sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — När det gäller omsorgsplikten (14 kap. 1 § spellagen) har Spelinspektionen påbörjat ett arbete som syftar till att tydliggöra myndighetens bedömning och ge stöd och vägledning till licens- havarna avseende kraven gällande omsorgsplikt. Det betyder att spelregleringens konsumentskyddande bestämmelser är under utveckling. Utredningens bedömning: Spelinspektionen bör fortsätta arbe- tet med att skapa ökad tydlighet avseende vad som krävs av licenshavarna vid tillämpning av omsorgsplikten. I utredningens kontakter med olika aktörer, bland annat spelbero- endeföreningar, forskare och myndigheter, har flera förslag för att stärka de konsumentskyddande bestämmelserna i spellagen lyfts. Dessa har bl.a. handlat om att •spelares angivna gränser vid spel (14 kap. 7 §) bör gälla allt licen- sierat spel i stället för, som , endast hos licenshavaren där gränsen satts, •satta gränser inte bara bör gälla vid onlinespel utan även vid spel som sker via fysiska ombud, •gränsen för en spelares insättningar till ett spelkonto högst ska få uppgå till en viss summa, •licenshavare bör vara förbjudna att samarbeta med kreditföretag, Andra åtgärder för att minska skadeverkningarna av spel •licenshavare bör vara skyldiga att ge rådgivning vid storvinster, och •tydliggöra licenshavarnas omsorgslikt. Utredningen har bedömt att det har varit särskilt angeläget att över- väga justeringar av reglerna om gränssättning. Det går att ifrågasätta om nuvarande ordningen, som möjliggör för spelare att fortsätta att spela hos andra licenshavare eller via fysiska ombud trots att den egna satta gränsen är uppnådd, i tillräcklig grad erbjuder ett skydd för spelare som vill begränsa sitt spelande. Utredningen kan dock konstatera att sådana justeringar är komplicerade att göra. Spelin- spektionen har på uppdrag av regeringen utrett förutsättningarna för att hindra att spelare ska kunna kringgå satta gränser. Spelin- spektionen framhåller att ett nationellt register, som är en förut- sättning för att satta gränser ska kunna gälla vid spel hos samtliga licenshavare, skulle innefatta stora mängder känslig information. In- förandet av ett sådant register skulle enligt myndigheten förutsätta en noggrann konsekvensanalys och analys av dess förenlighet med våra grundlagar och internationella förpliktelser. Införandet av ett sådant register skulle ta åtminstone omkring och kräva bety- dande resurser för myndigheten. Enligt Spelinspektionen bör i första hand alternativa åtgärder övervägas, framför allt att tydliggöra li- censhavarnas omsorgsplikt.3 Även frågan om gränser vid spel genom fysiska ombud är komplex. är det inga andra bolag än och som erbjuder vadhållning genom fysiska ombud. Spelandet hos ombud skiljer sig från spel online på så sätt att spelandet inte är kopplat till en spelares spelkonto. Spelandet hos ombud sker kon- tant eller med kort. Det går alltså inte att sätta in medel på sitt spel- konto via ombud och inte heller betala hos ett ombud med medel från ett spelkonto. Däremot har ombudet en skyldighet att göra en avstämning mot det centrala självavstängningsregistret innan spelan- det kan påbörjas. Eventuella vinster betalas ut till spelaren kontant eller via insättning på konto i enlighet med spelföretagens allmänna 3Spelinspektionens , och vidtagna åtgärder, med anledning av det nya coronaviruset. Slutredovisning enligt regeringens beslut (Fi2020/01922/OU), s. 22 f. Andra åtgärder för att minska skadeverkningarna av spel villkor.4 Att låta ombudsspel omfattas av insättningsgränser på mot- svarande sätt som vid onlinespel skulle innebära en del tekniska utmaningar och kostnader. Sådana förändringar skulle givetvis anses nödvändiga om det skulle krävas för att säkerställa ett fullgott konsumentskydd. Det har under utredningsarbetet inte fram- kommit någonting som tyder på att en spelares satta gränser för on- linespel kringgås på så vis att en spelare efter att ha slagit i sin gräns fortsätter sitt spelande hos ombud. Om ombudsspelet skulle kopplas till en spelares spelkonto finns såvitt utredningen kan bedöma också en risk att eventuella vinster inte plockas ut som sker vid ombudsspel, utan behålls på spelkontot för att användas som insats vid nya spel. Det är enligt utredningen således inte själv- klart att det skulle vara en önskad förändring utifrån målet att minska skadeverkningarna från spel. Det bör i sammanhanget framhållas att spelandet hos ombud givetvis omfattas av licens- havarens omsorgsplikt. Det kan enligt utredningens bedömning finnas skäl att överväga ytterligare vägledning, genom föreskrifter eller i annan form, avseende hur omsorgsplikten ska iakttas vid till- handahållande av spel genom ombud. I samband med beredningen av spellagen ifrågasatte vissa remis- sinstanser, däribland Lunds Universitets medicinska fakultet, lämp- ligheten i att spelare obegränsat kan sätta hur höga insättnings- gränser som helst. Regeringen har också med hänvisning till de ökade riskerna på spelmarknaden som spridningen av sjukdomen covid-19 medfört, beslutat att införa en tillfällig begränsning av möjligheten att sätta in pengar på ett spelkonto vid kommersiellt onlinespel. Utredningen har i kapitel 10 föreslagit att den högsta förlustgränsen vid spel på värdeautomater på andra platser än på ett kasino ska få vara . Utredningen bedömer dock att det inte vore lämpligt att i det här skedet införa någon permanent begränsning av hur höga insättningsgränser ska få vara vid on- linespel. Ett sådant förslag bör åtminstone föregås av en analys av vad de tillfälliga åtgärderna lett till i fråga om bland annat kanali- sering och minskat problemspelande, vilket inte har varit möjlig för den här utredningen att göra. Det kan också, som vissa remiss- instanser förordade vid beredningen av den tillfälliga regleringen, 4Hos utbetalas en eventuell ombudsvinst som kunden inte hämtar ut hos ombud eller i bank till spelarens spelkonto om det inte finns något bankkonto regi- strerat. Detta utgör en garanti för att kunden inte ska gå miste om sin vinst. I övrigt finns ingen koppling mellan en kunds spelkonto och spel hos ombud. Andra åtgärder för att minska skadeverkningarna av spel finnas skäl att i eventuella överväganden om permanenta begräns- ningar även närmare analysera vilka spelformer dessa bör gälla och om de bör avse insättnings- eller förlustgräns. Ett stort problem när det gäller spelberoende är de ekonomiska svårigheter som den drabbade kan hamna i genom överdrivet spe- lande. I en relativt ny studie har forskare vid stu- derat sambandet mellan problematiskt spelande och överskuldsätt- ning.5 Av rapporten kan utläsas att kreditgivning i samband med spelproblem är ytterst problematiskt. Trots kreditförbudet i spel- lagen (14 kap. 8 §), förekommer det att licenshavare erbjuder spel på kredit genom samarbete med kredittjänster som Zimpler. Om denna företeelse faller under kreditförbudet i spellagen är inte helt tydligt. Utredningen erfar att frågan har varit under övervägande inom Spel- inspektionen och att någon form av ställningstagande från myndig- heten kan vara att vänta. Det bedöms lämpligt att invänta klar- göranden avseende gällande rätt innan eventuella överväganden om lagändring görs. I detta sammanhang bör nämnas att ett annat stort problem för spelare med spelberoende är de stora möjligheter som finns att ta olika former av snabblån där kreditprövningen kan vara bristfällig och räntorna höga. Att se över regleringen kring snabblån ligger emellertid inte inom utredningens uppdrag och behöver därför hanteras i annan ordning. Från har det upplysts att en vanlig inledning på ett spelberoende är en storvinst. En storvinst kan således sätta spelaren i en situation som denne har svårt att hantera och en storvinst kan också leda till ett ökat spelande i syfte att åter- upprepa vinsten. Ett sätt att minska känsligheten för storvinnare att falla in i ett beroende efter sin storvinst kan vara att vinnaren erbjuds ekonomisk rådgivning. Detta är något som vissa licenshavare redan erbjuder men som inte är obligatoriskt enligt spellagstiftningen. Utredningen bedömer att det finns skäl att överväga att göra sådan rådgivning obligatorisk. Dock bedömer utredningen att den typen av krav bör regleras på föreskriftsnivå snarare än genom lag eller för- ordning och att vidare överväganden bör göras av Spelinspektionen inom ramen för myndighetens föreskriftsarbete. Licenshavarnas omsorgsplikt som regleras i 14 kap. 1 § spellagen är allmänt hållen och anger att licenshavaren ska säkerställa att 5Anders , Högriskspel på nätet och skuldsättning i befolkningen: relation till spel- form och psykisk ohälsa (2020). Andra åtgärder för att minska skadeverkningarna av spel sociala och hälsomässiga hänsyn iakttas i spelverksamheten för att skydda spelare mot överdrivet spelande och hjälpa dem att minska sitt spelande när det finns anledning till det. Detta ska bland annat ske genom fortlöpande kontroll av spelbeteende. Spelinspektionen har bemyndigats att utfärda föreskrifter för att fylla ut bestäm- melsen. Omsorgsplikten har lyfts fram av många som kanske den viktigaste bestämmelsen i spellagen för att minska skadeverkning- arna från spel. är den sannolikt en av de bestämmelser i spellagen som medför störst utmaningar i tillämpningen. Detta inte minst med hänsyn till att spelbolag är vinstdrivande företag och varje spelansvarsåtgärd åtminstone på kort sikt kan anses medföra ett inkomstbortfall för företaget. Efter samtal med forskare bedömer utredningen att en mycket viktig uppgift för Spelinspektionen , vid sidan av arbetet med att stänga ute olicensierat spel, bör vara att skapa ökad tydlighet avseende vad som krävs av licenshavarna vid tillämpning av omsorgsplikten. som kan stärka omregleringen 12.1Några utgångspunkter för utredningens överväganden Omregleringen av spelmarknaden har varit genomgripande och komp- lex. Ett stort antal faktorer påverkar hur väl den uppnår sina syften. I samband med omregleringen gav regeringen i uppdrag att följa upp och utvärdera omregleringen (Fi2018/0123/OU). Stats- kontoret ska redovisa arbetet vid sammanlagt fem tillfällen –2022. I direktiven till denna utredning anges att det, bl.a. till följd av vad som kommer fram i Statskontorets uppföljning av omregleringen av spelmarknaden, kan uppstå behov av att genomföra ändringar i spelregleringen. Utredningen har därför getts möjlighet att överväga och lämna förslag till andra åtgärder som behövs för att stärka genomförandet av omregleringen av spelmarknaden. Utredningen har från olika aktörer mottagit ett flertal förslag på frågor som skulle kunna rymmas inom denna utredningspunkt. Det har inte varit möjligt för utredningen att utreda alla dessa förslag. Viktiga utgångspunkter för utredningens urval av förslag att utreda i denna del har varit vad som framkommit i Statskontorets utvär- deringsrapporter, viktiga tillämpningsproblem som Spelinspek- tionen lyft fram samt ärenden som regeringen har överlämnat till utredningen. 13Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden 13.1Behovet av att kunna följa utvecklingen på spelmarknaden Spelmarknaden är komplex och påverkas av flera olika faktorer. Redan i betänkande, som låg till grund för spelre- formen, framhölls därför behovet av att noga följa utvecklingen på spelmarknaden för att vid behov kunna vidta nödvändiga åtgärder (SOU 2017:30, s. 325). Detta poängterades också av regeringen i sam- band med omregleringen av spelmarknaden (prop. 2017:18:220 s. 277). Statens olika intressen på spelområdet framgår av det riksdags- bundna målet för politikområdet. Målet för området är en sund och säker spelmarknad under offentlig kon- troll, som värnar intäkterna till det allmänna och som ger goda förutsätt- ningar för allmännyttig ideell verksamhet att erhålla finansiering genom intäkter från spel. De negativa konsekvenserna av spelande ska minskas och det ska råda hög säkerhet i spelen. Spel om pengar ska omfattas av ett starkt konsumentskydd och inte kunna missbrukas för kriminell verk- samhet. 2018/19:1, bet. 2018/19:KrU1, rskr. 2018/19:94). För att säkerställa att dessa mål uppnås behöver riksdag, regering och berörda myndigheter ha tillgång till tillförlitliga underlag. I an- slutning till omregleringen gav regeringen i uppdrag till Statskon- toret att följa upp och utvärdera omregleringen (Fi2018/01523/OU). Regeringen har vidare gett Spelinspektionen i permanent uppgift att bland annat följa och informera regeringen om utvecklingen på spelmarknaden samt belysa skillnader mellan kvin- nors och mäns spelande. Myndigheten ska vidare verka för en sund och säker utveckling inom tillsynsområdet och vid behov vidta eller föreslå åtgärder (2 § förordningen [2018:1476] med instruktion för Spelinspektionen). Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden I anslutning till omregleringen har flera forskningsprojekt initie- rats med fokus på utvecklingen på spelområdet. Ett sådant exempel är programmet Möta utmaningar och minska spelproblem (REGAPS) inom som innefattar fem olika forskningsom- råden och ska pågå –. Trots den vilja och förväntan som onekligen fanns i samband med spelreformen att följa utvecklingen på spelmarknaden, anser många att det saknas tillräckliga förutsättningar för att göra det. Vid utredningens möten med bland annat Statskontoret och Spelinspek- tionen har bristen på statistik om spelmarknaden framhållits som ett problem. Dessa har efterfrågat utökade möjligheter att inhämta upp- gifter från marknaden för att förbättra förmågan att följa utveck- lingen. I en rapport till regeringen skriver Spelin- spektionen att avsaknaden av en skyldighet för licenshavare att lämna uppgifter till Spelinspektionen för andra ändamål än tillsyn, riskerar att göra myndighetens analyser, åtgärder och prioriteringar bristfälliga. Myndigheten anser därför att en lagstadgad skyldighet för licenshavare att lämna uppgifter till Spelinspektionen avseende utvecklingen på spelmarknaden är nödvändig för att myndigheten ska kunna utföra sitt uppdrag.1 Även företrädare för Statskontoret har poängterat vikten av att Spelinspektionen ges större tillgång till uppgifter om utvecklingen av spelmarknaden. I spellagen (2018:1138) finns bestämmelser om hur Spelinspek- tionen i vissa fall får begära in uppgifter från licenshavare. Enligt 18 kap. 4 § 2 spellagen, har inspektionen rätt att få de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Vidare har Spelinspektionen, med stöd av bemyndigande i 21 kap. 2 § 1 spellagen, meddelat före- skrifter om vilka handlingar och uppgifter som ska ges in till myn- digheten i samband med en ansökan om licens enligt spellagen eller om ändring av en licens. Någon skyldighet för licenshavare att lämna uppgifter för andra ändamål än Spelinspektionens licensprövning respektive tillsyn finns däremot inte i spellagen. 1Spelinspektionen, Utvecklingen på spelmarknaden, och vidtagna åtgärder, med anledning av det nya coronaviruset, Delrapport 1 (20Si1184). Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden I sitt förslag till ny spelreglering föreslog (SOU 2017:30) att Lotteriinspektionen, nuvarande Spelinspektio- nen, skulle få relativt långtgående befogenheter att behandla person- uppgifter. Bland annat föreslogs att myndigheten skulle få behandla personuppgifter för att framställa statistik för ärendehandläggning samt planering, uppföljning och utvärdering av den egna verksam- heten, och för att skapa underlag för forskningsprojekt om spel- problem. De sistnämnda uppgifterna skulle också få lämnas ut till forskningsprojekt om spelproblem, förutsatt att såväl forskningen som behandlingen av uppgifterna godkänts enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor, och att forsk- ningen bedrivs av en myndighet. föreslog dock ingen skyldighet för spelbolag att lämna uppgifter till myndig- heten för statistik- eller forskningsändamål. Den del av förslag som avsåg behandling av personuppgifter föranledde kritik från Datainspektionen. Bland annat ansåg Datainspektionen att utredningen inte tydliggjort vilka ändamål som Spelinspektionens respektive spelbolagens personupp- giftsbehandling skulle avse, samt vilka konsekvenser för den person- liga integriteten behandlingen skulle medföra. Mot bakgrund av bland annat Datainspektionens kritik valde reger- ingen att precisera och snäva in bestämmelserna om personuppgifts- behandling (prop. 2017/18:220, s. 173). Exempelvis togs inte Spelli- censutredningens förslag om att Spelinspektionen skulle få behandla personuppgifter för statistik- och forskningsändamål in i den nya spel- lagen. I likhet med betänkande innehöll inte regeringens proposition någon bestämmelse som möjliggör för Spelinspektionen att begära in uppgifter från licenshavare för stati- stikändamål. Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden 13.4Några myndigheters anknytande uppdrag samt arbetet med att utveckla ett nationellt uppföljningssystem på spelområdet har enligt instruktion i uppgift att ansvara för uppföljning av befolkningens hälsa och för sektorsövergripande upp- följning av utvecklingen av folkhälsans bestämningsfaktorer med utgångspunkt i folkhälsopolitikens målområden samt utvärdera in- satser och metoder inom folkhälsoarbetet. Vidare ska myndigheten svara för kunskapsuppbyggnad inom sitt ansvarsområde, förse reger- ingen och statliga myndigheter med kunskaps- och beslutsunderlag inom sitt ansvarsområde samt identifiera, analysera och förmedla för ansvarsområdet relevant kunskap till berörda samhällssektorer. Myn- digheten ska också framställa statistik inom folkhälsoområdet och främja tillgång till sådan statistik (2 och 3 §§ förordningen [2013:1020] med instruktion för ). har genom olika regeringsbeslut getts i uppdrag att stödja det förebyggande arbetet mot spelproblem på lokal, regional och nationell nivå och att samordna det förebyggande arbetet på nationell nivå. Myndigheten genomför datainsamlingar inom området spel om pengar i framför allt två sammanhang. Genom befolkningsstudien longitudinal gambling study (Swelogs) som myndigheten genomför i samarbete med (), samt genom den nationella folkhälsoenkäten, Hälsa på lika villkor, som även den genomförs i samarbete med SCB. Swelogs ge- nomförs enbart i samband med riktade uppdrag från regeringen till skillnad från den nationella folkhälsoenkäten som myndigheten ge- nomför fortlöpande. tar fram statistik inom olika områden, bland annat för att öka kunskapen om överskuldsättning. Myn- digheten har bland annat tillgång till register med indirekt koppling till spelskulder. har beviljat medel för forskning om högriskspel på nätet och skuldsättning. Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden ett led i myndighetens arbete med att motverka överskuldsättning och ekonomiskt utanförskap. har tillsammans med Spelinspektionen tillsyns- ansvar för marknadsföringen av spel. har även i uppgift att bland annat tillgängliggöra information och vägledning om konsumenters rättigheter, bevaka och analysera marknaderna ur ett konsumentperspektiv samt genom utbildning och information stödja kommunernas konsumentverksamhet. Detta följer av myn- dighetens instruktion, se 1–3 §§ förordningen (2009:607) med in- struktion för . är förvaltningsmyndighet för verksamhet som till exempel hälso- och sjukvård och socialtjänst. ska följa, analysera och rapportera om hälsa, hälso- och sjukvård, se 4 § förordningen (2015:284) med instruktion för . Sådan uppföljning av spelproblem kan framför allt ske genom data från och hälsosjukvård/socialtjänst. Enligt den nya spelregleringen ska punktskatt betalas för spel som är licenspliktigt (spelskatt), med undantag för vissa spel till förmån för allmännyttiga ändamål. Detta följer av lagen (2018:1139) om skatt på spel. är beskattningsmyndighet för samtliga skattskyldiga till spelskatt. förser Spelinspektionen med statistik om inbetald spelskatt som bland annat används av Spel- inspektionen för att informera om utvecklingen på spelmarknaden. Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden Arbete med att utveckla ett nationellt uppföljningssystem på spelområdet redovisade sin bedömning av be- hovet av ett nationellt uppföljningssystem på spelområdet.2 Rap- porten utgjorde del i redovisningen av ett regeringsuppdrag avse- ende insatser för att förebygga spelproblem. Redovisningen skedde tidsmässigt dels i nära anslutning till att kommuner, landsting och regioner fått ålägganden enligt socialtjänstlagen samt hälso- och sjukvårdslagen att förebygga och behandla spelproblem, dels i samband med att den nya spelregleringen fortfarande bereddes inom . framhåller i rapporten att det finns behov av en utökad uppföljning inom den del av spelom- rådet som ligger inom myndighetens ansvarsområde, och att myn- digheten kommer att ha goda möjligheter att inom ramen för spel om pengar ansvara för att följa upp indikatorer som •uppväxtvillkor och skolgång, •social ställning i vuxenlivet, •orsaker till överdrivet spelande, •skada/ohälsa, samt •skadeverkningar av överdrivet spelande (hälsokonsekvenser samt ekonomiska och sociala konsekvenser). påpekar i rapporten att en viktig förut- sättning för ett framtida uppföljningssystem är möjligheten att fortsatt samla in data om spelande och spelproblem inom ramen för Swelogs eller liknande långsiktig uppföljning samt att Folkhälso- myndigheten utses som statistikansvarig myndighet enligt förord- ningen (2001:100) om den officiella statistiken. Myndigheten kon- staterar dock i rapporten att det för redovisningen var för tidigt att föreslå ett uppföljningssystem på grund av de för- ändringar som då skedde inom området. gav regeringen i upp- drag att definiera vilka områden som myndigheten anser bör omfattas av officiell statistik inom ramen för myndighetens ansvar för ämnet 2Folkhälsomyndighetens återrapportering av regeringsuppdrag att genomföra insatser för att förebygga spelproblem (00365-2016, bilaga 2). Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden I uppdraget anges att resultatet av uppdraget ska användas för ett eventuellt beslut om att ska omfattas av den officiella statistiken. Uppdraget ska redovisas till regeringen . 13.5.1En ny uppgiftsskyldighet i fråga om utvecklingen på spelmarknaden Utredningens förslag: Licens- och tillståndshavare enligt spel- lagen ska vara skyldiga att på begäran av spelmyndigheten lämna uppgifter om utvecklingen på spelmarknaden. Det är konstaterat att olika spelformer innebär olika stora risker. Flera studier har exempelvis pekat på att onlinekasino har ett tydligare sam- band med problemspelande och överskuldsättning än många andra spelformer. Det finns också indikationer om att distributionsformen (online eller fysiskt) påverkar risknivån. Vissa spelformer kan dess- utom vara förenade med andra typer av skadeverkningar. Inom vad- hållning finns, utöver risker kopplade till överdrivet spelande, match- fixningsproblematiken. För att kunna följa, bedöma och hantera riskerna på spelmarknaden behövs statistik om utvecklingen som bland annat särskiljer mellan olika spelformer och distributionssätt. Med ökad kunskap om spelmarknadens utveckling ges Spelinspek- tionen bättre förutsättningar för att följa och informera om utveck- lingen på spelmarknaden samt bidra till den övergripande nationella uppföljningen inom spelområdet. Övergripande handlar det om att riksdag och regeringen ges tillgång till underlag för att kunna bedöma om målen med spelpolitiken faktiskt uppnås. Det ger också Spel- inspektionen bättre underlag för andra delar av myndighetens verk- samhet, exempelvis i föreskriftsarbetet och arbetet med att motverka matchfixning. Det finns brister i tillgången till information om spel- marknaden. Varken i den statistik som tar fram och som den befintliga statistiken om omsättningen på spelmarknaden baseras på eller i licenshavarnas årsredovisningar, går det exempelvis att urskilja hur omsättningen utvecklas inom olika spelformer, ex- Ökade möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden