sou · H8B327 · 2020-05-08 00:00:00 — Utmaningarna har varit väl kända , men det har fortfarande inte lösts. Problem som pekar på är bland annat att reger- ingen inte har ett tillräckligt utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna, att samordningen av styrningen inom behöver bli bättre och att styrningen inte är tillräckligt verksamhetsanpassad i många fall. De olika departementen kommer inom överens om innehållet i länsstyrelsernas regleringsbrev, men inget departement kan avgöra om uppdrag inom ett område är viktigare än inom något annat område. menar att ett färre antal uppdrag för länsstyrel- serna skulle kunna öka tydligheten i regeringens styrning och även ge länsstyrelserna större handlingsutrymme att bedriva ett tvärsekto- riellt arbete. Regeringen borde därför, enligt , över- väga om antalet uppdrag till skulle kunna minskas, lik- som styrning med specifika sakanslag för uppdragen. Det finns också utmaningar i hur de strategiska kontakterna mellan länsstyrelserna och hanteras och dokumenteras. (RiR 2019:2, s. 58). Den generella problematiken som lyfter fram i sin rapport kan, enligt utredningens bedömning, också tydligt skönjas i regeringens styrning av i såvitt avser det nationella minoritetspolitiska uppdraget. Erfarenheterna som kommit fram i utredningens arbete ger en bild som liknar den som lyfter fram i sin rapport. Den av regeringen aviserade nystarten för minoritetspolitiken, som ska säkerställa efterlevnaden av minoritetsrättigheter och mål- uppfyllelse på politikområdet, innebär enligt regeringen att styr- kedjan behöver förbättras, tydliggöras och effektiviseras. Styrningen av politikområdet ska därför utgå från den fortsatta inriktningen för minoritetspolitiken och behovet av ökad tydlighet och transparens (skr. 2017/18:282, s. 25). Mot bakgrund av slutsatser vore det, enligt utred- ningens bedömning, utmanande att åstadkomma en sådan styrning som ska eftersträvas inom minoritetspolitiken när det gäller läns- styrelsen som organisation. De åtgärder som efterlyser från regeringen i sin rapport pekar snarare i en annan riktning. För- utsättningarna för att åstadkomma en tydligare styrning och en bättre koordinering inom i förhållande till det minori- tetspolitiska uppdraget hos i bedömer utredningen som mycket begränsade. En annan aspekt av regeringens myndighetsstyrning är utnämnings- makten, alltså möjligheten att utse myndighetschefer. Utredningen bedömer att regeringen skulle behöva använda sin utnämningsmakt inom minoritetspolitiken för att utse en chef för uppföljningsmyn- digeten som bedöms kunna leda ett strategiskt och framåtsyftande minoritetspolitiskt arbete. Utnämningsmakten blir särskilt viktigt om uppföljningsmyndigheten ska vara pådrivande, så som utred- ningen föreslår. En landshövding skulle sannolikt ha begränsade möj- ligheter att lägga tid på ett enskilt politikområde som minoritetspoli- tiken, jämfört med en myndighetschef vars ansvarsområde i hög grad fokuseras på det minoritetspolitiska uppdraget och/eller ett fåtal när- liggande politikområden. Kritik som framkommit under arbetets gång Utredningen har under arbetets gång tagit del av viss kritik från kom- munala och regionala samordnare och minoritetsföreträdare rörande uppföljningsmyndigheternas sätt att utföra dagens nationella upp- följningsuppdrag. Kritiken från kommunalt håll framförs framför allt av samordnare i finskt förvaltningsområde och rör således Läns- styrelsen i som uppföljningsmyndighet. Stöd och främjandeinsatser till kommuner och regioner har inte uppfattats som tillräckligt omfattande och anpassade efter målgrup- pens faktiska behov, vilket enligt en del samordnare medfört att kom- muner och regioner vidtagit kompensatoriska insatser för att kunna utföra sina uppdrag, vilket lett till dubbelarbete och att statsbidrag till kommuner och regioner nyttjats ineffektivt. Det framförs även att de uppgifter som lämnas av kommuner som underlag till indikatorer som tagits fram av uppföljningsmyndighe- terna, inte anpassats till kommunala och regionala uppföljningssystem (bland annat Kolada-systemet). Det kan, enligt utredningens bedöm- ning, påverka den faktiska mängden uppgifter som behöver rappor- teras av kommunerna, vilket kan spä på den administrativa bördan. Utredningen noterar att kommuner och regioner kommer att behöva utveckla de egna uppföljningssystemen framöver för att följa upp hur antagna mål och riktlinjer för det minoritetspolitiska arbetet ut- vecklas , i enlighet med 5 b § minoritetslagen. Enligt utred- ningens bedömning kommer behovet av att samordna statlig, kom- munal och regional uppgiftsinsamling att öka med anledning av detta. Bland de nationella minoriteterna uttrycker framför allt företrä- dare för den sverigefinska och tornedalska minoriteten kritik mot i sätt att utföra uppdraget att främja genomförandet av förvaltningsområden för finska respektive meänkieli. En del företrädare för de nationella minoriteterna uttrycker att de inte kunnat påverka arbete med uppföljning och främjande i någon större utsträckning. Det är dock en bild som läns- styrelsen inte delar. 8.3.2Överföring av uppdraget till en annan befintlig myndighet Utredningen har gjort en bedömning av förutsättningarna för ett antal befintliga myndigheters lämplighet att överta samordnings- och uppföljningsuppdraget som rör judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar. Dialog har också förts med de nationella minoriteternas företrädare om vilka myndigheter som skulle kunna vara lämpliga. Mot bakgrund av att en av utgångspunkterna för utredningen är att ska ansvara för samiska rättigheter och samiska språ- kets utveckling inom minoritetspolitiken, har inte utredningen över- vägt att överföra samordnings- och uppföljningsuppdraget rörande övriga nationella minoriteter till . Utredningen har övervägt följande myndigheter och bedömt att det inte är lämpligt att föra över uppdraget till någon av dem. () utövar tillsyn över att diskri- mineringslagen (2008:567) följs och för bland annat talan i domstol i diskrimineringsärenden. DO ska genom råd och på annat sätt med- verka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. DO:s arbete styrs av de så kallade Parisprinciperna som bygger på olika internationellt erkända principer om självständiga organ som har att bevaka efterlevnaden av mänskliga rättigheter. Parisprinciperna har tolkats så att myndigheten ska ha en hög grad av självständighet och att regeringen ska avstå från att styra myndig- hetens verksamhet genom regleringsbrev, vilket är för andra statliga myndigheter. Eftersom utredningen menar att ett viktigt kriterium vid valet av myndighet är regeringens möjligheter att vid behov kunna styra upp- följningsmyndigheten, bedöms inte DO vara en lämplig myndighet för att överta uppdraget. Att ge uppdraget till DO skulle dessutom kunna leda till en obalans i ombudsmannens uppdrag då vissa grup- per skulle framstå som mer prioriterade än andra inom arbetet mot diskriminering. Regeringen bereder Förslag till en nationell rättigheter i (Ds 2019:4). Institutionens över- gripande uppdrag föreslås vara att självständigt främja säkerställan- det av de mänskliga rättigheterna i . Myndigheten ska bland annat följa, undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättighe- terna respekteras och genomförs och lämna förslag till regeringen om de åtgärder som behövs för att säkerställa de mänskliga rättig- heterna. Även detta myndighetsuppdrag har utformats i enlighet med Parisprinciperna. Institutionens oberoende i förhållande till reger- ingen är en grundläggande princip. Regeringens begränsade möjlighe- ter att styra den gör den mindre lämplig för att överta samordnings- och uppföljningsuppdraget för minoritetspolitiken. Forum för levande historia Forum för levande historia har till uppgift att vara ett nationellt forum som ska främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen. Myndigheten har sär- skilt till uppgift att informera om Förintelsen och om kommu- nismens brott mot mänskligheten. Myndigheten ska sträva efter att stärka människors vilja att aktivt verka för alla människors lika värde. Myndigheten bedriver utåtriktad verksamhet med inriktning på kunskap, kultur och utbildning. Myndigheten arbetar således pri- märt med spridande av kunskap på olika sätt. Ett samordnings- och uppföljningsuppdrag inom minoritetspolitiken skulle radikalt för- ändra inriktningen och bedöms därför inte som lämpligt. () är central sektorsmyndighet som leder och stöder arbetet med att bevara, använda och utveckla främst det materiella kulturarvet. Det handlar i första hand om frågor om kulturlandskap, kulturmiljöer, kulturföremål och museer. RAÄ har till uppgift att, med utgångspunkt i de nationella kulturpolitiska målen och de nationella målen för kulturmiljöarbetet, vara pådrivande och stödjande inom sitt verksamhetsområde. Utredningen bedömer att det visserligen finns beröringspunkter till minoritetspolitiken, men eftersom det fortsatta minoritetspolitiska samordnings- och upp- följningsuppdraget har starkt fokus på att säkerställa enskildas till- gång till språkliga rättigheter så passar inte uppdraget in i RAÄ:s nuvarande uppdrag. Utredningen ser inte att några synergieffekter kan uppnås och bedömer att RAÄ inte bör överta samordnings- och uppföljningsuppdraget. Myndigheten för kulturanalys har till uppgift att, med utgångspunkt i de nationella kulturpolitiska målen, utvärdera, analysera och redo- visa effekter av förslag och genomförda åtgärder inom kulturom- rådet. I uppgiften ingår att analysera utvecklingen både inom detta område och inom andra samhällsområden som har betydelse för kulturlivet. Myndigheten är en renodlad analysmyndighet med ett tiotal medarbetare. Från ett analysperspektiv är myndigheten intres- sant som alternativ, men samordnings- och uppföljningsuppdraget innefattar bland annat en rad samordnings- och främjandeinsatser som skulle innebära en helt annan inriktning för myndigheten. Av ut- gångspunkt 2 i utredningens direktiv följer att ansvaret för samordning, utveckling och uppföljning av minoritetspolitiken ska hållas samlat. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) an- svarar för frågor som rör ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället. MUCF ska på olika sätt verka för att målen inom ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället uppnås bland annat genom att ta fram, samla och sprida kunskap, bidra till sam- ordning av statliga insatser, samverka med myndigheter, kommuner, landsting och det civila samhällets organisationer, och fördela stats- bidrag. MUCF ska också verka för att stärka ungdomars förutsätt- ningar och levnadsvillkor på olika områden. MUCF har haft ett antal regeringsuppdrag om fördelning av statsbidrag till minoritetsorgani- sationer bland annat inom jämställdhet och romsk inkludering. Myn- digheten har bytt verksamhetsort och tappat en stor del av den tidigare kompetensen på området. Utredningen bedömer att upp- draget inte bör läggas på MUCF. 8.3.3Förutsättningarna vid och folkminnen Förutom de myndigheter som nämns i föregående avsnitt har utred- ningen bedömt om och folkminnen, Isof, skulle kunna vara en lämplig myndighet för uppdraget. Isof har i uppdrag att bedriva språkvård och på vetenskaplig grund öka, levandegöra och sprida kunskaper om språk, dialekter, folk- minnen, namn och immateriella kulturarv i . Myndigheten ska främja utvecklingen inom sitt verksamhetsområde genom för- delning av statliga bidrag. Myndigheten ska bedriva forskning inom sitt verksamhetsområde och verka för ökad kunskap i samverkan med andra, exempelvis universitet och högskolor. Isof har ett åttiotal årsarbetskrafter och avdelningar i , och . Isof har en rad myndighetsuppdrag som rör de nationella mino- riteterna och minoritetspolitik. Arbetet med språkvård i de nationella minoritetsspråken är en del av konventionsåtaganden enligt den europeiska språkstad- gan. Myndigheten och dess företrädare på området har lång erfaren- het av språkvård på finska. Sverigefinska språknämndens arbete, som bedrivits , införlivades i myndigheten . Myndig- hetens arbete med språkvård i finska är så väletablerat och långvarigt att myndighetens arbete, enligt sverigefinska minoritetsföreträdare, uppfattas som en central och aktad sverigefinsk kulturinstitution. Uppdragen att bedriva språkvård rörande meänkieli, jiddisch re- spektive chib har tillkommit senare och det arbetet är fort- farande under utveckling hos myndigheten. Detta utvecklingsarbete sker i dialog med de nationella minoriteterna och det finns utma- ningar i arbetet, bland annat kopplade till faktiska resurser som står till förfogande. Från de nationella minoriteternas sida finns det starka önskemål om att utveckla arbetet ytterligare och att mer medel ska tillföras för detta ändamål. Imyndighetens stora samlingar av dialekt- och folkminnesmate- rial finns bland annat material om och på dessa minoritetsspråk. arbetar Isof med att utveckla arbetet med kon- vention om tryggande av det immateriella kulturarvet i och myndigheten har påbörjat arbetet med en nationell förteckning över immateriella kulturarv. I detta arbete ingår de nationella minorite- ternas kulturarv. Myndigheten har genomfört omfattande projekt avseende ortnamn på minoritetsspråk och ordboksarbete. I frågor om ortnamn och immateriellt kulturarv sker samarbete med Same- tinget. I myndighetens uppdrag ingår bland annat följande som berör minoritetspolitiken: •samla in, bevara, vetenskapligt bearbeta samt sprida kunskap och material om de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meän- kieli och chib, •initiera och samordna lexikaliskt arbete i fråga om de främmande språk som är aktuella för tolk- och översättarutbildning, •yttra sig i ärenden om fastställande av ortnamn (där nationella minoritetsspråkiga namn ingår) och granska förslag till namn på allmänna kartor, •yttra sig i ärenden av språkpolitisk betydelse, •följa tillämpningen av språklagen (2009:600) och verka för att den offentliga förvaltningen använder de nationella minoritetssprå- ken enligt gällande lagar och förordningar, •verka för att den offentliga förvaltningen använder ett vårdat, enkelt och begripligt språk (även på nationella minoritetsspråk), bland annat genom att ge ut skrivregler för den offentliga förvalt- ningen, samt •främja språkteknologisk och terminologisk utveckling. Isof fördelar medel för revitalisering av de nationella minoritetsspråken enligt förordning (2010:21) om statsbidrag för insatser till stöd för de nationella minoritetsspråken. slutredovisade Isof ett regeringsuppdrag rörande inrättandet av språkcentrum för finska, meänkieli, jiddisch respek- tive chib (Ku2015/02857/DISK, Ku2018/01455/DISK). För- slaget innebär att Isof skulle bli huvudman för de föreslagna fyra språkcentrumen och att ett antal tjänster därmed skulle tillföras myn- digheten, med placering i , , respektive . Språkcentrumen föreslås arbeta aktivt tillsammans med respektive nationell minoritet och genomföra insatser i syfte att stärka och revitalisera minoritetsspråken. Förslaget bereds i . Myndigheten har även ett pågående regeringsuppdrag att utarbeta ett förslag till ett långsiktigt och samlat handlingsprogram för bevarande av finska, jiddisch, meänkieli och chib (Ku2019/01339/CSM). Kompetens av betydelse för minoritetsuppdraget De befintliga minoritetspolitiska uppdragen innebär att Isof har till- gång till kulturkompetens, fördjupad kunskap om och språkkun- skaper i minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli och chib och dessa språks förutsättningar i . Myndigheten har upparbetade arbetsformer för dialog och samråd med de nationella minoriteterna. Myndighetens kompetens i frågor som rör mänskliga rättigheter är huvudsakligen begränsade till frågor som rör språkliga rättigheter generellt, minoritetsrättigheter och rätten till kulturarv. Isof har tillgång till begränsad utredarkompetens och har bland annat producerat rapporter om de nationella minoritets- språkens situation och utmaningar i . Kompetensen i frågor som rör kommuner och regioner bedöms däremot som begränsad. och folkminnen ska överta uppdrag Förslag: Uppdraget som central uppföljande och samordnande myndighet när det gäller de nationella minoriteterna judar, romer, sverigefinnar och tornedalingar samt de nationella minoritets- språken finska, jiddisch, meänkieli och chib, ska flyttas från i till och folkminnen. Nuvarande modell fungerar inte längre När uppföljningsansvaret infördes bedömdes Länssty- relsen i vara en lämplig och ändamålsenlig lösning och ett stort steg framåt. Därefter har minoritetspolitiken utvecklats och de utmaningar som behöver hanteras kräver att arbetet vidareutvecklas. Under arbetets gång har uppföljningsmyndigheterna och även andra aktörer förklarat en stor del av de identifierade bristerna och utmaningarna i samordningen och uppföljningen med bristande resurser. Utredningen bedömer att bristande resurser varit av bety- delse för en del av de utmaningar som framkommit. För att kunna utveckla samordning och uppföljning ytterligare i den riktning som regeringen aviserat och för att kunna säkerställa de nationella mino- riteternas rättigheter krävs det både resursförstärkningar och andra mer långtgående förändringar. Utredningen bedömer att det i nästa fas av arbetet behövs kraft- fulla insatser för att undanröja hinder som begränsar förverkligandet av de nationella minoriteternas rättigheter. Den av utredningen förslagna revideringen och förstärkningen av uppföljningsuppdraget innebär en ambitionshöjning – i linje med regeringens intentioner – som kan bidra till ökat förtroendet för minoritetspolitiken. Regeringens styrning av minoritetspolitiken behöver bli tydli- gare. De nuvarande utmaningarna i styrningen av politikområdet är till stor del kopplade till möjligheterna att styra som myndighet. Möjligheterna att inom länsstyrelsestrukturen åstad- komma den styrning som krävs bedömer utredningen som mycket begränsade, då de minoritetspolitiska frågorna även fortsättningsvis kommer att vara ett mindre, begränsat uppdrag, bland övriga upp- drag som i ansvarar för. Utredningen bedömer inte heller att utmaningarna i uppföljnings- arbetet helt kan lösas genom att regeringen tillför ytterligare resurser till . Ytterligare resurser skulle visserligen kunna åstad- komma viss förändring, såsom förstärkningar av stöd och främjande- insatser i kommuner och regioner. För att komma vidare i arbetet med att utveckla politikområdet krävs dock en tydligare organisa- torisk struktur och ett nytt förhållningssätt i arbetet. En central del i ett rättighetsbaserat synsätt är ansvarsutkrävande och lyhördhet för rättighetsbärarna synpunkter. Fokus för arbetet med att åstadkomma en nystart för minoritetspolitiken bör nu vara att återupprätta förtroende för politiken och visa att kritik som framförs leder till förändring och ansvarstagande. Vid en samlad bedömning finner utredningen därför att samord- nings- och uppföljningsuppdraget inte bör ligga kvar på Länsstyrel- sen i . i bör fortsättningsvis ha motsva- rande uppdrag som övriga länsstyrelser inom ramen för mänskliga rättigheter och minoritetspolitiken. Det bör inte inrättas en ny myndighet för uppdraget I dialogen med de nationella minoriteternas företrädare har inrät- tandet av en ny statlig myndighet diskuterats. En sådan modell skulle innebära att myndigheten skulle kunna fokusera helt och hållet på genomförande av de minoritetspolitiska målen. Det skulle också ge regeringen möjlighet att genom sin utnämningsmakt kunna utse en myndighetschef med särskild kompetens inom området. Att inrätta en ny myndighet kräver dock mycket starka skäl. Den allmänna inriktningen inom svensk förvaltningspolitisk är snarare en strävan att begränsa antalet statliga myndigheter och av styrnings- och resursskäl koncentrera myndighetsuppgifter till färre myndigheter. Från de nationella minoriteternas företrädare har det framförts att en egen myndighet för minoritetspolitiken skulle höja statusen på frågorna, vilket är mycket önskvärt. Utredningen delar denna syn. En höjd status för frågorna skulle kunna bidra till ökat genomslag för minoritetsrättigheter i . På en liten myndighet är också avståndet mellan myndighetens ledning och medarbetarna litet med korta beslutsvägar och det är sannolikt enklare och går snabbare att anpassa verksamhetens inriktning och former till behoven. En ny självständig minoritetsmyndighet skulle dock bli en mycket liten myndighet. För att klara av ett myndighetsuppdrag behövs också ett antal stabs- och stödfunktioner, vilket skulle innebära att ytter- ligare resurser skulle behöva tillföras utöver handläggartjänster för grunduppdraget. Samordnings- och uppföljningsuppdraget är begrän- sat och det är inte realistiskt att föreslå ett stort antal nya tjänster till en sådan myndighet. Inrättandet av en ny myndighet skulle därmed bli betydligt dyrare och mer resurskrävande än att utöka och ut- veckla en befintlig myndighets uppdrag. En liten myndighet innebär även risker, såsom stor sårbarhet för verksamheten. Med ett fåtal medarbetare skulle även mindre per- sonalförändringar kunna få stora negativa effekter på den dagliga verksamheten. Det tar också tid att dels bygga upp en helt ny verk- samhet, dels göra den känd bland dem som ska genomföra mino- ritetspolitiken och hos allmänheten. Utredningen bedömer att övervägande skäl talar för att med dagens förutsättningar i första hand välja en befintlig myndighet, i stället för att inrätta en ny myndighet. Eftersom utredningen inte anser att en ny myndighet bör inrättas, har frågan om en sådan myndighet lämp- ligen borde placeras hos en så kallad värdmyndighet, inte varit aktu- ell att ta ställning till. En ny modell behövs Utredningen bedömer att mycket talar för att det fortsatta sam- ordnings- och uppföljningsansvaret bör läggas på en mindre sektors- myndighet vars nuvarande verksamhet redan tangerar det aktuella minoritetspolitiska uppdraget. Vid genomgång av tänkbara befintliga statliga myndigheter framstår och folkminnen som det bästa alternativet. Utredningen bedömer att Isof med utred- ningens förslag har goda förutsättningar att uppfylla de kriterier som regeringen pekat ut som önskvärda i den fortsatta samordningen och uppföljningen (utgångspunkt 3 i direktiven). Genom att samla flera frågor som rör de nationella minoriteterna hos samma myndighet finns det bättre förutsättningar för reger- ingen att styra inriktningen på verksamheten och nyttja de samlade resurserna effektivt och ändamålsenligt. Det ger också goda förut- sättningar att bygga sakkunskap inom minoritetspolitiken. Utredningen bedömer att det vore önskvärt med en relativt liten operativ organisation där avståndet mellan medarbetarna och led- ningen är kort, där man kan arbeta flexibelt och snabbt omprioritera insatser utifrån de problem som identifieras. Utredningen bedömer att det finns förutsättningar att skapa en rad värdefulla synergier som talar för att samordnings- och uppfölj- ningsuppdraget bör placeras hos Isof. Myndigheten arbetar redan med minoritetspolitiska frågor och man har etablerade relationer till de berörda nationella minoriteterna. Myndigheten har lång erfaren- het av arbete med språkliga rättigheter och minoritetsrättigheter. På myndigheten finns redan kulturkompetens och kvalificerade språk- kunskaper i nationella minoritetsspråk, vilket kommer att underlätta arbetet, till exempel vid kvalitetssäkring av texter på minoritetsspråk. Vidare finns det en förförståelse hos myndigheten för de natio- nella minoriteternas situation och förutsättningar i samhället och de utmaningar som de nationella minoritetsspråken står inför. Upp- draget med att fördela medel till revitaliseringsinsatser och att samla kunskap om revitaliseringsfrågor har utvecklat och fördjupat denna förståelse ytterligare på myndigheten.