sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Antalet medlemsstater som har anslutit sig till det fördjupade samarbetet har senare utökats. ingår , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och i samarbetet. Utanför det fördjupade samarbetet står dels Dan- mark och , för vilka artikel 86 FEUF inte är bindande (se pro- tokoll 21 och 22 till FEUF), dels , och , som har valt att inte ansluta sig till Eppo-samarbetet. 3.3Sveriges inställning till Eppo När kommissionen hade lagt fram förslaget till förordning om inrättande av Eppo bereddes möjlighet att lämna ett motiverat yttrande över förslaget. – vars yttrande sedan beslutade att lämna till , rådets och kommissionens ordförande – fann vid sin subsidiaritetsprövning att förslaget i sin helhet stred mot subsidiaritetsprincipen (Justi- tieutskottets utlåtande /14:JuU13). Den svenska kritiken be- stod i att kommissionen inte ansågs ha förmått visa att det som den ville uppnå med förslaget, att på ett effektivt sätt bekämpa brott mot EU:s ekonomiska intressen, inte kunde uppnås genom åtgärder på nationell nivå, t.ex. med stöd av det mellanstatliga samarbete som bland annat Eurojust erbjuder. Utskottet ansåg vidare att kommissionen inte heller hade visat att målen för den föreslagna åtgärden bättre kunde uppnås genom ytterligare åtgärder på EU-nivå än på nationell nivå. Vid bedöm- ningen av behovet av en europeisk åklagarmyndighet borde man en- ligt utskottet även uppmärksamma att medlemsstaternas resultat be- träffande utredningar av och åtal för brott mot EU:s ekonomiska intressen synes variera mycket och att det därför framstod som oproportionerligt att försöka komma till rätta med ett problem som huvudsakligen endast gäller vissa medlemsstater genom att införa en ordning som träffar samtliga medlemsstater på ett så ingripande sätt. Vidare ansåg utskottet att förslaget var så långtgående att man måste ifrågasätta om inte de föreslagna åtgärderna gick utöver vad som var nödvändigt för att uppnå målet med förslaget, att skydda EU:s eko- nomiska intressen. Det torde enligt utskottet finnas andra mindre långtgående alternativ för att uppnå målet med förslaget, t.ex. att ge- nom ytterligare åtgärder förebygga brott mot EU:s ekonomiska in- tressen. Även om det skulle anses nödvändigt att inrätta en särskild funktion på EU-nivå med uppgift att skydda EU:s ekonomiska in- tressen, torde det enligt utskottet vara möjligt att nå målen med en mindre långtgående modell än den som föreslogs. Under förhandlingarna mellan kom Eppo-för- ordningen att genomgå betydande förändringar. Ändringarna låg till stora delar i linje med många av medlemsstaternas synpunkter. Som exempel kan nämnas att de nationella parlamenten fick större insyn, medlemsstaternas nationella myndigheter fick utökat inflytande och de europeiska åklagarnas roll knöts till ett kollegium som ska utöva tillsyn och fatta beslut i strategiska frågor. De europeiska åklagarna knöts även närmare till sina respektive ursprungsmedlemsstater. Dessutom medförde ändringarna att vissa av reglerna i förordningen som tidigare stod i motsatsförhållande till vissa svenska rättsliga principer och regelverk inte längre bedömdes innebära sådana avsteg från svensk rätt. Som exempel kan nämnas att artikel 40, som be- handlar förenklade åtalsförfaranden, förutsätter att det finns natio- nella bestämmelser för att den ska aktualiseras. I det ursprungliga förslaget fanns det en bestämmelse om förlikning, som var oberoen- de av nationella regler. Statsministern förklarade i ett tal inför att regeringen skulle föreslå för att ska ansluta sig till det fördjupade samarbetet i Eppo, för att bidra i kam- pen mot korruption och bedrägeri med EU-medel. Vid EU-politiska partiledardebatt angav statsmi- nistern i EU-deklarationen att regeringen vill att ska gå med i det fördjupade samarbetet om EU:s åklagarmyndighet. Dagen där- på beslutade regeringen direktiven till denna utredning. Eppo ska enligt Eppo-förordningen vara ett odelbart unionsorgan, som ska verka som en självständig myndighet med en decentraliserad struktur. Myndigheten ska verka på såväl central som decentraliserad nivå. Den ska ha sitt säte i , där myndighetens centrala åklagarkontor ska ligga. Eppos centrala nivå, som ska finnas i , ska bestå av ett kollegium, permanenta avdelningar, en europeisk chefsåklagare, två biträdande europeiska chefsåklagare, en europeisk åklagare från re- spektive medlemsstat (varav två utnämns till biträdande chefsåkla- gare) och en administrativ direktör. Kollegiet ska bestå av chefsåkla- garen och en europeisk åklagare per medlemsstat. Som utgångspunkt ska kollegiet fatta beslut med enkel majoritet. Det ska bl.a. ansvara för allmän tillsyn över verksamheten och fatta beslut i strategiska och allmänna frågor som uppstått vid behandlingen av enskilda ären- den. De permanenta avdelningarna ska bl.a. kontrollera, samordna och leda utredningar och ansvara för lagföring. Den europeiska chefsåklagarens ansvar, i vilket ingår att vara chef för , är bl.a. att organisera myndighetens arbete, leda dess verksamhet och fatta beslut. De biträdande chefsåklagarna ska bistå chefsåklagaren och fungera som ersättare när han eller hon är frånvarande. De europe- iska åklagarna ska, på den permanenta avdelningens vägnar, övervaka utredningar och lagföring som de europeiska delegerade åklagarna ansvarar för. Utgångspunkten ska vara att en europeisk åklagares an- svar omfattar utredningar och lagföring i hans eller hennes ur- sprungsmedlemsstat. Eppos decentraliserade nivå utgörs av europeiska delegerade åkla- gare som är placerade i medlemsstaterna. I varje medlemsstat ska det finnas minst två europeiska delegerade åklagare. De europeiska de- legerade åklagarna ska agera på Eppos vägnar i sina respektive med- lemsstater. De ska ha samma befogenheter som nationella åklagare, utöver de särskilda befogenheter och den särskilda ställning som till- kommer dem enligt förordningen. De ska ansvara för utredningar och lagföringar som de har inlett, tilldelats eller övertagit. De har dock inte en självständig ställning utan lyder under åklagarna på den centrala nivån. När de europeiska delegerade åklagarna agerar inom ramen för sitt uppdrag ska de vara oberoende av nationella åklagarmyndigheter och inte ha några skyldigheter gentemot dem. De europeiska dele- gerade åklagarna får emellertid även utöva verksamhet som nationel- la åklagare, i den utsträckning det inte hindrar dem från att fullgöra sina skyldigheter enligt Eppo-förordningen. Medlemsstaterna ska nominera kandidater till anställningarna som åklagare vid Eppo, som sedan tillsätts enligt särskilda procedu- rer. Det ska finnas en nära koppling mellan medlemsstaternas rätts- väsenden och Eppo. De europeiska delegerade åklagarna ska exem- pelvis med uppdraget för Eppo vara aktiva medarbetare i sina medlemsstaters åklagarväsenden. De ska dock, när de utför upp- gifter för Eppo, agera uteslutande i EU:s intresse och varken begära eller följa instruktioner från några nationella myndigheter. En medlemsstat får inte avsätta eller vidta disciplinära åtgärder mot en europeisk delegerad åklagare med hänvisning till skäl som hör samman med hans eller hennes skyldigheter enligt Eppo-förord- ningen, utan samtycke från den europeiska chefsåklagaren. Vidare gäller protokollet om Europeiska unionens immunitet och privilegi- er för Eppo och myndighetens anställda. Eppo ska ha företräde framför medlemsstaterna att utreda och väcka åtal för brott mot EU:s finansiella intressen i enlighet med Sefi-di- rektivet. Exempel på brott som kan ligga inom Eppos behörighet är bedrägeri, penningtvätt, korruption och mutbrott. Även vissa gräns- överskridande skattebrott avseende mervärdesskatt, som bl.a. inbe- griper en total skada på , omfattas av Eppos behörighet. Det kan noteras att frågan om vilka brott som ska omfattas av Eppos behörighet över åren har varit, och är alltjämt är, fråga för diskussion. Enligt artikel 86.4 FEUF får , med en- hällighet och efter godkännande, anta ett beslut i syfte att utsträcka Eppos befogenheter till att även omfatta kampen mot den grova brottslighet som har gränsöverskridande inslag. I sep- tember 2018 presenterade kommissionen ett meddelande i vilket medlemsstaterna uppmanades att utvidga befogenheterna för Eppo till att även omfatta gränsöverskridande terroristbrott. Meddelandet har inte lett till några konkreta förslag till ändringar. De medlemsstater som deltar i Eppo avsäger sig beslutanderätten när det gäller utredning och lagföring av brott som ligger inom Eppos materiella och territoriella behörighet. Eppo ska ha rätt att inleda, ta över och genomföra förundersökning i de anslutna med- lemsstaterna för sådana brott. Nationella åklagare i medlemsstaterna får inleda förundersökning för brott som ligger inom Eppos behö- righet, men Eppo måste då informeras och kan därefter ta över ut- redningen. Vidare kan Eppo hänskjuta ett ärende till behöriga natio- nella myndigheter. Under en utredning ska de europeiska delegerade åklagarna ha samma rätt att anlita nationella myndigheter för olika utredningsåt- gärder som en nationell åklagare har. Det innebär att exempelvis nationella polismyndigheter har att förhålla sig till Eppo på i huvud- sak samma sätt som till nationella åklagarmyndigheter. De europe- iska delegerade åklagarna ska även förses med de resurser som de behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt Eppo-förordningen och för att vara integrerade i de nationella åklagarmyndigheterna. De europeiska delegerade åklagarna ska ha rätt att begära eller be- ordra alla de åtgärder som är tillgängliga för nationella åklagare. Även europeiska åklagare, på den centrala nivån, ska ha den möjligheten i vissa fall. Förordningen räknar också upp ett antal utredningsåtgär- der som måste finnas tillgängliga i medlemsstaterna för Eppos ut- redningar. Det gäller exempelvis husrannsakan och beslag, men även mer ingripande tvångsmedel som hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. En europeisk delegerad åklagare får begära att en misstänkt eller tilltalad anhålls eller häktas i enlighet med den nationella lagstiftning som är tillämplig på liknande nationella ärenden. När det är nödvän- digt att anhålla och överlämna en person som inte befinner sig i den medlemsstat där den handläggande europeiska delegerade åklagaren finns, ska den åklagaren utfärda, eller begära utfärdande av, en euro- peisk arresteringsorder. Eppo ska utöva sin behörighet enbart i fråga om brott som har begåtts efter den dag då förordningen trädde i kraft. 3.5Eppos roll i EU 3.5.1Relationen till övriga brottsbekämpande EU-organ Eppo blir ytterligare ett EU-organ med brottsbekämpande uppgif- ter. finns bl.a. Europeiska unionens byrå för straff- rättsligt samarbete (i fortsättningen Eurojust), Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (i fortsättningen Euro- pol) och Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (i fortsätt- ningen ). Eurojusts uppdrag är att stödja och stärka samordningen och samarbetet mellan nationella utredande myndigheter och åklagar- myndigheter i samband med grov organiserad brottslighet som be- rör två eller fler medlemsstater eller kräver lagföring på gemen- samma grunder. Samordning av brottsutredningar i olika länder sker t.ex. genom informationsutbyte, identifiering av kopplingar mellan utredningar i olika länder, framtagande av åtalsstrategier och genom- förande av gemensamma insatser. Europol ska stödja och stärka medlemsstaternas behöriga myn- digheters insatser och ömsesidiga samarbete för att förebygga och bekämpa allvarlig brottslighet som berör två eller fler medlemsstater. Byrån ska fungera som ett nav för informationsutbyte om brottslig verksamhet och kan, vid behov, även ge stöd på plats i medlemssta- terna. Europol utgör även ett expertcentrum för brottsbekämpning. Det pågår arbete inom EU med att utarbeta en ny förordning som ska gälla för Europol. är ett administrativt organ som har till uppgift att avslöja, utreda och stoppa bedrägerier med EU-medel. ska göra obero- ende utredningar av bedrägerier och korruption med EU-medel, för att garantera att skattebetalarnas pengar verkligen går till projekt som skapar jobb och tillväxt. ska också bidra till att stärka all- mänhetens förtroende för EU-institutionerna genom att utreda all- varliga tjänstefel som begås av EU-anställda och ledamöter vid EU:s institutioner. ska även utforma en effektiv strategi för bedräge- ribekämpning. Det pågår arbete inom EU med att utarbeta en ny förordning som ska gälla för . IEppo-förordningen finns det bestämmelser om samverkan mel- lan Eppo och de nämnda organen. Såvitt avser Eurojust och Europol nämns de dessutom redan i artikel 86.1 (Eppo ska baseras på Euro- just) och 86.2 FEUF (Eppo ska, i förekommande fall, samverka med Europol). Av skälen till Eppo-förordningen följer att skrivningen i FEUF om Eurojust innebär att förordningen bör skapa en nära för- bindelse mellan Eppo och Eurojust som bygger på ömsesidigt sam- arbete. Vidare finns i skälen till förordningen ytterligare motiv till artiklarna om samarbete och informationsutbyte mellan Eppo och övriga brottsbekämpande EU-organ. Eppo kompletterar således en redan befintlig struktur för brotts- bekämpning inom EU. Den största skillnaden mellan Eppo och de redan befintliga organen är den behörighet som Eppo får genom Eppo-förordningen. Till skillnad från Eurojust, Europol och kommer Eppo nämligen att ha ett operativt ansvar för att utreda, lagföra och väcka talan mot förövare av och medhjälpare till sådana brott som skadar unionens finansiella intressen och som föreskrivs i Sefi-direktivet. Mot bakgrund av att Eppo-förordningen är ett utflöde av ett fördju- pat samarbete kommer myndigheten inte att verka i EU:s samtliga medlemsstater. För de medlemsstater som från början ingår i det fördjupade samarbetet är förordningen, liksom andra förordningar, bindande och direkt tillämplig från och med ikraftträdandet. Det gäller dock med den reservationen att Eppo ska åta sig de utred- nings- och lagföringsuppgifter som myndigheten tilldelats genom Eppo-förordningen först som ska fastställas genom ett beslut av kommissionen tidigast efter ikraftträdandet. Det innebär bl.a. att Eppo kommer att kunna bedriva åklagarverksamhet i samtliga medlemsstater som ingår i det fördjupade samarbetet från den tidpunkten. Kommissionen har ännu inte fattat något beslut om tidpunkten. När det däremot gäller de av EU:s medlemsstater som står utan- för det fördjupade samarbetet kommer Eppo inte ha behörighet att bedriva verksamhet där. Av artikel 99 följer emellertid att Eppo, om det behövs för att fullgöra myndighetens uppgifter, bl.a. får upprätta och upprätthålla samarbetsförbindelser och samarbetsavtal samt ut- byta uppgifter med EU-medlemsstater som inte ingår i det fördju- pade samarbetet. För EU-medlemsstater som väljer att ansluta sig till det fördju- pade samarbetet i efterhand gäller förordningen från och med den dag som kommissionen eller, i förekommande fall, rådet har angett i beslut enligt artikel 331.1 andra eller tredje stycket FEUF. Eppo-förordningen är indelad i elva kapitel. Vissa av dem är i sin tur indelade i avsnitt. Totalt innehåller förordningen 120 artiklar, som föregås av 121 skäl. I detta avsnitt beskrivs artiklarna mycket kort- fattat. Redovisningen syftar enbart till att ge en allmän överblick. De 121 skäl som föregår förordningens artiklar redovisas inte här utan presenteras – i den mån det behövs – vid behandlingen av sak- frågorna. 4.2.1Kapitel I Syfte och definitioner Det första kapitlet behandlar förordningens syfte och vissa defini- tioner. Det innehåller två artiklar. Artikel 1 förklarar att förordning- ens syfte är att inrätta Eppo och att fastställa bestämmelser avseende myndighetens sätt att fungera. I artikel 2 definieras olika begrepp som används i förordningen. 4.2.2Kapitel II Europeiska åklagarmyndighetens inrättande, arbetsuppgifter och grundläggande principer Andra kapitlet innehåller fem artiklar. I kapitlet behandlas inrättan- det av Eppo i artikel 3, myndighetens arbetsuppgifter i artikel 4 och vilka grundläggande principer som ska gälla för myndighetens verk- samhet i artikel 5. Eppos oberoende regleras i artikel 6 och i artikel 7 behandlas myndighetens rapportering till , natio- nella parlament, rådet och kommissionen. 4.2.3Kapitel III Europeiska åklagarmyndighetens ställning, struktur och organisation Det tredje kapitlet behandlar i 14 artiklar Eppos ställning, struktur och organisation. Kapitlet är indelat i tre avsnitt. Det första avsnittet behandlar Eppos ställning och struktur. I ar- tikel 8 framgår bl.a. att myndigheten ska vara ett unionsorgan som ska verka som en enda myndighet med decentraliserad struktur. Eppo ska verka på såväl central som decentraliserad nivå. I artikeln anges också vad som innefattas i nivåerna. Artiklarna 9–11 reglerar kollegiet, de permanenta avdelningarna, den europeiska chefsåklaga- ren och de biträdande europeiska chefsåklagarna. I artikel 12 finns bestämmelser om de europeiska åklagarna. Där framgår bl.a. deras arbetsuppgifter och vissa befogenheter. Regler om de europeiska delegerade åklagarna finns i artikel 13. Det anges bl.a. att de ska agera på Eppos vägnar i sina respektive medlemsstater och ha samma befogenheter som nationella åklagare när det gäller utredningar, lagföring och väckande av talan, utöver de särskilda befogenheter och den särskilda ställning som de har genom förordningen. Av artikeln framgår också att minsta antal europeiska delegerade åklagare i varje medlemsstat ska vara två. Där anges vidare under vilka förutsättningar en europeisk delegerad åklagare får utöva verksamhet som nationell åklagare. I avsnitt 2 regleras utnämning och avsättning av Eppos åklagare. Artiklarna 14 och 15 innehåller bestämmelser om utnämning och av- sättning av den europeiska chefsåklagaren och de biträdande euro- peiska chefsåklagarna. I artikel 16 regleras hur de europeiska åkla- garna utnämns och avsätts. Där framgår bl.a. att varje medlemsstat ska nominera tre kandidater till posten som europeisk åklagare för medlemsstaten i fråga och vilka kvalifikationer som kandidaterna ska ha. Liknande regler beträffande de europeiska delegerade åklagarna finns i artikel 17. Där föreskrivs bl.a. att det är kollegiet som, på för- slag av den europeiska chefsåklagaren, ska utnämna europeiska dele- gerade åklagare som har nominerats av medlemsstaterna. I artikeln anges också vilka kriterier som en europeisk delegerad åklagare ska uppfylla. I artiklarna 18–20 regleras den administrativa direktörens status och ansvarsområden. Där regleras också vissa tillfälliga admi- nistrativa arrangemang för Eppo i uppbyggnadsfasen. I kapitlets avslutande avsnitt, som består av artikel 21, behandlas Eppos interna arbetsordning. 4.2.4Kapitel IV Europeiska åklagarmyndighetens behörighet och utövande av behörighet I fjärde kapitlet, som innehåller fyra artiklar fördelade på två avsnitt, behandlas Eppos behörighet och hur den ska utövas. Avsnitt 1, som innehåller artiklarna 22 och 23, avser Eppos behörighet. Artikel 22 är central. Den slår fast Eppos materiella behörighet, bl.a. genom att ange vilka brottstyper som kan aktualisera den. Artikel 23 behandlar Eppos territoriella och personliga behörighet. Hur Eppo ska utöva sin behörighet behandlas i kapitlets avsnitt 2, artiklarna 24 och 25. Där regleras rapporteringen till myndigheten av alla brottsliga hand- lingar som kan omfattas av Eppos behörighet, såväl från unionens institutioner, organ och byråer som från de av medlemsstaternas myndigheter som är behöriga. Vidare anges hur Eppo ska utöva sin behörighet. 4.2.5Kapitel V Arbetsordning för utredningar, utredningsåtgärder, lagföring och alternativ till lagföring Det femte kapitlet, som består av fem avsnitt, innehåller 15 artiklar som behandlar arbetsgången för utredningar, utredningsåtgärder, lagföring och alternativ till lagföring. I avsnitt 1, som innehåller ar- tiklarna 26–29, finns det bestämmelser om utredningar. Artikel 26 reglerar hur utredningar inleds och behörigheter fördelas inom Eppo. I artikel 27 anges förutsättningarna för när Eppo får ta över utredningar från det nationella åklagarväsendet och formerna för så- dant övertagande, inklusive vissa tidsfrister. Artikel 28 reglerar hur utredningar som Eppo bedriver ska genomföras. Där framgår bl.a. att den europeiska delegerade åklagare som handlägger ett ärende, i enlighet med förordningen och nationell lagstiftning, får vidta ut- redningsåtgärder och andra åtgärder på egen hand eller instruera be- höriga myndigheter i medlemsstaten. De sistnämnda är skyldiga att se till att alla instruktioner följs. I artikel 29 finns bestämmelser om utredningen rör personer som skyddas genom privilegier eller im- munitet. Avsnitt 2, som består av artiklarna 30–33, innehåller bestämmel- ser om utredningsåtgärder och andra åtgärder. I artikel 30 föreskrivs vilka utredningsåtgärder som Eppos åklagare ska ha tillgång till. I artikel 31 regleras vad som gäller vid gränsöverskridande utredningar och i artikel 32 finns regler om hur anvisade åtgärder vid gränsöver- skridande utredningar ska verkställas. Artikel 33 innehåller vissa reg- ler om frihetsberövanden och om överlämnande av en misstänkt som finns i en annan medlemsstat än den stat där utredningen bedrivs. I avsnitt 3, som består av artiklarna 34–38, finns det bestämmel- ser om lagföring. Artikel 34 anger under vilka förutsättningar Eppo får och ska hänskjuta och överföra utredningar till nationella myn- digheter. I artikel 35 regleras hur utredningar ska avslutas. Artikel 36 reglerar vad som ska gälla för lagföring vid de nationella domstolarna och ger vissa anvisningar om forum och överklagande. I artikel 37 finns regler om bevisning. Artikel 38 innehåller regler om avyttring av förverkade tillgångar. I artikel 39, som ensam utgör avsnitt 4 och behandlar alternativ till lagföring, regleras avskrivning av ärenden. Om avskrivning be- slutas, av de skäl som anges i artikeln, ska det inte hindra ytterligare utredningar på grundval av nya sakförhållanden som blivit kända efter beslutet. Det ställs också krav på kommunikation med natio- nella myndigheter i vissa fall innan beslut om avskrivning meddelas. Avsnitt 5, med bestämmelser om förenklade förfaranden, består av artikel 40. Enligt artikeln får ett förenklat åtalsförfarande som syf- tar till att avsluta ärendet på grundval av villkor som har avtalats med den misstänkte under vissa förhållanden tillämpas, om ett sådant för- farande föreskrivs i den nationella lagstiftningen. Artikeln föreskri- ver även krav på samråd med nationella åklagarmyndigheter i vissa situationer. Det sjätte kapitlet i förordningen behandlar rättssäkerhetsgarantier och innehåller två artiklar. I artikel 41 regleras misstänktas och till- talades rättigheter och i artikel 42 finns det regler om den rättsliga prövningen. 4.2.7Kapitel VII Behandling av information Förordningens sjunde kapitel, som innehåller fyra artiklar, avser be- handling av information. I artikel 43 slås det bl.a. fast att europeiska delegerade åklagare, på samma villkor som gäller enligt nationell lag- stiftning i liknande ärenden, ska kunna få all relevant information som finns lagrad i nationella databaser för brottsutredning och brottsbekämpning samt andra relevanta register som tillhör offent- liga myndigheter. Artiklarna 44–46 behandlar Eppos ärendehante- ringssystem, myndighetens ärendeakter och tillgången till ärende- hanteringssystemet. Åttonde kapitlet är, sett till att det innehåller 43 artiklar, det mest omfattande. Det behandlar frågor om dataskydd. I artiklarna 47–52 finns grundläggande regler om personuppgifter och behandlingen av dem i Eppos verksamhet. Artiklarna 53 och 54 anger särskilda villkor för behandling av personuppgifter och reglerar överföring av vissa personuppgifter till unionens institutioner, organ och byråer. I arti- kel 55 regleras behandling av särskilda kategorier av operativa per- sonuppgifter.