sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Inom ramen för det obligatoriska området finns en rad upp- gifter som innefattar myndighetsutövning. Kommunerna ansvarar t.ex. för handläggning av ansökningar om ekonomiskt bistånd, hand- läggning av bygglovsärenden och livsmedelsinspektion. Kommunerna har också ansvar för och uppgifter som rör civilt försvar och krisberedskap. Kommunernas arbete med krisberedskap omfattar uppgifter som föreskrivs i särskild lag2 men också i t.ex. socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, föreskrivs att kommunerna ska bedriva ett kontinuerligt arbete med krisberedskap. Vid sidan av uppdragen som leverantör av välfärdstjänster och som myndighetsutövare har kommunerna också en roll som utveck- lingsaktör, både inom kommunernas verksamheter och som en del av den lokala samhällsutvecklingen. Genom att kommunerna står för skolor, omsorg och rambetingelser som fysisk planering och bostä- der bidrar kommunerna till att skapa förutsättningar för etablering av individer och företag. De flesta kommuner har också en närings- livsfunktion som riktar särskilda insatser till det lokala näringslivet. Kommunerna spelar dessutom en viktig roll på kulturområdet. Ut- över den obligatoriska uppgiften att tillhandahålla bibliotek har kom- munerna ofta också andra frivilliga verksamheter inom kulturområdet. Kommunerna utgör också en viktig demokratisk arena. Beslut om kommunala angelägenheter fattas av direktvalda kommunpoliti- ker och det finns tydliga inslag av medborgardialog och deltagande, t.ex. genom möjlighet till lokala folkomröstningar och medborgar- förslag. Kommunerna har även en viktig roll som arbetsgivare; hade kommunerna sammantaget närmare 900 000 anställda.3 2Lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 3SKR:s novemberstatistik 2018. Kommunerna är dessutom en mycket viktig marknadsaktör genom att de köper produkter och tjänster av privata aktörer. Den kommunala självstyrelsen är i grundlagsfäst. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen förverkligas den svenska folk- styrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Av 1 kap. 7 § regeringsformen framgår att det finns kommuner på lokal och regional nivå. I 14 kap. 2 § regeringsformen anges principen om självstyrelse: att kommunerna sköter lokala och regionala angelägen- heter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Prin- cipen om självstyrelse gäller alltså inte bara för den verk- samhet som regleras i kommunallagen (2017:725) utan även för den verksamhet som följer av annan lag. Innebörden av den kommunala självstyrelsen preciseras inte när- mare i regeringsformen och i förarbetena till regeringsformen anges att det varken är lämpligt eller möjligt att dra preciserade gränser i grundlagen för den kommunala självstyrelsen. Arbets- och befogen- hetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället kunna änd- ras i takt med samhällsutvecklingen.4 I 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen anges att föreskrif- ter ska meddelas genom lag om de avser grunderna för kommu- nernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. Det är alltså som beslutar om föreskrifter i dessa frågor. Men det finns möjlighet för att bemyndiga regeringen att meddela vissa sådana föreskrifter. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt pro- portionalitetsprincipen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.5 Kommunerna har enligt 14 kap. 4 § regeringsformen rätt att ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. I 14 kap. 5 § regerings- 1973:90 s. 190. 5Se 14 kap. 3 § regeringsformen. formen anges att kommunerna i lag även får åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Bestämmelsen in- fördes för att förtydliga att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig även med beaktande av den kommunala självstyrelsen.6 Kommunallagen reglerar bl.a. grunderna för kommunernas orga- nisation och den del av kommunernas verksamhet som är frivillig (den s.k. allmänna kompetensen). I en bestämmelse som infördes kommunallag, och som återfinns i 1 kap. 2 § kommunal- lagen, stadgas att kommuner och regioner på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller annan författning. I förarbetena till bestäm- melsen anges följande: En sådan bestämmelse markerar att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för all verksamhet. Detta är ett viktigt konsta- terande inför den framtida utvecklingen av självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsen kan dock aldrig vara total. Sålunda ger regeringsformen stöd för att genom lag bestämmer grunderna för kommuner- nas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Vidare är det som genom lag bestäm- mer deras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommu- nala sektorn.7 Den grundläggande bestämmelsen gällande den allmänna kompeten- sen för kommuner finns i 2 kap. 1 § kommunallagen. Där anges att kommuner själva får ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess med- lemmar. I kommunallagen finns därtill principer som begränsar kom- munernas kompetens, bl.a. förbudet i 2 kap. 2 § mot att ta hand om sådana angelägenheter som enbart ankommer på någon annan. Det finns även principer som begränsar kommunernas handlingsfrihet inom ramen för sin kompetens, t.ex. likställighetsprincipen i 2 kap. 3 § kommunallagen och självkostnadsprincipen i 2 kap. 6 §. Den all- männa kompetensen ger kommunerna möjligheter att utföra fri- villiga uppgifter inom t.ex. kultur- och fritidsverksamhet. Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter innehåller bestämmelser som ger kommuner ökade befogenheter i förhållande 2009/10:80 s. 213 f. 1990/91:117 s. 23. till vad som gäller enligt kommunallagen. Vidare finns ett stort antal lagar som reglerar kommunernas befogenheter och skyldigheter inom olika verksamhetsområden. Exempel på lagar som reglerar en stor del av kommunernas verksamhet är socialtjänstlagen (2001:453), skol- lagen (2010:800) samt (2010:900). Den kommunala självstyrelsen regleras också i Europakonven- tionen om självstyrelse, vilken har ratificerat. Konventionen är folkrättsligt bindande men saknar sanktionssystem. Vid ratificeringen av konventionen 1989 ansåg regeringen att ett svenskt tillträde till konventionen inte krävde några lagändringar eftersom det svenska rättssystemet redan uppfyllde de krav som kon- ventionen ställer.8 I artikel 3 i definieras kom- munal självstyrelse som kommunernas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga ange- lägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse. 4.2.1Skäl till stark självstyrelse Att är en enhetsstat sätter gränser för hur långtgående det konstitutionella skyddet för den kommunala självstyrelsen är.9 I fede- rala stater är ansvarsfördelningen mellan de olika styrelsenivåerna regle- rade i konstitutionen. skiljer sig dock från andra enhets- stater, t.ex. , i och med att de subnationella styrnivåerna (kommuner och regioner) ansvarar för både utförande och finansier- ing av en stor del av de offentliga uppgifterna.10 En stark självstyrelse kan motiveras av både effek- tivitets- och demokratiskäl. Självstyrelse kan förbättra kommuner- nas administrativa och ekonomiska effektivitet. Utformningen av välfärdsservicen kan vara mer flexibel och bättre anpassad till lokala förutsättningar tack vare bättre information om lokala förhållanden och närhet till medborgare och verksamheter, vilket möjliggör en anpassning till lokala behov. kan innebära en effektivare resursanvändning genom att redan befintliga lokala och regionala resurser nyttjas för att uppfylla nationella mål, snarare än att staten bygger upp nya strukturer. 1988/89:119 s. 14. 9SOU 2007:93 Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, Expertgruppsrapport, Grund- lagsutredningens rapport nr IX. 10Se t.ex. , G. (2004), Den kommunala självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsen ger också en större flexibilitet i den offentliga sektorn. Ett relativt stort antal kommuner fattar beslut om användning av de offentliga resurserna i stället för att endast staten fattar beslut. Detta minskar risken för misstag och felbedöm- ningar i den offentliga sektorns verksamhet. Eftersom kommunerna i grunden har samma uppdrag kan de också lära av varandra och på så sätt förbättra sin verksamhet successivt.11 De demokratiskäl som i debatten anförs för självsty- relse handlar om att medborgarna har korta vägar till lokala besluts- fattare vilket bidrar till att legitimiteten för det politiska systemet stärks. Närheten mellan väljare och förtroendevalda innebär att det blir tydligare vem som är ansvarig för fattade beslut och väljarna kan därmed på ett enklare sätt utkräva ansvar av de förtroendevalda.12 Det finns också en idé som brukar komma upp i debatten om den kommunala självstyrelsen som en demokratisk skolning. Genom själv- styrelsen ges många människor utrymme att delta i genomförandet av offentliga uppgifter.13 Ett annat argument för stark självstyrelse är att det ökar förtroendet för demokratin som metod och ideologi, vilket bidrar till att demokratin blir långsiktigt stabil.14 4.2.2Utformningen av den kommunala självstyrelsens skydd i grundlagen De första kommunala förordningarna tillkom 1862 men det var inte förrän regeringsform som den kommunala självstyrelsen blev grundlagsfäst. I förarbetena till en ny regeringsform formuleras grundlagsskyddets omfattning på följande sätt: I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma mål. Utgår man från detta synsätt är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring självstyrelsesektor.15 11Wetterberg, G. (2004), Den kommunala självstyrelsen. 12Mörk, E., , G. och , L. (2019), Kommunernas framtid. , s. 149. 13Statskontoret (2011), Kommunalt självstyre och proportionalitet, 2011:17, s. 14. 14Molander, P. och Stigmark, K. (red.) (2005), Självstyre, likvärdighet, effektivitet. Målkonflikter i den offentliga sektorn. 1973:90 s. 190. Debatten om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd tog sig uttryck i frågan om olika begränsningar i den kommunala beskattningsrätten. Regering och riksdag har vid ett antal tillfällen försökt att påverka kommunernas skatteuttag i syfte att bromsa ökningen av skattesatserna. Särskilt kan nämnas det kom- munala skattetaket 1991–1993 och åtgärden –1999 att minska de generella statsbidragen om kommunerna höjde skatterna. Debat- ten har också präglats av huruvida staten genom stopplagar ska kunna begränsa kommuners och regioners möjlighet att sälja ut sina bostads- bestånd eller att överlämna driften av akutsjukhus till privata aktö- rer.16 Frågan om huruvida den kommunala självstyrelsen som central konstitutionell princip har någon kärna som i princip är okränkbar, har också diskuterats i dessa sammanhang.17 föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2008:125) att en tydligare markering av den kommunala självstyrelsen skulle införas i regeringsformen. I praktiken innebär det bl.a. att den s.k. proportionalitetsprincipen infördes i 14 kap. 3 § regeringsfor- men . Proportionalitetsprincipen innebär att en in- skränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. För att säkerställa att principen följs ska de kommunala själv- styrelseintressena prövas under hela lagstiftningsprocessen. Statskontoret fick i samband med grundlagsändringen i uppdrag att ta fram ett underlag för vad som behöver tas hänsyn till vid en prövning av om ny lagstiftning kan komma att inskränka den kom- munala självstyrelsen. Statskontoret framhöll i sin rapport att den grundläggande frågan för riksdag och regering handlar om vilka lokala variationer i både lösningar och resultat som är acceptabla inom olika verksamhetsområden.18 16SOU 2007:93 Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, Expertgruppsrapport, Grund- lagsutredningens rapport nr IX. 17Nergelius, J. (2007), ”Asymmetri mellan kommuner och regioner: måste alla följa samma regler?” i , N. och Nergelius, J. ), Federalism på svenska, s. 39. 18Statskontoret (2011), Kommunalt självstyre och proportionalitet, 2011:17. Den kommunala revisionen är ett viktigt lokaldemokratiskt kon- trollinstrument som granskar kommunernas verksamhet på uppdrag av kommunfullmäktige, och därmed indirekt på kommunmedbor- garnas uppdrag. Revisorernas verksamhet regleras främst i kapitel 12 kommunallagen. Deras uppdrag är att granska all den verksamhet som bedrivs inom nämndernas eller fullmäktigeberedningarnas verksam- hetsområden. Revisorerna granskar dock som huvudregel inte myn- dighetsutövning mot enskild. Revisorerna ska pröva om verksamheten sköts på ett sätt som är ändamålsenligt och ur ekonomisk synpunkt tillfredsställande, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Den kommunala revisionen bidrar till en effektiv verksamhet och är i förlängningen en garant för med- borgerlig insyn och rättssäkerhet. För varje mandatperiod ska kommunfullmäktige välja minst fem revisorer. Revisorerna ska lämna en revisionsberättelse till fullmäktige. Varje revisor fullföljer sitt uppdrag självständigt och kan därför anföra en egen mening i revisionsberättelsen eller avge en egen revisionsberättelse. I sin granskning ska revisorerna biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed. konstaterade i sitt slutbetänkande (SOU 2015:24) att det finns stora variationer mellan olika kommu- ner när det gäller hur stora belopp de avsätter för revision. Utred- ningen menade att de belopp som framför allt vissa befolknings- mässigt små kommuner avsätter för revision är alltför låga för att revision ska kunna genomföras av tillräcklig omfattning och kvalitet. Den kommunala revisionens oberoende och frågan om huruvida den bör professionaliseras har länge varit föremål för diskussion. hade i uppdrag att föreslå åtgärder för att stärka revisionens oberoende och professionalitet ytterligare men däremot inte att föreslå ett nytt huvudmannaskap för den kom- munala revisionen. I propositionen En ny kommunallag för framtiden19 gjorde regeringen därför bedömningen att systemet med att de för- troendevalda revisorerna har ansvar för både förvaltnings- och redo- visningsrevision ska behållas. Regeringen ansåg att oberoendet och 2016/2017: 171 s. 241. professionaliteten i stället skulle stärkas ytterligare inom ramen för nuvarande ordning. Argumentet för att behålla ordningen med för- troendevalda revisorer är att den kommunala förvaltningsrevisionen är politisk till sin karaktär och att de som granskas till stor del är förtroendevalda. 4.4Statens ansvar för kommunernas förutsättningar Staten har ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det samlade uppdraget. och regeringen vidtar kontinuerligt åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. Det tydligaste exemplet är kommunsammanläggningarna som genomfördes respektive 1971–1974. Reformerna syftade till att underlätta den kraftiga expan- sionen och professionaliseringen av kommunernas verksamhet. Sta- ten gav dessutom kommunerna mycket stor frihet att själva bestämma hur den interna nämndorganisationen skulle utformas genom kommunallag. Staten har också underlättat möjligheterna till sam- verkan mellan kommunerna, främst genom regleringen om kommu- nalförbund, gemensamma nämnder och generell avtalssamverkan. Vid sidan av dessa strukturella och organisatoriska reformer har staten även förändrat det ekonomiska regelverket i syfte att ge kom- munerna en ökad frihet. I stället för detaljerade regler i kommunal- lagen och krav på underställning av vissa kommunala beslut infördes kommunallag vissa allmänna krav på god ekonomisk hus- hållning. Genom ändringar i kommunallagen inför- des ett krav på en budget i balans, vilket tydliggjorde kommunernas ekonomiska ansvar. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet syftar till att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att kunna tillhanda- hålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader.20 Systemet utjämnar både skillnader i skatte- 20SOU 2011:39 s. 11. kraft och strukturellt betingade kostnadsskillnader. Det kommunala utjämningssystemet består av ett antal olika delar,21 varav inkomstut- jämningen och kostnadsutjämningen har den största betydelsen för de flesta kommuner: •Inkomstutjämningen ska utjämna skillnader i kommunernas skatte- underlag. Kommuner med en skattekraft av medelskattekraften får ett bidrag och kommuner med en skatte- kraft med av medelskattekraften betalar en avgift. Staten finansierar av inkomstutjämningen. Inkomst- utjämningen är inte fullständig; de kommuner som är bidragsmot- tagare kompenseras för av skillnaden mellan skatteut- jämningsunderlaget och den egna skattekraften. •Kostnadsutjämningen ska utjämna för skillnader som uppstår för att kommunerna har olika strukturella förutsättningar, t.ex. olika andel barn respektive äldre eller olika bebyggelsestruktur. Syste- met ska däremot inte utjämna för kostnader som beror på skill- nader i servicenivå, avgiftsnivå eller effektivitet. Det är framför allt kommunernas obligatoriska verksamhet som omfattas av kost- nadsutjämningen, t.ex. förskola och grundskola, individ- och familjeomsorg, äldreomsorg samt räddningstjänst även om det också finns obligatorisk verksamhet som inte ingår. Däremot in- går delar av kommunernas frivilliga verksamhet, t.ex. underhåll av gator och vägar, i kostnadsutjämningen. De kommuner som har en strukturkostnad per invånare som är högre än den genom- snittliga strukturkostnaden per invånare i riket får ett kostnads- utjämningsbidrag motsvarande mellanskillnaden. De som har en lägre strukturkostnad per invånare som är lägre än den genom- snittliga strukturkostnaden per invånare i riket får betala en kost- nadstutjämningsavgift. Kostnadsutjämningen är mellankommu- nal och således helt finansierad av kommunerna. •Strukturbidraget innehåller stöd av regionalpolitisk karaktär. Struk- turbidraget betalas ut dels till de kommuner som tidigare fick tillägg enligt några delmodeller som togs bort från kostnadsutjämningen, 21För en mer utförlig beskrivning av det kommunala utjämningssystemet se Statskontoret (2014), Det kommunala utjämningssystemet – en beskrivning av systemet , 2014:2. Se även (2019), Det kommunala utjämningssystemet – Behov av mer utjämning och bättre förvaltning, RIR 2019:29 och SOU 2018:74, Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjäm- ningen för kommuner och landsting. dels till de kommuner som fick stora intäktsminskningar när det nya utjämningssystemet infördes . Strukturbidraget uppgick till för kommunerna.22 Strukturbidraget är ett permanent bidrag och beloppen har varit oförändrade . •Införandebidraget avser att mildra de negativa effekterna vid större förändringar i utjämningssystemet genom en gradvis anpassning till nya bidrags- och avgiftsnivåer. •Regleringsposten används för att reglera summan av inkomstutjäm- ningen, kostnadsutjämningen, strukturbidragen och införande- bidragen så att den ska stämma överens med de medel som riks- dagen anvisat. Om summan är större än anslaget ska kommunerna betala en regleringsavgift. Om summan är mindre än anslaget får kommunerna ett regleringsbidrag. Förändringar i det kommunala utjämningssystemet Anslaget till kommunalekonomisk utjämning uppgick till 110 miljarder kronor.23 av medlen går till kommu- nerna och resterande går till regionerna. Kostnadsutjämningen finan- sieras av kommuner och regioner själva genom avdrag och bidrag mellan kommuner och regioner. Däremot finansieras inkomstutjäm- ningen i huvudsak av staten, vissa kommuner och regioner betalar dock avgifter till inkomstutjämningen.24 En fråga som återkommande diskuteras, är hur befolkningsför- ändringar påverkar kommunernas utfall i det kommunala utjämnings- systemet. Kommuner och Regioner (SKR) utredde detta 2014 och menade att det inte är möjligt att säga att en befolkningsökning per automatik är lönsam, medan ett minskat antal invånare per defi- nition leder till försämrad ekonomi för berörda kommuner.25 Enligt SKR är det i stället avgörande hur stora marginalkostnaderna är. Kost- naderna för ytterligare en skolelev eller brukare i äldreomsorgen 23I utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommunerna ingår också utjämningsbidrag för LSS- kostnader, stöd med anledning av flyktingsituationen samt bidrag till kommunalekonomiska organisationer, prop. 2019/2020:1, utgiftsområde 25, s. 9. 242018 betalade 13 kommuner och en region i avgift i inkomstutjämningen. 25SKL (2014), Marginalintäkter vid befolkningsförändringar (, och ), PM . varierar dock kraftigt mellan kommunerna. Kostnadsskillnaderna beror på om de inflyttade eleverna eller äldre kan placeras i befintliga klasser respektive befintliga platser på särskilda boenden eller om kommunen behöver skapa nya klasser och platser eller t.o.m. bygga nya skolor eller äldreboenden för att möta behovet. För kommuner med långvarigt minskande befolkning finns sannolikt en outnyttjad kapacitet i verksamheterna, och därför är marginalkostnaderna för den senast inflyttade brukaren relativt låg. SKR lämnade en del kritiska synpunkter på hur utjämningssyste- met påverkar små kommuner med minskande befolkning. Kritiken handlade bl.a. om att kompensationen för kraftiga befolkningsföränd- ringar har varit oförändrad och att landsbygdskompen- sationen inte har räknats upp. SKR påpekade också att struktur - bidraget till kommunerna fortfarande styrs av om de hade hög arbetslöshet mellan 1998 och 2002.26 fattade beslut om ändringar av lagen (2004:73) om kommunalekonomisk utjämning. Beslutet baserades på förslag (SOU 2018:74). Föränd- ringarna av kostnadsutjämningen för kommunerna, vilka trädde i kraft , innebär bl.a. att de socioekonomiska fak- torerna och flyktingmottagandet ges en större betydelse i kostnads- utjämningen mellan kommunerna. Vidare fördubblas merkostnads- ersättningen för minskande befolkning i kommunerna och en ny ersättning för minskat antal barn 1–i förskolan införs. Utjäm- ningens omfattning ökar i och med förändringarna med cirka en miljard kronor.27 Finansieringsprincipen är ingen lag men är godkänd av och tillämpas sedan 1993.28 Finansieringsprincipen innebär att om upp- gifter överförs från kommunerna till staten ska även de ekonomiska resurserna föras över med uppgifterna. Även det omvända gäller, dvs. om staten lägger nya uppgifter på kommunerna, ska de kompenseras ekonomiskt för detta. Principen blir även tillämplig när uppgifter som är frivilliga för kommunerna blir obligatoriska eller när staten 2019/20:11, bet 2019/20:FiU18, rskr. 2019/20:41. 1991/92:150 del II, avsnitt 4.4.2, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345. ändrar ambitionsnivå för en befintlig verksamhet. Det finns dock undantag när principen inte ska tillämpas, t.ex. vid statliga beslut om åtgärder som inte direkt omfattar kommuners och regioners verk- samhet men där besluten ändå får ekonomiska effekter för kommuner och regioner.