sou · H8B382 · 2020-12-30 00:00:00 — Genom en tydlig reglering och ett krav på att ta ut avgifter kan den administrativa bördan för myndigheterna också antas minska, eftersom de då inte i samma utsträckning som behöver utarbeta egna riktlinjer för avgiftsuttag eller samordna avgiftsuttaget med andra myndigheter som kan inneha liknande, eller samma, typ av information. Risken för att myndigheter väljer att inte ta ut avgifter i syfte att leva upp till en tänkt allmän serviceskyldighet eller ett informationsförsörjningsuppdrag, torde även kunna motverkas. En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form Det finns administrativa nackdelar med en ordning där myndigheten som huvudregel är skyldig att ta ut en avgift, eftersom det ofta är samhällsekonomiskt kontraproduktivt att ta betalt för enstaka, normalstora informationsuttag i elektronisk form, vilket bl.a. har pekat på. Detta kan leda till att myndigheter i realiteten inte bryr sig om att ta betalt för de kopior av allmänna handlingar som man lämnar ut, utan att myndigheterna kan åberopa att det finns särskilda skäl att tillämpa den undantagsmöjlighet som följer av 16 § tredje stycket avgiftsförordningen (SOU 2010:4, s. 353 ff.). En utökad skyldighet – jämfört med vad som gäller enligt det generella bemyndigandet i 4 § 8 avgiftsförordningen – att ta ut avgifter skulle tänkas kunna leda till att myndigheter, av praktiska eller andra skäl, i än större utsträckning tillhandahåller information i strid med ett sådant krav. Vi anser att dessa problem inte bör överskattas i praktiken. De bör också kunna motverkas av en ökad enhetlighet i regleringen, i första hand genom en sådan schablonisering som vi redovisar i avsnitt 7.3.4 och 7.3.5, men också genom att regleringen i övrigt utformas på ett sätt som innebär att en avgift endast ska tas ut när den är kostnadseffektiv, sett mot kostnaderna för att administrera avgiftsuttaget. En utökad avgiftsfrihet har enligt vår uppfattning positiva effekter vad gäller allmänhetens insyn och möjligheten att vidareutnyttja information på det sätt som öppna data-lagen syftar till att främja. En möjlighet att göra undantag, på det sätt vi som föreslår i avsnitt 8.2.2, kan också motverka att myndigheter väljer att inte ta ut en avgift i ett visst enskilt fall trots att de som utgångspunkt har en sådan skyldighet. Potentiella konflikter med föreskrifter i annan ordning En skyldighet att ta ut avgifter kan, till skillnad från vad som gäller enligt det generella bemyndigandet i 4 § 8 avgiftsförordningen, hamna i konflikt med avgiftsföreskrifter i annan ordning. I sådana fall ska den särskilda regleringen gälla. När det gäller bestämmelser i förordning eller som följer av ett särskilt beslut av regeringen framgår detta förhållande direkt av 2 § avgiftsförordningen. Det kan exempelvis framgå av myndighetens instruktion eller i ett reglerings- En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form brev vad som gäller för den avgiftsbelagda verksamhet som myndigheten bedriver. Om en myndighet eller ett affärsverk bemyndigats att själv bestämma vilka avgifter som ska tas ut för viss information och sådana har beslutats, innebär bestämmelsen i 2 § att de avgifterna har företräde (förordningsmotiven, 1992:3, s. 4).3 I många fall är den typen av bemyndiganden kopplade till ett särskilt uppdrag för myndigheten att tillhandahålla information av viss typ, exempelvis geodata.4 När det gäller föreskrifter som följer av lag eller annan författning av en högre dignitet, däribland EU-rättsakter, gäller givetvis att sådana föreskrifter har företräde om en konflikt uppstår. I första hand kan de avgiftsnivåer som anges i 6 kap. öppna data-lagen nämnas. Även om sistnämnda bestämmelser i många fall tillåter högre avgifter än vad myndigheten har möjlighet att ta ut enligt nuvarande regler (se avsnitt 5.6) kan kravet på att tillhandahålla forskningsdata utan avgift lätt hamna i konflikt med en sådan skyldighet att ta ut en avgift för information i elektronisk form som vi föreslår. Även om normkonflikter kan komma att uppstå anser vi att det inte bör leda till några tillämpningsproblem i praktiken, i vart fall inte på ett sådant sätt att de väger tyngre än den enhetlighet och förutsebarhet som en utökad skyldighet att ta ut avgifter kan bidra till. Dessa konflikter finns också i viss utsträckning , låt vara att de inte alltid ställs på sin spets på samma sätt eftersom 4 § 8 avgiftsförordningen överlåter till myndigheten att avgöra om en avgift ska tas ut och storleken på den. En skyldighet att ta ut avgifter för information i elektronisk form i avgiftsförordningen kan dock utgöra ett skäl för att se över de särskilda bemyndiganden att ta ut avgifter som finns i annan ordning, särskilt med hänsyn till att sådana tillhandahållanden, i betydligt större utsträckning än , kommer att utgöra offentlighetsuttag; det kan vara så att bemyndigandet för en viss myndighet endast avser tillhandahållande av information inom det som utgör myndighetens uppdragsverksamhet, eller i annan form än elektronisk (SOU 2010:4, s. 355). 3Ett exempel på ett sådant bemyndigande är 11 § förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet. 4Se 3 och 30 §§ förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet. En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form Vid en sammantagen bedömning anser vi att övervägande skäl talar för en skyldighet att ta ut en avgift när myndigheter tillhandahåller information i elektronisk form. Skyldigheten ska anges i en särskild bestämmelse i avgiftsförordningen. Av bestämmelsen ska framgå att den endast gäller när tillhandahållandet sker efter en begäran, i likhet med vad som anges i 15 § avgiftsförordningen. I syfte att tydliggöra skillnaden mellan offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt ska det i ett andra stycke anges att avgiften ska beräknas enligt den bestämmelse vi redovisar i avsnitt 7.3.4 i förstnämnda situationer och enligt avsnitt 7.3.5 i andra fall. Vår bedömning: Avgiftsuttaget bör baseras på en schablonavgift kopplad till antalet filer som tillhandahålls, i kombination med en modell som utgår från nerlagd arbetstid. I vissa fall ska en avgift även tas ut för ett fysiskt lagringsmedium. I avsnitt 6.2 har vi belyst ett flertal olika modeller för att beräkna avgiftsunderlaget när information tillhandahålls i elektronisk form. Vår uppfattning är att det inte är möjligt att möta de särskilda svårigheter som följer av den digitala miljön och det behov av ökad förutsebarhet och enhetlighet som finns genom att tillämpa en enda modell. Vi föreslår därför följande. När tillhandahållandet av information i elektronisk form utgör ett offentlighetsuttag ska en schablonmässigt utformad avgift tas ut. Schablonen utgår från antalet filer som tillhandahålls och en avgift ska tas ut när antalet överstiger en viss nedre gräns (avsnitt 7.3.4). En liknande schablonmetod ska tillämpas även när det är fråga om ett informationsuttag i övrigt, dvs. när en myndighet vidtar åtgärder som går utöver vad som följer av en skyldighet enligt offentlighetsprincipen. Någon nedre gräns för när en avgift ska tas ut ska däremot inte tillämpas utan en avgift utgår från den första filen. I syfte att myndigheterna inte ska förtas en möjlighet att ta ut en avgift som återspeglar faktiskt nerlagd arbetstid – framför allt när det är fråga om ett fåtal filer men dessa kräver mycket arbete med exempelvis En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form formatering av det logiska formatet – får en avgift även tas ut för nerlagd arbetstid. I syfte att så långt som möjligt främja en enhetlig och förutsebar beräkning ska en schabloniserad tidsåtgång användas i stället för den faktiska, när åtgärderna avser inskanning av handlingar. Utifrån den beräknade arbetstiden ska en avgift tas ut enligt vissa tidsintervall och med ett belopp som utgår från en genomsnittlig timkostnad i statsförvaltningen, till den del arbetstiden överstiger en viss minsta omfattning. Dessa avgiftsuttag behandlas närmare i avsnitt 7.3.5. Utöver ovanstående ska en avgift i vissa fall tas ut för ett fysiskt lagringsmedium, t.ex. ett USB-minne eller en , som krävs för att tillhandahålla informationen i elektronisk form i ett visst fall eller som särskilt efterfrågats av sökanden (avsnitt 7.3.6). I de följande avsnitten redogör vi närmare för de överväganden som har lett fram till våra förslag. Vi anser att modellen, som bygger på en kombination av antalet filer och arbetstid, möjliggör att arbete som myndigheten lägger ner på att tillhandahålla information i elektronisk form beaktas på ett rättvisande, förutsebart och förhållandevis enkelt sätt. Den håller också i möjligaste mån isär åtgärder som går utöver vad myndigheten är skyldig att vidta enligt offentlighetsprincipen, vilket vi redogjort för i kapitel 4 och 5. En mer uppenbar fördel är att i de fall det är fråga om ett offentlighetsuttag kommer en helt schabloniserad avgift, som har tydliga likheter med befintliga föreskrifter för tillhandahållande i analog form, att kunna tillämpas. Detta eftersom avgiften endast kommer att vara beroende av antalet filer som tillhandahålls. Avgifterna kommer därmed, enligt vår bedömning, att vara förutsebara på det sätt som förutsätts av rättssäkerhetsskäl. Det är enligt vår bedömning sannolikt att offentlighetsuttag kommer att utgöra merparten av de förfrågningar som kommer in till statliga myndigheter. Genom våra förslag bör regelverket för att ta ut avgifter när information tillhandahålls i elektronisk form kunna förenklas, något som efterfrågats i tidigare undersökningar (jfr Ds 2017:37, s. 61, med där hänvisade enkätsvar). Den modell vi föreslår uppfyller dessutom kravet i 2 kap. 16 § TF på att en avgift som tas ut för en kopia av information i elektronisk form ska vara fastställd. En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form 7.3.4En schabloniserad avgift för offentlighetsuttag Vårt förslag: En avgift ska tas ut med för den tionde filen och med per fil därutöver. Distributionssättet ska inte påverka hur antalet filer beräknas. Under vårt arbete har frågan lyfts om det är möjligt att tillämpa en schablonavgift för information som tillhandahålls i elektronisk form. Vi har i avsnitt 6.2 redogjort för vilka svårigheter som en schablon som bygger på antingen lagringsstorlek eller antalet sidor medför. I en digital miljö är det i stället det arbete som myndigheten lägger ner på att bearbeta och tillhandahålla information som normalt innebär en direkt kostnad. Vi kan konstatera att den arbetstid som det i första hand blir fråga om att ta ut avgifter för omfattar sådana åtgärder som går utöver myndighetens skyldigheter enligt offentlighetsprincipen (se avsnitt 7.3.5). Arbete med att tillgängliggöra, dvs. att ta fram och sekretesspröva en handling, får normalt inte medräknas. När tillhandahållande i elektronisk form i större omfattning övergår till att utgöra en skyldighet kommer andelen offentlighetsuttag att öka jämfört med nuvarande förhållanden. Så länge ingen särskild bearbetning utförs, exempelvis genom att information tillhandahålls i ett särskilt logiskt format, är det arbete som kan medräknas därmed i många fall endast åtgärder för att faktiskt distribuera en kopia av informationen. Sådan arbetstid bör enligt vår mening kunna beräknas på ett mer schabloniserat och enhetligt sätt än arbetstid som läggs ned på att bearbeta information i ett enskilt fall. Omfattningen kan i det senare fallet antas variera betydligt utifrån bl.a. typen av information och det logiska format som efterfrågas av användaren. Även om arbete med att skapa ett nytt e-postmeddelande, bifoga en fil som har tagits fram ur systemet eller på annat sätt tillgängliggjorts och skicka meddelandet normalt kan antas ta endast i anspråk (se avsnitt 6.2.4), anser vi att de kostnader som detta arbete medför ska kunna kompenseras genom att en avgift tas ut, särskilt i de fall det är fråga om att myndigheten ska tillhandahålla en stor mängd information som kan vara uppdelad på många små filer. En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form Detsamma ska gälla när information distribueras på annat sätt, exempelvis på en eller ett USB-minne. I likhet med vad som gäller för papperskopior är det enligt vår mening lämpligt att utgå från en genomsnittlig kostnad i statsförvaltningen, inte från den faktiska kostnaden i ett visst fall. Det bör erinras om att det endast är kostnader som direkt eller indirekt är hänförliga till ett visst tillhandahållande som ska täckas. I detta ingår en rättvisande andel av gemensamma kostnader, det vill säga overheadkostnader. Det som i första hand bör eftersträvas är en avgift som återspeglar de genomsnittliga kostnaderna . Att detta kan leda till ett visst över- eller underuttag i ett enskilt fall väger enligt vår bedömning inte tungt. Detta kan korrigeras genom en möjlighet för myndigheter att frångå avgiftsberäkningen om det finns särskilda skäl, i likhet med vad som följer av 15 § tredje stycket avgiftsförordningen (se avsnitt 8.2.2). Av förordningsmotiven till sistnämnda bestämmelse framgår att den är tänkt att tillämpas just för att motverka kraftiga över- eller underuttag i ett enskilt fall (motiven, 1992:3, s. 17). En avgift ska tas ut per fil som tillhandahålls Frågan är hur de genomsnittliga kostnaderna för att distribuera information i elektronisk form kan kvantifieras på ett lämpligt och schabloniserat sätt. För papperskopior ska en avgift tas ut per sida, enligt 16 § avgiftsförordningen. Enhetspriset är beräknat utifrån en genomsnittlig timkostnad i statsförvaltningen och förväntad tidsåtgång för att tillhandahålla kopior i pappersform (SOU 2010:4, s. 185). Att i den bestämmelse vi nu föreslår utgå från antalet sidor är inte lämpligt, vilket vi har redogjort för i avsnitt 6.2.3. Av de skäl som vi närmare redogjort för i avsnitt 6.2.2 är det inte heller lämpligt att utgå från hur mycket lagringsutrymme som informationen tar upp. Enligt vår bedömning kan en schablonisering och förutsebarhet i stället bäst uppnås genom att avgiften – i den del den avser genomsnittliga kostnader för att distribuera information – beräknas utifrån det antal filer som tillhandahålls i elektronisk form i ett enskilt fall. Vi har vid denna bedömning beaktat de omständigheter som vi redogjort för i avsnitt 6.2.4. Det saknar betydelse om informationen i ett En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form visst fall distribueras via e-post, på ett fysiskt lagringsmedium, via ett gränssnitt (API) eller som en bulknedladdning. För att ett avgiftsunderlag ska kunna bestämmas i ett enskilt fall måste ett lämpligt ”enhetspris” fastställas per fil. Ett naturligt alternativ är enligt vår mening att, i likhet med vad som gäller för papperskopior enligt 16 § avgiftsförordningen, ange ett belopp i kronor. För papperskopior har enhetspriset bestämts till per sida. Beloppet har, som i pekat på ovan, bestämts med utgångspunkt i en genomsnittlig timkostnad i statsförvaltningen och förväntad tidsåtgång för att tillhandahålla information. Vi anser att det saknas hinder mot att ha en motsvarande utgångspunkt för avgifter som avser distribution i elektronisk form. I syfte att förenkla tillämpningen av de bestämmelser vi föreslår i detta kapitel, anser vi att enhetspriset bör bestämmas till ett visst belopp per fil. I de fall det inte finns något arbete för åtgärder som går utöver vad myndigheten är skyldig att vidta enligt 2 kap. TF kommer avgiften därmed att med lätthet direkt kunna bestämmas. Närmare om hur antalet filer bör beräknas i ett enskilt fall Vi anser att det finns anledning att förtydliga hur en myndighet bör beräkna antalet filer som ligger till grund för avgiftsberäkningen. En naturlig utgångspunkt är enligt vår mening att knyta beräkningen till det antal filer som omfattas av en begäran i ett enskilt fall. En sådan ordning är nära knuten till frågan om hur många filer som tillgängliggörs. Detta kan i många fall vara enkelt att beräkna, under förutsättning att informationen går att identifiera utifrån begäran. Så länge ingen bearbetning görs av informationen kan antalet filer som faktiskt tillhandahålls också antas vara detsamma som det antal som tillgängliggörs och som omfattas av begäran. Med hänsyn till detta borde det inte uppstå några tillämpningsproblem när information tillhandahålls genom ett offentlighetsuttag. Det går emellertid, med hänsyn till den tekniska utvecklingen, inte att utesluta att det kan uppstå situationer då antalet filer ändras på grund av handläggningsåtgärder också vid ett offentlighetsuttag. Den schablonmetod som vi nu föreslår ska också användas vid informationsuttag i övrigt, vilket vi återkommer till i avsnitt 7.3.5. Det finns därför skäl att här göra En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form vissa överväganden kring hur bearbetning av informationen kan påverka antalet filer och hur detta bör beaktas vid beräkningen. När information som finns lagrad i digitalt format bearbetas på något sätt, t.ex. genom att den tillhandahålls i ett visst filformat som är maskinläsbart, kan det antas att antalet filer normalt inte påverkas. Annat är fallet om någon efterfrågar att myndigheten skannar in information och tillhandahåller den i elektronisk form. Antalet filer som tillhandahålls kan då komma att variera beroende på hur akten delas upp i samband med att skanningen utförs. I detta fall finns inte heller någon fil som är föremål för ett tillgängliggörande utan detta moment tar helt sikte på den fysiska akten. Något enhetligt sätt att motverka en viss godtycklighet i dessa fall kan vi inte se, förutom att det får antas att myndigheten – som ett led i sin allmänna serviceskyldighet – inte delar upp materialet på ett sätt som inte är påkallat av godtagbara praktiska eller tekniska skäl. Exempelvis kan det krävas att fler men mindre filer skapas för att de storleksmässigt ska kunna distribueras via e-post. Det är vanligt att ett större antal filer paketeras i ett zip-arkiv5 för att de enklare ska kunna distribueras. En sådan åtgärd är hänförlig till det sista ledet i ett tillhandahållande, distributionssättet, och kan uppkomma oavsett om det är fråga om ett offentlighetsuttag eller ett informationsuttag i övrigt. Vi anser att antalet filer som ligger till grund för avgiftsberäkningen inte bör påverkas av hur information av rent praktiska skäl faktiskt distribueras. Det ska således inte vara möjligt för användaren att undgå en avgift genom att särskilt efterfråga att informationen tillhandahålls i ett zip-arkiv eller annan teknik som syftar till att minska antalet filer som distribueras. Vi anser att detta är motiverat av att arbetet med att tillhandahålla filerna i praktiken inte är mindre för att de distribueras som en enda fil. Snarare kan ett visst arbete tillkomma. Mot denna bakgrund anser vi att antalet filer som ligger till grund för avgiftsberäkningen i normalfallet bör utgå från det antal filer som faktiskt tillhandahålls, dvs. resultatet av att informationen har tillgängliggjorts och den bearbetning av det logiska formatet som eventuellt har gjorts. Det kan emellertid inte uteslutas att en annan beräkning kan behöva tillämpas i ett enskilt fall. För att undvika en kraftig snedvridning i avgiftsuttaget kan det finnas särskilda skäl att frångå 5Zip är ett filformat för komprimerade arkivfiler. Det används för att samla en eller flera filer och komprimera dem så att de tar mindre plats. En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form de avgifter som vi redovisar i detta avsnitt och avsnitt 7.3.5 (se avsnitt 8.2.2 om särskilda skäl). Beloppsnivåer och avgiftsfrihet för mindre offentlighetsuttag Det står klart att myndigheternas kostnader för att administrera små uttag av allmänna handlingar ofta överstiger den avgift som kan tas ut, i vart fall när det är fråga om information som redan är lagrad i ett digitalt format och det inte görs någon bearbetning av formatet (SOU 2010:4, s. 275 f.). Detta är enligt vår bedömning ett bidragande skäl bakom utformningen av 16 § avgiftsförordningen. Av bestämmelsen framgår att endast om en beställning omfattar tio sidor eller mer ska en avgift tas ut. Enligt 16 § andra stycket ska en avgift om utgå för den tionde sidan och därefter per sida. Att ett visst antal kopior är avgiftsfria bidrar till en stärkt offentlighetsprincip. Syftet med att en avgift ska tas ut med för den tionde kopian är däremot inte endast att uppnå en kostnadseffektivitet. Sistnämnda avgiftsbelopp kan uppfattas som att det utgör en generell administrativ grundavgift för utlämnande av kopior av allmänna handlingar men som endast ska tas ut när antalet sidor överstiger ett visst antal, för att inte ekonomiska skäl ska inskränka allmänhetens rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Vi anser att dessa utgångspunkter även bör gälla när information tillhandahålls i elektronisk form och det följer av en skyldighet enligt 2 kap. TF. Höga avgifter bör i dessa fall alltid motverkas, så att det i praktiken inte blir en ekonomisk fråga om sökanden kan utnyttja sin rätt enligt offentlighetsprincipen eller inte (jfr SOU 2010:4, s. 305). När det gäller frågan om kostnadseffektivitet kan vi konstatera att många myndigheter vittnar om att kostnaderna för att tillhandahålla enstaka handlingar i elektronisk form är så låga att ett sådant tillhandahållande innebär att man gör en besparing jämfört med att skicka kopior på papper (, Allmänna handlingar i elektronisk form, ESV 2009:31, s. 17 och 19). anförde i sitt slutbetänkande att allt tyder på att det är kontraproduktivt att ta en avgift för enstaka, normalstora uttag i elektronisk form (SOU 2010:4, s. 355). Mot denna bakgrund anser vi att en avgift enligt den bestämmelse som vi föreslår nedan endast ska tas ut när antalet filer överstiger ett En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form visst minsta antal, i likhet med vad som gäller för sidor av papperskopior enligt 16 § avgiftsförordningen. Avgiftsuttaget kommer därmed att tillämpas endast när det i normalfallet är kostnadseffektivt. Till detta kommer att en viss avgiftsfrihet kan antas bidra till en stärkt offentlighetsprincip och att problemet med att enstaka handlingar kan komma att belastas med en orimligt hög avgift i dessa fall kan motverkas. ges myndigheterna en möjlighet att få kompensation för mer omfattande arbete som kan behöva läggas ner för att distribuera information som är uppdelad i ett större antal filer. Gränsen för när en avgift ska börja tas ut Beroende på hur gränsen för när en avgift ska tas ut sätts kan en effekt bli att en större mängd information görs avgiftsfri, jämfört med om samma handling hade tillhandahållits som en papperskopia. Vi anser att detta inte är negativt i sig, sett mot att elektronisk form enligt vår mening är att betrakta som ”det nya normala” och att den digitala miljön till sin natur tillåter att information lagras och distribueras mer effektivt än en analog sådan. För de allra flesta myndigheter skulle det inte vara förenat med några betydande kostnader i form av anskaffning av IT-stöd eller utbildning av personal om de blev skyldiga att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form (SOU 2010:4, s. 275). Flera undersökningar visar också att myndigheterna har en välvillig inställning till att tillhandahålla information i elektronisk form, varför vi inte förväntar oss att den nu föreslagna ordningen kommer att upplevas som betungande för myndigheterna (se t.ex. () rapport, Allmänna handlingar i elektronisk form, 2009:31, s. 5 och Statskontorets slutrapport, Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information, 2018:2). Av enkätsvaren i vår undersökning kan vi notera att svarade nej på frågan om en skyldighet att utan avgift tillhandahålla information i elektronisk form skulle vara förenat med betydande kostnader för myndigheten.