sou · H8B311 · 2020-03-09 00:00:00 — MSB har ett generellt ansvar för att tillsammans med andra berörda aktörer verka för att skapa en sammanhållen information om skydd mot olyckor, krisberedskap och totalförsvar samt om säkerhetspolitik. MSB utövar tillsyn enligt bland annat lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster. Myndigheten har intäkter av anslag och avgifter på och ungefär 1 000 anställda 2018. MSB är en större myndighet där mycket allmän ekonomisk och juridisk kompetens redan finns. MSB har flera uppdrag där det handlar om att samverka med andra myndigheter. Myndigheten har därför vana vid uppdrag där det krävs samverkan nationellt och internationellt. Ansvaret för krisberedskap och civilt försvar innebär att man har erfarenhet av säkerhetspolitiska bedömningar. Myndigheten har dock inte någon vana vid att analysera och bedöma olika marknader eller någon sådan teknisk produktkunskap som krävs för bedömningar enligt det tänkta systemet för granskning. Myndigheten har inte heller den breda erfarenhet av att vara tillsynsmyndighet i förhållande till näringslivet som framförallt ISP, KKV och FI har. Utredningen bedömer därför att myndigheten inte är aktuell som kontaktpunkt. ,11 FMV ansvarar för upphandling av försvarsmateriel till Försvarsmakten. FMV biträder vidare Försvars- 10Se förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 11Se förordning (2007:854) med instruktion för . makten i planering av materiel- och logistikförsörjningen med materielsystemkunskap och utgör patentorgan för de myndigheter som hör till Försvarsdepartementet. FMV besitter därigenom en stor teknisk kompetens inom materielförsörjningsområdet. FMV företräder, efter särskilt bemyndigande från regeringen, staten vid förhandlingar och ingående av internationella överenskommelser som avser försäljning eller upplåtelse av materiel och tillhörande tjänster. FMV har flera bilaterala samarbeten på materielförsörjningsområdet vilket inkluderar internationella kontakter. FMV är ansvarig för kontakter med andra länder när det gäller frågor om utländska exportlicenser. FMV är enligt säkerhetsskyddsförordningen (2018:658) nationell industrisäkerhetsmyndighet med uppdrag att fullgöra de uppgifter den nationella industrisäkerhetsmyndigheten ska ansvara för enligt internationella säkerhetsskyddsåtaganden. FMV hade intäkter på cirka 22 miljarder och har 2019 cirka 1 600 anställda. Utredningen konstaterar att FMV är en större myndighet som kan dra nytta av samverkansfördelar med befintliga funktioner. Myndigheten har en teknisk kompetens och vana att tillämpa TF, OSL och säkerhetsskyddslagen. Även om myndighet har vissa tillsynsuppgifter är tyngdpunkten i verksamheten dock att upphandla försvarsmateriel. Utredningen bedömer därför att FMV inte är aktuell som kontaktpunkt. Kommerskollegium12 är förvaltningsmyndighet för frågor som rör utrikeshandel, EU:s inre marknad och EU:s handelspolitik. ska verka för frihandel och fri rörlighet på EU:s inre marknad. Myndigheten är kontaktpunkt i förhållande till EU enligt flera regelverk, bland annat lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden. Myndigheten fattar beslut om tillstånd i vissa fall, exempelvis tillstånd till export av vissa varor till länder som omfattas av sanktioner, som och . hade intäkter av anslag och avgifter på och ungefär 90 anställda 2018. har bred internationell erfarenhet och är kontaktpunkt enligt annan EU-lagstiftning. Myndigheten har erfarenhet av kvalificerad myndighetsutövning mot företag, men tyngdpunkten i verksamheten ligger i första hand på analys av utrikeshandelsfrågor. Utredningen bedömer därför att inte är lämplig som kontaktpunkt och ansvarig myndighet. 12Se förordning (2012:990) med instruktion för . Myndigheten för tillväxtanalys13 är ansvarig för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser och har till uppgift att utveckla och tillhandahålla kvalificerade kunskapsunderlag för tillväxtpolitiken genom att genomföra, främja och stödja framtagandet av utvärderingar och analyser. Myndigheten är statistikansvarig myndighet enligt förordningen om offentlig statisk för bland annat statistik om internationella företag. Myndigheten hade intäkter från anslag och avgifter på och ungefär 40 anställda 2017. Tillväxtanalys är en expertmyndighet för ekonomisk analys och en myndighet som inte alls sysslar med kvalificerad myndighetsutövning. Sådan kompetens är en helt nödvändig förutsättning för rollen som kontaktpunkt och ansvarig myndighet. Myndigheten är enligt utredningens bedömning därför inte aktuell som kontaktpunkt. Strålsäkerhetsmyndigheten14 har ett samlat ansvar inom områdena strålskydd, kärnsäkerhet och nukleär icke-spridning. Myndigheten arbetar pådrivande och förebyggande för att skydda människor och miljö från oönskade effekter av strålning. Myndigheten utövar tillsyn över bland annat svensk kärnteknisk utrustning. I fråga om nukleär icke-spridning, inklusive exportkontroll, ska myndigheten verka för att ämnena och utrustningen inte kommer till användning för kärnvapen. Myndigheten är kontaktpunkt enligt bland annat konventionen om fysiskt skydd av kärnämne. Myndigheten prövar tillstånd för verksamheter med strålning. Myndigheten har intäkter av anslag och avgifter med mera på och har ungefär 300 anställda 2018. har erfarenhet av rollen som kontaktpunkt och andra former av internationell samverkan. Myndigheten har erfarenhet av kvalificerad myndighetsutövning och tillsyn. Myndigheten har dock en utpräglad expertroll inom ett tydligt avgränsat område där prövning av verksamheter inom ett stort antal andra branscher inte naturligen passar in. Utredningen bedömer därför att inte är aktuell för rollen som kontaktpunkt. 13Se förordning (2016:1048) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. 14Se förordning (2008:452) med instruktion för . 7.4Inspektionen för strategiska produkter ska vara kontaktpunkt Förslag: Det ska finnas bara en nationell kontaktpunkt. I förordning ska anges att ska vara nationell kontaktpunkt. Bedömning: ISP bör vara ansvarig myndighet för att pröva utländska direktinvesteringar enligt utredningens kommande förslag. 7.4.1Kriterier för bedömning av vilken myndighet som ska vara ansvarig Utredningen har ovan berört vilken kompetens den ansvariga myndigheten bör ha för uppdraget som kontaktpunkt och ansvarig för granskning av direktinvesteringar. Myndigheten behöver sammanfattningsvis ha tillgång till en god teknisk, ekonomisk, säkerhetspolitisk och juridisk kompetens för att kunna analysera och pröva anmälningar. Myndigheten ska ha goda och väl etablerade allmänna förvaltningsrutiner och ska ha förmåga att samverka nationellt med andra myndigheter för att ta fram relevant information för en granskning. Det behövs förmåga till samverkan internationellt, särskilt inom EU och med andra medlemsstater när information ska lämnas eller tas emot. Det kommer att krävas kännedom om de områden som kommer att omfattas av en reglering för att kunna bedöma om en direktinvestering påverkar säkerhet eller allmän ordning. För att göra bedömningen behöver myndigheten ha tillgång till och förmåga att analysera underrättelseinformation. Myndigheten måste ha personal med erfarenhet och förmåga att bedöma och hantera uppgifter enligt de krav som följer av TF, OSL och säkerhetsskyddslagen. I den mån det blir aktuellt att förbjuda eller på annat sätt ingripa mot en investering ska myndigheten kunna på ett rättssäkert och effektivt sätt fatta beslut. Det krävs en god allmän förvaltningsrättslig kunskap för en sådan kvalificerad ärendehandläggning. Själva beslutsfattandet innebär en grannlaga avvägning där uppgifter som talar för att direktinvesteringen kan innebära en risk för säkerhet eller allmän ordning ska vägas mot grundläggande intresse av att värna frihandel och motverka protektionism. Uppdraget kräver breda kunskaper och förmågor. Någon myndighet som har all den specifika kompetens som behövs för att fullt ut svara mot kraven finns enligt utredningens bedömning inte. ISP, KKV och FI har dock delar av den kompetens som krävs. Vid en tillståndsprövning kommer det genom samrådsförfarande att vara möjligt att inhämta kunskap från andra myndigheter på de områden där myndigheten själv saknar egen kompetens. Det är därför inte självklart nödvändigt att myndigheten själv har all kompetens ”inhouse”. Det är oklart hur många prövningar som kommer att ske av direktinvesteringar. I sker ett tiotal prövningar . I prövas cirka fem ärenden . Hur många ärenden som kommer att prövas av den svenska myndigheten beror på hur den svenska regleringen avgränsas och hur många utländska direktinvesteringar som görs på de områden som regleringen kommer att omfatta. Mot bakgrund av att det i det svenska näringslivet finns många högteknologiska företag kan dock antas att antalet prövningar inte blir obetydligt. Det är ändå troligt att prövningar av direktinvesteringar inte kommer att bli någon omfattande verksamhet hos myndigheten. Efter hand kommer myndigheten ofta kunna konstatera att den anmälda direktinvesteringen inte är av betydelse för säkerhet eller allmän ordning. Många ärenden kommer då att omgående kunna lämnas utan åtgärd. När myndigheten bedömer att ett ingripande kan bli aktuellt kommer ärendet dock att bli arbetskrävande eftersom ett omfattande material kan behöva gås igenom. Innan en tydlig praxis finns på området kommer det också att vara tidskrävande att ta ställning till om exempelvis förbud eller andra ingripanden ska göras. De mer komplicerade ärendena kommer att aktualiseras med en ojämn frekvens. Myndigheten måste därför ha en förmåga att vid behov växla upp och prioritera resurser till verksamheten, det vill säga tillfälligtvis överföra resurser till verksamheten från andra ansvarsområden. Det ska finnas bara en nationell kontaktpunkt En första fråga att ta ställning till är om uppdraget att vara kontaktpunkt och ansvarig myndighet enligt den kommande regleringen bör delas mellan flera myndigheter. Säkerhetsskyddslagen bygger på att ansvaret att utöva tillsyn är delat mellan olika myndigheter. Utredningen om vissa säkerhetskyddsfrågor och kommittén för förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet föreslår att tillsynen enligt deras förslag ska vara delad mellan flera sektorsmyndigheter. Det framstår dock inte som en lämplig ordning för granskning av utländska direktinvesteringar. Av artikel 11 i förordningen framgår att det ska finnas ”en kontaktpunkt”. Det kan därför ifrågasättas om det ens är rättsligt möjligt att föreslå flera kontaktpunkter. Det är inte heller en praktisk lösning. Syftet med en kontaktpunkt är att kommissionen och andra medlemsstater ska ha en ingång att vända sig till vid informationsutbyten. Det är knappast rimligt att utländska myndigheter ska behöva ha kontakt med flera svenska myndigheter vars kompetensområden regleras av en i utlandet okänd svensk lag. De tidsgränser som ställs upp i förordningen innebär också att det krävs en instans som snabbt kan handlägga och hantera exempelvis en begäran om yttrande till kommissionen eller en annan medlemsstat. En möjlighet skulle kunna vara att skilja uppdraget som kontaktpunkt från uppdraget att granska direktinvesteringar enligt den kommande svenska regleringen. Det skulle då finnas en kontaktpunkt men flera sektorsmyndigheter som prövar direktinvesteringar. Detta skulle dock inte kunna bli en särskilt väl fungerande ordning. Ett beslut om granskning av en direktinvestering hos en sektorsmyndighet skulle då behöva översändas till kontaktpunkten som i sin tur skulle ansvara för att kommunicera med andra medlemsstater. Svar som kommer in från andra medlemsstater skulle sedan behöva skickas över till sektorsmyndigheten. Kontaktpunkten skulle i praktiken reduceras till en brevlådemyndighet som helt skulle sakna egen förmåga att svara på frågor och ta ställning till synpunkter från andra medlemsstater. Det finns en tydlig risk att handläggningen av anmälningar skulle dra ut i ett sådant system vilket skulle drabba företag och utländska förvärvare. Något sådant arrangemang bör inte övervägas vidare. ISP är mest lämpad Utredningen har ovan konstaterat att de myndigheter som närmast bör komma i fråga som kontaktpunkt och ansvarig myndighet enligt ett kommande system för granskning är ISP, KKV och FI. Alla har den grundkompetens som krävs för att i ett första skede kunna ansvara för uppgiften som kontaktpunkt och kan utvecklas till en myndighet för granskning. De har alla stor erfarenhet av att agera med olika former av ingripande beslut riktade mot företag i näringslivet. Alla myndigheterna är vana att hantera sekretessbelagda uppgifter och de krav som följer av säkerhetsskyddslagen. KKV och FI har stor vana att agera som part i domstol. När det gäller FI och KKV konstaterar utredningen att dessa har stor kompetens av att analysera ekonomisk information och olika marknader. De är jämförelsevis stora myndigheter där det finns möjligheter att dra nytta av befintliga funktioner som exempelvis förmåga att agera som part i domstol. KKV prövar företagskoncentrationer enligt konkurrenslagen vilket är en prövning som ska beaktas när direktinvesteringar prövas enligt förordningen. Den prövning som görs av företagskoncentrationer har också stora likheter med hur en prövning av direktinvesteringar sannolikt kommer att gestalta sig i ett kommande granskningssystem. Både FI och KKV är vana vid en roll som ställer krav på internationell samverkan i olika former. FI har redan ett statistikuppdrag varför uppdraget att sammanställa statistik på detta område inte skulle innebära krav på en ny kompetens. FI:s uppdrag är dock mer avgränsat än KKV:s genom att det avser enbart det finansiella området. ISP har inte en roll som på samma sätt som hos FI och KKV ställer krav på att kunna analysera finansiell information. ISP har dock stor erfarenhet av att fatta beslut som innebär att väga in olika former av säkerhetspolitiska bedömningar. Myndigheten har ett väl utvecklat samarbete med andra myndigheter som och Försvarsmakten och vana vid internationell samverkan. ISP har vidare möjlighet att på krigsmaterielområdet föreskriva villkor som indirekt innebär begränsningar av möjligheten att direktinvestera i svenska bolag. Det finns därför erfarenhet av prövningar som påminner om det beslutsfattande som kan bli aktuellt vid en prövning av direktinvesteringar. Myndigheten har en utåtriktad verksamhet där man informerar näringsliv och andra aktörer. Det finns därför tydliga samverkansfördelar med ISP är dock en liten myndighet med en utpräglad expertfunktion. Det är också tveksamt om den har resurser som vid behov kan överföras till uppdraget att pröva direktinvesteringar enligt ett kommande system för granskning. Prövningen av direktinvesteringar kommer att ta sikte på främst att pröva om det aktuella företagets verksamhet påverkar säkerhet eller allmän ordning. Det kräver i första hand en förmåga att göra en säkerhetspolitisk bedömning utifrån en teknisk analys av den verksamhet företaget bedriver. Utredningen bedömer därför att befintlig kunskap och erfarenhet av sådana bedömningar, samt förmåga att samverka med andra myndigheter som har sådant säkerhetspolitiskt ansvar, väger särskilt tungt för att bedöma vilken myndighet som ska vara kontaktpunkt och ansvarig för ett granskningssystem. Redan inom ramen för rollen som kontaktpunkt kan det bli aktuellt att yttra sig över direktinvesteringar i andra medlemsstater. Det är därför av stor vikt att myndigheten har ett välfungerande samarbete med andra myndigheter som har säkerhetspolitisk kompetens. Även om ekonomisk kompetens och förmåga att analysera företagsstrukturer är viktig bedömer utredningen att detta lättare går att bygga upp på myndigheten eller tillföras genom en nära samverkan med andra myndigheter. Mot denna bakgrund är det utredningens bedömning att ISP är den mest lämpliga myndigheten att vara kontaktpunkt enligt förordningen och ansvarig myndighet i ett kommande granskningssystem. Genom viss rekrytering och samverkan med andra myndigheter kan ISP tillföras den kompetens man saknar. I direktiven till utredningen anges att utredningen ska föreslå vilken myndighet som bör vara kontaktpunkt och hur den bör organiseras. Utredningen förutsätter att det är ISP självt som, enligt vedertagen förvaltningspolitisk praxis, fattar beslut om en ändamålsenlig organisation för uppgiften som kontaktpunkt och ser därför inte något behov av att uttala sig närmare om organiseringen av verksamheten. Rent lagtekniskt föreslås att i den av utredningen föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar ska föreskrivas att den eller de myndigheter som regeringen föreskriver ska vara nationell kontaktpunkt. I den föreslagna förordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar, samt i ISP:s instruktion, ska anges att ISP ska vara ansvarig myndighet. Förslag: Författningsförslagen bör träda i kraft . Bedömning: Några övergångsbestämmelser behövs inte. EU-förordningen ska tillämpas . De föreslagna författningarna bör därför träda i kraft då, vilket bör vara möjligt även med hänsyn till den tid som beräknas gå åt för remissförfarande, fortsatt beredning inom , inhämtande av lagrådsyttrande och riksdagsbehandling. Några övergångsbestämmelser behövs inte. 9.1Kraven på en konsekvensanalys Enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska en utredning redovisa vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader och intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. När det gäller kostnadsberäkningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner ska kommittén föreslå en finansiering. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Utredningen ska belysa förslagens konsekvenser för det kommunala självstyret. Om förslagen har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska också detta redovisas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska föreskrifternas konsekvenser redovisas i en konsekvensutredning i enlighet med bestämmelserna i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt 6 § konsekvensutredningsförordningen ska en konsekvensutredning innehålla bland annat en beskrivning av vad man vill uppnå, en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Vidare ska uppgifter om vilka som berörs av regleringen och bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Av direktiven till utredningen framgår att en bedömning ska göras också av om något av förslagen i betänkandet kan komma att påverka enskilda. I 2 kap. 15 och 17 §§ regeringsformen, , regleras egen- domsskyddet och näringsfriheten. Dessa rättigheter får begränsas endast i syfte att skydda angelägna allmänna intressen. Om utredningen överväger förslag som kan påverka egendomsskyddet eller näringsfriheten, ska förslagen därför analyseras i förhållande till dessa bestämmelser. Utredningen ska också beakta betydelsen av förpliktelser enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I detta betänkande föreslås bara de föreskriftsändringar som behövs för att anpassa svensk rätt så att förordningen ska kunna tillämpas. De krav som förordningen innebär har beskrivits närmare i kapitel 4. Utredningen föreslår att , , ska vara kontaktpunkt enligt förordningen. ISP kommer som kontaktpunkt att få information om andra staters granskningar av direktinvesteringar och ha möjlighet att yttra sig över dem. ISP blir som kontaktpunkt enligt förordningen vidare skyldig att lämna vissa uppgifter till en annan medlemsstat om utländska direktinvesteringar som planeras i , om dessa påverkar frågande medlemsstats säkerhet eller allmän ordning. Uppgifter kan också behöva lämnas till kommissionen under vissa förutsättningar. Utredningen föreslår att myndigheten ska kunna förelägga ett företag eller en utländsk förvärvare att vid vite lämna sådana uppgifter. ISP blir också skyldig att upprätta en årlig rapport med aggregerade uppgifter om utländska direktinvesteringar som gjorts i . Från regelgivningssynpunkt kan konstateras att syftet med utredningens förslag har varit att föreslå endast de förändringar av lagstiftningen som är nödvändiga för att förordningen ska kunna tilllämpas i . Något alternativ till lagstiftning har inte funnits. Konsekvenserna för näringslivet redovisas i nästa avsnitt. I förordningen anges inte någon uttrycklig skyldighet för medlemsstaterna att införa sanktioner för att företag eller utländska förvärvare ska vara skyldiga att lämna uppgifter. Enligt utredningens bedömning krävs detta dock för att de EU-rättsliga bestämmelserna ska få effektivt genomslag vilket är en generell skyldighet enligt EU- rätten. Förslagen i utredningen innebär därför inte att någon lagstift- ning införs som går utöver de skyldigheter som har som medlem i Europeiska unionen. 9.3Konsekvenser för företag och andra enskilda Förslaget berör företag och utländska förvärvare genom kravet att dessa ska vara skyldiga att lämna sådana uppgifter som anges i artikel 9.2 i förordningen till kontaktpunkten, ISP enligt vårt förslag. Detta innebär en viss administrativ pålaga på den utländska förvärvaren eller företaget. Enligt utredningens bedömning kommer det att bli aktuellt att begära uppgifter bara i enstaka fall . Tidsåtgången för att ta fram och lämna uppgifterna bedömer utredningen som begränsad. Detta är uppgifter om en planerad affär som den utländske förvärvaren och företaget naturligt kommer att ha tillgång till redan inför förvärvet. Enligt utredningens bedömning går det inte att se att det skulle innebära särskilda konsekvenser för små företag jämfört med stora att lämna dessa uppgifter. Kravet innebär inte något ingrepp i egendomsskyddet eller näringsfriheten. En utländsk förvärvare kan vara en fysisk person. Denne är skyldig att lämna vissa uppgifter som rör dennes affärs- och driftförhållanden till kontaktpunkten. Sådana uppgifter utgör personuppgifter, och kravet på att lämna dem kan ses som ett ingrepp i den personliga integriteten. Personuppgiftsregleringen1 innebär krav på hur personuppgifter som rör fysiska personer ska behandlas. Bland annat krävs att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Skyldigheten att lämna uppgifter följer i detta fall direkt av förordningen och utgör ett led i ISP:s myndighetsutövning som kontaktpunkt. Enligt artikel 14.2 förordningen följer vidare att personuppgifter vid tillämpning av förordningen inte får lagras än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka de samlats in. I förordningen, som är direkt tillämplig i , har alltså en avvägning gjorts av hur den personliga integriteten ska skyddas. Därutöver kan noteras att utredningen i kapitel 6 konstaterat att uppgifterna i 1Se och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG och lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. vissa fall kommer att omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Utredningen föreslår också att, om uppgifterna inte erhållits på grund av krav i förordningen, dessa ska omfattas av sekretess.