sou · H8B31 · 2020-01-15 00:00:00 — Vi bedömer att staten har ett övergripande ansvar för personliga assi- stenters arbetsförhållanden. Staten reglerar utförandet genom lagar och finansierar insatsen tillsammans med kommunerna. Det är arbets- givarna som bär huvudansvaret för sina anställdas arbetsvillkor och Men staten har, enligt vår bedömning, ett ansvar för att agera om det finns systemfel som gör att assistenter har dåliga arbetsförhållanden. Vi bedömer att det finns tre huvudsakliga utmaningar för att säker- ställa goda arbetsförhållanden för personliga assistenter och trygga assistansanvändarnas självbestämmande. Det handlar om att ge tryggare anställningsvillkor, utveckla arbetsmiljöarbetet och minska osäkerheten om arbetsuppgifter. Vi bedömer att staten har bäst förutsättningar att hantera dessa utmaningar genom att använda styrmedel som bygger på kunskaps- och informationsspridning. Men vi bedömer också att staten i vissa fall behöver använda reglering och ekonomiska incitament för att förbättra assistenternas villkor. Våra förslag och motiv för dessa är i korthet: Ge i uppdrag att ta fram ett nationellt utbildnings- och kunskapsmaterial Vår kartläggning visar att det varierar om och hur personliga assi- stenter får ta del av introduktion och fortbildning. Det finns kun- skaper som alla personliga assistenter behöver, exempelvis om lagar och mål för personlig assistans, arbetsmiljöarbete samt hur kvali- teten i assistansen kan säkerställas. Kvalitet i assistansen förutsätter bland annat att assistenten har kunskaper om hur assistansanvända- rens självbestämmande kan stärkas eller har kunskaper om alterna- tiva kommunikationsmetoder. Vi föreslår därför att får i uppdrag att ta fram ett digitalt utbildnings- och kunskapsmaterial om personlig assistans. Materialet bör inte bara rikta sig till personliga assistenter utan även till assistansanordnare samt assistansanvändare och deras närstående. Kartlägg hur det förhöjda timbeloppet används Vår kartläggning visar att det behövs särskilda kunskaper för vissa arbetsuppgifter och att det kan vara svårt att finansiera extra kost- nader för detta. Assistansanvändare kan ansöka om att få ett högre timbelopp i assistansersättningen för att finansiera sådana kostnader och kostnader för att erbjuda assistenter regelbunden handledning. Vi har fått indikationer på att denna möjlighet inte används i så hög utsträckning, bland annat på grund av att det påverkar hur assistans- användarna ska redovisa sina kostnader för assistansen. Vi föreslår därför att regeringen ger en lämplig myndighet i upp- drag att kartlägga i vilken utsträckning assistansanvändare ansöker och får beslut om ett sådant förhöjt timbelopp. I kartläggningen bör det även ingå att göra en analys av vilken betydelse redovisnings- kravet har för viljan att ansöka om förhöjd ersättning. Kartlägg hur vårdnära uppgifter tas om hand inom personlig assistans Vår kartläggning visar att det ofta upplevs som otydligt vad olika aktörer inom personlig assistans har för ansvar och befogenheter när det gäller egenvård och hälso- och sjukvård på delegation. Vi föreslår att regeringen ger Inspektionen för vård och omsorg () i uppdrag att genomföra en tillsyn av hur regelverket om egenvård och vård på delegation tillämpas vid personlig assistans. Ta fram ett kunskapsstöd för vårdnära uppgifter Vi föreslår vidare att regeringen ger i uppdrag att ta fram ett kunskapsstöd om egenvård och hälso- och sjukvård på dele- gation inom personlig assistans. Ny kunskap från IVO:s tillsynsupp- drag bör tas tillvara i kunskapsstödet. Syftet med kunskapsstödet är att underlätta för assistenter, assistansanvändare och assistansanord- nare att förstå vilka regler som gäller. I förlängningen kommer det att bidra till bättre arbetsförhållanden för personliga assistenter och till att den egenvård och vård på delegation som assistenter utför blir säkrare. Låt de privata arbetsgivarna ta över sjuklönekostnaden från kommunerna Arbetsgivare har möjlighet att påverka sjukfrånvaron genom ett aktivt arbetsmiljöarbete. får privata arbetsgivare ersättning av kommunen för sina assistenters sjuklön. Vi föreslår att lagstift- ningen ändras så att assistenternas arbetsgivare ansvarar för sin per- sonals sjuklönekostnader och därmed får starkare ekonomiska inci- tament att förebygga sjukdom och arbetsskador för sina anställda. Det skulle också innebära en markering om att arbetsgivaransvaret är detsamma inom assistansbranschen som inom andra branscher. Förslaget omfattar inte assistansanvändare som anställer sina egna assistenter. Ställ krav på kollektivavtalsliknande förhållanden för att få anordna personlig assistans Vi föreslår att det i lagen (1993:384) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) förs in ett krav på att erbjuda assistenter kol- lektivavtalsliknade villkor för att få anordna personlig assistans. Det skulle göra det mindre intressant för oseriösa aktörer att söka sig till assistansbranschen. Ett sådant krav skulle också göra det svårare att ha som affärsidé att anställa assistenter med dåliga villkor i syfte att uppnå hög lönsamhet. Genom att införa detta krav säkerställer staten dessutom att den som arbetar som personlig assistent är försäkrad på arbetet och att arbetsgivaren betalar in till en tjänstepension. Se över om hushållslagen behöver anpassas till dagens förhållanden Lagen (1970:943) om arbetstid med mera i husligt arbete (den så kallade hushållslagen) utformades innan personlig assistans infördes för att reglera arbetsvillkoren för hemhjälp och barnpassning. tillämpas lagen till stor del för personliga assistenter som är anställda direkt av assistansanvändaren. Därför föreslår vi att lagstiftningen ses över. Syftet är att se över om lagstiftningen behöver anpassas till dagens förhållanden och föreslå hur detta ska göras. finns möjligheten att få personlig assistans. är det många fler som får personlig assistans än då. Användarna får också fler timmar assistans . De som arbetar som personliga assistenter har också blivit fler. har ungefär 100 000 personer yrket personlig assistent. De har olika arbetsgivare: är anställda av assistans-bolag är anställda av en kommun är anställda av assistansanvändare som anställer sina egna assistenter eller kooperativ, där några användare samarbetar. Vår utredning har undersökt hur det är att arbeta som personlig assistent. •Vilka villkor gäller? för den som arbetar i någon annans hem? •Vilka är arbetsuppgifterna? •Hur lär man sig nya arbetsuppgifter? •Finns det saker som kan bli bättre? Det finns olika lagar som påverkar personlig assistans. LSS (Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade) säger att den som använder assistans ska få bestämma så mycket som möjligt själv. Detta självbestämmande är viktigt. Det är assistansanvändaren som ska bestämma arbetsuppgifterna. Arbetsmiljölagen säger att den som är anställd ska ha det bra. Dessa lagar är lika viktiga. blir man osams om vad som ska göras. Arbetsgivaren är ansvarig för att den anställde har en god arbetsmiljö. Det finns också lagar om arbetsrätt som bestämmer vilka villkor och regler som ska gälla på arbetet. De flesta personliga assistenter har ett avtal där det står vilka villkor som gäller på arbetet. Det kallas för kollektivavtal. Det är bra för den anställde, som då är försäkrad på jobbet och får pensionspengar inbetalade. Många personliga assistenter har kort uppsägningstid. Arbetsgivaren kan avsluta deras anställning och då måste de sluta . Då känner man sig inte så trygg att jobbet finns kvar. De som är anställda av en kommun har längre uppsägningstid. De flesta personliga assistenter trivs bra. beroende på hos vem du jobbar. Det beror på att det är assistansanvändarens behov och önskemål som ska styra. Fler assistansanvändare har stora behov. Då behöver assistenten särskilda kunskaper. Det kan vara att kunna litegrann om sjukvård, eller att kunna förhindra att assistansanvändaren skadar sig själv eller andra. En personlig assistent arbetar ofta själv utan kollegor och chefer hemma i någon annans hem. Då kan man behöva lyfta tungt. kan assistenten bli hotad. kan arbetsdagen bli mycket lång. Det händer att assistenten blir osäker på vilka arbetsuppgifter som måste göras. Om det blir problem, så är chefen långt borta. Detta är risker i arbetsmiljön. Nästan varannan assistent är orolig för att bli av med sitt jobb utan att hinna få en ordentlig förvarning . Det gör att många inte vågar klaga på sin arbetsmiljö. Olika vem som bestämmer Assistenter finns för att assistansanvändare ska kunna leva sitt liv som andra. En arbetsledare är en person som leder det dagliga arbetet. Arbetsledaren planerar när assistenter ska jobba och vilka arbetsuppgifter som ska göras. Assistenterna vet inte alltid vem som bestämmer. Ansvaret för arbetsledningen kan hamna hos: •någon som representerar assistansanvändaren •en administratör på assistansbolaget •en enhetschef hos kommunen. Otydligt ansvar för vård Egenvård betyder att sjukvården inte hjälper till med vården. Den ska man klara på egen hand. Det är assistansanvändaren som ansvarar för egenvården. Personliga assistenter får också ofta ta ett stort ansvar. Drygt hälften av assistenterna har fått i uppgift från sjukvården att ge en viss vård. Vi menar att det är otydligt vem som är ansvarig när assistenter arbetar med vård. är det svårt att veta om en uppgift ingår i jobbet eller inte till exempel •att diska och städa •att göra något som känns fel. De assistenter som är osäkra på sina arbetsuppgifter trivs sämre på jobbet. De flesta personliga assistenter vill öka sina kunskaper. De vill lära sig mer om: •lagar och regler som styr deras jobb •olika sätt att arbeta Det är vanligt att få gå bredvid en annan assistent när man ska börja arbeta som personlig assistent. Det kallas för introduktion. Två av tio assistenter har fått gå en introduktionskurs innan de börjar sitt uppdrag. Drygt hälften får titta på utbildningar på datorn för att lära sig mer om sitt yrke. Men det många vill ha är handledning i metoder och förhållningssätt. De vill få praktiska tips om hur de ska göra i vissa situationer som dyker upp på jobbet. Två av tio assistenter har fått det. Kostnaden för dessa utbildningar kallas för assistansomkostnader. Det är assistansanvändaren som bestämmer hur dessa pengar får användas. Den som vill starta ett assistansbolag eller kooperativ behöver bli godkänd av myndigheten , Inspektionen för Vård och Omsorg. På så sätt vill man minska fusk. säger att det är mindre fusk . De flesta gör rätt. Men problem finns ändå kvar. •En del assistenter får dåliga villkor för att företaget ska tjäna mera pengar. när assistansföretagen tar emot pengar som de inte har rätt till. •Både assistenter och assistansanvändare kan bli utnyttjade i denna brottslighet. Våra förslag till förbättringar Vi tycker att staten har ett ansvar för att personliga assistenter har det bra på jobbet. Vi har hittat tre områden som kan bli bättre. 3.Gör arbetsuppgifterna tydligare. Vi tycker att staten behöver göra detta: Vi tycker att den som anställer personliga assistenter måste erbjuda dem kollektivavtal eller liknande villkor. För det är viktigt att assistenterna blir försäkrade på jobbet och att arbetsgivaren betalar in pension. Genom det nya kravet skulle färre assistansföretag kunna anställa assistenter till dåliga villkor, bara för att själva tjäna mera pengar. Det är en lag som handlar om betalt arbete i någons eget hem, till exempel barnpassning eller hemhjälp. används den lagen för personliga assistenter. Den lagen behöver förändras så den passar bättre för , när få har anställda barnflickor, men fler är anställda som personliga assistenter. Arbetsgivaren ska betala när en anställd blir sjuk Om en anställd blir sjukskriven är det arbetsgivaren som betalar sjuklön . Därför satsar många företag på arbetsmiljö, för att deras anställda inte ska bli sjuka. Detta gäller inte för personliga assistenter. Här är det kommunerna som betalar, inte assistansföretagen, om en personlig assistent blir sjuk. Detta behöver ändras. Då kommer assistansföretagen att satsa mer på arbetsmiljö. Detta förslag gäller inte assistansanvändare, som själv anställer sina egna assistenter. Det är många som behöver förbättra sina kunskaper om den personliga assistansen. •Vilka lagar är det som gäller? •Vad är syftet med den personliga assistansen? •Hur kan vi vara säkra på att det blir en god kvalitet? •Hur kan arbetsmiljön förbättras? Vi tycker att myndigheten ska få ett uppdrag att ta fram en digital utbildning om detta. Det är inte bara personliga assistenter som ska få gå denna utbildning, utan även de som får assistans och deras anhöriga samt assistansföretagen. Pengar för utbildning används inte upplevs det krångligt att ansöka om och redovisa pengar för extra utbildning. Dessa pengar kallas för Vi föreslår att en lämplig myndighet får i uppdrag att undersöka hur detta kan göras på ett enklare sätt. Förtydliga vården inom personlig assistans Vi menar att det är otydligt vem som har ansvar för den vård, som personliga assistenter får i uppgift att ge. Vi tycker att , Inspektionen för vård och omsorg, ska undersöka hur det går till när assistenter ger vård. Det måste bli tydligt vem som har ansvar för vad. När denna undersökning är klar, måste alla få veta vilka regler som gäller. Då tycker vi att myndigheten ska förklara det i ett kunskapsstöd. Enligt direktiven för utredningen ska en särskild utredare göra en översyn av yrket personlig assistent. Syftet med översynen är att undersöka hur personliga assistenters villkor ser ut i såväl som privat verksamhet samt i brukarkooperativ och hos assistans- användare som anställer sina egna assistenter. Dessutom ska utred- ningen belysa de personliga assistenternas möjligheter till introduk- tion, information och fortbildningsinsatser och vid behov föreslå åtgärder som leder till förbättringar. Detta är viktigt inte bara för assistenterna utan i förlängningen också för assistansanvändarna. Utredningsdirektiven kan sammanfattas i tre punkter: 1.Undersöka arbetsförhållandena, inklusive arbetsledningsansvaret, för personliga assistenter samt redovisa om det finns skillnader mel- lan privata anordnare, kommuner, brukarkooperativ och assistans- berättigade som själva anställer sina assistenter. 2.Undersöka vilka arbetsuppgifter som kan ingå i yrket personlig assistent och hur behoven av kompetens tillgodoses , om det finns skäl för det. 3.Lämna förslag på åtgärder som syftar till att goda arbetsförhållan- den för personliga assistenter säkras som den assistans- berättigades självbestämmanderätt och integritet respekteras. Enligt direktiven ingår det inte i utredningens uppdrag att föreslå ändringar i arbets- eller arbetsmiljörättslig lagstiftning. Vi ska inte heller lämna förslag som rör rätten till personlig assistans enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) eller assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken. Vidare ska vi inte utreda frågan om utbildningskrav för personliga assistenter. Vårt uppdrag är i första hand att kartlägga personliga assistenters arbetsförhållanden. Vi lämnar förslag på lagändringar som syftar till att ändra de villkor som ställs på assistansanordnare för att betala ut assistansersättning. Enligt vår bedömning påverkar förslagen inte rät- ten till personlig assistans, eftersom bedömningen av en persons rätt till assistans görs fristående från de villkor som ställs på en assistans- anordnare. 1.1.2Kort om bakgrund och motiv Direktiven beskriver bakgrunden och motiven till utredningen. Anta- let personliga assistenter har ökat kraftigt sedan assistansreformens införande 1994, och personlig assistent är ett vanligt yrke. Tidigare studier visar att personliga assistenter upplever osäkerhet kring sitt arbete och frågan om vem som har det praktiska arbetsled- ningsansvaret. Tidigare studier visar också att det finns brister i arbets- miljön för personliga assistenter. Det är viktigt att personliga assi- stenter har rätt kompetens för att kunna ge det personliga stöd som är avsikten med LSS. Det kan handla om såväl pedagogisk kompetens som kunskaper i hälso- och sjukvårdande insatser, förhållningssätt och bemötande samt kunskaper om olika funktionsnedsättningar och särskilt barns behov. Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2020.1 Utredningens ansats har varit att göra en bred kartläggning av yrket personlig assistent. Vi har velat belysa de speciella förutsättningar som finns för yrket, nämligen att ramarna för personlig assistenters 1Kommittédirektiv Översyn av yrket personlig assistent, 2018:72. arbetsvillkor sätts dels av de lagar som reglerar rätten till personlig assistans, dels av den arbetsrättsliga respektive arbetsmiljörättsliga lagstiftningen. Vi tolkar frågan om arbetsförhållanden som att den innefattar såväl de ramar och villkor som lagar och kollektivtal sätter som den faktiska arbetsmiljön för personliga assistenter. Assistansanvändarens behov av assistans sätter ramarna för de personliga assistenternas arbetsuppgifter och vilken kompetens de behö- ver ha. respektive kommunens beslut om per- sonlig assistans utgår ifrån en bedömning av dessa behov. För att genomföra utredningen har vi kompletterat kunskap från tidigare studier, statistik och andra underlag med möten och inter- vjuer med personliga assistenter, assistansanvändare, assistansanord- nare, myndigheter och organisationer. Vi har även samlat några forskare som studerat personlig assistans i ett rundabordssamtal där vi diskuterade utredningens frågeställningar. Eftersom vår utredning har fokus på personliga assistenter har vi varit måna om att fånga de personliga assistenternas egen syn på arbetsvillkor och arbetsförhållanden. Mot den bakgrunden har vi genomfört fokusgrupper med personliga assisten- ter samt skickat ut en enkät som närmare 1 000 assistenter har svarat på. Vi har mött personliga assistenter även i andra sammanhang under utredningens gång. Förutsättningarna för yrket ges i LSS, i målen för personlig assi- stans. Därför är det självklart att även assistansanvändarnas per- spektiv är viktigt för översynen av yrket. Målen om assistansanvän- darnas inflytande och medbestämmande är också något som kommit upp i så gott som alla intervjuer och möten vi har haft. Vi har träffat assistansanvändare och diskuterat utredningens frågor, bland annat i en fokusgrupp och i ett möte med några assi- stansanvändare som är egna arbetsgivare. En expertgrupp har varit knuten till utredningen. Fyra expert- gruppsmöten har hållits . Vidare har vi samrått med arbetsmarknadens parter, kommuner och regioner (SKR) och relevanta myndigheter. Vi har även informerat funktionshinderorganisationerna om arbetet. 1.2.2Försäkringskassans statistik ett viktigt underlag statistik är ett primärt underlag när vi beskriver de personliga assistenterna, assistenternas arbetsgivare samt de person- liga assistenternas arbetsuppgifter. har enbart upp- gifter om statligt beslutad assistansersättning, inte om kommunalt beslutad assistans. sammanställer statistik om kom- munalt beslutad assistans, men i den statistiken finns inga uppgifter om personliga assistenter. Den kommunalt beslutade assistansen stod 2018 för av det totala antalet beslutade assistanstimmar.2 Assistenterna har samma uppgifter oavsett vem som finansierar insatsen, och assistansanvän- darna kan välja en privat anordnare även om det är en kommun som har beslutat om assistansen. Vi bedömer därför att uppgifter i stora drag ger en rättvisande bild av den totala personliga assistansen med avseende på sammansättningen av assistenter, arbets- givare och arbetsuppgifter. Vi kommenterar i betänkandet när vi bedömer att det har bety- delse för assistenternas arbetsförhållanden om det är kommunen eller som har beslutat om assistansen. 1.2.3En enkät som närmare 1 000 assistenter svarade på () genomförde på vårt uppdrag en enkät- undersökning till personliga assistenter april–. Enkäten gick ut som en webbenkät med påminnelser i form av pappers- enkäter. Enkäten innehöll frågor om arbetsuppgifter och arbetsledning, utbildning och kompetens samt arbetsvillkor och arbetsmiljö. I urvalsramen för enkäten ingick närmare 50 000 personer med yrkeskoden personlig assistent i yrkesregistret.3 Urvalet bestod av 2Statistik från och . motsvarade den kommunalt beslutade assistansen 1 och den statligt finansierade assistansen 97 . 3I SCB:s yrkesregister finns närmare 70 000 personer med yrkeskoden personlig assistent. För att få så aktuella uppgifter som möjligt togs bara insamlade uppgifter med i urvalsramen. 3 000 personer. Totalt besvarade 1 077 personer frågeblanketten. När övertäckningen tagits bort, det vill säga de som till exempel flyttat utomlands eller svarat att de inte arbetar som personlig assistent, upp- gick urvalet till 2 890 och antalet svarande till 972 personer. Det mot- svarar en svarsandel på , vilket är en vanlig nivå för enkäter numera. I bilaga 3 redovisar vi resultatet för alla frågor i enkäten. täcker in alla slags assistenter Vi valde att anlita SCB och att använda yrkesregistret framför allt på grund av att yrkesregistret täcker in såväl personliga assistenter som arbetar med statligt beslutad assistans som de som arbetar med kom- munalt beslutad assistans. Alternativet hade varit att använda För- säkringskassans register med uppgifter från de personliga assisten- ternas tidrapporter. Dessa register är mer aktuella och innehåller fler personer som arbetar som personliga assistenter. Men där finns inte uppgifter om assistenter som enbart arbetar med kommunalt beslu- tad assistans. Att den gruppen också har fått möjlighet att svara på enkäten är viktigt för resultatens legitimitet. Att använda SCB:s yrkesregister har också den fördelen att det är lättare att hämta bak- grundsuppgifter om assistenterna från andra register som SCB för- fogar över. När vi gjorde valet att använda yrkesregistret för urvalet till enkäten var vi medvetna om att yrkesregistret har vissa brister. Enligt SCB handlar det framför allt om eftersläpning, dvs. att uppgifterna inte är dagsaktuella, utan har samlats in . Dessutom är själva yrkeskodningen, där ett yrke ska kategoriseras, inte en helt självklar procedur, vilket kan göra att personer kodas fel. Olika insamlings- metoder i olika sektorer gör uppgifterna mer säkra för offentlig sektor än för övriga sektorer. Bristerna i yrkesregistret har fått vissa konsekvenser för enkätens svarsfrekvens. Eftersläpningen har lett till att mycket få personer som arbetat än har fått och besvarat enkäten. Det betyder att vi har för få svar för att utifrån enkäten kunna säga något om hur de som har jobbat som personliga assistenter upp- lever sin arbetssituation. Det har visat sig att det förekommer att personer kodats som per- sonliga assistenter i yrkesregistret trots att de inte har haft det yrket. Den kända övertäckningen i enkäten är de 105 personer som har svarat att de inte har arbetat som personlig assistent . Men enkäten har sannolikt skickats ut till fler som inte har arbetat som personlig assistent och som därför inte har brytt sig om att svara på enkäten. Svarsfrekvensen kan ha påverkats nega- tivt av detta. Konsekvenser av låg svarsfrekvens Urvalet utformades så att resultat skulle kunna redovisas för kvinnor och män samt assistenter i olika åldrar och i olika sektorer. Vi kon- staterar ovan att svarsfrekvensen är låg (). Vilka konse- kvenser får det då för hur vi kan använda och tolka resultaten? I en urvalsundersökning som denna räknats resultaten upp till populationsnivå, vilket innebär att resultatet avser alla personliga assistenter och inte bara de svarande. Skattningarna på populations- nivå blir olika säkra beroende på bortfall men också beroende på antal svar i varje redovisningsgrupp. Om en redovisningsgrupp har förhållandevis få svar i förhållande till populationen justeras vikterna för den gruppen för att minska så kallad ”bortfallsskevhet”.