sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Även utredningens fallstudier visar exempel på hur huvudmän tar hänsyn till behoven på arbetsmarknaden, t.ex. genom att fortsätta erbjuda vissa yrkesutbildningar trots ett vikande elevunderlag. Den bild som framkommit i fallstudierna är att strävan efter att tillmötes- gå ungdomars önskemål är överordnad ambitionen att tillmötesgå det lokala eller regionala arbetslivets behov. 92OECD (2019), Vocational Education and Training in . 93Skolinspektionen (2018), Kommuners styrning av gymnasieskolan. Granskningen genomför- des 2018 och omfattade 27 kommuner och 3 kommunalförbund. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Skolinspektionen menar vidare att huvudmännen påverkas mer av sin strävan att profilera sig på en konkurrensutsatt skolmarknad än av elevernas önskemål. Utredningens tolkning är att detta egentligen är två sidor av samma mynt. Att profilera utbudet för att rekrytera elever i konkurrens med andra skolor innebär en strävan efter att tillmötesgå elevernas önskemål. Det kan dock finnas en nog så viktig skillnad mellan att agera på en marknad och att tillmötesgå elevers önskemål. Den huvudman som vill tillmötesgå elevers önskemål måste först ta reda på vilka dessa önskemål är. Därefter ska huvudmannen utforma utbudet i enlighet med dessa önskemål. En huvudman som agerar på en skol- marknad kan utgå ifrån sitt befintliga utbud, tillgång på lärare och lokaler och genom aktiv marknadsföring skapa ett intresse bland eleverna. Om marknadsföringen är framgångsrik och eleverna där- med söker utbildningen så är den legitim på marknaden, oavsett hur stark eller svag kopplingen är till elevers verkliga önskemål eller till de faktiska möjligheter som utbildningen leder till. Förändringar och tidsperspektiv i huvudmännens utbud av olika gymnasieprogram Hur vanligt är det att program försvinner eller tillkommer i en huvud- mans utbud? Vilken typ av tidshorisont har huvudmän gällande an- ordnandet av gymnasieprogram? Nedanstående avsnitt ger uppskatt- ningar baserat på statistik och insamlade kommunala dokument. Liksom med fallstudierna som vi lyft resultat från tidigare i detta kapitel bygger följande avsnitt på ett urval av kommuner och är där- för inte generaliserbart till alla kommuner. Urvalet har dock gjorts för att åstadkomma en stor variation bland kommuner med olika förutsättningar. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Beslut om kommuners programutbud tas läsårsvis Kommunala dokument som insamlats i fallstudieregionerna94 samt ett kompletterande urval av nämndprotokoll som dokumenterar kom- muners beslut om gymnasieutbud har studerats som underlag till detta avsnitt.95 När ett program väl finns i en huvudmans utbud tas normalt sett löpande beslut om programutbudet inför varje läsår. I normalfallet lägger den kommunala förvaltningen fram ett förslag som den ansvariga nämnden beslutar om. Ett återkommande tema gällande de läsårsvisa besluten är att kom- munerna följer program med lågt söktryck noga och gör avvägningar år för år i samband med antagningsprocessen. lägger förvalt- ningen förslag till brytpunkter för antal sökande när ett visst pro- gram ska läggas ner. Beslut om nedläggning sker i vissa fall genom att programmets antagning stoppas och ”pausas” – det alltså drivs med endast redan antagna elever. Det finns exempel från regional samverkan där en längre fram- förhållning eftersträvas. I (GR) reglerar kommu- nerna i sitt samverkansavtal att planeringshorisonten för utökning/ nyetablering samt neddragning/nedläggning av gymnasieutbildningar bör vara för att säkerställa långsiktighet i utbudet. Från andra områden finns dock gott om exempel på där nedläggningar sker med relativt kort varsel inför kommande läsåret. Sammanfattningsvis så visar de studerade beslutsärendena att pro- gram och inriktningar som tillkommer gör det ”tills vidare”. När program läggs ned så görs detta ofta inför kommande läsåret genom att antagning stoppas. tas beslutet i form av en slags prövo- period där nämnden inför nästkommande läsår ska ta upp ärendet igen om huruvida antagningen ska återupptas. 94Se bilaga 4 för redogörelse om dessa. 9510 protokoll innehållandes ärende om beslut av gymnasieskolans programutbud har inhäm- tats i ett slumpmässigt urval av kommuner. Det gäller följande kommuner: , , , , , //, , , och . Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Kommuner planerar sin lokalförsörjning för gymnasieskolan på mellan 3 och 10 års sikt Förutom tidshorisonten för beslutet om fortsatt drift av gymnasie- program finns långsiktiga beslut om lokalförsörjning som ibland sätter betydelsefulla ramar för vilket utbud som kommunen kan ha. Lokalförsörjningen för gymnasieskolan som verksam- het planeras på en tidshorisont som sträcker sig framåt i tiden. Detta baserar utredningen på en insamling av ett urval av lokalförsörjningsplaner från stora och medelstora kommuner vilka har studerats som underlag för detta avsnitt.96. innehåller de studerade lokalförsörjningsplanerna framskrivningar av elevantal to- talt längre fram än så. Men i ett flertal planer anges att det finns stora osäkerheter på en längre tidshorisont och att det tillkommer bety- dande osäkerheter. På (upp till ) finns i vissa fall uppskattningar om befolkningsmängden. Men program- utbudet planeras inte med denna typ av framförhållning. Det ska också nämnas att planerna kan följas upp kontinuerligt och revideras efter hand. Fristående skolor har andra förutsättningar som påverkar tids- perspektivet i deras planering. I utredningens dialoger med enskilda huvudmän har det tagits upp att lokaler, tillsammans med processen för tillståndsgivning är styrande faktorer för hur de kan förändra sitt utbildningsutbud. Det förekommer i utrednings intervjuer att både kommunala och enskilda huvudmän framhåller att de enskilda huvudmännen i högre grad arbetar med flexibilitet, och bygger sin organisation för att den ska vara omställningsbar. En uppfattning som lyfts av en huvudman är att detta avspeglar sig i vilka program som enskilda huvudmän satsar på, där man söker program med möjlighet till flexibilitet i användningen av lärarresurser och utrustning. Det ska poängteras att det sannolikt finns en stor varia- tion i förutsättningarna för olika fristående skolor huvudmän vad gäller graden av konkurrens och framtida osäkerheter som man står inför och därför kan man inte utifrån dessa utsagor dra allmängiltiga slutsatser om att alla enskilda huvudmän i lika stor utsträckning eftersträvar snabb omställningsbarhet. 96Ett urval på tio lokalförsörjningsplaner har inhämtats: Ale kommun 2020–2028. 2018–2024, 2017–2028, 2019–2035, 2019–2028, 2017– 2027, 2019–2028, 2019–2026, 2019–2023, 2018– 2028, 2015–2019. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Enskilda huvudmäns planeringshorisont påverkas av tillståndsprövningen Enskilda huvudmän begränsas i sin planering att tillstånd för en utbildning ska starta senast vid början av det läsår som inleds efter godkännandet.97 Ansökningarna ska vara klara och utbildningen kan tidigast påbörjas kalenderåret efter att tillstånd beviljats. Reglerna för ansökningar om tillstånd påverkar planeringshorisonten för utbudsförändringar. Tiden för förberedelse av en ansökan varierar, men tidshorisonten för att bygga ut en be- fintlig verksamhet med nya program eller starta en ny fristående skola är alltså från det att ansökan skickas till att elever börjar på skolan. Som mest får den vara från ansökan till första skolstarten. Programmens flexibilitet påverkar deras planeringshorisont En faktor som bestämmer hur lång tidshorisont som olika program har är hur pass flexibla de är i fråga om lärarresurser och lokalbehov. Med detta avser vi möjligheten till alternativanvändning och skal- barhet av de resurser som används för att anordna programmet. Vissa yrkesprogram har relativt stora krav på anpassade lokaler och blir därmed mindre flexibla. Därför blir de föremål för en längre planer- ingshorisont då de inte lika lätt kan flyttas runt inom organisationen om elevmängden på programmen ändras. Det finns dock till viss del undantag för detta i form av lärlingsutbildning. Organisationens och programutbudets flexibilitet är ett återkommande tema i dokumenten om lokalförsörjning samt i intervjuer med huvudmän. Lokalförsörj- ningsplanerna tar i många fall upp den planeringssvårighet som följer med att populariteten hos olika program förändras och att andelen som söker andra huvudmän framöver är okänd. Exempel på hur flexibiliteten kan ges stor strategisk vikt finns bland de största huvudmännen. I läggs stora planer- ingsresurser på att möta kommande befolkningsökningen. Huvud- frågan just nu och är att skapa tillräckligt många elevplatser genom utbyggnad som det finns ett samordningsproblem med stora elevströmmar mellan kommunerna i regionen vilket ökar risknivån i investeringsbeslut. 972 kap. 3 a § gymnasieförordningen (2010:2039). Planering och dimensionering av gymnasial utbildning finner flera exempel på en planeringsstrategi som betonar flexibilitet. Denna innebär att använda programmen flexibelt för att kunna göra förändringar vid förändrade sökbeteende. Detta för att planera effektivt, trots bristen på lång planeringshorisont för respek- tive program. Så här beskrivs strategin exempelvis av ”Eftersom elevkullarna varierar i storlek behövs en långsiktig strategi för att säkra antalet utbildningsplatser som systemet behöver vara flexibelt för att kunna hantera snabba förändringar i efterfrågan av programutbud.”.98 Det finns en målkonflikt mellan resurseffek- tivitet och allsidighet. Att utbudet betonar program som är flexibla och skalbara med avseende på lokalbehov är sannolikt resursbespar- ande. Det kan dock försvåra andra mål som kommunerna har som gäller att stärka kvalitet, attraktivitet och öka kapacitetsutnyttjandet i utbildningar som inte har möjlighet att vara särskilt flexibla på grund av behoven av specialanpassade lokaler och utrustningsbehov. Utbudet inom vuxenutbildningen i förhållande till arbetsmarknadens behov Inom vuxenutbildningen finns en risk att yrkesutbildning får stå tillbaka när rättighetsbaserad utbildning ökar. I de flesta av de kom- muner vi har varit i kontakt med säger man sig dock rymma båda delar. Detta åtminstone så länge det råder högkonjunktur eftersom behovet då minskar av både yrkesutbildning och rättighetsbaserad utbildning. I fallstudierna påtalas skillnaden mellan komvux, där ele- verna själva väljer om de vill satsa på studier, och arbetsmarknads- utbildningar där personer som är inskrivna på arbetsförmedlingen kan hänvisas till utbildning. Högkonjunkturen sägs ha bidragit till vissa svårigheter att rekrytera till yrkesutbildningar. I komvux är det vanligt med utbildning på entreprenad Möjligheten att lägga ut delar av komvux på entreprenad kan för- enkla för kommunerna att svara på de högt ställda kraven på flexi- bilitet och snabba omställningar. I vår kartläggning har framkommit att det finns risk för sämre kvalitet i den vuxenutbildning som läggs ut på entreprenad. Kritik mot dagens system för komvux på entrep- 98Stockholm stad (2018) Styrning av gymnasieskolornas ekonomi och verksamhet. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning renad kan sammanfattas i två huvudsakliga problemområden: for- merna för upphandling och kommunernas uppföljning av entreprenad- verksamheten. Det förekommer långa och dyra upphandlingsprocesser med regelmässiga överklaganden som tar resurser från både kommuner och enskilda anordnare, och som ytterst försämrar möjligheterna för individerna att få en flexibel och aktuell vuxenutbildning. Kommu- nerna mäktar inte heller med att uppfylla den stora uppföljningsskyldigheten som följer med att överlåta skötseln av en angelägenhet till en enskild. Vård- och omsorg i komvux – elevintresse, arbetsmarknadsbehov och samverkansstrukturer Som framgått i tidigare kapitel dominerar vård- och omsorgsutbild- ningar volymmässigt inom komvux. Bortsett från vård- och om- sorgsområdet är yrkesutbildningen mindre utbredd inom många områden där det rått en bristsituation. I fallstudien anges som huvudförklaring till vårdutbildningarnas dominans att det finns ett stort elevintresse för dessa utbildningar, som de uppfyller stora behov på arbetsmarknaden. För vård- och omsorgs- utbildningar i gymnasieskolan och komvux finns dessutom goda samverkansstrukturer med avnämarna, framför allt genom föreningen och omsorgscollege, och lokala Vård- och omsorgscollege. Denna samverkan skapar intresse både att anordna utbildning och bland presumtiva elever. Även om vård- och omsorgsområdet domi- nerar finns bland de intervjuade kommunerna även exempel inom andra branscher på en positiv effekt på både utbud och efterfrågan bland sökande, tack vare organiserade samverkansstrukturer mellan utbildning och arbetsliv. Förhållandet mellan arbetsmarknadsutbildningar och komvux har också beskrivits som en orsak till att vård- och omsorgsutbildningar är mest vanliga, och att barn- och fritidsutbildningar näst vanligast. Fram tills har många av de större och traditionellt manliga yrkesutbildningarna erbjudits i Arbetsförmedlingens regi. Enligt en studie från IFAU som bl.a. utvärderar yrkesutbildning i komvux i jämförelse med arbetsmarknadsutbildning skiljer sig utbildningarna på Arbetsförmedlingen väsentligen från dem på komvux.99 Inom 99Liljeberg, Roman, (2019), Gymnasial yrkesutbildning på komvux, 1995–2015 Kart- läggning, utvärdering och jämförelse med arbetsmarknadsutbildningen, IFAU rapport 2019:17. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning arbetsmarknadsutbildningen finns ingen utbildningsinriktning som dominerar på samma sätt som vård gör på komvux. Vård är en rela- tivt liten utbildningsinriktning inom arbetsmarknadsutbildning. De vanligaste inriktningarna är fordon, el och handel. Betydligt fler yrkes- elever i komvux är kvinnor, jämfört med av deltagarna i arbetsmarknadsutbildning. IFAU drar slutsatsen att studier på komvux finansieras med lån (studiemedel) medan aktivitetsstöd utgår för arbetsmarknadsutbild- ning. Dagens struktur, med en så tydlig uppdelning av utbildningar mellan utbildningsformerna, för med sig att personer som vill ut- bilda sig inom vård i stor utsträckning gör det med lån, medan det finns, relativt sett, större möjligheter till arbetsmarknadsutbildning och aktivitetsstöd inom t.ex. el, industri och bygg. Då utbildnings- valen är tydligt könssegregerat betyder det att möjligheterna till aktivitetsstöd är större för män, medan kvinnor i större utsträckning blir hänvisade till studiemedel. Behov av engagemang från arbetslivet, planeringsunderlag, och fler lärare När det gäller utbud och kompetensbehov beskriver våra informanter en liknande problembild för vuxenutbildningen som för gymnasie- skolan. Man påpekar att arbetslivet också behöver arbeta mer med att öka attraktiviteten för olika yrken. Det handlar alltså om att arbetslivets företrädare inte i tillräcklig utsträckning samverkar med utbildningsväsendet i syfte att tydliggöra behoven på arbetsmarkna- den och att göra utbildningsvägarna attraktiva. Många kommuner efterfrågar ett större engagemang från arbetslivet. Dessutom har det visat sig att i vissa delar av landet har det varit svårt att få in anbud från externa utbildningsanordnare i samband med upphandlingar. Detta gäller främst glesbygdskommuner med relativt lågt invånar- antal. Också beträffande vuxenutbildningen har intervjuade represen- tanter för huvudmän lyft behov av bättre tillgång till regionala planer- ingsunderlag för mer ändamålsenlig dimensionering av utbudet. Det finns tillgång till nationella beskrivningar och prognoser, men dessa utförs av många olika aktörer, ofta på yrkesområdesnivå och med fokus på de största områdena. Det finns få tillgängliga nulägesbeskriv- ningar och prognoser på regional nivå, och de som finns omfattar en Planering och dimensionering av gymnasial utbildning begränsad mängd yrken och tas fram med olika regelbundenhet. Lik- som för gymnasieskolan påverkas också dimensionering av vuxen- utbildning av lärarbristen. Att planera ett utbildningsutbud i förhåll- ande till arbetsmarknadsbehoven försvåras av dålig tillgång till lärar- kompetens, i synnerhet inom yrkesutbildning. Statsbidragets utformning försvårar planering kring regionalt yrkesvux I kapitel 3 (avsnitt 3.2.3) beskriver utredningen närmare vissa kom- plikationer i utformningen av statsbidraget för regionalt yrkesvux. Ett par aspekter som påverkar förutsättningarna för planering och dimensionering har poängterats av våra informanter i fallstudierna. En sådan är det villkor för statsbidraget som innebär att kommunerna själva finansierar motsvarande antal årsplatser som statsbidraget ger. Flertalet av de kommuner som ingått i vår studie uttrycker att ett medfinansieringskrav visserligen är rimligt, men att det finns ett antal problem med kravets utformning. De menar att den ettåriga tilldelningen av statsbidraget försämrar möjligheten att utnyttja det fullt ut. Att planera yrkesutbildning med investeringar i lärare, lokaler mm.kräver ofta mer långsiktighet än framåt. Eftersom till- delningen av statligt finansierade utbildningsplatser endast är ettårig skapas svaga incitament för kommunerna att strategiskt bygga upp sådana långsiktiga resurser. Det är ett för stort risktagande eftersom det är okänt hur kommande års resurstilldelning kan komma att se ut. Flera kommuner efterfrågar en flerårig tilldelning av utbildnings- platser, vilket också sägs underlätta när det gäller tidshorisonten för upphandlingar från externa utbildningsanordnare. Ytterligare något som påpekats som problematiskt för kommuner- nas planering av utbudet är sena besked om tilldelning av platser. Den kommer normalt sent , i regel efter att kom- munernas budgetplanering redan genomförts. Det blir då svårt för kommunerna att budgetera om för att möta statligt finansierad yrkesutbildning med egenfinansierad yrkesutbildning. Sena besked försvårar också för kommunerna att informera poten- tiella elever om vilka studiemöjligheter som finns. Enligt regelverket för statsbidraget ska hänsyn tas både till indivi- dens behov och till behoven av kompetens på arbetsmarknaden, den senare delen återfinns inte i skollagen när det gäller kommunernas Planering och dimensionering av gymnasial utbildning utbud av utbildning på gymnasial nivå. Utredningen konstaterar att regleringarna därmed ser olika ut för utbudet av yrkesutbildning i komvux när det gäller finansiering med riktade statsbidrag och när det gäller kommunalt finansierad utbildning. Detta skapar olika för- utsättningar för kommunerna vid planering och dimensionering av yrkesutbildningar beroende på om de finansernas via kommunala medel eller via det riktade statsbidraget. Det råder därför en osäkerhet om samspelet mellan skollagens mål och kraven på samverkan med arbetslivet inom regionalt yrkesvux. I regelverket stipuleras också kravet på yrkesråd inom regionalt yrkesvux. Alltså är samverkan mellan utbildning och arbetsliv reglerad inom regionalt yrkesvux, men inte för komvux i övrigt. Det nämns i våra fallstudier att vuxenutbildningen är svårplanerad eftersom individer kan ändra sina val sent eller till och med får ett arbete utbildningen startar. Fingertoppskänsla och tidi- gare trender i elevvalen sägs hjälpa till i planeringen. Genomgående nämns också Arbetsförmedlingen som en viktig part när det gäller vad som ska erbjudas. Det har också påpekats att någonting som försvårar en ändamåls- enlig planering och dimensionering av vuxenutbildningen är bristfäl- ligheter i den tillgängliga statistiken. Statistiken om sökandemönster och arbetsmarknadsetablering kopplat till vuxenutbildning är mer knapphändig än statistiken om gymnasieskolan. En orsak till detta som framkommer i vår kartläggning är att vuxenutbildningen känne- tecknas av stor flexibilitet utifrån individens behov och inte låter sig beskrivas på samma sätt som gymnasieskolan. Till exempel kan en årsstudieplats användas av flera individer. En individuell studieplan kan omfatta en kurs eller flera. Kurserna som studeras kan komma från många programområden. Det är heller inte vanligt att elever tar ut en fullständig gymnasieexamen efter komvux. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Regionala skillnader i utbudet av regionalt yrkesvux Utbudet av utbildningar inom regionalt yrkesvux ser olika ut mellan regionerna. Utbudet är större i storstadsregionerna och andra tät- befolkade utbildningsområden jämfört med i glesare områden. I övrigt finns det i varierande utsträckning obalanser mellan utbud och arbetsmarknadsbehov i en jämförelse mellan de olika typerna av regioner som ingår i vårt fallstudieurval. Utredningen kan konstatera att utbudet är bredare i de regioner som har längre erfarenhet av regional samverkan. I vissa regioner har inte samverkan utvecklats tillräckligt för att möjliggöra ett regionalt utbud av utbildningar inom regionalt yrkesvux. Exempel från fall- studiens intervjuer visar att det ibland är av mer lokalpolitiska än regionsstrategiska skäl som de respektive kommunerna i en region inte samverkar om utbildningsutbudet med möjligheter för enskilda individer att kunna ta del av hela utbudet. Detta kan ytterligare bidra till att det regionala utbildningsutbudet inte i tillräcklig grad anpassas till regionala arbetsmarknadsbehov. I andra samverkansregioner, för- delas utbildningar ut i de olika geografiska områdena, för ett bredare utbud nära invånarna. Ett exempel kan hämtas från , där kommunerna hade ett gemensamt yrkesutbildningsut- bud. Detta åstadkoms genom att hälften av statsbidraget gemensamt finansierade yrkesutbildningar för de samverkande kommunernas räkning. Inom denna ram gällde fritt sök och interkommunal ersätt- ning behövde inte tas ut. Sökande med kort tidigare utbildning och en svag ställning på arbetsmarknaden antogs till utbildningen oavsett kommuntillhörighet. När medfinansieringskravet infördes tog de mindre kommunerna tillbaka medel från den regionala potten för att kunna finansiera vuxenutbildning i hemkommunen. Potten sänktes då till . Det finns också exempel från , där utbudet som erbjuds är brett, men fördelat på många olika utbildningsan- ordnare, vilket kan riskera att leda till få elever hos varje anordnare. Följden kan bli att utbildningar riskerar att inte starta och eleverna får problem på grund av sena besked. När utbildningar är förlagda långt från hemorten är det ibland svårt för eleverna att finansiera resorna mellan studieort och hemort. En kommun i menar att detta kan bero på att målgruppen för vuxenutbildningen ganska ofta utgörs av personer som står långt Planering och dimensionering av gymnasial utbildning ifrån arbetsmarknaden eller är relativt nyanlända. Studiestödet anses inte räcka även till resor. Liksom för gymnasieutbildningen finns behov av fjärr- och distans- lösningar för att ett brett utbud av vuxenutbildning ska kunna erbju- das i mer glest befolkade delar av landet. Lärcentra tas upp som en viktig stödfunktion i syfte att förbättra tillgången till utbildning i de glesbygdsregioner som ingår i fallstudien. Stor diversitet i regionala samverkansformer mellan utbildning och arbetsliv Vård- och omsorgscollege är en plattform för sam- verkan mellan arbetsgivare, fackförbund och utbildare i gymnasie- skolan och vuxenutbildningen inom vård- och omsorg. Medlemmar i den nationella föreningen är arbetsgivarorganisationerna Kommuner och Landsting (SKL), Vårdföretagarna, , arbets- givarföreningen och arbetstagarorganisationen . Vård- och omsorgscollege är också en kvalitetsstämpel som visar att den som har utbildat sig inom ett Vård- och omsorgscollege har gått en utbildning i nära samverkan med arbetslivet, och därmed anses ha goda chanser att få jobb. Vård- och omsorgscollege har satt upp ett antal kvalitetskriterier som ska uppfyllas ute i landet.