sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — En undantagsbestämmelse är tänkt att vara ett stöd för arbetslösa under en inledande förankring på arbetsmarknaden. Den ska inte vara ett återkommande och permanent stöd för dem som aldrig lyckas etablera sig på arbetsmarknaden. Då skulle arbetslöshetsför- säkringen inte längre vara en omställningsförsäkring, utan ett eko- nomiskt fyllnadsstöd vid permanent säsongs- eller deltidsarbetslös- het. Det bör därför finnas en begränsning avseende hur i rad som villkoret kan användas. Den bör dock inte begränsas alltför kraftigt, eftersom det kan ta tid att skapa en förankring på arbets- marknaden med kontinuerliga inkomster från förvärvsarbete. Utred- ningen anser därför att det är rimligt att begränsa tillämpningen av en undantagsbestämmelse till två gånger. Det bör emellertid vara möj- ligt att använda undantagsbestämmelsen igen om en sökande efter det har uppfyllt ett inkomstvillkor enligt huvudregeln. Ersättningstidens längd och storlek bör begränsas i förhållande till den som har uppfyllt det ordinarie inkomstvillkoret Ersättningens storlek för den som uppfyllt undantagsregeln får inte bli alltför låg, men inte heller för hög i jämförelse med den som upp- fyller inkomstvillkorets huvudregel. Dessutom bör den ännu svaga förankringen på arbetsmarknaden reflekteras i en begränsad ersätt- ningsperiod, vilket också begränsar tiden med självständigt arbets- sökande. Det föreslås därför begräsningar i ersättningens storlek och längd för en sökande som uppfyller ett inkomstvillkor enligt undan- tagsregeln (se kapitel 11 och 12). 10.4.4Särskilda bestämmelser för företagare Förslag: Vid prövning av inkomstvillkoret får den som varit verk- sam som företagare inom ramtiden beakta inkomster från verk- samheten som framgår av det senaste beslutet om slutlig skatt, i stället för de inkomster han eller hon haft från samma verksamhet . Om det är mer förmånligt får den genomsnittliga inkomsten från verksamheten som föregår be- skattningsåret i det senaste beslutet om slutlig skatt beaktas. Storleken på månadsinkomsten ska fastställas till den inkomst som följer av första stycket delat med tolv. Den framräknade månadsinkomsten ska gälla för de månader företagaren har varit verksam inom ramtiden. Nya och anpassade regler för företagare och kombinatörer Som framgår ovan föreslår utredningen att dagens arbetsvillkor ska ersättas med ett inkomstvillkor. Detta bör gälla för alla som begär arbetslöshetsersättning, dvs. oavsett om en sökande fått lön från en arbetsgivare eller om han eller hon haft inkomster av förvärvsarbete från egen näringsverksamhet. Som huvudregel bör uppgifter om in- komsterna kunna hämtas från månatliga arbetsgivardeklarationer. I den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen finns särskilda regler för företagares och kombinatörers dagsförtjänst. Det finns behov av motsvarande bestämmelser i en ny arbetslöshetsförsäkring. All ersätt- ningsrätt bör utgå från att den sökande uppfyller ett inkomstvillkor. Dagens beräkningsregel av dagsförtjänst för företagare utgår inte från ramtid, utan från beskattningsår. Det gör att sambandet mellan vad som kvalificerar för rätt till ersättning (den arbetade tiden ) och den ersättning som den sökande kan få (baserat på tidigare beskattningsår) är svagt. Utredningen anser att kopplingen mellan det som ska ersättas och ersättningens storlek bör stärkas för alla förvärvsarbetande, dvs. även för företagare och kombinatörer. Vidare bör de inkomster av förvärvsarbete som beaktas för prövning av inkomstvillkoret, vilket utredningen redogör för i kommande av- snitt, innebära att det funnits en skyldighet att betala in socialavgifter. Genom arbetsgivardeklarationerna kommer de flesta sökande att kunna se vilka inkomster som redovisats inom ramtiden vartefter de rapporteras in. Det gäller även företagare som är anställda i eget aktie- bolag. Vissa förvärvsarbetande kommer emellertid inte att kunna an- vända uppgifter i arbetsgivardeklarationerna för att ansöka om arbets- löshetsersättning. Det gäller främst företagare med enskild firma eller handelsbolag samt uppdragstagare som bedriver verksamhet själv- ständigt och där det finns en skyldighet att betala egenavgifter utifrån verksamhetens resultat. Inkomster från sådant förvärvsarbete redo- visas som regel i inkomstdeklarationer. Inkomstdeklaration redo- visas , dessutom med en viss eftersläpning och med hänsyn till beskattningsår. För den vars inkomster från förvärvsarbete redo- visas i årliga inkomstdeklarationer kommer det vanligen att saknas in- komstuppgifter inom ramtiden. Det behövs därför, liksom , sär- skilda bestämmelser för företagare som får sina inkomster redovisade på annat sätt än genom månatliga arbetsgivardeklarationer. Sådana be- stämmelser bör vidare utformas så att det inte uppstår omotiverade skillnader i försäkringsskyddet mellan företagare och anställda och så att de regler som gäller för kombinatörer inte är för komplicerade. Inkomster utanför ramtiden får beaktas för alla företagare och kombinatörer Den nuvarande ordningen, där företagares dagsförtjänst baseras på beskattningsår, tar hänsyn till att företagare uppvisar andra inkomst- mönster än anställda. Även om företagare som är anställda i eget aktiebolag och vissa kombinatörer i princip kan dra samma nytta av inkomstuppgifter i arbetsgivardeklarationer som anställda, är det motiverat att tillåta att även dessa får dra nytta av särskilda beräk- ningsregler för företagare vid prövning av inkomstvillkoret. Det har bl.a. att göra med företagares arbetslöshet och de inkomstmönster som är förknippade med det. Gemensamt för de flesta anställda är att lön fortsätter att betalas ut som vanligt fram till dess att anställ- ningen upphört. Ett reguljärt anställningsförhållande som försätter den enskilde i arbetslöshet upphör vidare oftast på initiativ av arbets- givaren, inte den enskilde. Bara i vissa fall beror det på att den sök- ande säger upp sig själv. I sådana situationer kan påföljden bli att den sökande stängs av från arbetslöshetsersättningen. Till skillnad från anställda kan företagare inte räkna med att ha samma inkomster som tidigare fram till arbetslösheten. En företa- gares arbetslöshet beror inte sällan på att företagaren bedömer att intäkterna är så låga att verksamheten i företaget inte kan fortsätta. Det kan t.ex. bero på att företagaren inte fått lönsamhet i verksam- heten och därför tvingas ge upp sin affärsidé, att företagets lönsam- het är vikande eller att företagaren konstaterar att inkomsterna inte räcker för att leva på eller på att företagaren förlorar en viktig kund och därför upplever ett stort och plötsligt inkomstbortfall. Det är alltså i normalfallet företagaren själv som bedömer när det är dags att lägga ned verksamheten. Det betyder att en företagare upphör med sin verksamhet på egen begäran. Det får i sin tur till följd att det uppstår en fråga om avstängning p.g.a. att företagaren orsakat sin arbetslöshet. I bedömningen om en sådan sanktion är aktuell ingår utredning om verksamheten har haft och kommer att erbjuda rimlig försörjning och lönsamhet. En företagare som kan uppvisa samma inkomster vid arbetslösheten, stängs inte sällan av från arbetslöshetsersättning. Det hör, i jämförelse med anställda, därför snarare till regel än undantag att företagare, oavsett företagsform, har haft lägre inkomst än vanligt som närmast föregått arbetslösheten. Även företagare som är anställda i egna aktiebolag och som alltså redovisar inkomster från förvärvs- arbete månatligen i arbetsgivardeklarationer, är därför i behov av en skyddsregel som tillåter att inkomstvillkoret baseras på inkomster förvärvade utanför ramtiden. Utredningen anser mot bakgrund av det ovan anförda att den som bedrivit verksamhet som företagare bör kunna räkna med inkomster från förvärvsarbete utanför ramtiden. endast ske om det är mer förmånligt för företagaren att beakta in- komster från näringsverksamheten utanför ramtiden än under den. I normalfallet kommer det att avse vilken totalinkomst som blir högst, men det kan finnas undantag. En situation där stödregeln t.ex. inne- bär att den sökande inte uppfyller kravet på inkomstkontinuitet och därför inte har rätt till ersättning bör undvikas, om han eller hon hade uppfyllt inkomstvillkoret om hjälpregeln inte tillämpats. En ordning som innebär att inkomster från förvärvsarbete utan- för ramtiden i vissa fall ska få beaktas bör gälla alla sökande som har varit verksamma och som definieras som företagare i arbetslöshetsförsäkringen. Det bör inte ha någon betydelse om verk- samheten bedrivits på hel- eller deltid. Detta bör även omfatta kom- binatörer, dvs. sökanden som både har arbetat som företagare och som anställda. Precis som enligt nuvarande ordning bör de inkomster utanför ramtiden som får beaktas vid prövning av inkomstvillkoret hämtas från beslut om slutlig skatt. Inkomster i beslutet om slutlig skatt gäller I dagens regelverk grundas företagares dagsförtjänst på den inkomst från verksamheten som framgår av det senaste beslutet om slutlig skatt, baserat på den årliga inkomstdeklarationen. Det beskattnings- bara resultatet beror utöver företagarens inkomster under beskatt- ningsåret, även på vissa bokföringsåtgärder. Socialförsäkringsförmåner medräknas om de inräknats i näringsverksamhets resultat. Arbets- löshetskassorna skulle vanligen få det besvärligt att fastställa skatte- pliktigt resultat självständigt, utan att tagit ställning till den sökandes deklaration. Därför bör arbetslöshetskassan, precis som , i huvudsak hämta information om senaste beslut om slut- lig skatt från . sker det vanligen genom en fullmakt från den enskilde. Utredningen anser att arbetslöshetskassorna i vissa fall bör kunna fatta ett interimistiskt beslut om rätt till arbetslöshetsersättning fram till dess att ett ärende har avgjorts (se kapitel 18). Utredningens bedömning är dock att denna möjlighet, utan att har hunnit fatta ett beslut om slutlig skatt, i praktiken kan användas i begränsad omfattning, eftersom det är mycket svårt att förutse resul- tatet utan inblandning. Det finns därför skäl för att de inkomster utanför ramtiden som får användas vid prövning av in- komstvillkoret bör ha redovisats i beslut om slutlig skatt från Skatte- verket. För enkelhetens skull bör det även gälla för de företagare som normalt har redovisade inkomster från förvärvsarbete i månatliga arbetsgivardeklarationer. För varje fall där denna hjälpregel används, bör därför beslut om slutlig skatt användas. Det förhindrar inte att resultatet jämförs med redovisade inkomster från samma verksam- het inom ramtiden. Utredningen anser vidare att det även i fortsättningen bör vara möjligt att jämföra utfallet mellan det senaste slutskattebeskedet med de två beslut om slutlig skatt som föregått det senaste. Om genom- snittet av inkomsterna från förvärvsarbete är högre än det senaste beslutet om slutlig skatt, bör ersättningen få prövas och beräknas med utgångspunkt från dessa år. har varit verksam som egenföretagare . Efter att haft vikande lönsamhet valde han att lägga ned verksamheten. Det senaste slutliga skattebeskedet visade att haft ett netto- resultat motsvarande . Under de två senaste år som föregått det senaste skattebeskedet hade ett nettoresultat motsvarande respektive . Vid prövningen framkom därför att antingen kan få sin ersättning prövad och beräknad på eller på (200 000 + 290 000) / 2 = . Utfallet vid beräkningen av genomsnittet blir därför bättre än om det senaste beskattningsåret för vilket det finns beslut om slutlig skatt hade beaktats. Sammantaget innebär detta att företagare får avsevärt på sig för att uppfylla inkomstvillkoret, jämfört med vad som gäller för anställda. Utredningen bedömer att det är motiverat. I förhållande till inkomster under beskattningsår tillämpas dock inte överhopp- ningsbar tid. Sådana regler knyts till ramtid som gäller för inkomst- villkoret. Det betyder att den som kan prövas gentemot beslut om slutlig skatt, inte på samma sätt skyddas vid t.ex. studier, föräldra- ledighet etc. Det kompenseras för genom att företagare får jämföra Utredningen föreslår utöver det en särskild regel för överhoppningsbar tid för en sökande som inom lägger ned en nystartad verksamhet (se vidare under avsnittet 10.7.3). Hur inkomsterna ska omräknas Utredningens förslag innebär att inkomsterna flyttas över från det senaste årets beslutet om slutlig skatt eller från de som föregått det senaste beslutet till ramtiden, där näringsverksamheten utförts , som om de hade in- tjänats då. Det betyder att arbetslöshetsförsäkringens övriga bestäm- melser om t.ex. fastställande av ersättningens storlek och längd ska tillämpas som för övriga sökande, men med dessa inkomster som grund. Vid användningen av sådana inkomster kommer det inte att framgå när inkomsterna har intjänats. När det gäller sådana sökande som varit verksamma i företag där inkomsterna redovisas i årliga inkomstdeklarationer ska det dock hållas i åtanke att det i praktiken oftast är omöjligt att avgöra vilka inkomster som faktiskt beskattas och vilka inkomster, som genom avdrag för t.ex. utgifter i verksam- heten, inte beskattas. Beräkningen bör därför gå till så att inkoms- terna från förvärvsarbete som intjänats inom ramen för verksam- heten och som framgått av beslutet om slutlig skatt delas med tolv. Den framräknade inkomsten bör sedan läggas ut för vart och ett av de månader som den sökande varit verksam som företagare. På så sätt fördelas inkomsterna från verksamheten jämnt över det antal månader som den sökande varit verksam. Det bör inte ske någon vikt- ning när det gäller i vilken utsträckning den sökande varit verksam jämfört med det tidigare beskattningsåret. har bedrivit en egen verksamhet, men lade ned verksam- heten . Han har varit verksam . kunde inte uppvisa några inkomster från förvärvsarbete eller från verksamheten . fanns det beslut om slutlig skatt. Informationen lämnades, precis som , via : Inkomster från verksamhet var högre än genomsnittet . Storleken på inkomsten fastställdes till delat som företagaren varit verksam : / 12 = 20 833 kro- nor. Detta belopp läggs ut för som varit verk- sam som om det hade varit hans månatliga inkomst. Uppgiften om när den sökande varit verksam kom- mer även i fortsättningen lämnas av den sökande själv. Det kommer likaledes vara upp till arbetslöshetskassorna att bedöma om uppgif- terna är korrekta. Inkomsterna från förvärvsarbete i slutskattebeskedet bör gälla i stället för de inkomster från förvärvsarbete som kan redovisas . För dem som bedrivit enskild näringsverksamhet eller handelsbolag innebär det vanligen att inkomsterna läggs ut under verk- samma månader där den sökande inte har kunnat redovisa några inkomster. Det bör även vara möjligt för sådana före- tagare som har haft högre inkomster från verksamheten under ram- tiden än vid det senaste slutskattebeskedet att i stället räkna dessa inkomster, om det är mer fördelaktigt. Om den sökande varit kombinatör och har haft lägre inkomster från verksamheten jämfört med tidigare beskattningsår, bör endast inkomster från näringsverksamheten bytas ut, inte övriga förvärvsinkomster. har bedrivit en egen verksamhet som heltidssysselsättning 2016–2019. trappade hon ned verksamheten och arbe- tade i perioder som anställd. avslutades sista anställningsperiod och hon blev arbetslös. verksamhet lades ned. Hon blev därmed helt arbetslös och kunde söka arbetslöshetsersättning. Inkomsterna från anställningen finns redovisade genom arbets- givardeklarationerna, men det saknas redovisning av inkomster från verksamheten. Det finns dock redovisning av inkomster från verksamhet : Genomsnittet 2016–2017 blir högre () än . Hon kan därför tillgodoräkna sig / 12 = från verksamheten. har tjänat från sin anställning. Hon får därmed räkna in + vid prövning av inkomstvillkoret. 10.5Inkomster vid prövning av inkomstvillkoret 10.5.1Inkomster av förvärvsarbete som det betalas socialavgifter för Förslag: Vid prövning av inkomstvillkoret får endast sådana in- komster beaktas som en utbetalare är skyldig att betala arbets- givaravgifter för och en fysisk person är skyldig att betala egen- avgifter för enligt socialavgiftslagen. Inkomst av förvärvsarbete ska definieras tydligt I dagens regelverk finns inte någon definition av grunden för rätt till ersättning, arbetad tid. Avsaknaden av en tydlig definition försämrar bl.a. förutsebarheten i försäkringsskyddet för den sökande. Som framgår ovan föreslås arbetsvillkoret ersättas av ett inkomstvillkor. Det är centralt, för förutsebarheten och för en enkel handläggnings- process, att det i ett nytt regelverk tydligt framgår vilka inkomster som får medräknas. När inkomster från förvärvsarbete ersätter arbetad tid som grund för rätten till arbetslöshetsersättning behövs det där- för en tydlig definition av inkomst från förvärvsarbete. Arbetsgivardeklarationer på individnivå bedöms göra det lättare för den enskilde att förutse sitt försäkringsskydd. En förutsättning för detta är att det tydligt framgår i arbetslöshetsförsäkringen vilka uppgifter som är relevanta vid prövning av rätten till arbetslöshets- ersättning. Utredningen bedömer att tydliga inkomstvillkor och tyd- liga inkomstdefinitioner tillsammans med arbetsgivardeklarationerna lägger grunden för en arbetslöshetsförsäkring där den sökande, med hjälp av digitala tjänster av samma typ som Mina sidor hos Skatte- verket, skulle kunna följa hur försäkringsskyddet byggs upp i takt med att inkomstuppgifterna rapporteras in. Varje ytterligare uppgift som krävs utöver de uppgifter som redan framgår av arbetsgivardeklara- tionerna och varje bedömningstillfälle som uppstår i förhållande till detta underlag innebär en försämring av förutsebarheten och gör det svårare att administrera försäkringen effektivt. Definitionen av in- komster bör därför som utgångspunkt vara sådan att uppgifter om tillgodoräkningsbara inkomster går att utläsa av arbetsgivardeklara- tionerna. Vid dagens prövning av dagsförtjänst för företagare utgår arbets- löshetskassorna från slutskattebesked för att fastställa den sökandes dagsförtjänst. I huvudsak lämnas denna uppgift, efter att den sök- ande lämnat en fullmakt till , från till arbets- löshetskassan. Det är med andra ord endast beskattningsbar inkomst som redovisas och medräknas, vilket gör att inkomster redan från början är väl definierad för denna grupp. Det saknas därför skäl att frångå den nuvarande ordningen för företagare i detta avseende. Skyldighet att betala socialavgifter Socialavgifter består av arbetsgivaravgifter och egenavgifter enligt 2 § socialavgiftslagen (2000:980). Både arbetsgivaravgifter och egenavgifter består i sin tur av olika delavgifter, däribland arbetsmark- nadsavgiften. Det är arbetsmarknadsavgiften som enligt 9 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter ska finansiera arbetslöshets- försäkringen. Det är därför rimligt att det är sådan lön som har inne- burit att socialavgifter, och därigenom arbetsmarknadsavgifter, beta- las in som bör ligga till grund för rätt till arbetslöshetsersättning. På så sätt skulle även relationen mellan bidraget till den gemensamma försäkringen och individens rätt till arbetslöshetsersättning på en övergripande nivå tydliggöras. Det skulle också stärka samhällskon- traktet genom att såväl arbetslöshetsförsäkringens som skattesystemets legitimitet ökar. Genom att inkomster från förvärvsarbete avgränsas på ovan an- givna sätt blir det även tydligare för enskilda som arbetar i olika med- lemsstater inom EU-/EES-området eller vad som gäller och varför. Den som omfattas av svensk social trygghet enligt de förord- ningar och avtal som gäller inom området omfattas nämligen även av ett krav på att socialavgifter betalas in. Motsvarande samordnings- bestämmelser saknas däremot när det gäller skyldigheten att t.ex. betala inkomstskatt till ett visst land. En sådan ordning skulle därför erbjuda en tydlig definition av vilka inkomster som ska ingå vid pröv- ning av inkomstvillkoret. Bland de inkomster som arbetsgivaren ska redovisa i arbetsgivar- deklarationerna ingår ersättning som arbetsgivaren är skyldig att betala in arbetsgivaravgifter för, se 19 a § första stycket 4 skatteför- farandelagen (2011:1244). Arbetsgivaravgifter ska enligt 2 kap. 4 § socialavgiftslagen (2000:980), med vissa undantag, betalas på avgifts- pliktig ersättning för arbete i , och arbete i utlandet till en per- son som när arbetet utförs omfattas av svensk socialförsäkring enligt unionsrätten inom Europeiska unionen (EU) eller Europeiska eko- nomiska samarbetsområdet (EES) eller enligt avtal med andra stater. Skyldighet för en arbetsgivare att betala arbetsgivaravgifter gäller med andra ord för lön eller annan liknande ersättning för arbete för Det omfattar även personer som bedriver näringsverksam- het, t.ex. personer som är verksamma i egna aktiebolag, och som tar ut sin ersättning från företaget i form av lön. Definitionen skulle även inkludera andra förvärvsarbetande, t.ex. uppdragstagare, som är skyldiga att betala arbetsgivaravgifter. Utredningen anser att de in- komster som ska få beaktas bör inkludera alla former av ersättningar som arbetsgivaren enligt socialavgiftslagen är skyldig att betala arbets- givaravgifter för. Det kan innebära att ersättningar som enligt nu- varande ordning inte har medräknats i underlaget vid beräkning av ersättningens storlek kommer att ingå. Det kan t.ex. gälla vissa kost- nadsersättningar och forskningsstipendier, vilka framgår av 2 kap. socialavgiftslagen. Det finns många fördelar med att sökande och arbetslöshetskassor kan utgå från samma underlag. En fördel är att förutsebarheten för de sökande ökar liksom möjligheten för arbetslöshetskassorna att kontrollera och administrera arbetslöshetsförsäkringen effektivt. Upp- gifter från arbetsgivardeklarationer möjliggör detta. I arbetsgivar- deklarationerna redovisas endast sådana löner och ersättningar som arbetsgivaren är skyldig att betala in arbetsgivaravgifter för, inte vad som faktiskt betalats in. Frågan är därför om en skyldighet att erlägga arbetsgivaravgifter innebär att de redovisade uppgifterna är tillräckligt tillförlitliga för att ligga till grund för arbetslöshetskassornas beslut om rätt till arbetslöshetsersättning. I skatteförfarandelagen finns bestämmelser om beslut om bl.a. arbetsgivaravgifter (53 kap. skatteförfarandelagen). Beslut ska fattas för varje redovisningsperiod för sig med ledning av innehållet i skatte- deklarationer och andra tillgängliga uppgifter (53 kap. 1 § skatteför- farandelagen). Om en arbetsgivardeklaration, har lämnats i rätt tid och på rätt sätt, anses ett beslut om skatten och avgifterna ha fattats i enlighet med deklarationen (53 kap. 2 § skatteförfarandelagen). Det innebär att beslut om arbetsgivaravgifter, under de förutsättningar som anges, vanligtvis fattas i samband med att de når . Om arbetsgivardeklarationen kommit in för sent eller innehåller fel- aktiga uppgifter finns bl.a. bestämmelser om förseningsavgift och skattetillägg (48–49 kap. skatteförfarandelagen). Det har funnits far- hågor om att arbetslöshetskassorna riskerar att fatta beslut baserat på underlag som senare kan komma att rättas eller omprövas. I pro- positionen till reformen om arbetsgivardeklarationer på individnivå6 2016/17:58. besvarar regeringen denna oro med att har en under- rättelseskyldighet enligt lagen (2008:206) om underrättelseskyldig- het vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp. Denna underrättelseskyl- dighet gäller även arbetslöshetskassorna enligt 1 § lagen om under- rättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. För det fall att arbetsgivaren redovisat uppgifter för sent eller felaktigt finns påföljder i skattelagstiftningen.