sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — Detta, i kombi- nation med att staten inom ett monopolsystem ansågs kunna ta andra hänsyn än rent kommersiella och exempelvis styra utbudet, låg till grund för beslutet att behålla det statliga monopolet för spel på värdeautomater (SOU 2017:30 s. 416 och prop. 2017/18:220 s. 112). Regeringen angav även att ensamrätten grundar sig i regeringens strategi för att uppnå bl.a. konsumentskyddets syften och att den ska förenas med en ägaranvisning för att uppnå de samhällspolitiska målen om bl.a. ansvarsfullt spelande (prop. 2017/18:220 s. 270). Spelformen får därmed fortsatt bara tillhandahållas av ett statligt ägt bolag. I stället för regeringen är det dock efter omregleringen Spelinspektionen som prövar Svenska Spels ansökningar om licens för värdeautomatspel. Omregleringen medförde även att , i likhet med andra licensierade spelbolag, är skyldig att betala spelskatt om av nettospelsintäkterna. En redogörelse för gällande rätt finns i av- snitt 10.3. Spelandet på Vegas-automater har minskat kraftigt . Detta sammanfaller med den kraftiga ökningen 1998/99:80, s. 49. av onlinebaserade spel. har omsättningen på Vegas (efter avdragna vinster) minskat med . Antalet platser som automaterna är placerade på har minskat och det totala antalet Vegas- automater har minskat . Antalet spelare på Vegas- automater har minskat med . har dock angett att man 2019 sett ett trendbrott med ett något ökande antal kunder, vilket bolaget bedömer beror på införandet av nya typer av värdeautomater med BankID-inloggning och ett nytt spelsystem med bland annat nya spel. Det minskande spelandet på värdeautomater har medfört att restaurangernas och bingohallarnas intäkter från sådant spel har minskat. har restaurangernas intäkter från värdeautomatspel minskat med och bingohallarnas intäkter minskat . Utöver det minskade spelandet har framför allt bingohallarnas intäkter från spel på värdeautomater påverkats negativt av att efter omregleringen betalar spelskatt vilket medfört att Svenska Spels avtal med bingohallarna har omförhandlats på så sätt att bingohallarnas andel av intäkterna har minskat jämfört med tidigare avtal. Svenska Spels tillhandahållande av värdeautomatspel har ansetts hämma spelande på illegala spelautomater (SOU 2017:30 s. 30). Antalet tips till Spelinspektionen om illegala spelautomater har minskat drastiskt , från 55 stycken 2016 och 29 stycken 2017 till 10 stycken 2018. saknas uppgifter om antalet tips, men enligt Spelinspektionen fortsätter antalet tips att minska. Minskningen av tips om illegala spelautomater kan vara en indikation på att antalet illegala spelautomater på marknaden har minskat. Om en sådan minskning har skett beror det sannolikt på en rad olika omständigheter. En förklaring är sannolikt den ökade tillgängligheten till onlinespel. Vidare har Spelinspektionen fram till omregleringen bedrivit ett aktivt arbete mot illegala spelautomater och det har kommit flera fällande domar för innehav av sådana spelautomater. Uppgifter från Spelinspektionen till utred- ningen gör gällande att en av de två dominerande aktörerna på den illegala automatspelsmarknaden i stort sett har försvunnit i samband med införandet av spellagen. Den aktör som återstår, som tidigare mest ställde ut spelautomater i föreningslokaler och svartklubbar, uppges ha blivit lite synligare men inte helt ersatt den aktör som Detta kan, menar myndigheten, tyda på en minskning av antalet illegala spelautomater på marknaden. Någon omfattande kartläggning av illegala spelautomater har dock inte gjorts och har påpekat att det kan finns ett mörkertal. Värdeautomatspel anses vid sidan av kasinospel höra till de spel- former som från spelberoendesynpunkt är bland de mest riskfyllda. Skälet till det är att dessa automater har en inneboende hög bero- endepotential (snabbhet, relativt hög tillgänglighet, repetitivt spel- ande med möjlighet till ny insats i nära anslutning till den före- gående). För att minska skadeverkningarna har möjligheterna att tillhandahålla spel på värdeautomater på olika sätt begränsats. En sådan begränsning är att endast ett statligt ägt bolag får tillhandahålla spelen. Vidare gäller särskilda begränsningar av antalet automater som får ställas ut samt vilka insatser och vinster som får förekomma (se nedan under avsnitt 6.3, . I takt med att onlinespelen har ökat och spelandet på värde- automater har minskat, har också antalet rapporterade fall av spel- problem kopplat till värdeautomater minskat. Av dem som kontaktat Stödlinjen har andelen som angett Vegas som primär problemspel- form minskat 2012 till 2018 från till 3 procent.6 hade dock andelen ökat till 9 procent.7 har vidtagit åtgärder för att stärka skyddet för spelaren. införde obligatorisk registrering av allt spel hos bolaget – oavsett om spelet läggs online, i butik eller på värdeautomater (med undantag för köp av fysiska lotter i butik och spel hos Casino Cosmopol). Genom registrering av spel i alla försäljningskanaler ges kunden möjlighet att se och kontroll- era sitt spelande. rapporterar att bolaget haft knappt 331 500 individanpassade kontakter8 med spelare som spelat på Vegas i syfte att skapa reflektion och ett sunt spelbeteende, varav drygt 2 100 utgjordes av omsorgskontakter 6Stödlinjens årsrapport , s. 27. 7Stödlinjens årsrapport , s. 15. Det bör noteras att antalet individer som ingår i underlaget till rapporterna för både 2018 och 2019 var förhållandevis litet, 253 personer 2018 och 146 personer 2019. 8Antingen automatiska via exempelvis pop-up-meddelanden på spelskärmen eller personlig kontakt via brev eller telefon. via telefon eller brev. Av de spelare som mottog en omsorgskontakt via telefon minskade sitt spelande med sammanlagt . har bytt ut samtliga Vegas-automater till nya automater som möjliggör för andra former av spelansvarsåtgärder. De nya automaterna ger bland annat spelaren möjlighet att ta del av en bild av hur riskfyllt hen spelar samt tips om vad spelaren kan göra för att minska riskerna för att få spelproblem. Vid varje ny inloggning ser spelaren också hur denne har spelat och pengar . Med de nya åtgärderna som delvis bygger på nya krav i lagstiftningen och ägaranvisning, och som vidare bland annat inkluderar direktlänkar till självtest, satta gränser och möjligheten till självavstängning, information vid inloggning om spenderade pengar de senaste 12 må- naderna, varierade spelansvarsmeddelanden vid olika intervaller samt omsorgssamtal till spelare som uppvisar riskbeteenden, har uppgett för utredningen att de bedömer att det spelansvar som finns i anslutning till spel på värdeautomater är världsledande.9 har uppgett för utredningen att bolaget hade drygt 100 000 kunder som spelade på värdeautomater . Trots den kraftiga nedgången i omsättning , har noterat ett trendbrott 2019 gällande antalet spelare, som i stället har ökat. Detta pekar enligt på att utvecklingen nu går mot att fler spelar för mindre pengar och att de nya Vegas-automaterna och spelansvarsåtgärderna därmed gett önskad effekt. är det obligatoriskt för spelarna att ange förlustgräns per dag, vecka och månad vid spel på värdeautomater. Enligt var den vanligaste veckogränsen som angavs , följt av och . Av de spelare som slog i en gräns slog den största andelen i dagsgränsen. I 5 kap. spellagen regleras spel som är förbehållna staten. 1 § spellagen får licens för statligt spel ges för att tillhandahålla spel på värdeautomater. Av 5 kap. 2 § spellagen framgår att licens endast får ges till ett direkt eller indirekt helägt statligt aktiebolag, samt att den som har licens enligt 5 kap. 1 § inte får ha licens enligt 6–10 kap. spellagen. Med värdeautomat avses enligt 2 kap. 3 § 21 spellagen en automat som betalar ut vinst bara i form av överföring till spelkonto eller motsvarande, värdebevis, spel- polletter eller liknande och där sannolikheten att vinna beror på slumpen. Licens att tillhandahålla spel på en värdeautomat på andra platser än på ett kasino (Vegas) får enligt 5 kap. 7 § spellagen ges om: 1.Spelet tillhandahålls i samband med hotell- och restaurangverk- samhet, om det för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alko- hollagen (2010:1622) eller i samband med bingo, 2.högst fem värdeautomater placeras på varje spelplats, 3.värdeautomaten kan kontrolleras genom elektroniska kommu- nikationsmedel, 4.värdeautomaten förses med licenshavarens namn eller något annat kännetecken, 5.värdeautomaten inte används för något annat ändamål än vad den enligt ansökan är avsedd för, och 6.det råder god ordning på den plats där spelet ska bedrivas. När det gäller värdeautomater som är placerade i bingohallar får av- kastningen inte vara högre än avkastningen på det bingospel som bedrivs i bingohallen (5 kap. 8 § spellagen). I 14 kap. spellagen finns föreskrifter om spelansvar, såsom om- sorgsplikt (1 §), åldersgräns (2–3 §§), information (4 §) och utform- ning av spel (5 §). Vid spel på värdeautomater enligt 5 kap. 7–8 §§ spellagen ska en förlustgräns anges (7 §). Vidare följer av 14 kap. 9 § spellagen att en licenshavare endast vid det första tillfället då en spelare spelar på något av licenshavarens spel får erbjuda eller lämna bonus. Restaurangen/bingohallen (spelplatsen) där värdeautomaterna är utplacerade är inte part i förhållande till Spelinspektionen. Det är som ansöker om licens för att tillhandahålla spel på värdeautomater. Restauranger och bingohallar där värdeautomatspel tillhandahålls kan dock utgöra sådana spelombud som enligt 11 kap. 2 § spellagen ska registreras hos Spelinspektionen. Spelombud defi- nieras i 2 kap. 3 § 16 spellagen som den som åt en licenshavare säljer spel, tar emot insatser eller förmedlar vinster. Det är som anmäler till Spelinspektionen vilka ombud bolaget vill använda och inger handlingar som visar att dessa är lämpliga. Lämpliga ombud ska sedan registreras hos tillsynsmyndigheten. Antalet värdeautomater i på andra platser än ett kasino får enligt 3 kap. 7 § spelförordningen uppgå till högst 7 500 varav högst 500 får placeras på platser där det tillhandahålls bingo. Vidare föreskrivs i 3 kap. 8 § spelförordningen att värdet av en insats på ett spel på en värdeautomat på andra platser än på ett kasino får uppgå till högst 1/7 000 prisbasbelopp (). Värdet av en vinst från ett sådant spel får uppgå till högst 100 gånger värdet av insatsen i spelet. ska värdet av vinsterna från spel på värdeautomaterna på andra platser än ett kasino motsvara av värdet av insatserna i sådant spel , enligt 3 kap. 9 § spelförordningen. Med avkastning på spel enligt 5 kap. 8 § spellagen avses enligt 3 kap. 10 § spelförordningen den ersättning som tillfaller den som tillhandahåller bingospelet enligt överenskommelse med den som tillhandahåller värdeautomatspelet. Innan en ansökning om licens att tillhandahålla spel på värdeautomater på andra platser än på ett kasino beviljas ska, enligt 3 kap. 11 § spelförordningen, den kommun där spelet ska tillhanda- hållas ges tillfälle att yttra sig över ansökan. Enligt 11 kap. 4 § spelförordningen ska vid spel på värdeautoma- ter på andra platser än på ett kasino en spelare ange om inloggning- stiden ska begränsas. Om spelaren väljer att begränsa sin inlogg- ningstid ska spelaren även ange hur lång ska vara. Tillfällig förordning om spelansvarsåtgärder infördes en förordning om tillfälliga spelansvars- åtgärder med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19. Syftet med förordningen var att stärka skyddet för spelarna och motverka förekomsten av problemspelande. De tillfälliga åtgärderna trädde i kraft och upphör att gälla vid utgången av 2020. I fråga om värdeautomater innehåller den tillfälliga förordningen föreskrifter om en på förhand bestämd förlustgräns, en övre gräns för inloggningstid samt begränsningar av värdet av en bonus. Förlustgränsen regleras i 4 § tillfälliga förordningen och stadgar att förlustgränsen enligt 14 kap. 7 § spellagen får uppgå till högst . Begränsningar i inloggningstiden framgår av 5 § tillfälliga förord- ningen. Vid värdeautomatspel på andra platser än på ett kasino ska spelaren ange en övre gräns för sin inloggningstid per dag, vecka och månad. Om en spelare väljer att förkorta en inloggningstid som har begränsats ska ändringen börja gälla . Om spelaren däremot väljer att förlänga inloggningstiden ska ändringen börja gälla vid nästa månadsskifte, dock tidigast . Licenshavaren ska enligt 6 § tillfälliga förordningen säkerställa att angivna gränser i 4–5 §§ samma förordning inte kan överskridas. Slutligen stadgas om bonuserbjudanden i 7 § tillfälliga förord- ningen att värdet av en bonus enligt 14 kap. 9 § spellagen hos en li- censhavare som tillhandahåller spel på värdeautomater på andra platser än på ett kasino enligt 5 kap. 1 § spellagen, får uppgå till högst 100 kronor.10 I Lotteriinspektionens föreskrifter och allmänna råd om spel på kasino och värdeautomatspel (LIFS 2018:9) finns föreskrifter avseende vär- deautomater. Bland annat framgår av 3 kap. 1 § LIFS 2018:9 att en värdeautomat får vara placerad på en restaurang under förutsättning att omsättningen från serveringsutrymmet av restaurangverksam- heten uppgår till . Enligt 3 kap. 3 § LIFS 2018:9 får omsättningen av värdeautomatspelet på spelplatsen inte, efter utbetalda vinster på värdeautomatspelet, överstiga spelplatsens omsättning från serveringsutrymmet på restaurangen. Spel på värdea- utomater får tillhandahållas då spelplatsens serverings- 10Den skickades en remiss ut om förlängd giltighet av den tillfälliga regler- ingen (Fi2020/04385). I remissen föreslås att regleringen ska gälla till utgången av . tillstånd gäller, övriga tider ska värdeautomaten vara avstängd enligt 3 kap. 5 § LIFS 2018:9. Avseende värdeautomater som är placerad i en bingohall får spel endast tillhandahållas i samband med bingospelet samt före respektive efter de tider bingospelet pågår enligt 3 kap. 8 § LIFS 2018:9. Staten har, i egenskap av ägare, beslutat om särskilda ägaranvisningar för avseende de spelformer som är förbehållna staten, d.v.s. bland annat spel på värdeautomater.11 ska enligt ägaranvisningen för dessa spel iaktta särskild måttfullhet avseende marknadsföringen och, utöver vad som gäller enligt lagstiftningen avseende omsorgsplikt, följa utvecklingen av problem relaterade till överdrivet spelande och vidta åtgärder för att motverka dessa. Avse- ende värdeautomater anges att genom uppsökande verksamhet ska söka personlig kontakt och därtill kopplade effekt- mätningar med alla kunder med en genomsnittlig förlust om eller mer under en månad samt kunder i åldersgruppen 18– med en genomsnittlig förlust om eller mer under en månad, och som inte har stängt av sig från spel hos . Bolaget ska sträva efter att genomföra omsorgssamtal per telefon med samtliga kunder inom urvalsgruppen, varvid fokus ska ligga på kunder i åldern 18–. De kunder som inte nås via telefon ska sökas skriftligen. Utfallet ska redovisas i bolagets årsredovisning. Uppföljning av utfallet ska ske vid regelbundna ägardialoger mellan företrädare för ägaren och bolaget där utfallet gentemot målen diskuteras, liksom eventuella åtgärder som planeras för att nå målen. I de fall ett bolag inte når målen kan ägaren begära en plan från bolaget på åtgärder att vidta. 11Ägaranvisning för AB , antagna vid bolagsstämma . beslutade att ge Norsk Tipping ensamrätt att till- handahålla spel på värdeautomater i . Bakgrunden till beslutet var den oroande ökningen av personer med spelproblem relaterade till värdeautomater och de privata tillhandahållarnas ovilja att gå med på skärpta regler. var spelautomater det största spelet i och stod för av den reglerade spelmarknaden. Med en nettoomsättning på var värde- automatmarknaden lika stor som alla Norsk Tippings och Norsk Rikstotos spel tillsammans. Juridiska förtydliganden om värdeauto- matreformen tog tid, och det var först som i beslutade att Norsk Tipping kunde ha ensamrätt att till- handahålla spel på värdeautomater. Andra värdeautomater förbjöds . därefter godkändes reglerna för Norsk Tippings värdeautomatspel ”Multix” och de första värdeauto- materna utplacerades . gjordes en motsvarande ändring för värdeautomater i bingohallar, så kallade ”Belago”.12 som Norsk Tipping fick ensamrätt att erbjuda spel på värdeautomater fastställdes en tillfällig reglering på grundval av lagen om spel, som gav ideella och humanitära organisationer ersättning för förlusten av värdeautomatsintäkter. Systemet utgjorde grunden för ett fast subventionsprogram som infördes där det i författ- ning föreskrevs att av Norsk Tippings vinster skulle för- delas till ideella och humanitära organisationer.13 var 2 367 Multix-automater och 1 629 Belago-automater utplacerade i . Multix finns i kiosker, bensinstationer, pubar, barer och kaféer över hela landet, medan Belago finns i bingohallar. Både Multix och Belago har maximala beloppsgränser (per dag och ) för förluster. Dessutom måste alla spelare logga in på sitt unika spelarkonto och alla vinster går direkt in på kontot.14 För Belago är den högsta möjliga gränsen för förluster per dag och per 12Uppgifter till utredningen från norska . 13Lov om pengespill m.v. (pengespilloven). 14Omfang av penge- og dataspillproblemer i , (), s. 15. månad.15 För Multix är den högsta möjliga gränsen för förluster per dag och per månad.16 gäller också, enligt beslut från regeringen, att högsta förlustgräns för en spelares sammanlagda spel hos Norsk Tipping får vara . En undersökning som presenterades visade bland annat att av de som spelar på Belago definieras som måttliga riskspelare eller problemspelare. För Multix är andelen 34,5 procent.17 nämndes i 7–av samtalen till hjälplinjen (Multix och Belago ).18 I är spel på värdeautomater inte förbehållet staten utan får tillhandahållas av alla aktörer som uppfyller föreskrivna krav för licens. Värdeautomatspel får tillhandahållas i spelhallar och på restau- ranger med alkoholtillstånd.19 Insatsen per spel får inte överstiga 1 dansk krona och vinsten i ett spel får inte överstiga 600 danska kronor.20 uppgick nettoomsättningen för spel på värdeautomater i till , vilket motsvarar 14 pro- cent av den totala danska spelmarknaden. Det var 81 miljoner mindre än 2017, vilket motsvarar en minskning . Värdeautomatspel i spelhallar stod för 1 087 miljoner av omsätt- ningen medan restauranger stod för resterande 320 miljoner. har den totala årliga nettoomsättningen sjunkit med 141 miljo- ner danska kronor. fanns omkring 24 700 värdeautomater i , fördelade på 2 659 spelplatser varav 1 449 var spelhallar och 1 510 restauranger. Totalt fanns 323 licenshavare för spel på vär- deautomater. Både antalet värdeautomater, spelplatser och licens- havare har minskat sedan 2015.21 15www.norsk-tipping.no/belago/spilleregler. 16www.norsk-tipping.no/multix/spilleregler. 17Omfang av penge- og dataspillproblemer i , (), s. 58. 18Uppgifter till utredningen från norska . 19Artikel 18 lov om spil. 204 kap. 9 och 10 §§ bekendtgørelse om gevinstgivende spilleautomater. 21Spillemyndigheden årsberetning 2018, s. 62 och 63. I får endast det statligt ägda bolaget tillhanda- hålla spel på värdeautomater. Sådant spel tillhandahålls dels i butiker, kiosker, restauranger m.fl. (så kallade utplacerade automater), dels på kasinon och i spelsalar. Spelreglerna för automaterna beror på var de är placerade och skiljer sig således mellan utplacerade värdeauto- mater och värdeautomater vid kasino och i spelsalar. För utplacerade värdeautomater tillämpas till exempel striktare regler avseende insatser och vinster. Eftersom ännu inte infört obligatorisk identifiering vid spel på värdeautomater, saknas detaljerad information för spelandets utveckling. Generellt sett har dock spelandet på värdeautomater minskat , och man bedömer även att det kommer att minska ytterligare i och med att den obligatoriska identifieringen för utplacerade värdeautomater träder 2022.22 Det maximala antalet värdeautomater som får finnas i regleras genom statsrådets förordning om anordnande av Veikkaus Ab:s penningspel. Avseende utplacerade automater får sammanlagt högst 18 600 värdeautomater utplaceras. För särskilda spelsalar är gränsen 3 900 värdeautomater. Insättningar och vinster regleras genom för- ordning om spelregler för Veikkaus Ab:s penningspel 1045/2020. Den högsta insatsen i spelsalar och i andra offentliga utrymmen, där åldersgränsen för inträde är , är . Den sammanlagda storleken på insatser som kan satsas under en spelrunda i dessa ut- rymmen är . I propositionen som gällde obligatorisk identifiering, angavs att värdeautomatspelandet var den mest betydande spelfor- men när det kommer till spelproblem.23 Statistik visar dock att värdeautomatspel på andra platser än på kasino kommer först på sjätte plats när det gäller andelen risk- eller problemspelare per spel- form. Spelformer med störst andel risk- och problemspelare 2019 var fysiska kasinon, kasinospel online och poker online.24 Den vanligaste orsaken till spelproblem hos dem som vänt sig till Peluuris, den finska motsvarigheten till Stödlinjen, har varit värdeautomatspel, online eller fysiskt, med andra spel långt 22Uppgifter till utredningen från det finska inrikesministeriet . 24Gambling and problem gambling – Finnish Gambling 2019, Statistical report 9/2020, s. 11. efter i statistiken. var penningautomatspel antingen online eller vid spelplatser (online och fysiskt) det främsta problemet i av kontakterna. gick där- med automatspel online förbi de fysiska automaterna som främsta problemspelform.25 Utredningens förslag: Förlustgränsen vid spel på statliga vär- deautomater på andra platser än på ett kasino ska få uppgå till högst . Utredningens bedömning: Regeringen bör följa upp och ut- värdera effekterna av förlustgränsen för att kunna ta ställning till om gränsen bör sänkas. Spelinspektionen bör ges i uppdrag att utreda om licensgiv- ningen för spel på värdeautomater på andra platser än ett kasino samt landbaserat kommersiellt spel bör justeras för att minska den administrativa bördan. Vid sidan av onlinespel anses värdeautomatspel tillhöra de mest riskfyllda spelformerna på spelmarknaden. Enligt direktiven ska utredningen analysera hur det vikande intresset för spel på lagliga värdeautomater påverkar utbudet och skadeverkningarna av spel på värdeautomater samt hur den utvecklingen förändrar förutsättning- arna och formerna för att tillhandahålla sådant spel. Det korta svaret på den frågan är att spel på värdautomater sjunker utan att rapporter inkommer om att illegala automater ökar. Utifrån statistik från Stödlinjen kan konstateras att värdeautomatspel utgör en allt mindre andel av problembilden på spelmarknaden. är det fort- farande en riskfylld spelform för de omkring 100 000 svenskar26 som fortfarande spelar på värdeautomater. I ljuset av detta är det naturligt att staten ställer sig frågan huruvida sådant spel bör fortsatt vara tillåtet i samma form som . I debatten har röster hörts som 25Peluuri vuosiraportti 2019. 26Uppgift från avseende antalet Vegas-spelare 2019. vill förbjuda värdeautomatspel, särskilt från den sida som företräder spelberoende. Har då värdeautomaterna fortsatt en roll att spela på spelmark- naden? En fråga i det avseendet är om tillhandahållandet av sådant spel är nödvändigt för att stänga ute illegalt spel genom att kanalisera spelandet till lagliga alternativ. Även om förekomsten av illegala spelautomater, liksom lagligt automatspel, har minskat , finns uppenbarligen fortsatt en efterfrågan för sådant spel. Mot den bakgrunden går det enligt utredningen inte att utesluta att förekomsten av illegala automater på nytt skulle öka om lagliga alternativ skulle försvinna. Utredningen kan också konstatera att Svenska Spels spelansvarsåtgärder vid värdeautomatspel har stärkts , bland annat men inte bara till följd av skärpt regler- ing, vilket kan göra att skillnaderna i spelarskydd mellan lagligt vär- deautomatspel och spel på illegala spelautomater kan tänkas vara ännu större jämfört med tidigare.