sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — För att skapa förut- sättningar för ett sådant utvecklingsarbete i kommunerna bör spe- ciallagstiftning som avser verksamhetsområden inom infrastruktur med betydande investeringsbehov så långt som möjligt anpassas så att den möjliggör en fördjupad och mer strategisk samverkan. Om en utredning inte tillsätts kan möjliga förbättringar av förutsätt- ningarna för kommunernas arbete med grundläggande infrastruktur utebli, vilket försvårar kommunernas utveckling av en mer strategisk samverkan Ett alternativ till förslaget är att utreda samverkan ad hoc inom respektive område för sig. menar dock att det är en fördel att genom en utredning få en helhetsbild av hur special- lagstiftningen påverkar kommunernas samverkan vad gäller grundlägg- ande infrastruktur med stora investeringsbehov. En god infrastruktur är positivt för såväl invånare som näringsliv. Det bidrar till kommu- nernas attraktivitet, vilket kan påverka viljan till inflyttning och ny- etablering av företag. bedömer att den föreslagna utredningen behöver en budget på . Budgeten är beräk- nad utifrån kostnader för en särskild utredare och två sekreterare, samt övriga omkostnader för arbetet, under . Kostnaden kan därmed beräknas till år ett, och 1,3 miljoner kro- nor år två. Detta avses rymmas inom ordinarie ekonomisk ram för kommittéväsendet genom att utredningen prioriteras vid tillsättan- det av nya utredningar. utgångspunkt är att en utredning skulle kunna möjliggöra författningsändringar som underlättar samverkan mellan kommun inom det aktuella området. Det handlar inte om några nya åtaganden för kommunerna. Samhällsnyttan med förslaget bedöms vara större än samhälls- kostnaderna. Förslaget innebär att staten tar ett helhetsgrepp gällande behovet av författningsändringar för att underlätta samverkan mellan kommuner om grundläggande infrastruktur. Det kan ses som ett för- hållandevist effektivt sätt att arbeta med författningsändringar, jäm- fört med att hantera dessa frågor mer ad hoc. 20.6.3Förstärkning av kommunernas planeringsprocesser genom flernivåsamverkan Utredningens förslag: Regeringen ger i uppdrag att i samverkan med , och regionerna, stödja strategisk planering i kommunerna för hållbar utveckling i alla delar av landet. Syftet är ett förbättrat samspel och samarbete i lokala och regionala planeringsprocesser för att skapa attraktiva platser för medborgare, företagare och besökare. Förbättrade kommunikationer och ett förändrat arbetsliv har möj- liggjort att människor arbetspendlar över allt större geografiska om- råden. De funktionella lokala arbetsmarknadsregionerna har blivit färre och större, vilket innebär att diskrepansen mellan människors vardagsgeografi och den administrativa kommunala indelningen ökar. Det är vanligt att människor bor i en kommun och arbetar i en annan. Särskilt runt större städer uppfattar invånare dessa områden som sammanhängande storstadsområden, men kommuner är också sammankopplade funktionellt på många andra platser i landet. Den enskilda kommunens attraktivitet och förmåga att klara kompetens- försörjning och samhällsservice är därmed ofta beroende av hur väl integrerad den är i ett större funktionellt sammanhang. Denna utveckling innebär ett ökat behov av planering av bostä- der, infrastruktur och andra samhällsfunktioner utifrån ett funktio- nellt perspektiv, som omfattar en större geografisk yta än de enskilda kommunerna. Det finns därför ett behov av insatser för att förbättra samspelet mellan lokala och regionala planerings- processer för att utveckla fungerande och attraktiva funktionella arbetsmarknadsregioner. föreslog i sitt betänkande (SOU 2015:59) att en regional fysisk planering skulle införas i landets samtliga län. trädde nya bestämmelser om regional fysisk planering i PBL i kraft. De nya bestämmelserna begränsades till att gälla regionerna i och län. Dessa regioner blev formellt ansvariga för den regionala fysiska planeringen inom sina respektive län, vilket bl.a. omfattar att upprätta ett förslag till region- plan. I propositionen angav regeringen dock att regional fysisk pla- nering bör införas i fler län när behov av och förutsättningar för sådan planering finns.48 En restriktion för många kommuner är den begränsade tillgången på såväl personella som ekonomiska resurser. Denna resursbrist påverkar det strategiska planeringsarbetet negativt. Kommunutred- ningen menar därför att det, oavsett den nya lagen om regional fysisk planering, finns ett behov av att stärka kapaciteten i kommunerna genom att utveckla samverkan ur ett flernivåperspektiv. Det finns också ett behov av att staten tar ett tydligt ansvar för att stödja kommunerna i deras arbete med strategisk planering. För att bättre kunna möta dessa utmaningar behöver nya arbetssätt stimuleras där aktörer på olika nivåer samverkar och samspelar. Genom att använda befintliga resurser och kompetenser på ett effektivare sätt kan nya insikter och resultat uppnås. Lokal och regional nivå kan tillsammans stärka förmågan att hantera föränd- ringar parallellt med ordinarie uppgifter. Men då behöver möjlig- heten till samverkan stärkas. Behovet av mötesplatser för att utbyta erfarenheter och resultat av arbetssätt och insatser är därför stort. Enligt uppfattning finns det en tydlig efterfrågan hos kommunerna på beprövade metoder som kan inspi- rera till insatser som utgår från tidigare resultat. Genom att förkorta startsträckan för utvecklingsprojekt och minimera fallgroparna under resan kan resurser användas bättre för att stödja utvecklingskraften i kommuner. Det är därför naturligt att inom ramen för uppdraget etablera olika mötesplatser för erfaren- hets- och resultatspridning. Statliga myndigheter utgör en viktig resurs som aktivt bör involveras i arbetet. Genom att bistå i lokala och regionala utvecklingsprocesser kan kunskap, nätverk och verk- tyg som myndigheterna besitter bli mer tillgängliga i arbetet, vilket förstärker kommunernas planeringskapacitet. En förbättrad flernivå- samverkan och sektorssamordning skapar mer resurser till arbetet med hållbar utveckling i hela landet. 2017/18:266 s. 39. Syftet med regional fysisk planering är att skapa bättre förutsätt- ningar för att samplanera inom en region. gör bedömningen att det behövs ytterligare insatser för att stimulera planeringsinitiativ som i högre utsträckning utgår från ett funktio- nellt arbetsmarknadsperspektiv och som är mer integrerad med sam- hälls- och utvecklingsplaneringen i övrigt. Det är dock viktigt att understryka att kommunerna har fortsatt rådighet över sitt område genom det kommunala planmonopolet. Som tidigare visats utgör enskilda kommuner i allt mindre utsträck- ning en funktionell arbetsmarknadsregion. Det behövs därför insat- ser för att samhällsplaneringen i större omfattning ska utgå ifrån och stödja utvecklingen av arbetsmarknadsregioner som bygger på fak- tiska pendlingsrörelser, s.k. funktionella arbetsmarknadsregioner. Insatser behöver främjas som bidrar till att dessa funktionella arbets- marknadsregioner fungerar bättre utifrån ett hållbarhetsperspektiv såväl för individen som för hela samhället. Utredningen gör bedöm- ningen att om inga insatser görs kommer ekonomiska, ekologiska och sociala värden inte att tas tillvara i önskvärd omfattning. arbetade 2013–2015 med regeringsuppdraget Sam- hällsplanering för näringslivsutveckling.49 Parallellt med uppdraget, och även efter uppdragstiden, har fortsatt arbetet genom insatsen Tillväxtskapande samhällsplanering. Regeringsupp- draget och egeninitierade insatser har omfattat akti- viteter och stöd till kommuner och regioner som vill använda den fysiska planeringen som ett verktyg för ökad attraktivitet. Tillväxt- verkets uppdrag har inneburit att kunskap och erfarenheter upp- arbetats som det, enligt utredningens uppfattning, finns skäl att bygga vidare på och sprida i en större krets. Likaså vittnar deltagande kom- muner om positiva erfarenheter från det tidigare utvecklingsarbetet Den attraktiva regionen som drevs av 2013–2016. Utredningen bedömer sammantaget att det finns både behov av och efterfrågan på ett fortsatt utvecklingsarbete i syfte att utveckla den fysiska planeringen så att den bidrar till att stärka funktionella områdens attraktionskraft. Förslaget innebär att , i samverkan med och , ansvarar för genomförandet av uppgiften som ges 49N2013/1492/RT. i ett regeringsuppdrag. Uppdraget kan lämpligen genomföras under en period och därefter utvärderas. Uppdraget bedöms mot- svara ett personalbehov på cirka en årsarbetskraft hos . Dessutom tillkommer resekostnader samt andra omkostnader. En bedömd kostnad för uppdragets genomförande är för . bedömer även att sam- verkansmyndigheterna behöver tillföras extra anslag för deras med- verkan i arbetet. och föreslås därför tilldelas vardera . Anslaget är beräknat utifrån en halv- tidstjänst inklusive omkostnader för resor. Förslaget innebär inte att någon ny obligatorisk uppgift ges till kommunerna och medför inte heller några kostnadsökningar för dem. Någon ersättning enligt finansieringsprincipen behöver därför inte utgå. Däremot kan förslaget innebära att kommunerna kan få större utväxling på sitt arbete eftersom andra aktörer såsom regioner och statliga myndigheter kan kopplas in i arbetet. Dessutom får kommunerna tillgång till upparbetad kunskap och erfarenhet från det tidigare utvecklingsarbete som drivit inom pro- grammet Tillväxtskapande samhällsplanering. bedömer inte heller att regionerna behöver ges ersättning enligt finansieringsprincipen med anledning av för- slaget. Enligt förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete ska den som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet (dvs. regio- nerna) utarbeta regionala utvecklingsstrategier samt samordna insat- ser för att genomföra strategierna. Många regioner arbetar med att utveckla de regionala utvecklingsstrategierna så att de tydligare kopp- las ihop med kommunernas översiktsplaner. Dessutom utvecklas de regionala strategierna mot att i ökad omfattning innehålla struktur- bilder, dvs. inslag av fysisk planering i form av skisser som beskriver samband och en önskvärd framtida utveckling av olika delar av regionen. Det är därtill frivilligt för regionerna att delta arbetet som förslaget innefattar. Men förslaget kan innebära att regionerna får draghjälp av , och deltagande kommuner i det arbete som de redan bedriver. bedömer sammantaget att den samhällsekonomiska nyttan av förslaget överskrider de sam- hällsekonomiska kostnaderna. Förslaget bygger på frivilligt deltagande från kommunernas och regionernas sida. anser därför att förslaget inte innebär någon inskränkning av den kommunala självstyrelsen. 20.6.4Underlätta bostadsbyggande i kommuner med särskilt stora utmaningar Utredningens bedömning: Regeringen bör vidta åtgärder för att underlätta finansieringen av bostadsbyggande i kommuner där fastigheters låga marknadsvärden negativt påverkar möjligheten att finansiera nybyggnationer. Regeringen bör också underlätta byggandet av bostäder genom förändringar av redovisningsregel- verket. Den nu framväxande landsbygdspolitiken kan ses som ett tydligt er- kännande av att den hittillsvarande landsbygdspolitiken inte har varit tillräckligt kraftfull för att vända befolkningsutvecklingen i lands- bygderna. Därför har staten tagit ett samlat grepp om landsbygderna i syfte att motverka att skillnaderna i levnadsvillkor mellan stad och land ökar ytterligare. Bostadsförsörjningen är av avgörande betydelse för att landsbyg- derna ska kunna utvecklas. Tillgången till bostäder har också bety- delse för kommunernas möjligheter att anställa personal till sina verk- samheter, vilket i sin tur påverkar kommunernas kapacitet att utföra sitt uppdrag. Flertalet landsbygdskommuner har brist på bostäder, och då inte enbart i centralorten. Landsbygden kan ofta erbjuda bra boende- miljöer, men för att kunna bygga eller renovera en bostad krävs som regel krediter, och bankerna är ofta mindre benägna att ge krediter i regioner med minskande befolkning Staten behöver därför underlätta bosättning på landsbygden genom att utforma särskilda kreditformer för landsbygden. Det finns en statlig kreditgaranti för byggande av egna hem eller hyresbostäder, vilken ansvarar för (se kapitel 10). Syftet med garantin är att främja att fler bostäder kan byggas genom att underlätta finansiering i områden med låga marknadsvärden. anser dock att regeringen bör vidta ytter- ligare åtgärder för att underlätta finansieringen av ett bostadsbyg- gande också på platser där bankernas riskbedömning leder till att de inte beviljar krediter. Vid redovisning av fastigheter som uppförs av allmännyttan och privata fastighetsägare på svaga bostadsmarknader kan redovisnings- reglerna i K350 upplevas som ett hinder för bo- stadsbyggande. Det handlar om att reglerna uppfattas ha effekten att värdet på nybyggda bostadshus måste skrivas ner efter att byggnaden har färdigställts. En sådan nedskrivning kan bl.a. leda till att framtida möjligheter till extern finansiering av nya projekt försämras. Detta är ett hinder för ett bostadsbyggande i många lands- bygdskommuner. Frågan har belysts i Utredningen om förbättrad bostadsfinansierings betänkande Lån och garantier för fler bostäder (SOU 2017:108). I betänkandet lämnade utredningen ett förslag om en mindre översyn av med anledning av att nedskriv- ningsreglerna i upplevs som ett hinder för bostads- byggande på svagare marknader och för mindre aktörer. Regeringen har gett i uppdrag att särskilt se över nämndens allmänna råd till 4 kap. årsredovisningslagen (1995:1554) rörande redovisningen av anskaffningsvärde, avskrivning och nedskrivning av materiella anläggningstillgångar. Uppdraget ska redovisas till reger- ingen senast den 1 maj 2020.51 50BFNAR 2012:1 allmänna råd om årsredovisning och koncernredovisning. 51Fi2019/03123/S3. Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska konsekvenser av en utrednings förslag i ett betänkande analyseras och kostnader identi- fieras samt beräknas. Enligt ska dess- utom en analys göras av hur de samhällsekonomiska kostnaderna av förslagen förhåller sig till den samhällsekonomiska nytta som förväntas uppnås. Utredningen ska även redovisa konsekvenserna för kommu- nerna och regionerna samt för de statliga myndigheter som kan komma att beröras av förslagen. Utredningen ska vidare redovisa förslagens effekter på utvecklingen av företagande, nyetablering och konkurrens. Utredningen ska enligt 14 kap. 3 § regeringsformen beakta pro- portionalitetsprincipen i samband med överväganden om inskränk- ningar av den kommunala självstyrelsen och utförligt redogöra för sina bedömningar i detta avseende. Utredningen ska också analysera vilka konsekvenser förslagen får för kvinnor och män samt försla- gens effekter för jämställdheten. Utredningen ska vidare belysa för- slagens effekter på förutsättningarna att nå de nationella klimat- och miljömålen. har i specifika konsekvensanalyser i anslut- ning till förslag och bedömningar i kapitel 20 granskat för- och nack- delar med respektive förslag och i vissa fall alternativ till förslagen. Idetta kapitel görs en sammanfattande bedömning av de konsekven- ser som förslagen medför. 21.1Varför behövs åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet? För att kommunerna ska kunna möta samhällsutvecklingen krävs att de har en kapacitet som står i proportion till de uppgifter som ska utföras och till den service och välfärd som invånarna har rätt till. Kommunerna ställs dock inför stora utmaningar, bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen och den snabba urbaniseringstakten. Därtill ökar polariseringen mellan olika kommuner avseende exem- pelvis befolkning, kompetens och ekonomiska förutsättningar. Kom- munutredningen har därför fått i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Utgångspunkten för utredningens strategi och förslag (se kapitel 19 och 20) är att kommunerna behöver ha tillräcklig kapacitet för att den svenska decentraliserade samhällsmodellen ska kunna bibehållas och utvecklas 21.1.1Nollalternativet är inte ett alternativ Urbanisering och demografisk utveckling innebär en ökad polariser- ing mellan stora och små kommuner. De stora kommunerna blir fler och större, medan de små också blir fler, men med minskande befolk- ning. Förmågan att arbeta utvecklingsinriktat och strategiskt blir där- med alltmer olika i kommuner med vitt skilda förutsättningar. Kom- munutredningen har utifrån detta identifierat två huvudutmaningar: •Minskande och åldrande befolkning ger bristande kapacitet i mindre kommuner. •Urbanisering och vidgade funktionella regioner innebär att kom- munindelningen inte svarar mot ett funktionellt regionperspektiv. För de minsta kommunerna begränsar den mindre organisationen möjligheten att kunna ha specialiserad personal. Vidare innebär en liten organisation ökad känslighet om nyckelpersoner slutar, eller blir frånvarande . Mindre kommuner har också sämre möj- ligheter att arbeta strategiskt och utvecklingsinriktat samt att söka och ta del av riktade statsbidrag. Den mindre organisationen ger också en högre ekonomisk känslighet för oförutsedda utgifter som kan handla om investeringsbehov i fasta anläggningar eller kostnader i löpande verksamhet. För kommuner som ligger i funktionellt sammanhängande områ- den är kapacitetsproblemet att de inte står rustade för att hantera planeringsfrågor som sträcker sig utanför kommungränserna. Särskilt vissa frågor inom den fysiska planeringen t.ex. bostäder, vägar och annan infrastruktur är ”för stora” för den nuvarande kom- munindelningen. Med detta finns risker för suboptimering, trans- aktionskostnader och för beslutsfattande. Utifrån urbanisering och demografisk förändring uppstår dess- utom specifika utmaningar för kommunerna som kommer att tillta i styrka . Dessa är framför allt •svårigheter med personal- och kompetensförsörjning •etablering och integration av nyanlända •växande och uppskjutna investeringsbehov •växande anspråk på service och välfärd •kompetens att klara klimatförändring och hållbar utveckling Utmaningarna tenderar att vara större i de mindre kommunerna ut- ifrån att kapaciteten och robustheten avseende både ekonomi och kompetens redan är svag. Om staten avstår från att vidta åtgärder för att stärka kommuner- nas kapacitet kommer många kommuner att få allt svårare att klara sina uppdrag. Det leder i sin tur till att invånarna inte får likvärdig service i hela . Problemen kommer också successivt att för- värras utifrån att effekterna av den demografiska utvecklingen blir allt mer kännbara. I grunden skulle en sådan utveckling påverka förut- sättningarna för att bibehålla den svenska decentraliserade modellen som bygger på kommuner med kapacitet att klara ett brett och stort uppdrag. 21.1.2Konsekvenser för stat, regioner, kommuner Strategin och förslagen innebär att staten tar ett tydligare ansvar vad gäller statliga utvecklingsfrågor för kommunerna. Kommunutred- ningen har tidigare betonat att det är avgörande att staten tar sitt ansvar för att kommunerna ska kunna klara sitt uppdrag (se kapitel 19 och 20). Utredningen gör bedömningen att en mer strategisk sam- verkan bör utvecklas för att större effekter på kommunernas kapacitet ska erhållas av samverkan. Vidare bedömer utredningen att samman- läggningar av kommuner kan stärka både kommunernas drifts- och Konsekvenserna av en mer strategisk samverkan och kommunsammanläggningar utvecklas närmare i kapitel 13 och 14. Utredningens förslag som rör strukturella åtgärder syftar till att främja en mer strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar av kommuner. Strategin innehåller också ett antal andra förslag som syftar till att stärka kommunernas kapacitet, bl.a. förslag som stärker kommunernas förutsättningar gällande ekonomi och kompetensför- sörjning, samt stödjer deras digitaliseringsarbete. Det krävs en kom- bination av olika åtgärder på såväl kort som lång sikt för att tillför- säkra att kommunerna har tillräcklig kapacitet att utföra sina uppgifter även . Åtgärderna kan också se olika ut beroende på kom- munernas geografi och andra strukturella förutsättningar. Konsekvenserna av förslagen beror i många fall på kommunernas agerande. Det beror på att förslagen i stort bygger på frivillighet för kommunerna. Det gäller inte bara förslagen som rör strategisk sam- verkan och sammanläggningar av kommuner utan också den försöks- verksamhet som utredningen föreslår. Den samlade effekten av för- slagen blir därför till stor del beroende av kommunernas medverkan och arbete med frågorna på lokal nivå. Utvecklingen i ett framtids- perspektiv pekar på ett behov av förändringar i kommunstrukturen för att värna den decentraliserade samhällsmodellen. Vid en hög grad av medverkan från kommunerna ger strategin med tillhörande för- slag förutsättningar för starkare och mer robusta kommuner som har kapacitet att fullgöra sina uppdrag. Den kommunala självstyrelsen innebär att det ska finnas en själv- ständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och regioner. innebär att beslutsfattandet sker nära medborgarna. Legitimiteten för det politiska systemet anses bli stärkt av att självstyrelsen ger medborgarna möjlighet till lokalt och regionalt inflytande över verksamheten samt till ansvarsutkrävande avseende den genomförda politiken. Det politiska systemet måste också ha förmåga att leverera välfärdstjänster till sina invånare. Ett demokratiskt system som inte har tillräcklig leveransförmåga riske- rar att förlora sin legitimitet gentemot väljarna. Ett effektivitetsvärde som ofta framhålls är att den kommunala självstyrelsen ger förutsättningar för större flexibilitet och bättre anpassningsförmåga när det gäller de behov av offentliga åtgärder som kan finnas. Kommuner och regioner prövar inom givna ramar olika metoder för att lösa samma eller likartade problem. Ytterligare ett effektivitetsvärde hänger samman med möjligheten till variation. Den kommunala självstyrelsen innebär att verksamheten kan anpassas till de skiftande förutsättningarna i olika delar av landet, t.ex. vad gäller demografi, geografi, näringsstruktur och arbetsmarknadens utseende. lägger inga förslag som är tvingande för kom- munerna vilket innebär att förslagen som helhet inte bedöms innebära några inskränkningar av den kommunala självstyrelsen. Tvärtom menar utredningen att strategin och förslagen, om de genomförs, kan bidra till att stärka den kommunala självstyrelsen. Strategin och förslagen som helhet syftar till att ge kommunerna bättre förutsättningar och stärkt kapacitet så att de långsiktigt kan utföra sina uppgifter. Om kommunerna kan utföra sina uppgifter bidrar det i förlängningen till att värna den decentraliserade samhällsmodellen med starka kommu- ner som har rådighet över sin egen organisation och sina egna verk- samheter. De förslag som utredningen lägger som handlar om statens ansvar för kommunernas förutsättningar bidrar också till att ge kommu- nerna bättre förutsättningar och stärker på så sätt den kommunala självstyrelsen. gör bedömningen att strategisk samverkan ger bättre förutsättningar att stärka kommunerna drifts- kapacitet jämfört med om kommunerna ingår samverkansavtal på olika områden med olika kommuner. Stärkt driftskapacitet innebär att kommunerna kan leverera den samhällsservice som ingår i deras uppdrag och som medborgarna förväntar sig. Utredningen menar att det i sin tur gör att kommunerna kan fullfölja sitt uppdrag i större utsträckning, vilket därmed bidrar till en förstärkning av den kom- munala självstyrelsen. Strategisk samverkan i mer fasta kommunkon- stellationer kan också ge större tydlighet när det gäller vilka verksam- heter kommunerna samverkar kring vilket i sin tur kan underlätta ansvarsutkrävandet för väljarna. I ett mer långsiktigt perspektiv kan det dock – enligt utredningen –bli nödvändigt att genomföra frivilliga sammanläggningar för att värna den kommunala självstyrelsen.