sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Överklagandet skulle i det fallet göras till Domstols- verket eftersom det utgjorde ett administrativt beslut). En annan tänkbar situation är att vidareutnyttjandet har förenats med villkor som har stöd i en immaterialrätt som myndigheten inne- har. Sådana villkor utgör avtalsvillkor som inte grundas på offentlig- rättslig reglering, och tvister om och tolkning av sådana villkor prövas av allmän domstol. Även om dessa förhållanden kan ge upphov till komplicerade situa- tioner bör problemet för den som överväger att överklaga ett beslut inte överdrivas (jfr Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar, SOU 2014:10, s. 130). Det tydliggör dock vikten av att beslutsmyndigheterna lämnar korrekt information om hur ett visst beslut kan överprövas. Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande 12.5Några praktiska frågeställningar kring handläggningen Vår bedömning: Myndigheter bör verka för att handläggningen av en begäran om vidareutnyttjande görs i ett sammanhang, bl.a. genom att erbjuda lämpligt stöd och vägledning. En sökande bör uppmuntras att så långt som är lämpligt och nödvändigt specifi- cera de krav som görs gällande i det enskilda fallet. Utgångspunkten är att det i första hand ankommer på sökanden att precisera en begäran om vidareutnyttjande. Artikel 4.5 i direktivet anger att medlemsstaterna ska fastställa praktiska arrangemang för att underlätta ett effektivt vidareutnyttjande av information. Detta kan omfatta att informera om rättigheterna enligt direktivet och att erbjuda lämpligt stöd och vägledning. Sökanden bör uppmuntras att redan på ett tidigt stadie ange om informationen önskas i ett visst format eller – när det är fråga om information som redan har gjorts tillgänglig, antingen i ett enskilt fall eller på myndighetens eget initiativ – om sökanden har någon invändning mot avgifter eller andra villkor som påverkar vidareut- nyttjandet. Detta kan uppnås t.ex. genom att myndigheten tillhanda- håller information om den nya lagen eller särskilda formulär på sin webbplats, eller att klargörande frågor ställs till sökanden under hand- läggningen. Om myndigheten, efter en begäran om vidareutnyttjande, tillhandahåller den efterfrågade informationen på villkor eller i ett format som skiljer sig mot vad som särskilt angetts i begäran kan det vara lämpligt att efterhöra hur sökanden ställer sig till detta. Om sökanden då anger att denne inte accepterar villkoren, eller framställ- er andra krav, bör detta ses som en precisering av den ursprungliga begäran eller en ny begäran om vidareutnyttjande. Även i situationer då myndigheten förenar vidareutnyttjandet med villkor eller avgifter som inte berörts av sökanden kan det vara till fördel för processen att myndigheten förhör sig med sökanden om hur denne ställer sig till villkoren. Vi anser att de åtgärder som exemplifierats ovan uppfyller de mål- sättningar som framgår av artikel 4.5. Någon särskild bestämmelse som genomför artikeln behöver inte införas i den nya lagen. Sam- mantaget anser vi att myndigheter bör sträva efter att underlätta för Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande en sökande så att denne inte behöver återkomma i en efterföljande begäran om vidareutnyttjande med ytterligare krav på exempelvis format. Samtliga villkor och eventuella krav som påverkar vidareut- nyttjandet av viss information bör i möjligaste mån klargöras och handläggas i ett sammanhang. bör detta inte uppfattas som ett krav på myndigheter och offentliga företag att mer regelmässigt efterforska om sökanden gör gällande några särskilda krav, utan de bör i normalfallet kunna utgå från vad som framgår av den begäran som har lämnats in. Kravet på att skyndsamt handlägga en begäran om vidareutnyttjande behöver även beaktas. 13 Överklagande av beslut I en svensk kontext, med en stark offentlighetsprincip och där ut- gångspunkten är att information som lämnas ut enligt en bestäm- melse om tillgång får vidareutnyttjas fritt, kan det antas att ärenden om överprövning av beslut enligt den nya lagen blir aktuella i för- hållandevis få fall. Enligt vad vi har kunnat finna har endast en hand- full mål enligt PSI-lagen prövats av förvaltningsrätt och kammarrätt sedan lagen trädde 2010. I den nya lagen föreslås emellertid nya bestämmelser om format- krav när information tillhandahålls. Till detta kommer att huvud- principen i öppna data-direktivet är att vidareutnyttjande ska vara avgiftsfritt. Särskilt frågan om format kan antas få en utökad bety- delse och medför en möjlighet att få dessa frågor överprövade på ett sätt som inte är möjligt enligt PSI-lagen eller vid ett utlämnande enligt 2 kap. TF. Det är mot denna bakgrund viktigt att den nya lagen ger användare möjlighet att kunna få ett beslut om vidareutnyttjande överprövat på ett rättssäkert och effektivt sätt. I detta kapitel behandlas vissa grund- läggande frågor om överklagbarhet och vilka beslut som kan över- klagas enligt den nya lagen, avsnitt 13.2. Vi behandlar även frågan om i vilken ordning ett överklagande ska prövas och de särskilda frågeställ- ningar som uppkommer kring överprövning av beslut som fattats av de organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter, avsnitt 13.3. 13.2Vilka beslut som kan överklagas 13.2.1Utgångspunkter avseende besluts överklagbarhet En grundläggande förutsättning för att ett beslut ska kunna över- klagas är att det rör sig om ett beslut som har eller är ägnat att få en påvisbar effekt för den som berörs. Avgörande för bedömningen av ett besluts överklagbarhet är alltså beslutets faktiska verkningar för den som berörs av det. Om en myndighets ställningstagande visser- ligen faller inom dess beslutskompetens, men saknar påvisbara fak- tiska verkningar för den som berörs, uppkommer inte ett överklagbart beslut. I denna situation spelar det inte någon roll om ställnings- tagandet har rubricerats som beslut eller getts en annan beteckning. Är ett beslut inte överklagbart brister det i en sakprövningsförutsätt- ning och ett överklagande ska då avvisas (jfr RÅ 2007 ref. 7, HFD 2017 ref. 37 och HFD 2018 ref. 23). Frågan om ett beslut enligt den nya lagen i det enskilda fallet har gått sökanden emot är ytterst en fråga för den instans som ska pröva överklagandet att ta ställning till. Vårt förslag: En myndighets beslut att avslå en begäran om vidare- utnyttjande ska kunna överklagas. Av artikel 4.4 i öppna data-direktivet följer att alla beslut om vidare- utnyttjande ska kunna överprövas. I skäl 42 anges vidare att detta bör inbegripa möjlighet till omprövning av avslagsbeslut men även av beslut som, även om vidareutnyttjande beviljas, kan komma att på- verka sökandena av andra skäl, särskilt på grund av de avgiftsregler som tillämpas. I 15 § PSI-lagen anges att ”beslut […] i ett enskilt fall enligt denna lag” kan överklagas enligt den ordning som anges i bestäm- melsen. I förarbetena till PSI-lagen uttalades att de beslut som kan överklagas är beslut enligt lagen som avser de frågor som regleras i de materiella bestämmelserna i 7–10 §§. Bara om de villkor som myndigheten ställer upp för vidareutnyttjande strider mot de mate- riella bestämmelserna i kan beslutet överklagas enligt lagen (jfr Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, 2009/10:175, s. 184 och Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar, SOU 2014:10, s. 129). Som vi redovisat i avsnitt 12.4.1 är myndigheter skyldiga att fatta ett skriftligt och motiverat beslut endast när en begäran om vidare- utnyttjande avslås. Det står klart att sådana beslut ska kunna över- klagas enligt den nya lagen. Frågan är om möjligheten till överprövning ska begränsas till de beslut som myndigheten är skyldig att meddela när en begäran om vidareutnyttjande avslås eller om en mer generell reglering är att föredra, i likhet med 15 § PSI-lagen. Den närmare utformningen av bestämmelser om överklagande varierar i olika specialförfattningar. Att det i en lag anges att ”beslut enligt denna lag” får överklagas innebär inte att alla beslut enligt den lagen därmed görs överklagbara. Frågan om överklagbarhet i dessa fall avgörs i stället med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Det är då i första hand fråga om att beslutet ska ha faktiska verkningar för den som det berör. Att beslutet inte är skriftligt medför inte i sig att myndighetens ställnings- tagande inte kan överklagas (se t.ex. HFD 2017 ref. 37, som avsåg ett muntligt beslut av Kriminalvården). Vi anser att effektivitetsskäl talar för att inskränka möjligheten att överklaga beslut enligt den nya lagen till beslut som fattas på grund av att en begäran om vidareutnyttjande avslagits. Det finns också, enligt vår uppfattning, ett värde i att inte utsträcka möjligheten att överklaga beslut enligt den nya lagen till alla ställningstaganden som kan följa vid tillämpningen. Att endast låta beslut som är skriftliga – och som avser ett tydligt svar på en ställd begäran enligt lagen – vara överklagbara enligt den nya lagen kan också främja en snabbare och mer förutsebar process för användaren. Det ger även användaren ett incitament att redan i första läget precisera sin begäran. Genom att knyta överklagbarheten till sådana beslut som avser en viss utpekad mottagare undviks även risken att mer normativa beslut om exem- pelvis avgifter överklagas med stöd av den nya lagen. Direktivets syfte är inte att införa en sådan möjlighet och vi anser att det inte finns skäl att förorda det genom en alltför vidsträckt överklagandemöjlig- het i den nya lagen. Risken för att beslut om tillgång felaktigt angrips med stöd av den nya lagen bör också kunna minimeras. Beslut som avser tillämpningen av bestämmelser som ger rätt till eller som be- gränsar tillgången till information kommer inte att kunna överklagas enligt den nya lagen. Det kan exempelvis vara fråga om beslut som grundar sig på 2 kap. TF. Detta är inte något nytt i förhållande till den nuvarande PSI-lagen (jfr prop. 2009/10:175, s. 184 f.). Gränsdrag- ningen har sin grund i att direktivet, enligt artikel 1.3, inte ska påverka nationella bestämmelser om tillgång, se avsnitt 8.3.3. Denna gräns- dragning tydliggörs ytterligare genom den bestämmelse vi redovisar i avsnitt 12.3.1 som anger att en begäran om vidareutnyttjande för- faller om den information som efterfrågas inte görs tillgänglig. Att begränsa överklagandemöjligheten enligt den nya lagen till beslut som utgör avslag på en begäran om vidareutnyttjande skulle kunna ses som en mer restriktiv ordning än vad som följer av arti- kel 4.4. och skäl 42 i direktivet. Det kan exempelvis vara fråga om en situation då information lämnas ut mot en avgift efter en begäran enligt 2 kap. TF. För att kunna få avgiften överprövad med stöd av den nya lagen skulle användaren då behöva ställa en särskild begäran om vidareutnyttjande för att aktivera myndighetens skyldighet att meddela ett överklagbart avslagsbeslut. I praktiken inskränks dock inte möjligheten att överpröva ett visst villkor eller en viss avgift som begränsar vidareutnyttjandet. Det kan även noteras att enligt PSI- lagen behöver en särskild begäran om att myndigheten ska fatta ett beslut ställas i motsvarande situation. Vi kan inte se någon avgörande skillnad mellan dessa situationer i praktiken. Vi anser mot denna bakgrund att möjligheterna till överprövning bör inskränkas till de fall då en myndighet fattar ett beslut om att avslå en begäran om vidareutnyttjande. Den ordning vi föreslår är enligt vår bedömning förenlig med såväl artikel 4.4 som skäl 42 i direktivet. 13.3Handläggningen av ett överklagande Öppna data-direktivet anger i artikel 4.4 att omprövning av ett be- slut om vidareutnyttjande ska göras av en opartisk omprövningsmyn- dighet som besitter lämplig sakkunskap. Som exempel på instanser som kan vara aktuella nämns den berörda myndigheten för tillgång till information eller en nationell rättslig myndighet vars beslut är bindande för den berörda myndigheten. I skäl 42 anges att den myn- dighet som ska göra prövningen bör vara organiserad i enlighet med medlemsstaternas konstitutionella och rättsliga system. Direktivet innehåller inte något nytt i dessa avseenden, men det finns trots detta anledning att överväga om någon ändring av den instansordning som anges i 15 § PSI-lagen bör införas i den nya lagen, se avsnitt 13.3.1. Vidare kan vi konstatera att ett överklagande enligt den nya lagen kommer att avse beslut som fattats av en varierande skara aktörer, däribland sådana organ som jämställs med myndigheter och som inte omfattas av förvaltningslagens bestämmelser om hur ett överklagande ska handläggas. Det bör därför närmare analyseras vilka bestämmel- ser som bör tillämpas i de fallen, se avsnitt 13.3.2 och 13.3.3. 13.3.1Överprövningen ska göras av allmän förvaltningsdomstol Vårt förslag: Beslut av en myndighet avseende avslag av en be- gäran om vidareutnyttjande överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Beslut av en förvaltningsrätt i ett ärende som har inletts där, liksom beslut av en tingsrätt eller hovrätt, överklagas dock till kammarrätt. Beslut av en kammarrätt i ett ärende som har inletts där överklagas till . Beslut av regeringen, , Högsta förvaltnings- domstolen och ombudsmän får inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. Detta gäller inte om ärendet har inletts hos en förvaltningsrätt, tingsrätt eller hovrätt. Vi kan inledningsvis konstatera att ordalydelsen av artikel 4.4. i öppna data-direktivet varken förordar eller kräver att en överprövning ska göras av domstol. Vi anser emellertid att uppgiften även i den nya lagen bör överlåtas till förvaltningsdomstolarna, på det sätt som framgår av 15 § PSI-lagen. I förarbetena till PSI-lagen gjordes bedöm- ningen att beslut enligt den lagen inte är av sådan karaktär att det finns anledning att tillämpa en annan ordning än vad som gäller för förvaltningsbeslut, nämligen principen om att första instans ska vara förvaltningsrätt (jfr prop. 2009/10:175, s. 185 och där angivna hän- visningar). Det ansågs inte heller lämpligt att överlåta överprövningen till en särskild myndighet. De omständigheter som talade mot en sådan ordning var enligt förarbetena att antalet överklaganden kunde antas bli förhållandevis begränsat och att vid en prövning i förvaltnings- domstol kan även andra frågor som har samband med begäran om vidareutnyttjande prövas. Lämpligheten i att införa en särskild ord- ning som samma prioritering inte ges för andra beslut som kan ha betydligt större konsekvenser för enskilda lyftes också fram (Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen, prop. 2014/15:79, s. 33 f.). Vår bedömning är att de skäl som tidigare anförts till stöd för att en prövning ska göras av förvaltningsdomstol fortfarande har rele- vans och att de sammantaget talar för att behålla nuvarande ordning. Med hänsyn till de bestämmelser om format som vi redovisar i av- snitt 11.4 kan antalet överklagandeärenden antas bli fler – om än marginellt – än enligt PSI-lagen, som helt saknar sådana bestämmel- ser. Att få tillgång till information i ett visst format kan antas vara av särskild vikt för den enskilde vidareutnyttjaren. En viss ökning av antalet ärenden utgör enligt vår bedömning dock inte ensamt ett skäl för att frångå huvudprincipen och överlåta överprövningen till en särskild myndighet. Inte heller den särskilda ordning vad gäller hand- läggning av överklaganden som vi redogör för i avsnitt 13.3.2 avse- ende organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter utgör ett skäl för att frångå huvudprincipen om att tyngdpunkten ska vara i förvaltningsrätt. Anledningen till detta är att de särskilda regler som ska tillämpas av dessa organ inte rör den materiella prövningen av ärendet utan endast frågan om vilken instans som överklagandet ska lämnas in till och vilken instans som ska ta ställning till om det har kommit in i rätt tid. Mot denna bakgrund bedömer vi att det inte finns anledning att ändra den ordning för överklagande som gäller enligt 15 § PSI-lagen . Särskilt om kommunala beslut Kommunala myndigheters beslut om tillgång till information kan överklagas i den ordning som gäller enligt tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen. Andra kommunala beslut ska i normalfallet överklagas i den särskilda ordning som gäller enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725). Laglighetsprövning skiljer sig från förvaltningsprövning i flera avseenden, bl.a. genom att dom- stolen inte kan pröva lämpligheten i ett beslut eller sätta ett annat beslut i det överklagade beslutets ställe. Rätten att överklaga till- kommer vidare varje kommunmedlem, oavsett vilket intresse han eller hon har i det enskilda ärendet. Av 13 kap. 3 § kommunallagen fram- går emellertid att bestämmelserna om laglighetsprövning inte gäller om det i annan författning finns särskilda bestämmelser om över- klagande. För beslut om vidareutnyttjande föreslår vi att sådana sär- skilda regler införs i den nya lagen. Ett beslut om att avslå en begäran om vidareutnyttjande som fattas av en myndighet ska därmed överklagas och prövas i den ordning som vi föreslår i detta kapitel, dvs. som ett förvaltningsöverklagande. Det kan noteras att för kommunala bolag och andra liknande organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter föreslår vi i avsnitt 13.3.2 särskilda regler om handläggningen av ett överklagande. Kommunala beslut som är av normativ karaktär, exempelvis av- giftstaxor för tillhandahållande av information, som inte har sam- band med en enskild begäran om vidareutnyttjande, överklagas i den ordning som anges i 13 kap. kommunallagen. 13.3.2Överprövning av beslut av organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter Vårt förslag: Ett överklagande av ett beslut av ett organ som i den nya lagen jämställs med en myndighet ska handläggas i den ordning som följer av 2–5 §§ lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter. Handläggningen av ett överklagande och möjligheten att ompröva ett beslut regleras för förvaltningsmyndigheter och domstolar i 37– 39 §§ respektive 42–47 §§ förvaltningslagen. För de organ som jäm- ställs med myndigheter i den nya lagen saknas en motsvarande regler- ing. Normalt kan beslut som fattas av dessa organ, exempelvis ett statligt bolag, inte överklagas. Om ett överklagande av ett beslut tillåts enligt en särskild föreskrift i en specialförfattning ska det handläggas enligt bestämmelserna i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter (överklagande- lagen), jfr HFD 2019 ref. 43 som avsåg frågan om förutsättningarna för att ett enskilt organs, , beslut om stats- bidrag skulle kunna prövas av allmän förvaltningsdomstol. Av 2 § överklagandelagen framgår att den är subsidiär i förhållande till annan lag eller författning. En hänvisning till förvaltningslagen på det sätt som görs i 12 § PSI-lagen har därmed företräde. Vi kan efter en genomgång av olika författningar som innehåller särskilda föreskrifter om förvaltningslagens tillämplighet för vissa organ kon- statera att de överlag saknar hänvisningar till 42–47 §§ förvaltnings- lagen1, och att det endast i något enstaka fall görs en hänvisning till bestämmelserna om ändring av beslut i 39 §.2 När det gäller PSI- lagen kan vi däremot konstatera att det i 12 § görs en hänvisning till såväl 39 § som 42–47 §§ förvaltningslagen. Genom denna hänvisning föreskrivs att organ som jämställs med en myndighet ska hantera ett överklagande i samma ordning som förvaltningsmyndigheter. För- arbetena till 12 § PSI-lagen ger inte någon ledning till varför denna modell har valts eller någon analys av effekterna (prop. 2009/10:175, s. 181). Med hänsyn till att endast en handfull ärenden enligt PSI- lagen har varit föremål för prövning i domstol är det sannolikt att frågan inte heller har ställts på sin spets som lagen har varit i kraft. Vi anser dock att det finns anledning att utveckla dessa frågeställningar något. Överklagandelagen bör tillämpas av organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter Utmärkande för överklagandelagen är att den avviker från förvalt- ningslagens bestämmelser på så sätt att överklagandet ska lämnas in till överinstansen, inte till beslutsinstansen, och att det är denna som ska pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid. Lagen gäller för bolag, föreningar, stiftelser och andra enskilda organ som på statens uppdrag driver verksamhet, dvs. inte för t.ex. kommunala bolag. De sistnämnda kommer däremot att omfattas av den nya lagen genom att de jämställs med myndigheter. Öppna data-direktivet innehåller inte någon möjlighet att undanta en rätt till överprövning av beslut av sådana aktörer som varken omfattas av förvaltningslagen eller 1Se exempelvis 5 kap. 20 § smittskyddslagen (2004:168), 7 § lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion och 13 § förordning (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet. 2Se 5 kap. 20 § smittskyddslagen. Den nya lagen behöver därför innehålla en regler- ing för de organ som jämställs med myndigheter. De alternativ som enligt vår bedömning bör övervägas är följande: •behålla den nuvarande ordningen i 12 § PSI-lagen, •hänvisa till bestämmelserna i överklagandelagen, eller •införa särskilda bestämmelser i den nya lagen. I förarbetena till överklagandelagen uttalas att en utgångspunkt är att reglerna för överklagande av enskilda organs beslut i möjligaste mån ska överensstämma med vad som gäller enligt förvaltningslagen vid ett överklagande av ett myndighetsbeslut. anförs att även om man bör sträva mot enhetlighet går det knappast att undan- tagslöst reglera frågan om överklagande efter mönster från förvalt- ningslagen. De nödvändiga reglerna bör i princip stå i de författningar där reglerna om instansordning finns, dvs. normalt i de specialför- fattningar som också innehåller materiella regler på området (Om följdlagstiftning till den nya förvaltningslagen, prop. 1986/87:39, s. 63 f.). Vi kan konstatera att rättidsprövning av en överklagandeskrift utgör myndighetsutövning, vilket enligt 11 kap. 6 § RF enbart kan lämnas över till ett enskilt organ med stöd av lag. Endast sådana organ som uppfyller de krav på tillgänglighet, kompetens, organisa- torisk struktur m.m. som krävs för att uppgiften ska kunna anförtros dem bör ta emot och rättidspröva ett överklagande (jfr Om över- klagande av vissa förvaltningsbeslut, prop. 1988/89:66, s. 18 och En ny förvaltningslag, SOU 2010:29, s. 700). Det är enligt vår uppfatt- ning inte orimligt att motsvarande synsätt tillämpas vad gäller möj- ligheten, och under vissa omständigheter skyldigheten, för en myn- dighet att enligt 37–39 §§ förvaltningslagen ompröva ett beslut som har överklagats. Rättssäkerhetsskäl talar således för att – för organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter – tillämpa överklag- andelagens bestämmelser vid ett överklagande enligt den nya lagen. Den omvända handläggningsordning som gäller enligt överklagande- lagen leder också, enligt vår mening, till att prövningen kan ske i nära tidsmässig anslutning till överklagandet och att handläggningen av ärendet därmed görs på ett sätt som är mer effektivt för den sökande. Ett sådant synsätt bör enligt vår uppfattning eftersträvas vid hand- läggningen av en begäran om vidareutnyttjande. Mot dessa omständigheter kan ställas följande. En begäran om vidareutnyttjande kan initiera att myndigheten eller det med myn- dighet jämställda organet i ett första skede har att ta ställning till om den efterfrågade informationen kan lämnas ut enligt en bestämmelse om tillgång. Av bestämmelserna i 2 kap. 3 och 4 §§ jämfört med 11 § OSL framgår att vid ett överklagande av beslut från aktie- bolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kom- muner eller regioner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande ska 43–47 §§ förvaltningslagen tillämpas.