sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Vägen till en klimatpositiv framtid Vägen till en klimatpositiv framtid Betänkande av Klimatpolitiska vägvalsutredningen SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppgift att föreslå en strategi för hur ska nå negativa utsläpp av växthusgaser efter 2045. Utredaren skulle undersöka hur bl.a. ökad kolsänka, avskiljning och lagring av koldioxid med biogent ursprung samt verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder kan och bör bidra till detta och föreslå hur incitament kan skapas och hinder undanröjas för önskvärd utveckling. förordnades som särskild utredare . Som sakkunnig förordnades kanslirådet . Som experter att biträda utredaren förordnades , miljömålssamordnaren , biträdande professorn , projektledaren , hållbarhetschefen , experten på klimatfrågor jordbruk , enhetschefen , forskaren , ämnesrådet , klimat- och bio- energispecialisten , experten på energi och klimat , handläggaren , biträdande lektorn , ämnesrådet , energiexperten , seniora rådgivaren , kanslirådet Hijino, klimat- politikansvarige , docenten , professorn , kanslirådet , klimatanalytikern , ämnesrådet Hans Nilsagård, kraftvärmeansvarige , miljödirektören , ämnesrådet , energi- och klimatstrategen , seniora rådgivaren , produkt- och miljöexperten , doktorn i skogsskötsel , klimatsakkunnige samt geologen och utredaren . Departementssekreteraren förordnades som expert . Per och entledigades och i stället förordnades utredaren och kanslirådet som experter från och med samma datum. för- ordnades även verksamhetsutvecklaren som expert. entledigades och i stället förordnades naturvårdsexperten som expert från och med samma datum. Som huvudsekreterare anställdes . Som utredningssekreterare anställdes och . anställdes som utredningssekreterare till och med och fortsatte därefter som inlånad från till och med och från till och med . anställdes som utredningssekreterare till och med och fortsatte därefter som inlånad från till och med . Utredningen, som har antagit namnet Klimatpolitiska vägvals- utredningen, överlämnar härmed betänkandet Vägen till en klimat- positiv framtid (SOU 2020:4). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Förkortningar och begrepp .................................................. Vägen till en klimatpositiv framtid – strategi och handlingsplan för att nå negativa utsläpp av växthusgaser efter 2045 ........................................ The pathway to a climate-positive future – strategy and action plan for achieving negative greenhouse gas emissions after 2045 ........................................... 1.1Förslag till förordning om statligt stöd till negativa utsläpp genom bio-CCS ....................................................... 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid ...................... 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:520) med instruktion för Statens 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder för att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser och för negativa utsläpp........................................................ Uppdraget och dess genomförande ............................ En strategi för negativa utsläpp av Ökad kolsänka i skog och mark ........................... 2.1.3Avskiljning, transport och lagring av Verifierade utsläppsminskningar i andra länder .. 2.1.5Andra tekniska åtgärder för upptag av DEL I, Allmän bakgrund Det klimatpolitiska ramverket och dess tillkomst ......... Ett mål för nettonollutsläpp tar form ................................. Det klimatpolitiska ramverket............................................. Långsiktigt utsläppsmål till 2045.......................... Mål till 2030 och 2040........................................... internationellt och inom EU................. Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet ....... 4.2EU:s klimatmål till 2020, 2030 och kommande långsiktiga klimathandlingsplan till 2050 ............................ EU:s klimat- och energimål till 2020 ................... EU:s klimat- och energiramverk till 2030 ........... 4.2.4Kommissionens underlag till en långsiktig klimatstrategi för EU............................................ temperaturmål – aktuella scenarier från IPCC och EU........................................................... Temperaturmål, utsläppsbudgetar och negativa utsläpp .... 5.2IPCC:s specialrapport om global 5.2.1Globala utsläppsbanor som begränsar temperaturökning till jämfört med den förindustriella nivån ....................................... i IPCC:s specialrapport......................................... 5.2.3Ländernas sammanlagda åtaganden är inte 5.3Behovet av negativa utsläpp i Europeiska kommissionens nya långsiktiga lågutsläppsscenarier DEL II, Ökning av kolsänkan Förutsättningar och potential för åtgärder inom 6.1Åtgärder som ökar kolsänkan och minskar utsläppen Åtgärder för ökad kolsänka på skogsmark .......... 6.1.2Åtgärder för ökad kolinlagring i jordbruksmark (och betesmark) .......... Öka kolsänkan genom beskogning ...................... 6.1.4Avskogning och annan markanvändningsförändring orsakar Avverkade träprodukter lagrar in kol................... 6.1.6Återvätning av dränerad torvmark kan minska utsläppen av växthusgaser ..................................... Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn .......................... 7.1Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp inom LULUCF-sektorn ................. växthusgasutsläpp – exploatering......................... Avverkade träprodukter (HWP).......................... 7.2Redovisning, uppföljning och tillgodoräkning av kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn .......... EU:s långsiktiga klimatstrategi ............................ 7.2.6Förslag till tolkning av vad som ska kunna tillgodoräknas från LULUCF-sektorn för att nå utsläppsmålen , 2040 och 2045 och uppföljning av kompletterande åtgärder....... Bakgrund om LULUCF ............................................. Övergripande om LULUCF-sektorn ................................. Utsläpp och upptag i LULUCF-sektorn............................ Markanvändning och skogsbruk bidrar med ett stort nettoupptag............................................. Nettoupptag på skogsmark dominerar sektorn .. bidrar med stora utsläpp ..................... För betesmark ligger nettoupptaget nära noll..... Brukad våtmark bidrar med små utsläpp ............. 8.2.6Beskogad mark och avskogad mark (beskogning och avskogning) är betydelsefulla Träprodukter bidrar med betydande kolinlagring ... Risker förknippade med naturliga störningar ..................... Generella målkonflikter och synergier ................................ Den biologisk mångfalden kan påverkas 8.4.2Andra mål påverkas men det finns även 8.4.3Förnybar råvara kan substituera fossila Klimatet påverkar skog och mark......................... Tydlig påverkan på jordbruket av DEL III, Avskiljning och lagring av biogen koldioxid Förutsättningar och potential för bio-CCS i ...... 9.1Teknisk potential och förutsättningar för CCS och bio- CCS i samt konsekvenser för biologisk Förutsättningar för transport ............................... 9.1.3Bedömning av teknisk potential och förutsättningar för koldioxidavskiljning och Koldioxidlagring i och närområdet.......... Konsekvenser för biologisk mångfald.................. 9.2Kostnadsuppskattningar och realiserbar potential för Transport av koldioxid .......................................... Lagring av koldioxid.............................................. 9.2.4Sammantagen kostnadsuppskattning, realiserbar potential för bio-CCS och framtida 9.3Kunskapsläget om CCS och bio-CCS och hur detta Styrning och styrmedel för bio-CCS............................ Incitamentsstruktur för bio-CCS ............................... Negativa respektive positiva externa effekter ..... Fördjupad bakgrund till skälen för utredningens förslag Typer av styrmedel, styrmedelsutvärdering och teknisk mognadsgrad ..................................... Styrmedelsalternativ för att främja bio-CCS...................... Subventionering av FoU samt demonstration .... Omvänd auktionering (långsiktigt garanterad 10.3.3Inmatningstariff (långsiktigt garantipris), subventionering och skattekrediter ..................... Kvotplikt och certifikatshandel............................ 10.3.8Skattebefrielse för egenproducerad el som används för avskiljning av koldioxid .................... Styrning för att främja bio-CCS på EU-nivå ...... 10.4 Acceptans, koldioxidläckage och långsiktighet .................. 10.4.2Risk att produktion flyttar utomlands (koldioxidläckage)................................................. 10.4.3 Långsiktighet i politisk styrning .......................... Ansvarsfördelning inom staten och samverkan mellan statliga och icke-statliga aktörer .......................................... Bakgrund om CCS inklusive bio-CCS.......................... Vad är CCS, bio-CCS och CCU?....................................... Avskiljning av koldioxid ....................................... Transport av koldioxid.......................................... Lagring av koldioxid ............................................. CCS i världen, och ...................................... CCS och EU .......................................................... 11.2.3 CCS i närområde..................................... 11.2.4 CCS i den svenska klimatpolitiken ........... Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive Gällande nationell rätt........................................... Gällande internationell rätt ................................... DEL IV, Verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder Förslag till fortsatta insatser för att förvärva enheter från verifierade utsläppsminskningar i andra länder..... Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder ...................................... Erfarenheter av genomförande av flexibla mekanismer 14.2.2 Störst marknad för CDM-projekt........................ 14.2.3 Resultat från internationella utvärderingar 14.2.4 Svenska insatser för klimatåtgärder i andra 14.2.5 Lärdomar från de flexibla mekanismernas utveckling under Kyotoprotokollet ..................... skapar nya förutsättningar................................ Ambitionsnivån behöver höjas ............................. 14.3.2Parterna lämnar in nationella klimatplaner som stegvis behöver skärpas ................................. 14.3.3Samarbeten för att genomföra nationellt 14.3.4Nya marknadsbaserade och inte marknadsbaserade ansatser är under utveckling.... 567 14.3.5Förslag om hur de marknadsbaserade samarbetsformerna kan utvecklas ........................ 14.3.6Förslag om hur artikel 6-samarbeten sammantaget kan bidra till ambitionsnivåhöjningar i linje med ... 578 Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar mellan länder ............ Scenarier för några möjliga marknadsutvecklingar från 2021 och framåt .................................................................... 15.1.1 Uppgiften och några viktiga utgångspunkter...... 15.1.2 Utbud och marknad för verifierade utsläppsminskningar i andra länder...................... Scenario 1 Nuvarande ambitionsnivå .................................. Avgränsning av analysen....................................... 15.2.2 G 20-ländernas klimatplaner och intresse 15.2.3 Potentiella köparländer utanför G20-länderna ... 15.2.4 Hur kan efterfrågan från några möjliga köparländer utvecklas?.......................................... 15.2.5Internationell flygfart en större köpare av internationellt verifierade utsläpps- minskningar än länder under ............ 15.2.6Utsläppshandelssystem och annan koldioxid- prissättning driver i viss utsträckning på utveck- lingen av marknader för åtgärder i andra länder .. 622 15.2.7Osäkert hur frivilligmarknaden för 15.2.8Enheter från aktiva CDM-projekt kan komma att godkännas under artikel 6.......... 15.2.9Pågående pilotprojekt ger en inledande bild av handeln under artikel 6 ............... 15.3 Scenario 2 höjd ambitionsnivå .............................................. 15.3.1Hur minskar utsläppen i globala 1,5- och 15.3.2 Störst utsläppsminskningar i medelinkomstländer enligt de modellerade scenarierna i IPCC:s rapporter............................. 15.3.3 Växthusgasmarknader kan sänka kostnaderna för att nå globala klimatmål förutsatt att länder med högre per capita-utsläpp och högre ekonomisk kapacitet tar på sig mer Vad kan artikel 6 enheterna komma att kosta? Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar 16.1.1 Genomförandet av klimat- och energipaket till 2020 utgör startpunkten........................................ 16.1.2 EU:s klimat- och energiramverk till 2030 kom på plats i alla delar 2019......................................... 16.1.3 Effekter av att köper utsläppsrätter från utsläppshandelssystemet som en 16.1.4 Möjligheterna att förvärva enheter från andra medlemsländer i EU 2021–2030 ........................... 16.1.5 som köpare av enheter inom ESR- 16.1.6 Om EU-länderna skärper sina gemensamma klimatmål till 2030 ................................................. DEL V, Andra kompletterande åtgärder Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser..... Bakgrund om andra tekniska åtgärder för upptag Andra tekniker för negativa utsläpp.................................... 18.3.1 EASAC har analyserat möjligheten för olika tekniker att bidra med upptag av koldioxid......... 18.3.2 EU:s långsiktiga klimatstrategi inkluderar vissa tekniker för negativa utsläpp ....................... Svensk potential för andra tekniker för negativa utsläpp... 18.4.1 Biokol kan bidra med kolinlagring i ........ 18.4.3 Det är möjligt att öka upptag av koldioxid i krossad betong..................................................... 18.4.4 Upptaget av koldioxid i slagg kan ökas ............... 18.4.6 Havsgödsling har ingen realiserbar potential ...... DEL VI, System för uppföljning och konsekvensanalys Uppföljning, redovisning och utveckling av de Vilka problem ska förslaget till strategi bidra till att 20.2.1Det saknas incitament för kompletterande åtgärder både mot målen 20.2.2Strategin behöver utformas på ett kostnadseffektivt sätt som betydande osäkerheter behöver hanteras............. Strategin behöver vara genomförbar.................... Utredningens förslag till strategi ......................... 20.3 Vad händer om inget görs?................................................... 20.3.1Ytterligare utsläppsminskningar i stället för 20.4 Hur kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt är förslaget till strategi? 20.4.1Åtgärdskostnader och intäkter mot 2030 och kostnader per styrmedelsförslag........................... Kostnader mot 2045 .............................................. 20.5.1 Behovet av finansiering av tillkommande 20.5.2 Ökade intäkter från höjningar av generella 20.6.1 Ekonomiska effekter i en värld som ställer om ... 20.6.2 Låga makroekonomiska effekter av utgifterna kopplade till huvudförslagen i strategin ............... 20.7 Risker och osäkerheter i uppskattningar av framtida effekter och kostnader.......................................................... 20.7.3 Åtgärder i andra länder.......................................... Effekter på energisystemet................................................... 20.8.1 Effekter på energisystemet och förslag på LULUCF-området............................... 20.8.2 Energiåtgång och elförbrukning för CCS 20.8.3Effekter på energisystemet av en 20.8.4Påverkan på efterfrågan på biodrivmedel till 20.8.5 Energisystemeffekter i sammanfattning .............. Effekter på miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan ... 63- respektive 85-procentsmålet .......................... Målet om nettonegativa utsläpp ......... Effekter på övriga miljökvalitetsmål inklusive Generationsmålet, mål om biologisk mångfald och andra miljökvalitetsmål .................................. Effekter på konkurrensförhållanden, risk inklusive reglerna om statligt stöd ....................... Förslagens förenlighet med internationell rätt.... Regionalpolitik och konsekvenser för enskilda Konsekvenser för myndigheter och allmänna Konsekvenser för jämställdhet och den 20.12.6Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt de integrationspolitiska målen ........ 20.13 Konsekvenser av utredningens förslag 20.13.2 Förslag till förordning om statligt stöd till negativa utsläpp genom bio-CCS......................... 20.13.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid ...... 20.13.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:520) med instruktion för 20.13.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder för att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser och för negativa utsläpp ............................................... Analys av alternativ till utredningens huvudförslag inom området markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, LULUCF ....................... Beskrivning av presenterade kostnadsuppskattningar........ Bilaga 1 Kommittédirektiv 2018:70 ........................................... Avskiljning, transport och lagring av koldioxid av biogent ursprung, Bio-energy with carbon capture EU:s gemensamma jordbrukspolitik, Common Avskiljning, transport och lagring av koldioxid, Carbon capture and storage Avskiljning och användning av koldioxid, Carbon Mekanismen för ren utveckling, Clean Development Fonden för ett sammanlänkat , Connecting Partsmöte, Conference of the parties Carbon offsetting and reduction scheme for inter- Direktinfångning och avskiljning av koldioxid i atmosfären, Direct air carbon capture Direktinfångning och avskiljning av koldioxid i atmo- sfären och lagring, Direct air carbon capture and storage Ansvarsfördelningsbeslutet, Effort sharing decision Ansvarsfördelningsförordningen, Effort sharing EU:s utsläppshandelssystem, EU emissions trading Globala miljöfaciliteten, Global Environment Facility Avverkade träprodukter, Harvested wood products Hydrogen breakthrough ironmaking technology Internationell handel med utsläppsrätter mellan länder Internationella civila luftfartsorganisationen, Internationella sjöfartsorganisationen, International SOU 2020:4Förkortningar och begrepp FN:s klimatpanel, Intergovernmental Panel on Internationella rådet för förnybar energi, resultat, Internationally transferable mitigation krediteringssystem för åtgärder i andra länder, Gemensamt genomförande, Joint implementation Kyotoprotokollet under den första åtagandeperioden Kyotoprotokollet under den andra åtagandeperioden Lågutsläppsutvecklingsstrategi, Low emission Flytande naturgas, Liquified natural gas Gasol, Liquified gas Markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk, Land use, land use change and forestry Nationella klimatplaner, Nationally determined EU:s finansieringsprogram för innovativa demonstrationsprojekt för stöd till bl.a. CCS Nordic initiative for cooperative approaches Nationell inventeringsrapport, National inventory Nordic CCS Competence Center Overall mitigation in global emissions United Nations collaborative programme on reducing emissions from deforestation and degradation in Länder från den forna , Reforming Matematisk modell för jordbruket i , Swedish Hållbarhetsmål, Sustainable development goals strategic energy technology plan SR 1,5- IPCC:s specialrapport om global Klimatrapporteringens principer om att redovis- ningen ska vara korrekt, komplett, jämförbar och konsistent, Transparency, accuracy, completeness, comparability, consistency. Transformative carbon asset facility FN:s miljöprogram, United Nations Environment European technology platform for zero emission fossil Kompletterande Till kompletterande åtgärder räknas ökat netto- åtgärderupptag och minskade utsläpp i skog och mark, avskiljning, transport och lagring av koldioxid med biogent ursprung, verifierade utsläppsminsk- ningar genom investeringar i andra länder och negativa utsläpp genom andra tekniska åtgärder. Inom sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) föreslås att endast additionellt nettoupptag eller minskade utsläpp som följer av åtgärder som an- ges i denna strategi får tillgodoräknas som kom- pletterande åtgärder mot det nationella målet. Negativa utsläpp Negativa utsläpp uppstår om mänsklig aktivitet leder till upptag av koldioxid utöver det upptag som annars skulle ha uppstått naturligt i kol- cykeln. Negativa nettoutsläpp av koldioxid uppstår när en större mängd koldioxid tas bort från atmo- sfären genom mänsklig aktivitet än de, genom mänsklig aktivitet orsakade utsläppen som åter- står. Nettonollutsläpp Nettonollutsläpp uppnås när de av människan orsakade utsläppen av växthusgaser (eller koldi- oxid) motsvarar det av människan orsakade upp- taget av växthusgaser (eller koldioxid). Sammanfattning: Vägen till en klimatpositiv framtid – strategi och handlingsplan för att nå negativa utsläpp av växthusgaser efter 2045 För att nå negativa utsläpp av växthusgaser krävs kompletterande åtgärder, vid sidan av omfattande utsläppsminskningar. Denna strategi innehåller principer och mål för en politik på området kompletterande åtgärder samt en handlingsplan för att nå dessa mål. All pathways that limit global to with limited or no overshoot project the use of carbon dioxide removal (CDR) on the order of 100–1 000 GtCO2 over the 21st century. CDR would be used to compensate for residual emissions and, in most cases, achieve net negative emissions to return global to following a peak (high confidence). Enligt FN:s klimatpanel IPCC krävs åtgärder och tekniker för negativa utsläpp och globala negativa nettoutsläpp av koldioxid för att begränsa den globala uppvärmningen till maximalt . Enligt IPCC uppstår negativa nettoutsläpp av koldioxid när en större mängd koldioxid tas bort från atmosfären tack vare mänsklig aktivitet än de av människor orsakade utsläpp som återstår. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Enligt klimatavtalet från () ska parterna sträva efter att uppnå en balans mellan utsläpp och upptag av växthusgaser under andra hälften av detta århundrade. Utvecklade länder förut- sätts gå före i detta arbete och många länder runtom i världen har antagit eller är på väg att anta mål om nettonollutsläpp. Det svenska klimatpolitiska ramverket anger att ska nå nettonollutsläpp och ha negativa nettoutsläpp där- efter. För att nå målet krävs s.k. kompletterande åtgärder vid sidan av omfattande utsläppsminskningar, eftersom negativa nettoutsläpp inte kan nås enbart genom utsläppsminskningar. Det klimatpolitiska ram- verket kan därmed inte genomföras utan en politik för komplette- rande åtgärder. Det klimatpolitiska ramverket placerar i en liten men växande grupp föregångsländer på klimatområdet. Denna strategi konkretiserar hur kan arbeta med åtgärder och tekniker för negativa utsläpp av växthusgaser, dvs. som leder till upptag av växt- husgaser ur atmosfären, och andra typer av kompletterande åtgärder för att nå målen i det klimatpolitiska ramverket. Få länder har kommit lika långt i sina förberedelser för att åstadkomma negativa netto- utsläpp som .