sou · H8B362 · 2020-11-12 00:00:00 — Det anförda leder till bedöm- ningen att överträdelser av anmälningsplikt beträffande alla icke för- tecknade sjukdomar, och således även förtecknade åtgärdssjukdomar, endast ska ha böter i straffskalan. Vi har i avsnitt 8.2.6 även föreslagit att det i djurhälsolagen tas in bestämmelser om skyldighet att tillkalla veterinär vid bl.a. onormal dödlighet. Även en sådan underlåtenhet framstår som så allvarlig att fängelse bör kunna följa på den. Denna bedömning gäller även med beaktande av att den som inte kontaktar veterinär i vissa fall även kan dömas för brott mot djurskyddslagen. Regelverken skyddar näm- ligen olika intressen, även om djurhälsoreglerna till viss del syftar till att förebygga onödigt lidande för djur. Överträdelser av vissa bestämmelser i Enligt epizootilagen är det straffbart med fängelse att bryta mot sådana bestämmelser om hantering av specificerat riskmaterial, om framställning eller användning av animaliska produkter eller om över- låtelse av djur eller andra produkter än livsmedel, som finns i TSE- förordningen. Eftersom det är fråga om TSE-sjukdomar, som är synnerligen allvarliga, och då överträdelser av de angivna bestämmel- serna kan få allvarliga konsekvenser, bör bestämmelsen föras över till den nya djurhälsolagen. Även denna bestämmelse bör för tydlighets skull utformas som ett blankettstraffstadgande som innehåller en hänvisning till de aktuella bestämmelserna. Något hinder mot detta finns inte, eftersom hänvisningen gäller en EU-förordning som har ställning som lag. Som angetts i avsnitt 18.10.2 bör hänvisningen även i fortsättningen vara dynamisk. Skyldighet för veterinärer att vidta preliminära åtgärder Vi har i kapitel 9 föreslagit att veterinärer ska ha en skyldighet att vidta vissa preliminära åtgärder vid misstanke om en a- eller b-sjuk- dom och c-sjukdomar i vissa fall. Den veterinär som underlåter att vidta sådana åtgärder bör – liksom den som veterinär som åsidosätter anmälningsplikten – kunna straffas med fängelse. Underlåtenhet att vidta åtgärder för att förhindra smittspridning När det sker ett utbrott av en åtgärdssjukdom är det ofta av stor vikt att det görs vissa åtgärder för att utrota smittan. Det kan t.ex. vara nödvändigt att djur slaktas eller avlivas och att djurkropparna sedan hanteras på visst sätt för att inte sprida smittan vidare. Det kan också vara nödvändigt att man destruerar, bearbetar, omvandlar eller behandlar annat än döda djur, såsom exempelvis produkter eller av- fall som kan sprida smitta. Den som till följd av ett myndighetsbeslut eller en föreskrift är skyldig att vidta sådana åtgärder bör enligt vår mening kunna straffas med fängelse, om den ansvarige trotsar beslutet och underlåter att göra det som krävs. Risken för smittspridning är uppenbar när åtgärder inte genomförs i rätt tid. Detta kan särskilt gälla när smittan är vektorburen, dvs. förs vidare genom exempelvis insekter, eller sprids via luften – ibland över långa avstånd. Det bör därför inte krävas något ytterligare, t.ex. att det uppstått en konkret risk för smittspridning, för att straffansvar ska kunna komma i fråga. Bristande försiktighet i en restriktionszon Vid utbrott av en åtgärdssjukdom finns det vissa ageranden som typiskt sett framstår som särskilt riskfyllda och därmed klander- värda. Det handlar då i synnerhet om bristande försiktighet i en restriktionszon som har upprättats på grund av utbrottet. Särskilt stor risk för smittspridning finns det typiskt sett i sam- band med att människor förflyttar sig, eller i samband med förflytt- ningar av exempelvis djur, fordon eller produkter. Riskerna är då i synnerhet förknippade med att förflyttningen är obehörig, men ris- ker kan även finnas i samband med förflyttningar som i och för sig är tillåtna, men där den försiktighet som är påkallad inte iakttas. För att straffansvaret inte ska bli alltför omfattande bör det dock även krävas att den bristande försiktigheten har orsakat eller kan orsaka en risk för spridning av smittan. Det kan i vissa fall stå klart att age- randet har inneburit att smittan spridits. I många fall lär det dock vara utomordentligt svårt att visa detta. Med hänsyn till det och till vikten av att berörda personer agerar korrekt, bör det vara tillräckligt att agerandet objektivt kan orsaka en risk för spridning av smittan. Det bör alltså inte krävas att smittan i det aktuella fallet har spridits och inte heller att det konkret har uppstått en risk för spridning av smittan. Vi föreslår med hänsyn till det anförda att fängelse ska kunna ådömas den som 1.olovligen eller utan att iaktta den försiktighet som krävs, förflyttar djur, produkter, fordon eller andra material eller ämnen inom eller från en restriktionszon på ett sätt som orsakar eller kan orsaka en risk för spridning av smitta, eller 2.olovligen eller utan att iaktta den försiktighet som krävs, förflyttar sig till eller från en anläggning inom en restriktionszon på ett sätt som orsakar eller kan orsaka en risk för spridning av smitta. Bestämmelserna bör, med hänsyn till förbudet mot frihetsberövande påföljd för vissa blankettstraffstadganden, inte utformas på ett sådant sätt att de uttryckligen knyter an till någon viss bestämmelse i djur- hälsolagen eller någon annan föreskrift. Dock krävs det att en restriktionszon har upprättats genom föreskrift eller beslut för att reglerna ska vara tillämpliga. I praktiken torde det vidare vara en förutsättning för straffansvar att den enskilde har överträtt någon bestämmelse som gäller för restriktionszonen, även när förflyttningen inte skett olovligen. Meddelade föreskrifter och beslut kommer nämligen att vara avgörande vid bedömningen av vad som kan krävas av den enskilde och även vid bedömningen av om det förelegat uppsåt eller oaktsamhet. Inom en restriktionszon kan det ställas krav på exempelvis djur- ägare och andra som har kontakt med djur att vidta lämpliga fysiska skyddsåtgärder, skötselåtgärder och andra biosäkerhetsåtgärder. Den som underlåter att vidta nödvändiga sådana åtgärder och därigenom orsakar eller kan orsaka en risk för spridning av smittan bör också kunna dömas till fängelse. Straffbestämmelsen bör inte knyta an till någon viss föreskrift eller för sin tillämpning förutsätta att någon har överträtt en föreskrift eller ett beslut, som detta i prakti- ken lär bli en förutsättning för straffansvar i det konkreta fallet. Straffansvar bör alltså inte bli aktuellt för den som följt de beslut eller föreskrifter som gäller för restriktionszonen. Fängelse avseende fler sjukdomar Enligt gällande rätt kan bekämpningsåtgärder vidtas med stöd av prov- tagningslagen när det gäller sjukdomar som inte omfattas av epizooti- lagen eller zoonoslagen. Enligt våra förslag ska sådana sjukdomar bekämpas med stöd av bemyndiganden i djurhälsolagen och dess för- ordning. Det förutsätts då att de ansvariga myndigheterna anpassar åtgärderna till den aktuella situationen, t.ex. sjukdomens allvar och spridningsrisken. Våra förslag i detta avsnitt innebär att vissa över- trädelser i samband med misstänkta eller bekräftade sjukdomsutbrott som hade omfattats av provtagningslagens straffbestämmelser och därmed endast kunnat föranleda böter, i stället beläggs med fäng- else. Vi anser att denna skärpning är motiverad, och att det område som kan leda till fängelse får en lämplig avgränsning genom de föreslagna gärningsbeskrivningarna. Den omständigheten att sjuk- domar och utbrott kan vara olika allvarliga bör avspeglas vid bedöm- ningen av straffvärdet. I normalfallet ingen presumtion för fängelse Att fängelse ingår i straffskalan innebär inte i sig någon presumtion för att fängelse ska dömas ut i det enskilda fallet. När böter ingår i straffskalan är tvärtom utgångspunkten att straffet ska bestämmas till böter. Och även om straffvärdet överstiger böter är påföljds- systemet uppbyggt så, att alternativ till fängelse såsom villkorlig dom i förening med böter, i första hand ska väljas. Fängelse döms ut när det krävs på grund av brottets straffvärde, den tilltalades tidigare brottslighet eller brottets art. Vi anser inte att brottets art i normal- fallet är sådant att det bör råda en presumtion för att fängelse ska väljas som påföljd även när det inte har ett särskilt högt straffvärde (s.k. artbrott). Dock anser vi att överträdelser av djurhälsobestäm- melserna ändå under vissa omständigheter kan vara sådana att brottets art tillmäts betydelse, fastän straffvärdet inte når upp till den nivå som brukar krävas för att straffvärdet ensamt ska leda till fängelse. Detta skulle kunna tänkas vara fallet om det förelegat några sådana försvårande omständigheter som avses i 29 kap. 2 § även om dessa inte gör att straffvärdet blir så högt att detta i sig motiverar ett fängelsestraff. Om gärningsmannen har visat en uppenbar likgil- tighet för risken att en allvarlig djursmitta, och i synnerhet en zoo- nos som kan orsaka allvarlig sjukdom hos människor, sprids kan det tala för att brottsligheten är av en sådan art att fängelse bör utdömas även om straffvärdet i sig inte föranleder det. Förslag: Mindre allvarliga överträdelser av djurhälsoreglerna ska enbart ha böter i straffskalan. Bötesbrotten ska vara subsidiära till fängelsebrotten. Många överträdelser av djurhälsoreglerna är inte så allvarliga att de bör kunna leda till fängelse. En del av dessa överträdelser lämpar sig för ett system med sanktionsavgift. Vilka överträdelser som bör kunna leda till sanktionsavgift utvecklar vi i avsnitt 18.11.1. Andra mindre allvarliga överträdelser bör kunna leda till böter. Bötesbrotten bör vara subsidiära till fängelsebrotten Straffbestämmelserna med enbart böter i straffskalan bör uttryck- ligen vara subsidiära till bestämmelserna med fängelse i straffskalan. Ansvar för ett bötesbrott bör alltså bara komma i fråga om det inte ska dömas för ett brott med fängelse i straffskalan. Straffbestämmelserna bör utformas som blankettstraffstadganden När det gäller brott med fängelse i straffskalan är det som tidigare framgått vår utgångspunkt att bestämmelserna ska utformas med fullständiga gärningsbeskrivningar. När det gäller bötesbrotten bedö- mer vi att detta inte är en rimlig eller lämplig utgångspunkt. Det är ett stort antal bestämmelser, inte minst i EU:s djurhälsoförordning och de delegerade akterna, som bör kunna leda till ett bötesstraff. Det framstår därför som en omöjlig uppgift att utforma fullständiga gärningsbeskrivningar som omfattar allt det som bör vara straffbart. Det skulle vidare leda till att sanktionsbestämmelserna blir mycket omfattande. Vår bedömning är att detta inte skulle leda till en större tydlighet för den som ska tillämpa regleringen. Risken är vidare uppen- bar för att straffvärda förfaranden skulle falla utanför regleringen. En sådan lösning skulle vidare innebära att ändringar i EU-bestämmel- serna skulle kräva lagändringar på nationell nivå, vilket är opraktiskt och leder till en risk för att straffvärda förfaranden temporärt blir fria från straff. Med hänsyn till det anförda bör bestämmelserna med böter i straffskalan utformas som blankettstraffstadganden. När det gäller hänvisningar till nationell reglering som finns i djurhälsolagen eller dess förordning, eller till föreskrifter och beslut som meddelats med stöd av bemyndiganden i de nämnda författningarna, är det möjligt och lämpligt att hänvisa till de bestämmelser som sanktioneras. När det gäller EU-bestämmelserna bedömer vi dock, på de skäl som har anförts i föregående stycke, att detta inte är möjligt. Hänvisningen bör därför – liksom – göras till de EU-bestämmelser som lagen kompletterar. En sådan metod har godtagits och vi har dess- utom föreslagit att det direkt av djurhälsolagen ska framgå vilka EU- förordningar som lagen kompletterar. Men kan visserligen diskutera om regleringen då blir tillräckligt tydlig och förutsebar eftersom det inte i lagen finns någon uppräkning av alla de delegerade akter och genomförandeakter som lagen kompletterar. Det framstår dock inte som praktiskt möjligt med en sådan uppräkning. Vi anser inte heller att det skulle tillföra något väsentligt i tydlighetshänseende att avgränsa straffbestämmelserna till vissa områden (t.ex. överträdelser av bestäm- melser om förflyttningar eller spårbarhet). Av de skäl som vi har anfört i fråga om bestämmelserna med fängelse i straffskalan (se avsnitt 18.10.2) anser vi att hänvisningar bör göras dynamiska och alltså avse författningen i den lydelse den har vid var tid. Bestämmelser som kompletterar EU-bestämmelserna Den nya djurhälsolagen kompletterar ett antal EU-förordningar. Vi föreslår att det i den nya djurhälsolagen tas in ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att med- dela de föreskrifter eller i det enskilda fallet fatta de beslut som behövs för att komplettera dessa förordningar. Sådana bemyndigan- den finns i flertalet av de nuvarande djurhälsolagarna. Överträdelser av föreskrifter och beslut som meddelats med stöd av respektive bemyndigande är inte straffsanktionerade. Motsatt bedömning har gjorts i bl.a. livsmedelslagen, där det finns en motsvarande bestäm- melse. Det är visserligen inte möjligt att närmare förutse vilka typer av föreskrifter och beslut som kan komma att meddelas med stöd av kompletteringsbemyndigandet. Vi anser dock att det ändå finns skäl att straffsanktionera överträdelser av beslut och föreskrifter som med- delats med stöd av detta bemyndigande. Vi lämnar i avsnitt 7.3–7.5 förslag till bemyndiganden om allmänna förebyggande åtgärder. Bemyndigandena möjliggör föreskrifter om icke sjukdomsspecifika åtgärder som inte syftar till att bekämpa ett utbrott, utan till att allmänt förebygga introduktion och spridning av smittor. Regler av detta slag har stor betydelse för att man ska kunna motverka smittsamma djursjukdomar. Överträdelser bör därför kunna leda till böter. Detsamma bör gälla i fråga om överträ- delser avseende provtagning, undersökning och djurhälsobesök. I avsnitt 18.10.3 har vi föreslagit att underlåtelse att fullgöra anmäl- ningsplikten när det gäller förtecknade åtgärdssjukdomar och ska kunna leda till fängelse. I övriga fall framstår en underlåtelse att på rätt sätt fullgöra anmälningsplikten som mindre allvarlig. Det är därför tillräckligt med böter i straffskalan. Överträdelser av sjukdomsspecifika bestämmelser Det finns i EU:s djurhälsoförordning och akter som meddelas med stöd av förordningen vissa direkt tillämpliga sjukdomsspecifika bestämmelser om förebyggande och bekämpning. Vi föreslår i av- snitt 9.7 ett antal bemyndiganden för regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer att meddela föreskrifter eller fatta beslut i det enskilda fallet för att förebygga och bekämpa åtgärdssjuk- domar. Överträdelser av sådana beslut och föreskrifter kan vara allvarliga och kan i vissa fall omfattas av de föreslagna straffbestäm- melserna med fängelse i straffskalan. Om så inte är fallet bör i stället ett bötesstraff kunna aktualiseras. Detsamma gäller överträdelser av beslut som meddelats med stöd av den föreslagna nationella nöd- bestämmelsen, som gör det möjligt för att vidta bekämpningsåtgärder av en sjukdom i väntan på att regeringen tar ställning till om den ska kategoriseras som en åtgärdssjukdom, se avsnitt 9.12. Överträdelser av sjukdomsspecifika regler om förebyggande och bekämpning kan föranleda böter eller fängelse enligt epi- zootilagen och zoonoslagen. När det gäller överträdelser av bestäm- melser enligt bisjukdomslagen och av bestämmelser i föreskrifter som meddelats med stöd av provtagningslagen kan påföljden endast bli böter. Märkning och registrering av djur samt förflyttningsdokument och andra dokument för identifiering och spårning av djur Direkt tillämpliga bestämmelser om krav på registrering och märk- ning av djur samt om krav på identitetshandlingar, förflyttnings- dokument och andra dokument för identifiering och spårning av djur och avelsmaterial finns i EU:s djurhälsoförordning och akter som meddelas med stöd av förordningen. Vi föreslår i kapitel 10 att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer dessutom ska få meddela föreskrifter på de angivna områdena och om utfärd- ande av identitetshandlingar. Bestämmelser om registrering, märk- ning och dokument för identifiering m.m. är viktiga för att spårbar- heten ska kunna upprätthållas. Det handlar om överträdelser som normalt inte leder till omedelbara risker för människors eller djurs liv och hälsa. Vi gör i avsnitt 18.11.1 bedömningen att över- trädelserna inte lämpar sig för sanktionsavgift. Det är dock viktigt att överträdelser av reglerna effektivt kan sanktioneras. De bör därför kunna föranleda böter och detta oavsett om överträdelsen gäller direkt tillämpliga EU-bestämmelser eller nationella myndighetsföre- skrifter. Detsamma bör gälla den som bryter mot föreskrifter om utfärdande av identitetshandlingar. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt provtagningslagen. Överträdelser avseende registrering av verksamhet, godkännande, tillstånd och journalföring EU:s djurhälsoförordning och akter som meddelats med stöd av förordningen innehåller bestämmelser om krav på registrering eller godkännande av anläggningar och om journalföring. Vi föreslår be- myndiganden som gör det möjligt att meddela nationella föreskrifter på dessa områden, och dessutom ett bemyndigande om krav på till- stånd för viss verksamhet. Vi föreslår i avsnitt 18.11.1 att överträdelser av bestämmelser på de nu aktuella områdena ska kunna omfattas av föreskrifter om sanktionsavgift. Vi lämnar också preciserade förslag till förordningsbestämmelser om vilka överträdelser som ska föranleda sanktionsavgift. Det bör dock vara möjligt att utkräva straffansvar för sådana överträdelser som inte omfattas av bestämmelserna om sanktionsavgift. Även sådana överträdelser bör därför omfattas av bestämmelserna om bötesbrott. Överträdelser vid förflyttningar, införsel och export EU:s djurhälsoförordning och akter som meddelats med stöd av förordningen innehåller bestämmelser om förflyttningar av djur och avelsmaterial, om införsel från tredjeland och export samt om för- flyttning av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte från en annan medlemsstat eller från ett tredjeland eller ett territorium. Bestäm- melser om icke-kommersiell förflyttning av sällskapsdjur finns i och rådets förordning (EU) nr 576/2013 av om förflyttning av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte och om upphävande av förordning (EG) nr 998/2003 (hädanefter sällskapsdjursförordningen). Sällskapsdjursförordningen ska fortsätta att gälla till och med i stället för del VI i EU:s djurhälsoförordning. Vi lämnar i kapitel 13 förslag till vissa komplet- terande bestämmelser och föreslår även vissa bemyndiganden. Vi föreslår i avsnitt 18.10.9 att djurhälsolagens straffbestämmelser ska vara subsidiära till straffbestämmelserna i smugglingslagen, om samma eller strängare straff är föreskrivet i smugglingslagen. I de fall förutsättningarna för ansvar enligt smugglingslagen är uppfyllda är det alltså normalt inte aktuellt att utkräva ansvar enligt djurhälso- lagen om en föreskrift på något av de angivna områdena har över- trätts. Dock bör det, liksom har varit fallet enligt införsel- förordningen och utförselförordningen, även finnas bestämmelser som gör det möjligt att döma till böter för överträdelser av bestäm- melser i djurhälsolagen och av föreskrifter som meddelats med stöd av djurhälsolagen och dess förordning, och som inte utgör brott enligt smugglingslagen. Överträdelse av föreskrifter om att djur får säljas under en särskild beteckning Vi föreslår i kapitel 16 att det ska kunna meddelas föreskrifter som innebär en rätt att sälja djur som omfattas av ett frivilligt kontroll- program enligt djurhälsolagen under en särskild beteckning. Förslaget motsvarar det som gäller enligt 5 § lagen om kontroll av husdjur, m.m.Överträdelser av bestämmelser som meddelats med stöd av denna paragraf kan föranleda böter och vi anser att detta bör gälla även i fråga om överträdelser av motsvarande bestämmelse i djur- hälsolagen. Överträdelser av de EU-bestämmelser som djurhälsolagen kompletterar Enligt 21 § andra stycket provtagningslagen döms den till böter som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. Detta gäller dock inte om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning. I vissa fall kommer överträdelser av de EU-bestämmelser som djurhälsolagen kompletterar att uppfylla rekvisiten i straffbestäm- melsen med fängelse i straffskalan. Vissa andra överträdelser bör, som vi utvecklar i avsnitt 18.11.1 kunna leda till beslut om sanktions- avgift. I det föregående har vi redovisat överväganden om vissa kategorier av bestämmelser som bör kunna föranleda böter, oavsett om föreskriften meddelats på nationell nivå eller EU-nivå. Vår be- dömning är dock att även EU-bestämmelser som kompletteras av djurhälsolagen och som inte inryms i de tidigare diskuterade kate- gorierna bör kunna bestraffas med böter, om de inte kan föranleda sanktionsavgift och inte heller träffas av straffstadgandet med fäng- else i straffskalan. Liksom enligt provtagningslagen bör straffansvar dock inte åläggas vid överträdelser av bestämmelser som avser myn- dighetsutövning. Det görs i lagrådsremissen En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning (s. 163)bedömningen att överträdelser av den nya kontrollförordningen inte bör omfattas av straffbestämmelserna i nu gällande djurhälso- lagar. Vidare görs bedömningen att bestämmelserna i den nya kon- trollförordningen inte innebär något krav på nya straffbestämmel- ser. Vi instämmer i det som anförs i lagrådsremissen och gör således bedömningen att överträdelser av EU:s kontrollförordning inte bör omfattas av någon sanktionsbestämmelse i den nya djurhälsolagen. Detsamma bör gälla i fråga om överträdelser av delegerade akter och genomförandeakter till den förordningen. Underlåtenhet att hjälpa till vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet bör inte vara straffbelagd Enligt 21 § första stycket 2 provtagningslagen är det straffbart att inte fullgöra den skyldighet som följer av 15 § samma lag att tillhanda- hålla hjälp som behövs för att offentlig kontroll eller andra åtgärder ska kunna genomföras. Dessa skyldigheter följer numera av EU:s kontrollförordning när den är tillämplig. Vi föreslår att det därutöver ska tas in en självständig bestämmelse i djurhälsolagen, som ska tillämpas i de fall nya kontrollförordningen inte är tillämplig. Som framgått anser vi inte att överträdelser av EU:s kontrollförord- ning ska straffbeläggas särskilt. Det skulle därför vara inkonsekvent att ha en bestämmelse som går ut på att underlåtenhet att lämna hjälp enligt bestämmelsen i djurhälsolagen är straffbar. En sådan bestäm- melse skulle dessutom få ett annat tillämpningsområde än den nuvar- ande bestämmelsen i provtagningslagen, eftersom det i första hand är frivilliga kontrollprogram som regleras i lagen om kontroll av husdjur som bestämmelsen blir tillämplig för. Någon motsvarig- het till 21 § första stycket 2 provtagningslagen bör därför inte tas in i djurhälsolagen. 18.10.5 Uppsåt och oaktsamhet Förslag: Såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar ska kunna straffas med fängelse. Bedömning: Det bör inte för straffansvar krävas att oaktsam- heten är grov. Skälen för förslaget och bedömningen Brott med fängelse i straffskalan Oaktsamma beteenden är ofta mindre klandervärda än uppsåtliga. Ju mer skyddsvärt det intresse som ska skyddas genom kriminalisering är, desto större utrymme finns det emellertid för att straffbelägga även oaktsamma former av gärningen. Det måste finnas utrymme att se allvarligt på oaktsamma beteenden som ligger nära vad som kan betraktas som uppsåtliga brott, t.ex. när det finns ett medvetet risktagande.