sou · H8B382 · 2020-12-30 00:00:00 — Avgifter för information i elektronisk form Slutbetänkande av Öppna data-utredningen SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna de förslag som ett genomförande av öppna datadirektivet, dvs. omarbetningen av och rådets direktiv /98/EG av om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet), ger anledning till (dir. 2019:20). Kammarrättslagmannen förordnades till särskild utredare . Som utredningssekreterare anställdes hovrättsassessorn mellan och , rådmannen och kammarrättsassessorn mellan och . Utredningen har antagit namnet Öppna data-utredningen. överlämnade vi vårt huvudbetänkande Innovation genom information (SOU 2020:55). Genom tilläggsdirektiv ändrades uppdraget så att den del som avser utformning av en tydligare reglering av avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form ska redovisas . Detta slutbetänkande behandlar frågorna i tilläggsdirektiven. Som experter att biträda utredningen under utarbetandet av slutbetänkandet förordnades rättssakkunnige , , lagmannen tingsrätt, utredaren , och informationshanteringsstrategen , Kommuner och Regioner. Departementssekreteraren , Infrastrukturdepartementet, kanslirådet , och chefsrådmannen , Förvaltningsrätten i , förordnades som experter i utredningen den 17 sep- tember 2019 och har fortsatt sitt arbete som experter vid utarbetandet av slutbetänkandet. Utredningen redogör för uppdraget med användande av vi-form även om det inte funnits fullständig samsyn i alla delar. Vi överlämnar härmed slutbetänkandet Avgifter för information i elektronisk form (SOU 2020:82). Vårt arbete är i och med detta slutfört. 1.1Förslag till förordning om ändring i avgiftsförordningen (1992:191) ........................................... Utredningens uppdrag och arbete................................ Det nu aktuella uppdragets omfattning ................. Behovet av en översyn och förhållandet till öppna Behovet av en översyn ............................................................ Förhållandet till öppna data-lagen ......................................... Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt........... Tillgängliggöra och tillhandahålla........................... Information i elektronisk form .............................. Tillgängliggörande av information ........................................ Åtgärder för att identifiera information ................ Åtgärder för att ta fram information ..................... Framställning av ny information............................ Hinder mot att tillgängliggöra information .......... Tillhandahållande av information .......................................... 4.4.1Tillhandahållande på stället och som avskrift Tillhandahållande i elektronisk form ..................... 4.4.3Befintliga föreskrifter om tillhandahållande i elektronisk form.................................................... 4.4.4Tillhandahållande i digitalt format enligt Åtgärder för att bearbeta och distribuera information i elektronisk form .............................. Publicering av information utan en begäran ......................... Avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk Allmänt om avgiftsförordningen........................................... 5.3Rättsligt stöd för att ta ut avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form .............................................. 5.3.1Allmänt om avgiftsuttag för att tillhandahålla Bestämmelsen i 15 § 1 avgiftsförordningen........... Bestämmelsen i 4 § 8 avgiftsförordningen............. 5.3.5Rättsligt stöd för kommunala myndigheter, offentliga företag och de statliga affärsverken ...... 5.4Kostnader som kan beaktas när information tillhandahålls i elektronisk form ............................................ Kostnader hänförliga till tillgängliggörandet ........ Kostnader hänförliga till tillhandahållandet .......... Kostnader som inte kan kopplas till en begäran ................... Kostnader i tidigare led ........................................... Förhållandet till öppna data-lagens avgiftsnivåer.................. Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö .... Avgiftsfrihet som modell ...................................... En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form .................................................... En enhetlig och förutsebar reglering ................................... 7.3.2En myndighet ska ta ut en avgift när den efter begäran tillhandahåller information i elektronisk form .................................................. En kombinerad modell .......................................... En schabloniserad avgift för offentlighetsuttag... 7.3.5Avgifter för annat tillhandahållande än En avgift ska i vissa fall tas ut för ett fysiskt Undantag från avgiftsuttag m.m................................ 8.2 Undantag från avgiftsuttag .................................................. De statliga affärsverken ........................................ Särskilda skäl för att frångå fastställda avgifter ... Undantag för statliga myndigheter m.m. ............ 8.2.4Avgifter när information tillhandahålls utan Rätt att disponera avgiftsinkomster .................................... Indrivning av avgifter och förskottsbetalning .................... Indrivning av obetalda avgifter............................. Förskottsbetalning av vissa avgifter..................... Överklagande av beslut om avgifter ............................ 9.2Överklagande av beslut om avgifter för tillhandahållande av information ......................................... 9.2.1Överprövning enligt avgiftsförordningen av avgifter för allmänna handlingar i analog form ... Avgifter för information i elektronisk form ....... 9.2.3Överprövning enligt PSI-lagen och öppna Särskilt om kommunala beslut om avgifter ......... 9.2.5Förhållandet till artikel 6 9.3 En utvidgad och enhetlig överprövningsordning ............... Rätt att begära ett särskilt avgiftsbeslut............... En utvidgad instansordning.................................. 9.3.3Avgifter som tas ut enligt ett särskilt Konsekvenser för myndigheterna ........................ 10.2.3Konsekvenser för den som efterfrågar information i elektronisk form ............................. Samhällsekonomiska konsekvenser m.m............................. 10.3.1 Ökad enhetlighet och förutsebarhet .................... 10.3.2 Vissa brister i enhetlighet kvarstår ....................... Den kommunala självstyrelsen............................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Bilaga 4 Enkätundersökning, Öppna data-utredningen ........... Tillgång till myndigheters information i elektronisk form är av värde såväl för allmänhetens möjlighet till insyn i myndigheternas verksamhet som för möjligheten att vidareutnyttja informationen i olika syften, t.ex. för att skapa innovation genom nya produkter och tjänster. Höga eller godtyckliga avgifter för tillhandahållande av information i elektronisk form kan utgöra ett hinder mot att dessa värden främjas. De avgiftsprinciper som vi i huvudbetänkandet föreslår ska införas i öppna data-lagen är ett sätt att motverka att för höga avgifter tas ut. I detta slutbetänkande redovisar vi förslag på ändringar och tillägg i avgiftsförordningen (1992:191) som tar sikte på det andra hindret och som syftar till att motverka den bristande enhetlighet och förutsebarhet som råder när myndigheter, enligt gällande bestämmelser, tar ut en avgift för att de tillhandahåller information i elektronisk form efter en begäran. Vårt övergripande mål har varit att förtydliga och modernisera avgiftsförordningen genom en enhetlig och tydlig reglering för hur avgifter ska tas ut i dessa situationer. Vi har även strävat efter att utforma de bestämmelser vi föreslår så att avgiftsuttagen ska vara kostnadseffektiva för myndigheterna. Behovet av en översyn är tydligt, inte minst mot bakgrund av att tillhandahållande i elektronisk form numera, enligt vår mening, får betraktas som ”det nya normala”. Med detta menar vi att i ett digitaliserat samhälle förväntar sig enskilda att få allmänna handlingar utlämnande i elektronisk form. uttalade Offentlighets- och sekretesskommittén att ”sker i princip all framställning av information hos myndigheterna på elektronisk väg (Offentlighetsprincipen och den nya tekniken, SOU 2001:3, s. 207). Att elektroniska kommunikationsvägar har blivit norm torde vara helt Det skulle därför framstå som närmast verklighetsfrånvänt att i ljuset av detta betrakta papperskopior som en utgångspunkt och det normala förfarandet för att tillhandahålla information som finns i digitalt format. Dessa förhållanden har beaktats vid utformningen av våra förslag. En tydligare reglering av avgiftsuttaget Avgiftsförordningen innehåller fastställda avgifter som ska tillämpas när allmänna handlingar tillhandahålls i pappersform. Motsvarande reglering saknas när informationen tillhandahålls i elektronisk form och myndigheter tar inom ramen för det skönsmässiga utrymme som det generella bemyndigandet i 4 § 8 avgiftsförordningen medger ut vitt skilda avgifter för samma eller samma typ av digital information. Vi föreslår att det generella bemyndigandet ska upphöra och att nya bestämmelser ska införas i avgiftsförordningen, som föreskriver att en myndighet är skyldig att ta ut en avgift. Ett skäl till att vi föreslår en skyldighet och inte överlåter till myndigheten att i det enskilda fallet bestämma om en avgift ska tas ut är att tillhandahållande i elektronisk form i många fall – som en följd av de krav på format som vi föreslår ska införas i öppna data-lagen – kommer att utgöra en skyldighet enligt offentlighetsprincipen. Om en avgift tas ut för den digitala kopian ska avgiften i sådana fall vara fastställd. En uttrycklig skyldighet motverkar också den brist på förutsebarhet som präglar nuvarande reglering. För att förenkla tillämpningen för myndigheterna och främja en hög grad av förutsebarhet för allmänheten skiljer de bestämmelser vi föreslår på avgifter som ska tas ut för tillhandahållanden som görs som ett led i att fullgöra de skyldigheter som följer av 2 kap. tryckfrihetsförordningen (offentlighetsuttag) och de som innefattar åtgärder som går utöver dessa skyldigheter (informationsuttag i övrigt). En sådan åtskillnad är också av vikt för att en avgift inte ska tas ut för åtgärder som en myndighet är skyldig att vidta i samband med en begäran om att få del av information, t.ex. arbete med att pröva om informationen omfattas av sekretess. Tillämpningen kan förenklas genom att avgifterna så långt som möjligt beräknas utifrån en schablon. Av den anledningen är våra förslag utformade så att en avgift ska tas ut för det antal filer som tillhandahålls, vid offentlighetsuttag dock endast från och med den tionde filen. Att utgå från antalet filer är enligt vår mening lämpligast i en digital miljö; en modell som bygger på antalet sidor eller vilket lagringsutrymme viss information tar upp har övervägts, men innehåller ett flertal problem. Bland annat kan en sådan modell leda till betydande godtycklighet och överuttag i det enskilda fallet. Utöver antalet filer får myndigheten ta ut en avgift för det arbete som lagts ner i ett visst fall, till den del det är fråga om åtgärder som går utöver skyldigheterna enligt offentlighetsprincipen. Om en avgift tas ut för sådant arbete ska avgiften utgå från en fastställd timkostnad per påbörjad kvart. Någon avgift ska dock inte tas ut för , för att motverka ett orimligt avgiftsuttag när det är fråga om enstaka filer som endast medför en obetydlig arbetsinsats. Som huvudregel ska den faktiska arbetstiden läggas till grund för avgiften. När det gäller inskanning av handlingar föreslår vi dock en schabloniserad beräkning av arbetstiden utifrån antalet sidor som materialet består av. Enligt den enkätundersökning vi har genomfört är e-post det helt dominerande sättet att distribuera information i elektronisk form. I vissa fall måste emellertid tillhandahållandet av praktiska skäl ske i annan form, t.ex. genom att informationen läggs på ett USB-minne. Detta kan även ha särskilt efterfrågats av beställaren. I dessa fall ska myndigheten – om en avgift tas ut i övrigt – ta ut en avgift motsvarande självkostnaden för det fysiska lagringsmediet. som en enhetlighet och tydlighet bör eftersträvas i regleringen av avgiftsuttaget är det av vikt att systemet tillåter en viss flexibilitet. Av den anledningen omfattar de bestämmelser vi föreslår inte de särskilda bemyndiganden från regeringen att ta ut avgifter som finns för vissa myndigheter. Följande figur ger en illustrativ översikt över hur avgiften ska beräknas enligt våra förslag när information tillhandahålls av en myndighet i elektronisk form efter en begäran. De moment som normalt sett kan komma att aktualiseras vid handläggningen av begäran har också tagits med. Avgiftsberäkning för information i elektronisk form efter en Vissa undantag från avgiftsuttag Med hänsyn till att den digitala miljön kontinuerligt utvecklas, och eftersom det inte är osannolikt att omständigheterna i ett enskilt fall kan medföra att de bestämmelser vi föreslår leder till ett avgiftsuttag som framstår som orimligt, bör en ”ventil” av något slag finnas. Vi föreslår därför att det ska vara möjligt att frångå bestämmelserna om det finns särskilda skäl (jfr 16 § tredje stycket avgiftsförordningen för avgifter för allmänna handlingar i analog form). Avsikten med undantaget är inte att myndigheterna regelmässigt ska frångå de avgifter som vi föreslår utan det ska finnas en konkret omständighet i det enskilda fallet. Ett undantag av mer generell karaktär ska däremot gälla för de statliga affärsverken, genom att de inte ska ta ut en avgift för andra uttag av information än offentlighetsuttag, i likhet med vad som gäller enligt 1 a § avgiftsförordningen. Utöver detta ska staten vara fri från avgifter för offentlighetsuttag, i likhet med vad som gäller enligt 21 § första stycket avgiftsförordningen. Även de undantag som i övrigt anges i bestämmelsen – vilka framför allt är motiverade av rättssäkerhetsskäl – ska tillämpas oavsett om den information som avses tillhandahålls i analog eller elektronisk form. En avgift ska inte heller tas ut för information som tillhandahålls i elektronisk form utan en särskild begäran, dvs. information som myndigheter tillhandahåller på eget initiativ (t.ex. på sin webbplats), utöver vad som kan följa av ett särskilt bemyndigande. En utökad möjlighet till överprövning av avgifter En beställare som har betalt en avgift för en analog kopia kan begära att myndigheten fattar ett särskilt beslut om avgiften. Beslutet kan överklagas till , som är sista instans. Motsvarande gäller inte för information som tillhandahålls i elektronisk form. Öppna data-lagen ger visserligen en möjlighet till överprövning av avgifter, men lagen är inte tillämplig i alla fall och möjliggör inte en direkt prövning av avgiftsbeloppet. En utökad harmoniering mellan dessa regelverk är dock eftersträvansvärd, inte minst ur processekonomisk synvinkel. Avgiftsfrågorna bör i möjligaste mån hållas samman. I syfte att uppnå en ökad harmoniering och en ökad möjlighet för den som betalat en avgift för information i elektronisk form att inte enbart få avgiften prövad av , föreslår vi dels att det ska finnas en rätt för den som har betalat en avgift att begära att myndigheten fattar ett formligt beslut om avgiften, dels att detta beslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det övergripande syftet med våra förslag är att införa en enhetlig och förutsebar reglering av avgifter för information som tillhandahålls i elektronisk form av myndigheter. Vår sammantagna bedömning är att förslagen främjar detta syfte på ett ändamålsenligt sätt och att de kan bidra till såväl en bättre offentlighetsinsyn som en ökad tillgång till information som är formaterad på ett sätt som möjliggör att den kan vidareutnyttjas, till rimliga avgifter som i viss utsträckning är fastställda på förhand. När det gäller de finansiella konsekvenserna av förslagen är det svårt att dra några säkra slutsatser, med hänsyn till att effekterna är beroende av hur mycket information som efterfrågas i praktiken, hur den är organiserad hos myndigheterna och den tekniska mognaden hos myndigheterna samt hur de belopp som vi föreslår slutligen kan komma att fastställas efter vidare statsfinansiella överväganden. Vi bedömer dock att våra förslag, utifrån de avgiftsnivåer som vi föreslår, inte kommer att medföra några budgetära konsekvenser för myndigheter som inte kan hanteras inom befintliga anslag. En ökad enhetlighet och kostnadseffektivitet i regleringen kan antas minska den administrativa bördan för myndigheterna. Konsekvenser av mer budgetär natur avseende hur intäkter från avgifter som tas ut med stöd av våra förslag ska redovisas, eller vilka effekter våra förslag kan få för krav på kostnadsuppföljning och balansering av resultat, bör analyseras närmare i annan ordning. Den utökade möjlighet att få avgifter prövade av domstol som vi föreslår, bedöms inte medföra att antalet mål på förvaltningsdomstolarna ökar i en omfattning som inte ryms inom Domstolars befintliga anslag. För allmänheten är vår bedömning att förslagen leder till att normalstora offentlighetsuttag till stor del blir avgiftsfria. Vidare kan förslagen antas leda till betydligt bättre förutsebarhet. Oaktat att en skyldighet att ta ut en avgift införs bedömer vi att förslagen överlag inte kommer att leda till ett högre uttag av avgifter när information tillhandahålls i elektronisk form än enligt nuvarande reglering. Förslagen avser endast de statliga myndigheter som omfattas av avgiftsförordningen. Avgiftstaxor som tillämpas av kommunala och regionala myndigheter påverkas inte, annat än indirekt som en följd av en frivillig anpassning av de bestämmelser vi föreslår ska införas i avgiftsförordningen. Den kommunala självstyrelsen kommer därför inte att påverkas av förslagen. 1.1Förslag till förordning om ändring i avgiftsförordningen (1992:191) Härigenom föreskrivs i fråga om avgiftsförordningen (1992:191) dels att 1 a, 4, 5, 23, 25 och 30 a §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas nya paragrafer, 22 a–22 f och 24 a §§, och närmast före 22 a och 23 §§ nya rubriker, av följande lydelse. Förordningen gäller för myndigheter under regeringen. För affärsverken gäller endast För affärsverken gäller endast 3 § och 5 § första stycket samt 3 § och 5 § första stycket, 15– 15–25 §§. 22 b §§ samt 22 d–25 §§. En myndighet får, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift tillhandahålla 1.tidskrifter och andra publikationer, 2.informations- och kursmaterial, 3.konferenser och kurser, 4.rådgivning och annan liknande service, 7.offentlig inköps- och resurssamordning, information i annan form än utskrift, 9. upplysningar per telefon, 8. upplysningar per telefon, om denna service går utöver myn- om denna service går utöver myn- (2009:400) och förvaltningslagen (2009:400) och förvaltningslagen (2017:900), och (2017:900), och 10. tjänsteexport. 9. tjänsteexport. Varor och tjänster enligt första stycket får tillhandahållas bara om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. En myndighet får bestämma storleken på andra avgifter än de som avses i 4 § endast efter särskilt bemyndigande från regeringen. Om inte regeringen har föreskrivit något annat, ska avgifter beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnads- För avgifter som tas ut enligt För avgifter som tas ut enligt 4 § 4 § första stycket 1–9 får myndig- första stycket 1–8 får myndig- heten själv, upp till full kostnads- heten själv, upp till full kostnads- täckning, besluta om storleken täckning, besluta om storleken på avgifterna om inte regeringen av avgifterna, om regeringen har har föreskrivit något annat. föreskrivit något annat. En myndighet ska ta ut en av- gift för att den efter en begäran till- handahåller information i elektro- av en skyldighet enligt 2 kap tryck- frihetsförordningen ska avgiften tas ut enligt 22 b och 22 d §§ (offent- I andra fall ska av- giften tas ut enligt 22 c och 22 d §§ (informationsuttag i övrigt). Vid ett offentlighetsuttag ska en avgift tas ut med för den tionde filen och med per fil därutöver. Vid ett informationsuttag i övrigt ska en avgift tas ut med för den första filen och med per fil därutöver. En avgift får utöver detta tas ut med per påbörjad kvart för arbetstid, till den del den överstiger . En avgift enligt andra stycket ska beräknas utifrån den faktiska arbetstiden. Endast sådana åtgärder som föranleds av en begäran i ett enskilt fall och som går utöver vad myndigheten är skyldig att vidta enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen får medräknas i arbetstiden. För arbete med att skanna in dokument ska, i stället för faktisk arbetstid, per tio sidor medräknas. När en avgift tas ut med stöd av 22 b eller 22 c § ska en avgift tas ut för ett fysiskt lagringsmedium som krävs för att tillhandahålla informationen i elektronisk form eller som har efterfrågats särskilt. Avgiften ska motsvara självkostnadspriset. om det finns särskilda skäl. Staten är fri från sådana av- gifter som tas ut vid offentlighets- uttag enligt 22 a §. Vad som sägs i 21 § andra– femte stycket ska gälla även när sådan information som avses där tillhandahålls i elektronisk form. Om någon anser att den av- Om någon anser att den av- gift som en myndighet tagit ut av gift som en myndighet tagit ut av honom enligt 15 § är oriktig får honom eller henne enligt 15 § är han, efter den dag oriktig får han eller hon, inom då avgiften betalades, hos myn- efter den dag då avgiften digheten begära ett särskilt skrift- betalades, hos myndigheten be- ligt beslut om avgiften. gära ett särskilt skriftligt beslut Vad som anges i första stycket ska även gälla för en avgift som har tagits ut med stöd av 22 a §. Ett beslut enligt 23 § andra stycket får överklagas till allmän förvaltningsrätt i ett ärende som har inletts där, liksom beslut av en tingsrätt eller hovrätt, överklagas dock till kammarrätt. ningsdomstolen, liksom beslut av en kammarrätt i ett ärende som har inletts där, får inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. Detta gäller inte om ärendet har inletts hos en förvaltningsrätt, tingsrätt eller hovrätt. En myndighet får disponera avgiftsinkomster endast efter ett sär- Myndigheten får dock dispo- Myndigheten får dock dispo- nera sådana avgiftsinkomster som nera sådana avgiftsinkomster som avses i 4 och 15 §§. avses i 4, 15 och 22 a §§. För sådana avgifter som avses För sådana avgifter som avses i 9 och 15 §§ gäller följande. i 9, 15 och 22 a §§ gäller följande. Indrivning ska begäras för en avgift som inte har betalats in i rätt tid. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordran som understiger om indrivning inte krävs från allmän synpunkt. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. och i indrivningsförordningen (1993:1229). Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske. Överklagande av beslut inverkar inte på skyldigheten att betala avgiften. Denna förordning träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna de förslag som ett genomförande av öppna datadirektivet, dvs.