sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — Rådet är en myndighet i form av ett oberoende tvärvetenskapligt expertorgan som utvärderar hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som och regeringen har beslutat. Enligt rådets instruktion ska det finnas ledamöter som har en hög vetenskaplig kompetens inom ämnesområdena klimat, klimatpolitik, national- ekonomi, samhällsvetenskap och beteendevetenskap. Rådet finansi- eras genom för miljö, areella näringar och samhälls- Konsekvenser av utredningens förslag byggande (Formas). Enligt Formas senaste regleringsbrev avsätts för finansiering av rådet. Det vetenskapliga råd som utredningen föreslagit bör rimligen ha ungefär samma antal ledamöter som det med hög vetenskaplig kompetens. Däremot bedömer utredningen att det föreslagna rådet och därmed dess ledamöter kommer att ha ett mer begränsat uppdrag än det . De årliga kostnaderna för det föreslagna rådet antas kunna stanna vid cirka hälften av kostnaderna för det , . Konsekvenser för företag och enskilda Inga direkta konsekvenser har identifierats. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Generellt bedöms det finnas stora positiva effekter för biologisk mångfald genom att det vetenskapliga rådet kan bidra till att prio- ritera statliga och frivilliga insatser till de åtgärder och områden som har störst betydelse. Rådet kan även bistå i att utvärdera olika insatsers effekter för den biologiska mångfalden vilket bedöms som positivt. Biologisk mångfald har i sig ett samhällsekonomiskt värde som dock är mycket svårt att kvantifiera i generella termer. Det bedöms vara av betydelse att den naturvetenskapliga bedömningen av vad som krävs för att uppnå biologisk mångfald belyses och att åtgärder därför kan inriktas på insatser som är effektiva för bevarandet. Konsekvenser av utredningens förslag 17.4.10 Uppdrag om konnektivitet och representativitet För att uppnå en mångfald i bevarandet av arter och livsmiljöer be- hövs att bevarandet av områden sker med ekologiskt representativa system. De bevarade områdena måste även ingå i väl förbundna system (konnektivitet). saknas kunskap om hur representativiteten ser ut i det svenska områdesskyddet och hur de områden som är avsatta för naturvård är förbundna med varandra. Utredningen har därför lämnat förslag om att regeringen ger och i uppdrag att, i samråd med länsstyrelserna och SLU, analysera representativi- teten och konnektiviteten för områden avsatta för naturvård och utifrån denna analys föreslå åtgärder för att förbättra representativi- teten i naturvårdsavsättningar och konnektiviteten i landskapet. och bedömning är att uppdraget kräver avancerade analyser och därmed expertkunskap både vad gäller ämnesområdet i stort (skoglig naturvårdsbiologi inklusive art- ernas spridning) samt moderna analysmetoder, särskilt med avse- ende på konnektivitet. Därför skulle det troligen vara nödvändigt att anlita externa konsulter i form av universitetsforskare inom ämnes- området för genomförande av analyserna och tolkning av resultaten. Beroende på de tillgängliga forskarnas expertis kan det röra sig om två olika personer: en för representativitet och en annan för konnektivitet. Arbetet skulle ske i tätt samarbete med ett antal tjänste- personer hos , och länsstyrelserna. Dessa skulle ansvara för projektledning, bistå forskaren/ forskarna i analysernas planering och genomförande, samt föreslå åtgärder för att förbättra representativiteten och konnektiviteten. Beroende på analysernas omfattning är det troligt att det även skulle behövas insatser från GIS-/fjärranalysspecialister (interna GIS- experter/externa konsulter och eventuellt GIS-expert hos skogsägar- föreningarna i fråga om privatskogsbrukets frivilliga avsättningar) samt analyser av andra typer av skogliga data (till exempel Riksskogs- taxeringen). Konsekvenser av utredningens förslag Finansiella konsvenser för staten, kommuner och regioner Nedan presenteras en preliminär uppskattning från och av kostnaderna. Detta bör ses som en grov uppskattning; de verkliga kostnaderna beror på uppdragets innehåll och avgränsning. Uppdraget bedöms inte kunna genomföras inom myndigheternas befintliga anslag. En förstärkning med riktade anslagsmedel behövs för detta samlade åtgärdspaket inom naturvårdsarbetet. Tabell 17.1 Uppskattning av kostnader för att genomföra uppdrag om konnektivitet och representativitet Enligt uppgift från och Kostnad (kr) Tjänsteperson(er) på Tjänsteperson(er) på Tjänsteperson(er) på länsstyrelserna Analytiker för skogliga data, t.ex. riksskogstaxeringen *Preliminär uppskattning vardera för representativitet och konnektivitet (inklusive datasammanställning, analyser och skrivande av underlagsrapport). Konsekvenser för företag och enskilda Inga direkta konsekvenser har identifierats. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Beroende på vad utredningen kommer fram till kan effekter för bevarande av biologisk mångfald uppkomma. Åtgärder för att för- bättra representativiteten i naturvårdsavsättningar och konnektivi- teten i landskapet har generellt stor positiv påverkan på bevarandet av biologisk mångfald. Effekterna blir därmed i stor utsträckning beroende på om de föreslagna åtgärderna genomförs eller inte. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen och förslagen bedöms inte ha några direkta samhälls- ekonomiska effekter. Om åtgärderna vidtas kan bevarandet av bio- logisk mångfald bli mer effektivt än , vilket innebär en samhälls- ekonomisk vinst. En mer effektiv naturvård innebär att den skogliga resursen inte behöver prioriteras i lika stor utsträckning mellan natur- vårdsavsättningar och virkesförsörjning. Det bedöms generellt vara en samhällsekonomisk vinst med effektiv naturvård och effektiv virkesproduktion. 17.4.11 Uppdrag om naturvärden på improduktiv skogsmark Vad gäller improduktiv skogsmark kan dessa hysa höga naturvärden. Förekomst av improduktiv skogsmark med höga naturvärden bör således innebära att produktiv skogsmark av liknande naturtyp be- höver bevaras i mindre utsträckning. En förutsättning för detta är dock att det finns kunskap om vilka naturvärden som finns inom den improduktiva skogsmarken. Denna kunskap är bristfällig vilket inte ger förutsättningar att bedöma hur improduktiv skog bidrar till bevarandet av biologisk mångfald och konnektiviteten i landskapet eller för ett ställningstagande om hur den kan anses bidra till mål och åtaganden om biologisk mångfald. Utredningen föreslår därför att regeringen bör ge SLU Artdata- banken och Riksskogstaxeringen i uppdrag att analysera förekomst av höga naturvärden på improduktiv skogsmark och analysera den improduktiva skogsmarkens betydelse för bevarande av biologisk mångfald. Finansiella konsvenser för myndigheterna SLU Artdatabanken och Riksskogstaxeringen bör kunna utföra upp- draget inom befintliga anslag. Konsekvenser av utredningens förslag 17.4.12 Uppdrag om uppföljning av miljöhänsyn Miljöhänsynen enligt 30 § skogsvårdslagen utgör en integrerad del av arbetet med effektiv naturvård och utgör ett verksamt komple- ment till frivilliga avsättningar och formellt skydd. För planeringen av dessa områdesbaserade skydd behövs därför kunskap om lämnad miljöhänsyn vid avverkningar. Det görs ingen uppföljning av hur länge den lämnade miljöhänsynen finns kvar, vilket kan ses som en brist eftersom detta har stor betydelse för bedömningen av hänsynens långsiktiga nytta för biologisk mångfald. I redovisningen av skyddad skogsmark5 anges en ackumulerad areal av så kallade hän- synsytor. Det finns dock ingen samlad kunskap om hänsynsytornas varaktighet . Det innebär att inget avdrag gjorts för hän- synsytor som eventuellt försvunnit under den statistiska tidseriens gång, vilket troligtvis bidrar till att överskatta arealen hänsynsmark. Med utgångspunkt från dagens kunskapsläge finns stora behov av ytterligare kunskap och information över den miljöhänsyn som lämnas vid avverkning samt att följa varaktigheten av lämnad hänsyn och naturvårdskvalitéer. följer upp miljö- hänsyn vid föryngringsavverkning genom inventeringen Hänsyns- uppföljning (HU). Den påbörjade sina mätningar /16 och planeras en statistikpublikation. uppmärksammade metodologiska svårigheter i Hän- synsuppföljningen och påbörjade därför utvecklingen av HU 2.0. Den behovskartläggning som låg till grund för utvecklingen av hän- synsuppföljningen kvarstår i huvudsak i HU 2.0. Nya behov har fram- för allt uppstått genom ökade krav på redovisning av areal skog som undantas från virkesproduktion. HU 2.0 möjliggör även separata upp- följningar i form av kampanjer, bland annat varaktighet av lämnad hänsyn. Detta mått har hög relevans för utvärdering av miljömålen. I hänsynsuppföljningen inventerades samma objekt före och efter avverkning till och med . Det var en förutsättning för att mäta hur stor andel av det av hänsynsarealerna som sparades efter avverk- ning. Detta mått har dock i kontrollinventeringen visat sig omöjligt att använda för statistikproduktion och därför kommer inventeringen i HU 2.0 före och efter avverkning utföras i separata stickprov. En genomgång av tillgängliga metoder visar att det finns stor potential 5SCB Statistisk meddelande MI 41 , Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsätt- ningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark 2019. Konsekvenser av utredningens förslag att effektivisera mätningarna med hjälp av fjärranalys och drönare, och att ännu större möjligheter är under utveckling. Utredningen har lämnat förslag om att regeringen bör ge Skogs- styrelsen i uppdrag att utveckla systemet för uppföljning av den miljö- hänsyn som lämnas vid avverkning med avseende på naturvårdskvalitet och långsiktighet. Resurserna hos , såväl ekonomiska som tillgången till behörig och utbildad personal är begränsade, det är därför viktigt att väga kostnaderna för datainsamling mot nyttan och användbarheten. Även om inget uttryckligt uppdrag lämnas till myndigheten be- döms en utveckling av hänsynsuppföljningen genom HU 2.0 alltjämt ske inom . Effekterna av att uppdraget inte lämnas bedöms därför framför allt bestå i redovisning av utvecklingsarbetet och prioritering av myndighetens resurser. Finansiella konsvenser för staten, kommuner och regioner Förslaget bedöms rymmas inom befintliga anslag. Konsekvenser för företag och enskilda Inga direkta konsekvenser har identifierats. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Utredningen har i många sammanhang lyft den generella hänsynens betydelse för att uppnå konnektivitet i landskap. För att göra väl- grundade bedömningar av det framtida behovet av naturvårdsavsätt- ningar bedöms därför en tillförlitlig uppföljning av lämnad hänsyns kvalitet och långsiktighet vara av stor betydelse. Framtida åtgärder för bevarande av biologisk mångfald bedöms därför kunna få större effekt om denna kunskap finns tillgänglig. Konsekvenser av utredningens förslag Uppdraget till har till syfte att bidra till effektiv naturvård. Det bedöms sammantaget vara av stor samhällsekonomisk betydelse om naturvården bidrar till att bevara biologisk mångfald på ett så effektivt sätt som möjligt. Konkurrensen mellan naturvårds- avsättningar och virkesproduktion bedöms minska om naturvården är effektiv, vilket långsiktigt kan bidra positivt till samhällsekonomin. 17.4.13 Uppdrag om en bristanalys för biologisk mångfald Den första bristanalysen för att utröna behov av avsättningar av skog för naturvård i gjordes 1997 och låg sedan till grund för ett politiskt beslut om etappmål för skydd av skogsmark –2010. En uppföljning av bristanalysen gjordes inom den för- djupade utvärderingen av Levande skogar 2007. Dessa bristanalyser var betydelsefulla för att börja förstå hur stora avsättningar för naturvård som behövdes för att faktiskt bevara den biologiska mång- falden i skogen. Utredningen har gjort bedömningen att det är dags att göra en förnyad bristanalys utifrån ny skogsekologisk forskning, ny kun- skap om tillståndet för den biologiska mångfalden, landskapets utse- ende och med beaktande av den kunskap som genereras från utred- ningens förslag ovan. Utredningen har följaktligen föreslagit att regeringen bör ge och i uppdrag att, i samråd med det vetenskapliga rådet för biologisk mångfald i skogen, utföra en brist- analys för biologisk mångfald i skogen. Analysen bör utgå från den samlade vedertagna kunskapen på området. Analysen bör även inne- hålla en uppskattning av vad som krävs för att åtgärda de eventuella bristerna och de samhällsekonomiska kostnaderna för detta. Arbetet med bristanalysen bör givetvis samordnas med de övriga uppdrag om kunskapsinhämtning som föreslagits och utgöra en sam- manfattande analys av vad som redan varit känt och som framkom- mit. Det vetenskapliga rådet för biologisk mångfald i skogen kommer i detta avseende få en stor roll i värdering av kunskap och analys. Om en ny bristanalys inte genomförs bedömer utredningen att det är svårt att fatta ett informerat beslut om vilka ytterligare natur- vårdsavsättningar som är nödvändiga för att uppnå internationella Konsekvenser av utredningens förslag åtaganden och nationella mål om biologisk mångfald i skogen. Om en naturvetenskaplig bristanalys inte genomförs kan den biologiska mångfaldens faktiska behov komma att sammanblandas med vad som följer av dessa åtaganden och mål. Finansiella konsvenser för staten, kommuner och regioner Bristanalysen är tänkt att ta vid och utgöra en sammanfattande ana- lys av den nya kunskap som inhämtas genom förslag om andra upp- drag till myndigheterna. Till stor del bedöms därför bristanalysen redan vara finansierad genom övriga förslag, tillsammans med de resurser som tilldelas det vetenskapliga rådet för biologisk mångfald i skogen. Uppdraget bedöms därför inrymmas inom befintliga och före- slagna anslag. Konsekvenser för företag och enskilda Inga särskilda konsekvenser har identifierats. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Inga särskilda konsekvenser har identifierats. Inga särskilda konsekvenser har identifierats. 17.4.14Ett politiskt ställningstagande om hur ska uppfylla sina internationella åtaganden om biologisk mångfald i skogen Utredningen har enligt utredningsdirektivet sammanställt de inter- nationella åtaganden och de EU-rättsliga förpliktelser som berör biologisk mångfald i skogen. Att helt uppfylla de ambitiösa mål som Konsekvenser av utredningens förslag följer av vissa av dessa åtaganden och förpliktelser, på det sätt som de uttolkats av uppföljande myndigheter, skulle innebära stora di- rekta kostnader för att undanta tillräckliga arealer skog från virkes- produktion Därutöver tillkommer kostnaden för att restaurera skogar i syfte att uppnå en sådan naturskogsliknande eller hävdpräglad livs- miljö som många hotade skogslevande arter är beroende av. CBD innehåller en lång rad åtaganden och rekommendationer om i vilka former som skyddsarbetet ska bedrivas och hur. Politiken för hur dessa åtaganden ska uppfyllas är dock otydlig. I stället för en samsyn om behovet av biologisk mångfald och en realistisk väg framåt har denna otydliga politik bidragit till konflikt om hur stora arealer som ska avsättas för naturvård. Naturvårdsdirektiven ställer krav på . har uppfyllt EU:s krav på att avsätta stora arealer skogsmark till Natura 2000- nätverket. finns det förväntningar från EU om livskraftiga stammar av arter och bevarande av deras livsmiljöer även utanför det nuvarande nätverket. Den svenska miljöpolitiken är inte tydlig i hur uttolkar sina EU-rättsliga åtaganden i dessa avseenden. Detta försvårar förståelsen för miljöarbetet och ger intrycket av att inget naturvårdsarbete är tillräckligt. Ett tydligare ställningstagande från i förhållande till EU bör kunna stärka legitimiteten för natur- vårdsarbetet. Utredningen har därför lämnat som förslag att regeringen bör besluta om vad internationella åtaganden innebär och ställa upp ett långsiktigt mål för hur dessa åtaganden ska uppfyllas i skogen. Regeringens beslut bör innehålla ett tydligt ställningstagande om vilka arealer och vilka skogstyper som bör avsättas för naturvård, för att på kort, respektive lång sikt bidra till uppfyllande av internationella åtaganden om biologisk mångfald. Om inte regeringen gör dessa bedömningar kommer uttolkningen av åtaganden och förpliktelser att i stället läggas på myndigheter och medborgarna. Konsekvenser av utredningens förslag Finansiella konsvenser för staten, kommuner och regioner Statens kostnad för att regeringen ska besluta om vad inter- nationella åtaganden innebär och ställa upp ett långsiktigt mål för hur dessa åtaganden ska uppfyllas i skogen beror på hur regeringen väljer att utföra uppdraget. Regeringen kan låta uppdraget utföras inom eller genom att lägga det på utredning inom kommittéväsendet. Om regeringen väljer att en kommitté eller sär- skild utredare närmare granska frågan bedöms kostnaden bli cirka 2– , beroende på vilka personal- resurser som tilldelas. Att leva upp till de internationella åtagandena i form av CBD och att efterleva förpliktelserna som följer av bland annat art- och habi- tatdirektivet innebär en kostnad för staten. Kostnaden för att följa dessa åtaganden och förpliktelser är något som staten redan åtagit sig i samband med att dessa åtaganden ingicks och förpliktelserna trädde i kraft. Konsekvenser för företag och enskilda Inga direkta konsekvenser har identifierats. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Konsekvenserna för miljön uppkommer inte genom utredningens förslag. Genom regeringens beslut kan dock konsekvenser för bio- logisk mångfald uppstå beroende på hur regeringen väljer att tolka internationella åtaganden. Inga direkta konsekvenser har identifierats. Konsekvenser av utredningens förslag 17.4.15Uppdrag om att utforma ett nationellt program för biologisk mångfald i skogen För att politiska målsättningar och ställningstagande om politik för bevarande av biologisk mångfald i skogen inte ska stanna i svepande formuleringar utan göra verklig skillnad krävs en hand- lingsplan för genomförandet. Alltför höga och diffusa mål upplevs inte som motiverande utan omöjliga att uppnå för både myndigheter och skogsnäringen. Att ställa förväntningar att näringen ska ta sitt sektorsansvar för miljön utifrån sådana mål kan undergräva den långsiktiga viljan att genom- föra den svenska skogspolitiken. De naturvårdande myndigheterna tvingas till mycket strikta prioriteringar för att på bästa sätt utnyttja de årliga anslagen för skydd av skog. Att skogsnäringen och myndigheterna ska arbeta gemensamt mot realistiska delmål bör vara en väg mot större förtroende och ge möj- lighet till en samsyn i miljöarbetet som kan gynna den biologiska mångfalden. Det är inte lämpligt att en strävan efter biologisk mång- fald ses som en motsättning till aktivt skogsbruk, som är en förutsätt- ning för att nå andra viktiga samhällsmål, inte minst arbetet för att begränsa klimatförändringarna. Utredningen har kommit till slutsatsen att det behövs ett poli- tiskt beslutat nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen. I programmet bör de samlade insatserna för biologisk mång- fald i skogen anges genom: –formellt skydd, –frivilliga avsättningar, –naturvårdande skötsel, –miljöhänsyn för en effektiv grön infrastruktur samt –behov av inventeringar av skogar med höga naturvärden. Regeringen bör fastställa handlingsprogrammet för att säkerställa att detta står i överensstämmelse med det politiska ställningstagandet om vad internationella åtaganden om biologisk mångfald innebär, hur naturvårdsarbetet bör prioriteras och andra politiska mål som exempelvis en växande cirkulär bioekonomi. Konsekvenser av utredningens förslag medel bör anslås för genomförandet av handlingsprogrammets mål inom beslutad tidsram. Utredningen har därför föreslagit att regeringen bör uppdra åt och att, i samråd med det veten- skapliga rådet för biologisk mångfald i skogen samt länsstyrelserna, föreslå till regeringen hur ett nationellt program för biologisk mång- fald i skogen ska utformas. Utifrån det förslag som och tar fram bör Regeringen fastställa ett tidsbegränsat nationellt program för biologisk mångfald i skogen. Programmets ambition bör utgå från kunskap om vad som krävs av i arbetet för biologisk mång- fald, de faktiska förhållandena i skogen samt inom vilken budgetram arbetet ska bedrivas. På så sätt kommer åtgärderna vara realistiska att genomföra inom överskådlig tid och på ett överblickbart sätt bidra till uppfyllande av miljökvalitetsmål och etappmål samt inter- nationella åtaganden om biologisk mångfald. Programmet kommer till sitt innehåll att utgöra myndighetsstyrning avseende arbetet med biologisk mångfald i skogen samt utgöra ett viktigt underlag för bud- getprocessen. Programmet bör även ange vilket arbetssätt som ska tillämpas vid formellt skydd av skog. Det bör utgå från att ett arbetssätt som byg- ger på frivillighet och initiativ till skydd tas av markägare. I program- met bör de skogstyper och naturvärden, där samtycke inte är en för- utsättning vid bildande av formellt skydd, särskilt anges genom att dessa utpekas som särskilt angelägna allmänna intressen. Handlingsprogrammet bör göra ersättningsmark till en naturlig del av områdesskyddets ersättningssystem och regeringen bör därför verka för att ska besluta om ett nytt markförsäljnings- program för , i syfte att främja skogsbruk i glesbygd och naturvård. Vid sidan av åtgärder för naturvårdsavsättningar bör pro- grammet även behandla åtgärder för naturvårdande skötsel, miljö- hänsyn för en grön infrastruktur och inventeringar av skogar med höga naturvärden. Om utredningens förslag inte genomförs kommer myndigheternas arbete med formellt skydd, grön infrastruktur och naturvårdande skötsel att ske på samma sätt som förut. Eventuella vinster med att samordna de statliga och frivilliga insatserna kommer då inte att realiseras. Arbetssättet frivilligt formellt skydd som utredningen före- Konsekvenser av utredningens förslag slår i andra delar ingår i den myndighetsstyrning som programmet utgör. Om detta ska realiseras måste det därför ske i annan ordning. och har tagit fram en uppskattning av vad det inledande uppdraget att ta fram ett nationellt handlings- program för biologisk mångfald i skogen skulle kunna kosta. Enligt myndigheterna är det ett omfattade arbete vilket det inte går ta fram säkra siffror för. Ett förankrat program kräver omfat- tande samverkan vilket innebär att det även kan behövas ersättning för deltagare bland intressenter. Förslaget är även beroende på om andra delar av de förslag som lämnas i detta betänkande genomförs, exempelvis förslaget om ett vetenskapligt råd för biologisk mångfald i skogen. Det är också svårt att uppskatta kostnader med tanke på att uppdragets omfattning beror på hur den politiska uttolkningen av internationella åtaganden och nationella mål görs av regeringen och vilka tillgängliga anslagsmedel som föreslås i hand- lingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen. Om regeringen väljer att avsätta lite medel i anslagen behövs inte något särskilt om- fattande program. Arbetet med att ta fram en samverkansmodell är också svårt att överblicka när det gäller att avgränsa utvecklingsarbetet från genom- förandet. Följande avgränsningar och beroenden har identifierats vid kon- sekvensanalysen: –Kostnadsbedömningarna avser framtagande av förslag till hand- lingsprogram. I detta ingår utvecklingsarbete vad gäller bland annat samverkansmodellen. Insatser för genomförandet av program- met tillkommer i nästa skede efter att det beslutats av regeringen. –Uttolkningar av åtaganden om biologisk mångfald samt målsätt- ningar om arealer med mera beslutas först av regeringen. –Utredning om representativet och konnektivitet genomförs som särskilt uppdrag. –Beslut om arbetssätt vid formellt skydd. Konsekvenser av utredningens förslag –Revidering av strategi för formellt skydd sker efter att program- met fastställts av regeringen.