sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Det kan konstateras att samtliga aktuella insatser har det gemen- samt att de genomförs i form av samtal inom ramen för den kom- munala missbruks- och beroendevården. Insatserna skiljer sig dock åt när det gäller bl.a. omfattning, genomförande och målgrupp. Kam- marrätten går igenom var och en av insatserna. Av de insatser som exemplifierats ovan ansågs samtliga insatser utom anhörigstöd inne- hålla en individuell anpassning som skulle ha föregåtts av utredning, bedömning och beslut. Att insatser, vilka enligt kammarrätten skulle ha föregåtts av ut- redning, bedömning och beslut, tillhandahållits som service ansåg kammarrätten utgöra ett missförhållande enligt 13 kap. 8 § SoL. Detta då det ansågs ha betydelse för enskildas möjligheter att kunna få de insatser som de har rätt till samt den dokumentation och upp- följning som ska ske enligt gällande biståndsbestämmelse. Det fanns därför grund för IVO:s föreläggande.18 I ett mål rörande boendestöd så tillhandahöll kommunen boende- stöd för personer med psykiska funktionsnedsättningar utan behovs- prövning . Kammarrätten ansåg att insatsen inte hade en sådan fast utformning, oberoende av mottagaren, att denna kunde tillhandahållas enskilda utan behovsprövning (i domen kallat service). Tvärtom så skiftade innehållet i och omfattningen av insat- sen beroende på mottagarens behov.19 Det mål som prövats av kammarrätten i fråga om hemtjänst gällde en form av förenklad handläggning där den enskilde tillsammans med utföraren utformade ett förslag på insatsen varpå ett bistånds- beslut fattades. Kammarrätten ansåg att kommunen på detta sätt låtit privata utförare genomföra utredningen och därmed även över- lämnat myndighetsutövning till dessa.20 18 Kammarrätten i i mål nr 3252-15, i mål nr 3196-16 och i mål nr 3660-17. 19Kammarrätten i i mål nr 939-15. 20Kammarrätten i i mål nr 940-15. 17.3Utveckling och behov av förändring Vid tiden för införandet av socialtjänstlag (1980:620) var visionen att införa en modern lag byggd på frivillighet och med- bestämmande för dem som var i behov av insatser. skulle vara tjänstvillig, uppmärksam samt angelägen att människor kommer och söker hjälp och råd så snart de behöver det och inte . Ingen skulle behöva dra sig för att vända sig till socialtjänsten.21 Med den nya lagen öppnades möjligheter för kommunerna att utveckla nya insatser och metoder och att utveckla det sociala arbetet. Vidare övergavs den fasta regleringen av olika insatser kopplade till lagen. Utformningen av insatser skulle i stället tas fram och utveck- las efter den enskildes behov. Närhet, kontinuitet och flexibilitet skulle prägla insatser. har utvecklingen gått mot att på olika sätt tillgänglig- göra insatser och förenkla förfarandet.22 En drivkraft har varit att skapa en effektivare organisation med ökad flexibilitet, tillgänglig- het, självbestämmande och minskad byråkrati. En annan drivkraft har varit att tydliggöra yrkesroller, utveckla professionen och foku- sera mer på förebyggande och stödjande arbete. arbetar ett flertal kommuner med att på olika sätt förenkla handläggningen och göra insatserna mer lättillgängliga, bl.a. genom att tillhandahålla insatser utan behovsprövning. finns det exempel på kommuner som avbrutit försök med förenklad hand- läggning eller avstått från att införa detta på grund av att de ansett att rättsläget är oklart.23 kan inte individuellt anpassade åtgärder och insatser som ges till enskilda tillhandahållas på annat sätt än via föregående utred- ning och beslut.24 1979/80:1 Del A s. 135. 22Se t.ex. prop. 1996/97 :124 s. 54, 2008/09 :82 s. 14 och prop. 2017/18:106. 23SOU 2017:21 s. 55 ff. 24Kammarrätten i i mål nr 939-15, i mål nr 5072-14 samt i mål nr 3196-16. 17.3.1Regelverket behöver bli mer flexibelt Utredningens bedömning: Regelverket för att tillhandahålla in- satser till enskilda behöver vara flexibelt och lämna utrymme för socialnämnden att i större utsträckning än anpassa verk- samheten efter lokala förutsättningar och behov. Möjligheten att tillhandahålla insatser utan föregående individuell behovspröv- ning bör därför tydliggöras och utvidgas. På så sätt kan enskildas delaktighet och självbestämmande öka såväl som det förebyg- gande arbetet kan stärkas. Vidare skapas bättre förutsättningar för effektiv resursanvändning. Möjligheten att tillhandahålla insatser utan behovsprövning är mycket begränsad Förutsättningarna för att tillhandahålla insatser utan behovs- prövning är å ena sidan tydlig – insatserna ska vara allmänt inriktad och generellt anpassad. De får alltså inte innehålla någon individuell anpassning. Även en allmänt inriktad och generellt utformad insats måste emellertid i någon mån anpassas utifrån insatsens innehåll och den person eller de personer som tar del av insatsen. Därmed uppstår frågan hur marginell denna anpassning måste vara för att insatsen ska få tillhandahållas utan behovsprövning? Praxis från Kammarrätten i visar t.ex. att behandlingsinsatser som är manualbaserade och följer ett givet program anses innehålla sådan individuell anpass- ning att de inte får tillhandahållas utan behovsprövning. Det är svårt att sätta en precis gräns för när graden av individuell anpassning är sådan att en insats är godtagbar att tillhandahålla utan föregående behovsprövning. En sådan bedömning måste göras uti- från det enskilda fallet, men kammarrättens avgöranden tyder på att enbart ett fåtal insatser får tillhandahållas utan behovsprövning. Betydelsen av den enskildes egna initiativ Forskning visar att enskildas egna initiativ till att söka hjälp har bety- delse för hur hjälpen tas emot och uppfattas av honom eller henne.25 är det relativt få personer som själva ansöker om insatser. En kartläggning av bl.a. ansökningar inom den sociala barn- och ungdomsvården visar att barn och familjer i mycket liten omfattning själva ansöker om insatser.26 Vidare visar en studie om den s.k. Linköpingsmodellen att var tredje brukare skulle ha avstått från att söka stöd om han eller hon hade behövt göra en ansökan om bistånd (se avsnitt 17.2.1). Även inom äldreomsorgen visar studier att äldre inte alltid upp- skattar att bli biståndsbedömda. Det kan bero på att biståndsbedöm- ningen är svår att förstå, att biståndshandläggarnas funktion inte är känd eller att de som ansöker om äldreomsorg inte känner sig be- kväma med att bli biståndsbedömda.27 upplever äldre per- soner även handläggning och beslut som ett ifrågasättande av deras förmåga att avgöra om de har behov av hjälp. Vidare visar studier inom äldreomsorgen att äldre ofta har en diffus uppfattning om huru- vida de har ansökt om insatser. Inte sällan kommer den äldre i kon- takt med första gången i samband med en sjukhusvis- telse och då efter initiativ från andra än den äldre själv.28 Behov av förändring – sänkta trösklar och fler vägar in Enligt utredningens mening är det angeläget att kommunerna kan erbjuda insatser på ett så enkelt och effektivt sätt som möjligt. Fram- tida utmaningar, såsom den demografiska utvecklingen, oförutsedda händelser i och omvärlden samt begränsade resurser, förut- sätter att kommunerna kan anpassa verksamheten efter ändrade för- hållanden. Regelverket bör därför vara flexibelt och lämna utrymme för socialnämnden att i större utsträckning än anpassa verksam- heten efter lokala förutsättningar och behov. Ett flexibelt regelverk ger även större handlingsutrymme att utveckla nya verksamheter och samarbetsformer, vilket ytterst är till nytta för den enskilde. 25Carlsson (2005). 26Regeringskansliet, (2017). Barnet och ungdomens reform – förslag till en hållbar framtid. Slutrapport från den nationella samordnaren, s. 134 ff. 27Norman (2010). 28Hjalmarsson (2014). regelverk är inte tillräckligt flexibelt då det lämnar mycket litet utrym- me att tillhandahålla insatser på något annat sätt än efter utredning och behovsprövning. Inom flera verksamheter är det dessutom viktigt att når den enskilde just när han eller hon är motiverad att ta emot hjälp. Det gäller inte minst grupper som är svåra att nå, t.ex. barn och unga som utsätts för våld eller hedersförtryck, kvinnor som utsätts för mäns våld liksom män som slår kvinnor. Ett annat exempel är per- soner med missbruk. Endast ungefär var femte person med ett alko- holberoende söker vård. Det är ett stort utvecklingsområde att för- söka nå exempelvis unga vuxna som har ett riskbruk, skadligt bruk, missbruk eller beroende.29 Ytterligare ett exempel är personer som vill lämna en kriminell livsstil eller personer med en psykisk funk- tionsnedsättning. Ett system som underlättar delaktighet och själv- bestämmande kan därför öka förutsättningarna för bra resultat. För att nå enskilda som annars är svåra att nå måste kunna erbjuda insatser på ett sätt som ur den enskildes perspektiv är attraktivt och tillgängligt. Det är därför viktigt att kommunen pla- nerar sina insatser för enskilda.30 Utgångspunkten bör vara att hjäl- pen ska vara tillgänglig när den enskilde vill ta del av den. Genom lätt- tillgängliga insatser och låga trösklar kan den enskildes egna initiativ tas till vara när motivationen finns där.31 Byråkratiskt system försvårar tidiga insatser Många kommuner vill kunna erbjuda insatser på ett mer lättillgäng- ligt sätt än . Drivkraften är huvudsakligen att skapa en effek- tivare organisation med ökad tillgänglighet och självbestämmande samt att kunna fokusera mer på förebyggande och stödjande arbete. Enskilda ska då kunna få vissa insatser utan att först bli föremål för utredning och bedömning. För att åstadkomma detta behöver social- nämnderna enligt utredningens bedömning kunna tillhandahålla in- satser även utan behovsprövning. Det är inte möjligt . En sådan möjlighet skulle förenkla för den enskilde samt öka dennes infly- tande och möjlighet att ta del av en insats när motivation finns. En- skilda kan även uppleva systemet med ansökan, utredning och bedöm- 29SKL (2018) Handlingsplan mot missbruk och beroende s. 21. 30I avsnitt 10 föreslår utredningen att kommunen ska planera sina insatser för enskilda. 31SKL (2018) Handlingsplan mot missbruk och beroende s. 21. ning av behov som krångligt och byråkratiskt, vilket har framhållits för utredningen av ett flertal intresse- och brukarorganisationer. Att enbart se över tillämpningen av nuvarande lagstiftning (se av- snitt 24) eller förenkla handläggningen (jfr 4 kap. 2 a § SoL) skulle inte vara tillräckligt för att uppnå den flexibilitet som kommuner och flertalet brukarorganisationer efterfrågar och som utredningen vill åstadkomma. Detta eftersom det fortsatt skulle innebära utredning och bedömning av den enskildes behov innan den enskilde kan ta del av en insats.32 Vidare anses nuvarande regelverk försvåra kommunernas möjlig- heter att sätta in tidiga insatser. Under arbetet med utredningens delbetänkande Ju förr desto bättre – vägar till en förebyggande social- tjänst33 framkom att kommuner och statliga myndigheter såväl som intresse- och brukarorganisationer ansåg att ett regelverk som möj- liggör för socialnämnderna att tillhandahålla insatser utan behovs- prövning skulle underlätta arbetet med att nå enskilda i ett tidigare skede. Tidiga insatser kan ofta vara avgörande för att motverka be- hov av mer omfattande insatser. Det gäller t.ex. barn som riskerar att utveckla ett kriminellt beteende eller personer som är motiverade att gå igenom behandling mot ett missbruk. En viktig del av det före- byggande arbetet och arbetet med tidiga insatser är också att kunna möta den demografiska utvecklingen. Genom att erbjuda tidiga och förebyggande insatser kan senarelägga behovet av mer omfattande insatser, t.ex. finns i vissa kommuner träffpunkter för äldre där man för samtal med fokus på områden som enligt forsk- ningen kan ha positiv påverkan på hälsa och livskvalitet.34 Enligt SKR är nuvarande system mer administrativt och resurs- krävande än vad det behöver vara. Det får till följd att socialnämn- derna lägger mycket resurser på att utreda ärenden som uppföljningen av insatser blir mer begränsad. Denna administrativa börda beror enligt utredningens bedömning till stor del på tillämp- ningen av dagens regelverk vid utredning, bedömning och beslut (se avsnitt 24). En verksamhet som inte innehåller dessa moment torde minska den administrativa bördan ytterligare. En minskad admini- stration kan göra det möjligt att omfördela resurser från utrednings- 32Utredningen har under arbetets gång haft fortlöpande kontakt med så väl SKR, arbets- tagarorganisationer samt ett stort antal brukarorganisationer. 34Det kan t.ex. vara fysisk aktivitet, att förebygga fall, mat och dryck, social gemenskap och läkemedel. arbete till tidiga och förebyggande insatser. Det kan också ge kom- munen möjlighet att lägga mer tid på de ärenden som kräver mer kvalificerade utredningar för att möta den enskildes behov. Mot denna bakgrund anser utredningen att det bör vara möjligt för socialnämnden att tillhandahålla insatser utan behovsprövning. På så sätt skapas bättre förutsättningar för flexibilitet och möjlighet för kommunerna att arbeta utifrån förutsättningarna och behovet i den egna kommunen. Vidare kan det förebyggande arbetet stärkas såväl som att enskildas delaktighet och självbestämmande kan öka. Att i socialtjänstlagen tydliggöra var gränsen går mellan bistånds- bedömda insatser och insatser utan behovsprövning, skulle vara svårt och riskera att förlora i aktualitet allteftersom in- satser utvecklas. Det skulle inte heller vara tillräckligt för att för- enkla förfarandet och tillgängliggöra insatser, vilket många kommuner eftersträvar. För att insatser som innehåller ett visst mått av individuell anpassning ska kunna tillhandahållas utan föregående behovsprövning krävs därför att det införs lagstöd i social- tjänstlagen. 17.3.2Ny bestämmelse om insatser utan behovsprövning Utredningens förslag: Det införs en ny bestämmelse som anger att socialnämnden får tillhandahålla insatser utan föregående individuell behovsprövning. Mot bakgrund av vad som anförs i föregående avsnitt föreslår utred- ningen att det ska införas en ny bestämmelse om att socialnämnden får tillhandahålla insatser till enskilda utan föregående individuell behovsprövning. Bestämmelsen är ett komplement till bistånds- bestämmelserna i 4 kap. 1 och 2 §§ SoL och innebär ingen begräns- ning av den enskildes rätt till bistånd. Den innebär inte heller någon förändring av socialnämndens skyldighet respektive befogenhet att erbjuda bistånd. Förslaget syftar till att den enskilde ska kunna vända sig direkt till en utförare som erbjuder insatser för kommunens räkning. Ut- föraren är den som utför insatsen oavsett om det sker i kommunens egen regi eller om kommunen anlitat en privat utförare. För att en privat utförare ska kunna utföra insatser enligt bestämmelsen krävs att ett kontrakt ingåtts med kommunen. Kommunen kan också sam- verka kring utförandet av insatser med en eller flera andra kommuner. Den enskilde ska med andra ord inte först behöva vända sig till – för ansökan, utredning och beslut. Däremot uteslu- ter inte författningsförslagets ordalydelse att systemet utformas på så sätt att socialnämnden själv handhar administration och fördel- ning av insatser. I så fall måste den enskilde ändå först vända sig till och där anmäla sitt intresse för en viss insats. Syste- met kan alltså ordnas på olika sätt. För att underlätta läsningen kom- mer utredningen dock fortsättningsvis att utgå från att den enskilde vänder sig direkt till den utförande verksamhet. Detta är också av- sikten med förslaget. Skyldighet eller befogenhet? Utredningen har övervägt om bestämmelsen bör formuleras som en skyldighet eller befogenhet. Fördelen med en tvingande bestämmelse är att samma ordning kommer att gälla i hela landet. Det kan därmed hävdas att likvärdig- heten ökar. Likvärdighet behöver dock inte nödvändigtvis vara det- samma som att i alla avseenden ska vara likadan över hela landet. Snarare handlar likvärdighet om att i alla kommuner ska erbjuda insatser av god kvalitet som tillgodoser den enskildes behov och som garanterar den enskilde en skälig levnadsnivå. Hur kommunerna väljer att göra detta är av underordnad betydelse. En tvingande bestämmelse skulle dessutom behöva avgränsas till vissa specifika insatser som samtliga kommuner kan tillhandahålla. Eftersom förutsättningarna skiljer sig åt mellan landets kommuner, innebär det att bestämmelsen skulle behöva avgränsas till relativt få bestämda insatser. En sådan lösning skulle motverka ett av förslagets huvudsyften – att öka flexibiliteten och möjliggöra för kommunerna att i större utsträckning än anpassa verksamheten efter lokala förutsättningar och behov. Det skulle även innebära en begränsning av den kommunala självstyrelsen. Mot denna bakgrund anser utredningen att bestämmelsen bör formuleras som en befogenhet. Således får kommunerna tillhanda- hålla insatser utan behovsprövning, men är inte skyldiga att göra det. Det ankommer på varje enskild kommun att ta ställning till om och hur bestämmelsen ska tillämpas inom ramen för dess socialtjänst. Kommunen väljer om insatserna ska utföras i egen regi eller om de ska utföras av någon annan. Överlämnande till en privat utförare för- utsätter att kommunen tillämpar bestämmelserna i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling () eller lagen (2008:962) om valfri- hetssystem (LOV). När enskilda kan välja mellan olika utförare av insatser ska kommunen enligt 8 kap. 18 § KL lämna information om samtliga utförare. Informationen ska vara saklig, rele- vant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. väljer även om insatserna ska vara öppna för alla eller om den enskilde måste uppfylla vissa villkor för att kunna ta del av dem. Det ankommer på socialnämnden att, i ett särskilt beslut eller riktlinjer, ange vilka villkor som i så fall ska gälla. Nämnden måste därvid beakta den kommunalrättsliga likställighetsprincipen som inne- bär att villkoren inte får medföra att kommuninvånarna behandlas olika, om det inte finns sakliga skäl som motiverar det. Nämnden måste således utgå från objektiva grunder och sakliga hänsyn. Utföraren ska tillhandahålla insatser inom ramen för de villkor som kommunen har ställt upp. För privata utförare regleras detta även i avtal. Kravet på god kvalitet i nuvarande 3 kap. 3 § SoL gäller även för den privata utföraren. 17.3.3Vilka insatser ska kunna tillhandahållas? Utredningens förslag: Följande insatser får inte tillhandahållas utan föregående individuell behovsprövning: 1.kontaktperson, kontaktfamilj eller kvalificerad kontaktperson, 2.vård i familjehem, 3.vård i sådana hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med sär- skilda bestämmelser om vård av unga samt 22 och 23 §§ lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall 4.vård av barn i jourhem, stödboende eller andra hem för vård eller boende än sådana som avses i 3, 5.stadigvarande plats i sådant boende som avses i 8 kap. 4 eller 7 §, eller Inom finns en rad olika insatser. Frågan är om alla dessa bör kunna tillhandahållas utan föregående behovsprövning. Utgångspunkten för denna bedömning bör vara att kommunerna ska ha möjlighet att anpassa utbudet av insatser efter lokala förut- sättningar och behov. Såväl förutsättningar som behov kan förändras och regelverket bör därför vara så flexibelt som möjligt. På så sätt ökar möjligheterna för kommunen att hantera oförutsedda händelser och att följa med i utvecklingen. Utredningen strävar där- för efter att ställa upp så få begränsningar som möjligt i fråga om vilka insatser som ska kunna tillhandahållas utan behovsprövning. Förslaget förutsätter inte att insatserna utformas på något särskilt sätt. De kan t.ex. vara allmänt utformade och öppna för alla eller individuellt inriktade och anpassade efter den enskildes behov. De kan även vara inriktade mot vissa målgrupper, situationer eller problem. Kontaktperson, kontaktfamilj och särskilt kvalificerad kontaktperson får enligt 3 kap. 6 b § SoL utse en särskild person (kontaktperson) eller en familj (kontaktfamilj) med uppgift att hjälpa den enskilde och hans eller hennes närmaste i personliga angelägen- heter, om den enskilde begär eller samtycker till det. Vidare framgår att om en person som inte har fyllt har behov av särskilt stöd och särskild vägledning för att motverka en risk för missbruk av bero- endeframkallande medel, för brottslig verksamhet eller för något annat socialt nedbrytande beteende, får nämnden utse en särskilt kva- lificerad kontaktperson för den unge om denne begär eller samtycker till det. Enligt 3 kap. 6 c § SoL ska socialnämnden kontinuerligt följa hur insatser som avses i 3 kap. 6 b§ SoL genomförs när dessa har beviljats barn och unga. Insatsen kontaktperson syftar t.ex. till att bryta social isolering och kontaktpersonen fungerar som en stödkompis och medmän- niska. Det kan t.ex. handla om att ge stöd i sociala kontakter och i fritidsaktiviteter såsom promenader, sportaktiviteter, café- och musei- besök m.m. Insatsen särskilt kvalificerad kontaktperson syftar till att ge stöd till en ungdom som riskerar att fastna i t.ex. missbruk eller brottslig- het. Den särskilt kvalificerade kontaktpersonen är en vuxen som är väletablerad i samhället och som kan tjäna som förebild, stötta och motivera den unge till skolarbete, jobb och fritidsaktiviteter. Insatsen kontaktfamilj syftar till att stödja ett barn som av olika anledningar lever i en utsatt situation. Kontaktfamiljen fungerar som ett komplement till barnets egen familj och tar emot barnet i sitt hem, vanligtvis två . Insatsen kan pågå och ibland ha en omfattning som gränsar till familjehemspla- cering. I redovisas studier som visar att barn och unga som får kontaktfamilj eller kontaktperson är en högrisk- grupp för framtida placeringar.35 När det gäller barn och unga har socialnämnden ett särskilt ansvar att kontinuerligt följa hur insatserna genomförs. Skälet är att dessa insatser ofta utförs av arvoderade personer som inte har något an- ställningsförhållande till kommunen. Till följd av den nära personliga relation som kan byggas upp vid dessa insatser finns det risk för att den enskilde hamnar i beroende- ställning till kontaktpersonen eller kontaktfamiljen. Detta gäller inte minst om den enskilde har t.ex. en kognitiv funktionsnedsättning. Utredningen anser därför att det är särskilt angeläget med uppfölj- ning och insyn från socialnämndens sida i dessa fall. Mot denna bak- grund bör insatserna undantas från utredningens förslag. 35SOU 2009:68 s. 370 och 379. Vård av barn utanför det egna hemmet Av 6 kap. 6 § SoL följer att ett barn inte får tas emot för stadigvar- ande vård och fostran i ett enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om barnet utan socialnämndens medgivande eller beslut om vård. Vidare anges att socialnämnden inte får lämna medgivande eller fatta beslut om vård utan att förhållandena i det enskilda hemmet och förutsättningarna för vård i hemmet är utredda av socialnämnden. Bestämmelsen tar sikte både på placeringar som sker efter beslut av socialnämnden och s.k. privatplaceringar där vårdnadshavaren på eget initiativ bestämt att barnet ska bo i ett hem som tillhör någon annan än föräldrarna, t.ex. mor- eller farföräldrar. Medgivande till privatplaceringar omfattas inte av utredningens förslag då dessa inte är insatser i socialtjänstlagens mening, men skälen för att privatplaceringar ska föregås av en bedömning från social- nämnden är ändå av intresse för frågan om vilka insatser som bör kunna tillhandahållas utan behovsprövning. Som skäl för att socialnämnden ska lämna medgivande även till privatplaceringar anförs i förarbetena att barn som på detta sätt av sina föräldrar placerats för vård i annat hem än det egna otvivelaktigt har en mer utsatt ställning än andra barn. Regleringen utgör ett skydd för barnen och ett stöd för såväl de biologiska föräldrarna som foster- föräldrarna, samt förebygger olämpliga placeringar.