sou · H8B362 · 2020-11-12 00:00:00 — 4 § på ett sådant sätt att den gärning som åtalet gällde helt hade angivits i dessa föreskrifter. talade HD även att för det fall att regeringen med stöd av bemyn- digande i en lag har föreskrivit att en viss verksamhet inte får äga rum utan tillstånd av förvaltningsmyndigheten, så finns det inget i reger- ingsformen som hindrar att en överträdelse av ett sådant beslut kan straffsanktioneras med fängelse. Den straffbara gärningen är endast delvis angiven i myndighetsföreskrifter NJA 2006 s. 293 II avsåg ett fall där den straffbara gärningen endast delvis var angiven i myndighetsföreskrifter. I Statens naturvårdsverks kungörelse (SNFS 1992:16) med föreskrifter om kyl- och värme- pumpanläggningar innehållande CFC, övriga CFC, haloner, HCFC och HFC (”köldmediekungörelsen”) finns krav på att vissa kon- trollresultat , dock varje efterföljande år, ska rapporteras till den lokala tillsynsmyndigheten. Föreskrifterna bygger på bemyndiganden som meddelas med stöd av miljö- balken (1998:808). I 29 kap. 5 § föreskrivs att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att lämna underrättelse eller uppgift eller lämnar en oriktig uppgift och därigenom försvårar en tillståndsprövning eller en tillsynsmyndighets verksamhet döms för försvårande av miljökontroll till böter eller fängelse i högst . I målet, som gäller försvårande av miljökontroll, hade den tilltalade underlåtit att inom föreskriven tid inge rapport om köldmedieanlägg- ningskontroller. I HD gällde frågan om fängelse ingick i straffskalan för gärningen. HD fann att bestämmelsen i 29 kap. 5 § innehåller dels ett rekvisit om en skyldighet som fyllts ut av en för- valtningsmyndighet, dels ett rekvisit som begränsar omfattningen av det straffbara området. Enligt HD kan det dock inte råda någon tvekan om att det är det materiella innehållet i föreskrifterna om vilka uppgifter som ska lämnas, till vem de ska lämnas och när det ska ske som i det väsentliga anger omfattningen av det straffbara området. I dessa delar framgick kriminaliseringen inte till någon del av eller av någon förordning meddelad med stöd av balken. Det innebär att en förvaltningsmyndighet har fyllt ut bestämmelserna på ett sådant sätt att gärningen får anses i det väsentliga ha angivits endast i myndighetens föreskrifter. Fängelse kunde således inte anses ingå i straffskalan. Straffbestämmelsens innehåll utfyllt av en EG- eller EU-förordning I NJA 2007 s. 227 fann HD att bestämmelsen i 8 § smugglingslagen om ”tull, skatt eller annan avgift” var tillämplig i fråga om en före- skriven antidumpningstull i EG-förordningen nr 1470/20013. Det ansågs förenligt med regeringsformens bestämmelser om normgiv- ning och med legalitetsprincipen att straffbestämmelsen såvitt gäller tullplikten fått sitt innehåll utfyllt av föreskrifter i en EG-förordning. Straffbestämmelsen kompletteras med utfyllande normer I NJA 2008 s. 567 var frågan om straffbestämmelsen om tjänstefel i 20kap 1 § utgör ett blankettstraffstadgande. Enligt be- stämmelsen döms den för tjänstefel som uppsåtligen eller av oakt- samhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften. HD konstaterade att bestäm- melsen inte innehåller någon hänvisning till andra regler i författning och över huvud taget inte har någon uttrycklig koppling till någon viss primär rättsregel. HD konstaterade att tjänstefels- bestämmelsen visserligen i betydande utsträckning tar sikte på vad som följer av andra föreskrifter, men att straffansvaret inte samman- faller med eller helt bestäms av tillämpningsområdet för andra rätts- regler. Därmed ansågs den inte utformad som en sanktionsregel för överträdelser av vissa andra föreskrifter. HD fann att bestämmelsen innehåller en beskrivning av det straffbelagda området och i den meningen var fullständig. HD:s bedömning var att bestämmelsen om tjänstefel inte utgör ett blankettstraffstadgande. Förverkande får ske med stöd av blankettstraffstadgande I NJA 2007 s. 918 gällde frågan om förverkande kan ske på grund av brott mot ett blankettstraffstadgande när den straffbelagda gärningen helt eller i det väsentliga anges genom myndighetsföreskrifter. HD fann att regeringsformen får anses tillåta – låt vara inte med den tydlighet som skulle ha varit önskvärd – att förvaltningsmyndigheter och kommuner med stöd av delegering fyller ut blankettstraffstad- 3Rådets förordning (EG) nr 1470/2001 av om införande av en slutgiltig anti- dumpningstull och slutgiltigt uttag av den preliminära tull som införts på import av integrerade elektroniska kompaktlysrör med ursprung i . ganden som läggs till grund för ett förverkande också då den gärning som därigenom straffbeläggs helt eller i det väsentliga anges genom deras föreskrifter. 18.5Tidigare överväganden om sanktioner på djurhälsoområdet Straffskalan för brott mot den gamla epizootilagen (1980:369) och lagen om bekämpande av salmonella hos djur (1983:738), innehöll endast böter. I samband med att dessa lagar ersattes med den nu gäll- ande epizootilagen respektive zoonoslagen utvidgades straffskalan till att även omfatta fängelse i högst . I propositionen (prop. 1998/99:88 s. 30, 31 och 42) anförde regeringen att böter i allmänhet är en adekvat påföljd för brott mot respektive lag. Sam- tidigt konstaterades det att vissa bestämmelser i respektive lag är av stor betydelse för djurs och människors hälsa och för tillgången på sunda livsmedel. Regeringen pekade särskilt på fall där någon genom att bryta mot lagen utsätter människor eller djur för risker eller bryter mot lagen systematiskt eller i stor skala för egen skull. Detta ansågs vara fall där den dåvarande straffskalan var otillräcklig. Man hänvisade även till att lagstiftningen på livsmedels- och djur- skyddsområdena innehöll straffbestämmelser med fängelse i straff- skalan. 2005/06:128 föreslogs anpassningar till nya EG-bestäm- melser om bl.a. djurhälsa och livsmedel. Propositionen innehöll bl.a. förslag till ändringar i epizootilagen och zoonoslagen. Förslagen trädde i kraft . De aktuella EG-förordningarna ansågs inte medföra något behov av ändringar i epizootilagen men däremot av zoonoslagen. Till följd av förslag i propositionen infördes i zoo- noslagen straff – böter eller fängelse i högst – för den som med uppsåt eller av oaktsamhet åsidosätter skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen, med undantag för fall där överträdelsen avser bestämmelser om myn- dighetsutövning. Det anmärktes i propositionen (prop. 2005/06:128 s. 338) att vissa av epizootilagens och zoonoslagens straffbestäm- melser påverkas av frågan om blankettstraffstadgandenas överens- stämmelse med regeringsformen och att regeringen avsåg att åter- komma i frågan. Så har inte skett. (Se vidare om blankettstraffstad- ganden i avsnitt 18.4.) Provtagningslagen och lagen om kontroll av husdjur, m.m. Propositionen /06 innehöll även förslag till en ny provtag- ningslag. I huvudsak överfördes tidigare gällande straffbestämmelser till de nya lagen. Dock infördes även straffansvar för den som bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EG-bestäm- melser som kompletteras av lagen, förutom när det handlar om myn- dighetsutövning (prop. 2005/06:128 s. 294 och 295). Regeringen anförde att det inte kan uteslutas att det finns gärningar för vilka fängelse bör komma i fråga. Eftersom det inte fanns tid för en till- räckligt grundlig genomgång för en gradering av straffskalan, och med hänsyn till HD:s avgörande om blankettstraffstadganden i NJA 2005 s. 33, infördes dock endast böter i straffskalan. I propositionen föreslogs även en ny lag om kontroll av husdjur, m.m.Straffbestämmelserna motsvarade det som hade gällt i den tidigare lagen (prop. 2005/06:128 s. 307 och 308). Regeringen ansåg att det vid tillfället inte fanns några föreskrifter i de EG-bestäm- melser som lagen skulle komplettera som borde straffsanktioneras. Bisjukdomslagen infördes och straffbestämmelsen har inte änd- rats sedan införandet. I propositionen (prop. 1974:24 s. 18) uttalas endast att straffet ska vara böter samt uppräknas vilka gärningar som föreslogs vara straffbara. föreslog i betänkandet Folkhälsa – Djurhälsa –Ny ansvarsfördelning mellan stat och näring (SOU 2010:106), att det införs ett system med administrativa sanktionsavgifter som del- vis ersätter de straffbestämmelser som finns i de nu gällande djur- hälsolagarna. I betänkandet anfördes (s. 432) följande. Den offentliga kontrollen över efterlevnaden av djurhälsoregel- verket är begränsad. Få ärenden anmäls till åklagare och antalet fall som lett vidare till åtal är ytterst få. Det fanns dock indikationer på att det förekommer överträdelser av regelverket. Det finns anledning att effektivisera sanktionssystemet. Enligt det nuvarande regelverket kan många djurägare underlåta att följa bestämmelser om t.ex. hygien- åtgärder utan att riskera att samhället griper in. I betänkande framhölls vidare att ett system med straffbestämmelser där långt ifrån alla överträdelser beivras inte är effektivt eller ändamålsenligt. Sådana straffbestämmelser blir enligt utredningen inte avskräckande utan framstår endast som tomma hot. Mot bakgrund av hur det ser ut på närliggande områden, som livsmedels-, foder- och djurskyddsområdena, finns det enligt utredningen anledning att befara att frågorna inte kommer att priori- teras av det straffrättsliga systemet om även mindre allvarliga överträ- delser av den nya lagen ska sanktioneras med straff. I betänkandet framhölls (s. 432) att ett straffrättsligt system inte bör belastas med sådana frågor som lika bra eller bättre kan hanteras på andra sätt. Ett sanktionsavgiftssystem erbjuder enligt utredningen enklare, snabbare och billigare beivrande av regelbrotten. Det påpek- ades att det enklare förfarandet också innebär att samhällets reaktion på överträdelsen kommer snabbare, vilket kan förväntas ge en större preventiv effekt. konstaterade också att för mindre all- varliga överträdelser uppfyller sanktionsavgifter bättre än straff EU- rättens krav på sanktioner. Dessutom framhölls att en fördel med sanktionsavgift är att den kan åläggas såväl fysiska som juridiska per- soner. Utredningen anförde att en betydande andel av regelbrotten begås i verksamheter som bedrivs i bolagsform och att det därför ofta kan vara lämpligare att bolaget och inte någon i bolaget verksam person åläggs ansvar för de aktuella överträdelserna. I sina överväganden av vilka överträdelser som ska leda till sank- tionsavgift anförde bl.a. följande (bet. 433– 437). Det bör enbart vara mindre allvarliga överträdelser som sank- tioneras med en avgift. Eftersom allvarliga överträdelser generellt är mer svårutredda bör de handläggas av polis och åklagare. Dessutom får en straffsanktion anses ha en mer styrande effekt för allvarliga överträdelser. Överträdelser som direkt kan medföra risker för smitt- skyddet kan inte anses vara mindre allvarliga, t.ex. att bryta mot ett beslut om spärrförklaring. Andra överträdelser är dock av mer admi- nistrativ karaktär, t.ex. krav på registrering, journalföring och märk- ning av djur. Även om sådana bestämmelser i förlängningen är till för att skydda människors eller djurs hälsa, medför ett brott mot dem inte per automatik någon risk för de angivna skyddsintressena. Bris- tande journalföring eller märkning av djur medför att myndig- heternas arbete med att spåra en smitta försvåras högst betydligt vid ett utbrott av en allmänfarlig djursmitta. Sådana överträdelser torde vidare vara de mest frekventa, vilket enligt talar för att det kan vara ändamålsenligt att använda sanktionsavgifter. s. 434) kom slutligen fram till att det finns vissa kategorier av bestämmelser som lämpar sig väl för att inordnas i ett system med sanktionsavgifter. Det handlar om över- trädelser av vissa krav på anmälan, registrering eller godkännande av djurhållning, registrering av djur, journalföring och märkning av djur. I betänkandet föreslogs att sådana överträdelser ska sanktioneras med avgift. hade i uppdrag att kartlägga det straff- sanktionerade området och ta ställning till vissa principiella frågor på området. Uppdraget redovisades i betänkandet Vad bör straffas (SOU 2013:38). Utredningen instämde helt i de överväganden och förslag som gjort i fråga om sanktioner på djur- hälsoområdet. ansåg att Djursmitts- utredningens förslag var väl förenliga med utredningens egna ställ- ningstaganden om när sanktionsväxling från straff till sanktionsavgift kan vara lämplig (s. 576 och 577). 18.6Sanktioner på några närliggande områden 18.6.1Livsmedel, foder och animaliska biprodukter Djurhälsolagstiftningen ingår i samma regelkomplex som regleringen om livsmedel, foder och animaliska biprodukter. genomfördes flera ändringar i straffbestämmelserna i livsmedels- lagen (2006:804) och i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter. Ändringarna innebar bl.a. att maxstraffet skärptes för allvarliga brott, som som mest kan leda till fängelse . Som allvarliga brott betraktas gärningar –som innebär eller kan innebära en fara för människors eller djurs liv eller hälsa, –som innebär eller kan innebära ett omfattande vilseledande, eller –som på ett allvarligt sätt orsakar eller kan orsaka att möjligheten att spåra t.ex. ett livsmedel eller foder försvåras. Såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar kan straffas med fängelse. Vissa mindre allvarliga gärningar straffas med böter. Bland annat är böter föreskrivet för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU-be- stämmelser som respektive lag kompletterar. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Vissa av EU-förordningarna innehåller förpliktel- ser för myndigheter, officiella veterinärer och andra offentliga organ. Överträdelser av dessa bestämmelser är undantagna från straffan- svar, och detta även i den mån kontrollmyndigheten har överlåtit uppgifter i den offentliga kontrollen till särskilda kontrollorgan. Straffbestämmelserna är subsidiära till, dvs. underordnade, bestäm- melserna i och smugglingslagen. I de fall där bara böter är föreskrivet ska det inte dömas till ansvar om gärningen kan leda till en sanktionsavgift. Ändringarna innebar vidare att sanktionsavgifter ersatte straff när det gäller vissa mindre allvarliga överträdelser av admini- strativ karaktär. En avgift tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet men ska inte tas ut om det är oskäligt. Kontrollmyndigheterna beslutar om avgifterna, som ska uppgå till och högst . Sanktionsavgiften tillfaller staten. Enligt båda de aktuella lagarna får regeringen meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den –som påbörjar en registreringspliktig verksamhet utan att någon anmälan om registrering har gjorts, eller –som brister när det gäller att uppfylla krav på journalföring eller annan dokumentation. Om någon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, genom misshandel, överansträngning eller vanvård eller på annat sätt, otillbörligen ut- sätter djur för lidande, döms för djurplågeri till böter eller fängelse i högst (16 kap. 13 § ). Det finns även straffbestämmelser i djurskyddslagen (2018:1192). Enligt 10 kap. 1 § döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot en av de bestämmelser som räknas upp i paragrafen till böter eller fängelse i högst . Samma sak gäller för den som inte följer ett beslut om djurförbud eller ett föreläggande om skyldighet att avveckla djurinnehav. Om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, är straffet fängelse i högst . Den som bryter mot förbudet att genomföra sexuella handlingar mot djur döms till böter eller fängelse i högst . Samma straffskala gäller för den som bryter mot vissa EU-bestämmelser om transport och avlivning av djur. Även där gäller dock att brott som begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt bestraffas med fängelse i högst . För övriga straffbelagda överträdelser är endast böter föreskrivet. Det ska inte dömas till ansvar om gärningen är ringa. Ansvarsfri- heten för ringa brott gäller dock inte i fråga om den som begår sexuella handlingar mot djur. Om en gärning som är straffbar enligt djurskyddslagen är belagd med samma eller strängare straff i ska det inte dömas till ansvar enligt djurskyddslagen. En administrativ sanktionsavgift kan åläggas den som inte låter förpröva stall, andra förvaringsutrymmen för djur eller hägn (10 kap. 9 § djurskyddslagen och 10 kap. 1–4 §§ djurskyddsförordningen [2019:66]). Utredningen om sanktioner vid brott mot djur Utredningen om sanktioner vid brott mot djur överlämnade sitt betänkande Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem (SOU 2020:7). I betänkandet föreslår utredningen att det ska införas ett grovt djurplågeribrott med straffskalan fäng- else i lägst och högst , och att grova brott som huvudregel ska behandlas som s.k. artbrott i påföljdshänseende. Utredningen föreslår även bl.a. att vissa överträdelser som är straffbara enligt 10 kap. 4 och 5 §§ djurskyddslagen ska avkriminali- seras och i stället sanktioneras med administrativa sanktionsavgifter. Bestämmelser om straff och förverkande finns i 29 kap. . EU-lagstiftningen har steg för steg inneburit krav på att det krimi- naliserade området utvidgas. består därför flera paragrafer till stor del av kataloger om straffbara överträdelser av EU-förord- ningar. Lagrådet har varit kritiskt till lagstiftningstekniken och har framhållit att nackdelarna med en sådan teknik blir mer påtaglig ju fler bestämmelser som den särskilda kriminaliseringen av föreskrifter i EU-förordningarna omfattar (se prop. 2011/12:59 s. 70 och 71 och prop. 2012/13:135 s. 251). Bestämmelser om miljösanktionsavgifter finns i 30 kap. miljö- balken. Grundregeln om miljösanktionsavgift är utformad som ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att en sådan avgift ska betalas av den som exempelvis påbörjar en tillståndspliktig verksamhet utan att ha det behövliga tillståndet. Avgiftens storlek ska framgå av föreskrifterna. Avgiften ska uppgå till minst 1 000 kro- nor och högst . När avgiftens storlek bestäms, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestäm- melse som överträdelsen avser. Det krävs inte uppsåt eller oaktsam- het för att en miljösanktionsavgift ska kunna tas ut. övervägde bl.a. frågor om sanktioner på miljöområdet (SOU 2017:63) och kom fram till att det borde över- vägas om sanktionsväxling från straff till sanktionsavgift skulle ske i vissa fall. Utredningen konstaterade dock att de överväganden som måste göras i varje enskilt fall är så omfattande och komplicerade att det inte rymdes inom den tid och de resurser som anvisats utred- ningen. Utredningen föreslog därför att en statlig miljöstraffrätts- utredning ska få i uppdrag att se över hela 29 kap. i syfte att skapa ett proportionerligt, ekvivalent och effektivt sanktions- system på miljöområdet. Några författningsförslag om sanktions- växling lades inte fram. 18.7Tidigare överväganden om sanktioner för EU-bestämmelser har bl.a. haft i uppdrag att föreslå en eller flera lagstiftningstekniker som skulle kunna användas för att kriminalisera överträdelser inom rättsområden där det finns ett stort antal EU-bestämmelser. Utredningen har presenterat sina överväg- anden och förslag i betänkandet Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar (SOU 2020:13). Utredningen konstaterar inledningsvis att förutsättningarna när det gäller sanktioner av överträdelser av bestämmelser i ningar kan skilja sig åt på många olika sätt. Det kan bl.a. finnas skill- nader i fråga om antalet EU-förordningar som berörs och komplex- iteten i regelverket. Utredningen anser därför att det varken är möjligt eller lämpligt att rekommendera endast en teknik eller metod för att utforma nödvändiga straffbestämmelser. Utredningen anser dock att det finns exempel på tekniker och metoder som i ett tänkt normal- fall, utifrån en sammanvägning av krav på såväl effektivitet som rätts- säkerhet, i första hand bör övervägas. Mot denna bakgrund lämnar utredningen vissa generella rekommendationer för att underlätta fram- tida lagstiftningsarbeten som kan sammanfattas enligt följande. Lagstiftaren bör först överväga om överträdelser av de EU-rätts- liga normerna måste vara kriminaliserade eller om en annan mindre ingripande sanktionsform kan användas. Om överträdelserna är så pass allvarliga att användning av straffrätt är nödvändig bör även övervägas om såväl uppsåtliga som oaktsamma handlingar ska be- straffas och hur straffskalan ska utformas. Beträffande utformningen av straffbestämmelser bör i första hand övervägas om straffbestämmelserna kan utformas med fullständiga brottsbeskrivningar. Skälet är att straffbestämmelser som kan leda till ingripande straffrättsliga påföljder bör utformas på ett sätt som gör att den som kan drabbas av sanktionen får bättre förutsättningar att på förhand bilda sig en korrekt uppfattning om det straffsank- tionerade området genom att ta del av själva straffbestämmelsen. Brottsbeskrivningar har även andra fördelar, bl.a. att beskrivningen av den brottsliga gärningen inte är så känslig för förändringar i de EU-förordningar som utgör handlingsnormerna. Förändringar i EU- förordningarna som innebär att artiklar flyttas eller kompletteras behöver inte leda till ändringar i den svenska straffbestämmelsen så länge överträdelsen fortfarande ryms inom straffbestämmelsens orda- lydelse. Det är inte alltid möjligt att kriminalisera överträdelser av EU- förordningar med straffbestämmelser som uttömmande beskriver de brottsliga gärningarna. Skäl för att välja annan lagstiftningsteknik kan exempelvis vara att de EU-rättsliga normerna är omfattande och dessutom detaljerade och specifika. Det kan i sådana situationer vara svårt att utforma en brottsbeskrivning som täcker alla otillåtna för- faranden och exkluderar alla tillåtna förfaranden. För det fall det inte anses möjligt eller lämpligt att utforma straffbestämmelser med brottsbeskrivning, bör i andra hand övervägas en utformning med blankettstraffstadganden i vilka som huvudregel hänvisas till de EU-förordningar där de normer som straffbeläggs finns. Hänvisning- arna bör normalt inte göras till en viss lydelse av EU-förordningarna, utan en s.k. dynamisk hänvisning bör övervägas. Om det finns behov av det bör blankettstraffstadganden förses med en ram av begränsande rekvisit. När det inte är praktiskt möjligt eller lämpligt att i ett blankett- straffstadgande hänvisa till enskilda EU-förordningar bör en hänvis- ning till ett visst lagstiftningsområde övervägas. Det bör i sådana fall även följa ett krav att regeringen i ett tillkännagivande anger i vart fall de huvudsakliga EU-förordningarna (grundförordningar) som omfattas. Straffbestämmelsen bör i sådana fall också avgränsas genom att den innehåller begränsande rekvisit som ger en ram för tillämp- ningsområdet. Som huvudregel bör eftersträvas att straffbestämmel- serna utformas så att det inte krävs uppsåt eller oaktsamhet i förhåll- ande till utfyllnadsnormernas existens och innehåll. 18.8Utgångspunkter för val av sanktion När det gäller straffsanktioner finns det tungt vägande skäl som talar för att sådana bör användas endast för de allvarligaste gärningarna. Det finns en risk för att en alltför omfattande kriminalisering under- gräver straffsystemets brottsavhållande verkan och trovärdighet. Detta gäller särskilt om rättsväsendet inte kan beivra brott på ett effektivt sätt. Regeringen har i propositionen Ett effektivare brottmålsförfar- ande (prop. 1994/95:23) uttalat att kriminalisering som metod för att hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet och att rättsväsendet inte bör belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde.