sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Ordet ”föremål” synes ha delvis olika innebörd beroende på vil- ket straffprocessuellt sammanhang det används i, jfr t.ex. reglerna om kroppsvisitation i 28 kap. 11 § med reglerna om förvar i 26 kap. 3 a § (se proposition med för- slag till ändrade regler om kroppsvisitation och kroppsbesiktning, m.m., prop. 1993/94:24, s. 40 f. och Förverkande av utbyte av brottslig verksamhet, prop. 2007/08:68, s. 84 f. och 106 f.). Ingen- ting tyder på att ordet föremål i Eppo-förordningen är avsett att ha den snävare betydelse som gäller för kroppsvisitation. Med beaktande av hur de brottsbekämpande myndigheterna använder spårning och av Eppo-förordningens krav anser utred- ningen dock att begreppet lös sak, bättre än ordet föremål, fångar in vad som bör omfattas. Lös sak avser, enligt dess vedertagna bety- delse, varje slag av rörligt fysiskt föremål, se proposition om en ny konsumentköplag, prop. 1989/90:89, s. 59. 11.4.6Teknisk spårning i och utanför förundersökning Utredningens förslag: Teknisk spårning får beslutas när det är av särskild vikt för att utreda ett brott för vilket fängelse eller däröver är föreskrivet eller för att utreda förberedelse eller stämpling till ett sådant brott. Metoden får också användas när det är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott som metoden får an- vändas för i en förundersökning. Om en förundersökning avseende ett brott inleds efter att ett beslut om teknisk spårning utanför förundersökning har medde- lats gäller beslutet även för att utreda brottet. Skälen för utredningens förslag används spårning som spaningsmetod huvudsakligen i förun- dersökningar. Metoden används emellertid även i viss utsträckning i underrättelseverksamhet. Eppo-förordningens krav gäller endast för förundersökningar, eftersom Eppos behörighet inte sträcker sig längre än så. Utredningen anser dock att det bör vara möjligt även att använda spårning i båda fallen. De myndigheter som använder spårning bör kunna göra det även . Teknisk spårning i en förundersökning När det gäller teknisk spårning i en förundersökning anser utred- ningen att ett krav som knyter an till brottets svårhet bör införas. Vid utredningens möten med de brottsbekämpande myndigheterna har det framkommit att spårning används endast när det är fråga om brott av allvarligare slag. Det är en aspekt som bör beaktas. En annan är att metoden typiskt sett bedöms innebära mindre integri- tetsintrång än de minst integritetskänsliga hemliga tvångsmedlen. Att knyta an till samma lagtekniska lösning som används i de fallen framstår därför som för begränsande. Ytterligare en aspekt som bör beaktas är att regleringen ska vara så enkel som möjligt. Med beaktande av det som anförts framstår det som rimligt att knyta an till den straffskala som är föreskriven för brottet i stället för till ett visst minimistraff. En sådan lösning korresponderar väl med andra bestämmelser där det av integritetsskäl ansetts behövas en koppling till brottets svårhet för att åtgärder ska få vidtas, se ex- empelvis reglerna om gemensamt tillgängliga uppgifter i 3 kap. 2 § lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område (i fortsättningen polisens brottsdatalag). När det gäller vilken straffnivå som bör krävas för teknisk spår- ning anser utredningen att en lämplig avgränsning är att det för brot- tet ska vara föreskrivet fängelse . På så sätt begränsas tillämpningsområdet så att de lindrigaste brotten faller utanför. För dem torde det inte finnas något behov av metoden. blir det en något mer tillåtande reglering än vad som är fallet med exempelvis hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. ring som tar sikte på vilket straff som är föreskrivet för brottet finns det inte behov av särreglering för försöksbrott, se 23 kap. 1 § andra stycket . Däremot gäller en begränsning för förbere- delse- och stämplingsbrott enligt regleringen i 23 kap. 2 § tredje stycket som måste beaktas. Bestämmelsen innebär att straffet för sådana brott ska bestämmas under det högsta straff som gäller för fullbordat brott. När det högsta föreskrivna straffet för ett fullbordat brott är fängelse ryms således inte förberedelse- och stämplingsbrott inom den föreslagna tvåårsgränsen. Enligt ut- redningens mening bör därför förberedelse och stämpling till brott läggas till särskilt. Teknisk spårning utanför förundersökning I underrättelseverksamhet brukar möjligheten att få använda en åt- gärd knytas till något annat än ett konkret brott. Det vanliga, när en underrättelseåtgärd alls är reglerad, är att den är kopplad till att fö- rebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Det hänger samman med att det inte har ansetts lämpligt att för underrättelse- verksamhet knyta olika rekvisit till termen ”brott” eftersom det för tankarna till en redan känd begången konkret gärning, se Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott, prop. 2013/14:237, s. 104. Mot den bakgrunden bör det enligt utredningens mening inte krävas en koppling till ett konkret brott för att teknisk spårning ska få användas utanför en förundersökning. I stället bör kopplingen gö- ras till brottslig verksamhet, på motsvarande sätt som annars i under- rättelseverksamhet. Spårning bör få användas för att förebygga, för- hindra och upptäcka brottslig verksamhet. För att avgränsa tillämpningsområdet bör det krävas en koppling till viss typ av brottslig verksamhet. Lämpligen görs den kopplingen till brott av sådan svårhetsgrad att de kan föranleda spårning under en förundersökning. Det bör uttryckas så att det ska vara fråga om brottslig verksamhet som innefattar sådana brott. Det kan förekomma att en förundersökning inleds efter att en åtgärd har påbörjats i underrättelseverksamhet, t.ex. om åtgärden har gett sådana konkreta resultat att förundersökning måste inledas. Det kan då uppstå osäkerhet kring om åtgärden får fortsätta utan ett sär- skilt beslut när en förundersökning har inletts. För att undanröja den osäkerheten bör det beträffande teknisk spårning införas en bestäm- melse som tillåter att spårningen fortsätter efter det att en förunder- sökning har inletts, men det förutsätter att spårningen då görs för att utreda samma brott. Om det däremot inte längre finns skäl för åtgärden när förundersökning har inletts bör spårningen avbrytas, se avsnitt 11.4.8. Ett krav på uppgifternas förväntade betydelse Enligt utredningens mening bör det såväl i som utanför en förunder- sökning ställas krav på uppgifternas förväntade betydelse för det än- damål för vilket de ska hämtas in. Det är ett vanligt sätt att begränsa tillämpningsområdet för att minimera risken för integritetsintrång. Ett sådant krav synes också stämma väl överens med den bedömning som görs av de brottsbekämpande myndigheterna beträffande behovet av spårning som spaningsmetod. Som har nämnts används uppgifter från spårning mycket sällan som bevisning i rättegångar. Det hänger samman med att åtgärden i första hand är en spaningsmetod, och som sådan syftar till att leda utredningen framåt främst med ytterligare pusselbitar. Det hindrar emellertid inte att de uppgifter som spårning kan förse brottsbekämpningen med är viktiga. Tvärtom har de brottsbekäm- pande myndigheterna särskilt framhållit hur betydelsefull metoden är för dem. I andra sammanhang när krav på de förväntade uppgifternas be- tydelse har lagfästs har det angetts att de ska vara av synnerlig eller särskild vikt. Det senare kravet valdes när lagen (2012:278) om in- hämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brotts- bekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet infördes. Re- geringen uttalade då att en förutsättning för att inhämtning skulle få äga rum borde vara att det på goda grunder kunde bedömas att åt- gärden skulle ha stor betydelse för att uppnå det syfte för vilket den genomfördes. För att en sådan bedömning ska kunna göras ansåg regeringen att det rimligen måste krävas att andra uppgifter, t.ex. källinformation, ger vid handen att viss brottslighet kan förebyggas, förhindras eller upptäckas genom åtgärden. I det låg, enligt regering- ens mening, också ett krav på uppgifternas förväntade betydelse för att uppnå det syfte i vilket de inhämtats, se De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunika- tion, prop. 2011/12:55, s. 85. Utredningen anser att motsvarande resonemang gör sig gällande för teknisk spårning. Det bör därför införas ett krav på att åtgärden ska vara av särskild vikt för det att uppnå det syfte som den ska an- vändas för. Samma krav bör gälla för teknisk spårning både i och utanför förundersökning. 11.4.7Proportionalitet och tillståndstid m.m. Utredningens förslag: Tillstånd till teknisk spårning får medde- las endast om det är proportionerligt. Tiden för ett sådant till- stånd får inte bestämmas längre än nödvändigt och inte överstiga en månad för beslutet. Beslut om teknisk spårning ska fattas av särskilt kvalificerade beslutsfattare inom Polismyndig- heten, Säkerhetspolisen och . Utredningens bedömning: Rätten för åklagare att begära biträde med teknisk spårning följer av regler om för- undersökningsledarens befogenheter. Det behövs därför inte nå- gon särskild reglering som ger Eppo-åklagare en rätt att beordra teknisk spårning. Skälen för utredningens förslag och bedömning En proportionalitetsprövning ska göras varje gång Det ligger i sakens natur att det måste vara proportionerligt med tek- nisk spårning i det enskilda fallet för att metoden ska få användas. Enligt de uppgifter som lämnats till utredningen görs alltid propor- tionalitetsprövningar, såväl inför ett beslut om spårning som fortlö- pande under verkställigheten. Det förekommer, enligt uppgift, att proportionalitetsprövningarna leder till att beslut om spårning inte meddelas eller att en pågående spårning avbryts. Enligt utredningens mening bör det framgå av lagtexten att en proportionalitetsprövning ska göras. Det kan i det sammanhanget noteras att i Uzun-målet särskilt framhöll vikten av att lagstiftningen innehåller krav på proportionalitetsprövning, se Utredningen vill understryka att när teknisk spårning an- vänds parallellt med andra utredningsåtgärder, som fysisk spaning eller hemliga tvångsmedel, finns det risk för ett ökat intrång i den personliga integriteten och privatlivet. Det krävs därför att propor- tionalitetsprövningen görs med utgångspunkt i det samlade förvän- tade intrånget. Det bör införas en bestämmelse som begränsar hur länge teknisk spårning får pågå. En sådan regel uppfyller de rättssäkerhetsgarantier och ger det skydd mot missbruk som anser be- hövs. Mot bakgrund av att teknisk spårning får anses vara mindre ingripande än t.ex. hemliga tvångsmedel skulle det kunna argumen- teras för att tillståndstiden kan vara längre än för hemliga tvångsme- del, vilken typiskt sett är längst en månad. Det har vid utredningens möten med de brottsbekämpande myndigheterna emellertid inte framkommit något egentligt behov av en längre tillståndstid. Liksom i andra sammanhang bör det dessutom, med beaktande av det even- tuellt ökade integritetsintrång som kan bli följden, vara möjligt att förlänga ett tillstånd. Redan av proportionalitetsprincipen följer att tillståndstiden inte får vara längre än nödvändigt. Det bör emellertid framgå av lagtex- ten, med tillägget att tiden för det enskilda tillståndet aldrig får över- stiga en månad för beslutet. Ingen reglering avseende personkretsen I de brottsbekämpande myndigheternas spaningsverksamhet finns det inga formella regler om vem spaning får riktas mot. I stället styr syftet med åtgärden och förutsättningarna för att få fram ett använd- bart resultat. I slutändan avgörs frågan genom de grundläggande principerna för polisverksamheten, bl.a. behovs- och proportionali- tetsprinciperna. Utredningen gör bedömningen att motsvarande bör gälla vid teknisk spårning. I vissa fall syftar spårningen till att få fram en gärningsman, t.ex. genom att en väska som innehåller narkotika spåras fram till den slutliga mottagaren. I andra fall syftar spårningen till att följa en viss person som kan ha kopplingar till brott, för att på så sätt få fram kopplingar till personer eller platser. Det bör enligt utredningens mening inte ställas något krav på en koppling mellan det föremål som spårningen avser och en viss person, exempelvis en misstänkt. Det innebär dock inte att hänsyn inte behöver tas till sådana kopp- lingar. Utredningen föreslår ett uttryckligt krav på att användningen av metoden ska vara av särskild vikt för ändamålet, vilket inrymmer såväl en behovs- som en ändamålsprövning. Dessutom ska åtgärden vara proportionerlig. Det aktualiserar inte sällan en indirekt pröv- ning av kopplingen mellan föremålet och personen som är av intresse för utredningen. Eftersom utredningen har som utgångspunkt att de nuvarande för- hållandena så långt som möjligt bör beaktas, anser utredningen att beslut beträffande spårning även i fortsättningen bör meddelas av de brottsbekämpande myndigheterna. Ärendenas karaktär, särskilt det förhållandet att grundlagsskyddade fri- och rättigheter kan komma att inskränkas, gör dock att det måste ställas höga krav på besluts- fattarens kvalifikationer. För att säkerställa det bör, för Polismyn- dighetens och Säkerhetspolisens del, beslut om spårning meddelas av myndigheten. Enligt 8 § polisförordningen (2014:1104) får dele- gation då ske endast om uppgiften överlämnas till en särskilt kvalifi- cerad beslutsfattare som har den utbildning, kompetens och erfaren- het som krävs. Regleringen i 8 § polisförordningen gäller inte för . möjlighet att besluta om teknisk spårning bör, på samma sätt som när det gäller våldsanvändning, regleras i polislagen. Det bör därför införas en bestämmelse i polislagen som innebär att mot- svarande krav ska gälla för som för och Säkerhetspolisen. Eppo-förordningen ställer som krav att de europeiska delegerade åklagarna ska kunna begära eller beordra spårning av föremål. I av- snitt 11.2.2 har utredningen redovisat ansvarsfördelningen mellan åklagaren som förundersökningsledare och de myndigheter som han eller hon instruerar om åtgärder. Av 23 kap. 3 § andra stycket rätte- gångsbalken följer att åklagaren får begära biträde av Polismyndig- heten eller Säkerhetspolisen för att genomföra förundersökningen. Samma rätt gäller i förhållande till andra myndigheter, exempelvis . När utredningen nu föreslår att teknisk spårning ska för- fattningsregleras kommer åklagare, utan särskilda bestämmelser om det, att kunna begära biträde med åtgärden. Det kommer att gälla för såväl Eppos åklagare som svenska åklagare. Någon särskild bestäm- melse som ger Eppos åklagare rätt att beordra åtgärden behövs där- för inte. Utredningens förslag: Om det inte längre finns skäl för ett be- slut om teknisk spårning ska verkställigheten avbry- tas och beslutet upphävas. När beslutet har upphävts eller till- ståndstiden har löpt ut ska positioneringsutrustningen, när det kan ske utan risk för ändamålet som föranlett spårningen, avlägs- nas eller göras obrukbar på annat sätt. Protokoll ska föras på lik- nande sätt vid teknisk spårning som vid vissa andra åtgärder enligt polislagen. Skälen för utredningens förslag Teknisk spårning ska avbrytas i vissa fall Det följer redan av proportionalitetsprincipen, som ska tillämpas fortlöpande som teknisk spårning används, att meto- den endast får användas så länge som den är proportionerlig. För tydlighetens skull bör det ändå av lagtexten framgå att en påbörjad spårning ska avbrytas om det inte längre finns skäl för beslutet eller om tiden för tillståndet löper ut. I det förstnämnda fal- let ska beslutet upphävas. Detsamma bör gälla i andra situationer där det inte längre finns skäl för beslutet, t.ex. om spårningen inte ger förväntat resultat eller om det visar sig vara omöjligt att verkställa åtgärden. Det innebär att information inte längre får hämtas in från den positioneringsutrustning som används. Det ankommer på den verk- ställande myndigheten att se till så att verkställigheten avbryts . Positioneringsutrustningen ska avlägsnas eller göras obrukbar I sådan reglering om hemliga tvångsmedel som förutsätter att utrust- ning placeras på eller i egendom som tillhör någon annan än den verkställande myndigheten ställs det krav på att utrustningen ska tas bort eller göras obrukbar efter det att tiden för tillståndet har gått ut eller tillståndet har upphävts. Bestämmelser om det finns t.ex. i 27 kap. 25 a § fjärde stycket och 25 § tredje stycket lagen om hemlig dataavläsning. En liknande reg- lering bör av rättssäkerhetsskäl införas för teknisk spårning, inte minst för att minska risken för misstanke om att metoden missbru- kas. En sådan reglering ligger dessutom i de brottsbekämpande myn- digheternas eget intresse, eftersom det utgör viss risk för att meto- den och tekniken avslöjas om positioneringsutrustning lämnas kvar på de objekt som varit föremål för spårning. Regleringen bör utfor- mas så att utrustningen ska avlägsnas eller göras obrukbar när det kan ske utan risk för ändamålet som har föranlett spårningen. Det innebär att åtgärden att återta eller göra positionsutrustningen obrukbar inte får äventyra uppgiften att utreda brott eller förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Enligt 27 § första stycket polislagen ska protokoll föras över ingri- pande som innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. Protokoll ska också föras över husrannsakan och liknande åt- gärder enligt lagen och vid omhändertagande av föremål. I paragra- fens andra stycke anges vad som ska dokumenteras i protokollet, nämligen vem som har fattat beslutet om ingripande, grunden för beslutet och tidpunkten när det har fattats, vem eller vilka som har deltagit i ingripandet, vem eller vilka som ingripandet har riktat sig mot, tiden för ingripandet och vad som i övrigt har förekommit vid det. Bestämmelsen bör i allt väsentligt göras tillämplig även på tek- nisk spårning. Det förbättrar bl.a. möjligheterna till en effektiv efter- handskontroll av tillsynsmyndigheterna. Eftersom det finns skäl att inte avslöja vem som har till uppgift att placera positioneringsutrust- ning och den uppgiften inte är av samma betydelse som vid andra ingripanden som ska dokumenteras enligt paragrafen bör kravet på att dokumentera vem eller vilka som har medverkat vid verkställan- det inte gälla vid teknisk spårning. 11.4.9Några ytterligare frågor om teknisk spårning Utredningens bedömning: Befintlig sekretessreglering och reg- lering om behandling av personuppgifter ger ett tillräckligt skydd för uppgifter hänförliga till teknisk spårning. Det behövs inga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att teknisk spårning ska kunna användas vid kontrollerade leveranser. Skälen för utredningens bedömning Utredningen behandlar i kapitel 15 och 16 frågor som rör offentlig- het, sekretess och dataskydd. Det som sägs där kommer att gälla om teknisk spårning används i Eppo-utredningar. Beträffande nationella utredningar där teknisk spårning används är bestämmelserna i 18 kap. 1–3 och 17 §§ och 35 kap. 1 § OSL om förundersökningssekretess generellt formulerade och kommer där- för att vara tillämpliga vid teknisk spårning. För Säkerhetspolisens del kan även 15 kap. 1 och 2 §§ OSL vara tillämpliga. Även 10 kap. 3 och 3 a §§ OSL, de s.k. kollisionsreglerna, är generellt utformade och kommer således att gälla när teknisk spårning används. Utredningen bedömer att den befintliga sekretessregleringen ger ett tillräckligt skydd. I 18 kap. 19 § OSL nämns inte någon spaningsmetod bland de uppgifter där tystnadsplikten har företräde framför meddelarfri- heten. Utredningen ser inte något skäl att reglera på annat sätt för teknisk spårning. De bestämmelser som gäller för , Säkerhets- polisens och personuppgiftsbehandling är generellt ut- formade och kommer därmed att kunna tillämpas på resultatet av spårning, i den utsträckning som uppgifterna behandlas och bevaras. Bestämmelserna om hur länge uppgifter får behandlas behöver enligt utredningens mening inte ändras. Särskilt om kontrollerade leveranser Spårning av föremål ska enligt artikel 30.1 f i Eppo-förordningen in- begripa kontrollerade varuleveranser. Därför bör något sägas även om den frågan. Det finns inte någon författningsreglering av s.k. kontrollerade leveranser i nationella ärenden. Däremot finns det i 10–14 §§ lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsut- redningar regler om kontrollerade leveranser i gränsöverskridande situationer. Det är enligt bestämmelserna bl.a. möjligt för en myn- dighet i ett annat land att ansöka om biträde med en kontrollerad leverans i och för svenska brottsbekämpande myndigheter att ansöka om en kontrollerad leverans utomlands. När de bestämmelserna infördes, vilka grundar sig på interna- överenskommelser som ingått, konstaterade rege- ringen bl.a. följande i Internationell rättslig hjälp i brottmål: Till- träde till m.m., prop. 2004/05:144, s. 78 f. Kontrollerad leverans är en arbetsmetod som har använts av svenska polis- och tullmyndigheter , framför allt beträffande nar- kotika. Arbetsmetoden innebär att de brottsutredande myndigheterna underlåter att ingripa mot en leverans i syfte att under övervakning följa den och avslöja mottagaren av leveransen och kartlägga vem eller vilka som ligger bakom brottsligheten. Metoden anses inte stå i strid med po- skyldighet att ingripa mot brott då ingripandet endast skjuts upp, s.k. interimistisk passivitet, och då leveransen tillåts fortsätta under kontrollerade former. Regeringen konstaterade också att vissa lagstiftningsåtgärder var nödvändiga av både praktiska skäl och för att möta krav i den delen och lade därför fram lagändringarna, ”som underlag för den fortsatta beredningen av frågan om kontrol- lerade leveranser”. Någon ytterligare lagstiftning angående kontrol- lerade leveranser har inte införts. Det finns enligt utredningens mening inget behov av lagstift- ningsåtgärder eller andra åtgärder, utöver det som har föreslagits om teknisk spårning, eftersom den regleringen föreslås vara generell. Vid kontrollerade leveranser bör alltså teknisk spårning kunna an- vändas, i enlighet med vad som föreskrivs i Eppo-förordningen, om övriga förutsättningar för att använda metoden är uppfyllda. Utredningen diskuterar frågor om tillsyn i avsnitt 17.2. Inriktningen där är på tillsynsfrågor som kommer att aktualiseras om an- sluter sig till Eppo-samarbetet. Det som sägs där om Eppos utred- ningar kommer att gälla även i fråga om teknisk spårning. När det gäller nationella utredningar kan det konstateras att JO och JK utövar tillsyn över , och . och Datain- spektionen utövar tillsyn över enbart vissa delar av myndigheternas verksamhet. Det kan anmärkas att föreslog att en särskild tillsynsmyndighet som skulle utöva tillsyn över polisverksamheten skulle inrättas, se Tillsyn över polisen och Kriminalvården, SOU 2015:57. Förslaget har inte lett till lag- stiftning. Teknisk spårning kan, i nationella ärenden, bli föremål för JO:s och JK:s tillsyn. Eftersom en motsvarighet till den spårning som ut- redningen föreslår förekommer så omfattas metoden redan av sådan tillsyn. Även personuppgiftsbehandlingen som förekommer vid spårning omfattas redan av tillsyn. Utredningen bedömer emel- lertid att en reglering av metoden på det sätt som har föreslagits in- nebär tydligare gränser för när och hur den får användas. Det bör innebära att arbetet med tillsyn över metoden förenklas, i synnerhet som det införs lagstadgade dokumentationskrav. Utredningen bedö- mer att det inte behövs några regler utöver de som redan finns be- träffande tillsyn. Genom det befintliga regelverket om tillsyn upp- fylls kravet på extern kontroll. De europeiska delegerade åklagarna ska verka i nära samarbete med varandra genom att biträda och regelbundet rådgöra med varandra i gränsöverskridande fall.