sou · H7B369 · 2020-01-01 00:00:00 — Det är huvudmannen som ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skol- lagen.10 Kommuner kan anordna utbildningen i egen regi eller upp- handla sin utbildning av andra utbildningsanordnare, till exempel privata utbildningsföretag, studieförbund eller folkhögskolor.11 Andelen kursdeltagare som läser hos en anordnare som huvud- mannen har upphandlandlat har nästintill fördubblats . läste av kursdeltagarna på gymnasial 9År 2018 studerade 446 elever inom komvux med ett landsting som huvudman (2019a). 102 kap. 8 § skollagen (2010:800). 11Bestämmelser om entreprenadförhållanden inom skolväsendet finns i 23 kap. skollagen. nivå hos en annan utbildningsanordnare. Motsvarande andel bland kursdeltagare på grundläggande nivå var (2019a). Vid vuxenutbildning på entreprenad överlämnar kommunen den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgifter, det vill säga att sätta betyg. Om utbildningsanordnaren har betygs- rätt får kommunen även överlämna den myndighetsutövning som hör till rektors uppgifter, det vill säga att utfärda betyg. Kommunen är dock ansvarig för utbildningen även när den bedrivs på entrepre- nad. Med huvudmannaansvaret följer bland annat att kontrollera och följa upp verksamheten. Betygsrätt för enskilda utbildningsanordnare infördes 2011.12 Syftet var dels rättvisa och rättssäkerhet för den enskilde i fråga om betyg och intyg, dels möjligheten till konkurrens på lika villkor för olika typer av utbildningsanordnare.13 Skolinspektionen är den myn- dighet som prövar ansökningar och lämnar tillstånd att sätta betyg, anordna prövning och utfärda betyg och intyg. har cirka 190 enskilda utbildningsanordnare beviljats betygsrätt av Skolinspektio- nen. Majoriteten av kommunerna som har utbildning på entreprenad använder sig av betygsrätt som ett villkor för entreprenaden (SOU 2018:71, s. 260). Skolinspektionen genomförde 2015 en tillsyn av enskilda utbild- ningsanordnare med betygsrätt. Granskningen var inriktad på vux- enutbildning som uppdragsutbildning (utbildning motsvarande komvux). Skolinspektionen drog bland annat slutsatsen att avtalen för utbildningen är mer styrande för utbildningens innehåll än författningarnas krav. Detta visade sig dels i att studietakten inte anpassas efter elevernas förutsättningar, dels att validering inte görs i tillräcklig utsträckning eftersom det inte anges i avtalen (Skolin- spektionen 2016). har föreslagit att betygsrätt ska vara ett villkor för att bedriva vuxenutbildning på entreprenad (SOU 2018:71, s. 271). Enligt utredningen skulle detta förbättra för- utsättningarna för god kvalitet inom entreprenaderna, eftersom ut- bildningsanordnarna då även skulle vara föremål för tillsyn av Skol- inspektionen inom ramen för sin betygsrätt. föreslog även en utökad inspektion av enskilda anordnare med betygsrätt. 12Betygsrätt regleras i 6 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 13Remisspromemoria U2008/6038/SV. 11.2.1Fortfarande begränsad omfattning av validering Det var inom vuxenutbildning (komvux) som begreppet validering första gången introducerades i (se avsnitt 4.2.1). Kartläggning, bedömning och erkännande av ele- vernas tidigare förvärvade kunnande är centralt för att vuxenutbild- ningen ska kunna möta elever med olika bakgrund och erfarenheter. Validering får ske inom ramen för alla kurser och ska utgå från elevens förutsättningar och behov. Även en orienteringskurs kan ha till syfte att ge tillfälle till validering (se avsnitt 6.1.1). Trots att mycket utvecklingsarbete har genomförts för att få igång valideringsarbetet inom komvux är validering fortfarande ett utvecklingsområde. Behov av validering bland eleverna i komvux Det finns två huvudsakliga målgrupper för validering inom komvux. Det är dels personer som är yrkesverksamma och som har tillägnat sig kunskaper och kompetens i sitt arbete. Dels är det utlandsfödda elever. Bland eleverna som påbörjade yrkesinriktad ut- bildning inom komvux 2015 arbetade året innan utbild- ningsstart. Tre fjärdedelar av eleverna som påbörjade yrkeskurser hade dessutom minst en gymnasieutbildning (Liljeberg m.fl. 2019). Detta indikerar att många elever kan ha behov av att få sitt tidigare kunnande validerat och utbildningen anpassad utifrån sina individuella behov av komplettering. Andelen utlandsfödda elever är hög inom komvux, av eleverna på gymnasial nivå, och många av dem har sannolikt behov av validering. Som framgått är det en relativt hög andel av de utlands- födda eleverna på gymnasial nivå, , som har en tidigare eftergymnasial utbildning. av dessa elever är också , vilket gör det rimligt att anta att många av dem även har kunskaper och kompetens från yrkesverksamhet som skulle kunna valideras. Få kursdeltagare i komvux valideras statistik om validering baseras på huvudmännens inrap- portering av utfärdade betyg och intyg efter validering. Statistiken avser kursdeltagare som antingen fått betyg efter en validering, det vill säga elevens kunskaper motsvarade samtliga kursens kunskaps- mål, eller som har erhållit ett intyg som bekräftar att eleven har kunskaper som motsvarar delar av kursens kunskapsmål. menar att bristerna i statistiken sannolikt är stora och att det troligen genomförs mer validering än vad som rapporteras. Av figur 11.1 framgår att antalet kursdeltagare inom komvux på gymnasial nivå som genomgått validering ökade både 2016 och 2017. uppgick antalet kursdeltagare som genomgått validering med efterföljande prövning för betyg till 2 626, vilket är en ökning med 794 kursdeltagare () jämfört med . Antalet kurs- deltagare som genomgått validering inom en kurs utan efterföljande prövning uppgick till 1 517. Det är en ökning med 244 kurs- deltagare () från föregående år. Valideringen har främst skett inom kurser inom vård- och omsorgsarbete, men även valider- ing inom orienteringskurs är relativt vanligt. 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Anmärkning: Betyg efter validering innebär att eleven har genomgått prövning där elevens kunskaper har bedömts i förhållande till såväl kunskapsmålen som betygskriterier respektive kunskapskrav. Kursdeltagaren har inte deltagit i undervisningen. Intyg efter validering innebär att eleven har fått delar av kursen godkänd, men att andra delar återstår att komplettera för att eleven ska nå kursens samtliga kunskapsmål. Statistiken indikerar således att valideringsverksamheten har ökat . Om de drygt 4 100 kursdeltagare som antingen er- hållit betyg eller intyg efter en validering ställs i relation till det totala antalet kursdeltagare inom komvux på gymnasial nivå (drygt 680 000) framstår dock omfattningen som mycket begränsad. Endast 0,6 pro- cent av kursdeltagarna validerades 2017. Få huvudmän kan svara på hur ofta validering genomförs Valideringsdelegationen genomförde 2018 en enkätundersökning i samarbete med Kommuner och Landsting (SKL). Enkäten skickades till samtliga kommuner och innehöll bland annat frågor om omfattningen av validering inom vuxenutbildningen.14 I enkäten gavs kommunerna möjlighet att ange i vilken form de genomfört validering: i form av kartläggning, nivåplacering, för in- tyg samt för betyg. Majoriteten (av kommunerna) upp- gav att de hade genomfört validering i någon av de angivna formerna /17. Validering i form av kartläggning var vanligast, följt av validering i form av nivåplacering. Validering som hade lett till prövning och betyg var vanligare än att valideringsresultatet doku- menterats i ett intyg. Andelen av valideringarna som ledde till pröv- ning och betyg hade ökat jämfört med resultaten i en motsvarande enkätundersökning för /14, från / /17.15 Enbart var femte kommun uppgav dock att de hade uppgifter om hur många individer som hade fått sin kunskap och kompetens vali- derad. Därutöver kunde av kommunerna uppskatta om- fattningen av den validering som genomförts. En förklaring till bris- ten på uppgifter som flera kommuner framförde som öppna kom- mentarer i enkäten var att de har all vuxenutbildning på entreprenad och att de inte efterfrågar redovisning om validering från sina externa utbildningsanordnare. I en intervjustudie som genomfört för uppföljning av regionalt yrkesvux framhöll dock flera av de kommuner som har en De kommuner som besvarade enkäten (enskilt eller i sam- verkan) motsvarade också av befolkning (Valideringsdelegationen 2018). 15Motsvarande enkätundersökning genomfördes av Kommuner och Landsting på upp- drag av utredningen om överblickbara system för validering, se departementspromemorian Vali- dering med mervärde (Ds 2016:24, bilaga 2, s. 144–149). stor andel av sin utbildning på entreprenad att kravet om att utbild- ningsanordnare ska kunna validera är en del av upphandlingen. Svå- righeten att dokumentera validering i de administrativa systemen uppgavs vara en förklaring till varför det är svårt att uppskatta om- fattningen. I vissa administrativa system är valideringen markerad som genomförd kurs, utan någon särskild anteckning om att kursen har validerats (2018). Valideringsdelegationens och SKL:s enkät visade att samman- taget drygt 3 800 elever hade fått sin kompetens validerad i någon form /17. Antalet baseras på uppgifter från cirka hälften av kommunerna, det vill säga de kommuner som hade uppgifter eller som kunde uppskatta antalet genomförda valideringar. För 63 pro- cent av dem som validerats ledde valideringen till en förkortad studietid. Även enkätundersökningens resultat indikerar således en mycket begränsad omfattning av validering inom komvux. Om de 3 800 elev- erna som validerats i någon form relateras till det totala antalet elever inom komvux inklusive sfi (390 000 elever) blir andelen knappt 1 pro- cent. Detta är ungefär samma andel som framkommer i statistik över kursdeltagare som validerats. Kartläggning och nivåplacering inför teoretiska kurser, intyg eller betyg inom yrkeskurser Kommunernas enkätsvar indikerar att validering är betydligt vanli- gare inom teoretiska ämnen (svenska/svenska som andraspråk, eng- elska, matematik) och sfi än inom yrkesämnen. Validering inom teo- retiska ämnen och sfi handlar framför allt om kartläggning och värdering av elevens kunskaper för nivåplacering. Två av tre kommu- ner uppgav att de genomför validering för nivåplacering. När det gäller validering inom yrkesämnen så framkommer sam- ma bild som i statistik, nämligen att omvårdnadsom- rådet dominerar stort. Nästan samtliga kommuner () som svarade att validering genomförts /17 hade validerat inom vård och omsorg. Valideringen inom vård och omsorg hade lett till prövning och betyg i av kommunerna. Drygt 80 pro- cent av kommunerna svarade att valideringen hade lett till att eleverna hade kunnat förkorta sin studietid. Inom övriga yrkesom- råden var validering betydligt ovanligare. 11.2.2Flera förklaringar finns till den låga nivån Svag reglering av validering Trots elevsammansättningen är omfattningen av validering inom komvux således låg i . Även om statistiken är bristfällig och eventuellt underskattar den validering som genomförs så framstår omfattningen som mycket låg i jämförelse med våra nordiska grann- länder (se kapitel 5). Andelen som valideras inom gymnasial vuxen- utbildning i har legat mellan av eleverna som är . I är validering obligatoriskt inför yrkesutbildning för vuxna på gymnasial nivå. Skollagen anger att en elev inom komvux och särvux kan få sina kunskaper och sin kompetens validerad. I jämförelse med övriga nordiska länder är regleringen av validering svag i . I och med att huvudmännen inte är skyldiga att erbjuda validering är också förutsättningarna begränsade för statlig granskning och uppföljning av verksamheten. Bristande kompetens om validering En orsak till att validering inte genomförs i större utsträckning är bristande kompetens för att kunna genomföra en validering. Flertalet av respondenterna i (2018) intervjustudie konstaterar att validering är ett utvecklingsområde där arbetet behöver bedrivas mer systematiskt. I nästan alla intervjuade kommuner pågick dock arbete med att tydliggöra gemensamma kriterier för validering. Det pågår också ett arbete i samtliga regioner med att etablera regionala strukturer för validering. I Valideringsdelegationens upp- följning (se bilaga 3) och i delegationens dialoger med aktörer på regional och nivå framkommer att validering inom kom- munernas vuxenutbildning ofta utgör basen i arbetet med att etablera en regional samverkan om validering. I flera regioner har arbetet för- stärkts genom initiativ kring validering som sker inom ramen för ESF-projekt. Regionerna har dock kommit olika långt i arbetet. Detta innebär att det är en ganska stor skillnad på vilka möjligheter elever inom komvux har att få sitt tidigare förvärvade kunnande validerat. Kostnaden för att genomföra validering Att validera enskilda elever kräver andra personella resurser än att utbilda eleverna i grupp. Framför allt är det den individuella bedöm- ningen av elevens tidigare förvärvade kunnande som är resurskrä- vande, men extra tid behöver också avsättas i kartläggningsfasen för att ge eleven stöd i att synliggöra sitt kunnande. I en studie som genomförts i () har man analy- serat den effektiva tiden som olika personalkategorier lägger ned i valideringsprocessens olika steg (2016). Beräkningen summe- rade i genomsnitt per validering. Huvuddelen av tiden, i genomsnitt (), hänfördes till bedömningsfasen och till kartläggningen av individens kunnande. I studien ingick både validering inom utbildning motsvarande komvux, vali- dering inom högskolan och validering mot arbetsmarknadskrav för anställning. Det fanns i genomsnitt inga större skillnader i tidsåtgång mellan de olika områdena. Däremot var variationen stor vad gäller tidsåtgången för bedömningsfasen, beroende på om individens kun- nande behövde prövas praktiskt på en arbetsplats eller inte. Den effektiva tiden som utföraren beräknades lägga ned under bedöm- ningsfasen varierade mellan 24 och . Det bör dock framhållas att tidsåtgången också påverkas av ut- förarens vana att genomföra validering. När rutiner och arbetssätt finns på plats kan effektiviteten öka. Utvecklingen av regionala strukturer för validering, som bygger vidare på samverkan mellan kommuner där kompetens kring specifika utbildningsområden sam- las till en ort, kan bidra till att antalet valideringar blir tillräckligt högt för att utförarna ska kunna få en högre effektivitet i genom- förandet. Den ovan redovisade tidsåtgången motsvarar en genomsnittlig kostnad för utföraren på 1 500–per validering. Denna uppgift överensstämmer väl med internationella och svenska upp- skattningar av kostnaden för en validering.16 Kostnaden 15 000– per validering kan också jämföras med den ersättning som Arbetsförmedlingen betalar utförare av validering, vilken varie- rar per dag, beroende på vilket yrkes- område valideringen avser. 16Se t.ex. Valideringsdelegationens delbetänkande Validering i högskolan (SOU 2018:29). Tiden det tar att gå igenom en validering är viktig också för indi- viden. Om eleven får studiemedel så gör tiden i validering att antalet veckor med studiemedel som finns kvar för studierna minskar. Det är därmed inte i individens intresse att genomföra en validering som inte leder till att utbildningen förkortas med minst lika som valideringen tar i anspråk. Svårigheter att erbjuda flexibel utbildning efter validering Efter en validering har eleven oftast behov av komplettering, vilket kan handla om både hela kurser och delar av kurser. Detta ställer krav på individualiserade studieupplägg så att inte oönskade glapp uppstår för eleven. En sammanhängande kompletteringsutbildning kan vara nödvändig för vissa elever så att de inte går miste om sin studiefinansiering. Många elever kombinerar emellertid sina studier med arbete och är mindre beroende av en sammanhållen utbildning.17 Studierna inom komvux är som tidigare framgått kursbaserade, där den enskilda eleven kombinerar olika kurser utifrån sina behov och mål med utbildningen. Vanligen finns flera kursstarter , men i praktiken antas elever kontinuerligt till olika kurser. Behöver kompletteringen ske genom skolförlagd utbildning är dock flexibili- teten ofta begränsad. Trots att utbildningen ska bedrivas kontinuer- ligt är det vanligt att den skolförlagda undervisningen inom komvux följer ungdomsskolans terminer med antagning och sommaruppehåll (Skolinspektionen 2019). Detta mins- kar möjligheterna för ett flexibelt upplägg för samtliga elever, men kanske ännu mer för elever som efter valideringen har behov av kom- plettering av delar av kurser. Distansundervisning är mer flexibel, men passar inte alla elever. Deltagare vid regionala dialoger om vuxenutbildning har tagit upp att det är en utmaning hur man kan lösa en flexibel utbildning efter validering (2019d). Detta har även fram- hållits i Valideringsdelegationens kontakter med huvudmän, utbild- ningsanordnare och regionala aktörer. Det samarbete mellan kom- muner om utbildningsutbudet, som har utvecklats eller fördjupats genom regeringens satsning på regionalt yrkesvux, är av stor bety- 17Att många elever kombinerar sina studier med arbete framgår t.ex. i Liljeberg m.fl. (2019) där analys görs av inkomstutvecklingen för elever som läser yrkeskurser inom komvux. delse för förutsättningarna att få till stånd flexibla möjligheter till komplettering efter valideringen. Ett gemensamt ansökningssystem är en annan faktor som kan bidra till ett ökat flöde av elever mellan de olika kommunerna inom en samverkan (2018). Även med ett utvecklat samarbete mellan kommuner om utbildningsut- budet kan dock faktorer som avstånd, infrastruktur och kollektiv- trafik begränsa elevernas möjligheter att studera delar av utbild- ningen på en annan ort än i hemkommunen. Sammantaget pekar de ovan beskrivna förhållandena på att det kan krävas ett visst merarbete för huvudmannen för att sätta samman individualiserade studieupplägg efter en validering så att eleven kan genomföra kompletteringsutbildningen utan oönskade avbrott. För att stödja och främja användningen av validering har tagit fram stödmaterial och riktlinjer för validering inom vuxenutbildningen.18 Riktlinjerna är övergripande och avser främst den kartläggande delen av valideringen. Därutöver har publicerat allmänna råd för prövning. har även tagit fram ett webbaserat kartläggningsverk- tyg som gör det möjligt att vägleda och kartlägga personer vars yrkes- kunskaper, yrkesfärdigheter och yrkeskompetenser behöver bli syn- liggjorda. Kartläggningsverktyget är baserat på det centrala innehållet i samtliga nationella yrkeskurser, så att individens samlade erfaren- het kan matchas med innehållet i gymnasiala utbildningar. I kartlägg- ningsverktyget är kursernas centrala innehåll översatt till sex olika språk. Vidare har tagit fram en webbutbildning i validering, Valideringsarbete i teori och praktik – en introduktion. startade också kursen Validering i praktiken (7,5 högskolepoäng) vid och Linnéuniversitetet. gavs kursen även som distansutbildning vid . Kursen bygger på webbutbildning och genomförs som en uppdragsutbildning med som uppdragsgivare (se vidare avsnitt 9.1). 18Statens skolverk (2013) Validering inom vuxenutbildning och (2017) Rikt- linjer till stöd för kommunernas arbete med validering, bilaga. Av Valideringsdelegationens enkät till kommunerna 2018 fram- går att de allra flesta kommuner känner till riktlinjer och olika stödmaterial och att de anser att dessa är viktiga för att komvux ska kunna genomföra strukturerade valideringar av hög kvalitet. En målgruppsanalys som genomfördes , inom ramen för Valideringsdelegationens myndighetssamverkan, visar dock att drygt varannan studie- och yrkesvägledare i kommunerna inte vet vart de ska vända sig för att få information och stöd om validering. Sju av tio anger också att de har behov av mer stöd för att arbeta med vali- dering (se bilaga 3). har erbjudit kommunerna dialogmöten och work- shops för att bidra till att stödmaterialen blir kända och börjar användas. I en utvärdering av RegioVux framkommer behov av ett organisatoriskt stöd och möjligheter till fortsatt erfar- enhetsutbyte för att samverkan kring regionalt yrkesvux ska kunna utvecklas och bli långsiktigt hållbart (2019, s. 22). I utvärder- ingen lämnas rekommendationen att ska fortsätta göra besök i regionerna för dialog, workshop och seminarier. Ett betydelsefullt tillskott till stöd för valideringsarbetet inom komvux utgörs av Föreningen och omsorgscolleges (VO-College) riktlinjer och metodstöd för validering. Riktlinjerna beskriver syftet med validering inom vård och omsorg, roll- och ansvarsfördelning i valideringsprocessen och dess olika steg. För att bidra till ett kvalitetssäkrat och likvärdigt arbete med validering har VO-College också tagit fram ett metodstöd för hur validering inom vård och omsorg bör genomföras praktiskt. Både riktlinjerna och metodstödet finns tillgängligt på VO-College webbplats. Genom registrering och inloggning kan samtliga vuxenutbildningsaktörer använda sig av metodstödet, oavsett om de är medlemmar i eller inte. Denna typ av handfast metodstöd effektiviserar och kvalitetssäk- rar yrkeslärarnas arbete med validering. Det kompletterar Skolver- kets övergripande riktlinjer. 11.3.1Skyldighet att erbjuda inledande kartläggning av kunskaper och kompetens Förslag: Hemkommunens skyldighet att tillhandahålla vägled- ning ska förtydligas genom att det anges i skollagen att hem- kommunen är skyldig att erbjuda en inledande kartläggning av kunskaper och kompetens, inför utbildning eller prövning inom vuxenutbildning eller inför utbildning inom särskild utbildning för vuxna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om inledande kartläggning. ska i förordningen om vuxenutbildning be- myndigas att meddela ytterligare föreskrifter om inledande kart- läggning. Kartläggning är en viktig grund för att individer ska kunna göra medvetna val Eleverna ska ges reella möjligheter att utöva inflytande på utbild- ningen och att ta ansvar för sina studieresultat. En förutsättning för detta är att vuxenutbildningen klargör utbildningens mål, innehåll och arbetsformer, liksom vilka rättigheter och skyldigheter eleverna har. Vägledningsinsatser för elever och presumtiva elever fyller en viktig funktion. Av den anledningen ska enligt skollagen elever i vuxenutbildningens skolformer ha tillgång till personal med sådan kompetens att deras behov av vägledning kan tillgodoses. Även den som avser att påbörja en utbildning ska ha tillgång till vägledning.19 För personer som avser att påbörja utbildning inom komvux och särvux på grundläggande nivå har hemkommunen enligt skollagen även en skyldighet att erbjuda studie- och yrkesvägledning.20 Den tidigare Valideringsdelegationen menade i sin slutrapport att huvudmannen bör erbjuda möjlighet att genomgå oberoende vägled- ning och validering i form av översiktlig eller fördjupad kartläggning som stöd för sitt beslut om studie- och yrkesval (Valideringsdele- gationen 2008, s. 68). 192 kap. 29 § skollagen (2010:800). 2020 kap. 10 a § och 21 kap. 10 a § skollagen (2010:800). Även har i sin redovisning av uppdraget att ta fram riktlinjer för kommunernas arbete med validering föreslagit att huvudmannen ska vara skyldig att erbjuda en inledande kartlägg- ning.21 hänvisade till att det i den numera upphävda för- ordningen (2002:1012) om vuxenutbildning fanns be- stämmelser som innebar att även den som inte var antagen till en kurs kunde få sina kunskaper och sin kompetens kartlagd i samband med studie- och yrkesvägledning.22 Enligt skulle ett återinförande av denna eller motsvarande skrivning kunna underlätta genomförande av en översiktlig, inledande kompetenskartläggning för en enskild individ. Skolinspektionen (2019) har konstaterat att många individuella studieplaner saknar viktiga uppgifter om elevens mål med utbild- ningen och tidigare studie- och yrkeserfarenhet. Detta indikerar att kartläggning inte alltid görs .