sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Samt- liga stora skogsbolag jobbar fortfarande kontinuerligt med att be- döma naturvärden i fält, enligt i princip samma modell; dels genom riktade inventeringar som utförs av specialister i områden där man av olika skäl antar att det förekommer höga naturvärden, dels genom naturvärdesbedömning som utgör en del av den operativa planeringen inför avverkning både på egen och annans mark. Den senare sker i fält innan beslut fattas om ett område ska avverkas eller inte och hur avverkningen ska utformas. Alla företag beskriver att de har en rutin som beskriver processen för att löpande förbättra de frivilliga avsättningarnas kvalitet. I de fall en tidigare okänd nyckelbiotop identifieras och denna sammantaget har högre naturvärden än en befintlig frivillig avsättning som inte håller nyckelbiotopsklass, kan ett byte göras i syfte att förbättra de frivilliga avsättningarnas naturvärdeskvalitet i ett landskapsperspek- tiv. Detta sker i varierande omfattning inom skogsbolagen och är relaterat till interna målsättningar, medel och arbetssätt. Utredningsdirektivet anger bland annat att en registrering av nyckel- biotoper kan leda till långtgående konsekvenser för enskilda och att roll när det gäller nyckelbiotopsinventering inte är författningsreglerad. Därför har ett uppdrag lämnats om att en analys bör ske av konsekvenserna av att nyckelbiotoper identifieras och regi- streras och vilken statens roll bör vara när det gäller nyckelbiotoper. I syfte att kartlägga höga naturvärden har inventerat och registrerat nyckelbiotoper. Inventeringen av natur- värdena har sitt ursprung i den svenska skogspolitiken som innebär att markägaren ska ta ett större ansvar för naturvärden och därmed bland annat naturvårdsavsättningar av skog. När skogspoli- tiska beslut implementerades ansåg regeringen att staten skulle utföra och finansiera den naturvärdesinventering som krävdes på småskogsbrukets marker. Stor- och mellanskogsbruket förväntades ansvara för att inventera det egna skogsinnehavet och stå för kostnaderna för inventeringen inom ramen för sektorsansvaret. Mellanskogsbruket fick ett visst statsbidrag. Storskogsbruket har således själva bekostat och utfört naturinventeringar för en planlägg- ning av sina markinnehav och områden med höga naturvärden är offentliggjorda. Att inventeringen ska utföras har således ett uttryckligt politiskt stöd och har också utgjort en grund i den svenska skogspolitiken. Det har också varit tydligt att politiken har ansett att inventeringen på småskogsbrukets marker är viktig för skogspolitikens genomför- ande och ska finansieras av staten. Den närmare utformningen av inventeringen har dock överlämnats åt . Utredningen har uppfattat att det främst är den inventering och registrering av nyckelbiotoper som utfört på småskogs- brukets marker, tillsammans med den mycket höga graden av certi- fiering bland virkesköparna, som föranlett den pågående debatten och som legat till grund för denna utrednings direktiv. Hur stor- och mellanskogsbruket inventerat naturvärden har utredningen i detta avseende inte uppfattat som problematisk på samma sätt. Som nämnts i kapitel 4.5 utgör skogscertifieringen ett marknads- styrt system som skogsägaren ansluter sig till frivilligt. En certifierad skogsägare ska följa ett omfattande regelverk där kravet på att inte avverka nyckelbiotoper utgör ett krav av många. Enligt FSC, council, är kravet absolut och utan koppling till hur stor andel av markägarens skogsmark som utgörs av nyckelbiotop. Enligt PEFC, Programme for Endorsement of , finns en särskild rutin för hur nyckelbiotoper, utöver de av arealen som ska avsättas frivilligt, ska hante- ras för att kunna avverkas inom ramen för certifieringen. Det innebär i sig att metodik för att klassificera ett område som nyckelbiotop får avgörande betydelse även för vad som får avverkas eller inte av en certifierad skogsägare. För en icke certi- fierad skogsägare kan certifieringens regler innebära utebliven för- säljning då ett område registrerats som nyckelbiotop och virkes- köparen då får kännedom om myndighetens bedömning av skogens naturvärden. Även om det är certifieringsorganen som satt upp regler om vilket virke som efterfrågas eller inte kan det uppfattas som att de ekonomiska konsekvenserna av en utebliven avverkning är en följd av nyckelbiotopsregistrering. Det blir särskilt påtag- ligt när ett område klassas som nyckelbiotop först i samband med att en skogsägare som valt att inte ingå i någon certifiering avsett att avverka det. De certifierade virkesköparna förlitar sig nämligen på myndighetens bedömning av områdets naturvärden. Mot bakgrund av hur strukturen för virkesköpare i ser ut innebär därmed klassificeringen och registreringen av en nyckelbio- top att området på grund av marknadsekonomiska styrmedel undan- tas från skogsbruk. Någon ersättning garanteras inte enbart genom att naturvärden identifieras. Hur har valt att definiera begreppet nyckelbiotop och tillämpa det har aldrig varit avsett att medföra ett mer eller mindre absolut avverkningsförbud på det sätt certifieringsreglerna innebär. Certifieringssystemen har således anammat ett begrepp som inte gör anspråk på att medföra de verkningar som certifieringssyste- met själv ger det. På det sätt som certifieringen har kommit att använda Skogssty- relsens begrepp nyckelbiotop har det i praktiken inneburit att staten tagit ansvar för och delvis bekostat certifieringens och småskogs- brukets möjlighet att upprätthålla kravet på att avverkning inte ska ske av skogar med höga naturvärden och att virke inte får köpas från kontroversiella källor. I sammanhanget bör även nämnas att resultat av inventering och register över nyckelbiotoper används av andra myn- digheter och kommuner inför bland annat planering av infrastruk- turprojekt och kommunala naturvårdsplaner. Även privata aktörer kan använda sig av registret och uppgifter om nyckelbiotopers placer- ing vid framtagande av till exempel miljökonsekvensbedömningar med mera Att andra aktörer kan använda sig av befintliga uppgifter om naturvärden i stället för att var och en ska utföra en egen inven- tering är självklart en fördel ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Utredningen har inte kunnat se att den här användningen skulle på- verka markägarens brukande av sin fastighet i någon större utsträck- ning. Däremot har detta inte varit det ursprungliga syftet med inven- tering av nyckelbiotoper. Att underlaget i registret används av olika aktörer med olika syften ställer också ett högre krav på att informa- tionen i registret är korrekt, kvalitetssäkrad och uppdaterad. I det följande kommer utredningen att redogöra för de förvalt- ningsrättsliga förutsättningarna för att inventera nyckelbiotoper samt förutsättningar att använda begreppet nyckelbiotop som grund för samrådsskyldighet enligt . Utredningens analys och förslag i dessa delar omhändertar i allt väsentligt de nega- tiva konsekvenser för enskilda markägare som utredningsdirektivet pekat ut som särskilt angelägna att utreda. Frågan om en registrering av en nyckelbiotop innebär ett ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden är under pågående prövning. Utredningen har därför valt att inte närmare analysera alla de möjliga äganderätts- liga aspekterna av att ett område pekas ut som en nyckelbiotop. Ana- lysen har i stället fokuserat på den grundläggande förvaltningsrätts- liga frågan om haft stöd för inventeringen och hur inventeringsresultatet bör hanteras framåt. 12.2Begreppet nyckelbiotop används för att definiera när samrådsplikt föreligger enligt Bedömning: har saknat bemyndigande att före- skriva om samrådsplikt för skogsbruksåtgärder i områden som har stor betydelse för skogens flora och fauna (nyckelbiotoper). Förslag: 4 § i föreskrifter och allmänna råd om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § av- seende skogsbruksåtgärder, SKSFS 2013:3, bör upp- hävas. bör vidta en översyn över föreskriften i sin helhet. Som framgår i kapitel 11.5 har meddelat föreskrifter om när en skogsbruksåtgärd alltid ska anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § . I föreskriften anges följande.1 Skogsbruksåtgärder i ett skogsområde som från en samlad bedömning av biotopens struktur, artinnehåll, historik och fysiska miljö har mycket höga naturvärden och har mycket stor betydelse för skogens flora och fauna och utgör eller kan förväntas utgöra livsmiljö för akut hotade, starkt hotade, sårbara eller nära hotade arter ska anmälas för samråd. Både av ordalydelsen och av de allmänna råden till bestämmelsen framgår att kriterierna för den typ av skogsområde som omfattas av föreskriften om samråd motsvarar de för nyckelbiotoper. Skogsområ- det behöver emellertid inte vara registrerat som nyckelbiotop av myn- dighet för att omfattas av samrådsplikten enligt föreskriften. Det är de befintliga naturvärdena som är avgörande, vare sig de är kända för myndigheten eller inte. På fråga från den som vill vidta en skogsbruksåtgärd måste dock kunna ge besked om samråd enligt krävs eller inte. Att ett område har registrerats som nyckelbiotop borde i detta sammanhang kunna utgöra en presumtion för att samrådsplikt 1Se 4 § föreskrifter och allmänna råd om anmälningsskyldighet för samråd enligt 6 § avseende skogsbruksåtgärder, SKSFS 2013:3. En markägare som får en nyckelbiotop utpekad och registre- rad inom sin fastighet får besked om detta av . I detta besked informeras uttryckligen markägaren om att det råder sam- rådsplikt för skogsbruksåtgärder i en nyckelbiotop, oavsett om den är registrerad eller inte. Enligt föreskrifter ska även vissa särskilt utpekade skogsbruksåtgärder alltid anmälas för samråd enligt , oav- sett var dessa vidtas, bland annat maskinell askåterföring och anlägg- ande av vissa skogsbilvägar. Vid sidan av de särskilt utpekade åtgärderna som alltid ska anmälas för samråd ska enligt huvudregeln i 12 kap. 6 § alla åtgär- der som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön anmälas. I dessa fall krävs därmed en prövning av åtgärdens påverkan på naturmiljön redan för att avgöra om åtgärden ska anmälas för samråd oavsett om de sker i en nyckelbiotop eller inte. Enligt 6 § förordning (1998:904) om anmälan för samråd framgår att en underrättelse enligt 14 § skogsvårdslagen även är att anse som en anmälan för åtgärden enligt 12 kap. 6 § . Det innebär att hanterar ett ärende om samråd avseende skogsbruks- åtgärderna föryngringsavverkning, uttag av skogsbränsle och viss dikning, som kräver underrättelse enligt skogsvårdslagen inom ramen för samma förfarande som gäller för dessa skogsbruksåtgärder i allmän- het. För de särskilt utpekade åtgärderna som alltid ska anmälas för samråd enligt föreskriften finns en särskild blankett att tillgå. Där kan även anges åtgärder som inte omfattas av obligatorisk anmälnings- skyldighet. 12.2.1Skogsstyrelsen verkar under samrådet för att markägaren inte ska avverka nyckelbiotoper Av rutiner för handläggning av nyckelbiotoper föl- jer att , inom de resursramar och med de medel som finns tillgängliga, ska verka för att natur- och kulturvärden i nyckel- biotoper bevaras och utvecklas. Vidare framgår att inte ska medverka till skadliga ingrepp i nyckelbiotoper och att avsteg från denna linje bör ske endast i undantagsfall. ska även i samband med en avverkningsanmälan i första hand verka för att markägaren återkallar sin anmälan/ansökan i den del den berör nyckelbiotopen och avsätta området för naturvård frivilligt.2 I de situationer då markägaren kvarstår med sin anmälan om att vidta en skogsbruksåtgärd som kan skada nyckelbiotopens naturvär- den undersöker i första hand möjligheterna till att bilda formellt skydd. I vissa fall när får kännedom om att en föryngrings- avverkning kommer utföras ska myndigheten, enligt rutinen, med- dela ett förbud mot avverkning enligt skogsvårdslagen på den del, upp till intrångsbegränsningen, som bedöms som mest värdefull ur natur- värdessynpunkt. Förelägganden och förbud mot åtgärder, med stöd av 12 kap. 6 § fjärde stycket meddelas, som framgår av kapitel 13.5.8, endast i undantagsfall. Det finns en straffrättslig koppling till samrådsplikten. Straffstad- gandet i 29 kap. 4 § första stycket anger att brottet otillåten miljöverksamhet omfattar situationer där en åtgärd vidtas utan att en verksamhet eller åtgärd anmälts för samråd enligt 12 kap. 6 § eller av föreskrifter meddelade med stöd av den bestäm- melsen. Straffsanktionen avser således både åtgärder som omfattas av den obligatoriska samrådsplikten enligt föreskrifter och den som följer direkt av lydelsen i 12 kap. 6 § . I praktiken innebär det att åtgärder som inte kräver en underrättelse enligt 14 § skogs- vårdslagen men som kräver en anmälan om samråd straffsanktioneras. Förekommande exempel är gallring och röjning i nyckelbiotoper. I de avgöranden utredningen tagit del av avseende detta straff- stadgande synes områdets klassning som nyckelbiotop få en avgör- ande betydelse. I dessa fall har det i stämningsansökan angetts att gär- ningen består av att åtgärder vidtagits i en nyckelbiotop utan att de har föregåtts av en anmälan om samråd. Domstolen synes utgå från att det är registreringen som utgör grund för bedömningen av om området omfattas av samrådsplikt och inte områdets naturvärden. Det framgår sällan om domstolen gjort någon självständig prövning, mot 2Skogsstyrelsen, Rutin – Arbete med nyckelbiotoper, version 4.0. de beviskrav som uppställs i brottmål, av om områdets naturvärden innebär att samrådsplikt föreligger för åtgärden.3 Till skillnad mot uppgifter som lämnas i en underrättelse enligt skogsvårdslagen är uppgifterna som lämnas i en anmälan om samråd straffsanktionerade. Enligt 29 kap. 5 § första stycket 1 om- fattar brottet försvårande av miljökontroll den som lämnar en oriktig uppgift som från miljösynpunkt har betydelse för en myndighets pröv- ning eller tillsyn om uppgiften finns i en anmälan som ska ges in till myndigheten enligt . Detta straffbud har såvitt känt aldrig tillämpats i detta samman- hang, men kan innebära att redan en oriktig uppgift, i en underrättelse enligt 14 § skogsvårdslagen eller i en anmälan om samråd, avseende en åtgärd som ska vidtas i ett område där samrådsplikt föreligger är straffbar. Oriktiga uppgifter i en underrättelse om avverkning är i sig inte straffsanktionerat. Som utredningen har redogjort följer det av 6 § i förordningen om anmälan för samråd att den som underrättat om en avverkning också anmält åtgärden för samråd. Bestämmelsen kan enligt sin ordalydelse tolkas på så sätt att den markägare som lämnar oriktiga uppgifter i en underrättelse om avverk- ning därmed också lämnar oriktiga uppgifter i en anmälan om samråd. Hur nämnda straffstadgande om försvårande av miljökontroll ska tillämpas i ett sådant fall är oklart. 12.2.3Skogsstyrelsens föreskrifter om samrådsplikt i nyckelbiotoper saknar stöd i myndighetens bemyndigande och bör upphävas Som ovan angivits finns det en föreskrift som är meddelad av Skogs- styrelsen och som reglerar samrådsskyldigheten enligt 12 kap 6 § . Den del av föreskriften som är relevant att analysera i denna utredning rör 4 § som anger att samråd ska ske i områden som definieras på samma sätt som begreppet nyckelbiotop. Föreskriften har i denna del betydelse både vad avser hantering av ärenden samt för det straffbara området beträffande åtgärder i en nyckelbiotop. 3Se t.ex. tingsrätts dom i mål B 323-17 (varken hovrätten eller meddelade prövningstillstånd), tingsrätts dom i mål B 1469-19, tingsrätts dom i mål B 1905-17. Enligt 12 kap. 6 § andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid skall göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Av 12 kap. 6 § andra stycket framgår därmed att an- mälningsskyldighet får föreskrivas –i hela landet eller delar av landet –för särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Regeringen har utnyttjat sin delegationsrätt genom förordning (1998:904) om anmälan för samråd. I 7 § i förordningen har regeringen bemyndigat att föreskriva om anmälningsskyldighet i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan med- föra skada på naturmiljön och ska utföras på mark som omfattas av skogsvårdslagen och avser avverkning, hyggesbehandling, bestånds- anläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsbilvägar, skogs- gödsling, skogsmarkskalkning eller andra skogsbruksåtgärder. Regeringen har därmed delegerat till att föreskriva om anmälningsskyldighet för –särskilda slag av skogsbruksåtgärder som kan medföra skada på naturmiljön4 –som ska utföras på skogsmark. Varken i det bemyndigande till regeringen, som framgår av miljöbal- ken, eller regeringens bemyndigande till , som fram- går av förordningen om anmälan för samråd, finns därmed någon möj- lighet att låta en viss naturmiljö utgöra ett obligatoriskt samrådsobjekt. Enligt 12 kap. 6 § andra stycket får föreskrifter endast omfatta hela eller geografiskt avgränsade delar av landet. Regeringen har inte heller bemyndigat att peka ut vissa delar av landet för obli- gatorisk anmälan om samråd. föreskrifter på området förefaller ha gått längre än vad bemyndigandet tillåter. Enligt 4 § föreskrifter 4Bemyndigandet i 7 § förordning (1998:904) om anmälan för samråd bör tolkas som att Skogs- styrelsen är begränsade till att föreskriva om särskilda slag av skogsbruksåtgärder och inte att alla skogsbruksåtgärder ska anses vara av särskilt slag. och allmänna råd om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § avseende skogsbruksåtgärder, SKSFS 2013:3, omfattar, anmälningsplikten ”skogsbruksåtgärder i ett skogsområde som från en samlad bedömning av biotopens struktur, artinnehåll, historik och fysiska miljö har mycket höga naturvärden och har mycket stor bety- delse för skogens flora och fauna och utgör eller kan förväntas utgöra livsmiljö för akut hotade, starkt hotade, sårbara eller nära hotade arter”. föreskrift innehåller i denna del därmed utpek- ande av –som utgör en viss slags naturmiljö. Föreskriftens utpekande av att anmälan om samråd alltid ska ske för alla skogsbruksåtgärder inom områden som enligt metodik uppfyller kraven för att utgöra en viss naturmiljö saknar därmed stöd i lag.5 Det är rimligt att anta att de områden som utgör nyckelbiotoper även uppfyller kraven på en sådan naturmiljö där de flesta skogsbruksåtgärder kan komma att medföra en väsentlig för- ändring och därmed ska anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § miljö- balken. Någon rätt att föreskriva om obligatorisk anmälan för sam- råd för alla skogsbruksåtgärder inom en viss naturmiljö har dock inte funnits. Det är inte heller möjligt för regeringen att ge rätt att föreskriva om samråd på detta sätt. Det bedöms ligga utanför denna utrednings uppdrag att föreslå för- ändringar i 12 kap. 6 § andra stycket . Som ovan angivits får föreskriften betydelse för avgörandet om en viss åtgärd är straff- sanktionerad som anmälningspliktig. Det är därmed av synnerlig vikt att föreskriften skyndsamt ses över och upphävs i de delar där myn- digheten överskridit sitt bemyndigande. 5Skogsstyrelsens rättsenhet har till utredningen bekräftat att föreskriften i denna del förefaller överskrida det bemyndigande som myndigheten fått från regeringen. 12.3Förvaltningsrättsliga förutsättningar för att inventera naturvärden Bedömning: inventering och registrering av nyckel- biotoper bör bedömas som ärendehandläggning i förvaltnings- lagens mening. Registreringen av en nyckelbiotop bör därför ut- göra ett förvaltningsbeslut. kan inte anses ha haft tillräckligt stöd i regle- ringsbrev eller nuvarande och tidigare myndighetsinstruktioner för en generell nyckelbiotopsinventering. Det kan därför inte anses klarlagt att haft till- räckligt stöd i rättsordningen för inventeringen. 12.3.1Inventeringen styrs av förvaltningslagen Den inventering som utfört av nyckelbiotoper på småskogsbrukets marker har inget särskilt reglerat författningsstöd. Hur den utförs styrs därför i huvudsak av förvaltningslagen i tillämp- liga delar. Inventering av nyckelbiotoper har skett och har därmed i stora delar utförts då den äldre förvaltningslagen var tillämplig. trädde en ny förvaltningslag i kraft. Förvaltningslagen är tillämplig på myndigheters handläggning av ärenden. Uttrycket ärende definieras dock inte i lagen. Känneteck- nande för vad som utgör ett ärende är att det regelmässigt avslutas genom ett uttalande från myndighetens sida som är avsett att få fak- tiska verkningar för en mottagare i det enskilda fallet. Det är uttalan- dets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär av beslut, inte dess yttre form. Uttalandet syftar ofta till att påverka mottagarens handlande i en given situation. Om ett förfarande inte innebär ärendehandläggning kan en myn- dighets agerande utgöra annan förvaltningsverksamhet. Vid annan för- valtningsverksamhet tillämpas bara vissa av förvaltningslagens bestäm- melser, bland annat kravet på legalitet. Kravet på legalitet ska således vara uppfyllt oavsett om det är ärendehandläggning eller annan för- valtningsverksamhet. Gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan förvaltningsverksamhet, det som vanligen brukar betecknas fak- tiskt handlande, är i många fall förhållandevis tydlig. En principiell skillnad mellan åtgärder av det ena och det andra slaget är att hand- läggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Åtgärder av typen köra spårvagn, hämta sopor och undervisa är exempel på faktiskt handlande som tydligt illustrerar denna form av förvaltningsverksamhet, medan biljettkon- troll, debitering av avfallsavgifter och betygssättning är exempel på verksamhet som innefattar handläggning av ett ärende. I vissa fall kan det vara svårt att avgöra om en åtgärd innefattar ärendehand- läggning eller enbart ett faktiskt handlande. När en myndighet lämnar upplysningar och råd med stöd av den allmänna bestämmelsen om serviceskyldighet i 6 § förvaltningslagen ger myndighetens besked inte uttryck för beslut i förvaltningsrätts- lig mening, även om informationen kan påverka mottagarens hand- lande. Den huvudsakliga skillnaden kan sägas vara att den informa- tion som lämnas genom myndighetens faktiska handlande i dessa fall innefattar ett besked som adressaten inte nödvändigtvis måste följa och som därför inte har ett normerande syfte.6 Ett undantag från denna princip gäller dock i de fall då råd och upplysningar lämnas med stöd av särskilda föreskrifter om viss information och rådgiv- ning. När en myndighet fullgör en sådan särskilt författningsregle- rad uppgift anses myndighetens åtgärder innefatta handläggning av ett ärende även om adressaten i det enskilda fallet inte är skyldig att följa myndighetens besked. 12.3.2Nyckelbiotopsinventering utgör ärendehandläggning enligt förvaltningslagen Som redogjorts ovan utför inventering av nyckelbio- toper enligt en metodik och en rutin framtagen av myndigheten. Det är som har definierat vad som utgör en nyckelbiotop. Av definitionen framgår att begreppet nyckelbiotop utgörs av en samlad bedömning av olika förhållanden. Det är således inte enbart en fråga om en kartläggning av faktiska förhållanden i naturen. Innebär den slutliga bedömningen av handläggare att området utgör en nyckelbiotop förs området in i myndighetens 2016/17:180 s. 24 f. verksamhetsstöd tillsammans med uppgifterna om vilka naturvärden som legat till grund för bedömningen och tilldelas ett unikt ärende- nummer. Information om detta skickas även ut till markägaren. Syf- tet med informationen är att markägaren ska uppmärksammas på naturvärdena som identifierats inom fastigheten.