sou · H8B325 · 2020-04-28 00:00:00 — Sådana insatser får ske under förutsättning att de inte ersätter det ansvar som RKM har enligt kollektivtrafiklagen. Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet 8.1.3Utredningens bedömningar och förslag Vi har här prövat tre olika lösningar för valet av huvudman för ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. I det första alternativet –ett privaträttsligt bolag som ägs av enskilda intressen – ligger Sam- trafiken närmast till hands för att tilldelas ansvaret att tillhandahålla ett nationellt biljettsystem. Bolaget är en central punkt och väl för- ankrad i kollektivtrafikbranschen och har också redan ett uppdrag genom en föreskrift från Transportstyrelsen i hithörande frågor. Samtrafiken har inkommit med ett erbjudande till utredningen om att ansvara för utveckling och drift av systemets centrala funktioner mot att bolaget också får ersättning för den verksamheten. Utredningens bedömning är att Samtrafiken bör ha en viktig roll när det gäller att tillhandahålla det nationella biljettsystemet, efter- som mycket av den infrastruktur och kompetens som behövs redan finns inom organisationen. Däremot anser vi inte att Samtrafiken bör utses som huvudman för systemet. Det beror på inbyggda svag- heter i bolagets styrning som kan ha negativ betydelse i det här fallet. Strategiska beslut och ledningen av bolaget baseras på bred kon- sensus bland ägarna och i styrelsen. Styrelsen representerar bolagets största kunder, vilket kan leda till intressekonflikter. Vi föreslår i stället att huvudmannaskapet bör hållas inom staten för att säker- ställa att biljettsystemet realiseras utifrån statens intentioner. Om uppdraget att tillhandahålla ett nationellt biljettsystem skulle gå till ett bolag som helt eller delvis ägs av staten, skulle staten få ett väsentligt inflytande över verksamheten och kunna driva på den fortsatta utvecklingen av systemet. Det skulle förutsätta att staten är ensam ägare eller i vart fall majoritetsägare. Den främsta invänd- ningen mot alternativet är risken för bristande trovärdighet från det statliga bolagets sida i affärsrelationerna med större kommersiella trafikoperatörer, som också kan vara statligt ägda. En annan svårighet är tidsperspektivet. För att tillhandahålla ett nytt system med hjälp av ett nybildat bolag, krävs en betydande startsträcka för att komma igång med verksamheten. Om för- ändringar genomförs avseende SJ:s bolagsstruktur, skulle ett hel- statligt bolag kunna vara en lämplig huvudman för det nationella biljettsystemet. Vi förslår i stället att ansvaret för en digital infrastruktur för det nationella biljettsystemet läggs på en statlig myndighet. Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet skäl till förslaget är att en myndighet har befogenhet att meddela föreskrifter om systemets utformning och åtaganden för regionala kollektivtrafikmyndigheter. Utredningen anser också att den myn- dighet som får ansvaret att tillhandahålla den digitala infrastrukturen bör ta vara på den kompetens och redan befintliga infrastruktur som Samtrafiken har. Genom att med stöd av föreskrifter överlämna uppgiften till Samtrafiken att bygga upp och driva de centrala funktionerna, skulle befintlig infrastruktur tas tillvara och den problematik som finns avseende styrningen av Samtrafiken kan kringgås. Det finns redan en nationell åtkomstpunkt (NÅP) för kollektiv- trafikdata och ett bakomliggande system för datainsamling genom det gemensamma systemet för trafikantinformation (GTI). Trafik- verket ansvarar för NÅP och Transportstyrelsen för GTI, men Transportstyrelsen har med stöd av föreskrifter lämnat ett uppdrag till Samtrafiken gällande att samla in och tillhandahålla data. Utred- ningen förslår att denna ordning ska gälla också för de utökade data för mobilitetstjänster och tredjepartsförsäljning som utredningen föreslår. förslås bistå i arbetet med att inrätta tredjepartsförsäljning av kollektivtrafikens biljetter genom att leda arbetet med att skapa en branschöverenskommelse med Svensk Kollektivtrafik. En överenskommelse ska ge regler för tredjeparts- försäljning och säkerställa att resenärers intressen tas om hand vid tredjepartsförsäljning av kollektivtrafikens biljetter. Den lämpligaste organisationen för en nationell försäljningskanal behöver utredas vidare, vilket vi framför i avsnitt 8.4. Det finns i ingen nationell myndighet med över- gripande ansvar för kollektivtrafik. Den nationella myndigheten som tidigare fanns – Rikstrafiken – blev i samband med bildandet av en del av den myndigheten. Utredningen anser att det finns två alternativa lösningar för myndighetsutövningen. Antingen tilldelas ansvaret att utveckla och förvalta ett nationellt biljettsystem för all kollektiv- trafik. Det är en logisk konsekvens av att myndigheten redan har uppgifter som knyter an till ett ansvar för att upprätthålla ett natio- nellt biljettsystem. Ett nationellt biljettsystem är ett viktigt steg i den utveckling av kollektivtrafiken som enligt sin instruktion ska verka för. Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet Om det skulle bildas en myndighet för digital infra- struktur, anser vi att en sådan myndighet i stället skulle vara en naturlig hemvist för myndighetsansvaret för det nationella biljett- systemets olika delar. har under hand till utredningen framfört att myndig- heten inte anser sig och på kort sikt ha tillräcklig kompetens eller resurser för att tillhandahålla ett nationellt biljettsystem för kollek- tivtrafik. Till de resurskrävande uppgifterna på mycket kort sikt hör också att ta fram ett ramverk för statlig kompensation till de RKM som behöver göra investeringar i det nya biljettsystemet. Även Transportstyrelsen saknar kompetens när det gäller de före- skrifter som krävs för båda dessa myndigheters roll i det nationella biljettsystemet, vilket vi återkommer till i avsnitt 8.2. Begränsad tillgång på kort sikt till kompetens och resurser är ett problem, med tanke på den korta tid som står till förfogande innan biljettsystemet enligt ska finnas på plats. Med hänsyn till den korta tid som återstår fram till implementering av biljett- systemet anser vi att en genomförandekommitté är bäst lämpad att i dialog med berörda myndigheter och kollektivtrafikbranschen för- bereda föreskrifter, underlag till regelverk om datahantering, ram- verk för ansökan om ekonomisk kompensation och göra andra insatser för att förbereda införandet av det nationella biljettsystemet. Därutöver behöver processer, dokumentation och avtal utvecklas för att skapa fungerande system för företags användning av den digitala infrastrukturen för det nationella biljettsystemet och för möjlighet till tredjepartsförsäljning. En genomförandekommitté kan verka fram till dess att det natio- nella biljettsystemet är implementerat eller så länge som det anses lämpligt. Därefter faller ansvaret för att tillhandahålla det nationella biljettsystemet på den myndighet som regeringen bestämmer och tillsynsmandatet på en annan myndighet. Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet 8.2En digital infrastruktur för ett nationellt biljettsystem Förslag: Personuppgifter i det nationella biljettsystemet för kollektivtrafik får endast behandlas om det är nödvändigt för att bedriva biljettsystemet. Bedömningar: En gemensam hantering av färdbevis i kollektiv- trafiken genom identifikatorer (IDF) motsvarar bäst de krav som ställs i utredningens direktiv på en framtida nationell biljett- lösning för all kollektivtrafik. Vi anser att Transportstyrelsen bör meddela de föreskrifter som ska reglera de tekniska villkoren för ett IDF-baserat biljett- system med IDF-register, biljettväxel och avräkningsfunktion. Transportstyrelsen bör också utöva tillsyn för att säkerställa efterlevnaden av de krav som ställs. Den myndighet som får ansvar för att tillhandahålla den digi- tala infrastrukturen för det nationella biljettsystemet blir person- uppgiftsansvarig för detta. Regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer bör meddela föreskrifter om begränsningar av vilka personuppgifter som får behandlas för detta ändamål. I detta avsnitt lämnar vi förslag om den mest centrala delen av ett nationellt biljettsystem – dess digitala infrastruktur. Den digitala infrastrukturen är hjärtat i systemet. Vi kallar det för digital infra- struktur, eftersom dess struktur och centrala funktioner bestämmer förutsättningarna för systemets användning och funktionalitet. Det är då upp till användarna att nyttja infrastrukturen i den utsträckning de finner det möjligt och lämpligt. I detta avsnitt behandlar vi ett antal alternativa sätt att hålla den digitala infrastrukturen. Vi landar i att föreslå ett system som bygger på ett så kallat IDF-baserat resande. En IDF-baserad lösning möjliggör en digital infrastruktur för ett nationellt biljettsystem. Vi bedömer att den digitala infrastrukturen med IDF utgör en förhållandevis kostnadseffektiv lösning, eftersom den utgår från befintliga biljettsystem och kopplar samman dessa. Ett nationellt biljettsystem med IDF innebär ökad bekvämlighet för resenärer, men också kommersiell potential för såväl RKM och Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet kommersiella kollektivtrafikföretag som för andra företag som vill sälja kollektivtrafikens biljetter. Det beror på att biljettsystemet föreslås vara öppet även för andra företag. Eftersom lösningen är kontobaserad, förenklas abonnemangs- och kombinationserbjudan- den med olika typer av tjänster till resenärerna. Vår avsikt är också att ett nationellt biljettsystem ska underlätta längre resor från dörr till dörr. Genom att systemet blir öppet för nya mobilitetstjänster, ska resenären kunna kombinera ordinarie kollektivtrafik med andra färdsätt som kan ansluta för att nå hela vägen på sin resa. För resenären innebär det föreslagna biljettsystemet att det går att använda samma färdbevis från RKM oavsett var i landet de reser med regional och annan kollektivtrafik, förutsatt att kollektivtrafik- företagen enas om gemensamma biljetterbjudanden. Själva färd- beviset som är chipbaserat skapar också ökad flexibilitet avseende biljettbärare och inköp. Eftersom den standarden som föreslås är internationell, finns det förutsättningar för utländska företag att ta del av systemet och internationella samarbeten blir möjliga, som kan förenkla för resenären att resa kollektivt även i andra länder. Utredningen har haft en dialog med ett liknande utvecklingsarbete som pågår i Benelux- länderna och som analyserar möjligheterna att införa ett motsvarande system i dessa länder. Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet I EU:s dataskyddsförordning (GDPR, Protection Regulation) och i lagen (2018:218) med kompletterande bestäm- melser till GDPR finns bestämmelser om skydd för fysiska personer när det gäller behandlingen av personuppgifter och om det fria flödet av personuppgifter. Förordningen skyddar fysiska personers grund- läggande rättigheter och friheter och särskilt rätten till skydd av personuppgifter. Förordningen anger också att det fria flödet av personuppgifter inom EU varken får begränsas eller förbjudas av skäl som gäller skyddet för fysiska personer med avseende på behandlingen av personuppgifter.5 I artikel 5 i GDPR finns principer för hantering av personuppgifter. De handlar bland annat om att miniminera personuppgifter till att bara inkludera sådant som är relevant. Enligt punkt 5.1 e) får person- uppgifter inte förvaras i en form som gör identifiering av den registrerade möjlig än vad som är nödvändigt för de ändamål för vilka personuppgifterna behandlas. Artikel 6 i samma förordning reglerar laglig behandling av personuppgifter. Artikeln stadgar att behandling endast är laglig om och i den mån som åtminstone ett av följande villkor är uppfyllt. a)Den registrerade har lämnat sitt samtycke till att dennes person- uppgifter behandlas för ett eller flera specifika ändamål. b)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra ett avtal i vilket den registrerade är part eller för att vidta åtgärder på begäran av den registrerade innan ett sådant avtal ingås. c)Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige. d)Behandlingen är nödvändig för att skydda intressen som är av grundläggande betydelse för den registrerade eller för en annan fysisk person. 5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet e)Behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndig- hetsutövning. f)Behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den person- uppgiftsansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den registrerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter, särskilt när den registrerade är ett barn. Led f i första stycket ska inte gälla för behandling som utförs av offentliga myndigheter när de fullgör sina uppgifter. Enligt punkt e är behandlingen laglig om den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Enligt 6.3 ska den rättsliga grunden för behandlingen fastställas i enlighet med unionsrätten eller med med- lemsstatens nationella rätt som den personuppgiftsansvarige om- fattas av. Syftet med behandlingen ska fastställas i den rättsliga grunden eller vara nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Den rättsliga grunden kan innehålla särskilda bestämmelser för att anpassa tillämpningen av bestämmelserna i denna förordning, bland annat: –de allmänna villkor som ska gälla för den personuppgifts- ansvariges behandling, –vilken typ av uppgifter som ska behandlas, –vilka registrerade som berörs, –de enheter till vilka personuppgifterna får lämnas ut och för vilka ändamål, ändamålsbegränsningar och lagringstid, samt –typer av behandling och förfaranden för behandling, inbegripet åtgärder för att tillförsäkra en laglig och rättvis behandling. Unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet Enligt 5 kap. 1–4 §§ kollektivtrafiklagen (2010:1065) ska den myn- dighet regeringen bestämmer utöva tillsyn över efterlevnaden av lagens bestämmelser i tillämpliga delar, av de föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser och av artikel 7.1 i EU:s kollektivtrafikförordning. Transportstyrelsen utövar tillsyn över kollektivtrafiken och har följande ansvar kopplat till kollektiv- trafiklagen. •Meddela föreskrifter, som främst behandlar vilken tidsfrist som gäller för företag som vill bedriva kollektivtrafik på kommersiell grund samt när och hur information om trafikutbud ska lämnas. •Utöva tillsyn över att RKM och kollektivtrafikföretag följer kollektivtrafiklagen, när det gäller krav om trafikförsörjnings- program, anmälningsskyldighet, trafikantinformation och upp- giftsskyldighet. •Marknadsövervakning, vilket innebär att myndigheten följer och utvärderar villkoren för marknadstillträde, konkurrensvillkor och villkor för resenärerna. Utredningen har övervägt fem alternativa lösningar för den digitala infrastrukturen för ett framtida nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela landet. Vi beskriver i det följande kortfattat de fem alternativen.6 Alternativa lösningar för den digitala infrastrukturen Alternativ 1 – SL:s nya system används nationellt () lanserar i närtid ett nytt egen- utvecklat biljettsystem. Eftersom SL svarar för ungefär hälften av alla resor i kollektivtrafiken organiserad av RKM i , vore det logiskt att använda systemet för all kollektivtrafik i hela landet. Systemet tar höjd för mobilapplikationsbiljetter enligt BoB-standard, för IDF- 6De begrepp som används i detta avsnitt har utredningen förklarat i kapitel 2, 5 och 7. Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet baserat resande enligt EMV-standard och för så kallat tap-and-go- resande med kreditkort, också enligt EMV-standard. Lösningen är mycket användarvänlig, intuitiv och enkel att använda för både existerande och nya resenärer. Inte minst nya resenärer skulle sannolikt finna att insteget i kollektivtrafiken är lågt med en tap-and-go-lösning med kreditkort. En systemmässig svaghet i det här sammanhanget är att utform- ningen bygger på att hela regionen utgör en enda zon. Under förut- sättning att alla RKM skulle införa enhetstaxa, skulle sannolikt lösningen innebära mycket god totalekonomi. Vi bedömer dock att det inte är särskilt sannolikt att kunna införa enhetstaxa i alla RKM, vilket också är en fråga som ligger utanför utredningens mandat att utreda. Utredningen bedömer att skulle gå förlorade i redan nerlagda kostnader hos andra RKM, om lösningen skulle genomföras nationellt. Det vore tekniskt enkelt att göra så, men förutsätter att SL skulle kunna tillförsäkras resurser för att utveckla en nationell lösning. Vi bedömer också att det sannolikt skulle vara svårt att få övriga RKM att acceptera en SL-lösning, eftersom de flesta redan är mycket engagerade i sina egna system. Alternativ 2 – Skånetrafikens system används nationellt Skånetrafiken har utvecklat ett nytt biljett- och betalsystem, som lanserades 2019 och som används i , och . Systemet innebär ett nytänkande såtillvida att det bygger på person- liga zoner, som utgår från resenärens resebehov. Systemet är egen- utvecklat och tar höjd för mobilapplikationsbiljetter enligt BoB- standard, IDF-baserat resande enligt BoB- och EMV-standard samt tap-and-go med kreditkort enligt EMV-standard. Det sistnämnda fungerar endast i stadstrafik som bara har en zon. Systemet har även en enkel så kallad capping-modell, dvs. ett tak för hur mycket en resenär behöver betala per dag. En fördel med detta system om det skulle införas nationellt är att de personliga zonerna tekniskt sett kan vara frikopplade från läns- gränser. Däremot kräver det fortfarande harmonisering av affärs- och taxeregler. En systemmässig styrka är att det används Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet av flera RKM och därför är utformat för att fler regioner ska kunna använda det. Resenären behöver på sig för att sätta sig in i systemet, men då det är gjort har systemet potential att uppfattas som flexibelt och rättvist med de personliga zonerna. Insteget för nya resenärer är lågt istadstrafik i och med tap-and-go-systemet, men högre än i SL:s system som har enhetstaxa i hela sin region. Systemet skulle sannolikt ha mycket god totalekonomi, om det skulle införas i hela landet. Utredningen bedömer att cirka 400 miljo- ner kronor i så fall skulle gå förlorade genom kostnader för redan genomförda investeringar hos andra RKM. Systemet är tekniskt enkelt att genomföra. De flesta RKM skulle kunna anpassa sig till en personlig zonhantering med bibehållen utjämningspolitik genom prissättning inom regionerna. Däremot är det sannolikt svårt att få övriga RKM att acceptera systemet, eftersom de flesta redan har ett stort engagemang i sina egna system. Alternativ 3 – Ett helt nytt nationellt biljettsystem I detta scenario skulle staten upphandla ett nationellt system som ersätter samtliga befintliga system med funktioner för mobilappli- kationsbiljetter, IDF-baserat resande och tap-and-go. Den system- mässiga styrkan i ett sådant alternativ är att kunna ta till vara alla erfarenheter som RKM har gjort i olika tillämpningar. Kundvänligheten blir beroende av hur RKM skulle harmonisera affärs- och taxereglerna. Med harmoniserade affärs- regler skulle det gå att uppnå en mycket hög kundvänlighet. Initialt skulle alternativet ha sämre ekonomi, men sannolikt god totaleko- nomi. Utredningen bedömer att i så fall skulle gå förlorade genom kostnader för gjorda investeringar. Teoretiskt skulle ett helt nytt system vara enkelt att genomföra men i praktiken svårt, eftersom RKM sannolikt inte skulle tycka att det vore en bra idé att ersätta alla befintliga system. Ett undantag skulle kunna vara de som ännu inte har påbörjat en BoB-utveckling eller -upphandling. Troligen har alternativet de sämsta förutsätt- ningarna för att få en positiv uppslutning bland landets RKM. Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet Alternativ 4 – Ett nationellt bokningssystem som täcker alla behov Eftersom tågtrafiken i är organiserad så att merparten utförs i RKM:s regi och i alla regioner (utom i Region ), skulle hela lösningen kunna utgå från tågtrafikens behov. I ett avsnitt i ett remit- terat förslag om en ny järnvägsmarknadslag anges att enligt en ny arti- kel 13a genom ändringsdirektivet till SERA-direktivet (2012/34/EU) får medlemsstaterna ställa vissa krav på järnvägsföretag. Kraven innebär att sådana företag som bedriver inrikes persontrafik ska delta i ett gemensamt informationssystem och integrerat biljettsystem för att tillhandahålla biljetter och genomföra bokningar. Medlemsstaten kan även ge befogenhet till behöriga myndigheter att ta fram ett sådant system. Detta nationella bokningssystem skulle sedan även kunna vara grunden för ett biljettbetalsystem i respektive region. En systemmässig svaghet i det här sammanhanget skulle vara att försöka använda ett tungt bokningssystem för att hantera enkla, obokade biljetter, något som bokningssystem inte är utformade för. När det gäller kundvänligheten är det för utredningen oklart hur ett sådant system skulle te sig för resenären, eftersom det är helt avhängigt av hur RKM skulle harmonisera sina produkter. Ett bokningssystem som dessutom ska hantera obokade biljetter skulle sannolikt ha dålig totalekonomi. Transaktionskostnaderna i systemet skulle antagligen bli mycket höga för obokade biljetter. Utredningen bedömer att mer än skulle gå för- lorade genom kostnader för gjorda investeringar. Detta alternativ skulle vara svårt att genomföra, då de flesta kommersiella kollektivtrafikföretag inte vill att det ska ske. Detsamma gäller sannolikt samtliga RKM. Alternativ 5 – Ett IDF-baserat system i samarbete mellan landets alla RKM Våra direktiv anger att vi ska reda ut hur ett nationellt biljettsystem för kollektivtrafik kan ta tillvara på de befintliga biljettsamarbeten som finns och skapa ett enhetligt, harmoniserat system som fungerar i hela landet. Ett alternativ som tillmötesgår det kravet bygger på att resenären har en affärsrelation med RKM i sitt hemlän i form av ett löpande abonnemang. Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet Baserat på affärsrelationen med RKM kan resenären resa i hela landet utan att behöva bli kund hos varje RKM där den råkar befinna sig. Funktionen blir möjlig genom att resenären identifierar sig med sitt IDF, en identifikator som vi har beskrivit närmare i avsnitt 5.2. Alternativet innebär att alla RKM använder sig av samma variant av samma standard, förslagsvis den internationella EMV-standarden för att ge utrymme för så många företag som möjligt att delta i systemet. Genom att alla RKM kan behålla sitt BoB-system, tar förslaget tillvara stora delar av redan gjorda investeringar. Merkostnaden för att även införa ett gemensamt IDF-register är relativt begränsad. Kostnader för gjorda investeringar som skulle gå förlorade uppstår i de RKM som redan har investerat i en annan standard för IDF än EMV. Nedlagda investeringar bedömer vi till 5–. Utredningen har anlitat ett teknikkonsultföretag för att tillsam- mans med ett urval av RKM gå igenom de tekniska förutsättningarna för att samordna de regionala lösningar som finns.