sou · H8B352 · 2020-09-16 00:00:00 — I följande avsnitt redogör utredningen för sina principiella över- väganden om en särskild utvidgning av rutavdraget för äldre personer. 9.2Vilket behov kan ett särskilt rutavdrag för äldre svara mot? Utredningens bedömning: Vägledande för en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer bör vara den princip som gäller för nuvarande rutavdrag och som innebär att rutavdraget kan användas för en efterfrågan på tjänster som går utöver det behov som framför allt den kommunala enligt socialtjänst- lagen ska tillgodose. Enligt direktiven ska utredningen analysera om det bör finnas sär- skilda regler för rutavdrag för äldre med hänsyn till äldre personers behov. Vad som i detta sammanhang menas med behov utvecklas inte närmare. Som framgår av kapitel 8 är frågan om äldre personers behov av tjänster i anslutning till hemmet en mångfacetterad fråga och i många fall individberoende utan entydiga samband med en specifik ålder. Det kan vara fråga om allt från en mer eller mindre oundgänglig tjänst för livsföringen, t.ex. tillgång till lagad mat, till en tjänst som enbart avspeglar en prioritering av ett intresse eller bekvämlighet. En fisketur ställs kanske mot att beskära buskar och träd i trädgården. Är det senare exemplet uttryck för ett behov av en trädgårdstjänst i den bemärkelsen att det bör motivera ett särskilt rutavdrag för äldre? Och om tjänsten ska tillgodose ett mer livsnödvändigt behov är knappast rutavdraget lösningen. För att kunna närma sig frågan om vilka principer som bör vara vägledande för ett rutavdrag för äldre är det nödvändigt att reda ut vad som menas med behov i detta sammanhang och hur ett utvidgat rutavdrag kan vara ändamålsenligt för att möta detta behov. Kommunernas ansvar enligt socialtjänstlagen (2001:453) vad gäller äldre personers behov blir i det perspektivet av central bety- delse och det ankommer också på utredningen att, vid såväl analys som utformning av förslagen, beakta de möjligheter som redan står till buds för äldre i form av offentligfinansierade insatser och tjänster som kommunerna är ålagda eller har möjlighet att erbjuda. Enligt socialtjänstlagen är kommunernas skyldighet primärt kopp- lad till den enskildes behov av bistånd för sin försörjning och livs- föring i övrigt.1 Som framgår av kapitel 6 kan insatserna, som man har behov av för att nå en skälig levnadsnivå, bestå av olika hem- tjänstinsatser, t.ex. städning och tvätt, hjälp med inköp, ärenden på post och bank, tillredning av måltider och distribution av färdiglagad mat. Det är således kommunerna som ska tillgodose att den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå genom insatserna. Gränserna för kommunernas skyldigheter är dock inte helt tyd- liga. Bedömningen av den enskildes behov har sedan socialtjänst- lagens tillkomst byggt på en individuell bedömning. har det emellertid införts möjligheter för kommunerna att erbjuda hem- tjänst utan behovsprövning, förutsatt att personen i fråga uppnått en viss ålder.2 Det ger kommunerna en möjlighet att erbjuda hemtjänst utöver vad som anses vara en skälig levnadsnivå, även om detta inte är avsikten med bestämmelsen. Med dessa möjligheter för kom- munerna kvarstår frågan vilka behov ett särskilt rutavdrag för äldre ska svara upp mot. 1När det gäller det ekonomiska behovet upp till en skälig levnadsnivå tillgodoses det för personer som är genom äldreförsörjningsstödet. Det är som ansvarar för äldreförsörjningsstödet. 24 kap. 2 a § socialtjänstlagen. Nuvarande regelverk innebär att det finns en överlappning mellan kommunernas ansvar för äldre personer och rätten till rutavdrag på så sätt att samma slag av tjänst kan köpas med rutavdrag eller erhållas av kommunen inom ramen för hemtjänstverksamheten. Överlapp- ningen gäller flera tjänster i rutavdraget men framför allt städning och omsorg. Detta har delvis också varit avsikten. Inte för att rut- avdraget är inriktat på äldre personer utan som en konsekvens av att rutavdraget är tillgängligt för i princip alla. I samband med införandet av rutavdraget uttalades i denna fråga att kommunernas lagreglerade skyldigheter inte ska påverkas av möj- ligheten att få skattereduktion genom rutavdrag.3 Städ- och hem- tjänster eller andra tjänster som erbjuds till subventionerade priser genom kommunernas försorg eller motsvarande skulle inte heller omfattas av rutavdraget, eftersom den typen av verksamhet är ”finansierad genom skattemedel och därigenom starkt subventionerad av staten eller kommunerna”. Möjligheten att erhålla skattereduktion genom rutavdrag skulle vidare inte kunna åberopas av en kommun som ursäkt för att inte tillhandahålla en tjänst eller för att dra ner på omfattningen av tjänsterna. Regeringen menade att förslaget om en skattereduktion innebar bättre möjligheter för personer med beviljad hemtjänst att komplettera med ytterligare hushållstjänster som de önskar få men som kommunen inte kan bevilja enligt socialtjänstlagen. Den principiella inriktningen på rutavdraget i förhållande till kommunala hemtjänstinsatser är således att kommunerna ska till- godose behovet hos den enskilde så att denne tillförsäkras en skälig levnadsnivå medan rutavdraget kan användas för att täcka ett ”behov” därutöver. Utredningen har inte funnit några skäl att föreslå någon annan utgångspunkt i fråga om ett särskilt rutavdrag för äldre. Det har inte heller under utredningsarbetets gång framförts några önskemål om att ett särskilt rutavdrag för äldre ska ha någon annan utgångspunkt. Detta, anser utredningen, leder till slutsatsen att ett särskilt rut- avdrag för äldre bör inriktas på efterfrågade tjänster som kom- munerna normalt inte tillhandhåller äldre inom sin hemtjänstverk- samhet och som inte heller omfattas av nuvarande rutavdrag4 eller på 2006/07:94 s. 44, bet. 2006/07:SkU15 s. 13 f. 4Här avses även de tjänster som regeringen föreslår i lagrådsremissen Utvidgats rutavdrag och höjt tak för rutavdraget, beslutad . tjänster där det ändå finns skäl för att ha en ruttjänst som alternativ till den tjänst kommunen tillhandahåller. Den grupp av äldre där ett rutavdrag med denna inriktning kan antas få störst betydelse är de som befinner sig i den s.k. tredje åldern, dvs. den tid i livet då man har möjlighet att vara pensionär men man ännu inte har behov av hjälp för att klara sina grundläggande behov. Utredningen lämnar förslag på särskilda ruttjänster för äldre i kapitel 10. Det är emellertid inte alltid som kommunerna lyckas leverera hemtjänst av den kvalitet och omfattning som förväntas. Även om undersökningar bland äldre visar att de generellt sett är nöjda med den kommunala hemtjänstverksamheten finns utrymme för förbättringar. Ett särskilt rutavdrag för äldre bör dock enligt utredningens uppfattning varken syfta till eller utformas för att täcka behov som kan uppstå till följd av eventuella tillkortakommanden i den kommunala hemtjänstverksamheten. Hur kommunerna sköter sin hemtjänstverksamhet är en fråga om styrning och uppföljning av verksamheten och har inget med rutavdraget att göra. 9.3Hur bör ett rutavdrag för äldre utformas? Utredningens bedömning: En särskild ordning för rutavdrag för äldre personer bör ansluta till rutavdragets huvudsyfte att påverka efterfrågan på vissa tjänster och ge de äldre eller deras anhöriga incitament att köpa vissa hushållsarbeten i stället för att utföra arbetena själva. Det är inte lämpligt att införa en mekanism inom ramen för rutavdraget, t.ex. en kreditering på skattekontot, som syftar till att utjämna äldre personers olika ekonomiska förutsättningar att kunna köpa ruttjänster. En ordning av det slaget bedöms vara mer långtgående och omfattande än vad utredningen har möjlighet att föreslå inom ramen för uppdraget. Hur kan ett rutavdrag som är begränsat till äldre personer sorteras in under de övergripande ekonomiska syftena med rutavdraget? Teoretisk kan man tänka sig att ett rutavdrag för äldre, liksom det allmänna rutavdraget, leder till en ökad grad av specialisering i sam- hället. Rutavdraget kan, vilket påpekas i förarbetena till dagens rut- avdrag, frigöra tid för anhöriga som kan användas till ökat marknads- arbete. Om man ser till den äldre personen mer specifikt indikerar undersökningar, som presenteras i kapitel 8, att äldre personer sannolikt upplever minskad förmåga att utföra vissa hushållstjänster då bl.a. rörlighet, syn och hörsel försämras . Därmed för- väntas många äldre köpa tjänsten av någon som kan utföra den med högre produktivitet, vilket frigör tid för den äldre. Den frigjorda tiden kan för äldre som förvärvsarbetar potentiellt leda till ökat marknadsarbete. Det stora flertalet äldre personer antas dock ha slutat att förvärvsarbeta, varför någon egentlig ökning av marknads- arbete inte kan förväntas. Det finns dock andra tänkbara specialiseringsvinster. Frigjord tid för en äldre person skulle exempelvis kunna innebära att mer tid kan ägnas åt föreningsliv, där den äldre personen kan bidra med värde- fulla livserfarenheter, eller åt eventuella barnbarn. Att ta hand om barnbarn eller att på andra sätt hjälpa sina barn med livspusslet skulle i sin tur öka möjligheterna för barnen att ägna mer tid åt marknads- arbete. Vidare kan mindre hemarbete med t.ex. städning, olika arbeten i trädgården och dylikt även minska risken för fall och andra olyckor. Ovanstående är också exempel på vinster för samhället även om de inte kommer av ökat marknadsarbete bland äldre köpare. Därmed anser utredningen att en högre grad av specialisering i samhället kan vara en utgångspunkt även för ett rutavdrag för äldre personer och bör tjäna som riktlinje för valet och utformningen av tjänster som bör ingå i ett särskilt rutavdrag för äldre. Meningarna går ofta isär om överlappningen mellan rutavdraget och hemtjänstverksamhet är något positivt eller negativt. Vissa anser att det är positivt att enskilda genom rutavdraget ges ökad valfrihet att köpa tjänster som de efterfrågar och om äldre köper t.ex. städtjänster privat i stället för att belasta den kommunala , så ger det kommunen utrymme att satsa mer på de som inte anser sig ha ekonomisk möjlighet att köpa tjänsten. Rutavdraget innebär, enligt förespråkare för denna linje, en viss avlastning för kommunerna och valfrihet för enskilda. Andra anser att rutavdraget, och då framför allt en särskild ord- ning för rutavdrag för äldre, undergräver den gemensamma och jämlika välfärden genom att enskilda med ekonomiska resurser kan välja andra alternativ (rutavdrag). Om de resursstarka inte ställer krav på de offentliga tjänsterna riskerar dessa att bli nedprioriterade och utförda med sämre kvalitét och omfattning. Utredningen avser inte att ta ställning till de olika uppfatt- ningarna om rutavdragssystemet utan kan bara konstatera att bägge uppfattningarna är relevanta och har fog för sig. Rutavdrag för tjänster ger valfrihet men utnyttjandegraden är beroende av den enskildes ekonomiska utrymme. tog avstamp i denna motsätt- ning i betänkandet Skatter, tjänster och sysselsättning5 och redovisade en principskiss till ett särskilt servicestöd för pensionärer. En utgångspunkt för skissen var att pensionärer behöver frihet att välja ett utbud av tjänster som bäst passar dem. Det kan vara de som t.ex. vill ha mat lagad, olika typer av städhjälp och hjälp med att sköta om huset. Valfriheten och de äldres skiftande behov talade enligt Tjänste- beskattningsutredningen mot att enbart välja produktion. Principskissen innebar dessutom att pensionärer skulle få möjlighet till ett särskilt stöd för att köpa hemtjänster med ett visst belopp () och att arbetsgivaravgifterna för tjänsterna slopades. Sedan lade fram sin principskiss har både rutavdrag och valfrihetssystem införts. De skäl som Tjänste- beskattningsutredningen ansåg motivera ett särskilt servicestöd för äldre har därför inte samma tyngd och sett från ett principiellt perspektiv har delar av skissen genomförts. Den del av skissen som handlade om ett visst stödbelopp som skulle vara tillgängligt för pensionärer för köp av hemtjänster har däremot inte genomförts. En sådan ordning skulle i någon mån utjämna den ekonomiska möjligheten att köpa hushållstjänster. Utredningen har övervägt om det skulle kunna finnas något sätt att skapa större ekonomisk jämlikhet när det gäller möjligheten att köpa ruttjänster inom ramen för en särskild ordning för äldre. Det finns många äldre som inte har ekonomiskt utrymme att köpa ruttjänster och därtill äldre personer som inte har skatt nog att göra rutavdragets skattereduktion mot (se vidare kapitel 5 där äldres inkomster och skatter beskrivs närmare). En mekanism som skulle utjämna äldre personers ekonomiska möjligheter att utnyttja rutavdraget skulle kunna vara att de äldre tilldelas en kreditering på skattekontot, som sedan får användas för köp av ruttjänster. Då skulle även den som inte har skatt nog att reducera eller som har begränsat ekonomiskt utrymme kunna köpa ruttjänster. Det skulle således vara en ordning liknande den princip- skiss för servicestöd för pensionärer som Tjänstebeskattningsutred- ningen diskuterade. En ordning av det slaget bedöms emellertid vara mer långtgående och omfattande än vad utredningen har möjlighet att föreslå inom ramen för uppdraget. 9.4Kan rutavdrag underlätta för anhöriga till äldre? Utredningens bedömning: Ett särskilt rutavdrag för äldre bör anpassas till de anhöriga insatser. Det kan t.ex. vara att utvidga rutavdraget med nya tjänster som anhöriga ofta utför och under- söka om anhörigkretsen för rutavdraget bör utvidgas. Anhöriga till äldre, framför allt barn, har en betydande roll när det gäller att hjälpa och bistå äldre i vardagen. Det är cirka 1,3 miljoner personer som regelbundet vårdar, stödjer eller hjälper en närstående. De anhörigas insatser har ökat (se vidare kapitel 7 där anhörigas stöd och hjälp till närstående beskrivs). Med anhörig i detta sammanhang avses den person som inom familjen, släkten eller vänkretsen hjälper någon som på grund av sjukdom, ålder eller funktionsnedsättning inte längre klarar av vardagen på egen hand. Som anhörig kan man vara t.ex. partner, förälder, barn, syskon, barnbarn, sammanboende, vän eller granne. Studier visar att upp emot 140 000 personer har påverkats i sitt val att arbeta – antingen genom pensionering, minskad arbetstid eller mindre krävande arbete – på grund av den tid och kraft som går åt för att bistå en anhörig (se kapitel 7). I gransknings- rapport till anhöriga omsorgsgivare (2014:9) sägs att många anhöriga ibland tvingas att ta ett större ansvar för en när- ståendes vård och omsorg än de orkar med. får de inte det stöd från det offentliga som de behöver och regeringen bör därför, enligt revisionen, göra mer för att förbättra förutsättningarna för kommuner och regioner att ge ett gott stöd till de anhöriga. Riks- revisionen konstaterar vid sin uppföljning av rapporten att de problem som uppmärksammades i granskningen kvarstår till stor del. Nationellt anhöriga har påpekat att det är ovanligt att anhöriga själva ansöker om bistånd, att det är brukaren som är i centrum för biståndshand- läggarnas arbete och att anhörigas behov inte kartläggs. Behovet av anhörigas hjälpinsatser framträder tydligast när den äldre har svårigheter med att möta många olika personer i sitt hem, vilket ofta är fallet inom den kommunala , eller när äldre behöver mer sällskap än handfast hjälp. finns det möjlighet att göra rutavdrag för tjänster som utförs i en förälders bostad. Det finns dock inte någon till- gänglig statistik över hur många som gör rutavdrag för tjänster som utförts hos föräldrar. Utredningen har emellertid fått uppfattningen, via kontakter med bl.a. , att möjligheten inte är allmänt känd och inte heller används i någon större omfattning. Om det beror på att föräldern själv köper ruttjänster eller bristande kännedom är oklart. Utredningen anser att det finns anledning att ha som principiell utgångspunkt för ett rutavdrag för äldre att det anpassas till de anhörigas behov och insatser. Det kan handla om t.ex. att inkludera nya tjänster som anhöriga ofta utför i det särskilda rutavdraget för äldre och undersöka om anhörigkretsen för rutavdraget bör utvidgas. 9.5Kan rutavdraget bidra till att man arbetar längre upp i åldrarna? Utredningens bedömning: Vid utformningen av ett rutavdrag för äldre bör hänsyn tas till att ett utvidgat rutavdrag i viss mån kan bidra till att skjuta upp pensioneringsbeslutet. I och med att den fysiska förmågan minskar med åldern är det sanno- likt att ju äldre man blir desto mindre blir utbytbarheten mellan hemmaproducerade och marknadsproducerade hushållstjänster. Uppgifter om köpta ruttjänster indikerar att så är fallet då äldre personer köper ruttjänster i större utsträckning än yngre vid nästan samtliga inkomstnivåer samt att andelen som använder rutavdraget ökar tydligt med åldern. Att avdragsbeloppen är mindre skulle kunna bero på att de har lägre inkomster, men även på att en del av behovet är tillgodosett med hemtjänst. Det är möjligt att många äldre själva skulle kunna utföra de tjänster de köper med rutavdraget, men att de vill ägna tiden åt något annat. Det kan också handla om att de har svårt med vissa moment av t.ex. städning och därför köper vissa tjänster genom rutavdraget. Man kan fråga sig var gränsen går för vilka tjänster en person själv kan utföra och för vilka tjänster en person behöver hjälp med att utföra. Enligt den ekonomiska teorin är det oklart om ett ökat behov eller minskad utbytbarhet i sig är ett argument för en generös skatte- lättnad. Snarare är det ett argument för en mindre generös subven- tion då en timmes rutarbete är värt mer i termer av frigjord tid, dvs. betalningsviljan för en ytterligare timmes rutarbete torde vara högre eftersom det frigör mer tid till annat. I det fall tjänsterna skulle ha köpts även utan rutavdraget ger subventionen upphov till dödvikts- kostnader. Det är inte klart varför andelen personer som gör rutavdrag ökar med åldern. Redan från är andelen rutköpare större än för gruppen och den ökar därefter med åldern. Har den med åldern ökade användningen av rutavdrag något samband med eller påverkan på den enskildes beslut att förvärvsarbeta längre upp i åldern? Om så skulle vara fallet är det inte otänkbart att ett utvidgat rutavdrag från en tidpunkt då pensioneringsbeslutet närmar sig skulle kunna bidra till en senareläggning av pensioneringen. Det skulle i så fall förmodligen vara positivt för både den enskilde och samhälls- ekonomin. Det finns emellertid, såvitt utredningen känner till, inte några studier eller andra uppgifter som ger stöd för en sådan slutsats. Det som talar emot är bl.a. att rutavdraget kan användas för de mest betungande hushållsarbetena, såsom städning, och att skälet till att kvarstå i förvärvslivet, i de allra flesta fall, troligen beror på andra och i sammanhanget betydligt viktigare omständigheter än möjligheten till att kunna köpa hushållsnära tjänster med rutavdrag. Vid utformningen av ett särskilt rutavdrag för äldre kan det dock finnas anledning att ta hänsyn till att ett utvidgat rutavdrag för äldre i någon mån kan bidra till att skjuta upp pensioneringsbeslutet. 9.6Mot vilka ska ett utvidgat rutavdrag rikta sig? Utredningens bedömning: En särskild ordning för rutavdrag för äldre bör inte vara beroende av den enskildes behov. I stället bör möjligheten att använda det utvidgade rutavdraget kopplas till att den enskilde uppnått en viss ålder. Utredningens uppdrag är att utreda och lämna lagförslag om en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer. Vad som avses med äldre är inte närmare preciserat i direktiven, utan som bakgrund nämns endast att taket för rutavdraget varit sänkt för personer som inte fyllt vid årets ingång. Utvidgningen av rutavdraget ska dessutom enligt direktiven ta hänsyn till äldres behov. Med dessa riktlinjer finns två vägval. Antingen kopplas en utvidg- ning av rutavdraget till en prövning av den enskildes behov eller också får en formell ålder kopplas till möjligheten att använda det utvidgade rutavdraget för äldre. Som förebild för en individuell behovsprövning skulle Tjänste- beskattningsutredningens principskiss till särskilt servicestöd för pensionärer kunna tjäna.6 Skissen byggde på att efter ansökan skulle pröva behovet och med ledning av kassans beslut tillhandhålla stödet. Översatt till nuvarande ordning för rut- avdraget skulle t.ex. kommunernas socialtjänst kunna besluta om att den enskilde har ett sådant behov att denne ska ha möjlighet att köpa tjänster som omfattas av det utvidgade rutavdraget. Kommunernas beslut i behovsfrågan skulle sedan underrättas och kvalificera den enskilde till möjligheten att köpa tjänsterna i det utvidgade avdraget. En sådan ordning framstår dock som onödigt krånglig och skulle gå emot idéen om rutavdraget som en generell skattelättnad för vissa tjänster och vara svår att förena med de principiella överväganden som utredningen i övrigt gjort beträffande ett särskilt rutavdrag för äldre. Det skulle också gå emot utvecklingen inom den kommunala hemtjänstverksamheten där man försöker frångå den individuella bedömningen och i stället ha åldersgränser i syfte att bevilja äldre personer insatser inom äldreomsorg på ett enklare sätt (se vidare avsnitt 6.4.2 om hemtjänst utan föregående biståndsprövning). 6Principskissen som redovisades i betänkande Skatter, tjänster och sysselsättning, SOU 1997:17. Med den utgångspunkten anser utredningen att utvidgningen av rutavdraget för äldre personer bör kopplas till en formell ålder och inte till någon behovsprövning. Utredningen behandlar sina över- väganden och förslag när det gäller från vilken ålder som utvidg- ningen bör gälla i kapitel 12. 10 Ruttjänster för äldre personer I utredningsdirektiven anges att en särskild utvidgning av rut- avdraget för äldre personer i första hand bör handla om att låta fler tjänster ge rätt till rutavdrag, t.ex. genom att fler tjänster som utförs inom bostaden kan omfattas av rutavdrag för personer över en viss ålder. Frågan är vilka andra tjänster än de som omfattas av rutavdrag och de som regeringen föreslår i lagrådsremissen Ut- vidgat rutavdrag och höjt tak för rutavdraget som äldre personer kan tänkas efterfråga och som är lämpliga att utvidga rutavdraget med.1 I detta kapitel beskriver utredningen vilka arbeten som ger rätt till rutavdrag och som regeringen i lagrådsremissen föreslår ska omfattas av rutavdrag. Detta följs av en redogörelse för de grund- läggande utgångspunkterna för rutavdraget samt en sammanfattning av de faktorer och skäl, som såväl kan motivera som avgränsa valet och utformningen av ruttjänster för äldre personer och som utred- ningen tagit fasta på i bakgrundskapitlen samt i kapitlet där utred- ningens principiella överväganden behandlas. Därefter presenteras resultatet från en undersökning som SPF Seniorerna och har gjort bland pensionärer som handlar om behov och användning av ruttjänster bland äldre personer samt om intresse för ett utökat rutavdrag för äldre. Avslutningsvis diskuterar och föreslår utredningen de tjänster som anses lämpliga att införa i ett särskilt rutavdrag för äldre personer. 1Förslagen i lagrådsremissen bygger på utredningens förslag i delbetänkandet Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget (SOU 2020:5). Ruttjänster för äldre personer Enligt 67 kap. 13 § inkomstskattelagen (1999:1229) lämnas rut- avdrag för följande arbeten. 1.Enklare städarbete eller annat rengöringsarbete samt flyttstäd- ning som utförs i bostaden. 2.Vård av kläder och hemtextilier när vården utförs i bostaden. 3.Snöskottning som utförs i nära anslutning till bostaden. 4.Häck- och gräsklippning, krattning och ogräsrensning samt be- skärning och borttagande av träd och buskar som utförs på tomt eller i trädgård i nära anslutning till bostaden. 5.Barnpassning som inte mer än i ringa omfattning innefattar hjälp med läxor och annat skolarbete och som utförs i eller i nära an- slutning till bostaden samt lämning och hämtning till och från förskola, skola, fritidsaktiviteter eller liknande.