sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — Det kan också inträffa att en myndighet får in uppgifter som visar sig vara av stor betydelse för en annan marknadskontrollmyndighets verksamhet. Under för- utsättning att sådana uppgifter inte omfattas av sekretess får myn- digheterna på begäran lämna handlingar och uppgifter sinsemellan (6 kap. 5 §). När en sekretessbestämmelse är tillämplig ger general- klausulen visst utrymme för överlämnande av sekretessbelagda upp- gifter mellan marknadskontrollmyndigheter (10 kap. 27 §). Bestäm- melsen fordrar dock en tämligen noggrann prövning innan utlämnande sker och ska inte tillämpas i tveksamma fall. Enligt utredningens bedömning är generalklausulen inte tillräcklig för att en marknads- kontrollmyndighet ska kunna lämna den information som krävs till en annan myndighet för ett effektivt samarbete. Det finns därför behov av att införa en sekretessbrytande bestäm- melse i offentlighets- och sekretesslagen eller i lag eller förordning som offentlighets- och sekretesslagen hänvisar till (8 kap. 1 §). Någon hänvisning till den lag eller förordning som innehåller en sekretessbrytande bestämmelse behöver dock inte tas in i offentlig- hets- och sekretesslagen, om bestämmelsen i fråga utformas som en uppgiftsskyldighet (10 kap. 28 §). Sådan uppgiftsskyldighet kan följa redan av en EU-förordning. Bestämmelsen om samarbete mellan marknadskontrollmyndigheter i artikel 10.6 EU:s marknadskontroll- förordning är dock inte tillräckligt konkretiserad för den ska anses medföra en sådan uppgiftsskyldighet som avses i 10 kap. 28 § offentlig- hets- och sekretesslagen. För att förordningen ska kunna tillämpas effektivt bör det därför införas en bestämmelse om uppgiftsskyldig- het mellan marknadskontrollmyndigheter. En sådan bestämmelse kan införas antingen i lag eller i förordning. I likhet med hur regler- ingen ser ut i sektorslagstiftningen , föreslår utredningen att uppgiftsskyldigheten ska införas på förordningsnivå. Uppgiftsskyldig- heten bör därför införas i den föreslagna förordningen med kom- pletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning samt bestämmelser om marknadskontroll i övrigt.12 12Liknande bestämmelser finns redan i viss sektorslagstiftning, jfr exempelvis 4 och 5 §§ för- ordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om personlig skyddsut- rustning som gäller uppgiftsskyldighet mellan och , samt 8§ förordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om gasanordningar Organisation och samordning av marknadskontroll För att täcka in alla situationer då en marknadskontrollmyndig- het kan ha anledning att lämna information till en annan myndighet bör bestämmelsen ges en generell utformning. Den bör täcka in både situationer då en mottagande marknadskontrollmyndighet begär viss information och då en marknadskontrollmyndighet på eget initiativ lämnar över uppgifter. När uppgifter överlämnas gäller, enligt utredningens förslag ovan, sekretess hos den mottagande myndigheten enligt 9 § offentlighets- och sekretessförordningen. Utredningens bedömning: I berörd sektorslagstiftning saknas i vissa fall bestämmelser om tystnadsplikt. Det bör därför införas en sådan bestämmelse för aktörer utanför den offentliga sektorn som utför marknadskontroll. För att förenkla och få en mer en- hetlig reglering bör en gemensam bestämmelse om tystnadsplikt införas. Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse om tyst- nadsplikt i den föreslagna lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s marknadskontrollförordning med innebörden att den som utför marknadskontroll inte obehörigen får röja eller utnyttja det som den har fått kännedom om under det att upp- gifterna utfördes. I det allmännas verksamhet ska i stället offentlighets- och sekretesslagen tillämpas. Det ska även införas en bestämmelse som upplyser om att den som bryter mot tystnadsplikten kan dömas för brott mot tystnads- plikten enligt 20 kap. 3 § . Sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen innebär att det gäller tystnadsplikt för personer som fått kännedom om sekretesskyddade uppgifter genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande som gäller uppgiftsskyldighet mellan Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Elsäker- hetsverket och . Organisation och samordning av marknadskontroll grund (2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Detta omfattar i många fall även konsulter eller andra organ utanför den offentliga sektorn som marknadskontrollmyndigheterna anlitar för att utföra vissa kontroller eller andra uppgifter inom marknadskontrollverk- samheten. Vid marknadskontroll uppstår dock inte sällan situationer när uppgifter som kommer fram behöver hanteras av en vidare krets av personer än de som omfattas av denna reglering. För att uppfylla kraven på konfidentialitet i EU:s marknadskontrollförordning i dessa fall krävs därför en särskild bestämmelse om tystnadsplikt. Av sektorsöversynen i kapitel 6 framgår att det i ungefär hälften av den berörda sektorslagstiftningen finns sådana särskilda bestäm- melser om tystnadsplikt.13 För den sektorslagstiftning som saknar bestämmelser om tystnadsplikt finns däremot ett behov av komplet- tering. Det bör därför införas en bestämmelse om tystnadsplikt för de privata aktörer (konsulter) och andra organ utanför den offentliga verksamheten som utför uppgifter åt marknadskontrollmyndigheter eller på deras uppdrag utför marknadskontrollverksamhet. I nuvar- ande sektorslagstiftning skiljer sig bestämmelserna åt i sin utform- ning. Det saknas enligt utredningens mening skäl för detta och det bör i stället införas en gemensam bestämmelse i lagen med komplet- terande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. Be- stämmelsen bör formuleras så att det anges att den som tagit befatt- ning med ett ärende som gäller marknadskontroll inte obehörigen får röja eller utnyttja det som han eller hon har fått kännedom om vid utförandet av sina uppgifter. I berörd sektorslagstiftning finns flera bestämmelser om tyst- nadsplikt där obehörighetsrekvisitet används. Den praxis som finns rörande dessa bestämmelser bör i fråga om rekvisitets innebörd alltjämt kunna tjäna som ledning även vid tolkningen och tillämp- ningen av den nu föreslagna bestämmelsen. Det ska i sammanhanget nämnas att brott mot tystnadsplikt är förenat med straffansvar i 20 kap. 3 § . Straffansvaret gäller var och en som har skyldighet att hemlighålla en uppgift enligt lag eller annan författning, förutsatt att straffansvaret inte har regle- rats särskilt. Utredningens förslag innebär därmed att fler uppgifter kommer att omfattas av straffsanktionerade regler. Det bör i lagen 13Se exempelvis 8 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om person- lig skyddsutrustning, 11 kap. 65 § (2010:900) och 26 kap. 27 § miljö- balken. Organisation och samordning av marknadskontroll med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollför- ordning införas en upplysning om att den som bryter mot tystnads- plikten kan dömas för brott. Utredningens bedömning: I EU:s dataskyddsförordning finns rättslig grund för marknadskontrollmyndigheternas person- uppgiftsbehandling inom ramen för deras marknadskontrollverk- samhet. Utredningen förutsätter att myndigheterna ser över sina respektive regleringar avseende behandling av personuppgifter för att säkerställa att de täcker in sådan personuppgiftsbehandling som kan komma att aktualiseras med anledning av EU:s mark- nadskontrollförordning och den föreslagna lagen med komplet- terande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. För att myndigheter ska kunna utbyta information med varandra krävs både att informationen inte är sekretessbelagd eller att sekre- tessen kan brytas, och att bestämmelser om behandling av person- uppgifter hos myndigheterna ger stöd för att uppgifterna får behandlas. Dataskyddsregleringen innebär vissa begränsningar av informations- utbyte i de fall personuppgifter berörs. I skäl (47) till EU:s mark- nadskontrollförordning anges att all behandling av personuppgifter enligt förordningen omfattas av förordning (EU) 2016/67914 (EU:s dataskyddsförordning). I artikel 17 i EU:s marknadskontrollförord- ning ställs också krav på att marknadskontrollmyndigheterna ska skydda personuppgifter i enlighet med unionsrätten och nationell rätt. EU:s dataskyddsförordning utgör grunden för generell person- uppgiftsbehandling inom EU. I svensk rätt kompletteras förord- ningen av lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning samt i sektorspecifika registerförfatt- ningar som i stor utsträckning reglerar svenska myndigheters person- uppgiftsbehandling. 14Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Organisation och samordning av marknadskontroll EU:s dataskyddsförordning gäller i princip för all automatiserad behandling, samt i vissa fall behandling, av personuppgifter. Personuppgifter är varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person. Typiska personuppgifter är personnum- mer, namn och adress. Ett bolagsnummer är ofta inte en personupp- gift men kan vara det om det handlar om ett enmansföretag. Person- uppgiftsbehandling innefattar alla former av åtgärder med person- uppgifter, exempelvis insamling, användning, utlämnande, spridning eller förstöring. Förordningen hindrar dock inte myndigheter att lämna ut allmänna handlingar enligt offentlighetsprincipen. En myn- dighet är inte skyldig att lämna ut allmänna handlingar på elektronisk väg men om det sker gäller dataskyddsförordningen för sådant ut- lämnande. Den som behandlar personuppgifter är antingen personuppgifts- ansvarig eller personuppgiftsbiträde. Personuppgiftsansvarig är den som bestämmer för vilka ändamål uppgifterna ska behandlas och hur behandlingen ska gå till. Personuppgiftsbiträde är den som behandlar personuppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning. När upp- gifter behandlas av ett personuppgiftsbiträde ska hanteringen regleras genom avtal (artikel 28.3 i EU:s dataskyddsförordning). För att en myndighets behandling av personuppgifter ska vara laglig måste det finnas en rättslig grund för behandlingen. Person- uppgifter får endast behandlas om minst ett av det villkor som anges i artikel 6.1 a)–f) i EU:s dataskyddsförordning är uppfyllt. Dessa villkor utgör den rättsliga grunden för personuppgiftbehandlingen. Uppräkningen av vad som kan utgöra rättslig grund för behandling av personuppgifter i artikel 6.1 är uttömmande. Av intresse för myn- digheters verksamhet är artikel 6.1 e) som gäller när behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. I förarbetena till dataskyddslagen uttalar regeringen att alla uppgifter som riksdag eller regering gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är av allmänt intresse.15 2017/18:105 Ny dataskyddslag, s. 56 f. Organisation och samordning av marknadskontroll Marknadskontrollmyndigheter kan komma att behandla personupp- gifter, till exempel organisationsnummer för enskild näringsverksam- het eller namn på fysiska företrädare, inom ramen för sin marknads- kontrollverksamhet. EU:s dataskyddsförordning ställer då krav på att myndigheten har rättslig grund för behandling av uppgifterna. Genom utpekandet som marknadskontrollmyndighet i den föreslagna för- ordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads- kontrollförordning samt bestämmelser om marknadskontroll i övrigt, ges marknadskontrollmyndigheterna i uppdrag att utföra uppgifter som är av allmänt intresse. Det innebär att den rättsliga grunden i artikel 6.1 e) i EU:s dataskyddsförordning för behandling av person- uppgifter kommer att vara tillämplig. Som redogörs för i avsnitt 8.5.4 hanteras uppgifter som samlas in i marknadskontrollverksamhet ibland av andra än marknadskontroll- myndigheterna själva, till exempel konsulter. Om det ingår behand- ling av personuppgifter i hanteringen är bestämmelserna om person- uppgiftsbiträden tillämpliga och personuppgiftsbiträdesavtal ska upp- rättas. Enligt vad utredningen har kunnat eftersöka, har marknadskontroll- myndigheterna inte någon särskild lagreglering avseende personupp- giftsbehandling. Myndigheternas hantering av personuppgifter sker med stöd av EU:s dataskyddsförordning. Utredningen bedömer att det finns stöd för den behandling av personuppgifter som utred- ningens förslag kan medföra i det generella dataskyddsregelverket. Utredningens förslag med mer långtgående befogenheter kan dock leda till att personuppgifter kommer att hanteras i större utsträck- ning. Utredningen förutsätter därför att marknadskontrollmyndig- heterna ser över sin hantering av personuppgifter för att säkerställa att den täcker in den personuppgiftsbehandling som kan aktualiseras med anledning av EU:s marknadskontrollförordning och den före- slagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads- kontrollförordning. Som framgår av kapitel 7 medför EU:s marknadskontrollförordning en skyldighet för att anta nationella bestämmelser när det gäller marknadskontrollmyndigheternas befogenheter vid marknads- kontroll. I artikel 14.1 i EU:s marknadskontrollförordning anges att med- lemsstaterna ska tilldela sina marknadskontrollmyndigheter de befog- enheter för marknadskontroll, utredning och tillsyn1 som behövs för att tillämpa förordningen och för tillämpningen av harmoniserad unionslagstiftning. Artikel 14.4 räknar upp de befogenheter som med- lemsstaterna åtminstone ska tilldela sina marknadskontrollmyndig- heter. I denna del behövs kompletterande svenska bestämmelser för att reglera de närmare materiella förutsättningarna för marknads- kontrollmyndigheternas befogenheter vid marknadskontroll. Utredningen har i uppdrag att föreslå vilka befogenheter marknads- kontrollmyndigheter ska ha och ta ställning till hur dessa ska tilldelas och utövas. Utredningens bedömning: En tydlig reglering av marknads- kontrollmyndigheternas befogenheter bör eftersträvas. För att undvika risken för tolkning eller omformulering av minimibefog- enheterna i EU:s marknadskontrollförordning bör dessa befog- enheter anges genom hänvisning till EU:s marknadskontroll- förordning i stället för att uttryckligen anges i den svenska lagen. 1Jfr fördragstexten på engelska där ordet ”enforcement” används. Att marknadskontrollmyndigheterna ska utöva sina befogen- heter med beaktande av proportionalitetsprincipen följer såväl av artikel 14.2 i EU:s marknadskontrollförordning som av 5 § för- valtningslagen och det behöver därför inte anges särskilt i den föreslagna kompletterande lagen. Det saknas skäl att ändra nu gällande ordning där marknads- kontrollmyndigheterna får utöva sina befogenheter efter eget be- slut inom ramen för sin egen myndighetsutövning. Utgångspunkter för tilldelning av befogenheter I de inledande styckena av artikel 14 i EU:s marknadskontrollförord- ning läggs grunden för omfattningen av marknadskontrollmyndig- heternas tilldelade befogenheter. Myndigheterna ska ges de befogen- heter som behövs för att tillämpa förordningen och den harmoniserade unionslagstiftningen i bilaga I. Eftersom de 70 unionsrättsakter som ingår i bilaga I täcker ett stort spann av produkter och produktegen- skaper, skiljer sig behovet av marknadskontrollåtgärder naturligen åt. När medlemsstaterna tilldelar marknadskontrollmyndigheterna befogenheter ska de beakta bland annat nationella principer om yttrandefrihet och mediers frihet och mångfald samt rättssäkerhets- garantier och om dataskydd. I skäl (68) till för- ordningen anges att den ska tolkas och tillämpas i enlighet med de rättigheter och principer som följer av EU:s rättighetsstadga och mediernas frihet och mångfald lyfts fram särskilt. Frågor om yttrande- frihet och inskränkningar i densamma får särskild relevans i förhåll- ande till befogenheten att begränsa innehållet på onlinegränssnitt, vilken utredningen återkommer till i avsnitt 9.7. I artikel 14.4 i) framgår att marknadskontrollmyndigheterna ska tilldelas befogenhet att fastställa påföljder. Den artikeln behandlas i kapitel 10 där utredningen redovisar sina överväganden avseende marknadskontrollmyndigheternas sanktionsmöjligheter vid överträd- elser av EU:s marknadskontrollförordning och harmoniserad pro- duktlagstiftning. Tydligt lagstöd för samtliga befogenheter Marknadskontrollmyndigheternas åtgärder vid marknadskontroll utgör myndighetsutövning och kräver enligt legalitetsprincipen stöd i lag. Principen kommer bland annat till uttryck i 5 § förvaltnings- lagen (2017:900). Bestämmelsen innebär att det måste finnas någon form av förankring i en norm för all maktutövning från myndig- heternas sida. Legalitetsprincipen ska tillämpas parallellt med det förutsägbarhetskrav som följer av den unionsrättsliga rättssäkerhets- principen. Den principen syftar till att säkerställa en tillräcklig grad av rättslig förutsebarhet i situationer som omfattas av unionsrätten. Principen innebär bland annat att en rättslig reglering ska vara klar och precis samt att tillämpningen av densamma ska vara förutsebar. Det gäller i synnerhet om regleringen kan få negativa konsekvenser för enskilda och företag.2 Ovan nämnda principer ställer krav dels på att det ska finnas författningsstöd för myndigheternas befogenheter, dels att bestäm- melserna ska vara tillräckligt tydliga för att det inte ska finnas några oklarheter för de enskilda som berörs om vad de innebär. Det finns exempel på situationer då en myndighets beslut upp- hävts av domstol med hänvisning till att det nödvändiga författ- ningsstödet för åtgärden saknats. Ett exempel är rättsfallet HFD 2018 ref. 71 där undanröjde ett beslut av eftersom domstolen fann att myndigheten hade agerat utanför sin kompetens. I det överklagade beslutet hade Kon- kurrensverket förbjudit ett antal kommuner att köpa vissa tjänster. Domstolen konstaterade att det inte fanns någon rättslig grund för att tvinga en upphandlande myndighet att vidta eller underlåta en viss åtgärd efter en konstaterad regelöverträdelse. Domstolen uttalade att , till följd av att det sak- nades rättslig grund, saknade befogenhet för åtgärden och beslutet undanröjdes.3 Det är därför viktigt att utforma befogenheterna för en marknadskontrollmyndighet på ett tydligt och förutsebart sätt. Så som marknadskontrollen är organiserad i är det ett stort antal myndigheter som utövar marknadskontroll. Det med- för en risk för att marknadskontrollmyndigheternas befogenheter 2Se exempelvis dom av , mot Ministero dell'Economia e delle Finanze och Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato, C-322/16, ECLI:EU:C:2017:985, p. 3Jfr även rättsfallet HFD 2018 ref. 65. tolkas och tillämpas på olika sätt av dessa myndigheter. Med hänsyn även till denna utgångspunkt anser utredningen att det är särskilt viktigt att marknadskontrollmyndigheternas befogenheter regleras tydligt. Ett sätt att åstadkomma detta är att i en sektorsövergripande lag uttryckligen ange vad samtliga marknadskontrollmyndigheter har befogenhet att göra. Det ska dock ställas mot förbudet för den svenska lagstiftaren att omformulera eller tolka EU-förordningar. Det är en uppgift för . Mot denna bakgrund har utred- ningen valt att, i den mån det är möjligt, hänvisa till bestämmelserna i marknadskontrollförordning i stället för att uttryckligen ange exempelvis minimibefogenheterna i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning, se kapitel 7 av- snitt 7.4.3. EU:s marknadskontrollförordning anger miniminivån för de befogen- heter medlemsstaterna ska tilldela sina marknadskontrollmyndig- heter. Utredningen anser att dessa i huvudsak är väl övervägda och i de allra flesta fall tillräckliga. I några fall anser utredningen att det finns skäl att överväga att ge de svenska marknadskontrollmyndig- heterna befogenheter som går utöver miniminivån. Det gäller bland annat i vilka utrymmen inspektioner på plats ska få ske. Minimi- befogenheterna i artikel 14.4 omfattar ekonomiska aktörer enligt definitionen i artikel 3.13. Endast befogenheten att kräva begräns- ning av åtkomsten till onlinegränssnitt, artikel 14.4 k) ii), kan utövas mot tredje part. Flera marknadskontrollmyndigheter har för utred- ningen påtalat behovet av att kunna utöva befogenheter mot andra än ekonomiska aktörer för att kunna utföra effektiva kontroller av produkter på marknaden. Utredningen återkommer till dessa frågor i samband med överväganden om respektive befogenhet. Utredningen kan inte utesluta att det kan finnas eller uppstå behov av andra mer långtgående befogenheter än de som utredningen har identifierat. Det bör därför lämnas utrymme för att beakta detta i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Av artikel 14.2 i EU:s marknadskontrollförordning följer att mark- nadskontrollmyndigheterna ska utöva samtliga befogenheter med beaktande av proportionalitetsprincipen. Av skäl (42) framgår att marknadskontrollmyndigheternas utövande av sina befogenheter ska stå i proportion till och vara lämpligt i förhållande till arten av över- trädelse och dess övergripande faktiska och potentiella skada. Vidare anges i 5 § förvaltningslagen att en myndighet inte får vidta åtgärder som är mer långtgående än vad som behövs och endast om det avsedda resultatet med åtgärderna står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Mot bakgrund av dessa bestämmelser saknas det anledning att ut- tryckligen ange att proportionalitetsprincipen ska beaktas i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollför- ordning. Befogenheter får utövas inom ramen för den egna myndighetsutövningen I artikel 14.3 i EU:s marknadskontrollförordning anges att medlems- staterna får föreskriva att marknadskontrollmyndigheterna ska ut- öva sina befogenheter antingen själva inom ramen för sin egen myn- dighetsutövning, med hjälp av andra myndigheter eller efter ansökan till behöriga domstolar. I enlighet med berörd sektorslagstiftning utövar marknadskontroll- myndigheterna sina befogenheter vid marknadskontroll efter egna beslut inom ramen för den egna myndighetsutövningen. Denna ordning möjliggör snabba ingripanden och effektiva kontrollåtgärder. En ordning där marknadskontrollmyndigheterna i stället först ska vända sig till domstol för prövning av en viss åtgärd, skulle kunna medföra fördelen av mer enhetlig rättspraxis kring tolkning och tillämpning av befogenheterna. I förhållande till vissa mer långt- gående befogenheter, till exempel oanmälda inspektioner, skulle ett beslut från domstol även kunna ses som en garant för rättssäkerhets- aspekter som inte kan säkerställas genom ett överklagande i efter- hand då åtgärden redan har genomförts. I de flesta fall kan dock en marknadskontrollmyndighets beslut överklagas och domstolen har då möjlighet att besluta om uppskjuten verkställighet, så kallad inhibition (28 § förvaltningsprocesslagen [1971:291] samt 5 kap. 1 § lagen [2010:921] om mark- och miljödomstol med hänvisning till 26 § andra stycket lagen [1996:242] om domstolsärenden). Risken för att ekonomiska aktörer skulle lida skada är därmed i de flesta fall liten. Förhandsprövning vid domstol skulle innebära ökat arbete för såväl marknadskontrollmyndigheter som domstolar jämfört med nuvarande ordning och det skulle göra marknadskontrollen mindre effektiv. En förhandsprövning kan även förväntas bli mer kostsamt för såväl parterna som samhället i stort. Med hänsyn till de risker som osäkra produkter kan innebära för människors liv, hälsa och säkerhet samt för miljön, väger värdet av en snabb och effektiv mark- nadskontroll tungt.