sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Utrymmet har även fördelats utifrån medlemsländernas ekonomiska kapacitet (bnp per capita-nivå), men med viss hänsyn tagen till att kostnaderna för ut- släppsminskningar skiljer sig åt mellan medlemsländerna och är högre på marginalen i EU:s rikare länder. Medlemsländernas utsläpps- mål 2030 hamnar i intervallet –till +/–jämfört med utsläppen . Figur 16.1 nedan redovisar fördelningen av mål- nivåerna 2030 mellan medlemsländerna. 16Sandbag (2019), Refinitiv (2018). 17Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av om medlems- staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp –2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt . Figur 16.1 Medlemsländernas målnivåer 2030 enligt ansvarsfördelningsförordningen, med respektive utan flexibiliteter från utsläppshandelssystemet och LULUCF-sektorn Målnivå 2030 jämfört med Målnivå 2030 inklusive flex från ETS Målnivå 2030 inklusive ev. flex från ETS och flex från LULUCF Källa: Egen bearbetning baserad på uppgifter från Europeiska kommissionen, EU inom utsläppsminskningar verifierade från enheter av Förvärv Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU De flexibiliteter som fanns tidigare, med undantag för användning av minskningsenheter från internationella projekt, behålls även 2021–2030. Två nya flexibiliteter har därtill tillkommit – dels i form av en- heter från utsläppshandelssystemet, dels från LULUCF-sektorn. Hur mycket respektive medlemsland får använda av respektive flexi- bilitet regleras i ESR. Överskott i ESR-sektorn kan även behöva användas för måluppfyllelse enligt LULUCF-förordningen. 16.1.3Effekter av att köper utsläppsrätter från utsläppshandelssystemet som en kompletterande åtgärd –2030 Det är osäkert om nationella inköp av utsläppsrätter från utsläppshandelssystemet som senare annulleras bidrar till additionella åtgärder inom utsläppshandelssystemet om inte annulleringen sker långt fram i tiden Det åstadkoms i princip inte någon ytterligare minskning av utsläpps- utrymmet i utsläppshandelssystemet om även ett medlemsland skulle välja att på egen hand förvärva och annullera utsläppsrätter från utsläppshandelssystemet som den särskilda marknadsstabilitetsreserven successivt drar bort delar av överskottet på marknaden för att sedan, med start , annullera överskottet över en viss nivå. har analyserat möjliga effekter av sådana extra förvärv med annullering och funnit att annulleringen, för att ge en additionell effekt, behöver genomföras längre fram i tiden när det inte längre sker någon automatisk annullering i utsläppshandels- systemet.18 När i tiden en sådan situation kan uppstå är dock osäkert. Den automatiska annulleringen kan, enligt en del bedömningar, komma att bestå relativt långt fram i tiden, till och med långt in på 2030- talet,19 med nuvarande regelverk och vid en fortsatt snabb utsläpps- minskning från framför allt energianläggningarna i systemet på grund av att anläggningar som använder kol fasas ut.20 Den svenska annul- 18Konjunkturinstitutet (2018). 19Naturvårdsverket (2019a) och Sandbag (2019). 2010 medlemsländer har beslutat om stoppdatum för användning av kol i landets energianläggningar. Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU leringen kan vid en sådan utveckling kanske behöva ske , om utsläppsrätterna köps in , vilket måste ses som en relativt lång bindningstid för ett framtida politiskt beslut. 16.1.4Möjligheterna att förvärva enheter från andra medlemsländer i EU 2021–2030 Som ett led i genomförandet av energi- och klimatramverket har medlemsländerna 2018 tagit fram utkast till nationella energi- och klimatplaner som redovisats för Europeiska kommissionen.21 Pla- nerna innehåller bl.a. ländernas senaste referensscenarier för utveck- lingen av utsläppen av växthusgaser och ländernas energisystem. Pla- nerna innehåller även analyser av hur stora avstånden bedöms vara till medlemsländernas klimatmål samt ländernas bidrag till de EU- gemensamma målen på energiområdet. Kommissionen har granskat utkasten och gett rekommendationer,22 och utkasten till energi- och klimatplaner ger, tillsammans med kommissionens granskning, en inblick i om det finns förutsättningar för att det utvecklas en handel mellan medlemsländerna för att nå ESR-målen 2021–2030. När det gäller utvecklingen av utsläppen som omfattas av ESR ger kommissionen ett antal medlemsländer, framför allt bland dem som tilldelats de lägsta målnivåerna enligt förordningen, rekommenda- tionen att nyttja de möjligheter som ytterligare åtgärder och styr- medel i framför allt bostadssektorn ger, för att på så sätt bl.a. frigöra ytterligare utsläppsutrymme för försäljning till andra medlemsländer. Kommissionen framhåller även att den här typen av åtgärder kan bidra till ytterligare arbetstillfällen, modernisering och tillväxt i eko- nomin och även potentiella intäkter från överföringar av utsläpps- överskott till andra medlemsländer. Det är sammanlagt åtta med- lemsländer (, , , , , , och ) som ges den här typen av rekom- mendationer, formulerade på lite olika sätt. Bland länderna som skulle kunna överprestera till 2030 i förhållande till målnivåerna i ESR rekommenderas dessutom flera att använda medel från EU- gemensamma fonder för ändamålet. 21Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066 av om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. 22https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-strategy-and-energy-union/governance-energy- union/national-energy-climate-plans Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU inte något medlemslandrekommendationen att agera som köpare av enheter från andra EU-länder för att nå sina mål. Kommissionens genomgång pekar vidare på att är det land som ser ut att ha det största avståndet, både i absoluta och relativa tal, mellan den bedömda utsläppsutvecklingen med dagens styrmedel enligt landets senaste referensscenario och det mål på minus 2030 som landet tilldelats enligt ESR. Kommis- sionen konstaterar dock att ESR-mål överensstämmer väl med landets nationella mål till 2030 men att det saknas kon- kreta styrmedel som visar hur landet kan nå målet med bidrag från olika sektorer. I pågår ett omfattande politiskt för- handlingsarbete för att precisera hur de nationella klimatmålen till främst 2030 men också 2050 ska kunna nås, och en klimatlagstiftning för genomförande av 2030-målen, med tillhörande styrmedel, har successivt lagts fram . Klimatlagstiftningen omfattar även sektormål och särskilda strategier och styrmedel för respektive sektor. Många bedömare pekar på att utvecklingen i transportsektorn är särskilt betydelsefull för möjligheterna till måluppfyllelse 2030, inte bara för utan även för utvecklingen i övriga EU.23 Utsläppen har ökat något från denna sektor , både i och i EU som helhet,24 och den fortsatta utvecklingen kommer ha stor betydelse på många olika sätt. Ytterst handlar det om takten i den omställning från fossila drivmedel och förbrännings- motordrift till framdrift med främst el eller vätgas som energibärare som biltillverkarna i och i världen i övrigt har inlett. Det handlar även om vilka förutsättningar som samhället tillskapar för att underlätta för en snabb omställningstakt. Omställningen av for- donsparken behöver ske i kombination med förstärkta styrmedel och åtgärder som kan bidra till ökad transporteffektivisering, bl.a. för att underlätta skiften till mer energieffektiva transportslag. Den nya tyska lagstiftningen omfattar bl.a. en form av kvot- och certifikatsystem för de fossila bränslen och drivmedel i sektorer som omfattas av ESR-målen, dvs. främst inom bostads- och transport- sektorerna. Det nya styrmedlet innebär att det i förväg sätts ett successivt högre pris på koldioxidutsläppen i dessa sektorer. 23www.cleanenergywire.org/factsheets/germanys-climate-law 24EEA (2018). Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU tionen är att priserna ska motsvara de priser som då bedöms gälla i utsläppshandelssystemet i EU. kan priserna i systemet i stället komma att bestämmas genom att certifikaten auktioneras ut och ett tak (en kvot) sätts på de sammanlagda volymerna, som handel kan komma att genomföras även med andra EU-länder.25 Auktionspriserna ska enligt det nya styrmedlet inte tillåtas hamna över respektive under i förväg fastställda tak- och golvpriser. I den tyska handlingsplanen ingår även bidrag, bl.a. till lågutsläpps- fordon, energieffektivisering i bostäder och företag och byte av upp- värmnings- och kylsystem, bl.a. till värmepumpar.26 Utvecklingen i kommer påverka den potentiella han- deln inom ESR-sektorn, möjligheterna att skärpa EU:s klimatmål samt förutsättningarna för andra EU-länder att nå sina mål i trans- portsektorn och i ESR-sektorn som helhet.27 Eftersom avståndet är långt mellan dagens referensscenarier och de klimatmål ska uppfylla inom EU har även analyser gjorts av vilka konsekvenserna skulle kunna bli om landet tvingas köpa in utsläppsenheter från andra länder 2021–2030 för att uppfylla sina åtaganden.28 Öko-Institut, som bedriver forskning och konsult- verksamhet, bedömer exempelvis att kan komma att behöva köpa in enheter motsvarande 300–koldi- oxidekvivalenter under perioden.29 Den tyska tankesmedjan gör bedömningen att behovet kan bli ännu större om nuvarande trend fortsätter. I dessa två studier konstateras vidare att det är högst osäkert vad utsläppsenheterna kan komma att kosta. I studien från Agora Energiewende konstateras att alternativkost- naderna för åtgärder i bostads- och transportsektorn ligger per ton koldioxid inom EU. I det räkneexempel som tankesmedjan tar fram antas priserna på enheterna hamna något under dessa nivåer, i intervallet 50–per ton. 27Om styrmedlen i ger incitament till en ökad användning av biodrivmedel så på- verkar det efterfrågan i hela EU och även ekonomin för nya anläggningar exempelvis i . 28www.cleanenergywire.org/factsheets/germanys-climate-obligations-under-eu-effort-sharing- scheme 29www.oeko.de/en/up-to-date/2018/effort-sharing-high-costs-of-insufficiently-ambitious- climate-action-1/ 30www.agora-energiewende.de/fileadmin2/Projekte/2018/Non-ETS/142_Nicht-ETS- Papier_WEB.pdf Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU Vid sidan av och har även , Neder- länderna, , , , och antagit eller lagt fram förslag till nationella klimatlagar där tonvikten läggs vid ytterligare inhemska åtgärder. Utvecklingen gör det mindre troligt att dessa länder kommer agera som större köpare inom ESR- sektorn vid dagens målnivåer, men dessa länder behöver, enligt kom- missionens granskning, i flera fall dels precisera hur måluppfyllelse ska kunna nås, dels införa kompletterande styrmedel. Även klimatplan går ut på att landet ska överprestera i förhållande till lan- dets EU-mål. redovisar också planer för styrmedel som syftar till att landet ska uppfylla landets åtagande med inhemska åtgärder. Figur 16.2 nedan illustrerar hur efterfrågan från medlemsländer med mer ambitiösa mål kan komma att bli relativt begränsad givet att ambitionerna genomförs, jämfört med det potentiella utbudet från medlemsländer med mindre ambitiösa mål. centrala betydelse för utfallet framgår också. Enligt referensscenario är avståndet mellan en utveckling med då beslutade styr- medel och landets EU-mål omkring . Enligt kommissionens modellering EUCO3232,5 är åtgärds- potentialerna stora i landet så i det scenariot når landet sitt EU-mål med viss marginal. Länderna med mer ambitiösa mål har dessutom även tillgång till ytterligare flexibiliteter (se figur 16.1 ovan), som även de kan användas för måluppfyllelse och fungera som alternativ till handel med andra medlemsländer. För del räcker dock inte dessa flexibiliteter särskilt långt. Scenariot EUCO3232.5 i figuren är det scenario som kommis- sionen modellerat där beslutade energimål och EU-gemensamma styr- medel inom energi- och klimatramverket genomförs på ett kostnads- effektivt sätt inom EU. Figur 16.2 Bedömda utsläppsunderskott (+) respektive överskott (–) i förhållande till medlemsländernas utsläppsutrymme . Beräkningarna tar inte hänsyn till eventuell användning av flexibiliteter från utsläppshandelssystemet eller LULUCF-sektorn Avstånd mellan MS referensscenario utan ytterligare styrmedel och 2030 mål exklusive flexibiliteter Avstånd mellan scenario och 2030 mål exklusive flexibiliteter Källa: Egen bearbetning av EEA 2018 (medlemsländernas referensscenarier) och Europeiska kommissionen 2019 (EUCO32325) samt medlemsländernas utkast till energi- och klimatplaner . EU inom utsläppsminskningar verifierade från enheter av Förvärv Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU 16.1.5Sverige som köpare av enheter inom ESR-sektorn Utredningen bedömer att i princip skulle kunna förvärva en- heter från andra medlemsländer genom bilaterala avtal inom ramen för ESR, men inte för att uppfylla åtagande enligt förord- ningen utan mot det längre gående nationella målet. bedöms mot bakgrund av den möjliga utveckling som beskrivs ovan inte behöva hamna i någon omfattande konkurrenssituation med andra potentiella köparländer. Bedömningen förutsätter dock att lyckas skärpa landets klimatpolitik och vända de senaste årens ut- släppsutveckling så att utsläppen i ESR-sektorn i stället börjar minska. Om det inte lyckas, förändras däremot situationen och kommer i stället behöva genomföra relativt stora förvärv av utsläpps- minskningsenheter från andra EU-länder. Priserna kan då tänkas stiga. Bland medlemsländerna med potentiella överskott finns flera som redan från start inte bedöms behöva skärpa de befintliga styrmedlen ytterligare för att klara sina nuvarande åtaganden med viss marginal. Att enbart förvärva utsläppsenheter av detta överskott har dock en tveksam miljöintegritet, eftersom köpet inte behöver leda till att ytterligare åtgärder genomförs, överskottet kan genom andra beslut komma att försvinna från marknaden, på lik- nande sätt som de gjorde när överskotten som uppstod under perio- den –2020 bara delvis fick föras över in under det nya beslutet om ESR, se avsnitt 16.1.2. Enligt kommissionens analyser har dessa länder ytterligare poten- tial till ytterligare kostnadseffektiva åtgärder, framför allt i bostads- sektorn, som de uppmuntras genomföra.31 Medel för att investera i den här typen av åtgärder finns också att söka på EU-nivå. ESR (artikel 5, 4–8 p.) ger medlemsländerna möjlighet att träffa överenskommelser om överföringar på flera olika sätt: 1.genom att avtala om en överföring av enheter utan ytterligare villkor 2.genom att avtala om att intäkterna från försäljningen går till åt- gärder som minskar utsläppen, i eller utanför landet, förutsatt att dubbelräkning undviks eller 3.genom att koppla överföringen till genomförandet av ett särskilt utsläppsminskande projekt i värdlandet, förutsatt att dubbelräk- ning undviks. 31Sandbag (2018). Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU Alternativ 2 och 3 bedöms av utredningen vara de två alternativ som har störst möjlighet att bidra positivt till värdlandets utveckling mot en lågkolekonomi och kan därmed också potentiellt förbättra förut- sättningarna för att EU:s gemensamma mål kan skärpas medan alternativ 1 riskerar att ha låg miljöintegritet och inte förbättra för- utsättningarna för ambitionshöjningar vare sig i värdlandet eller på EU-nivå. 16.1.6Om EU-länderna skärper sina gemensamma klimatmål till 2030 Om EU beslutar om skärpta klimatmål till 2030 och skärpningen genomförs på ett sätt som innebär att de nuvarande bestämmelserna om vilka verksamheter som ingår i EU:s utsläppshandelssystem, vilka aktiviteter som omfattas av ESR och av LULUCF-förordningen behålls, kan det nationella målet i klimatramverket till 2030 komma att hamna mer i linje med ett möjligt svenskt åtagande i en skärpt ansvarsfördelning. Förvärv av enheter genom överenskommelser med andra EU-länder kommer då även i princip kunna genomföras som en del i uppfyllandet av det svenska EU-åtagandet, om det blir ambi- tiöst satt. Handeln mellan EU-länderna kommer i sådana fall troligen bli mer omfattande och priserna stiga. Förvärv och annullering av utsläppsrätter i utsläppshandelssyste- met kommer, vid ett skärpt EU-mål, i högre grad kunna betraktas som additionella, som priserna i systemet kan förväntas bli högre, åtminstone på lite . En osäkerhet i sammanhanget är om en svensk annullering i denna situation kan komma att bidra till att delar av det tidigare överskottet i utsläppshandelssystemet som dragits bort och sparats inom ramen för MSR successivt förs ut på marknaden när överskottet på marknaden sjunker under vissa för- utbestämda volymer. 17Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser Potential för andra tekniska åtgärder •Den realiserbara potentialen för andra tekniker för negativa utsläpp utöver ökad kolsänka samt avskiljning, transport och lagring av koldioxid av biogent ursprung (bio-CCS) är mycket osäker, eftersom flera av teknikerna är under utveckling och i hög grad oprövade. Det är därför svårt att bedöma vilka tek- niska åtgärder som kan vara relevanta för upptag av koldioxid i före mitten av detta sekel. Flera av teknikerna be- döms resultera i långsiktig inbindning av koldioxid. Tekniker som bedöms kunna bidra signifikant till negativa utsläpp i före mitten av detta sekel •Biokol bör kunna bidra till långvarig kolinlagring. I pågår småskalig produktion och användning av biokol. Kolinlagringen bedöms kunna öka ytterligare upp till cirka en miljon ton koldioxid om det införs ekonomiska incitament för att främja användning av biokol som kolsänka. •Finkrossad rivningsbetong som exponeras för luft kan lång- siktigt binda in koldioxid från atmosfären genom karbonati- sering med upp till ungefär koldioxid . •Slagg från avfallsförbränning kan långsiktigt binda in en mindre mängd koldioxid från atmosfären genom karbonatisering med ungefär koldioxid . Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser •Potentialen för avskiljning och användning av koldioxid (CCU) är osäker. Endast en bråkdel av dagens utsläpp av fossil och bio- gen koldioxid används; så gott som all koldioxid som orsakas av människor släpps ut till atmosfären. CCU har potential att dels ersätta fossila bränslen och fossila material med koldioxid- baserade produkter, dels skapa en marknadsmässig grund till att förbättra avskiljningstekniken för koldioxid. För att koldi- oxidanvändningen ska betraktas som ett negativt utsläpp krävs att koldioxiden är biogen (bio-CCU) eller atmosfärisk samt lagras in långsiktigt. finns dock ingen vedertagen definition av långsiktig kolinlagring i klimatrapporteringen. I de flesta fall återgår den infångade koldioxiden relativt snabbt till atmosfären och CCU kan därmed betraktas som en mer cirku- lär användning av koldioxid för att fördröja utsläppen. Det kan dock finnas viss potential till långsiktig kolinlagring i bygg- nadsmaterial men mer forskning behövs på detta område. Tekniker som inte bedöms kunna bidra signifikant till negativa utsläpp i före mitten av detta sekel •Direktinfångning och avskiljning av atmosfärisk koldioxid (DACCS) kommer med stor sannolikhet fortsätta att vara dyrare och mer energikrävande än bio-CCS i och be- döms därför inte vara av betydelse för uppfyllandet av klimatmål. •Påskyndad vittring av genom gruvbrytning, krossning och spridning av finfördelat för att kemiskt binda in koldioxid från atmosfären bedöms vara för resurs- och energi- krävande för att bidra till att klimatmål nås. •Havsgödsling bedöms inte ha potential att bidra till att upp- fylla klimatmål, eftersom det finns betydande osäker- heter vad gäller effekter på ekosystem samt kolinlagringens permanens. Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser Incitament för andra tekniska åtgärder •Det bör fortsatt vara möjligt att få investeringsstöd till biokols- anläggningar genom Klimatklivet och landsbygdsprogrammet. •Möjligheterna att ge stöd till användning av biokol för kolinlagring bör utredas inom ramen för landsbygdsprogram- met. Om ett sådant stöd införs behöver behovet av och formerna för investeringsstöd till biokolsanläggningar ses över. •Det finns fördelar med långsiktiga teknikneutrala ekonomiska incitament för negativa utsläpp med liknande egenskaper och permanens, eftersom det är oklart vilka tekniker som har förut- sättningar att bidra till kostnadseffektiva åtgärder på lång sikt. Även kan det dock finnas skäl att ge särskilt stöd till nya tekniker som är under utveckling. Incitament bör ges till åtgärder som resulterar i långsiktig lagring av biogen och atmosfärisk koldioxid. •Ytterligare insatser inom tillämpad forskning, tester och ut- värdering av svenska biokolsprojekt behövs för att avgöra i vilken utsträckning användning av biokol som kolsänka kan bidra till att uppfylla klimatmål. •Kvalitetskrav bör ställas vid statligt stöd till biokolsprojekt som syftar till ökad kolinlagring. Ett godkänt biokols samman- sättning ska vara stabil. Förväntad kolsänka ska beräknas ut- ifrån vetenskaplig grund. Dessutom bör det ställas krav på att endast hållbart producerad råvara används vid produktionen samt att användningsområdet bidrar till kolsänka, t.ex. använd- ning i jord, , djurfoder och senare spridning som göd- sel på , strömaterial till djurbäddar och senare sprid- ning på samt inblandning i byggnadsmaterial. •Den frivilliga marknaden för klimatkompensation kan bidra till att utveckla nya tekniker för negativa utsläpp. Åtgärder som resulterar i långsiktig kolinlagring och som sker på svenskt territorium kan bidra som kompletterande åtgärd för att upp- nå klimatmål. Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser Skäl för utredningens förslag och bedömning Svensk potential för andra tekniker för negativa utsläpp utöver ökad kolsänka samt bio-CCS är osäker Den realiserbara potentialen för andra tekniker för negativa utsläpp utöver ökad kolsänka samt bio-CCS är osäker, eftersom flera av de potentiella teknikerna är under utveckling och i hög grad oprövade. Det är därför svårt att bedöma vilka tekniska åtgärder som kan vara relevanta för upptag av koldioxid i i mitten av detta sekel. En sammanställning av den bedömda svenska potentialen för olika tekniker redovisas nedan. Flera av teknikerna bedöms resultera i långsiktig inbindning av koldioxid. Potentialen för andra tekniker att bidra med negativa utsläpp bedöms dock vara betydligt lägre jäm- fört med bio-CCS och inom sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF), se kapitel 6 och 9. Vissa av åtgärderna bedöms kunna genomföras till en låg kostnad. Utredningen bedömer att användning av biokol som jordförbätt- ringsmedel är den teknik som har störst realiserbar potential att bidra till negativa utsläpp i i mitten av detta sekel. Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser I pågår en småskalig produktion och användning av biokol. Biokolet används framför allt som jordförbättringsmedel i parker och trädplanteringar, men kolsänkor genom användning av biokol redovisas inte i klimatrapportering. Det är en utmaning att uppskatta potentialen för biokol som kol- sänka i ; en sådan uppskattning kan möjligen göras utifrån såväl tillgänglig råvara som användning. Om sammanlagt biokol produceras genom pyrolys med samtida energiutvinning, och biokolet sprids på i första hand jordbruksmark, kan kolsänkan komma att öka med en miljon ton koldioxid per år.1 För att producera denna mängd biokol beräknas biomassa gå åt, främst grenar och toppar samt park- och trädgårdsavfall. Vid framställningen av biokol kan också energi, främst i form av värme produceras. En översiktlig bedömning är att mellan 2–värme kommer att kunna produceras vid samtidig tillverkning av biokol. Denna värmeproduktion minskar behovet av andra biobränslen i fjärrvärmesystemet. Systemlösningen kan allt- så som helhet leda till en ökning av efterfrågan på biomassa i form av skogsrester och avfall av biogent ursprung på uppemot 2,5–.