sou · H8B317 · 2020-04-01 00:00:00 — publicerade den första uppföljningen av utvecklingen mot de svenska klimatmålen.3 Rapporten berör i viss omfattning vilka investeringar som krävs för att uppnå klimatmålet och de detaljerade etappmålen inom miljömålssystemet. Rapporten utgår ifrån att de styrmedel som då fanns tillgängliga skulle behållas under hela scenarioperioden, . Enligt är de vidtagna åtgärderna inte tillräckliga för att stimulera en omställning mot ett mer hållbart samhälle där miljömålen uppnås. Även om alla tidigare införda styrmedel, och de som var planerade att införas , inkluderades i beräkningen, bedömer verket att inte kommer att kunna uppnå målen till 2030. Resultatet av de genomförda åtgärderna är en minskning av utsläppen i den icke-handlade sektorn 2030 jämfört med 1990.4 För att uppnå etappmålet för den icke- 3Naturvårdsverket (2017). Med de nya svenska klimatmålen i sikte. 4Med den icke-handlade sektorn avses sektorer utanför EU:s handel med utsläppsrätter (EU- ETS). Behovet av investeringar i den gröna omställningen handlade sektorn återstår utsläppsminskningar med drygt koldioxidekvivalenter. För att uppnå transportmålet krävs utsläppsminskningar med drygt . Även om det finns osäkerheter i bedömningarna konstaterar verket att det behövs fler åtgärder för att uppnå nödvändiga minskningar av växthusgasutsläpp och att ytterligare styrning är nödvändig. Det kommer att krävas betydande investeringar inom i princip alla delar av samhället för att uppnå klimatmålen. bedömer att de viktigaste områdena där det behövs investeringar är energiproduktion, transporter och industri. Investeringsbehov inom energiproduktion och distribution Omställningen till mindre miljö- och klimatpåverkan kräver betydande investeringar i energiproduktion och distribution. När det gäller energiproduktion krävs bl.a. investeringar för att täcka det ökade behovet av el som följer av elektrifieringen av allt från transporter till industriproduktion. Den svenska målsättningen från Energiöverenskommelsen 20165 är att utveckla kraftsystemet till att vara förnybart till 2040. Andelen förnybar elproduktion uppgick vilket kan jämföras 2016.6 Det innebär att ytterligare investeringar kommer att krävas för att ställa om energiproduktionen. Utbyggnaden av förnybar energiproduktion har gått relativt snabbt i , där framför allt landbaserad vindkraft står för av utbyggnaden.7 En analys estimerar det totala investeringsbehovet i det svenska kraftsystemet för att nå förnybart till mellan 1 550–för perioden – 2050.8 För att tillgodose det ökade elbehovet kommer även att krävas investeringar i utbyggnad och modernisering av eldistributionsnätverket. Många faktorer påverkar investeringsviljan och möjligheterna till utbyggnad, exempelvis utdragna och komplicerade tillståndsprövningar där ledtiderna för nätinvesteringar i värsta fall kan överstiga . 5Energiöverenskommelsen är en överenskommelse mellan fem av åtta partier om en långsiktig inriktning för svensk energipolitik (två partier lämnade överenskommelsen ). 6Regeringens skrivelse 2018/19:153 – Första kontrollstationen för energiöverenskommelsen. 7Energimyndigheten (2019). Kontrollstation för elcertifikatsystemet, ER 2018:25. 8Sweco (2017). Behovet av investeringar i den gröna omställningen är systemansvarig myndighet för el. håller på att bygga ut stamnätet för att möta den ökade efterfrågan på el som bl.a. följer av den ökade elektrifieringen. Energi- och klimatpolitiken tillsammans med ett åldrande stamnät utgör de övergripande drivkrafterna för ökade nätinvesteringar. lämnade in sin investerings- och finansieringsplan till regeringen. Där redovisas de projekt överstigande som avser att genomföra –2022. uppgår investeringarna till mellan tre till , vilket är en kraftig ökning från nivåerna 2015–2017. I en utvärdering9 som gjorts av rekommenderas att utveckla sin kunskap i samhällsekonomiska analyser för att bättre kunna prioritera mellan investeringar och ta vara på erfarenheter från tidigare genomförda investeringar. Det rekommenderas även att en beställarorganisation för forskningsfinansiering ska inrättas. Därigenom kan verksamheten effektiviseras och omställningen mot mer förnybar energi underlättas. I framgår att delar av Svenska kraftnäts styrelse bedömer att styrelsen inte har tillräckligt underlag inför beslut för att granska om investeringarna är samhällsekonomiskt effektiva. gav regeringen (Ei) i uppdrag att fastställa riktlinjer för samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar vid byggande av överföringskapacitet för el. överlämnade Ei rapporten ”Samhällsekonomiska analyser vid investeringar i stamnätet för el” till regeringen. I rapporten föreslår Ei en ändring i ellagen (1997:857) som innebär att företag som ansöker om tillstånd att bygga eller göra större förändringar på en stamnätsledning först måste ha gjort en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning. Ei:s rapport har remitterats och frågan bereds inom . Även i det lokala energinätet finns behov av expansion för att möta den ökade elektrifieringen. Det förekommer att företag inte har kunnat expandera sin verksamhet i regionen eftersom den lokala nätägaren inte har kunnat utlova leverans av ytterligare kapacitet. Expansionsprocessen tar ofta , delvis på grund av att nätoperatörerna måste skaffa de tillstånd som behövs enligt miljölagstiftningen. Installation av nya kraftledningar innebär exempelvis ofta ingrepp i 9Riksrevisionen (2016). RiR 2016:28 – Förutsättningar för en säker kraftöverföring. Behovet av investeringar i den gröna omställningen naturen, vilket kan påverka den biologiska mångfalden negativt. Som beskrivs i avsnitt 4.4.1 är en annan viktig omständighet är att nätoperatörernas kassaflödesanalys i samband med investeringar baseras på de tariffer som operatörerna har möjlighet att debitera sina kunder. För att klimatmålen för transportsektorn ska uppnås krävs betydande förändringar i transportsystemet och en övergång till elektriska fordon. Investeringar är nödvändiga både i transportinfrastruktur och en omfattande laddningsinfrastruktur. En av förutsättningarna för att de nödvändiga förändringarna ska ske är att utbyggnaden av elnätet sker i samma takt som elektrifieringen av transporter ökar. Inom området transportsystem har gjort en systemanalys av infrastrukturprojekt under de kommande tio åren.10 har bedömt klimateffekten av planförslaget jämfört med ett scenario där planen inte genomförs. Med planen minskar de sammanlagda klimateffekterna. Den resulterande minskningen i koldioxidutsläpp beräknas dock endast till . konstaterar att det krävs styrmedel och andra åtgärder för att åstadkomma betydande minskningar i klimatpåverkan från transportsystemet. Dessa styrmedel och åtgärder bör helst främja energieffektivisering, elektrifiering, ökad andel biodrivmedel och skapandet av ett transporteffektivt samhälle. Genomförandet av sådana åtgärder ligger i samtliga fall utanför de infrastrukturinvesteringar som ryms inom planförslaget. bedömer därför att det inte är brist på finansiering av investeringar som begränsar utsläppsminskningen, utan snarare brist på styrsignaler. Det utesluter dock inte att det kan finnas specifika infrastrukturprojekt som skulle kunna ha en betydande effekt på utsläppen av växthusgaser, men som inte ingår i nuvarande plan. Ett projekt som har utretts av är en förbättrad tåginfrastruktur i stråket mellan och . bedömer att det finns en stor potential för ökat tågresande mellan och om järnvägen kan utvecklas mot kortare restider och fler avgångar. En nyttoanalys11 av projektet visar på en poten- 10Trafikverket (2018). Nationell plan för transportsystemet. 11Sweco (2019). Oslo-Stockholm2.55 – analys enligt Agenda 2030. Behovet av investeringar i den gröna omställningen tiellt betydande minskning av koldioxidutsläpp. Detta är ett exempel på en investering i transportinfrastrukturen som skulle kunna minska växthusgasutsläppsnivåerna betydligt. Investeringen påverkar dock inte uppfyllandet av de svenska miljömålen eftersom internationellt flyg inte ingår i de svenska målen. Däremot skulle det bidra till att leva upp till de generella överenskommelserna i om minskade utsläpp. Inom industrin finns fortfarande äldre fossilberoende strukturer kvar trots att de träffas av flera styrmedel inom ramen för klimatpolitiken. Utsläpp från industrins förbränning och processer står för omkring en tredjedel av de samlade utsläppen i . Det innebär att en kraftig omställning kommer att behövas inom industrin för att de svenska klimatmålen ska uppnås. Det kommer även att krävas betydande investeringar. Utredningen har emellertid inte funnit några kvantifieringar eller uppskattningar av vilket samlat investeringsbehov som föreligger för att industrisektorn ska kunna bidra till uppfyllnad av klimatmålen eller några av de andra miljömålen. Generellt när det gäller arbetet med att minska utsläpp från industrin i är det viktigt att väga in risken för s.k. koldioxidläckage. Det finns ett generellt omställningsbehov bland alla typer av företag, även små och medelstora företag. En stor del av de direkta utsläppen från den svenska industrin kommer dock från några särskilt energi- och koldioxidintensiva branscher. De största utsläpparna i absoluta tal återfinns inom järn och stål, metall, kemisk industri, raffinaderi, massa- och papper samt mineralindustrin (inklusive cement). De flesta företag som har stora utsläpp (utom massa- och pappersföretag), har en stor andel s.k. processrelaterade utsläpp. De processrelaterade utsläppen är svåra att minska eftersom de kommer direkt från industrins processer för tillverkning och bearbetning i produktionen. Dessa processer är svåra att ersätta utan stora investeringar i forskning och utveckling samt i kapitalintensiva anläggningar. Investeringar måste dessutom ske i teknik som ännu inte är utvecklad, vilket medför betydande risker. Exempelvis har , och tillsammans börjat undersöka möjligheterna för att utveckla en metod för stålframställ- Behovet av investeringar i den gröna omställningen ning där syreatomerna motas ut från järnet med vätgas i stället för med kol. Detta projekt kallas (). Färdigutvecklad skulle metoden innebära att koldioxidutsläppen vid ståltillverkning reduceras till noll. HYBRIT beräknas att vara färdigutvecklad . Att detta projekt kommer att kräva mycket stora investeringar konstateras i rapporten : Stålindustrin (en av de färdplaner för en konkurrenskraftig industrin som tagits fram inom ramen för arbetet i regerings projekt ). Storleken på investeringarna är inte kvantifierade i rapporten. Det framgår dock att ett stort antal andra parametrar är viktiga för att en sådan förändring ska kunna genomföras, exempelvis att det säkerställs effektiva tillståndsprocesser vid miljöprövningar. Ett annat exempel är projektet , där Cementa och tillsammans genom pilotstudier undersöker förutsättningarna för en klimatanpassad och hållbar produktionsprocess för cement i . Fossilt bränsle står för en dryg tredjedel av koldioxidutsläppen i samband med cementproduktion. Visionen är en elektrifierad cementtillverkning där användandet av fossilt bränsle fasas ut, vilket i sin tur även skulle göra det enklare att fånga in processutsläppen. Förstudien, som inleddes och genomfördes , har stöd från , och ger ett kunskapsunderlag som identifierar tekniker som ska prövas i pilotstudier framöver. En dryg tredjedel av Cementas koldioxidutsläpp är ett resultat av bränsleanvändning, medan knappt två tredjedelar är processutsläpp som inte beror på energiåtgång eller bränslen i produktionen. Här krävs i stället utveckling av tekniker för koldioxidavskiljning, återvinning av koldioxid i andra industriella processer, s.k. CCU och CCS, Carbon Capture and Storage, som skulle kräva mycket stora investeringar. Enligt Cementa är en stabil energiförsörjning viktig för att skapa möjligheter att gå över till en elektrifierad cementproduktion.12 Som beskrivet ovan kommer tillverkningsindustrin att behöva investera dels i teknisk utveckling av processer, dels i om- och tillbyggnad av existerande anläggningar. I många mindre företag finns också investeringsbehov för att utveckla nya tekniska lösningar, som om de genomförs bidrar till den gröna omställningen. Detta gäller exempelvis företag som har tagit fram tekniska lösningar för minskad miljö- och klimatpåverkan. Dessa företag har ofta behov av finansiering för att kunna expandera sin verksamhet från startskedet till volymverk- 12Fossilfritt (2018). Färdplan Cement för ett klimatneutralt betongbyggande. Behovet av investeringar i den gröna omställningen En sådan s.k. scale-up process kräver ofta investeringar i t.ex. produktionsanläggningar och etablering av en professionell säljkår. I förslaget till klimatpolitisk handlingsplan (prop. 2019/20:65) framhåller regeringen att en cirkulär och biobaserad ekonomi är en prioriterad fråga för att öka resurseffektiviteten och miljö- och klimatpåverkan. För att nå klimatmålen och andra miljömål behöver resurser användas effektivt och utsläppen från produkters hela livscykel beaktas när åtgärder och styrmedel utvecklas. En cirkulär ekonomi har stor betydelse för möjligheten att förebygga och minska utsläppen av växthusgaser och utgör därför ett viktigt bidrag till klimat- och hållbarhetsarbetet. I en cirkulär ekonomi ses t.ex. avfall i högre utsträckning som en resurs som kan gå tillbaka in i ett nytt produktionsled, och fossila insatsvaror ersätts med hållbart producerade bioråvaror och restprodukter. För att förebygga uppkomsten av avfall genom att minska användningen av engångsmaterial har regeringen tillsatt en utredning som ska lämna förslag till skatt för att minska negativa miljöeffekter av engångsartiklar (dir. 2019:55). Minskad användning av engångsartiklar kan också bidra till minskade utsläpp av växthusgaser både i produktionsleden och avfallshanteringen. Den fortsatta utvecklingen mot en omställning till en cirkulär ekonomi kräver bl.a. investeringar i innovation och en anpassning av industrin till nya tekniker. Nya tekniker, varor och tjänster behöver utvecklas för att det ska gå att återvinna fler och mer komplexa typer av material. T.ex. kan den returplast som samlats in användas effektivt som insatsvara i petrokemisk industri och då ersätta olja. En omställning mot en mer cirkulär ekonomi förutsätter vidare giftfria kretslopp. Framställningen av produkter som baseras på giftfria återvunna material ställer också krav på nya produktionsprocesser och metoder. Omställningen till nya tekniker och processer, t.ex. att byta till ett system där man använder återvunnet material i stället för nyråvara, kommer att kräva kostsamma investeringar för företagen. Industrins resursutnyttjande behöver också ställas om mot högre hållbarhet och en mer cirkulär ekonomi. Omställningen ställer också krav på när- Behovet av investeringar i den gröna omställningen ingslivet att utveckla nya affärsmodeller, med ökad resurseffektivitet och miljöanpassning. 6.1.2Investeringbehov inom det svenska jordbruket och skogsbruket Jordbruket och skogsbruket är viktiga sektorer för miljömålsarbetet. Framför allt jordbruket leder visserligen till utsläpp, t.ex. genom metangasutsläpp från djurhållning, men båda näringarna erbjuder även lösningar som kan bidra både till det samlade uppfyllandet av miljömålen i och för omställningen mot det specifika målet om begränsad klimatpåverkan. Genom att skogen och även jordbruket producerar biomassa, och att skogs- och jordbruksmark har potential att lagra koldioxid, skapas förutsättningar för samhället att uppnå klimatmålet. Nedan har utredningen undersökt vilka investeringar som bedöms nödvändiga i dessa sektorers arbete med att uppnå miljömålen. Inom jordbruket kan ett flertal miljömål aktualiseras, framför allt ett rikt odlingslandskap, myllrande våtmarker, ingen övergödning, giftfri miljö samt målet om en begränsad klimatpåverkan. Möjligheterna för jordbruket att uppnå alla dessa miljömål är små, eftersom åtgärder som är effektiva för att uppfylla ett enskilt mål kan försämra möjligheterna att nå övriga mål. Både synergier och målkonflikter existerar inom sektorn. Exempelvis är en extremt koncentrerad odling troligen det mest effektiva ur klimatperspektiv, eftersom det leder till lägre utsläpp av koldioxid. Det kan dock i sin tur försämra möjligheterna att uppnå målen om ett rikt odlingslandskap och en giftfri miljö. Ett annat exempel är att en maximering av åtgärder mot målet om begränsad klimatpåverkan kan kräva en mer omfattande användning av bekämpningsmedel. Vidare står enligt en rapport13 från jordbrukssektorn för av territoriella utsläpp av växthusgaser. Oavsett hur man ställer sig till dessa målkonflikter bedömer () att det kommer att behövas investeringar framöver för att uppnå miljömålen. 13Naturvårdsverket (2020). Territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser. Behovet av investeringar i den gröna omställningen Inom lantbruket behövs bl.a. investeringar i omställning till förnybar energi. Här kan jordbruket bidra till ökad andel förnybar energiproduktion, exempelvis genom att installera solpaneler. Stora delar av värmebehovet kan också tillgodoses med biobränslen eller värmepumpar som ersättning för oljepannor. Utvecklingen av biodrivmedel kan också leda till att diesel kan ersättas som drivmedel i traktorer och andra maskiner. Sådana åtgärder skulle ha stor betydelse för då drivmedelsförbrukningen i t.ex. traktorer står för den största delen av växtodlingens energianvändning. Åtgärder som innebär att köpa in eller byta ut komponenter i en traktor skulle leda till minskade utsläpp och därigenom bidra till uppfyllande av miljömålen. På det området finansieras investeringar i relativt stor utsträckning via bankkrediter. Andra investeringar kan gälla allt från att minska användningen av bekämpningsmedel till att t.ex. anlägga nya våtmarker. Förutom investeringsbehov i fysiska tillgångar är det även inom jordskogsbruket av vikt att resurser allokeras till forskning och utveckling för att förbättra arbetsmetoder. T.ex. undersöks möjligheten att använda robotar för att rensa ogräs och därmed minska användning av bekämpningsmedel. Ett annat utvecklingsområde är användningen av drönare för att med större precision kunna rikta användningen av bekämpningsmedel. bedrivs forskning vid i ett projekt som kallas framtidens lantbruk med syfte att utveckla jordbrukets arbetsmetoder. I en rapport14 från LRF konstateras att de generella investeringsbehoven inom jordbruket har ökat till följd av åldersfördelningen bland jordbrukare. Snittåldern för lantbruksföretagare är hög, är och är . Investeringsbeslut inom lantbruket är mycket långsiktiga, vilket enligt LRF medför att den stora andelen äldre sannolikt håller tillbaka investeringsbeslut. Detta förstärks av att den begränsade lönsamheten inom flera delar av lantbruket minskar investeringsviljan. Även skogsindustrin påverkar ett flertal miljömål, som levande skogar, ett rikt växt- och djurliv, samt en begränsad klimatpåverkan. När det gäller det senare målet är skogsindustrins egen klimatbelastning be- 14LRF (2015). Kapital till jordbruket – varifrån och till vem? Behovet av investeringar i den gröna omställningen Investeringar behövs dock i likhet med vad som gäller för jordbruket att ställa om arbetsmaskiner till biodrivmedel. Däremot kan skogen erbjuda möjligheter till att minska klimatbelastningen av annan ekonomisk aktivitet, dels genom att vara en s.k. koldioxidsänka, dels genom produktion av biomassa. Biomassa kommer att behövas för att ersätta både fossil råvara och fossila bränslen. En utmaning är dock att ett alltför stort uttag av biomassa från skog kan påverka andra miljömål som t.ex. Bara naturlig försurning, Giftfri miljö och Levande skogar. Den generella investeringstakten i den svenska skogsindustrin har varit hög och uppgick till ackumulerat . motsvarade investeringarna av den svenska industrins totala investeringar och av det svenska näringslivets totala investeringar. Dessa investeringar i skogsindustrin är inte genomförda med det främsta syftet att öka uppfyllanden av de svenska miljömålen, men genom att de utökar produktionskapaciteten för produkter som är gjorda av förnybart material är de ändå viktiga ur ett omställningsperspektiv. Innovation pågår för att i större utsträckning kunna använda träråvara till förpackningsmaterial och andra produkter och därmed utöka dess andel . Produkter tillverkade av träråvara har också mindre klimatbelastning och kan användas som komplement eller substitut till exempelvis plast och cement. 6.2Underlag för bedömning av investeringsbehoven Bedömning: Länsstyrelserna bör ges i uppdrag att inom ramen för miljömålsarbetet rapportera till regeringen omfattningen av det investeringsbehov som beräknas finnas i relation till uppfyllelse av miljömålen på regional nivå. Ovan redovisas en del av de investeringsbehov som finns för att miljömålen ska kunna uppnås. Det har dock inte varit möjligt att få en heltäckande bild av investeringsbehovet. Det är enligt utredningen en brist att ingen myndighet har ansvar för att överblicka vilka specifika investeringsbehov som finns. Avsaknaden av en sådan överblick innebär att det blir svårt att bedöma hur stort investeringsbehovet är och inom vilka områden investeringar behövs. Behovet av investeringar i den gröna omställningen verket, tillsammans med 25 nationella myndigheter och länsstyrelserna, instruktioner att verka för att miljömålen nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöpolitikens utveckling. redovisas vilka åtgärder som genomförts. Länsstyrelserna tar också fram egna regionala planer. Länsstyrelserna samarbetar i sitt miljömålsarbete bl.a. med näringslivet och kommunerna. För att få ett heltäckande underlag över investeringsbehovet skulle uppdraget till länsstyrelserna behöva utökas med en årlig rapportering av vilka investeringar som behövs. 6.3Varför genomförs inte investeringar i tillräcklig omfattning? Den utgångspunkt som angav i sin utvärdering av miljömålsarbetet 201915 är att det är viktigt att alla de investeringar som görs bidrar till ett hållbart samhälle. Alla investeringsbeslut bör alltså enligt beakta miljö och klimat, eftersom de annars kan motverka möjligheten att uppnå miljömålen. Att i praktiken beakta miljö- och klimatmålen betyder dock ofta merkostnader för det företag eller det hushåll som investerar. T.ex. är en elbil dyrare i inköp än motsvarande bil som drivs på bensin eller diesel och dessutom krävs ofta en initial investering i laddningsutrustning. Den högre initiala investeringen kompenseras däremot delvis av lägre driftskostnader. Ett annat exempel är att det vid byggnation av en miljöcertifierad fastighet i bästa klass krävs större initiala investeringar än för en motsvarande fastighet som enbart lever upp till minikraven i byggreglerna. Enligt utredningens bedömning finns det fortsatt omfattande marknadsmisslyckanden eftersom färre miljömässigt anpassade investeringar görs än vad som vore optimalt, utifrån ett samhällsperspektiv. Det tydliggörs även i rapporter, vilka visar att vi, med nuvarande styrmedel, inte når alla 16 miljömålen. Det betyder att vissa miljöfrämjande investeringar uteblir helt eller delvis. Nedan redogörs för några av orsakerna till detta. 15Naturvårdsverket (2019). Fördjupad utvärdering av klimatmålen. Behovet av investeringar i den gröna omställningen 6.3.1Vissa investeringar är betydande och/eller förknippade med hög risk Den gröna omställningen kommer att kräva stora investeringar i infrastruktur samt i immateriella tillgångar som forskning och utveckling (FoU). FoU är nödvändigt för att skapa innovativa lösningar för hur omställningen till en mer hållbar ekonomi ska kunna ske, och skapar förutsättningar för uppfyllnad av alla 16 miljömål inom miljömålssystemet. T.ex. är en viktig del för att nå målen begränsad klimatpåverkan och ren luft att ta fram skalbara, billiga förnybara energikällor. Ett annat exempel på en teknik som kan komma att komplettera arbetet med att minska utsläpp av växthusgaser är CCS.