sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Svårigheten ligger också i att det krävs genomgripande förändringar av verksamheter och organisationer för att dessa fullt 8Regeringen (2018) /pressmeddelanden/2018/04/fler-utrikes-fodda-kvinnor-i- arbete--regeringens-satsningar-pa-etablering-i-varbudgeten/ Hämtat . En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna ut ska kunna nyttja den potential som finns i digitaliseringen (se kapitel 18). Digitaliseringen av den offentliga förvaltningen går förhållande- vis långsamt och det är stora skillnader mellan olika kommuner när det gäller i vilken utsträckning och på vilket sätt digitala lösningar används. Kommunernas förutsättningar att tillvarata digitaliseringens möjligheter varierar också stort beroende på kommunstorlek och tillgång på kompetens. I saknas dessutom i många fall förvaltningsgemensamma lösningar för informationsutbyte. Bristen på en nationell digital infra- struktur och avsaknaden av styrning och samordning har lett till många olika myndighets- och sektorsspecifika lösningar, som skiljer sig från varandra, vilket i stor utsträckning har resulterat i ineffek- tivitet i den offentliga sektorn. anser att staten behöver vidta åtgärder för att underlätta och stödja kommunernas digitaliseringsarbete. Det handlar om åtgärder som rör utveckling av förvaltningsgemensam infrastruktur, om att undanröja onödiga juridiska hinder för digitali- sering och om att utveckla det stöd till kommunerna som Myndig- heten för digital förvaltning (DIGG) kan ge. Utveckling och uppdatering av kunskap om kommunernas verk- samheter och spridning av denna kunskap spelar en viktig roll i den fortsatta utvecklingen av politik, organisering och verksamheter som ingår i och/eller berör kommunerna. Staten har ett grundläggande ansvar för kommunerna och deras förutsättningar att utföra sina uppgifter och staten har därför ett behov av tillräcklig kunskap om frågor av betydelse för kommunernas utveckling. Kommunutred- ningen föreslår därför att Statskontoret ges i uppdrag att följa och analysera övergripande frågor som är av väsentlig betydelse för kom- munernas utveckling. Arbetet med kunskapsutveckling och analys ska fokusera på frågor av principiell betydelse för kommunernas verksamhet och syfta till att bredda och fördjupa underlaget för framtida kommunalpolitiska avgöranden. Det kan t.ex. handla om kostnadseffektivitet vid sam- verkan mellan kommuner, användning av generell avtals- En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna samverkan, effekterna av riktade statsbidrag och tillämpningen av finansieringsprincipen, utformningen av olika reformer riktade mot kommuner, samt effekter av omvärldsförändringar. En viktig del av arbetet skulle vara territoriella analyser av olika typer av material för att undersöka skillnader mellan olika kommunkategorier. Vidare finns det ett behov av en bättre samlad bild av kvaliteten på verksamheten i olika kommunkategorier. menar att det finns utvecklingspotential gällande de indikatorer och mått som de myndigheter som utövar tillsyn på nationell nivå använ- der för att mäta kvalitet i kommunernas verksamheter. Kommun- utredningen föreslår därför att Rådet för Främjande av Kommunala Analyser (RKA) i samverkan med myndigheter som utövar tillsyn på nationell nivå utvecklar statistik och mått som mäter kvalitet i kom- munernas verksamheter och som är hållbara . Utredningen föreslår också att RKA får i uppdrag att verka för att statliga tillsyns- myndigheter redovisar statistik på kommun- och kommunkategori- nivå. 19.6.1Steg mot mer strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar Alla kommuner har en mer eller mindre utvecklad samverkan med andra kommuner. Kommunernas interkommunala samverkan har ofta uppkommit för att lösa ett specifikt behov vid en viss tid- punkt. Bilden av den interkommunala samverkan är att den ofta om- fattar olika kommunkonstellationer för olika verksamheter. Det är vanligt att en kommun ingår i samverkanskonstellationer med olika kommuner för olika verksamheter. Att olika kommunkonstellatio- ner utvecklas är logiskt mot bakgrund av att kommunernas verksam- het omfattar områden som har olika territoriell logik. En konsekvens av utvecklingen är dock en ökad komplexitet som kan göra det svårt för såväl väljare som förtroendevalda att ha kunskap om vem som ansvarar för en viss verksamhet. Ett sätt att närma sig frivilliga sammanläggningar är att staten verkar för en mer strategisk samverkan mellan kommuner. Syftet är att i ökad utsträckning samverka inom en fast kommunkonstella- tion. Ett annat syfte är att försöka utveckla sätt att fördjupa sam- En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna verkan inom den konstellationen, även avseende de för kommunerna kostnadsmässigt stora verksamheterna såsom skola och äldreomsorg. En mer strategisk samverkan kan stärka möjligheterna att bygga upp en ömsesidig tillit mellan såväl politiker som invånare i olika kom- muner vilket kan bidra till en långsiktigt mer omfattande och djup samverkan. Det finns ett flertal exempel på kommuner som i fasta geografiska konstellationer har ambitionen att bygga upp en mer strategisk samverkan. Syftet i många fall är att kunna bygga ut samverkan så att den successivt kan komma att omfatta fler verk- samheter. I praktisk mening är det dock varken önskvärt eller reali- stiskt att låsa all interkommunal samverkan till en fast konstellation; det kommer fortfarande finnas behov av interkommunal samverkan som går utanför en fast kommunkonstellation. Hänsyn behöver dess- utom tas till redan upparbetade samverkanskonstellationer. Incitament för strategisk samverkan och frivillig sammanläggning Det finns behov av incitament och stödjande åtgärder för att främja både strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar. Erfaren- heterna från och och även pekar på att det är svårt att få till stånd kommunsammanläggningar på frivillig väg utan olika typer av incitament (se kapitel 14). För att stimulera frivilliga sammanläggningar behöver hinder i regelverket identifieras och i möjligaste mån undanröjas. Ett sådant hinder är att kommuner som går samman kan förlora bidrag inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. föreslår ekonomiska incitament för att sti- mulera strategisk samverkan mellan kommuner och för att stödja kommunsammanläggningar. Utredningen föreslår ett stöd som ska kunna ges till både kommuner som har en samverkan som de vill utveckla till att bli mer strategisk, och kommuner som inte har någon samverkan men som planerar inleda en strategisk samverkan. Bidraget ska också kunna ges till kommuner som vill inleda diskus- sioner och utvecklingsarbete med syfte att genomföra en samman- läggning. Mot bakgrund av att frivilliga sammanläggningar av kommuner sällan genomförs utan ekonomiska incitament föreslår utredningen En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna också att staten tar över skulder från kommuner som frivilligt genom- för kommunsammanläggningar. Vidare är det viktigt att involvera kommunerna i en dialog samt stödja kommuner som vill utveckla strategisk samverkan eller som frivilligt vill gå samman. Utredningen vill dock redan nu flagga för att staten, om inte tillräckliga effekter uppnås gällande kommunernas kapacitet, kan behöva ta en mer aktiv roll både när det gäller att få till stånd strategisk samverkan och sammanläggningar. utgångspunkt är att staten har det övergri- pande ansvaret för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till kommunernas samlade uppdrag. Det är viktigt att staten även i fortsättningen tydligt tar det ansvaret och även visar att den avser att agera drivande i frågorna. Kommun- utredningen föreslår mot den bakgrunden att en kommundelegation med både statliga och kommunala företrädare inrättas. Kommundelegationen ska ha ett antal olika uppgifter och roller som handlar om att skapa bättre förutsättningar för kommunerna att utföra sina uppgifter. I delegationens uppdrag ska bl.a. ingå att stödja kommuner som vill utveckla strategisk samverkan eller gå samman med andra kommuner. Detta arbete ska utföras i samarbete med landshövdingarna i respektive län. Delegationen ska också ha till uppgift att administrera den för- söksverksamhet som föreslår. Det innebär att delegationen ska ansvara för att bereda ansökningar från kommuner, samt informera om möjligheter till försöksverksamhet. I uppdraget ska ingå att tillse att genomförd försöksverksamhet utvärderas. I syfte att bidra till kunskapsutveckling om strukturella och andra åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet ska delegationen också kunna lägga ut forskningsuppdrag på området. En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna konstaterar att staten behöver vidta åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet både på kort och på lång sikt. Det handlar om åtgärder som rör kommunernas ekonomiska förut- sättningar, kompetensförsörjning, kunskapsarbete och digitalisering. De olika åtgärder som föreslår kommer att ta olika att sätta igång och genomföra, men utredningen vill understryka vikten av att skyndsamt påbörja genomförandet av vissa av förslagen eftersom de kan få effekt relativt snabbt, t.ex. försöks- verksamhet och stöd till strategisk samverkan. Även andra åtgärder, t.ex. en bred översyn av det kommunala utjämningssystemet, behö- ver initieras relativt skyndsamt eftersom det kommer att ta tid att genomföra ett sådan uppdrag. När det gäller genomförandet av de strukturella åtgärderna som gäller steg mot strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar vill betona vikten av långsiktighet och uthållig- het, samt att staten med jämna mellanrum och i dialog med kom- munerna omprövar och utvecklar strategin. Mot bakgrund av att det handlar om frivilliga åtgärder för kommunerna är det svårt att fastslå någon mer exakt tidplan. Men med hänsyn till erfarenheter från andra nordiska länder och från tidigare kommunreformer i kan det handla om ett tidsspann på upp mot . Det kan vara lämpligt för regeringen att regelbundet gör avstämningar för att se dels i vilken utsträckning kommunerna har ökat sin strategiska sam- verkan, dels hur många kommuner som frivilligt gått samman och vad statusen i övrigt är när det gäller kommunernas planer på samman- läggningar. Vad gäller strategisk samverkan kan en avstämning behöva göras , medan en avstämning när det gäller sam- manläggningar bör göras . 20 Förslag och bedömningar Kommunernas utmaningar är stora och växande. Det handlar inte bara om kommunernas allt svagare ekonomi, utan i minst lika hög grad om svårigheter med kompetens- och arbetskraftsförsörjning. Till detta kan läggas ökande utmaningar avseende exempelvis invester- ingsförmåga, migration, integration och klimatförändring. Förväntningarna på att utredningen ska komma med kraftfulla förslag som stärker kommunernas kapacitet att klara utmaningarna är stora, men kommunfrågan är komplex och det är ont om enkla lösningar. De förslag som läggs fram kan på flera avgörande punkter förbättra den kommunala kapaciteten. Men minst lika viktigt är att utredningen genom flera förslag sätter igång processer som kommer behövas för att stärka kommunernas kapacitet. Utredningens analyser visar att kommunernas utmaningar kom- mer fortsätta att öka i omfattning och att dessa måste hanteras både långsiktigt och kontinuerligt. Diskussionen behöver därför fortsätta för att utveckla konkreta lösningar på aktuella och framtida utma- ningar för kommunerna. menar att detta betän- kande ger en god grund för en sådan diskussion och en fortsatt process som stärker kommunernas kapacitet och den kommunala själv- styrelsen. En viktig del i det långsiktiga arbetet har också varit utredningens kunskapsuppbyggnad avseende kommunernas förutsättningar och möjliga alternativ för kapacitetsförstärkning. Denna del av betän- kandet är således en central del av utredningens resultat och ska ses som ett viktigt komplement till de förslag som presenteras. Utgångspunkten för utredningens strategi som redogörs för i kapitel 19, är att kommunerna behöver ha tillräcklig kapacitet för att den svenska decentraliserade samhällsmodellen ska kunna bibehållas och utvecklas. Utredningen menar att flera olika åtgärder måste vid- tas för att stärka kommunernas kapacitet så att de även ska kunna fullgöra sina uppgifter. vill betona att det inte finns en enda lösning som kan tillförsäkra att kommu- nerna har tillräcklig kapacitet att utföra sina uppgifter även i fram- tiden, utan det krävs en kombination av olika åtgärder på såväl kort som lång sikt. Åtgärderna kan dock se olika ut beroende på kom- munernas geografi och andra strukturskiljande förutsättningar. Kom- munutredningen vill även understryka att det är avgörande att staten sköter sina åtaganden för att kommunerna ska ha tillräcklig kapacitet att utföra sina uppgifter. En viktig del av strategin och tillhörande förslag i detta kapitel är de strukturella åtgärder som kan stärka kommunernas kapacitet också i ett längre perspektiv. Det handlar dels om att främja mer strategisk samverkan mellan kommuner, dels om att ge stöd till frivilliga sam- manläggningar av kommuner. Åtgärderna kan kombineras så att strategisk samverkan följs av en frivillig sammanläggning av kommu- ner. Men en mer strategisk samverkan och en frivillig sammanlägg- ning av kommuner kan också var för sig ge starkare kommuner som mer långsiktigt kan utföra sina uppgifter och åtaganden. För att betona vikten av att staten tar ett tydligt ansvar för att driva frågor som rör kommunernas övergripande utveckling och kapacitet lägger utredningen ett förslag om att inrätta en organisa- tion för kommunfrågor, i form av en delegation med både företrädare för stat och kommuner. Delegationen ges bl.a. i uppgift att admini- strera den försöksverksamhet för kommuner som föreslås. De strukturella åtgärderna måste dock kombineras med andra åtgärder som syftar till att stärka kommunernas kapacitet. Därför lägger utredningen i detta kapitel också förslag som stärker kommu- nernas förutsättningar gällande ekonomi och kompetensförsörjning, och som stödjer deras digitaliseringsarbete. Utredningen har valt att redogöra för konsekvensanalysen av vart och ett av förslagen under respektive förslagstext. En samlad redo- görelse för förslagens övergripande konsekvenser återfinns i kapitel 21. Utredningens bedömning: Samverkan mellan kommuner skapar förutsättningar för stärkt driftskapacitet i kommunerna. En mer strategisk samverkan bör dock utvecklas för att större effekter på kommunernas kapacitet ska erhållas. Sammanläggningar av kom- muner kan stärka både kommunernas drifts- och utvecklingskapa- citet. Utvecklingen i ett framtidsperspektiv pekar på ett behov av förändringar i kommunstrukturen för att värna den decentrali- serade samhällsmodellen. En förutsättning för kommunsamman- läggningar är att de bygger på frivillighet. Staten bör främja en utveckling som leder till att kommuner utvecklar mer strategisk samverkan eller genomför frivilliga kom- munsammanläggningar. En viktig del av strategin och tillhörande förslag i detta kapitel är, som tidigare nämnts, de strukturella åtgärder som kan stärka kom- munernas kapacitet också i ett längre perspektiv. har i strategin bedömt att samverkan mellan kommuner skapar förutsättningar för stärkt driftskapacitet i kom- munerna men att det på kan finnas behov av en förändrad kommunstruktur för att värna den decentraliserade samhällsmodellen. Staten bör därför stödja kommuner som vill utveckla en strategisk samverkan eller genomföra en sammanläggning. Sammanläggningar av kommuner ska bygga på frivillighet. gör bedömningen att strategisk samverkan kan skapa större kontinuitet och bättre förutsättningar för att skapa tillit mellan de samverkande kommunerna. Som framgår av strategin i kapitel 19 definierar strategisk samverkan som att •den sker i mer fasta kommunkonstellationer, vilket möjliggör att långsiktighet och tillit kan byggas upp inom samverkanskonstel- lationerna. •den baseras på en samlad kommunövergripande bedömning av kom- munens behov av samverkan och . •den bedrivs med ett större djup, vilket innebär att verksamheten i högre grad omfattar gemensamt utförande av service och väl- färdstjänster med gemensamma investeringar, snarare än enstaka tjänsteutbyten inom verksamheter eller funktioner. •de samverkande kommunerna i ökad utsträckning agerar gemen- samt i olika typer av utvecklingsfrågor. Strategisk samverkan skulle kunna skapa en större tydlighet för för- troendevalda och väljare jämfört med om kommuner samverkar i en rad olika kommunkonstellationer och i olika samverkansformer. Strategisk samverkan skulle även ge en bättre överblick över vilka verksamheter som kommunerna samverkar kring. En mer utvecklad strategisk samverkan kan för vissa kommuner bedömas som en till- räcklig åtgärd, medan andra kommuner kan se en strategisk sam- verkan som ett steg på vägen mot sammanläggning för att öka kapa- citeten i den kommunala verksamheten. 20.1.1Stöd och incitament för strategisk samverkan och frivillig sammanläggning av kommuner Bidrag till strategisk samverkan och arbete inriktat på frivilliga sammanläggningar Utredningens förslag: Ett statsbidrag införs för kommuner som vill bedriva utvecklingsarbete inriktat på att åstadkomma en mer strategisk samverkan eller en frivillig sammanläggning. Statsbidraget får användas till kostnader för utvecklingsarbete som bedrivs av två eller fler kommuner tillsammans. Kommundelegationen (se avsnitt 20.1.3) ges i uppdrag att före- slå den närmare utformningen av statsbidraget. I uppdraget ingår även att handlägga ansökningar om statsbidraget, främja erfaren- hetsutbyte mellan kommuner som får statsbidraget samt följa upp och utvärdera kommunernas arbete med utveckling av en strategisk samverkan och arbete inriktat på frivillig samman- läggning. För att stödja kommuner som tillsammans vill utveckla en mer stra- tegisk samverkan eller bedriva arbete inriktat på en frivillig samman- läggning föreslår att ett särskilt statsbidrag inrättas. Stödet ska kunna ges till både kommuner som har en samverkan som de vill utveckla till att bli mer strategisk, och kommuner som inte har någon samverkan men som planerar inleda en strategisk samverkan. Bidraget ska vidare kunna ges både när det handlar inledande diskussioner och utvecklingsarbete om en möjlig sammanläggning mellan kommuner, och för utvecklingsarbete där en sådan process nått längre. Stödet ska exempelvis kunna användas av kommuner för köp av extern processledning. Med hjälp av en extern processledning kan en neutral resurs kopplas in i arbetet, vilket kan förbättra möjligheterna att driva på processer. En extern processledning kan medverka i diskussioner och förhandlingar mellan kommunerna, samt bidra med nya, utomstående perspektiv på frågorna. Statsbidraget bör även kunna användas för andra ändamål som kan främja en mer strategisk samverkan eller en frivillig sammanläggning och som kommunerna bedömer kommer att behövas i utvecklings- arbetet. Det kan exempelvis handla om köp av olika typer av kunskaps- underlag, föreläsningar samt resekostnader kopplade till kunskaps- inhämtning. anser att statsbidraget lämpligen bör finnas tillgängligt för kommunerna att ansöka om . Det gör att vissa kommunkonstellationer som har långt framskridna planer på att utveckla en mer strategisk samverkan kan söka bidraget med kort startsträcka, medan andra kommuner har möjlighet att lägga något mer tid för förberedelser innan bidraget söks. Stödet bör utformas så att kommuner som blir beviljade stöd kan få det utbetalt . Statsbidraget ska kunna sökas av kommunerna hos Kommun- delegationen som föreslår ska inrättas (se av- snitt 20.1.3). Kommundelegationen ges också i uppdrag att föreslå den närmare utformningen av det särskilda statsbidraget. Utform- ningen av bidraget bör möjliggöra för kommunerna att själva i hög grad styra hur utvecklingsarbetet ska bedrivas och begränsa kommu- nernas administrativa kostnader för stödet. Vid den närmare utform- ningen av bidraget bör antalet villkor begränsas. Därtill bör det admi- nistrativa förfarandet för kommuner hållas så enkelt som möjligt. föreslår också att Kommundelegationen ska ges i uppdrag att främja erfarenhetsutbyte mellan de kommuner som beviljats statsbidraget. Ett sätt att göra det är att anordna mötesplat- ser för erfarenhetsutbyte mellan kommunkonstellationerna. Kommun- delegationen ges också i uppdrag att följa upp och utvärdera effekter av kommunernas utvecklingsarbete mot en mer strategisk samverkan eller frivillig sammanläggning. bedömer, som framgår av strategin, att en utveckling mot en mer strategisk samverkan och frivilliga samman- läggningar behöver stödjas av staten. Om staten inte stödjer utveck- lingen ser utredningen en risk för att den inte går tillräckligt snabbt och kanske inte alls sker i vissa fall. föreslår därför ett särskilt statsbidrag för kommuner som vill arbeta med att utveckla en mer strategisk samverkan eller bedriva arbete inriktat på en frivillig sammanläggning. Utredningen föreslår också att det ska göras insatser för att främja erfarenhetsutbyte mellan kommuner som bedriver sådant utvecklingsarbete. har i första hand övervägt andra åtgärder än ett riktat statsbidrag för att åstadkomma en ökad strategisk sam- verkan mellan kommuner och frivilliga sammanläggningar. Ett alter- nativ avseende strategisk samverkan vore att införa nya lagkrav med innebörden att kommunerna under vissa förutsättningar måste sam- verka inom särskilt angivna verksamhetsområden. Kommunutred- ningen har dock avfärdat en sådan lösning eftersom den bedöms innebära ett förhållandevist stort ingrepp i den kommunala själv- styrelsen och att det därtill finns risk för att den samverkan som utvecklas till följd av sådana lagkrav inte skulle bli strategisk och utvecklingsinriktad på det sätt som utredningen ser som nödvändigt. Det finns också en risk att en sådan lagstiftningsåtgärd, beroende på utformning, skulle störa de fungerande samverkanskonstellationer som redan finns. Utgångspunkten för förslag från Kommunutred- ningen om kommunsammanläggningar är enligt utredningens direk- tiv frivillighet vilket utesluter lagstiftningsåtgärder som innebär tvång för kommunerna. anser att stödet inte lämpar sig att ge i form av ett generellt statsbidrag. Det är frivilligt för kommunerna att bedriva det utvecklingsarbete som bidraget avser. Förslaget innebär därför inte någon inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen. Eftersom förslaget avser ett ansökningsförfarande kan det vara svårt att uppskatta de ekonomiska effekterna för staten och kommu- nerna av bidraget. Regeringen har tidigare beviljat ekonomiska bidrag för att stimu- lera ökad samverkan mellan kommuner. Regeringen delade –2004 ut i statsbidrag till samver- kansprojekt i kommuner.1 Den primära målgruppen för bidraget var kommuner med stor befolkningsminskning. Sammantaget beviljades statsbidrag till 202 projekt av 370 inkomna ansökningar. I genomsnitt uppgick bidraget till per projekt. Mer än hälf- ten fick . Kommunerna kunde ansöka om statsbidrag för samverkan inom olika verksamhetsområden som vård och omsorg, utbildning, och räddningstjänst. Det var även möjligt att ansöka om bidrag till samverkan som låg utanför dessa områden. Det är svårt att uppskatta hur stort intresse det kommer vara för att söka bidraget. gör dock bedömningen att antalet ansökningar, och antalet beviljade ansökningar för strategisk samverkan bör vara lägre än vad som var fallet med de tidigare stats- bidragen 2002–2004. –2004 kunde samverkansinitiativ inom enskilda verksamheter få ekonomiskt stöd från staten. Det för- slag som nu lägger fram utgår från en mer samlad ansats som syftar till att stärka en strategisk samverkan ut- ifrån ett kommunledningsperspektiv. En beräkning av kostnaden för det riktade statsbidraget skulle kunna utgå från att 50 kommunkonstellationer beviljas stöd, vilket innebär minst 100 deltagande kommuner. Kostnadsberäkningen inklu- derar även stöd till kommuner som överväger frivilliga sammanlägg- ningar.