sou · H8B311 · 2020-03-09 00:00:00 — En begränsning i det förslaget är dock att överlåtelser av aktier i publika (noterade) bolag som bedriver säkerhetskänslig verksamhet undantas från kontrollsystemet. En fråga för utredaren att väga in i bedömningen blir hur granskningssystemets tillämpningsområde ska avgränsas i förhållande till säkerhetsskyddslagen och på vilket sätt granskningssystemet kan utgöra ett komplement till det kontrollsystem som föreslås i betänkandet. •analysera vilka utländska direktinvesteringar som ska omfattas av regler om granskning, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Utredaren ska lämna ett fullständigt förslag till granskningsförfarande Ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar behöver förutom att vara förutsebart även vara transparent och uppbyggt för att leda fram till ett resultat inom rimlig tid och till en rimlig kostnad. En central fråga är hur ett granskningsförfarande ska inledas. Det kan konstateras att det i granskningssystem som tillämpas i andra länder finns en stor variation när det gäller vilka faktorer som utgör förutsättningar för en granskning. I vissa länder aktualiseras investeringsgranskning när det utländska ägandet överskrider en viss andel av aktiekapitalet i bolaget eller en viss beloppsgräns, medan det i andra länder har betydelse i vilken sektor som bolaget är verksamt. Granskningssystemen i olika länder kan också ha olika utformning i fråga om när en granskning ska ske. I vissa länder finns förfaranden som innebär en skyldighet för investerare att tidigt underrätta granskningsmyndigheten om denne har för avsikt att genomföra en investering inom vissa sektorer och där myndighetens godkännande är nödvändigt för att en investering ska få genomföras. I andra länder bygger i stället systemet som huvudregel på frivillighet varvid investerare ges möjlighet att ansöka om förhandsgodkännande av ett förvärv om det faller under vissa kriterier. Sådana system ger också ofta möjlighet för landets myndigheter att i efterhand granska eller ytterst häva investeringen om investeraren låtit bli att ansöka om ett godkännande på förhand. Ett annat exempel på granskningssystem bygger på en kombination av frivilliga ansökningar och obligatorisk tillståndsprövning vid vissa typer av transaktioner. För länder som likt är beroende av inflöden av utländskt kapital är det mycket svårt att upprätthålla en nollriskprincip vid bedömningen av utländska investeringar. Ett granskningssystem måste ge förutsättningar att hindra investeringar som kan innebära skada för säkerhet eller allmän ordning, men det är inte möjligt eller önskvärt att utforma ett granskningssystem med utgångspunkten att alla sådana investeringar ska hindras. En inte ovanlig situation kan tänkas vara att en investering sker i ett bolag som bedriver känslig verksamhet och där vissa aspekter av investeringen kan behöva regleras men där det inte finns tillräckliga skäl för att hindra investeringen helt. I ett granskningssystem måste det därför finnas mekanismer som gör det möjligt att godkänna investeringar men uppställa förbehåll i syfte att trygga säkerhet eller allmän ordning. Det bör kunna vara fråga om mindre ingripande åtgärder som rapporteringsskyldighet till olika tillsynsmyndigheter, men också kunna handla om mer betungande krav. I de flesta system som tilllämpas i andra länder finns möjlighet att godkänna utländska direktinvesteringar med förbehåll för att investeraren ska uppfylla vissa villkor. För investerare som överväger att investera i svenska bolag är det av stor vikt att på tidigt stadium kunna avgöra hur ett granskningsförfarande kan tänkas ta. Systemet bör därför innehålla tydliga tidsgränser för när en granskning som huvudregel ska vara avslutad. Tidsgränserna ska vara utformade på ett sådant sätt att de gör det möjligt att beakta synpunkter från andra medlemsstater och kommissionen i enlighet med den samarbetsstruktur som kommer att gälla enligt EU-förordningen. Utredaren behöver också överväga hur avslagsbeslut och andra beslut som meddelas av granskningsmyndigheten ska kunna omprövas och överklagas. system behöver även innehålla bestämmelser om sanktioner mot investerare och nationella bolag som försummar skyldigheten att rapportera viss information eller att följa ett granskningsbeslut. Det följer dessutom särskilt av EU-förordningen att granskningssystemen ska vara inrättade för att förhindra kringgåenden av regelverket. Det finns ett konkurrensrättsligt prövningsförfarande avseende företagskoncentrationer inom såväl EU som . EU-kom- missionen prövar anmälningar av företagskoncentrationer med stöd av och med stöd av bestämmelser i konkurrenslagen. En koncentration får inte genomföras förrän anmälan har godkänts. En fråga för utredaren att överväga blir hur ett granskningsförfarande av utländska direktinvesteringar ska förhålla sig till systemet med den konkurrensrättsliga koncentrationsprövningen. •föreslå hur ett system för granskning av utländska direktinvesteringar som är förenligt med EU-förordningen bör utformas, •föreslå hur en granskning av en utländsk direktinvestering bör inledas, •föreslå under vilka förutsättningar som en utländsk direktinvestering ska kunna hindras, •analysera och föreslå vilka förbehåll för en utländsk direktinvestering som bör kunna ställas upp, •analysera och föreslå vilka tidsgränser som bör gälla för granskningsförfarandet, •föreslå ett system med sanktioner mot exempelvis dem som försummar skyldigheten att rapportera viss information om en direktinvestering eller att följa ett granskningsbeslut, •föreslå bestämmelser om rättsmedel för enskilda, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Vilken myndighet ska ansvara för granskning av direktinvesteringar? En viktig fråga för utredaren att ta ställning till är vilken myndighet som ska ansvara för granskning av utländska direktinvesteringar. Vid valet av granskningsmyndighet behöver utredaren göra en samlad bedömning av flera faktorer. En viktig förutsättning för att granskningsmyndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag är att den har tillgång till relevanta uppgifter, däribland sådana uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheterna i EU-förordningen. Det kan konstateras att detta delvis gäller olika statistiska uppgifter. Sådana uppgifter kan finnas tillgängliga hos olika myndigheter, i den mån de finns samlade över huvud taget. behöver inte nödvändigtvis redan ha tillgång till sådana uppgifter, även om det kan vara en fördel. En möjlig lösning är att olika myndigheter blir skyldiga att på begäran lämna ut uppgifter till granskningsmyndigheten. Till det kommer möjligheten att ställa krav på de investerare och bolag som investeringarna avser att lämna nödvändiga uppgifter. Så är också fallet i många befintliga nationella system. Även privata aktörer och olika affärsdatabaser kan komma att utgöra viktiga verktyg för att granskningsmyndigheten ska få tillgång till relevant information om utländska direktinvesteringar. Vid granskningsmyndigheten kommer det att samlas information om investeringar i vissa skyddsvärda områden vilket gör att myndigheten måste ha kompetens att bedöma uppgifternas relevans i förhållande till skyddsvärda sektorer och branscher. Tillgången till en aggregerad mängd av sådana uppgifter gör att granskningsmyndigheten behöver ha personal med erfarenhet av och förmåga att bedöma och hantera uppgifterna enligt de krav som ställs i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och säkerhetsskyddslagen. Till det kommer att många bedömningar om vilka konsekvenser en investering kan ha för kan komma att kräva tillgång till underrättelseinformation. kommer att ha behov av att samla in uppgifter från olika aktörer inom ramen för sitt uppdrag. En viktig uppgift för granskningsmyndigheten blir vidare att delta i den samarbetsstruktur som inrättas genom EU-förordningen. Inom ramen för den uppgiften kommer granskningsmyndigheten att behöva delge och andra medlemsstater information om svenska förhållanden i enlighet med bestämmelserna i den nya EU- För att kunna tillvarata svenska intressen i förhållande till förordningen kommer granskningsmyndigheten också att behöva bygga upp en förmåga att inhämta, analysera och bearbeta uppgifter om utländska direktinvesteringar i andra medlemsstater som kan ha en negativ inverkan på säkerhet eller allmän ordning i , i syfte att kunna begära in ytterligare uppgifter om och lämna synpunkter på investeringar i dessa medlemsstater. Den informationshantering som granskningsmyndigheten kommer att behöva ägna sig åt gör att utredaren särskilt behöver analysera hur granskningsmyndighetens verksamhet kommer att förhålla sig till offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Det gäller särskilt vilken information som kommer att finnas i myndighetens verksamhet men också vilka avvägningar som behöver göras mellan behovet av sekretess och hänsyn till partsintresset. Det är också viktigt att utredaren ser över i vilka situationer som myndigheten kan behöva lämna ut sekretessbelagd information och om eventuella sekretessbestämmelser bör inskränka möjligheten att meddela och offentliggöra uppgifter. Ytterligare en omständighet som ställer krav på granskningsmyndighetens kompetens är att den kommer att behöva kunna svara på frågor från olika aktörer om den aktuella typen av investeringar. Ett granskningsförfarande kan komma att ställa krav på kompetens som finns spridd på olika myndigheter. Det kan därför finnas behov av att flera myndigheter bidrar med information i granskningsförfarandet. •föreslå vilken befintlig myndighet som ska ha ansvaret för granskning av utländska direktinvesteringar, •klargöra och föreslå hur granskningsmyndigheten på ett kostnadseffektivt och säkert sätt ska få tillgång till nödvändig information för att bedöma investeringen, •klargöra vilka andra myndigheter som behöver tillhandahålla information till granskningsmyndigheten, •analysera om granskningsmyndighetens informationshantering medför att det finns behov av ändringar i offentlighets- och sekretesslagstiftningen, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Svensk lagstiftning behöver redan nu anpassas för att EU-förordningen ska kunna tillämpas Den nya EU-förordningen innebär att det finns ett behov av att utreda hur svensk lagstiftning ska anpassas och kompletteras för att ska kunna leva upp till förordningens krav . Utredaren behöver därför ta ställning till vissa frågor innan ett sammanhållet förslag till granskningssystem lämnas. Förslagen i denna del av uppdraget ska ligga till grund för utredarens fortsatta överväganden om hur granskningssystemet bör se ut. En central uppgift för utredaren i denna del är att föreslå vid vilken myndighet den svenska kontaktpunkten ska inrättas och hur den bör organiseras. Kontaktpunkten ska inrättas så att den kan svara upp mot kraven i EU-förordningen, däribland att sammanställa och lämna en årlig rapport om utländska direktinvesteringar i . En rimlig utgångspunkt är att kontaktpunkten bör vara samma myndighet som får till uppgift att granska utländska direktinvesteringar i det slutliga förslaget. De skäl som förts fram ovan i fråga om vilka krav som bör kunna uppställas för granskningsmyndigheten och hur den ska få tillgång till relevanta uppgifter gäller även för kontaktpunkten. EU-förordningen skapar vidare en rättslig grund för att begära in uppgifter om och lämna synpunkter på planerade och genomförda investeringar från utländska investerare eller det berörda bolaget. •föreslå var den svenska kontaktpunkten för samarbetet med EU- kommissionen och andra medlemsstater ska inrättas och hur den bör organiseras, •ta ställning till vilka uppgifter som den svenska kontaktpunkten behöver ha tillgång till och hur dessa uppgifter ska vara tillgängliga för kontaktpunkten, •klargöra om det finns behov av att införa skyldigheter för olika myndigheter att lämna relevanta uppgifter till kontaktpunkten, •analysera om kontaktpunktens informationshantering medför att det finns behov av ändringar i offentlighets- och sekretesslagstiftningen, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Om det bedöms nödvändigt får utredaren ta upp andra närliggande frågor i samband med de frågeställningar som ska utredas. Utredaren ska bedöma de samhällsekonomiska kostnaderna och nyttorna av förslagen för enskilda och för det allmänna samt konsekvenserna i övrigt av förslagen. Utredaren ska mot bakgrund av bl.a. erfarenheter av införanden av nationella granskningssystem i andra länder, bedöma om ett granskningssystem rent allmänt kan få påverkan på utländska direktinvesteringar i . Förslagens konsekvenser ska analyseras och redovisas enligt 14–15 a §§ kommitté- förordningen (1998:1474). I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Det innebär att en proportionalitetsbedömning ska göras i lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyret ska därför, utöver dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen särskilt redovisas. En sådan bedömning ska också göras om något av förslagen i betänkandet kan komma att påverka enskilda. I 2 kap. 15 och 17 §§ regeringsformen regleras egendomsskyddet och näringsfriheten. Dessa rättigheter får endast begränsas i syfte att skydda angelägna allmänna intressen. Om utredaren överväger förslag som kan påverka egendomsskyddet eller näringsfriheten ska förslagen därför analyseras i förhållande till dessa bestämmelser. Utredaren ska också beakta betydelsen av förpliktelser enligt . Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska hålla () informerat om det löpande arbetet. Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren hålla sig informerad om arbetet med betänkandena Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen (SOU 2018:82), Förbättrat skydd för total- försvaret (SOU 2019:34), Bättre kommunikation för fler investeringar (SOU 2018:56) och Effektivt investeringsfrämjande i hela (SOU 2019:21). Utredaren ska också beakta annat relevant arbete som pågår inom och kommittéväsendet. Under genomförandet av uppdraget ska utredaren, i den utsträckning som det bedöms lämpligt, också ha en dialog med och inhämta upplysningar från de myndigheter och andra organisationer, särskilt sådana som företräder näringslivet, som berörs av aktuella frågor. Uppdraget ska, i den del som avser att lämna förslag på anpassningar och kompletterande bestämmelser till EU-förordningen, redovisas , och i den del som gäller att föreslå ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar redovisas . Europeiska unionens officiella tidning L 79 I/1 OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) 2019/452 om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 207.2, med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten, med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande (1), med beaktande av yttrande (2), i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (3), och av följande skäl: (1)Utländska direktinvesteringar bidrar till tillväxt i unionen genom att stärka dess konkurrenskraft, skapa sysselsättning och stordriftsfördelar, föra in kapital, teknik, innovation och sakkunskap och öppna nya marknader för export från unionen. De stöder målen i investeringsplanen för och bidrar till andra projekt och program på unionsnivå. (2)I artikel 3.5 i fördraget om Europeiska unionen () anges att unionen i sina förbindelser med den övriga världen ska bekräfta och främja sina värderingar och intressen samt bidra till skydd av sina medborgare. Dessutom har unionen och medlemsstaterna ett öppet investeringsklimat, som fastställs i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) och ingår i unionens och dess medlemsstaters internationella åtaganden i fråga om utländska direktinvesteringar. (3)Enligt de internationella åtagandena inom ramen för (), och utveckling och de handels- och investeringsavtal som ingåtts med tredjeländer är det möjligt för unionen och medlemsstaterna att, med avseende på säkerhet eller allmän ordning, införa restriktiva åtgärder riktade mot utländska direktinvesteringar, med förbehåll för att vissa krav är uppfyllda. Den ram som fastställs i denna förordning rör utländska direktinvesteringar i unionen. Utgående investeringar och tillträde till tredjelandsmarknader behandlas i andra handels- och investeringspolitiska instrument. (4)Denna förordning påverkar inte medlemsstaternas rätt att frångå den fria rörligheten för kapital i enligt med artikel 65.1 b i EUF-fördraget. Flera medlemsstater har infört åtgärder som ger dem möjlighet att begränsa sådan rörlighet med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. Dessa åtgärder återspeglar medlemsstaternas mål och intressen när det gäller utländska direktinvesteringar och kan ge upphov till system som är olika sett till (1) EUT C 262, 25.7.2018, s. 94. (2) EUT C 247, , s. 28. (3) ståndpunkt av (ännu ej offentliggjord i EUT) och rådets beslut av . L 79 I/2 Europeiska unionens officiella tidning tillämpningsområde och förfaranden. De medlemsstater som vill införa sådana system kan beakta redan införda systems funktionssätt, liksom erfarenheter och befintlig bästa praxis. (5)finns ingen heltäckande ram på unionsnivå för granskning av utländska direktinvesteringar med hänsyn till säkerhet eller allmän ordning; sådana ramar har däremot redan tagits fram av unionens viktigaste handelspartner. (6)Utländska direktinvesteringar omfattas av den gemensamma handelspolitiken. Enligt artikel 3.1 e i EUF-fördraget har unionen exklusiv befogenhet när det gäller den gemensamma handelspolitiken. (7)Det är viktigt att klargöra rättsläget vad gäller medlemsstaternas granskningssystem med hänsyn till säkerhet och allmän ordning och säkerställa en unionsomfattande samordning av och ett unionsomfattande samarbete kring granskningen av utländska direktinvesteringar som sannolikt kan inverka på säkerhet eller allmänordning. Den gemensamma ramen inverkar inte på det faktum att skyddet av den nationella säkerheten är varje medlemsstats eget ansvar, såsom anges i artikel 4.2 i . Den inverkar inte heller på skyddet av deras väsentliga säkerhetsintressen i enlighet med artikel 346 i EUF-fördraget. (8)Ramen för granskning av utländska direktinvesteringar och samarbete bör ge medlemsstaterna och kommissionen möjlighet att bemöta hot mot säkerhet eller allmän ordning på ett heltäckande sätt och att anpassa sig till ändrade omständigheter, som medlemsstaterna behåller erforderlig flexibilitet att granska utländska direktinvesteringar med hänsyn till säkerhet och allmän ordning med beaktande av sina enskilda situationer och nationella särdrag. Beslutet om att inrätta ett granskningssystem eller att granska en särskild utländsk direktin vestering ska också i fortsättningen vara den berörda medlemsstatens eget ansvar. (9)Denna förordning bör omfatta en bred spännvidd av investeringar som etablerar eller upprätthåller varaktiga och direkta förbindelser mellan investerare från tredjeländer, inbegripet statliga organ, och företag som bedriver ekonomisk verksamhet i en medlemsstat. Den bör emellertid inte omfatta portföljinvesteringar. (10)Medlemsstater som har ett granskningssystem bör föreskriva nödvändiga åtgärder i enlighet med unionsrätten för att förhindra att deras granskningssystem och granskningsbeslut kringgås. Detta bör omfatta unionsinterna investeringar med hjälp av artificiella arrangemang som inte återspeglar ekonomiska realiteter och som innebär att granskningssystem och granskningsbeslut kringgås och där investeraren ytterst ägs eller kontrolleras av en fysisk person eller ett företag från ett tredjeland. Detta påverkar inte den etableringsfrihet och fria rörlighet för kapital som fastställs i EUF-fördraget. (11)Det bör vara möjligt för medlemsstaterna att bedöma de risker för säkerhet eller allmän ordning som uppstår till följd av större ändringar av en utländsk investerares ägarstruktur eller viktigaste egenskaper. (12)För att vägleda medlemsstaterna och kommissionen vid tillämpningen av denna förordning bör en förteckning upprättas över faktorer som kan beaktas vid fastställandet av huruvida en utländsk direktinvestering sannolikt kan inverka på säkerhet eller allmän ordning. Den förteckningen kommer också att öka öppenheten i medlemsstaternas granskningssystem för investerare som överväger att göra eller redan har gjort utländska direktinvesteringar i unionen. Förteckningen över faktorer som kan inverka på säkerhet eller allmän ordning bör vara av icke-uttömmande karaktär. (13)Vid bedömningen av om en utländsk direktinvestering kan inverka på säkerhet eller allmän ordning bör det vara möjligt för medlemsstater och kommissionen att beakta samtliga relevanta faktorer, däribland effekterna på kritisk infrastruktur, kritisk teknik, inbegripet viktig möjliggörande teknik, och kritiska insatsvaror av väsentlig betydelse för säkerheten eller upprätthållandet av allmän ordning, där ett avbrott eller fel i eller förlust eller förstöring av infrastrukturen, tekniken eller insatsvarorna i fråga skulle få betydande konsekvenser i en medlemsstat eller unionen. I detta avseende bör det också vara möjligt för medlemsstater och kommissionen att beakta den utländska direktinvesteringens kontext och omständigheterna kring den, särskilt huruvida en utländsk investerare kontrolleras direkt eller indirekt, till exempel via betydande finansiering, inbegripet subventioner, av ett tredjelands regering eller bedriver statsstyrd utlandsinriktad projekt- eller programverksamhet. (14)Medlemsstaterna eller kommissionen, beroende på vad som är lämpligt, kan beakta sådan relevant information från ekonomiska aktörer, civilsamhällesorganisationer eller arbetsmarknadsparter såsom fackföreningar som rör en utländsk direktinvestering som sannolikt kan inverka på säkerhet eller allmän ordning. Europeiska unionens officiella tidning L 79 I/3 (15)De grundläggande inslagen i ramen för en medlemsstats granskning av utländska direktinvesteringar bör fastställas, så att investerare, kommissionen och andra medlemsstater kan veta hur sådana investeringar sannolikt kommer att granskas. Dessa inslag bör åtminstone innefatta tidsfrister för granskning och möjlighet för utländska investerare att begära omprövning av granskningsbeslut. Regler och förfaranden för granskningssystem bör vara transparenta och bör inte diskriminera mellan tredjeländer. (16)Ett system bör inrättas som gör det möjligt för medlemsstaterna att samarbeta och bistå varandra när en utländsk direktinvestering i en medlemsstat skulle kunna inverka på säkerhet eller allmän ordning i andra medlemsstater. Det bör vara möjligt för medlemsstaterna att lämna synpunkter till den medlemsstat där en sådan investering planeras eller har fullbordats, oberoende av om den medlemsstaten har ett granskningssystem eller om investeringen är föremål för granskning. Medlemsstaternas begäranden om uppgifter, svar och synpunkter bör även skickas till kommissionen. Det bör vara möjligt för kommissionen att vid behov avge ett yttrande i den mening som avses i artikel 288 i EUF-fördraget till den medlemsstat där investeringen planeras eller har fullbordats. Det bör också vara möjligt för en medlemsstat att begära att kommissionen avger ett yttrande eller att andra medlemsstater lämnar synpunkter om en utländsk direktinvestering som görs på dess territorium.