sou · H8B332 · 2020-06-05 00:00:00 — Sammanfattningsvis gjorde vi då bedömningen att en konsekvens av det avgörandet är att såväl garantipension till omställningspension som sjuk- och aktivi- tetsersättning i form av garantiersättning systematiskt är att anse som minimiförmåner som avses i artikel 58 i förordning 883/20041 och att samordning av dem som utgångspunkt därför bör ske enligt före- skrifterna i nämnda artikel. Uppdraget i tilläggsdirektiven består av flera olika delar, som i vissa avseenden står fristående från varandra. Utgångspunkten vid våra överväganden i de delar vi nu har att bedöma är de överväganden och de förslag som redovisats i delbetänkandet. Den utgångspunk- ten har olika genomslagskraft för de olika tilläggsuppdragen, vilket utvecklas nedan. En omständighet att notera särskilt är att den ut- gångspunkten bl.a. innebär att införandet av en grundpension, till skillnad från vad som gäller för en garantipension som minimiför- mån, möjliggör att vi kan bibehålla kravet på en lång tids anknytning till i form av bosättning här i landet. Förslagen i detta slutbetänkande bygger vidare på förslagen i del- betänkandet. De förslag vi nu lämnar utgår därför inte från garanti- 1Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen. Reformbehovet och inledande utgångspunkter pension och garantipension till omställningspension utan till de i delbetänkandet föreslagna förmånerna grundpension och omställ- ningspension i form av grundpension. Föreskrifterna om försäkringstid för garantipension m.m. Införandet av en riktålder för pension i pensionssystemet leder till ett behov av att anpassa regelverket för försäkringstid och åldersgrän- ser till de nya förutsättningarna. En utgångspunkt bör vara Pensions- gruppens överenskommelse att samtliga pensionsåldersrelaterade åldersgränser, liksom vissa åldersgränser i kringliggande socialför- säkringssystem kopplas till riktåldern för pension. Även om det inte framgår uttryckligen av tilläggsdirektiven bör en annan utgångspunkt vid de överväganden som ska göras i den delen vara att pensionssystemet fortsatt är sammanhållet, överskådligt och att det inte uppstår onödiga eller oförklarliga trösklar. En särskild fråga att överväga enligt tilläggsdirektiven är om kravet försäkringstid fortsatt är rimligt för rätt till ett grundskydd på den högsta nivån. Vi redovisar våra överväganden och förslag i dessa delar i kapitel 4. Som nämnts ovan är en utgångspunkt för våra överväganden vad gäller kravet på försäkringstid i form av bosättning att det går att bibehålla kravet på lång tids anknytning till . Vilken effekt det kan komma att få om garantipensionen fortsatt ska hanteras som en minimiför- mån och bosättningstid kan tjänas in genom bosättning i andra medlemsstater går inte att förutse . Som vi utvecklar i delbetän- kandet går det att ifrågasätta hela intjänanderegleringen under sådana förhållanden.2 Övervägandena vad avser tidsgränserna för intjänande i övrigt är däremot inte avhängiga av att förslagen i delbetänkandet genomförs utan de skäl som redovisas för vår bedömning gör sig lika starkt gällande för det fall våra förslag inte genomförs och garanti- pensionen och övriga berörda förmåner bibehålls som minimiför- måner. 2SOU 2019:53, s. 298 ff. Reformbehovet och inledande utgångspunkter Uppdraget att avskaffa eller förändra särregeln för vissa försäkrade att tillgodoräkna sig bosättningstid i tidigare hemland, m.m. I nuvarande lagstiftning finns ett antal undantag från kravet på bosätt- ning i för att få tillgodoräkna sig försäkringstid för garantipen- sion, garantipension till omställningspension och sjuk- och aktivitets- ersättning i form av garantiersättning. Dessa undantag är konstruerade utifrån den dåvarande förutsättningen att endast svenska bosättningsår får tillgodoräknas för garantipension. Undantagen omfattar både flera olika förmåner och flera olika situationer. Ett sådant undantag rör personer som har beviljats uppehålls- tillstånd som flykting eller skyddsbehövande och som får tillgodo- räkna sig bosättningstid i hemlandet. I tilläggsdirektiven lyfts fram att det är viktigt för trovärdigheten i socialförsäkringssystemet att reglerna är så lika som möjligt för alla och att ingen särbehandlas samt att särregeln kan vara svår att försvara ur ett likabehandlings- perspektiv vid jämförelse med personer som invandrat av andra skäl eller personer födda i och bosatta i tredje land. Detta anses enligt direktiven särskilt gälla sedan förmånen äldreförsörjningsstöd införts för personer . Rättsregler kan uppfattas som orättvisa i den meningen att en viss grupp gynnas framför en annan grupp och regler som upplevs som orättvisa kan riskera att undergräva förtroendet för ett helt system. Utöver de aspekter som lyfts upp i tilläggsdirektiven bör en utgångs- punkt inför övervägandena också vara att reglerna är rättssäkra och effektiva i den meningen att de bör vara träffsäkra, dvs. att de bör hantera den problembild som de är avsedda att hantera och träffa den grupp som de är avsedda att träffa. Utredningen redovisar skälen för övervägandena i denna del i avsnitt 5.1. En annan undantagssituation är enskilda som har hel sjukersättning. För dessa får den försäkringstid som legat till grund för sjukersättningen användas vid fastställande av försäkrings- tiden för garantipension om detta är förmånligare än en beräkning av försäkringstid enligt de bestämmelser som annars gäller för garanti- pension. Tilläggsdirektiven lyfter fram att syftet med bestämmel- serna, som härrör från regelverket för folkpension, var att den utgående ersättningen inte skulle minskas på grund av ändrad andelsberäkning när personen fyllde . Eftersom det gått undan- taget skapades och kringliggande förmåner förändrats finns skäl att Reformbehovet och inledande utgångspunkter se över även denna regel. Utredningen redovisar skälen för över- vägandena i denna del i avsnitt 5.2. Utöver de skäl som lyfts fram i tilläggsdirektiven anser utred- ningen att motsvarande synpunkter som kan hävdas som ett motiv för översyn av reglerna för hemlandstid för flyktingar och skydds- behövande kan göras gällande även här. Det får alltså övervägas om den särbehandling av den grupp som träffas av undantagsreglerna är motiverad och försvarbar samt om reglerna är träffsäkra och han- terar den problembild de är avsedda att hantera. Övervägandena utredningen gör i dessa delar är inte i sig av- hängiga av att våra förslag i delbetänkandet genomförs. Eftersom utgångspunkten i regleringen är att regelverket utgör undantag från huvudregeln att endast svensk bosättning ska tillgodoräknas och den huvudregeln inte kan bibehållas vid ett fortsatt grundskydd i form av en minimiförmån förändras dock förutsättningarna för resone- manget i grunden. Utformningen av sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning som är långsiktigt hållbar Uppdraget i den här delen (se kapitel 6) utgår enligt tilläggsdirek- tiven från utgångspunkten att lagstiftarens intention inte har varit att sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning ska vara minimiförmåner och uppdraget innebär att utredningen ska föreslå en utformning av förmånerna som långsiktigt fungerar utifrån de ändrade förutsättningarna som EU-domen i målet medför och som samspelar med garantipensionen. En given utgångspunkt för våra överväganden i denna del är såle- des vår bedömning i delbetänkandet att sjukersättning och aktivi- tetsersättning i form av garantiersättning till följd av domen i målet är att anse som minimiförmåner i sin nuvarande utformning. För att inte omfattas av det synsättet bör förmånerna förändras eller ersättas av andra förmåner. Eftersom samspelet med garantipensionen är mycket tydligt och också lyfts fram i direktiven är den naturliga utgångspunkten att ett sådant samspel ska bibehållas även i förhållande till de förslag om grundpension som vi har pre- senterat i vårt delbetänkande. För det fall det förslag vi presenterat i delbetänkandet inte skulle leda till lagstiftning utan garantipensionen skulle bibehållas som en Reformbehovet och inledande utgångspunkter minimiförmån krävs inte en anpassning av nuvarande regelverk för att bibehålla samspelet mellan de olika förmånsslagen. En annan fråga är om den omständigheten att det då inte går att upprätthålla kravet på anknytning genom försäkringstid i aktualiserar ett behov av förändringar och vilka förändringar som i så fall skulle vara aktuella. Fråga uppkommer då också om garantiersättningen vid sådana förhållanden fortsatt bör kunna betalas ut vid bosättning i en annan medlemsstat.3 Vi behandlar inte det scenariot i vårt betänkande. Vi har i vårt delbetänkande redogjort för några utgångspunkter av- seende förslagens kostnadsneutralitet, administrativa konsekvenser, migrationsmönster och kategoriseringen och bedömningen av olika förmåner inom ramen för förordning 883/2004. Dessa utgångpunk- ter ligger fast och gör sig i olika grad gällande för de olika förslagen i slutbetänkandet. Avseende ekonomiska konsekvenser slår tilläggsdirektiven fast att förslagen inte ska medföra ökade kostnader för statens budget samt att vi särskilt ska analysera de ekonomiska konsekvenserna av ett eventuellt borttagande av särregeln om hemlandstid för vissa för- säkrade för kommuner som har haft ett högt flyktingmottagande jäm- fört med för kommuner med ett lägre mottagande. De sistnämnda analyserna redovisar vi i kapitel 8. När det gäller kravet att förslagen inte ska leda till ökade kostnader kvarstår frågeställningarna från del- betänkandet mot vilket läge som kostnadsneutralitet ska bedömas: nuvarande kostnader, efter ett genomförande av de förslag vi presen- terar i delbetänkandet eller utifrån den omräkning av ärenden om garantipension som minimiförmån som nu genomför? Det kan också diskuteras om eventuella effekter av den redan beslutade riktåldersreformen är en ökad kostnad eller om man ska utgå ifrån att den ska genomföras utan hänsyn till kostnads- effekter eftersom den är beslutad. I likhet med vår bedömning i delbetänkandet har vi utgått ifrån nuvarande kostnader. Vi har dock bedömt frågan om kostnadsneutralitet som en samlad bedömning utifrån alla våra lämnade förslag och inte för vart och ett av förslagen. 3Med medlemsstat avses en stat som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) samt . Reformbehovet och inledande utgångspunkter Främst vad gäller förslagen som avser garantiersättning bedömer vi– på motsvarande sätt som för grundpensionen och för omställ- ningspension i form av grundpension – förmånerna gentemot det EU-rättsliga regelverket. De oklarheter och osäkerhetsmoment som redovisas i delbetänkandet och som bygger på att rättsläget är osäkert gör sig givetvis gällande även beträffande de förslag som lämnas nu samt för de bedömningar som kan komma att göras om man inte väljer att genomföra våra förslag. Vad gäller de administrativa förutsättningarna är vår utgångspunkt densamma som i delbetänkandet, nämligen att förslagen ska vara transparenta, lättförståeliga och administrativt gynnsamma samt att omotiverade administrativa kostnader för tillämpande socialförsäk- ringsinstitutioner bör undvikas. De administrativa konsekvenserna utvecklas i kapitel 8. Utgångpunkten för migrationsmönstren är att det inte går att spekulera kring några större framtida förändringar. En aspekt som tas under övervägande vad gäller förslagen i kapitel 5 är dock de för- ändringar i antalet asylsökande som skett under det senaste årtiondet. 4Försäkringstid för grundpension m.m. har beslutat att en riktålder införs i pensionssystemet (se prop. 2018/19:133). Riktåldern ska fungera som ett riktmärke för de individuella pensionsbesluten och räknas upp med hänsyn till medel- livslängdens utveckling. I promemorian Höjda åldersgränser i pen- sionssystemet och i andra trygghetssystem (Ds 2019:2), som legat till grund för beslutet, föreslogs att åldersgränsen för när bl.a. garanti- pension tidigast kan lämnas ska höjas från 65 till . I promemorian föreslogs även att denna åldersgräns ska knytas till riktåldern, vilket innebär att ålders- gränsen för att ta ut garantipension då kommer att vara 67 år.1 För rätt till oreducerad garantipension krävs det försäkrings- tid i från det kalenderår den pensionssökande fyllt till och med det kalenderår han eller hon fyllt . När åldersgränsen för att ta ut garantipension höjs (och senare kopplas till riktåldern) innebär det att denna åldersgräns inte kommer att överensstämma med åldersgränsen för att tillgodoräkna sig försäkringstid för garantipension. Om åldersgränsen för tillgodoräknande skulle kopplas till gränsen för när garantipensionen tidigast kan tas ut (och senare kopplas till riktåldern), skulle det innebära att det successivt kommer att bli fler som får tillgodoräkna sig full () försäk- ringstid. I promemorian gjordes bedömningen att frågan om anpass- ning av de pensionsrelaterade åldersgränserna i försäkringsvillkoret borde utredas i särskild ordning, lämpligen av vår utredning. Mot bakgrund av detta anges i tilläggsdirektiven till vår utredning att vi ska analysera och ta ställning till om kravet försäk- 1Se förordningen (2019:780) om riktålder för pension för . Försäkringstid för grundpension m.m. ringstid för oreducerad garantipension fortsatt är rimligt, likaså om åldersgränserna inom vilka försäkringstid kan tillgodoräknas bör ligga fast. Vi ska vidare föreslå hur regelverket för försäkringstid och åldersgränser för tillgodoräknande av försäkringstid bör anpassas för att korrespondera med de höjda åldersgränserna i pensionssystemet, om vi enligt ovan bedömer att anpassningar bör göras samt lämna nödvändiga författningsförslag. Beräkningen av faktisk försäkringstid för garantipension till om- ställningspension görs med hänvisning till bestämmelserna om beräkning av försäkringstid för garantipension. Beräkningen av fram- tida försäkringstid för garantipension till omställningspension beräk- nas med beaktande av det år då den avlidne skulle ha fyllt , dvs. vid den ålder då man senast kan tillgodoräknas försäkringstid för garantipension. Sammantaget kan man inte tillgodoräknas försäkringstid. Med hänsyn till den koppling och de likheter som finns mellan nämnda förmåner gör vi bedömningen att upp- draget inte enbart avser en översyn enligt ovan av försäkringstiden för garantipension utan även för den försäkringstidsberoende omställ- ningspensionen.2 Tillgodoräknandet av försäkringstid för sjukersättning och akti- vitetsersättning i form av garantiersättning liknar på många sätt till- godoräknandet av försäkringstid för garantipension och garantipen- sion till omställningspension. Bl.a. kan försäkringstid tjänas in som längst till och med det år då den försäkrade fyller och man kan inte tillgodoräknas försäkringstid. I tilläggsdirektiven anges att vi ska föreslå en utformning av sjukersättning och aktivi- tetsersättning i form av garantiersättning som långsiktigt fungerar utifrån de ändrade förutsättningarna som EU-domen medför och som samspelar med garantipensionen. Övervägandena i dessa delar bör omfatta även att se över tillgodoräknandet av försäkringstid för garantiersättningen.3 I vårt delbetänkande Grundpension (SOU 2019:53) har vi före- slagit att garantipensionen och garantipensionen till omställnings- pension ska upphöra och ersättas med två nya förmåner benämnda grundpension respektive omställningspension i form av grundpen- sion. I kapitel 6 i detta betänkande föreslår vi att ett nytt grund- 2I Ds 2019:2 föreslogs att den övre tidsgränsen för tillgodoräknande av försäkringstid för garantipension till omställningspension skulle anpassas till de föreslagna höjningarna av de pensionsrelaterade åldersgränserna, se s. 181. 3Jfr dock förslaget i Ds 2019:2, s. 177. Försäkringstid för grundpension m.m. skydd, benämnt grundersättning, ska införas inom sjukersättningen och aktivitetsersättningen. Grundersättningen ska ersätta garantiersätt- ningen. Våra analyser, ställningstaganden och förslag i det följande lämnas därför inte i förhållande till garantipension, garantipension till omställningspension samt sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning utan till de föreslagna förmånerna grund- pension, omställningspension i form av grundpension samt sjuk- ersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning. 4.2.1Delbetänkandets förslag om grundpension I det ovan nämnda delbetänkandet har – i likhet med vad som gäller i fråga om garantipension – föreslagits att den tid som försäkringstid kan avse i fråga om grundpension ska förläggas i intervallet 25–och att som intjänandetid även ska få räknas tid på motsvarande sätt som enligt nuvarande bestämmelser om garantipension. För rätt till den högsta grundnivån av grundpension ska liksom vad som gäller i fråga om garantipensionen krävas försäkringstid. Enligt förarbetena är syftet med de aktuella bestämmelserna om garantipension att begränsa intjänandetiden till den tid under vilket en person normalt är förvärvsaktiv för att på så sätt undvika att de grupper som lever och är förvärvsverksamma utomlands och där tjänar in full pension kommer i åtnjutande av garantipension.4 Syftet med tilläggsregeln i åldersintervallet 16–är att förhindra att garantipension kan tjänas in enbart genom studier i under ung- domsåren. I delbetänkandet har vi gjort bedömningen att de övervä- ganden som ligger bakom förläggandet av försäkringstid för garanti- pension till åldersintervallet 16–framstår som rimliga även för grundpensionen. Vi har i delbetänkandet också föreslagit att den nuvarande tilläggsregeln, vilken innebär att det för att få tillgodo- räkna sig försäkringstid krävs både bosättning i och att det har fastställts en pensionsgrundande inkomst (PGI) eller ett pen- 1997/98:152, s. 58–62. För en mer detaljerad genomgång av garantipensionens för- arbeten, se avsnitt 6.1.2 och 6.1.3. Försäkringstid för grundpension m.m. sionsgrundande belopp för inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning (PGBSA), ska gälla även för grundpension.5 Kravet försäkringstid för rätt till oreducerad garanti- pension ger enligt den gällande lagens förarbeten uttryck för att det bör krävas en lång tids anknytning till för att få rätt till detta grundskydd.6 Vi har i delbetänkandet föreslagit att ett motsvarande tak ska gälla för grundpensionen på så sätt att grundpension ska kunna tjänas in upp till en längsta försäkringstid och att med försäkringstid ska ge rätt till 1/40 av den högsta grund- nivån.7 4.2.2Delbetänkandets förslag om omställningspension i form av en grundpension I delbetänkandet har vi föreslagit att den tid som försäkringstid kan avse i fråga om omställningspension i form av grundpension ska vara förlagd på motsvarande sätt som gäller i fråga om garantipension till omställningspension. Det handlar dels om s.k. faktisk försäkringstid som är tid fram före dödsfallet och kan avse tid från och med 16års ålder till och med . Det handlar också om s.k. fram- tida försäkringstid som avser tid före dödsfallet till och med . Enligt förslagen i delbetänkandet ska grundpensionen kunna tjänas in upp till en längsta försäkringstid och med försäkringstid ska ge rätt till 1/40 av den högsta grundnivån. Som skäl för dessa förslag anfördes i delbetänkandet bl.a. följande. Stor- leken på grundpensionen – liksom den föreslagna grundpensionen inom den allmänna ålderspensionen – bör ha en övre begränsning på så sätt att en försäkringstid som överstiger begränsningen inte berät- tigar till en högre grundpension. Den maximala försäkringstiden om 40år som föreslagits gälla för ålderspensionsvarianten av grund- pension framstår som en rimlig begränsning även i fråga om omställ- ningspension i form av grundpension. Även omställningspension i form av grundpension bör beräknas med hänsyn till faktisk och framtida försäkringstid. Som faktisk försäkringstid bör räknas sådan tid som utgör försäkringstid för ålderspensionsvarianten av grund- 5SOU 2019:53, s. 255 f. 1997/98:152, s. 49. 7SOU 2019:53, s. 245 f. Försäkringstid för grundpension m.m. pension, med motsvarande undantag som gäller för garanti- pension till omställningspension. Även den framtida försäkrings- tiden bör beräknas på motsvarande sätt som den framtida försäkrings- tiden för garantipension till omställningspension.8 4.2.3Nuvarande och tidigare regelverk avseende försäkringstid för folkpension och garantipension Enligt de bestämmelser om folkpension som gällde var folkpensionens storlek oberoende av försäkringstid. Den utgick till svenska medborgare bosatta i . Rätt till folkpension för ut- ländska medborgare hade den som varit bosatt i sedan minst fem, år och efter fyllda varit bosatt i landet under sammanlagt . Någon möjlighet att använda utländsk försäkringstid för att kvalificera sig för rätt till folkpension förekom inte.9 Inför tillträde till 1993 konstaterades att ett sådant tillträdande skulle kunna medföra att den som bott i endast skulle kunna kvalificera sig för rätt till folk- pension genom sammanläggning med försäkringstid i andra med- lemsstater. Detta ansågs inte önskvärt. De förslag som lämnades och genomfördes innebar att regelverket helt ändrades. Folkpensionen skulle beräknas antingen i förhållande till bosättnings- tiden i alternativt i relation till det antal år för vilka tillgodo- räknats pensionspoäng för allmän tilläggspension (ATP). Bosätt- ningstiden skulle beräknas från och med det år då en person hade fyllt till och med det år personen fyllde . För rätt till oredu- cerad folkpension baserad på bosättningstid skulle krävas att bosätt- ningstid tillgodoräknats . Om bosättningstiden var kortare än skulle pensionen reduceras med 1/40 som fattades. För rätt till oreducerad pension enligt den alternativa beräk- ningsregeln baserad för vilka tillgodoräknats pensionspoäng för ATP skulle krävas med ATP-poäng. med ATP-poäng var färre skulle folkpensionen reduceras med 1/30 som saknades. Som skäl för förslagen anfördes bl.a. att ett system där folkpension beräknas på grundval av tid för bosättning borde vara så utformat att pensionens storlek är beroende av bosätt- 8SOU 2019:53, s. 285. 9Sådana möjligheter kunde dock förekomma i enlighet med av med andra länder ingångna avtal om social trygghet. Försäkringstid för grundpension m.m. ningen under den försäkrades förvärvsaktiva tid. Reglerna borde anknyta till dem som gällde för tillgodoräknade av poängår inom ATP-systemet. Detta skulle innebära att bosättningstid tillgodo- räknades från och med det år då någon fyllde till och med det år då personen fyllde . Tidsramen skulle därmed bli densamma som i fråga om den alternativa beräkningsregeln för folkpension i förhållande till antalet år med pensionspoäng för ATP. Den intjänandetid som gällde inom ATP – – ansågs däremot vara alltför kort. Den tidsram för tillgodoräknande som föreslogs gav utrymme tillgodoräknande. Det ansågs emellertid inte rimligt att ett begränsat antal års bortovaro från skulle leda till att folkpensionen reducerades. Därför borde intjänandetiden vid bosättningsregeln vara . Härigenom fick den pensionsberättigade möjlighet att vistas utanför sammanlagt under sin för- värvsaktiva tid utan att den framtida folkpensionen reduceras.10 När garantipensionen inrättades kom denna att i fråga om tillgodoräknande av försäkringstid i stora delar att likna folkpen- sionens. Garantipensionen skulle vara beroende av försäkringstid i form av bosättning. I likhet med folkpensionen skulle det krävas försäkringstid för rätt till en oavkortad garantipension. Den skulle i första hand tjänas in under åldersintervallet 25–. Något alternativt intjänande i form av arbete infördes inte men som in- tjänandetid i åldersintervallet 16–skulle försäkringstid dock in- tjänas i den mån PGI eller pensionsgrundande belopp (PGB) för förtidspension och sjukbidrag (numera sjukersättning och aktivi- tetsersättning) tillgodoräknats med minst ett inkomstbasbelopp . Som skäl för förslagen anfördes bl.a. följande.