sou · H8B362 · 2020-11-12 00:00:00 — Den nya djurhälsolagen bör, som vi föreslagit i avsnitt 5.3, kom- plettera EU:s zoonosförordning. Däremot bör det inte införas några bestämmelser som kompletterar zoonosförordningen i det särskilda kapitel som handlar om frivilliga kontrollprogram. Det är nämligen fråga om två olika sorters program som godkänns med stöd av två olika regelverk. De bör inte sammanblandas. De bestämmelser som behövs för att komplettera EU:s zoonosförordning bör i stället finnas i lagens allmänna delar om bl.a. rätt till upplysningar och tillträde, överklagande m.m. Förslag: EU:s kontrollförordning ska inte tillämpas i fråga om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som avser frivilliga kontrollprogram och som faller utanför förordningens tillämpningsområde. Regeringen ska dock få meddela föreskrifter om att förordningen tillämpas helt eller delvis vid sådan offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. I lagrådsremissen En anpassning av bestämmelser om kontroll i livs- medelskedjan till EU:s nya kontrollförordning görs bedömningen att lagen om kontroll av husdjur, m.m., till skillnad från andra djurhälso- lagar, i huvudsak innehåller bestämmelser som inte syftar till att genomföra eller komplettera obligatoriska EU-bestämmelser. Detta innebär att bestämmelserna i huvudsak inte har införts ”för tillämp- ning av unionsrätten” i den mening som avses i artikel 1.2 i EU:s kontrollförordning. När det gäller sådana bestämmelser görs i lag- rådsremissen bedömningen att förordningen inte är tillämplig. I lag- rådsremissen görs vidare bedömningen att det inte framstår som ändamålsenligt att föreskriva att kontrollförordningen ska tillämpas genomgående i fråga om bestämmelserna i lagen om kontroll av husdjur, m.m. I stället föreslås det ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att den nya kontrollförordningen ska tillämpas helt eller delvis vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som avser sådana bestämmelser i lagen som rör djurhälsa och som faller utanför kontrollförordningens tillämpningsområde. Vi instämmer i huvudsak i de bedömningar som gjorts i lagråds- remissen. Vår bedömning är att bestämmelserna om frivilliga kontroll- program som godkänns med stöd av lagen om kontroll av husdjur, m.m.inte till någon del införts för tillämpning av unionsrätten. Det är alltså fråga om en rent nationell reglering. Att viss provtagning som sker inom ramen för programmen kan användas inom ramen för den övervakning som måste göras enligt vissa EU-bestämmelser förändrar inte denna bedömning. Vidare är det en annan sak att vissa av bestämmelserna i lagen om kontroll av husdjur, m.m. kompletterar unionsrätten, t.ex. när det gäller överklagande av beslut av sådana organisationer som bedriver kontrollprogram enligt EU:s zoonos- förordning (se 19 § andra stycket lagen om kontroll av husdjur, m.m.). Vår bedömning är alltså att bestämmelserna om frivilliga kontroll- program som godkänns med stöd av lagen om kontroll av husdjur, m.m. inte omfattas av den nya kontrollförordningen. I likhet med lagrådsremissen anser vi det inte heller lämpligt att EU:s kontroll- förordning generellt görs tillämplig i fråga om dessa frivilliga kon- trollprogram. De frivilliga kontrollprogrammen bygger ju på tanken att kontrollen sköts av en sammanslutning och att statens kontroll inskränker sig till om sammanslutningen gjort det som krävs enligt de godkända plan och riktlinjerna. Den lagtekniska lösning som föreslås i lagrådsremissen är inte ändamålsenlig när bestämmelserna om de frivilliga kontrollprogram- men tas in i den nya djurhälsolagen. Den nya lagen föreslås ju till största delen innehålla bestämmelser för vilka den nya kontrollför- ordningen är eller görs tillämplig. Vi har därför i kapitel 5.6 i stället föreslagit att det ska vara möjligt att föreskriva om undantag från lagens huvudregel om att kontrollförordningen är generellt tillämplig. Ett sådant undantag bör tas in i det kapitel där de frivilliga kontrollpro- grammen regleras. Med andra ord bör EU:s nya kontrollförordning som utgångspunkt inte göras tillämplig på de frivilliga kontrollpro- gram som godkänns med stöd av djurhälsolagens bestämmelser. Så som föreslagits i lagrådsremissen bör det dock vara möjligt för reger- ingen att föreskriva om att förordningen helt eller delvis ska tillämpas även på sådana frivilliga kontrollprogram. Genom sådana föreskrifter kan kontrollförordningens bestämmelser göras tillämpliga i den ut- sträckning det bedöms som nödvändigt för att undvika praktiska svårigheter för myndigheter eller enskilda. Ett exempel skulle kunna vara att man vill kombinera ett program enligt lagen med ett program enligt EU:s zoonosförordning. Det kan vara lämpligt att föreskriva att EU:s kontrollförordning ska tillämpas på sådana program, efter- som kontrollförordningen är direkt tillämplig på EU:s zoonosförord- ning. Vi lämnar dock inte sådana förslag. 16.4Åtgärder vid bristande efterlevnad Bedömning: Det bör även i fortsättningen ankomma på den orga- nisation som anordnar ett frivilligt kontrollprogram att besluta om uteslutning till följd av bristande efterlevnad av villkoren i programmet. Det finns bestämmelser i kontrollförordning som innebär att de behöriga myndigheterna inte får delegera beslutet om åtgärder vid bristande efterlevnad till ett organ eller en fysisk person. Enligt 4 § lagen om kontroll av husdjur, m.m. får den organisation som anord- nar kontrollen vägra fortsatt anslutning till programmet om djurens innehavare inte följer de föreskrifter som gäller för kontrollen. Efter- som det handlar om ett beslut om en åtgärd som negativt påverkar den enskilde bedömer vi att det är fråga om myndighetsutövning. Det krävs därför lagstöd för att uppgiften ska få delegeras. att nuvarande bestämmelse tas in i den nya djurhälsolagen är detta krav uppfyllt. Eftersom den nya kontrollförordningen, som inne- håller ett förbud mot delegering av beslut om åtgärder vid bristande efterlevnad, inte är tillämplig i fråga om frivilliga kontrollprogram enligt djurhälsolagen finns det inte heller på den grunden något hinder mot att behålla den nuvarande ordningen. Alltså bör det även i fortsättningen vara möjligt för den organisation som anordnar kon- trollen att utesluta djuren från programmet vid bristande efterlevnad. Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer bemyndigas att meddela föreskrifter om frivillig kontroll av hållna djur. Föreskriftsrätten delegeras till . Enligt 3 § lagen om kontroll av husdjur, m.m. får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, meddela före- skrifter om det slags frivilliga kontrollprogram som regleras i lagen. Ett bemyndigande till finns i 3 § förordningen om kontroll av husdjur, m.m. och har meddelat sådana föreskrifter i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2015:17) om frivillig organiserad hälsokontroll av husdjur. Motsvarande be- myndiganden bör tas in i djurhälsolagen och dess förordning. 16.6Nödvändiga ändringar i lagen om kontroll av husdjur, m.m. Förslag: Lagen döps om till lagen om kontroll av hållna djur. Uttrycket ”hållna djur” ska i lagen ersätta uttrycket ”husdjur och andra djur som människan har i sin vård”. Flera bestämmelser änd- ras till följd av att bestämmelserna av djurhälsokaraktär upphävs. Motsvarande ändringar görs i fråga om förordningen om kontroll av husdjur, m.m. När bestämmelserna om frivilliga kontrollprogram med syfte att före- bygga smittsamma djursjukdomar förs över till den nya djurhälso- lagen krävs vissa följdändringar i lagen om kontroll av husdjur, m.m. Våra överväganden utgår i denna del från att förslagen i lagrådsremis- sen En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning genomförs. Vi föreslår följande. Vi har i avsnitt 16.3 föreslagit att man i den nya djurhälsolagen ska använda uttrycket ”hållna djur” i stället för ”husdjur och andra djur som människan har i sin vård”. Det som anförts där är i huvudsak relevant även när det gäller lagen om kontroll av husdjur, m.m. Vi föreslår därför till att börja med att lagen ges en ny benämning, nämligen lagen om kontroll av hållna djur och att det nämnda uttrycket, som förekommer i 3 §, ersätts med ”hållna djur”. Samma ändring bör göras i fråga om förordningen om kontroll av husdjur, m.m. I 1 § 2 lagen om kontroll av husdjur bör det, för tydlighetens skull, anges att det är fråga om att förebygga icke smittsamma sjukdomar hos djur. Vidare bör det införas ett nytt andra stycke med en upplys- ning om att bestämmelser om förebyggande och bekämpning av smittsamma djursjukdomar finns i djurhälsolagen. I den nämnda lagrådsremissen föreslås införande av en ny 2 a § som innehåller definitioner av vissa ord och uttryck. Genom att alla bestämmelser i lagen om kontroll av husdjur som handlar om djurhälsa (dvs. smittskydd) tas bort finns det inte längre något i lagen som kan omfattas av EU:s kontrollförordning. Därför bör hänvisningar till den förordningen strykas. Det föranleder i sin tur att punktindelningen måste ändras. En hänvisning till EU:s kontroll- förordning finns även i 11 §. Även den bör utgå, liksom de föreslagna bestämmelserna i 9 a–9 a §§. I lagrådsremissen föreslås det också en bestämmelse som går ut på att regeringen får meddela föreskrifter om att den nya kontroll- förordningen ska tillämpas helt eller delvis vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som avser bestämmelser om djurhälsa och som faller utanför förordningens tillämpningsområde. När be- stämmelserna om djurhälsa flyttas från lagen om kontroll av husdjur, m.m.till den nya djurhälsolagen fyller paragrafen inte någon funk- tion och bör därför upphävas. Bestämmelserna i 6 och 7 §§ handlar uteslutande om program med djurhälsosyfte, varför de bör upphävas. I 17 § finns bestämmelser om straff för vissa överträdelser. Dessa behöver anpassas till att bestämmelserna om djurhälsa förs över till djurhälsolagen. Överklagandebestämmelser finns i 19 §. Det följer av avsnitt 17.10.4 att vi föreslår att överklagande av beslut som meddelats av organi- sationer och sammanslutningar ska överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol och inte till . I 19 § andra stycket finns en bestämmelse som handlar om överklagande av en sådan organisation som avses i artikel 7.2 i EU:s zoonosförordning. Till följd av att bestämmelserna om kontrollprogram avseende salmo- nella flyttas till djurhälsolagen bör bestämmelsen upphävas. Vidare behövs det inte längre någon bestämmelse om överklagande av ett beslut som fattats av ett slakteri, eftersom sådana beslut avser smitt- skydd. Jämfört med förslaget i lagrådsremissen bör det till följd av syn- punkter som framförts av Lagrådet även ske vissa förtydliganden i 20 a § i fråga om överklagande av beslut som meddelats av fysiska personer, jfr våra överväganden i avsnitt 17.10. Det krävs vidare ett antal ändringar i förordningen om kontroll av husdjur. 17 Processuella bestämmelser m.m. För att bestämmelserna i djurhälsoförordning och den nya djurhälsolagen ska fungera i praktiken behövs det vissa processuella bestämmelser, t.ex. om överklagande, och även bestämmelser som syftar till att göra det möjligt för de ansvariga myndigheterna att ut- föra sitt uppdrag och att genomdriva föreskrifter och beslut. Bestäm- melserna behöver utformas så att den nya regleringen blir effektiv och säkerställer ett gott smittskydd som den lever upp till de krav som ställs i EU-bestämmelserna. I detta sammanhang är det en komplikation att arbetet med anpassningen av djurhälsolagstift- ningen till EU:s nya kontrollförordning inte är färdigt. I skrivande stund (mitten av ) föreligger lagrådsremissen En anpass- ning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kon- trollförordning med förslag till lagändringar som föreslås träda i kraft . Förslagen i lagrådsremissen omfattar ändringar i epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658), lagen (2006:806) om provtag- ning på djur, m.m. och lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. Någon översyn av bisjukdomslagen (1974:211) har inte gjorts inom ramen för arbetet med den nya kontrollförordningen, och bisjuk- domslagen har inte heller anpassats till den tidigare kontrollförord- ningen, och Rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kon- trollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Våra överväganden byg- ger på antagandet att de föreslagna ändringarna antas av . Här liksom i övrigt i betänkandet är det en utgångspunkt att vi inte omprövar de bedömningar som gjorts i den nämnda lag- rådsremissen, men att vi kan göra andra bedömningar om detta för- anleds av den nya regleringen på djurhälsoområdet. Vi beaktar även de synpunkter som framförts av Lagrådet. Vidare är det en utgångs- punkt att bin och bisjukdomar ska införlivas i den allmänna djur- hälsoregleringen i enlighet med våra överväganden i avsnitt 6.2.4. Våra förslag och bedömningar omfattar således även bisjukdomarna. Våra hänvisningar till ”de nuvarande djurhälsolagarna” avser dock inte alltid bisjukdomslagen, eftersom den inte har setts över och avviker från vad som gäller enligt den övriga regleringen. I detta kapitel överväger vi vilka bestämmelser som behövs i den nya djurhälsolagen när det gäller förvaltningslagens (2017:900) tillämp- ning efter delegering, tystnadsplikt, rätt till upplysningar och till- träde, skyldighet för bl.a. aktörer att lämna hjälp, förelägganden och förbud, vite, rättelse och överklagande samt besluts giltighet. 17.2Förvaltningslagens tillämpning när uppgifter delegeras Förslag: I djurhälsolagen tas det in bestämmelser om förvaltnings- lagens tillämpning när uppgifter delegeras till enskilda, av följande innebörd. Vid offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet som utförs av ett organ med delegerade uppgifter eller av en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter tillämpas följande be- stämmelser i förvaltningslagen (2017:900) –5 § om legalitet, objektivitet och proportionalitet, –10 § om partsinsyn, –16–18 §§ om jäv, –23 § om utredningsansvaret, –24 § om när man får lämna uppgifter muntligt, –25 § om kommunikation, –27 § om dokumentation av uppgifter, –31 § om dokumentation av beslut, –32 § om motivering av beslut, –33 och 34 §§ om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till, –36 § om rättelse av skrivfel och liknande, och –42 § om vem som får överklaga ett beslut. I lagrådsremissen En anpassning av bestämmelser om kontroll i livs- medelskedjan till EU:s nya kontrollförordning föreslås det att vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska gälla även vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt epizootilagen, zoonoslagen, provtagningslagen och lagen om kontroll av husdjur, m.m. även när uppgifterna utförs av ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person. Eftersom vissa uppgifter som omfattas av den nya djurhälso- lag som vi föreslår kommer att kunna delegeras till enskilda, bör det finnas en motsvarande bestämmelse i denna lag. Vi föreslår därför att det i lagen tas in en bestämmelse som innebär att vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska tillämpas även när offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet har delegerats. I enlighet med förslaget i lagråds- remissen bör följande bestämmelser tillämpas. –5 § om legalitet, objektivitet och proportionalitet –10 § om partsinsyn –16–18 §§ om jäv –23 § om utredningsansvaret –24 § om när man får lämna uppgifter muntligt, –25 § om kommunikation, –27 § om dokumentation av uppgifter, –31 § om dokumentation av beslut, –32 § om motivering av beslut, –33 och 34 §§ om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till, –36 § om rättelse av skrivfel och liknande, och –42 § om vem som får överklaga ett beslut. Det som föreslås saknar motsvarighet i de nuvarande djurhälsolagarna men kommer, om förslagen i den nämnda lagrådsremissen genom- förs, att gälla när våra förslag träder i kraft. Vi utgår därför ifrån att vårt förslag i denna del inte medför någon ändring i sak förutom när det gäller bisjukdomslagen. Förslag: I djurhälsolagen tas det in en bestämmelse om tystnads- plikt med innebörden att de som i enskild verksamhet utför eller har utfört offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet inte får obehörigen röja eller utnyttja det som de har fått kännedom om under det att uppgifterna utfördes. Detsamma ska gälla den som i enskild verksamhet utför eller har utfört laboratorieanalyser, laboratorietester eller laboratoriediagnostik på prover som tas vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. I det allmännas verksamhet tillämpas i stället offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I lagrådsremissen En anpassning av bestämmelser om kontroll i livs- medelskedjan till EU:s nya kontrollförordning lämnas förslag som går ut på att den som utför offentlig kontroll eller annan offentlig verk- samhet enligt någon av djurhälsolagarna har tystnadsplikt. Bestäm- melsen tar sikte på enskilda som inte omfattas av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. I paragrafen lämnas även en upp- lysning om att bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen tillämpas i det allmännas verksamhet. Någon bestämmelse av detta slag finns inte i den nuvarande nationella djurhälsoregleringen. Lagrådsremissens förslag om tystnadsplikt syftar till att den svenska regleringen ska leva upp till de krav på tystnadsplikt som ställs i artikel 8 i EU:s kontrollförordning för den som utför offentlig kon- troll eller annan offentlig verksamhet. I lagrådsremissen görs bedöm- ningen att sekretess i allmän verksamhet redan gäller enligt offent- lighets- och sekretesslagen och offentlighets- och sekretessförord- ningen i den utsträckning som är motiverad av bestämmelserna i kontrollförordningen. Däremot har det ansetts att en bestämmelse om tystnadsplikt krävs för att regleringen ska leva upp till kravet på tystnadsplikt även för officiella laboratorier och enskilda som fått uppgifter delegerade till sig. Vi gör samma bedömning. Den nya djur- hälsolagen bör därför innehålla en bestämmelse om tystnadsplikt. Be- stämmelsen bör formuleras så att det anges att de som utför eller har utfört offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet inte obe- hörigen får röja eller utnyttja det som de har fått kännedom om vid utförandet av sina uppgifter. Det bör av bestämmelsen uttryckligen framgå att den avser personer i enskild verksamhet. Som Lagrådet anfört kan det ifrågasättas om de uppgifter som officiella laborato- rier utför utgör offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet i den mening som avses i artikel 2 i EU:s kontrollförordning. I bestäm- melsen bör det därför av tydlighetsskäl anges att tystnadsplikten även gäller den som i enskild verksamhet utför eller har utfört labo- ratorieanalyser, laboratorietester eller laboratoriediagnostik på prover som tas vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Det som föreslås saknar motsvarighet i de nuvarande djurhälso- lagarna men kommer, om förslagen i den nämnda lagråds- remissen genomförs, att gälla när våra förslag träder i kraft. Vi utgår därför ifrån att vårt förslag i denna del inte medför någon ändring i sak förutom när det gäller bisjukdomslagen. Förslag: I djurhälsolagen införs föreskrifter om att en kontroll- myndighet ska ha ändamålsenliga rapporteringssystem för den som vill anmäla misstänkta överträdelser av EU:s kontrollförord- ning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om rapporteringssystemen. Enligt den nya kontrollförordningen ska medlemsstaterna säker- ställa att behöriga myndigheter har verkningsfulla mekanismer för att möjliggöra rapportering av faktiska eller potentiella överträdelser av förordningen, s.k. visselblåsning (artikel 140). Dessa mekanismer ska omfatta åtminstone förfaranden för mottagande av rapporter om överträdelser och uppföljning av dem samt lämpligt skydd för per- soner som inrapporterar en överträdelse mot repressalier, diskrimi- nering och andra former av missgynnande behandling. Mekanismerna ska även omfatta skydd av personuppgifter för den person som in- rapporterar en överträdelse i enlighet med unionsrätten och natio- nell rätt. Syftet med särskilda rapporteringssystem, s.k. ”visselblåsarsystem”, är att möjliggöra för personer att utan rädsla för repressalier kunna rapportera om allvarliga händelser. Ett bra skydd för visselblåsare inne- fattar således inte bara särskilda rapporteringssystem utan även ett skydd för att den som väljer att rapportera om eventuella missför- hållanden inte drabbas av repressalier. Frågan om har ett till- räckligt rättsligt skydd för visselblåsare har varit föremål för diskussion och debatt. Även på internationell nivå pågår diskussion och debatt om skyddet för visselblåsare. Det finns visst skydd för visselblåsare som regleras i särskilda EU-rätts- akter på områden som rör finansiella tjänster, transportsäkerhet och miljöskydd. I och rådet direktiv (EU) 2019/1936 av den om skydd för personer som rapporterar om över- trädelser av unionsrätten regleras miniminormer för rapportering och hantering av anmälningar om olaglig verksamhet eller lagmiss- bruk av unionsrätten och om skydd av personer som rapporterar om sådana överträdelser (visselblåsarskydd). Direktivet kommer att med- föra skyldigheter för företag bl.a. på livsmedelsområdet och djur- området. Medlemsstaterna ska sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. En särskild utredare har haft i uppdrag att föreslå hur direktivet ska genomföras i svensk rätt (dir. 2019:24). Uppdraget redovisades i betänkandet Ökad trygghet för vissel- blåsare (2020:38). Utredningen föreslår att visselblåsardirektivet huvudsakligen ska genomföras genom en ny lag som ersätter lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Den nya lagen föreslås gälla inom all privat och offentlig verksamhet, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som omfattas av visselblåsardirek- tivets tillämpningsområde. Den nya lagen föreslås vara subsidiär, dvs. den ska inte tillämpas om det finns avvikande föreskrifter i lag eller förordning om rapportering av överträdelser av . Vidare är tanken att den ska komplettera och inte inskränka det skydd som för visselblåsare som redan finns i svensk rätt i bl.a. grundlagarna, anställ- ningsskyddslagen, medbestämmandelagen och i rättspraxis. Hur anmälningar ska omhändertas av behöriga myndigheter I lagrådsremissen lämnas förslag som avser krav på visselblåsarsystem avseende överträdelser av den nya kontrollförordningen enligt arti- kel 140 i förordningen. Det lämnas däremot inga förslag om rappor- teringssystem för överträdelser av sådana materiella bestämmelser som avses i artikel 1.2 i förordningen, t.ex. bestämmelser i djur- hälsoförordning eller den nya djurhälsolagen. Vi delar bedömningen att det bör införas ett krav på att en kontrollmyndighet ska ha ända- målsenliga rapporteringssystem för den som vill anmäla misstänkta överträdelser av den nya kontrollförordningen. Eftersom kommu- ner föreslås vara kontrollmyndighet i vissa fall rörande kontroll vid export av livsmedel (se våra förslag i avsnitt 12.12.3) behöver bestäm- melsen finnas i lag. Bestämmelser om hur rapporteringssystemet ska se ut och hur myndigheterna ska hantera inkomna anmälningar bör införas på förordningsnivå. Eftersom motsvarande bestämmelser kom- mer att behövas på alla de områden som den nya kontrollförord- ningen omfattar och att dessa bör vara enhetliga, anser vi det inte lämpligt att lämna förslag till sådana förordningsbestämmelser. Det är i stället lämpligare att frågan hanteras samlat i samband med arbetet med att anpassa de berörda förordningarna till den nya kontrollför- ordningen.