sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Det behövs därför regler som mot- verkar att den sökande under den nya ersättningsperioden alltför lätt försvagar sitt försäkringsskydd. I vissa fall bör de inkomster som legat till grund för den första ersättningsperioden därför kunna åter- användas. är arbetslöshetsförsäkringen en omställnings- försäkring. Det kan ifrågasättas varför en förlust av inkomst från ett förvärvsarbete ska ligga till grund för arbetslöshetsersättning . Sammantaget anser utredningen därför att den som uppfyller ett nytt inkomstvillkor under en pågående ersättningsperiod ska få en ny ersättningsperiod som baseras på inkomstkontinuiteten i det nya villkoret. Med andra ord kan den som kvalificerat sig för en ny period, men som har arbetat i lägre omfattning, få med ersättning. Den ersättningsgrundande inkomsten bör, liksom , antingen beräknas utifrån det nya arbetet eller den tidigare ersättningsgrund- ande inkomsten, men utredningen menar att ersättningsnivån bör vara lägre än individens ersättningsnivå . Det alternativ som är förmånligast för den sökande ska väljas. Skyddsregler vid återkvalificering och nyprövning Återkvalificering för rätt till ersättning innebär att den sökande har förbrukat alla sina ersättningsdagar och därför anvisats till jobb- och utvecklingsgarantin, men under deltagandet på nytt kvalificerat sig för en ersättningsperiod med arbetslöshetsersättning. Nyprövning innebär att den sökande kvalificerar sig för en ny ersättningsperiod innan han eller hon har hunnit förbruka alla sina ersättningsdagar. Det betyder att han eller hon inte utförsäkras utan kan gå in i en ny ersättningsperiod direkt i anslutning till att den tidigare perioden avslutats. Enligt nuvarande ordning skiljer sig skyddsbestämmelserna vid prövning och beräkning av en ny ersättningsperiod åt beroende på om den sökande kvalificerat sig under pågående ersättningsperiod eller kvalificerat sig efter anvisning till någon av garantierna. Ett exem- pel på detta är att dagpenningen bara är skyddad under två ersätt- ningsperioder någonsin, till skillnad från två gånger efter varandra vid nyprövning. Utredningen föreslår att ersättningsnivån ska trappas ned succes- sivt även . Detta gäller oavsett om ersättningens storlek grundas på de nya eller de tidigare förvärvs- inkomsterna. Utredningen anser därför att det inte behövs någon begränsning av hur skyddsregeln kan användas. har haft en lön motsvarande den högsta ersättningsgrun- dande inkomsten, dvs. Hon har fått ersättning i . –100 (): –200 (): –300 (): har därefter uppfyllt ett nytt villkor, men arbetat mindre och bara fått med en ersättningsgrundande inkomst motsvarande . Tack vare skyddsregeln kan få en ersättning som baseras på hennes tidigare ersättnings- grundande inkomst (), men motsvarar ersätt- ningsnivån den hon skulle fått (). Alternativet för är att utgå från den nya ersättningsgrun- dande inkomsten () och en ersättningsnivå mot- svarande . Eftersom det är mer gynnsamt för får hon ersättning grundad på den ersättningsgrundande inkomsten i det nya villkoret. I och med att samma inkomster som legat till grund för rätten till ersättning bör ligga till grund för beräkning av ersättningens storlek, kan ersättningen inte understiga den lägsta ersättningsgrundande inkomsten kombinerat med ersättningsnivån. Thiago har fått med en ersättningsgrundande inkomst på . –100 (): –200 (): Thiago har därefter uppfyllt ett nytt villkor men med en ersätt- ningsgrundande inkomst på . Vid en jämförelse mellan en ny ersättningsgrundande inkomst (10 000) och fortsatt nedtrappning () och den tidigare ersättningsgrundande inkomsten (11 000) och en ersättningsgrun- dande inkomst motsvarande blir resultatet följande: I detta fall är det alltså mer gynnsamt för Thiago att få ersätt- ning grundad på den nya än den gamla ersättningsgrundande inkomsten. Om den lägsta ersättningsgrundande inkomsten är kommer Thiago i exemplet, i det fall att han skulle uppfylla ett nytt inkomstvillkor, aldrig att få en lägre ersättningsgrundande inkomsten än så. Under förutsättning att han uppfyller ett nytt inkomstvillkor kommer den ersättningsgrundande inkomsten från det senaste arbetet alltid att överstiga ersättningen baserad på en fortsatt nedtrappning. I detta kapitel finns förslag på bestämmelser om ersättningsperiodens längd. Kapitlet innehåller också förslag på bestämmelser om karens. Ersättningsperiodens längd och karens Enligt 22 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad , lämnas arbetslöshetsersättning under längst 300 ersättnings- dagar. Denna tid kallas ersättningsperiod. Om den sökande omedel- bart före inträdet i en arbetslöshetskassa har fått ersättning från en annan arbetslöshetskassa räknas ersättningsdagar i den andra kassan in i ersättningsperioden. Till den som dag 300 i ersättningsperioden är förälder till ett barn lämnas ytterligare 150 ersättnings- dagar. Om arbetslösheten upphör före ersättningsperiodens slut, har den sökande rätt till ersättning under det återstående antalet dagar av perioden vid ny arbetslöshet, även om den sökande då inte upp- fyller arbets- och karensvillkoren. Den sökande har dock inte rätt till ersättning efter det att en sammanhängande tid av har förflutit sedan den sökande senast fick arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd (23 § ). I sådan tid räknas inte tid som är över- hoppningsbar. Om ersättningsperioden har löpt ut men den sökande på nytt har uppfyllt ett arbetsvillkor lämnas ersättning under ytterligare en ersättningsperiod. Då ska dock karensvillkoret (se nedan) på nytt uppfyllas. Den nya ersättningsperioden räknas från den tid- punkt när den tidigare perioden löper ut (23 § ). Dagpenning får inte lämnas förrän den sökande under en sam- manhängande tid av har varit arbetslös i (karensvillkor). I karenstiden räknas endast de dagar in för vilka dag- penning skulle ha lämnats om karenstiden löpt ut (21 § ). Reger- ingen har bemyndigat Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, förkortad IAF, att meddela föreskrifter om karenstid utöver vad som följer av i fråga om sökande som utför deltidsarbete under veckor då de i övrigt är arbetslösa, vilket framgår av 11 § förord- ningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALFFo. IAF har emellertid inte meddelat några föreskrifter i dessa fall. Det är inte ändamålsenligt att tiden för omställning är lika lång för alla För den som beviljas arbetslöshetsersättning lämnas ersättning med . Tiden med ersättning motsvarar knappt 14 månaders arbetslöshet. Den förhållandevis långa omställningstiden gäller oav- sett om den sökande har haft en stadigvarande förankring på arbets- marknaden eller om den sökande beviljats ersättning efter ett första jobb på en svag och konkurrensutsatt arbetsmarknad. En person med låga inkomster kan, om han eller hon blir arbetslös, därför beviljas med en så låg ersättning att den i realiteten har liten betydelse för den sökandes försörjning. Detta är ett exempel på att försäkringens nuvarande utformning inte är ändamålsenlig. Det är inte heller ändamålsenligt att den som har arbetat heltid med en lön på inte kan få någon ersättning alls, medan den som arbetat knappt halvtid kan få ersättning i , men med en dagpenning som under- stiger per dag före skatt. Omställningsprincipen försvagas av en förlängning av ersättningsperioden Den som dag 300 har barn får en förlängd ersättnings- period motsvarande . I den proposition1 som låg till grund för denna bestämmelse motiveras förlängningen med att arbetssökandet för föräldrar med barn behöver ske med hänsyn till fler än enbart den arbetssökande, särskilt när det gäller arbete på annan ort. Förslaget ifrågasattes av flera tunga remissinstanser med hänsyn till att för föräldrar strider mot principen att arbetslöshetsförsäkringen ska vara en omställnings- försäkring. Flera remissinstanser framhöll även att föräldrar bör kunna erbjudas deltagande i jobb- och utvecklingsgarantin lika snabbt som andra arbetslösa. Utredningen delar denna uppfattning. För- längningen är dessutom tveksam mot bakgrund av det faktum att det inte krävs att den sökande helt eller delvis har vårdnaden eller bor med barnet för att ersättningsperioden ska förlängas. 12.4Karenstid i en ny försäkring Förslag: Arbetslöshetsersättning ska inte lämnas i en ersättningsperiod (karenstid). I karens- tiden räknas endast de dagar för vilka ersättning skulle ha lämnats om karenstiden löpt ut. Karenstiden får inte överstiga inom en tolv- månadersperiod. I det nuvarande regelverket anges att dagpenning inte får lämnas förrän den sökande av har varit arbetslös (karensvillkor). Till karenstiden räknas endast de dagar för vilka dagpenning skulle ha lämnats om karens- tiden löpt ut (21 § ). Tiden med karens behöver bl.a. ses över 2006/07:89. med anledning av att utredningen i detta betänkande föreslår varia- tioner i ersättningsperiodens längd (se nästa avsnitt). Karenstiden motsvarar en självrisk som den sökande måste betala innan ersättningen betalas ut, oavsett om övriga villkor för rätt till ersättning är uppfyllda eller inte. Krav på fullgjord karens har funnits sedan den statsunderstödda arbetslöshetsförsäkringens tillkomst 19352, med undantag för under början av 1990- talet. har karenstiden motiverats på olika sätt, vanligen som ett sätt att hålla nere kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen.3 Enligt ekonomisk teori leder karensdagar till minskad arbetslöshet. Orsaken är att kostnaden för att vara arbetslös ökar, vilket förväntas öka individens incitament att om möjligt undvika (särskilt kortvarig) arbetslöshet. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som syftar till att ge ekonomisk trygghet för enskilda i händelse av arbetslöshet. Försäkringen ska underlätta omställning till nytt arbete och inne- hålla incitament för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möj- ligt. Karenstidens längd bör vara en avvägning mellan den enskildes behov av ekonomisk trygghet och incitament att göra sitt yttersta för att undvika arbetslöshet. Utredningen bedömer att det behövs karensregler även i en ny arbetslöshetsförsäkring. Karenstiden ska i stort sett vara utformad på samma sätt som enligt nuvarande ordning, men reglerna behöver anpassas till att vissa begrepp, t.ex. dagpenning, kommer att ersättas eller försvinna. Dess- utom kommer effekterna av karensen sannolikt att framgå tydligare för de sökande. Dagens arbetslöshetsförsäkring är en veckoförsäk- ring, där det kan uppfattas som att karensen innebär att den sökande får vänta på sin ersättning. Utredningens förslag att betala ut arbets- löshetsersättning som ett månatligt belopp tydliggör karensens karak- tär av självrisk. I det förslag som utredningen presenterar minskas ersättningen med en proportionerlig del av karensen. Karenstiden ska även i fortsättningen markera vikten av att den sökande undviker arbetslöshet i de fall då det är möjligt. 3SOU 1996:150, s. 139. bakgrund föreslår utredningen att karenstiden även i fortsättningen ska vara . Karensen får ett större genomslag för den som beviljats en kor- tare ersättningsperiod i jämförelse med den som får en längre. Efter- som karensens syfte bl.a. är att motverka överutnyttjande, anser ut- redningen ändå att det är viktigt att den som har arbetat inte får tillgång till försäkringen snabbare än den som arbetat . Utredningen bedömer därför att det är viktigt att bibehålla karenstiden även vid kortare perioder med arbets- löshetsersättning. En självrisk betalas normalt i samband med att en skada regleras. I detta fall bör därför karensen inträffa i inledningen av arbetslös- heten. Precis som i nuvarande ordning bör därför karensen ha full- följts efter ersättningsperiodens början. Vissa effekter av ett nytt regelverk I ett mål från Kammarrätten i (mål nr 3385-07) tog dom- stolen ställning till vad som gäller för en person som beviljats arbets- löshetsersättning men inte fullföljt sex dagars karenstid inom de tolv föreskrivna månaderna, eftersom personen blev sjukskriven innan karenstiden fullföljts. Personen åberopade överhoppningsbar tid för att kunna återknyta till den tidigare ersättningsperioden (och då fullfölja kravet på karensdagar). Domstolen menade dock att om karensdagarna inte har fullgjorts, kan ersättningsperioden inte anses ha påbörjats. Enligt domstolens avgörande kan alltså överhoppnings- bar tid endast användas för att återknyta till tidigare ersättnings- period om ersättningsperioden har påbörjats, inte annars. Utredningen anser att dagens avgränsningar för när en ersätt- ningsperiod ska anses ha inletts är rimlig. kan denna ord- ning leda till oönskade konsekvenser, eftersom sökanden som upp- fyllt villkoren, men som p.g.a. sjukdom inte hinner fullgöra karensen riskerar att stå utan ersättningen efter att ha tillfrisknat. Utredningen föreslår i avsnitt 10.5.4 att inkomster som legat till grund för tidigare lämnad arbetslöshetsersättning inte ska kunna användas vid prövning av inkomstvillkoret . Den som, likt exemplet ovan, inte hinner fullgöra karensen inom före- skriven tid, kan alltså på nytt använda de inkomster som ligger inom ramtiden och som låg till grund för prövning av inkomstvillkoret den första gången, eftersom ingen ersättning betalats ut. Begränsning vid utläggning av karens har ratificerat de delar av europeiska balken om social trygg- het4 och dess protokoll som gäller förmåner vid arbetslöshet. Detta innebär att har åtagit sig att beakta de bestämmelser som regleras i balken och det tillhörande protokollet. Enligt protokollet ska antalet karensdagar begränsas inom en tolvmåna- dersperiod (artikel 24). I balken finns alternativet att tillåta avdrag för varje arbetslöshetsperiod. väljs finns det ett förbehåll, att det av lagstiftning ska framgå vilka avbrott i arbetslöshetsperioden som ska anses vara så små att de olika perio- derna av arbetslöshet ska betraktas som en. Utredningen har redan angivit skäl för varför sex dagars karens ska gälla för alla som påbörjar en ny ersättningsperiod, oavsett ersätt- ningsperiodens längd. gäller protokollets begränsningar. De kan komma att överträdas om ersättningsperioden blir kortare och ett karensavdrag realiseras vid inledningen till varje ersättnings- period. Utredningen föreslår därför att den som redan avklarat sex karens- dagar inte kan åläggas att fullgöra en ny karensperiod, även om den sökande påbörjar flera perioder . 12.5Hur ersättningsperiodens längd bestäms 12.5.1Ersättning lämnas för en begränsad tid mellan arbeten Bedömning: Arbetslöshetsersättning bör lämnas till den som har en förankring på arbetsmarknaden och tiden med ersättning bör motsvara en rimlig omställningstid mellan arbeten. Ersättningsperioden bör även i fortsättningen mätas i ersätt- ningsdagar. 4European Code of . Ersättningsperioden, som är längst (och till för den som har barn dag 300), kan i prak- tiken kortas. Ett exempel på det är att en person som inom en ramtid har varit arbetslös i kan anvisas till jobbgarantin för ungdomar trots att den sökande då lämnar arbetslöshetsförsäkringen innan är förbrukade. Den utredning5 – En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäk- ring – som ligger till grund för dagens arbetslöshetsförsäkring framhöll att ersättningsperiodens längd speglar försäkringens syfte. Arbetslös- hetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som ”aldrig varit menad att vara något annat än en tillfällig lösning vid ofrivillig arbetslöshet”6. Utredningen framhåller att en bortre gräns för ersättningsperioden tydliggör den enskildes ansvar och gör arbetslöshetsförsäkringen mer försäkringsmässig. Det anges vidare att tiden med ersättning bör vara så lång att det är möjligt att invänta en konjunkturstyrd efter- frågan på arbetskraft. Dessutom framhålls att det är viktigt även för näringslivet att specialiserad arbetskraft inte tvingas lämna en viss bransch eller ort vid tillfälliga problem. Ersättningsperiodens längd bör vara tillräckligt lång för att den sökande ska kunna hitta ett nytt arbete, utveckla sin kompetens och eventuellt flytta till annan ort och ställa om till nytt arbete. betonar utredningen att en bortre gräns för rätten till ersättning inte bör ligga så långt bort att gränsen blir diffus och otydlig.7 Varför ska någon ha arbetslöshetsersättning snarare än något annat? I den nuvarande utredningens direktiv anges att en förklaring till den sjunkande täckningsgraden inom arbetslöshetsförsäkringen är att fler arbetslösa får stöd av andra system och att det kan vara ända- målsenligt. Det aktualiserar frågan varför någon ska ha arbetslöshets- ersättning i stället för någon annan ersättning. Arbetslöshetsförsäkringens syfte är att ge arbetslösa ekonomiskt stöd under omställning mellan arbeten. 6Ibid s. 129. 7Ibid s. 130. ringen är en omställningsförsäkring där ersättning betalas ut mellan arbeten tydliggör att arbetslösa måste ha haft ett arbete och en förankring på arbetsmarknaden för att ha rätt till ersättning. Utredningens förslag är att den arbetsmarknadsför- ankring som krävs ska mätas genom ett inkomstvillkor som de arbets- lösa ska ha uppfyllt för rätt till ersättning. Inkomstvillkoret är kon- struerat så att den sökande under en ramtid dels ska ha tjänat in en viss totalinkomst, dels ska ha haft inkomster från för- värvsarbete med en viss inkomstkontinuitet. Kravet på inkomstkon- tinuitet innebär att det ställs krav på att en sökande ska ha en för- ankring på arbetsmarknaden. Liknande krav på förankring har alltid funnits inom arbetslöshetsförsäkringen. Ursprungligen fanns en natur- lig förankring genom att den sökande måste tillhöra ett visst skrå för att omfattas av skydd vid arbetslöshet. kopplades förank- ringenskravet till ett avgiftsvillkor och därefter till ett arbetsvillkor. fanns ett undantag från detta krav. Det s.k. stude- randevillkoret gav rätt till ersättning vid omställning mellan studier och arbete. Detta motiverades av tanken att den sökande genom sina studier förbättrat chanserna till nytt arbete. Förankringen på arbets- marknaden var i detta fall framåtsyftande. Inkomstvillkoret är inriktat på den förankring på arbetsmarkna- den som den sökande kan uppvisa fram till arbetslösheten. Förank- ringen ska mätas genom de inkomster från förvärvsarbete som den sökande har haft under en ramtid av före arbetslös- heten. Det är alltså i huvudsak inkomsterna från ett förlorat arbete som ger rätt till arbetslöshetsersättning och som därmed ska ersättas. Arbetslöshetsersättning är ett stöd då den arbetslöse har möjlighet att själv söka och få ett nytt arbete. Tiden med ersättning bör alltså utformas med tanke på att det ska finnas en rimlig tid för den sökande att hinna ställa om mellan ett förlorat och ett nytt arbete. Arbetslöshetsersättning är främst ekonomiskt stöd vid självständig omställning Arbetslöshetsersättning är inte det enda stödet som riktas till arbets- lösa. När en arbetslös person deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program får han eller hon aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning i stället för arbetslöshetsersättning. Arbetsmarknadspolitiska pro- gram syftar till att underlätta för den som är arbetslös att ställa om till ett nytt arbete, och inkluderar olika sorters insatser för att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. En anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program får göras om det är arbets- marknadspolitiskt motiverat. Det betyder att en anvisning endast får göras om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv, vilket framgår av 9 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten. Det finns skillnader mellan arbetslöshetsförsäkringen och pro- grammen som tydliggör arbetslöshetsförsäkringens funktion. Arbets- löshetsförsäkringen är uteslutande till för arbetslösa som har uppfyllt vissa villkor som gör det sannolikt att de har en förankring på arbets- marknaden (dvs. ett arbetsvillkor i dagens regelverk och ett inkomst- villkor enligt utredningens förslag) och därför inte har något behov av ytterligare insatser utöver att, med stöd från Arbetsförmedlingen, själva aktivt söka arbete. Om den sökande av Arbetsförmedlingen bedöms vara i behov av ytterligare insatser ska en anvisning ske till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Rätten till arbetslöshetsersätt- ning upphör då. Arbetslöshetsersättning lämnas alltså till arbetslösa som har en förankring på arbetsmarknaden och är under självständig omställning. Ersättningsperioden bör även i fortsättningen mätas i ersättningsdagar Ersättningsperiodens längd mäts enligt nuvarande ordning i ersätt- ningsdagar och ersättningen bestäms och utbetalas med hänsyn till en ersättningsvecka. Utredningen föreslår att arbetslöshetsersätt- ningen i fortsättningen som huvudregel ska betalas ut . Anledningen till detta är bl.a. att utbetalningen av ersättning ska följa ett tidigare utbetalningsmönster (lön som utbetalas månatligen från tidigare arbetsgivare) och att en sökande ska känna igen sig i och kunna planera sin ekonomi utifrån denna utbetalningsfrekvens. En annan anledning till månadsvisa utbetalningar är att angränsande regel- verk bygger på månadsvisa system, t.ex. kontroll av det aktiva arbets- sökandet som redovisas i aktivitetsrapporter och inkomst- uppgifter från . Det skulle vara möjligt att mäta ersättningsperioden i ersätt- ningsmånader i stället för ersättningsdagar. Det skulle kunna tydlig- göra vilken omställningstid en sökande har på sig att hitta och få ett nytt arbete. Nackdelen med att mäta ersättningstiden i månader är att den som inte är helt arbetslös under en hel ansökningsmånad och som därför inte kan få ut ersättning för hela månaden får svårt att förutse hur stor del av ersättningstiden som har förbrukats. Det gäller både i förhållande till ersättningstiden och i förhållande till ersätt- ningsnivån, som också påverkas av hur många dagar av ersättnings- tiden som har förbrukats. Vidare räknas avstängning och karens . Trots de fördelar som ett månadsbegrepp skulle medföra bedö- mer utredningen att det minskar enskildas möjligheter att förstå och förutse vilket försäkringsskydd de har. Ersättningsperioden bör därför även i fortsättningen mätas i ersättningsdagar. Ersättningsperiodens längd inleds från och med med ersättning som utbetalas och avslutas med den som får utbetalas med hänsyn till beslut om hur många dagar som får utbetalas. Mer om ersättningens form finns i kapitel 13. 12.5.2Ersättningsperiodens längd ska variera Förslag: Arbetslöshetsersättning för en sökande som har uppfyllt ett inkomstvillkor enligt huvudregeln ska lämnas under längst –om han eller hon under minst tolv måna- der inom ramtiden haft inkomster av förvärvsarbete mot- svarande den minsta månadsinkomst som krävs för att upp- fylla inkomstvillkoret, –om han eller hon under minst åtta men inte inom ramtiden haft inkomster av för- värvsarbete motsvarande den minsta månadsinkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret, –om han eller hon under minst fyra men inte inom ramtiden haft inkomster av förvärvs- arbete motsvarande den minsta månadsinkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret. Arbetslöshetsersättning ska lämnas under längst 66 ersättnings- dagar till en sökande som har uppfyllt ett inkomstvillkor enligt undantagsregeln. Bedömning: Bestämmelser om förlängning av ersättningsperio- den för den som har barn bör inte införas i den nya lagen. Ersättningsperioden ska vara olika lång Den som beviljas arbetslöshetsersättning enligt nuvarande ordning får ersättning i . Ersättningsdagar som den sökande har fått ut från en annan arbetslöshetskassa läggs samman med ersätt- ningsdagar i den nya arbetslöshetskassan. Efter att dagarna förbrukats kan den sökande få en förlängning av ersättningstiden, om han eller hon då har barn . Dagens regelverk för ersättningsperiodens längd tar ingen hänsyn till den sökandes förankring på arbetsmarknaden eller till om om- ställningstiden är rimlig.