sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Det betyder att en sökande som har arbetat heltid inte har rätt till arbetslöshetsersättning, medan en sökande som har arbetat halvtid kan få ersättning , trots att den arbetslösa som jobbat heltid sannolikt har en lika bra eller bättre förankring på arbetsmarknaden än den arbetslösa som jobbat halvtid. Detta är inte ändamålsenligt ur ett omställnings- perspektiv där arbetslöshetsersättning lämnas till personer som för- väntas ha förutsättningar att klara en självständig omställning till ett nytt arbete. Utredningen anser därför att ersättningsperioden ska kunna variera i längd beroende på den sökandes förankring på arbets- marknaden. Ersättningstiden ska kopplas till inkomstvillkoret Arbetslöshetsförsäkringens syfte är att ge arbetslösa ersättning under omställning mellan arbeten. Den som får arbetslöshetsersättning ska alltså ha haft en tidigare förankring på arbetsmarknaden. Förank- ringen på arbetsmarknaden mäts vid prövning av inkomstvillkoret med hjälp av tidigare inkomster från förvärvsarbete. En förutsätt- ning för rätt till arbetslöshetsersättning är att den sökande under en ramtid av har haft en bestämd månadsinkomst med en viss kontinuitet. Ersättningsperioden, som alltså ska utgå från den sökandes tidigare förankring på arbetsmarknaden, kan mätas genom samma inkomstkontinuitet som prövas inom ramen för inkomst- villkoret. Det betyder att endast förvärvsarbete kan användas för att bestämma ersättningstidens längd eftersom ersättningar, t.ex. vissa socialförsäkringsförmåner, som i vissa fall jämställs med inkomster från förvärvsarbete inte kan användas för att uppfylla krav på in- komstkontinuitet. Om samma uppgifter används för att uppfylla inkomstvillkoret som för att fastställa ersättningstidens längd, mäts ersättningsperio- dens längd genom ett objektivt kriterium. Det är en fördel att an- vända denna typ av villkor framför någon form av arbetsmarknads- politisk bedömning av förankringen. Med tydliga villkor för vad som gäller även för ersättningens längd ökar förutsebarheten i försäkrings- skyddet och arbetslöshetskassornas administration av arbetslöshets- försäkringen underlättas. Det leder även till ökade förutsättningar att digitalisera bedömningarna. Dessutom tydliggörs sambandet mellan förankringen på arbetsmarknaden och tiden för självständig omställ- ning som är central inom arbetslöshetsförsäkringen. Högre inkomstkontinuitet leder till för omställning Att ersättningstiden bör bestämmas utifrån inkomstkontinuiteten bygger på vissa antaganden. Den som har låg inkomst- kontinuitet antas ha en svag förankring på arbetsmarknaden medan den som har en hög inkomstkontinuitet antas ha en stark förankring. Det är enligt utredningens mening ett rimligt sätt att beskriva typiska fall på arbetsmarknaden. Det tar hänsyn till en för- änderlig arbetsmarknad eftersom sättet att mäta detta, liksom vid prövning av inkomstvillkoret, är neutralt till om den sökande har en eller flera arbetsgivare. Utformningen av den nya arbetslöshetsförsäkringen syftar till att öka incitamenten att arbeta. Om kontinuerligt arbete inte bara har betydelse för ersättningens storlek utan också påverkar ersättnings- tidens längd, påverkar detta sannolikt både arbetsutbudet och sök- intensiteten positivt, eftersom arbetstagare kontinuerligt och på flera sätt bygger upp sitt försäkringsskydd genom att arbeta. Även den för vilken ersättningens storlek inte blir högre om han eller hon arbetar en månad till, kan konstatera att försäkringsskyddet förstärks genom möjligheten att få fler dagar med arbetslöshetsersättning. Därmed premieras arbetsmarknadsdeltagande och arbetslinjen vär- nas. Det är orsaken till att ersättningstidens längd bör variera och öka ju mer den sökande har arbetat . Variationer i ersättningstidens längd kan även underlätta Arbets- förmedlingens bedömningsarbete. En sökande med svag förankring (låg inkomstkontinuitet) på arbetsmarknaden har incitament att snabbare söka arbete brett eftersom tiden med ersättning är kortare. På motsvarande sätt har en sökande med en stark förankring (hög inkomstkontinuitet) som har en längre ersättningstid möjlighet att först uttömma sina möjligheter att återgå till det yrke eller den bransch som den sökande har erfarenhet av. Om det visar sig att den arbets- löses färdigheter och kunskaper är efterfrågade, finns det tid för utvidgat sökande. Det betyder inte att arbetslöshetsförsäkringen ska ses som en yrkesförsäkring. Arbetslösa med en stark förankring kan förväntas få bättre utfall och högre matchningskvalitet om sökaktiviteterna inledningsvis kan utgå från den sökandes tidigare erfarenhet och kvalifikationer. Det är viktigt för individer, företag och samhället i stort att kompetens och yrkeserfarenhet inte går förlorade p.g.a. en låg matchningskvalitet. En individ som matchas till fel arbete riske- rar också att åter drabbas av arbetslöshet. Sättet att mäta förankring genom inkomstkontinuitet är utformat med tanke på arbetslöshetsförsäkringens syfte och konstruktion. Det innebär inte att tiden med ersättning uteslutande beror på den tidigare förankringen. Arbetsförmedlingen bedömer t.ex. om det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat att anvisa den sökande till insat- ser inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Det kan även vara fallet för den som har haft hög inkomstkontinuitet men som p.g.a. strukturomvandlingar på arbetsmarknaden bedöms behöva särskilda insatser för att kunna fungera på en förändrad arbetsmark- nad. Det innebär i praktiken att även den som har beviljats förhål- landevis med arbetslöshetsersättning även i fortsättningen kan anvisas till ett program med aktivitetsstöd, om det är arbets- marknadspolitiskt motiverat. Tiden med arbetslöshetsersättning för- kortas då, eftersom aktivitetsstödet jämställs med arbetslöshetsersätt- ning vid avräkning av ersättningsdagar. Försäkringsprincipen inom arbetslöshetsförsäkringen stärks Försäkringsprincipen inom arbetslöshetsförsäkringen stärks genom att ersättningstiden relateras till inkomstkontinuiteten under ram- tiden, eftersom en lägre inkomstkontinuitet och, därmed, färre inbetal- ningar i form av arbetsmarknadsavgifter leder till en kortare ersätt- ningstid. Arbetslöshetsförsäkringen finansieras på en övergripande nivå av arbetsmarknadsavgifterna. Det är därför, enligt utredningens mening, rimligt att stärka kopplingen mellan inbetalda avgifter och rätten till arbetslöshetsersättning. Utredningens förslag innebär inte en övergång till en försäkring där tryggheten byggs upp på individnivå, utan är ett principiellt för- tydligande av att inbetalning av skatt och avgifter och tillgång till välfärd hör samman. Om ersättningstidens längd enbart skulle bestäm- mas av hur stort bidrag den enskilde lämnat till försäkringen, skulle det motivera en längre ramtid eftersom det i ett sådant system skulle vara rättvist att göra skillnad mellan en person som har arbetat och den som är ny på arbetsmarknaden. En sådan ordning är svår att upprätthålla om omställningsprincipen ska vär- nas. Den svenska arbetslöshetsförsäkringen ger ersättning till den som är under omställning mellan ett förlorat arbete och ett nytt. Det handlar inte om ett försäkringsutfall som beror av erlagda . Ersättningstiden varierar med inkomstkontinuiteten Utredningens förslag är att prövningen av ersättningstidens längd ska baseras på samma uppgifter som prövningen av inkomstvillkoret och dess krav på en minsta månadsinkomst. Ju fler månader som kravet på den minsta månadsinkomsten är uppfyllt , ju högre är sannolikt den sökandes arbetsmarknadsförankring. Det bör leda till med ersättning. Utredningen förordar att ersättningsperiodens längd ska vara in- delad i tre olika nivåer, eller steg. Utredningen har övervägt en kon- struktion i vilken antalet ersättningsdagar ökar steglöst, genom att varje ytterligare månad som den sökande haft den minsta månadsinkoms- ten från förvärvsarbete ökar ersättningstidens längd. Utredningen anser emellertid att en sådan konstruktion kopplar månatliga in- komster från förvärvsarbete till ersättningsrätten på ett sätt som är svårt att motivera. Det finns inget ett-till-ett förhållande mellan intjänade inkomster, inbetalade avgifter och ett visst antal dagar med ersättning, och utredningen ser inte heller fördelar med att skapa ett sådant förhållande. I stället bör den principiella kopplingen mellan förankring på arbetsmarknaden och ersättningstid understrykas sam- tidigt som det skapas incitament för de sökande som kan att arbeta mer. Det bör också betonas att det finns flera andra upp- och ned- trappningar av försäkringsskyddet i det förslag till en ny arbetslös- hetsförsäkring som utredningen lämnar. Även om det är utredningens övertygelse att det går att skapa tydlighet för den enskilde trots att det finns både upptrappningar (avseende t.ex. den procentuella ersätt- ningsnivån och ersättningstidens längd) och nedtrappningar (i den procentuella ersättningsnivån efter tid i arbetslöshet) bör en viss vak- samhet iakttas, så att förutsebarheten i försäkringsskyddet inte för- sämras. Hur länge ersättning kan lämnas Utredningen anser att , vilket i praktiken mot- svarar arbetslöshetsersättning , är en betydande omställningstid som i vissa fall är motiverad. Det har bl.a. att göra med att ersättningstagaren inte alltid är kontinuerligt arbetssökande, vilket leder till avbrott i ersättningen. Rilka blev arbetslös efter att ha avslutat en tillsvidareanställning. Hon beviljades arbetslöshetsersättning i högst 300 ersättnings- dagar. Rilka var sedan arbetslös . Hon har i samråd med Arbetsförmedlingen inledningsvis kon- centrerat sig på den bransch hon har erfarenhet från och har utan problem kunnat söka tillräckligt många lämpliga arbeten. Vart- efter tiden har gått har det blivit allt mer tydligt att hon måste vidga sitt sökområde, vilket hon också gjort. Till slut insåg Rilka att hon behövde vidareutbilda sig för att kunna skaffa ett nytt arbete. Hon studerade därför . Om hon inte lyckas få ett arbete direkt efter sina studier, har hon fortfarande ersättningstid kvar då hon kan prioritera om sitt arbets- sökande. Exemplet visar hur en längre ersättningstid kan användas för en ändamålsenlig omställning såtillvida att det ur matchningssynpunkt och ur perspektivet att yrkeserfarenhet och kompetens bör tas till- vara är rimligt att den sökande först söker arbete i den bransch som han eller hon har erfarenhet från och kompetens inom. Om det inte visar sig möjligt, bör det finnas tid för den sökande att tänka om. Utredningen föreslår därför att den som har en stark förankring på arbetsmarknaden även i fortsättningen bör ha rätt till som längst . Ersättningstiden kan dock i praktiken begrän- sas, t.ex. om den sökande ansöker om arbetslöshets- ersättning vid sidan om inkomster från deltidsarbete (se kapitel 14). Den som är får anvisas till jobbgarantin för ung- domar efter 90 dagars arbetslöshet (inom en ramtid ). Det motsvarar med arbetslöshetsersättning. Motivet till detta är att unga, som kan antas ha en svagare förankring på arbetsmarknaden, behöver stödjande insatser tidigare än äldre, som generellt sett har en starkare förankring. Det är rimligt att personer som har en svagare förankring på arbetsmarknaden får en liknande omställningstid, oavsett deras ålder. Utredningen föreslår därför att sökande med den svagast möjliga förankringen för att uppfylla ett inkomstvillkor enligt huvudregeln ska vara berättigade till som högst . Det motsvarar knappt fem månaders arbets- löshetsersättning på heltid. Det gör att ersättningsperioden blir relativt kort för denna grupp. En kort ersättningsperiod kan dock motiveras utifrån att den sökande haft en relativt svag förankring på arbetsmarknaden. Detta ökar sannolikheten att han eller hon behöver ha ett brett sökfält redan i inledningen av ersättningsperioden. För att inte skapa alltför skarpa avgränsningar mellan det mini- mala och det maximala antalet ersättningsdagar som kan lämnas bör ett mellanläge införas där den sökande som haft en högre inkomst- kontinuitet än det som utgör minimikravet, men som inte arbetat med sådan regelbundenhet att personen är fullt sysselsatt , har rätt till som längst . Utredningen föreslår att kravet på att uppfylla inkomstvillkoret en- ligt huvudregeln, utöver en totalinkomst på , ska vara att den sökande har en inkomst från förvärvsarbete motsvarande . Den nedre gränsen för inkomstkontinuitet motsvarar därmed , eftersom ingen kan ha en lägre inkomstkontinuitet än så och upp- fylla villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning. Genom att ram- tiden uppgår utgör detta kontinuitetens övre gräns. Ingen kan tillgodoräkna sig högre inkomstkontinuitet än tolv måna- der. Det betyder att ersättningstiden bestäms utifrån lägst och högst tolv månaders inkomstkontinuitet. För att skapa incitament för alla sökande att arbeta så mycket som möjligt, föreslår utredningen att bara den som kan uppvisa inkomst- kontinuitet , dvs. , ska ha rätt . På så sätt skapas drivkrafter även för den som haft inkomster över ersättningstaket vid beräkning av ersättningens storlek att arbeta så många månader som möjligt. Utredningens beräkningar visar att det är vanligt att den som är ersättningsberättigad också har arbetat mycket och kontinuerligt. För att ha rätt till ersättning är det därför rimligt att ställa krav på åtta månaders inkomstkontinuitet. För att ha rätt ska det krävas inkomst- kontinuitet motsvarande . Det är en följd av att det är den lägsta inkomstkontinuitet som krävs för att uppfylla ett in- komstvillkor. Konstruktionen innebär sammanfattningsvis att det finns förut- sättningar för balanserade avvägningar mellan grupper av personer med olika lönenivåer. Den som uppfyller inkomstvillkorets huvud- regel genom en hög lön, men som inte arbetat kontinuerligt får med ersättning. Det omvända gäller den med låg lön men med hög inkomstkontinuitet. Kontinuiteten visar att det har funnits en ihållande efterfrågan på arbetsmarknaden för den sökandes arbetskraft och kompetens. En sådan sökande ska få en lång ersättningsperiod. Bedömningen kan på så vis sägas utgå från vilken efterfrågan som finns på den sökande arbetskraft, oavsett löne- läge, eftersom det just är inkomstkontinuiteten inom den begrän- sade ramtiden som är av intresse för bedömningen. Den som uppfyller inkomstvillkorets undantagsregel får använda sig av den högst två gånger efter varandra. Det får inte vara mer för- delaktigt att uppfylla villkoret enligt undantagsregeln jämfört med inkomstvillkoret enligt huvudregeln eftersom det i så fall gör det mindre attraktivt att arbeta. Ersättningens storlek fastställs därför till lägsta möjliga ersättningsgrundande inkomst. Utredningen före- slår att ersättningstiden för denna grupp motsvarar den längsta tid till omställning som unga kan få med arbetslöshetsersätt- ning vid anvisning till jobbgarantin för ungdomar. Detta motsvarar eller med full arbetslöshetsersätt- ning. Ersättningens längd ska enligt undantagsregeln vara samma för alla som beviljats ersättning, oavsett tidigare inkomstkontinuitet. Inkomster från förvärvsarbete som avser mer än en månad Vid prövning av om inkomstvillkoret är uppfyllt kan det uppstå pro- blem om inkomster från förvärvsarbete som utbetalats som lön under en månad avser flera månaders inkomst. Utredningen har därför föreslagit att regeringen får föreslå bestämmelser som räknar om hur många månader som inkomsterna i sådana fall ska avse. räkning som görs i detta fall ska ligga till grund för beräkning av ersättningstiden. Enligt nuvarande ordning kan en sökande som dag 300 i ersätt- ningsperioden är förälder till barn få sin ersättningsperiod förlängd . Som framgår ovan föreslår utredningen att ersättningsperiodens längd i den nya arbetslöshetsförsäkringen ska differentieras och bestämmas utifrån den sökandes förankring på arbetsmarknaden. Tiden med ersättning bör utformas med tanke på att det ska finnas en rimlig tid för den sökande att hinna ställa om mellan ett förlorat och ett nytt arbete. Ett påslag om 150 ersättnings- dagar, dvs. som gäller , skulle i den nya försäkringen mer än för- dubbla tiden med ersättning för en sökande med i en ersättningsperiod. Även en sökande med en ersättningsperiod på 300ersättningsdagar skulle med ett sådant påslag få en väsentlig för- längning av sin ersättningsperiod. Utredningen anser inte att en för- längning av ersättningsperioden för sökande som är förälder till barn är förenlig med arbetslöshetsförsäkringens funktion som omställningsförsäkring. Sådana bestämmelser riskerar i stället att för- länga tiden i arbetslöshet. Den nuvarande bestämmelsen är inte heller ändamålsenligt utfor- mad. Vid införandet av regeln angav regeringen8 att en förlängning av ersättningsperioden är motiverad för föräldrar till barn under 18år eftersom hänsyn till fler än enbart den sökande kan behöva tas vid arbetssökandet. Det bedömdes särskilt vara fallet när det gäller arbete på annan ort. Det sägs emellertid inte något om t.ex. styvför- äldrar eller att föräldern måste ha vårdnaden om barnet. Det innebär att en förälder som inte har vårdanden om barnet kan åberopa bestäm- melsen för att få med ersättning, som personer som har ett faktiskt vardagligt ansvar för barnet, t.ex. en styvför- älder, inte omfattas av bestämmelsen. Utredningen anses sammanfattningsvis att det inte är motiverat att införa en bestämmelse i det nya regelverket som anger att ersätt- ningsperioden för föräldrar under ska kunna förlängas. 2006/07:89. I detta kapitel finns förslag på bestämmelser om ersättningens form. I den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen finns vissa bestämmelser om ersättningens form. De har karaktären av både rena formfrågor och stödregler vid t.ex. utbetalning och samordning. I 19 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad , framgår att ersättning från arbetslöshetsförsäkringen lämnas i form av dagpenning. I 20 § framgår att det för all dagpenning gäller följande. Dagpenning lämnas med ett belopp som beräknas per dag. Summan under en kalendervecka av antalet ersatta och arbetade dagar samt karens- och avstängningsdagar får uppgå till högst fem. Dag- penningen får inte lämnas för lördag eller söndag, om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer medger undantag. Dagpenningen får inte lämnas för tid under vilken den sökande får föräldrapenning enligt socialförsäkringsbalken. Dagpenning som under- stiger per dag betalas inte ut och ett brutet krontal jämnas ut till högre krontal. 13.3Det behövs anpassade regler för ersättningens form Bedömning: Det behövs regler för ersättningen form även i en ny försäkring. Reglerna behöver anpassas till nya begrepp och bestämmelser. Skälen för bedömningen: Utredningen bedömer att det finns ett behov av ett särskilt kapitel om ersättningens form som, likt , samlat kan fungera som ett stöd och knyta ihop regler som på olika sätt avser ersättningens form. Dagens regler för ersättningens form gäller främst dagpenning. Dagpenning är i den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen ett centralt begrepp, men kommer inte att införas i den arbetslöshetsförsäkring som utredningen föreslår. I stället för ersättning i form av en dag- penning ska t.ex. ersättning med ett belopp betalas ut. Regler om ersättningens form behöver därför anpassas till nya begrepp. Vissa bestämmelser inom den nuvarande arbetslöshetsförsäk- ringen föreslås föras in i den nya lagen, men i redigerat skick. Dess- utom föreslås vissa nya bestämmelser, bl.a. nya samordningsbestäm- melser och handläggningsbestämmelser som gör att det finns behov av ytterligare stödregler för ersättningens form. 13.4.1Ersättning betalas ut som ett belopp Förslag: Arbetslöshetsersättning ska beräknas och lämnas i form av ett belopp per kalendermånad. Det upplyses om att ersättningen fastställs enligt den nya lagens kapitel om ersättningens storlek. Skälen för förslaget: I det nuvarande regelverket framgår att ersätt- ning lämnas i form av en dagpenning. Dagpenning lämnas i med ett belopp som beräknas per dag. Utredningen föreslår att arbetslös- hetsersättningen i fortsättningen ska beräknas utifrån en ersätt- ningsgrundande inkomst . Ersättningsbeloppet ska vidare lämnas med ett belopp som fastställs som en andel i procent (ersätt- ningsnivå) av den ersättningsgrundande inkomsten. Ersättningsnivån fastställs dels utifrån hur länge som den sökande har varit medlem i en arbetslöshetskassa, dels hur som den sökande har varit arbetslös med arbetslöshetsersättning. Ersättningen ska lämnas per kalendermånad. På så sätt förtydligas det att arbetslöshetsersättning lämnas i stället för den lön som den sökande har haft. Att ersättningen lämnas gör också att det är lättare att kontrollera ersättningen, t.ex. genom en jämförelse med uppgifter i arbetsgivardeklarationer eller aktivitets- rapporter. Enligt det nuvarande regelverket lämnas ersättning per dag, men den beräknas . Det betyder att ersättningen kan variera månad för månad, trots att den sökande är helt arbetslös. Utredningens för- slag innebär att en sökande som är helt arbetslös får samma ersätt- ning , såvida inte ersättningen ska trappas ned eller minskas av andra skäl. Ersättningens storlek blir därmed mer förutsebar och betalas ut på ett sätt som är mer likt den lön som han eller hon hade innan arbetslösheten. Förslag: En kalendermånad med arbetslöshetsersättning ska mot- svara . Det upplyses om att antalet ersättnings- dagar i en ersättningsperiod fastställs enligt den nya lagens kapitel om ersättningsperiodens längd. Skälen för förslaget: Av utredningens förslag om ersättningsperio- dens längd framgår att den sökande kan få olika med ersätt- ning beroende på hans eller hennes tidigare förankring på arbets- marknaden. Ersättningsperioden ska även i fortsättningen mätas i ersättningsdagar, eftersom det bedöms öka förutsebarheten av hur med ersättning som återstår för den som under arbetslösheten bara är delvis arbetslös, jämfört med om ersättningsperioden skulle anges i månader. Det behövs därför regler för hur många dagar som en kalendermånad med ersättning motsvarar. I den nuvarande arbets- löshetsförsäkringen används ofta schablonen för att beteckna en månad. Enligt 25 a § ska dagsförtjänsten avse 1/22 av den tidigare månadsinkomsten. Av 5 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkringen, förkortad ALFFo, framgår att om ett pensionsbelopp anges ska ett dagsbelopp avse 1/22-del, och vid beräkning av ersättning för kombinatörer enligt 5 d § ALFFo ska dagsförtjänsten beräknas till 1/260-del av underlaget och multi- pliceras med 22 för som den sökande bedrivit närings- verksamhet. I handläggningen används vanligen schablonen 176 tim- mar (dvs. ) för att beräkna ersättning för någon som har arbetat heltid utan frånvaro under en hel månad. Lik- nande avvägningar finns t.ex. vid omvandling av perioder i enlighet med förordning (EG) nr 883/20041, se artikel 13, förordning (EG) nr 987/20092. Utredningen anser att det är en lämplig schablon att utgå från även i fortsättningen. Det ska emellertid poängteras att det rör sig om just en schablon. Arbetstiden kan i realiteten vara förlagd på många olika sätt. Vad som motsvarar heltid, räknat i arbetstimmar, för ett avtalsområde är inte detsamma som för ett annat. Det skulle vara svårt att anpassa ersättningens form efter olika avtal. Arbets- löshetsförsäkringen är dessutom inte en yrkesförsäkring och den sökande kan därför gå mellan olika avtalsområden. Utredningen anser därför att det är lämpligt att använda sig av en schablon vid beräkning av antalet dagar , men också att skapa samord- ningsregler (se kapitel 14) för hur inkomster från deltidsarbete ska beräknas. Dessa bör främst vara inriktade på inkomstbortfallet, och inte på hur mycket den sökande har arbetat. 13.4.3Proportionerlig minskning av ersättningen