sou · H8B39 · 2020-02-21 00:00:00 — I ligger detta ansvar kvar hos verksamhetsutövarna, och det saknas en övergripande nationell planering. och planerar såväl nedläggning som nybyggnation av kärnkraftverk. är på god väg med planer för ett långsiktigt slutförvar av kärnavfall, medan inte har konkret planläggning. I båda länderna är samhällsattityden till kärnkraft blandad men övervägande något negativ. I har staten tagit det övergripande ansvaret för forskning och utbildning, medan det i är delat mellan staten och verksamhetsutövarna i ett komplext system. Båda länderna har svårigheter att attrahera studenter till utbildningar riktade mot kärnteknik och omhändertagande av kärnavfall och radioaktivt avfall. Till skillnad från så har samtliga sex länder i studien satsat på en nationell koordinering som omfattar forskningsinstitut och nationella centra som samlar kompetens inom området. Utbildningar med bäring på kärnkraftsdrift och -avveckling samt omhändertagande och säkert slutförvar av kärnavfall finns i större utsträckning SOU 2020:9 Långsiktig kompetensförsörjning inom kärnavfallsområdet i sju europeiska länder ... i dessa länder jämfört med , liksom dedikerade utbildningar och forskningsprogram inom dessa områden. Det finns dessutom ett mycket starkt engagemang från departements- och myndighetshåll att positionera sig på Europanivå så att frågor av hög nationell betydelse kommer med på agendorna för europeiska samarbetsprojekt. Dessutom finns en beredskap och kompetens hos de nationella forskningsinstituten att ta på sig ledande administrativa roller i dessa projekt. Det är i princip bara som inte har en tydlig närvaro eller profil i dessa sammanhang. I är det upp till enskilda universitet och forskargrupper att själva engagera sig i olika frågor och upp till verksamhetsutövarna att tillgodose sina kompetensbehov. Ska kunna konkurrera om en större andel av de tillgängliga forsknings- och utvecklingsmedlen inom Euratom måste nationella satsningar göras vad gäller spetskompetens på universiteten inom kärnteknik och strålskydd samt att departementens och myndigheternas internationella engagemang och samarbete måste utvecklas. Nationella representanter måste också ha rätt förutsättningar för att kunna vara aktiva och driva frågor av svenskt intresse vid Euratomkommittéer och råd, samt aktivt samverka med industri, universitet/ högskolor och forskargrupper för att förstå deras behov och utnyttja deras kompetenser. En tydligare styrning av utbildningsinsatser och långsiktig finansiering av forskning inom kärnteknik och strålskydd är grundförutsättningar för att kunna säkra den kompetens som långsiktigt behövs i . är styrningen av universitetsutbildningar via regleringsbrev mycket begränsad, men statsmakten har möjlighet att i större utsträckning än använda sig av sådana initiativ för att säkra långsiktig forskningskompetens och utbud av utbildningsprogram som anses speciellt utsatta och nödvändiga. Det skulle vara positivt att initiera en högre grad av samverkan och koordinering mellan utbildningsinitiativ mellan de universitet och högskolor som har sådan kompetens och verksamhet. Det skulle också vara möjligt att ta koordineringen ytterligare ett steg längre och upprätta nationella utbildningsprogram för att bättre nyttja resurserna och specialiserade kompetenser på olika universitet och tekniska högskolor. behöver förstärka forskning och utbildning kring avveckling och rivning av kärnkraftsanläggningar, slutförvaring av radioaktivt avfall samt effekter av joniserande strålning på människa och miljö. Det skulle vara värdefullt att ha ett rådgivande organ under an- Långsiktig kompetensförsörjning inom kärnavfallsområdet i sju europeiska länder ... svariga och berörda regeringsdepartement som analyserar behoven inom såväl forskning, utbildning som fortbildning, och som långsiktigt utarbetar nationella strategier för att säkerställa kompetensförsörjning och ett säkert omhändertagande av radioaktivt avfall som t.ex. i . Inom områdena kärnteknik och strålskydd bedrivs forskning och utbildning vid fyra svenska universitet eller tekniska högskolor: , , och . För att på ett effektivt sätt nyttja resurser och kompetenser inom utbildning och forskning, och öka konkurrensförmågan om internationella forskningsanslag borde koordineringen mellan verksamheterna vid dessa universitet och tekniska högskolor och SSM kraftigt förbättras med tydliga ansvarsområden för varje organisation. Som ett komplement till detta borde förutsättningarna för och konsekvenserna av att inrätta särskilda institut eller centrumbildningar inom kärnteknik och strålskydd utredas. I flera av länderna i studien har institut eller centrumbildningar inrättats för att säkerställa långsiktig kompetens inom strategiskt viktiga områden. Strategiska forskningsområden i har tidigare identifierats av regeringen på rekommendation av exempelvis , Fas, Formas, och vilket lett till att centrumbildningar vid universitet och högskolor har startats upp. Oavsett kärnkraftens framtida roll för elproduktion, så är avveckling av kärntekniska anläggningar och säkert omhändertagande av kärnkraftsrelaterat avfall verksamheter som måste fungera under många decennier framöver. Detta innebär att forskning och utbildning om rivning av kärntekniska anläggningar och omhändertagande av radioaktivt avfall måste bedrivas på hög nivå och att det måste finnas tillgång till arbetskraft med god kompetens. vill därför avslutningsvis komma med några rekommendationer baserat på erfarenheter från de länder som ingått i studien: •Det bör inrättas en rådgivande expertgrupp som analyserar behoven av forskning och utbildning för att säkerställa att det långsiktigt finns kompetens för att genomföra avvecklings- och slutförvarsprojekten i . SOU 2020:9 Långsiktig kompetensförsörjning inom kärnavfallsområdet i sju europeiska länder ... •Den rådgivande expertgruppen bör utreda vilken koordinering och organisation som behövs för att säkerställa att ska vara självförsörjande av kompetens och specialistkunskap för att genomföra avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar och ett säkert omhändertagande av kärnavfall. I detta uppdrag bör det också ingå att utreda förutsättningarna för och konsekvenserna av att inrätta särskilda institut eller centrumbildningar inom kärnteknik och strålskydd. •Det är mycket angeläget att det under regeringens ansvar upprättas ett nationellt program för långsiktig kompetensförsörjning inom områden som har bäring på avveckling av kärnkraftsanläggningar och ett säkert omhändertagande av kärnavfall. Grunden för en långsiktig kompetens-försörjning inom strålsäkerhetsområdet. Dokumentnr: SSM2017-134-23. Material till undersökning om kompetensförsörjning 2019 Se under rapporter på: /publikationer (hämtad ). 3Stegvis prövning och tiden därefter – process Frågan om ett slutförvar för använt kärnbränsle ligger nu på regeringens bord (). Två prövningar ska ske, dels om tillåtlighet enligt (1998:808) (), dels om tillstånd enligt Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen). De båda lagarna gäller parallellt, dvs. tillstånd måste ges enligt båda regelverken för att processen ska kunna fortsätta. Om regeringen har gett tillåtlighet enligt lämnas ärendet åter till Mark- och miljödomstolen vid (mark- och miljödomstolen) som beslutar om tillstånd i enlighet med regeringens beslut om tillåtlighet. Mark- och miljödomstolen beslutar då bland annat om mer specifika villkor, inom ramen för regeringens tillåtlighetsbeslut. Enligt kärntekniklagen är det regeringen som prövar frågan om tillstånd. Regeringen får enligt lagen besluta om villkor för tillståndets giltighet. Villkoren kan utformas som en stegvis prövning av slutförvaret. Prövningen av om tillståndsvillkoren uppfylls av verksamhetsutövaren avgörs av tillsynsmyndigheten. enligt kärntekniklagen är (). Enligt finns det flera tillsynsmyndigheter, bl.a. , Havs- och vattenmyndigheten och . I frågor som gäller joniserande strålning är SSM tillsynsmyndighet enligt . I detta kapitel beskrivs och diskuteras hur den fortsatta processen för ett slutförvar för använt kärnbränsle kan komma att se ut, med fokus på regelverket inom ramen för kärntekniklagen. Syftet med detta kapitel är dels att beskriva hur processen för uppförande och Stegvis prövning och tiden därefter – process och reflektioner drift av ett slutförvar för använt kärnbränsle kan komma att gestalta sig under förutsättning att regeringen beslutar om tillåtlighet enligt och om tillstånd enligt kärntekniklagen. Dels är syftet att identifiera frågor som behöver diskuteras och klargöras ytterligare i relation till en fortsatt process fram till slutlig förslutning. I första avsnittet beskrivs gällande regelverk för kärntekniska anläggningar. Andra avsnittet pekar på att det finns skillnader när det gäller den reglering som tillämpas i samband med uppförande och drift av andra slag av kärntekniska anläggningar, t.ex. kärnkraftverk, och vad som krävs i samband med uppförande och drift av slutförvar för använt kärnbränsle. I de följande avsnitten ges en översikt, utifrån dagens reglering, av den stegvisa prövningen och de efterkommande faserna i processen fram till slutlig förslutning. I samband med beskrivningen av de olika faserna ger rådet också sina synpunkter. Därefter finns ett avsnitt som handlar om möjligheter att göra förändringar vid behov. Avslutningsvis ger rådet några reflektioner. Fler aspekter finns att diskutera och rådet vill betona vikten av att tydliggöra alla de ingående delarna i en stegvis prövning och de efterföljande faserna i processen fram till slutlig förslutning. I kapitlet kommer följande begrepp, utifrån SSM:s och SKB:s dokument, att användas för att beskriva och diskutera processen för ett slutförvar för använt kärnbränsle: stegvis prövning, rutinmässig drift, nedmontering och rivning samt slutlig förslutning, (se förklaringar i ruta nedan). SSM:s styrdokument och yttranden handlar framför allt om den s.k. stegvisa prövningen fram till att rutinmässig drift godkänns.1 SKB anger i en bild i Fud-program 2019 några viktiga milstolpar och en översiktlig tidsplan, även bortom den stegvisa prövningen fram till förslutning och avveckling.2 Utifrån varar stegen i den stegvisa prövningen enligt följande: uppförande och driftsättning och provdriften . Därefter planerar SKB att Granskningsrapport 2018:06 Uppförande och drift av slutförvarsanläggningen, s. 6f; SSM. STYR2011-131 Beredning av tillstånd och prövning av tillståndsvillkor gällande kärntekniska anläggningar och andra komplexa anläggningar där strålning används, s. 22; Se även . SOU 2019:16 Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar, s. 194. För tidsplaner se s. 57, 59. Läs även mer om SKB:s beskrivningar av tillståndsprövning och projektering, uppförande samt driftsättning i avsnitt 3.4 ”Genomförandeplan för använt kärnbränsle”, s. 62 ff. Se även SKB. 10.1.2 ”Verksamhetsbeskrivning”. Stegvis prövning och tiden därefter – process och reflektioner rutinmässig drift ska pågå , vilket innebär att kapslar deponeras parallellt med fortsatt utbyggnad av deponeringsområden. Förslutning och avveckling är markerad att ta . (Därefter tillkommer slutlig förslutning). En slutsats blir att SKB planerar att den stegvisa prövningen fram till rutinmässig drift endast tar drygt av den totalt långa processen fram till slutlig förslutning.3 Översikt av faser i processen enligt kärntekniklagen som följer om regeringen ger tillåtlighet/tillstånd Stegvis prövning: i denna ingår enligt SSM:s föreskrifter att säkerhetsredovisningar, säkerhetstekniska driftsförutsättningar m.m. behöver godkännas av SSM inför uppförande, inför provdrift och inför rutinmässig drift. Rutinmässig drift: i denna fas ingår att SSM utför löpande tillsyn. Återkommande helhetsbedömningar ska göras minst vart . Nedmontering och rivning: SSM ska inför denna fas pröva och godkänna en omarbetad säkerhetsredovisning. Slutlig förslutning: Inför denna ska SSM pröva och godkänna en förnyad säkerhetsredovisning. Genom alla faser (genom hela projektet) genomför SSM tillsyn och det finns krav på att SKB anmäler tekniska och organisatoriska ändringar. 3.1Gällande regelverk för kärntekniska anläggningar Inom det kärntekniska området finns internationell vägledning från om att pröva anläggningar med ett stegvist förfarande.4 Det finns bland annat en guide om säkerhetsredovisningar för kärnkraft- 3Att projektet planeras ta kommer från ”toppdokumentet” i SKB:s ansökan enligt kärntekniklagen: /wp-content/uploads/2015/05/flik_01a.pdf (hämtad ). Governmental, Legal and Regulatory Framework for Safety; . Geological Disposal Facilities for Radioactive for protecting people and the environment; . Licensing Process for Nuclear Installations Safety Standards; . Format and Content of the Safety Analysis Report for Nuclear Plants. Stegvis prövning och tiden därefter – process och reflektioner verk5 och en särskild guide för geologiska slutförvar.6 Denna guide är dock mycket allmänt hållen och ger knappast någon närmare vägledning för ett slutförvar för använt kärnbränsle.7 I innehåller kärntekniklagen och Strålskyddslagen (2018:396) grundläggande bestämmelser om säkerhet och strålskydd vid kärntekniska anläggningar, vilka ska tillämpas i samband med prövning av slutförvar. Dessa bestämmelser preciseras närmare i SSM:s föreskrifter.8 I samband med uppförandet av stora kärntekniska anläggningar, framför allt rörande kärnkraftreaktorer, har s.k. stegvis prövning tillämpats av ansvariga tillsynsmyndigheter i . Stegvis prövning har tillämpats även i samband med större ändringar av kärnkraftreaktorer, t.ex. i samband med effekthöjningar av en reaktor samt i samband med uppförande av anläggningar för slutförvaring och mellanlagring av låg- och medelaktivt kärnavfall. Gemensamt för de befintliga kärntekniska anläggningarna är att stegvis prövning varit möjligt att tillämpa under uppförandet av anläggningen. Myndighetens granskning har kunnat ske genom att med ingenjörsmässiga metoder successivt inspektera och kontrollera uppförandet på plats. Tiden för uppförandet av en anläggning har kunnat ske inom ramen för . 3.2Förutsättningar när det gäller ett slutförvar för använt kärnbränsle Förutsättningarna för att tillämpa en stegvis prövning på ett geologiskt slutförvar för använt kärnbränsle är delvis annorlunda än för kärntekniska anläggningar i allmänhet. Några exempel är att: 5Format and Content of the Safety Analysis Report for Nuclear Plants. 6Geological Disposal Facilities for Radioactive . Geological Disposal Facilities for Radioactive for protecting people and the environment. Se exempelvis kapitel 6 ”Elements in a stepwise approach to the development of a geological disposal facility.” 8SSMFS 2008:1 föreskrifter och allmänna råd om säkerhet i kärntekniska anläggningar gäller för samtliga typer av kärntekniska anläggningar. När det gäller den långsiktiga strålsäkerheten för slutförvar finns de viktigaste bestämmelserna i: SSMFS 2008:21 föreskrifter och allmänna råd om säkerhet vid slutförvaring av kärnämne och kärnavfall; SSMFS 2008:37 föreskrifter och allmänna råd om skydd av människors hälsa och miljön vid slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall. Stegvis prövning och tiden därefter – process och reflektioner •uppförande och drift sker •det går inte att kontrollera säkerheten i barriärerna •själva slutförvaret kommer inte att avvecklas •det ska vara säkert i minst 100 000 år •det är ett ovanligt långt projekt vilket gör att det finns stora utmaningar med att utföra det. Något slutförvar för använt kärnbränsle har ännu inte uppförts så det finns inte några etablerade rutiner för säkerhetskontroll i sådana sammanhang. Eftersom det är ett annorlunda projekt än att uppföra, driva och avveckla ett kärnkraftverk, krävs sannolikt en annan reglering än den befintliga. Begrepp som provdrift och rutinmässig drift som används i samband med uppförandet av andra kärntekniska anläggningar är exempelvis svårare att tillämpa när det gäller ett slutförvar för använt kärnbränsle. I ett slutförvar – liksom för andra kärntekniska anläggningar – ska säkerheten upprätthållas genom ett system av passiva barriärer. Varje barriär ska ha till funktion att på ett eller flera sätt medverka till att innesluta, förhindra eller fördröja spridning av radioaktiva ämnen, antingen direkt, eller indirekt genom att skydda andra barriärer i barriärsystemet – vilket är principen för ett djupförsvar.9 Barriärerna för slutförvaret är kopparkapseln (inklusive gjutjärnsinsatsen), den omslutande bentonitleran och det omgivande berget. Planen är att placera kapseln och bentonitleran i deponeringshål som finns i deponeringstunnlar. Tunnlarna ska därefter förslutas med bentonitlera som bergarbetena kommer att fortskrida. Barriärernas funktionalitet kan därför svårligen bedömas i samband med en stegvis prövning på samma sätt som tillsynsmyndigheten kan följa och bedöma säkerhetssystemens uppbyggnad i samband med uppförande av andra slag av kärntekniska anläggningar t.ex. ett kärnkraftverk. Det är alltså en unik process som väntar, om regeringen ger klartecken enligt och kärntekniklagen. 9SSMFS 2008:1, 2 kap. 1 § Barriärer och djupförsvar. Stegvis prövning och tiden därefter – process och reflektioner 3.3Stegvis prövning fram till rutinmässig drift 3.3.1Reglering av stegvis prövning SSM har föreslagit10 att regeringen föreskriver villkor för en stegvis prövning enligt myndighetens föreskrifter. Myndighetens föreskrifter anger att: Innan en anläggning får uppföras och innan större ombyggnader eller större ändringar av en befintlig anläggning genomförs, ska en preliminär säkerhetsredovisning sammanställas. Innan provdrift av anläggningen får påbörjas, ska säkerhetsredovisningen förnyas så att den avspeglar anläggningen som den är byggd. Innan anläggningen därefter får tas i rutinmässig drift, ska säkerhetsredovisningen kompletteras med beaktande av erfarenheter från provdriften. Såväl den preliminära säkerhetsredovisningen som den förnyade och den kompletterade säkerhetsredovisningen ska i varje skede vara säkerhetsgranskad enligt 3 § samt vara prövad och godkänd av . Säkerhetsredovisningen ska därefter hållas aktuell.11 Regeringens tillstånd är utifrån en förberedande preliminär säkerhetsredovisning. Därefter ska SKB genomföra en förnyad säkerhetsredovisning innan provdrift och en kompletterad säkerhetsredovisning innan rutinmässig drift som tar hänsyn till erfarenheterna från provdriften. Säkerhetsredovisningarna12 ska prövas och godkännas av SSM för att verksamhetsutövaren ska få gå vidare till nästa steg. Det finns även särskilda bestämmelser om instruktioner för driften av en anläggning, s.k. säkerhetstekniska driftsförutsättningar,14 som ska uppdateras och godkännas av SSM innan en anläggning får tas i provdrift, respektive i rutinmässig drift. I den stegvisa prövningen, liksom i efterkommande faser, finns krav på anmälan av tekniska och organisatoriska ändringar i en anläggning samt krav på att myndigheten ska godkänna dessa ändringar 2018 Yttrande över ansökningar om tillstånd till anläggningar för slutligt omhändertagande av använt kärnbränsle, s. 3. 11SSMFS 2008:1, 4 kap. 2 §. 12Läs mer om säkerhetsredovisningar i SSMFS 2008:1, 4 kap. 2 § Säkerhetsredovisning () och bilaga 2 i dessa föreskrifter; SSMFS 2008:21, 11 § Säkerhetsredovisning och bilaga 1 i dessa föreskrifter. 13Läs mer om en stegvis prövning i SSM. STYR2011-131 Beredning av tillstånd och prövning av tillståndsvillkor gällande kärntekniska anläggningar och andra komplexa anläggningar där strålning används; SSM. Granskningsrapport 2018:6 Uppförande och drift av slutförvarsanläggningen, avsnitt 1.1 ”Om stegvis prövning”; SSM. Bilaga 1 ”Prövningen enligt kärntekniklagen” till Granskningsrapport – Utbyggnad och fortsatt drift av SFR. 14Säkerhetstekniska driftsförutsättningar (STF), se 5 kap. 1 § SSMFS 2008:1. Stegvis prövning och tiden därefter – process och reflektioner (och vid behov pröva ändringarna).15 Om någonting i anläggningen ändras eller kompletteras, tekniskt eller organisatoriskt, så ska säkerhetsredovisningen och de säkerhetstekniska driftsförutsättningarna ändras och anpassas till detta. SSM beskriver i sitt yttrande till regeringen att prövningen av den förberedande preliminära säkerhetsredovisningen utgår ifrån en referensutformning. Anledningen är bland annat att all platsspecifik information inte finns och att alla detaljerade konstruktionslösningar inte är fastställda. Det är först efter att anläggningen har uppförts som SSM kan bedöma om konstruktioner och installationssystem faktiskt uppfyller kraven. Och det är först efter genomförd provdrift som SSM kan bedöma om själva driften faktiskt uppfyller kraven.16 3.3.2Rådets synpunkter angående stegvis prövning Det finns flera frågetecken om hur den befintliga regleringen kan anpassas till de särskilda förhållanden som gäller för uppförande och drift av ett slutförvar för använt kärnbränsle. Rådet anser att den stegvisa prövningen behöver konkretiseras.17 Detta kan ske redan genom att regeringen i eventuella tillåtlighets- och tillståndsbeslut formulerar villkor som medger en stegvis prövning med stor flexibilitet, dvs. som ger SSM goda möjligheter att agera utifrån ny kunskap om exempelvis säkerhetsbarriärer. Dessutom bör nya föreskrifter avseende säkerhetstekniska driftsförutsättningar tas fram, anpassade för de förutsättningar som gäller för uppförande och drift av ett slutförvar för använt kärnbränsle. SKB bemöter synpunkter om att den stegvisa prövningen måste konkretiseras genom att peka på att SSM:s nuvarande föreskrifter om stegvis prövning tillämpas , att det i betänkandet SOU 2019:16 föreslås en tydligare lagreglering av den stegvisa prövningen enligt kärntekniklagen och att SKB självt föreslår villkor om provdrift och rutinmässig drift.18 Rådet menar dock att 15Se 4 kap. 5 § SSMFS 2008:1. Granskningsrapport 2018:06 Uppförande och drift av slutförvarsanläggningen, s. 6 ff. remissvar angående Svensk kärnbränslehantering AB:s kompletterande yttranden, dels i ärendet om tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. , dels enligt Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Yttrande över inkomna remissvar på SKB:s yttrande enligt KTL till . Stegvis prövning och tiden därefter – process och reflektioner konkretisering inte nödvändigtvis innebär lagstiftning, men att det åtminstone behöver finnas mer omfattande planering kring hela perioden fram till slutlig förslutning, vilka faser som behövs och vad som ska ingå i dem. Rådet föreslog i yttrandet exempelvis en omfattande pilotfas. SKB svarar i sitt yttrande att en pilotfas skulle utgöra ett främmande driftsmoment i ”den vedertagna stegvisa prövningen enligt kärntekniklagen” och ett krav på pilotfas skulle ge upphov till flera osäkerheter vad gäller omfattning, innehåll, innebörd och konsekvenser. SKB menar att bolaget av naturliga skäl inte i detalj kan redogöra för vilka moment som kommer att ingå i en kommande provdrift, utan att det först kan ske i samband med att SKB begär godkännande för att inleda provdriften. Oklarheterna kring provdriften är ett exempel på att den ”vedertagna stegvisa prövningen enligt kärntekniklagen” inte är tillräcklig. Även om SKB inte i minsta detalj kan redogöra för moment som kommer att ingå i en provdrift, bör SKB överväga vad som faktiskt kan ingå. Det är ett sent skede om det är först i samband med att SKB begär SSM:s godkännande för att inleda provdriften som SKB informerar mera detaljerat om vad som kommer att ingå. Vidare kan det behövas införas andra nya moment och faser. 3.4.1Reglering under rutinmässig drift Under hela processen fram till slutlig förslutning, vilket inkluderar s.k. rutinmässig drift utför SSM tillsyn19 över verksamheten och kan meddela anläggningsspecifika villkor om det behövs.