sou · H8B310 · 2020-02-28 00:00:00 — Syftet skulle vara att förekomma att det uppkommer behov av att odla annan liknande art och att denna art då inte omfattas av undantagsbestämmelsen. Vi har dock gjort be- dömningen att en undantagsbestämmelse inte bör vara allt för om- fattande och därför stannat vid den föreslagna formuleringen ”sjö- pungar och alger”. 9.4.2Områden för odling av blå fånggrödor bör pekas ut av kommunerna Utredningens förslag: Kustnära kommuner ska ange vilka vatten- områden som är lämpliga för odling av blå fånggrödor i sina över- siktsplaner. I finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar bl.a. till att främja (…)en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.15 Lagen innehåller styrmedel som översiktsplaner, regionplaner, detaljplaner, bygglov mm. En översiktsplan gäller inom en kommun och kan omfatta både fast mark och vattenområden. Varje kommun ska ha en aktuell över- siktsplan, som omfattar hela kommunen.16 Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.17 Enligt ska bl.a. grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden framgå av över- siktsplanen.18 Grunddragen i användningen av mark- och vattenområ- den kan t.ex. gälla användningen för areella näringar, rekreation, vatten- 151 kap. 1 § plan- och bygglag (2010:900) (PBL). 163 kap. 1 § PBL. 173 kap. 2 § PBL. 183 kap. 5 § 1 p PBL. bruk, gruvor, täkter, bebyggelse, industri, kommunikationer och för- svar. Uttrycket grunddragen markerar att det som åsyftas är den huvudsakliga användningen.19 Det finns således en skyldighet för kommunerna att i översiktsplanerna peka ut vilka vattenområden som kan vara lämp- liga för odling av blå fånggrödor. Flera företrädare för vattenbruket har framfört till utredningen att vattenbruksnäringens behov behöver beaktas i den kommunala planläggningen av mark och vattenområden. För att möjliggöra eta- blering av vattenbruk måste behoven av lämpliga vattenområden samt tillgång till kajer och ändamålsenliga byggnader på land till- godoses. Då får vattenbruket möjlighet att verka sida vid sida med andra konkurrerande intressen. Detta gäller i huvudsak kustnära odling men förekommer även i inlandet. Som konstaterats ovan finns redan en skyldighet för kommuner att peka ut grunddragen i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden i översiktsplanen. En framkomlig väg är således inte att föreslå några ändringar här. Det finns exempel på kommuner som har pekat ut lämpliga områden för vattenbruk och odling av blå fånggrödor i översiktsplanerna.20 Utredningen menar att kustnära kommuner ska peka ut dessa områden i sina översikts- planer. De största stödsystemen för att bidra till finansiering av lokalt åtgärdsarbete är, som beskrivits i kapitel 7, landsbygdsprogrammet och LOVA. Ramar för landsbygdsprogrammet sätts bland annat av de EU-förordningar som styr användningen av EU-fonder. För när- varande pågår arbete, på såväl EU- som svensk nivå inför nästa pro- gramperiod. I detta avsnitt presenteras förslag till förstärkning och uppfölj- ning av LOVA. Därefter presenteras ett förslag rörande utveckling av landsbygdsprogrammet. 19Kommentaren till PBL. 20Ett exempel är kommun. 9.5.1Uppföljning och utvärdering av LOVA Utredningens förslag: Förstärk uppföljningen av LOVA. Uppföljning och utvärdering av styrmedel och åtgärder är viktigt för att kunna förbättra såväl styrning som effekt och effek- tivitet. Utredningen föreslår att anslaget till LOVA höjs men kon- staterar att uppföljningen av LOVA måste bli bättre. avsattes för bidrag till olika pro- jekt enligt LOVA-förordningen. ökade LOVA-budgeten till och har avsatts. Av tidigare återrapporteringar, från länsstyrelserna till Havs- och vattenmyndigheten, är det oklart hur medlen har använts, utöver de medel som betalats ut till projekt. Detta menar utredningen är en brist i systemet och återrapporteringen skulle behöva bli tydligare. Men även mer omfattande utvärderingar, såväl av de fysiska åtgärdernas effekter som av styrmedlets effekter och effektivitet bör genomföras. Genom att prioriteringar pekats ut i den nationella planen kan strategiska utvärderingar göras. Sådana bör utformas så att slutsatser blir generellt användbara, såväl inom LOVA som, när möjligt, också för exempelvis landsbygdsprogrammet. I det senare fallet bör finansieringen delas mellan finansieringskällorna. Utredningens förslag: Mer statliga pengar avsätts till LOVA- åtgärder. Huvuddelen av den statliga finansieringen av åtgärder mot övergöd- ning kommer från det s.k. havs- och vattenmiljöanslaget. Anslaget går bl.a. till ekonomiskt stöd till lokala vattenvårdsprojekt. De åtgär- der och insatser som kan vara berättigade till ekonomiskt stöd fram- går av förordningen om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt, den s.k. LOVA-förordningen. Stödet har beskrivits i kapitel 7. Utredningen har erfarit att de flesta aktörer är positiva till LOVA och detta system överlag anses fungera bra, även om det finns invändningar. Ett problem med LOVA-stöden är den ryckighet som har funnits i finansieringen och utredningen vill därför betona att större finansiering är viktig men att det är lika viktigt att en sådan förstärkning blir långsiktig och stabil. Det tar tid såväl att mobilisera för och starta upp projekt och en ryckighet i finansieringen riskerar att minska tilltron till systemet hos de lokala aktörer som är viktiga för att upprätthålla det nödvändiga lokala åtgärdsarbetet. vill utredningen poängtera att det inte bara är mer pengar som löser problemet. Högre anslag till LOVA måste gå hand i hand med utredningens övriga förslag som syftar till att effek- tivisera användningen av LOVA. För det första riskerar mer pengar att vara bortkastade om de inte går till rätt åtgärder på rätt ställe. Förslaget om att effektivisera LOVA genom en koppling till den föreslagna nationella planen medför en garanti för att såväl befintliga medel som utökad finansiering hamnar i prioriterade områden och går till ”rätt åtgärd på rätt plats”. För det andra så är en ökad finansiering verkningslös om det inte finns projekt att finansiera. Genom utredningens förslag som bidrar till att mobilisera lokalt åtgärdsarbete, via lokal åtgärdssamordning och via minskade administrativa hinder, bedömer utredningen att intresse och faktiska möjligheter för att bedriva ett lokalt effektivt åtgärdsarbete ökar och att det därför kommer att finnas en efter- frågan på mer finansiering från LOVA. Uppföljning och utvärdering av styrmedel och åtgärder är viktigt för att kunna förbättra såväl styrning som effekt och effektivitet. Parallellt med denna insikt är det, menar utredningen, viktigt att vara medveten om att fullständig kunskap knappast är möjlig. Det är därför viktigt att bedriva politik och genomföra åt- gärder utifrån den kunskap som faktiskt finns. Utredningen rekom- menderar därför att finansieringen, trots att kunskapen inte är full- ständig, till LOVA ökar. Men parallellt med detta bör uppföljning och utvärderingsinsatserna öka. fick högst användas för bidrag till olika projekt enligt LOVA-förordningen. ökade LOVA-budgeten till och har 260 mil- joner kronor avsatts. Mot bakgrund av att fler fysiska åtgärder be- höver genomföras för att minska övergödningen, att fler kommuner behöver ha en samordningsfunktion för övergödningsfrågor samt mot bakgrund av de övriga förslag denna utredning presenterar behöver dock anslaget till LOVA öka ytterligare kommande år. Ett nytt landsbygdsprogram är under utformning. Möjligheterna att detaljutforma ett nytt program bestäms bland annat av hur nya EU-förordningar kommer att formuleras. Vi har valt att peka på några viktiga aspekter som vi menar är centrala att beakta både i utformningen inför den nära förestående programperioden och inför kommande perioder. Utredningens förslag: fortsätter arbetet med att göra ersättningarna inom landsbygdsprogrammet resultatbaserade. De övergödningsrelaterade miljöersättningarna i landsbygds- programmet bör i ökad utsträckning utformas så att den enskildes ersättning relateras till utsläppsminskning. Utredningens bedöm- ning är att modellbaserade resultatersättningar kan vara framkom- lig väg. Utredningen föreslår att fortsätter med arbetet att utveckla system för resultatbaserad ersättning. Samarbeten med andra relevanta aktörer och genomförande av pilotstudier bedömer utredningen som viktigt. Utvecklingen av modellering är centralt och bör prioriteras. Noteras bör att sådan modellering är generellt användbar även för andra styrmedel. Utredningen anser att en ett modell- och resultatbaserat system bör kunna införas i den program- period som börjar 2028. Nuvarande ersättningar i landsbygdsprogrammet beskrivs som resultatbaserade, men de skulle också kunna beskrivas som en enkel form av modell- och resultatbaserade ersättningar. Likväl krävs det ett fortsatt utredande för att detaljutforma ett mer resultatbaserat system på ett sätt som uppfyller nuvarande krav i de förordningar som styr landsbygdsprogrammet. Den förändring som bör göras är att bättre modeller används och att betalningen differentieras utifrån mängd reducerad näring. Med detta perspektiv bör det vara enklare att skapa acceptans och legitimitet för ändringar i stödsystemet. Utredningen lägger alltså inte några konkreta förslag men vill peka på några aspekter som är viktiga att beakta i en utveckling av ett mer resultatbaserat system. •Hittillsvarande och fortsatt utveckling av modeller minskar rele- vansen av distinktionen mellan punktutsläpp och diffusa utsläpp. Modellberäkningar visar vilken ersättning som är möjlig att söka och få för respektive fält. Modellen grundas på kända och mätbara faktorer. Utifrån dessa beräknas hur olika fysiska åtgärder påver- kar näringsläckaget. Detta gör det möjligt att uppskatta storleken på, och förändringen av, diffust läckage från jordbruksmark. Bland faktorer som lantbrukaren inte kan påverka, men som bör ingå i modelleringen, finns jordart, marklutning, klimatförhållanden och nedströms retention. Bland faktorer som lantbrukaren kan påverka finns val av gröda, skyddszoner, vårbearbetning, fånggröda och plöjningsfri odling. I ett helt resultatbaserat system, byggt på mätningar, finns en stor osäkerhet rörande utfallet som bland annat beror på de faktorer som lantbrukaren inte kan påverka. I ett modellbaserat system kan ersättningen grundas på det genom- snittliga resultatet, och lantbrukarna behöver därmed inte stå för de risker som exempelvis väder innebär. •Priset varierar mellan områden, beroende på åtgärdsbehov. Detta kan exempelvis grundas på de av Vattenmyndigheterna uppskattade marginalkostnaderna för respektive vattenförekomst. Priserna bör kopplas till de prioriteringar som görs i den nationella planen mot övergödning. •Priset, per kilo näringsämne, är detsamma inom en vattenföre- komst. Beroende på vald åtgärds effekt kommer priset, per hektar, att variera inom en vattenförekomst. Just prissättningen kräver särskild utredning av relationen till . •Lantbrukarna väljer själva, utifrån de individuellt beräknade ersätt- ningarna som gäller för respektive åtgärd vilka åtgärder de vill genomföra. Därmed åstadkoms en avvägning gentemot andra sam- hällsmål. Om för mycket livsmedelsproduktion måste ges upp i förhållande till påverkan på övergödningen så kommer lantbruk- aren att välja att avstå från den åtgärden. De samhällsmål som kommuniceras till lantbrukaren via ”korrekta” priser ger den en- skilde lantbrukaren incitament att göra en avvägning som avspeglar samhällets värderingar.21 •För att den enskildes ersättningen vid olika åtgärder ska vara förutsägbar måste modelleringen ha gjorts i förväg. ”i förväg modellerade åtgärder” bör gradvis utökas över tiden. Det är därför viktigt att modellerna utvecklas över tiden och att det finns incitament för enskilda aktörer att testa nya lösningar. Särskilda stöd för ”experiment” bör komplettera grundstödet. •Möjlighet till omprövning av modelleringsresultat i enskilda fall bör finnas. Det ger både bättre incitament till faktiska resultat och till generell utveckling av modellerna. •Mätning av effekter, i form av vattenkvalitet, är viktigt för att skapa legitimitet, engagemang och för att kontinuerligt utveckla modellerna. Det är viktigt att, såväl i utvecklingsfasen som kon- tinuerligt efter införandet, följa upp och utvärdera såväl fysiska åtgärder som modeller och utformningen av styrmedlet i övrigt. •Utvecklingen och den kontinuerliga vidareutvecklingen av syste- met bör involvera aktörer från näringen. Det är viktigt både för att skapa legitimitet för systemet och för att lokal kunskap ska tas tillvara. •Det är viktigt att, under en fortsatta utveckling av systemet, be- akta behovet av att komplettera med incitament för utveckling av nya metoder. Här skulle möjlighet till att, i vissa strategiska fall, kunna grunda ersättningen på faktiska mätresultat kunna över- vägas. 21En perfekt avvägning kräver att alla priser, även priser som speglar alla miljömål, är perfekta speglingar av samhällets värderingar. Att så skulle vara fallet är naturligtvis en ouppnåelig utopi. Men, även om inte perfekta avvägningar kan göras så finns det fördelar med decentraliserade beslut när det gäller avvägningar mellan olika mål. Förutsättningarna för en sådan avvägning förbättras om incitamentsstyrmedel används för såväl positiva som negativa miljöeffekter. Så skulle exempelvis den fysiska åtgärden ”plöjningsfri odling”, utöver att kunna bidra minskat näringsläckage också kunna bidra till minskade utsläpp av växthusgaser och till ökad använd- ning av ogräsmedel. Utredningens förslag: Ett system för ekologisk kompensation för näringsläckage utreds specifikt med syfte att inrätta ett sådant system på ett sätt så att det kan byggas ut gradvis. I kapitel 7 diskuterades frågan om finansiering och relationen till ekonomiska incitamentsstyrmedel. Vi konstaterade att en tillämp- ning av PPP fullt ut skulle medföra att finansieringsansvaret faller på de aktörer som står för utsläppen. Men om PPP inte tillämpas fullt ut, som samhällsekonomisk kostnadseffektivitet eftersträvas, så krävs det att åtgärder, åtminstone delvis, finansieras av andra än de som genomför åtgärderna. Utredningens förslag syftar till att effektivisera genomförandet genom att utnyttja befintliga medel på ett bättre sätt, men vi har också gjort bedömningen att mer finan- siering behövs. Vi har därför föreslagit utökade anslag till LOVA. Utredningen konstaterar dock att det finns skäl som talar för en mer grundläggande förändring av del av styrmedlen kring övergöd- ning. Bland verksamhetsutövarna finns det aktörer, exempelvis renings- verk, som via tillämpningen av åläggs att genomföra utsläppsminskningar i sin verksamhet. Sådana åtgärder kostar i regel allt mer, per kilo näringsämne, ju hårdare kraven blir. finns det åtgärder, potentiellt billigare, som kan genomföras av andra aktörer men där det inte finns några juridiska krav på genomförande. Typiska exempel på detta är åtgärder som tar upp näringsämnen, som våtmarker. Här finns det samhällsekonomiska vinster i form av lägre halter av näringsämnen skulle kunna uppnås till lägre kostnader. I princip skulle detta kunna åstadkommas med en exakt styrning från myndigheterna, men det skulle kräva en detaljerad kunskap om lokala kostnader för enskilda aktörer som utredningen bedömer att det är svårt för myndigheterna att skaffa sig. Det vore därför önsk- värt med ett system som tillåter lokal flexibilitet i exakt vilka fysiska åtgärder som genomförs, och i vems anläggning eller på vems mark, åtgärderna vidtas. Utredningen anser att ett system för ekologisk kompensation, med möjlighet för aktörer som åläggs ett stort ansvar att finansiera andra åtgärder än i sin egen verksamhet, skulle ha stora fördelar. Ett sådant system skulle bidra till samhällsekonomisk kostnadseffek- tivitet och skulle också innebära ytterligare finansieringsmöjligheter för åtgärder som samhället bedömer att den som genomför åtgärden inte själv bör finansiera och bekosta. Utredningen har inte haft utrymme att ta fram ett färdigt förslag i denna del. Det beror bl.a. på att detta skulle kräva mer omfattande förändringar i nuvarande lagstiftning än vad utredningen har haft möjlighet att analysera och föreslå. Ytterligare ett skäl är att ett så- dant system kräver att initiala rättigheter och skyldigheter explicit klargörs, och sannolikt förändras. Det har inte bara juridiska kompli- kationer utan också en påverkan på vilka kostnader olika aktörer drabbas av och på dessas tillit till politiken. En utveckling av ett system för ekologisk kompensation kräver därför att alla relevanta aktörer involveras och att processen får ta tid. Ett syfte med ett system för ekologisk kompensation är alltså att minimera de samhällsekonomiska kostnaderna. Det betyder att kost- naderna för gruppen av aktörer som faktiskt genomför åtgärderna inte blir högre än nödvändigt. Med ökad mängd åtgärder, som krävs för att nå målen, kan det dock inte uteslutas att kostnaderna ökar jämfört med . Ett sätt att minska genomförandekostnaderna är att ge aktörerna rimlig tid för omställning, och det är ytterligare ett skäl till att utredningen anser att ett system för ekologisk kompen- sation inte bör införas . Utredningen rekommenderar att frågan om ekologisk kompen- sation utreds vidare och att följande aspekter då särskilt beaktas: •För att ett system med ekologisk kompensation ska fungera, via att en aktör finansierar åtgärder hos andra, måste det finnas en efterfrågan på kompensatoriska åtgärder. Den skapas genom att ställa krav på låg nettopåverkan. Initialt bör vissa verksamheter med höga reduktionskrav, exempelvis kommunala reningsverk, industrier och andra tillståndspliktiga verksamheter samt enskilda avlopp på icke kust- eller sjönära lägen ges möjlighet att slippa krav på utsläppsminskningar i den egna verksamheten i den om- fattning som dessa kan kompensera detta genom att finansiera tillräckliga kompensatoriska åtgärder via annan verksamhet i samma vattenförekomst. Kravet på begränsad nettopåverkan måste alltså gälla, men aktören ska kunna uppfylla det via annan åtgärd än i sin egen verksamhet. •För att systemet ska bidra till ökad kostnadseffektivitet måste ett utbud av kompensatoriska åtgärder skapas. Utredningen anser att ett sådant initialt kan komma från verksamheter som tar upp gödande ämnen från vatten, exempelvis blå fånggrödor och våt- marker. För att detta ska fungera effektivt bör modeller och schabloner för effekterna av sådana åtgärder utvecklas. •Systemet bör gradvis utökas för att öka kostnadseffektiviteten. En sådan expansion kan vara att även utsläppsminskningar, ut- över ställda krav, accepteras som kompensatoriska åtgärder. Detta kräver att det finns aktörer som har rätt till utsläpp högre än nollutsläpp. Sådana rättigheter kan möjligen ifrågasättas utifrån PPP, men det kan finnas tillräckligt med andra goda skäl för detta. Genom ett system med ekologisk kompensation kan incitament, och stärkta finansieringsmöjligheter, skapas för åtgärder hos aktö- rer utan att dessa behöver finansiera och bekosta åtgärderna själva. En sådan lösning kan tillgodose såväl fördelningsmässiga önskemål som önskemål om att konkurrensutsatta sektorers kostnader inte bör öka. •För att ett system med ekologisk kompensation ska leda till ut- släppsminskningar så måste kraven, åtminstone på någon aktör, bli hårdare över tiden. Utredningen anser att fler fysiska åtgärder är nödvändigt och att det därför är nödvändigt att ställa ökade krav eller att öka den statliga finansieringen, på aktörerna. Med ett system för ekologisk kompensation så kan ökade krav ställas utan att det blir så kostsamt som det annars skulle ha blivit för aktörerna. När krav på minskade utsläpp gradvis skärps så bör dessa kombineras med möjligheten att i stället finansiera kompen- satoriska åtgärder. Härigenom skapas en ökad efterfrågan på kompensatoriska åtgärder, inte minst via blå fånggrödor. •Genom att avisera när och på vilket sätt ökade krav kommer att ställas på aktörer så får aktörerna tid på sig att anpassa sig. Ett sådant införande mildrar de ökade kostnader som ökade krav, även med ett system för ekologisk kompensation, åtmin- stone på kort sikt innebär. Med möjlighet till ekologisk kompen- sation undviker samhället, och specifika aktörer, kostnaderna för dyra och icke kostnadseffektiva åtgärder. De aktörer vars åtgär- der är allra dyrast kan i stället välja att finansiera kompensatoriska åtgärder. Genom att avisera om ökade krav får aktörerna en period av ett tydligt incitament men utan att de behöver betala och finansiera kompensatoriska åtgärder. Sådana höjda krav kan i princip ställas på alla sektorer eller aktörer, som inte redan har 0-utsläpp som krav. Utredningen har under sitt arbete bland annat diskuterat möjligheten att ställa framtida krav på skyddszoner, eller annan bevuxen mark, för all jordbruksmark i anslutning till vatten i vattenförekomster där god vattenstatus inte uppnåtts till exempelvis 2027. Utifrån modellberäknade ut- släpp skulle enskilda kunna välja att kompensera med andra och mer kostnadseffektiva åtgärder. Utredningen är medveten om att skyddszoner inte alltid är den bästa åtgärden, men den är relativt enkel och tydligt definierad och kontrollerbar. Kravet blir i prak- tiken ”utsläppsminskningar motsvarande skyddszoner” och när det ställs inom ramen för ett system med ekologisk kompen- sation finns det incitament för lantbrukarna själva att välja de åtgärder som, utifrån lokala specifika förutsättningar, verkligen är mest kostnadseffektivt. En tidig avisering av höjda krav skulle också, menar utredningen, ge ett kraftigt och viktigt incitament för att öka intresset för att utnyttja ersättningarna i Lands- bygdsprogrammet. I de områden som man lyckats med att uppnå god status skulle ju några extra krav inte komma att införas. Fler ansökningar skulle öka konkurrensen om finansiering via lands- bygdsprogrammet och möjligheten att rikta finansieringen mot prioriterade områden och rätt placering skulle öka. Ekologisk kompensation, och möjligheten för en aktör att i sin egen verksamhet vidta färre åtgärder om hen i stället finansierar andra åtgärder, som någon annan kan vidtar är bland annat ett sätt att öka kostnadseffektiviteten, att bidra till finansiering för åtgärder som inte bör finansieras av aktörerna själva och att totalt sett minska verksam- hetsutövarnas kostnader. Utredningen bedömer att systemet kan och bör tillämpas på över- gödningsproblemet och att det är rimligast att fokusera på utsläpp av gödande ämnen där möjligheten att modelleras utsläpp från diffusa källor öppnar möjligheter till än högre kostnadseffektivitetsvinster än om dessa inte inkluderas i systemet. Genom att tillåta kompensa- toriska åtgärder skapas också viktiga incitament för åtgärder i verksam- heter där krav på åtgärder anses orimliga, exempelvis av konkurrens- skäl eller för att utsläppen betraktas som naturliga bakgrundsutsläpp. Avslutningsvis vill utredningen poängtera att ett system med ekologisk kompensation bidrar till ett decentraliserat beslutsfatt- ande där enskilda aktörer kan beakta sina faktiska kostnader utifrån de verkliga lokala förutsättningarna. I ett sådana beslutsfattande kom- mer flera andra samhällsmål att indirekt vägas in. Samhällets mål om livsmedelsproduktion kommer exempelvis, via den betalning som lant- brukare får för sina produkter, att beaktas i sådana beslut. 9.6Vidare uppdrag och utredningsbehov 9.6.1Nya bestämmelser om miljöhänsyn för hästhållare Utredningens förslag: Regeringen ger i upp- drag att i samarbete med ta fram underlag till nya bestämmelser om miljöhänsyn för hästhållare. I kapitel 6 har utredningen redogjort för regelverket för hästhåll- ningen.