sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Här förefaller det saknas undersökningar av hur olika styrmedel påverkar effekti- viteten i olika samverkansformer i den kommunala sektorn, särskilt i förhållande till handlingsutrymmet för samverkansorganet. Kommunala kompetensutredningen gjorde i sitt slutbetänkande13 bedömningen att lagstiftningen redan innehöll många verktyg för påverkan och kontroll av kommunalförbund och gemensamma nämn- der. Samverkan i demokratiska former var därför, ansåg utredningen, inte i så hög grad en lagstiftningsfråga utan snarare en fråga om till- lämpning av regelverket. gör samma bedöm- ning, även när det gäller samverkan i aktiebolagsform. För de sam- verkande kommunerna handlar det om att ha kunskap om, och kunna nyttja de verktyg för styrning som finns för de olika samver- kansformerna. 13SOU 2007:72 kompetens i utveckling. En skillnad mellan samverkansformerna är invånarnas möjlighet till laglighetsprövning av beslut. Där sticker samverkan i bolag ut, eftersom möjligheten till laglighetsprövning för beslut tagna av bolag är begränsad, vilket är en viktig demokrati- och kontrollaspekt. 13.4Förekomst av olika samverkansformer Det finns ingen systematisk och återkommande uppdatering över antalet kommunalförbund i . Däremot finns uppgifter från tidigare undersökningar och rapporter tillgängliga. Det finns också uppgifter i () räkenskapssammandrag för kommuner och regioner. Antalet kommunalförbund har varierat sedan möjligheten att bilda kommunalförbund infördes 1919,14 och antalet förbund har minskat drastiskt åren efter genomförda kommunsammanläggningar. fanns det 509 kommunalförbund i medan antalet minskade till 173 i samband med att storkommunreformen 1953. Efter kommunblocksreformen hade antalet sjunkit till 47 och var antalet nere i 19 för- bund.15 Antalet förbund har därefter successivt ökat. fanns 60 kommunalförbund och 2016 var antalet uppe i 175.16 har antalet förbund stått stilla. Däremot har antalet medlemmar i kom- munalförbunden ökat från 2010.17 var medianvärdet fem med- lemmar per kommunalförbund. Totalt av alla kommunalförbund driver en enda speci- fik verksamhet, men det finns också kommunalförbund som driver flera verksamheter, flersaksförbund. 14SOU 1996:137 och gemensam nämnd, s. 59. 15Ds 2001:61 Samverkan mellan kommuner – för ökad attraktivitet, tillväxt och sund ekonomi, s. 62–63. 16Uppgiften bygger på data från SKR och bör läsas som ett ungefärligt värde. 17Totalt 131 kommuner har anslutit sig till befintliga kommunalförbund 2010–2016. Det innebär att kommunalförbunden blivit större med fler medlemmar. Siffrorna bygger på uppgifter från SKR. Tabell 13.2 2016 utifrån antalet registrerade verksamheter Anm.: Tabellen summerar till 170 kommunförbund beroende på att det saknas uppgifter om registrerad verksamhet för 5 kommunalförbund. Källa: kommuner och regioner (SKR). Kommunalförbundens storlek som andel av kostnader i relation till kommunernas totala kostnader är begränsad. Kommunernas sam- manlagda bruttokostnader uppgick till 2017, varav kommunalförbunden stod för , dvs. Detta förklaras bl.a. av att det är ovanligt att kommunerna driver de mest kostnadskrävande verksamheterna, t.ex. barnomsorg, grundskola eller vård- och omsorg, i kommunalförbund. Av tabell 13.3 framgår att räddningstjänsten är det verksamhets- område som är störst bland kommunalförbunden, mätt i kostnader. Pedagogisk verksamhet samt vård- och omsorg är också stora verk- samheter. Det är relativt vanligt att kommunernas samarbete inom gymnasieskolan anordnas genom kommunalförbund. Tabell 13.3 Kostnader i kommunalförbund per verksamhet Energi, vatten och avfall Vård och omsorg inkl. färdtjänst Politisk verksamhet och administration Källa: SCB:s räkenskapssammandrag. Antalet kommunalförbund per verksamhet följer ett delvis annat mönster än vad som gäller fördelningen av kostnader. Flest antal kommunalförbund finns inom verksamhetsområdena räddningstjänst och infrastruktur samt arbetsmarknadsåtgärder. Exempel på vad som ingår i infrastruktur är luftvårdsförbund och miljövårdsförbund. Verksamhetsområdet arbetsmarknadsåtgärder består av samord- ningsförbund18 där kommuner, region, och ingår. Pedagogisk verksamhet omfattar till största delen gymnasieför- bund, övrig högskole- och uppdragsutbildning, svenska för invand- rare (sfi), särskild utbildning för vuxna på grundläggande nivå (sär- vux/lärvux) och vuxenutbildning (komvux). 18Lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser gör det möjligt för Arbetsförmedlingen, , kommun och region att samverka vad gäller reha- bilitering genom s.k. samordningsförbund. Ett samordningsområde kan omfatta en eller flera kommuner eller delar av kommuner. Kommunerna kan vara belägna inom olika regioner. Figur 13.1 utifrån verksamhetsområde 2016 Anm.: Antalet kommunalförbund i figuren summeras till 258 beroende på att vissa kommunalförbund har fler än en verksamhet registrerad. Källa: SKR. har undersökt hur sammansättningen av kom- munalförbunden ser ut vad gäller medlemskommunernas storlek. För att undersöka sammansättningen har ett urval gjorts där jämförelsen enbart omfattar kommunalförbund som består av primärkommuner; av den anledningen ingår inte kommunalförbund med region. ingår inte heller. De flesta kommunalförbund har stor spridning vad gäller medlemskommunernas storlek; endast 12procent av kommunalförbunden har medlemskommuner där dif- ferensen mellan den största och den minsta medlemskommunen är högst 10 000 invånare. Figur 13.2 Befolkningsmässig differens mellan den största och minsta kommunen i kommunalförbund 2016 Antal invånare och antal kommunalförbund 10 000-19 999 20 000-29 999 30 000-49 999 Anm.: Uppgifterna grundar sig på kommunalförbund som enbart har primärkommuner som medlemmar. med region som medlemmar ingår inte i jämförelsen, inte heller samordningsförbund. Totalt omfattas 83 kommunalförbund av jämförelsen. Källa: SKR. Som figur 13.2 visar har 36 av 83 kommunalförbund en differens som är mer än 50 000 invånare mellan den största och minsta med- lemskommunen, varav 24 är förbund med fler än 5 medlemskom- muner. Bland kommunalförbunden med de minsta differenserna har 7 av 10 enbart 2 medlemskommuner. Bilden är med andra ord att de största storleksmässiga variationerna finns i större kommunalför- bund med många medlemskommuner medan de storleksmässigt mer homogena förbunden i första hand finns bland mindre kommunal- förbund med få medlemskommuner. Antalet gemensamma nämnder har ökat i . samver- kade av kommunerna i gemensamma nämnder; 2016 hade siffran stigit till . 2016 fanns 184 gemensamma nämnder.19 Den vanligaste verksamheten i gemensam nämnd är admi- nistration, bl.a. gemensam upphandlingsnämnd, lönehantering och växel. Överförmyndare, it samt miljö- och bygg är också vanliga verk- samheter som drivs i formen av gemensam nämnd. Dessutom är det vanligt att kommunerna ingår i gemensam nämnd med region, exem- pelvis gemensam hjälpmedelsnämnd. Det fanns 25 gemensamma nämn- der mellan regionen och kommunen 2016. Tabell 13.4 Antal och andel gemensamma nämnder per verksamhet 2016 Andel (%) Folkhälsa, företagshälsa, Vatten, avfall, renhållning Källa: SKR. De gemensamma nämndernas storlek Vid undersökning av de gemensamma nämndernas storlek och sam- mansättning har enbart gemensamma nämnder med primärkommu- ner som medlemmar använts. Gemensamma nämnder mellan region och kommun har exkluderats då de naturligt innebär stor variation på medlemmarnas storlek. Dessutom avser de gemensamma nämn- 19Uppgifterna bör läsas som ungefärliga värden. De bygger på uppgifter från SCB för mandat- perioden –2006 samt från SKR för värden . derna samverkan mellan olika huvudmän, region och kommun, och i detta fall vill vi få en bild av primärkommunernas gemensamma nämnders storlek och sammansättning. Medianvärdet på antal medlemmar i en gemensam nämnd är 3. Huvuddelen av de gemensamma nämnderna har därmed relativt få medlemmar, 25 nämnder har fler än 5 medlemmar. Sammansättningen av de gemensamma nämnderna visar också att det finns relativt stora skillnader i storlek på de samverkande kommunerna. I 7 av 10 gemen- samma nämnder skiljer det mer än 10 000 invånare mellan den största och den minsta kommunen. Figur 13.3 Befolkningsmässig differens mellan den största och minsta kommunen i gemensamma nämnder 2016 Antal invånare och antal gemensamma nämnder 10 000-19 999 20 000-29 999 30 000-49 999 Källa: SKR. I 41 gemensamma nämnder () är differensen större än 50 000 invånare mellan den största och minsta kommunen. I 45 pro- cent av de gemensamma nämnderna är differensen större än 20 000 in- vånare. Bilden är med andra ord att det är relativt stor skillnad i kom- munernas storlek i de gemensamma nämnderna. En stor variation på medlemskommunernas storlek i den gemen- samma nämnden innebär normalt att det är stora variationer i par- ternas resurser. Det påverkar i vilken grad var och en av medlem- marna kan bidra till samverkan. En stor differens mellan den största och minst kommunen medför att inslaget av ömsesidighet i sam- verkan riskerar att bli svagt. I praktisk mening blir det i de fallen den största kommunen som bidrar med resurser och kompetens för den minsta kommunens räkning. Olika kommunkategoriers anslutning till gemensam nämnd Bland kommunkategorierna20 är det vanligast att avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner ingår i gemensam nämnd, (89 respek- tive ). Minst vanligt är det bland storstadskommuner (). Figur 13.4 Andel av kommuner som ingår i gemensam nämnd 2016 Källa: SKR. Bestämmelser om en generell rätt till avtalssamverkan i kommunal- lagen trädde i kraft den 1 juli 2018.21 Det innebär att en kommun eller en region får ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller 20Se avsnitt 6.1.1 och bilaga 3 för en beskrivning av kommunkategorierna. 21Se 6 kap. 1 § och 9 kap. 37 och 38 §§ kommunallagen. delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region. Sådan avtalssamverkan hindras inte av lokaliseringsprincipen (se även kapitel 5).22 Möjligheten till avtalssamverkan har enligt Kommun- utredningens erfarenheter mottagits väl av kommunerna även om det fortfarande finns en osäkerhet om vilka begränsningar som upp- handlingslagstiftningen innebär för kommuners möjlighet att ingå avtal med varandra. Det är dessutom svårt att få en bild av i vilken utsträckning kommuner använder sig av avtalssamverkan samt om antalet ingångna avtal har ökat sedan lagändringen trädde i kraft. Statskontoret framhöll i en rapport att regeringen bör följa upp hur kommuner och regioner använder sig av möjlig- heten till avtalssamverkan, i syfte att säkerställa att lagändringen har fått avsedd effekt. Statskontoret menade att det inom ramenför en uppföljning skulle vara möjligt att kartlägga vilka kommuner och regioner som har nyttjat de nya möjligheter som lagstiftningen ger och vilka resultat som har uppnått genom samverkan. Regeringen bör också identifiera och analysera upplevda och reella rättsliga begräns- ningar för avtalssamverkan. fanns det drygt 1 800 kommunägda företag i Sverige.24 Ök- ningen av antalet var relativt måttlig , . Cirka 350 av de kommunala bolagen ägs gemensamt av flera kommuner. Huvuddelen av företagen är verksamma inom sektorerna fastig- heter och företagstjänster samt energi och miljö. Dessa båda sekto- rer stod för av företagen (se tabell 13.5). 22Se 9 kap. 37 § kommunallagen och prop. 2017/2108:151. 23Statskontoret (2019), Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov, 2019:103, s. 61. Antalet avser företag som ägs till av kommuner. Tabell 13.5 Antal och andel kommunägda företag efter bransch 2017 Företag inom energi och miljö Jordbruk; byggindustri; kreditinstitut; för- säkringsbolag; civila myndigheter och för- svaret; samt personliga och kulturella tjänster Transportföretag; informations- och Handel samt hotell och restauranger Enheter inom utbildning samt vård Tillverkningsindustri; gruvor och mineral- Totalt, alla branscher Källa: SCB:s statistikdatabas. Företagen hade 2017 drygt 52 000 anställda, och den ekonomiska storleken är betydande; uppgick de kommunala företagens netto- omsättning till 203 miljarder kronor.25 13.4.5Andra former av samverkan Vid sidan av kommunalförbund, gemensam nämnd, gemensamt bolag och avtalssamverkan förekommer en rad andra typer av samverkan mellan kommuner, ofta mer löst sammanhållna samverkansorgan i form av nätverk eller ideella föreningar som i många fall är foku- serade på intressebevakning och opinionsbildning. Det är dock svårt att få en heltäckande bild av de olika nätverk och intressesamman- slutningar mellan kommuner som finns i . Några exempel på nätverk för samverkan mellan kommuner som har haft kontakt med under utredningsarbetet är Familjen , Region 10, Södertörnskommunerna och : Uppgifterna avser kommunala bolag där kommunen har mer än •Familjen består av 11 kommuner i nordvästra . •Organisationen 10 består av 8 kommuner i inland och två kommuner i inland. •Södertörnskommunerna omfattar 8 kommuner i södra . •Intresseföreningen består av 5 regioner och 23 kom- muner i Bergslagen. Samtliga dessa fyra organisationer har ett likartat syfte, nämligen att lyfta fram de deltagande kommunernas roll i utvecklingen i regio- nen. De fungerar också som ett paraply för samverkan inom speci- fika verksamhetsområden. Ett annat exempel på samverkansformer är kommunförbunden, dvs. de intresseföreningar som finns för kommunerna på länsnivå. Kommuner och Regioner, SKR är kommunernas och regio- nernas intresse- och arbetsgivarorganisation på nationell nivå. Orga- nisationen Småkom är ett exempel på en intresseorganisation för en viss kategori kommuner, i det här fallet befolkningsmässigt små kommuner. Samverkan förekommer även med kommuner och regioner i de andra nordiska länderna, bl.a. genom gränsregionala samarbetskom- mittéer där kommuner deltar. Trots en omfattande samverkan mellan kommuner finns det för- hållandevis få studier som mäter dess effekter. För svenska för- hållanden har, vad kunnat erfara, i princip inga robusta kvantitativa studier gjorts över ekonomiska effekter av mellan- samverkan. Däremot finns ett antal fallstudier som stu- derar samverkan ur olika perspektiv26 och dessa kan vara intressanta, eftersom de ger möjligheter att få kvalitativ information om för- 26Se exempelvis Mörndal, M (2018), Vi måste takta! En studie av organisering av samverkan; , I. (2018), Mellankommunal samverkan och demokrati – en fallstudie av Familjen , masterarbete i fysisk planering, ; Gutlic, S. (2015), Samverkan mellan kommuner – en fallstudie om fyra kommuner i , masterupp- sats, ; , och , U. (2013), VA SYD Framväxt och värdering av ett kommunalförbund och , O. (2016), Kom- munal samverkan inom avfallssektorn, Erfarenheter och utvecklingstendenser, rapport 2016:24. hållanden inom en eller några specifika fall av samverkan. Problemet med fallstudier är dock att de är svåra att använda för att generalisera kunskap. Ofta blir slutsatserna i hög grad beroende på kontextuella faktorer. Ett annat problem är att resultaten i regel bygger på själv- skattningar, det vill säga personers uppfattning av effekter och resultat av samverkanslösningen. Personers uppfattning av effekter behöver nödvändigtvis inte alltid överensstämma med vad som faktiskt kan mätas och beläggas. 13.5.1Internationella studier om effektivitet i interkommunal samverkan Även ur ett europeiskt perspektiv är det förhållandevis sparsmakat med systematiskt genomförda studier av ekonomiska effekter av interkommunal samverkan. Inom europeisk och amerikansk forsk- ning finns ett antal studier som undersöker effektiviteten av sam- verkan inom vatten, avlopp och avfallshantering. Bel och har i en sammanställning identifierat åtta artiklar som syste- matiskt utvärderar kostnadseffektivitet i mellankommunala samver- kansformer.27 Sju av artiklarna omfattar avfallshantering. Slutsatserna från studierna är inte entydiga. Fem av dem finner att kostnaderna minskar om kommunerna driver verksamheten i samverkan medan två finner att kostnaderna ökar; en artikel indikerar att kostnaderna minskar, men inte på en statistiskt signifikant nivå. I en studie från har forskarna och de Greef undersökt hur mellankommunal samverkan påverkar kommunala kostnader.28 Forskarnas slutsats är att mellankommunal samverkan inte innebär en lägre kostnadsnivå för den genomsnittliga kommu- nen. De finner däremot att kostnaderna ökar för små och stora kommuner medan kostnaderna är oförändrade i medelstora kom- muner. Inom ett specifikt område, hantering av skatter (tax collec- tion), finner forskarna att kostnaderna minskar genom mellankom- munalt samarbete.29 27Bel, G. och , M. (2015) ”Intermunicipal cooperation and costs: Expectations and evidence”, 93(1), s. 52–67. 28Allers, M. A. och de Greef, J.A. (2018), ”Intermunicipal cooperation, public spending and service levels”, Local Government Studies, 44:1. I en genomgång av forskningslitteratur från finner forskarna , van Genughten och stöd för att mellan- samverkan kan vara effektiv i fråga om renhållning och vattenförsörjning.30 Forskarna betonar dock att slutsatserna är tenta- tiva beroende på den begränsade litteratur som finns på området. I en studie av samverkan mellan franska kommuner 1994–2003 finner forskarna inga effekter på kostnader. Mellankommunal sam- verkan ger, enligt forskarna, inga effekter i termer av lägre kostnader för de samverkande kommunerna.31 Forskningen pekar i olika riktningar när det gäller kostnads- effektivitet och mellankommunala samverkansformer. Intrycket från europeisk forskning är att samverkan kan innebära möjligheter till kostnadseffektivisering inom kommunaltekniska områden som t.ex. vatten- och avlopp samt renhållning. Det är verksamheter som är kapitalintensiva, vilket innebär att ekonomiska skalfördelar kan reali- seras om de rätta strukturella förutsättningarna finns. fram- kommer en splittrad bild där olika forskare kommer fram till olika slutsatser. Det finns också indikationer på att studier där positiva effekter hittas företrädesvis gäller länder med förhållandevis små kommuner, både till ytan och befolkningsmässigt, t.ex. , medan det är svårare att se effekter i länder med i genomsnitt större kom- muner t.ex. Norge.32 Av den befintliga forskningslitteraturen har inte kunnat hitta några systematiskt genomförda utvärderingar inom områdena barn- och utbildning samt äldreom- sorg. Det är därför svårt att veta något närmare om hur effektiv sam- verkan kan vara inom dessa områden, vilka står för en majoritet av de kommunala kostnaderna. Som framgår av genomgången av före- komsten av olika samverkansformer (avsnitt 13.4) är det dock ovan- ligt att svenska kommuner bedriver samverkan inom dessa områden, med undantag för gymnasieskolan. 30Voorn, B., van Genughten, M., och , S. (2017), ”The efficiency and effectiveness of municipally owned corporations: a systematic review” Local government studies, 43(5). 31Frère, Q., Leprince, M. och , S. (2012), The impact of inter-municipal cooperation on local public spending. Working paper 2012–25. G. och , M. (2015) ”Intermunicipal cooperation and costs: Expectations and evidence”. 93(1), s. 62. 13.5.2Störst möjlighet att nå effektivitetsvinster i teknisk verksamhet Teoretiskt sett finns större potentialer att uppnå ekonomiska skal- fördelar genom samverkan för små kommuner än för stora kom- muner.33 Möjligheten att kunna realisera skalfördelar är beroende på vilken typ av verksamhet som avses, samt i vilken grad verksamheten behöver bedrivas lokalt eller om den är mer okänslig för avstånd. För utpräglad lokal verksamhet, t.ex. förskola och hemtjänst för äldre, kan det vara svårt att skapa stordriftsfördelar genom att centralisera verksamheten. Servicen behöver ges nära barnens bostad eller i den äldres hem. Till viss del gäller även det för kommunalteknisk verk- samhet men i den verksamheten finns ändå större möjligheter att uppnå skalfördelar exempelvis genom ett större vattenreningsverk, avloppsverk eller sophantering, givet att de geografiska avstånden inte är för stora. Det finns också bättre möjligheter att dela invester- ingskostnader, eftersom kommunalteknisk verksamhet är en kapi- talintensiv verksamhet. Samverkan innebär också tillkommande kostnader i form av trans- aktionskostnader. En grov indelning av transaktionskostnader kan göras genom att dela upp kostnader som uppstår före (ex ante) eller efter (ex post) ett avtal upprättas, eller innan en offentligrättslig inter- samverkanslösning startas.34 Kostnader som uppstår ex ante handlar om informations- och sökkostnader, förhandlingskostnader och kontraktskostnader. Kost- nader som uppstår ex post är kostnader förknippade med övervak- ning, kontroll, administration, utträden m.m. Även om det finns en hel teoribildning runt transaktionskostnader är kunskapsläget rela- tivt dåligt när det gäller att beräkna hur stora transaktionskostna- derna kan bli vid olika typer av interkommunal samverkan. G. och , M. (2015) ”Intermunicipal cooperation and costs: Expectations and evidence”. 93(1), s. 62. 34För en mer utförlig redogörelse om transaktionskostnader vid interkommunal samverkan, se , A. (2017), Studie av mellankommunal samverkan ur ett effektivitetsperspektiv med fokus på transaktionskostnader – en kunskapsöversikt, underlagsrapport till Kommun- utredningen. kunna bedöma de ekonomiska effekterna av interkommunal sam- verkan behöver transaktionskostnaderna vägas in. Forskning pekar på att strukturella faktorer har betydelse för storleken på transaktionskostnaderna. Samverkan som omfattar kom- muner som liknar varandra i problembild och storlek har bättre för- utsättningar att hålla nere transaktionskostnaderna än ojämlika kom- muner med olika problembild. Det är också generellt lättare att hålla nere transaktionskostnaderna med få kommuner än med ett stort antal. Möjligheterna att styra och övervaka den verksamhet som ingår i det interkommunala samarbetet försämras, eftersom medlemskom- munerna får ett svagare inflytande än vad som skulle vara fallet om verksamheten drivs i egen regi. Det uppstår också en skevhet i för- delningen av transaktionskostnader för övervakning, eftersom dessa uppstår hos medlemskommunerna och inte i den gemensamma orga- nisation som skapats. Eventuella effektiviseringsvinster i samverkans- organet kan därmed delvis ätas upp av ökade övervakningskostnader hos medlemskommunerna.35 För att bedöma de ekonomiska effek- terna behöver också medlemskommunernas transaktionskostnader vägas in. 13.5.4Analys av kostnadseffektivitet i räddningstjänstförbund har gjort en analys av effektiviteten i rädd- ningsförbund i svenska kommuner. Att analysen gjorts av rädd- ningstjänsten beror på att det finns god tillgång till kostnadsdata för kommunalförbund inom räddningstjänsten. Det är också vanligt att kommuner väljer att organisera räddningstjänsten i kommunalför- bund, vilket gör det möjligt att konstruera grupper med kommuner som ingår i räddningstjänstförbund respektive kommuner som inte ingår i förbund som jämförelsepunkter. Det har dessutom bedömts att räddningstjänstens verksamhet i hög grad är lagreglerad vilket underlättar jämförelser.. 35Allers, M. A. och de Greef, J.A. (2018), ”Intermunicipal cooperation, public spending and service levels”, Local Government Studies, 44:1. Analysfrågan är vilka de kostnadsmässiga effekterna är för en kom- mun att ingå i räddningsförbund? Analysen har genomförts genom att jämföra kostnadsutvecklingen för kommuner som ingår i ett för- bund (inkluderar både kommunalförbund och gemensam nämnd) med kostnadsutvecklingen för kommuner som inte ingår i ett rädd- ningsförbund och därmed driver räddningstjänsten i egen regi. I den internationella utvärderingslitteraturen brukar denna effekt kallas för ”average treatment effect on the treated” (ATT).36 I det här fallet utgörs behandlingen (treatment) av att en kommun går in i ett rädd- ningstjänstförbund.