sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — kan en sådan skattelättnad förklaras förenlig med den inre marknaden med stöd av artikel 107.3 FEUF, om kommissionen får en möjlighet att ta ställning till den. I dessa sammanhang blir det särskilt aktuellt med frågan om överkompensation. Det innebär att det kan bli aktuellt med en lägre skattesats snarare än en skattebefri- else. Nära eller under jämförbara skatter i andra länder kan vara en väg. Det kan konstateras att ersättning för områdesskydd i inte beskattas. Att införa ett motsvarande system i kan därför motiveras utifrån en nordisk jämförelse. Det finns dock skäl att när- mare utreda denna fråga och om nödvändigt anmäla stödordningen till kommissionen för granskning innan en reform genomförs. Ut- redningens förslag innebär att kopplingen till expropriationslagens ersättningsbestämmelser ska upphöra och att marknadsvärdesminsk- ningen därmed inte ska uppräknas . Detta talar för att stödordningen inte skulle anses gynna skogsägare på så sätt att handelspåverkan uppstår i större utsträckning än det finska systemet. Ett beslut om områdesskydd innebär ofta en sådan förfogande- inskränkning för fastigheten att äganderätten ur ett ekonomiskt perspektiv är förhållandevis innehållslös därefter. Det kan dock finnas Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer andra fullt godtagbara skäl till att en markägare vill behålla ägande- rätt och lagfarten på en fastighet trots att den belastas av ett om- rådesskydd. Både känslan av att äga och tillhörigheten till platsen kan motivera ett sådant beslut. Möjligheten att jaga eller fiska på egen mark kvarstår även i de flesta fall trots att skogen inte får avverkas vilket för många är ett tungt vägande skäl. Med äganderätt följer dock även ett ansvar, som i vissa fall kan vara tungt, för exempelvis bekämpning av skadegörare eller efter- släckning vid skogsbrand. Det finns därför skäl att i många fall erbjuda ett markköp i stället för intrångsersättning för skogsbruksrestriktio- ner. Markköp är även en förutsättning för bildande av nationalpark på mark som inte redan tillhör staten. Intrångsersättning hanteras enligt reglerna som gäller för expropriation och hanteras skatte- mässigt som en avyttring. Reformen , som innebar en höjd intrångsersättning, fick till följd att allt fler markägare valde den högre intrångsersättningen framför markförsäljning. Det finns goda skäl för att ersättningen skattemässigt ska behand- las på samma sätt oavsett om ersättning utgår som intrångsersättning eller som köpeskilling. Det bör därför vid en reform av skattereg- lerna för ersättning enligt 31 kap. utredas hur ersättning för markköp till marknadspris, i syfte att bilda områdesskydd, skatte- mässigt kan behandlas på samma sätt. Köpeskilling genom en frivillig överenskommelse i syfte att bilda områdesskydd enigt 7 kap. miljö- balken bör i sammanhanget kunna jämställas med inlösen och utgöra samma slags ersättning. Ingen av dessa bör tas upp till beskattning, i vart fall inte om förvärven skett i naturvårdssyfte. Långsiktigt är det mer rationellt att staten i största möjliga mån äger den skog som är skyddad , om det är ekonomiskt likvärdigt med att utge intrångsersättning. Efter ett antal genera- tionsskiften kan annars ägarstrukturen i framför allt större natur- reservat komma att medföra en mycket svår hantering. Problem kan uppstå både vid den ordinära förvaltningen, då exempelvis gagnvirke från naturvårdande skötsel utgör markägarens egendom och vid katastrofer, exempelvis skogsbrand eller insektshärjningar, då mark- ägaren och inte reservatsförvaltaren har det primära ansvaret. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer 10.4.3Ersättning för naturvårdsavtal bör kunna periodiseras När frågan om skattefrihet eller införandet av mer gynnsamma skatte- regler för intrångsersättning och markköp utreds bör även ersättning för naturvårdsavtal ses över. Utredningen bedömer inte att det finns samma argument för att skattemässigt särbehandla ersättning för naturvårdsavtal. Avtalsformen innehåller ett civilrättsligt moment och bygger på helt andra principer än expropriation. Det är till exempel möjligt att häva ett naturvårdsavtal om markägaren inte följer de villkor som är förenat med avtalet vilket innebär att ersättningen helt eller delvis ska återbetalas till staten. Naturvårdsavtalen beskattas som inkomst av näringsverk- samhet, vilket medför mycket höga marginaleffekter då ersättningen alltid i sin helhet ska tas upp för beskattning det beskattningsår då avtalet tecknats. Det bör därför utredas om ersättning för naturvårds- avtal bör beskattas som inkomst av kapital, i vart fall om avtalet löper . Ett alternativ för att göra ersättningen som utgår vid tecknandet av naturvårdsavtal något mer skatterättsligt neutral är att utreda om den kan periodiseras inom ramen för samma system som inkomst från skogsbruk (skogskonto) eller ersättning för skogsska- dor (skogsskadekonto). Detsamma bör gälla även för sådan ersätt- ning som betalas vid nekade tillstånd och som inte föreslås undantas från beskattning. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer 10.5Skyddad natur kan spela en aktiv roll för landsbygdsutveckling Bedömning: Skyddad natur kan bidra till bioekonomin och lands- bygdsutveckling genom att utgöra en destination för en växande besöksnäring. Nationalparker bedöms ha bäst förutsättningar att fungera som tillväxtmotor och bör därför prioriteras. Delar av ekoparker , Halle- och Hunneberg, Hornslandet och Hornsö bör omvandlas till nationalparker för att gynna lokal- samhället och främja hållbar naturturism. För att utnyttja den skyddade naturen för fler ändamål än bevarande av naturvärden i syfte att gynna exempelvis hållbar naturturism inom nuvarande och framtida naturvårdsavsättningar kan regelverken behöva ses över. Utgångspunkten bör vara att verksamhet som inte strider mot bevarandesyftet med skyddet ska kunna tillåtas. Nuvarande regelverk ställer upp hinder för bland annat hållbar naturturism i skyddad natur. Förslag: Regeringen bör ge i uppdrag att inleda förstudier för att bilda nationalpark av delar av ekoparkerna , Halle- och Hunneberg, Hornslandet och Hornsö. Riktlinjerna till bör vara att de nya national- parkerna vad gäller föreskrifter, skötsel samt anläggningar för besökare utformas på ett sätt som innebär förbättrade förutsätt- ningar för naturturism och friluftsliv samt lokal och regional ut- veckling. Regeringen bör tillse att den mark som behövs för sådan natio- nalparksbildning omförs från till . Även viss mark, med låga naturvärden, inom ekoparkerna och Hornsö som kan användas som ersättningsmark till andra mark- ägare i samband med bildandet av dessa nationalparker bör om nödvändigt överföras till . Regeringen bör där- efter söka stöd för att bilda nationalparkerna. Regeringen bör vidare ge medel och upp- drag att se över myndighetens långsiktiga nationalparksplan i syfte att kraftigt öka takten i bildandet av nya nationalparker och bidra till ökat friluftsliv och utvecklingen av naturturism på lokal och regional nivå. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer I översynen bör det ingå att analysera vilka befintliga natur- reservat och marker som är i statlig ägo som skulle vara lämpliga för nationalparksbildning i syfte att bidra till lokal och regional utveckling. bör även ges i uppdrag att utreda och föreslå förändring i förutsättningarna för bildande av nationalpark och naturreservat och möjligheterna att meddela dispens från national- parks- och naturreservatsföreskrifter i syfte att gynna sådana verk- samheter som kan bedrivas där utan att påverka syftet med skyddet negativt. För att gynna hållbar naturturism i skyddad natur bör reger- ingen även ge i uppdrag att i samråd med andra myndigheter och organisationer analysera hinder och möjligheter för naturturism och aktivt friluftsliv i skyddad natur och genom- föra åtgärder för att främja dessa intressen inklusive en översyn av vägledning för utformning av föreskrifter enligt 7 kap. 30 § . Regeringen bör utreda ändring av 28 b § jaktförordningen (1987:905) så att det blir möjligt att vidta åtgärder med stöd av 28 och 28 a §§ i nationalpark för att förhindra angrepp på ren. Frågan bör kunna utredas i samband med översyn av närliggande frågor, antingen beträffande åtgärder mot viltskador som föreslås eller i samband med den redan aviserade översynen av rennäringslagen. Regeringen bör i lämplig form utreda frågan om nationalpark bör kunna bildas även i kulturskapade miljöer och på mark som inte ägs av staten. Frågan kan utredas i samband med andra när- liggande frågor eller i särskild ordning. natur är en tillgång som inte utnyttjas till sin fulla potential. Exempel från andra länder visar att naturturism i skyddade områden som nationalparker och större naturreservat kan skapa betydande mängder arbetstillfällen och en omfattande lokal ekonomi. Skyddade områden är attraktiva för besökare, både tack vare satsningar på be- söksanordningar men även genom att områden ofta präglas av attrak- tiv och vacker natur. Ett sätt att gynna bioekonomin är att gynna förutsättningarna för en hållbar besöksnäring och naturturism. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer Nationalpark är det mest kända internationella varumärket för besöksvärda naturområden. Att utnyttja möjligheten att använda nationalparker som en satsning på lokal och regional utveckling ge- nom naturturism ger en klar synergieffekt vid naturvårdsavsättningar. Två bra exempel på hur en nationalpark kan bidra till naturturism är Åsnens nationalpark som bildades , där bland annat berörda kommuner drev projektet samt national- park där flera boende- och aktivitetsföretag ligger i direkt anslutning till . Erfarenheten från större turistsatsningar visar att hela bygden ofta får en förstärkt infrastruktur, samhällsservice och nya arbetstill- fällen. Ett utbyggt mobiltelefon- och fibernät till följd av en ökad efterfrågan gynnar exempelvis andra näringar i lokalsamhället. I hela landet finns en stor potential för att bilda fler national- parker av lämpliga områden som skulle kunna bidra till lokalt och regionalt näringsliv. De områden som bedöms ha störst potential är de som har höga natur- och upplevelsevärden, och är loka- liserade så att besökare lätt tar sig dit. Det är även en stor fördel om annan relevant infrastruktur som hotell, vandrarhem, campingplatser, restauranger och affärer redan finns etablerade i närheten. En nationalpark kan bara inrättas på statens mark vilket ofta innebär hinder vid etablering av nationalparker. Det finns dock flera områden som det har blivit naturreservat eller där reservatsbildning pågår som skulle kunna uppfylla ovanstående kriterier och där markköp är ett alternativ. 10.5.1Ombilda delar av fyra av ekoparker till nationalpark arbete med att inrätta och förvalta ekoparker har bland annat inkluderat en omfattande naturvårdande skötsel med en mål- sättning om att utveckla naturvärdena och ekoparkernas värde för naturturism och rekreation. Arbetet har varit framgångsrikt och resulterat i att delar av flera ekoparker har så höga natur- och kul- turvärden och stor potential för ett utvecklat friluftsliv och en ökad naturturism att de är relevanta att diskutera som nationalpark. Utredningen bedömer att om satsningar på exempelvis Naturum och ytterligare besöksanordningar görs i samband med att de blir nationalpark, så skulle de på ett mer påtagligt sätt än kunna bidra Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer till lokal och regional utveckling. Med tanke på att syftet med att ombilda ekoparker till nationalparker är kopplat till naturturism och friluftsliv, snarare än naturvård är endast några av ekoparkerna av intresse. Kostnaden för staten är i dessa fall liten i förhållande till att bilda en nationalpark på mark som är privatägd och som inte redan omfattas av några restriktioner i markanvändningen. Utred- ningen gör även bedömningen att andra ekoparker bäst förvaltas av bolaget även . Utredningen har av begärt en analys för att ut- reda lämpligheten och möjligheterna att bilda nationalpark av några av ekoparker och i förekommande fall intilliggande natur- reservat.5 bedömer utifrån internationella och natio- nella kriterier för nationalparker och ekoparkernas potential för naturturism och friluftsliv att det i ekoparkerna , Halle- och Hunneberg, Hornslandet och Hornsö finns delar som bör bli national- park. Utredningen delar bedömning i denna del. Samråd har skett med . Ekoparkerna och Hornsö är inte geografiskt helt heltäck- ande utan är flikiga och har några ”hål”. Det går att bilda en national- park med enbart markinnehav, men nationalparkerna skulle kunna avgränsas mer ändamålsenligt om även vissa mindre privat- ägda fastigheter kan ingå i . Dessa fastigheter behöver i så fall förvärvas av . Frivilliga förvärv underlättas om mindre delar av de kvarvarande delarna av ekoparkerna, med låga naturvärden, skulle kunna användas som ersättningsmark för att köpa dessa delar. introducerade sitt koncept med ekoparker 2002. Ett bärande motiv var att komplettera existerande skyddsformer med en ny kom- ponent på landskapsnivån och genom tillskapande av ekoparkerna kunde naturvårdsarbetet nu utvecklas till att även omfatta hela land- skap. har etablerat 37 ekoparker med stor varia- tion i klimat, geologi, skogstyper och markanvändningshistoria, från 5Naturvårdsverket, Redovisning av analys av möjligheten att ombilda vissa av eko- parker till nationalparker, PM . Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer nordligt boreala fjällnära skogar till sydliga tempererade ädellövskogs- områden. Den första etablerades 2003 () och den senaste (Öjesjöbrännan) invigdes efter den omfattande bran- den i . Ekoparkernas totalareal är (varav produktiv skogsmark) och de enskilda ekoparkerna varierar i storlek från 1 100 till , med en medelstorlek . Ekoparkerna valdes ut baserat på kunskap inom om be- fintliga större sammanhängande områden med höga värden för bio- logisk mångfald, men också med hjälp av extern expertis på biologisk mångfald, skogstyper och viktiga habitat. I södra delen av landet var också områdenas betydelse för friluftsliv och närhet till befolknings- centra ett viktigt urvalskriterium. För varje ekopark finns en ekoparksplan med målklasser för varje bestånd. I medeltal är av arealen produktiv skogsmark inom ekoparkerna klassad som naturvårdsskog, med fri utveckling eller naturvårdande skötsel. Rumsliga aspekter har delvis varit sty- rande i målklassningen för att skapa en infrastruktur med så god förbindelse eller spridningsmöjligheter som möjligt mellan områden med höga naturvärden. Planerna har tagits fram i diskussion med , och lokala intressenter för rekreation, botanik och fågelskydd, liksom med representanter för rennäringen i de fjällnära delarna. De färdiga ekoparksplanerna ligger till grund för naturvårdsavtal utan ekonomisk ersättning som upprättats mellan och . Initiativet togs av för att genom 50-åriga avtal ge en långsiktig publik garanti för ekoparkernas bevarande och utveckling. är alla avsatta bestånd som är avsatta för naturvård i ekoparkerna (produktiv skogsmark) reglerade i dessa naturvårdsavtal och räknas av myndigheterna som formellt skydd. Även mängden hänsyn vid föryngringsavverkning på produk- tionsarealerna är reglerad i ekoparksavtalen. Andelen kvarlämnad hänsyn på den brukade arealen är i genomsnitt , att jämföra med på avverkningar utanför eko- parkerna. Inom ekoparkerna söker också öka upplevelsevärdena och underlätta för rekreation och friluftsaktiviteter genom informa- tion till besökande på olika språk och iordningställande av stigar, leder och rastplatser, särskilt inom ekoparker med hög besöks- Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer har ett hundratal turistentreprenörer som är verksamma på bolagets marker och ser ekoparkerna som särskilt lämpade som arenor för friluftsverksamhet. Bolagets erfarenhet är dock att utveckling av destinationer tar tid och att avgörande fak- torer är geografi och övrig service, som tillgång på matställen och övernattningsmöjligheter. Att utveckla samarbeten med turistorga- nisationer och kluster av företag som kan stötta varandra och sam- arbeta ses som framgångsfaktorer och det är främst tillgången på entreprenörer med långsiktiga ekonomiska förutsättningar som upp- levs begränsa en expansion. Ekoparkerna skiljer sig från andra områden med formellt skydd i form av reservat eller nationalparker, bland annat genom delvis annorlunda metodik i naturvårdsarbetet som bygger på tydliga mål- bilder, landskapsekologiska resonemang och en kombination av olika aktiva åtgärder och uppföljning. Många ekoparker har rela- tivt stor andel restaureringsmark som först om några decennier kommer att ha utvecklat höga naturvärden. uttalade avsikt är att långsiktigt arbeta för att nå detta mål och successivt förädla ekoparkernas naturvärden. har andra delar av storskogsbruket lanserat egna projekt med ekoparker som förebild. SCA har avsatt fem större områden som så kallade mångfaldsparker i norra och Holmen Skog arbetar efter liknande principer i sina så kallade kun- skapsparker inom fyra mellansvenska och nordliga landskapsavsnitt. På samma sätt som i ekoparker läggs stor vikt på aktiva åtgärder och uppföljning inom dessa områden. Samverkan mellan och i förvaltning av de fyra nationalparkerna och resterande delar av ekoparkerna Utredningen delar, efter samråd med , bedömning att kvarvarande markinnehav kommer att vara del i en viktig helhet tillsammans med de tänkta nationalparkerna.6 Till exempel kan leder och andra anläggningar för friluftsliv på Svea- skogs mark utanför en nationalpark komplettera anläggningar och förbättra möjligheterna att utveckla attraktiva desti- nationer för naturturism. Det kan även finnas förutsättningar för 6Naturvårdsverket, Redovisning av analys av möjligheten att ombilda vissa av eko- parker till nationalparker, PM , s. 2. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer samverkan kring naturvårdande skötsel såväl inom de blivande nationalparkerna som i kvarvarande innehav. Om skötseln görs samordnat och med gemensamma målbilder kan man få en bättre sammanlagd effekt. Eventuella etableringar av boendeanlägg- ningar för naturturism kan dessutom med fördel lokaliseras på Svea- skogs markinnehav i direkt anslutning till . Det finns därför starka skäl för att nationalparksförvaltaren och ska samverka om förvaltningen av dessa föreslagna nationalparker och kvarvarande markinnehav. På några decenniers sikt kan även troligen hela de fyra ekoparkerna kunna ingå i de nya nationalparkerna om resterande delar av ekopar- kerna även fortsättningsvis sköts med målsättningen att utveckla deras naturvärden och höja deras attraktivitet för besökare. Betydelse för friluftsliv och naturturism Om delar av de fyra utpekade ekoparkerna blir nationalparker för- bättras förutsättningarna för friluftsliv och naturturism på flera sätt. Själva bildandet av och nationalparkernas status medför att området synliggörs och får en internationellt känd och attraktiv kvalitetsstämpel som bland annat förenklar marknadsför- ingen av området som besöksmål. attraktionskraft kan även bidra till friluftsliv och naturturism i om- land. Nationalparksturism kan bidra till att förlänga besökssäsongen i regioner som har en kort sådan säsong. Tillgängliggörandet av genom information, natur- vägledning och anläggningar skapar bättre förutsättningar för berik- ande upplevelser i områdena. Företag och föreningar kan delta i aktörs- utbildningar och sluta samarbetsavtal med nationalparksförvaltaren. Samarbetsavtalen gör det bland annat möjligt för aktören att nyttja symbol i sin marknadsföring. De föreslagna nationalparkerna skulle omfatta relativt stora arealer, vilket i sig ger förutsättningar att ta emot många besökare utan att områdenas naturvärden äventyras. Stora nationalparker samt att Svea- skog enligt förslaget skulle fortsätta äga återstående delar av eko- parkerna kan också göra det möjligt att många olika aktiviteter kan bedrivas i och/eller utanför samt att till exempel längre vandrings- och cykelleder som går både i och utanför kan etableras. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer Hornsö är enligt bedömning det område som har störst utvecklingspotential för friluftsliv och naturturism om det skulle skyddas som nationalpark, inte minst då området har färre besökare än övriga föreslagna nationalparker. Området har i stora delar en påtaglig vildmarkskaraktär och kan erbjuda såväl fina natur- upplevelser som de alltmer efterfrågade kvaliteterna tystnad och mör- ker. En nationalpark i området bedöms förbättra förutsättningarna för friluftsliv och naturturism genom att området blir mer känt, får en högre status samt får utvecklade anläggningar för besökare. har på utredningens uppdrag bedömt de fyra ut- pekade ekoparkerna mot kriterierna för nya nationalparker.7 National- parker ska enligt kriterierna: •var för sig och tillsammans väl representera utbredda eller unika svenska landskapstyper i ett system över landet •omfatta hela landskapsavsnitt på normalt •till sin kärna och huvuddel vara natur med ursprunglig karaktär •vara storslagna eller särpräglade i sitt slag och vara intressanta som sevärdheter •kunna skyddas effektivt och utnyttjas för forskning, friluftsliv och turism utan att naturvärdena skadas. Representativitet och del i system av nationalparker långsiktiga nationalparksplan grundar sig på rela- tivt omfattande analyser av hur olika nya nationalparker skulle kom- plettera befintliga nationalparker genom bland annat representation av viktiga landskaps- och naturtyper. En översiktlig analys av dessa aspekter för de i denna redovisning föreslagna nationalparkerna visar 7Naturvårdsverket, Redovisning av analys av möjligheten att ombilda vissa av eko- parker till nationalparker, PM , s. 4. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer på att de nya nationalparkerna skulle komplettera befintliga nationalparker på flera sätt: •En nationalpark i skulle innebära den första på och att flera för ön unika naturtyper skyddas som nationalpark. •En nationalpark på Hunneberg skulle innebära att ett av Väster- götlands karaktäristiska platåberg införlivas i nationalparks- systemet. •En nationalpark på Hornslandet skulle innebära att södra lands kustland representeras av en nationalpark. •En nationalpark i Hornsöområdet skulle innebära att ett av största sammanhängande skogsområden införlivas i nationalparkssystemet. Några motsvarande skogsområden domi- nerade av ek och tall finns inte i någon nationalpark. kriterier för nya nationalparker inkluderar ett krav att nya nationalparker ska omfatta hela landskapsavsnitt på nor- malt . I de fyra föreslagna nya nationalparkerna bedöms det vara möjligt att bilda en nationalpark med minst 1 000 hek- tar värdekärna. Det bör påpekas att storlekskriteriet ska ställas i rela- tion till landskapets karaktär för att uppfylla kravet på att en national- park ska omfatta hela landskapsavsnitt. När har analyserat möjliga avgränsningar av de fyra nya nationalparker som föreslås är den totala ungefärliga stor- leken för de förslagna nationalparkerna mellan och . bedömer därmed att det är möjligt att bilda nationalparker som uppfyller storlekskriteriet för dessa ekoparker. Dessutom bedömer det att de föreslagna nationalparkerna , Hornslandet och Hornsö på ett mycket bra sätt skulle uppfylla kravet att skydda hela landskapsavsnitt. Förslaget till nationalpark på Hunneberg skulle till delar ha en ”ringform”, dvs. att enbart bergets brant och direkt anslutande mark skyddas i den norra halvan av berget och därför uppfylla kravet på att skydda ett helt landskaps- avsnitt på ett sämre, men ändå godtagbart, sätt. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer Natur med ursprunglig karaktär Kriteriet att nya nationalparker till sin kärna och huvuddel ska ut- göra natur av ursprunglig karaktär innebär vissa utmaningar för de föreslagna områdena.