vis har detta arbete tagit en arbetsdag för mindre verksamheter. För att undersöka skillnaderna mellan små och stora enskilda verksam- heter har en större friskolekoncern (som även bedriver förskola) med verksamhet i ett flertal kommuner intervjuats. Denna bedömer också att kostnaderna varit av mindre omfattning och arbetsåtgången inte varit . Uppskattningar över tidsåtgången för att tillgodose de nya kraven har alltså varierat mellan aktörer, men utgör oftast inte mer än två dagars heltidsarbete. Konsekvensanalysen utgår från månadslönen för en ekonomiassistent i privat sektor vid kostnadsberäkning för att inhämta material till ägar- och lednings- prövning. Den avgift som tillkommer för att godkänna verksamheten har bedömt vara . Utredningen bedömer att effekterna av alternativ 2 kan komma att bli lindrigare för småföretagare än för stora företag. Anledningen är strukturen på branschen som helhet, och den övervägande majoritet av enskilda näringsidkare som bedriver småskalig verksamhet i landet. Många av de egenanställda småföretagarna kommer att nå pensions- ålder , och kommer därmed att i mindre utsträckning beröras av hårdare regleringar av den pedagogiska om- sorgen. Det ligger även i den enskilda verksamhetens natur att man sällan anställer personal, då man som huvudman blir personligt bun- den av avtal med sina anställda. Detta gör att näringsformen som sådan inte lämpar sig för vidare expansion med utökad verksamhet, eftersom detta skapar fler riskmoment för huvudmannen. Etablerings- stoppet kan därmed inte sägas påverka småskalig verksamhet utan planer på nyetablering i samma omfång som aktiebolag eller annan bolagsverksamhet, med tydligare vinstsyfte i verksamheten. Figur 12.3 Åldersfördelning över innehavare till enskilda firmor inom pedagogisk omsorg , N: 251 av ägarna till de når pensionsålder () 70 69 68 67 66 65 64 63 62 61 60 59 58 57 56 55 54 53 52 51 50 49 48 47 46 45 44 43 42 41 40 39 38 37 36 35 34 33 31 29 28 25 Fotnot: Analysys Masons undersökning av 251 enskilda näringsidkare inom pedagogisk omsorg visar att kommer att nå pensionsålder inom 10 års tid (pensionsålder fastställd till ). Källa: Analysys . Utredningen bedömer att förslaget om ägar- och ledningsprövning, huvudmannaförsäkran och tillsyn innebär vissa negativa konsekven- ser för konkurrensen mellan olika aktörer, eftersom förslagen inne- bär att regler ska gälla för alla enskilda huvudmän, men kan slå olika mot olika verksamheter. När det gäller etableringsstopp för fristå- ende pedagogisk omsorg bedömer utredningen att förslagen kan få konsekvenser för konkurrensen i förhållande till näringsfriheten, se kapitel 3.3. och 3.4. Som nämnts i tidigare kapitel kommer utredningens förslag att innebära en viss ökad administration för enskilda som vill bli god- kända som huvudmän inom pedagogisk omsorg. De kan behöva lämna ytterligare uppgifter vid ansökan, och de ska också lämna huvud- mannaförsäkran. Detta är uppgifter som faller på alla enskilda huvudmän som vill bli godkända som huvudmän, oberoende om det är en enskild fysisk eller juridisk person som ansöker om godkän- nande av sin första skoletablering, eller en utbildningskoncern som ansöker om att öppna ytterligare en skola. Det är därmed inte orim- ligt att tro att administrationen kring en ansökan om godkännande kan ta och kräva mer arbete hos en liten aktör som aldrig gått igenom processen förut, jämfört med en större aktör som kanske redan bedriver pedagogisk omsorg och utarbetat rutiner för ansökandeprocessen. Det är dock svårt att se hur ett nytt regelverk ska kunna utformas där små aktörer likställs med stora i denna process. Utredningens bedömning att därför att samma regler måste gälla för alla huvudmän, oavsett storlek, trots den snedvridning i konkurrens som uppstår till större bolags fördel. I förhållande till små företag, och då främst enskilda verksam- heter, har dock förslaget om etableringsstopp en mycket större effekt på bolag som bedrivs i uttalat vinstsyfte, såsom aktiebolag. Dessa kommer inte att kunna nyetablera verksamheter, och därmed inte kunna expandera sitt företagande. Detta är ett fundamentalt avsteg från aktiebolagens natur, eftersom ett aktiebolag drivs i syfte att ge vinst till fördelningen mellan aktieägarna om inget annat står i bolagsordningen. Det så kallade vinstsyftet ska därmed alltid råda. Förvisso kräver inte detta vinstsyfte i teorin en expansion av verk- samheten (kostnadsminskningar kan ge samma effekter), men ur ett praktiskt perspektiv är det svårt att se hur detta ska kunna göras utan att nyetableringar sker. Det finns därmed en övervägande risk att aktiebolag inom pedagogisk omsorg anser att den reglerade markna- den utgör ett för dåligt underlag för profit. Denna kan resultera i att verksamheten läggs ned eller skiftar verksamhetsområde (antagligen till förskoleverksamhet). Nedan sammanställt de kostnader som kartlagts för respektive aktör utifrån utredningens förslag. Tabell 12.23 Alternativ 1 Skärpt tillsyn av enskild verksam- Fysiskt besök i verksamheten, inhämtning och bedömning av Underlag ägar- och lednings- Uppföljning, utvärdering och Källa: Analysys . Tabell 12.24 Alternativ 2 Ökade kostnader för överflyttning av barn till förskola/fritidshem Skärpt tillsyn av enskild verksam- Fysiskt besök i verksamheten, inhämtning och bedömning av Uppföljning, utvärdering och Underlag ägar- och lednings- Uppföljning, utvärdering och Källa: Analysys . Den samlade bedömningen är att kostnaderna som uppstår i sam- band med en regelförändring enligt alternativ 1 eller 2 är hanterbara för verksamheter som bedriver pedagogisk omsorg. Den största effekten som antagligen kan tänkas att leda till långtgående konse- kvenser för enskilda företag, är ett etableringsstopp av ny verksam- het. En sådan förändring skulle påverka större aktiebolag eller eko- nomiska föreningar i långt mycket högre utsträckning än mindre enskilda näringsidkare, som sällan eller aldrig expanderar sin verk- samhet. Därutöver innebär etableringsstoppet ökade kostnader för kommuner som har en svår ekonomisk situation. Vidare bedömer utredningen inte att kostnaderna för en regelförändring enligt alternativ 1 kommer att leda till ohanterliga kostnader för företag, men att personal som inte klarar av en kompetenshöjande insats kan komma att bli av med sin anställning. 12.2.9Konsekvenser för barnen och deras vårdnadshavare Utredningens bedömning: Förslagen har positiva effekter för elever och vårdnadshavare. Enligt utredningens direktiv ska konsekvensanalysen, utöver de krav som ställs enligt kommittéförordningen, även innehålla en beskriv- ning av konsekvenser utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (). Barnets bästa ska, enligt skollagen vara utgångspunkten i all ut- bildning och annan verksamhet inom skolväsendet och för annan pedagogisk verksamhet enligt skollagen (1 kap. 10 § skollagen). Denna bestämmelse har sin utgångspunkt i . Med barn avses i varje människa under . har också förbundit sig att följa FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Enligt grund- principer ska varje barn ha samma rättigheter till utbildning och ut- veckling (art. 2, 6, 28, 29) och vid alla åtgärder som rör barn ska barnets åsikter beaktas och barnets bästa komma i främsta rummet (art. 3, 12), vilket också slås fast i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (art. 7). Konventionsstaterna ska erkänna barnets rätt till vila och fritid, till lek och rekreation anpassad till barnets ålder och rätt att fritt delta i det kulturella och konstnärliga livet. Konventionsstaterna ska respektera och främja barnets rätt att till fullo delta i det kulturella och konstnärliga livet och ska uppmuntra tillhandahållandet av lämp- liga och lika möjligheter till kulturell och konstnärlig verksamhet samt till rekreations och fritidsverksamhet (art. 31). Förslagen syftar till att aktörer som bedriver eller avser bedriva verksamhet inom pedagogisk omsorg ska ha goda förutsättningar och förmåga att leverera tjänster som uppfyller de uppställda kraven. Allmänhetens generella förtroende för offentliga institutioner och leveransen av välfärdstjänster har betydelse för samhällets funktion som helhet. Utredningens bedömning är att förslagen enligt alternativ 1 eller 2, kommer ha positiva effekter för barn och vårdnadshavare samt ha betydelse för allmänhetens förtroende för välfärdssektorn. Syftet med utredningens förslag är att öka kvaliteten och likvär- digheten i pedagogisk omsorg. Utredningen bedömer att förslagen som ges är nödvändiga för att uppnå en kvalitetshöjning och att de innebär positiva konsekvenser för barnen och deras vårdnadshavare. Särskilt om konsekvenser för elever med funktionsnedsättning FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsned- sättning består av åtta principer varar en är principen om icke-diskri- minering. Utredningen bedömer att förslagen har liten påverkan på icke- diskriminering av personer med funktionsnedsättning. Om kvalite- ten och likvärdigheten stärks har det en positiv effekt på alla som berörs av verksamheten. 12.2.10 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Utredningens bedömning: Förslagens inverkan på den kommu- nala självstyrelsen är nödvändiga för att säkerställa att barn och deras vårdnadshavare erbjuds en kvalitativ och långsiktig verk- samhet, samt att förhindra att oseriösa huvudmän etablerar sig inom pedagogisk omsorg. Utredningens förslag om etableringstopp avser även kommunerna. Detta påverkar den kommunala självstyrelsen. Utredningens bedöm- ning är emellertid att etableringsstoppet är nödvändigt och motiver- ing till detta finns i kapitel 11. 12.2.11 Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Av alla huvudmän och anställda inom pedagogisk omsorg är en för- svinnande liten del män. De förväntade positiva effekterna av utred- ningens förslag berör därför fler kvinnor än män. Det går dock inte att fastställa huruvida samhället blir mer jämställt eller ej av de för- slag som presenteras eftersom det är svårt och i vissa fall omöjligt att göra bedömningar av de skillnader som kan finnas mellan insatsernas betydelse för de kvinnor som arbetar i pedagogisk omsorg jämfört med den betydelse de har för de män som arbetar inom samma verk- samhet. Dessutom kan effekten på jämställdheten se olika ut beroende på vilken jämställdhetsaspekt som avses. En sådan aspekt som lyfts fram i olika sammanhang är att minska könssegregationen på arbets- marknaden. Utredningen gör dock bedömningen att ingen av de före- slagna insatserna kommer att få den effekten i någon betydande grad. 12.3Förslag för ökad kvalitet och likvärdighet i fritidshemmet 12.3.1Utredningens förslag i korthet Utredningen föreslår att vidareutbildning av lärare, , ska för- ändras på ett sådant sätt att det blir lättare för personer som med- verkar i undervisningen i fritidshemmet att delta. Konsekvenserna av detta förslag redovisas separat nedan. Vidare föreslår utredningen att en bestämmelse om lokalernas ändamålsenlighet ska införas i skollagen. Även förändringar i be- stämmelserna om extra anpassningar och särskilt stöd föreslås. Elever som behöver delta i fritidshemmets undervisning som ett led i att nå kunskapskraven, kan nu få en möjlighet till detta. Utredningen föreslår att ett antal statsbidrag som på olika sätt riktas till skolväsendet ska utvidgas till att även innefatta fritidshem- met eller i ett fall innefatta fritidshemmet i högre grad än . föreslås få ett uppdrag att genomföra en tematisk kvalitetsgranskning särskilt inriktad på det systematiska kvalitetsarbetet rörande fritidshem. En särskild satsning föreslås på fritidshemssamordnare hos huvud- männen i syfte att höja kvaliteten och likvärdigheten i fritidshem- met. Satsningen ska samordnas av i samarbete med regio- nala utvecklingscentrum, RUC, vid de lärosäten där utbildning till lärare med inriktning mot arbete i fritidshem anordnas. Utredningen föreslår utöver detta uppdrag till att: •utveckla stödmaterial om systematiskt kvalitetsarbete i fritids- hemmet •utveckla en webbkurs om fritidshemmet med skolchef som mål- grupp •redovisa hur Rektorsprogrammet kan möta behovet av att rektor ska vara insatt i regleringar och förutsättningar rörande fritids- hemmets verksamhet •utforma kompletterande webbkurser med målgrupp rektorer •utveckla en fortbildning för rektorer •i dialog med nationella företrädare för förenings-, kultur- och fri- luftslivet ta fram en handlingsplan för hur elever i fritidshemmet iökad grad ska kunna ta del av det närliggande förenings-, kultur- och friluftslivet •kartlägga och i ett stödmaterial tydliggöra regelverket vad avser fritidshemmets samverkan med förenings-, kultur- och frilufts- livet •arbeta fram riktmärken om gruppstorlekar i fritidshemmet. •revidera fritidshemmets läroplansdel 4 så att ansvarsfördelningen ifritidshemmets undervisning tydligare framgår. De förslag som presenteras i detta betänkande har ekonomiska kon- sekvenser för framför allt staten. Dessa konsekvenser redovisas i nedanstående inledande avsnitt. Därefter redovisas en bedömning av konsekvenser för huvudmän, för barn och elever, rörande jämställd- het och övriga konsekvenser. 12.3.2Ekonomiska konsekvenser för staten De förslag som utredningen presenterar har som ovan nämnts störst ekonomisk inverkan på staten. Finansieringen av samtliga insatser före- slås ske via statsbudgeten och hanteras inom det sedvanliga budget- arbetet. Den totala budgetbelastningen framgår av tabellen nedan. Tabell 12.25 Kostnader för staten av de insatser som utredningen föreslår Fritidshemssamordnare, inkl. medel till RUC Uppdrag till Skolinspektionen om tematisk Den förändring som beräknas ge upphov till störst belastning på statsbudgeten är förslaget om att införa ett statligt bidrag till de huvudmän som inrättar tjänster som fritidshemssamordnare. Ett motsvarande statligt stöd utbetalades för samordnare av insatser som riktade sig mot nyanlända elever 2016–2018. Kostnaden för detta stöd uppgick till . Till det kom 8 miljo- ner i kostnad för den verksamhet som bedrevs av de regionala ut- vecklingscentrum (RUC) som samordnarna var knutna till. Den dåvarande verksamheten riktade sig till lärare som sammantaget undervisade 50 000 nyanlända elever i plus 41 000 ny- anlända på något av gymnasieskolans olika introduktionsprogram. Räknat i antal elever är fritidshemmets verksamhet totalt sett mer än fem gånger så stor. Den genomsnittliga närvarotiden på fritidshem är dock enligt enkätundersökningar endast tre fjärde- delar så lång som den är inom , vilket innebär att stödet till fritidshemssamordnarna bör vara 4,1 gånger så stort som stödet till samordnarna för nyanlända var för att insatser ska bli lika om- fattande per elev räknat. I den verksamhet som de regionala utveck- lingscentrumen bedriver är det rimligt att tänka sig att möjligheten till att uppnå stordriftsfördelar är större. Utredningen har därför gjort bedömningen att ersättningen till dem endast behöver dubbleras. Den sammantagna årliga budgetbelastningen kommer därmed att uppgå till och sedan . Förslaget om att legitimerade lärare på fritidshemmet ska få lika stor möjlighet att ta del av lärarlönelyftet som legitimerade lärare inom andra bidragsberättigade skolformer beräknas kosta . En del lärare på fritidshemmet har fått del av lärarlönelyftet utifrån den regel som säger att en huvudman som utöver de bidragsberättigade skolformerna även har fritidshem och/ eller förskolor har rätt att använda av den bidrags- ram de blivit tilldelad för att även låta legitimerade lärare inom dessa båda skolformer få ta del av lärarlönelyftet. Det har totalt sett i lan- det lett till att av budgetramen på fördelas till lärare på fritidshem. För att denna andel ska stå i proportion till hur många legitimerade lärare det finns på fritids- hemmet i förhållande till det totala antalet legitimerade lärare inom alla bidragsberättigade skolformer bör andelen öka till . Det innebär en ökning . En sådan ökning av andelen lärare som arbetar på fritidshem som får ta del av lärarlönelyftet bör ske utan att möjligheten för lärarnas inom andra skolformer att få del av förmånen försämras. Den totala budgetramen bör därför utökas. Den procentuella ökningen bör vara lika stor som ovan angivna procentsats vilket i kronor räknat mot- svarar den inledningsvis nämnda kostnaden för reformen. Det är viktigt att den utökade budgetramen till sin helhet reserve- ras för de huvudmän som utöver andra bidragsberättigade skolformer bedriver fritidshemsverksamhet. Med nuvarande modell för fördel- ning av bidragsramen, som bygger på antalet elever inom huvudmän- nens olika verksamheter, måste fortsättningsvis även elever inom fritidshem inkluderas i beräkningarna, för att detta ska uppnås. tidshemmens lägre personaltäthet, mindre andel legitimerade lärare och kortare genomsnittlig närvarotid talar för att andelen av alla elever på fritidshem som inkluderas i beräkningarna bör vara färre än inom andra skolformer. Ett lämpligt förfarande kan vara att inkludera var sjätte elev, vilket enligt de beräkningar som genom- förts innebär att ambitionen om att lärare på fritidshemmet ska ges samma möjlighet som andra lärare uppnås innebär det att den totala kostnaden för reformen blir den som angavs ovan. Om en ny modell för fördelning av bidragsramen bland huvudmännen ut- vecklas bör motsvarande beaktande göras av den betydelse det har att lärare på fritidshemmet får samma möjligheter som lärare inom andra bidragsberättigade skolformer att ta del av lärarlönelyftet. Kostnaden för att utvidga möjligheten för lärare i fritidshem att bli förstelärare beräknas uppå till . Beräkningen grun- dar sig på ett antagande om att andelen förstelärare bland lärare på fritidshemmet bör vara lika stor som inom övriga bidragsberättigade skolformer. För att beräkna hur stor utvidgning av nuvarande bidrags- ram som förutsätts för att åstadkomma detta har antalet legitimerade lärare i fritidshemmet satts i relation till motsvarande antalet i de skol- former som är bidragsberättigade. Under /2020 upp- gick detta antal till 5 000 på fritidshemmet som det totalt fanns 75 700 legitimerade lärare i övriga bidragsberättigade skolformer plus 180 lektorer. Den utvidgning av bidragsramen som krävs för att uppnå ovan angivna ambition uppgår därför till , vilket med beaktande av att andelen bör vara lika stor även efter utvidg- ningen av bidragsramen, motsvarar den i inledningen av stycket an- givna kostnaden för reformen.