sou · H8B362 · 2020-11-12 00:00:00 — En central fråga är om det finns skäl för att i stället för straff föreskriva om sanktionsavgifter och i så fall vilka överträdelser som bör föranleda straff och vilka som bör för- anleda sanktionsavgift. Vi redovisar även överväganden om förverkande. 18.2EU-rättsliga krav avseende sanktioner Regleringen om sanktioner finns i artikel 268 i EU:s djurhälsoför- ordning. Av artikeln följer att medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner för överträdelse av bestämmelserna i förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de tillämpas. Sank- tionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. De nationella reglerna om sanktioner, och eventuella ändringar i dem, ska anmälas till kommissionen. Enligt artikel 139.1 i EU:s kontrollförordning ska medlemsstaterna fastställa regler om sanktioner för överträdelse av bestämmelserna i förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att dessa tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Flertalet av författningarna på djurhälsområdet innehåller be- stämmelser om straff. Straffbestämmelserna är som regel konstru- erade som s.k. blankettstraffstadganden. Som kommer att utvecklas närmare i avsnitt 18.4 innebär det att bestämmelserna inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straffbart utan fylls ut genom att de innehåller hänvisningar till andra bestämmelser antingen i samma lag eller i annan författning. När bestämmelserna hänvisar till nationell lagstiftning innehåller de som regel en hänvisning till den bestämmelse där själva handlings- regeln finns alternativt till den bestämmelse som innehåller bemyn- digande att meddela föreskrifter eller beslut. Straffbestämmelserna på djurhälsområdet får till stor del sitt innehåll genom föreskrifter eller beslut som meddelats av myndigheter. Det förekommer också hänvisningar till EU-regleringen. När straff- bestämmelserna fylls ut av EU-reglering används oftast en mer öppen hänvisningsteknik utan hänvisningar till vilka specifika bestämmelser som avses. Straffbestämmelsen i 20 § epizootilagen (1999:657) är konstruerad som ett blankettstraffstadgande. Såväl överträdelser av bestämmelser i lagen som överträdelser av föreskrifter eller beslut som har med- delats med stöd av vissa bestämmelser i lagen är straffbelagda. Även överträdelse av vissa bestämmelser i är straffbelagt. Det som är belagt med straff enligt epizootilagen är att med upp- såt eller av oaktsamhet •underlåta att göra en anmälan om det finns anledning att miss- tänka fall av epizootisk sjukdom (gäller endast djurhållare), •bryta mot föreskrifter om vad som åligger en enskild som har anledning att misstänka ett fall av en epizootisk sjukdom, •bryta mot ett beslut om spärrförklaring, •bryta mot ett beslut om smittförklaring, •bryta mot ett beslut eller föreskrifter om förbud mot transporter eller andra begränsningar i hanteringen av djur i områden som gränsar till områden där smitta förekommer eller tillträdesförbud eller villkor för tillträde till anläggning där djur hålls, •bryta mot beslut eller föreskrifter om bl.a. slakt eller annan avliv- ning av djur, smittrening, vaccination, undersökning, djurhållning, transport, registrering, journalföring, och skyldighet att lämna upp- lysningar, och •bryta mot bestämmelser om hantering av specificerat riskmate- rial, om framställning eller användning av animaliska produkter eller om överlåtelse av djur eller andra produkter än livsmedel som finns i EU:s TSE-förordning1. Straffskalan är böter eller fängelse i högst . I ringa fall får dock inte dömas till ansvar. Inte heller får den som har överträtt ett vites- föreläggande eller vitesförbud dömas till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. I 20 § fjärde stycket epizootilagen finns en bestämmelse om för- verkande. I de fall ett brott mot bl.a. beslut om spärrförklaring eller smittförklaring innefattar olovlig transport av djur eller varor ska sådan egendom, om det inte är uppenbart oskäligt, förklaras förver- kad. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat. Zoonoslagen (1999:658) innehåller liksom epizootilagen straffbestäm- melser som är utformade som blankettstraffstadganden. Bestämmelser- na innehåller hänvisningar till föreskrifter och beslut som meddelats med stöd av vissa bestämmelser i lagen och även till EU-reglering. 1Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 999/2001 av om fast- ställande av bestämmelser för förebyggande, kontroll och utrotning av vissa typer av trans- missibel spongiform encefalopati. Enligt 12 och 12 a §§ zoonoslagen är det belagt med straff att med uppsåt eller av oaktsamhet •bryta mot en föreskrift om undersökning av djur, •bryta mot en föreskrift om skyldighet att föra anteckningar och lämna uppgifter om verksamheten, •lämna oriktiga uppgifter vid fullgörande av uppgiftsskyldigheten, •bryta mot ett beslut eller föreskrifter om bl.a. slakt eller annan avlivning av djur, smittrening, undersökning, djurhållning, trans- port och journalföring, och •åsidosätta skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU- bestämmelser som kompletteras av lagen, men inte om överträdel- sen avser bestämmelser om myndighetsutövning. Straffskalan är böter eller fängelse i högst . I ringa fall får dock inte dömas till ansvar. Inte heller får den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud dömas till ansvar för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. I 12 § fjärde stycket zoonoslagen finns det en bestämmelse om förverkande. I de fall ett brott mot vissa beslut eller föreskrifter innefattar olovlig transport av djur eller varor ska sådan egendom, om det inte är uppenbart oskäligt, förklaras förverkad. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat. Straffbestämmelser utformade som blankettstraffstadganden finns i 21 § lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (hädanefter kallad provtagningslagen). Bestämmelserna straffbelägger såväl över- trädelser av bestämmelser i lagen som överträdelser av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av vissa bestämmelser i lagen. Även överträdelser av vissa bestämmelser i är straffbelagda. Det är, till skillnad från vad som gäller enligt epizooti- och zoonoslagen, inte tillräckligt att gärningen begåtts av oaktsam- het utan för ansvar krävs det att oaktsamheten varit grov. Det är enligt 21 § provtagningslagen belagt med straff att med upp- såt eller av grov oaktsamhet bryta mot •föreskrifter om skyldighet att anmäla sin verksamhet, att anmäla misstanke om djursjukdom, att föra register över läkemedelshan- tering och om krav på hygien, •föreskrifter om att levande djur får säljas till annat än slakt eller flyttas från ett område till ett annat inom landet endast om de är fria från en viss sjukdom, •föreskrifter eller beslut om avlivning eller isolering av djur samt om begränsningar i hanteringen av djur eller produkter, •föreskrifter eller beslut om omhändertagande eller märkning av djur som kan antas innehålla restsubstanser, om förbud mot att sådana djur flyttas eller används som livsmedel eller om avlivning av djuren, •föreskrifter om märkning, journalföring och registrering av djur samt utfärdande av id-handlingar för djur •föreskrifter om djurhälsa, flyttningsdokument och hygien vid trans- porter, och •föreskrifter om registrering av djurhållare och anläggningar för djur samt om förbud mot användning av anläggning som inte är registrerad. Detsamma gäller den som underlåter att tillhandahålla den hjälp som behövs för offentlig kontroll eller åtgärder enligt lagen. Därutöver straffbeläggs uppsåtliga och grovt oaktsamma överträ- delser av skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU- bestämmelser som kompletteras av lagen. Det gäller dock inte om över- trädelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning. Straffskalan är böter. I ringa fall får dock inte dömas till ansvar. Inte heller får den som har överträtt ett vitesföreläggande eller vitesförbud dömas till ansvar enligt lagen för den gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. 18.3.4Lagen om kontroll av husdjur Enligt 17 § lagen (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot •en föreskrift om seminverksamhet, överföring av befruktade ägg mellan hondjur och om ägg för avelsändamål som meddelats med stöd av 3 § 3, •en föreskrift som meddelats med stöd av 5 § om att djur som om- fattas av kontroll enligt lagen får överlåtas under en särskild beteck- ning som är förbehållen sådana djur, eller •en föreskrift som meddelats med stöd av 7 § om vad som ska gälla för att kronhjortar och dovhjortar eller andra djur som sambetar med sådana hjortar som omfattas av anordnad hälsokontroll ska få flyttas till eller från ett hägn. Brottet har enbart böter i straffskalan. Den som brutit mot de straff- belagda bestämmelserna i lagen ska inte dömas om gärningen är be- lagd med straff i (1962:700). Om ett vitesföreläggande eller ett vitesförbud har överträtts döms inte till ansvar enligt lagen för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. För överträdelser av bisjukdomslagen (1974:211) kan enbart böter bli aktuellt. Till böter döms enligt 8 § den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet •underlåter att anmäla misstanke om en anmälningspliktig bisjuk- dom, •underlåter att följa ett föreläggande eller bryter mot en föreskrift eller ett förbud som meddelats med stöd av 3 §, eller •åsidosätter en skyldighet enligt 4 § att lämna tillträde för under- sökning eller annan åtgärd som behövs för tillämpningen av lagen. Det finns även i fiskelagen (1993:787) vissa straffbestämmelser av intresse för detta arbete. Enligt 42 § fiskelagen döms den till böter som med uppsåt eller av oaktsamhet planterar ut fisk, flyttar fisk eller odlar fisk utan tillstånd eller i strid med annan föreskrift enligt 28 § om sådan verksamhet. I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Föreskrifter om odling och flyttning av fisk finns i 2 kap. 16 § för- ordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. I betänkandet Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar (SOU 2020:13) lämnas förslag till vissa ändringar av sanktionsbe- stämmelserna i fiskelagen. Vi redogör närmare för utredningens över- väganden i avsnitt 18.7. Det finns även straffbestämmelser i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. (hädanefter kallad införselförordningen) och förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m. (hädan- efter kallad utförselförordningen). I 20 § första stycket införselförordningen anges det att bestäm- melser om påföljd för olovlig införsel av djur eller produkter av djur, eller försök till sådant brott, finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (hädanefter kallad smugglingslagen). I fråga om beslagtaget gods anges det att de försiktighetsmått ska vidtas som Jordbruks- verket efter anmälan av anser nödvändiga. I paragrafens andra stycke anges att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift som har meddelats med stöd av förordningen döms till böter, om inte gärningen är belagd med straff enligt smugglings- lagen. Straffbestämmelsen är alltså subsidiär till smugglingslagens straffbestämmelser2. Motsvarande bestämmelser avseende olovlig utförsel av djur eller produkter av djur eller försök till sådant brott finns i 8 § utförselförordningen. Vissa smittskyddskontroller på livsmedelsområdet görs med stöd av livsmedelslagstiftningen. När det gäller kontroll vid import finns särskilda bestämmelser som kompletterar EU:s kontrollförordning i förordningen (2006:812) om offentlig kontroll av livsmedel som im- porteras från ett tredjeland. Förordningen innehåller inga straffbestäm- 2Med subsidiär avses underordnad. melser utan hänvisar enbart till straffbestämmelserna i smugglings- lagen. Av 15 § andra stycket framgår att är skyldigt att till anmäla om en vara har förklarats förverkad och att bestämmer vilka åtgärder som ska vidtas med varan. Smugglingslagen innehåller bestämmelser om ansvar m.m. för gär- ningar som rör införsel till eller utförsel från landet av varor. Om det i lag eller annan författning har föreskrivits straff för den som bryter mot ett förbud mot eller villkor för att föra in eller ut en vara, gäller i stället bestämmelserna i den författningen om inget annat är före- skrivet. Som framgått ovan har smugglingslagen dock företräde framför bestämmelserna om införsel och export av djur och djurpro- dukter. Bestämmelser om smugglingsbrott finns i 3 § smugglingslagen. Där föreskrivs följande. Den som, i samband med införsel till landet av en vara som om- fattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, uppsåtligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling, döms för smuggling till böter eller fängelse i högst . Samma sak gäller också den som, i sam- band med att en sådan vara förs in till landet, uppsåtligen lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att in- förseln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret. För smuggling döms också den som uppsåtligen 1.från landet för ut en vara i strid med ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för utförsel eller efter utförseln förfogar över varan i strid med förbudet eller villkoret, 2.under pågående tullbehandling förfogar över en vara som om- fattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för in- försel och därigenom föranleder att införseln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret, 3.till landet för in eller från landet för ut en vara med stöd av ett tillstånd som föranletts av att någon lämnat oriktig uppgift eller underlåtit att lämna föreskriven uppgift till en tillståndsmyndig- het eller förfar på ett sådant sätt hos en tillståndsmyndighet och därigenom föranleder att tillstånd meddelas och att varan förs in till eller ut från landet med stöd av tillståndet, eller 4.förfogar över en vara i strid med villkor som uppställts för eller i samband med varans införsel eller utförsel. I det fall bestämmelserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land, gäller vad som sagts angående tullbehandling i stället förfarande enligt lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (hädanefter kallad inregränslagen). Om ett smugglingsbrott anses som ringa döms till penningböter (4 § smugglingslagen) medan grov smuggling kan föranleda fängelse i lägst och högst (5 §). Olovlig utförsel och olovlig införsel Den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som avses i smugglingsbestämmelserna döms för olovlig införsel eller olovlig ut- försel till böter eller fängelse i högst (7 §). För olovlig införsel eller olovlig utförsel döms också den som av grov oaktsamhet 1.i samband med utförsel från landet av en vara underlåter att anmäla varan till tullbehandling, lämnar oriktig uppgift vid tullbehand- ling eller underlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehand- ling och därigenom ger upphov till fara för att sådant förbud eller villkor som avses i 3 § tredje stycket 1 eller den bestämmelsen tillsammans med 6 § överträds, eller 2.lämnar en oriktig uppgift eller underlåter att lämna en föreskriven uppgift i samband med ansökan om sådant tillstånd som avses i 3 § tredje stycket 3 eller den bestämmelsen tillsammans med 6 § och därigenom ger upphov till fara för att varan förs in eller ut med stöd av detta tillstånd. I de fall bestämmelserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid utförsel till ett annat EU-land, gäller vad som anges i andra stycket 1 angående tullbehandling i stället förfarande enligt inregränslagen. Om gärningen är ringa ska den inte medföra ansvar. Olovlig befattning med smuggelgods I 12 § finns bestämmelser om straff för den som uppsåtligen emballe- rar, transporterar, förvarar, döljer, bearbetar, förvärvar, överlåter eller ingår avtal om upplåtelse av panträtt i en vara som varit föremål för brott enligt 3–11 §§. Straffet för brottet, som benämns olovlig befatt- ning med smuggelgods, är böter eller högst fängelse. En ringa gärning ska inte medföra ansvar. Om gärningsmannen inte inser men har skälig anledning att anta att varan varit föremål för brott döms till böter. Grovt brott leder till fängelse i lägst och högst (13 §). Av 14 § framgår vilka gärningar som är straffbelagda när det handlar om försök, förberedelse och stämpling. I 15 § finns bestämmelser om ansvarsfrihet för den som vidtar frivillig rättelse. Bestämmelser om förverkande av bl.a. varor som varit föremål för brott och hjälpmedel vid brott finns i 16–18 §§. Det kan förekomma att överträdelser av djurhälsolagstiftningen i vissa fall kan utgöra brott enligt någon bestämmelse i . I extrema fall kan man möjligen tänka sig att det är fråga om mord. Ansvar för mord kan aktualiseras för den som uppsåtligen berövar annan livet, t.ex. genom att medvetet smitta någon med en potentiellt dödlig djursmitta i syfte att den smittade ska dö. Straffet är då fängelse , lägst tio och högst , eller på livstid. För misshandel döms den som tillfogar en annan person kroppsskada, sjukdom eller smärta eller försätter honom eller henne i vanmakt eller något annat sådant tillstånd. Straffet är fängelse i högst eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse . Om omständigheterna är mycket försvårande kan dömas för grov misshandel eller synnerligen grov misshandel. Straffskalan är då fängelse i lägst och och högst respektive fängelse i lägst fem och högst . I 3 kap. finns även oaktsamma brott, såsom vållande till annans död och vållande till kroppsskada eller sjukdom. Vållande till annans död straffas med fängelse i högst eller om brottet är ringa med böter. Om brottet är grovt straffas det med fängelse i lägst ett och högst . Vållande till kroppskada eller sjukdom straffas med böter eller fängelse , men om brottet är grovt med fängelse i högst . Utsätter någon av grov oaktsamhet annan för livsfara eller fara för svår kroppsskada eller allvarlig sjukdom, döms för framkallande av fara för annan till böter eller fängelse i högst . Om något av de angivna brotten har begåtts genom att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som i enlighet med arbetsmiljölagen (1977:1160) ålegat honom till förebyggande av ohälsa eller olycksfall, döms för arbetsmiljöbrott till straff som föreskrivs i respektive lagrum. I vissa fall kan det vara fråga om ett allmänfarligt brott enligt be- stämmelserna i 13 kap. . Om någon framkallar allmän fara för människors liv eller hälsa genom att förgifta eller infektera livs- medel, vatten eller annat, på annat sätt sprida gift eller dylikt eller över- föra eller sprida allvarlig sjukdom, döms för spridande av gift eller smitta till fängelse i högst . Är brottet grovt, döms till fängelse , lägst fyra och högst , eller på livstid. Framkallar någon allmän fara för djur eller växter medelst gift eller genom att överföra eller sprida elakartad sjukdom eller genom att sprida skade- djur eller ogräs eller på annat dylikt sätt, döms för förgöring till böter eller fängelse i högst . Är brottet grovt är straffet fängelse i lägst och högst . Även oaktsamma varianter av de an- givna brotten är straffbara såsom vårdslöshet med gift eller smittämne. Straffskalan är då böter eller fängelse i högst . Här kan också nämnas djurplågeri i 16 kap. 13 §, olika brott mot djurskyddslagen (2018:1192) samt skadegörelse och åverkan i 12 kap. . För att någon ska kunna fällas till ansvar enligt någon av bestäm- melserna i krävs att samtliga rekvisit (dvs. förutsättningar) i straffbestämmelsen är uppfyllda. För merparten av bestämmelserna krävs att det ska ha uppstått en konkret effekt och att gärnings- mannen dessutom har haft uppsåt till den effekten. När det gäller spridande av gift eller smitta eller förgöring krävs ingen konkret effekt men däremot en faktisk allmän fara. Vad är ett blankettstraffstadgande? Med blankettstraffstadgande avses en straffbestämmelse som inte innehåller all information som behövs för att avgöra vad som är straff- bart, utan som fylls ut genom en hänvisning till andra bestämmelser. Blankettstraffstadganden är vanliga inom specialstraffrätten. Som exempel kan nämnas straffstadgandena i 30 kap. 1 § 1 aktiebolags- lagen (2005:551). Där föreskrivs att till böter eller fängelse i högst döms den som uppsåtligen bryter mot 1 kap. 7 eller 8 § i samma lag. De sistnämnda paragraferna innehåller bestämmelser om förbud mot spridning av aktier m.m. i privata aktiebolag. I andra fall kriminaliseras överträdelser som ligger utanför den författning där blankettstraffstadgandet finns. Ett exempel på det är ansvarsbestäm- melsen i 20 kap. 3 § angående brott mot tystnadsplikt. Enligt 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om bl.a. förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Föreskrifterna får dock inte avse annan rättsverkan av brott än böter, skatt, utom tull på införsel av varor, eller konkurs eller utsökning. Enligt andra stycket i paragrafen kan dock i lag, som innehåller ett bemyndigande enligt första stycket, föreskriva även annan rättsverkan av brott än böter för över- trädelse av en föreskrift som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigande. Paragrafen trädde i kraft och mot- svarar den tidigare 8 kap. 7 §. () har i ett antal avgöranden tagit ställning till om blankettstraffstadganden är fören- liga med nuvarande 8 kap. 3 § regeringsformen, särskilt vad gäller kraven i fråga om frihetsberövande påföljd. I det följande redogör vi för dessa avgöranden. Den straffbelagda gärningen anges helt eller i det väsentliga i föreskrifter av en kommun eller förvaltningsmyndighet HD har i rättsfallet NJA 2005 s. 33 prövat frågan om ett blankett- straffstadgandes överensstämmelse med regeringsformen i vissa fall. Det aktuella straffstadgandet fanns i 38 § första stycket 5 skogs- vårdslagen (1979:429) i dess dåvarande lydelse. Bestämmelsen gjorde det straffbart att inte fullgöra anmälningsskyldighet som hade före- skrivits med stöd av lagens 14 §. I den sistnämnda bestämmelsen föreskrevs att skogsmarkens ägare är skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta om bl.a. avverkning som ska äga rum på hans mark. hade meddelat föreskrifter om anmälningsskyldighet med stöd av ett bemyndigande i skogsvårds- förordningen (1993:1096). I målet hade en person åtalats enligt 14 och 38 §§ skogsvårdslagen för att ha avverkat skog trots att den tid som föreskrivit inte hade förflutit. HD konstaterade att bestämmelsen i 8 kap. 7 § andra stycket reger- ingsformen (numera 8 kap. 3 § andra stycket regeringsformen), som tillåter blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan, till sin ordalydelse enbart avser föreskrifter som meddelas av regeringen. HD fann att det får anses att regeringsformen inte tillåter att förvalt- ningsmyndigheter och kommuner fyller ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som härigenom straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras före- skrifter. HD bedömde att det inte var förenligt med regeringsformen att tillämpa bestämmelsen i 38 § skogsvårdslagen på ett sådant sätt att fängelse ådöms för ett åsidosättande av en föreskrift som Skogs- styrelsen meddelat. Fängelse ansågs inte ingå i straffskalan för brottet. Tillståndskrav i sin helhet reglerat i myndighetsföreskrift I NJA 2006 s. 293 I hade tilltalandebolaget utan tillstånd spridit vissa bekämpningsmedel trots att det i föreskrifter var föreskrivet att tillstånd krävdes. Den regel som bolaget brutit mot fanns varken i någon lag eller någon förordning. Detta ansågs inne- bära att en förvaltningsmyndighet hade fyllt ut blankettstraffstad- gandet i 29 ka.