sou · H8B335 · 2020-06-08 00:00:00 — 67Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, rapport 2015:8, s. 80–81. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete Exempel på brottsligt utnyttjande av assistansersättning Det finns två huvudsakliga sätt att brottsligt utnyttja assistans- ersättningen, genom simulanter eller genom överdrivna vård- behov. Simulanter är personer som simulerat sin funktionsned- sättning med påföljande hjälpbehov. Överdrivna vårdbehov inne- bär att det finns en diagnos men att funktionsnedsättningen med påföljande hjälpbehov överdrivs i varierande omfattning. I båda fallen finns exempel på att personen med vårdbehovet varit del- aktig i upplägget och exempel på att personen varit ovetande om det eller utnyttjats. Ett exempel på simulantfall gäller en person som till För- säkringskassan och den kommun där hen var bosatt uppgav att hen led av en rad sjukdomar som gjorde det svårt för hen att röra sig till den grad att hen i princip inte klarade av något alls själv. Mot denna bakgrund beviljades hen assistansersättning, sjuk- ersättning, handikappersättning och bilstöd från Försäkrings- kassan, samt bostadsanpassningsbidrag från kommunen. Åklagaren kunde visa att personen inte har en sådan funktionsnedsättning som hen angett i de olika ansökningarna. Personen dömdes till fängelse för bidragsbrott.68 Ett exempel på överdrivna vårdbehov gäller en person som hade, och fortfarande har, rätt till personlig assistans. Huvud- männen (personen och en närstående) överdrev vårdbehovet och, i samförstånd med ett antal assistenter, rapporterade de utfört assistansarbete som i verkligheten inte hade utförts, till Försäk- ringskassan. Detta medförde att betalade ut ersättning som huvudmannen inte hade rätt till. Huvudmännen dömdes till fängelse för grovt bidragsbrott. Förutom huvud- männen var tolv andra personer åtalade. Assistenterna ställde upp som påstådda assistenter men hade inte utfört något assistans- arbete. Flera av assistenterna dömdes också.69 68Hovrätten för nedre , , mål nr B 1004–13. 69Malmö tingsrätt, , mål nr B 524–18, fastställt i Hovrätten över och , , mål nr B 2462–18. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete Hur används företag som brottsverktyg? När det gäller företagsmiljön är denna särskilt lämplig att använda för organiserad brottslighet. Brottsligheten kan döljas i till synes seriösa företag och det finns ofta en stor kunskap om hur företag kan användas som fasad för brottsliga upplägg.70 Företag kan ge möj- lighet att undanhålla skatter och avgifter eller att på felaktiga grunder tillskansa sig ersättningar, bidrag och förmåner. Ett företag öppnar upp nya brottsarenor och erbjuder en legitim fasad att dölja verksam- heten bakom. Ett företag kan också ge möjlighet till penningtvätt.71 Brå använder ordet infiltration för att beskriva när organiserad brottslighet förvärvar, bildar eller på annat sätt kontrollerar hela eller delar av företag för att i ett senare skede utnyttja det, t.ex. som platt- form för bedrägerier. Infiltration av företag ger kriminella resurser och kapacitet att gå in i legala strukturer, och på det sättet bedriva ännu mer avancerade former av kriminalitet: skattebrott, storskaliga bedrägerier, omfattande välfärdsbrott etc.72 Det är vanligt att flera myndigheter berörs. menar att merparten av bolagen som används som brottsverktyg antingen har startats eller förvärvats på legal väg av gärningspersonerna. I vissa fall handlar det om brott inom ramen för etablerad affärsverksamhet där man har blandat svart och vit verksamhet och i andra fall har företaget startats eller för- värvats endast för att begå brott. Det finns även en växande marknad för oseriös bolagsförmedling.73 Brott som begås genom ett företag kan i sig innebära att brottet är särskilt kvalificerat. Det är ofta flera personer inblandade och det förutsätter ett mer beräknande agerande i jämförelse med när en enskild gärningsman genom oriktiga uppgifter söker en ersättning. Till exempel ingår ofta falska fakturor eller oriktig bokföring när företag används som brottsverktyg.74 70SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 275. 71Ekobrottsmyndigheten, (2016), lägesbild om ekonomisk brottslighet i –2018, s. 16. 72Brå (2016), Kriminell infiltration av företag, rapport 2016:10, s. 12–13. 73Ekobrottsmyndigheten (2016), lägesbild om ekonomisk brottslighet i –2018, s. 18–19. 74SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 275. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete Varför används företag som brottsverktyg i välfärdssystemen? Företag används i välfärdsbrott i både stor och liten skala. Välfärds- brottet kan vara det huvudsakliga brottet, men det kan också vara ett komplement till annan brottslighet. Ett syfte med välfärdsbrotten kan då vara att jämna ut inkomsterna över året, eller att de tjänar som inkomstkälla för att annan brottslighet ska kunna begås.75 Utöver det kan inkomsten från sådan brottslighet betraktas som säker efter- som det allmänna garanterar utbetalning under förutsättning att brottet inte upptäcks. Det råder heller inget riktigt konkurrens- förhållande gentemot andra aktörer med liknande brottsupplägg – medlen från välfärden räcker till alla. Exempel: Anställda bara på papperet Huvudmännen vilseledde handläggare på Arbetsförmedlingen att till sitt företag bevilja nystartsjobb, instegsjobb och särskilt anställningsstöd. Huvudmännen har i ansökningshandlingar och i kontakter med Arbetsförmedlingen intygat att nyanställda per- soner vid företaget skulle få en viss angiven månadslön, trots att det aldrig fanns någon avsikt att den nyanställde skulle få hela den angivna lönen. Utbetalning av lönen för den anställde har antingen skett till en av huvudmännens eller annan persons bankkonto. När lön ut- betalats till den anställdes konto har lönen helt eller delvis över- förts från den anställde till huvudmannens eller till annan persons bankkonto eller använts för inköp av egendom som kommit huvudmännen till godo. Den utlovade lönen har legat till grund för Arbetsförmed- lingens beslut och storleken på bolagets kreditering av skatt och för lämnade stöd till bolaget. Huvudmännen dömdes till fängelse för grovt bedrägeri, pen- ningtvättbrott och försvårande av skattekontroll.76 I de fall företaget är tänkt att användas som brottsverktyg handlar det ofta om tydliga brottsupplägg. Företag används som brotts- verktyg både före och efter konkurs och behövs för att genomföra 75SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 471. 76Luleå tingsrätt, , mål nr B 1432–16. Domen fastställdes senare av Hovrätten för övre , , mål nr B 542–17. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete exempelvis bokföringsbrott, skattebrott och rot- och rutbedrägerier, ibland med falska identiteter som företagets huvudmän, anställda och kunder. Genom ett företag kan man beställa varor på faktura och man kan också ha rätt till olika former av anställnings- och arbetsgivarstöd. Sådana brott kan begås så länge företaget är aktivt, medan företaget, när det är försatt i konkurs, kan utnyttjas för lönegarantibedräge- rier.77 I vissa fall används falska identiteter så att lönegaranti betalas ut för anställda som inte arbetat på företaget och vars identiteter utnyttjas eller inte ens existerar.78 Det finns också en internationell dimension. De kriminella aktörerna utnyttjar den fria rörligheten av personer, varor och tjänster inom EU. Dessutom är de som utför brott mot välfärden bra på att utnyttja svagheterna i utbetalningssystemens materiella konstruktion. I den myndighetsgemensamma lägesbilden om organiserad brottslighet understryker myndigheterna att svagheter inom lagstiftningen och i myndigheternas rutiner utnyttjas av organiserad brottslighet, och att den organiserade brottsligheten identifierar luckor mellan myndig- heternas ansvarsområden och arbetssätt för att på så sätt skapa brottsupplägg.79 Brottsuppläggen går inte sällan ut på att utnyttja de system som kan utnyttjas och som nämnts i avsnitt 3.2.9 saknar ofta beslutande myndigheter förutsättningar att upptäcka brottsligheten.80 Enligt Brå och förekommer identifiering och planering av brottupplägg, bl.a. mot välfärden, som affärsidé. Merparten av gärningspersonerna som planerar och utför avancerade upplägg har en god kunskap om lagstiftning och regelverk, logistik samt organisation.81 Vidare är de skickliga omvärldsbevakare såtill- vida att de ligger i framkant när det gäller att upptäcka nya affärs- och/eller brottsmöjligheter, som exempelvis att utnyttja svagheter i lagstiftning och myndigheternas arbetssätt.82 Därefter hittar man de kompetenser och rätt personer som behövs för att genomföra be- drägeriet.83 77Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemen, rapport 2015:8, s. 78–79 och Skatte- verket (2013), Identitetsrelaterad brottslighet inom folkbokföringen – del I, inkommit till utred- ningen . 78Skatteverket (2013), Identitetsrelaterad brottslighet inom folkbokföringen – del I, inkommit till utredningen . 79Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 6. 80Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i , rapport 2016:9, s. 124. 81Ekobrottsmyndigheten (2016), lägesbild om ekonomisk brottslighet i –2018, s. 33. 82Ibid, s. 18. 83Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i , rapport 2106:9, s. 144. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete Det är inte ovanligt med s.k. bolagskaruseller där företag startas, används för att få ut pengar från välfärdssystemen och sedan snabbt läggs ner när ansvarig myndighet anar oråd. Därefter startas ett nytt bolag med samma bakomliggande huvudmän och samma upplägg. Särskilt lukrativt kan det vara om företaget dessutom är verksamt inom välfärden och därigenom får ytterligare medel, t.ex. statligt tandvårdsstöd. Detta kan illustreras med nedanstående snurra. Hur avgör vi när det är missbruk av systemet och när det Som figuren visar kan stöd och ersättning, som baseras på uppgifter från företaget, betalas ut från olika välfärdssystem. Angreppet riktas därmed inte bara mot en myndighet utan mot flera. 3.3.3Identitetsmissbruk vanligare i välfärdsbrottsligheten Åtminstone hälften av bedrägeribrotten i inkluderar identi- tetsmissbruk.84 Identitetsmissbruk benämns med många namn som id-fusk, id-kapning, identitetsstöld och identitetsbasserad brottslig- 84Brå använder begreppet identitetsmissbruk med vilket de menar användning av falska eller stulna (dvs. osanna) identiteter i ett bedrägligt syfte. Identiteten kan tillhöra en privatperson eller ett företag, en organisation eller en myndighet. Se vidare Brå (2016), Bedrägeribrottslig- heten i , rapport 2016:9, s. 148. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete Missbruket sker ofta i sammanhang som kreditkortsbedrägerier, målvaktsupplägg, välfärdsbrott, svartarbete eller penningtvätt. Iden- titetsmissbruk kan innebära ett folkbokföringsbrott eller ett fall av olovlig identitetsanvändning.85 I många fall där företag används som brottsverktyg förekommer också identitetsmissbruk. Detta illustreras av exemplet i rutan nedan. sammanfattade 2018 ett typiskt upplägg enligt följande: 1.En företagare betalar en EU/EES-medborgare en mindre summa pengar samt en resa till i syfte att anmäla flytt- ning till (att invandra). Att personen ställer upp på detta kan bero på flera saker, så som behovet av att betala en skuld, tvång, löfte om jobb etc. 2.Personen reser till och anmäler flyttning till på ett servicekontor med stöd av sina egna fullt giltiga handlingar. 3.Skatteverket prövar medborgarens uppehållsrätt och bedömer att medborgaren har uppehållsrätt utifrån det arbetsgivarintyg som företagaren har skrivit. 4.Personen införskaffar legitimation, e-legitimation, bankkonto och åker sedan tillbaka till sitt hemland. Företagaren tar över e-legitimation och kan därmed utnyttja identiteten. 5.Företagaren blåser upp siffrorna i arbetsgivardeklarationen för att personen ska framstå som en höginkomsttagare. Personen får tillgång till välfärdssystemen, vilket företagaren utnyttjar. Dessutom kan identiteten användas för att tillsätta poster i före- tagsledningar, till att inhandla fordon, ansöka om krediter m.m. Företagaren upprepar sedan detta med ytterligare personer. 85Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i , rapport 2016:9, s. 152–153. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete Begreppet identitet avser i detta sammanhang i huvudsak en persons namn, personnummer och medborgarskap. Även andra uppgifter om en person som födelsedatum, födelseort och bostadsadress kan kopplas till en identitet. Samordningsnummer86 används också som ett identitetsbegrepp.87 Det finns inte någon myndighet som har ett övergripande ansvar för frågor om identiteter eller utfärdande av identitetshand- lingar.88 Varje myndighet har därför att, utifrån sitt regelverk, bedöma om identiteten kan anses vara styrkt eller inte. Ett personnummer är inte en förutsättning för att få tillgång till det svenska välfärdssystemet, men är i praktiken en viktig del av handläggningen för de flesta förmåner.89 Vidare finns det ett bosätt- ningskrav för flera ersättningar.90 En fysisk person ska bara kunna ha ett personnummer eller samordningsnummer och bara den som är eller har varit folkbokförd i ska kunna ha ett personnummer. En person ska vara folkbokförd på den adress där personen har sin regelmässiga dygnsvila. För att t.ex. ha rätt till bostadsbidrag ska en person som huvudregel vara folkbokförd på adressen. Vissa s.k. bo- sättningsbaserade förmåner är beroende av boende- och familje- 86En person som inte är eller har varit folkbokförd får efter begäran från en myndighet eller ett annat organ som regeringen bestämmer tilldelas ett särskilt nummer (samordningsnum- mer, 18 a § folkbokföringslagen (1991:481). 87I meddelande SKV M 2010:3 lämnas information som stöd till den som begär tilldelning av samordningsnummer, om hur man bedömer identiteten och vilka uppgifter som måste ingå i en begäran. Nödvändiga uppgifter för att identitet ska anses vara fastställd är: namn, födelsetid, kön, födelseort och medborgarskap. ID-kortsutredning hade i uppdrag att utreda och lämna förslag till förändringar av de krav och rutiner som gäller för svenska identitetshandlingar i syfte att minska det ökande antalet bedrägerier som begås med användning av förfalskade handlingar. Utredningen läm- nade sitt betänkande Ett säkert statligt – med e-legitimation (SOU 2019:14) . Utredningen föreslog bl.a. en ny lag och en ny förordning om statliga identitetshandlingar med bestämmelser om ett statligt identitetskort och en statlig e-legitimation. I lagen avses med statliga fysiska identitetshandlingar de fysiska identitetshandlingar som staten utfärdar, dvs. det nya id-kortet och passet. Betänkandet har varit ute på remiss och bereds nu inom . 89Socialförsäkringsreglerna är t.ex. inte kopplade till identitetsbeteckningarna. Personnummer och samordningsnummer identifierar den enskilde och kan ge en förkunskap som underlättar handläggningen. Oavsett identitetsbeteckning gör dock en självständig utred- ning av om en person har rätt till socialförsäkringsförmåner. Om det inte är möjligt att få ett samordningsnummer för en person som är berättigad till förmånen så kommer Försäkrings- kassan att använda en annan intern nummerserie för att göra utbetalningen. 90Bosättningskravet innebär inte att personen måste vara folkbokförd i . Myndigheten ska göra en självständig bedömning av om en person är bosatt i . Det faktum att en person är folkbokförd här är en del av den bedömningen. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete situation som hur många som är skrivna på adressen och hur många barn som finns i hushållet. Felaktiga uppgifter om var personer bor kan således leda till fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Detta gäller inte minst i ärenden med internationell anknytning då frågor om i vilket land personen ska vara försäkrad och om tillämplig lagstiftning aktua- liseras. Utöver nationell lagstiftning och EU-regler på området finns även bilaterala överenskommelser med andra länder. Flera myndigheter registrerar även alternativa adresser i sina system, exempelvis om en person önskar sin post till en annan adress än folkbokföringsadressen. (Detta behöver i sig inte innebära att det är fel uppgifter hos någon av de berörda myndigheterna, men det kan vara en indikation på risk för fel.) Hur används identitetsmissbruk? Genom att använda sig av identitetsmissbruk kan brottslingen: •skapa förutsättningarna för att begå brott (genom att få del av fel- aktiga utbetalningar), •minska risken för upptäckt av den bakomliggande brottslingen (genom utnyttjande av andras identitet), •utvidga sin brottslighet (genom utnyttjande av flera identiteter och digitala tjänster som möjliggör brottslighet på distans), samt •minska möjligheterna till rättsskipning (genom utnyttjandet av annans identitet).91 Polisens bild är att motivet till identitetsmissbruk ofta är ekonomisk , men även att man med hjälp av identitetsmissbruk kan få en anonymitet som kan innebära en frihet från samhällets förpliktelser. Till exempel för att undvika att betala skatt eller ta ansvar för trafik- förseelser.92 Det finns också exempel på fall där personer använt en identitet för att begå brott och också haft en annan identitet utan 91I flera av varianterna kan det innebära att någon gör sig skyldig till olovlig identitetsanvänd- ning enligt 4 kap. 6 § , se prop. 2015/16:150, Straffrättsligt skydd mot olovlig iden- titetsanvändning. 92Polismyndigheten (2015), Identitetsbaserad brottslighet – öppen version, s. 7–8, inkommit till utredningen . Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete brottsbelastning och på så sätt kunnat röra sig relativt obehindrat mellan det legala och det illegala.93 Identitetsmissbruk finns emellertid i många varianter och det finns flera sätt att missbruka identiteter för att få ut medel från väl- färdssystemen. Rörligheten över gränserna inom såväl EU som övriga världen har ökat och många kommer till , t.ex. för att arbeta. Vissa branscher skulle troligen ha svårt att klara sig utan en sådan rörlighet, men ökad rörlighet innebär också ökade möjligheter till identitetsmissbruk. Att skaffa sig en helt falsk identitet är inte spe- ciellt svårt, enligt Brå, men det innebär en ökad risk för upptäckt, även då de förfalskade identitetshandlingarna håller hög klass. Skatte- verket ser misstänkt utnyttjade identiteter i högre utsträckning än falska/manipulerade identiteter. menar att man med utnyttjande identiteter inte behöver använda falska eller manipule- rade id-handlingar.94 Varför används identitetsmissbruk i välfärdssystemen? Många av välfärdssystemen ställer krav på bosättning, sysselsättning och inkomst. Kan några av dessa krav kringgås öppnas flera möjlig- heter att få ersättning på oriktiga grunder från välfärdssystemen. Exempelvis förekommer s.k. skenskrivningar, där många personer blivit folkbokförda på en och samma adress utan att egentligen bo där.95 Det kan finnas flera syften med en skenskrivning, men ett kan vara att ansöka om bidrag som baseras på hushållets sammansätt- ning, såsom bostadsbidrag eller underhållsbidrag. Ett annat exempel är att missbrukade identiteter använts för att ansöka om studiemedel för att studera utomlands, gärna vid ett lärosäte med höga termins- avgifter.96 I ett fall har en grupp personer kapat ett antal personers identi- teter och fått dem inskrivna i den svenska socialförsäkringen. Några av personerna har man kunnat fastslå är avlidna 93Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, 2015:8, s. 35. 94Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i , 2016:9, s. 150; SOU 2017:93, Klarlagd identitet, s. 136–139. och (2018), Insatsen Begränsa avsiktliga fel Kunskapsinhämtning taktiska risker 2017, s. 7, inkommit till utredningen . 95Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 11. 96Se exempelvis , ”Jättehärva med studiemedel – 200 personer kartlagda”. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete och även de andra personerna misstänks vara döda. Gärningsperso- nerna har alltså kommit över identiteterna och sökt pension i iden- titeternas namn.97 Det finns indikationer på att vissa upplägg från mer traditionell bedrägeriverksamhet förs över till bidragsbrottslighet, såsom använ- dandet av olika associationsformer och mer komplicerade organisa- tionslösningar. Även menar att myndigheterna i högre grad ser bättre förberedda och väl ifyllda underlag som är svårare än tidigare att identifiera som felaktiga.98 Generellt sett är brottslighet och bedrägerier kopplade till identitet inte så annorlunda än tidigare, men genom att använda flera identiteter maximeras den ekonomiska vinsten, spårbarheten minskar och det blir svårare att utreda. Vid utbetalningar till företag är det inte bara företagets förmåga att uppfylla lönevillkor och andra utfästelser som måste bedömas, utan även företrädarnas lämplighet att agera som arbetsgivare. Det är nödvändigt för att skaffa sig en fullständig bild av företaget.99 En annan svårighet är ärenden där brottsupplägget är skapat av en person som delar med sig eller säljer upplägget till flera personer. Gärningspersonerna som får bidraget eller förmånen känner inte varandra utan begår brotten var för sig. Det förekommer också att framgångsrika brottsupplägg paketeras och säljs till andra aktörer.100 Brå beskriver i en rapport att personer som säljer brottupplägg både ser möjligheter till nya upplägg och möjligheter att använda andras olika kompetenser i ett tänkt upplägg. Det förekommer även personer som agerar som kriminella bemanningskonsulter. De tar emot förfrågningar och förmedlar personer med efterfrågad kom- petens.101 Det medför att det blir svårt för myndigheterna att se 97Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, rapport 2015:8, s. 76. 98Enligt uppgift från . 99Skatteverket (2018), Id-missbruk, Sammanfattning, s. 31, inkommit till utredningen . 100Ekobrottsmyndigheten (2016), lägesbild om ekonomisk brottslighet i –2018, s. 18 och (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 7. 101Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i , rapport 2106:9, s. 144. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete kopplingar, men om de väl gör det finns stora möjligheter att nysta upp flera ärenden. Brå framhåller också att de lite mer kvalificerade brotten är svåra att upptäcka. Till exempel de som rör svarta inkomster eller helt kon- struerade inkomstuppgifter som kvalificerar för arbetslöshetsersätt- ning eller högre bidrag i form av exempelvis sjukpenning eller föräld- rapenning.102 Bedrägerierna är i många fall organiserade, antingen genom att man lär sig upplägg och metoder av andra eller genom att flera personer samarbetar.103 De som utför bedrägerier och bidragsbrott försöker efterlikna en korrekt transaktion i möjligaste mån för att undgå upptäckt. Dess- utom ändras tillvägagångssättet ofta , då de som vill tillskansa sig medel på oriktig grund utvecklar sin verksamhet genom att hitta bättre metoder eller nya upplägg.104 Nyupptäckta svagheter i ett kon- trollsystem kan nyttjas med förvånansvärd snabbhet och ett stort antal personer kan snabbt involveras i att utföra ett bedrägeri.105 Inom välfärdssektorn kan ny lagstiftning eller en kraftig ökning av anslag i samband med nya uppdrag göra att det uppstår nya möjlig- heter för kriminella element. Ett exempel är den snabbt ökande efterfrågan på bostäder under flyktingkrisen.106 Möjligheterna att göra kriminella vinster minskar allt eftersom myndigheterna identifierar riskerna och utvecklar sina kontrollrutiner. Aktörerna är anpassningsbara och ändrar sina metoder utifrån hur regelverk förändras och utifrån myndigheters 102Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i , rapport 2016:9, s. 198.