sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — 20.3.2Ett bättre utnyttjande av det befintliga beståndet Eftersom bostadsbristen utgör ett akut problem för svaga grupper på bostadsmarknaden och en lösning av problemet genom ny- produktion kommer att ta tid, finns det anledning att söka efter lös- ningar som gör att det befintliga bostadsbeståndet används mer effektivt. Ofta lyfts marknadshyror fram som en lösning för att öka rörligheten på bostadsmarknaden, vilket skulle kunna frigöra bo- städer. Även en ökad löpande fastighetsbeskattning kan bidra till ett mer effektivt utnyttjande av beståndet. Fastighetsskatten diskuteras i nästföljande avsnitt om upplåtelseneutral bostadsbeskattning. Slut- ligen kan stimulanser för byggande av särskilda boendeformer och för att underlätta uthyrning av delar av boende bidra till ökad till- gänglighet av boenden. De analyser som har gjort av effekter av mark- nadsmässig hyressättning i visar att i näst intill alla studerade områden kommer hyrorna att höjas vid marknads- prissättning44, vilket inte kommer att öka tillgången till bostäder för de grupper som har svårt att få tag i en bostad. Liknande simuleringar för hela landet visar att de markanta hyreshöjningarna skulle ske i storstadsområdena, medan mindre tätorter skulle få mindre hyreshöjningar och orter utanför dessa skulle få mycket små hyresförändringar.45 (2017). (2019). Däremot kan marknadsmässig hyressättning ha andra förtjänster, så som en ökad rörlighet i beståndet, eftersom bostadskostnaden i större grad skulle motsvara marknadens värdering av bostaden. Det förslag som skisseras i Finanspolitiska rådets rapport innehåller dels en uppskattning av hur boendekostnaderna skulle öka med mark- nadshyror, dels ett förslag till kompensation för låginkomsthushål- len genom höjda bostadsbidrag som skulle bekostas via en höjd skatt på fastighetsägarna. Även Bokriskommittén46 förordar en större marknadsanpassning av hyrorna med motiveringen att det ökar utbudet av hyreslägenheter och ökar rörligheten i beståndet. menar också att en marknadsanpassning av hyrorna måste kompletteras med åtgärder för dem som har problem på bostadsmarknaden, och den förordar att kommunerna får en tydligare roll i att teckna avtal med hyresvärdar för tillhandahållande av bostäder för sociala kontrakt.47 De ovannämnda förslagen beskriver inte de kompensatoriska lösningarna för socialt utsatta hushåll speciellt ingående, vilket inne- bär att det finns frågetecken kring de kompensatoriska lösningarnas dimensionering och genomförbarhet. Exempelvis kan nämnas att bostadsbidraget är lågt satt i förhållande till boendekost- naderna, vilket gör att det skulle krävas en avsevärd höjning av de bostadskostnadsbaserade delarna av bostadsbidraget för att det skulle kompensera för höjda hyror från dagens nivå. Det är rimligt att tänka sig att marknadshyror skulle kunna leda till en högre rörlighet och ett bättre nyttjande av beståndet, men kommissionens bedömning är att en sådan förändring på kort sikt skulle påverka hushåll med låga inkomster som till stor del är kon- centrerade i det hyrda beståndet starkt negativt. Detta gäller i stora delar av landet, men framför allt i storstadsområdena. Av den anled- ningen förefaller det inte rimligt att en marknadsmässig hyressätt- ning skulle kunna införas utan att något slags modell för social bo- stadspolitik införs. Eftersom vissa bedömare menar att rörligheten på den svenska bostadsmarknaden är relativt god, framstår de potentiella förbätt- ringarna av rörligheten inte som ett tillräckligt argument för att 46Bokriskommittén tillsattes av Fastighetsägarna samt Handelskamrarna i , och med syfte att komma med konkreta förslag till hur den svenska bostadsmarknaden ska reformeras för att fungera bättre. 47Bokriskommittén (2014). radikalt förändra hyressättningen.48 I ett senare avsnitt diskuteras förändringar i fastighetsskatten, vilka skulle kunna ge liknande posi- tiva effekter på rörligheten i det befintliga beståndet. En höjning av fastighetsskatten är dock att föredra från jämlikhetsperspektiv, då de ökade kostnaderna vid en sådan förändring i högre grad påverkar höginkomsttagare. har en utredning om fri hyressättning i ny- produktion tillsatts (dir. 2020:42). Ett motiv till utredningen har varit att för få hyresrätter byggs och att svårigheterna att kunna förutse hyran har bedömts kunna hämma nyproduktionen. För att komma till rätta med oförutsägbarheten infördes dock presumtionshyra vid nyproduktion. Det innebär att hyran för ny- produktionen inte utgår från bruksvärdessystemet utan förhandlas utifrån produktionskostnader och en rimlig vinst under . Syste- met har möjliggjort högre hyror i nyproduktionen. Direktiven till kommande utredning lyfter att ett antal negativa konsekvenser av presumtionshyran har diskuterats, men vilka dessa är preciseras inte.49 Givet systemet med presumtionshyror är det oklart vad en re- form för marknadshyror vid nyproduktion får för konsekvenser, vilket enligt kommissionens bedömning snarare är vad en kom- mande utredning bör rikta in sig på. Alltför stora hyresskillnader mellan befintligt bestånd och det nyproducerade kan öka risken vid investeringar i nyproduktionen, eftersom lägenheter med högre hyra riskerar fler vakanser vid eventuell konjunkturnedgång.50 Ett grundproblem på hyresmarknaden är att det finns för få bostäder med hyror som är rimliga för låginkomsthushåll. Det är svårt att se att den tilltänkta reformen ska kunna bidra till lösningen av det problemet. Bedömning: Marknadshyror kan vara ett sätt att förbättra nytt- jandet av befintligt bestånd. Rörligheten på bostadsmarknaden är dock redan ganska hög. Ett ökat inslag av marknadshyror måste föregås av en grundlig utredning av hur det skulle påverka olika grupper och hur en kompensatorisk lösning skulle dimensioneras och genomföras. 48Sanches and (2011). Texten refererar till SOU 2017:65, som diskuterar avsaknaden av en mekanism för konfliktlösning. 50Boverket (2014 c). Anpassade boenden för äldre Att bättre anpassa boenden för äldre är viktigt för de äldres livs- kvalitet, då anpassade boenden i många fall leder till större social gemenskap för de äldre och större tillgänglighet. Men utöver detta kan det leda till ett bättre utnyttjande av de bostäder som finns , då många äldre bor kvar i stora lägenheter och villor trots att bo- stadsbehovet har förändrats. Det statliga bolaget omvandling AB (SBO) har till uppgift att förvärva, äga, förvalta och utveckla fastigheter för bostadsändamål i orter med vikande befolk- ningsunderlag. finns verksamhet i 26 kommuner, och till största del går verksamheten ut på att tillgänglighetsanpassa bostäder i flerbostadshus.51 Anledningen till att det kan behövas ett extra stöd i orter med svagare bostadsmarknader är att det i dessa orter är svårt att låna kapital till att tillgänglighetsanpassa det i många fall äldre bostadsbeståndet. Utvärderingar som har gjorts av SBO:s arbete visar att de äldre står i kö till de tillgänglighetsanpassade lägen- heterna, trots att de innebär en något högre boendekostnad än vad många av de äldre har i sitt nuvarande boende.52 I vårändringsbud- geten 2020 anslogs ytterligare till SBO, vilket kommissionen ser positivt på.53 Förutom ovan beskrivna arbete finns ett statligt in- vesteringsstöd till fastighetsägare som bygger nya hyresrätter eller bygger om befintliga bostäder till boenden för äldre (SFS 2016:848). Stödet omfattar både ordinarie bostadsbestånd och särskilda boen- den. Därutöver kan även stöd gå till anpassning av gemensamma ut- rymmen i hyres- eller bostadsrättshus.54 fanns ett liknande investeringsstöd för att bygga trygghetsbostäder och särskilda boenden för äldre. Enligt utnyttjades stödet i liten utsträckning av kommunerna. Det låga utnyttjandet berodde på att det inte främst är investeringskostnaden för själva byggnaden som avhåller kommunerna från att tillhandahålla särskilda boenden för äldre. Det är i stället driftskostnaden på lång sikt som påverkar kommunens beslut.55 51SKL (2018 a). 2019/20:100. 2019/20:1, utgiftsområde 9. 55Riksrevisionen (2018 b). Bedömning: Statens kapitaltillskott för att underlätta bostads- situationen för äldre bör inriktas på anpassade boenden med hög tillgänglighet snarare än investeringsstöd för byggande av sär- skilda boenden. Boenden på den reguljära marknaden med hög tillgänglighet och anpassningsgrad är eftertraktade av de äldre och verkar kunna leda till flyttkedjor, så att större bostäder blir lediga. Förmånliga regler för uthyrning av del av bostad Många bor med hög utrymmesstandard, vilket innebär att de bor med fler än ett sovrum per person. En högre grad av uthyrning av dessa extra rum skulle kunna förbättra akut bostadsbrist på vissa ansträngda bostadsmarknader. föreslår i en rapport att hela beloppet vid uthyrning av del av privat- bostad ska undantas skatteplikt.56 Det skulle vara ett möjligt sätt att ge starkare incitament att upplåta delar av sin bostad på andrahands- marknaden. Det är dock fullt möjligt att det inte enbart är ekono- miska argument som hindrar människor från att hyra ut rum på detta sätt. finns matchningstjänster som matchar dem som vill hyra ut delar av sin bostad med dem som vill hyra, vilket tyder på att den här uthyrningen i än högre grad än andrahandsuthyrning där en hel bostad hyrs ut kan vara beroende av att relationen fungerar väl mel- lan hyresgäst och hyresvärd. Nedan diskuteras hur en återgång till en proportionell fastig- hetsskatt skulle kunna se ut, och en lösning med mer fördelaktig uthyrning av del av bostad skulle kunna bidra till att minska de problem som vissa personer med lägre inkomster men med högt taxerade fastigheter potentiellt skulle få av detta. Den förbättrade möjligheten att med ökade intäkter i samband med uthyrning av delar av fastigheten kunna stanna kvar i en större fastighet kan för- stås leda till en lägre omsättning på dessa fastigheter. Men så länge delar av fastigheten kan hyras ut för att öka boendeutnyttjandet är det inte att anse som ett problem. 56Statens bostadskreditnämnd (2012). Rekommendation: Det är möjligt att frigöra boendeutrymmen i befintligt bestånd genom att underlätta andrahandsuthyrningen av del av bostad. En översyn av skattereglerna kring uthyrning av del av boende bör göras. En utredning bör också initieras för att fastställa vilka trösklar som finns för denna typ av denna uthyr- ning. Bostadsbeskattningen bör reformeras. Följande principer bör enligt kommissionen vara styrande för en kommande skatteutredning: •Beskattningen ska vara neutral mellan boendeformerna. •Beskattningen ska bidra till en begränsning av den totala skuld- sättningen och det ägda boendets värdestegring. •Kapitalvinst vid bostadsförsäljning bör beskattas. Det finns behov av en generellt förändrad bostadsbeskattning med fokus på likformighet mellan boendeformerna. Den upplåtelseneutrala bostadsbeskattningen är principiellt viktig, då den inte styr konsum- tions- eller investeringsval mellan upplåtelseformerna, men den är svår att konstruera, eftersom beskattningen på ägt boende också bör harmoniera med beskattningen på kapital, medan beskattningen på hyrt boende också bör harmoniera med näringsbeskattningen. utgör fastighetsavgiften för hyreslägenheter tillsammans med före- tagsbeskattningen en dubbelbeskattning av investeringar i hyresfastig- heter.57 menade i sitt betänkande Vissa bostadsbeskattningsfrågor (SOU 2014:1) att ett avskaffande av fastighetsavgifter för hyresrätter skulle göra investeringar i hyres- rätter neutrala mot andra investeringar i näringsverksamhet samt gynna hyresgäster i relation till boende i andra upplåtelseformer. menar kommittén att ett höjt skatteuttag från ägda bo- städer krävs för att dessa investeringar skulle möta samma effektiva skatteuttag som andra kapitalinvesteringar.58 Ytterligare en skillnad mellan det ägda och det hyrda boendet är rot-avdraget, som finns tillgängligt för det ägda boendet. Detta diskuteras närmare i kapi- tel 28. Utöver detta är det en viktig princip att skatten på kapitalvinsten vid försäljning av bostaden ska vara kvar, då kapitalvinster ökar kon- sumtionsutrymmet och därmed ska ingå som en del av den beskatt- ningsbara inkomsten. avskaffades den då rådande fastighetsskatten till förmån för en fastighetsavgift, som för småhus uppgår till av taxeringsvärdet upp till ett tak. innebar taket att fastigheter med ett taxeringsvärde beskattades av taxeringsvärdet, medan för hus med högre taxerings- värde gäller att den effektiva skattesatsen sjunker med husets värde.59 Bostadsrätter och hyresrätter beskattas av taxerings- värdet, dock med ett lågt satt tak för varje enskild lägenhet. Fastighetsavgiften är regressiv och har blivit än mer regressiv över tiden i takt med att taxeringsvärdena har ökat. Avgiften är också omfördelande från glesare regioner till storstad, då taxeringsvärdena i de större städerna ofta ligger långt över taket på avgiften och skatte- satsen alltså blir lägre för boende i attraktiva lägen i tillväxtregio- nerna.60 En återgång till en proportionell fastighetsskatt utan ett tak skulle bidra till mer jämlika disponibla inkomster efter boende- kostnaderna mellan dem som äger ett boende och dem som inte gör det. Ett avskaffande av taket skulle också innebära en högre skatte- höjning för dem som äger de dyraste husen.61 Enligt en studie av skulle ett avskaffande av taket på fastighets- avgiften få en progressiv profil i alla de studerade hushålls- och åldersgrupperna.62 Fastighetsskatt framförs ofta som en skatt med små snedvridande effekter, vilket gör den samhällsekonomiskt effektiv. De flesta fastig- heter går inte att flytta för att undkomma skatt, vilket gör att möjlig- heterna att styra sitt beteende för att undkomma skatten är små. 59Englund (2016). 60Ekonomistyrningsverket (2014). (2019). 62Englund (2016). I är den totala skattebördan av fastighetsavgiften och stämpel- skatten av BNP. , , och Stor- beskattar fastigheter mellan tre och fyra gånger högre.63 Men ett återinförande av en proportionell fastighetsskatt har också effekter på ekonomins funktionssätt genom sin dämpande effekt på bostadspriserna. Den låga fastighetsavgiften, tillsammans med det förmånliga ränteläget och ränteavdragen har bidragit till stegrande bostadspriser, vilka har fått långtgående konsekvenser för boendejämlikheten, jämlikheten i möjligheter till förmögenhets- ackumulation och rörligheten på arbetsmarknaden. De värdeökningar som har skett har tillfallit dem som köpte ett hus eller en bostadsrätt vid rätt tidpunkt.64 Det är också dessa grupper som har tjänat mest på en sänkt fastighetsskatt. Att ägt boende är skattemässigt gynnat i relation till hyresrätter får konsekvenser för hur investeringarna styrs mellan upplåtelse- formerna.65 Den bostadsbrist som råder gäller främst grupper som har behov av billigare hyresrätter. Med mindre gynnsamma skatteregler för ägt boende finns det möjlighet att en del av bygg- investeringarna flyttar över till de byggprojekt som kan bidra till att lösa bostadsbristen för utsatta grupper. Enligt en enkät utförd av SNS Konjunkturråd är svenskarna mer positiva till fastighetsskatten, om den kompletteras med en begräns- ningsregel som gör att skatten i större utsträckning berör hög- inkomsthushåll eller enbart dyra fastigheter. Med en begränsnings- regel som grundar sig på fastighetens värde undviker man effekter på arbetsutbudet. En höjd fastighetsskatt har potential att öka rörligheten i det befintliga beståndet genom att kostnaden för ägt boende ökar. Detta kan frigöra fastigheter genom att människor flyttar till mindre bo- enden, men kombinerat med förmånliga regler för andrahands- uthyrning av del av bostad (som berördes ovan) kan det även frigöra uthyrningsdelar i de fastigheter där den boende vill bo kvar men inte behöver hela bostadsutrymmet. En sådan lösning skulle både bidra till ökat nyttjande av befintliga bostäder och kunna fungera som löpande intäkter för boende i fastigheter med höga taxeringsvärden som inte har höga löpande inkomster. (2019). 64Hedman och (2018). I vissa fastigheter är ingen folkbokförd, exempelvis fritidshus eller bostäder som används som uthyrningsobjekt. För att bättre för- dela bostadsbeståndet så att fler bostäder används för permanent- boende är en möjlighet att använda en högre skattesats för fastig- heter där ingen är folkbokförd. Förslag: Regeringen bör ange i direktiv till en kommande skatte- utredning att taket på fastighetsavgiften successivt ska kunna avskaffas för att uppnå proportionell skatt i förhållande till fastighetens taxeringsvärde. En begränsningsregel för lågt vär- derade fastigheter bör införas. Rekommendation: En upplåtelseneutral totalbeskattning bör in- föras. Detta kan inbegripa att skattesatsen för bostadsrätter steg- vis höjs för att harmoniera med den för småhus. Dessutom bör en översyn göras för att fastställa hur fastighetsavgiften för hyres- rätter ska förändras för att undvika att hyresfastigheter dubbel- beskattas och för att uppnå en likvärdig effektiv skatte- sats som i det ägda boendet. Förslag: Möjligheterna att införa en högre skattesats för fastig- heter där ingen är folkbokförd bör utredas. Begränsning av hushållens skuldsättning De verktyg som har använts för att begränsa hushållens skuldsätt- ning och därmed också värdestegringarna på fastigheter, såsom amorteringskrav och bolånetak, innebär att de hushåll som vill ta ett lån för att köpa en bostad måste stå för en större kontantinsats själva och måste kunna amortera större summor. Att hejda kostnads- utvecklingen och skuldnivån är viktigt från jämlikhetssynpunkt, då värdeökningarna tillfaller dem som har kapital nog att äga ett boende och leder till högre trösklar för dem som står utanför ägandemark- naden. Men en del av de begränsningar som har genomförts riskerar att stänga ute grupper som skulle kunna ta del av de relativt sett låga boendekostnaderna i ägt boende. Bolånetaket innebär en förhöjd tröskel för de grupper som inte har kapital sparat som kan användas som kapitalinsats, men också bankernas kvar att leva på-kalkyler stänger ute en del grupper från lånefinansiering. Amorteringskrav begränsar till del också möjligheten till ägt boende, då det innebär höjda löpande kostnader för det ägda boendet. I debatten har även framförts att en begränsning av ränteavdraget skulle kunna hejda hushållens skuldsättning. Ränteavdraget innebär en skattereduktion på på den del av underskott av kapital som understiger 100 000 och på på det underskott som överstiger detta. Europeiska kommissionen har visat att ett avskaf- fande av ränteavdraget skulle generera intäkter till staten på 17 mil- jarder kronor, som det skulle minska disponibel inkomst i genomsnitt med 0,8 procent.66 Det är däremot inte säkert att en nedtrappning av ränteavdraget har en progressiv profil. En studie som har gjort av två tänkbara nedsättningar av ränte- avdraget visar att båda nedsättningarna har en något oklar profil med en tendens att mest påverka dem som har inkomster precis ovanför genomsnittet. För sammanboende med barn i äganderätt är en ned- sättning av ränteavdraget rent regressiv, då stora grupper med rela- tivt låga inkomster har höga lån.67 Bedömning: Den viktigaste, och från jämlikhetssynpunkt mest träffsäkra, metoden för att begränsa skuldsättning och generera mer likvärdiga beskattningsvillkor mellan upplåtelse- formerna är att successivt återställa en proportionell fastighets- skatt utan tak men med ett golv. På bör dock även ränteavdragen trappas ner. Den kapitalvinst som uppstår vid försäljning av bostad innebär en ökning av konsumtionsutrymmet och ska som sådan beskattas som en del av den beskattningsbara inkomsten. Däremot nämns ofta i debatten att skatten på realisationsvinsten vid bostadsförsäljning är ett hinder för rörlighet på bostadsmarknaden. 66European Commission (2018). 67Englund (2016). nyanseras av två anledningar. Den första anledningen är att rörlig- heten på den svenska bostadsmarknaden som redan nämnts är rela- tivt god i ett internationellt perspektiv.68 Den andra anledningen är att vid köp av dyrare bostad tillåts uppskov på realisationsvinst- skatten, vilket innebär att det i dessa fall enbart är räntan på upp- skovet som kan betraktas som en skatt. Avsikten i är att räntebeläggningen på uppskovsbeloppet ska tas bort. Beroende på hur en återinförd fastighetsskatt utformas kan en sådan innefatta både en beskattning av boendevärdet och en löpande beskattning av boendets normala värdeutveckling. Vid en sådan utformning kan beskattningen vid försäljningen av bostad reduceras till att enbart innefatta vinster eller förluster utöver en normal nivå.69 Bedömning: Från jämlikhetssynpunkt är det viktigt att kapital- vinsten eller kapitalförlusten, alltså boendets värdeutveckling, beskattas. För att kunna minska beskattningen vid realiserad kapitalvinst vid flyttillfället kan den löpande fastighetsskatten utformas för att löpande beskatta boendets värdeutveckling. Det råder hård konkurrens om de befintliga bostäderna, vilket gör att hyresvärdar kan ställa höga krav på framtida hyresgäster, och de som har låg betalningsförmåga tenderar att hamna långt ner i kön till bostäderna. Eftersom betalningsförmågan skiljer sig mellan olika grupper, är det viktigt att överväga ett brett spektrum av åtgärder. har i motsats till de flesta andra länder inte haft något natio- nellt system av boendelösningar med behovsprövning. Den gemen- samma nämnaren bland de system som finns i andra länder är att de innehåller olika fördelnings- och finansieringsmekanismer som ska tillhandahålla bostäder till hushåll med begränsade resurser. En mål- grupp identifieras, bostäder fördelas inom systemet och boende- kostnaden subventioneras.70 I har bostadspolitiken som konstaterats ovan i stället varit inriktad på att marknaden ska ges förutsättningar för att tillgodose 68Sanchez and (2011). (2018). 70Hansson (2020). att utbudet möter hushållens efterfrågan. Detta har kompletterats med bostadsbidrag och bostadstillägg för hushåll med låga inkoms- ter. Men då marknaden inte har kunnat matcha utbud och bostads- behov för stora grupper, råder nu en situation där den så kallade strukturella hemlösheten växer och trycket ökar på kommunernas socialförvaltningar. I många fall har kommunerna börjat föra social bostadspolitik via sina socialtjänster i form av kommunkontrakt eller så kallade sociala kontrakt. Längden på kontrakten och boende- formerna för de hyresgäster som får tillgång till dessa kontrakt varierar mellan kommunerna. I ett antal fall har också kommuner verkat för att förmedla bostäder i andra kommuner för dem som inte kan få en bostad i den egna kommunen. Detta har lett till en dis- kussion om så kallad social dumpning mellan kommunerna.71 Det behövs enligt kommissionens mening en nationell social bostadspolitik som bland annat kan motverka att bostadsbristen genererar spänningar mellan kommunerna. Ett viktigt steg i denna riktning är den utredning som tillsatts med syfte att utreda en socialt hållbar bostadsförsörjning.72 Detta handlar enligt direktiven till utredningen om ”att utifrån en gemensam problem- beskrivning använda bostadspolitiska verktyg på ett sätt som ger hushåll möjlighet att kunna skaffa en bostad som svarar mot deras behov som boendesegregationen motverkas och förutsätt- ningarna för jämlika uppväxt- och levnadsvillkor förbättras.” Utred- ningen ska bland annat utreda vissa verktyg som har betydelse för möjligheten till ett långsiktigt boende för de grupper som har svårt att efterfråga ett boende på den reguljära marknaden. Bland annat ska utredningen analysera om de bostadsförmedlingar och förturs- system som används av kommunerna är ändamålsenliga från bostads- försörjningssynpunkt och om de kan utvecklas för att ytterligare främja detta. Också allmännyttan, hyresgarantier, användandet av den kommunalägda marken och kommunala stöd för att inneha en bostad ska utredas.