sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Det har riktats kritik mot hur finansieringsprincipen har tilläm- pats, bl.a. från SKR.29 har också kritiserat tillämp- ningen av finansieringsprincipen vid tre reformer – högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan, barnomsorgspeng och allmän för- skola även för treåringar samt ökad undervisningstid i matematik i . övergripande slutsats är att finansier- ingsprincipen i flera delar inte har tillämpats som det var tänkt; i cen- trala delar av beredningsprocessen följde inte rikt- linjerna som tagits fram om hur finansieringsprincipen ska tillämpas. Sammantaget innebär bristerna i beredningen och redovisningen enligt att i de granskade reformerna har fattat beslut om ekonomisk reglering på ett underlag som i flera delar är otydligt och otillräckligt.30 4.5Statens styrning av kommunerna har vid en internationell jämförelse en stark själv- styrelse men den statliga styrningen av kommunerna är omfattande. Staten kan styra kommunerna genom reglering i lagar, förord- ningar och myndighetsföreskrifter samt genom allmänna råd hur en författning ska tolkas. Staten kan styra kommunerna genom stats- bidrag i syfte att påverka kommunernas verksamheter, t.ex. skola och äldreomsorg, så att de i högre utsträckning utformas enligt natio- nella mål och riktlinjer. Staten kan dessutom styra genom informa- tion och stödstrukturer som ska stimulera kommunerna i en viss riktning. präglades av decentralisering och avreglering i syfte att skapa ett större lokalt handlingsutrymme. Staten styrde genom ram- lagar och inrättade även frikommunförsök som syftade till att ge ett antal kommuner möjlighet att söka dispens från olika regelverk. Det kanske främsta exemplet på decentralisering var när kommunerna 29Se SKL (2019), Ekonomirapporten, , s. 30. 30Riksrevisionen (2018), Den kommunala finansieringsprincipen – tillämpas den ändamåls- enligt? fick ta över hela arbetsgivaransvaret för lärarna 1991; tidigare hade arbetsgivaransvaret varit delat mellan stat och kommun. Men decen- tralisering skedde även på andra områden, t.ex. miljötillsyn, fysisk planering, sjukvård för äldre samt omsorgsverksamhet. Under 1990- talet infördes också en ny typ av avreglering i och med att staten betonade konkurrens och valfrihet som nationell likvär- dighet var viktigt.31 I och med EU-inträdet 1995 tillkom även styr- ningen från EU som påverkar kommunernas verksamhet på olika om- råden. 4.5.1Balansgång mellan självbestämmande och likvärdighet Statens styrning av kommunerna präglas av en balansgång mellan reglering för nationella mål om likvärdighet å ena sidan och själv- bestämmande och möjlighet till utformning av lokala lösningar å andra sidan. Staten ökar sin styrning, vilket i många fall syftar till att förbättra likvärdigheten, men det innebär inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Statsvetarna (2017) argumenterar för att den kommunala självstyrelsen i princip alltid har fått ge vika i balansgången mellan likvärdighet och själv- bestämmande.32 lyfter i sin skrift nala självstyrelsen33 frågan om hur mycket den kommunala självsty- relsen kan inskränkas innan det snarare blir fråga om . demokratiutredning pekade i sitt slutbetänkande (SOU 2016:5) på att decentraliseringstrenden har mattats av och att det finns tecken på att den kommunala självstyrelsen har begrän- sats.34 EU-medlemskapet har också lett till att förutsättningarna för lokalt beslutsfattande har förändrats och kringskurits. demo- kratiutredning framhöll i sitt slutbetänkande att det är viktigt att lös- ningar för att möta framtidens samhällsutmaningar inte innebär en försvagning av den lokala demokratin. 31Statskontoret (2016), Statens styrning av kommunerna, 2016:24, bilaga 2. 32Erlingsson, G. och Ödalen J. (2017), ”Den kommunala självstyrelsen” i Syssner, J., Häggroth, S. och . ), Att äga framtiden. 33Wetterberg, G. (2004), Den kommunala självstyrelsen. 34SOU 2016:5 Låt fler forma framtiden! att det kan ge upphov till missnöje, protester och polarisering och att dessa reaktioner i sig kan vara en utmaning för samhället.35 Statskontoret drar i sin rapport styrning av kommunerna36 slutsatsen att som den statliga styrningen generellt sett har ökat finns det exempel på områden där den tvärtom har minskat. Inom räddningstjänstområdet har till exempel målstyrning ersatt regelstyrning. Ett annat exempel är kulturområdet där den så kallade kultursamverkansmodellen införts som ger regioner möjlighet att tillsammans med kommuner och kulturlivet besluta om hur det stat- liga bidraget ska fördelas till regionens kulturinstitutioner. Statskontoret konstaterar att finns en motsägelsefull inställning till relationen mellan stat och kommun från statligt håll. Den statliga nivån lyfter fram den kommunala självstyrelsen som viktig men sam- tidigt har kontrollen och styrningen av kommunernas verksamhet ökat. Allt fler aktörer, både privata och offentliga, är också invol- verade i policyprocessen, och statens styrning utgör bara en del av den egentliga styrningen. I och med styrningen från EU blir därtill EU:s institutioner men även andra aktörer på EU-nivå viktiga i policyprocessen. På olika sektorsområden kan privata aktörer ha en särskilt tydlig roll. Ett konkret exempel är bostadsförsörjning där både stat, kommuner och byggbolag måste vara involverade och sam- ordna sig för att bostadsbyggande ska bli verklighet.37 4.5.2Ökad styrning genom riktade statsbidrag Statsbidragen till kommunerna delas in i generella bidrag, riktade bidrag och kostnadsersättningar. De generella bidragen utgörs av det kommunala utjämningssystemet samt utjämning för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Statskontoret gjorde 2016 bedömningen att statens styrning genom riktade statsbidrag hade ökat.38 tillkom ytter- ligare cirka 30 riktade statsbidrag enligt den kartläggning som Stats- kontorets gjorde 2019.39 Trenden mot allt fler riktade statsbidrag håller alltså i sig. Det viktigaste syftet med riktade statsbidrag är att 35Ibid., s. 115. 36Statskontoret (2016), Statens styrning av kommunerna, 2016:24 39Statskontoret (2019), Utveckling av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, 2019:02. staten vill åstadkomma en tydligare styrning mot de nationella mål som satts upp för olika verksamheter. Riktade statsbidrag förekom- mer främst inom kommunernas kärnverksamheter skola, vård och omsorg men även inom andra områden. När det gäller kostnads- ersättningar så ska dessa ersätta specifika kostnader som kommuner och regioner har haft på grund av en statligt beslutad skyldighet. Framför allt SKR men även har riktat kritik mot de riktade statsbidragen. Kritiken handlar i stor utsträckning om att fler riktade statsbidrag innebär en ökad administrativ börda och att kommunerna dessutom får svårare att planera sin verksamhet lång- siktigt. Små kommuner har i många fall inte heller möjlighet att söka bidragen och får därmed inte del av pengarna. Det kan också handla om att statsbidragen är utformade så att de betalas ut per invånare och därmed blir inte summorna tillräckligt stora för att det ska löna sig för små kommuner att söka bidragen. De riktade statsbidragen kan också bli kostnadsdrivande. Ett exempel är om bidrag lämnas för att nyanställa personer i en viss verksamhet, så finns det en risk att kommunerna står med ökade kostnader för löner och pension när statsbidraget upphör.40 I sin granskning av riktade statsbidrag inom skolområdet föreslog att de riktade statsbidragen bör minskas och samman- fogas till ett enda bidrag som varje huvudman kan använda utifrån lokala förutsättningar och behov.41 SKR betonar, bl.a. i sin eko- nomirapport , att den statliga styrningen behöver för- ändras mot betydligt färre statsbidrag som är inriktade på utveckling och som uppmuntrar nya arbetssätt och större effektivitet. Riktade statsbidrag behandlas också mer utförligt i kapitel 7. Statskontoret har i sin analys av utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner genomfört intervjuer med kommunala och regionala företrädare som visar att det finns förståelse för att staten behöver styra med riktade statsbidrag. Intervjuerna visar också att kommunerna ser att bidragen är inriktade på sådana områden där kommunerna har stora utmaningar. Enligt intervjuerna är det i stället 40Statskontoret (2019), Utveckling av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, 2019:02. 41Riksrevisionen (2017), Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov, RiR 2017:30. 42SKL (2018), Ekonomirapporten, . mängden statsbidrag och utformningen av dessa som ses som pro- blematiskt.43 4.5.3Styrning baserad på tillit Statens styrning av kommuner och regioner har också varit föremål för den statliga Tillitsdelegationens arbete. Tillitsdelegationen hade regeringens uppdrag att se över dels den statliga styrningen av kommuner och regioner, dels den inre styrningen i kommuner och regioner. Tillitsdelegationen konstaterade i sitt huvudbetänkande (SOU 2018:47)44 att alltför stort fokus på formell styrning ofta inte ger önskat resultat. Kultur, värdegrund och ledarskap bör ges en mer framskjuten roll och ekonomistyrning och mål- och resultatstyrning bör bli mindre detaljerade. Tillitsdelegationen föreslog att riktade statsbidrag ska användas endast i undantagsfall, eftersom generella statsbidrag medför effektivare användning av statliga medel. När det gäller statens tillsyn av verksamhet konstate- rade Tillitsdelegationen att tillsyn och granskning behöver utformas med särskilt stor hänsyn till hur styrsignaler tas emot. Tillitsdelega- tionen menade att tillsynen behöver hantera variationen hos de granskade bättre genom att bli mer anpassad till olika situationer och olika verksamheter. Tillitsdelegationen föreslog därför att regeringen i en skrivelse till förtydligar tillsynens inriktning inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Vidare föreslog Tillitsdelega- tionen att ett frikommunförsök i ett begränsat antal kommuner ska genomföras i syfte att identifiera vilka regelverk som kan vara hind- rande för kommunerna i deras verksamhet.45 Den kommunala självstyrelsen i är i jämförelse med de flesta andra europeiska länder mycket omfattande och svenska kommuner har ansvaret för en stor del av de offentliga uppgifterna. Kommu- nerna har också en viktig roll som demokratisk arena samt som aktör 43Statskontoret (2019), Utveckling av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, 2019:2. 44SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av väl- färdssektorn. i den lokala samhällsutvecklingen. Den kommunala självstyrelsen har historiska rötter och kommunerna utgör en central del i det demo- kratiska systemet och i uppbyggnaden av den moderna välfärdsstaten. Balansgången mellan likvärdighet och självbestämmande präglar i stor utsträckning debatten om den kommunala självstyrelsens omfatt- ning. En viktig princip som var vägledande när den kommunala själv- styrelsen infördes i regeringsformen är att genom stiftande av vanlig lag ska kunna anpassa den kommunala självstyrelsens om- fattning till samhällsutvecklingen. Staten har ett grundläggande ansvar för att kommunerna har förutsättningar och kapacitet att sköta sitt uppdrag. Staten har också vidtagit en rad åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. Kom- munsammanläggningarna respektive , införandet av det kommunalekonomiska utjämnings- systemet, förändringar i det ekonomiska regelverket och underlättan- det av samverkan, är åtgärder som staten har vidtagit. Finansieringsprincipen är också en viktig del i statens åtgärder för att skapa goda förutsättningar för kommunerna att hantera nya upp- gifter och höjda ambitioner i befintlig verksamhet. Det finns mycket som pekar mot att den statliga styrningen av kommunerna har ökat . Frågan om att skapa likvär- diga förutsättningar för medborgarna har i stor utsträckning varit i förgrunden. En viktig aspekt är också att det kommunala uppdraget har blivit mer omfattande och komplext jämfört med då välfärdsstaten fortfarande var under expansion. Statens styrning genom riktade statsbidrag har också vuxit i omfattning . Framför allt SKR men även har riktat kritik mot den omfattande användningen av riktade statsbidrag, inte minst inom skolans område. 5Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan Följande kapitel innehåller en redogörelse för omfattning och kost- nader för kommunernas olika verksamheter – både obligatoriska och frivilliga uppgifter. Kapitlet innehåller också en genomgång av olika former för samverkan. 5.1Kostnader för kommunernas verksamheter Kommunsektorns (regioners och kommuners) kostnader stod för som andel av bruttonationalprodukten (BNP) 2018, varav kommunernas andel stod för . Utvecklingen visar att kommunsektorns kostnader som andel av BNP ökar medan statens kostnader minskar något. Ökningen av kommunsek- torns kostnader hänger samman med ökade behov inom barn- och äldreomsorg samt utbildning, vilka i sin tur drivs på av demografiska förändringar. Enligt kommunernas räkenskapssammandrag (RS) redo- visar kommunerna följande kostnader för sina olika verksamheter i enlighet med tabell 5.1. Kommunernas verksamhet och olika former för samverkanSOU 2020:8 Tabell 5.1 Brutto- och nettokostnad, löpande priser efter verksamhetsområde 2018 Tusental kronor samt andel nettokostnad (%) Infrastruktur, skydd m.m. Källa: (SCB:s) räkenskapssammandrag för kommuner 2018, Som framgår av tabell 5.1 dominerar två verksamheter: pedagogisk verksamhet samt vård och omsorg. Dessa två verksamheter stod till- sammans för av kommunernas nettokostnader . Det bör påpekas att kommunernas kostnader för vård och omsorg även omfattar relativt stora kostnader för hälso- och sjukvård, vilket kanske inte alltid är känt. uppgick kommunernas ut- gifter för hälso- och sjukvård till , vilket utgjorde av de totala hälso- och sjukvårdsutgifterna det året.1 ”Egentlig verksamhet” omfattar den verksamhet som huvudsak- ligen finansieras genom skatteintäkter inklusive skatteutjämning och riktade statsbidrag. Den verksamhet som huvudsakligen finansieras genom avgifter återfinns under rubriken ”affärsverksamhet”. Vissa verksamheter är relativt stora mätt i bruttokostnader, ”sär- skilt riktade insatser” och ”affärsverksamhet”. Det framgår också att båda dessa verksamheter är betydligt mindre mätt som nettokost- nader beroende på att de även har stora intäkter. Detta märks inte minst för ”särskilt riktade insatser” som består av flyktingmottagande och arbetsmarknadsåtgärder där staten står för en stor del av ersätt- ningen till kommunerna. I ”affärsverksamhet”, som innehåller vatten, Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan avlopp, avfall, fjärrvärme m.m. Här tar kommunerna in avgifter som nästan helt täcker kostnaderna. Det finns vissa svårigheter att använda räkenskapssammandragen för att dela upp kommunernas verksamhetsområden i obligatorisk och frivillig verksamhet. I många av verksamhetsområdena ingår både obligatoriska och frivilliga verksamheter. I vissa fall är det möjligt att särskilja dessa, men det finns fall då enskilda kostnadsposter inom samma verksamhetsområde också innehåller både obligatorisk och frivillig verksamhet. Av de redovisade kostnaderna går det i dessa fall inte att skilja obligatorisk verksamhet från frivillig. Fördelen med räkenskapssammandragen är främst att det bygger på faktiskt redovisade kostnader för all verksamhet som kommunerna de facto bedriver och det är också möjligt att skapa tidsserier för att titta på förändringar av verksamheternas kostnader. Kommunernas obligatoriska uppgifter styrs av ett stort antal spe- ciallagar. Den till synes enkla frågan om vilka uppgifter som är obli- gatoriska för en kommun kan dock vara mer komplex än vad som kanske förväntas vid en första anblick. Enligt vad Kommunutred- ningen kunnat se finns inte någon fullständig detaljerad förteckning över kommunernas alla skyldigheter enligt lag, dvs. obligatoriska upp- gifter. En svårighet när det gäller att få en heltäckande bild är att lagstiftningen använder en mängd olika uttryck för att beskriva en kommuns skyldigheter. Det kan t.ex. handla om att kommunen är ”huvudman” (skolan) eller att kommunen ska ”se till” (att det finns vatten och avlopp), eller att ”det ska finnas” (folkbibliotek) m.m. är lagstiftningen mer precis avseende kommunens skyldig- heter och reglerar både verksamhetens innehåll och omfattning (t.ex. skollagen [2010:800]). anger dock lagstiftningen bara att kommunen ska svara för viss verksamhet men kommunen får bestämma innehåll och omfattning (t.ex. folkbibliotek). Den s.k. rättighetslagstiftningen (t.ex. lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade [1993:387], LSS) innebär att i lag anger nivån i verksamheten och att innebörden sedan får uttolkas av rätts- praxis medan kommunen har det politiska, finansiella och rättsliga ansvaret för sin del av verksamheten. Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan Vad som är en obligatorisk uppgift är därför inte alltid så lätt att precisera. För vissa verksamheter finns ingen skyldighet i lagstift- ningen men kommunen måste ändå rimligen ta på sig en viss uppgift om ingen annan gör detta, t.ex. byggande av vägar inom kommunen. I tabell 5.2 redovisas en översikt över kommunernas obligatoriska uppgifter samt redovisade kostnader för verksamheterna enligt räken- skapssammandragen . Pedagogisk verksamhet är den enskilt största verksamheten följt av vård- och omsorg. Tabell 5.2 Kommunernas obligatoriska verksamhet och nettokostnader per verksamhet 2018 Tusental kronor och andel verksamhet (%) nettokostnader (%) Stöd till politiska partier Fysisk och teknisk planering, Väg- och järnvägsnät, parkering Kultur och fritid: SOU 2020:8Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan verksamhet (%) nettokostnader (%) Primärvård och hälso- och Vård och omsorg om äldre Insatser till personer med LSS/SFB**) Insatser enligt LSS/SFB Vård för vuxna med Övriga insatser till vuxna Buss, bil och spårbundna Källa: SCB, räkenskapssammandrag för kommuner 2018. * Ansvar och nettokostnader för primärvård ligger i på regionerna. Dock utgör (region ) ett undantag då den ansvarar för både kommunala och regionala uppgifter. bytte kommunnamn till Region . ** Socialförsäkringsbalken (2010:110). Kommunernas får också åta sig frivilliga uppgifter med stöd av den allmänna befogenheten enligt kommunallagen (2017:725) och spe- ciella befogenheter som tilldelats kommuner och regioner enligt andra lagar (särskilt lagen [2009:47] om vissa kommunala befogenheter – befogenhetslagen). De frivilliga uppgifterna är sådana som kommu- nerna får, men inte har någon skyldighet, att driva. Men även om dessa uppgifter är frivilliga omfattas de av vissa regler och ramar. Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan En viktig restriktion är att kommuner och regioner enligt 1 kap. 2 § kommunallagen inte får utföra uppgifter som ankommer på andra. Det gäller exempelvis statliga uppgifter som utrikespolitik, men det innebär även att en kommun inte får utföra sådana uppgifter som bara ankommer på regioner. Vidare gäller enligt 2 kap. 7 § samma lag att kommuner och regioner får driva allmännyttig näringsverksam- het om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla all- männyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna. Däremot är det inte tillåtet att driva näringsverksamhet som inkräktar på det egentliga näringslivets område, dvs. bedriva spekulativ eller vinstsyf- tande näringsverksamhet. Detta innebär att kommuner och regioner som utgångspunkt inte får ägna sig åt uppgifter som normalt ankom- mer på det privata näringslivet men också att samhälleliga ingri- panden i näringslivet i princip är en fråga för staten och inte för kom- muner och regioner. Vidare är stöd till enskilda företag i princip förbjudet enligt 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen. SOU 2020:8Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan Kommunernas frivilliga verksamhet och nettokostnader 2018 Tusental kronor och andel verksamhet (%) nettokostnader (%) konsument och energirådgivning, Allmän kulturverksamhet, övrigt -1 416 277 -4,18 -0,26 -1 125 056 Anm.: För de verksamheter som redovisar minussiffror är intäkterna större än kostnaderna vilket innebär att verksamheterna ger ekonomisk vinst. Källa: SCB, räkenskapssammandrag för kommuner 2018. Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan 5.1.3Verksamhetens nettokostnader i olika kommunkategorier Beroende på olika demografisk sammansättning i de olika kommun- kategorierna (se avsnitt 6.1.1 för en beskrivning av kommunkatego- rierna) finns vissa skillnader i vilka verksamheter som har de högsta nettokostnaderna (tabell 5.4). Den pedagogiska verksamheten utgör av de totala nettokostnaderna (inklusive den frivilliga verksamheten) i storstadskommunerna. För landsbygdskommunerna utgör den pedagogiska verksamheten 38–av de totala netto- kostnaderna. Fördelning av kommunala nettokostnader Andel (%) Källa: SCB, räkenskapssammandrag för kommunerna 2018. Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan Det finns också ett samband mellan nettokostnader och kommun- kategori för vård- och omsorgsverksamheten. Mönstret synes vara att ju glesare och mer avlägsen landsbygdskommun, desto högre andel av nettokostnaderna som utgör vård- och omsorgsverksamheten. För avlägsna landsbygdskommuner utgjorde vård- och omsorgsverksam- heten av de totala nettokostnaderna medan de utgjorde för storstadskommuner. En viktig förklaring till dessa sam- band ligger i demografiska faktorer, dvs. hur stor andel av respektive kommunkategoriers befolkning som utgörs av skolbarn respektive äldre. I övrigt är det relativt små skillnader mellan de olika kommun- kategoriernas nettokostnader. Storstadskommunerna har dock en något lägre andel frivillig verksamhet () än mycket avlägsna landsbygdskommuner (). Skillnaderna kan bero på olika politiska prioriteringar men även på de olika områdenas till- gång till utbud som andra än kommunen tillhandahåller. Kommunalrätten ger kommunerna stor frihet att själva välja hur de organiserar sin verksamhet och i vilken form den drivs. Det har inne- burit att olika kommuner har valt olika sätt att organisera sin verk- samhet. Det kan gälla vilka nämnder som finns i kommunen (för- utom de fåtal nämnder som krävs enligt lag, t.ex. valnämnd). Det gäller också om verksamheten bedrivs i förvaltningsform eller före- tagsform. Ytterligare en fråga är om, och i så fall hur stor, del av verksamheten som drivs i någon form av samverkan med en annan kommun eller en region. Följande avsnitt fokuserar på olika former för samverkan. I lagstiftningen inom olika rättsområden används ofta begreppet huvudman som beteckning för den aktör som ansvarar för en viss uppgift. Exempelvis anges i 4 kap. 7 § (2010:900) att kommunen som huvudregel är huvudman för allmänna platser. Det finns även vissa lagar där begreppet huvudman inte används men Kommunernas verksamhet och olika former för samverkan där det av bestämmelserna ändå framgår att det föreligger ett huvud- mannaskap för en aktör. I kommunallagen används inte begreppet huvudman utan när en nämnd får en uppgift av fullmäktige bygger kommunallagen på att nämnden har ett ansvar för uppgiften. Nämnderna ska enligt 6 kap. 6 § kommunallagen var och en inom sitt område se till att verksam- heten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrol- len är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfreds- ställande sätt. De kommunala revisorerna ska i enlighet med god revisionssed granska all verksamhet inom nämndernas verksamhets- områden (12 kap. 1 § första stycket kommunallagen). 5.2.2Lagen om offentlig upphandling