sou · H8B317 · 2020-04-01 00:00:00 — När det gäller systemets effekt på sparare och investerare konstateras att det nuvarande ränteläget innebär att det även fortsättningsvis kommer att behövas en skatteförmån för att intressera privatpersoner för att spara grönt. Ränteläget gör det även svårt för de gröna bankerna att få tillräckliga marginaler i verksamheten för att ge rabatter till gröna projekt. Trots bristande lönsamhet deltar bankerna fortsatt i systemet. anslöt sig av konkurrensskäl dessutom ytterligare en bank, vars gröna verksamhet tidigare legat nere i . Enligt en analys i utvärderingen leder GFS till att banker finansierar fler hållbara och innovativa projekt än utan systemet, men att det är troligt att den positiva effekten på finansieringen av gröna projekt är större när räntenivåerna är höga och det råder ekonomisk tillväxt. De gröna bankernas kreditportföljer är fortsatt små i jämförelse med de storbanker som de är knutna till. Storleken styrs av utbudet av inlåning, utbudet av projekt att finansiera samt av det lagstadgade matchningskravet. När skatteincitamentet sänktes 2010 minskade behållningen på gröna konton i motsvarande mån. Den snittrabatt som deltagande banker erbjuder till gröna projekt minskade även från 2019. RVO konstaterar att det saknas förutsättningar för att öka omfattningen av systemet. Det finns en tröghet i systemets utlåningssida som gör att deltagande banker och fonder ofta måste stänga för nytt inflöde av Det nederländska systemet för grönt sparande kapital från spararna. Om den nederländska regeringen ökar informationsinsatserna till allmänheten kan en situation uppstå där många vill spara och investera grönt. Om banker och fonder inte har tillgång till gröna projekt i samma omfattning leder matchningskravet till ytterligare stängningar. En av slutsatserna i rapporten är vidare att det är av stor vikt att det råder stabila politiska förutsättningar för att GFS ska fungera . Ändrade förutsättningar kan leda till stora effekter på hur de deltagande aktörerna bedriver sin verksamhet. Exempelvis rådde politisk osäkerhet i om systemets framtid. Samtliga gröna banker och fonder upphörde att bevilja nya gröna lån. 10.1Hur används det offentliga kapitalet bäst? För att ska kunna uppnå de av fastlagda miljömålen krävs en genomtänkt strategi där tydliga målprioriteringar och en samlad styrning är av vikt för att säkerställa att den gröna omställningen blir av. En samordnad miljöpolitik där bl.a. samhällsmål vid behov omformuleras och där konsekvensanalyser görs av effekter är av stor vikt.1 Investeringar är en viktig del av omställningen och offentligt kapital har en viktig roll när det gäller vissa typer av investeringar som t.ex. större kritiska infrastruktursatsningar, satsningar på projekt med stor risk och satsningar på forskning och utveckling. Det gäller också för andra projekt där samhällsnyttan är stor, men den förväntade avkastningen till en privat aktör bedöms vara för låg för att attrahera privat kapital. Anledningen till det kan vara att det finns positiva externaliteter, eller att negativa externaliter inte prissätts i en tillräcklig omfattning. Som beskrivs i kapitel 7 finns begränsningar för de offentliga utgifterna, bl.a. som en konsekvens av det finansiella ramverket. Det är heller inte rimligt att förvänta sig att finansieringen av den gröna omställningen ska ske enbart med hjälp av offentliga medel via statsbudgeten. Där förutsättningarna för att nå lönsamhet av en investering inom en rimlig tid bedöms vara goda bör i stället finansiering via privat kapital uppmuntras. När det gäller offentligfinansierade ekonomiska styrmedel bör det övervägas om det är mest ändamålsenligt att använda statsbudgetens utgifts och/eller inkomstsida. används offentliga medel via utgiftssidan i budgeten exempelvis till anslag för direkta statsbidrag, riskkapitalinvesteringar och garantiprogram för att understödja den gröna omställningen. Ett alternativ är att i stället införa ett stöd på budgetens inkomstsida i form av en skattelättnad. 2019/20:65. Ett skatteincitament är ett starkt styrande instrument och skulle teoretiskt kunna konstrueras så att en begränsad offentligfinansiell insats kan kompletteras med betydande mängd privat kapital. Det skulle kunna vara ett relativt snabbt och effektivt sätt att öka mängden tillgängligt kapital för investeringar. Om det finns ett marknadsmisslyckande i form av brist på kapital till miljöprojekt, och om ett skatteincitament för grönt sparande i slutändan leder till den önskade effekten i form av ökade investeringar i sådana projekt till en rimlig kostnad, skulle systemet tillsammans med andra styrmedel kunna korrigera för snedvridningar i resurshushållningen. Införandet av ett sådant styrmedel skulle då kunna motiveras. Skattelättnader för grönt sparande, vilka i slutändan syftar till att öka investeringarna i gröna projekt, skulle vara en generell stödåtgärd, om man bortser från de offentligfinansiella kostnaderna som ett sådant system förorsakar. Ett sådant system skulle, om det resulterar i att investeringar tidigareläggs, kunna leda till en snabbare omställning än om ett grönt sparandesystem inte införs. Konjunkturinstitutet2, KI, anser att specifika stöd som finns till bl.a. energieffektivisering av flerbostadshus, och bonus-malus, inte är kostnadseffektiva. KI konstaterar vidare att en politik som ger varierande incitament till olika typer av åtgärder, riskerar att leda till en mix av åtgärder som inte är kostnadseffektiv. Ett generellt stöd till grönt sparande och i förlängningen gröna projekt, som inte innebär styrning till specifika sektorer, kan komma att innebära att flera stöd riktas till samma investering i ett projekt. Det innebär en risk för minskad effektivitet av enskilda styrmedel. Utredningen har inte kunnat specificera vilket investeringsbehov som finns i relation till av vart och ett av de svenska miljömålen. Utredningen har inte heller funnit det möjligt att bedöma i vilken omfattning investeringar med positiva effekter på miljömålen inte har genomförts, på grund av brist på kapital. har i en rapport3 konstaterat att de genomförda åtgärderna är otillräckliga, men har inte specifi- 2Konjunkturinstitutet (2018), Miljö, ekonomi och politik 2018. 3Naturvårdsverket (2019). Fördjupad utvärdering av Miljömålen. cerat vilka investeringar som skulle krävas för att de sammanlagda åtgärderna skulle bedömas vara tillräckliga. Några sådana uppgifter samlas inte heller in av länsstyrelserna i samband med det regionala miljömålsarbetet. Att åtgärderna inte har varit tillräckliga innebär sannolikt att kapital inte i tillräcklig takt har allokerats till investeringar som bidrar positivt till miljömålen. Marknaden har därmed inte självt lyckats att fördela samhällets resurser på ett sätt som skapar maximal samhällsnytta, i form av ett hållbart samhälle. Utredningens bedömning är att det inte är en generell brist på kapital som främst förklarar den otillräckliga investeringstakten i miljöprojekt. Det kan dock konstateras att det finns flera marknadsmisslyckanden gällande miljömålen, varav ett är miljöexternaliteter som uppstår för att det saknas eller finns otillräcklig styrning av marknaden. Som följd genomförs färre investeringar än vad som vore samhällsekonomiskt optimalt. Enligt utredningens bedömning finns det många andra huvudsakliga orsaker till en för låg investeringstakt än brist på kapital, framför allt bristfälliga eller motstridiga styrmedel, bristande samordning av styrmedel och reglering samt teknologirelaterade risker. Även om inte tillräckligt kapital bedömts ha allokerats till den gröna omställningen, så har den generella tillgängligheten till kapital varit relativt god . Den generellt goda tillgången till kapital är delvis en funktion av en period med god tillväxt, men framför allt har den rådande lågräntemiljön påverkat. Kapitalutbudet kan dock minska i tider av osäkerhet.4 Studier visar även att trots den generellt goda tillgången till kapital, har många små och medelstora företag, speciellt i tillverkningsindustrin, haft problem att erhålla nödvändig finansiering även de senaste åren.5 har konstaterat att den senaste periodens goda tillgång på kapital har lett till att den genomsnittliga kreditvärdigheten hos de företag som lånar pengar har försämrats och nivån av panter har minskat.6 har snittlöptiderna för företagsutlåningen ökat, vilket minskar refinansieringsrisken för företag. Ett tecken på en ökad oro kring kvaliteteten i utlåningen är att de s.k. kreditspreadarna har ökat för företagsobligationer . 4Kahle, K. M., & Stulz, R. (2013). Access to capital, investment, and the financial crisis. , 110(2), 280–299. 5Se exempelvis (2019), Bankreglering och företagens kreditmöjligheter. 6EU-kommissionen (2019). non-paper – risks for financial stability in the world economy. staterar också att möjligheterna att rulla över dessa skulder när de löper ut, kan komma att försämras om kreditcykeln vänder. Den generella refinansieringen riskerar då att bli dyrare för företag, speciellt om den sammanfaller med stigande räntenivåer. konstaterar att den utestående volymen av företagsobligationer som ska refinansieras uppgår till , vilket motsvarar den amerikanska balansräkning.7 Om det skulle uppstå en situation med generellt försämrade finansieringsmöjligheter kan det bli svårare för företag allmänt att få tillgång till kapital för att genomföra en omställning som innebär att de svenska miljömålen uppnås i större utsträckning. Dessa problem kan förväntas bli än större för små och medelstora företag, som har svårare att erhålla finansiering än större företag.8 Som beskrivs i kapitel 6 bedömer utredningen att det finns marknadsmisslyckanden i samhället som innebär att färre gröna investeringar realiseras än vad som vore optimalt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det betyder att vissa miljöfrämjande investeringar uteblir helt eller delvis. Med högre incitament för att välja miljömässigt bättre alternativ, både när det gäller material och teknik, skulle sannolikheten att miljömålen uppfylls öka. Även styrmedel i form av information och kunskap behövs för att få aktörer att ställa sig positiva till alternativa investeringsbeslut, så som t.ex. att välja en elbil kontra en fossildriven bil, byta värmeanläggning, genomföra åtgärder i verksamheten som innebär en minskad energiåtgång, eller bygga en miljöcertifierad fastighet. I de flesta av dessa fall, speciellt i början då en ny teknik introduceras, är det dyrare med ett alternativ som bidrar till den gröna omställningen i jämförelse med det konventionella alternativet. Den extra kostnaden kan påverka den enskilda aktörens beslut som då kan behöva kunskap om alternativen och även ekonomiska incitament för att välja en dyrare grön investering. 7OECD (2019), Corporate in a Time of Unconventional Monetary Policy. 8Carpenter, R. E., & , B. (2002). Is the growth of small firms constrained by internal finance? Review of Economics and statistics, 84(2), 298–309. 10.3Direktivets krav på verifierad effekt Även om det finns ett marknadsmisslyckande i att investeringar inte genomförs i tillräcklig omfattning, är det ytterligare förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett skatteincitament för grönt sparande ska införas. De sparprodukter som omfattas av utredningens förslag måste även tillgodose utgångspunkten i direktivet att kapitalet ska kanaliseras till gröna projekt som i sin tur bidrar till att de svenska miljömålen kan uppfyllas i större utsträckning. Det innebär enligt utredningens mening ett krav på att satsade skattemedel ska leda till en specifik effekt i form av ökade investeringar i åtgärder vars positiva bidrag till miljömålen kan verifieras av en oberoende part. Att åtgärderna verifieras är också nödvändigt för kontroll och uppföljning av att skattemedlen används som avsett. I direktiven pekas på att utredningen ska definiera grönt sparande och utreda ett system för certifiering av gröna projekt. I denna del påverkas utredningens arbete i stor utsträckning av arbetet inom EU med att införa en gemensam taxonomi för bedömning av ekonomiskt hållbara verksamheter (se avsnitt 3.6). Utredningen har bedrivits parallellt med arbetet med taxonomin inom EU, där det tidigare funnits ett förslag om undantag för fiskala program. I det överenskomna förslag till taxonomiförordning som presenterades framgår att när taxonomin har trätt i kraft ska den tillämpas på alla åtgärder som vidtas av medlemsstater och som föreskriver krav på marknadsaktörer avseende finansiella produkter eller företagsobligationer som marknadsförs som ”miljömässigt hållbara”. Det är då inte längre möjligt för medlemsstaterna att införa skatteincitament för sådana produkter med utgångspunkt i ett nationellt system för verifiering där inte taxonomins kriterier för hållbara verksamheter tillämpas. Däremot omfattas inte bankers inlånings- eller kreditverksamhet av förordningen om hållbarhetsrelaterade upplysningar och därmed inte heller av taxonomin. Då taxonomin inte kommer att kunna tillämpas i sin helhet förrän bedömer utredningen att det för närvarade är för tidigt att ta fram ett förslag till skatteincitament som helt och hållet bygger på ett system för verifiering med utgångspunkt i taxonomins kriterier. Det är inte heller möjligt att göra en uttömmande bedömning av hur taxonomins kriterier förhåller sig till de svenska miljömålen, och därmed hur taxonomin skulle kunna an- vändas i ett system för verifiering med den specifika inriktning som krävs för att uppfylla utredningens syften. I den följande framställningen redovisar utredningen dels sin bedömning av vilka sparprodukter som kan ge effekter i enlighet med direktivets syfte, dels förutsättningarna för att de ska kunna omfattas av ett skatteincitament. 10.4Finansiering av investeringar med verifierad effekt Företag kan finansiera sin verksamhet och sina investeringar genom eget kapital eller externt kapital. Externt kapital kan tillföras direkt till företaget genom upptagande av krediter eller genom försäljning av nyemitterade obligationer eller aktier på primärmarknaden. I det senare fallet blir företaget låntagare på marknaden i stället för i banken. Som beskrivs i kapitel 7 kan olika finansieringsupplägg ha större eller mindre koppling till ett företags specifika investeringsbeslut i den gröna omställningen. En banks kreditutlåning utgör normalt inte finansiering till specifika projekt inom ett företag, utan är oftast generell finansiering. Projektfinansiering är däremot vanligt hos de multilaterala bankerna, som EIB och NIB. Det finns banker som är aktiva på den svenska marknaden som erbjuder gröna företagslån . Syftet med dessa är att förstärka utvecklingen mot ett mer hållbart samhälle genom att finansiera investeringar som främjar en klimattålig tillväxt genom exempelvis lägre koldioxidutsläpp. Det företag som erhåller krediten ska kunna redovisa för banken den positiva påverkan som investeringen har på exempelvis el- eller vattenkonsumtion. Utvecklingen av marknaden för gröna obligationer har inneburit en utveckling mot en tydligare koppling mellan en viss finansiering och specifika framtida investeringar, i det här fallet gröna investeringar. En bank som emitterar en grön obligation som del av sin finansiering måste öronmärka vilka av bankens krediter som kan klassificeras som gröna för att banken inte ska bryta mot det av branschen överenskomna regelverket, de s.k. (GBP). En sparprodukt i form av ett grönt inlåningskonto skulle på liknande sätt som en grön obligation kunna användas för att skapa finansiering för åtgärder med verifierad effekt på de svenska miljömålen. En banks inlånings- eller kreditverksamhet omfattas inte av förordningen om hållbarhetsrelaterade upplysningar och därmed inte heller av taxonomin. Ett skatteincitament för banksparande skulle därför kunna införas . Även om det inte finns något hinder mot att ha ett särskilt system för verifiering som omfattar banksparande kan det dock inte anses lämpligt att i ett sådant system avvika från taxonomins kriterier för hållbara verksamheter. För framför allt företag och enskilda kan det bli förvirrande om bedömningen av vad som är grönt skiljer sig åt beroende på om det är sparande på inlåningskonton eller t.ex. fonder. Verifieringssystemet behöver därför enligt utredningens mening anpassas till taxonomin när den färdigställts. Stocken av utestående gröna obligationer har ökat , vilket delvis har drivits av en stigande efterfrågan. Svenska hushålls investeringar direkt i företagsobligationer är begränsade, men det finns enligt utredningens bedömning inga hinder mot att det skulle kunna bli större omfattning . Att finansiera enbart åtgärder med verifierad effekt på de svenska miljömålen med en nyemitterad obligation (miljösparobligation) skulle under vissa förutsättningar kunna vara genomförbart när taxonomin kan tillämpas fullt ut. Svenska företag använder sig av branschstandarden GBP vid emittering av gröna obligationer. GBP kommer att behöva anpassas till taxonomin. Då GBP inte kommer att utformas mot bakgrund av det svenska miljömålssystemetkan det inte förväntas vara möjligt att använda GBP vid utformningen av ett nationellt system där obligationer ska omfattas av ett skatteincitament. I stället bör i en sådan situation övervägas om sådana obligationer kan omfattas av samma system för verifiering som för banksparande. Det pågår dessutom ett arbete med en ny EU-standard för gröna obligationer som även den sannolikt kommer att behöva ta utgångspunkt i taxonomin. Om ett skatteincitament för nyemitterade obligationer skulle införas måste även konsumentskyddsfrågor beaktas av lagstiftaren. För aktier finns det ingen metod motsvarande GBP för hur ett företag skulle kunna koppla vissa aktieslag till finansiering av vissa specifika verksamheter eller projekt inom ett företag. Olika aktieslag kan ha olika rösträtt och i vissa fall olika andel i bolagets tillgångar och vinst. Däremot är inte aktieslagen kopplade till olika delar av verksamheten i ett företag. Det innebär att det normalt inte är möjligt att via emittering av aktier finansiera enbart investeringar med de verkningar som krävs för att ge effekter i linje med syftet i direktivet (miljösparaktier). Aktier i aktiebolag vars verksamhet i sin helhet kan verifieras som positiv i förhållande till de svenska miljömålen skulle dock kunna omfattas av ett skatteincitament. Enligt utredningens bedömning är det mycket ovanligt att ett företags verksamhet består enbart av åtgärder vars positiva effekter på miljömålen skulle vara möjliga att verifiera inom ramen för miljösparsystemet. När taxonomin kan tillämpas fullt ut, och om det utvecklas helt gröna aktiebolag som rapporterar i enlighet med taxonomin, skulle det vara teoretiskt möjligt att införa ett skatteincitament även för nyemitterade aktier. Även för aktier skulle konsumentskydd vara en viktig aspekt att ta hänsyn till om ett skatteincitament skulle införas . Då det svenska folkets sparande till stor del sker i fonder av olika slag har utredningen analyserat om investeringar i fondandelar skulle kunna inkluderas i ett skatteincitament. Som förutsättning för analysen nedan gäller, som ovan angetts, att det när taxonomin har trätt i kraft är möjligt att införa ett skatteincitament för fonder med en uttalad miljö- och klimatprofil som utgår från ett nationellt system för verifiering av vad som är grönt. För att analysen av sparprodukter ska bli fullständig behandlas dock nedan vilka fonder som skulle kunna uppfylla utredningens syfte att öka investeringarna i projekt för att nå de svenska miljömålen. Vilken placeringsinriktning krävs för att uppnå effekt i linje med direktivet? De flesta värdepappersfonder och specialfonder som marknadsförs till hushållen placerar huvudsakligen i redan noterade värdepapper. Även om en fonds medel bara investeras i bolag som bedöms vara miljömässigt hållbara enligt vissa utgångspunkter som t.ex. taxonomin, så går det inte att säkerställa att enskildas sparandebeslut i en sådan fond i sin tur föranleder en åtgärd i form av en investering i ett grönt projekt av de företag som fondens medel är investerade i. I ett längre perspektiv är naturligtvis en väl fungerande och likvid handel av emitterade värdepapper viktig för företags långsiktiga möjligheter till finansiering. En generell ökning av kapitalallokeringen från investerare till företag som bedöms vara gröna, innebär att dessa företag får en förbättrad kapitaltillgång , vilket ger ökad förmåga att expandera verksamheten. Utredningen anser dock inte att en sådan långsiktig positiv effekt i sig är tillräcklig för att syftet i direktivet ska anses uppfyllt, dvs. att införandet av skattelättnader för grönt sparande ska ge direkta och verifierbara effekter i form av ökade investeringar i projekt som leder till en grön omställning i relation till de svenska miljömålen. En alternativ placeringsinriktning, som till skillnad från placeringar i redan noterade värdepapper skulle kunna uppfylla utredningens syften, är en fondtyp som kan erbjuda finansiering helt eller delvis via krediter till åtgärder med verifierad effekt på de svenska miljömålen. Då en sådan fond skulle rikta sig mot den breda allmänheten skulle det krävas att fonden erbjuder ett högt konsumentskydd. För att balansera upp den lägre likviditet som följer av innehavet av krediter som ges av fonden skulle fondens tillgångar sannolikt behöva kompletteras med exempelvis nyemitterade gröna obligationer. Sådana obligationer skulle som beskrivs i föregående avsnitt kunna ge effekter i linje med utredningens syfte, när taxonomin är genomförd och standarder för gröna obligationer är anpassade till taxonomin. Det skulle i sådana fall även kunna tänkas att ett skatteincitament utformas för fonder som enbart placerar i nyemitterade obligationer. Möjligheterna till en grön kreditfond med dagens fondlagstiftning Utredningen bedömer att nuvarande fondlagstiftning inte ger utrymme för en fond med placeringsinriktning mot krediter om ett högt konsumentskydd ska upprätthållas. Med nuvarande reglering är krediter inte ett tillåtet tillgångsslag för svenska värdepappersfonder eller specialfonder.9 Det är förbjudet för fondbolag att i fondverksamheten ta upp eller lämna penninglån. Inte heller kan kreditgivningen bedrivas i ett bolag vars aktier ägs av en värdepappersfond eller specialfond eftersom fondförvaltaren inte får anskaffa aktier till fonden i sådan omfattning att fonden får ett väsentligt inflytande i ett företag.10 Värdepappersfonder och specialfonder kan därför inte bedriva kreditgivning. Utredningen bedömer inte heller att en alternativ investeringsfond (AIF) som inte är en specialfond lämpar sig för utredningens syften. Det finns i och för sig inte något hinder mot att en sådan AIF investerar i tillgångsslaget krediter, och förvaltare av sådana fonder följer till stor del liknande regler som de fondbolag som förvaltar värdepappersfonder. AIF:er som inte är specialfonder omfattas dock inte fullt ut av motsvarande konsumentskydd och får endast säljas till ickeprofessionella investerare efter tillstånd av och under förutsättning att de uppfyller vissa krav.11 Utredningen bedömer att det inte är lämpligt att styra konsumenter mot en produkt med avsevärt lägre konsumentskydd än för värdepappersfonder och specialfonder. För att uppfylla syftet i direktivet skulle krävas en helt ny och anpassad fondreglering i en särskild typ av AIF med ett jämförbart investerarskydd som en specialfond, men med möjlighet att placera en viss andel av fondens tillgångar i direkta krediter. Om den svenska associationsrätten tillät bildandet av bolag med rörligt kapital skulle svenska motsvarigheter till SICAV:er12 kunna bildas. Det skulle i så fall finnas förutsättningar för att på ett betydligt enklare sätt, exempelvis efter modell av den nederländska Triodos Groenfunds, skapa en regelbundet handlad grön fondprodukt som