sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Det som framför allt förefaller underlätta bostadsbyggande är spår- satsningar. Flertalet nya bostäder i tänks till exempel till- komma sydost om centrum längs tåglinjen mot där även ett tillkommande stationsläge ska byggas utöver nya spår och i an- slutning till motsvarande bebyggelse i . Kommuner och Regioner har i samrådet påtalat att den s.k. Sverigeförhandlingen Utredningens intervjuer med kommuner och företag och de tre storstadsöverenskommelserna omfattar flera hundra tusen nya bostäder och stora infrastruktursatsningar. 5.3.2Svårt att få lönsamhet i nyproduktionen Flertalet av de allmännyttiga företagen är beroende av reglerna om presumtionshyra (se vidare kapitel 9) för att kunna bygga nya bostä- der. Många av företagen är också i behov av investeringsstöd för att få kalkylen att gå runt. Hyresnivåerna anses ofta för låga för att kunna få bärighet i nybyggnation, det gäller även på större orter med hög bostadsefterfrågan, givet att den allmänna hyresnivån på orten är låg. Såvitt känt för utredningen är det enda allmännyttiga bostads- företag som bygger utan presumtionshyror MKB i . Den s.k. Uppsala-domen3 har medfört att allt flera allmännyttiga företag känner en oro för möjligheterna att ta ut kostnadstäckande hyror vid nuvarande byggkostnadsnivå och tycks åtminstone i ha medfört att man därför begränsar nybyggnationen i meningen att man väntar med projekteringen tills det finns färdiga avtal angående hyresnivån. Det torde enligt utredningen kunna medföra fördröj- ningar. Flera allmännyttiga företag anger att alternativa bostadsalternativ kraftigt påverkar hyressättningen och därigenom nybyggnationen. Exempel på det är och där realisering av värdet i ”flyttade” hus tenderar att medföra att kvarboende jämförs med andra potentiellt billigare eller uppfattat bättre alternativ. På orter där förutsättningarna för hyresnivåerna är de direkt mot- satta, dvs. håller en hög nivå, har angivits till utredningen att hyres- gästerna med den prisnivå som nyproduktionen hamnar på förväntar sig en viss standard. Man kan i och för sig tänka sig att segmentera produktionen men det är komplicerat att göra det i ett och samma trapphus. Vissa åtgärder styrs även av principerna för hyressättning – balkonger som är grundare än låter man helt bli att bygga eftersom man inte får betalt för dem, framkommer i samtalet med ett av de större all- männyttiga bostadsföretagen. 3Hyres- och arrendenämnden i beslut i ärende 3080-18 samt beslut i mål ÖH 8353-19. Utredningens intervjuer med kommuner och företag 5.3.3Höga krav på beställarkompetensen Flera allmännyttiga företag upplever stora svårigheter att få in anbud i enskilda upphandlingar, om de försöker upphandla själva utanför ramavtalen. Kirunabostäder har till exempel försökt köpa direkt från , men då upplevt att prisnivån anpassas till prisnivån i , vilken delvis drivs upp av att köper på samma lokala marknad och med relativt högre betalningsvilja. har det varit en svårare marknad för köparna när det under har varit mera förmånligt att göra annat än att bygga åt allmännyttan. Inte minst det allmännyttiga bostadsföretaget i har arbetat mycket med att få anbud inte minst från utländska företag, vilket delvis har varit framgångsrikt. får man drygt 5 anbud i genomsnitt per fråga man skickar ut, vilket är en väsentlig förbättring. I snitt får allmännyttiga företag in 3 anbud per förfrågan och i vissa delar av landet får man inte in ett enda anbud, oavsett om det rör byggande eller upprustning av bostäder eller samhällsfastigheter och andra anläggningar, framhåller Kommuner och Regioner i samrådet med utredningen. Många allmännyttiga företag har gått över till att arbeta med ram- avtalsupphandlingar av olika slag, ibland för att slippa upphandlings- processerna. Flera stora allmännyttiga företag arbetar dock eller har arbetat med egna ramavtal, exempelvis och . För del anser man att de egna avtalen är billigare och bättre för egen förvaltning än centrala ramavtal, bland annat vill man ha individuell vattenmätning vilket inte finns i de centrala ramavtalen utan där medför extrakostnader. Beställarkompetensen ser enligt utredningens bedömning väldigt olika ut i olika allmännyttiga företag, delvis beroende på storlek men även beroende på om man upprätthållit ett kontinuerligt byggande eller inte över åren. betonar särskilt för utredningen att man har byggt kontinuerligt och därför har kvar byggherrekompe- , som i många företag har gått förlorad. Det går även att identifiera företag som använder både egna och centrala ramavtal, beroende på sina behov i varje enskilt fall. Därvid kan framhållas MKB, som även anser sig ha (och av kommunen anses ha) omfattande beställarkompetens. Utredningens intervjuer med kommuner och företag Utredningen har träffat berörda byggföretag dels på ledningsnivå i vid flera möten, på expertnivå avseende de frågor utred- ningen arbetar med, arrangerat i samarbete med Byggindu- strier , på plats ute i landet vid 3 olika fabri- ker/byggplatser samt dessutom efter inbjudan av ett antal regionala byggföretag hos . Ytterligare byggföretag har även varit med i utredningens referens- grupp och har medverkat vid utredningens rundabordssamtal. 5.4.1Företag som bygger standardiserat Från de intervjuade företag som bygger på ramavtal framkommer i huvudsak följande. har det varit högt tryck på mark- naden och andelen hyresrätter har ökat. Den uppskattas nu till minst 2/3, dock lite olika beroende på vilken aktör man talar med. Att hyresrätternas andel har ökat beror på att det blivit svårare att komma framåt med bostadsrätter. De samlade volymerna har inte minskat nämnvärt. Ramavtalsuppdragen är en liten men viktig del av företagens affär. Det företag som har byggt mest på ramavtal hade som allra mest av sin omsättning där. Volymförväntningarna har ibland överträffats på företagsnivå men de samlade volymerna är inte till- räckliga för att fullt ut skörda frukterna av industriellt byggande. Inte bara offentliga beställare arbetar med ramavtal och LOU-kon- trakten har varit lite för korta för att skapa riktigt bra resultat, sär- skilt när det inte finns volymgarantier. Ett typiskt byggprojekt beskrivs för utredningen av en företags- ledare som att först starta och sedan lägga ned ett stort företag. Om man kan göra likadant ”en gång till” så bidrar det till att hålla nere byggfelen. Det är både billigare och bättre arbetsmiljö i en fabrik jämfört med på en byggplats och blir även lättare att rekrytera. Kost- nadseffekterna är tack vare ”produktifieringen”. Även små föränd- ringar i de standardiserade uppläggen blir då kostnadsdrivande. Offentliga inköpare anses dåliga på att förstå sambandet mellan vad de köper och vad det kostar. Byggföretagen har inget emot höga krav men de anses skadliga om de kommer sent i processen, är olika eller oprecisa. Leverantörerna i sin tur är dåliga på att tydliggöra Utredningens intervjuer med kommuner och företag kostnaderna för tillkommande krav och önskemål. Det är lätt att glömma bort allt annat än de extra materialkostnaderna men det blir inte ”lite” dyrare att göra en ändring bara för att den ser liten ut – alla omställnings- och stilleståndskostnader runt omkring den tillkom- mande materialkostnaden påverkar också kostnaden. Stomme, fasad och installationer utgör de största kostnadspost- erna. Annat som påverkar möjligheterna att bygga för en aktör inom standardiserat byggande är bl.a. krav på högsta byggnadshöjd vilket ger planavvikelser eller medför att man inte fullt ut kan nyttja detalj- planen. Ju närmare man kommer större städer desto svårare upplevs det vara att bygga standardiserat. Det finns fortfarande ett stort mot- stånd mot industrialiserat byggande samt mot höga hus och mycket är fortsatt inte anpassat till byggande i trä, enligt ett av företagen. Kommunernas agerande har, enligt vad ett av företagen framförde vid utredningens referensgruppsmöte, en helt avgörande påverkan på bostadsbyggandet och standardisering och god gestaltning utgör inte nödvändigtvis varandras motpoler. 5.4.2Regionalt utförda intervjuer med byggföretag Utredningen har på inbjudan av och i grupp intervjuat ett flertal regionala byggföretag verksamma i . Byggbranschen ger en delvis annan bild än kom- munerna av den kommunala planeringen i regionen, vilken upplevs som prestigefylld. Alla lägen anses vara unika på ett eller annat sätt samt anses ställa särskilda krav på byggandet. Mycket av styrningen av byggandet baseras enligt företagen på löst tyckande och subjektiva faktorer även om den ändrade särkravs- regleringen anses ha fått viss effekt på hur kraven ställs och hur tyd- ligt de uttalas. De regionala byggföretagen uppfattar att osäkra tjänste- män hellre säger nej än ja till nya byggprojekt, eftersom det är mindre riskfyllt. Med den höga personalomsättningen och unga personalen hos kommunerna blir det allt färre som vågar säga ja. Planerna är ofta föråldrade när de väl blir klara på grund av den långa planprocessen. Olika planbestämmelser strider inte sällan mot varandra när de ska tillämpas. Byggföretagen efterlyser en anpass- Utredningens intervjuer med kommuner och företag ning av plantillämpningen så att man kan säkra att även standardi- serade hus får plats. Kraven på att bygga lokaler i bottenplan för att ”bygga stad” framhålls också som orealistiska, inte sällan återspeglas detta också i planens ändamålsbestämmelser vilket medför ytterligare svårigheter att bygga om lokalerna till bostäder, vilka i stället får hyras ut till låga hyror, vilket belastar lönsamheten i bostadsbyggandet. framhåller byggföretagen statliga regler som inte är begränsade till regionen. Särskilt små och ytmässigt effektiva bostä- der anses svåra att bygga. Bostäderna måste i hög grad anpassas efter bullerreglerna, vilka inte ligger på en realistisk nivå vid bebyggelse i centrala lägen. Det är enligt byggföretagen till exempel inte rimligt att kräva att man ska kunna vädra ut mot en trafikerad gata precis när bullret mäts, utan man borde mäta bullret inne i lägenheten med stängda fönster. Den europeiska standardiseringen anses också ha varit kostnadsdrivande. Enligt de regionala företagen som utredningen mötte i är det generellt ofta lättare att bygga i mindre kommuner där ärendena inte bollas mellan handläggare och väntar på olika förvaltningar i om- gångar utan där processen är samordnad, t.ex. i , som utred- ningen även har besökt. Utredningen har även träffat medarbetare som arbetar med bostads- utveckling hos en av de större aktörerna i , för att diskutera förutsättningarna för bostadsbyggandet i . Sammantaget upplever, enligt denna intervju, alla kommuner i regi- onen sina projekt och sina förutsättningar som unika. Det är emeller- tid inte säkert att det alltid blir bättre för att gestaltningen anpassas i det enskilda fallet eller volymerna görs mindre. De kommuner där flest vill bygga i regionen är också de kom- muner som är mest skeptiska till att bygga. Följaktligen blir det också dyrast att bygga där. Vid intervjun diskuterades även förutsättningarna för att blanda prisvärda hyresbostäder med andra upplåtelseformer i kvarter med nybyggnation av bostadsrätter och problemen med markanvisningar utifrån byggföretagens perspektiv framhölls: Många företag räknar förgäves på varje projekt trots att utfallet framstår som relativt subjektivt och svårt att både förutse och utvärdera i efter- hand. Utredningens intervjuer med kommuner och företag 5.4.3Byggföretagens synpunkter i övrigt Utredningen ska avslutningsvis sammanfatta de synpunkter som läm- nades av byggföretag mera generellt, i samband med ett möte i grupp, arrangerat i samarbete med Byggindustrier . Mötet och framställningen i dessa delar fokuserar således inte uteslutande på marknaden för eller förutsättningarna för standardi- serat byggande. Vid mötet, som delvis tog formen av ett slags gruppintervju i ostrukturerad form, framkom enligt utredningen uppfattningen att ju senare i processen kommunala krav och önskemål kommer – oavsett i vilken form – så blir de desto svårare att tillgodose. Å andra sidan finns, enligt byggföretagen på mötet, en risk att krav som kom- mer för tidigt inte står sig eller kommer i konflikt med krav som ställs . Olika samhällsintressen uppfattas stå emot varandra och det är ofta bristfällig intern kommunikation och samordning såväl inom kommunerna som i förhållande till staten. Motsvarande förhållande anses gälla mellan olika statliga myndigheter och deras respektive intressen och ansvarsområden. I en stigande konjunktur finns företag som vill bygga trots allt detta men börjar det komma exempel på att företag lämnar till- baka mark eftersom man helt enkelt inte klarar av att bygga med de givna förutsättningarna. Stigande prisnivåer anses inte uteslutande ha med kostnaderna att göra utan styrs även av bostadsmarknadens utveckling mera gene- rellt. För produktionskostnaderna framhålls alltför lite upprepning och för små byggen där man inte får plats med sina koncept. Enligt företagen är betydelsen av mark- och infrastrukturkostnader trend- mässigt växande. Det börjar även komma krav på att betala för gene- rell och redan befintlig infrastruktur. Företagen som var med vid mötet angav även att de är bekymrade över bland annat följande: •Olika tolkningar av reglerna på olika håll i landet. Det anses även orimligt att man ställer samma krav när man bygger utanför tät- bebyggelse som i tätbebyggelse. Vilken kommun man bygger i uppfattas spela roll snarare än förhållandena där man bygger. Utredningens intervjuer med kommuner och företag •Olika krav ställs i olika skeden av processen – markanvisning, planläggning, bygglov – och dessa kan stå i konflikt med varandra. Vissa krav, särskilt gestaltning, kommer in överallt och i alla faser. ställs krav vid markanvisningen som är omöjliga att leva upp till i senare skeden, med hänsyn till reglerna i PBL. Ofta tror man att det ska bli enklare i senare processer när man är överens vid markanvisningen, men så blir det . •Efter hand allt sämre detaljplaner som inte tar hänsyn till bygg- kostnaderna, eftersom handläggare numera har relativt kortare erfarenhet vilket påverkar kompetensen i organisationen. Det saknas t.ex. genomtänkta kvartersstrukturer. Byggherreledda plan- processer fungerar enligt företagen bättre. •I vissa sammanhang blir det en tävling om att bygga dyrt: vissa företag kan lova vad som helst, det blir kostnadsdrivande och slutar ofta med svekdebatter när företaget inte kan leva upp till det man lovat, med hänvisning antingen till PBL eller till ekono- min. Exempel är krav på levande bottenvåningar, som ställs oav- sett om det finns förutsättningar för det eller inte. •Låg kompetens leder till detaljfokus i ärenden, mycket skriftväx- ling och långa tider innan beslut. Den nya avgiftsrabatten vid för- senad handläggning anses ha fungerat bra. •Kommunernas handläggning uppfattas som icke-transparent och handläggarnas preferenser slår igenom, både i bygglovs- och plan- skedet. Chefernas betydelse framhålls men företagen tvekar ofta att kontakta dem eftersom det uppfattas få negativa följder. uppfattas även att tjänstemannaorganisationen inte ”går i takt” med den politiska nivån. 5.5Utredningens sammanfattning av intervjuerna Generellt sett ger de allmännyttiga bostadsföretagen uttryck för mera positiva attityder till standardiserat byggande än vad deras respektive kommuner gör. Även de företag som är positiva till standardiserat byggande anser fortsatt att det finns utmaningar med att bygga med standardiserade hus i kvartersbebyggelse. Utredningens intervjuer med kommuner och företag Den samlade bilden är att gestaltningskraven är ökande i kom- munerna även om nivån varierar. I vissa kommuner finns en med- vetenhet om att allt inte behöver vara gestaltat medan motsatsen förefaller vara situationen på andra håll. När man byggt standardiserade hus har man ofta fått special- anpassa gestaltningen. Levande bottenplan är exempel på något som kommunerna ofta vill ha men inte alltid är möjligt att tillskapa. Bilden av den perfekta staden är inte kopplad till verkligheten och de förut- sättningar som gäller för byggherrar som behöver volym för tek- niska lösningar, framhålls det. De kommunspecifika kraven från ägaren kan också vara så ställda att de standardiserade husen inte klarar energikraven eller gestalt- ningskraven. Även allmännyttiga företag själva har, enligt egen utsago, krav på byggen som kan vara kostnadsdrivande avseende energi- prestanda, buller och materialval. Tolkningen upplevs också ha blivit hårdare efter hand. På orter där planerna redan är färdiga, grundläggningen är kost- sam eller gestaltningskraven höga är det inte säkert att det blir billigare med standardiserade hus, framhålls det. Man betalar dyrt för bygg- rätterna och för planeringen så det blir dyrt per lägenhet om stan- dardiseringen medför att byggrätten inte kan nyttjas fullt ut. Många företag har rapporterat om behoven att göra avsteg från eller ändra detaljplaner för att få plats med standardiserade hus. Det är sammanfattningsvis ofta svårt att få plats med standardi- serade hus i utbredning och höjd och risk att marginalerna blir små i förhållande till planerna. Flera bolag är tydliga med att problemet för seriebyggda flerbostadshus ligger i PBL-hanteringen där såväl detalj- plane- som bygglovsskedet framhålls och flera efterlyser spontant lagstiftningsåtgärder på området. Det finns goda exempel på att kostnaderna pressats även om det är långt ifrån alla företag, snarare en mindre del, som i samband med intervjuarna upplever att så varit fallet. Den vanligaste iakttagelsen i intervjuerna är att det blev ungefär lika dyrt men med annorlunda kostnadsposter. Många allmännyttiga företag och kommuner rap- porterar allmänt om tillkommande kostnader och om mycket som inte ingår i priset. Uppgifterna från intervjuerna står enligt utredningen i viss kontrast till vad som redovisas av utredningen i kapitel 4, där det framkommer tydliga kostnadsfördelar med det standardiserade byggandet. Utredningens intervjuer med kommuner och företag Utredningen drar slutsatsen att det finns skillnader mellan å ena sidan den bild som finns av det standardiserade byggandet mera generellt, men även i de allmännyttiga företagen, och å andra sidan de erfarenheter som framkommer vid en mera systematisk under- sökning riktad mot företag som har byggt på ramavtalen. Som utredningen inledningsvis konstaterat har utredningen foku- serat sin intervjuundersökning på företag som inte har byggt särskilt mycket på ramavtalen. Referensramarna förefaller delvis vara styr- ande för bedömningen av kostnadsfördelarna. Vad gäller kvalitetsaspekterna har det däremot enligt utredningen varit generellt svårt att spåra något missnöje med kvaliteten i de standardiserade produkterna, tvärtom verkar de flesta mycket nöjda, med reservationen att flertalet hus har stått alldeles för att kvaliteten slutligen ska kunna bedömas. Erfarenheterna indi- kerar enligt utredningen att det skulle kunna finnas fog för uppfatt- ningen att standardiserat byggande motverkar byggfel. De allmännyttiga företag som byggt har i allt väsentligt uppfattat hyresgästernas inställning till de nya husen som neutral eller positiv. När det gäller uppgifter direkt från berörda hyresgäster har utred- ningen erhållit sådana endast avseende två projekt och företag (runt 100 bostäder). Uppgifterna har varit svåra att tolka och jämföra men pekar i samma riktning. Snabbt är också ett vanligt förekommande omdöme om det stan- dardiserade byggandet, särskilt avtalstecknande har varit enkla pro- cesser. I hade ett hus på allmännyttans avtal kommit på plats på mindre än räknat från start till inflyttning. Då var i och för sig marken redan i utgångsläget flexibelt detaljplanerad. Flera andra projekt som utredningen fått berättat för sig om har också varit på plats , räknat från ax till limpa. Här framkommer genom intervjuundersökningen rakt motsatta skiljelinjer som avseende kostnaderna. Av den mera systematiska undersökningen i kapitel 4 framgår att de allra flesta standardiserade hus har tagit väsentligt än att få på plats, även om det gått väsentligt snabbare än det hade gjort med andra metoder. 6Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna Det är vanligt att viss verksamhet drivs i bolagsform. Det gäller inte minst för bostadsförsörjning och kom- munalteknisk verksamhet, även om det också finns exempel på andra organisationsformer. Majoriteten av landets 290 kommuner äger ett eller flera allmän- nyttiga bostadsföretag. Det är enligt bara 20 kommuner som angett att det inte finns några allmännyttiga bostadsaktiebolag eller bostadsstiftelser i kommunen. Omkring hälften av lägenhetsbeståndet som upplåts med hyres- rätt hör enligt SCB till allmännyttan och antalet hyresbostäder är i sin tur totalt större än antalet bostäder som upplåts med bostadsrätt. Allmännytta har 309 medlemmar och 3 associerade med- lemmar som tillsammans äger och förvaltar över 860 000 bostäder. Dessa företags samlade bostadsyta är . av medlemsföretagen är aktiebolag. Medlemsföretagens totala omsättning var och dessa hade tillsammans över 14 000 anställda. Det finns ett stort tryck på allmännyttan att bygga från ägarna. Ägarna anvisar dock sällan var byggandet ska ske i samband med att volymmässiga mål sätts för allmännyttans byggande. Många allmän- nyttiga bolag försöker förtäta i sitt befintliga bestånd, där de redan äger marken. Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglernaSOU 2020:75 Allmännyttans byggande, antal bostäder respektive år Anm. * planerat, övriga är avser färdigställda bostäder. var länge inte särskilt lagreglerade utan begreppet allmännyttigt bostadsföretag definierades via det statliga stödsystemet. När de särskilda finansieringsvillkoren för allmännyttan upphörde, försvann också definitionen av allmännyttigt bostadsföretag. Den s.k. ”stopplagen” infördes därefter, nämligen lagen (1999:608) om tillfällig minskning av det generella statsbidraget vid avyttring av aktier eller andelar i eller utdelning från kommunala bostadsföretag, m.m. lämnades förslag om en ny lag (2002:102) om allmännyttiga bostadsbolag, den så kallade allbo-lagen, vilken sedermera trädde i kraft. Bolagen skulle drivas utan vinstsyfte och bolagen belades med begränsningar av värdeöverföringar från bo- lagen till ägaren (kommunen), med hänsyn till den kommunala själv- kostnadsprincipen.1 Värdeöverföring utgör i sammanhanget ett väsent- ligt bredare begrepp än sedvanliga utdelningar enligt aktiebolags- lagen. påbörjades ett nytt utredningsarbete (dir. 2005:116) vilket sedermera fick sin slutliga inriktning genom tilläggsdirektiv (dir. 2007:73). Detta arbete resulterade efter hand i lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, den så kallade nya allbo-lagen, vilken trädde i kraft . 1Se vidare 2019:4, Finansiering på lika villkor? En analys av kom- munala bostadsföretags borgensavgifter till kommunerna, kap. 3. Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna En ny reglering för de allmännyttiga kommunala bostadsföretagen som är klart förenlig med , och ger kommunerna möjlighet att använda sina bostadsbolag som verktyg för bostadsför- sörjningen, skulle som framgår av förarbetena (prop. 2009/10:185) tillskapas. Verksamheten i allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag skulle drivas enligt affärsmässiga principer. Det innebar ett undantag från självkostnadsprincipen och från förbudet i kommunallagen att driva företag i vinstsyfte. Den kommunala självkostnadsprincipens tillämplighet avseende bostadsverksamhet hade redan över- lag varit omdiskuterad2 men slogs det alltså fast att den inte längre skulle gälla. När offentlig sektor köper varor, tjänster eller byggentreprenader sker det oftast genom en offentlig upphandling. Offentlig upphand- ling är en lagreglerad inköpsprocess som ska säkerställa att offentliga inköp öppnas upp för konkurrens och att offentliga medel används så effektivt som möjligt.