sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Att utbudet ska formas med hänsyn till behoven på arbetsmark- naden kommer enligt utredningens bedömning att bidra till att för- bättra kompetensförsörjningen. Det ligger dock även fortsättningsvis ett stort ansvar på parterna inom olika sektorer att göra yrken inom respektive sektor attraktiva. Om presumtiva elever uppfattar löne- och arbetsvillkor inom en bransch som problematiska kan inte det lösas genom planering och dimensionering av utbildningsutbudet. Ett stort ansvar kommer även fortsättningsvis ligga på arbetsmark- nadens parter att göra både yrken och arbetsvillkor attraktiva. Ut- redningen bedömer att det är angeläget att arbetsgivare prioriterar att arbeta mer aktivt för att attrahera elever till yrkesutbildning inom sina sektorer, t.ex. genom att erbjuda prao till elever i och genom att erbjuda platser för arbetsplatsförlagt lärande av hög kvalitet. Mindre konkurrens om jobben när arbetsgivare ställer specifika krav på yrkeskompetens Utredningen har analyserat etableringen efter gymnasieskolan och sammanfattningsvis visar statistiken att det finns ett antal branscher där arbetsgivare ställer specifika krav på kompetens vid rekrytering till vissa yrken.22 I SCB:s yrkesregister finner vi yrkeskategorier där de anställda individerna enbart kommer från specifika utbildningar direkt efter gymnasieskolan. Exempel på sådana yrkeskategorier är undersköterskor och olika hantverksyrken, t.ex. svetsare, målare, snickare, murare och plåtslagare. Andra exempel på yrken är buss- 22Se redogörelse i bilaga 5. Förslag om planering och dimensionering förare, maskinförare, anläggningsarbetare, kockar och kallskänkor. Arbetsgivare som anställer personer inom dessa yrkeskategorier är hänvisade till att rekrytera från de specifika program, inriktningar och i vissa fall även yrkesutgångar som förbereder för det specifika yrket. Arbetsgivare kan även rekrytera från komvux, arbetsmark- nadsutbildning och genom utlandsrekrytering. Slutligen kan arbets- givare rekrytera okvalificerad arbetskraft och erbjuda utbildning på arbetsplatsen. I tillverkningsindustrin rekryteras personer med bak- grund från olika gymnasieprogram trots att det finns ett program som är specifikt inriktat mot tillverkningsindustrin, det industri- tekniska programmet. Hur kan detta förstås? Ställer inte industri- arbetsgivare några krav på specifik yrkeskompetens? Utredningen har ställt frågan till flera större industriarbetsgivare och fått olika förklaringar. En förklaring som anges är att industritekniska pro- grammet varit alldeles för litet för att tillgodose indu- strins kompetensbehov. Arbetsgivare har därför behövt rekrytera bredare för att i stället utbilda sin personal på arbetsplatsen. Andra industriarbetsgivare beskriver ett nära samarbete med komvux för att bredda rekryteringsbasen. Åter andra industriarbetsgivare beskri- ver hur de valt att stödja eller driva egna industrigymnasier i syfte att öka attraktionskraften och därmed underlätta rekryteringen. Flera industriarbetsgivare beskriver alltså att det krävs industritekniskt kunnande för många arbetsuppgifter, men när det saknas sökande med rätt kompetens krävs alternativa lösningar. De flesta yrkeskategorier som rekryterar specifikt är traditionellt manligt förknippade. Undersköterskeyrket, vilket är det enskilt van- ligaste yrket i landet, har dock en stark kvinnlig överrepresentation och är alltså även det ett yrke som i stort sett kräver en specifik gymnasial yrkesutbildning. I princip alla de specifikt rekryterande yrkeskategorierna är de yrken där konkurrensen om jobben är lägst.23 Det enda undantaget vid jämförelse med Arbetsförmedlingens utpekade bristyrken är frisörerna. Dessa utgör den större delen av yrkeskate- gorin skönhets- och kroppsterapeuter. Här väntas det råda balans mellan tillgång och efterfrågan . 23Arbetsförmedlingen (2019), Var finns jobben? Förslag om planering och dimensionering Hänsyn behöver tas till arbetsmarknaden efter högre utbildning Vid planering och dimensionering av gymnasieskolan är det nöd- vändigt att ta hänsyn till att på en stor del av arbetsmarknaden ställer arbetsgivaren krav på högre utbildning. Gymnasieskolan bidrar år- ligen till att ett stort antal personer får behörighet att söka till hög- skoleutbildningar. Till skillnad från specifika yrkesutbildningar på gymnasial nivå är det är av naturliga skäl svårt att göra en koppling mellan gymnasie- skolans utbildningsvolymer och specifika kompetensbehoven i olika yrken efter högskoleutbildning. Dels är det möjligt att få många olika behörigheter på vart och ett av de högskoleförberedande pro- grammen, dels finns också en rekrytering från yrkesprogrammen där det går att få åtminstone grundläggande behörighet. Detta minskar dock inte betydelsen av att säkerställa en tillräcklig rekryteringsbas för högre utbildning. Därför ska dimensioneringen av gymnasie- skolan säkerställa att det totala bidraget till rekryteringsbasen är stort nog för att täcka kommande utbildningsbehov i högskolan. SCB bedömer att både tillgång och efterfrågan på arbetskraft växer kraftigt . Efterfrågan på personer med examen från en eftergymnasial utbildning beräknas öka mest. Då även till- gången på eftergymnasialt utbildade med examen beräknas öka kraf- tigt väntas tillgången totalt sett möta efterfrågan väl, även om arbets- marknadsutsikterna ser olika ut för grupper med olika utbildningsinriktning.24 läser en majoritet av eleverna i gymnasieskolan på högskole- förberedande program, men fyra av tio av dessa studerar dock inte vidare. Utredningen bedömer att med dagens prognoser finns ingen risk för att högskolans totala rekryteringsbas skulle bli för liten även om vi skulle återgå till proportioner mellan högskoleför- beredande program och yrkesprogram. Det finns dock kompetens- försörjningsbehov inom sektorerna vård och skola, där dagens proportioner mellan utbildningar inom högskolan kommer att resultera i stora underskott och överskott om de inte förändras.25 24SCB (2017), Trender och prognoser. 25UKÄ (2019), Framtidens behov av högskoleutbildade – Genomgång av 15 bristyrken inom offentlig sektor . (2019), Lärarprognos 2019. Pro- gnosticerade lärar- och förskollärarbehovet, sett som behov av ökat antal nybörjare vid senaste prognos är 4 700 och 8 100 i UKÄ:s prognos. Skillnaden beror till stor del i att förändrade antaganden om den framtida migrationen till leder till att färre barn i Förslag om planering och dimensionering Huvudparten av de prognosticerade underskotten i bristyrken enligt UKÄ:s prognoser, , finns inom förskollärar- och lärarutbildningarna. Med beaktande av den senaste lärarprognosen från , samt den senaste rapporten och prognoser från SCB ser vi att behovet är stort och det finns ett rekryterings- problem och genomströmningsproblem till lärarutbildningarna, men de beror inte på att rekryteringsbasen sett till antalet som är behöriga att söka utbildningarna. Vidare bedömer utredningen att det inte är en framkomlig väg att lösa lärarbristen genom att upprätthålla eller öka överskott av utbildning på högskoleförberedande program. Under ett drygt decennium har rekryteringsbasen för många hög- skoleutbildningar ökat successivt genom att fler går högskoleför- beredande program i gymnasieskolan. Detta har inte ett till någon ökning av andelen som faktiskt påbörjar högskoleutbildning.26 Det är viktigt att gymnasieskolans studie- och yrkesvägledning bidrar till att eleverna får kunskap om dessa förhållanden. Det går inte att genom att dimensionera gymnasieskolans program direkt påverka balanserna i högskolan. Dock behöver ändå viss hänsyn tas till proportionerna mellan programmen. Andelen som läser på natur- vetenskapsprogrammet eller teknikprogrammet behöver utgöra en tillräcklig rekryteringsbas för de utbildningar som kräver naturveten- skapliga behörigheter. Detta eftersom flera av behörigheterna inte går att få inom ramen för de andra programmen utan att eleverna senare utnyttjar sin rätt till behörighetsgivande utbildning i komvux eller går ett naturvetenskapligt basår på högskolan. Hur ska olika hänsyn balanseras vid planering och dimensionering? Val av utbildning är en del av individens livsprojekt och valet av ut- bildning ska självklart vara individens eget. Att inte få sitt första- handsval av utbildning eller skola påverkar sannolikheten att ta exa- men negativt. Utredningens analys visar vidare att val av utbildning har betydelse, särskilt för elever med svaga meritvärden ökar sanno- likheten både att ta examen och att få en snabb etablering om hen Behovsbilden har alltså förändrats förhållandevis mycket. Även om det fort- farande finns ett mycket stort rekryteringsbehov till bristyrkena varav lärarutbildningen fort- farande står för största behovet framöver. 26Se kapitel 3. Förslag om planering och dimensionering valt ett yrkesprogram där det finns en tydlig efterfrågan på arbets- marknaden. Elever som efter ett högskoleförberedande program väljer att inte studera vidare möter en större konkurrens om jobben och inkomsterna är lägre. Sett ur arbetsgivarnas perspektiv beskriver Arbetsförmedlingen en brist på arbetskraft med gymnasial yrkes- utbildning och den bristen väntas öka . SCB beskriver ett minskande behov av arbetskraft med högst gymnasial högskoleför- beredande utbildning.27 Utredningen föreslår att dagens modell som huvudsakligen base- ras på elevernas önskemål ska kompletteras med andra hänsyn. När kommunen bestämmer vilka utbildningar som ska erbjudas och antalet platser på dessa ska kommunen ta hänsyn till ungdomars efter- frågan och behov, och till arbetsmarknadens behov. Ungdomars efter- frågan ska även fortsättningsvis tillmätas betydande vikt vid planer- ing och dimensionering. Betydande hänsyn ska även tas till elevernas långsiktiga behov av en utbildning som underlättar etableringen på arbetsmarknaden eller övergång till högre utbildning. Slutligen ska betydande hänsyn tas även till arbetsmarknadens behov. Med arbets- marknadens behov avses dels den specifika arbetsmarknaden där krav ställs på gymnasial yrkeskompetens, dels den generella arbets- marknaden där arbetsgivare rekryterar arbetskraft brett utan krav på yrkeskompetens, dels arbetsmarknadens behov av arbetskraft med högre utbildning. Som framgått ovan föreslår utredningen att begreppet ”önske- mål” ersätts av ”efterfrågan”. Förändringen innebär att samma be- grepp används i både komvux och gymnasieskola. Vidare anser utred- ningen att förändringen avspeglar den nya inriktning på planering och dimensionering som föreslås. Betydande hänsyn ska tas till bl.a. elevernas efterfrågan och då avser utredningen något bredare än önskemål i valsituationen. Med efterfrågan menar utredningen ett välinformerat beslut om utbildningsval där eleven har god kunskap om utbildningens innehåll, vad utbildningen förbereder för och vad tidigare elever faktiskt gör efter den aktuella utbildningen. Flera huvudmän har för utredningen beskrivit olika svårigheter när det gäller att analysera elevers efterfrågan på annat sätt än att utgå från tidigare ungdomskullars val av utbildning. Att analysera elevers behov och arbetsmarknadens behov kan också vara komplexa upp- gifter som kräver tillgång till både statistisk kompetens, data från 27SCB (2017), Trender och prognoser. Förslag om planering och dimensionering SCB och analyser från Arbetsförmedlingen som kan ligga till grund för analyserna. Flera huvudmän har uttryckt önskemål om regionala planeringsunderlag som skulle kunna ligga till grund för beslut om planering och dimensionering. I avsnitt 6.3.1 föreslår utredningen att i ett första steg ska ges i uppdrag att ta fram sådana regionala planeringsunderlag. I avsnitt 6.6.2 föreslås att i ett andra steg ska besluta om regionala ramar för utbildningsut- budet. Utredningen anser att planeringsunderlag och myndighetens regionala ramar, ska baseras dels på upp- följning av elevers genomströmning, övergång till högre utbildning och etablering på arbetsmarknaden, dels på arbetsmarknadsprognoser. Utredningen kan konstatera att eftersom flera hänsyn ska tas kom- mer det inte att kunna finnas någon exakt proportionalitet mellan t.ex. efterfrågan på arbetsmarknaden och beslut om utbildningsvoly- mer. Så långt möjligt ska besluten vara empiriskt underbyggda, men besluten kommer alltid att baseras på bedömningar och övervägan- den. Sådana bedömningar skulle kunna ses som alltför komplexa för att ligga till grund för beslut om utbud. Utredningen menar dock att dagens system är betydligt mer godtyckligt då huvudmän på olika sätt kan stimulera elevers efterfrågan av utbildningar och denna efterfrågan kan tas till intäkt för att expandera utbildningen, oavsett om genomströmningen är låg och utan hänsyn till om övergången till högre utbildning är låg och etablering på arbetsmarknaden är svag. Utredningen menar att det är fullt möjligt att med stöd av uppföljning av etablering och övergång till högre utbildning dra slut- satser om vilka utbildningar som bör dimensioneras upp och vilka som bör dimensioneras ned. I bilaga 4 till betänkandet presenteras ett exempel på hur utbudet skulle kunna balanseras för att bättre svara mot behoven på arbetsmarknaden. Utredningens analys visar att det för majoriteten av utbildningarna inte handlar om några omvälvande skillnader i volymer. Men även små justeringar ackumu- leras och kan få stor betydelse för kompetensförsörjningen. Att hitta den exakta nivån för en utbildning kan vara svårt och är kanske inte ens helt nödvändigt. Att peka ut riktningen för dimen- sioneringen bör dock vara betydligt enklare. Exempelvis krävs det ingen komplex analys för att komma fram till att yrkesprogram med en svag efterfrågan på arbetsmarknaden bör dimensioneras ned. Är övergången till målyrket mycket svag, men det trots allt finns en liten efterfrågan på arbetsmarknaden, kan det övervägas om utbild- Förslag om planering och dimensionering ningen helt bör tas bort som nationellt program och i stället erbjudas som riksrekryterande utbildning. Hanteringen av medieprogrammet är ett exempel på en liknande åtgärd. Utbildningen togs bort som nationellt program i samband med gymnasiereformen 2011. I stället inrättades en nationell inriktning mot media på samhällsvetenskaps- programmet och en annan inom estetiska programmet. I betänkan- det som låg till grund för reformen konstaterades att drygt hälften av eleverna arbetade efter sin utbildning. Av dessa var andelen som fanns inom ett målyrke för kvinnorna och 25 pro- cent för männen.28 Mot bakgrund av dessa nivåer fattade alltså beslut om att lägga ned utbildningen som självständigt program. En total överenstämmelse mellan behoven på arbetsmarknaden och volymerna i utbildningsutbudet är inte möjlig att uppnå. Men utredningen anser att det vilar ett stort ansvar på huvudmän att korrekt och sakligt informera potentiella elever om behoven på arbets- marknaden efter de utbildningar som erbjuds. Utredningen menar också att det är fullt rimligt att elever som söker en yrkesutbildning kan förvänta sig att huvudmän så långt det är möjligt anpassar antalet platser efter behoven på arbetsmarknaden. Elever som väljer en yrkesutbildning ska känna sig trygga i att det finns förutsättningar att få jobb efter utbildningen. Utredningen menar att det kommer att bli en viktig uppgift för att kontinuerligt följa upp elevers etablering på arbetsmarknaden efter utbildning. Inte heller för högskoleförberedande program bör det vara svårt att identifiera riktningen på dimensioneringen. En svag övergång till högre utbildning efter högskoleförberedande program innebär att många individer i stället söker sig ut på den generella arbetsmarkna- den. Som vi konstaterat tidigare går etableringen utmärkt för majori- teten och för många är på den generella arbetsmarknaden en viktig paus innan högre studier inleds. Men om uppföljningen visar att en stor andel aldrig påbörjar högre utbildning, har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden och får en sämre inkomstutveckling så talar det för att utbildningen bör dimensioneras ned. Att dimensionera utbudet kommer att vara en ständigt pågående process där effekterna av utbudet följs upp och därmed blir konsekvenser av förändringar möjliga att analysera. Genom successiva förändringar som löpande följs upp och analyseras kan utvecklingen drivas mot ett alltmer ändamålsenligt utbud. 28SOU 2008:27 – en reformerad gymnasieskola. Förslag om planering och dimensionering att utbudet blir allt mer ändamålsenligt kommer behovet av juster- ingarna sannolikt att bli mindre. Utbudet ska byggas för att minimera risken för målkonflikter Att dimensionera ned en utbildning kan leda till ett större inslag av betygsurval, vilket leder till att elever med lägre meritvärden an- tingen inte kommer in på önskad utbildning eller på önskad skola. Att inte komma in på sitt förstahandsval av utbildning eller skola påverkar sannolikheten att fullfölja utbildningen negativt. Här kan således finnas en målkonflikt: om en analys visar att en viss utbild- ning har låg genomströmning, svag övergång till högre utbildning eller svag etablering, så talar det för att utbildningen borde dimensio- neras ned för att fler elever ska gå en utbildning där sannolikheten för genomströmning och etablering är större. Den önskvärda effek- ten skulle kunna motverkas av att elever inte kommer in på sitt förstahandsval. Om den ena effekten tar ut den andra så skulle det kunna tala för att bara utgå ifrån elevernas önskemål och inte försöka ta hänsyn till elevernas eller samhällets långsiktiga nytta av utbild- ningen. När en sådan situation kan påvisas behöver utbildnings- systemet, både staten och huvudmännen, förhålla sig till målkonflik- ten. Det innebär att fokus inte ensidigt kan vara nuvarande elevers intressen och kan inte fokus vara att så snabbt som möjligt ställa om utbudet till att så precist som möjligt anpassas efter utveck- lingen på arbetsmarknaden. Utredningen menar att utbudets utformning är viktigt för att på mildra målkonflikterna. Elevers val formas av en rad olika faktorer, t.ex. vilket utbud som erbjuds, den information som skolor tillhandahåller, stöd från studie- och yrkesvägledare, mark- nadsföring, vänners val och föräldrars synpunkter. Om utbudet justeras i en riktning som tar större hänsyn till arbets- marknadens behov och elevers och samhällets nytta på så kommer de beslut som ligger till grund för dimensioneringen lätt kunna göras tillgängliga för eleverna. Utredningen kan konstatera att det är relativt lätt att hitta exem- pel på att saklig information om utbildningar blandas med vad som kan beskrivas som marknadsföring. Detta kan göra det svå- rare för elever att få en realistisk bild av vad olika utbildningar leder Förslag om planering och dimensionering Utredningens bedömning är att elevers möjligheter att göra rationella val underlättas om information och vägledning lägger ett större fokus vid vad utbildningar leder till och vilka möj- ligheter som faktiskt står till buds efter avslutad utbildning. Utred- ningen anser att sådan information kommer att få betydelse för hur både elever och deras föräldrar ser på gymnasievalet. Att planera och dimensionera utbildningsutbudet i en mer ända- målsenlig riktning bör enligt utredningens bedömning kompletteras med åtgärder som syftar till att utveckla utbildningarnas innehåll för att ytterligare minimera risken för målkonflikter. Bedömningar rörande detta presenteras i avsnitt 6.9.2. Förutsättningarna för kommunala och enskilda huvudmän är olika när det gäller att tillämpa de föreslagna reglerna De nya principerna som utredningen föreslår innebär att huvudmän ska ta hänsyn till elevers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov vid planering och dimensionering. För kommunala huvudmän innebär de föreslagna reglerna att om behoven av utbildningsplatser ökar eller minskar, t.ex. på grund av demografiska förändringar, så ska de kommunala huvudmännen ta hänsyn till detta och erbjuda fler eller färre platser. Det följer både av kommunens skyldighet att alla ungdomar erbjuds utbildning och av de nya reglerna för planering och dimensionering. Utredningen föreslår att samma regler ska gälla även för enskilda huvudmän, Men tillämpningen kommer att bli annorlunda givet att de enskilda huvudmännen inte har samma an- svar för helheten som kommunerna gör. Det finns t.ex. inget krav på enskilda huvudmän att erbjuda alla ungdomar utbildning. Om be- hoven ökar, t.ex. på grund av demografiska förändringar finns ingen skyldighet för en enskild huvudman att erbjuda fler platser, även om det sannolikt ligger i flera enskilda huvudmäns intresse att ta emot fler elever. En enskild huvudmannen kan självständigt bedöma om det ligger i huvudmannens intresse att expandera eller inte. Något sådant alternativ har alltså inte kommunerna. Däremot kan kom- munerna själva, till skillnad från de enskilda huvudmännen, besluta om de vill starta en ny utbildning. En annan skillnad är att kommunerna ska erbjuda ett allsidigt utbud medan enskilda huvudmän kanske bara har godkännande för en eller ett litet fåtal utbildningar. Förslag om planering och dimensionering Mot bakgrund av dessa skillnader har utredningen övervägt att låta de nya bestämmelserna för planering och dimensionering endast gälla för kommunala huvudmännen. En viktig utgångspunkt för utredningens arbete är dock att lika villkor så långt det är möjligt ska gälla för de två huvudmannatyperna. Ytterligare ett skäl är att alla huvudmän inom samma pendlingsområde behöver ta hänsyn till samma faktorer vid planering och dimensionering, annars är risken stor för att effekterna uteblir. Ett exempel på en sådan situation är det faktum att utredningen konstaterat att det finns dyra yrkes- utbildningar som är populära bland eleverna men vars anknytning till arbetsmarknaden är svag. De nya reglerna innebär att antalet platser på en sådan utbildning minskas för att matchningen mellan utbudet av utbildning och efterfrågan på arbetsmarknaden ska bli bättre. Om endast vissa huvudmän inom ett pendlingsområde drar ned på an- talet platser så skulle det kunna innebära att eleverna i stället söker sig till de andra huvudmän. Därmed skulle det inte bli någon bättre matchning mellan utbudet och efterfrågan på arbetsmarknaden. Där- för föreslår utredningen att både kommunala och enskilda huvudmän, trots sina olika roller i utbildningssystemet, ska planera och dimen- sionera utbudet med utgångspunkt i elevernas efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. I avsnitt 6.2.1 föreslås vidare hur Skolinspektionen vid prövningen av ansökningar om tillstånd ska utgå ifrån samma principer. Stärkt tillsyn av planering och dimensionering krävs För att underlätta för huvudmännen att planera och dimensionera med hänsyn till elevernas efterfrågan och behov samt arbetsmark- nadens behov föreslår utredningen att i ett första steg ska utarbeta regionala planeringsunderlag (se avsnitt 6.3.1). I ett andra steg föreslår utredningen att det statliga inflytandet ska öka och Skol- verket föreslås få i uppdrag att besluta regionala ramar för utbudet (se avsnitt 6.6.2). Utredningen har tidigare beskrivit den konkurrens om elever som ofta präglar huvudmännens agerande på den s.k. gymnasiemarknaden. Utredningen har sett exempel på välfungerande samverkan där huvudmän agerar transparent och aktivt arbetar för att med gemensamma krafter erbjuda eleverna ett allsidigt utbud. Men utredningen har även sett flera exempel på mindre väl funge- Förslag om planering och dimensionering rande samarbete och flera huvudmän har för utredningen beskrivit att det finns stora svårigheter att enas om hur ett allsidigt utbud ska erbjudas på ett resurseffektivt sätt. Utredningen bedömer att Skol- verkets planeringsunderlag kommer att underlätta dialogen huvud- männen emellan. Utredningen gör dock bedömningen att Skolinspek- tionen särskilt kommer att behöva granska regelefterlevnaden när det gäller planering och dimensionering.