sou · H8B379 · 2020-12-15 00:00:00 — har centrala arbetstagarorganisationer en subsidiär rätt att vända sig till nämnden. En aktuell fråga är därmed hur arbetstagar- organisationernas roll förändras om DO skulle ges rätt att utfärda vitesföreläggande. En annan fråga är om DO:s beslut ska vara möjliga att överklaga och vilken instans som ska döma ut vite. Ett alternativ som utred- ningen har övervägt är att allmän domstol prövar och dömer ut vite. kan allmän domstol döma ut vite som rör uppgiftsskyldig- het. Den naturliga vägen vid överklagande av tillsynsmyndigheters Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder beslut är dock ofta allmän förvaltningsdomstol. Ett annat alternativ är därför att DO:s beslut om vitesföreläggande och vitesföreläggande kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. kvarstår i nuvarande form Ett annat alternativ som utredningen har övervägt är att låta Nämn- den mot diskriminering kvarstå i sin nuvarande form. Bakgrunden till att modellen med en nämnd skapades 1979 var bl.a. att vitesföre- läggande ansågs vara olämpligt att hantera i samma myndighet som hade ansvar för rådgivning och för att vara allmänt pådrivande, se avsnitt 3.6.1. Det förhållandet kvarstår . Även efter ett avskaf- fande av kravet på frivillig rättelse skulle DO ha flera roller som kan komma i konflikt med varandra. Nämndens sammansättning innebär att den har förutsättningar att ha god kunskap och bred kompetens avseende DL och de olika diskri- mineringsgrunderna. kan konstateras att ett beslutande organ som så sällan fattar beslut inte ges möjlighet att bygga upp en praxis och att de erfarenheter och det kunnande som finns inte tas till vara. är också både första och sista in- stans, vilket kan snabba på processen jämfört med domstolsbeslut som ofta kan överklagas till högre instans. I utredningens arbete har dock kommit synpunkter på att ärenden i nämnden drar ut och att det snarare skulle kunna leda till snabbare beslut om nämn- den avskaffades. Eftersom nämnden så sällan prövar ärenden framstår det också som rent allmänt ineffektivt att ha en instans som inte används. En sådan ordning innebär att en organisation måste hållas igång utan att i någon högre grad kunna bidra till de mål som lagstiftningen har. kvarstår med en förändrad sammansättning Slutligen har vi övervägt att förändra sammansättningen av Nämn- den mot diskriminering för att på så sätt effektivisera tillsynen och handläggningen hos nämnden. Mot bakgrund av våra förslag i kapi- tel 7 kommer nämnden endast meddela beslut om universitets- och högskoleområdet och arbetslivet, eftersom tillsyn av det skollags- Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder reglerade området föreslås överföras till Skolinspektionen och att denna myndighet vid sin tillsyn ska använda sig av skollagens sanktioner. Nämndens ledamöter har utökats allt eftersom representan- ter för nya diskrimineringsgrunder har tillkommit. Detta innebär att dagens nämnd har blivit stor; den består av en ordförande, en vice ordförande och elva andra ledamöter samt ersättare för dessa, se avsnitt 3.6.2. I nämnden ska dessutom ingå representanter från olika samhälls- områden som har olika slags kompetens inom diskrimineringsområ- det. Ordföranden, vice ordföranden och ytterligare två ledamöter ska utses bland personer som inte företräder arbetsgivar- eller arbets- tagarintressen eller någon organisation som representerar en viss dis- krimineringsgrund. Någon av dessa fyra ledamöter ska ha särskild kunskap inom utbildningsområdet. Ordföranden och vice ordföran- den ska dessutom båda vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare. Utredningen har övervägt om nämndens sammansättning skulle kunna minskas. ingår ledamöter från olika, men inte alla, diskriminerings- grunder i nämnden och vi bedömer att det inte är motiverat att ha ledamöter enbart från vissa diskrimineringsgrunder. Detta talar för att minska antalet ledamöter. Alternativet är att alla diskriminerings- grunder är representerade, vilket skulle leda till en ännu större nämnd som kan få svårare att fatta beslut. Vi anser att ett lämpligare alternativ är att ha en sammansättning som mer liknar Arbetsdomstolen. Detta innebär att nämnden består av ordförande och vice ordförande som är jurister som har erfarenhet av tjänstgöring som domare, samt en ledamot vardera från arbets- tagar- och arbetsgivarsidan. Mot bakgrund av att nämnden har en domstolsliknande funktion vars beslut inte går att överklaga bör ytterligare några jurister med specialistkunskap om diskriminerings- frågor vara representerade. Det bör också finnas någon ledamot från högre utbildning i nämnden eftersom framställningar om vite kan avse detta område. Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder ska kvarstå med en förändrad sammansättning Utredningens förslag: ska kvarstå i sin nuvarande form men bestå av sju ledamöter. Ordförande och vice ordförande ska vara jurister med erfarenhet av tjänstgöring som domare, en ledamot ska utses efter förslag av arbetsgivarsidan, en ledamot ska utses efter förslag av arbetstagarsidan, två leda- möter ska vara jurister med erfarenhet från arbete med diskri- mineringsfrågor och en ledamot ska ha särskilda kunskaper om universitets- och högskoleområdet. För samtliga ledamöter ska det finnas en ersättare. När det gäller möjligheten att besluta om vitesföreläggande i sam- band med konstaterade brister i arbetet med aktiva åtgärder anser utredningen att DO även fortsättningsvis ska initiera ett ärende i för en prövning av vitesföreläggande (4 kap. 5 § DL). För ett mer effektivt förfarande ska sammansätt- ningen i nämnden minskas. Vi återkommer till frågan om vitesföreläggande i skollagsreglerad verksamhet i kapitel 6 och 7. Skälen för utredningens förslag Som framgått kan breda samman- sättning ge god kunskap om olika diskrimineringsgrunder och dis- krimineringsområden. Nämnden ger också en möjlighet till infly- tande för olika intressen hos arbetsmarknadens parter. En ytterligare fördel med att ha kvar nämnden i sin nuvarande form är, utöver att den besitter en bred kompetens, att arbetsmarknadens parter har ett förtroende för nämnden. När det gäller skollagsreglerad verksamhet föreslår vi i kapitel 7 att Skolinspektionen ska ha tillsyn över DL för det skollagsreglerade området och att skollagens administrativa sanktioner i 26 kap. skol- lagen ska gälla vid Skolinspektionens tillsyn av DL. Det betyder att framställning om vitesföreläggande för det skollagsreglerade området kan göras till nämnden. Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder Utredningen har, som framgår ovan, övervägt olika alternativ och landat i att det finns övervägande skäl som talar för att ha kvar . Vi kan förvisso konstatera att nämn- den inte får några framställningar om vitesföreläggande och att det inte är kostnadseffektivt att ha en rättslig instans som inte används. Anledningen till att nämnden har så få ärenden är dock inte nämnden i sig, utan det har framför allt andra orsaker. Som redovisats tidigare gör varken DO eller arbetstagarorganisationerna några framställningar om vitesföreläggande till nämnden. Nämnden är en etablerad institution som är obero- ende i förhållande till DO och som nämnts ovan har nämnden ett uppbyggt förtroende hos arbetsmarknadens parter. Vid utredningens samråd med arbetsmarknadens parter har det också framkommit att både arbetstagar- och arbetsgivarsidan före- drar att nämnden kvarstår i sin nuvarande form, men flera har parts- företrädare har framfört att nämnden bör minskas. Utredningen in- stämmer i att antalet ledamöter kan minskas för ökad effektivitet. Det finns som nämnts ovan ledamöter från vissa diskriminerings- grunder men inte andra i nämnden. Det är enligt utredningens mening dock inte motiverat att ha ledamöter från samtliga diskriminerings- grunder vid beslut om vitesföreläggande. En sådan ordning skulle innebära att ledamöterna måste bli ännu fler jämfört med och processen där än mer tungrodd. Vi bedömer att det skulle bli en smidigare process i nämnden om sammansättningen i stället minska- des. Vi bedömer också att två jurister med erfarenhet från att arbeta mot diskrimineringsfrågor kan kompensera för ett eventuellt kun- skapstapp inom nämnden avseende olika diskrimineringsgrunder. Utredningen föreslår därför att två av ledamöterna ska vara jurister med särskild specialistkunskap i diskrimineringsfrågor. Det kan t.ex. vara fråga om advokater med en sådan inriktning eller jurister verk- samma inom det civila samhället. Med en minskad sammansättning anser vi att beslut av nämnden ska fattas i plenum dvs. samtliga ledamöter ska delta i alla beslut. Nämnden har en domstolsliknande funktion och dess beslut kan inte överklagas. Nämnden bör därför övergå till att ha en samman- sättning som mer liknar Arbetsdomstolen. Detta innebär att nämn- den ska bestå av sju ledamöter: ordförande och vice ordföranden som är jurister, en ledamot vardera från arbetstagar- och arbetsgivarsidan och två jurister med specialistkunskap i diskrimineringsfrågor. Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder utöver ska det finnas en ledamot från universitets- och högskole- området. För varje ledamot ska det finnas en ersättare. 5.6.3Centrala arbetstagarorganisationer ska kunna göra en framställning till och kunna föra talan om utdömande av vite Utredningens förslag: Centrala arbetstagarorganisationer som en arbetsgivare är bunden till av kollektivavtal ska kunna göra en framställning till om vitesföreläg- gande. Om sökanden i vitesmål hos är en central arbetstagarorganisation till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal, ska talan om utdömande av vite föras vid tingsrätt av den centrala arbetstagarorganisationen. Utredningen föreslår att centrala arbetstagarorganisationer som är bundna av kollektivavtal i relation till en arbetsgivare ges rätt att be- gära prövning av vitesföreläggande hos . finns en subsidiär rätt för centrala arbetstagarorganisationer att föra talan om vitesföreläggande i nämnden. Det innebär att cen- trala arbetstagarorganisationer på egen hand kan gå till få en prövning i situationer där DO avstår från att göra en fram- . I praktiken är dock den subsidiära rätten för arbetstagar - organisationer endast en formalitet. I de få fall som varit aktuella hos har DO valt att avstå från att göra en framställan till arbetstagarorganisationen på egen hand ska kunna vända sig dit. En fördel med nuvarande ord- ning är dock att DO får information om att arbetstagarorganisa- tionen har för avsikt att ansöka om vitesföreläggande hos nämnden. Utredningen anser att det finns anledning att ifrågasätta om den nuvarande ordningen ska behållas. I och med att arbetet med de aktiva åtgärderna är ett process- inriktat arbete som ska anpassas till den egna verksamheten ser ut- redningen fördelar med att arbetstagarorganisationerna får en rätt att vända sig direkt till nämnden. Bland annat kan arbetet med aktiva åtgärder bli mer effektivt om en och samma part handhar ärendet från det att ärendet inleds tills det eventuellt blir aktuellt med en framställan om vitesföreläggande. Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder tionerna har dessutom en förstahandsrätt att vända sig till Arbetsdomstolen i diskrimineringsärenden som rör de egna med- lemmarna. Om DO tar över ärendet från arbetstagarorganisationen måste myndigheten börja om med en egen tillsyn i myndighetens regi. I praktiken avstår myndigheten alltid från att ta över ärendet. Från ett arbetsgivarperspektiv kan dagens ordning innebära att en arbets- givare först ska förhandla med arbetstagarorganisationen och där- efter med DO för att sedan processa inför nämnden. Det mest effek- tiva är enligt vår bedömning i stället att arbetstagarorganisationen, som redan har utrett och tagit ställning i ärendet, kan gå direkt till . Eftersom det i praktiken är en formalitet för arbetstagarorgani- sationer att först tillfråga DO så kommer en sådan förändring inte heller i praktiken att förändra balansen mellan arbetsmarknadens parter. Sammantaget gör vi därför bedömningen att en sådan rätt för centrala arbetstagarorganisationer ska införas. Talan om utdömande av vite förs av DO vid tingsrätt enligt 4 kap. 17 § DL. När vi nu föreslår en rätt för centrala arbetstagar- organisationer att vända sig till nämnden med begäran om vitesföre- läggande ska motsvarande rätt att föra talan om utdömande av vite ges till den centrala arbetstagarorganisationen. I de mål som en central arbetstagarorganisation har varit sökanden ska talan vid tingsrätten föras av den centrala arbetstagarorganisationen. 5.7Förslag om förstärkt samverkan En förutsättning för ett effektivt arbete med aktiva åtgärder är att det finns en god samverkan mellan DO, arbetsmarknadens parter och myndigheter med angränsande uppdrag. Det krävs också att det finns en god samverkan mellan arbetstagarorganisationer och arbets- givare. Vi har också konstaterat att det finns behov av att förstärka samverkan mellan . Arbetet med aktiva åtgärder har som framgår ovan, se avsnitt 4.6., nära koppling till arbetet med det systematiska arbetsmiljöarbetet i arbetsmiljölagen (1977:1160), AML. Det finns flera beröringspunk- ter, och det finns därför ett värde i att samordna arbetet med aktiva åtgärder med det systematiska arbetsmiljöarbetet. Det har i utred- Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder ningens arbete från arbetsgivare efterfrågats en utökad samverkan mellan för att förhindra dubbelarbete och för att öka effektiviteten i arbetet. Likheterna i arbetet rör t.ex. sexuella trakas- serier som är en form av diskriminering enligt DL men som också kan utgöra kränkande särbehandling enligt AML. Det är också samma struktur på arbetet med aktiva åtgärder i DL som på det systematiska miljöarbetet. Bland annat finns det ett övergripande ramverk och det fortlöpande och systematiska arbetet ska ske i fyra steg som liknar det fyra stegen vad gäller arbetet med aktiva åtgärder. 5.7.1Samverkan mellan DO och AV ska förstärkas Utredningens bedömning: Samverkan mellan Diskriminerings- ombudsmannen och ska förstärkas för en mer effektiv tillsyn över arbetet med aktiva åtgärder. Regeringen bör därför ge de båda myndigheterna i uppdrag att närmare samarbeta vad gäller systematiskt arbetsmiljöarbete i förhållande till aktiva åtgärder. För att arbetet med aktiva åtgärder ska bli mer effektivt krävs att DO och AV samarbetar med varandra. Genom utredningens enkätunder- sökning har det blivit tydligt att de som blivit granskade av DO efter- frågar en djupare samverkan mellan . De båda myndig- heterna har en överenskommelse om samverkan. Det sker också gemensamma informationsinsatser mellan myndigheterna. De båda myndigheterna har dock till viss del olika fokus i sin till- syn, vilket är naturligt med tanke på att myndigheterna har olika upp- drag och resurser. Från AV:s sida finns också mer omfattande stöd i form av föreskrifter om systematiska arbetsmiljöarbetet. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att DO och AV bygger vidare på sin nya samverkan och finner ytterligare former för denna där man tillsammans kan ge stöd till arbetsgivare, inte minst eftersom det finns så många beröringspunkter mellan myndigheternas verksamhet. En sådan samverkan skulle t.ex. kunna handla om att utfärda gemensamma allmänna råd om hur det systematiska arbets- miljöarbetet och aktiva åtgärdsarbetet kan integreras och samordnas med varandra. Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder Vår slutsats är att en ökad tydlighet och mer stöd från både DO och AV om hur arbetet med det systematiska arbetsmiljöarbetet och arbetet med aktiva åtgärder kan integreras vore önskvärt. Det finns också från arbetsgivarsynpunkt ett behov av ytterligare samordning för att uppnå ett samlat stöd från myndigheterna, något som kan bidra till ökad regelefterlevnad samt en mer effektiv tillsyn. Sammantaget bedömer vi att en fördjupad samverkan mellan myn- digheterna skulle gynna efterlevnaden av bestämmelserna om aktiva åtgärder. Utredningen anser därför att regeringen bör ge ett uppdrag till de båda myndigheterna att samverka närmare med varandra för att hitta former för att gemensamt ge ytterligare stöd till de som omfattas av bestämmelserna om aktiva åtgärder. Utredningens bedömning: Regeringen bör låta utreda frågan om huruvida det ska införas likabehandlingsombud som represen- terar arbetstagarna i arbetet med aktiva åtgärder inom arbetslivet. Utredningen föreslår att regeringen bör låta utreda frågan om huru- vida det ska införas s.k. likabehandlingsombud som kan representera arbetstagarna i arbetet med aktiva åtgärder. En grundläggande förutsättning för ett fungerande arbete med aktiva åtgärder är att det sker i samverkan mellan arbetstagare och arbetsgivare. Vår sammantagna bild är att arbetet med aktiva åtgär- der skulle gynnas av att samarbetet mellan arbetstagare och arbets- givare fördjupades. Det finns också ett behov av att arbetstagarnas delaktighet i arbetet ökar. Utredningen har kunnat konstatera att skyddsombudet har en betydelsefull roll för arbetsmiljöarbetet. Skyddsombuden företräder arbetstagarna men är också en direkt utpekad samarbetspartner och förhandlingspartner till arbetsgivaren. Förhandlingar, samverkan och konkret problemlösning förenklas sannolikt i hög grad av en sådan ordning. Det finns vidare ett värde i att det finns en utpekad person på en arbetsplats med särskild kunskap inom diskrimineringsområdet, och Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder utredningen anser därför att en liknande funktion som skyddsombud kan behöva införas när det gäller arbetet med aktiva åtgärder. Vid en jämförelse med arbetsmiljöarbetet kan det också konstateras att det inom detta område finns krav på att arbetsgivaren samverkar med sina arbetstagare för att tillgodose kraven på en god arbetsmiljö. Normalt utses skyddsombud av den arbetstagarorganisation som är eller brukar vara bunden av kollektivavtal med arbetsgivaren. Finns det inte någon sådan organisation kan arbetstagarna själva välja skyddsombud (6 kap. 2§ AML). Studerandeskyddsombud utses av de studerande och representerar studenterna i arbetsmiljöarbetet. Arbetsgivare och arbetstagare ansvarar gemensamt för att skydds- ombudet får nödvändig utbildning och skyddsombudet har rätt till ledighet för att kunna utföra uppdraget. Skyddsombudet har långtgående befogenheter och kan vid en omedelbar och allvarlig fara för arbetstagares liv eller hälsa avbryta arbetet och stänga ned en arbetsplats. Skyddsombudet kan också be- gära att AV ingriper när det gäller risker som finns reglerade i AML, som handlar om samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det kan nämnas att elever från och med årskurs 7 i har rätt att medverka i skolans arbetsmiljöarbete genom särskilt ut- sedda elevskyddsombud (6 kap. 17 § AML). Eleverna ska bjudas in i arbetsmiljöarbetet på i stort sett samma sätt som personalens skydds- ombud. Även inom andra områden finns särskilt utsedda arbetstagare som ska ansvara för ett visst område. Den som behandlar personuppgifter måste i vissa fall utse en speciell arbetstagare, ett s.k. dataskydds- ombud, som kontrollerar att dataskyddsförordningen (GDPR) följs inom organisationen, genom att till exempel utföra kontroller och informationsinsatser. Dataskyddsombudets roll påminner om den som skyddsombudet har, men skyddsombudet har mer långtgående befogenheter. Data- skyddsombudet har exempelvis inget eget ansvar för att organisationen följer dataskyddsförordningen, det ansvaret ligger hos den person- uppgiftsansvariga eller hos personuppgiftsbiträdet. Den person- uppgiftsansvariga får inte heller bestraffa dataskyddsombudet för det har utfört sina arbetsuppgifter. Dataskyddsombudet ska också kunna arbeta självständigt och oberoende, utan att bli påverkad av andra inom organisationen och bör inte ha andra uppgifter som krockar med rollen som dataskyddsombud. Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder Samverkan inom aktiva åtgärdsarbetet enligt DL sker normalt med arbetstagarna genom deras arbetstagarorganisationer, se avsnitt 4.2.6. Samverkan omfattar hela det fortlöpande arbetet med aktiva åtgärder, och de närmare formerna för samverkan överlåts till parterna för att anpassas efter behoven i dess specifika bransch. Någon motsvarande utsedd person för arbetstagarna som skyddsombud eller dataskydds- ombud finns alltså inte när det gäller det aktiva åtgärdsarbetet. Såvitt utredningen kan bedöma har den samverkan som lagen kräver inte kommit till stånd på samma effektiva sätt som skett på arbetsmiljöområdet. En starkt bidragande orsak till detta är enligt vår bedömning avsaknaden av lokalt anknutna personer som kan fånga upp de frågor som 3 kap. På motsvarande sätt för skyddsombud hade det därför enligt ut- redningens mening varit betydelsefullt om en särskild person fått tid och kompetens att kunna representera arbetstagarna när det gäller arbetet med aktiva åtgärder i DL. Utredningen bedömer att regeringen bör låta utreda frågan om likabehandlingsombud, eftersom det finns ett stort värde i att en sär- skild arbetstagare är utsedd att bevaka frågan om aktiva åtgärder på arbetsplatserna. Vidare är det angeläget att arbetstagarna får den kompetens som krävs för att kunna bidra i arbetet med aktiva åtgär- der. Dessutom kan ett särskilt likabehandlingsombud bidra till att arbetstagarnas delaktighet ökar i arbetet. Vilken roll och vilka befogenheter ett likabehandlingsombud ska ha är något som skulle behöva mer generella arbetsrättsliga överväganden. De olika förslag vi lämnar i det här kapitlet utgör var och en för sig viktiga pusselbitar för att förbättra dagens tillsyn över bestämmel- serna om aktiva åtgärder i DL. Förslagen hänger också i viss mån ihop och är delvis beroende av varandra. Vår inledande fråga i utred- ningen har varit hur DO:s tillsyn kan effektiviseras för att stärka arbetsgivares vilja att följa lagen. Vi har konstaterat att bestämmelsernas konstruktion som ett över- gripande ramverk leder till vissa svårigheter att bedriva en effektiv tillsyn. DO har dessutom begränsade resurser och ett brett uppdrag. Det leder till svårigheter att utföra en så omfattande tillsyn över be- Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder stämmelserna om aktiva åtgärder som krävs för att tillse regelefter- levnaden. Ett sätt att stärka efterlevnaden av reglerna, givet DO:s begränsade resurser och breda uppdrag, skulle kunna vara att införa sanktioner som utgår direkt vid överträdelser t.ex. sanktionsavgifter. Vi har dock funnit att lagens övergripande krav i de flesta delar inte är möjliga att förena med sanktionsavgifter och att möjligheten till vite därför bör kvarstå. Även vitessanktionen kräver en tydlig lagstiftning. För att göra lagstiftningen tydligare bör därför bestämmelserna förtydligas och vilämnar ovan förslag om att DO ska ges rätt att utfärda föreskrifter. Därtill bör allmänna råd kunna utarbetas i anslutning till dessa före- skrifter. Vårt förslag om föreskrifter kan konkretisera lagstiftningen och på så sätt underlätta såväl för arbetsgivare och utbildningsanord- nare av högre utbildning som för tillsynsmyndigheten. Vi har identifierat att regleringen om att DO i första hand ska förmå till frivillig rättelse i 4 kap. 1 § DL är ett obehövligt krav som inte återfinns i svensk rätt inom andra områden. Vi föreslår därför att bestämmelsen tas bort. En farhåga som framförts till utredningen är att det inte kommer att finnas möjlighet till rättelse om regleringen utgår. Det kommer dock fortfarande finnas möjlighet för tillsyns- objekten att rätta sig innan en vitessanktion kan utgå, även om for- muleringen om frivillig rättelse utgår.