sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — •De modellerade globala marginalkostnaderna, s.k. skuggpriser, i globala 1,5-gradersscenarier närmar sig redan vid 2030 det som åtgärder och styrmedel i och andra höginkomst- länder kostar på marginalen . Nivån på marginalkostnaderna varierar mellan olika modeller. •Skuggpriserna konvergerar senast vid seklets mitt i både 2- och 1,5-gradersscenarierna. Skäl för utredningens bedömning Om nuvarande klimatplaner inte skärps eller om ambitionsökningen blir begränsad till 2030 har relativt få länder avsikten att nå sina nationella klimat- planer (nationally determined contributions, NDC:s) under Paris- avtalet med bidrag från utsläppsbegränsningar i andra länder. Av- stånden till målen i klimatplanerna i potentiella köparländer är i många fall inte heller så stora när de jämförs med ett referensscenario med dagens beslutade styrmedel. Mindre skärpningar av ambitions- nivån till 2030 behöver inte heller leda till en ökad efterfrågan på åtgärder i andra länder, eftersom det bedöms finnas potentialer för ytterligare utsläppsminskningar till relativt låga kostnader i flera av höginkomstländerna, inklusive länder inom EU. Avståndet mellan s.k. ovillkorade och villkorade mål i nu gällande nationella klimatplaner bedöms sammanlagt uppgå till koldioxidekvivalenter 2030, enligt analyser från hösten 2019.1 1UNEP (2019). Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … De villkorade målen förutsätter dock i de flesta fall klimatfinan- siering. De tillåter därmed inte att enheter från de genomförda ut- släppsbegränsningarna mot de villkorade målen även används för måluppfyllelse i köparlandet. Länder som skulle kunna vara värdländer och stå för ett utbud av utsläppsenheter är dessutom avvaktande eftersom de inte vet hur en eventuell överföring av enheter från utsläppsbegränsningar kan på- verka uppfyllelsen av landets eget mål. Ytterligare en svårighet är att det finns exempel på att nivån på målen i länders klimatplaner bedöms överstiga utsläppsnivån vid en utveckling med dagens beslutade styrmedel, vilket innebär att klimat- planerna innehåller s.k. hetluft. Mål med hetluft ställer inte krav på att additionella åtgärder genomförs för att de ska nås. Preciseringen av regelboken under och det utveck- lingsarbete som pågår försöker överkomma många av de osäkerheter och hinder som finns . Om det lyckas kan utbudet bli betydligt större än efterfrågan. Det teoretiskt möjliga utbudet av enheter från ytterligare utsläpps- begränsningsresultat, som går utöver de villkorade målen, är betydande och överstiger vida ländernas (inklusive ) efterfrågan under . Efterfrågan på enheter från utsläppsbegränsningar från den Inter- nationella civila luftfartsorganisationen, , genom klimatkompen- sationsprogrammet Carbon Offsetting and Reduction Scheme for () och via frivilligmarknaderna upp- står och bedöms tillsammans överstiga ländernas sammanlagda behov , med nuva- rande klimatplaner. De flygbolag som ingår i CORSIA kommer även behöva redovisa ett visst förvärv av enheter från åtgärder från klimat- kompensering och framåt, vilket gör att de be- höver vara tidigt ute på marknaden. Den gräns som sätts för högsta tillåten ålder på befintliga kompensationsåtgärder som får generera enheter från utsläppsbegränsningar inom CORSIA, kommer vara av stor betydelse för hur flygbolagens efterfrågan på enheter från nya åtgärder utvecklas i närtid. En första genomgång av pågående pilotprojekt under artikel 6 in- dikerar att de inledande insatserna under kan komma att utgöras av projekt som utvecklats och satts igång under eller parallellt med Kyotoprotokollets regelverk för mekanismen för ren utveck- Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … ling (CDM, se kapitel 14). De åtgärder som omfattas av projekten saknar dock i många fall potential för systemomställning (se av- snitt 15.3.1) och har därmed begränsad möjlighet att bidra till ambi- tionsnivåhöjningar genom större omställningar samt spridnings- och läroeffekter under . Hur priserna på artikel 6-enheter kan komma att utvecklas är svårt att bedöma i förväg (se avsnitt 15.4 och kapitel 20.15). Om den samlade ambitionen höjs i linje med temperaturmål Om ambitionsnivån globalt i stället höjs kraftigt, vilket 2- och fram- för allt 1,5-gradersscenarier förutsätter, för det sannolikt med sig ett betydande utbud av enheter från utsläppsbegränsningar i andra län- der. Låg- och medelinkomstländer kommer sannolikt kräva ytterli- gare finansiering från rikare länder för att de ska vara beredda att gå upp i ambitionsnivå i sina nationella klimatplaner, i linje med princi- pen om gemensamt men olikartat ansvar (common but differentiated responsibility), som uttrycks i ramkonvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) och i Parisavtalet.2 För att de sammanlagda utsläppen vid en sådan utveckling ska kunna minska tillräckligt snabbt behöver höginkomstländernas sam- manlagda åtaganden om utsläppsminskningar i och utanför respek- tive land hamna på nivåer som överstiger den globala genomsnittliga minskningen både till 2030 och 2045/2050, som åtagan- dena från låg- och medelinkomstländer inte skalas upp i samma takt. Resultat från modelleringar av 2- och 1,5-gradersscenarier från IPCC:s 1,5-gradersrapport visar att det behöver ske en snabb och omfattande ökning av systemomställande åtgärder globalt redan till 2030 inom framför allt elsektorn. Sådana åtgärder genomförs i viss utsträckning , främst i eltillförselsektorn och i form av viss eleffektivisering. Insatserna behöver dock snabbt breddas till att omfatta även andra lågutsläppsåtgärder, både på tillförsel- och efter- frågesidan, i stor skala i samtliga sektorer i samhället, världen över. Större förändringar behöver även ske inom markanvändning, för- ändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn). 2I är formuleringen: ”Parternas gemensamma men olikartade ansvar och respek- tive förmåga, i ljuset av olika nationella förhållanden”. Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … Åtgärderna är sådana som kan genomföras till relativt låga kost- nader men också sådana som av olika skäl ligger något högre upp på kostnadsstegen. Åtgärderna för ofta med sig sidonyttor men de förutsätter även tillgång till investeringskapital och kapacitet för att kunna genomföras. Om utsläppsmarknader växer fram kan det sänka de globala kost- naderna för att nå temperaturmålen. Resultaten beror dock på hur åtagandena för de sammanlagda utsläppsminskningarna fördelas. En utsläppsmarknad kan sänka kostnaderna om höginkomstländer med högre marginalkostnader3 tar på sig mer omfattande åtaganden än det globala genomsnittet (se avsnitt 15.3.3). Modellerade globala marginalkostnader för klimatpolitiken (s.k. skuggpriser) i globala 1,5-gradersscenarier närmar sig redan vid 2030 vad åtgärder som genomförs i och andra höginkomstländer kostar på marginalen. Nivån på de resulterande skuggpriserna skiljer sig dock åt mellan olika modeller. Kostnaderna på marginalen konvergerar dessutom i scenarierna – i vissa fall , i andra fall till 2050 (se avsnitt 15.3.1). 15.1Scenarier för några möjliga marknadsutvecklingar 15.1.1Uppgiften och några viktiga utgångspunkter Det ingår i utredningens uppdrag att uppskatta hur marknader för verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder kan komma att utvecklas till mitten av detta sekel. Analy- sen kan enligt uppdraget: med fördel belysa eventuella skillnader beroende på i vilken sektor och landkategori utsläppsminskningarna görs samt vilka mervärden invester- ingarna har vid sidan av utsläppsminskningarna. Analysen ska leda till en uppskattning av den realiserbara potentialen för att använda verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder för att bidra till uppfyllandet av klimatmålen. Olika scenarier kan med för- del redovisas. Utredningen ska även ge förslag på vilka insatser som kan behövas för att förvärva så kallade utsläppsbegränsningsenheter från andra länder. 3Länder med hög ekonomisk kapacitet, höga per capita-utsläpp, och länder som ansvarar för högre utsläpp historiskt jämfört med det globala genomsnittet, räknat per capita. Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … Utredningen finner, vid sidan av formuleringarna i utredningens upp- drag, det även lämpligt att ta utgångspunkt i det uppdrag som Energi- myndigheten redan har på området, vilket är kopplat till det inledande arbetet med att bidra till utvecklingen av samarbetsformerna under artikel 6 i . Uppdraget formuleras enligt följande i Energi- myndighetens senaste regleringsbrev:4 De internationella insatserna på området [ska] bidra till en ökad ambition att nå långsiktiga temperaturmål om att hålla den globala temperaturökningen till väl och att göra ansträngningar för att begränsa ökningen till . Insatserna ska kunna bidra till resultatbaserad klimatfinansiering eller, jämte andra kompletterande åt- gärder, bidra till att nå klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket. Insatserna ska framför allt ske på sektorsnivå samt i första hand riktas mot medelinkomstländer och energirelaterade utsläpp. Myndigheten ska även sträva efter att genomföra konkreta utvecklingsinsatser i inter- nationell samverkan. Den tolkning som utredningen gör av den ovan beskrivna inrikt- ningen av uppdrag påverkar slutsatserna om marknadsutveckling, realiserbara potentialer, till vilka priser enheter från verifierade utsläppsminskningar kan förvärvas och i förläng- ningen även de förslag till fortsatta insatser som utredningen väljer att lyfta fram i kapitel 13 för att förvärva enheter från verifierade ut- släppsminskningar i andra länder. Det mervärde som utredningen i första hand söker efter i analy- sen blir till följd av inriktningen ovan att insatserna internationellt ska vara av den karaktären att de ska kunna bidra till en ambitions- nivåhöjning i linje med temperaturmål. Ytterligare grundprinciper i utredningens analys och förslag är hämtade från Miljömålsberedningen, där den parlamentariska bered- ningen bl.a. var överens om följande:5 –ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att för- verkliga målsättningar och ta ansvar för landets histo- riska utsläpp. –ska fortsätta vara en internationell förebild genom landets nationella klimatarbete och genom att bidra till finansiering av ut- släppsminskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer. 4Regleringsbrev för avseende anslag 1:12 Insatser för internationella klimat- investeringar, M2018/02934/S (delvis) M2018/00954/Kl. 5SOU 2016:21, 3 kap., Den globala klimatutmaningen och ansvar. Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … –främsta bidrag till det internationella arbetet med att för- verkliga är att agera som förebild. Det kan göra genom att delta och bidra aktivt i internationellt samarbete, genom att vara pådrivande för minskande utsläpp inom EU samt genom att genomföra en långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik som helt eller delvis är möjligt att ta efter av andra länder. –En förutsättning för genomförandet av klimatramverket är att världen ställer om i riktning mot temperaturmålen i . Enligt utredningen bör ovanstående principer även utgöra en grund för formuleringen av strategin för kompletterande åtgärder. Att den klimatpolitik bedriver ska kunna tjäna som exempel för andra att helt eller delvis ta efter förutsätts gälla alla områden av klimat- politiken, inklusive strategin för genomförande av de kompletterande åtgärderna. Principerna är därför viktiga att utgå ifrån när bedömningar om marknadsutveckling och möjliga realiserbara potentialer ska göras och när förslag till inriktning inom strategins samtliga delområden ska formuleras. 15.1.2Utbud och marknad för verifierade utsläppsminskningar i andra länder Det behövs ett regelverk samt en efterfrågan och utbud för att det ska kunna uppstå en marknad för överföring av enheter från verifie- rade utsläppsminskningar över landsgränser. Under be- nämns sådana enheter internationellt överförbara utsläppsbegräns- ningsresultat (ITMOS) eller artikel 6.4 enheter. I kapitel 14 redogör utredningen för hur ett sådant marknads- regelverk håller på att utformas under artikel 6 i form av en regelbok. I kapitlet redogörs även för några centrala förslag som tagits fram för att nå en hög ambition och miljöintegritet6 med de åtgärder som genomförs samt olika pilotinsatser som inletts för att börja tillämpa de kommande reglerna i praktiken. I detta kapitel går utredningen igenom hur situationen på efter- fråge- och utbudssidan kan komma att se ut utifrån en omvärlds- 6Med miljöintegritet avses bl.a. att de åtgärder som genomförs är additionella, dvs. inte skulle ha genomförts ändå om inte samarbetet ägt rum samt att åtgärderna inte dubbelräknas mot både värdlandets och köparlandets respektive klimatmål. Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … analys och några aktuella scenarier . Genomgången tar främst sikte på utvecklingen . Det är dock inte möjligt att göra någon detaljerad analys eller prognos för hur en marknad för internationellt överförbara utsläpps- begränsningsresultat skulle kunna utvecklas mot 2030 och därefter. Analysen försvåras av att betydelsefulla delar av det som krävs för att en marknad ska kunna utvecklas inte finns på plats. Dessutom blir analysen osäkrare ju längre fram i tiden den sträcker sig, men även på mycket kort sikt är bedömningarna förknippade med stora osäkerheter. , och , ska ambitionsnivåerna i klimat- planerna skärpas enligt Parisavtalet7 och , , går det uppfatta en utveckling mot att ett antal länder världen över, inklusive länder inom EU, har för avsikt att föreslå sådana skärpningar. Hur ländernas ambitionshöjningar kommer utformas i praktiken, och i vilken mån de kommer leda till en ökad efterfrågan på åtgärder i andra länder, kan dock utredningen möjligen bara se kon- turerna av. Utredningen har valt att beskriva och diskutera möjliga marknads- utvecklingar mot bakgrund av två huvudsakliga scenarion. Det första scenariot, Nuvarande ambitionsnivå, utgår från dagens utveckling, nu beslutade nationella klimatplaner under och den an- vändning av enheter från utsläppsbegränsningsresultat i andra länder som dessa planer förutsätter. I detta scenario diskuteras också vad som kan komma att hända i och med de skärpningar av länders klimat- planer som lagts fram eller aviserats . Det andra scenariot, Höjd ambitionsnivå i linje med temperaturmål, består egentligen av ett brett intervall av scenarier som byggs upp av resultaten av en rad modellerade 2- respektive 1,5-graders- scenarier framtagna till IPCC:s 1,5-gradersrapport från 20188. I dessa scenarier höjs den globala ambitionen på ett betydande sätt och klimatplanerna världen över skärps så mycket att utsläppen minskar på de sätt som 2- respektive 1,5-gradersscena- rierna förutsätter. Dessa scenarier ger oss en bild av omfattningen och inriktningen på de systemomställningar som kan komma att krävas samt hur utsläppen och eventuella utsläppsmarknader kan behöva 7Planerna kan skärpas även vid andra tillfällen. 8IPCC (2018). Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … utvecklas och mot 2050 för att utvecklingen ska vara förenlig med temperaturmål. Genomförandet av det svenska klimatramverket förutsätter den sistnämnda typen av omvärldsutveckling, se kapitel 3. Bedömningarna av hur marknader för verifierade utsläppsminskningar kan komma att utvecklas görs alltså utifrån två huvudsakliga huvud- fall, nuvarande ambitionsnivå och höjd ambitionsnivå i linje med temperaturmål. Dessa två omvärldsutvecklingar tar i huvudsak sin utgångspunkt i de scenarier som FN:s miljöprogram och utvecklat för att analysera avstånd till uppsatta klimatmål.9 Scenarierna och avståndsbedömningarna i UNEP-rap- porten illustreras i figuren nedan: Scenario utifrån ovillkorade NDC:er klimatplaner)(nationellaNDC:erVillkorade klimatplaner)(nationellaNDC:erOvillkorade Källa: (2019). 9UNEP (2019) och IPCC (2018). Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … Så här beskrivs utsläppsutvecklingen och avstånden till de olika scena- rierna i den senaste : •Befintliga nationella klimatplaner (NDC:er) nås. Enligt är avståndet till att ett scenario där dagens klimatplaner uppnås mellan 4–koldioxidekvivalenter globalt 2030 jämfört med ett referensscenario med dagens beslutade styrmedel . En minskning i linje med scenariot där klimatplanerna uppnås innebär därmed att utsläppen av växthusgaser behöver hamna cirka 7–lägre jämfört med referensscenariot. Avståndet mellan de ovillkorade respektive villkorade klimat- planerna bedöms uppgå till . Scenariot där klimat- planerna nås innebär att världens utsläpp fortsätter öka men med en något mer dämpad takt än i referensscenariot. Utsläppen i scena- riot hamnar 7–högre 2030 jämfört med utsläppsnivån 2017,10 och den globala medeltemperaturen uppskattas stiga med till århundradets slut, jämfört med den förindustri- ella nivån.11 Därefter fortsätter uppvärmningen. Detta scenario är alltså långtifrån förenligt med temperaturmål. Till skillnad från de NDC-scenarier som analyseras av och väljer utredningen att utvidga scenariot Nuvarande ambitions- nivå till att även omfatta de skärpningar av länders klimatplaner som diskuteras och aviserats , vilket gör att scenariot något närmar sig den utveckling som 2- och 1,5-gradersscenarierna kräver, dvs. utvecklingen vid en höjd ambitionsnivå. 11UNEP (2019). Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … •Ambitionsnivåhöjning mot ett 2-gradersscenario.12 I 2-graders- scenariot bedöms medianvärdet ligga (14–21 mil- jarder ton) under ett referensscenario med dagens beslutade styr- medel 2030, enligt analys . För att nå denna nivå behöver de globala utsläppen av växthusgaser minska med 20 pro- cent jämfört med utsläppsnivån och ligga under motsvarande referensscenario 2030.13 Även i IPCC:s special- rapport om temperaturökning ingår en utveckling i enlighet med detta temperaturscenario som referenspunkt. Enligt de tolkningar som gjorts av temperaturmål i svensk klimatpolitik betraktas dock inte detta 2-gradersscenario vara förenligt med temperaturmål.14 •Ambitionsnivåhöjning mot ett 1,5-gradersscenario. För att nå en utveckling som är förenlig mot ett 1,5-gradersscenario behöver ut- släppen av växthusgaser minska med som median- värde (29–) jämfört med ett referensscenario 2030, dvs. under referensscenariot med dagens beslutade styrmedel eller under utsläppsnivån 2017.15 Bara genom att redovisa de avstånd som bedöms finnas mellan dagens utsläppsutveckling i världen och den utveckling som temperatur- målen i ställer krav på förstås att det finns ett betydande utbud av ytterligare åtgärder för utsläppsminskningar i andra länder som skulle kunna vara med och genomföra. 12Scenariot bygger på en koldioxidbudget som med minst 66 procents sannolikhet kan begränsa temperaturökningen till . 13UNEP (2019). 14Målet om att verka internationellt för att begränsa de globala utsläppen av växthusgaser så att den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till jämfört med den förindustriella nivån gällde tidigare som precisering under det svenska miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (400 ppm stab. med mer än 66 procents sannolikhet). När propositionen om det svenska klimatramverket behandlades i (Prop. 2016/17:146) ställde sig bakom en skärpning av temperaturmålet i preciseringen och tempe- raturmål fick ersätta den tidigare formuleringen. Europeiska kommissionen (2018) och klimat- kommittén, CCC (2019), i betraktar däremot en utveckling i enlighet med scena- riot som en form av lägsta ambitionsnivå i förhållande till temperaturmål. 15UNEP (2019). Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … 15.2Scenario 1 Nuvarande ambitionsnivå G20-länderna i fokus för analysen De 20 största ekonomierna i världen, de s.k. G20-länderna, står för av de globala utsläppen av växthusgaser. Eftersom , och ingår bland G20-länderna ingår även de länder som bedöms ge upphov till de största framtida ökningarna av utsläppen (i absoluta tal räknat) , vid en utveck- ling med dagens beslutade styrmedel.16 I G20-gruppen ingår även EU med sina 28 (snart 27) länder. En analys begränsad till denna grupp länder täcker ganska väl en möjlig utveckling, särskilt på efterfrågesidan, av en potentiell fram- tida marknad för åtgärder i andra länder och överföring av utsläpps- begränsningsresultat mellan länder. Utöver G20-länderna finns det också anledning att analysera utvecklingen och det potentiella utbudet av utsläppsminskningar och åtgärder som ökar upptaget av koldioxid från ytterligare några större länder, se figur 15.2 nedan, som också har relativt höga och även stigande utsläpp. Utanför G20-gruppen finns dessutom några mindre höginkomstländer, främst , och , som kan komma att stå för viss efterfrågan av överföringar av ut- släppsbegränsningar. När det gäller möjliga åtgärder inom LULUCF-sektorn som kan öka kolinlagringen finns det även större potential i länder med små utsläpp och mindre framtida utsläppsökningar. Dessa åtgärdsmöj- ligheter behöver också vägas in.17 Figuren nedan illustrerar den ojämna fördelningen av utsläppen av koldioxid världen över. Exemplet omfattar de 24 länder med störst koldioxidutsläpp i världen samt utsläppen från EU28 som grupp. Individuella EU-länder med särskilt höga koldioxidutsläpp redovisas inte separat utan ingår i EU28. 16Enligt NCI/PBL (2018) kan , och utsläpp tillsammans öka med mellan 3–till 2030 jämfört med dagens utsläppsnivåer, vid en utveckling med dagens beslutade styrmedel. I scenariot ingår ökade utsläpp från avskogning och från torvmarker i . 17IPCC (2015 och 2018). Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … När de 24 ländernas och EU28:s utsläpp summeras tillsammans med utsläppen från internationell sjöfart och luftfart motsvarar det medan resten av världen (drygt 100 länder) tillsam- mans står för resterande av världens utsläpp av koldioxid från fossilbränsleanvändning och industriprocesser. Bland de 24 länderna finns även de länder som bidrar med den dominerande delen av utsläppen från avskogning i världen (, , ) och de som bidrar mest till utsläppen av övriga växthusgaser i form av metan, lustgas och fluorerade växthusgaser. På det sistnämnda området är dock länderna med stora koldioxid- utsläpp inte lika dominerande.18 Källa: JRC (2018). 18https://edgar.jrc.ec.europa.eu/booklet2017/CO2_and_GHG_emissions_of_all_world_ countries_booklet_online.pdf Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … 15.2.2G 20-ländernas klimatplaner och intresse för utsläppsmarknader Tabellen nedan sammanfattar G20-ländernas utveckling mot målen i ländernas nationella klimatplaner samt deras intresse för att delta i växthusgasmarknader under . Slutsatserna i tabellen base- ras, där inget annat anges, på rapporter och sammanställningar från UNEP19, Climate Action Tracker20, IEA21, UNFCCC, NCI och PBL22, IPCC23, och IVL24. I tabellen används följande förkortningar: •CDM (Clean Development Mechanism) – en av mekanismerna för handel mellan länder som utvecklades under Kyotoprotokollet (se avsnitt 14.2), •Artikel 6-mekanismer – enheter från utsläppsbegränsningar i andra länder som ska kunna handlas under artikel 6.2 eller 6.4 (se avsnitt 14.3.4). •EU ETS (Scheme) – EU:s utsläppshandels- system. •ESR (Effort Sharing Regulation) – EU:s ansvarsfördelnings- förordning. Systemet beskrivs närmare i kapitel 16. •JCM () – eget krediteringssystem för åtgärder i andra länder. •REDD+ (United Nations Collaborative Programme on Reducing Emissions from Deforestation and in Devel- oping Countries) – ett FN-program för att begränsa avskogning och förstörelse av skog. 19UNEP (2018 och 2019). 21IEA (2018). 22NCI, PBL (2019). 23IPCC (2018). 24IVL (2019).