sou · H8B363 · 2020-11-12 00:00:00 — Det förutsätts alltså att familjen och i första hand föräldrarna ska se till att ett barn utvecklas och får det skydd och den omvårdnad som behövs. En stats uppdrag är främst att ge familjen stöd för att klara av detta. Om familjen trots detta inte lever upp till de krav som ställs kan samhället behöva ta över ansvaret för barnet, i vart fall tillfälligt (jämför artikel 19 och 20). Man kan säga att om en förälder inte beter sig på det sätt som anges i artiklarna 5 och 18, dvs. inte ger sitt barn ledning, inte vägleds av vad som är barnets bästa eller inte tar ansvar för barnets uppfostran, utökas en stats befogenheter att vidta åtgärder som rör barnet. Detsamma gäller om barnet utsätts för våld, kränk- ningar, vanvård eller utnyttjas (jämför artiklarna 19 och 32–36). Ett ännu större ansvar får staten för ett barn som berövats sin familje- miljö eller som av någon anledning inte kan tillåtas stanna kvar i sin familjemiljö (jämför artikel 20). I dessa fall finns det kanske inte någon annan som kan ta huvudansvaret för barnet. Den svenska lagstiftningen är uppbyggd på ett sätt som förutsätter att föräldrarna har huvudansvaret för barnet (6 kap. 2 och 3 §§ FB). Men det finns möjligheter för samhället att ge stöd, i första hand med en förälders samtycke men i vissa fall, särskilt vid allvarligare situationer, även utan sådant samtycke. Det finns också en möjlighet för samhället att omhänderta ett barn. (Läs mer om detta i kapitlen om artiklarna 9, 19 och 20.) Ett liknande perspektiv finns i andra delar som rör ett barns ut- veckling och välfärd. En förälder har huvudansvaret för att se till att ett barn får vård, men det är samhället som ska erbjuda och ge till- gång till vård. I särskilt viktiga fall kan det allmänna ge vård utan en förälders samtycke (6 kap. 13 a § FB samt 1 och 2 §§ LVU). En lik- nande princip finns när det gäller utbildning. Det finns ett delat ansvar mellan kommunen, huvudmannen för skolan och vårdnadshavarna för att ett barn uppfyller sin skolplikt (se 7 kap. 20–23 §§ skollagen samt kapitlet om artikel 28). I detalj beskrivs denna ansvarsfördelning mellan det allmänna och vårdnadshavarna under andra kapitel, i synnerhet i kapitlet om arti- kel 5. Redan i detta avsnitt kan vi emellertid konstatera att den grund- syn som finns i , med familjen som den grundläg- Artikel 3 – barnets bästa och säkerställande att normer uppfylls gande enheten och staten som garanten för ett barns välmående, även genomsyrar svensk lagstiftning och praxis. 6.3.3Uppfylla fastställda normer (artikel 3.3) Artikel 3.3 berör institutioner som arbetar med skydd och omvård- nad av barn. Det stadgas inga krav på dessa verksamheter i artikeln. I stället ställs krav på att staterna ska säkerställa att det finns nationella krav och att de som finns följs. I finns ett mycket omfattande regelverk kring tillstånd, verksamhetsstyrning, kvalitetsutveckling och tillsyn för de verksam- heter och institutioner som arbetar med att skydda och ge omsorg till barn. I den mån skola, hälso- och sjukvård, socialtjänst m.m. bedrivs av privata aktörer krävs det som regel särskilt tillstånd. För såväl pri- vata som offentliga verksamheter är det också reglerat vissa krav för att arbeta t.ex. som läkare, sjuksköterska, lärare eller handläggare inom . Det ska också normalt utföras registerkontroller på den som vill arbeta med omvårdnad om barn. I ett flertal lagar är det reglerat inte bara vissa krav som en verk- samhet ska uppfylla, utan också vem som har ansvaret för att verksam- heten uppfyller kraven. Kontrollen kan sägas ligga på flera nivåer. Det ställs således krav på styrningen av verksamheten, intern kontroll och vidareutveckling, utredning av missförhållanden, anmälningsskyldig- het till tillsynsmyndighet och extern tillsyn. Även den externa tillsynen sker på olika nivåer och med olika in- riktningar. Det finns myndigheter som är direkt kopplade till vissa verksamheter, t.ex. och . Sedan finns det tillsynsmyndigheter som har ett brett verksamhetsområde men är specialiserade mot särskilda tillsynsområden, t.ex. Datainspektionen och . Därtill finns den extraordinära tillsynen från bl.a. Därutöver finns granskning av efter- levnaden av . Även tillsynsmyndigheternas verksam- heter står under viss tillsyn, t.ex. från , JO och Data- inspektionen. När det gäller vård i familjehem finns det krav på både godkän- nande från socialnämnden och uppföljning av vården i hemmet. Överlag finns det en omfattande tillsynsverksamhet. När det gäller Kriminalvårdens och omvårdnad saknas ordinär Artikel 3 – barnets bästa och säkerställande att normer uppfylls Även dessa myndigheter omfattas emellertid av annan tillsyn, t.ex. av , Datainspektionen, och JO. har dessutom ett särskilt uppdrag att inspektera bl.a. häkten, förvar, särskilda ungdomshem och andra platser där barn kan hållas frihetsberövade. Detta uppdrag är visserligen inte generellt utan styrs av tilläggsprotokollet till . Likväl inne- bär det att representanter från JO gör inspektioner på dessa institu- tioner. Sammanfattningsvis står även häkten, förvar och anstalter under relativt omfattande tillsyn. De förslag som finns på ett nytt organ med uppgift att utöva tillsyn över Kriminalvårdens verksamhet och Migra- tionsverkets förvar skulle troligtvis utgöra ytterligare en garanti för att dessa verksamheter uppfyller de krav som ställs av behöriga myn- digheter. Vår bedömning är emellertid att den svenska regleringen om tillsyn och kontroll får anses vara förenlig med , även utan sådan föreslagen tillsyn. För att kunna möjliggöra en effektiv intern och extern kontroll av verksamheten bör det finnas god dokumentation. I lagstiftningen ställs det krav både på journalföring och annan besluts- och åtgärds- dokumentation. Vi har emellertid fått indikationer på att dokumen- tationen inom flera verksamheter ibland är bristfällig. Detta tycks emellertid främst hänföra sig till tillämpningsproblem och inte till lagstiftningen kring dokumentation. Utöver lagstiftningen som direkt ålägger handläggare och beslutsfattare att dokumentera sina åtgärder finns det generella bestämmelser om registrering av inkommande och upprättade handlingar. Dessa bestämmelser omfattar dock endast den offentliga verksamheten (se dock förslaget från Utredningen om ökad insyn i välfärden). En annan viktig del för att uppmärksamma missförhållanden är de anmälningsskyldigheter som finns, t.ex. lex och lex . Därtill finns det en skyldighet för domstolar att uppmärksamma bl.a. och när personer med vissa yrkesbefatt- ningar dömts för brott. Det är inte bara tillsyn som är viktig för att institutioner, anställda och enskilda inom omvårdnadsverksamheten ska uppfylla sina skyl- digheter. En viktig del är även att alla inblandade har vetskap om kra- ven och den kunskap och de övriga förutsättningar som krävs för att kunna uppfylla dem. I ett flertal lagar ställs det därför krav på ut- bildning. Utöver de krav som ställs för anställda, finns det bestäm- melser t.ex. om att socialnämnden ska ge familjehemsföräldrar den Artikel 3 – barnets bästa och säkerställande att normer uppfylls utbildning som behövs. Det finns också flera kunskapsmyndigheter med olika ansvarsområden och uppgifter. Slutligen vill vi framhålla betydelsen av offentlighetsprincipen, som ökar möjligheten till insyn och privata aktörers granskning. Insynen begränsas visserligen av sekretess men främst med hänsyn till den enskilde. Partsinsynen, bestämmelserna om personuppgiftsbehand- ling och den enskildes möjlighet att efterge sekretess innebär således goda insynsmöjligheter för den enskilde. Sammanfattningsvis finns det ett omfattande regelverk för att säker- ställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för om- vårdnad eller skydd av barn uppfyller de normer och krav som finns. Vår bedömning är att svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med innebörden av artikel 3.3 i . I andra kapitel framgår att det tycks finnas en del tillämpnings- problem, dvs. att enskilda handläggare eller verksamheter inte följer den lagstiftning och praxis som finns eller tolkar den på ett sätt som enligt vår bedömning inte varit avsedd. Det i sin tur talar för att den tillsyn som finns inte är tillräcklig eller att det finns tillämpningspro- blem även inom tillsynsverksamheten. En sådan slutsats kräver emeller- tid en ingående analys av tillämpningen av både bestämmelserna om tillsyn och de materiella bestämmelser som tillsynen omfattar. Inom detta uppdrag finns det inte utrymme för en sådan ingående analys. Dessa indikationer på bristande tillämpning förändrar därför inte vår bedömning om att svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med konventionen i denna del. Svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med innebörden av artikel 3 i med följande undantag. •I kapitlet om artikel 9 framgår att utformningen av 6 kap. 2 a § FB, om barnets bästa vid avgöranden om vårdnad, boende och um- gänge, riskerar att ge upphov till bedömningar av ett barns bästa som inte stämmer överens med innebörden av bl.a. artikel 3.1 i . Artikel 3 – barnets bästa och säkerställande att normer uppfylls •I kapitlet om artikel 18 framgår att det inte är förenligt med arti- kel 18, läst tillsammans med artikel 3.1, att det inte finns något utrymme för en domstol att ta hänsyn till barnets bästa vid frågan om föräldrarna till ett barn, som är föremål för en vårdnadstvist, ska ha gemensam vårdnad om barnet, när båda föräldrarna mot- satt sig det. 7Artikel 4 – genomförandet av rättigheterna i konventionen Utredningens bedömning: Bedömningen av om vidtagit alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i barnkon- ventionen går inte att bedöma utan en djupare kartläggning bl.a. av hur barns rättigheter uppfylls i praktiken. Konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, admi- nistrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i denna konvention. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska konventionsstaterna till fullo utnyttja sina till- gängliga resurser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åtgärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet. Av artikel 4 i framgår att en stat ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åt- gärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. När det gäller ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter finns ett förbehåll om att en stat till fullo ska utnyttja sina tillgängliga resur- ser för att vidta sådana åtgärder. Vidare anges att vid behov ska åt- gärderna vidtas inom ramen för det internationella samarbetet. Motsvarande eller liknande formuleringar finns även i det grund- läggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (of Human Rights). Artikel 4 – genomförandet av rättigheterna i konventionen Av inledningen till den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna1 framgår att förklaringen ska utgöra en norm för alla folk och nationer, så att alla människor och samhällsorgan, med förklar- ingen i åtanke, ska sträva efter att främja respekten för förklaringens rättigheter och friheter samt genom progressiva åtgärder, både natio- nellt och internationellt, se till att de erkänns och tillämpas allmänt och effektivt, både bland folken i medlemsstaterna och bland folken i områden som står under deras jurisdiktion. Av artikel 2.2 i den internationella konventionen om medborger- liga och politiska rättigheter2 framgår att en stat åtar sig att, i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser och bestämmelser i konven- tionen, vidta nödvändiga åtgärder för att, genom lagstiftning eller på annat sätt, tillförsäkra de rättigheter i konventionen som inte redan är förverkligade. I artikel 2.1 i den internationella konventionen om eko- nomiska, sociala och kulturella rättigheter3 anges att varje stat åtar sig att genom egna åtgärder och internationellt bistånd och samarbete, framför allt på det ekonomiska och tekniska området, till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att trygga att rättigheterna i konventio- nen gradvis förverkligas i sin helhet med alla lämpliga medel, i syn- nerhet genom lagstiftning. Liknande skrivningar som i artikel 4 i finns även i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsätt- ning och den internationella konventionen om avskaffande av alla for- mer av rasdiskriminering4 (artikel 2), konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor5 (artiklarna 3 och 4) och konventio- nen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behand- ling eller bestraffning6 (artikel 2). ska ses som en helhet och artikel 4 ska beaktas i genomförandet av samtliga rättigheter i konventionen. lyfter fram några s.k. grundprinciper, artiklarna 2.1, 3.1, 6 och 12, som de anser har en särskild relevans för genomförandet av rättigheterna i konventionen.7 (Läs mer om dessa nedan.) En del i själva genomförandet av konventionen är rapporteringen till barn- rättskommittén. Artikel 4 ska därför också ses i ljuset av artikel 44 1Antagen av genom resolution 3/217 . 7CRC/GC/2003/5 p. Jämför (2019) s. 113. Artikel 4 – genomförandet av rättigheterna i konventionen som beskriver staternas skyldighet att återkommande lämna rappor- ter till barnrättskommittén om de åtgärder som vidtagits för att genomföra konventionen. Även artikel 42 om att göra konventionens bestämmelser och principer allmänt kända är nära kopplad till genom- förandet av konventionen. Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i kon- ventionen förhåller sig till artikel 4 om genomförandet av rättigheterna i konventionen. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel. Artikel 2.1 innebär en skyldighet för en stat att respektera och till- försäkra varje barn inom dess jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan någon åtskillnad av något slag. i relation till artikel 4 ska rättigheterna tillförsäkras varje barn genom lämpliga lag- stiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder. När det gäller ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till- försäkra varje barn, utan åtskillnad, dessa rättigheter genom att till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder. anser att skyldigheten att inte diskriminera kräver att en stat aktivt identifierar de individuella barn och grupper av barn för vilka erkännandet och förverkligandet av rättigheten kan kräva särskilda åtgärder. Kommittén betonar t.ex. behovet av att man samlar in detaljerade data för att upptäcka diskriminering. Vidare anser kommittén att för att hantera diskriminering kan man behöva ändra lagstiftning, förvaltning och resurstilldelning, samt informera och utbilda för att åstadkomma en attitydförändring. Kommittén be- tonar att icke-diskriminering inte innebär att alla behandlas exakt likadant.8 Genom artikel 6 i garanteras ett barn den grund- läggande rätten till liv, som uttrycks som en universell mänsklig rättig- het bl.a. i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och den internationella konventionen om politiska och medborger- liga rättigheter. Vidare ska en stat säkerställa ett barns överlevnad 8CRC/GC/2003/5 p. Artikel 4 – genomförandet av rättigheterna i konventionen och utveckling till det yttersta av sin förmåga. Eftersom ett barns exi- stens är en förutsättning för att det ska kunna åtnjuta övriga rättig- heter i konventionen får artikel 6 en naturlig prioritet och blir på så sätt grundläggande för hela genomförandet av konventionen. menar att rätten till överlevnad och utveck- ling endast kan genomföras med ett helhetsperspektiv. Det sker, enligt kommittén, genom att alla de andra bestämmelserna i konven- tionen tillämpas och ses i relation till varandra.9 Kommittén förvän- tar sig att en stat tolkar ordet ”utveckling” i dess vidaste bemärkelse, som ett helhetsbegrepp som omfattar barnets fysiska, mentala, and- liga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling. Genomförande- åtgärderna ska enligt kommittén syfta till att uppnå bästa möjliga utveckling för alla barn.10 Kommittén anser att en stat i sina budget- beslut bör beakta alla faktorer som krävs för att barn i olika åldrar ska överleva, växa och utvecklas. Kommittén lyfter även fram vikten av tidiga insatser och att insatser på både kort och lång sikt över- vägs.11 En stat ska därför vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och övriga åtgärder för att säkerställa rätten till liv och för att till det yttersta av sin förmåga säkerställa ett barns överlevnad och utveckling. Vid behov ska sådana åtgärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet i enlighet med artikel 4. I är det en utgångspunkt att familjen är den grundläggande och naturliga enheten för ett barn, vilket bl.a. framgår av konventionens inledning (preambel). Föräldrar eller andra vård- nadshavare har i första hand ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling (artiklarna 5 och 18). I föräldrarnas ansvar ligger bl.a. att se till barnets bästa och att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge barnet råd och ledning då det utövar sina rättigheter. har staten det yttersta ansvaret för ett barns överlevnad och utveckling samt för att barnet ges det skydd och stöd som det behöver (jämför bl.a. artik- larna 3.2, 6, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36, 38 och 39). 9CRC/C/GC/7 p. 10CRC/GC/2003/5 p. 11CRC/C/GC/19 p. 49–51. Artikel 4 – genomförandet av rättigheterna i konventionen Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad Enligt artikel 12.1 ska en stat tillförsäkra att ett barn som är i stånd att bilda en åsikt rätten att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska beaktas i förhållande till ålder och mognad. För att ett barn ska tillförsäkras denna rätt ska barnet enligt artikel 12.2 särskilt beredas möjlighet att höras i alla domstolsför- faranden och administrativa förfaranden. Det kan göras direkt eller genom en företrädare eller ett lämpligt organ. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med nationella procedurregler. Vid bedömandet av vilka åtgärder som är lämpliga att vidta i ett visst fall, måste det finnas möjligheter för ett barn som berörs att fritt uttrycka sina åsikter i frågan. Ett barn har dock även rätt att avstå från att utöva sin rättighet. Att uttrycka åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.12 Enligt barnrättskommittén framhäver principen barnets roll som aktiv del- tagare i att främja, skydda och övervaka sina rättigheter. Enligt kom- mittén gäller principen på samma sätt för alla åtgärder som en stat vid- tar för att genomföra konventionen.13 Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska vad som bedöms vara barnets bästa beaktas (artikel 3.1). I en bedömning och prövning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundläggande principer och konventionen i sin helhet. Vid en sådan bedömning får barnets upp- levelser och åsikter om sin situation särskild betydelse, i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12). Syftet med begreppet barnets bästa är enligt barnrättskommittén att säkerställa att barn både fullt och faktiskt kan åtnjuta alla de rättig- heter som erkänns i konventionen. Kommittén understryker att en vuxen persons personliga bedömning av ett (eller flera) barns bästa inte får ha företräde framför rättigheterna enligt konventionen; ingen rättighet ska kunna inskränkas av en skönsmässig tolkning av barnets 12CRC/C/GC/12 p. 13CRC/GC/2003/5 p. Artikel 4 – genomförandet av rättigheterna i konventionen Vidare framhåller kommittén att barnets bästa är ett dynamiskt koncept, som kräver att man gör bedömningar anpassade till det spe- cifika sammanhanget.14 Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 4. Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Artikel 4 innebär att en stat ska vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åt- gärder och andra åtgärder för att genomföra vad som stadgas i arti- kel 3.1. Det innebär också att vad som bedöms vara barnets bästa i första hand ska beaktas vid alla åtgärder som vidtas för att genomföra rättigheterna i konventionen. lyfter särskilt fram den roll som lagstiftande organ har. Kommittén betonar att artikel 3.1 både gäller barn i all- mänhet och barn som individer. Det innebär, enligt kommittén, att varje gång en lag eller en bestämmelse antas eller en internationell överenskommelse ingås, som rör ett barn, bör beslutet styras av hän- syn till barnets bästa. Barnets bästa bör enligt kommittén även beaktas i varje fas i budgetprocessen och i alla budgetbeslut som påverkar barn.15 En stat måste enligt kommittén införa reglerade formella pro- cesser för bedömning och fastställande av barnets bästa i beslut som påverkar barn. Det bör också finnas mekanismer för att utvärdera resultaten. En stat måste enligt kommittén utveckla transparenta och objektiva processer för alla beslut som fattas av domare eller admini- strativa myndigheter, särskilt på områden som direkt påverkar barn.16 Kommittén understryker att varje lagstiftande, administrativt eller dömande organ eller institution måste tillämpa principen om barnets bästa genom att systematiskt överväga hur barns rättigheter och intressen berörs eller kommer att beröras av deras beslut och åtgärder, t.ex. en föreslagen eller befintlig lag, en politisk eller administrativ åtgärd eller ett domstolsbeslut. Det gäller även beslut som indirekt rör barnen.17 14CRC/C/GC/14 p. 1 och 4. 15CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 72 och CRC/C/GC/19 p. 16CRC/C/GC/14 p. 17CRC/GC/2003/5 p. Artikel 4 – genomförandet av rättigheterna i konventionen Att säkerställa principen om barnets bästa i olika processer kräver enligt kommittén fortlöpande barnkonsekvensanalyser. Kommittén menar att det dels krävs förebyggande konsekvensanalyser, som för- utsäger effekterna av lagförslag, politik eller budgetfördelningar som rör barn och deras åtnjutande av sina rättigheter, dels efterhands- analyser, som bedömer vilken faktisk effekt genomförandet har haft. Denna process måste, enligt kommittén, vara inbyggd i statsförval- tningen på alla nivåer, och på ett så tidigt stadium som möjligt i ut- vecklingen av politiken.18 Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). En åtgärd omfattar även själva förfarandet. lyfter fram att för att ett barns rätt att få sitt bästa bedömt och beaktat ska förverkligas måste man införa och följa vissa barnanpassade förfaranden.19 Kommittén anser att det är nöd- vändigt att utveckla ett barnrättsperspektiv inom hela statsförvalt- ningen, parlament och rättsväsende för att hela konventionen ska kunna omsättas i praktiken.20 Barnanpassade förfaranden omfattar både åtgärder som vidtas för genomförandet av rättigheterna på en generell nivå, såsom lagstiftningsåtgärder och framtagandet av policyer och strategier, samt åtgärder och beslut som rör ett enskilt barn. Kom- mittén betonar att förutsättningarna för att ett barn ska kunna ut- trycka sina åsikter är av betydelse. Hänsyn bör tas till barnets indi- viduella och sociala situation och miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt och respekterat. Vidare måste barnet informeras om vad saken gäller, vilka valmöjligheter som finns, vilka beslut som kan komma att fattas och vad de kan få för följder.21 Vägledning avseende barnanpassade förfaranden kan också häm- tas från protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barn- pornografi. Av protokollet framgår bl.a. att processuella förfaranden 18CRC/GC/2003/5 p.