sou · H8B342 · 2020-06-26 00:00:00 — En placering i resursskola ska inte användas som en disciplinär åtgärd eller utifrån omgivningens önskemål att flytta på eleven, utan ska utgå från en pedagogisk bedömning. Regelbunden uppföljning och utvärdering av placeringen Det är angeläget att en elevs skolgång i en resursskola kontinuerligt följs upp och utvärderas. Utredningen bedömer att uppföljning och utvärdering underlättas då eleven får sin ordinarie skolplacering på resursskolan och rektor på resursskolan får det fulla ansvaret för eleven. Den övergripande målsättningen bör vara ett en elev som är placerad i en resursskola ska kunna återgå till ett ordinarie skolsammanhang, även om det finns elever för vilka en återgång varken är önskvärd eller realistisk och som därför kommer att fullfölja sin grundskoleutbildning i resursskolan. Varje kommun bör få avgöra hur uppföljning och utvärdering av placeringen ska genomföras. Det är angeläget att inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet på huvudmannanivå följa upp hur många elever som placeras i resursskola i kommunen och hur det påverkar deras skolresultat. I den kartläggning utredningen gjort framkommer att de kommuner som har resursskolor har utformat sina ansökningssystem på lite olika sätt. I en del kommuner är det elevens vårdnadshavare som ansöker om placering i en resursskola och i andra görs ansökan av elevens hemskola. I samtliga kommuner föregås dock en placering av noggranna utredningar som genomförs i samarbete med den berörda elevens vårdnadshavare. Enligt utredningens uppfattning är det centralt att elevens behov står i centrum vid övervägande om placering i en resursskola. En placering ska, som ovan beskrivs, inte kunna ske mot vårdnadshavarnas vilja. Detta kan dock säkerställas inom ramen för utredningen och innebär inte att det måste vara vårdnadshavarna som tar initiativ till placeringen genom en ansökan. Det kan i stället vara rektorn som gör bedömningen att elevens behov av stöd skulle kunna tillgodoses bättre på en resursskola. Utredningen föreslår därför att de närmare detaljerna vad gäller ansökningsförfarandet överlåts till kommunerna själva. Begreppet resursskola införs i skollagen Utredningen föreslår att en skolenhet med begränsat mottagande för elever i behov av särskilt stöd ska kallas resursskola. Detta begrepp används och att skriva in begreppet i lagstiftningen för både kommunala och fristående resursskolor bidrar till tydlighet. Vi vill dock poängtera att begreppet inte innebär att resursskolor skulle vara någon ny eller egen skolform. En resursskola är i stället endast ett möjligt sätt att organisera särskilt stöd. De elever som placeras i resursskolor skulle likväl kunnat få undervisning i särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning. Regleringen bör omfatta och grundsärskolan. Vi bedömer emellertid att det med största sannolikhet inte kommer att bli aktuellt att inrätta resursskolor inom grundsärskolan, men för att säkerställa att inte enskilda elever som går integrerade i resursskola ska påverkas negativt om skolformernas reglering skiljer sig åt väljer viatt utforma en likalydande formulering för grundsärskolan. Det är också angeläget att harmoniera den lagstiftning som omfattar och grundsärskolan. Vad gäller gymnasieskolan finns det fristående resursskolor på gymnasial nivå, men utredningen bedömer att konsekvenserna av en eventuell reglering av kommunala gymnasieskolor av detta slag behöver analyseras mer ingående innan det är möjligt att ta ställning i denna fråga. Även när det gäller förskoleklassen bedömer utredningen att förutsättningarna för ett införande av en reglering av kommunala resursskolor behöver belysas närmare. Frågan bör kunna hanteras inom ramen för införande av en tioårig grundskola. Finansieringen av fristående resursskolor är problematisk Utredningen har utifrån uppdraget att komma med förslag som kan stärka dagens resursskolor övervägt om bestämmelserna om fristående resursskolor bör förändras. Skollagen ger möjlighet för enskilda huvudmän att begränsa mottagandet till elever i behov av särskilt stöd, varför de otydligheter som utredningens förslag om reglering av kommunala resursskolor syftar till att lösa inte på samma sätt finns för fristående resursskolor. Företrädare för fristående resursskolor, kommuner och föräldraföreningar som utredningen har varit i kontakt med har emellertid pekat på problem med hur finansieringen av fristående resursskolor fungerar. Framför allt har det framförts ett missnöje med hanteringen av de tilläggsbelopp som kommunerna ska lämna för elever som har behov av extraordinära stödinsatser. Sammantaget innebär dagens ordning en osäkerhet för eleverna, en omfattande administration för både enskilda huvudmän och kommuner samt svårigheter att planera verksamheten för de fristående skolorna. Utredningen har därför övervägt olika möjliga lösningar på de beskrivna problemen. Vi har undersökt hur själva tilläggsbeloppets utformning och hanteringen av detsamma skulle kunna förändras. Vi har också sett över möjligheten att fokusera mer på en bedömning eller kontroll av de aktuella skolenheterna vid prövning av tilläggsbelopp eller annan ekonomisk ersättning, som alternativ till eller komplement till den prövning som görs av de enskilda elevernas stödbehov. Mot bakgrund av komplexiteten i dessa frågor samt den korta tid som utredningen har haft till sitt förfogande för sitt delbetänkande lämnas dock inte några förslag till mer omfattande för- ändringar på området. Utredningen föreslår två mer begränsade åtgärder i syfte att dels komma till rätta med den bristande likvärdigheten, dels skapa bättre förutsättningar för att ta fram ytterligare förslag på området. Myndigheterna ska stödja tillämpning av tilläggsbelopp Det är tydligt i de kontakter som utredningen haft med företrädare för såväl kommuner som enskilda huvudmän att både tillämpningen av bestämmelserna och hanteringen av ansökningar om tilläggsbelopp skiljer sig betydligt mellan kommuner. Utredningen föreslår därför att i samverkan med Specialpedagogiska skolmyndigheten ska ges i uppdrag att ta fram stöd för tillämpning av bestämmelserna om tilläggsbelopp. Förslaget bör leda till en mer likvärdig tillämpning över landet och i viss utsträckning minska den administrativa bördan för inblandade parter i och med att de krav som ställs på utredningarna kan bli mer lika över landet. Statistik om resursskolor bör samlas in Det saknas tillförlitlig statistik över vilka skolor, både fristående och kommunala, som har ett mottagande begränsat till elever i behov av särskilt stöd. Utredningen bedömer att uppgiften om huruvida en skola är en resursskola eller inte ska vara obligatorisk att lämna till . På så sätt kan utvecklingen av antalet resursskolor i landet och antalet elever som går i dem följas, samt möjlighet ges att följa upp genomsnittliga skillnader mellan resursskolor och andra skolenheter. Det skulle ge ett underlag i det fall mer genomgripande regeländringar på området ska utredas samt ge värdefull information om utvecklingen av kommunala resursskolor. Undantaget från behörighet i särskolan ska förlängas Utredningen har haft i uppdrag att analysera om reglerna om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna bör förlängas. Undantaget gäller de lärare som anställdes före . Det råder stor brist på lärare som är behöriga att undervisa i dessa skolformer, där det utöver en lärarexamen även krävs en speciallärarexamen. Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen i berörda skolformer är dock stor. Mot bakgrund av att andelen behöriga lärare i den grupp som anställdes i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna före alltjämt är låg, bedömer utredningen att undantaget behöver förlängas. Den tid som övergångsbestämmelserna om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna bör förlängas till utgången av juni . Även motsvarande undantag som gäller för specialskolan bör enligt utredningens mening förlängas till samma tidpunkt. Vi kan konstatera att det är viktigt att det finns goda möjligheter till vidareutbildning för att det ska vara möjligt att nå upp till behörighetskraven när undantaget upphör. För att hinna med den vidareutbildning som krävs innan undantaget upphör, utan att alltför många lärare är frånvarande från skolan , behöver vidareutbildningarna starta omgående och genomföras i jämn takt . Förstärkt stöd- och elevhälsoarbete i slutbetänkandet Utredningen vill understryka att särskilt stöd inte får reduceras till en fråga om var eleven får sin undervisning. Det centrala bör vara undervisningens kvalitet och vilka möjligheter utbildningen som helhet ger eleven. I detta delbetänkande behandlas endast den del av utredningens uppdrag som gäller grupptillhörighet. I slutbetänkandet kommer vårt bredare uppdrag angående ett förbättrat stödarbete och ett välfungerande elevhälsoarbete att behandlas. Där kommer vi bland annat att belysa vad inkluderande lärmiljöer innebär och hur de kan göra skillnad för elevernas utveckling och lärande. 1.1Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 10 kap. 35 § och 11 kap. 34 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 10 kap. 31 a § och 11 kap. 30 a §, samt att det närmast efter 10 kap. 31 §1 och 11 kap. 30 §2 ska införas två nya rubriker av följande lydelse. Kommunen får vid en viss skol- enhet begränsa utbildningen till att avse elever i behov av särskilt stöd (resursskola). Kommunen beslutar om pla- cering av en elev vid en resurs- En sådan placering ska grundas på elevens behov och för- bundet följas upp och utvärderas. 1Senaste lydelse 2015:246. 2Senaste lydelse 2015:246. För en resursskola gäller inte reglerna i 29 § första stycket, 30 och 31 §§. Varje fristående grundskola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i . Utbildningen får dock begränsas 1. vissa årskurser, 2. elever som är i behov av sär- 2. elever som är i behov av sär- skilt stöd, och skilt stöd (resursskola), och 3.vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för. Huvudmannen behöver inte ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev om hemkommunen har beslutat att inte lämna bidrag för eleven enligt 39 § tredje stycket. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana speciellt anpassade utbildningar som avses i första stycket 3. Kommunen får vid en viss skolenhet begränsa utbildningen till att avse elever i behov av särskilt stöd (resursskola). Kommunen beslutar om placering av en elev vid en resursskola. En sådan placering ska grundas på elevens behov och förutsätter elevens vårdnadshavares medgivande. Placeringen ska regelbundet följas upp och utvärderas. För en resursskola gäller inte reglerna i 28 § första stycket, 29 och 30 §§. 3Senaste lydelse 2019:801. Varje fristående grundsärskola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i grundsärskolan. Utbildningen får dock be- gränsas till att avse 1. vissa årskurser, 2. elever som är i behov av sär- 2. elever som är i behov av sär- skilt stöd, och skilt stöd (resursskola), och 3.vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för. Huvudmannen behöver inte ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om hemkommunen har beslutat att inte lämna bidrag för eleven enligt 38 § andra stycket. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana speciellt anpassade utbildningar som avses i första stycket 3. Denna lag träder i kraft . 4Senaste lydelse 2010:800. 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om lag (2010:801) om införande av skollagen (2010:800) att 33 § ska ha följande lydelse. I fråga om lärare eller förskollärare som saknar legitimation för att bedriva undervisning i skolväsendet och som har ingått avtal om anställning som lärare, förskollärare eller fritidspedagog före tillämpas för anställningen 2 kap. 3§ första och andra styckena eller 2 a kap. 3 § andra stycket skollag i stället för 2 kap. 13, 17 och 18 §§ i den nya skollagen, dock längst till utgången av eller, när det gäller undervisning i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan eller särskild utbildning för vuxna, längst till utgången av . I fråga om lärare eller förskollärare som saknar legitimation för att bedriva undervisning i skolväsendet och som har ingått avtal om anställning som lärare, förskollärare eller fritidspedagog före tillämpas för anställningen 2 kap. 3 § första och andra styckena eller 2 a kap. 3 § andra stycket skollag i stället för 2 kap. 13, I fråga om lärare eller förskollärare som saknar legitimation för att bedriva undervisning i skolväsendet och som har ingått avtal om anställning som lärare, förskollärare eller fritidspedagog före tillämpas för anställningen 2 kap. 3 § första och andra styckena eller 2 a kap. 3 § andra stycket skollag i stället för 2 kap. 13, 17 och 18 §§ i den nya skollagen, dock längst till utgången av eller, när det gäller undervisning i grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan eller särskild utbildning för vuxna, längst till utgången av . I fråga om lärare eller förskollärare som saknar legitimation för att bedriva undervisning i skolväsendet och som har ingått avtal om anställning som lärare, förskollärare eller fritidspedagog före tillämpas för anställningen 2 kap. 3 § första och andra styckena eller 2 a kap. 3 § andra stycket skollag i stället för 2 kap. 13, 5Senaste lydelse 2018:1304. 17 och 18 §§ i den nya skollagen, 17 och 18 §§ i den nya skollagen, dock längst till utgången av juni dock längst till utgången av juni 2015 eller, när det gäller under- 2015 eller, när det gäller under- visning i grundsärskolan, special- visning i grundsärskolan, special- utbildning för vuxna, utbildning för vuxna, längst till utgången av . längst till utgången av . Första stycket gäller inte lärare och förskollärare som avses i 2 kap. 17 § i den nya skollagen och som före har ingått avtal om anställning för att bedriva sådan undervisning som avses i samma paragraf. I fråga om en lärare som avses i 2 kap. 17 § första stycket 1 i den nya skollagen gäller detta dock bara om han eller hon uppfyller de krav som anges där. Andra stycket gäller inte lärare som har ingått avtal om anställning utan tidsbegränsning före för att bedriva sådan undervisning som avses i 2 kap. 20 § andra eller tredje stycket i den nya skollagen. Denna lag träder i kraft . I detta kapitel beskrivs utredningens uppdrag, utredningsprocessen och betänkandets disposition. Utredningen fick i kommittédirektiv 2017:88 i uppdrag att bland annat kartlägga brister i stödarbetet och föreslå hur det kan förbättras, samt analysera hur elevhälsoarbetet kan utvecklas och föreslå insatser för att stärka elevhälsans kompensatoriska roll. Genom tilläggsdirektiv 2018:33 fick utredningen i uppdrag att även undersöka förutsättningarna för att införa en garanti för tidiga stödinsatser i grundsärskolan motsvarande den som införts i bland annat , samt att föreslå författningsändringar för att barn som huvudregel inte ska vara uppdelade efter kön i undervisningen eller utbildningen i övrigt. Utredningen fick vidare i tilläggsdirektiv 2019:38 i uppdrag att analysera dels hur elever kan få bättre stödinsatser kopplade till lärmiljö och grupptillhörighet, dels vilka insatser som kan vidtas för att stärka särskolan. Slutligen fick utredningen i tilläggsdirektiv 2020:18 i uppdrag att bland annat analysera regleringen av tillgång till elevhälsa och föreslå en ändring så att det förtydligas vad som är en acceptabel lägstanivå. Uppdragen ska slutredovisas . För uppdraget att lämna förslag till hur elever kan få bättre stödinsatser kopplade till lärmiljö och grupptillhörighet ska dock ett delbetänkande lämnas . Detsamma gäller uppdraget att analysera om en förlängning bör ske av reglerna om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna. Dessa frågor behandlas i detta betänkande. Utredningens direktiv gällande att lämna förslag på hur elever kan få bättre stödinsatser kopplade till lärmiljö och grupptillhörighet bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och Liberalerna. Enligt överenskommelsen har inkluderingstanken gått för långt: det ska bli lättare att få särskilt stöd i mindre undervisningsgrupper och resursskolor ska utvecklas. Utifrån detta har utredningen fått följande uppdrag: •redovisa vilket utrymme skollagen lämnar för flexibla lösningar när det gäller undervisningsgrupper för elever som behöver stöd och hur dessa används i , •kartlägga och analysera i vilken utsträckning rektorer och huvudmännen använder särskild undervisningsgrupp som stödåtgärd och vilka överväganden som de gör i fråga om elevers deltagande i sådan grupp, •analysera vilka förändringar av bestämmelserna för särskild undervisningsgrupp som bör göras för att det ska bli lättare för elever att få stöd utanför den ordinarie undervisningsgruppen, •analysera eventuella gränsdragningsproblem mellan placering i särskild undervisningsgrupp och placering i s.k. resursskola avseende bland annat förhållandet till bestämmelserna om placering i skolenhet och ansvarig rektor, •kartlägga och analysera i vilken utsträckning dagens s.k. resursskolor möter de behov som finns samt redovisa åtgärder som kan stärka dagens s.k. resursskolor, och •lämna nödvändiga och för eleven rättssäkra författningsförslag, som stärker och förenklar arbetet med stödinsatser kopplade till elevens grupptillhörighet. Mot bakgrund av den korta tid som utredningen har haft till förfogande för att lämna ett delbetänkande i dessa frågor kommer vi här att fokusera på kartläggningen av särskild undervisningsgrupp och resursskolor samt på en översyn av lagstiftningen för att undanröja eventuella hinder för dessa undervisningsformer och därmed göra det lättare att få stöd. I slutbetänkandet kommer utredningen att återkomma till dessa frågor i samband med att uppdraget om att kartlägga brister i och föreslå förbättringar gällande stödarbetet generellt Genom att behandla stödfrågorna i ett sammanhang ökar förutsättningarna för att lägga fram förslag som kan bidra till att skolan ger fler elever bättre förutsättningar att nå kunskapskraven. Utredningsprocessen har bestått av olika delar för att ge så mycket kunskap som möjligt om frågeställningarna i uppdraget. Utöver dokumentstudier har vi genomfört en enkätundersökning och intervjuer samt andra typer av samtal med olika experter och intressenter. Nedan ges en beskrivning av de kontakter som utredningen har haft i arbetet inför detta delbetänkande. 2.2.1Enkät till skolchefer och intervjuer med skolchefer och rektorer angående resursskolor Utredningen har gjort en enkätundersökning till skolchefer i 20 kommuner. Merparten av dessa kommuner hade, enligt skolenhetsregister, kommunala resursskolor och några kommuner är sådana där det framgår av deras hemsida eller på annat sätt att de har resursskolor. Enkätundersökningen har kompletterats med sex telefonintervjuer med förvaltningsrepresentanter i kommuner som besvarat enkäten. Därutöver har utredningen genomfört telefonintervjuer med rektorer för resursskolor i sju kommuner och en biträdande rektor för en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp som varit resursskola. Enkäten har besvarats av följande kommuner: , , , , , , , , , , , , och . Intervjuer har gjorts med förvaltningsrepresentanter i följande kommuner: , , , , och . Intervjuer med rektor eller biträdande rektor har gjorts i följande kommuner: , , , , , , , . Utredningen genomförde besök hos företrädare för nio kommunala huvudmän, tre statliga huvudmän och tre fristående huvudmän. Syftet var att få veta hur huvudmän och personal på skolor arbetar med de bredare frågor om stöd och elevhälsa som framgår av uppdraget och som ska redovisas i vårt slutbetänkande. Intervjuer genomfördes med företrädare för huvudmän, skolchef eller annan företrädare för förvaltningsnivån, rektorer, lärare, elevhälsopersonal, elever och vårdnadshavare. 2.2.3Expertgrupp och övriga samtal med myndigheter Utredningen har biträtts av en av utsedd grupp med experter och sakkunniga, där det förutom företrädare för flera departement även ingår representanter för , Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) och . Utöver detta har utredningen träffat representanter för , Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och för enskilda möten. 2.2.4Referensgrupper och övriga samtal Utredningen har valt att inrätta fyra referensgrupper med olika perspektiv. Utredningen har haft möten med samtliga dessa grupper vid fyra tillfällen. Arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer samt elev- och föräldraorganisationer Till referensgruppen för arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer samt för elev- och föräldraorganisationer bjöds följande organisationer in att delta: •Sveriges Kommuner och Regioner En andra referensgrupp består av företrädare för organisationer inom Funktionsrätt och Lika unika vars medlemmar är intresseorganisationer för personer med olika typer av funktionsnedsättningar. Följande förbund är representerade: En tredje referensgrupp är en forskargrupp i vilken följande forskare inbjudits att delta: docent , docent , docent , professor , universitetslektor , professor , professor och universitetslektor . senterar olika fält som elevhälsa, läs- och skrivutveckling och specialpedagogik ur olika perspektiv. Föreningar med yrkeskategorier som finns inom elevhälsan Den fjärde gruppen består av företrädare för föreningar med yrkeskategorier som finns inom elevhälsan: •Sveriges skolkuratorers förening. Utöver detta har utredningen haft enskilda möten med representanter för SKR, utbildningsförvaltning, utbildningsförvaltning, det fristående forskningsinstitutet , i behov, , och välfärdsföretagen skolor. Utredningens betänkande inleds med en sammanfattning. Därefter följer våra författningsförslag. Efter föreliggande kapitel som beskriver utredningsprocessen följer i kapitel 3 en redogörelse för inkluderingsbegreppet samt en redovisning av de delar av uppdraget som handlar om att redogöra för utrymmet för flexibla lösningar samt kartlägga och analysera dagens särskilda undervisningsgrupper och resursskolor. Därefter följer kapitel 4, där utredningens förslag rörande uppdraget om hur elever kan få bättre stödinsatser kopplade till lärmiljö och grupptillhörighet presenteras. I kapitel 5 redovisar utredningen uppdraget om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning i inom grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna. I kapitel 6 lämnas förslag till ikraftträdande för utredningens författningsändringar. Därefter presenteras i kapitel 7 konsekvenserna av förslagen. Sist i betänkandet återfinns utredningens författningskommentarer. 3Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor I detta kapitel kommer utredningen att redovisa de uppdrag som handlar om att kartlägga och analysera dagens situation vad gäller särskilda undervisningsgrupper och s.k. resursskolor, som vi fortsättningsvis kommer att benämna resursskolor. Kapitlet inleds med en historik om den sammanhållna skolans framväxt och stödinsatser till elever. Därefter följer en beskrivning av inkluderingstanken utifrån olika perspektiv och en genomgång av gällande rätt på området. Sedan redovisas utredningens bedömning av vilket utrymme skollagen lämnar för flexibla lösningar när det gäller undervisningsgrupper för elever som behöver stöd och en kort beskrivning av hur dessa används i .