sou · H8B362 · 2020-11-12 00:00:00 — Detta kan kräva nationella regler av verkställande karaktär. Exempelvis kan det behövas nationella regler om vilken myndighet som ska svara för tillämpningen. Även andra administra- tiva och processuella regler kan behövas. En annan fråga är i vilken mån det är tillåtet för medlemsstaterna att anta nationella tillämpningsföreskrifter. Det finns inte något generellt svar på den frågan, utan denna måste besvaras från fall till fall. Om de relevanta EU-bestämmelserna innehåller ett bemyndig- ande till medlemsstaten är det givetvis tillåtet eller rentav nödvändigt att meddela sådana föreskrifter. Men det kan vara tillåtet med tillämp- ningsföreskrifter även i andra fall. Det framgår av praxis att det finns vissa bestämmel- ser i EU-förordningar som kräver att tillämpningsföreskrifter meddelas för att förordningarna ska kunna genomföras (dom av den 21 decem- ber 2011, Danske , /10, EU:C:2011:863, punk- terna 39 och 40, och dom av , Lingurár, C-315/16, EU:C:2017:244, punkt 17 och där angiven rättspraxis). I vissa fall är det alltså nödvändigt med nationella tillämpningsföreskrifter. I andra fall är det inte nödvändigt men ändå tillåtet med nationella tillämpningsföreskrifter. har slagit fast att medlems- staterna får anta tillämpningsföreskrifter till en förordning så länge de inte hindrar förordningens direkta tillämplighet, inte döljer dess unionsrättsliga karaktär och klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt förordningen, som de håller sig inom gränserna för förordningens be- stämmelser (dom , Danske , /10, EU:C:2011:863, punkt 41, och dom , Lingurár, C-315/16, EU:C:2017:244, punkt 18 och där angiven rätts- praxis). Slutligen kan det vara förbjudet med nationella tillämpningsföre- skrifter. Frågan om en viss bestämmelse förbjuder, ålägger eller tillåter medlemsstaterna att anta nationella tillämpningsföreskrifter och i så fall hur dessa kan se ut ska avgöras utifrån de relevanta bestämmel- serna tolkade mot bakgrund av förordningens mål. På samma sätt prövar man frågan om en viss föreskrift omfattas av medlemsstater- nas utrymme för skönsmässig bedömning (dom , Lingurár, C-315/16, EU:C:2017:244, punkt 19 och där angiven rätts- praxis). Det följer av proportionalitetsprincipen, som bland annat ska iakttas av medlemsstaternas lagstiftare och myndigheter vid tillämp- ningen av unionsrätten, att de åtgärder som föreskrivs i en bestämmelse ska vara ägnade att uppnå det eftersträvade målet och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål (dom , Danske , /10, EU:C:2011:863, punkt 52). syn på nationella tillämpningsföreskrifter kan illu- streras med hjälp av några avgöranden från domstolen. I målet Danske handlade det om att hade antagit nationella tillämpningsföreskrifter där det fastställdes sifferuppgifter om den invändiga höjden i de bås som var avsedda för transport av svin på landsväg. Domstolen kom där fram till med- lemsstaterna borde tillerkännas ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i frågan, eftersom Rådets förordning (EG) nr 1/2005 av om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven /432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97 inte innehöll några uppgifter om den exakta höjden för dessa bås. I ett annat mål slog fast att medlemsstaterna, även om Rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 decem- ber 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen inte uttryckligen tillåter dem att göra detta, har rätt att anta natio- nella tillämpningsföreskrifter, i vilka det föreskrivs vilka sanktioner som kan åläggas vid en överträdelse av unionsrätten som skadar EU:s budget (dom , SGS m.fl., C-367/09, EU:C:2010:648, punkterna 36 och 40–43). Bedömningen grundades på att de relevanta artiklarna i förordningen endast innehöll generella bestämmelser och inte specificerade i vilka situationer varje sanktion kunde tillämpas och på vilka personer de kunde tillämpas. I ett avgörande tog ställning till om underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1072/2009 av om gemensamma regler för tillträde till den inter- nationella marknaden för godstransporter på väg genom att anta nationella tillämpningsföreskrifter i syfte att klargöra begreppet ”cabotagetransport” (dom , Europeiska kommis- sionen mot , C-541/16). Domstolen konsta- terade att det inte med hjälp av förordningens ordalydelse gick att besvara frågan om begreppet ”cabotagetransport” kan omfatta flera lastningsställen och flera lossningsställen. Domstolen framhöll att det förhållandet att en bestämmelse är uttryckt i generella eller oprecisa ordalag är ett tecken på att det krävs inhemska tillämpningsföre- skrifter. I sammanhanget framhölls det bl.a. att olika medlemsstater har olika tolkning av begreppet ”cabotagetransport”, vilket i sig an- sågs visa att begreppet är oklart och otydligt. Domstolen kom fram till att inte kunde klandras för att det antagit nationella tillämpningsföreskrifter. Föreskrifterna ansågs vidare förenliga med proportionalitetsprincipen, eftersom de inte gick utöver vad som var nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas med den aktuella förordningen. Nationella åtgärder som inte är tillämpningsföreskrifter Utöver rena tillämpningsföreskrifter kan det finnas anledning att överväga andra kompletterande bestämmelser. EU:s djurhälsoför- ordning innehåller bestämmelser som klargör vilket utrymme som finns för nationella åtgärder i olika fall. Vi går närmare in på förut- sättningarna för andra eller strängare åtgärder än som anges i för- ordningen i respektive övervägandekapitel. Här räcker det med att nämna att det finns bestämmelser om nationella sjukdomsbekämp- ningsåtgärder i bl.a. artikel 71 och 80. Bestämmelser om nationella förflyttningsåtgärder finns i artikel 170 och om nationella åtgärder för icke förtecknade sjukdomar i artikel 171 (landlevande djur) och artikel 226 (vattenlevande djur). Slutligen finns det i artikel 269 bestämmelser som handlar om ytterligare åtgärder eller strängare åtgärder som vidtas av medlems- staterna. Av artikeln framgår att staterna får vidta andra eller strängare åtgärder när det gäller ansvarsområden för djurhälsa, anmälan inom medlemsstaten, övervakning, registrering, godkännande, journal- föring och register samt spårbarhetskrav för hållna landlevande djur och avelsmaterial. Det ställs inte upp några särskilda villkor för att nationella åtgärder ska få vidtas men det anges att de ska vara för- enliga med förordningen och inte får hindra förflyttning av djur och produkter mellan medlemsstaterna. 5.11.3Bemyndigande att komplettera EU-bestämmelserna Förslag: Det tas i djurhälsolagen in ett generellt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta beslut som behövs som komplettering av de EU-bestämmelser som lagen kompletterar. Flera av de nuvarande svenska lagarna på djurhälsoområdet inne- håller ett generellt bemyndigande för regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta beslut som behövs som komplettering av EU- bestämmelserna (1 a § epizootilagen, 1 a § zoonoslagen, 2 § provtag- ningslagen och 2 § lagen om kontroll av husdjur, m.m.). I samtliga fall har regeringen bemyndigat att meddela sådana föreskrifter och fatta sådana beslut. När det gäller provtagningslagen har även ett sådant bemyndigande eftersom den lagen, förutom djurhälsobestämmelser, också innehåller bestämmel- ser om restsubstanser och andra ämnen i djur och djurprodukter. Bisjukdomslagen har inte anpassats till EU-regleringen och inne- håller inte någon hänvisning till att lagen kompletterar EU-bestäm- melser. Det kan dock konstateras att det åligger att utfärda föreskrifter om bekämpning av bisjukdomar m.m. Även när det gäller bestämmelserna om in- och utförsel av lev- ande djur är det som har rätt att meddela närmare föreskrifter i vissa fall (se förordningen om införsel av levande djur m.m. och förordningen om utförsel av levande djur m.m.). Frågan är om det i den nya djurhälsolagen bör tas in ett generellt bemyndigande av det slag som finns i bl.a. epizootilagen och prov- tagningslagen. Av förarbetena till de nuvarande bestämmelserna kan man utläsa att bemyndigandet att meddela föreskrifter eller fatta beslut som behövs som komplettering av EU-förordningarna är tänkt att användas t.ex. för föreskrifter till olika slags godkännande- förfaranden som krävs enligt förordningen eller om föreskrifter eller beslut som behövs för att verkställa beslut av kommissionen (se bl.a. prop. 2005/06:128 s. 299). Det handlar alltså om situationer där med- lemsstaterna inte har någon egentlig valmöjlighet. I de fall där EU- förordningen öppnar för möjligheten att meddela nationella före- skrifter eller förbud, eller exempelvis ger medlemsstaten rätt att besluta om vissa undantag från förordningen, är i stället avsikten att sådana föreskrifter ska få meddelas med stöd av lagens övriga be- myndiganden. Vår bedömning är att det även i fortsättningen finns ett behov av ett generellt bemyndigande att komplettera EU-bestämmelserna eller fatta beslut i det enskilda fallet, som ett komplement till de övriga bemyndiganden som tas in i den nya djurhälsolagen. Med hänsyn till detta anser vi att det även i den nya lagen bör finnas ett generellt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen beslutar att meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta beslut som behövs för att komplettera EU-bestämmelserna. I den förordning som ska komplettera lagen bör det anges att det är som har rätt att meddela sådana föreskrifter och fatta sådana beslut i det enskilda fallet. Vår bedömning är att det inte behövs något bemyndigande till eller någon annan myndighet att komplettera EU-bestämmelserna. Förslag: ska bemyndigas att meddela de ytter- ligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av djurhälso- lagen, dess förordning och de EU-bestämmelser som lagen kom- pletterar. När det gäller kontroll av förflyttning inom unionen av produkter av animaliskt ursprung ska dock bemyndigas att meddela de ytterligare verkställighetsföreskrifter som behövs. Enligt 8 kap. 7 § regeringsformen får regeringen utan delegering i lag meddela verkställighetsföreskrifter till lag. Med verkställighetsföre- skrifter avses dels tillämpningsföreskrifter av administrativt slag, dels föreskrifter som kompletterar en lag utan att tillföra den något väsentligt nytt. Det är inte tillåtet att i en verkställighetsföreskrift ta in sådant som kan uppfattas som en ny skyldighet för enskilda eller som ett nytt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhåll- anden. En EU-förordning jämställs med svensk lag och regeringen anses behörig att utan särskilt bemyndigande meddela verkställighetsföre- skrifter även till EU-förordningarna (prop. 1999/2000:126 s. 135). Ikonsekvens med detta får regeringen delegera sin föreskriftsrätt till en myndighet. I enlighet med ovanstående bör det inte i den nya djurhälsolagen tas in något bemyndigande till regeringen, eller någon regel om subdelegation till en annan myndighet, i fall där det enbart är fråga om att regeringen eller bör kunna meddela verk- ställighetsföreskrifter till en EU-förordning. I förordningen bör det anges att och, när det gäller förflyttning inom unionen av produkter av animaliskt ursprung, meddelar verk- ställighetsföreskrifter. Vilka övriga bemyndiganden som behövs återkommer vi till i respektive övervägandekapitel. Detta kapitel innehåller vissa övergripande överväganden när det gäller olika myndigheters ansvar på djurhälsoområdet. Ställnings- taganden till hur ansvaret för olika uppgifter i detalj bör fördelas finns i respektive övervägandekapitel. I skrivande stund föreligger lagrådsremissen En anpassning av bestämmelser om kontroll i livs- medelskedjan till EU:s nya kontrollförordning med förslag till lagänd- ringar som föreslås träda i kraft . Förslagen rör inte bara offentlig kontroll utan även sådan verksamhet som kallas annan offentlig verksamhet. Våra överväganden i detta kapitel bygger på antagandet att de föreslagna ändringarna antas av . 6.2Fördelning av ansvaret för annan offentlig verksamhet Vad är annan offentlig verksamhet? EU:s kontrollförordning ska tillämpas på offentlig kontroll som utförs för att verifiera efterlevnaden av bestämmelser på djur-, växt- och livsmedelsområdet, oavsett om de har fastställts på unionsnivå eller av medlemsstaterna för tillämpning av unionslagstiftningen. I artikel 1.2 finns en uppräkning av de områden som omfattas av förordningen. Ett av dessa områden är djurhälsa (artikel 1.2 d). Vissa av bestämmelserna i förordningen ska även tillämpas på annan offentlig verksamhet (artikel 1.5). Med det menas annan verksamhet än offentlig kontroll, som utförs av de behöriga myndigheterna eller av de organ med delegerade uppgifter eller de fysiska personer till vilka viss annan offentlig verksamhet har delegerats i enlighet med kontrollförord- ningen och de bestämmelser som avses i artikel 1.2. Som exempel nämns i förordningen verksamhet för att –kontrollera om det förekommer djursjukdomar eller växtskade- görare, –förebygga eller begränsa spridningen av sådana djursjukdomar eller växtskadegörare, –utrota dessa djursjukdomar eller växtskadegörare, och –bevilja tillstånd eller godkännanden och utfärda officiella intyg eller officiella attesteringar. Själva utfärdandet av ett tillstånd eller intyg är alltså annan offentlig verksamhet, medan kontrollen av om t.ex. ett djur uppfyller kraven för ett sådant tillstånd eller intyg är att se som offentlig kontroll. har i ett dokument daterat (nr 13179/13 i ärende 2013/0140) gett ytterligare exempel på annan offentlig verksamhet. Där nämns bl.a. följande. –Verkställighetsåtgärder eller korrigerande åtgärder vid bristande efterlevnad. –Förteckningar över aktörer. –Epidemiologiska undersökningar av livsmedelsburna utbrott. –Anmälan eller underrättelse av djursjukdomar. –Koordinering, förberedelse och övervakning av genomförandet av den fleråriga nationella kontrollplanen och årlig rapportering. –Vägledning och rådgivning till aktörer om unionslagstiftningen och dess tillämpning gällande den jordbruksbaserade livsmedels- kedjan. –Utseende av officiella laboratorier samt revision av dessa. –Utseende av och förteckning över gränskontrollstationer samt revision av dessa. De exempel som tas upp i förordningen och rådssekretariatets dokument bör inte ses som uttömmande. I förarbetena till de kom- mande lagändringarna i syfte att anpassa svensk lag till den nya kontrollförordningen görs bedömningen att även exempelvis den behöriga myndighetens prövning av eller åtgärder med anledning av en anmälan eller ansökan om registrering av en verksamhet ska anses vara annan offentlig verksamhet (Ds 2018:41 s. 199 och lagråds- remissen En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedels- kedjan till EU:s nya kontrollförordning). Det konstateras i de nämnda förarbetena att kontroll- myndigheterna redan utför verksamhet som utgör annan offentlig verksamhet enligt den nya kontrollförordningen. Som exempel nämn- des prövningar i ärenden om tillstånd, godkännande eller registrering. Kontrollmyndigheternas åtgärder, som t.ex. att utfärda förelägganden vid bristande efterlevnad, ansågs också vara annan offentlig verk- samhet. För vart och ett av de områden som omfattas av EU:s kontroll- förordning ska medlemsstaterna utse den eller de behöriga myndig- heter som ska tilldelas ansvaret för att organisera eller utföra offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 4.1 i EU:s kontroll- förordning). Med behörig myndighet avses de centrala myndigheter som ansvarar för organisationen av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i enlighet med EU:s kontrollförordning och de bestämmelser som avses i artikel 1.2. Vidare avses varje annan myn- dighet som har tilldelats detta ansvar och, i lämpliga fall, motsvar- ande myndigheter i ett tredjeland (artikel 3.3). Det är tillåtet för medlemsstaterna att dela upp ansvaret på ett och samma område till mer än en behörig myndighet och även att ge de behöriga myndigheterna befogenhet att överföra särskilda ansvars- områden till andra offentliga myndigheter. Det krävs då att med- lemsstaten säkerställer en effektiv och verkningsfull samordning mellan alla berörda myndigheter och enhetlig och verkningsfull offent- lig kontroll och annan offentlig verksamhet på hela sitt territorium. Vidare krävs det att man utser en myndighet som har ansvar för att samordna samarbetet och kontakterna med kommissionen och öv- riga medlemsstater (artikel 4.2). Av det sagda följer att medlemsstaterna är skyldiga att utse be- höriga myndigheter avseende djurhälsa och att se till att de krav som framgått ovan är uppfyllda. En stor del av bestämmelserna i parlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphäv- ande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”), nedan kallad EU:s djurhälsoförordning, och de delegerade akterna innehåller krav som ställs på de behöriga myndigheterna, som alltså förutsätts ha en central roll i djurhälsoarbetet. Den nuvarande ansvarsfördelningen avseende hållna djur Det övergripande ansvaret för djurhälsa ligger på . Myndigheten ska enligt sin instruktion bl.a. säkerställa ett gott djur- hälsotillstånd hos djur i människans vård och bidra till att säkerställa en god folkhälsa genom att förebygga spridning av och bekämpa smittor hos djur i enlighet med vad som framgår av svenska för- fattningar och EU-bestämmelser (3 § förordningen [2009:1464] med instruktion för ). ska vidta åtgärder för att säkerställa tillgången till veterinärer vid utbrott av smittsamma djursjukdomar samt för att alla djur i människans vård ska kunna få hälso- och sjukvård (10 § instruktionen). Myndig- hetens huvudansvar för djurhälsa avspeglas i de gällande författ- ningarna på djurhälsoområdet. ansvarar således för att leda och samordna de förebyggande åtgärderna och bekämp- ningen mot epizootiska sjukdomar och salmonella (2 § epizootiför- ordningen [1999:659]) och 2 § zoonosförordningen [1999:660]). Detta sker med stöd av länsstyrelserna, andra myndigheter och näringens organisationer. har även uppgiften att leda arbetet mot bisjukdomar, se 2 § bisjukdomsförordningen (1974:212). Av 3 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion följer att länsstyrelserna har uppgifter inom bl.a. ledning och sam- ordning av åtgärder mot djursjukdomar. Detta gäller dock i princip inte på epizootilagens och zoonoslagens områden, där Jordbruks- verket som sagt har den ledande och samordnande rollen. Länsstyr- elsen är dock geografiskt områdesansvarig myndighet och den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndig- heters åtgärder vid höjd beredskap. har inom länet ett ansvar för åtgärder under fredstida krishantering och höjd beredskap och ska genom sin verksamhet minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplaneringen samt utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter. I denna uppgift ingår beredskap för allvarliga djursmittor. Vidare följer det av 3 § epizootiförordningen att är skyldig att ha en upp- daterad beredskapsplan där det anges vilka åtgärder myndigheten ska vidta för att bekämpa inträffade epizootiska sjukdomar. Sådana beredskapsplaner ska även upprättas av och (). Länsstyrelsernas uppgifter i epi- zootiberedskapen finns närmare preciserade i beredskapsplanen. I epizootihandboken anges vidare följande om roll och förhållandet till uppgifter. [---] är en part som stödjer andra organisationer i syfte att bidra till en helhetssyn, ett underifrånperspektiv och en gemensam målsättning/inriktning. tar alltså inte sitt områdesansvar på bekostnad av sektorsansvar och roll att leda och samordna bekämpningen. Genom koppling till sin krisplan kan läns- styrelsen bevaka samhällskonsekvenserna av ett epizootiutbrott och till beslutsunderlag tillföra det breda samhällsperspektivet vad gäller konsekvenser samt möjligheter att hantera svåra situationer mer effektivt. Genom det nödvändiga stödet från får Jord- bruksverket ett bredare beslutsunderlag så att suboptimering på grund av kunskapsbrist undviks. har betydelsefulla nätverk och breda kontaktytor och kan göra kopplingar mellan nätverk, andra samhällsaktörer och andra sektorsansvariga myndigheters nätverk. Genom att länsstyr- elsen tar sitt områdesansvar kan den därför samordna kontakterna med och mellan andra samhällssektorer som drabbas (transporter, turism m.fl.). insatser är av avgörande betydelse för att epizooti- bekämpning ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. bör vid utbrott av epizootisk sjukdom i landet hålla sig informerad om läget genom deltagande i samverkansmöten även vid ut- brott i andra delar av landet än det egna länet. Av epizootihandboken följer vidare att ska inrätta en epizootigrupp vars roll bl.a. är att samverka med berörda myndig- heter på regional och lokal nivå och skapa kontakter mellan dessa och vid ett utbrott av epizootisk sjukdom, att se till att centrala beslut genomförs och att centralt utfärdade riktlinjer följs samt att kontinuerligt informera om händelse- utvecklingen och den aktuella situationen i regionen. Inom läns- styrelsen ska det även finnas ett epizootikansli som har till uppgift att ansvara för tillsynsfunktion och administrativa uppgifter i fråga om förebyggande åtgärder, kontroll och bekämp- ning av epizootiska sjukdomar, samordna bekämpningsåtgärderna i samverkan med och regionala aktörer, samt att sprida nödvändig information till myndigheter, medier, näringsorga- nisationer och andra berörda i och utom länet efter informations- samordning med . ska se till att det finns ett epizootiförråd med nödvändig epizootiutrustning och kan bl.a. praktiskt hjälpa till med att se till att provtagningsutrustning kommer till platsen för det misstänkta utbrottet, om detta är Jord- bruksverkets önskan. När det gäller sjukdomar som är anmälningspliktiga men som inte omfattas av tvingande bekämpningsåtgärder vilar det huvud- sakliga smittskyddsansvaret på djurägarna och näringen. Ett exempel är hästsjukdomar såsom kvarka och hästinfluensa. har dock genom länsveterinärerna en viktig roll att spela på det regionala planet när det gäller bl.a. att spåra smittan och dess spridning, att kontakta djurägare och transportörer m.fl., att sprida information och svara på frågor. Det kan vara aktuellt att samverka med Jord- bruksverket, som om det anses nödvändigt kan besluta om obliga- torisk provtagning. Från våra experter har det dock framförts att ansvaret uppfattas som otydligt och att olika länsveterinärer gör olika tolkningar av vad det innebär, bl.a. när det gäller hästsjuk- domarna. Andra exempel är zoonoser som är vanligt förekommande hos och oftast inte ger symtom hos djur men som kan orsaka sjuk- domsutbrott hos människor. Ett exempel på detta kan vara tarm- infektion med EHEC. Länsstyrelserna har också, enligt jaktlagstiftningen, ett ansvar gällande vilthägn och register över sådana hägn. Det framgår av Nationella kontrollplanen –2021 att ska sprida information om One Health och antibiotikaresistens till veterinärer i länet och djurhållare. SVA har till uppgift att vara veterinärmedicinskt expert- och serviceorgan åt myndigheter och enskilda. Myndigheten ska som risk- värderande myndighet och beredskapsmyndighet 1.utreda smittsamma djursjukdomars, inklusive zoonosers, upp- komst, orsak och spridningssätt samt medverka i förebyggandet och bekämpandet av dessa sjukdomar, 2.upprätthålla en effektiv vaccinberedskap för smittsamma djur- sjukdomar inklusive zoonoser, 3.vara nationellt veterinärmedicinskt laboratorium,