sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Samverkan har tydliga konsekvenser för den lokala demokratin. All formaliserad samverkan innebär att kommunens egen kontroll och styrning över verksamheten försvagas. I ett kommunalförbund flyttas beslutsmakten ett steg längre ifrån medborgarna – från direkt valda till indirekt valda ledamöter. Det innebär att väljarna i med- lemskommunerna indirekt kan utse ledamöter som representerar den egna kommunen men att övriga ledamöter utses av de andra medlemskommunerna. Ledamöterna i samverkansorganets beslutande organ är dock ansvariga för verksamhet som omfattar alla medlems- kommuner. På så sätt uppstår ett demokratiskt underskott, eftersom en väljare i medlemskommun A inte kan ställa en ledamot i med- lemskommun B till ansvar i allmänna val. Ofta är därtill större med- lemskommuner underrepresenterade i samverkansorganens beslutande organ sett utifrån deras befolkningsmässiga storlek. En annan komplikation är att det inte är givet att medlemskom- munens majoritetsförhållanden återspeglas i samverkansorganet. Det kan i sin tur medföra spänningar inom samverkansorganet, och mellan samverkansorganet och medlemskommunerna, vid frågor som är tyd- ligt kopplade till partiernas grundläggande värderingar. En fråga som tas upp i forskningslitteraturen är balansen mellan demokrati och effektivitet i samverkansorganen. Stor betoning på demokratiska värden såsom representation och inflytande från med- lemskommunerna riskerar att hämma möjligheterna att driva verk- samheten effektivt. Framväxten av interkommunal samverkan innebär en ökad organi- satorisk komplexitet för kommunerna, vilket ställer högre krav på förtroendevalda och kommuninvånares kunskaper. En ökad samver- kan gör det svårare att få en överblick över hur kommunens olika verksamheter är organiserade och att identifiera vilka som är ansva- riga för en viss verksamhet. Möjligheter till ansvarsutkrävande riske- rar därmed att försvåras. Detta förhållande har även uppmärksammats av tidigare utred- ningar. Kommunala kompetensutredningen instämde i sitt slutbetän- kande46 i bedömning att det är den snabba utveck- lingen mot allt fler och överlappande samverkanskonstellationer som är den stora bristen med samverkan ur demokratisk syn- vinkel. En fortsatt utveckling i den riktningen innebär, menade kompetensutredningen, att varken invånare eller förtroende- valda till slut har någon överblick över den samverkan som den egna kommunen eller regionen deltar i.47 I den efterföljande propositionen instämde regeringen i utredningens bedömning.48 En mer strategisk samverkan i fasta kommunkonstellationer skulle kunna vara ett sätt att mildra de negativa effekterna av samverkan. En mer strategisk samverkan kännetecknas enligt Kommunutred- ningen av att samverkan huvudsakligen sker i mer fasta kommun- konstellationer som möjliggör att långsiktighet och tillit mellan de samverkande kommunerna kan byggas upp. Den kännetecknas också av att samverkan sker utifrån en samlad kommunövergripande analys av kommunens behov av samverkan inklusive en bedömning av vad som krävs . Strategisk samverkan innebär att de samver- kande kommunerna i högre grad har ett gemensamt utförande av välfärdsuppgifter, service och investeringar, snarare än tjänsteutbyten inom enskilda verksamheter eller funktioner. Strategisk samverkan innebär också att de samverkande kommunerna i ökad utsträckning agerar gemensamt i olika typer av utvecklingsfrågor samt gentemot nationella myndigheter. 47Ibid, s. 332. 2008/09:21 s. 74. I direktivet anges att utredningen ska analysera i vilken utsträckning kommunsammanläggningar kan bidra till att stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen. Att lägga samman och bilda större kommuner har varit en tydlig strategi i syfte att stärka kommunernas kapacitet, både historiskt i och i ett antal europeiska länder, t.ex. , och . Frågan om en optimal kommunstorlek kan infogas i en ständigt pågående diskussion om hur en lämplig anpass- ning bör se ut mellan omfattningen på de kollektiva problemen och indelningen på de offentliga institutioner som har ansvaret för att lösa dessa problem. Inför de kommunsammanläggningar som genom- fördes i angav staten att en kommun borde ha minst 8 000 invånare för att kunna bilda underlag för den nioåriga . I ansåg staten att det var nödvändigt att sätta en miniminivå för antal invånare till 20 000. I reformprocesserna i och talades det också om en gräns på minst 20 000 in- vånare för att kommunerna skulle klara sina uppgifter. De sammanläggningsreformer som genomförts runtom i har utvärderats i relativt liten utsträckning, vilket gör att det finns begränsat med material som säger något om effekter av sammanlägg- ningar. Det finns dock undantag och den danska kommunreformen är antagligen den sammanläggningsreform som utvärderats mest systematiskt och utförligt, både genom en nationellt initierad utvär- dering och mer oberoende forskarutvärderingar. Erfarenheterna från är relevanta att lyfta fram, dels tack vare att det finns väl genomförda utvärderingar av kommunsammanläggningarna, dels efter- som det finns många likheter med förhållandena i . Som alltid måste dock erfarenheter och effekter av reformer i andra länder tol- kas med försiktighet, eftersom det trots allt kan vara svårt att appli- cera dessa på svenska förhållanden. genomfört modellberäkningar för att analysera och försöka dra några slutsatser om de ekonomiska effekterna av sammanläggningar. 14.1Kommunstorlek och omfattningen på den kommunala verksamheten argumen- terar för att det aldrig går att hitta en permanent optimal admini- strativ indelning eftersom samhället ständigt förändras och därmed också omfattningen och innehållet på de problem och utmaningar som samhället har att lösa.1 Eftersom offentliga institutioner har en inbyggd tröghet när det gäller att anpassa sig till förändringar kan diskrepans uppstå mellan samhällets utveckling och den administra- tiva och institutionella indelningen. Frågor som rör stadsutbredning, infrastruktur och kollektiv- trafik, fysisk planering och boende, vatten och avloppshantering kan nämnas som exempel där det kan uppstå en diskrepans mellan det administrativa och det funktionella perspektivet. I det svenska sam- manhanget är t.ex. ansvaret för bostadsplanering och fysisk planer- ing omdebatterat, där vissa argumenterar för att den nuvarande kom- munala indelningen inte speglar en rationell funktionell indelning för dessa frågor. 14.1.1Kommunstorlek och kommunernas ansvarsområden i andra europeiska länder En utblick på andra europeiska länder visar att det råder stor variation när det gäller kommunstorlek. Ett antal europeiska länder känne- tecknas av många och befolkningsmässigt små kommuner; men även och hör till den kategorin. Exempel på län- der med större kommuner är , , , Stor- och . och tillhör de län- der som genomfört de mest omfattande kommunreformerna. har gått från nästan 6 000 till 325 kommuner, medan har gått från över 2 300 kommuner 1973 till 589 kommuner 2017. 1Baldersheim, H. och , L. (2010) (red. ), Territorial Choice: The Politics of Boundaries and Borders. Medelbefolkningen per kommun låg 2017 på 33 100 invånare i och 19 200 invånare i . Kommunernas befolkningsmässiga storlek ger egentligen ingen information om omfattningen på den kommunala verksamheten. Länder där kommunerna står för en stor andel av bruttonationalpro- dukten (BNP) indikerar att den kommunala nivån är viktig när det gäller tillhandahållande av offentlig service. Av figur 14.1 framgår att det råder stor variation mellan länderna och att det endast finns svaga samband mellan kommunstorlek och deras utgifters andel av BNP. , och är exempel på länder som har be- folkningsmässigt små kommuner med få uppgifter. Figur 14.1 Samband mellan genomsnittlig kommunstorlek och kommunala utgifter som andel av BNP, 2017 Anm: B: , DK: , ES: , FI: , FR: , GE: , GR: , IS: , IT: , NL: , NO: , PL: , PO: , SE: , UK: . Källa: database och (2018), on Local and Regional governments in Union. Figur 14.1 visar även att de relativt sett stora kommunerna i och har en omfattande verksamhet. sticker ut genom sina befolkningsmässigt stora kommuner, däremot är brittiska kommuner inte särskilt stora när det gäller verksamhet. befolkningsmässigt små kommuner, t.ex. , och , har större verksamhet, mätt som utgifter/BNP, än de brittiska kom- munerna. En första slutsats blir att det råder stor variation mellan de euro- peiska kommunerna vad gäller befolkningsstorlek och omfattningen på kommunernas verksamhet. Empirin ger dock enbart svagt stöd för att det finns ett samband mellan befolkningsmässig storlek och kommunernas styrka i termer av omfattningen på deras verksamhet. Figur 14.1 visar också att det är stor variation på kommunernas upp- gifter och verksamhet i länder med befolkningsmässigt stora kom- muner (30 000–40 000 invånare per kommun). En andra slutsats är att empirin visar att det inte finns något givet svar på vad som är en optimal kommunindelning. De olika ländernas kommunstruktur färgas av traditioner och historia, där t.ex. utmärks av en centralstyrd statsapparat med många och svaga kom- muner. Dessutom tenderar federala och regionaliserade stater, t.ex. och Spanien2 att ha en stark regional nivå i form av Länder () och autonoma regioner () men med relativt sett svaga kommuner. Som kontrast kan nämnas den nordiska modellen som kännetecknas av en decentraliserad politisk och administrativ struktur med starka och självständiga kommuner. 14.1.2Två perspektiv på lokal territoriell indelning statsvetenskaplig forskning, med rötterna i antikens , argumenterade ofta för att små enheter är att föredra ur demokratisk synpunkt eller som Dearlove (citerad i , och ) ut- trycker det ”small is to democracy as large is to efficiency”.3 statsvetenskaplig forskning pekar dock i olika riktningar vad gäller storlek och demokratiska effekter och det tycks vara svårt att empi- riskt visa att små enheter är bättre än större enheter. I grova drag finns två olika perspektiv på en optimal indelning av den kommunala nivån: sammanslagning till större enheter – konsoli- 2Spanien är formellt sett en enhetsstat, men den nationella nivån har delegerat omfattande uppgifter till de autonoma regionerna och liknar därför i praktiken en federal stat. används benämningen regionaliserad stat för denna form av enhetsstater med långt gående regionalt självstyre. 3Kjaer, U. och , P. (red.) (2003), Kommunestørelse og lokalt demokrati. deringsperspektivet, eller bevarande av små enheter – public choice-per- spektivet.4 mellan perspektiven handlar om de små enheternas bättre möjligheter till matchning av service till lokala önskemål och behov, och de större enheternas möjligheter att uppnå ekonomiska skalfördelar. Förutom ekonomiska argument finns också demokratiargument, kapacitetsargument och kompetensmässiga argument. Konsolidering eller public choice Förespråkare för konsolideringsperspektivet argumenterar för sam- manslagningar av mindre administrativa och politiska enheter till större för att komma tillrätta med fragmentisering, kostsamma, duplicerade samt överlappande administrativa gränser. Större enheter (kommuner) förväntas enligt detta perspektiv leda till ekonomiska skalfördelar. De förväntas också innebära större kapacitet att tillhandahålla offent- lig service genom bättre tillgång till kompetens, ledning och styrning. Genom större möjligheter till specialisering kan en större organisa- tion uppnå högre effektivitet och kvalitet. Därmed kan större enheter bättre tillgodose medborgarnas behov av service. Förespråkare för detta synsätt argumenterar för att det är nödvändigt att enheterna har tillräcklig storlek, ansvar och befogenheter, för att kunna fungera effektivt. Konsolideringsperspektivet argumenterar även för att det finns fördelar utifrån ett funktionellt perspektiv, där en fragmentiserad kommunstruktur innebär ineffektiva och kostsamma förhandlings- lösningar främst i storstadsregioner och andra funktionellt samman- hängande områden. Genom att bilda större kommuner kan dessa bättre spegla funktionella områden, och genom det kan större effek- tivitet uppnås eftersom färre aktörer behöver vara inblandade i besluts- fattande t.ex. när det gäller fysisk planering, infrastruktursatsningar och bostadsbyggande. Public choice-perspektivet argumenterar å andra sidan för värdet av små enheter. Ett argument är att spännvidden mellan individers preferenser och behov tenderar vara mindre och mer homogena i ett mindre område. En mindre enhet innebär också att väljare har större 4Baldersheim, H. och , L. (2010) (red. ), Territorial Choice: The Politics of Boundaries and Borders. tillgång och kortare kontaktvägar till förtroendevalda. Med utgångs- punkt i att kommunen är ansvarig för att tillgodose medborgarnas behov så innebär en indelning i små enheter goda möjligheter att göra skräddarsydda lösningar som svarar mot de lokala behoven av service. I det fall den lokala politiska ledningen inte vill eller kan svara mot väljarnas behov kan väljarna antingen försöka avsätta dem i allmänna val, eller flytta till en annan kommun som bättre kan svara mot deras behov och preferenser.5 Konflikten mellan de två perspektiven kan också uttryckas utifrån systemkapacitet och medborgareffektivitet.6 Den högsta graden av medborgareffektivitet kan uppnås i politiska system med direkt- demokrati, där medborgarna själva kan delta direkt i politiska beslut. För att möjliggöra ett system med direktval behöver antalet med- borgare vara begränsat. I ett sådant system får en enskild medborga- res röst stor tyngd och möjligheten att direkt påverka beslut är stor. Även om enskilda medborgares inflytande över beslutsfattandet är stort i politiska system med hög medborgareffektivitet, så är det inte säkert att besluten kan få effekt i realiteten. För det krävs system- kapacitet. Ett kriterium för systemkapacitet är att politiken har kapa- citet att leverera beslut och service som medborgarna efterfrågar. Hög systemkapacitet kan dels innebära att vissa typer av beslut behö- ver tas på nationell eller internationell nivå, dels innebär det behov av en relativt stor politisk enhet. För att exemplifiera konflikten mellan de två perspektiven kan bostadsbyggande i ett stadsområde användas. Kapaciteten att planera och bygga bostäder i ett storstadsområde är i någon mening en funk- tion av storlek. Om ambitionen är att öka byggandet i storstads- området kan möjligheten att bygga så många bostäder som möjligt minska om beslutsfattandet ligger på självständiga kommuner som utgör delar av en sammanhängande storstadsregion. Även om en majo- ritet av storstadsregionens kommuner vill bygga bostäder finns det en risk att vissa kommuner inte vill bygga inom sina territorier. Kon- sekvensen kan bli att det totala bostadsbyggandet i storstadsregio- 6Dahl, A. och Tufte, R. (1974), Size and democracy. Därför kan bara ett regionalt beslutsfattande eller ett beslutsfattande i större kommuner som bättre svarar mot det funk- storstadsområdet, vara effektivt ur ett systemperspektiv. Som och framhåller finns det demokratiska målkon- flikter mellan de båda perspektiven.7 För det första är det inte givet att små politiska enheter innebär hög medborgareffektivitet för alla medborgare. Ur ett perspektiv där en medborgare har en avvikande mening kan en liten enhet innebära svårigheter att hitta allierade eller politiska alternativ, men i en större politisk enhet kan diversiteten i åsikter öka och därmed kan en medborgare som företräder en av- vikande mening ges bättre politiska förutsättningar. För det andra behöver hög medborgareffektivitet vägas mot vilka resultat de poli- tiska besluten de facto kan leverera för sina medborgare. Hög med- borgareffektivitet betyder inte så mycket om den politiska enheten inte har förutsättningar att leverera en service som medborgarna är nöjda med.8 14.2Kommunalekonomiska effekter av sammanläggningar Motiven bakom sammanläggningar av kommuner i olika länder handlar ofta om förväntade effektivitetsvinster. De teoretiska argumenten bakom antaganden om högre effektivitet hos större kommuner bygger på ekonomisk teori om skalfördelar. Ekonomiska skalför- delar uppstår när den genomsnittliga kostnaden per invånare minskar med ökad produktion. Exempelvis är inte kostnaderna för vatten- kvalitetskontroll högre om vattentäkten omfattar 500 eller 5 000 hus- håll. Kostnadsökningen blir också liten om en ytterligare elev börjar i en skolklass med t.ex. 15 elever. Kostnaden per hushåll eller elev sjunker generellt med storlek.9 Ekonomiska skalfördelar uppnås också genom att högre produktion och större volymer gör det möjligt att uppnå högre specialisering hos arbetskraften. 7Dahl, A. och Tufte, R. (1974), Size and democracy. 8Se också , B. (2008), Creating Political Legitimacy: Electoral Democracy versus Quality of Government. Working paper series 2008:2. 9I praktisk mening är det dock sällan ett linjärt samband mellan kostnad och storlek. För exempelvis uppstår tröskeleffekter vid vissa storlekar, eftersom fler elever inne- bär ett behov av att dela upp klasser. Några tillkommande elever i en skola med klassstorlekar på 30 elever innebär då ett behov av att dela upp klasser, vilket innebär behov av fler lärare etc. dock vid en viss produktionsvolym eftersom behoven av kommu- nikation, kontroll och administration då ökar. Förespråkare för kommunsammanläggningar antar ofta att den optimala produktionsvolymen uppstår vid en relativt stor befolknings- mässig storlek. Förespråkare för mellankommunal samverkan argu- menterar å andra sidan för att ekonomiska skalfördelar kan uppnås, utan att enheterna behöver slås samman. Möjligheterna att kunna hitta och realisera ekonomiska skalför- delar i kommunernas verksamhet är dock beroende av vilken verk- samhet det gäller, samt hur kommunernas geografiska struktur ser ut. 14.2.1De kommunala verksamheternas territoriella logik En stor del av kommunernas verksamhet är lokal till sin natur. I en undersökning som genomfördes av och på uppdrag av Ansvarskommittén10 gjordes en skattning att i genomsnitt av de kommunala driftskostnaderna är kostnader som upparbetas inom kommunens gränser. Knappt 70 pro- cent av driftkostnaderna beräknas uppstå inom ett avstånd på högst från bostaden. Exempel på verksamhet som ligger nära, eller som t.o.m. utförs i bostaden, är äldreomsorg, hemsjukvård, person- lig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), barnomsorg, grundskola samt gator, vägar och parker. I och beräkningar11 nämns gymnasieskola, köp av tjänster inom LSS, individ- och familjeomsorg samt särskole- verksamhet som verksamheter där driftskostnader i vissa fall uppstår utanför den egna hemkommunen. Det finns t.ex. inte gymnasie- skolor i alla kommuner, utan eleverna går i vissa fall i en gymnasie- skola i en annan kommun. Därmed uppstår driftskostnaderna i den andra kommunen. Hemkommunen står dock fortfarande för kost- naden för de gymnasielever som går i annan kommun. Sedan och utredning presenterades har vissa förändringar skett i kommunernas verksamhet. 10Sundström, B. och , L. (2006), Färre kommuner? Om små kommuners problem och utmaningar, skriftserie . omfattningen av pedagogisk omsorg i hemmet minskat.12 Det fria skolvalet i gymnasieskolan har också införts, vilket har inneburit en högre rörlighet för gymnasieelever. Den skattning som och tidigare gjorde att av de kommunala drifts- kostnaderna beräknas uppstå inom från bostaden är beräk- nade utifrån delvis andra förhållanden. bedö- mer ändå att beräkningarna i grova drag är relevanta. Europeisk litteratur pekar i något olika riktning avseende kom- munalekonomiska effekter av kommunsammanläggningar. Den över- gripande bilden är att forskningen inte är överens om att kommun- sammanläggningar leder till effektivitetsvinster, tvärtom pekar flertalet forskare på behov av ytterligare forskning inom området.13 Som framgått tidigare finns det stora variationer i kommunstor- lek och kommunala befogenheter mellan de europeiska länderna och jämförelser mellan länderna bör därför göras med viss försiktighet. Eftersom de nordiska länderna är förhållandevis lika när det gäller kommunernas uppgiftsportfölj och i viss mån också kommunstor- lek, är det särskilt relevant att titta närmare på nordiska erfarenheter av sammanläggningar och då framför allt på effekter av den danska strukturreformen. 14.2.2Ekonomiska effekter av reformen i Strukturreformen i innebar att antalet kommuner redu- cerades från 239 till 98. Utgångspunkten var att de danska kommu- nerna skulle ha minst 20 000 invånare.14 Detta innebar att de mindre kommunerna formerade 66 nya större sammanslagna kommuner medan 32 större kommuner kvarstod som . 12Pedagogisk omsorg är ett alternativ till förskola eller fritidshem. Det kan vara verksamhet där personal tar hand om barnen i sitt eget hem, alltså ett traditionellt familjedaghem. Det kan också vara olika flerfamiljslösningar. Pedagogisk omsorg kan också bedrivas i en särskild lokal. 13Swianiewicz, P. (2017), ”If territorial fragmentation is a problem, is amalgamation a solu- tion? – Ten years later”, Local Government Studies, 36 (2). 14I den danska strukturreformen var målsättningen att alla kommuner skulle ha en befolkning på minst 30 000 invånare. Den danska regeringen fastställde dock en minsta storlek på 20 000 invånare. Alternativt kunde kommuner under den gränsen ingå i ett förpliktande samarbete med grannkommunerna och då skulle befolkningsunderlaget sammanlagt uppgå till 30 000 in- vånare. För mer information se Økonomi‐ og (2013) Evaluering af kom- munalreformen, s 44. m.fl.15 har genomfört en utvärdering av vad en kommunsammanläggning innebär ur effektivitetssynpunkt. Genom en utvärderingsdesign där de sammanslagna kommunerna jämfördes med de kommuner som inte slogs samman kunde effekter av sam- manläggningarna studeras. Utvärderingen visar generellt sett att sam- manläggningarna inte gett några effektivitetsvinster för barnomsorg, skola eller äldreomsorg. Däremot har effektivisering inom admini- stration samt inom underhåll av gator och vägar skett medan de sam- manslagna kommunernas utgifter för arbetsmarknadspolitik ökat.16 Utvärderingen drar slutsatsen att den danska strukturreformen inte gett några kostnadsmässiga besparingar, eftersom kostnadseffekti- viseringar inom vissa områden har ätits upp av kostnadsökningar inom andra. För de flesta av de verksamheter som utvärderingen stu- derade verkade inte kommunstorlek spela någon roll.17 En intressant iakttagelse från är att strukturreformen i sig inte inneburit några större centraliseringstendenser i den kom- munala verksamheten, förutom när det gäller administration. Med korta geografiska avstånd hade det annars kunnat förväntas att exempelvis mindre byskolor skulle läggas ner och att eleverna skulle få åka till större skolor på större orter. Bilden är densamma inom barnomsorgen. Det pågår en centralisering av service i men enligt bedömningen drivs den av den pågående urba- niseringen, inte av den danska strukturreformen.18 De danska beräkningarna utgår från att de administrativa kost- naderna utgör av de totala kostnaderna. En effektiviser- ing på av de administrativa kostnaderna innebär därmed en total effektivisering motsvarande av de danska kom- munernas totala kostnader. Om motsvarande förhållande skulle gälla i skulle det motsvara en besparingspotential på totalt . 15Blom-Hansen, J., Houlberg, K., Serritzlew, S. och Treisman, D. (2016), ”Jurisdiction size and local government policy expenditure: assessing the effect of municipal amalgamation”. American political science review, 110 (4). 17Utvärderingen omfattade sju verksamhetsområden: barnomsorg, grundskolor, äldreomsorg, vägar, kultur, administration och arbetsmarknad. 18Økonomi‐ og (2013), Evaluering af kommunalreformen. Däremot menar m.fl.19 att den danska kommun- reformen inneburit positiva effekter för de sammanslagna kommu- nernas finansiella styrka.