sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — Plast kan orsaka stor skada när den sprids ut i natu- ren och särskilt då den hamnar i hav och sjöar. Den kan då skada det djurlivet och de fåglar som lever vid kusten. Vidare kan an- vändning av en produkt som innehåller mikroplaster eller nötning på plastprodukter medföra att mikroplaster spolas ut i dagvatten eller avloppsvatten och på så sätt läcker ut till miljön. Plast som sprids ut i naturen kan orsaka stor skada för djurlivet. Djuren kan trassla in sig i plasten eller missta den för mat. Det finns även risk att ämnen och gifter i plasten koncentreras högre upp i näringskedjan. Hälsoeffek- terna för människor är i stort sett okända. Läs mer om konsekvenser av nedskräpning från bland annat plast i avsnitt 3.5.7. Användningen av plast kan dock även bidra till miljönytta. I tidi- gare avsnitt – ”Användningen av plast i samhället” – beskriver vi hur engångsförpackningar av plast kan bidra till att förebygga matsvinn, vilket också är viktigt för miljön. Mikroplast är inte en särskild sorts plast, utan det är i stället små partiklar av plast som är mindre än i diameter. Plastpartiklar som är mindre än kallas nanoplast. Mikro- eller nanoplast kan redan från början vara tillverkad som små partiklar eller uppkomma vid nedbrytning av större plastföre- mål, genom nötning och inverkan av solljus. När mikroplaster avsikt- ligt har tillsatts i en produkt så kallas de för primära mikroplaster. Sekundära mikroplaster är partiklar från större plastbitar som sön- derdelas och bryts ned i omgångar tills de blir till mikroplaststorlek. 25Heinrich Free from Plastic (2019), Plastic 2019 – Facts and figures about the world of synthetic polymers. 26Koldioxidekvivalenter är ett mått som används för att räkna om olika slags utsläpp så att man kan jämföra dem med varandra. har 2017 och 2019 kart- lagt vilka källor som står för de största utsläppen av mikroplast i . I rapporten kom fram till att mikroplast framför allt uppstår genom slitage av däck från vägar, indu- striell produktion och hantering av primärplast, tvätt av syntetfibrer, båtbottenfärg, läckage av granulat från konstgräsplaner och nedskräp- ning. I rapporten redovisade ett antal nya källor, däribland spill/nedskräpning kring byggarbetsplatser, rid- anläggningar och andra utomhusanläggningar för idrott och lek med underlag som innehåller plast eller gummi, samt användning av konst- gräs i trafikmiljöer och parker. I redovisningen angavs även att mikro- plaster troligtvis inte utgör någon stor risk för miljö och hälsa i nu- varande koncentrationer även om det kan finnas platser där det skulle kunna finnas risk för effekter.27 Användning av en produkt som innehåller mikroplaster eller nöt- ning på plastprodukter kan medföra att mikroplaster spolas ut i dag- vatten eller avloppsvatten och på så sätt läcker ut till miljön. I miljön sker en fullständig nedbrytning av plast mycket långsamt, vilket bety- der att den plast som hamnar i miljön finns kvar där . Problemen med mikroplaster i vattenmiljön har beskrivits i olika rapporter. Vattenlevande djur som till exempel fiskar, musslor och räkor får i sig mikroplast som de misstar för mat, vilket fyller mag- och tarmsystemet och i sin tur ger ett minskat födointag. Man har även sett att mikroplast har orsakat inflammation och haft negativ påverkan på energilagring, nervsystem och reproduktion hos organismer. Man har också sett att mycket små partiklar (mindre än ) kan tas upp i organismernas cirkulationssystem. Det finns även risk att ämnen och gifter koncentreras högre upp i närings- kedjan.28 Mikroplast förekommer även i dricksvatten. Enligt en rapport som gjorts 2019 vid i , , och publi- cerats via Världsnaturfonden (WWF) får människor i snitt i sig mikroplaster och den främsta källan är mikroplast i dricks- vattnet.29 27Naturvårdsverket, /Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/ Uppdelat-efter-omrade/Plast/Mikroplast/. 28Kemikalieinspektionen (2018), Mikroplast i kosmetiska produkter och andra kemiska produkter, rapport 2/18, /global/rapporter/2018/rapport-2-18-mikroplast-i-kosmetiska- produkter-och-andra-kemiska-produkter.pdf. 29WWF (2019), in Nature: Ingestion from Nature to People, . Kunskapsläget kring mikroplasters hälsopåverkan på människor är begränsat. publicerade () en rapport om hälsopåverkan av mikroplaster i kran- och flaskvatten. Slutsatsen i rapporten var att mikroplaster i dricksvatten på nuva- rande nivåer inte utgör en hälsorisk, baserat på den information som finns i dagsläget.30 I ett pressmeddelande strax efter att rapporten publi- cerats efterlyste WHO mer forskning om mikroplast i miljön och dess potentiella effekter på människan. WHO förespråkade en minskning av plastföroreningar för att gynna miljön och minska människors exponering.31 Att kunskapsläget är osäkert och att mer forskning behövs för att kunna dra definitiva slutsatser har bland annat lyfts fram av svenska forskare inom området nanomaterial.32 Den europeiska kemikaliemyndigheten har föreslagit ett EU-förbud mot avsiktligt tillsatt mikroplast i kemiska produkter. Echa menar att ett förbud på är motiverat för att skydda hälsa och miljö mot utsläpp av mikroplast.33 Papper, trä, bambu etc. Fiberbaserade material består av en förnybar råvara som binder kol- dioxid när trädet växer och som sedan lagras i produkten. Materialen är fossilfria och produktionen i har kommit väldigt långt med att fasa ut fossila bränslen. är produktion av papper till fria från fossila bränslen. Materialåtervinningsgraden för papper och kartong är i snitt 60 pro- cent på europeisk nivå och i är återvinningsgraden drygt 80 pro- cent. har dessutom en hög insamlingsgrad och en väl funge- rande marknad för returfibermaterial. Engångsartiklar som tidigare ofta gjorts av plast efterfrågas nu även i andra material, till exempel trä. Det är vanligt att trä används till bland annat engångsbestick, dryckesomrörare och bomulls- pinnar (tops). Trä har även använts till bland annat glass- 30WHO (2019), Microplastics in drinking-water, /water_sanitation_health/ publications/microplastics-in-drinking-water/en/. 31World (), /news-room/detail/22-08-2019-who-calls- for-more-research-into-microplastics-and-a-crackdown-on-plastic-pollution. 32Artikel från , /article/vi-vet-annu-mindre-om-nanoplast-an- om-mikroplast. 33Kemikaliemyndigheten, /nyheter-fran-kemikalieinspektionen/2019/eus- kemikaliemyndighet-foreslar-forbud-mot-mikroplaster/. finns också engångsartiklar i en rad andra naturmaterial, såsom bambu, , bagasse, vetestrån. När papper eller andra naturmaterial används till engångsartiklar som är avsedda för mat och dryck förses de ofta med en plastbelägg- ning som fungerar som barriär för vätska, fukt eller fett. Som exempel på engångsartiklar av metall kan nämnas burkar för drycker och livsmedel, aluminiumfolie, engångsgrillar och behållare till värmeljus. Metallburkar som används för drycker är nästan ute- slutande i aluminium. Burkar i stål förekommer också men i mycket liten utsträckning.34 Aluminium är ett lätt men starkt material med god formbarhet. Det släpper inte in ljus och är därför bra på att bevara till exempel dryckers egenskaper. En annan fördel är att materialet kan återvinnas . Den mest brytvärda råvaran för aluminium är bauxit, som fått sitt namn efter fyndigheter vid Le Baux i . Från rå- varan bauxit framställs aluminiumoxid, som i sin tur blir till primär- aluminium genom elektrolys. Att bauxit har blivit utgångsmaterial för aluminium beror främst på att innehållet av aluminiumoxid är högt, ofta 50–, vilket ger ett metallinnehåll på 25–30 pro- cent. Det finns mer aluminium än någon annan metall i jordskorpans ytterlager, som innehåller cirka 8 viktprocent aluminium. Aluminium är ett material som lämpar sig väl för återvinning. Energiförbrukningen vid återvinning av aluminium innebär en besparing på upp till 95 pro- cent av det som går åt vid primär framställning, och återvinnings- graden är hög. Vissa engångsartiklar är gjorda av glas, till exempel glasflaskor för drycker eller glasburkar för sylter och marmelader. Glas används även för kemisk-tekniska och farmaceutiska produkter. Förpackningsglas tillverkas i stora serier med hög hastighet i en helt automatiserad process. Glas är en amorf (ickekristallin) produkt som framställs genom att sand och alkalier smälts tillsammans med till exempel kalk och blyoxid. Vanligtvis är glas transparent. Utifrån gla- sets kemiska uppbyggnad kan glas indelas i tre huvudtyper: kisel– kalk–sodaglas, blyglas och borosilikatglas. Tillsammans omfattar dessa av glastillverkningen. Resterande är specialglas med olika sammansättningar.35 Glas som förpackningsmaterial har fördelar som att det är form- bart och helt tätt. Det är också inert, dvs. det påverkar inte inne- hållets smak eller doft. En annan fördel är att glas kan återvinnas om och om igen utan att kvaliteten försämras. krossglas blir ett kg nytt glas med oförändrad kvalitet. I återvinns över 90 pro- cent av glasförpackningarna. Vid glastillverkning med återvunnet glas används mindre energi än om nya råvaror används. Samtliga råvaror som används vid glasframställning importeras till och återvinning minskar därmed transporterna och förbruk- ningen av ändliga naturresurser. Glastillverkning med återvunnet glas ger dessutom ifrån sig mindre mängder koldioxid. Producentansvaret för insamling och återvinning av uttjänta glasförpackningar infördes . Ett landsomfattande insamlingssystem för glasförpackningar drivs av Svensk Glasåtervinning, som ägs av producenterna.36 Många engångsartiklar är uppbyggda av flera olika slags material. Kompositdryckesförpackningar och chipspåsar är vanliga exempel på materialsammansatta produkter. Sådana förpackningar kan ofta bestå av en sammansättning av papper, plast och metall. Ett tunt lager plast används ofta som vätskebarriär i till exempel pappmuggar och dryckes- kartonger. Ett tunt lager aluminium i livsmedelsförpackningar kan användas för att skydda innehållet från UV-ljus och förlänga håll- barheten. 35Nationalencyklopedin, glas, /uppslagsverk//lång/glas och förpack- ningsglas, . 36Svensk Glasåtervinning, . 3.2.4Vad är problemet med engångsartiklar? För att kunna styra mot ett uttalat miljömål eller komma till rätta med ett miljöproblem behövs en förståelse för varför olika aktörer i samhället beter sig på ett sätt som orsakar skada i miljön. Konsu- menters och företags miljöskadliga beteenden kan till exempel bero på att de saknar information om effekterna på miljön, att de är kort- siktiga i sitt handlande, att de inte inkluderar risker för framtida skador i sina beslut eller att de inte tar hänsyn till den miljöpåverkan som drabbar en tredje part. Dessa systemfel, så kallade marknads- misslyckanden, är det som motiverar statlig styrning genom styr- medel. En förståelse för de bakomliggande incitamentsstrukturerna är en förutsättning för att kunna öka styrmedlens kostnadseffek- tivitet. För att kunna välja rätt verktyg för att lösa ett miljöproblem, och därmed nå ett visst mål, behöver först problembilden benas ut.37 Hur ser problembilden ut när det gäller engångsartiklar? Det är i regel inte hållbart att tillverka en produkt som bara ska användas för att sedan bli avfall, särskilt om den tenderar att orsaka nedskräpning och består av material som inte bryts ned i naturen på hundratals år. I engelska ordbok utnämndes single-use (engångsanvänd- ning) till årets ord 2018.38 Att användningen av engångsartiklar har vuxit beror på att det är bekvämt, de är lätta att få tag på och de be- höver inte rengöras efter användning. De är också enkla att göra sig av med. Men framför allt är de billiga. Det finns även engångsartiklar som fyller specifika syften. Till exempel används engångsartiklar på sjukhus för att hindra smittspridning. Engångsartiklarna har därmed många positiva egenskaper som underlättar för många i samhället. De underlättar exempelvis att ta med sig mat hem eller till en picknick, och de underlättar vid trans- port av produkter. Vidare fyller engångsartiklar en viktig funktion för att minska smittspridning och säkra en god hygien på sjukhus och i storkök etc. Den stora konsumtionen av engångsartiklar är dock inte hållbar. Tillverkningen kräver stora mängder resurser från förnybara och inte förnybara källor bara för att användas en gång och sedan bli avfall. Att tillverka artiklar för engångsbruk är inte resurs- effektivt oavsett om de tillverkas av plast, papper eller bambu. 37Naturvårdsverket (2015), Styr med sikte på miljömålen. 38Collins dictionary (2018), The word of the year, /word- lovers-blog/new/collins-2018-word-of-the-year-shortlist,451,HCB.html. varje produkt används resurser såsom energi, vatten, olja, trä, bördig jord etc. De flesta av dessa resurser används fortare än de kan för- nyas. Därutöver kan produkterna innehålla kemikalier och gifter som sprids i naturen. Vi behöver därför röra oss mot en ökad cirku- laritet och bort från engångsartiklar till produkter som kan användas . Det kan kräva att såväl företag som konsumenter behöver ändra beteende och tankemönster. Företag behöver kanske ändra utformningen på produkter så att de i stället lämpar sig för åter- användning. Konsumenter kan behöva ändra beteende, till exempel när det gäller en ökad livsstil på språng, och göra aktiva val som är bra för miljön. De flesta engångsartiklar innehåller plast. Det finns undantag, som till exempel kaffefilter, engångsgrillar, presentpapper och värme- ljus, men majoriteten av engångsartiklar innehåller plast. I Konsumtionsrapporten summeras de viktigaste orsakerna till att plastkonsumtionen ökar: •To-go lifestyle (livsstil på språng) •Användningen av engångsartiklar ökar •Stiftade lagar implementeras inte •Politiker, konsumenter och företag tar inte sitt ansvar. Engångsartiklar blir avfall redan efter en användning. En del engångs- artiklar, till exempel förpackningar, kan samlas in för återvinning och materialåtervinnas eller energiåtervinnas (förbränning). De flesta en- gångsartiklar slängs dock i restavfallet och går därmed till förbrän- ning (energiåtervinning), och bidrar då i varierande omfattning till koldioxidutsläpp. En del hamnar också utanför avfallssystemet och blir skräp i naturen. Statistik från skräpmätningar visar att engångs- artiklar är vanligt skräp i städer och parker samt vid stränder. Skräp som hamnar i naturen eller i havet skadar bland annat djur- livet. Skräpet försämrar djurens livsmiljöer. Vidare kan de trassla in sig i skräpet eller äta skräp som de misstar för mat. När djuren äter skräp finns risk att deras matsmältningssystem blockeras, vilket kan försämra deras näringsintag och göra att de blir sjuka eller till och med dör. Vidare kan de också skära sig på vassa skräpföremål. Djur kan även förgiftas av farliga ämnen i skräpet. Nedskräpningen kostar också samhället stora summor pengar. Det är nämligen kostsamt att städa bort skräpet. Vidare leder nedskräpning till indirekta kostna- der genom att fastigheter förlorar i värde, att handel och företagande drabbas negativt och att ekosystemtjänster urholkas. Nedskräp- ningens konsekvenser för samhälle och natur beskrivs mer utförligt i avsnitt 3.5.7. I kapitel 7 redovisar vi hur mycket engångsartiklar som tillverkas och används samt hur stor resursförbrukning som beror på tillverk- ning av engångsartiklar. Där framgår också att produktionen av vissa engångsartiklar ökar kraftigt. Så länge produktionen och användningen av engångsartiklar fort- sätter att följa linjära materialflöden ger det konsekvenser som är negativa och allvarliga för miljön. Det är naturligtvis inte hållbart att det i så stor omfattning tillverkas produkter som bara används vid ett eller ett fåtal tillfällen, för att sedan kastas bort. Det gäller särskilt om produkten tenderar att orsaka nedskräpning och består av mate- rial som inte bryts ned i naturen på hundratals år. 3.3Introduktion till cirkulär ekonomi och resurseffektivitet Denna utredning har som ett viktigt syfte att bidra till ökad resurs- effektivitet och cirkularitet. I detta avsnitt skriver vi om dagens resurs- användning och varför en mer effektiv förvaltning av jordens resurser behövs. Vi beskriver också vad en cirkulär ekonomi innebär och hur den skiljer sig från en linjär ekonomi. 3.3.2Dagens resursanvändning och behovet av att ställa om Jordens resurser förbrukas i en allt snabbare takt. räknar organisationen fram hur länge planetens resurser räcker utifrån en årsbudget för förnybara resurser. inträffade ”Overshoot ”, dvs. den dag då årets förnybara resurser förbrukats, . Globalt förbrukar vi människor resur- ser som om det fanns 1,7 jordklot att leva av. I förbrukar vi ännu mer, som om vi hade hela fyra jordklot till vårt förfogande. Overshoot för EU:s alla medlemsländer inträffade – På grund av ökad resursförbrukning har Overshoot gradvis flyttats . Under resten av årets månader lever vi alltså över våra tillgångar.39 Att vi gör slut på årets resurser tidigare och tidigare är naturligtvis inte hållbart. Den gamla modellen att producera-för- bruka-slänga produkter fungerar helt enkelt inte längre och måste bytas ut. Vi behöver använda resurserna på ett mer hållbart sätt och ta hand om avfallet som vår konsumtion ger upphov till. Det linjära materialflödet från resurs till avfall måste göras om till effektiva krets- lopp där avfall blir resurs som blir till nya produkter. Både råvaror och produkter behöver hanteras mer cirkulärt jämfört med . Vi behöver också ersätta fossila och ändliga resurser med förnybara resurser. Att gå från en linjär fossilbaserad ekonomi till en cirkulär biobaserad ekonomi är en av de stora utmaningar som samhället står inför. Omställningen kräver beteendeförändringar hos konsumenter och olika aktörer längs hela värdekedjan. Resurseffektivitet innebär att resurserna förvaltas effektivt under hela sin livscykel, från utvinning av råmaterial, bearbetning, trans- port och konsumtion, till dess att de bortskaffas som avfall. Resurs- effektivitet innebär vidare att producera ett större värde med en mindre mängd material och att konsumera på ett annat sätt. Det minskar risken för bristsituationer och håller miljöpåverkan inom vår planets naturliga gränser. Resurseffektivitet kan förenklat uttryckas som ”att göra mer med mindre” i form av resursutvinning, utsläpp av för- oreningar och ekosystembelastning.40 39Global , /our-work/ecological-footprint/ och Världsnaturfonden (WWF), /pressmeddelande/overshoot-day-29-juli-jordens- fornybara-resurser-slut-for-i-ar-3373236/. 40Naturvårdsverket (2018), Att göra mer med mindre – Nationell avfallsplan och avfallsföre- byggande program 2018–2023. Det finns ingen allmänt vedertagen definition av cirkulär ekonomi, men begreppet används redan brett i stora delar av världen och i många olika sammanhang. Mål om en cirkulär ekonomi står högt på dagordningen hos internationella organisationer som EU, , G7 och G20. Vidare fokuserar flera ledande industriländer på cirkulär ekonomi och ökad resurseffektivitet, däribland , och . Vårt grannland har satt upp målsätt- ningen att bli världsledande inom cirkulär ekonomi. De länder som leder utvecklingen har gemensamt att satsningen drivs ur ett närings- politiskt och ekonomiskt perspektiv lika mycket som ur ett miljö- politiskt.41 En cirkulär ekonomi kan beskrivas som en ekonomi där avfall i princip inte uppstår utan resurser kan behållas i samhällets kretslopp eller på ett hållbart sätt återföras till naturens egna kretslopp efter det att produkterna har nått slutet på sin livscykel. I en cirkulär eko- nomi är livslängden på material och produkter längre. Det handlar dock om mer än att bara hitta användningsändamål för avfall som redan uppkommit. Målet är att redan från början planera och fram- ställa produkter på ett sådant sätt att de används och hålls kvar i kretsloppet . Cirkulär ekonomi är alltså ett kretslopp av material, produkter och tjänster där vi gör mer med mindre, vilket också innebär att avfall och uttaget av råvaror är mindre. Det görs genom att återanvända, reparera, återvinna, uppgradera, hyra och dela. som allt görs på ett sätt som är giftfritt, resurssnålt, klimatsmart och som inte ska- dar människor, djur, natur, vatten eller luft. Den mer än hundraåriga perioden av industrisamhälle har domi- nerats av ett i huvudsak linjärt sätt att producera och konsumera varor. Det innebär att råvaror används för att tillverka material och varor som säljs, sedan brukas och förbrukas för att slutligen kastas. Det linjära sättet att producera och konsumera innebär ett stort slöseri av i många fall begränsade resurser. Dagens ekonomi är mesta- dels fortfarande linjär på så sätt att vi tar ut råvaror och tillverkar produkter som konsumeras och sedan slängs, vilket ger en negativ miljöpåverkan. Exempel på detta är engångsartiklar som tillverkas 41Utredningen cirkulär ekonomi (2017), Från värdekedja till värdecykel – så får en mer cirkulär ekonomi, (SOU 2017:22), s. 111. för att användas en gång och sedan blir avfall som i de flesta fall inte materialåtervinns utan går direkt till energiåtervinning. Sammanfattningsvis kan sägas att en cirkulär ekonomi minimerar resursanvändning, avfall, utsläpp och energiläckage, samt kan uppnås genom hållbar konstruktion, underhåll, reparation, återanvändning och återvinning. En cirkulär ekonomi är motsatsen till en linjär eko- nomi, som utvinner resurser, använder dem och sedan kasserar dem. Genom att arbeta med att förebygga att avfall uppstår och genom att säkerställa långsiktiga cirkulära materialflöden så tas resurserna i sam- hället tillvara. Med avfall menas alla föremål eller ämnen som inne- havaren vill göra sig av med eller är skyldig att göra sig av med. Regel- verket på avfallsområdet beskrivs i kapitel 4. Här nedan ger vi en introduktion till uppkomst och hantering av avfall. Alla sektorer i samhället genererar avfall. Därmed bidrar hushåll, företag och den offentliga sektorn till uppkomsten av avfall. Natur- vårdsverket sammanställer statistik över hur avfall be- handlas och hur mycket avfall som uppkommer inom olika branscher. Statistiken används för att följa upp och utvärdera åtgärder inom avfallsområdet, exempelvis kopplat till de svenska miljökvalitetsmålen och målen i EU:s avfallsdirektiv. Statistiken uppfyller kraven i Europa- parlamentets och rådets förordning nr 2150/2002 av den 25 novem- ber 2002 om avfallsstatistik. senaste rapport i utkom . Enligt rapporten uppkom i totalt 139 mil- joner ton avfall, varav majoriteten () bestod av mineral- avfall från gruvbranschen. Av övriga avfallstyper uppkom 35,2 mil- joner ton avfall, vilket motsvarar per person. Huvuddelen av avfallet som uppkom var så kallat primärt avfall, dvs. avfall som upp- kom vid produktion och konsumtion. Avfall som uppstår i samband med någon form av avfallsbehandling räknas som sekundärt avfall. Byggbranschen och hushållen genererade mest primärt avfall. Den totala mängden förpackningar som sattes på den svenska marknaden uppgick till , varav 73 pro- cent materialåtervanns. Enligt statistik var mate- rialåtervinningsgraden för plastförpackningar (exklusive PET-flaskor) och därmed lägre än för exempelvis glas- (), pappers- () och metallförpackningar (). Den verkliga materialåtervinningsgraden är dock lägre, eftersom förluster uppstår i sortering och återvinning. Detta beskrivs mer utförligt i avsnitt 3.4.5. För PET-flaskor och pantburkar var materialåtervin- ningsgraden . De nationella materialåter- vinningsmålen för förpackningar varierar beroende på typ av för- packning. Det finns också ett mål för hur stor mängd av det totala förpackningsavfallet som ska materialåtervinnas. höjdes materialåtervinningsmålen bero- ende på typ av förpackning. Statistiken visar att sex av de nationella materialåtervinningsmålen för förpackningar uppfylldes i medan de två materialåtervinningsmålen för PET-flaskor och pant- burkar inte uppfylldes.42 Förpackningar omfattas i av produ- centansvar, vilket innebär att producenterna ansvarar för att samla in och ta hand om uttjänta produkter.