sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Ett internationellt råd, sammansatt av t.ex. erkända forskare från olika discipliner, ledande personer inom andra länders skolmyndigheter och företrädare för skolledare och lärare i framgångsrika skolsystem skulle kunna fylla en viktig roll i arbetet med det nationella kvalitetsramverket genom att utifrån och på basen av sin expertis kunna bedöma utvecklingen i relation till uppsatta mål och lämna rekommendationer till stöd för utvecklingen i de fall arbetet sviktar. I svenska myndigheter förekommer olika former för råd till dess ledning, t.ex. har såväl som Skolinspektionen insynsråd. Skillnaderna mellan insynsråd och detta expertråd är dock viktiga att notera. För det första eftersträvas här en blick utifrån. För det andra är fokusområdet inte myndigheten utan den svenska skolan och dess utveckling utifrån kvalitetsramverket. För det tredje ska råd inte lämnas till myndigheten utan till regeringen gällande arbetet med att förverkliga de nationella målsättningarna. har både ett klimatpolitiskt råd och ett finanspolitiskt råd med inriktning som liknar den här beskrivna. Den svenska antog 2017 ett klimatpolitiskt ramverk för att ta ett samlat grepp över utvecklingen av miljöarbetet. utgörs dels av en klimatlag, dels av målsättningar och ett råd som ska följa utvecklingen. Det inrättades 2007 och har i uppgift att driva en oberoende granskning av regeringens finanspolitik. I båda fallen är grundtanken med råden att granska politiken, dess effekter och de underlag man arbetar utifrån. I båda fallen finns också andra myn- Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv digheter inom området men som inte är oberoende eller har fokus på uppföljning och granskning. Till skillnad från dessa råd, som är egna myndigheter, menar utredningen att expertrådet för skolans kvalitet och likvärdighet bör knytas till som värdmyndig- het. En fördel med en sådan lösning är att den medger ett maximalt fokus på uppgiften och den minimerar administrativa kostnader. Enligt direktivet ska utredaren redogöra för de ekonomiska och praktiska konsekvenserna av förslagen. Häri ingår bl.a. att beskriva eventuella konsekvenser som förslagen kan få för gymnasieskolan. Utredaren ska redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (), funktions- nedsättning samt principen om icke-diskriminering. Utredaren ska även i sitt arbete i övrigt beakta ett barnrätts- och funktionshinder- perspektiv. Utredaren ska vidare, i enlighet med 14 kap. 3 § regerings- formen, beakta proportionalitetsprincipen i samband med övervägan- den om inskränkningar av den kommunala självstyrelsen och redo- göra för sina bedömningar i detta avseende. Utredningen ska också särskilt analysera hur kommunala och enskilda huvudmäns skilda förut- sättningar påverkar och påverkas av de förslag utredningen lämnar. Utöver det som framgår av utredningens direktiv ska utredningen enligt kommittéförordningen (1998:1474) redovisa vilka konsekven- ser som utredningens förslag får för kostnader och intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda. En beräkning av eventuella konsekvenser samt, i förekommande fall, förslag till finan- siering ska också redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa redovisas. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen, brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, ska detta också redovisas. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska föreskrifternas konsekvenser redovisas i en konsekvens- utredning. 11.1Vilka berörs av utredningens förslag? Inledningsvis bör det igen betonas att skolan är en angelägenhet för hela samhället varför många kommer att beröras av utredningens förslag. Mer konkret kommer dock utredningens förslag att beröra elever, föräldrar, lärare, rektorer och övrig skolpersonal i förskole- klass, grundskola, sameskola och grundsärskola. Vidare berörs en- skilda, kommunala och statliga huvudmän. De statliga myndigheter som berörs är Sameskolstyrelsen, , Skolinspektionen, Skol- väsendets överklagandenämnd samt förvaltningsdomstolarna. Utredningens uppdrag omfattar inte hela skolväsendet utan huvud- sakligen skolformerna förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Utredningen ser dock stora fördelar med att fler skolformer omfattas av flera av utredningens förslag, t.ex. kan det finnas fördelar med att även antagningen till gymnasieskolan och gymnasiesärskolan han- teras av regionalt. Det finns också tydliga fördelar med att den föreslagna förändringen av de riktade statsbidragen till ett sektorsbidrag omfattar även de delar av statsbidragen som är särskilt riktade till andra skolformer än de som ligger inom utredningens uppdrag, liksom fördelar med att regionalt får i uppdrag att följa även andra skolformers verksamhet för att kunna se till en huvudmans hela skolverksamhet. 11.2Samhällsekonomiska konsekvenser av förslagen En väl fungerande förskoleklass, grundskola och grundsärskola ger positiva konsekvenser för såväl enskilda individer som för samhället som helhet. Stora samhällsekonomiska vinster kan nås med ett skol- väsende i vilket alla elever ges goda möjligheter att utvecklas utifrån sina egna förutsättningar och där alla ges tillgång till bildning, per- sonlig utveckling och förutsättningar till ett aktivt deltagande på arbetsmarknaden och i ett demokratiskt samhälle. Förändrade kost- nader i skolväsendet behöver vägas mot förändrade kost- nader i andra välfärdsområden. Denna avvägning ligger dock utanför utredningens uppdrag men utredningen vill med eftertryck betona den grundläggande utbildningens viktiga roll för individen och för samhället. Enligt statistik saknade drygt 17 600 elever, eller av eleverna, som gick ut 2019 behörighet till något av gymnasieskolans nationella program. Bland elever som har kommit till relativt sent dvs. i högre skolålder, är andelen behöriga till nationellt program betydligt lägre. Även bland elever med en svagare socioekonomisk bakgrund är andelen med gym- nasiebehörighet betydligt lägre än bland elever med en starkare socioekonomisk bakgrund. lyckas alltså inte uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbild- ningen i enlighet med skollagens reglering. Ökade möjligheter att uppnå gymnasiebehörighet ökar chanserna för att fullfölja gymnasiet och för inträde på arbetsmarknaden. Skol- misslyckanden får konsekvenser för såväl den enskilda individen som för samhället. Kostnaden för individen kan bestå av försenad etablering på arbetsmarknaden, begränsade yrkesval, försämrade möj- ligheter till egen försörjning samt ohälsa. Kostnaden för samhället beror bl.a. på hur många ungdomar som lämnar med låga eller ofullständiga betyg och tiden det tar att inhämta kunska- perna och för att etablera sig på arbetsmarknaden. De elever som inte uppnår behörighet till gymnasieskolans natio- nella program löper större risker att misslyckas i gymnasieskolan och att hamna i utanförskap senare i livet. visade 2010 att endast en fjärdedel av elever med låga betyg i hade slutfört en gymnasieutbildning.1 Endast av elever som påbörja ett introduktionsprogram lämnar gymnasieskolan med examen. Att misslyckas i innebär att antalet valbara program i gymnasieskolan begränsas och att sannolikheten för att inte slutföra gymnasieutbildningen ökar. Kunskaperna från och resultaten i är alltså av stor vikt för framgångsrika gym- nasiestudier, vilka i sin tur är avgörande för att komma in på arbets- marknaden liksom för att vara kvar på arbetsmarknaden.2 Social- styrelsens rapport visar också att låga eller ofullständiga betyg från årskurs 9 var den starkaste riskfaktorn för framtida psykosociala problem. Omvänt var frånvaron av skolmisslyckande den starkaste skyddande faktorn. Till de samhällsekonomiska kostnaderna behöver det förlorade produktionsvärde räknas som uppstår då individer som annars skulle arbeta inte gör det. Dessutom uppstår kostnader i form av minskade 1Socialstyrelsen (2010). Tyvärr finns ingen senare uppdatering av den tidigare löpande upp- daterade rapporten. 2SKR (2015). skatteintäkter samt ett ökat behov av bidrag men de samhällsekono- miska kostnaderna kan också innefatta ökade kostnader för vård eller rehabilitering samt kostnader för rättsväsendet. Till kostnader för samhället kan även räknas sådant som minskad produktivitet hos arbetskraften och därmed försämrad konkurrenskraft för företagen, utanförskap och förhöjd risk för kriminalitet. Att faktiskt beräkna de samhällsekonomiska kostnaderna av skol- misslyckanden eller försenat inträde på arbetsmarknaden är däremot svårare. Ett beräkningsexempel finns i rapporten , misslyckande och arbetsmarknad där de tänkbara och möjliga samhällsekonomiska effekterna av ett fungerande stöd för elever med funktionsnedsätt- ning analyseras.3 Rapporten visar att de samhällsekonomiska kostna- derna vid ett uppskjutet arbetsmarknadsinträde för en en- skild individ utan några psykosociala problem uppgår till i form av produktionsbortfall och försörjningsstöd. Om psykosociala problem tillkommer uppgår kostnaden för samhället till och vid missbruksproblem uppgår kostnaderna till . Rapportförfattarna förklarar det faktum att så pass många elever tillåts misslyckas i skolan med att kostnaderna för utanförskap i regel drabbar någon annan aktör och sker betydligt längre fram i livet. Stuprörstänk och kortsiktighet sätter därmed käppar i hjulet för en god ekonomisk resurshushållning. I rapporten av skolmisslyckande och värdet av att rädda fler i varje årskull har författarna försökt estimera det värdeskapande som går förlorat när av en årskull misslyckats med att erhålla en gymnasial examen vid ålder.4 Skolmisslyckandet förväntas enligt rapporten leda till en samhällsförlust, det vill säga ett förlorat värdeskapande, på per årskull för- delat över det yrkesverksamma livet mellan 24 till . Ungefär hälften av den förlust som uppstår drabbar individer i form av lägre inkomster, medan den andra hälften drabbar offentlig sektor i form av lägre skatteintäkter. Utredningens förslag och bedömningar förväntas bl.a. innebära att statliga insatser och resurser i högre grad fördelas utifrån huvud- mäns behov och lokala förutsättningar, detta bl.a. genom att de riktade statsbidragen förändras och anpassas efter huvudmännens förutsättningar både till innehåll och omfattning liksom att staten, 3Nilsson m.fl. (2014). 4Hök & Sanandaji. (2017). genom att etableras regionalt, får bättre verktyg att fungera rådgivande och stödjande för huvudmän och skolor. Utred- ningens förslag om förändrade förutsättningar för skolval förväntas leda till en minskad segregation mellan skolor och att fler elev- grupper får möjlighet att gå på skolor med högt mervärde. Talar man i termer av sociala investeringar, dvs. att kostnaden för en åtgärd i skolan ställs mot förväntade vinster , bedöms för- slagen ha förutsättningar att bli framgångsrika.5 Detta kräver dock att beräkningen kan ställa den nutida säkra kostnaden i skolan mot en framtida osäker intäkt t.ex. för kommunens socialförvaltning eller i minskade kostnader i socialförsäkringssystemet. Utredningens övergripande bedömning är att staten behöver ta ett tydligare ansvar för att undervisningen i förskoleklassen, grund- skolan och grundsärskolan ska bli mer likvärdig och kompensatorisk än . Detta förväntas uppnås genom flera förändringar, bl.a. genom att myndigheter etableras regionalt för att ett aktivt och nära samarbete med huvudmännen i regionen ska kunna etableras liksom för att hantera skolvalssystemet, men också genom att statens finan- siella styrning förändras, t.ex. genom ändrade förutsättningar för de riktade statsbidragen. En sammanfattande tabell över de samlade ekonomiska konsekvenserna som förslagen innebär för staten åter- finns sist i avsnitt 11.3.2. Utredningen menar att bör etablera en regional närvaro och att myndigheten ska få vissa ytterligare uppgifter än vad den har , t.ex. ansvar för systemet för ansökan och beslut om skol- placering, skolvalssystemet. Utredningens förslag kommer också att påverka myndighetens arbete med statsbidrag och uppföljning. Utredningen lämnar inget förslag vad gäller antalet platser som myndigheten bör etableras på, detta kan inte avgöras enbart utifrån 5Mötesplats Social Innovation (2013). de områden som utredningen har i uppgift att lämna förslag om, men utgår i beräkningen från att myndigheten, utöver centralt, bör finnas tillgänglig vid cirka 20 platser regionalt. Detta skulle innebära att varje region ska följa och samarbeta med i genomsnitt cirka 45 olika huvudmän. Då huvudmännen är av olika storlek, har olika antal skol- enheter och elever liksom olika förutsättningar i övrigt behöver inte bara antalet huvudmän utan även skillnaderna mellan dessa liksom olika geografiska förutsättningar tas i beaktande när beslut fattas om vilka huvudmän som ska tillhöra vilken region liksom de regionala kontorens placering. Till varje region behöver det rekryteras per- sonal med olika kompetens för att hantera myndighetens uppgifter. Resurser behöver avsättas för upphandling, inköp, anpassning och driftstöd av ett nytt skolvalssystem. Här finns flera system som redan används av kommuner, både enskilt och tillsammans, vilka bör kunna ligga till grund för ett nationellt system i stället för att ett helt nytt ska konstrueras. Det är också av stor vikt att den expertis som redan finns i frågan tas till vara när systemet byggs upp. Utredningen bedömer att behöver avsättas under för att systemet ska kunna utvecklas och sjösättas. Under utveck- lingstiden kommer det också finnas behov av personal som informe- rar huvudmän om det nya regelverket och det nya systemet liksom samlar in uppgifter om och bedömer de urvalsgrunder som huvud- männen avser att använda när skolvalssystemet tas i bruk.6 Utredningen bedömer att det när skolvalssystemet finns på plats behövs i storleksordningen 10 systemtekniker, 10 personer som arbe- tar med support samt 10 personer som arbetar med utbildning och utvecklingsidéer, sammanlagt cirka 30 årsarbetskrafter vilket skulle innebära en årlig kostnad om vilket myn- digheten behöver tillföras. Till detta kommer löpande kostnader för servrar och övrig teknisk utrustning vilket bedöms kunna hanteras inom förvaltningsanslag. Utredningen bedömer att en större arbetsinsats kommer att krävas av när det gemen- samma systemet ska sjösättas. Arbetsmängden kommer dock att minska redan året efter att det första gemensamma skolvalet ägt rum. ska enligt utredningens förslag godkänna de urvalsgrun- der som huvudmän väljer att tillämpa vid urval till sina skolenheter. Innan det första gemensamma skolvalet sker ska samtliga huvudmän 6Personalkostnaderna är beräknade utifrån snittkostnaden för personal 2018 som var per person och år. besluta om, rapportera in och få sina urvalsgrunder godkända av . När urvalsgrunderna godkänts kan urval ske i enlighet med dem. behöver inte företa en formell prövning av huvudmäns godkända urvalsgrunder utan det är endast de huvudmän som vill ändra urvalsgrunder som behöver anmäla detta och få det godkänt av . Enligt utredningens bedöm- ning kommer endast ett begränsat antal huvudmän ändra urvalsgrunder, vilket innebär att arbetets omfattning därmed be- gränsas. Det är av stor vikt att startar processen inför den första gemensamma antagningen. Under bedöms där- för ytterligare vardera 10 årsarbetskrafter för administrativa och ut- bildande uppgifter behövas. behöver därmed myndig- heten tillföras ytterligare . För övriga uppgifter som föreslås hantera beräknas följande behov av årsarbetskrafter och kostnader. –45 årsarbetskrafter för hantering av sektorsbidraget. Detta inklu- derar bedömning och uppföljning av huvudmännens utvecklings- planer liksom visst stöd i genomförandet. Utredningen räknar med att varje årsarbetare i snitt kan ansvara för 20 huvudmän. Detta innebär en årlig kostnad om . fattade 24 000 beslut 2018 till en kostnad om cirka 80 miljoner kronor.7 Den nya ordningen med ett större stats- bidrag i stället för många små kommer att leda till att antalet bi- dragsbeslut minskar kraftigt även om varje bidragsbeslut innebär en påtagligt ökad arbetsinsats. Utredningen bedömer därför att kostnaderna kan hanteras inom nuvarande anslag. Detta är dock be- roende av hur många av de nuvarande statsbidragen som slås ihop. –10 årsarbetskrafter för uppföljning och analys av skolvalet och ut- vecklingen i regionerna. Detta innebär en årlig kostnad om . centralt använde 2018.8 Förslaget innebär delvis nya uppgifter varför myndigheten bör tillföras . Utredningens beräkning innefattar endast kostnaderna för de upp- gifter utredningen lämnar förslag kring. Till detta kommer t.ex. OH- kostnader vilket bedöms kunna rymmas inom nuvarande ram. 7Skolverket (), s. 70 & 72. 8Skolverket (), s. 20. redningen bedömer också, men lämnar inga förslag om, att Skolver- ket regionalt ska ha flera uppgifter än de ovan beskrivna. Sådana upp- gifter är t.ex. samordning och planering av kompetensutveckling i regionen samt kontakt med universitet och högskolor och bedömning av behovet av att nya skolor etableras i regionen. I vissa regioner behöver också särskild kompetens finnas vad gäller stöd till särskilt ut- satta skolor liksom kvalitetsstöd till huvudmän med små skolenheter i glesbygd. Detta kommer självklart också att innebära kostnader för myndigheten, i relativt stor utsträckning kommer dock resurser att kunna flyttas från centralt. Ett internationellt råd med uppgift att följa och lämna rådgivande synpunkter kring arbetet med de nationella målsättningarna bedöms också behöva inrättas vid myndigheten. Om inte erforderliga beslut fattas för att ska etableras regionalt bedömer utredningen att centralt bör hantera de uppgifter som utredningen föreslår ska hanteras i den regionala organisationen. Utredningen bedömer dock att en betydande del av den potential som ligger i ett nära samarbete i en region då riskerar att förloras. Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM SPSM har redan beslutat att etablera ytterligare 16 sam- verkanskontor runt om i landet men kan komma att behöva överväga den fysiska lokaliseringen av dessa liksom behovet av att eventuellt finnas på ytterligare platser tillsammans med . SPSM och bör hitta arbetssätt som bidrar till att myndigheternas arbete regionalt harmonierar och förstärker varandra i stödet till skolverksamheten i regionen. Utredningen ser stora fördelar med samlokalisering och strategisk liksom operativ samverkan. Föränd- ringarna förväntas kunna ske inom myndighetens nuvarande anslag. Förslaget om en mer allsidig elevsammansättning omfattar inte de statliga skolformerna och bedöms därför inte få några konsekven- ser för SPSM. Skolinspektionen gör vid tillståndsgivningen en prövning av de urvalsgrunder som en enskild huvudman vill använda sig av vid urval. De urvalsgrunder som enskild huvudman får använda föreslås fast- ställas i lag och ska godkännas av varför sådan prövning ej längre är behövlig. Den arbetsinsats som krävts för prövningen av urvalsgrunderna har dock varit synnerligen begränsad varför inga förslag om förändringar av myndighetens anslag lämnas. prövar SÖN överklagade beslut inom skolväsendet, däribland beslut om placering i kommunala förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor. Utredningen föreslår att beslut att placera en elev vid en skolenhet efter principen om rimlig närhet eller efter god- kända urvalsgrunder inte ska kunna överklagas. Beslut hänförliga till eleven, t.ex. att placera en elev vid en annan skolenhet om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero, eller att frångå vårdnadshavares önskemål om en skolplacering om den önskade placeringen skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen ska däremot även fortsättningsvis kunna överklagas. avgjordes totalt drygt 1 000 skolplaceringsärenden vid till en uppskattad kostnad om . Utredningen gör mot bakgrund av fjolårets statistik bedömningen att SÖN kom- mer att behöva hantera ett betydligt färre antal överklaganden med anledning av utredningens förslag. Statens skolinspektions förvalt- ningsanslag (Skolinspektionen är värdmyndighet för SÖN) bör där- för minskas med . Eftersom kommer att fatta beslut om skolplaceringar kommer skolplaceringsbeslut inte längre kunna överklagas enligt kommunallagen. Detta innebär att förvaltningsdomstolarna kom- mer få en minskad ärendeinströmning såvitt avser så kallade kom- munalbesvär. Förvaltningsdomstolarna kommer å andra sidan att behöva hantera överklaganden från enskilda och kommunala huvud- män vad gäller beslut om att underkänna en huvudmans urvalsgrunder. Detta betyder att förvaltningsdomstolarna kommer att behöva hantera en ny kategori av ärenden. Kommunala huvudmän kommer fortsatt kunna utarbeta princi- per för hur elever ska garanteras en skolplacering i närhet till hem- met. Majoriteten av de urvalsgrunder som utredningen föreslår ska gälla för såväl kommunala som enskilda huvudmän är väl- etablerade principer för urval vid kommunala och/eller fristående skolor så som bl.a. syskonförtur, verksamhetsmässiga samband eller skolspår. Det är vidare så att endast skolhuvudmän, och inte vård- nadshavare, kommer att kunna överklaga beslut att avslå urvalsgrunder. Mot bakgrund härav är utredningens uppfattning att det totala antalet mål vid förvaltningsdomstolarna kommer att minska kraftigt jämfört med dagsläget. Utredningen bedömer att förvaltningsdomstolarnas ärendemängd och därmed kostnader sammantaget kommer att minska i och med förslagen. Att uppskatta förändringen är mycket svårt. Det är inte möjligt att få uppgifter om hur många överklaganden inom om- rådet som förvaltningsdomstolarna har att hantera, Domstols- verket har endast statistik per målgrupp och inte underkategorier, så den enda tillgängliga uppgiften är det totala antalet kommunalbesvär som hanteras. Utredningen uppskattar att förvaltningsdomstolarnas anslag kan minskas med . Information om sameskolorna liksom möjlighet för vårdnadshavare att lämna önskemål om placering i sameskola kommer, i likhet med kommunala och enskilda skolenheter, att ingå i det nationella ansök- ningssystemet. Frågan om ett barn ska få fullgöra sin skolplikt i same- skolan ska dock även fortsättningsvis prövas av Sameskolstyrelsen. Barn till samer får alltid fullgöra sin skolplikt i sameskolan i stället för i årskurs 1–6 i , därutöver har även andra barn möj- lighet att göra det om särskilda skäl finns.9 Utbildning i sameskolan är en rätt som tillkommer barn till samer. Enligt utredningens be- dömning bör det därför inte bli aktuellt att Sameskolstyrelsen ska 97 kap. 7 § skollagen. anmäla till regionalt hur många elever de kan ta emot vid varje skolenhet. Frågan om ett barn ska få fullgöra sin skolplikt i sameskolan ska dock även fortsättningsvis prövas av Sameskolstyrel- sen. Utredningen bedömer att förslagen inte kommer att ha annat än marginell påverkan på myndighetens administration eller ekonomi varför inga förändringar vad gäller Sameskolstyrelsens anslag föreslås. Förslaget om en mer allsidig elevsammansättning omfattar inte de statliga skolformerna och bedöms därför inte få några konsekven- ser för Sameskolstyrelsen. 11.3.2Övriga konsekvenser för staten Utredningen föreslår att staten tar ett ökat ansvar för att skolans re- surser och föreslår därför ett tillskott om med start till förskoleklassen, och grundsär- skolan. Tillskottet syftar till att möjliggöra en kraftfull satsning på skolans likvärdighet och bl.a. svara mot skolans mer utmanande elev- sammansättning.