sou · H8B334 · 2020-06-12 00:00:00 — Skollagens 1 kap. innehåller bland annat stadganden om syftet med utbildningen inom skolväsendet. Utbildningen ska främja barns och elevers utveckling och lärande samt livslånga lust att lära. Vidare ska utbildningen förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättig- heterna och grundläggande demokratiska värden. Utbildningen har ett kompensatoriskt uppdrag och syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling (1 kap. 4 § tredje stycket skollagen). De som verkar inom utbildningen ska främja mänskliga rättig- heter och motverka alla former av kränkande behandling (1 kap. 5§ skollagen). Utbildningen ska vara likvärdig (1 kap. 9 § skollagen) och utgångspunkten ska vara barnets bästa (1 kap. 10 § skollagen). Av 25 kap. 6 § skollagen följer att den pedagogiska omsorgen ska utformas med respekt för barnets rättigheter och i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Den ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värder- ingar som det svenska samhället vilar på. Var och en som verkar inom sådan verksamhet ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av krän- kande behandling. Verksamheten ska utgå från en helhetssyn på barnet och barnets behov samt utformas så att den främjar allsidiga kontakter och social gemenskap. Bestämmelsen i 25 kap. 6 § skollagen svarar således i viss mån mot ovan uppräknade stadganden i skollagens 1 kap. Av skollagens för- arbeten framgår att de övergripande målen kräver ett medvetet och aktivt arbete. Värdena är centrala moment i barns lärande och ut- veckling.26 I det sammanhanget bör 1 kap. 4 § skollagen ges särskild uppmärksamhet. Däri uttrycks nämligen att utbildningen ska ta hänsyn till barns och elevers olika behov, där strävan ska vara att uppväga skillnader i deras förutsättningar samt att varje barn och elev ska ges stöd och stimulans så att de kan utvecklas så långt som möjligt. Detta är ett uttryck för förskolans och skolans kompensatoriska uppdrag som 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 635. innebär att skolan ska uppväga skillnader beträffande barn och elever som har sämre förutsättningar.27 Något sådant krav finns inte för pedagogisk omsorg. Det kompensatoriska uppdraget kommer vidare till uttryck i frågan om att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig. Samt även i bestämmelser som anger att barn som är i be- hov av stöd också har rätt till detta. Frågan om kvalitet och likvärdig- het är nära sammankopplad det kompensatoriska uppdraget eftersom det syftar till att ge barnen likvärdiga (jämlika) förutsättningar. Följ- aktligen är brister i kvalitet och likvärdighet allvarliga i förhållande till det kompensatoriska uppdraget. Som tidigare påpekats har den pedagogiska omsorgen ett med förskolan liknande uppdrag. För den pedagogiska omsorgen finns varken krav på att verksamheten ska uppväga skillnader i barnens förutsättningar, krav på likvärdighet eller krav som syftar till att ge barn som är i behov av stöd, det stöd deras behov kräver. Eftersom det kompensatoriska uppdraget är en viktig aspekt av förskolans verksamhet finns det skäl att införa en liknande bestäm- melse för pedagogisk omsorg. För det kompensatoriska uppdraget ska kunna fullföljas i verksamheterna krävs emellertid att personalen har en hög utbildningsnivå. Sådana förändringar av kvalitetskraven gällande personalens utbildningsnivå är emellertid inte rimliga att göra. Av den anledningen kommer utredningen inte lägga förslag som syftar till att fullt ut införa ett kompensatoriskt uppdrag för pedagogisk omsorg. I de forskningsrapporter och forskningsöversikter som utredningen tagit del av används ofta kvalitetsbegreppet i termer av processkvalitet, strukturkvalitet och resultatkvalitet. Forskningen om förskolan rela- teras oftast till process- och strukturkvalitet. Processkvaliteten fram- hålls ofta som den starkaste kvalitetsindikatorn. I begreppet inryms exempelvis vikten av goda pedagogiska relationer. En förutsättning för goda pedagogiska relationer är bland annat betydelsen av perso- nalens utbildningsnivå, det vill säga att de är högskoleutbildande, så kallad strukturkvalitet. Strukturkvalitet, det vill säga personalens ut- bildning och kompetens, förskolans uppbyggnad, barngruppernas stor- lek och personaltäthet samt förskolans fysiska miljö ska förstås som villkor vilka kan möjliggöra eller hindra goda pedagogiska processer. Vikten av välutbildade lärare syns tydligt i förskolans styrdoku- ment. Av skollagen (2010:800) framgår att det pedagogiska arbetet vid en förskoleenhet ska ledas och samordnas av en rektor. Rektorn ska särskilt verka för att utbildningen utvecklas (2 kap. 9 § skol- lagen). Endast den som har legitimation som förskollärare och är behörig för undervisningen i förskolan får bedriva undervisningen (2 kap. 13 § första stycket skollagen). Utöver förskollärare får det i undervisningen i förskolan finnas annan personal med sådan utbild- ning eller erfarenhet att barnens utveckling och lärande främjas (2 kap. 14 § skollagen). Det är emellertid den legitimerade förskol- läraren som har ansvar över undervisningen som han eller hon be- driver (2 kap. 15 § skollagen). Dessa krav gäller av naturliga skäl inte för pedagogisk omsorg. Vad gäller strukturkvaliteter som lokaler och utrusning ska dessa vara beskaffade på ett sådant sätt att syftet med utbildningen ska kunna uppfyllas (2 kap. 35 § skollagen). Huvudmannen har också ett ansvar att se till att barngrupperna har en lämplig sammansättning och storlek och att barnen i övrigt erbjuds en god miljö (8 kap. 8 § skollagen). Hög processkvalitet i förskolan Avgörande för om förskolan kan bidra till likvärdiga förutsättningar (bland annat kompensera för barnens olika bakgrund) och vara en stimulerande lärandemiljö som ger barn redskap och kompe- tenser inför deras framtida skolgång är kvaliteten på de pedagogiska relationerna. Det är vad som kallas processkvaliteter. Genom att förstå de pedagogiska relationerna som kvalitetens bränn- punkt, och därmed peka på att processkvalitet är en kärnfråga för för- skolans likvärdighet, blir strukturkvalitet en fråga om de villkor som möjliggör eller hindrar en god kvalitet i de pedagogiska relationerna.28 God processkvalitet möjliggörs av strukturella faktorer som att för- skolepersonalen har en hög utbildningsnivå och att den fysiska miljön är god. Förskolepersonalens pedagogiska kompetens och medveten- 28Persson, S. (2012). Förskolans betydelse för barns utveckling, lärande och hälsa, s. 21. het är således avgörande för förskolans kvalitet.29 I forskningsöver- sikter30 har dragits slutsatsen att det finns särskilda kvaliteter i rela- tionerna mellan kunnig och kompetent personal och barn som har effekter på lång sikt. Lärares engagemang, yrkeskunnande, hur de konkret visar vad som ska göras och deras förmåga att ställa öppna och utmanande frågor är exempel på effektiva pedagogiska strategier. Man pratar här om en pedagogisk medvetenhet. Den pedagogiska medvetenheten karaktäriseras av en samspelande atmosfär, ett syn- sätt på barn som medmänniskor och en syn på kunskap, där barn betraktas som aktiva i sitt lärande. Den pedagogiska medvetenheten byggs runt återkommande kompetensutveckling, en vilja att sätta sig in i tidigare forskning och en ständig strävan att granska sitt eget arbete mot bakgrund av didaktikens frågor om vad, hur och varför. Det finns således belägg för att andelen högskoleutbildade för- skollärare i förskolan är en viktig kvalitetsaspekt. Läroplanen ställer större krav på förskollärares ämneskunskaper, didaktiska förmåga och förmåga att dokumentera, analysera och utveckla verksamheten. Utredningen behöver ta ställning till minsta godtagbara utbild- nings- eller erfarenhetsnivå för att den som arbetar i den pedagogiska omsorgen på ett tillräckligt sätt ska kunna tillgodogöra sig de läro- plansdelar som kan vara av betydelse för verksamheten. Ju högre pedagogisk medvetenhet och kompetens, desto tydligare val när det gäller förskolans innehåll och utvecklingen av goda pedagogiska rela- tioner. Denna pedagogiska medvetenhet hos förskolepersonal tycks vara det som skiljer ut verksamheter med en låg till god kvalitet från dem som har en hög kvalitet. Eftersom forskningen har kunnat visa på att de pedagogiska relationerna mellan barn och vuxna har goda effekter på lång sikt, kommer utredningen att föreslå att krav på kompetensutveckling ska ställas på den pedagogiska omsorgens huvudmän. Ytterligare ett skäl som talar för detta är att de pedago- giska relationerna utpekas vara den enskilt största kvalitetsfaktorn. 29Se bland annat forskning . 30Vetenskapsrådet (2008). Forskning om villkor för yngre barns lärande i förskola, förskole- klass och fritidshem. rapportserie, 11:2008? Barns och föräldrars inflytande En aspekt av de pedagogiska relationerna som sällan uppmärk- sammas är barns inflytande och deras röster om vad som är en bra förskola. Flera forskare pekar på att det i strategiska satsningar för att öka kvaliteten i förskolorna är viktigt att barns olika röster får höras och att deras upplevelser av att vara i förskolan tas på allvar.31 Barn fäster stor vikt vid sina relationer till lärarna i förskolan och de framhåller framför allt etiska och emotionella aspekter av kvaliteten i dessa relationer. Betydelsen av att inta ett barnperspektiv eller ett barns perspektiv på interaktionen mellan vuxna och barn bottnar i insikten om att barns känsla av att vara accepterade, att tillhöra, att få respekt och vara engagerade är viktiga faktorer för barns lärande och utveckling.32 Det är vidare välkänt att elevers prestationer i skolan har ett starkt samband med föräldrarnas utbildningsnivå.33 Om förskolan i det perspektivet ska kunna bidra med att utjämna ojämlikheter i utbild- ningssystemet så indikerar studier från olika länder att förskolans möjlighet att verka för social jämlikhet ökar då verksamheten är inkluderande också för föräldrar och vårdnadshavare. Studier har visat att om föräldrar och vårdnadshavare får ökade möjligheter till samverkan och samarbete har det utjämnande effek- ter. För att skapa likvärdiga förutsättningar inför start i förskoleklass behöver det införas en bestämmelse om den pedagogiska omsorgens samverkan med hemmet. 11.2.3Kvalitetsaspekter i pedagogisk omsorg Av 25 kap. 7 § skollagen följer att pedagogisk omsorg ska bedrivas i ändamålsenliga lokaler i grupper med en lämplig sammansättning och storlek. Det ska vidare finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnets behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. 31Persson, S. (2012). Förskolans betydelse för barns utveckling, lärande och hälsa, s. 20. Hallam, S. (2009). An evaluation of the Social and Emotional Aspects of Learning (SEAL) programme. (2011). Pedagogers arbete med förskolebarns inflytande: En demo- kratididaktisk studie. 32Persson, (2012) En likvärdig förskola för alla barn, s. 20. Harcourt, D., Mazzoni, V. (2012). Standpoints on quality: Listening to children in , . 33ESO (2019). Lika för alla? En ESO-antologi om skolans likvärdighet, s. 33 ff. Förarbetena anger att i pedagogisk omsorg av god kvalitet måste hänsyn tas till strukturella faktorer som personaltäthet och barn- gruppens storlek.34 Detta samspelar i sin tur med personalens kom- petens, lokalernas storlek och utformning samt barngruppens sam- mansättning socialt, etniskt, köns- och åldersmässigt. Barngruppens sammansättning och storlek har en stor betydelse för barnens trivsel och utveckling och ger pedagogiska förutsättningar för verksamhetens utformning. Det är också viktigt ur kvalitets- och säkerhetssynpunkt att dagbarnvårdare och annan personal kan ha överblick över barnen. framhålls att det inte finns några belägg för att det skulle finnas någon gruppstorlek eller personaltät- het som är den optimala i alla sammanhang och att förutsättningarna varierar från grupp till grupp och från tid till annan.35 Lokalernas storlek och utformning, miljö och material ska vara beskaffade så att uppgiften att ge en god pedagogisk verksamhet understöds och kan genomföras. Vad specifikt gäller lokalerna fram- går att dessa ska vara anpassade för sitt ändamål så att dagbarnvårdare, annan personal, andra vuxna och barn i verksamheten kan vistas i en säker, god och hälsosam miljö. Det framhålls att personalens kompetens och engagemang är den viktigaste faktorn för verksamhetens kvalitet och att kompetensen hör ihop med erfarenhet, utbildning, möjligheter till kompetens- utveckling och tillgång till pedagogisk handledning. För att barnens behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet ska kunna till- godoses bör dagbarnvårdare ha en utbildning med inriktning mot barn eller erfarenhet av att arbeta med barn i de åldrar det gäller (prop. 2009/10:534 f.). Språk, lärande och identitetsutveckling hänger nära samman.36 För- skolan ska därför lägga stor vikt vid att stimulera barnens språk- utveckling i svenska, genom att uppmuntra och ta tillvara deras nyfikenhet och intresse för att kommunicera på olika sätt. Tanken är att barnen ska tillägna sig de kunskaper som alla i samhället behöver. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 535. 1993/94:11 Utvidgad lagreglering på barnomsorgsområdet m.m., s. 40 f. Det finns starkt stöd i forskning för att barns språkutveckling gynnas av att de tidigt är involverade i språkligt samspel med andra barn. Förskolan har stor potential med att vara kulturellt gräns- överskridande och socialt utjämnande. Detta förutsätter dock att personalen har förmåga att arbeta med en medveten pedagogik. Motsvarande måste naturligtvis gälla för den pedagogiska omsorgen om den över huvud taget ska ha en realistisk möjlighet att förbereda barnen för fortsatt lärande. För pedagogisk omsorg är personaltäthet och barngruppens storlek inte en lika stor fråga som för förskolan. Ofta har kommuner också begränsat antalet barn per dagbarnvårdare i sina riktlinjer. Det finns emellertid pedagogisk omsorg som alltid bedrivs i lokal och i de fallen är frågan om personaltäthet och barngruppens storlek lika relevant som i förskolan. I den pedagogiska omsorgen är barngruppens sammansättning av större betydelse. Även andra faktorer är betydelsefulla i samman- hanget, exempelvis lokalernas storlek och beskaffenhet. När olika forskare undersökt kvalitetsaspekten och strukturella variabler (t.ex. gruppstorlek, personaltäthet, personalens utbildning och möjligheter till fortbildning, personalens lön och arbetsmiljö) samt processvariab- ler som inkluderar barn-vuxen interaktion och pedagogiskt förhåll- ningssätt, kan inte en enskild parameter lyftas ur sitt sammanhang, utan alla variabler bidrar till verksamhetens kvalitet. Vad gäller peda- gogisk omsorg har kommunerna möjlighet att genom sina riktlinjer klargöra barngruppens storlek, samt vad en ändamålsenlig lokal är. Fysisk miljö och lärande Barns interaktion med den fysiska miljön är betydelsefull för deras lek och lärande. Det är i kontakt med miljön som barn lär sig leka, samarbeta, samtala och lösa problem.37 Det finns dock inte några generella krav på den fysiska miljön i den pedagogiska omsorgen. Verksamhetens art är sådan att den kan bedrivas i olika typer av miljöer, där lagstiftaren har små eller inga möjligheter till påverkan. 37Brodin, J. & , P. (2004). Perspektiv på en skola för alla. I förskolan ska miljön vara sådan att den stimulerar till utveckling och lärande. Det är dock viktigt att diskutera hur den fysiska miljön ska kon- strueras för att stimulera barns utveckling och lärande. Den fysiska miljön är sparsamt reglerad i skollagen, läroplanerna och övriga styrdokument. I stort sett sägs att miljön ska vara ända- målsenlig. Detsamma gäller för pedagogisk omsorg. För barn är sam- spelet med och i den sociala och fysiska miljön grunden för utveck- ling och lärande. Lokalernas gruppering i förskolebyggnaden, den rumsliga strukturen på förskolegården (vegetation, förråd, staket etc.) har betydelse för upplevelsen av en gemenskap på en plats och för möjligheten att vara avskild och kunna dra sig undan om man vill. Storleken på ett rum och vad rummet innehåller spelar roll för bar- nens lekgemenskap och för hur de utvecklar sociala relationer. Den fysiska miljön säger också något om de pedagogiska intentionerna. Om förskolan liknas vid ett hem eller en verkstad ställer det krav på olika aspekter av den fysiska utformningen. Slutsatser från forskningen38 är att såväl lekrum som rum för lär- ande bör ha verkstadskaraktär, gärna inredda med tydligt avgränsade hörn för olika områden. Barn behöver miljöer som inspirerar till olika typer av praktiska verksamheter och handlingar. Barn i för- skoleåldern behöver också avskildhet och lugna rum. I förhållande till den pedagogiska omsorgen går det att ställa frågan vad det finns för förutsättningar för detta i en hemmiljö där lokalerna kan vara begränsade. I förhållande till den fysiska miljön är det också av vikt att diskutera om förskolan ska vara referensram för den pedagogiska omsorgens miljöer. Med tanke på vad forskningen säger om den fysiska miljöns pedagogiska intentioner, blir frågan vad de finns för förutsättningar för detta i en hemmiljö där lokalerna kan vara begrän- sade. Utredningen bedömer att det bör finnas en större medvetenhet i vad lokalernas ändamålsenlighet har för innebörd i sammanhanget. Pedagogisk omsorg är intressant som begrepp eftersom det tycks innefatta två olika entiteter. Omsorg kan generellt sett tänkas vara dominerande när barnen vistas hos en dagbarnvårdare i hemmet, i en mindre grupp med barn, och med en vuxen som ofta saknar pedago- gisk utbildning. Omsorg är även en viktig del av förskolans värld. Omsorgen om små barn innefattar i förskolan och i pedago- gisk omsorg likartade situationer som blöjbyten, av- och påklädning, matsituationer där vuxna behöver hjälpa till, vila och tröst. En tanke som ofta förekommer är att pedagogisk omsorg ska ge barnen en större närhet, eftersom den bedrivs i hemmiljö och inte på en förskola. Som stöd för detta påstående kan till exempel hän- visas till hur pedagogisk omsorg kan beskrivas i kommunala rikt- linjer. Där förekommer uttryck som den lilla gruppen och extra tid för närhet. I sammanhanget bör dock noteras att det ofta kan vara fallet att gruppen är liten, men att förhållandet vuxen – barn ofta kan vara detsamma som i småbarnsgrupper i förskolan. En aspekt av påståendet om extra tid för närhet handlar om vilken relationskompetens den vuxne har. Relationen mellan lärare och elever eller barn är en viktig förutsättning för elevens sociala och kunskapsmässiga utveckling.39 Genom utbildning och därmed kun- skap om barns utveckling, lärandeprocesser och rent psykologisk kunskap om barn kan den vuxnes förmåga att stimulera barns ut- veckling och lärande stärkas. På så sätt kan en professionell relations- kompetens uppnås. Relationskompetens är komplex och situations- relaterad. Begreppet relationskompetens står för förmåga att utveckla och upprätthålla positiva relationer – relationer som är stöd- jande, förtroendefulla, omsorgsfulla och så vidare.40 menar emellertid också att det finns risker med för stor närhet och att den vuxne måste kunna hålla distans. En pedagogisk relation har till syfte att påverka, förändra och utveckla eleven [barnet], något som förut- sätter att inte förbehållslöst accepterar elevens aktuella fram- trädande. Bevarandet av relationens särart bygger på att ömsesidigheten mellan pedagog och elev inte blir fullständig. Närheten i relationen kan bli alltför stor och då upphör relationen att vara pedagogisk.41 Omsorg har därtill både en fysisk och en mer psykologisk aspekt. Små barn måste förstås skötas om i en rent fysisk mening (bära, snyta, krama), måste den vuxne förhålla sig professionellt 39Aspelin, J. (2016). Om den pedagogiska relationens gränser – Relationskompetens i gräns- landet mellan närhet och distans. 40Aspelin, J. (2016). Om den pedagogiska relationens gränser – Relationskompetens i gräns- landet mellan närhet och distans, s. 9. 41Aspelin, J (2016), s. 10. Det handlar också om att bekräfta barnen, stötta det lilla barnets utveckling, ge tröst och uppskattning, lyssna, hantera vrede och frustration, ge kärlek och trygghet.42 I detta sammanhang är det därför intressant att påpeka att i peda- gogisk omsorg tillåts att dagbarnvårdare har sina egna barn i barn- gruppen. Det följer av 25 kap. 8 § skollagen att en kommun systematiskt ska följa upp och utvärdera sådan verksamhet som bedrivs inom ramen för pedagogisk omsorg. Om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i sådan verksam- het ska kommunen se till att nödvändiga åtgärder vidtas. Kommunen ska ha skriftliga rutiner för att ta emot och utreda klagomål mot verksamheten. Information om rutinerna ska lämnas på lämpligt sätt. Enligt förarbetena ska alla barn erbjudas en verksamhet som är likvärdig och av god kvalitet. Uppdraget kräver att varje kommun planerar, säkrar och utvecklar kvaliteten på lokal nivå. Kvalitets- arbetet ska utgöra ett stöd för det lokala förbättringsarbetet och för dialogen mellan föräldrar och personal om verksamhetens målupp- fyllelse, för behovet av utveckling samt för att stödja dialogen mellan verksamheten och den centrala nivån i kommunen. 11.3Skolmyndigheternas granskning av pedagogisk omsorg Två större kartläggningar av den pedagogiska omsorgen har gjorts under 2000-talet.43 syftade till att, när lagstiftningen var ny, utreda vad begreppet pedagogisk omsorg om- fattade i kommunerna samt till att belysa kommunernas styrning och organisation av verksamhetsformen. Skolinspektionens granskning som publicerades utgjorde en del av den granskning av för- 42Löfdahl, A. & , M (2014). Förskolans nya kostym: Omsorg i termer av lär- ande och kunskap. 43Skolverket (2012). Pedagogisk omsorg En nationell kartläggning av verksamhetsformens struktur och styrning i kommunerna. Skolinspektionen (2016), Barnens lärande i pedagogisk omsorg - Den lilla gruppens möjligheter och begränsningar. skolans kvalitet och måluppfyllelse som utfördes på uppdrag av regeringen mellan 2015–2017.44 Granskningen av den pedagogiska omsorgen syftade till att beskriva barns utveckling och lärande och huruvida verksamheten främjar utveckling och lärande och stimule- rar barnen. I Skolinspektionens rapport sätts pedagogisk omsorg i relation till förskolan för att tydliggöra skillnader i förutsättningar och re- glering. Myndigheten betonade dock att den pedagogiska omsorgen bedrivs under helt andra förutsättningar än förskolan. Rapporten visar att det finns många välfungerande verksamheter. Det är också den bild som utredningen har fått vid kommunbesök och möten med enskilda huvudmän. Frågeställningarna i utredningens direktiv handlar om det i peda- gogisk omsorg finns strukturella och formella förutsättningar för att främja barnens utveckling och lärande. Skolinspektionens refererade rapport redogjorde för granskningen av hur pedagogisk omsorg fungerar i praktiken. Pedagogisk omsorg kan givetvis vara välfung- erande även i en verklighet där styrdokumenten är otydliga och de formella kraven är låga. Men en sådan välfungerande verksamhet bygger då helt på individuella förutsättningar. En grundförutsätt- ning måste dock vara att styrdokumenten är utformade på ett sådant sätt att de hjälper huvudmannen att skapa god kvalitet. Skolinspektionens granskning visade att många av verksam- heterna hade utformats så att barnen erbjöds en god verksamhet där de gavs omsorg och trygghet och förutsättningar för att lära och ut- vecklas.