sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — kommer att besluta om förvar även efter det att verket skilt saken ifrån sig och överlämnat handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen. Den nackdel som det kan innebära för , inte minst när det gäller den praktiska hantering- en av ärendet, vägs enligt utredningens uppfattning upp av att in- stansordningen för den här typen av ärenden blir tydligare och att myndigheternas roller i processen renodlas. I avsnitt 8.4.6 föreslår utredningen dessutom att ny prövning ska göras med längre intervall än . Om utlänningen har tagits i förvar genom be- slut kan verket se till att det finns kopior av de handlingar som be- hövs för att bevaka förvarsfrågan. Om det skulle uppstå behov av att ta utlänningen i förvar först under handläggningen i Migrationsöver- domstolen – vilket torde bli mycket ovanligt – får frågan om tillgång till handlingarna lösas praktiskt. De eventuella rättssäkerhetspro- blem som kan uppkomma genom att Migrationsöverdomstolen har hand om ärendet medan ansvarar för beslut om förvar, är inte heller sådana att de utgör hinder mot den föreslagna ordningen. I dessa ärenden finns det normalt offentliga biträden som har till uppgift att bevaka utlänningarnas intressen. För att underlätta hantering av förvarsfrågor (och uppsiktsfrågor) när ett överklagat utvisningsbeslut handläggs av Migrationsöverdomstolen, bör det åligga domstolen att under- rätta verket om det under handläggningen kommer fram uppgifter som kan ha betydelse för förutsättningarna för att hålla utlänningen i förvar. Det kan t.ex. gälla att utlänningens identitet har blivit klar- lagd , om oklar identitet är skälet till att utlänningen tagits i förvar. Det kan också handla om att utlänningen har blivit allvarligt sjuk eller skadats så att hans eller hennes möjlig- heter att avvika eller på annat sätt hindra verkställigheten har föränd- rats betydligt. En sådan underrättelseskyldighet kan regleras i för- ordning. Om ett utvisningsbeslut inte överklagas, kommer Migrationsver- ket att vara behörig myndighet fram till dess att beslutet fått laga kraft och överlämnas till Säkerhetspolisen för verkställighet. Säker- hetspolisen behåller sedan behörigheten till dess att utvisningsbeslu- tet har verkställts. Vilka beslut som får fattas av den behöriga myndigheten Den myndighet som är behörig att besluta om förvar ansvarar också för att fatta de beslut som hör samman med förvarsfrågan. När det gäller förvar får den behöriga myndigheten, som huvudregel, besluta att ta en utlänning i förvar eller upphäva ett beslut om förvar. I det ligger också att behörig myndighet får ersätta ett tidigare beslut om förvar med ett nytt, om grunden för förvar ändras. Likaså får den behöriga myndigheten ersätta förvar med beslut om uppsikt. Frågor som rör placering och behandling av utlänningen kan också aktua- liseras. Det skulle kunna övervägas att i den nya lagen ha särskilda para- grafer som anger vilka åtgärder som får vidtas av de behöriga myn- digheterna. Utredningen anser dock att det blir tydligare och mins- kar risken för att samma behörighetsfråga regleras på flera ställen i lagen om de åtgärder som den behöriga myndigheten får eller ska vidta anges i anslutning till de materiella bestämmelserna. Som utredningen har varit inne på bör den nuvarande be- stämmelsen om att regeringen inte får besluta att ta eller hålla kvar en utlänning i förvar, men får upphäva förvarsbeslut, behållas. Den bör följaktligen föras över till den nya lagen, med den justering som har nämnts. 8.4.3Interimistiska beslut om förvar Utredningens förslag: Säkerhetspolisen får ta en utlänning i för- var innan frågan om utvisning har förts till , om de materiella förutsättningarna för förvar är uppfyllda. Ett sådant beslut ska genast anmälas till , som ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. Säkerhetspolisen får, i likhet med , ta en ut- länning i förvar även när en annan myndighet är behörig, om det inte finns tid att avvakta den behöriga myndighetens beslut. Ett sådant beslut ska anmälas till den behöriga myndigheten, som ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. Det ska framgå genom en hänvisning i den nya lagen att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan på Säkerhetspolisens eller beslut om förvar. kontroll av en utlänning sker under medverkan av , eller med hjälp av en särskilt förordnad pass- kontrollant, ska tulltjänstemannen, kustbevakningstjänsteman- nen eller passkontrollanten ha samma rätt som en polisman att omhänderta utlänningen. Omhändertagandet ska anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå. Skälen för utredningens förslag Beslut om förvar innan ett ärende om utvisning har inletts Om det finns ett beslut om utvisning, eller det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas, får en utlänning under vissa för- utsättningar tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Beslut om utvisning meddelas av i första instans och överklagas till regeringen (se avsnitt 7.2.2 och 13.2.1). Ett ären- de inleds genom att Säkerhetspolisen ansöker om att en utlänning ska utvisas. Har frågan om utvisning ännu inte på detta sätt förts till , får Säkerhetspolisen enligt 9 § lagen om särskild utlänningskontroll besluta att utlänningen ska tas i förvar. För det krävs inte att förutsättningarna för förvar är uppfyllda. Ett interimis- tiskt beslut om förvar ska genast anmälas till som ska pröva om åtgärden ska bestå. När regleringen infördes motiverades den med att ett tillräckligt snabbt ingripande från poli- sen kunde säkerställas endast genom att den i säkerhetsärenden gavs större befogenheter att ta en utlänning i förvar än enligt den då gäl- lande utlänningslagen (prop. 1973:37 s. 103). Som bestämmelsen är utformad skulle Säkerhetspolisen kunna ta en utlänning i förvar utan några andra omständigheter än att personen är utländsk medborgare eller statslös och att Säkerhets- polisen har för avsikt att väcka frågan om utvisning. En sådan ord- ning kan ge utrymme för godtyckliga bedömningar och kan därför ifrågasättas ur rättssäkerhetssynpunkt. Att Säkerhetspolisen snabbt ska anmäla beslutet till , som ska pröva om åtgär- den ska bestå, kan inte väga upp den nackdelen. Det finns i ett sådant fall inget för att överpröva, eftersom Säkerhetspo- lisen skulle kunna fatta sådana beslut utan att ange några egentliga grunder. Någon reell möjlighet för att göra en annan bedömning finns då i praktiken inte. Bestämmelsen har dock inte tillämpats på det sättet. Besluten har enligt uppgift varit moti- verade så att fått underlag för att kunna göra en självständig bedömning i förvarsfrågan. Säkerhetspolisens intresse av att i ett tidigt skede av utvisnings- förfarandet kunna ta en utlänning i förvar kan enligt utredningens mening tillgodoses även om de materiella förutsättningarna för för- var måste vara uppfyllda. De höga krav på rättssäkerhet som måste ställas på ett beslut som innebär ett frihetsberövande talar starkt för att en utlänning bara ska få tas i förvar innan ett utvisningsärende inletts hos om det finns tillräckliga skäl för förvar enligt lagen. Det bör därför i den nya lagen tas in en bestämmelse som ger Säkerhetspolisen fortsatt möjlighet att ta en utlänning i för- var innan utvisningsfrågan har förts till , men de materiella förutsättningarna för förvar måste då vara uppfyllda. Det ska även i fortsättningen åligga Säkerhetspolisen att genast anmäla interimistiska förvarsbeslut till . Verket ska därefter pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. Eftersom det är fråga om ett frihetsberövande är det viktigt att handläggnings- tiderna är så korta som möjligt. Även om det ska gälla ett allmänt skyndsamhetskrav (se avsnitt 5.2.8) bör därför de särskilda kraven på skyndsamhet föras över till den nya lagen. Det händer att Säker- hetspolisen, när den anmäler ett interimistiskt beslut om förvar, lämnar in en ansökan om utvisning av utlänningen till Mig- rationsverket. Uppgifterna i ansökan kan då läggas till grund för ver- kets beslut i fråga om utlänningen ska vara kvar i förvar. För det fall en sådan ansökan inte ges in tillsammans med anmälan om förvar, vilket inte heller är ett krav, förutsätts det att Säkerhetspolisen läm- nar tillräcklig information för att ska kunna göra en självständig bedömning av förvarsfrågan. Som utredningen återkommer till i avsnitt 12.5 ska ett beslut om förvar alltid vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Det gäller såväl Säkerhetspolisens interimistiska beslut som beslut. beslut om förvar är med dagens lagstiftning överklagbart och föreslås även vara det i fortsättningen, se avsnitt 13.2.4. får, även om den inte är handläggande myndighet, besluta att ta en utlänning i förvar om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Det regleras i 10 kap. 17 § utlänningslagen, som genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller även vid handläggning enligt den lagen. För att ska kunna fatta sådana tillfälliga förvarsbeslut ska dock de särskilda förvarsgrunderna i 8 § lagen om särskild utlän- ningskontroll vara uppfyllda (prop. 1990/91:118 s. 83). Möjligheten för att i brådskande fall besluta om förvar i ärenden som handläggs av en annan myndighet bör fin- nas även i det framtida regelverket. På samma sätt som bör det förutsätta att det inte finns tid att avvakta den behöriga myndighe- tens beslut. Det kan vara fallet när påträffar en utlänning som har hållit sig dold och beträffande vilken frågan om utvisning är under prövning eller ett avlägsnandebeslut ska verkstäl- las. Utredningen anser dock att även Säkerhetspolisen bör kunna få fatta motsvarande interimistiska beslut. Säkerhetspolisen är den myndighet som i störst utsträckning kommer i kontakt med och kan identifiera utlänningar som kan utgöra ett allvarligt samhällshot. Säkerhetspolisen bör därför kunna ta en utlänning i förvar, även om den vid tillfället i fråga inte är handläggande myndighet. Bestäm- melser med sådant innehåll bör därför tas in i den nya lagen. Även i dessa fall är det viktigt att ett interimistiskt beslut gäller kortast möjliga tid och att den behöriga myndigheten kan upphäva det interimistiska beslutet om den anser att skälen för beslutet inte är tillräckliga. och Säkerhetspolisen bör därför vara skyldiga att anmäla till den behöriga myn- digheten att det har fattats ett interimistiskt beslut om förvar. Den behöriga myndigheten bör vara skyldig att efter det att frågan har väckts pröva om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar. Hur snabbt ett sådant beslut kan meddelas beror givetvis på vilken myndighet som är behörig att besluta om förvar. I de fall där det är regeringen som är behörig myndighet får accepteras än om frågan ska prövas av . Det bör också i den nya lagen tas in en upplysning, motsvarande den som finns i 10 kap. 17 § andra stycket utlänningslagen, om att det av 11 § polislagen framgår att en polisman i vissa fall tillfälligt får omhänderta en utlänning i avvaktan på Säkerhetspolisens eller Polis- myndighetens beslut om förvar. Likaså bör det av den nya lagen framgå att en tulltjänsteman, en kustbevakningstjänsteman eller en passkontrollant har samma rätt att omhänderta en utlänning som en polisman har, om kontroll av utlänningen görs under medverkan av , respektive med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant (jfr 10 kap. 17 § tredje stycket utlänningslagen). Sådana tillfälliga om- händertaganden bör anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå. Om eller Säkerhetspolisen har meddelat ett in- terimistiskt beslut om förvar ska alltså myndigheten anmäla beslutet till den behöriga myndigheten, som därefter ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. När ett interimistiskt beslut om förvar anmäls till den behöriga myndigheten inleds ett ärende om förvar och van- liga handläggningsregler blir tillämpliga. Några ytterligare regler om förfarandet efter anmälan av interimistiska beslut behövs därför inte. Utredningens förslag: Förvar ska, som utgångspunkt, pågå un- der en så som möjligt. En utlänning som har fyllt får hållas i förvar i högst , för att Säkerhetspolisen ska kunna förbereda eller genomföra verkställighet av ett beslut om utvisning. Under särskilda förut- sättningar ska utlänningen få hållas i förvar ytterligare högst . Den maximalt tillåtna tiden för verkställighetsförvar blir där- med . Om en utlänning efter misslyckat verkställighetsför- sök återförs till , ska en ny ettårsfrist räknas från det att utlänningen åter anlände till . Den längsta tiden för förvar om maximalt påverkas inte av ett misslyckat verkställighets- försök. Skälen för utredningens förslag Tidsgränserna för hur länge en utlänning får hållas i förvar behöver ändras Ett beslut att beröva en utlänning friheten genom förvar innebär ett ingrepp i hans eller hennes integritet och rörelsefrihet. Åtgärden ska därför bara användas om inte andra, mindre ingripande åtgärder är tillräckliga. Enligt 8 § andra stycket lagen om särskild utlännings- kontroll ska utlänningen ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar om det är tillräckligt. Det faktum att förvar är en form av fri- hetsberövande ställer höga krav på rättssäkerhet och därmed också på en tydlig reglering av bl.a. hur länge frihetsberövandet får pågå. förutsätter en ändamålsenligt utformad migrationspro- cess att myndigheterna kan utöva nödvändig kontroll över utlän- ningar som vistas i och har verktyg att sätta kraft bakom ett beslut om utvisning. Det är naturligtvis särskilt viktigt när en utlän- ning har bedömts utgöra ett så allvarligt samhällshot att han eller hon inte får vara kvar i av det skälet. Möjligheten att hålla en utlänning i förvar är ett viktigt led i att upprätthålla en välordnad verkställighetsprocess. Som framgår av utredningsdirektiven kan det när en utlänning ska utvisas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll ibland fin- nas behov av att hålla utlänningen i förvar än vad som är tillåtet . Så kan exempelvis vara fallet när utlänningen framför klagomål till för mänskliga rättigheter. Om verkställigheten av utvisningsbeslutet måste avbrytas i avvaktan på domstolens handläggning kan det med dagens lagstiftning saknas förutsättningar för förvar, om inte förut- sättningarna i 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen är uppfyllda (se avsnitt 8.1.1 och 8.1.2). Utredningen ska därför enligt direktiven föreslå den förlängning av tidsgränsen för verkställighetsförvar som gällande EU-direktiv på området möjliggör och som bedöms vara proportionerlig i avvägningen mellan skyddet för säkerhet och skyddet för enskildas fri- och rättigheter. I avsnitt 8.1.2 har bakgrunden till och innehållet i nuvarande be- stämmelser redovisats. Där redogörs också för det krav på fasta tids- gränser för verkställighetsförvar som återvändandedirektivet ställer och hur långa dessa tider får vara. Utredningen återkommer till vad kraven innebär för svenskt vidkommande när det gäller tiden för verkställighetsförvar enligt den nya lagen. Det kan dock redan här konstateras att det finns skäl att ha särregler för förvar av de utlän- ningar som omfattas av regelverket. Hur de ska se ut behandlas i det följande. Det bör fortsatt finnas fasta tidsgränser för verkställighetsförvar Ett alternativ till att förlänga tidsgränsen för verkställighetsförvar är enligt utredningsdirektiven att överväga om ärenden där utlänningar som tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan un- dantas från tidsgränser för verkställighetsförvar. I dagens reglering finns ett sådant undantag för utlänningar som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Undantaget har sin grund i artikel 2.2 b i återvändandedirektivet. Något uttryckligt undantag för utlänningar som utvisas på grund av risken för att utlänningen begår eller med- verkar till terroristbrott eller för att han eller hon annars utgör ett säkerhetshot finns inte i återvändandedirektivet. Utredningen har i avsnitt 5.2.4 gjort den tolkningen att artikel 72 i EUF-fördraget medger att gör undantag från bestämmelser i om det behövs med hänsyn till behovet av att skydda den inre säkerheten. Den nya lagen syftar, på samma sätt som lagen om särskild utlänningskontroll, till att skydda säkerhet mot utlänningar som kan skada den. Utredningen anser därför att den nya lagen i och för sig inte behöver anpassas till återvändandedirek- tivets krav på fasta tidsgränser när det gäller verkställighetsförvar. Utredningen gör dock den bedömningen att det även i fortsätt- ningen bör framgå direkt av lagen hur länge ett verkställighetsförvar får pågå. Det behövs för att lagstiftningen ska vara tydlig och förut- sebar och skydda mot godtycklighet. Att frihetsberöva någon eller på annat sätt begränsa hans eller hennes rörelsefrihet medför ett in- trång i den enskildes fri- och rättigheter som skyddas i både rege- ringsformen och . har i sin praxis bl.a. lyft fram behovet av tydliga och förutsägbara regler. Det är därför inte lämpligt att nu frångå en ordning där det har funnits fasta tidsgränser för hur länge en utlänning får hållas i förvar i avvaktan på att utvisningsbeslutet mot honom eller henne kan verkställas. Verkställighetsförvar kan inte direkt jämföras med andra frihets- berövanden som t.ex. häktning, eftersom det vid förvar inte på sam- ma sätt krävs att det finns en brottsmisstanke som når upp till en viss, given nivå. Vid längre häktningstider brukar det dessutom stäl- las krav på att åklagaren kan visa att det tillkommer bevisning eller att utredningsläget är sådant att misstankarna stärks och att förundersökningen bedrivs effektivt. Det misstänka brottets straffvärde kan sägas utgöra den yttersta tidsgränsen för häktning. Den misstänkte får dessutom, om han eller hon döms, tillgodoräkna sig häktningstiden vid straffverkställigheten. Även om det inte finns en fast tidsgräns för hur länge häktning får pågå finns det alltså andra faktorer som styr hur länge ett sådant frihetsberövande kan vara godtagbart. Det går inte heller att direkt jämföra verkställighetsförvar enligt den nya lagen med de förhållanden som råder vid utvisning på grund av brott. Utlänningen har då dömts för ett, oftast allvarligt, brott. Domstolen har på grund av brottet bedömt att utlänningen kan komma att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller att brottet inneburit en så allvarlig skada, fara eller kränkning att han eller hon inte ska få stanna kvar i . Genom domstolsförfaran- det – med de rättssäkerhetsgarantier som det innebär – har utlän- ningen fått sina skäl för att undgå utvisning prövade. Enligt utredningens mening bör särregleringen i nu aktuellt hän- seende inte avvika alltför mycket från vad som gäller vid utvisning för flertalet utlänningar enligt utlänningslagen. De ändrade tidsgrän- ser för verkställighetsförvar som utredningen föreslår i det följande får anses vara tillräckliga för att möta de särskilda behov som finns att hålla en utlänning som utgör en särskilt allvarlig säkerhetsrisk i förvar. Det bör alltså i den nya lagen finnas fasta tidsgränser för hur länge en utlänning får hållas i verkställighetsförvar. Tiden för verkställighetsförvar förlängs Det är särskilt angeläget att en utlänning som utgör ett allvarligt hot mot det svenska samhället och av den anledningen ska utvisas kan hållas i förvar i avvaktan på att utvisningsbeslutet kan verkställas. Det gäller oavsett om det är en presumtiv spion eller en presumtiv terrorist. Normalt krävs det betydligt för att förbereda ut- visningen av en sådan utlänning än för utvisningsbeslut i allmänhet. Orsaken till det är bl.a. att vissa stater fortfarande tillämpar döds- straff, tortyr eller annan grym eller omänsklig behandling, vilket omöjliggör att utvisningsbeslut verkställs dit. Risken för att en ut- länning som utvisas på grund av hans eller hennes anknytning till terroristverksamhet utsätts för sådan otillåten behandling kan vara betydligt större än för en utlänning som utvisas av andra skäl. Vissa stater vägrar att ta emot egna medborgare om de misstänks för eller har gjort sig skyldiga till brott. I ett utvisningsbeslut ska det anges till vilket land som utlänningen ska utvisas (se avsnitt 7.2.3). Om det finns särskilda skäl får mer än ett land anges. Det innebär att fler stater än en kan behöva involveras i förberedelserna för att verkställa utvisningen. Det ligger också i sakens natur att verkställighet av ett utvisnings- beslut som rör en presumtiv terrorist kräver helt andra kontakter med den mottagande staten än verkställighet av utvisningsbeslut i allmänhet. Den mottagande staten kan t.ex. komma att efterfråga betydligt fylligare underlag inför sin bedömning av om utlänningen kan tas emot. Eftersom utvisningsbeslut enligt lagen om särskild ut- länningskontroll bygger på förhållanden som inte är fastslagna i t.ex. en brottmålsdom kan utlänningens intresse av att framföra klagomål till också vara något högre än i andra fall. Det allmännas intresse av att hålla en utlänning i verkställighets- förvar måste ställas mot det faktum att förvar innebär ett frihetsberövande. Även om det, som har framgått i av- snitt 8.3.2, inte i finns någon fastställd tidsfrist för hur länge ett frihetsberövande som syftar till utvisning får fortgå, kan ett frihetsberövande som pågår alltför länge komma att stå i strid med konventionen. Det gäller framför allt om tidsutdräkten beror på att berörda myndigheter inte har handlagt ett ärende med tillräck- lig målmedvetenhet och effektivitet. Det torde emellertid även i de fall där den verkställande myndigheten har hanterat ärendet på ett rimligt sätt finnas en bortre gräns för hur långa frihetsberövanden som kan godtas. När förvarstidens längd bestäms måste utgångspunkten vara att tiden inte får vara längre än vad som är nödvändigt. Om den tillåtna förvarstiden är för generöst tilltagen finns det en risk för att utlän- ningar hålls i förvar trots att det inte kan förutses att verkställighet kan genomföras inom överskådlig tid. stämmas med hänsyn till ändamålet med förvarsbestämmelserna, nämligen att underlätta det förfarande som syftar till att utlänningen ska avlägsnas ur . Vid en samlad bedömning anser utredningen att det finns starka skäl för att förlänga tidsfristerna för verkställighetsförvar för de nu aktuella utlänningarna. Med hänsyn till att de utlänningar som kom- mer att utvisas enligt den nya lagen utgör ett allvarligt hot mot säker- heten i det svenska samhället är det rimligt och proportionerligt att för den begränsade gruppen tillåta längre förvarstider än för utlän- ningar som utvisas enligt utlänningslagen. Vilka tidsfrister bör gälla? Utredningen har i avsnitt 5.2.4 konstaterat att det finns en möjlighet att frångå EU-reglering om det är motiverat med hänsyn till natio- nell säkerhet. Det finns starka skäl för att göra det när det gäller be- stämmelser om förvar av den begränsade grupp av utlänningar som kommer att omfattas av den nya lagen. Enligt utredningens mening är det därför möjligt att gå utöver de tidsgränser för verkställighets- förvar som anges i återvändandedirektivet. Däremot finns det skäl att behålla den nuvarande strukturen med en fastställd längsta tid, som under vissa förutsättningar får förlängas (se avsnitt 8.4.5). Det underlättar både förståelsen för och tillämpningen av regelverket. Det uppfyller också kraven i på tydlighet och förutsebarhet. En utlänning bör enligt huvudregeln få hållas i förvar i högst . Normalt kommer ett beslut om verkställighetsförvar att börja löpa direkt efter det att utvisningsbeslutet fick laga kraft eller när utlänningen nöjdförklarat sig över utvisningsbeslutet. Det kan dock finnas fall där förvarsbeslutet upphävs t.ex. därför att utvisningen inte kan komma att verkställas inom förutsebar framtid. Det väcker frågan om det bör anges i lagtexten att tiden för verkställighetsförvar ska räknas från tidpunkten när utvisningsbeslutet är verkställbart. Någon sådan bestämmelse finns inte vare sig i utlänningslagen eller lagen om särskild utlänningskontroll.