sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan Det finns inget som hindrar att kommunerna även bedriver upp- sökande verksamhet riktad till vårdnadshavare med barn som är . Det kan finnas fördelar med att barn tidigt får ta del av för- skolans verksamhet. Ett mer långsiktigt arbete med uppsökande verk- samhet kan även underlätta relationsbyggande och tilliten till förskolan. Informationen om förskolan behöver anpassas till olika målgrup- per. Det kan t.ex. handla om att information ska erbjudas på moders- målet eller att vårdnadshavare med låg kännedom om förskolans upp- drag ska erbjudas personliga möten där det finns möjlighet att ställa frågor. Personliga möten via hembesök är särskilt viktigt när det gäller nyanlända familjer som har varit i och sanno- likt har begränsad kunskap om den svenska förskolan. Vidare är det viktigt att den information som ges om förskolan inte bara handlar om rätten till förskola och hur man ansöker, utan även om vilken betydelse förskolan har för barnets utveckling och lär- ande. Kommuner som utredningen har talat med berättar att de flesta vårdnadshavare månar om sina barns utbildning och att benägenheten att skriva in barnen i förskolan ökar när de får kännedom om för- skolans pedagogiska uppdrag. Behovet av uppsökande verksamhet varierar mellan kommuner, bl.a. utifrån hur stor andel av barnen i kommunen som är inskrivna i förskolan . Det bör därför vara möjlighet att utforma den uppsökande verksamheten utifrån kommunens lokala behov och förutsättningar. Det är dock viktigt att kommunerna utformar sina insatser i linje med den kunskap och de erfarenheter som finns. Skol- verket bör därför utforma ett stödmaterial angående detta, se vidare nedan. En inspirationskälla kan även vara det arbete som sker inom SKR med att sprida goda exempel. Vi har i detta kapitel redogjort för flera aktörer med föräldra- kontakt som kan nå ut till vårdnadshavare med information om för- skolan, t.ex. bvc och öppna förskolan. Andra kanaler för att nå mål- gruppen med information kan vara trossamfund eller civilsamhällets organisationer. Utredningens bild är dock att en förutsättning för att de ska kunna bidra till ett ökat deltagande i förskolan är att de har ett tydligt uppdrag att arbeta för detta. Utredningen bedömer att bvc är en viktig aktör när det gäller att tidigt informera om förskolan och om betydelsen av förskola för barns utveckling och lärande, i synnerhet eftersom de når föräldrar som kan vara svåra att nå via andra kanaler. Bvc kan också vara ett stöd för Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan förskolor när det gäller barn som behöver stöd i sin språkutveckling. Det kräver emellertid en förbättrad samverkan mellan förskolan och barnhälsovården. Mot bakgrund av att det nu pågår flera insatser inom barnhälso- vården som bl.a. syftar till att förbättra samverkan med förskolan, och att dessa insatser ännu inte är slutredovisade, vill vi i detta samman- hang endast understryka vikten av att bvc blir en aktiv aktör när det gäller att främja ett ökat deltagande i förskola.30 bör ta fram stödmaterial om uppsökande verksamhet För att kommunerna ska få stöd i arbetet med att bedriva uppsökande verksamhet och för att verksamheten ska vara likvärdig och hålla hög kvalitet i hela landet bör regeringen uppdra åt att ta fram ett stödmaterial eller allmänna råd om uppsökande verksamhet. I stöd- materialet kan ingå dels hur verksamheten rent praktiskt kan genom- föras, dels vilken information som kan lämnas om förskolan inom ramen för verksamheten. Utredningen bedömer att det är av stor vikt att detta material skyndsamt når kommunerna. Barn som saknar uppehållstillstånd Utredningen har övervägt om den uppsökande verksamheten även ska omfatta barn som är asylsökande och andra barn som saknar uppe- hållstillstånd i . Vi är väl medvetna om att dessa barn i många fall kan ha ett stort behov av förskola. Mot detta måste dock vägas att asylsökande familjer ofta flyttar mellan kommuner och att det kan vara svårt för en kommun att ha kontroll över vilka sådana barn som vistas i kommunen. Ett krav på en uppsökande verksamhet även för dessa barn vore därför svårt för kommunerna att efterleva. Av den anledningen anser utredningen att den uppsökande verksamheten inte ska gälla barn som saknar uppehållstillstånd i eller barn som är asylsökande. Vi vill dock understryka den viktiga roll som vi menar att Migra- tionsverket har för att också asylsökande barn får den utbildning de har rätt till enligt skollagen, t.ex. genom att informera om förskolan 30Se mer om dessa insatser i avsnitt 7.3.4 och 7.3.5. Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan och övriga skolformer samt att vid behov initiera kontakt med kom- munerna. 7.5Kommunen ska kartlägga deltagande i förskolan Utredningens förslag: Hemkommunen ska genom kartläggning och informationsinsamling hålla sig informerad om vilka barn i kommunen som inte deltar i förskolan senast höstterminen det kalenderår då barnet fyller . Kommunens skyldigheter i detta avseende ska regleras i 8 kap. skollagen (2010:800). Eftersom kommunen ska bedriva uppsökande verksamhet i syfte att främja ett ökat deltagande i förskolan behöver kommunen hålla sig uppdaterad om vilka barn i kommunen som inte går i förskolan. På så sätt kan kommunen rikta information och utforma insatser som effektivt når de vårdnadshavare som inte har skrivit in sina barn i förskolan. Kartläggningen bör genomföras och omfatta alla barn i åldersgruppen 3–som är bosatta i kommunen men inte är inskrivna i förskolan, dvs. även asylsökande barn som kommunen har kännedom om. Kartläggningen ska även omfatta de barn i åldersgrup- pen som är inskrivna i pedagogisk omsorg. Kartläggningen utgör också ett viktigt underlag för de förslag som vi lämnar i kapitel 8 om barn som har behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska. Eftersom kartläggningen ska gälla barn som inte deltar i förskolan senast höstterminen det kalenderår då barnet fyller innebär det att kommunens kartläggning måste inledas före det att barnet fyller . Kartläggning innebär ofta behandling av personuppgifter Kommunen ska alltså genom kartläggning och informationsinsam- ling hålla sig uppdaterad om vilka barn inom kommunen som inte deltar i förskoleverksamhet vid viss ålder. Hur en kommun genom- för den uppgiften är upp till den enskilda kommunen att avgöra. I en kommun med ett högt deltagande i förskolan där kartläggningen kanske bara omfattar ett fåtal barn kan den troligen ske på ett enklare Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan sätt än i en kommun där det finns ett stort antal barn som inte deltar i förskolan. I den sistnämnda situationen kan kommunen välja att genomföra sin kartläggning genom att t.ex. föra någon form av register över barn som inte deltar i förskolan. Oavsett hur en kommun lägger upp sin kartläggning kommer den med stor sannolikhet innebära att kommunen kommer att behandla personuppgifter rörande barn och deras vårdnadshavare. De uppgifter som kan komma att behandlas av kommunen är t.ex. uppgifter om barnets namn, adress, personnummer samt motsvarande uppgifter om barnets vårdnadshavare. Det kan också handla om uppgifter om att barnet deltar i pedagogisk omsorg, eller att barnet tillhör den grupp av barn som ska erbjudas förskola för att få en bättre språk- utveckling i svenska, vilket vi återkommer till i kapitel 8. I sistnämnda fallet kan det vara aktuellt att behandla uppgifter om att ett barn har ett annat modersmål än svenska. Behandling av personuppgifter regleras i EU:s dataskyddsförord- ning31. EU:s dataskyddsförordning kompletteras av lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen). Kompletterande bestämmelser om behandling av personuppgifter finns även i 26 a kap. skollagen. För att personuppgiftsbehandling ska vara laglig krävs att det finns en rättslig grund för behandlingen (artikel 6.1 EU:s dataskydds- förordning). Härutöver ska behandlingen även vara förenlig med de principer som gäller och ska tillämpas vid all behandling av person- uppgifter enligt artikel 5.1 i EU:s dataskyddsförordning. Exempelvis ska personuppgifter samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oför- enligt med dessa ändamål. Uppgifterna ska också vara adekvata, rele- vanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas. Behandling av personuppgifter är laglig bl.a. om den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den per- sonuppgiftsansvariges myndighetsutövning (artikel 6.1 e EU:s data- skyddsförordning respektive 2 kap. 2 § dataskyddslagen). Eftersom kommunen i lag åläggs uppgiften att genomföra en kartläggning, vil- ken också får anses vara av allmänt intresse, är det utredningens be- 31Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan dömning att den personuppgiftsbehandling som uppgiften medför får anses som en i sig tillåten behandling. Behandlingen måste dock ske i enlighet med bestämmelserna i dataskyddsförordning och med de begränsningar som framgår där och i dataskyddslagen. Det ankommer alltså på kommunen, som är personuppgiftsansvarig för sin behandling av personuppgifter, att se till att behandlingen sker på ett sätt som är förenligt med gällande bestämmelser om personupp- gifter i nämnda regelverk. Vid kartläggningen bör kommunen uppmärksamma att särskilda begränsningar gäller för personuppgifter som t.ex. avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse (se artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning respektive 3 kap. 3 § data- skyddslagen). Sådana personuppgifter betecknas känsliga personupp- gifter. Som nämnts ovan kan kommunen i sitt uppdrag att genomföra den aktuella kartläggningen komma att behandla uppgifter som t.ex. rör språk. Även om en uppgift om att en person talar ett visst språk i sig inte utgör en känslig personuppgift, kan uppgiften tillsammans med andra uppgifter bli en uppgift om etniskt ursprung och därmed utgöra en sådan känslig personuppgift som avses i artikel 9.1 EU:s dataskyddsförordning.32 Enligt 3 kap. 3 § första stycket dataskyddslagen får känsliga per- sonuppgifter behandlas av en myndighet med stöd av artikel EU:s dataskyddsförordning bl.a. om behandlingen är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, på grundval av unionsrätten eller med- lemsstaternas nationella rätt. Behandlingen ska stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen. Mot bakgrund av dessa begränsningar bör kommunen noggrant överväga i vilken mån det är nödvändigt och lämpligt att behandla personuppgifter som t.ex. rör vilket språk ett barn eller dess vårdnadshavare talar, eller skäl som vårdnadshavare anför för att deras barn inte deltar i förskolan. 2017/18:218, s. 127. Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan 7.6Det bör tas fram ett stödmaterial om frånvarohantering Utredningens bedömning: Regeringen bör överväga att ge i uppdrag att ta fram ett stödmaterial eller allmänna råd om hur kontroll och uppföljning av barns frånvaro i förskolan kan hanteras. Stödmaterialet bör syfta till att främja en hög närvaro i förskolan. Enligt vad utredningen har erfarit är det en stor utmaning för för- skolorna att barn som är inskrivna i förskolan inte deltar i verksam- heten, eller deltar mycket sporadiskt. Det är bekymmersamt av flera anledningar. Studier visar att det finns ett positivt samband mellan daglig närvaro i förskolan och barns lärande och språkliga utveck- ling. En sådan kontinuerlig närvaro tycks vara särskilt betydelsefull för barn med ett annat modersmål än svenska. Vidare påverkar åter- kommande frånvaro förskolepersonalens möjligheter att planera verk- samheten, liksom tryggheten och sammanhållningen i barngruppen. Att ensidigt verka för att fler barn skrivs in i förskolan har liten betydelse om barnen sedan inte deltar i verksamheten. Det är därför viktigt att åtgärder vidtas även för att främja att de barn som väl är inskrivna i förskolan också tar del i verksamheten. Under utredning- ens arbete har det framkommit att det är väldigt varierande hur för- skoleenheter hanterar och följer upp barns frånvaro i förskolan. Hos vissa huvudmän sker en systematisk uppföljning och kontroll medan andra inte gör någon särskild uppföljning alls. Det vore mot denna bakgrund önskvärt att alla huvudmän som ett första steg införde ett mer likformigt system att hantera barns frånvaro i förskolan. Det skulle t.ex. kunna handla om gemensamma rutiner för hur frånvaro kan registreras, om hur personalen kan arbeta för att följa upp frånvaron och också om hur förskoleenheten kan agera för att främja att barn som har en förskoleplats men sällan nytt- jar den tar del av förskolan i ökad omfattning. Utredningen anser att regeringen bör överväga att ge ett uppdrag att ta fram stödmaterial eller allmänna råd om hur kon- troll och uppföljning av barns frånvaro i förskolan kan hanteras. Stöd- materialet bör syfta till att främja en hög närvaro i förskolan. 8 Direktinskrivning i förskolan I det här kapitlet behandlar utredningen uppdraget att stärka språk- utvecklingen i svenska för nyanlända barn. Av direktiven framgår att vi ska •analysera de rättsliga förutsättningarna för och undersöka hur ny- anländas barn, enligt lämplig definition, ska ha rätt till en obligato- risk språkförskola inom ramen för den vanliga förskolan med fokus på språkutveck- ling i svenska, •utreda och föreslå hur ett obligatorium kan utformas, och •om förutsättningarna finns, lämna författningsförslag och övriga förslag som bedöms nödvändiga, bl.a. vad gäller kretsen av barn (i åldrarna 3–) och verksamhetens omfattning (minst 15 tim- mar ). Som konstateras i våra direktiv används termen språkförskola redan för en behandlingsform för barn med diagnostiserad grav generell språk- störning. I språkförskolor samarbetar regioner med kommuner där logopeder, förskollärare och specialpedagoger arbetar tillsammans. Den verksamhet vi ska föreslå bör enligt vår mening därför inte be- tecknas språkförskola, för att undvika sammanblandning. Vi återkom- mer till vilket begrepp som bör beteckna verksamheten i avsnitt 8.5.2. Vi föreslår i kapitel 9 att förskolan till viss del ska bli obligatorisk från och med höstterminen det kalenderår barnet fyller . För att betänkandets förslag ska vara enhetliga har vi utgått från detta när vi utformat våra förslag i detta kapitel. Förslagen riktar sig därmed till barn i åldrarna och avser tiden före höstterminen det kalen- derår då barnet fyller . 8.2.1Barns språkutveckling främjas i förskolan Att barn deltar i förskolan har stor betydelse för deras språkutveck- ling. Forskning pekar på att barn som har gått i förskola har bättre språkliga färdigheter och når högre resultat i skolan jämfört med barn som inte har deltagit i förskolans verksamhet. Kontinuerlig närvaro i förskolan är särskilt betydelsefull för flerspråkiga barn som inte pratar svenska hemma med sina vårdnadshavare. För dessa barn kan förskolan ibland vara den enda plats där de har möjlighet att möta och lära sig svenska språket. Att flerspråkiga barn deltar i förskolan har därför stor betydelse för deras utveckling och lärande, liksom för fram- tida skolprestationer.1 Vi har utförligt redogjort för förskolans bety- delse för barns utveckling och lärande i avsnitt 3.2. 8.3En definition av nyanlänt barn Utredningens förslag: I skollagen (2010:800) ska det införas en definition av nyanlänt barn. Med nyanlänt barn ska i skollagen avses barn som har uppe- hållstillstånd i enligt utlänningslagen (2005:716) och inte omfattas av definitionen av nyanländ elev i 3 kap. 12 a § skollagen och inte heller uppnått den ålder när skolplikt inträder enligt 7 kap. 10 § samma lag. 1.vara fött utomlands och ha vårdnadshavare som är födda och har varit bosatta utomlands, men som är bosatta i tillsammans med barnet och barnet och vårdnadshavarna har vistats här än , 2.vara fött i och ha vårdnadshavare som är födda och har varit bosatta utomlands, men som är bosatta i och har vistats här än , eller m.fl. (2018), och och samhällsmedicin (2017) och (2015). 3.vara fött utomlands och ha kommit till utan sina vård- nadshavare och har vistats här än . Om ett barn vistas i med endast en vårdnadshavare ska prövningen göras utifrån den vårdnadshavaren. En bestämmelse av denna innebörd ska föras in i 3 kap. skol- lagen. Följdändringar ska göras i 3 kap. 12 a § skollagen för att tydlig- göra att den bestämmelsen avser nyanlända elever. Som ett första led i att genomföra utredningens uppgift i detta del- uppdrag måste vi definiera vad som avses med nyanlända barn, som är den målgrupp som vårt förslag enligt direktiven ska rikta sig till. Inledningsvis kan vi konstatera att det i befintlig lagstiftning inte finns någon allmänt etablerad definition eller förklaring av vad som avses med begreppet nyanländ, utan begreppet används med olika betydelse i olika sammanhang. Vanligen syftar begreppet dock till att beskriva en person som kommit till efter att tidigare ha varit bosatt i ett annat land, och att ankomsten till skett för inte alltför länge sedan. Ofta definieras även begreppet med hänsyft- ning till att personen fått uppehållstillstånd enligt vissa utpekade be- stämmelser i utlänningslagstiftningen.2 I något fall kombineras hän- syftningen till utlänningslagstiftningen med krav på att personen ska ha vistats i under högst en viss tid.3 I skollagen finns en definition av nyanländ som har bäring på elever inom och motsvarande skolformer. Av 3 kap. 12 a § skol- lagen (2010:800) framgår att med nyanländ avses den som har varit bosatt utomlands, som är bosatt i landet och som har påbörjat sin utbildning här senare än höstterminens start det kalenderår då barnet fyller . Vidare anges att en elev inte längre ska anses vara ny- anländ skolgång här i landet. Det förtydligas också att som bosatt utomlands ska anses den som inte anses bosatt i landet enligt 29 kap. 2 § skollagen. En definition av nyanlända barn bör till att börja med vara tydlig. Det ska av definitionen klart framgå vilka barn som omfattas av defi- nitionen, och vilka som inte gör det. Här nedan går vi igenom det kriterier som vi anser ska avgränsa definitionen. 2Se t.ex. 1 a och 2 §§ lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare och 2 § lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning. 3Se t.ex. 6 § förordningen (2018:43) om stöd för nystartsjobb. Barnet ska ha uppehållstillstånd i En första utgångspunkt bör vara att barnet i fråga har uppehållstill- stånd i . Därigenom har barnet uppnått en viss grad av anknyt- ning till och det kan antas att barnet kommer att stanna i . Bestämmelser om uppehållstillstånd finns i ut- länningslagen (2005:716). Det bör inte göras någon åtskillnad när det gäller på vilken grund uppehållstillstånd har lämnats eller om uppe- hållstillståndet är tidsbegränsat eller permanent. Barn som vistas i landet utan uppehållstillstånd, t.ex. asylsökande barn eller barn som vistas i landet utan tillstånd, omfattas alltså inte av vår definition av nyanlända barn. Eftersom definitionen ska ligga till grund för vilka barn som ska ges möjlighet till bättre språkutveck- ling i svenska är det vår bedömning att denna insats bör fokusera på de barn som genom uppehållstillstånd har fått en mer varaktig anknyt- ning till . Det bör dock noteras att även barn som inte har uppe- hållstillstånd här, t.ex. de ovan nämnda grupperna asylsökande barn och barn som vistas här utan tillstånd, har rätt till förskola i (se 29 kap. 2 § skollagen). Endast barn i förskoleåldern ska omfattas Definitionen ska användas för att visa vilka barn som ska ta del av den obligatoriska förskola som direktiven efterfrågar. Den ska där- för tydliggöra att den inte omfattar barn som passerat förskoleåldern och som i stället omfattas av skolplikt som ska fullgöras i förskole- klass och grundskola respektive motsvarande skolformer. Det ska därför i definitionen framgå att den inte omfattar barn som omfattas av definitionen i 3 kap. 12 a § skollagen, dvs. barn som påbörjar sin utbildning här efter höstterminen det kalenderår då de fyller . Eftersom skolplikten som huvudregel inträder höstterminen det kalenderår barnet fyller (7 kap. 10 § skollagen), och skolplikten inledningsvis fullgörs i förskoleklassen, bör det av definitionen framgå att definitionen endast omfattar barn som ännu inte har uppnått åldern för skolplikt. Även om den obligatoriska förskola som beskrivs i våra direktiv inte är tänkt att omfatta barn som är kan förberedande åtgärder, t.ex. information till vårdnadshavarna, behöva vidtas redan före det att barnet fyllt . Någon nedre åldersgräns be- hövs därför inte i definitionen. I anslutning till detta bör dock note- ras de förslag till sänkt skolpliktsålder och fullgörande av skolplikt i obligatorisk förskola som utredningen lämnar i kapitel 9. Definitionen bör knyta an till barnets vårdnadshavares vistelse i Den obligatoriska förskola som direktiven efterfrågar ska erbjudas nyanlända barn och riktar sig därmed till barn i åld- rarna 3 och eller, utifrån de förslag vi lämnar i kapitel 9, fram till och med vårterminen det kalenderår barnet fyller . Det är inte säkert att dessa barn själva är födda utanför landet, utan de kan tvärt- om ofta ha fötts i efter att deras vårdnadshavare kommit hit. Definitionen av barn till nyanlända bör därför inte enbart omfatta barn som har fötts utomlands och därmed själva kan anses vara ny- anlända till i ordets egentliga mening. Definitionen bör därför även omfatta barn som är födda i och har vårdnadshavare som vistats i . Till att börja med ska som nyanlänt barn alltså räknas barn som är födda utomlands och som har vårdnadshavare som är födda och har varit bosatta utomlands. Det innebär att barn till vårdnadshavare som är födda i och därefter har flyttat utomlands för att senare återvända till inte omfattas av definitionen. Vårdnadshavare som är födda här och som återvänder till får anses ha en så pass stor anknytning till landet att de inte kan anses vara nyanlända på ett sätt som aktualiserar att deras barn ska ges insatser i egenskap av nyanlänt barn. Det kan även finnas barn som inte är nyanlända barn enligt vår definition men som ändå kan ha behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska, vilket vi återkommer till i av- snitt 8.5.3. Vidare ska barnet som huvudregel nu vara bosatt i med sina vårdnadshavare. Detta gäller för det fall att barnet har två vård- nadshavare som deltar i den dagliga omvårdnaden av barnet. Om bar- net kommer till med en av sina vårdnadshavare medan den andra vårdnadshavaren finns kvar i hemlandet eller i ett annat land, eller om barnet endast har en vårdnadshavare, ska bedömningen göras uti- från den vårdnadshavare som vistas med barnet i . Slutligen bör det anges en tidsgräns för hur länge vårdnadshavaren eller vårdnadshavarna högst ska ha vistats med barnet i för att barnet ska anses vara nyanlänt. Enligt skollagens nuvarande defi- nition av nyanländ4 ska en elev inte längre anses nyanländ skolgång här i landet. Den definitionen innebär att barnet under fyra års skolgång definieras som nyanländ elev och därigenom om- fattas av särskild reglering när det bl.a. gäller anpassning av skolgången. Det är viktigt att den förskola som erbjuds ett nyanlänt barn kan erbjudas hela den tid som föregår skolpliktsåldern.