sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Dels skulle det vara obligatoriskt för alla arbetsgivare och därmed täcka även den del av arbetskraften som inte omfattas av något omställningsavtal, dels skulle systemet kunna subventionerats av staten och därmed tydligt kunna inkludera omställningsinsatser. Det vill säga, även sådana insatser som går ut på att ställa om till arbete hos en annan arbetsgivare. En sådan lösning skulle med andra ord kunna få en reell betydelse för ekonomins anpassningsförmåga och omställning. Förslaget kräver dock flera övervägande om hur det allmännas ansvar ska regleras och på vilket sätt systemet ska finansieras. Befintliga myndigheters ansvar skulle behöva ses över, alternativ skulle det behövas en ny myndighet som förvaltar systemet. Det skulle vara svårt att införa en försäkringslösning av det här slaget utan att det skulle innebära åtaganden för det allmänna, vilket enligt utredningens direktiv ska undvikas. Något som genomgripande lyfts fram i litteraturen vad gäller all- männa system för kompetensutveckling för anställda är att det riske- rar medföra dödviktseffekter, att stora företag och individer med en redan stark ställning på arbetsplatsen gynnas. Förslag iii), som innebär att personer som sägs upp får ett avgångsvederlag eller motsvarande som ska användas för kompetensutveckling, är det förslag som tyd- ligast är riktat mot enskilda individer. Det vill säga, en sådan lösning kan i högre grad vara träffsäkert i den mening att de individer som är av störst behov av kompetensutveckling och omställning också är de individer som kommer ha möjlighet att ta del av systemet. Nack- delen är att sådan kompetensutveckling inte kan användas för att undvika en uppsägning på grund av arbetsbrist hos arbetsgivaren. Vad gäller skadestånd i de fall arbetsgivaren inte fullföljer sitt kompetensutvecklingsansvar, skulle ett alternativ till ett normerat skadestånd vara ett skadestånd som utgör en andel av den totalt utbetalda lönen till arbetstagaren. Dock med ett fastställt max- belopp. Det skulle göra att skadeståndet relateras till arbetstagarens faktiska sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren, och därmed att skadeståndet blir proportionellt det samma för alla arbetstagare. Vidare skulle en sådan lösning bättre hantera situationer när samma arbetstagare har flera tidsbegränsade anställningar hos samma arbets- givare eller arbetar . Utredningen bedömer att en sådan lösning skulle kunna vara tilltalande, men har inte haft förutsättningar att utreda en sådan utformning mer i detalj och har därför i stället valt en lösning som är beprövad och ligger mer i linje med gällande rätt. 19.4.2Vad betyder utredningens förslag? Utredningen föreslår att arbetsgivaren i skälig utsträckning ska erbjuda arbetstagaren möjlighet att vidareutveckla sin kompetens inom anställningen. Att arbetsgivarens ansvar gäller inom ramen för anställningen innebär med andra ord att det gäller arbetstagaren är anställd hos arbetsgivaren. Ansvaret omfattar även tidsbegränsat anställda, med minst sex månaders sammanlagd an- ställningstid hos arbetsgivaren. Förslaget är alltså utformat som en skyldighet för arbetsgivare. ISverige finns det inte någon lagreglering som innebär ett direkt och generellt ansvar för arbetsgivare vad gäller med- arbetares kompetensutveckling. Även om kravet på tillräckliga kvali- fikationer vid omplacering i samband med en arbetsbristsituation ibland sägs innebära att arbetsgivarna har ett indirekt ansvar för arbetstagares kompetensutveckling. Ur ett internationellt perspek- tiv kan utredningens förslag jämföras med det franska systemet, som förutom att arbetsgivare ska avsätta medel för kompetensutveckling, innebär en skyldighet för arbetsgivare att erbjuda kompetens- utveckling (se kapitel 12). Arbetsgivare ska erbjuda utbildning som syftar till att säkerställa att anställda anpassar sig till sin arbetsplats och behåller sin förmåga att utföra sina jobb, särskilt mot bakgrund av den tekniska utvecklingen. Kompetensutvecklingen ska exempel- vis syfta till att utveckla färdigheter som är direkt tillämpliga på den anställdes uppgifter eller kopplade till en planerad förändring eller ändring av den anställdes uppgifter inom anställningsavtalet. Syftet med utredningens förslag är, i likhet med det franska syste- met, att arbetstagare ska kunna få en kompetensutveckling som ökar hans eller hennes möjligheter att behålla jobbet när verksamheten utvecklas eller ställer om. Enligt utredningens förslag gäller ansvaret dock inte kompetensutveckling för att arbetstagaren ska kunna ställa om till arbete hos någon annan arbetsgivare. Det har inte bedömts vara rimligt att arbetstagarens aktuella arbetsgivare ska finansiera kompetensutveckling som enbart är till nytta för en annan arbets- givare. Den typen av omställningsinsatser kräver en annan typ av utformning, exempelvis i fråga om finansiering av insatserna. Dock kan ökad kompetens indirekt bidra till att främja individers anställ- ningsbarhet även hos andra arbetsgivare. För att åtagandet inte ska bli allt för omfattande för arbetsgivarna ska kompetensutvecklingen bland annat ske med hänsyn till vad som är skäligt utifrån arbetstagarens grundläggande kvalifikationer, arbets- givarens storlek, och arbetstagarens vilja att medverka. Det bör alltså räcka med att arbetsgivaren har erbjudit arbetstagaren kompetens- utvecklingen. Om arbetstagaren av någon anledning, som inte kan anses skälig, inte kan eller vill genomgå exempelvis en erbjuden utbildningsinsats bör det alltså inte påverka frågan om arbetsgivaren har fullgjort sin skyldighet. Att arbetsgivaren kan bli skyldig att betala ett normerat skade- stånd om han eller hon inte fullföljer sina skyldigheter syftar till att bidra till att förslaget får ett tydligt och faktiskt genomslag i prak- tiken, vilket är en förutsättning för att arbetstagarnas kompetens och omställningsförmåga inom ramen för anställningen faktiskt ska stärkas. innebär utformningen med ett normerat skade- stånd att kostnaden är förutsägbar för arbetsgivare. Nivån på skade- ståndet är enligt utredningens uppfattning högre än vad som normalt kan anses skäligt att arbetsgivaren avsätter för arbetstagares kom- petensutveckling. Anledningen är att det ska vara mer kostsamt för arbetsgiven att inte fullfölja sina skyldigheter än att göra det. Det bör bidra till att stärka arbetsgivarnas incitament att tillhandahålla kompetensutveckling inom anställningen, i relation till att betala skadeståndet då anställningen har avslutats. Proportionellt sett blir det dyrare att inte uppfylla dessa åtagan- den vad gäller arbetstagare med en relativt kort anställningstid. Dock föreslår utredningen att arbetstagaren ska ha varit anställd hos arbetsgivaren för att ansvaret ska gälla. För att undvika att kostnaden blir oproportionerligt hög för arbetsgivare med relativt få anställda ska arbetsgivarens storlek och om kom- petensutvecklingsansvaret blir betungande för arbetsgivaren särskilt beaktas vid en skälighetsbedömning. Ett skadestånd på två månadslöner motsvarar för en anställd med en anställningstid omkring 43 dagars kompetensutveckling igenomsnitt per år.7 Ett skadestånd motsvarande tre månadslöner för en anställd med en anställningstid motsvarar omkring nio 7Antagandet är att består av . De här exemplen är alltså att betrakta som den övre gränsen för vad de föreslagna skadestånden kommer att motsvara. I de allra flesta fall kommer anställningstiden vara längre i förhållande till skadeståndet, och därmed kommer också antalet kompetens- utvecklingsdagar som skadeståndet motsvarar att vara lägre. Vidare ska det vid en skälighetsbedömning bland annat tas hänsyn till om kompetensutvecklingen behövs med anledning av förändringar av arbetstagarens arbetsuppgifter eller av arbetsgivarens verksamhet. Det är sannolikt att den här typen av förändringar är mindre om arbetstagaren har en kortare anställning hos arbetsgivaren. Nivån på skadestånden kan jämföras med de medel som vissa arbetsgivare avsätter till omställningsorganisationerna som exempel- vis utgör av lönesumma, vilket motsvarar omkring per år.8 Ur ett internationellt perspektiv kan det jäm- föras med partsorganiserade kompetensutvecklings- fonder. Dessa fonder finansieras genom att företagen betalar avgifter i förhållande till antalet anställda. Anställda har rätt till sammantaget minst två veckors ledighet för fritt valda studier . Under studieledigheten får de inkomstbortfallsersättning från kompetens- fonden. Dessutom täcks kursavgifter, utgifter för studiematerial och resor via fonden. I är det reglerat i lag att företag bland annat ska betala en bestämd del av lönesumman till fonder vars syfte är att finansiera yrkesutbildningar. Sammantaget bidrar företag med färre än tio anställda av lönesumman medan företag med fler anställda bidrar av lönesumman. De medel som avsätts motsvarar alltså vanligtvis mellan en och tre veckors kompetensutveckling . Vidare föreslår utredningen att arbetsgivaren är skyldig att lämna information om kompetensutveckling som arbetsgivaren ska erbjuda arbetstagaren och som han eller hon har genomgått inom ramen för anställningen. Det innebär att arbetsgivaren på arbetstagarens begä- ran ska lämna skriftlig information till arbetstagaren. Det ska ske inom en månad från det att begäran har lämnats. För att arbets- tagaren ska kunna begära informationen ska anställningen ha varat eller längre. Arbetsgivaren kan bli skyldig att betala allmänt skadestånd enligt 38 § om han eller hon inte uppfyller arbets- 8Även i kapitel 7 avseende övriga kollektivavtal framgår att det exempelvis inom transport- området finns avtalat om ett visst antal timmar som arbetsgivaren ska erbjuda arbetstagare kompetensutveckling. Ett sådant skadestånd bedöms inte bli särskilt omfattande. Arbetsgivare ska också enligt utredningens förslag vara skyldig att informera arbetstagarorganisationer som har medlemmar an- ställda hos arbetsgivaren om riktlinjerna för arbete med kompetens- utveckling. En viktig aspekt vad gäller konsekvenserna av förslagen är förutom omfattningen av kompetensutvecklingen, vilken typ av kompetens- utvecklings som avses. För en mer utförlig diskussion se kapitel 20. Utredningens förslag syftar till kompetensutveckling som avser kvalifikationer i förhållande till verksamhetens behov. Det kan exem- pelvis uppstå behov av kompetensutveckling då arbetsuppgifter för- ändras till följd av den digitala utvecklingen. Syftet är att öka arbets- tagarnas möjligheter att ställa om och behålla jobbet vid en arbetsbrist som uppstår till följd av utveckling av verksamheten. Det handlar inte om insatser för att arbetstagaren ska kunna ställa om till arbete hos annan arbetsgivare. Sammantaget handlar det om åtgärder som typiskt sett gynnar arbetsgivarnas verksamhet. Med kompetensutveckling menas alla typer av åtgärder och insat- ser som arbetsgivaren kan ge så att arbetstagaren kan utveckla sin kompetens. Det kan handla om formella utbildningar så väl som lärande i arbetet. Syftet ska vara att höja arbetstagarens kvalifikationer. Arbetsgivaren ska erbjuda kompetensutveckling i skälig utsträck- ning. Vad skälig utsträckning innebär är en bedömning som måste göras från fall till fall. Utgångspunkten för utredningens förslag är att arbetsgivaren ska erbjuda kompetensutveckling i syfte att arbets- tagaren ska klara av sina arbetsuppgifter i anställningen, även efter vissa förändringar i verksamheten. Det är normalt inte skäligt att kräva att arbetstagaren genom erbjudna insatser ska skaffa sig en helt ny kompetens eller få annan grundläggande utbildning. Det kan finnas olika behov , och behoven kan variera mellan sektorer och branscher. Därför är det varken görligt eller lämpligt för utred- ningen att närmare specificera kompetensutvecklingens innehåll. I stället skulle innehållet med fördel kunna specificeras inom olika branscher genom kollektivavtal. Viktigt att komma ihåg är att arbetsgivaren fortsatt har arbetsled- ningsrätten. Det innebär att arbetsgivaren, efter förhandlingar med arbetstagarorganisationerna, förfogar över verksamhetens framtida inriktning. Det innebär också att det är arbetsgivaren som bedömer vilken kompetensutveckling som är relevant utifrån verksamhetens behov. Arbetstagaren kan alltså inte hävda att kompetensutveck- lingsansvaret inte är uppfyllt till exempel för att arbetstagaren hellre skulle ha deltagit i annan kompetensutveckling. 19.4.3Vilka arbetsgivare påverkas? Alla arbetsgivare omfattas av utredningens förslag. Indirekt kan dock arbetsgivare av olika storlek påverkas olika. Lagen om arbets- givarens ansvar för kompetensutveckling inklusive regleringen om skadestånd föreslås bli semidispositiv, vilket innebär att den kan avtalas bort genom kollektivavtal. Eftersom mindre arbetsgivare ofta saknar kollektivavtal kan lagen antas få större genomslag för dessa. Dock ska särskild hänsyn tas till bland annat arbetsgivarens storlek vid skälighetsbedömningen. I sammanhanget bör nämnas att det finns omställ- ningsavtal som innefattar kompetensutveckling inom anställningen. Sådana avtal finns inom kommun- och regionsektorn samt inom staten. Utöver omställningsavtalen finns även andra kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter som berör kompetensutveckling. Dessa avtal är vanligen framtagna inom olika branscher och ingår ofta i kollektivavtalet om löner och allmänna anställningsvillkor. I dessa kollektivavtal om kompetensutveckling inom privat sektor uttrycks vanligen en samsyn mellan parterna när det gäller behovet av kompe- tensutveckling på arbetsplatserna. Ett utökat ansvar för arbetstagares kompetensutveckling kan som utgångspunkt antas innebära ökade kostnader för arbetsgivare, både idirekta utbildnings- och upplärningskostnader, och i form av pro- duktionsbortfall, administrativa kostnader eller skadestånd i sam- band med uppsägning på grund av arbetsbrist. om sådan kompetensutveckling som i alla fall kan antas gynna arbetsgivarnas verksamhet. Arbetstagarnas kompetens är normalt en viktig del av verksamhetens utveckling och produktivitet. Kom- petensutveckling inom anställningen är också vanligt förekom- mande , men utredningens förslag kan bidra till att sätta ytterligare fokus på medarbetares kompetensutveckling. Ett ökat fokus på medarbetares kompetensutveckling kan i sig vara viktigt. Till exempel visar en nyligen publicerad studie att information till anställda om betydelsen av kompetensutveckling ökar antalet deltagare i utbildning, dock enbart bland anställda under 45 år.9 Enligt teorin har arbetsgivare incitament att investera i arbets- tagare som de vill ha kvar i verksamheten. Detta bekräftas av studier och internationella erfarenheter som visar att arbetsgivare i första hand väljer att investera i arbetstagare som har en relativt stark ställ- ning på arbetsplatsen, så som högutbildade. Dessutom är det van- ligare att arbetstagare hos stora arbetsgivare får ta del av kompetens- utveckling inom anställningen. Utredningens förslag bidrar till att skapa incitament för alla arbetsgivare att investera i alla arbetstagare. Har arbetsgivaren inte tagit sitt ansvar i skälig utsträckning kan han eller hon efter att en anställning avslutats på grund av arbetsbrist bli skyldig att betala ett skadestånd. Det vill säga, det finns incitament att investera även i de som riskerar att bli uppsagda. Ökade kostnader för arbetsgivaren kan dock antas minska benägenhet att nyanställa. Särskilt skulle det kunna göra arbets- givarna mer selektiva vid anställningsbeslutet. Det kan därmed sär- skilt minska benägenheten att anställa personer vars produktivitet är mer osäker, exempelvis på grund av att de varit utan arbete eller saknar erfarenhet från den svenska arbetsmarknaden. Eftersom utredningens förslag omfattar alla arbetstagare med en sammanlagd anställningstid innebär det att arbetsgivare också får ett utökat ansvar för kompetensutvecklingen för visstidsanställda. Det innebär alltså att det blir mer kostsamt att anställa på visstid. En konsekvens kan bli att arbetsgivare låter bli att anställa på visstid. Det är i så fall något som kan minska utsatta gruppers möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Det är därför viktigt att förslag som går mot en ökad kostnad att visstids- anställa kompletteras med förslag som medför att kostnaden för att 9van den m.fl. (2020). Då kan förslagen sammantaget medföra att fler kan etablera sig mer varaktig på arbetsmarknaden. En annan möjlig konsekvens är att arbetsgivare som har behov av att bemanna verksamheten med extra personal kommer att välja att hyra in personal från bemanningsföretag i stället för att anställa på visstid. Å andra sidan, om arbetsgivaren har ett reellt behov av att anställa på visstid och då också väljer att satsa på kompetensutveckling för dessa arbetstagare, kan incitamenten att tillsvidareanställa dessa arbets- tagare öka. Arbetsgivaren kan på så sätt få ta del av den produktivi- tetsökning som investering i kompetensutveckling antas innebära, . När det gäller skadestånden är det grundläggande syftet att skapa incitament för arbetsgivarna att erbjuda kompetensutveckling inom ramen för anställningen, och därmed att förslaget får genomslag i praktiken. Kostnaden för skadeståndet kan i det enskilda fallet som regel förväntas vara högre än kostnaden för arbetsgivaren att upp- fylla sina skyldigheter. På en aggregerad nivå kan dock situationen vara en annan. Arbetsgivaren riskerar enbart att få betala skade- ståndet i de fall arbetsgivaren har sagt upp en arbetstagare på grund av arbetsbrist. Eftersom antalet arbetstagare som riskerar att behöva sägas upp på grund av en arbetsbrist sannolikt är betydligt lägre än arbetsgivarens totala antal anställda blir det också sannolikt billigare för arbetsgivaren att betala eventuella skadestånd än att kompetens- utveckla hela personalen. Ett sådant beteende kan dock innebära att företaget arbetar upp en skuld, som kan ligga företaget till last vad gäller värderingen av verksamheten. Skulden aktualiseras visserligen enbart vid uppsägningar på grund av arbetsbrist, men risken bör ändå bidra till att skapa incitament för företag att fullfölja sina åtaganden. Det kan antas vara svårare för stora arbetsgivare att överblicka medarbetarnas kompetensutvecklingsbehov, och det kan bli mycket kostsamt för stora arbetsgivare att kompetensutveckla hela perso- nalen. Det skulle kunna tala för att stora arbetsgivare i lägre grad har incitament att uppfylla sitt ansvar för arbetstagarnas kompetens- utveckling. Å andra sidan är risken större att det uppstår omfattande arbetsbrist och att stora varsel och uppsägningar behöver göras. Har arbetsgivaren då inte uppfyllt sitt ansvar risker han eller hon att bli föremål för ett stort antal tvister där skadestånden sammantaget kan bli omfattande. I sammanhanget bör dock nämnas att regleringen om skadestånd föreslås bli semidispositiv, och att det genom avtal exempelvis finns möjlighet att komma överens om begräsningar i skadestånden vid situationer där ett större antal arbetstagare sägs upp på grund av arbetsbrist. Mindre arbetsgivare bör lättare kunna överblicka kompetens- utvecklingsbehoven hos arbetstagarna, och kan också ha lättare att förutse var i verksamheten en arbetsbrist kan komma att uppstå. Vilket kan tala för att de har incitament att uppfylla sitt ansvar. Åandra sidan kommer mindre arbetsgivare inte kunna drabbas av stora varsel och uppsägningar, och därmed är antal tvister och even- tuella skadestånd mer begränsade. En farhåga som lyfts fram i utredningens arbete är att arbetsgivare vid en arbetsbristsituation alltid kommer att välja att betala skade- stånden för att undvika kostsamma tvister. Dock finns det skäl även för arbetstagare att undvika tvister. Exempelvis innebär en tvist som inte faller ut till arbetstagarens fördel att arbetstagaren måste betala rättegångskostnaderna. Därmed bör det finnas en tröskel vad gäller att arbetstagare regelmässigt kommer välja att driva tvist mot arbets- givaren. Vidare är utredningens uppfattning att om arbetsmarknadens parter samverkar – på lokal nivå där det finns facklig representation – kring frågor om kompetensutveckling kan det främja ett syste- matiskt arbete och en gemensam syn kring frågor om utbildning och kompetens. Sannolikt kan ett sådant aktivt lokalt arbete motverka tvister om att arbetsgivaren har underlåtet att kompetensutveckla sin personal. Förslaget kan påverka förhandlingarna mellan parterna vid en arbets- bristsituation. Regeln kan också ha betydelse vid förhandlingar kring omställningsavtal som inkluderar kompetensutveckling inom anställ- ningen. Anledningen är att kompetensutvecklingsansvaret genom förslaget blir en skyldighet för arbetsgivaren, oavsett om arbets- givarna får något tillbaka i förhandlingarna. kan ett inslag i avtalen exempelvis vara mindre turordningskretsar. inne- bär utredningens förslag i andra delar att arbetsgivarnas flexibilitet vid uppsägningar på grund av arbetsbrist ökar. Utredningens förslag om att arbetsgivare är skyldiga att på begäran av arbetstagare lämna skriftlig information om kompetensutveckling som arbetstagaren genomgått inom ramen för kompetensutvecklings- ansvaret och att de är skyldiga att informera arbetstagarorganisatio- ner om riktlinjerna för arbetet med kompetensutveckling innebär inte i sig någon skyldighet för arbetsgivaren att vidta kompetens- höjande åtgärder. Syftet är att öka arbetstagarnas möjligheter att få sin kompetensutveckling dokumenterad, och att bidra till att ytter- ligare belysa frågan om medarbetarnas behov av kompetensutveck- ling. Förslaget kan medföra viss ökad administration för arbetsgivare. Utredningens uppfattning är dock att medarbetares kompetensutveck- ling bör dokumenteras och diskuteras med arbetstagarorganisatio- nerna i de fall det inte redan görs . 19.4.4Vika arbetstagare påverkas? Alla personer med en anställning och som omfattas av anställnings- skyddslagens reglering omfattas av förslaget. Enligt resonemanget ovan kan arbetstagare hos stora respektive små arbetsgivare påverkas på olika sätt, och möjligen kan arbetstagare hos små arbetsgivare påverkas mer. Dels eftersom dessa arbetsgivare i lägre grad är an- slutna till kollektivavtal, dels eftersom kompetensutveckling inom anställningen generellt redan är vanligare hos stora arbetsgivare. Inom kommuner och regioner samt inom statlig sektor finns redan befintliga avtal som innebär att arbetsgivare sätter av medel till medarbetarnas kompetensutveckling i anställningen. Även inom privat sektor finns kollektivavtal som berör kompetensutveckling. Dessa avtal är vanligen framtagna inom olika branscher och ingår ofta i kollektivavtalet om löner och allmänna anställningsvillkor som en bilaga. I avtalen betonas ofta arbetsgivarens ansvar att genomföra utvecklingsinsatser av personalen som den enskilde arbets- tagaren också bär ett ansvar för sin egen utveckling. Kompetensutvecklingen syftar till att stärka arbetstagarnas förut- sättningar att vara kvar hos en arbetsgivare vid en arbetsbrist. Detta gäller främst när verksamheter ställer om, snarare än vid neddrag- ningar eller nedläggningar. Vid en neddragning eller nedläggning kommer arbetsgivaren behöva säga upp personer på grund av arbets- brist oavsett arbetstagarnas kompetens. Förslaget innebär att en del av ansvaret läggs på arbetstagaren. Om arbetstagaren av någon anledning, som inte bedöms som skälig, väljer att inte delta i kompetensutvecklingsinsatser som arbetsgiva- ren erbjuder har han eller hon inte heller möjlighet att efter avslutad anställning få ett skadestånd. Arbetstagarnas vilja och motivation att delta i insatser kan antas vara viktiga för att de ska tillgodogöra sig insatserna, och därmed för att arbetsgivaren ska få avkastning på sin investering. Arbetsgivare kommer sannolikt därför i första hand välja att investera i de som vill och är motiverade. Dock kan utred- ningens förslag förväntas öka arbetsgivares incitament att investera i alla arbetstagare, och inte bara de som de vill behålla i verksamheten.