sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Det kan dock noteras att det saknas sådana hänsynstaganden för dynamiska data och särskilda värdefulla datamängder. Även tidskrävande arbete kan därför behöva läggas ned i de fallen. Direktivet tillåter enligt artikel 4.2 en förlängd tidsfrist i de fall begäran är omfattande eller komplicerad. I likhet med vad som gäller för en begäran om utlämnande som avser eller kräver genomgång av ett omfattande material kan ett visst dröjs- mål vara ofrånkomligt. Vi anser emellertid att endast den omständig- heten att dynamiska data och särskilda värdefulla datamängder kan kräva viss formatering inte motiverar att en särskild, mer generös, tidsfrist införs i den nya lagen för att hantera en begäran som avser sådan information, eller som i övrigt kan kräva anpassning av forma- tet. Samma bör gälla för bedömningar som avser eventuella avgifter eller andra villkor som är kopplade till vidareutnyttjandet. En viss tidsutdräkt för att hantera en mer omfattande och komplicerad be- gäran ryms enligt vår bedömning inom skyndsamhetskravet som följer av den praxis som vi redogjort för ovan. Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande När det gäller dynamiska data kan det i detta sammanhang noteras att de enligt huvudregeln ska tillhandahållas . De särskilda krav som följer av artikel 5.5 och som vi behandlat närmare i av- snitt 11.5 innebär således att särskild skyndsamhet är påkallad när myndigheten, som ett led i att handlägga en begäran om vidareutnytt- jande, har kommit fram till att det inte finns hinder mot att göra in- formation som utgör dynamiska data tillgänglig. viföreslår i avsnitt 11.5 om att dynamiska data som huvudregel ska tillhandahållas utgör därför ett komplement till det över- gripande kravet på skyndsamhet. Som vi pekat på i sistnämnda av- snitt har vi dock svårt att se att en sådan ordning inte skulle tillämpas inormalfallet även utan de särskilda krav som följer av artikel 5.5 i direktivet. Ett krav på skyndsamhet ska framgå av en särskild bestämmelse Beroende på vilken typ av information som efterfrågas, hur den är organiserad och lagrad hos myndigheten, myndighetens resurser och de särskilda krav på format som sökanden kan ha angett, kan tids- åtgången för att behandla en begäran om vidareutnyttjande variera betydligt från fall till fall. Skyndsamhetskravet får därför också olika innebörd i det enskilda fallet. Gemensamt är dock att behandlingen av en begäran om vidareutnyttjande alltid ska ske utan onödig tids- utdräkt. Enligt vår bedömning innehåller vad som anges i 9 § FL om att ett ärende ska handläggas snabbt och enkelt inte ett skyndsam- hetskrav på samma sätt som gäller vid ett utlämnande av allmänna handlingar. Bestämmelsen är i realiteten en målsättningsbestämmelse för förvaltningen (En ny förvaltningslag, SOU 2010:29, s. 227). Den bör därför inte tjäna som ledning i det nu aktuella sammanhanget. Med hänsyn till dessa omständigheter anser vi att samma skynd- samhetskrav ska gälla för att handlägga en begäran om vidareutnytt- jande som för en begäran om utlämnande. För att tydliggöra skilje- linjen mellan dessa två förfaranden och för att genomföra artikel 4.1 och 4.2, bör skyndsamhetskravet anges i en särskild bestämmelse i den nya lagen. Någon viss tidsfrist i antal dagar behöver, i likhet med vad som framgår av 13 § PSI-lagen, inte anges i den nya lagen. Om handläggningen fördröjs ska myndigheten, i enlighet med artikel 4.2, meddela den sökande i vilka delar Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande begäran inte kan behandlas inom en rimlig tid. Detta behöver enligt vår bedömning inte regleras särskilt i den nya lagen utan tillgodoses genom skyndsamhetskravet tillsammans med vad som anges i 11 § FL angående vilka underrättelseåtgärder som ska vidtas vid en väsentlig försening i handläggningen. Enligt vad vi föreslår i avsnitt 12.3.5 gäller detta även för sådana organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter. 12.3.3Krav på att handlägga en begäran om vidareutnyttjande digitalt Vårt förslag: En myndighet ska handlägga en begäran om vidare- utnyttjande, om det inte är olämpligt, digitalt. Digitala kontaktvägar mellan myndigheter och allmänheten innebär förbättrade möjligheter för privatpersoner och företag att på sina villkor få tillgång till myndigheternas tjänster. Digitala förfaranden ger överlag förbättrade möjligheter att snabbt och enkelt få tillgång till information och beslut. För den breda allmänheten medför där- med digitaliseringen en bättre tillgänglighet till den offentliga sek- torn (Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, SOU 2018:25, s. 241). Enligt vår mening kan ett sätt att främja vidareutnyttjandet av information i den nya lagen vara att föreskriva att en begäran om vidareutnyttjande ska behandlas på digital väg, för att på så sätt för- enkla och påskynda tillhandahållandet och vidareutnyttjandet av in- formation. Med hänsyn till de utökade kraven på digitalt format fram- står det närmast som märkligt att inte också handlägga en begäran om vidareutnyttjande på digital väg. Dessa förhållanden kommer till uttryck i artikel 4.1 i öppna data- direktivet, som anger att en begäran ska behandlas på elektronisk väg om det är möjligt och lämpligt. Samma krav fanns i PSI-direktivet. I förarbetena till PSI-lagen hänvisas till 5 § andra stycket i den då gällande förvaltningslagen (1986:223). Enligt den bestämmelsen ska myndigheter se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av bl.a. elektronisk post och att svar kan lämnas på samma Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande Regeringen gjorde i samband med att PSI-lagen infördes be- dömningen att detta generella krav var tillräckligt för att tillgodose PSI-direktivets krav på att en begäran ska kunna behandlas på elek- tronisk väg (prop. 2009/10:175, s. 181). Någon särskild bestämmelse infördes därför inte i PSI-lagen. Huvudregeln bör vara att begäran ska handläggas digitalt Förvaltningslagen ändrades i flera delar . Av intresse i detta sammanhang är främst att den uttryckliga reglering av kommu- nikationsmetoder på digital väg som fanns i 5 § andra stycket togs bort. I stället framgår nu av 7 § första stycket FL att en myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och informera allmän- heten om hur och när sådana kan tas. Någon förändring i sak vad gäller möjlighet till digital kommunikation synes inte vara avsedd. I för- arbetena till bestämmelsen anförs att regleringen om tillgänglighet i högre grad bör anpassas så att den är neutral i förhållande till den om- fattande och kontinuerligt ökande digitala förvaltningen (En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180, s. 68). Bestämmelsen utgör ett allmänt krav på att myndigheterna ska vara tillgängliga för kontakter med enskilda (prop. 2016/17:180, s. 68). Även om syftet är att myndigheter fortsatt har en skyldighet att erbjuda allmänheten digitala kontaktvägar kan vi konstatera att det inte framgår uttryckligen av bestämmelsen på samma sätt som i den tidigare förvaltningslagen. Det kan i detta sammanhang även noteras att uttalade att det är positivt att det inte anges i den nya förvaltningslagen att myndigheter behöver vara tillgängliga via t.ex. fax eller e-post utan kan välja att helt avstå från att tillhandahålla sådana former för kommunikation. Bedömningen gjordes att lagen inte innehåller några handlingsdirektiv kring for- men för förvaltningens kommunikation med privatpersoner och före- tag (SOU 2018:25, s. 235 och 238). Även om någon förändring i sak inte synes vara avsedd framstår det enligt vår mening som att det numera finns en större valfrihet vad gäller formerna för kommuni- kation på digital väg jämfört med vad som gällde då PSI-lagen infördes. Artikel 4.1 i öppna data-direktivet utgör inte ett absolut krav utan ger myndigheterna ett visst handlingsutrymme, genom att det anges Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande att en begäran om vidareutnyttjande endast behöver behandlas på elektronisk väg om det är ”möjligt och lämpligt”. Direktivet ger inte någon vägledning kring vad som avses. Vi har i avsnitt 11.4.4 berört detta uttryck i fråga om formatkraven enligt artikel 5, och då gjort bedömningen att samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet bör beaktas. Med hänsyn till att artikel 4.1 endast rör den prak- tiska hanteringen av en begäran om vidareutnyttjande gör sig avväg- ningar som har med informationsinnehållet inte gällande. Vår uppfattning är att rekvisitet ”lämpligt” ska uppfattas som att det i det enskilda fallet inte finns någon konkret omständighet som utgör hinder för att behandla begäran på digital väg, inte att myndig- heten generellt sett ges ett bedömningsutrymme att bestämma om den tillåter digitala kommunikationsvägar eller inte. Artikel 4.1 inne- håller således ett tydligt handlingsdirigerande inslag för myndig- heterna, där utgångspunkten är att en begäran ska behandlas på digi- tal väg. Detta utgör enligt vår uppfattning en skillnad i förhållande till 7 § första stycket FL, som ger myndigheterna ett större utrymme att, utifrån övergripande politiska målsättningar, välja i vilket utsträck- ning de alls ska möjliggöra digital kommunikation. En särskild bestämmelse bör införas i den nya lagen Förvaltningslagen har bl.a. som mål att ge en grundläggande och central struktur för kontakterna mellan myndigheter och enskilda vid ärendehandläggningen (prop. 2016/17:80, s. 1). Av ordalydelsen i 7 § första stycket FL följer att den endast riktar sig till enskilda. Den nya bestämmelse som vi föreslår innehåller emellertid inte en sådan inskränkning utan ska gälla även för myndigheters vidareut- nyttjande av information. Det kan därför ifrågasättas om artikel 4.1 i direktivet genomförs på ett korrekt sätt genom en hänvisning till 7 § första stycket FL. Som vi pekat på ovan finns det vissa oklarheter angående om sistnämnda bestämmelse har samma handlingsdirige- rande moment avseende digital kommunikation som framgår av artikel 4.1 i direktivet. Dessa omständigheter talar enligt vår bedöm- ning för att en särskild bestämmelse som genomför artikel 4.1 ska införas i den nya lagen. Det blir då också tydligt att detta gäller både för myndigheter och för sådana organ som jämställs med myndig- heter i den nya lagen, se avsnitt 12.3.5. Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande Mot detta kan invändas att myndigheter inte ska styras i detalj genom reglering i en mängd olika författningar utan att tillit ska sättas till att de bäst själva utför sina respektive uppdrag och väljer formen för detta inom givna ramar. kan en tydlig reglering i den nya lagen bidra till att åstadkomma en sådan – ur rättssäker- hetssynpunkt – stabilitet som har efterfrågats vid våra kontakter med företrädare för myndigheter och som framförts i olika rapporter, se avsnitt 6.3. Det är lämpligt att de skyldigheter som åläggs myndig- heterna enligt öppna data-direktivet hålls samman och inte i större utsträckning än vad som är nödvändigt behöver ”plockas ihop” från olika författningar. Sammantaget anser vi att det bör införas en särskild bestämmelse i den nya lagen som anger att en myndighet ska handlägga en begäran om vidareutnyttjande digitalt, om det inte är olämpligt. Genom en sådan formulering tydliggörs att utgångspunkten är att en begäran ska handläggas digitalt om det inte finns en konkret omständighet som talar mot det, exempelvis i form av dataskyddsaspekter eller att sökanden anger att denne vill att information tillhandahålls som en utskrift. När det gäller om digital kommunikation är ”möjlig” har vi svårt att identifiera någon konkret situation där detta rekvisit kan bli tillämpligt, särskilt med beaktande av att e-post i vart fall alltid torde kunna användas för att kommunicera med en myndighet. För det fall det skulle vara omöjligt är det också per definition olämpligt. Detta rekvisit behöver därför inte framgå av bestämmelsen. Uttrycket ”digitalt” bör vidare användas i stället för uttrycket ”elektronisk” för att bättre följa begreppsapparaten i lagen i övrigt. Närmare om vilka handläggningsåtgärder som omfattas Vi kan notera att 7 § FL reglerar den övergripande skyldigheten för myndigheter att vara tillgängliga för kontakter med enskilda. Den faktiska handläggningen av en begäran om vidareutnyttjande inne- håller emellertid flera olika åtgärder. Begäran ska tas emot, utredas och prövas av myndigheten. Det kan under handläggningen behövas kommunikation mellan myndigheten och sökanden. Förvaltningslagen innehåller bestämmelser som reglerar dessa frågor. I 19 § FL regleras hur ett ärende kan inledas. Bestämmelsen innehåller inte något formkrav men det kan i speciallagstiftning slås Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande fast krav på t.ex. skriftlighet. Av 25 och 33 §§ FL framgår att det är myndigheten som väljer i vilken form sökanden ska underrättas om visst material som är av betydelse för beslutet, och om innehållet i beslutet. När det gäller den sistnämnda underrättelsen har sökanden dock rätt att begära att den sker skriftligen. Av förarbetena till 25 § FL framgår att en generell rätt för en part att kräva att kommunika- tionsförfarandet sker i skriftlig form skulle vara att gå för långt. Det framhålls emellertid att det är lämpligt att myndigheter använder sig av elektroniska kommunikationssätt, exempelvis inom ramen för en digital tjänst. Myndigheter bör vid val av kommunikationssätt beakta det allmänna kravet på enkel, snabb och billig handläggning (prop. 2016/17:80, s. 170 och 208). Ordalydelsen av artikel 4.1 i direktivet ger enligt vår uppfattning inte stöd för annat än att den är avsedd att omfatta samtliga delar av handläggningen, bl.a. genom att kravet avseende digital handlägg- ning omfattar även att tillhandahålla informationen för vidareutnytt- jande, vilket aktualiseras först i handläggningens slutskede. Att infor- mation i första hand ska tillhandahållas i befintligt, digitalt, format talar också för att avsikten är att samtliga moment i handläggningen av en begäran ska göras på digital väg, om det inte är olämpligt. Den bestämmelse som vi föreslår i detta avsnitt är emellertid inte avsedd att uppfattas som att den ger sökanden en absolut rätt att kräva att handläggningen, däribland de underrättelser som kan ske enligt 25 och 33 §§ FL, görs på digital väg. Den ska i stället ses närmast som en kodifiering av vad som anförts i förarbetena till förvaltningslagen om att myndigheter, om det är lämpligt, bör använda sig av elektro- niska kommunikationssätt. Även om det inte finns någon rätt för en sökande att kräva att begäran handläggs digitalt har vi dock svårt att se att detta skulle medföra några problem i praktiken, då ett sådant kommunikationssätt torde vara snabbast och enklast för såväl myn- digheten som sökanden. Närmare om vad som avses med digital behandling Digital kommunikation utgörs inte enbart av e-post utan kan exem- pelvis vara i form av meddelanden till enskilda via lösningen för säker myndighetspost betecknad Mina meddelanden och genom olika webbaserade digitala tjänster. Att använda digitala tjänster för kom- Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande munikation innebär ofta fördelar. Det kan t.ex. möjliggöra nya for- mer för service och information till enskilda, mer informativa beslut och bättre anpassning till mottagarens individuella situation. Jämfört med e-post har andra digitala kommunikationsvägar den fördelen att kommunikationen då sker i förhållande till myndigheten som sådan, inte till enskilda tjänstemän (se SOU 2018:25, s. 229 f.). I förarbe- tena till PSI-lagen har uttrycket ”på elektronisk väg” jämställts med kommunikation med e-post (prop. 2009/10:175, s. 181). Enligt vår uppfattning ska artikel 4.1 inte uppfattas som att den innehåller en sådan begränsning utan myndigheter bör arbeta med att främja olika digitala kommunikationsvägar. E-post kan dock alltid antas utgöra ett alternativ som uppfyller kravet på digital behandling. Vilka konkreta vägar för att underlätta hanteringen av en begäran om vidareutnyttjande som kan bli aktuella för den enskilda myndig- heten och hur arbetet med att upprätta och hantera dem bedrivs kan antas skilja sig åt betydligt. Det är därför inte lämpligt att i den nya lagen närmare ange vad som kan rymmas inom uttrycket ”digitalt”. Det kan i detta sammanhang förtydligas att avsikten med att en begäran ska behandlas digitalt avser formerna för handläggningen och kommunikation med sökanden, inte att myndigheterna i större utsträckning måste sträva mot en helt automatiserad ärendehantering. Något om förhållandet till efterforskningsförbudet i 2 kap. Enskilda har en långtgående rätt att begära ut allmänna handlingar utan att uppge syftet med begäran eller sitt namn. Denna rätt följer av det s.k. efterforskningsförbudet i 2 kap. 18 § TF. Anonymitet är förhållandevis lätt att upprätthålla i en situation då sökanden besöker myndigheten på plats och begär ut en viss hand- ling. Vid kommunikation genom digitala kanaler kan det vara svårare. Även om en förfrågan om att få tillgång till viss information för vidareutnyttjande skulle kunna ställas anonymt via ett formulär på myndighetens webbplats får det förutsättas att det krävs kontakt- information, exempelvis i form av en e-postadress, för att informa- tionen ska kunna göras tillgänglig. Vi kan emellertid inte se att den utökade skyldigheten för myndig- heter att handlägga en begäran om vidareutnyttjande på digital väg som vi föreslår inkräktar på den rätt till anonymitet som gäller vid Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande utlämnande av allmänna handlingar enligt 2 kap. TF. Detta följer redan av att bestämmelsen om efterforskningsförbud riktar sig till myndigheterna och därmed inte medför en skyldighet för sökanden att använda digitala kommunikationsvägar. Det kan vidare konstateras att det är fråga om en begäran som tar sikte på tillhandahållandet, inte utlämnande enligt en bestämmelse om tillgång. Många myndig- heter har också formulär på sin hemsida som kan användas för att begära ut handlingar. Sökanden kan då behöva ange bl.a. en e-post- adress dit handlingarna ska skickas. Denna utökade möjlighet till digital kommunikation inskränker inte rätten att få tillgång till hand- lingar på annat sätt, där sökanden kan välja att vara anonym i större utsträckning. Det bör dock erinras om att för det fall digitala formu- lär används bör försiktighet iakttas så att sökanden inte får intrycket av att sådana digitala kommunikationsvägar är den enda möjligheten att begära ett utlämnande av handlingar. 12.3.4Sekretess vid en begäran om vidareutnyttjande Vår bedömning: Det bör inte införas en särskild bestämmelse som reglerar sekretess i samband med handläggningen av en begäran om vidareutnyttjande. Under vårt arbete har frågan lyfts om det skulle kunna förekomma uppgifter i en begäran om vidareutnyttjande som eventuellt borde omfattas av sekretess. Vi har inte kunnat identifiera något praktiskt exempel på när så skulle vara fallet. Möjligtvis skulle särskilda krav på format avseende en viss informationsmängd kunna betraktas som känsliga ur ett affärsmässigt perspektiv för en viss vidareutnyttjare, i förhållande till konkurrenter på marknaden. Vi ser emellertid inte att det finns något vägande skäl för att sådana uppgifter ska omfattas av sekretess, utöver vad som kan följa av befintliga bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det kan noteras att innehållet i en begäran om utlämnande av allmänna handlingar inte omfattas av någon särskild bestämmelse om sekretess, trots att en sådan begäran kan innehålla krav kring tillhandahållande på samma sätt som en begäran om vidareut- nyttjande. Det torde vidare i många fall vara möjligt för en vidare- utnyttjare att vara anonym även i samband med att en begäran om Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande För det fall begäran inte kan medges kan det däremot krävas att den som ställt begäran identifierar sig för att ett överklagbart beslut ska kunna fattas i den ordning som vi redovisar i avsnitt 12.4. Vidare bör det enligt vår uppfattning, för det fall innehållet i en begäran om vidareutnyttjande skulle innebära att känsliga förhållanden röjs, ligga på den enskilde användaren att över- väga om begäran kan formuleras på annat sätt. Eftersom en begäran om vidareutnyttjande avser frågan om formen för tillhandahållande innebär ett sådant synsätt inte någon inskränkning i rätten att få till- gång till allmänna handlingar. Det bör i detta sammanhang även erinras om att utgångspunkten är att man ska vara restriktiv vid införande av sekretess på områden där sekretess inte tidigare gällt (Några frågor om sekretess, prop. 1993/94:165, s. 34). Vid dessa förhållanden anser vi att det saknas vägande skäl för att införa en särskild bestämmelse i den nya lagen som reglerar sekretess i samband med handläggningen av en begäran om vidareutnyttjande. 12.3.5Förvaltningslagens tillämplighet för vissa organ Vårt förslag: När en begäran om vidareutnyttjande handläggs av ett organ som i den nya lagen jämställs med en myndighet ska följande bestämmelser i förvaltningslagen tillämpas: –5 § om legalitet, objektivitet och proportionalitet, –9 § om utgångspunkter för hur ett ärende ska handläggas, –10 § om partsinsyn, –11 § om försening i handläggningen, –16 och 18 §§ om jäv, –23 § om utredningsansvar, –24 § om när part får lämna uppgifter muntligt, –25 § om kommunikation, –27 § om dokumentation av uppgifter, –31 § om dokumentation av beslut, Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande –33 och 34 §§ om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till, och –36 § om rättelse av skrivfel och liknande. De bestämmelser som är tillämpliga bör anges särskilt Den nya lagen kommer att tillämpas av både offentliga aktörer som omfattas av förvaltningslagen och sådana som faller utanför. Organ som formellt är organiserade i privaträttsliga former, t.ex. statliga och kommunala bolag kommer att omfattas av den nya lagen, men inte av förvaltningslagen. I samband med att PSI-lagen infördes uttalade regeringen att samma bestämmelser om hanteringen av en begäran om vidareutnyttjande och om förfarandet i övrigt bör gälla oavsett om handlingarna finns hos en statlig eller myndighet eller hos ett privaträttsligt organ som omfattas av lagen (prop. 2009/10:175, s. 181). Något ytterligare resonemang fördes inte i denna del och i samband med att vissa ändringar infördes i PSI-lagen berördes inte frågan. I 12 § PSI-lagen görs en uppräkning av vilka bestämmelser i för- valtningslagen som är tillämpliga vid hanteringen av ett ärende om vidareutnyttjande. Det kan särskilt noteras att en hänvisning görs till bestämmelserna om rättelse och ändring av beslut i 36–39 §§ och till 42–47 §§ om överklagande, vilket vi återkommer till i avsnitt 13.3.2. Det har i olika sammanhang övervägts om enskilda organ ska åläggas att tillämpa förvaltningslagen när de utför offentliga förvalt- ningsuppgifter. En sådan ordning har inte ansetts lämplig med hän- visning till de skillnader som finns mellan dessa organ när det gäller krav på tillgänglighet, kompetens, organisatorisk struktur m.m. (prop. 2016/17:180, s. 127). I betänkandet En ny förvaltningslag an- förs att förhållandet att hela förvaltningslagen skulle göras tillämplig vid dessa organs ärendehandläggning framstår som uteslutet (SOU 2010:29, s. 115). Om, och i så fall i vilken utsträckning, för- valtningslagen ska tillämpas bestäms i stället i respektive specialför- fattning utifrån karaktären av de ärenden som handläggs av det enskilda organet. I specialförfattning kan en reglering tas in som mot- svarar förvaltningslagens standard, eller också kan man där genom en hänvisning göra vissa särskilt angivna paragrafer i lagen tillämpliga. Den vanligaste lösningen är att det föreskrivs att vissa centrala hand- Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande läggningsregler ska tillämpas samt att beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.4