sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Precis som en komposit har olika egenskaper beroende på de olika delmängdernas proportioner så fyller skolan olika funktioner för individ och samhälle när dessa funktioners inbördes förhållanden förändras, oavsett om det sker genom avsiktliga reformer eller uppkommer som effekt av den övriga samhällsförändringen.25 När skolans likvärdighet ska analyseras är det därför nödvändigt att flera dimensioner av skolan granskas, det räcker inte att se enbart till kunskapsresultaten i form av betyg eller behörighet. 2.3.6Skolan är central mötesplats och del av ambitionen att motverka segregation Skolan har att som system och inom sina ramar stödja etablerade ambitioner för det svenska samhället som t.ex. att befästa och ut- veckla demokratin och uppnåendet av de globala målen. är arbetet med att minska segregationen nationellt priorite- rat med den övergripande målsättningen: Minskad segregation, jäm- lika uppväxt- och levnadsvillkor och goda livschanser för alla.26 Stra- tegin omspänner olika samhällssektorer och för utbildningsområdet har delmålet ”Skolsegregationen och sambandet mellan elevernas socioekonomiska bakgrund och kunskapsresultat ska minska” fast- ställts. Målsättningen är angelägen då utvecklingen gått åt motsatt håll. Skolsegregationen innebär att alla elever inte får tillgång till skolor av lika hög kvalitet men en tilltagande skolsegregation innebär också att elever med olika bakgrund i allt lägre grad möts inom ramen för 25Se Biesta (2010), s. 19 ff angående kompositmetaforen. Jfr: ”Granted that the shaping of one’s person is always the making of person-in-society, it follows that different or constructions of personhood would be correlated with differing of education and its cultural import. From this, if follows as well that revising educational aims and practices can be seen as a principal means of changing the existing complexion of culture and society, whether in response to ‘external’ exigencies or ‘internal’ impulses”. Ames & Hershock (2008), s. 4. 26Kulturdepartementet (2018). Utredningens uppdrag och arbete sin skolgång.27 Att utvecklingen gått åt fel håll kan antas ha haft en negativ inverkan på skolans möjlighet att axla sitt demokrati- och fostransuppdrag.28 Skolan är en del av den samhälleliga infrastrukturen och som så- dan antas den inverka direkt på elevers utveckling och därmed in- direkt på samhällsutvecklingen. Skolan ska rusta elever inför deras framtid och en lyckosamt genomgången skolutbildning av hög kvali- tet ger eleverna möjlighet att i hög grad skapa sina egna framtider. Det är individperspektivet om man så vill men elevernas framtider är i sig också tungt villkorade av strukturförhållanden. Dessa förhål- landen ligger utanför skolans direkta påverkan och därför kan inte heller skolan tillskrivas ett allt för omfattande uppdrag vad gäller samhällsutvecklingen, då dess direkta aktivitet är inriktad mot indi- viders utveckling. I ett allt mer ojämlikt samhälle blir en jämlik skola allt viktigare också eftersom kvaliteten på skolutbildningen står i direkt relation till hur väl individen blir för det samhället.29 För- mågan att rusta eleverna för att ansvara för sin egen framtid speglas i begreppet social rörlighet. Att tala om skolutbildningens och skolans roll för social rörlighet är viktigt, det får ses som en väsentlig del av den samlade målsätt- ningen för skolan. Fenomenet social rörlighet benämns ibland i ter- mer av klassresa. Exemplen på detta är många och har vanligen en direkt meritokratisk karaktär. I det perspektivet blir skolans likvärdig- het och kompensatoriska kapacitet oerhört avgörande. Att betydelsen av elevernas familjebakgrund, framför allt föräldrars utbildningsnivå, inte minskar utan fortsatt är den starkaste indikatorn på framtida studieframgång relaterar till skolans förmåga att lägga grund för social rörlighet.30 Att den sociala rörligheten minskar får i sig anses negativt och då detta åtminstone delvis förefaller relatera till utbild- ningssystemet är det besvärande.31 Att rusta individer på ett sätt som 27Långtidsutredningen framhåller dock i detta avseende att de senare årens många nyanlända elever har medfört en praxis av att fler skolor tar emot sådana elever, (SOU 2019:40, s. 28). 28Vilket även lyfts i SOU 2019:40, s. 14. 29OECD kommenterade den snabba utvecklingen av ojämlikheten i på följande sätt: ”still belongs to the group of nine most equal countries, despite a rapid surge of income inequality since the early 1990s. The growth in inequality between 1985 and the late 2000s was the largest among all countries, increasing by one third”, ((2011). Se även 2014 s. 53). 30Gustafsson & (2018). (2018a) pekar på att t.ex. är ett av de länder som ökat elevsorteringen (segregationen) genom införandet av skolval, (s. 48). 31Branden (2019). I ett internationellt perspektiv konstaterar m.fl. (2018) att högre grad av ojämlikhet samvarierar med lägre grad av social mobilitet i ett perspektiv över genera- tioner, (kapitel 3). Utredningens uppdrag och arbete gör det möjligt för dem att själva hantera den strukturella ojämlik- heten är angelägen och därmed är frågan om en likvärdig skolutbild- ningen av största vikt. 2.3.7Skolan är en resurs för samhället och den kräver väsentliga samhälleliga resurser Ambitionen att ge alla barn en utbildning som sträcker sig över mer än ställer mycket stora krav på resurser, och på olika typer av resurser. En del krav på resurser är uppenbara och synliga som exempelvis finansiella resurser för att bygga, underhålla och driva skollokaler och till att betala löner. Andra krav på resurser är av annat slag. Det mest centrala gäller engagemang, kompetens och skicklighet och det är inget som enkelt kan införskaffas utan är något som kräver ett långsiktig och seriöst arbete som kanske bäst liknas vid vården av en trädgård. Det är paradoxalt att nyckelaspekter av skolans resurser i så hög grad saknar en till dess karaktär anpassad främjandeplan. Skolan är för sitt arbete beroende av omgivningens förhållande till skolan. Legitimitet, tilltro och faktisk förväntan är också väsent- liga resursslag för skolan. Föräldrars tilltro till skolan, dess ledning och dess lärare, till undervisningen och till utbildningen i stort är av avgörande betydelse för skolans möjligheter att lyckas. Elevers egen förväntan på vad skolutbildningen kan tillföra dem och deras livs- villkor spelar stor roll för deras sätt att tillgodogöra sig studierna. Analogt är lärarnas förväntningar på eleverna betydelsefulla. Skolan är med andra ord beroende av resurser av olika slag, att dessa tillförs skolan i rikt mått och att de vårdas och utvecklas långsiktigt. , eftersom skolutbildningen är en så omfattande och resurskrävande intervention, är det också rimligt att samhället för- väntar sig att skolan som sådan starkt bidrar till samhället. Som kon- staterats ovan är de samhälleliga kraven på skolan höga och samhället måste därför vara lika noga med att följa och kräva resultat som med tillförseln av resurser i vid mening. Endast med en adekvat resurs- sättning och endast med en stor precision i resursallokeringen kan skolan förväntas fullgöra sina uppdrag på bästa sätt. En adekvat budget är en fundamental förutsättning men den tillgången måste omvandlas till hög skicklighet i den sfär av yrkesutövning som gene- rerar kvalitet i skolans nyckelaktivitet, den dagliga undervisningen. Utredningens uppdrag och arbete 2.3.8Skolans design och funktion måste vara i linje med samhällets övergripande och explicita strävan En obligatorisk skolutbildning är med nödvändighet en politisk sak. Utbildningen som sådan har etablerats av samhället och utifrån en politisk analys av betydelsen av en sådan insats. Ovan har vi berört såväl sambandet mellan skolutbildningarnas utformning och samhällsskick som skolans funktion för individ och samhälle. Med utgångspunkt såväl i en bredare förståelse för skolutbildningen, education, som en mer avgränsad utbildningsförståelse, schooling, framstår utbildning som en politisk fråga och traditionen att se den som just en sådan fråga går tillbaka till antiken.32 Här finns en svår balansgång för den långsiktiga utvecklingen av skolan. Å ena sidan bör den vara inriktad på sådana grundläggande färdigheter som åtminstone i ett något mer begränsat perspektiv framstår som relativt tidlösa (t.ex. grundläggande förmågor som läsa, skriva, tala och räkna liksom elementa om människan och världen) men å andra sidan bör skolutbildningen givetvis också hantera tids- och kontextspecifika områden. Det förra äger mycket av sitt värde i att göra individer både kompetenta och autonoma medan det senare skulle kunna sägas i högre grad svara mot behovet av att hantera just mer tids- och kontextförankrade förståelser och handlingssätt. Varje tid behöver identifiera sina stora utmaningar och varje kon- text behöver finna sitt sätt att axla ansvaret att bemästra utmaningar. Med skolan som en av samhällets nyckelinstitutioner följer också att skolan måste utformas på ett sätt som reflekterar tidens utmaningar och att den i sin verksamhet understöder och bidrar till hanteringen av dessa utmaningar. Det internationella samfundet har beskrivit vår tids stora utma- ningar i de globala målen och deras uppnående har också gjorts till svenska politiska målsättningar.33 Följaktligen framstår det som rimligt att också det sätt som skolverksamheten organiseras på och dess genomförande stödjer denna strävan. På samma sätt fram- står det som orimligt att utforma skolan på ett sätt som motverkar 32Aristoteles behandlar t.ex. frågan om utbildning i Politics (vol. Eftersom skolutbildning dels syftar till att utveckla personer, dels samhället och då det med nödvändighet kommer att råda olika uppfattningar om vad som är ett gott samhälle och ett gott liv kommer frågan om skolutbildningens mål att vara en politisk fråga, (Cremin (1990), s. 85) Jfr även ”Questions about the nature and purposes of education are ultimately questions about what it is to be, and about how we understand what it is to be, human”. (2003), s. 231. 33Agenda 2030, 17 globala mål för hållbar utveckling. Utredningens uppdrag och arbete väsentliga samhälleliga målsättningar som fastställts nationellt. Ovan har berörts principen om alla människors lika värde och vad det betyder för hur en offentlig service som skolutbildning fördelas. Ett annat exempel som också berörts är målsättningen att minska segregationen. Segregation handlar om åtskillnad, primärt avser vi oönskad och omotiverad sådan. I det samtida svenska samhället fin- ner vi t.ex. att det är vanligt att människor med olika ekonomiska förhållanden, utbildningar, familjetraditioner och kulturell identitet tenderar att bosätta sig åtskilt. Entydigast förefaller vara att de med starkare ekonomiska förutsättningar är de enda som har råd att kon- kurrera om det mindre antal särskilt eftertraktade bostäder som finns tillhanda. Över tid medför det att endast de med en viss ekonomisk situation kommer att bo i dessa områden. Att påverka detta med hjälp av skolan framstår som viktig men kanske också en relativt in- effektiv strategi då det vore mer verksamt med andra insatser. Där- emot är det av största vikt att skolverksamheten organiseras så att den inte spär på vad som uppfattas som ett samhällsproblem, i detta fall en tilltagande samhällelig segregation. I stället bör den organiseras så att de negativa konsekvenserna av samhällsproblemet motverkas. Andra områden av betydelse är t.ex. strävan efter ökad delaktig- het och jämlikhet samt att motverka diskriminering. Dessa målsätt- ningar är formulerade och fastställda i den svenska konstitutionen tillsammans med uppdraget att verka för att demokratins idéer ska vara vägledande inom samhällets alla områden.34 En översyn av den svenska skolan måste utgå från dessa strikta målsättningar och de måste vara vägledande för hur skolan organiseras etc. vilket också har konsekvenser för såväl fördelning av skolutbildning som en re- surs som resurser för skolutbildning. 2.3.9Skolan är ett komplicerat system i komplex interaktion Samhället kan förstås som ett ekosystem inom vilket delmängder är beroende av varandra, men också är varandras förutsättningar, lik- som påverkar varandra direkt eller indirekt. Utbildningssystemet är en del av detta och utgör i sig ett sådant ekosystem och som sådant bidrar det till utvecklingen av den större helheten. Men det är också så att det samhälle i vilken skolverksamheten bedrivs färgar utbild- 341 kap. regeringsformen. Utredningens uppdrag och arbete ningen och dess villkor. Detta påpekande kan förefalla trivialt men detta förhållande utgör en bärande realitet för skolverksamheten och dess villkor. Skolans verksamhet utgår från kunskapsuppdraget och det upp- drag som ömsom brukar benämnas fostransuppdraget eller demo- kratiuppdraget. En rad interaktioner sker i och kring skolan i syfte att fullgöra uppdraget. Det sker ett stort mått av intern sam- verkan mellan olika ansvar och yrkesgrupper inom skolan men också extern samverkan, exempelvis mellan skola och hem, med myndig- heter och med företrädare för olika samhällssektorer och civilsam- hälle. En del interaktioner är väl upparbetade medan andra sker mer sällan och kräver därmed också de extra arbetsinsatser som följer av att rutiner inte kan understödja och effektivisera uppgifterna. En del interaktioner kan utföras enligt standardiserade handlingsplaner medan andra p.g.a. av ärendets natur kräver en nya lösningar i stort sett varje gång. En del interaktioner understöds genom tydlig an- svarsfördelning, andra försvåras av otydlighet och av samarbets- försvårande regelverk som t.ex. sekretessregler. Inom skolans område finns tre huvudmannatyper: statliga, kom- munala och enskilda. Det begränsade antalet huvudmannatyper står i kontrast till det stora antalet huvudmän. är ett relativt litet land sett till befolkningen men antalet huvudmän är stort: nästan trehundra kommunala huvudmän och i runda slängar sexhundra enskilda. Förenklat kan man säga att huvudmannaansvaret är lika för alla huvudmän och regelverket är detsamma oavsett om huvud- mannen ansvarar för trettio elever eller hundra tusen elever. Omvänt betyder det att varje regel som ska fastställas måste utformas på ett sådant sätt att den är både träffsäker och applicerbar för såväl en mycket begränsad verksamhet som för en mycket omfattande. Lägg därtill att huvudmän kan ha väldigt skiftande erfarenhet av att driva skola och kompetens att sätta fokus på det nationella skoluppdraget. Det övergripande sätt som skolan i termer av en gemensam samhällsverksamhet är uppbyggd på väcker många frågor om dess rationalitet, om styrmöjligheter och potential att fullgöra ett så kvalificerat uppdrag som skolan har. De reformer som genomfördes kring 1990 och som innebar ett decentraliserat beslutsfattande, den s.k. kommunaliseringen och införandet av marknadsmodellen som en grundläggande verksamhetslogik, samexisterar numera med ett Utredningens uppdrag och arbete både successivt och ryckigt framväxande statligt försök att samla ihop tyglarna i syfte att säkra kvalitet genom styrning och tillsyn. Den nuvarande ansvarsfördelningen framstår varken som tydlig eller optimal och diskussionerna om alternativen besväras av förenk- lade idealbilder rörande framtiden och delvis dunkla begrepp om skolorganisationens historia. konstaterade i utredningen om skolans kommunalisering att Den svenska skolan har aldrig varit enbart statlig eller enbart . Över tid har ansvaret förskjutits i endera eller statlig rikt- ning.35 Båda observationerna är betydelsefulla. Skolan kan aldrig vara an- tingen eller och ansvaret har skiftat . Om frågan om kommunalt respektive statligt ansvarstagande är en komplicerande dimension för skolans styrning så är uppdelningen i offentliga och privata aktörer en annan.36 Principiellt styrs alla skol- huvudmän av samma uppdrag men lika självklart är det att olika huvudmannatyper kommer att utveckla skilda interna verksamhets- prioriteringar vilket medför att nationella regleringar inte med nöd- vändighet får samma konsekvenser hos olika huvudmän. Också detta adderar en försvårande, och därmed i viss mening resurskrävande, dimension till den komplexa styrningen av skolan som exempelvis kommer till uttryck i diskussionen om tillämpningen av den s.k. lika- villkorsprincipen vad gäller förutsättningarna för kommunala och enskilda huvudmän. Principen är en viktig utgångspunkt för den nu- varande regleringen av skolväsendet och den lyfts ofta fram i debat- ten. Utredningen menar att lika villkor självfallet bör gälla mellan olika huvudmän när huvudmännen har samma förutsättningar men inte nödvändigtvis annars, viktigare är att lika villkor gäller för eleverna. Kommunala och enskilda huvudmän har enligt skolförfattningarna olika ansvar vilket tydligare behöver erkännas. Dessa aspekter vad gäller såväl frågan om balanser mellan statligt och kommunalt ansvarstagande som frågan om privata och offent- liga aktörer liksom de systemegenskaper som kommenterats ovan ställer stora krav på tydlig och långsiktig styrning. Men till bilden hör också de stora volymerna och den komplexitet som de i sig gene- 35SOU 2014:5, s. 41. 36Precis som kommunala huvudmän skiljer sig åt så gör de privata det, såväl i väsentliga av- seenden som volym- och storleksmässigt som om de tillhör den idéburna sektorn eller den mer näringsmässigt inriktade delen. Utredningens uppdrag och arbete I den svenska arbetar fler än hundratusen lärare och rektorer på mer än femtusen arbetsplatser vilka är organiserade av nästan niohundra huvudmän i en decentraliserad organisations- modell. Det betyder att det finns en stor organisatorisk komplexitet inom en verksamhet med en relativt svag central styrförmåga. En verksamhet av en sådan art måste styras långsiktigt och med stor tydlighet. Utredningens förslag behöver därför kännetecknas av en tydlig verkanslogik, vara långsiktiga och hållbara samt även i före- kommande fall möjliga att stegvis implementera och utveckla, kvali- tativt liksom kvantitativt. 2.3.10Svåra samhällsutmaningar ska mötas med relevanta medel Skolan är en av samhällets nyckelinstitutioner och det är svårt att överskatta dess betydelse för samhällsutvecklingen. Stora samhälls- utmaningar behöver dock ofta mötas på flera olika sätt. Då skolan ofta kan spela en roll för att hantera utmaningar uppstår också en risk för att skolan ges ansvar att lösa för många uppgifter. Ett exem- pel på en stor samhällsutmaning är segregationen i samhället. Skol- systemet kan organiseras för att lämna ett positivt bidrag till att mot- verka segregation men en sådan inverkan kommer inte av sig själv och skolan kan inte lösa hela utmaningen utan att andra samhälls- sektorer bidrar: boendesegregationen måste primärt mötas med en samhällsplanering som inkluderar hur bostadsområden byggs och att sådant som lokal infrastruktur i form av vägar, handel och mötes- platser utformas i enlighet med strävan att motverka segregation. Skolan har självfallet en stor roll att axla när det gäller segrega- tionen men det är också troligen så att skolans förmåga att fram- gångsrikt lösa sina uppgifter minskar i takt med att den tillskrivs allt fler uppdrag eftersom ett ökat antal uppdrag leder till ökade problem att hålla fokus och nå resultat. En strävan att skapa ett mindre segre- gerat samhälle måste bygga på en bred strategi som inkluderar åtgär- der inom snart sagt alla samhällssektorer. Trots att skolutbildningen ofta kan vara en del av samhällets sätt att möta stora och svåra ut- maningar finns det problem med att lämna viktiga frågor i allt för hög grad till skolans ansvar. Man kan tala om denna problematik som en fråga om att pedagogisera samhällsutmaningar. Utredningen vill dels varna för att prioritera skolan som huvudsaklig insats när andra Utredningens uppdrag och arbete sektorer bör kunna bära ett stort eller huvudsakligt ansvar, dels upp- märksamma behovet av att möta de stora utmaningarna med breda strategier som inkluderar en rad samhällssektorer. Forskningen pekar dessvärre på en lång tradition av pedagogisering av samhällsproblem trots att det kan vara en ineffektiv metod att lösa problemen.37 Det är naturligtvis av betydelse att den uppväxande generationen under sin skolutbildning engageras i övergripande samhällsmål men det inte rimligt att skolans arbete utgör huvudstrategin av flera skäl, t.ex. för att effekten av arbetet begränsas till skolmiljön och först i det längre perspektivet ger resultat utanför skolan. Att ge skolan i uppgift att lösa samhällsproblem medför därför sannolikt att den eftersträvade samhällsförändringen att resultat huvudsakligen nås när eleverna har slutat skolan och etablerat sig i andra miljöer än skolan, dvs. Detta exempel på resonemang pekar mot att önskan om en mindre segregerad skola endast kan betraktas som ett rimligt krav på skolan om kravet dels utgör en del av en bredare upplagd strategi för att motverka segregation i samhället, dels att andra insatser för samma utveckling är starkare. Det är väsentligt att skolan tillmäts en rimlig betydelse vad gäller sin samhällsförändrande funktion. Skolans uppgift är att förmedla kunskaper och värden. Varje försök att reformera skolan bör också analyseras utifrån dessa perspektivför att det ska vara möjligt att å ena sidan utveckla adekvata åtgärder som inte pedagogiserar sam- hällsproblem som inte bör pedagogiseras men som å andra sidan medför att skolan kan ge sitt bestämda bidrag till såväl varje individs utveckling som till utvecklingen av samhället. Man skulle kunna uttrycka det som att en verksamhetsreformering inte bör ges sådana överordnade mål för vilka en förändring av andra verksamheter rim- ligen kan antas ha större betydelse. Det finns skäl för att resa ett varningens finger vad gäller risken att samhällsutmaningar pedagogiseras i så måtto att skolan tillmäts en för stor roll och ett för stort ansvar att svara upp mot de stora utmaningarna – och att skolan, dess lärare och ledare, i praktiken lämnas alltför ensamma i detta svåra uppdrag. 37Om fenomenet pedagogisering av samhällsproblem som en del av samhälleliga moderniserings- processen se Smyers & Depaepe (2008) samt t.ex. Labaree (2008); Depaepe & Smyers (2008); Tröhler (2016). Utredningens uppdrag och arbete 2.3.11Olika skola för olika barn – dagens skolsituation i perspektiv Det inledande citatet, state is the education of its youth, pekar på det uppenbara sambandet mellan det sätt som man valt att organisera samhället och behovet av utbildning i detta sam- hälle, ett förhållande som även gäller för den demokratiserande sam- hällsutvecklingen i sedan 1900-talets början.38 Sambandet kan dels skönjas som den faktiska förändringen , dels kom- mer det till uttryck i den politiska debatten. Ett historiskt perspektiv på den svenska skolan visar med all önskvärd tydlighet att detta sam- band varit en angelägenhet på den politiska agendan och att diskussionen också går längre tillbaka än så. Diskussionerna om skolans roll i samhället Det är frågan om hur skolutbildningen bör utformas i förhållande till ett mer frihetligt statsskick först debatterades i en svensk riksdag. Det första tydliga uttrycket för det senare kom i i samband med statsvälvningen . Norr- köpingsrektorn, menade att upprätthållandet av den konstitutionella frihet som uppnåtts för sitt bestånd var bero- ende av medborgarnas utbildning.39 För framstod det därmed som ett stort problem att det saknades skolor för allmogen och enligt honom var det rådande utbildningssystemet inte heller kapabelt att vare sig utbilda för näringslivets behov eller behovet av väl skolade ämbetsmän.40 Ett element i diskussionen om skola och statsskick gäller med- borgarnas kunskaper, ett annat skolan som mötesplats. 38Det är värt att reflektera över att denna frågas tidlösa karaktär och att diskussionen om sambandet mellan utbildning och statsskick åtminstone varit med oss sedan antiken.