sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Utvärderingen granskade i vilken utsträck- ning arbetet bidragit till att säkra naturområden som ökar represen- tativiteten i skyddet, upprätta stora sammanhängande skyddade områ- den, säkra viktiga naturtyper för biologisk mångfald och livsmiljöer för hotade arter samt säkra att områdena med högst skyddsvärde blir skyddade. Utvärderingen har fokuserat på de två regioner som hade flest Frivillig Vern-områden, och Tröndelag. Generellt visar utvärderingen att större andel av de Frivillig Vern- områdena i de båda regionerna är belägna på hög höjd över havet, i 192Storrank, Bo, Frivilligt skydd av skog i , och , Nordiska arbetspapper, , NA2018:902. 193Framstad, E. och Blindheim, T., Naturfaglig evaluering av Frivillig Vern-områder, , Rapport 534, 2017. nordligare vegetationszoner samt på mindre bördig mark än skogs- arealen i genomsnitt. Närmare hälften av områdena är eller mindre, 18 områden är mer än och 13 områden är . Frivillig vern-områdena hade något fler registrerade fynd av röd- listade arter än i övriga skyddade områden och bedömdes ha minst lika höga naturvärden som övriga skyddade områden. Utvärderingen konstaterade att det fanns betydande brister såväl i det totala norska skogsskyddet som i Frivillig Vern-områdena med avseende på skyddet av låglandsskog, särskilt i södra , sydliga vegetationszoner, skog av bördiga naturtyper och för livsmiljöer för rödlistade arter, särskilt arter knutna till produktiva eller speciella miljöer i låglandet. 6.7.3Frivilligt formellt skydd av skog i , och Med frivilligt formellt skydd menas i det här sammanhanget, till skill- nad från frivilliga avsättningar, de myndighetsstyrda processer som syf- tar till ett permanent eller tidsbegränsat formellt skydd där principen om frivillighet styr genomförandet. Fastighetsägaren erhåller ekono- misk kompensation för skyddet som bara genomförs när fastighets- ägaren och myndigheterna kommit överens. Frivilligt formellt skydd av skog har varit en del av det naturvårds- arbete som miljö- och skogsmyndigheterna tillsammans med andra aktörer genomfört i , och Sverige194. I kallas det för METSO, i har arbetet kallats Komet eller och i Frivillig vern. De första försöken med frivilligt formellt skydd av skog genom- fördes i och , och 2010 i . Efter de inledande försöken har frivilligt formellt skydd etablerat sig som det dominerande arbetssättet för formellt skydd av skog i både och . I är frivilligt formellt skydd i form av Komet ett kompletterande arbetssätt vid genomförande av formellt skydd av skog. Tidsbundet skydd tillämpas i och , men även i mindre skala i . I har ersättningar tidigare 194Storrank, Bo, Frivilligt skydd av skog i , och , Nordiska arbetspapper, , NA2018:902. utbetalats för tidsbegränsat skydd men numera förnyas inte tidigare ingångna tidsbundna avtal. Processerna vid frivilligt formellt skydd karakteriseras av dialog och samverkan mellan berörda parter och med täta kontakter mellan markägare och myndigheter i de olika faserna av skyddsprocessen. I processen utgår man från respektive lands lagstiftning och förvalt- ningsstruktur. Följande faser i arbetet kan identifieras i alla tre länder195: •myndigheterna formulerar en beställning på vilka typer av områ- den (naturtyper och kvaliteter) som kommer att prioriteras i ur- valsprocessen •markägarna lämnar förslag till områden de önskar skydda •myndigheterna skaffar information om områdena och bedömer förslagen •om myndigheterna gör bedömningen att ett område uppfyller kriterierna påbörjas diskussioner om lämplig skyddsform och för- handlingar om ekonomisk ersättning •skyddet genomförs därefter i huvudsak enligt samma principer som gäller för övrigt formellt skydd av natur •betydelsen av kommunikation, dialog och samverkan mellan alla berörda aktörer betonas under alla faser av processen. Markägaren tar alltid det första, avgörande beslutet om att anmäla ett område för frivilligt formellt skydd. Myndigheterna har även möjlighet att ta fram information om värdefulla områden och kan upp- märksamma markägaren på detta. I finns det inget som hind- rar myndigheterna att övergå från en frivillig process till en ordinarie områdesskyddprocess, som inte förutsätter samtycke från markägare. 195Storrank, Bo, Frivilligt skydd av skog i , och , Nordiska arbetspapper, , NA2018:902. 7En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen Av utredningsdirektiven framgår att ska ha en hög ambition i arbetet med biologisk mångfald och ekosystemtjänster nationellt, internationellt och inom EU så att miljömålen nås, och bli världens första fossilfria välfärdsland. Det finns behov av att belysa betydelsen av en växande cirkulär bioekonomi och de anspråk denna kan komma att ställa på samhällets behov av skogsråvara för ett fossil- fritt samhälle och därmed på skogsekosystemen. Detta inkluderar hur dessa anspråk kan komma att påverka möjligheterna att nå inter- nationella och av beslutade nationella mål om i första hand klimat och biologisk mångfald. Det finns ett brett samförstånd om att den svenska skogspolitiken ska bygga på de jämställda målen om miljö och produktion och skogs- ägarnas frihet under ansvar. Produktion av skoglig råvara är en viktig del i omställningen till en biobaserad ekonomi och för att fasa ut fossil energi vilket leder till en ökande efterfrågan på biomassa. Både natio- nell lagstiftning och EU ställer till exempel krav på ökad andel inblan- dade biodrivmedel för att åstadkomma utsläppsreduktioner, de av riks- dagen antagna klimatmålen, inklusive målet om nettonollutsläpp , etappmålen samt målet för transport- sektorn till 2030 bedöms kräva ökad substitution av fossila material och bränslen med biobaserade produkter. I en växande cirkulär bio- ekonomi måste ett hållbart uttag av skogsråvara säkras. En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen •analysera utifrån befintligt kunskapsunderlag den framtida ökande efterfrågan av skogsråvara i syfte att främja utvecklingen av håll- bara, konkurrenskraftiga och biobaserade näringar med bas i skogen, •analysera hur behovet av skydd av skog påverkar förutsättning- arna för inhemsk produktion av bioråvara för en växande cirkulär bioekonomi samt att nå mål för närings- och landsbygdspoli- tiken, och •kartlägga och beskriva målkonflikter och synergier utifrån de analyser som görs enligt ovan och lämna förslag på hur målkon- flikter kan hanteras och synergier tillvaratas. I detta kapitel beskrivs vad som avses med en cirkulär bioekonomi och vilka näringar med bas i skogen som kan anses ingå i densamma samt på vilka sätt dessa näringar är beroende av skogen. Vidare ana- lyseras den ökade efterfrågan på biomassa och hur ökad tillväxt i industrin och i skogen kan möta den efterfrågan tillsammans med en diskussion om potential för ökad cirkularitet inom skogsindustrin. Begreppet cirkulär bioekonomi har ingen entydig och allmän defi- nition vilket inte heller de två separata begreppen bioekonomi och cirkulär ekonomi har. Övergripande kan en bioekonomi beskrivas som en ekonomi som bygger på hållbart producerade och förnybara bio- logiska resurser och råvaror, till skillnad från en fossilbaserad eko- nomi som bygger på fossila, icke-förnybara råvaror. En bioekonomi innebär förvaltning och förädling av dessa förnybara och biobaserade råvaror och resurser, till exempelvis livsmedel, trä- och pappers- produkter och andra biobaserade material, produkter, kemikalier, textil och bioenergi samt tjänster kopplade till detta. En cirkulär ekonomi kan övergripande beskrivas som hantering av produkter och material i ett kretslopp. Syftet med en cirkulär eko- nomi är att minska råvaruuttaget och deponering av avfall samt effek- tivisera användningen av material genom att öka deras livslängd och ekonomiska värde. Detta till skillnad mot en linjär ekonomi som inne- bär producera, bruka och slänga. En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen En cirkulär ekonomi handlar därmed om att använda produkter , reparera, uppgradera, återanvända, materialåter- vinna och i sista hand energiutvinna. Att flera personer eller organi- sationer delar på produkter eller köper begagnat/sekundära produk- ter bidrar till en effektivare användning av befintliga resurser. Genom att producera och använda långlivade produkter och produkter som är designade för återanvändning och återvinning kan produktionen effektiviseras och resursuttaget minska. Genom att optimera råvarans användning (cascading) utifrån dess tekniska och ekonomiska poten- tial kan produkternas förädlingsvärde öka. Smart design i produk- tionsledet för ökad möjlighet till materialåtervinning är en viktig åtgärd för ökad cirkularitet. En cirkulär bioekonomi bygger därmed dels på en hållbar förvalt- ning, produktion och uttag av biologiska förnybara råvaror och för- av dessa, dels på en hög grad av återanvändning, materialåter- och delning. Det är av stor betydelse att de båda begreppen bioekonomi och cirkulär ekonomi kopplas samman för att tillsammans skapa bättre förutsättningar för att lösa samhällsutmaningar. Cirkula- riteten i en bioekonomi måste därmed även ta hänsyn till de ingående resurserna i systemet, inte enbart se förnybarheten som ett cirkulärt system. Hur de biobaserade råvarorna produceras, hållbarheten, är avgörande för att inte skapa ett för snävt system. Det kan uppstå målkonflikter mellan bioekonomi å ena sidan och en cirkulär ekonomi och resurseffektivitet å andra sidan om inte bio- råvara produceras hållbart. Systemanalyser behöver göras för att iden- tifiera hur synergier kan skapas och målkonflikter överbryggas. I lik- het med andra systemförändringar krävs ett kritiskt perspektiv då förändringar i stora system inte kan uppfylla alla mål, utan utveck- lingsprioriteringar kan innebära att vissa mål påverkas negativt. Att främja den biobaserade cirkulära ekonomin handlar därmed om att övergå till en större produktion av bioråvara och biobaserade produkter som inkorporerar en hög grad av cirkularitet även i produkterna. En biobaserad ekonomi som upprätthåller den linjära ekonomins nackdelar, utan eller med liten återvinning och åter- användning är endast cirkulär till den del som avser råvaruproduk- tionen. En biobaserad cirkulär ekonomi fokuserar på biobaserade produkter med cirkularitet genom en hållbart producerad, förnybara råvara och verkar för lång hållbarhet, hög grad av åter- användning och materialåtervinning av produkterna. En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogenSOU 2020:73 Illustration över cirkulär bioekonomi naturresurser av förvaltning Hållbar En bioekonomi erkänner de värden för samhället som skapas av olika ekosystemtjänster. De cirkulära flödena bygger bl.a. på återanvändning, återbruk, återvinning och återföring av material. Råvaran ska användas resurseffektivt och värdet i resursen måste upprätthållas Produkter förväntas därför användas och delas för största nytta i samhället under sin liv slängd. För att åstadkomma en växande cirkulär bioekonomi krävs åtgärder för att den del av ekonomin som härrör från cirkulära och biobaserade flöden ökar relativt den ekonomi som består av linjära och fossila flöden. Det kan innebära en värdeökning1 genom ökad förädling av befintliga och nya produkter och tjänster från den cirkulära bioeko- nomin. Det kan även innebära en ökning av andelen varor och tjänster som baseras på den cirkulära bioekonomin genom att motsvarande vara eller tjänst från den befintliga linjära ekonomin byts ut. I , inom EU och i delar av övriga världen pågår en omställ- ning av samhället till en fossilfri ekonomi som i ökande grad bygger 1Här avses värden som ingår då SCB gör beräkning av olika branschers storlek. Icke-monetära värden är därmed inte inräknade. En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen på biobaserade råvaror, ökad resurseffektivitet och cirkularitet. Det finns en uttalad politisk ambition på alla nivåer att utveckla och för- bättra produktion och förädling, exempelvis genom ett bättre utnytt- jande av industriella restflöden, nya innovativa produkter från etable- rade bioråvaror och nya produktionssystem för nya bioråvaror. ISverige är omställningen starkt driven av ambitionen att ska bli världens första fossilfria välfärdsnation2. Inom EU ligger EU:s mål att bli världens första klimatneutrala kontinent till grund för ambitionen.3 Både i och inom EU har därför en rad initiativ tagits för att påskynda omställningen av samhället till en fossilfri ekonomi. I finns ett klimatpolitiskt ramverk4 som består av en klimatlag, ett antal klimatmål och ett klimatpolitiskt råd. Klimat- lagen trädde i kraft och ställer vissa krav på varje sittande regering. Till exempel ska regeringen presentera en klimat- redovisning i budgetpropositionen samt ta fram en klimat- politisk handlingsplan. Klimatmålen innebär i korthet att ska uppnå nettonollutsläpp av växthusgaser och negativa netto- utsläpp därefter. I regeringens klimatpolitiska handlingsplan5 presenteras en mängd åtgärder som bidrar till att nå nationella och globala klimatmål. Ett av förslagen är att regeringen tillsammans med de gröna näringarna tar fram en bioekonomistrategi som bidrar till ökad tillgång på bio- massa, sysselsättning i hela landet och som skapar miljö- och klimat- nytta. Regeringen presenterade en nationell strategi för cirku- lär ekonomi6 i syfte att peka ut riktningen och ambitionen för en långsiktig och hållbar omställning av samhället genom cirkulär pro- duktion, konsumtion och affärsmodeller, samt giftfria och cirkulära materialkretslopp. I strategin har regeringen formulerat en vision för en cirkulär eko- nomi: ”Ett samhälle där resurser används effektivt i giftfria cirkulära flöden och ersätter jungfruliga material.” och ett övergripande mål: ”Omställningen till en cirkulär ekonomi ska bidra till att nå miljö- 2Faktablad Miljö- och , , Målet är ett Fossilfritt . 3Europeiska kommissionen, En ren jord åt alla. En europeisk strategisk långsiktig vision för en stark, modern, konkurrenskraftig och klimatneutral ekonomi, COM (2018) 773 final. 2016/17: 146, Ett klimatpolitiskt ramverk för . 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan. 6Regeringskansliet 2020, Cirkulär ekonomi – strategi för omställningen i . En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen och klimatmålen, samt de globala målen i Agenda ”. Ambitio- nen är att skapa tydliga långsiktiga spelregler för en omställning till cirkulär produktion, konsumtion och affärsmodeller samt giftfria och cirkulära materialkretslopp där en bredd av lösningar behöver utvecklas för att möjliggöra en cirkulär ekonomi och undanröja hin- der mot utvecklingen. Fyra fokusområden har valts ut: •Cirkulär ekonomi genom hållbar produktion och produktdesign. •Cirkulär ekonomi genom hållbara sätt att konsumera och använ- da material, produkter och tjänster. •Cirkulär ekonomi genom giftfria och cirkulära kretslopp. •Cirkulär ekonomi som drivkraft för näringsliv och andra aktörer genom åtgärder som främjar innovation och cirkulära affärs- modeller. Det kommer att tas fram handlingsplaner till strategin där mer detal- jerade åtgärder presenteras för respektive fokusområde. Åtgärderna kan gälla styrmedel eller utredningar och uppdrag till myndigheter, ny eller reviderad lagstiftning, regelförenkling, insatser för forsk- ning, innovation och teknikutveckling, internationellt påverkans- arbete inom EU eller globalt, samt ekonomiska styrmedel. Även i strategin för cirkulär ekonomi tas frågan om en bioekono- mistrategi upp. Det framgår att utöver handlingsplanerna avser reger- ingen bland annat att ta fram en bioekonomistrategi tillsammans med de gröna näringarna. Bioekonomistrategi ska bidra till ökad tillgång till biomassa och sysselsättning i hela landet och skapa miljö- och klimatnytta. Den nationella bioekonomistrategin ska vara väl förank- rad i vetenskaplig kunskap om bland annat ekosystemtjänsternas betydelse för samhället och främja samverkan mellan staten, univer- sitet och högskolor och näringslivet för att underlätta de omställ- ningar som krävs. Ett annat exempel är att regeringen tillsatt en särskild utredare i rollen som nationell samordnare för Fossilfritt , en plattform för dialog och samverkan mellan företag, kommuner och andra aktö- rer som vill göra fossilfritt.7 Regeringens samverkansprogram 7Initiativet Fossilfritt (M 2016:05). Uppdragen redogörs för i dir. 2016:66, 2018:56 och 2020:50. Arbetet ska utvärderas och redovisas . Uppdraget i sin helhet ska redovisas . En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen samlar näringsliv, akademi, civila samhället och offentliga aktörer för att hitta innovativa lösningar på de stora samhällsutmaningarna och bidra till svensk konkurrenskraft är ytterligare ett exempel på ett initiativ för en snabbare omställning. På EU-nivå har den nytillträdda beslutat om En europeisk grön giv i syfte att EU ska bli världens första klimat- neutrala världsdel till 2050.8 För att uppnå detta har ett åtgärdspaket beslutats som ska bidra till att allmänheten och näringslivet i EU kan dra nytta av en hållbar grön omställning. Initiativet omfattar en färd- plan och åtgärder på många områden, till exempel stora utsläppsminsk- ningar, investeringar i spetsforskning och innovation och bevarande av den biologiska mångfalden inom EU. En del av den gröna given är en ny handlingsplan för cirkulär ekonomi som presenterades i mars 2020.9 presenterade även ett för- slag till detaljerad klimatlag i samma syfte, att EU ska bli klimatneu- tralt till 2050.10 ska upptagen genom naturliga kolsänkor och andra sänkor vara större än utsläppen inom EU. Utan en växande bioekonomi som också är cirkulär, kommer am- bitionen om ett fossilfritt samhälle inte kunna nås inom överskådlig tid. Den cirkulära bioekonomin berör varor och tjänster från en rad naturresurser, till exempel från hav och sjöar, från jordbruket och från skogen. Den avgränsning som har gjort innebär att belysa och diskutera den del av den cirkulära biobaserade ekonomin som omfattar produktion och förädling av varor och tjänster inom näringar med bas i skogen11. Den följande redogörelsen omfattar de värdeskapande och de flöden från produktion av skoglig biomassa i form av virke, energi- sortiment, produkter eller tjänster som denna biomassa ger upphov till. Redogörelsen kommer därmed omfatta värdeskapande och flö- den från skogsbruk såväl som från andra näringar som har skogen som bas för sin verksamhet, till exempel natur- och kulturturism, svamp- och bärplockning, rennäring, jakt och fiske. Behovet av att ställa om samhället för att uppnå klimatneutralitet är som nämnts ovan, den tydligaste och starkaste drivkraften för 8Europeiska kommissionen, Den europeiska gröna given, COM (2019) 640 final. 9Europeiska kommissionen En ny handlingsplan för den cirkulära ekonomin. För ett renare och mer konkurrenskraftigt , COM (2020) 98 final. 10Europeiska kommissionen, Förslag till och Rådets förordning om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordning (EU) 2018/1999, COM/2020/80 final (Europeisk klimatlag). 11Värdet av icke-monetära varor och tjänster ingår därmed inte. En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen en växande cirkulär bioekonomi. Vid sidan av detta finns dock andra skäl för en växande cirkulär bioekonomi. Till exempel finns det inom flera politikområden som näringspolitik, arbetsmarknadspolitik och landsbygdspolitik en önskan om att skapa arbetstillfällen och affärs- möjligheter även utanför storstäderna. Dessutom finns ett säkerhets- politiskt perspektiv som handlar om en strävan efter ökad grad av självförsörjning genom att minska importberoendet av till exempel livsmedel och drivmedel. 7.2.1Utmaningar och hinder för hållbar omställning till en cirkulär bioekonomi De flesta bejakar ambitionen och målet med omställningen till ett fossilfritt, biobaserat och cirkulärt samhälle, men det finns ändå ett antal utmaningar, uppfattningar och krafter som påverkar och i viss mån hindrar vägen dit. Variation av definitioner och strategier En utmaning är det faktum att det finns en mängd varianter och per- spektiv på omställningen och hur den ska genomföras. Det blir tydligt bland annat genom av strategier och definitioner både vad avser bioekonomi och cirkulär ekonomi. Sådana är framtagna på olika administrativa nivåer i många länder och har i många fall olika mål och fokus. Alla dessa strategier, definitioner och flexibla begrepp kan genom sin brokighet och spretighet sannolikt försvåra eller åtminstone förvirra det praktiska arbetet i omställningen. Detta efter- som det samarbete mellan aktörer som krävs för att genomföra stra- tegierna riskerar att kompliceras av otydligheter i vad som avses och i vilken riktning man vill gå. En utmaning för en växande cirkulär bioekonomi är den mer gene- rella kritiken mot ohållbara konsumtionsmönster globalt. För att en hållbar utveckling ska vara möjlig behöver den totala konsumtionen bli mer hållbar och i många fall minska. Minskad konsumtion, om- En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen fördelning av resurser och lokal utveckling anses svårt att förena med en ökad tillväxt. Utmaningen ligger således i att den cirkulära bio- ekonomin kan och bör växa, utan att detta har direkt koppling till huru- vida den totala ekonomin gör det eller inte. För att en cirkulär bioekonomi ska bidra till hållbar utveckling krävs också att substitutionen av fossila råvaror till biobaserade, är reell, det vill säga att det sker en verklig substitution genom att produktion och användning av hållbart biobaserade produkter sker i stället för produktion och användning av icke hållbara fossilbaserade produkter. Många menar därför att en förutsättning för att den cirkulära ekono- min på ett effektivt sätt ska bidra till hållbar utveckling är föränd- ringar i stora delar av produktions- och konsumtionsledet. Ett hinder för en växande cirkulär bioekonomi kan vara frågan om de svenska biobaserade näringarnas konkurrenskraft. Biobaserade produkter handlas på en världsmarknad och biomassa och biobase- rade produkter produceras i många länder. En växande svensk bio- ekonomi är därför beroende av hur konkurrenskraftig till exempel svenska biobaserade drivmedel är jämfört med andra fossilfria alter- nativ i övriga världen. En annan viktig fråga som relaterar till konkurrenskraft är de fortsatt stora globala subventionerna av framför allt fossil energi, som gör det svårare för de biobaserade alternativen att konkurrera. Enligt , IMF utgjorde dessa subventio- ner av världens BNP 2017. står för de största sub- ventionerna, följt av och . Även inom EU, inklusive , subventionerades fossil energianvändning med 289 miljar- der dollar 2017, trots ambitiösa planer på en omställning av sam- hället.12 En annan faktor som kan snedvrida konkurrensen mellan bio- baserade näringar och fossilbaserade är de skillnader i hållbarhets- krav som ställs på råvaruproduktionen. Att ställa höga krav på håll- bar produktion av råvara inom skogsbruk, jordbruk och vattenbruk är rimligt och relevant. Men motsvarande krav måste ställas på utvin- 12IMF, Global Fossil Fuel Subsidies Remain Large: An Update Based on Country-Level Esti- mates, Working Paper WP/19/89. En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen ning av fossila råvaror för att inte riskera att snedvrida konkurrensen till nackdel för biobaserade näringar. Kompetensförsörjning är en annan utmaning som kopplar till konkurrenskraft. Det finns ett stort rekryteringsbehov inom hela skogsnäringens värdekedja, inom såväl skogsbruket, industrin som transportsektorn som inte förväntas kunna mötas av utbudet av arbetskraft med rätt kompentens. Rättvis och socialt jämlik omställning Ytterligare en utmaning för en övergång till en cirkulär bioekonomi och ett fossilfritt samhälle är vår förmåga att genomföra omställ- ningen så att den även är socialt hållbar. Både i och andra delar av finns en oro för ökade kostnader och ett ökat skatte- tryck på bland annat fossila bränslen som alternativen är kostsamma och dåligt utbyggda, särskilt på landsbygden.