sou · H8B361 · 2020-11-05 00:00:00 — För att terminologin i förmånsrättslagen ska överensstämma med terminologin i LUSO föreslår utredningen att äldre bestämmelser i förmånsrättslagen även ska gälla för säkerställda obligationer för vilka äldre bestämmelser i ska tillämpas. Detta gäller även för de derivatkontrakt som avser obligationen eller tillgångarna i säker- hetsmassan. 16Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag medför olika anpassningar av svensk rätt i form av ändringar framför allt i LUSO, lagen om bank- och finan- sieringsrörelse och förmånsrättslagen. Förslagen och bedöm- ningarna återfinns i avsnitten 5–15. I detta kapitel redovisas utred- ningens analys av konsekvenser av förslagen i betänkandet. Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska beskriva och beräkna konsekvenser och kostnader för utgivningen av säkerställda obligationer i och eventuella konsekvenser för marknaden för säkerställda obligationer i och för den svenska lånemarkna- den i stort. Utredningen ska även beskriva och beräkna eventuella offentligfinansiella konsekvenser, däribland eventuella konsekvenser för berörda myndigheter. Om förslagen leder till kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten ska utredningen föreslå en finan- siering. Utredningen beaktar även generella bestämmelser om hur kon- sekvenser av de förslag som lämnas i ett betänkande ska redovisas. Sådana bestämmelser finns i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) och i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om kon- sekvensutredning vid regelgivning. 16.2Problembeskrivning och utredningens förslag Utredningen föreslår att svensk rätt anpassas till unionsrätten. Vissa av de ändringar som följer av denna anpassning kan medföra relativt stora effekter. Det gäller framför allt för emittentinstituten. Även påverkas i sin roll som tillsynsmyndighet. Konsekvenser av utredningens förslag ändringar är av mer marginell karaktär. Några exempel på detta är ändringar av redaktionell karaktär och förändrad terminologi, t.ex. att uttrycket hypotekskredit ersätts av uttrycken bostadskredit respektive kommersiell fastighetskredit eller att uttrycket derivat- avtal ersätts av uttrycket derivatkontrakt. Sådana ändringar medför inga nämnvärda konsekvenser. De berörs därför inte närmare i konsekvensanalysen. De av utredningens förslag som medför för- ändringar i sak i förhållande till gällande rätt är i korthet följande. •Tillgångskategorier och belåningsgrader harmoniseras med tillsynsförordningen. –Nivån på tillåtna belåningsgrader harmoniseras med reglerna i tillsynsförordningen (artikel 129.1). För bostadskrediter justeras nivån från . För kommersiella fastighets- krediter höjs belåningsgraden från , förutsatt att det faktiska övervärdet är . Om det faktiska övervärdet är lägre, gäller en belåningsgrad om , vilket är en sänkning vad gäller krediter som har lämnats mot inteckning i fastigheter som är avsedda för jordbruksändamål. Sådana krediter kommer framgent att ingå i kategorin kom- mersiella fastighetskrediter. –Villkoren för offentliga krediter harmoniseras med villkoren enligt tillsynsförordningen, framför allt vad gäller motparts- kretsen (offentliga organ m.fl.) –En ny kategori av godtagbara tillgångar, exponeringar mot kreditinstitut, införs i LUSO för att harmonisera svensk rätt med reglerna i tillsynsförordningen. Begränsningsregler för denna kategori införs i linje med reglerna i artikel 129.1a i förordningen. –Bestämmelserna om fyllnadssäkerheter i LUSO upphävs. –Det införs bestämmelser i som innebär att expo- neringar mot kreditinstitut som endast uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 3 och tillgångar enligt nivå 2B i likviditets- täckningsförordningen är tillåtna endast om det föreligger särskilda skäl och därför har gett sitt med- givande till detta. Konsekvenser av utredningens förslag –Kravet på övervärde (eng. overcollateralisation) höjs från till i enlighet med huvudregeln i tillsyns- förordningen. •Bestämmelser om en särskild likviditetsbuffert införs i LUSO. –Bufferten ska täcka det högsta ackumulerade nettokassa- utflödet . –Utredningen föreslår att ett undantag från kravet på en sådan buffert ska gälla för den 30-dagarsperiod som omfattas av kravet på likviditetstäckningskvot, så länge kraven är över- lappande. •Bestämmelser som innebär att löptidsförlängning för säker- ställda obligationer uttryckligen tillåts införs i LUSO. –Det ordinarie förfallodatumet används som huvudregel vid beräkningen av likviditetsbuffertens storlek. Det senare för- fallodatum som aktualiseras efter en eventuell förlängning får användas vid beräkningen av likviditetsbuffertkravet endast efter medgivande. •Nya skyddade benämningar (eng. labels) införs i LUSO för att harmonisera bestämmelserna i lagen med direktivet. Benäm- ningarna europeisk säkerställd obligation (premium) och europeisk säkerställd obligation införs. En säkerställd obligation som upp- fyller kraven i LUSO och författningar som har meddelats med stöd av LUSO får benämnas svensk säkerställd obligation. •Förändrade bemyndiganden till regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer. –Utredningen föreslår nya bemyndiganden om följande: –Information till investerare. –Vilka uppgifter som emittentinstituten ska lämna till , när detta ska ske och på vilket sätt uppgifterna ska lämnas (rapporteringsskyldighet). Konsekvenser av utredningens förslag –Övergångsbestämmelser införs för säkerställda obligationer som har getts ut före ikraftträdandet av lagändringarna. Detta gäller även s.k. on tap-emissioner som genomförs efter ikraft- trädandet. Det framgår av avsnitt 5.2 att förslagen har utformats med utgångs- punkten att så långt som möjligt värna dels en välfungerande svensk marknad för säkerställda obligationer, dels förtroendet för svenska säkerställda obligationer. I vissa avseenden har direktivet dock inte gett några valmöjligheter för medlemsstaternas del, t.ex. vad gäller frågan om att införa ett krav på en särskild likviditetsbuffert. Utredningen bedömer att svensk rätt till stor del redan lever upp till högt ställda krav ur ett investerarskyddsperspektiv för utgivning av säkerställda obligationer. Däremot saknas bestämmelser om bland annat informationskrav och rapporteringsskyldighet samt bestäm- melser om en särskild likviditetsbuffert. Dessa tillkommande krav i direktivet är bakgrunden till några av de större ändringar som utred- ningen föreslår i LUSO, vid sidan av villkoren för säkerhetsmassan och kravet på övervärde. Ändringarna avseende säkerhetsmassan och kravet på övervärde är i allt väsentligt en följd av behovet av harmo- nisering i förhållande till reglerna i tillsynsförordningen. De föreslagna lagändringarna träder i huvudsak i kraft och ändringar i föreskrifter kan antas träda ikraft eller därefter. De flesta av de nya och ändrade bestämmelser i svensk rätt som utredningen föreslår behövs för att uppfylla minimikrav i direktivet eller följer av ändringar i tillsynsförordningen. Det finns således inte något alternativ till att införa dem. Eftersom direktivet är av minimi- harmoniseringskaraktär kan medlemsstaterna ställa högre krav inom vissa områden, men de är skyldiga att tillämpa vissa grundläggande regler. Även i fråga om tillsynsförordningen finns det ett visst ut- rymme för medlemsstaterna att ställa högre krav när det gäller säkerställda obligationer, t.ex. vad gäller vilka slags krediter som får ingå i säkerhetsmassan. Det finns dock starka skäl som talar emot att Konsekvenser av utredningens förslag tillämpa andra regler i fråga om de tillgångar i säkerhetsmassan som bör tillåtas i svensk rätt, t.ex. vad gäller att tillämpa andra belånings- grader, än vad som följer av tillsynsförordningen (se avsnitt 7.4). Utöver de förslag som utredningen lämnar har alternativ över- vägts. Vissa av alternativen framkommer i detta kapitel under respektive avsnitt och vissa berörs i samband med de förslag och bedömningar som görs i kapitel 5–15. Utredningen har noga övervägt alternativa förslag och de kon- sekvenser som dessa eventuellt kan resultera i. Utredningen har analyserat vilka ändringar som krävs enligt respektive vilka ändringar som i övrigt är motiverande ur ett harmoniserings- perspektiv. Utredningen har strävat efter att slå vakt om funktionssättet hos den svenska marknaden för säkerställda obliga- tioner och den nuvarande svenska regleringen i lagen om utgivning av säkerställda obligationer, enligt utgångspunkterna i kommitté- direktiven. Det senare har medfört att utredningen har avstått från att lämna förslag som inte krävs till följd av och som i övrigt inte är motiverade av starka skäl ur ett harmoniserings- perspektiv, t.ex. vad gäller att belåningsgraderna i tillsynsordningen respektive LUSO bör överensstämma, eller med hänsyn till behovet av investerarskydd. I vissa fall har utredningen föreslagit anpassningar av svensk rätt som går längre än vad som krävs enligt direktivet. Detta gäller t.ex. de ovan nämnda belåningsgraderna och ändrade regler i fråga om olika slags krediter i säkerhetsmassan, vilka anpassas till tillsyns- förordningen. I dessa fall har ett avgörande argument för anpass- ningarna varit att emittentinstituten inte i onödan ska belastas med att tillämpa två parallella regelverk av olika innebörd, ett för utgiv- ning av säkerställda obligationer och ett annat för kapitalkrav och riskvikter. Utredningen har även i övrigt eftersträvat att undvika att ställa krav på emittentinstituten som inte är motiverade av antingen eller behovet av investerarskydd. I några fall har utredningen av investerarskyddsskäl lämnat för- slag som går längre än vad som krävs enligt direktivet. Detta gäller framför allt förslaget om att inte tillämpa direktivets regler om en övervakare av säkerhetsmassan och i stället låta bestämmelserna i om den oberoende granskaren kvarstå oförändrade. Bestäm- melserna om den oberoende granskaren är dock i sak jämförbara med reglerna om en övervakare av säkerhetsmassan. Konsekvenser av utredningens förslag 16.4Konsekvenser om inga åtgärder vidtas Till följd av anslutning till EU är skyldigt att genomföra reglerna i direktivet i svensk rätt och att inte tillämpa några bestämmelser i nationell rätt som strider mot reglerna i till- synsförordningen. En stor del av de förändringar som utredningen föreslår i svensk rätt är som sagt en följd av ändringar i EU-regel- verket. Skulle inte dessa ändringar genomföras i svensk rätt riskerar att kommissionen inleder ett formellt överträdelseförfarande i . Därför är det inte ett alternativ att inte genomföra några ändringar alls i svensk rätt mot bakgrund av . 16.5Berörda företag och andra aktörer De ändringar som utredningen föreslår kommer att innebära ökade kostnader, framför allt för emittentinstituten som direkt omfattas av kraven samt i viss mån även för som utövar till- syn över dessa institut. Som beskrivs ovan i avsnitt 16.2 föreslår utredningen större förändringar i LUSO främst i de avseenden där det saknas regler, t.ex. gällande informationskrav och rappor- teringsskyldighet samt bestämmelser om en särskild likviditets- buffert. Bestämmelserna om dual recourse, konkursskydd och till- ståndsplikt (se avsnitten 6.4 och 13.4.3) föreslås vara huvudsakligen oförändrade eftersom de redan harmoniserar väl med reglerna i direk- tivet. Två områden där utredningens förslag innebär förändringar är kraven avseende godtagbara tillgångar i säkerhetsmassan och det lag- stadgade kravet på övervärde. Utredningens förslag påverkar inte allmänheten eller icke-finan- siella företag direkt. Allmänheten kan däremot komma att påverkas indirekt. Det gäller bland annat bolånetagare (se avsnitt 16.6). Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag kommer främst att påverka emittentinstituten, som är en kategori av finansiella företag. hade elva emittentinstitut tillstånd från att ge ut säker- ställda obligationer. Vilka emittentinstitut som har ett sådant tillstånd och deras respektive totala balansomslutning framgår av tabell 16.1 nedan. Där framgår det även om institutet tillhör en koncerngemen- skap eller inte. Tabell 16.1 Balansomslutning och koncerngemenskap (Ja/Nej) (Ja/Nej) AB (publ) Ja (utländsk) 2 856 648* Ja (utländsk) Aktiebolag (publ) Källa: Finansinspektionens företagsregister, tillsynskategorisering och institutens webbplatser. Uppgifterna om balansomslutning avser . AB säkerställda obligationer (på engelska. förkortat SCBC) är ett helägt dotterbolag till . *Balansomslutning avser hela koncernen eftersom emittentinstitutet inte är fristående från moderbolaget. Som tabellen visar varierar storleken på de svenska emittent- instituten (uttryckt som balansomslutning) från till . Det bör dock framhållas att den Konsekvenser av utredningens förslag höga siffran är missvisande. Den siffran avser är hela AB:s (SEB:s) totala balansomslutning eftersom emitterar säkerställda obligationer inom moderbolaget, vilket för övrigt även gäller för alla banker i tabell 16.1 till skillnad från kreditmarknadsföretag. Ytterligare information om de finns i tabell 3.2 i avsnitt 3.2.1. Alla emittentinstitut utom ett har av katego- riserats som företag i tillsynskategori 1 eller 2 för 2021.1 ingår i tillsynskategori 3 för 2021.2 Katego- riseringen görs för att visa hur inspektionen prioriterar i sin tillsyn. Vid kategoriseringen tas hänsyn till koncernens konsoliderade situation. Enligt är institut hänförliga till kategori 1 endast om de enligt EBA:s riktlinjer är globalt systemviktiga kredit- institut (G-SII) eller andra systemviktiga kreditinstitut (O-SII). I tillsynskategori 2 ingår andra medelstora och stora kreditinstitut. Dessa har en inhemsk eller en betydande gränsöverskridande verksam- het inom flera affärsområden. Utredningen konstaterar att emittentinstituten anses utgöra stora eller medelstora finansiella företag. Det avspeglar att kraven för att erhålla tillstånd för finansiell verksamhet gör att det finns inträdes- barriärer för att bli emittentinstitut och kunna ge ut säkerställda obligationer. Utredningens förslag har en liten effekt på detta för- hållande. Företag inom en grupp Som framgår av tabell 16.1 ingår nio av elva emittentinstitut i en koncerngemenskap (se även avsnitt 3.2.1 om emittentinstituts organi- satoriska placering). De krav som införs till följd av direktivet och ändringarna i tillsynsförordningen syftar till att stärka investerar- skyddet för säkerställda obligationer. /sv/publicerat/nyheter/2020/ tillsynskategorisering-av-svenska-kreditinstitut-och- utlandska-kreditinstituts-svenska-filialer-for-2021/. 2Bluestep är det institut som senast () erhöll ett tillstånd att ge ut säkerställda obligationer. Företaget emitterade sin första säkerställda obligation . 3Se webbplats /contentassets/f79d436f0dc54449ad63172514d881e0 /osii-pm-kategoriseringfininstitut-20190927.pdf. Konsekvenser av utredningens förslag den i sammanhanget viktiga enheten. Därför finns det inte några undantag från tillämpningen av kraven på enskild nivå. Varje emittentinstitut behöver således tillämpa reglerna på enskild nivå. Av avsnitt 10.3 framgår att det inte finns något undantag i direktivet gällande på vilken nivå den särskilda likviditetsbufferten ska finnas, till skillnad från vad som gäller för kravet på likviditets- täckningskvot. I och i många andra länder är det vanligt med en centra- liserad likviditetsförvaltning (eng. treasury) på koncernnivå. Det inne- bär att likviditetsförvaltningen bland annat för över likvida medel mellan bolag inom koncernen för att upprätthålla miniminivåer enligt olika regelverk. Före finanskrisen som startade –2008 var det mer vanligt att likvida medel hölls kvar centralt i moderbolaget. En drivkraft bakom förändringen är att en ny likviditetsreglering har börjat tillämpas inom EU, bland annat vad gäller kravet på likvidi- tetstäckningskvot som enligt huvudregeln ska tillämpas både på enskild nivå (emittentinstitut) och på koncernnivå.4 Att kreditinstituten har anpassat sin likviditetsförvaltning bekräftas av att det endast är ett fåtal bolag som har ett undantag. Således tillämpar de flesta emittentinstitut kravet på likviditetstäckningskvot på enskild nivå enligt ovan. Utredningen konstaterar att som tillhör en koncerngemen- skap till stor del redan har anpassat sin likviditetsförvaltning till krav på enskild nivå. Utredningen anser att regler vid sidan av direktivet om utgivning av säkerställda obligationer ställer krav på likviditetshantering, upp- följning och regelefterlevnad på enskild nivå även om de berörda företagen tillhör en koncerngemenskap. Utredningen konstaterar därmed att alla kan och bör anpassa sin verksamhet till att hantera krav på en särskild likviditetsbuffert på enskild nivå. Instituten kan dock komma att behöva ändra arbetssätt och eventuellt placeringen av koncernens 4Ytterligare en likviditetsreglering som börjar gälla är kravet på stabil netto- finansieringskvot (eng. Net Stable Funding Ratio, förkortat NSFR). I de aktuella reglerna definieras kravet som kvoten mellan den stabila finansiering som är tillgänglig för ett institut och dess behov av stabil finansiering (skäl 45 i den lydelse av tillsyns- förordningen som ska tillämpas från ). En kvot på NSFR visar att ett institut har tillräckligt med stabil finansiering för att i ett ettårsperspektiv täcka sina finansieringsbehov under båda normala och stressade förhållanden. Dessa regler har införts för att förhindra alltför stora löptidsobalanser mellan tillgångar och skulder och ett alltför stort beroende av kortfristig marknadsfinansiering. Konsekvenser av utredningens förslag tillgångar för att uppfylla kraven. Detta gäller främst företag som har undantag från kravet på likviditetstäckningskvot på enskild nivå eller företag som kommer att ansöka om undantag för NSFR- kravet på enskild nivå när detta krav börjar tillämpas 2021. Som framgår ovan är – med något undantag –stora eller medelstora finansiella företag. Stora företag kan ha vissa fördelar när det kommer till att hantera effekterna av ny reglering, eftersom de ofta har större resurser och förändringskapacitet som gör anpassningar av t.ex. IT- och rapporteringssystem lättare. kan därför ha relativt sett högre initiala kostnader till följd av nya krav som t.ex. kräver ändringar av rapporteringsrutiner. Som framgår ovan är alla stora eller medelstora företag. Kostnaderna för utgivning av säkerställda obligationer Förhållandet mellan tillsynsförordningen och svensk rätt Utredningen anser att det som huvudregel bör eftersträvas en över- ensstämmelse mellan å ena sidan regleringen av riskvikter och kapitalkrav i tillsynförordningen och å andra sidan regelverket för utgivning av säkerställda obligationer. Detta bör dock inte hindra att strängare krav ställs upp i svensk rätt om det är lämpligt med hänsyn till t.ex. behovet av investerarskydd (se vidare avsnitt 5.3). Mot bakgrund av detta menar utredningen att regelverket för säkerställda obligationer bör harmoniseras med reglerna för kapital- krav och villkoren för förmånlig behandling ur riskviktssynpunkt, så långt som detta är möjligt utan att störa den välfungerande markna- den för säkerställda obligationer i . I detta avseende har utred- ningen särskilt beaktat konsekvenserna av •om emittentinstituten skulle behöva förhålla sig till två olika regelverk för förmånsbehandling och kapitalkrav respektive för utgivning av säkerställda obligationer, samt Konsekvenser av utredningens förslag •att med relativt små justeringar i LUSO harmonisera svensk rätt med , utan att försämra investerarskyddet eller den underliggande riskprofilen för säkerhetsmassan på något beaktansvärt sätt. Tillgångar som inte får ingå i säkerhetsmassan Utredningens bedömning att fartygskrediter inte ska få ingå i säker- hetsmassan (se avsnitt 7.4.5) innebär inte någon ändring i svensk rätt och leder således inte till några direkta konsekvenser för emittent- instituten eller någon justering av deras riskprofil. Däremot kan utredningens vägval medföra konsekvenser i fråga om intresset av likvärdiga regler för emittentinstituten i medlemsstaterna inom EU (eng. level playing field) om andra medlemsstater väljer att tillåta fartygskrediter (se även avsnitt 5.2). Utredningen bedömer dock att dessa konsekvenser är marginella och att fördelarna med att hålla denna typ av tillgångar utanför säkerhetsmassan överväger. Förslaget att utesluta vissa icke specificerade kategorier av till- gångar enligt artikel 6.1 b (se avsnitt 7.4.1) bör enligt utredningens bedömning inte heller leda till några kännbara konsekvenser för emittentinstituten eftersom det inte är frågan om någon förändring jämfört med gällande rätt. Även för detta förslag gäller att olika med- lemsstater inom EU kan välja att tillåta tillgångar enligt artikel 6.1 b i direktivet. Därmed kan konkurrensförhållanden för emittent- instituten inom unionen påverkas. Utredningen menar dock att målet att värna den svenska marknaden och lagstiftningen avseende säkerställda obligationer överväger även i detta fall. Förslaget höjer kvaliteten i svenska säkerställda obligationer, vilket gynnar . Att skapa konkurrensfördelar baserat på att tillåta krediter som har lämnats mot säkerheter som är mer känsliga för konjunktursvängningar jämfört med t.ex. bostadsfastigheter är inte en långsiktigt gynnsam väg för vare sig den svenska marknaden i stort eller för enskilda institut. Inte heller bör förslaget om att utesluta tillgångar enligt artikel 6.1 c i direktivet (se avsnitt 7.4.1) från möjligheten att ingå i säkerhets- massan leda till några konsekvenser för emittentinstituten, med tanke på det inte är frågan om någon förändring jämfört med gällande rätt. Konsekvenser av utredningens förslag Ändringen av belåningsgraden för bostadskrediter Utredningen föreslår i avsnitt 7.4.12 att den högsta tillåtna belånings- graden för bostadskrediter höjs från till för att harmonisera LUSO med reglerna i tillsynsförordningen. Eftersom den andel av krediterna som uppgår till mellan och av säkerhetens värde inte är en del av säkerhetsmassan har vissa av emittentinstituten inte uppgifter om hur stora volymer bostadskrediter som har belåningsvärden i detta intervall.5 Enligt uppgifter från fanns det bostadskrediter motsvarande eller av emittentinstitutens sammanlagda säkerhetsmassor med belånings- grader mellan 70–. Enligt svensk rätt behöver inte hela värdet av bostadskrediten exkluderas från säkerhetsmassan om delar av lånet inte uppfyller kraven i LUSO, t.ex. vad gäller belåningsgraden6. Endast de delar av lånet som inte lever upp till kraven är uteslutna. En höjning av belåningsgraderna till behöver således inte automatiskt leda till att fler bostadskrediter eller ens en större del av samma bostadskredit inkluderas i säkerhetsmassan (se även avsnitt 9.4 vad gäller emittentinstitutens olika strategier för att inkludera krediter i säkerhetsmassan). En grov uppskattning av vilken volym bostadskrediter som skulle kunna inkluderas i det högre intervallet 75–kan göras med antagandet att det är samma eller en lägre volym krediter som återfinns inom det lägre intervallet 70–. Denna uppskatt- ning kan göras mot bakgrund av att samtliga krediter som skulle kunna ingå i det högre intervallet av belåningsgraderna också skulle återfinnas i det lägre intervallet, då belåningsgraden uttrycker en nivå av en kredit relativt säkerhetens värde. Uppskattningen innebär att det totala värdet av bostadskrediter i intervallet 75–80 procents belåningsgrad enligt ovan inte skulle överstiga . Det är i samman- 5Alla rapporterar inte intervall av belåningsgrader enligt (eng. Harmonised Transparency Template) och alla rapporterar inte heller enligt den nationella (eng. National Transparency Template). 6Av EBA:s rapport framgår det att vissa länder, t.ex. , tillämpar s.k. ”hårda LTV-krav” eller hårda krav på belåningsgrader (eng. hard LTV-limits) vilket innebär att emittentinstituten behöver exkludera hela lånet från säkerhetsmassan om belåningsgraderna överskrids.