sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — I den lagen kompletterades dock kriminaliseringen av en särskild bestämmelse med ett uttryckligt förbud mot främjande av olovligt spel. Förbudet innebar att Lotteriinspektionen (nuva- rande Spelinspektionen) gavs möjlighet att exempelvis meddela för- budsföreläggande vid vite i fall där myndigheten bedömde att någon främjade olovligt spel. När det gäller tillhandahållande av spel utan nödvändig licens kompletteras straffbestämmelsen i 19 kap. 1 § spellagen av ett för- Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel bud mot sådan verksamhet enligt 3 kap. 3 § spellagen. Enligt spel- lagen har Spelinspektionen således mandat att vidta administrativa åtgärder mot den som tillhandahåller olovligt spel. Enligt andra be- stämmelser i spellagen och spelförordningen har Spelinspektionen möjlighet att vidta administrativa åtgärder mot betaltjänstleveran- törer och internetleverantörer i samband med olovligt spel. Admi- nistrativa förbud uppställer inte samma uppsåtskrav som straff- bestämmelser och kan i många fall vara mer effektiva och mindre tidsödande ur ett tillsynsperspektiv. I förarbetena förs ett resone- mang om att Spelinspektionen med stöd av straffbestämmelsen i 18 kap. 23 § skulle kunna vidta administrativa åtgärder mot den som främjar olovligt spel (prop. 2017/18:220 s. 206). Det går dock att ifrågasätta om ett straffstadgande går att använda som enda grund för administrativa myndighetsåtgärder i form av ett vitesföre- läggande. Att helt hänga upp möjligheterna att använda vite på en straffbestämmelse är också tveksamt ur det perspektivet att tanken bakom ett föreläggande med vite ju är att adressaten ska kunna und- vika en sanktion genom att upphöra med viss verksamhet. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att ett uttryckligt främjandeförbud bör återinföras i lagen för att tydliggöra Spelinspek- tionens mandat att agera i dessa fall. Detta bedöms särskilt viktigt på en spelmarknad där olicensierade aktörer kontinuerligt finner nya vägar att nå svenska konsumenter, exempelvis genom affilierade mark- nadsföringspartners (s.k. affiliates). Utredningen bedömer att ett främjandeförbud också skulle vara tillämpligt i situationer där en spel- programvaruutvecklare främjar deltagandet i olovligt spel, exempelvis genom att sköta driften av spelet. Främjandeförbudet i lotterilagen gällde endast sådant främjande som skedde yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte. Enligt förarbetena var syftet med den begränsningen att undvika en onödigt långtgående reglering.27 Främjandeförbudet i lot- terilagen har varit föremål för flera utredningar sedan införandet, bland annat (SOU 2008:124) och Främjandeförbudsutred- ningen (SOU 2015:34), utan att begränsningen lyfts som problema- tisk. Inte heller denna utredning ser skäl att utvidga främjandeförbudet till att gälla annat än sådant främjande som sker i näringsverksamhet eller annars i förvärvssyfte. Spelinspektionen bör ha möjlighet att be- stämma att ett beslut om främjandeförbud ska gälla och att det ska kunna förenas med vite (jfr 18 kap. 24 och 25 §). 1981/2:170, s. 95. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel 7.6Förbud mot reklam för olicensierat spel i utländska sändningar och på videodelningsplattformar Utredningens förslag: Förbudet i spellagen mot att sända reklam för spel som tillhandahålls av någon som saknar nödvändig licens ska utvidgas till att gälla även för utlandsbaserade medietjänst- leverantörer och sådan reklam som tillhandahålls av en leverantör av en videodelningsplattform före, under eller efter användar- genererade videor eller tv-program. 7.6.1AV-direktivet28 och tidigare överväganden Enligt spellagen är det förbjudet att göra reklam för spel som tillhanda- hålls av någon som saknar nödvändig licens (15 kap. 6 §). Förbudet omfattar tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv och ljudradiosänd- ningar som omfattas av radio- och tv-lagen (2010:696). Hänvisningen till radio- och tv-lagen innebär att endast medieleverantörer som är etablerade i omfattas av förbudet (1 kap. 3 § radio- och tv- lagen). Att radio- och tv-lagens tillämpningsområde är begränsat till medieleverantörer som är etablerade i beror på att lagen har sin grund i AV-direktivet som i sin tur bygger på sändarlandsprincipen, dvs. att det är det landets lag som tv-sändningen kommer ifrån som gäller för marknadsföringen. Detta till skillnad från den traditionellt etablerade effektlandsprincipen i svensk marknadsrätt, som innebär att svenska regler om t.ex. marknadsföring är tillämpliga på marknads- föring som helt eller delvis riktar sig till svenska konsumenter oavsett om verksamheten är etablerad i eller i något annat land. Frågan har uppkommit huruvida det är nödvändigt med den jurisdiktionsmässiga begränsning som hänvisningen till radio- och tv-lagen innebär när det gäller regler om spel. I artikel 3 i AV- direktivet anges att 28Europaparlamentets och rådets direktiv /13/EU av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om till- handahållande av audiovisuella medietjänster. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel medlemsstaterna ska säkerställa fri mottagning och ska inte begränsa vidaresändning inom sina territorier av audiovisuella medietjänster från andra medlemsstater av skäl som hör under områden som samordnas av [direktivet]. Inom EU har diskuterats huruvida spel ska anses omfattas av det området som AV-direktivet samordnar. På en fråga från en EU- parlamentariker uttalade Europeiska kommissionen sig om möjligheten för medlemsländerna att införa begränsande regler om spel. There is no sector-specific EU gambling legislation. Member States are free to regulate their gambling activities as long as they are in line with the rules on the internal market as established by the Treaty and as interpreted by the Court of of the EU. In line with this, Member States may therefore individually define the appropriate level for regulating and controlling their gambling services, including gaming , in view of achieving their public policy goals such as con- sumer protection and prevention of gambling addiction and problem gambling. As regards audiovisual commercial communications (AVCC) for gam- bling, in accordance with existing case law, a receiving may take certain measures to ensure respect for its consumer protection rules not within the scope harmonised by the Directive (AVMSD) as long as they are justified by a general interest objective and proportionate. In any event, such measures must not prevent the retransmission of the broadcasts coming from another . (Answer given by on behalf of the Com- mission, Question reference: E-007853/20179). Detta uttalande har därefter kodifierats i skälen till det senaste ändringsdirektivet till AV-direktivet som beslutades den 14 novem- ber 201829, där följande anges. I enlighet med rättspraxis från Europeiska unionens domstol (nedan kallad domstolen) är det möjligt att begränsa den frihet att tillhandahålla tjänster som garanteras i fördraget av tvingande hänsyn till allmän- intresset, såsom att uppnå en hög konsumentskyddsnivå, förutsatt att sådana begränsningar är motiverade, proportionella och nödvändiga. Därför bör en medlemsstat kunna vidta vissa åtgärder för att säkerställa efterlevnaden av nationella konsumentskyddsregler som inte omfattas av de områden som samordnas genom direktiv /13/EU. 29Europarlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1808 om ändring av direktiv /13/EU om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel som en medlemsstat vidtar för att förstärka sitt nationella regelverk för konsumentskydd, inbegripet när det gäller spelreklam, behöver vara motiverade, stå i proportion till det eftersträvade målet och vara nöd- vändiga enligt vad som krävs enligt domstolens rättspraxis. (Skäl 10). Men hänvisning till denna del i ändringsdirektivet konstaterar AV- utredningen i sitt slutbetänkande att jurisdiktionsreglerna i AV-direk- tivet inte hindrar ingripande från svenska myndigheter mot spel- reklam i en sändning som en annan medlemsstat har jurisdiktion över (SOU 2019:39, s. 455). , som hade i uppdrag att före- slå hur ändringsdirektivet skulle genomföras i svensk rätt, argum- enterade därför till stöd för att ta bort spellagens hänvisning till radio- och tv-lagen. Med hänvisning bland annat till den här utredningens uppdrag valde dock att inte lämna några förslag om ändringar i spellagen. 7.6.2Spellagens hänvisning till radio- och tv-lagen bör tas bort Den svenska spellagstiftningen grundas inte på EU-reglering. Som konstaterats ovan följer det av det senaste ändringsdirektivet till AV- direktivet att en medlemsstat kan vidta vissa åtgärder för att säker- ställa efterlevnaden av nationella konsumentskyddsregler, däribland gällande spel, som inte omfattas av de områden som samordnas genom AV-direktivet. I likhet med tolkar utred- ningen detta som att jurisdiktionsreglerna i AV-direktivet därmed inte hindrar ingripande mot spelreklam i en sändning som en annan medlemsstat har jurisdiktion över. Inte heller torde regler om fri rörlighet för tjänster (artikel 56 i fördraget om Euro- peiska Unionens funktionssätt, ) hindra att regler tillämpas lika för inhemskt baserade och utlandsbaserade tjänsteleverantörer. Ut- redningen har inte uppfattat att det i någon större ut- sträckning förekommer reklam för olicensierat spel i sändningar om riktar sig mot svenska konsumenter. Tvärt om har exempelvis de tv- stationer som utredningen pratat med haft uttalade policys om att inte tillåta reklam för olicensierat spel. Det går dock inte att utesluta att det dyker upp nya aktörer på marknaden som inte har för avsikt att följa gällande branschpolicys, eller att existerande aktörer väljer att frångå nuvarande ställningstaganden. För att skapa enhetliga Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel regler för alla aktörer, skapa ett enhetligt och långsiktigt hållbart skydd samt ge möjlighet för Spelinspektionen att bedriva tillsyn även mot reklam som härrör från utlandet, bör det framgå av spellagen att förbudet gäller för alla medieleverantörer, oavsett var de är etable- rade. Som mot all marknadsrätt som bygger på effektlandsprincipen, kan invändas att det kommer finnas praktiska svårigheter för svenska tillsynsmyndigheter att agera mot marknadsföring av olicensierat spel som riktas mot svenska konsumenter från utlandet. Utred- ningen bedömer dock att möjligheterna för myndighetssamarbete mellan EU-länderna på detta område bör underlättas av att nu har en spelreglering som liknar den i flera andra EU-länder. De samarbetsöverenskommelser som Spelinspektionen har slutit med flera europeiska tillsynsmyndigheter syftar just till att underlätta den gränsöverskridande tillsynen. Att förbudet gäller även marknads- föring från utlandet skickar enligt utredningen även en viktig signal till aktörerna på marknaden och kan därmed ha en förebyggande effekt. Det är heller inte osannolikt att seriösa utlandsbaserade medialeverantörer avstår från den ”badwill” som kan bli följden av att sända reklam i strid med svensk lagstiftning. I den utsträckning det skulle innebära en inskränkning i den fria tjänsterörligheten på EU:s inre marknad att utvidga förbudet i 15 kap. 6 § till att gälla även utlandsbaserade medialeverantörer, bedöms en sådan inskränkning mot denna bakgrund vara nödvändig och proportionerlig i förhåll- ande till syftet att skydda svenska konsumenter från de folkhälso- risker som kan följa av olicensierat spel. En sådan inskränkning av den fria rörligheten bedöms därför vara förenlig med . Sammantaget anser utredningen därför att hänvisningen till radio- och tv-lagen i 15 kap. 6 § spellagen bör tas bort. 7.6.3Videodelningsplattformar bör omfattas av förbudet I samband med genomförandet av ändringsdirektivet till AV- direktivet, har regeringen föreslagit att reglerna i svensk rätt om produktplacering, sponsring och reklam så långt det är möjligt ska utvidgas till att även omfatta videodelningsplattformar (prop. 2019/20:168 s. 119 ff.). Med videodelningsplattform avses en tjänst där tjänsten, eller en väsentlig funktion i tjänsten, har som huvud- sakligt syfte att, med hjälp av elektroniska kommunikationsnät i Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte tillhandahålla allmänheten användargenererade videor eller tv-program som leve- rantören av tjänsten organiserar men inte har redaktionellt ansvar för (3 kap. 1 § 23 p. förslag till lag om ändring i radio- och tv-lagen [2010:696]). Regeringen anförde i propositionen att det finns flera fördelar med att ha motsvarande krav för videodelningsplattformar som för tv-sändningar och beställ-tv. Regeringen konstaterade att befintliga förbud mot marknadsföring i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring samt läkemedelslagen (2015:315) redan omfattar videodelningsplattformar. Något behov av att införa särskilda regler för plattformsleverantörer i dessa lagar bedömdes därför inte finnas. Även när det gäller reklam för spel utan nödvändig licens gjorde regeringen bedömningen att befintliga bestämmelser i spellagen är tillräckliga för att säkerställa att en leve- rantör av en videodelningsplattform inte kan tillhandahålla sådan marknadsföring och att det mot den bakgrunden inte fanns något behov av att i det lagstiftningsärendet föreslå ytterligare bestäm- melser i spellagen. Utredningen bedömer i likhet med regeringen att det finns flera fördelar med att ha motsvarande krav för videodelningsplattformar som för tv-sändningar och beställ-tv. Vikten av konsumentskydd är knappast mindre när reklam tillhandahålls på en videodelnings- plattform än i något annat medium. Samma regler oavsett medieform bidrar också till att skapa en konkurrens på lika villkor mellan olika audiovisuella tjänster och en teknikneutral lagstiftning. Nuvarande förbud i 15 kap. 6 § spellagen mot att sända reklam för olovligt spel gäller endast för de i paragrafen utpekade medieformerna och därmed inte för videodelningsplattformar. I vissa fall kan spellagen bestämmelser om främjande av olovligt spel vara tillämpliga vid reklam för olovligt spel i videodelningsplattformar. Detta är dock ingen skillnad jämfört med sådan reklam i tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv och ljudradiosändningar där lagstiftaren trots det ansett det vara befogat att komplettera reglerna om främjande med en specifik förbudsregel. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att befintliga regler i spellagen inte är tillräckliga för att säkerställa att en videodelningsplattform inte kan tillhandahålla reklam för olovligt spel. Ett förtydligande härom bör därför införas i lagen. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel Vid reglering av videodelningsplattformar behöver hänsyn tas till reglerna om ansvarsfrihet i e-handelslagen, som genomför e- handelsdirektivet (direktiv /31/EG) i svensk rätt. Dessa regler innebär att krav som ställs på en leverantör av en videodelnings- plattform inte får medföra att leverantören blir ansvarig för inne- hållet i användargenererade videor och tv-program som användare laddar upp på plattformen (jfr prop. 2019/20:168, s. 113). I likhet med regeringens föreslagna regler om kommersiella annonser i alkohollagen (7 kap. 3 § förslag till lag om ändring i alkohollagen [2010:1622]), bör spellagens förbud när det gäller videodelnings- plattformar därför begränsas till sådan reklam som tillhandahålls av plattformsleverantören före, under eller efter användargenererade videor eller tv-program. Användargenererad reklam som plattforms- leverantören inte kan styra över ska således inte omfattas. Till följd av utredningens förslag om att ta bort hänvisningen i 15 kap. 6 § spellagen till radio- och tv-lagen (se ovan), kommer en utvidgning till videodelningsplattformar även gälla sådana tjänster som är etablerade utomlands, exempelvis Youtube som har säte i . Tillämpningen av effektlandsprincipen innebär att Spelin- spektionen kommer vara behörig att ingripa mot reklam som strider mot bestämmelsen, även om reklamen härrör från utlandet. Åtgärder för att minska skadeverkningar av spel 8 Riskklassificering av spel Allt spel om pengar är förenat med en risk att utveckla spelproblem. Forskning och studier visar emellertid att vissa spelformer är mer riskfyllda i detta hänseende än andra. Majoriteten av spellagens bestämmelser gäller för allt spel, oavsett risknivå. I lagen finns det dock bestämmelser som gör det möjligt att beakta ett spels risknivå. Exempelvis har regeringen och Spelinspektionen bemyndiganden att meddela föreskrifter om krav på spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande. tydlig- gjordes detta i och med antagandet av förordning om tillfälliga spelansvarsåtgärder på grund av spridningen av sjukdomen covid-19, vilken innehåller bestämmelser som särskilt tar sikte på värdeauto- matspel och kommersiellt onlinespel. Frågan om det finns skäl att i regleringssyfte riskklassificiera spel har varit föremål för diskussion och bedömning tidigare. konstaterade att det är komplext att bedöma risken för olika spelformer, att riskfaktorer ändras och påverkas av hur utbudet på spelmarknaden ser ut. Enligt utredningen var det inte lämpligt att använda sig av något riskbedömnings- instrument i regleringshänseende, då detta skulle innebära en stel- bent reglering som snabbt skulle bli obsolet. Frågan om riskklassificering har dock fortsatt att diskuteras och debatteras även efter omregleringen av spelmarknaden och det har från olika håll framförts att spelregleringen bör se olika ut beroende på spelens respektive farlighetsgrad. I utredningsdirektiven lyfts frågan bl.a. fram i tilläggsdirektiven om spelreklam eftersom utred- ningen ska bedöma om, och i så fall hur, regleringen av marknads- föringen bör skilja sig åt mellan olika spelformer. Vid en inter- nationell utblick kan det vidare konstateras att det i flera europeiska länder numera t.ex. finns marknadsföringsbegränsningar som enbart tar sikte på s.k. högriskspel. Det finns mot bakgrund av det ovan anförda anledning att på nytt överväga om det finns skäl att i svensk reglering riskklassificera spel och i så fall hur en sådan reglering skulle kunna utformas. Den typ av riskklassificering som här avses är en bedömning av en spelforms risknivå att utveckla spelproblem utifrån en analys av spelets uppbyggnad och egenskaper. Andra typer av riskklassificering återfinns redan på olika sätt i spellagen, framför allt inom ramen för spellagens omsorgsplikt som kan sägas för- utsätta någon form av riskklassificering av spelare och reglerna om penningtvätt. Att spel har olika risknivåer beror till stor del på spelets uppbyggnad och egenskaper. Det finns tre bedömningsinstrument som används för att bedöma ett spels risknivå; •GAM-GaRD (Gambling Assessment Measure – Guidance about Responsible Design), •AsTERiG (to measure and Evaluate the Risk potential of Gambling products), och •TRG (Tools for ). GAM-GaRD är ett onlineverktyg som saluförs av ett brittiskt företag. Riskbedömningsinstrumentet utvecklades ursprungligen 2007 av två brittiska forskare. har instrumentet utvecklats och används en tredje version av GAM-GaRD. användes GAM-GaRD av 31 spelbolag1 och tillsynsmyndigheter i 16 olika länder. AsTERiG är ett bedömningsinstrument som utvecklades av tyska forskare . Instrumentet validerades globalt 2013 genom . TRG är ett riskbedömningsinstrument som enbart används av spelföretag . 1De huvudsakliga spelbolagsanvändarna är spelbolag som är medlemmar i (). Riskbedömningsinstrumenten granskar i detalj olika parametrar som har med den specifika spelformen att göra. GAM-GaRD och AsTERiG granskar tio olika parametrar/spelegenskaper och bedöm- ningen av spelets risknivå görs efter en analys av dessa. De egenskaper som beaktas är bl.a. spelets hastighet, tillgänglighet och kontinuitet, återbetalningsintervall, chans att vinna, jackpottar, ”nära vinster”, flera och variabla insatsmöjligheter samt ljud och ljus-effekter. Det bedömda spelet hamnar därefter i en av tre olika risknivåer; låg risk (grön), medelhög risk (gul) och hög risk (röd). TRG är uppbyggt på liknande sätt som GAM-GaRD och AsTERiG men ger inga direkta indikationer på risknivån. Riskbedömningsverktygen används primärt av spelföretag vid produktutveckling men också i syfte att ta fram relevanta spel- ansvarsåtgärder till respektive spelform. Lotteriinspektionen köpte in GAM-GaRD och kom- pletterade verktyget med en checklista som granskats av forskare, vilket utmynnade i en rapport . I be- tänkande redogörs för Lotteriinspektionens erfarenheter av risk- bedömningsinstrumentet, vilket ledde till slutsatsen att GAM- GaRD inte bör användas i regleringssyfte. Det påpekas dock att spelföretag med fördel frivilligt kan använda verktyget och använda de rekommendationer som genereras ur det. 8.3Folkhälsomyndighetens riskklassificering av spel har tagit fram ett faktablad med en redo- görelse för hur myndigheten mäter riskpotential i ett spel. Syftet med faktabladet är att beskriva vad som menas med riskpotential när vipratar om spel om pengar. Ju mer vi vet om hur olika spelformer påverkar risken att utveckla spelproblem, desto bättre kan vi utforma effektiva förebyggande åtgärder och policys. För att avgöra hur riskabelt ett spel är väger Folkhälsomyndig- heten samman sju faktorer och poängsätter dem. Ju högre poäng, desto större risk för problem. Spelen delas sedan in i låg, medelhög och hög riskpotential beroende på antalet poäng. Poängskalan har tagits fram inom befolkningsstudien utifrån en idé som utvecklats av tyska forskare (en förenklad version av AsTERiG). faktorer som enligt ökar risken för att få spelproblem är i fallande skala följande: 1.Kort tid mellan satsning, resultat och möjlighet att satsa igen på samma spel (snabba spelomgångar). 2.Kan göra flera satsningar eller vara aktiv i flera spel . 3.Ljud- och ljuseffekter under spelet eller när spelet presenteras. 4.Kan själv bestämma spelsummans storlek. 5.Spelet finns tillgängligt i vardagen – slipper söka upp speciella platser. 6.Kort tid mellan resultat och eventuell vinst innan en ny satsning kan göras (snabb utbetalning). 7.Spelsessionen kan fortsätta utan avbrott eller förlängas med ett annat spel (kontinuitet). De spel som enligt dessa parametrar har hög riskpotential har således följande egenskaper: Kort tid från insats till resultat, snabb utbetal- ning av vinst, möjlighet till långa spelsessioner, ofta speciellt ljus och ljud samt ofta tillgängliga via internet, till exempel spelautomater, kasinospel och poker. Spel med medelhög riskpotential: Medellång tid från insats till resultat och möjlighet att förlänga den totala speltiden med en svit av spelomgångar, till exempel sportspel, spel på hästar och livepoker. Spel med låg riskpotential: Lång tid från insats till resultat med kort sammantagen speltid per tillfälle och med få variationer, till exempel lotter köpta hos ombud. Utredningens förslag: Spelinspektionen bör ges i uppdrag att i samråd med utarbeta en modell för riskklassificering av olika spelformer. På den svenska spelmarknaden tillhandahålls allt från spelformer med en låg risk för att leda till spelproblem till spelformer med en hög sådan risk. Som konstaterats ovan kommer detta inte till direkt uttryck i spellagen eftersom spellagens bestämmelser generellt gäller för alla typer av spel. Det har från olika håll till utredningen fram- förts synpunkter på att spelformers risknivå tydligare bör återspeg- las i spelregleringen. Utredningen har även enligt direktiven att över- väga om, och i så fall hur, det finns skäl att regleringsmässigt göra åtskillnad mellan olika spelformer när det gäller marknadsförings- bestämmelserna.