sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Sammantaget anser vi att de fördelar som skulle finnas med en central visselblåsarmyndighet inte överväger de nackdelar som är förenade med en sådan lösning. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 8.8Vilka myndigheter ska utses som behöriga och hur ska de utses? 8.8.1Regeringen ska få utse de behöriga myndigheterna Förslag: Skyldigheten att ha externa rapporteringskanaler och förfaranden ska gälla för de statliga myndigheter och kommuner som utses som behöriga myndigheter av regeringen. De behöriga myndigheterna ska vara skyldiga att via sina externa rapporteringskanaler och förfaranden ta emot, följa upp och lämna återkoppling på rapporter om missförhållanden inom de områden som beslutas av regeringen. En behörig myndighet ska definieras som en myndighet som har utsetts att genom extern rapportering ta emot, följa upp och lämna återkoppling på rapporter om missförhållanden i enlighet med den föreslagna lagen. De nu nämnda bestämmelserna ska införas i lag. Direktivets utgångspunkter för vilka myndigheter som bör utses som behöriga myndigheter Medlemsstaterna ska utse de myndigheter som ska vara behöriga att ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapporter och förse myndigheterna med tillräckliga resurser (artikel 11.1). Av direkti- vets skäl framgår vidare att sådana behöriga myndigheter skulle kunna vara rättsliga myndigheter eller tillsyns- eller övervakningsorgan be- höriga på specifika berörda områden, eller myndigheter med mer allmän behörighet på central nivå inom en medlemsstat, brottsbe- kämpande myndigheter, korruptionsbekämpande organ eller om- budsmän (skäl 64). Direktivets skäl framhåller även att de myndigheter som utses som behöriga bör ha nödvändig kapacitet och befogenhet att säker- ställa lämplig uppföljning, och bland annat bedöma riktigheten i de påståenden som framställs i rapporten och avhjälpa de rapporterade överträdelserna, genom att inleda en intern undersökning, utred- ning, lagföring, åtgärder för att återkräva medel eller andra lämpliga avhjälpande åtgärder, i enlighet med sitt uppdrag. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning dessa myndigheter ha nödvändig befogenhet för att överlämna rap- porten till en annan myndighet som bör utreda den rapporterade överträdelsen och säkerställa att en sådan myndighet gör en lämplig uppföljning (skäl 65). De behöriga myndigheterna bör utses av regeringen Uppgiften att vara behörig myndighet kan, med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen, beslutas av regeringen. Det har inte framkommit några skäl som motiverar att utseende av behöriga myndigheter ska ske genom lag. Med hänsyn till att det kan finnas behov av flexibi- litet, t.ex. om det framöver beslutas att ytterligare områden eller unionsrättsakter ska omfattas av direktivets tillämpningsområde (jfr skäl 19, 106 och 107), bör det vara möjligt för regeringen att utse ytterligare myndigheter till behöriga myndigheter eller ändra de be- fintliga myndigheternas ansvarsområden. Det behövs ingen bemyndigandebestämmelse i den föreslagna lagen eftersom regeringen redan med stöd av den s.k. restkompetensen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen kan utse behöriga myndigheter. Däremot bör det införas en bestämmelse som anger att skyldigheten att ha externa rapporteringskanaler och förfaranden gäller för de statliga myndigheter som utses som behöriga myndigheter av reger- ingen. Eftersom det kan bli aktuellt att utse kommuner som behöriga myndigheter anser vi att det även bör anges att skyldig- heten också gäller för kommuner (jfr avsnitt 8.6). Det bör även anges att de behöriga myndigheterna ska vara skyldiga att via sina externa rapporteringskanaler och förfaranden ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapporter om missförhållanden inom de områden som beslutas av regeringen. Det ska införas en definition av vad som är en behörig myndighet Begreppet behörig myndighet återkommer på flera ställen i den före- slagna lagen. Vi föreslår att begreppet även används i den föreslagna förordningen. Begreppet är centralt för att identifiera vilka myndig- heter som har till uppgift att ta emot externa rapporter om missför- hållanden, och därefter hantera rapporterna i enlighet med den före- slagna lagen. Begreppet definieras dessutom i artikel 5.14. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Det bör därför införas en definitionsbestämmelse som i huvudsak överensstämmer med direktivets definition. En behörig myndighet bör definieras som en myndighet som har utsetts att genom extern rapportering ta emot, följa upp och lämna återkoppling på rapporter om missförhållanden i enlighet med den föreslagna lagen. 8.8.2Vilka myndigheter bör utses som behöriga myndigheter? Förslag: Följande myndigheter bör utses som behöriga myndig- heter med ansvar för att ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapportering om överträdelser inom de områden som anges i följande förteckning: –området offentlig upphandling: –området finansiella tjänster, produkter och marknader och förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism: –området produktsäkerhet och produktöverensstämmelse såvitt avser allmänna säkerhetskrav och krav på överensstämmelse för produkter som släpps ut på unionsmarknaden: Swedac –området produktsäkerhet och produktöverensstämmelse såvitt avser saluföring och användning av känsliga och farliga pro- dukter: –området transportsäkerhet: Transportstyrelsen –området miljöskydd såvitt avser varje straffbar gärning mot skyddet för miljön samt överträdelser av den lagstiftning som anges i bilagorna till direktiv /99/EG: –området miljöskydd såvitt avser miljö och klimat: Naturvårds- verket –området miljöskydd såvitt avser hållbar utveckling och avfalls- hantering: –området miljöskydd såvitt avser havs-, luft- och bullerför- oreningar: –området miljöskydd såvitt avser skydd och förvaltning av vatten och mark: Havs- och vattenmyndigheten Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning –området miljöskydd såvitt avser skydd av naturen och den biologiska mångfalden: Havs- och vattenmyndigheten –området miljöskydd såvitt avser kemikalier: Kemikalieinspek- tionen –området miljöskydd såvitt avser organiska produkter: Livs- medelsverket –området strålskydd och kärnsäkerhet: Strålsäkerhetsmyndig- heten –området livsmedels- och fodersäkerhet samt djurs hälsa och välbefinnande, såvitt avser livsmedels- och foderlagstiftning: –området livsmedels- och fodersäkerhet samt djurs hälsa och väl- befinnande, såvitt avser djurhälsa: –området livsmedels- och fodersäkerhet samt djurs hälsa och väl- befinnande, såvitt avser offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet för att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen: –området livsmedels- och fodersäkerhet samt djurs hälsa och välbefinnande, såvitt avser standarder för djurskydd samt djurs hälsa och välbefinnande: –området folkhälsa såvitt avser åtgärder för att fastställa höga kvalitets- och säkerhetsstandarder i fråga om organ och ämnen av mänskligt ursprung: –området folkhälsa såvitt avser åtgärder för att fastställa höga kvalitets- och säkerhetsstandarder för läkemedel och medicin- tekniska produkter: –området folkhälsa såvitt avser patienträttigheter: Försäkrings- kassan –området folkhälsa såvitt avser tillverkning, presentation och för- säljning av tobaksvaror och relaterade produkter: Folkhälso- myndigheten –området konsumentskydd: Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning –området skydd av privatlivet och personuppgifter samt säker- het i nätverks- och informationssystem: Datainspektionen –området EU:s finansiella intressen, såvitt avser bedrägeribekäm- pning: –området EU:s finansiella intressen, såvitt avser skatteområdet: –området EU:s finansiella intressen, såvitt avser statsstöds- området: –området den inre marknaden, såvitt avser konkurrensområdet: –området den inre marknaden, såvitt avser statsstödsområdet: –området för den inre marknaden, såvitt avser bolagsskatte- området: Några principer som bör vara vägledande för utseende av behöriga myndigheter Även om direktivets skäl ger viss vägledning för vilka myndigheter som bör utses som behöriga tolkar vi det som att det finns ett relativt stort utrymme för medlemsstaterna att utifrån sina respektive orga- nisationer av statsförvaltningen och utifrån vad medlemsstaterna finner lämpligt fastställa vilka myndigheter som ska vara behöriga och därmed skyldiga att ha externa rapporteringskanaler och för- faranden. Skälen 64 och 65 förutsätter dock att de som utses ska ha både kapacitet och befogenhet för att säkerställa att rapporten följs upp, t.ex. genom att de förhållanden som framgår i en rapport utreds, lagförs eller avhjälps, alternativt att de har befogenhet för att över- lämna rapporten till en annan myndighet som kan följa upp rapporten. De områden och överträdelser som omfattas av direktivets tillämp- ningsområde kan vid en första anblick framstå som tydliga och av- gränsade. Vid en närmare granskning framstår de som betydligt mer komplexa. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Inom området för t.ex. miljöskydd förekommer en mängd olika bestämmelser inom flera delområden, såsom straffbara gärningar mot skyddet för miljön, regler om miljö och klimat, regler om hållbar utveckling och avfallshantering, regler om havs-, luft- och buller- föroreningar, regler om skydd och förvaltning av vatten och mark, regler om skydd av naturen och den biologiska mångfalden, regler om kemikalier samt regler om organiska produkter. I bilagan till direktivet nämns inom området för miljöskydd nästan 40 unions- rättsakter. Beträffande andra områden, t.ex. området för skydd av privatlivet och personuppgifter samt säkerhet i nätverks- och informations- system, är antalet unionsrättsakter mer begränsat. I bilagan till direk- tivet anges inom området för skydd av privatlivet och person- uppgifter samt säkerhet i nätverks- och informationssystem endast tre unionsrättsakter. Inom områden med ett begränsat antal unionsrättsakter kan det framstå som självklart att endast en myndighet bör utses som be- hörig. Det kan dessutom vara givet vilken myndighet som bör utses. Inom andra områden, där det finns flera eller många unionsrättsakter inom en rad skilda frågor, kan det i stället finnas flera myndigheter som kan framstå som lämpliga att utse som behöriga. Vid överväganden kring vilka myndigheter som bör utses som be- höriga bör några principer tjäna som utgångspunkt. Princip 1 – En myndighet bör utses för ett helt område En myndighet som åläggs en skyldighet att inrätta externa rappor- teringskanaler och förfaranden kommer att få ökade kostnader och en ökad administrativ börda. Inrättandet och hanteringen av vissel- blåsarfunktionen kommer att ställa krav på att det finns kompetens vid myndigheten för att kunna följa upp rapporteringen och i övrigt att säkerställa att de krav som den nya regleringen ställer efterlevs. Det talar för att antalet behöriga myndigheter bör begränsas. De områden som omfattas av direktivets tillämpningsområde upp- går enligt artikel 2.1 till sammanlagt 13. Inom vissa områden finns det, som redan konstaterats, åtskilliga unionsrättsakter som trots att de rör samma område ändå avser skilda frågor. Om det inom ett område finns tydligt skilda frågor kan det bli nödvändigt att utse Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning flera behöriga myndigheter för området. Utgångspunkten bör dock vara att i den mån det är lämpligt och möjligt bör det utses endast en behörig myndighet för respektive område. Den nu nämnda utgångspunkten kan leda till att en myndighet blir behörig för att ta emot och följa upp rapporter inom områden som i och för sig är närliggande men som inte tillhör myndighetens egentliga ansvarsområde. Vi menar att en sådan ordning får anses godtagbar i syfte att begränsa antalet behöriga myndigheter. Princip 2 – Tillsynsmyndigheter bör utses Det finns stor variation mellan myndigheter vad gäller uppdrag och ansvar. En del myndigheter är s.k. normerande myndigheter, dvs. myndigheter som tar fram regler för verksamheter inom t.ex. vissa sektorer. Det finns även tillståndsprövande myndigheter vars upp- gift är att granska ansökningar om att etablera eller förändra en viss verksamhet, inom t.ex. miljöområdet. Andra myndigheter är tillsyns- myndigheter, vilket innebär att de kontrollerar att den som bedriver en viss verksamhet följer de regler som gäller för verksamheten. En närliggande uppgift kan vara att även ansvara för central tillsynsväg- ledning i förhållande till andra tillsynsmyndigheter inom området. Många större statliga myndigheter har flera funktioner, dvs. de kan vara både normerande myndighet och tillsynsmyndighet. Syftet med att rapportera missförhållanden, både internt och externt, är att information ska nå någon som kan utreda uppgifterna och som har möjligheter att åtgärda problemet (jfr skäl 47). Syftet med en extern rapportering till en behörig myndighet är således att myndigheten ska åtgärda problemet på något sätt. En rapportering av information om missförhållanden skulle t.ex. kunna avse att ett företag bryter mot bestämmelser på miljöområdet. De myndigheter som har förutsättningar för att komma till rätta med den sortens problem är tillsynsmyndigheter. En tillsynsmyndighet kan, med stöd i sitt tillsynsansvar t.ex. vidta utredningar och utföra inspek- tioner och kontroller. Detta kan leda till att en myndighet t.ex. före- lägger ett företag att vidta åtgärder i syfte att missförhållandet ska upphöra. Tillsynsmyndigheter har, generellt sett, möjligheter att vidta kon- kreta åtgärder för att förmå någon att avhjälpa eller undanröja ett Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Ett av kriterierna för att utses som behörig myn- dighet bör därför vara att myndigheten har ett tillsynsansvar. Princip 3 – Myndigheter som redan har tillsynsansvar för något område i direktivet bör utses För merparten av de områden som omfattas av direktivets tillämp- ningsområde finns myndigheter som har ett omfattande tillsynsansvar. Som exempel kan nämnas som har ett omfattande tillsynsansvar inom området för finansiella tjäns- ter, produkter och marknader, förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism. har ett omfat- tande tillsynsansvar inom området för strålskydd och kärnsäkerhet. Datainspektionen har tillsynsansvar inom området för skydd av privatlivet och personuppgifter samt säkerhet i nätverks- och infor- mationssystem. I den mån det redan finns myndigheter som utövar tillsyn över ett område så bör den myndigheten utses som behörig myndighet. De områden som omfattas av direktivets tillämpningsområde pre- ciseras i bilagan till direktivet genom en uppräkning av ett antal direk- tiv och förordningar. Det kan noteras att för en stor del av dessa direktiv och förordningar finns det redan myndigheter som har ett uppdrag att vara behörig myndighet enligt de svenska nationella bestämmelserna som genomför eller kompletterar den aktuella unions- rättsakten. är myndigheternas uppdrag som behörig myndighet att utöva tillsyn över att bestämmelser som har sin grund i unionsrättsakter följs. Som exempel kan nämnas Europaparlamen- tets och rådets förordning (EU) 2016/1011 av om index som används som referensvärden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och om ändring av direktiven /48/EG och 2014/17/EU och förordning (EU) nr 596/2014. är utsedd att vara behörig myndighet enligt EU-förordningen genom lagen (2018:2024) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om referens- värden. Behöriga myndigheter har enligt förordningen omfattande uppgifter, vilket bl.a. omfattar att pröva ansökningar om auktorisa- tion, återkalla auktorisationer, begära upplysningar, utföra inspek- tioner och kräva att ageranden som bedöms strida mot förordningen ska upphöra. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning I den mån det redan finns en myndighet som med stöd av ett direktiv och förordning har utsetts som behörig myndighet så bör den myndigheten utses som behörig myndighet även enligt den nya lagen. Den nu aktuella principen kan kollidera med principen om att en myndighet bör utses för ett helt område. Inom vissa områden, t.ex. området för miljöskydd, finns flera myndigheter med tillsyns- ansvar. För att sammanjämka dessa principer får det därför göras en avvägning mellan principerna i det enskilda fallet. Slutsatser utifrån de ovannämnda principerna Med utgångspunkt i de ovannämnda principerna följer här en genom- gång av de områden som omfattas av direktivets tillämpningsområde enligt artikel 2.1 a–c i förening med direktivets bilaga. I anslutning till varje område gör vi en bedömning av vilken eller vilka myndig- heter som bör utses som behöriga myndigheter för det aktuella om- rådet. Inom området offentlig upphandling finns sex direktiv uppräknade i visselblåsardirektivets bilaga. Dessa har genomförts i svensk rätt, bl.a. genom lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. En myn- dighet som är verksam inom området offentlig upphandling är Upp- handlingsmyndigheten. har dock inget tillsynsansvar utan har till uppgift att utveckla, förvalta och stödja upp- handlingar som genomförs av upphandlande myndigheter och en- heter. är i för den offent- liga upphandlingen, vilket innebär att myndigheten ska kontrollera att lagstiftningen om offentlig upphandling och valfrihetssystem följs. har således ansvar för tillsynen gällande flera lagar som genomför eller kompletterar unionsrätts- akter som omfattas av visselblåsardirektivet. Myndigheten har dess- utom redan en extern visselblåsarfunktion. Myndigheten bedöms också ha de resurser som krävs för att inrätta och hantera de externa rapporteringskanaler och förfaranden som direktivet kräver. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning därför att det är lämpligt att utses till behörig myn- dighet med ansvar för området offentlig upphandling. Området finansiella tjänster, produkter och marknader och förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism Inom området finansiella tjänster, produkter och marknader och förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism finns 33 unionsrättsakter i form av direktiv och förordningar uppräknade i visselblåsardirektivets bilaga. Dessa unionsrättsakter har genom- förts eller kompletterats i svensk rätt bl.a. genom lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag, lagen (2012:735) med kompletterande bestämmelser till EU:s blanknings- förordning och lagen (2018:2024) med kompletterande bestämmel- ser till EU:s förordning om referensvärden. ansvarar för tillsyn som rör finansiella mark- nader och finansiella företag. Myndigheten arbetar för att det finan- siella systemet är stabilt och präglas av ett högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster. Myndigheten arbetar även med regel- givning och tillståndsprövningar för finansiella marknader och finansiella företag. Myndigheten har således ansvar för tillsynen gällande flera lagar som genomför eller kompletterar unions- rättsakter som omfattas av visselblåsardirektivet. Det kan dessutom noteras att har en skyldighet enligt förordningen om rutiner att ta emot frivilliga anmälningar om misstänkta överträdelser av regelverket på ansvarsområde, vilket innebär att myndigheten redan har en extern visselblåsarfunktion. Myndigheten bedöms också ha de resurser som krävs för att inrätta och hantera de externa rapporteringskanaler och förfaranden som direktivet kräver. Vi anser därför att det är lämpligt att utses till behörig myndighet med ansvar för området finansiella tjänster, produkter och marknader och förhind- rande av penningtvätt och finansiering av terrorism. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Området produktsäkerhet och produktöverensstämmelse Inom området produktsäkerhet och produktöverensstämmelse finns sex unionsrättsakter i form av direktiv och förordningar uppräknade i visselblåsardirektivets bilaga. Dessa har genomförts eller komplet- terats i svensk rätt bl.a. genom produktsäkerhetslagen (2004:451), lagen (1992:1300) om krigsmateriel och vapenlagen (1996:67). An- svaret för att utöva tillsyn inom området är fördelat på flera tillsyns- myndigheter såsom , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac), Transportstyrelsen, samt . Det innebär att det är tänkbart att flera olika myndigheter skulle kunna utses till be- höriga myndigheter. Vi kan konstatera att området produktsäkerhet och produktöver- ensstämmelse i direktivets bilaga är uppdelat i två undergrupper: dels allmänna säkerhetskrav och krav på överensstämmelse för produkter som släpps ut på unionsmarknaden, dels regler om saluföring och användning av känsliga och farliga produkter. Vi gör bedömningen att det är lämpligt att vid utseende av behöriga myndigheter utgå från dessa två undergrupper för att så långt som möjligt tillgodose prin- cipen om att i den mån det är lämpligt och möjligt bör endast en be- hörig myndighet utses för ett område. Swedac ansvarar för frågor om teknisk kontroll, inklusive ackre- ditering och frågor i övrigt om bedömning av överensstämmelse samt för samordning av bl.a. marknadskontroll. Utgångspunkten för myndighetens arbete är bl.a. intresse av en väl fungerande inre marknad som kännetecknas av fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital, samt ett öppet och starkt multilateralt handels- system. Myndigheten utövar även tillsyn över vissa produkter samt har ett särskilt ansvar för samordning av marknadskontroll, vilket inkluderar att verka för en effektiv och behovsanpassad marknads- kontroll nationellt och inom EU. Myndigheten bedöms ha de resurser som krävs för att inrätta och hantera de externa rapporteringskanaler och förfaranden som direktivet kräver. är tillstånds- och tillsyns- myndighet när det gäller krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden. Myndigheten har således ansvar för tillsynen gällande bestämmelser som genomför eller kompletterar unionsrättsakter som omfattas av visselblåsardirektivet, främst Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning och rådets direktiv /43/EG av om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen. Myndigheten bedöms också ha de resurser som krävs för att inrätta och hantera de externa rapporter- ingskanaler och förfaranden som direktivet kräver. Vi anser mot denna bakgrund att det är lämpligt att Swedac och utses som behöriga myndig- heter inom området enligt följande uppdelning. –Området produktsäkerhet och produktöverensstämmelse, såvitt avser allmänna säkerhetskrav och krav på överensstämmelse för produkter som släpps ut på unionsmarknaden: Swedac –Området produktsäkerhet och produktöverensstämmelse, såvitt avser saluföring och användning av känsliga och farliga produkter: Inom området transportsäkerhet finns 16 unionsrättsakter i form av direktiv och förordningar uppräknade i visselblåsardirektivets bilaga. Dessa har genomförts eller kompletterats i svensk rätt bl.a. genom vägsäkerhetslagen (2010:1362). Transportstyrelsen är i den centrala tillsynsmyndigheten på området och har ansvar för tillsynen gällande flera lagar som genomför eller kompletterar unionsrättsakter som omfattas av visselblåsardirektivet. Myndigheten bedöms också ha de resurser som krävs för att inrätta och hantera de externa rapporteringskanaler och förfaranden som direktivet kräver. Vi anser därför att det är lämpligt att Transportstyrelsen utses till behörig myndighet med ansvar för området transportsäkerhet.