sou · H8B343 · 2020-08-20 00:00:00 — Det skulle till stor del kunna ske automatiserat och skulle därmed innebära en mindre administrativ insats. Även om utred- ningen anser att ett så smidigt förfarande som möjligt är att efter- sträva är det av stor vikt att läraren inte på något sätt blir missgynnad av beslutet och att det fortsatt ska gå att överklaga beslutet utifrån förvaltningslagen. En sådan lösning bör därför föregås av noggrann analys. finns en motsvarandelista för kurser som gavs i gymnasieskola 2000 (Gy 2000) som kan anses motsvara kurserna i nuvarande gym- nasieskola (Gy 11) och som även gäller för en gymnasieexamen inom vuxenutbildningen. kommer att behöva ta fram en sådan motsvarandelista som kan användas för elever med betyg från det kursutformade systemet som senare kompletterar sina gymnasie- studier i vuxenutbildningen i ett ämnesutformat system. En sådan motsvarandelista behöver ange vilka kurser som kan anses motsvara nivåer i ämnen i ett nytt ämnesutformat system, och som elever inom 27Beräkningen bygger på 100 000 personer × = 1 / = / (årsarbetstid – 1 månad semester) = 8,77 årsarbetskrafter. 8,77 års- arbetskrafter × (inkl. arbetsgivaravgift) blir totalt . vuxenutbildningen därför kan bygga vidare på med fler nivåer från de nya ämnesplanerna. Kompensatorisk betygssättning och ytterligare ett underkänt betygssteg Av kapitel 15 framgår att ska ges i uppdrag att implemen- tera förslagen om kompensatorisk betygssättning och betygssteget Fx. kommer dessutom att behöva uppdatera material som exempelvis allmänna råd om betyg och betygssättning. Insatserna för de båda förslagen bör samordnas. Enligt utredningen bör även digitala lösningar, till exempel i form av webbkurser, användas i möj- ligaste mån. Inte minst för att möjliggöra för mindre skolhuvudmän att ta del av insatserna. Till förvaltningsanslag tillförs 15 miljoner kro- nor för utveckling av styrdokument. Utredningen bedömer att ovan föreslagna insatser ingår i det löpande arbete som görs inom Skolver- ket och bör därför kunna hanteras inom ramen för förvaltnings- anslaget. Utredningen föreslår inga förändringar av inriktningar eller program i förslaget till modell för ämnesbetyg i gymnasieskolan och gymna- siesärskolan och det krävs då inte någon förnyad tillståndsprövning för fristående skolor för sådant. Det uppstår därmed inte heller några kostnader med anledning av utredningens förslag. Om programstruk- turen ändras inom ramen för en befintlig inriktning bör det inte heller krävas någon ytterligare tillståndsprövning.28 Införandet av ämnesbetyg i ett ämnesutformat system med nivåer kan komma att medföra att utbildningsanordnarna för utbildning som 28Gör dock regeringen bedömningen att , inom ramen för sin översyn, även ska se över inriktningar eller program och att eventuella förändringar då blir så stora att det är fråga om ett nytt program eller en ny inriktning kommer Skolinspektionen att behöva göra ny tillståndsprövning för fristående skolor. För att få någon form av uppskattning av dessa kost- nader har Skolinspektionen (2020) budgeterat med anledning av att gjort förändringar inom åtta nationella program som kräver någon form av agerande, det vill säga per program. Om vi utgår från detta och att det avser samt- liga program skulle det innebära gånger 18 program, det vill säga . Detta motsvarar drygt 2 årsarbetskrafter och en kostnad om nästan . Vi har räknat på årslön om , inklusive arbetsgivaravgift. motsvarar komvux på gymnasial nivå och som särskild utbildning på gymnasial nivå ansöka om ny betygsrätt. Utredningen anser att ett så förenklat förfarande som möjligt måste tillämpas för att undvika ökad administration för såväl utbildningsanordnare som Skolinspektionen. Utredningen bedömer att uppgiften ingår i Skolinspektionens löpande arbete och bör därmed kunna tas inom förvaltningsanslaget. 16.4.4Konsekvenser för Universitets- och högskolerådet Med anledning av förslaget om ämnesbetyg kommer Universitets- och högskolerådet (UHR) att behöva revidera, och i vissa fall göra om, ett antal av föreskrifter, bland annat i samarbete med andra myndig- heter. För att UHR i den samordnade antagningen ska kunna ta emot ämnesbetyg och betygssteget Fx kommer det krävas systemanpass- ningar både i den nationella betygsdatabasen och i antagnings- systemet (NyA). NyA kommer därutöver att behöva anpassas för att kunna hantera behörighetprövning och meritvärdering av ämnes- betyg. Förändringarna kommer vidare att generera många frågor från UHR:s målgrupper vilket kommer att medföra informationsinsatser till studievägledare, gymnasielever, presumtiva sökande med flera berörda aktörer. Införandet av ämnesbetyg och betygssteget Fx kommer att medföra kostnader för UHR. Vi föreslår därför att UHR tillförs –2025. Kostnaderna avser främst före- skriftsarbete (tillfälliga personalförstärkningar) och systemutveckling av betygsdatabasen och i antagningssystemet (NyA). Ytter- ligare kostnader för framför allt systemutveckling kan tillkomma för åren 2026–2029, bland annat om en ny urvalsgrupp införs. Av kapitel 15 framgår att utredningen bedömer att och bör få i uppdrag att analysera om särskild urvalsgrupp bör skapas med anledning av förslaget om ämnesbetyg i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan samt förslaget om kompensatorisk betygssättning. Utredningen anser att UHR därför bör återkomma till regeringen i kommande budgetunderlag om det skulle bli aktuellt att införa en särskild urvalsgrupp och vilka kostnader detta skulle medföra eller om ytterligare kostnader skulle uppstå med anledning av utredningens Vissa kostnader som informationsinsatser, som i möjligaste mån bör ske digitalt, och visst föreskriftsarbete bedömer vi ryms inom UHR:s löpande arbete och bör därmed kunna ta inom ramen för förvaltningsanslaget. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den.29 Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip. En analys ska alltså göras av de konsekvenser som förslagen får för den kommunala självstyrelsen och en avvägning mellan det kommunala intresset av självstyrelse och de nationella intressen som förslagen ska tillgodose. Utredningens förslag påverkar inte den grundläggande ansvars- fördelningen mellan staten och skolhuvudmännen på skolans om- råde. Förslagen om ämnesbetyg, kompensatorisk betygssättning och betyget Fx kommer att medföra vissa förändringar av lärarnas arbete med undervisning, bedömning och betygssättning men ryms, enligt utredningen, ändå inom ramen för kommunernas ansvarsområde. I samtliga förslag har vi noga vägt risken för ökade krav på doku- mentation och andra arbetsuppgifter än undervisning för lärarna mot den nytta förslagen har för eleverna. Vi har även värnat lärares arbets- situation genom att förslagen bygger på det som fungerar och som lärare är väl förtrogna med. Som nämnts ovan kommer förslagen att leda till positiva för- ändringar för elevernas kunskapsutveckling. Förslagen kommer även att gynna lärare eftersom förslagen sammantaget kan leda till mins- kad administration och öka det professionella friutrymmet vid bedömning och betygssättning. Förslaget om ämnesbetyg medför även att lärare får större möjlighet att mer långsiktigt planera och genomföra sin undervisning, som det blir ett mindre fokus på att samla in betygsunderlag om elevernas kunskaper (se även nedan 16.5.2). 2914 kap. 3 § regeringsformen. Enligt den kommunala finansieringsprincipen30 ska beslut som inne- bär nya obligatoriska uppgifter för en kommun åtföljas av en statlig finansiering via det generella statsbidraget. Enligt utredningen innebär förslagen inte några nya åtaganden för kommunerna eftersom de förändringar som föreslås ligger inom ramen för kommunernas ansvarsområde att bedriva undervisning. Bedöm- ning och betygssättning ingår även i lärarnas huvuduppdrag. kommer förslagen i olika utsträckning att leda till parallella system för undervisning och betygssättning inom den gymnasiala utbildningen, framför allt förslaget om ämnes- betyg. Vi föreslår dock inte stora förändringar av vare sig systemet eller själva betygsättningen och vi anser därför att påverkan på lärares arbetssituation inte är omfattande. Dessutom är de elevgrupper som berörs av förändringarna samma elevgrupper som lärarna ändå skulle undervisa och vars kunskaper lärarna ändå skulle betygssätta. För- slagen kommer att medföra att vissa av skolornas administrativa system behöver uppdateras. Detta är kostnader som huvudmännen redan har och förslagen kommer inte kräva ytterligare system. Utredningen bedömer att förändringarna av systemen inte heller kommer att vara stora. Som nämns nedan (avsnitt 16.5.2) kan skol- assistenter eller motsvarande eventuellt behöva viss utbildning i systemen. Utredningen ser dock detta som en mindre kostnad av tillfällig karaktär och som därför bör kunna rymmas inom huvud- männens eller skolans budget. Vår sammantagna bedömning är att förslagen inte kommer att medföra ökade kostnader för kom- munerna och att finansieringsprincipen därmed inte är aktuell. Utredningen förslår att ska genomföra implemen- teringsinsatser, både generella och mer riktade insatser som är frivilliga för huvudmännen att delta i. En mer omfattande implementering behövs framför allt när det gäller förslaget om ämnesbetyg i en ämnes- utformad gymnasieskola, gymnasiesärskola och vuxenutbildning. En viktig del i detta implementeringsarbete är införandet av så kallade ämnesbetygspiloter och där staten ska ersätta kommunerna för del av lärares löner (se 16.4.2). 30Finansieringsprincipen är ingen lag men är godkänd av och tillämpas . 1991/92:150. 16.5.2Närmare om konsekvenser för verksamheterna Utredningen har, genom Kommuner och Regioner (SKR), inhämtat synpunkter från SKR:s gymnasie- och vuxenutbildnings- nätverk om vilka konsekvenser och kostnader de ser är förknippade med en ämnesbetygsreform i gymnasieskolan och kommunernas vuxenutbildning på gymnasial nivå. I utskicket ingick en övergripande modell av hur utredningen tänker sig betyg i ämnen ska sättas. Drygt 10 kommuner och kommunförbund har svarat (nedan benämnda huvudmännen). Deras svar representerar därmed inte majoriteten av kommuner och inte heller representerar de SKR som organisation men de ger ändå information om vilken typ av kostnader som kan komma att uppstå vid införande av ämnesbetyg. Vi bedömer att dessa konsekvenser och kostnader är giltiga för samtliga huvudmän. Kost- naderna gäller främst kompetensutveckling, nya skoladministrativa system, validering och kartläggning av elevens kunskaper inom vuxen- utbildningen. Kompetensutveckling, genomförande av undervisning och betygssättning Enligt tillfrågade huvudmän kommer den största delen av kostna- derna att utgöras av den arbetstid som lärare behöver för att kunna genomföra reformen enligt styrdokumentens intentioner, dels i form av kompetensutveckling, dels planering av undervisningen och själva betygssättningen. Enligt huvudmännen är det dessutom kostsamt att tillhandahålla såväl undervisning och betygssättning som prövning i dubbla system. kommer att få i uppdrag att se över ämnena så att pro- gressionen i ämnena framgår tydligare än . Det kan innebära små ändringar i konstruktionen för vissa ämnen och större för andra ämnen. Kunskapsinnehållet i merparten av ämnena kommer inte att behöva ändras som en följd av införandet av ämnesbetyg. Visst inne- håll behöver däremot uppdateras på grund av att det har gått nuvarande ämnesplaner togs fram (Gy 11). Utredningen har erfarit att detta är något som har haft för avsikt att göra, oavsett om ämnesbetyg införs eller inte, som en del i myndig- hetens löpande arbete med att uppdatera skolans styrdokument. som kommer att vara annorlunda mot är att avslutande betyg kommer att sättas i slutet av elevernas studier i ämnena. Ämnen kommer att vara indelade i nivåer med ett fastställt centralt innehåll som tydligt visar på progressionen i kunskapsinnehållet och därmed fungerar som stöd för lärarens planering av undervisningen. Betygen som sätts på varje nivå kommer inte att kräva motsvarande betygs- underlag som dagens kurser eftersom läraren får på sig att utvärdera elevens kunskaper under ämnets gång och att betygs- kriterierna är samma för hela ämnet. En fördel för lärarna i främst gymnasieskolan är att ämnesbetyg kommer att leda till en längre sammanhållen undervisningstid i majoriteten av ämnena jämfört med i dagens kurser, vilket gynnar både lärarnas och elevers arbetssituation. Sammantaget bedömer vi att införande av ämnesbetyg enligt före- slagen modell inte kommer att medföra stora förändringar för lärare när det gäller undervisning och bedömning och betygsättning utan snarare att läraren inte behöver samla in betygsunderlag om eleven lika ofta. Som nämnts tidigare bedömer vi även att förslaget om att ta bort riktlinjen om all tillgänglig information kan leda till minskad dokumentation och administration för lärare och även större tillit till lärares kompetens att bedöma och betygssätta elevers kunskaper. förstår vi att det initialt behövs tid till att bli förtrogen med de nya ämnesplanerna och det delvis nya sättet att sätta betyg. Som nämnts tidigare föreslår vi att ska genomföra omfat- tande implementeringsinsatser. Insatserna ska främst gälla lärare men vissa insatser behöver även genomföras för skolledare, studie- och yrkesvägledare och huvudmän. Vi anser att vissa av insatserna bör kunna ges till alla lärare, till exempel genom webbkurser och andra digitala stödinsatser. Det kan även finnas skäl att genomföra riktade implementeringsinsatser om utredningens samtliga förslag för lärare som inte är behöriga i de ämnen de undervisar i. Dessa lärare får inte sätta betyg men är ändå högst involverade i såväl undervis- ning som framtagande av betygsunderlag. Mer specifika insatser bör riktas till ett mindre antal lärare, så kallade ämnesbetygspiloter. För denna satsning bör ett särskilt statsbidrag införas som skolhuvudmän kan söka (se även 16.4.2). Som nämnts tidigare är utredningen medveten om den kritik som finns när det gäller riktade statsbidrag och att det är regeringens ambition att de riktade statsbidragen på utbildningsområdet ska bli betydligt färre och enklare.31 Vi anser dock att ett riktat statsbidrag är mest lämpligt för de implementeringsinsatser vi föreslår. En stor fördel för huvud- männen med en sådan implementeringsinsats är att kompetens och nätverk byggs upp som kan användas efterföljande år och även inom andra områden som rör den gymnasiala utbildningen. En nackdel är den administration som ett statsbidrag medför, och som främst drabbar mindre huvudmän som inte har resurser att hantera om- fattande statsbidragsansökningar. Det är därför av stor vikt att ansökan om bidraget ska kräva minsta möjliga administrativa insats från huvud- mannens sida. Exempelvis kan varje huvudman få förfoga över en budgetram som baseras på antalet elever på den gymnasiala nivån. Vi anser att det ska vara lärare eller andra personer som är vana att arbeta mer övergripande och strategiskt med skolfrågor, till exempel förstelärare, som bör vara ämnesbetygspiloter. Vi förstår om det kan ses som en nackdel att mycket erfarna och kompetenta lärare inte kommer att finnas tillgängliga på samma sätt i verk- samheten. För att implementeringen ska fungera på bästa sätt ser vi dock att det är avgörande att ämnesbetygspiloterna är personer med ovan kompetens. Undervisning, bedömning och betygssättning ingår i lärares kärn- uppgifter och det kan sägas ingå i lärarprofessionen att följa och ta till sig de förändringar som sker inom dessa områden. De förändringar som införandet av ämnesbetyg medför för lärares yrkesutövning ser vidärför som en del av den löpande utvecklingen i läraruppdraget. är det huvudmannens ansvar att tillhandahålla den kompe- tensutveckling som krävs för att lärare ska kunna genomföra sitt upp- drag. Ett riktmärke för lärares kompetensutveckling är per läsår. Enligt utredningen är det rimligt att huvudmannen under implementeringsfasen avsätter majoriteten av för att ge lärarna i gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och kommunernas vuxen- utbildning på gymnasial nivå möjlighet att sätta sig in i och diskutera de nya ämnesplanerna och den delvis nya betygssättningen. När det gäller undervisning och betygssättning samt prövning i dubbla system förstår utredningen att detta kan leda till visst mer- arbete i skolan men bedömer ändå att det kan hanteras inom skolans verksamhet. 2019/20:1. När det gäller administration pekar huvudmännen på att det handlar om att utbilda personal i nya skoladministrativa system samt en upp- datering av de system som finns för betygsdokumentation. Förutom skolassistenter eller motsvarande kan även annan personal behöva utbildas i de nya IT-systemen. När det gäller uppdatering eller revi- dering av system debiterar som regel inte systemleverantörer för ändringar som omfattas av lagändring eller ändring av regelverk. Endast om de anser att förändringen är omfattande kan det ibland bli aktuellt med direkta kostnader. Enligt huvudmännen verkar dock detta sällan hända. När det gäller kommunernas gymna- sieantagning bör det enligt huvudmännen inte uppstå några direkta kostnader. Enligt utredningen bör ämnesbetyg enbart medföra att mindre ändringar behöver göras i nuvarande administrativa skolsystem, vilket i sin tur medför att det inte kommer vara några större skillnader i hanteringen av de nya systemen. Vi bedömer därför att eventuella utbildningskostnader av de nya skoladministrativa systemen är ringa och dessutom av tillfällig karaktär och därmed kunna tas inom ramen för huvudmannens befintliga budget. IT-leverantörerna bör dock få underhandsinformation om de förändringar som kommer att göras med anledning av ämnesbetyg för att kunna planera för leverans till huvudmännen. Kartläggning och validering inom vuxenutbildningen Flera huvudmän pekar på att kostnaderna för en ämnesbetygsreform inom vuxenutbildningen helt kommer att bero på hur en sådan reform utformas. Frågor som framkommit är om vuxenutbildningen måste erbjuda utbildning i båda systemen (se om över- gångsbestämmelser i kapitel 15). Flera ser behov av mer studieväg- ledning för att varje elev ska få en väl anpassad studieplanering utifrån tidigare betyg i det gamla systemet. Den största oron för nya kostnader inom vuxenutbildningen är för validering och kartläggning av eleverna. Huvudmännen ser dock att dessa kostnader kan mini- meras med väl utformade nivåer och betygskriterier. Om systemet å andra sidan inte skulle fungera väl, kan det utöver behoven av kart- läggning och validering leda till längre studietider för individerna. Flera kommunrepresentanter lyfter även risken att omfattande ämnen kan leda till att elever som inte klarar sina studier blir åter- betalningsskyldiga till () och i vissa fall hamnar hos kronofogden. Detta är en av anledningarna till att nationella delkurser nu införts på grundläggande nivå. Enligt huvudmännen är det därför viktigt att alla betyg som sätts i ämnen, det vill säga på varje nivå, kan komma att ligga till grund för studie- medlen för att inte skapa samma problem på gymnasial nivå. Utredningen bedömer att förslagen inte kommer att leda till en så omfattande förändring att en utökning av kartläggning och valider- ing inom vuxenutbildningen blir nödvändig. På motsvarande sätt som inom gymnasieskolan kommer personal inom vuxenutbildningen att erbjudas kompetensutveckling, som i möjligaste mån bör samordnas med gymnasieskolan. Vårt förslag kommer inte att innebära några förändringar jämfört för de elever som går från gymnasieskolan till vuxenutbildningen eftersom samma system ska gälla. I båda skol- formerna ska betyg i ämnet ges på varje nivå. De betyg som eleven har med sig i ämnet från gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan kommer att ge en tydlig information till vuxenutbildningen om vilken nivå en elev befinner sig på, vilket innebär att eleven inte ska behöva läsa in fler nivåer än vad som är nödvändigt. Våra förslag ska inte leda till några försämringar för eleverna och när det exempelvis gäller CSN bör nivåerna, likt dagens kurser, ligga till grund för studie- medel. Detta innebär att det inte bör vara svårare för eleverna jämfört med att få studiemedel. Utredningen har inte fått några synpunkter som särskilt gäller gym- nasiesärskolan. Under våra möten med representanter från gymnasie- särskolan har vi förstått att undervisningen vanligtvis utgår mer från ämnet som helhet än från de enskilda kurserna inom ämnet, eftersom gymnasiesärskoleelevers lärande bäst främjas av en sådan undervis- ning. Vår bedömning är därför att ämnesbetyg inte kommer att med- föra stora förändringar av undervisningen inom gymnasiesärskolan. När det gäller betygssättningen kommer lärare i gymnasiesärskolan på motsvarande sätt som lärare inom gymnasieskolan och kommun- ernas vuxenutbildning på gymnasial nivå32 att kunna ta del av Skol- verkets insatser, både avseende de mer generella insatserna och sats- ningen på ämnesbetygspiloter. Kompensatorisk betygssättning och ytterligare ett underkänt betygssteg Förslagen om kompensatoriska inslag i betygssättningen samt in- förandet betyget Fx bedömer utredningen ingår i lärarens löpande arbete med bedömning och betyg och kommer därför inte medföra några ökade kostnader för kommunerna. Av kapitel 15 framgår vilka implementeringsinsatser som Skol- verket behöver genomföra för dessa förslag. Som nämnts tidigare bör även förslagen införas så samlat som möjligt att ge skolhuvudmän, skolledare och lärare bästa möjliga planeringsförutsättningar. 16.6.1Konsekvenser för enskilda huvudmän En grundprincip för skolväsendet är att samma författningsbestäm- melser i så stor utsträckning som möjligt ska gälla för alla skol- och verksamhetsformer och alla huvudmän. Lika villkor ska således i huvudsak gälla oavsett huvudman. Det innebär bland annat att en kommuns bidrag till enskilda huvudmän ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten. Samtliga av utredningens förslag som riktar sig till offentliga huvudmän ska också gälla enskilda huvudmän. De enskilda huvudmän som berörs är aktörer inom den obligatoriska skolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan (se även avsnitt 16.1.5). Utredningen lägger inte några förslag som enbart rör enskilda huvudmän. De konsekvenser som representanter från flera kommuner lyft när det gäller ämnesbetyg i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan anser viäven är giltiga för enskilda huvudmän. Utredningen har gjort bedömningen att förslagen inte medför några kostnader för kom- 32Insatserna avser även lärare inom den utbildning i kommunernas vuxenutbildning som genom- förs på uppdrag av kommunerna. munerna och gör även bedömningen att förslagen inte heller kommer att medföra kostnader för de enskilda huvudmännen. Utredningens bedömning att förslagen ligger inom ramen för skolhuvudmännens nuvarande ansvarsområde gäller även för enskilda huvudmän. Iövrigt innebär förslagen om implementering att myndigheterna ska rikta sig till enskilda huvudmän på samma sätt som till kommuner. Enskilda huvudmän ska ha samma möjlighet som kommunala huvud- män att ta del av till exempel statsbidraget för så kallade ämnes- betygspiloter eller andra kompetensutvecklingsinsatser som fram- för allt kommer att erbjuda. Deltagandet sker även för enskilda huvudmän på frivillig basis. Enskilda utbildningsanordnare för utbildning som motsvarar kom- munal vuxenutbildning på gymnasial nivå och som särskild utbild- ning på gymnasial nivå kan ansöka hos Skolinspektionen om betygs- rätt för vuxenutbildning.33 ska ansökan innefatta de utbildningar man avser att ge, specificerade till kurs.34 Införandet av ämnesbetyg i ett ämnesutformat system med nivåer kan komma att medföra att utbildningsanordnare behöver ansöka om ny betygsrätt. Utredningen anser att ett förenklat förfarande måste tillämpas som medför minsta möjliga administration för utbildningsanordnare.