sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Där- för föreslår utredningen att ett kompensatoriskt schablonbelopp per elev som utgår ifrån elevens förväntade studieförutsättningar ska läggas till eller dras bort från den interkommunala ersättningen respektive grundbeloppet till enskilda huvudmän. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Kommunernas ersättning till andra anordnare av nationella program behöver i högre grad beakta elevers olika förutsättningar En stor andel av de gymnasieelever som går på nationella program deltar i utbildningar som anordnas av andra kommuner eller av en- skilda huvudmän. Endast omkring hälften av eleverna går i den egna kommunens gymnasieskola. Utredningen har också konstaterat att hemkommunernas ersättningar till andra huvudmän endast i begränsad utsträckning beaktar elevers olika behov och förutsättningar, bland annat för att en del kommuner inte har en egen gymnasieskola, eller bara en skolenhet. Det finns skillnader mellan huvudmännen i deras elevers studieförutsättningar Det finns stora skillnader mellan elever med olika förutsättningar när det gäller hur de väljer och antas till program och skolor. Våra analyser visar att det finns huvudmän som har elever med både högre eller lägre meritvärden från i sina skolor. Men det finns också huvudmän som i olika grad har en övervikt av elever med höga eller låga meritvärden från . Sammansättningen av elever med olika förutsättningar och behov varierar alltså mellan olika huvudmän.14 En bidragande orsak till detta är att urval till populära utbildningar med fler sökande än platser normalt sett ska ske utifrån meritvärden från . För att åskådliggöra skillnaderna mellan olika huvudmän i deras elevers studieförutsättningar har vi delat in alla elever på nationella program i tre grupper efter deras meritvärde från grund- skolan. Indelningen är baserad på meritvärdesfördelningen för det program eleven gick på. På så sätt kommer skillnader i sammansätt- ning av vilka program huvudmannen anordnar inte i sig att leda till skillnader mellan huvudmännen. I den första elevgruppen finns den fjärdedel av eleverna som har lägst meritvärden på sitt program (låga meritvärden). I nästa grupp finns hälften av eleverna på programmet med meritvärden kring mitten av meritvärdesfördelningen (medel- höga meritvärden) och i den tredje gruppen finns den fjärdedel av eleverna med högst meritvärde på sitt program (höga meritvärden). 14Skillnaderna på huvudmannanivå är mindre än på skolnivå eftersom huvudmännen oftast har flera program eller skolenheter. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Totalt sett återfinns av eleverna i gruppen med låga merit- värden, i gruppen med medelhöga meritvärden och i gruppen med låga meritvärden.15 Men mellan huvud- männen finns det stora skillnader. Av tabell 7.1 framgår att det finns kommunala huvudmän där av eleverna ingår i gruppen med låga meritvärden och att det finns kommunala huvudmän där upp emot av eleverna ingår i gruppen med låga meritvär- den. För de enskilda huvudmännen är skillnaderna större. Andelen elever som ingår i gruppen med låga meritvärden varierar mellan och hos de enskilda huvudmännen och andelen elever som ingår i gruppen med höga meritvärden varierar mellan och . Tabell 7.1 Spridning i andel elever med låga, medelhöga och höga meritvärden från hos huvudmännen Elever på nationella program Andel elever med låga Andel elever med höga Anm.: Endast de huvudmän som hade minst 30 elever ingår. I de fall enskilda huvudmän hade mer än en skola i en kommun räknas de som mer än en huvudman dvs. i dess fall är det inte unika huvudmän utan respektive skolenhet den enskilde är huvudman för . Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar. 15Att grupperna inte utgör exakt 25, beror på att meritvärdet endast kan ha ett visst antal värden. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Stora skillnader mellan hemkommunerna i hur deras invånare väljer utbildning och därmed huvudman Elever som är folkbokförda i en kommun kan gå i hemkommunens gymnasieskola, i en annan kommuns eller regions skola eller i en skola med enskild huvudman. Det finns även ur hemkommunens perspektiv vissa skillnader i hur elever med olika höga meritvärden är fördelade mellan olika huvudmän och skolor. Av de elever som gick i en annan gymnasieskola än hemkommunens tillhörde totalt gruppen med låga meritvärden från , vilket innebär att gruppen är något underrepresenterad (figur 7.1). Eleverna i gruppen med höga merit- värden var däremot något överrepresenterad (). Det var alltså i något högre grad elever med högre grundskolebetyg som gick i en annan skola än hemkommunens. Bland de elever som gick i en skola med enskild huvudman eller i en skola med en region som huvudman var gruppen med låga meritvärden något överrepresenterad () och gruppen med medelhöga meritvärden något underrepresenterad. Det var alltså i något högre grad elever med lägre grundskolebetyg som gick en fristående skola eller en landstingsskola. De elever som gick i den egna kommunens gymnasieskola var i genomsnitt varken under- eller överrepresen- terade i grupperna med låga eller höga grundskolebetyg. Men ser man till enskilda hemkommuner är skillnaderna stora. Av de som gick i den egna kommunens gymnasieskola varierade andelen som ingick i gruppen med låga meritvärden från några enstaka procent till (i de kommuner som har minst 30 elever i sin egen gymnasieskola). Variationen i hur stor andel av eleverna i den egna kommunens gymnasieskola som ingick i gruppen med höga merit- värden är nästan lika stor. På motsvarande sätt fanns det också en stor skillnad mellan enskilda huvudmän. SOU 2020:33Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Elever med låga, medelhöga och höga meritvärden från fördelade efter om de går i egna kommunens gymnasieskola eller i annan huvudmans skola Andel i procent av samtliga elever Elever med låga meritvärden Elever med medelhöga meritvärden Elever med höga meritvärden Hemkommunens skola Annan skola Anm.: Låga meritvärden=den fjärdedel av eleverna som har lägst meritvärden på sitt program , medel- höga meritvärden= den hälft av eleverna på programmet med meritvärden kring mitten av meritvärdes - fördelningen och höga medelvärden=Den fjärdedel av eleverna som har lägst meritvärden på sitt program. Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar. Elevers studieförutsättningar skiljer sig åt mellan olika nationella program men varierar också inom programmen Andelen elever som når examen från gymnasieskolan är ett vanligt mått på skolans måluppfyllelse. Sannolikheten är att examen sam- varierar i hög grad med elevens meritvärde från . Merit- värdet från är därför ett relevant mått som indikator på elevernas studieförutsättningar. Generellt är andelen elever med höga meritvärden från grund- skolan större på de högskoleförberedande programmen än på yrkes- programmen. På naturvetenskapsprogrammet hade mer än hälften av eleverna som började i gymnasieskolan 2014 ett meritvärde som var lägst 270, vilket var den största andelen för ett program (se figur 7.2). För de övriga högskoleförberedande var denna andel . Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Figur 7.2 Elever som började gymnasieskolan fördelade efter meritvärde från (två högskoleförberedande program) Andel av eleverna, procent. Anm.: NA=naturvetenskapsprogrammet, SA=samhällsvetenskapsprogrammet. Meritvärdesfördelningen på övriga högskoleförberedande program ser ut ungefär som den för SA. Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar. På yrkesprogrammen var elevernas meritvärde från i genomsnitt lägre, och det var en större andel som hade meritvärden under 180. Men även på dessa program gick det elever med relativt höga meritvärdena. Det illustreras i 7.3 som visar fördelningen av elevernas meritvärden på fyra yrkesprogram. Detsamma gäller för de övriga yrkesprogrammen. Av figur 7.2 och 7.3 framgår att det på såväl högskoleförberedande program som yrkesprogram fanns elever med låga och elever med höga meritvärden från . Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Figur 7.3 Elever som började gymnasieskolan 2014 fördelade efter meritvärde från (fyra yrkesprogram) Andel av eleverna, procent Anm.: VO=vård- och omsorgsprogrammet, BF=barn- och fritidsprogrammet, EE=el- och energiprogrammet, BA=bygg- och anläggningsprogrammet Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar. Genomsnittlig kostnad per program och elev används trots skilda studieförutsättningar inom programmen Trots att elevernas förutsättningar varierar såväl inom som mellan programmen används oftast bara en genomsnittlig kostnad per pro- gram och elev vid den ersättning eller bidrag som hemkommunen lämnar till andra huvudmän. I de fall huvudmannen har både elever med bättre och elever med sämre studieförutsättningar på sina skolor fungerar det väl. Men i de fall huvudmannen har en övervikt av elever med bättre eller sämre studieförutsättningar kommer elevernas för- Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan utsättningar inte att beaktas när hemkommunen ersätter huvudmannen med en genomsnittlig programkostnad. Vad gäller bidraget till enskild huvudman ska i vissa fall ett till- läggsbelopp betalas. Det avser en elev som har ett omfattande behov av särskilt stöd och betalas utöver grundbeloppet och ska vara indi- viduellt bestämt utifrån barnets behov (16 kap. § 54 skollagen) Till- läggsbelopp avser ersättning för extraordinära stödinsatser till elever med ett omfattande behov av särskilt stöd (13 kap. § 7 gymnasieför- ordningen). Det finns ingen motsvarande bestämmelse för inter- kommunala ersättningar, men det förekommer att kommunerna gör motsvarande överenskommelser när en elev har behov av särskilt stöd. Vi föreslår att ett kompensatoriskt schablonbelopp ska läggas till eller dras bort från den ersättning som lämnas till andra huvudmän För att hemkommunens ersättning till andra skolhuvudmän i högre grad ska beakta elevernas olika förutsättningar och behov föreslår vi att ett kompensatoriskt schablonbelopp per elev, baserat på elevens bedömda studieförutsättningar, ska läggas till eller dras bort från ersättningen till andra huvudmän respektive grundbelop- pet till enskilda huvudmän. Vi bedömer att det bidrar till att finan- sieringen av och resursfördelningen inom gymnasieskolan blir mer likvärdig. Schablonbeloppet bör vara enkelt och transparent. Det ska fun- gera som ett golv som anger en minsta nivå för omfördelning av ekonomiska resurser mellan huvudmän baserat på elevernas olika behov och förutsättningar. Schablonbeloppet kommer därmed att garantera att det i alla kommuner tas viss hänsyn till elevernas olika förutsättningar vid ersättning till andra huvudmän. Den närmare ut- formningen och motiven till den redovisas nedan. Förslaget påverkar inte den kommunala självstyrelsen när det gäller beslut rörande den egna organisationen. Huvudmännen kom- mer att ha fortsatt ansvar för att fördela resurser till sina skolenheter. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Både meritvärde och programval påverkar sannolikheten att nå examen Meritvärdet från har, som redan nämnts, en stor bety- delse för sannolikheten att en elev ska nå en gymnasieexamen. Utred- ningens analyser visar att även programvalet har en relativt stor betydelse. När hänsyn tas till programvalet minskar betydelsen av ett högt meritvärde avsevärt.16 Hur meritvärdet från och programvalet påverkar sannolikheten att nå examen visas i figur 7.4. På alla program ökar sannolikheten för examen ju högre meritvärde från eleven har. Men givet meritvärdet är det större sannolikhet att nå examen från ett yrkesprogram än från ett hög- skoleförberedande program. För elever med meritvärden i intervallet 210–239 är exempelvis sannolikheten för examen för elever på industritekniska programmet eller bygg- och anläggnings- programmet. För elever med lika höga meritvärden som valt natur- vetenskapsprogrammet är sannolikheten för examen och för elever på samhällsvetenskapsprogrammet . 16Resultaten visas inte här, men framgår när modeller med och utan dummyvariabler för pro- grammen används. Se även bilaga 5. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Figur 7.4 Modellberäknad sannolikhet att nå examen för nybörjare på nationella program 2014 vid olika meritvärden från Anm.: Sannolikheterna att nå examen har beräknats med en logistisk modellen där elevens val av program och meritvärde från i intervall om 30 poäng använts som förklarande variabler. Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar. Det kompensatoriska schablonbeloppet bör baseras på kvartilvärden beräknade på elevernas meritvärde från Det kompensatoriska schablonbeloppet ska användas för att göra avdrag och påslag till den ersättning som kommunerna lämnar till andra huvudmän för elever på deras skolenheter. Grundprincipen är att det ska göras en omfördelning som är kostnadsneutral. Det behö- ver därför göras ett påslag för lika många elever som det görs ett avdrag för. Vi bedömer att detta lämpligen uppnås genom att bestämma gränser för meritvärdet från baserade på kvartilvärden. Kvartilvärden delar in en population i fyra lika stora grupper. Om det första kvartilvärdet, Q1, för samtliga elevers meritvärden från är 180, innebär det att av eleverna har ett lägre meritvärde än 180. Om kvartilvärdet Q3 är 225 betyder det att av eleverna har ett lägre meritvärde än 225 – och följakt- ligen att har ett högre meritvärde än 225. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Den typ av resursfördelningsmodeller som flera kommuner an- vänder för att beräkna strukturtillägg utgår från modellberäknade sannolikheter att nå examen givet meritvärden från och eventuellt andra faktorer. Det är en lämplig metod när ett resurstill- skott ska fördelas. Det kompensatoriska schablonbeloppet syftar dock till att åstadkomma en mer kompensatorisk resursfördelning inom ramen för de resurser som huvudmännen redan tilldelar huvud- männen, inte att fördela ytterligare resurser. Meritvärdesgränserna bör beräknas per programtyp Meritvärdesgränserna, dvs. gränserna för vid vilka meritvärden det kompensatoriska schablonbeloppet ska tillämpas, bör alltså bestäm- mas genom att kvartilvärden beräknas för meritvärdesfördelningen för elevpopulationen. Som vi visat i figur 7.4 har även programvalet stor betydelse för sannolikheten för examen. Meritvärdesgränserna kan därför behöva beakta både programval och meritvärde från grund- skolan. Det talar för att kvartilvärdena ska beräknas för elevernas meritvärdesfördelning per program. Men för att åskådliggöra konse- kvenserna att beräkna kvartilgränserna på andra populationer har vi även beräknat kvartilvärden på meritvärden för hela elevpopulationen samt per programtyp. Meritvärdesgränser beräknade för de olika fördelningarna för ele- verna som gick på nationella program redovisas i tabell 7.2. Av tabellen framgår att meritvärdesgränserna som beräk- nats per program varierar relativt mycket mellan programmen. Om exempelvis en elev, vars meritvärde från är 211, går på samhällsvetenskapsprogrammet skulle det enligt denna modell ge ett påslag till ersättningen från hemkommunen till anordnande huvud- man. Om en elev med samma meritvärde går på handels- och admi- nistrationsprogrammet skulle det ge ett avdrag. Det återspeglar det faktum att det är större sannolikhet att nå examen från handels- och administrationsprogrammet än från samhällsvetenskapsprogrammet givet samma meritvärde från . Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Tabell 7.2 Meritvärdesgränser för kompensatoriskt schablonbelopp beräknade per program, programtyp och för elever på samtliga nationella program Anm.: Beräkningarna är gjorda för elever på nationella program . Meritvärdesgränserna är beräknade som kvartilvärde Q1 och Q3. Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar. Meritvärdesgränserna som beräknats per program varierar beroende på om det är ett högskoleförberedande program eller ett yrkespro- gram. Dessa meritvärdesgränser är generellt högre på de högskole- förberedande programmen än på yrkesprogrammen. Det innebär att ett schablonbelopp som bestäms utifrån gränser baserat på alla pro- gram ger en kraftig omfördelning från elever på högskoleförbere- dande program till elever på yrkesprogram. I kvartilgrupp 4 ingår de elever för vilka det görs ett avdrag ifrån ersättningen. Av dem går på ett högskoleförberedande program. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan gruppen med låga meritvärden från , dvs. de elever för vilka det görs ett påslag vid ersättning till anordnande huvudman, går på ett högskoleförberedande program. Om merit- värdesgränserna för ett kompensatoriskt schablonbelopp beräknas för de två programtyperna skulle det på motsvarande sätt ge en viss omfördelning inom programtyperna men inte mellan programtyperna. I tabell 7.3 redovisas hur eleverna i gruppen med låga respektive höga meritvärden från fördelade sig mellan de olika pro- grammen. Av tabellen framgår att det skulle göras en omfördelning framför allt för elever på bygg- och anläggningsprogrammet, for- dons- och teknikprogrammet, el-och energiprogrammet samt sam- hällsvetenskapliga programmet (för vilka det görs ett påslag) och elever på naturvetenskapsprogrammet, samhällsvetenskapsprogrammet och ekonomiprogrammet (för vilka det görs ett avdrag). Det skulle göras ett avdrag för av eleverna på naturvetenskapspro- grammet. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Tabell 7.3 Elever med låga meritvärden respektive höga meritvärden från fördelade efter typ av program Meritvärdesgränserna beräknade för alla nationella program . Beräkningen är baserat på de elever som gick på nationella program . Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar. Vilken meritvärdesfördelning som används får alltså konsekvenser för hur resurser omfördelas. Det enklaste är att beräkna kvartil- värden för meritvärdesfördelningen för samtliga elever på nationella program. Det riskerar dock att överkompensera huvudmännen för de program där sannolikheten för examen är hög, givet meritvärdet från . Ett annat alternativ är att beräkna kvartilvärdena baserat på meritvärdesfördelningen för eleverna på högskoleförbere- dande program respektive yrkesprogram. En principiell skillnad mellan att använda meritvärdesgränser baserade på respektive program och meritvärdesgränser baserade på samtliga elever är att det förra alternativet innebär att huvudmännens Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan ansvar för fördelning av resurser mellan program inte påverkas. Som tidigare nämnts bör program med en större andel elever med sämre studieförutsättningar ha högre kostnader för kompensatoriska in- satser även om det inte är möjligt att urskilja den kompensatoriska delen av programkostnaden då flera andra faktorer i hög grad på- verkar de olika nationella programmens kostnader. Valet mellan de två varianterna handlar därför om en avvägning mellan viljan och be- hovet att från statens sida styra resurser mellan program och respekten för huvudmannens ansvar att göra den bedömningen. Den avväg- ningen bör grundas på djupare kunskap om måluppfyllelsen inom respektive program. Utredningen bedömer därför att meritvärdes- gränser baserade på fördelningen av elevernas meritvärden för respek- tive programs innebär ett mindre ingrepp i huvudmännens ansvar att fördela resurser mellan program och föreslår därför denna lösning. Den fortsatta analysen utgår därför från meritvärdesgränser baserade på respektive programs meritvärdesfördelning. En risk med att en elevs meritvärden påverkar storleken på den ersättning eller bidrag en hemkommun ska betala till andra huvud- män är att det för hemkommunen blir önskvärt med vissa merit- värden för sina elever. Det kan handla om att elever med låga merit- värden från hamnar strax ovanför den meritvärdesgräns som ger en högre ersättning eller bidrag, och att elever med högre meritvärden hamnar strax över meritvärdesgränsen som ger en lägre ersättning eller bidrag. Risken motverkas genom att nya merit- värdesgränser sätts , och att det därför inte är känt på förhand vilka de är. Om meritvärdesgränserna sätts per program blir det ännu svårare för en hemkommun att veta var gränserna går för en elev eftersom gränserna också kommer att påverkas av elevens program- val. Hemkommunen kan inte heller alltid veta om eleven kommer att välja en annan huvudman. En annan potentiell risk med att merit- värdesgränserna beräknas per program som också kan vägas in är att kompensationen på programnivå kan påverka huvudmännens incita- ment att utforma sitt programutbud och marknadsföring för att locka olika elevgrupper. Detta skulle kunna innebära att huvudmän på kort sikt får incitament att rekrytera elever med relativt låga meritvärden till program med relativt höga meritvärden. Likaså skulle det kunna innebära minskade incitament att rekrytera elever med medelhöga meritvärden till program med relativt sett låga merit- värden i genomsnitt. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan De resursfördelningsmodeller som vissa kommuner använder för att fördela resurser i sin verksamhet med hänsyn till elevförutsätt- ningar kan baseras på meritvärden, men i bland används också socio- ekonomiska faktorer i modellerna. Det kan handla om exempelvis föräldrarnas utbildningsnivå eller elevens födelseland. Dessa fakto- rer ökar precisionen i att förutsäga sannolikheten för att eleven når examen. Men meritvärdet samvarierar i hög grad med dessa andra faktorer, och meritvärdet har i sig mycket god prognosförmåga. Den något ökade precision som erhålls om fler variabler används innebär dock en mer komplicerad modell som kräver tillgång till mer data. Uppgiften om elevens meritvärde från finns redan till- gänglig för hemkommunen eftersom den behövs vid antagningen till gymnasieskolan, och då elevers ansökan till gymnasieskolan ska alltid gå via hemkommunen (16 kap. 35 § skollagen). Utredningen bedömer sammantaget att meritvärdet är ett tillräckligt mått på elevernas för- utsättningar vid beräknandet av ett kompensatoriskt schablon- belopp som ska användas för fördelning av resurser mellan huvud- män. Det kompensatoriska schablonbeloppet bör vara Graden av omfördelning kan styras genom att bestämma hur många elever som ska omfattas (vilket avgörs av meritvärdesgränserna) och genom hur stort det kompensatoriska schablonbeloppet är. För att kunna bedöma vad som kan vara en rimlig storlek på schablonbeloppet har utredningen tittat på de kommuner som an- vänder någon form av tillägg som beaktar elevers olika förutsättningar. Det finns ett antal kommunala huvudmän som fördelar resurser till sina skolenheter baserat på meritvärden och socioekonomiska för- hållanden. Enligt utredningens enkät till kommunerna varierar dessa ersättningar från någon procent till i relation till kostna- den för de nationella programmen. Genomsnittet för kommunerna var . Ett samverkansområde använder en dylik ersätt- ning (ett s.k. strukturtillägg) som tillägg till ersättningen mellan kommuner och till bidraget till enskilda huvudmän. Strukturtillägget motsvarar av kostnaden för de nationella programmen. Utredningens bedömning är det kan vara lämpligt att schablon- beloppet bestäms till . Det motsvarar 4– Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan av genomsnittskostnaden per elev och år för majoriteten av program- mens enligt Skolverkets riksprislista. För de allra dyraste programmen motsvarar det . Vi har också analyserat hur stora nettoeffekterna kan väntas bli för de olika huvudmännen.17 Eftersom en huvudman kan ha både elever med låga och elever med höga meritvärden kommer en och samma huvudman att kunna få både påslag till och avdrag från ersätt- ningarna från elevernas hemkommuner. Till viss del kommer påslag och avdrag att ta ut varandra.