sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — En förändring som möjliggör att använda 28 § jaktförordningen för att skydda ren i nationalpark bedöms inte på- verkar rovdjursarternas bevarandestatus eller jaktens omfattning i nationalparker i stort, varför ändringen kan försvaras även från det perspektivet. Undantaget från 28 b § andra meningen jaktförordningen bör endast gälla renskötande samers rätt att skydda ren inom same- byn. Frågan bör kunna utredas i samband med översyn av närliggande frågor, antingen beträffande åtgärder mot viltskador som föreslås eller i samband med den aviserade översynen av rennäringslagen. Utredningens förslag om att delar av fyra ekoparker ombildas till nationalparker, med en förvaltning av nationalpark och resterande ekopark i samverkan mellan staten och , kan också ses som ett sätt att testa nya vägar framåt både i utvecklingen av naturturism i skyddade områden och av nationalparksinstitutet som sådant. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer Nationalparksbegreppet är gammalt i . De första national- parkerna inrättades och regelverket som omgärdar institutet har i princip inte utvecklats . Nationalparks- kriteriet om naturligt tillstånd och ursprunglig karaktär kan med fog ifrågasättas som föråldrat. Det finns knappast någon natur i som inte på något sätt har brukats av människan, även om detta brukande inte lämnat några i allmänhet lätt igenkännbara spår efter sig. Ursprunglighetskriteriet kan då uppfattas som ett osynliggör- ande av de människor som levt och verkat i de miljöer som avses, till exempel ursprungsbefolkningar. Utredningen ser en möjlighet i att lagstiftaren överväger att moder- nisera och utveckla nationalparksinstitutet i flera avseenden för att göra skyddsformen bättre anpassad för dagens och framtidens sam- hälle. Nationalparker skulle då bättre kunna bidra till landsbygds- utvecklingen och vara en tillgång för lokalsamhället som natur skulle kunna tillgängliggöras och upplevas av fler än . Om nationalparker exempelvis skulle kunna bildas i kulturskapade naturmiljöer, såsom fäbodskogar eller trädklädda betesmarker, med mycket höga natur- och upplevelsevärden skulle nationalpark som varumärke kunna bidra till naturturism och landsbygdsutveckling även i denna typ av miljöer. Det finns inga bärande skäl till att dessa miljöer inte skulle kunna ha motsvarande kvalitéer, för naturvård, fri- luftsliv och naturturism, som dagens nationalparker, som gör anspråk på att bevara områden i dess naturliga tillstånd. Genom att kunna lyfta fram även ett historiskt brukande av naturen som ett skäl till områdets kvalitéer som värdefull natur- och kulturmiljö skulle till exempel ett traditionellt samiskt brukande av ett område, tillsam- mans med höga naturvärden, kunna motivera både nationalparks- bildning och föreskrifter för att upprätthålla detta brukande. På samma sätt kan andra unika delar av övriga kulturlandskap lyftas fram, bevaras och långsiktigt förvaltas för framtida generationer inom nationalparksinstitutet. Samhällsekonomiskt bör en bevarande- form, som innebär en destination för en hållbar besöksnäring, vara att föredra. Utredningen ser en framtida utveckling av nationalparks- institutet i denna riktning som ett utvecklingsområde med potential. Nationalparksbegreppet och även det statliga ägandet som förut- sättning bär ett nationalromantiskt drag över sig. Det statliga ägan- det som en förutsättning för inrättande av en nationalpark bygger Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer även på förvaltningspraktiska skäl. Det är exempelvis enklare att upp- föra och förvalta statligt ägda anläggningar som Naturum på statens egen mark. Det statliga ägandet som krav försvårar dock nationalparksbild- ning i mer kulturskapade naturmiljöer i och med att dessa ofta är privat ägda. Ett skydd av ett sådant område kan omfatta ett stort antal fastigheter och ägare. Många av dessa fastigheter kan också ha varit ägda av samma släkt , något som kan inne- bära att det finns starka känslomässiga band till ägandet. Kravet på statligt ägande kan då utgöra ett direkt hinder för att bilda och för- valta nationalparker, särskilt om skyddsformen skulle omfatta även kulturpräglade landskap. Detta knyter även an till den mark ovan odlingsgränsen där statens äganderättsanspråk är ifrågasatt och där framtida nationalparksbildningar kan komma att ifrågasättas av det skälet. Om nationalparker även skulle kunna bildas på privatägd mark skulle den form av samverkan mellan och staten, som ut- redningen föreslår ovan, kunna underlättas och genomföras även mellan staten och andra aktörer. Det skulle då vara möjligt för till exempel skogsbolag, som arbetar med liknande privata initiativ som , att få en nationalpark på egen mark. Att ge en sådan möj- lighet till privata markägare med höga naturvårdsambitioner skulle kunna vara ett incitament för ett långsiktigt bevarande och restau- rering av vissa naturmiljöer, som inte är lämpliga för skogsbruk på grund av dess naturvärden eller dess värden som besöksmål. Staten skulle då kunna belöna även andra värdefulla privata initiativ genom att ge dessa status som nationalpark. En nationalpark är ett mycket starkt varumärke och att äga områden som kvalificerar sig för denna skyddsform bör ses som ett kvitto på ett synnerligen framgångsrikt naturvårdsarbete där. Det går i sammanhanget givetvis att även lyfta fram andra ägarkategorier, som , olika samfälligheter eller allmänningar. Det enda rimliga alternativet till direkt statlig ägande är en mycket stabil markägare som kan förväntas upprätthålla långsiktigheten under många generationer. För mark som är enskilt ägd skulle då exempelvis en stiftelse kunna bildas för att säkra långsiktigheten. Utredningen ser framför sig en liknande utformning som för dagens naturreservat med inskränkningar för att uppnå syftet med , förpliktelser för ägare och innehavare av särskild rätt Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer till fastighet att tåla åtgärder för att uppnå syftet och intrångsersätt- ning i enlighet med 31 kap. och expropriationslagen. Att staten köper mark inför en nationalparksbildning utesluts givetvis inte för att möjligheten öppnas för privat ägande. Det finns som nämnts vissa förvaltningsfördelar med ett statligt ägande för nationalparker som innehåller satsningar på anläggningar och anord- ningar och med många besökare. Det måste dock beaktas att det kan finnas många och starka skäl till att en markägare inte vill eller kan frånhända sig lagfarten. Den historiska förankringen på platsen, juridiska hinder, urfolksrättigheter som inte kan överlåtas eller för att kunna tillgodoräkna sig området som en naturvårdsavsättning i olika frivilliga marknadscertifieringar, för att nämna några. Ett alternativ till att ägandekriteriet förändras är att det tillämpas på ett annat sätt. Exempelvis genom samägande eller genom att en nationalpark bildas över en del av ett område som andra delar, med motsvarande kvalitéer, kvarstår i privat ägande under en annan skyddsform som medger olika former av brukande. Värdet av att hela samhället tillsammans tar ansvar för natur- och kulturmiljövården skulle kunna belysas genom att möjliggöra ägande för andra än staten i områdesskydd av den högsta klassen. Då är ett direkt statligt ägande av marken som en förutsättning för national- park inte relevant. Det finns givetvis berättigade farhågor om att national- parker som varumärke långsiktigt urholkas och tappar sitt värde genom alltför drastiska förändringar. Risken för en devalvering bör dock kunna hanteras genom att upprätthålla strikta kvalitetskrav vid ur- valet av nationalparker och vid upprättandet av deras skötselplaner. Av samma skäl bör höga krav ställas på förvaltningen av parken och naturvårdsmyndigheterna bör fortfarande ha huvudansvaret för för- valtningen. På inget sätt påverkar äganderätten till marken ägande- rätten till varumärket nationalparker. Det finns inte heller något skäl till att urvalet av nationalparker , trots dessa reformer, ska ske vid sidan av långsiktiga national- parksplan. Reformerna som utredningen skisserat ovan kräver dock relativt omfattande förändringar, bland annat i , vilka bör utredas nogsamt och i särskild ordning. Utredningen har i uppdrag att analysera de äganderättsliga konse- kvenserna av att nyckelbiotoper och områden som är av betydelse för grön infrastruktur identifieras och registreras samt statens roll i arbetet med nyckelbiotoper och grön infrastruktur. I detta kapitel beskrivs nyckelbiotopsregistreringens bakgrund och syfte samt vil- ken betydelse begreppet fått. Begreppet nyckelbiotop och dess betydelse för skogsbruket har diskuterats inom skogssektorn . Som kommer att beskrivas nedan var syftet med inventeringen av nyckelbiotoper ur- sprungligen just en inventering av små, värdefulla biotoper som hyser sällsynta växt- eller djurarter i skogen i syfte att komplettera besluts- och planeringsunderlag för olika aktörer. Begreppet har därefter fått en vidare innebörd än vad som ursprungligen avsågs och blivit ett, i vissa avseenden, kontroversiellt begrepp bland annat för att mark- nadscertifieringarna har infört krav i sina standarder som innebär att nyckelbiotoper inte får avverkas. Kunskap om områden med höga naturvärden är ett viktigt under- lag inom svenskt miljö- och naturvårdsarbete och ger en bild av var i skogslandskapet det finns biologiskt särskilt värdefulla miljöer. Exempelvis lyfter i sin granskningsrapport fram att kunskap om skyddsvärda områden är en förutsättning för ett strate- giskt skyddsarbete, minimerar akuta hot mot skyddsvärda områden och ökar förutsättningarna för relevanta markägarinitiativ till formellt skydd eller frivilligt bevarande.1 Sedan inventeringen startade har totalt cirka 69 400 nyckelbio- toper registrerats med en inventerad areal av nära var- av nära utgörs av produktiv skogsmark.2 I avsnitten nedan beskrivs arbete med nyckelbiotoper. I1990-års budgetproposition framhölls att kännedom om natur- värdena i skogen var bristfällig, särskilt beträffade de små, värdefulla biotoper som hyser sällsynta växt- eller djurarter. Detta ansågs ha betydelse för de åtgärder som de naturvårdande myndigheterna kan aktualisera i samband med att en avverkningsanmälan lämnas in. Kun- skaperna om dessa biotoper framhölls även som viktiga då andra skogs- bruksåtgärder planerades utan att myndigheterna är inblandade. Vid- are angavs att större hänsyn till dessa biotoper förväntades behövas tas . För att möjliggöra detta måste kunskapsunderlaget ökas både hos myndigheterna och markägarna. till- delades därmed medel i budgeten för en ”försöksverksamhet med inventering av värdefulla småbiotoper”.3 inledde verk- samheten med försöksverksamhet där en inventeringsmeto- dik utvecklades och det naturvårdsbiologiska begreppet nyckelbiotop började användas.4 påbörjade en fullskalig nyckelbiotopsinven- tering (NBI) i hela landet på småskogsbrukets marker. Inventeringen finansierades med särskilda projektmedel i regler- ingsbrev för slutförande av inventering av bland annat småbiotoper.5 I motiven till den nya skogspolitiken kommenterades inventeringen på följande sätt: Den skogspolitik som jag har förordat i det föregående bygger på en ökad frihet för skogsägarna utan ingripande från myndigheterna med före- skrifter och förbud. ökar kraven på att skogsbruket skall be- 1Riksrevisionen, Skyddet av värdefull skog, RiR 2018:17, s. 7. 1989/90:100, bilaga 11 s. 36. 4Skogsstyrelsen, Nyckelbiotopsinventeringen 1993-1998 slutrapport, meddelande 1-1999 En mer utförlig beskrivning finns i Nitare, J. Barrskogar – Nyckelbiotoper i . 5Regeringsbeslut , Regleringsbrev för /94 avseende anslag inom verksamhetsområde. drivas i samklang med de naturgivna förutsättningarna och på ett sådant sätt att den biologiska mångfalden värnas. Kunskaperna hos landets skogs- ägare varierar kraftigt De stora skogsföretagen har förstärkt sina staber med ekologisk kompetens. har omfattande utbildning av övriga anställda påbörjats. Underlaget för planering av verksamheten för den enskilda skogsägaren behöver inte vara så omfattande som för de större företagen. Enklare tillståndsredovisningar eller skogsbruksplaner har varit tillräckliga. Jag har i det föregående förordat att skogsägarna själva i fortsättningen skall få avgöra om och när de vill skaffa sig en skogsbruksplan. Däremot skall det krävas att det vid anmälan om avverkning skall lämnas upp- gifter om den hänsyn som skall tas till naturvårdens och kulturmiljövår- dens intressen i samband med avverkningen. Visserligen skall det då inte kunna ställas större krav på skogsägaren än vad som är rimligt bl.a. med hänsyn till utbildning och kunskaper. Men den nya politiken bygger, som också kommittén har påpekat, på att kunskaperna om naturvård och ekologi är högre än . Det gäller både i fråga om teoretiska kunskaper och kunskaper om var på skogsfastigheten skyddsvärda och hänsynskrävande växter, djur eller miljöer finns. I skogsvårdsorganisationens regi pågår inventeringar av skyddsvärda nyckelbiotoper och sumpskogar. Dessa inventeringar finan- sieras med skogsvårdsavgiftsmedel. Det är angeläget att de fullföljs så snabbt som möjligt. Till förfogande bör därför ställas sammanlagt för högst en fyraårsperiod. Medlen bör finansiera fortsatt inventering inom ramen för ett tidsbegränsat projekt. Några utfästelser om ytterligare medel för ändamålet bör inte ges. Insatserna för bevarande av en biologisk mångfald kräver samordning av det material och kunskaper som finns i befintliga och pågående natur- inventeringar. En sådan samordning bör ske i landskapsformat. Det är angeläget att inventeringsmaterialet ses i ett större perspektiv, eftersom det inte är möjligt att bevara den biologiska mångfalden genom åtgärder som planeras med utgångspunkt i bedömningar rörande ett enskilt arbets- objekt. Ökade kunskaper om vilka områden som bör skyddas och hur detta skall göras, byggda på förhållandena i större områden, möjliggör ökad flexi- bilitet och kan minska behovet av reservatsavsättningar. Dessa kunskaper gör det också möjligt att t.ex. avsätta reservat eller upprätta civilrättsliga avtal där det är mest angeläget. Inskränkningar i markägarens förfogande- rätt skall härigenom inte behöva tillgripas i onödigt stor omfattning och för onödigt . Inom storskogsbruket initieras nu på flera håll en verksamhet grundad på denna syn. Det faller sig naturligt med de omfattande skogsarealer som här finns hos resp. skogsägare. Det är angeläget att verksamheten för skydd av den biologiska mångfalden kan bedrivas enligt samma prin- ciper inom småskogsbruket. Det är emellertid inte praktiskt möjligt att låta varje enskild skogsägare medverka i finansieringen av den uppgifts- sammanställning som då behövs och som i huvudsak måste bygga på de olika inventeringarna som redan genomförs. Jag förordar i stället att skogs- vårdsmyndigheten anvisas vissa medel för ändamålet. Som jag har antytt kommer en bättre samordning att leda till rationellare åtgärder som även minskar kostnaderna för den enskilde skogsägaren. Denne bör i gengäld, som jag har anfört i det föregående, förutsättas ha en positiv inställning till att utan särskild ersättning skydda mindre biotoper. Detta innebär således att den skogliga myndigheten i sin myndighetsutöv- ning inte endast skall ta hänsyn till förhållandena på den enskilda fastig- heten, utan även väga in förhållandena i större områden i syfte att mini- mera inskränkningarna i markägamas förfoganderätt.6 Den landsomfattande inventeringen, NBI, pågick , efter att ytterligare medel tillskjutits för färdigställandet. Den inventering som genomförde under dessa år berörde en areal om , vilket alltjämt utgör en av de största natur- värdesinventeringarna i världen. registre- rade cirka 40 000 nyckelbiotoper med en totalareal på . Till stor del genomfördes förtolkningen inför fältinventeringen genom analyser av bland annat infraröda flygbilder i stereoinstrument. Varje registrerad nyckelbiotop är dock resultatet av ett fältbesök. Den totala kostnaden för NBI uppgick till cirka 96 mil- joner kronor och inventeringen förbrukade sammanlagt . Kostnaden för inventeringen motsvarar därmed per inventerad hektar eller för varje hektar produktiv skogsmark som registreras som nyckelbiotop. Varje tjänstgöringsdag motsvarade cirka 410 inventerade hektar. Stor- och mellanskogsbruket förväntades ansvara för att inventera det egna skogsinnehavet och stå för kostnaderna för inventeringen inom ramen för sektorsansvaret, utan någon uttrycklig förpliktelse om detta. Mellanskogsbruket fick ett visst ekonomiskt stöd, med som mest av inventeringskostnaden enligt en med mark- innehavet avtagande skala. skulle ansvara för kontroll och behövlig utbildning för inventeringen på stor- och mellanskogs- 1992/93:226 s. 72–75. brukets markinnehav som därmed skedde med nyckelbiotopsmeto- diken. Storskogsbruket ansvarade själva för naturvärdesinventeringar och har i dialog med använt sig av, eller utformat snarlika metoder, som används vid NBI. Med småskogsbruket avses i detta sammanhang markägare med brukningsenheter som innehåller mindre än produktiv skogsmark samlat inom en kommun. Till mellanskogsbruket räknas skogsägare med 5 000–skog. Till storskogsbruket räk- nas de fem största skogsbolagen , SCA Skog, Skog AB7, Holmen Skog och . Exempel på ägare som ingår i mellanskogsbruket är större privata enskilda skogsägare, allmän- ningar, aktiebolag, stiftelser, besparingsskogar, kommuner och . De två sistnämnda fick dock inget ekonomiskt bidrag.8 Efter att NBI avslutats hade av den pro- duktiva skogsmarken klassats som nyckelbiotop. ge- nomfördes en kontrollinventering vars stickprovsresultat indikerade att i storleksordningen av den produktiva skogsmarken utgjordes av nyckelbiotoper. fick därför möjlighet att nyttja högst från ramanslaget för kostnader för intrångsersättningar och vissa civilrättsliga avtal på naturvårds- området i syfte att täcka kostnaderna för ”en förbättrad biotop- inventering”.9 Mot denna bakgrund har utfört ytter- ligare rikstäckande systematiska inventeringar mellan åren 2001–2006 på småskogsbrukets marker. Ytterligare cirka 10 600 nyckelbiotoper med en sammanlagd areal om avgränsades och registrerades under denna period.10 har ingen större systematisk nyckelbiotopsinven- tering utförts av . Identifiering och registrering av nyckelbiotoper har dock fortsatt i viss omfattning i samband med annan verksamhet, exempelvis vid tillsyn före avverkning. fick i uppdrag av regeringen att genom- föra en landsomfattande inventering av nyckelbiotoper. 7Bergvik finns som bolag utan är uppdelat mellan de största tidi- gare aktieägarna. 8Skogsstyrelsen, Nyckelbiotopsinventering 1993–1998, meddelande 1-1999 s. 14. 9Regeringsbeslut , Regleringsbrev för avseende Skogsvårdsorgani- sationen, m.m. inom utgiftsområde 23 Jord och skogsbruk, fiske med anslutande näringar, (rskr. 2000/01:87), N2000/10165/ESB (delvis), N2000/10320/ESB, ramanslag 41:2 anslagspost 4. 10Skogsstyrelsen, inventering av nyckelbiotoper – Resultat , meddelande 2007-3. ingick dels att applicera en utvecklad och förbättrad metodik för att identifiera och avgränsa nyckelbiotoper i nordvästra , dels att uppdatera den nyckelbiotopsinventering som genomförts i övriga delar av landet.11 I budgetpropositionen beslutades om medel för detta . I beslut om budget togs däremot regeringens satsning på inventering av nyckelbiotoper bort. Regeringen beslutade därefter att avveckla uppdraget till om den utökade nyckelbiotopsinventeringen.12 –1998 och 2001–2006 då systematisk inventering utfördes samt delar av 2018 då det avslutade regeringsuppdraget ge- nomfördes har cirka 56 200 nyckelbiotoper registrerats omfattande produktiv skogsmark. 11.2.2Registrering av nyckelbiotoper vid andra verksamheter Vid sidan av den systematiska inventeringen NBI har nyckelbiotoper registrerats löpande av när de påträffas i samband med andra verksamheter, bland annat vid tillsyn i samband med avverk- ningsanmälan. Nyckelbiotopsregistrering i samband med tillsyn När en underrättelse om avverkning inkommer till sker en automatisk granskning då en mindre andel av ärendena sållas bort utan vidare åtgärd. Dessa ärenden hamnar på en egen lista i hand- läggarsystemet och handläggarna tar inte upp dessa för granskning. De återstående ärendena granskas manuellt av handläggare på distrikt inne på kontoret. När en underrättelse om avverkning inkommer till Skogsstyrel- sen gör handläggaren en granskning med stöd av tillgängligt material iGIS-systemet och systemet för ärendehandläggning (Navet). De olika distrikten har också lokalkännedom och kan ha gjort obser- vationer tidigare i eller nära ett område som anmälts för avverkning. Utfallet av granskningen kan bli att området inte bedöms inne- hålla några höga naturvärden vilket leder till att områdets naturvär- den inte utreds ytterligare. 11Regeringsbeslut , N2018/0314/SK m.fl., Uppdrag att genomföra en landsomfatt- ande inventering av nyckelbiotoper. 12Regeringsbeslut , N2019/02259/SMF, Uppdrag att avveckla den utökade nyckel- biotopsinventeringen. Området kan behöva besökas i fält om det utifrån kartunderlag eller annan tillgänglig information finns indikationer på att det kan finnas höga naturvärden och det är osäkert om åtgärden i så fall kan orsaka skada på naturmiljön. Ytterligare utredning av aktuella natur- värden i fält kan vara nödvändigt för att avgöra vilka anpassningar av åtgärden som kan komma att krävas. Den metod som använder för att be- döma och utreda om ett område har höga naturvärden vid ett sådant fältbesök är nyckelbiotopsinventering. Identifierade höga naturvärden dokumenteras antingen genom att en nyckelbiotop eller ett objekt med naturvärden registreras i nyckelbiotopsregistret, samt kopplas till avverkningsärendet. Efter inventering beskriver eventuella nödvändiga anpassningar i en vägledning eller meddelar föreläggande eller förbud enligt 35 § skogsvårdslagen. Om utred- ningen däremot visar att den tillsynade åtgärden inte kan utföras i enlighet med skogsvårdslagen utan att orsaka skada på naturmiljön tas ärendet upp för samråd enligt 12 kap. 6 § . Detta sker nor- malt . Om det område som omfattas av tillsyn inte är tillgängligt att inventera på grund av snötäckt mark eller av annan anledning inleds en dialog med markägaren om att vänta med avverk- ning så att utredning kan utföras vid tillräckligt goda förhållanden. I regel kommer och markägaren överens om att avvakta med avverkningen. Det finns även en möjlighet för att meddela för- bud om avverkning inom med stöd av 12 kap. 6 § fjärde stycket. Att fattar ett sådant beslut är ovanligt och bestämmelsen har endast tillämpats vid några enstaka tillfällen. Om en avverkningsanmälan berör ett område med höga naturvärden ska alltid förutsättningarna för formellt skydd undersökas. Det specifika området värderas då utifrån den nationella strategin för formellt skydd av skog av områdesskyddshandläggare på distriktet. –2016 har det vid 2 272 ärenden, där avverknings- anmälningar fältbesökts , identifieras och registrerats 2 381 nyckelbiotoper. Detta motsvarar en andel på av samt- liga inkomna avverkningsanmälningar . Under perio- den –har sammanlagt 3 215 nyckelbiotoper omfattande produktiv skogsmarks registrerats i samband med tillsyn av avverkningsanmälningar. Nyckelbiotopsregistrering i samband med tillståndsprövning för avverkning av fjällnära skog Enligt 15 § skogsvårdslagen får avverkning i fjällnära skog inte ske utan tillstånd. Enligt 18 § skogsvårdslagen gäller att tillstånd till avverkning inte får ges om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kultur- miljövården. Innan tillstånd ges till avverkning i de områden av den fjällnära skogen där naturvärdena inte är fullständigt kända men antas vara höga, kan genomföra en särskild inventering för att klarlägga naturvärdena.