sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — – ett rättighetsskydd för enskilda Betänkande av Kommittén om grundlagsskadestånd SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentar- iskt sammansatt kommitté med uppgift att utreda frågan om skade- stånd från det allmänna för skada som orsakats vid överträdelser av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. Till ordförande förordnades justitierådet och ordför- anden i . förordna- des till ledamöter i kommittén f.d. riksdagsledamöterna (M), (MP) och (S), f.d. parti- styrelsesammankallanden (MP), riksdagsledamöterna (KD), (S), (M), (C) och (S), numera generaldirektören (L) samt riksdagsledamöterna (SD) och (V). förordnades folkrätts- och människorättsjuristen (L) till ledamot. Till sakkunniga förordnades numera kanslirådet och hovrättsrådet . Till experter förordnades f.d. justitierådet och professorn , byråchefen , professorn samt advokaten och juris doktorn . Som sekreterare anställdes numera hovrättsrådet . Kommittén har antagit namnet Kommittén om grundlagsskade- Härmed överlämnas kommitténs betänkande Grundlagsskade- stånd – ett rättighetsskydd för enskilda (SOU 2020:44). De sak- kunniga och experterna ansluter sig till de förslag som där lämnas. Uppdraget och genomförandet .................................... Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar ...... Allmänt om skadestånd .......................................................... 3.2.3Adekvat kausalitet och andra allmänna Skadestånd på grund av eget vållande – culparegeln ............. Ett krav på vållande – uppsåt eller vårdslöshet ...... Mer om culpabegreppet .......................................... Ersättning för ren förmögenhetsskada................... Definition och tillämpningsområde ....................... Ett krav på fel eller försummelse ............................ 3.5 Det allmännas ansvar vid myndighetsutövning .................... Fel eller försummelse.............................................. 3.6 Regler om väckande av talan .................................................. 3.7Det allmännas ansvar vid felaktig 3.8Det allmännas ansvar vid överträdelser 3.8.2Skadestånd och annan ersättning Övergripande om konventionsskadestånd ............ Skadestånd vid överträdelser .................................. Andra rättsmedel är primära................................... 3.8.6Skadeståndet ska vara nödvändigt för att gottgöra en överträdelse.............................. Skadetyper som omfattas........................................ En överträdelse behöver inte ha varit allvarlig....... Även företag kan vara ersättningsberättigade ....... Fördelningen av rättegångskostnader .................... 3.9Det allmännas nuvarande ansvar vid överträdelser av Några rättsfall från .................. Medborgarskapet I (NJA 2014 s. 323)................... Medborgarskapet II (NJA 2018 s. 103)................. älv (NJA 2014 s. 332) .................................. (NJA 2015 s. 374) .................................................... 3.10 Ersättningsgilla skador enligt skadeståndslagen ................... 3.10.1 Ekonomisk och ideell skada.................................... 3.10.2 Ersättning vid personskada ..................................... 3.10.3En särskild form av ideellt skadestånd – Ersättning för annan ideell skada............................ Ersättning för sakskada ......................................... Ersättning för ren förmögenhetsskada................. Ersättningens storlek i övrigt och jämkning........ Skadeståndsregler i annan lagstiftning................................. och det allmänna .................................................... Preskription av en skadeståndsfordran................................ De grundläggande fri- och rättigheterna...................... Fri- och rättighetsskyddet i ..................................... Bakgrunden till 2 kap. regeringsformen............... och EU:s rättighetsstadga .. Grunddragen i 2 kap. regeringsformen................................ Regeringsformens fri- och rättighetsregler ......................... Förbud mot åsiktsregistrering.............................. Förbud mot dödsstraff och kroppsstraff............. Skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp .......... Skydd mot kroppsvisitation och husrannsakan .. Skydd mot hemlig avlyssning m.m. ..................... Skydd för den personliga integriteten.................. Skydd för medborgarskap m.m. ........................... 4.6.15Skydd mot frihetsberövande och andra ingrepp i rörelsefriheten ....................................... 4.6.16Rätt till domstolsprövning vid 4.6.17Skydd mot retroaktiv strafflag och retroaktiv Skydd mot diskriminering .................................... Stridsåtgärder på arbetsmarknaden ...................... Utbildning och forskning..................................... 4.7Ytterligare om och EU:s Allmänt om konventionen ................................... Rätten till effektiva rättsmedel ............................. införlivande i svensk rätt .. Något om utvecklingen efter inkorporeringen ... Rättsläget i andra länder .......................................... En stärkt rätt till ersättning från det allmänna ............ Utredningens uppdrag i korthet........................... Något om EU:s rättighetsstadga .......................... 6.2 Skälen för att införa en lagregel ........................................... Fri- och rättigheter får en allt större betydelse.... 6.2.3Att på bästa sätt tillförsäkra enskilda deras 6.2.4Konstitutionella fördelar med ett starkare genomslag för regeringsformen............................ En lagregel ger tydlighet och förutsebarhet......... Relationen till lagprövning.................................... 6.2.7Vilken konkret betydelse skulle en bestämmelse om grundlagsskadestånd få? En stärkt roll för domstolarna? 6.3 En bestämmelse om grundlagsskadestånd........................... 6.3.2Vad kännetecknar en överträdelse av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen? Det behövs en ytterligare precisering av förutsättningarna för skadestånd ...................... 6.3.4Hur viktigt är det att det skadeståndsrättsliga skyddet för grundläggande fri- och rättigheter 6.3.5Andra diskuterade sätt för att avgränsa 6.3.6Skadestånd ska bara utges i den utsträckning det behövs för att kompensera den skadelidande...... 6.4 Särskilda frågor om lagregelns utformning......................... 6.4.1Kretsen av ersättningsberättigade personer och närliggande frågor .......................................... 6.4.2Bör även kommunerna kunna vara skadeståndsrättsligt ansvariga?............................. 6.4.3Vems åtgärder bör kunna leda till ansvar för det allmänna? 6.4.4Alla skadetyper ska omfattas av Skadeståndsnivåer vid olika typer av skador ....... Fördelningen av rättegångskostnader .................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Frågor till andra länder om skadestånd vid överträdelser av grundlag ............................................. I 2 kap. regeringsformen regleras skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna. Skyddet, som varierar med avseende på grad och form, gäller i förhållande till det allmänna. Det finns inte någon särskild lagreglering om rätten till ersättning vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen (”grundlagsskadestånd”). Utgångspunkten i svensk rätt är att det krävs särskilt lagstöd för att det ska finnas en rätt till ersättning för icke-ekonomisk eller ideell skada. Däremot finns det enligt skadeståndslagen möjligheter för en skadelidande att få ersättning för bl.a. sakskada som har vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Även ger ett skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Skadestånd kan under vissa förutsättningar utgå vid över- trädelser av konventionen. finns en bestämm- else i skadeståndslagen om sådant skadestånd (3 kap. 4 §, ”konvent- ionsskadestånd”). Kommittén har haft i uppdrag att överväga om rätten till ersätt- ning från det allmänna för skada som orsakats vid överträdelser av regeringsformen bör utvidgas. Det har också ingått i uppdraget att, oavsett om kommittén bedömer att rätten till ersättning bör utvidgas eller inte, överväga om det är ändamålsenligt och önskvärt att ersättningsrätten regleras i lag. Kommitténs uppdrag går tillbaka på Högsta domstolens dom i rätts- fallet Medborgarskapet I. Domstolen kom där fram till att staten var ersättningsskyldig, trots avsaknaden av uttryckligt lagstöd, för ideell skada på grund av avregistrering av ett svenskt medborgarskap i strid med regeringsformen. Rättsfallet ger inte någon klar bild av vilka grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen som kan komma i fråga för att med framgång åberopas i ett skadeståndsmål. Grundlagsskadestånd bör regleras i lag Rättighetsskyddet har har stärkts både i och i andra länder. Det har skett en övergång till en mer rättighetsbaserad juridik, framför allt på grundval av . Bestämmelsen om konventionsskadestånd och rättsfallet Med- borgarskapet I belyser att det när det gäller skadestånd råder en betydligt större osäkerhet kring enskildas möjligheter att gentemot det allmänna göra gällande rättighetsskyddet i 2 kap. reger- ingsformen än det i stora delar motsvarande rättighetsskyddet i . Enligt kommitténs bedömning kan det på goda grunder ifråga- sättas varför skyddet för fri- och rättigheter enligt regeringsformen på så vis är sämre och mer oklart än skyddet enligt Europakonvent- ionen. Skyddet borde vara minst lika starkt. Det finns därför ett behov av att tydliggöra rättsläget i fråga om grundlagsskadestånd. Genom ett sådant tydliggörande påverkas rättig- hetsskyddet för enskilda i positiv riktning. Det gäller särskilt i fråga om ideell skada, som har en central betydelse i fråga om många rättig- hetsöverträdelser. Även från andra utgångspunkter än den enskildes möjligheter att få kompensation för rättighetsöverträdelser kan det ifrågasättas om skillnaderna när det gäller möjligheterna att rättsligt genomdriva fri- och rättigheterna i rättighetskatalogerna i regeringsformen respekt- ive är motiverade. Det gäller särskilt om man ser saken från ett konstitutionellt perspektiv. Regeringsformen är den grundlag som utgör fundamentet för demokratin och statsskicket i . De grundläggande fri- och rättigheterna har där en central plats. Det är följaktligen viktigt att regeringsformen inte framstår som mindre användbar för medborgarna än . En bestämmelse om grundlagsskadestånd får konsekvensen att reger- ingsformen lyfts fram i rättstillämpningen och framträder tydligare i relation till konventionen. På det sättet stärks rättsordningens legit- imitet och demokratiska förankring. Ett sådant synsätt stämmer också väl överens med en av de bärande idéerna bakom , nämligen att överträdelser av fri- och rättigheter i första hand ska hanteras inom ramen för den nationella rättsordningen. Om någon lagreglering inte införs, innebär det att lagstiftaren även fortsättningsvis ger domstolarna en framskjuten roll i fråga om att slå fast i vilka situationer en enskild ska kunna få grundlagsskade- stånd. Med tanke på att skadeståndsmål där rättighetsöverträdelser åberopas som ansvarsgrund är förhållandevis få och processer är resurskrävande för parterna, dröjer det sannolikt länge innan det går att tala om ett klart och förutsebart rättsläge. En lagstiftning uppfyller enligt kommitténs uppfattning bättre kraven på effektivitet och förutsebarhet. Genom en lagregel ges enskilda ett besked om att det finns en möjlighet att få frågan om en överträdelse av 2 kap. regeringsformen prövad inom ramen för en skadeståndsprocess och att det kan finnas en rätt till skadestånd vid en konstaterad överträdelse. Det gör det lättare att ta ställning till om det finns skäl att vidta åtgärder mot det allmänna med anledning av en upplevd överträdelse. Kommittén anser dessutom att det är allmänt sett otillfredsställ- ande att en så viktig fråga som det allmännas ersättningsansvar för överträdelser av regeringsformens fri- och rättigheter utvecklas vidare utan att lagstiftaren har tagit ställning och gett domstolarna vägled- ning. En lagreglering framstår som det bästa sättet att uppnå en väl fungerande ordning på ett omfattande och komplicerat rättsområde. En bestämmelse om grundlagsskadestånd skulle sannolikt, mot bakgrund av de möjligheter som skadeståndslagen och annan lag- stiftning redan ger enskilda att få ersättning från det allmänna för rättighetsöverträdelser, i realiteten inte utvidga rättighetsskyddet i någon mer betydande utsträckning. Som berörts kan en sådan bestämmelse ändå bidra till att rättighetsskyddet vitaliseras och får det genomslag som det är tänkt. Det finns ett betydande värde i att regeringsformen innehåller en levande och för medborgarna använd- bar rättighetskatalog. Enligt kommitténs mening bör mot denna bakgrund möjligheten till grundlagsskadestånd lagregleras. Regleringen kan utformas på ett sätt som tillåter att rättsläget även fortsättningsvis kan vara dynamiskt. Hur en lagregel bör utformas En bestämmelse med det överordnade syftet att tydliggöra rättsläget i fråga om grundlagsskadestånd och därigenom stärka skyddet för enskildas fri- och rättigheter bör tas in i skadeståndslagen. En övergripande målsättning bör vara att bestämmelsen ska bli en del av ett tydligt och överskådligt skadeståndsrättsligt system som ger förutsättningar för en rättssäker tillämpning. Bestämmelsen om konventionsskadestånd och Högsta domstolens rättspraxis bör vara vägledande. Bestämmelsen bör också gå att försvara från statsfinan- siella utgångspunkter. På samma sätt som när det gäller konventionsskadestånd kommer den grundläggande avgränsningen av tillämpningsområdet för grund- lagsskadeståndet att ske genom bedömningen av om det har skett en överträdelse av en fri- och rättighet eller inte. Frågan om ett beslut eller annan åtgärd eller en viss lagstiftning utgör en överträdelse måste avgöras efter en helhetsbedömning av den specifika situationen. Bedömningen bör ske med hänsyn till rättsfall, förarbetsuttalanden och allmänna rättsprinciper, men även till hur motsvarande fri- och rättighet behandlas i konventionsrätten och . Varje fel av en myndighet eller domstol som har med en fri- och rättighet att göra utgör inte en överträdelse av fri- och rättigheten. När det gäller konventionsskadeståndet uppställs ett s.k. nödvän- dighetskrav för att närmare precisera skadeståndsansvaret. Kravet, som är utformat med utgångspunkt i folkrättsliga förpliktelser, innebär att skadestånd ska utges endast i den utsträckning det är nöd- vändigt för att gottgöra överträdelsen. Utöver förutsättningen att det ska ha förekommit en överträdelse av någon av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regerings- formen bör en reglering om grundlagsskadestånd enligt kommitténs mening innehålla en motsvarande avgränsning av skadeståndsansvaret. Situationer där det av någon anledning framstår som mindre rimligt att det allmänna ska bli skadeståndsansvarigt bör inte omfattas. Vissa överträdelser, typiskt sett mindre allvarliga sådana, bör inte kompen- seras genom skadestånd. Förutsättningarna för grundlagsskadestånd bör avgöras efter en helhetsbedömning. Enligt kommitténs mening är det en lämplig lösning att föreskriva att grundlagsskadestånd ska utges i den utsträckning som det med hänsyn till omständigheterna behövs för att kompensera den skade- lidande för överträdelsen. Det ska då särskilt beaktas vilka andra möj- ligheter den skadelidande har eller har haft till annan gottgörelse och till rättelse eller avhjälpande. Avsikten med detta behovskrav är att domstolarna i praktiken ska göra motsvarande överväganden som vid tillämpning av det nödvänd- ighetskrav som gäller beträffande konventionsskadestånd. Det är fråga om samma slags intresseavvägning, där det ska beaktas bl.a. om den skadelidande har fått kompensation för överträdelsen på något annat sätt än genom skadestånd, t.ex. genom ett nedsatt straff. Vidare ska det beaktas om den skadelidande har gjort vad som rimligen kunnat begäras av honom eller henne för att komma till rätta med en över- trädelse, t.ex. genom att överklaga ett felaktigt beslut. Med en skadeståndsbestämmelse som är uppbyggd på detta sätt skapas goda förutsättningar för en flexibel rättstillämpning som med hög rättssäkerhet tar hänsyn till möjligheterna att förhindra eller avhjälpa överträdelser av regeringsformen genom materiella och pro- cessuella bestämmelser i det befintliga regelsystemet. En bestämmelse om grundlagsskadestånd bör inordnas i den befintliga paragrafen om konventionsskadestånd, som därmed skulle få ett utvidgat tillämpningsområde. Regelverket kan, bortsett från behovskravet, utformas på samma sätt, exempelvis när det gäller skadeståndets beräkning. Den nya bestämmelsen bör kunna träda i kraft . Genom den föreslagna lagstiftningen blir det tydligare för den en- skilde att han eller hon kan uppställa krav på att det allmänna skyddar och upprätthåller de grundläggande fri- och rättigheter som 2 kap. regeringsformen innehåller. Det bör i förlängningen leda till ett stärkt rättighetsskydd. Vidare får domstolar, rättstillämpande myndigheter och andra ett sammanhållet skadeståndsrättsligt regelverk att förhålla sig till. Kommittén gör bedömningen att förslagen inte leder till ökade kostnader för det allmänna. Antalet tvister med anknytning till rättig- hetsöverträdelser i de allmänna domstolarna kan inte antas öka annat än obetydligt. Chapter 2 of the Instrument of Government, which is part of the , regulates the protection of fundamental rights and freedoms. This protection, which varies in degree and form, applies in relation to public authorities. There is no specific legal regulation concerning the right to com- pensation for violations of Chapter 2 of the Constitution (‘constitu- tional damages’). The basic premise in Swedish law is that a right to compensation for non-pecuniary or non-material damage requires a specific legal basis. However, the Tort Liability Act includes possi- bilities for an injured party to receive compensation for material dam- age caused by error or negligence in the exercise of public authority. Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms also offers protection of fundamental rights and freedoms. In certain circumstances, violations of the Con- vention can lead to damages. Since , the Tort Liability Act has contained a provision on damages of this kind (Chapter 3, Sec- tion 4, ‘convention damages’). was tasked with considering whether the right to compensation from public authorities for damage caused by violations of Chapter 2 of the Constitution should be expanded. Irrespective of its conclusions in this respect, the Committee’s remit also included considering whether it is appropriate and desirable for the right to compensation to be regulated in law. ’s remit stems from the judgment of the Supreme Court in the ‘Citizenship I’ case. In that case, the Court concluded that despite the lack of an explicit legal basis, the State was liable to pay compensation for non-material damage due to a de-registration of Swedish citizenship in contravention of the Constitution. legal case in question does not give a clear picture of which of the fundamental rights and freedoms in the Constitution can potentially be successfully cited in a damages case. Constitutional damages should be regulated in law The protection of rights has been strengthened both in and in other countries in recent years. There has been a transition to a more rights-based legal order, primarily on the basis of Convention on Human Rights. The provision on convention damages and the ‘Citizenship I’ case highlight the fact that when it comes to damages, there is currently far greater uncertainty surrounding the possibility for individuals to assert the protection of their rights under Chapter 2 of the Consti- tution than the largely equivalent protection under Convention. In the Committee’s assessment, there is good reason to question why the protection of rights and freedoms under the Constitution is thus inferior to, and less clear than, the protection under the Euro- pean Convention. The protection should be at least as strong. For this reason, there is a need to clarify the legal situation with respect to constitutional damages. A clarification of this kind would have a positive effect on the protection of the rights of individuals. This applies in particular to non-material damage, which is of crucial importance in many rights violations. From points of view other than the possibility for individuals to receive compensation for rights violations, too, it is questionable whether the differences in the possibilities to legally assert the rights and freedoms listed in the Constitution and Conven- tion are warranted. This is particularly true from a constitutional perspective. is the fundamental law that constitut- es and the form of government in . Fundamental rights and freedoms have a central place in it. It is therefore important that the Constitution does not appear to be of less practical use to citizens than Convention. A provision on constitutional damages would have the effect of elevating the Constitution in the application of the law and making it clearer in relation to the Convention. This will strengthen the legi- timacy and democratic basis of the legal order. An approach of this kind also tallies with one of the main ideas behind Convention, namely that violations of rights and freedoms should preferably be handled within the framework of the national judicial system. If no legal regulation is introduced, the legislator will continue to give the courts a prominent role in determining the situations in which an individual will be able to obtain constitutional damages. Given that the number of damages cases in which rights violations are cited as grounds for liability is relatively low, and that the proceedings often require considerable resources of the parties, it will in all likeli- hood take a long time before the legal situation can be said to be clear and predictable. In the Committee’s view, legislation will better fulfil the require- ments of efficiency and predictability. A legal regulation will show individuals that there is a possibility of having the question of a vio- lation of Chapter 2 of the Constitution examined within damages proceedings, and that they may be entitled to damages if a violation is established. It will make it easier to determine whether there are grounds to take measures against public authorities when a violation is perceived. also considers that it is generally unsatisfactory that a question as important as public authorities’ liability for com- pensation when rights and freedoms in the Constitution are violated should be developed without the legislator having considered the matter and provided guidance to the courts. A legal regulation would appear to be the best way to achieve an effective order in a broad and complex legal area. In light of the possibilities for compensation from public author- ities for rights violations already offered to individuals by the Tort Liability Act and other legislation, a provision on constitutional dam- ages would probably not, in reality, broaden the protection of rights to any particularly significant extent. Nevertheless, as previously men- tioned, such a provision may help invigorate the protection of rights and ensure that it achieves the intended reach.