sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Vid en avvägning mellan den rapporterande personens intresse av att inte riskera att utsättas för re- pressalier och intresse av att få en bekräftelse, står det enligt vår mening klart att intresset av att inte utsättas för repressalier väger tyngre. Mot denna bakgrund bör det anges att skyldigheten att bekräfta mottagandet inte gäller om den rapporterande personen uttryckligen avsagt sig bekräftelse eller om det finns skäl att tro att en bekräftelse av mottagande av en rapport skulle äventyra skyddet av den rappor- terande personens identitet. 7.13Uppföljning, återkoppling och information till den rapporterande personen Förslag: De interna rapporteringskanalerna och förfarandena ska utformas så att den rapporterande personen får −återkoppling i skälig utsträckning om åtgärder som vidtagits vid uppföljningen av rapporten och om skälen för åtgärderna, samt −information om att uppgift genom vilken den rapporterande personen kan identifieras kommer att lämnas ut, såvida inte syftet med uppföljningen eller åtgärderna hindras eller försvåras om informationen lämnas till den rapporterande personen. Tidsfristen för återkoppling får högst uppgå från bekräftelse av mottagandet av rapporten eller, om ingen bekräftelse lämnats, från mottagandet av rapporten. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Direktivets bestämmelser om uppföljning, återkoppling och information till den rapporterande personen I artikel 9 beskrivs de närmare formerna för den interna rapporter- ingen och uppföljningen. Enligt artikeln ska förfaranden för intern rapportering och uppföljning omfatta bl.a. att en omsorgsfull upp- följning ska göras av den person eller avdelning som utsetts att följa upp rapporter. I nationell rätt kan det föreskrivas att det ska gälla även vid anonym rapportering (artikel 9.1. d och e). Förfaranden ska även innehålla en rimlig tidsfrist för att lämna återkoppling. Tids- fristen för att lämna återkoppling är från bekräftelsen av mottagandet av rapporten eller, om inte någon bekräftelse sänts till den rapporterande personen, från det att rapporten mot- togs (artikel 9.1 f.). Med uppföljning avses enligt artikel 5.12 varje åtgärd som vidtas av mottagaren av en rapport för att bedöma riktigheten i de påståen- den om ett missförhållande som framställs i rapporten och, i före- kommande fall, för att hantera det rapporterade missförhållandet, genom t.ex. interna undersökningar, utredningar, lagföring, åtgärder för att återkräva medel och åtgärder för att lägga ner förfarandena. Med återkoppling avses enligt artikel 5.13 tillhandahållande av in- formation till en rapporterande person om de åtgärder som planeras eller har vidtagits som uppföljning inklusive skälen för uppföljning. I artikel 16.3 anges att om uppgifter som avslöjar den rapporte- rande personens identitet lämnas ut, ska den rapporterande personen informeras innan uppgifterna lämnas ut, såvida inte sådan informa- tion skulle äventyra berörda utredningar eller rättsliga förfaranden. För att bygga upp förtroende för systemet med visselblåsning och för att minska onödiga rapporter eller offentliggöranden framhålls i skäl 57 att, i den mån det är juridiskt möjligt, det är viktigt att ge den rapporterande personen information om uppföljningen av rapporten på ett så heltäckande sätt som möjligt. Den rapporterande personen ska därför inom rimlig tid underrättas om de åtgärder som planeras eller som har vidtagits med anledning av rapporten och grunderna för dessa. Återkoppling ska ges om att ärendet lagts ned eller att en intern undersökning inletts och om eventuella resultat eller åtgärder som vidtagits. Om ärendet hänskjutits till en behörig myndighet för vidare utredning, bör dock återkoppling enligt skäl 57 endast ske i Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning den mån information om detta inte skulle hindra utredningen eller påverka den berörda personens rättigheter. När en rapport uteslu- tande påverkar den rapporterande personens individuella rättigheter bör återkoppling kunna ges genom en hänvisning till andra kanaler eller förfaranden. Oavsett vad rapporteringen leder till framhålls i skälet att det är viktigt att den rapporterande personen får återkoppling och infor- meras om hur utredningen fortlöper och om resultatet. Det bör vara möjligt att anmoda den rapporterande personen att tillhandahålla ytterligare information under utredningens gång, men den rappor- terande personen ska inte ha någon skyldighet att lämna sådan in- formation. I skäl 58 anges att tidsfristen för när återkoppling ska ha skett inte bör överstiga . Om det inte har bestämts vilken uppföljning som ska ske bör den rapporterande personen underrät- tas om detta och om vilken eventuell vidare återkoppling som kan förväntas. Hur bör direktivets krav på omsorgsfull uppföljning genomföras? Som redan konstaterats handlar uppföljningsåtgärder enligt arti- kel 5.12 om att bedöma riktigheten i de påståenden om missförhål- landen som framställs i rapporten och, i förekommande fall, om att hantera det rapporterade missförhållandet genom t.ex. undersök- ningar, utredningar, lagföring, åtgärder för att återkräva medel och åtgärder för att lägga ner förfarandena. Vi uppfattar uppräkningen av åtgärder i artikel 5.12 som exemplifierande. Vi bedömer dessutom, utifrån hur artikel 5.12 är utformad, att det centrala i en visselblåsar- funktion är att bedöma riktigheten i de påståenden som framställs i rapporten, dvs. att utreda om det föreligger ett missförhållande eller inte. Det kan noteras att definitionen av uppföljning i artikel 5.12 avser uppföljning som sker vid både intern och extern rapportering. Det ligger enligt vår mening i sakens natur att vissa av de åtgärder som nämns i artikel 5.12 typiskt sett inte kan bli aktuella när det är fråga om att en arbetsgivare ska följa upp en rapport om missförhållanden. Det är t.ex. i ytterst få fall som en arbetsgivare har möjlighet att lagföra någon även om en arbetsgivare kan göra en polisanmälan om Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning brott kan misstänkas i arbetsgivarens verksamhet. För en arbets- givare kommer det främst att handla om att bedöma riktigheten av de påståenden som framställs i rapporten, dvs. utreda om det föreligger ett missförhållande eller inte. Vi bedömer, utifrån hur artikel 5.12 är utformad, att det centrala i en visselblåsarfunktion enligt direktivet är att bedöma riktigheten av de påståenden som framställs i rapporten, dvs. att utreda om det föreligger ett missför- hållande eller inte. Vad en arbetsgivare sedan väljer att göra med de slutsatser som följer av utredningen – t.ex. att avsluta en anställning om utredningen visat att det rapporterade missförhållandet består i att en anställd har åsidosatt sina skyldigheter i anställningen, eller att se över verksam- hetsrutiner eller beslutsordning om missförhållandet visat sig bero på organisatoriska brister – borde normalt inte vara åtgärder som vidtas inom själva visselblåsarfunktionen. Den typen av åtgärder får snarare ses som konsekvenser av de slutsatser som utredningen inom visselblåsarfunktionen kommer fram till. Vi anser att det är svårt att i generella termer precisera vad som är en omsorgsfull uppföljning. Huruvida en uppföljning är omsorgsfull kommer att vara beroende av omständigheterna i varje enskilt fall och av vilken typ av missförhållande det är fråga om. Det är enligt vår uppfattning därför inte möjligt att i lagtext ange vilka typer av uppföljningsåtgärder som ska vidtas av en arbetsgivare. Det skulle ändå kunna anses att det bör införas en bestämmelse som uttryckligen anger att rapporter ska följas upp omsorgsfullt av arbetsgivare, utan att precisera vilka uppföljningsåtgärder som avses. Det kan dock beträffande denna fråga konstateras att en arbetsgivare har ett egenintresse av att följa upp det som rapporterats på ett seriöst och omsorgsfullt sätt, bl.a. för att kunna komma till rätta med missförhållanden i den egna verksamheten som kan vara kostnads- krävande. Om arbetsgivaren inte vidtar en omsorgsfull uppföljning ökar risken också för att den rapporterande personen väljer att rap- portera externt eller att offentliggöra informationen, med eventuellt oönskad publicitet som följd, vilket kan innebära skada för arbets- givarens varumärke. Det bör vidare framhållas att vi, som framgår av det efterföljande avsnittet, anser att det bör införas ett krav på att en rapporterande person ska få återkoppling om de åtgärder som planeras eller som har vidtagits som uppföljning av rapporten. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning den rapporterande personen anledning att tvivla på att arbetsgivaren på ett seriöst sätt följer upp informationen har personen enligt våra förslag alltid möjlighet att skyddat vända sig externt till en behörig myndighet, och under vissa förutsättningar även till andra myndig- heter eller till allmänheten genom ett offentliggörande. Vi anser där- för att kravet på återkoppling sannolikt kommer att vara ett starkt incitament för arbetsgivare att seriöst och omsorgsfullt följa upp informationen. Vi anser därför att det inte behövs en bestämmelse som anger att informationen ska följas upp. Vad gäller artikel 9.1 e – som anger att förfaranden för intern rap- portering och uppföljning ska omfatta även uppföljning av anonym rapportering om detta föreskrivs i nationell rätt – konstaterar vi följande. Det finns inga föreskrifter i svensk rätt som föreskriver att t.ex. en arbetsgivare som tar emot anonym rapportering via en intern visselblåsarfunktion är skyldig att följa upp den rapporterade infor- mationen på ett visst sätt. Vi anser mot den bakgrunden att arti- kel 9.1 e inte behöver genomföras i svensk rätt. Hur bör direktivets krav på återkoppling genomföras? I syfte att minska onödiga rapporter och offentliggöranden är det, som framhålls i skäl 57, viktigt att ge den rapporterande personen information om uppföljningen av rapporten på ett så heltäckande sätt som möjligt. För att syftet ska uppnås, krävs att återkopplingen lämnas inom en rimlig tid. Till skillnad från vad som gäller för rapporteringen finns det – förutom vissa tidsfrister – inga krav i direktivet på hur återkoppling ska ske. Vi gör bedömningen att en verksamhet bör ges så stort ut- rymme som möjligt att själv utforma sina rutiner för intern rappor- tering. Det innebär större flexibilitet och ger verksamheten möjlig- het att anpassa rutinerna efter verksamhetens specifika förutsättningar. Detta är särskilt angeläget eftersom vi, enligt utredningsdirektiven, ska utforma förslagen så att den administrativa bördan för berörda aktörer i privat och offentlig sektor inte ökar mer än nödvändigt. Mot denna bakgrund saknas skäl att lämna förslag om några ytter- ligare krav på återkoppling än de tidsfrister som följer av artikel 9.1 f. Återkoppling innebär enligt artikel 5.13 tillhandahållande av in- formation till en rapporterande person om de åtgärder som planeras Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning eller har vidtagits som uppföljning och om grunderna för sådan upp- följning. Rätten till återkoppling bör typiskt sett omfatta informa- tion om vad som har gjorts för att utreda och bedöma riktigheten av den rapporterade informationen samt vilka slutsatser som kunnat dras av utredningen. Däremot bör det t.ex. inte innefatta en rätt till ett personligt möte med den ansvarige handläggaren för att i detalj få svar på varför vissa utredningsåtgärder har vidtagits och andra inte. Detta bör komma till uttryck i lagen genom att kravet på åter- koppling gäller i skälig utsträckning. Det bör framhållas att det kan finnas hinder för arbetsgivare att informera om samtliga åtgärder som har vidtagits som en följd av rapporteringen. I ett privat företag kan bestämmelser om tystnads- plikt utgöra ett sådant hinder. Om arbetsgivaren är en statlig myn- dighet kan det finnas sekretessbestämmelser som påverkar myndig- hetens möjligheter att fullt ut redogöra för de uppföljningsåtgärder som har vidtagits. Det finns inget i direktivet som tyder på att rätten till återkoppling för en rapporterande person per automatik innebär att en myndighet kan bortse från de sekretessbestämmelser som gäller för myndigheten. Även detta talar för att det i lagen bör anges att kravet på återkoppling gäller i skälig utsträckning. I uttrycket att den rapporterande personen ska få skälig åter- koppling kan inte anses ligga ett krav på att arbetsgivaren säkerställer att den rapporterande personen faktiskt också tar del av återkopp- lingen. Det bör räcka att arbetsgivaren gör det möjligt för den rappor- terande personen att ta del av återkopplingen. Återkoppling skulle t.ex. kunna lämnas genom ett besked som nås om den rapporterande personen loggar in på ett rapporteringsverktyg som används för rap- porteringen. bör de interna rapporteringskanalerna och för- farandena vara användarvänliga. Det innebär att de bör vara enkla och lättillgängliga för den rapporterande personen. Alla rapporterande personer kan inte förväntas hantera tekniskt komplicerade rapporter- ingssystem. Därför anser vi att det i skälig återkoppling får anses ligga att det inte ska krävas särskilda tekniska kunskaper för att ta del av beskedet. Det bör vara praktiskt möjligt för de flesta inom verksam- heten att kunna ta del av återkopplingen utan större ansträngningar. Att närmare ställa upp några kriterier för vilken sorts återkopp- ling som kan krävas i det enskilda fallet är enligt vår mening vanskligt eftersom lagens tillämpningsområde omfattar ett stort antal branscher där missförhållandena kan skilja sig påtagligt från en bransch till en Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning I sammanhanget förtjänar det dock att noteras att vi i av- snitt 15.2 föreslår att ska utöva tillsyn över att arbetsgivare följer lagens bestämmelser om interna rapporterings- kanaler och förfaranden. Berörda arbetsgivare kommer därmed att ha ett starkt incitament att återkoppla till rapporterande personer. Vi bedömer därför att avsaknad av närmare reglering om hur återkopp- lingen ska ske inte riskerar att äventyra genomförandets effektivitet. Direktivet ställer krav på återkoppling . Det skulle kunna hävdas att en tremånadersfrist innebär att det saknas incitament för arbetsgivaren att återkoppla så snart åtgärder vid- tagits. Ett alternativ skulle därför vara att införa krav på återkoppling , dock senast . Det kan emel- lertid antas att en arbetsgivare som tar emot en rapport i allmänhet kommer att ha ett egenintresse av att utreda informationen i syfte att kunna lämna återkoppling till den rapporte- rande personen. Vi gör därför bedömningen att det inte finns skäl att ställa högre krav än vad direktivet kräver. Det bör mot denna bakgrund anges i lagen att ett krav på de interna rapporteringskanalerna och förfarandena är att den rapporte- rande personen i skälig utsträckning ska få återkoppling om uppfölj- ningen av rapporten från bekräftelse av mottagan- det av rapporten eller, om ingen bekräftelse lämnats, från mottagandet av rapporten. Återkopplingen bör även omfatta skälen för de vidtagna uppföljningsåtgärderna. Information ska även lämnas om att uppgift om den rapporterande personens identitet kommer att lämnas ut Om uppgifter som avslöjar den rapporterande personens identitet lämnas ut ska enligt direktivet den rapporterande personen infor- meras om detta innan utlämnandet, såvida inte sådan information skulle äventyra berörda utredningar eller rättsliga förfaranden (arti- kel 16.3). Enligt vår uppfattning är det lämpligt att den nu nämnda informationsskyldigheten förs in i den föreslagna lagen i den regler- ing som styr hur kanalerna och förfarandena ska vara inrättade för att tillgodose direktivets krav på bekräftelse och återkoppling till den rapporterande personen. Det anges vidare i den nämnda artikeln att när rapporterande per- soner informeras ska den behöriga myndigheten tillsända dem en Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning skriftlig motivering som anger skälen för utlämnande av de berörda konfidentiella uppgifterna. Kravet på skriftlig motivering gäller en- ligt artikelns ordalydelse endast när behöriga myndigheter lämnar ut uppgifter och inte när rättsliga enheter gör det. Det skulle ändå kunna övervägas om det bör ställas krav på skriftlig motivering även när en intern visselblåsarfunktion återkopplar till en rapporterande person. Ett sådant krav skulle emellertid gå längre än vad direktivet kräver och skulle dessutom vara ganska betungande. Det bör därför inte införas ett krav på skriftlig motivering. Vi anser inte heller att den rapporterande personen villkorslöst bör informeras om att dennes identitetsuppgifter kommer att läm- nas ut. Det skulle nämligen kunna försvåra den uppföljning eller de åtgärder som vidtas utanför visselblåsarfunktionen, inte minst åtgär- der som kan vara nödvändiga om den rapporterande personen med- vetet har rapporterat falsk information. Information om att uppgifter genom vilka den rapporterande personen kan identifieras kommer att lämnas ut, bör alltså lämnas till den rapporterande personen endast under förutsättning att inte syftet med uppföljningen eller åtgärderna hindras eller försvåras om informationen lämnas. 7.14Information om förfarandena för intern rapportering och extern rapportering m.m. Förslag: De interna rapporteringskanalerna och förfarandena ska utformas så att det finns tydlig och lättillgänglig information 1.om hur en rapporterande person kan rapportera internt via interna rapporteringskanaler, 2.om hur en rapporterande person kan rapportera externt till behöriga myndigheter via externa rapporteringskanaler och, i tillämpliga fall, till EU:s institutioner, organ eller byråer, och 3.om meddelarfrihet och anskaffarfrihet och, i verksamhet där det är aktuellt, om efterforskningsförbud och repressalie- förbud. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Direktivets bestämmelser om information om förfarandena för intern rapportering och extern rapportering I artikel 9 beskrivs de närmare formerna för den interna rapporter- ingen och uppföljningen. Enligt artikeln ska förfaranden för intern rapportering och uppföljning omfatta bl.a. att det finns tydlig och lättillgänglig information om förfarandena för extern rapportering till behöriga myndigheter enligt artikel 10 och, i tillämpliga fall, till unionens institutioner, organ eller byråer (artikel ). Av artikel 7.3 framgår vidare att det även ska tillhandahållas lämplig information om användning av de interna rapporteringskanalerna i verksamheten. Det ska finnas tydlig och lättillgänglig information om förfarandena för både intern och extern rapportering I skäl 59 framhålls att personer som överväger att rapportera om överträdelser bör kunna fatta ett välgrundat beslut om, och i så fall, hur och när de ska rapportera. De rättsliga enheterna behöver därför tillhandahålla information om de interna och de externa rapporter- ingsförfarandena. Informationen ska vara tydlig och lättillgänglig, inte bara för arbetstagare utan i största möjliga mån även för andra personer som omfattas av skyddet. I skälen anges att sådan informa- tion exempelvis kan hängas upp väl synlig på en plats som alla dessa personer har tillgång till, läggas ut på en webbplats, samt tillhanda- hållas på kurser och utbildningsseminarier. Även om det i skälet anges några exempel på vad som kan vara tydlig och lättillgänglig information anser vi inte att artikel eller artikel 7.3 ställer några exakta krav på hur informationen ska ut- formas. Som redan konstaterats ska vi, enligt utredningsdirektiven, utforma förslag så att den administrativa bördan för berörda aktörer i privat och offentlig sektor inte ökar mer än nödvändigt. Mot denna bakgrund anser vi att arbetsgivaren, i den utsträckning direktivet tillåter, bör ges frihet att själv bestämma den närmare utformningen av de interna rapporteringskanalerna och förfarandena. Vi anser därför att det inte bör införas några ytterligare krav ut- över det som uttryckligen anges i artikel eller artikel 7.3, dvs. att det ska finnas tydlig och lättillgänglig information om hur en rap- Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning porterande person kan rapportera internt i de interna rapporterings- kanalerna samt rapportera externt till behöriga myndigheter. Det bör av samma information även framgå hur en rapporterande person kan rapportera externt även till EU:s institutioner, organ eller byråer i tillämpliga fall (jfr artikel 6.4). Det ska finnas tydlig och lättillgänglig information om tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen Skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler gäller enligt direktivet för rättsliga enheter i både den privata och offentliga sek- torn. Kraven på hur de interna rapporteringskanalerna ska vara ut- formade är desamma enligt direktivet, vare sig det är fråga om privat eller offentlig sektor. När det är fråga om interna rapporteringskanaler i offentlig sek- tor får dock grundlagarna en särskild betydelse. Arbetstagare som är anställda i det allmänna har nämligen tryck- och yttrandefrihet i för- hållande till arbetsgivaren. Myndigheter och andra offentliga organ får inte utan stöd i lag begränsa enskildas yttrandefrihet. Begräns- ningar av meddelarfriheten måste ha stöd i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns en relativt omfattande praxis från JO och JK rörande myndigheters reglering av kommu- nikation inom det allmännas verksamhet. Av den följer att intern reglering av kommunikation inte får uppfattas som en inskränkning av de anställdas rätt till kontakter med massmedia. Myndigheter och andra offentliga organ måste därför vara nog- granna i sin information till de anställda så att informationen inte överbetonar kravet på lojalitet och lydnad. Arbetsgivaren måste ge saklig och vederhäftig information om arbetstagarnas rättigheter så att det inte råder några tvivel om att tryck- och yttrandefriheten inte inskränks genom införandet av interna rapporteringskanaler och förfaranden. Det bör mot denna bakgrund krävas att det finns tydlig och lättill- gänglig information om det som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om meddelarfrihet och anskaffar- frihet. I allmän verksamhet eller annan verksamhet där meddelarskydd gäller ska det dessutom finnas tydlig och lättillgänglig information om det som i samma lagar föreskrivs om efterforskningsförbud och repressalieförbud. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 7.15Dokumentation som beskriver de interna rapporteringskanalerna och förfarandena Förslag: En arbetsgivare ska vara skyldig att skriftligen doku- mentera sina interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Skälen för förslaget: Vi har i föregående avsnitt lämnat förslag som innebär att arbetsgivare ska inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning samt att dessa ska vara utformade på ett visst sätt. Något som kan bidra till att så verkligen sker är att det införs en skyldighet för arbetsgivare att skriftligen dokumentera kanalerna och förfarandena. Härigenom underlättas kontroll av om kanalerna och förfarandena har inrättats i överens- stämmelse med den föreslagna lagen. Vi återkommer i kapitel 15 med förslag om tillsyn över arbetsgivarnas skyldighet att ha kanaler. Vid införande av nya skyldigheter för företag och andra arbets- givare att upprätta dokumentation ska risken för att det kan leda till en ökad administrativ börda beaktas. Vi gör dock bedömningen att en skyldighet att skriftligen beskriva och dokumentera de interna rapporteringskanalerna och förfarandena inte kan ses som särskilt betungande.