sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Förslaget om ett nytt program för resultatbaserad klimatfi- nansiering av utsläppsbegränsningar i främst medelinkomstländer bedöms inte medföra några nya arbetsuppgifter för Energimyn- digheten. Skäl för utredningens bedömning avseende tillkommande uppgifter inom LULUCF-sektorn Utredningen lämnar förslag som får konsekvenser för flera myndig- heter. , , länsstyrelserna och Natur- vårdsverket berörs av tillkommande regeringsuppdrag, vilka i flera fall bedöms rymmas inom myndigheternas ordinarie verksamhet och kan utan resurstillskott; uppdrag och uppgifter och en be- dömning av extra insatser redovisas nedan. föreslås få i uppdrag att •ta fram underlag för att utveckla och intensifiera befintlig rådgiv- ning vad gäller föreslagna åtgärder och vilka stöd som kan sökas. •se över utformningen av åtgärder inom landsbygdsprogrammet samt ersättningsnivåerna för aktuella åtgärder. Uppdraget om rådgivning bedöms innebära extra arbete utöver myndighetens ordinarie arbete med cirka 10 årsarbetskrafter . föreslås få i uppdrag att •ta fram förslag rörande stödformer m.m. för beskogning och optimerad skötsel av självsådd skog på tidigare jordbruksmark, •genomföra en rådgivningsverksamhet med information om åt- gärder som leder till ökad kolinlagring och bevarad kolsänka samt om skadeförebyggande och klimatanpassande åtgärder samt •fortsätta arbetet med för att övervaka och bekämpa befintliga och nya skadegörare; i budgeten tillför regeringen styrelsen medel –2022 för hantering av skogsskador och för att stödja arbetet med att bekämpa angrepp av granbark- borre. De tillkommande arbetsuppgifterna för dessa uppdrag uppskattas motsvara 10–15 årsarbetskrafter på myndigheten. föreslås också tilldelas ett anslag på totalt 15 mil- joner kronor 2021–2023 för forskning som syftar till att öka kun- skapen om växthusgasbalanser för olika typer av torvmarker, om effekterna av att våtmark återskapas på dessa marker samt om hur olika klimatinducerade skador på skog ska kunna begränsas. De till- kommande arbetsuppgifterna för att administrera dessa utlysningar uppskattas motsvara mindre än 1 årsarbetskraft. Uppdragen till , länsstyrelserna och Skogssty- relsen om att utforma kriterier för vilken mark som är lämplig för agroforestry samt utforma kriterier för vilken mark (tidigare jord- bruksmark) som är lämplig för beskogning och vilka trädslag som är lämpligast för åtgärden, bedöms rymmas inom ordinarie budget. och länsstyrelserna i samråd med föreslås få i uppdrag att utveckla rådgivning för återvätningsprojekt. Återvätningsaktiviteter bedöms också innebära extra administration för planering och uppföljning utöver den administration som redan finns inom befintliga stödprogram. De tillkommande arbetsuppgif- terna rörande återvätning uppskattas motsvara 20–25 årsarbetskraf- ter totalt. i samråd med föreslås få i upp- drag att analysera hur effekten på växthusgasbalansen av exploater- ing av mark ska beräknas och hur utsläppen kan begränsas, t.ex. genom att exploateringen styrs till annan mark eller att effekten begränsas på annat sätt. Uppdraget bedöms rymmas inom ordinarie budget. föreslås få i uppdrag att utveckla förslag på ett system för att uppskatta, redovisa och verifiera vidtagna komplet- terande åtgärder inom LULUCF-sektorn samt uppskatta kostnaden för ett sådant system. Uppdraget ska ske i samråd med Jordbruks- verket och , så att systemet på ett kostnadseffektivt sätt drar nytta av den rapportering som görs av utfallet inom lands- bygdsprogrammet och av den uppföljning som görs av rådgivnings- insatser och stöd till återvätning. Uppdraget bedöms preliminärt rymmas inom ordinarie budget, men kostnader kan tillkomma för utveckling av systemet för klimatrapportering så att det också inklu- derar den uppföljning av kompletterande åtgärder som Naturvårds- verket svarar för. föreslås vara ansvarig myndighet för att följa upp och redovisa kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn. Det administrativa arbetet på myndigheten bedöms rymmas inom ordinarie verksamhet med uppföljning och rapportering. Däremot bedöms kostnaden för själva systemet kunna öka jämfört med dagens system. En åtgärd som innebär att jordbruksmark tas ur jordbrukspro- duktion får vidtas först efter anmälan om samråd till , om inte åtgärden är av ringa betydelse för jordbruket på bruknings- enheten eller för natur- och kulturmiljön. Utredningen bedömer att den mark som tas ur produktion är sådan mark som redan tagits, eller skulle tagits, ur produktion och att förslagen därför inte innebär någon ökning av antalet anmälda samråd. är ansvarig tillsynsmyndighet när jordbruksmark tas ur jordbruksproduktion. I denna tillsyn inkluderas bl.a. planter- ing av skog på och plantering av skog på ängs- eller betes- mark. Den plantering av skog som föreslås här bedöms redan ha föregåtts av att jordbruksmarken tagits ur produktion, vilket innebär att tillsynen inte bedöms behöva öka i nämnvärd omfattning. När det gäller återvätning av dränerad torvmark är tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden eller utförande av en anlägg- ning eller en annan åtgärd för detta en tillstånds- eller anmälnings- pliktig vattenverksamhet.80 Om vattenverksamheten innebär anläg- gande av våtmark där vattenområdet har en yta som inte överstiger fem hektar är den normalt sett anmälningspliktig.81 Detta innebär att aktiviteten återvätning av dränerad torvmark kan medföra en ökad börda för prövnings- och tillsynsmyndigheter framför allt när det gäller den återvätning som blir anmälningspliktig eftersom bedöm- ningen är att majoriteten av återvätningsobjekten som är aktuella är mindre än fem hektar. De tillkommande arbetsuppgifterna bedöms motsvara 1 årsarbetskraft hos länsstyrelserna totalt. De tillståndsplik- tiga vattenverksamheterna bedöms rymmas inom mark- och miljö- domstolarnas ordinarie verksamhet. Skäl för utredningens bedömning avseende förslagen om CCS inklusive bio-CCS Utredningen lämnar förslag som får konsekvenser för myndigheter. , och geologiska under- sökning (SGU) berörs på kort sikt av tillkommande regeringsupp- drag. Dessa uppdrag bedöms dock rymmas inom myndigheternas ordinarie verksamhet och kan utan resurstillskott. föreslås få utökade uppgifter. Utredningen föreslår att ett nationellt centrum för CCS inklusive bio-CCS in- rättas vid myndigheten och att myndigheten administrerar omvända auktioner för bio-CCS. Dessutom föreslås myndigheten få ett sam- ordningsansvar för CCS och bio-CCS. De tillkommande arbets- uppgifterna uppskattas motsvara 3–4 årsarbetskrafter. 8011 kap. 3 § 7, 9 och 9 a §§ . 8119 § 1 förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter. och berörs av att aktiviteten på CCS-om- rådet ökar i . Merarbetet bedöms dock rymmas inom myndig- heternas ordinarie verksamhet och kan utan resurstillskott. Utredningens förslag innebär inte att det tillkommer ytterligare ärende- eller måltyper till miljöprövningsdelegationer eller mark- och miljödomstolarna. Anläggningar för geologisk lagring av koldioxid som gäller en sammanlagd planerad lagring av kol- dioxid kräver tillstånd av mark- och miljödomstolen.82 Om lagringen gäller högst koldioxid prövas ansökan av miljöprövningsdelegation.83 Ett sådant tillstånd kan överklagas till mark- och miljödomstolen. Utredningen föreslår att lagring inte bör ske i i närtid, och eftersom det ännu inte är praktiskt möjligt att lagra koldioxid i har inga ansökningar eller överklaganden kommit in till miljöprövningsdelegationerna eller till mark- och miljödomstolarna. Utredningens förslag innebär inte heller att det är sannolikt att nya ansökningar kommer att komma in. När det gäller avskiljning av koldioxid innebär förslagen däremot sannolikt en ökning av antalet ärenden hos miljöprövningsdelegatio- nerna och antalet mål hos mark- och miljödomstolarna. Måltypen avskiljning av koldioxid prövas av miljö- prövningsdelegation som första instans.84 Dessa beslut kan sedan överklagas till mark- och miljödomstolarna. Utredningen bedömer att förslagen kommer att leda till att färre än 10 anläggningar kom- mer att avskilja koldioxid fullskaligt 2030 och färre än 20 anlägg- ningar kommer att avskilja koldioxid fullskaligt 2040. Prövning och tillsyn av dessa nytillkomna ansökningar bedöms rymmas inom miljö- prövningsdelegationernas och mark- och miljödomstolarnas ordina- rie verksamhet och kan utan resurstillskott. Den befintliga kompetensen hos prövningsmyndigheterna är tillräcklig för de ären- den och mål som tillkommer. 829 kap. 6 § och 29 kap. 60 § miljöprövningsförordningen (2013:251). 839 kap. och 29 kap. 61 § miljöprövningsförordningen. 849 kap. 6 § , 29 kap. 62 och 63 §§ miljöprövningsförordningen. Skäl för utredningens bedömning avseende transparent och ändamålsenlig bokföring och rapportering av negativa utsläpp och CCU föreslås få i uppdrag att skapa ett system för att samla in data samt beräkna och redovisa negativa utsläpp för upp- följning av kompletterande åtgärder och de nationella klimatmålen. Systemet för datainsamling bör omfatta dels negativa utsläpp av växt- husgaser, inklusive avskiljning och lagring av biogen och atmosfärisk koldioxid samt användning av biokol som kolsänka, del carbon capture and utilisation (CCU). Uppdraget bedöms rymmas inom ordinarie budget. Skäl för utredningens bedömning avseende förslagen om ett program för resultatbaserad finansiering av internationella utsläppsbegränsningar bedriver redan verksamhet på området inter- nationella utsläppsbegränsningar. Det föreslagna programmet är av liknande omfattning som det program myndigheten genomförde . 20.12.5Konsekvenser för jämställdhet och den personliga integriteten Inget av förslagen bedöms få några konsekvenser för jämställd- heten eller den personliga integriteten. Skäl för utredningens bedömning De förslag som utredningen lägger berör inte individer, deras per- sonliga integritet eller befolkningsgrupper. Inte heller påverkas de könsskillnader som kan finnas avseende t.ex. vilket kön som ansvarar för driften av ett lantbruk eller för avskiljning, transport eller lagring av koldioxid. Finansiering av vissa typer av åtgärder för utsläppsbegränsningar i andra länder har enligt tidigare utvärderingar medfört positiva effekter för kvinnors utveckling mot ökad jämställdhet, särskilt i de minst utvecklade länderna (se kapitel 14). Utredningens förslag på området stödjer troligen en utveckling där åtgärder med den här typen av synergier även ges stöd . 20.12.6Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt de integrationspolitiska målen Inget av förslagen förväntas få några konsekvenser för den kom- munala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet eller de integrationspolitiska målen. Skäl för utredningens bedömning Inget av utredningens förslag ändrar fördelningen av uppgifter mellan stat och kommun eller innebär en reglering av den kommunala verk- samheten. Förslagen bedöms inte ha någon betydelse för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet. Inte heller bedöms för- slagen påverka möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. 20.13Konsekvenser av utredningens förslag till författningsändringar Utredningen föreslår att regeringen beslutar om en ny förordning och ändrar tre förordningar. Det övergripande syftet med förslagen är att undanröja brister och hinder i lagstiftningen för hela kedjan som krävs för att CCS och bio-CCS ska kunna tillämpas på svenska utsläppskällor. De förordningsändringar som föreslås har stöd i regeringens s.k. restkompetens i 8 kap. 7 § regeringsformen och i 15 kap. 28 § miljö- balken. Utredningen bedömer att förslagen bör träda i kraft , med hänsyn till de långa tidsperspektiven och till att vissa förslag först måste genomföras innan andra kan inledas. Den nya förordningen om statligt stöd till negativa utsläpp genom bio-CCS bör dock träda i kraft först när medel finns tillgängliga. 20.13.2Förslag till förordning om statligt stöd till negativa utsläpp genom bio-CCS Utredningen föreslår en ny förordning som möjliggör att statligt stöd till negativa utsläpp genom bio-CCS kan lämnas. Stödet måste först anmälas och godkännas av Europeiska kommissionen. ska besluta om stöd vid särskilda auktions- tillfällen och stödet kan delvis betalas ut i förskott. I förordningen bemyndigas att föreskriva om den närmare utformningen av auktionssystemet. Förordningsförslaget innebär en ökad arbetsbörda för Energi- myndigheten, se avsnitt 20.12.4. 20.13.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid Enligt 15 kap. 27 § får avfall inte dumpas eller förbrän- nas inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon eller föras ut ur landet eller ur den ekonomiska zonen om det är avsett att dumpas eller förbrännas på det fria havet. Regeringen får enligt 28 § samma kapitel meddela föreskrifter om undantag från förbudet mot dump- ning för geologisk lagring av koldioxid vilket regeringen har gjort i denna förordning. Undantaget gäller dock inte export av koldioxid för lagring i ett annat land. Ett sådant undantag bör därför införas i en ny paragraf i förordningen. Begreppet CCS föreslås få en definition i 2 § i förordningen. För att slå fast att det ska finnas ett nationellt centrum för frågor som gäller CCS och bio-CCS vid föreslås en ny paragraf med detta innehåll. Se om resurser i avsnitt 20.12.4. 20.13.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:520) med instruktion för Genom ett tillägg till 2 § i förordningen får ansvar för vägledning och information till projektägare av CCS och bio-CCS, samordningsansvar för frågor om CCS och bio-CCS samt ansvar för de frågor om CCS och bio-CCS som inte faller inom någon annan myndighets ansvarsområde. Tillägget anger även att ska skapa förutsättningar för en väl planerad, re- surseffektiv och miljömässigt hållbar utbyggnad av CCS inklusive bio-CCS i . Den ökade arbetsbörda detta innebär för redo- visas i avsnitt 20.12.4. 20.13.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder för att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser och för negativa utsläpp I 1 § andra punkten i förordningen föreslås att växthusgaser byts ut till koldioxid eftersom CCS-direktivet endast omfattas geologisk lag- ring av koldioxid. Ändringen är endast en rättelse. 20.14Analys av alternativ till utredningens huvudförslag inom området markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, Konsekvenser av att ett bokfört överskott enligt LULUCF- förordningen får räknas som kompletterande åtgärd mot 2030 I utredningsdirektivet anges att ökade nettoupptag utöver LULUCF- förordningens krav om bibehållet nettoupptag bör kunna räknas som kompletterande åtgärd för uppfyllande av nationella etappmål inom klimatramverket. LULUCF-förordningen syftar till att bevara och förstärka kol- sänkan inom EU samt att bidra till att EU:s 2030-mål nås. Enligt upp- draget ska utredningen undersöka, föreslå och motivera en tolkning av hur de svenska klimatmålen förhåller sig till regelverket på EU- och FN-nivå vad gäller eventuella kvantitativa begränsningar för hur mycket LULUCF-sektorn får bidra som kompletterande åtgärd. Utredningen har studerat på vilket sätt och under vilka villkor ökade nettoupptag av koldioxid och minskade utsläpp av växthus- gaser, beräknade enligt LULUCF-förordningens bokföringsregler, bör kunna räknas som kompletterande åtgärder utöver LULUCF- förordningens krav. Enligt utredningens bedömning skulle LULUCF-förordningens bokföringsregler tillämpade på de ingående bokföringsaktiviteter som omfattar utsläpp och upptag inom LULUCF-sektorn i kunna leda till att uppfyller LULUCF-förordningens krav på att inga nettoskulder ska uppstå i systemet med en relativt stor marginal, vid en utveckling där inga ytterligare styrmedel införs på området. Base- rat på de prognoser som tas fram och skickas till Europeiska kommis- sionen , senast , skulle överskottet kunna upp- gå till mellan koldioxidekvivalenter 2030. Den högre nivån förutsätter att ett stort bokfört nettoupptag kan erhållas för brukad skogsmark utöver det bokförda överskott som genereras från övriga bokföringsaktiviteter. Osäkerheterna i beräk- ningen är dock stora och det kan inte uteslutas att överskottet helt skulle kunna utebli eller till och med omvandlas till ett underskott.85 85Se även (2016). Förutom att utfallet enligt LULUCF-förordningen beror på den faktiska utvecklingen i de aktuella bokföringsaktiviteterna så beror det också dels på bokföringsförutsättningarna, dvs. på utsläppen från aktiviteterna bruk av , betesmark och våtmark för refe- rensperioden –2009, dels på vilken nivå referensnivån för bru- kad skogsmark slutligen fastställs. Den s.k. skogliga referensnivån ska spegla förhållandet mellan av- verkningen och den tillväxt som är tillgänglig för avverkning utan att ett land varken bokförs för underskott eller får ett över- skott av krediter för aktiviteten bruk av skogsmark. Om nivån sätts högre än rådande förhållande mellan avverkning och tillväxt kommer tilldelas ett överskott av krediter enligt LULUCF-förordningen utan ytterligare åtgärder som ökar sänkan eller minskar avgången av växthusgaser inom skogsbruket. En sådan referensnivå innebär sam- tidigt en större möjlighet för skogsindustrin att med högre avverk- ningsnivåer bidra till utvecklingen av en europeisk bioekonomi86 och till ytterligare ersättning av fossil råvara i olika sektorer utan att av- verkningsnivån ger upphov till skulder enligt LULUCF-förordningens bestämmelser, trots att nettoupptaget i skogen med en sådan utveck- ling i själva verket minskar jämfört med nuvarande nivåer. Vid en sådan utveckling ökar risken för ytterligare konflikter med uppsatta mål om att bevara den biologiska mångfalden i skogen. Det finns en risk att LULUCF-sektorn resulterar i ett underskott, antingen av bokföringsmässiga eller naturliga skäl. Utredningens för- slag innebär att de kompletterande åtgärderna först bidrar till att balan- sera ett sådant underskott och att resterande mängd sedan får tillgodo- räknas som kompletterande åtgärd relativt det nationella målet. Begränsning av hur många enheter som får föras över från LULUCF-sektorn Räknat över hela tioårsperioden –2030 får upp till användas för att möta åtagande enligt ansvarsfördelnings- förordningen om lägre utsläpp till 2030 jämfört med . nationella mål är betydligt ambitiösare (se kapitel 3), vilket innebär att detta överskott troligtvis inte kommer att behöva nyttjas. Denna s.k. allmänna flexibilitet är en framförhandlad mängd krediter 86Givet att en sådan efterfrågan uppstår. som syftar till att sänka kostnaderna för måluppfyllelse för medlems- länder som har särskilt stora utsläpp i jordbrukssektorn87. Tilldelningen baseras därför på medlemsländernas utsläpp i jordbrukssektorn och har inte att göra med storleken på hur stora utsläppen och upptagen i LULUCF-sektorn är. Omfattningen beror inte heller på om medlems- länderna inför faktiska styrmedel för att förstärka kolsänkan eller inte. Denna begränsade flexibilitet för LULUCF-krediter på EU-nivå bör enligt utredningen inte vara begränsande för storleken på de kompletterande åtgärder som kan kopplas till konkret genomförda åtgärder inom LULUCF-sektorn som genomförs efter 2020 för att nå det betydligt ambitiösare nationella utsläppsmålet. Alternativet att låta ett potentiellt överskott enligt LULUCF-för- ordningen utgöra stora delar eller hela mängden kompletterande åtgärder fram mot 2030 bedöms inte leda till någon additionell utsläppseffekt jämfört med motsvarande utveckling enligt business as usual. Alternativet medför även att utsläppen av växthusgaser inte behöver minska lika mycket mot det nationella klimatmålet för den icke-handlande sektorn till 2030 utan att andra additionella kom- pletterande åtgärder kompenserar för detta. Alternativet innebär där- med även högre sammanlagda utsläpp globalt och i mot 2030 jämfört med om utredningens förslag till strategi genomförs. Alternativet att använda överskott från LULUCF-förordningen bedöms sammantaget inte vara i linje med intentionerna i klimat- ramverket, där en ökad kolsänka anges som kriterium på vad som skulle krävas av åtgärderna i LULUCF-sektorn för att de skulle kunna räknas som en kompletterande åtgärd. Handlingsalternativet ställer inte krav på några ytterligare åtgärder jämfört med dagens utveckling. Det överskott som kan uppkomma enligt LULUCF-förordningen är därmed inte förenat med några extra utgifter för . Förutsättningarna att uppnå de högre volymerna kompletterande åtgärder på riskerar 87Framgår av ingressen till LULUCF- förordningen och ansvarsfördelningsförordningen. att försämras, vilket potentiellt skulle kunna leda till ökade kost- nader för måluppfyllelse på längre sikt.88 Alternativet leder till lägre administrativa kostnader jämfört med övriga förslag. Att bedöma trender inom LULUCF-sektorn är förknippat med mycket stora osäkerheter, särskilt för utvecklingen inom skogsbruks- sektorn men även för utvecklingen inom jordbruket. Även om nuva- rande bedömningar pekar mot att det skulle kunna uppstå ett bety- dande överskott för enligt LULUCF-förordningen skulle det potentiellt också kunna uppstå skulder. Det sistnämnda skulle exem- pelvis kunna bli fallet om tillväxten i skogen minskar utan att avverk- ningsnivån hinner anpassas eller genom att större volymer skog för- störs i samband med störningar i form av bränder, insektsangrepp eller stormar. LULUCF-förordningen ger möjlighet att undanta negativa effekter från bokföringen på nettoupptag i skog genom natur- liga störningar. Det förutsätter dock mycket omfattande störningar; t.ex. kvalificerar inte störningar motsvarande storleken på de bränder som inträffade i och 2018 för ett sådant undantag. Även små förändringar av de olika flödena (tillväxt och avgång) som styr kolförrådets utveckling kan ge stor påverkan på nettoupp- taget. En inriktning mot att förlita sig på överskott enligt LULUCF- förordningen som huvudstrategi för de kompletterande åtgärderna mot 2030 är alltså inte att förorda med tanke på de stora osäker- heterna på området. En sådan strategi innebär också större risker för att målen för de kompletterande åtgärderna inte nås på och att kostnaderna blir högre när dessa ska genomföras. Ytterligare åtgärder med potential att öka kolsänkans storlek vid sidan av utredningens förslag till kompletterande åtgärder Den svenska skogen ger stora bidrag till ökade upptag och minskade utsläpp av växthusgaser både inom och utanför gränser. Skogen bidrar dels genom att det sker en betydande ökning av kol- förrådet i skog och mark, dels genom att skogsråvara som tas ur 88Om inte skulle välja att fortsätta agera på liknande sätt även på och räkna delar av landets kolsänka som en kompletterande åtgärd även vid en business-as-usual utveckling. skogen ersätter material baserade på fossil råvara med stora livs- cykelutsläpp av koldioxid. Till detta kommer avverkningsrester och restprodukter från industrin som kan ersätta fossila bränslen. Kolsänkan i skogen kan öka ytterligare, antingen genom att •mer skog skyddas från avverkning genom olika typer av avsättningar, •ökad naturhänsyn tas i skogsbruket eller •produktionshöjande åtgärder vidtas. Effekten på kolsänkan beror både på hur tillväxten utvecklas och på marknadens efterfrågan på skogsråvara, vilket påverkar avverknings- nivån. De två första åtgärdsalternativen kan minska den möjliga leve- ransen av skogsråvara, medan det tredje alternativet kan leda till en ökning. Detta påverkar också möjligheten att ersätta material med stor klimatpåverkan och fossila bränslen med skogsråvara. I de två fall där leveranspotentialen av skogsråvara minskar till förmån för ökade kollager i skogen kan klimateffekten ändå utebli om markna- den inte minskar sin användning av skogsprodukter, vilket riskerar att leda till ökade avverkningar utanför gränser. Effekten, både på kolsänkan och på avverkningsmöjligheterna, varierar dessutom .