sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Det innebär att en person som medvetet rapporterar eller offentliggör falsk infor- mation inte har rätt till skydd enligt lagen (jfr skäl 32 i direktivet). Frågan om det finns rimliga skäl att tro att den information om missförhållanden som rapporteras är sann avgörs utifrån en objektiv måttstock med utgångspunkt i det underlag som den rapporterande personen hade när rapporteringen gjordes. Lagens skydd gäller inte om den rapporterande personen rappor- terar ogrundade rykten eller hörsägen. Det krävs dock inte att den rapporterande personen kan tillhandahålla faktiska bevis för miss- förhållandena, men det måste finnas något som gör att det är rimligt att tro på informationen. Det ställs vidare inte några uttryckliga krav på att den rapporterande personen måste vidta undersökningar och kontroller för att säkerställa att uppgifterna verkligen är riktiga. Om det utan svårigheter går att kontrollera uppgifterna är det dock rim- ligt att kräva att sådana kontroller görs. Den rapporterande personens motiv för att rapportera är inte rele- vant för att avgöra om han eller hon omfattas av skydd enligt lagen. Skyddet vid intern rapportering 6 § Skyddet gäller om rapporteringen sker via interna rapporterings- kanaler enligt 4 kap. Paragrafen föreskriver att lagens skydd gäller vid intern rapportering om den sker via sådana interna rapporteringskanaler som utformats i enlighet med 4 kap. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.6. Genom paragrafen genomförs delvis artiklarna 6.1. b och 7.1 i visselblåsar- direktivet. 7 § Skyddet gäller också om någon rapporterar internt på annat sätt än via interna rapporteringskanaler, om det saknas sådana kanaler eller om de kana- ler och förfaranden som finns tillgängliga inte uppfyller kraven i denna lag. Paragrafen anger under vilka förutsättningar skydd vid intern rap- portering gäller när rapportering inte har skett via interna rappor- teringskanaler enligt 6 §. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.7. I paragrafen anges att skyddet gäller även om någon rapporterar internt på annat sätt än via interna rapporteringskanaler, om det sak- nas sådana kanaler eller om de kanaler och förfaranden som finns tillgängliga inte uppfyller kraven i lagen. En situation när det kan saknas interna rapporteringskanaler är när arbetsgivaren inte är skyl- dig att ha sådana kanaler och förfaranden på grund av att denne har färre än 50 anställda (jfr 4 kap. 1 §). En annan situation kan vara att arbetsgivaren underlåter att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden trots att skyldigheten i och för sig finns. Det kan också handla om att arbetsgivaren har inrättat interna rapporteringskanaler och förfaranden men lagens krav på hur de ska vara utformade inte är uppfyllda. Om det inte finns kanaler utformade på det sätt som krävs enligt lagen, medför det att den rapporterande personen inte kan få skydd genom att rapportera via interna kanaler. Eftersom det inte är något som den rapporterande personen kan styra över gäller lagens skydd trots att rapporteringen internt i stället sker på något annat sätt. En sådan intern rapportering kan t.ex. ske till närmaste chef eller till annan lämplig person eller funktion inom en verksamhet. Skyddet vid extern rapportering 8 § Skyddet gäller om rapporteringen sker till en myndighet via externa rapporteringskanaler enligt 5 kap. Paragrafen anger förutsättningarna för att lagens skydd ska gälla vid extern rapportering. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.6. Genom paragrafen genomförs delvis artiklarna 6.1. b och 10 i visselblåsar- direktivet. Av paragrafen framgår att skyddet gäller om den rapporterande personen rapporterar information om missförhållanden till en myn- dighet via sådana externa rapporteringskanaler som har utformats i enlighet med 5 kap. Med stöd av bestämmelsen kan rapportering ske skyddat till en behörig myndighet, dvs. en myndighet som utsetts att vara behörig i enlighet med lagen och således ska ha externa rapporteringskanaler. Det finns inget krav på att rapportering via externa rapporterings- kanaler måste föregås av intern rapportering. 9 § Skyddet gäller också om rapporteringen sker till en myndighet utan att rapporteringen sker via externa rapporteringskanaler, under förutsätt- ning att den rapporterande personen 1.först har rapporterat internt i enlighet med denna lag utan att mot- tagaren av rapporteringen vidtagit skäliga uppföljningsåtgärder med anled- ning av rapporteringen eller i skälig utsträckning lämnat återkoppling om uppföljningen till den rapporterande personen inom den tidsfrist som anges i4 kap. 3 § 3, 2.har rimliga skäl att tro att missförhållandet utgör en överhängande eller uppenbar fara, eller 3.har rimliga skäl att tro att en intern rapportering skulle leda till en risk för repressalier eller till att missförhållandet sannolikt inte skulle avhjälpas på ett effektivt sätt. Paragrafen anger förutsättningar för skydd vid extern rapportering i de fall den inte sker via externa rapporteringskanaler. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.3.8. Skälet till att rapporteringen inte sker via externa rapporterings- kanaler kan antingen bero på att rapporteringen sker till en annan myndighet än en behörig myndighet eller att rapporteringen sker till en behörig myndighet men inte via de externa rapporteringskana- lerna. Med myndigheter avses i paragrafen samtliga statliga och kom- munala myndigheter. Det spelar inte någon roll om myndigheten har till uppgift att behandla just de frågor som rapporteringen rör. I de nämnda situationerna krävs att någon av de tre alternativa förutsättningarna i punkterna 1–3 är uppfyllda för att skyddet ska gälla. I punkt 1 anges den första av de tre alternativa förutsättningarna, nämligen att den rapporterande personen först måste ha rapporterat internt i enlighet med lagen, utan att arbetsgivaren som tagit emot rapporten vidtagit skäliga uppföljningsåtgärder med anledning av rapporteringen eller i skälig utsträckning lämnat återkoppling om uppföljningen till den rapporterande personen inom den tidsfrist som anges i 4 kap. 3 § 3. Om uppföljningen och återkopplingen kan anses skälig ska bedömas utifrån objektiva kriterier och med ut- gångspunkt i omständigheterna i varje enskilt fall. Omständigheter av betydelse är t.ex. om arbetsgivaren på ett seriöst sätt hanterat in- formationen och därefter agerat för att komma till rätta med miss- förhållandena. Om det finns mer eller mindre självklara möjliga åtgärder som bör vidtas ska arbetsgivaren vidta dessa åtgärder. Bero- ende på allvaret i de rapporterade missförhållandena kan det i vissa fall vara befogat att ställa höga krav på uppföljning och återkoppling från arbetsgivarens sida. Om missförhållandena i stället är så ringa att uppföljningsärendet bör avslutas utan ytterligare åtgärder, är in- formation om detta en skälig återkoppling. I punkt 2 anges den andra av de tre alternativa förutsättningarna. Om den rapporterande personen inte först har rapporterat internt omfattas den externa rapporteringen ändå av lagens skydd om den rapporterande personen har rimliga skäl att tro att missförhållandet utgör en överhängande eller uppenbar fara. En överhängande fara kan t.ex. föreligga om det finns en akut fara för liv, hälsa eller säker- het, om det är fråga om en nödsituation eller om det finns risk för oåterkallelig skada. Exempel på uppenbar fara kan t.ex. vara mycket allvarlig ekonomisk brottslighet, mycket allvarliga överträdelser av arbetsmiljölagstiftningen eller annan grov brottslighet. Av punkt 3 framgår den tredje av de tre alternativa förutsätt- ningarna. Om den rapporterande personen inte först har rapporterat internt omfattas den externa rapporteringen ändå av lagens skydd om den rapporterande personen har rimliga skäl att tro att en intern rapportering skulle leda till en risk för repressalier eller till att miss- förhållandet sannolikt inte skulle avhjälpas på ett effektivt sätt. Vid bedömning av risken för repressalier kan beaktas hur arbets- givaren tidigare agerat i liknande situationer. Det kan tänkas att en arbetstagarorganisation redan påtalat missförhållandet för arbets- givaren utan att denne agerat (jfr AD 1994 nr 79). Vid bedömningen av risken för repressalier avses risken för repressalier från samtliga aktörer som omfattas av repressalieförbudet (se 3 kap. 3 §). Vid bedömningen av om den rapporterande personen har rimliga skäl att tro att en intern rapportering skulle leda till att missförhål- landet sannolikt inte skulle avhjälpas på ett effektivt sätt bör be- dömas exempelvis risken för att bevis kan döljas eller förstöras. Av vikt för bedömningen är också om ledningen hos arbetsgivaren själv har förorsakat missförhållandet eller om ledningen hos arbetsgivaren har känt till missförhållandet utan att ingripa eller på annat sätt tillåtit missförhållandet. Arbetsgivarens tidigare agerande i samband med att missförhållanden av närliggande art har rapporterats kan ha betydelse även vid denna bedömning. 10 § Skyddet gäller också om rapporteringen sker till någon av EU:s insti- tutioner, organ och byråer som har inrättat externa rapporteringskanaler och förfaranden för att ta emot rapporter om missförhållanden, under förut- sättning att den rapporterande personen rapporterar i enlighet med de för- faranden som gäller. Paragrafen föreskriver att lagens skydd gäller vid extern rapportering till någon av EU:s institutioner, organ och byråer. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.9. Genom paragrafen genomförs artikel 6.4 i visselblåsar- direktivet. Kommissionen samt vissa av unionens institutioner, organ och byråer har inrättat externa rapporteringskanaler och förfaranden för att ta emot rapporter om överträdelser som omfattas av tillämp- ningsområdet för visselblåsardirektivet. Som exempel kan nämnas Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (), Europeiska sjösäkerhetsbyrån (Emsa), Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (), Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten () och Europeiska läkemedelsmyndigheten () (jfr skäl 69). Ge- nom bestämmelsen införs ett skydd för den som rapporterar om missförhållanden till dessa institutioner, organ och byråer. En förut- sättning för skydd är att den rapporterande personen rapporterar i enlighet med de förfaranden som gäller för dem. Bestämmelsen föreskriver att det skydd som framgår av 3 kap. ska gälla vid extern rapportering till någon av EU:s institutioner, organ och byråer, dvs. skydd i form av ansvarsfrihet och skydd mot hind- rande åtgärder och repressalier av arbetsgivaren eller någon annan i . Däremot reglerar bestämmelsen inte hur institutionerna, organen eller byråerna därefter ska hantera den information som rap- porterats. 11 § Skyddet gäller vid offentliggörande av information under förutsätt- ning att den rapporterande personen 1.har rapporterat externt i enlighet med denna lag, utan att den mot- tagande myndigheten vidtagit skäliga uppföljningsåtgärder med anledning av rapporteringen eller i skälig utsträckning lämnat återkoppling om upp- följningen till den rapporterande personen från mot- tagandet av rapporten eller, om det finns särskilda skäl, högst och den rapporterande personen informeras om det, 2.har rimliga skäl att tro att missförhållandet utgör en överhängande eller uppenbar fara, eller 3.har rimliga skäl att tro att en extern rapportering skulle leda till en risk för repressalier eller till att missförhållandet sannolikt inte skulle av- hjälpas på ett effektivt sätt. Paragrafen anger förutsättningarna för att lagens skydd ska gälla vid offentliggörande. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.10. Genom para- grafen genomförs delvis artiklarna 6.1 b och 15.1 i visselblåsardirek- tivet. I 1 kap. 4 § anges att om det i annan lag eller förordning än de som avses i första stycket finns bestämmelser som ger skydd för personer som rapporterar om missförhållanden eller om det på annan grund finns sådant skydd, inskränker denna lag inte detta skydd. Av detta följer t.ex. att lagen inte påverkar rätten att meddela och offentliggöra uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Att grundlag har företräde framför van- lig lag följer även av regeringsformen (8 kap. 18 §, 11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § regeringsformen). Det innebär att kraven i den nu aktu- ella paragrafen aldrig kan inskränka en persons rätt att utnyttja sina grundlagsfästa rättigheter. Även artikel 15.2 i direktivet anger att kraven vid offentliggörande inte ska tillämpas om en person lämnar ut information direkt till pressen i enlighet med nationella bestäm- melser som etablerar ett skyddssystem för yttrande- och informations- friheten. Av paragrafen framgår att lagens skydd gäller vid offentliggörande av information om missförhållanden om någon av de tre alternativa förutsättningarna i punkterna 1–3 är uppfyllda. I punkt 1 anges den första av de tre alternativa förutsättningarna, nämligen att den rapporterande personen först har rapporterat ex- ternt i enlighet med lagen, utan att den mottagande myndigheten vidtagit skäliga uppföljningsåtgärder med anledning av rapporter- ingen eller i skälig utsträckning lämnat återkoppling om uppfölj- ningen till den rapporterande personen från mottagandet av rapporten eller, om det finns särskilda skäl, högst och den rapporterande personen informeras om det. Om uppföljningen kan anses skälig och återkopplingen skett i skälig ut- sträckning ska bedömas enligt objektiva kriterier och med utgångs- punkt i omständigheterna i varje enskilt fall. Omständigheter av betydelse är t.ex. om den behöriga myndigheten på ett seriöst sätt hanterat informationen och därefter agerat för att komma till rätta med missförhållandena. Om det finns mer eller mindre självklara möjliga åtgärder som bör vidtas ska den behöriga myndigheten vidta dessa åtgärder. Beroende på allvaret i de aktuella missförhållandena kan det i vissa fall vara befogat att ställa höga krav på myndighetens uppföljning och återkoppling. Om missförhållandena i stället är så ringa att uppföljningsärendet bör avslutas utan några ytterligare åt- gärder är information om detta en skälig återkoppling. I punkt 2 anges den andra av de tre alternativa förutsättningarna. Om den rapporterande personen inte först har rapporterat externt omfattas offentliggörandet ändå av lagens skydd om den rapporte- rande personen har rimliga skäl att tro att missförhållandet utgör en överhängande eller uppenbar fara. Som exempel på vad som kan vara överhängande eller uppenbar fara är om det finns en akut fara för liv, hälsa eller säkerhet, eller om det är fråga om en nödsituation eller att det finns risk för oåterkallelig skada. Detsamma kan gälla om det rör sig om mycket allvarliga missförhållanden, såsom mycket allvarlig ekonomisk brottslighet, grova överträdelser av miljöskyddslagstift- ningen eller annan grov brottslighet. I punkt 3 anges den sista av de tre alternativa förutsättningarna. Om den rapporterande personen inte först har rapporterat externt omfattas offentliggörandet ändå av lagens skydd om den rapporte- rande personen har rimliga skäl att tro att en extern rapportering skulle leda till en risk för repressalier eller till att missförhållandet sannolikt inte skulle avhjälpas på ett effektivt sätt. Omständigheter som ska beaktas vid den bedömningen är enligt direktivet bl.a. risken för att bevis kan döljas eller förstöras, att en myndighet samverkar med den som har begått missförhållandet eller att en myndighet är delaktig i missförhållandet (se artikel 15.1. a ii). gare agerande i samband med att missförhållanden av närliggande art har rapporterats kan ha betydelse vid denna bedömning. Offentliggörande är en variant av rapportering och innebär att information om missförhållanden görs tillgänglig för allmänheten. Det kan göras på flera olika sätt, t.ex. genom att lämna uppgifter till någon annan för publicering, exempelvis en journalist. Information kan också göras tillgänglig för allmänheten genom att uppgifter läm- nas till aktörer som kan bidra till att uppgiften får spridning, t.ex. miljöorganisationer, folkvalda personer, fackföreningar och andra ideella sammanslutningar. Offentliggörande inkluderar även att den rapporterande personen själv publicerar uppgifterna i något medium, t.ex. sociala medier, som är tillgängligt för allmänheten. Skyddet vid samråd med arbetstagarorganisation 12 § Skyddet mot hindrande åtgärder och repressalier enligt 3 kap. 3 § gäller även när en person överväger att rapportera och av den anledningen vänder sig till sin arbetstagarorganisation för samråd. Paragrafen rör samråd med en arbetstagarorganisation. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.3.11. Genom paragrafen genomförs delvis artik- larna 3.4 och 20.1 a i visselblåsardirektivet. Av paragrafen framgår att lagens skydd mot hindrande åtgärder och repressalier gäller även när en person överväger att rapportera och av den anledningen vänder sig till sin arbetstagarorganisation för samråd. Med arbetstagarorganisation avses här detsamma som enligt 6§ medbestämmandelagen, dvs. en sådan sammanslutning av arbets- tagare som enligt sina stadgar ska tillvarata arbetstagarnas intressen i förhållandet till arbetsgivaren. Samrådet kan avse både den lokala och den centrala arbetstagar- organisationen. Samrådet kan ske med någon som är formellt behörig att företräda organisationen eller med t.ex. en facklig förtroendeman. Det måste dock vara personens egen arbetstagarorganisation. Den som samråder ska alltså vara medlem i den arbetstagarorganisation dit han eller hon vänder sig för att omfattas av bestämmelsen. Samråd med arbetstagarorganisationen kan ske både muntligen och skriftligen, t.ex. via e-post. Det krävs inte att personen går vidare och rapporterar informa- tionen som han eller hon har samrått om för att skyddet ska gälla. Det skulle kunna tänkas att personen, efter att ha samrått med sin arbetstagarorganisation, finner att det av någon anledning inte är lämpligt att gå vidare med uppgifterna. Skyddet enligt bestämmelsen gäller även i en sådan situation. Skyddet vid samråd gäller i form av förbud mot hindrande åtgär- der och repressalier enligt 3 kap. 3 §. Däremot gäller inte skyddet i form av ansvarsfrihet enligt 3 kap. 1 §. En rapporterande person kan således inte åsidosätta en tystnadsplikt och åberopa lagen för att bli fri från ansvar för det. Det förhållandet att personen får ett särskilt skydd enligt bestäm- melsen för samråd med sin arbetstagarorganisation innebär inte någon begränsning i de möjligheter som arbetstagare har att vända sig till sin arbetstagarorganisation eller i organisationens möjlig- heter att agera. Skydd i form av ansvarsfrihet 1 § En rapporterande person som uppfyller förutsättningarna för skydd får inte göras ansvarig för att ha rapporterat information som omfattas av tystnadsplikt, under förutsättning att personen vid rapporteringen hade rim- liga skäl att tro att rapporteringen av denna information var nödvändig för att avslöja det missförhållande som rapporteras. Ansvarsfriheten enligt första stycket gäller inte vid uppsåtligt åsido- sättande av sådan tystnadsplikt som enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Ansvarsfriheten enligt första stycket medför inte rätt att lämna ut hand- lingar. Paragrafen rör ansvarsfrihet för rapporterande personer. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.4.3 och 6.4.7. Genom paragrafen genomförs artikel 21.1, 21.2, 21.4 och 21.7 i visselblåsardirektivet. Av bestämmelsen i första stycket medges en viss ansvarsfrihet vid rapportering som sker enligt lagen. Ansvarsfriheten är begränsad till att gälla vid åsidosättande av tystnadsplikt och gäller endast om de förutsättningar för skydd som föreskrivs i 2 kap. är uppfyllda. Med tystnadsplikt avses författningsreglerad tystnadsplikt, avtalsreglerad tystnadsplikt och tystnadsplikt som följer av beslut, t.ex. ett beslut som är meddelat av arbetsgivare med stöd av arbetsledningsrätten. Någon ansvarsfrihet förutom vid brott mot tystnadsplikt följer inte av paragrafen. Den rapporterande personen kan alltså trots regleringen i denna paragraf göras ansvarig för t.ex. ärekränknings- brott. Den rapporterande personen kan också göras ansvarig för brott som rör nationell säkerhet och andra brott som riktar sig mot staten, t.ex. spioneri, högförräderi, uppvigling, vårdslöshet med hem- lig uppgift eller obehörig befattning med hemlig uppgift. Med uttrycket att göras ansvarig avses att hållas ansvarig straff- rättsligt, förvaltningsrättsligt eller civilrättsligt. Det kan t.ex. handla om att dömas till fängelse eller ersättningsskyldighet. En förutsättning för ansvarsfriheten är att den rapporterande personen hade rimliga skäl att tro att rapporteringen eller offentlig- görandet av just den information som omfattades av tystnadsplikt var nödvändig för att avslöja missförhållandet. Det är t.ex. inte fallet om rapporteringen kunde ha skett med tillräcklig klarhet utan över- trädelse av tystnadsplikten och den rapporterande personen inte hade några rimliga skäl för att ändå rapportera informationen. Av andra stycket följer vidare att den rapporterande personen under vissa förutsättningar kan göras ansvarig för brott mot s.k. kvalifice- rade tystnadsplikter. Med kvalificerad tystnadsplikt avses tystnads- plikt som inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Vilka tystnadsplikter som är kvalificerade framgår av offentlighets- och sekretesslagen. I slutet av varje kapitel anges vilka av kapitlets tystnads- plikter som inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Den tystnadsplikt som följer av sekretess till skydd för rikets säkerhet eller dess förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer är kvalificerad (15 kap. 6 § offentlighets- och sekre- tesslagen). Att direktivet inte ska påverka medlemsstaternas ansvar att säkerställa nationell säkerhet eller nationell rätt avseende skydd av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter följer av artikel 3 i direk- tivet. Av tredje stycket framgår att bestämmelsen om ansvarsfrihet inte ger rätt att lämna ut en handling utan endast uppgifter ur handlingen. Lagen hindrar alltså inte en verksamhetsutövare från att förbjuda att vissa handlingar lämnas ut och bestraffa den som lämnar ut sådana handlingar. Regleringen motsvarar vad som gäller i offentlig verk- samhet för allmänna handlingar som inte är tillgängliga för envar (7 kap. 22 § första stycket 2 tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 4 § första stycket 2 yttrandefrihetsgrundlagen). 2 § En rapporterande person som uppfyller förutsättningarna för skydd får inte göras ansvarig för överträdelse av bestämmelser som gäller anskaf- fande av information, om personen vid anskaffandet hade rimliga skäl att tro att anskaffandet var nödvändigt för att avslöja ett missförhållande. Ansvarsfriheten enligt första stycket gäller inte om den rapporterande personen genom anskaffandet gör sig skyldig till brott. I paragrafen behandlas ansvarsfrihet för rapporterande personer av- seende anskaffande av information, vidare kallat anskaffarfrihet. Över- vägandena finns i avsnitt 6.4.4. Paragrafen genomför artikel 21.3 i visselblåsardirektivet. Av första stycket framgår att en rapporterande person som upp- fyller förutsättningarna för skydd inte får göras ansvarig för över- trädelse av bestämmelser som gäller anskaffandet av informationen. Förutsättningarna för skydd framgår av 2 kap. Med uttrycket att göras ansvarig avses att hållas ansvarig förvalt- ningsrättsligt eller civilrättsligt. Det kan t.ex. handla om att någon förpliktas att betala en sanktionsavgift eller att ersättningsskyldighet fastställs. Anskaffarfriheten gäller vid överträdelse av bestämmelser i lag eller annan föreskrift.