sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Utredningen bedömer därför att det behövs ett fortsatt arbete för att se över hur lagstiftningen kan stärka både den sociala omsorgen för äldre personer och deras tillgång till en sammanhållen vård och omsorg med utgångspunkt i socialtjänstlagen och lagstiftningen för hälso- och sjukvården. Det gäller särskilt kontinuitet, personalens förutsättningar, likvärdighet och konkreta förutsättningar för sam- verkan mellan huvudmän och verksamheter. I utredningens uppdrag har ingått att lämna förslag som underlättar samverkan mellan kommuner. När utredningen fick sitt uppdrag fanns en bestämmelse i 2 kap. 5 § SoL som reglerade avtalssam- verkan inom . I bestämmelsen angavs att kommunen fick sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens upp- gifter inom . Genom ett sådant avtal fick en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som inne- fattar myndighetsutövning fick dock inte med stöd av denna bestäm- melse överlämnas till andra juridiska personer eller enskild individ. Bestämmelsen gav upphov till viss osäkerhet. Framför allt ansågs det otydligt hur den skulle tillämpas vid avtalssamverkan mellan kom- muner, särskilt i fråga om ärenden som omfattade myndighetsut- övning. infördes en generell rätt till avtalssamverkan mellan kommuner i 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725), förkor- tad KL. Enligt bestämmelsen får kommuner och regioner ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (avtalssamverkan). I samma bestäm- melse infördes en möjlighet för kommunerna att vid sådan avtals- samverkan också delegera beslutsfattande till en anställd i den andra kommunen. I och med detta ändrades även lydelsen av 2 kap. 5 § SoL till att ange att utöver avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § KL får en kommun sluta avtal med en enskild person (fysisk eller juridisk) om att utföra kommunens uppgifter inom . Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas. Möjlighe- ten och förutsättningarna för kommuner att samarbeta och samverka har stärkts genom den nya regleringen i 9 kap. 37 § KL och utred- ningen föreslår därför inga ytterligare ändringar i denna del. I 2 a kap. SoL finns bestämmelser om vilken kommun som är an- svarig för att erbjuda en enskild insatser. I de allra flesta fall finns det en kommun där den enskilde är stadigvarande bosatt eller annars har sin starkaste anknytning (bosättningskommun). Det innebär att bo- sättningskommunen ofta kommer att ansvara för insatser till den enskilde. I andra fall kan ansvaret vila på den kommun som har beslu- tat om placering i en annan kommun m.m. eller på den kommun där den enskilde är folkbokförd. Frågan om vistelsekommunens ansvar blir därför aktuell främst i akuta situationer eller när det inte är klar- lagt vilken kommun som är ansvarig för insatser till den enskilde. I praktiken är vistelsekommunens ansvar därmed snarare att betrakta som ett undantag än en huvudregel. Bestämmelserna i 2 a kap. SoL om ansvarsfördelning mellan kom- muner kan mot denna bakgrund uppfattas som svåra att förstå. I syfte att underlätta förståelsen föreslår utredningen att bestämmelsernas inbördes ordningsföljd ska ändras. Bosättningskommunens ansvar ska anges som inledande huvudregel medan vistelsekommunens an- svar ska utgöra ett undantag från huvudregeln. Ändringen syftar enbart till att underlätta förståelsen av den ansvarsfördelning som redan gäller . Någon inskränkning i vistelsekommunens ansvar avses inte. Den enskilde ska alltså, liksom , alltid vara garanterad omedelbar hjälp oavsett i vilken kommun han eller hon befinner sig när hjälpen behövs. Ansvarsfördelningen mellan kommunfullmäktige och socialnämnden Kommunens uppgifter inom fullgörs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer (nuvarande 2 kap. 4 § första stycket SoL). Kommunfullmäktige beslutar även om nämnd- ernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden (nuvarande 6 kap. 2 § kommunallagen (2017:725), förkortad KL) Även om en nämnd tilldelats ett visst verksamhetsområde innebär det inte att nämn- den därvid kan besluta i alla frågor som rör nämndens verksamhet. Vissa typer av beslut är nämligen förbehållna kommunfullmäktige Bestämmelsen i nuvarande 2 kap. 4 § SoL kan emellertid ge intryck av att alla uppgifter inom alltid ska fullgöras av social- nämnden. Detta trots de begränsningar som uppställs i kommunal- lagen. För att markera ansvarsfördelningen mellan kommunfullmäktige och socialnämnden anser utredningen att bestämmelsen bör omfor- muleras så att den i stället anger att kommunfullmäktige bestämmer vilken eller vilka nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter inom . Denna formulering utesluter inte att även kom- munfullmäktige kan fullgöra vissa uppgifter inom . Om- formuleringen innebär ingen ändring i sak utan är ett förtydligande av nuvarande bestämmelsen. Ansvarsfördelningen för personer med missbruk och beroende Många personer med missbruk eller beroende behöver insatser från både och hälso- och sjukvården. I den praktiska tillämp- ningen av lagstiftningen upplevs emellertid gränsen för vad som är respektive huvudmans ansvar som oklar. De övergripande reglerna gör att kommuner och regioner tolkar uppdraget mycket olika och den faktiska ansvarsfördelningen styrs ofta av hur regionerna har valt att tolka eller prioritera sitt ansvar. De olika formella möjligheter kommunen och regionen har att erbjuda behandling, i kombination med olikheterna i hur kommu- nerna och regionerna definierar sitt faktiska ansvar, har lett till att vårdbehov bedöms enligt olika principer och insatser erbjuds enligt olika lagstiftningar beroende på var i landet en person är bosatt. Så länge varje individ får tillgång till ett attraktivt utbud av insatser av god kvalitet utifrån sina behov utgör detta nödvändigtvis inte ett problem. Men om det gemensamma ansvaret i praktiken innebär att ingen tar ansvar för vissa insatser och dessa inte kommer till stånd på grund av oenighet om finansieringen är det inte acceptabelt. Missbruks- och beroendevården är och har länge varit ett snårigt område ifråga om ansvarsfördelningen mellan kommuner och regio- ner. Trots kravet på överenskommelser inom missbruks- och bero- endevården visar erfarenheter från både SKR och att det inte är tillräckligt för att få samverkan att fungera. bedömer Social- styrelsen att myndigheten inte har möjlighet att närmare precisera ansvarsfördelningen mellan kommunerna och regionerna utan att detta måste göras i ett lagstiftningsärende. Svårigheterna att precisera ansvarsfördelningen och därmed den kommunala kompe- medför att det finns risk för att enskilda i behov av insatser faller mellan stolarna. Utredningens bedömer är att det bör göras en samlad översyn av huvudmannaskapet för missbruks- och beroendevården för att kunna ta ställning till behovet av eventuella förändringar i lagstiftningen. En tydligare ansvarsfördelning skulle ge bättre förutsättningar för en effektiv, kunskapsbaserad, jämlik och likvärdig missbruks- och bero- endevård. Förhållandet mellan socialtjänstlagen och annan lagstiftning Det är i nuvarande socialtjänstlag otydligt hur förhållandet mellan socialtjänstlagen och förvaltningslagen ska förstås. Det gäller särskilt regleringen i nuvarande 11 kap. 8 § SoL. För att tydliggöra syftet med nuvarande 11 kap. 8 § första stycket SoL och göra bestämmelsen lättare att förstå, föreslår utredningen därför att det av bestämmelsen ska framgå att den gäller vid handläggning av ärenden där besluten kan laglighetsprövas. Vid handläggning av övriga ärenden är förvalt- ningslagen tillämplig utan någon särskild föreskrift i socialtjänstlagen. För att tydligare det senare kompletteras socialtjänstlagen även med en upplysningsbestämmelse om förvaltningslagen. Utredningen föreslår även att nuvarande 11 kap. 8 § andra stycket SoL upphävs då bestämmelsen inte längre fyller någon funktion samt att regleringen om rätten till företräde inför socialnämnden i nuva- rande 11 kap. 9 § SoL omformuleras för att behålla sin nuvarande om- fattning. I och med att den nya förvaltningslagen har det även uppstått oklarheter kring praxis som rör socialnämndens möjlighet att i vissa fall ändra gynnande beslut. Enligt utredningens mening bör ett gyn- nande beslut om fortlöpande insatser kunna ändras om de förhål- landen som legat till grund för beslutet väsentligen har förändrats. Det finns annars risk för en ökad användning av tidsbegränsade beslut och olika typer av återkallelseförbehåll, vilket i förlängningen kan skapa försämrad förutsägbarhet och ökad otrygghet för den enskilde. Utredningen föreslår därför att socialnämnden, utöver vad som föl- jer av 37 § andra stycket FL, ska kunna ändra ett beslut om fort- löpande insatser vid väsentligt ändrade förhållanden som är hänför- liga till den enskilde. Syftet är att kodifiera det som tidigare enligt praxis gällt ifråga om möjligheten att ändra ett gynnande beslut när förhållandena väsentligt förändrats. Högsta förvaltningsdomstolens avgörande (HFD 2016 ref. 74) har inneburit att förutsättningarna för att dele- gera beslutanderätt förändrats i förhållande till hur socialtjänstlagen tidigare tillämpats. Avgörandet har enligt utredningen fått oönskade konsekvenser för integriteten och effektiviteten inom verksamhet då det innebär att vissa individärenden ska beslutas av den faktiska socialnämnden. Det är emellertid angeläget att vissa ärenden kan hållas i en trängre krets och därmed kan delegeras till utskott i stället för att beslutsfattandet ska vara förbehållet socialnämnden. I syfte att klargöra förhållandet mellan kommunallagens och socialtjänstlagens delegationsbestämmelser föreslår utredningen att det förtydligas i socialtjänstlagen att delegationsbestämmelserna i socialtjänstlagen har företräde framför delegationsbestämmelserna i kommunallagen. Vidare föreslår utredningen att det införs en uttryck- lig rätt för socialnämnden att till utskott delegera sådana ärendetyper som räknas upp i nuvarande 10 kap. 4 § och 5 § sjätte strecksatsen SoL. Utredningen föreslår även att uppräkningen i nuvarande 10 kap. 4 § SoL kompletteras med beslut i ärenden om umgängesbegräns- ning och hemlighållande av vistelseort. Vidare tydliggörs genom ett tillägg i nuvarande 10 kap. 4 § SoL att beslutanderätt i fråga om an- sökan om fortsatt omhändertagande för tillfällig vård enligt 9 a § LVU kan delegeras till utskott. Socialtjänstlagen respektive förvaltningslagen är de lagar som huvud- sakligen reglerar omfattningen av handläggning och dokumentation. Reglerna är allmänt hållna och ger utrymme för an- passning av omfattningen av såväl utredning som dokumentation ut- ifrån omständigheterna i det enskilda fallet. har administrationen ökat och kommuner läg- ger mycket resurser på det. Men även om dokumentationskraven har ökat så visar Inspektionen för vård och omsorgs () granskning att formella brister är förhållandevis vanliga i kommunernas ärende- hantering och i dokumentationen hos utförande verksamheter. Till- synsmyndighetens rapportering av dokumentationsbrister kan i sin tur ha en styrande inverkan på lagstiftaren. De resultat och den pro- blembild som redovisas till regeringen är grunden för eventuella be- slut om behov av lagändring eller myndighetsuppdrag. En betydande del av professionens arbetstid läggs på administra- tion eller annat arbete som inte är direkt relaterat till brukarna. För mycket administration och en alltför detaljerad styrning minskar handlingsutrymmet för professionen. Det påverkar och riskerar att minska värdet i mötet med brukaren. Utredningen kan inte se att den ökade administrationen och detalj- regleringen kommer från socialtjänstlagen. Utredningen har därför inte föreslagit några regellättnader. Utredningen förslår i stället att regeringen ger i uppdrag att se över myndighetens föreskrifter om handläggning och dokumentation samt den hand- bok om handläggning och dokumentation som myndigheten ger ut. bör säkerställa att föreskrifter och systematiska be- dömningsinstrument samordnas på så sätt att en rättssäker och effek- tiv handläggning och dokumentation uppnås. Förslagen om att ska ha ett förebyggande perspektiv och vara lätt tillgänglig är grundläggande för en hållbar socialtjänst. Flera andra förslag i detta slutbetänkande har också en avgörande betydelse för arbetet med en hållbar socialtjänst. Det gäller förslagen att verksamheten ska bedrivas i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet, att kommunen ska planera sina insatser för en- skilda samt att insatser får tillhandahållas utan föregående individuell behovsprövning. Även förslaget om att det ska höra till socialtjäns- tens övergripande mål att främja jämställdhet i levnadsvillkor hör till de förändringar som krävs för en hållbar socialtjänst. Utredningen vill understryka att dessa förslag bildar en helhet i vilken de olika delarna är beroende av och förutsätter varandra. För att förslagen ska ha avsedd effekt och leda till varaktig förändring krävs att kommunerna utvecklar nya arbetssätt och metoder, som systematiskt följs upp och ger underlag för en kunskapsbaserad och mer hållbar socialtjänst. En förutsättning för det är samordning och erfarenhetsutbyte mellan kommunerna. Utredningen bedömer att kommunerna behöver stöd i denna om- ställning och föreslår att regeringen bör ingå en överenskommelse med SKR i syfte att stödja kommunerna att utveckla nya arbetssätt och metoder med anledning av utredningens förslag om en hållbar socialtjänst. Härigenom föreskrivs följande. Lagens innehåll och tillämpningsområde 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om samhällets socialtjänst. Med socialtjänst avses i denna lag 1.verksamhet som bedrivs med stöd av denna lag, 2.verksamhet som bedrivs med stöd av lagen (1990:52) med sär- skilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, och 3.annan verksamhet som enligt lag eller förordning ska bedrivas av socialnämnd eller . Som socialtjänst räknas dock inte sådan verksamhet som bedriver med stöd av skollagen (2010:800) eller förordningen (1983:28) om undervisning av barn och ungdomar som vistas vid särskilda ungdomshem. Som socialtjänst räknas inte heller tillsyn eller andra uppgifter som Inspektionen för vård och omsorg utför med stöd av denna lag. 2 § Om det i annan lag eller förordning finns avvikande bestäm- melser för sådan verksamhet som avses i 1 § andra stycket 2 och 3, tillämpas de bestämmelserna. 3 § Lagen består av sju avdelningar: Avdelning I innehåller inledande bestämmelser (1–5 kap.). Avdelning II innehåller bestämmelser om övergripande uppgifter (6–9 kap.). Avdelning III innehåller bestämmelser om insatser till enskilda (10–13 kap.). Avdelning IV innehåller bestämmelser om handläggning, doku- mentation och behandling av uppgifter (14–17 kap.). Avdelning V innehåller bestämmelser om skydd och stöd för barn och unga (18–23 kap.). Avdelning VI innehåller bestämmelser om tillstånd, tillsyn och missförhållanden (24–26 kap.). Avdelning VII innehåller övriga bestämmelser (27–32 kap.). Övergripande mål och principer 1 § ska på demokratins och solidaritetens grund främja människornas –ekonomiska och sociala trygghet, –jämlika och jämställda levnadsvillkor, och –aktiva deltagande i samhällslivet. Verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestäm- manderätt och integritet. 2 § ska under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. 3 § ska ha ett förebyggande perspektiv och inriktas på att vara lätt tillgänglig. 3 kap. Kommunens ansvar 1 § Varje kommun ansvarar för inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får de insatser som de behöver. Detta innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän. Bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan kommuner i fråga om insatser enligt denna lag finns i 27 kap. 2 § Kommunfullmäktige bestämmer vilken eller vilka nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter inom . Vad som i denna lag eller annan författning sägs om socialnämnd gäller i förekommande fall den eller de nämnder som utses enligt första stycket. 3 § Bestämmelser om att en kommun får ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (avtalssamverkan) finns i 9 kap. 37 § kommunal- lagen (2017:725). Utöver avtalssamverkan får en kommun sluta avtal med en enskild person om att utföra kommunens uppgifter inom . Upp- gifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas. 1 § Verksamhet inom ska vara av god kvalitet. Verk- samheten ska bedrivas i överensstämmelse med vetenskap och be- prövad erfarenhet. Kvaliteten i verksamheten ska systematiskt och fortlöpande följas upp, utvecklas och säkras. 2 § För utförande av uppgifter inom ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Personalen ska medverka till att verksamheten är av god kvalitet. Behörighet att utföra vissa uppgifter 3 § Endast den som har avlagt svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan får utföra sådana uppgifter inom rörande barn och unga som innefattar 1.bedömning av om utredning ska inledas, 2.utredning och bedömning av behovet av insatser eller andra åtgärder, eller 3.uppföljning av beslutade insatser. ansvarar för att den som självständigt utför arbets- uppgifter som avses i första stycket har tillräcklig erfarenhet för uppgiften. 4 § Bestämmelser om tillfällig yrkesutövning och erkännande av yrkeskvalifikationer som har förvärvats eller erkänts i en annan stat än inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i finns i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifika- tioner och i de föreskrifter som meddelas i anslutning till den lagen. 5 § Den som har annan utländsk utbildning än sådan som avses i 4 § får utföra de uppgifter som anges i 3 § första stycket, om utbild- ningen ensam eller tillsammans med yrkeslivserfarenhet motsvarar svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grund- nivå i högskolan. Den myndighet som regeringen bestämmer får i enskilda fall bedöma om kraven enligt första stycket är uppfyllda. 6 § Enskilda ska bemötas på ett respektfullt sätt utifrån sina förut- sättningar och behov. 1 § Vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Vid bedömningen av barnets bästa ska hänsyn tas till barnets åsikter i enlighet med vad som föreskrivs i 3 §. Vid beslut eller andra åtgärder som rör vård- eller behandlings- insatser för ett barn ska vad som är bäst för barnet vara avgörande. 2 § När en åtgärd rör ett barn ska barnet få relevant information. Informationen ska anpassas till barnets ålder, mognad och hans eller hennes individuella förutsättningar. Den som lämnar informationen ska så långt det är möjligt försäkra sig om att barnet har förstått infor- mationen. Rätt att framföra sina åsikter 3 § Ett barn ska ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad. Rätt att föra sin egen talan 4 § Ett barn som har fyllt har rätt att föra sin egen talan i mål och ärenden enligt denna lag. Ett barn som är yngre får höras i dom- stol, om barnet inte kan antas ta skada av det. 1 § ska göra sig väl förtrogen med levnadsförhål- landena i kommunen. 2 § ska medverka i samhällsplaneringen och i sam- verkan med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och en- skilda, främja goda miljöer i kommunen. medverkan i samhällsplaneringen ska bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka ut- formningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Nämn- den ska också arbeta för att offentliga lokaler och allmänna kommu- nikationer utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla. 3 § ska ta initiativ till och bevaka att åtgärder vidtas för att skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och unga, äldre och andra grupper som har behov av samhällets sär- skilda stöd. ska i sin verksamhet främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. Information och uppsökande verksamhet 4 § ska informera om i kommunen. 5 § ska genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden. ska i den uppsökande verksamheten upplysa om och erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. När det är lämpligt ska nämnden samverka med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. Förebyggande arbete mot missbruk och beroende 6 § ska arbeta för att förebygga och motverka miss- bruk och beroende av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Detsamma gäller missbruk och beroende av spel om pengar. 7 § ska genom information till myndigheter, grupper och enskilda och genom uppsökande verksamhet sprida kunskap om skadeverkningar av missbruk och beroende och om de hjälpmöjlig- heter som finns. Planering av insatser och samverkan 1 § Kommunen ska planera sina insatser för enskilda. Kommunen ska då särskilt beakta behovet av tidiga och förebyggande insatser. I planeringen ska kommunen, vid behov, samverka med regionen samt andra samhällsorgan och organisationer. Överenskommelse i fråga om vissa grupper 2 § Kommunen ska ingå en överenskommelse med regionen om att samverka i fråga om –barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet, –personer med psykisk funktionsnedsättning, och –personer som missbrukar eller är beroende av alkohol, narko- tika, andra beroendeframkallande medel, läkemedel, dopningsmedel eller spel om pengar. Om det är möjligt bör organisationer som företräder dessa per- soner eller deras närstående ges möjlighet att lämna synpunkter på innehållet i överenskommelsen. Överenskommelse i fråga om effektivare användning av resurser 3 § Kommunen får träffa överenskommelse med regionen, Försäk- ringskassan och Arbetsförmedlingen om att, inom ramen för social- tjänstens uppgifter, samverka i syfte att uppnå en effektivare använd- ning av tillgängliga resurser. Kommunen ska bidra till finansieringen av sådan verksamhet som bedrivs i samverkan. Enligt bestämmelser i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsat- ser får kommunen delta i finansiell samordning inom rehabiliterings- området. får granska sådan verksamhet som bedrivits i sam- verkan med och delvis finansierats av eller . Vid en sådan granskning har rätt att ta del av de uppgifter som behövs för att granska verksamheten. Boende och vissa andra insatser 1 § bör genom hemtjänst, dagverksamheter eller andra liknande insatser underlätta för enskilda att bo hemma och att ha kontakt med andra. 2 § ska arbeta för att äldre personer får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. 3 § ska arbeta för att äldre personer får goda bostä- der och tillgång till lättåtkomliga tjänster. Nämnden ska därutöver ge dem som behöver det insatser i hemmet. Särskilda boendeformer för äldre personer 4 § Kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för äldre per- soner som behöver omvårdnad och särskilt stöd. Kommunen får även inrätta särskilda boendeformer för äldre per- soner som främst behöver insatser i boendet och andra lättåtkomliga tjänster och som därutöver har behov av att bryta oönskad isolering. 5 § Kommunen ska arbeta för att det finns tillgång till personal med kunskaper i finska, jiddisch, meänkieli, chib eller samiska där detta behövs i omvårdnaden om äldre personer. 6 § ska arbeta för att personer som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. ska medverka till att dessa personer får en menings- full sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter deras individuella behov av särskilt stöd. Bostäder med särskilt stöd för personer med funktionsnedsättning