sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — 36Michaelowa och Butzengeiger (2017). Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … En av styrkorna med mekanismerna under Kyotoprotokollet är att det har utvecklats den här typen av regelverk för att beräkna effekterna av framför allt CDM-projekt och för att så långt möjligt försöka säkerställa åtgärders additionalitet. Erfarenheterna av detta arbete finns nu med i bilden i förhandlingarna under artikel 6.37 Utvärderingar har även pekat på att det funnits vissa CDM-projekt som genomförts på ett sätt som inte kan betraktas som ansvarsfullt i förhållande till den sociala, ekonomiska och miljö- mässiga utvecklingen i värdländerna. Exemplen har framför allt gällt stora vattenkraftsprojekt och projekt inom skogsplantering, dvs. projekt som tar stora markområden i anspråk.38 Det finns också exempel på CDM-projekt av hög kvalitet inom framför allt energisektorn39 som bidragit till flera samtidiga mervär- den.40 De värden det kan handla om är spridning av lågutsläpps- tekniker, diversifiering av energitillförselsektorn och ökad energi- säkerhet, ökad tillgång till infrastruktur för el, fler arbetstillfällen särskilt bland kvinnor, bättre skollokaler, bostäder och hälsovård på grund av förbättrade lokaler, förbättrad kollektivtrafik, lägre utsläpp av luftföroreningar, kortare tidsåtgång för matlagning och lägre resursförbrukning. Totalt sett har den här typen av åtgärder bidragit till en välfärdsökning i de samhällen där de genomförts och därmed även till ett flertal av FN:s hållbarhetsmål. Utvärderingar vill föra över lärdomar till utvecklingen av nya mekanismer under har ytterligare ett antal utvärderingar genomförts, ofta med ambitionen att använda lärdomarna för den fortsatta utveck- lingen av mekanismer under och de olika regleringsfrågor som uppstår i övergången mellan och den nya regelboken under . 37Se exempelvis Michaelowa (2019). 38IPCC (2014). 39Handlar främst om investeringar i förnybar el och energieffektiviseringsåtgärder. 40ADB (2017), UNFCCC (2012). Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … CDM-projekt för förnybar energi bedöms som tveksamt additionella i studie för Europeiska kommissionen studie från m.fl.41, som publicerades på upp- drag av Europeiska kommissionen, studerades olika typer av CDM- projekts additionalitet och miljömässiga integritet i övrigt. Analysen gjordes bl.a. genom att forskarna beräknade vilket bidrag intäkterna från CDM gav till projektens samlade finansiella kalkyl. Analysen omfattade aktiva CDM-projekt . Projekten hade i de flesta fall beslutats . I de fall intäkterna från försäljning av CDM-enheter utgjorde en låg andel av hela projektets kalkyl klassades projekten som att de sannolikt inte var additionella.42 Den här typen av resultat kan bero på att investeringskostnaderna för ett projekt är höga och övriga intäktsströmmar för projektet är betydligt större än intäkterna från CDM. Bland intäkterna ingår i en del fall, t.ex. och , även parallella bidrag från nationella stödsystem, se ovan. En relativt omfattande del av CDM-projekten på energiområdet (vind-, vatten-, sol-, spillvärmeprojekt, energieffektivare belysning) fick i studien bedömningen att de sannolikt inte var additionella. Studien utgår från beräkningar av ekonomiska förhållanden delvis i efterhand.43 Ett investeringsbeslut påverkas dock även av andra faktorer. Det handlar om att göra riskbedömningar i förväg och att få lån för en planerad investering; det ekonomiska utfallet vet den som investerar först efteråt. Det kan också handla om att incitament från en internationell investerare kan påverka de politiska besluten i landet på ett övergripande plan. En resultatredovisning som tagits fram av FN:s klimatsekretariat illustrerar det sistnämnda.44 I skriften framhåller företrädare både från och att CDM-programmet varit en avgörande katalysator för utvecklingen av landets egna program inom förnybar elproduktion. I studien från m.fl. konstateras dessutom att inve- steringssituationen ser annorlunda ut i de minst utvecklade länderna. 41Ökoinstitut och SEI (2016), United Nations Climate Change (2018). 42Vilket hade en liten påverkan på projektens internränta. 43Detta gäller vid några olika nivåer på . 44United Nations Climate Change (2018). Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … I sådana länder kan t.ex. projekt för småskalig vattenkraft, solel och vindkraft fortfarande stöta på tekniska och ekonomiska barriärer av olika slag, vilket gör att intäkter från reduktionsenheter från CDM kan bidra till att projekten genomförs. Projekten kan då ändå betrak- tas som additionella, även om den övergripande bedömningen base- rat på utvecklingen i medelinkomstländer skulle peka i en annan riktning. Till bilden hör också att elnätet behöver balanseras på nya sätt när större mängder variabel förnybar el (sol- och vindkraft) introdu- ceras. Det förutsätter teknisk utveckling, kompetens och invester- ingar och höjer därför kostnaderna för genomförande. I fattigare länder kan utbyggnaden av förnybar el dessutom behöva ske sam- tidigt som elnätet byggs ut, t.ex. i form av mikronät. Projekt som reducerar metanutsläpp och nyttjar energiinnehållet i gasen, t.ex. från avfallsdeponier, och projekt som begränsar använd- ningen av icke förnybar biomassa, t.ex. i form av energieffektivare spisar, betraktades också som i huvudsak additionella i studien från m.fl. I studien framfördes kritik mot den höga referensnivå (baseline) som använts för att utfärda krediter kopplade till investeringar i energieffektiva spisar. Paneldataanalys ger liknande slutsatser En forskningsartikel i kommer till en liknande slutsats rörande CDM-projektens påverkan på introduk- tionen av förnybar energi som rapporten från Ökoinstitut.45 Artikelförfattarna, som använder en paneldataansats för 64 CDM- värdländer och kontrolländer, drar slutsatsen att CDM tydligt har bidragit till införandet av förnybar energi i länder med en mindre utvecklad inhemsk finansmarknad. Om sådana marknader har ett underskott från andra finansieringskällor kan intäkterna från CDM bidra till att finansieringen ändå kommer till stånd. Men studien visar också det motsatta – att effekten av CDM visar sig vara av mindre betydelse i länder med relativt väl utvecklade finansmarknader. Dit hör bl.a. , , , , , och , dvs. de länder där majoriteten av CDM-projekten genom- förts. 45Kim och Park (2018). Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … Artikelförfattarna menar att den nya artikel 6.4-mekanismen under i första hand borde utvecklas så att den kan användas i länder där finansmarknaderna inte är väl utvecklade. Det kan finnas anledning att skilja mellan CDM-projekt som riskerar att avbrytas och mer robusta CDM-projekt Ett diskussionspapper framtaget av m.fl.46 på uppdrag av det tyska (Umweltbundesamt, ) ger en liknande bild som studierna ovan. Ambitionen i studien är inte att utvärdera additionaliteten i CDM-projekt, vilken prövades när projektet beslutades, utan att undersöka hur stora volymer i form av ytterligare reduktionsenheter som pågående CDM-projekt47 skulle kunna ge och till vilka marginalkostnader. Enligt studien finns det en omfattande potential på uppemot vars marginalkostnad är lägre än per ton, främst från på- gående projekt för förnybar elproduktion i form av vindkraftverk och vattenkraftverk. Sådana projekt betraktas som robusta, dvs. egent- ligen inte i behov av ytterligare CDM-intäkter för sin fortsatta drift. Ytterligare reduktionsenheter kommer från mer sårbara projekt till högre marginalkostnader. De mer sårbara CDM-projekten kan enligt studien komma att stoppas om inte ytterligare CDM-intäkter erhålls.48 Bland dessa finns t.ex. ovan nämnda projekt som samlar in och destruerar metangas. I diskussionspapperet konstateras vidare att om ingen inskränk- ning görs i hur enheterna från robusta projekt får användas framöver, t.ex. inom Internationella civila luftfartsorganisationens () pro- gram Carbon Offsetting and Reduction Scheme for () (se avsnitt 15.2.5.) så kan den bedömda efter- frågan från CORSIA potentiellt helt täckas av den här typen av enheter. I de internationella förhandlingarna om kopplade till artikel 6 (se avsnitt 14.3.4) är frågan om överföring av CDM-enheter under fortfarande en öppen fråga. 46UBA (2018). 47CDM-projekt kan maximalt krediteras av eller alternativt under tre perioder . 48Norge har i sitt statliga inköpsprogram inriktat sig på projekt som är under risk of discon- tinuation. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … 14.2.4Svenska insatser för klimatåtgärder i andra länder bidrar på flera sätt till klimatomställningen i andra länder genom olika former av finansiering av åtgärder som sänker utsläpp eller bidrar till klimatanpassning, framför allt inom ramen för ut- vecklingssamarbete (se nedan), bidrag till teknikspridning och stöd till kapacitetsuppbyggnad.49 Insatserna har ökat i omfattning och omfattar allt fler institutioner och finansieringsformer. har dessutom, tillsammans med andra utvecklade länder, ett åtagande enligt klimatkonventionen att bidra till finansiering av klimatåtgärder i utvecklingsländer. Insatserna redovisas till FN. Svenskt utvecklingssamarbete stödjer klimatåtgärder , Sida, har som främsta uppgift att på uppdrag av regeringen och arbeta för att minska fattigdomen i världen. Myndigheten bedriver ett för- djupat utvecklingssamarbete i 35 länder och kanaliserar ungefär hälften av det svenska biståndet. Resten förmedlas via . Miljö- och klimatfrågor är ett av fem huvudperspektiv för de svenska biståndsinsatserna och frågorna ska därför integreras i svenska biståndssamarbeten. Sida ökar också, enligt myndighetens senaste årsredovisning, stödet till såväl klimatanpassning som åtgärder för utsläppsminskning i myndighetens samarbetsländer, dvs. främst i de minst utvecklade länderna i världen, där fattigdomen är störst.50 avsätter i genomsnitt en procent av landets bnp för bistånds- insatser. Insatserna med viss klimatinriktning beräknades 2018 sam- manlagt uppgå till , dvs. av de totala biståndsmedlen.51 Det är främst dessa insatser som redovisar som landets bidrag vad gäller klimatfinansiering under klimatkonventionen. Biståndet med klimatinriktning, inklusive bidragen till multilate- rala fonder, beräknades 2018 till gå till utsläpps- minskningsåtgärder, till anpassningsåtgärder och till till projekt med effekter på flera områden sam- 49Swedens fourth Biennial report 2019 under the UNFCCC. 50SIDA (2018). 51Swedens fourth Biennial report 2019 under the UNFCCC. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … tidigt, där klimateffekter ingår som ett område bland flera. Insatserna med utsläppsminskning som huvudinriktning eller delsyfte beräk- nades 2018 uppgå till sammanlagt . Någon särskild resultatredovisning, exempelvis i form av beräknade utsläpps- minskningar, kopplad till dessa insatser redovisas inte. Enligt ska de utvecklade ländernas bidrag till anpass- ningsåtgärder och utsläppsminskningsåtgärder vara ungefär lika stora. Genom att betona stöd till anpassning inom det internationella klimatarbetet så har bidragit till en övergripande balans, efter- som andra länders insatser mer riktats mot åtgärder för utsläpps- minskningar. En stor del av det svenska biståndet sker via bilaterala samarbeten, där inriktningen på de åtgärder som genomförs i stor utsträckning bestäms utifrån det mottagande landets behov. är, vid sidan av de bilaterala samarbetena, även givarland i en rad olika internationella fonder. är bl.a. den största bidrags- givaren räknat per capita till den gröna klimatfonden (GCF) och den globala miljöfaciliteten (GEF) som båda inrättats under klimatkon- ventionen. De medel som använts för att förvärva utsläppsminsknings- enheter från projekt inom ramen för program för internationella klimatinvesteringar (som senare annullerats för att de inte bedömts behövas för att uppnå måluppfyllelse mot det nationella klimatmålet) räknas även de som klimatfinansiering, se nästa avsnitt. Till dessa projekt finns en resultatredovisning enligt regelverket för CDM och JI, vilket gör att det går att beräkna en effekt för dessa insatser i form av undvikna utsläpp eller minskade utsläpp av växt- husgaser kopplade till medlen. På så sätt utgör projekten s.k. resul- tatbaserad klimatfinansiering. Finansieringen av annullerade kredi- ter har i genomsnitt uppgått till 2013–2016.52 De samlade kostnaderna för förvärv av reduktions- enheter uppgick till . 52Swedens seventh national communication on climate change under the UNFCCC, and the KyotoProtocol, NC7. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … Proportionerna mellan de olika insatserna 2018 framgår av figur 14.5. I figuren redovisas även, som jämförelse, hela invester- ingen i Kyotomekanismer men det är enbart inköpet av krediter som senare annullerats som redovisas som klimatfinansiering. bistånd till anpassning och (SIDA och UD) Källa: Biennial report (2019). Investeringar genom mekanismer för utsläppsminskningar En mindre del av de svenska klimatinsatserna internationellt utgörs alltså av investeringar i mekanismer under Kyotoprotokollet och i utvecklingsarbete för framtida insatser under . Insatserna kopplade till klimatkonventionen och Kyotoproto- kollets framväxt har bedrivits . skedde det genom att erbjöd s.k. mjuka lån inom ramen för klimatkonventionens Activity Implemented Jointly (AIJ), främst till länder i före detta och i , som en del av dessa länders omställning efter kollaps. initierade den dåvarande ett program för insatser inom ramen för Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Programmet var i inledningen främst inriktat på JI-projekt men fokuserade senare främst på CDM. Programmets mål och inriktning har skiftat över åren och programmets budget har också varierat från mellan till . Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … Programmets mål och syfte har varit att bidra till att meka- nismerna för internationell utsläppshandel och klimatfinansiering utvecklas internationellt, som uppdraget också varit att genomföra internationella klimatinvesteringar. Programmet fick tidigt i uppgift att bidra till utvecklingen av CDM-projekt som skulle kunna genomföras i de minst utvecklade länderna i världen, framför allt i Afrika.53 Genom propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik –Klimat (prop. 2008/09:162) om ett nationellt klimatmål till 2020 (se faktaruta nedan) fick programmet också i uppgift att förvärva en relativt stor volym av framför allt CDM-enheter – ett omfattande förvärv som genomförts . Det nationella klimatmålet till 2020 Etappmålet för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan anger att utsläppen för 2020 bör vara lägre än ut- släppen 1990. Etappmålet gäller de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Minskningen ska ske genom utsläppsreduktioner i och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som mekanismen för ren utveckling (CDM). I klimatpropositionen angavs att det nationella målet ska nås genom två tredjedelar nationella insatser och en tredjedel internationella insatser. I de av beslutade budget- propositionerna angavs att de internationella insatsernas bidrag till etappmålet bör uppgå till fram till 2020.54 53Green Stream (2018). 54Volymen hade räknats fram utifrån att även utsläppsminskningarna utomlands behöver ske kontinuerligt och successivt öka för att 2020 nå upp till en tredjedel av minsknings- behovet. Utsläppsminskningarna om sammanlagt avsåg perioden –2020. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … program för internationella klimatinsatser ansvarar för program för internatio- nella klimatinsatser. Myndigheten återrapporterar resultat från pro- grammet varje år.55 Enligt Energimyndighetens instruktion ska myndigheten genom- föra internationella klimatinvesteringar genom att delta i och förvärva certifierade utsläppsminskningsenheter från projekt och program i utvecklingsländer. Syftet är att dels bidra till att internatio- nella åtaganden och nationella mål inom klimatområdet uppnås, dels bidra till att mekanismer för internationell utsläppshandel och klimat- finansiering utvecklas.56 Myndighetens uppdrag inom området styrs även av anslagets regleringsbrev.57 har programmets inriktning ändrats till att främst fullgöra tidigare beslut om stöd till internationella klimat- insatser inom CDM och JI utan att ingå några nya avtal om förvärv av CDM-enheter samt att verka för att dessa projekt, om det finns behov av det, ska kunna leverera utsläppsminskningsenheter även efter 2020 (till 2022 enligt befintliga avtal). Myndigheten ska också särskilt följa upp hur projekten bidrar till ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet i värdlandet och där- med stärker lokala samhällen och deras utveckling samt bidra till utvecklingen av de internationella samarbetsformerna under Paris- avtalets artikel 6. När resultatet av programmet för internationella insatser summeras kan konstateras att det sammanlagt (2018) omfattar 91 bilaterala projekt och program (89 CDM- och 2 JI- projekt/-program) samt deltagande i 7 aktiva multilaterala fonder och 3 fonder som avslutats.58 Med de multilaterala fonderna omfattar 55Se Regleringsbrev för avseende Anslag 1:12 Insatser för internationella klimat- investeringar. 56Förordningen (2014:520) med instruktion för . 57Regleringsbrev för avseende Anslag 1:12 Insatser för internationella klimat- investeringar. 58Baserat på antalet projekt och program som har eller planeras leverera utsläppsminsknings- enheter till . Projekt som kontrakterats och sedan avslutats utan levererade utsläppsminskningsenheter inkluderas inte. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … programmet projekt i sammanlagt 56 länder, varav 29 i bilaterala projekt. Det svenska bilaterala programmet ger i första hand stöd till in- satser inom förnybar energi, energieffektivisering och avfallshan- tering (omhändertagande av metangas). relativt omfattande projektportfölj gör landet till den åttonde största köparen av inter- nationella projektmekanismer räknat i antal projekt.59 Projekten beräknas ha bidragit till utsläppsminskningar motsvarande verifierade koldioxidekvivalenter totalt.60 Insatserna har sammanlagt inneburit ett finansiellt stöd på 732miljoner kronor till enskilda projekt och till fonder räknat . Delar av dessa reduktionsenheter har senare annullerats och redovisats som resultatbaserad klimat- finansiering. Myndigheten har kontrakt på ytterligare i finansiellt stöd till projekt och fonder kopplade till cirka 13,6 mil- joner ton verifierade koldioxidekvivalenter. De reduktionsenheter som sammanlagt om- fattas av programmets avtal beräknas med nuvarande valutakurser () innebära en totalkostnad på för perioden –2022.61 Den beräknade genomsnittliga kostnaden för reduktionsenheterna från de projekt som ingår i portföljen uppgår till cirka 60kronor per ton koldioxidekvivalenter. Beloppet motsvarar myn- dighetens direkta kostnader för de enheter som projekten genererar – inte hela kostnaden för projektets genomförande (se nästa avsnitt). Skillnad mellan kostnader för förvärv av reduktionsenheter och åtgärdskostnader Kostnaden per reducerad mängd koldioxid är inte liktydig med pro- jektens åtgärdskostnad. För att beräkna den sistnämnda behöver beräkningen omfatta åtgärdens hela kostnads- och intäktskalkyl, som regel jämförd med en alternativ investering. 59Green Stream (2018). 60Energimyndigheten (2019b). 61Dessa siffror kan dock ändras eftersom avtal med enskilda projekt och fonder har tecknats i utländsk valuta (euro eller US-dollar) och utbetalningarna fördelas över . Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … CDM-kreditering innebär i princip att projektet i fråga ges en extra intäkt vid dess genomförande – en intäkt som förbättrar projektets hela investeringskalkyl och skapar extra säkerhet. I projekt i fattigare länder kan insatserna vara föremål för biståndsmedel, fördelaktiga lån och så vidare. Pro- jekten kan omfattas av nationella styrmedel, t.ex. i form av inmatningstariffer för förnybar el (se avsnitt 14.2.2). De reduktionsenheter som levereras inom ramen för in- satser internationellt har alla varit föremål för en additionalitets- bedömning enligt regelverket för CDM och blivit godkända före leverans (se avsnitt 14.2.3. Dessa insatser har dessutom en sådan över- gripande inriktning och regional spridning att de även utifrån resul- taten från de i avsnitt 14.2.3 refererade utvärderingarna huvudsak- ligen kan bedömas ha varit additionella. Typ av projekt och regional spridning program för internationella insatser omfattar projekt som i första hand minskar utsläppen av växthusgaser genom åtgärder för förnybar energi och energieffektivisering samt avfallshantering. En stor andel av de projekt som stödjer bila- teralt genomförs i de minst utvecklade länderna eller i mindre utveck- lade medelinkomstländer som i allmänhet har en svag institutionell kapacitet och ett mindre gynnsamt investeringsklimat, dvs. svagare finansiella marknader. Genom deltagandet i multilaterala fonder finansierar Energimyn- digheten även en något högre andel CDM-projekt som hör till de vanligaste typerna globalt, dvs. stor- och småskalig vattenkraft och vindkraft. Projekten genomförs även delvis i länder med högre medelinkomst och bättre utvecklade finansmarknader, dvs. de länder som är störst bland värdländerna inom CDM, totalt sett. De av myn- digheten utvalda fonderna har dessutom en större geografisk och teknisk spridning än genomsnittet för CDM globalt. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … Uppföljning av bidrag till hållbar utveckling ska enligt myndighetens regleringsbrev särskilt följa upp hur projekten bidrar till ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet i värdlandet och därmed stärker lokala samhällen och deras utveckling. Inom ramen för de bilaterala insatserna har myndigheten prio- riterat projekt inom förnybar energi och energieffektivisering, pro- jekt som minskar utsläpp av metan och projekt som minskar uttaget av s.k. icke förnybar biomassa genom energieffektivare spisar. Den här typen av projekt bedöms generellt sett ge bidrag till många sam- tidiga nyttor i värdländerna och därmed bidra till hållbar utveck- ling.62 För att bättre kunna följa upp och åskådliggöra projektens bidrag till hållbar utveckling har myndigheten även påbörjat en kartlägg- ning utifrån FN:s globala hållbarhetsmål. Syftet är bl.a. att kartlägg- ningen ska bidra till förhandlingarna om samarbetsformerna under artikel 6 av . Lärdomar från genomförandet av det svenska programmet I en nyligen genomförd uppföljning63 av det svenska programmet för internationella klimatåtgärder som syftade till att summera några av de främsta lärdomarna som programmet lett till konstateras bl.a. att: •programmet kunnat bidra till utvecklingen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, särskilt i de allra fattigaste länderna, •blandningen av deltagande i både bilaterala och multilaterala pro- jekt varit bra eftersom erfarenheterna betjänade varandra, •praktiska erfarenheter av direkta förvärv gav nyttiga erfarenheter som kunde bidra till de svenska bidragen i den internationella förhandlingsprocessen och i deltagandet i CDM-styrelsen; även det omvända gällde, •erfarenheterna från genomförandet av CDM-projekt har bidragit till arbetet med kapacitetsutveckling i utvecklingsländer, 62Energimyndigheten (2019b). 63Green Stream (2018). Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … •det har varit en utmaning för en offentlig myndighet att agera som köpare på en marknad där också privata företag agerar, •programmets syften har varierat , varit flerfaldiga och varit svåra att uppfylla i alla delar; det har exempelvis visat sig svårt att sprida svensk teknik via programmet för internatio- nella klimatåtgärder,