sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Föreskrifter från ses över genom återkommande kontrollstationer Reglerna om kvalitet och hantering är av teknisk karaktär och fast- ställs därför lämpligen i föreskriftsform, närmast av efter att ha gett Kemikalieinspektionen, Havs- och vattenmyndigheten, , , Folkhälsomyn- digheten, och tillfälle att yttra sig.114 Utredningen föreslår ett bemyndigande till att med- dela sådana föreskrifter. Kommissionen betonar i sina riktlinjer för tillämpning av försik- tighetsprincipen vikten av att underställa reglerna regelbunden veten- skaplig kontroll som gör det möjligt att omvärdera åtgärder i ljuset av ny vetenskaplig information. Det ligger också i linje med svenska författningskrav att en myndighet ska följa upp konsekvenser av sina föreskrifter och allmänna råd. Om de grundläggande förutsättningarna för regleringen ändrats ska den omprövas.115 Utredningen föreslår att översyn sker av vilka ämnen som re- gleras, angivna gränsvärden och övriga tekniska detaljer vid återkom- mande kontrollstationer var femte år under genomförandefasen, innan förbudet träder i kraft. Under genomförandefasen behöver regleringen omfatta spridning på all mark och inte som endast på jordbruksmark. Därefter behövs kontrollstationer fortlöpande var femte år enligt förslagsalternativ (2). Det innebär ett tätare inter- vall för översyn än vad som tidigare föreslagits. Vid kontrollsta- tionerna tydliggörs ny kunskap, t.ex. screening av nya potentiellt farliga ämnen, som får ta till vara genom att anpassa sina föreskrifter. Kontrollstationerna kan även komma att förutsätta utvecklad statistik som mer heltäckande beskriver produktion och nyttjande av avloppsslam. Normalt sett förutsätts myndigheter ut- nyttja bemyndiganden att föreskriva. I detta fall föreslås en tydligare styrning från regeringen om att föreskrifter ska tas fram och ses över vid de återkommande kontrollstationerna. Detta regleras lämpligen i myndighetens regleringsbrev eller i ett särskilt regeringsbeslut om nationell kompetens- och stödfunktion för avloppsfrågor och resur- ser i kretslopp som föreslås i kapitel 12. 114Uttrycket ”samråd” är oklart och bör undvikas helt i bemyndiganden. Ds 2014:1, Gröna boken , s. 88. 11510 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Förbud mot att sprida avloppsslam Slamproducenter och slamanvändare träffas av reglerna En slamproducent är den som bedriver verksamhet i form av en av- loppsreningsanläggning som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter eller som har en likande sammansättning. Avloppsrenings- anläggningar kan bedrivas av kommunala huvudmän och enskilda aktörer, t.ex. samfälligheter och enskilda hushåll. När det gäller små anläggningar för en eller ett fåtal hushåll ansvarar kommunen för att slammet bortskaffas eller återvinns. Om eget omhändertagande med- givits ansvarar däremot fastighetsägaren själv för slammet. Även livs- medelsindustrier kan omfattas om avloppsvattnet har en liknande sammansättning som avloppsvatten från hushåll eller tätorter. Pro- ducenter behöver iaktta krav på t.ex. gränsvärden vid saluföring, innehållsdeklaration, registerhållning, provtagning och analys. Slamanvändare kan t.ex. vara markentreprenörer, avfallsbolag eller verksamhetsutövare inom jordbruk. De behöver iaktta krav på gräns- värden vid användning på och i marken, ytterligare användningsbe- gränsningar, provtagning och analys. Särskilda krav att ta hänsyn till vid utformningen av reglerna Vid övergångsbestämmelser och permanenta undantag behöver hän- syn tas till olika aspekter. Utredningen redovisar nedan i punktform en rad sådana aspekter. Parametrar enligt EU:s slamdirektiv Enligt slamdirektivet ska en nationell reglering omfatta: •Användning av avloppsslam. –Gränsvärden för metaller i mark, slam och mängd som får tillföras. –Förbud mot användning på betesmark, frukt och grönsaker m.m. •Provtagning och analys. Förbud mot att sprida avloppsslam Ett antal förhållanden kan behöva beaktas utifrån Helcoms rekom- mendationer för hantering av avloppsslam.117 Det gäller bland annat: •Undvika spridning i vattenskyddsområden. •Förbud mot spridning i naturreservat, nationalparker och andra skyddade delar av landskapet och områden av speciellt intresse. •Förbud mot spridning i våtmarker, områden som kan svämma över m.m. •Särskilda regler för vissa grödor. Ytterligare ett antal kvalitets- och hanteringskrav behöver tillgodo- ses: •Gränsvärden för relevanta organiska ämnen, t.ex. vissa typer av läkemedelsrester. •Krav på hygienisering. •Åtgärder för att motverka negativa klimateffekter, t.ex. pröva om mer generella krav på täckning vid långtidslagring bör ställas.118 •En klausul om ömsesidigt erkännande avseende avloppsslam från andra medlemsstater.119 116Registerhållning och rapportering medger spårbarhet och möjligheter till uppföljning. 117HELCOM Recommendation 38/1, . 118Denna typ av krav kan ställas men utgår främst från regionala/lokala bedömningar. 119Exempel på utformning lämnas i (2014), Inremarknadsguide för myn- digheter, s. 19. Det EU-rättsliga kravet på ömsesidigt erkännande gäller EU:s medlemsstater, och EFTA-länder som har undertecknat . Förbud mot att sprida avloppsslam Undantag från reglerna om kvalitet och hantering Eget omhändertagande av hushållsavfall vid spridning på mark för privat odling eller på annan mark Undantag från föreslagna krav på hantering och kvalitet vid sprid- ning föreslås för avloppsslam där fastighetsägaren medgivits eget om- händertagande. Sådant slam behöver inte uppfylla angivna hanterings- och kvalitetskrav så länge slammet används i odling för privat bruk eller sprids på annan mark än jordbruksmark. Vid spridning på pro- duktiv jordbruksmark för kommersiellt bruk och vid saluföring eller överlåtelse för sådan användning behöver slamdirektivets krav följas. Det är således tillåtet att sprida slam på mark som används för odling för privat bruk eller på annan mark utan att följa reglerna om kvalitet och hantering. Bakomliggande syfte är att underlätta återföring av näringsämnen från småskaliga avloppsanläggningar som medgivits eget omhändertagande. Det gäller avloppsfraktioner från ett fåtal fastigheter som utgör hushållsavfall. I sådana fall har verksamhetsut- övaren också goda möjligheter att kontrollera vad som tillförs slam- met och därmed säkra slammets kvalitet. Dispens för eget omhän- dertagande får endast medges om den som ska hantera avfallet kan göra det på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.120 En bedöm- ning av riskerna har således gjorts i det enskilda fallet. Utredningens förslag innebär att såväl befintliga tillstånd till eget omhändertagande som kommande sådana omfattas av undantaget. Möjligheter bör finnas för i det län där slammet före- slås användas att i enskilda fall medge undantag från kraven på hanter- ing och kvalitet, om det finns särskilda skäl. Så är fallet under nuvarande regelverk. Det kan t.ex. vara fallet vid beredskapssitua- tioner där det råder en akut brist på fosfor och andra näringsämnen. Det kan också bli aktuellt vid eget omhändertagande av slam som inte är hushållsavfall vid ensligt belägna fastigheter. Det bör observeras att undantag inte får medges i strid med mini- mikraven i slamdirektivet. Vid användning på produktiv jordbruks- 12015 kap. 25 § . Förbud mot att sprida avloppsslam mark för kommersiellt bruk och vid saluföring eller överlåtelse för sådan användning får direktivets kvalitetskrav inte underskridas. Detta undantag regleras lämpligen i kommande föreskrifter. Utredningens förslag: Brott mot föreslagna regler om kvalitet och hantering av avloppsslam sanktioneras med böter. En ny punkt införs i 29 kap. 9 § . Beroende på det bemyndigande som regleringen vilar på, kan det finnas skillnader då det gäller tillämpliga straffbestämmelser i miljö- balken. Utredningen föreslår att bemyndigandet i 9 kap. 5 § miljöbal- ken ska användas för regeringens och föreskrifter. Med nuvarande utformning av straffbestämmelserna i innebär det att den som bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat döms till böter eller fängelse i högst två år.121 Straffsank- tioner saknas däremot för brott mot föreskrift som en myndighet har meddelat med stöd av bemyndigandet. Regler om spridning av avloppsslam är inte heller sanktionerade med miljösanktionsavgift. Sådana regler är mindre lämpliga för miljösanktionsavgift, eftersom olika bedömningar ofta behöver göras för att kunna konstatera om en överträdelse har skett. Som huvudregel ska straffbestämmelser med fängelse i straffska- lan beslutas av i form av lag. kan som tidigare framgått bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter med krav som riktar sig till enskilda och kommuner. Föreskrifterna får inte avse annan rättsverkan av brott än böter. kan dock i lag, som innehåller ett sådant bemyndigande, föreskriva även annan rätts- verkan än böter för överträdelser av föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.122 Det har gjort i 29 kap. 8 § 4 beträffande föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av bemyndigandet i 9 kap. 5 § . Bestämmelsen utgör ett s.k. blankettstraffbud, vilket är vanligt inom miljöstraffrättens område. Det innebär att straffbestämmelsen inte 12129 kap. 8 § 4 . 1228 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. Förbud mot att sprida avloppsslam innehåller en fullständig beskrivning av den gärning som är straffbar utan hänvisar till andra regler där det straffbara området framgår. Ett blankettstraffbud i lag kan fyllas ut genom handlingsregler i lag, i en förordning som regeringen meddelat eller i en föreskrift som utfärdats av statlig förvaltningsmyndighet eller kommun. På om- råde är det ofta statliga förvaltningsmyndigheter som genom sina före- skrifter avgränsar det straffbara område som omfattas av ett visst blankettstraffbud. Ett åsidosättande av en handlingsregel som har med- delats av förvaltningsmyndighet kan dock inte sanktioneras med fäng- elsestraff. I den mån överträdelser av myndighetsföreskrifter ska vara förenade med straffansvar får endast böter förekomma i straffskalan. Om straffvärdet för brott mot myndighetsföreskrifter är sådant att fängelse bör kunna komma ifråga, måste handlingsregeln framgå av lag eller av någon av regeringens förordningar.123 Utredningen gör sammantaget bedömningen att det är lämpligt att brott mot föreslagna regler om kvalitet och hantering av avloppsslam sanktioneras med böter. Det ligger också i linje med hur brott mot regler om spridning av organiska gödselmedel sanktioneras. Utredningen föreslår därför att en ny punkt införs i 29 kap. 9 §, så att även brott mot en föreskrift om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighets- mått då det gäller avloppsslam och andra avloppfraktioner som upp- står vid rening av avloppsvatten samt uppsamlat klosettvatten, urin och fekalier som en myndighet, efter regeringens bemyndigande, har meddelat med stöd av 9 kap. 5 §, ska leda till böter. Utredningens förslag: Successivt ikraftträdande sker med avseende på avloppsreningsanläggningars storlek. Anläggningar med till- ståndsgiven anslutning av avloppsvatten från mer än 50 000 per- sonekvivalenter (pe) ska tillämpa det nya regelverket år efter dess ikraftträdande. Övriga anläggningar ska tillämpa regel- verket år efter dess ikraftträdande. 2005/06:182, s. 33 samt NJA 2005 s. 33 och 2006 s. 293. Förbud mot att sprida avloppsslam Utredningen föreslår ett successivt ikraftträdande med avseende på anläggningsstorlek. Anläggningar med tillståndsgiven anslutning av avloppsvatten från mer än 50 000 personekvivalenter (pe) ska tillämpa det nya regel- verket år efter dess ikraftträdande. Övriga anläggningar ska tillämpa regelverket år efter dess ikraftträdande. Ikraftträdandet behöver anpassas så att rimliga förutsättningar ges för berörda aktörer att kunna vidta erforderliga åtgärder. Det kan gälla avveckling av leverantörsåtaganden och avtal då det gäller omhändertagande och leveranser av slam samt tekniska an- passningar och investering i berörda avloppsreningsanläggningar för nya förhållningssätt. Investeringar i ny teknik för hantering och behandling av avloppsslam förutsätter inledande planering, upphand- lingsförfaranden och genomförandeperioder. Det kan vidare krävas tillstånd för miljöfarlig verksamhet för t.ex. mellanlagring och för- bränning. Ett naturligt sätt att förbereda sig för de nya reglerna är att berörd huvudman tar fram en plan för hur arbetet ska genomföras. Planer- ingsunderlag inför investeringar och andra förändringar är nödvän- diga och lyfts bland annat fram i för va-planering.124 I ett planeringsunderlag kan framtida hantering av avloppsslam beskrivas samt beslutade stra- tegier och huvudsakliga teknikval för fosforåtervinning anges, se när- mare avsnitt 10.6.7. Särskilt kompetensstöd kan behövas i arbetet. Förslag om sådant stöd på nationell nivå behandlas i anslutning till diskussionen om behov av investeringsstöd i kapitel 12. Utredningens förslag: Med tanke på den långa ikraftträdande- tiden införs övergångsbestämmelser för kvalitet och hantering av avloppsslam. Bestämmelserna ska svara mot vid varje kontroll- station gällande kunskapsnivå och syn på rimlig riskhantering vid spridning av slam och gälla alla marker. Regleringen sker i före- skrifter från på motsvarande sätt som mer var- aktiga regler för de undantag från spridningsförbudet som medges. 124Havs- och vattenmyndigheten (2014). Vägledning för VA-planering, för hållbar VA-försörjning och god vattenstatus. Förbud mot att sprida avloppsslam Det krävs anpassade lösningar för avloppsslammets kvalitet och han- tering under den övergångsperiod då spridning kan ske innan förbudet träder i kraft. Övergångsbestämmelserna behöver ta sin utgångs- punkt i EU:s slamdirektiv, tidigare svenskt genomförande samt an- knyta till dagens kunskapsnivå och syn på rimlig riskhantering vid spridning av slam. Det innebär övergångsbestämmelser som bland annat tar hänsyn till Helcoms rekommendationer, Naturvårds- verkets tidigare förslag samt certifieringssystemet Revaq. Som konstaterats i genomgången av gällande rätt saknas specifika regler i form av kvalitetskrav vid spridning på annan mark än jord- bruksmark. Det är angeläget att övergångsregler tas fram som reglerar spridning på all mark fram till dess att spridningsförbudet träder i kraft. Utvecklade regler behövs för gränsvärdessättning av skadliga ämnen samt hygienisering av slammet för att öka skyddet mot smittspridning jämfört med dagens reglering. Dagens frånvaro av hygieniserings- regler samt de få gränsvärden som anges är ålderstigna och svarar inte mot nuvarande behov och kunskaper inom området vad avser riskhantering och försiktighet. Dessutom gäller de endast vid sprid- ning i jordbruket. Ersättning behöver ske med ett striktare regelverk fram till det att spridningsförbudet fullt ut träder i kraft. Övergångsbestämmelserna är av teknisk karaktär och bör fastställas i föreskriftsform, närmast av . Vid införandet av sådana övergångsbestämmelser behöver hänsyn tas till att en omställningstid behövs för aktörerna, i linje med vad som anges i ovanstående avsnitt. Den kan t.ex. tillgodoses genom att kraven skärps stegvis så att aktörerna får tid och möjligheter att anpassa sig till de strängare kraven. Övergångsbestämmelserna kan äga mer varaktig tillämpning för de undantag som medges enligt angivna förbudsalternativ. Det före- slås också former för fortsatt successiv översyn av regelverket genom de kontrollstationer som tidigare nämnts. Förbud mot att sprida avloppsslam 9.4.11Ökad enhetlighet i regleringen av organiska gödselmedel Utredningens förslag: De nationella regelverken för användning av organiska gödselmedel bör bli föremål för samlad översyn där mer enhetliga utgångspunkter för riskhantering och reglering bör tillämpas. Det kan inte ses som proportionerligt att vissa avfalls- fraktioner eller gödseltyper ska undgå reglering medan starka re- striktioner läggs på spridning av avloppsslam. ges i uppdrag att efter samråd med Jord- bruksverket och Kemikalieinspektionen föreslå erforderliga föränd- ringar av regelverken. Den reglering som utredningen föreslår gäller endast avloppsslam i den bemärkelse som angetts ovan. förslag till regler 2013 tillkom som följd av bredare direktiv och omfattade även biogödsel och kompost. Det innebar att förslagen om framtida reglering kunde bli mer heltäckande och grundas på en bredare risk- analys. Ett flertal olika organiska gödselmedel används inom jord- bruket för spridning på . Den reglering som gäller dessa fokuserar i regel endast på tillåten tillförsel av näringsämnen. Det saknas således författningsreglerade gränsvärden och andra krav beträffande innehållet av oönskade ämnen. Det gäller bland annat stall- gödsel, biogödsel, kompost, organiska restprodukter från industrin samt fosforprodukter som återvunnits ur avloppsslam. Det finns inte heller regler för hygieniserande behandling av organiska gödsel- medel, utom för vissa animaliska biprodukter. EU:s nya förordning om gödselprodukter träder i kraft och omfattar bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av CE- märkta gödselprodukter. Förutom mineralgödsel omfattas även gödsel- produkter som tillverkas från återvunnet och organiska material. kan även produkter som återvunnits ur avloppsflöden såsom struvit, ”biokol” och askor komma att inkluderas i reglerna. Förord- ningen reglerar kvalitetskrav vid saluförandet av produkter, men inte hur de får användas.125 Det innebär att har möjlighet att in- 125Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1009 av om fastställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter och om ändring av Förbud mot att sprida avloppsslam föra regler om saluföring av icke CE-märkta gödselprodukter samt användning av alla typer av gödselprodukter inom de ramar som EU- rätten sätter.126 Utvecklingen av en framtida reglering för avloppsslam bör i gör- ligaste mån breddas och anknytas till utvecklingen av regelverk inom näraliggande områden. Utredningen har arbetat enligt sina direktiv, vilket inte omfattat andra fraktioner och gödningsmedel än avlopps- slam, t.ex. askor, ”biokol”, rötrester från biogasanläggningar eller stallgödsel. Det kan dock inte ses som proportionerligt att vissa av- fallsfraktioner eller gödseltyper ska undgå reglering om starka restrik- tioner läggs på spridning av avloppsslam. Beträffande stallgödsel bör dock noteras det faktum att innehållet till viss del regleras genom gränsvärden för kraftfoder och fodertillskott. Risk finns också för att behandlat avloppsslam, i form av askor, ”biokol” och orena fos- forprodukter, kan kringgå de gränsvärden och hanteringsregler som gäller för avloppsslam. Regelverken för organiska gödselmedel bör bli föremål för samlad översyn där mer enhetliga utgångspunkter för riskhantering och reglering bör tillämpas. Utgångspunkten bör vara att sammantaget reducera eventuella negativa hälso- och miljöeffekter vid spridning, oavsett vilka avfallsfraktioner eller produkter det gäller. Utredningen förslår att en översyn av regelverken görs ur ett helhets- perspektiv med ambition om viss samordning. Kraven skulle kunna skilja sig åt mellan olika fraktioner om det kan motiveras ur risksyn- punkt för att undvika att onödiga administrativa bördor skapas. Veten- skaplig grund bör gälla för reglering, med bas i försiktighetsprincipen och aktuella forskningsrön kring effekter på hälsa och miljö. Utred- ningen föreslår att uppdrag ges till att genomföra en sådan översyn. Förslag om erforderliga förändringar ska utformas efter samråd med och Kemikalieinspektionen. förordningarna (EG) nr 1069/2009 och (EG) nr 1107/2009 samt om upphävande av förordning (EG) nr 2003/2003 (EUT L 170, 25.6.2019, s. 1, Celex 32019R1009). 126Naturvårdsverket (2017). Konsekvensutredning av EU:s föreslagna förordning för gödsel- produkter, , dnr NV-00978-17. 10Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen Utredningens direktiv lyfter fram ambitionen att avloppsslam ska hanteras som en resurs i en cirkulär ekonomi. Målsättningen är att fosfor ska återvinnas från slammet och det anges som viktigt att ett återflöde sker till . Bakgrunden är att fosfor är en ändlig resurs som tillsammans med andra näringsämnen är nödvändigt för vår livsmedelsproduktion, där fosfor bland annat finns med på EU:s lista över kritiska råvaror1. I det inkommande avloppsvattnet till reningsanläggningarna finns stora mängder näringsämnen av samma typ som vi använder som gödning i livsmedelsproduktionen. Gödning i växtproduktionen sker dock i betydande grad med gödsel inköpt på marknaden. Den mineralgödsel som används i är i huvudsak importerad och baserad på ändliga resurser. Fosfor och kalium utvinns t.ex. från gruvor och kvävet i mineralgödsel produ- ceras väsentligen med hjälp av fossilbaserade energikällor. Ökad åter- av näring från reningsanläggningar och avloppsslam kan då vara en alternativ och viktig väg för att minska miljö- och klimat- belastningen, få till stånd en cirkulär ekonomi och minska beroendet av importerad mineralgödsel. För näringsämnet fosfor finns betydande återvinningspotential i avloppsslam. Det utgör dock en betydligt mindre mängd än den fosfor som finns i gruvavfall i anslutning till gruvbrytningen i Norr- botten. Dessa omfattande fosforreserver motsvarar en stor del av det 1European Commission (2017). Study on the review of the list of Critical Raw Materials – Critical Raw Materials Factsheets. Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs Raw Materials. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen Europeiska behovet av fosfor. investerar f.n. i pilotanlägg- ningar och har initialt samarbetat med för att utvärdera förutsättningarna att industriali- sera ny patenterad teknik (CleanMAP) för utvinning av fosfor. Det kan enligt företaget leda till att producerar såväl fosfor som av EU klassade strategiska jordartsmetaller av särskild vikt för indu- strin. Det möjliggör bland annat en fosforproduktion motsvarande fem gånger årsförbrukning av fosfor.2 går vidare i utvecklingsarbetet och engagerar ett antal möjliga partners natio- nellt och internationellt för att utvärdera fler processer för förädling av avfall från järnmalmsproduktionen. Produktionen och föräd- lingen bedöms ske i direkt anslutning till befintlig järnmalmspro- duktion i och . Koncentratet fraktas därefter med järnväg till lämplig kustnära lokalisering, där nästa steg tar vid, att lösa upp apatit och separera fosfor, sällsynta jordartsmetaller och gips till kvalitativa och rena produkter.3 Avloppsströmmarna till landets reningsanläggningar utgör en komplex och näringsmässigt sammansatt resurs. För kväve begrän- sas möjligheterna till återvinning ur slutsteget avloppsslam till de som kvarstår av det kväve som inkommer till anlägg- ningarna. Det utgör dock i sig en betydande kvantitet. Innehållet av kalium i slammet är mycket begränsat. Det beror främst på att an- läggningarnas processer f.n. inte möjliggör återvinning av all den kväve och det kalium som finns i avloppsvattnet. Kvävet omvandlas vid höggradig rening huvudsakligen till kvävgas, i viss mån även till olika typer av kväveoxider som lustgas, vilka utgör starka växthus- gaser med negativa klimateffekter. Dagens avloppssystem och reningsanläggningar har huvudsak- ligen utformats och lokaliserats för att skydda landets vattenmiljöer. Utvecklingen har kännetecknats av successivt höjda myndighetskrav på minskad smittspridning och reducerade utsläpp av övergödande ämnen. Specifika krav på avloppsreningen avseende återvinning av resurser har inte ställts. Det har inte heller ställts krav på återför- ing av sådana resurser i form av närings- och mullämnen till produktiv jordbruksmark. De krav som utformats har utgått från ett avfallshan- 2LKAB (2018). investerar i pilotanläggning. Pressmeddelande , samt utvecklar ny teknik för att producera strategiska mineraler från gruvavfall. 3LKAB (2019).