sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Det förslag utredningen lämnar liknar det förslag om möjlighet att använda en särskild kvot vid placering i kommunala skolor som togs fram vid 2017.128 Vid remittering av förslaget påpekade flertalet remissinstanser riskerna med att en allmänt regle- rad kvot skulle kunna leda till en hantering som står i strid med diskri- mineringslagstiftningen. Utredningen ser dessa risker och menar att det därför är av vikt att just tillämpningen av kvoter granskas av Skol- verket i processen med att godkänna urvalsgrunder (se kapitel 5). Att huvudmän tillåts avgöra om kvoten ska tillämpas samt vilka som omfattas av kvoten ökar risken för att etniska överväganden i strid mot diskrimineringsförbudet görs. Ett sätt att undvika sådana över- väganden hade varit att föreslå att huvudmän inte själva får välja huruvida de ska tillämpa kvoter eller ej utan att samtliga huvudmän ska tillämpa kvoter som urvalsgrund vid samtliga skolenheter. Ett sådant förslag undanröjer risker för sådan direkt diskriminering som har sin grund i etniska överväganden men skulle innebära ett stort ingrepp i det kommunala självstyret. På grund av stora skillnader i lokala förutsättningar är det också svårt att finna en lämplig kvot som skulle gälla för hela landet. Ett sätt att undvika risker för att den praktiska tillämpningen av kvoter sker på ett sätt som strider mot diskrimineringsförbudet krav skulle vara att i lagstiftning fastställa väldefinierade och transparanta kriterier för hur platserna inom kvoten ska fördelas. Sådana kriterier är emellertid svåra att definiera och risken för att en sådan reglering skulle träffa fel är stor, vilket utredningen redogör för ovan. Ett annat problem med att överlåta beslutet om att tillämpa kvoter till huvudmännen är att de kan komma att användas i begränsad omfattning även om det råder bred lokal enighet om att kvoter ett verksamt verktyg att motarbeta skolsegregation. Orsaken är att det 128Utbildningsdepartementets promemoria (2017). Principer för placering, mottagande och urval kan ligga i en eller flera huvudmäns intresse att sträva efter ett mer homogent elevunderlag. Om inte alla huvudmän tillämpar kvoten kan detta minska intresset även bland huvudmän som annars hade varit positiva. Det föreligger alltså ett svårartat koordinationspro- blem i kommuner där flera huvudmän är verksamma. Ett sätt att han- tera detta skulle kunna vara via en kommungemensam enhetskvot. Detta innebär att om den kommunala huvudmannen väljer att tillämpa kvot i urvalet vid de kommunala skolenheterna så ska denna kvot även omfatta enskilda huvudmäns skolenheter. Förutom att hantera koordinationsproblemet mellan huvudmän så skulle kvotens enhetlighet minska risken att den används diskriminerande. Även om utredningen vill betona den koordinationsproblematik som före- ligger så anser utredningen att ett system med kommungemensamma kvoter vore för långtgående. Däremot bör de risker som här påtalas noga beaktas av den nationella uppföljningen kring hur likvärdig- heten kan utvecklas. En kommun som väljer att använda kvot som urvalsgrund behö- ver anmäla detta till som ska godkänna urvalsgrunder (se kapitel 5). ska härvid dels granska sannolikheten för att kvoten uppnår syftet med en allsidig social sammansättning av elever, dels granska att de kvoter som kommuner önskar tillämpa för urval till skolenheterna inte strider mot förbudet mot diskriminer- ing. I denna prövning torde ingå sådana överväganden som huvud- mannen har haft inför beslutet att tillämpa en kvot. I praktiken innebär det en granskning av vad huvudmannen själv anger som skäl till den önskade kvoten. Om en kvot strider mot diskrimineringslag- stiftningen, antingen genom dess utformning eller genom att huvud- mannen gjort etniska överväganden vid beslutet att införa en kvot ska underkänna urvalsgrunden. Det ligger i sakens natur att inte kan granska de fall där etniska överväganden lett till att huvudmän beslutar sig för att inte tillämpa en kvot. Utredningen vill härvid uppmärksamma huvud- män om det förbud mot diskriminering som finns i diskriminerings- lagen och som gäller för verksamhet i skollagen.129 Utredningens bedömning är att prövning av särskilda kvoter kan leda till att myndigheten genom att godkänna och pröva kvoter kan samla och sammanställa erfarenheter och goda exempel för att informera andra huvudmän om hur kvoter kan utformas för 1296 kap. 2 § skollagen samt 2 kap. 5 § diskrimineringslagen. Principer för placering, mottagande och urval att ge ett träffsäkert resultat, sett till dess syften. Genom myndig- hetens uppdrag att godkänna urvalsgrunder är utredningens bedöm- ning att myndigheten kommer att öka kunskapen hos huvudmän hur de kan verka för en mer allsidig sammansättning av elever. Att infor- mera om detta och redovisa goda exempel bör ingå i myndighetens arbete. Utredningen finner inte anledning att i reglering begränsa den särskilda kvoten till en viss andel av eleverna vid en viss skolenhet. Denna avvägning görs på bästa sätt av huvudmannen efter en bedöm- ning av de lokala förutsättningarna och det omgivande samhällets sociala sammansättning. Eftersom utredningen föreslår att målet om en allsidig social sam- mansättning av elever endast ska gälla för skolformerna förskole- klass och grundskola (se kapitel 4) och inte för grundsärskolan, kom- mer kvoter inte vara en tillåten urvalsgrund för grundsärskolan. För att säkerställa rätten till en skola nära hemmet ska kommunen placera elever enligt principen om rimlig närhet. Det kan dock finnas fler skäl för kommuner att kunna använda geografiska kriterier som urvalsgrund. Till exempel för att öka förutsägbarheten för skol- väljande familjer genom att ha en urvalsgrund som innebär att elever boende i ett visst område har förtur till en viss skola. Då boendet är socialt segregerat kan närhetsgarantin som den är utformad bidra till att boendesegregationen översätts till skolsegregation. Geografiskt urval kan emellertid användas för att minska den segre- gation som boendet ger upphov till, exempelvis via strategiskt dragna upptagnings- eller förtursområden. Då lokala förhållanden skiljer sig markant ser utredningen det varken som möjligt eller önskvärt att reglera hur det geografiska urvalet ska tillämpas och huvudmannen kan också använda flera olika geografiska urvalsgrunder i samma skolval. Utredningen föreslår dock i kapitel 4 att huvudmannen aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Till skillnad från vad som ska gälla för urval genom kvot finns det inget krav på att tillämpningen av urvalsgrunden geografiskt urval ska leda till en mer allsidig social sammansättning vid landets skolor. Urvalsgrunden torde därmed vara lättare att kunna Principer för placering, mottagande och urval Till skillnad från vad som gäller för skolspår, som gäller förtur till skolplaceringar till högre årskurser givet den skolplacering eleven har , kan geografiskt baserat urval användas som urvals- grund även för skolplacering i förskoleklass. Skolspår innebär att elever som går vid en viss skolenhet ges en garan- terad skolplacering vid en annan skolenhet med högre årskurser. Genom att använda skolspår kan urvalet styras till högre årskurser, där åtgärder enligt framför allt behövs.130 Metoden kan underlätta den långsiktiga planeringen för såväl kommuner som vårdnadshavare och ger förutsättningar för sammanhållen utbild- ningskvalitet och kontinuitet för eleven. Utredningen bedömer att skolspår även kan vara ett användbart verktyg i huvudmannens arbete för en mer allsidig social samman- sättning särskilt i högre årskurser när behovet av en skolplacering i nära hemmet inte är lika stort men även t.ex. i byte av skola mellan låg- och mellanstadiet. Som utredningen redogör för i kapitel 5 är en av utredningens utgångspunkter att skolvalet ska ske på lika villkor. Detta innebär att elever, för skolvalet, ska ha en reell möjlighet att placeras på den skolenhet deras vårdnadshavare önskar. Vid angivna förhållanden ska skolspår endast vara tillåtet mellan skolenheter och ska alltså inte vara möjligt för att ge förtur för barn i förskola att gå vid en viss skolenhet med förskoleklass. En huvudmans primära ansvar är att organisera elevernas utbildning på ett sätt som med största sannolikhet leder till den högsta måluppfyllelsen för alla elever. Skol- spåret ger huvudmannen goda förutsättningar för kontinuitet och sammanhållen kvalitet under hela elevens utbildning och därtill även möjlighet att påverka olika skolors elevsammansättning. Skolspåret ger förutom dessa potentiella kvalitetstillskott till elevens studier också eleverna och vårdnadshavare en hög grad av förutsägbarhet vad gäller vilka skolor som eleven ifråga kommer att antas till under sina studier. Principer för placering, mottagande och urval Utredningen anser att det ska vara möjligt för populära kommunala skolor att även kunna ta emot elever från andra områden när elevers rätt till en skolplacering i rimlig närhet till hemmet tillgodosetts. Utredningen föreslår därför att urvalsgrunden lika möjligheter ska vara tillåten som urvalsmetod vid kommunala skolenheter. Urvals- grunden innebär att elever, som inte måste placeras vid skolenheten för att kunna ges rätt till en skolplacering i rimlig närhet till hemmet, men inte heller omfattas av någon annan av de urvalsgrunder som en skolenhet tillämpar, ska ha lika möjligheter till en skol- placering vid den aktuella skolan. Urvalsgrunden kan även vara en möjlig åtgärd att vidta för att t.ex. uppnå en allsidig social sam- mansättning av elever vid olika skolenheter i kommuner där det inte tydligt går att formulera kvoter. I praktiken blir det ett slumpmässigt urval som avgör vilka av eleverna inom urvalsgrunden som får en skolplacering vid den aktuella skolenheten. Lika möjligheter är, som utredningen beskriver i avsnitt 6.3.9, en objektiv urvalsgrund som inte reflekterar elevers sociala arv. Det är därtill en metod som i en mening är mer rättvist än t.ex. avståndet till skolan (givet att rimlig närhet kan garanteras). I områden där kommunala skolor ligger tätt kan detta därför vara en särskilt an- vändbar urvalsgrund. I flera välfungerande skolsystem används meka- nismen på en eller flera nivåer i systemet. Ju äldre eleverna är desto större andel av skolplaceringarna bör enligt utredningens bedömning kunna omfattas av urvalsgrunden lika möjligheter. Urvalsgrunden ska därutöver kunna användas när två eller flera elever har samma prioriteringsordning i en urvalsgrund. Möjlighet att ge förtur för vissa elever med särskilda skäl En elev som på grund av särskilda skäl har behov av en viss skol- placering ska alltid ha rätt till en sådan placering. Det kan t.ex. handla om en elev som p.g.a. sin funktionsnedsättning behöver gå på en viss skola som har särskilt anpassade lokaler eller undervisning anpassad för denna funktionsnedsättning och som har särskild kompetens att undervisa elever med aktuell funktionsnedsättning. Genom ett avgörande i står det klart att kommunala huvudmän kan begränsa utbildningen till elever Principer för placering, mottagande och urval i behov av särskilt stöd, så kallade resursskolor, trots att uttryckliga bestämmelser därom saknas i skollagen.131 Utbildningen vid sådana skolor kan begränsas till elever med exempelvis dyslexi, inlärnings- problem eller koncentrationssvårigheter. Vid placeringen vid en sådan skolenhet gäller inte närhetsgarantin utan skolan gör en bedömning av elevens behov av särskilt stöd och de elever som har störst behov prioriteras. Utredningen anser att det fortsatt ska vara möjligt för kommu- nala huvudmän att välja att begränsa utbildningen till elever som är i behov av särskilt stöd, och att dessa ska kunna ta emot elever som p.g.a. särskilda skäl har behov av sådan skolplacering. Utredningen noterar i sammanhanget att Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven har i uppdrag att bl.a. att analy- sera hur elever bättre kan få stödinsatser kopplat till lärmiljö och grupptillhörighet. I uppdraget ingår bl.a. att det ska bli lättare att få särskilt stöd i mindre undervisningsgrupper och att resursskolor ska utvecklas.132 Med anledning härav lämnas inga förslag på ändringar i regleringen om så kallade resursskolor. Även vissa andra kategorier elever ska kunna ges förtur till skol- placering vid en viss skolenhet, t.ex. elever med skyddade person- uppgifter. De elever som bedöms ha särskilda skäl ska ges företräde framför övriga elever vid placering till en viss skolenhet. Möjlighet att frångå vårdnadshavares önskemål på grund av organisatoriska eller ekonomiska svårigheter Enligt nu gällande reglering kan kommuner frångå vårdnadshavares önskemål bl.a. om en viss skolplacering skulle medföra betydande orga- nisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. Bestäm- melsen har i vissa kommuner kommit att tillämpas i situationen där det finns fler sökande elever än det finns platser och ett urval behö- ver göras. Detta är enligt utredningens mening olyckligt, något som utredningen beskrivit i föregående kapitel. Utredningen föreslår i detta avsnitt ett flertal urvalsgrunder som ska kunna tillämpas vid kommunala skolenheter när det finns fler sökande än det finns plat- ser. I det avseendet blir nuvarande regel om att frångå vårdnadshava- 131HFD 2017 ref. 50. 132Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven (U 2017:07). Principer för placering, mottagande och urval res önskemål om en skolplacering med hänvisning till betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter överflödig. Bestämmelsen är emellertid även tillämplig i en situation där en elev har så omfattande stödbehov att det skulle medföra betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för en kommun att ge stödet i den skola som eleven går, eller i den skola där elevens vård- nadshavare önskar placering. Då kan kommunen frångå vårdnads- havarnas önskemål om skolplacering eller flytta eleven till en skola där stödet lättare kan ges. För att detta ska vara tillåtet måste svårig- heterna vara av sådan art att de kan anses som betydande för kom- munen. Att stödbehovet skulle medföra betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för en särskild skolenhet är därför i sig inte tillräckligt för att en elev ska kunna flyttas.133 Utredningen bedömer att det finns anledning att behålla en regler- ing som möjliggör att frångå vårdnadshavares önskemål om skol- placering om placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. Huvudprincipen måste dock alltid vara att en huvudman har en skyldighet att vidta långt- gående åtgärder för att tillgodose en elevs stödbehov på den skola där eleven är placerad eller där elevens vårdnadshavare önskar place- ring. Det ska därför endast vara i undantagsfall som vårdnadshavares önskemål kan frångås med hänvisning till ekonomiska eller organi- satoriska svårigheter hos kommunen. Den kommunala huvudmannen ska avgöra om, och i så fall vilka, urvalsgrunder ska tillämpas vid skolenheter Kommuner har även fortsatt det övergripande ansvaret för att elever garanteras skolplaceringar i närhet till hemmet. Därutöver ska kom- munala huvudmän ha en möjlighet att vid urvalet till kommunens skolenheter kunna tillämpa de urvalsgrunder som utredningen före- slår i detta kapitel. I vissa kommuner där det t.ex. endast finns en skola i centralorten kan det te sig onödigt att garantera elever annat än en skolplacering nära hemmet. Det ska därför vara frivilligt för kommuner att använda urvalsgrunder. De kommunala huvudmän som väljer att använda sig av urvalsgrunder ska anmäla till vilka urvalsgrunder som ska tillämpas (se kapitel 5). 2009/10:165 s. 379. Principer för placering, mottagande och urval ska kunna användas i ett och samma urval och olika urvalsgrunder ska kunna gälla vid olika skolenheter. Om fler än en urvalsgrund används ska huvudmannen ange i vilken ordning de ska användas. Om inte tillräckligt antal elever kan placeras enligt de urvalsgrun- der som godkänt ska övriga platser tilldelas elever enligt urvalsgrunden lika möjligheter. Särskild antagning genom färdighetsprov Utredningen föreslår att kommunala huvudmän fortsatt ska kunna använda tester och prov som grund för urval till eller inom en skol- enhet. Som utredningen redogör för i avsnitt 6.3.8 kan skolsegrega- tionen påverkas av att skolor väljer att använda så kallade färdighets- prov som villkor för antagning eller grund för urval. Detta gäller särskilt sådana skolor med estetisk inriktning, som har ett betydligt socioekonomiskt starkare elevunderlag än genomsnittsskolan. Med de förslag utredningen lämnar och den förmodat minskade segregation dessa kommer att leda till finns det en risk att fler huvudmän väljer att använda färdighetsprov för urval till eller inom sina skolenheter för att därigenom få ett för huvudmannen mer gynnsamt elevunderlag. Detta kan innebära ett socioekonomiskt starkt elevunderlag, men så måste inte vara fallet. Utredningen avser trots denna farhåga inte ändra regleringen om färdighetsprov. Det kommer således fortsatt vara tillåtet för huvud- män att i eller inom en skolenhet anta eller göra urval av elever genom färdighetsprov. Däremot anser utredningen att det är av stor vikt att Skolinspektionen säkerställer att de prov som används fyller sitt syfte och enbart detta syfte. Mottagande i en annan kommuns skolenhet Utredningen skriver i avsnitt 6.1.2 om möjligheten för elever att fullgöra sin skolgång i en annan kommuns skolenhet. Enligt utred- ningens bedömning ska dessa bestämmelser inte ändras. Det ska fortsatt vara möjligt för vårdnadshavare att önska en skolplacering vid en skolenhet i en annan kommun än hemkommunen. Detta inne- bär att en kommun fortsatt ska ha rätt att ta emot en elev från en annan kommun efter önskemål av elevens vårdnadshavare. Principer för placering, mottagande och urval innebär vidare att en kommun kan vara skyldig att ta emot en elev från en annan kommun om eleven med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens skola. En ordning där skulle hantera prövningar av det senare slaget skulle innebära att skulle kunna besluta att en annan kommun än den där eleven är folkbokförd skulle vara skyldig att ta emot eleven. Detta anser utredningen inte vara en lämplig ordning. Utredningen gör därför bedömningen att det även fortsatt ska vara den mottagande kommunen som ska hantera dessa prövningar. Själva skolplaceringen får sedan skötas i dialog med den kommunala huvud- mannen och . Det är fortsatt viktigt att ett sådant beslut grundas på en omsorgsfull och allsidig utredning och att beslutet föregås av att ett yttrande inhämtas från elevens hemkommun. 6.5.2Principer för mottagande och urvalsgrunder för skolor med enskild huvudman Utredningens förslag: En elev ska placeras vid den skolenhet där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet, ska ett urval göras. Vid urvalet till en fristående skolenhet får en eller flera av följande grunder användas •geografiskt baserat urval, dock maximalt av platserna, •verksamhetsmässigt samband mellan skolenheter och Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever vid en viss skolenhet. Utredningens bedömning: Enskilda huvudmän ska fortsatt kunna använda tester och prov som grund för urval till eller inom en skolenhet. Principer för placering, mottagande och urval Enskilda huvudmän ska fortsatt ha rätt att göra urval enligt andra föreskrifter som avser fristående skolor med särskild peda- gogisk inriktning eller särskilda utbildningar. Utbildningen vid fristående skolor ska fortsatt få begränsas till att avse 2.elever som är i behov av särskilt stöd, och 3.vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för. Fristående skolor har blivit en viktig del av det svenska skolväsendet. Totalt går av elever på fristående skolor men i många kommuner är andelen betydligt högre. De fri- stående skolorna är alltså inte längre marginalaktörer utan tillhanda- håller en betydande andel av den totala skolkapaciteten och är en viktig del av skolsystemet. De fristående skolorna påverkar därför på många håll förutsättningarna för skolverksamheten i grunden. Det finns naturligtvis positiva aspekter med denna utveckling men som utredningen har visat i detta och tidigare avsnitt bidrar skolvalet och möjligheten att välja en fristående skola till skolsegregationen. Även om fristående skolors urvalsgrunder på ett annat sätt än kom- munala skolors närhetsgaranti skulle kunna motverka den skolsegre- gation som boendesegregationen ger upphov till, så förstärker de snarare segregationen. Huvudregeln för fristående skolor är att de ska vara öppna för alla elever och att urval endast får göras på de grunder som är förenliga med detta öppenhetskrav och som Skolinspektionen godkänner. Regleringen för hur urval får göras vid fristående skolor är tydligare än vad som gäller för kommunala skolor. är kunskapen låg och den officiella statistiken obefintlig över vilka olika urvalsgrunder fristående skolor använder sig av. Vidare är insynen obefintlig över hur fristående skolenheter praktiskt hanterar urvalet. Detta beror dels på att enskilda huvudmän inte omfattas av offentlighetsprin- cipen, dels på att enskilda huvudmäns beslut om mottagande av elever inte kan överprövas av vare sig eller förvaltningsdomstol. Denna bristande insyn och därmed kon- troll över de fristående skolornas urval innebär en rättsosäkerhet för Principer för placering, mottagande och urval de vårdnadshavare och elever som önskar en skolplacering vid en fristående skola. Även om det saknas tillförlitlig statistik över vilka urvalsgrunder fristående skolor använder sig av är den vanligaste urvalsgrunden enligt flertalet rapporter och uppgifter från fristående skolor kötid, ofta i kombination med syskonförtur. För enskilda huvudmän som även har förskolor, eller två närliggande skolor med olika årskurser, tillämpas ofta verksamhetsmässigt samband som primärt urval, dvs. t.ex. att barn som går i huvudmannens förskola ges förtur till för- skoleklassen (se avsnitt 6.3.6). Samtliga dessa urvalsgrunder leder, i olika utsträckning, till att platserna vid populära fristående skolor redan är tagna när det är dags för vårdnadshavare att lämna önskemål om skola. Detta tenderar att gynna barn till föräldrar som på förhand har kunskap om hur skol- valet fungerar, vilka skolor som finns att välja mellan och vilka åtgärder som måste vidtas för att öka sina chanser att få en plats på en attraktiv skola. Utredningen lämnar i detta avsnitt ett antal förslag på förändrade urvalsgrunder för fristående skolor. Målet med förslagen är två- faldigt. För det första att säkerställa att samtliga vårdnadshavare har en möjlighet att göra välinformerade val av skola och att samtliga skolplatser finns tillgängliga när valet görs. För det andra att uppnå en mer allsidig social elevsammansättning vid skolenheter för att därigenom motverka skolsegregationen. Styrande för skolplaceringar ska vara vårdnadshavares önskemål om skolplacering. Ingen elev ska placeras vid en fristående skola utan att elevens vårdnadshavare aktivt lämnat ett önskemål om placering vid den aktuella fristående skolan. Utredningen har i direktivet i uppgift att bl.a. överväga om huvud- män för fristående skolor ska följa en av kommunen eller av staten bestämd modell för intagning av elever, t.ex. samma principer som kommunen där den fristående skolan är belägen använder vid pla- cering av elever vid sina skolenheter. Utredningens utgångspunkt är att det så långt som möjligt bör råda liknande villkor och rättigheter för huvudman, oavsett om denne är eller enskild. Det är därför i allmänhet olämpligt att kommunen, som även är huvudman för sina egna skolor, ska styra vilka urvalsgrunder som ska gälla vid en fristående skola.