sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Framför allt skulle båda typerna av beslut samlas hos en och samma myndighet vilket skulle kunna bidra till en enklare och snabbare hantering. Utredningen gör dock be- dömningen att det underlättar för enskilda huvudmän om beslut om godkännande och beslut om platser hanteras av samma myndighet och därför föreslås att beslutar om ramar och Skolinspek- tionen beslutar om platser för de enskilda huvudmännen. Brister i tillsyn ska vägas in vid beslut av platser Utbildningsplanering är långsiktiga processer och behoven på arbets- marknaden förändras vanligen inte radikalt från till ett annat. Men en modell för planering och dimensionering måste göra det möjligt att förändra hur många platser som ska erbjudas av olika utbildningar. Sådana förändringar kommer med nödvändighet att påverka huvudmännen och innebära en fördelning av platser mellan olika huvudmän. Utredningen har övervägt olika principer för för- delning av platser i situationer när utbudet behöver justeras i någon riktning. En princip skulle kunna vara att fördela alla förändringar proportionellt mellan befintliga huvudmän. En proportionell fördel- ning skulle kunna innebära att om en utbildning ska öka eller minska i volym så fördelas förändringen proportionellt mellan de huvudmän som anordnar utbildningen inom samverkansområdet. En annan princip skulle kunna vara att utgå ifrån kvalitet, dvs. att vid en ökning fördela fler platser till skolor med hög kvalitet och färre platser till skolor med låg kvalitet. Att ta hänsyn till kvalitet skulle vara kva- litetsdrivande och bidra till att successivt stärka de skolor som erbjuder utbildning av hög kvalitet. Utredningen menar dock att ett Förslag om planering och dimensionering system för planering och dimensionering behöver vara så enkelt och förutsebart som möjligt och utgångspunkten vid fördelningen av platser borde kunna vara att alla utbildningar är av god kvalitet. Om det finns större kvalitetsbrister så borde det enligt utredningen i normalfallet hanteras av Skolinspektionens tillsyn – inte vid fördel- ningen av platser. En tänkbar kritik mot att fördela platser proportionellt skulle vara att det minskar huvudmännens incitament att utveckla sina utbildningar. Systemet skulle till och med kunna beskrivas som en slags garanti för att befintliga skolor genom ramen alltid får ett visst antal elever oavsett eventuella kvalitetsbrister som framkommit vid tillsyn. Detta skulle kunna bidra till att kvalitetsutvecklingen stannar av och kanske till och med leda till att kvaliteten försämras. Helt proportionell fördelning av platser skulle vara lättare att motivera om all utbildning höll hög och jämn kvalitet. Dessvärre visar Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskningar att det finns stora kvalitetsskillnader mellan olika skolor och huvudmän. Exempelvis gjorde myndigheten en granskning av undervis- ningens kvalitet i ämnet djur på naturbruksprogrammet och ämnet ellära på el- och energiprogrammet.94 Granskningen omfattade 26 skolor och syftet var att undersöka och bedöma om eleverna gavs förutsättningar att uppnå ett gott yrkeskunnande. Granskningen genomfördes i samarbete med respektive bransch. Bland de viktigaste iakttagelserna angav myndigheten att •två tredjedelar av skolorna behöver utveckla undervisningen för att eleverna ska ges goda möjligheter att utveckla ett gott yrkes- kunnande, •på hälften av de granskade skolorna utformas undervisning med få eller inga möjligheter för eleverna att sköta och hantera djur, anläggningar och utrustning i ämnet djur, eller praktiskt utföra mät- ningar och felsökningar i ämnet ellära, •på fler än hälften av skolorna utformas inte undervisningen och arbetsuppgifterna så att de speglar sådana uppgifter eller arbets- processer som eleverna kan komma att möta i ett framtida yrkesliv, •på majoriteten av skolorna får eleverna använda och hantera red- skap och verktyg av något slag. I ämnet djur är skillnaden stor 94Skolinspektionen (2019), Undervisning i yrkesämnena djur och ellära. Förslag om planering och dimensionering mellan skolor där elever på några skolor endast använder enklare redskap, t.ex. för rengöring av mindre smådjursanläggningar, och elever på andra skolor använder både enklare och mer avancerade redskap, maskiner och teknisk utrustning. I ämnet ellära finns det skolor där elever använder verktyg och redskap i mycket liten utsträckning eller inte alls. Det finns också en stor variation på skolorna i hur medvetet undervisningen utformas för att eleverna ska både möta, och lära sig att använda och hantera, olika verktyg och redskap, maskiner och teknisk utrustning. Mot bakgrund av att Skolinspektionen återkommande visat att det finns stora kvalitetsbrister anser utredningen att det inte vore för- svarbart att uteslutande fördela platser proportionellt. Om det vid tillsyn framkommit brister på en skola och om dessa inte har åt- gärdats, blir det orimligt att inte ta hänsyn till detta. Vidare har Skolinspektionen ända sedan myndigheten bildades haft som sina huvuduppdrag att utöva tillsyn och granska utbildningars kvalitet. Enligt myndighetens instruktion ska kvalitetsgranskningen och den tillsyn som utövas löpande genomföras med utgångspunkt dels i en behovsanalys, dels i att de ska omfatta sådana aspekter som kräver en kvalitativ bedömning av undervisningen och verksamheten.95 Utredningen menar att myndighetens långa erfarenhet av tillsyn och kvalitetsgranskning gör att myndigheten är särskilt lämpad för att ta ställning till när det finns anledning att ta hänsyn till kända kvalitets- brister vid fördelningen av platser. Utredningen bedömer att det faktum att Skolinspektionen ska kunna väga in brister i tillsyn vid fördelning av platser kommer att bidra till att huvudmän som fått kritik av myndigheten snabbare kommer att vidta åtgärder för att förbättra kvaliteten. Det skulle kunna anföras att det är ett högt ställt krav att en huvudman snabbt måste åtgärda identifierade kvalitets- brister för att inte förlora platser. Utredningen menar dock att mot- satsen, att inte väga in identifierade kvalitetsbrister, skulle vara nega- tivt för både elever och samhället. Utredningen anser att Skolinspektionens tillsyn är det främsta verktyget för att tillse att all utbildning håller god kvalitet. Därför föreslås att vid justeringar av utbildningsvolymer ska fördelning av platser som grundprincip ske proportionellt i förhållande till hur utbildningsvolymerna fördelats under den senaste ramperioden. 95Förordning (2011:556) med instruktion för . Förslag om planering och dimensionering om det finns brister i tillsyn ska myndigheten ta hänsyn till detta vid fördelningen av platser. Det betyder att en huvudman som fått kritik för kvalitetsbrister och som inte åtgärdat detta inför en kommande fördelning ska tilldelas färre platser. Utredningen anser att myndig- heten vid fördelning av platser även ska ta hänsyn till elevers önske- mål och till ett effektivt resursutnyttjande. Dessa aspekter beskrivs i nästa avsnitt. Hänsyn ska tas till resurseffektivitet i området Vid sidan av kvalitetsaspekten anser utredningen att principen om proportionell fördelning även bör kompletteras med hänsyn till en effektiv användning av resurser. Dagens gymnasieskolor är med inter- nationella mått mätt små, detta beskrivs närmare i avsnitt 3.4.3, och utredningen har sett exempel på att flera huvudmän inom samma pendlingsregion erbjuder samma utbildning, men med ett svagt elev- underlag. Det kan t.ex. uppstå situationer där en utbildning behöver dimensioneras ned och där en proportionell minskning av antalet platser totalt sett skulle kunna bli mycket kostsam om flera av de berörda huvudmännen redan har halvtomma klasser. I en sådan situa- tion vore det önskvärt att huvudmännen gemensamt kan enas om hur neddragningen ska hanteras på ett resurseffektivt sätt. Utred- ningen anser dock att om huvudmännen inte själva kan komma överens så behöver Skolinspektionen ges möjlighet att vid beslut om platser ta hänsyn till att det offentligas resurser inom regionen ska nyttjas på ett effektivt sätt. Underlaget för sådan bedömning kan komma från planeringsunderlag samt statistik om skol- ornas elevantal och antagningsstatistik. Hänsyn bör tas till elevers efterfrågan vid fördelning av platser När är systemet med enskilda huvudmän infördes i samband med valfrihetsreformen så motiverades detta bl.a. med förhoppningen om ökad kvalitet. En stimulerande konkurrens mellan olika skolor, med olika inriktningar och olika ägandeformer, antogs kunna bidra till högre kvalitet och produktivitet inom skolväsendet.96 Utredningen har i och för sig pekat på flera negativa 1992/93:230 Valfrihet i skolan. Förslag om planering och dimensionering konsekvenser av den konkurrens om elever som dagens gymnasie- marknad bidragit till, t.ex. att konkurrensen riskerar att flytta fokus från kvalitet till marknadsföring, se t.ex. avsnitt 7.1.1. ser utredningen att det finns en positiv och kvalitetsdrivande kraft i konkurrensen och utredningen delar därmed den bild som reger- ingen beskrev i den proposition som föregick valfrihetsreformen . Utredningen menar det är önskvärt att hitta ett mer balanserat sätt att styra utbudet som både ser till elevers och samhällets långsiktiga nytta och ger utrymme för en sund och kva- litetsdrivande konkurrens mellan huvudmännen. Utredningens slut- sats är att beslut om utbud inte uteslutande kan utgå ifrån elevernas önskemål i själva valsituationen. Utbudet behöver även formas med hänsyn till elevernas och samhällets långsiktiga nytta av utbild- ningen. Utredningens förslag bygger på att ramar ska fånga upp såväl elevers efterfrågan och behov som behoven på arbets- marknaden. Utredningen menar att ramar för det totala utrymmet inte behöver utesluta ett visst mått av kvalitetsdrivande konkurrens skolor emellan. Utredningen kan konstatera att elever inte bara väljer utbildning, de väljer i stor utsträckning också skola. Inom en och samma pendlingsregion kan samma utbildning erbjudas på flera skolor och söktrycket på dessa skolor kan variera. På några kan det finnas fler sökande än platser och på andra skolor kan det finnas en över- kapacitet. Som framgått ovan ska fördelningen som utgångspunkt göras proportionellt men hänsyn ska också tas till kvalitet och ett effektivt nyttjande av resurser. Utredningen anser att Skolinspek- tionen även bör ta hänsyn till elevers önskemål. beslut om ramar anger hur många platser som ska erbjudas inom respektive samverkansområde. För att systemet ska bli tillräckligt förutsägbart bör, som framgått ovan, proportionell fördelning vara grundprin- cipen. Men om det finns skillnader i söktryck mellan olika skolor som erbjuder samma utbildning så bör myndigheten ta hänsyn till detta vid beslut om platser. Exempelvis kan det i ett samverkans- område finnas en mindre populär skola med flera lediga platser och en populär skola som är beredd att ta emot fler elever, då är det enligt utredningens mening rimligt att fler platser tilldelades den skola som attraherar elever. Systemet med regionala antagningsorganisationer kommer enligt utredningens bedömning att underlätta analysen av hur söktrycket varierar mellan skolor. Förslag om planering och dimensionering Är det ett ingrepp i näringsfriheten att förändra villkoren för de fristående skolorna? Det kan diskuteras om de förändrade reglerna för godkännande av enskilda huvudmän för gymnasieskolor innebär en inskränkning i näringsfriheten. Den nya modellen för planering och dimensioner- ing som utredningen föreslår innebär ett ökat statlig inflytande över huvudmännens planering och dimensionering. Det gäller både kom- munala och enskilda huvudmän. Näringsfriheten regleras i regeringsformen (förkortad RF) där det föreskrivs att begränsningar i rätten att driva näring får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att enbart ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.97 Frågan blir alltså om man kan säga att det är ett angeläget allmänt intresse att införa den föreslagna nya regleringen. I förarbetena till bestäm- melsen i regeringsformen har särskilt nämnts säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen.98 Vidare gäller en s.k. likhetsprincip. Regleringen måste vara generell och förhindra att någon enskild miss- gynnas ekonomiskt. I praxis finns också en proportionalitetsprincip som innebär att ett ingrepp inte får vara mera långtgående än vad som är rimligt med hänsyn till det ändamål som det avses främja. Syftet med den föreslagna regleringen är bl.a. att åtgärda brister i dagens utbud av gymnasial utbildning i förhållande till elevernas möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden, antingen direkt efter gymnasieskolan, komvux eller via högre utbildning. Bristerna inne- bär både att ungdomar och vuxna inte erbjuds ett allsidigt och rele- vant utbud av utbildningar och att den gymnasial utbildningen inte svarar mot arbetsmarknadens behov. Bristerna i utbudet avser även resursutnyttjandet vilket är särskilt allvarligt med tanke på de ut- maningar den kommunala ekonomin står inför. Att tillhandahålla en väl fungerande gymnasial utbildning som tillgodoser såväl individers, arbetslivets som samhällets behov är en mycket viktig uppgift för samhället. De nya reglerna innebär att nya enskilda huvudmän vid tillstånds- givningen ska prövas mot kriterier som hänger samman med planer- ing och dimensionering. Så görs redan med befintlig lagstiftning men då uteslutande ur ett elevperspektiv som innebär att det är vad ele- 972 kap. 18 § RF. 1993/94:117 s. 51. Förslag om planering och dimensionering verna väljer som avgör vilket utbud av utbildning som ska erbjudas. Förslagen innebär i ett första steg att även arbetsmarknadens behov ska vägas in vid godkännande av nya huvudmän och förhållandet till den statliga ramen och kvalitetsaspekter ska vägas in i reformens andra steg. Vidare ska elevens långsiktiga behov av utbildning väga tyngre än . avser godkännandet en viss utbildning vid en viss skolenhet. Helt nytt är att godkännandet ska vara begränsat till ett visst antal utbildningsplatser och att denna begränsning ska kunna justeras upp eller ner . De nya reglerna kan sägas innebära en viss begränsad inskränk- ning i de enskilda huvudmännens näringsfrihet på det sättet att nya villkor för prövningen ställs upp i lagstiftningen. Denna inskränk- ning är dock nödvändig för att åstadkomma en bättre planering och dimensionering av den gymnasiala utbildningen. Det bör också vägas in att den näring som bedrivs av de enskilda huvudmännen är helt offentligt finansierad. Beslut om ramar och platser blir en återkommande process som kräver dialog mellan myndigheter och huvudmän Som framgått ovan ska besluta om ramar för vilka ut- bildningar och hur många platser på dessa som ska erbjudas i respek- tive samverkansområde. Därefter ska Skolinspektionen besluta om justeringar av utbildningsvolymer. Som konstaterats tidigare kom- mer arbete med att analysera behoven av utbildning att vara ett ständigt pågående arbete som utvecklas och förfinas genom dialog med huvudmännen. På samma sätt kommer Skolinspektio- nens arbete med att fördela platser att vara ett långsiktigt arbete och Skolinspektionen kommer att behöva ha en dialog med huvud- männen angående deras framtida kapacitet att hantera förändringar i utbudet. Som framgått ovan ska besluta om ramar för vilka ut- bildningar och hur många platser som ska erbjudas på dessa i respek- tive samverkansområde. Därefter ska Skolinspektionen besluta om justeringar av utbildningsvolymer hos enskilda huvudmän. Detta beslut ska som grundprincip utgå ifrån utbildningsvolymerna under den senaste ramperioden. Om ramarna anger att utbildningsvoly- merna ska justeras upp eller ned så ska dessa förändringar som grund- princip fördelas proportionellt mellan huvudmännen i samverkans- Förslag om planering och dimensionering Det finns ett krav på kommuner att de måste erbjuda utbildning till ungdomarna i kommunen. Ökar antalet ungdomar till följd av inflyttning eller av andra demografiska skäl så måste kom- munen erbjuda fler platser. Motsvarande krav kan inte ställas på en enskild huvudman. Ovan har beskrivits hur Skolinspektionen ska fördela platser till huvudmän, men det är inte en självklarhet att alla enskilda huvudmän vill eller har kapacitet att ta emot fler elever. Beslut om fördelning av platser måste därför föregås av en dialog med huvudmännen. När myndigheten fattar beslut om antalet platser hos en specifik enskild huvudman, så ska myndigheten ta hänsyn till samtliga huvudmän i regionen, så att antalet platser fördelas propor- tionellt i förhållande till hur stor andel av platserna som huvud- männen har haft. Skolinspektionens beslut om hur många platser de enskilda huvudmännen får erbjuda inom respektive sam- verkansområde innebär också att de kommunala huvudmännen får besked om hur många platser som får erbjudas av dem. De kom- munala huvudmännen beslutar i samverkan hur antalet platser ska fördelas dem emellan. Varje huvudman beslutar om hur platserna ska fördelas mellan huvudmannens skolenheter. Myn- digheten ska dock ta hänsyn till om det finns kända kvalitetsbrister. Om sådana finns ska detta påverka vid fördelningen av platser. Det betyder att en huvudman som fått kritik för kvalitetsbrister och som inte åtgärdat detta inför en kommande fördelning ska tilldelas färre platser. Om en proportionell fördelning skulle innebära en för regio- nen lägre resurseffektivitet så ska det också påverka fördelningen av platser. När myndigheten fattar beslut om antalet platser hos en specifik enskild huvudman så ska myndigheten ta hänsyn till samtliga huvud- män i regionen så att antalet platser fördelas proportionellt i för- hållande till hur stor andel av platserna som huvudmännen har haft. Myndigheten ska dock ta hänsyn till om det finns kända kvalitetsbrister. Om sådana finns ska detta påverka vid fördelningen av platser. Det betyder att en huvudman som fått kritik för kvalitets- brister och som inte åtgärdat bristerna, enligt utredningens mening, rimligen bör tilldelas färre platser. Om en proportionell fördelning skulle innebära att de resurser som samhället avsätter för utbildning inom regionen skulle komma att användas mindre effektivt, så ska det också påverka fördelningen av platser. Förslag om planering och dimensionering Offentliga huvudmän ska också ges besked om antalet platser I alla regioner där enskilda huvudmän är etablerade finns även kom- munala huvudmän. Det sammantagna utbudet av enskilda och offent- liga huvudmän utgör den helhet som beskrivs i regionala ramar. När Skolinspektionen beslutar om antalet platser för enskilda huvudmän så påverkar det även antalet platser hos de offentliga huvudmännen. Skolinspektionens beslut om hur många platser de enskilda huvudmännen får erbjuda inom respektive samverkans- område ska alltid tas med hänsyn till de offentliga huvudmännen i samverkansområdet. Sådana hänsyn inkluderar även hänsyn till eventuella kända kvalitetsbrister och hänsyn till en effektiv resurs- användning i regionen. Förslaget om ramar bygger på en kontinuer- lig dialog mellan myndigheter och huvudmän och utredningen menar att det blir en uppgift för och Skolinspektionen att finna formerna för hur de samverkande kommunerna och andra offentliga huvudmän ska få besked om hur många platser i varje regional ram som de förväntas anordna. Medan varje enskild huvudman får ett beslut om antalet platser så föreslås att de kommunala huvudmännen i samverkan beslutar om hur antalet platser ska fördelas dem emellan. Varje huvudman beslutar om hur platserna ska fördelas mellan huvudmannens skolenheter. Hela processen för utformning och beslut om ramar finns närmare beskrivet i bilaga 4. Som konstaterats tidigare kommer arbete med att analysera behoven av utbildning och besluta om ramar att vara ett ständigt pågående arbete som förfinas genom dialog med huvud- männen. På samma sätt kommer Skolinspektionens arbete med att besluta om platser att vara ett långsiktigt arbete och Skolinspek- tionen kommer att behöva ha en dialog med huvudmännen angående deras framtida kapacitet att hantera förändringar i utbudet. 6.6.7Befintliga enskilda huvudmän för gymnasieskola ska få nya godkännanden genom en förenklad prövning Utredningens förslag: Ett godkännande av en enskild huvudman för gymnasieskola ska upphöra att gälla för utbildning som på- börjas . Efter ansökan av en redan godkänd enskild huvudman får Skolinspektionen genom en förenklad prövning besluta om godkännande enligt de nya bestämmelserna. Förslag om planering och dimensionering Det ska meddelas föreskrifter om den förenklade prövningen i förordning. Befintliga huvudmän ska anmäla till Skolinspek- tionen om de vill ha ett förnyat godkännande och hur många platser huvudmannen kan anordna. Ett förnyat godkännande ska bara få avse samma utbildning och samma skolenhet som det godkännandet avsåg. Befintliga huvudman ska beviljas ett nytt godkännande om det inte finns särskilda skäl för att förnyat tillstånd inte ska ges. Med särskilda skäl avses att det finns skäl som för återkallelse. Någon annan prövning enligt bestämmelserna om godkännande ska inte göras. Vid fördelningen av platser som ska göras ska platserna fördelas proportionerligt utifrån det antal utbildningsplatser som den enskilda huvudmannen hade vid den närmast föregående antag- ningsomgången i förhållande till den ram som har beslutats. Beslutet om nytt godkännande ska få överklagas enligt bestäm- melser i skollagen. Om den statliga styrningen ska bli meningsfull och den ska få de av- sedda effekterna behöver de nya förutsättningarna gälla alla huvud- män, dvs. främst både kommunala och enskilda huvudmän. När regleringen i reformens andra steg har trätt i kraft kommer pröv- ningen av nya enskilda huvudmän omfatta att den sökta utbildningen ryms inom ramen. Godkännandena kommer att innehålla det högsta antal utbildningsplatser som får anordnas på den aktuella skolenhe- ten. Detta antal kommer att kunna ändras upp eller ner. Om den statliga styrningen endast träffade enskilda huvudmän skulle de kom- munala huvudmännen fritt kunna öka sina utbildningsplatser och vice versa, vilket skulle leda till att förändring av utbudet och om- fattningen av utbildning inte kommer till stånd. Men förändringen behöver även träffa de enskilda huvudmän som har godkännanden. Cirka en tredjedel av eleverna i gym- nasieskolan gick 2018 i en fristående gymnasieskola. Det finns 447 fri- stående gymnasieskolor . De fristående gymnasieskolorna anordnar alltså en betydande andel av utbildningsutbudet. Att för- ändringen påverkar även de befintliga fristående gymnasieskolorna är därmed en förutsättning för att den nya modellen ska kunna fungera. Befintliga skolors godkännanden bör därför omprövas. Att en sådan omprövning görs är också nödvändigt för att förändring- Förslag om planering och dimensionering arna inte ska innebära att en otillåten inskränkning i näringsfriheten som strider mot den s.k. likhetsprincipen görs. Den principen inne- bär att regleringen måste vara generell och förhindra att någon en- skild missgynnas ekonomiskt. Om inte de befintliga enskilda huvud- männen träffades av den nya regleringen skulle dessa gynnas framför de enskilda huvudmän som får sitt godkännande efter förändringen. De senare skulle därför kunna missgynnas ekonomiskt i och med att de skulle ha en begränsning av antalet utbildningsplatser i sina god- kännanden som många andra enskilda huvudmän inte skulle ha. Det kan konstateras att vi nu befinner oss i ett läge med kraftigt ökande elevkullar . De regionala ramarna kommer där- för troligen inte innebära några större neddragningar när de införs. Begränsningar i utbudet kan snarare handla om att vissa program inte tillåts öka, men neddragningar kan inte uteslutas för vare sig enskilda eller kommunala huvudmän.