sou · H8B37 · 2020-02-11 00:00:00 — Det går inte att säga hur många av de ca 300 åtalsanmälningar som sker av kontrollmyndigheterna som avser överträdelser som omfattas av vårt förslag och det kan inte uteslutas att effekten av vårt förslag blir mycket begränsad i det avseendet. 12.3.3Konsekvenser för rättsvårdande myndigheter Bedömning: Förslaget om sanktionsväxling respektive om ut- vidgning av det ringa brottet mot djurskyddslagen kan förväntas ha mycket begränsad effekt i form av minskade kostnader för , och de allmänna domstol- arna. Eventuella merkostnader för de allmänna förvaltningsdomstol- arna torde bli så begränsade att de bör kunna rymmas inom be- fintlig budgetram. Förslaget innebär att ett antal överträdelser som är straffbelagda i stället kommer att omfattas av ett system med sanktionsavgifter. En sanktionsväxling från straffbestämmelser till sanktionsavgifter skulle kunna minska ärendebördan hos och Åklagar- myndigheten, vilket skulle kunna leda till minskade kostnader för dessa myndigheter. Förslaget att avkriminalisera ett antal överträ- delser torde vidare innebära en viss lättnad för de allmänna domstol- arna eftersom målhanteringen vad gäller de överträdelser som enligt förslaget ska leda till en sanktionsavgift, i den mån ett sådant beslut överklagas, överförs till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Efter- som sanktionsväxlingen enligt vårt förslag emellertid berör en begränsad del av regelverket på djurskyddsområdet torde effekterna av vårt förslag för de rättsvårdande myndigheterna vara blygsamma. Beslut om sanktionsavgift ska alltså enligt förslaget kunna över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Beträffande konsekvenserna för de allmänna förvaltningsdomstolarna är det svårt att bedöma hur många sanktionsavgiftsbeslut som kommer att överklagas. Eftersom det är fråga om ett begränsat område för vilket sanktionsväxling före- slås torde emellertid eventuella merkostnader för de allmänna för- valtningsdomstolarna bli så begränsade att de bör kunna rymmas inom befintlig budgetram. Förslaget om en utvidgning av det ringa brottet mot djurskydds- lagen skulle också det i någon mån kunna minska ärendebördan hos samtliga rättsvårdande myndigheter eftersom fler överträdelser än tidigare ska omfattas av tillämpningsområdet för det ringa brottet och således vara straffria. Dessa överträdelser kommer således att han- teras endast av kontrollmyndigheterna genom förelägganden eller andra framåtsyftande åtgärder. Det är dock förenat med svårigheter att uttala sig om hur många ärenden som anmäls till Polis- myndigheten eller och som avser sådana över- trädelser som enligt vårt förslag är att se som ringa och det kan inte uteslutas att effekten av vårt förslag blir mycket begränsad i det av- seendet. 12.3.4Konsekvenser för de enskilda djurhållarna Bedömning: För djurhållare som följer gällande djurskyddsregel- verk kommer inte förslaget om sanktionsavgift leda till ökade kostnader. Ett system med sanktionsavgifter torde leda till en snabbare handläggning för de regelöverträdelser som omfattas av systemet. Sanktionsavgift kan också leda till en bättre regelefterlevnad och således bidra till en sundare konkurrens bland de djurhållare som är näringsidkare. För djurhållare som följer gällande djurskyddsregelverk kommer inte förslaget om sanktionsavgift leda till ökade kostnader. Förslaget inne- bär ju inte några utökade skyldigheter för djurhållare. Endast de djur- hållare som inte följer gällande regler kommer att beröras. Vid utform- ningen av det föreslagna sanktionsavgiftssystemet har särskild hän- syn tagits till vikten av att säkerställa att systemet är rättssäkert och proportionerligt för de berörda. Förslagen bedöms därför inte leda till några negativa konsekvenser för de som berörs av regelverket, förutsatt att regelverket efterlevs. Det föreslagna sanktionsavgiftssystemet innebär att kontroll- myndigheten själv kan besluta om en sanktion, i stället för att lämna ärendet vidare till polis eller åklagare. Denna ordning innebär att en regelöverträdelse kan träffas av en sanktion betydligt snabbare än om myndigheten måste göra en åtalsanmälan och brottet utredas av annan myndighet. Handläggningstiden för en regelöverträdelse som omfattas av sanktionsavgiftssystemet torde därför kortas väsentligt, vilket inne- bär att den enskilde djurhållaren mycket snabbare än får besked om eventuell påföljd vid en begången regelöverträdelse. Detta är att anse som en positiv effekt för den enskilde. Det kan förutsättas att en snabb, frekvent och mer konsekvent tillämpad reaktion på ett regelbrott har en mer avskräckande effekt på de berörda aktörerna än dagens straffrättsliga sanktionssystem. Eftersom en sanktionsavgift kan uppgå till kännbara belopp bero- ende på överträdelsens allvar och – om djurhållaren är näringsidkare –även årsomsättning, kan en sådan avgift även leda till en bättre regelefterlevnad och således bidra till en sundare konkurrens bland de djurhållare som är näringsidkare. En sanktionsväxling torde alltså främja en effektivare djurskyddskontroll. En effektiv djurskydds- kontroll ökar i sin tur förutsättningarna för att aktörer inom kom- mersiell djurhållning ska kunna konkurrera på lika villkor. Förslaget om utvidgning av det ringa brottet mot djurskydds- lagen bedöms inte leda till några negativa konsekvenser för de djur- hållare som berörs av regelverket. Fler överträdelser än tidigare kommer enligt förslaget att vara straffria och således kommer färre djurhållare än att dömas för brott mot djurskyddslagen. Enligt Brå:s kri- minalstatistik uppgick antalet lagföringar för brott mot djur- skyddslagen till 94 stycken, varav brottet i 74 fall utgjorde huvud- brott (se avsnitt 5.4.5). Hur stor del av dessa lagföringar som avser sådana överträdelser som enligt vårt förslag är att bedöma som ringa går det inte att uttala sig om. Det går således inte att säga om en utvidgning av det ringa brottet mot djurskyddslagen kommer att leda till en minskad lagföring eller inte. Bedömning: Förslaget om inskränkning i kontrollmyndigheternas skyldighet att åtalsanmäla överträdelser av regelverket på djur- skyddsområdet torde inte leda till någon kostnadsbesparing för dessa myndigheter. Detsamma gäller för respek- tive . Förslaget torde i vart fall inte innebära ökade kostnader för någon av de nämnda myndigheterna. Vi har föreslagit att 8 kap. 5 § djurskyddslagen ska ändras på så sätt att bestämmelsen ska ge myndigheterna en större frihet att använda sig av enbart framåtsyftande åtgärder vid mindre allvarliga överträ- delser, varför dessa inte längre ska behöva åtalsanmälas. De mindre allvarliga fallen av överträdelser bör enligt vår bedömning i större utsträckning än vad som är fallet kunna hanteras enbart genom framåtsyftande åtgärder. Eftersom kontrollmyndigheternas anmälningsskyldighet föreslås inskränkas kommer skulle detta kunna innebära att myndigheterna inte längre behöver lägga resurser på att åtalsanmäla och ta fram underlag för anmälan i fråga om de regelöverträdelser som är att be- döma som mindre allvarliga. görs ca 300 åtalsanmälningar på djurskyddsområdet av kontrollmyndigheterna. Det kan antas att ett flertal av de regelöverträdelser som vi anser är att bedöma som mindre allvarliga inte alltid anmäls av kontrollmyndigheterna . Förslaget torde därför i mångt och mycket utgöra en kodi- fiering av den gällande ordningen. Det är därför svårt att uttala sig om hur många av de befintliga åtalsanmälningar som avser sådana brott som enligt vårt förslag inte behöver anmälas. Det är därmed inte möjligt att uttala sig om huruvida förslaget kommer att medföra att resurser frigörs för myndigheterna som i stället skulle kunna kon- centreras på andra delar av djurskyddet, som t.ex. att med framåt- syftande åtgärder se till att regelverket på området efterföljs. Om förslaget innebär resursbesparingar för kontrollmyndigheterna går det därför inte att svara på. kan förväntas hantera färre åtalsanmälningar eller inte till följd av vårt förslag går mot bakgrund av det sagda inte heller att besvara. Det kan mot denna bakgrund antas att beslutet har en mycket begränsad effekt om än någon i fråga om resursbesparingar för dessa myndigheter. Förslaget torde i vart fall inte medföra några kostnadsökningar för de aktuella myndigheterna. 12.5Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud Bedömning: Förslaget om att en fysisk person som i egenskap av näringsidkare har påförts företagsbot för brott mot djurskydds- lagen ska kunna meddelas djurförbud bedöms endast kunna med- föra marginella kostnadsökningar för länsstyrelserna och för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Kostnadsökningarna bedöms kunna rymmas inom befintliga budgetramar. Förslaget om att ett beslut om sanktionsavgift som har med- delats en fysisk person ska kunna leda till djurförbud om det är befogat från djurskyddssynpunkt bedöms inte medföra någon kost- nadsökning för de berörda myndigheterna. Bestämmelsen om åtalsprövning i 36 kap. 10 a § får till följd att oaktsamma brott mot djurskyddslagen som begås i närings- verksamhet och vars straffvärde motsvarar dagsböter kan komma att leda till enbart företagsbot och inte till påföljd för brott. Det är enligt bestämmelsen i 9 kap. 1 § djurskyddslagen inte möjligt att besluta om djurförbud för en fysisk person som endast har ålagts företags- bot för brott mot lagen. Vi har föreslagit att det ska vara möjligt att besluta om djurförbud i dessa fall. Förslaget syftar till att täppa till den ”lucka” som införandet av åtalsprövningsregeln skapade. Vidare kan i det enskilda fallet finnas starka skäl från djurskyddssynpunkt att meddela ett djurförbud i dessa fall. Det är endast i ett fåtal ärenden i fråga om brott mot djurskydds- lagen hos som det förekommer att talan om enbart företagsbot förs; ca 10–20 ärenden enligt statistik presenterad i avsnitt 11.4. Antalet beslut om djurförbud meddelade av länsstyrelserna uppgår till ca 200 . De tillkommande fallen där djurförbud kan beslutas enligt vårt förslag utgör således som mest ca 5–av antalet beslutade djurförbud. att djurförbud kan beslutas på andra grunder än lagföringar, finns det starka skäl att anta att den faktiska ökningen av antalet djurförbud som vårt förslag kan leda till, kan bli lägre än så. Vi bedömer därför att den eventuella ärendeökningen med tillhörande kostnadsökning kommer att rymmas inom kontrollmyndigheternas befintliga budgetramar. Ärendeökningen kan även komma att med- föra att något fler beslut om djurförbud än kommer att över- klagas till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Eftersom det kan antas att det endast kommer vara fråga om en marginell ökning av antalet överklaganden torde eventuella merkostnader för de allmänna förvaltningsdomstolarna bli så begränsade att de bör kunna rymmas inom befintlig budgetram. Förslaget innebär inte några utökade skyldigheter för djurhållare. Endast de djurhållare som bedriver näringsverksamhet i egenskap av fysisk person och som inte följer gällande regler kommer att beröras av förslaget. Förslaget kommer således inte ha några negativa effekter för djurhållare som följer regelverket. Vi har också föreslagit att ett beslut om sanktionsavgift som har meddelats en fysisk person ska kunna leda till djurförbud om det är befogat från djurskyddssynpunkt. Sanktionsavgift ersätter ju enligt vårt förslag om sanktionsväxling straff för vissa överträdelser av djur- skyddsregelverket och regelöverträdelserna som är föremål för sank- tionsväxling ska enligt förslaget avkriminaliseras i motsvarande mån. För att en fysisk person som ålagts sanktionsavgift för en regelöver- trädelse ska kunna meddelas djurförbud under samma förutsättningar som om personen hade dömts för brott mot djurskyddslagen för motsvarande överträdelse, har vi således föreslagit att djurförbud ska kunna meddelas även i dessa fall. Förslaget bedöms inte leda till någon ärendeökning i fråga om beslutade djurförbud eftersom de fysiska personer som kan meddelas beslut om djurförbud enligt förslaget kan meddelas sådant beslut under motsvarande omständigheter . Förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . De lagändringar som vi föreslår bör träda i kraft . Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarande, uppdrag till att lämna närmare förslag angående sanktionssystemets utformning, fortsatt beredning inom , inhämtande av Lagrådets yttrande och riksdagsbehandling bör de nya bestämmelserna kunna träda i kraft . 13.2.1Lagförslaget om ändring i Bedömning: Den föreslagna lagändringen i kräver inte någon särskild övergångsbestämmelse. Av 2 kap. 10 § regeringsformen framgår att det inte får dömas ut en svårare brottspåföljd för en gärning än vad som var föreskrivet när den begicks. En liknande bestämmelse finns i Europeiska konven- tionen om skydd för de mänskliga rättighet- erna och de grundläggande friheterna (), där det i artikel 7 första punkten andra meningen föreskrivs att det inte får mätas ut ett strängare straff än vad som var tillämpligt vid den tid- punkt då brottet begicks. Den nu beskrivna principen har också kommit till uttryck i 5 § lagen (1964:163) om införande av (BrP). Enligt para- grafens andra stycke ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs, om inte den lag som gäller när domen med- delas leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Denna be- stämmelse anses generellt tillämplig inom straffrätten om inte något annat har föreskrivits beträffande en viss författning. En konsekvens av vårt förslag till ändring i är att straffen kommer att skärpas för vissa allvarligare gärningar i fråga om djurplågeribrott. Någon annan övergångsbestämmelse än regleringen i 5 § BrP är emellertid inte nödvändig. Några särskilda övergångs- bestämmelser behövs därför inte i den delen. 13.2.2Lagförslaget om ändring i djurskyddslagen (2018:1192) Förslag: Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för överträdelser som har skett före ikraftträdandet av bestämmelserna om sank- tionsavgifter. Djurförbud enligt 9 kap. 1 § får, i de fall förhållandena som ligger till grund för beslutet har inträffat före ikraftträdandet, beslutas endast om förutsättningarna för djurförbud enligt paragrafens tidi- gare lydelse är uppfyllda. Bedömning: Förslaget om ändring i djurskyddslagen gällande kon- trollmyndigheternas anmälningsskyldighet bedöms inte kräva någon särskild övergångsbestämmelse. Förslaget om sanktionsväxling innebär att vissa överträdelser av regelverket ska beivras med sanktionsavgift i stället för straff. De sanktionsavgifter som föreslås ersätta straffpåföljd är formellt att anse som lindrigare. Detta bör normalt få genomslag bakåt i tiden i enlighet med 5 § BrP. Skälet till att överföra vissa överträdelser från det straffrättsliga området till ett system med sanktionsavgifter är dock inte en förändrad syn på överträdelserna i sig. Att bestämmelserna avkriminaliseras ska inte ses som en indikation på att överträdelserna bedöms lindrigare utan syftet är i stället att effektivisera sanktions- systemet. Den lindrigaste lagens princip gör sig således inte särskilt Det bedöms därför vara mest ändamålsenligt att inte ge bestämmelserna om sanktionsavgifter retroaktiv effekt. Det finns inte heller något formellt hinder mot att i en övergångsbestämmelse göra undantag från regeln i 5 § andra stycket i BrP. Äldre föreskrifter bör i stället fortfarande gälla för överträdelser som skett före den nya lagens ikraftträdande.1 Förslaget om att en ålagd företagsbot respektive påförd sank- tionsavgift ska kunna leda till djurförbud för en fysisk person inne- bär att djurförbud ska beslutas i delvis andra situationer . Ändringarna ökar djurförbudens tillämpningsområde i jämförelse med dagens bestämmelse. Det kan inte anses lämpligt att beslut om djur- förbud meddelas med tillämpning av de nya bestämmelserna om be- slutet grundas på omständigheter som har inträffat innan ikraftträdan- det av den nya bestämmelsen och som inte skulle ha kunnat ligga till grund för ett beslut om djurförbud enligt den då gällande bestäm- melsen. Bestämmelsen om djurförbud bör alltså inte tillämpas retro- aktivt till nackdel för den enskilde. Det bör därför införas en särskild övergångsbestämmelse som klargör detta. Förslaget om ändring i djurskyddslagen angående myndigheter- nas anmälningsskyldighet bedöms inte kräva några särskilda övergångs- bestämmelser. 1Se t.ex. prop. 2017/18:165 s. 77 angående övergångsbestämmelse till sanktionsavgiftssystemet i livsmedelslagen. 14.1Förslaget till lag om ändring i 13 § Om någon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, genom misshandel, överansträngning eller vanvård eller på annat sätt, otillbörligen utsätter djur för lidande, döms för djurplågeri till böter eller fängelse i högst . Om brottet är grovt döms för grovt djurplågeri till fängelse i lägst sex måna- der och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen 1.har inneburit allvarligt lidande för djur, 2.har begåtts i större omfattning, 3.har begåtts i syfte att nå ekonomiska fördelar, eller 4.annars har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art. I paragrafen föreskrivs straffansvar för djurplågeri. Ändringarna inne- bär att brottet har gradindelats på så sätt att det har införts ett brott benämnt grovt djurplågeri. De allmänna övervägandena finns i av- snitt 6.4–7. I första stycket behandlas numera djurplågeribrott av den s.k. nor- malgraden. Någon ändring av bestämmelsen har inte gjorts. I paragrafens andra stycke, som är nytt, införs en särskild brotts- rubricering och straffskala – fängelse i lägst och högst – för grovt djurplågeri. I bestämmelsen preciseras, genom en inte uttömmande uppräkning, de faktorer som ska tillmätas särskild betydelse vid bedömningen om ett djurplågeribrott är att anse som grovt. Enligt punkten 1 i andra stycket ska vid bedömningen om ett brott är att anse som grovt särskilt beaktas om gärningen har inne- burit ett allvarligt lidande för djuret eller djuren. Att ett djur har varit tvunget att avlivas till följd av det lidande det har orsakats eller har dött till följd av lidandet är inte en förutsättning för att lidandet ska anses vara allvarligt. Det kan vara tillräckligt att konstatera att det är fråga om ett lidande som har lett till irreversibla skador hos djuret, vilka har en omfattande effekt på kroppen. Med det avses en in- verkan på kroppen som innebär fysiska förändringar eller är den dominerande faktorn i djurets liv, dvs. att djuret inte kan tänka på något annat än smärtan och rädslan och lidandet påverkar allt i djurets liv, som begränsad rörelsefrihet eller möjligheten att äta. Sådant lid- ande kan ha tillfogats djuret genom misshandel, men också genom att djuret har vanvårdats genom t.ex. svält eller obehandlade sjuk- domstillstånd. Ett lidande som har lett till att ett djur har dött, är inte alltid att anse som allvarligare än det lidande som ett överlevande djur som utsätts för samma behandling orsakats. Huruvida ett lidande har lett till döden eller inte behöver alltså i sig inte vara en indikator på hur allvarligt djurlidandet har varit, utan ett överlevande djur kan ha ut- satts för ett mer utdraget lidande som således är mer allvarligt från djurskyddssynpunkt, än om ett djur avlider snabbt till följd av samma lidande. Ett lidande som pågår , dvs. ett utdraget lid- ande, ska också kunna innebära att lidandet ska bedömas som allvar- ligt, även om lidandet vid ett enskilt tillfälle inte är av en sådan inten- sitet att det är att bedöma som allvarligt. Här kan också paralleller dras till djurförsök i den tredje kategorin i 7 kap. 24 § i Jordbruks- verkets föreskrifter (SJVFS 2019:9) och allmänna råd om försöksdjur (sådana djurförsök som klassificeras som ”avsevärd” i rangordningen ringa-måttlig-avsevärd), där djurförsök som innebär en lång eller flera korta perioder av måttligt lidande utgör den allvarligaste formen av djurförsök. Utdraget lidande kan ofta förekomma i fall av vanvård av djur som pågår , t.ex. genom underutfodring. Ett djur som inte utfodras med regelbundenhet kan antas utsättas för visst lidande; om ett djur inte får foder under en enstaka dag eller annars kan detta medföra en viss stress och ett visst lidande. Det kan dock inte sägas utgöra sådant lidande som kan betraktas som allvarligt, utan kan ofta ses mer som ett mycket begränsat lidande. Om underutfodring, oregelbunden utfodring eller annan vanvård, som t.ex. inväxta horn, pågår kan det dock anses som ett utdraget lidande, som alltså i sig är att bedöma som allvarligt. När det gäller tidsaspekten, dvs. hur ett lidande ska ha pågått för att det ska anses som utdraget och därmed allvarligt av det skälet, bör det regelmässigt vara fråga om lidande som pågått under i vart fall någon vecka eller ett par månaders tid, allt beroende på lidandets intensitet . Att ett måttligt lidande har på- gått kan således innebära att lidandet är att bedöma som allvarligt och föranleda att ett brott bedöms som grovt. Det bör dock poängteras att om djuret inte utfodras alls , t.ex. i sträck, så är det sannolikt att djuret kan ha utsatts för allvarligt lidande; genom att uppleva stor ångest och stress och bli fysiskt utmattad. Att vara utan vatten mellan kan också innebära att djuret törstar ihjäl, vilket i sig kan ses som ett allvarligt lidande. Lidandets varaktighet i förhållande till djurets livslängd kan spela en viss roll vid bedömningen om ett lidande ska anses som utdraget, men eftersom djur sannolikt inte har ett framtidsperspektiv (dvs. förmågan att planera framåt och förutse händelser) kan lidandet an- ses lika stort och avancerat oavsett hur stor andel av djurets livslängd som lidandet upptar. Av punkten 2 i andra stycket följer att vid bedömningen om ett brott är att anse som grovt ska särskilt beaktas om brottsligheten har begåtts i större omfattning. Djurplågeribrott som begås i större om- fattning avser det förhållande att ett större antal djur har utsatts för lidande som är sammanhållen till tid och rum, vilket t.ex. kan vara fallet vid vanvård av en större djurbesättning. Ett exempel på en sådan situation skulle kunna vara när en lantbrukare underlåter att utfordra och ta om hand om sin djurbesättning bestå- ende av ett flertal djur. Ett annat exempel kan vara en person som håller ett stort antal katter på ett sätt som åsamkar katterna lidande. När det gäller vad som avses med ett större antal djur går det inte att generellt uttala sig om detta, utan hänsyn bör tas till vilket djur- slag det är fråga om. Viss ledning i frågan kan hämtas ur Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2019:27) om tillståndsplikt för viss djurhållning av sällskapsdjur, häst och pälsdjur, som reglerar under vilka förutsättningar en verksamhet med djur ska anses vara av större omfattning och därmed vara tillståndspliktig enligt 6 kap. 4 § djur- skyddslagen. Enligt 3–5 §§ i nämnda föreskrifter ska en verksamhet som avser häst, hund respektive katt anses vara av större omfattning om den omfattar hållande av fler än tio djur (hund och katt) eller 24 månader (häst). När det gäller andra säll- skapsdjur än hund och katt finns det inte något tillståndskrav vad gäller hållande av ett visst antal djur. Det finns dock tillståndskrav vad avser bl.a. upplåtande. Enligt 6 § nämnda föreskrifter är en verk- samhet av större omfattning om det avser upplåtande av sex eller fler kaniner eller illrar eller verksamhet som avser upplåtande av gnagare, fåglar, reptiler, groddjur eller fiskar om verksamheten omfattar sex eller fler förvaringsutrymmen såsom t.ex. burar eller akvarier (mot- svarande siffror för verksamhet som avser upplåtande av hund eller katt är tre eller fler djur och avseende häst fyra eller fler djur). När det gäller lantbrukets djur är viss verksamhet anmälnings- pliktig om det är fråga om stadigvarande djurhållning med mer än 100 djurenheter eller tillståndspliktig enligt 2 kap. 2 § miljöprövnings- förordningen (2013:251) om den avser mer än 400 djurenheter. En djurenhet motsvarar olika antal djur beroende på djurslag och ålder på djuren.