sou · H7B369 · 2020-01-01 00:00:00 — 2.3.2Kompetensbegreppets olika former och uttryck Individens lärande sker således i många olika sammanhang och på flera olika sätt – genom formell utbildning, informellt i arbetet och samt i olika icke-formella utbildningssituationer som till exempel studiecirklar och personalutbildning. används ut- trycket kompetens för att beskriva resultatet av det samlade lärandet, det vill säga det en individ vet, förstår och kan göra. Begreppet validering är inte enhetligt definierat i . Detta diskuteras vidare i kapitel 6 där delegationen också lämnar för- slag om en ny, gemensam definition av validering. Inte heller begrep- pen kompetens och kunskap är enhetligt definierade, varken i eller inom EU. Behovet av en konsistent vokabulär som kan underlätta jämförel- ser av utbildningar och kvalifikationer mellan och inom länder har lett till internationella överenskommelser om läranderesultat (learning outcomes) som en gemensam utgångspunkt. sätts fokus på vad en individ ska kunna när en lärprocess, till exempel en utbildning, är avslutad, i stället för att beskriva längd, innehåll och form för själva lärprocessen. Trots den gemensamma utgångspunkten ser dock beskrivning- arna olika ut inom olika områden. Några av de olika kategorisering- arna av kunskaper och kompetens som används i redo- visas i tabell 2.1. Inom skolväsendet talar man om det utvidgade kunskapsbegreppet, där kunskap kommer till uttryck i olika former: fakta, förståelse, färdighet och förtrogenhet (1997). Dessa olika former av kunskap förutsätter och samspelar med varandra. Inom högskolan har ett kompetensbaserat synsätt etablerats inom ramen för Bolognaprocessen, med syftet att skapa tydlighet och jäm- förbarhet internationellt och nationellt.7 Examensmål och kursmål beskrivs i termer av förväntade studieresultat. Dessa indelas i kun- skap och förståelse, färdighet och förmåga, samt värderingsförmåga och förhållningssätt. Även referensramar för kvalifikationer för livslångt lärande utgår från principen om läranderesultat. Kvalifikationer ska i referensra- marna beskrivas som läranderesultat vilka ska anges i tre kategorier: kunskaper, färdigheter och kompetenser. Utgångspunkten är såle- des densamma som vid beskrivning av de förväntade utbildningsre- 2004/05:162. sultaten, eller lärandemålen, inom högskolan. Kategorierna är dock delvis olika. Ett fjärde exempel är EU:s nyckelkompetenser för livslångt lärande.8 Där används begreppet kompetens som en motsvarighet till lärande- resultat. De åtta nyckelkompetenserna som en individ anses behöva för att kunna nyttja sin fulla potential och aktivt delta i samhälls- och arbetsliv uttrycks i sin tur som en kombination av kunskaper, färdig- heter och förhållningssätt. 2.3.3Kunnande uttrycker resultatet av ett tidigare lärande Som framgått ovan saknas en konsistent vokabulär för att tala om kunskaper och kompetens. Exempelvis används begreppen kunskap och kompetens i vissa sammanhang för att beskriva målen för, eller resultatet av, ett lärande. I andra sammanhang utgör samma begrepp i stället en beståndsdel som tillsammans med andra komponenter som färdigheter, attityder etcetera ska beskriva målet eller resultatet. m.fl. (2009) menar att en del av bristen på konsistens i de existerande typologierna kan förklaras av att kunskaper, kunnande och kunnighet blandas samman. De framhåller att när man formu- lerar mål så är det det eftersträvade kunnandet som formuleras. När man i stället ska beskriva innehållet i till exempel en kurs så är det kunskaperna det handlar om. Formulering av kunskapsnivåer eller kravnivåer gäller kunnigheten. Valideringsdelegationen har tagit fasta på ovan resonemang om kunskap, kunnande och kunnighet i förslaget till ny, gemensam defi- nition av validering i avsnitt 6.5.1. Eftersom de ingående kompo- nenterna uttrycks på olika sätt i olika sammanhang så behövs ett samlande begrepp som fungerar i alla de olika sammanhang där vali- dering används. I detta betänkande, och i Valideringsdelegationens förslag till ny definition av begreppet validering, används kunnande som samlings- begrepp för det en person vet, förstår och kan göra. Enligt delegatio- nens bedömning är kunnande betydligt enklare att förstå och använda än termen läranderesultat, eller resultat av lärande. 8Europaparlamentets och Rådets rekommendation av om nyckelkompe- tenser för livslångt lärande (2006/962/EG). om vad människor vet, förstår och kan göra fungerar det engelska uttrycket learning outcomes mindre bra i svensk översättning. Vid en validering är det således individens kunnande som ska kart- läggas och bedömas för att kunna erkännas. 2.3.4Andra processer som syftar till erkännande av individens kunnande Validering handlar om att synliggöra, bedöma och ge erkännande och värde åt kunnande som människor har tillägnat sig i (främst) sam- manhang utanför formell utbildning. Processen ska kunna leda till ett formellt erkännande av individens tidigare förvärvade kunnande. Det finns emellertid också andra processer som syftar till att erkänna människors kunnande, som inte utgör en validering i denna bemär- kelse. Universitets- och högskolerådet (UHR) har ansvaret för bedöm- ning av utländska utbildningar på gymnasial och eftergymnasial nivå.9 I detta fall handlar det om en bedömning av individens for- mellt dokumenterade kunnande. Det är den formella dokumenta- tionen, oftast diplom och ämnesförteckning från en slutförd och avslutad utländsk utbildning, som utgör underlag för bedömningen. UHR kontrollerar att examen är utfärdad från ett erkänt lärosäte som omfattas av landets kvalitetskontroll. Därefter bedöms den ge- nomgångna utbildningens syfte, nivå, omfattning och inriktning för att kunna utfärda ett utlåtande om vilken examen som utbildningen motsvarar i . Utlåtandet från UHR innebär ett erkännande av individens tidi- gare utbildning i den svenska utbildningskontexten. Den bedömning som görs avser dock enbart de tidigare utfärdade dokumenten. Pro- cessen omfattar inte någon kartläggning eller bedömning av det kun- nande som individen kan ha förvärvat i arbetslivet eller på annat sätt. I detta fall är det alltså inte fråga om validering. Ett erkännande av yrkeskvalifikationer enligt lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer som genomför EU:s yrkes- kvalifikationsdirektiv10 är följaktligen inte heller att betrakta som 94 § förordning (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet. 10Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EG av om erkänn- ande av yrkeskvalifikationer, i lydelse enligt och rådets direktiv /55/EU av om ändring av direktiv /36/EG. Yrkeskvalifikationsdirektivet innehåller bestämmelser om hur yrkeskvalifikationer för ett yrke som förvärvats i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i ska erkännas i en annan medlemsstat där yrket är reglerat. Exempel på sådana yrken är läkare, sjuksköterska och tandläkare. I detta samman- hang förutsätter ett erkännande att den sökande redan har erhållit formella bevis för de kvalifikationer som krävs för att få utöva yrket i en annan medlemsstat. Bedömningen som görs av den myndighet eller organisation som är ansvarig för att utfärda behörighet för det specifika yrket är också i detta fall en bedömning av dokument, inte en kartläggning och bedömning av individens kunnande från olika sammanhang. För personer med utländsk utbildning från tredjeland, det vill säga ett land utanför EES och , som vill utöva ett reglerat yrke i är bedömningen av utbildningen däremot en av flera delar i valideringsprocessen för behörighet att utöva yrket i . Det varierar vilken kompetens, utöver den formella utbildningen och kunskaperna i svenska, som bedöms och på vilket sätt bedömningen sker. Den kompetensbedömning som görs i prövningen för legiti- mation och behörighet är således mer mångfacetterad och har fokus på individens reella kompetens för att arbeta i i respektive yrke. Eventuella avvikelser vad gäller den formella utbildningen kan kompenseras genom de andra stegen i bedömningen. I detta sam- manhang passar begreppet validering som benämning för processen som helhet. Utredningsarbetet har genomförts med stöd av en expertgrupp med en bred medverkan av forskare, företrädare för utbildning och arbetsliv, omställningsaktörer, regionala aktörer och nationella myn- digheter. Till arbetet har även knutits en arbetsgrupp bestående av branschföreträdare samt en referensgrupp med företrädare för regio- nerna. Vidare har myndigheterna som ingår i Valideringsdelegationen bedrivit ett myndighetsövergripande samarbete om kom- munikation om validering. har medverkat i styrgruppen för Myndigheten för BOSS-projekt (Branschvalidering – operativ och strategisk och samverkan), universitets- och högskole- förbunds arbetsgrupp för flyktingfrågor och Region projekt , som syftar till att utveckla en valideringsmodell för yrkesrollen personlig assistent. Dialoger har förts med verksamma inom valideringsområdet i kommuner, regioner och branscher. Delegationen har både genom- fört egna dialogkonferenser, seminarier och workshops och med- verkat i konferenser, seminarier och workshops som anordnats av bland annat myndigheter, regioner, samverkansorganisationer och arbetsmarknadens parter för att lyfta frågor om validering. Med syftet att inhämta erfarenheter från andra länder har dele- gationen genomfört ett antal internationella studiebesök. Inom ramen för arbetet med slutbetänkandet har delegationen besökt , och . Under arbetets gång har studiebesök även gjorts till , och . har därutöver deltagit vid VPL (Validation of Prior Learning) Biennalen i och i . Underlag för delegationens förslag utgörs därutöver av egna upp- följningar av valideringsarbetet inom utbildning och arbetsliv som presenterats i de årliga rapporterna. En enkät riktad till kommuner avseende validering inom vuxenutbildning genomfördes . En enkät riktad till deltagare i vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) genomfördes . Delegationen har även genomfört en uppföljning av högskolekursen Validering i praktiken. Vidare har delegationen tagit del av forskningsrapporter samt svenska och internationella studier och uppföljningar med mera. Delegationen har under arbetets gång samrått med utredningar med närliggande uppdrag, bland annat (A 2016:03), Utredningen om planering och dimensionering av kom- vux och gymnasieskola (U 2018:01), Utredningen av yrket undersköterska (2017:07) och Utredningen för hållbart arbetsliv (A 2017:02). Slutbetänkandets efterföljande kapitel är disponerade som följer. Kapitel 3–5 är bakgrundskapitel och kapitel 6–11 innehåller Valider- ingsdelegationens förslag och bedömningar. I kapitel 3 görs en beskrivning av behov och nytta av validering. I kapitel 4 redogörs för utvecklingen av validering i EU och i . I kapitel 5 presenteras en internationell utblick över validering i bland annat de nordiska länderna. I kapitel 6 beskrivs nuvarande reglering av validering, olika typer av valideringsprocesser samt vilken betydelse referensramen för kva- lifikationer (SeQF) kan få för arbetet med validering. Validerings- delegationens lämnar här förslag och bedömningar om en generell reglering på valideringsområdet som knyter ihop strukturerna för validering. I kapitel 7 diskuteras hur validering bör organiseras på nationell och regional nivå och delegationens förslag om tvärgående funktion på nationell nivå och tydligt mandat för regionerna presenteras. Kapitel 8 ägnas åt finansiering av validering medan kapitel 9 redo- gör för behovet av kunskapsutveckling på valideringsområdet. I kapitel 10 behandlas behov och förutsättningar för vidareut- veckling av validering av yrkeskompetens enligt de modeller som branscherna har utvecklat. Förslag presenteras om hur staten kan stödja branscherna i deras arbete med att utveckla validering. Kapitel 11 omfattar en beskrivning av validering inom vuxenutbildning (komvux) samt delegationens förslag för att öka tillgången till validering inom komvux och underlätta utbildnings- anordnarnas arbete med validering. I kapitel 12 redovisas ekonomiska och andra konsekvenser av delegationens förslag och bedömningar. Det avslutande kapitel 13 innehåller författningskommentarer. 3 Behov och nytta av validering Arbetskraft med rätt kompetens är avgörande för innovation, till- växt och sysselsättning. På en alltmer föränderlig arbetsmarknad är validering en nyckel till en smidig omställning och kompetensut- veckling för yrkesverksamma och ett verktyg som underlättar för arbetssökande att synliggöra sin kompetens och snabbare komma i arbete. I detta kapitel diskuteras validering i samband med insatser för kompetensförsörjning och livslångt lärande, i syfte att visa på behov och nytta av validering. Det råder brist på arbetskraft inom ett stort antal yrkesområden (avsnitt 3.1). har vissa svårt att ta sig in eller ta sig vidare på arbetsmarknaden. Matchningen på den svenska arbetsmarknaden har försämrats de senaste åren.1 Problemen handlar om en obalans både mellan de arbetslösas kompetens och den kompetens som arbets- givarna efterfrågar och mellan anställdas utbildning och kompetens och kraven för deras arbete. Dessutom förändras kompetenskraven till följd av bland annat digitalisering och automatisering, vilket ökar individers och arbetsgivares behov av flexibla möjligheter till kom- plettering av kompetensen. Dessa utmaningar behöver mötas med utvecklade möjligheter till livslångt lärande (avsnitt 3.2). Människor behöver kunna bygga på och bygga om sin kompetens genom hela yrkeslivet. Ett flexibelt och tillgängligt utbud av relevanta utbildningar är en del i lösningen. En annan del är tillgång till validering för att synliggöra och erkänna människors befintliga kompetens. I avsnitt 3.3 konstateras att det finns ett begränsat antal studier som kan visa på effekter av validering. Det finns dock statistik som visar att studietiden kan förkortas med hjälp av validering. Efterföl- jande utbildningsinsatser kan då inriktas mot komplettering i de delar som individen saknar för att uppnå den kvalifikation som 1Se bland annat Arbetsförmedlingen (2019a), s. 20–22 och (2019), s. 35–36. Behov och nytta av validering Effektivare utbildningsinsatser är till nytta för såväl indi- vid och arbetsgivare som samhället i stort. 3.1Brist på arbetskraft med rätt kompetens 3.1.1Fortfarande svårt att hitta personal med rätt kompetens Ett flertal studier visar att det råder brist på efterfrågad kompetens inom ett stort antal yrkesområden. Enligt Arbetsförmedlingens senaste prognos låg bristen på efterfrågad arbetskraft fortfarande på historiskt höga nivåer i både privat och offentlig sektor, trots en något dämpad konjunktur (Arbetsförmedlingen 2019b). Rekryterings- problemen kommer enligt prognosen att vara stora även framöver. Kompetensbristen förklaras till viss del av en ökad efterfrågan av arbetskraft till följd av högkonjunkturen, men även av den demo- grafiska utvecklingen med allt fler äldre och yngre i befolkningen och ett lågt tillskott av nyutbildad arbetskraft. Arbetsförmedlingen framhåller att ökad tillgång på utbildad arbets- kraft med efterfrågade kompetenser är en angelägen fråga på både kort och lång sikt. Den är avgörande, inte bara för möjligheten att förbättra matchningen, utan även som en grundläggande förutsätt- ning för ekonomisk tillväxt. senaste konjunkturbarometer från okto- ber 2019 visar att bristen på arbetskraft i näringslivet som helhet har minskat och närmar sig det normala. I offentlig sektor fortsätter däremot bristen på arbetskraft att vara hög även framöver. Välfärdssektorn kommer att behöva öka antalet anställda med nära 200 000 personer . Behoven är störst inom äldreomsorgen och gymnasieskolan. Därutöver för- väntas cirka 300 000 personer, eller var tredje medarbetare, gå i pen- sion (SKL 2018). Brist på arbetskraft åtgärdas i första hand genom att befintlig personal får jobba mer. Det gäller både i näringslivet och i offentlig sektor. I näringslivet är en relativt vanlig konsekvens också att man tackar nej till ordrar, medan konsekvensen i offentlig sektor blir att kvaliteten i servicen försämras (se figur 3.1). Behov och nytta av validering Befintlig personal fick arbeta mer (NL) Befintlig personal fick arbeta mer (OFF) Källa: /Arbetsförmedlingen. Anmärkning: NL avser näringslivet och OFF avser offentlig sektor. Rekryteringssvårigheterna kan i viss mån även bero på hur arbets- givare uttrycker sina kompetenskrav. Arbetsgivare har inte alltid en klar bild över vilka kompetenser det är som de behöver. Rekryteringen kan underlättas av att olika branscher tar fram kompetensstandarder som beskriver de kritiska kompetenserna för att jobba inom ett yrkesområde (se vidare kapitel 10). 3.1.2Många arbetslösa saknar efterfrågad kompetens som efterfrågan på arbetskraft är stor har många svårt att ta sig in och etablera sig på arbetsmarknaden. Detta gäller inte minst dem som kommit till . Enligt saknar de arbetssökande i många fall den kompetens som arbets- givarna efterfrågar. En tredjedel av de inskrivna arbetslösa saknar gymnasieutbildning. Personer som saknar gymnasieutbildning har i många fall svårt att hitta en varaktig anknytning till arbetsmarknaden (Arbetsförmedlingen 2019a). Rörligheten på arbetsmarknaden fyller en viktig funktion för matchningen. In- och utflödet på arbetsmarknaden är självklart vik- Behov och nytta av validering tiga för matchningsdynamiken. Det är dock de som byter jobb som står för den största andelen av flödena på arbetsmarknaden. –2012 var den genomsnittliga andelen jobbytare av samtliga förvärvsarbetande i åldrarna 30–39 och 50– 59 (SCB 2014a). Motsvarande andelar för utflöde ur och inflöde in på arbetsmarknaden var av de förvärvs- arbetande. I siffrorna ingår bara de individer som bytt arbetsgivare mellan , inte de som bytt jobb inom en organisation.2 Med ökad rörlighet kan kompetensen fördelas mer optimalt så att anställdas utbildning och kompetens stämmer bättre överens med kraven för deras arbete. Statistik från visar emellertid att andelen felmatchade på den svenska arbetsmarknaden är hög. var av samtliga anställda i åldern 15–felmatchade, vilket är en något högre andel än genomsnittet i OECD.3 Andelen underkvalificerade var högre () än andelen överkvalifice- rade (). Felmatchningen är större bland utrikes födda än bland inrikes födda. Skillnaden mellan inrikes födda och utrikes födda är betydligt större i än i de flesta andra EU-länder. Felmatchningen är särskilt tydlig vad gäller andelen utrikes födda som är överkvalifi- cerade för sina nuvarande jobb (2018, s. 77–78). Rörlighet, både internt inom en arbetsplats och externt mellan arbetsgivare, främjas av att yrkesverksammas kompetens synliggörs och intygas på ett formaliserat sätt. Validering som verktyg för att kartlägga och bekräfta kompetens förbättrar förutsättningarna både för arbetsgivares arbete med strategisk kompetensförsörjning och för individens möjligheter till karriärutveckling inom eller utanför nuvarande arbetsplats. 2Jobbytare definieras i studien som en individ som varit sysselsatt vid två efterföljande år en- ligt den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken (RAMS) samt att individen har bytt arbets- givare mellan åren. 3OECD:s statistikdatabas, /Labour/Skills for /Mismatch – National statistics. Data är bland annat hämtade från EU:s Labour Force Survey. Behov och nytta av validering Det finns många studier, både svenska och internationella, som undersökt hur teknikutvecklingen har påverkat efterfrågan på arbets- kraft under de senaste decennierna.4 Forskningen visar att ökad datorisering och automatisering har lett till en ökad efterfrågan på utbildad arbetskraft och en minskad andel sysselsatta bland medel- inkomsttagare. Automatiseringen har främst slagit mot arbetskraft som huvudsakligen utför rutinmässiga arbetsuppgifter, exempelvis enklare kontorsarbeten. Högutbildade har utfört rutinuppgifter i mindre utsträckning och har kunnat använda ny teknik för att bli mer produktiva, vilket lett till ökad efterfrågan och ökade löner för denna grupp. Genom ökade inkomster hos de grupper som gynnats av utvecklingen har automatiseringen indirekt ökat efterfrågan på arbetskraft även i ser- viceyrken som ställer lägre krav på kompetens. I är andelen jobb utan krav på särskild yrkesutbildning dock låg och har varit så . Enligt statistik från har av samtliga anställda (16–) arbeten som ställer krav på särskild yrkesutbildning.5 Andelen jobb utan krav på utbild- ning har legat på samma nivå, , sedan början av 2000- talet.6 Polariseringstesen – att jobb i arbetslivets mellanskikt är på väg att försvinna och ersättas av lågkvalificerade jobb – har ifrågasatts av vissa forskare under senare år.7 Dessa menar att jobbstrukturens för- ändring karaktäriseras av en omfattande uppgradering snarare än en polarisering. (2019) har utgått ifrån utbildningskrav i stället för löne- nivå när han studerat förändringen av jobbens kvalifikationsnivå. 4Se bland annat Arbetsförmedlingen (2018a). Rapporten bygger på en översiktlig genomgång av den nationalekonomiska forskningen om hur arbetsmarknaden påverkas av den tekniska utvecklingen som lett fram till en ökad automatisering av arbetsuppgifter. 5SCB:s statistikdatabas, , Anställda 16–i riket efter yrke (SSYK 2012) 2014–2016. Arbeten utan krav på utbildning avser yrken med SSYK-koder som börjar med siffran 9. Arbeten med krav på utbildning avser övriga yrken, dvs. SSYK-koder som börjar med siffrorna 0–8. 6En ny standard för yrkesklassificering infördes (SSYK 2012). Enligt den tidigare yrkes- klassificeringen (SSYK 96) var andelen jobb utan krav på yrkesutbildning under peri- oden –2013. 7Se bland annat , M. (2019). Analysen bygger främst på data från de svenska levnads- nivåundersökningarna (LNU) 1974–2010 men även yrkesregister. Se även , T. m.fl. (2019). Behov och nytta av validering Studien visar på samma sätt som de flesta andra studier att andelen högt kvalificerade jobb har ökat. Andelen lågkvalificerade jobb har däremot inte ökat, i stället visar studien att en omgruppering har skett. Minskningen av antalet per- soner verksamma inom tillverkning och distribution är koncentrerad till de minst kvalificerade och lägst avlönade jobben, medan ökningen av antalet personer verksamma inom omsorg och service är koncen- trerad till de mest kvalificerade (om än inte högavlönade) jobben. Jobbstrukturen har enligt alltså uppgraderats i vertikal riktning genom en stigande andel akademikerjobb. har det skett en förskjutning i horisontell riktning från manligt till kvinnligt dominerade arbetarjobb. Detta illustreras i figur 3.2. Akademiker, könsintegrerade jobb Arbetare, könsuppdelade jobb Källa: , M (2019) s. 39. Anmärkning: andel akademikerjobb, från manligt till kvinnligt dominerade arbetarjobb. I Arbetsförmedlingens (2018a) forskningssammanställning framkom- mer att forskningen är delad också när det gäller i vilken utsträckning och på vilket sätt teknikutvecklingen kommer att påverka arbets- marknaden . Vissa forskare menar att automatiseringen framöver kommer att ersätta mänsklig arbetskraft även för mer avan- cerade arbetsuppgifter, och att teknikutvecklingen har gått snabbare än förväntat. De negativa effekterna antas därför Behov och nytta av validering bli mer omfattande än tidigare, med stora grupper på arbetsmarkna- den som kan komma att bli arbetslösa. Andra forskare som refereras i Arbetsförmedlingens samman- ställning är mer positiva och hävdar att det är för ensidigt att bara fokusera på att jobb kommer att försvinna. Att vissa arbetsuppgifter automatiseras innebär inte att hela yrken försvinner. Nya innovatio- ner förväntas i stället skapa många nya typer av arbetsuppgifter och yrken. Ny teknik tenderar generellt sett att höja värdet på det arbete som människor utför, vilket totalt sett ökar efterfrågan på mänsklig arbetskraft. Individer kan utveckla kompletterande färdigheter till den nya tekniken, snarare än att bli ersatta av den.