sou · H8B382 · 2020-12-30 00:00:00 — Av 2 kap. 15 § första stycket TF framgår att om en handling inte kan tillhandahållas utan att sådan del därav som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i avskrift eller kopia. Bestämmelsen innebär att om en myndighet bedömer att viss information inte kan lämnas ut i sin helhet ska den lämnas ut med de sekretessbelagda uppgifterna maskerade. Syftet är att förhindra att en myndighet vägrar att lämna ut information med hänvisning till att den innehåller sekretessbelagda delar. Maskningen ska göras på ett sätt som bevarar informationens innehåll och sammanhang. I praxis har det framhållits att det kan vara av betydelse för en sökande att han eller hon får del av det öppna innehållet i en handling och inte endast hänvisas till en i viss mån reviderad version av handlingen i fråga. Därigenom kan nämligen vanligtvis utrönas i vilka sammanhang sekretesskyddade partier förekommer och hur omfattande de är (RÅ 1993 ref. 3). Det kan hävdas att maskning av uppgifter formellt sett inte är en del av sekretessprövningen utan att det är en följd av resultatet av denna prövning. Vi anser emellertid att maskning i vart fall är att hänföra till de åtgärder som en myndighet vidtar för att avgöra om Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt informationen kan tillgängliggöras. Om det arbete med att maska uppgifter som en myndighet vidtar enligt 2 kap. 15 § första stycket TF utgör ett informationsuttag i övrigt eller ingår som ett led i ett offentlighetsuttag avgörs, enligt vår uppfattning, av hur sekretessprövningen i sig karakteriseras, vilket vi redogjort för ovan. I de flesta fall kan det, med hänsyn till våra ovan gjorda bedömningar, antas att arbete med att maska uppgifter utförs i enlighet med de skyldigheter som följer av offentlighetsprincipen. Förhållandet till befintligt format och kravet på elektronisk form När den information som en sökande begär tillgång till finns förvarad hos myndigheten i form av ett pappersdokument medför 2 kap. 15 § TF normalt sett inte några tillämpningsproblem. Om de uppgifter som behöver maskas däremot finns i information i ett digitalt format, som ska tillhandahållas i elektronisk form, kan vissa frågeställningar uppstå. Maskning av uppgifter i information som finns i digitalt format kan som vi ser det göras på två olika sätt, antingen genom en teknisk åtgärd direkt i den digitala informationen (digital maskning; jfr SOU 2010:4, s. 274 som använder uttrycket elektronisk maskning), eller genom att informationen i fråga skrivs ut och maskningen därefter utförs på utskriften på sedvanligt sätt (vad vi menar kan benämnas analog maskning). Av de myndigheter som har deltagit i vår enkätundersökning svarade att myndigheten har tekniska möjligheter att utföra digital maskning och att det görs på papperskopior. Svaren ger emellertid inte någon vägledning för i vilken utsträckning det görs i praktiken, eller om en myndighets möjlighet att använda digital maskning är begränsad till vissa typer av filformat. Digital maskning kan rent praktiskt utföras genom att uppgifter ”stryks över” på något sätt i dokumentet på datorn. I exempelvis ett Word- eller pdf-dokument är detta en mycket enkel åtgärd som ofta kan göras i befintlig standardprogramvara som är tillgänglig för myndigheten. Informationen kan därefter tillhandahållas sökanden i elektronisk form med bibehållet informationsinnehåll och logiskt format. Med hänsyn till vad som uttalats i RÅ 1993 ref. 3 angående vikten av att kunna se i vilket sammanhang uppgifter som maskas Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt förekommer anser vi att digital maskning inte bör ske genom att information de facto raderas; maskningen ska vara synlig. Om en maskning görs på papper kommer informationens ”befintliga format” emellertid i många fall inte att kunna bibehållas. Ett typexempel är att den information som efterfrågas utgörs av ett kalkylark i Excel. Om dokumentet skrivs ut för att vissa uppgifter ska maskas, och därefter skannas in igen, är det enligt vår bedömning svårt att anse att informationen inte har förvanskats och att den tillhandahålls i ”befintligt format”. Det åligger enligt vår bedömning en myndighet att så långt det är möjligt utföra maskning av uppgifter i information som finns i ett digitalt format på ett sätt som bibehåller det befintliga, digitala, formatet på informationen. Det kan emellertid inte krävas att myndigheten köper in eller utvecklar särskild programvara eller lägger ner betydande arbete för att kunna digitalt maska information, för att kraven enligt offentlighetsprincipen ska vara uppfyllda. En skyldighet att bibehålla det befintliga formatet som kan följa av annan författning – i först hand bestämmelsen i 4 kap. 1 § öppna data-lagen –kan inte heller jämställas med det krav på elektronisk form som i vissa fall följer av 2 kap. 16 § andra meningen TF (se närmare om denna gränsdragning, avsnitt 4.4.5). Eventuell bearbetning som myndigheten utför i samband med att uppgifter maskas för att bevara det befintliga formatet kommer därför enligt vår uppfattning att gå utöver skyldigheterna enligt 2 kap. TF, även om det följer av en skyldighet i annan författning. Vid en jämförelse av 2 kap. 15 § första stycket tredje meningen TF och 2 kap. 16 § TF anser vi att det inte med säkerhet går att säga att offentlighetsprincipen innebär att en myndighet är skyldig att tillhandahålla viss information i elektronisk form när maskning av information som är lagrad i digitalt format har utförts på papper. Detta på grund av att sistnämnda bestämmelse anger att rätten att få en kopia eller avskrift av en allmän handling endast gäller ”till den del handlingen får lämnas ut”. Om maskningen i ett visst fall endast kan göras på papper kan det därmed hävdas att originalformatet för den handling som sökanden har rätt att få en kopia av är digitalt, med följden att det saknas en rätt enligt 2 kap. 16 § andra meningen att få en kopia i elektronisk form. Begäran skulle i detta fall således kunna anses omfatta den handling som är resultatet av maskningen, inte den ursprungliga som finns i digitalt format. Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt tidigt anser vi att det kan hävdas att det inte bör vara möjligt för en myndighet att vägra att tillhandahålla information i elektronisk form –om detta har efterfrågats av sökanden – genom att hänvisa till att myndigheten endast kan, eller vill, utföra maskning på papper (jfr Grunddata – i samhällets tjänst, SOU 1997:146, s. 127). Med dagens teknik kan vi inte se något fall då det inte skulle vara möjligt att, åtminstone som ett led i den serviceskyldighet som följer av 6 § förvaltningslagen (2017:900), skanna in de pappersdokument som myndigheten har utfört maskningen i och på så sätt återställa dem i ett digitalt format, låt vara ett format som myndigheten styr över och som kan skilja sig från informationens ursprungliga, logiska format. Att en sådan handläggning kan innebära betydande arbetsinsatser förändrar inte bedömningen. Det bör tvärtemot utgöra ett starkt incitament för myndigheterna att verka för att utöka sina möjligheter till digital maskning, med fördelar både för myndigheten och allmänheten. Konflikter med kraven i öppna data-lagen på befintligt format bör också kunna motverkas. När de uppgifter som behöver maskas utgör personuppgifter anser vi att det är tydligare att en skyldighet att tillhandahålla informationen i elektronisk form inte föreligger. Myndigheten kan i dessa fall komma att göra bedömningen att det är olämpligt enligt 4 kap. 6 § öppna data-lagen att tillämpa formatkraven. Det finns då redan av den anledningen inte någon skyldighet att tillhandahålla informationen i elektronisk form med stöd av 2 kap. 16 § TF. Ett sådant beslut kan överklagas enligt öppna data-lagen, vilket är en betydelsefull skillnad mot vad som gäller . Det kan erinras om att lämplighetsbedömningen tar sikte på risken för den personliga integriteten (huvudbetänkandet, s. 356 f.); att det krävs ökade arbetsinsatser för myndigheten att maska uppgifter innebär inte att ett tillhandahållande i elektronisk form är olämpligt enligt 4 kap. 6 § öppna data-lagen. Effekten av dessa frågeställningar bör enligt vår bedömning inte överdrivas. Vi kan notera att uttalade att det inte är orimligt att anta att digital maskning är ett övergående praktiskt problem förknippat med ett ökat elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar. Kommittén anförde att bör de tekniska möjligheter som då fanns att maska digitalt nå ut till en majoritet av myndigheterna, såväl statliga som kommunala, och åtgärderna blir därmed en del av myndigheternas vardagliga rutiner (SOU 2010:4, s. 274). Vi delar dessa bedömningar. Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt möjligheter att maska information i digitalt format på ett sätt som bevarar dess format, och därmed dess värde, bör eftersträvas av myndigheterna. Detta inte minst med hänsyn till att regeringens digitaliseringsstrategi bl.a. innehåller en ambition att statliga myndigheter, kommuner och regioner ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter (För ett hållbart digitaliserat – en digitaliseringsstrategi, dnr N2017/03643/D). Ett ökat tillhandahållande av information i elektronisk form kan leda till att enskilda i större omfattning än riskerar att utsättas för olika typer av integritetsintrång (jfr bl.a. SOU 2010:4, s. 267). I vårt huvudbetänkande (se avsnitt 17.5.1 och 17.6.1) har vi redogjort för hur dessa risker bör balanseras mot en utökad skyldighet att tillhandahålla information i elektronisk form. Vi avser inte här att närmare redogöra får dessa överväganden. Däremot anser vi att det för de avväganden som är aktuella är av vikt att tydliggöra den skillnad som finns i hur skyddet av personuppgifter regleras i de två olika moment som aktualiseras i samband med en begäran om att få del av information i elektronisk form, dvs. tillgängliggörandet respektive tillhandahållandet. I 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, finns en särskild sekretessbestämmelse som tar sikte på vad en sökande avser att göra med den efterfrågade informationen, när den innehåller personuppgifter. Bestämmelsen kan tillämpas oavsett om sökanden önskar få ut handlingen med personuppgifter i pappersform eller i elektronisk form. Denna bestämmelse ska emellertid inte blandas ihop med de bestämmelser om skydd av personuppgifter som följer av dataskyddsförordningen (GDPR)6 och särskilda registerförfattningar och som utgör begränsningar i formen för utlämnande, dvs. Bestämmelsen i 21 kap. 7 § OSL är således endast tillämplig inom ramen för att en myndighet tillgängliggör information. Om information i ett enskilt fall tillhandahålls som ett informationsuttag i övrigt – exempelvis genom att myndigheten använder 6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG. Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt mer än rutinbetonade åtgärder vid sammanställning av en potentiell handling eller genom att, enligt nu gällande rätt, tillhandahållandet görs i elektronisk form – ska en prövning däremot göras av om det står i strid med dataskyddsförordningen eller bestämmelser i en registerförfattning som gäller för myndighetens personuppgiftsbehandling i ett visst fall (SOU 2010:4, s. 286 ff.). Som vi återkommer till nedan innebär våra förslag på formatkrav i öppna data-lagen att ett tillhandahållande i elektronisk form i många fall utgör en skyldighet enligt offentlighetsprincipen. Utrymmet för att neka ett tillhandahållande i elektronisk form med hänsyn till skyddet för personuppgifter kommer i de fallen att regleras av bestämmelsen i 4 kap. 6 § öppna datalagen. Denna prövning aktualiseras emellertid inom ramen för frågan om hur viss information ska tillhandahålls, dock med beaktande av vad som sagts ovan om maskning av uppgifter. Vi kan konstatera att myndigheter har långtgående skyldigheter att enligt offentlighetsprincipen identifiera och ta fram information i digitalt format. Mer omfattande efterforskningsarbete, och arbete med att sammanställa uppgifter som inte är rutinbetonade åtgärder, kan dock medföra att tillgängliggörandet utgör vad vi här benämner som ett informationsuttag i övrigt. Att framställa ny information utgör aldrig ett offentlighetsuttag. Endast i de fall en handling har tagits fram på ett sätt som går utöver vad som följer av offentlighetsprincipen bör de åtgärder som vidtas för att pröva om handlingen omfattas av sekretess också anses gå utöver vad som krävs enligt 2 kap. TF. Det är först om information tillgängliggörs som frågan om hur den ska tillhandahållas blir aktuell. Vi kan redan här konstatera att om tillgängliggörandet sker på ett sätt som går utöver de skyldigheter som följer av 2 kap. TF, kommer de åtgärder som vidtas i form av distribution och eventuell bearbetning för att tillhandahålla informationen inte att vidtas inom ramen för offentlighetsprincipen. Om tillgängliggörandet däremot utgör ett offentlighetsuttag behöver det närmare Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt analyseras i vilken utsträckning åtgärder som är hänförliga till ett tillhandahållande i elektronisk form också utgör en skyldighet enligt offentlighetsprincipen. Även om slutbetänkandet tar sikte på tillhandahållande i elektronisk form bör något sägas i detta sammanhang om de andra sätt att ta del av information som framgår av 2 kap. TF. 4.4.1Tillhandahållande på stället och som avskrift eller kopia Den som önskar ta del av en allmän handling har rätt att göra detta på olika sätt. För det första kan sökanden avgiftsfritt ta del av informationen genom att myndigheten genast eller så snart det är möjligt tillhandahåller den på stället (2 kap. 15 § första stycket TF). Inte bara pappersdokument kan studeras på stället. Information i digitalt format kan exempelvis tillhandahållas på stället genom att sökanden får titta på informationen på en bärbar dator som tillhör myndigheten.7 Sökanden kan också ta del av informationen genom att mot avgift få den tillhandahållen i avskrift eller kopia (2 kap. 16 § första meningen TF). Sökanden har alltså i princip att välja mellan att studera informationen i myndighetens lokaler eller att beställa en utskrift eller kopia av den mot betalning. Av praxis och kommittéuttalanden framgår dock att myndigheterna har stora friheter när det gäller sättet på vilket avskrifter och kopior av information lämnas ut. Det måste genom vad som uttalats av olika utredningar – och eftersom ingen praxis talar för motsatsen – anses stå klart att en myndighet saknar skyldighet att framställa en analog kopia på något speciellt material eller i något särskilt format, oavsett hur handlingen är beskaffad (jfr RÅ 1977 Ab 310, RÅ 1977 Bb 320 och SOU 2001:3, s. 186). Vi avser inte att närmare redogöra för dessa sätt att tillhandahålla information i detta slutbetänkande utan hänvisar till tidigare lagstiftningsärenden för en mer utförlig redogörelse (se t.ex. SOU 2010:4, s. 63 ff.). 7Utöver skyldigheten att tillhandahålla en allmän handling på stället ska en myndighet, enligt 6 § OSL, ge enskilda tillfällen att själva använda tekniska hjälpmedel för att kunna ta del av myndighetens information som finns i digitalt format. Var gränsen mellan dessa åtgärder är inte helt klar utan beror till viss del på hur begäran är utformad (jfr RÅ 1994 not 503). Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt 4.4.2Tillhandahållande i elektronisk form Ett tredje sätt, utöver de som vi redogjort för ovan, för myndigheter att tillhandahålla information efter en begäran är – som det uttrycks i 2 kap. 16 § andra meningen TF (”utskriftsundantaget”) – i annan form än utskrift, dvs. i elektronisk form (se avsnitt 4.2.3). I ett digitaliserat samhälle förväntar sig enskilda att få allmänna handlingar tillhandahållna i elektronisk form (Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, SOU 2018:25, s. 101). uttalade Offentlighets- och sekretesskommittén att ”sker i princip all framställning av information hos myndigheterna på elektronisk väg. Myndigheterna tar också emot information i allt större utsträckning genom elektronisk kommunikation.” (SOU 2001:3, s. 206). När det gäller att tillhandahålla information i annan form än utskrift på begäran visar tidigare genomförda undersökningar tydligt att myndigheterna har en välvillig inställning till sådana åtgärder (se t.ex. , Allmänna handlingar i elektronisk form, ESV 2009:31, s. 5 och Statskontorets slutrapport, Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information, 2018:2). Detta bekräftas av den enkätundersökning som vi genomfört. Av de myndigheter som svarade på enkäten uppgav att förfrågningarna om tillgång till allmänna handlingar görs via e-post eller andra digitala kontaktvägar och uppgav att av utlämnandena sker genom att information tillhandahålls i elektronisk form och då i stort sett uteslutande via e-post. Av fritextsvar kan utläsas att en återkommande anledning till att information inte tillhandahålls i elektronisk form är av hänsyn till den personliga integriteten och dataskyddsbestämmelser. Med hänsyn till att tillhandahållande av information i digitalt format i elektronisk form , med några få undantag (se avsnitt 4.4.3), görs utan att det utgör ett offentlighetsuttag kan resultaten framstå som något förvånande. Anledningen står antagligen att finna i att ett sådant tillhandahållande, exempelvis via e-post, är både det mest effektiva och det billigaste sättet för såväl användaren som myndigheten, vilket Offentlighets- och sekretesskommittén kom fram till (SOU 2001:3, Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt s. 207). Mot bakgrund av den tekniska utvecklingen av digital infrastruktur och tillgång till digitala kommunikationsvägar, och inte minst den omständigheten att den information som myndigheter framställer och lagrar i allt större utsträckning är i digitalt format, är det rimligt att anta att bedömningen har bäring även . Utskriftsundantaget i 2 kap. 16 § andra meningen TF Bestämmelsen innehåller ett flertal begränsningar. För det första anges att det endast är upptagningar för automatiserad behandling som omfattas, dvs. information i digitalt format (om detta uttryck, se avsnitt 4.2.3). Avgränsningen tydliggör att myndigheter inte är skyldiga att t.ex. skanna in pappersdokument och tillhandahålla dem i elektronisk form utan en förutsättning är att informationen finns lagrad i elektronisk form hos myndigheten (jfr SOU 1997:146, s. 127 och Offentlighetsprincipen och den nya tekniken, SOU 2001:3, s. 233). Om myndigheten tillmötesgår en sådan begäran kommer det, som vi pekat på i avsnitt 4.3.3, att utgöra ett informationsuttag i övrigt eftersom det är fråga om att bearbeta det befintliga formatet. För det andra framgår av ordalydelsen att bestämmelsen inte innebär en ovillkorlig rätt att få information som omfattas tillhandahållen i elektronisk form, utan myndigheten har en sådan skyldighet endast om det ”följer av lag”. Under förutsättning att en sådan skyldighet i lag inte fins i ett visst fall kan myndigheten således välja mellan att hänvisa sökanden till ett tillhandahållande på stället eller i form av avskrift eller kopia, eller att tillhandahålla informationen i elektronisk form som ett informationsuttag i övrigt, mot en avgift. I det senare fallet följer tillhandahållandet inte av en skyldighet som kan härledas från offentlighetsprincipen så som den kommer till uttryck i 2 kap. TF. finns endast ett fåtal bestämmelser som föreskriver en sådan skyldighet som avses i 2 kap. 16 § andra meningen TF, bl.a. 13 kap. 1 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Dessa skyldigheter avser en avgränsad krets av aktörer och en begränsad typ av informationsinnehåll. Formatkraven i öppna data-lagen innehåller däremot en mer generell skyldighet, vilket vi återkommer till nedan (avsnitt 4.4.4). Slutligen innebär syftet med utskriftsundantaget – att förhindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt medföra otillbörliga integritetsintrång (jfr prop. 2001/02:70, s. 27–35 och Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen, m.m., prop. 1973:33 s. 85 f.) – en begränsning. Detta då myndigheten kan vara förhindrad att tillhandahålla information i elektronisk form på grund av att det står i strid med dataskyddsförordningen eller s.k. registerförfattningar.8 Denna begränsning är till skillnad från vad vi anfört ovan av absolut karaktär; det kan aldrig förekomma att en myndighet, som en ”serviceåtgärd”, tillhandahåller information på ett sätt som står i strid med sådana skyddsbestämmelser. 4.4.3Befintliga föreskrifter om tillhandahållande i elektronisk form Som vi anfört ovan finns endast ett fåtal bestämmelser som föreskriver en skyldighet att tillhandahålla information i elektronisk form. Dessa är sektorspecifika och vi har inte för avsikt att närmare analysera bestämmelserna utan hänvisar till den redogörelse som gjorts av (SOU 2010:4, s. 77 ff.). Det kan i detta sammanhang noteras att det i 10 § förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m. föreskrivs att domstolar och andra myndigheter får lämna ut handlingar i elektronisk form, om det är lämpligt. Förordningen ger uttryck för en serviceskyldighet (SOU 2010:4, s. 76) och utgör – eftersom det är en förordning – inte en sådan skyldighet i lag som avses i 2 kap. 16 § andra meningen TF. Vi anser därför att det inte finns skäl för att här närmare analysera denna författning. Däremot finns anledning att mer utförligt behandla de formatkrav som vi föreslår ska införas genom bestämmelserna i öppna datalagen, i synnerhet kravet på att information ska tillhandahållas i befintligt format (4 kap. 1 § öppna data-lagen). Vi kommer inte att närmare redogöra för motiven till våra förslag i dessa delar utan hänvisar till avsnitt 11.4 i huvudbetänkandet. Det som är av huvudsakligt intresse att belysa här är hur formatkraven förhåller sig till utskriftsundantaget i 2 kap. 16 § andra meningen TF. 8Exempel på sådana författningar är 10 § lagen (2000:224) om fastighetsregister och 2 kap. 20 § polisdatalagen (2010:361. Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt 4.4.4Tillhandahållande i digitalt format enligt öppna data-lagen Vår bedömning: Bestämmelserna i 4 kap. öppna data-lagen utgör en sådan skyldighet som följer av lag att tillhandahålla information i elektronisk form som avses i 2 kap. 16 § andra meningen TF. Bestämmelserna i 4 kap. öppna data-lagen innehåller krav på att tillhandahålla information i befintliga format (1 §) och i format som är öppna, maskinläsbara, tillgängliga och sökbara om det är möjligt och lämpligt ur verksamhetssynpunkt (2 §). Information som utgör särskilda värdefulla datamängder9 ska tillhandahållas i maskinläsbart format via lämpliga gränssnitt och, om det är ändamålsenligt, för bulknedladdning (3 §). Sistnämnda krav på distributionssätt gäller även för information som utgör dynamiska data10 (4 §). Formatkraven i 4 kap. öppna data-lagen utgör enligt vår bedömning en sådan skyldighet som följer av lag att tillhandahålla information i annan form än utskrift, dvs. i elektronisk form, som avses i utskriftsundantaget. Att kraven i öppna data-lagen inte anger just elektronisk form, på det sätt som framgår av t.ex. 13 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse11, påverkar inte bedömningen. Syftet med formatkraven i öppna data-lagen är, som framgår av dess ordalydelse, att information ska tillhandahållas i vissa format. Det är således inte fråga om att myndigheten, för sin egen verksamhet, ska formatera information som den innehar.