sou · H8B325 · 2020-04-28 00:00:00 — Transportsektorn står inför stora förändringar, till stor del drivet av digitaliseringens möjligheter, klimatförändringarna och nya krav från resenärer. I grunden handlar det om att effektivisera trans- portsystemet. Ett nytt transportsystem kommer att rita om kartan för dess aktörer, där de som är delar av det nya systemet har potential att tjäna stora pengar. Genomgripande förändringar kommer att ske, men ingen vet riktigt vad och när. Därför finns det ett stort intresse från lokala och globala företag att ta del av utvecklingen. investerar stora mängder riskkapital för att positionera sig i de nya transportsystemen. På lokal nivå vill offentliga verksamheter bli effektivare genom de nya möjligheter som ges. Den offentliga kollektivtrafiken behöver effektiviseras och hitta nya lösningar i takt med att resandet ökar, liksom kraven på dess kvalitet. Många av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har en femtioprocentig subventionering av kollektivtrafiken. Det skapar målkonflikter när det kollektiva resandet ska öka, som de offentliga utgifterna måste minska. Att då främja lösningar där olika färdmedel och tjänster kan kombineras, vilket innebär att resurserna användas effektivare, skulle kunna vara sätt att hantera målkonflik- ten. Många regioner arbetar också med försöksverksamheter för att hitta synergier mellan olika närliggande verksamheter, som till exempel mellan kollektivtrafik och färdtjänst. Det privata näringslivet har ett stort ekonomiskt intresse i att hitta lösningar som kan ersätta privat bilägande. Bilindustrin har en stor utmaning i att deras klassiska affärsmodell utmanas från flera sätt. Elektrifieringen gör dels att den dyraste komponenten plötsligt är ett batteri, dels att hela eftermarknaden försvann, eftersom elbilar knappt behöver något underhåll. Automatiseringen med möjlig- heten till självkörande fordon gör att fordonsdesignen blir helt förändrad. Digitaliseringen med möjligheten till att omvandla resan- det till tjänster innebär sedan ytterligare en förändring. Av dessa tre nya försättningar för fordonstillverkning och att tillhandahålla fordon är det senare som någon annan part än bilindustrin kan göra. Därför finns stora mängder riskkapital i omlopp för att skapa en tjänst som resenärerna tar till sig och börjar använda. Beteende- förändringen som har skett när det gäller el-scootrar visar på hur Mobilitet som en tjänst i snabbt det kan ske, om resenärerna finner att en tjänst är nyttig, prisvärd och effektiv. De många pilotprojekten som har genomförts i och i andra länder visar att det inte är lätt och att det sannolikt inte kommer att finnas bara ett svar på hur framtidens mobilitet ser ut. Vi är däremot övertygade om att , med sin väl fungerande offentliga kollektivtrafik, kan bli ett föregångsland när det gäller att tillhandahålla mobilitetstjänster, om den offentliga kollektiv- trafikens utbud blir tillgänglig för den innovationskraft som finns på marknaden. 8Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet I detta kapitel beskriver vi utredningens överväganden och förslag om ett nytt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela landet. Direk- tiven anger att vi ska utreda vad som krävs för att införa ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela och lämna förslag om hur ett sådant system kan byggas upp, regleras, finansieras och förvaltas. I kapitel 2 beskrivs utredningens utgångspunkter för arbe- tet med att ta fram förslagen. Det handlar om att möta resenärers behov av enkla och billiga biljettlösningar, om att ta vara på digita- liseringens möjligheter, främja en överflyttning från den privatägda bilen till kollektivtrafik och inte minst bereda väg för framtidens mobilitet. När vi närmare har analyserat vårt uppdrag, framkommer det att begreppet biljettsystem är mångfacetterat och att delar av direktivet även syftar på andra system som bokningssystem, betalsystem och försäljningssystem. Vi har i avsnitt 2.2.5 redogjort för dessa och några andra närliggande begrepp och har här valt att använda biljett- system som ett samlingsbegrepp för vad vi åsyftar med våra förslag. Vi benämner summan av våra tre förslag för ett nationellt biljett- system. De enskilda delarna erbjuder biljetter på olika sätt. Dessa kallar vi en digital infrastruktur för ett nationellt biljettsystem, en nationell åtkomstpunkt för mobilitetstjänster och tredjepartförsäljning samt en konkurrensneutral försäljningskanal för kollektivtrafikens biljetter. Utredningen bör enligt direktivet utgå från befintliga standarder samt i möjligaste mån befintliga system som binds samman av ett övergripande, användarvänligt gränssnitt. Vi har frihet att föreslå standardisering eller harmonisering av vissa resevillkor, medan frågor som ligger inom det kommunala självstyret såsom reglering Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet av affärsregler, det vill säga biljettprodukter, prissättning eller sub- ventioneringsgrad inte ingår i uppdraget. Avsikten är enligt direk- tivet inte heller att vi ska föreslå en ny teknisk eller fysisk lösning. Gränssnittet får inte innebära att framtida expansioner och tillägg av moduler försvåras, till exempel när det gäller internationella köp av biljetter. Det främsta argumentet för våra förslag är att en genomtänkt helhet är bättre för resenären och kostnadseffektivare för branschen, vilket har lyfts fram och . Ansvaret för att införa ett nationellt biljettsystem lämnades över till kollektivtrafikbranschen. har ett viktigt steg tagits på frivillig väg genom att införa den gemensamma Biljett- och Betalstandarden (BoB-standard), men finns inget natio- nellt biljettsystem på plats. Om inte lagstiftning och myndig- hetsansvar reglerar frågan, riskerar branschen att inför nästa genera- tion av biljettsystem återigen välja olika standarder som försvårar gemensamma biljettlösningar för hela landet. Vårt förslag om ett nationellt biljettsystem i sin helhet och huvudmannaskapet för detta redogör vi för i 8.1. Förslagets olika delar beskrivs i 8.2–8.4. Sist i detta kapitel, i avsnitt 8.5, ger utredningen ett antal rekom- mendationer. Utredningen bedömer att det finns ett behov av en tydlig organisation inom staten som samordnar frågor som rör den digitala infrastrukturen inom mobilitetsområdet, där ett nationellt biljettsystem för kollektivtrafik är en, om än liten, del. Under utred- ningsarbetet har det även framkommit förslag på flera genomförbara biljettproduktlösningar som skulle underlätta kollektivtrafikresan- det i . Dessa väljer vi att framföra som rekommendationer till de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. 8.1Ett nationellt biljettsystem inrättas för all kollektivtrafik i hela landet Förslag: Ett nationellt biljettsystem som består av tre delar in- rättas för all kollektivtrafik i hela landet. 1.En digital infrastruktur för ett nationellt biljettsystem, 2.En nationell åtkomstpunkt för mobilitetstjänster och tredje- partsförsäljning av kollektivtrafikens biljetter, samt Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet 3.En konkurrensneutral försäljningskanal för kollektivtrafikens biljetter. Regionala kollektivtrafikmyndigheter ska ansluta sig till den digitala infrastrukturen, lämna öppna försäljnings-API för tredje- partsförsäljning och utökade data till det gemensamma systemet för trafikantinformation samt sina produkter till försäljning hos den konkurrensneutrala försäljningskanalen. Regionala kollektivtrafikmyndigheter ska samverka för att det nationella biljettsystemet ska vara väl fungerande mellan regioner och på nationell nivå. Övriga kollektivtrafikföretag ska ha rätt att ansluta sig till den digitala infrastrukturen och lämna öppna försäljnings-API för tredjepartsförsäljning. De ska vara skyldiga att lämna utökade data till det gemensamma systemet för trafikantinformation samt sina produkter till försäljning hos den nationella försäljnings- kanalen. Bedömningar: Vi anser att det ska vara ett statligt ansvar att till- handahålla det nationella biljettsystemet. är Trafik- verket den myndighet som, med hänsyn till andra uppgifter, är bäst lämpad att tillhandahålla det nationella biljettsystemet. Skapas en annan relevant myndighet framöver kan uppgiften med fördel övergå till den. En genomförandekommitté bör tillsättas för att för- bereda införandet av biljettsystemet. Den ska bland annat ut- arbeta underlag för föreskrifter när det gäller bland annat data- skydd, förbereda andra nödvändiga regelverk och avtal i dialog med berörda myndigheter och kollektivtrafikbranschen, skapa ett ramverk för ansökan om ekonomisk kompensation samt göra andra insatser för att förbereda införandet av det nationella biljettsystemet. Vi har tagit fasta på några frågor som har lyfts fram som angelägna att lösa. Det gäller dels behovet av att utveckla tekniska lösningar för att underlätta samarbetet när det gäller biljetthantering mellan landets regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) och kommersiella kollektivtrafikföretag. Det är dels angeläget att skapa en nationell åtkomstpunkt för tredjepartsförsäljning av kollektiv- Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet trafikbiljetter för att åstadkomma fler mobilitetstjänster och för- säljningskanaler. Det gäller också behovet av en konkurrensneutral försäljningskanal som erbjuder biljettförsäljning för all kollektiv- trafik i . RKM har en nyckelroll för att utredningens förslag ska kunna förverkligas. Förslagen förutsätter att landets RKM ansluter sig till det nationella biljettsystemets digitala infrastruktur och samverkar i syfte att uppnå det gemensamma målet om förenklade biljettlös- ningar, oavsett vart resenären vill resa. Andra kollektivtrafikföretag ska också ha möjlighet att ansluta sig till systemets digitala infrastruktur. Företag som inte är kollektivtrafikföretag, men som vill sälja kollektivtrafikens biljetter har möjlighet att ansöka om rättighet att utfärda identifikatorer (IDF), vilka utgör färdbevis i det föreslagna biljettsystemet. Genom tillgång till öppna försäljnings-API kan andra företag få tillgång till kollektivtrafikens biljetter förutsatt att de uppfyller de krav som ställs för tillgång till försäljnings-API. På varje RKM ankommer det att ta sin del av ansvaret för att ett gemensamt nationellt biljettsystem ska kunna utvecklas och för- valtas. Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik bör därför ange att RKM ska samverka så att det nationella biljettsystemet ska fungera väl både mellan regioner och i ett nationellt perspektiv. Samverkan är nödvändig för att förutsättningarna för resenärer att resa kollektivt var som helst i hela landet ska kunna förbättras utan de problem som varierande krav i olika län kan medföra när det gäller resenärers biljetter. Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet Regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) inkluderas i kollektivtrafiklagens definition av kollektiv- trafikföretag. Här särskiljs RKM från kommersiella kollektivtrafikföretag för att synliggöra deras olika skyldigheter enligt utredningens förslag. Förslagen rör olika funktioner som det finns behov av. Vi har för- sökt att utveckla en helhetslösning med dessa tre delar för ett väl fungerande och modernt biljettsystem. Tillsammans kompletterar de varandra och bildar en helhet som möter olika förväntningar på ett nationellt biljettsystem för kollektivtrafik. Regeringen kan välja att bara implementera delar av det föreslagna systemet, men med konsekvensen att alla behov inte blir tillgodosedda. Utredningen lämnar förslag om tidsplan, organisation och finansiering för de delar av biljettsystemet som rör digital infrastruktur och en nationell åtkomstpunkt för mobilitetstjänster och tredjepartsförsäljning. När det gäller en konkurrensneutral försäljningskanal föreslår vi huvuddragen för en sådan. Regeringen behöver, med stöd av ytter- ligare överväganden, avgöra hur den nationella försäljningskanalen bäst organiseras. Vi ser utifrån rådande marknadssituation svårig- heter att få en fungerande kommersiell verksamhet genom att bygga upp en helt ny försäljningskanal. Vi anser att regeringen huvud- sakligen har två val. Staten kan välja att inrätta en helt ny försälj- ningskanal och investera ett ansenligt belopp för att göra denna Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet En annan möjlighet är att överväga förändringar när det gäller SJ:s roll som försäljningskanal för kollektivtrafikens biljetter. För samtliga tre utredningsförslag föreslår vi tillägg i kollektivtrafik- lagen och justeringar i förordningen om kollektivtrafik och vi reso- nerar också kring centralt innehåll i föreskrifter. Den lagstiftning som krävs för att skapa ett nationellt biljettsystem för kollektivtrafik bör enligt utredningens uppfattning hållas sam- man. Vi anser att flera skäl talar för att bestämmelserna om biljett- systemets olika delar huvudsakligen bör ingå i ett nytt kapitel i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet serna under det gemensamma systemet för trafikantinformation i lagens kapitel 4. Det stora flertalet företag som kommer i kontakt med kollektivtrafikens biljettsystem är redan väl införstådda med kollektivtrafiklagen och de begrepp som används i den. Kollektivtrafiklagen reglerar kommunernas och regionernas ansvar och befogenheter för den regionala kollektivtrafiken. Lagen ställer dessutom allmänna krav på kollektivtrafikföretagen. Den har sin grund i EU:s kollektivtrafikförordning, som är tillämplig för kollektivtrafik på väg och järnväg.1 Medlemsstaterna inom EU kan även tillämpa den för kollektivtrafik på inre vattenvägar och natio- nella vatten, vilket har valt att göra.2 Det är RKM som för kommuner och regioner har ansvar för den kollektivtrafik som i första hand äger rum inom ett län. Om den sträcker sig över flera län, ska den huvudsakligen vara ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardags- resande. Av lagens 3 kap. framgår att RKM är behörig lokal myndighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning och fattar beslut om allmän trafikplikt inom länet. RKM får även, efter överenskommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma område. Ett beslut om allmän trafikplikt får dock enbart avse regional kollektivtrafik. ska enligt sin instruktion (2010:185) bland annat verka för kollektivtrafikens utveckling. Det gäller till exempel genom att ge RKM råd och stöd i utformningen av trafikförsörjningsprogram. ska vidare ingå och ansvara för statens avtal om transportpolitiskt motiverad interregional kollektivtrafik, som inte upprätthålls i annan regi och där det saknas förutsättningar för kom- mersiell drift. får dessutom göra insatser för att kom- plettera trafik som i huvudsak faller under RKM:s ansvar, om det bedöms viktigt för den interregionala kollektivtrafiken. 1Enligt EU:s Sammanfattning av EU lagstiftning är förordningen tillämplig på kollektivtrafik med buss och järnväg (: l24488). har valt att tolka in all tidtabellsbaserad trafik på väg (stadsbussar och linjebussar inklusive taxi), järnväg och vatten. 2Lag (2012:437) om ändring i kollektivtrafiklagen. Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet 8.1.2Utredningens överväganden om ett nytt biljettsystem Frågan om ett nationellt biljettsystem för kollektivtrafiken har varit föremål för många diskussioner , i några fall redan innan kollektivtrafiklagens tillkomst. Vi redogör i avsnitt 3.4 för ett antal tillfällen när frågan har väckts av regeringen eller i . Redogörelsen visar på den probleminsikt som har funnits med lite olika förtecken , men som inte har omsatts i nödvändiga beslut för att kunna realisera en verklig lösning. Utred- ningar och överväganden i regeringsförslag till har pekat på behovet av att utveckla nationella biljettlösningar för att under- lätta för resenärer i kollektivtrafiken. Vi delar i allt väsentligt de bedömningar som har framförts om problemens karaktär och omfattning. Kollektivtrafikbranschen har tagit viktiga steg mot en samordning genom att införa den så kallade BoB-standarden. Utvecklingen har emellertid visat att branschens åtagande att lösa frågorna på frivillig väg inte har varit tillräckligt. Löften från flera regeringar om att då i stället lagstifta om dessa frågor har tidigare heller inte infriats. Utredningen har i direktiven tolkat in att det nu finns delvis nya förutsättningar för att utveckla ett nationellt biljettsystem. Det är främst ett ökat intresse för att av klimatskäl flytta över behovet av persontransporter från privatbilism till kollektivtrafik. Ny digital teknik har också skapat nya möjligheter att åstadkomma förhållande- vis enkla och billiga lösningar på komplexa tekniska problem. Utredningen anser att det nationella biljettsystemet ska främja ett hållbart kollektivt resande. Vi föreslår att RKM ska ingå i det natio- nella biljettsystemet. Övriga kollektivtrafikföretag, som bedriver verksamhet på kommersiell grund enligt bestämmelserna i lagen om kollektivtrafik, har möjlighet att ansluta till det nationella biljettsyste- met. Detta inbegriper inte luftfart. Nya former av mobilitetstjänster kan ingå i systemet, eftersom de har potential att utveckla kollektiv- trafikens biljetterbjudanden. Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet Alternativa lösningar för huvudmannaskapet Det finns olika möjligheter när det gäller att fördela ansvaret för att tillhandahålla ett nationellt biljettsystem. Utifrån hur direktiven har beskrivit vårt uppdrag har vi valt att analysera olika lösningar. Vi redogör här för tre alternativa möjligheter. Alternativ 1 – Ett privaträttsligt bolag som ägs av enskilda intressen Staten kan överlåta viss verksamhet till privaträttsliga organisations- former, till exempel bolag, med privat ägande eller privat inflytande på annat sätt. () har på regeringens uppdrag lämnat förslag om generella principer för regeringens styr- ning, uppföljning och kontroll i sådana fall.3 Principerna gäller privaträttsliga organ som är fristående från staten, men som bedriver verksamhet som statsmakterna har beslutat ska genomföras eller stödjas ekonomiskt. ESV anser att sådan verksamhet som utförs på statens uppdrag av privaträttsliga organ utgör en del av det statliga åtagandet. Utgångs- punkten för styrning, uppföljning och kontroll bör därför vara att verksamheten omfattas av samma förvaltningsprinciper som gäller för statlig verksamhet som bedrivs i myndighetsorganisationen. ESV anser vidare att styrning, uppföljning och kontroll ska avse den verk- samhet som det privaträttsliga organet utför för statens räkning, inte organet i sig. Ett exempel på när den förvaltningsmodell som ESV medger skulle kunna vara tillämplig är om Samtrafiken i skulle få ansvar för att tillhandahålla ett nationellt biljettsystem för all kollek- tivtrafik. Det skulle innebära att den del av bolagets verksamhet som avser ett nationellt biljettsystem skulle utgöra en del av det statliga åtagandet. Samtrafiken har ett motsvarande uppdrag från Trans- portstyrelsen, som myndigheten har meddelat genom en föreskrift gällande att information om kollektivtrafikföretagens utbud ska lämnas till bolaget.4 Samtrafiken får ingen ersättning av staten för att tillhandahålla information om det utbudet. 3Ekonomistyrningsverket, Att styra statliga åtaganden som utförs av privaträttsliga organ. Förslag till principer för styrning, uppföljning och kontroll av statliga åtaganden som utförs av privaträttsliga organ, Rapport 2009:30. Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet Samtrafiken ägs av kollektivtrafikbranschen genom samtliga RKM och merparten av de kommersiella kollektivtrafikföretagen. Kärnverksamheten består av att samla hela landets trafikantinfor- mation, exempelvis avgångstider och hållplatser, kombinera olika aktörers trafikdata och biljettformat till kunderbjudanden och öppna data för tjänsteutveckling samt att förvalta den branschgemensamma Biljett- och Betalstandarden. Standarden ger Samtrafikens intressen- ter och andra organisationer möjlighet att sälja såväl eget som andras reseutbud. Resenärernas behov av resor med bokade biljetter från olika kollektivtrafikföretag kan genom Samtrafikens verksamhet paketeras i ett och samma köp. Alternativ 2 – Ett privaträttsligt bolag som helt eller delvis ägs av staten Det finns ett 50-tal bolag som svenska staten äger helt eller delvis. ansvarar för förvaltningen av huvuddelen av dessa. I tillhandahålls det nationella biljettsystemet av Entur, som är ett bolag helägt av den och grundades . Det norska bolaget ansvarar för en digital plattform som samlar rese- information och erbjuder biljettförsäljning för hållbar kollektiv- trafik. Entur ska också tillhandahålla biljettautomater samt kund- service till all offentligt upphandlad järnvägstrafik. Bolaget har även ett digitalt gränssnitt genom en webbplats och en mobilapplikation för reseinformation och biljettförsäljning. En strukturell skillnad mellan länderna är att all rälsbunden trafik i är statligt upphandlad. Upphandlade tågoperatörer ska delge Entur uppdaterad rese- och biljettinformation och dessutom svara för merparten av finansieringen av bolaget. Den digitala infrastruk- tur som erbjuds genom Entur har potential att leda till minskade kostnader totalt sett, då regioner, städer och operatörer inte behöver utveckla och underhålla egna system och kundgränssnitt. Det är däremot valfritt för dessa aktörer att använda bolagets system och kundgränssnitt. hade de flesta operatörer fortfarande egna system och kundgränssnitt parallellt med Enturs system. Bara en av elva regioner har valt att avstå från att ha ett eget system och kundgränssnitt för reseinformation och biljettförsäljning. Tågoperatörernas biljetter säljs genom Entur. De bestämmer själva vilka i övrigt som får sälja deras biljetter och avtala om hur Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela landet avräkning ska ske i ett försäljningssamarbete. Bolagets målsättning är att även tredjepartsförsäljning ska kunna erbjudas genom infor- mationen på dess plattform. Entur erbjuder enbart enkelbiljetter. En motsvarande modell i , det vill säga att ett nationellt biljettsystem tillhandahålls genom ett hel- eller halvstatligt bolag, behöver givetvis inte se likadan ut som Entur. En förut- sättning med bolagsformen däremot, oavsett om bolaget är privatägt eller statligt ägt, är att verksamheten ska ha potential att vara eko- nomiskt självbärande. För en välfungerande verksamhet krävs också en tydlig styrning från ägarens sida, något som kan bli en utmaning om det saknas en tydlig majoritetsägare. Alternativ 3 – Statlig myndighet Regeringen kan uppdra åt en statlig myndighet att tillhandahålla ett nationellt biljettsystem. Sannolikt leder det till att myndigheten i sin tur upphandlar utveckling och/eller drift och förvaltning av systemet eller att ansvaret genom föreskrifter åläggs en annan organisation. Vi anser också att en statlig myndighet bör utfärda föreskrifter som reglerar de tekniska villkor som ska gälla för systemet. Som vi har redogjort för i avsnitt 4.7 kan statliga myndigheter inta flera olika roller. Inom kollektivtrafikområdet är både och Trans- portstyrelsen myndigheter med flera olika ansvarsområden. Förutom att tillhandahålla övergripande transportinfrastruktur ska bland annat verka för kollektivtrafikens utveckling. Det innebär att följa kollektivtrafikens utveckling och främja ut- vecklingsarbete hos myndigheter, trafikhuvudmän och kollektiv- trafikföretag som syftar till en bättre kollektivtrafikförsörjning för såväl kollektivtrafik som färdtjänst, riksfärdtjänst och skolskjuts. Det innefattar även att ge RKM råd och stöd i fråga om utform- ningen av trafikförsörjningsprogram. får dessutom göra insatser för att komplettera trafik som i huvudsak faller under RKM:s ansvar, om det bedöms viktigt för den interregionala kollek- tivtrafiken.