sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Med hemtjänst avses olika typer av in- satser som den enskilde kan få i syfte att underlätta den dagliga livs- föringen och avser t.ex. serviceuppgifter, personlig omvårdnad och trygghetslarm. Bestämmelsen syftar till att ge de kommuner som så önskar möj- lighet att bevilja vissa insatser inom äldreomsorgen på ett enklare sätt och med större utrymme för delaktighet och självbestämmande. Tanken är att socialnämnden i sina riktlinjer ska ange de kriterier som ska gälla för de insatser som erbjuds, t.ex. vilken ålder som kan anses vara vägledande när det gäller hjälp och stöd till äldre personer. Den äldre personen ska ansöka om hemtjänst hos socialnämnden som prövar ansökan utifrån de kriterier som kommunen fastställt i sina riktlinjer, t.ex. i fråga om ålderskrav.9 Bestämmelsen innebär inte någon inskränkning av den enskildes rätt att ansöka om bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL eller för social- tjänstens skyldighet att utreda och pröva sådana ansökningar enligt 11 kap. SoL. Ett erbjudande om hemtjänst enligt 4 kap. 2 a § SoL förutsätter att den äldre personen har informerats om i vilken utsträckning och på vilket sätt han eller hon kan påverka utförandet av insatserna, på vilket sätt kommunen följer upp insatserna samt rätten att alltid kunna ansöka om bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL. 8SOU 2009:68 s. 386 f. 2017/18:106 s. 22. Bistånd till enskilda efter evakuering till Lagen (2018:9) om bistånd till enskilda efter evakuering till gäller när evakuerade ankommer till vid en konsulär kata- strofinsats enligt lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser. De två största händelserna som drabbat svenskar som vistats utomlands och föranlett evakuering till är flod- vågskatastrofen i och Libanonkrisen 2006.10 Syftet med lagen är att underlätta för den kommun i dit de evakuerade ankommer (ankomstkommunen) att ge stöd och hjälp till de evakuerade. När en kommun ger stöd och hjälp utifrån sitt ansvar enligt 2 kap. 1 § SoL till evakuerade i samband med ankomsten till , får kommunen därför ge bistånd till de evakuerade utan föregående individuell prövning (nödvändigt bistånd). Ett sådant nödvändigt bistånd får inte förenas med villkor om återbetalning (3 § lagen om bistånd till enskilda efter evakuering till ). Vidare får en kommun hjälpa en ankomstkommun som ger stöd och hjälp till evakuerade i samband med ankomsten till om an- komstkommunen begär sådan hjälp. En kommun som hjälper en an- komstkommun får även lämna nödvändigt bistånd enligt lagen. 17.2Insatser utan behovsprövning – erfarenheter och kritik Såsom nämns i avsnittet ovan hör det till socialnämndens uppgifter att svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Detta har, med stöd av förarbetsuttalanden, av vissa kommuner tolkats som en möjlighet för socialnämnden att välja på vilket sätt ska tillhandahålla stöd- och hjälpinsatser; efter individuell behovsprövning eller utan föregående individuell behovsprövning. Valet av tillvägagångssätt bottnar enligt utredningen i att det bland kommunerna går att urskilja två olika sätt att se på hur insatser bör organiseras och tillhandahållas. Det ena synsättet utgår från tanken att insatser ska erbjudas utan föregående individuell behovspröv- ning. Synsättet betonar den enskildes kapacitet att själv bedöma sina 2017/18:29 s. 5. behov och formulera vilka insatser som behövs. Den primära upp- giften för socialnämnden blir att tillhandahålla de insatser som en- skilda efterfrågar. Det andra synsättet utgår från att insatser ska föregås av en behovs- prövning (biståndsbedömning). Det innebär att den enskilde möter en profession som hjälper honom eller henne att formulera sina behov och önskemål. Tanken är att det är professionen som har till- gång till bästa tillgängliga kunskap – där den enskildes erfarenheter och önskemål är en viktig del – och som därför är bäst skickad att bedöma vilka insatser den enskilde behöver. Beslut om insatser fattas i dialog men det är ytterst professionen och tillämpningen av social- tjänstlagens biståndsbestämmelser som fäller avgörandet. Det är där- med frågor där professionen bör ha det avgörande inflytandet. Social- nämndens uppgift blir att skapa en organisation som kan ta emot ansökningar, utreda, bedöma och fatta beslut om insatser. har erbjudit ett fler- tal insatser utan behovsprövning. Den s.k. Linköpingsmodellen innebär att den enskilde vänder sig direkt till den utförare som kan ge det stöd den enskilde efterfrågar. På så sätt anser kommunen att det blir lättare för den enskilde att få sina behov tillgodosedda och också enklare att få kontakt med verksamheter. Kommunens målsättning har varit att skapa en effektivare orga- nisation med ökad tillgänglighet, självbestämmande, valfrihet, mindre byråkrati samt att fokusera mer på förebyggande och stödjande arbete. Kommunen framhåller att tillhandahållandet av insatser utan behovs- prövning inte begränsar den enskildes rättigheter, eftersom möj- ligheten att ansöka om bistånd finns kvar. Linköpingsmodellen har emellertid varit föremål för kritik från och även föremål för prövning i domstol i fråga om föreläg- gande och utdömande av vite. Kammarrätten har i sina avgöranden ansett att flertalet av de insatser som tillhandahålls är att betrakta som individuellt anpassade och att de därför bör föregås av utred- ning, bedömning och beslut. Att så inte skett har enligt kammar- rätten påverkat enskildas möjlighet att få de insatser de har rätt till.11 () vid uni- versitet har i en studie av sex verksamheter inom i Lin- kommun undersökt vilken betydelse den ökade service- inriktningen har haft för brukare, anställda och för det sociala arbetet.12 Den fråga som undersöks i studien är om man genom att tillhandahålla insatser utan behovsprövning (i studien kallat service) åstadkommer att fler upplever det lättare att ta kontakt med . I en enkät ställdes frågan om det spelade någon roll för brukarna på vilket sätt de hade fått stöd. Ungefär en fjärdedel av de svarande () svarade att detta spelade roll; antingen att de ville ha ett biståndsbeslut () eller att de inte ville det (). Andelen som svarade att det inte spelade någon roll var , och nästan lika många, , svarade ”vet ej” på frågan. Av de som hade haft insatser som service svarade nära en tredjedel (31 pro- cent) att de inte skulle ha sökt stöd om de hade behövt vända sig till för att få ett biståndsbeslut. På frågan om brukarna på egen hand hade sökt kontakt med olika verksamheter svarade en tredjedel () att de sökt stöd på eget initiativ. På frågan om brukarna blivit rekommenderade, hän- visade eller remitterade till olika verksamheter uppgav att de hade kommit i kontakt med verksamheten via någon form av hän- visning från en annan verksamhet. Undersökningen tyder på att möjligheten att ta del av insatser som service nyttjats i något högre utsträckning av resursstarka grup- per. Skillnaderna mellan grupperna är dock inte särskilt stora. Bland gruppen brukare som arbetade hade insatser som service. Motsvarande siffra bland gruppen brukare som saknade sysselsätt- ning var och bland gruppen brukare som var sjukskrivna . Av de brukare som studerade på högskolan hade 73 pro- cent insats som service. Undersökningen visar dock inte hur många av dem som var utan sysselsättning som hade försörjningsstöd. 11Kammarrätten i i mål nr 939-15 och 940-15 samt den 15mars 2018 i mål nr 3196-16. 12Börjeson (2017). Vidare visar undersökningen att det för en stor del av brukarna framstår som viktigt att de själva har möjlighet att ta kontakt med olika verksamheter och likaså att de uttrycker en vilja att ha kontroll eller inflytande över sin egen situation. Viljan att kunna påverka sin situation framstår som viktig oavsett om man erhållit insatser efter behovsprövning eller utan behovsprövning. 17.2.2Exempel från andra kommuner genomfördes en nationell enkät om hur vanligt det var att kommunerna arbetade med insatser utan behovsprövning (i enkäten kallat servicetjänster) och erbjöd olika former av öppna insatser.13 När det gäller individ- och familjeomsorgen uppgav 144 av 147 sva- rande kommuner att de erbjöd denna form av tjänster. De kommu- ner som uppgav att de inte erbjöd sådana tjänster hade samtliga färre än 10 000 invånare. När det gäller socialpsykiatri uppgav 99 av 135 sva- rande kommuner att de tillhandahöll någon form av öppna sociala tjänster, 18 kommuner uppgav att de inte tillhandahöll denna form av tjänster och lika många att de inte visste. Här nedan följer exempel på insatser som erbjuds utan be- hovsprövning. Exemplen har valts för att visa på variationen av olika insatser, hur dessa utformas och vilka målgrupper de riktas till. Det bör dock noteras att en del av dessa kan ligga helt eller delvis utanför vad nuvarande socialtjänstlag tillåter och därför kan ifrågasättas ur juridisk synpunkt. Öppenvård för personer med missbruk eller är en öppenvårdsmottagning som finns i flera kommuner. Verksamheten bedrivs i samverkan mellan socialtjänst och hälso- och sjukvård. Verksamheten riktar sig till ungdomar med riskbruk, missbruk eller beroende av alkohol eller droger. Konceptet och verksamhetens innehåll är förhållandevis lika över landet men sättet att tillhanda- hålla verksamhetens stöd- och hjälpinsatser kan skilja sig åt. 13Utgivare av rapporten är , , FoU , omsorg och socialt arbete i samt () vid (2015). Insatsens innehåll anpassas efter ungdomen och dennes behov. Verksamheten erbjuder bl.a. rådgivning, stöd och behandling. I detta kan t.ex. ingå enskilda samtal, cannabisprogram, återfallsprevention och familjesamtal. Det kan också erbjudas föräldragrupper och för- äldrautbildningar. Insatserna är avgiftsfria för den enskilde. Initiativet till besök hos kan tas av föräldrar, social- tjänsten, skolan, andra vuxna eller av ungdomen själv. När insatsen tillhandahålls utan behovsprövning sker det genom att den unge och/eller dennes föräldrar vänder sig direkt till utföraren. Gemensamt för detta arbetssätt är att det bygger på tidiga sam- ordnade insatser. På mottagningen samverkar med hälso- och sjukvården och i verksamheten arbetar socionomer, sjuk- sköterskor, läkare och psykiatriker. Väntetiden till ett första besök är kort och inleds med att den som söker stöd och hjälp får beskriva sin situation. En strukturerad kartläggning görs av ungdomens livs- situation med fokus på alkohol- och drogvanor samt psykiskt mående. Verksamheten informerar om vad de kan erbjuda och tillsammans kommer den hjälpsökande och verksamheten överens om hur man går vidare. Målet är att ungdomen och familjen får det stöd och den hjälp som leder till drogfrihet. Utöver finns det i flera kommuner andra exempel på öppna verksamheter som erbjuds till vuxna utan föregående behovs- prövning. Alla som har problem med alkohol eller droger kan vända sig direkt till dessa verksamheter. Även anhöriga kan vända sig dit för att få stöd och hjälp. Exempel på insatser som till- handahålls utan behovsprövning är anhörigstöd, motiverande samtal, rådgivning, återfallsprevention och ett antal manualbaserade behand- lingsprogram. Behandlingshem för personer med missbruk Genom ett kommunalförbund driver fem grannkommuner – , , , och – ett hem för vård eller boende (HVB) med inriktning på behandling av riskbruk, missbruk eller beroende av alkohol och andra droger och läkemedel. Behandlingshemmet har s.k. öppet intag och insatser tillhanda- hålls till vuxna utan behovsprövning. I verksamheten arbetar bl.a. certi- fierade alkohol- och drogterapeuter, behandlingsassistenter, socio- nomer, sjuksköterskor och en läkare. Behandlingshemmet erbjuder ett 12-stegsprogram som pågår . Den enskilde kan få indi- viduell hjälp och samtal men alla på boendet följer samma program. För att delta i behandlingen ringer den enskilde direkt till behand- lingshemmet och bokar för ett informationsmöte och möte med sjuksköterska. Den enskilde betalar en dygnsavgift om 100 kro- nor. Behandlingshemmet har ett kösystem och den enskilde tas oftast emot . Under eventuell väntetid kan den enskilde välja att delta i kommunens öppenvård, t.ex. motiverande samtal. Den enskilde kan efter hemgång välja att delta i en tio veckors förlängd öppenvård i grupp. Därefter erbjuds eftervård. Även dessa insatser erbjuds utan behovsprövning. Ett flertal kommuner driver öppna verksamheter som riktar sig till föräldrar med syftet att stärka föräldraförmågan och relationen mel- lan förälder och barn. Det kan handla om att ge föräldrar kunskap om barnets rättigheter, hälsa och utveckling, att stärka föräldrars relation till varandra eller deras sociala nätverk. Relativt vanligt är att kommuner tillhandahåller någon form av för- äldrautbildning, t.ex. ABC (Alla barn i centrum), Kometprogrammet eller (Community Parent Education). Den enskilde anmäler sig själv, ofta via e-post, och kontaktas när en utbildning ska påbörjas och det finns plats. Andra former av verksamheter för föräldraskapsstöd är familje- centraler. På familjecentraler är mödravård, barnavårdscentral, öppen förskola, familjerådgivning och annan socialtjänst samlokaliserade med inriktning mot förebyggande arbete.14 Tidigt stöd till barn och unga med risk för psykisk ohälsa I kommun samverkar en första linje av tvärprofessionella arbetsgrupper från socialtjänst, förskola, skola, elevhälsa och hälso- central med målsättningen att barn i åldern 0–och deras familjer ska få ett tidigt och samordnat stöd. Syftet är att påverka risk- och skyddsfaktorer så att den psykiska hälsan bland barn och unga stärks och att skolresultaten blir bättre. Familjer erbjuds, utan behovsprövning, 1–2 rådgivande samtal med socialsekreterare samt möjlighet att delta i föräldrastödsprogrammet . Familjen informeras även om öppna förskolan samt om möjligheten att efter en kortare utredning få del av ett mer riktat stöd. Inom ramen för familjebehandling erbjuder kommunen, utan be- hovsprövning, även stödgrupper för barn och unga vars föräldrar har problem med missbruk, psykisk ohälsa eller en uppslitande separation. Där det inte finns en samarbetsallians med familjen samt där bar- nens behov av vård eller skydd är omfattande lämnas ansvaret över till och den s.k. specialistnivån som handlägger och utreder ärendet. Flera kommuner erbjuder träffpunkter för personer med psykisk funktionsnedsättning. I kommun bygger verksamheten på samverkan mellan kommunen och Mental Hälsa (RSMH). I verksamheten delas både lokal och perso- nalresurser. Verksamheten arbetar för att hjälpa personer med psykisk ohälsa att bryta sin sociala isolering och att uppmuntra till sociala kontakter i samhället. Träffpunkten är en mötesplats där personer kan umgås, delta i aktiviteter, utflykter eller bara vara. Verksamheten sam- verkar med många olika aktörer i kommunen och regionen och hjäl- per till att hänvisa den enskilde vidare om denne behöver och önskar det. Det bedrivs även uppsökande verksamhet för att fler unga vuxna ska hitta till verksamheten. Råd- och stödmottagning förekommer hos ett flertal av landets kom- muner. I många fall vänder sig mottagningen till alla som är i behov av socialt stöd. Stödet ges antingen på en öppen mottagning eller via telefon. I vissa fall kan den öppna mottagningen vara inriktad på särskilda målgrupper inom t.ex. individ- och familjeomsorgen. Det kan röra föräldrarollen, oroligheter i familjen, missbruk, hjälp med att få till stånd en förändring i livet eller att hantera konflikter. Eller så kan det bara vara stöttande samtal om något som tynger den enskilde. I t.ex. kommun har den enskilde möjlighet att ta del av fem kostnadsfria samtal utan behovsprövning. Om behovet av stöd är stort och kvarstår efter dessa fem tillfällen, hänvisas den enskilde vidare till att ansöka om stöd- och hjälpinstanser. Den som vill kan vara anonym och besöken registreras inte. Undan- tag från detta görs vid misstanke om att ett barn far illa. Kommuner och Regioner (SKR) och Utredningen om nationell kvalitetsplan för äldreomsorgen genomförde en enkätundersökning riktad till landets 290 kommuner om flexibla former för handläggning, behovsprövning och beslut inom äldre- omsorgen. Enkäten besvarades av 226 kommuner.15 I enkäten efterfrågades kommunernas erfarenheter av fyra olika modeller för flexibel hantering av handläggning inom äldreomsorgen: •Modell 1 – Individuellt inriktade insatser utan behovsprövning och utan beslut om bistånd. •Modell 2 – Individuellt inriktade insatser utan behovsprövning men med biståndsbeslut. •Modell 3 – Individuellt inriktade insatser efter behovsprövning men med s.k. rambeslut. •Modell 4 – Äldre kan vända sig direkt till en av kommunens god- kända utförare för att få individuellt inriktade insatser utförda. Av enkätsvaren framgår att modell 1 tillämpades i 29 kommuner, modell 2 i 40 kommuner, modell 3 i 39 kommuner och modell 4 i Det går inte att urskilja några tydliga mönster på regional nivå eller vad gäller skillnader mellan storstäder och små kommuner. Det går inte heller att utläsa hur många kommuner som hade begräns- ningar vad gäller målgrupper, åldersgränser, omfattning och regiform. Av de kommuner som angivit att de tillämpade eller under de sen- aste fem åren hade tillämpat någon modell för flexibel hantering, 15SOU 2017:21 s. 955 ff. valde 64 att avbryta verksamheten. Anledningen till detta angavs främst vara att de ansåg att lagstiftningen var oklar. Vidare uppgav 13 kom- muner att de avstått från att införa sådan verksamhet av samma an- ledning. Av svaren kan vidare utläsas att drygt 10 kommuner som tillhandhöll insatser utan behovsprövning (modell 1, 2 och 4) hade avbrutit verksamheten då den var kostnadsdrivande. Utredningen har varit i kontakt med kommun som är en av de kommuner som inom äldreomsorgen infört modell 2 men som sedan valt att avbryta verksamheten. Orsaken var ökade kostnader och tveksamma resursfördelningseffekter. Den aktuella verksamheten var utformad på så sätt att den en- skilde via kommunen fick ta del av vilka företag som han eller hon kunde välja mellan. Därefter kontaktade den enskilde själv det före- tag som valts och bokade ett hembesök. Utföraren hjälpte den en- skilde att upprätta en ansökan, planera utförandet samt beräkna tidsåtgången för utförande av ansökta tjänster. Ansökan och genom- förandeplan skickades till handläggare på som fattade beslut utifrån kommunens riktlinjer. Någon behovsprövning gjor- des inte. Insatserna var tillgängliga för personer som fyllt . Efter införandet av denna modell ökade antalet personer som tog del av insatserna stadigt och i en snabbare takt än vad som motiver- ades av befolkningsutvecklingen. Ökningen förklarades till stor del av att fler personer i åldern 65–erhöll social samvaro från före- tagen som social samvaro utförd av den ideella sektorn minskade kraftigt. För att förenkla handläggningen infördes även s.k. rambeslut inom vilka utförarna inte behövde inkomma med ny ansökan eller genom- förandeplan för den enskilde om insatsens omfattning förändrades. Tidsnivåer sattes till att gälla för månadsbeslut inom 0–, 10–, 60–respektive och uppåt. Det innebar t.ex. att ett företag kunde utföra insatser på utan nytt biståndsbeslut för en brukare som var beviljad . Eftersom antalet utförda timmar bestämdes i dialog mellan företaget och den enskilde gjorde kommunen ingen bedömning av hur antalet timmar svarade mot den enskildes behov. Resultatet blev att debi- tering ofta skedde inom rambeslutet men utöver den biståndsbe- dömda tiden. Vid en utvärdering konstaterade kommunen att verksamheten blivit kraftigt kostnadsdrivande. Kommunen kunde konstatera att det även fanns tveksamma resursfördelningseffekter. Detta då per- soner i vissa fall fick hjälp med insatser som de kunde klara av själva. Kommunen valde därför att avsluta modellen med förenklad hand- läggning. som kommunen utvärderade verksamheten granskade även , som då var tillsynsmyndighet, densamma. Social- styrelsen riktade i sitt beslut kritik mot kommunen för att inte ha handlagt ärenden i enlighet med socialtjänstlagen.16 17.2.4Kritik från och avgöranden i kammarrätten har Inspektionen för vård och omsorg () tillsyn över . ansvarade länsstyrelserna och för den statliga tillsynen. ska granska att de verk- samheter som myndigheten har tillsyn över, uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter.17 har granskat tillhandahållande av insatser utan behovsprövning och några av IVO:s beslut har varit föremål för domstolsprövning. har haft utgångpunkten att de tjänster som en kommun kan erbjuda utan behovsprövning (i fler- talet beslut benämnt service) enbart kan vara i form av allmänt inrik- tade och generellt utformade insatser. har i sin tolkning av gällande rätt bedömt att individuellt anpassade åtgärder och insatser som ges till enskilda inte får till- handahållas på annat sätt än via föregående utredning och beslut med stöd 4 kap. 1 § SoL. Därvid gör bedömningen att kommunen, när den tillhandahåller individuellt anpassade insatser utan föregå- ende beslut, överlämnar myndighetsutövning till de utförande verk- samheterna. Exempel på insatser som har ansett inte kan tillhandahållas utan behovsprövning är boendestöd, trygghetslarm och övriga hem- 16Socialstyrelsens beslut med dnr 9.1-4778/2010. 17Se 13 kap. 2 § SoL. Likaså inom missbruksvården, insatser såsom 12-stegs- program, återfallsprevention, haschavvänjningsprogram m.m. IVO:s beslut har i några fall prövats i kammarrätten. Avgörandena har huvudsakligen berört insatser inom missbruks- och beroende- vården men även boendestöd och hemtjänst. I fråga om missbruks- och beroendevård är skälen för kammar- rättens bedömning huvudsakligen desamma även om insatserna skil- jer sig något mellan målen. Exempel på insatser som tillhandahållits av flera kommuner är Community Reinforcement Assproach (CRA) i grupp och individuellt, Acceptance and Commitment Therapy (ACT) igrupp och individuellt, 12-stegsprogram i grupp, återfallspreven- tion i grupp och individuellt och anhörigstöd i grupp och individu- ellt. Flera av insatserna är manualbaserade och följer ett givet program. Kammarrätten konstaterar att för att de aktuella vårdsinsatserna ska kunna ges utan att ha föregåtts av sådan utredning, bedömning och beslut som ska ske inom ramen för en biståndsprövning enligt socialtjänstlagen krävs att det är fråga om insatser som kan ges utan föregående behovsprövning (benämns i domen service). Det som karaktäriserar en sådan insats är att den inte är individanpassad utan är lika för alla, dvs. allmänt inriktad och generellt utformad. Detta innebär i praktiken att insatsen dels är öppen för alla som tillhör den grupp som insatsen vänder sig till, dels inte föregås av en individuell behovsprövning eller särskild anpassning efter den enskildes behov. Den gemensamma faktorn för samtliga insatser är att de innehål- ler olika grad av individuell anpassning. Det får enligt kammarrätten anses ligga i sakens natur att även om en insats är allmänt inriktad och generellt utformad så sker det alltid en viss anpassning av insat- sens innehåll utifrån den person eller de personer som tar del av insatsen. Det får emellertid endast vara fråga om marginella anpass- ningar och dessa får då ske inom ramen för insatsens generella ut- formning. Den anpassning som avses tar alltså sikte på att forma en plats för individen inom ramen för insatsen snarare än att insatsen formas runt individen. Det är svårt att sätta en precis gräns för när graden av individuell anpassning är av sådan omfattning att det är fråga om en godtagbar anpassning inom ramen för en allmänt inriktad och gene- rellt utformad insats utan snarare är fråga om utformandet av en individuellt inriktad insats. Detta är en bedömning som i stället får göras i det enskilda fallet. Utgångspunkten bör vara att en individuell anpassning är godtagbar så länge som den kan kopplas till det mer allmänt hållna behovet hos den grupp som insatsen riktar sig till sna- rare än till det mer specificerade behovet hos den enskilda individen.