sou · H8B332 · 2020-06-05 00:00:00 — I samband med närmande till och inträde i EU konstaterades att ett krav på medborgarskap inte var förenligt med . En direkt till- lämpning av samordningsbestämmelserna på folkpension skulle med- föra att kravet på svenskt medborgarskap inte skulle kunna upprätt- hållas, vilket ansågs leda till oacceptabla resultat. Av detta skäl inför- des ett system för intjänande av pension genom bosättning.27 När förtidspensionen gjordes om till sjukersättning och aktivitetsersätt- ning ansåg lagstiftaren att rätt till garantiersättning på motsvarande sätt skulle relateras till bosättningstid i och att det för rätt 1992/93:7. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning till oavkortad garantiersättning bör krävas en längre tids anknytning till . Rätten till oreducerat grundskydd har således till- baka varit kopplad till den försäkrades starka anknytning till . En samordning av garantiersättning enligt de särskilda bestämmel- serna om minimiförmåner skulle medföra att denna anknytning inte skulle kunna upprätthållas. Detta skulle ge förmånen en avsevärt försämrad träffsäkerhet, eftersom förmånen skulle utgå till dem med anknytning till EES och och inte längre till dem som endast har anknytning till . Förmånen skulle alltså inte längre fun- gera som avsett, vilket skulle göra att förmånens legitimitet skulle kunna sättas i fråga. Det bör visserligen uppmärksammas att hybridförmåns- och minimiförmånsalternativen skulle kunna göra det möjligt att upp- höra med utbetalningen av garantiersättning till personer som är bosatta i andra medlemsstater, även om bedömningen vad avser minimiförmånsalternativet är förknippad med en viss juridisk osäker- het. En slopad export skulle ur ett perspektiv kunna anses värna an- knytningen till genom att endast personer som är bosatta här kan få förmånen. Vid införandet av garantiersättningen ansågs en sådan förändring vara för radikal och medföra att en flyttande person skulle vara utan grundskydd om han eller hon inte hade rätt till någon förmån i det nya landet. Motsvarande förhållanden gäller enligt vår mening . Vi bedömer dessutom att ett anknytningskrav som innebär att endast personer som är bosatta i är avsevärt mindre relevant och har en lägre träffsäkerhet än ett anknytningskrav som bygger på att förmånens storlek är beroende av en successivt till- godoräknad försäkringstid i . Dessa förhållanden talar därför emot hybridförmåns- och minimiförmånsalternativen. Det bör framhållas att alla de tre alternativen är förknippade med juridiska osäkerhetsmoment. Som berörts ovan finns det en viss osäkerhet i frågan om samordningsbestämmelserna innebär att mini- miförmåner inte i någon del måste exporteras. För hybridförmåns- alternativet finns det en osäkerhet om anknytningsprincipen i dess nuvarande form skulle vara möjlig att behålla, hur strikt behovs- prövningen skulle behöva vara och om kategoriseringen som hybrid- förmån skulle godkännas av och rådet. För samt- liga tre alternativ, inklusive alternativet att skapa en ny förmån som inte är en minimiförmån eller en hybridförmån, finns det en osäker- Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning het om hur förmånen skulle kategoriseras om den kom upp till pröv- ning i . Att det finns en juridisk osäkerhet gäller sålunda för samtliga av de angivna alternativen. Sammanfattningsvis instämmer vi i de överväganden som gjordes i samband med att garantiersättningen infördes. Vi bedömer att det enda alternativet som kan hålla ihop sjukersättningen och aktivitets- ersättningen på det sätt som förmånerna är konstruerade för och behålla grundskyddets legitimitet är att skapa en ny grundskydds- förmån som utformas så att den varken är en hybridförmån eller en minimiförmån. En sådan utformning innebär också att grundskyd- det vid långvarig nedsatt arbetsförmåga och grundskyddet inom för- månerna vid ålderdom och till efterlevande även framöver kommer att bygga på gemensamma principer. Det föreslås därför att ett nytt grundskydd införs inom sjukersättningen och aktivitetsersättningen, samt att detta nya grundskydd ersätter den nuvarande garantiersätt- ningen. Förslag: Det nya grundskyddet ska vara en form av sjukersätt- ning och aktivitetsersättning och ska heta sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning. Bestämmelser om grundersättningen ska tas in i avdelningen om förmåner vid sjukdom eller arbetsskada i socialförsäkrings- balken. Grundersättningen ska vara beroende av försäkringstid. Ärenden om grundersättning ska handläggas av Försäkrings- Grundersättningen och kostnaderna för administrationen av denna ska finansieras med medel från statsbudgeten. Bedömning: Den föreslagna grundersättningen och den inkomst- relaterade ersättningen bör ge uttryck för att det finns två alter- former av sjukersättning och aktivitetsersättning. Grund- ersättningen och den inkomstrelaterade ersättningen bör samspela på ett sätt som ger ett i huvudsak oförändrat nettoresultat för de försäkrade jämfört med dagens system. Tillgodoräknandet av försäkringstid bör breddas på så sätt att en försäkrad bör få tillgodoräkna sig både arbetad tid och bosätt- Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning Det innebär att arbetad tid och bosättningstid som inte sammanfaller bör få läggas samman för att bestämma rätten till förmånen och för att beräkna förmånens storlek. Skälen för förslaget och bedömningen Utformningen av det nya grundskyddet, m.m. Vi har i vårt delbetänkande redovisat förslag om hur nya grund- skyddsförmåner, som inte är minimiförmåner, ska utformas inom den allmänna ålderspensionen och omställningspensionen. Utform- ningen av grundskyddet inom sjukersättning och aktivitetsersättning har haft flera likheter med dessa grundskydd, t.ex. när det gäller tillgodoräknandet av försäkringstid. Eftersom grundskydden inom de tre förmånskategorierna har byggt på gemen- samma principer är det rimligt att ett nytt grundskydd inom sjuk- ersättning och aktivitetsersättning utformas enligt samma principer som de föreslagna grundskyddsförmånerna i delbetänkandet, så långt detta är möjligt och lämpligt med hänsyn till förmånernas skilda karaktär. Det nya grundskyddet bör vara en form av sjukersättning och aktivitetsersättning, och bör sålunda utgå till dem som är arbets- oförmögna på grund av medicinska orsaker. I likhet med den bedöm- ning som gjorts beträffande grundpension i delbetänkandet anser vi att det är viktigt att bibehålla och stärka kravet på anknytning till . Grundskyddet bör därför tjänas in av den försäkrade och intjänandet bör spegla den försäkrades grad av anknytning till . En stark anknytning till bör alltså vara ett krav för rätten till det nya grundskyddet och nivån på förmånen bör vara beroende av den försäkrades grad av anknytning till , på så sätt att en starkare anknytning ger en högre nivå på förmånen. Grundskyddet bör syfta till att göra det möjligt för dem som inte har rätt till någon inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitets- ersättning att få ersättning. Grundskyddet bör följaktligen grundas på andra omständigheter än vad som gäller för den inkomstrelate- rade ersättningen, där ersättningsbeloppet är beroende av den för- säkrades bruttoinkomster i under en viss ramtid. Det nya grundskyddet bör sålunda vara en alternativ form av sjukersättning och aktivitetsersättning, där beräkningen av förmånen grundas på Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning andra omständigheter än vad som gäller för den inkomstrelaterade ersättningen. Att det är fråga om ett nytt grundskydd bör markeras genom att det får ett annat namn än den nuvarande garantiersättningen. Också den omständigheten att det nya grundskyddet inte garanterar den försäkrade ett visst belopp, eftersom förmånsbeloppet bestäms indi- viduellt utifrån den försäkrades grad av anknytning till , är ett skäl för att det bör ges ett annat namn. Det nya namnet bör även anknyta till ”grundpension”, som är det namn som i delbetänkandet föreslagits för en ny grundskyddsförmån inom den allmänna ålders- pensionen och omställningspensionen. Det nya grundskyddet bör därför ges namnet sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning. Grundersättningen bör vara beroende av försäkringstid, på så sätt att förmånen grundas på den försäkringstid som den försäkrade kan tillgodoräkna sig. Det innebär med andra ord att den försäkrades grad av anknytning till , vilken är avgörande för storleken på förmånen, kopplas till den försäkringstid i som denne kan tillgodoräkna sig. Den försäkrades bosättningstid i har varit måttet på anknytning till vid beräkningen av grundskyddet och det framstår därför som rimligt att sådan tid ska få tillgodoräknas som försäkringstid även för grundersättning. På motsvarande sätt som föreslagits i vårt delbetänkande avseende grundpension och omställningspension i form av grundpension, finns det även för grundersättningens del skäl att bredda anknyt- ningsgrunden på så sätt att tillgodoräknandet av försäkringstid inte endast kopplas till bosättningstid utan även till arbetad tid.28 Skälet för detta är dels att en relevant anknytning till inte endast kan anses uppkomma genom att en person är bosatt här, utan rim- ligen även genom att en person arbetar här, dels att den tid under vilken försäkringstid för grundersättning kan tillgodoräknas – enligt vad som föreslås nedan – ska förläggas till den tid under vilken män- niskor normalt anses vara förvärvsaktiva. Därtill kommer att reglerna om tillämplig lagstiftning i samordningsbestämmelserna innebär att en person som är bosatt i en annan medlemsstat än , men arbetar i , normalt får tillgodoräkna sig försäk- ringstid för garantiersättning. 28Jfr SOU 2019:53, s. 233–238 och 275–279. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning Både arbetad tid och bosättningstid i bör alltså kunna tillgodoräknas som försäkringstid för grundersättning. Kravet på en stark anknytning till bedöms vara en förutsättning för att den relativt sett höga förmånsnivå – som föreslås nedan – ska upp- fattas som legitim och det bör därför inte vara möjligt att tillgodo- räknas försäkringstid genom att vara bosatt eller arbeta utomlands. På motsvarande sätt som föreslagits i delbetänkandet beträffande grundpension och omställningspension i form av grundpension bör arbetad tid och bosättningstid som inte sammanfaller, dvs. över- lappar, få läggas samman för att bestämma rätten till grundersätt- ningen och för att beräkna förmånens storlek. Sjukersättningen och aktivitetsersättningen anses bygga på in- komstbortfallsprincipen. Detta gäller såväl för den inkomstrelaterade ersättningen som för garantiersättningen. Även grundersättningen bör i flera avseenden bygga på inkomstbortfallsprincipen. Det för- hållandet att grundersättningen ska vara beroende av försäkringstid –som successivt tjänas in genom att den försäkrades tillgodoräknas arbetad tid eller bosättningstid – innebär emellertid ofrånkomligen att förmånen även får karaktär av en intjänad förmån, på motsvarande sätt som den i delbetänkandet föreslagna grundpensionen. Att det är fråga om ett grundskydd innebär att förmånsbeloppet måste ha en övre begränsning. Det måste alltså finnas ett tak för hur högt förmånsbeloppet kan bli. För att bibehålla drivkrafterna till arbete måste den inkomstrelaterade ersättningen kunna ges med ett högre belopp än grundersättningen, eftersom den inkomstrelaterade ersättningen är starkare knuten till arbete än grundersättningen. Taket för grundersättningen bör läggas på en sådan nivå att de som kan tillgodoräkna sig den försäkringstid som krävs får en grund- trygghet på åtminstone samma nivå som garantiersättningen har gett. Det innebär att grundersättningen bör syfta till mer än att bara trygga försörjningen för dem som är arbetsoförmögna på grund av medicinska orsaker och som har tillgodoräknats tillräckligt lång för- säkringstid för att ha rätt till ett förmånsbelopp motsvarande grund- ersättningens tak. Att grundersättningen och den inkomstrelaterade ersättningen bör vara två alternativa former av sjukersättning och aktivitetsersätt- ning innebär att en försäkrad i många fall kommer att ha rätt till båda förmånerna. Grundersättningen bör inte vara en ny folkpension, som utgår till alla oavsett storleken på den inkomstrelaterade ersätt- Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning ningen, eftersom det avsevärt skulle öka kostnaderna för grund- skyddet jämfört med och skulle göra förmånen mindre träff- säker. Det är mot den bakgrunden nödvändigt att de båda grund- ersättningen och den inkomstrelaterade ersättningen samspelar på ett sätt som ger ett i huvudsak oförändrat nettoresultat för de för- säkrade jämfört med dagens system. Det innebär att grundersättning inte endast kommer att utgå till dem som inte har rätt till någon inkomstrelaterad ersättning – även de som får en inkomstrelaterad ersättning kommer att kunna få en viss grundersättning, beroende på försäkringstidens längd och storleken av den inkomstrelaterade ersättningen. Den föreslagna grundersättningen är beroende av längden på för- säkrings- och bosättningsperioder och är därför kategoriserings- mässigt enligt förordning 883/2004 en förmån vid invaliditet av typ B-lagstiftning (se artikel 44 i förordningen). Det innebär att för- månen ska samordnas enligt bestämmelserna i kapitlet om ålders- och efterlevandepensioner i förordningen. Grundersättningen bedöms inte vara en minimiförmån. Skälen för det, vilka utvecklas närmare i avsnitt 6.9, är kortfattat följande. Grundersättningen är inte en spe- cifik garanti om att den försäkrade ska få ett fastställt minimibelopp, eftersom beräkningen av förmånsbeloppet baseras på den försäk- ringstid som han eller hon kan tillgodoräkna sig. Dessutom är grund- ersättningens syfte inte att tillförsäkra en skälig levnadsnivå och förmånen tillförsäkrar inte heller i praktiken en sådan nivå, eftersom en försäkrad som endast kan tillgodoräknas en kort försäkringstid får ett mycket lågt förmånsbelopp. Grundersättningen är en egen förmån och utgör en alternativ form av sjukersättning och aktivitets- ersättning i . Den är följaktligen inte en utfyllnad av eller ett tillägg till den inkomstrelaterade ersättningen. Vi gör också bedömningen att den föreslagna grundersättningen inte är en hybridförmån. Bestämmelser om grundersättning ska tas in i socialförsäkringsbalken Grundersättningen föreslås vara en form av sjukersättning och akti- vitetsersättning. Bestämmelser om denna förmånstyp finns huvud- sakligen i avdelningen för förmåner vid sjukdom eller arbetsskada i socialförsäkringsbalken (avdelning C, 23–47 kap. socialförsäkrings- Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning Även bestämmelserna om grundersättning föreslås tas in i denna avdelning i socialförsäkringsbalken. Det förhållande att den föreslagna grundersättningen ska vara en form av sjukersättning innebär att de bestämmelser som övergri- pande gäller för denna förmånskategori även kommer att gälla för grundersättningen. Ansvarig myndighet och finansiering handlägger ärenden om sjukersättning och aktivi- tetsersättning (23 kap. 5 § socialförsäkringsbalken). Grundersätt- ningen har ovan föreslagits vara en form av sjukersättning och akti- vitetsersättning och bör därför handläggas av denna myndighet. Garantiersättning finansieras med medel från statsbudgeten (jfr 4 § socialförsäkringsbalken). Detsamma föreslås gälla för grund- ersättning. Förslag: Den som är bosatt i ska vara försäkrad för sjuk- ersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning. För- månen ska kunna lämnas så länge bosättningen i består. Har rätten till grundersättning upphört därför att förmånstaga- ren inte längre anses bosatt i , ska förmånen efter ansökan hos den handläggande myndigheten få fortsätta att lämnas om det med hänsyn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt att dra in förmånen. En försäkrad som uppfyller villkoren i de allmänna bestämmel- serna om sjukersättning och aktivitetsersättning ska ha rätt till sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning. Grundersättning ska lämnas endast till den som kan tillgodo- räknas en försäkringstid om . Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning Den som är bosatt i ska vara försäkrad för grundersättning Socialförsäkringen är indelad i bosättningsbaserade förmåner och arbetsbaserade förmåner. Därutöver finns en särskild kategori av så kallade övriga förmåner, som av olika skäl inte kan räknas som bosättnings- eller arbetsbaserade förmåner. Man är försäkrad för de bosättningsbaserade förmånerna genom att vara bosatt i (jfr 5 kap. 9 § socialförsäkringsbalken). På motsvarande sätt är man försäkrad för de arbetsbaserade förmånerna genom att arbeta i (jfr 6 kap. 6 §). Den omständigheten att man är försäkrad för en förmån innebär att man uppfyller ett grundläggande villkor för att förmånen ska kunna lämnas. En bakomliggande tanke bakom uppdelningen är att de bosätt- ningsbaserade förmånerna ska utgöra ett grundskydd som även de som inte förvärvsarbetar ska omfattas av, och avse grund- eller garantibelopp och bidrag. De arbetsbaserade förmånerna ska där- emot avse rena inkomstbortfallsförsäkringar som kan utges på grund av och i relation till förlorad arbetsinkomst. Endast ett försäkrings- villkor ska gälla för var och en av de två försäkringsgrenarna: bosätt- ning i respektive arbete i . De båda delarna ska alltså i princip vara oberoende av varandra. Det innebär bl.a. att det i fråga om de förmånssystem som ingår i den arbetsbaserade delen av för- säkringen i princip inte ska finnas några försäkringsvillkor eller vill- kor för rätt till förmåner som är relaterade till bosättning här i landet. För de båda huvudgrenarna av socialförsäkringen ska gälla vissa skilda villkor, men inom varje gren ska enhetligheten vara så stor som möjligt. Garantiersättning är en bosättningsbaserad förmån. För bosätt- ningsbaserade förmåner gäller som huvudregel att försäkringsskyd- det består så länge personen anses vara bosatt i (5 kap. 2 och 3 §§). Vid vistelser utanför EES och gäller som huvudregel att bosättningsbaserade förmåner får lämnas om utlandsvistelsen kan antas vara längst (5 kap. 14 § första stycket första meningen). För garantiersättning gäller dock en särskild reglering, som innebär att den nämnda sexmånadersbegränsningen inte gäller. För garantiersättning gäller i stället en huvudregel som innebär att förmånen enbart får lämnas till den som är bosatt i och endast så länge bosättningen i består (23 kap. 4 § samt 5 kap. 9 § och Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning 14 § andra stycket). I undantagsfall, om det med hänsyn till omstän- digheterna är uppenbart oskäligt att inte betala ut garantiersättning, får förmånen lämnas trots att rätten till den har upphört (5 kap. 18 §). I ett sådant fall kan alltså garantiersättning betalas ut till en person som bosatt sig utanför . Vi har ovan gjort bedömningen att tillgodoräknandet av försäk- ringstid för grundersättning ska få göras inte bara avseende bosätt- ningstid, som är fallet med garantiersättning, utan även avseende arbetad tid. Grundersättningen kan därigenom hävdas få drag av både bosättningsbaserad och arbetsbaserad försäkring, vilket kan tala för att man också borde vara försäkrad för grundersättning genom att arbeta i . Den fråga som uppkommer är mera övergripande om man bör vara försäkrad för grundersättning endast genom att vara bosatt i , endast genom att arbeta i eller genom att antingen vara bosatt i eller arbeta här. För arbetsbaserade förmåner gäller som huvudregel att försäk- ringen upphör att gälla efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll (efterskyddstid). För inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersättning är efterskyddstiden dock . Försäkringen upphör tidigare än som sagts om den enskilde börjar arbeta i ett annat land och omfattas av motsvarande försäkring i det landet eller om det finns andra särskilda skäl (6 kap. 8 §). Om en arbetsbaserad förmån lämnas när försäkringen ska upphöra enligt ovan, fortsätter försäkringen att gälla för vilken för- månen lämnas (6 kap. 9 §). För inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning gäller att förmånen lämnas för tid då den för- säkrade vistas utomlands så länge rätten till förmånen består (jfr 6 kap. 6 § 5 och 6 kap. 16 §). För att grundersättningen ska vara arbetsbaserad talar alltså det förhållandet att förmånen ur ett perspektiv på motsvarande sätt som garantiersättningen kan anses vara en ersättning för inkomstbort- fall29 samt att förvärvsarbete och förvärvsinkomster, enligt förslagen nedan, påverkar förmånens storlek. För att grundersättningen ska vara bosättningsbaserad talar att syftet är att den endast ska betalas ut vid bosättning i . Dessutom ska förmånen vara ett grund- skydd som finansieras med skattemedel och som även den som inte har arbetat ska omfattas av. Framför allt är syftet med införandet av 2000/01:96, s. 112. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning grundersättningen att förmånen endast ska betalas ut vid bosättning i , men att utbetalning till personer som är bosatta andra med- lemsstater än ska ske på i princip samma sätt som tidigare gällt för garantiersättningens del. En sådan tillämpning förutsätter att det grundläggande försäkringsvillkoret endast knyts till bosätt- ning och inte arbete. Sammanfattningsvis föreslår vi med hänsyn till det anförda att den som är bosatt i ska vara försäkrad för grundersättning. På motsvarande sätt som gäller för garantiersättning ska grund- ersättning kunna lämnas så länge bosättningen i består. Har rätten till grundersättning upphört därför att förmånstagaren inte längre anses bosatt i , ska förmånen efter ansökan hos den handläggande myndigheten få fortsätta att lämnas om det med hän- syn till omständigheterna skulle framstå som uppenbart oskäligt att dra in förmånen. Övriga villkor för rätt till grundersättning Enligt nuvarande bestämmelser måste den försäkrade uppfylla de allmänna villkoren i 33 kap. socialförsäkringsbalken för att ha rätt till sjukersättning och aktivitetsersättning (se 35 kap. 2 §). Detta gäller för såväl den inkomstrelaterade ersättningen som garantiersättningen. Bland de allmänna villkoren kan nämnas att den försäkrades arbets- förmåga som huvudregel måste vara långvarigt nedsatt (33 kap. 2 och 4–7 §§). Ett undantag från denna huvudregel gäller för för- säkrade som på grund av funktionshinder ännu inte har avslutat sin skolgång på grundskolenivå och gymnasial nivå vid ingången av juli det år då han eller hon fyller , vilka har rätt till hel aktivitets- ersättning oberoende av arbetsförmågans nedsättning (33 kap. 8 och 13 §§). De allmänna villkoren i 33 kap. reglerar också förmånstiden (33 kap. 14–20 §§). Motsvarande villkor bör gälla för rätt till grund- ersättning. För rätt till garantiersättning gäller också att den försäkrade måste ha en försäkringstid om (35 kap. 3 §). Kravet motivera- des i förarbetena med att garantiersättning inte skulle behöva betalas ut med mycket små belopp, och längden sattes för att överensstämma med vad som gällde för garantipensionen.30 2000/01:96, s. 107. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning Ett kvalifikationskrav bör gälla även för grundersättningen och längden på den försäkringstid som bör krävas för att en försäkrad ska ha rätt till förmånen bör – i likhet med vad som gäller för garantiersättning – vara . En sådan kvalifikationstid överens- stämmer också med vad som föreslagits i fråga om grundpension och omställningspension i form av grundpension i vårt delbetänkande.