sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Resultaten indikerar att rådgivningsinsatserna inte har haft någon effekt på sannolikheten att bli arbetslös, tiden i arbetslöshet eller inkomster för den grupp som studeras. Däremot visar resultaten att insatserna har haft en stark positiv effekt på matchningskvaliteten i termer av hur länge det nya jobbet varar. Hur kan arbetsgivarnas incitament att erbjuda kompetensutveckling påverkas? En återkommande fråga vad gäller deltagande i utbildning är hur det ska finansieras. Som diskuterades ovan kan utbildning ses som en investering som också genererar en viss avkastning. I fallet med utbildning för de som redan är yrkesverksamma handlar det om huruvida arbetsgivare är beredda att stå för kostnaden om det råder osäkerhet kring om arbetsgivaren också får ta del av avkastningen på utbildningsinvesteringen. I litteraturen diskuteras olika sätt på vilket system för finansiering av utbildning kan utformas. och (2012) har gjort en sammanställning av forskningen kring hur olika former av skattelättnader (subventioner) och avgiftssystem fungerar. Syftet med båda dessa instrument är att öka mängden kompetensutveckling som arbetsgivaren erbjuder för att på så sätt säkra upp kompetensförsörjningen vilket i sin tur för- väntas leda till ökad produktivitet och tillväxt samt stärkt kon- En slutsats som dras, baserat på genomgången av tidigare studier, är att kunskapen vad avser effektiviteten av olika policyinstrument som syftar till att främja personalutbildning är bristfällig. Vad gäller skattelättnader diskuteras risken för dödvikts- effekter, det vill säga att subventionen används för utbildning som skulle ha ägt rum även utan subventionen, och risken att en viss typ av arbetstagare och en viss typ av lärande främjas. Beträffande död- vikseffekten drar författaren slutsatsen att det inte är ovanligt att det är förhållandevis vanligt att både arbetsgivare och arbetstagare upp- ger att den aktuella utbildningen skulle ha ägt rum även utan sub- ventionen. Författarna pekar vidare på att det ofta är stora företag med högutbildad arbetskraft som gynnas och att mer formellt lärande gynnas framför det informella. En fördel med ett system med skattelättnader är dock att det är förenat med förhållandevis lite byråkrati. Författarna diskuterar också förekomsten av obligatoriska avgif- ter som arbetsgivaren betalar. Deras genomgång visar att avgifter till och med kan minska arbetsgivares investeringar, vilket inte uppvägs av de potentiella fördelarna.28 Sammantaget konstateras att sanno- likheten att arbetsgivarna ska acceptera avgifterna ökar ju mer ”riktad” avgiften är (exempelvis sektoriell eller regional) och desto mer lokal kontrollen över fonderna är. Kritiken avser snarare univer- sella avgifter som initieras av regeringar och baseras på lag. Starka trepartsrelationer på sektornivå tycks vara ett viktigt inslag i fram- gångsrika avgiftssystem.29 Dock förblir ofta sektorutbildnings- fonder små i omfattning (exempelvis och ). Vad gäller avgiftssystem tycks liknande problem som för skatte- lättnader uppstå. Det vill säga, det tycks främst gynna de som är anställda hos stora arbetsgivare och det är ofta de mer väletablerade arbetstagarna som får ta del av det. Sammantaget instämmer och (2012) i OEDC:s (2004) slutsats att politik och praxis för vuxenutbildning inte kan kompensera för ojämlikheter i grundutbildning och att välinriktat ekonomiskt stöd till specifika företag och anställda tycks vara mer lämpligt än omfattande stöd för ett stort antal företag. De konsta- terar också att det kan behövas särskilda instrument för att möta små arbetsgivares behov. 28Smith och Billett (2004). 29Stanfield m.fl. (2009). Ett exempel på en specifik policyförändring som har utvärderats är införandet en skattelagstiftning i när företag kunde kräva av sina utgifter för utbildning som ett skatteavdrag.30 För att utbilda arbetstagare som är eller äldre var avdraget . och Oosterbeek (2004) har utvärderat systemet och finner inte att det bidrog till att öka deltagande i utbild- ning. Däremot skedde en viss omfördelning av utbildning, där det blev något vanligare med utbildning för de , och något mindre vanligt bland de strax under . Med andra ord har utbildningen skjutits upp tills dessa arbetstagare har fyllt . Individuellt sparande och subventioner riktade till individer Ett annat sätt på vilket medel kan avsättas för arbetstagares kom- petensutveckling är genom inrättande av individuella utbildnings- konton. Dessa kan finansierade delvis genom offentligt stöd men delvis också genom arbetsgivar- och egenfinansiering. Även om denna form av sparkonton egentligen bara existerar i (Compte Personnel de Formation) diskuteras möjligheten att införa dem i flera europeiska länder. Ett av skälen till att möjligheten att göra ett kompetenssparande individuellt, övervägs är att det blir allt van- ligare med anställningar där arbetstagare har en mer kortvarig relation till en och samma arbetsgivare. Det handlar exempelvis om olika for- mer av visstidsanställningar, egenanställningar eller arbete inom gig- ekonomin. Denna utveckling, tillsammans med den pågående struk- turomvandlingen, gör att det kan finnas behov av att fundera över möjligheter för individers kompetensutveckling som inte är starkt kopplat till en anställning hos en viss arbetsgivare. I (2019) görs en genomgång av de system som har lik- heter med individuella sparkonton.31 I underlagsrapporten samt i kapitel 12 återfinns en genomgång av de olika programmens utform- ning. Då det varit förhållandevis ovanligt med denna typ av 30OECD (2004); och Oosterbeek (2004). Avsnittet om bygger på och (2012). 31Eftersom denna typ av konton egentligen bara existerar i har (2019) ett bredare perspektiv och genomgången innefattar även andra liknande lösningar: i) individuella sparkonton, där individer sparar med syfte att pengarna ska gå till utbildning. Oanvända resurser tillfaller individen. Denna typ av konton är mycket ovanliga, ii) individuell subvention (eng. voucher), som är en direkt subvention till individen. Detta är det det vanligaste sättet på vilket stöd till utbildning kan riktas till enskilda individer. system är också kunskapen kring hur väl de fungerar begränsad. Nedan sammanfattas vad som framkommit i tidigare undersök- ningar. Tidigare undersökningar utgörs i huvudsak av fallstudier hämtade från sex länder – , , (), , och . Dessa program är med ett undantag finansierade genom skattemedel. Undantaget är där finansieringen sker genom arbetsgivaravgifter.32 I flera länder har finansieringen utformats för att särskilt stimulera kompetensutveck- ling för mer marginaliserade grupper på arbetsmarknaden, så som personer med kortare utbildning, utrikes födda, och personer med nedsatt arbetsförmåga. Inget av länderna i ingår i denna genomgång, då det ännu inte finns någon sådan åtgärd i de nordiska länderna som går att undersöka, även om försökt gjorts i . I (2019b) sammanfattas de viktigaste lärdomarna från genomgången av de olika programmen. En viktig lärdom är att syste- met kan leda till dödviktsförluster (ineffektiv resursanvändning) och att lågutbildade är underrepresenterade bland deltagarna. En rekom- mendation är därför att individuella program bör vara avgränsade och välriktade. Dock ökar program som är riktade enbart mot vissa grupper den administrativa bördan. En annan lärdom är att finansiering bör vara betydande för att ge bra resultat. De flesta befintliga system ger relativt små stödbelopp, vilket innebär att deltagarna i praktiken endast kan genomföra utbildningsprogram med kort varaktighet och som därmed sannolikt inte leder till betydande kompetensutveckling eller omställning. Dessutom har många program medfinansieringskrav som kan för- svåra för de med kort utbildning och låginkomsttagare. En av de största kostnaderna för att genomföra utbildning är ofta de uteblivna inkomsterna under utbildningen. Därför kan det vara en fördel att tillåta att stödet kombineras med andra typer av stöd. Ytterligare lär- domar är att systemen måsta vara enkla och transparenta, att det är viktigt att jobba med exempelvis certifiering av leverantörer för att främja kvaliteten i utbildningen, samt att utformningen av finan- sieringen av system är viktig. Hur programmen finansieras har konse- kvenser vad gäller omfördelning av resurser. Ju högre individuellt sparande eller samfinansieringskrav, desto mindre omfördelning av resurser. kan en högre skattefinansiering göra systemet 32För en utförlig beskrivning av systemen i de olika länderna: (2019). känsligt för budgetbegränsningar, och kan därmed också göra syste- met mer oförutsägbart. Det har tidigare funnits planer på att införa ett system med individuellt kompetenssparande (IKS) även i (se till exempel SOU 2000:119). I utredningen nämns bland annat att ett sådant system inte är avsett att överta eller ersätta andra insatser för vuxnas kompetensutveckling utan ska ses som ett komplement och ett till- skott utöver det som sker . Arbetsgivarna ska även fortsätt- ningsvis ett odelat ansvar för den verksamhetsrelaterade kompetens- utvecklingen, det vill säga det lärande som den anställde behöver för att behålla och vidareutvecklas i sitt nuvarande jobb. Utredningen skriver vidare att det är önskvärt och viktigt att det generella syste- met kompletteras med avtal och överenskommelser som innebär att arbetsgivarna medverkar. Det bör i systemet finnas incitament också för arbetsgivarna att bidra till individernas kompetenssparande. I samband med en inledande skatteväxling 2000 avsattes 1,15 miljar- der kronor för att finansiera uppbyggnaden av kompetens- kontona. Men den dåvarande regeringen valde att budget- proposition avsluta uppbyggandet. Beslutet motiverades med att det trots betydande ansträngningar inte hade gått att konstruera ett tillfredsställande system för kompetenssparande som fått brett stöd hos arbetsmarknadens parter. 4.6Andra kostnader vid uppsägning Det finns förhållandevis få nationalekonomiska studier som har undersökt sambandet mellan andra kostnader vid uppsägningar och olika utfall. Ett undantag är (2009) som analyserar effekten av en lagändring i , ett land som haft ett förhållandevis starkt anställningsskydd. Lagändringen innebar minskade kostnader för- knippade med uppsägningar av personliga skäl för företag med 20 eller färre anställda. Förändringen innebar framför allt förenklade rutiner och mindre administration för de mindre företagen när de skulle säga upp arbetstagare av personliga skäl.33 behövde små företag inte längre bevisa i rätten att de hade diskuterat skälen till upp- sägningen med arbetstagaren ifråga. De behövde inte heller längre intervjua vittnen, involvera fackförbundet i processen eller skriva ett dokument som i detalj beskrev hela uppsägnings- processen. Den metodologiska ansatsen som använts i denna studie är den samma som de svenska studierna som undersöker effekten av två- undantaget: en jämförelse görs mellan de företag som inte påverkades av lagändringen, det vill säga företag med fler än 20 anställda, och före- tag som påverkades, innan och efter genomförandet av lagändringen. Utfallen som studeras är några av de som man utifrån teorin kan förvänta sig skulle påverkas: nyanställningar, uppsägningar, löner och företagens produktivitet. Till skillnad från många andra empiriska studier finner (2009) inte någon signifikant effekt på jobb- flöden, möjligen en liten effekt på nyanställningar men detta resultat är inte robust. Inte heller återfinns någon effekt på löner. Däremot tyder resultaten på att företagens resultat, mätt i termer av total för- säljning och överskott per arbetstagare, påverkas positivt av minskade kostnader för att säga upp av personliga skäl. Detta kan möjligen förklaras av att arbetstagarnas beteende påverkas – om risken för att bli uppsagd av personliga skäl ökar kan det ha en positiv effekt på arbetstagarnas arbetsinsats vilket leder till förbättrat resultat för företagen. Det finns ytterligare ett antal studier som undersöker effekten av förändringar i kostnaden för att säga upp anställda. Utifrån teorin är förväntningen att ökade uppsägningskostnader både leder till en minskning av uppsägningar och en minskning av nyanställningarna medan sänkta kostnader förväntas ha den motsatta effekten. ändrades gränsen för vilka företag som inte omfattades av det tyska anställningsskyddet. var endast företag med upp till fem anställda undantagna från reglering men 2004 ändrades gränsen till att också omfatta företag med upp till tio anställda. Medan anställningsskyddet för arbetstagare som redan var anställda inte påverkades gällde de nya reglerna för arbets- tagare som anställdes efter på företag med fler än fem arbetstagare men färre än elva arbetstagare. Bauernschuster (2013) använder en så kallad difference-in-differences metod för att analysera effekten av förändringen och finner en positiv effekt av en uppluckring av anställningsskyddet på nyanställningar i små företag. Det finns flera studier som undersöker effekten av olika för- ändringar av anställningsskyddet i . genomfördes en arbetsmarknadsreform i landet som innebar ett stärkt anställnings- skydd för tillsvidareanställda arbetstagare i företag med upp till 15 arbetstagare, jämfört med det skydd som arbetstagare i företag med fler än 15 anställda hade. Reformen, som innebar en ökad kostnad vid uppsägningar på osaklig grund (unfair dismissal), har utvärderats av Kugler och Pica (2008). De finner att ökningen av uppsägnings- kostnaden ledde till en minskning av både nyanställningar och upp- sägningar. Sammantaget finner de en negligerbar effekt på den totala sysselsättningen. Överlag ger resultaten i studien stöd för uppfatt- ningen att uppsägningskostnader minskar rörligheten på arbetsmark- naden genom att minska jobbflödena både in och ut från anställningar. I ytterligare en studie av anställningsskyddet i återfinns att tillsvidareanställda i företag med mindre restriktivt anställnings- skydd löper större risk att bli uppsagda (Boeri och Jimeno 2005). Vidare återfinns att tröskeln i anställningsskyddet vid 15 anställda inte tycks ha någon effekt på tillväxten i företagen. Andra studier som har undersökt tröskeleffekten just vad gäller skillnaden i kostnader för uppsägning, snarare än skillnad i turord- ningsregler, är m.fl. (2003) och Schivardi och Torrini (2008). var kostnaden för att säga upp arbetstagare högre för företag med fler än 15 anställda. Ur denna synvinkel skulle det alltså finnas fördelar för företag att ha 15 eller färre anställda. m.fl. (2003) finner att benägenheten att krympa med en arbetstagare jämfört med benägenheten att växa med en arbetstagare är som minst vid 15 anställda, det vill säga precis där tröskeln är. Detta leder författarna till att dra slutsatsen att det tycks finnas en liten men statistiskt säkerställd tröskeleffekt. Schivardi och Torrini (2008) undersöker företags benägenhet att växa när de befinner sig i närheten av tröskeln på 15 anställda. De finner att sannolikheten att ett företag växer i antalet anställda minskar med omkring 2 procent- enheter då de befinner sig nära tröskeln. genomfördes en omfattande reform av anställ- ningsskyddet i (Boeri och 2019). Reformen innebar bland annat att rätten att återgå i tjänst om en uppsägning på osaklig grund ogiltigförklarades, togs bort i företag med 15 eller fler arbets- tagare.34 Förändringen gällde för alla nyanställda med tillsvidare- anställning. Även om rätten att återgå i tjänst i dessa fall inte använts i stor utsträckning menar författarna att risken för att det ska hända har avskräckt arbetsgivare från att anställa på tillsvidarekontrakt då det medförde en högre kostnad för att säga upp (upp till 36 månads- 34Dessa regler gällde i företag med 15 eller färre anställda redan innan reformen 2014. löner) även när det gäller korta anställningar. Rätten att återgå i tjänst begränsades till fall där arbetstagaren kunde hävda att han eller hon blivit uppsagt på någon av diskrimineringsgrunderna. Möjlig- heten att återgå i tjänst vid uppsägning av ekonomiska skäl togs bort. infördes ett system med avgångsvederlag vid uppsägningar på osaklig grund av ekonomiska skäl. Den nya typen av kontrakt ersatte möjligheten till återanställning med en monetär kompensation för uppsägningar på grund av arbetsbrist som ogiltigförklarades (economic unfair dismissal). Denna form av avgångsvederlag mot- svarar fyra månadslöner för de som har varit anställda upp till och ökar därefter med anställningstid upp till maximalt 24 månads- löner vid anställningstid. Reformen innebar också en möjlighet att lösa situationen utanför domstol. Det blev möjligt för arbets- givaren att direkt betala arbetstagaren två månadslöner till dem som har varit anställda upp till . Därefter skulle arbetsgivaren betala ytterligare en månadslön för varje anställningsår upp till 18 månads- löner för dem som har varit anställda . Om arbetstagaren accepterade den senare överenskommelsen skulle det innebära att arbetstagaren var förhindrad att gå till domstol för att överklaga beslut om uppsägning. Författarna menar att båda parter har starka incitament att komma överens om en sådan överenskommelse då ersättningen arbetstagaren erhåller är helt skattebefriad. Författarna finner att sänkningen av uppsägningskostnaden i de större företagen (15 eller fler anställda) ledde till ökade uppsägningar i just dessa företag. som förändringen av uppsägningskost- naderna genomfördes, infördes också en subvention för att anställda nya medarbetare på tillsvidarekontrakt. Effekten av subventionen på nyanställningar tycks ha varit starkare än effekten på uppsägningar. Även längden påverkar arbetsgivarens kost- nad för att säga upp arbetstagare. och (2016) använder svenska data och studerar effekten av en förändring i anställ- ningsskyddslagen som genomfördes . Förändringen innebar i praktiken att uppsägningstiden för arbetstagare blev kortare. var uppsägningstiden baserad på ålder, men efter reformen baseras den i stället på anställningstid. Detta medförde en minskning i uppsägningstiden från 6 för nyanställda äldre arbetstagare, vilket minskade arbetsgivarnas kostnad vid uppsägning. Yngre arbetstagare påverkades mycket lite eller inte alls av förändringen. De studerar flöden för äldre respektive yngre arbetstagare före och efter förändringen. Resultaten visar på olika resultat över avtalsområden, men för i princip alla områden både avslutades och påbörjades fler anställningar som en effekt av refor- men. Med andra ord ökade omsättningen av arbetstagare som en följd av att uppsägningskostnaden minskade. I kapitel 3 framkom att vissa marginalgrupper är överrepresenterade i visstidsanställningar på svenska arbetsmarknad. Frågor som, ut- ifrån forskningen, diskuteras nedan är bland annat varför visstids- anställningar används och varför det finns stora skillnader mellan olika grupper? Ett starkare anställningsskydd kan öka arbetsgivarens efterfrågan på visstidsanställningar Om det är förhållandevis enkelt att anställa arbetstagare på visstid kan det vara ett sätt för verksamheter att uppnå flexibilitet och göra det lättare att anpassa personalstyrkans storlek efter verksamhetens behov. Om en arbetstagare bara är anställd under en begränsad och förhållandevis blir arbetsgivarens åtaganden gentemot arbetstagaren också förhållandevis kortvarigt. Om det inte längre finns behov av arbetstagaren när den tidsbegränsade anställningen har löpt ut får han eller hon lämna företaget.35 Vid en ökad efter- frågan kan företagen också snabbt öka personalstyrkan genom att anställa medarbetare på tillfälliga kontrakt. Om det finns få restrik- tioner för företagen vad gäller möjligheten att ha tillfälligt anställd personal kan man åstadkomma ökad flexibilitet utan att minska anställningsskyddet för de med tillsvidareanställningar (2010). Brügemann (2007) argumenterar för att det kan vara politiskt för- hållandevis svårt att luckra upp anställningsskyddet i ett land som en gång infört ett starkt skydd för arbetstagare med tillsvidareanställ- ningar. Det kan då vara enklare att ha mindre restriktioner vad gäller möjligheten att ha visstidsanställda. 35Under tiden en visstidsanställning pågår har arbetstagaren ett förhållandevis gott anställ- ningsskydd då anställningen inte kan avslutas . Visstidsanställda inkluderas inte heller i turordningen om arbetsgivaren behöver säga upp arbetstagare på grund av arbetsbrist. Ett argument för att underlätta för företagen att ha visstids- anställda är att det skulle ha en positiv inverkan på sysselsättningen. Men det finns en risk att företagen inte anställer fler personer utan i stället ersätter tillsvidareanställningar med visstidsanställningar. Det skulle i sådana fall inte ha någon effekt på arbetslöshet och sysselsättning. Denna fråga har analyserats empiriskt i forskningen och resultaten från dessa studier diskuteras mer ingående nedan. Men redan nu kan nämnas att det tycks finnas stöd i forskningen för att en uppluckring i regelverket kring visstidsanställningar ökar före- komsten av dessa men att det i första hand handlar om att arbets- givare ersätter tillsvidareanställningar med tillfälliga anställningar snarare än att det skapas nya arbeten (2010). Om det förhåller sig på det sättet kan en politik som leder till att arbetsgivare ersätter tillsvidareanställda med visstidsanställda leda till en välfärds- försämring för arbetstagare i genomsnitt, i synnerhet om inte arbets- lösheten minskar (och , 2002; Cahuc och Postel-Vinay, 2002). Som nämndes ovan är det rimligt att tro att företagens efter- frågan på visstidsanställningar ökar då anställningsskyddet för dem med tillsvidareanställningar är förhållandevis starkt och det finns få restriktioner vad gäller visstidsanställningar (Calmfors m. fl. Men även om det finns fördelar för företagen förknippat med stora möjligheter att anställa på visstid kan det vara förenat med en del nackdelar, framför allt ur ett arbetstagarperspektiv.36 Exempelvis har studier från andra länder visat att visstidsanställningar är förknippade med lägre lön och mindre av kompetensutveckling (Booth m.fl. 2002a; 2007). Visstidsanställningar innebär också i flera av- seenden mindre trygghet för de personer som har dem. Det handlar både om anställningsskydd men även osäkerhet kring hur länge man får arbeta hos en arbetsgivare eller om hur många timmar man får jobba om man kallas in vid behov. Därmed skapar det en osäkerhet kring den framtida ekonomiska situationen. Cahuc (2011) menar att anställningsskyddet i praktiken skapar en tudelning mellan osäkra jobb med sämre anställningsvillkor och stabila jobba med bättre anställningsvillkor. Men om många visstidsanställningar övergår till tillsvidareanställ- ningar och om de som innehar dem varierar så skulle det vara ett 36Se t.ex. (2003) för en diskussion kring hur olika former av tillfälliga anställningar kan påverka individen. Det skulle alltså inte handla om att det är samma personer som innehar dessa anställningar. Det finns ett flertal empiriska studier som undersöker den så kallade språngbrädehypotesen, det vill säga om visstidsanställningar kan fungera som en väg in till en tillsvidareanställning. Resultaten från dessa studier diskuteras mer ingående nedan. Ytterligare ett problem som kan uppstå vad gäller visstidsanställ- ningar är om vissa grupper är överrepresenterade i anställningsformen. Som framgick i kapitel 3 är andelen bland anställda som har tids- begränsade anställningar högre bland flykting- och anhöriginvandrare än bland inrikes födda. Bland alla grupper, oavsett födelseland, kan man också se att andelen som har tidsbegränsade anställningar i åldersgruppen 20–är avsevärt högre än andra åldersgrupper. Jämför man kvinnor och män är andelen högre bland kvinnor än bland män och jämför man anställda med olika utbildningsnivå så är andelen högre bland de med lägre utbildning.37