sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — I utredningen presenteras bland annat att särskilt viktiga områden kan skyddas som nationalparker. Flera försök att bilda national- parker under i fjällnära områden visar dock att detta inte är en framkomlig väg (t.ex. nationalparksprocesserna i och ). Många som lever i dessa områden anser att nationalparker i alltför hög utsträckning begränsar deras markanvänd- ning och centraliserar beslutsfattandet. Detta gäller inte minst same- byarna som riskerar att inte få använda terrängfordon, helikoptrar och att inte få bedriva skyddsjakt i dessa områden. Nationalparks- instrumentet som tar sin utgångspunkt i och ett strikt skydd av naturen är på flera sätt föråldrat och det är sällan använd- bart inom områden där det finns en pågående markanvändning. Att föreslå att man tar utgångspunkt i den striktaste formen av skydd i enlighet med och därefter göra undantag för olika former av bruk eller åtgärder, och att dessutom zonera använd- andet riskerar att urholka renskötselrätten och även konkret till att krympa de områden som används för renskötsel till förmån för fritidssysselsättningar ex. naturturism. Därför är det inte en framkom- lig väg att föreslå att nationalparksinstitutet ska användas för att lösa dagens utmaningar med skyddsvärda områden i de fjällnära skogarna. Förslagen beaktar inte urfolksrättens krav Frågan om samebyarnas markanvändning i de fjällnära skogarna har en tydlig urfolksrättslig dimension som förslaget helt bortser från. Genom Girjasdomen har slagit fast att delar av konvention nr 169 gäller för även om den inte ratifi- cerats. Domstolen pekar på att detta särskilt gäller samernas sed- vanerättsliga förhållanden. Det finns som domstolen pekar på även flera andra internationella instrument som har åtagit sig att följa. Dessa internationella traktat lägger fast att urfolks rätt till sina traditionella marker ska skyddas. De förslag som läggs fram berör samers sedvanerättsliga nyttjande av skogsmarken och urholkar tyd- ligt inflytandet över dessa marker. Varje samebys enskilda situation måste då beaktas. Förslagen är i stället inriktade mot rennäringens behov mer övergripande. Detta är helt oförenligt med kraven i ur- folksrätten. Förslagen innebär i praktiken att staten återigen tar mark där samebyarna har starka rättigheter och delar ur den till enskilda. Det är mycket förvånande och olyckligt att dessa förslag läggs fram i så nära anslutning till att statusen av samiska markrättigheter tyd- liggjorts genom domen. Denna typ av förslag från statens sida riske- rar i detta läge att leda till ytterligare konflikter om det rättsliga för- hållandet mellan staten och samebyarna. Det finns stor risk för att detta kommer att leda till nya domstolsprocesser mot staten för att klargöra rättsläget och för att skydda dessa marker. Sammantager kan undertecknad inte ställa sig bakom de förslag som presenteras i utredningen i sin helhet, då utredningen på intet sätt belyser konsekvensernas för renskötselrätten och dess innehavare. Jag får härmed inkomma med ett särskilt yttrande över Skogsutred- ningens förslag. Utredaren har fullgjort sitt uppdrag på ett utmärkt sätt och jag delar många bedömningar och förslag. Som skogsägare uppskattar jag särskilt att flera av förslagen innebär en tydlig för- stärkning av äganderätten, gynnar en växande bioekonomi som en rad oklarheter klargörs. Men på grund av direktivets utformning samt en stark tidspress har inte utredningen haft möjligheter att granska alla förslag för en växande biokemi och stärkt äganderätt. Jag menar att nedanstående åtgärder saknas och bör därför senare utredas i annan ordning; •Jag anser att samhället måste skapa incitament för en ökad använd- ning av kvalitetssäkrade och klimatanpassade skogsbruksplaner. •Jag anser att nuvarande skogsvårds- och jordförvärvslagar, med sina rötter , kan tas bort. Det enda som på annat sätt bör reglas är skogsbrukets skador på angelägna allmänna intres- sen som exempelvis biologisk mångfald och skador på tredje part. •Jag anser att det är rimligt att familjeskogsbrukare, om de så öns- kar, får äga sin skog i aktiebolag. •Jag anser att dagens tvångsvisa omarrondering av jord och skog måste ersättas med en frivillig omarrondering. •Jag anser att andelar i allmännings- och besparingsskogar bör få överlåtas och säljas av delägare till andra delägare. •Jag anser att det ska bli tillåtet att få klyva mindre skogsfastigheter. •Jag anser att det behövs ett nytt instrument för att säkra frilufts- livets spår och leder när dessa är av stort allmänt riksintresse. Utvecklade skogsbruksplaner för en växande bioekonomi Skogsbruksplaner ger mer virke till industrin, ökar lönsamheten för skogsägare, skapar mer bredd i skogsbruksmetoder, säkerställer kun- skap enligt lagens kunskapskrav samt möjliggör bättre statistik rör- ande frivilliga avsättningar. Vi behöver därför en ökad användning av skogsbruksplaner. Cirka 170 000 enskilda skogsfastigheter, representerade produktiv skogsmark, saknar en aktuell skogsbruksplan. Det är inte bra. Dagens skogsbruksplaner bör även utvecklas till att även inkludera en naturvärdesinventering och förslag på klimatåtgärder. Staten skulle helt eller delvis kunna bekosta produktionen av sådana utvecklade skogsbruksplaner, marknadsföra konceptet samt verka för utbildning med de nya planerna som ram. Skogsägare som följer en sådan ny plan, bör få slippa anmäla nor- mala skogsbruksåtgärder. Ett bredare perspektiv behövs av inskränkningar i äganderätten I kapitlet ”Äganderätt till mark” redovisar utredaren korrekt att det finns en rad olika ingrepp i äganderätten. Men kommittédirektivet handlar i denna del huvudsakligen om formellt skydd och andra skyddsformer. Inte heller den snäva tidsramen har gett möjligheter att närmare utreda andra omfattande ingrepp i äganderätten. Jag anser att bör en bredare översyn göras av den samlade svenska skogs- och miljöpolitiken. Vi behöver en skogs- och miljö- politik som är enkel, begriplig och accepteras av de flesta. Såväl Jord- förvärvslagen (1979:230) som Skogsvårdslagen (1979:429) har sina rötter i de förhållanden som rådde . Båda lagarna har uppdateraras men kan nu tas bort. Det enda som behöver regleras är verksamhet som skadar tredje part och angelägna allmänna intressen. Tillåt aktiebolag för en växande bioekonomi Landsbygden behöver bättre kapitalförsörjning och då måste nya grupper av köpare accepteras. För när nya pengar kommer in i lands- bygdsföretagen – ja, då kommer nya investeringar, då kommer nya projekt, då är det tillväxt. Det är omöjligt att driva landsbygdsutveck- ling om inte ekonomin visar svarta siffror. Merparten av landets privata skogsägare driver sitt skogsbruk som enskild firma vilket fungerar bra för många. Men andra former som handelsbolag och aktiebolag är för andra brukare en bättre före- tagsform, särskilt om det finns flera brukare och ägare till fastig- heten. är det inte ovanligt att syskon samäger och sambrukar en lantbruksfastighet. Drift i bolagsform kan förenkla arvskiften och möjliggöra delägarskap. Övriga åtgärder för att stärka äganderätten Jag anser att tvångsvis omarrondering mot ägares vilja är ett betyd- ande ingrepp i äganderätten och bör ersättas med en frivillig omarron- dering som möjligen kan subventioneras av staten. Tusentals skogs- ägare har mot sin vilja, berövats ägandet av släktens jord och skog, med motivet att deras innehav har varit för uppsplittrat. Omarronderingarna kostar betydande belopp och lägger ofta en död hand över skogen med eftersatt skogsvård som följd. Tvångsvis omarrondering är omodernt. Jag anser vidare att andelar i allmännings- och besparingsskogar bör få överlåtas och säljas av delägare till andra delägare. Jag anser att Fastighetsbildningslagens regel om att en skogsfas- tighet inte får klyvas, om inte båda delarna producerar minst 200– 250 m3sk virke – bör tas bort. Regeln hindrar nu ibland exem- pelvis syskon från att dela upp sin egendom och är ett ingrepp i äganderätten. Behov av markåtkomst för det rörliga friluftslivet etc. I ett särskilt kapitel om Äganderätten, resonerar utredaren bland annat om begreppet ”angelägna allmänna intressen” och nämner då bland annat friluftslivets intressen. Utredaren har fört samtal med representanter för naturturism, motionslopp och friluftsliv rörande leder och motionsspår av stort allmänt riksintresse. Problemet som kan uppkomma är när den absolut huvuddelen av markägare är positiva till att en sådan led eller spår passerar hens mark, som ett ytterst fåtal andra markägare är emot och då kan stoppa helheten. Denna angelägna fråga bör belysas i annat sam- manhang. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen En särskild utredare ska undersöka möjligheterna och lämna förslag på åtgärder för stärkt äganderätt till skog, nya flexibla skydds- och ersättningsformer vid skydd av skogsmark samt hur internationella åtaganden om biologisk mångfald ska kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi. Syftet med utredningen är att värna och stärka den privata äganderätten till skogen genom att stärka rättssäkerheten för markägare och företag, och säkerställa att markägare får ekono- misk kompensation för inskränkningar i ägande- och brukanderätten i den utsträckning de har rätt till. Syftet är också att belysa eventuella målkonflikter och att synergier nyttjas mellan internationella och relevanta nationella åtaganden om biologisk mångfald och en växande cirkulär bioekonomi. Utredaren ska dessutom föreslå hur incitament för hållbart skogsbruk och en förbättrad legitimitet för den förda skogs- och miljöpolitiken kan skapas. Förslagen ska sammantaget främja en växande skogsnäring och hållbar skoglig tillväxt med god och säkerställd tillgång till nationell biomassa från den svenska skogen. Uppdraget ska redovisas . Det finns ett behov av att öka förtroendet mellan skogsägare och myndigheter samt andra berörda aktörer och förbättra legitimiteten för den förda politiken. Utgångspunkten är att stärka och värna den privata äganderätten till skog. Inskränkningar i äganderätten till mark måste vara förenliga med proportionalitetsprincipen, vilket kräver att åtgärden syftar till att nå det mål som eftersträvas och att den inte får gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Utgångspunkten är att beslut om formellt skydd av mark eller andra inskränkningar i äganderätten ska ske med markägarens samtycke och på frivillig grund, och att ersättning ska lämnas enligt principerna i grundlagen. Utöver detta finns frivilliga avsättningar. Rättssäkerheten ska stärkas för markägare och företag och det ska säkerställas att mark- ägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och brukanderätten i den utsträckning de har rätt till. Anslagen för ersätt- ningar för skyddad mark ska vara tillräckliga för detta. En viktig del för utredningen är att klargöra markägares rätt till ersättning, och hur denna bör beräknas. Av principen om frivillighet under ansvar följer att betydande miljöhänsyn tas på frivillig grund och utan ersättning. Utred- ningen ska, utan att utöka markägares skyldigheter, överväga sätt att främja skydd som sker på frivillig grund. Förslagen ska sammantaget främja en växande skogsnäring och hållbar skoglig tillväxt med god och säkerställd tillgång till nationell biomassa från den svenska sko- gen. enades världens stater om en agenda för håll- bar utveckling med bl.a. 17 nya globala mål som gäller (Agenda 2030). Agendan rör alla delar av hållbar utveckling som fred, rättvisa, jämlikhet, fattigdomsbekämpning, ekonomisk utveckling, klimat och miljö. Agendan är universell, dvs. den ska genomföras av alla länder, såväl nationellt som internationellt. I utgår miljö- arbetet från generationsmålet och 16 miljökvalitetsmål som fast- ställts av . Den svenska skogspolitiken bygger på två jämställda mål, miljö- målet och produktionsmålet. Skogspolitikens grunder ligger fast (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:252). En grundläggande del av skogspolitiken är skogsbrukets sektorsansvar och skogsägarnas frihet under ansvar. Markägare och andra aktörer inom skogsbruket har ansvar för att bedriva sin verksamhet på ett hållbart sätt, så att skogspolitikens två jämställda mål nås och för att bidra till de nationella miljömålen. Skogs- brukets sektorsansvar innebär att utöver de krav som lagstiftningen ställer är det avgörande med frivilliga insatser för att dessa mål ska nås, t.ex. genom frivilliga avsättningar och hänsyn (prop. 2013/14:141). Skyddet för äganderätten, det så kallade egendomsskyddet, är en grundläggande fri- och rättighet enligt regeringsformen (RF) och . Äganderätten inkluderar bl.a. en rätt för ägaren att använda och bruka det ägda. Av 2 kap. 15 § RF följer att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egen- dom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna in- skränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förut- sättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Vid samtliga slag av ingrepp i egendomsskyddet gäller enligt såväl RF som en proportionalitetsprincip som inne- bär att nödvändigheten av ett intrång som sker i skyddet för egendom med hänvisning till det allmännas intresse måste balanseras mot den skada den enskilde drabbas av till följd av intrånget. Av 2 kap. 15 § andra stycket RF följer vidare att den enskilde ska vara tillförsäkrad ersättning när det allmänna inskränker någons användning av mark eller byggnad på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkom- mer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastig- heten. I de fall en lag innebär att användningen av mark eller byggnad inskränks av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller att rätten till ersättning bestäms genom lag. För sådana rådighetsinskränk- ningar får det alltså övervägas om en rätt till ersättning ska införas. I 31 kap. 4 § anges sådana beslut enligt som berättigar till ersättning, exempelvis beslut som gäller naturreservat och beslut om biotopskyddsområden. I 31 kap. 2 § anges att bestämmelserna i expropriationslagen (1972:719) som huvudregel ska gälla vid ersättning enligt 31 kap. . den ersättning som betalas vid expropriation och andra åtgärder där fastigheter tas i anspråk med tvång (prop. 2009/10:162). Skogsbruk och renskötsel bedrivs parallellt i stora delar av norra . Av rennäringslagen (1971:473) framgår att den som är same och medlem i en sameby får använda mark och vatten inom rensköt- selområdet till underhåll för sig och sina renar när renskötsel är till- låten där. Renskötselrätten är en kollektiv rättighet som grundas på urminnes hävd eller i vissa fall på sedvana. Den omfattas av egendoms- skyddet enligt 2 kap. 15 § RF. Renskötselrätten ska inte försvagas. En cirkulär ekonomi minskar miljö- och klimatpåverkan sam- tidigt som den gynnar näringslivsutveckling, export och tillkomst av nya jobb, bl.a. genom att nya produkter sätts på marknaden och nya affärsmodeller utvecklas. För att säkerställa tillgången till ett långsiktigt hållbart uttag av skogsråvara för den växande cirkulära bioekonomin behöver incita- ment skapas för ett hållbart skogsbruk och ett hållbart skydd av skog så att uppnår relevanta nationella och internationella åtagan- den om biologisk mångfald. Ovanstående utgångspunkter gäller generellt för problembeskriv- ningarna och uppdraget som utvecklas nedan. Förslagen ska samman- taget främja en växande skogsnäring och ett hållbart skogsbruk, inklu- sive ökad tillgång på hållbar skogsråvara. Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag eller i jordabalken. I uppdraget ingår inte heller att se över frågor om strand- skydd, riksintressen eller artskydd då dessa har hanterats eller ska hanteras i andra utredningar, eller att lämna förslag på nya etappmål. De förslag som lämnas ska vara kostnadseffektiva och de utgifter för staten som förslagen medför ska vara förutsebara. Förslagen ska syfta till att öka förutsebarheten för enskilda och företag i de frågor som utredningsdirektivet omfattar. Utredaren ska beakta de möjlig- heter som finns till regelförenkling. Uppdraget att finna balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Tillståndsplikt och formellt skydd i fjällnära skog I det fjällnära området finns huvuddelen av större samman- hängande naturskogar. är ungefär hälften () av den fjällnära skogen formellt skyddad genom områdesskydd enligt 7 kap. (t.ex. naturreservat och biotopskyddsområde) eller genom naturvårdsavtal enligt 7 kap. 3 § andra stycket jordabalken. Därutöver tillkommer att av skogsmarken bevaras genom frivilliga avsättningar som skogsägare gör inom ramen för sektorsansvaret. I övriga delar av landet är det formella skyddet av skog avsevärt lägre. och har tagit fram en nationell strategi för formellt skydd av skog men den om- fattar inte skydd av skog inom det fjällnära området. Bestämmelser om avverkning av skog finns i skogsvårdslagen (1979:429). För avverkning av skog på produktiv skogsmark krävs normalt att åtgärden anmäls till (14 §). All avverkning i fjällnära skog, utom röjning och gallring som främjar skogens ut- veckling, kräver dock tillstånd (15 §). Med fjällnära skog avses sådan skog inom det fjällnära området där skogsbruks- åtgärder kan påverka intressen som är av väsentlig betydelse för natur- vården, kulturmiljövården eller rennäringen, eller det råder särskilda förutsättningar för skogens skötsel (2 b § första stycket). Tillstånd får inte ges om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården (18 §). Om tillstånd lämnas ska besluta vilka hänsyn som ska tas till naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen (18 b §). Tillståndsplikten för avverkning i fjällnära skog ska ses som ett kom- plement till reglerna om formellt skydd i . Om det blir fråga om att skydda större sammanhängande områden som är bety- delsefulla för naturvården bör naturreservatsinstitutet i stället till- lämpas (prop. 1990/91:3 s. 45). fastslog att gränsen för det fjällnära området skulle behållas oförändrad och att tillstånds- plikten skulle vara kvar (prop. 2009/10:201, bet. 2009/10:MJU28, rskr. 2009/10:352). tar emot cirka 300 ansök- ningar om tillstånd till avverkning i fjällnära området och cirka 60 000 anmälningar om avverkning när det gäller övriga delar av landet. Rätt till ersättning vid formellt skydd och nekat tillstånd till avverkning i fjällnära skog Om naturvärden skyddas genom naturvårdsavtal mellan enskilda och det allmänna bestäms ersättningen för inskränkningar i mark- användningen i avtalet. I de fall natur- eller kulturmiljövärden i fjäll- nära skog skyddas genom områdesskydd enligt 7 kap. har markägare rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § om beslutet innebär att mark tas i anspråk eller att pågående mark- användning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Av 19 § skogsvårdslagen framgår att 31 kap. 4 § även gäller i fråga om rätt till ersättning för skada till följd av ett beslut om nekat tillstånd till avverkning i fjällnära skog. Detsamma gäller i fråga om ersättning för skada till följd av ett beslut om vilka hänsyn som ska tas till natur- och kulturmiljövården när tillstånd till avverk- ning ges. Försvårad markanvändning kan innebära stora ekonomiska kon- sekvenser för skogsägare och företag bl.a. vad gäller förväntad avkast- ning som säkerhet vid lån. Tydlighet och förutsebarhet vad gäller för- utsättningar för brukande och ersättning är därför mycket viktigt för markägare. pågår det ett flertal domstolsprocesser där mark- ägare har stämt staten sedan de helt eller delvis nekats tillstånd till avverkning i fjällnära skog och inte fått någon ekonomisk kompensa- tion för detta. Den huvudsakliga frågan i målen är om staten är ersätt- ningsskyldig enligt 19 § skogsvårdslagen och 31 kap. 4 § till följd av beslut att neka tillstånd till avverkning och, om så bedöms vara fallet, vilken ersättning som ska betalas. En förutsättning för ersättningsskyldighet enligt 31 kap. 4 § är att avverkningen är ett led i en pågående markanvändning och inte innebär en ändrad markanvändning. Frågan har prövats av mark- och miljödomstolen till de markägarnas fördel men domarna har över- klagats av staten genom Kammarkollegiet. Behovet av en översyn har i en hemställan till regeringen pekat på behovet av en översyn av 18 och 19 §§ skogsvårdslagen (N2018/03651/SMF). anser att det är oklart om syftet med bestämmelsen i 18 § uppfylls med nuvarande reglering och hur förhållandet mellan tillståndsplikten i skogsvårdslagen och områdes- skyddsbestämmelserna i ska fungera ur ett helhetsper- spektiv. anser även att ersättningsregleringen i 19 § skogsvårdslagen behöver ses över. har också, i samråd med , begärt att det klargörs vilka arealer som ska ges ett formellt skydd ovan grän- sen för fjällnära skog (M2018/01660/Nm). Frågan om vilka arealer som ska ges ett formellt skydd hänger nära samman med en översyn av 18 och 19 §§ skogsvårdslagen. och Naturvårds- verket anser därför att lagstiftaren bör ta ett helhetsgrepp i frågorna om i vilken form skogen ska skyddas och hur intrång och ersättning ska bedömas. Trots att tillståndsplikten relativt varit föremål för över- syn (prop. 2009/10:201) finns det skäl att på nytt se över bestäm- melserna om fjällnära skog i skogsvårdslagen. Markägare upplever en osäkerhet kring vilken mark som kommer att vara möjlig att bruka och om ersättning kommer att lämnas vid nekat tillstånd. Dessutom skyddas redan en hög andel av den fjällnära skogen. Det bör tas ett helhetsgrepp om skyddet och brukandet av skogen i det fjällnära området, inklusive en översyn av 18 och 19 §§ skogsvårdslagen. Det bör analyseras vilka behov som finns av skydd och särskild hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen samt rennäring- ens intressen i fjällnära skog. I behovsanalysen bör det beaktas vad som redan har skyddats i dessa områden och relevanta natio- nella och internationella åtaganden om biologisk mångfald. Mot bak- grund av skogens viktiga roll för näringslivsutveckling i det fjällnära området behöver behovet av skydd och särskild hänsyn till allmänna intressen även ställas i relation till en analys av enskilda intressen som jobb, företagande och möjligheter till landsbygdsutveckling i det fjällnära området. Bland annat utifrån behovsanalysen bör utredaren analysera om bestämmelserna för det fjällnära området ska lämnas oförändrade eller ändras. Utredaren bör överväga effektiva lösningar för en god balans i det fjällnära området mellan skydd av natur- och kulturmiljövärden och särskild hänsyn till rennäringens intressen och jobb, företagande och landsbygdsutveckling med bas i skog. Det bör också analyseras hur ett långsiktigt skydd av natur- och kulturmiljövärden ska säkerställas i det fjällnära området, bl.a. om det aktuella området bör skyddas genom formellt områdesskydd enligt , genom naturvårdsavtal enligt jordabalken eller på annat sätt. Utredaren bör också se över hur ersättningsbestämmel- serna kan göras tydligare, mer förutsebara och enklare att tillämpa. Av 2 kap. 15 § RF följer att vid inskränkningar i pågående mark- användning som sker på grund av miljöskyddsskäl har den enskilde en rätt till ersättning om det följer av lag. Utredaren bör därför för- tydliga och föreslå under vilka förutsättningar ersättning ska lämnas samt hur ersättningen bör beräknas. Vid ersättning till aktörer som be- driver ekonomisk verksamhet kan statsstödsregler aktualiseras och den aspekten behöver beaktas i översynen.