sou · H8B343 · 2020-08-20 00:00:00 — Vi anser därför att det inte behövs omfattande implementeringsinsatser eftersom lärarna måste anses vara förtrogna med en sådan bedömning. Vissa imple- menteringsinsatser bör dock genomföras av , till exempel behöver den kompensatoriska principen tydligt förklaras. De all- männa råden bör även revideras. Förslaget om betyget Fx skiljer sig inte väsentligt från bedöm- ningar av övriga betygssteg. Vi ser därför inte heller här att det behövs omfattande implementeringsinsatser. Det kan dock vara Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och genomförande relevant att vissa stödinsatser gällande betygssättning av den under- kända nivån genomförs av . Enligt utredningen bör implementeringsinsatser i möjligaste mån genomföras digitalt, genom till exempel webbkurser. Den mest omfattande delen av uppdrag avser införande av ämnesbetyg i ett ämnesutformat system i gymnasieskolan, gym- nasiesärskolan och vuxenutbildning på gymnasial nivå och som särskild utbildning på gymnasial nivå. Uppdraget innebär att behöver se över och utforma nya ämnen, ämnesplaner och programstrukturer samt genomföra implementeringsinsatser. En omfattande del av implementeringsarbetet är arbetet med de ämnesbetygspiloter som utredningen föreslår statsbidrag för (se även kapitel 16). Som nämnts ovan bör därför få ett förberedande uppdrag om en översyn av ämnen och ämnesplaner. I uppdraget bör det även ingå att Skol- verket ska göra en plan för arbetet och att det i planen ingår att informera om kommande förändringar till berörda aktörer. Detta gäller samtliga förslag, men framför allt förslaget om ämnesbetyg. Uppdrag om särskild urvalsgrupp Utredningens bedömning: och Universitets- och högskolerådet bör ges i uppdrag att samverka kring behovet av särskild urvalsgrupp till högskolan med anledning av förslaget om kompensatorisk betygssättning, respektive förslaget om ämnes- betyg. En särskild urvalsgrupp till högskolan har tidigare skapats när det har befarats att förändringar i gymnasieskolan kan medföra att de som söker till högskolan med nya betyg konkurrerar med lägre meritvärden än andra sökande. En särskild urvalsgrupp skapades exempelvis tillfälligt i samband med Gy11-reformen (se även kapi- tel 16). Utredningen lämnar inga förslag på separata urvalsgrupper. Vi ser det inte som troligt att utredningens förslag kommer Ikraftträdande, övergångsbestämmelser och genomförande att leda till lägre meritvärden för de sökande men anser vi att det är av vikt att frågan utreds för att se om eventuella skillnader i meritvärdena kan uppstå som bör föranleda åtgärder vid tillträdet till högskolan. Det är lämpligt att och Universitets- och högskolerådet (UHR) samverkar kring ett sådant uppdrag. Skol- verket bör ges i uppdrag att analysera i vilken utsträckning betygen kan komma att påverkas av kompensatoriska inslag och ämnesbetyg i ett ämnesutformat system. UHR bör utifrån analyser få i uppdrag att närmare analysera påverkan på antagningen till högskolan och föreslå eventuella åtgärder såsom särskilda urvals- grupper. 16 Konsekvenser av förslagen I detta kapitel beskrivs konsekvenserna av utredningens förslag i enlighet med kommittéförordningen.1 Det innebär att vi redovisar vilka konsekvenser som utredningens förslag får för kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag och andra enskilda och om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ska också redovisas, liksom för sysselsättning i olika delar av landet. Vidare ska konse- kvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen redovisas. Enligt direktivet2 ska utredningen även redovisa konsekvenserna ur ett barnrätts- och ett funktionshinderperspektiv, eventuella kon- sekvenser för lärarnas administrativa arbetsuppgifter, konsekvenser för olika grupper av elever samt hur förslagen påverkar uppföljningen och utvärderingen av elevernas kunskapsutveckling, inklusive eventu- ella konsekvenser för det nationella provsystemet. Vidare ska utred- ningen redovisa konsekvenserna av förslag till modell för ämnesbetyg för bland annat vuxenutbildningen, lärarbehörighet och legitimation samt antagning till högre utbildning. Av tilläggsdirektivet följer att utredningen även ska beakta att de förslag som läggs inte leder till betygsinflation.3 1Kommittéförordningen (1998:1474). 16.1Problemen, förslag till lösningar och alternativa lösningar 16.1.1Ämnesbetyg i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan Utredningen föreslår att en modell för ämnesbetyg införs i en ämnes- utformad gymnasieskola, gymnasiesärskola och inom kommunernas vuxenutbildning på gymnasial nivå4. Enligt utredningen kommer undervisningen bli mindre fragmen- tiserad genom att de flesta ämnen kommer att pågå under en längre sammanhållen period än de nuvarande kurserna. Eleverna får bättre förutsättningar för fördjupat lärande och motivation att genomföra utbildningen, vilket kan leda till en ökad genomströmning. Det kan även leda till mindre stress hos både elever och lärare. Vidare har ämnes- betyg bättre förutsättningar än separata kursbetyg att spegla elevers kunskaper i ämnet som helhet. Utredningen har eftersträvat att det fortsatt ska vara sömlösa över- gångar mellan gymnasieutbildningen och vuxenutbildningen och har därför föreslagit att samma system med ämnesbetyg och ämnes- utformning ska finnas inom skolformerna. Vi har även föreslagit att ämnen ska delas in i nivåer och att betyg i ämnet ska sättas på varje nivå vilket underlättar i de fall elever behöver komplettera exem- pelvis sin gymnasieutbildning inom vuxenutbildningen. Genom att undervisningen utgår från i huvudsak samma ämnesinnehåll skapas förutsättningar för likvärdighet i undervisningen i landet, vilket även underlättar byte av program, skola eller skolform. Indelningen i nivåer främjar även att utbildningen blir likvärdig oavsett om den ges i gymnasieskolan eller inom vuxenutbildningen (se även kapitel 11). Vi anser att det är av stor vikt att fördelarna med att införa föränd- ringar av något så centralt som betyg i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan överväger de nackdelar som kan uppstå med en sådan förändring. Vårt uppdrag består i att föreslå en modell för ämnes- betyg i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, inte om ämnesbetyg ska införas eller inte. Det innebär att det så kallade nollalternativet 4I kommunernas vuxenutbildning på gymnasial nivå ingår även komvux som särskild utbild- ning på gymnasial nivå. 2019/20:105, bet. 2019/20: UbU22, rskr. 2019/20:300. inte är aktuellt. Vi har övervägt två andra alternativ, ett mindre långt- gående och ett mer långtgående. Det mindre långtgående alternativet skulle vara att införa ämnes- betyg i nuvarande kursutformade system. I ett sådant system skulle de separata kurserna kunna vägas samman till ett ämnesbetyg. Vår bedömning är dock att detta inte skulle få någon större effekt för elevers långsiktiga lärande eftersom utbildningen fortsatt skulle upplevas som fragmentiserad. För att få till en förändring som bättre främjar elevers lärande räcker därför inte detta. Det mer långtgående alternativet skulle vara att utforma en modell för ämnesbetyg på samma sätt som , det vill säga att ämnena skulle vara anpassade till de olika programmen inom gymnasieskolan. Det skulle främja ett mer långsiktigt lärande och göra det möjligt att skapa ämnen som är tydligt anpassade till varje studieväg. En anledning till att linjesystemet togs bort var dock att det inte ansågs flexibelt med sina låsta studievägar och många, ibland identiska, kursplaner i samma ämne för de olika studievägarna. Sedan reformen har gymnasieskolan varit utformad så att eleverna i större utsträckning ska kunna påverka sin utbildning för att tydligare kunna profilera den, till exempel genom att välja kur- ser som leder till en viss yrkesutgång, behörighet till en viss hög- skoleutbildning, eller meritpoäng. Vi anser att fördelarna med så om- fattande förändringar som de som är nödvändiga för att återgå till en gymnasieskola likt linjegymnasiet inte skulle uppväga de nackdelar som skulle uppstå i form av ett mindre flexibelt system, risk för för- svårade övergångar mellan skolformerna och en större administration kopplad till ett mycket stort antal ämnesplaner. En sådan förändring skulle också innebära att hela gymnasieskolan skulle behövas göras om, vilket i sin tur skulle leda till stora och kostsamma förändringar för alla skolhuvudmän och ta mycket att genomföra. Det är inte heller länge sedan gymnasieskolan reformerades och det är osäkert hur verksamheterna skulle orka med en så omfattande reform. Dess- utom skulle flera särlösningar ändå behöva göras, bland annat när det gäller elevers möjlighet till val eller skolors möjlighet till profilering. Man kan säga att vi landade i en medelväg. Vi bygger på det som fungerar men genomför de förändringar som vi bedömer behöver genomföras för att elevers lärande bättre ska främjas. Vi har även strävat efter att behålla ett visst mått av flexibilitet och valfrihet i systemet, både för eleverna och för skolorna. Att bygga vidare på nuvarande system handlar även om att värna lärares arbetssituation och huvudmännens möjligheter till planering och dimensionering av den gymnasiala utbildningen. Alternativa lösningar för vuxenutbildningen5 Utredningen har övervägt att behålla det nuvarande systemet inom kommunernas vuxenutbildning på gymnasial nivå. Vuxenutbildningen skulle då behålla kursutformningen med nuvarande ämnesplaner. Flexibiliteten skulle behållas inom skolformen men övergången från gymnasieskolan och gymnasiesärskolan till vuxenutbildningen skulle försvåras eftersom det blir två olika system där ämnena är upp- byggda på olika sätt. Detta kan bidra till otydlighet för de studerande och andra som är i kontakt med båda systemen. Med två olika system blir det också dubbelt så många ämnesplaner att hantera. Det försvårar samplanering mellan gymnasieskola och vuxenutbildning och även för lärare som är verksamma i båda systemen. Utredningen har tagit fasta på att den sömlösa övergången mellan gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan och vuxenutbildningen som anges i direktivet ska behållas och att otydligheter som uppstår med parallella system bör undvikas. Utredningen har även övervägt att vuxenutbildningen skulle an- vända samma ämnesplaner som i gymnasieskolan men i stället ha separata betyg på nivåerna, enligt liknande princip som för de nuva- rande kursbetygen. Detta kan ha fördelar för personer som inte har studerat och som ska komplettera sina studier inom vuxenutbildningen. Eftersom det kan ta tid att komma in i studierna igen riskerar de därmed inte att tidigare betyg ersätts med nya lägre ämnesbetyg. Å andra sidan kan en person ha utvecklat kunskaper i ämnet genom till exempel arbete och livserfarenhet och därför i vuxenutbildningen gynnas av att få ämnesbetyg som på ett bättre sätt än betygen från underliggande nivåer återspeglar hans eller hennes kunskaper. 5Utredningen använder ”vuxenutbildning” (eller kommunernas vuxenutbildning) som syno- nymt till de skolformer som utredningen lämnar förslag till gällande ämnesbetyg, det vill komvux på gymnasial nivå och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå. Utredningen föreslår att betygsstegen A–D ska omfattas av en kom- pensatorisk princip, vilket innebär att läraren vid betygssättningen kan låta en elevs kunskaper från olika delar av betygsskalan kompen- sera varandra. Läraren kan sedan göra en sammantagen bedömning av vilket betyg som bäst motsvarar elevens kunskaper. Betygen B och D ska motsvara kunskaper mellan A och C respektive mellan C och E. Betygskriterierna för betyget E ska dock fortsatt vara uppfyllda i sin helhet för ett godkänt betyg. Förslaget gäller i alla skolformer där betyg sätts med flera godkända betygssteg.6 Enligt utredningen har nuvarande reglering av betygsskalan lett till en betygssättning som varken elever eller lärare upplever som rätt- vis. Regleringen, tillsammans med omfattande och detaljerade kun- skapskrav, har även tillämpats olika av lärare vilket i sig har lett till stora skillnader i betygssättningen. Utredningen anser att kompen- satorisk betygssättning kan åstadkomma mer rättvisande betyg som sammantaget bättre motsvarar elevernas kunskaper i ämnet (se även kapitel 12). Utredningen bedömer att nollalternativet, det vill säga att inte göra några förändringar alls, inte är aktuellt. Det beror till stor del på att problemen är inbyggda i systemet och att regleringen av betygsskalan därmed behöver ändras. Ett mindre omfattande alternativ skulle vara att införa en utökad undantagsbestämmelse som skulle gälla alla elever men i övrigt be- hålla nuvarande bestämmelser.7 Ett sådant alternativ skulle innebära att en lärare skulle kunna bortse från att en elevs kunskaper i något avseende inte uppfyller regeln om att alla delar av ett kunskapskrav måste vara uppfyllt för att eleven ska kunna få betyg på den givna nivån eller överliggande nivåer. Vi bedömer dock att en betygssätt- ningsprincip där läraren både ska göra en analytisk bedömning av i vilken utsträckning en elev uppfyller något krav för ett överliggande 6Det innebär att en kompensatorisk betygssättning inte ska gälla för den förenklade betygsskalan, som bara kommer att bestå av betygen Godkänt och Icke-godkänt. Den förenklade betygsskalan ska införas från . 2019/20:105, bet. 2019/20: UbU22, rskr. 2019/ 20:300. 7Dagens undantagsbestämmelse gäller enbart för elever med funktionsnedsättning. (10 kap. skollagen). betyg och får bortse från delar av kraven för det aktuella betyget blir otydlig och svår att tillämpa. Ett mer långtgående alternativ skulle vara att lämna dagens ana- lytiska betygssättning och helt övergå till en holistisk betygssättning. Exempelvis skulle betygsskalan då kunna ha mycket kortfattade krav- nivåer (som till exempel ”godtagbara kunskaper”, ”goda kunskaper”, ”utmärkta kunskaper”) eller endast ha en preciserad betygsnivå som alla övriga nivåer ska förhålla sig till. Läraren skulle då utgå från en samlad bild av elevens kunskaper och jämföra den mot de kortfattade kravnivåerna eller den enda preciserade betygsnivån, för att sedan sätta ett betyg i relation till detta. Vi har dock erfarit från våra möten med elever och lärare att de uppskattar tydligheten med flera preciserade nivåer i betygsskalan. Vi bedömer därför att det är en alltför långt- gående förändring att i övergå till en helt holistisk betygssättning, som dessutom kan framstå som än mindre tydlig och transparent. Betygen E och A Vi har även övervägt att betyget E skulle kunna kompenseras, det vill säga att kunskaper på en underkänd nivå skulle kunna kompenseras av kunskaper på en godkänd nivå. Fördelen skulle vara att betygs- sättningen skulle tillämpas på samma sätt för alla betygssteg. Det kan anses mer rättvisande att även om en elev inte uppfyller samtliga betygskriterier för betyget E kan eleven ändå ha kunskaper som kan kompensera för vissa brister. Vi anser dock att det finns en stor risk att den kompensatoriska principen skulle användas i stället för att elever skulle få det stöd de har rätt till, vilket skulle innebära att elever kan få betyget E utan att ha tillräckliga kunskaper. Detta skulle i sin tur kunna leda till att eleverna inte klarar nästa nivå i utbildningsystemet eller inte är tillräckligt förberedda för det yrke de utbildat sig i. ser vi att godkäntgränsen får stora konse- kvenser för många elever och vi gör därför i kapitel 12 bedömningen att regeringen bör överväga att utreda om det ska finnas en god- käntgräns i den obligatoriska skolan. Vi har även övervägt att det inte ska vara möjligt att kompensera för betyget A. Vi anser dock, och i enlighet med den kompensatoriska principen, att elever med kunskaper som i något mindre avseende inte motsvarar betygskriterierna för betyget A, men har mycket starka kunskaper i andra avseenden, sammantaget ska kunna bedömas ha kunskaper som motsvarar det högsta betyget och därför kunna få betyget A. 16.1.3Hur elevens kunskaper kan synliggöras och dokumenteras vid ett underkänt betyg Utredningen föreslår att ytterligare ett underkänt betygssteg, Fx, införs i , specialskolan, sameskolan, för grundskoleämnen inom gymnasieskolans introduktionsprogram samt i gymnasieskolan och vuxenutbildning på gymnasial nivå. Betyget Fx ska motsvara 5 poäng i elevens meritvärde i den obligatoriska skolan och för grundskoleämnen inom introduktionsprogrammen. Betyget Fx ska inte motsvara poäng i den gymnasiala utbildningen. Enligt utredningen kan ytterligare ett underkänt betygssteg ny- ansera återkopplingen till eleven genom att synliggöra elevens kun- skapsnivå och kunskapsutveckling på den underkända nivån, vilket kan ha en uppmuntrande effekt. Betyget Fx blir även en dokumen- terad bekräftelse på att eleven har kunskaper i ämnet även när eleven inte får ett godkänt betyg (se även kapitel 13). Vi har avfärdat nollalternativet eftersom vår bedömning är att frågan måste åtgärdas med någon form av förändring av återkopplingen till elever av deras kunskapsutveckling på den underkända nivån efter- som betyget F inte anses ge tillräcklig återkoppling. Det alternativ som vi framför allt har övervägt är att elever får åter- koppling i form av löpande text eller matriser, det vill säga någon form av skriftliga omdömen, antingen i stället för betyget F som termins- betyg eller nivåbetyg8 eller ett skriftligt omdöme som komplement till betyget F. Motsvarande föreslogs i betänkandet Fler nyanlända elever ska uppnå behörighet till gymnasiet, men då enbart för nyanlända elever och för terminsbetygen i den obligatoriska skolan.9 Vår bedöm- ning är att denna form av skriftlig återkoppling kan bli omfattande 8I enlighet med förslag till ämnesbetyg i en ämnesutformad gymnasieskola och gymnasiesär- skola där vi även föreslår att betyg i ett ämne ska sättas efter varje avslutad nivå. och därmed otydlig. Den kommer även att medföra relativt tids- krävande dokumentation för lärarna som inte står i förhållande till nyttan för eleverna. Särskilt mot bakgrund av de dokumentations- krav som redan finns i form av åtgärdsprogram för elever som har eller riskerar att få ett underkänt betyg. Vårt uppdrag gäller dess- utom alla elever, inte bara elever som är nyanlända. Vi anser därför att det inte är lämpligt att ålägga lärarna ytterligare krav på dokumen- tation. All form av utökad dokumentation eller utökade åtaganden för huvudmännen innebär också att staten måste ersätta kommunerna för de kostnader som uppstår.10 Ett mer långtgående alternativ skulle vara att helt ta bort betyget F. Vi anser dock att detta alternativ ligger utanför utredningens mandat och skulle även kräva en mer utförlig analys av konsekvenserna. Som nämnts ovan gör utredningen bedömningen att det bör övervägas om det ska finna en godkäntgräns i den obligatoriska skolan (se kapitel 12). Vi har även övervägt att enbart införa betyget Fx i den obligatoriska skolan samt för grundskoleämnen på introduktionsprogrammen, det vill säga inte för utbildningar på gymnasial nivå. Vår bedömning är dock att de fördelar som ytterligare ett underkänt betyg ger i form av att återkopplingen av elevens kunskapsnivå och kunskapsutveck- ling synliggörs sannolikt främjar alla elever, oavsett ålder. Betyget Fx kommer inte att motsvara poäng för den gymnasiala nivån eftersom det skulle få för stor inverkan på konkurrenssituationen vid urval till högre utbildning. Vi har vidare övervägt att betyget Fx skulle motsvara 7,5 poäng för att få ett jämnt spann om 2,5 poäng mellan de betygssteg som har betygskriterier. Vi anser dock att betyget Fx ska visa att eleven har vissa kunskaper i ämnet och ligger nära ett godkänt betyg, sam- tidigt som det fortsatt ska vara tydligt att ett godkänt betyg är viktigt genom att det är värt ytterligare 5 poäng och inte enbart 2,5 poäng. Vi har även övervägt att betyget F skulle motsvara 2,5 poäng i elevens meritvärde i den obligatoriska skolan för att synliggöra att elever har kunskaper även på den lägsta nivån i betygsskalan. Vi anser dock att det är rimligt att ett betyg som visar på mycket bristande kunskaper fortsatt inte ska motsvara poäng. 10I enlighet med finansieringsprincipen. 16.1.4Lärare ska göra en allsidig bedömning av elevens kunskaper Utredningen föreslår att riktlinjen som finns i läroplanerna om att lärare vid betygssättningen ska utnyttja all tillgänglig information om elevens kunskaper stryks och ersätts av att läraren ska göra en all- sidig bedömning av elevers kunskaper i förhållande till de nationella betygskriterierna. Ändringen ska genomföras i läroplanerna för den obligatoriska skolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och vuxen- utbildningen. Inom ramen för en allsidig bedömning kommer läraren fortsatt att beakta relevant underlag om elevens kunskaper vid betygssättningen men utan att det leder till en osäkerhet i att tolka vad all tillgänglig information innebär och merarbete i att samla in omfattande betygs- underlag. Detta bör leda till en minskning av bland annat omprov. Sammantaget kan förslaget leda till minskad stress för elever och lärare (se även kapitel 14). utkom med nya allmänna råd om betyg och betygssätt- ning11 efter det att utredningen hade tillsatts. I råden ges en tolkning av riktlinjen om lärarens skyldighet att utnyttja all tillgänglig infor- mation om elevernas kunskaper vid betygssättning. Vi har övervägt att inte föreslå några förändringar eftersom de allmänna råden kan anses som tillräcklig vägledning för lärare om vad som är intentionen med riktlinjen om all tillgänglig information. Vi anser dock att rikt- linjen även fortsatt kan tolkas olika av lärare, vilket medför olika förutsättningar för eleverna vid betygssättningen. Nollalternativet är därför inte aktuellt. 16.1.5Vilka som berörs av förslagen Utredningens förslag berör i första hand elever i de skolformer som förslagen avser. /20 gick cirka 1 099 000 elever i den obli- gatoriska skolan.12 Av dessa var flickor och 11Skolverket (2018a). 12Den obligatoriska skolan avser , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. I gymnasieskolan gick cirka 355 000 elever, varav kvinnor och män. I gymnasiesärskolan gick cirka 6 400 ele- ver, varav kvinnor och män.13 Inom vuxenutbildning på gymnasial nivå gick kalenderåret 201814 cirka 194 000 elever, varav kvinnor och män. Inom särskild utbildning för vuxna på gymnasial nivå gick /20 cirka 1 300 elever, varav kvinnor och män. Förslagen berör dock i stor utsträckning även landets lärare.15 /20 fanns det drygt 110 000 lärare inom den obligatoriska skolan16, varav kvinnor och män, 35 000 lärare inom gymnasieskolan, varav kvinnor och män, 2 300 lärare inom gymnasiesärskolan, varav kvinnor och män samt 3 000 lärare inom vuxenutbildning på gymnasial nivå, varav kvinnor och män och 370 lärare inom särskild utbildning för vuxna, varav kvin- nor och män. I finns 290 kommuner. /20 fanns inom den ob- ligatoriska skolan 4 521 skolenheter med offentlig huvudman, 856 skol- enheter med enskild huvudman samt 18 skolenheter med statlig huvud- man. Inom den gymnasiala utbildningen fanns 857 skolenheter med offentlig huvudman och 438 skolenheter med enskild huvudman. Totalt erbjuder 808 skolenheter yrkesprogram och 838 erbjuder hög- skoleförberedande program. Något fler skolenheter, 908, erbjuder in- troduktionsprogram. Inom gymnasiesärskolan fanns 238 skolenheter, varav 207 har offentlig huvudman och 31 har enskild huvudman. Inom vuxenutbildningen på gymnasial nivå fanns 248 skolkommuner . Kommunerna lägger ofta ut denna verksamhet på entreprenad. Övriga aktörer som kommer att beröras av förslagen är bransch- organisationer, arbetsmarknadens parter, arbetsplatser som tar emot elever för arbetsplatsförlagt lärande (APL) och lärosäten. Även vård- nadshavare samt personal som arbetar inom ovan nämnda utbild- ningar kommer att beröras av utredningens förslag. 13Elevstatistiken i gymnasiesärskolan är inte uppdelad på kön.