sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Läns- styrelsen ska i det enskilda fallet få besluta att strandskydd ska gälla vid sådana små sjöar och vattendrag, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Konsekvenserna av att upphäva det generella strandskyddet för små sjöar och vattendrag har tidigare utretts av , inom ramen för regeringsuppdraget Strandskydd vid små sjöar och vattendrag8. Av redovisning framgår att ett upp- hävande av strandskyddet vid små sjöar och vattendrag skulle kunna innebära negativa konsekvenser för växt- och djurliv. Det saknas säkra uppgifter om hur stora arealer som berörs av förslaget. Enligt länsstyrelsernas statistik ligger av yta inom från en strand eller ett vattendrag. Merparten utgörs av strandzoner utmed sjöar () eller vattendrag smalare än (5,). Om alla smala vatten- drag hade tagits med i analysen skulle den strandzonsarealen varit avsevärt större. Mindre sjöar och vattendrag står för en stor andel av sötvatten- stränderna i landet. bedömde att det troligen finns hundratusentals sjöar som är mindre än , varav cirka 37 000 är mellan 0,5 och . Vidare bedömdes det finnas över en miljon kilometer vattendrag som är smalare än , varav bedömdes vara naturliga vattendrag. Ett fullständigt underlag saknas. En faktor som ytterligare komplicerar bedömningen är att 11 av 21 länsstyrelser redan har upphävt strandskyddet för främst små sjöar och vattendrag, men det saknas ett komplett underlag om var och i vilken omfattning strandskyddet är upphävt. I de fall strandskyddet 8Naturvårdsverket Redovisning av regeringsuppdrag Strandskydd vid små sjöar och vattendrag (M2014/1093/Nm), , NV-03353-14. 9Exploatering av stränder 2013 – 2018. Jämförande statistik på läns- och kommunnivå. Läns- styrelsens rapportserie nr 15/2018. Ekonomiska och andra konsekvenser redan är upphävt medför förslaget ingen ändring. Även om upp- gifterna är osäkra så medför förslaget att strandskyddet tas bort för stora arealer och att detta kan medföra negativa konsekvenser för strandskyddets värden. Konsekvenserna mildras dock av att kravet i nuvarande 7 kap. 18 f § MB på att lämna en zon för fri passage och bevarande av goda livsvillkor närmast strandlinjen fortsatt ska gälla. Att upphäva det generella strandskyddet för små sjöar och vattendrag kan innebära negativa konsekvenser för växt- och djurliv. Vårt förslag om upphävt strandskydd får fullt genomslag i tio län där det generella strandskyddet enligt gäller. I de elva län som redan har upphävt strandskyddet för främst små sjöar och vattendrag medför förslaget ingen väsentlig förändring. Av rikets landyta ligger i län med länsvisa undantag. Förslaget om små vattendrag berör således av landytan. Att strandskyddet tas bort för små sjöar och vattendrag innebär inte att berörda markområden bebyggs. Om det är aktuellt att bygga inom dessa tidigare skyddade områden så ska alltid markens lämp- lighet från allmän synpunkt prövas enligt PBL. De områden som hyser de högsta naturvärdena omfattas i regel redan av biotopskydd (prop. 2013/14:214 s. 13). Vi föreslår dessutom att ska kunna införa strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Storleken på en sjö eller ett vattendrag är inte avgörande för dess biologiska värden eller rekreationsvärden. Exempelvis kan en liten bäck, en källa eller en tjärn ha stor betydelse för såväl växt- och djur- livet som för friluftslivet. I exploaterade områden och i helåkerbygd har mindre sjöar och vattendrag värden för både växt- och djurlivet10. Små sjöar och vattendrag kan vara känsligare för påverkan än stora, just på grund av sin ringa storlek. Ett litet ingrepp kan då få relativt sett stor betydelse och påtagligt påverka sjön eller vatten- draget. Konsekvenserna blir störst lokalt, där själva exploateringen görs och livsmiljöer för växter och djur försvinner eller förändras. Förändringar högt upp i ett avrinningsområde, där vattendragen i allmänhet är små, kan dock även medföra konsekvenser nedströms, i form av till exempel förändrad hydrologi eller ökad risk för grum- 10Naturvårdsverket, Redovisning av regeringsuppdrag Strandskydd vid små sjöar och vattendrag (M2014/1093/Nm), , NV-03353-14. Ekonomiska och andra konsekvenser ling och förorening. Förändringarna beror i sin tur i hög grad på dess art och omfattning och ska inte generaliseras. Konsekvenserna av förslaget bedöms kunna bli negativa för växt- och djurliv framför allt i redan exploaterade områden i , med undantag för de områden där strandskyddet redan är upphävt. Dels bedöms exploateringarna kunna bli fler och större i dessa områden, till följd av ett högre exploateringstryck. Dels är antalet arter, liksom andelen rödlistade arter, högre i söder än i norr11. Det finns risk för att viktiga livsmiljöer för många arter försämras, som till exempel den starkt hotade arten flodpärlmussla eller den nära hotade uttern. Nästan 300 rödlistade strand- och vattenlevande arter förekommer i och vid småvatten, småbäckar och källmiljöer.12 De negativa konsekvenserna mildras av att föreslås få möjlighet att i det enskilda fallet återinföra strandskyddet. Ett sådant förfarande kräver dock att har tillräckliga resurser och prioriterar detta för att det ska bli genomfört. I annat fall bedöms de negativa konsekvenserna kunna bli omfattande. Bedömningen är dock osäker, dels till följd av bristen på data, dels eftersom det är omöjligt att på förhand avgöra hur de föreslagna regeländringarna kommer att tillämpas. Strandskydd vid anlagda vatten tas bort Vårt förslag innebär att strandskydd inte ska gälla vid anlagda vatten som har tillkommit efter 1975. Anlagda sjöar och vattendrag kan ha höga biologiska värden. Vissa är anlagda i naturvårdssyfte. De allra mest värdefulla natur- miljöerna finns dock sällan i anlagda vatten. I remissversionen av Nationell strategi för skydd av vattenanknutna natur- och kultur- miljöer (Havs- och vattenmyndigheten, 2020)13 föreslås att sjö- och vattendragsmiljöer med höga naturvärden ska baseras på de två huvudkriterierna Naturlighet och Raritet, med tillhörande tilläggs- kriterier som inkluderar artrikedom, storlek, mångformighet, konti- (CBM), Underlagsrapport till arbete med regeringsuppdrag om små sjöar och vattendrag. Rapport om konsekvenserna för biologisk mångfald av exploatering vid sjöar mindre än 1 ha samt vattendrag smalare än 2 m, 2014. 13www.havochvatten.se/om-oss-kontakt-och-karriar/om-oss/remisser-fran-hav/remisser/ 2020-11-20-remiss-gallande-nationell-strategi-for-skydd-av-vattenanknutna-natur--och- kulturmiljoer.html, . Ekonomiska och andra konsekvenser nuitet, speciella förhållanden/särprägel, genetisk diversitet, konnek- tivitet/grön infrastruktur, livshistoriskt viktiga områden, friluftsliv inklusive fritidsfiske, samt hotade arter och naturtyper. Med huvud- kriteriet Naturlighet avses att området har en hög grad av naturlighet genom att det saknas ingrepp eller artificiella störningar som på- verkar negativt, eller att det finns kontinuitet i det mänskliga brukan- det som skapar förutsättningar för många arter och naturtyper. Många, troligen merparten av alla svenska sjöar och vattendrag utom i fjällkedjan, har påverkats av människan. Sjöar och vattendrag har förändrats genom utdikning, sjösänkning, dämning, uträtning, kulvertering med mera. Förändringar kan ha skett vid flera olika tid- punkter och det kan se olika ut längs olika delar av ett vattendrag eller sjösystem. Det kan därför i många fall vara svårt att avgöra vad som är ett anlagt vatten. Det går heller inte att utläsa vad som är ett anlagt vatten på en karta eller genom flygbildstolkning. Därmed saknas uppgifter om omfattningen av anlagda vatten som tillkommit efter 1975. Detta innebär att det inte är möjligt att kvantifiera konse- kvenserna av förslaget. En kvalitativ bedömning kan dock göras. Förslaget innebär både positiva och negativa konsekvenser för växt- och djurliv. Negativa konsekvenser uppstår om förslaget leder till ökad exploatering som medför att biotoper försvinner eller för- sämras. Positiva konsekvenser uppstår om förslaget leder till att fler små vatten anläggs. Mängden småvatten i landskapet har minskat till följd av strukturella förändringar, rationalisering av jord- och skogsbruk, utdikning och kulvertering med mera. Detta innebär att många arter är hotade till följd av brist på lämpliga livs- miljöer. Det har framförts att strandskyddsbestämmelserna innebär ett hinder för att anlägga småvatten, exempelvis våtmarker eller vilt- vatten. bedömde därför, i regeringsuppdraget , att det vore positivt om nyanlagda vatten undantogs från strandskydd. Lättnader i strandskyddet i landsbygdsområden Förslaget innebär att kommunerna får peka ut så kallade lands- bygdsområden. Kommunerna kan antingen ansöka hos om att strandskyddet upphävs i dessa områden, eller redovisa dessa i ÖP. I landsbygdsområden som redovisats i ÖP ska det vara enklare Ekonomiska och andra konsekvenser att få dispens från strandskyddet. Landsbygdsområden ska vara områden som •har god tillgång på obebyggd mark, •inte har stor efterfrågan på mark för bebyggelse, och •inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Områden där har beslutat att utvidga strandskyddet bör anses vara områden av särskild betydelse för strandskyddets syften och de bör därmed inte kunna bli aktuella som landsbygds- områden. Kravet i nuvarande 7 kap. 18 f § MB på att lämna en zon för fri passage och bevarande av goda livsvillkor närmast strandlinjen ska fortsatt gälla, både inom landsbygdsområden och i de övriga områden där strandskyddet föreslås upphävas. Förslagets intention är att underlätta exploatering och det bedöms därmed kunna få negativa konsekvenser för strandskyddets syften. Områden som är värdefulla för djur- och växtliv, kan komma att be- byggas. Avgörande kommer att vara hur stora områden som pekas ut som landsbygdsområden, hur många dispenser som lämnas och hur kommuner och länsstyrelser kommer att tillämpa de föreslagna bestämmelserna, samt kravet på fri passage i 7 kap. 18 f § MB. En stor del av kan uppfylla kriterierna för landsbygds- områden och kan därmed komma att omfattas av lättnader i strand- skyddet. I norra är det överlag låg exploateringsgrad, låg befolkningstäthet och lågt exploateringstryck. Områden med högre exploateringstryck i norr finns främst vid kusten och i närheten av större tätorter. I södra delen av landet är det överlag högre exploa- teringstryck och därför kommer en mindre andel av att kunna klassas som landsbygder. Dock finns det stora skillnader även på regional och lokal nivå. Tanken är att lättnader ska genomföras utifrån lokala förutsättningar och ambitioner vad gäller planering och utveckling av berörd bygd. Lättnader ska inte få göras i områden som är av särskild betydelse för strandskyddets syften. resurser kommer att få stor betydelse för tillämp- ningen. Kommuner kommer att ha möjlighet att peka ut landsbygds- områden i sin ÖP och därefter kunna bevilja dispenser inom dessa områden. Skäl för dispens ska vara exempelvis om området behövs för enstaka en- eller tvåbostadshus eller komplementbyggnad, eller Ekonomiska och andra konsekvenser om det behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse av att uppföra och utveckla sammanhållen bebyggelse. Läns- styrelserna har möjlighet att överpröva och upphäva kommunens beslut. Den befintliga bestämmelsen i 7 kap. 26 § MB ska finnas kvar. Den anger att dispens endast får lämnas om den är förenlig med förbudets (dvs. strandskyddets) syfte. Detta bedöms medföra att lättnader inte ska kunna ske i de områden som är av störst betydelse för växt- och djurliv, vilket mildrar förslagets negativa konsekvenser. Förslaget syftar till att öka mängden och förutsättningarna för exploateringar i områden med lågt exploateringstryck, och som för- slaget är utformat ska även enstaka bostadshus vara skäl för dispens från strandskyddet i landsbygdsområden. Detta bedöms kunna leda till en mer spridd bebyggelsestruktur med ett ökat behov av trans- porter som följd, vilket kan medföra en risk för ökade koldioxid- utsläpp. Stärkt skydd i exploaterade områden för grunda mjukbottnar Förslaget innebär att det tillförs ett andra stycke i 7 kap. 18 c § MB. Det ska ange att i områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor eller i vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet, ska första stycket (skäl för dispens) tillämpas särskilt restriktivt. Syftet med tillägget är att förtydliga den restriktivitet som gäller . Om tillägget får avsedd effekt och medför att skyddet stärks i områden med hög grad av exploatering och i vattenområden med särskild betydelse för djur- och växtliv, innebär det positiva konse- kvenser. Den föreslagna bestämmelsen kan dock vara svårtolkad innan praxis har utvecklats. Dispens från strandskyddet ska endast ges om det finns särskilda skäl och det föreslagna tillägget kan tolkas som att dispensgivningen inte ska vara restriktiv i andra områden än de områden som nämns i andra stycket. I författningskommentaren anges att vattenområden av särskild betydelse för djur- eller växtlivet kan vara så kallade grunda mjuk- bottnar, men att alla grunda mjukbottnar inte är särskilt betydelse- fulla och att olika mjukbottenmiljöer ska kunna behandlas olika. Konsekvensen kan bli att det blir enklare att få dispens från strand- skyddet i vissa områden med grunda mjukbottnar och att exploa- Ekonomiska och andra konsekvenser teringen av sådana mjukbottnar ökar. Detta innebär i så fall ökad risk för negativa konsekvenser för djur- och växtliv i dessa fall. Grunda mjukbottnar anses i allmänhet vara mycket värdefulla biotoper.14 De hyser överlag en hög mångfald av arter, miljöer och funktioner. Mångfalden och den höga aktiviteten beror på den goda tillgången på solljus och näringsämnen. Detta innebär att de grunda mjukbottnarna är mycket viktiga områden för lek och uppväxt av fisk, skaldjur och fågel och att de utgör livsmiljö för många mer eller mindre sällsynta arter av djur och växter. Grunda mjukbottnar på- verkas av exploatering och skuggning från bryggor och småbåtshamnar. I exploaterade områden förekommer mjukbottnar vars biologiska värden i hög grad gått förlorade till följd av föroreningar, båtliv och storskalig färjetrafik. I sådana fall kan en exploatering medföra krav på sanering respektive andra åtgärder som reglerar trafiken på vattnet, vilket är positivt ur miljösynpunkt. Kuster, sjöar, stränder och vattendrag har stor betydelse för frilufts- livet. Vattnet i sig har ett upplevelsevärde och är även en förutsätt- ning för många aktiviteter. Att kunna vandra utmed stränder och vattendrag, bada, fiska, skåda sjöfågel eller åka skridskor kräver är att stränderna är tillgängliga. Strändernas värde för friluftslivet kan dock variera stort, beroende på områdets tillgänglighet och kvaliteter. Besöksfrekvensen och antalet besökande har betydelse för vad aktuella naturmiljöer tål av slitage under olika delar av året. Antalet besökare har också betydelse beroende på vilken typ av natur- upplevelse som efterfrågas eller är möjlig att tillgodogöra sig som besökare under olika delar av året. Att ta bort strandskyddet utmed små sjöar och vattendrag som är tillgängliga för friluftslivet gör att det blir lättare att exploatera dessa områden. De kan då bli mindre tillgängliga i de fall de bebyggs. Även anlagda sjöar och vattendrag kan ha värden för friluftslivet, exempelvis kan nedlagda stenbrott eller grustag fungera som badplatser. I helåkersbygd, där möjligheterna för det rörliga frilufts- 14Marbipp, webbplats med samlad kunskap om fem biotoper . Ekonomiska och andra konsekvenser livet är begränsade, kan även grävda diken vara viktiga för möjligheten att röra sig till fots på allemansrättslig grund i landskapet. Förslaget gällande anlagda vatten kan medföra både positiva och negativa konsekvenser för friluftslivet. I de fall förslaget leder till ökad exploatering och minskad tillgänglighet till stränder och vatten blir konsekvenserna negativa. Konsekvenserna bedöms bli mer på- tagliga i redan exploaterade områden, där tillgången på grönområden är liten och vardagslandskapet och närområdet har stor betydelse för friluftslivet. Positiva konsekvenser skulle kunna uppstå i de fall för- slaget leder till att fler anlagda vatten med värden för friluftslivet till- kommer. fastställdes tio mål för friluftspolitiken.15 Våra förslag bedöms kunna bidra till friluftslivsmålet Hållbar regional tillväxt och landsbygdsutveckling, då det kan underlätta utvecklingen av turist- företag. Förslagen kan dock riskera att motverka friluftslivsmålen om Tillgänglig natur för alla, Tillgång till natur för friluftsliv och Attraktiv tätortsnära natur, om tillgången till allemansrättsligt till- gänglig mark minskar till följd av ökad exploatering. Allemansrätten gäller även om strandskyddet upphävs och först när mark blir be- byggd och privatiseras som tomt begränsas tillgängligheten. I många fall torde vissa åtgärder i normalt skogsbruk i högre grad, än strand- skydd, påverka såväl tillgängligheten som förutsättningarna för att uppleva natur- och kulturmiljöer med sjöar och vattendrag. Strandskyddet har betydelse för flera av de 16 nationella miljökvali- tetsmålen. Åtta mål innehåller preciseringar om friluftsliv. Förslagen bedöms kunna försämra möjligheterna att nå flera av målen, framförallt målet Levande sjöar och vattendrag. Ett flertal av målets elva preciseringar berörs, exempelvis •Sjöar och vattendrags viktiga ekosystemtjänster är vidmakthållna., •Sjöar och vattendrag har strukturer och vattenflöden som ger möjlighet till livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter som en del i en grön infrastruktur, 15Regeringens skrivelse 2012/13:51 Mål för friluftslivspolitiken. Ekonomiska och andra konsekvenser •Sjöar och vattendrags natur- och kulturmiljövärden är bevarade och förutsättningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns, samt •Strandmiljöer, sjöar och vattendrags värden för fritidsfiske, bad- liv, båtliv och annat friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad. Enligt bedömningen i den senaste fördjupade utvärderingen av miljö- målen (Havs- och vattenmyndigheten, 2019) kommer miljömålet Levande sjöar och vattendrag inte att kunna nås med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder. Förslagen kan även påverka möjligheterna att nå miljökvali- tetsmålen Myllrande våtmarker, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjäll- miljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv. Även möjlig- heten att nå generationsmålet kan påverkas. 10.7.2Konsekvenser för samhällets motståndskraft mot klimatförändringar Förslaget innebär att befintliga bestämmelser förtydligas, så att det tydligt framgår att det är möjligt att få dispens från strandskyddet för att genomföra klimatanpassningsåtgärder. I och med att ändringen bara innebär ett förtydligande bedöms konsekvenserna bli ringa. 10.7.3Konsekvenser för nuvarande och framtida behov för dricksvattenförsörjning Vi har i avsnitt 4.2 redogjort för att enligt miljökvalitetsmålet Grund- vatten av god kvalitet ska grundvattnet ge en säker och hållbar dricks- vattenförsörjning och bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag. Generellt sett ökar efterfrågan och därmed påfrestningen på grund- vatten, vilket bland annat beror på att människor bosätter sig i kust- och fritidsområden. Torra somrar visar på ett stort behov av att känna till vilka vattenresurser, bland annat grundvatten, som finns lokalt. Grundvattnet får därför också större utrymme i planeringsprocesser Ekonomiska och andra konsekvenser En stor del av grundvattnet uppnår heller inte önskad miljökvalitet. Ofta rör det sig om gamla föroreningar som finns kvar. För att skydda grundvattnet från föroreningar måste fler vatten- skyddsområden inrättas, även där inte större kommunala dricks- vattenuttag sker. Det är framförallt i sydöstra , där tillgången på grundvatten är knapp och konkurrensen stor. Våra förslag innebär bland annat att det ska bli lättare att upphäva strandskyddet genom särskilda beslut och att strandskyddet tas bort för vissa småvatten och för anlagda vatten. I syfte att underlätta byggnation i strandnära lägen föreslår vi att kommuner bör kunna ansöka hos om att strandskyddet helt eller delvis upp- hävs i landsbygdsområden. Våra förslag innebär inte att byggande och verksamheter utan vidare kan komma till stånd, eftersom en rad åtgärder som kräver strandskyddsdispens också kräver bygglov eller anmälan enligt PBL. Om det är aktuellt att bygga inom dessa tidigare skyddade områden, ska alltid markens lämplighet från allmän synpunkt prövas enligt PBL. Förutsättningar för att använda mark- och vatten- områden för olika ändamål prövas på en övergripande nivå med hän- syn till natur- och kulturvärden samt miljö- och klimataspekter. Vid planläggning och i ärenden om bygglov prövas aktuella åtgärder och planer bland annat mot att mark (och vatten) är lämpad för ända- målet med hänsyn till möjligheterna att ordna vattenförsörjning, avlopp och övrig infrastruktur. Därvidlag råder ingen skillnad mellan tidigare strandskyddade områden och andra områden som kan lämpa sig för byggnation. I samband med prövningen av planläggning för ny bebyggelse är konsekvenserna för nuvarande och framtida dricksvattenförsörjning central. Det får förutsättas att kommunen när den redovisar lands- bygdsområden i ÖP överväger och bedömer förutsättningarna att långsiktigt klara dricksvattenförsörjningen i kommunen i stort och inte minst inom de områden som är aktuella för att pekas ut som landsbygdsområden. I högexploaterade områden och särskilt vid kusterna torde frågor kring nuvarande och framtida dricksvattenförsörjning alltid vara aktu- ella. Vattenförsörjningen har alltid betydelse i den fysiska planeringen och i olika miljöbeslut. I landsbygdsområden som har god tillgång på obebyggd mark bör det normalt sett vara lättare att lösa dricks- vattenförsörjningen på ett sätt som är både långsiktigt och hållbart. Ekonomiska och andra konsekvenser Utredningens slutsats är att våra förslag om lättnader i strand- skyddet inte i sig får några negativa konsekvenser för behoven för framtida dricksvattenförsörjning. För att nå landsbygdspolitiska mål behövs goda förutsätt- ningar för företagande och boende i landsbygder. Lands- bygderna måste ha goda möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd. I vissa områden kan produktionskostnaden av en bygg- nad vara högre än marknadsvärdet för den färdiga byggnaden. Det innebär ett risktagande för både de som vill bygga och för banker i sin långivning. Våra förslag innebär att möjligheten att bygga nära vatten förbättras i landsbygdsområden, vilket även förbättrar de finansiella förutsättningarna. Med tanke på att exploateringstrycket är lågt i många landsbygder är det vår slutsats att lättnader i strand- skyddet inte medför risk för överetablering eller att strandskyddets syften äventyras i dessa områden. I syfte att underlätta byggnation i strandnära lägen föreslår vi att kommuner bör kunna ansöka hos om att strand- skyddet helt eller delvis upphävs i landsbygdsområden. Det bör ligga ett ansvar på kommunerna att innan ansökan lämnas in utreda vilka områden som kan komma i fråga för att upphäva strandskyddet. Kommunerna bevakar allmänna intressen och har ansvaret för mark- användningsfrågor inom kommunen. Kommunerna har kunskap om de lokala förhållandena och förutsättningarna avseende strand- skyddets syften. Kommunernas kompetens och möjlighet till lokal förankring tas därför tillvara genom att de får ett utredningsansvar kopplat till ansökan. Det lokala inflytandet ökar också, eftersom det är kommunen som initierar frågan om att upphäva strandskyddet. Genom förslaget kommer fler områden än att undantas från strandskyddet.