sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — Det är dock för tidigt att uttala sig om hur effekterna fördelar sig på olika åldersgrupper inom arbetskraften, varför kommissionen avstår från analyser i detta avseende. 11.1De äldre och arbetsmarknaden I internationell jämförelse fungerar den svenska arbetsmarknaden för äldre tämligen väl. Arbetskraftsdeltagandet och sysselsättningen är relativt höga. är de äldres arbetsmarknad mindre dyna- 1Med termen de äldre på arbetsmarknaden brukar avses personer som fortfarande arbetar, vilket skiljer sig från användningen av begreppet äldre på andra områden, där ofta personer avses, ibland preciserat till äldre-äldre för dem som är . De äldre i arbetslivet De äldre med fast anställning har ett starkare anställnings- skydd på grund av turordningsreglerna, men om en äldre person för- lorar sitt arbete till följd av arbetsbrist, är sannolikheten att få ett nytt lägre än för genomsnittet. Den genomsnittliga arbetslöshets- tiden är lång för äldre, som framgår av tabell 11.1.2 Tabell 11.1 Arbetsmarknadssituationen för olika åldersgrupper 2015 Not: Med långtidsarbetslöshet avses > 6 månader. Källa: m.fl. (2015). Som framgår av tabellen är den genomsnittliga tiden i arbetslöshet längre för personer i åldersgruppen . Drygt dubbelt så stor andel av befolkningen i denna åldersgrupp står också utanför arbetsmarknaden. Äldres arbetsmarknadssituation kan påverkas av faktorer hos personerna själva, av arbetsgivarnas uppträdande och av arbets- marknadspolitiken. Förbättrad hälsa och högre utbildningsnivå talar generellt för ett längre arbetsliv, men normer och regler på arbets- marknaden spelar också en betydande roll.3 I den första kategorin handlar det framför allt om de äldres human- kapital: utbildning, yrkeserfarenhet, andra färdigheter och nätverk. Den formella utbildningen är genomsnittligt lägre i de äldre grupperna, 2Eriksson m.fl. (2017), kap. 5. 3Laun & (2019). De äldre i arbetslivet vilket kan bli ett problem om de lediga arbetena finns i branscher där arbetsgivarna ställer krav på att de sökande ska ha en viss formell utbildning. Andelen som enbart har förgymnasial utbildning är unge- fär dubbelt så hög bland de äldre (), och andelen med längre eftergymnasial utbildning är motsvarande lägre.4 Värdet av tidigare yrkeserfarenhet och andra kompetenser kan vara svårt att överföra till andra branscher, om kunskapen är företags- eller branschspecifik. På en arbetsmarknad som den svenska, där 95 pro- cent av arbetena förutsätter goda eller höga kvalifikationer, blir det svårt för äldre med kort utbildning att finna ett arbete. Äldres möjligheter att vidareutbilda sig begränsas av vissa restrik- tioner på åldern i studiestödssystemet. Förslag om höjda åldersgränser har dock presenterats av regeringen.5 Beträffande arbetsmarknads- utbildning finns inga formella hinder, men det finns indikationer på att äldre beviljas sådana insatser i mindre utsträckning än yngre arbetssökande.6 Även när det gäller kompetensutveckling via arbets- givaren för dem som har ett arbete eller via de kollektivavtalsbase- rade omställningsförsäkringar, finns en naturlig tendens att äldre anställda får ta del av detta i lägre utsträckning än yngre anställda, eftersom utbildningsinvesteringen inte kan återbetalas som för yngre. Relativt få studier som undersöker effekterna av utbildnings- insatser är specifikt riktade mot äldre. Sådana insatser har av allt att döma en viss men begränsad effekt på chansen att få ett jobb.7 Pro- blemet är naturligtvis att den tid under vilken utbildningen kan ge avkastning blir kortare ju äldre personen är; samhällsekonomiskt kan ändå kortare insatser löna sig. En viktig faktor är viljan och förmågan att stanna kvar på arbets- marknaden. Besluten påverkas både av individuella egenskaper, pre- ferenser och livssituation. Viljan att stanna kvar på arbetsmarknaden efter den lagstadgade pensionsåldern är enligt en undersökning rela- tivt låg i Sverige.8 Bland EU-länder utmärker sig i den aktu- ella undersökningen genom att det är en låg andel som önskar arbeta , av arbetstagarna jämfört med EU- genomsnittet på . De upplevda möjligheterna att fortsätta 4SCB: Befolkningens utbildning. 5Utbildningsdepartementet (2019 a). 6Statskontoret (2007). 7Mayhew et al. (2008), Midtsundstad et al. (2012). 8Eurofound (2017). De äldre i arbetslivet arbeta är dock högst i EU, till i genomsnitt ålder för män och 67år för kvinnor. Detta medför att politik som hindrar arbetskrafts- deltagande har en negativ effekt på möjligheterna att arbeta i den omfattning vissa önskar och därmed på arbetsutbudet. En växande sådan problematik gäller anhörigvård, riktad antingen till maka eller make eller till föräldrar. Som beskrivs i kapitel 9 och 10 är det ofta kvinnor som i högre utsträckning än män tar detta ansvar, vilket kan påverka också deras egen framtida pension.9 Bland faktorer knutna till arbetsgivarna är risken för åldersdiskrimi- nering viktig. Arbetsgivare har mer eller mindre välgrundade upp- fattningar om äldres produktivitet jämfört med yngres och kan tillämpa statistisk diskriminering, eller helt enkelt ha en allmänt skeptisk inställning till äldre när de ska anställa.10 En studie visar att åldersdiskriminering förekommer redan i väsentligt lägre åldrar än de som är aktuella här.11 En annan studie bekräftar att åldersdiskri- mineringen startar så tidigt som , och i åldrar nära pen- sioneringen är sannolikheten att bli kallad till anställningsintervju mycket låg.12 Även en bredare upplagd diskrimineringsstudie finner stöd för att svenska arbetsgivare väljer bort personer över 55 år.13 Sammantaget visar detta att åldersdiskriminering är ett stort pro- blem på den svenska arbetsmarknaden. Det finns också enkäter bland arbetsgivare eller arbetstagare om diskriminering. De mäter upplevd snarare än faktisk diskriminering men kan ändå ge en indikation på om diskriminering förekommer. En enkätstudie riktad till arbetsgivare gjord av Pensionsmyndig- heten visade att många, men inte alla, arbetsgivare i undersökningen sade sig vara relativt positivt inställda till äldre arbetskraft i allmänhet men att de uttryckte farhågor om att äldre är mindre an- passbara och sämre på att ta till sig ny kunskap.14 För de yngre ansågs 9Se underlagsrapport av Stanfors och . 10För en översikt, se och (2019). 1146-åringar diskriminerades jämfört med 31-åringar; et al. (2012). 12Carlsson and (2019b). 13Eriksson et al. (2017). 14Pensionsmyndigheten (2012). De äldre i arbetslivet tala att de är bättre utbildade i genomsnitt, för de äldre att de kan vara både mer produktiva och mer motiverade. Diskriminering är en komplex fråga. Även om det finns en dis- krimineringslagstiftning som i vissa delar är tillämplig, är denna av allt att döma inte tillräcklig; information och attitydpåverkan måste också till.15 Arbetsgivarens kostnader för att anställa äldre personer beror till en del på i vilken utsträckning lönen motsvarar den anställdes pro- duktivitet. Det empiriska underlaget för att bedöma hur produkti- viteten varierar med stigande ålder är blandat. I yrken där problem- lösningsförmåga, fysisk styrka och förändringskapacitet är viktiga har yngre en fördel, medan krav på erfarenhet och verbal förmåga gynnar äldre.16 Något överraskande förefaller bilden inte signifikant skilja sig mellan sektorer; den allmänna näringslivsstrukturen är alltså av mindre betydelse för de äldres situation.17 Imånga stiger lönen med åldern, men svenska kol- lektivavtal innehåller sällan regler om att lönen ska stiga med anställ- ningstiden. Det finns inte heller några tecken på att äldre personer betalas högre löner av rena senioritetsskäl i . Däremot kan kostnader för till kollektivavtalsbaserade tjänstepensioner på vissa avtalsområden göra det dyrt för arbetsgivaren att anställa äldre arbetslösa.18 Vissa av dessa avtal innehåller regler som gör att premierna stiger med den anställdes ålder.19 Av den tidigare citerade enkäten från framgår att av de tillfrågade arbetsgivarna i vissa branscher anser att tjänstepensionspremier gör att det är för dyrt att anställa och behålla äldre arbetskraft.20 Pensionspremierna innebär alltså en risk för att en del arbetsgivare avstår från att anställa äldre arbetssökande på grund av höga förväntade kostnader. pågår dock en övergång från förmånsbestämda till avgiftsbestämda pensioner, vilket kommer att minska detta problem. 15Svensson (2020). 16Skirbekk (2008). Se också Vingård (2019). 17Göbel & Zwick (2012); studien gjord på tyska data. 18För en genomgång, se Baroni (2020). 19För en översikt, se ISF (2018b). Jfr dock Baroni a.a. 20Pensionsmyndigheten (2012). De äldre i arbetslivet Arbetsmarknadspolitik för den äldre arbetskraften Arbetsmarknadspolitiska åtgärder och regler som berör äldres arbets- marknad vid sidan av möjligheter att vidareutbilda sig, är anställ- ningssubventioner och olika obligatoriska åtgärder. Äldre långtids- arbetslösa är alltså en grupp med svag ställning på arbetsmarknaden för vilken subventioner kan vara motiverade. Dessa är framför allt de så kallade nystartsjobben (som är en rättighet för den som uppfyller villkoren) och särskilt anställningsstöd (som beslutas i varje indivi- duellt fall av Arbetsförmedlingen). Reglerna för nystartsjobb är spe- ciellt förmånliga för äldre arbetslösa, som kan få stöd under dubbelt så som de har varit arbetslösa. Nystartsjobben har haft viss effekt men är inte analyserade specifikt för de äldre arbetslösa.21 Särskilt anställningsstöd kan uppgå till av lönekostnaden upp till ett takbelopp, och ges med möjlighet till för- längning . Ännu en möjlighet är sänkta arbetsgivaravgifter för äldre perso- ner oavsett arbetslöshetshistoria. En utvärdering av effekten av den sänkning av arbetsgivaravgiften för personer som genom- fördes 2007 tillsammans med införandet av det förstärkta jobbskatte- avdraget för äldre visar att totaleffekten på sysselsättningen var positiv, men det är inte möjligt att särskilja effekten av arbetsgivar- avgifts- och inkomstskattesänkningen.22 Också obligatoriska aktiveringsåtgärder kan ha positiva effekter på äldre arbetslösas sannolikhet att få ett nytt jobb.23 Det finns olika möjligheter för äldre att lämna arbetskraften, till exempel via deltidsarbete, tidigt pensionsuttag och avtalspension, eventuellt i kombination. En del äldre som förlorar sin anställning kan föredra att partiellt eller helt lämna arbetsmarknaden, om dessa alternativ är tillräckligt attraktiva. Omvänt kan personer som upp- nått normal pensionsålder se sig tvingade att arbeta vidare helt enkelt därför att den pension de skulle få ut inte räcker för att täcka vad de 21Sjögren &, (2015). 22Laun (2017). 23Bennmarker et al. (2013). De äldre i arbetslivet uppfattar som rimliga levnadsomkostnader.24 Problemet är vanligare bland kvinnor. Hälsoläget är självklart viktigt. Hälsoproblem är ett skäl att lämna arbetsmarknaden, och arbetsgivare är ovilliga att anställa om det finns indikationer på sådana. Även sociala normer påverkar vad som förväntas på arbetsmark- naden och vad som uppfattas som en naturlig pensionsålder. Medelpensioneringsåldern, definierad som medelåldern för uttag av ålderspension, stiger långsamt. Det relativt stabila uttaget av pension döljer dock det faktum att man kan ta ut ålders- pension och fortsätta att arbeta. har antalet personer som arbetar efter att de fyllt nästan tredubblats,25 vilket tyder på att gruppen äldre, trots uttag av ålderspension, bidrar med betydligt fler arbetade timmar i ekonomin . förordade starkt ett längre arbetsliv med olika argument som förbättrad hälsa, ökad förväntad livslängd och finansiell stabilitet i pensionssystemet mot bakgrund av förut- sedda demografiska förskjutningar.26 Utredningen konstaterade att forskningen inte ger något entydigt stöd för att tidig pensionering generellt förbättrar hälsan, minskar dödligheten eller höjer livskvali- teten för de äldre. Det finns inte heller något stöd för att personer som fortsätter att arbeta tränger ut yngre från arbetsmarknaden. I ett samhälle där allt fler hushåll blir ensamhushåll betyder arbetet mycket för delaktighet i sociala nätverk. En högre inkomst än den som pensionen ger ökar självfallet också individens självbestäm- mande. Utredningen lämnade också en rad förslag med effekter på kort och . Som framgått av tidigare kapitel är bilden inte så entydig som den framstår i den korta sammanfattningen av beskrivning ovan. Medellivslängden för kvinnor med kort utbildning har i själva verket sjunkit något sedan utredningens be- tänkande.27 Det är förvisso korrekt att arbetsplatsen betyder mycket för mångas sociala nätverk, men står en del av orsakerna bakom ökande ohälsa att söka just på arbetsplatsen. Incitamenten för fortsatt arbete är positiva för det stora flertalet arbetande. Dels ökar pensionen vid fortsatt arbete, eftersom det 24Pensionsmyndigheten (2018 a). 27SCB (2018 c). Siffrorna gäller endast kvinnor som är födda i . De äldre i arbetslivet ökar den intjänade pensionsrätten, dels får man ett fördelaktigare skatteavdrag på pensionen vid ett uttag det år personen fyller jämfört med om pensionen tas ut tidigare. Dessutom är tid med lön oftast med högre inkomst än vad tiden som pensionär blir, vilket i sig också är en fördel. Skillnaderna framgår av beräkningar för ett antal typfall, se tabell 11.2.28 Tabell 11.2 Inkomster och skatt vid olika kombinationer av pension och arbete Typfall vid 62 och och inte ta ut pension och ta ut pension 40 000** och ta ut pension 40 000** Not: * lön, pension. ** lön, pension. Källa: (2019). För den som fortsätter att arbeta i stället för att ta ut pension blir skatten i vissa fall negativ; man får lön från arbetsgivaren men också betalt av staten för att arbeta, eftersom inkomsten ligger till grund för pensionsrätt. Först vid en inkomst betalas skatt som överstiger pensionsrättens värde. Det är framför allt för personer som endast omfattas av pensions- systemets grundtrygghet som incitamenten till arbete kan bli svaga, antingen därför att de har haft låga inkomster eller inte arbetat under ett helt arbetsliv, till exempel därför att de har kommit till i vuxen ålder. En annan grupp som kan drabbas är de som efter det att de blivit föräldrar har gått ner i arbetstid för att vara hemma med barn och som i ett senare skede känt sig tvingade att återigen gå ner för att ta om hand om åldrande föräldrar.29 Företrädesvis gäller 28Pensionsmyndigheten (2018 b). 29Se kapitel 9 och kapitel 10. De äldre i arbetslivet detta kvinnor i arbetaryrken som fortsätter att vara sysselsatta, men sysselsättningsnivån och därmed deras inkomster blir låga. Personer som har tjänat in relativt lite till sin allmänna pension och som kommer att ha rätt till bostadstillägg kan under vissa förutsättningar vinna på att börja ta ut sin allmänna pen- sion så tidigt som möjligt.30 En lönsam variant för den som kan arbeta vidare kan vara att ta ut pensionen och arbeta vidare till , med dagens regler för garantipension och bo- stadstillägg.31 har andelen som täcks av olika avtals- baserade delpensionslösningar ökat.32 Tanken med delpensioner är att arbetstagaren ska kunna gå ned i arbetstid och arbeta deltid fram till hel pension. Sammanfattningsvis kan sägas att flexibiliteten i valet av pen- sionsålder ökar, med olika kombinationer av fortsatt arbete på hel- eller deltid och pensionsutbetalningar från olika källor. Men pro- blem finns för grupper som har låga intjänade pensionsrätter, som inte omfattas av kompletterande avtalslösningar eller har problem med hälsan. De allmänna tendenserna till bättre hälsa och högre utbildningsnivå och en successivt mer problematiskt demografisk situation har skapat politisk samsyn kring en önskan att förlänga den yrkesverk- samma perioden i livet. sammanställde befintlig forskning och utredning kring detta problemkomplex och presenterade en rad förslag med detta syfte. Utredningens förslag lyder i korthet:33 •Stärk de äldres förmåga att arbeta längre: arbete förstärks bland annat vad gäller tillsyn och tillsynsutveckling, det systematiska arbetsmiljöarbetet, samt att återkommande rappor- tera om arbetsmiljöns utveckling. En kunskapssatsning för skydds- ombud föreslås, och att grundläggande arbetsmiljökunskap ska ingå i vissa högskoleutbildningar. En ny funktion inrättas för 30Pensionsmyndigheten (odat. 31Bostadstilläggen är under utredning. 32ISF (2018). De äldre i arbetslivet forskning om samband mellan arbetsmiljö, hälsa och arbetsför- måga och för utvärdering av arbetsmiljöpolitiken. •Stärk skyddet mot åldersdiskriminering: Lagstiftningen mot ålders- diskriminering förstärks. Läget när det gäller frågor som rör åldersdiskriminering bör regelbundet undersökas och rapporte- ras. Olikheter i lagar, regler och avtal som gäller behandlingen av äldre och åldersregler som styr mot pensionering bör kartläggas och följas upp. En forskningssatsning för ökad kunskap om frå- gor som rör åldersdiskriminering behövs. •Bättre villkor för kompetenshöjning bland äldre: Höjda åldersgränser och generösare villkor i studiestödet. Utveckling av kursutbudet anpassat till äldres efterfrågan. Resurser till Arbetsförmedlingen för karriärrådgivning till äldre. Ökade möjligheter till arbets- marknadsutbildning för äldre. •Tjänstepensioner som bidrar till ett längre arbetsliv: Trepartssamtal med arbetsmarknadens huvudorganisationer bör genomföras, i vilka man systematiskt prövar hur de avtalade tjänstepensionerna och lagstiftningen avseende tjänstepensioner kan utvecklas för att bidra till ett längre arbetsliv. •Ökade möjligheter till flexibel arbetstid: Trepartssamtal med denna inriktning. •Höjd LAS-ålder: En arbetstagare har enligt lagen om anställnings- skydd (LAS) rätt att kvarstå i anställningen med fullt anställnings- skydd till utgången av den månad då han eller hon fyller . LAS-åldern höjs till och anpassas sedan till riktåldern (se nedan). •Informationsinsatser: Förbättrad information om pensionssyste- mets regler, jämte utvärderingar av hur sådan information på- verkar det faktiska arbetsutbudet. •Höjda åldersgränser: Ett icke-valsalternativ för dem som inte kan eller vill analysera effekterna av olika pensioneringstidpunkter och fatta egna beslut. Styrning av åldersgränser i pensionssystemet och andra näraliggande försäkringssystem med hjälp av ett nytt begrepp, riktålder. Det innebär att åldern för när man tidigast kan ta ut allmän pension, eller få garantipension och bostadstillägg, kommer att kopplas till medellivslängdens utveckling. De äldre i arbetslivet ing med medellivslängdens utveckling för personer . 61-årsgränsen för uttag av pension höjs successivt till . 65- årsgränsen för uttag av garantipension höjs i takt med riktåldern, i praktiken till . •Garantipensionärer ska också tjäna på fortsatt arbete: Inkomster intjänade ålder eller riktåldern bör inte påverka garanti- pensionen eller bostadstillägget. Personer med färre än 40 bosätt- ningsår bör få möjlighet tjäna in mer pensionsrätter efter . •Följdändringar i socialförsäkringen: Andra förmåner i socialförsäk- ringen som har varit knutna till 65-årsmärket bör följdändras. •55-årsgränsen i inkomstskattelagen höjs: Arbetsgivarnas kostnader för pensioner till anställda är avdragsgilla enligt inkomstskattelagen (IL) under förutsättning att pensionen inte betalas tidigare än . Tjänstepensionsavtalen har därför vanligen som lägsta ålder för uttag av pension. Samma kvalifikationskrav gäller för privat pensionssparande. 55-årsgränsen höjs till . Utredningens förslag framstår enligt kommissionen som välgrun- dade och har också vunnit bred politisk anslutning i den så kallade Pensionsarbetsgruppen och utvecklats mer i detalj.34 Principbeslut finns nu om en successiv höjning av pensionsåldern i systemets olika delar, med de följdändringar som krävs i övriga delar socialförsäk- ringen och om höjd LAS-ålder. Låginkomsttagarnas intressen har tillgodosetts i så måtto att fortsatt rätt till garantipension om personen under har haft pensionsgrundande inkomst som för vart och ett av åren har uppgått till lägst två in- komstbasbelopp. Arbete pågår för att förbättra incitamenten för personer med låga pensioner. Även utbildnings- och arbetsmiljö- frågorna har uppmärksammats. De äldre i arbetslivet •Att den äldre arbetskraftens arbetsförmåga utnyttjas så långt det är möjligt är önskvärt både ur enskildas och samhällsekonomins perspektiv. Men enskilda måste kunna, vilja och ges möjlighet att arbeta för att detta ska lyckas. •För att kunna arbeta längre måste man ha god hälsa och nöd- vändiga kunskaper och färdigheter. Det förutsätter i sin tur aktiv arbete med arbetsmiljön, både den fysiska och den psykosociala. För att kunskapskravet ska uppfyllas krävs återkommande kom- petensutveckling. •För att vilja arbeta längre behöver människor dels ha ett tillräck- ligt attraktivt arbete att gå till, dels uppleva att fördelarna i andra avseenden är tillräckliga – känsla av mening, ett bibehållet nätverk och ekonomiska fördelar. Incitamenten måste vara tillräckliga i alla inkomstskikt. Regler för tjänstepension och andra system utanför den offentliga sektorn får inte skapa incitament i fel rikt- ning. •Äldre måste också ges möjligheter att arbeta i den omfattning som de vill och kan. förslag i detta avseende är rimliga, men det handlar också om attityder hos arbetsgivare och omvärld. •Inrättandet av en riktålder i pensionssystemet och därmed en knytning till medellivslängden är också rimlig, men man bör hålla i åtanke att medellivslängden inte utvecklas homogent över be- folkningen; för kvinnor med kort utbildning har den i själva verket sjunkit något . Låginkomsttagarnas intressen be- höver bevakas, både generellt och med ett jämställdhetsperspek- tiv, i den fortsatta utvecklingen av pensionssystemet och andra villkor för äldres deltagande i arbetslivet. 12 Den rumsliga dimensionen Var människan befinner sig rent rumsligt påverkar hennes livsförut- sättningar i livets alla skeenden. Ett boende som ger trygghet och goda uppväxtvillkor gör det möjligt att delta aktivt i samhällslivet. Även närområdet och den region man lever i spelar stor roll för en människas utveckling. I närområdet skapas och upprätthålls lokala kulturer, normer och värderingar som påverkar handlingsmönster både i skolvärlden och på arbetsmarknaden. Dessutom är när- området den plats där flera av de sociala nätverken utvecklas, med inverkan på framtida möjligheter. Kvaliteten på den samhälleliga servicen har betydelse, och avståndet från den ort där man växer upp till högre lärosäten kan påverka sannolikheten för att man går vidare till högre utbildning. Bostadens betydelse för människans deltagande i samhällslivet är oomtvistlig. Men en välfungerande bostadsförsörjning är också av stor betydelse för samhällsekonomin genom sin påverkan på flexi- biliteten på arbetsmarknaden och tillgängligheten till högre studier. Enligt en uppskattning uppgår de uteblivna årliga skatteintäkterna på grund av bostadsbristen i till och kostnaden för utebliven tillväxt till årligen.1 För att människor ska kunna ta de arbeten och utbildnings- möjligheter som erbjuds måste det finnas en bostad på rimligt av- stånd från arbetet eller högskolan. Utöver detta är bostaden för många den enskilt största till- gången, och värdeutvecklingen på det ägda boendet under de senaste 1Utredning gjord av konsultföretaget för : /nyheter/over-fyra-miljarder-i-tappade-skatteintakter.htm, . decennierna har gynnat dem som har ägt sitt boende . De ökande bostadspriserna har bidragit till ökade kapitalinkomster, vilka i sin tur har bidragit till den ökade inkomstspridningen.2 Bostadsbristen är ett av de stora samhällsproblemen , och i en situation med ökad inkomstspridning har den också gett upphov till social utsatthet. Både ägt och hyrt boende har inträdeshinder. För ägt boende handlar det framför allt om kapitalinsatsen och banker- nas kreditvillkor.