sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Ökning av de fristående skolorna är inte tillräckligt för att uppväga det minskade antalet kommunala skolor. Totalt sett finns det därför något fler kommuner som saknar en gymnasieskola 2018 jämfört med . Den genomsnittliga skolstorleken har minskat i alla kommuntyper med undantag av landsbygdskommuner nära en större stad. Störst har minskningen varit i de täta avlägsna kommuntyperna. I landsbygdskommunerna finns totalt sett färre gymnasieskolor och det är fler kommuner som saknar gymnasieskola. Analys av utredningens syften liga gymnasieskolor har minskat mer än antalet fristående skolor har ökat. Tabell 3.10 Förändring i skolantal och skolstorlek 2000–2018 i kommuntyper Anm.: Med nära respektive avlägset belägen avses avståndet till en tätort med minst 50 000 invånare. Källa: Datamaterial från och egna beräkningar. En bidragande orsak till skillnaderna mellan kommuntyperna är att elevunderlaget förändrats på olika sätt. har elevkullarna ökat i storstadskommuner och i täta kommuner nära större städer, medan de minskat i övriga kommuntyper. När elevkullarna växte 2000–ökade de i alla kommuntyper, om än i olika grad. När elevkullarna därefter minskade så minskade de mer i landsbygds- kommunerna och i täta kommuner avlägset belägna, medan de ökade något i storstadskommunerna. SOU 2020:33Analys av utredningens syften Tabell 3.11 Förändring i elevantal 2000–2018 i kommuntyper Källa: Datamaterial från och egna beräkningar. Kostnader för olika typer av kommuner redovisas av men kategoriseringen av kommungrupperna har förändrats vid flera till- fällen , vilket gör det svårt att jämföra kostnads- utvecklingen över tid.229 Det framgår dock att kostnaden utvecklats olika för skilda typer av kommuner, men att det också varierat vilka som har haft störst ökningar. Kostnaden per elev ökade i genomsnitt för landsbygds- och glesbygdskommuner åren 2000– 2004 medan den minskade något i övriga kommungrupper. Kostna- den ökade även 2005–2010 för glesbygdskommuner, men då var kost- nadsökningen allra störst för storstadskommunerna. Den senare gruppen hade den störst kostnadsminskning perioden innan, 2000– 2004. –ökade kostnaden allra mest i för- ortskommunerna. Det var också den period som hade den genom- snittligt största kostnadsökningen per elev. 229Kommungruppskategorierna ändrades 2005, 2011 och 2017. använder SKR:s kom- mungruppskategorier som skiljer sig från kommuntyper. Analys av utredningens syften De flesta programmen finns på fler skolor och ofta i fler kommuner För att undersöka konsekvenserna för skolorganisationen när hän- syn tas till elevunderlaget har vi jämfört programutbudet med programutbudet . var elevkullen ungefär lika stor som 2018 och båda åren föregås av perioder av växande elevkullar. Vissa bearbetningar av statistiken har gjorts för att bättre kunna jämföra de båda åren. För det första har skolenheterna omdefinierats till skolor på det sätt som beskrivits tidigare. Utredningen har också fört specialutformade program och program vid fristående skolor till respektive anknytningsprogram, så att de hanteras på samma sätt som de nationella programmen. Gy11 innebär också att programmen inte är direkt jämförbara med programmen enligt den äldre läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). I figur 3.12 redovisas ett antal olika program som utredningen har bedömt vara lämpliga att jäm- föra.230 Ett antal av programmen finns på fler skolor och i fler kommuner 2018 jämfört med . Det gäller yrkesprogrammen mot bygg och anläggning, vård och omsorg, fordon och transport, naturbruk, respektive VVS och fastighet. Lärlingsutbildning som ett alternativ till skolförlagd utbildning har inneburit nya möjligheter att anordna vissa program med ett mindre elevantal. Det har också gått att få extra finansiering för detta från staten via ett riktat statsbidrag, som funnits under större delen av den studerade perioden. Merparten av medlen går till mottagande organisationer och företag och en mindre del till skolan. Detta har bidragit till att vissa program har fått en större utbredning. Denna utveckling har dock inte bara skett i kom- muner där programmet inte fanns tidigare utan även där det fanns etablerad utbildning. Många program finns på fler skolor men i färre kommuner. Detta hör samman med den övergripande centraliseringstrenden, där gles- befolkade kommuner lagt ner utbildningar, som många ny- 230Byggprogrammet (Lpf 94) – bygg och anläggningsprogrammet (Gy11), Barn och fritids- programmet (Lpf 94 och Gy11), Elprogrammet (Lpf 94) – el och energiprogrammet (Gy11), Fordonsprogrammet (Lpf 94) – fordon- och transportprogrammet (Gy11), Handelsprogrammet (Lpf 94) – handels- och administrationsprogrammet (Gy11), Hantverksprogrammet (Lpf 94 och Gy11), Industriprogrammet (Lpf 94) – industritekniska programmet (Gy11), Naturveten- skapsprogrammet (Lpf 94 och Gy11), Teknikprogrammet (Lpf 94 och Gy11), Energiprogrammet (Lpf 94) – VVS- och fastighetsprogrammet (Gy11), Omvårdnadsprogrammet (Lpf 94) – vård- och omsorgsprogrammet (Gy11). Analys av utredningens syften etableringar av dessa utbildningarna skett på större orter. Naturveten- skapsprogrammet, teknikprogrammet och estetiska programmet är alla exempel på detta. Hantverk är det program där antalet skolor mins- kat mest. Endast ett program finns på färre skolor och har dessutom för- svunnit från flera kommuner, det industritekniska programmet. Tabell 3.12 Antal skolor och kommuner med olika nationella program Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar. Som en konsekvens av att de flesta programmen finns på fler skolor och ofta i fler kommuner har antalet programelever per skola minskat i samtliga nationella program som är någorlunda jämförbara mellan läroplanerna, förutom teknikprogrammet. Statistiken visar också att antalet program per skola blev färre . Detta är förändringar som har en koppling till etableringen av småskaliga fristående skolor . I de fall ett alltför litet elevunderlag lett till att utbildningar lagts ner kan det komma att bli allt för kostsamt för en huvudman att åter- skapa infrastrukturen av utrustning och lokaler och att återanställa behörig lärarpersonal, även om den kommande elevökningen inne- bär fler sökande. Analys av utredningens syften Flera yrkesprogram är mer spridda men finns på mindre enheter Alla jämförbara yrkesprogram utom det industritekniska finns på fler skolor 2018 jämfört med . Flera av dem finns också i fler kommuner. hade ett program i genomsnitt 70 elever medan genomsnittet 2005 var 103 elever. Det genomsnittliga antalet yrkes- programselever på yrkesprogramsskolor har minskat till 164 från 269.Bakom denna utveckling ligger att ett ökat antal skolor erbjöd yrkesprogram vid skiftet till Gy11. När elevernas efterfrågan på yrkes- program minskade i samband med Gy11 ledde det till färre elever på fler skolor på några av gymnasieskolans dyraste utbildningar som el- och energiprogrammet, bygg- och anläggningsprogrammet och natur- bruksprogrammet. Lärlingsutbildning används ibland för att erbjuda programmen. De har ofta mycket små elevvolymer per program men de har ändå vissa lokaler för skolförlagda moment samt yrkeslärare som planerar, följer upp och betygsätter. Användandet av lärlingsutbildningar har bidragit till ett breddat utbud av vissa program. går det att se att antalet skolor ökat främst i städer, där utbildning i många fall också finns som skolförlagd utbildning, vilket har minskat elev- grupperna på vissa dyra utbildningar. har pekat ut storleken på svenska yrkesprogramsskolor som exceptionellt liten i internatio- nell jämförelse.231 Skolinspektionen knyter i sin granskning ihop vissa av de kvalitetsproblem de identifierar i undervisningen i två yrkesämnen med just småskaligheten och bristen på adekvata an- läggningar och material som de menar är ett kvalitets- och likvärdig- hetsproblem på de granskade programmen.232 I avsnitt 3.1 om elevernas tillgång till ett allsidigt brett utbud av gymnasial utbildning visades att utbudet av inriktningar i gymnasie- skolan har minskat på många håll. Ett flertal inriktningar framför allt på yrkesprogrammen har länge haft mycket små elevvolymer. Sett utifrån de senaste fyra årens utbudsutveckling är det främst dessa små inriktningar som fått en minskad utbredning. Andra inriktningar på yrkesprogrammen som dominerar på sina respektive program sett till elevantalet har bara minskat marginellt , sett 231OECD (2019), I den enhetsgruppering som vi använt i beskrivningen ovan är antalet elever per skola ungefär 50 elever fler än motsvarande uppgift som använder i sin rapport. Denna skillnad är av marginell betydelse för de internationella jämförelser av stor- leken på yrkesskolor som görs av och påverkar inte de slutsatser som drar. 232Skolinspektionen (2019), Undervisning i ämnena djur och ellära. Analys av utredningens syften till antal kommuner eller skolpendlingsområden där programmen finns. Det gäller exempelvis VVS, elteknik respektive husbyggnad. Undervisningsgruppernas storlek varierar av flera orsaker Fyllda undervisningsgrupper är en bra grund för ett effektivt resurs- utnyttjande, inte minst för att lärarresurserna då utnyttjas fullt ut. Vad som är en full undervisningsgrupp behöver ses i relation till vilken gruppstorlek huvudmannen eller gymnasieskolan eftersträvar.233 Det kan i sin tur variera mellan olika kurser, program och huvudmän. Den önskade storleken på undervisningsgrupperna kan utgå från pedagogiska förutsättningar att bedriva en kvalitativt god undervis- ning utifrån elevernas behov. Den kan också utgå från det aktuella ämnets karaktär. Undervisning i yrkesämnen bedrivs ofta i mindre grupper jämfört med undervisningsgrupperna på högskoleförbered- ande program. När statsbidragen riktades direkt till de kommuner som anordnade gymnasieutbildningarna baserades beräkningarna av statsbidraget för undervisning på att elevgrupperna var 30 eller 16, beroende på ämne.234 De mindre grupperna avsåg exempelvis under- visning i praktiska moment. Även studiemiljön för elever samt arbets- miljö och arbetsbelastning för lärare kan vara av betydelse för vad som är en önskad storlek på undervisningsgrupperna. I den proposition som låg till grund för Gy11 anförde regeringen att den förväntade sig att förslagen skulle leda till att gymnasie- skolorna skulle få bättre planeringsförutsättningar och i högre grad kunna fylla undervisningsgrupperna, vilket ansågs ge förutsättningar för en effektivare resursanvändning.235 Utredningen som föregick Gy11 förde diskussioner med fokuskommuner och det framfördes att en acceptabel minsta gruppstorlek är 22–23 personer. Färre elever ansågs leda till kraftigt ökade kostnader jämfört med en helklass på 30 elever, vilket kunde leda till att utbildningen inte ens startades.236 233Statskontoret (2012), Organisatoriska konsekvenser av Gymnasiereformen 2011. En uppfölj- ning av kommunernas planeringsförutsättningar. 234Statskontoret (1983), Schabloniserat statsbidrag för gymnasieskolan och komvux. 2008/09:199 Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan. 236SOU 2008:27 – en reformerad gymnasieskola. Analys av utredningens syften Yrkesprogrammen är särskilt utsatta när elevunderlaget minskar Undervisning i yrkesämnen bedrivs alltså ofta i mindre grupper, vil- ket bidrar till yrkesprogrammens högre kostnad. Det innebär också att kostnaden per elev i ännu högre grad ökar om skolan inte lyckas fylla sina platser. Yrkesprogrammen är särskild sårbara när elevunder- laget är litet och när elevantalet minskar. Behovet av att bedriva under- visningen med fulla undervisningsgrupper kan stå i konflikt med ambitionen att erbjuda ett allsidigt utbildningsutbud. Kommunernas större ansvar medför högre kostnader Kommunerna ansvarar för att alla elever i gymnasieåldern erhåller en gymnasieutbildning och om möjligt på det nationella program eleven sökt i första hand. Kommunen måste ha så mycket utrymme i sin organisation, att den under pågående läsår, kan ta emot elever som flyttar till kommunen eller avbryter gymnasiestudier i en annan kom- munal eller fristående gymnasieskola. Det innebär en större svårig- het för kommunala huvudmän att planera för och ha fulla undervis- ningsgrupper än för enskilda huvudmän. Elever på programinriktningar per skolenhet 2018 Det finns inte uppgifter om undervisningsgruppernas storlek på skol- nivå. För att ändå ge en indikation på hur stora grupperna kan vara, har utredningen använt uppgifter om antalet elever på program och inriktning på skolenhetsnivå. Eleverna väljer i förekommande fall oftast inriktning i årskurs 2 eller 3. Utredningen har valt att redovisa det genomsnittliga antalet elever i alla årskurser. På stora skolor kan det förekomma flera klasser med samma inriktning. Av tabell 3.13–14 framgår att de stora inriktningarna på de hög- skoleförberedande programmen i genomsnitt har undervisnings- grupper om minst 20 elever. På många programinriktningar är såväl de genomsnittliga som största undervisningsgrupperna små. SOU 2020:33Analys av utredningens syften Tabell 3.13 Genomsnittligt och högsta antal elever per programinriktning och skolenhet 2018237 Medier, information och kommunikation Övr.hantverk: hår- och makeupstylist Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar. 237Inklusive riksrekryterande sjöfartsutbildning och flygutbildning. Analys av utredningens syften Tabell 3.14 Genomsnittligt och högsta antal elever på programinriktning och skolenhet 2018 Övriga hantverk: guldsmed Lastbil och mobila maskiner Övriga hantverk: hudvård Färskvaror, delikatesser och catering Anm.: I tabellen redovisas inte godshantering samt övriga hantverk: låssmed, glasblåsare, keramiker, sadelmakare, silversmed, smed, och tapetserare som vardera har 1–2 elever i undervisningsgruppen. Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar. Analys av utredningens syften Tillgången på yrkeslärare är en fortsatt stor utmaning för gymnasieskolan Det görs regelbundna prognoser för hur väl kompetensförsörjningen av lärare till gymnasieskolan kommer att täcka behoven framöver. Det totala lärarbehovet i gymnasieskolan ökar i takt med elevkullarnas växande storlek i gymnasieskolan. Med nuvarande mönster i examina- tion och nybörjarantal på lärarutbildningarna kommer den stora bristfaktorn gällande lärarförsörjningen i gymnasieskolan framöver att vara yrkeslärare.238 Antalsmässigt är problemet störst för yrkes- ämnen på fordons- och transportprogrammet, bygg- och anläggnings- programmet samt el- och energiprogrammet. Det gäller alltså pro- gram där alternativlönerna inom lärarnas yrkesområden är relativt höga och arbetsmarknaden är mycket god vilket förvärrar svårigheterna. Lärarförsörjningsproblemet gäller alltså inte enbart bristande exa- mination och svårigheter att behålla yrkeslärare i läraryrket. Utred- ningen menar också att ett bidragande problem i sammanhanget är att yrkeslärarna totalt sett sprids ut över allt fler skolor och i allt mer småskaliga verksamheter. För lärare i allmänna ämnen är utbildningarna för ämneslärare inriktade mot gymnasieskolan relativt sett populära och kan väntas täcka behoven i stort. Även om gymnasielärarutbildningen i allmänna ämnen för tillfället är tillräckligt populär bland högskolestudenter är det är dock inte helt korrekt att säga att det råder en överutbildning. Ämneslärarutbildningen för gymnasieskolan ger behörighet för under- visning även i årskurser 7–9. En viss brist väntas av ämneslärare för dessa årskurser. De som utbildas till ämneslärare i gymnasieskolan kommer att kunna bidra till att minska den samman- lagda bristen på ämneslärare i . Totalt sett för ämnes- lärare inom årskurs 7–9 i och ämneslärare i beräknas ett behov av att fler påbörjar utbildningen . För yrkeslärare är det prognosticerade behovet av nya studenter . 238Skolverket (2019), Lärarprognos 2019. Analys av utredningens syften 3.4.4Genomströmningen och programval i gymnasieskolan har stor samhällsekonomisk påverkan Många elever slutför inte sin gymnasieutbildning . En del är inte är behöriga att antas till nationella program, vilket kräver extra utbildningstid för att kunna börja på ett nationellt program. Ungdomar upplever ibland att de har hamnat fel i sina utbildnings- val. De kan vara mindre benägna att slutföra utbildningen och om de byter program kan det leda till att den totala utbildningstiden för- längs. En del elever kan senare behöva komplettera på komvux för att uppnå gymnasieexamen. Det finns resursvinster att göra genom att minska behoven av kompletteringar såväl före som efter nationella program. I detta avsnitt beskrivs statistik för studieresultat och genom- strömning. Utredningen beskriver med exemplifierande beräkningar hur kommunernas ekonomi även på relativt kort sikt påverkas starkt av programval och genomströmning i gymnasieskolan. Genomströmningen efter påbörjade gymnasiestudier De elever som påbörjade sina gymnasiestudier och avslutade sina studier senast är den senaste kullen som kan följas . Av den elevkullen har 72 pro- cent tagit examen, har varit registrerade i årskurs tre på nationellt program men inte uppfyllt examenskriterierna och 5 pro- cent har högst uppnått årskurs 2 på ett nationellt program. Reste- rande har gått på introduktionsprogram men inte övergått till nationellt program. Totalt sett har alltså av denna årskull har gått på nationella program utan att uppnå kraven för examen. Utredningen ser också att majoriteten av dessa har varit i gymnasieskolans – det handlar alltså mer om bristande betyg eller omfatt- ande frånvaro än avbrott. Analys av utredningens syften Genomströmning för elever som börjat på introduktionsprogram Introduktionsprogrammen är en samling program som riktar sig mot mycket olika grupper av ungdomar. Vilka kunskaper eleverna har med sig från kan variera stort och därmed kan de ha helt olika förutsättningar för studier i gymnasieskolan. Nyanlända elever kan ha väldigt varierande skolbakgrund. har följt upp elever från olika introduktionsprogram.239 Uppföljningen sträcker sig för att få med de elever som gått allra längst i gymnasieskolan och omfattar de 9 540 eleverna som började på introduktionsprogram . Av dem har drygt hälften, övergått till ett nationellt program . Av eleverna slutförde dessutom gymnasieskolan med examen. Närmare hälften, eller 4 200 av eleverna, gick enbart på introduktionsprogram under gymnasie- tiden. Övergången till nationella program från introduktionsprogram- men exklusive språkintroduktionen har totalt sett varit relativt oför- ändrad sedan 2011.240 Språkintroduktion har följts upp separat eftersom eleverna där har påbörjat sina studier och vid olika ålder.241 Övergången från språkintroduktion till nationella program har varit för elevkullarna som börjat från 2011 och framåt.242 Övergången till komvux är större än övergången till nationella pro- gram. Ungefär hälften av eleverna har varit inskrivna på komvux eller folkhögskola efter gymnasieskolan. På komvux läste eleverna van- ligen vidare inom svenska som andraspråk på grundläggande eller gymnasial nivå. Det är viktigt att komma ihåg att detta har ett sam- band med åldersfördelningen bland de många asylsökande som kom till –2015. Många av dessa elever var i åldern 15–. 240Skolverket (2018), Gymnasieskolan – Betyg och studieresultat – Riksnivå. Samt Skol- verket (2015), Uppföljning av introduktionsprogrammens första kull. PM, dnr 2014:55. 241Skolverket (2018), Uppföljning av språkintroduktion, Rapport 469. 242Detta gäller personer som påbörjat gymnasieskolan som folkbokförda och därmed hade fått uppehållstillstånd. Analys av utredningens syften Både programvalet och att komma in på sitt förstahandsval har betydelse för sannolikheten att ta examen Vi har analyserat betydelsen av programval för sannolikhet att ta exa- men.243 Resultaten visar att med kontroll för skillnader mellan ele- verna på de respektive programmen, när det gäller viktiga bakgrunds- förhållanden som t.ex. grundskolebetyg, är det större sannolikhet att nå examen för samtliga yrkesprogram jämfört med samtliga hög- skoleförberedande program. Speciellt för elever med låga grundskole- betyg har det en positiv effekt för sannolikheten att ta examen att gå ett yrkesprogram jämfört med ett högskoleförberedande program. Att få gå en gymnasieutbildning enligt sitt intresse är sannolikt viktigt för motivationen. Om man på grund av begränsat meritvärde antas till annat program än det man valt i första hand kan det därför påverka benägenheten att fullfölja. Utredningen har därför analyserat betydelsen för sannolikheten att ta examen beroende på om man antas till sitt förstahandsval eller inte. Resultaten visar att det har en betydelse att antas till sitt förstahandsval av program och skola.244. Detta samband gäller även när hänsyn tas till skillnader i elevers grund- skolebetyg. Analyserna visar att sannolikhetsskillnaden mellan olika program ofta är minst lika stora som denna effekt. Detta visar att det har betydelse att få gå det man önskat i första hand, men att valet av vilket program man som elev ska gå kan ha minst lika stor betydelse. Som vi har beskrivit tidigare i kapitlet finns också skillnader mellan programmen i hur väl övergången till arbetsmarknad och högskola fungerar. Detta talar för att man varken kan ha ett ensidigt fokus på förstahandsvalet av program eller programvalet i sig när man stude- rar programvalets betydelse för genomströmning. Olika scenarier visar genomströmningens konsekvenser för den kommunala ekonomin I tabellen nedan gör utredningen exemplifierande beräkningar som visar hur olika typer av förändringar i programval eller genomström- ning påverkar ekonomi på kort sikt genom effekter på 243Se bilaga 5. 244I utredningens analyser har vi inte helt kunnat isolera betydelsen av att få programvalet tillgodosett från betydelsen av att förstahandsvalet av skola tillgodoses. Detta förklarar sanno- likt också en del av effekten. Analys av utredningens syften skatteintäkter och utbildningskostnader. Syftet med beskrivningarna är att sätta olika typer av förändringar i relation till den kommunala ekonomin. Vi använder oss av följande scenarier. 1.Fler elever på introduktionsprogram går över till yrkesprogram 2.Elever med låga meritvärden från på högskoleförbe- redande program går i stället på yrkesprogram med koppling till specifikt rekryterande yrkeskategorier. 3.Elever på introduktionsprogram som är nära behörighet och som går i gymnasieskolan men ändå fullföljer ett natio- nellt program antas i stället komma in på (samma) nationella pro- gram och fullfölja det . 4.De elever som bytte från ett nationellt program till ett annat antas i stället har börjat direkt på det andra programmet program ett. Metoden som används innebär i korthet att vi för individerna i popu- lationen beräknar dels förväntade förvärvsinkomster (och skatte- intäkter) och dels utbildningskostnaden. Därefter ändras utbild- ningsvägen för vissa individer och nya förväntade förvärvsinkomster (och skatteintäkter) och utbildningskostnader245 beräknas. Skillnaden mellan de två situationerna ger effekten på kommunernas skatte- intäkter och utbildningskostnader. Vi bortser från transfereringar som försörjningsstöd. Populationen utgörs av de elever som påbör- jade gymnasiestudier och inte har påbörjat en hög- skoleutbildning (77 816 individer). Den förväntade förvärvsinkomsten har beräknats med en regressionsmodell och utbildningskostnaderna baseras på de budgeterade programpriserna enligt riks- prislista. När snittpriset används bortser vi från att marginalkostnaden i praktiken oftast är lägre genom att det finns fasta kostnader och ibland ett visst kapacitetsutrymme. 245Utbildningskostnaderna beräknas med en modell som innehåller programkostnader (enligt riksprislistan 2019) i genomsnitt inom de olika programkategorierna samt antalet år som eleven är inskriven i gymnasieskolan. Analys av utredningens syften Beräkningen av kommunernas utbildningskostnader För att skapa ett realistiskt scenario behövs en beräkning av utbild- ningskostnaden.