sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Utredningen har övervägt att även enskilda huvudmän ska kunna omplacera en elev på denna grund, då till en annan av huvudmannens skolenheter. Det är dock så att det förutom i storstäderna är ovanligt att en enskild huvudman har mer än en skolenhet i samma kommun. Utredningen menar att regleringen inte ska kunna leda till att en elev flyttas till en skolenhet i en annan kommun på denna grund. Mot bakgrund härav, samt då dylika skolplaceringar inte ingått i utred- ningens konkreta uppdrag lämnar utredningen inte något förslag i denna del. 14210 kap. 30 § andra stycket samt 11 kap. 29 § andra stycket skollagen. Principer för placering, mottagande och urval Utredningens bedömning: En elev i förskoleklass, grundskola och grundsärskola med offentlig huvudman ska även fortsätt- ningsvis ha rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslut- ning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet. Utredningens förslag: Rätt till skolskjuts gäller inte för elever som väljer att gå i en annan skolenhet än en som de skulle ha placerats vid enligt principen om skolplacering i rimlig närhet till hemmet. Om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter ska kommunen anordna skolskjuts även i dessa fall. Elever i grundskola med offentlig huvudman har rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts behövs med hän- syn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsned- sättning eller någon annan särskild omständighet. Denna rätt till skolskjuts är villkorad bland annat med att eleven väljer att gå i den skolenhet där kommunen annars skulle ha placerat honom eller henne. Huvudprincipen för skolplaceringar enligt dagens reglering är vårdnadshavares önskemål. Som utredningen beskriver har ett antal kommuner ett aktivt skolval där det inte på förhand går att veta vid vilken skola kommunen avser placera elever. Det innebär att rätten till skolskjuts, så som den är formulerad i lag- stiftningen, är svår att förutse. De flesta kommuner har antagit ett skolskjutsreglemente där de anger vilket avstånd som ger rätt till skolskjuts för olika åldrar och årskurser. För att vårdnads- havare ska kunna ta ställning till skolskjutsmöjligheter i samband med skolvalet krävs att kommunen i förhand kan infor- mera vilka skolplaceringar som ger rätt till skolskjuts. Utredningen föreslår att skolplaceringar ska föregås av ett aktivt skolval. Vid en sådan ordning går det inte att i förväg veta vid vilken skola kommunen annars skulle ha placerat eleven. Utredningen före- slår att rätten till skolskjuts knyts till en skolplacering i rimlig närhet till hemmet. Det innebär att endast elever som går i en skola med Principer för placering, mottagande och urval offentlig huvudman har en rätt till skolskjuts, under förutsättning att övriga kriterier är uppfyllda, vilket är vad som gäller . Elever som går i en annan skola (fristående eller ) ska fortsatt endast ha rätt till skolskjuts i de fall det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. Att knyta an rätten till skolskjuts till rätten till en skolplacering i rimlig närhet till hemmet innebär enligt utredningens bedömning varken en utökad eller minskad rätt till skolskjuts än den som gäller . Däremot innebär det att skolskjutsregleringen anpassas till utredningens förslag om regler för skolplacering i kommunala skolor. Det är önskvärt att vårdnadshavare, när de ska välja skola för sitt barn, vet om valet av skola medför att de avstår från rätten till skol- skjuts. Det ankommer enligt utredningens bedömning på regionalt att, i samråd med de kommunala huvudmännen, utarbeta rutiner för detta. Det ankommer vidare på kommunerna att avgöra hur dess skolskjutsorganisation ska utformas och anpassas till lokala förhållanden och att informera om detta för som i sin tur ska informera vårdnadshavare om detta i samband med skolvalet. En konsekvens av utredningens förslag i detta kapitel är att kötid och verksamhetsmässigt samband med förskola inte längre ska kunna till- lämpas som urvalsgrunder när det är fler sökande elever än det finns platser till en skolenhet. Som utredningen beskrivit tidigare i detta kapitel är detta två vanliga urvalsgrunder för skolenheter med enskild huvudman. Utredningen föreslår att de förslag som utredningen lämnar i detta kapitel om ändrade regler för placering, mottagande och urval ska träda i kraft och således tillämpas vid placering . Det är viktigt att huvudmän ska kunna anpassa och ställa om sin verksamhet till den ändrade reglering som utredningen föreslår. Utred- ningen föreslår därför att särskilda övergångsbestämmelser ska gälla för de enskilda huvudmän som vid urval till sina skolenheter tilläm- par urvalsgrunderna kötid och verksamhetsmässigt samband med för- skola. Övergångsbestämmelserna innebär att sådana enskilda huvud- män ska kunna ta emot elever på dessa urvalsgrunder . Principer för placering, mottagande och urval Övergångsbestämmelserna är formulerade som en rätt för en- skilda huvudmän att behålla tidigare tillämpade urvalsgrunder och innebär således att det står dem fritt att välja att enbart tillämpa urvalsgrunder enligt den nya regleringen när denna väl träder i kraft. Utredningen har övervägt olika lösningar, bl.a. att inte ha några övergångsbestämmelser, eller att ha en relativt lång övergångsperiod. Utredningen bedömer att lösningen att inte ha några övergångs- bestämmelser skulle kunna leda till organisatoriska svårigheter för enskilda huvudmän och låg acceptans för den föreslagna regleringen från vårdnadshavare. Att ha en lång övergångsperiod kan tänkas skapa större acceptans för de regler utredningen föreslår men innebär sam- tidigt att målet om en mer allsidig social sammansättning av elever vid landets skolenheter och målet om ett likvärdigt skolval skjuts . Utredningen har övervägt en reglering innebärande att urval ska kunna göras från de köer som finns för ikraftträdandet, men att vårdnadshavare efter detta datum inte ska kunna ställa sina barn i kö. En sådan övergångsreglering skulle dock kunna leda till en orimligt lång övergångsperiod. Det finns exempel på skolenheter som har verksamhet endast i högstadiet. Om nyfödda barn anmäls till denna kö skulle övergångsreglerna sträcka sig . Utredningen har även övervägt att införa övergångsreglering som innebär att endast de elever som står i kö för ikraft- trädandet ska kunna tas emot på urvalsgrunden. En sådan övergångs- reglering skulle emellertid endast gynna de vårdnadshavare som ställt sina barn i kö tidigt, vilket ofta är socioekonomiskt starka vårdnads- havare. En sådan övergångsreglering skulle därmed motverka utred- ningens förslag om en minskad segregation i de skolformer som om- fattas av utredningens förslag. Ett annat övervägande utredningen gjort är att föreslå en över- gångsreglering som fasar ut urvalsgrunderna kötid och verksam- hetsmässigt samband med förskola. Detta skulle kunna innebära att en andel av platserna till en viss skolenhet skulle kunna vikas åt dessa urvalsgrunder, men i fallande andel , exempelvis 50 pro- cent år ett, år år tre. Utredningen be- dömer dock att en sådan lösning kan vara svåra att planera och även skapa möjlighet för taktiskt agerande. 7Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Utredningen har i uppgift att se över resursernas betydelse för en jämlik kunskapsskola. Uppdraget omfattar att i) kartlägga och analy- sera de bakomliggande orsakerna till skillnaderna i avsatta resurser för undervisning och elevhälsa mellan kommunerna och mellan de enskilda huvudmännen, ii) analysera hur dagens finansiering tar hän- syn till elevers behov och skolors förutsättningar att bedriva en lik- värdig utbildning, samt iii) analysera vilka effekter skillnaderna i avsatta resurser har på kunskapsresultaten. Med utgångspunkt i analyserna ska utredningen iv) presentera förslag i de fall skillna- derna i avsatta resurser behöver minskas för att kunskapsresultaten ska förbättras. Detta kapitel är det första av två som beskriver och analyserar resurserna i svensk skola. Först i kapitlet ges en bild av forsknings- läget vad gäller resursers betydelse för skolresultaten. Därefter pre- senteras en internationell jämförelse och en beskrivning av utveck- lingen av de totala resurserna till skolan . Dessutom diskuteras vilka faktorer som påverkar behovet av resurser i skolan. Detta görs som en grund för följande kapitels jämförelser och analy- ser av resurser i olika kommuner och olika huvudmän. I kapitlet redogörs huvudsakligen för uppgifter för skolan, dvs. förskoleklass, grundskola och grundsärskola samlat, men i vissa fall görs en avgränsning till grundskola. Kostnadsuppgifter avseende skolan samlat relateras till antal barn i skolåldern (6–) och blir därmed ett mått på resurs i förhållande till den potentiella mål- gruppen för de tre skolformerna. En viss ökning av inskrivningsgrad iförskoleklass bland 6-åringar noteras , men effekten av det på antal barn i skolan är mycket begränsad jämfört med Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Vid avgränsning till särskilt relateras olika uppgifter dock till antal elever i . Ekonomiska resurser till skolan bör, enligt utredningen, ses som en investering i kunskap och värden. Likväl mäts de ekonomiska resurserna i statistiken om skolan i termer av kostnader, som i redo- visningen avser i verksamheten använd resurs. Som regel används i det kommande termen kostnader. 7.1Resurser är viktiga för skolresultaten Hur ekonomiska resurser påverkar skolresultat är en svår empirisk fråga att besvara och också en som sysselsatt skolforskningen . I någon mening är frågan trivial: utan några resurser alls går det inte att bedriva någon skolverksamhet alls och på andra hållet finns det säkert någon övre nivå när ytterligare resurser inte längre ger några egentliga effekter. Vad som diskuteras är därför föränd- ringar av resurser i förhållande till någon sorts normalnivå, och som den internationella jämförelsen i avsnitt 7.2.1 visar är svensk skola relativt normalt resurssatt i förhållande till sitt uppdrag och jäm- förbara länder. Det finns inte någon fullständig garanti för att re- surser kommer att användas produktivt även om de potentiellt skulle kunna göra det. Allt som empiriskt går att undersöka är därför om resursförändringar under de studerade givna förutsättningarna på- verkar olika utfall. Frågan är dessutom empiriskt svår att studera eftersom resurser används för att möta reella behov och skolor med stora behov därför tenderar att få mer resurser. Att ha stora behov innebär emellertid också att resultaten tenderar att vara låga och det är således svårt att isolera effekten av resurser. Enligt en tidig och uppmärksammad sammanställning av fram- för allt amerikanska studier gick det inte att finna några egentliga positiva effekter av mer resurser.1 Denna syn är emellertid nu på det stora hela avfärdad. Dels lider flertalet av dessa tidiga studier av metodologiska problem och kan av ovan nämnda skäl inte isolera kausala effekter. Dels visar en re-analys av materialet i samman- ställningen att detta visst verkar tyda på ett positivt samband mellan 1Hanushek (2003). Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola resurser och resultat.2 Metodproblemen med de ursprungliga stu- dierna kvarstår dock. En nyare våg av empiriska studier som med betydligt trovärdigare metoder analyserar frågan finner tämligen genomgående att resurser påverkar elevers resultat positivt. Forskningen analyserar dels direkta skolresultat, men även utfall som framtida studiedeltagande, löner och fattigdom.3 Denna breda forskning innehåller även nyan- serande detaljer som går bortom konstaterandet att ”resurser spelar roll”. Ett sådant resultat är att resurser har avtagande avkastning så att tillföra resurser till en skola med små resurser har större effekter än att ta dem från en välfinansierad skola. Ett annat genomgående resultat är att de positiva effekterna är större för elever som på grund av hemförhållanden eller socioekonomi har relativt svaga försätt- ningar. Att omfördela resurser till skolor vars elever har svaga förut- sättningar kan därmed förväntas höja de genomsnittliga resultaten som livschanserna utjämnas. Eftersom resurser har avtag- ande avkastning så finns det emellertid en gräns för hur långt omför- delningen kan drivas innan ytterligare omfördelning leder till sänkta resultat. Tidiga satsningar är bättre än sena En viktig fråga i skolsammanhang är vid vilken ålder som resurser ger störst resultat och på grundval av bland andra arbete finns en allmän syn att tidiga resurssatsningar är bättre än senare.4 Utifrån detta perspektiv är det därför nedslående att särskilt stöd i svensk skola enligt tenderar att sättas in sent snarare än tidigt, även om det är osäkert om de statistiska uppgifter som ligger bakom denna slutsats fångar hela bilden.5 Den förhållandevis låga resurssättningen av förskoleklassen kan också 2Detta avsnitt bygger i hög grad på (2018a). 3Fredriksson & (2008); , McNally & Viarengo (2010); ,. (2016); (2017); Hyman (2017); , (2018); Lafortune, (2018); Gibbons, McNally & Variengo (2018); Kreisman, & Steinberg (2019); (2019); (2019); , Hyman & Ju (2019). 4Se exempelvis Heckman (2006). 5SOU 2019:40 figur 4.18. Osäkerheten kring uppgifterna består i att särskilt stöd, framför allt i lägre årskurser, ofta ges inom ramen för den vanliga undervisningen och därför kanske inte registreras i samma omfattning som senare stöd. Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola ifrågasättas på grundval av denna forskning även om resurssätt- ningen naturligtvis måste ses i förhållande till förskoleklassens upp- drag. Att tidiga resursinsatser är viktiga innebär emellertid inte att sena resursinsatser är meningslösa. En intressant studie finner dess- utom att tidiga och senare resursinsatser är komplementära, vilket innebär att utväxlingen av senare insatser är större om de tidiga insatserna är stora och vice versa.6 Då svensk förskola är väl utbyggd innebär detta att svenska elever kan anses vara i en god position att kunna dra nytta av resurser som tillförs i skolan. Generella satsningar och satsningar på lärare ger bättre effekt Ett annat resultat är att generella resurssatsningar i allmänhet ger bättre utväxling än resurser som är knutna till specifika, centralt bestämda, ändamål. Studier av satsningar på lokaler, läxhjälp, läro- medel eller liknande uppvisar mer blandade resultat än generella satsningar. Sådana riktade satsningar förefaller att i högre grad leda till att mottagaren reducerar sina egna resurser jämfört med mer generella resursökningar. Starkast positiva effekter verkar satsningar på lärare ha, antingen ökad lärartäthet/minskad klasstorlek eller högre lärarlöner. Forskningen kring just klasstorlek är ganska om- fattande och flera studier, inklusive en svensk, har funnit att mindre klasser leder till positiva resultat på både kort och lång sikt. Några ytterligare studier, bl.a. två norska, finner emellertid inga positiva effekter av mindre klasser.7 Exakt vad som ligger bakom de mot- stridiga resultaten är inte klarlagt och de visar hur kontextberoende olika forskningsresultat kan vara. Ett intressant ytterligare resultat från en svensk studie av klasstorlek är att höginkomsttagare hjälper sina barn mer med skolarbetet när de går i en stor än i en liten klass. Vidare anser barn till låginkomsttagare att de har svårare att följa med i skolundervisningen när klassen är stor.8 Detta visar att skolans resurser hamnar i ett sammanhang där det finns olika möjligheter för vårdnadshavare och andra i elevens närhet att kompensera för upp- levd resursbrist. 6Johnson & (2019). 7Angrist & Lavy (1999); Angrist m.fl. (2019); Chetty m.fl. (2011); , (2013); Krueger & (2001); & Løkken (2018); , Oosterbeek & Rønning (2008). 8Fredriksson, (2016). Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola Inte heller lärarresurser är enhetliga. Det finns en stor forsk- ningslitteratur som har undersökt sambandet mellan kompetens i termer av formell utbildning, behörighet och erfarenhet, och lärares förmåga att förbättra elevers resultat. Trots att enskilda lärare är mycket betydelsefulla och det finns stora skillnader i lärares förmåga att påverka elevresultaten har det varit svårt att belägga att olika former av formell kompetens kan förklara variationen i lärares bety- delse för sina elever. Däremot är det tydligt att lärare med lång erfarenhet har bättre förmåga att höja elevers resultat jämfört med oerfarna lärare.9 Lärarresursen fördelas kompensatoriskt sett till volym men ej kvalitet Som bl.a. visas i är resursfördelningen mellan svenska skolor relativt starkt kompensatorisk: skolor vars elever har goda studieförsättningar har mindre resurser än skolor där motsatsen gäller. Detta gäller dock volymen av resurser och lärarna på skolorna med goda förutsättningar är både mer erfarna och har högre behörighetsgrad än andra. Som nämnts ovan har det varit svårt att finns ett tydligt samband mellan lärarnas formella behörighet och elevernas studieresultat, men mönstret tyder på att skolor vars elever har goda förutsättningar har lättare att rekrytera lärare.10 Det är troligt att detta har konsekvenser även för mer svårmätbara aspekter av lärarnas kompentens. Ett annat resultat från är att lönerna är identiska (efter att hänsyn tagits till lärarnas utbild- ning och erfarenhet) på skolor med starka och svaga förutsättningar. Mycket tyder på att arbetsmiljön för både lärare och elever är bättre på skolor med starka elevförutsättningar.11 Eftersom det inte finns någon lönepremie förknippad med att arbeta på skolor med svaga förutsättningar är det knappast förvånande att lärare föredrar att arbeta på skolor med starka elevförutsättningar.12 9Se , Rockoff & Staiger (2014). 10SOU 2019:40, avsnitt 4.3 och figur B.1.3. 11Angående arbetsmiljön, se (2019d), Table III. 12Detta är ett generellt mönster både internationellt och i . För en svensk studie, se Karbownik (2019). Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola 7.2Totala resurser för svensk skola i internationell jämförelse och över tid Som bakgrund till utredningens resursanalys, och underlag för en bedömning av huruvida den totala resursen för verk- samhet är tillräcklig eller inte, redovisas här en internationell jäm- förelse liksom utvecklingen i . En tredje möjlighet hade varit, men som utredningen p.g.a. resursskäl ej har kunnat genomföra, att beräkna vad som är en rimlig kostnad för verksamhet genom en bottom up- beräkning, alltså att beräkna t.ex. vad lokaler rimligen bör kosta, hur stora klasser och undervisningsgrupper bör vara, elevhälsans behov, med mera. Ett exempel på beräkningar av det slaget – som har fått både ris och ros – presenteras i (2014). 7.2.1Svensk skola har jämförelsevis goda resurser Internationella jämförelser av ekonomiska resurser till skolan är notoriskt svåra, eftersom det finns så stora skillnader mellan länder när det gäller hur man organiserar och finansierar verksamheten och under vilka förutsättningar i övrigt den verkar. När resultat från Education at a glance 2019 redovisas nedan är det viktigt att hålla dessa svårigheter i minnet. I tabell 1 nedan redovisas dels kostnader för skolan i köpkrafts- justerade dollar, dels sätts kostnaden i relation till BNP per capita. I tabellen har endast inkluderats de nordiska länder för vilka det finns siffror (, , och ) samt genomsnitt för och för 23 EU-länder.13 I den första kolumnen redovisas ”kumulativ kostnad/elev”, vilket är ett mått som syftar till att fånga den resurs som avsätts till skolan under en elevs hela skoltid (6– ). I kolumn två och tre redovisas kostnaden per elev i låg- och mellanstadium (primary school) respektive högstadium (lower sec- ondary school). En viktig observation är att länder med en hög lev- nadsstandard – och ett högt kostnadsläge – tenderar att komma högt i den här typen av jämförelser. Till en del kan alltså denna ranking spegla skillnader i kostnadsläge, i reala termer kan skillnaden vara 13EU23 är EU-länder som är med i och för vilka data finns eller kunnat uppskattas. Det är alla EU-länder – inklusive – utom , , , och . Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola En central orsak till detta är att den varukorg som används vid köpkraftskorrigeringar inte är representativ för de insatsfaktorer som används i skolverksamheten (främst personal och lokaler). Man kan alltså hävda att resurser mätt med köpkraftskorrigerade kostnader inte är det bästa måttet på vilka resurser som läggs på skol- verksamheten. Ett alternativ som förekommer är resurser i förhåll- ande till samhällets ekonomiska resurser totalt, mätta t.ex. med BNP. Ett mått som skolresurs i relation till BNP säger egentligen ingenting om hur goda resurser verksamheten har eftersom länder med låg BNP kan lägga resurser motsvarande en hög andel av BNP på skolan, men ändå ha små resurser för verksamheten. Sådana mått är snarare underlag för en bedömning av hur prioriterad skolan är nationellt. Ju större andel av de totala resurserna som läggs på skolan, desto högre prioriterad är den. Dessutom varierar andelen barn mellan länder, och i två länder med skolresurser motsvarande samma andel av BNP men med olika andel barn i skolåldern är det rimligt att hävda att landet med lägst andel barn i befolkningen prioriterar skolan högre än det andra landet. Slutligen redovisas därför i kolumn fyra och fem hur prioriterad skolan är i i jämförelse med övriga länder i form av kostnaden per elev som andel av BNP per capita. Kostnader för svensk skola i internationell jämförelse Kumulativ kostnad per elev Kostnad per elev, Kostnad per elev relativt BNP/capita, % 6–, USD Källa: (2019b). skola svensk i bestämningsfaktorer dess och Resurser Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola hade den tredje högsta kumulativa kostnaden för per barn 6– I jämförelse med i övriga lider skolan i alltså ingen brist på pengar. Jämfört med ligger på samma nivå och jämfört med högre. Ser man till genomsnittskostnaden per elev för låg- och mellanstadium inklusive förskoleklass och högstadium ligger sjätte respektive tionde högst av de länder i för vilka data publiceras, mellan och för låg- och mellanstadium men något lägre än båda i högstadiet. Om man anger kostnaden per barn i skolan i procent av BNP per capita ser man att i låg- och mellanstadium hamnar på en nionde plats , högre än medel i och . Återigen hamnar mellan och , men på ungefär samma nivå. För högstadiet hamnar på en tjugonde plats , ungefär samma nivå som i EU23 och . Jämfört med och har lägre kostnad per barn i högstadiet relativt BNP per capita, och framför allt i relation till är skillnaden mycket stor. Ovan redovisade resultat tar inte hänsyn till jämförelsestörande skillnader i förutsättningar av olika slag. Exempel på skillnader mellan länderna finns, t.ex. avseende verksamhetens innehåll, mix av offentlig och privat finansiering och utformning, som stör kostnads- jämförelser. Enligt vad utredningen erfar är det t.ex. endast , och av som har gratis skolmåltider för alla elever, vilket verkar rimligt med hänsyn till att det är tre av de fyra där övriga kostnader tar störst andel av resurserna.1 och andra glesbefolkade länder kan vidare antas ha jämförelsevis höga kostnader för skolskjuts och inackordering, men även merkostnader för att bedriva småskalig verksamhet i glesbygd. Vi kan basera en grov uppskattning av effekten av de skill- naderna på den totala kostnaden för skolmåltider och skolskjutsar i , som uppgick till av de totala kostnaderna. Om man drar bort av kostnaderna från siffra hos så hamnar kostnaden per barn på låg- och mellanstadium i , relativt BNP per capita, på samma nivå som snittet i och .