sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — När det gäller olika kvalitetsindikatorer så är det inte lika uppenbart vad som ska presenteras och att presentera utförlig information sak- nar egentlig mening om vårdnadshavare inte reagerar på den. Det är ur segregationssynpunkt också viktigt vilka vårdnadshavare som agerar på informationen. Som redogjorts för ovan så är informella nätverk en viktig källa till information och åtminstone i verkar socioekonomiskt starka familjer förlita sig särskilt mycket på sådana. Det finns därför en möjlighet att mer standardiserad information är särskilt värdefull för vårdnadshavare utan starka och välinformerade nätverk. är det inte självklart vilka grupper som mest kom- mer att nyttja och påverkas av denna typ av information. Det finns en bred litteratur som visar att vårdnadshavare väljer skola med hänsyn tagen till resultaten på olika kunskapsutvärder- ingar.82 Det råder också en hög grad av konsensus kring att detta mönster är starkare för socioekonomiskt och/eller studiemässigt starka familjer. Däremot tyder det mesta på att det framför allt är ojusterade resultatmått, snarare än mervärdesmått, som påverkar skolvalet även om det även finns studier som tyder på motsatsen.83 Detta kan bero på att mervärdesmått är mindre välkända eller svårtol- kade, men även i sammanhang där dylika mått ges stor uppmärksam- het är det tveksamt i vilket utsträckning de påverkar vårdnadshavarnas val. En annan tolkning är därför att vårdnadshavare föredrar skolor med studiestarka elever. Det ska också framhållas att det inte nöd- 82För detta avsnitt, se följande översikter: Corcoran & (2019); Heller Sahlgren & Jordahl (2016); MacLeod & Urquiloa (2019). 83Några nya studier är Abdulkadiroglu m.fl. (2020), Ruijs & Oosterbeek (2019), , O’(2019). I Heller Sahlgren & Jordahl (2016) citeras en del studier som även kan tyda på att mervärde kan spela roll för skolvalsbeslutet. vändigtvis är ett tecken på informationsproblem eller bristande ratio- nalitet om vårdnadshavare reagerar måttligt på information om prov- baserade mervärden. Som nämnts ovan är skolkvalitet mångfacetterad och åtminstone en studie finner att vårdnadshavare aktivt väljer sko- lor med god kvalitet i andra avseenden än just mervärde. Detta då trots att officiell information om dessa kvalitetsaspekter saknas.84 Det finns studier som visar att skolväljande vårdnadshavare reagerar på ny information om skolors resultat eller andra kvalitets- indikatorer, även om resultaten inte är helt entydiga och mängden studier som undersöker information om just mervärdesmått är relativt begränsad. Än mer oklart är om det finns skillnader i hur olika typer av familjer reagerar på denna typ av information. Flera studier undersöker information riktad specifikt till vårdnadshavare på utsatta skolor och även om de reagerar på informationen genom att välja skolor med högre resultat, så kan detta inte besvara frågan hur skolvalet som helhet hade påverkats om samma information riktats till alla vårdnadshavare.85 Det finns också fältexperiment som tyder på att det framför allt är elever med relativt gynnsamma förut- sättningar som reagerar mest på information i dessa sammanhang.86 En implikation av detta är att kvalitetsinformation i ett bredare sam- manhang kan förstärka, snarare än minska, skillnaderna i den skol- kvalitet som socialt gynnade och missgynnade elevgrupper i genom- snitt möter. I linje med detta finner ett svenskt informationsexperiment bland högstadieväljande familjer i att information om skolors mervärde enligt Salsa-modellen påverkade valbeteendet, men då bara bland högutbildade vårdnadshavare. Konsekvensen blev en minsk- ning av skolsegregationen men då genom att elever med utländsk bakgrund på skolor med särskilt höga mervärden i viss grad ersattes av elever med inhemsk bakgrund och högutbildade föräldrar som utan informationen inte hade sökt plats på dessa skolor. Ett likartat in- formationsexperiment bland väljare av svensk förskoleklass i hade emellertid inga påvisbara effekter för skolvalsbeteendet.87 84Beuermann m.fl. (2019). 85En välkänd sådan studie är (2008). 86Corcoran m.fl. (2018). 87Kessel & Olme (2019a), Kessel & Olme (2019b). Båda delar av doktorsavhandlingar vid vid . Den information som bör finnas tillgänglig inom ramen för skol- valsverktyget är relativt omfattande. Det finns därför en uppenbar risk att informationen blir för omfattande för att vara tydlig och lätt- tillgänglig. Medan det är välkänt att informationen kan bli för om- fattande för att i praktiken vara användbar så finns det inte någon konsensus om vad som är en lagom informationsmängd och hur den bäst presenteras. Forskningen kring hur skolvalsinformation bäst presenteras är i sin linda och det är svårt att säga mycket mer än att hur informationen presenteras spelar en betydande roll. En så enkel faktor som i vilken ordning skolorna presenteras av sökverktyget kan exempelvis spela stor roll för vilka skolor som väljs och att presentera statistisk information med hjälp av figurer och grafer snarare än siffror verkar också påverka skolvalsbeslutet.88 Centralt är att det ska vara lätt att jämföra olika skolor att exempelvis ge en stor mängd informationen i en tjock broschyr verkar ha betydligt mindre värde än enklare jämförelser mellan för vårdnadshavarna relevanta skolor.89 System för gemensamma skolval förekommer på flera håll runt i värl- den. Som exempel på hur ett sådant kan organiseras redogörs här för utformningen av ett gemensamt skolval i . Det engelska exem- plet är relevant då det är välutvecklat och omfattar alla offentligfinan- sierade skolor.90 Huvudmännen bestämmer en antagningsplan för sina skolor som redovisar skolans kapacitet och vilka urvalskriterier som ska använ- das. Både ansökan och antagning hanteras av lokala skolmyndigheter men det är översökta skolors ansvar att rangordna elever i enlighet med skolans urvalskriterier. De lokala skolmyndigheterna är också huvudmän för de kommunala skolorna och sätter upp urvalskrite- rierna för sina egna skolor. Antagningen följer en strikt tidsplan för 88Galzerman m.fl. (2018). 89Hastings & Weinstein (2008); Corcoran m.fl. (2018). 90Avsnittet bygger i hög grad på School Admissions Code, , 2014, samt på kommunikation med och . både skolornas antagningsplaner och familjernas skolval. Skolplats- tilldelningen meddelas en specifik dag – National Offer . Processen kan sammanfattas som följer. Alla huvudmän ska i förväg offentligt ange sina respektive antagningsplaner vilket ger en möjlighet för berörda parter (föräldrar, andra skolor, m.fl.) att komma med invändningar. Även om antagningsplanen inte ändras ska den ses över med hjälp av en offentlig konsultation åtminstone . Reglerna kring denna konsultation är detaljerade och framförhållningen stor. Till exempel ska kriterierna som används vid intagningen gå ut på en initial konsultation som varar minst inför nästkommande års antag- ning. ska en konsultationsperiod för nästkom- mande skolårs intag pågå minst . För intag ska denna konsultation vara avslutad En särskild myndighet granskar alla huvudmäns pla- ner och eventuella synpunkter ska vara myndigheten tillhanda året innan antagningen. Myndigheten har rätt att överpröva antagningsplanen och huvudmännen måste anpassa sig efter myn- dighetens beslut. De urvalskriterier som används ska vara rättvisa, tydliga, objek- tiva, i enlighet med diskrimineringslagstiftning och förfarandet ska vara rättvist. Föräldrar ska lätt kunna avgöra vilken typ av prioriter- ing som en skola använder sig av. Huvudmännen måste säkerställa att urvalskriterierna varken direkt eller indirekt missgynnar barn från vissa sociala eller etniska grupper eller barn med särskilda behov.91 Det ska även finnas ett funktionellt, tydligt och rättvist sätt att skilja elever åt som enligt övriga kriterier har samma prioritet. Detta om- fattar även användandet av lottdragning. Det finns ett antal urvalsgrunder som explicit inte får användas däribland kriterier som baseras på hur skolorna har rangordnats. Andra exempel på kriterier som inte får användas är: vilken skola eleven tidigare gått på (skolor i så kallade skolspår är undantagna), vilka finansiella eller praktiska bidrag som föräldrarna kan lämna, föräldrarnas yrke, civilstånd eller utbildning samt uppgifter om elevens beteende på tidigare skolor eller elevens fritidsintressen. Urval base- rade på elevens förmåga är hårt reglerat och icke-angivna kriterier eller intervjuer med elever eller familjer får inte användas. 91Det finns även restriktioner som syftar att säkerställa att skoluniformer, skolresor och dylikt inte används för att utestänga vissa elevgrupper. använda så kallad banding vilket närmast motsvarar en omvänd nivå- gruppering. Banding baseras på särskilt utformade prov och result- aten från dessa får användas för att gruppera elever i syfte att göra skolans elevunderlag mer heterogent och representativt. Banding får inte användas i syfte att skapa ett starkare elevunderlag än lokal- områdets. Hur verktyget används överses av antagningsmyndigheten vilket även gäller andra urvalskriterier. Huvudmannen har utrymme att avgöra exakt hur kriterier som närhet och syskonförtur definieras och tillämpas på den enskilda skolan, varpå antagningsmyndigheten granskar att utformningen överensstämmer med regelverket. Det möjligt att ge prioritet åt elever som har särskilda typer av socialt stöd; familjehemsplacerade barn har per automatik högsta prioritet på alla skolor och förtur ska ges till barn av sociala eller medicinska skäl, givet att dessa skäl har bedömts vara giltiga. Vissa andra grupper kan ges förtur i kraft av skolans inriktning (främst då religiös tillhörighet). Det är tydligt att regelverket syftar till att begränsa skolornas möjlighet att ägna sig år så kallad cream skimming. Tillåtna urvalsgrunder har karaktären av en meny som skolor kan välja att kombinera för att skapa en tydlig prioriteringsordning mellan elever. Vissa elever som definierats ha särskilda behov måste erbjudas plats, det vill säga de har automatiskt högsta prioritet. Nästan alla skolor erbjuder någon form av syskonförtur och prioritet baserat på geografiska kriterier. Det har emellertid blivit vanligare för skolor med äldre barn (vanligtvis vid antagningen) att avstå från syskonförtur. Det finns flexibilitet i hur geografiskt urval används och skolan måste specificera exakt hur kriteriet ska tillämpas.92 Möj- ligheten till upptagningsområden finns också men de måste bedömas som rimliga och får inte definieras på sätt som syftar till att skapa en viss elevprofil. Skolor kan använda sig av skolspår där förtur ges till elever från en eller ett par namngivna skolor. Valet av skola måste vara transparant och rimligt utifrån logistiska hänsyn. Avgifts- belagda skolor får inte ingå i en dylik skolkedja. Profilskolor får använda sig av profilbaserat urval inom områden som musik, dans, konst, idrott, språk, design och teknik. Proven måste avspegla fallenhet och talang för att utvecklas inom det specifika 92Skolor som till exempel använda sig av avstånd ska ange hur avstånd ska mätas och om de använder sig av restid med kollektivtrafik ska det baseras på en objektiv källa som används lika för alla elever. området och inte redan förvärvade förmågor. Hur urvalet går till måste vara transparent och maximalt av en skolas elever får antas via detta förfarande. Antagningsprov baserade på ämnes- specifika förmågor är tillåtna inom ovanstående ämnen men vilka skolor som får göra dylik antagning är reglerat. Prioritering baserad på slumpen får inte utgöra huvudprincipen för kommunala skolor medan oberoende skolor – och free schools – får använda lott som primär urvalsgrund. Däremot är det som nämnts tillåtet även för kommunala skolor att använda sig av för att fördela platser mellan elever som har samma prioritet enligt andra kriterier. Själva ansökan hanteras av den lokala skolmyndigheten som alltså är skild från den myndighet som överser antagningsplanerna. Dessa myndigheter har visst driftsansvar och ansvarar även för koordina- tion av huvudantagning och finansiering. Däremot ordnar skolorna själva antagningen av elever som kommer mitt i terminen. I en svensk kontext motsvaras de lokala myndigheterna därför bäst av kommu- nen. Om en skola inte är full måste plats erbjudas och om skolan är översökt antas elever efter den rangordning som skolans kriterier resulterar i. Ansökan stänger för äldre elever och för yngre. Därefter vidtar en insamling av uppgifter från familjer som inte fyllt i någon ansökan varefter själva antagningen genomförs. Beroende på lokala förhållanden och i samarbete med skolmyndigheten kan skolornas platserbjudande anpassas något under denna process. Att så sker är dock ovanligt. Varje justering av skolkapacitet innebär då att matchningen körs om och familjerna informeras inte förrän processen är avslutad. Under denna process hanteras också sena flyttar som påverkar i vilket område eleven söker en plats. Erbjudanden om skolplacering går tillsammans med moti- ven bakom placeringen ut till hushållen mars/april. Skolplaceringar som överklagas hanteras av en särskild panel men elever som en gång erbjudits en plats kan inte förlora den på grund av annan elevs över- klagan. Överklaganden är vanliga och tar stora administrativa resurser i anspråk. I många kommuner förekommer någon form av aktivt skolval men det är mer sällsynt att alla skolhuvudmän deltar fullt ut. Integre- rade skolvalssystemen underlättar processen för både familjer och huvudmän. Inte minst undviks de dubbelplaceringar av elever som försenar den slutliga skolplaceringen och gör att skolvalet ofta inte är helt avslutat förrän en bra bit in på terminen. Ett gemensamt skolvalssystem gör vidare att information om samtliga skolor kan spridas till vårdnadshavare och elever på ett effektivt sätt. Det är dock inte helt självklart hur ett system för gemensam antagning ska organiseras men principer för ett välfungerande antagningssystem har diskuterats i detta kapitel. Det mest centrala kravet för att ett gemensamt skolval ska fun- gera väl är att alla skolor, oavsett huvudman, deltar. Ett gemensamt skolval ställer inga krav på vilka placeringsregler och urvalsgrunder skolorna kan använda sig av. Tvärtom går det utmärkt för olika skolor att ha olika urvalsregler. Vidare är det centralt att säkerställa att systemet inte ger upphov till strategiska incitament utan i stället gör det rationellt för skolväljande elever och vårdnadshavare att rang- ordna skolorna efter sina sanna preferenser. Slutligen är det viktigt att det tydligt går att kommunicera på vilka grunder placerings- besluten fattats. konstaterar bl.a. att det, för att öka likvärdigheten i svenska skolor, även krävs ett förändrat skolvals- system, en synpunkt som också framfört såväl 2015 som 2019.93 Förutom att främja lika tillgång till skolor av god kvalitet för alla elever, kan ett reformerat antagningssystem också vara positivt för skolans demokrati- och värdegrundsarbete genom att skapa en mer allsidig social sammansättning i elevgrupperna.94 I jämförelse med dagens situation är det möjligt att ett gemensamt skolvalssystem inte bara kan förenkla och effektivisera skolplaceringsprocessen, utan även bidra till minskad skolsegregation genom ett breddat delta- gande när det gäller att ange önskemål om skola. För ett mindre segregerande utfall krävs dock inte enbart ett breddat deltagande 93OECD (2015a), (2019c). Se även kommentarerna i rapporterna (2017e) samt (2018a). utan även förändrade urvals- och skolplaceringsregler, vilket disku- teras i nästkommande kapitel.95 Skolval är inte ett uppenbart instrument för att bryta skolsegrega- tion och enligt en samlad internationell forskning tenderar skol- segregationen avseende socioekonomi och ursprung att öka när skolval införs.96 Den svenska erfarenheten liknar i detta avseende den internationella. fungerar inte alla skolval lika och utred- ningen har identifierat sådana brister i dagens system som innebär att möjligheterna för att göra det svenska skolvalet mindre segre- gerande måste betraktas som goda. Bristerna gäller dels hur skolvalet organiseras i de många kommuner där aktivt eller allmänt skolval redan används, dels de urvalsgrunder som används. Under ideala omständigheter ger skolval möjligheten att kunna välja den skola som bäst passar för de enskilda elevernas behov sam- tidigt som de faktiska kvalitetsskillnaderna mellan skolorna är små. Om vårdnadshavare och elever har möjligheten att uttrycka väl- informerade önskemål kan då både likvärdighet och individuella hänsyn tillfredsställas inom ramen för ett skolval. I en situation där skolorna inte är av likvärdig kvalitet blir däremot skolvalet styrande i fördelningen av platser på skolor med olika kvalitet. Om kun- skapsläget och andra förutsättningar skiljer sig mellan elevgrupper finns en risk att skolvalet bidrar till att platserna på skolor med hög kvalitet i högre grad tillfaller elevgrupper med goda förutsättningar vilket påverkar skolans likvärdighet. Enligt finns ett sådant mönster i skolplaceringarna och det finns dessutom tecken på att detta mönster förstärkts över tid.97 Förbättrad kunskap bland skolväljande familjer kan i viss mån motverka detta, men bland annat då kunskap om skolor sprids i sociala nätverk är det knappast realistiskt att förvänta sig jämlika förutsättningar i möjligheten att göra välinformerade skolval. Skol- val och god information kan därför inte ersätta ett i övrigt likvärdigt och kompensatoriskt skolväsende. Däremot är det naturligtvis önsk- värt att vårdnadshavare och elever har tillgång till god information att basera sina önskemål på. Den information som vårdnadshavare har tillgång till vid skol- valet kan t.ex. påverka skolsegregationen. Om olika familjer har olika 95Echenique & Yenmez (2015). 96Se (2019). förutsättningar att göra välinformerade val leder det till att segre- gation uppstår. Om alla vårdnadshavare däremot, genom en gemen- sam kanal, ges god kännedom om valprocessen och vilka valalternativ som finns minskar det informationsunderläge som mindre resurs- starka vårdnadshavare kan ha. Detta leder till mer jämlika förutsätt- ningar att göra välinformerade val, vilket i sin tur leder till bättre förutsättningar att motverka konsekvenser av boendesegregation. För att ett skolval ska fungera väl krävs således att skolväljande elever och deras vårdnadshavare har kunskap och kännedom om hur skolvalsprocessen fungerar, vilka beslut som måste fattas, när dessa beslut ska fattas och vilka skolor det finns att välja mellan. Infor- mation om de olika skolorna är också nödvändig för att kunna göra ett välöverlagt val. Det är därför av vikt att ett gemensamt och aktivt skolval är förenat med god tillgång på information. Ett gemensamt skolvalssystem motverka segregation genom att tillämpa en skolvalsalgoritm som respekterar urvalsreglerna, dvs. en stabil skolvalsmekanism som inte premierar strategiska val. Ett gemensamt reglerat skolval ger även andra vinster. Det bidrar till transparens och rättssäkerhet vid tillämpning av urvalsregler och skolplaceringar. Att alla skolor blir valbara i samma skolvalssystem ger även effektivitetsvinster både vad gäller kapacitetsutnyttjande och skolplaceringarnas överensstämmelse med vårdnadshavarnas prefe- renser. Ett sådant system ger också en större likabehandling av kom- munala och enskilda huvudmän: genom att information om och an- sökan till såväl fristående som kommunala skolor sker i samma system sänks tröskeln för att ge önskemål om olika skolor. Om pla- ceringarna dessutom organiseras på regional nivå och sker i olika kommuner kan svårigheter med skolplaceringar över kom- mungränser undvikas. Både kommunala och, i ännu högre grad fri- stående, skolor tar i vissa regioner emot elever från flera kommuner. För att inte skolvalet ska resultera i problematiska dubbelplaceringar måste urvalet koordineras tidsmässigt och dessutom måste de olika kommunernas system kommunicera med varandra. En mycket hög grad av samordning både organisatoriskt och tekniskt är därför önsk- värd. Det ska här betonas att det inte finns några hinder för kom- muner att ge förtur till i kommunen folkbordförda elever, även om skolvalet organiseras på regional nivå. Utredningen lämnar i detta avsnitt ett antal förslag på vad utred- ningen benämner ett gemensamt skolval. Detta innebär ett skolval där alla vårdnadshavare deltar och alla skolor, både kommunala och fristående liksom sameskolan, är valbara. I begreppet ingår också flera moment: information om skolval, ansökan om skolplacering, urval och skolplacering, vilka hanteras gemensamt. Skolvalet ska så- ledes omfatta alla vårdnadshavare och alla skolor, förutom special- skolan, och ska hanteras av ett och samma system. För att ett aktivt skolval ska ha någon större effekt på skolsegre- gationen, måste förändringar göras även av urvalsreglerna. Utred- ningen lämnar därför i nästföljande kapitel ett antal förslag till för- ändringar för det gällande regelverket kring skolplaceringar och urval. Utredningens bedömning är att de förslag som lämnas i detta och nästföljande kapitel tillsammans kan verka för en rättssäker, effektiv och likvärdig hantering av skolvalet. Dessutom bedöms förslagen ge goda möjligheter att minska skolvalets negativa sidor och i stället bidra till en minskad segregation. Men, det är också utredningens uppfattning att de förslag om ett gemensamt skolval som här presen- teras kan och bör gälla oavsett beslut om förändrade urvalsgrunder utifrån de förslag som presenterats i kapitel 6. Utredningens utgångspunkt är att möjligheten att välja skola ska behållas och att målet ska vara att alla vårdnadshavare och skol- enheter deltar i skolvalet. Alla skolsystem behöver något sätt att fördela elever mellan olika skolor och att vårdnadshavare ska kunna påverka sina barns skolplaceringar är viktigt. Att ha en reell möjlig- het att påverka barnens skolgång kan ge fördelar både för den en- skilde och för skolväsendet i stort. Utredningen ger förslag på en gemensam antagning som söker tillfredsställa vårdnadshavarnas önske- mål och behov på ett likvärdigt och resurseffektivt sätt. Ett sådant förslag innebär också att det är nödvändigt att balansera olika intres- sen mot varandra. Så kan exempelvis möjligheten att byta skola vara viktig för en enskild elev, men med hänsyn till effekten skolbyten får för andra elever och för skolväsendet i stort så kan det finnas anledningar att begränsa denna möjlighet. En annan av utredningens utgångspunkter, som är genomgående för utredningens förslag, är att kommunala och enskilda huvudmän i så stor utsträckning som möjligt ska ha ett likvärdigt regelverk att förhålla sig till. Utredningens ambition är därför att skapa ett gemen- samt skolval där huvudmän behandlas lika, oavsett om de är kommu- nala eller enskilda. Utredningens förslag: Placering av elever i förskoleklasser, grund- skolor och grundsärskolor med huvudman samt mot- tagande av elever i förskoleklass, grundskola och grundsärskola med enskild huvudman ska föregås av en ansökan från vårdnads- havarna. Utredningen föreslår att alla skolplaceringar ska föregås av ett aktivt val. Förslaget går i linje med förslag om ett aktivt skolval.98 Det går även i linje med det förslag som Skolkost- nadsutredningen lämnade i sitt slutbetänkande om att obligatorisk ansökan ska införas på fristående skolor.99 Genom att alla vårdnadshavare deltar i skolvalet minskar risken att enbart vårdnadshavare med stort intresse för barnets skolplacer- ing engagerar sig. Det ger också utrymme för aktiva och uppsökande insatser mot de vårdnadshavare som inte engagerar sig i valet av skola. Sammantaget ger detta möjligheter för skolvalet att bli mer likvär- digt än . Möjligheten att lämna önskemål om skola är uppskattat av elever och familjer men nuvarande modell medför dessvärre också negativa sidor som att graden av skolsegregation förstärks.