sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Systematiken, som innebär att det med stöd av lagen fattas ett beslut om utvisning som sedan ska verkställas, skiljer sig från den ordning som gäller för de utlänningsärenden som handläggs enligt utlänningslagen. Det gäller framför allt frågan om det föreligger hin- der mot att verkställa utvisningsbeslutet. Enligt 8 kap. 7 § utlän- ningslagen ska verkställighetshinder beaktas vid prövningen av själva utvisningsfrågan. Det får till följd att något beslut om utvisning inte meddelas i de fall där det konstateras att beslutet inte skulle gå att verkställa. Då får i stället uppehållstillstånd ges (prop. 1988/89:86 s. 166 f.). I asylärenden kan de omständigheter som gör att det före- ligger ett verkställighetshinder, t.ex. att utlänningen riskerar att ut- sättas för förnedrande behandling eller bestraffning eller löper risk för förföljelse, utgöra grund för uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen. I säker- hetsärenden som handläggs enligt utlänningslagen görs det normalt först en prövning av om det finns grund för uppehållstillstånd och Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning därefter tas ställning till frågan om utvisning och verkställighets- hinder. I de fall som regleras i lagen om särskild utlänningskontroll ska enligt förarbetena uppehållstillstånd inte meddelas ens när det står klart att ett utvisningsbeslut inte skulle gå att verkställa. Då ska det i stället meddelas ett utvisningsbeslut och förordnas om inhibition av beslutet (prop. 1990/91:118 s. 86). En ordning som krävde att det fanns ett beslut om utvisning an- sågs vid den ursprungliga terroristlagens tillkomst motiverad med hänsyn till behovet av att på ett entydigt sätt kunna avgränsa den kategori av utlänningar som kunde bli föremål för särskilda spa- ningsåtgärder. Ett formellt beslut om utvisning skulle alltid medde- las om förutsättningarna för det var uppfyllda. Det gällde även i de fall där beslutet inte skulle kunna verkställas på grund av att utlän- ningen var att anse som politisk flykting (prop. 1973:37 s. 108 f.). Intresset av att kunna avgränsa den kategori av utlänningar som kunde bli föremål för särskilda åtgärder ansågs fortfarande göra sig gällande vid tillkomsten av lagen om särskild utlänningskontroll (prop. 1990/91:118 s. 86). Utvisningsbeslut är därför, som framgår av 11 § lagen om särskild utlänningskontroll, en förutsättning för att det ska kunna beslutas om anmälningsplikt och särskilda tvångsme- del (se avsnitt 10.2.1). Som framgår i det följande krävs det ett beslut om utvisning, eller att det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas, för att en utlänning ska få tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll (se avsnitt 8.1.1). Detsamma gäller för att ställa en utlänning under uppsikt (se avsnitt 9.1.1). är det möjligt att i stället för att inhibera verkställigheten av utvisningsbeslutet bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd om det finns hinder mot verkställighet. Även ett sådant beslut förutsätter att utlänningen har utvisats enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll men att utvisningen av någon anledning inte går att verkställa. Lagstiftarens tanke har alltså varit att frågan om det finns hinder mot att verkställa utvisningen ska prövas först när det har beslutats att utlänningen ska utvisas. Det har dock utvecklats en praxis som innebär att och regeringen, när de beslutar att en utlänning ska utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll, prövar om det finns hinder mot att verkställa utvisnings- beslutet. Om det finns ett sådant hinder beslutar behörig myndighet att utvisningen tills vidare inte ska verkställas. Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning spektive regeringen beslutar följaktligen om utvisning och inhibition i samma beslut. beslutas det också att utlänningen ska åläggas anmälningsplikt och att andra tvångsmedel får användas mot honom eller henne (se avsnitt 10.2.1). Migrationsöverdomsto- len ska, när den yttrar sig över ett överklagat utvisningsbeslut av , särskilt ange om domstolen anser att det finns hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen. Re- geringen är bunden av Migrationsöverdomstolens bedömning att det finns sådant verkställighetshinder. Frågan om verkställighetshinder prövas alltså normalt i samband med att frågan om utvisning prövas. Bestämmelserna om utvisning och verkställighet av sådana beslut har, som utredningen redan varit inne på, ändrats sedan lagen om särskild utlänningskontroll trädde i kraft. I likhet med andra delar av lagen har bestämmelserna blivit snåriga. Det finns därför anledning att närmare beskriva den nuvarande regleringen i samband med att utredningen överväger och lämnar förslag till hur reglerna bör se ut i den nya lagen. Utredningens förslag: En utlänning får utvisas ur om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verk- samhet och övriga omständigheter kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till en gärning för vilken ansvar enligt den föreslagna terroristbrottslagen kan följa, eller om utlänning- en på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot säker- het. Skälen för utredningens förslag: Enligt 1 § lagen om särskild utlän- ningskontroll får en utlänning utvisas under två olika förutsätt- ningar. Den ena är om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. Den andra är om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan be- faras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terrorist- brott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller försök, förbe- redelse eller stämpling till sådant brott. Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning Som har angetts i avsnitt 6.4 ska den nya lagens tillämpningsom- råde och grunderna för utvisning enligt lagen skiljas åt. Den nya la- gen kommer, i likhet med den nuvarande, att gälla i två olika fall. Det ena fallet är om det med hänsyn till vad som är känt om en utlännings tidigare verksamhet eller övriga omständigheter kan antas att han eller hon kan komma att göra sig skyldig till en gärning för vilken ansvar kan följa enligt den föreslagna terroristbrottslagen. Det andra fallet är om en utlänning på något annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Det första fallet innebär en utvidgning av tillämpningsområdet för utvisning av presumtiva terrorister i förhål- lande till vad som gäller enligt 1 § 2 lagen om särskild utlänningskon- troll. Utvidgningen består i dels att fler brott omfattas, dels att nivån på risken för brott sänks (se avsnitt 6.2.7). I det andra fallet som regleras i den nya lagen avses i huvudsak samma personkategori som kan utvisas med stöd av 1 § 1. Enligt utredningens mening bör en utlänning som kan antas komma att begå eller medverka till terrorismrelaterade brott eller som kan utgöra ett sådant hot mot det svenska samhället som anges i lagens tillämpningsområde kunna utvisas från . Utredningen har övervägt om lagens tillämpningsområde ska definieras utifrån de särskilda utvisningsgrunderna eller om det i utvisningsgrunderna ska hänvisas till de omständigheter som gör lagen tillämplig. Ett utvis- ningsbeslut bör även i fortsättningen krävas för att myndigheterna ska kunna besluta om anmälningsplikt eller andra tvångsmedel enligt den nya lagen (se avsnitt 10.5.1). Däremot bör det inte krävas att det har meddelats ett beslut om utvisning enligt den nya lagen för att förvar och uppsikt ska få användas. Det ska på samma sätt som vara möjligt att använda förvar och uppsikt om det är sannolikt att ett utvisningsbeslut kommer att meddelas (se avsnitt 8.4.1 och 9.2.2). Även andra frågor än utvisning kan handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll, t.ex. en ansökan om statusförklaring från en utlänning som har utvisats enligt lagen men som fortfarande befinner sig i . Behovet av att avgränsa vilka utlänningar lagen omfattar utifrån ett utvisningsbeslut gör sig därmed inte längre lika starkt gällande. Om det bör ställas krav på att utlänningen har med- delats ett utvisningsbeslut för att en viss åtgärd ska få vidtas, bör det –på samma sätt som – anges i den materiella bestämmelse som reglerar förutsättningarna för åtgärden. Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning Utredningen har därför stannat för en lösning som innebär att de särskilda utvisningsgrunderna lyfts ut från den nuvarande lagens för- sta paragraf och förs samman med reglerna om när och hur utvis- ningsbeslut får verkställas. Fördelen med att i lagen definiera när den får tillämpas väger tyngre än den nackdel det kan innebära att det i viss mån leder till en upprepning i bestämmel- serna som anger utvisningsgrunderna. Den nya lagens rubrik indike- rar att lagen bara gäller en begränsad krets av utlänningar. Den per- sonkretsen bör avgränsas redan i lagens första paragraf. Utlänningar som tillhör den i lagens första kapitel avgränsade personkretsen kan sedan utvisas med stöd av lagen. I den bestämmelse som anger när en utlänning får utvisas bör det hänvisas tillbaka till de två punkter som avgränsar kretsen av utlänningar som lagen är tillämplig på. Det innebär att en utlänning får utvisas ur om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyl- dig till en gärning för vilken ansvar enligt den föreslagna terrorist- brottslagen kan följa, eller om utlänningen på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Utredningen har i kapitel 6 utförligt redogjort för vilka utlänningar som kan ingå i den person- kretsen. 7.2.2Myndigheter som får besluta om utvisning Utredningens förslag: Beslut om utvisning ska meddelas av Mig- rationsverket, på ansökan av Säkerhetspolisen. Om eller anser att en ut- länning bör utvisas, ska myndigheten skyndsamt anmäla det till Säkerhetspolisen. Skälen för utredningens förslag: Ett ärende om utvisning av en ut- länning enligt lagen om särskild utlänningskontroll inleds genom att Säkerhetspolisen ansöker hos om utvisning av ut- länningen. beslutar sedan enligt 2 § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll om utlänningen ska utvisas. Det har enligt utredningens mening inte framkommit något skäl att frångå den ordningen. Det bör därför i den nya lagen föreskrivas att beslut om utvisning meddelas av , på ansökan av Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning Som utredningen återkommer till i avsnitt 13.2.1 bör verkets beslut även i fortsättningen överklagas till regeringen. Har regeringen efter överklagande beslutat om utvisning är alltså regeringen beslutande myndighet. Det bör gälla oavsett om rege- ringen fastställer beslut att utlänningen ska utvi- sas eller ändrar verkets ogillande beslut och bifaller Säkerhetspo- utvisningsyrkande. Det avviker från den ordning som gäller enligt utlänningslagen, men det motsvarar det som gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det är motiverat av de särskilda för- hållandena vid handläggning enligt den nya lagen. Vem som beslu- tade om utvisning får betydelse för vilken myndighet som är behörig att inhibera utvisningsbeslutet, se avsnitt 7.3.4. I 2 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll före- skrivs att och ska anmäla till Säkerhetspolisen om någon av myndigheterna anser att det finns skäl att utvisa en utlänning enligt lagen. Om Säkerhetspolisen delar den bedömningen kan den ansöka hos om utvisning av utlänningen. Det ställs inget krav på att eller snabbt ska väcka frågan om det finns skäl att till- lämpa den särskilda lagstiftningen. Det är angeläget att frågan om utvisning väcks så snabbt som möjligt när det kan vara fråga om pre- sumtiva terrorister eller utlänningar som annars kan utgöra allvarliga säkerhetshot. Enligt utredningens mening bör därför myndighe- terna åläggas att skyndsamt vända sig till Säkerhetspolisen om de an- ser att en utlänning bör utvisas enligt den nya lagen. Utredningen har i avsnitt 5.2.8 föreslagit att det i den nya lagen tas in ett allmänt krav på skyndsam handläggning. Det allmänna skyndsamhetskravet ska dock gälla endast vid handläggning av mål och ärenden enligt lagen. Eftersom någon handläggning enligt den nya lagen inte har påbörjats när och gör sin anmä- lan bör det tydligt framgå att en sådan anmälan ska göras skyndsamt. Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning 7.2.3Innehållet i ett beslut om utvisning Utredningens förslag: I ett beslut om utvisning ska det anges till vilket land utlänningen ska utvisas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet. Beslutet ska i övrigt innehålla de anvisningar som behövs för att det ska kunna verkställas. Ett beslut om utvisning ska innehålla ett förbud för utlänning- en att återvända till utan tidsbegränsning eller . Den modernare benämningen återreseförbud ska användas. I ett beslut med ett tidsbegränsat återreseförbud ska utlän- ningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. Utlän- ningen ska alltid upplysas om den påföljd som överträdelse av ett återreseförbud kan medföra. Skälen för utredningens förslag Det bör framgå till vilket land utlänningen ska utvisas I ett beslut om utvisning ska det enligt 4 c § lagen om särskild utlän- ningskontroll anges till vilket land som utlänningen ska utvisas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet. Utvis- ningsbeslutet ska innehålla de anvisningar om verkställighet som omständigheterna i det enskilda fallet kan ge anledning till. Det är en självklarhet att ett utvisningsbeslut behöver innehålla de anvisningar som krävs för att beslutet ska kunna verkställas. Det mest grundläggande är till vilket land som utvisningen får verkstäl- las. Det ska alltså alltid framgå av beslutet. Ett utvisningsbeslut får inte verkställas till något annat land än det som anges i beslutet. finns det skäl att ange mer än ett land, t.ex. om utlänningen har dubbelt medborgarskap eller är medborgare i ett land och samti- digt har uppehållstillstånd i ett annat land. Det kan även tänkas att utlänningen är gift med någon från ett annat land eller har annan familjeanknytning som möjliggör mottagande där. Eftersom ett be- slut om utvisning syftar till att utlänningen ska lämna har det inte ansetts vara lämpligt att begränsa möjligheterna att ange flera länder i utvisningsbeslutet (Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet, m.m., prop. 2003/04:50, s. 29 f. och s. 75). Det är särskilt viktigt att utnyttja alla verkställighetsmöjligheter för den begränsade grupp av utlänningar som lagen är tillämplig på. Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning Det bör i den nya lagen tas in motsvarande bestämmelser om vad ett beslut om utvisning ska innehålla. Återreseförbud bör alltid meddelas Ett beslut om utvisning ska enligt 4 § lagen om särskild utlännings- kontroll förenas med ett förbud för utlänningen att utan tillstånd av regeringen återvända till . Bestämmelsen är obligatorisk, i lik- het med 8 a kap. 8 § utlänningslagen som reglerar utvisning på grund av brott. Det innebär att det alltid ska meddelas ett förbud för utlän- ningen att återvända till när en utlänning utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Någon anledning att ändra den regleringen har inte framkommit. Den bör därför föras över till den nya lagen. Ett beslut om utvisning enligt den nya lagen ska alltså innehålla ett förbud för utlänningen att återvända till . Utlänningen ska också upplysas om vad konsekvenserna blir om han eller hon bryter mot förbudet (se av- snitt 14.1). Benämningen återreseförbud bör användas i den nya la- gen, i linje med terminologin i utlänningslagen. På samma sätt som bör förbudet meddelas utan tidsbegräns- ning eller . Är förbudet inte tidsbegränsat gäller det . Eftersom det rör sig om personer som har bedömts kunna utgöra en risk för terrorismrelaterad brottslighet eller ett annat allvarligt hot mot det svenska samhället torde det vanliga vara att utlänningen förbjuds att återvända till . Det kan dock inte uteslutas att det i något enstaka fall finns skäl att begränsa förbudet till , men det bör då handla om en mycket . Det skulle exempelvis kunna vara en mycket ung eller gammal person som har en stark anknytning till och som inte bedöms vara så farlig att han eller hon aldrig bör få återvända. kan det vara svårt att verkställa utvisningar av framför allt presumtiva terrorister, då vissa länder vägrar att ta emot personer som har ansetts kunna utgöra ett sådant säkerhetshot. kan flera länder behöva engageras för att utreda vart verkstäl- lighet kan ske. I vissa fall kan det finnas hinder mot att verkställa utvisningen eftersom det skulle strida mot artikel 3 i Europakonven- tionen att sända utlänningen till ett land där han eller hon riskerar Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Att man kan förutse svårigheter med att verkställa utvisningsbeslutet bör inte påverka utformningen av återreseförbu- det. Det som bör vara avgörande för om återreseförbudet ska gälla eller vara tidsbegränsat bör vara vilket säkerhetshot utlänningen bedöms utgöra. och Säkerhetspolisen bör på samma sätt som underrättas om att det har meddelats ett utvisningsbeslut med förbud för utlänningen att återvända till . Det är en förutsätt- ning för att beslutet ska kunna verkställas och att polisen, tillsam- mans med övriga myndigheter som utför gränskontroll, ska kunna övervaka att utlänningen inte återvänder i strid med återreseförbu- det. Underrättelseskyldigheten kan regleras i förordning. Om återreseförbudet är tidsbegränsat ska det i beslutet anges vilken dag förbudet upphör att gälla. Utredningen föreslår i avsnitt 8.4.12 och 9.2.11 att beslut om förvar och uppsikt ska upphöra att gälla när utlänningen har lämnat landet. Dagen för utresa bör också vara av- görande för när ett tidsbegränsat återreseförbud ska börja gälla. Det blir tydligt att det är först när utlänningen har lämnat landet som han eller hon inte har rätt att komma tillbaka. Det torde dessutom i de allra flesta fall inte uppkomma några oklarheter om när utlänningen har rest ut. Utresan kommer normalt att göras med eskort av Säker- hetspolisen eller . Lämnar utlänningen landet på egen hand vet han eller hon om när det var. Det står då klart för utlänningen när återreseförbudet börjar gälla och straffansvaret för brott mot förbudet inträder (se avsnitt 14.1). Det ska givetvis inte vara möjligt att straffa den utlänning som efter ett misslyckat verkställighetsförsök tas tillbaka till av den verkställande myndigheten, t.ex. därför att hemlandet vägrar att ta emot utlänningen. Det är då inte någon utresa i egentlig mening. Om förbudet gäller kommer det alltså att gälla från den dag då utlänningen lämnar landet och till den dag som anges i beslutet. Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning 7.2.4Återkallelse av statusförklaring och ställning som varaktigt bosatt Utredningens förslag: När en utlänning utvisas får beslutande myndighet även besluta att återkalla statusförklaring eller ställ- ning som varaktigt bosatt i . Utlänningslagens bestämmel- ser om det ska tillämpas. Skälen för utredningens förslag: Enligt 4 kap. 5 b § utlänningslagen ska en flyktingstatusförklaring återkallas om det framkommer att utlänningen inte kan anses vara flykting. Om det föreligger sådana omständigheter som anges i 4 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen får en flyktingstatusförklaring återkallas. En av de omständigheter som anges är att utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i . Den andra omständigheten som kan leda till återkallelse är att utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksam- heten i . En alternativ eller övrig skyddsstatusförklaring ska enligt 4 kap. 5 c § utlänningslagen återkallas om det framkommer att utlänningen inte kan anses vara alternativt respektive övrig skydds- behövande. Enligt 5 a kap. 5 § första stycket 2 utlänningslagen ska ställning som varaktigt bosatt i återkallas om den som bevil- jats sådan ställning utvisas. I lagen om särskild utlänningskontroll finns det inte någon hänvisning till utlänningslagens bestämmelser om återkallelse av statusförklaring eller ställning som varaktigt bo- satt. Det gör att frågan om återkallelse inte kan hanteras tillsammans med en ansökan om utvisning som handläggs enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll. Under utredningsarbetet har det framförts önskemål om att Mig- rationsverket ska kunna återkalla en flyktingstatusförklaring eller annan skyddsstatusförklaring som en utlänning har fått, när verket beslutar om utvisning av utlänningen enligt den nya lagen. Skälet är att man genom det undviker två olika förfaranden, där frågan om återkallelse av statusförklaring avgörs enligt utlänningslagen i ett se- parat ärende, när det har beslutats att utlänningen ska utvisas. Som har framhållits i avsnitt 6.4 bör frågor som rör en utlännings rätt att vistas i i sin helhet handläggas enligt den nya lagen, om den Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning är tillämplig på utlänningen. Utredningen anser därför att det är rim- ligt att frågan om återkallelse av statusförklaring handläggs tillsam- mans med frågan om utvisning enligt den nya lagen. Samma resone- mang gör sig gällande beträffande ställning som varaktigt bosatt i . Har en utlänning sådan ställning när han eller hon utvisas bör i samma förfarande kunna återkalla den. Det ligger i linje med utredningens förslag i avsnitt 5.2.7, att en ansökan om ställning som varaktigt bosatt i ska avslås om utlänningen utvisas eller har utvisats enligt den nya lagen. Om frågan om återkal- lelse av statusförklaring eller ställning som varaktigt bosatt i uppkommer först när regeringen handlägger en överklagad fråga om utvisning bör regeringen ha samma möjlighet att besluta om återkal- lelse när den beslutar i utvisningsfrågan. Det bör alltså framgå av den nya lagen att när en utlänning utvisas får den beslutande myndig- heten även besluta om återkallelse av statusförklaring eller ställning som varaktigt bosatt i . Genom en hänvisning bör bestäm- melserna i 4 kap. 5 b och c §§ och 5 a kap. 5 § första stycket 2 utlän- ningslagen om återkallelse göras tillämpliga också vid handläggning enligt den nya lagen. 7.3Verkställighet av beslut om utvisning Utredningens förslag: Säkerhetspolisen ska verkställa beslut om utvisning enligt den nya lagen. Säkerhetspolisen får uppdra åt att verkställa ett utvisningsbeslut. Polismyn- digheten får inte överlämna verkställigheten till någon annan myndighet. Skälen för utredningens förslag Av 13 § lagen om särskild utlänningskontroll framgår att Säkerhets- polisen ansvarar för verkställigheten av beslut om utvisning enligt lagen. Den beslutande myndigheten får dock bestämma att en annan myndighet ska ombesörja verkställigheten. Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning anges att det finns skäl att se över och tydligare ange vilken eller vilka myndigheter som ska kunna ansvara för verkställighet av utvisnings- beslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Utredningen ska därför analysera och lämna förslag på vilken eller vilka myndigheter som kan komma i fråga. Enligt huvudregeln i 12 kap. 14 § utlänningslagen ska Migrations- verket verkställa beslut om utvisning. Det gäller emellertid inte be- slut i säkerhetsärenden. I sådana ärenden är Säkerhetspolisen nor- malt verkställande myndighet. är ansvarig för att verkställa bl.a. en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och utvisningar som ska verkställas på nytt (se avsnitt 7.3.7).