sou · H8B342 · 2020-06-26 00:00:00 — beskriver i sin definition av inkludering en process som handlar om att förhålla sig till och möta elevers olika behov samt en strävan om att minska exkludering såväl inom som från skolsystemet. Inkludering förutsätter att skolan förändrar och utvecklar innehåll, förhållningssätt, strukturer och strategier för att utforma utbildning för elever inom sina respektive åldersspann. Därtill innebär inkludering en övertygelse om att det ordinarie utbildningssystemet har ansvar för alla barns utbildning.34 Begreppet inkludering används internationellt, men förståelsen och uppfattningarna om vad det innebär varierar både mellan och inom länder, kommuner och skolor. Det finns ingen tydlig definition som alla står bakom eftersom inkludering i högsta grad påverkas av sammanhang, kulturella traditioner och nationell politik, vilket bidrar till en variation av tolkningar.35 Inkludering diskuteras framför allt av forskare inom pedagogiska och specialpedagogiska forskningsfält. Utredningen har valt att utgå från Nilholm och definitioner av inkludering. De skiljer mellan tre definitioner av begreppet och beskriver hur de förhåller sig till varandra.36 Det som kännetecknar inkluderande skolor har, enligt Nilholm och , mer med helheten i skolan att göra än med de enskilda elevernas situation. Det handlar om ett sammanhållet skolsystem för 33Nilholm, C. och , K. (2019). 34UNESCO (2005). Guidelines for inclusion: Ensuring access to Education for All. /sites/default/files/Guidelines_for_Inclusion__2006.pdf. 35Gidlund, U. (2018). Discourses of Including Students with Emotional and Behavioural Difficulties (EBD) in Swedish Mainstream Schools. 36Nilholm, C. och , K. (2019). Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor alla elever oavsett förutsättningar. Men de understryker också att det är av yttersta vikt att ta reda på hur eleverna har det innan det är möjligt att dra slutsatser om en skola eller ett klassrum är inkluderande eller inte. Nilholm och företräder den gemenskapsorienterade definitionen av inkludering. Denna definition innebär ett skolsystem som tar ansvar för alla elever oavsett deras individuella egenskaper och att det inte skapas några segregerande lösningar såsom separata skolformer och homogent differentierade grupper för elever, exempelvis utifrån att de har en specifik funktionsnedsättning. En utgångspunkt är att skolan möter varje elev utifrån dess behov och anpassar sig utifrån detta. Ett inkluderande förhållningssätt betyder att elevernas olikheter ses som en tillgång i undervisningen och i lärandet. Nilholm menar att det inte ska tolkas som att alla egenskaper ska ses som en tillgång, men att alla individer är det.37 I den här definitionen är själva skapandet av gemenskap centralt. Skolan ska utformas så att alla elever känner sig socialt och pedagogiskt delaktiga i ett sammanhang och får möjlighet att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina egna förutsättningar. Elevernas delaktighet i lärandet kan innebära både att de tillägnar sig en viss kunskap och att de får vara en del av en lärandegemenskap, vilket innebär lärande tillsammans med andra. Demokratiska processer, samarbete mellan elever och gemensam problemlösning är centrala faktorer i en inkluderande skola. Denna syn på inkludering understödjs av bland annat forskarna . De beskriver den inkluderande skolan som en sammanhållen skola där elever lär av varandra, vilket medför att de bygger upp ett socialt kapital. En inkluderande skolmiljö ska inte ses som en fysisk företeelse, utan som en social eller psykologisk företeelse. Den inkluderande skolan innebär att elever lär sig att vara tillsammans med dem som är olika dem själva. Erfarenheten av att möta människor som är olika en själv bidrar till en trygg- (2017). Ett begrepp med många tolkningar i Chef och ledarskap, . Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor het som är viktig, eftersom vi som samhällsmedborgare ständigt kommer att möta människor som är olika oss själva.38 Den individorienterade definitionen har fokus på elever i svårigheter och inte på elevgruppen som helhet.39 Utifrån en individorienterad definition avgörs graden av inkludering endast av hur situationen ser ut för de enskilda eleverna. Utgångspunkten är att eleverna ska trivas i skolan, ha goda sociala relationer och nå kunskapskraven. Men denna definition säger inte något om det gemensamma och elevens identifikation med gruppen. Nilholm och menar att organisatoriska lösningar, som enbart riktar sig till elever med en specifik funktionsnedsättning, aldrig kan beskrivas som inkluderande oavsett om eleverna trivs och når kunskapskraven. En tredje definition, som är vanligt förekommande, är den placeringsorienterade definitionen där inkludering betyder att elever i behov av stöd befinner sig i det ”vanliga” klassrummet.40 Trots att samtliga forskare som försöker definiera begreppet inkludering är överens om att det handlar om mer än var elever i svårigheter befinner sig i skolan, är det ändå vanligt att begreppet inkludering används just för att endast beteckna på vilken fysisk plats elever i svårigheter befinner sig. Nilholm och framhåller att den placeringsorienterade definitionen av inkludering är alltför begränsad då den enbart lägger fokus på att eleven finns inom den ordinarie elevgruppen och inte i andra organisatoriska lösningar. 38Persson, B. och , E. (2016). Inkludering och socialt kapital: Skolan och ungdomars välbefinnande. 39Nilholm, C. och , K. (2019). Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor Strävan efter en inkluderande skola Mot bakgrund av att inkluderingsbegreppet tolkas och används på olika sätt anser Nilholm och att det är viktigt att vara tydlig med vilken definition av inkludering som används. De beskriver hur de tre definitionerna förhåller sig till varandra.41 Den gemenskapsorienterade definitionen har fokus på att eleverna som grupp är socialt och pedagogiskt delaktiga inom en lärandegemenskap, medan den individorienterade definitionen enbart är inriktad på den enskilda elevens situation, och den placeringsorienterade definitionen är snävt inriktad på var eleven rent fysiskt befinner sig – i det ordinarie sammanhanget eller utanför. Frågor om huruvida inkludering är bra eller inte utgår ofta från den snäva placeringsorienterade definitionen och handlar enbart om konsekvenserna av att elever i behov av särskilt stöd ingår i den ordinarie klassen och vilka effekter detta har på eleven själv, men mer sällan på klassen som helhet. Nilholm och pekar på att det finns olika ingångar bland forskare inom detta område. En del har fokus på hur skolor ska förändras för att kunna möta elevers olika behov och förutsättningar, medan andra utifrån ett mer traditionellt specialpedagogiskt tänkande har fokus på att särskilda undervisningsgrupper bör läggas ner och att elever i behov av särskilt stöd ska ingå i det ordinarie sammanhanget. Inkludering innebär således enligt forskarna ovan inte att elever aldrig får undervisas i en annan miljö än det ordinarie sammanhanget, men att det inte ska inrättas permanenta organisatoriska lösningar utifrån att elever exempelvis har en specifik funktionsnedsättning. Segregerande lösningar innebär i sig att eleven utesluts från lärandegemenskapen och möjligheten att interagera med andra elever som är olika dem själva. Att möta andra som är olika en själv är en del i tanken med ett inkluderande samhälle. Hur utredningen förhåller sig till detta redogör vi för nedan. Från inkludering till inkluderande lärmiljöer Det fristående forskningsinstitutet bedrev –2015 och 2017–2019 FoU-programmet Inkluderande lärmiljöer. I det första FoU-programmet användes från början begreppet inkludering, men 41Nilholm, C. och , K. (2019). Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor styrgruppen valde att i stället övergå till begreppet inkluderande lärmiljöer.42 När begreppet inkludering först användes hamnade fokus ofta på individen, hur den enskilda eleven skulle passa in i sammanhanget. Begreppet inkluderande lärmiljöer bidrog till att i stället flytta perspektivet till lärmiljöerna och lägga fokus på hur skolan skulle förändras för att kunna möta elevernas olika behov och förutsättningar. Inkluderande lärmiljöer kan sägas ha samma fokus som den gemenskapsorienterade definitionen av inkludering, men är tydligare som begrepp då skolans ansvar för att anpassa lärmiljöerna blir mer synligt i stället för att enbart se till enskilda individer. De kommuner och skolor som deltog i det första FoU-program- met beskrev en synvända. Det handlade om förståelsen för att elevers svårigheter uppstår i ett sammanhang, i mötet mellan miljöer, situationer och relationer. Från början hade utvecklingsarbetet fokus på elevens rätt till undervisning i ordinarie klass utifrån fysisk placering och möjlighet att känna tillhörighet. Ökade kunskaper ledde till slutsatsen att skolan kan erbjuda flexibla och varierande lärmiljöer och förbättra möjligheterna att möta alla elevers behov inom ramen för den ordinarie undervisningsgruppen. Förhållningssättet blev i stället att det är skolans ansvar att förändra pedagogik och organisation för att kunna möta elevernas behov.43 Skolans lärmiljöer kan delas in utifrån fysiska, pedagogiska och psykosociala dimensioner.44 De fysiska lärmiljöerna handlar om exempelvis om alla typer av lokaler, ljud- och ljusmiljö, synintryck, möbler och övrig inredning. Pedagogiska lärmiljöer är bland annat arbetssätt, metoder, hur undervisningen organiseras, extra anpassningar, särskilt stöd, olika typer av hjälpmedel, digitala lärresurser, bild- och teckenstöd. De psykosociala lärmiljöerna är värdegrunden, socialt klimat, trygghet och gemenskap i skolan som helhet och i undervisningsgrupperna, bemötande och relationer mellan alla individer i skolan. De fysiska, de pedagogiska och de psykosociala lärmiljöerna samspelar med varandra och måste varieras beroende på vilka behov som finns på individ-, grupp- och organisationsnivå. 42Ifous (2015). Att forma skolan efter eleverna: till inkluderande lärmiljöer i tolv svenska kommuner, 2015:1 – Styrgruppens rapport, s. 10. 43Ifous (2015). 44Sveriges Kommuner och Regioner (2017). Olika är : Att skapa inkluderande lärmiljöer i skolan. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor 3.1.5Utredningens syn på inkludering Flera av frågeställningarna i utredningens direktiv handlar om elever i behov av särskilt stöd och om möjligheterna för elever att få undervisning i särskild undervisningsgrupp eller resursskola, i syfte att ges bättre förutsättningar att nå kunskapskraven. Kritiken mot den ordinarie skolans bristande möjligheter att skapa goda förutsättningar för vissa elevers lärande är ibland en kritik mot det synsätt som avspeglas i den placeringsorienterade definitionen av inkludering, som innebär att andra organisatoriska lösningar för vissa elever inte ska användas. I de fall då elever är långvarigt placerade i en annat sammanhang än det ordinarie, och får all sin undervisning där, är det visserligen svårt att tala om inkludering. Men även om målet är att på olika sätt förbereda eleverna för att ta steget vidare mot fortsatt utbildning och arbete i ett inkluderande samhälle, kan vägen dit ibland vara att stödet till eleven ges i en annan miljö, där det finns bättre förutsättningar för eleven att kunna tillgodogöra sig det. I direktiven finns formuleringen ”inkluderingstanken har gått för långt”. Med anledning av detta har utredningen valt att först ge en historisk tillbakablick vad gäller möjligheter att skapa särskilda organisatoriska lösningar i svensk skola, beskriva vad en skola för alla står för, hur begreppet inkludering används i internationella överenskommelser som står bakom och hur detta kan relateras till skollagen. Vi har därefter presenterat de definitioner av begreppet inkludering som förekommer. Utredningens tolkning är att påståendet ”inkluderingstanken har gått för långt” härrör ur den placeringsorienterade definitionen och föreställningen om att alla elever måste få all undervisning inom det ordinarie sammanhanget oavsett behov. Detta står emellertid inte i samklang med skollagen, som är tydlig med vilka möjligheter som finns för skolan att ge elever särskilt stöd, exempelvis i form av enskild undervisning eller i särskild undervisningsgrupp. Utredningen kan konstatera att de värderingar som speglas i , Salamancadeklarationen och konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning samt skollagen dels överensstämmer med den gemenskapsorienterade definitionen, dels med den individorienterade definitionen. Internationellt har begreppet ”inclusion” en positiv klang. Men den i vanligt förekommande tolkningen att inkludering bara Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor handlar om placering har bidragit till en negativ bild som är svår att få bort. Utredningen ser därför ett behov av att använda ett annat begrepp. Vi bedömer att begreppet inkluderande lärmiljöer är tydligare då det pekar på skolans ansvar för att anpassa de fysiska, de pedagogiska och de psykosociala lärmiljöerna. Ur utredningens perspektiv är det bättre än det oftare använda begreppet tillgängliga lärmiljöer eftersom det finns en risk att tillgänglighet enbart förknippas med den fysiska tillgängligheten och att de andra dimensionerna glöms bort. Tillgänglighet är emellertid, enligt , sociala och kulturella rättigheter, en av förutsättningarna för en inkluderande utbildning.45 Det är genom att anpassa lärmiljöerna som skolan kan möta elevers olika behov och förutsättningar. Lärmiljöerna behöver vara flexibla och varierande för att kunna möta elevers olikheter, men ibland måste det också vara möjligt att organisera undervisning i ett annat sammanhang än det ordinarie. De allra flesta elever ska emellertid kunna få den ledning och stimulans samt det stöd de behöver i sitt lärande och sin utveckling inom det ordinarie sammanhanget. Utredningen vill understryka att särskilt stöd inte får reduceras till en fråga om var eleven får sin undervisning, utan ska handla om vad elever får för undervisning. I detta delbetänkande behandlas endast den del av utredningens uppdrag som gäller grupptillhörighet. I slutbetänkandet kommer vårt bredare uppdrag angående ett förbättrat stödarbete och ett välfungerande elevhälsoarbete att behandlas. Där kommer vi bland annat att synliggöra hur skolan kan utveckla inkluderande lärmiljöer. Enligt skollagen är det skolans uppgift att ge alla elever den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och i sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål. En del elever är i behov av ytterligare stöd, utöver den ledning och stimulans som ges i den ordinarie undervisningen, för att utvecklas i rikt- 45Myndigheten för delaktighet (2017). Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Allmän kommentar nr 4 om rätten till inkluderande utbildning. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor ning mot kunskapsmålen i läroplanen eller för att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Sådant stöd ska ges i form av extra anpassningar eller särskilt stöd. Elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav eller kravnivåer som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser, medan elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling46. Utbildningen ska således ta hänsyn till alla elever och en strävan ska vara att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen och utvecklas så långt som möjligt. Det innebär att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag beträffande de elever som har sämre förutsättningar än andra elever.47 Extra anpassningar är en stödinsats av mindre ingripande karaktär som normalt är möjlig att genomföra för lärare och övrig skolpersonal inom ramen för den ordinarie undervisningen. Särskilt stöd däremot handlar om insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare och övrig skolpersonal inom ramen för den ordinarie undervisningen.48 I följande avsnitt kommer utredningen enbart att fokusera på den senare, mer ingripande stödformen särskilt stöd. Förutsättningar för att en elev ska ges särskilt stöd Enligt skollagen ska en anmälan göras till rektorn om det framkommer att det kan befaras att en elev, trots extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Med andra svårigheter avses, enligt förarbetena, sådana situationer där en elev behöver särskilt stöd även om det inte finns anledning att befara att eleven 46Skollagen (2010:800), 3 kap. 2 §. 47Skollagen (2010:800), 1 kap. 4 §. Regeringens proposition 2009/10:165. – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 221. 48Regeringens proposition 2013/14:160. Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram, s. 21. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor inte ska nå de kunskapskrav som minst ska nås, men där svårigheterna befaras kunna leda till problem om situationen inte utreds. Samråd ska, om det inte är uppenbart obehövligt, ske med elevhälsan. Om en sådan utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd ska sådant stöd ges. Om det inte är uppenbart obehövligt ska särskilt stöd ges med utgångspunkt i elevens utbildning i dess helhet. Bestämmelserna om särskilt stöd gäller för elever i alla de obligatoriska skolformerna samt gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och fritidshemmet. Det särskilda stödet ska ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Det är viktigt att bedömningen görs utifrån en helhetsbild av vad som ger eleven de bästa förutsättningarna att uppnå kunskapskraven. Insatser som är att betrakta som särskilt stöd är till exempel placering i särskild undervisningsgrupp, enskild undervisning, anpassad studiegång eller elevassistent.49 Åtgärdsprogram – för planering, samverkan och utvärdering För en elev som ska ges särskilt stöd ska ett åtgärdsprogram utarbetas. Av programmet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå. Det ska också framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. Eleven och dennes vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas. Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn.50 Åtgärdsprogrammet är ett pedagogiskt instrument för planering och samarbete mellan lärare, annan personal inom exempelvis elevhälsan, eleven och, i förekommande fall, vårdnadshavare samt för uppföljning och utvärdering av stödåtgärderna. Arbetet med åtgärdsprogrammet ska utgå från elevens behov, styrkor och svårigheter samt en analys av vilka hinder och möjligheter som finns i elevens omgivning. Elevens och dennes vårdnadshavares syn på skolsituationen och förslag till tänkbara lösningar ska också vägas in. Programmet ska omfatta elevens hela skolsituation. Om eleven vistas i fritidshem kan programmet även omfatta åtgärder under vistelsen där. 49Skollagen (2010:800), 3 kap. 2, 6 och 7 §§. Regeringens proposition 2009/10:165, s. 286 f. 50Skollagen (2010:800), 3 kap. 9 §. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor viktigt att lägga fokus på insatser i elevens hela studiemiljö. Åtgärderna ska vara av både kortsiktig och långsiktig karaktär. De ska relatera till målen i läroplanerna och uppställda kunskapskrav och vara möjliga att följa upp och utvärdera. Det ska också framgå vem som är ansvarig för att stödinsatserna genomförs, följs upp och utvärderas.51 Särskild undervisningsgrupp och enskild undervisning Utgångspunkten i skollagstiftningen är att det särskilda stödet ska ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Om det finns särskilda skäl får dock ett beslut om särskilt stöd för en elev i , grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan innebära att det särskilda stödet ska ges enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp, det vill säga en annan grupp än den som eleven normalt hör till. Av förarbetena framgår att särskild undervisningsgrupp kan betyda undervisning i annan gruppering inom skolenheten eller undervisning i andra lokaler med annan personal. Det framgår dock att det inte är fråga om särskild undervisningsgrupp när en elev byter skolenhet. De särskilda skäl som kan åberopas för ett beslut om särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning ska enligt förarbetena vara kopplade till möjligheten att skapa bättre förutsättningar att pedagogiskt hantera elevens stödbehov. Det kan till exempel handla om inlärningsproblematik, olika funktionsnedsättningar, språkproblem eller beteendestörningar. Placering i en särskild undervisningsgrupp ska ses som en möjlighet när alternativet att låta eleven gå kvar i den ordinarie undervisningsgruppen har prövats. Placeringen ska alltså föranledas av elevens behov och en bedömning av hur dessa bäst kan tillgodoses. Ett beslut om placering i särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning ska alltid fattas av rektorn. Beslutsrätten får inte delegeras till någon annan.52 51Regeringens proposition 2009/10:165, s. 290. 52Skollagen (2010:800), 3 kap. 9 och 11 §§. Regeringens proposition 2009/10:165 (2009), s. 292 f. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor 3.2.2Särskilda skolor som organisatoriska lösningar för elever i behov av särskilt stöd (resursskolor) Möjligheten för fristående skolor att begränsa sitt mottagande av elever infördes skollag,53 men i praktiken inriktade sig flera fristående skolor mot elever i behov av särskilt stöd även tidigare. Även kommunala skolor har numera, efter en dom från (),54 möjlighet att begränsa sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd. Skolor med denna begränsning av mottagandet kallas ibland resursskolor. Fristående skolor för elever i behov av särskilt stöd eller anpassad utbildning Varje fristående grundskola och grundsärskola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i respektive grundsärskolan. Utbildningen får dock begränsas till att avse vissa årskurser, elever som är i behov av särskilt stöd, och vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för. Huvudmannen behöver inte ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev om hemkommunen har beslutat att inte lämna bidrag för eleven.55 Motsvarande gäller för fristående gymnasieskolor, det vill säga att en fristående gymnasieskola ska ta emot alla ungdomar som har rätt till den sökta utbildningen i gymnasieskolan, men att mottagandet till en viss utbildning får begränsas till att avse elever som är i behov av särskilt stöd och vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för. Huvudmannen behöver inte ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev, om hemkommunen har beslutat att inte lämna bidrag för eleven.56 Resursskolor med kommunala huvudmän Uttrycket resursskolor eller andra skrivningar om särskilda skolenheter för elever i behov av särskilt stöd hos offentliga huvudmän finns inte i skolförfattningarna. Uttrycket resursskola används ändå relativt frekvent i praktiken, till exempel av huvudmän som anordnar 53Skollagen (2010:800), 10 kap. 35 §. 54Högsta förvaltningsdomstolen (2017). Dom i mål nr 3086-16. 55Skollagen (2010:800), 10 kap. 35 §. 56Skollagen (2010:800), 15 kap. 33 §. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor utbildning i skolor för enbart en viss elevgrupp.