sou · H8B356 · 2020-09-30 00:00:00 — Kommittén anser därför att det finns anledning att överväga att en bredare förvaltningspolitisk översyn görs för att identifiera de olika utmaningar som myndigheter och står inför när det kommer till att upprätthålla allmänhetens förtroende i av omfattande desinformation och propaganda. Allmänhetens förtroende för nyhetsmedierna är också av betydelse för att samhället ska kunna stå emot desinformation och propaganda. Förtroendet kan upprätthållas genom att nyhetsmedierna värnar sitt oberoende och sin självständighet och producerar journalistik som håller hög kvalitet och som speglar den mångfald av åsikter och perspektiv som finns i samhället. Nyhetsmedierna kan också bidra med att avslöja desinformation och vilseledande uppgifter liksom till stärkt medie- och informationskunnighet. För att kunna fullföra sin roll i demokratin är det därför av betydelse att nyhetsmedier ges goda förutsättningar att granska och skildra beslutsfattandet på såväl , regional, nationell som på EU-nivå. Därutöver har politiska företrädare och opinionsbildare ett särskilt ansvar för samhällstilliten genom att upprätthålla ett respektfullt demokratiskt samtal. Företrädare för de politiska partierna bör föra en dialog om samtalstonen, i synnerhet på nätet, och kan överväga att sluta principöverenskommelser om att hålla en god samtalston och föra en debatt som präglas av ömsesidig respekt för varandras olika ståndpunkter. Även det civila samhället, kulturen och friluftslivet har viktiga roller i att upprätthålla och stärka den mellanmänskliga tilliten i samhället. Plattformsföretagens påverkan på demokratin sker en stor del av de demokratiska samtalen på arenor som kontrolleras av några få plattformsföretag. Dessa företag har stor påverkan på hur åsiktsbildningen tar sig uttryck genom bl.a. den innehållsmoderering som sker på plattformarna. är det genom sociala plattformar som Facebook, YouTube och Twitter som mycket av desinformationen, propagandan och näthatet sprids. Den påverkan som plattformarna och olika former av digital teknik har på samhället väcker dessutom flera komplexa rättighets- och integritetsfrågor. Likaså är det ur ett demokratiperspektiv problematiskt när åsiktsbildningen i viss utsträckning förs på plattformar som kontrol- leras av stater som inte själva respekterar mänskliga rättigheter och grundläggande demokratiska principer. En diskussion sker inom EU om hur reglering av digitala plattformar kan utvecklas och utformas. Det finns dock svårigheter när det kommer till att utforma en reglering som är förenlig med yttrandefriheten och som är tillämpbar, ändamålsenlig och inte snabbt blir otidsenlig i förhållande till utvecklings- och förändringshastigheten när det gäller plattformarnas medieformat och affärsmodeller. De olika demokratiutmaningar som de sociala plattformarna gett upphov till är dock genomgripande och olika modeller av självreglering kan inte självklart anses vara tillräckliga. Mot denna bakgrund anser kommittén att en utredning bör tillsättas för att analysera hur demokratin påverkas av globala plattformsföretag liksom om lagstiftningen kan behöva utvecklas för att värna demokratin . 1Uppdraget, utgångspunkter för arbetet och centrala begrepp Kommitténs uppdrag är enligt regeringens direktiv (se bilaga 1) att i samverkan med relevanta aktörer arbeta med utåtriktade insatser som ökar människors motståndskraft mot desinformation, propaganda och näthat, t.ex. genom medie- och informationskunnighet (). Detta innebär att kommittén bl.a. ska komplettera, förstärka och sprida kunskap om pågående insatser för medie- och informationskunnighet, och sammanställa och sprida kunskap om digitala miljöers betydelse för delaktigheten och deltagandet i demokratin med fokus på desinformation, propaganda och näthat. Kommittén ska också identifiera kunskapsluckor på området och sammanställa och sprida goda exempel på metoder som förebygger och motverkar förekomsten och effekterna av desinformation, propaganda och näthat. Uppdraget har på så sätt huvudsakligen inneburit ett utåtriktat, kunskapsspridande och kommunikativt arbete och av denna anledning har utredningen valt att kalla sig en kommitté. Det innebär inte att vi är en kommitté sammansatt med ledamöter, utan namnet är valt för att markera vårt utåtriktade uppdrag. Vi har valt att kalla oss kommittén Nationell satsning på medie- och informationskunnighet och det demokratiska samtalet. I vissa sammanhang har vi använt det korta namnet Det demokratiska samtalet. Som en del av uppdraget ska kommittén också analysera och föreslå eventuella fortsatta insatser och hur insatser kan tas vidare inom den befintliga myndighetsstrukturen. Parallellt med den utåtriktade delen av verksamheten har kommittén därför bedrivit ett kartläggande och insamlande arbete. Till viss del har dessa två delar av verksamheten överlappat varandra på så sätt att erfarenheter och lärdomar som inhämtats från den utåtriktade verksamheten legat till Uppdraget, utgångspunkter för arbetet och centrala begrepp grund för de överväganden som kommittén gör rörande fortsatta insatser. För att inrikta arbetet har kommittén valt att sammanfatta utredningsuppdraget på följande sätt: 1.Utåtriktade aktiviteter i samverkan med relevanta aktörer för att lyssna, inspirera och sprida goda exempel och metoder till fler, 2.kartläggning av a) kunskapsläget när det gäller hur desinformation, propaganda och näthat påverkar det demokratiska samtalet, och b) vad som görs för att bidra till stärkt motståndskraft mot dessa utmaningar, och 3.sammanställning, analys, bedömningar och rekommendationer. Bakgrunden för kommitténs uppdrag är bl.a. det förändrade medielandskap och de nya medievanor som digitaliseringen medfört. Framväxten av digitala mediemiljöer har skapat nya förutsättningar för informationsspridningen. Desinformation, propaganda och hat har förekommit och har bl.a. spridits genom traditionella medier, men den digitala tekniken har gjort spridningen mer kraftfull, sofistikerad och omfattande. I regeringens demokratistrategi Strategi för en stark demokrati – främja, förankra, försvara beskrivs desinformation, propaganda och näthat som utmaningar som riskerar att ha en negativ inverkan på det demokratiska samtalet och som kan bidra till att underminera demokratin . Enligt direktivet finns det därför ett behov av att medie- och informationskunnigheten stärks i samhället. Alla måste ha kunskap och förmåga att finna, analysera, kritiskt värdera och skapa information i olika medier och sammanhang. Det demokratiska samtalet måste värnas och människors motståndskraft mot desinformation, propaganda och näthat måste stärkas. Det är mot denna bakgrund som kommittén har tillsatts. För att nå ut brett i samhället med en nationell satsning på medie- och informationskunnighet och det demokratiska samtalet har kommittén haft en uttalad ambition att samverka med många olika typer av aktörer, även sådana som inte har dessa frågor som sitt huvuduppdrag, men som berörs av dem och som i sin verksamhet når ut Uppdraget, utgångspunkter för arbetet och centrala begrepp brett i samhället. Det gäller bl.a. vissa myndigheter, kommuner och regioner och organisationer i civilsamhället. Vi har också samverkat med aktörer som arbetar med att stärka medie- och informationskunnigheten som t.ex. vissa myndigheter, biblioteken, skolan och vissa företag och organisationer inom det civila samhället. Vår utgångspunkt har varit att lyssna på hur relevanta aktörer uppfattar utmaningarna och dess konsekvenser, och stimulera till samtal om dessa frågor. Kommittén har letts av en särskild utredare och haft ett sekretariat bestående av fem personer. Det har inte funnits någon expertgrupp eller referensgrupp knuten till kommittén. har arbetat beskrivs i sin helhet i kapitel 2. Detta betänkande innehåller en redovisning av kommitténs arbete, en lägesbild och analys av situationen när det gäller desinformation, propaganda och näthat samt bedömningar och rekommendationer inför det fortsatta arbetet. I kapitel 2 ges en ingående redovisning av kommitténs utåtriktade arbete, de möten som vi har deltagit i, de aktörer som vi samverkat med och andra aktiviteter som genomförts. I kapitel 3 ges en övergripande beskrivning av hur digitaliseringen påverkar demokratin globalt, och för hur desinformation, propaganda och näthat fungerar i det digitala samhället. I kapitel 4 ges en beskrivning av digitaliseringens betydelse för delaktigheten och deltagandet i demokratin liksom för spridningen av desinformation, propaganda och näthat i . I kapitel 5 beskrivs aktörer som är verksamma i frågor som rör medie- och informationskunnighet och olika insatser och verksamheter som bidrar till stärkt motståndskraft mot desinformation, propaganda och näthat. Där ges också exempel på metoder och material för att stärka människors motståndskraft och görs en översiktlig genomgång av vad vi vet om vilka metoder och motåtgärder som är effektiva. I kapitel 6 redovisas kommitténs framåtblickande bedömningar om fortsatta insatser och hur arbetet bör bedrivas vidare. Utredningens uppdrag har i första hand handlat om att bedriva ett utåtriktat och kartläggande arbete och inte om att ta fram konkreta förslag. Därför är den framåtblickande delen Uppdraget, utgångspunkter för arbetet och centrala begrepp utformad som bedömningar och rekommendationer. Av denna anledning ges inte en konsekvensanalys. 1.4Definition av centrala begrepp Kommittén ska enligt sitt direktiv värna det demokratiska samtalet och öka människors motståndskraft mot desinformation, propaganda och näthat, t.ex. genom medie- och informationskunnighet. Företeelserna desinformation, propaganda och näthat är inte i alla sammanhang tydligt definierade och forskare, myndigheter och andra aktörer förhåller sig till dem på olika sätt. Kommittén ger nedan en redogörelse för hur vi använder begreppen det demokratiska samtalet, medie- och informationskunnighet, motståndskraft, desinformation, propaganda, informationspåverkan och näthat. Kommittén ska enligt sitt direktiv värna det demokratiska samtalet. Vad som avses med det demokratiska samtalet redogörs inte närmare för i direktivet, men regeringen använder begreppet i sin handlingsplan Till det fria och ordets försvar. Enligt denna ser regeringen det demokratiska samtalet som ett öppet, gemensamt och ständigt pågående menings- och kunskapsutbyte i det offentliga rummet. Dess deltagare kan vara såväl individer som deltar enskilt eller tillsammans med andra i t.ex. nätverk, organisationer eller partier. Vi har på samma sätt valt att tolka begreppet som ett uttryck för den fria åsiktsbildningen, vilket den svenska folkstyrelsen enligt regeringsformens inledande paragraf bygger på, vid sidan av allmän och lika rösträtt. Det demokratiska samtalet kan omfatta såväl det utbyte av åsikter, idéer, bilder och information som sker genom olika massmedier, som det som sker mellan människor i vardags- eller arbetslivet, inom civilsamhället, och på andra offentliga arenor. sker en stor del av det demokratiska samtalet digitalt, exempelvis genom olika sociala medier. Med begreppet det demokratiska samtalet inbegrips ett samtal som är präglat av respekt för demokratins grundläggande principer, dvs. den enskildes fri- och rättigheter och alla människors lika värde. Det är ett samtal som genom att bryta åsikter och tillföra perspektiv Uppdraget, utgångspunkter för arbetet och centrala begrepp och kunskaper bidrar till att upprätthålla och utveckla demokratin. Det demokratiska samtalet förutsätter, även när det kännetecknas av motstridiga åsikter och oförenliga intressen, att det finns ett minimum av mellanmänsklig tillit och förtroende till demokratins institutioner, såsom de beslutsfattande församlingarna, myndigheterna och nyhetsmedierna. Det bör också finnas tillit till att den fakta som diskussionerna kretsar kring har verklighetsförankring och att samtalet inte tas över av känslostormar som kan ha frammanats av aktörer som har intresse av att störa det demokratiska samtalet. Desinformation, propaganda och näthat kan bryta ner det demokratiska samtalet bl.a. genom att rasera den mellanmänskliga tilliten och förtroendet för demokratins institutioner. Näthatet kan leda till att människor skräms, tystnar eller drar sig undan från det offentliga samtalet. Genom desinformation och propaganda kan vedertagen kunskap och fakta undermineras och motsättningarna i samhället bli så djupa att det blir svårt att föra meningsfulla samtal. I ett sådant samtalsklimat är demokratin utmanad eftersom den fria åsiktsbildningen som bär upp folkstyrelsen kan sättas ur spel. Kommitténs uppdrag är att genomföra en nationell satsning på medie- och informationskunnighet och att samarbeta med relevanta aktörer för att komplettera, förstärka och sprida kunskap om pågående insatser för medie- och informationskunnighet. Medie- och informationskunnighet är mot den bakgrunden centralt för kommitténs arbete. Begreppet medie- och informationskunnighet, som ofta förkortas , har blivit aktuellt med digitaliseringen, som det är både mångfacetterat och omdiskuterat. Medie- och informationskunnighet handlar i stora drag om möjlighet och förmåga att tillgodogöra sig medier och att navigera, uttrycka sig och skapa eget innehåll genom bild, ljud och text. Det handlar också om förmågan att analysera och kritiskt värdera information i olika medier och kontexter, dvs. om källkritik och källtillit (se t.ex. 2015; 2019). För att illustrera de olika kunskaper och förmågor som omfattas av medie- och informationskunnighet har tagit fram figuren nedan. Uppdraget, utgångspunkter för arbetet och centrala begrepp Figur 1.1 ’Media and Information Literacy Ecology’ Medie- och informationskunnighet relaterar även till begreppet digital kompetens, vilket skrivits in i flera av skolans läroplaner, kursplaner och ämnesplaner. Enligt regeringens digitaliseringsstrategi handlar digital kompetens om att vara förtrogen med digitala verktyg och tjänster samt ha förmåga att följa med och delta i den digitala utvecklingen utifrån sina förutsättningar. Det innefattar därmed delar av medie- och informationskunnighet och dessa begrepp överlappar på så sätt delvis varandra (Skr. 2017/18:47). har ett yttrandefrihets- och demokratiperspektiv alltmer kommit i fokus i diskussionen om medie- och informationskunnighet. Inom engelskan används begreppet ”Media and Information Literacy”, och bl.a. har sett det som en beteckning för Uppdraget, utgångspunkter för arbetet och centrala begrepp förmågor som medborgare behöver för att fullt ut kunna delta i demokratin. Utgångspunkten är att ett inkluderande demokratiskt samhälle bygger på välinformerade, engagerade, reflekterande, kritiska och kompetenta medborgare. Sammanfattningsvis kan medie- och informationskunnighet i ett demokratiperspektiv förväntas bidra till: –kunskap och insikt om innebörden av yttrandefrihet som en mänsklig och medborgerlig rättighet och dess relation till medier och andra innehållsleverantörer på internet, –förståelse för komplexiteten i mediemiljön och mediernas och andra innehållsleverantörers roll och funktion i ett demokratiskt samhälle, –kunskap och insikt om förhärskande normer som formar vår syn på människan, t.ex. när det gäller kön och könsidentiteter, –medvetenhet och kritiskt förhållningssätt om hur uppfattningar, åsikter och fördomar formas i och av medier och andra innehållsleverantörer på internet, –förmåga att kritiskt utvärdera ord, text och bild i medier och i annat innehåll på internet med tanke på trovärdighet, syften, möjligheter, risker, och –förmåga att interagera med medier och andra innehållsleverantörer på internet (2019; 2020). , som av regeringen fick i uppdrag 2018 att samordna arbetet för att stärka medie- och informationskunnigheten i , definierar begreppet som ”de kunskaper och förmågor som krävs för att finna, analysera, kritiskt värdera och skapa information i olika medier och sammanhang” (2020). Kommittén har i sitt arbete anslutit sig till denna definition av medie- och informationskunnighet. Sammantaget kan medie- och informationskunnighet ses som en färdighet som har betydelse för demokratin och som ett redskap för att motstå desinformation, propaganda och näthat. Uppdraget, utgångspunkter för arbetet och centrala begrepp 1.4.3Motståndskraft mot desinformation, propaganda och näthat Kommittén har till uppdrag att genomföra utåtriktade insatser som ökar människors motståndskraft mot desinformation, propaganda och näthat, t.ex. genom medie- och informationskunnighet. Begreppet motståndskraft är inte närmare definierat i kommittédirektivet. Det har huvudsakligen använts i försvarspolitiska sammanhang och är besläktat med begrepp som försvarsvilja och motståndsanda. Inom det psykologiska försvaret har begreppet motståndskraft blivit gängse för att bl.a. beskriva befolkningens motståndskraft mot främmande propaganda (Statskontoret 2017; SOU 2020:29). I regeringens demokratistrategi Strategi för en stark demokrati – främja, förankra, försvara används begreppet demokratisk motståndskraft och det omfattar där såväl medie- och informationskunnighet, demokratiska värderingar, ett engagemang inom det civila samhället som lagstiftning mot olika uttryck för rasism, t.ex. hets mot folkgrupp. Kommittén har därav tolkat begreppet motståndskraft som medborgarnas och samhällets förmåga att stå emot antidemokratiska krafter och följaktligen som en fråga om demokratins stabilitet och vitalitet. I vårt arbete har vi haft ett fokus på insatser för att stärka människors motståndskraft mot desinformation, propaganda och näthat. Stärkt medie- och informationskunnighet spelar en särskilt viktig roll för att uppnå en sådan ökad motståndskraft. är motståndskraft mot dessa demokratutmaningar vidare än medie- och informationskunnighet och kan handla om ytterligare färdigheter, grundläggande värderingar och förhållningssätt hos individer liksom om samhällets motståndskraft i bredare bemärkelse. I individens motståndskraft ryms – utöver det som vi avser med medie- och informationskunnighet – andra aspekter av stor betydelse för medborgarnas förutsättningar att delta i det demokratiska samtalet, t.ex. förankring i demokratins idéer, en grundtillit till demokratins institutioner, en hög mellanmänsklig tillit liksom konkreta strategier mot näthat. In- satser för att stärka samhällets motståndskraft kan – utöver sådant som stärker den individuella motståndskraften – handla om lagstiftning, stöd till utsatta grupper, samverkan mellan berörda aktörer eller andra insatser för att direkt bemöta och motarbeta desinformation, propaganda och näthat. I enlighet med kommitténs direktiv Uppdraget, utgångspunkter för arbetet och centrala begrepp är det i första hand individers motståndskraft som har varit fokus för vårt arbete. I figur 1.2. illustreras relationen mellan medie- och informationskunnighet, individens motståndskraft och samhällets motståndskraft. Figur 1.2 Relationen mellan medie- och informationskunnighet, individens och samhällets motståndskraft Enligt direktivet ska utredningen arbeta för att stärka motståndskraften mot desinformation, propaganda och näthat. Dessa begrepp är inte närmare definierade i direktivet. Allmänt innebär desinformation ett avsiktligt spridande av falsk eller vilseledande information, medan propaganda innebär att sprida information i syfte att påverka och väcka känslor (MSB 2019). definierade i sin strategi för att bekämpa desinformation online begreppet som: Uppdraget, utgångspunkter för arbetet och centrala begrepp oriktiga eller missvisande uppgifter som skapas, presenteras och sprids för att uppnå ekonomisk eller avsiktligt vilseleda allmänheten, och som kan orsaka skada för allmänheten. Skada för allmänheten kan t.ex. innebära hot mot demokratiska, politiska och beslutsfattande processer eller mot kollektiva nyttigheter som skyddet av EU-medborgar- nas hälsa, miljö eller säkerhet. Satir, parodi och felrapporterade uppgifter klassas inte som desinformation, och inte heller tydligt markerade partiska nyheter och kommentarer (2018). Kommittén gör en liknande definition och anser att desinformation ska förstås som avsiktlig spridning av osanna eller vilseledande uppgifter för att åstadkomma skada eller påverka människors attityder, ställningstaganden och handlande i en viss riktning. På engelska skiljer man ofta mellan de närbesläktade begreppen disinformation och misinformation. Begreppet disinformation avser i en sådan distinktion försök att avsiktligt sprida osanna och vilseledande uppgifter för att åstadkomma skada eller påverka människors attityder, ställningstaganden och handlande i en viss riktning. Misinformation avser däremot det oavsiktliga spridandet av sådan information, dvs. när sådan information sprids utan avsikt att orsaka skada eller utan att avsändaren är medveten om att informationen är felaktig eller vilseledande. Att få andra att omedvetet sprida vidare desinformation är en strategi som används av de som vill orsaka skada (se t.ex. First draft 2019; Bayer m.fl. 2019). Propaganda är ett begrepp som har använts i historien och som också har givits flera olika betydelser. Propaganda kan i sin bredaste mening beskrivas som ett budskap där avsändaren vill få mottagaren att ändra uppfattning eller övertygelse och i förlängningen även sitt beteende. I en sådan bred förståelse av propaganda ryms både marknadsföring och konventionell politisk påverkan från till exempel politiska partier, företag och intresseorganisationer. Kommittén använder en snävare definition av begreppet där propaganda betraktas som ett hot mot det demokratiska samtalet. I en sådan betydelse innebär propaganda ett vilseledande budskap som sprids genom oetiska metoder t.ex. med hjälp av falska avsändare och med förfalskat innehåll. Syftet är att manipulera andras politiska åsikter och handlingar, ofta genom att väcka starka negativa känslor. Uppdraget, utgångspunkter för arbetet och centrala begrepp Vad är skillnaden mellan desinformation och propaganda? Desinformation och propaganda är nära besläktade och gränsdragningen mellan dem är omdiskuterad. De kan definieras och användas på skilda sätt av olika aktörer, men används ofta tillsammans för att beskriva olika strategier för att påverka och uppnå ett gemensamt syfte. En del konkreta metoder kan användas både för desinformation och propaganda. Enkelt uttryckt handlar desinformation om att med olika grad av falsk information vilseleda när det gäller utsagor om sakernas tillstånd och att så tvivel när det gäller sakuppgifter. Propaganda handlar snarare om att manipulera fram starka negativa känslor såsom ilska och rädsla genom oetiska metoder (jfr definitionerna i Bayer m.fl. 2019). Om desinformation ofta syftar till att så tvivel så syftar propaganda i regel till att så split och skapa motsättningar. Informationspåverkan förekommer ofta som ett samlande begrepp för otillbörliga åtgärder för att påverka den fria åsiktsbildningen genom potentiellt skadlig kommunikation. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har haft i uppdrag att identifiera och möta informationspåverkan och annan spridning av vilseledande information riktad mot (Ju2019/04183/SSK). Myndigheten beskriver informationspåverkan som: Aktiviteter som genomförs av främmande makt, eller antagonistiska aktörer, i syfte att påverka olika målgruppers uppfattningar, beteenden och beslutsfattande. Informationspåverkan utnyttjar samhällets sårbarhet och kan utmana befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet, våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter eller andra nationella intressen (MSB 2020). Informationspåverkan omfattar en rad skadliga metoder, tekniker och tillvägagångssätt som kan användas för att påverka åsiktsbildningen. Begreppet informationspåverkan tydliggör att det finns ett strategiskt intresse hos den som försöker bedriva påverkan.