sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Det väcker frågan om hur en smidig övergång från frihetsberövandet till elektronisk övervakning ska anordnas. Det är angeläget att det inte uppstår några onödiga glapp. En möjlighet skulle kunna vara att den myndighet som upphäver förvarsbeslutet förordnar om elektronisk övervak- ning i samma beslut. Eftersom förvarsbeslut inte sällan hävs efter överklagande skulle en sådan ordning kunna komma i konflikt med principen om instansordning. Den skulle inte heller fungera om Säkerhetspolisen häver förvarsbeslutet. En annan möjlighet skulle kunna vara att införa interimistisk beslutanderätt. Med tanke på att det är en helt ny typ av åtgärd är inte heller det någon bra lösning. En bättre lösning är att den beslutande myndigheten meddelar det som brukar kallas villkorade beslut. Det är något som används t.ex. när det gäller häktning av någon som avtjänar fängelsestraff. Ett vill- korat beslut om elektronisk övervakning kan utformas på det sättet att beslutet gäller först när utlänningen friges från förvar. I många fall kan det förutses att frigivning kan bli aktuell, t.ex. om den beslu- tande myndigheten har uttryckt viss tvekan om det är motiverat med fortsatt förvar. Elektronisk övervakning kan således beslutas redan innan det står klart att utlänningen ska friges. Det är heller inget som hindrar att beslutar om frigivning från förvar och om elektronisk övervakning i samma beslut. Vilken myndighet bör få ansvaret för övervakningen? När det gäller frågan vilken myndighet som bör ansvara för den elek- troniska övervakningen finns det bara två tänkbara alternativ. Det ena är Säkerhetspolisen och det andra är . Varken eller Säkerhetspolisen har något it-system som är anpassat för elektronisk övervakning av utlänningar. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot måste alltså införskaffas oavsett vilken myndighet som skulle anför- tros uppgiften. För att lägga uppgiften på talar att den har er- farenhet av liknande övervakning i och med att myndigheten ansva- rar för elektronisk övervakning av kontaktförbud. Därmed skulle det inte krävas samma initialkostnader och utbildning för att kunna få övervakningen att fungera. Dessutom är repre- senterad på betydligt fler orter än Säkerhetspolisen, vilket underlät- tar när tekniken för fotbojan ska installeras. Vid ett larm kommer sannolikt att få agera oavsett vilken myndighet som har ansvaret för den elektroniska övervakningen, på samma sätt som den gör när Kriminalvården efterlyser någon som har misskött sin elektroniska övervakning. Det blir alltså oundvikligt att involveras på något sätt. För att lägga uppgiften på Säkerhetspolisen talar framför allt att övervakningen av utlänningar som har utvisats av säkerhetsskäl se- dan länge är en uppgift för den myndigheten. Endast Säkerhetspoli- sen får enligt den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa ut- länningar ansöka om att andra kontrollåtgärder ska få användas mot utlänningarna i fråga. Elektronisk övervakning skulle kunna leda till att möjligheten att förhindra terrorismrelaterade brott och andra all- varliga brott mot säkerhet ökar. Det är ett uppdrag för Säkerhetspolisen. Det är också Säkerhetspolisen som normalt utre- der eventuella brott av det slag som kan föranleda utvisning enligt den föreslagna lagen. Att lägga ansvaret på Säkerhetspolisen ligger också i linje med hur ansvaret för utlänningsärenden i övrigt fördelas mellan de båda myndigheterna. Elektronisk övervakning kan vidare ge information som är av värde i Säkerhetspolisens övriga verksamhet, t.ex. om utlänningens kontaktnät. Risken för att sådan information inte skulle föras vidare är större om ansvaret för den elektroniska övervakningen skulle läg- gas på . Den myndigheten har inte samma inblick i Säkerhetspolisens verksamhet som dess personal och kan därför ha svårare att avgöra hur adekvat viss information är. Övervägande skäl talar alltså för att Säkerhetspolisen bör få upp- giften att ansvara för den elektroniska övervakningen. Säkerhetspo- lisen bör dock ha möjlighet att begära hjälp av i det praktiska arbetet t.ex. med att installera utrustningen. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot Säkerhetspolisen bör få begära hjälp av Det bör framgå av lagen om försöksverksamhet att Säkerhetspolisen har rätt att begära hjälp av vid verkställigheten av elektronisk övervakning. Sådan hjälp kan som nämnts bestå i att installera övervakningsutrustningen, att kontrollera utrustningen efter larm eller något annat. Frågan om eventuella larm bör kopplas till Säkerhetspolisen eller direkt till är exempel på sådant som kan behöva diskuteras under försöksverksamheten. Det finns därför inte skäl att binda sig för någon särskild lösning . 16.6.9Upphävande och tillfälliga ändringar i beslut som elektronisk övervakning pågår kan det inträffa omständigheter som gör att övervakningen bör upphöra eller att det bör finnas möjlighet att göra tillfälliga förändringar i övervakningen. Om Säkerhetspolisen skulle konstatera att det inte längre finns skäl för elektronisk övervakning bör den upphöra . Därför bör Säkerhetspolisen vara skyldig att genast upphäva ett beslut om elektronisk övervakning om det inte längre finns skäl för åtgärden. Säkerhetspolisen bör också ha möjlighet att besluta om att övervak- ningen tillfälligt ska upphöra. Det kan t.ex. aktualiseras om utlän- ningen hamnar på sjukhus till följd av sjukdom eller en olyckshän- delse eller blir föremål för ett frihetsberövande som inte är alltför kortvarigt. 16.6.10 Uppgifter från övervakningen elektroniska övervakning av kontaktförbud byg- ger på att det går larm i vissa situationer. får en- bart ta fram uppgift om var den övervakade befinner sig när han eller hon har rört sig in i det område som är förbjudet för honom eller henne att vistas i. Det är alltså inte fråga om övervakning där någon ständigt följer hur personen som har kontaktförbud rör sig. Kriminalvården har i och för sig en löpande övervakning över de dömda som har elektronisk övervakning. Den elektroniska övervak- ningen är emellertid knuten till den dömdes bostad och den utrust- Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot ning som har installerats där. Att den dömde inställer sig på arbets- platsen eller deltar i annan sysselsättning övervakas med hjälp av kontaktpersoner, inte elektroniskt. Kriminalvårdens elektroniska övervakning utgår alltså inte från att den dömde ständigt är elektro- niskt övervakad. I stället går det larm i vissa situationer. Det görs dessutom oannonserade kontroller i hemmet och på andra platser där den dömde ska befinna sig enligt det uppgjorda schemat. Om den elektroniska övervakningen av utvisade utlänningar en- bart ska inriktas på att övervaka att utlänningen inte bryter mot ett förbud eller någon av de särskilda föreskrifter som han eller hon kan åläggas finns det inget behov av att ha en ständigt pågående övervak- ning. Då kan övervakningen i stället, på samma sätt som när det gäl- ler elektronisk övervakning av kontaktförbud, knytas till larm om utlänningen lämnar ett område som han eller hon ska vistas i alter- nativt kommer in i ett område där utlänningen inte har tillåtelse att vistas. Om den elektroniska övervakningen avgränsas på det sättet får den emellertid begränsat värde för Säkerhetspolisen. Den elek- troniska övervakningen av utlänningen bör därför kunna pågå kon- tinuerligt. Hur den närmare ska utformas får bli en fråga för försöks- verksamheten. Eftersom uppgifterna från den elektroniska övervakningen går att hänföra till en identifierbar person blir de personuppgifter i rättslig mening. Det väcker frågan hur personuppgifterna får behandlas. Vissa uppgifter om var utlänningen befinner sig kan vara känsliga personuppgifter. Platsen kan t.ex. ge kännedom om att den som har fotboja besöker lokaler där det bedrivs hälso- och sjukvård eller där det förekommer politisk eller religiös verksamhet. Särskilt om den elektroniska övervakningen pågår kontinuerligt torde det vara när- mast omöjligt att undvika att känsliga personuppgifter samlas in. Säkerhetspolisen fick en ny lag som reglerar myndighetens personuppgiftsbehandling (prop. 2018/19:163). La- gen reglerar bl.a. personuppgiftsbehandling enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Regleringen i lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behand- ling av personuppgifter är inte anpassad till den personuppgiftsbe- Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot handling som blir följden om elektronisk övervakning av utvisade utlänningar införs. Det finns skäl att begränsa möjligheten att be- handla sådana uppgifter. En sådan reglering bör emellertid inte infö- ras i vare sig den lagen eller den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar, eftersom den elektroniska övervakningen bör hanteras inom ramen för en försöksverksamhet. Därför bör behand- lingen av personuppgifter som genereras genom den elektroniska övervakningen regleras i den tidsbegränsade lagen. I lagen om kontaktförbud föreskrivs att uppgifter om var den övervakade har befunnit sig endast får behandlas . När uppgifterna inte längre behövs ska de förstöras. I förordningen om verkställighet av sluten ungdomsvård föreskrivs att uppgifter från elektronisk övervakning ska raderas . En motsva- rande reglering skulle innebära en alltför snäv begränsning för att Säkerhetspolisen ska kunna dra nytta av den elektroniska övervak- ningen. Myndigheten kan behöva följa utlänningens rörelsemönster innan några säkra slutsatser kan dras. Utredning- en anser att en rimlig avvägning kan vara att Säkerhetspolisen får be- handla uppgifterna i högst . Om det inte finns något behov av personuppgifterna får de, enligt den huvudregel som gäller i lagen om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter, inte längre be- handlas. De kan då t.ex. överföras till en arkivdatabas. Har det som personuppgifterna får behandlas inte kunnat konstate- ras att uppgifterna behövs för något annat ändamål än den elektro- niska övervakningen bör de förstöras. Övervakningen kommer att generera överskottsinformation Elektronisk övervakning kommer att generera en stor mängd över- skottsinformation. En del av den överskottsinformationen kan antas röra brott eller brottslig verksamhet. Sådan information kan exem- pelvis avslöja utlänningens medverkan i brott som inte är av den arten att de har någon betydelse för säkerhet. Utredningen har i avsnitt 11.3.7 diskuterat principiella frågor som rör överskotts- information från användning av hemliga tvångsmedel. Även om elektronisk övervakning inte är direkt jämförbar med användning av hemliga tvångsmedel finns det enligt utredningens mening, av hän- syn till den personliga integriteten, skäl att reglera användningen av Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot överskottsinformation från elektronisk övervakning. Det bör då sär- skilt beaktas att den elektroniska övervakning som diskuteras här är betydligt mer ingripande än den som förekommer vid verkställighet av påföljd och kontaktförbud. Dessutom kommer Säkerhetspolisen, som är skyldig att rapportera brott, att kunna behandla uppgifter om övervakningen i mycket större utsträckning. Det finns därför skäl att begränsa möjligheterna att använda överskottsinformation från övervakningen. Begränsningen bör utformas på motsvarande sätt som föreslagits i avsnitt 11.3.7. En situation där information typiskt sett bör tas tillvara är om utlänningen hindrar den elektroniska över- vakningen eller inte följer förbud och föreskrifter. I de fallen är det dock inte fråga om överskottsinformation. 16.6.11 Åtgärder om den utvisade inte fullgör sina skyldigheter Underlåtenhet att medverka bör kriminaliseras Som har framgått av avsnitt 16.3.2 finns det en bestämmelse i lagen om kontaktförbud som kriminaliserar att den som ska övervakas inte medverkar till att fotbojan kan sättas på eller på annat sätt hindrar att övervakningen kan fortgå. En sådan straffbestämmelse ansågs vara nödvändig för att säkerställa att beslutad övervakning kommer till stånd och kan upprätthållas (prop. 2010/11:45 s. 62 f.). Det krävs en motsvarande bestämmelse om elektronisk övervak- ning införs för utvisade utlänningar. Straffbestämmelsen kan utfor- mas med bestämmelsen i lagen om kontaktförbud som förebild. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet hindrar eller försvårar den elektroniska övervakningen bör alltså kunna dömas för det. Påfölj- den bör vara densamma som i kontaktförbudslagen, böter eller fäng- else i högst . Att även böter bör ingå i straffskalan beror på att det kan röra sig om överträdelser som inte främst har sin grund i ovilja att underkasta sig övervakningen. Det kan till exempel vara att den övervakade orsakar larm för att han eller hon av oaktsamhet har försummat att se till att utrustningen varit tillräckligt laddad. Annan påföljd än böter bör väljas om det är fråga om systematiska åtgärder som syftar till att hindra eller försvåra övervakningen. Exempel på det kan vara att den övervakade klipper av fotbojan eller på annat sätt genom fysiska åtgärder förhindrar att utrustningen kan fungera. Åt- gärder av det slaget är som regel uppsåtliga. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot Underlåtenhet att följa föreskrifter och förbud Frågan är om även underlåtenhet att följa föreskrifter och förbud som Säkerhetspolisen har meddelat bör kriminaliseras. Det kan röra sig om t.ex. att utlänningen bryter mot ett förbud att lämna sin hem- kommun eller att utlänningen vistas på en plats som han eller hon har förbjudits att besöka. Säkerhetspolisen kommer inte att ha möjlighet att vidta någon åtgärd mot en utlänning som vägrar att rätta sig efter de föreskrifter och förbud som myndigheten har meddelat. Om det inte införs någon form av straffrättslig sanktion mot den typen av underlåten- het är det därför stor risk att betydelsen av sådana förbud snabbt urholkas. Det talar för att det ska kunna följa straff på den sortens vägran, på samma sätt som det var straffbelagt att lämna den utpeka- de kommunen när det fanns bestämmelser om kommunarrest. Det bör alltså vara straffbelagt att trots förbud lämna ett visst område och att, trots förbud mot att vistas på en viss plats eller i ett visst område, befinna sig där. Påföljden bör vara densamma som för annan vägran att medverka. Ska underlåtenhet att fullgöra andra skyldigheter kunna bestraffas? En utlänning som är föremål för elektronisk övervakning föreslås vara skyldig att hålla Säkerhetspolisen underrättad om sina person- liga förhållanden när det gäller bl.a. bostad och sysselsättning (se av- snitt 16.6.6). Det väcker frågan om även underlåtenhet att fullgöra sådana skyldigheter bör kriminaliseras. Här är det fråga om skyldig- heter som följer direkt av lag och som ska möjliggöra att den elek- troniska övervakningen kan komma igång och fortgå utan problem. Sådana skyldigheter underlättar också Säkerhetspolisens kontrollar- bete rent generellt och kan bidra till myndighetens brottsförebyg- gande arbete. Det ter sig dock inte motiverat att kriminalisera under- låtenhet att följa skyldigheter av det slaget. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot Vem bör utreda brotten? En särskild fråga är vem som bör utreda eventuella brott som rör den elektroniska övervakningen. Säkerhetspolisen har ett ganska begränsat uppdrag när det gäller brottsutredning. Det skulle emel- lertid vara naturligt att låta det ingå i Säkerhetspolisens uppgifter att utreda eventuella brott som försöksverksamheten kan resultera i. Med den lösningen skulle brotten förmodligen utredas snabbare. Det är tveksamt om brott mot lagen om försöksverksamhet med elektronisk övervakning skulle kunna hänföras under någon av de kategorier av brott som anges i 3 § förordningen med instruk- tion för Säkerhetspolisen. Det bör därför göras ett tillägg i den för- ordningen. Den som ska övervakas elektroniskt behöver ingående information både om vad övervakningen går ut på, vilken medverkan som krävs av honom eller henne och vilka konsekvenser det kan få om han eller hon inte medverkar på det sätt som förutsätts. Det innebär bl.a. att den övervakade måste informeras om eventuella straffrättsliga kon- sekvenser. Det bör därför framgå av lagen att utlänningen ska delges beslutet om elektronisk övervakning och de förbud och särskilda föreskrifter som har meddelats i anslutning till övervakningen. Del- givningen kan exempelvis göras genom att en polisman överlämnar en kopia av beslutet, se 40 § delgivningslagen. 16.6.12Förhållandet till anmälningsskyldighet och andra tvångsmedel En särskild fråga är om elektronisk övervakning bör ersätta anmäl- ningsskyldighet eller endast komplettera den. Om en utlänning övervakas elektroniskt kan det ifrågasättas om det finns något behov av att också tvinga honom eller henne att anmäla sig hos Polismyn- digheten. Syftet med anmälningsskyldigheten är ju att kunna hålla fysisk kontroll över var utlänningen befinner sig. Det kan hävdas att det behovet inte finns om utlänningen övervakas elektroniskt. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot skulle tala för att anmälningsskyldigheten bör upphöra när elektro- nisk övervakning påbörjas. Elektronisk övervakning är avsedd att vara ett komplement till anmälningsskyldighet. Anmälningsskyldighet innebär att utlänning- en enkelt kan hålla Säkerhetspolisen underrättad om eventuellt bo- stadsbyte, ändrad sysselsättning osv. genom att upplysa om det i samband med att anmälningsskyldigheten fullgörs. Det kan också underlätta om Säkerhetspolisen behöver delge utlänningen ändring- ar i detaljerna i övervakningen. Det sagda talar för att elektronisk övervakning inte automatiskt bör innebära att föreskriven anmäl- ningsskyldighet upphör. Däremot bör anmälningsskyldigheten på grund av de ändrade omständigheterna inskränkas så att den alltjämt ter sig proportionerlig. Den kan t.ex. minskas till varan- nan vecka eller ännu mer sällan. Det finns även anledning att diskutera om elektronisk övervak- ning bör användas vid sidan av andra tvångsmedel. När det gäller samtliga tvångsmedel utom hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation är de ägnade att ge annan information än den som kan fås genom elektronisk övervakning. De bör därför kunna användas i samma utsträckning som , oberoende av om utlänningen över- vakas elektroniskt. Även hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation resulterar till stor del i annan information. Det är endast beträffande lokaliseringsuppgifter i realtid som det kan bli fråga om överlappande uppgifter. Om ansökan och beslut om det tvångsmed- let inte omfattar lokaliseringsuppgifter i realtid finns det ingen risk för överlappning. Det är svårt att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av elektro- nisk övervakning av utlänningar som har utvisats för att de utgör ett allvarligt säkerhetshot. Viss ledning kan dock hämtas från de uppgif- ter som Kriminalvården har lämnat. Som tidigare nämnts kan dock kostnaderna beräknas bli högre för Säkerhetspolisen. Det beror bl.a. på att det är färre individer som ska övervakas och på att det kan krävas särskilda säkerhetslösningar för de it-system som Säkerhets- polisen hanterar. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot Utredningen anser att kostnaderna kan beräknas bli följande. Inköp av fotbojor (engångskostnad), cirka Inköp av kompletterande enheter (engångskostnad), cirka Installation av it-system (engångskostnad), cirka Telefonabonnemang (), cirka Drift, underhåll av it-system (), cirka Till det kommer personalkostnader både för intern it-support och för dygnetruntbevakning av utlänningarna. Det kommer att behövas cirka 15–20 personer för dessa uppgifter. Kostnaden för det kan be- räknas till cirka 13–. Den sammanlagda kostnaden för att införa elektronisk övervak- ning kan alltså beräknas till i engångskost- nader och i årlig kostnad. 16.7Bestämmelsernas lydelse och författningskommentar 16.7.1Lag om försöksverksamhet med elektronisk övervakning av vissa utlänningar 1 § Denna lag gäller vid försöksverksamhet med elektro- nisk övervakning av utlänningar som har utvisats enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar eller motsvarande äldre bestämmelser. Den gäller också för elektronisk övervakning av utlänningar som har utvisats enligt 8 a kap. utlänningslagen (2005:716), om det finns sådana omständighe- ter i fråga om utlänningen som avses i 1 kap. 1 § lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Paragrafen anger lagens tillämpningsområde. Lagen är tillämplig på utlänningar som har utvisats på grund av att de bedömts utgöra ett allvarligt samhällshot men som alltjämt befinner sig i därför att utvisningsbeslutet inte har kunnat verkställas. Försöksverksam- heten med elektronisk övervakning får omfatta både den som har utvisats med stöd av lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar och den som har utvisats enligt motsvarande äldre be- Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot Även utlänningar som har utvisats enligt 8 a kap. utlän- ningslagen (2005:716) kan omfattas av försöksverksamheten. Som förutsättning gäller då att det finns sådana omständigheter som hade kunna föranleda utvisning enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar, om det inte redan hade funnits ett utvisningsbeslut. Förutsättningarna för elektronisk övervakning 2 § Om ett beslut om förvar upphävs enligt 3 kap. 14 § lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar, får Säkerhetspolisen hos Migrationsver- ket ansöka om elektronisk övervakning av utlänningen. Detsamma gäller om ett beslut om utvisning enligt 8 a kap. utlänningslagen (2005:716) inte kan verkställas och det finns sådana omständigheter i fråga om utlänningen som avses i 1 kap. 1 § lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar när utlän- ningen friges från förvar enligt utlänningslagen. I paragrafen anges de grundläggande förutsättningarna för att frågan om elektronisk övervakning ska kunna väckas. Säkerhetspolisen får ansöka hos om elektronisk övervakning av en utlänning som har utvisats enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar eller motsvarande äldre be- stämmelser. En förutsättning för en sådan ansökan är att utlänning- en friges från förvar enligt den lagen. Det innebär t.ex. att om det görs ett nytt försök att verkställa ett äldre utvisningsbeslut och ut- länningen då tas i förvar kan elektronisk övervakning aktualiseras vid frigivningen. Elektronisk övervakning får även avse en utlänning som har utvi- sats enligt 8 a kap. utlänningslagen (2005:716), dvs. som har utvisats på grund av brott. I sistnämnda fall krävs det att det finns omstän- digheter som innebär att utlänningen hade kunnat utvisas enligt la- gen om särskild kontroll av vissa utlänningar, om det inte redan fun- nits ett utvisningsbeslut. Även i de fallen får elektronisk övervakning beslutas när utlänningen friges från förvar. 3 § Elektronisk övervakning får beslutas om det finns hinder mot att verk- ställa ett beslut om utvisning och det finns särskild risk att utlänningen begår eller medverkar till gärningar som anges i 1 kap. 1 § 1 lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar eller annars utgör ett hot mot säkerhet på sätt som anges i 1 kap. 1 § 2 den lagen. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot Elektronisk övervakning får endast beslutas om en mindre ingripande åt- gärd inte är tillräcklig. Beslut om elektronisk övervakning gäller . I paragrafen anges de grundläggande kraven för att elektronisk över- vakning ska få beslutas beträffande en utvisad utlänning vars utvis- ningsbeslut inte kan verkställas.