sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Även om det inte är entydigt vad som avses uppfattar utredningen begreppet rättsverkan som en rättslig konse- kvens av åklagarens processuella beslut. Processuella beslut som bör omfattas av artikel 42.1 Frågan är då vilka processuella beslut som – med den utgångspunkt som Eppo-förordningen har – skulle kunna aktualisera tillämpning av artikel 42.1. Det kan knappast vara alla beslut under en förunder- sökning, eftersom många sådana beslut dels har mycket begränsade konsekvenser, dels över huvud taget inte direkt berör någon inblan- dad part. De beslut som enligt utredningens mening kan vara aktu- ella är beslut i fråga om en förundersökning ska inledas och beslut i fråga om tvångsmedel. Även valet av vilken medlemsstats domstol som ska pröva åtalet utgör ett sådant beslut. Dessa beslutstyper be- handlas i detta avsnitt. Beslut att avsluta en förundersökning utan att väcka åtal återkommer utredningen till. En åklagare är skyldig att inleda en förundersökning om det finns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal har förövats. För Eppos åklagare begränsas den skyldigheten till brott som ligger under Eppos behörighet. Enligt utredningens uppfattning är det inte rimligt att kräva någon annan domstolsprövning av ett beslut att in- leda förundersökning än den som aktualiseras om förundersök- ningen senare leder till åtal. Alternativet, att efter överklagande av inledandebeslutet låta domstol pröva om det var rätt att inleda för- undersökning, framstår inte som ändamålsenligt. Utredningen upp- fattar inte heller att förordningen ställer krav på en sådan ordning. En särskild fråga är om ett beslut att inte inleda förundersökning utgör ett beslut som får en rättslig konsekvens i den mening som avses i Eppo-förordningen. Enligt utredningens mening är så inte fallet. Så snart det tillkommer någon ny omständighet kan åklagaren ändra sig och inleda förundersökning. Om åklagaren beslutar att inte inleda förundersökning har målsäganden en bibehållen möjlighet att väcka talan om den skada som han eller hon orsakats. Den omstän- digheten att ansvarsfrågan inte utreds kan inte anses vara en sådan rättslig konsekvens som bestämmelsen i Eppo-förordningen tar sikte på. Därmed kräver beslut att inte inleda en förundersökning inga åtgärder i detta sammanhang. När det gäller straffprocessuella tvångsmedel bör det påpekas att det inte i eller andra författningar finns någon si- tuation där en åklagare är skyldig att besluta om ett tvångsmedel. Däremot finns det åtskilliga bestämmelser om när åklagare måste upphäva tvångsmedel eller måste vidta någon särskild åtgärd för att ett tvångsmedel ska bestå. I praktiken kan samtliga beslut avseende tvångsmedel som inte är momentana underställas rättens prövning. Det gäller oavsett vem åt- gärden riktas mot. I vissa fall är det ett krav för att åtgärden ska få vidtas att rätten beslutar om den. Det gäller exempelvis beslut om häktning och om hemliga tvångsmedel. I andra fall finns det regler i om att den som har drabbats av åtgärden kan be- gära rättens prövning av den. Det är fallet med exempelvis beslag och reseförbud. När det gäller momentana tvångsmedel, t.ex. beslut om gripande, förvar eller husrannsakan, saknas motsvarande möjligheter till rätts- lig prövning. Utredningen bedömer emellertid att sådana beslut i sig inte får den sortens rättsliga konsekvenser som artikel 42.1 kräver för sin tillämpning. I den mån besluten leder till tvångsmedel som fortgår, exempelvis när det vid en husrannsakan fattas beslut om be- slag eller när ett gripande föranleder ett anhållningsbeslut, kan eller ska dessa beslut enligt underställas rättens pröv- ning. Det motsvarar enligt utredningens mening kravet i artikel 19.1 andra stycket FEUF på att medlemsstaterna ska fastställa de möjlig- heter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten, till vilket det hänvisas i skäl 88 i Eppo-förordningen. Någon ytterligare möjlighet till rättslig prövning eller överklagande av de processuella beslut som diskuterats här bedömer utredningen inte vara påkallat. I skäl 87 nämns valet av vilken medlemsstats domstolar som ska pröva åtalet som exempel på ett processuellt beslut som avses i arti- kel 42.1. Enligt skälet bör sådana beslut senast vid rättegångsskedet kunna bli föremål för nationella domstolars rättsliga prövning. En invändning om att rätten inte är behörig ska framställas första gången en part ska föra talan i målet, dvs. i praktiken när ett åtal har väckts (se 34 kap. 2 § ). Svensk rätt uppfyller såle- des kravet på domstolsprövning av beslut att väcka talan i . När det gäller andra beslut under förundersökningen än de som har nämnts är det svårt att se några sådana som får rättsliga konsekvenser på ett sådant sätt som artikel 42.1 förutsätter för att domstolsprövning ska krävas. Det kan i sammanhanget nämnas att regeringen i Effektivare hantering av häktningar och minskad isole- ring (prop. 2019/20:129 s. 35 f.) har föreslagit en utökad domstols- prövning av restriktioner för frihetsberövade. Underlåtenhet att fatta beslut I artikel 42.1 regleras också den situationen att Eppos åklagare har underlåtit att fatta beslut. Kravet på möjlighet till domstolsprövning gäller dock endast när det funnits en lagstadgad skyldighet för Eppo att fatta ett beslut. Med det får förstås beslut som åklagaren enligt antingen Eppo-förordningen eller nationell rätt är skyldig att fatta. Det finns varken i Eppo-förordningen eller i svensk rätt någon given tidpunkt för när ett beslut att lägga ned en förundersökning ska fattas. Därför framstår det inte som lämpligt med domstolspröv- ning när det gäller underlåtenhet att fatta ett sådant beslut. Frågan kan dock aktualiseras vid ett påstående om att åklagaren har begått tjänstefel genom att utan laglig grund driva förundersökningen vi- dare. Det får enligt utredningens mening anses vara tillräckligt för att uppfylla kravet på domstolsprövning. När det gäller tvångsmedel finns det, som tidigare nämnts, ingen absolut skyldighet att fatta beslut om att använda tvångsmedel. När beslut om tvångsmedel har fattats kan det däremot finnas tidsfrister att förhålla sig till, inom vilka ett nytt beslut måste fattas eller någon annan åtgärd vidtas. I de flesta fall ska det tidigare beslutet hävas om en åklagare underlåter att fatta ett nytt beslut eller vidta en åtgärd inom den utsatta tidsfristen. Det gäller exempelvis när en person är frihetsberövad som anhållen och en häktningsframställan inte har getts in inom föreskriven tid eller när åtal inte väcks inom den frist som rätten har beslutat sedan rätten fastställt ett verkställt beslag. Det finns ingen formell rätt för den som har drabbas negativt att begära rättens prövning av en åklagares underlåtenhet att fatta be- slut. Personen i fråga kan emellertid själv, eller genom sin försvarare, påtala underlåtenheten för såväl rätten som åklagaren. En åklagare som trots ett påpekande att en tidsfrist har försuttits inte häver ett tvångsmedelsbeslut riskerar att dömas för tjänstefel (jfr t.ex. NJA 2016 s. 453). Mot den bakgrunden anser utredningen att svensk rätt i dessa avseenden uppfyller kraven i artikel 42.1. Undantag för unionsrättsliga invändningar I artikel 42.3 görs det ett undantag från artikel 42.1 för invändningar som grundar sig på unionsrätten och som avser Eppos beslut att skriva av ett ärende. I sådana fall ska den som vill göra en invändning kunna vända sig direkt till med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF. Det som avses är när invändningen rör lagen- ligheten av vissa lagstiftningsakter. Det gäller sådana akter som antas av rådet, kommissionen eller , som inte är rekommendationer och yttranden, samt sådana rättsakter som antas av och av och som ska ha rätts- verkan i förhållande till tredje man. Även invändningar som tar sikte på lagenligheten av akter som har antagits av unionens organ eller byråer och som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man omfattas. Ingen rätt till domstolsprövning av avskrivningsbeslut Mot bakgrund av att artikel 42.3 enligt sin ordalydelse är en avvikelse från artikel 42.1 kan man dra slutsatsen att Eppos avskrivningsbeslut utgör sådana processuella beslut som avses i den senare artikeln. De ska således kunna bli föremål för prövning vid de behöriga nationella domstolarna i enlighet med de krav och förfaranden som föreskrivs i nationell rätt, utom när invändningen görs på unionsrättslig grund. Enligt svensk rätt kan en åklagares nedläggningsbeslut avseende en förundersökning prövas inom åklagarväsendet genom överpröv- ningsförfarandet (se avsnitt 7.2.1). Någon möjlighet för domstol att pröva ett överprövningsbeslut finns inte, se 24 § åklagarförordning- en. Däremot kan den målsägande som inte är nöjd med åklagarens nedläggningsbeslut väcka enskilt åtal. Det regleras i 20 kap. 9 § rät- tegångsbalken. IEppo-ärenden kommer det inte att finnas någon motsvarighet till överprövningsmöjligheten inom åklagarväsendet, om inte Eppo inför en sådan reglering (se artikel 12.4). Däremot kommer en måls- ägande som uppfyller förutsättningarna för att väcka ett enskilt åtal att kunna göra det på motsvarande sätt som . Utredningen anser att den möjligheten får anses motsvara Eppo-förordningens krav på domstolsprövning av beslut att skriva av ett ärende. Att hantera frågan på annat sätt, exempelvis genom att lagstifta om domstolsprövning av Eppos avskrivningsbeslut, skulle innebära ett stort avsteg från vad som gäller i nationella ärenden. Att ge dom- stolen en sådan roll är främmande för svensk lagstiftning och skulle kräva betydande ändringar av straffprocessen. Det framstår inte hel- ler som ett ändamålsenligt alternativ. Om man skulle införa en sådan rätt kan man dessutom fråga sig vilken funktion den skulle kunna ha. Även om det i svensk rätt finns ett fåtal situationer där en dom- stol med bindande verkan kan ålägga åklagaren att göra något (se t.ex. 23 kap. 19 § och 45 kap. 11 § ) har domstolen inte någon rätt att tvinga en åklagare att väcka åtal eller att hindra åklagaren att göra det. Domstolsprövning av avskrivningsbeslut bör mot bakgrund av det anförda inte införas. När en svensk domstol ställs inför en fråga om Eppos processuella beslut kan den begära ett förhandsavgörande från i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 42.2 a. För att det ska vara möjligt krävs dock att frågan uppkommer ”direkt på grundval av unionsrätten”. Vid bedömningen av om så är fallet ska, enligt skäl 88, frågor om Eppos processuella beslut är giltiga med avseende på nationell processrätt eller nationella åtgärder varigenom direktiv in- förlivas inte anses uppkomma direkt på grundval av unionsrätten, inte ens när det hänvisas till dem i Eppo-förordningen. Exakt vilka situationer som artikel 42.2 a tar sikte på är osäkert, eftersom arti- kel 42.1 uttryckligen hänvisar till krav och förfaranden ”enligt nationell rätt”. Mot bakgrund av att det i praktiken är nationell rätt som styr de processuella beslut som avses är det enligt utredningens mening oklart när ett förhandsavgörande enligt artikel 42.2 a kan komma att aktualiseras. Det kan emellertid konstateras att när det är frågor som rör tolkning eller giltighet av bestämmelser i unionsrät- ten, inklusive Eppo-förordningen, får nationella domstolar med stöd av artikel 42.2 b hänskjuta frågorna till för förhands- avgörande. De gränsdragningsproblem som oundvikligen uppstår mellan artikel 42.2 a och 42.2 b bör lämpligen lösas i rättstillämp- ningen. Artikel 42.2 c har diskuterats i avsnitt 8.3.4 och behandlas därför inte här. Artikel 42.4–42.8 är av sådan karaktär att de inte påverkar svenska förhållanden, eftersom de enbart klargör behörig- het i olika avseenden. Något om domstolsprövning i övrigt Som utredningen har konstaterat i avsnitt 13.5.2 kommer de svenska processrättsliga reglerna, främst bestämmelser, att gälla när Eppo väcker åtal här. Det bör understrykas att de krav på rättslig prövning av vissa processuella beslut som ställs upp i arti- kel 42 inte på något vis ändrar det förhållandet. På motsvarande sätt som i nationella ärenden kommer det i Eppo-ärendena att krävas domstolsprövning i alla de fall som kräver sådan prövning. Det gäller både under förundersökning och efter det att åtal har väckts. I det senare fallet kommer de svenska reglerna att gälla såväl för beslut i preliminärfrågor som för slutliga avgöranden. Domstolen har alltså, i alla skeden av ett Eppo-ärende, att förhålla sig till samma regler som den ska förhålla sig till i ett motsvarande nationellt ärende. 15Offentlighet, sekretess och tillgång till information Frågor om offentlighet och sekretess tas inte upp i direktiven. Där- emot uppmärksammas det förhållandet att Eppo ska kunna få all re- levant information från nationella databaser för brottsbekämpning och andra relevanta myndighetsregister på samma villkor som gäller enligt nationell lagstiftning i liknande ärenden. I uppdraget ingår att analysera behovet av anpassningar av svensk rätt till förordningens bestämmelser, lämna nödvändiga författ- ningsförslag, och lämna förslag till andra åtgärder som bedöms vara nödvändiga för att ska kunna ansluta sig till det fördjupade samarbetet. Vidare ingår att beakta relevant arbete som pågår i EU. Utredaren har möjlighet att inom de ramar som anges i de allmänna utgångspunkterna ta upp och analysera även andra frågeställningar som är relevanta för uppdraget. Om utredaren kommer fram till att det krävs eller är lämpligt med kompletterande bestämmelser eller andra åtgärder i andra delar än de som ska utredas särskilt, ska sådana föreslås. Enligt artikel 108.1 ska kollegiets ledamöter, den administrativa di- rektören och Eppos anställda, utstationerade nationella experter och andra personer, som ställs till myndighetens förfogande men som inte är anställda av den, samt europeiska delegerade åklagare vara Offentlighet, sekretess och tillgång tili information bundna av tystnadsplikt i enlighet med unionslagstiftningen avse- ende alla uppgifter som Eppo innehar. I artikel 108.2 föreskrivs att varje annan person som medverkar eller bistår vid utförandet av Eppos uppgifter på nationell nivå ska vara bunden av tystnadsplikt i enlighet med vad som föreskrivs i tillämplig nationell lagstiftning. Enligt artikel 108.3 ska tystnadsplikten gälla även efter avslutat upp- drag eller avslutad anställning samt efter avslutad verksamhet. Av artikel 108.4 framgår att tystnadsplikten, i enlighet med till- lämplig nationell lagstiftning eller unionslagstiftning, ska gälla all in- formation som Eppo tar emot, såvida inte informationen redan har lagligen offentliggjorts. Utredningar som genomförs under Eppos ledning ska enligt artikel 108.5 skyddas av reglerna om tystnadsplikt i tillämplig unionsrätt. Personer som medverkar eller bistår vid utfö- randet av Eppos uppgifter ska iaktta den tystnadsplikt som före- skrivs i tillämplig nationell lagstiftning. Artikel 109.1 föreskriver att och rådets för- ordning (EG) nr 1049/2001 av om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens hand- lingar (i fortsättningen öppenhetsförordningen) ska tillämpas på handlingar som inte utgör ärendeakter, inbegripet elektroniska bil- der av dessa akter, som bevaras i enlighet med artikel 45 i Eppo-för- ordningen. Enligt artikel 109.2 ska den europeiska chefsåklagaren från det datum då han eller hon utsetts, utarbeta ett förslag till närmare bestämmelser avseende tillämpningen av arti- kel 109, vilket ska antas av kollegiet. Enligt artikel 109.3 ska beslut som fattas av Eppo i enlighet med artikel 8 i öppenhetsförordningen, kunna utgöra föremål för klagomål till Europeiska ombudsmannen eller en talan inför enligt de villkor som anges i ar- tiklarna 228 respektive 263 FEUF. I artikel 111.1 föreskrivs att Eppo ska fastställa interna bestäm- melser om skydd av känsliga icke säkerhetsskyddsklassificerade upp- gifter, däribland skapande och behandling av sådana uppgifter vid myndigheten. Artikel 111.2 innehåller motsvarande skyldighet för Eppo, men avser skydd av säkerhetsskyddsklassificerade EU-upp- gifter. De senare föreskrifterna ska enligt artikeln överensstämma med rådets beslut /488/EU av om säker- hetsbestämmelser för skydd av säkerhetsskyddsklassificerade EU- uppgifter. Offentlighet, sekretess och tillgång tili information Utredningens anmärkningar avseende några begrepp Rubriken som föregår artikel 108 lyder ”Konfidentialitet och tyst- nadsplikt” i den svenska språkversionen. Det stämmer väl överens med de engelska, franska och tyska versionerna av förordningen där uttrycken ”Confidentiality and professional secrecy”, ”Confidentia- lité et secret professionnel” och ”Vertraulichkeit und Berufsgeheim- nis” används. Rubriken indikerar att det i artikeln som följer görs en åtskillnad mellan konfidentialitet och tystnadsplikt. I den svenska språkversionen används emellertid begreppet tystnadsplikt genom- gående i artikel 108, medan det i de övriga tre nämnda språkversio- nerna används ordet för sekretess (engelska confidentiality, franska confidentialité och tyska Geheimhaltungspflicht) i artikel 108.1– 108.4och ordet för tystnadsplikt (engelska professional secrecy, franska secret professionnel och tyska Berufsgeheimnisses) i arti- kel 108.5. Som kommer att framgå i det följande är tystnadsplikten i svensk rätt en del av sekretessbegreppet. Sekretess i innefattar alltså såväl ett förbud mot att lämna ut handlingar som mot att på annat sätt röja en uppgift som är sekretessbelagd. Det kan därför enligt utredningens mening ifrågasättas om det är korrekt att i den svenska språkversionen genomgående i artikel 108 tala om endast tystnads- plikt. En rimligare översättning vore att genomgående använda ordet sekretess alternativt, som i de övriga nämnda språkversionerna, an- vända ordet sekretess i artikel 108.1–108.4 och ordet tystnadsplikt i artikel 108.5. Anledningen till uppdelningen mellan sekretess och tystnadsplikt i de övriga språkversionerna kan vara att det i andra länder görs åtskillnad mellan begreppen på ett annat sätt än som är fallet i . Genom att använda de olika begreppen på det sätt som gjorts i de andra språkversionerna blir det också tydligare än i den svenska vil- ken skillnad som åsyftats mellan artikel 108.2 och andra meningen i artikel 108.5. Låt vara att skillnaden, med den svenska innebörden av ordet sekretess, endast blir semantisk. Under alla förhållanden är det utredningens uppfattning att artikel 108 utgör en sekretessreglering för Eppo. Det blir utgångspunkten för utredningens fortsatta över- väganden i detta kapitel. Offentlighet, sekretess och tillgång tili information 15.2.2Svenska regler om handlingsoffentlighet, sekretess och meddelarfrihet Offentlighetsprincipen är en grundläggande princip för statsskick och innebär att utgångspunkten är att allmänheten och massmedierna ska ha rätt till insyn i statens och kommunernas verk- samhet. Principen, som kan spåras tillbaka till införandet av tryckfrihetsförordning, kommer till uttryck bl.a. genom regler om handlingsoffentlighet, yttrande- och meddelarfrihet och offentlig- het vid domstolsförhandlingar. När det gäller handlingsoffentlighet är utgångspunkten enligt 2 kap. 1 § TF öppenhet. Där anges att till främjande av ett fritt me- ningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande ska var och en ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det krävs med hänsyn till skäl som anges i 2 kap. 2 § TF. Där räknas upp bl.a. rikets säkerhet eller dess förhållande till en annan stat eller en mellanfolklig organisation, intresset av att förebygga eller beivra brott och skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhål- landen. Begränsningar av handlingsoffentligheten ska regleras i en särskild lag. Den lagen är OSL. Om det anses lämpligare i ett visst fall får begränsningar av handlingsoffentligheten i stället regleras i en lag som OSL hänvisar till. Med handling avses enligt 2 kap. 3 § TF en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. För att hand- lingen ska vara allmän krävs enligt 2 kap. 4 § TF att den förvaras hos en myndighet och enligt 2 kap. 9 eller 10 § TF är att anse som in- kommen eller upprättad hos myndigheten. I 2 kap. 6 och 7 §§ TF definieras vad som ryms i begreppet förvarad hos myndighet. Enligt 2 kap. 8 § TF ska brev eller annat meddelande som är ställt personli- gen till den som innehar befattning vid en myndighet anses som all- män handling, om handlingen gäller ett ärende eller någon annan fråga som ska handläggas av myndigheten och inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. Utgångspunkten enligt 2 kap. 9 § TF är att en handling anses ha kommit in till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. En handling anses som Offentlighet, sekretess och tillgång tili information utgångspunkt upprättad enligt 2 kap. 10 § TF när den har expedie- rats eller, när den inte har expedierats, när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. Med begreppet expedierats, som inte definieras i TF, avses vanligen att handlingen avsänds antingen till en enskild eller till en annan myndighet. Regler om begränsningar av handlingsoffentligheten finns alltså främst i OSL. I lagens portalparagraf, 1 kap. 1 §, framgår att lagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksam- het och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Bestämmel- serna avser förbud att röja uppgift, oavsett på vilket sätt det görs. I 3 kap. 1 § OSL förtydligas det genom att begreppet sekretess defi- nieras som ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt. Sekretessen gäller i princip endast för organ på vilka offentlighets- principen är tillämplig och där det således kan förekomma allmänna handlingar. Det kommer till uttryck i 2 kap. 1 § OSL där det före- skrivs att förbudet att röja eller utnyttja en sekretessbelagd uppgift gäller för myndigheter. Begreppet myndighet avser de organ som in- går i den offentligrättsliga statliga eller kommunala organisationen. Materiella sekretessbestämmelser på olika områden och för olika skyddsintressen finns i 15–43 kap. OSL. Här kan nämnas att det i 15 kap. OSL finns sekretessregler som gäller till skydd för det inter- nationella samarbetet, i 18 kap. bestämmelser som gäller till skydd för det allmännas intresse att förebygga eller beivra brott och i 35 kap. regler om sekretess till skydd för uppgift om enskilds per- sonliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott. Det är huvudsakligen de två senare kapitlen som reglerar vilken sekretess som gäller för uppgifter i en förundersökning. Offentlighet, sekretess och tillgång tili information OSL innehåller också en rad sekretessbrytande bestämmelser. Med det avses enligt definitionen i 3 kap. 1 § OSL bestämmelser som in- nebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förut- sättningar. Det finns dels generella sekretessbrytande bestämmelser bl.a. i 10 kap. OSL, dels specifika sådana i de kapitel som innehåller de materiella sekretessbestämmelserna. Bland de generella kan näm- nas 10 kap. 2 §, enligt vilken sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nöd- vändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. I 10 kap. 3–4 a §§ finns sekretessbrytande regler som tar sikte på den rätt till partsinsyn som föreligger i mål och ärenden hos domstolar och andra myndigheter.