sou · H8B343 · 2020-08-20 00:00:00 — Genom att ämnen delas in i nivåer med ett fastställt centralt innehåll och att betyg i ämnet sätts efter varje nivå kommer likvärdigheten i utbildningen att främjas vid till exempel byte av lärare, program, skola eller skolform. Förslagen ska ses som ett paket där de enskilda förslagen för- stärker varandra och helheten därmed ger större effekt än de enskilda delarna. Av denna anledning anser jag att förslagen bör införas så samlat som möjligt, för att värna lärares och elevers arbetssituation men framför allt för att främja elevers lärande. I detta kapitel redovisar utredningen alla de kontakter vi har haft i utredningsarbetet. Det avser bland annat referensgrupper, studie- besök och möten. Vi redovisar även vårt kommunikationsarbete, som främst skett genom sociala medier. Avslutningsvis följer en beskrivning av betänkandets disposition. 3.1Att inhämta synpunkter har varit av stor vikt för utredningen Förutom att inhämta kunskap om området genom litteraturstudier (rapporter, undersökningar och forskning) har utredningen träffat och varit i kontakt med ett stort antal elever, lärare och skolledare samt andra skolaktörer som arbetar med frågor som rör betyg och bedömning. Vi har haft en referensgrupp med forskare knuten till oss. Vi har även haft en expertgrupp bestående av representanter från Utbild- ningsdepartementet, , , och Universitets- och högskolerådet. I samband med det tilläggsdirektiv vi fick knöts även en parla- mentariskt sammansatt referensgrupp till utredningen. Vi har anlitat externa aktörer för två uppdrag. , , har genom cirka 40 möten inhämtat synpunkter från drygt 20 branschorganisationer om utredningens uppdrag att föreslå en modell för ämnesbetyg i gymnasieskolan, med fokus på yrkesprogrammen (inklusive lärlingsutbildningen), vuxen- utbildningen/yrkespaket samt validering. (Synpunkterna från respek- tive branschorganisation är diarieförda.) , , har gjort en sammanställning av det aktuella kunskapsläget gällande betygsinflation och likvärdighet i betygssättningen samt även genomfört en intervjustudie inom samma område. (Samman- ställningen av kunskapsläget framgår av bilaga 5. En sammanställ- ning av intervjustudien framgår av kapitel 10. Intervjustudien finns diarieförd i sin helhet.) Därutöver har varit anställd i utredningen med uppdrag att sammanställa en kunskaps- översikt om betyg och bedömning (se bilaga 4). Utredningen har träffat referensgruppen vid fem tillfällen. Följande personer har ingått i referensgruppen. •Gudrun , senior professor i pedagogik med inriktning mot språk och bedömning vid specialpedagogik, •Jan-Eric , senior professor vid gogik och specialpedagogik, •Alli Klapp, docent och universitetslektor vid specialpedagogik, •Christian , professor i pedagogik vid , utbildnings- och samhällsvetenskap, univer- sitet •Anna , docent i nationalekonomi, verksam som forskare vid ut- värdering (IFAU) •Jonas Vlachos, professor vid , I samband med tilläggsdirektivet2 fick vi även i uppdrag att knyta en parlamentarisk referensgrupp till utredningen. Vi har genomfört tre möten med denna grupp. •Kristina (M) utbildningsutskottet •Gudrun Brunegård (KD) utbildningsutskottet •Jörgen (SD) utbildningsutskottet •Markus (MP, ersättare) kommunalråd •Anna Manell (L) rektor, ekonomisk-politisk talesperson Liberala kvinnor •Niels (C) utbildningsutskottet •Daniel Riazat (V) utbildningsutskottet •Linus (S) utbildningsutskottet •Matilda Westerman (MP) tidigare stabschef på departementet Utredningen har genomfört drygt 30 skol- och huvudmannabesök och träffat sammanlagt cirka 155 elever, lärare, skolledare och tjänste- män på olika skolförvaltningar.3 Huvudmännen valdes ut utifrån sina olikheter när det gäller storlek, geografiskt läge och förutsättningar. Under besöken har vi träffat elever från , gymnasie- skolan, gymnasiesärskolan och vuxenutbildningen, lärare och skol- ledare från alla skolformer samt tjänstemän på förvaltningsnivå. Vi har besök både kommunala och fristående huvudmän. I kapitel 10 redogörs för de synpunkter som framkommit under besöken. Av samma kapitel framgår även resultat från de utpröv- ningar vi har gjort av våra förslag med lärare från olika skolor. 3Därutöver har en utprövning genomförts med cirka 50 lärare på en högstadieskola. •Botkyrka kommun (Tunaskolan, högstadieskola, samt grund- skoleförvaltningen) •Drottning gymnasium, (fristående gymnasie- skola) •Göteborgs kommun (Hvitfeldtska gymnasiet samt grundskole- förvaltningen och utbildningsförvaltningen) •Härjedalens kommun (Södra skolan, högstadieskola, gymnasium samt barn- och utbildningsförvaltningen) •Kiruna kommun (, gymnasieskola och gymnasiesärskola samt gymnasieförbundet gym- nasium) •Kunskapsskolan, (fristående grundskola) •Malmö fria läroverk, (fristående gymnasieskola) •Malmö kommun (gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen samt grundskoleförvaltningen) •Norrköpings kommun (Källsvindsskolan, vuxenutbildning samt ) •Praktiska gymnasiet, (fristående gymnasieskola) •Rymdgymnasiet, (fristående gymnasieskola) •Sala kommun (Kungsängsgymnasiet och vuxenutbildningen) •Stockholm stad (gymnasium, Åsö vuxengym- nasium samt utbildningsförvaltningen: grundskola och gymnasie- skola) •Ulricehamns kommun (Stenbocksskolan, grundskola) •Ystad kommun (Norreportskolan, grundskola, gymnasium och gymnasiesärskola samt kultur- och utbildningsförvaltningen) •Täby kommun (Åva gymnasium) •Örnsköldsviks kommun (gymnasium samt bild- ningsförvaltningen) Utredningen hade planerat för flera internationella besök men bland annat på grund av den rådande coronapandemin kunde vi enbart genomföra ett besök i (möten i och var exempelvis bokade). I träffade vi Undervisnings- och kultur- ministeriet och Utbildningsstyrelsen (motsvarande ). Vi träffade även elever, lärare och skolledare på den svensktalande gym- nasieskolan Lärkan. Vi har haft kontakter via e-post med Education och genomfört skypemöte med Børne- og i . Vidare har vi haft skriftlig korrespondens med Kunnskaps- departementet och Utdanningsdirektoratet i . Utredningen har sett som en särskilt viktig samarbets- partner och har haft en löpande dialog med myndigheten i flera av utredningens frågor. Vi har även träffat Skolinspektionen vid ett flertal tillfällen. Vi har träffat följande myndigheter. •Göteborgs universitet (utbildningsvetenskapliga fakulteten) utvärdering (IFAU) •Nationellt centrum för andraspråk vid •Sveriges universitets och högskolors förbund (SUHF) •Uppsala universitet (utbildningsvetenskapliga fakulteten) •Uppsala universitet, , gruppen för nationella prov i svenska och svenska som andraspråk Vi har träffat de fackliga organisationerna vid ett flertal tillfällen och viarrangerade även ett seminiarum i tillsammans med . Vi har vidare träffat olika representanter (både tjänstemän och kommunpolitiker) från Kommuner och Regioner (SKR) vid ett flertal tillfällen. Därutöver har vi deltagit på flera möten med SKR:s olika nätverk för gymnasieskola, vuxen- utbildning, skolchefer samt nätverket för det kommunala aktivitets- ansvaret. Vi har träffat följande organisationer. •Branschorganisationer (Installatörsföretagen, Visita och TMF och Grafiska företagen)4 •Landsorganisationen i (LO) •Storstockholm (gymnasiechefer och rektorer för vuxenutbild- ning i , både kommunala och enskilda aktörer) •Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) •Vuxenutbildning i Samverkan (ViS) 4Som nämnts har utredningen även anlitat en konsult som har genomfört möten med drygt 20 branschorganisationer. Vi har framför allt träffat elevorganisationerna vid ett flertal till- fällen. Vi har även tillsammans med Elevkårer genomfört en enkät riktad till gymnasieelever om utredningens uppdrag.5 Vi har träffat följande organisationer. •Sveriges Elevråd () När det gäller organisationer som företräder elever (och andra barn, ungdomar och vuxna) med funktionsnedsättning, så kallade funk- tionshindersorganisationer, har vi vänt oss till två samlande aktörer för många olika funktionshindersförbund – Funktionsrätt och Lika Unika – och träffat representanter för Autism- och och . Vi har även träffat repre- sentanter för Arbetsgruppen för bättre villkor och möjligheter i skola för barn med kognitiva svårigheter. Därutöver har vi genomfört möten med följande aktörer. •Anna Karlefjärd, utbildningsledare vid •Anders , professor i didaktik med inriktning naturveten- skapernas didaktik, •Cecilia Arensmeier, universitetslektor, •Fredrik , VD, Kunskapsskolan •Louise Ankarcrona, grundare för Stiftelsen skolor 5En sammanställning av resultaten på enkäten framgår av kapitel 10. Svaren på enkäten finns diarieförda. Vi har även varit i kontakt med utredningar med närliggande frågor. •Komvuxutredningen (U 2017:01) •Utredningen bättre möjligheter för elever i de obligatoriska skol- formerna att nå de kunskapskrav som minst ska nås (U 2017:07) •Utredningen om en mer likvärdig skola (U 2018:05) •Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola (U 2018:01) •Utredningen kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk – KLIVA (U 2018:06) Utredningens har under arbetets gång använt olika digitala kom- munikationskanaler. Det löpande arbetet och diskussionerna har skett på /betygsutredningen2018 där vi har redovisat alla våra möten och sammanfattat det viktigaste som framkommit vid varje möte samt fått frågor, kommentarer och inspel. Vi har haft cirka 1 000 följare. Utredarens twitter (/jorgentholin) har även använts som digital kommunikationskanal. Som en del i det löpande arbetet har utredningen spelat in korta filmer om frågor av vikt för utredningen och som visats på Face- book-sidan. Det har sedan funnits möjlighet att kommentera och diskutera dessa frågor på Facebook-sidan. Den film som nått flest personer, över 7 000, var den film där utredningen beskrev hur ämnen kan delas upp i nivåer och att betyg sätts efter varje nivå (då användes begreppet moduler). Viss information har funnits på utredningens hemsida (/betygsutredningen2018). Vi har även genomfört ett flertal mer riktade insatser. genomförde utredningen en föreläsning på Skolforum6. Föreläsningen hade fokus på att informera om utred- ningens uppdrag och hade cirka 30 åhörare. genomförde utredningen tillsammans med ett seminarium i med titeln: Hur ska betygssystemet förändras – hjälp oss att betygsätta betygssystemet. Inbjudna betygsduellanter var: (lärare och skribent), (ledamot för M), (ordförande ), (ordförande ), (1:e vice ordförande ) och (suppleant Utbild- ningsutskottet för V). Seminariet var fullsatt (cirka 50 personer) och streamades även live genom utredningens Facebook-sida. Vi har vidare genomfört ett seminarium i samarbete med om konsekvenser av ämnesbetyg för yrkesprogrammen. I seminariet deltog representanter från skolmyndigheter, arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer, andra utredningar samt Utbildnings- departementet. På seminariet deltog cirka 20 personer. Utredningen har även deltagit vid två av konferenser för de nationella programråden. Betänkandet är disponerat på följande sätt. Ikapitel 1 lämnas författningsförslag i skollagen, skolförord- ningen, gymnasieförordningen och i läroplanerna. I kapitel 2 beskriver utredaren bland annat uppdraget och dess utmaningar. Kapitel 3–10 utgör bakgrundskapitel. vien historik av betygssystemet, betygsbestämmelser, framväxten av den kursutformade gymnasieskolan och omfattning av utbildning och undervisning i gymnasieskolan (bland annat timplan). Vi redo- visar även centrala begrepp inom bedömning och betygssättning och hur de förhåller sig till både det svenska och de nordiska betygs- systemen. Vidare redovisas aktuell statistik, bland annat betygs- och 6Utbildningsmässa i för lärare och skolledare. elevstatistik i den obligatoriska skolan och för den gymnasiala utbildningen. Som ett avslutande bakgrundskapitel redogör vi för elevers, lärares och övriga skolaktörers synpunkter när det gäller utredningens uppdrag. I kapitel 11–14 redovisar vi våra förslag. I kapitel 15 redovisas när förslagen ska träda i kraft och vilka övergångsbestämmelser som ska finnas samt genomförandet av förslagen. Kapitel 16 innehåller en beskrivning av de konsekvenser som utredningen har identifierat följer av förslagen. I kapitel 17 presenteras insatser för att motverka betygsinflation och olikvärdig betygssättning i enlighet med utredningens tilläggs- direktiv. I det sista kapitlet, kapitel 18, redovisas författningskommentarer som avser de förslag vi lämnar i skollagen. Avslutningsvis följer referenser och bilagor. 4 Betygssystemet – en historik I detta kapitel beskriver utredningen de betygssystem har haft . Beskrivningen gäller övergripande för alla skol- former men när det gäller det mål- och kunskapsrelaterade systemet läggs fokus framför allt på betygen i gymnasieskolan. De målrelaterade betygen infördes parallellt med införandet av ett kursutformat system. Processerna var parallella men inte beroende av varandra. För att tydliggöra vad som var intentionerna med dels de olika betygssystemen dels kursutformningen beskrivs bakgrunderna var för sig. I kapitel 6 redogör vi för framväxten av den kursutfor- made gymnasieskolan. Vissa överlappningar finns i kapitlen efter- som utformningen av gymnasieskolan och dess betygssystem är nära förknippade med varandra. hade ett normrelaterat betygssystem i samtliga skolformer där betyg sattes. Betygssystemet har oftast kallats för det ”relativa betygssystemet”, och det är också den beteckning vi kommer att använda i kapitlet. I läroplan (Lgr 691) förklarades de relativa betygen som att betygen anger prestation i relation till motsvarande prestation för samtliga elever i riket i kurser av samma slag. Elevernas kunskaper bedömdes alltså i relation till varandra och fördelades 1Skolöverstyrelsen (1969). Betygssystemet – en historik med hjälp av en normalfördelningsprincip på en skala 1–5 i både grundskola och gymnasieskola enligt följande: Den normalfördelade betygsskalan 1−5 Fördelning (procent) I Lgr 69 angavs att betyget 3 skulle ges när elevens kunnighet och färdighet bedömdes som medelgod för den kurs det avsåg. Begrep- pet medelgod skulle inte avse en enskild klass utan ett representativt elevmaterial. För att uppnå högsta möjliga likformighet i betygssätt- ningen tillhandahölls officiellt godkända standardiserade prov. Läraren skulle sätta preliminära betyg baserade på anteckningar och erfarenheter, och dessa justerades sedan i fråga om medelnivå och spridning utifrån resultaten på standardproven. Proven avsåg primärt klassen eller gruppen och inte den enskilde eleven. I läroplan (Lgr 802) angavs att medel- betyget 3 gällde för samtliga elever i landet och att ingen given procent- sats för de olika betygsstegen skulle finnas. Däremot skulle antalet tvåor och fyror normalt sett i en klass vara fler än antalet ettor och femmor. Standardprov ställdes till skolornas förfogande som rikt- ningsgivare för betyget 3 i svenska, matematik och engelska. 4.1.2Relativa betyg i gymnasieskolan I läroplanen för gymnasieskolan (Lgy 703) angavs att läraren inför slutjusteringen av betygen skulle jämföra klassens genomsnitts- standard och betygsspridning med ett representativt elevmaterial i ämnet i fråga. Den procentuella fördelningen som redovisades för ovan gällde som riktpunkt, men precis som för grund- skolan fastslogs det att det i enskilda klasser självklart skulle upp- komma avvikelser. I läroplanen gavs exempel på hur fördelningen kunde se ut i ordinära, bra, svaga, homogena respektive heterogena klasser. Det betonades dock att för betygssättningen alltid skulle vara 2Skolöverstyrelsen (1980). 3Skolöverstyrelsen (1970). Betygssystemet – en historik bedömningen av klassens genomsnittsstandard och betygsspridning jämfört med ett större, representativt elevmaterial. Centralt ut- arbetade, betygsnormerande prov i vissa ämnen var en hjälp för att uppnå jämförbarhet mellan klasser och skolor vid betygssättningen. Andra sätt att uppnå jämförbarhet var att lärare använde gemen- samma prov, att prov, bedömningsgrunder och provresultat registre- rades och hölls tillgängliga av skolans ledning samt att inspektörer medverkade till normering genom samtal med lärare, skolledning och vid ämneskonferenser. 4.1.3Kritik mot de relativa betygen De relativa betygen användes i skolsystemet . Systemet utreddes ,4 men inga beslut om ändringar fattades. Diskussionen fortgick dock om dess brister och konse- kvenser. Systemet blev till exempel kritiserat för att det tillämpades felaktigt genom att lärare lät den egna klassen bli referensgrupp i stället för, som det var tänkt, alla elever i riket som läste kursen. Det kunde leda till att elever fick höra det felaktiga påståendet att ”femmorna i klassen tagit slut”.5 Den relativa skalan utgick från att elevernas prestationer var mer eller mindre normalfördelade och lätt kunde anpassas till en sym- metrisk skala. Detta stämde ganska väl för ämnen som lästes i av alla elever i landet. Det var också relativt lätt att tillämpa systemet för de lärare som undervisade matematik, svenska och engelska i gymnasieskolan, där centralprov fanns att tillgå. Det uppstod dock problem då betyg skulle fördelas till elever i gym- nasieskolan som läste små ämnen som grekiska eller bild och musik på den estetiska linjen. De elever som hade valt dessa ämnen gjorde det utifrån ett specialintresse, och det kunde då framstå som orimligt att det i denna lilla grupp skulle delas ut ett visst antal ettor och tvåor.6 I kunde motsvarande problem uppstå för de moderna språken när elever med låga betyg valde att hoppa av vilket gjorde att alla betyg skulle normalfördelas i en krympande grupp elever. 4Skolöverstyrelsen (1971), SOU 1977:9, SOU 1981:96. 6SOU 2016:77, bilaga 9. Betygssystemet – en historik Lärare upplevde också ofta att det var svårt att veta hur de egna eleverna förhöll sig till andra elever i landet i ett visst ämne. Det upp- stod även problem då elever med mindre goda studieresultat valde att hoppa av gymnasiestudierna eller byta från treåriga studieför- beredande linjer till tvåårig social linje. Normalfördelningsprincipen fick här som oönskad konsekvens att betygen sänktes då nya elever i en krympande elevgrupp skulle tilldelas de lägsta betygen. Betygssystemet hade inte heller någon definierad godkäntgräns. Alla betyg från ett till fem kunde ingå i ett fullständigt slutbetyg. Det var alltså möjligt för elever att genomgå prövningar i ämnen de inte läst och få fullständiga slutbetyg trots obefintliga kunskaper i ämnet.7 4.1.4På väg mot ett nytt betygssystem Diskussioner om en reformerad och förnyad gymnasieskola fördes . Gymnasieskolans linjer sågs över, och bland annat föreslogs att kompetensen inom yrkesämnen skulle kunna byggas upp stegvis i form av valbara moduler.8 skedde ett systemskifte där man gick från regelstyrning till målstyrning. För betygssystemets del innebar det att de relativa betygen övergavs till förmån för mål- och kunskaps- relaterade betyg. Ett viktigt motiv för denna förändring var att betygen skulle användas i mål- och resultatstyrningen av skolan, men även att eleverna i stället för att jämföra sig med varandra skulle börja jämföra sig med sig själva.9 4.2Mål- och kunskapsrelaterade betyg som systemskiftet från regelstyrning till målstyrning genomfördes i skolväsendet genomfördes även kommunaliseringen och friskolereformen. lades ner och inrättades som ny skolmyndighet. Regeringen lade fram en proposition med för- slaget att gymnasieskolan skulle göras om och få en kursutformning. I Lgy 70 var den korrekta termen ”avgångsbetyg”, slutbetyg infördes i och med Lpf 94. 8SOU 2002:120, bilaga 4. 9Lundahl, och (2016). Betygssystemet – en historik Att skapa förutsättningar för ett livslångt lärande och undanröja hinder för vuxnas lärande angavs som en angelägen uppgift för skol- väsendet. Den kommunala vuxenutbildningen skulle ha ett upplägg med etapper som kunde tillgodose vuxnas behov av utbildning. Gymnasieskolan borde ha motsvarande upplägg så att de båda skol- formerna kunde komplettera varandra. I propositionen Växa med kunskaper – om gymnasieskolan och vuxenutbildningen föreslogs där- för att gymnasieskolan och vuxenutbildning skulle få gemensamma kurser och gemensamma bestämmelser för betygssätt- ning.10 Kursutformningen möjliggjorde för eleverna på gymnasie- skolan att i högre utsträckning än tidigare själva välja vad de ville läsa, alltså även inom programmen. Styrningen av skolan ändrades också från styrning i huvudsak genom regler till styrning i huvudsak genom mål och utvärdering. Det blev av dessa skäl naturligt att betygen snarare skulle ge besked om i vilken utsträckning eleverna hade nått målen än om hur en elevs resultat förhöll sig till andra elevers resultat.11 I ovan proposition, Växa med kunskaper – om gymnasieskolan och vuxenutbildningen, berördes inte betygssättningen alls. arbetade och Betygsberedningen parallellt med uppdrag att utforma den nya och gym- nasieskolan och dess betygssystem. Att det tillsattes två olika kom- mittéer i syfte att reformera skolan kan ha berott på att betyg och läroplaner hade hanterats som två separata frågor. Läroplaner var en fråga för experter medan betygen gått från att vara en byråkratisk-pedagogisk fråga till att bli en politisk fråga. Betygs- beredningens medlemmar var följaktligen politiker medan bestod av experter.12 De två utredningarna var inledningsvis inte samordnade. I början av sitt arbete hade därför inte Betygsberedningen tillgång till läro- plansmål, programmål eller kursplanemål för den nya gymnasie- skolan, och de skolor som först startade kursutformade program hade varken tillgång till någon ny läroplan eller ett betygssystem som 1990/91:85. beslutade i enlighet med propositionen i dessa frågor. 12Hultén (2019). Betygssystemet – en historik var anpassat till kurserna. 1992 publicerade Betygsberedningen betänkandet Ett nytt betygssystem. I betänkandet föreslog Betygs- beredningen en målrelaterad betygssättning på en sexgradig skala med stegen IG (Icke godkänd), G (Godkänd), VG (Väl godkänd), MVG (Mycket väl godkänd), F (Framstående) och U (Utmärkt). Det skulle enligt förslaget i betänkandet finnas betygskriterier knutna till kursplanernas mål, och de skulle vara formulerade så att kvaliteten i det ämneskunnande som avsågs framträdde.13 I propositionen En ny läroplan för och ett nytt betygs- system för , sameskolan, specialskolan och den obliga- toriska särskolan från 199214 framgick att de utredningar som hade gjorts om det svenska betygssystemet visade att de grupp- relaterade betygen (de relativa betygen) hade spelat ut sin roll i den svenska skolan, att dessa borde avskaffas och att ett nytt betygs- system skulle fungera bättre som informationsgivare till elever och hem. De relativa betygen borde ersättas med målrelaterade betyg. Av propositionen framgick även att fyra viktiga steg tagits mot en helt ny rollfördelning mellan stat och kommun gällande skolan; kommunalisering, ny myndighetsstruktur, treårig gymnasieskola och kommunbidrag. Enligt regeringen kunde det nya styrsystemet skapa viss oro och osäkerhet i början, men regeringen ansåg ändå att det skapades stora möjligheter att rationalisera och få samordnings- fördelar personellt, ekonomiskt och lokalmässigt i kommunerna. För lärarna innebar den nya styrningen en möjlighet att utveckla en kvalitetsdimension som var viktigare än en tidsdimension. Det var inte timplanen och ett tungt regelverk som skulle styra arbetet i skolan utan skollagen, läroplanen och kursplanerna. Läraren skulle få ett stort utrymme att lägga upp undervisningen samt välja arbets- metoder och stoff. Bedömningen var att detta gjorde lärararbetet svårare men rimligen också mer intressant och givande. Målstyr- ningen skulle också ge hemmen och eleverna större möjligheter och skyldigheter att ta aktiv del i skolan och utbildningen och att göra ställningstaganden vad gällde barnens skolgång. 1992/93:220. Betygssystemet – en historik