sou · H8B341 · 2020-06-26 00:00:00 — finns möjligheter för en kommun eller en region att med stöd av 9 kap. 37 § kommunallagen samverka genom att ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (avtalssamverkan). Sådan avtalssamverkan hindras inte av kravet i 2 kap. 1 § på anknytning till kommunens eller regionens område eller dess medlemmar, Kommunernas befogenheter inom arbetsmarknadsområdet Inom ramen för avtalssamverkan får de även, med vissa begränsningar som följer av 6 kap. 38 § samma lag, komma överens om att uppdra åt en anställd i den andra kommunen eller i den andra regionen att besluta på kommunens eller regionens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Avtalssamverkan kan exempelvis avse utredning och beslutsfattande i olika ärenden som innefattar myndighetsutövning och som annars typiskt sett är delegerade till tjänstemän i den egna kommunen. Möjligheten till avtalssamverkan bör gälla även vid utförandet av andra uppgifter, och oavsett om uppgiften är frivillig eller obligatorisk. I praktiken kan en sådan avtalssamverkan avse olika kommunala verksamheter som bedrivs med stöd av den allmänna befogenheten i kommunallagen, men även verksamheter som kommunen eller regionen bedriver med stöd av speciallagstiftning. Den kan även användas som en samverkansform under en prövotid, för att undersöka om förutsättningarna finns för att institutionalisera samarbetet i t.ex. ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd, samt för att hantera kortsiktiga behov.46 5.1.7Kommunala bolag, stiftelser och föreningar Kommuner och regioner får, enligt 3 kap. 11 § kommunallagen, med de begränsningar som framgår av lag, överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till kommunala bolag, stiftelser och föreningar. Med ett helägt kommunalt bolag avses enligt 10 kap. 2 § kommunallagen ett aktiebolag där kommunen eller regionen direkt eller indirekt innehar samtliga aktier samt med ett delägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag eller handelsbolag där kommunen eller regionen bestämmer tillsammans med någon annan. Kommunens styrning av delägda bolag skiljer sig från styrningen av de helägda eftersom de i delägda inte har full kontroll över verksamheten (se 10 kap. 3 och 4 §§ samma lag). I helägda bolag ska fullmäktige bl.a. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, utse samtliga styrelseledamöter och se till att fullmäktige får ta ställning till beslut av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. I delägda bolag ska fullmäktige se till att bolaget blir bundet i sådana frågor i rimlig omfattning med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och 2017/18:151 s. 27 och 28. Kommunernas befogenheter inom arbetsmarknadsområdet omständigheterna i övrigt samt verka för att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar hos bolaget. I stora drag ska motsvarande regler gälla för kommunala stiftelser och föreningar (10 kap. 6 § samma lag). 5.2Utredningens analys av kommunernas befogenheter på arbetsmarknadsområdet Utredningens bedömning: Kommunerna har vissa befogenheter på arbetsmarknadsområdet. Befogenheterna grundar sig på kommunallagen och speciallagstiftning. De utvecklas i praxis eller bestäms i lag. De närmare befogenheterna varierar beroende på insatsen eller åtgärden, samt var och när den utförs. Kommunernas befogenheter har utvecklats allt eftersom behov har uppstått av att anpassa de kommunala verksamheterna till det som verkligheten kräver. Befogenheterna utvecklas i praxis och har successivt slagits fast i lag. I grunden utgår de alltjämt från den allmänna kommunala kompetensen och anknytningen till kommunens område och dess medlemmar, dvs. de folkbokförda i kommunen, de som äger fast egendom i kommunen och de som betalar kommunalskatt där. Befogenheterna har på flera specialreglerade områden blivit skyldigheter, som t.ex. insatser enligt socialtjänstlagen, som de i grunden vilar på den allmänna kommunala kompetensen. Be- fogenheterna kan därför överlappa varandra, vilket gör att det ibland är svårt eller inte går att skilja områdena från varandra. Detta gäller t.ex. mellan utbildningsverksamhet, socialtjänst, näringslivsverksamhet m.fl. i arbetsmarknadsfrågor.47 Inom varje område kan det också finnas både befogenheter som utgör skyldigheter för kommunen att utföra och sådana som är frivilliga. Så gäller t.ex. enligt socialtjänstlagen där det både finns skyldigheter för kommunerna i förhållande till enskilda som det finns möjligheter för kommunerna att frivilligt gå längre än vad lagen kräver till stöd för enskilda.48 Kom- 47Lundin (2019), Kommunerna får inte agera matchningsaktörer, s. 19. 48Fahlberg och (2016), Socialtjänstlagarna, s. 81 och 82. Kommunernas befogenheter inom arbetsmarknadsområdet munernas befogenheter utvecklas således oberoende av vilken reglering de vilar på. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun har också utvecklats . På många områden är ansvarsfördelningen klar medan på andra områden agerar både staten och kommunerna. , som lämnade förslag till tydligare ansvarsfördelning mellan stat och kommun, bedömde att det finns en gråzon mellan arbetsmarknadspolitiken och socialpolitiken där det är svårt att avgöra vad som hör till vilket område.49 I gråzonen återfinns framför allt ansvaret för arbetssökande som uppbär försörjningsstöd från kommunerna. Det finns dock inte alltid behov av att dra någon gräns för ansvaret. Kommunallagen tillåter att det får finnas överlappningar mellan t.ex. vad stat och kommun ansvarar för. Förbudet för kommunerna att verka där någon annan verkar gäller nämligen angelägenheter som enbart någon annan ska ha hand om. Ett system där staten genom Arbetsförmedlingen beställer av och ersätter kommuner för att utföra uppgifter förutsätter att kommunerna har rätt att utföra uppgifterna. Det krävs därför en viss överlappning mellan åtminstone de uppgifter som Arbetsförmedlingen ansvarar för respektive kommunerna utför för att ett system med beställare och utförare över huvud taget ska vara möjligt mellan dessa offentliga organ. Det gäller oavsett med vilket rättsligt stöd som Arbetsförmedlingen använder sig av kommunerna som utförare, dvs. vare sig det sker som leverantör eller tillhandahållare på annat sätt som genom samarbeten. För att kommunerna ska kunna leverera arbetsmarknadspolitiska insatser som Arbetsförmedlingen vill ha måste det således rymmas inom befogenheterna för kommunerna att utföra dem. Vilka befogenheter har då kommunerna, och enligt vilken reglering? Vilka befogenheter behöver de ha för att kunna utföra uppgifterna? Dessa frågeställningar kan analyseras på flera nivåer. En övergripande analys kan avse arbetsmarknadsområdet i stort. En närmare analys kan ta sin utgångspunkt genom en indelning av området i huvuddelar som förberedande stöd, utbildning, matchning etc. En mer detaljerad analys kan avse varje enskild insats. På en mer övergripande nivå kan analysen göras med utgångspunkt främst i kommunallagen medan en närmare analys berör främst lagen om vissa kommunala befogenheter. En detaljerad analys kräver genomgång av den speciallagstift- 49SOU 2019:3 del 2 s. 548. Kommunernas befogenheter inom arbetsmarknadsområdet ning som reglerar varje enskild insats, som t.ex. socialtjänstlagen. Vilka befogenheter kommunerna har beror också på vilka tjänster det är fråga om. Kommunerna har enligt nuvarande reglering inte befogenheter att utföra alla tjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som myndigheten i teorin skulle kunna anlita fristående aktörer för att utföra. I sådana fall skulle Arbetsförmedlingen och kommunerna ha mer eller mindre samma befogenheter på arbetsmarknadsområdet, vilket de inte kan anses ha. Det bör därför både finnas tjänster som kommunerna med nuvarande reglering får utföra för Arbetsförmedlingen och sådana som de inte får utföra. Att generellt bedöma kommunernas befogenheter låter sig därför inte entydigt göras. För att kunna bedöma kommunernas befogenheter att utföra olika arbetsmarknadspolitiska tjänster behöver det analyseras hur den ovan redovisade regleringen av befogenheterna kan appliceras på arbetsmarknadsområdet. I brist på tillräcklig rättspraxis på just arbetsmarknadsområdet baseras analysen huvudsakligen på den regleringen. Det kan diskuteras om kommunerna har en allmän kompetens på arbetsmarknadsområdet med stöd av kommunallagen. Anledningen till att kommuner visar intresse för att medverka i den statliga arbetsmarknadspolitiken är bl.a. behovet av att främja sysselsättningen för att öka skatteintäkterna och minska kostnaderna för försörjningsstöd. Båda dessa intressen får anses som allmänna för kommuner. Stöd finns som redovisats ovan i rättspraxis för att kommunerna får vidta åtgärder för att främja sysselsättningen på orten och motverka arbetslöshet, även om det utrymmet är begränsat. Att allmänt främja det lokala näringslivet är också en kompetensenlig angelägenhet enligt kommunallagen. Det kan bl.a. ske genom att kommunen tillhandahåller industriområden och engagerar sig i mässor. Allmänintresset för det grundar sig delvis också i intresset att främja sysselsättningen och hålla uppe skattekraften. Kommunerna har således vissa begränsade befogenheter på arbetsmarknadsområdet som kan härledas till kommunallagen. Frågan är hur långt befogenheterna sträcker sig. Lokaliseringsprincipen begränsar kommunernas möjlighet att agera för andra än kommunmedlemmarna och det lokala näringslivet. Kommunernas befogenheter inom arbetsmarknadsområdet gångspunkten för engagemanget måste gå att härleda till allmänintresset som grundar sig i det geografiska området och till medlemmarna i kommunen. Att allmänt engagera sig i arbetssökande och företag inom kommunen torde därför kunna rymmas inom befogenheterna medan att engagera sig i personer och företag som tillhör andra kommuner som utgångspunkt faller utanför. Lokaliseringsprincipen är därför problematisk i detta sammanhang och det kan ifrågasättas om arbetsförmedlingsverksamhet kan bedrivas effektivt med denna begränsning.50 De kommunala samverkansformerna enligt kommunallagen ger emellertid rättsliga möjligheter att skapa upptagningsområden som går utöver den enskilda kommunens intresseområde. Bland de rättsligt reglerade samverkansformerna är avtalssamverkan den mest flexibla. Med tillämpning av den samverkansformen skulle kommunernas medverkan i den statliga arbetsmarknadspolitiken kunna anpassas i det enskilda fallet så att den inte står i strid med lokaliseringsprincipen. Kommunallagen sätter även gränser för kommunens engagemang till stöd för enskilda individer och företag. En insats för att en individ ska komma närmare arbetsmarknaden kan utgöra stöd till enskild, vilket som huvudregel inte är förenligt med kommunallagen. Verksamheten som bedrivs behöver dock inte vara avsedd för varje medlem av en kommun för att den ska vara godtagbar enligt de allmänna befogenheterna. En åtgärd som en enskild tar del av kan därför vara att betrakta som av allmänt intresse om den erbjuds kommunmedlemmarna i allmänhet eller grupper av medlemmar trots att alla inte nyttjar den erbjudna åtgärden. Likställighetsprincipen innebär inte heller att likadan behandling måste ges alla medlemmar i en kommun utan den innebär att alla medlemmar som befinner sig i samma situation ska behandlas lika. Det bör därför för vissa typer av åtgärder vara förenligt med den principen att kommunerna agerar till stöd för arbetslösa, särskilt om de delas in i olika grupper. För individuellt riktat stöd till enskilda arbetslösa ger dock kommunallagen inget stöd. Stöd till enskilda företag strider också som huvudregel mot kommunallagen. När ett enskilt företag tvingas lägga ned på orten är det inte ovanligt att kommunen engagerar sig för att motverka arbetslöshet och hitta ersättningsjobb. Utrymmet för det finns men är mycket begränsat. Med stöd av kommunallagen har kommunen ett 50Lundin (2019), Kommunerna får inte agera matchningsaktörer, s. 21. Kommunernas befogenheter inom arbetsmarknadsområdet visst begränsat utrymme att stödja företagandet på orten om det har betydelse för sysselsättningen. Det har således accepterats i praxis att kommunerna i och för sig är engagerade för att motverka arbetslöshet men kraven för att det ska godtas är höga. För kommunernas möjligheter att enligt kommunallagen engagera sig på arbetsmarknadsområdet genom egen näringsverksamhet är det av betydelse om de tjänster som ska utföras för Arbetsförmedlingen är sådana som tillhör sedvanlig affärsverksamhet, vilket är tillåtet, eller det egentliga näringslivet, vilket som huvudregel är otillåtet. Verksamhet som uppbärs av sociala eller andra särskilda hänsyn för att t.ex. motverka segregation eller social utslagning såsom på bostadsmarknaden kan hellre motivera ett kommunalt engagemang än t.ex. konferens-, restaurang- eller gymverksamhet.51 De senare är verksamheter som med fördel kan bedrivas i vinstsyfte av en privat marknad. Gränsen mellan verksamhet och det egentliga näringslivet har med tiden luckrats upp och blivit svårare att dra. Verksamhet som tidigare förbehållits kommunerna bedrivs av vinstdrivande företag.52 Det är även svårt att göra den bedömningen av verksamheter på arbetsmarknadsområdet. De uppbärs i hög grad av sociala hänsyn. Så i många fall bör de kunna vara sådana som kommuner även kan bedriva som näringsverksamhet. De kan dock inte anses tillhöra sedvanlig näringsverksamhet på det sätt som gäller för de kommunala företagen på bl.a. energimarknaden. tillhör verksamhet på arbetsmarknadsområdet inte heller det egentliga näringslivet. För den bedömningen behöver således de enskilda tjänsterna närmare analyseras. En bedömning måste därför göras i det enskilda fallet. Däremot kan kommunerna utnyttja olika organisationsformer även när de bedriver verksamhet på arbetsmarknadsområdet. Det är därför möjligt att placera sådan verksamhet i ett bolag om de i övrigt får bedriva den. Enligt utredningens bedömning skyddar förbudet mot vinstdrivande näringsverksamhet kommunerna även från att utsätta sin ekonomi för de risker det innebär att engagera sig i och bygga upp stora företag med ekonomiska åtaganden som kan riskera den kommunala ekonomin. Det är oklart om den risken gör sig lika gällande för näringsverksamhet på arbetsmarknadsområdet. 51Indén (2008), Kommunen som konkurrent, s. 373. 52Örnberg (2014), verksamhet genom privaträttsliga subjekt, s. 259 och 260. Kommunernas befogenheter inom arbetsmarknadsområdet Det finns således grund för att kommunerna, med vissa begränsningar, har stöd i kommunallagen för att i sig engagera sig i vissa men inte i alla arbetsmarknadsfrågor. Det har t.ex. ifrågasatts om kommunerna med stöd av kommunallagen kan vara en matchningsaktör.53 Det måste dock enligt kommunallagen även bedömas om angelägenheterna på arbetsmarknadsområdet är sådana som kommunerna får befatta sig med när det är staten som har huvudansvaret för att bedriva arbetsmarknadspolitiken. För att kommunerna inte ska få befatta sig med dem krävs att angelägenheterna är sådana som enbart någon annan ska ha hand om, dvs. att någon annan har exklusiv kompetens för den. Rättsligt stöd för att så är fallet saknas enligt utredningens bedömning. Tvärtom talar den kommunalrättsliga praxis som finns för att kommunerna har vissa befogenheter att vidta åtgärder för sysselsättningen, även om åtgärderna vilar på en lokal arbetsmarknadspolitik med grund i social-, utbildnings- och näringslivsområdena.54 Även om arbetsmarknadspolitiken huvudsakligen är en uppgift för staten, är således inte alla åtgärder som staten kan vidta inom ramen för den exklusiva för staten. I avsaknad av rättspraxis med betydelse för hela området på sätt som finns för utrikes- och försvarspolitiken måste således de enskilda åtgärderna bedömas för att ta ställning till vem som exklusivt har kompetens att utföra dem. Till ledning för den bedömningen har speciallagstiftning betydelse. Arbetsförmedlingens övergripande uppgift att verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt torde vara en uppgift som är exklusiv för staten. Det innefattar bl.a. att bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. Arbetslöshetsförsäkringen sköts numer exklusivt av staten och arbetslöshetskassorna. Med synsättet att alla tjänster som Arbetsförmedlingen ansvarar för är exklusiva för staten och ingen annan kan utföra dem, skulle kommunen inte kunna utföra dem.55 Som framgått har kommunerna dock både möjligheter och ett antal skyldigheter av betydelse för arbetsmarknadspolitiken lokalt, bl.a. att prioritera de som befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden, vilka delvis är gemensamma med staten. Enligt utredningens bedömning finns det således inte tillräckligt stöd för att slå fast att det är enbart en uppgift för staten att tillhandahålla arbetsmarknadsåtgärder. Förbudet i kommunallagen för kommunerna att ha hand 53Lundin (2019), Kommunerna får inte agera matchningsaktörer. 54Se bl.a. Kaijser och Riberdahl (1983), Kommunallagarna II, s. 134 och 172. 55Lundin (2019), Kommunerna får inte agera matchningsaktörer, s. 21. Kommunernas befogenheter inom arbetsmarknadsområdet om något som enbart någon annan ska ha hand om skulle i så fall inte vara tillämpligt, åtminstone inte i förhållande till alla slags åtgärder som har betydelse för sysselsättningen. Kommunerna får således anses ha ett visst utrymme enligt kommunallagen att vidta åtgärder på arbetsmarknadsområdet. Men den lagen sätter en del gränser. Det medför att alla åtgärder som en kommun vill göra eller som Arbetsförmedlingen skulle kunna anlita kommunerna för att utföra på området, inte kan utföras med stöd av kommunallagen. Det är problematiskt med självkostnadsprincipen, förbudet mot vinstsyfte i verksamhet, lokaliseringsprincipen och förbudet mot stöd till enskild.56 Man kan argumentera både för och emot i vilken utsträckning det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommuner är verksamma på arbetsmarknadsområdet. I vilken utsträckning kommuner får vara det går dock inte att uttala sig generellt om. Det måste prövas i det enskilda fallet, ytterst genom en laglighetsprövning av det kommunala beslut som reglerar det kommunala engagemanget. I annat fall är det upp till lagstiftaren att närmare reglera de kommunala befogenheterna för att klargöra vilka befogenheter kommunerna ska ha. Utöver kommunallagen finns annan reglering som styr vad kommunerna får göra som har betydelse för arbetsmarknadsområdet. Enligt lagen om arbetslöshetsnämnd har kommunerna till uppgift att förebygga arbetslöshet i den egna kommunen och minska effekterna av den. Även om det kan diskuteras i vilken utsträckning den lagen reglerar kommunala befogenheter, torde det inte råda något tvivel om att den har betydelse för vad kommunerna faktiskt gör inom arbetsmarknadsområdet. Lagen reglerar främst organisatoriska frågor, vilket bör ses mot bakgrund av statens intresse vid lagens tillkomst av likformig hantering över landet. Lagen tar enligt utredningens bedömning sin utgångspunkt i att det finns en viss befogenhet som behöver styras. Staten kan inte ha avsett att det ska finnas en arbetslöshetsnämnd i varje kommun utan att den får utföra några uppgifter på arbetsmarknadsområdet. Lagen och dess förarbeten ger emellertid begränsad vägledning i fråga om vad kommunerna faktiskt får göra. 56Lundin (2019), Kommunerna får inte agera matchningsaktörer, s. 21. Kommunernas befogenheter inom arbetsmarknadsområdet En arbetslöshetsnämnd har enligt 2 § till uppgift att vidta eller på annat sätt främja kommunala åtgärder för att förebygga arbetslöshet eller minska verkningarna av arbetslöshet. Det kan inte tas till intäkt, vare sig vid tiden för lagens tillkomst eller , för att kommunerna har oinskränkt mandat att vidta vilka åtgärder som helst. En viss avgränsning ges visserligen i lagen genom att det enligt 3 § åligger arbetslöshetsnämnd att vidta tre särskilt utpekade uppgifter. Någon skyldighet att bara utföra dessa uppgifter eller annan begränsning finns emellertid inte. Det är därför rimligt att utgå ifrån att kommunernas åtgärder enligt lagen om arbetslöshetsnämnd måste vidtas med beaktande av de ramar för befogenheterna som kommunerna har enligt kommunallagen eller annan lagstiftning, såsom lokaliseringsprincipen, förbud mot stöd till enskild och kompetensen på näringslivsområdet. Dessa ramar har med tiden ändrats då staten har tagit över huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken.57 Även enligt lagen om vissa kommunala befogenheter samt inom socialtjänst- och utbildningsområdena har kommunerna fått ett antal verktyg inom arbetsmarknadsområdet. Dessa, som redovisats ovan, utvidgar eller preciserar kommunernas befogenheter att agera på arbetsmarknadsområdet, särskilt i fråga om att ta ansvar för vissa grupper av individer såsom mottagare av försörjningsstöd och arbetslösa ungdomar. Med stöd av socialtjänstlagen har kommunerna en skyldighet att främja enskildas rätt till arbete alldeles oavsett om de uppbär försörjningsstöd eller inte. Inom ramen för det ansvaret har kommunerna rätt att bistå den enskilde i kontakter med Arbetsförmedlingen och arbetsgivare. Enligt utredningens bedömning får det anses innebära att i det sammanhanget inte bara får utan ska kommunerna bistå enskilda med sådana tjänster som innefattar matchning, om än i begränsad och kompletterande utsträckning. Socialtjänstlagen ger därmed mer rättsligt stöd än kommunallagen kan ge för att hjälpa enskilda individer till arbete eller annan sysselsättning, särskilt för vissa grupper. När det gäller den särskilda regleringen i 6 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter enligt vilken kommuner, efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen, får anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, bidrar den enligt utredningens bedömning till en otydlighet i fråga om vilka befogenheter kommunerna har på arbetsmarknadsområdet. Någon gräns för hur 57Se SOU 1947:53 s. 84–86. Kommunernas befogenheter inom arbetsmarknadsområdet långt en överenskommelse kan sträcka sig verkar inte finnas. Den får därför uppfattas ge en kommun befogenheter från Arbetsförmedlingen i det enskilda fallet som den annars inte skulle ha haft. Speciallagstiftning kan således i närmare utsträckning reglera de kommunala befogenheterna och har också betydelse vid laglighetsprövning av kommunala beslut. Kommunerna har stöd i kommunallagen för att agera inom arbetsmarknadsområdet. Inom socialtjänstlagens tillämpningsområde har kommunerna till och med en skyldighet att hjälpa den enskilde till arbete. Även lagen om arbetslöshetsnämnd och skollagen ger stöd för kommunernas uppgifter på området. Enligt utredningens mening framstår det som om kommunerna, utöver det ovan redovisade rättsläget för handlingsutrymmet, har utvecklat någon form av utrymme att agera på arbetsmarknadsområdet. Detta utrymme till stöd för befogenheter kan för vissa enskilda uppgifter enligt utredningens bedömning närmast hänföras till vad som anses som anknytningskompetens. Med stöd av anknytningskompetens har kommunerna möjlighet att engagera sig i mindre skala i verksamhet som har nära eller naturligt samband med den kommunala verksamhet de får bedriva. Befogenheterna enligt anknytningskompetensen gäller oavsett om de uppgifter som omfattas av den kompetensen normalt sett ska utföras av någon annan som t.ex. det egentliga näringslivet. Det skulle på arbetsmarknadsområdet beskrivas som att i ett enskilt fall använder sig kommunen av de rättsliga skyldigheter och möjligheter som den har inom främst , utbildning och näringslivet samt som arbetsgivare, vilka hör ihop med den lokala arbetsmarknadspolitiken. Kommunen sammanför eller skapar kopplingar mellan dessa områden för att uppnå synergieffekter i enskilda fall. På det sättet fyller kommunen ut eventuella luckor mellan de befogenheter och uppgifter som kommunen har inom respektive område för att kunna utföra vissa angränsande uppgifter som det annars skulle vara oklart om den får ha hand om.