sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Regeringen menade dock att det var avsevärt svårare att generellt bedöma erfarenheterna av den del av frikommunsförsöket som gällde avsteg och dispenser från statliga regler i övrigt. Regeringen konstaterade att skiftande omdömen före- kommit i de utvärderingsstudier som gjorts, även om möjligheten att underlätta och stimulera ett nytänkande inom den offentliga sektorn inte skulle underskattas. Enligt regeringen hade det förändringskli- mat som skapats genom frikommunförsöket i hög grad bidragit till reformer inom plan- och byggområdet, arbetsmarknadsområdet och skolområdet samt på miljöpolitikens område.39 De första kommunala förordningarna 1862 reglerade kommunernas verksamhet och kommunerna blev då i stor utsträckning verktyg för att genomföra statligt fattade beslut. har det lokala själv- styret historiska rötter, i och med att de kyrkliga socknarna och de 1991/92:13 s. 10 f. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer borgerliga städerna haft en central betydelse för att sköta gemen- samma angelägenheter. När utbyggnaden av välfärdsstaten tog fart blev kommunerna allt viktigare som genomförare av statligt beslutade reformer. Sammanläggningar av kommuner har skett i två omgångar: vid stor- kommunreformen 1952 och genom kommunblocksreformen 1971– 1974. Systemet med olika kommuntyper som hade olika uppgifter avskaffades när enhetskommunen infördes i samband med kom- munblocksreformen . De främsta skälen till sam- manläggning var dels att skapa större enheter som bättre kunde klara utförandet av olika välfärdsuppgifter, dels att skapa bättre förutsätt- ningar för samhällsplanering. Motståndet mot sammanläggning var dock stort, inte minst från mindre landsbygdskommuner. De utvärderingar som genomfördes visar att reformen fick den givna följden att antalet förtroendevalda minskade. Kommunerna professionaliserades också allt mer efter reformen, både genom att poster som heltidsarvoderade politiker infördes och att antalet tjänste- personer ökade kraftigt. Enligt utvärderingarna var detta dock en effekt av att kommunerna fick allt större ansvar på allt fler områden, inte en direkt följd av reformen. Reformen hade också viss inverkan på att tillgången till service förbättrades i många kommuner. Synen på samverkan har varierat . Vid tiden för storkommunreformen såg staten kommu- nal samverkan som en följd av småkommunproblematiken. Små kom- muner samverkade i allt större utsträckning för att hantera sina upp- gifter och i förlängningen skulle en allt större del av kommunernas verksamhet föras över till kommunalförbund eller skötas genom av- tal med andra kommuner vilket skulle försvaga den kommu- nala självstyrelsen. Med början blev en annan syn på samverkan allt mer dominerande från statligt håll, där samverkan skulle innebära en effektivisering av olika verksamheter eftersom fler kommuner började samverka för att lösa sina uppgifter. Frikommunförsöken syftade till att stärka den kommunala självstyrelsen genom att ge kommunerna större utrymme att anpassa sin verksamhet till lokala förutsättningar. Kommuner fick då ansöka om att välja en friare nämndorganisation anpassad till lokala förhållanden – en åtgärd som sedan blev möjlig för samtliga kommuner genom en ändring i kommunallagen. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer också möjlighet för kommuner att få dispenser och undantag från statliga regler för kommunernas verksamhet. I samband med att fri- kommunförsöken avslutades gjorde regeringen bedömningen att frikommunförsöken hade spelat en viktig roll för att förnya och ut- veckla kommunernas verksamhet. 3Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer har ett antal strukturreformer och förändringar som berör den kommunala nivån genomförts, inte minst i de nordiska länderna men också i andra delar av . I följande kapitel pre- senteras och diskuteras lärdomar och erfarenheter från dessa refor- mer som har särskild relevans för den svenska kontexten. Kapitlet bygger till stora delar på den underlagsrapport till utredningen som vid författat på uppdrag av Kommun- utredningen1 samt Gissur och rapport (om)organisera den politiska basorganisationen.2 Utredningen har valt att särskilt fokusera på förändringarna i , och , eftersom det är förhållandevis enkelt att överföra erfarenheter och lärdomar från dessa länder till svenska förhållanden. Möjligheten att göra jämförelser och överföra erfaren- heter mellan länder är dock begränsad även när det gäller de nordiska länderna eftersom det alltid finns olikheter i strukturer, lagstiftning och politisk kultur som måste tas i beaktande. De reformer som genomförts runtom i har utvärderats i relativt liten utsträck- ning och det finns därför begränsat med material som säger något om effekter av kommun- och strukturreformer.3 Det finns dock undantag och i återfinns det kanske tydligaste exemplet på en reform 1Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i , och 2000–2018, underlagsrapport till . 2Erlingsson, G. och Flemgård, J. (2018), Att (om)organisera den politiska basorganisationen, forskningsöversikt om kommunreformer i utvecklade demokratier – med fokus på effekter av kom- munsammanläggningar och mellankommunala samarbeten. 3Kuhlmann, S., Bouckaert, G. (red.) (2016), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis. National Trajectories and International Comparisons. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder som har varit föremål för både utvärdering initierad av den danska regeringen och mer oberoende utvärderingar utförda av forskare. 3.1Kommunsystemen i de nordiska länderna 3.1.1Likheter och skillnader mellan de nordiska länderna I internationella jämförelser av kommunernas ställning i det poli- tiska systemet framstår de nordiska länderna som förhållandevis lika. , , och har starka kommunala själv- styren, vilket inkluderar omfattande ekonomiskt handlingsutrymme och ansvar för uppgifter av stor betydelse för samhället. Vid en när- mare jämförelse mellan de fyra länderna framkommer emellertid betydande skillnader när det gäller kommunsystemens uppbyggnad och kommunernas ekonomi och uppgifter. avviker från de skandinaviska länderna genom att saknar en direktvald regional nivå. En effekt av detta är att inslaget av mellankommunal samverkan är betydligt högre i än i övriga nordiska länder. En reform för att tillskapa en direktvald regional nivå med ansvar för hälso- och sjukvård och socialtjänst pågår i (se även kapitel 15). När det gäller kommunstorlek så har och ett långt större antal kommuner med färre än 5 000 invånare jämfört med . I har mediankommunen efter reformen 2007 drygt 45 000 invånare. I har mediankommunen knappt 16 000 in- vånare medan mediankommunen i har omkring 6 600 invå- nare och i omkring 5 000 invånare.4 Skillnaderna i kommunstruktur förklaras delvis av ländernas skif- tande geografi. är ett till ytan litet land med en ganska koncentrerad befolkning. I är befolkningen i huvudsak kon- centrerad till kustområdena och landet präglas av en topografi med fjordar och öar med fjäll som skiljer samhällen från varandra. och är till ytan stora länder med en befolkning som är kon- centrerad till kusterna och till de södra delarna. De nordiska kommunernas grunduppgifter är desamma: uppgifter relaterade till det kommunala planmonopolet, barnomsorg, grund- skola, äldreomsorg och uppgifter inom det sociala området. Fram- för allt i , men även i har behovet av reformer inom 4Siffran avser mediankommunen före de sammanläggningar av kommuner i som genomförs . Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder hälso- och sjukvården påverkat debatten om förändring av kommun- strukturen. Gymnasieskolan är ett annat område där ansvaret i ligger på kommunerna medan det i ligger på staten, i på den regionala nivån och i på kommunerna och på kommunalförbund. En annan skillnad är att arbetsförmedling i är kommunernas ansvar, medan det i , och är ett statligt ansvar. 3.1.2Statlig kontroll av kommunernas ekonomi Det finns viktiga skillnader mellan de nordiska länderna när det gäller ramarna för den kommunala ekonomin. I följande avsnitt beskriver viöversiktligt de regelverk som finns i , och som syftar till att staten ska kunna agera både proaktivt och reaktivt om och när kommuner hamnar i ekonomiska svårigheter. antog 2012 en budgetlag som syftar till att stärka styr- ningen av de offentliga finanserna i Danmark.5 Lagen trädde i kraft och ska säkra att de offentliga finanserna är i balans. För kom- munerna innebär lagen att de fastställer utgiftstak för de kommunala serviceutgifterna. Ramarna för kommunernas ekonomi fastställs genom årliga finansavtal mellan staten och Kommunernes Landsfore- ning (KL) som organiserar landets 98 kommuner. Kommunernas budgetar koordineras så att kommunernas sammanlagda utgifter hålls inom den ram som fastställs i det årliga finansavtalet. I avtalet bestäms ett tak för verksamhetsutgifter och investeringar i kommunernas bud- getar samt ramarna för kommunernas beskattning och låneupptagning. Kommunvisa prioriteringar får göras, förutsatt att den totala ramen för alla kommuner inte överskrids. En enskild kommun kan också fritt prioritera sina egna utgifter mellan olika förvaltningsområden så länge som den inte överskrider sin egen ram. KL fungerar som en länk mellan staten och kommunerna, vilket gör en fungerande bud- geteringsprocess möjlig. Kommunerna har rätt att ta ut inkomstskatt, fastighetsskatt, bolags- skatt och forskarskatt. Den största delen av fastighetsskatten går till 5Budgetlov, LOV nr 547 af 18/06/2012. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder staten men även kommunerna erhåller en andel av fastighetsskatten. Kommunerna får själva besluta om inkomstskattens och fastighets- skattens procentsatser. Kommunernas skatteintäkter finansierar av de kommunala utgifterna. Den resterande delen kom- mer huvudsakligen från generella bidrag från staten. De danska kommunerna har inte möjlighet att fritt ta upp lån; Social- och inrikesministeriet måste godkänna lån för vissa öron- märkta behov och kommunerna ansöker om tillstånd till lån inom en viss lånepott. Syftet med begränsningarna är att förhindra förskjut- ning mellan generationer. Begränsningarna när det gäller att ta upp lån gäller enbart skattefinansierad verksamhet. Det är alltså möjligt att ta upp lån för verksamhet som finansieras med avgifter. Det finns ett lagstadgat sanktionssystem som skapar starka incita- ment för kommunerna att hålla sig inom ingångna avtal med staten.6 Sanktionssystemet gäller både storleken på de kommunala utgifterna och storleken på skattesatsen. Det årliga finansavtalet är inte juridiskt bindande. Kommunerna kan bryta mot avtalet, men då straffas kommunerna både kommun- vis och som kollektiv. Om kommunerna sammantaget överskrider budgeten drar staten in de villkorade statsbidragen med motsvarande belopp. Även om det enbart är en kommun som överskrider budgeten, men det innebär att totalen överskrids, dras beloppet från samtliga kommuner. Utgiftssanktioner avser enbart utfallet för verksamheten och aktiveras om hela kommunsektorn överskrider utgiftsramen. Då följer staten upp vilka kommuner som är orsak till avvikelsen och statsbidragen minskas med motsvarande belopp. Avdraget fördelas så att tas från berörda kommuner och tas från samtliga kommuner.7 Skattesanktioner syftar till att hålla medelskattesatsen på avtalad nivå. Ändringar i de enskilda kommunernas skattesatser får inte på- verka medelskattesatsen. Kommunerna får höja sina skattesatser under förutsättning att andra kommuner sänker sina i motsvarande mån (mätt i skatteintäkter). Om det sammantagna skatteuttaget ökar följer staten upp vilka kommuner som har höjt skattesatsen. Skattesank- tionen delas sedan upp i ett individuellt (riktat mot de kommuner 6Økonomi og indenrigsministeriet, ekonomi/budgetsamarbejde/budgetlov-og-sanktionsregler/. 7Bestämmelserna framgår av §§ 14 och 14a i Lov om udligning og generelle tilskud til kommuner. LBK nr 798 af 24/06/201. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder som höjt skatten) och ett kollektivt straff.8 Sanktionssystemet i sin nuvarande form har varit effektivt. Budget- och utgiftssanktioner har ännu inte använts medan skattesanktionen har använts . I syfte att trygga servicen till invånarna har i möjlighet att inleda en särskild kommunindelningsprocess för kommuner som befinner sig i särskilda ekonomiska svårigheter. Staten har satt upp sex ekonomiska kriterier som kommunerna måste uppfylla. Om dessa inte uppfylls måste berörd kommun lämna in en åtgärdslista till , som har mandat att tillsätta en utvärderingsgrupp, vilken i sin tur utreder kommunens ekonomiska situation. Gruppen lägger fram ett förslag på vilka åtgärder som behöver vidtas för att trygga servicen till invånarna. Fullmäktige i den aktuella kommunen behandlar därefter gruppens åtgärdsförslag och delger beslutet för eventuella fortsatta åtgär- der. Utifrån gruppens åtgärdsförslag och fullmäktiges beslut avgör om en tvångssammanläggning av kommunen bör utredas. genomfördes två kommunsammanläggningar med stöd av särskild kommunindelningsutredning för kommuner i ekonomisk kris. Ytterligare två processer inleddes, men i det ena fallet hade den berörda kommunens ekonomi förbättrats efter utredningen. Regeringen verkställde därför inte sammanläggningen. I det andra fallet upphävde statsrådets beslut om tvångssammanläggning efter överklagan från den berörda kommunen.9 Den finländska ordningen med kommunindelningsutredning för kommuner med särskilda ekonomiska svårigheter har alltså använts i begränsad utsträckning. Det är en mekanism som finns till för sär- skilt svåra situationer när kommunernas egen kapacitet till kon- struktiva åtgärder är uttömd. 8Lov om ændring af lov om nedsættelse af statstilskuddet til kommuner ved forhøjelser af den kommunale skatteudskrivning. Lov nr 709 af 25/06/2010. 9Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i , och 2000–2018, underlagsrapport till . Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder I är kommunerna i stor utsträckning beroende av statsbidrag. Norska kommuners beskattningsrätt är begränsad, har fastställt ett skattetak på . Kommunerna har ut- över det möjlighet att ta ut fastighetsavgift. har ett kombine- rat inkomst- och kostnadsutjämningssystem som kompletteras med regionalpolitiska tillägg för flertalet kommuner och särskild kom- pensation till kommuner med vattenkraftsanläggningar och fiskeri- näring. införde en observationslista, den så kallade Robek- listan (Register om betinget godkjenning og kontroll) för kommuner som inte uppfyller vissa krav. Det kan t.ex. handla om kommuner som har en underfinansierad budget eller icke-återställda ekono- miska underskott. Kommuner som är uppförda på Robek-listan kan inte besluta om nya lån eller hyra av byggnader och anläggningar, utan fylkesmannens (motsvarar ) godkännande. Fylkes- mannen gör också en laglighetsprövning av kommunernas budget- beslut. publicerades en forskarrapport om orsaker till att vissa kommuner som uppförts på Robek-listan förbättrar sin ekono- miska situation och andra inte.10 I forskarrapporten undersöktes också fylkesmannens roll. Studien visar bl.a. att de kommuner som har haft en minskande befolkning tenderar att bli kvar på Robek-listan, dvs. de har svårare att vidta åtgärder för att förbättra sin ekonomiska situation. En övergripande slutsats från forsknings- studien är dock att Robek-listan ökar budgetdisciplinen både bland de listade kommunerna och bland de kommuner som riskerar att hamna på listan.11 3.2Kommunreformer i , och Drivkrafterna bakom reformer och reformförslag i , och liknar varandra men de åtgärder som diskuteras och som vidtagits skiljer sig åt. I , och såväl som i beskrivs kommunernas utmaningar som en följd av dels demo- 10Haraldsvik, M., Hopland, A.O. och Nyhus, O.H. (2018), ROBEK – kort vei inn, lang vei ut: Hvorfor forblir noen lenge i registeret og hva gjøres for å komme seg ut? Senter for , nr 03/18. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder grafiska förändringar och dels den obalans som uppstått mellan kommunernas åtaganden och kommunernas kapacitet. En omständighet som är viktig för att förstå reformerna och reformförsöken i de nordiska länderna är den position som frågor om kommunstruktur har på den nationella politiska dagordningen. I är frågan om kommunernas ställning sällan en del av reger- ingsförklaringar eller politisk debatt på nationell nivå. Valrörelser handlar ofta om frågor som kommunerna har ansvar för men i debat- ten fokuseras på verksamhetsfrågor och finansiering, inte på frågor om självstyrelse och organisering. I och har däremot debatten om kommuner och hela den offentliga sektorns organiser- ing legat högt på den nationella politiska dagordningen sedan 1990- talet. De politiska partierna i och skiljer sig åt när det gäller synen på självstyrelse och kommunindelning och det kan t.o.m. vara en avgörande faktor när koalitionsregeringar ska bildas. När det gäller kommunfrågornas politisering befinner sig i en mellanposition mellan å ena sidan och och å den andra.12 har genomfört två större kommunindelningsreformer, den första genomfördes då antalet kommuner minskade från 1 388 till 275; minskades antalet amtskommuner från 24 till 13. Diskussionen om en ny indelningsreform började under 1990- talet. Reformen genomfördes –2007 och innebar att antalet kommuner minskade från 271 till 98. Parallellt med kommunsam- manläggningarna avskaffades amtskommunerna och vid omfördel- ningen av amtskommunernas uppgifter fick kommunerna nya upp- gifter på det sociala området, inom arbetsmarknadspolitiken och på miljöområdet. Fem nya regioner skapades som ersättning för amts- kommunerna men de nya regionerna har långt färre uppgifter och saknar beskattningsrätt. Reformprocessen i var mycket kort i jämförelse med reformprocesser i andra länder. Beslut om formerna för en ny kom- 12Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i , och 2000–2018, underlagsrapport till . Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder munindelning fattades och reformen var helt genomförd . Målet med reformen var att skapa professionella miljöer som skulle vara tillräckligt stora för att på ett stabilt sätt kunna hantera kommunernas lagstadgade uppgifter. För att klara detta var målsätt- ningen att alla kommuner skulle ha en befolkning på minst 30 000 in- vånare. Den danska regeringen fastställde dock en minsta storlek på 20 000 invånare.13 Alternativt kunde kommuner under den gränsen ingå i ett förpliktande samarbete med grannkommunerna och då skulle befolkningsunderlaget sammanlagt uppgå till 30 000 invånare. Efter att ramarna för reformen lades fast fick kom- munerna på sig att presentera förslag på ny kommun- indelning. De flesta kommuner hade därefter kommit fram till en ny indelning; det var endast i några fall som staten fick gå in och föreslå en kommunindelning. Kommuner gavs också en möjlighet till alter- nativ till sammanläggning genom att ingå samarbetsavtal med en större kommun inom en rad områden, t.ex. arbetsmarknadspolitiken i sin helhet och vissa av kommunernas uppgifter inom miljövård, special- undervisning och det sociala området. Det är framför allt små ö-kom- muner som har använt sig av möjligheten att ingå samarbetsavtal med större kommuner i stället för sammanläggning. Efter reformen har genomfört och genomför kommun- försök; det första försöket 2012–2015 och det andra, som är pågående, 2016–2020. Syftet med kommunförsöken är att ge kommunerna möj- lighet att prova lösningar som genom regelförenklingar och nya verk- samhetsmodeller skapar en effektivare produktion av tjänster. 3.2.2Genomförda kommunreformer och reformförsök i Utvecklingen i har präglats av ett mycket starkt fokus på struktur- och indelningsfrågor. Tendensen att om- strukturera har inte enbart gällt kommunerna utan även statliga myndigheter. Reformerna inom kommunsektorn har dock, särskilt efter 2011, präglats av politisk konflikt och har utgjort centrala in- slag i regeringarnas reformprogram. Samtliga reformförsök har haft till syfte att stärka kommunernas funktionella och ekonomiska kapacitet att hantera sina uppgifter mot 13Økonomi‐ og (2013) Evaluering af kommunalreformen, s 44. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder bakgrund av de demografiska utmaningar som kommunerna står inför. Organiseringen av hälso- och sjukvård och omsorg har varit i fokus. De konkreta förslagen på reformer har varierat mellan olika reger- ingar. kan delas upp i en inledande fas 2000–2005 med fokus på samverkan, en andra fas 2005–2015 med ett stort in- slag av försök att åstadkomma kommunsammanläggningar och en tredje fas 2015–2020, där planerna går ut på att etablera en ny regio- nal nivå som tar över en stor del av kommunernas uppgifter. Kommun- och servicestrukturreformen genomfördes –2011 och resulterade i att antalet kommuner minskade. Medianstorleken på kommunerna ökade från knappt 5 000 till drygt 6 600 invånare. Kommunerna fick själva välja om de skulle uppfylla kravet på minst 20000 invånare genom sammanläggning eller genom att upprättande av ett samarbetsområde som skulle bestå av en pendlingsregion eller annan funktionell enhet. Syftet med ett minsta befolkningsunderlag på 20 000 invånare var att kommunerna skulle klara av att hantera primärvård och uppgifter inom det sociala området. Kommunerna hade dock möjlighet att avvika från kravet på minsta befolknings- underlag på grund av gles bosättning (inklusive skärgård) och språk- liga rättigheter. När regeringen följde upp reformen både 2009 och 2011 visade det sig att kravet på ett större befolkningsunderlag inte hade uppfyllts i en tredjedel av kommunerna.14 Den kommunreform som därefter lanserades av regeringen 2011–2015 var mer systematiskt underbyggd än kommun- och servicestrukturreformen. En expertgrupp utarbetade ett förslag som innebar att behålla principen om ett minsta befolkningsunder- lag på 20 000 invånare och även principen om att basera nya kom- muner på funktionella regioner. Reformen byggdes upp kring en skyldighet för kommunerna att utreda sammanläggning. Ambitionen med reformen var också att begränsa antalet handlingsalternativ för kommunerna och att styra reformprocessen starkare än tidigare från nationellt håll. Framför allt de små kommunerna och storstädernas kranskommuner var kritiska till förslaget. Parallellt med förberedan- det av en ny kommunreform, pågick ett arbete med att reformera hälso- och sjukvården. En politisk schism uppstod mellan de stora regeringspartierna Samlingspartiet och Socialdemokraterna om huru- vida sjukvården eller den kommunala sektorn borde reformeras först. Genomförandet av kommunreformen avstannade och regeringen av- 14Häggroth, S. (2015), En bärkraftig kommunstruktur. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder stod från att lägga fram förslaget om ny kommunstruktur och valde i stället att gå vidare med reformen av socialtjänst och hälso- och sjukvård.15 Det reformförslag som genomförs i innebär att staten lyfter av kommunerna uppgifter och att en ny regional folk- vald nivå införs som tar över en stor del av kommunernas uppgifter. Frivilliga kommunsammanläggningar har skett i även utanför de nationellt styrda reformerna. En bidragande orsak till det är att det finns ekonomiska medel för kommuner som frivilligt väljer att gå samman. har antalet kommuner i (utom )16 minskat med totalt 141, från 436 till 295. Utvecklingen i har precis som i präglats av flera olika faser . –2004 tog den norska reger- ingen i samverkan med kommunerna och Kommunenes Sentral- forbund (KS) initiativet till en process med syfte att hitta olika lös- ningar på framtidens kommunstruktur. Utfallet av processen i form av praktiska åtgärder blev begränsad.