sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Det finns därför inte skäl att införa någon ytterligare begränsning i rätten till familjeåterförening för makar med hänvisning till säker- het. För att lagstiftningen ska vara enhetlig och icke diskriminerande bör det inte göras någon skillnad mellan tredjelandsmedborgare och andra utlänningar. Av samma skäl bör det inte heller göras någon skillnad mellan makar och sambor och inte heller till någon av de övriga kategorier av anknytningar som regleras i 5 kap. 3 § utlän- ningslagen. Inte i något av dessa fall bör alltså regelverket förändras. En annan sak är att myndigheterna bör ha ökad uppmärksamhet på om den som söker uppehållstillstånd kan utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet och – när så kan vara fallet – göra en närmare utredning om det. Uppehållstillstånd på grund av anknytning bör i vissa fall kunna vägras av säkerhetsskäl När det gäller de anknytningar som regleras i 5 kap. 3 a § utlännings- lagen medger lagstiftningen att en utlänning nekas uppe- hållstillstånd med hänsyn till säkerhet. Det är inte reglerat vilka skäl som kan vägas in vid bedömningen av om en utlänning ska beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning i dessa fall. Därför kan såväl hot mot allmän ordning och säkerhet som hot mot säkerhet – eller något helt annat – vägas in. Rent lagtekniskt finns det alltså inget behov av att föreskriva att uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § utlänningslagen får vägras om ut- länningen utgör ett hot mot säkerhet. En bestämmelse som upplyser om det kan emellertid tjäna som en tydlig signal om att frå- gan om säkerhetshot ska uppmärksammas vid prövningen av om en utlänning ska beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning. Det kan i sin tur leda till att Säkerhetspolisen får fler ärenden på remiss från . Därmed får Säkerhetspolisen möjlighet att utreda eventuella säkerhetshot på ett tidigare stadium, redan innan utlänningen har kommit till . Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen Att ta in en sådan regel i utlänningslagen skulle visserligen – som också uppmärksammas i utredningsdirektiven – påverka reglernas nuvarande struktur. är dagens reglering som framgått inte konsekvent beroende på att bestämmelserna har olika bakgrund. Ändamålet med den nya bestämmelsen är att undvika att utlänningar som kan utgöra ett hot mot säkerhet kommer hit med uppe- hållstillstånd. Den kan hindra att uppehållstillstånd ges till en utlän- ning som genom den åberopade anknytningen kommer att ingå i en miljö som kan innebära ett hot mot säkerhet. Det ändamålet väger enligt utredningens mening betydligt tyngre än den bristande stringens som uppstår. Olika prövningar måste göras be- roende på vilken anknytning som åberopas. Om inte hela systemet ska göras om, vilket ligger utanför utredningens uppdrag, får en så- dan ordning accepteras. Det bör därför tas in en uttrycklig bestäm- melse i utlänningslagen som innebär att uppehållstillstånd som söks på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § utlänningslagen får vägras av skäl som rör säkerhet. Det kan då diskuteras om hot mot allmän ordning och säkerhet även ska lyftas upp som en vägransgrund vid uppehållstillstånd på grund av anknytning i de fall som avses i 5 kap. 3 a § utlänningslagen, eftersom den finns beträffande anknytningar som regleras i 5 kap. Som framgått har den grunden EU-rättslig bakgrund. EU-dom- stolen har slagit fast att begreppet allmän ordning och säkerhet inte får definieras nationellt, utan har en gemenskapsrättslig innebörd (se mål 71/74 mot Home Office, 1974, s. 1337; svensk specialutgåva, volym 2). Eftersom det här inte handlar om att förhål- la sig till unionsrätten bör enligt utredningens mening uttryckssättet allmän ordning och säkerhet inte användas. I stället bör grunden för att vägra uppehållstillstånd formuleras på ett sätt som närmare kny- ter an till definitionen av säkerhetsärenden i 1 kap. 7 § utlännings- lagen. Uppehållstillstånd i sådana fall som avses i 5 kap. 3 a § utlän- ningslagen bör vägras om det finns skäl för det med hänsyn till säkerhet eller allmän säkerhet. Att det införs en sådan regel hindrar givetvis inte att uppehållstillstånd vägras av andra skäl som inte regleras i den nya bestämmelsen. Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen Utredningens förslag: Ett uppehållstillstånd ska kunna återkal- las för en utlänning, om det kan antas att han eller hon kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism. Det ska gälla oavsett i vilket land verksamheten bedrivs. Ett uppehållstillstånd ska också kunna återkallas om det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänning- en kommer att bedriva företagsspioneri i eller i något an- nat nordiskt land, om det finns anledning att anta att den verk- samheten utövas på uppdrag av eller understöds av en främmande makt eller av någon som agerar för en främmande makts räkning (statsstyrt företagsspioneri). Det ska dock inte gälla om handlan- det inte bedöms vara allvarligare än att straffet hade kunnat stan- na vid böter om utlänningen hade lagförts för brottet. Övriga grunder för återkallelse ska vara oförändrade. Skälen för utredningens förslag Grunderna för att återkalla uppehållstillstånd Uppehållstillstånd för en utlänning som har rest in i får enligt 7 kap. 3 § första stycket utlänningslagen återkallas i vissa situationer. Det första fallet, punkten 1, är om utlänningen bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd men inte har något sådant tillstånd. Det andra fallet, punkten 2, avser den situationen att utlänningen har be- viljats ett arbetstillstånd men att anställningen har upphört och ut- länningen inte har fått en ny anställning som omfattas av tillståndet eller ansökt om nytt tillstånd för en annan anställning. Enligt punkten 3 får ett uppehållstillstånd återkallas för en utlänning som rest in i landet, om det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spio- neri eller olovlig underrättelseverksamhet i eller något annat nordiskt land. Vid bedömning av om uppehållstillståndet bör åter- kallas enligt 7 kap. 3 § utlänningslagen ska hänsyn tas till den an- knytning som utlänningen har till det svenska samhället och till om andra skäl talar mot att tillståndet återkallas. Vid en sådan bedöm- ning ska särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter, om utlänningen har barn i , utlänningens övriga familjeförhållan- Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen den och hur länge utlänningen har vistats i . Det framgår av 7 kap. 4 § utlänningslagen. Bestämmelsen i 7 kap. 3 § första stycket 3 utlänningslagen har, tillsammans med möjligheten att återkalla ett uppehållstillstånd för en utlänning som arbetar utan arbetstillstånd, sitt ursprung utlänningslagstiftning. Möjligheten att återkalla uppehållstillstånd hänger samman med de skäl för avvisning på materiella grunder som fanns då, t.ex. att utlänningen ägnade sig åt prostitution eller hade ett grovt störande alkohol- eller narkotikamissbruk. Bestämmelsen omfattade ursprungligen en rad olika situationer som ansågs kunna utgöra grund för återkallelse, men den har fått ett alltmer begränsat innehåll. När bestämmelsen formulerades om utlänningslag ansågs det alltjämt finnas skäl att kunna återkalla ett uppehållstillstånd om utlänningen efter inresan inte försörjde sig på ett ärligt sätt eller om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kunde antas komma att be- gå brott i eller annat nordiskt land. Dessa återkallelsegrunder togs bort (Ändringar i utlänningslagen [1989:529], prop. 1994/95:179, s. 51 f.). Däremot kvarstod möjligheten att åter- kalla ett uppehållstillstånd om utlänningen hade handlat på ett så- dant sätt att det fanns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt. Med det avsågs situationer där utlänningen dömts till ett fängelse- straff av avsevärd längd eller om det annars förelåg ”otvetydigt kon- staterade anmärkningar” i fråga om levnadssättet (prop. 1994/95:179 s. 51). utlänningslag togs den sistnämnda grunden för återkallelse av uppehållstillstånd inte med. Regeringen framhöll att möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av utlän- ningens levnadssätt var utomordentligt små, med hänsyn till de ut- talanden som hade gjorts i förarbetena (prop. 2004/05:170 s. 203). Däremot behölls möjligheten att återkalla uppehållstillstånd för en utlänning som rest in i landet om det kan antas att utlänningen kom- mer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverk- samhet i eller i något annat nordiskt land. Motsvarande grund för att avvisa en utlänning – som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en sådan medborgare – finns i 8 kap. 3 § första stycket 4 utlänningslagen. Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen Möjligheten att återkalla uppehållstillstånd bör utvidgas Som utredningen har beskrivit får Säkerhetspolisen vissa av de ärenden som handlägger på remiss. Det gäller exempelvis vissa ärenden där utlänningar ansöker om uppehållstill- stånd. Ärendet handläggs som ett säkerhetsärende om Säkerhetspo- lisen förordar att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd ska av- slås av skäl som rör säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet. är den information som Säkerhetspolisen får i de ärenden om uppehållstillstånd som skickas på remiss knapphändig. Det kan därför vara svårt för myndigheten att på det underlaget bedöma om utlänningen utgör eller kan komma att utgöra ett säkerhetshot. Det är också långt ifrån alla ärenden där en utlänning ansöker om uppe- hållstillstånd som skickas på remiss till Säkerhetspolisen. Efter att en utlänning har beviljats uppehållstillstånd kan det också tillkomma ny information som – ensam eller tillsammans med det som var känt – hade kunnat leda till att Säkerhetspolisen hade gjort en annan bedömning. Den informationen var då inte heller tillgänglig för när uppehållstillståndet beslutades. I avsnitt 7.3.6 har utredningen föreslagit att ett be- viljat uppehållstillstånd ska upphöra att gälla om en utlänning utvisas med stöd av den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa utlän- ningar. Det ska gälla oavsett om utlänningen utvisas på grund av ris- ken för terrorismrelaterade gärningar eller på grund av att han eller hon på annat sätt kan anses utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. De brottstyper som ger möjlighet att återkalla uppehållstill- stånd omfattar sådan verksamhet som normalt innebär stora risker för säkerhet. De gärningar som räknas upp är sabotage, spioneri och olovlig underrättelseverksamhet. Det ska på grund av tidigare verksamhet eller i övrig kunna antas att utlänningen kom- mer att begå någon sådan gärning. En risk för att utlänningen kan komma att delta i annan verksamhet som kan skada säkerhet kan alltså inte leda till att uppehållstillstånd återkallas. Det kan t.ex., som nämns i direktiven, vara säkerhetshotande verksamhet med koppling till terrorism. Enligt utredningens mening är det viktigt att det finns en möjlig- het att återkalla uppehållstillstånd på grund av säkerhetshot, om det Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen framkommer sådana uppgifter som gör att utlänningen inte borde få behålla sitt uppehållstillstånd. De nuvarande grunderna för återkal- lelse bör därför vara oförändrade. Det bör inte göras någon skillnad mellan om säkerhetshotet be- står i att utlänningen t.ex. kan komma att begå spioneri eller göra sig skyldig till terrorismrelaterade gärningar. De senare kan också ut- göra ett hot mot säkerhet om de riktar sig mot t.ex. det de- mokratiska statsskicket, viktiga samhällsfunktioner eller försvaret. Möjligheten att återkalla ett uppehållstillstånd bör därför utvidgas till att även gälla säkerhetshotande verksamhet med koppling till terrorism. Som kommer att utvecklas närmare i författningskom- mentaren avses med terrorism här i första hand detsamma som i den föreslagna terroristbrottslagen. Det bör dock inte krävas att utlän- ningen själv kan komma att begå terroristbrott eller andra terrorism- relaterade brott som är straffbelagda i den lagen. Det räcker att det finns en risk för att utlänningen kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism. Det kan t.ex. gälla den utlänning som deltar i en organisation som ägnar sig åt rekrytering till terrorism eller finansiering av en terroristorganisation. Ett annat exempel kan vara den som sprider en terroristorganisations ideologi. Verksamheten ska vara av sådant slag att den hotar säkerheten i landet. Bör fler brott än kunna leda till återkallelse? Den nuvarande uppräkningen av vilka brott som kan föranleda att ett uppehållstillstånd återkallas anger visserligen de i detta samman- hang viktigaste brotten mot säkerhet, men det kan enligt utredningens mening finnas skäl att överväga om uppräkningen bör utvidgas. Utredningen har i detta sammanhang övervägt om återkal- lelsegrunden skulle kunna utformas mer generellt, bl.a. eftersom grunden för att vägra uppehållstillstånd i anknytningsfallen inte är kopplad till något specifikt brott. Det uttryck som används som skäl för att vägra uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen är att utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. I de fall som avses i 5 kap. 3 a § utlänningslagen föreslår utredningen, som framgått i avsnitt 15.4.1, att uppehållstillstånd får vägras en utlän- ning av skäl som rör säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet. Det är dock en allmän förvaltningsrättslig prin- Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen cip att det krävs mer för att få ett tillstånd återkallat än att få det beviljat. Den som fått ett visst tillstånd ska kunna känna sig någor- lunda trygg med att han eller hon inte fråntas det. Det bör därför ställas minst lika höga krav för när ett beviljat uppehållstillstånd får återkallas. Den grund som kan medföra återkallelse med hän- syn till säkerhetshot tar sikte på särskilt allvarliga handlingar som kan få svåra följder för säkerhet. Mot den bakgrunden, och då det är särskilt ingripande för en utlänning att få sitt uppehållstill- stånd återkallat, har utredningen stannat vid att behålla en uppräk- ning som bygger på att utlänningen kan antas komma att begå vissa särskilda brott. Frågan är då om uppräkningen bör kompletteras med något brott. Det som i första hand bör övervägas är om sådant företagsspioneri enligt 26 § lagen (2018:558) om företagshemligheter som begås eller understöds av andra stater (statsstyrt företagsspioneri) bör kunna utgöra grund för återkallelse av uppehållstillstånd. Statsstyrt före- tagsspioneri är särskilt vanligt inom samhällsviktiga områden som it, telekommunikation, bioteknik och materiallära. Inom dessa områ- den läggs det ner stora resurser på forskning och utveckling. För att minska kostnaderna och få tekniska fördelar har det blivit allt vanli- gare med företagsspioneri som styrs av en främmande makt. Säkerhetspolisen ägnar numera en stor del av sin verksamhet inom kontraspionaget åt bekämpning av statsstyrt företagsspioneri (se bl.a. prop. 2007/08:163 s. 54 f.). Till skillnad från spionage som syftar till att underminera ett lands säkerhet är företagsspioneriets motiv främst att skaffa ekonomisk och inhämta teknisk kun- skap. Sådant spioneri kan få allvarliga konsekvenser för svenska före- tag och i förlängningen kan viktiga svenska samhällsintressen som är avgörande för vårt välstånd drabbas. Brottsligheten kan även för- sämra förutsättningarna att utveckla och upprätthålla skyddet för landets säkerhet. Civil forskning har fått allt större betydelse för att driva teknikutvecklingen framåt och även för att ta fram teknik som kan användas i militära syften. Exempel på det är bioteknisk forsk- ning som kan användas för att utveckla och tillverka biologiska och kemiska massförstörelsevapen (prop. 2013/14:237 s. 88). Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen ningarna för att utreda företagsspioneri är i allt väsentligt desamma som för att utreda spioneri. När det uppstår misstanke om olovlig informationsinhämtning från en annan stats sida, är det ofta i det inledande skedet svårt eller omöjligt att bedöma om det är fråga om uppgifter vilkas röjande för främmande makt kan medföra det men för säkerhet som bestämmelsen om spioneri i 19 kap. 5 § förutsätter eller om det i stället rör sig om uppgifter av kvalificerat företagshemlig natur. I praktiken är det också svårt att dra någon tydlig gräns mellan sedvanligt spioneri och statsstyrt före- tagsspioneri (prop. 2007/08:163 s. 55). Enligt utredningens mening talar de stora likheter som finns mel- lan brotten spioneri och företagsspioneri för att även risken för att utlänningen kan komma att ägna sig åt statsstyrt företagsspioneri bör utgöra grund för återkallelse av uppehållstillstånd. Det är dock skillnad i hur allvarligt man ser på de olika brotten. Straffskalan för företagsspioneri är böter eller fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Det kan jäm- föras med att straffskalan för spioneri är fängelse i högst och för grovt spioneri fängelse i lägst fyra och högst , eller på livstid. Den som gör sig skyldig till olovlig underrättelseverksamhet mot döms till fängelse i högst , eller om brottet är grovt fängelse i lägst och högst . Den som gör sig skyl- dig till sabotage enligt 13 kap. 4 § döms till fängelse i högst . För grovt sabotage döms till fängelse , lägst två och högst , eller på livstid. Straffet för företagsspioneri kan alltså med dagens straffskalor stanna vid böter medan övriga brott enbart har fängelse i straffskalan och normalt ger långa fängel- sestraff. Det är inte rimligt att risken för att en utlänning kan komma att ägna sig åt brottslighet på bötesnivå ska kunna leda till att hans eller hennes uppehållstillstånd återkallas. Det kan jämföras med att utvisning på grund av brott enligt 8 a kap. 1 § utlänningslagen endast får beslutas om utlänningen döms till svårare påföljd än böter. Sammantaget gör utredningen den bedömningen att statsstyrt företagsspioneri bör tas in i uppräkningen av vilka handlingar som kan medföra återkallelse av uppehållstillstånd på grund av hot mot säkerhet. Punkten bör utformas så att den överensstämmer med hur statsstyrt företagsspioneri är uttryckt i bl.a. lagen om åtgär- der för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och inhämtnings- lagen. Möjligheten att återkalla uppehållstillstånd bör emellertid inte Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen gälla om det befarade handlandet inte bedöms vara allvarligare än att straffet hade kunnat stanna vid böter, om utlänningen hade dömts för det i en brottmålsrättegång. Det motsvarar vad som gäller enligt 27 kap. 20 d § för att få använda hemlig rumsav- lyssning vid en förundersökning om statsstyrt företagsspioneri. Un- dantaget från möjligheten att återkalla uppehållstillstånd bör kunna uttryckas på samma sätt. Det förutsätts att Säkerhetspolisen, när den ansöker om att en utlännings uppehållstillstånd ska återkallas på grund av statsstyrt företagsspioneri, i sitt underlag redogör för var- för det påstådda handlandet inte ligger på bötesnivå. Vid genomgång av straffbestämmelserna i 19 kap. har utredningen inte funnit anledning att ta in några andra brott mot säkerhet i uppräkningen av vad som kan föranleda återkal- lelse av uppehållstillstånd. Den geografiska begränsningen som finns när det gäller åter- kallelse av uppehållstillstånd på grund av risken för sabotage, spio- neri eller olovlig underrättelseverksamhet bör behållas. Det innebär ett krav på att utlänningen kan antas komma att begå nämnda brott i eller i något annat nordiskt land. Detsamma bör gälla vid återkallelse på grund av risken för att utlänningen ägnar sig åt stats- styrt företagsspioneri. Den geografiska begränsningen bör dock inte gälla vid återkal- lelse på grund av säkerhetshotande verksamhet med koppling till terrorism. Även om verksamheten bedrivs någon annanstans kan den utgöra ett hot mot säkerheten i , om exempelvis ett terro- ristattentat planeras att begås här eller om utlänningen återvänder till efter att ha utbildats av en terroristorganisation eller har del- tagit i dess aktioner utomlands. får inte bli en för presumtiva terrorister genom att de kan få uppehållstillstånd som sedan inte kan återkallas om det framkommer att de har eller har haft kopplingar till terrorism. Möjligheten att återkalla uppehållstillstånd på grund av kopplingar till terrorism bör alltså gälla oavsett i vilket land den säkerhetshotande verksamheten bedrivs. Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen 15.4.3Tidsfristen för återkallelse av uppehållstillstånd Utredningens förslag: Tidsfristen för att återkalla ett uppehålls- tillstånd enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 utlänningslagen för- längs till . Samma tidsfrist ska gälla för att återkalla ett uppehållstillstånd för en utlänning som bedriver säkerhetshotan- de verksamhet med koppling till terrorism. Om det finns synner- liga skäl, får ett uppehållstillstånd återkallas även efter tidsfristens utgång. Skälen för utredningens förslag Uppehållstillstånd får i vissa fall inte återkallas I 7 kap. 3 § tredje stycket utlänningslagen finns det en tidsfrist för när ett uppehållstillstånd får återkallas på den grunden att utlän- ningen kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. I dessa fall får ett uppehållstillstånd inte återkallas om utlänningen har vistats här i landet med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndig- het som först beslutar i saken. Tidsfristen – som också gäller för återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver sådant tillstånd – räknas från den tidpunkt då utlänningen började vistas i landet med uppehållstillstånd. Det krävs inte att utlänningen inom treårsfristen har blivit underrättad om att det inletts ett ärende om återkallelse. Det räcker att ärendet har registrerats hos innan fristen har löpt ut. Den ursprungliga tidsfristen var . Den utsträcktes till genom utlänningslag och förlängdes med . Den senaste förlängningen motiverades med att det hade varit problem med att dåvarande på ett alltför sent stadium hade fått kännedom om anmärkningar i fråga om utlänningens levnadssätt, som då också omfattades av möjligheterna till återkallelse (prop. 1994/95:179 s. 52). Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen Tidsfristen för återkallelse av uppehållstillstånd bör förlängas Ett uppehållstillstånd får alltså inte återkallas på grund av risk för sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet om utlän- ningen har vistats i landet . Enligt tar normalt ärenden om spioneri och olovlig underrättelseverksamhet att upptäcka och utreda. Det beror på att sådan verksamhet ofta byggs upp och bedrivs långsiktigt. Den tidsfrist som gäller för återkallelse av uppehållstillstånd kan därför ha passerats när väl ärendet är färdigutrett. Det går då inte längre att återkalla uppehålls- tillståndet, även om utredningen visar att utlänningen bedriver sådan verksamhet som skulle ha kunnat leda till återkallelse. Säkerhetspo- lisen har därför i sin skrivelse med förslag till ändringar i utlännings- lagstiftningen anfört att tidsfristen – när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd på grund av spioneri och olovlig underrättelse- verksamhet – bör vara . Den föreslagna tidsfristen hör samman med att Säkerhetspolisen i samma skrivelse föreslår att tids- fristen för när en utlänning kan beviljas medborgarskap i för- längs , dvs. till för nordiska medborgare, för statslösa eller flyktingar och för övriga utlänningar. En- ligt Säkerhetspolisen bör det dessutom vara möjligt att återkalla ett uppehållstillstånd även efter det att tidsfristen löpt ut, om det finns synnerliga skäl.