sou · H8B326 · 2020-04-29 00:00:00 — En sjukförsäkring anpassad efter individen En trygg sjukförsäkring med människan i centrum SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera delar av regelverket kring sjukförsäkringen och, om det bedömdes nödvändigt, lämna författningsförslag. Utredaren ska bland annat se över behovet av anpassningar av försäkringsskyddet för personer med timanställningar och andra tidsbegränsade anställningar. Dessutom ska utredaren kartlägga om det nuvarande regelverket ger ett tillräckligt utrymme för att försäkrades arbetsförmåga ska kunna tas tillvara fullt ut. Det är dessa frågor som redovisas i detta slutbetänkande. Som särskild utredare förordnades f.d. enhetschefen och jur. kand. . Som experter i utredningen förordnades verksamhetsutvecklaren (), rättsliga experten (), verksamhetssamordnaren (Arbetsförmedlingen), utredaren () och departementssekreteraren (). Som sakkunniga i utredningen förordnades ämnesrådet Eeva Seppälä (), ämnesrådet () och kanslirådet (). entledigades och förordnades utredaren () som expert. entledigades och förordnades departementssekreteraren () som sakkunnig. förordnades juristen och utredaren (Inspektionen för socialförsäkringen) som expert. entledigades och förordnades rättsliga experten () som expert. Från och med den entledigades och från och med den 22augusti 2019 förordnades departementssekreteraren () som sakkunnig. entledigades och förordnades departementssekreteraren (). Som sekreterare i utredningen förordnades från och med den 14maj 2018 utredaren och från och med den 2juli 2018 jur. kand. entledigades och från och med den 7februari 2019 förordnades f.d. enhetschefen som sekreterare. Betänkandet är skrivet i vi-form och med detta avses utredaren och utredningssekretariatet. Jag som utredare är dock ensamt ansvarig för förslagen. Utredningen som har antagit namnet ”En trygg sjukförsäkring med människan i centrum” överlämnar härmed sitt slutbetänkande En sjukförsäkring anpassad efter individen (SOU 2020:26). Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken............ av sin tillämpning..................................................... Möten med andra aktörer ....................................... Försäkringsskydd för behovsanställda .................................. Inkomstbortfallsprincipen bör vara styrande ........ 3.2.3Frågan om vilken typ av anställningar som är önskvärda på arbetsmarknaden faller utanför 3.3 Möjligheter att ta tillvara den enskildes arbetsförmåga ....... Fortsatt fyra nivåer av sjukpenning ....................... 3.3.2Flexibiliteten bör i möjligaste mån uppnås genom deltidssjukskrivning utifrån en förläggning av arbetstiden som gynnar återgång i arbete ...................................................... Anpassning av försäkringsskyddet för personer Regelverk och rättsläge .............................................. Olika bedömningsgrunder kan avgöra om det finns rätt till sjukpenning eller inte ........... 4.2.1Ingen skyldighet att betala ut sjuklön vid behovsanställning om inbokade arbetspass 4.2.2En skälighetsbestämning av sjukpenningen om inbokade arbetspass saknas eller vid kortare anställningar ......................................... 4.3 Bedömning av behovsanställda från och med dag 15............ från och med dag 15 ................................................ 4.4 Takbelopp för arbetslösa........................................................ HFD 2018 ref 1 ....................................................... 4.5Försäkringskassans normering om bedömningsgrunden Anställningar på arbetsmarknaden .............................. Större skillnad mellan kvinnor och män Tidsbegränsade anställningar enligt LAS ............... Arbetsdomstolens avgörande AD 2008 nr 81 ....... Omfattning av de intermittent anställda................ Tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid – sammanfattande iakttagelser från Arbetslös eller anställd ur ett sjukförsäkringsperspektiv ..... Problem – behovsanställda ......................................... 6.1Otydligt mot vilket arbete arbetsförmågan ska bedömas för dem som är behovsanställda ............................................. 6.2Fler nekas sjukpenning när de betraktas som arbetslösa och bedöms mot normalt förekommande arbete ................. 6.3Den som betraktas som arbetslös får ofta 6.4Vissa yrkesgrupper och branscher med hög andel kvinnor har en hög andel behovsanställd personal Förslag och överväganden........................................... 7.1Utökade möjligheter för försäkrade som är behovsanställda att få sin arbetsförmåga bedömd 7.1.1Sjukförsäkringen måste anpassas efter en förändrad arbetsmarknad ................................... 7.1.2Olika sätt att avgränsa gruppen som har ett särskilt behov av ett förbättrat 7.1.3Avgränsningen bör inte göras utifrån en definition av intermittent anställda ................... 7.1.4Den som har ett arbete som innebär att hen kallas in vid behov ska i sjukförsäkringen betraktas som behovsanställd och ges ett förstärkt försäkringsskydd................................ 7.1.5Försäkrade som avslutat tidsbegränsade anställningar, som inte är behovsanställningar, bör inte ges ett stärkt försäkringsskydd ................ 7.1.6Två sätt att stärka försäkringsskyddet 7.1.7Arbetsförmågan hos behovsanställda ska, under vissa förhållanden, bedömas mot En behovsanställd ska kunna få 7.1.9Om det kan antas att den försäkrade skulle ha arbetat om hen inte hade varit sjuk ska arbetsförmågan bedömas mot 7.1.10Arbetsförmågan ska, som längst, kunna bedömas mot behovsanställningen från och med dag 15 i sjukperioden ....................... när fler behovsanställningar finns........................... 7.1.14Begränsningen av dagsbeloppet för arbetslösa ska inte gälla den som omfattas av våra förslag ..... Del 2 Partiell sjukpenning och arbetstidens förläggning Regelverk och rättsläge .............................................. 8.1Domstolspraxis om undantag från principen att arbetstiden ska minskas jämnt vid partiell sjukpenning........................................................... HFD 2011 ref 30...................................................... 8.2Varifrån kommer principen att arbetstiden vid partiell sjukpenning ska minskas lika mycket ? 8.2.1Möjligheten till halv sjukpenning infördes – inget absolut krav på inkomstminskning men en inkomstminskning kunde tala för en nedsättning av 8.2.2Enligt hade principen om minskning av arbetstiden vid partiell sjukpenning sin grund i tolkning av olika förarbeten ................................................... 8.2.3Riksförsäkringsverket ansåg att det fanns en risk att arbetsförmågebedömningen schabloniserades om principen upprätthölls för principen att arbetsförmågan ska bedömas dag för dag................................................................ Bakgrunden till 27 kap. 46 § andra stycket SFB .... Våra slutsatser av rättsläget .................................................... Kunskapsläge och utvecklingen av partiell 9.1Deltidssjukskrivningarnas betydelse för återgång Fördelning utifrån diagnosgrupp ........................... och reaktion på svår stress (F43) ......................... Problem – partiell sjukskrivning och arbetstidens 10.1.5 kommuner och regioner (SKR)............. Projektet flexibel sjukskrivning för personer Flexibel sjukskrivning – en bakgrund.................................. Genomförande av samarbetsprojektet ................................ En utvärdering av projektet ................................................. Projektets egna slutsatser..................................................... Rättsliga brister i projektet enligt ........ 11.6 Uppdrag från regeringen om förbättrade möjligheter för patienter i cancerbehandling att arbeta efter förmåga .. 118 12 Överväganden och förslag ......................................... 12.1Försäkringskassan ska i ökad utsträckning kunna bevilja partiell sjukpenning utifrån en annan förläggning av arbetstiden än genom jämn reducering ........... 12.1.1 Dagens ordning är inte ändamålsenligt Det behövs en lagändring...................................... Deltidssjukskrivning är en väg tillbaka i arbete ... 12.1.4Försäkrade med olika psykiatriska tillstånd kan ha behov av flexibla lösningar ........................ 12.1.5En förutsättning för våra överväganden är att arbetsgivaren medgivit en annan förläggning 12.1.6Det bör inte ställas som krav att förläggningen av arbetstiden är medicinskt motiverad................ 12.1.7Försäkringskassan ska kunna bevilja partiell sjukpenning utifrån en förläggning av arbetstiden som inte försämrar möjligheterna till återgång i arbete ............................................... Viktigt med aktiv handläggning bör inom ramen för sitt samordningsansvar samverka om arbetstidens förläggning med den försäkrade, hälso- och sjukvården och den försäkrades arbetsgivare....... bör inte införas ...................................................... Vårt förslag innebär att fler försäkrade kommer att beviljas partiell sjukpenning med en annan förläggning av arbetstiden än jämn reducering ................................. Principen om att arbetstiden ska minskas jämnt vid deltidssjukskrivning är inte lagfäst – ytterligare lagändringar behövs inte....... Ökad samverkan för att ta tillvara kvarvarande arbetsförmåga vid heltidssjukskrivning............................... 12.2.1 Projektet ”Flexibel sjukskrivning för personer i cancerbehandling” ............................................... 12.2.2 Det är ofta möjligt för en försäkrad att arbeta enstaka dagar under hel sjukskrivning utan att bedömningen av arbetsförmågan påverkas .......... 12.2.3 Förslaget om partiell sjukpenning och arbetstidens förläggning innebär att kvarvarande arbetsförmåga kan tas tillvara i ökad utsträckning................................................ 12.2.4 bör samverka med hälso- och sjukvården och arbetsgivare i syfte att ta tillvara kvarvarande arbetsförmåga .................. 12.2.5 Inte aktuellt att föreslå ytterligare nivåer eller diagnosspecifika förmåner i sjukförsäkringen..... Konsekvens för sjukförsäkringen........................................ 13.1.2 Arbetstidens förläggning för dem med 13.1.3 Sammanfattning av förslagens påverkan på kostnader i sjukförsäkringen ................................ Hälso- och sjukvården.......................................................... Jämställdhet mellan könen ................................................... 14.1 Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...... Bilaga 4 , redovisning av tillämpning partiell sjukpenning och arbetstidens förläggning...... Bilaga 5 Utlåtande angående regelverk I detta slutbetänkande redovisas våra två sista uppdrag. Vi har haft i uppdrag att utreda behovet av anpassningar av försäkringsskyddet för personer med timanställningar och andra tidsbegränsade anställningar. Det handlar om hur bedömningarna av rätten till sjukpenning ska göras för personer med dessa anställningar. Dessutom ska vi utreda regelverket kring möjligheten att bevilja partiell sjukpenning utifrån en förläggning av arbetstiden där den försäkrade inte minskar sin arbetstid med lika mycket . Vad gäller uppdraget att utreda behovet av anpassningar av försäkringsskyddet för behovsanställda framhålls i direktiven att den allmänna sjukförsäkringen infördes då tillsvidareanställning var för de flesta. ser regelverket annorlunda ut. För många unga är det vanligt med timanställningar och andra former av tidsbegränsade anställningar. Men regelverket har inte anpassats till dessa nya typer av anställningar. Vi kommer att använda oss av begreppet behovsanställd i våra förslag. Även i problembeskrivningen nedan använder vi oss av detta begrepp. Vad gäller partiell sjukpenning och förläggning av arbetstiden är huvudregeln att arbetstiden vid partiell sjukskrivning ska reduceras med lika mycket . Det innebär att det normalt inte är möjligt att bevilja en fjärdedels sjukpenning till en person som förlägger sin arbetstid så att hen är ledig . Vårt uppdrag är att utreda om de gällande reglerna är ändamålsenliga så att de bidrar till att en försäkrads arbetsförmåga i möjligaste mån tas tillvara och att återgång i arbete underlättas. Försäkringsskyddet för personer med behovsanställningar Fler nekas sjukpenning när de betraktas som arbetslösa och deras arbetsförmåga bedöms mot normalt förekommande arbete tillämpning innebär att en försäkrad som är behovsanställd och som har inbokade arbetspass betraktas som anställd och får sin arbetsförmåga bedömd mot behovsanställningen. Om den behovsanställde däremot inte har några inbokade arbetspass betraktas hen som arbetslös och får sin arbetsförmåga bedömd mot den bredare bedömningsgrunden ”normalt förekommande arbete” redan från första sjukdagen. Om en försäkrad bedöms mot normalt förekommande arbete bedöms hen oftare ha arbetsförmåga och därmed inte ha rätt till sjukpenning än om hen hade bedömts mot sitt arbete. Ett exempel kan illustrera detta. En person arbetar som vårdbiträde och drabbas av rygg- och axelbesvär vilket hindrar lyft. Om personen får sin arbetsförmåga bedömd mot arbetet som vårdbiträde anses arbetsförmågan troligen vara nedsatt och hen har rätt till sjukpenning. Om hen däremot prövas mot normalt förekommande arbete är risken stor att hen bedöms kunna försörja sig i ett mindre fysiskt ansträngande arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Då nekas sjukpenning. Frågan om man som behovsanställd betraktas som arbetslös eller anställd har alltså stor betydelse för om man har rätt till sjukpenning eller inte. Otydligt mot vilket arbete arbetsförmågan ska bedömas om man är behovsanställd Många i våra expert- och referensgrupper har framfört åsikten att regelverket kring de behovsanställdas rätt till sjukpenning är otydligt och oförutsebart. Den försäkrade kan, enligt en rapport från Inspektionen för socialförsäkringen, ha svårt att förutse om hens ansökan om sjukpenning kommer att prövas mot ett normalt förekommande arbete eller mot det arbete som hen faktiskt har utfört före insjuknandet. Den som betraktas som arbetslös får ofta lägre sjukpenning Även om en försäkrad som är behovsanställd och som betraktas som arbetslös skulle beviljas sjukpenning är nivån på denna sjukpenning ofta lägre än om den försäkrade skulle ha betraktats som anställd. Det beror på att arbetslösa inte kan beviljas sjukpenning med ett högre dagsbelopp än . Tanken med regleringen är att man som arbetslös och sjukskriven inte ska kunna få högre sjukpenning än vad man maximalt skulle ha haft i arbetslöshetsersättning. Dagens tillämpning problematisk ur ett jämställdhetsperspektiv Många yrkesgrupper med hög andel kvinnor har också en hög andel behovsanställd personal. Exempelvis är av vårdbiträdena i kommunerna kvinnor och av dem har någon form av behovsanställning. Att behovsanställda oftare nekas sjukpenning än andra anställda är därför också problematiskt ur ett jämställdhetsperspektiv. Partiell sjukpenning och förläggning av arbetstiden Det nuvarande regelverket är inte förutsebart tillämpning utifrån rättspraxis innebär att partiell sjukpenning kan beviljas utifrån en annan förläggning än jämn reducering av arbetstiden endast om detta är medicinskt motiverat. Det är dock oklart vad medicinskt motiverat betyder i tillämpningen. Detta leder till att den försäkrade får svårt att förutse om ersättning kommer att beviljas om arbetstiden förläggs på annat sätt än genom jämn reducering . Det nuvarande regelverket är inte flexibelt och kan motverka återgång i arbete Dagens regelverk utgår från att deltidssjukskrivna personer ska minska sin arbetstid med lika mycket . Deltidssjukskrivna personer har dock olika behov och förutsättningar. Vissa har lättare att klara ett arbete på deltid om de, med arbetsgivarens tillåtelse, har möjlig- het att förlägga arbetstiden på ett sätt som passar deras situation. Det kan till exempel handla om att minska antalet ansträngande resor till och från arbetet. För försäkrade med psykiatriska diagnoser kan det vara av särskild vikt för möjligheterna till återgång i arbete att partiell sjukpenning kan beviljas utifrån en mer flexibel förläggning av arbetstiden. Regelverket tar inte tillvara den arbetsförmåga som finns hos den försäkrade och motverkar ibland möjligheterna till rehabilitering. En försäkrad som är behovsanställd ska få sin arbetsförmåga bedömd mot behovsanställningen om det kan antas att hen skulle ha arbetat om hen inte hade varit sjuk. Bedömningen av arbetsförmågan mot behovsanställningen ska göras till den dag då den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga . Sjukpenning lämnas utan hänsyn till den begränsning av beloppet som gäller för arbetslösa. Den som är behovsanställd ska, enligt vårt förslag, bedömas mot behovsanställningen om det kan antas att hen skulle ha arbetat om hen inte hade varit sjuk. bedöms den som är behovsanställd mot behovsanställningen bara om det finns inbokade arbetspass. Kännetecknande för en behovsanställning är att den avser arbete som utförs utifrån arbetsgivarens behov av arbetskraft. Arbetstagaren har alltså normalt inte rätt att få arbeta utan det är arbetsgivarens behov av att arbete utförs eller som är styrande. Vår definition av behovsanställda rymmer dem som ofta kallas för timanställda. Den som är behovsanställd är i praktiken arbetslös och har inte rätt till högre sjukpenning än per dag. Vi vill likställa den som har en behovsanställning och som kan antas skulle ha arbetat om de inte var sjuka med den som har en vanlig anställning. Därför föreslår vi att beloppsgränsen inte gäller för den som omfattas av vårt förslag. ska kunna bevilja partiell sjukpenning utifrån en annan förläggning av arbetstiden än att denna minskas i samma omfattning om förläggningen inte försämrar möjligheterna till återgång i arbete. bör samverka om arbetstidens förläggning med den försäkrade, sjukskrivande läkare och den försäkrades arbetsgivare. Om den försäkrade vill pröva att arbeta i begränsad utsträckning trots hel sjukskrivning bör samverka med arbetsgivaren och sjukskrivande läkare i syfte att ta tillvara den försäkrades arbetsförmåga och underlätta dennes återgång i arbete. bör utifrån denna samverkan utreda möjligheten till partiell sjukpenning med en annan arbetstidsförläggning än att arbetstiden minskas . Det finns visst stöd i forskningen för att deltidssjukskrivningar kan ha en positiv effekt på sjukskrivnas återgång i arbete. Därför är det viktigt att regelverket är utformat så att fler deltidssjukskrivningar kan komma till stånd. Ett sätt att få till stånd fler deltidssjukskrivningar är att utöka möjligheterna att bevilja sjukpenning utifrån en annan förläggning av arbetstiden än att denna minskas med lika mycket . Vårt förslag innebär att partiell sjukpenning kan beviljas utifrån en annan förläggning än jämn reducering av arbetstiden om förläggningen inte försämrar den försäkrades möjligheter till återgång i arbete. Att förläggningen försämrar den enskildes möjligheter till återgång i arbete kan handla dels om att hälsotillståndet påverkas negativt av förläggningen dels om att sjukdomen är av sådan karaktär att en annan förläggning av arbetstiden än jämn reducering motverkar rehabiliteringen. Hur arbetstiden förläggs kan ha betydelse för den försäkrades möjligheter till återgång i arbete. Det gör att frågan, enligt vår mening, faller under samordningsansvar för den försäkrades rehabilitering. bör därför ta upp förläggningen av arbetstiden med den försäkrades arbetsgivare och sjukskrivande läkare som ett led i att se till att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering av den försäkrade. bedrev tillsammans med ett projekt om flexibel sjukskrivning för personer i cancerbehandling. Tanken var att tillämpa reglerna på ett mer flexibelt sätt så att den som var helt sjukskriven under cancerbehandling skulle kunna arbeta någon dag utan att vara rädd för att sjukpenningen skulle dras in. Många patienter är intresserade att arbeta de dagar eller timmar som de känner att de orkar. Projektet avslutades av sedan det bedömts ha rättsliga brister. Vi har studerat projektet och regelverket. Enligt vår bedömning är det möjligt för en person som lider av sjukdom med svårbedömd prognos för arbetsförmågan att inom ramen för dagens regelverk arbeta enstaka dagar med hel sjukskrivning utan att arbetsförmågebedömningen påverkas av detta. Man får dock inte sjukpenning för de dagar man har arbetat. Konsekvenser av våra förslag Våra förslag medför ett utökat och förbättrat försäkringsskydd vid sjukdom för de behovsanställda. Rättssäkerheten ökar också för dessa personer eftersom det blir tydligare för den behovsanställde som ansöker om sjukpenning vilket arbete som ansökan kommer att prövas gentemot. Förslagen ger också ökade möjligheter att tillvarata arbetsförmågan och underlättar återgången i arbete för dem med partiell sjukpenning samt underlättar arbetsförsök vid hel sjukskrivning. Kostnaderna i socialförsäkringen beräknas öka med mellan 93,5 och . En ökad användning av deltidssjukskrivning beräknas härutöver ge besparingar i socialförsäkringen. På grund av många osäkerhetsfaktorer kring möjliga utfall är det inte möjligt att uppskatta storleken på dessa. Förslagen bedöms inte påverka rörligheten på arbetsmarknaden. För arbetsgivare kan ett bättre försäkringsskydd för behovsanställda underlätta arbetsgivares rekrytering av denna typ av arbetskraft. Arbetsgivare ges genom förslagen rörande arbetstidens förläggning och förbättrad samverkan med utökade möjligheter till flexibla lösningar vid anpassnings- och rehabiliteringsverksamheten. Förslagen kan medföra vissa ökade administrations- kostnader men i mindre omfattning. Förslagen medför bland annat att ges bättre förutsättningar att tillvarata arbetsförmåga för försäkrade vid deltidssjukskrivning. Förslagen kan innebära ökade administrationskostnader för avstämningsmöten vid myndigheten. Samarbetet mellan och hälso- och sjukvården är centralt vid all sjukskrivning. Förslagen, som ger fler möjligheter till mer anpassade lösningar vid återgång i arbete, bedöms gynna detta samarbete särskilt då rehabiliteringskoordinatorer är involverade i patientens/den försäkrades återgång i arbete. Förslagen bedöms också bidra till ökad ekonomisk jämställdhet mellan kvinnor och män. 27 kap.46 §Vid bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt ska det beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen inte kan utföra sitt vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder honom eller henne.Om den försäkrade på grund Bedömningen enligt första styck- av sjukdomen behöver avstå från et ska även göras för en försäkrad förvärvsarbete under minst en som är behovsanställd om det kan fjärdedel av sin normala arbets- antas att han eller hon skulle ha tidstid en viss dag, ska hans eller arbetat om han eller hon inte hade hennes arbetsförmåga anses ned- varit sjuk. Från och med den tid- satt i minst motsvarande grad den punkt då den försäkrade har haftdagen.nedsatt arbetsförmåga ska bedömningen av arbetsförmågan göras mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller annat lämpligt arbete som är tillgängligt för honom eller henne.23 1.1Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken att 27 kap. 46 § och 28 kap. 11 § ska ha följande lydelse