sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Forskning från visar dessutom att nedskärningarna av dagstidningarnas redaktioner fortskrider.24 Enligt forskarna var det 35 kommuner som helt saknade redaktionell närvaro 2018.25 Dessa kommuner, som helt saknar redaktionell närvaro, är uteslutande glesbygdskommuner och förortskommuner till storstäder. Över är trenden att antalet redaktioner vad gäller pre- numererad lokalpress sjunker, och även att antalet gratistidningar sjunker, särskilt i storstadsområdena, om än i långsammare takt. Den enda mediekategori som ökar är bloggar/sajter, men från låga nivåer. har visat att de kommuner som saknar en redaktion på plats i kommunen skiljer ut sig genom att kommu- nerna ger bevakningen lägre betyg. Ingen kommun med en tätort med minst 15 000 invånare saknar dock redaktion, och det är också här som mediebevakningen får högst betyg. Lägre betyg får bevak- ningen i landsbygdskommuner och pendlingskommuner, speciellt runt 23Se SOU 2016:80 En gränsöverskridande mediepolitik. 24Nygren, G. och Schjærff , N. (2018), ”Vita fläckar och medieskuggor – stora skillnader i mediernas kommunbevakning” i (2018), Tillståndet för journalistiken 2017/2018, s. 25. 25Dessa 35 kommuner saknar journalister på plats från traditionella dagstidningar och public service. De har inte heller s.k. hyperlokala medier, dvs. lokala gratistidningar och lokala nyhetssajter. demokrati och politisk representation Flera kommuner påpekar också att residensstäderna dragit vinstlotten när det gäller bevakningen från public service.26 Det kan vara en stor skillnad i bevakningen av kommunnyheter mellan kommuner – allt från 60 nyheter till en handfull. Bevakningen är lägst i landsbygdskommuner. Dagstidningar står för den största andelen av bevakningen. När det gäller public service är mönstret att de största kommunerna får den största bevakningen.27 Mediebevakningen i de större kommunerna är mer inriktade på kon- flikter och motsättningar än i mindre kommuner, där bevakningen är mer välvilligt inställd. Det finns en betydande risk för att en fortsatt nedläggning av dagspressens lokalredaktioner får negativa konsekvenser för med- borgarnas möjligheter att följa kommunalpolitiken, särskilt i de mindre kommunerna, och därigenom minskar möjligheterna att kunna utkräva ansvar för den förda politiken. 9.3Ungdomsperspektiv och förändrade värderingar Rekryteringen till förtroendeuppdrag på alla nivåer är beroende av att det finns en återväxt i politiken, dvs. att unga personer engagerar sig politiskt. Framväxten av nya, digitala plattformar för det demokratiska sam- talet kan påverka partiernas möjligheter att rekrytera till förtroende- uppdrag i kommunerna. Särskilt bland unga kan de traditionella organiserade sätten att delta i det politiska samtalet verka förlegade, eftersom debatten i stor utsträckning sker i sociala medier. Ungas politiska engagemang har inte minskat ; däremot är de inte aktiva i partier och blir inte heller medlemmar i föreningar i samma utsträckning som sina föräldrar.28 Forskningsprogrammet politiska utveckling29 visade bl.a. att ungas normer och värderingar om vad som är en god med- borgare skiljer sig från föräldragenerationens i de flesta västliga demokratier. Det finns flera alternativa förklaringar till framväxten av dessa förändrade normer. Bl.a. har det genom framväxten av nya 26Dessa 35 kommuner saknar journalister på plats från traditionella dagstidningar och public service. De har inte heller s.k. hyperlokala medier, dvs. lokala gratistidningar och lokala nyhetssajter. 27Mediestudiers årsbok (2018), Tillståndet för journalistiken 2017/2018. 29Amnå, E., , M. och , H. (2016), Ungdomars politiska utveckling. demokrati och politisk representation populärkulturer, inte minst genom digitala plattformar, blivit möj- ligt för den unga generationen att bygga upp sina egna sammanhang på ett annat sätt . Forskningsprogrammet visar att en del uppfattar det som ett hot mot stabiliteten i demokratiska system att ungas värderingar skiljer sig så pass mycket från föräldrageneratio- nens, medan andra snarare ser det som något positivt att den unga generationen använder demokratins handlingsutrymme för att ut- veckla demokratierna utifrån sina värderingar och kunskaper.30 Ungdomar som själva producerar ställningstaganden, t.ex. genom bloggar eller genom att initiera och delta i politiska grupper och nätverk deltar också i stor utsträckning i traditionella forum för poli- tisk dialog. Skiljelinjen går snarare mellan de unga som deltar och de som inte deltar i det politiska samtalet. 9.3.1Insatser för att främja ungas politiska deltagande Ungdomsråd är ett exempel på en form för deltagande för unga som finns i de flesta kommuner . Syftet med ungdomsråden är att verka för samtliga unga i en kommun genom att representera dem i olika sammanhang. Huvuduppgiften för ungdomsråden handlar om att företräda unga i sammanhang där ungdomsrepresentation är önskad.31 Viss kritik har riktats mot ungdomsråden, exempelvis att de bara representerar en liten del av de unga i en kommun. Kritiken handlar också om att ungdomsråden riskerar att innebära särlös- ningar för ungas inflytande och att ungas rätt till inflytande i andra sammanhang på så sätt begränsas.32 SKR framhåller i en skrift till kommunerna om ungdomars politiska inflytande att det är viktigt att kommunen faktiskt menar allvar med att involvera de unga när kommunen bjuder in till dialog. Det handlar då om att inte bara foku- sera på specifika ungdomsfrågor utan att involvera de unga i alla typer av kommunala frågor.33 Det genomförs också olika typer av statliga insatser för att öka ungas deltagande i politiken. Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor (MUCF) har regeringens uppdrag att fördela stöd 30Amnå, E., , M. och , H. (2016), Ungdomars politiska utveckling. 31Waara, P., , J. och , L. (2010), Ungas organisering – unga för sig själva eller tillsammans med vuxna? Utgiven av föreningen . 33SKL (2014), Ungas inflytande och delaktighet – inspirationsskrift för förtroendevalda. demokrati och politisk representation till olika ungdomsorganisationer och att följa upp de insatser som görs för att genomföra ungdomspolitiken i stort. MUCF hade 2014– 2017 i uppdrag att genomföra insatser i syfte att fler unga ska ta på sig uppdrag som politiskt förtroendevalda och motverka att unga politiker lämnar sina uppdrag . MUCF tog bl.a. fram en skrift med rekommendationer till de politiska partierna lokalt om vad de kan göra för att öka antalet unga i politiken.34 Rekommendationerna handlar om att •partierna ska se över valberedningens arbete så att unga verkligen har möjlighet att kandidera till förtroendeuppdrag, •att partierna ska ha en övergripande öppen attityd till unga som vill engagera sig, •att partierna ska kommunicera på ett sätt som gör att budskapet även når unga, •samt att partimöten och liknande ska ägna tid åt att diskutera ideologi och inte bara sakpolitik eftersom många ungas ingång till partipolitiken är ideologiska frågor. MUCF har också inom ramen för uppdraget samarbetat med fem kommuner (, , , och ) för att ta fram och testa metoder för att stärka ungas inflytande.35 De fem kommunerna har kartlagt sina förutsättningar för att öka ungas deltagande i kommunpolitiken och genomfört satsningar för att öka deltagandet. Kommunerna har fört dialog med unga och utifrån detta kunnat dra slutsatser om att unga ser kommunpolitiken som alltför vuxenstyrd och att den inte sker på ungas villkor.36 Kommunernas kapacitet och funktionssätt är beroende av att den kommunala demokratin fungerar som det är avsett. Det mest grund- läggande är att det finns personer i kommunerna som är villiga att ta på sig förtroendeuppdrag. Undersökningar visar att människor i all- 34Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2016), 5 steg för att få fler unga i ert parti. 35Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2017), Fler unga i politiken, delrapport om att stärka ungas inflytande i de demokratiska processerna. demokrati och politisk representation mänhet är beredda att ta på sig förtroendeuppdrag. Trots det finns det uppenbara skillnader mellan kommuner när det gäller rekry- tering till förtroendeuppdrag. För valet framkommer ett mönster av att mycket avlägset belägna landsbygdskommuner har svårast att hitta kandidater till de kommunala förtroendeuppdragen. I kommunkategorin mycket av- lägsna landsbygdskommuner saknade samtliga kommuner kandida- ter på någon av partiernas valsedlar till kommunvalet. Det kan tyda på att framför allt de befolkningsmässigt små och avlägset belägna kommunerna har särskilt svårt att rekrytera personer till lokala för- troendeuppdrag. En viktig faktor för rekrytering till förtroendeuppdrag är de för- troendevalda har bra villkor för att t.ex. kunna kombinera det polit- iska uppdraget med annan sysselsättning och/eller familjeliv. De förtroendevaldas villkor var bl.a. något som uppmärksammades av demokratiutredning, vilket ledde till ett antal konkreta för- ändringar. En aspekt av de förtroendevaldas villkor som fått större uppmärksamhet är det faktum att hot och trakasserier mot politiker har ökat , inte minst via sociala medier. Lokal mediebevakning är avgörande för att invånarna i en kom- mun ska få kunskap om den politik som bedrivs i kommunen och på så sätt kunna utkräva ansvar av förtroendevalda. Det finns dock tyd- liga tecken på att den lokala medienärvaron minskar, vilket i sin tur kan bli ett hinder för en väl fungerande lokal demokrati. Utredningen har också belyst de ungas deltagande i politiken samt nya former och kanaler för politiskt engagemang som påverkar par- tiernas möjlighet att rekrytera nya medlemmar. Ungdomsperspek- tivet är viktigt att belysa eftersom ungas deltagande är centralt för att garantera rekryteringen till förtroendeuppdrag i kommunerna på . 10Andra typer av utmaningar för kommunerna I de föregående fyra kapitlen har de utmaningar som kommunerna står inför i termer av demografisk utveckling, ekonomiska förutsätt- ningar, kompetensförsörjning och demokrati behandlats. Dessa ut- maningar får stora effekter på kommunernas funktionssätt, kapacitet och verksamhet. Kommunerna har i relativt stor utsträckning möj- lighet att styra och fatta beslut som gör att de på ett bättre sätt kan möta och parera effekterna av dessa utmaningar. Det finns dock undan- tag; skilda territoriella förutsättningar är t.ex. per definition svåra, för att inte säga omöjliga för kommunerna att styra över. Det finns även ytterligare utmaningar som påverkar kommunernas handlings- utrymme och kapacitet där möjligheterna för kommunerna att på- verka effekterna är begränsade. I följande kapitel redogör för de utmaningar och möjligheter som kommunerna står inför kopplade till migration och integration, skillnader i lokal attraktionskraft och socioekonomiska förutsättningar samt effekter av och anpassning till klimatföränd- ringarna. 10.1Migration och integration som utmaning och möjlighet sökte drygt 160 000 personer asyl i . Därefter har antalet sjunkit kraftigt till strax över 25 000 personer 2017.1 är det endast som har tagit emot fler än 50 000 asylsökande ; exempelvis sökte drygt 80 000 personer asyl Andra typer av utmaningar för kommunerna i , främst som en följd av kriget i före detta . Om man bortser från dessa fyra enskilda år har mottagandet varierat mellan knappt 6 000 och 44 000 asylsökande per år.2 Flyktingmottagande och etablering av nyanlända påverkar kom- munerna i stor utsträckning, inte minst genom ökade behov av bo- städer, skola och omsorg. Svårigheter att förutse behov innebär svårig- heter för kommunerna att planera och dimensionera sin verksamhet, och har kommunerna tillskjutits extra stöd från sta- ten med anledning av flyktingsituationen.3 Ett antal nya kommuninvånare innebär också möjligheter för kom- munerna, inte minst ur ett kompetensförsörjningsperspektiv. En väl fungerande etablering leder till ökade möjligheter att klara den fram- tida kompetensförsörjningen. 10.1.1Ojämn fördelning över landet av asylsökande och nyanlända var det framför allt mindre landsbygdskommuner som i proportion till sin befolkning tog emot störst antal asylsökande, se figur 10.1.4 Även när det gäller nyanlända, dvs. personer som fått uppehållstillstånd, har mindre landsbygdskommuner tagit emot flest i proportion till sin befolkning, se figur 10.2.5 Figur 10.1 visar att det framför allt är mindre kommuner i , och Värm- land men även i , och delar av som har tagit emot fler än 14 asylsökande per 1 000 invånare. Värt att notera är att variationen är relativt stor i den grupp kommuner som har tagit emot allra flest asylsökande; från 14 asylsökande till 60 asyl- sökande per 1 000 invånare. Det geografiska mönstret när det gäller antal nyanlända per 1 000 invånare (figur 10.2) är relativt likt mönstret för asylsökande, även om det finns vissa skillnader. 2017/18:1 utgiftsområde 25 s. 18. 4SOU 2018:22 s. 190. Andra typer av utmaningar för kommunerna Figur 10.1 Antal asylsökande per 1000 invånare 2017 Källa: och (). Andra typer av utmaningar för kommunerna Figur 10.2 Antal nyanlända invandrare per 1 000 invånare 2017 Källa: och . sköttes mottagandet genom frivilliga överenskom- melser mellan staten och kommunerna. Överenskommelserna om- fattade först både asylsökande och nyanlända, sedan enbart nyanlända. Personer som sökte asyl eller som hade beviljats uppehållstillstånd skulle främst slussas till de kommuner som hade goda boende- och arbetsmarknadsmässiga förutsättningar att ta emot asylsökande och nyanlända. Överenskommelserna visade sig dock inte vara ett till- räckligt effektivt verktyg för att få fram det antal platser för asyl- Andra typer av utmaningar för kommunerna sökande och nyanlända som behövdes.6 beslutade därför om införandet av lag (2016:38) om mottagande av vissa ny- anlända invandrare för bosättning, den s.k. bosättningslagen. Den nya lagstiftningen innebar att alla kommuner är skyldiga att ta emot ny- anlända. Bosättningslagen, som trädde i kraft , har haft vissa utjämnande effekter mellan kommunerna, men i stor utsträck- ning kvarstår den ojämna fördelningen över landet. En förklaring är att fördelningen styrs av var hyr boenden för asyl- sökande. Fördelningen påverkas också av var asylsökande som väljer att ordna ett eget boende bosätter sig. Dessa faktorer har även stor betydelse för var i landet nyanlända invandrare bosätter sig. valde asylsökande och nyanlända främst att ordna eget boende i storstadskommuner. Det har dock skett en förändring och bor asylsökande och nyanlända invandrare framför allt i kom- muner där har ordnat boenden. Den ojämna för- delningen av nyanlända invandrare över landet har på det viset för- stärkts.7 10.1.2De nyanlända flyttar vidare till storstadskommuner Det höga mottagandet av asylsökande och nyanlända i landsbygds- kommuner innebär en utmaning men är också en möjlighet för små, krympande kommuner att öka sitt invånarantal. Det finns stora för- hoppningar om att nyanlända invandrare varaktigt ska bosätta sig och arbeta i den kommun som de först kommit till. Arena för Tillväxt och har gjort en undersökning av i vilken utsträck- ning dessa förhoppningar har infriats.8 Undersökningen har gällt hur den grupp av utomeuropeiska invandrare som anlände 2010–2014 har förflyttat sig inom , den s.k. sekundäromflyttningen. Resul- tatet av undersökningen illustreras i figur 10.3 och visar att det sker en omfattande sekundäromflyttning. 8Arena för Tillväxt och (2018), nya geografi. Andra typer av utmaningar för kommunerna Figur 10.3 Kvarvarande efter boendekommun dividerat med kvarvarande efter invandringskommun vid ankomsten 2010–2014, multiplicerat med 100 Källa: Arena för Tillväxt och SCB. Figur 10.3 visar hur den grupp utomeuropeiska invandrare som an- lände 2010–2014 och som inte har utvandrat varaktigt har förflyttat sig. Figuren visar kvoten mellan antalet kvarvarande efter boendekommun och kvarvarande efter in- vandringskommun vid ankomsten till . Om en kommun har ett indexvärde på 100 innebär det att antalet kvarvarande personer i den undersökta populationen var lika stort som antalet personer som invandrade 2010–2014. Ett indexvärde på exempelvis 135 innebär att antalet personer i undersökningspopula- tionen har ökat i kommunen jämfört med antalet Andra typer av utmaningar för kommunerna som invandrade till kommunen. Värden under 100 betyder färre kvar- varande boende jämfört med antalet som invandrade. Ju mer talet understiger 100, desto färre är antalet kvarvarande boende jämfört med antalet invandrade.9 Skillnader i sekundäromflyttningen mellan olika typer av kom- muner tyder på att tillgängligheten till arbetsplatser och bostäder har stor betydelse för flyttmönstret. Sekundäromflyttningen har gene- rellt sett varit mer omfattande till regioner där utsikterna på arbets- marknaden är bättre. Att sekundäromflyttningen är mer omfattande till storstädernas pendlingskommuner än till storstadskommunerna beror till stor del på tillgången på bostäder. I norra , där sekundäromflyttningen har varit negativ, skil- jer kommuner i lokala arbetsmarknadsregion ut sig genom att de har en positiv sekundäromflyttning (indexvärde mellan 100,1 och 135). Andra kommuner med positiv sekundäromflyttning utan- för storstadsregionerna är , , , , och . Landsbygdskommuner är den typ av kommuner som i minst ut- sträckning behåller de utomeuropeiskt födda. Bland kommuner som i störst utsträckning tappar de nyanlända till andra kommuner finns många bruksortskommuner och glesa inlandskommuner i norra . Landsbygdskommuner med en besöksnäring har emellertid större möjligheter än andra landsbygdskommuner att behålla ny- anlända i sin kommun, ofta med hjälp av nystartsjobb som innebär att arbetsgivare som anställer en nyanländ person får ekonomisk ersättning från Arbetsförmedlingen. Även närheten till släktingar och personer från samma land är en faktor som avsevärt påverkar valet av bostadsort för många utom- europeiska invandrare. Denna faktor leder till stor del till att man flyttar till storstadsregioner. Det återstår att se i vilken utsträckning som införandet av lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosätt- ning (bosättningslagen) kommer att påverka de nyanländas sekundär- omflyttning. Den undersökning som Arena för Tillväxt och låtit genomföra visar emellertid att det stora flertalet utomeuropeiska invandrare förr eller senare flyttar till större orter, vilket innebär att det inte är troligt att den ökade migrationen blir en avgörande vänd- punkt för kommuner med minskande befolkning. 9Arena för Tillväxt och (2018), nya geografi. Andra typer av utmaningar för kommunerna 10.1.3Mottagande och etablering av asylsökande och nyanlända invandrare tog staten över ansvaret för samordning av introduktion av flyktingar och andra skyddsbehövande samt deras anhöriga från kom- munerna. Syftet med det som kom att kallas etableringsreformen var att åstadkomma en snabbare etablering på arbetsmarknaden genom att arbete skulle prioriteras och genom att Arbetsförmedlingen fick ansvar för koordinering av insatserna.10 Sedan etableringsreformen genomfördes har flera aktörer uppmärksammat att regelverket för etableringsuppdraget är svårt att tillämpa och onödigt arbetskrävande att administrera. Dessutom har andelen personer som har kommit i arbete och studier varit relativt låg; andelen har legat på i genomsnitt 2013–2017.11 När det gäller satsningar för att slussa in nyanlända på arbetsmark- naden handlar det t.ex. om olika typer av validering för nyanlända arbetssökande som har utbildning inom ett visst yrke. Mottagande- utredningen konstaterar att den tid som det tar för nyanlända med uppehållstillstånd att etablera sig på arbetsmarknaden har blivit kor- tare, delvis beroende på att arbetsmarknaden har utvecklat sig posi- tivt som ett resultat av högkonjunktur.12 En aspekt som innebär utmaningar från kommunernas perspektiv är vilka förutsättningar att planera verksamheten och mottagande som kommunerna har. Det är svårt att ha en överblick över hur många nyanlända invandrare som kommer till kommunen och hur många som kommer att flytta vidare till en annan kommun. Från kommu- nernas perspektiv innebär de stora svängningarna i antalet invånare påfrestningar på verksamheterna i kommunerna. behöver olika typer av samhällsservice ordnas, t.ex. förskolor, skolor, svenska för invandrare (sfi), vård och omsorg, individ- och familjeomsorg och bostäder. Det innebär ökade krav på såväl personella som ekono- miska resurser. På samma gång innebär nya invånare möjligheter för kommunerna, inte minst ur ett kompetensförsörjningsperspektiv. Att etableringen fungerar väl och att de nyanlända får goda möjlig- heter att utbilda sig eller validera tidigare utbildning blir dock avgö- rande för om de kan komma in på arbetsmarknaden. 2009/10:60 och SOU 2018:22. Andra typer av utmaningar för kommunerna lämnade i sitt slutbetänkande13 en rad för- slag som tar sikte på att underlätta mottagandet av asylsökande och nyanlända. Huvudförslaget bygger på att staten, kommunerna och regionerna gemensamt sköter mottagandet med en tydlig ansvarsför- delning och ordning för finansiering. Om förslagen genomförs skulle kommunerna få ett större inflytande över planeringen av boenden för asylsökande och nyanlända jämfört med . Regeringen föreslog att asylsökandes möjligheter att bo i eget boende ska begränsas i vissa områden. Förslaget innebär att om en asylsökande på egen hand ordnar bostad i ett område med socio- ekonomiska utmaningar, ska hen som huvudregel inte ha rätt till dag- ersättning eller särskilt bidrag enligt lagen om mottagande av asyl- sökande m.fl.14 röstade ja till regeringens förslag och lagändringarna trädde i kraft . lade också fram ett alternativ till sitt huvudförslag enligt vilket staten tar ansvar för boende och tidiga in- satser till samtliga asylsökande, vilket ger mer geografiskt koncentre- rade lösningar än när samtliga kommuner delar på uppgiften att ordna boende och tidiga insatser.15 förslag till nytt system för ersättning till kommunerna Grunden till systemet för ersättning till kommuner och regioner för deras åtagande inom mottagandet av nyanlända och asylsökande lades och ersättningssystemet har sedan förändrats i takt med att mottagandet har förändrats. Detta har bl.a. fått till följd att systemet rymmer en rad olika bestämmelser när det gäller ansökning, utbetalning och överklagande av ersättning. Vissa av ersätt- ningarna är förutsägbara och ges utifrån absoluta villkor medan andra ersättningar ges i mån av tillgängliga medel. Det finns också scha- blonersättningar som innebär att den insats som ersättningen ska täcka kan kosta mer eller mindre än nivån på schablonen, men att den i genomsnitt är tänkt att täcka de faktiska kostnaderna.16 13SOU 2018:22 Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering och återvändande. 16Ibid., s. 375 ff. Andra typer av utmaningar för kommunerna Mot bakgrund av att systemet för ersättning är tids- och resurs- krävande för kommunerna och att det dessutom kan skapa problem med tilliten mellan stat och kommun föreslog Mottagandeutred- ningen ett nytt system för ersättning till kommunerna. En grund- princip för ersättningssystemet bör enligt vara att kommuner som tar emot många asylsökande eller nyanlända inte ska få sämre förutsättningar att klara av välfärdsuppdraget än kommuner som tar emot få asylsökande eller nyanlända. Enligt Mot- tagandeutredningens förslag ska ersättningarna vara förutsägbara och betalas ut så skyndsamt som möjligt, vilket i sin tur skulle innebära att kommunerna får lägre kostnader för administration. Förslaget bygger till största delen på schablonersättningar till kommunerna som ska betalas ut utan ansökan. övervägde också om det är lämpligt att enbart ersätta kommuner och regioner för deras åtaganden inom mot- tagandet genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet.