sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — De krav som ställs i EKMR på att undervisningen ska vara objektiv, kritisk och pluralistisk kommer till uttryck i skollagen genom stad- gandet att utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 § skollagen). När det gäller möjligheterna för barn och elever att avstå från obligatoriska inslag i undervisningen av religiösa skäl är möjlighet- erna starkt begränsade i svensk rätt, i vart fall när det gäller elever som omfattas av skolplikt. Enligt regleringen i skollagen krävs t.ex. synnerliga skäl för att en skolpliktig elev ska få befrias från obliga- toriska inslag i undervisningen, och sådan befrielse får vidare bara avse enstaka tillfällen under ett läsår (7 kap. 19 § skollagen). Det betyder alltså att mer omfattande och återkommande befrielse från obligatoriska inslag på grund av religiös övertygelse inte torde kunna komma i fråga. Kammarrätten i har dock i ett mål funnit att en elev av religiösa skäl haft synnerliga skäl att medges befrielse från momentet dans i ämnet idrott och hälsa (mål nr 1494-13, se avsnitt 3.8.3). Det finns inte heller någon generell rätt att av religiösa skäl full- göra skolplikten genom t.ex. undervisning i hemmet, 24 kap. 23 § skollagen. Enligt svensk lagstiftning är alltså möjligheterna att ge- nomföra den skolpliktiga skolgången på annat sätt än i en offentligt eller enskilt bedriven förskoleklass eller grundskola eller motsva- rande skolform begränsade, till skillnad från vad som var fallet i t.ex. vid tiden för domen i målet , och . Ett sätt för vårdnadshavare att säkerställa att deras barn går i en skola där deras religiösa övertygelse respekteras är att placera barnet i en fristående skola med konfessionell inriktning, under förutsättning att en sådan skola finns att tillgå. Om ett sådant skol- alternativ inte finns återstår möjligheten att placera barnet i en icke- konfessionell skola. Som vi har sett i rättsfallet HFD 2013 ref. 49 (se avsnitt 3.8.2), finns en förhållandevis långtgående skyldighet för skolor att ta hänsyn till barns särskilda förutsättningar, t.ex. när det gäller religion. Hur detta ska ske är dock inte uttryckligen reglerat, utan får hanteras allt eftersom frågorna uppkommer. Analys av regeringsformen och internationella åtaganden 10.8.3Vårdnadshavare kan inte vägra sina barn utbildning så länge den är objektiv, kritisk och pluralistisk Utredningens bedömning: Vårdnadshavare kan inte vägra sina barn utbildning eller ställa krav på undervisningens innehåll med hänvisning till religiös eller filosofisk övertygelse, så länge under- visning och utbildning sker på ett objektivt, kritiskt och pluralis- tiskt sätt. Rättigheten för vårdnadshavare att få sin religiösa övertygelse respek- terad är enligt ett sätt att säkerställa pluralism inom skolväsendet. Domstolen anser att pluralism är väsentligt för att upprätthålla det demokratiska samhället så som avses i EKMR. Staten måste därför se till att undervisningen bedrivs på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Det är alltså förbjudet att inom under- visningen bedriva indoktrinering. Förbudet mot indoktrinering avser bl.a. att säkerställa att föräldrars religiösa och filosofiska övertygelse respekteras.32 har även vid upprepade tillfällen konstaterat att skyldigheten att respektera religiös eller filosofisk över- tygelse innebär mer än att erkänna eller ta sådan övertygelse i beakt- ande. Förutom ett negativt åtagande innebär det också vissa positiva förpliktelser för staten att se till att de rättigheter som konventionen fastslår faktiskt tillgodoses.33 Nevertheless, the requirements of the notion of “respect”, which appears also in Article 8 of the Convention, vary considerably from case to case, given the diversity of the practices followed and the situations obtaining in the Contracting States. As a result, the Contracting States enjoy a wide of appreciation in determining the steps to be taken to ensure compliance with the Convention with due regard to the needs and resources of the community and of individuals. In the context of Article 2 of Protocol No. 1 that concept implies in particular that this provision cannot be interpreted to mean that parents can require the State to provide a particular form of teaching.34 32Osmanoğlu och Kocabaş mot , p. 91; Folgerö m.fl. mot , p. 84; Lautsi m.fl. mot , p. 33Osmanoğlu och Kocabaş mot , p. 92; Lautsi m.fl. mot , p. 61; och Cosans mot , p. 34Lautsi m.fl. mot , p. Analys av regeringsformen och internationella åtaganden Staten har således enligt en vid nationell bedöm- ningsmarginal för att avgöra vilka åtgärder som ska genomföras för att se till att rätten till respekt för religiös eller filosofisk övertygelse iakttas. Staten kan i sin bedömning av hur konventionens krav ska uppfyllas ta i beaktande behov och resurser hos samhället och för enskilda.35 Vårdnadshavare kan inte heller, som tidigare nämnts, kräva att viss undervisning anordnas.36 Vid tolkningen av innebörden av respekt för vårdnadshavares religiösa eller filosofiska övertygelse hänvisar till artikel 8 som innehåller samma formulering avseende respekt för privat- och familjeliv.37 Den positiva förpliktelse som finns för staten när det gäller artikel 8 innebär att staten måste se till att det finns bestämmelser som skyddar mot inskränkningar av rättigheten. Sta- ten måste också se till att det finns reglering så att andra individer inte inskränker den enskildes rättighet. Det kan t.ex. handla om att staten ser till att det finns lagstiftning eller på annat sätt ser till att det finns skydd mot överträdelser av rättigheten.38 Även en under- låtenhet från statens sida kan innebära en kränkning av EKMR. Subsidiaritetsprincipen innebär dock att inte ska sätta sig i den nationella domstolens ställe eller betygssätta den svenska lagstiftningen.39 Rättigheten kan alltså inte vara teoretisk eller illu- sorisk. Det finns därför en positiv skyldighet för staten att anordna skolväsendet på ett sätt som gör att rättigheten faktiskt respekteras. Staten har dock en rätt att avgöra hur rätten att få respekt för religiös eller filosofisk övertygelse ska tillgodoses inom skolväsendet. 35Osmanoğlu och Kocabaş mot , p. 92; Lautsi m.fl. mot , p. 36Lautsi m.fl. mot , p. 61; Belgiska språkmålet, B. Interpretation adopted by the Court, p. 37Lautsi m.fl. mot , p. 38Danelius H., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, (5 uppl), juridik, 2015, s. 365; , Skyddet för privatlivet och statens positiva förpliktelser, ERT tidskrift, häfte 3, 2014, s. 629 ff. mot (ansökan nr 5786/08), (första kammaren) p. Se vidare Fura E. och ., Om integritetsskyddet i svensk lagstiftning – några reflektioner kring målet E.S. mot , ERT 2013 s. 172 ff. Frågan avgjordes slutligt i Europa- domstolens stora kammare, mot , (ansökan nr 5786/08), . Analys av regeringsformen och internationella åtaganden 10.9Nuvarande lagstiftning överensstämmer med internationella åtaganden om respekt för religiös övertygelse Utredningens bedömning: uppfyller de internatio- nella åtaganden som bl.a. innebär att föräldrarnas religiösa eller filosofiska övertygelse ska respekteras inom skolväsendet. hade tidigare en reservation mot EKMR TP1 artikel 2. Denna reservation innebar, som tidigare nämnts (avsnitt 4.5.1), att föräldrar inte kunde medges befrielse för sina barn från den allmänna under- visningen med hänvisning till filosofisk övertygelse. Den innebar också att befrielse från kristendomsundervisning endast kunde ges för elever med annan trosbekännelse än svenska kyrkans.40 beslutade att återkalla reservationen i samband med att EKMR införlivades som lag 1995. I propositionen inkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor (prop. 1993/94:117) framgår bl.a. följande. Fri- och rättighetskom- mittén (Ju 1992:01) föreslog i sitt betänkande Fri- och rättighets- frågor (SOU 1993:40) att den svenska reservationen skulle återkallas med hänvisning till bl.a. att undervisningen skulle ske på ett objek- tivt sätt samt att det fanns möjlighet att genomföra skolplikten genom fristående skolor eller hemundervisning.41 I remissvar över betänkandet anförde bland annat att det finns frågor där skolan inte ska förhålla sig objektiv och neutral, t.ex. arbetet med grundläggande demokratiska värderingar. Ärkebiskopen, kristna råd och frikyrkoråd hänvisade i sitt remissvar till barn- konventionens artiklar 28–30 och framförde bl.a. följande. 40Reservationen löd: Alltså hava vi detta tilläggsprotokoll med alla dess artiklar, punkter och klausuler velat ratificera, gilla och antaga, dock – med hänsyn till bestämmelserna i förnyade stadgan för rikets allmänna läroverk och motsvarande föreskrifter för andra undervisningsanstalter med förbehåll mot protokollets artikel 2 av innebörd, att icke kan medgiva föräldrar rätt att under hänvisning till sin filosofiska övertygelse för sina barn erhålla befrielse från skyldigheten att deltaga i delar av de allmänna skolornas undervisning, samt att befrielse från skyldigheten att deltaga i samma skolors kristendomsundervisning endast kan medgivas för barn med annan trosbekännelse än , för vilka tillfreds- ställande religionsundervisning är anordnad. 1993/94:117 s. 42 f. Analys av regeringsformen och internationella åtaganden [D]en obligatoriska skolans uppgift, vare sig den utförs inom en kom- munal ram eller i en fristående skola, bör vara att ge en god grund för den egna livsåskådningen och utveckla respekt för att olika religioner och livsåskådningar finns sida vid sida och har rätt till ömsesidig respekt. Vi ser det som angeläget att denna för demokratin och religionsfriheten viktiga tradition kan bevaras som alternativ till särlösningar som riskerar att öka segregeringen och reducera förutsättningarna för tvärkulturell och tvärreligiös förståelse i det svenska samhället.42 Regeringen konstaterade i nämnda proposition att respekt för olika religioner och livsåskådningar hör till samhällets grundläggande demo- kratiska värderingar. Regeringen ansåg att det fanns två synsätt som stod emot varandra. Det ena synsättet var bestämmelserna i arti- kel 2 som utgår från föräldrarnas ansvar. Det andra synsättet var betonande av rätten för barn till utbildning som utvecklar respekt för de demokratiska värderingarna. Regeringen ansåg dock att de båda synsätten inte behövde stå emot varandra och hänvisade till målet B.N och S.N. mot Sverige43 där dåvarande Europa- kommissionen bl.a. fann att vårdnadshavare inte kan vägra sina barn rätt till utbildning med hänvisning till TP1 artikel 2. Regeringen ansåg att barnets rätt till utbildning måste få en avgörande betydelse och att vårdnadshavares rättigheter måste ses i det ljuset. Regeringen ansåg därför att det fanns skäl för att tro att ett återkallande av reser- vationen inte skulle medföra att det skulle ges utrymme för sådana särlösningar som Ärkebiskopen m.fl. remissinstanser hade framfört. Efter de ändringar som skett i skollagstiftningen finns det inte möjlighet att fullgöra skolplikten genom hemundervisning i samma utsträckning som det fanns när tog bort reserva- tionen 1995. I samband med införandet av den nu gällande skollagen 2010 begränsades möjligheten att ge befrielse från obligatoriska in- slag i undervisningen av religiösa skäl. begränsades även möjligheten att fullgöra skolplikten på annat sätt än inom skolväsen- det. I förarbetena angavs följande. Av gällande skolförfattningar framgår tydligt att undervisningen i sko- lan ska vara allsidig och saklig och därigenom utformas så att alla elever kan delta, oberoende av vilken religiös eller filosofisk uppfattning som elevens eller elevens vårdnadshavare har. Mot denna bakgrund är det regeringens uppfattning att det inte finns något behov av en be- 1993/94:117 s. 43. Sammanställning av remissvar över betänkandet SOU 1993:40. mot (ansökan 17678/91), . Analys av regeringsformen och internationella åtaganden stämmelse i skollagen som ger utrymme för hemundervisning på grund av religiös eller filosofisk uppfattning hos familjen.44 Skollagen har också ändrats så att det får förekomma konfessionella inslag i utbildningen vid fristående skolor, men inte i undervisningen. Grunden i skollagstiftningen är dock fortfarande att undervis- ningen och utbildningen ska utformas på ett sådant objektivt, all- sidigt och sakligt sätt att alla elever kan delta oberoende av elevens eller elevens vårdnadshavares religiösa övertygelse.45 Det finns också möjlighet att välja skolor med konfessionell inriktning. Mot denna bakgrund finner utredningen sammantaget att uppfyller sina internationella åtaganden. 2009/10:165 s. 523. 45HFD 2013 ref. 49. 11 Förslag på definitioner Vi ska enligt våra direktiv föreslå dels ett förtydligande av gränsdrag- ningen mellan utbildning och undervisning, dels en definition av kon- fessionell respektive icke-konfessionell inriktning. Detta kapitel inne- håller våra förslag på förtydligande och nya definitioner, samt anslut- ande förslag som har bäring på definitionerna. I våra direktiv anges följande: Svensk skola har utmaningar när det gäller att dra gränser utifrån nu- varande bestämmelser, t.ex. när det gäller vad som kan anses vara kon- fessionella inslag och vad som är utbildning respektive undervisning. Det är inte närmare reglerat hur t.ex. kravet på att det ska vara frivilligt för barn och elever att delta i konfessionella inslag i utbildningen ska hanteras av huvudmännen. Begreppen ”icke-konfessionell” och ”kon- fessionell inriktning” är heller inte definierade i skollagen. Vidare kan gränsdragningen mellan undervisning och utbildning ibland vara svår att göra, särskilt när det gäller förskolan, där undervisningsbegreppet om- fattar ett brett pedagogiskt perspektiv där omsorg, utveckling och lär- ande bildar en helhet. Det kan därför vara svårt för den ansvariga till- synsmyndigheten, respektive kommunerna, att i tillsynen kontrollera att skollagens regler följs. Dessa omständigheter får inte innebära att barns och elevers rätt till en utbildning som lever upp till författningarnas krav riskerar att åsidosättas. Innan vi kommer in på våra förslag finns det anledning att uppmärk- samma hur utredningen resonerat när det gäller frågor om religion och konfession, vilket får betydelse för de av våra definitioner som rör konfession. Dessa återfinns i avsnitt 11.4. Vi noterar inledningsvis att det i svensk rätt inte finns någon definition av vad som avses med religion.1 Viss ledning kan hämtas från 2 § lagen (1998:1593) om trossamfund som med trossamfund avser en gemenskap för religiös verksamhet, i vilken det ingår att anordna gudstjänst. Mot denna bakgrund uppfattar vi religion som ett mångdimensionellt fenomen som kan omfatta en rad olika per- spektiv. Dessa perspektiv kan överlappa varandra och har olika tyngd för olika personer. De kan även relateras till utformningen av det svenska skolväsendet. Det svenska skolväsendet har en långvarig skolplikt och en samlad skoldag, där t.ex. skolmåltider och raster ingår i utbildningen. Det innebär att skolväsendet måste hantera frågor som t.ex. bordsbön och religiöst motiverad kost på ett sätt som inte är aktuellt i länder där elever inte äter lunch i skolan. En annan aspekt är att har en allsidig och pluralistisk undervisning i religions- kunskap som syftar till att ge kunskap om alla religioner, i stället för att eleverna enbart undervisas i den religion de själva tillhör (för en internationell jämförelse, se kapitel 9). En annan utgångspunkt är att det svenska skolväsendet har ut- formats i och har en nära koppling till den protestantiska traditionen (se t.ex. läroplanen för samt för förskoleklassen och fritidshemmet, Lgr11).2 Det kan ha sin förklaring i att har haft en statskyrka och att en majoritet av den svenska befolkningen är medlemmar i (SOU 2018:18 s. 91). Denna tradi- tion återspeglas enligt utredningens mening i förståelsen av religiösa inslag som förkunnelse och bekännelse. Det finns dock barn, elever och vårdnadshavare som inte omfattas av den protestantiska tradi- tionen, kanske för att man valt ett sekulärt förhållningssätt eller för att man bekänner sig till andra religiösa inriktningar än den prote- stantiska. (EKMR), och internationella åtaganden omfattar ett diskrimineringsskydd och en rätt för barn i etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett urfolk att ha ett eget kulturliv. Inslag i skol- väsendet som av majoriteten kan upplevas som t.ex. ett icke-religiöst adventsfirande kan av någon som tillhör en minoritet upplevas som religiösa. Motsatsvis kan högtider som medlemmar i en minoritet 1Se även regeringens proposition Ett starkare skydd mot diskriminering, prop. 2007/08:95 s. 121 f. 2Förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för samt för förskoleklassen och fritidshemmet. Se även ., Swedish Religion Education: Objective but Marinated in Lutheran Protestantism?. Temenos – , 49(2), 2014, s. 165 ff. betraktar som traditionella av en utomstående tillskrivas religiös be- tydelse. Till detta kommer barnrättsperspektivet som avser att skydda såväl positiv som negativ religionsfrihet liksom barns rätt till utbild- ning. 11.3Gränsdragningen mellan utbildning och undervisning ska förtydligas I detta avsnitt redovisas utredningens förslag när det gäller förtyd- ligande av gränsdragningen mellan begreppen utbildning och under- visning. Vi redogör inledningsvis för hur begreppen införts i skolför- fattningarna och går sedan över till våra förslag på hur de nuvarande definitionerna ska förtydligas för att ytterligare klargöra skillnaden mellan utbildning och undervisning. En utgångspunkt för våra förslag i denna del är att det, enligt vad viinhämtat, främst är när det gäller konfessionella inslag som gräns- dragningen mellan utbildning och undervisning vållat bekymmer inom skolväsendet. Detta är som vi ser det en följd av att gällande bestämmelser i skollagen (2010:800) klarlägger att konfessionella inslag endast får förekomma inom utbildning, inte i undervisning (1 kap. 7 § skollagen) som det saknas en definition av kon- fessionella inslag. Avsaknaden av en sådan definition gör att det finns en osäkerhet kring vad som får förekomma inom undervisning respektive utbildning. Så är inte minst fallet inom förskolan, där det ofta kan vara svårt att tydligt separera undervisning från utbildning. Eftersom vi i detta kapitel också lämnar förslag på en definition av konfessionella inslag, och därmed förtydligar vad som kan förekomma inom utbildning men inte inom undervisning, är det vår förhoppning att gränsdragningsproblematiken mellan utbildning och undervisning kommer att minska i betydelse. 11.3.1Utbildning och undervisning – centrala begrepp i skolförfattningarna gällande definitioner av undervisning och utbildning finns i 1 kap. 3 § skollagen. Enligt paragrafen avses i skollagen med undervisning sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskol- lärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och ut- vecklande av kunskaper och värden. Med utbildning avses i skollagen den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. Definitionen av utbildning förtydligar alltså att undervisning är ett av flera moment som faller in under samlingsbegreppet utbild- ning. Definitionerna av utbildning och undervisning infördes genom skollag (2010:800) och saknar motsvarighet skol- lag (1985:1100). Av förarbetena till skollag (prop. 2009/10:165 s. 217 f.) framgår att regeringen ansåg det angeläget att begreppet undervis- ning definieras på ett sådant sätt att alla skolformer kan omfattas. Begreppet skulle därför ges en definition som var anpassad för såväl förskola och fritidshem som skola och vuxenutbildning. Eftersom undervisning då var ett nytt begrepp i förskolan och fritidshemmet ansågs det viktigt att klargöra att undervisningsbegreppet ska ges en vid tolkning i dessa verksamheter. Det konstaterades att i förskolan bildar omsorg, utveckling och lärande en helhet i undervisningen. Det är förskollärares och annan personals uppgift att följa, stimulera och utmana barnens utveckling och lärande. Motsvarande resone- mang är även relevant för den pedagogik som används i fritidshemmet. Av förarbetena framgår också att begreppet utbildning är en över- gripande term som beskriver all den verksamhet som omfattas av de övergripande målen i skolförfattningarna. Utbildning är därmed ett vidare begrepp än undervisning och kan även omfatta annan verk- samhet än undervisning i den inre och yttre miljön, t.ex. på skolgården och i matsalen eller i skolbiblioteket. Utbildning kan dessutom omfatta annan verksamhet som äger rum t.ex. vid skolresor eller andra utflykter. Vidare angavs att i utbildning omfattas också de frivilliga konfessionella inslag i verksamheten som fristående förskolor och skolor med enskild huvudman kan ha. 11.3.2Begreppen utbildning och undervisning bör behållas i skolförfattningarna Utredningens bedömning: Begreppen utbildning och undervis- ning är väletablerade inom skolväsendet och bör behållas i skol- författningarna. Definitionerna av begreppen bör dock justeras så skillnaden dem emellan blir tydligare. Utredningens förslag: Definitionerna av utbildning och under- visning ska även i fortsättningen vara placerade i 1 kap. 3 § skol- lagen (2010:800). Det finns enligt vår mening ett stort värde i att det också fortsätt- ningsvis inom skolväsendet finns två centrala begrepp som beskriver verksamhetens innehåll. Dessa begrepp är undervisning och utbildning. Undervisning betecknar skolväsendets centrala uppgift att underlätta och möjliggöra för barn och elever att utveckla kun- skaper och förmågor. Utbildning utgör ett samlingsbegrepp för skol- väsendets verksamhet enligt skollagen vari undervisning är en bestånds- del. Det förekommer dock viss begreppsförvirring och svårigheter i att skilja de båda företeelserna åt, vilket inte minst framkommit vid möten med utredningens referensgrupp och vid våra skolbesök. Oklarheten mellan vad som är utbildning och undervisning är särskilt stor i för- skolan. Något bör alltså göras för att minska dessa svårigheter och tydliggöra vad som är skillnaden mellan begreppen. Vi har under vårt arbete övervägt om ett utbyte av något av, eller båda, orden utbildning respektive undervisning skulle underlätta åt- skillnaden mellan de olika företeelserna. Exempelvis skulle ordet undervisning kunna ersättas med lärande eller ordet utbildning er- sättas med utbildningsverksamhet. En sådan justering skulle möj- ligen minska sammanblandningen mellan begreppen och göra det lättare att särskilja dem. kan det ifrågasättas om ordet lär- ande verkligen är synonymt med undervisning, eftersom lärande kan ske i många olika sammanhang, medvetet eller omedvetet, aktivt eller passivt osv. Utbildning och undervisning är dock etablerade begrepp såväl inom som utom skolväsendet. Begreppen har också fått defini- tioner genom skollag, och det är utredningens bedömning att det skulle krävas omfattande arbete för att implementera even- tuella nya begrepp. Det finns också en risk för att de etablerade be- greppen skulle leva kvar inom verksamheterna, varför ett utbyte riskerar att motverka sitt syfte. Enligt vår mening är det att föredra att begreppen utbildning och undervisning behålls men att definitio- nerna av begreppen i skollagen förtydligas så att åtskillnaden dem emellan tydliggörs. Ytterligare en fråga i sammanhanget är om definitionerna av ut- bildning och undervisning även i fortsättningen ska vara placerade i anslutning till definitionerna av övriga centrala begrepp i 1 kap. 3 § skollagen, eller om de bör placeras för sig i en ny paragraf i skollagens första kapitel. En ny paragraf skulle möjligen lyfta fram definitio- nernas centrala betydelse i skollagen och möjliggöra något utförligare skrivningar än vad som är fallet i en uppräkning som den i 1 kap. 3 § skollagen. Vi anser dock att det finns ett värde i att be- hålla den nuvarande ordningen där definitionerna hålls samlade på ett ställe.