sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — Slutsatsen i rapporten var bland annat att nedskräpning ofta kan förklaras av tre huvud- sakliga aspekter: sociala normer, bekvämlighet och otydligt ansvar. När människor fattar beslut om nedskräpning väger de mer eller mindre omedvetet fördelar och nackdelar med att göra sig av med skräpet på ett korrekt sätt. Å ena sidan vet människor att det är fel 78Håll Rent, /fakta-om-skrap/samlade-fakta-om-skrap/ nedbrytningstider-skrap. att skräpa ned, vilket bidrar till känslor av skam och skuld när det ändå sker. Å andra sidan kan sociala normer, bekvämlighet och otyd- ligt ansvar göra att människor känner sig mindre skamsna om de trots allt skräpar ned. Studien visar också att unga skräpar ned mer än äldre och att män skräpar ned mer än kvinnor samt att det vanli- gaste tillfället då nedskräpning sker är på kulturevenemang, följt av sportevenemang och då man rör sig ute på krogen.79 Att just engångsartiklar tenderar att orsaka nedskräpning kan bero på att de är billiga, lätta och praktiska samt har ett litet värde för kon- sumenten. Vidare används vissa typer av engångsartiklar ofta utanför hemmet till exempel på väg från ett ställe till ett annat. Slutligen orsakas nedskräpning av att våra utemiljöer är en kollek- tiv vara (en gemensam yta) som alla har tillgång till, vilket leder till att ingen eller alla har ansvar för att ta hand om den. Till exempel är det mindre vanligt att människor skräpar ned på sin egen tomt än i allmänna parker och vid stränder. Nedskräpning skadar den yttre miljön, till exempel markområden, vatten och ekosystem, och kan ha effekter som även påverkar kom- mande generationer. Nedskräpade platser skapar otrygghet och mins- kad trivsel i samhället. Det kostar dessutom mycket att städa upp skräpet. Skräp som hamnar i naturen eller i havet skadar bland annat djur- livet som lever där. Skräpet försämrar djurens livsmiljöer. De kan trassla in sig i skräpet, skära sig på vassa skräpföremål eller äta skräp som de misstar för mat. När djur äter skräp finns risk att deras mat- smältningssystem blockeras, vilket hindrar deras näringsintag och kan göra att de blir sjuka eller till och med dör. Djur kan även för- giftas av farliga ämnen i skräpet. Vi skriver särskilt om hur nedskräp- ningen påverkar det djurlivet ovan i avsnitt 3.5.4. Nedskräpningen kostar också samhället stora summor pengar. Det är dock svårt att veta den exakta kostnaden. Enligt en bedöm- ning av kostar nedskräpningen i per invånare och år. I är det av kommunerna som har aktuella beräkningar av vad nedskräpningen 79Naturvårdsverket (2018), Beteenden bakom nedskräpning. kostar och uppskattningarna varierar från några hundratusen till många . På är nedskräpningen kopplad till stora summor för strandstädning. I plockas runt skräp till en kostnad av . Det finns också indirekta kostnader kopplade till nedskräpning såsom att fastigheter förlorar i värde, att handel och företagande drabbas negativt och att ekosystemtjänster urholkas.80 Nedskräpning av plast i och beräknas påverka turism, fiske och sjöfart till en kostnad på . Städkostnaderna på stränder och kuster kostar uppåt . Olika studier beräknar att de skador plastavfallet orsakar på de globala ekosystemen uppgår till per år.81 Vidare finns det studier som visar att nedskräpning föder ytter- ligare nedskräpning samt även klotter och annan skadegörelse. Be- nägenheten att skräpa ned eller förstöra tycks alltså vara större på platser som redan är nedskräpade. Dessutom visar undersökningar att nedskräpade platser förknippas med otrygghet.82 Att skräpa ned är också ett resursslöseri. Mycket av skräpet är av- fall som hade kunnat återanvändas eller återvinnas om det hade läm- nats in till återvinningen i stället. 80Håll Rent, /fakta/fakta-om-skrap-i-skraprapporten/konsekvenser-av- nedskrapning. 81UNEP (2018), SINGLE-USE PLASTICS: A Roadmap for Sustainability, . 82Håll Rent, /fakta/fakta-om-skrap-i-skraprapporten/konsekvenser-av- nedskrapning och /fakta-om-skrap/samlade-fakta-om-skrap/forskning-om- nedskrapning. 4 Regelverk, åtgärder och initiativ I detta kapitel ges en beskrivning av den politik som såväl i som internationellt driver på utvecklingen när det gäller omställ- ningen till en mer resurseffektiv och biobaserad cirkulär ekonomi. Vidare redovisas i kapitlet bland annat de strategier och åtgärder som vidtagits i och på EU-nivå för att hantera de negativa miljö- effekter som användningen av plastprodukter och engångsartiklar ger upphov till. Kapitlet innehåller även en beskrivning av regelverk kring avfall och förpackningar. I kapitlet finns också information om befintliga svenska punktskatter som tas ut på vissa typer av engångs- artiklar: tobaksskatt och skatt på plastbärkassar. Vidare beskriver vi även införda eller planerade ekonomiska styrmedel på engångsarti- klar i andra länder. Vi ger också ett antal exempel på privata initiativ och trender i på temat hållbarhet och cirkularitet. Miljömålen ger en långsiktig signal till hela samhället om vad reger- ing och riksdag vill uppnå med miljöpolitiken. För att ge en tydlig struktur för miljöarbetets genomförande och uppföljning finns mål på flera nivåer. Det övergripande målet för den svenska miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproble- men är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Detta s.k. generationsmål har utvecklats av 2010 (se prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen och är vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Regelverk, åtgärder och initiativ Under generationsmålet finns ett antal strecksatser varav i första hand följande kan påverkas av användningen av engångsartiklar: –Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas. –Kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen. –En god hushållning sker med naturresurserna. –Konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. har också beslutat om 16 miljökvalitetsmål som utgör stom- men i den svenska miljöpolitiken. Miljökvalitetsmålen beskriver det önskade miljötillståndet. Nedskräpning har en negativ inverkan på flera miljömål och påverkar framför allt miljökvalitetsmålen God be- byggd miljö, Hav i balans, Begränsad klimatpåverkan, Levande kust och skärgård samt Levande sjöar och vattendrag. Till miljökvalitets- målen finns en rad preciseringar och etappmål som har bäring på avfall och nedskräpning. Som exempel kan nämnas preciseringen håll- bar avfallshantering under God bebyggd miljö: Avfallshanteringen är effektiv för samhället, enkel att använda för kon- sumenterna och att avfallet förebyggs som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. Därutöver finns även etappmål som anger steg på vägen till miljö- kvalitetsmålen och generationsmålet. Etappmålen kan handla om åt- gärder inom prioriterade områden där insatser bedöms som särskilt viktiga eller motsvarar mål som beslutas inom EU eller genom inter- nationella överenskommelser. Miljömålen konkretiserar och ger drivkraft i arbetet med att genom- föra den miljömässiga dimensionen av Agenda 20301. Agenda 2030 antogs av och är en 15-årig agenda för förändring mot ett hållbart samhälle. Den innehåller ett målramverk med 17 globala mål och 169 delmål. Mål 12 handlar om att främja hållbara konsumtions- och produktionsmönster. 1FN:s resolution, Transforming our world: The 2030 Agenda for Sustainable Development, A/RES/70/1. Regelverk, åtgärder och initiativ En hållbar konsumtion och produktion innebär en effektiv använd- ning av resurser, hänsyn till ekosystemtjänster som är nödvändiga för försörjningen samt minskad påverkan från farliga kemikalier. Hållbara konsumtions- och produktionsmönster är därför även en förutsättning för att ställa om till en grön ekonomi och för en hållbar utveckling. Delmål 12.1 handlar om att genomföra ett globalt tio- årigt ramverk för hållbara konsumtions- och produktionsmönster och delmål 12.1 om att uppnå en hållbar förvaltning och ett effektivt nyttjande av naturresurser. Vidare kan nämnas del- mål 12.4 om att uppnå en miljövänlig hantering av kemi- kalier och alla typer av avfall under hela deras livscykel, i enlighet med överenskomna internationella ramverket, samt avsevärt minska utsläppen av dem i luft, vatten och mark i syfte att minimera deras negativa konsekvenser för människors hälsa och miljön samt del- mål 12.5 om att till 2030 väsentligt minska mängden avfall genom åtgärder för att förebygga, minska, återanvända och återvinna avfall. Med avfall menas alla föremål eller ämnen som innehavaren vill göra sig av med eller är skyldig att göra sig av med. Avfallsdefinitionen är gemensam för EU och finns i och rådets direk- tiv 2008/98/EG av om avfall och om upphä- vande av vissa direktiv, det s.k. avfallsdirektivet. Avfallsdirektivet är genomfört i svensk rätt genom framför allt (1998:808) och avfallsförordningen (2011:927). Avfallsdefinitionen finns i 15 kap. 1 § . För att kunna skilja på olika typer av avfall finns det i bilaga 4 till avfallsförordningen en förteckning av avfallstyper med sexsiffriga koder. Den detaljerade avfallskatalogen används för statistik och för att skilja ut vad som är farligt avfall. Avfallsförteckningen baseras på beslut /532/EG, men uppdateras löpande efter nya beslut från . Regelverk, åtgärder och initiativ I EU:s avfallsdirektiv finns den s.k. avfallshierarkin som anger den prioriteringsordning för politik och lagstiftning som medlemssta- terna ska ha avseende förebyggande och behandling av avfall. Avfalls- hierarkin (även kallad avfallstrappan) innebär att man i första hand ska förebygga avfall, i andra hand förbereda det för återanvändning, i tredje hand materialåtervinna det, i fjärde hand återvinna det genom energiutvinning och i sista hand deponera avfallet. Detta förklaras närmare nedan. Att förebygga avfall handlar om att minimera mängden avfall genom att skapa så lite avfall som möjligt. Det kan ske genom att varor produceras på så effektiva och resurssnåla sätt som möjligt och genom att konsumera så lite varor som möjligt. Produkter ska i så hög grad som möjligt återanvändas. Det sker exempelvis genom att produkten säljs vidare i befintlig form inom begagnathandeln. Pro- dukter kan även göras om till något annat (ofta kallat återbruk, re- design eller upcycling). Om återanvändning inte är möjligt ska mate- rialet i avfallet återvinnas. Det görs genom att till exempel källsortera, kompostera eller panta produkten. Materialet används sedan som råvara för att göra nya produkter. Producenterna ansvarar för att samla in och ta hand om uttjänta produkter inom ramen för pro- ducentansvaret. Det gäller bland annat batterier, bilar, däck, elektro- nik, förpackningar, returpapper och läkemedel. Material som inte kan återvinnas ska förbrännas i ett kraftverk för att omvandla energin i avfallet till elektricitet och värme. Deponering, som är den sista lös- ningen, används bara för avfall som inte kan användas som en resurs och innebär att avfallet grävs ner på en soptipp. Deponering före- kommer nästan inte alls i . Avsteg från hierarkins prioriteringsordning kan göras om det ger ett bättre resultat för människors hälsa och miljön som helhet eller om den behandlingsmetod som ska användas enligt hierarkin får orimliga konsekvenser. I svensk rätt regleras avfallshierarkin i 15 kap. 10 § . I figuren nedan illustreras de fem stegen som ingår i avfallstrappan och hur de bör prioriteras. Regelverk, åtgärder och initiativ Figur 4.1 Avfallshierarkin (eller avfallstrappan) 4.3.3Insamling och hantering av avfall Ansvaret för insamling av avfall är i fördelat på tre aktörer: kommunerna (hushållsavfall), producenterna (sina respektive pro- ducentansvar) och övriga avfallsinnehavare (när ansvaret för avfallet inte faller på de två förstnämnda). I 27 kap. ges kommunerna rätt att meddela föreskrif- ter om att avgift ska betalas för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall som kommunen ansvarar för. Samma kapitel ger också kommunen utrymme att ta ut avgifter på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshanter- ing främjas. Kommunerna kan alltså använda taxan för att premiera en mer miljöanpassad avfallshantering för det avfall som kommu- nerna har ansvar för. Därtill finns en möjlighet för regeringen att ge kommunerna eller den myndighet regeringen bestämmer rätt att med- dela föreskrifter om att producenter ska betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg. Producentansvar innebär att producenterna ansvarar för att samla in och ta hand om uttjänta produkter. Producenterna ska därmed se till att det finns lämpliga insamlingssystem och att en viss mängd av Regelverk, åtgärder och initiativ Syftet är också att motivera producent- erna att ta fram produkter som är mer resurssnåla, lättare att åter- använda eller återvinna och som inte innehåller miljöfarliga ämnen. Producentansvaret har bidragit till att öka återvinningen av avfall och styra avfallshanteringen uppåt i avfallshierarkin. Det är därmed ett styrmedel för att uppnå miljömålen. I är producentansvar reglerat för åtta produktgrupper: batterier, bilar, däck, elektrisk och elektronisk utrustning (inklusive glödlampor och viss belysningsarmatur), förpackningar, läkemedel, radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor samt returpapper. Dessutom finns det frivilliga åtaganden som liknar producentansvar för kontorspapper och lantbruksplast. Avfall inom producentansva- ret kan uppstå både som hushållsavfall och som verksamhetsavfall. Vi beskriver hur producentansvaret för förpackningar är reglerat i avsnitt 4.3.4 nedan. Där beskriver vi även hur producenterna har löst den praktiska hanteringen inom ramen för regelverket. 4.3.4Regelverk för förpackningar och förpackningsavfall Regler i EU-direktiven på området (förpackningsdirektivet, avfalls- direktivet och engångsplastdirektivet) och samt förord- ningen om producentansvar för förpackningar har alla gemensamt att de ska styra mot en förbättrad tillämpning av avfallshierarkin. och rådets direktiv /62/EG av den 20 decem- ber 1994 om förpackningar och förpackningsavfall (förpacknings- direktivet) innehåller bestämmelser som harmoniserar hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall inom EU. Direktivet om- fattar alla förpackningar som släpps ut på gemenskapens marknad och allt förpackningsavfall oavsett material. Regler om förebyggande åtgärder finns bland annat i artikel 4. Där sägs att medlemsstaterna ska se till att förebyggande åtgärder genomförs i syfte att förebygga uppkomsten av förpackningsavfall och minimera förpackningarnas miljöpåverkan. Medlemsstaterna ska använda sig av ekonomiska styrmedel och andra åtgärder för att ge incitament för tillämpning av avfallshierarkin, exempelvis de som anges i bilaga IVa till direktiv /98/EG eller andra lämpliga styrmedel och åtgärder. Artikel 5 innehåller vidare regler om återanvändning. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att främja en ökning av andelen återanvändbara förpack- Regelverk, åtgärder och initiativ ningar som släpps ut på marknaden genom till exempel användning av pantsystem eller ekonomiska incitament. beslutade regeringen om ett nytt etappmål för återanvändning av förpackningar som innebär att andelen återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden successivt ska öka till . I artikel 3 i förpackningsdirektivet finns en definition av förpack- ningar. Med förpackning avses i förpackningsdirektivet en produkt som har framställts för att innehålla, skydda eller presentera en vara eller för att användas för att leverera eller på annat sätt hantera en vara, från råmaterial till slutlig produkt och från producent till an- vändare, om produkten är en konsumentförpackning, gruppförpack- ning, transportförpackning eller serviceförpackning, eller som engångs- artikel används i ett sådant syfte. Direktivet och definitionen av förpackning har införlivats i svensk rätt genom förordningen om producentansvar för förpackningar (för- ordning 2014:1073, som senare ersatts av förordning 2018:1462). Förpackningsdirektivet innehåller krav på att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att införa ett system som säkerställer att förpackningsavfall samlas in och återvinns. Medlemsstaterna ska även säkerställa att de förpackningar som släpps ut på marknaden up- pfyller de så kallade väsentliga kraven på förpackningens utformning och innehåll av tungmetaller som ställs i direktivet. De väsentliga kra- ven innebär i korthet att: •Förpackningar ska framställas på sådant vis att deras volym och vikt begränsas till det minimum som krävs för att upprätthålla den säkerhets- och hygiennivå som är nödvändig för produkten och godtagbar för konsumenten. •Förpackningar ska utformas, framställas och saluföras så att de kan återanvändas eller återvinnas, bland annat materialåtervinnas i linje med avfallshierarkin och att inverkan på miljön minskar så mycket som möjligt i samband med bortskaffandet av förpack- ningsavfallet. •Förpackningarna ska framställas så att innehållet av farliga ämnen minimeras. Regelverk, åtgärder och initiativ Syftet med producentansvar har varit att förmå producenterna att ta fram förpackningar som är mer resurssnåla, lätta att återvinna och återanvända och som inte innehåller farliga ämnen. I syfte att ytter- ligare bidra till ökad återanvändning och återvinning beslutades 2018 om förändringar i förpackningsdirektivet: •Främjande av ökning av andelen återanvändbara förpackningar. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att främja en ökning av andelen återanvändbara förpackningar som släpps ut på marknaden. •Rapportering av återanvändbara förpackningar. Medlemsstaterna ska lämna uppgifter om återanvändbara förpackningar till kommissionen. •Förnyade mål för materialåtervinning och förebyggande åtgärder. Medlemsstaterna ska bland annat se till att andra förebyggande åtgärder genomförs för att förebygga uppkomsten av förpack- ningsavfall. Producenterna har i valt att gå samman i materialbolag för att gemensamt ta ansvar för att tillhandahålla insamlingssystem för förpackningsavfall och returpapper. Det finns två övergripande mate- rialbolag på marknaden, Förpacknings- och tidningsinsamlingen AB (FTI) och Taylor-Made Responsibility (), vars insamlings- system består av återvinningsstationer och andra insamlingspunkter. Det finns också frivilliga privata entreprenörer som erbjuder fastig- hetsnära insamlingstjänster som kompletterar producenternas åter- vinningsstationer. Vidare har ett antal kommuner byggt ut fastighets- nära insamlingssystem för villahushåll. av förpackningsavfall finansieras genom ett system med förpackningsavgifter som tas ut på varupriset och som administreras av producenterna genom materialbolagen. Pappersproducenterna finansierar gemensamt insamlingen av retur- papper. Därutöver tillkommer finansiering från fastighetsägare och kommuner i fastighetsnära system för borttransport av förpacknings- avfall och returpapper från villahushåll och flerbostadshus. Finan- sieringen av den utbyggda fastighetsnära insamlingen vid flerbostads- hus sker vanligtvis genom avtal mellan insamlingsentreprenören och fastighetsägaren. Insamlingsentreprenörerna har avtal med exempel- vis FTI som finansierar insamlingen eller en del av den genom att ersätta entreprenören för materialet som överlämnas till FTI. Regelverk, åtgärder och initiativ hetsägaren fördelar kostnaden på de som bor i flerbostadshuset. Finan- sieringen av den utbyggda fastighetsnära insamlingen från villor han- teras genom kommunens renhållningsavgifter. Många kommuner har avtal med FTI och får ersättning för det material som överläm- nas, vilket kan påverka storleken på renhållningsavgiften. Detta inne- bär att vissa hushåll får betala för insamlingen av förpackningsavfall och returpapper genom en särskild avgift enligt avtal med en insam- lingsaktör, eller genom en högre renhållningsavgift. Andra hushåll bi- drar endast genom förpackningsavgiften. FTI införde diffe- rentierade avgifter utifrån förpackningarnas återvinningsbarhet. Det är dock ännu för tidigt att se hur detta påverkat plastförpackningarnas utformning. ska producenter eller tillstånds- pliktiga insamlingssystem samla in förpackningar och returpapper från av alla bostadsfastigheter. Från ska insamling ske från alla bostadsfastigheter som inte avböjt bort- transport.2 4.3.5Ekonomiska eller marknadsbaserade styrmedel för förpackningar och avfall (pantsystem och skatter) fanns i ett retursystem för glas- flaskor. ökade användningen av plastflaskor och metallburkar. startades ett pantsystem för alu- miniumburkar av AB Svenska Returpack. grundades även systerbolaget och därmed startade insamlingen av PET-flaskor. De båda bolagen verkar under det gemensamma namnet och varumärket Först infördes regler om retursystem genom förordning (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar. Glas- flaskor berörs inte av systemet. Enligt förordningen måste plastflaskor och metallburkar för konsumtionsfärdig (drickfärdig) dryck som till exempel öl, vin, vatten och läsk ingå i ett godkänt retursystem för att få säljas i (1, 2 och 10 §§ i förordningen). 2Se 45 och 46 §§ i förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar (lydelse SFS 2018:1470). Regelverk, åtgärder och initiativ behöver ingå i ett godkänt retursystem är sådana som huvudsakligen består av mejeriprodukter eller grönsaks-, frukt- eller bärjuice (2 § andra stycket i förordningen). Några producenter av saft och juice har frivilligt valt att ansluta sina produkter till retursystemet, men det är alltså inget krav. Om det med hänsyn till metallburkens eller plastflaskans utformning eller material finns särskilda skäl kan i det enskilda fallet dispens beviljas från kravet att produkten ska ingå i ett godkänt retursystem (7 § i förordningen). Flaskorna och burkarna ska vara märkta med det retursystem de ingår i och med den pant som ges när de lämnas tillbaka (8 § i förordningen). Det enda godkända retursystemet för metallburkar och plastflaskor i är Returpack, som står under Jordbruks- verkets tillsyn. Det går att starta nya retursystem, men de måste god- kännas av (3 § i förordningen).4 Returpack ansvarar för att sprida information om återvinnings- systemet, hantera ersättningar och koordinera hämtning av tomma förpackningar. Returpack använder varumärket för att kommunicera med konsumenter i reklamkampanjer och andra akti- viteter som syftar till att öka återvinningen av burkar och flaskor i systemet. Pantamera startade som ett reklamkoncept men det har sedan levt vidare i form av ett varumärke i kommunikationen med konsumenter.5 Regeringen har beslutat om återvinningsmål för olika slags för- packningsavfall i förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar. För metallburkar och plastflaskor är målet satt till (20 och 23 §§ i förordningen). upp- gick återvinningsgraden för dessa till i genomsnitt 84,8 procent.6 Panten uppgår till för burkar och små plastflaskor samt för stora plastflaskor. De stora flaskorna återvinns i större utsträckning än de små flaskorna. Enligt Returpack kan detta för- av var drycken konsumeras, utrymmesskäl och pantersättningen. De stora flaskorna konsumeras främst i hemmet och då är det enklare att samla ihop dessa och ta med för pantning eller återvinning. 4Naturvårdsverket (2018), Att göra mer med mindre – Nationell avfallsplan och avfallsföre- byggande program 2018–2023. Se även , /amnesomraden/handelmarknad/bearbetadejordbruksvarorochdrycker/ plastflaskorochmetallburkar.4.2ae27f0513e7888ce228000286.html. 5Pantamera, forhallandet/.