sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — I denna konsekvensanalys redovisas de överväganden och analy- ser som utredningen gjort kring den föreslagna strategins kostnads- effektivitet och offentligfinansiella konsekvenser i tidsperspektivet samt, utifrån en mer kvalitativ ansats, på till 2045 och därefter. Här ingår även analyser av strategins konsekven- ser i förhållande till miljökvalitetsmålen, inklusive generationsmålet, konsekvenser för energisystemet, möjliga konsekvenser i form av s.k. koldioxidläckage, konsekvenser för företag och enskilda, effekter på jämställdhet, hälsoeffekter och andra relevanta samhällsekonomiska effekter, allt i enlighet med utredningens direktiv. För att komma fram till förslaget till strategi har utredningen analyserat flera olika alternativ. På området markanvändning, för- ändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn) finns flera alternativa åtgärder som kan bidra till ökad kolsänka, utöver dem där styrmedel föreslås av utredningen och effekten av några ytter- ligare åtgärder på skogsmark redovisas i kapitel 6 samt i en kortfattad version i denna konsekvensanalys (se avsnitt 20.14). Förslagen i stra- tegins övriga delar är också ett resultat av ett antal alternativ och avvägningar som även de redovisas kortfattat i denna konsekvensanalys. I respektive kapitel i betänkandet finns en utförligare redovisning. Förslaget till strategi omfattar nya styrmedel och förändringar i gällande rätt; bl.a. lämnar utredningen författningsförslag avseende avskiljning, transport och geologisk lagring av koldioxid av biogent ursprung (bio-CCS). För utredningens detaljerade förslag redovisas separata konse- kvensanalyser i enlighet med utredningens direktiv. Dessa analyser återfinns sist i kapitlet. Förslagen inom LULUCF-sektorn behöver dock utformas och utredas ytterligare innan de kan genomföras. 20.2Vilka problem ska förslaget till strategi bidra till att lösa? 20.2.1Det saknas incitament för kompletterande åtgärder både mot målen i klimatramverket Regeringen och behöver föreslå och besluta om nya styr- medel eller förändra befintliga styrmedel som ger incitament till att genomföra kompletterande åtgärder, eftersom sådana styrmedel en- bart finns i mycket begränsad omfattning . Regeringen och kan även behöva föreslå och besluta om att budgetmedel ska avsättas till offentliga åtgärder för att kompletterande åtgärder ska komma till stånd. Detta gäller främst åtgärder för utsläppsminsk- ningar i andra länder genom statliga förvärv, men det kan också vara aktuellt för åtgärder inom LULUCF-sektorn. De kompletterande åtgärderna skiljer sig åt i sin karaktär, men till den här typen av åtgärder räknas såväl genomförande av utsläpps- minskningar i andra länder som inhemska åtgärder för ett ökat upp- tag av koldioxid i LULUCF-sektorn och bio-CCS. Även andra åtgärder för negativa utsläpp under utveckling kan bli aktuella som kompletterande åtgärder, t.ex. direktinfångning och avskiljning av koldioxid i atmosfären (direct air carbon capture and storage, DACCS) och biokol. Styrmedel saknas både på EU-nivå och nationell nivå EU:s klimatmål till 2030 får enbart nås genom utsläppsminskningar inom EU:s geografiska område och genom ett begränsat tillgodo- räknande av eventuella överskott från kolsänkor, bokförda enligt LULUCF-förordningen.1 Enheter från utsläppsminskningar i län- der utanför EU får inte användas för måluppfyllelse för de utsläpp som omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning2 och är inte heller tillåtna i EU:s utsläppshandelssystem3. öpp- nar däremot för handel mellan EU-länder för att uppfylla ansvars- fördelningsförordningen samt mellan olika verksamhetsutövare inom utsläppshandelssystemet (se kapitel 16). Det finns av den anledningen inte några EU-styrmedel i den nu- varande klimatpolitiken som ger marknadsaktörer incitament att bidra till att finansiera det som i benämns kompletterande åtgärder, som ett alternativ till att genomföra egna utsläppsminsk- ningar. Inte heller de klimatstyrmedel som införts nationellt, exem- pelvis reduktionsplikten för drivmedel ger några sådana incitament. När det gäller tekniker för negativa utsläpp, t.ex. bio-CCS, saknas det även metoder för rapportering och verifiering. Den här typen av åtgärder omfattas inte heller av några särskilda styr- medel utöver de som finns för att främja forskning och utveckling (FoU), och de kan inte räknas med när klimatmål gentemot EU ska nås. Inom den s.k. frivilligmarknaden för klimatkompensation ges vissa incitament till att genomföra några av de åtgärder som kan komma att räknas som kompletterande. Systemen för klimatkom- pensation är ofta baserade på rapporterings- och verifieringssystem som företagen själva utvecklat (se kapitel 15). Åtgärder som medför att upptaget av koldioxid ur atmosfären ökar kan betraktas som en kollektiv nyttighet, dvs. som en positiv extern effekt i motsats till koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen och andra utsläpp av växthusgaser som utgör negativa externa effekter.4 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av om inbegri- pande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvänd- ning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken . 2Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av om medlems- staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp –2030 som bi- drar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt (Effort Sharing Regulation). 3Industri- och energianläggningar i , , och är länkade till EU:s utsläppshandelssystem. 4Se exempelvis (2012), (2012). Precis som koldioxidutsläpp från förbränning av fossila bränslen har ett pris i den övergripande klimatpolitiken, skulle den som genom- för en åtgärd som bidrar till ett ökat upptag i princip kunna ersättas för detta. Utredningens förslag, både om bio-CCS och i LULUCF-sek- torn, inriktas därför inledningsvis på att konstruera effektivt utfor- made ekonomiska stöd från det allmänna som adresserar detta grund- läggande marknadsmisslyckande. Utöver bristen på negativ prissättning, dvs. bidrag till ökade upp- tag, konstaterar utredningen att det även förekommer andra typer av marknadsmisslyckanden relaterade till de olika typerna av komplet- terande åtgärder på de marknader där de förutsätts genomföras. Inom jordbruks- och skogsbrukssektorn är marknadsaktörerna en relativt heterogen grupp. Många är småföretagare och har därför generellt sett inte resurser att söka upp information och sätta sig in i de olika åtgärdsmöjligheter som står till buds på områden som ligger utanför företagens huvudverksamheter, trots att åtgärderna i en del fall till och med kan vara företagsekonomiskt lönsamma. Detta gäller exempelvis åtgärder som kan bidra till en ökad kolinlagring i mark men även åtgärder som skulle kunna leda till att avgången av växt- husgaser från torvmarker begränsas. En betydande del av landets skogsägare varken bor eller verkar på sin skogsfastighet och skogs- bruket de bedriver utgör inte heller deras huvudsakliga inkomstkälla, vilket kan påverka intresset för och möjligheterna att ta del av infor- mation om att vidta åtgärder för ökad kolsänka (se kapitel 7). Så kallade informationsmisslyckanden är vanliga inom dessa när- ingar, tillsammans med andra närbesläktade s.k. beteendemisslyck- anden,5,6 dvs. beteenden som leder till att den som står i begrepp att fatta ett investeringsbeslut föredrar det invanda och fäster större vikt vid de kostnader som kan uppstå på kortare sikt jämfört med de intäkter som skulle kunna uppstå längre fram i tiden. När det gäller bio-CCS behöver investeringar göras i ytterligare kollektiva nyttor dels för att en gemensam kostnadseffektiv infra- struktur ska kunna utvecklas, dels för att tekniken ska nå en större marknadsmognad genom ytterligare teknikutveckling. Bio-CCS- tekniken är under utveckling och de första fullskaleanläggningarna 5De barriärer som förekommer diskuteras bl.a. av Europeiska kommissionen i cap-specific-objectives-brief-5-agriculture-and-climate-mitigation_en.pdf 6OECD (2017), 2016:17. behöver komma på plats för att bidra till de läreffekter som krävs för att kostnaderna ska kunna minska och tekniken genomföras i större skala. I denna teknik- och infrastrukturutveckling behöver det offent- liga vara med och bidra i hög omfattning och minska risken, så att tidiga investeringar kan komma till stånd.7 Fördelarna med de lär- effekter som uppstår kan komma flera företag tillgodo. Fördelarna för det enskilda företaget som är tidigt ute med sin investering är däremot mindre, som företaget även får stå för betydligt större ekonomiska risker jämfört med när investeringar görs i mer beprövad teknik. Den positiva s.k. kunskapsexternalitet som uppstår vid tidiga in- vesteringar i teknik under utveckling motiverar investeringar från det offentliga. Eftersom det dessutom handlar om ett negativt ut- släpp, vilket är ytterligare en positiv externalitet, finns det dubbla motiv för insatser från det offentliga på just detta område. Marknadsmisslyckandena är alltså flera till antalet vilket motive- rar att styrmedel behöver sättas in. Eftersom de kompletterande åtgär- derna dessutom bedöms vara en nödvändig förutsättning för att nå de långsiktiga målen i klimatramverket om nettonollutsläpp och negativa nettoutsläpp därefter är en s.k. styrmedelsinter- vention motiverad; för att förbättra den samhällsekonomiska effek- tiviteten kan varje marknadsmisslyckande behöva mötas av åtminstone ett styrmedel.8 20.2.2Strategin behöver utformas på ett kostnadseffektivt sätt som betydande osäkerheter behöver hanteras De grundläggande principerna för utformningen av utredningens för- slag redovisas i strategin med förslag till handlingsplan i inledningen av betänkandet. Förslagen är formulerade utifrån utgångspunkten att strategin ska skapa förutsättningar för att de långsiktiga målen för de kompletterande åtgärderna ska kunna nås till en så låg kostnad som möjligt, givet alla osäkerheter och risker som finns på området. 7De marknadsmisslyckanden det handlar om brukar benämnas kunskaps- och nätverksexter- naliteter. Det finns en diskussion om hur omfattande det allmännas roll i en s.k. innovations- kedja kan behöva vara och om behoven skiljer sig åt beroende på teknikområde. 8Se exempelvis (2012), s. 18. Även om det i princip inte är möjligt att i förväg veta vilka vägval som långsiktigt skulle kunna vara de mest kostnadseffektiva är det ändå möjligt att utforma en styrning som skapar förutsättningar för att hålla nere kostnaderna till så låga nivåer som möjligt, bl.a. genom att parera för oväntade händelser som kan uppstå längs vägen. Detta är också huvudskälet till utredningens förslag att strategin ska följas upp vid särskilda kontrollstationer och inte vara ensidigt inriktad mot en typ av åtgärder. Det bör inte heller föreslås några kvantitativa mål för de olika typerna av kompletterande åtgärder i förhållande till det långsiktiga målet. Utredningen finner att det inte är möjligt, och inte heller lämpligt, att föreslå att en enhetlig ersättningsnivå för (värdering av) negativa utsläpp införs som en generell komponent i styrningen. Mot en enhetlig ersättning för negativa utsläpp även på talar att åtgärder inom LULUCF-sektorn i vissa fall kan vara särskilt svåra att mäta och verifiera, har en lägre grad av permanens, i vissa fall är reversibla och därmed inte är fullt ut jämförbara med åtgärder som bio-CCS eller DACCS. bör dock styrningen av komplet- terande åtgärder utvecklas i riktning mot en större teknikneutralitet, med förbehållet att hänsyn kommer behöva tas även till att tekniker befinner sig i olika utvecklingsstadier. De förslag som utredningen lägger fram utgår i grunden från principen att kostnaderna för att genomföra kompletterande åtgär- der ska vara lägre än kostnaderna för utsläppsminskningar i klimat- ramverket. Marginalkostnaden för de kompletterande åtgärderna, inklusive kostnaderna för de styrmedel som behöver införas, bör också enligt utredningens beräkningar (se avsnitt 20.4.1 nedan) ha förutsättningar att hamna på en lägre nivå än motsvarande kostnad på marginalen för utsläppsminskningarna. Det innebär sammantaget att de komplette- rande åtgärderna har förutsättningar att sänka kostnaderna för att genomföra klimatramverket inom uppsatta ramar.9 De olika typer av åtgärder som skulle kunna räknas som kom- pletterande i det svenska klimatramverket behöver alla jämföras mot ovanstående kostnadsprincip. Även kostnaderna för de styrmedel som föreslås behöver ingå i denna jämförelse. 9Det skulle dock fortfarande kunna vara ekonomiskt försvarbart med högre marginalkost- nader om det fanns stora externa nyttor i form av lärande och nätverksexternaliteter att vinna. För att styrmedlen i strategin ska kunna betraktas som kostnads- effektiva behöver de även vara utformade så att de tar hänsyn till andra samtidiga marknadsmisslyckanden – inte bara till bristen på negativ prissättning. Ett villkor för kostnadseffektivitet i den utformning av styrmedel som utredningen tagit fasta på är att det inte ska gå att visa att något annat genomförbart styrmedel hade kunnat leda till samma effekt till lägre kostnad. Strategin behöver även ta hänsyn till att det tar tid att genomföra en del av de kompletterande åtgärderna samt att vissa av dem för med sig ett antal samtidiga sidonyttor. I några fall kan även klimateffekten utgöra sidonyttan medan huvudsyftet är ett annat. Om hänsyn inte tas till samtidiga sido- nyttor, utan enbart klimateffekter samt kostnader för styrmedel och olika åtgärder ligger i fokus, riskerar den samhällsekonomiska effek- tiviteten minska i strategin. Strategin förutsätts genomföras i en värld som ställer om i rikt- ning mot temperaturmål, vilket bl.a. har betydelse för de antaganden som görs om förutsättningarna för att genomföra åt- gärder i andra länder på . Det har även betydelse för de systemövergripande effekterna av åtgärder inom LULUCF-sektorn och av bio-CCS. 20.2.3Strategin behöver vara genomförbar Vid sidan av utgångspunkterna i avsnittet ovan behöver styrmedlen i strategin även utformas med hänsyn till bedömningar av genom- förbarhet i politiken både . En viktig aspekt på genomförbarheten är om de styrmedel som föreslås riskerar att leda till koldioxidläckage som följd av att de påverkar de ekonomiska förutsättningarna för berörda aktörer på ett mer omfattande sätt. En annan viktig aspekt är att åtgärderna som föreslås ska gå att genomföra utan att komma i konflikt med EU- rätten. Acceptansfrågor är också centrala för genomförbarheten av stra- tegin. De hinder som kan uppstå handlar om både acceptansen för de åtgärder som föreslås genomföras både i och utanför landet och det sätt på vilket åtgärderna föreslås finansieras. En värderingsfråga som påverkar acceptansen för de komplette- rande åtgärderna handlar om huruvida de kompletterande åtgärderna betraktas som ett ytterligare område för klimatåtgärder som kan öka möjligheterna att åstadkomma större och snabbare nettoutsläpps- minskningar för att nå ned till nettonoll och nettonegativa utsläpps- nivåer eller om de kompletterande åtgärderna enbart ses som åtgär- der som genomförs i stället för utsläppsminskningar och därmed riskerar att urholka det sammanlagda omställningstrycket i klimat- politiken. Utredningen förespråkar det förstnämnda synsättet och bedömer att det klimatpolitiska ramverket säkerställer att komplet- terande åtgärder bidrar till, snarare än försvårar, omställningen till ett samhälle med mycket låga växthusgasutsläpp. 20.2.4Utredningens förslag till strategi I inledningen av detta betänkande redovisas utredningens förslag till strategi för en successiv introduktion av kompletterande åtgärder 2021–2045 och därefter. Förslagen tar sin utgångspunkt i klimatram- verkets nettonollmål som ska nås samt mål om negativa nettoutsläpp därefter, men syftar till att omfattningen av åtgärderna ska byggas upp 2021–2030 och bidra till uppfyllelse av klimatmålen . Förslagen sammanfattas i tabell 20.1. Sammanfattning av huvudförslagen i utredningens handlingsplan Kvantitativa mål sätts för de kompletterande åtgärderna 2030 och 2045 De kompletterande åtgärderna byggs upp så att de 2030 uppgår till för att sedan successivt öka till minst Kontrollstationer som en del av regeringens klimat- Återkommande uppföljningar och utvärderingar genomförs för att möjlig- göra justeringar och anpassa genomförandet av strategin dels till för- ändringar i omvärlden, dels till gjorda erfarenheter. Ett generellt system för rapportering, mätning och verifiering av negativa utsläpp tas fram. Kommande landsbygdsprogram 2021–2027 utformas, efter fortsatt ut- redning, så att incitament ges för odlingssystem som inkluderar fång- grödor, energiskogsodling och agroforestry samt för åtgärder som leder till minskad avgång av växthusgaser från torvmark och även till- försel av biokol och andra åtgärder för ökad kolinlagring i jordbruksmark. Programmet utgår från EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Ökad rådgivning genomförs för skogsplantering på före detta jordbruks- Ökad kolsänka i skog och mark mark som tagits ur bruk och för åtgärder inom skogsbruket som leder till ökad kolsänka och ökad resiliens. Bidrag på till åtgärder för minskad avgång av koldioxid genom återvätning av dränerad torvmark. En analys av hur internationella åtaganden om biologisk mångfald ska kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi genomförs i annan Fortsatta investeringsstöd till biokolsanläggningar via Klimatklivet och Bidragen ses över om stöd i stället införs till användning av biokol. Investeringsstödet för minusutsläpp förutsätts fortsätta. Omvända auktioner genomförs för negativa koldioxidutsläpp genom bio- Den totala volymen bör initialt begränsas till anläggningar som leder till en lagring på sammanlagt maximalt koldioxid . När bio-CCS nått den kvantiteten utvärderas erfarenheterna med omvänd auktionering som del av en översyn av formerna för den fortsatta styr- ningen av bio-CCS. bör verka för att det inom EU utvecklas ett gemensamt lång- siktigt styrmedel för att främja bio-CCS och andra tekniker för negativa utsläpp med likartade egenskaper. Ett program för utsläppsminskningar i andra länder inrättas för genom- Programmet föreslås omfatta ett förvärv av som minst cirka 20 miljoner utsläppsbegränsningsenheter. syfte föreslås vara att bidra till resultatbaserad klimatfinansiering i huvudsak i medelinkomstländer med höga eller ökande utsläpp av växt- Programmet föreslås även bidra till att enheter från utsläppsbegränsningar i andra länder används som kompletterande åtgärder i den omfattning som behövs mot målen i strategin. behöver därför genomföras i enlighet med kommande regelbok under minskningar i andra länder artikel 6 i . De insatser som genomför i det föreslagna programmet behöver ge incitament till ambitionsnivåhöjningar i linje med temperaturmål, ha en hög miljöintegritet och bidra till hållbar utveckling i värdländerna, så som det föreskrivs i artikel 6.1 i . På lång sikt, mot nettonollmålet , bör inriktningen vara att enbart åtgärder som bidrar till negativa utsläpp i andra länder får räknas som kompletterande åtgärder. Övriga insatser bör bidra till resultatbaserad klimatfinansiering. Styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn Utredningens förslag inom LULUCF-sektorn omfattar framför allt åtgärder på jordbruksmark och jordbruksmark som tagits ur bruk. Åtgärder för ökad kolsänka i skog har också diskuterats men finns inte med som huvudalternativ, eftersom andra processer pågår som på olika sätt kan bidra till att konkretisera skogspolitikens mål, vilket kan leda till att sådana åtgärder kommer till stånd. Några av dessa alternativa åtgärder, vilka har potential för ökad kolsänka på skogs- mark, beskrivs i avsnitt 20.14. På jordbruksmark utgår styrmedelsförslagens effektbedöm- ningar från följande mål för stödens omfattning där användningen av fånggrödor och mellangrödor ökar till sammanlagt och agroforestry bedrivs . Den jordbruksmark som tagits ur bruk föreslås användas till energiskogsodling på 40 000 hek- tar och beskogning av , medan mark som redan börjat växa igen () bör åtgärdas för att främja tillväxten av skog. Dikad torvmark föreslås återvätas omfattande 100 000 hek- tar skogsmark och jordbruksmark. För samtliga föreslagna åtgärder gäller att förutsättningarna för att nå andra miljömål och målen i den nationella livsmedelsstrategin inte ska försvåras utan snarare stärkas. Sammantaget kan dessa åt- gärder leda till kompletterande åtgärder motsvarande 2030 och 2045 (tabell 20.2). I effektbedömningen ingår vissa åtgärder på jordbruksmark, t.ex. fånggrödor, mellangrödor, energiskogsodling och agroforestry. Andra möjliga åtgärder, t.ex. ökad vallodling, perenna växter och tillförsel av biokol, kan däremot komma att inkluderas som kompletterande åtgärder . De uppsatta målen för att genomföra kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn är relativt högt satta, även om utredningen bedömer att de är realiserbara med den styrning som föreslås. Det finns dock omständigheter som inverkar på möjligheterna att nå dessa mål – dels kan det ta tid att få till stånd åtgärder i den om- fattning som förutsätts, dels kan det visa sig att den bedömda poten- tialen inte realiseras fullt ut på grund av att styrmedlen inte ger Även effektbedömningarna kan komma att revi- deras utifrån ny kunskap, men då kan effekterna både öka eller minska. Några känslighetsberäkningar kan illustrera osäkerheter i utfallen: Om genomförandet av åtgärderna i praktiken visar sig ta dubbelt så för aktiviteter på jordbruksmark och beskogning, kan den totala effekten minska till knappt koldioxidekvivalenter 2030. Utvecklingen påverkas på liknande sätt om enbart fång- grödor och återvätning genomförs i den takt som antagits som plantering av energiskog genomförs på hälften och beskogning och agroforestry på en fjärdedel av den föreslagna arealen, dvs. effek- ten reduceras till knappt 2030. Om dessutom fånggrödor och återvätning bara genomförs på hälften av den före- slagna arealen blir effekten till 2030 knappt koldi- oxidekvivalenter. Störst betydelse för utfallet till 2030 har alltså om- fattningen av genomförandet av fånggrödor och återvätning. För att få till stånd åtgärder behöver tillräckliga ekonomiska incita- ment finnas inom ramen för kommande landsbygdsprogram och ut- formas så att de även ger incitament för ökad kolinlagring i jord- bruksmark. Både befintliga ersättningar och de stöd som behöver tillkomma, för bl.a. agroforestry och eventuellt ytterligare tillkommande åtgär- der, behöver utredas vidare i samband med att det nya landsbygdspro- grammet utformas. Utredningen lägger inga detaljförslag i denna del. För att initiera en omfattande återvätning av dränerad torvmark behövs också uppsökande verksamhet, effektiv rådgivning och ökade möjligheter till stöd. Befintligt stöd för att anlägga eller restaurera våtmarker som finns inom landsbygdsprogrammet, och som förutsätts finnas kvar 2021–2027 och inom våtmarkssatsningen, bör enligt utredningens förslag kompletteras med cirka 125 miljoner kro- nor 2021–2027. Hur kan ersättningarna för åtgärder i LULUCF-sektorn finansieras och utformas? EU:s gemensamma jordbrukspolitik är under utveckling. Europeiska kommissionen har lagt ett förslag till gemensam politik 2021–2027; förslaget och den sammanlagda budgeten för jordbrukspolitiken är fortfarande under förhandling. Kommissionens förslag innebär en sänkning av den totala budgeten . För del innebär detta att EU:s bidrag till det svenska landsbygdsprogrammet sänks med 15 procent.10 I kommissionens förslag lyfts klimatåtgärder som 1 av 9 mål för den gemensamma jordbrukspolitiken och bland klimatåtgärderna lyfts bl.a. ökad kolinlagring i mark upp särskilt. Medlemsländerna ska enligt kommissionens förslag ta fram nationella strategier för hur landet avser genomföra den gemensamma jordbrukspolitiken och på vilka sätt föreslagna åtgärder bidrar till de övergripande målen.11