sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — Oavsett om markbyte kan lösas i varje enskilt fall genom det sam- rådsförfarande som föreslås bör rättsläget utredas och lagstiftaren ta ställning i frågan i ett bredare sammanhang. Både de fastigheter som staten förvärvat i modern tid och där staten hävdar äganderätt på annan grund bör i dessa områden kunna behandlas på ett likartat sätt och utgå från vilka de ursprungliga samiska rättigheterna varit, snarare än rättsliga implikationer av sentida ägarbyten. Att denna fråga utreds i Staten gör en stor investering i fjällskogen ett sammanhang då staten avser att formellt skydda mycket stora landarealer inom viktiga områden för renskötseln kan vara en fördel. Den framtida förvaltningen av de stora områden som avsätts för naturvård bör kunna återspegla lagstiftarens tolkning av vad Högsta domstolens ovan refererade uttalande innebär beträffande samiska markrättigheter. Det är i detta sammanhang mycket otillfredsställ- ande att de samiska markrättigheterna till dessa marker är outredda. 16.2.6Modellen med frivilligt skydd bedöms inte lämplig i detta mycket speciella fall Utredningen har övervägt möjligheten att skyddet av de stora sam- manhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden skulle göras med samma modell som utredningen föreslår ska bli den huvudsakliga modellen för skydd av skog på enskilda markägares mark i övriga delar av landet; ett frivilligt skydd utan möjligheten för myndigheterna att i sista hand skydda ett område med tvång. Utredningen ser, som beskrivs i kapitel 10.2, stora fördelar med det frivilliga skyddet. Förutom att det innebär en förstärkning av äganderätten att själv kunna välja målen med ägandet bedömer ut- redningen även att det bland annat bidrar till en mer positiv syn på naturvärden och naturvård. Detta kan bli ett incitament för många markägare att bevara och utveckla naturvärden på sin fastighet. Trots de sammantaget positiva effekterna av frivilligt formellt skydd bedömer utredningen att det i detta mycket speciella fall, när det gäller skyddet av de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden inom och i nära anslutning till den fjällnära gränsen, är en mindre lämplig modell. Utredningen gör den bedöm- ningen av följande skäl: –Enstaka avverkningar innanför de stora sammanhängande natur- skogarna innebär en fragmentering och påverkan på ett betydligt större område än den enskilda avverkningen i sig. Det stora värdet med områdena är just att de är stora sammanhängande intakta land- skap med ekosystemmångfald. Enstaka avverkningar riskerar att på ett mycket negativt sätt påverka detta värde, se kapitel 16.1.1. Staten gör en stor investering i fjällskogen –Tillstånd till avverkning inom de stora sammanhängande natur- skogarna kommer sannolikt nekas i stor utsträckning vid en even- tuell ansökan. Någon frihet att avverka denna skog finns därmed de facto inte i dessa fall. –Det enda realistiska sättet att genomföra en reform av denna stor- leksordning, med så många markägare (cirka 7 300 enskilt ägda fastigheter) är på ett samlat och planerat sätt. Att skydda områ- den utifrån enskilda markägares önskemål, och utifrån den ord- ning som markägare anmäler intresse, skulle göra arbetet mycket långdraget och administrativt kostnadskrävande. Svårigheterna att planera och budgetera för formellt skydd skulle även medföra en påtaglig risk för att anslag saknas för den markägare som ändrar uppfattning och vill ha ersättning för den inskränk- ning som de facto finns på fastigheten. Detta kan skapa problem efter till exempel ett generationsskifte, då fokus för statens natur- vårdssatsningar kan ha flyttats. –Möjligheten att med statliga medel utveckla de skyddade områ- dena för friluftsliv och naturturism, inom ramen för områdesskydd och förvaltningen av skyddade områden, finns inte förrän ett lite större område i sin helhet är skyddat formellt. Anläggande av led- system, övernattningsstugor, Naturum, besöksentréer och så vidare är mycket svåra att genomföra om områdesskyddet är splittrat eller inte genomförs. –Den markägare som får intrångsersättning för brukanderestrik- tioner, utifrån utredningens syn på hur skyddet bör utformas, kommer i mycket hög utsträckning att behålla rätten till exem- pelvis jakt, fiske och skoteråkning, även efter ett områdesskydd. Sammantaget bedömer utredningen att det mest fördelaktiga alter- nativet, för att skydda de för helt unika stora sammanhäng- ande skogarna, är att genomföra en samlad insats där de enskilda mark- ägarna i möjligaste mån får välja mellan intrångsersättning, köpe- skilling och ersättningsmark. Utredningen har även uppfattat att de allra flesta markägare vill ha intrångsersättning, köpeskilling eller ersättningsmark då även mark- nadens certifieringssystem gör skogen svår att bruka och virket svårt att sälja. Det kan dock hos många enskilda markägare finnas en oro att ett områdesskydd ska begränsa möjligheterna till exempelvis jakt Staten gör en stor investering i fjällskogen Utredningens bedömning är, som nämnts ovan, att någon sådan begränsning, förutom eventuellt i enstaka fall, inte kommer att vara befogad. Förslaget går ut på att skog där inte rationellt skogsbruk bedrivits i modern tid ska undantas även från framtida skogsbruk. Utredningen vill här understryka att en tillräcklig budget och en snabb hantering från myndigheternas sida tillsammans med en god dialog med berörda markägare är nödvändiga förutsättningar för att genomföra satsningen. 16.2.7Statens fastighetsverks skogsinnehav bör ses över är en stor markägare i nordvästra med produktiv skogsmark. pro- duktiv skog är skyddad som naturreservat eller under på- gående reservatsbildning. produktiv skogsmark ligger utanför formellt skyddade områden. av denna oskyddade areal ingår i de stora sam- manhängande naturskogarna inom och i nära anslutning till den fjäll- nära gränsen. Dessa skogar har mycket höga naturvärden. Kriterierna vid urvalet av dessa innebar bland annat att varje enskilt område skulle ha en andel skogsbiologiskvärdekärna på . Utred- ningen föreslår, som nämnt ovan, att dessa ges ett formellt skydd genom att direkt avsättas för naturvård. Utöver dessa områden framgår det av länsstyrelsernas inventering att det finns några områden på Statens fastighetsverks mark som har en lägre andel värdekärna än , men som skulle vara värde- fulla att bevara tack vare sitt läge i landskapet. Det rör sig om ett antal områden i med en sammanlagd areal på skog varav produktiv skog. Andelen värdekärna för dessa områden sammantaget är enligt inventeringar . Dessa områden identifierades i huvudsak redan i samband med inventeringen av skyddsvärda statliga skogar åren 2003–2004. För dessa områden bedömer utredningen att det finns två alter- nativ. Antingen kan skogsbruk bedrivas i områdena eller så kan de bevaras och utveckla beståndsvisa naturvärden även i de delar som inte är värdekärna och ingå i de stora sammanhängande områ- den som de gränsar till. Skogsbruk i dessa områden som till stor del Staten gör en stor investering i fjällskogen är väglösa bedöms som mindre lönsamma än normalt på grund av höga drivningskostnader och behov av vägdragningar. Utredningen bedömer att även dessa områden bör bevaras långsiktigt, trots att de inte har värdekärna, då detta bedöms vara den lösning som ger störst nytta för samhället i stort. Denna typ av områden med sammanhängande äldre skog är bland annat viktiga för renskötseln. har även ett relativt stort innehav av pro- duktiv skogsmark utan dokumenterat höga naturvärden i nordvästra . Verket bedriver där ett skogsbruk i enlighet med sin myn- dighetsinstruktion, i syfte att förvalta statens fastighetsinnehav så att en god hushållning och en hög ekonomisk effektivitet uppnås samt verka för att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås. Enligt uppgift till utredningen innebär Statens fastighetsverks skogsbruk ett tillskott till myndigheten på varav cirka 3– härrör från skogsbruk i de stora samman- hängande naturskogarna som skulle påverkas av utredningens förslag. äger produktiv skogs- mark utanför formellt skyddade områden ovanför den fjällnära grän- sen. Av denna areal ingår därmed cirka två tredjedelar stora samman- hängande naturskogarna med mycket höga naturvärden. Det finns anledning att utreda om Statens fastighetsverks skogs- bruk i den fjällnära skogen är samhällsekonomiskt motiverat utifrån den alternativa möjligheten att i stället främja naturvård, rennäring, naturturism och friluftsliv även för den skog som inte har höga naturvärden. Principerna bakom det statliga ägandet bör utredas vidare, till exempel i samband med den aviserade översynen av rennärings- lagen till följd av Girjas-domen. Tabell 16.7 Statens fastighetsverks skogsmarksinnehav ovan och i anslutning till fjällnära gränsen (Produktiv skogsmark, hektar) Källa: och Metria. *Naturvärden som dokumenterats av länsstyrelserna eller som avsatts frivilligt av . Staten gör en stor investering i fjällskogen 16.2.8Privata skogsbolagens innehav inom de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden De privata skogsbolagen i har åtagit sig ett stort ansvar för naturvården, vilket inte minst visar sig i de stora arealerna frivilligt avsatt skog i de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden, liksom i övriga landet. Av de som ägs av de privata skogsbolagen inom de stora sammanhängande natur- skogarna med dokumenterat mycket höga naturvärden är frivilligt avsatta. Att lösa in de frivilliga avsättningarna eller att rakt av byta dessa mot skog som går att bruka skulle vara att rubba balansen inom den rådande skogspolitiken och medföra en omotiverad konkurrensför- del för dessa bolag. Förstahandsalternativet för dialogen bör därför vara att de aktuella områdena i möjligaste mån kvarstår och bevaras långsiktigt som frivilliga avsättningar inom respektive skogsbolags ansvar. Då avsättningarna i vissa fall ligger som spridda enklaver i större sammanhängande områden kan det dock vara svårt rent prak- tiskt att utforma ett skydd som inte inkluderar vissa frivilliga avsätt- ningar. Dialogen bör syfta till att nå samförstånd om bolagens respektive statens ansvar för bevarandet av de skogar som inte är frivilligt av- satta och som omfattas av utredningens förslag. I första hand bör skogsbolagen ersättas genom intrångsersättning, men även ersätt- ningsmark kan vara aktuellt när detta är möjligt och lämpligt. 16.2.9De sammanhängande naturskogarna har stor betydelse för renskötseln Den fjällnära skogen är ett unikt område med särskilt höga värden i samisk betydelse, där liten eller ingen påverkan av trakthyggesbruk ägt rum. Bältet av fjällnära skog som sträcker sig från norr till söder innefattar en lång samisk kulturhistoria, där renens vandringar fort- farande kan ske på ett naturligt sätt. Den fjällnära kontinuitetsskogen är av stor betydelse för renskötseln och dess kultur. Skog nära den fjällnära gränsen, innanför skogssame- byarnas åretruntmarker brukas större delen av året. Området fungerar som kalvningsland för skogssamebyar, och ger ett gott skydd Staten gör en stor investering i fjällskogen för renarna vid svårare väderleksförhållanden och mot insekter. Den kontinuitetsskog som finns kvar i den fjällnära regionen är livsviktig för renskötseln. Den fjällnära skogen tillhör även delar av samebyar- nas kärnområden i fråga om viktiga betesmarker för mark och- häng- lavsbete. 51 samebyar omfattar sammanlagt cirka 11 miljoner hek- tar produktiv skogsmark. Renskötselns året-runt-marker omfattar produktiv skogsmark varav cirka 1,3 miljo- ner hektar ligger nedanför den fjällnära gränsen. Förslagets cirka 500 000–produktiv skogsmark ligger till inom någon sameby. Förslaget innebär att ytterligare produktiv skogsmark inom året-runt-markerna skyddas formellt, vilket motsvarar av den samlade produktiva skogsmarksarealen. Av den produktiva skogsmark som är utpekad som riksintresse för rennäring skyddas genom förslaget ytterligare vilket motsvarar . Motsvarande siffra för utpekade kärnområden för rennäring är vilket även det motsvarar . Förslaget har störst påverkan för den produktiva skogsmarken ovan den fjällnära gränsen. Genom förslaget skyddas av den samlade arealen produktiv skogsmark utanför formellt skydd. Det innebär att andelen formellt skyddad produktiv skog går från till ovan den fjällnära gränsen. produktiv skogsmark inom året-runt-markerna ovan den fjällnära gränsen skyddas formellt vilket, motsvarar av all sådan skog inom dessa marker. För områden som är utpekade som riksintresse för rennäring ovan fjällnära gränsen skyddas ytterligare produktiv skogsmark, vilket motsvarar 31 pro- cent av den sammanlagda arealen. För områden som är utpekade som kärnområden för rennäringen skyddas produktiv skogs- mark eller av arealen. Utredningens bedömning är att renskötselns intressen som hel- het påverkas mycket positivt av att de föreslagna skogarna inte av- verkas. Stora arealer med lavrika skogar som är viktiga för renens bete, kommer med förslaget att bli långsiktigt avsatta för naturvård. Genom förslaget sker även en påtaglig förskjutning av markanvänd- ningen inom året-runt-markerna; från skogsbruk till naturvård. På kan detta bidra till att kunna tillgodose eventuella samiska anspråk på denna mark. Renskötsel, jakt och fiske bedöms inte på Staten gör en stor investering i fjällskogen något påtagligt sätt innebära en konflikt med förslagets primära syfte att bevara ekosystemmångfald och möjliggöra landsbygdsutveckling inom tjänstesektorn. 16.3Kostnader för anslag till och länsstyrelserna Förslag: och länsstyrelserna beviljas riktade an- slag, och omfördelar befintliga anslag, för att genomföra mark- åtkomsten av de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden. Förstärkningen sker genom ökade anslag inom utgiftsområde 20, Allmän miljö- och naturvård fördelat på för- valtningsanslaget (1:1) för administrativt arbete och anslaget Skydd av värdefull natur (1:14) för utbetalning av intrångsersättning eller köpeskilling inklusive kostnaden för ersätt- ningsmark inom markförsäljningsprogram samt för stats- bidrag till kommunerna. Den totala kostnaden för intrångsersättning, köpeskilling, stats- bidrag och administrativt arbete redovisas i tabell 16.8 nedan. Ut- redningen bedömer att cirka en tredjedel av finansieringsbehovet för intrångsersättning, köpeskilling och statsbidrag kan finansie- ras genom omfördelning av befintliga anslag utifrån anslagsnivån för anslag 1:1 och 1:14, utgiftsområde 20, Allmän miljö- och natur- vård, i budgetproposition 2021. anslag föreslås höjas enligt följande: •2021–2027: för administrativt arbete på på anslag 1:1 (totalt ). •2021–2027: för administrativt arbete på länsstyrelserna på anslag 1:14 (totalt ). •2021–2027: till värderings- och förhandlings- konsulter på anslag 1:14 (totalt ). •2022–2027: för intrångsersättning, köpeskilling och statsbidrag på anslag 1:14 (totalt ). Staten gör en stor investering i fjällskogen Utredningen har uppskattat de sammanlagda kostnaderna för att genomföra förslaget i detta kapitel enligt följande. Tabell 16.8 Kostnader för att genomföra förslaget Översiktlig uppskattning, kronor 8 362 000 000 3 300 000 000 1 884 000 000 3 500 000 000 Skydd av statens innehav 5 700 000 000 14 357 000 000 9 256 000 000 Översiktlig redovisning I kolumnen kostnad återfinns den kostnad i form av marknadsvärdesminskning på grund av skogsbruksrestriktioner som bedöms kunna bäras av respektive markägare utan statlig ersättning. En närmare beskrivning av hur den sammanlagda kostnaden räknats fram finns i kapitel 17.8. Utredningen har haft särskilt i uppdrag att utreda och lämna för- slag om fjällnära skog. Förslaget adresserar angelägna frågor både av- seende biologisk mångfald och stärkt äganderätt. Utredningens upp- fattning är därför att det är centralt att anslagen fullt ut motsvarar de faktiska behoven. 17Konsekvenser av utredningens förslag En utredning ska enligt kommittéförordningen (1998:1474) redovisa vilka konsekvenser utredningens förslag kan få för staten, kommuner, landsting, berörda företag eller andra enskilda. Om betänkandet inne- håller förslag till nya och ändrade regler ska konsekvenserna anges på ett sätt som överensstämmer med bestämmelserna i 6 och 7 §§ förord- ningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt dessa bestämmelser ska bland annat berörda företags administrativa kostnader redogöras för. Enligt utredningens direktiv1 ska utredningen beskriva konsekven- serna av sina förslag ur ett miljömässigt, klimatmässigt, ekonomiskt, företagsmässigt och socialt perspektiv. Utredaren ska beskriva och om möjligt kvantifiera de samhällsekonomiska effekterna av de för- slag som utredaren väljer att lägga fram. I arbetet med konsekvensutredningen har utredningen tagit hjälp av sina experter som bistått med statistik, uppgifter om kostnader, med mera. Bland experterna finns företrädare för bland andra Skogs- styrelsen, , länsstyrelserna, LRF, och . Utredningen har även begärt in upp- gifter från och . Konsekvenser av utredningens förslag 17.2Övergripande om utredningens uppdrag Direktivet består av fyra huvudsakliga delar där utredningen ska lämna förslag: •Hur ska internationella åtaganden om biologisk mångfald kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi? •Se över statens roll när det gäller kunskapsunderlag om natur- värden i skogen och i fråga om nyckelbiotoper •Hitta nya flexibla skydds- och ersättningsformer •Finna balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Utredningens utgångspunkt har varit att förslagen sammantaget ska stärka äganderätten, bidra till att uppnå internationella åtaganden och nationella mål för biologisk mångfald och främja en växande cirkulär bioekonomi och näringar med bas i skog. Förslag inom ett område har medfört behov av förslag inom ett annat för att utredningens alla områden ska påverkas positivt. Det är därför viktigt att förslagen ses som en helhet. Vid bedömningen av förslagens konsekvenser har ut- redningen däremot i huvudsak beaktat konsekvenserna för respek- tive förslag. 17.3Berörda verksamheter och aktörer Drygt två tredjedelar av totala landyta utgörs av skog, vilket motsvarar . Av den totala arealen skogs- mark i är produktiv skogsmark. Utredningens förslag berör i huvudsak produktiv skogsmark. Be- greppet produktiv skogsmark avser skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke per hektar och år. Den resterande delen, , består av improduktiv skogsmark. Exempel på improduktiv skogsmark är trädbevuxna myrar och bergimpediment samt stora delar av fjällbjörkskogen. Konsekvenser av utredningens förslag Den produktiva skogsmarken ägs till av enskilda, privata ägare vilket är fysiska personer, dödsbon och bolag som inte är aktiebolag. Privatägda aktiebolag äger av den produktiva skogsmarken och ägs av statsägda aktiebolag som Svea- skog AB, AB kanalbolag och . Övriga pri- vata ägare, som till exempel , stiftelser, ekonomiska och ideella föreningar, bysamfälligheter, allmänningar och bespar- ingsskogar äger av den produktiva skogen. Staten genom till exempel , , och , äger och de sista ägas av övriga allmänna ägare som till exempel kommuner och landsting. De enskilda privata skogsägarna består av närmare 320 000 pers- oner. Dessa enskilda privata skogsägare äger tillsammans cirka 225 000 brukningsenheter. Av dessa är närboägda, utbo- ägda och delvis utboägda. Med utboägd avses en fastighet där ägaren bor i en annan kommun än den där brukningsenheten finns. En närboägd fastighet innebär att ägaren bor i samma kom- mun som brukningsenheten. Medelstorleken på en skogsfastighet är . Antal utländska skogsägare (fysiska personer) var 7 290. Förslagen i detta betänkande berör ett antal myndigheter, i huvudsak , , länsstyrelserna och SLU. Även kommunerna berörs av utredningens förslag. I vilken utsträckning och på vilket sätt återkommer utredningen till under respektive förslag. Konsekvenser av utredningens förslag 17.4Förslag om en tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi 17.4.1Tillsättandet av en nationell samordnare för skogsprogrammet Det nuvarande nationella skogsprogrammet utgör en plattform för dialog mellan skogens intressenter, myndigheter och regeringen. Programmet är en tydlig arena för diskussioner om frågor centrala för sektorn och ambitionen med den breda och inkluderande ansatsen har varit bra för processen. Det utredningen identifierat som problema- tiskt i arbetet är att frågor tenderar att bli politiska i ett tidigt skede i en diskussion och att programmets olika aktörer då inte har möj- lighet att samverka på ett optimalt sätt. En bidragande orsak till den tidiga polariseringen bedöms vara att skogsprogrammet har sin orga- nisatoriska hemvist i . Ett annat problem som utred- ningen identifierat är att det inte heller finns något klart och tydligt sätt för skogsprogrammet att komma till beslut i en fråga som inte regeringen i förväg har adresserat till processen. Utredningen föreslår därför att ansvaret för dialogprocessen flyttas ut från och och att regeringen i stället tillsätter en fristående nationell samordnare. En nationell samordnare bör kunna inleda en lösningsbaserad dialog med enga- gerade intressenter för att hitta gemensamma lösningar, bidra med underlag till regeringens arbete och bidra till att genomföra den beslu- tade politiken för att utveckla den ekonomiska, ekologiska och sociala hållbarheten i skogen. Den nationella samordnarens uppdrag kom- mer att anges i ett direktiv och dialogprocessen kan resultera i kon- kreta förslag till riksdag och regering. En basfunktion där Skogssty- relsen fördelar medel, bistår med olika uppdrag, ger stöd till regionalt arbete och genomför möten i skogsprogrammets årscykel bör kvarstå. Vidare innehåller utredningens förslag en breddad ansats för det nationella skogsprogrammet för att programmet tydligare ska han- tera alla frågor som rör skogen integrerat såsom; –en växande cirkulär bioekonomi som inkluderar alla näringar med bas i skog, –lönsamhet och konkurrenskraft för skogsägarna och skogsnär- ingen, Konsekvenser av utredningens förslag –skogens roll för klimatet, –skogens roll för biologisk mångfald, –skogens kulturmiljövärden, –skogens sociala värden och Alternativet är att skogsprogrammet fortsätter i den form det har vilket enligt utredningen skulle innebära risk för ett fortsatt politiserat arbetssätt där det är svårt att komma till beslut och där legitimiteten kan ifrågasättas från aktörer som inte varit delaktiga i processen eller vars intressen inte beaktats. Finansiella konsvenser för staten, kommuner och regioner Det nationella skogsprogrammet har finansierats genom att får ett basanslag för att bistå i ut- vecklingen av programmet. har även stöttat och för- delat medel till arbetet inom de regionala skogsprogrammen. Enligt utredningens förslag ska fortsatt ha ansvar över basfunktionerna inom det nationella skogsprogrammet vad gäller bland annat samordning, olika uppdrag, det regionala arbetet, årskon- med mera anslag har uppgått till mellan 2017–2020. är anslagen bud- geterade till . Kostnaden för en nationell samordnare för skogsprogrammet bör kunna jämföras med kostnaderna för andra nationella samordnare. Anslaget för den nationella samordnaren för Fossilfritt med sekretariat har uppgått till mellan 5–. Sekretariatet består där av två sekreterare och en kommunikatör. Det kan jäm- föras med anslaget för den nationella samordnaren för Agenda 2030 som uppgår till för med ett sekretariat bestående av fem sekreterare. Med tanke på att den nationella sam- ordnaren för skogsprogrammets dialogprocess ska överta vissa delar Konsekvenser av utredningens förslag av det arbete som bedrivs genom bas- funktion bör den tillkommande kostnaden inte bli fullt så höga. Konsekvenser för företag och enskilda Inga direkta konsekvenser har identifierats genom förslaget.