sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — Detsamma gäller om den enskilde väcker en skadeståndstalan i dom- stol, trots att Justitiekanslern på goda grunder har förklarat varför skadestånd inte kan komma i fråga. Det kan vidare endast i undan- tagsfall bli aktuellt att tillämpa lättnadsregeln, om en enskild inte har försökt utnyttja andra effektiva rättsmedel som har varit tillgängliga för honom eller henne och därefter har förlorat ett skadeståndsmål. Att den skadelidande har goda ekonomiska förutsättningar eller att han eller hon har fört sin talan på ett sätt som inte har bidragit till en effektiv prövning av konventionsfrågan är också faktorer att beakta (a. prop. s. 69). Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar 3.9Det allmännas nuvarande ansvar vid överträdelser av regeringsformen Skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna regleras i 2 kap. regeringsformen. Skyddet gäller i förhållande till det allmänna. Regler- ingen innebär att de grundläggande fri- och rättigheterna ges en vari- erande grad och form av skydd. Vissa av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen är absoluta och kan inskränkas endast genom en grundlagsändring. Andra fri- och rättigheter kan begränsas genom andra föreskrifter än grundlag. Vissa av dessa fri- och rättigheter kan begränsas endast genom lag och under angivna förutsättningar (2 kap. 20–24 §§). Exempel på sådana fri- och rättigheter är yttrandefriheten (2 kap. 1 § första stycket 1). Andra fri- och rättigheter kan begränsas utan att de nämnda förutsättningarna föreligger. Det gäller exempelvis egendomsskyddet, även om den skadelidande i många fall ska kompenseras med ersätt- ning (2 kap. 15 §). Det finns inte någon särskild lagreglering om rätten till ersättning vid överträdelser av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. I många fall kan det dock finnas en rätt till ersättning vid sådana överträdelser genom tillämpning av skadeståndslagen. Exempelvis finns det en rätt till ersättning för personskada, sakskada eller ren förmögen- hetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighets- utövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar (3 kap. 2 § skadeståndslagen). I de fall som avses med den bestämmelsen kan ersättning även betalas för skada på grund av att någon allvarligt kränks genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära. Som framgår i av- snitt 3.10.1 anses utgångspunkten i svensk rätt vara att det krävs särskilt lagstöd för att det ska finnas en rätt till ersättning för ideell skada. En talan om ersättning vid fel eller försummelse vid myndighets- utövning får inte föras med anledning av beslut av eller regeringen eller av eller Högsta förvaltningsdom- stolen, om inte beslutet upphävts eller ändrats (3 kap. 7 § skadestånds- lagen). Det finns också annan reglering än skadeståndslagen som kan ge rätt till ersättning vid överträdelser av de grundläggande fri- och rätt- Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar igheterna i 2 kap. regeringsformen. Ett exempel är frihetsberövande- lagen, som kan bli tillämplig vid överträdelser av skyddet mot frihets- berövanden (jämför 2 kap. 8 § regeringsformen). Som har framgått finns det därutöver i skadeståndslagen en möj- lighet till konventionsskadestånd. Det skydd som regeringsformen och ger enskildas fri- och rättigheter samman- faller i stor utsträckning, men det finns skillnader. Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter skadeståndsansvar behandlas mer utförligt i avsnitt 4. Av stor vikt för kommitténs ställningstaganden är den praxis som har utvecklats i fråga om det allmännas skyldighet att utge skadestånd – särskilt ideellt skadestånd – eller att på annat sätt kompensera den enskilde vid överträdelser av grundlagsskyddade fri- och rättigheter. I de följande delavsnitten tas fyra vägledande domar från Högsta dom- stolen upp. De två senare behandlade domarna avser inte skadestånd, men i samtliga fall handlar det om ersättning som tillerkänns enskilda med direkt åberopande av regeringsformen. Det kan konstateras att de skäl som medför att staten av i några fall har bedömts vara ersättningsskyldig vid över- trädelser av vissa grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen delvis är andra än de som legat bakom praxisutvecklingen kring skadestånd vid överträdelser av , där uppfyllandet av folkrättsliga förpliktelser har varit av avgörande betydelse (se avsnitt 3.8.3). Utöver domarna från , vilka behandlas närmare nedan, finns det anledning att kort nämna en hovrättsdom. I målet begärde en sameby att staten skulle förpliktas att till samebyn betala ett ideellt skadestånd på grundval av överträdelser av grundlags- skyddade fri- och rättigheter. Samebyn anförde sammanfattningsvis att den lag som förlänger giltigheten av renbeteskonvention åsidosätter samebyns rätt till egendomsskydd och en rättvis rättegång samt skyddet mot diskriminering. Tingsrätten ansåg att staten i flera avseenden överträtt regerings- formen (och även ) och att staten ska ersätta den ideella skada som överträdelserna förorsakat samebyn. Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar stöder sig bl.a. på rättsfallet Medborgarskapet I. Enligt tingsrätten kan samebyn, med beaktande av de allvarliga överträdelser som kon- staterats, inte anses få gottgörelse genom att det av domskälen fram- går att överträdelserna har ägt rum. Staten ska enligt domslutet till samebyn betala jämte ränta. Hovrätten fastställde i allt väsentligt tingsrättens dom. Domen har vunnit laga kraft (, dom , mål T 7463-18). 3.9.3Medborgarskapet I (NJA 2014 s. 323) Det har inte utvecklats någon rättspraxis som ger en generell rätt till ersättning vid överträdelser av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. ansåg dock i rättsfallet Medborgarskapet I att staten var ersättningsskyldig, trots avsaknaden av uttryckligt lagstöd, för ideell skada på grund av avregistrering av svenskt medborgarskap i strid med regeringsformen (2 kap. 7 § andra stycket, se avsnitt 4.6.14). Målet rörde en person (BP) som 1984 föddes i inom äkten- skapet mellan den svenske medborgaren och den brittiska medborg- aren MR. I enlighet med då gällande medborgarskapslag förvärvade BP svenskt medborgarskap vid födseln på grund av RP:s medborgar- skap. bosatte sig BP och hans mor i . I samband här- med folkbokfördes BP med uppgift om att han hade svenskt med- borgarskap. förklarade att RP inte var far till BP. Skatte- myndigheten beslutade att ändra den i folkbokföringsdatabasen registrerade uppgiften om BP:s svenska medborgarskap och registre- rade honom i stället som medborgare i . BP överklagade beslutet. Länsrätten och senare kammarrätten avslog överklagandet. I en dom 2006 upphävde Regeringsrätten (numera Högsta förvalt- ningsdomstolen) kammarrättens och länsrättens domar samt skatte- myndighetens beslut att ändra uppgiften om BP:s medborgarskap (RÅ 2006 ref. 73). Regeringsrätten konstaterar i sin dom att BP hade fötts inom äktenskap där mannen var svensk medborgare. Enligt Regeringsrätten får frågan om konsekvenserna i medborgarskapshänseende av att mannen sedermera förklarades inte vara far till barnet avgöras mot bak- grund av allmänna rättsprinciper och särskilt med beaktande av reger- Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar Eftersom regeringsformen i princip utesluter att någon mot sin vilja fråntas sitt svenska medborgarskap, finns det enligt Regeringsrätten exempelvis inte någon möjlighet att återkalla ett beslut om medborgarskap som har meddelats på grundval av fel- aktiga uppgifter eller annars på felaktigt sätt. Enligt Regeringsrätten innebär därför den dom varigenom RP förklarades inte vara far till BP inte att BP förlorade sitt svenska medborgarskap, varför åtgärden att ändra uppgiften om medborgarskap i registret var felaktig. BP stämde sedermera staten och yrkade att staten skulle förpliktas att till honom betala jämte ränta i skadestånd. Som grund åberopade han att han har utsatts för en rättighetskränkning genom att han under varit berövad sitt svenska med- borgarskap och att han genom kränkningen har lidit ideell skada för vilken han är berättigad till skadestånd av staten. BP framhöll att han betogs möjligheten att utöva sin röst- rätt i ett riksdagsval och i en folkomröstning, att göra militärtjänst och att välja polis som yrke. Tingsrätten ogillade BP:s talan. I skälen anför domstolen följande. Regeringsformen upptar inte någon bestämmelse som ger den enskilde rätt till kränkningsersättning för överträdelse av dennes grundläggande fri- och rättigheter som de anges i 2 kap. 7 § RF. Utformningen av reger- ingsformen präglas av synsättet att den främst ger spelregler för och regeringen. Förarbetena tar sikte på att fri- och rättighetsreglerna är riktade till de normgivande organen, varvid man noga övervägt hur skyddet för fri- och rättighetskatalogens efterlevnad ska skyddas (prop. 1973:90 s. 196 ff., prop. 1975/76:209 s. 83 ff.). Traditionellt har svensk rätt intagit en restriktiv attityd till möjlig- heten att utdöma ett ideellt skadestånd på grund av handlingar som inne- fattar en kränkning av någon annans rättigheter eller intressen. Men i rätts- fallet NJA 2005 s. 462 har övervägande skäl ansetts tala för att ideellt skadestånd ska kunna dömas ut av svensk domstol för en kränkning av artikel 6:1 i . Olika åsikter har framförts om möjlig- heten att 2 kap. RF på ett motsvarande sätt skulle kunna tillämpas direkt av domstolarna (se i SvJT 7/2011 s. 605 not 5 och även och inlägg vid med forskare inom statsvetenskap och juridik den 21–och ”Behöver demokratin nya spelregler?”, s. 126 i doku- mentationen). En sådan utvidgning av rätten till skadestånd vid överträd- else av fri- och rättigheterna i regeringsformen skulle få långtgående konsekvenser och kräva omfattande och noggranna överväganden. En särskild svårighet skulle vara hur en eventuell ersättning ska beräknas. Utvidgningen måste enligt tingsrättens mening vara en fråga för lagstift- aren. Slutsatsen blir att B.P. enligt gällande rätt inte kan grunda sin rätt Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar till skadestånd på bestämmelsen i 2 kap. 7 § RF vare sig den tillämpas direkt eller analogt. Hovrätten fastställde tingsrättens dom. Hovrätten anför att svensk rätt traditionellt har intagit en restriktiv attityd till möjligheten att utdöma ett rent ideellt skadestånd på grund av gärningar som inne- fattar en kränkning av någon annans rättigheter eller intressen. Enligt hovrätten kan det inte komma i fråga att utan stöd i lag utvidga rätten till ideellt skadestånd till att omfatta överträdelser av rätten till med- borgarskap enligt regeringsformen. ändrade hovrättens dom och förpliktade staten att till BP betala jämte ränta. I domen beskriver medborgarskapets stora betydelse för den enskilde. Medborgarskapet utgör enligt domstolen bl.a. själva grunden för folkstyrelsen. anför därefter följande. 8.En överträdelse i ett enskilt fall av förbudet i 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen betar den drabbade de rättigheter som följer av medborgarskapet. Den innebär att staten bryter mot den grundläggande skyldigheten i det rättsliga förhållande som medborgarskapet utgör. En sådan överträdelse har skadeverkningar som inte låter sig värderas efter en allmän måttstock. Även om bestämmelsen i första hand riktar sig till lagstiftaren och myndigheter, utgör en överträdelse av den ett sådant avsteg från statsskickets grunder att överträdelsen även bör kunna åbe- ropas av den enskilde som grund för skadeståndsskyldighet för staten. 9.Utgångspunkten i svensk rätt anses vara att det krävs särskilt lag- stöd för att en rätt till ersättning för ideell skada ska anses föreligga. Det saknas bestämmelser som ger den enskilde rätt till sådan ersättning vid överträdelse av 2 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. En överträd- else av den bestämmelsen är emellertid av sådant slag att övervägande skäl talar för att ideellt skadestånd ska kunna dömas ut av domstol. 10.De normer för ersättningsbestämning som gäller enligt annan reglering, exempelvis för kränkningsersättning enligt 2 kap. 3 § skade- ståndslagen eller diskrimineringsersättning enligt diskrimineringslagen (2008:567), kan inte direkt överföras till ett fall som det aktuella. Inte heller de normer som har utvecklats för bestämning av den ersättning som ska utgå för ideell skada vid brott mot till- handahåller direkt vägledning för hur skadeverkningarna ska kunna upp- skattas i ett penningbelopp. 11.En utgångspunkt för bestämningen av skadan vid överträdelse av 2 kap. 7 § regeringsformen bör, liksom vid ersättning för annan ideell skada, vara en på etiska och sociala värderingar baserad skönsmässig bedömning av den skada som typiskt sett kan anses ha uppkommit. Vid den bedömningen bör beaktas de syften som motiverar att ersättning ska utgå samt överträdelsens varaktighet. Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar konstaterar när det gäller BP att han under de som han var avregistrerad som svensk medborgare i realiteten var fråntagen sitt svenska medborgarskap. BP är enligt dom- stolen berättigad till ersättning för den ideella skada som överträdelsen har inneburit. En ledamot var skiljaktig och anför att det finns synnerligen goda skäl för att tillerkänna en enskild ersättning för ideell skada vid statens överträdelse av förbudet mot att frånta någon hans eller hennes med- borgarskap. Enligt ledamoten reser det också principiella betänklig- heter om staten inte blir ersättningsskyldig vid en klar överträdelse av en i regeringsformen skyddad rättighet som har ansetts så betydelse- full att den inte får inskränkas genom lag, men ersättning däremot kan utgå vid en överträdelse av en rättighet som kan vara av lägre dignitet, men som skyddas av . I skiljaktigheten konstateras att det emellertid saknas lagstöd för att nu tillerkänna BP ersättning för överträdelsen. Det finns inte heller i svensk rätt någon allmän skadeståndsrättslig princip eller någon folk- rättslig förpliktelse som utgör stöd för ett utvidgat rättighetsansvar. Det bör enligt den skiljaktiga ledamoten ankomma på lagstiftaren att vidta erforderliga åtgärder för att överbrygga den svårförklarliga dis- krepans som föreligger, och i det sammanhanget ta ställning till de frågor av principiell natur som uppkommer. Ledamotens slutsats är att talan därför nu ska ogillas. Rättsfallet kommenteras av , fort- sätter omvandlingen av skadeståndsrätten, 2014 s. 431; , Ersättningsproblem i skadeståndsrätten, Skade- ståndsrättsliga utvecklingslinjer, Bok , 2017, s. 828 f.; och , En enhetlig skadeståndsordning vid överträdelser av grundläggande rättigheter?, 2014 s. 507; Kleineman, Konstitutionell skadeståndsrätt – Framtidsvision eller demokratisk återvändsgränd?, Juridisk 2018–19 s. 23 samt , Skadeståndsrättens framtid, i , 2016. Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar 3.9.4Medborgarskapet II (NJA 2018 s. 103) återkommer till frågan om ersättning för ideell skada på grund av avregistrering av svenskt medborgarskap i rätts- fallet Medborgarskapet II. Närmare bestämt avgör domstolen frågor om beräkningen av ersättningen och om preskription. Målet rörde AE, som vid födseln registrerades som svensk med- borgare i enlighet med medborgarskapet för den man som ansågs vara hans far. Sedan faderskapet upphävts av domstol avregistrerades det svenska medborgarskapet 1989. AE ansökte 2004 utan framgång om att återfå medborgarskapet. Sedan AE informerats om att avreg- istreringsbeslutet kunde vara felaktigt tog han kontakt med Skatte- verket som 2013 åter registrerade honom som svensk medborgare. Efter att i Medborgarskapet I klargjort att skadestånd kan utgå vid felaktig avregistrering av medborgarskap, begärde AE ersättning hos Justitiekanslern. Justitiekanslern tiller- kände honom, inom ramen för statens frivilliga skadereglering, ersätt- ning med . AE väckte då talan mot staten yrkade ytterligare ersättning med jämte ränta. Tingsrätten kom fram till att AE:s fordran inte till någon del var preskriberad och förpliktade staten att utge ytterligare i ideell ersättning. Hovrätten bedömde att AE:s fordran på staten var preskriberad till den del som avsåg tiden , dvs. den del som låg före den tidpunkt då AE begärde ersättning hos Justitiekanslern. Också med denna utgångspunkt kom hovrätten till samma resultat som tings- rätten beträffande storleken på det ideella skadeståndet. Justitiekanslern överklagade hovrättens dom och gjorde gällande att en högre ersättning än den som redan betalats vid den frivilliga skaderegleringen inte bör utdömas. Det belopp som utdömdes i Med- borgarskapet I, dvs. , bör enligt Justitiekanslern ses som ett normalbelopp vid långvariga överträdelser. Ett annat förhållnings- sätt skulle, enligt Justitiekanslern, kunna leda till obalans vid en jäm- förelse med annan ideell ersättning, t.ex. ersättning för kränkning vid allvarliga våldsbrott. Den första frågan som besvarade var om AE:s skadeståndskrav var preskriberat. Domstolen finner att när det gäller en fordran som riktar sig mot staten och som grundar sig på en över- Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar trädelse av en för den enskilde så central och grundläggande rättighet som medborgarskapet utgör, gör sig de skäl som ligger bakom pre- skriptionsinstitutet inte gällande med någon egentlig styrka. Mot denna bakgrund anser domstolen att preskriptionsfristen i den i målet aktuella situationen inte för någon del av anspråket ska börja löpa förrän det funnits en reell möjlighet för den enskilde att göra sin fordran gällande och att den tidpunkten fick anses vara den tidpunkt då den felaktiga uppgiften om medborgarskapet korrigeras. För AE betydde den slutsatsen att hans fordran på staten inte till någon del var preskriberad. Vad ska då gälla i fråga om hur skadeståndets storlek bestäms? erinrar i den delen om vad som sägs i Medborgar- skapet I, dvs. att ersättningens storlek, liksom vid ersättning för annan ideell skada, ska bestämmas med utgångspunkt i en på etiska och soci- ala värderingar baserad skönsmässig bedömning av den skada som typiskt sett kan anses ha uppkommit. Vid bedömningen bör enligt Medborgarskapet I beaktas de syften som motiverar att ersättning utgår samt överträdelsens varaktighet. När det gäller AE:s ersättningsanspråk anför att vägledning i viss utsträckning kan hämtas från de principer som gäller vid bestämmande av annan ideell ersättning. Det betyder att bedömningen ska ske objektiverat och att hänsyn endast undantags- vis bör tas till särskilda omständigheter i det enskilda fallet. En annan sak är enligt domstolen att de ersättningsnivåer som tillämpas på andra områden inte är direkt överförbara. De syften som motiverar att ersättning utgår – dvs. medborgar- skapets grundläggande betydelse för den enskilde och dennes rela- tion till staten – gör sig enligt alltid gällande vid överträdelser av nu aktuellt slag. De har därför betydelse framför allt när det gäller att bestämma på vilken relativ nivå ersättningen vid över- trädelser av rätten till medborgarskap enligt regeringsformen bör ligga vid en jämförelse med annan ideell ersättning. Genom Medborgar- skapet I, där ersättningen bestämdes till för en överträdelse som hade pågått , har i princip angetts var denna relativa nivå ligger när det gäller överträdelser av regeringsformens förbud mot att frånta en person hans eller hennes medborgarskap. Att överträdelsens varaktighet ska beaktas kan enligt Högsta dom- stolen inte förstås så att ersättningen ska bestämmas i direkt propor- tion till hur länge överträdelsen pågått, t.ex. genom att det bestäms Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar Däremot bör mer påtagliga skillnader när det gäller över- trädelsens längd ha betydelse för ersättningens storlek, varvid det finns anledning att räkna med en successivt avtagande kränknings- effekt. anför vidare att den typiska betydelsen av att någons medborgarskap avregistreras kan påverkas också av andra fak- torer än överträdelsens varaktighet, bl.a. av om vederbörande är med- borgare även i en annan stat än , liksom av den enskildes relat- ion till och till den andra staten. Faktorer av detta slag bör enligt domstolen kunna tillmätas viss betydelse vid bedömningen av ersättningens storlek. noterar att i AE:s fall har överträdelsen av hans rättigheter pågått under betydligt än vad som var fallet i Medborgarskapet I och den har också lett till att han i praktiken varit statslös. Redan med hänsyn till den tid överträdelsen har pågått är en- ligt domstolen en sammantagen ersättning om åtminstone motiverad. avslog därmed Justitiekanslerns över- klagande. Det bör i sammanhanget noteras att hovrättens dom bara över- klagades av Justitiekanslern; Högsta domstolens prövning avsåg där- för endast de tillkommande som utdömts av hovrätten. Rättsfallet kommenteras av , Konstitutionalisering av ersättningsrätten (III), InfoTorg Juridik, publicerad och Kleineman, Konstitutionell skadeståndsrätt – Framtidsvision eller demokratisk återvändsgränd?, Juridisk 2018–19 s. 23. 3.9.5Torne älv (NJA 2014 s. 332) Som har nämnts finns det inte något vägledande avgörande där det prövats om ersättning för ideell skada kan utgå vid överträdelser av andra fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen än skyddet för med- borgarskapet. har dock gjort bedömningen att det i vissa fall är möjligt att få annan typ av ersättning genom en tillämp- ning av 2 kap. regeringsformen. I rättsfallet NJA 2014 s. 332 om fisket i älv kom således fram till att regeringsformens bestämmelser om egendomsskyddet ger uttryck för en allmän rättsgrundsats om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar i vissa fall. Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar Bakgrunden till målet är, förenklat, att och 1971 träffade en överenskommelse med bestämmelser om bl.a. fiske och fiskevård i älv, den s.k. gränsälvsöverenskommelsen. För sam- arbetet inrättades ett särskilt mellanstatligt organ, Finsk-svenska gränsälvskommissionen. har i fyra rättsfall prövat frågor i anslutning till att med stöd av ett bemyndigande i en förordning föreskrev bl.a. att allt fiske med fasta redskap samt allt fiske efter lax och öring med nät under vissa tider var förbjudet (se NJA 1996 s. 370, NJA 2000 s. 637, NJA 2001 s. 210 och NJA 2010 s. 8). Sedan 1996 funnit att de föreskrifter som Gräns- älvskommissionen hade meddelat med stöd av bemyndigandet inte kunde tillämpas eftersom de inte hade beslutats på föreskrivet sätt antogs lagen (1997:201) om befogenhet att besluta om fisket inom älvs fiskeområde. I lagen bemyndigades regeringen att meddela sådana föreskrifter som behövdes för att uppfylla gränsälvsöverens- kommelsen. Med stöd av bemyndigandet beslutade regeringen om förordningen (FIFS 1997:12) om fisket i älvs fiskeområde, som i allt väsentligt överensstämde med förordning. I det här aktuella målet väckte några yrkesfiskare med den rätt att fiska i fiskeområdet som följer av äganderätten till fastigheterna i området talan mot staten. De yrkade att tingsrätten skulle fastställa att staten är ersättningsskyldig gentemot dem för den ekonomiska förlust som kan ha uppkommit till följd av de fiskeförbud som inför- des genom förordning. Som grund för sin talan åberopade yrkesfiskarna att fiskeförbudet är en rådighetsinskränkning som avsevärt försvårar markanvänd- ningen inom berörda delar av de fastigheter som har fiskerätt i området och som orsakar skada som är betydande i förhållande till fastigheternas värde. Markägare och innehavare av särskild rätt till fastigheterna har enligt yrkesfiskarna därför rätt till ersättning för sina skador med stöd av regeringsformens egendomsskydd. Staten anförde i huvudsak att enskilda inte kan grunda någon rätt till ersättning på egendomsskyddet i regeringsformen och att de aktu- ella begränsningarna i fisket i vart fall har gjorts av hälso- och miljö- skyddsskäl och därför inte omfattas av skyddet.