sou · H8B371 · 2020-12-02 00:00:00 — Based on this compilation of know- ledge, we propose a number of measures to enhance knowledge about the management of environmental risks in connection with extrac- tion from alum shale. We have considered proposals from other relevant inquiries that are being prepared. The inquiry’s proposals We have analysed how the regulations for the extraction of metals and from alum shale can be tightened. Based on our analysis, we have produced the following proposals that lead to more stringent requirements being made on the operator planning extraction from alum shale. We propose tighter rules which would entail: •that when an application refers to operations in alum shale the party applying for an exploration permit or exploitation concession must state this, •that an exploitation concession relating to alum shale may only be granted to an operator that demonstrates its suitability to carry out such processing; and •that the issue of the impact on agriculture and forestry must be investigated separately in the concession application after notifica- tion from the Inspector. In addition, we propose multi-agency guidance for the application of regulations on the issue of the impact on agriculture and forestry. We also propose a number of measures to increase knowledge about managing the environmental risks associated with metal and extraction from alum shale. Taking into account the knowledge gaps that have been identified, we propose, among other things, that in- formation be compiled in databases and through research measures. transition and the need for innovation-critical metals and The background to the remit is an increased interest in prospecting for alum shale. The substances that are in demand are what are known as innovation-critical metals and . These are raw materials that are crucial for society’s welfare, development and the green transition. The Riksdag (Swedish parliament) has set ambitious goals for Swedish climate efforts, and the government’s ambition is for to become the world’s first fossil-free welfare nation. The EU has also launched , with the aim of making Europe the world’s first climate-neutral continent with net zero emissions by 2050. The green transition will require extensive investments in new technology, changed production processes and increased electrifica- tion. A key factor for the development of green technology is the availability of innovation-critical metals and . According to the , the need for metals and required for solar and wind power and for the electrification of the transport sector is expected to increase by several hundred per cent by 2050. Examples of the metals and needed include lithium, cobalt, graphite and some rare earth metals. The EU is largely dependent on being able to import most of these metals and , in some cases up to 98–100 per cent of its demand. The production of many of these raw materials is concentrated in countries outside the EU, such as and the Democratic Republic of the . The EU’s depen- dence on imports poses a risk to the economies of the Member States and to the security of supply, as well as risking a lack of control over whether production meets the EU’s requirements for environmental and social sustainability. Swedish alum shale contains, in varying concentrations, most of the various metals and needed for the green transition and for which the EU currently depends on imports. These substances also occur in mining waste and other waste. Today, projects are in progress to ensure that they can also be recycled from secondary sources in the future. Compilation of knowledge about environmental risks There is no ongoing mining of innovation-critical metals and in alum shale, nor has such mining taken place in before. Now that the issue of mining in alum shale has been raised, there are concerns about the environmental risks associated with the operation. It is fifty years since such mining last took place in . It is important to note that the mining in alum shale that has historically been conducted concerned other substances and took place with the support of other legislation, being assessed according to completely different environmental requirements than those applicable today. The inquiry has been assisted by an expert group including several of the country’s leading experts in relevant fields. Together we have produced a knowledge base on alum shale and analysed the environ- mental risks associated with the properties of alum shale and the extraction of metals and from the rock. The properties of alum shale that could potentially constitute en- vironmental risk factors are the presence and weathering of sul- phides, as well as the presence and leaching of uranium and its daughter isotopes. Weathering of sulphides can lead to the formation of acidic leachate, which increases the mobility of several metals. Which ele- ments are released depends on the chemical and mineralogical com- position of the compounds, the leachability of the , the mobility of metals and the type of extraction technology used. The importance of the impact of existing organic materials on the leach- ing and mobility of metals is another important factor. take adequate precautions to prevent the release of metals can have consequences for water quality and the environment. These environmental risks are not unique to alum shale, but the complex composition of alum shale makes it difficult to assess the environmental risks and the choice of appropriate precautions. Analysis of the regulations We have analysed the statutory requirements placed on operators at the various stages of the permit assessment process. We note that both the Act and the Environmental Code place high de- mands on the operator. In addition, a number of proposals are being prepared which constitute important additions to existing regula- tions. This includes proposals on the role of the waste management plan and requirements for the format of the financial security that the operator must provide for the environmental risks. The complex composition of alum shale and the need for new technology for extraction from alum shale are circumstances that lead us to propose that the requirements for operators who intend to conduct business in alum shale be tightened. As agriculture and forestry occur in areas with alum shale, and as this land use is not covered by the regulations on national interests, we also propose that the rules regarding the protection of these interests be clarified. We have also analysed the possibility of introducing stricter rules in the form of special supplementary environmental requirements for extraction from alum shale. In this analysis, we have concluded that the individual environmental risks associated with extraction are not unique to alum shale, and that the general structure of the regula- tions means that existing and additional environmental risks are covered by and managed within existing regulations. We therefore do not propose any stricter rules aimed at the environmental risks of extraction from alum shale. The current regulations in the Environ- mental Code, including the Regulation on the Extraction of , with the supplements that are being prepared, are in our opinion suf- ficient for the permit assessment authorities to be able to appropri- ately assess and manage potential environmental risks from the exploration of and extraction from alum shale. The proposal that the application must contain information on whether the works involve alum shale raises the attention of the permit assess- ment authority and the actors concerned. The proposal also makes it possible to identify and follow up activities relating to alum shale. The proposal for suitability assessment makes it more likely that those who are granted an exploitation concession have the know- ledge and financial situation required to conduct such activities. The proposal for the Inspector’s notification to improves the chances of the protection of high-grade farming land to be afforded more attention and taken into account in the permit assessment process. The same applies to the guidance we propose. The knowledge initiatives proposed ensure that the level of know- ledge and competence is raised at government agency level, just as among other actors. This should lead to more informed decisions in the permit assessment process compared to the situation were the measures not to be taken, which in turn improves the odds of pos- itive effects for the local environment. The proposal to map and publish the contents of existing waste from alum shale is judged to lead to increased secondary extraction, thus resulting in positive effects for the environment. As the proposals do not limit the possibility of future extraction of innovation-critical metals and , the proposals are not con- sidered to have a significant negative impact on the investment climate on the Swedish industry, or on the potential for utilising innovation-critical substances of importance for renewable energy and other high-tech production of importance to the green transition. The proposals are judged to have limited consequences for holders of rights linked to extraction from alum shale. and the EU are dependent on imports of innovation- critical metals and from countries with less developed environ- mental legislation. The fact that such extraction takes place sustainably in instead therefore has positive effects for the environment globally and contributes to an improvement in the security of supply within and the EU. 1.1Förslag till lag om ändring av minerallagen (1991:45) Härigenom föreskrivs i fråga om minerallagen (1991:45) att 4 kap. 2 § och 8 kap. 6 a § ska ha följande lydelse. Koncession ska meddelas, om 1.en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad, och 2.fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. av olja eller gasformiga kolväten av olja eller gasformiga kolväten får beviljas endast den som visar eller bearbetning i alunskiffer får att den är lämplig att bedriva så- beviljas endast den som visar att den är lämplig att bedriva sådan I ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap. och 5 kap. 15 § tillämpas. Om ett ärende om beviljande av koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt eller andra lagar, ska 3 och 4 kap. tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet. I ärenden om beviljande av koncession ska en specifik miljö- bedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ . Koncession får inte strida mot detaljplan eller områdesbestäm- melser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras. Söker någon koncession på en fyndighet, får förordnande om behövlig utredning meddelas, om bearbetningen kan medföra väsent- lig skada på jord- eller skogsbruket och om frågan inte kan bedömas på annat sätt. Bergmästaren ska efter samråd med underrätta respektive skogssty- relsen om bearbetningen kan antas medföra sådan skada på jord- eller skogsbruket. Förordnande meddelas av beträffande jord- bruket och av beträffande skogsbruket. Innan förordnande meddelas skall samråd ske med . Sökanden i koncessionsärendet skall ersätta kostnaderna för utred- ningen. Om det finns särskilda skäl får han befrias från ersättnings- skyldigheten helt eller delvis. Ersättningen för utredningen bestäms av den myndighet som har förordnat om utredningen. Denna lag träder i kraft . 1.2Förslag till förordning om ändring av mineralförordningen (1992:285) Härigenom föreskrivs i fråga om mineralförordningen (1992:285) att 1 och 17 §§ ska ha följande lydelse. En ansökan om undersökningstillstånd ska vara skriftlig och ges in till bergmästaren. Den ska innehålla uppgifter om 1.sökandens namn, hemvist och adress samt kontaktperson om sökanden är en juridisk person, 2.det eller de koncessionsmineral ansökningen avser, 3.det eller de områden som avses med ansökan, för det fall ansökan avser undersökning i alunskiffer, uppgift om detta, 4.huruvida det inom området finns områden som omfattas av bestämmelserna i 3 kap. 6–7 §§ eller 17 kap. 3 § minerallagen (1991:45), 5.huruvida förhållandena är sådana som avses i 2 kap. 4 § mine- rallagen, 6.huruvida förhållandena är sådana som anges i 2 kap. 9 § mine- rallagen, 7.de omständigheter, som i enlighet med 2 kap. 2 § första stycket minerallagen talar för att undersökning i området kan leda till fynd av koncessionsmineral, 8.den benämning som sökanden föreslår på undersökningsom- rådet, och 9.den planerade verksamhetens inverkan på allmänna och en- skilda intressen samt om de åtgärder som, enligt sökandens upp- fattning, behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt. Om ansökan avser något annat än olja, gasformiga kol- väten eller diamant, ska ansökan dessutom innehålla uppgifter om de fastigheter som berörs av ansökan samt fastighetsägarnas och andra, för sökanden kända, sakägares namn och adress. Om bergmästaren begär det ska sökanden ge in en plan för hur undersökningsarbetet ska bedrivas och en utredning om sina möj- ligheter att fullfölja planen. Till ansökningshandlingarna ska sökanden foga en karta där det område som omfattas av ansökan är utmärkt. Kartan, som ska ges in i det antal exemplar som bergmästaren bestämmer, ska vara i skala om minst 1:10 000, eller om bergmästaren medger det, i annan skala, dock minst 1:100 000. En ansökan om bearbetningskoncession ska vara skriftlig, ges in till bergmästaren och innehålla den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 4 kap. 2 § femte stycket minerallagen (1991:45) samt upp- gifter om 1.sökandens namn, hemvist och adress samt kontaktperson om sökanden är en juridisk person, 2.det eller de koncessionsmineral ansökan avser, 3.det område och den tid som avses med ansökan, 4.de fastigheter som berörs av ansökan samt fastighetsägarnas och andra, för sökanden kända, sakägares namn och adress, för det fall ansökan avser be- arbetning i alunskiffer, uppgift om detta, 5.huruvida det inom eller intill området finns om- råden som omfattas av bestämmelserna i 5 kap. 10 § eller 17 kap. 3 § minerallagen, 6.huruvida det finns sådan företrädesrätt som avses i 4 kap. 3 § minerallagen, 7.huruvida det finns sådant förhållande som nämns i 4 kap. 4 § minerallagen, 8.den planerade verksamhetens inverkan på allmänna och en- skilda intressen samt de åtgärder som, enligt sökandens uppfattning, behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt, 9. sökandens plan för den pla- 9. sökandens plan för den pla- nerade verksamheten och, om an- nerade verksamheten och, om an- sökningen avser olja eller gasfor- sökningen avser olja eller gasfor- miga kolväten, en utredning om miga kolväten, eller bearbetning i sökandens tekniska och eko- alunskiffer, en utredning om sökan- nomiska möjligheter att fullfölja dens tekniska och ekonomiska möjligheter att fullfölja planen, 10.undersökningstillstånd som sökanden har eller har haft inom området, 11.de huvudsakliga villkor som enligt sökandens uppfattning bör gälla för verksamheten, och 12.den benämning sökanden föreslår på koncessionsområdet. Bergmästaren ska i varje särskilt fall efter samråd med sökanden bestämma i hur många exemplar ansökan och de handlingar som av- ses i 18 § ska ges in. Bergmästaren får i ett enskilt fall medge undantag från föreskrif- terna i första stycket om sökanden i det begärda koncessionsom- rådet redan innehar utmål. Denna förordning träder i kraft . Regeringen har gett alunskifferutredning i uppdrag att för- utsättningslöst analysera hur regelverket för utvinning av metaller och från alunskiffer kan skärpas. Utredningen får även före- slå åtgärder för att öka kunskapen om hantering av de miljörisker som är förknippade med metall- och mineralutvinning ur alunskiffer. Därutöver ska ett antal kunskapssammanställningar göras inom rela- terade områden. Utredningens direktiv finns i sin helhet i bilaga 1. Här följer en sammanställning av vad utredningen ska analysera och föreslå. Ut- redningen ska: •redogöra för vilka metaller och som kan förekomma i alunskiffern i och som med beaktande av tillgången glo- balt kan vara relevanta för inhemsk utvinning samt vara av vikt för utveckling av grön energi och annan högteknologisk utveckling. I denna redogörelse ska även ingå förekomsten av dessa metaller och i sekundära källor i , till exempel gruvavfall, elektronikavfall och slagg från förädling av metaller. •sammanställa kunskap och identifiera kunskapsluckor när det gäller miljörisker vid utvinning av metaller och ur alun- skiffer. Kunskapsinhämtningen ska avse alla delar av processen, från det att prospektering startar till dess att gruvverksamhets- området ska stängas och återställas samt tiden därefter. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition •analysera hur regelverket för utvinning av metaller och från alunskiffer kan skärpas. Analysen ska omfatta samtliga delar av prövningsprocessen, till exempel frågor som rör en prospektörs lämplighet, avfallshanteringen samt bedömningen av om en enskild verksamhet får bedrivas på det sätt och på den plats som anges i tillståndsansökan. •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska redovisas . Det faktiska utredningsarbetet har pågått till . Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med förordnade experter. I utredningen ingår 15 experter med erfarenhet från den akade- miska forskningen, myndigheter, domstol, bransch- och intresse- organisationer samt departement. Utredningen har hållit fyra gemen- samma expertgruppsmöten samt ett stort antal arbetsmöten med olika experter, enskilt eller i mindre grupper. Samtliga experter har lämnat viktiga bidrag till utredningsarbetet. Kunskapssammanställningen i kapitel 5, liksom bilaga 7 och 8, byg- ger till övervägande del på dessa bidrag. Övriga delar av betänkandet har utformats i dialog med experterna, även om alla inlämnade syn- punkter och förslag inte beaktats fullt ut. Sammantaget har exper- terna bidragit till att frågorna kunnat belysas ur såväl forsknings- och myndighetsperspektiv som markägar- och industriperspektiv. Deras bidrag har varit helt avgörande för utredningsarbetet och det slutliga resultatet i form av detta betänkande. Utredaren och kansliet har i utredningsarbetet även haft kontakt med bergmästaren, , länsstyrelserna i Norr- botten, och samt med , och Fossilfritt . Samtal har även förts med företrädare för bolag som bedriver gruv- och prospekteringsverksam- het och återvinningsindustrin samt med forskare och sakkunniga inom området. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Utredningen har en tydlig avgränsning i att utredningsarbetet ska fokusera på gruvverksamhet i alunskiffer. Parallellt med den här ut- redningen pågår dels andra utredningar inom närliggande områden, dels beredning i av tidigare utredningsförslag. Ut- redningen ska beakta det arbetet. Behov av metaller och till grön teknik Utvecklingen av grön teknik för att klara samhällets klimatomställ- ning förutsätter god tillgång till metaller och som inte tidi- gare har varit efterfrågade på världsmarknaden. Alunskiffer inne- håller flera av dessa sällsynta och innovationskritiska ämnen. är till stor del beroende av import av de metaller som är nödvändiga för bland annat elektrifiering, förnybara energitekniker och energilagring. har listat material som bedöms vara kritiska för vårt samhälle och för välfärden, så kallade råvaror av avgörande betydelse. I är det möjligt att hitta vanadin och andra innovationskritiska metaller och bland annat i alun- skiffer. Det förekommer inte någon utvinning av vanadin eller andra kritiska metaller och i . Utredningen ska redogöra för vilka metaller och som kan förekomma i alunskiffern i och som med beaktande av till- gången globalt kan vara relevanta för inhemsk utvinning samt vara av vikt för utveckling av grön energi och annan högteknologisk ut- veckling. Minska miljörisker vid utvinning ur alunskiffer Utvinningen av de ämnen i alunskiffern som är av vikt för den gröna omställningen kan innebära risker för miljön. Alunskiffern skiljer sig i struktur och sammansättning från andra bergarter i , i vilka det finns etablerad gruvdrift. Utvin- ning av innovationskritiska metaller och ur alunskiffer i skulle vara en ny företeelse. har fem bolag gällande Utredningens uppdrag och betänkandets disposition undersökningstillstånd i alunskiffer för ett antal områden i . Ett bolag har beviljats bearbetningskoncession för utvinning av biogas. Utredningen har fått i uppdrag att sammanställa kunskap och iden- tifiera kunskapsluckor när det gäller miljörisker vid utvinning av metaller och ur alunskiffer. Utredningen ska också analysera hur regelverket för utvinning av metaller och från alunskiffer kan skärpas. Analysen ska om- fatta samtliga delar av prövningsprocessen, till exempel frågor som rör en prospektörs lämplighet, avfallshanteringen samt bedömningen av om en enskild verksamhet får bedrivas på det sätt och på den plats som anges i tillståndsansökan. Utredningen ska också redogöra för förekomsten av dessa ämnen i sekundära källor i , till exempel i gruvavfall, elektronikavfall och slagg från förädling av metaller. är en av EU:s ledande gruv- och mineralnationer. Gruvnär- ingen är en viktig del av den svenska industrin och är betydelsefull för landets tillväxt och ekonomi. Gruvnäringen utgör en bas för svensk export, den har stor betydelse för sysselsättningen i vissa regioner och är värdefull för utvecklingen av svensk tillverkningsindustri. Svensk minerallagstiftning är central för att styra investerings- klimatet inom mineralnäringen. Ett av syftena med lagstiftningen är att skapa intresse för prospektering och brytning av sådana metaller och som är nödvändiga för samhällets gröna omställning. En annan viktig del i den svenska mineralpolitiken är att styra mot cir- kulära modeller och utvinning ur sekundära material. Utredningens förslag ska vara förenliga med och verka för att även i fortsättningen ska vara ett föregångsland för en hållbar utveckling inom mineralnäringen samt för fortsatt utveckling av grön teknik. Det ökande behovet av innovationskritiska metaller och av vikt för omställningen till grön energi ska beaktas i utform- ningen av förslagen, liksom ambitionen att varken den teknologiska utvecklingen eller investeringsklimatet ska försämras. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition Betänkandet inleds med kapitel 1 som presenterar utredningens för- fattningsförslag. Därefter följer detta kapitel som beskriver utred- ningens uppdrag och förutsättningar. Kapitel 3 redogör för behovet av och tillgången till innovationskritiska metaller och , såväl i berggrunden som i redan bearbetat material. Kapitel 4 redogör för pröv- ningsprocessen enligt minerallagen och . Kapitel 5 utgörs av en kunskapssammanställning om alunskifferns sammansättning och de miljörisker som är förknippade med utvinning av metaller och ur alunskiffer. I kapitel 6 presenteras utredningens analys av hur regelverket kan skärpas och ett antal förslag och i kapitel 7 redo- görs för förslagens konsekvenser. Kapitel 8 utgörs av utredningens författningskommentarer. Betänkandet har sammantaget 8 bilagor. Bilaga 1 innehåller utredningens direktiv. Bilaga 2 innehåller en sam- manställning av över prognoser för behov av metaller och och bilaga 3–4 innehåller EU:s förteckning över råvaror av avgörande betydelse respektive deras relevans för de industriella ekosystemen. Bilaga 5 innehåller ett yttrande från Strålsäkerhetsmyn- digheten. Bilaga 6 redogör för gällande och förfallna undersöknings- tillstånd som rör undersökningar av kon- cessionsmineral i områden med alunskiffer. I bilaga 7 presenteras en hypotetisk process för utvinning ur alunskiffer. Bilaga 8 är en sam- manställning om miljöpåverkan från tidigare brytning i alunskiffer. Betänkandet innehåller också en ordlista och en referensförteckning.