sou · H8B342 · 2020-06-26 00:00:00 — Kommunen har haft resursskolor som är egna skolenheter och har sex resursskolor. I de elva kommuner som besvarade enkäten och som hade egna resursskolor var det vanligast att enbart ha en resursskola. I tre kommuner fanns det tre eller fler resursskolor. I tre av de femton kommuner som besvarade enkäten fanns det även en eller flera fristående resursskolor. Fyra av de femton kommuner som besvarat enkäten om resursskolor uppger att de tidigare haft en resursskola. Det framgår i svaren att beslutet om att lägga ner resursskolan eller omvandla den till en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp påverkades av kritiken från Skolinspektionen och beslutet i Förvaltningsrätten angående . I enkäten om resursskolor tillfrågades skolcheferna även om särskilda undervisningsgrupper. Det framgår att det i tretton av de Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor femton kommunerna finns särskilda undervisningsgrupper som enbart riktar sig till eleverna på den egna skolenheten. I nio av kommunerna finns också kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper, grupper som således tar emot elever från olika skolor. I nio av de femton kommunerna finns kommunövergripande grupper av detta slag, oftast en eller två men i ett par kommuner finns fler än så. Övergripande bild av gränsdragningsproblem I utredningens kartläggning framkommer att det som vissa kommuner benämner resursskolor av andra kommuner beskrivs som kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. Det innebär att det förefaller finnas en hel del gränsdragningsproblem mellan dessa former i praktiken, avseende bland annat placering vid skolenhet och ansvarig rektor. Nedan följer en närmare beskrivning av vad enkät och intervjuer visar. Det framkommer i både enkäterna och intervjuerna en otydlighet om vad en resursskola egentligen är i förhållande till en särskild undervisningsgrupp. En representant för förvaltningen i en kommun understryker att kommunala resursskolor måste regleras i skollagen för att det ska bli tydligt vad det är, till skillnad från en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp. Lagstiftningen är mycket klarare. Särskilda undervisningsgrupper finns i skollagen. Makten är mer i våra händer. Det gamla regelverket gäller. Rektor ansöker och elevhälsan rekommenderar. Rektor bedömer om och när man kan ta emot eleven. Utredningen kan konstatera att de elever som blir aktuella för placering i resursskola är desamma som de som blir aktuella för placering i kommunövergripande särskild undervisningsgrupp. Rektorerna beskriver att det handlar om elever som har stora behov av särskilda stödinsatser och där den ordinarie skolans stöd inte har varit tillräckligt för att eleven ska ha en god utveckling kunskapsmässigt och socialt. Det är elever som behöver omfattande individuellt stöd och undervisning i ett mindre sammanhang alternativt enskild undervisning. Det är ofta elever inom autismspektrumtillstånd, som inte Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor sällan har flera diagnoser. I en del intervjuer som utredningen genomfört nämns elever med omfattande autism men utan intellektuell funktionsnedsättning, som före ofta var inskrivna i grundsärskolan och som kan ha behov av tydliggörande pedagogik. En del elever har utåtagerande beteende medan andra i stället är introverta. I denna elevgrupp finns elever med allvarlig psykisk ohälsa och omfattande skolfrånvaro. Många av eleverna har mycket negativa skolerfarenheter och en del har stora kunskapsluckor. En rektor nämner att skolmiljön har hindrat en del elever från att komma till skolan, eftersom de inte klarar av så många intryck. Det finns även resursskolor som riktar sig specifikt till elever med språkstörning eller rörelsenedsättning. Det är fler pojkar än flickor som går i resursskola. En del rektorer påpekar att det kan bero på att pojkarnas behov lättare uppmärksammas eftersom de oftare än flickorna visar ett utåtagerande beteende. Flera rektorer beskriver att eleverna har omfattande kontakter med hälso- och sjukvården, exempelvis barn- och ungdomspsykiatrin, barn- och ungdomshabiliteringen samt . De berättar också att många familjer vars barn tas emot i kommunens resursskola befinner sig i en utsatt situation och behöver olika former av stöd från samhället. Skolan behöver enligt rektorerna utveckla en bra dialog med vårdnadshavarna och nära samverkan med olika samhällsaktörer. En del kommuner har kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper som riktar sig till elever med specifika funktionsnedsättningar som exempelvis hörselnedsättning, språkstörning och rörelsenedsättning. finns i de kommunövergripande särskilda undervisningsgrupperna även elever som är placerade på HVB-hem i kommunen och där hemkommunen bedömt att en placering i särskild undervisningsgrupp är nödvändig. Av intervjuerna med rektorerna framgår det att placeringen av eleverna i resursskolan föregås av en noggrann process. Enligt rektorerna ska elevens skola först ha kartlagt elevens behov, gjort extra anpassningar som följts upp och utvärderats, genomfört en utredning och utformat ett åtgärdsprogram. På olika sätt behöver elevens behov av Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor resursskolan som särskilt stöd styrkas för att eleven ska komma i fråga för en placering. Elevens skola ska ha gjort allt den kan förväntas göra för att tillgodose elevens behov inom ordinarie sammanhang och resursskolan ska inte vara något alternativ till att göra det, vilket understryks av en rektor för en resursskola. Resursskolan ska inte vara ett ställe dit man kan önska till. Det ska inte vara någon bakdörr. I de kommuner som har egna resursskolor krävs det alltid en pedagogisk bedömning för att styrka elevens behov vid intresseanmälan eller ansökan. krävs det också ett åtgärdsprogram. I processen involveras vårdnadshavarna och resursskolan tar del av en mängd olika underlag som exempelvis elevens betyg och åtgärdsprogram, både det aktuella och utvärderingar av tidigare åtgärdsprogram. Förutom en pedagogisk bedömning är det inte ovanligt att resursskolan även tar del av social bedömning och psykologbedömning. Det handlar om att skapa en helhetsbild av elevens behov. har skolorna varit mindre noggranna i processen och resursskolan måste då kartlägga elevens behov på ett sätt som ursprungsskolan redan borde ha gjort. Personal från resursskolan träffar i regel personal från elevens skola och vårdnadshavarna. Flera rektorer understryker vikten av elevens inflytande och delaktighet. Det kan innebära alltifrån att eleven besöker resursskolan innan formell placering sker, till att skolan på olika sätt visar lyhördhet för elevens behov och önskemål samt bygger relation och tillit mellan eleven och skolans personal. genomförs observationer av hur det fungerar för eleven i det ordinarie sammanhanget. Om en specialpedagog observerar eleven på skolan och ser att eleven har en bra skolsituation ges återkoppling till vårdnadshavarna för att de ska veta att resursskolan inte behöver vara rätt lösning. I en del kommuner finns det ett mottagningsteam som granskar dokumentationen som används för att ta ställning till elevens placering i resursskolan. Teamet brukar bestå av några olika professioner som till exempel rektor, skolsköterska, kurator, specialpedagog och ibland logoped. I sju av de elva kommuner som har uppgett att de har egna resursskolor är det vårdnadshavare som formellt ansöker om plats för eleven på en resursskola, och i sex kommuner är det elevens hemskola som Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor Det är således ett par kommuner som har angett båda svaren. En förvaltningsrepresentant påpekar att även om det är rektorn som ansöker, så sker det i samråd och i samförstånd med vårdnadshavarna. I en annan kommun föregås en formell ansökan från skolan av samtal med vårdnadshavarna och av att dessa gör en intresseanmälan om placering. och är exempel på kommuner där det är rektorn för elevens skola som formellt ansöker om plats för eleven på resursskolan med godkännande av vårdnadshavarna. I bland annat , , och kommuner är det vårdnadshavarna som ansöker om plats på resursskolan. Föräldrarnas ansökan sker emellertid ofta i dialog med elevens skola, men som en av rektorerna beskriver, är vårdnadshavarnas ansökan en förutsättning för placering. Förvaltningen har kontakt med vårdnadshavare och skolan – de gör ofta ansökan tillsammans. Om bara rektor vill, men vårdnadshavarna inte ansöker, så är det stopp. Bedömningen av om en elev ska erbjudas plats i kommunens resursskola görs ofta i dialog mellan förvaltningen och rektor samt annan personal från resursskolan. I alla kommuner med egna resursskolor finns fastställda urvalskriterier för vilka elever som beviljas plats på kommunens resursskola. En skolchef understryker öppenheten om detta. Det finns tydliga urvalskriterier som är kända av övriga skolor och vårdnadshavare. Ett exempel är resursskolan i kommun som vänder sig till elever som uppfyller ett eller flera av följande kriterier: socioemotionella och/eller neuropsykiatriska funktionsnedsättningar, uttalad psykosocial problematik, uttalad psykisk ohälsa, ingår i omfattande insatser från regionen, ingår i omfattande insatser från . I en av kommunerna där eleven formellt placeras på resursskolan måste vårdnadshavarna ansöka till en ny skolenhet om det blir aktuellt att eleven ska lämna resursskolan för att återgå till en ordinarie skola. Det innebär att eleven har två skolplaceringar då eleven successivt flyttar över till den nya skolan. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor Alla kommuner som har besvarat enkäten har fastställda urvalskriterier för vilka elever som beviljas plats i kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. Det krävs alltid en pedagogisk bedömning för att styrka elevens behov och ett åtgärdsprogram. I fyra av de nio kommunerna krävs också psykologisk bedömning. Vissa nämner även att det kan finnas behov av social och medicinsk bedömning och att samråd med elevhälsans professioner krävs. I likhet med när en elev blir aktuell för placering i resursskola görs en noggrann kartläggning inför placering i en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp. En biträdande rektor berättar att hemskolans elevhälsoteam gör en bedömning av elevens situation och det stöd eleven har fått innan en placering i den kommunövergripande särskilda undervisningsgruppen kan bli aktuell. Åtgärdsprogram och stödinsatser prövas, till exempel elevassistent, anpassad studiegång och enskild undervisning. När skolan konstaterar att den inte når längre i sitt arbete med att anpassa elevens skolsituation kan rektor på hemskolan ansöka om en plats i den kommunövergripande särskilda undervisningsgruppen. I en del kommuner behandlas ansökan av kommunens centrala resursteam. Hemskolan skriver åtgärdsprogram som förs över till den kommunövergripande särskilda undervisningsgruppen. I fem av de nio kommuner som har kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper är det elevens hemskola som formellt ansöker om plats för eleven. Tre kommuner svarar att det är vårdnadshavare som formellt ansöker. Det kan också vara förvaltningen i elevens hemkommun och de kommuner som placerar elever på HVB-hem i kommunen. I åtta av de elva kommuner som har egna resursskolor och som har besvarat enkäten placeras eleven formellt i resursskolan och i tre kommuner har eleven kvar sin skolplacering i sin ursprungliga skola. Det innebär att elevens placering i sin ursprungliga skola i regel upphör, men det gäller således inte i alla kommuner. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor placering i resursskolan hade annars kunnat framträda som den tydligaste skillnaden mot kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper eftersom eleven oftast har kvar sin placering i sin hemskola även då eleven får all undervisning i den särskilda undervisningsgruppen. Men det finns även en del kommuner, till exempel och , som också har kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper dit vårdnadshavarna ansöker om plats för sitt barn. I dessa kommuner placeras eleven formellt på den skolenhet som den kommunövergripande särskilda undervisningsgruppen tillhör. Det finns också kommuner där eleverna behåller sin placering på sin hemskola trots att undervisningen bedrivs i resursskolan, till exempel i och . Att eleven behåller sin placering i hemskolan är en lösning som formellt liknar den som vanligen gäller för kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. I en kommun har det gjorts en intern utredning som resulterat i att kommunens resursskola numera benämns kommunövergripande särskild undervisningsgrupp. Otydligheten som kan finnas mellan resursskolor och kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper märks i en förvaltningsrepresentants beskrivning: Eleverna har fortfarande sin ordinarie skolplacering. Resursskolan är en åtgärd för att ge stöd och ordinarie rektor är elevens rektor även eleven har sin placering i den anpassade undervisningsgrupp som resursskolan utgör. De kommuner som har valt att placera eleven formellt i resursskolan utan att behålla någon koppling till ursprungsskolan ser fördelar med denna lösning. Rektorerna har hela mandatet och kan fatta de beslut som behövs angående elevens skolgång. är engagemanget på ursprungsskolan bristfälligt och då kan det bli svårt att finna former för ett bra samarbete, något som talar för en placering i resursskola utan koppling till den tidigare skolan. Resursskolorna uppger att de regelbundet följer upp elevens åtgärdsprogram. I finns riktlinjer om att åtgärdsprogrammet ska omprövas var sjätte vecka. I en annan kommun har resursskolan fått hjälp från Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) vid revideringen av åtgärdsprogrammen. Det framgår också att en del resursskolor får ett bra stöd från den centrala elevhälsan, exempelvis genom att elevhälsoteamet har en avstämning Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor då situationen för enskilda elever på resursskolan uppmärksammas regelbundet. På en annan resursskola går personalen per termin tillsammans igenom vilka utmaningar varje elev behöver för att nå längre i sin utveckling. En kommun där eleven har kvar sin ursprungliga skolplacering har ett prognosmöte en gång per termin med rektorn på hemskolan. Eftersom alla skolor i den kommunen har samma digitala system för kunskapsuppföljning kan rektor på hemskolan följa elevens progression, ta del av underlag till åtgärdsprogrammet och vara den som formellt fattar beslut om exempelvis anpassad studiegång. En rektor framhåller särskilt det systematiska kvalitetsarbetet. Resursskolan har tagit fram en intervjuguide och kompletterat denna med bildstöd för att kunna fånga elevernas erfarenheter och önskemål. I fyra av de nio kommuner som har kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper har eleven kvar sin klasstillhörighet på sin ursprungliga skola, men i fem kommuner placeras eleven formellt i den kommunövergripande särskilda undervisningsgruppen som finns på en annan skolenhet. En biträdande rektor för en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp, som var en resursskola, framhåller fördelen med att eleven har kvar sin placering i hemskolan. Denna lösning tvingar rektorerna att behålla sitt ansvar för eleven: Vi är åtgärden i åtgärdsprogrammet. 3.5.2Sammantagen bild av gränsdragningsproblem Utredningen kan slå fast att det råder gränsdragningsproblem mellan kommunala resursskolor och det vi väljer att benämna kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. Det råder en otydlighet i både vilka de reella och de formella skillnaderna är mellan dessa organisatoriska lösningar, vilket kan bero på att det är kommunerna som själva avgör hur de vill benämna dem. En orsak till denna otydlighet kan vara att Skolinspektionen 2014 bedömde att det var i strid med skollagen att kommuner inrättade egna resursskolor och att därför skulle betala vite. Oron för att göra något Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor i strid med skollagen kan ha bidragit till att en del kommuner omvandlade sina resursskolor till kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. Den tidigare beskrivna domen från HFD innebär emellertid att kommuner får inrätta och driva resursskolor, något som i sin tur kan ha bidragit till att resursskolor bildas. Ofta innebär ett mottagande i en resursskola att eleven formellt placeras på en annan skolenhet, men i vissa kommuner har eleven kvar sin placering på en annan skola, en hemskola, trots att eleven får all undervisning på resursskolan. När eleven placeras i en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp innebär det oftast att eleven behåller sin placering i hemskolan, även då all undervisning bedrivs på en annan skolenhet där den särskilda undervisningsgruppen är placerad. Men det finns också kommuner där en placering av en elev i en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp innebär att eleven formellt placeras på den skolenhet där gruppen finns. En konsekvens är att det varierar vem som är ansvarig rektor för eleven beroende hur kommunen väljer att hantera frågan om placering. Parallellt med resursskolor och kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper finns det särskilda undervisningsgrupper på skolor som vänder sig till elever på den egna skolenheten som behöver särskilt stöd, grupper som kan användas mer flexibelt utifrån elevernas behov. Mellan särskilda undervisningsgrupper på de enskilda skolorna och resursskolor ser utredningen emellertid inte att det finns några gränsdragningsproblem. 3.6Om resursskolorna möter de behov som finns Enligt direktiven ska utredningen kartlägga och analysera i vilken utsträckning dagens s.k. resursskolor möter de behov som finns. Vi redovisar uppdraget dels utifrån ett tillgångs- och efterfrågeperspektiv dels utifrån ett kvalitetsperspektiv. Det första perspektivet handlar om i vilken utsträckning tillgången på resursskolor möter den efterfrågan som finns. Nedan kommer vi att redogöra för den information som finns när det gäller tillgången till resursskolor. Sedan undersöker vi hur efterfrågan ser ut. Utredningen menar att utgångspunkten för efterfrågan alltid måste vara elevernas behov. Men som vi nedan beskriver finns det även behov Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor på skolnivå och systemnivå som påverkar bilden av om dagens resursskolor möter de behov som finns. Vi kan inte mäta behov enbart genom att undersöka vad som efterfrågas. Det är också relevant att ta reda på om resursskolorna lyckas möta elevernas behov på ett sätt som gör att eleverna utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar, fullföljer sin skolgång samt får en bra grund för vidare studier och ett framtida yrkesliv. Det andra perspektivet handlar därför om kvaliteten i resursskolorna. Nedan återges en sammanfattande bild av vad forskningen visar om detta och av information från den kartläggning utredningen genomfört. Det finns både fristående och kommunala resursskolor, men det finns med anledning av de juridiska hinder som tidigare funnits och som beskrivs i avsnitt 3.2.2 betydligt fler fristående än kommunala resursskolor. I en del kommuner finns även kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper, vilka i flera avseenden liknar resursskolor. skolenhetsregistret innehåller uppgifter om skolenheter och skolformer i hela landet. Registret baseras på huvudmännens egna uppgifter. Eftersom det är frivilligt att rapportera in om en skola är en resursskola eller inte är uppgifterna behäftade med stor osäkerhet. fanns det enligt detta register 78 fristående resursskolor, varav 46 var lokaliserade i , 10 i län och 9 i . De fristående skolorna drivs av en rad olika huvudmän.71 Uppgifterna om vilka fristående skolor som är resursskolor är så osäkra att utredningen har bedömt att det inte är meningsfullt att närmare beskriva dessa skolors olika förutsättningar, exempelvis vad gäller personaltäthet, personalens utbildningsnivå och liknande. 71Skolverket (2020). , statistik hämtad . Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor gjorde en kartläggning av fristående skolor som begränsar sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd.72 Då fanns de fristående resursskolorna framför allt i och i synnerhet i . finns en majoritet av de fristående resursskolorna i . I de övriga storstadsområdena fanns 2014 inte alls samma koncentration av skolor som begränsade sitt mottagande, vilket är en bild som fortfarande stämmer. Därtill finns fortfarande ytterst få av dessa skolor i den norra delen av landet. kartläggning visade att de skolor som begränsar sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd ofta var små sett till antalet elever. En majoritet av eleverna var pojkar och fler var äldre än normalåldern för sin årskurs. I grundskolorna gick majoriteten av eleverna i de senare årskurserna. Även vad gäller utbildningsresultaten avvek eleverna i skolor som begränsar sitt mottagande från elever i andra skolor. Andelen elever som hade betyg i alla ämnen var betydligt lägre i grundskolor som begränsar sitt mottagande, likaså andelen som uppnådde behörighet till ett av gymnasieskolans yrkesprogram. Som nämns tidigare finns begreppet resursskolor inte i skolförfattningarna, men används ändå relativt frekvent i praktiken. Utredningen har kunnat konstatera att skolenhetsregister inte helt stämmer med vilka kommuner som uppger att de har resursskolor. Genom den kartläggning vi genomfört vet vi att kommunala resursskolor för elever i finns i minst tretton kommuner, elva som besvarat enkäten och två ytterligare som ingår i intervjuundersökningen. I enlighet med vad som ovan beskrivs finns det även kommuner som har kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper, som i flera avseenden liknar de kommunala resursskolorna. Förekomsten av kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper gör att behovet av att skapa resursskolor kan vara svagare. 72Skolverket (2014). Fristående skolor för elever i behov av särskilt stöd – en kartläggning. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor Sammantagen tillgång till resursskolor Utifrån informationen ovan om antalet resursskolor går det inte att dra några slutsatser om huruvida de möter de behov som finns. Vi kan konstatera att befintliga resursskolor har en ojämn geografisk spridning och att det på många håll i landet inte finns tillgång till resursskolor. I följande avsnitt undersöker vi hur efterfrågan på resursskolor ser ut. Ett till synes enkelt sätt att undersöka om dagens resursskolor möter de behov som finns, i meningen om tillgången möter efterfrågan, är att ta reda på om det finns elever som står i kö för att få plats i dessa skolor. Utredningen bedömer emellertid att köer är ett komplext mått, då de påverkas av mycket mer än elevernas behov. viförst ge en bild av kösituationen till resursskolor , för att sedan beskriva vilka incitament och drivkrafter vi ser påverkar efterfrågan på resursskolor och särskilda undervisningsgrupper. Köer till resursskolor och särskilda undervisningsgrupper Utredningens sammantagna bild är att efterfrågan på platser i resursskolor överstiger tillgången. Vad gäller fristående resursskolor finns inte tillgång till någon samlad köstatistik, men de huvudmän som utredningen har varit i kontakt med uppger att de har köer till sin verksamhet. Vi kan emellertid konstatera att det inte är ovanligt att vårdnadshavare ställer sina barn i kö till flera skolor parallellt, vilket gör att kö som ett mått på efterfrågan blir komplicerat. Utredningens enkät om kommunala resursskolor visar att det i nio av de elva kommuner som har resursskolor finns elever som väntar på att få plats i resursskola. Det finns exempel på att de lokalmässiga förutsättningarna påverkar hur många elever som kan erbjudas plats. I sju av de nio kommuner som har kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper finns det elever som väntar på att få plats i dessa.