sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen Betänkande av Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare att lämna förslag till en ny effektivare arbetslöshetsför- säkring för fler, grundad på inkomster. Syftet med utredningen var att analysera och föreslå ett mer ändamålsenligt regelverk med ökad förutsebarhet och minskad administration anpassad till nya förut- sättningar. Utredaren skulle analysera och föreslå hur fler skulle kunna kvalificera sig för och ansluta sig till arbetslöshetsförsäk- ringen. Arbetslöshetsförsäkringen roll som omställningsförsäkring skulle värnas. Utredaren skulle bl.a. analysera och lämna förslag till hur en arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster skulle kunna utformas, analysera vilka ändringar som behövde göras inom arbets- löshetsförsäkringen och lämna förslag till en ny lag och förordning om arbetslöshetsförsäkring samt analysera och lämna förslag till hur villkoren i arbetslöshetsförsäkringen kunde utformas så att fler kvali- ficerar sig för arbetslöshetsersättning. En utgångspunkt för förslagen var att de inte får leda till lägre sökintensitet, ökad risk för begränsat arbetsutbud eller negativa effekter på arbetslöshetsperiodens längd. Förslagen skulle vara budgetneutrala. Utredningen skulle redovisas . förordnades som särskild utredare. förordnades utredaren , som huvudsekreterare. , Arbets- marknadsdepartementet, förordnades som utred- ningssekreterare. förordnades utredaren , som utredningssekreterare. Utredaren för- ordnades slutligen som utredningssekreterare . entledigades och som utredningssekreterare i utredningen. beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv för utredningen. Utredarens uppgift skulle utvidgas och förlängas. Utre- daren gavs i uppdrag att särskilt analysera och föreslå hur arbetslös- hetsersättningen kan trappas ned tydligt i takt med arbetslöshetens längd. De förslag som utredaren lämnar och som hade att göra med dessa tilläggsdirektiv och med att försäkringen ska grundas på in- komster respektive öppnas för fler, skulle kunna genomföras obero- ende av om utredningens förslag i övriga delar genomförts. Utredarens förslag skulle sammantaget vara budgetneutrala. Utredningen skulle redovisas i sin helhet . beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv. Utredningen skulle nu redovisas i sin helhet . förordnades kanslirådet , och departementssekreterare , som sakkunniga. Som experter förord- nades chefsjurist , Inspektionen för arbets- löshetsförsäkringen, departementssekreterare , Utbild- ningsdepartementet, rättsliga experten , , avdelningschefen , a-kassor, kanslirådet , , kanslirådet , och utredaren/verksamhetsutvecklaren , Arbetsförmedlingen. entledigades som sakkunnig departementssekreteraren vid Finans- departementet. förordnades som sakkunnig departements- sekreteraren , . förordnades rättssakkunniga som sakkunnig i utred- ningen. entledigades som expert chefsjuristen , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. förordnades granskningschefen , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. entledigades kansli- rådet , som expert i utred- ningen. förordnades som experter departementssekrete- raren . , och chefsjuristen , Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringen. entledigades som sakkunnig i utredningen. Härmed överlämnas betänkandet Ett nytt regelverk för arbetslöshets- försäkringen (SOU 2020:37). Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till lag om arbetslöshetsförsäkring ........................... Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........... 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta.................. 2.4Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) 2.5Förslag till lag om ändring i lagen (1997:240) om införande av lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1997:239) 2.6Förslag till lag om ändring i lagen (1998:676) om statlig 2.7Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ............................................................................. 2.8Förslag till lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter .............................................. 2.9Förslag till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den 2.10Förslag till lag om ändring i lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................... Utkast till förordning om arbetslöshetsförsäkring .............. Uppdraget och dess genomförande ............................ Arbetslöshetsförsäkringen i då och ................... Arbetslöshetsförsäkringens regelverk i korthet ................. Arbetslöshetsförsäkringen ur ett forskningsperspektiv..... Den svenska arbetslöshetsförsäkringen .............................. 5.2Arbetslöshetsförsäkringen är omodern och har låg 5.3Administrationen är krånglig och det finns brister 5.4Regelverket är inkonsekvent och i vissa delar svårt Andra problem och utmaningar........................................... Arbetsgivardeklarationer på individnivå.............................. Kontantprincipen innebär vissa utmaningar ....................... En ny arbetslöshetsförsäkring ................................... 7.2Övergripande utgångspunkter för utformningen av en ny arbetslöshetsförsäkring .............................................. Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen................ Arbetslöshetsförsäkringens principiella grund ................... En samlad inkomstbortfallsförsäkring ................. Aktörer inom arbetslöshetsförsäkringen ............................ 8.4Författningar av betydelse för tillämpningen av denna EU-bestämmelser och internationella avtal Lagen om begränsning av samhällsstöd 9.4En ny rättslig struktur för allmänna villkor och särskilda kategorier av sökanden .................................. 9.5 Allmänna villkor för rätt till ersättning............................... 9.5.1Nuvarande villkor bör i huvudsak behållas i ett nytt regelverk ................................................. 9.5.2Det bör inte längre vara ett allmänt villkor för unga att delta i jobbgarantin för ungdomar... 196 9.6 Sökande som har en anställning........................................... 9.6.1Den som är anställd på heltid har som huvudregel inte rätt till ersättning................ Ersättning bör kunna lämnas till vissa 9.7 Sökande som är företagare ................................................... 9.7.1Företagare har som huvudregel inte rätt Vem som anses vara företagare ............................ 9.7.3När en sökande inte längre ska anses vara Återupptagande av verksamheten ........................ Ersättning till deltidsföretagare............................ 9.7.6Särskilda regler för yrkesfiskare bör inte 9.8 Sökande som deltar i utbildning .......................................... 9.8.1Den som deltar i utbildning har som huvudregel inte rätt till ersättning ....................... Rätt till ersättning vid vissa typer Sökande som vistas utomlands har inte rätt Ersättning med anledning av anställningens 9.10.1 Sökande med avgångsvederlag och ekonomiskt skadestånd har inte rätt 9.10.2Sökande med lönegaranti har inte rätt 9.10.3Särskild möjlighet att föreskriva om rätt till ersättning för säsongsarbetslösa bör Sökande som deltar i arbetsmarknadspolitiska program har inte rätt till ersättning..................................................... Sökande som är uteslutna från medlemskap har inte rätt till ersättning .................................................................. Reformbehov och utgångspunkter ...................................... Inkomstvillkor för rätt till ersättning .................................. 10.4.1 Dagens arbetsvillkor bör ersättas av ett inkomstvillkor ............................................. 10.4.4 Särskilda bestämmelser för företagare.................. Inkomster vid prövning av inkomstvillkoret ...................... 10.5.1Inkomster av förvärvsarbete som det betalas Inkomster av förvärvsarbete som inte får beaktas vid prövningen av inkomstvillkor ........... Ersättningar som ska jämställas med inkomster av förvärvsarbete.................................. 10.5.4Förvärvsinkomster och andra ersättningar får bara beaktas en gång......................................... 10.5.5Föreskriftsrätt om andra inkomster och ersättningar som kan beaktas......................... 10.6 Ramtid för prövning av inkomstvillkoret............................ Ramtid vid nyprövning ......................................... Överhoppningsbar tid vid fastställande av ramtid.............. 10.7.1 Förutsättningar för att hoppa ................. 10.7.3 Överhoppningsbar tid i särskilda fall................... Nuvarande principer bör gälla för bestämmandet av ersättningens storlek........................................................ Hur ersättningens storlek bestäms...................................... 11.5.1 Ersättningens storlek bestäms utifrån tidigare inkomster av förvärvsarbete ................................. 11.5.2 Ersättningsgrundande inkomst för den som uppfyllt inkomstvillkorets undantagsregel.......... 11.5.3 Ersättningens storlek påverkas av medlemskap i en arbetslöshetskassa........................................... 11.5.4 Successiv nedtrappning av ersättningen............... 11.5.5 Skyddsregler om ett inkomstvillkor uppfylls på nytt under pågående ersättningsperiod........... Karenstid i en ny försäkring................................................. Hur ersättningsperiodens längd bestäms ............................ 12.5.1 Ersättning lämnas för en begränsad tid mellan 12.5.2 Ersättningsperiodens längd ska variera................ Det behövs anpassade regler för ersättningens form .......... 13.4.1 Ersättning betalas ut som ett belopp 13.4.3 Proportionerlig minskning av ersättningen ......... 13.4.4 Avräkning från ersättningsperioden vid hel vid proportionerligt avdrag ................................... 13.4.6Avräkning från ersättningsperioden för dagar Hur arbetslöshetsersättningen betalas ut............. Samordning med inkomster från förvärvsarbete ................ 14.4.1 Inkomster från förvärvsarbete på deltid............... 14.4.3 Inkomster från bisyssla och deltidsföretag minskar inte arbetslöshetsersättningen ................ Samordning med pension och ersättning från annan med anledning av arbetslöshet ............................................. 14.5.2 Ersättning från annan på grund av arbetslöshet .. Nuvarande sanktionssystem bör värnas.............................. Varning och avstängning från rätt till ersättning................ 15.5.1 När en sökande missköter arbetssökandet.......... 15.5.2 När en sökande förlänger tiden i arbetslöshet .... 15.5.3 När en sökande orsakar sin arbetslöshet ............. Sammanläggning av sanktionsgrunder................. Särskilt om förtroendeuppdrag ............................ 15.5.8 Föreskriftsrätt om godtagbara skäl och giltig Frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning............... 15.6.1 När en sökande lämnat oriktiga eller Beräkning av frånkännandetiden.......................... 15.6.3 Bestämmelser som inte bör införas i den Behov av regler om återbetalning finns även för en ny arbetslöshetsförsäkring ........................................ Samma regler om återbetalning som gäller bör i huvudsak gälla i ett nytt regelverk .............................. Beslut om återkrav ................................................ Anstånd med betalning ......................................... Samma regler om uppgiftsskyldighet som gäller bör i huvudsak gälla i ett nytt regelverk .............................. Uppgiftsskyldighet under straffansvar för arbetsgivare 17.5.1 Uppgiftsskyldighet i ärenden enligt lagen 17.5.2 Straffansvar för underlåtenhet att lämna Handläggning av ärenden ......................................... Det finns behov av nya handläggningsregler....................... Ansökan om arbetslöshetsersättning och utfärdande Ansökan om arbetslöshetsersättning ................... 18.4.2 Ansökan om utfärdande av U2-intyg................... Beredning av ärenden............................................................ 18.5.2Den enskildes skyldighet att medverka Avvisa en ansökan ................................................. 18.6.1 Vem som fattar beslut ........................................... Motivering av beslut .............................................. 18.6.3Underrättelse av ett beslut och hur det 18.6.4 När ett beslut gäller .............................................. Anmäla ändrade förhållanden .............................................. Rättelse och ändring ................................................ Regler om ändring av beslut behöver anpassas till motsvarande regler i förvaltningslagen .......................... Rättelse och ändring av beslut ............................................. 19.4.1 När ett beslut får rättas......................................... 19.4.2 När ett beslut får ändras ....................................... 19.4.3 När ett beslut ska ändras ...................................... 19.4.4 När ett beslut som har överklagats får ändras ..... 19.4.5 När ett beslut senast får rättas eller ändras.......... Omprövning och överklagande................................... Regler om överklagande bör anpassas till motsvarande regler i förvaltningslagen...................................................... Omprövning av beslut.......................................................... Begäran om omprövning ...................................... 20.4.2 Formkrav för begäran om omprövning ............... Överklagande av beslut ........................................................ 20.5.1 Beslut överklagas till allmän 20.5.3 Vilka beslut som får överklagas............................ 20.5.4 Vem som får överklaga ett beslut......................... 20.5.5 Vem som är motpart i överinstans ....................... 20.5.6 Hur ett beslut överklagas ...................................... Rättidsprövning och avvisning ............................. Överlämnande av handlingar till överinstans....... Den enskildes rätt när en arbetslöshetskassa inte kan fullgöra sitt uppdrag .................................... Alfa-kassans ansvar att handha i förhållande till förordning (EG) nr 883/2004 ............ Tillgång till försäkringsskydd efter arbete i en annan 22.4.1 Utökade möjligheter till medlemskap.................. 22.4.2 Medlemskapets betydelse under utlandsarbete ... Tydligare förutsättningar för tillämpningen ....................... och arbetsmarknadspolitiska program ........................ till ett arbetsmarknadspolitiskt program ............................. 23.5.1 En särskild prövning av inkomstvillkor m.m. inför beslut om aktivitetsstöd .............................. 23.5.2 Nedtrappning av aktivitetsstödet......................... Övergången från ett arbetsmarknadspolitiskt program 23.6.1 Rätt person på rätt plats........................................ 23.6.2 Ramtid när inkomstvillkor uppfyllts innan Arbetslöshetsförsäkringen och socialförsäkringen......... Förutsättningarna för att harmonisera arbetslöshets- 24.3.1 Förutsättningar saknas för en närmare 24.3.2 finns det möjligheter att öka 24.3.3 Anpassning av regler för handläggning och beslutsfattande ökar samstämmigheten mellan arbetslöshets- och socialförsäkringen...... Följdändringar med anledning av ett nytt regelverk ...... Behov av förändringar .......................................................... Följdändringar i andra författningar.................................... Inget behov av särskilda regler för behandling av personuppgifter hos arbetslöshetskassorna.................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ bör regleras i huvudförfattning ............................................ Särskilt om införandelagen ................................................... 26.4.1 Arbetslöshetskassorna ska kunna handha försäkringen utan ny registrering ......................... 26.4.2 Vissa bestämmelser bör tas bort i Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Utgångspunkter för konsekvensanalysen ........................... Fördelning av kvalifikationsvillkor, ersättningens storlek och ersättningsperiodens längd ............................... Konsekvenser för beteendemönster inom Icke-ekonomiska konsekvenser för enskilda ...................... Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor Konsekvenser för företagare, kombinatörer Konsekvenser för personer som har en särskilt utsatt situation på arbetsmarknaden .............................................. Konsekvenser för internationella åtaganden......... Förslaget till lag om arbetslöshetsförsäkring...................... Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...... Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta ............... Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:239) 28.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:240) om införande av lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1997:239) Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift............................................ Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ........................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter............................................ 28.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. Av utredningens ursprungliga direktiv (Dir. 2018:8) framgår att ut- redaren ska analysera hur en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster, ska kunna utformas. Utredaren ska även lämna förslag till en ny lag och en ny förordning om arbetslöshetsförsäk- ring. Det förslag utredaren lämnar ska, enligt direktiven, vara ända- målsenligt och ge förutsättningar för en ökad förutsebarhet och minskad administration. Direktiven innebär bl.a. att utredaren ska analysera och lämna förslag till hur villkoren i arbetslöshetsförsäkringen ska utformas så att fler ska kunna kvalificera sig för och ansluta sig till arbetslöshets- försäkringen. Förslagen ska vidare utformas så att arbetslöshetsför- säkringens roll som omställningsförsäkring värnas och negativa effekter på de arbetslösas sökintensitet, arbetsutbud och arbetslöshetstid be- gränsas. Utredningens tilläggsdirektiv (Dir. 2019:34) betonar att utredaren särskilt ska analysera och föreslå hur arbetslöshetsersättningen kan trappas ned tydligt i takt med arbetslöshetens längd på ett sätt som påverkar alla ersättningstagare. Utredaren ska även analysera och före- slå de eventuella följdändringar som behövs för att ersättningsnivån inom aktivitetsstödet ska följa nedtrappningen inom arbetslöshets- försäkringen. Utredningens förslag ska sammantaget vara budgetneutrala. De avgränsningar som utredningen har att förhålla sig till följer indirekt av direktiven. Det finns emellertid ett par omständigheter som för- tjänar att kommenteras i särskild ordning. Det gäller (i) pågående reform- och utredningsarbeten inom närliggande system, (ii) effekter av Coronapandemin samt (iii) den ekonomiska situationen för vissa (långtids-)arbetslösa. Pågående reform- och utredningsarbete skapar osäkerhet Arbetslöshetsförsäkringen har en central betydelse för den svenska arbetsmarknadens funktionssätt, men den existerar inte i ett vakuum. Den har vuxit fram och utvecklats parallellt – och i vissa fall i sym- bios – med andra regelverk och institutioner. Ett exempel är och den aktiva arbetsmarknadspolitiken, ett annat lagen om anställningsskydd. Den flexicurity-modell som nämns i utred- ningens tilläggsdirektiv bygger t.ex. på en kombination av proaktiv arbetsmarknadspolitik, begränsad anställningstrygghet och relativt hög arbetslöshetsersättning och är ett tydligt exempel på hur de olika systemen kan interagera. Det har därför varit en utmaning att analy- sera och föreslå förändringar i ett av dessa system som andra delar har varit under omstöpning. Av den s.k. januariöverenskommelsen som slöts mellan reger- ingen, och Liberalerna framgick att Arbetsförmedlingen skulle reformeras i grunden . I samma överenskommelse tydliggjordes att arbetsrätten skulle moderniseras och lagen om anställningsskydd ändras. tillsattes utred- ningen En moderniserad arbetsrätt (Dir 2019:17) och fick Arbetsförmedlingen ett regeringsuppdrag ”att förbereda för och att bistå […] med reformeringen av Arbetsförmedlingen”. Det är oklart hur reformeringsarbetet kan komma att påverkas av effekterna av den pågående Coronakrisen. På motsvarande sätt är det inte känt vad utredningen som har i uppdrag att modernisera arbetsrätten kom- mer att föreslå eller vilka utredningsförslag som kommer att realise- ras. Sammantaget har detta gett upphov till vissa utmaningar i ut- redningsarbetet med detta betänkande, eftersom det inte har varit klart exakt vad utredningen haft att förhålla sig till. Detta är bakgrunden till att utredningen utgår från den nu gällande ordningen i detta betänkande. Det kan inte uteslutas att det pågå- ende arbetet inom andra områden resulterar i stora förändringar, men utredningen bedömer att detta i så fall är något som måste han- teras när det är känt vad dessa förändringar innebär. Åtgärder med anledning av Coronapandemin skapar delvis nya förutsättningar De samhällsekonomiska effekterna av de åtgärder som har vidtagits med anledning av Coronapandemin har tydliggjort arbetslöshetsför- säkringens betydelse. Utvecklingen har också lett till en diskussion om hur försäkringen borde utformas, inte minst mot bakgrund av de –både temporära och permanenta – förändringar av försäkringens villkor och tak som utgjort en del av de krispaket som har presente- rats. Utvecklingen har gett upphov till två, delvis relaterade, frågor. Den första handlar om hur den nuvarande situationen påverkar ut- redningens förslag, den andra om hur utredningen ska förhålla sig till de beslutade förändringarna. Utredningens uppdrag är att lämna förslag till ny lag och en ny förordning om arbetslöshetsförsäkringen. Utredningens målsättning är att presentera ett förslag som är hållbart , oavsett arbets- löshetens nivå. Det är därför inte aktuellt att föreslå ett regelverk som är utformat specifikt efter den – extrema och ovanliga – situa- tion som råder. är det självklart att en ny arbetslöshets- försäkring måste fungera även i denna situation. Ur det perspektivet har utvecklingen tjänat som en stresstest för det förslag som utredningen presenterar i detta betänkande, och situationen har föranlett en analys av om förslaget håller även för den situation vi befinner oss i. Det är utredningens bedömning att förslaget gör det. Den andra frågan, dvs. hur utredningen förhåller sig till nu genom- förda förändringar, är nära relaterad till den första – med ett tillägg. Utredningens förslag ska vara kostnadsneutrala.