sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna Tabell 5.6 visar de 20 kommuner i landet som har lägst exploaterad strandzon. Av tabellerna framgår också förändring i kommunerna . Bland de 20 mest och 20 minst exploa- terade kommunerna har strandexploateringen inte minskat i någon kommun . I de minst exploaterade kommu- nerna har exploateringsgraden antingen varit oförändrad eller ökat . I de mest exploaterade kommunerna har exploa- teringsgraden ökat mellan till , med undantag för en kommun där exploateringsgraden har varit oförändrad.29 Tabell 5.6 Kommuner med lägst exploatering 2018 – alla strandtyper Källa: Länsstyrelserna (2018). 9–10. Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna 5.3.3Fastlandskusten är generellt sett den mest exploaterade strandtypen Stränderna vid fastlandskusterna är generellt sett de mest exploa- terade strandtyperna i landet (se figur 5.10). , som har den näst mest exploaterade strand- typen, är generellt sett mindre exploaterade än fastlandskusten. Exploateringsgraden där är i landet. Strandområdena vid de breda vattendragen och sjöarna är nästintill lika, för de vattendragen och för sjöstränderna. Stränderna vid smala vattendrag är generellt sett minst exploaterade i landet. Exploateringsgraden vid dessa stränder är i landet.30 30A.a., s. 29, Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna Figur 5.10 Exploateringsgrad av stränder 2018 Källa: Länsstyrelserna (2018). Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna 5.3.4Liten ökning generellt av exploateringsgraden Fastlandskusten har generellt den största ökningen Överlag har exploateringen av stränderna ökat . I finns dock en mindre minskning av exploa- teringen vid smala vattendrag. Fastlandskusten har generellt den högsta ökningen i exploatering. Vilken strandtyp som har högst för- ändring i respektive län varierar. I figur 5.11 nedan visas förändringen i exploateringsgrad för samtliga strandtyper för strandzonen 100 meter.31 Figur 5.11 Förändring i andel exploaterad yta inom strandzon 2013–2018 för samtliga strandtyper Källa: Länsstyrelserna (2018). Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna Ökad, minskad och oförändrad exploatering geografiskt i landet Figur 5.12 nedan visar mönstret vad gäller ökningar/minskningar i exploatering. Intervallet har enligt länsstyrelserna valts för att repre- sentera de områden som kan anses som oförändrade, eftersom det alltid finns ett visst fel i kartunderlaget från Fastighetskartan. Nedan visas ett intervall för att illustrera att mönstret i stort beror rätt mycket på hur pass tillförlitligt underlagsdata är. Generellt ska små förändringar från denna typ av kartunderlag, som delvis bygger på flygbildstolkningar, tolkas med försiktighet. Figur 5.12 Trolig oförändrad exploatering med intervallet>-0,- 0, Källa: Länsstyrelserna (2018). Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna 5.3.5Exploateringsgrad vid fastlandskusten och på havsöar Fastlandskust och havsöar finns i 14 av 21 län. Exploaterings- graden av fastlandskusterna inom från strandlinjen i länen spänner mellan den högsta, i och det lägsta, i . Mest exploaterad fastlandskust finns i de tre storstadslänen (, och ) och i de tre nordligaste länen. De nordliga länen har högre exploateringsgrad vid fastlandskusten än de flesta länen i , med undantag för de tre storstadslänen. Exploateringsgraden i de län som har fast- landskust framgår av figur 5.13. Figur 5.13 Andel exploaterad yta inom strandzon för fastlandskust Källa: Länsstyrelserna (2018). Exploateringsgraden av havsöarna i länen spänner mellan den högsta, i län och det lägsta, i . Lik- som för fastlandskusterna är strandområdena i storstadslänen och de mest exploaterade. Därefter följer tre nordliga län. Till skillnad mot för fastlandskusten ingår inte bland dem som har mest exploaterade havsöar. 6–9. Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna bland de län som har minst andel exploaterade havsöar. Lägst exploateringsgrad av havsöarna finns i några av de södra länen. Exploateringsgraden i de län som har havsöar framgår av figur 5.14.33 Figur 5.14 Andel exploaterad yta inom strandzon för havsöar Källa: Länsstyrelserna (2018). 5.3.6Exploateringsgrad vid sjöar och vattendrag Exploateringsgraden av sjöstränderna i länen spänner mellan den högsta, i och det lägsta, i . I län är av sjöstränderna exploa- terade. Därefter ligger många län mellan . Till skillnad mot för fastlandskusten och havsöarna har de nord- ligaste länen klart lägst exploateringsgrad vid sjöarna. Exploaterings- graden av sjöstränderna framgår av figur 5.15.34 6–9. 8–9. Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna Figur 5.15 Andel exploaterad yta inom strandzon vid sjöar Källa: Länsstyrelserna (2018). Exploateringsgraden vid vattendrag bredare än Exploateringsgraden vid de breda vattendragen i länen spänner mellan den högsta, i och och det lägsta, , i . Därefter ligger många län på mellan . Liksom strandområdena vid sjöarna har de nordligaste länen klart lägst exploateringsgrad vid de breda vattendragen. Exploaterings- graden vid de breda vattendragen framgår av figur 5.16.35 6–9. Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna Figur 5.16 Andel exploaterad yta inom strandzon vid breda vattendrag Källa: Länsstyrelserna (2018). Exploateringsgraden vid vattendrag smalare än Exploateringsgraden av de smala vattendragen i länen spänner mellan den högsta, i och och det lägsta, , i . Däremellan ligger många län på mellan . Liksom vid sjöarna och de breda vattendragen har de nordligaste länen klart lägst exploateringsgrad vid de smala vattendragen. Exploa- teringsgraden vid de smala vattendragen framgår av figur 5.17.36 6–9. Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna Figur 5.17 Andel exploaterad yta inom strandzon vid smala vattendrag Källa: Länsstyrelserna (2018). 5.3.7Behov av nybyggnad av bostäder skickar ut bostadsmarknadsenkäten till 290 kommuner. har 288 kommuner besvarat enkäten. Totalt 212 kommuner har angett att de har underskott på bostäder. Totalt 66 kommuner anger att bostadsmarknaden är i balans.37 Enligt regionala behovsberäkningar är det beräknade bygg- behovet för riket drygt 640 000 nya bostäder –2027, det vill säga cirka 64 000 nya bostäder igenom- snitt.38 De regionala behovsberäkningarna visar att det föreligger ett bygg- behov i 38 arbetsmarknadsregioner (FA-regioner), medan det i övriga 22 regioner inte behöver byggas alls med hänsyn till befolknings- utvecklingen. Byggbehovet är koncentrerat till vissa delar av landet. De tre storstadsregionerna; , och , står för av behovet och de tio FA-regioner som har det 37Boverket, /sv/samhallsplanering/bostadsmarknad/bostadsmarknaden/ bostadsmarknadsenkaten/, besökt . Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna högsta byggbehovet står sammantaget för . I tabell 5.7 nedan framgår behovet för de tio FA-regioner med störst bygg- behov 2018–2027. Tabell 5.7 FA-regioner med störst byggbehov –2027 Källa: behovsberäkning, 2019. Byggbehovet i landets alla FA-regioner framgår av figur 5.18 nedan. För de regioner som saknar byggbehov enligt beräkningarna kan det enligt finnas behov som exempelvis har med en åldrande befolkning att göra. Det kan bland annat vara behov av om- eller nybyggnad av bostäder. Det kan också finnas en lokal efterfrågan på nya bostäder utöver vad behovsbedömningen visar.39 Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna Figur 5.18 Årligt byggbehov per 1 000 invånare efter Källa: behovsberäkning, 2019. SCB har på uppdrag av utredningen tagit fram uppgifter om för- väntat exploateringstryck i , enligt ett sammanvägt förvalt- ningsindex. Indexet har beräknats utifrån tre variabler: folkbokförd befolkning, byggnader och taxeringsvärden. Den relativa förändringen (värdeförändringen/ursprungs- värdet) per variabel (befolkning, byggnader och taxeringsvärden) för hela landet respektive länsvis 2008–2018 har beräknats. Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna den relativa förändringen av respektive variabel beräknats per kilometerruta. Förändringstrycket beskrivs med blått där trycket är svagt och med rött där trycket är starkt. I figur 5.19 nedan visas resultatet i en karta för hela landet med förväntat exploateringstryck i . Kartan ger en intuitiv och översiktlig – men med nödvändighet också generaliserad – bild av förändringstrycket i landskapet med utgångspunkt i bebyggelse- och befolkningsförändringar. Figur 5.19 Förväntat exploateringstryck 2020 Källa: SCB, Bearbetningar (2020). Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna Vi har i uppdrag att föreslå kriterier utifrån vilka strandskydds- reglerna kan differentieras. Vi ska lämna förslag som medför en ökad differentiering av strandskyddet som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolkningstäthet och exploateringstryck. Det ska bli betydligt enklare att bygga strand- nära i landsbygdsområden. Strandskyddet ska bibehållas eller om behov finns förstärkas i starkt exploaterade områden. Differentieringen av strandskyddet bör genomföras utifrån lokala och regionala förutsättningar Exploateringen av stränderna, befolkningstäthet och exploaterings- tryck varierar i landet mellan länen och mellan kommuner. Beslut om strandskyddet behöver därför fattas på lokal och regional nivå. Även inom kommunerna varierar förhållandena. De varierar också , inte minst på grund av den pågående urbaniseringen. Med hänsyn till varierande förhållanden är det varken lämpligt eller möjligt att på nationell nivå bestämma var det ska bli lättare att bygga genom lättnader i strandskyddet eller var strandskyddet ska stärkas. Våra förslag om en ökad differentiering bör därför genomföras lokalt och regionalt och besluten om detta måste också fattas på lokal och regional nivå. På lokal nivå är det kommunerna som ansvarar för den över- gripande samhälls- och bebyggelseplaneringen. Kommunerna ansvarar också för prövningar av strandskyddsdispenser. Länsstyrelserna, som är statens företrädare på regional nivå, tillhandahåller underlag för kommunernas planering. Länsstyrelserna ansvarar också för frågor om att upphäva strandskyddet. Kommuner och länsstyrelser har kunskap om lokala och regionala förhållanden i landet och bör därför vara de aktörer som i praktiken ska genomföra de förslag som utredningen lämnar. I sammanhanget ska nämnas att i och i län ska regional fysisk planering ske enligt 7 kap. PBL (2010:900). Regionen ansvarar för denna planering. Det bedrivs även frivilligt mellankommunalt samarbete om plan- och bebyggelsefrågor. Inom exempelvis pågår ett arbete med att bygga upp kunskap kring fysiska strukturer och att skapa Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna en arena för dialog och samverkan kring dessa frågor. Andra sam- arbeten rör två eller flera kommuner. I några fall spänner samarbetet över två län och i något fall även över flera län. Samarbetena har bland annat resulterat i gemensamma översiktsplaner mellan två till tre kommuner. Det förekommer flera samarbeten som omfattar fysisk planering med infrastruktur-, kollektivtrafik- och tillväxtfrågor.40 Underlaget i kapitlet ger oss en övergripande bild av var lättnader i strandskyddet kan tänkas komma i fråga och var strandskyddet kan behöva bibehållas eller stärkas. I norra är det överlag låg exploateringsgrad, låg befolk- ningstäthet och lågt exploateringstryck. Stora delar av norra kan enligt utredningens mening vara landsbygder, där det enligt direktivet ska bli enklare att bygga. Det finns några områden främst vid kusten, där bebyggelsen och befolkningen är koncentrerad. Det gäller städerna och några större tätorter. Det finns därför några områden i norra som har hög exploateringsrad, tät befolk- ning och ett högt exploateringstryck. I södra delen av landet är det överlag högre exploateringsgrad, befolkningstäthet och högre exploateringstryck. Bebyggelsen täcker större delar av landområdet än i norra . Bebyggelsetrycket är överlag också högt. Delar av kan vara sådana starkt exploaterade områden, där strandskyddet enligt våra direktiv ska bibehållas eller stärkas. I finns också mindre exploa- terade och mindre befolkade områden som kan vara landsbygder. En slutsats som utredningen kan dra är att lättnader i strand- skyddet kommer att kunna genomföras i stora delar av norra . I kommer lättnader att kunna genomföras mer selek- tivt utifrån de lokala förutsättningarna och påverkan på strand- skyddets syften och inte i lika stor utsträckning som i norra . I avsnitt 4.1 har vi beskrivit förutsättningarna för att bygga bostäder och för näringsverksamheter i landsbygd. I områden i landsbygder kan exploateringstrycket vara lågt och produktionskostnaden av en byggnad kan vara högre än marknadsvärdet. Det innebär ett risk- tagande både för de som vill bygga och för banker i deras långivning. 40SOU 2015:59 s. 119 ff. Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna Utredningen har dragit slutsatsen att lättnader i strandskyddet i landsbygder inte bör medföra risk för överetablering eller att strand- skyddets syften äventyras. Bibehållet och eventuellt stärkt skydd Städer och större tätorter finns vid kusterna, de och älvdalarna. Strandområden vid städer och större tätorter har gene- rellt sett hög exploateringsgrad, hög befolkningstäthet och högt bebyggelsetryck. Städer och större tätorter kan vara sådana starkt exploaterade områden där strandskyddet enligt utredningens direktiv ska bibehållas och – om behov finns – stärkas. Mest framträdande är städer och tätorter i de tre storstadsregionerna , och . Urbanisering och befolkningsutveckling innebär att städer för- storas och förtätas, medan landsbygder har avfolkats. Ett stärkt strandskydd kan enligt vår uppfattning behövas i områden där den allemansrättsliga tillgången till strandområden är eller börjar bli begränsad och utrymmet för djur och växter minskar. I sådana områden ska många människor dela på ett begränsat utrymme och möjligheterna för djur och växter att ta plats är begränsade. Den pågående urbaniseringen leder tillsammans med bostads- bristen till högt exploateringstryck och förtätning av bebyggelse i städer och tätorter. Enligt utvärdering av friluftsmålen tyder mycket på att den tätortsnära naturen minskar till följd av ökande tätortsbefolkning och bebyggelse. Mot bakgrund av det nu sagda kan –enligt utredningens mening – ett bibehållet eller stärkt strandskydd behövas främst i och omkring städer och andra större tätorter. I fri- tidshusområden och fritidshusområden i omvandling kan befolk- ningstätheten vara låg, men exploateringsgraden vara hög och exploa- teringstrycket högt. Ett stärkt skydd skulle kunna behövas även inom sådana fritidshusområden. Olika kommuner har olika förhållanden och förutsättningar för lätt- nader i strandskyddet. Det finns också olika förutsättningar i olika delar av kommuner, beroende på vilken exploateringsgrad, befolk- Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna ningstäthet och exploateringstryck som råder. Exempelvis kommer lättnader i strandskyddet att kunna genomföras i mycket större ut- sträckning i kommun som har den lägsta exploaterings- graden av stränderna (1,) än i kommun, som har den högsta (68,). 6Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Vi har i uppdrag att föreslå författningsändringar som medför att strandskyddet görs om i grunden genom ökad differentiering som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolkningstäthet och exploateringstryck. Vi ska vid behov föreslå åtgärder för att uppnå syftena med reformen och säkerställa ett differentierat, effektivt, ändamålsenligt och legitimt strandskydd. Till frågan om hur detta kan tillgodoses hör bland annat de bestäm- melser som gäller strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. Frågan om strandskyddets omfattning vid små insjöar och vatten- drag har utretts ett antal gånger. redovisade till exempel 2002 ett uppdrag från regeringen att bland annat utreda förutsättningarna för och bedöma konsekvenserna av vissa lättnader i strandskyddet utanför tätortsnära områden med högt bebyggelse- tryck. I den redovisningen lämnade verket förslag om vissa lätt- nader.1 De innebar bland annat att strandskyddet för de minsta sjöarna och vattendragen skulle tas bort helt och att det skulle minskas vid vattendrag mellan 1 och 6 meters bredd. Förslaget ledde inte till några lagstiftningsåtgärder. fick och ett liknande upp- drag att bland annat analysera och redogöra för konsekvenserna av att införa lättnader i strandskyddet vid mindre sjöar och vattendrag utan- för högexploaterade områden. Redovisningen innehöll olika möjlig- heter att minska strandskyddet.2 Myndigheternas huvudförslag kom 1Naturvårdsverket, Kartläggning med mera av strandskyddsbestämmelserna. Redovisning av ett regeringsuppdrag, Rapport 5185, . 2Naturvårdsverket och , Strandskydd. En redovisning av ett regeringsuppdrag, 2013. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort sedan i huvudsak att ligga till grund för den senaste lagändringen gällande små sjöar och vattendrag.3 infördes sålunda nya bestämmelser i 7 kap. 18 § första stycket 2 och andra stycket (MB), som ger möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om området har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. En liten sjö får ha en vattenyta som uppgår till eller mindre och ett litet vattendrag får ha en bredd på eller smalare. Ett av syftena med ändringen var att skapa ökad förståelse och acceptans för strandskyddsregleringen. 6.1Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Förslag: Strandskydd ska inte gälla vid insjöar med en vattenyta som uppgår till eller mindre eller vattendrag som är eller smalare. Förslaget införs i 7 kap. 13 § första stycket . får i det enskilda fallet besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är och mindre samt vattendrag som är och smalare, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Förslaget införs i 7 kap. 18 f § andra stycket . får meddela föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestämmas. Förslaget införs i 7 kap. 13 § andra stycket . Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag. Det anges i 7 kap. 13 § första stycket MB. Enligt 7 kap. 18 § första stycket 2 får i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskyddet i ett område, om det gäller vid en liten sjö eller ett litet vattendrag och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. Enligt andra stycket i samma paragraf får ett upphävande göras endast om sjöns vattenyta 2013/14:214 s. 15. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort har en storlek som uppgår till eller mindre eller om vattendragets bredd är eller smalare. 6.1.2Vilka är problemen? Reformen 2014 var enligt uttalanden i förarbetena ett steg på vägen i att successivt uppnå en mer hållbar utformning av strandskyddet genom att göra det enklare att bygga i strandnära lägen i gles- befolkade områden med lågt bebyggelsetryck. Den dåvarande reger- ingen aviserade att den avsåg att återkomma med vidare förslag till åtgärder för att upphäva det generella strandskyddet för små sjöar och vattendrag.4 Regeringen redogjorde i propositionen för att avsaknaden av en nedre storleksgräns för de sjöar och vattendrag som ska omfattas av strandskyddet skapar problem vid tillämpningen och liten acceptans för reglerna.5 Den stora mängden små sjöar och vattendrag medför att en strikt tillämpning av strandskyddsreglerna skapar praktiska problem i tillämpningen och hanteringen av ärenden.6 Under utredningen har det framkommit att det har varit svårt för att arbeta på eget initiativ med denna typ av upp- hävanden. Det har blivit en i hög grad händelsestyrd process. Frågan om att upphäva strandskyddet för ett visst vatten har prövats efter att ett behov har påpekats av en enskild eller att en ansökan om upp- hävande lämnats in till . Vi har i kontakt med läns- styrelser erfarit att detta är en brist som gör det svårt att få kost- nadstäckning för den utredning som behövs i samband med ärenden om att upphäva strandskyddet. Detta har också påverkat möjlig- heten och intresset för att prioritera denna typ av ärenden, som bedöms vara relativt resurskrävande. I sammanhanget ska nämnas att strandskyddet har upphävts för de flesta små sjöar och vattendrag i 11 län med stöd av bestämmelsen i 7 kap. 18 § första stycket 1 och tidigare motsvarig- heter (se avsnitt 3.1). Strandskyddet är upphävt i olika utsträckning i olika län. Utredningen kan efter kontakter med länsstyrelser, kommuner och andra intressenter konstatera att legitimitetsproblem uppstår 2013/14:214 s. 21. s. 17 med hänvisning till 5185, s. 44. 6Naturvårdsverket och , Strandskydd – En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, 2013, s. 108. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort exempelvis när strandskydd gäller fullt ut på ena sidan länsgränsen medan det på andra sidan är upphävt för små sjöar och vattendrag. Det är ett viktigt mål att åstadkomma ett mer ändamålsenligt strand- skydd som tar hänsyn till behovet av utveckling i hela , särskilt på landsbygden. får inte ett långsiktigt skydd av strändernas natur- och friluftsvärden äventyras. Trycket på ytter- ligare byggnation är stort i områden som redan har exploaterats i hög grad. Bebyggelsetrycket är däremot lågt och tillgången till orörda stränder ofta god i kommuner som har problem med avfolkning. Det generella strandskyddets syfte att bevara stränderna avser inte bara livsmiljöer för känsliga och hotade arter, utan är också förebyggande och framåtsyftande. Det har bland annat betydelse för att bevara spridningskorridorer och tillflyktsorter för olika arter och ökar möjligheten att upprätthålla strandmiljöernas viktiga ekologiska funktion. Att upprätthålla förståelsen och acceptansen för lagstiftningen är beroende dels av att den är ändamålsenlig för att uppfylla sina syften, dels av att den inte går längre än vad som behövs för att uppfylla sina syften. För att upprätthålla en fungerande strandskyddslagstiftning krävs således att den ytterst bygger på att den är väl avvägd och motiverad. Utredningen anser att lagstiftningens legitimitet kan stärkas genom att göra det enklare att bygga i strandnära lägen i gles- befolkade områden med lågt bebyggelsetryck. Att göra förändringar av skyddet vid små sjöar och vattendrag är ett steg på vägen i denna riktning. Undantag från strandskyddet vid de minsta sjöarna och vatten- dragen bör också leda till mindre tillämpningsproblem och därigenom ett sammantaget bättre skydd. Till detta kommer att många av de mest känsliga områdena kring små vattendrag kan omfattas av så kallade biotopskydd och således redan kan vara skyddade enligt andra bestämmelser i 7 kap. MB. Det finns således ett påtagligt behov av att ändra det system som gäller med avseende på just områden i och kring de minsta sjöarna och vattendragen och särskilt i de delar av landet där exploa- Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort teringsgraden är låg. Vi har diskuterat ett par möjliga lösningar för att tillgodose det behovet. Det första alternativet är att upphäva strandskyddet intill en viss sträcka från strandlinjen. I en rapport har Naturvårds- verket och hänvisat till studier som visar att de viktigaste biologiska värdena i normalfallet finns inom från strand- linjen.7 Myndigheternas bedömning i det fallet skulle kunna moti- vera att strandskyddet upphävs vid små sjöar och vattendrag intill från strandlinjen. Noterbart är att upphävt strandskydd i för strandområden vid vattendrag som redovisas på den så kallade Gröna kartan avser strandskydd på ömse sidor från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Alternativet bedöms dock kunna leda till ett mer omfattande skydd än vad som ur ett nationellt perspektiv behövs för att ta till- vara strandskyddets syften.