sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Utredningen föreslår därför att kommunerna inom ramen för för- söksverksamheten får ges undantag från bestämmelser i lag, förord- ning eller myndighetsföreskrift. Centralt i en försöksverksamhet är att bädda för att en utvärder- ing av de olika försöken ska kunna göras. Det är dessutom angeläget att det finns goda möjligheter till erfarenhetsutbyte mellan delta- gande kommuner under försöksverksamhetens genomförande. Åren 1984–1991 bedrevs ett frikommunförsök med inriktning mot ökad självstyrelse (se kapitel 2 för en utförligare beskriv- ning av frikommunförsöket). Avsikten med försöksverksamheten var att de kommuner och dåvarande landsting som deltog skulle ges möjlighet att bättre anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden. Försöket var också tänkt att dels ge bättre förutsätt- ningar för att utnyttja de samlade samhällsresurserna, dels åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Ett annat syfte var att utveckla formerna för samverkan mellan kom- muner och landsting, liksom mellan statliga och kommunala organ. Enligt regeringens bedömning spelade frikommunförsöket en vik- tig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. När det gäller den organisatoriska frihet som öppnats för kom- munerna var erfarenheterna i allt väsentligt goda. Regeringen menade dock att det var avsevärt svårare att generellt bedöma erfarenheterna av den del av frikommunsförsöket som gällde avsteg och dispenser från statliga regler i övrigt.5 anser att ett kommunförsök så långt det är möjligt bör utgå från lokala initiativ och de behov av försöksverk- samhet som kommunerna själva identifierar. Intresserade kommu- ner ska därför, enskilt eller tillsammans, kunna ansöka om att starta ett försök. 1991/92:13 s. 8–12. Till ansökan bör fogas ett underlag som beskriver de konsekven- ser för kommunen som försöket kan förväntas ge. I underlaget bör även en riskanalys ingå. Vid bedömningen av om undantag från tvingande regleringar ska ges måste alltid en avvägning göras mellan de positiva effekter som försöket kan ge för t.ex. kommunens kap- acitet, och hur ett undantag kan påverka intressen som den aktuella regleringen är tänkt att skydda, t.ex. enskildas behov av sekre- tesskydd. Kommundelegationen ska bedöma om försöket syftar till att stärka kommunernas kapacitet. Delegationen bör även bedöma om försöket har potential att skalas upp och överföras till andra kommuner (se mer nedan om inriktning på försöken). En förutsätt- ning för att en ansökan om försök ska kunna beviljas är att det inne- bär ett undantag från gällande regelverk. Grundläggande för bedömningen av en ansökan om försöksverk- samhet är att rätten för kommuninvånare att åtnjuta likvärdig sam- hällsservice inte ska begränsas i någon utsträckning av betydelse. För- söken får inte heller ge en kommun ekonomiska fördelar på en annan kommun eller regions bekostnad. Det finns dessutom, genom grund- lagen, och och annan internationell rätt, begränsningar i vad som är möjligt att inkludera i en försöksverksamhet. Till exem- pel begränsas möjligheten att ge undantag från bestämmelser om en fråga är reglerad genom EU-rätt. Det kan vara fallet om ansökan om försöksverksamhet gäller t.ex. upphandling eller behandling av per- sonuppgifter. Varje fråga måste dock bedömas individuellt för att det ska vara möjligt att avgöra vilket utrymme som finns för att till- låta undantag från befintlig lagstiftning. Kommundelegationen bör ge kommunerna viss vägledning under ansökningsförfarandet. Som utredningen tidigare pekat på kan det vara särskilt svårt för befolkningsmässigt små kommuner att ha till- räckliga resurser och kapacitet att delta i den här typen av utveck- lingsverksamhet. Det blir därför extra viktigt för dessa kommuner att kunna få vägledning av Kommundelegationen vid upprättandet av ansökan. Det bör även eftersträvas en spridning i de kommuner som deltar i försöksverksamheten vad gäller storstadskommuner, täta kommu- ner och landsbygdskommuner, samt en spridning befolkningsmässig storlek och geografisk spridning. Försöken kan omfatta enskilda kommuner eller grupper av kommuner. anser att det är positivt om försök som omfattar mer än en kommun kom- mer till stånd, eftersom detta kan möjliggöra försök som utvecklar metoder och arbetssätt för en mer strategisk kommunsamverkan. Det är även eftersträvansvärt att få med försök som omfattar kom- munkonstellationer som utgår från funktionella arbetsmarknadsregio- ner. Sådana konstellationer kan bl.a. bidra till att utveckla ett funk- tionellt perspektiv på den kommunala planeringen och verksamheten. Försöksverksamheten bör pågå och enskilda försök . Det ger kommunerna tillräckligt med tid för ansökan, godkän- nande från delegationen och förberedelser inför försöket. Det ger också tid för beredning, beslut och utvärdering av försöken. Till försöksverksamheten bör en referensgrupp knytas. Referens- gruppen bör omfatta personer med sakkunskap inom de olika om- råden som försöken kan beröra och/eller metodologisk utvärder- ingskunskap. Referensgruppen kan bestå av forskare, representanter för SKR samt relevanta statliga myndigheter. Uppföljning bör bedrivas parallellt med genomförandet av för- söken. Utöver lokala uppföljningar som kommunerna själva genom- för, ansvarar Kommundelegationen för en övergripande utvärdering av försöken. Ett viktigt krav är att utvärderingarna genomförs på ett sådant sätt att de kan utgöra ett underlag till förslag om lagändringar eller ändring av andra föreskrifter. Ambitionen bör också vara att kommunförsöket kontinuerligt ska kunna leverera underlag till utred- nings- och utvecklingsarbete som pågår inom olika områden och därmed kunna leda till ändringar i de nationella regelverken som styr kommunernas verksamhet. Försök kring strukturella förändringar Följande är exempel på försöksverksamhet kring strukturella för- ändringar som ur perspektiv bör prövas: •Utvecklade former för en mer strategisk samverkan (se avsnitt 20.1) inom en fast kommunkonstellation, där nya arbetssätt och en utvidgad och mer djupgående samverkan kan prövas i struktu- rerade former. En utvecklad strategisk samverkan kan exempelvis omfatta försök som syftar till att samla de samverkande kommu- nernas administrativa och personella resurser inom en gemensam förvaltning. Det skulle innebära att de samverkande kommuner- nas nämndsorganisation kvarstår, inklusive kommunstyrelse och Däremot skulle kommunernas förvaltnings- organisation kunna samlas i en gemensam organisation, vilken då skulle betjäna respektive kommuns politiska organisation. I ett sådant försök kan ges undantag från regleringar som kan under- lätta kommunernas utvecklingsarbete. •Förändring av kommuners uppgifter där kommuner får ansöka om att ta över ansvaret för verksamhet som ligger på annan nivå. Det skulle t.ex. kunna handla om att kom- munerna får ansöka om att ta över vissa delar av arbetsmarknads- politiken. På motsvarande sätt kan försök bedrivas där kommu- ner lämnar över ansvaret för vissa uppgifter till annan nivå. Även om den huvudsakliga inriktningen på en försöksverksamhet bör ligga på strukturförändrande åtgärder kan det finnas anledning att öppna verksamheten för vissa mer verksamhetsanknutna om- råden där undantag från statliga regleringar skulle vara önskvärda att pröva. Exempel på sådana områden har spelats in till Kommun- utredningen från bl.a. SKR och enskilda kommuner.6 Områden som har nämnts är exempelvis en friare hantering av riktade statsbidrag samt verksamheter inom . Verksamhetsinriktade försök skulle t.ex. kunna inriktas mot att minska administrationen inom kommunernas verksamheter, eller pröva digitala lösningar, och på så sätt frigöra utrymme för perso- nalen att ägna sig åt annat. Det skulle också kunna handla om försök som fokuserar på att stärka bristyrkens attraktivitet, vilket på så sätt underlättar kompetensförsörjningen. Ett annat exempel skulle kunna vara undantag från bestämmelser i redovisningsregelverket för att möjliggöra försök med sociala investeringsfonder. Försök skulle också kunna bedrivas mellan kommuner över riksgräns avseende samver- kan inom specifika verksamhetsområden. Ett villkor bör vara att försöket är av en sådan art att det, om det faller väl ut i försökskommunen, också kan ha potential att stärka kapaciteten för andra kommuner än försökskommunen. Detta bör tydliggöras i de ramar som sätts för försöken. 6SKL, Ett nytt frikommunförsök – en idéskiss, pm . Det är svårt att i förväg förutse vilka frågor som kan bli aktuella för försöksverksamhet eftersom kommunerna genom ett ansöknings- förfarande själva ges stort utrymme att utforma försöksverksam- heten. Vidare framgår av förslag att syftet med försöksverksamheten är relativt brett formulerat. Ett komplett underlag som täcker alla frågor som kan bli aktuella, och som är tillräckligt för att ska kunna ta ställning, kan därför svår- ligen tas fram innan ett ansökningsförfarande har inletts. Regeringen har en vidsträckt normgivningskompetens och rätt att meddela föreskrifter i ett stort antal frågor. Regeringen kan där- för förväntas kunna fatta beslut om ansökningar om försök i många fall. kan dock i vissa fall behöva ta ställning till frågan om huruvida ett undantag från en tvingande bestämmelse i ett försök ska beviljas. Det gäller om frågan är reglerad i lag och även i vissa andra fall. Regeringen har inte heller full frihet i förhållande till vad gäller sina föreskrifters innehåll. Regeringen kan vara bunden av villkor som har ställt upp, t.ex. om har ställt upp vissa villkor för att anslag ska kunna beviljas. I samband med att riks- dagen antog lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation, vid det tidigare frikommunförsöket godkände den också att regeringen inom ramen för försöksverk- samheten fick göra avsteg från vad har bestämt vad gäller anvisande av anslag, godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller liknande åtgärder. Ett sätt att använda sig av de kunskaper, det engagemang och den kreativitet som finns i kommunsektorn är att inrätta en försöksverk- samhet där kommunerna får ansöka om att få driva försöksverk- samhet. En försöksverksamhet kan möjliggöra att en rad olika åtgärder prövas för att stärka kommunernas kapacitet samt för- bättra möjligheterna till lokala anpassningar och minska den statliga regelbördan. Det gör det också möjligt att anpassa de åtgärder som prövas efter lokala förutsättningar. Om staten i stället för att bedriva en sådan försöksverksamhet skulle välja att ändra sin styrning för samtliga kommuner inom olika områden kan det innebära större kostnader för de fall en ändring ger oönskade effekter. En försöks- verksamhet kan ur ett samhällsekonomiskt perspektiv vara ett för- hållandevist kostnadseffektivt sätt att pröva nya sätt att arbeta. En generell åtgärd ger inte heller samma möjligheter för staten att ta tillvara på lokala initiativ och idéer om hur kommunerna ska kunna stärka sin kapacitet. Mot bakgrund av att det handlar om ett ansökningsförfarande där relativt lite styrning ges kring försökens möjliga innehåll, är det svårt att uppskatta de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna; de är beroende av såväl antalet kommuner som ingår i försöken som försökens innehåll. I den mån försöken innebär en effektivisering av kommuners verksamhet kan kommunernas kostnader minska. Ut- fallen av försöken, och hur de påverkar försökskommunernas eko- nomi och verksamhet, måste dock följas under försökens gång och utvärderas. Försöksverksamheten bör inledningsvis kunna omfatta omkring 30 försök. Om intresset från kommunsektorn visar sig vara större än så bör försöksverksamheten kunna utvidgas till att omfatta fler försök. I princip ska försöken i sig inte innebära ökade kostnader för sta- ten. Vid försök som innebär att kommuner tillfälligt tar över upp- gifter från staten bör kommunerna ges en ersättning från staten som motsvarar de kostnader som staten har för uppgiften. Däremot inne- bär administrationen av försöken ökade kostnader för staten (se av- snitt 20.1.3 om Kommundelegationen). Eftersom det är frivilligt för kommunerna att delta i försöksverk- samheten innebär det inte någon inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Frivilligheten medför inte heller att staten är skyldig att utge någon finansiering för försöksverksamheten enligt finan- sieringsprincipen. 20.1.3Former för stöd och analys för att stärka kommunernas kapacitet Utredningens förslag: En kommundelegation inrättas inom . Kommundelegationen och landshövdingarna ges i upp- drag att föra en dialog med kommuner om kapacitetsstärkande åtgärder, särskilt om strategisk samverkan och frivilliga samman- läggningar. Kommundelegationen ges dessutom i uppdrag att: –förvalta bidraget till utveckling av strategisk samverkan och arbete inriktat mot frivilliga sammanläggningar (se avsnitt 20.1.1), –sköta uppdraget om försöksverksamhet (se avsnitt 20.1.2), samt –identifiera behov av studier om kapacitetsstärkande åtgärder för kommuner och ge forskare i uppdrag att genomföra sådana studier. Det är viktigt att staten tar ett tydligt ansvar och visar att den avser att agera drivande i frågor som rör kommunernas kapacitet. Kom- munutredningen föreslår därför att en kommundelegation med ett utvecklingsinriktat uppdrag inrättas inom . Kom- mundelegationen ska ha ett antal olika uppgifter och roller som handlar om att skapa bättre förutsättningar för kommunerna att ut- föra sina uppgifter. Att delegationen inrättas inom ger en närhet till regeringen och de politiska besluten jämfört med om delegationen skulle ligga inom kommittéväsendet eller som en del av en myndighet. Det är också en fördel med tanke på att det inom finns tillgång till kompetens på i princip alla rätts- områden som skulle kunna bli aktuella inom försöksverksamheten. Delegationen ska i samarbete med landshövdingarna i respektive län föra dialog med kommuner om kapacitetsstärkande åtgärder. De direkta kontakterna med kommunerna bör dock i huvudsak skötas av landshövdingarna. Delegationen kan dock behöva delta i vissa möten med kommuner. Kommundelegationen roll ska annars i hög grad vara av stödjande karaktär gentemot landshövdingarna. arbetet bör delegationen t.ex. anordna möten mellan delegationen och landshövdingarna där uppkomna frågor kan diskuteras utifrån underlag och analyser av övergripande karaktär. Kommundelegationen ska också förvalta det bidrag som föreslås i avsnitt 20.1.1, till kommuner som vill utveckla strategisk samver- kan eller bedriva arbete inriktat mot frivilliga sammanläggningar. Vidare ska Kommundelegationen ges i uppdrag att utforma ett mer detaljerat förslag av hur den försöksverksamhet som föreslås i av- snitt 20.1.2 ska läggas upp. Kommundelegationen ska därefter bereda ansökningar, samt följa och utvärdera försöksverksamheten på ett övergripande plan. Delegationens uppgift bör också vara att sam- ordna utvärderingar av försöken och löpande redovisa och sprida erfarenheter från försöksverksamheten. Delegationen föreslås vidare ges i uppdrag att identifiera behov av studier om kapacitetsstärkande åtgärder för kommuner och ge forskare i uppdrag att genomföra sådana studier. Delegationens ledamöter liksom dess ordförande bör utses av reger- ingen. Statssekreteraren i med ansvar för kom- munfrågor kan lämpligen vara ordförande för delegationen. I övrigt ska det i delegationen finnas en balans mellan statliga representanter och representanter för kommunerna. Till delegationen bör ett sekre- tariat knytas. utgångspunkt är att delegatio- nens organisation inte får vara för stor. Tanken är i stället att delega- tionen ska kunna nyttja befintliga myndigheter och organisationer i sitt arbete. bedömer ett sådant arbetssätt som mer kostnadseffektivt och flexibelt än att en större organisation kopp- lad till delegationen byggs upp. anser att regeringen i en skrivelse till bör redogöra för delegationens verksamhet. Det skapar större insyn i delegationens verksamhet. Staten och kommunerna har ett gemensamt intresse av att kom- munerna har tillräcklig kapacitet för att utföra sina uppgifter. Kom- munutredningen anser att staten bör stödja kommuner som vill utveckla en mer strategisk samverkan, genomföra en kommunsam- manläggning eller på andra sätt försöka stärka sin kapacitet. att stödja kommunerna är att skapa möjligheter till en regelbunden dialog om dessa frågor mellan kommuner, men också mellan stat och kommuner. Dialogerna ska syfta till att lyfta fram olika sätt för deltagande kommuner att stärka sin kapacitet samt att stödja lokala initiativ och pågående processer för att stärka kommunernas kapa- citet, t.ex. att utveckla en befintlig samverkan till att bli mer strategisk. Med tanke på att Kommundelegationen föreslås få relativt begrän- sade personalresurser föreslår att landshöv- dingarna ges i uppdrag att inom respektive län föra dialog med kom- munerna om kapacitetshöjande åtgärder generellt, samt om behovet av mer utvecklad strategisk samverkan, och om frivilliga kommun- sammanläggningar. Landshövdingarna, som är statens representant på den regionala nivån, kan med detta uppdrag nyttjas som en resurs i Kommundelegationens arbete. Landshövdingarna har upparbetade nätverk och god kännedom om lokala och regionala förhållanden som bör vara värdefullt i arbetet. Dessutom bör det finnas goda möj- ligheter för landshövdingarna att, i egenskap av myndighetschefer för länsstyrelserna, använda den kompetens som finns inom respek- tive organisation. Utgångspunkten är att landshövdingarna inte ska ges någon tving- ande roll gentemot kommunerna, utan avsikten är att de ska föra en dialog med länets kommuner och utgöra ett stöd till kommunerna i frågor om kapacitetshöjning, t.ex. om en mer utvecklad strategisk samverkan i olika kommunkonstellationer. Landshövdingarna ska också kunna erbjuda stöd till de kommuner som överväger att frivilligt gå samman. Uppdraget bör lämpligen ges i form av regeringsuppdrag till alla länsstyrelser, förutom i . Undantaget för i görs med hänsyn till att består av en enda kommun. Efterfrågan och behovet av den här typen av insatser bör mot den bakgrunden, och utifrån geografiska läge, vara ytterst begränsat för . Däremot kan lands- hövdingen på ges möjlighet att delta vid möten med övriga landshövdingar och Kommundelegationen. Regeringsuppdragen ska löpa tills vidare, men regeringen bör ompröva dem . Regeringsuppdragen bör utformas enligt följande: •Varje landshövding, eller den som landshövdingen överlåter upp- draget till, bör regelbundet träffa och föra dialog med sitt läns kommuner om olika kapacitetsstärkande åtgärder, och särskilt om lokala behov av mer utvecklad strategisk samverkan och om frivilliga kommunsammanläggningar. •I de fall kommuner inom länet deltar i försöksverksamhet (se avsnitt 20.1.2) som syftar till kapacitetsstärkande åtgärder bör landshövdingarna vid dialogerna följa och inhämta erfarenheter från försöken. •Dialogen kan föras samlat med samtliga länets kommuner, men den bör också hållas i olika kommungrupperingar inom vilka stra- tegisk samverkan skulle kunna utvecklas respektive i konstella- tioner möjliga för frivillig sammanläggning. •Utgångspunkter för dialogen om strategisk samverkan respektive frivillig sammanläggning bör vara redan etablerad samverkan mellan kommuner samt funktionella samband mellan kommuner genom pendling eller andra kopplingar. •I de fall samverkan eller funktionella kopplingar sträcker sig över länsgränserna bör formerna för dessa dialoger lösas i samverkan med berörda landshövdingar och kommuner. •Resultaten från kommundialogerna bör regelbundet redogöras för vid möten med Kommundelegationen och samtliga landshöv- dingar. Vid dessa möten bör tillfälle till erfarenhetsutbyte ges och samtal föras om hur det fortsatta arbetet bör läggas upp. Kommundelegationen bör ge landshövdingarna tillräcklig bakgrunds- information och underlag som kan underlätta för landshövdingarna att utföra sitt uppdrag. Hur det konkreta arbetet genomförs bör dock kunna variera mellan olika län. Landshövdingarna bör lämpligen inled- ningsvis inventera vilka behov av kapacitetsstärkande åtgärder som länets kommuner har, samt vilken efterfrågan av åtgärder som finns. Stor vikt bör läggas på funktionella samband mellan olika kommuner inom länet, samt med angränsande kommuner från andra län. Det bör vara möjligt för landshövdingen att överlåta delar av upp- draget till en annan person. har tidigare i betänkandet konstaterat att det råder brist på forskning om hur olika strukturåtgärder, men även andra åtgärder som syftar till att höja kommunernas kapacitet, har påverkat och kan komma att påverka kommunerna (se kapitel 12). Denna brist påverkar vilket underlag som finns tillgängligt för staten vid ett kunskapsbaserat förändringsarbete. Det handlar t.ex. om behov av effektutvärderingar av samverkan, skattning av transaktionskostnader vid olika typer av mellankommunal samver- kan samt hur verksamhetens kvalitet påverkas av samverkan. Forsk- ning om kommuner bedrivs dels i form av praktiknära forsk- ning vid ett antal institut,7 dels inom ramen för den samhällsveten- skapliga forskningen vid ett flertal universitet. gör bedömningen att uppdrag till forskare att utföra studier ytterligare skulle förbättra förutsättningarna för kunskapsuppbyggnad på området. Möjligheten att ge uppdrag till forskare att genomföra studier skulle alltså utgöra ett komplement till det kunskapsutvecklande uppdrag som föreslås ges till Statskon- toret (se avsnitt 20.1.3). Att Kommundelegationen kan lägga uppdrag på forskare som Statskontoret har ett kunskapsutveck- lande uppdrag skapar viss flexibilitet gällande vem som ska utföra ett visst uppdrag beroende på vilken kunskap och kompetens som krävs för uppdraget. Kommundelegationen är, utifrån de erfarenheter som tillägnas vid utförandet av sina övriga uppgifter och de kunskaper som orga- nisationen behöver för att utföra dessa uppdrag, väl lämpad att iden- tifiera behov av ny forskning och nya analyser om olika åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. föreslår därför att Kommundelegationen ska kunna ge forskare i uppdrag att genomföra studier om kapacitetshöjande åtgärder. Det bör handla om tillämpad forskning som kan ge kunskap om hur olika kapacitets- höjande åtgärder har påverkat, eller kan påverka kommu- nerna. Ett sådant uppdrag bidrar till att stärka förutsättningarna för att underlaget för framtida kommunalpolitiska avgöranden breddas och fördjupas. Det bör både kunna handla om kortare uppdrag, och upp- drag som är mer omfattande och pågår under . 7Bland instituten kan nämnas , Kommunforskning i Väst- , och Rådet för kommunalekonomisk forskning och utbildning. bedömer att staten bör stödja kommuner som vill utveckla en mer strategisk samverkan eller genomföra en kom- munsammanläggning (se avsnitt 21.1). lämnar vidare förslag som innebär ett antal nya uppgifter. Enligt Kommun- utredningen kan samtliga dessa uppgifter med fördel skötas av samma organisation i form av en kommundelegation. anser att det finns behov av en samlad organisation för frågor som syftar till stärkt kapacitet i kommunerna, i annat fall finns det risk att de processer som utredningen föreslår inte kommer igång. Avsaknaden av en samlad organisation skulle också kunna medföra att resultat och slutsatser från Kommunutred- ningens arbete inte tas tillvara på ett ändamålsenligt sätt. Kommundelegationen ska inrättas inom staten eftersom upp- draget innehåller myndighetsutövning. Ett alternativ är att ge upp- draget till en förvaltningsmyndighet. Om verksamheten inordnas i en befintlig förvaltningsmyndighet skulle det kunna reducera kost- naderna för administrationen. Det skulle också praktiskt kunna underlätta uppbyggnaden av verksamheten att redan ha en befintlig verksamhet, t.ex. ett huvudkontor.