sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — Kommittén föreslår därför att de befintliga delegationsbestäm- melserna om s.k. känsliga personuppgifter ändras på så sätt att per- sonuppgifter om lagöverträdelser läggs till i uppräkningen av de kate- gorier av personuppgifter som kan regleras genom vanlig lag. För att uppnå en rimlig avvägning mellan yttrandefriheten och skyddet för enskildas personliga integritet bör emellertid delegations- bestämmelsernas tillämpningsområde begränsas. I likhet med vad som gäller bör en förutsättning för bestämmelsernas tillämpning vara att personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som är sök- eller sam- manställbar. Delegationsbestämmelserna ska emellertid bara tillämpas om det med hänsyn till den offentliggjorda uppgiftssamlingens karak- tär står klart att det finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Det är viktigt att en betydande mar- ginal tillämpas till förmån för intresset av en vid yttrandefrihet i gräns- fall eller svårbedömda situationer. I tveksamma fall bör alltså yttrande- frihetsintresset väga tyngst. Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens formella tillämpningsområde bestäms utifrån vilken teknik som yttrandena framställs med. En konsekvens av detta är att tryckta förpackningar omfattas av tryckfrihetsförordningen eftersom de framställs med tryckteknik. Det kan dock enligt kommitténs direktiv ifrågasättas om förpackningar bör omfattas av det särskilda grundlagsskydd som ges i tryckfrihetsförordningen. Kommittén har därför haft i uppgift att överväga om det finns behov av och är lämpligt att undanta för- packningar från tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde. Kommittén har vägt skälen för och emot en utmönstring av för- packningarna från tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde mot varandra. Ett skäl som skulle kunna tala för att exkludera förpackningarna från tryckfrihetsförordningen är de frågeställningar som uppkom- mer i EU-samarbetet i samband med reglering av förpackningars ut- formning. lägger i sådana förhandlingar ner ett omfattande arbete på att kraven som ställs på förpackningar ska vara förenliga med tryckfrihetsförordningen, även när kraven i övriga avseenden kan uppfattas som berättigade. Betoningen på att regleringen ska vara förenlig med tryckfrihetsförordningen kan också innebära att andra viktiga frågor måste prioriteras ner. Andra länders acceptans för våra grundlagar kan också minska om de åberopas för ofta. För- troendet för grundlagarna riskerar också att försämras på ett inhemskt plan om de omfattar företeelser som ligger långt bort från kärnområdet. De materiella undantag från tillämpningsområdet som redan finns innebär dock att problematiken är mindre än den annars skulle ha varit. Dels finns det uttryckliga delegationsregler som kan aktualise- ras när det gäller förpackningars utformning, dels finns det undantag som har växt fram i praxis genom en tolkning av tryckfrihetsförord- ningens ändamål. Därigenom finns det möjlighet att t.ex. reglera viss produktinformation och ren reklam på förpackningar. Det går dock t.ex. inte att ställa krav på förhandsgranskning av informationen och det går inte heller att reglera hela förpackningens yta. Ett visst ut- rymme måste finnas kvar för näringsidkaren att förse med egen text. Kommitténs uppfattning är att text på förpackningar oftast har andra syften än dem som det talas om i tryckfrihetsförordningen. Det kan emellertid också förekomma yttranden som omfattas av tryckfrihetsförordningens ändamål. Ett undantag för förpackningar skulle innebära att även t.ex. rent opinionsbildande yttranden på för- packningar skulle mista sitt skydd enligt tryckfrihetsförordningen. Regeringsformens skydd är i och för sig mer flexibelt och anpass- ningsbart, men baksidan av detta är att skyddet inte är lika starkt. Att undanta förpackningar från tryckfrihetsförordningens skydd skulle enligt kommitténs bedömning kunna leda till mindre genom- tänkta regleringar av sådan förpackningsinformation som i och för sig kan anses omfattas av tryckfrihetsförordningens syften. Det skulle också kunna få spridningseffekter. Vidare skulle ett undantag för för- packningar innebära att dessa i yttrandefrihetsrättsligt hänseende behandlades annorlunda än andra tryckta skrifter, vilket innebär att yttranden skulle kunna bedömas olika beroende på om de har tryckts på en förpackning eller t.ex. i en broschyr. Kommittén är inte över- tygad om att detta är en önskvärd konsekvens. Kommitténs sammantagna bedömning är att det i vissa avseenden kan uppfattas som problematiskt att förpackningar omfattas av tryck- frihetsförordningen men att det inte finns tillräckligt starka skäl för att särreglera denna typ av tryckta skrifter genom att undanta dem från tryckfrihetsförordningens skydd. Kommittén föreslår därför inte någon ändring i denna del. Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster Den s.k. vidaresändningsplikten syftar till att ge den som tar del av tv genom ett kabel- eller ip-nät tillgång till public services linjära tv- sändningar på samma sätt som om han eller hon skulle ha haft till- gång till tv genom marknätet. Detta åstadkoms genom krav i radio- och tv-lagen (2010:696) på vidaresändning av vissa tv-sändningar. vidaresänds SVT1, SVT2, Kunskapskanalen och Barn- kanalen/SVT24 med stöd av radio- och tv-lagens regler. Vidaresändningsplikten utgör ett avsteg från principen om etabler- ingsfrihet för sändningar genom tråd. Stöd för detta avsteg finns i en delegationsregel i 3 kap. 2 § 1 YGL. Delegationsregeln är formulerad i förhållande till program. Det har funnits viss osäkerhet kring om sådana tekniska tilläggs- tjänster som krävs för att innehåll i tv ska göras tillgängligt för per- soner med funktionsnedsättning – t.ex. textning, tolkning och upp- läst text – omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens programbegrepp och om krav på vidaresändning av sådana tjänster kan ställas. Kommitténs analys av programbegreppet leder kommittén till slut- satsen att övervägande skäl talar för att tillgänglighetstjänster av be- skrivet slag kan betraktas som program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Det innebär att yttrandefrihetsgrundlagen medger lagstad- gade krav på vidaresändning av sådana tjänster, under förutsättning att de svarar mot övriga krav enligt delegationsregeln. Med hänsyn till den osäkerhet som har funnits kring programbegrep- pets räckvidd föreslås dock ett klargörande i yttrandefrihetsgrundlagen med innebörden att krav på vidaresändning av tillgänglighetstjänster kan ställas i lag. En förutsättning är att tillgänglighetstjänsten hör till ett redan vidaresändningspliktigt program. Kommittén har även haft att analysera programbegreppet i för- hållande till andra tekniska tilläggstjänster. I det hänseendet har kom- mittén identifierat tjänster som möjliggör aktivering av innehåll som finns tillgängligt via öppna internet. Sådana tjänster innebär att den som tittar på linjär tv via en smart-tv med internetanslutning upp- märksammas på att visst innehåll finns tillgängligt. Det kan t.ex. röra textning, tolkning eller uppläst text. Kommitténs bedömning är att denna typ av aktiveringstjänster inte är att betrakta som program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Därmed träffas de inte av det nuvarande utrymmet för vidaresänd- ningsplikt. Krav på vidaresändning kan alltså inte ställas. Enligt kommitténs mening bör grundlagsregleringen vara platt- formsneutral i det hänseendet att inte bara tjänster som innehålls- mässigt svarar mot yttrandefrihetsgrundlagens programbegrepp ska kunna omfattas av vidaresändningsplikt, utan att motsvararande krav ska kunna ställas också på tjänster som rent tekniskt underlättar an- vändarens tillgång till tillgänglighetstjänster. Kommittén ser det som viktigt att grundlagsregleringen inte i onödan står i vägen för den tek- niska utvecklingen när det gäller möjligheterna för personer med funktionsnedsättning att ta del av programinnehåll. Kommittén före- slår därför en ändring av yttrandefrihetsgrundlagen med innebörd att krav på vidaresändning även ska kunna ställas för tjänster som under- lättar tillgången till tillgänglighetstjänster. När det i övrigt gäller tekniska tilläggstjänster är det inte möjligt att förutse vilken typ tjänster som kan komma att följa av den tekniska utvecklingen och vilket behov som kommer att finnas av vidare- sändning. Public service och sändningar genom tråd Public service-företagens uppdrag i allmänhetens tjänst formuleras i huvudsak genom villkor i sändningstillstånden. Villkoren innefattar bl.a. att ett mångsidigt programutbud ska erbjudas som speglar för- hållandena i hela landet, att programutbudet som helhet ska präglas av folkbildningsambitioner, att nyhetsverksamheten ska bedrivas så att en mångfald i nyhetsurval, analyser och kommentarer kommer till uttryck, att ett varierat utbud av program för barn och med barn och unga ska erbjudas, att behoven hos personer med funktionsned- sättning ska beaktas och att en viss del av programutbudet ska erbju- das på minoritetsspråk. Det utbud som erbjuds ska svara mot krav på saklighet och opartiskhet. Public service har också en viktig del i totalförsvaret, vilket följer bl.a. av de villkor som gäller för beredskaps- frågor. Dessa villkor gäller endast för public service-företagens sändningar i marknätet. För verksamhet genom tråd medger yttrande- frihetsgrundlagen inte motsvarande villkor. En stor del av den pro- gramverksamhet som bedrivs på internet, t.ex. genom företagens playtjänster och appar, är att betrakta som sändningar och tillhanda- hållanden genom tråd. Yttrandefrihetsgrundlagen medger inte heller granskning av inne- håll som sänds genom tråd. Det innebär att en person som anser att innehållet i ett tv- eller radioprogram som tillhandahålls exklusivt i public service-företagens playtjänster t.ex. är osakligt eller partiskt inte kan få sin sak prövad. Kommittén anser att det förhållandet att en stor och dessutom växande del av public service-företagens verksamhet inte kan inord- nas under de villkor som är bärande för public service är att betrakta som otillfredsställande. I det sammanhanget noterar kommittén sär- skilt att regelverket innebär att finansiering med allmänna medel som går till public service används till verksamhet som i det närmaste är oreglerad. I längden riskerar detta att minska allmänhetens förtro- ende för verksamheten vilket kan äventyra verksamhetens legitimitet. Detta talar med styrka för en ändring i yttrandefrihetsgrundlagen som medger att innehållsvillkor kan ställas även för public service- företagens verksamhet genom tråd. En sådan ändring utgör en begränsning av etableringsfriheten för sändningar och tillhandahållanden genom tråd i förhållande till public service-företagen. Kommittén konstaterar dock att etableringsfrihe- ten i förhållande till just public service snarare utgör ett avsteg från vad som varit grunden för verksamheten – ett uppdrag i allmänhetens tjänst – än en utgångspunkt för densamma. Mot denna bakgrund föreslås ett undantag från etableringsfri- heten för trådsändningar med innebörd att det i lag får meddelas föreskrifter om villkor för att sända program för verksamhet som be- drivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst, under förutsättning att uppdraget finansieras med allmänna medel. För att på motsvarande sätt öppna för granskning av public service- företagens verksamhet på internet föreslås en ändring av yttrande- frihetsgrundlagens bestämmelse om innehållsgranskning i efterhand. Ändringen innebär att begränsningen till sändningar på annat sätt än genom tråd tas bort. I den mån det ställs villkor även för sändningar genom tråd kan sändningarna alltså granskas av samma nämnd som granskar sändningar i etern. Oberoendet hos public service Att public service-företagen kan upprätthålla integritet och redak- tionellt oberoende så att verksamheten kan bedrivas självständigt i förhållande till ekonomiska och politiska intressen i samhället har återkommande betonats som en grundläggande förutsättning för public service. Det har också framhållits att det ur ett medborgar- och demokratiperspektiv är viktigt att det finns de som granskar sam- hällets olika maktsfärer, det offentliga och det privata, det korpora- tiva och det ideella. En oberoende nyhetsförmedling har i det sam- manhanget betraktats som en hörnsten i det demokratiska systemet. I förarbetena till lagstiftningen om det nya finansieringssystemet för public service beskrivs det förhållandet att public service-företagens verksamhet präglas av oberoende och stark integritet som public services fundament. En tidigare kommitté, Parlamentariska public service-kommit- tén, lämnade flera förslag i syfte att stärka public service-företagens oberoende. Även med dessa ansåg dock den kommittén att frågan om oberoendet för public service skulle kunna stärkas i grundlag borde övervägas i ett annat sammanhang. Uppdraget tryck- och yttrandefrihetskommitté har varit att analysera om nuvarande reglering i grundlag och vanlig lag är tillräcklig för att garantera public service-företagens oberoende och att överväga om oberoendet annars kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar av grundlag. Kommittén konstaterar att frågan om oberoendet hos public service har flera olika dimensioner och att man kan närma sig frågan från olika utgångspunkter. Det kan hävdas att oberoendet för public service bör stärkas genom en ändring av grundlag, men det kan också hävdas att det befintliga skyddet är tillräckligt. Dessutom finns det både för- och nackdelar förknippade med de olika modeller för en eventuell grundlagsförstärkning av oberoendet som kommittén har funnit skäl att överväga närmare. När det gäller stiftande och ändring av grundlag eftersträvas nor- malt största möjliga politiska enighet. Det har därför varit en grund- läggande utgångspunkt för kommittén att de förslag som läggs fram har en bred parlamentarisk förankring. Kommittén har noga prövat de olika argumenten och reglerings- modellerna men ett tillräckligt brett stöd för någon viss handlings- linje har inte kunnat samlas. Mot bakgrund av att ett förslag till ändring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och att ett sådant stöd inte har uppnåtts, har kommittén därför beslutat att avstå från att lägga fram något förslag till ändring av grundlag. Vid denna bedömning har beaktats att public service-företagens oberoende inte torde gynnas av att stora reformer genomdrivs med stöd av endast begränsade parlamentariska majoriteter. Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker E-böcker och ljudböcker som tillhandahålls från en databas som hör till ett bokförlag kan omfattas av grundlagsskydd enligt yttrande- frihetsgrundlagens databasregel. Med sådant grundlagsskydd är det en utgivare som har utsetts av bokförlaget som ansvarar för innehållet. Detta skiljer sig från ansvarsordningen för tryckta böcker. Enligt tryckfrihetsförordningen ansvarar nämligen författaren primärt för innehållet i skrifter som inte är periodiska. För att samma person ska ansvara när en och samma bok publi- ceras i både tryckt och digital form gäller en s.k. bilageregel i tryckfrihetsförordningen. Innebörden är att en digital publikation som tillhandahålls med samma innehåll som en tryckt förlaga under vissa förutsättningar ses som en bilaga till den tryckta skriften. Därmed ansvarar samma person – primärt författa- ren – för innehållet i både den tryckta och den digitala publikationen. För att bilageregeln ska vara tillämplig krävs att innehållet i den tryckta förlagan återges oförändrat och att det anges att innehållet är en bilaga enligt bilageregeln. För e-böcker eller ljudböcker som visserligen tillhandahålls på ett sådant sätt att databasregeln är tillämplig men som saknar tryckt för- laga eller som bilageregeln av något annat skäl inte tillämpas på gäller emellertid fortfarande det ansvar som följer av yttrandefrihetsgrund- lagen, dvs. med utgivaren först i ansvarskedjan. Kommittén ser ett problem i att utvecklingen med utgivning av digitala böcker har medfört en förskjutning av det straffrättsliga an- svaret från författaren. Enligt kommittén talar detta i och för sig för att införa en ordning som innebär att samma ansvarsförhållanden så långt som möjligt gäller för innehållet i böcker, oavsett om dessa är tryckta eller enbart publiceras i digital form. går det inte att komma ifrån att tryckfrihetsförord- ningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler är uppbyggda utifrån delvis olika förutsättningar och behov. För att ansvarsförhållanden motsvarande dem enligt tryckfrihets- förordningen ska kunna gälla även på yttrandefrihetsgrundlagens område krävs att en sådan reglering kan ges en ändamålsenlig ut- formning utan att bryta mot grundläggande principer som yttrandefrihetsgrundlagen bygger på. Kommittén bedömer i det hänseendet att ett ansvar för förfat- taren i yttrandefrihetsgrundlagen visserligen är rättsligt sett genom- förbart men att regleringen skulle bli komplicerad och behöva bygga på många olika och var för sig fristående krav. Risken för att regel- verket skulle bli svårtillämpat är uppenbar. Det finns också flera omständigheter som gör att nyttan av en sådan reglering kan ifrågasättas. Det är t.ex. en öppen fråga vilken ”träffyta” regleringen rent faktiskt skulle komma att få. Till detta kommer att ett författaransvar skulle behöva förenas med regler om att en utgivare ska utses om upphovsmannen avlider. Det innebär att förlag och författare även med ett författaransvar i yttrandefrihets- grundlagen skulle behöva kalkylera med risken för att straffansvaret går tillbaka på förlaget i händelse av upphovsmannens död. Sammantaget bedömer kommittén att det visserligen kan hävdas goda skäl för att införa ett författaransvar även i yttrandefrihets- grundlagen. En sådan reglering förutsätter emellertid ingripande och omfattande förändringar i den nuvarande ansvarsordningen. Sådana ändringar bör enligt kommittén kräva att nyttan av regleringen inte kan ifrågasättas. I det hänseendet är inte kommittén övertygad. Kom- mittén lämnar därför inget förslag i denna del. The 2018 on Freedom of the Press and Freedom of Expression has been tasked with reviewing, with the existing legal framework for freedom of the press and freedom of expression as its starting point, the constitutional provisions in this area in a number of respects. One of the tasks entrusted to the Committee has been to analyse how the possibility of imposing liability under the Fundamental on Freedom of Expression (FLFE) relates to the provisions of Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (Convention) in the case of satellite transmissions emanating from outside . In addition, the Committee’s remit has included considering whether there is reason to propose amendments to fundamental (constitutional) or other laws in order to be able to uphold a prohibi- tion on the making of images under the Installations Protection Act (2010:305), even when such images are procured for publication in media enjoying constitutional protection. has also been tasked with carrying out a review and analysis of the “internet transmission rule”, and with analysing and reaching a position on the need to limit constitutional protec- tion for collections of data relating to criminal offences. Further tasks have been to consider whether packaging should be excluded from the scope of the Freedom of the Press Act (FPA) and whether constitutional amendments are needed to be able to impose a “must carry” obligation with respect to complementary services for people with disabilities. As regards public service broadcasting, the Committee’s remit has included, on the one hand, analysing whether its independence needs to be strengthened and, if so, whether this should be achieved by constitutional amendments; and on the other, considering whether it should be possible to lay down conditions for transmissions and services provided in this sector, regardless of the technology used. has also been asked to consider whether authors can and should be primarily liable for digital books not based on a printed original. Constitutional protection for certain transmissions of programmes by satellite Under the main rule on transmissions, the Fundamental on Freedom of Expression is applicable to transmissions of program- mes that are directed to the general public and intended for reception using technical aids (Chapter 1, Article 3, first paragraph of the FLFE). An addition to this main rule has extended the application of the Fundamental to programmes made available by satellite transmission emanating from , even though these transmis- sions are not considered to be directed to the general public (Chapter 1, Article 3, third paragraph of the FLFE). If the satellite transmission does not emanate from , the basic premise is that the Funda- mental on Freedom of Expression is not applicable. What decides the question of where a satellite transmission em- anates from is where the programme content transmitted is deter- mined, and not where a programme is in fact produced or how it is technically transported (Supreme Court, NJA 2002, p. If pro- gramming activities are located abroad, in other words, the satellite transmission is considered to emanate from there. If the programmes are retransmitted simultaneously and unmodified in , how- ever, certain provisions of the Fundamental on Freedom of Expression are nonetheless applicable, including the rules on free- dom to communicate and procure information (Chapter 11, Article 1 of the FLFE). In such cases, though, the freedom to communicate information is not counterbalanced by sole liability under the liability provisions of the Fundamental on Freedom of Expression. The conse- quence of this is that individuals taking part in such a programme may be covered by the freedom to communicate information, with- out there being anyone who is liable for the content of the pro- gramme under the Fundamental . In its judgment of 1 2016 in the case of Arlewin v. , Court of Human Rights (ECHR) made the assess- ment that it had not been possible to hold anybody in liable for a statement in a programme on TV3 – which is considered to emanate from the – when the person who made the statements had the freedom to communicate information. The Court took the view that consequently did not meet Convention’s requirement of effective access to a court. The fact that the applicant’s claim could possibly have been exam- ined by a court in the was not considered to com- pensate for this deficiency. has analysed the basic premises of the case tried by the ECHR and made the assessment that it is not, as such, possible to conclude with certainty that was completely without legal remedy in the situation that arose, as it cannot be ruled out that it would have been possible to institute proceedings under ordinary law. Equally, however, it is not possible to say with cer- tainty that would have been able to secure his right to effective access to a court in that way. The Committee considers it reasonable that a person who believes that they have suffered defamation, for example, in a programme with such strong connections to as the one in question should not need to have recourse to a foreign court for a determination of their claim. has therefore considered various options, including limiting the freedom to communicate information in the case of programmes emanating from abroad, but retransmitted in . Such a limitation, however, has been regarded as too great an encroachment on one of the cornerstones of freedom of the press and freedom of expression. Instead, the Committee proposes that the scope of application of the Fundamental on Freedom of Expression should be ex- tended to include certain satellite transmissions that are currently considered to emanate from abroad. The freedom to communicate information will then be counterbalanced by sole liability.