sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Det medför att det existerar skillnader mellan länen även när de lokala förutsätt- ningarna är likvärdiga. Mest uppenbart är detta när det gäller små sjöar och vattendrag. Strandskyddsdelegationen noterade 2015 att strandskyddet, som det tillämpades, upplevs vara starkt i glesbygd men svagare i tät- bebyggda områden. Detta står i kontrast till avsikten bakom de för- ändringar som beslutade om 2009.8 Ett av de uttalade syftena med dessa ändringar var att öka differentieringen och åstad- komma en utveckling som bättre tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder är olika i olika delar av landet. Intentionen var att stärka strandskyddet i exploaterade områden, men ge lätt- nader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strand- områden. Som grund för dispens utanför områden för landsbygdsutveck- ling i strandnära lägen () får endast något av sex specificerade skäl beaktas.9 får en strandskyddsdispens endast lämnas om den är förenlig med strandskyddets syften. Den allmänna tillämp- ningen av de reformerade reglerna och även Mark- och miljööver- domstolens avgöranden gällande strandskyddsreglerna, visar på en restriktivitet när det gäller dispenser. Ett av de vanligaste skälen till att dispens ändå medges är att marken redan är ianspråktagen och att strandskyddet därför redan är utsläckt. Av uppenbara orsaker kan 2008/09:119 s. 1 och 33-35. 97 kap. 18 c § MB. Utredningens uppdrag och arbete detta skäl sällan åberopas i glest bebyggda delar av landet men desto oftare i och kring tätorter. Att utvecklingen inte blev den avsedda har bekräftats vid våra många möten med företrädare för såväl enskilda som kommuner och regioner runt om i landet. Det är tydligt att det är en viktig rättvise- fråga att åstadkomma en bättre anpassning av strandskyddet, fram- för allt för landsbygden. Reformen 2009/2010 var även avsedd att öka det lokala inflytan- det över strandskyddets tillämpning och bland annat erbjuda kom- muner möjligheter till lättnader i särskilda LIS-områden. Ett särskilt skäl enligt 7 kap. 18 d § (MB) för dispens från förbuden i strandskyddet, är att en åtgärd bidrar till landsbygdsutveckling. Av den information som vi har fått kan vi se att det är viktigt att skapa ökat utrymme för det lokala inflytandet och göra paragrafen mer tillämplig. Dispenser enligt 18 d § inom LIS-områden utgjorde av det totala antalet dispenser i landet. Av de åtgärder inom LIS-områden som kommunerna har beviljat strandskyddsdispens för, har upphävts av vid överprövning av kommunens beslut. Att nära en av tio beviljade åtgärder har upphävts förefaller mycket. Vår tolkning är att LIS- systemet inte är tillräckligt effektivt. I kapitel 7 redogör vi för att det finns problem som påverkar effektiviteten i alla delar av LIS-syste- met. Ett annat övergripande problem är att LIS-bestämmelserna saknar tillräcklig koppling till strandskyddets syften och förhållan- dena i olika områden. Vi har också kunnat se brister i tillsynen av strandskyddet och att omfattningen varierar. Avsikten med tillsyn är att säkerställa syftet med strandskyddet och att reglerna följs. En kompetent tillsyn är särskilt viktig i högt exploaterade områden som är tätbefolkade och där tillgången till stränder och utrymmet för djur och växtliv är begränsat. En hög regelefterlevnad ger också större legitimitet till strandskyddsreglerna. Sammantaget har utredningen landat i att strandskyddsreglerna och värnandet av de två grundläggande syftena behöver reformeras på flera punkter. De kan sammanfattas på följande sätt. •Strandskyddet behöver differentieras så att det blir enklare att bygga och vidta åtgärder i landsbygdsområden, där strandskyddets syften inte äventyras som dessa syften säkerställs i starkt exploaterade områden. Utredningens uppdrag och arbete •Starkare koppling till strandskyddets syften bör finnas i de regler som differentierar strandskyddet. •Likvärdiga förutsättningar över landet bör skapas när det gäller små sjöar och vattendrag. •Det behöver synliggöras var strandskyddet gäller genom lättill- gängliga digitala kartmaterial. •Tillsynen behöver förstärkas och bli effektivare. •Det lokala inflytandet ska öka så att större hänsyn tas till det specifika området. Sekretariat har som mest varit bemannat med fyra personer. Utredningen har biträtts av en expertgrupp med representanter för närmast berörda departement, myndigheter, kommuner, regioner och organisationer, totalt 23 personer. Utredningen har haft sju sammanträden med exper- terna i olika former och format med anledning av covid-19. Två fysiska möten, två möten med utskick av handlingar för synpunkter och tre möten som digitala videomöten. En medarbetare från ett konsultföretag har i början av utredningsarbetet biträtt sekretariatet . Det har varit viktigt för utredningen att bedriva arbetet i nära dialog med olika intressenter och aktörer och så långt möjligt på ett öppet sätt. Vi har tagit emot besök och besökt några olika organi- sationer och intressenter runt om i landet för att skaffa oss infor- mation och ta del av erfarenheter av tillämpningen av reglerna i hela landet från olika perspektiv. Utredningen har noga följt utvecklingen och haft löpande dialog med de organisationer och myndigheter som tagit kontakt med utredningen för att uppvakta eller överlämna synpunkter. Utred- ningen har tillämpat råd och rekommen- dationer. Covid-19 har inneburit att många planerade fysiska möten med de personer och organisationer som velat uppvakta utredningen blivit digitala möten anpassade till för tillfället gällande råd och Utredningens uppdrag och arbete har mot den bakgrunden flertalet externa kontakter genomförts som digitala möten. Utredningen har kontaktats av många enskilda personer, i huvud- sak via e-post. Ett antal personer har ansett att översynen inte behövs och de är genomgående oroliga för att strandskyddet ska luckras upp. Denna grupp menar sammanfattningsvis att ”det räcker med de möjligheter till dispens som dagens regelverk ger”. En annan kategori av enskilda personer som hört av sig är sådana som har synpunkter på eller är besvikna över utfallet i ett enskilt ärende och har därmed även synpunkter på regelverkets konstruktion och tillämpningen av reglerna. De personer som delgett utredningen sina erfarenheter har kommit olika långt i beslutsprocessen i sina ärenden när de redovisat sina erfarenheter och kontaktar utred- ningen. De som har allmänna synpunkter på strandskyddsbestäm- melserna och tillämpningen har ofta fått ett negativt besked av kommunen. De som är mest negativa och tydliga i sin kritik är de som berörts av överprövning både vad gäller pröv- ningen i sak och den tid som tagit på sig för att avgöra ärendet. I vissa fall har den sökande fått vänta på avgörande upp till . I andra fall har ärendena överklagats till länsstyrelse, regeringen, mark- och miljödomstol eller Mark- och . Utredningen har också haft kontakt med ett antal privatpersoner och företag via skrivelser och telefonsamtal, som har synpunkter på hanteringen av strandskyddet vid bildning av bostadsfastigheter med kombinerat ändamål. Lantmäteriet, kommunen eller nekar ofta aktuella åtgärder av hänsyn till att utökningen av bostads- fastigheter anses strida mot strandskyddsbestämmelserna. Utred- ningen har tagit del av exempel där sökanden visat sina avsikter att vårda berörd mark och dess särskilda natur- och kulturmiljö. Myndig- heterna har, enligt de som har synpunkter på tillämpningen, inte förhållit sig till eller redogjort för varför de av sökanden redovisade natur- och kulturvärdena inte är tillräckliga för att medge de undan- tagsmöjligheter som anges i förarbeten till fastighetsbildningslagen. Även Lantmäteriet har påtalat problemet. Utredningens tid och resurser har varit begränsade och det har inte varit möjligt att utreda den frågan tillräckligt och att seriöst bedöma om det finns behov av författningsändringar vad gäller strandskyddsbestämmelserna i och aktuella bestämmelser i Utredningens uppdrag och arbete fastighetsbildningslagen (FBL). Utredningen har övervägt att före- slå att regeringen bör ta initiativ till en utredning om huruvida det finns behov av författningsändringar av aktuella bestämmelser i och i FBL och därmed förtydliga förutsättningarna för bildandet av bostadsfastigheter med kombinerat ändamål. strandskydd har uppvaktat utredningen och dess- utom presenterat en skrift Strandskyddet – så fungerar det i praktiken. Skriften redovisar exempel på hur reglerna om strandskydd hanteras i kommuner och länsstyrelser. I skriften redovisas enligt författarna missförhållanden i ärendehanteringen. Nätverkets förhoppning är att skriften ska bidra till en nyordning som är ändamålsenlig, rätts- säker och legitim. I en annan skrift – Rädda Sydöland – beskriver och diskuterar författaren strandskyddet och andra skyddsregler. Skyddsregler kan stoppa allt överallt enligt författaren. Kostnaderna för handlägg- ningen för ansökningar, ritningar, prövning och överprövning upp- går till enligt författaren. Även advokater och mark- och miljöjurister, som har agerat som ombud i många mål och ärenden i olika prövningsinstanser har lämnat synpunkter på strandskyddsjuridiken. Bland annat lyfter de fram behov av regelförenklingar och bättre synkronisering med (PBL) med tillhörande förordningar. I många tidningar och andra medier, inte minst på lokal nivå men även på riksnivå, har strandskyddsfrågorna diskuterats. Debatten har visat på två huvudpositioner, dels de som försvarar gällande regler och i många fall också ser behov av stärkt skydd, dels de som tycker att regelverket går för långt i skyddet och är otydligt och bidrar till rättsosäkerhet. På båda sidor finns förespråkare för ökad diffe- rentiering med hänsyn till tillgången till sjöar och stränder och bebyggelsetryck. Experter i utredningen representerar organisationerna Frilufts- främjandet, , , och Visita. Utredningen har dess- utom mött flera andra intresseorganisationer, föreningar och bolag. Utredningen har också medverkat i en konferens anordnad av . Utredningen har dessutom träffat eller fått synpunkter från många andra organisationer och föreningar till exem- pel Hela ska leva, , SmåKom, Stiftelsen , i , Utredningens uppdrag och arbete , Sportfiske- och , Trä- och Möbelföretagen, samt . Det gäller även regionala skärgårds- föreningar som och , Skärgårdens intresseförenings kontaktorganisation. De olika intressenterna har lämnat konkreta förslag till för- ändringar av strandskyddsreglerna men framförallt gett utredningen en värdefull bild av lokala förutsättningar, behov och inte minst den praktiska tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna och syn- punkter på rollfördelningen i regeltillämpningen. kommuner och regioner (SKR) och de små kommu- nernas samverkansorganisation (SmåKom) samt företrädare för ett antal kommuner och regioner har visat stort intresse för utrednings- arbetet. Det gäller inte minst mot bakgrund av att kommunerna tillämpar strandskyddsreglerna och har en ny och utvecklad roll i beslutssystemet . Utredningen har haft flera kontakter med SKR:s förbundsledning. Utredningen har besökt , och kommuner samt haft möten med represen- tanter för , , samt Dalslandskommunerna . Utredningen har deltagit i möte med Region som mötes- arrangör med deltagare från alla kommunerna i regionen. Represen- tanter för Region och dess skärgårdsråd (SIKO) har uppvaktat utredningen. I samband med utredningens länsbesök, som genomförts i samarbete med fem länsstyrelser har utredningen också mött ett stort antal representanter för inbjudna regioner och kom- muner, såväl förtroendevalda som tjänstemän. Utredningen har även kontaktats av tidigare stadsarkitekter i två kommuner, och kommuner som delgivit utredningen sina breda erfarenheter från den praktiska tillämp- ningen utifrån förutsättningarna i respektive kommun och landsdel. Medarbetare från SKR, , kommun, och Region har varit represen- terade med experter i utredningen. De statliga myndigheterna har viktiga roller i systemet, bland andra länsstyrelserna, och . Länsstyrelserna har representerats av två experter i utredningen medan , Havs- och vattenmyndigheten, , () samt har haft Utredningens uppdrag och arbete var sin förordnad expert. Även mark- och miljödomstolarna har en viktig roll i systemet och Mark- och har före- trätts av en förordnad expert. Några andra statliga företrädare har kontaktat utredningen för att uppmärksamma oss på vad de gör på området respektive presentera ny kunskap som bör ha relevans för vårt uppdrag. Vi har bland annat mött representanter för (), (), och Havsmiljö- institutet.10 Vi har också haft samråd med när vi har upprättat konsekvensbeskrivningen. Lantmäteriet har mycket aktivt arbetat tillsammans med utred- ningen och har samlat företrädare för flera olika delar av myndig- heten med erfarenhet av tillämpningen av strandskyddsreglerna. Lantmäteriet har bland annat tagit upp frågor om samråden mellan beslutsmyndigheten och lantmäteriet, riskerna för dubbelarbete samt frågor om rättssäkerhet och likabehandling. Frågor om fastig- hetsbildningsåtgärder för bostadsfastigheter på landsbygden har också tagits upp liksom frågor om redovisning av var strandskyddet gäller på karta eller i moderna geografiska informationssystem. Länsstyrelserna har viktiga uppgifter och lägger stora resurser på arbetet med strandskydd. Utredningen har tagit flera olika initiativ för att ta tillvara länsstyrelsernas erfarenheter av tillämpningen och överblick och kunskap om respektive län och landsdel. Utredningen har träffat länsledningen i som har erfarenheter från både och samt arbetet i Strand- skyddsdelegationen. Utredningen har valt att besöka länsstyrelserna i , , , , och län . Länsmöten har haft olika huvudteman som differentiering, lands- bygdsutveckling i strandnära lägen () och tillsyn. Utredningens syfte med besöken har varit att ta tillvara erfarenheter och att se skillnader i förutsättningar när det gäller bebyggelsetryck och övriga aktuella parametrar eller förutsättningar i olika delar av landet. Mötena syftade till att ge utredningen möjlighet att ta del av synpunkter och inspel från olika delar av landet. Mötena har haft olika fokus beroende på de lokala förutsättningarna och förvänt- ningarna i respektive län. Förutom medarbetare från berörda läns- 10Havsmiljöinstitutet är ett samarbete mellan fem universitet: , och samt Linnéuniversitetet och SLU. Utredningens uppdrag och arbete styrelser har kommunerna varit representerade av såväl ledande politiker som tjänstemän. I vissa län har även andra lokala och regionala aktörer varit med såsom tidigare chefstjänstemän i kom- muner, konsulter med flera. har varit representerat i utredningen av två experter från och vardera expert från Finans- departementet, Infrastrukturdepartementet och Näringsdeparte- mentet. Den särskilde utredaren har medverkat i ett politikerforum benämnt Forum för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft, som inrättats av regeringen och genomförs i samarbete med Tillväxt- verket. I detta forum medverkar representanter för regeringen och företrädare från alla landets regioner. Utredarens redovisning har fokuserat på landsbygden och stranden som resurs för landsbygds- utveckling. Utredaren och sekretariatet har totalt medverkat i tio konferenser och seminarier. Vi har även träffat riksdagsledamöter i olika sammanhang, bland annat från de nordligaste länen samt och riksdagsgrupper. Vi har haft samråd med Miljömålsberedningen (M2010:04). Bered- ningen ska bland annat föreslå en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och resurser. Överläggningen berörde strandskyddets betydelse som styrmedel i förhållande till havsanknutna miljökvalitetsmål. Beredningens för- slag ska presenteras . Utredningens sekretariat har också haft samråd med Bygglovs- utredningen (Fi2020:01) om förutsättningarna för processuell sam- ordning mellan och vad gäller strand- skydd och bygglov. Sekretariatet har dessutom träffat Artskydds- utredningen (M2020:03) för informationsutbyte. Utredningen har till yttrat sig över betän- kandet Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning (SOU 2020:10). Utredningen har engagerat () för att kartlägga och beskriva nuvarande exploateringsgrad av stränder och förväntat exploateringstryck av stränder med tillhörande text och kartor.11 Dessa frågor behandlas främst i kapitel 5 och i Bilaga 2. 11Statistiska Centralbyrån, 253122/8980252 Strandnära exploateringstryck, GIS-fil Strandzon_Bebyggd_zon samt Teknisk metodrapport . Utredningens uppdrag och arbete har biträtt utredningen i arbetet med konsekvensanalyser. Resultatet redovisas främst i kapitel 10. 2.5Betänkandets disposition och redaktionella kommentarer Utredaren ansvarar ensam för ställningstaganden och förslag men har utvecklat förslagen i samarbete med sekretariatet och efter samråd med utredningens experter. I betänkandetexten används uttrycken vi och utredningen om vem som framför uppfattningar, bedömningar, ställningstaganden och förslag. Med båda dessa uttryck avses utredaren i samarbete med sekretariatet. Bland referenser i texten används uttrycken ibid. respektive a.a. Med ibid. (ibidum) avses källhänvisningar till samma ställe som före- kommer två eller direkt efter varandra. Om källhän- visningen gäller samma källa men inte samma ställe, används i stället förkortningen a.a. (anfört arbete), i regel tillsammans med en sid- hänvisning. Betänkandet består av 11 kapitel, där vi redogör för våra författ- ningsförslag i kapitel 1 med kommentarer i kapitel 11. I kapitel 3 redovisar vi strandskyddsreglernas historiska framväxt och nu- varande bestämmelser tillsammans med exempel på rättstillämp- ningen i de delar som har intresse för vårt uppdrag. Vi ska enligt direktiven utvärdera den nuvarande lagstiftningen med avseende på hur ändamålsenlig, effektiv och legitim dess tillämpning är i olika delar av , vilket också bildar underlag för våra överväganden och förslag i kapitel 6, 7 och 8. I kapitel 4 redogör vi för huvuddragen i den svenska landsbygds- politiken och de målsättningar som har fastställt. Delmål för den politiken är bland annat hållbar tillväxt, hållbart utnyttjande av naturresurser och attraktiva livsmiljöer i landsbygder. Det finns därmed en nära koppling till miljöpolitiken och de natio- nella miljökvalitetsmålen, som också redovisas i kapitlet i de av- seenden som de berör vårt uppdrag. I samma kapitel har vi bland annat även beskrivit förutsättningarna för att bygga för bostäder och näringsverksamheter i landsbygd. SOU 2020:78Utredningens uppdrag och arbete I kapitel 5 redogör vi för befolkningsutveckling, befolknings- täthet och exploateringstryck i liksom för exploateringen av landets stränder. Vi kan konstatera att befolkningsutvecklingen och den pågående urbaniseringen innebär att städer förstoras och för- tätas, medan landsbygder har avfolkats. Enligt prognoserna kommer denna utveckling också att fortsätta. Underlaget i kapitlet ger oss en övergripande bild av var lättnader i strandskyddet kan tänkas komma i fråga och var strandskyddet kan behöva bibehållas eller stärkas. Huvuddelen av våra förslag framgår av kapitel 6 och 7. I kapitel 6 lämnar vi förslag gällande små sjöar och vattendrag och för så kallade anlagda vatten. Vi föreslår också att uppgifter om strandskydd bör digitaliseras och bli mer transparanta och att det ska bli enklare att ändra gamla föreskrifter om strandskyddets omfattning. I kapitel 7 redovisar vi ett par alternativa sätt att underlätta byggandet inom landsbygdsområden och lägger förslag om vilka krav som bör ställas på sådana områden. Vi omprövar de särskilda skälen för dispens i dessa områden och att de särskilda skälen i större utsträckning än bör göra det möjligt att bygga för verksamheter och enstaka en- och tvåbostadshus. Vi gör i kapitlet en bedömning av var strandskyddet behöver stärkas och föreslår att restriktiviteten vid dispensprövning stärks i områden med högt exploateringstryck. Vi lämnar även förslag om att det ska bli enklare att genomföra klimatanpassningsåtgärder genom att dispens ska kunna meddelas för sådana åtgärder. Kapitel 8 behandlar tillsynsfrågor och vi gör där bedömningen att mer resurser behöver avdelas för tillsynsvägledning och utbildnings- insatser för en ökad och mer effektiv tillsyn. Kapitel 9 tar upp frågor om ikraftträdande och genomförande. Vi föreslår att lag- och förordningsändringar ska träda ikraft och att bör följa upp och utvärdera effekterna av de förändringar som genomförs. I kapitel 10 beskriver vi slutligen ekonomiska och andra konse- kvenser av våra förslag. Kapitlet bygger i sina huvuddelar på två konsultuppdrag till från utredningen. Som bilaga finns förutom utredningdirektiven (bilaga 1) även en konsultrapport från Statiska centralbyrån (SCB) till utredningen om strandnära bebyggelse i (bilaga 2). Strandskyddslagstiftningen har sitt ursprung . tillkom en provisorisk strandlag (1950:639), som efterföljdes av strandlag (1952:382). Strandlagen hade till syfte att trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid hav, insjöar och vattendrag för allmänheten. I förarbetena till strandlagen framhölls bland annat att rätt till ökad semester gjorde att fler utnyttjade alle- mansrätten. En allmän standardhöjning hade också möjliggjort för en allt större del av befolkningen att uppföra fritidshus. Strandskyd- det infördes som ett skydd för allemansrätten, för att de som inte ägde någon strandfastighet skulle kunna nyttja strandområdena.1 Enligt strandlagen gällde strandskyddet inte överallt i . fick i stället utse områden där strandskydd skulle gälla. Områdena fick omfatta behövligt land- och vattenområde, högst 300meter från strandlinjen. Områden som ingick i fastställd general- plan, stadsplan eller byggnadsplan eller godkänd avstyckningsplan kunde inte omfattas av strandskydd.2 Inom strandskyddade områden rådde förbud mot nybyggnad, ändring av byggnad (exempelvis ändring av en fiskebod till fritidshus3) samt grävnings- eller andra förberedelse- arbeten. Tillstånd (dispens) till bebyggelse kunde lämnas. För- buden gällde inte bebyggelse som behövdes för försvaret, de areella näringarna (jordbruket, fisket, skogsskötseln) eller den all- männa samfärdseln.4 Maj:ts proposition nr 187 (1952:187) s. 3 och 8–19. 1974:166 s. 96. Maj:ts proposition nr 187 (1952:187) s. 3 och 96–97. 3.1.2Det generella strandskyddet infördes genom naturvårdslagen Strandlagen ersattes 1965 av naturvårdslagen (1964:822). och skedde en omfattande expansion av fritidshusbebyggelse, framför allt i tätortsnära stränder längs kusterna. Strandskyddade områden hade inte kommit till stånd i tillräcklig omfattning för att bevara värdefulla stränder för allmän- heten och dispens hade getts i förhållandevis stor utsträckning. Det bidrog till att strandskyddet skärptes 1975 och började gälla i hela . Av 15 § naturvårdslagen framgick att strandskyddet gällde vid havet, insjöar och vattendrag för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv. I stället för skulle skyddet nu som huvudregel gälla från strandlinjen, med möjlighet för att utöka skyddet . Skyddet gällde också såväl på land som i vattnet. En annan ändring var att strandskyddet även skulle gälla inom nya planområden, men det infördes en möjlighet att upphäva skyddet i planerna.6 Strandområden som vid utgången av ingick i äldre, redan fastställda generalplaner, stadsplaner eller byggnadsplaner skulle enligt övergångsbestämmelserna inte omfattas av strandskydd enligt den nya lagen, om inte annat förordnades.7 Denna bestäm- melse överfördes i samband med tillkomst i huvudsak oförändrad till 10 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken.8 Förbuden inom strandområde utvidgades till att avse även anlägg- ning eller anordning där mark tas i anspråk som tomt eller på annat sätt hindrade eller var avhållande för allmänheten. Förbudet kom då även att omfatta exempelvis vägar, anläggningar för camping och sport med mera.