sou · H8B37 · 2020-02-11 00:00:00 — Rättigheten eller förbudet har många benämningar: dubbelbestraffningsförbudet, mer korrekt dock dubbelprövningsförbudet, förbudet mot dubbla förfaranden och den latinska benämningen ne bis in idem (ej två gånger i samma sak).27 Enligt tolkning av artikeln kan förbudet vara tillämpligt även när något av de två förfarandena, eller båda, avser åtgärder eller sanktioner som inte betecknas som straff enligt den nationella rätten, som t.ex. administrativa sanktioner och viten. Att påföra både ett straff och en sanktionsavgift för samma överträdelse kan alltså strida mot dubbelprövningsförbudet. Huvud- syftet med artikeln är att förhindra en upprepning av en brottmåls- rättegång som avslutats med ett slutligt avgörande och att förhindra att samma rättssubjekt prövas för samma brott två gånger. Det är följaktligen inte förbjudet att döma ut flera straff för samma brott, utan endast att pröva samma brott på nytt, dvs. vid två olika tillfällen. Dubbelprövningsförbudet hindrar inte bara ett andra straff (dvs. ett nytt straff vid ett annat tillfälle än det första) utan även en andra prövning av samma gärning. har funnit att det för svenskt vidkommande är så att rättegångshinder föreligger om det 26SOU 2014:83 s. 104 ff. 2014/15:131 s. 39. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet redan påbörjats en process om samma sak, oavsett om denna avslutats. Enligt domstolen är det alltså inte enbart ett slutligt avgörande som utgör ett hinder mot ett andra förfarande. Även en pågående pröv- ning är ett sådant hinder. har alltså på denna punkt gått längre än vad ansett att konventionen kräver (se NJA 2013 s. 502 och NJA 2015 s. 663). För att inte riskera att komma i konflikt med dubbelprövnings- förbudet bör enligt sådana bete- enden som sanktioneras med avgift inte vara straffbelagda. Utredningen förordade därför att när sanktionsavgift införs för gär- ningar som redan är straffbelagda, dessa avkriminaliseras i motsvar- ande mån.28 Regeringen har i lagstiftningsärenden kommit fram till den slutsatsen att det står i strid med dubbelprövnings- förbudet om ett bötes- eller fängelsestraff och sanktionsavgifter skulle påföras för samma gärning och därmed funnit att bestämmelser som ska ingå i sanktionsavgiftssystemet bör avkriminaliseras.29 7.3Tidigare överväganden om sanktionsväxling på djurskyddsområdet Frågan om sanktionsväxling på djurskyddsområdet, dvs. att minska användningen av straffrätt genom att växla över, helt eller delvis, till andra sanktioner, behandlades av i be- tänkandet Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd (SOU 2006:58). I betänkandet redovisades den kritik som hade framförts till ut- redningen av kontrollmyndigheterna i fråga om straffsanktionering av överträdelser av bestämmelser i bl.a. djurskyddslagen. Kritiken be- stod framför allt i att brott mot bl.a. djurskyddslagstiftningen har låg prioritet hos polismyndighet och åklagare, vilket leder till att brotts- anmälningar ofta blir liggande till dess att brottet preskriberas. Kon- trollmyndigheterna hade även angett att det inte är ovanligt att för- undersökningen även i tydliga fall läggs ned med hänvisning till att brott inte kan styrkas eller att gärningen bedöms som ringa, vilket 28SOU 2013:38 s. 546 f. 29Se t.ex. prop. 2017/18:165 s. 58 ff. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet medfört att kontrollmyndigheterna inte alltid ansåg det meningsfullt att anmäla överträdelser till åklagare.30 I betänkandet konstaterades att det begås ett stort antal överträ- delser mot bl.a. djurskyddslagstiftningen samt att sannolikheten för att någon som bryter mot bestämmelserna om djurskydd bestraffas är låg. konstaterade att den straffrätts- liga regleringen inte fungerar väl och menade att det kan ifrågasättas om straffsanktionen uppfyller gemenskapsrättens krav på att vara effektiv och avskräckande. Utredningen menade att det därför är en angelägen uppgift att lägga fram förslag till regler som på ett bättre sätt kan möta behovet av effektiva sanktioner.31 ansåg att en sanktionsavgift kunde förväntas vara ett effektivt styrmedel för överträdelser av admini- strativ natur och föreslog att ett sanktionsavgiftssystem skulle in- föras för sådana överträdelser. Utredningen menade att det fanns flera kategorier av bestämmelser som lämpar sig väl för att inordna i ett system med sanktionsavgifter. Det handlade företrädelsevis om olika administrativa bestämmelser såsom krav på anmälan, registrering, godkännande, journalföring och utbildning. Dessa bestämmelser är enligt utredningen normalt klara och tydliga och överträdelser av aktuellt slag är ofta att anse som mindre allvarliga och fordrar inte någon mer omfattande utredning eller bedömning.32 På djurskyddsområdet ansågs bestämmelsen i 16 § i den då gäll- ande djurskyddslagen om tillståndsplikt för viss verksamhet med djur vara av sådan art att den borde kunna föranleda sanktionsavgift. Vissa överträdelser av administrativ natur ansågs dock inte lämpa sig för att sanktioneras med avgift och föreslogs därför vara kvar i det straffrättsliga systemet. Det rörde sig om överträdelser av tillstånds- plikten och kravet på godkännande för hantering av försöksdjur.33 Förslaget har inte lett till lagstiftning. 30SOU 2006:58 s. 101. 31SOU 2006:58 s. 104. 32SOU 2006:58 s. 130. 33SOU 2006:58 s. 132 ff. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet 7.3.2Förarbetena till den nya djurskyddslagen Införandet av administrativa sanktioner som alternativ till straff- rättslig sanktionering på djurskyddsområdet övervägdes i betänkan- det Ny djurskyddslag (SOU 2011:75). I betänkandet redovisades att flera instanser hade framfört önske- mål till utredaren om att skilja ut mindre allvarliga överträdelser mot djurskyddsbestämmelserna och beivra dessa genom sanktionsavgif- ter. djurskyddsgrupp var en av de aktörer som förespråkade detta och hade till utredaren framfört att de lindrigare brotten borde kunna åläggas med sanktionsavgifter, dels då dessa ärenden tar resurser i anspråk, dels för att ärendena är svåra att lag- föra. Man pekade på att det i hade införts sanktions- avgifter för vissa smärre förseelser, vilket hade varit positivt ur polisens synvinkel eftersom man då kan koncentrera sig på större ärenden, vilket man även ansåg skulle kunna höja statusen på djurskyddsären- den.34 Utredaren kom dock till slutsatsen att administrativa sanktioner inte bör införas på djurskyddsområdet. I betänkandet påpekades att en växling från straff till administrativa sanktioner skulle förflytta fokus från polis, åklagare och domstolar till kontrollmyndigheter och i praktiken innebära en avkriminalisering av vissa brott mot djur- skyddsbestämmelserna. Utredaren menade att detta skulle komma att ta resurser i anspråk från kontrollmyndigheterna som är behöv- liga i verksamheten med djurkontroll. Utredaren fann vid en sam- mantagen bedömning att straffsanktioner utgör det mest effektiva sättet att bekämpa brott mot djurskyddslagen.35 Frågan om sanktionsavgifter berördes särskilt i betänkandet. Det förhållandet att samtliga bestämmelser på djurskyddsområdet syftar till att förebygga djurlidande framhölls som ett tungt vägande skäl mot att införa ett system med sanktionsavgifter. Vidare angavs att det är problematiskt att peka ut vissa bestämmelser eller områden som skulle kunna bli aktuella för kontrollmyndigheten för att påföra en djurhållare sanktionsavgift i stället för att göra en åtalsanmälan. Enligt utredaren är de bestämmelser som skulle vara aktuella sådana som innebär mycket små risker för djurlidande, t.ex. bestämmelser om registrering, godkännande eller journalföring. 34SOU 2011:75 s. 801 f. 35SOU 2011:75 s. 833. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet att sådana bestämmelser dock endast utgör en mycket liten del av djurskyddsbestämmelserna och att de vinster som skulle kunna upp- nås därför är så begränsade att de inte uppväger de betydande konse- kvenser (bl.a. i form av minskad rättssäkerhet för djurhållarna) och det merarbete som det skulle innebära för bl.a. djurhållare och be- rörda myndigheter.36 I sitt betänkande behandlade bl.a. s.k. förvaltningsrättsliga stödkriminaliseringar i samband med överväganden om sanktionsväxling. Med förvaltningsrättsliga stöd- kriminaliseringar avses bestämmelser som straffbelägger överträdel- ser av bl.a. krav på tillstånd, anmälan eller registrering för att t.ex. få bedriva viss verksamhet. Andra exempel är bestämmelser som straff- sanktionerar överträdelser av villkor som ett beviljat tillstånd har förenats med. Enligt finns det generellt anledning att överväga om inte andra repressiva metoder än straff har bättre handlingsdirigerande förmåga. Utredningen anförde att detta gäller inte minst mot bakgrund av att regleringarna i stor utsträckning avser näringsverksamhet, vilken dessutom i många fall bedrivs av juridiska personer. Att beteendena i allmänhet inte heller präglas av någon sådan påtaglig grad av uppsåt eller oaktsamhet att gärningsmannen framstår som klandervärd, talar dessutom emot att använda straffrätten.37 konstaterade att användningen av straffrätt inte framstår som en effektiv metod för att upprätthålla regelverken på livsmedels- och foderområdena och hänvisade bl.a. till slutsatser i fråga om den kritik som framförts till den utredningen angående de straffsanktionerade be- stämmelserna (se avsnitt 7.3.1). anförde vidare följande i fråga om sanktionsväxling på livsmedels- och foderområdena.38 Att sannolikheten för att en överträdelse bestraffas är låg leder rimligen till att straffsanktionen får dålig styreffekt. Straffhotet blir knappast avskräckande när de fall då det förverkligas närmast utgör undantags- 36SOU 2011:75 s. 842 ff. 37SOU 2013:38 s. 548. 38SOU 2013:38 s. 569 f. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet Utredningen vill också påpeka att en annan följd av att mängder av straffbelagda beteenden inte sanktioneras och att det fåtal fall som faktiskt bestraffas framstår som slumpartade, är att straff- systemet urholkas och dess trovärdighet minskar. Det får dessutom, enligt utredningens mening, betraktas som högst tveksamt om nuvar- ande straffsanktionering uppfyller de krav som unionsrätten ställer på sanktioner för överträdelser av EU-bestämmelser på de aktuella områ- dena. Unionsrättens krav innebär att sanktionerna måste vara effektiva, avskräckande och proportionerliga, däremot behöver de inte vara straff- rättsliga. Det är i praktiken främst kontrollmyndigheterna som upptäcker över- trädelser av de aktuella regleringarna. Om ett sanktionsavgiftssystem införs innebär det att utredningsarbetet beträffande regelbrotten flyttas över från polis och åklagare till kontrollmyndigheterna. Kontrollmyn- digheterna, som är väl insatta i de omfattande och komplexa regel- verken, bör i allmänhet också ha bäst förutsättningar att utreda över- trädelserna. De har rimligen också bättre möjligheter än polis och åkla- gare att prioritera utredning av överträdelserna i fråga. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att det finns goda skäl att tro att om kontrollmyndigheterna ges rätt att också sanktionera överträdelser som de upptäcker, kommer det att få till följd att fler överträdelser än tidi- gare beivras. Ett enklare förfarande, som inte förutsätter flera olika myndigheters medverkan, kan dessutom bidra till att reaktionen på en överträdelse kommer snabbare. Ökad och snabbare sanktionering av överträdelser av livsmedels- och foderregleringarna bör i sin tur leda till förbättrad regelefterlevnad. Enligt utredningens mening framstår djurskyddsområdet som lämp- ligt för sanktionsväxling från straff till avgift i vissa delar, men däremot inte i sin helhet. Utredningen anförde att de resonemang som förts om vilken repressiv metod som är lämpligast att använda för att stävja oönskade beteenden på livsmedels- och foderområdena i huvudsak också kan anföras när det gäller djurskyddsområdet. En viktig skillnad mellan livsmedels- och foderområdena – där utred- ningen ansåg att straff i stor utsträckning bör kunna ersättas av andra sanktioner – och djurskyddsområdet är dock enligt utredningen att djurskyddslagen inte huvudsakligen tillämpas på näringsverksamhet. Djurskyddslagen är i betydande utsträckning också tillämplig på enskilda personer som har husdjur. Mot denna bakgrund ansåg ut- redningen att de överträdelser som bör överföras till ett sanktions- avgiftssystem främst är överträdelser av föreskrifter av administrativ Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet Till skillnad från ansåg dock inte att det finns skäl att behålla straffsanktionen för överträdelser av kravet på godkännande för han- tering av försöksdjur och liknande.39 I en bilaga till betänkandet angav Straffrättsanvändningsutred- ningen de författningar som innehåller förvaltningsrättsliga stödkri- minaliseringar och som utredningen vid en översiktlig bedömning ansåg bör komma i fråga för överväganden om en sanktionsväxling. I anslutning till varje författning gav Straffrättsanvändningsutred- ningen exempel på straffsanktioneringar som bör betraktas som för- valtningsrättsliga stödkriminaliseringar och som utredningen vid en översiktlig bedömning ansåg bör komma i fråga för överväganden om sanktionsväxling. Den då gällande djurskyddslagen togs upp i för- teckningen. I anslutning till författningen angavs att det i djurskydds- lagen föreskrivs att tillstånd krävs för en mängd olika verksamheter som bedrivs yrkesmässigt eller i större omfattning (16 § den då gäll- ande djurskyddslagen) samt att det är straffbelagt att bryta mot till- ståndskravet (36 § nämnda lag).40 I departementspromemorian Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan m.m.(Ds 2017:5) föreslogs lagändringar när det gäller sanktions- bestämmelserna i livsmedelslagen, lagen (2006:805) om foder och ani- maliska biprodukter och djurskyddslagen. I promemorian konstaterades att överträdelser på livsmedels- och foderområdet som anmäls till åtal sällan leder till lagföring och att de upplevs ha låg prioritet hos polis och åklagare, varför utrednings- tiderna ofta blir långa. Allvarliga överträdelser på djurskyddsområdet prioriteras dock enligt promemorian högre, medan mindre allvarliga överträdelser även på detta område ofta tar för rättsvårdande myndigheter att utreda. Enligt promemorian kan detta få till följd att kontrollmyndigheten som upptäcker överträdelsen inte alltid anser det vara mödan värt att anmäla gärningen till åtal samt att kontrollmyndigheternas tillsynsverksamhet kan uppfattas som udd- 39SOU 2013:38 s. 572 ff. 40SOU 2013:38 s. 704. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet lös eftersom det inte alltid upplevs finnas tillräckliga instrument att beivra frekventa överträdelser.41 I promemorian konstaterades att för att syftena med reglerna på områdena livsmedel, foder, animaliska biprodukter och djurskydd ska kunna uppfyllas krävs att även överträdelser av sådana regler, som kan beskrivas som mindre allvarliga, beivras effektivt. Vidare konstaterades att frekventa överträdelser av t.ex. registreringskrav och andra administrativa krav riskerar att undergräva kontrollsyste- men och att det därför är angeläget att de mindre allvarliga överträ- delserna kan beivras snabbt och effektivt. Mot den bakgrunden finns det enligt promemorian anledning att ifrågasätta om det nuvarande sanktionssystemet uppfyller de gemensamhetsrättsliga kraven på effektiva, proportionella och avskräckande påföljder. Ett effektivt sanktionsavgiftssystem för mindre allvarliga överträdelser tillsam- mans med straffbestämmelser som överensstämmer med lagstiftarens syn på allvarliga överträdelser kan således enligt promemorian inne- bära ett effektivare sanktionssystem på områdena livsmedel, foder, animaliska biprodukter och djurskydd. Det anfördes att det därför finns skäl att bl.a. överväga om det finns anledning att beivra de mindre allvarliga överträdelserna av lagarna på nämnda områden med sanktionsavgifter i stället för med straff.42 I fråga om överträdelser på djurskyddsområdet som kunde vara lämpliga för sanktionsväxling gavs i promemorian följande exempel.43 När det gäller djurskydd finns specifika krav på dokumentation och journalföring vid djurtransporter och brister i det avseendet torde vara enkla att konstatera och inte kräva någon stor utredningsinsats. Admi- nistrativa brister vid djurtransporter är därmed ett exempel på överträ- delser som lämpar sig för sanktionsavgifter. Däremot bör mot bakgrund av de slutsatser som dragits ovan inte överträdelser av mer materiella bestämmelser vid transporter, såsom överskridande av transporttid, att inte tillse att djuren under transporten får tillräckligt med vatten m.m., ingå i sanktionsavgiftssystemet. Sådana överträdelser bör betraktas som mer straffvärda och även i övrigt bättre lämpade för att vara kvar i det straffrättsliga systemet. 41Ds 2017:5 s. 58 f. 42Ds 2017:5 s. 65 f. 43Ds 2017:5 s. 125. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet Vidare krävs tillstånd för viss djurhållning enligt 16 § djurskyddslagen. I vart fall när det gäller vissa typer av djurhållning som omfattas av 16 § bör bedrivande av verksamhet utan tillstånd vara en överträdelse som kan anses lämplig att beivra med sanktionsavgifter. I promemorian föreslogs att det i bl.a. djurskyddslagen skulle införas ett bemyndigande för regeringen att meddela närmare föreskrifter om sanktionsavgifter. Det angavs att det är eller regeringen som bör avgöra vilket regelbrott som bör omfattas av ett system med sanktionsavgifter samt att en avgift har vissa likheter med ett bötes- straff, varför regleringen inte bör ske på lägre lagstiftningsnivå. I val- et mellan reglering i lag eller förordning bör det enligt promemorian tas i beaktande att reglerna på de här områdena ändras i stor ut- sträckning och att kontinuerliga uppdateringar av bestämmelserna om sanktionsavgift därför kommer att göras. Bestämmelserna om sanktionsavgift bör därför enligt förslaget beslutas av regeringen.44 I fråga om utformningen av sanktionsavgifterna föreslogs i pro- memorian att sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgiften ska enligt för- slaget ska uppgå till och högst och ska differentieras, dvs. skilja sig åt i storlek beroende på den eko- nomiska förmågan hos den som ska påföras avgift. Differentieringen på djurskyddsområdet bör enligt förslaget utgå från djurenheter. Miljöprövningsförordningen (2013:251) bör enligt promemorian kunna anses som en lämplig grund för differentiering då det är en etablerad parameter som utgör ett välavvägt mått på verksamhetens storlek. Avgifterna bör enligt promemorian kunna differentieras utifrån djurenheter, både när det gäller jordbruksanläggningar, djurtransporter och tillstånd att hålla vissa djur. När det gäller tillstånd att hålla säll- skapsdjur kan det enligt promemorian emellertid antas att den typen av verksamheter inte skiljer sig åt i storlek mellan varandra på ett sådant sätt att differentiering av avgifterna är direkt påkallat. Avgift- erna för överträdelser när det gäller sådana verksamheter bör därför enligt förslaget undantas från differentiering.45 Regeringen instämde i bedömningen att det finns behov av att kunna sanktionera mindre allvarliga överträdelser inom de aktuella områdena på ett effektivare sätt än vad som tidigare hade varit fallet. Regeringen föreslog att ett system med sanktionsavgifter ska införas 44Ds 2017:5 s. 129. 45Ds 2017:5 s. 129 ff. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet för mindre allvarliga överträdelser på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter. Regeringen konstaterade bl.a. följande i frågan om vilka överträ- delser som kunde bli aktuella för sanktionsavgifter i stället för straff.46 Det finns flera regler på de aktuella områdena som kan vara lämpliga att överföra till ett sanktionsavgiftssystem. En förutsättning för en sank- tionsväxling är att överträdelserna är enkla att konstatera och att de bakomliggande materiella handlingsreglerna är klara och tydliga. Även om dessa förutsättningar är uppfyllda kan det finnas situationer då över- trädelser av en regel kan få sådana konsekvenser att överträdelsen, sedd för sig eller i kombination med andra överträdelser, bör betraktas som så straffvärd att den i stället bör sanktioneras med straff. Exempelvis kan en överträdelse av en regel som rör temperaturkrav för djupfrysta livs- medel vara enkel att konstatera och kräver inte någon ingående bedöm- ning, men överträdelsen kan också innebära en risk för smittspridning och därför betraktas som mycket allvarlig. Urvalet av bestämmelser måste också ske med beaktande av att syste- men inte får uppfattas som godtyckliga. Om en viss överträdelse som gett allvarliga konsekvenser kan straffas, medan en liknande överträ- delse i stället faller inom sanktionsavgiftssystemet, finns risk för att all- mänheten kommer sakna förtroende för regelverken. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att de regler som ska omfattas av sanktionsavgiftssystemet ska vara sådana där det typiskt sett är högst ovanligt att överträdelser kan förutses bli så allvarliga att de bör kunna straffas med böter eller fängelse, eller att de kan utgöra ett led i ett allvarligt agerande som bör kunna straffas. De regler som är aktuella för ett sanktionsavgiftssystem är därför främst sådana som är av rent administrativ karaktär. Regler av mer materiell karaktär ska även fort- sättningsvis i första hand omfattas av straffbestämmelserna. En sådan uppdelning innebär också att systemet erbjuder en förutsebarhet för den enskilde i fråga om vilken typ av överträdelser som kan ge den ena eller den andra effekten. Enligt regeringens förslag ska överträdelser av bestämmelser om krav på registrering, journalföring och annan dokumentation kunna leda till en sanktionsavgift. Lagförslaget, som antogs av , trädde i kraft och innebär att det i livsmedelslagen respek- tive i lagen om foder och animaliska biprodukter har införts en bestämmelse med innehållet att regeringen får meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som påbörjar en verksam- het som är registreringspliktig utan att någon anmälan om registrering 2017/18:165 s. 51 f. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet har gjorts, eller brister när det gäller att uppfylla krav på journal- föring eller annan dokumentation. I de nämnda lagarna har genom förslaget bl.a. också införts bestämmelser som anger att sanktions- avgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet samt att kontrollmyndigheterna beslutar om sanktions- avgifterna, som uppgår till minst 1 000 och högst 100 000 kronor.47 Regeringen anförde i propositionen att avgifterna bör differentieras och att denna differentiering bör bygga på förhållandevis enkla be- dömningsgrunder och utgå från uppgifter som kontrollmyndighet- erna redan har tillgång till alternativt enkelt kan komma åt. Grunderna för differentieringen regleras i förordning.48 Regeringen bedömde att frågan om sanktionsavgifter på djur- skyddsområdet bör avvakta beredningen med att ta fram en proposi- tion om en ny djurskyddslag. 2017/18:165, bet. 2017/18:MJU20, skr. 2017/18:313. 2017/18:165 s. 64 f. 8Sanktionsväxling – kartläggning av straffbestämmelser på djurskyddsområdet som kan vara aktuella I våra direktiv anges att det kan ifrågasättas om straffsanktioner är lämpliga för att motverka mindre allvarliga överträdelser då kontroll- myndigheterna ofta avstår från att anmäla sådana överträdelser till rättsväsendet och då överträdelserna dessutom sällan leder till lag- föring för brott.