sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Om åklagarens beslut anmäls till rätten kommer alltså svensk domstol att överpröva den europeiska delegerade åklagarens beslut enligt de svenska parts- insynsbestämmelserna. Då ska domstolen emellertid göra prövning- en med utgångspunkt i de sekretessregler som gäller för Eppo. 15.5Sekretess för uppgifter hos svenska myndigheter Utredningens bedömning: Det behövs inga ändringar i sekre- tessregleringen för att uppfylla kraven i Eppo-förordningen. Skälen för utredningens bedömning Uppgifter som svenska myndigheter lämnar till Eppo Det finns en rad situationer som förutsätter ett informationsutbyte mellan svenska myndigheter och Eppo, se bl.a. avsnitt 8.3.2. Utred- ningsförfarandet hos Eppo, som på samma sätt som för svenska åkla- gare bygger på ett nära samarbete med polisen, förutsätter en tät ut- växling av information. Frågor om sekretess för handlingar som skickas till respektive från svenska myndigheter ska hanteras enligt svenska sekretessregler. Utredningens utgångspunkt är den som har redovisats i avsnitt 15.4.2, nämligen att uppgifter som avser Eppos brottsutredningar kommer att vara sekretesskyddade hos Eppo. Handlingar som svenska myndigheter överlämnar till Eppo blir som regel allmänna handlingar hos de myndigheterna i enlighet med 2 kap. 10 § TF, eftersom de är expedierade. För att kunna hemlig- hålla uppgifter i allmänna handlingar som lämnas till Eppo krävs att det finns sekretessbestämmelser som möjliggör det. När det är fråga om uppgifter som lämnas till Eppo från svenska myndigheter som ett led i Eppos brottsutredningsverksamhet är sekretessen för för- undersökningar i 18 kap. 1 § och 35 kap. 1 § OSL tillämplig. Om uppgifterna i fråga har lämnats till Eppo av en annan myndighet än en brottsutredande myndighet gäller i stället 18 kap. 3 § OSL, med motsvarande innebörd som 18 kap. 1 § OSL. Det bör tilläggas att sekretessen i 18 kap. 1 och 3 §§ OSL gäller även innan en förunder- sökning har inletts, se t.ex. RÅ 2002 ref. 103. Offentlighet, sekretess och tillgång tili information ledes att svenska regler om förundersökningssekretess möjliggör hemlighållande av uppgifter som lämnas till Eppo. Uppgifter som Eppo lämnar till svenska myndigheter När det gäller uppgifter som svenska myndigheter tar emot från Eppo i utredningsverksamheten kan även de hemlighållas med stöd av nyssnämnda bestämmelser i eller i vissa fall 18 kap. 17 § OSL. Det bör understrykas att även 15 kap. 1 a § OSL kan vara till- lämplig på uppgifter som kommer från Eppo. Det bör noteras att nationella regler ska gälla i domstolsförfaran- det. När Eppos åklagare lämnar uppgifter ur Eppos ärendeakter till svensk domstol kommer således uppgifterna att bli offentliga där i samma utsträckning som gäller när allmänna åklagare ger in hand- lingar till domstolen. För uppgifter som inte är hänförliga till Eppos operativa verk- samhet, utan är av administrativ karaktär, kommer öppenhetsför- ordningen att gälla när uppgifterna finns hos Eppo. Det kan t.ex. vara fråga om uppgifter för vilka sekretess gäller enligt 21 kap. 1 eller 3 § OSL. Med hänsyn till den variation av uppgifter det kan vara fråga om är det inte möjligt att här redovisa om, och i så fall vilka, sekretessbestämmelser som kan bli tillämpliga i . I de situa- tioner där det finns en svensk sekretessbestämmelse ska den givetvis tillämpas. Sekretess hos dem som biträder Eppo Framför allt hos kommer det att upprättas hand- lingar som är avsedda enbart för Eppos operativa verksamhet. Det kan vara fråga om exempelvis utskrifter av förhör, uppgifter som in- hämtats från andra myndigheter eller andra handlingar som är av- sedda att utgöra en del av Eppos ärendeakt. Så länge uppgifterna inte har expedierats till Eppo eller gjorts tillgängliga för Eppo i något av polisens it-system gäller de svenska sekretessreglerna. Av artikel 108.2 följer att personer som medverkar eller bistår vid utförandet av Eppos uppgifter på nationell nivå ska vara bundna av sekretess i enlighet med vad som föreskrivs i tillämplig nationell lag- stiftning. Det innebär att och dess anställda ska Offentlighet, sekretess och tillgång tili information tillämpa OSL på samma sätt som när de biträder en svensk åklagare. Detsamma gäller andra myndigheter när de biträder Eppo. En mot- svarande bestämmelse, inriktad på tystnadsplikt för uppgifter i ut- redningar, finns i artikel 108.5. Det svenska sekretessbegreppet in- nefattar såväl tystnadsplikt som frågan om utlämnande av handling, se avsnitt 15.2.2. Det som sagts här om sekretess gäller således även tystnadsplikt. Det bör understrykas att det som anges i artikel 108.3 om att tystnadsplikten enligt förordningen ska gälla även efter avslutat upp- drag har sin motsvarighet i svensk rätt i 2 kap. 1 § OSL. Genom den bestämmelsen har förbudet att röja eller utnyttja uppgifter knutits till anställningen, uppdraget, tjänsteplikten eller liknande på ett sätt som gör att förbudet fortfarande gäller även om det förhållande som har föranlett att den enskilde fått del av uppgifterna, exempelvis an- ställningen, inte längre föreligger. Utredningen bedömer alltså att befintliga svenska sekretessbestäm- melser täcker de områden som kan behöva skyddas av sekretess och tystnadsplikt för att fullgöra åtaganden enligt Eppo-förordningen. Det är därför inte nödvändigt med några författningsändringar i den svenska sekretesslagstiftningen för att skydda uppgifter i samarbetet med Eppo. 15.6Eppos rätt till tillgång till svenska uppgifter Iartikel 43.1, som är den bestämmelse i Eppo-förordningen som tydligast klargör vilken information Eppo ska ha rätt att ta del av, slås det fast att europeiska delegerade åklagare ska kunna få all rele- vant information som finns lagrad i nationella databaser för brotts- utredning och brottsbekämpning, samt andra relevanta register som tillhör offentliga myndigheter, på samma villkor som de som gäller enligt nationell lagstiftning i liknande ärenden. Det finns emellertid också artiklar, som har diskuterats i andra sammanhang i detta betänkande, som för sin tillämpning förutsätter Offentlighet, sekretess och tillgång tili information ett visst informationsutbyte. Som exempel kan artikel 24.1–24.5 nämnas. Där ställs det krav på att svenska myndigheter ska rappor- tera till Eppo om brottsliga handlingar som kan ligga inom Eppos behörighet. I artikel 28.2 krävs att en svensk myndighet som vidtagit en brådskande åtgärd ska informera den europeiska delegerade åkla- garen om det. I artikel 30.1 b och c anges att de europeiska delege- rade åklagarna ska kunna erhålla dels bl.a. handlingar, dels dataupp- gifter, inbegripet bankkontouppgifter och trafikuppgifter. Vidare finns det artiklar som, även om de enligt sin ordalydelse inte förutsätter ett informationsutbyte, i praktiken innebär att in- formation kommer att behöva lämnas från svenska myndigheter till Eppo. Som exempel på det kan nämnas artikel 30.4 som anger att Eppos åklagare ska kunna begära eller beordra alla åtgärder som är tillgängliga för åklagare enligt nationell lagstiftning i liknande natio- nella ärenden. Det finns åtminstone två bestämmelser i förordningen som klar- gör att Eppo ska kunna begära ytterligare uppgifter i vissa fall. Den ena är artikel 24.9 som anger att Eppo i specifika fall får begära ytterligare relevant information som medlemsstaternas myndigheter har tillgång till. Den andra är artikel 24.10 som föreskriver att Eppo får begära annan information för att göra det möjligt för kollegiet att i enlighet med artikel 9.2 utfärda allmänna riktlinjer om tolkningen av skyldigheten att informera Eppo i vissa fall. Även artikel 13.1 bör nämnas. Där föreskrivs att de europeiska delegerade åklagarna ska ha samma befogenheter som nationella åklagare när det gäller utredningar, lagföring och väckande av talan Det innebär indirekt att de ska kunna få tillgång till samma informa- tion som de nationella åklagarna. Offentlighet, sekretess och tillgång tili information 15.6.2Eppo-åklagarnas tillgång till information Utredningens bedömning: När en författning anger att under- sökningsledare eller åklagare har rätt att få tillgång till informa- tion i en viss databas eller motsvarande krävs det inga lagstift- ningsåtgärder för att Eppos åklagare ska ha motsvarande tillgång. Däremot måste det klargöras att Eppo ska omfattas i de författ- ningar där det anges att en icke namngiven åklagarmyndighet ska ha rätt att få sådan tillgång. Utredningens förslag: Med åklagarmyndighet ska i lag eller för- ordning även avses Eppo, om inte annat anges. Det ska dock inte gälla föreskrifter i OSL och den förordning som kompletterar den lagen. Skälen för utredningens bedömning och förslag I artikel 43.1 slås det fast att europeiska delegerade åklagare ska kun- na få all relevant information som finns lagrad i nationella databaser för brottsutredning och brottsbekämpning samt andra relevanta re- gister. Den svenska regleringen av brottsbekämpande myndigheters behandling av information bygger emellertid inte längre på att in- formationen samlas i traditionella register och databaser. I stället har en teknikoberoende lösning valts som medger behandling i avance- rade ärendebehandlingssystem där olika uppgifter och dokument kan länkas samman. Det finns emellertid alltjämt vissa traditionellt uppbyggda register, framför allt i verksamhet. och belastningsregistret och de tre dna-registren är exempel på det. För en närmare redovisning av utvecklingen, se Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet, prop. 2009/10:85, s. 59 f. Regleringen i artikel 43.1 i Eppo-förordningen måste läsas i ljuset av Eppo-förordningen i sin helhet, med särskilt beaktande av arti- kel 13.1. Utredningen uppfattar artikel 43.1 på det sättet att europe- iska delegerade åklagare ska tillförsäkras tillgång till samma infor- mationskällor som en svensk åklagare normalt har, däremot inte till all information som finns i dem eftersom informationen ska vara re- Offentlighet, sekretess och tillgång tili information Med det får förstås att den ska vara relevant för Eppos verk- samhet. Kravet som ställs i Eppo-förordningen får alltså uppfattas på det sättet att Eppos åklagare ska ha tillgång till uppgifter som behandlas av polisen, åklagare eller andra myndigheter i samma utsträckning som en svensk åklagare har i motsvarande brottsutredningar. När svenska åklagare har tillgång till uppgifter i vissa utpekade register ska Eppos åklagare beredas samma tillgång, om registret innehåller uppgifter som är relevanta för Eppo. Kravet på tillgång bör enbart gälla för de svenska europeiska de- legerade åklagarna och för den svenska europeiska åklagaren när han eller hon har ställning som särskild åklagare (se avsnitt 7.2.3 och 7.2.4). Om en europeisk delegerad åklagare i en annan medlemsstat eller någon annan åklagare vid Eppo anser sig behöva uppgifter som finns i en svensk databas eller ett svenskt register bör det krävas att han eller hon vänder sig till någon av de svenska europeiska delege- rade åklagarna med en begäran om att få den informationen. möjligheter att avgöra vem inom Eppo som kan få del av uppgifterna är dock begränsade. Författningar som ger ”undersökningsledare” eller ”åklagare” tillgång till information Vissa författningar anger att en undersökningsledare eller åklagare har rätt att få tillgång till viss information. Om bestämmelsen är ut- formad på det sättet brukar den tolkas som att den gäller både för allmänna och särskilda åklagare. I avsnitt 11.3.5 har utredningen redovisat ett antal bestämmelser i lagar på det finansiella området som utgör exempel av det slag som avses här, bl.a. 1 kap. 11 § LBF. Enligt bestämmelserna i fråga kan den som leder en förundersökning eller, i vissa fall när förundersök- ning inte pågår i , åklagaren begära och få tillgång till vissa uppgifter. Utredningen har utgått från att Eppos åklagare kommer att kunna begära och få tillgång till samma uppgifter. Det hör sam- man med utredningens förslag att de ska vara särskilda åklagare, och som sådana ha samma befogenheter som allmänna åklagare. De an- givna bestämmelserna träffas emellertid inte av artikel 43.1, eftersom det inte är hos myndigheter som uppgifterna finns. Offentlighet, sekretess och tillgång tili information Utredningen har vid sin genomgång av den svenska lagstiftningen inte funnit några exempel på motsvarande bestämmelser som kan träffas av artikel 43.1. Skulle det emellertid finnas sådana måste ut- gångspunkten vara att Eppo-åklagare ska jämställas med svenska åklagare i fråga om rätten att få del av information när en författning anger att en undersökningsledare eller en åklagare har rätt att få till- gång till viss information. Ett annat förhållningssätt skulle enligt ut- redningens mening stå i strid med artikel 43.1. Författningar som ger ”åklagarmyndighet” eller ”åklagarmyndigheter” tillgång till information En författning kan även ge en åklagarmyndighet tillgång till viss in- formation. Det kan göras på två olika sätt, antingen genom att åklagarmyndigheten i fråga namnges eller genom att det anges gene- rellt att en åklagarmyndighet alternativt åklagarmyndigheter har till- gång till informationen. I det senare fallet brukar bestämmelsen tol- kas på det sättet att den gäller även för särskilda åklagare, som JO och JK, när de utövar sin åklagarroll. Jfr t.ex. En modern och rätts- säker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180, s. 288 an- gående hur 3 § förvaltningslagen (2017:900) ska tillämpas. För att kunna ge Eppo och myndighetens åklagare samma ställ- ning som svenska åklagarmyndigheter och åklagare på det sätt som utredningen har funnit att förordningen kräver, är det enligt utred- ningens mening nödvändigt att formellt jämställa Eppo med andra åklagarmyndigheter. Det kan lämpligen göras genom en särskild be- stämmelse i den nya lagen i vilken det föreskrivs att med åklagar- myndighet avses i lag eller förordning även Eppo, om inte annat anges. Med en sådan generellt utformad bestämmelse behöver Eppo inte nämnas särskilt i alla de författningar som rör tillgång till in- formation och som är avsedda att kunna tillämpas av åklagare eller åklagarmyndigheter. Det finns då ingen risk att någon författning förbises, där enligt kraven i Eppo-förordningen Eppo borde omnäm- nas. Om en sådan generell bestämmelse införs, kommer det dock i fortsättningen att behöva övervägas om uppgifterna är relevanta för Eppo varje gång det införs nya regler som ger åklagarmyndigheter tillgång till information. Det finns många exempel på bestämmelser som ger en åklagar- myndighet tillgång till information. Här kan nämnas 6 § lagen Offentlighet, sekretess och tillgång tili information (1998:620) om belastningsregister, 5 § lagen (1998:621) om misstan- keregister, 9 § lagen (2000:344) om Schengens informationssystem, 6 kap. 22 § första stycket 2 LEK, 6 kap. 15 § patientsäkerhetslagen (2010:659), 2 kap. 15 § postlagen (2010:1045), 1 § förordningen (1967:502) om utdrag ur folkbokföringsdatabasen för utredning om brott, 3 § förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäkrings- kassan och att lämna uppgifter till andra myn- digheter, 19 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister, 3 och 6 §§ förordningen (1999:1135) om misstankeregister, 3 § för- ordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet och 5 kap. 5 § vägtrafikdataförordning- en (2019:382). Som utgångspunkt bör alltså Eppo anses vara en sådan åklagar- myndighet som genom bestämmelserna har eller kan få tillgång till uppgifter. Det bör i sammanhanget understrykas att artikel 43.1 inte kräver att de europeiska delegerade åklagarna ska kunna få tillgång till mer information än vad nationella åklagare kan få tillgång till i liknande ärenden. Det innebär att det, för att tillgodose Eppo-för- ordningens krav, inte heller behöver göras några ändringar i de än- damålsbestämmelser som ligger till grund för när tillgång ska lämnas, under förutsättning att ändamålsbestämmelserna tar sikte på om- ständigheter som är relevanta för Eppos utredningar. Undantag för bestämmelser i Även i OSL finns det bestämmelser som gäller för ospecificerade åklagarmyndigheter, både sekretessbestämmelser och sekretessbry- tande bestämmelser. Sådana bestämmelser finns bl.a. i 10 kap. 21– 24 §§, 18 kap. 1, 3 och 17 §§ och 32 kap. 3 a §. Att tillämpa den be- stämmelse som utredningen nu föreslår på bestämmelser i som gäller för åklagarmyndigheter vore emellertid direkt olämpligt. OSL består av ett sammanhållet system av bestämmelser som utgår från principen om handlingsoffentlighet i TF och som en följd av det har ett väl avgränsat myndighetsbegrepp som uteslutande tar sikte på svenska myndigheter. Utredningen anser därför att OSL bör undan- tas från den nu föreslagna bestämmelsens tillämpningsområde. Det ligger i linje med slutsatsen att OSL inte är tillämplig på Eppo, se Offentlighet, sekretess och tillgång tili information Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) bör av samma skäl undantas, eftersom den kompletterar OSL. Författningar som ger eller tillgång till information I ett antal författningar anges det att eller har möjlighet att få tillgång till eller kan ha direktåtkomst till viss information. Eftersom det främst är fråga om författningar som reglerar personuppgiftsbehandling återkommer utredningen till behovet av författningsändringar i avsnitt 16.3.2 och 16.3.3. Författningar som rör annat än tillgång till information Det bör framhållas att det också finns författningar där det anges att någonting gäller för åklagare eller för en åklagarmyndighet, men som inte rör tillgång till information och som därför inte aktualiseras i detta sammanhang. Den föreslagna regleringen träffar även så- dana bestämmelser om det inte görs undantag. Utredningen åter- kommer till det i avsnitt 18.8. 15.6.3Behovet av att bryta sekretess Utredningens bedömning: Det behövs en sekretessbrytande be- stämmelse för att det ska vara möjligt för svenska myndigheter att lämna sekretessbelagda uppgifter till Eppo enligt kraven i Eppo-förordningen. Utredningens förslag: I den nya lagen införs en bestämmelse som klargör att en uppgift för vilken sekretess gäller enligt OSL får röjas för en särskild åklagare vid Eppo om uppgiften i motsva- rande fall skulle få lämnas ut till en svensk åklagare. Offentlighet, sekretess och tillgång tili information Skälen för utredningens bedömning och förslag Det finns sekretessbrytande regler som gäller gentemot Eppo Mot bakgrund av de regler som har redovisats i avsnitt 15.6.1 ser ut- redningen framför sig att det framför allt är i tre olika situationer som informationsutbyte med Eppo aktualiseras. Den första är när Eppo-förordningen innehåller en bindande förpliktelse att lämna in- formation, se t.ex. artikel 24.1 eller 43.1. Den andra är när en svensk myndighet har genomfört en viss åtgärd på Eppos begäran och den förutsätter att information lämnas till Eppo, se t.ex. artikel 28.2 eller 30.4.Den tredje är s.k. spontant uppgiftslämnande. Det sistnämnda avser situationer där en svensk myndighet tar initiativet till att lämna information till Eppo. Sådant uppgiftslämnande är svårt att knyta till en enskild bestämmelse i Eppo-förordningen. Det kan t.ex. röra sig om att en myndighet utanför rättsväsendet, som inte har någon an- mälningsskyldighet, vänder sig direkt till Eppo för att lämna sekre- tessbelagd information som rör vissa ekonomiska oegentligheter. Så länge uppgifter som ska lämnas till Eppo inte skyddas av sek- retess torde det sällan uppstå problem med att lämna ut dem. När det däremot är fråga om sekretessbelagda uppgifter krävs dock att sekretesslagstiftningen tillåter det. Det finns i OSL ett antal bestämmelser som möjliggör utlämnan- de av sekretessbelagda handlingar mellan myndigheter. Som nämnts är utgångspunkten i OSL dock att det är svenska myndigheter som omfattas av myndighetsbegreppet i lagen. De angivna reglerna kan därför inte tillämpas för att ge Eppo tillgång till uppgifter. Enligt 8 kap. 3 § OSL får emellertid sekretessbelagda uppgifter i vissa fall lämnas till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisa- tion. Enligt bestämmelsens första punkt får det göras om utlämnan- det sker enligt särskild föreskrift i lag eller förordning. I andra punk- ten föreskrivs att utlämnande får ske om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det enligt den ut- lämnande myndigheten står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas. Offentlighet, sekretess och tillgång tili information Är regleringen i 8 kap. 3 § OSL tillräcklig för Eppos behov? Regleringen i 8 kap. 3 § OSL är visserligen generellt utformad, men den är inte skriven för att täcka behoven i en verksamhet som dagli- gen och i stor utsträckning behöver få tillgång till uppgifter som är sekretessbelagda hos svenska myndigheter. Det gäller både uppgifter som behandlas automatiserat och uppgifter i handlingar. När det gäller kravet i den första punkten i 8 kap. 3 § OSL, som föreskriver att utlämnande får ske enligt särskild föreskrift i lag eller förordning, omfattar det inte bara svenska lagar och förordningar utan även EU-förordningar, se m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen (, ) kommentarerna till 8 kap. 1 och 3 §§. Det ska också noteras att kravet i första punkten inte innebär att det måste vara fråga om en uppgiftsskyldighet. Det är tillräckligt att uppgiften får lämnas, se proposition om ändring i sekretesslagen 1980:100 m.m., prop. 1981/82:186, s. 61. Det sagda innebär enligt utredningens bedömning att 8 kap. 3 § 1 OSL möjlig- gör alla typer av uppgiftslämnande till Eppo som direkt kan härledas till bestämmelser i . Det gäller exempelvis vid rapportering enligt artikel 24 och vid diskussion om behörighet en- ligt artikel 25. Om det skulle finnas situationer där den första punkten i 8 kap. 3 § OSL inte möjliggör uppgiftslämnande kan den andra punkten vara tillämplig. Den föreskriver att uppgiften får lämnas ut om upp- giften i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndigheten står klart att det är för- enligt med svenska intressen att uppgiften lämnas. Det finns bl.a. i 10 kap. OSL sekretessbrytande bestämmelser som gör det möjligt för myndigheter att i olika situationer, trots sekretess, lämna upp- gifter till andra myndigheter. Utredningen bedömer att dessa regler möjliggör uppgiftslämnande till Eppo i den omfattning som krävs för att samarbetet angående inrapportering till Eppo från myndig- heter utanför rättsväsendet ska fungera på det sätt som Eppo-för- ordningen förutsätter. Nackdelen med tillämpning av andra punkten i 8 kap. 3 § OSL är att den förutsätter att en bedömning ska göras i det enskilda fallet både av om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och om det står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas. Det första ledet torde vara Offentlighet, sekretess och tillgång tili information enkelt att bedöma, medan det andra ledet inte alltid är lika självklart. Redan den omständigheten att det behövs en bedömning av den frå- gan för varje sekretessbelagd uppgift som ska lämnas ut visar att den nuvarande regleringen inte är tillräcklig för att uppfylla kraven i Eppo-förordningen. är det viktigt att regleringen i 8 kap. 3 § OSL inte urvattnas på det sättet att uppgiftslämnande till en viss utländsk myndighet alltid görs slentrianmässigt. Som framgått ska de svenska europeiska delegerade åklagarna ha tillgång till samma information som svenska åklagare. För att Eppos svenska verksamhet ska kunna fungera på avsett sätt bedömer utred- ningen att det är nödvändigt att skapa en särlösning. Det bör därför införas en reglering i den lag som ska komplettera Eppo-förord- ningen som klargör att en uppgift som omfattas av sekretess enligt OSL får röjas för en särskild åklagare vid Eppo om uppgiften i mot- svarande fall skulle få lämnas ut till en svensk åklagare.