sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — Att sådana krav har stöd i ytt- randefrihetsgrundlagen utan att grundlagen medger en regler- ing som säkerställer att tillgänglighetstjänsterna når alla tittare är enligt funktionsrättsrörelsen ett uttryck för en skevhet i regleringen. Operatörer och nätinnehavare anser att frågor som rör vidaresänd- ningsplikt måste ses i ljuset av de förhållanden som rådde vid vidare- sändningspliktens införande. Regleringen tillkom i då boende i flerfamiljshus med kabel-tv saknade möjlighet att ta del av tv på annat sätt. Den som bor i ett hushåll som är anslutet till ett kabel- eller ip- nät kan numera ansluta sig till ett effektivt bredband och med en smart-tv ta del av public service-företagens programutbud via inter- net. Därmed utgör vidaresändningsplikten i allmänhet och eventuella utvidgningar i synnerhet ett oproportionerligt ingrepp i etablerings- friheten. Operatörer och nätinnehavare menar också att en utvidgad vidare- sändningsplikt, såväl för tillgänglighetstjänster som för andra till- läggstjänster, skulle orsaka betydande kostnader eftersom frekvens- utrymme tas i anspråk som annars hade kunnat användas för betal- tjänster. Dessutom kan anpassning behöva ske av näten, vilket med- för kostnader för såväl inköp som installation av utrustning. Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster också krävas anpassning av mottagarutrustningen, t.ex. av opera- törernas set top-boxar. När det gäller HbbTV specifikt så framhåller operatörer och nät- innehavare att samma utrustning krävs för att ta del av HbbTV som för att ta del av SVT:s programutbud och tillgänglighetstjänster över internet – ett internetabonnemang och en smart-tv. Därmed menar de att krav på vidaresändning är obehövligt. Ett sådant krav skulle dessutom ge SVT konkurrensfördelar gentemot andra program- företag, eftersom HbbTV kan användas för interaktiva informations- och underhållningsfunktioner, vilket är attraktivt även för kommer- siella medier. 13.5.1Det befintliga utrymmet för vidaresändningsplikt Kommitténs bedömning: Yttrandefrihetsgrundlagen medger vidare- sändningsplikt för tillgänglighetstjänster. Tjänster som syftar till att uppmärksamma och möjliggöra aktivering av innehåll som finns tillgängligt via öppna internet omfattas däremot inte av yttrandefrihetsgrundlagens delegations- bestämmelse om vidaresändningsplikt. I övrigt får tekniska tilläggstjänster bedömas från fall till fall utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Kommitténs uppdrag är att analysera om krav på vidaresändning av tillgänglighetstjänster och andra tekniska tilläggstjänster kan ställas med stöd av yttrandefrihetsgrundlagens delegationsbestämmelse om vidaresändningsplikt. Bedöms yttrandefrihetsgrundlagen hindra krav på vidaresändning ska ändring av grundlag föreslås såvitt avser till- gänglighetstjänster. För andra tekniska tilläggstjänster ska kommittén överväga om det finns skäl att medge lagstadgad vidaresändningsplikt. Som har framgått är en grundläggande förutsättning för att en tjänst ska omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för krav på vidaresändning att tjänsten är att betrakta som ett program i ytt- randefrihetsgrundlagens mening. Det är nämligen bara för program Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster som vidaresändningsplikt kan föreskrivas. En inledande fråga är alltså i vilken mån tillgänglighetstjänster och andra tekniska tilläggstjänster kan anses omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens programbegrepp. Kan tillgänglighetstjänster utgöra program? Fram till användes begreppet radioprogram som en beskrivning av innehållet i bl.a. ljudradio och tv. används i stället ordet program. Någon ändring i sak var inte avsedd. I 1 kap. 2 § YGL anges att med program avses innehållet i ljud- radio, tv eller andra sådana överföringar av ljud, bild och text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor samt innehållet i offent- liga uppspelningar ur en databas. Enligt kommitténs mening ligger det nära till hands att betrakta tillgänglighetstjänster som textning, tolkning, uppläst text och lik- nande teknik som tekniska hjälpmedel. Det är dock inte givet att ett sådant synsätt utesluter att tjänsterna kan betraktas som program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Sökbar text-tv har t.ex. bedömts kunna omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens skydd och därmed av grundlagens programbegrepp (se SOU 1983:70 s. 120, prop. 1990/91:64 s. 67, SOU 1997:49 s. 173 och 174, SOU 2019:39 s. 407 samt prop. 2019/20:168 s. 144). Avgörande för om det som tillhandahålls i en tjänst omfattas av grundlagens programbegrepp torde snarare vara om tjänsten kan anses ha ett innehåll, antingen självstän- digt eller som en del av innehållet i det program som tjänsten avser att tillgängliggöra. Såvitt avser tillgänglighetstjänster kan i det hänseendet följande noteras. Det är inte självklart vad som ska anges i en textremsa eller hur en programsekvens ska tolkas. När det t.ex. gäller textning av svenskt tal så görs textningen manuellt och för att underlätta läsningen ute- lämnas ofta överflödiga ord. Ordföljden kan också ändras om det behövs för att öka förståelsen av det som sägs eller för att textremsan ska rymmas i tv-rutan. Vid direkttextning kan det förekomma ännu större avvikelser från det som faktiskt sägs, eftersom textningen sker simultant. Även en översättningstext utformas utifrån en subjektiv bedöm- ning av vad som ska återges. Dels ska det som sägs översättas till Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster svenska, dels kan översättningen behöva kortas ner för att få plats i textrutan. Även teckenspråkstolkning innefattar ordval och menings- byggnader som inte alltid är självklara. När det gäller syntolkning krävs ofta i ännu högre grad subjektiva avvägningar kring vad av ett skeende i bild som ska beskrivas och hur det ska uttryckas. När ett tv-program kompletteras med en textremsa, en tolkning eller en ljudfil med uppläst text påverkas alltså upplevelsen av pro- grammet. Att det inte är fråga om förutbestämda och ordagranna återgivanden innebär att den som tar del av en tillgänglighetstjänst kan ha synpunkter på det som förmedlas. Det kan t.ex. gälla en över- sättningstext eller teckenspråkstolkning som tittaren menar är miss- visande eller vinklad, eller kritik mot ordvalen i en syntolkning. Kritik kan alltså riktas specifikt mot det som förmedlas i en tillgäng- lighetstjänst. Även med beaktande av att själva syftet med en tillgänglighets- tjänst är att tillgängliggöra ett redan bestämt innehåll talar det an- förda för att de aktuella tjänsterna också bör anses ha ett innehåll i den meningen att de omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens pro- grambegrepp. Kommitténs utgångspunkt är alltså att tillgänglighetstjänster som huvudregel kan anses omfattas av programbegreppet. Kan andra tekniska tilläggstjänster utgöra program? När det gäller andra slag av tekniska tilläggstjänster kan emellertid den motsatta bedömningen göras. Det gäller exempelvis tjänster som möj- liggör aktivering av innehåll som finns tillgängligt via öppna internet. HbbTV är en sådan tjänst. Tjänsten innebär att tittaren upp- märksammas på annat innehåll som finns tillgängligt via internet. Genom en knapptryckning aktiveras innehållet via internetuppkopp- lingen. Signaleringen i sig bär däremot inte något eget innehåll. Efter- som denna typ av tjänst därmed knappast kan sägas omfattas av ytt- randefrihetsgrundlagens programbegrepp träffas den inte heller av det nuvarande utrymmet för vidaresändningsplikt. I kommitténs direktiv nämns även s.k. elektroniska programguider som en teknisk tilläggstjänst som bör analyseras i sammanhanget. har erfarit har emellertid varken SVT eller UR ut- vecklat några elektroniska programguider. Det finns inte heller några Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster planer på att ta fram sådana. I stället är det operatörerna som erbju- der tittarna information om bl. a. pågående och kommande program. Mot den angivna bakgrunden saknas enligt kommittén anledning att nu närmare överväga förutsättningarna för vidaresändningsplikt för elektroniska programguider. Det är i övrigt inte möjligt att förutse vilken typ av tekniska till- läggstjänster som kan komma att följa av den tekniska utvecklingen och vilket behov det kan komma att finnas av vidaresändning av sådana tjänster. Bedöms krav på vidaresändning kunna komma i fråga får eventuella framtida tjänster bedömas från fall till fall, både i för- hållande till yttrandefrihetsgrundlagens programbegrepp och i fråga om tjänsternas betydelse för allmänhetens intresse av en allsidig upp- lysning. Sammantaget är alltså kommitténs bedömning att tillgänglighets- tjänster som textning, tolkning, uppläst text och liknande teknik i sig är att betrakta som program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Det innebär att yttrandefrihetsgrundlagen redan medger lagstadgade krav på vidaresändning av sådana tekniska tilläggstjänster under för- utsättning att de svarar mot övriga krav i bestämmelsen. Andra tekniska tilläggstjänster måste bedömas från fall till fall. Avgörande för bedömningen är om tjänsterna kan betraktas som program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Det kan dock konsta- teras att tjänster som endast syftar till att göra tittaren uppmärksam på och möjliggöra aktivering av innehåll som finns tillgängligt via öppna internet enligt kommitténs bedömning inte är att betrakta som program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Det gäller t.ex. tjänsten HbbTV. Krav på vidaresändning av tjänster av det slaget kräver alltså ändring av grundlag. Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster 13.5.2Ett klargörande i yttrandefrihetsgrundlagen rörande tillgänglighetstjänster Kommitténs förslag: Genom en ändring av yttrandefrihetsgrund- lagen klargörs att etableringsfriheten för sändningar genom tråd inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare som ger utrymme för ett vidaresändningspliktigt program att ge utrymme även för tjänster som utgörs av textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik som syftar till att göra programmet tillgängligt för personer med funktionsnedsättning. Kommitténs bedömning: Vidaresändningsplikt bör inte medges utöver vad som behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Enligt kommitténs bedömning medger alltså yttrandefrihetsgrund- lagen redan i sin nuvarande utformning lagstadgade krav på vidare- sändning av tillgänglighetstjänster. Det har dock fun- nits en tveksamhet kring programbegreppets räckvidd i nu aktuellt hänseende. Med hänsyn till denna osäkerhet anser kommittén att det bör göras ett förtydligande i yttrandefrihetsgrundlagen med innebör- den att krav på vidaresändning av tillgänglighetstjänster kan ställas i lag. När det gäller yttrandefrihetsgrundlagens nuvarande utrymme för vidaresändningsplikt är detta emellertid begränsat på så vis att vidare- sändning endast kan krävas i den utsträckning det behövs med hän- syn till allmänhetens intresse av en allsidig upplysning. har utrymmet använts i förhållande till sändningar från SVT, UR och . Vidaresändningsplikten omfattar numera endast SVT:s pro- gramtjänster. Funktionsrättsrörelsen anser att de lagstadgade kraven på vidare- sändning av tillgänglighetstjänster inte bör begränsas till public service- företagens tillgänglighetstjänster. I stället framhålls att intresset av tillgång till information på likvärdiga grunder motiverar krav på vidaresändning även för tillgänglighetstjänster som hör till kommer- siella kanalers programutbud och som operatörerna enligt avtal sän- der vidare, dvs. utan att programmen i sig är föremål för vidaresänd- ningsplikt. Kommittén gör i det hänseendet följande överväganden. Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster I har det länge funnits en bred samsyn kring public service som en kollektiv nyttighet. Detta är också den grundläggande syn som avspeglas i den lagstiftning om vidaresändningsplikt som har meddelats med stöd av yttrandefrihetsgrundlagen. Med det kommersiella programutbudet förhåller det sig annor- lunda. De kommersiella programföretagen verkar på en öppen mark- nad där avtal mellan konsument och operatör bestämmer vilket ut- bud tittaren ges tillgång till. Även relationen mellan operatörer och kommersiella program- företag styrs av avtal. Ett utrymme för en allmän vidaresändnings- plikt för tillgänglighetstjänster skulle alltså utgöra inte bara en in- skränkning i operatörernas etableringsfrihet utan också kunna för- anleda ingrepp i operatörernas och programföretagens avtalsfrihet. Med en sådan plikt skulle även resas frågor om vem som ska bära kostnaden för vidaresändningen. Detta sammantaget innebär enligt kommitténs mening att ut- rymmet för krav på vidaresändning inte bör utvidgas i nu aktuellt hänseende. Vidaresändningsplikt ska alltså även i fortsättningen bara kunna omfatta program – vilket alltså inkluderar tillgänglighetstjäns- ter – i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens in- tresse av tillgång till allsidig upplysning. 13.5.3Ett tillägg rörande vissa tjänster Kommitténs förslag: Genom en ändring av yttrandefrihetsgrund- lagen medges vidaresändningsplikt för tjänster som underlättar tillgången till textning, tolkning, uppläst text eller liknande tek- nik som syftar till att göra ett vidaresändningspliktigt program tillgängligt för personer med funktionsnedsättning. Som har framgått beror tillgången till tillgänglighetstjänster inte bara på vidaresändningen av själva tjänsten utan även på möjligheterna att ta emot tjänsten. Sätten för att ta del av tillgänglighetstjänster såsom textning, tolkning och uppläst text beror bl.a. på om öppen eller dold teknik används. Även sättet för mottagning och valet av eller till- gången till operatör kan påverka hur en tillgänglighetstjänst tas emot. Medan SVT sänder syn- och teckenspråkstolkning som en integre- rad del av programmen i parallellsända kanaler så aktiveras exem- Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster pelvis textning av svenskt tal genom text-tv via fjärrkontrollen. Även uppläst text sänds som ett separat ljudspår som tv-tittaren själv kan välja att använda sig av. används alltså olika tekniker och det kan antas att den framtida utvecklingen ytterligare kommer att utöka möjligheterna att tillgängliggöra program för personer med funktionsnedsättning genom olika typer av tilläggstjänster. Som har framgått innebär en teknik som finns på marknaden att tittaren uppmärksammas på innehåll som finns till- gängligt via öppna internet. HbbTV är ett exempel på en sådan tjänst. Denna typ av tjänster kan användas t.ex. för att förbättra möjlig- heterna för personer med funktionsnedsättning att ta del av tillgänglig- hetstjänster. Det finns enligt kommittén goda skäl för en grundlagsreglering som är plattformsneutral i det hänseendet att inte bara tjänster som innehållsmässigt svarar mot yttrandefrihetsgrundlagens program- begrepp ska kunna omfattas av vidaresändningsplikt, utan att mot- svararande krav ska kunna ställas också på tjänster som rent tekniskt underlättar användarens tillgång till tillgänglighetstjänster. Detta ska emellertid ställas mot att varje ytterligare vidgning av det utrymme som yttrandefrihetsgrundlagen ger för det allmänna att ta nätinnehavares nät i anspråk innebär en inskränkning i den grund- lagsstadgade etableringsfriheten för sändningar genom tråd. När det gäller denna avvägning kan följande noteras. Intresset av att underlätta för personer med funktionsnedsätt- ning att ta del av information har i tidigare lagstiftningsarbeten rent allmänt ansetts väga tungt. Det har t.ex. bedömts som angeläget att även tv-sändningar genom tråd tillgängliggörs för personer med funktionsnedsättning, vilket har föranlett ändringar i yttrandefrihets- grundlagen (se t.ex. prop. 2011/12:51 s. 18 och prop. 2017/18:49 s. 165–167). Kraven på SVT och UR är också höga när det gäller att förse programutbudet i såväl marknätet som genom tråd med till- gänglighetstjänster. har den typ av tjänster som är i fråga sitt använd- ningsområde vid linjär tv-konsumtion och många tittare har numera tillgång till internet. Det kan därför hävdas att det för många finns alternativ till vidaresända tekniska tilläggstjänster av det nu aktuella slaget. Mot det ska emellertid ställas att även om allt fler tar del av tv via internet är det fortfarande en betydande andel av befolkningen Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster som använder sina tv-apparater för linjärt tv-tittande. Det gäller inte minst gruppen äldre tittare, för vilka behovet av tillgänglighetstjäns- ter på grund av exempelvis åldersrelaterad syn- eller hörselnedsätt- ning torde vara som störst. Enligt kommittén är det angeläget att grundlagsregleringen tar viss höjd för den tekniska utvecklingen. Det är i det sammanhanget viktigt att grundlagsregleringen inte i onödan står i vägen för den tekniska utvecklingen såvitt avser det slag av tjänster för tillgänglig- görande som kan komma att aktualiseras framöver. Av väsentlig bety- delse här är att det inte är genom yttrandefrihetsgrundlagens regler som det bestäms vilka skyldigheter som kan komma att åläggas nätinne- havarna. Den närmare avvägningen och utformningen bör i stället bestämmas i vanlig lag. En grundlagsreglering som inte bara medger krav som ger tillgång till tillgänglighetstjänster som i sig omfattas av programbegreppet utan som också underlättar möjligheterna att ta del av tjänster av det slaget genom andra tjänster som inte i sig själva är program förefaller mot den bakgrunden inte som ett oproportionerligt stort ingrepp i etableringsfriheten. Enligt kommitténs mening talar alltså övervägande skäl för att yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för vidaresändningsplikt bör ut- vidgas till att även omfatta tjänster som underlättar tillgången till textning, tolkning, uppläst text och liknande teknik som hör till ett vidaresändningspliktigt program. Avslutningsvis ska framhållas att kommitténs förslag att yttrande- frihetsgrundlagen ska medge vidaresändningsplikt även för tjänster som syftar till att underlätta tillgången till tillgänglighetstjänster inte får användas för lagkrav som är oproportionerligt betungande för nätinnehavare. En eventuell lagstiftning med stöd av yttrandefrihets- grundlagen måste bli föremål för noggranna proportionalitetsavväg- ningar. Att en sådan avvägning ska göras följer av hänvisningen i 3 kap. 5 § YGL till vad som föreskrivs om begränsningar av grund- läggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ RF. 14Radio och tv i allmänhetens tjänst Kommittén har getts i uppdrag att utreda två frågor som avser public service. Den första delen av uppdraget rör public service-företagens verk- samhet på internet. I denna del konstateras i kommitténs direktiv att yttrandefrihetsgrundlagens uppdelning mellan sändningar genom tråd och sändningar på annat sätt än genom tråd innebär att public service-företagens verksamhet på internet som utgångspunkt varken kan regleras eller granskas. Enligt regeringen är allmänhetens förtro- ende för public service beroende både av att innehållet svarar mot högt ställda krav, som saklighet och opartiskhet, och att dessa krav kan följas upp och granskas. Kommittén har därför getts i uppdrag att överväga om det finns skäl att möjliggöra villkor för radio och tv i allmänhetens tjänst oberoende av om sändningen eller tillhanda- hållandet sker genom tråd eller på annat sätt. Kommittén ska även överväga om det finns skäl att utöka möjligheterna till granskning av verksamhet av radio och tv i allmänhetens tjänst som har sänts eller tillhandahållits genom tråd. Uppdraget är begränsat i det hänseendet att det inte ingår i kommitténs uppdrag att föreslå ändringar i ytt- randefrihetsgrundlagen som påverkar etableringsfriheten i tråd för andra än dem som bedriver radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst. Uppdragets andra del handlar om att analysera om public service- företagens oberoende är tillräckligt garanterat genom nuvarande regler- ing i grundlag och i vanlig lag. Bedöms det finnas brister ska kommittén överväga om oberoendet kan och bör stärkas ytterligare genom änd- ring av grundlag. Regeringen påpekar i direktiven att det inte är själv- klart i vilken grundlag ett sådant skydd i så fall lämpligen regleras. Radio och tv i allmänhetens tjänst Medan yttrandefrihetsgrundlagens skydd bygger på vilken teknik som väljs för förmedling av information så är regeringsformens regler- ing om oberoende formulerat i förhållande till vissa aktörer, före- trädesvis myndigheter. Denna systematik bör enligt regeringen inte utan vidare brytas upp. Regeringen betonar också vikten av att even- tuella förslag inte medför att public service-företagen rättsligt sett blir att betrakta som myndigheter. Kapitlet inleds med en allmän genomgång av regleringen och uppbygg- naden av public service. Sedan behandlas först frågan om public service- företagens sändningar genom tråd och därefter frågan om oberoendet. har begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst använts som benämning för sändningsverksamhet som bedrivs på uppdrag av staten och som finansieras av allmänheten. Enligt pro- gramföretagens sändningstillstånd ska verksamheten präglas av obero- ende och stark integritet. Den ska bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället. Den centrala uppgiften är att erbjuda ett mångsidigt programutbud som är tillgängligt för alla, speglar mång- falden i hela landet och kännetecknas av god kvalitet, allsidighet och relevans. Begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst motsvarar det engelska uttrycket public service broadcasting, som myntades för verksamheten i brittiska BBC. I det följande används begreppet public service som en beskriv- ning av den verksamhet som företagen , och bedriver. Samma innebörd läggs i begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst. De båda begreppen används alltså som liktydiga. Som samlingsbegrepp för , SVT och UR används uttrycket public service-företagen. Radio och tv i allmänhetens tjänst 14.4Ägandestrukturen rörande public service-företagen Public service-företagen ägs av en stiftelse – för , och Utbildnings- radio AB. äger och förvaltar samtliga aktier i public service-företagen. Modellen med stiftelseägande infördes , då med en stiftelse för vart och ett av public service-företagen. delades ägandet mellan folkrörelserna, näringslivet och pressen. Övergången till en ny ägandeform föranleddes av att näringslivet och pressen för- klarade sig ovilliga att fortsatt stå som ägare av public service-före- tagen (se prop. 1992/93:236 s. 8). Tre olika ägandeformer övervägdes inför reformen. Utöver stif- telseformen behandlades möjligheten att övergå till en ordning där aktierna i public service-företagen skulle spridas till allmänheten. Även möjligheten att låta staten överta aktierna behandlades. Valet av stiftelseägande grundades på att den formen bäst ansågs tillgodose kraven på självständighet och integritet för public service-företagen i förhållande till staten (a. prop. s. 12). syfte är enligt stiftelseförordnandet att främja självständigheten hos företag som i den omfattning och på det sätt som och regeringen bestämt, här i landet bedriver sändningar av ljudradio- och televisionsprogram i allmänhetens tjänst. Stadgandet om förvaltningsstiftelsens syfte får enligt stiftelseför- ordnandet ändras eller upphävas endast om beslutat att public service-företagen inte längre ska bedriva sändningar av ljud- radio- och tv-program i allmänhetens tjänst eller om det finns sådana skäl som avses i 6 kap. stiftelselagen (1994:1220), t.ex. att föreskrif- ten på grund av ändrade förhållanden kan följas. Huvuduppgiften för förvaltningsstiftelsens styrelse är att utse sty- relserna i public service-företagen. I förarbetena har uttalats att enig- het bör eftersträvas vid dessa val (prop. 1992/93:236 s. 10 och 17).