sou · H8B323 · 2020-04-02 00:00:00 — Vid kris, höjd beredskap och krig kommer alla delar av vårdkedjan överlag att behöva göra betydligt mer än man gör i vardagen. I krigs- organisationen ska därför de funktioner och aktiviteter finnas som krävs för att kommunen respektive regionen ska upprätthålla den av statsmakterna angivna förmågan i planeringsinriktningarna. Till skill- nad från regionens katastrofmedicinska förmåga i allmänhet handlar planering och beredskap inför höjd beredskap och krig om att säker- ställa förmågan att möta den yttersta utmaningen vid masskadeutfall och andra konsekvenser som följer av väpnad strid. Hälso- och sjukvårdens förmåga i kris och krig Sjukvården måste ha planer för att utöka verksamheten Det är en stor logistisk utmaning att ta hand om en stor mängd svårt skadade patienter. Det kräver tillgång till avancerad utrustning, stöd- funktioner och kvalificerad personal. Så långt det är möjligt är det där- för rimligt att även i krig fortsätta att bedriva vård på samma ställen där den bedrivs i vardagen. För att kunna öka kapaciteten på dessa sjukhus behövs dock ett system för evakuering och omhändertagande av andra patientgrupper inom eller utom regionen. I sådana situatio- ner behöver alla lämpliga och tillgängliga personalresurser, utöver de ordinarie, som exempelvis pensionerad personal, personer under ut- bildning, personal inom företagshälsovård och från frivilligorganisa- tioner tillvaratas. Därutöver behöver det finnas beredskap för att utöka verksam- heten med ytterligare lokaler, att evakuera befintliga lokaler och be- driva verksamhet i helt andra lokaler. Ett exempel kan vara att ett sjukhus som normalt inte tar emot traumapatienter, utan endast be- driver planerad (elektiv) verksamhet eller en privat kirurgisk klinik, får ett annat eller utökat uppdrag. skulle kunna omfatta ett flertal sjukhus, vårdinrättningar eller verksamheter i ett visst geografiskt område. Planeringen ska inkludera förmågan att be- driva traumavård av en viss omfattning, öka antalet vårdplatser samt säkerställa personal och relevant kompetens. Utifrån regionernas be- redskapsplanering kan en vårdinrättnings funktion medföra att kra- ven på robusthet ökar jämfört med vårdinrättningar som inte bedöms ha en sådan funktion. Regionerna behöver således planera för, och identifiera, lokaler för evakuering och utslussning från sjukhus, eventuellt med såväl sluten som öppen vård och sambemanning region/kommun. Sådana lokaler kan också vara uppsamlingsplats för skadade för triage, initial vård alternativt omlastning och transport till krisstöd. Vidare kan sådana lokaler behöva användas för karantän vid exempelvis en epidemi. Istället för att som tidigare planera för att bedriva eftervård eller operationer i annex som inte är avsedda för vårdverksamhet kan da- gens struktur med privata vårdaktörer utgöra en slags modern an- nex-verksamhet. I vissa geografiska regioner, där alternativa lokaler inrättade för vård i vardagen saknas, kan ändå behov av att planera för vård i tillfälliga lokaler vara nödvändigt. För de fall detta är nöd- Hälso- och sjukvårdens förmåga i kris och krig vändigt bör den utrustning som behöver användas förhandslagras lokalt eller regionalt. Statligt stöd bör då kunna utgå för detta. kan i vissa delar komma till användning vid andra samhällsstörningar De krigsorganisationer som kommuner och regioner skapar syftar till att bedriva verksamhet i högsta beredskap.13 Både kommuner och regioner har också behov av att kunna upprätthålla verksamheten under andra svåra förhållanden t.ex. vid terrorattentat, naturkata- strofer, epidemier eller i gråzon. Det är därför viktigt att kommu- nerna och regionerna i arbetet med krigsorganisationen identifierar vilka delar av organisationen som personal, lokaler eller andra resur- ser, som kan nyttjas även då det inte råder högsta beredskap. Det kan dock konstateras att lagen om totalförsvarsplikt inte är tillämp- lig i hanteringen av fredstida kriser. Därmed kan regionerna inte i fredstida kriser stödja sig på allmän tjänsteplikt eller civilplikt för personalförsörjningen i sådana situationer. Genom planering av en krigsorganisation som också tränas och övas för kriget ökar förutsätt- ningen för att kunna bedriva verksamheten även vid svåra påfrest- ningar i fredstid. Arbetet med att påbörja framtagande av krigsorganisation finansie- ras genom de överenskommelser mellan Myndigheten för Samhälls- skydd och Beredskap, i det följande förkortad MSB, och Kommuner och Regioner, i det följande förkortat SKR, som löper fram . Arbete med krigsorganisationen kommer inte vara avslutat vid ingången av försvarsbeslutsperioden, dels bero- ende på att det fortsatt föreligger utvecklingsbehov kopplat till krigs- organisationens struktur, dels att det finns ytterligare utrednings- behov vilket bl.a. redogörs för i kapitel 7. Arbetet med att utveckla krigsorganisationen handlar också om att identifiera andra verksam- heter, t.ex. privata sådana, som kan ställas om eller att i vissa regioner tillskapa och utrusta tillfälliga lokaler. Det föreligger också ett behov av löpande förvaltning av krigsorganisationen kopplat till personal- 1312 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap. Hälso- och sjukvårdens förmåga i kris och krig rörligheten på arbetsmarknaden. Utredningen bedömer därför att det är rimligt att regionerna fortsatt tillförs år- ligen för arbetet med utveckling och förvaltningen av en krigsorgani- sation. Länsstyrelserna och SKR har i en skrivelse till regeringen redo- visat kostnader för en bottenplatta för civilt försvar uppgående till , bl.a. innehållande arbete med krigsorganisation.14 SKR har i bottenplattan räknat in flera olika delar som utbildning och övning samt säkerhetsskydd. Det ska noteras att utredningen inte räknat in dessa kostnader i det som redovisas ovan. Kostnader avseenden utbildning och övning redovisas i kapitel 9 och kostnader avseende säkerhetsskydd och signalskydd måste hanteras sektorsöver- gripande (se även avsnitt 3.1.4) När det gäller kommunernas arbete med krigsorganisation redo- visas kostnader för detta till regeringen i andra underlag. Den kom- munala hälso- och sjukvården är en begränsad del av kommunernas totala verksamhet. Utredningen anser ändå att det bör anslås särskilda medel för kommunernas arbete att i samverkan med regionerna skapa krigsorganisationer som omfattar hela vårdkedjan där sjukvårdshuvud- männen kan stödja varandra. I ett sådant arbete kan det finnas skäl att t.ex. överväga behovet av alternativa eller kompletterande lokaler som kan bemannas gemensamt av hälso- och sjukvårdspersonal från båda organisationerna. För kommunernas arbete med krigsorganisa- tion för hälso- och sjukvård, och samverkan med regio- nerna i detta avseende, bör kommunerna tillföras 100 miljoner kro- nor under kommande försvarsbeslutsperiod. 5.2.3Faktorer av betydelse för regionernas organisation i höjd beredskap Vid planering av hälso- och sjukvårdens organisation i höjd bered- skap och krig behöver bl.a. nedanstående faktorer beaktas. Tiden är en kritisk faktor i samband med traumavård Vid allvarliga skador eller sjukdomstillstånd är tiden fram till att pati- enten får ett kvalificerat omhändertagande en kritisk faktor. I militära sammanhang används tidsgränserna 10-1-2 vilket i korthet innebär 14Länsstyrelserna och SKR (2020): Begäran om resursförstärkning till kommuner och regioner för uppbyggnad av ett bättre civilt försvar (dnr 101-1534-2020) Hälso- och sjukvårdens förmåga i kris och krig att en svårt skadad ska få kamrathjälp , livräddande prehospital vård och livräddande kirurgi inom 2 tim- mar från skadetillfället för att rädda liv, lem och funktion.15 Även svenska Försvarsmakten arbetar efter dessa principer. Genom dessa åtgärder kan ytterligare kirurgiska åtgärder skjutas upp då andra resurser och kompetenser finns tillgängliga. Tids- uppgifterna ovan baseras på erfarenheter från de flertal militära in- satser och operationer som genomförts av olika nationer. I en civil kontext har i det studier konstaterats att det är särskilt viktigt med snabb avtransport från skadeplats, och därmed möjlighet till ett mer kvalificerat omhändertagande på sjukhus, för neurologiskt skadade och instabila patienter med blödningar efter penetrerande våld.16 För stabila patienter med blödningar ökar däremot inte risken för död i samma grad med ökad tid på skadeplats, förutsatt att kvali- ficerad prehospital vård kan ges.17 Det är alltså inte enbart tiden till kvalificerad sjukhusvård som har betydelse utan även att snabbt få ett kvalificerat första omhändertagande på skadeplats beroende på typ av skada. Det är också i sammanhanget viktigt att beakta de olika former för sjuktransport som kan genomföras och vilka resurser som finns tillgängliga. Valet mellan fortsatt vård på plats, avtransport med en enklare transportresurs som saknar relevant medicinsk kompe- tens och medicinteknisk utrustning (CASEVAC) eller avtransport med en resurs där vård kan bedrivas under transport (MEDEVAC) måste styras av etablerade triagesystem (med kriterier för sortering och sållning av drabbade, sort and sieve) för att skapa bästa möjliga utfall, se vidare avsnitt 5.4.3. Primärkirurgisk stabilisering kan vinna tid Sjukvården i krig bedrivs under svåra påfrestningar. Försvarsmakten planerar därför att i krig bedriva vård med beaktande av längre trans- porttider. En sådan planering förutsätter att det då finns möjlighet att nära skadeplats stabilisera patienterna så att de överlever en längre transport. För detta krävs en primärkirurgisk resurs nära skadeplat- sen. Försvarsmakten har sådana fristående resurser samt resurser vid 15Nato, Support Doctrine, AJP 4.10 EDC V1. 16The influence of prehospital time on trauma patients outcome: A systematic Review, Injury (2015), 46, 602–609. Hälso- och sjukvårdens förmåga i kris och krig bataljons- och brigadförbandsplatser. Försvarsmakten har också för- delen att de kan gruppera sina primärkirurgiska enheter nära strids- fältet på de platser de bedriver, eller avser att bedriva, väpnad strid. Resurser som motsvarar de beskrivna saknas i huvudsak på den civila sidan med undantag av den akutsjukvårdsresurs har införskaffat och börjat utveckla arbetsformer för (se vidare avsnitt 5.3.3). Inom den fredstida katastrofmedicinska beredskapen är möjligheten att ta hand om en masskadesituation i samband med t.ex. ett terrorattentat inte på samma sätt som för Försvarsmakten möjlig att förutse. Därmed kan det vara svårt att i förväg förutse var de primärkirurgiska förstärkningsenheterna ska finnas. När mass- skadesituationen är ett faktum är grupperingstiden för en sådan resurs alldeles för lång, även om den skulle finnas regionalt, för att resursen ska vara till någon nytta i det initiala arbetet. Detta innebär att för- utsättningarna är olika för civil och militär sjukvård att bedriva primär- kirurgisk stabilisering i tillfälliga lokaler utanför befintliga sjukvårds- inrättningar och infrastruktur. Flyg- och helikoptertransporter är inte alltid möjliga Transport av patienter med helikopter minskar tiden det tar att komma till rätt vårdnivå jämfört med vägtransport, i de fall en för ändamålet lämplig helikopter finns tillgänglig och väderförhållandena medger det. Helikoptertransport kan i vissa fall också vara en förut- sättning för att regionerna ska kunna hämta skadade eller sjuka pati- enter på ställen dit det inte går att komma med vägburen ambulans. Vid allvarliga händelser i fredstid, vid höjd beredskap och särskilt i krig, kan förutsättningarna att utföra flygtransporter förutsättas vara sämre än i ett normalläge i fred. Beroende på omständigheterna kan de tillgängliga flygburna transportresurserna visa sig för knappa för att tillgodose sjuktransportbehoven. Utöver detta måste det vid krig förutsättas att omständigheterna helt kan förhindra att luftrum- met nyttjas för civila flyg- eller helikoptertransporter. Mot ovanstående bakgrund bedömer utredningen att sjukvårdens organisation för höjd beredskap och krig bör utformas utifrån förut- sättningen att transporter av sjuka och skadade i huvudsak måste ske med vägburna fordon. Hälso- och sjukvårdens förmåga i kris och krig Sjukhusens antal och lokalisation har betydelse för hur fort patienten får sjukhusvård Vårdanalys genomförde en kartläggning av befolkningens res- tid till närmaste akutmottagning med vägburet fordon utifrån rådande hastighetsbegränsning.18 för kartläggningen fanns 68 akutmottagningar med varierande verksamhet i . I kartlägg- ningen konstaterade att av be- folkning har högst 30 minuters resväg till närmaste akutmottagning. På vissa håll var dock restiden lång, framför allt i , Norr- bottens, och . Omkring 16 000 per- soner hade mer än två timmars resväg till närmaste akutmottagning.19 Det är dock värt att beakta att alla akutsjukhus inte har samma för- måga till akut omhändertagande, vissa har exempelvis bara medicin- akut, men saknar kirurgakut osv. Vårdanalys rapport utgår ifrån ett fredsmässigt perspektiv. I hän- delse av krig kan lokaliseringen av Försvarsmaktens insatta förband innebära att befolkningen ökar och minskar i olika områden. Den om- fattande förändring av mängden människor i samband med mobili- sering av Försvarsmaktens förband i som beskrevs är dock inte aktuell , framför allt kopplat till att arméns numerär är en helt annan. Det innebär dock inte att det fort- farande föreligger en viss utmaning för den civila sjukvården att pla- nera för de förband som kan komma att uppträda i regionen. Även andra befolkningsförflyttningar med anledning av kris eller krig kan förekomma och vara av betydelse för sjukvårdens förmåga. Totalförsvarets behov behöver därmed beaktas vid planering av akut- sjukvårdens organisation. Akutsjukhusens organisation och uppdrag har alla regioner sin egen organisation för handläggning av trau- mapatienter. De bestämmer själva om det ska finnas särskilda mål för traumavården, traumateamens kompetens, kriterier för nivå på trauma- larm och hur de är utformade. En akutmottagnings kapacitet styrs även av antalet akut- eller traumarum, tillgång till operationssalar och 18Vårdanalys (2018), En akut bild av , (Rapport 2018:13), s. 51 ff. 19Vårdanalys (2018), En akut bild av , (Rapport 2018:13), s. 51 f. Hälso- och sjukvårdens förmåga i kris och krig intensivvårdsplatser, samt av tillgången till stödfunktioner som exem- pelvis röntgen och laboratorium m.m. har konstaterat att den specialiserade traumavården är ojämnt fördelad över landet.20 För att säkerställa tillgång till specialiserad traumavård krävs det där- för upparbetade rutiner för kontakt och transport till de sjukhus som har kompetens inom respektive område. Den statliga utredning som lämnade förslag till en ny beslutspro- cess för högspecialiserad vård föreslog att regeringen skulle tillsätta en särskild utredning för att se över akutsjukvården och dess behov av strukturförändringar.21 SKR och flera regioner framförde i remiss- förfarandet att organisationen av akutsjukvården i första hand är en lokalpolitisk fråga som inte bör utredas av staten. I propositionen som genomförde beslutsprocessen för högspecialiserad vård konstaterade regeringen därför att eventuella utredningar av akutsjukvården, där bl.a. perspektivet för totalförsvaret beaktas, bör genomföras på regio- nal och lokal nivå av sjukvårdshuvudmännen själva.22 Regeringen konstaterade vidare att det är relevant att inkludera effekterna på akut- sjukvården av koncentration av högspecialiserad vård i sakkunniggrup- pernas analyser. Vad utredningen erfar har inget arbete med att se över akutsjuk- vårdens organisation genomförts. Det sker dock ett samarbete mel- lan regionerna avseende akutsjukvård genom kunskapsstyrning i s.k. Nationella programområden, där akut vård är ett område. Det finns 24 nationella programområden och dessa består av experter inom respektive område och representation från alla sam- verkansregioner. Nivåstrukturering av traumavården ger ökade möjligheter för patienter att i fredstid få ett multidisciplinärt och kvalificerat omhändertagande på en nivå som motsvara professionens kriterier. Universitetssjuk- husen fungerar vanligen som traumacenter i respektive samverkans- region. Det finns sju universitetssjukhus i (, , /, , , och ), alltså ett universitetssjukhus per samverkansregion, förutom i / 20Socialstyrelsen, Traumavård vid allvarlig händelse, Artikelnummer 2015-11-5. 21Träning ger färdighet, Koncentrera vården för patientens bästa, SOU 2015:98. 2017/18:40, s. 79. Hälso- och sjukvårdens förmåga i kris och krig där det finns två. påbörjar , inom ramen för processen med högspecialiserad vård, en analys av ett antal nationella funktioner där bl.a. akuta transporter och hög- isoleringsvård ingår. Sådana högspecialiserade resurser som redogörs för ovan kan inte rimligtvis upprätthållas på alla akutsjukhus. Det kan dock konstate- ras att koncentration av all traumavård till universitetssjukhusens traumacentrum inte ens under optimala förhållanden i fred alltid med- ger att patienter kan transporteras direkt till sjukhuset inom den tids- ram som bedöms som kritisk för vissa traumafall. Om möjligheten att utföra traumavård koncentreras till ett enda univer- sitetssjukhus i en samverkansregion kommer det således att innebära långa transporter för allvarligt skadade patienter, något som kan vara svårt att genomföra vid allvarliga händelser i fredstid, under höjd be- redskap men särskilt i krig. Regioner som inte har något universitets- sjukhus behöver därmed ha en egen förmåga till primärt traumaom- händertagande, livräddande kirurgi och intensivvård (motsvarande en traumaenhet) för det fall transporter av patienter till ett traumacen- trum inte är möjligt. Geografiska skäl eller stor folkmängd kan också motivera en eller flera traumaenheter även i regioner där universi- tetssjukhus finns. I de fall det är möjligt att transportera svårt skadade patienter, endera direkt eller efter primärkirurgisk intervention på annat sjukhus, till den tertiära vårdnivån är det naturligtvis att föredra. Mot ovanstående bakgrund bedömer utredningen att sjukvårdens organisation för höjd beredskap och krig bör utformas utifrån förut- sättningen att viss traumavård behöver kunna bedrivas på merparten av alla akutsjukhusen, men att universitetssjukhusens traumacentrum, med sina regionala nätverk av traumaenheter, kan ha ett särskilt upp- drag i att stödja verksamheterna med att utveckla och bibehålla kom- petens på de mindre sjukhusen. Koncentration av resurser till en plats skapar sårbarhet Hälso- och sjukvården i krig bör som utgångspunkt bedrivas på de platser där den bedrivs i vardagen. Eftersom de stora resurserna i var- dagen finns på universitetssjukhusen är det naturligt att dessa fort- sätter att vara ett nav för hälso- och sjukvården i samverkansregio- nen så länge det är möjligt och inte är olämpligt. Hälso- och sjukvårdens förmåga i kris och krig finnas en beredskap för det fall universitetssjukhusen av något skäl slås ut eller för de fall bedöms vara så sårbart att det inte anses möjligt att bygga på detta i beredskapssammanhang. Enligt den fjärde , som syftar till att säker- ställa skydd för civila, är sjukhus skyddade från militära angrepp. Inter- nationella erfarenheter visar dock att konventionsskyddet inte alltid respekteras.23 Beredskapsplaneringen behöver därför utgå från att sjuk- hus kan drabbas oavsiktligt av krigshandlingar men också att sjukhus kan utgöra avsiktliga mål. Om en hel samverkansregion vore helt be- roende av de bestämda fysiska byggnader som i fred utgör ett uni- versitetssjukhus skulle det utgöra en stor sårbarhet. Sjukhusens skydd utreddes av i sam- band med framtagande av rapporten ”Sjukvårdens säkerhet i krig.24 Även om rapporten är mer än bedöms vissa av rappor- tens slutsatser fortfarande ha relevans. I rapporten identifierade Social- styrelsen bl.a. tre principiella metoder för sjukvårdens säkerhet; –särskilda skyddade anläggningar, –utspridning till vårdcentraler och andra alternativa lokaler, eller –ett utnyttjande av akutsjukhusen. Samtliga metoder hade sina för- och nackdelar. I sitt resonemang kring vad som var mest optimalt framförde att byg- gandet av särskilda skyddade anläggningar blev onödigt dyrt och där- med riskerade medföra att ett otillräckligt antal anläggningar upp- fördes. Utspridning till enbart enheter där akutsjukvård normalt inte bedrevs innebar att de befintliga akutsjukhusen förblev en outnytt- jad resurs. kom därför sammantaget fram till att en kombination av utspridning och att använda akutsjukhusen var mest lämpligt. Eftersom konstaterade att byggandet av säkra skyddade anläggningar dels var extremt dyrt, dels hade få mervärden 23Försvarsmakten och , Totalförsvarets sjukvårdssystem, s. 17, bilaga till FM2016-16189:15 och SoS 11.1-30361/2017. 24Socialstyrelsen (1986), Sjukvårdens säkerhet i krig. Hälso- och sjukvårdens förmåga i kris och krig kopplat till den civila sjukvården har därför endast ett fåtal sådana civila anläggningar byggts. Den vapenutveckling som skett sedan rapportens tillkomst har bl.a. medfört ökad precision och verkan. Den som vill träffa ett visst mål kommer att göra det, från långt håll och med god verkan. Frågan är därför om det inte är ännu dyrare att bygga skyddade anläggningar. Utredningen har inte funnit något som talar för att de slutsatser som kom fram till skulle vara inaktuella. Det mest kostnadseffektiva sättet att uppnå en tillräcklig förmåga bedöms därför även åstadkommas genom en kombina- tion som innebär nyttjande av de befintliga resurserna, ökad robust- het i både säkerhetsskydd och försörjning av bl.a. vatten, avlopp, värme, el och ventilation och genom att planera för tillräcklig utsprid- ning. Internationella erfarenheter har visat att satsningar på robusta sjukhus är väl investerat när hälso- och sjukvården kan klara effek- terna av katastrofer och fortsätta att bedriva vård.25 Robust infrastruk- tur beskrivs ytterligare i avsnittet 5.5. En sjukvård i förändring Sedan nedmonteringen av totalförsvaret inleddes i slutet av 1990- talet har flera faktorer förändrats i samhället. En del av dessa påver- kar möjligheterna att återknyta till tidigare planeringstankar. Utveck- lingen inom vården har medfört betydligt mer avancerad vård med betydligt mer avancerad teknik, vilket också avspeglas i den nivåstruk- turering och koncentration av viss vård som har skett. Vissa delar av detta har redan beskrivits i avsnitten om nivåstrukturering av vården ovan. Vidare har mer avancerad vård flyttas till patienters hem och till särskilda boenden. Patienter skrivs också ut från sluten vård tidi- gare än . svarar kommunerna för av kost- naderna för hälso- och sjukvården.26 En annan tydlig förändring är det ökade inslaget av privata vård- aktörer. Vissa sjukhus drivs helt av privata aktörer enligt avtal med en region, medan andra sjukhus är organiserade så att delar av sjuk- huset eller dess stödprocesser drivs av privata aktörer. Därutöver har en del verksamheter flyttat ut från sjukhusen och bedrivs istället av 25Försvarsmakten och , Totalförsvarets sjukvårdssystem, s. 17. 26Socialstyrelsen, Kommunalt finansierad hälso- och sjukvård, 2019, s. 51. Hälso- och sjukvårdens förmåga i kris och krig privata aktörer i andra lokaler. Det pågår också en strukturföränd- ring som innebär att primärvården stärks och får ett utökat uppdrag. Alla dessa faktorer påverkar hur man i det moderna samhället måste se på en krigsorganisation för sjukvården. Omstruktureringen av vården innebär också andra utmaningar. Det är redan i vardagen svårt att dela information mellan olika aktörer och system. Olika vårdgivare med olika it-system skapar också utma- ningar, likväl som det faktum att en digital tjänst kan vara beroende av flera system från flera olika systemleverantörer. Som exempel kan nämnas av vårdinformationssystem eller tjänster som e-recept. behöver omfatta plan för värdlandsstöd