sou · H8B360 · 2020-11-03 00:00:00 — I 67 kap. 5 § SFL finns en uppräkning av beslut som inte får över- klagas. Utredningens förslag medför att det i denna bestämmelse bör införas ett tillägg där det framgår att överklagandeförbudet också gäl- ler beslut som avser rådrum. Utredningens förslag: Ett beslut om rådrum kan inte återkallas av . Enligt den tillfälliga regleringen om anstånd som finns i lagen (2009:99) om anstånd med inbetalning av skatt i vissa fall ska återkalla anståndet helt eller delvis om den skattskyldige begär det (3 §). har getts möjlighet att på eget initiativ återkalla anstånd helt eller delvis om den skattskyldige har näringsförbud eller är försatt i konkurs, om beslutet om anstånd är felaktigt och felaktig- heten beror på att den skattskyldige har lämnat oriktiga eller vilse- ledande uppgifter eller om det finns synnerliga skäl.19 Denna möjlighet för att återkalla ett beviljat anstånd motsvaras delvis av 63 kap. 22 § SFL. Den bestämmelsen bygger dock i huvudsak på att förhållandena ändrats sedan anståndet beviljades. Såvitt framgår av förarbetena har det stora antalet anståndsansök- ningar och omfattningen av handläggningen medfört att det anses föreligga en risk för att anståndsmöjligheten missbrukas av oseriösa aktörer.20 Det får också förmodas att behovet av en extraordinär snabb handläggning leder till att utredningarna inte kan göras med den noggrannhet som är önskvärd och i normalfallet möjlig. För rådrummets del skulle en rätt att återkalla möjligtvis vara be- hövligt i fall där det kan visas att vilseletts och det där- för anses föreligga synnerliga skäl att inte bevilja ett rådrum. Sam- tidigt gäller att handläggningssituationen inte är jämförbar med den som gäller för anstånden som beviljas under den tillfälliga reglering som nämns ovan. Eftersom en återkallelse skulle kunna få allvarliga konsekvenser för en företrädare måste ett klart illojalt agerande kunna påvisas. Den tid som står till buds inom ramen för rådrums- perioden att upptäcka och utreda oegentligheter torde medföra att återkallelse endast skulle kunna ske i ett fåtal fall. Behovet av en åter- kallelsemöjlighet uppväger knappast den osäkerhet som den skulle kunna skapa för företrädarna. Till skillnad från anstånd för den juri- diska personen bör det dessutom vägas in att det för företrädaren är fråga om en sekundär betalningsskyldighet. Utredningen anser där- för att någon liknande ventil som för anstånden inte bör införas. 2019/20:166 s. 36. 2019/20 :166 s. 36 ff. och avsnitt 12.3.3. Statskontoret bedömde i sin rapport att det saknades tillräcklig infor- mation om företrädaransvaret som är anpassad till enskilda och före- tagare som inte har särskild juridisk kompetens. Av en enkätunder- sökning som Statskontoret hade låtit genomföra framkom att det fanns kunskapsluckor hos företagare beträffande företrädaransvaret, bl.a. om dess konsekvenser. Enligt Statskontorets bedömning vänder sig den rättsliga vägledningen som finns tillgänglig på webbplats i första hand till de som arbetar med rättsliga frågor sam- tidigt som den information som riktar direkt till före- tagen inte ger fullständig information om bestämmelserna om före- trädaransvaret.21 Statskontoret föreslog därför att och skulle förbättra sina informationsinsatser.22 Enligt utredningen talar mycket för att det behov som Stats- kontoret pekar på fortsatt kvarstår. Informationsbehovet ökar om förslaget om rådrum genomförs. Om ett företag hamnat i en tillfällig likviditetskris är det angeläget att företrädarna före en skatte- skulds förfallodag blir uppmärksammad på möjligheten att ansöka om rådrum. 13.5Ett ärende om rådrum bör omfattas av sekretess Utredningens förslag: Sekretess ska gälla för uppgifter i ärenden om rådrum. Sekretessen ska även omfatta beslut om rådrum. Det säkerställs genom att en ny bestämmelse införs i offentlighets- och sekretesslagen. En ny ändamålsbestämmelse införs också i lagen om behand- ling av uppgifter i beskattningsverksamhet som klar- gör att uppgifter får behandlas för att tillhandahålla information som behövs hos för handläggning av ärenden om rådrum. Information om att en företrädare ansökt om rådrum kan vara käns- lig för företagets affärsverksamhet. Företagets affärskontakter kan reagera negativt om de får kännedom om att företaget har ekono- 21Se Statskontorets rapport s. 49 ff. 22Se Statskontorets rapport s. 64 f. miska problem och det kan medföra att de ekonomiska problemen förvärras. Denna risk kan bidra till att företrädaren väljer att avstå från att ansöka om rådrum. Skyddet för företagets ekonomiska förhållanden kan motivera att begränsningar införs i rätten att ta del av uppgifter som rör en före- trädares ansökan om rådrum. Frågan är därför om ett ärende om råd- rum kommer att omfattas av sekretess enligt gällande regler. I annat fall bör en särskild reglering införas. Av 27 kap. 1 § första stycket OSL framgår att i verksamhet som avser bl.a. bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt gäller sekretess för uppgift om en enskilds per- sonliga eller ekonomiska förhållanden (skattesekretess). Motsvarande sekretess gäller enligt paragrafens andra stycke i verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen enligt SdbL (databas- sekretess). Sekretessen är i båda fallen absolut, dvs. något skade- rekvisit finns inte. I 27 kap. 2 § första stycket OSL finns bestämmelser om sekretess för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i vissa ärenden som har anknytning till, men som ändå ligger vid sidan om, reglerna i 1 §. Hit hör ärende om anstånd med erläggande av skatt. Enligt tredje stycket gäller inte sekretessen för beslut om bl.a. anstånd. I 27 kap. 2 § andra stycket anges vidare att sekretess gäller i ärende enligt lagen (2007:324) om hantering av vissa borge- närsuppgifter för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Av 27 kap. 6 § OSL framgår att sekretess, med vissa undantag, inte gäller beslut varigenom skatt eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. Företrädaransvaret gäller visserligen inte företrädarens egen skatt utan företagets. Belopp som företrädaren blir betalningsskyldig för behandlas dock som skatt i beskattningsförfarandet och utgör där- med en del av beskattningsverksamheten. I ett ärende om företrädar- ansvar gäller således skattesekretess enligt 27 kap. 1 § första stycket OSL. Ett ärende om rådrum för företrädaren mynnar dock inte ut i ett beslut som innebär att skatt eller underlag för bestämmande av skatt fastställs. Den skatt som ansökan om rådrum avser behöver inte heller ha förfallit till betalning när ärendet prövas. därför anses vara frikopplat från bestämmande av skatt eller faststäl- lande av underlag för bestämmande av skatt, vilket i sin tur medför att bestämmelsen om skattesekretess inte tillämplig. Mer tveksamt är om ärendet omfattas av databassekretess. Data- basen används också för åligganden för som ligger utan- för den direkta beskattningsverksamheten. Ändamålen för behand- lingen av uppgifterna anges i 1 kap. 4 § SdbL. Av 1 kap. 4 § 6 b SdbL framgår att uppgifter får behandlas för hand- läggning av frågor om ansvar för någon annans skatter och avgifter. Den bestämmelsen omfattar bl.a. ärenden om företrädaransvar. I bestämmelsen användes ursprungligen uttrycket ”mål eller ären- den om ansvar” i stället för ”frågor om ansvar”.23 Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning i samband med att ändamålsbestäm- melsen i 4 § 6 kompletterades genom att databasen även skulle få innehålla information som behövdes för handläggning enligt den införda lagen om hantering av vissa borge- närsuppgifter. Av författningskommentaren framgår att ändringen av bestämmelsen om ansvar för annans skatter och avgifter endast var ett förtydligande som inte avsåg att ändra det sakliga innehållet.24 Regleringen tyder således på att ett ärende om företrädaransvar ska ha inletts för att bestämmelsen om databassekretess i 1 kap. 4 § 6 b SdbL ska bli tillämplig. Det innebär i så fall att handläggning av ett ärende om rådrum inte är ett sådant ändamål som med nuva- rande reglering kommer att omfattas av databassekretessen. Ärendena om rådrum kommer sannolikt att hanteras elektroniskt. Det förutsätter att uppgifterna i ärendet omfattas av beskattnings- databasen. Det bör därför införas en ny ändamålsbestämmelse i 1 kap. 4 § SdbL som klargör att uppgifter får behandlas för att tillhanda- hålla information som behövs hos för handläggning av ärenden om rådrum. Lämpligen bör detta komma till uttryck genom ett tillägg till 4 § 6 b). I 2 kap. 3 § SdbL regleras vilka uppgifter som får behandlas. Upp- gifter i ett ärende om rådrum bör kunna hänföras till punkt 11 som omfattar uppgifter om åtgärder i ett ärende som behandlas för ett ändamål som avses 1 kap. 4 §. Något särskilt tillägg behöver därför inte göras i den bestämmelsen med anledning av införandet av en rådrumsregel. 2000/01:33 s. 8, 124 och 198. 2006/07:99 s. 55. För att säkerställa att sekretessen iakttas vid tillämpningen bör också en sekretessbestämmelse införas i 27 kap. OSL, som är den centrala sekretessregleringen för beskattningsverksamheten. Ett ärende om rådrum har likheter med ett ärende om anstånd, som omfattas av sekretess enligt 27 kap. 2 § OSL. Det förefaller därför lämpligt att det införs en bestämmelse om sekretess i en ny punkt i 27 kap. 2 § första stycket OSL som ska gälla i ärende om rådrum enligt 59 kap. 15 a § skatteförfarandelagen. Sekretessen omfattar alla handlingar som ges in i ett ärende om rådrum och uppgifter om vem som är sökande. Även beslut om rådrum omfattas av sekretess. Detta följer av att förfarandet vid ett rådrum inte ingår som ett led i ett ärende om bestämmande av skatt eller underlaget för skatt utan är ett fristående förfarande. Bestämmelserna i 27 kap. 6 § är därmed inte tillämplig. Något särskilt undantag för beslutet görs inte heller i 2 § tredje stycket. Bestämmelserna om företrädaransvar är tillämpliga på skatter och avgifter som regleras i några andra författningar än skatteförfarande- lagen, se avsnitt 4.3. För att bestämmelserna om rådrum ska kunna tillämpas på skatt och transporttillägg enligt lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiproduk- ter behöver ett tillägg göras i 4 kap. 8 a § i den lagen. Ett motsvarande tillägg behöver göras i 13 kap. 15 § radio- och tv-lagen (2010:696) för att lagen ska kunna tillämpas på sändningsavgift och ränta. Av 19 § lagen (1990:613) om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion framgår däremot att bestämmelserna om råd- rum kommer att gälla även för miljöavgifter utan särskild reglering. Detsamma gäller för tull enligt 2 kap. 18 § tullagen (2016:253). har tagits fram i enlighet med 15 a § kom- mittéförordningen (1998:1474) och följer de krav som ställs upp i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Därutöver anges i direktiven att utredningen särskilt ska analy- sera kortsiktiga och långsiktiga effekter som förslagen kan förväntas medföra för företagare och företagande. Utredningen ska vidare analy- sera konsekvenserna för ekonomisk brottslighet och det brottsföre- byggande arbetet samt analysera effekter på myndigheter och rätts- väsendet.1 Utredningen har haft uppdraget att överväga om det finns behov av att ändra reglerna om det skatterättsliga företrädaransvaret och om anstånd som är till fördel för det allmänna. Uppdraget har också be- stått i att utifrån övervägandena lämna nödvändiga författningsförslag. I uppdraget har inte ingått att föreslå ett slopande av företrädar- ansvaret eller förändringar av de objektiva rekvisiten för företrädar- ansvaret. Fokus har i stället legat på bestämmelsernas subjektiva rekvisit för ansvar, som innebär att en förutsättning för betalnings- skyldigheten är att företrädaren uppsåtligen eller av grov oaktsamhet inte har betalat den juridiska personens skatt eller avgift. Uppdraget ska ses bl.a. mot bakgrund av att i ett till- kännagivande begärde att regeringen skulle se över reglerna om företrädaransvar och om tillämpningen av bestäm- 1Översyn av det skatterättsliga företrädaransvaret (dir. 2019:74) beslutat vid regeringssamman- träde . melserna blivit för hård och om bestämmelserna borde ändras för att öka rättssäkerheten och förutsägbarheten, förbättra villkoren för att starta, driva och utveckla företag och minska riskerna för att livs- kraftiga företag avvecklas i onödan.2 Med utgångspunkt i direktiven har utredningens mål varit att lämna förslag som syftar till att undvika att företrädaransvar utkrävs när det är omotiverat utifrån regelsystemets grundläggande syften. Det har innefattat att lämna förslag som ökar förutsebarheten vad gäller när en företrädare kan komma att påföras solidarisk betalningsskyldig- het för en juridisk persons skatteskulder. I ett längre perspektiv bör det medföra att förtroendet för regelsystemet stärks. Ansvaret är utformat så att det kan aktualiseras redan dagen efter att en skatteskuld förfallit till betalning. Utredningen har därför också haft som en målsättning att finna en konkret lösning för att i det enskilda fallet undanröja risken för att en livskraftig verksamhet, som drabbats av akuta ekonomiska svårigheter och likviditetsbrist, avvecklas på grund av risken för en företrädare att bli personligen ansvarig för den juridiska personens skatteskulder. Slutligen har stor vikt lagts vid att balansera förslagen så att de inte riskerar att öka juridiska personers skuldsättning kraftigt, sned- vrida konkurrensen eller leda till andra negativa konsekvenser. Hit räknas t.ex. ett alltför stort risktagande hos företrädarna och försäm- rad preventiv effekt av regelsystemet. Utredningen har haft som en målsättning att säkerställa att förslagen inte utgör grund för ökad ekonomisk brottslighet. 14.3Utredningens förslag och alternativa lösningar För att nå ovan beskrivna målsättningar har utredningen föreslagit –att innebörden av det subjektiva rekvisitet grov oaktsamhet klar- görs genom ett tillägg i den centrala ansvarsbestämmelsen i 59 kap. 13 § skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, –att befrielseregeln i 59 kap. 15 § SFL ändras genom att ges en ny utformning samt ett visst utökat tillämpningsområde, samt –att det införs en ny rådrumsregel i 59 kap. 15 a § SFL. 2014/15:SkU20 punkt 7, rskr. 2014/15:169. Utredningen har haft i uppdrag att lämna nödvändiga förslag. Det kan anses tala för att det hade kunnat finnas utrymme att överväga att inte föreslå någon lagändring alls, dvs. att en alternativ lösning hade varit det s.k. nollalternativet. Mot bakgrund av att förslagen avser ett av näringslivet och i den juridiska litteraturen starkt ifråga- satt regelsystem samt då uppdraget har sitt ursprung i tillkännagivande har det inte framstått som ett egentligt alternativ. Utredningen har bedömt att en lagändring krävs för att möta den utbredda kritiken i syfte att öka förutsebarheten och förtroendet för regelsystemet och rättstillämpningen. I det sammanhanget ska det framhållas att redan rädslan för att grundlöst drabbas av betalnings- skyldighet kan leda till att juridiska personer avvecklar sin verksam- het i onödan. Beträffande de förslag som lämnas har utredningen valt att kontinuerligt i betänkandet beskriva alternativa lösningar och moti- vera varför utredningen valt det föreslagna alternativet. Beträffande förslagen och de alternativa lösningar som övervägts kan kortfattat anges följande. 14.3.2Tillägget i ansvarsbestämmelsen i 59 kap. 13 § SFL Utredningen har valt att behålla de subjektiva rekvisiten uppsåt och grov oaktsamhet i ansvarsbestämmelserna. Historien har visat att riskerna med att ta bort eller ändra de subjektiva rekvisiten är för stora och kan leda till en oönskad utvidgning av ansvaret. Under förutsättning att ansvaret tas ut i enlighet med vägledande praxis har utredningen också bedömt att ansvaret ställer rimliga aktsamhets- krav på företrädarna samt ger utrymme för att beakta företrädarens individuella förutsättningar att uppfylla kraven. För att tydliggöra utrymmet för individuell hänsyn och framhålla dess betydelse vid prövningen föreslår utredningen att innebörden av grov oaktsamhet, så som det i tolkats i vägledande rättsfall om företrädaransvar, klargörs i lagtexten. Genom ett sådant klargörande ökar förutsebarheten. Valet att inte ändra grunderna för ansvar medför vidare att tidigare praxis från och fortsatt är vägledande för tillämpningen. Även detta ger stabilitet och ökad förutsebarhet. Utredningens övervägande vad avser alternativa utformningar av ansvaret och av nu föreslaget tillägg i den centrala ansvarsbestämmelsen beskrivs mer ingående i avsnitt 9.6. För att motverka en för sträng bedömning och främja en utvidgad tillämpning har utredningen valt att införa en ny grund för befrielse i 59 kap. 15 § SFL. Befrielse ska kunna beviljas helt eller delvis om betalningsskyldigheten framstår som oskälig. Genom att koppla grun- den för befrielse till oskälighet skapas ett ökat utrymme för en nyan- serad bedömning och individuell hänsyn. I klargörande syfte exem- plifieras i regeln vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om betalningsskyldigheten är oskälig. Utformningen är avsedd att bidra till målet om ökad förutsebarhet och ett ökat förtroende för regelsystemet och tillämpningen. Eftersom befrielseregelns tillämpningsområde bestämts av det val som utredningen gjort beträffande ansvarets tillämpningsområde har några alternativa lösningar inte övervägts, bortsett från den språkliga utformningen. En ny rådrumsregel föreslås för att i det enskilda fallet undanröja risken för att en livskraftig verksamhet, som drabbats av akuta eko- nomiska svårigheter och likviditetsbrist, avvecklas på grund av ris- ken för en företrädare att bli personligen ansvarig för den juridiska personens skatteskulder. En företrädare ska enligt förslaget kunna ansöka om och beviljas ett rådrum. Effekten av ett beviljat rådrum är att företrädaren efter skattens eller avgiftens ursprungliga betalningstidpunkt får ett skydd mot personlig betal- ningsskyldighet för skatter och avgifter som förfaller under rådrums- perioden. Utredningen har valt modellen med ett ansökningsförfarande i stäl- let för alternativet med en generellt verkande rådrumsregel. Genom ansökningsförfarandet föregås rådrummet av en individuell prövning som ger möjligheten att utesluta företrädare för företag som inte bör komma ifråga för en tillfällig ansvarsfrihet . Regeländringen riktar sig till seriösa företrädare till företag med i grunden välskötta ekonomiska förhållanden. För att säkerställa en sådan ordning har rådrummet villkorats av att det inte finns särskilda skäl som talar mot ett rådrum. Särskilda skäl har i för- slaget angetts vara att företrädaren har beviljats ett rådrum för skatt eller avgift och att den juridiska personen eller företrädaren inte har redovisat eller betalat skatter eller avgifter enligt SFL eller motsvarande utländska skatter eller avgifter i en utsträckning som inte är obetydlig. Förutom vad som anges i de två punkterna kan även andra förhållanden, om de starkt pekar mot att kravet på sköt- samhet i ekonomiskt hänseende brister, påverka bedömningen av om särskilda skäl föreligger. De val som gjorts beträffande den närmare utformningen av de särskilda skälen har syftat till att prövningen ska vara såväl snabb som förutsebar. Avsikten är att prövningen av den ekonomiska sköt- samheten i flertalet fall ska kunna grundas på uppgifter som normalt är lättillgängliga för . Ett skäl för att välja som längd på rådrumsperioden har varit att det skapar förutsättningar för samtliga styrelseledamöter att hinna få vetskap om att skatter och avgifter är förfallna till betal- ning och då vidta nödvändiga åtgärder utan att riskera företrädar- ansvar. Genom utredningens förslag att samtliga legala styrelseleda- möter, även den ledamot som inte tar del av den dagliga driften, ska kunna ta del av uppgifter på den juridiska personens skattekonto, ut- ökas och stärks samtliga ledamöters kontrollmöjlighet. En ansökan om rådrum ska kunna göras även efter att skatten förfallit till betalning. I syftet att skapa ett rådrum för företrädaren har utredningen ut- över vad som anförts övervägt ett flertal alternativa vägar. Dessa beskrivs närmare i kapitel 12 och avsnitt 13.2. Samtliga de alternativ som förkastats har ansetts ha alltför stora nackdelar, både för den enskilde företrädaren och för samhället i stort, och innebära för stora risker. De har inte ansetts uppfylla de mål som utredningen ställt upp på ett ändamålsenligt sätt. 14.3.5Utredningen lämnar inga ändringsförslag om överenskommelser och borgenärsanstånd Utredningen har inte föreslagit några ändringar av bestämmelserna i 59 kap. 19 och 20 §§ SFL om överenskommelse om betalningsskyldig- het eller beträffande bestämmelsen i 63 kap. 23 § SFL om anstånd som är till fördel för det allmänna. Utredningen har bedömt att det inte framstår som ändamålsenligt att ändra de bestämmelserna för att uppnå målet med utredningens arbete, se närmare om utred- ningens övervägande beträffande överenskommelser i avsnitt 11.4 och om anstånd till fördel för det allmänna i avsnitt 12.3.2. Förslagen om att klargöra innebörden av det subjektiva rekvisitet grov oaktsamhet samt den ändrade bestämmelsen om befrielse ska till huvudsaklig del ses som ett klargörande av redan gällande rätt. Förslagen bedöms därför inte medföra några nämnvärda effekter för de offentliga finanserna. Förslaget om rådrum för företrädare för juridiska personer bedöms kunna påverka skattebetalningen för en mindre grupp juridiska per- soner och företrädare för dessa. Effekterna kan vara såväl positiva som negativa för enskilda företag och andra juridiska personer. I de två följande avsnitten beskrivs de offentligfinansiella konse- kvenserna av förslaget om rådrum. I det första avsnittet beskrivs effekterna i allmänna termer och i det andra förs ett resonemang om möjligheterna att, så långt det är möjligt, sätta in effekterna i ett be- loppsmässigt sammanhang. Nedan används genomgående termen före- tag i stället för juridisk person under förutsättning att det inte kan leda till missuppfattning. Företrädaransvaret kan sägas utgöra ett incitament för företrädare för företag att avveckla verksamheten när den är ekono- miskt bärkraftig. Därigenom minskar risken för att skatte- och avgifts- skulder och andra skulder byggs upp som sedan aldrig kommer att kunna betalas. När det gäller skatter och avgifter är en allmän princip att risken för s.k. uppbördsförluster ökar ju som förflyter mellan den skattepliktiga händelsen och tidpunkten när skatten ska betalas in. Att företrädare för företag med ekonomiska problem ges ett rådrum för att finna lösningar på problemen innebär därmed rent principiellt att risken för uppbördsförluster ökar. Som en följd av detta finns det skäl att utgå från att en rådrumsbestämmelse kommer att medföra en offentligfinansiell kostnad genom ökade uppbörds- förluster. är syftet med rådrumsbestämmelsen att ett företag som i grunden är livskraftigt inte ska begäras i konkurs på grund av att dess företrädare har alltför ont om tid att hitta alternativa lösningar på den uppkomna situationen. En rådrumsbestämmelse har därmed även en positiv effekt för de offentliga finanserna genom att fler före- tag får möjlighet att drivas vidare, med fortsatta skatteinbetalningar som följd. I detta avsnitt förs ett resonemang om de beloppsmässiga offentlig- finansiella konsekvenserna av ett rådrum för företrädare för företag. I det första delavsnittet beskrivs den negativa effekten och i det andra den positiva effekten. Negativ effekt – ökade uppbördsförluster