sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — •Åtgärder av ovannämnt slag med framåtblickande karaktär, så kallade sociala investeringar, har väckt intresse i många, före- trädesvis större kommuner. Det har dock visat sig svårt att få i gång verksamheter inom området. I vissa kommuner upplever man budget- och redovisningstekniska problem att hantera denna typ av utgifter, som inte har samma karaktär som traditionella in- vesteringar. Även den analytiska komplexiteten förknippad med beräkning av effekter, kostnadsfördelning mellan förvaltningar med mera har verkat återhållande.16 •Internationellt har intresset för sociala investeringar vuxit , såväl inom de nordiska grannländerna som ute i och i . 17 Volymerna är ännu små, men visst intresse finns också från kommersiella aktörer.18 •Det finns alltså betydande problem med att inom existerande institutionella ramar få en verksamhet kring sociala investeringar att utvecklas. Begreppet sociala investeringar måste preciseras, eftersom det inkluderar åtgärder som inte kategoriseras som investeringar i traditionell mening. Regelverket för investeringar inom kommunsektorn måste klargöras och eventuellt justeras, så att insatser av detta slag blir möjliga. Metodiken för att värdera och prioritera projekt måste utvecklas och systematiseras. 15För en översikt över några av avregleringarna, se Statskontoret (2004). 16Exempelvis fattades i ett principbeslut om ett anslag för sociala investe- ringar, från vilket förvaltningar inom kommunen skulle kunna söka pengar (2016). Några pengar har dock inte sökts (E. , pers. medd. 17Förutom den ovan citerade Balkfors m.fl. (2020), se (2015), (2015b). 18ICMA (2018). •Det föreligger i flera viktiga fall en överimplementering eller över- tolkning av , vilket har lett till negativa fördelnings- effekter. •Det finns också en tendens till överdriven försiktighet när det gäller att ställa krav på företags uppträdande på marknaden, när det krävs att används. •Det saknas i regel politisk vilja att försöka driva igenom för- ändringar av olämpliga regler på EU-nivån. Det finns också en ovilja att ta strid juridiskt (eller riskera en juridisk tvist), även då det rör sig om politiskt angelägna frågor. •Infrastrukturen för tillsyn av att regelverket följs är för svag. •Problemen med det ojämlikt fördelade politiska inflytandet åter- speglar många av de förändringar som analyserats tidigare i detta betänkande – ökande ojämlikhet, upplevelse av begränsade möj- ligheter att påverka sin tillvaro och forma sitt liv, bakgrund i länder med svaga demokratiska traditioner och en med alla dessa förändringar sammanhängande sjunkande tillit.19 •Tendenserna förstärks av förändringar utanför det politiska syste- met, som problem med kvaliteten i den grundläggande utbild- ningen och en mediesituation stadd i snabb förändring.20 •Glappet mellan väljaropinioner och politiska beslut hänger sam- man med att de politiska partierna under en följd av år har blivit mer oberoende av sina väljare och sympatisörer. En amerikansk utveckling, i vilken personer med höga inkomster och stora för- mögenheter liksom juridiska personer får ett växande inflytande över politiken, kan skönjas också i . 19Beträffande tillitens utveckling , se avsnitt 5.7. 20Se kapitel 8 respektive avsnitt 14.3, jämte underlagsrapport av . Diagnos dataunderlag för analys och forskning •Det splittrade organisatoriska ansvar som har följt med priva- tiseringar och andra former av decentralisering har försvårat in- samling och bearbetning av data. Detta behöver inte i sig vara ett argument mot de organisatoriska förändringarna, men om man eftersträvar ett adekvat dataunderlag för styrning, utvärdering och policyutveckling, måste kostnaden för att homogenisera och standardisera datainsamlingen tas med i den kalkyl som föregår beslutet om organisatoriska förändringar. Teknisk infrastruktur – grundlösningen På det tekniska infrastrukturområdet – järnväg, el och telekommu- nikationer – finns ett internationellt vedertaget standardalternativ för det fall man vill frångå den traditionella lösningen med staten som både förvaltare av själva infrastrukturen och dominerande pro- ducent av tjänster, nämligen att staten behåller ansvaret för infra- strukturen, medan privata producenter erbjuds att köpa utrymme på detta nät och bjuda ut sina tjänster till konsumenterna. Denna lös- ning valdes i huvudsak för järnvägen och elförsörjningen genom bildandet av och men inte för tele- kommunikationerna, där behöll kontrollen över nätet och sam- tidigt fortsatte att producera tjänster jämsides med de nya, privata producenterna. Lösningen för järnvägen följer som sagt standardreceptet. Trans- portarbetet har vuxit snabbt undre senare decennier. Inriktningen av politiken har varit mot att få in så många nya operatörer som möjligt, men det är inte brist på operatörer som har varit huvudproblemet utan bristfälligt underhåll och långsam modernisering och därmed sammanhängande problem med tillförlitligheten. Detta kan i sin tur återföras på att operatörernas avgifter för tillträde till nätet har varit lågt satta och otillräckligt differentierade.21 Trängselkostnaden har 21Haraldsson & (2018). inte beaktats tillräckligt, vilket av allt att döma har lett till för många operatörer och outnyttjad kapacitet på tågen. Tillförlitligheten har betydelse för människors benägenhet att pendla, för bosättningsmönster och för arbetsmarknadens funktions- sätt. Det finns fördelningsaspekter på detta problem, som dock inte låter sig sammanfattas enkelt. I fallet elförsörjningen är lösningen korrekt i princip, men gräns- snittet mellan det statliga nätet och de vinstdrivande operatörernas är felaktigt lagt. I och med att de regionala och lokala näten ägs av operatörerna, som dessa har en monopolposition, hamnar konsumenten i ett utsatt läge. Elektricitet är dessutom en vara som i stort sett saknar substitut. Detta är orsaken till den ogynnsamma prisutvecklingen på elmarknaden. har det skett en för- skjutning i så måtto att nätavgiften kommit att utgöra en växande andel av det totala priset. Konsumentens egen förbrukning påverkar därför kostnaden allt mindre, vilket försvagar incitamentet att hålla nere förbrukningen. För telekommunikationerna valdes inte en standardlösning, som skulle ha inneburit att ett affärsverk (”Svenska telenät”) hade fått ansvar för den hårda infrastrukturen, medan den tjänsteproduce- rande delen skulle ha avskilts, bolagiserats och fått konkurrera med privata operatörer på lika villkor. Av oklara skäl valde man i stället att bolagisera och skapa ett som ägde nätet och producerade tjänster mot konsumenter.22 (sedermera ) fick i uppdrag att övervaka att andra opera- törer bereddes tillträde på korrekta villkor. De olika infrastruktursystemen har alltså hanterats på olika sätt utan någon klar policy bakom de val som har träffats. I det fall man höll sig till standardlösningen, järnvägen, fick politiken en från kon- sumentsynpunkt inte helt funktionell inriktning. Det framstår redan på denna grund som motiverat med en utredning med syfte att analy- sera gjorda val och erfarenheter mot bakgrund av den ortodoxa lös- ning som är allmänt accepterad. Men en något mer detaljerad pro- blembeskrivning är motiverad. Elnätsföretagen har lokala monopol och kan således tillämpa monopolprissättning. Prisregleringen har varit svag i , och företagen har därför kunnat ta ut högre priser än vad som skulle ha 22För en analys, se , B. (1999). varit fallet vid konkurrens. De tre stora elnätsföretagen har högre elnätspriser än de mindre, lokala elnätsägarna. El är en nödvändighetsvara, och konsumenterna kan inte genom sin användning påverka den fasta kostnaden för anslutning till nätet. För nödvändighetsvaror finns det motiv för staten att reglera kost- naderna. Att minska de stora företagens möjlighet till monopol- prissättning på en nödvändighetsvara är ett effektivt sätt att stärka enskildas rätt mot starka ekonomiska intressen. Lägre kostnader för elnätet frigör också resurser för företag och hushåll och har därför potential att stimulera både företagande och konsumtion. De problem som uppkommit med prissättningen förutsågs inför avregleringen och har sedan tvingat fram förändringar. I den pro- position som drog upp riktlinjerna för nu gällande system för för- handsprövning av nättarifferna angav regeringen att tarifferna ska ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verk- samheten, vidare att hänsyn ska tas till kvaliteten i nätföretagets sätt att bedriva verksamheten.23 Regeringen annonserade dessutom en upp- följning och utvärdering av systemet: ”Regeringen anser att regler- ingen kan ge oönskade effekter om nätföretagens verkliga avkastning i förhållande till omsättningen blir högre eller lägre än den beräknade avkastningen som ingår i intäktsramen och en sådan avvikelse inte skäligen kan motiveras. Om det skulle visa sig att tillsynsmodellen ger enskilda nätföretag en faktisk avkastning på omsätt- ningen som regelmässigt överstiger eller understiger den beräknade avkastningen i intäktsramen, finns skäl att återkomma i denna fråga.”24 Någon sådan utvärdering har inte kommit till stånd. förde en diskussion om behovet av specialist- kompetens i domstolarna för att behandla mål rörande nättarif- ferna.25 Utredningen diskuterade olika alternativ, såsom specialdom- stol eller förstärkning med specialistkompetens i allmän domstol. Utredningen tog dock inte ställning utan rekommenderade vidare utredning av behovet. Någon sådan har dock inte kommit till stånd. Då det nu finns erfarenhet av den rättsliga prövningen i allmänna domstolar, är förutsättningarna goda för en bedömning av behovet av specialistkompetens i domstolarna. 2008/09:141. 25SOU 2007:99, avsnitt 5.9. sker utbyggnaden av laddningsstolpar för elbilar genom att privata aktörer kan ansöka om pengar via Klimatklivet för att in- stallera och driva egna laddningsstationer. Det innebär att laddnings- stationer uppkommer där de är mest lönsamma, och saknas laddningsmöjligheter längs vägar i det inre av , , och län.26 Enligt budgetpropositio- nen ska användas för ut- byggnad av en laddningsinfrastruktur längs vita vägsträckor, alltså de vägsträckor där laddningsmöjligheter saknas.27 drivs alltså laddningsinfrastrukturen av privata företag som var och en täcker delar av marknaden, vilket gör att konsumen- terna möter ett antal olika betallösningar vid laddning av sin elbil. Situationen erinrar därmed om den som rådde i järnvägens barndom och som löstes genom att staten tog på sig ansvaret för en viktig infrastruktur. För att åstadkomma ett enhetligt system som kan garantera att privatbilister i hela landet ska kunna ställa om till eldrift bör nätet av laddningsstolpar drivas av en gemensam aktör med ett sammanhållet faktureringssystem. Att subventionera elbilsflottan genom utbyggnad av laddnings- infrastrukturen innebär en subventionering av omställningsmöjlig- heterna för dem som har resurser att köpa en ny bil med laddnings- möjligheter (hybrid- eller elbil). En utveckling av laddningsnätet innebär ökade möjligheter att ställa om i hela landet, och förslaget har därmed en viktig regionalpolitisk dimension. När telekommunikationerna omreglerades, valdes som sagt en annan lösning med ett bolagiserat som ägde nätet.28 Andra operatörer skulle beredas tillträde, och fick ansvaret för att övervaka marknaden. Konstruktionen ledde till ett antal konflikter mellan och övriga operatörer. Med den tek- niska utvecklingen har det gamla nätets betydelse successivt mins- kat, och mer symmetriska förutsättningar gäller nu mellan operatö- rerna. Problemet är att ingen har det övergripande ansvaret för telekommunikationernas utveckling. Detta har blivit tydligt under utbyggnaden av det bredbandsnätet, där ett antal aktörer på olika nivåer har agerat okoordinerat och ineffektivt. 26Trafikverket (2018). 2019/20:1, utgiftsområde 21. 28Andersson, B. (1999). också framförts mot uteblivna leveranser.29 Även på detta område erinrar situationen om den som rådde i järnvägens barndom. Det är också bara inom ramen för ett statligt ansvar för infra- strukturen som försörjningen med bredbandstjänster kan säkerstäl- las i hela landet, genom intern korssubventionering av samma slag som tidigare bedrev för att realisera vad man kallade ”ett rundare ”. Den naturliga slutsatsen av detta är att man bör utreda förutsätt- ningarna för att återupprätta en central statlig instans med det övergri- pande ansvaret för telekommunikationerna i landet – ”Svenska telenät”. Bedömning: När offentliga åtaganden beslutas på nationell nivå, kan det vara lämpligt att utgå från en tänkt situation där uppgiften utförs av en statlig myndighet i egen regi och därefter pröva vad som är lämpligt att överlåta till den regionala eller lokala nivån inom den offentliga sektorn eller till privata utförare. De incitaments- problem som uppkommer vid en delegering inom den offentliga hierarkin eller till privata utförare måste ägnas stor uppmärksamhet. Förslag: Utred de tekniska infrastruktursystemen med standard- lösningen som referensram. Huvudalternativet bör i samtliga fall vara ett offentligt ägt och förvaltat nät med avgifter från opera- törerna som är tillräckliga för att säkerställa en långsiktigt hållbar utbyggnad och förvaltning. Delproblem som en sådan utredning bör ta ställning till är bland andra •en förutsättningslös utvärdering av elförsörjningens organisation •ett förändrat gränssnitt mellan offentligt och privat i elnätet •behovet av specialistkompetens i domstolarna som prövar för- valtningsmål inom området •ett statligt administrerat system för laddning av elfordon •ett stärkt statligt ansvar för telekommunikationernas utveck- ling i enlighet med standardlösningen •principer för avgiftssättning när privata operatörer hyr utrym- me i den statligt administrerade infrastrukturen. 29Problemen behandlas i (2013), (2017 c). Fördelningsaspekter kommer in på olika sätt i planeringen av trans- portinfrastrukturen. Utformningen av trafiksystemen påverkar olika trafikantgrupper och inkomstskikt på olika sätt. Tillgängligheten inom olika regioner och tidsavstånden mellan regionerna påverkas av trafikpolitiska beslut. De olika lösningarna kan utvärderas i olika dimensioner – effektivitet, trygghet, miljöeffekter med flera – som har mer eller mindre uttalade fördelningsaspekter. styrs transportpolitiken genom återkommande transportpolitiska beslut i , stödda av en långt utvecklad metodik för samhällsekonomiska analyser och prioriteringar mellan olika investeringsalternativ.30 Den ursprungliga måttstocken för effektivitet – tidsbesparingar vid förflyttningar av personer och gods –har efter hand kompletterats med trafiksäkerhet och miljöaspekter. Den regionala fördelningsdimensionen finns i planer- ingssystemet. Anledningen till det är att befolkningstätheten påver- kar trafikintensiteten och att projekt i tätbefolkade delar av landet därför blir samhällsekonomiskt lönsammare vid en utvärdering utan restriktioner. I avsaknad av en kompenserande regel skulle därför merparten av investeringarna hamna i dessa delar av landet, och transportpolitiken skulle förstärka de koncentrationstendenser som marknaden i sig ger upphov till.31 Därför har det varit nödvändigt att kvotera investeringsbudgeten, så att alla delar av landet får en rimlig andel av de totalt tillgängliga resurserna. Ett alternativt sätt att garan- tera en viss aktivitetsnivå i alla delar av landet är att tillämpa kravet på en lägsta godtagbara standard. Men fördelningsfrågorna går djupare in i transportsystemets utformning på grund av dess varierande på- verkan på olika trafikantgrupper. Kollektivtrafik är ekonomiskt fördelaktigt att nyttja jämfört med att äga bil och erbjuder en möjlighet att resa även för den som inte har fordon eller körkort. För möjligheter till arbete, utbildning och samhällsservice spelar den en avgörande roll för många, inte minst för ungdomar. Att kollektivtrafiken fungerar under stora delar av dygnet är också viktigt med tanke på obekväma arbetstider och fritidsaktiviteter. Kostnad för resan eller eventuellt frikort spelar stor roll bland annat för ungdomar som vill utöva fritidsaktivitet. 30För en kort översikt över metodikens historiska utveckling, se prop. 2008/09:93. En mer omfattande beskrivning finns i , H. et al. (2018). 31Se avsnitt 12.3. Även långväga kollektiva resor kan ha en viktig funktion att fylla socialt och kulturellt. Cykling är ekonomiskt fördelaktigt och en möjlighet att resa även för den som inte har bil eller körkort (och som kan cykla). En be- gränsad del av cykelnätet är ansvar, men största delen av nätet tillhör kommunerna. En väl fungerande infrastruktur för cykel kräver samarbete mellan de offentliga aktörerna. Gång är, för den som har möjlighet, det mest ekonomiskt för- delaktiga färdsättet och en möjlighet att resa även för den som inte har fordon eller körkort. Nästan all gånginfrastruktur ligger inom kommunernas ansvarsområden. Fungerande gångvägar är även vik- tigt för anslutning till kollektivtrafik. Planering av markanvändning är kritisk för att motverka segrega- tion och bidra till allas tillgänglighet till arbetsmarknad, utbildning och andra samhällsfunktioner. Barriäreffekter i form av motorleder och järnvägar består dels i effekter i närmiljön såsom luftförore- ningar och buller, dels i effekter på den lokala tillgängligheten. På- verkan på den lokala tillgängligheten drabbar ofta gång och cykel, men även motorfordon och därmed kollektivtrafik. Insatser för att minimera påverkan på lokal tillgänglighet, men även luft och buller, kräver nära och omfattande samverkan mellan de offentliga aktörerna. Digitalisering av tjänster och produkter har gjort vissa landvin- ningar och till viss del kommit mindre köpstarka grupper till del. Exempel på detta är dataprogram som underlättar resa med cykel, buss eller tåg. För att den fortsatta utvecklingen av digitala tjänster och produkter ska komma även mindre köpstarka till del krävs en medvetenhet och ett samarbete mellan offentliga och privata aktörer. Trygghetsaspekter berör framför allt grupper som går eller reser kollektivt. Bristande trygghet, både faktisk och upplevd, kan få stora konsekvenser. Bland kvinnor är det som avstår från resa eller gör andra resval på grund av upplevd otrygghet.32 Det kan i sin tur påverka val av arbete och fritidsaktiviteter. Olika styrmedel kan ha ekonomiska effekter som missgynnar ekonomiskt mindre starka grupper. Exempel på detta är bränsleskat- ter och subventionering av miljöfordon. Andra styrmedel, såsom subventionering av priset för kollektivtrafik, gagnar mindre köp- starka grupper. Beslut om styrmedel måste alltså bygga på en av- vägning mellan fördelningspolitiska mål och övriga mål. 32Trafikverket (2020). Sammanfattningsvis finns det starka argument för att foga in fördelningsaspekter i det analytiska ramverk som utnyttjas för att prioritera mellan tänkbara investeringsobjekt. Det gäller på alla rumsliga nivåer, från den nationella till den lokala. Alla beslut som utvärderas i flera dimensioner förutsätter avvägningar mellan delvis motstridiga mål, och avsikten med ett analysinstrument är inte att eliminera den politiska dimensionen och räkna fram en odiskutabelt optimal lösning utan att bredda och fördjupa underlaget för de politiska besluten. Förutsättningarna för en integration av fördel- ningsaspekterna är på transportområdet gynnsamma, mot bakgrund av det långvariga arbetet med att integrera tidsaspekter, säkerhet och miljö i effektivitetsanalyserna. Med tanke på infrastrukturinvesteringarnas omfattning33 är det av vikt att fördelningsanalysen i den samlade effektbedömningen förbättras. Den fördelningsanalys som görs i den samlade effekt- bedömningen utgörs av ett allmänt resonemang om hur olika grupper kan påverkas av investeringarna. Det finns nu en kvantitativ analys i vilken man beräknar effekter av tillgänglighetsförändringar för olika decilgrupper av inkomstfördelningen, och denna bör an- vändas inom bedömningsunderlaget.34 Förslag: Formulera ett tydligt fördelningspolitiskt mål för trans- portpolitiken och i uppdrag. Utveckla de samhälls- ekonomiska analysmodellerna med avseende på fördelnings- aspekter som stöd för de transportpolitiska besluten. Precisering av begrepp och regelverk Åtgärder under rubriken sociala investeringar kan vara av skiftande slag. En del av dem kan klassificeras som investeringar i traditionell mening. Det kan exempelvis gälla byggnader som ska inrymma social service, förbättringar av infrastrukturen och liknande. Sådana åtgär- der är oproblematiska och kan hanteras inom ramen för det nu- varande ekonomiadministrativa regelverket för kommunerna. 33Utgifterna inom transportpolitiken uppgick till (prop. 2018/19:1, utgiftsområde 22, s. 17). 34Isacsson och , VTI (under publ. också för denna kategori som det är lättast att utveckla finansierings- instrumenten. Kommuninvest, kommunernas och regionernas sam- ägda finansinstitut, har tidigare emitterat så kallade gröna obliga- tioner, en erfarenhet som kan utnyttjas också i detta sammanhang.35 Andra åtgärder som kompetensutveckling av personal eller stöd till föräldrar i utsatt situation faller med gängse terminologi inom driftsbudgeten, även om de innebär utgifter som i det längre pers- pektivet kan sänka kostnaderna inom det egna eller angränsande områden. Det är för denna kategori som man bör utreda möjlig- heterna att precisera eller öka kommunernas och regionernas hand- lingsutrymme på det finansiella området. Kommuner kan av- sätta eventuella överskott i en resultatutjämningsreserv, som är avsedd för utgifter vid en lågkonjunktur. Resultatutjämningsreser- ven skulle under lämpligt utformade villkor kunna utvidgas till att omfatta sociala investeringar i form av effektiviseringsåtgärder. råder asymmetri vad gäller balanskravet, det vill säga överskott ska konsolideras in i det egna kapitalet, medan underskott ska återställas . Denna asymmetri skulle kunna justeras för att möjliggöra bland annat sociala investeringar.36 Förslag: Utred kommunernas och regionernas möjligheter att av- sätta medel och disponera positiva ekonomiska resultat i sociala investeringar. Som stöd för beslutsfattandet i kommuner och regioner och finan- siärernas ställningstaganden behöver kapaciteten för analys av sociala investeringar ökas. En del av analysproblemet är att fördela kostna- der och vinster med olika åtgärder över huvudaktörerna stat, region och kommun. Stor vikt måste läggas på att samla och standardisera erfarenheter från olika tillämpningsområden som underlag för fram- tida investeringar. Det finns uppenbara skalfördelar i sådan verksamhet, och en ge- mensam nationell resurs bör därför skapas. Stat, regioner och kom- muner har ett gemensamt intresse i en sådan verksamhet. 35Kommuninvest (2019). 36Balkfors m.fl. (2020), s. 131–132. het är en form av gemensamt projekt, samfinansierat av staten och den kommunala sektorn. Rådet för kommunala analyser är formellt en ideell förening med denna konstruktion. En annan möjlighet är en fristående institutsbildning av samma typ som , som har en viss verksamhet inom området. Eftersom verksamheten kommer att vara koncentrerad till den offentliga sektorns problem, förefaller den lösningen mindre naturlig. Den tilltänkta verksamheten erinrar om den som bedrivs inom de sektoranknutna analysmyndigheterna – IFAU, ISF, Till- växtanalys med flera – men skiljer sig från dessa genom det nära sam- arbete som kommer att krävas med kommuner och regioner i pro- jekt som ska genomföras i denna sektor. Eftersom en lämplig ord- ning är att verksamheten också får ett sakanslag utöver den egna verksamhetsbudgeten (se nästa avsnitt), är den naturliga lösningen en statlig myndighet. Analysfunktionen kräver analyskapacitet på hög nivå, motsva- rande vad som tillämpas inom transport- och sjukvårdsområ- dena för att bedöma effektiviteten i olika åtgärder. Förebilder på detta område kan vara () i och i .