sou · H8B310 · 2020-02-28 00:00:00 — Vattenvårdsåtgärdernas multifunktionalitet har lyfts fram i båda fallen som en viktig drivkraft, där inte bara nyttan med minskad övergödning stått i fokus, utan även åtgärdernas bidrag till friluftsliv och rekreation och biologisk mångfald. Flera projekt har lyft fram behovet av att se till åtgärdernas multifunktionalitet för att skapa samsyn om lokala mål. I betonas exempelvis klimatnytta och bevattningsmöjligheter som vinn-vinn-lösningar. En lokal handlingsplan har i projekten varit ett grundläggande underlag och en viktig drivkraft för att påbörja åtgärdsarbetet och förankra arbetet i en lokal vattenvårdsorganisation. Handlingsplanerna i de kommunala projekten i har slagit fast lokala mål för att nå målsättningar som satts regionalt och natio- nellt. Åtgärdsbehovet för att uppnå målen har definierats och plan- erna har också innehållit förslag till organisationsstruktur, kostnader och finansiering, alltså en budget för vattenvårdsarbetet. Det har också funnits samarbetsavtal mellan kommunerna där kostnadsfördelning och ett årligt bidrag från respektive kommun har fastställts med utgångspunkt från de lokala handlingsplanerna. En fördjupning av handlingsplanen har i bland gjorts med större fokus på olika typer av åtgärder och var i avrinningsområdet de bör prioriteras. 8.1.4Flera olika aktörer deltar Majoriteten av de fysiska åtgärder som genomförs initieras av mark- ägare, fastighetsägare eller entreprenörer. Det gäller såväl åtgärder i landskapet, exempelvis våtmarker eller tvåstegsdiken som åtgärder 2Kumblad, L., & . (2018) Effektiva åtgärder mot övergödning – en berättelse om att återfå god ekologisk status i kustområden. Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete för enskilda avlopp eller åtgärder som tar upp näringsämnen, exem- pelvis musselodling. I åtgärdsarbetet mot övergödning är prövning och tillsyn enligt gällande lagstiftning en viktig grund. Prövning och tillsyn berör verk- samhetsutövare, markägare och lantbrukare och innebär att åtgärder vidtas på grund av krav från myndigheter eller domstol. Utöver de tvingande åtgärderna leder också frivilliga åtgärder till minskningar av belastningen av näringsämnen. De finansieras fram- för allt av havs- och vattenmiljöanslaget, exempelvis LOVA-bidraget, och landsbygdsprogrammet. Finansiering identifieras som en viktig förutsättning i de projekt som utredningen har sett på och behovet av en stabil och långsiktig finansieringskälla har särskilt påtalats. En annan förutsättning för lokalt åtgärdsarbete som har lyfts fram är att det finns tillit mellan kommunen eller annan myndighet åena sidan och markägare eller verksamhetsutövare å andra sidan. Ytterligare förutsättning för framgångsrikt åtgärdsarbete är att arbeta med flera olika påverkanskällor och flera olika aktörer. Detta är viktigt dels för att minska belastningen tillräckligt mycket för att få synbara effekter, dels för att motivera olika verksamhetsutövare till åtgärder. Även möjlighet att få stöd med administration och kunskaps- underlag för åtgärderna har efterfrågats. Exempel på rådgivningsstöd som utredningen har erfarenheter av är Greppa Näringen, Hushåll- ningssällskapet i , Havs- och vattenmyndighetens åtgärds- samordnare inom samt kommunala vatten- eller åtgärdssamordnare. Ytterligare exempel är erbjuda VA-rådgivning för fastighetsägare som behöver åtgärda sina enskilda avlopp, vilket har visat sig kunna bidra till att fler åtgärdar sitt avlopp, snabbare handläggning av ärenden, och minskat antal överklaganden. Åtgärder initieras och utförs också av entreprenörer, både entre- prenörer som kontrakteras som åtgärdsutförare och där en företags- idé leder till positiva bieffekter. Exempel på det senare är det upptag av näringsämnen som sker vid skörd av odlade musslor. Vid intervjuer med entreprenörer på har det fram- kommit att drivkrafter är både affärsintresse och miljöintresse. Bland annat arbetar med att underlätta innova- tion, teknikutveckling och nya lösningar för blå fånggrödor. Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete En annan viktig slutsats som utredningen kunnat dra är att det personliga engagemanget i vattenvårdsfrågor i många fall har varit avgörande för åtgärdsarbetet. Det handlar exempelvis om att enga- gerade markägare blir ”lokala ambassadörer”. Markägare som tar ini- tiativ till vattenvårdsåtgärder som t.ex. våtmarker och fosfordammar och sedan sprider sina erfarenheter genom sina nätverk kan vara en viktig lokal drivkraft. En markägare som själv har genomfört en åtgärd kan dela med sig av resultatet och kunskapen till grannar och därmed motivera åtgärdsarbete på ett mycket mer effektivt sätt än en extern konsult eller vattensamordnare. Erfarenheter från Hushåll- ningssällskapet i pekar på att lokala ambassadörer är viktiga för att sprida goda erfarenheter och väcka intresse hos andra mark- ägare. Engagerade tjänstemän eller politiker som varit pådrivande i vatten- vårdsarbetet och arbetat för att sprida kunskap om vikten av att sam- arbeta om vattenfrågor kan fungera som lokala ambassadörer. Ut- redningen har erfarit att en del kommunala tjänstemän har blivit lokala ambassadörer för vattenvårdsfrågor vilket bidragit till fram- gångsrika lokala projekt men också till att sätta kommunen ”på kartan” som en kommun som tar vattenfrågor på allvar. Framgångsrika pro- jekt och positiv uppmärksamhet har också bidragit till att trygga den kommunala medfinansieringen av projekten. Arbetsformen med lokal åtgärdssamordning är inte ny, det finns flera exempel i på lokala satsningar för att skapa engagemang och åstadkomma åtgärder på lokal nivå. En vattensamordnare kan vara en central drivkraft i en vattenvårdsorganisation. I de kommunala projekten i har man kommit fram till att en vattensamordnare på kommunen är en viktig personalresurs. Vatten- samordnaren sköter administrationen av olika projekt, tar fram verk- samhetsplan, budget och en åtgärdsplan. Detta arbete utgör ett av- görande underlag för politiker och beslutsfattare i kommunen och är en viktig drivkraft i åtgärdsarbetet. Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete I de kommunala projekten finns ett lokalt projektkontor, fysiskt placerat i en kommun, med en eller flera anställda vattensamordnare. Vattensamordnarna på projektkontoren är verksamhetsansvariga med ansvar för budget, ansökningar om ekonomiska medel, samordning av mötesverksamhet och kontinuerlig lagring och spridning av fakta kring genomfört arbete. Förutom kompetens inom dessa områden menar i sin rapport att en vattensamordnare bör ha en relevant högskoleutbildning inom t.ex. limnologi, hydrologi eller liknande. I de kommunala projekten i har den grundläggande finan- sieringen från kommunerna gjort det möjligt att anställa personal som vattensamordnare. Finansiering av vattensamordnare har skett med kommunala medel eller externa medel. Ett sätt att finansiera med externa medel är att ansöka om s.k. LOVA-stöd. LOVA-medel kan beviljas för samordning av åtgärder mot övergödning, vilket inne- fattar ekonomiskt stöd för att anställa en vatten- eller åtgärdssam- ordnare. I ett pågående pilotprojekt3 med åtgärdssamordnare runt om i landet som genomförs av Havs- och vattenmyndigheten, tyder er- farenheterna också på att administrativt och samordnande arbete inte kan bedrivas ideellt om projekten ska få ett brett och stort genom- slag. I de kommunala projekten har vattensamordnare ofta arbetat nära konsulter för genomförandet av själva åtgärdsarbetet. I lokala åtgärds- projekt läggs ofta planering och genomförandet av åtgärderna på en konsult, som ofta är kontakten utåt mot såväl markägare som andra entreprenörer. Inom ramen för regeringsuppdraget Förstärkt lokalt åtgärdsarbete mot övergödning, genomförde Havs- och vattenmyndigheten till- sammans med , länsstyrelserna, vattenmyndighet- erna och LRF en utlysning om medel för att anställa sär- skilda åtgärdssamordnare i pilotområden. Inom projektet har 20 pilot- områden fått bidrag . Åtgärdssamordnarna kommer sär- skilt att: 3Projektet , se Havs- och vattenmyndighetens hemsida. Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete •underlätta för markägare och andra aktörer så att fler åtgärder mot övergödning kan genomföras och där rätt åtgärd placeras på rätt plats, •identifiera kostnadseffektiva åtgärder mot övergödning som or- sakar minsta möjliga negativa påverkan på jordbrukets produktion, •identifiera hur åtgärdsplanering kan stärkas och vad som behövs för att fler åtgärder mot övergödning ska genomföras, •identifiera vilka stöd och underlag som behövs för att åtgärder mot övergödning ska kunna genomföras och samordnas inom avrinningsområdet, •identifiera incitament och styrmedel för att stärka åtgärdsarbetet utifrån lokala förutsättningar, •bygga nätverk i avrinningsområdet för att engagera lokala aktörer i åtgärdsarbetet, främja diskussioner och ta till vara lokal kunskap, •samverka med Greppa Näringens enskilda rådgivning om över- gödning där det är möjligt, samt •delta i det nationella nätverk som kommer att utvecklas för åtgärds- samordnare. Listan är ett exempel på den typ av arbetsuppgifter som en lokal åtgärdssamordnare kan ha. Hur åtgärdssamordnarna arbetar kommer att skilja sig åt mellan olika avrinningsområden, bland annat bero- ende på naturgeografiska och organisatoriska förutsättningar och vilka behov lokala aktörer har. En utvärdering av projektet pågår . Många av de vattenvårdsåtgärder som lyfts fram för att minska över- gödningen kan med rätt utformning och placering anpassas för att bidra till uppfyllandet av flera olika miljömål. Våtmarker kan till exempel bidra till näringsämnesreduktion, flödesdämpning, en bättre vattenhushållning, rekreation och ökad biologisk mångfald. Dämpade flöden kan begränsa översvämningsrisken på åkermarken vilket mins- kar bland annat fosforläckaget. Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete Ett annat exempel är skyddszoner utmed vattendragen som fångar upp ytavrinning med närsaltberikat vatten och också minskar risken för att bekämpningsmedel når ytvattnet samt ger frizoner för den biologiska mångfalden i jordbrukslandskapet. Vattenvårdsåtgärdernas multifunktionalitet bidrar på så sätt till att flera olika ekosystem- tjänster levereras . I Skåneprojekten har vattenvårdsåtgärdernas multifunktionalitet varit en viktig drivkraft för att få åtgärder till stånd. Utredningar om vilka olika ekosystemtjänster, och värdet av dessa, som vattenvårds- åtgärderna bidrar till har utförts av å vattenråd och Tullstorpså- projektet. Även projekt erfarenheter visar att multi- funktionella nyttor kan vara en drivkraft för åtgärder mot övergöd- ning. Fastighetsägare blev exempelvis motiverade till att åtgärda sina avlopp när projektet tillsammans med kommunen belyste sambandet mellan en stor andel fastigheter med markbaserad rening av avlopps- vatten och bakterier och virus i enskilda dricksvattenbrunnar.4 Projekten har finansierats med kommunala medel, statliga bidrag eller EU-medel.5 har också landsbygdsprogrammet använts för att exempelvis anlägga våtmarker. Det finns även åtgärdsprojekt som finansierats med privata medel. För de tre kommunalt drivna projekten i har en grund- läggande finansiering varit avgörande för ett kontinuer- ligt arbete. Detta engagemang har inte alltid setts som en självklar angelägenhet. Enskilda politiker och tjänstemäns engage- mang har i bland varit avgörande för att arbetet har kunnat fortsätta tillsammans med kontinuerlig kunskapsspridning genom exkursioner i avrinningsområdet och information på möten och seminarier. I dessa projekt har kommunerna stått för drygt häften av den totala finansieringen. Den årliga kommunala finansieringen garan- teras genom samarbetsavtal mellan kommunerna som ekonomisk stabilitet för såväl organisationen som genomförandet av åtgärder. I många fall krävs också en medfinansiering (exempelvis ) för att få tillgång till extern finansiering (statlig finansiering exem- 4Kumblad, L., & , E. (2019) Levande kusts fullständiga vitbok 1.0, Version . 5EU-projekt behöver kompletteras med statliga medel, som ofta kommer från Havs- och vatten- myndighetens anslag. Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete pelvis LOVA eller genom EU-projekt som Life) och dessutom att genomförande organisation kan bekosta genomförandet och erhålla bidrag först när åtgärden är klar. Den externa finansieringen har varierat mellan projekten, både varifrån, hur stor andel och när i tiden. Exempelvis när det gäller våtmarker så fick projekten tidigare extern finansiering via ett fler- årigt LIFE-projekt och via lokala investeringsprogram. Finansieringen har därefter varit relativt robust via miljöinvesteringsstödet för våt- marker i landsbygdsprogrammet. har dock medel via lands- bygdsprogrammet inte varit tillgängliga. drogs möjligheterna att söka dessa stöd in och är alla medel som tilldelats i uppbokade fram till nästa pro- gramperiod. 8.1.9Uppföljning och synliga resultat I Skåneprojekten har omfattande uppföljning av våtmarkers närings- reduktion, biologiska mångfald och rekreationsvärde genomförts inom ramen för projekten. Att visa på nyttan av de genomförda anläggningarna har här varit en mycket viktig del av arbetet för att motivera kommunerna till fortsatt finansiering. Det har varit viktigt att kunna visa att de åtgärder som genomförs uppfyller målsättning- arna i de lokala handlingsplanerna och att resultat uppnås. De genomförda undersökningarna har även använts i ett flertal forskningsprojekt för att utvärdera vattenvårdsanläggningar mer gene- rellt. Resultaten från uppföljningarna har därmed kunnat användas också utanför projektområdena. Inom projekt finns ett särskilt fokus på att utvär- dera såväl de genomförda åtgärdernas effektivitet som förbättrad vattenkvalitet och återhämtning i ekosystemet till följd av åtgärds- arbetet. För att kunna mäta det behövs omfattande provtagning , både i åtgärdsområdet och i referensområde, dels för att kunna urskilja naturliga mellanårsvariationer, och eftersom skill- nader i nederbörd mellan åren påverkar när näringstransporten sker. Den här typen av utvärdering är svår och kostsam, men nödvändig för att kunna identifiera vilka åtgärder som är mest effektiva och kostnadseffektiva. Utvärdering bör därför riktas till ett fåtal repre- Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete sentativa platser och åtgärder och göras , och helst göras tillsammans med expertis på området. Vattenarbete sker i flera olika organisatoriska former. De lokala samarbeten utredningen sett på inkluderar såväl mellankommunala samarbeten som mer lokala. I detta avsnitt redovisas några exempel på projekt och de erfarenheter som utredningen har tagit del av. Tre av de Skåneprojekt som Ekologigruppen beskriver6 bedrivs genom samarbete mellan kommunerna i respektive avrinningsområde. Dessa projekt har samtliga pågått , upp till . Bak- grunden finns i tidigare organisationer för samordnad recipientkontroll. Grundläggande finansiering har säkrats genom kommunala sam- arbeten och en organisation har bildats med stöd från kommunerna. Enskilda tjänstemän och politiker har ofta haft avgörande roller för att driva på och möjliggöra arbetet. Projekten är organisatoriskt likartat uppbyggda. Ekonomi och administration sköts av ett projektkontor. med politiker och representanter för olika verksamheter i området är beslutande i frågor som ekonomi m.m. En beredningsgrupp med främst tjänste- män från de olika kommunerna förbereder ärenden inför styrelsen. Uppsökande verksamhet och genomförande av vattenvårdsåtgärder utförs av en upphandlad konsult. Kommunerna har genom samarbetsavtal förbundit sig att bidra ekonomiskt till vattenvårdande åtgärder under relativt långa perioder och säkrar därmed en kontinuitet i arbetet. Fördelningen av kost- nader mellan kommunerna utgår från en fördelningsnyckel.7 Till grund för samarbetsavtalet finns ett handlingsprogram med en lång- siktig plan där målsättningar, åtgärder och former för arbetet beskrivs. 6Se bilaga 2 för en hänvisning till Ekologigruppens underlagsrapporter. 7Se närmare Ekologigruppen (2018) Minskad övergödning: Erfarenheter från lokalt åtgärds- arbete. Förutsättningar och drivkrafter. Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete En förstärkt samverkan på nivå kan stimuleras genom ett utarbetat planeringsverktyg. Ett exempel är munal strategisk vattenplanering som tagits fram inom projektet har haft problem med övergödning av kustvattnet främst beroende på att vattenutbytet mellan de inre delarna av skärgården och öppna havet är otillräckligt. Under 1990- talet förbättrade kommunen de egna reningsverken och inventerade enskilda avlopp. lyckades man halvera närings- belastningen till jämfört med mitten av . har fortsatt att arbeta med att förbättra vatten- kvaliteten. Organisatoriskt arbetar man med ett sektorsövergripande organ, Tema Vatten, med bland andra förtroendevalda från kommun- styrelsen och representanter från och det kommunala bolaget . Målen finns formulerade i en lokal åtgärdsplan för minskad övergödning 2017– 2021. Kommunen har också anställt en särskild vattensamordnare som arbetar med vattenvårdsåtgärder inom kommunen. Kommunen har bland annat arbetat med åtgärder som tvåstegs- diken, strukturkalkning, kalkfilterdiken, fosfordammar och våtmarker. På liknande sätt som projektet arbetar man med att åtgärderna både ska gynna livsmedelsproduktionen och minska läckaget av näringsämnen till . Framgångsfaktorer har varit att skapa engagemang hos boende och näringsidkare i avrinningsområdet genom helhetssyn och engage- mang från kommunens sida. I projekten med lantbrukare låg fokus först enbart på kväve och fosfor, sedan även på klimatanpassning och biologisk mångfald och ingår även kulturmiljön. Projekten växer och fler ser att det blir en ”vinn-vinn-situation”. Svårigheter har enligt kommunen har varit att ingen vill bygga plats för vattnet i landskapet. Det tar enligt vattensamordnaren också än förväntat att genomföra ändamålsenliga åtgärder efter- som de behöver anpassas till var man befinner sig i växtföljden. 8Länsstyrelsen (2018) vattenplanering. 9Se bilaga 2 för hänvisning till kommuns underlagsrapport. Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete Kommunen har hjälpt till med det administrativa arbetet med till- stånd m.m. och finansierat delar av åtgärderna. satsar nu i fyra olika miljöprojekt runt . Finansieringen är huvudsakligen extern. Det finns inte så många exempel på samarbeten som huvudsakligen är initierade och drivs av markägare. Kommuner eller andra organi- sationer spelar i de flesta fall en avgörande roll för att driva vatten- vårdsarbetet. Avgränsningarna mellan olika typer av projekt är dock inte alltid tydliga. Exempelvis så har ett aktivt uppsökande arbete av i inneburit att markägare nu själva tar kontakt för att initiera en åtgärd, exempelvis en våtmark. Åtgärden är då initierad av markägare medan själva projektet drivs av Hus- hållningssällskapet. Multifunktionalitet är ofta en viktig drivkraft.10 Ytterligare en anledning att det finns få exempel på huvudsakligen markägardrivna samarbeten kan vara att dessa inte kommer in i något uppföljningssystem utan sker som en del av markägares ordinarie verk- samhet. Projektet i Tullstorpsån i drivs av lokala markägare. Intresset för vattenvårdsåtgärder väcktes efter att en lokal tjänsteman på bedrivit uppsökande verksamhet i avrinningsområdet. Kunskapsuppbyggnad och förslag på konkreta åtgärder väckte engagemang hos lokala markägare som bildade en ekonomisk förening. Föreningen har 40–50 med- lemmar och en styrelse bestående av sju medlemmar. Föreningen har också en projektledare anställd. Projektet har till övervägande del finansierats via statliga bidrag. 10Muntliga uppgifter, , HHS . Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete En utvärdering av Tullstorpsåprojektet11 tillsammans med en samman- fattning av tidigare studier pekar på ett antal generella utmaningar för lokala vattenvårdsprojekt. Exempel på viktiga slutsatser är: •Ofta drivs projekt under en alltför för att hinna genom- föra konkreta åtgärder och bygga fungerande lokala nätverk. •Projekten innehåller flera olika typer av tidsaspekter; tekniska, ekonomiska, sociala och ekologiska. T.ex. går det fortare att genom- föra ekonomiska transaktioner än att bygga sociala nätverk, vilka i sin tur går betydligt snabbare än att se ekologiska resultat. •Det saknas personresurser för att hålla samman ett lokalt åtgärds- arbete med kompetens för projektledning, åtgärdssamordning, byggande av förtroende. •Erfarenhet visar att framgång hos ett projekt ofta är person- beroende. De personliga förmågorna hos en projektkoordinator gällande kommunikation för att t.ex. lösa problem och motsätt- ningar är avgörande för en väl fungerande samverkan. •Det är viktigt med konsensus mellan de lokala aktörerna när det gäller mål, delaktighet m.m. •Delaktighet där alla känner sig välkomna att ge synpunkter och att deras lokala kunskap och förslag respekteras leder till engage- mang och lokala lösningar. •I många projekt är delaktighet underskattat vilket resulterar i att expertkunskap och expertstyrning blir rådande. För att bygga för- troende och delaktighet ska agendan sättas gemensamt och inte i förväg. 8.2.3Exempel på ett projekt som drivs av särskild stiftelse – Levande Kust (2011–2022) Övergödningen av är särskilt påtaglig i kustområden med begränsat vattenutbyte, och har stora negativa effekter på ekosyste- met, rekreation, turism m.m. Näringen kommer från källor i när- 11Havs- och vattenmyndigheten (2016) Utvärdering projektverksamhet. ”De 5 stora”. Havs- och vattenmyndighetens rapport 2016:05. Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete området och från bottnarna där tidigare års utsläpp ansamlats. Syre- brist gör att näringen återcirkuleras från sedimentet till vattnet och förstärker övergödningen. startades projektet av Stiftelsen . Syftet var att visa att det går att återfå god ekologisk status i inneslutna övergödda havsvikar, ta reda på vad det kostar och vilka erfarenheter man får av ett sådant projekt. Projektet har ett vetenskapligt angreppsätt och har som mål att sammanfatta och kom- municera resultat, tillvägagångssätt och erfarenheter för att motivera till mer åtgärdsarbete mot övergödning. Projektet har genomförts i Björnöfjärden i , en vik som kan liknas vid ett i miniatyr med kraftig över- gödning, litet vattenutbyte och stor utbredning av syrefria bottnar. Projektet fokuserade främst på fosfor eftersom fler åtgärder är ut- vecklade för att minska tillförseln av fosfor, och eftersom fosfor ofta reglerar övergödningen i skärgårdar. Innan åtgärder sattes in kartlades och beräknades den årliga fosfor- tillförseln till vattnet. Åtgärder inom jordbruk, hästhållning och av- lopp mer än halverade fosforförlusterna från avrinningsområdet. Av den totala fosfortillförseln till vattnet dominerade dock internbelast- ningen, dvs. återcirkulation av fosfor från sedimentet till vattnet, som åtgärdades genom fastläggning av fosforn till botten med en s.k. aluminiumbehandling. Åtgärderna i och runt Björnöfjärden har lett till att viken på bara har återfått bra vattenkvalitet, och att växt och djurliv håller på att återhämta sig. Projektet slutsatser och rekommendationer är: •Det är möjligt att återfå god ekologisk status i inneslutna havs- vikar. •Den interna fosfortillförseln från sedimenten behöver åtgärdas för att få en snabb förbättring, som näringstillförseln från avrinningsområdet måste minimeras för att effekten ska bestå. •För att få en tydlig lokal åtgärdseffekt måste vattenutbytet vara begränsat, annars avtar effekten snabbt när vattnet blandas med näringsrikt vatten utifrån. •Övergödning drivs av löst fosfor och kväve som tillförs vattnet, oavsett varifrån näringen kommer. Åtgärder som minskar till- förseln av löst näring bör därför prioriteras. Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete •För effektivt åtgärdsarbete behövs tydliga mål, kompetens, finan- siering och tålamod. •Att utse åtgärdssamordnare eller liknande som tilldelas besluts- mandat och finansiella resurser ger kraft i genomförandet.