sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Det gäl- ler om det inte finns förutsättningar för allmänt åtal, om inte alla brott som är kända för åklagaren tas upp i föreläggandet eller om målsäganden har förklarat att han eller hon avser att föra talan om enskilt anspråk i anledning av brottet som avser annat än betalnings- skyldighet. Om ett strafföreläggande utfärdas till godkännande ska den misstänkte upplysas om hur han eller hon kan godkänna fö- reläggandet och om den tid som fastställts för det. Den misstänkte ska också upplysas om att om han eller hon inte godkänner föreläg- gandet inom rätt tid så kan åtal väckas därefter. Ett strafföreläggande godkänns normalt genom att den misstänk- te skriver under en förklaring att han eller hon erkänner gärningen och godtar det straff och den särskilda rättsverkan och, när det är aktuellt, det enskilda anspråk som tagits upp i föreläggandet. Ett strafföreläggande kan också enligt 7 § strafföreläggandekungörelsen godkännas genom att hela beloppet betalas till , om föreläggandet avser endast böter eller böter och särskild rätts- verkan som innebär betalningsskyldighet. I ett sådant fall krävs det alltså inte något skriftligt godkännande utan betalningen räknas som ett godkännande. Ett godkännande av ett strafföreläggande är utan verkan om det lämnas när åklagaren har utfärdat stämning, stämningsansökan eller ett nytt strafföreläggande, beslutat att inte väcka åtal för brottet, eller beslutat att lägga ned förundersökningen. Om ett strafföreläg- gande har utfärdats till godkännande , får frågan om an- svar för brottet tas upp på nytt innan har gått ut endast om den misstänkte har förklarat att han eller hon inte godkänner före- läggandet. Har ett strafföreläggande godkänts, gäller det som en dom som har fått laga kraft. Motsvarar strafföreläggande ett förenklat förfarande? En första fråga att ta ställning till är om ett svenskt strafföreläggande kan anses motsvara ett sådant förenklat åtalsförfarande som avses i artikel 40. I skäl 82 anges som en förklaring till de förenklade åtals- förfaranden som avses att det i nationella rättssystem föreskrivs olika typer av förenklade åtalsförfaranden i form av t.ex. förlikning med den misstänkte eller tilltalade. Enligt samma skäl kan sådana förfaranden inbegripa medverkan av domstol men så måste inte vara fallet. Förklaringen utesluter inte att systemet med strafföreläggan- de kan omfattas av artikel 40. Den omständigheten att det vid ett strafföreläggande är fråga om just ett föreläggande talar enligt utredningens mening mot att se på det svenska förfarandet som ett avtalsförfarande. Det finns inget ut- rymme för den misstänkte att förhandla villkoren i ett strafföreläg- gande. Det är åklagaren som ensidigt beslutar vad den misstänkte ska godkänna för att strafföreläggandet ska kunna ersätta ett åtal. Det är således inte fråga om ett avtal i egentlig mening, vilket tycks avses i artikel 40. står det den misstänkte fritt att antingen accep- tera åklagarens föreläggande eller att inte göra det, med risk att frå- gan i stället blir föremål för domstolsprövning. Det finns inte något som hindrar den misstänkte och försvararen att diskutera med åkla- garen om ett eventuellt åtalsbeslut kan ersättas med strafföreläggan- de. Det sagda talar för att se strafföreläggande som ett sådant förfa- rande som avses i artikel 40. Oavsett vilken slutsats man kommer till i frågan om det svenska systemet med strafföreläggande kan anses motsvara det som avses i artikel 40 kan det konstateras att det inte finns något annat förenklat förfarande än strafföreläggande i svensk rätt. Utredningens uppfatt- ning är att möjligheten att besluta om åtalsunderlåtelse inte kan an- ses som ett förenklat förfarande enligt artikel 40. Strafföreläggande är alltså det närmaste man kommer ett förenklat förfarande i svensk lagstiftning. I direktiven för utredningen anges det uttryckligen att det inte ingår i uppdraget att överväga eller lämna förslag till att införa någon ny möjlighet till förenklad lagföring. Därmed står utredningen inför tre alternativ. Det första är att anse att reglerna i 48 kap. rättegångs- balken inte motsvarar vad som avses i artikel 40 och därför förklara att Eppo-åklagare inte bör ha rätt att utfärda strafförelägganden. Mot det alternativet talar dels den osäkerhet som finns kring om för- farandet är sådant som avses i artikel 40, dels att Eppo-åklagare en- ligt artikel 13.1 ska ha samma befogenheter som nationella åklagare när det gäller bl.a. lagföring. Det andra alternativet är att anse att reglerna om strafföreläggande fullt ut motsvarar det förfarande som avses i artikel 40. Det framstår på motsvarande sätt som föregående alternativ som motsägelsefullt med hänsyn till den osäkerhet som råder. Det tredje alternativet, som utredningen anser är mest ända- målsenligt, är att lämna till Eppo att avgöra om det svenska förfaran- det med strafföreläggande ryms inom ramen för vad som avses i ar- tikel 40 och att därmed låta åtgärden ingå bland de befogenheter som Genom det tillgodoses kraven på att Eppo-åkla- gare ska ha samma befogenheter beträffande lagföring som nationel- la åklagare. Med den lösningen finns det ingen risk att , om Eppo eller kommissionen kommer fram till att strafföreläggandeför- farandet motsvarar vad som avses i artikel 40, inte har uppfyllt kra- ven i Eppo-förordningen. Utredningen anser därför att möjligheten att utfärda strafföreläggande bör vara tillgänglig för Eppo-åklagare. Eftersom utredningen har föreslagit att de svenska Eppo-åklagarna ska vara särskilda åklagare och som sådana, vid handläggningen av Eppo-ärenden, ha samma befogenheter som en allmän åklagare, se avsnitt 7.2.3 och 11.2.2, krävs det inga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder. Det bör understrykas att svårhetsgraden av de brott som omfat- tas av Eppos behörighet gör att strafföreläggandeförfarandet endast iundantagsfall kan förväntas kunna tillämpas i Eppo-ärenden. Det kan emellertid inte uteslutas att t.ex. någon som har deltagit perifert ien gärning kan komma att lagföras på det sättet. Nationell rätt ska styra det förenklade förfarandet När det gäller tillämpningen av artikel 40 på strafföreläggandeförfa- randet noterar utredningen att bestämmelserna i artikeln i huvudsak rör Eppos interna verksamhet. I vissa fall ska dock den europeiska delegerade åklagaren, enligt artikel 40.1 andra stycket, samråda med behöriga nationella myndigheter. Sådant samråd bör lämpligen äga rum med den centrala funktion som utredningen har föreslagit i av- snitt 8.3.2. Det är nationell rätt som ska styra handläggningen när det för- enklade förfarandet tillämpas. En förutsättning för att få utfärda strafföreläggande är, enligt 48 kap. 5 § , att samtliga brott av den misstänkte, som åklagaren känner till, tas upp i föreläg- gandet. Det finns alltså hinder mot att utfärda strafföreläggande om åklagaren känner till att något annat brott av den misstänkte också föreligger till bedömning vid antingen en åklagarmyndighet, Polis- myndigheten eller en domstol. I 4 § strafföreläggandekungörelsen föreskrivs viss undersökningsskyldighet, genom en hänvisning till det som bestämmer. Enligt myndighetens fö- reskrifter ska en åklagare innan han eller hon utfärdar strafförelägg- ande för brott som bör föranleda mer än 40 dagsböter undersöka om det också finns misstankar om andra brott genom slagning i brott- målsdiariet, se 1 § föreskrifter om strafföre- läggande (ÅFS 2005:26). Den angivna föreskriften utgör en rimlig avvägning av hur kontrollen av att det inte förekommer fler brotts- misstankar bör gå till. Även Eppo har en skyldighet att kontrollera det. Det ligger också i Eppos eget intresse att ett utfärdat strafföre- läggande inte rivs upp . De närmare formerna för kontrollen får överenskommas mellan Eppo och åklagarväsendet. Vad som i övrigt anges i artikel 40 är föreskrifter som enbart rör Eppos interna verksamhet och som därför inte kräver några övervä- ganden från utredningen. Enligt 10 § strafföreläggandekungörelsen ska , och lämna de uppgifter om utfär- dade strafförelägganden som behövs för uppbörd enligt bötesverk- ställighetslagen (1979:189) till . Eftersom Eppo föreslås kunna utfärda strafförelägganden och det inte kommer att vara någon skillnad i fråga om uppbörd, vilket innebär att de böter som strafföreläggandet avser ska betalas till staten, bör Eppo tas upp bland myndigheterna som anges i paragrafen. En sådan ändring kan inte anses stå i strid med Eppo-förordningen eftersom det är natio- nell rätt som ska gälla när Eppo utfärdar ett strafföreläggande. I direktiven tas inte de artiklar i Eppo-förordningen som behandlar rättssäkerhetsfrågor under såväl förundersökning som domstolspro- cessen upp särskilt. Utredningens grundläggande uppdrag är emel- lertid att med utgångspunkt i de bestämmelser som finns i förord- ningen analysera vilka författningsändringar och andra åtgärder som behöver vidtas för att ska kunna ansluta sig till det fördju- pade samarbetet och fullt ut delta i Eppos verksamhet. I det ligger att lämna nödvändiga författningsförslag och förslag till andra åtgär- der som bedöms vara nödvändiga och ändamålsenliga. 14.2Rättigheter för misstänkta och tilltalade Eppo ska enligt artikel 41.1 bedriva sin verksamhet i fullständig överensstämmelse med de rättigheter som fastställs för misstänkta och tilltalade i EU:s stadga, inbegripet rätten till en opartisk domstol och rätten till försvar. Enligt artikel 41.2 ska misstänkta eller tillta- lade vid Eppos straffrättsliga förfaranden åtminstone åtnjuta de pro- cessuella rättigheter som fastställs i unionslagstiftningen, inklusive direktiv om misstänktas och tilltalades rättigheter vid straffrättsliga förfaranden, så som de införlivats genom nationell lagstiftning. Som exempel anges i bestämmelsen följande rättsakter. a)Rätt till tolkning och översättning, i enlighet med Europaparla- mentets och rådets direktiv /64/EU av om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaran- den. b)Rätt till information och tillgång till material rörande ärendet, i enlighet med och rådets direktiv /13/EU av om rätten till information vid straffrättsliga förfaranden. c)Rätt till tillgång till försvarare och rätt att kontakta tredje parter och få en tredje part underrättad vid frihetsberövande, i enlighet med och rådets direktiv /48/EU av om rätt till tillgång till försvarare i straffrättsliga förfaranden och förfaranden i samband med en europeisk arreste- ringsorder samt om rätt att få en tredje part underrättad vid fri- hetsberövande och rätt att kontakta tredje parter och konsulära myndigheter under frihetsberövandet. d)Rätt att tiga och rätt till oskuldspresumtion, i enlighet med Euro- paparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/343 av om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaran- den. e)Rätt till rättshjälp, i enlighet med och rådets direktiv (EU) 2016/1919 av om rättshjälp för misstänkta och tilltalade i straffrättsliga förfaranden och för eftersökta personer i förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder. Utan att det påverkar misstänktas eller tilltalades rättigheter enligt Eppo-förordningen ska misstänkta, tilltalade och andra personer som berörs av Eppos ärenden enligt artikel 41.3 åtnjuta samtliga pro- cessuella rättigheter som de enligt tillämplig nationell lagstiftning har tillgång till, inbegripet möjligheten att lägga fram bevisning, be- gära att experter utses eller att expertgranskning sker och att vittnen hörs samt att begära att Eppo utverkar dessa åtgärder på försvarets vägnar. 14.2.2Artikeln om misstänktas och tilltalades rättigheter kräver inga åtgärder Utredningens bedömning: Artikeln om misstänktas och tilltala- des rättigheter kräver inga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgär- der. Skälen för utredningens bedömning Svensk rätt överensstämmer med stadgan och I artikel 41 finns en katalog över misstänkta och tilltalade personers rättigheter. Artikeln gäller under hela handläggningen av ett ärende hos Eppo, dvs. från det att ärendet inleds till dess att det avslutas. Det är svårt att se hur Eppo i sin verksamhet, enligt vad som före- skrivs i den svenska språkversionen av artikel 41.1, ska kunna tillgo- dose kravet på en opartisk domstol. Enligt utredningens mening bör artikeln tolkas på det sättet att Eppos aktiviteter ska utövas i över- ensstämmelse med de rättigheter som fastställs i stadgan, inklude- rande rätten till en rättvis rättegång och rätten till försvar. Stöd för en sådan tolkning finns i bl.a. den engelska språkversionen av Eppo- förordningen, i vilken det anges att ”The activities of the EPPO shall be carried out in full compliance with the rights […], including the right to a fair trial and the rights of defence”. Stadgan är en del av EU:s s.k. primärrätt och gäller direkt i med- lemsstaterna. I den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana rättigheter som garanteras av ska de, enligt stadgan, ha samma innebörd och räckvidd som i konventio- nen. Bestämmelserna om rättsskipning i stadgan (artiklarna 47–50) grundar sig huvudsakligen på motsvarande bestämmelser i konventionen och på den praxis som har vuxit fram på området ge- nom och avgöranden, se Förkla- ringar avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (2007/C 303/02) och prop. 2007/08:168 s. 87. är inkorporerad som svensk lag genom la- gen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen åtnjuter också särskilt skydd i grundlag. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . Ut- redningens utgångspunkt för de fortsatta övervägandena är att svensk rätt står i överensstämmelse med såväl stadgan som Europa- konventionen. Regleringen i artikel 41.1 i Eppo-förordningen kräver därför inte några lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder. har genomfört de rättsakter som ska vara genomförda I artikel 41.2 anges att ett antal EU-rättsakter, så som de införlivats i nationell rätt, utgör exempel på en misstänkt eller tilltalad persons minimirättigheter. Utredningen noterar att samtliga direktiv som anges i artikeln har genomförts i , se Tolkning och översätt- ning i brottmål, prop. 2012/13:132, Misstänktas rätt till insyn vid frihetsberövanden, prop. 2013/14:157, Genomförande av EU:s för- svarardirektiv, prop. 2015/16:187, Genomförande av oskuldspre- sumtionsdirektivet, prop. 2017/18:58, och Genomförande av rätts- hjälpsdirektivet, prop. 2018/19:42. har, enligt utredningens bedömning, även i övrigt genomfört direktiv och andra rättsakter som ska vara genomförda på det aktuella området, se t.ex. Genom- förandet av barnrättsdirektivet och några andra straffprocessuella frågor, prop. 2018/19:71. Utredningen anser därför att artikel 41.2 inte kräver några lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder. Något om lagföring i annan stat Det finns enligt Eppo-förordningen vissa möjligheter för Eppo att välja i vilken stat som lagföring ska äga rum, se avsnitt 13.5.2. Om Eppo bestämmer att ett ärende, där utredningen har bedrivits i , ska lagföras i en annan stat krävs det typiskt sett att en för- svarare utses där lagföringen ska äga rum. Lagföring i en annan stat skulle potentiellt kunna begränsa möjligheterna för den misstänkta eller tilltalade personen att förbereda sitt försvar. Mot bakgrund av att artikel 41.1 och 41.2 i Eppo-förordningen kommer att gälla i de medlemsstater som deltar i Eppo måste utgångspunkten emellertid vara att den misstänkta eller tilltalade personens rättigheter, inklu- sive rätten att förbereda sitt försvar, kommer att vara tillräckligt väl tillgodosedda, eftersom den andra staten, på samma sätt som , är bunden av EU-reglerna om processuella rättigheter. Samma processuella rättigheter som i nationella ärenden Artikel 41.3 innebär att misstänkta och tilltalade i Eppo-ärenden i ska ha samma processuella rättigheter som personer som är misstänkta eller tilltalade i nationella ärenden. Det är självklart att så ska vara fallet med hänsyn till att det enligt artikel 5.3 är nationell rätt som ska tillämpas om Eppo-förordningen inte föreskriver något annat. Redan det talar för att artikel 41.3 inte kräver några lagstift- ningsåtgärder. När det gäller de specifika krav som anges i artikeln och som den nationella rätten ska inkludera, vilket är möjligheten att lägga fram bevisning, att begära att experter utses eller att expert- granskning sker och att vittnen hörs samt att begära att Eppo utver- kar dessa åtgärder på försvarets vägnar, gör utredningen följande överväganden. En misstänkt eller tilltalad person är i princip oförhindrad att lägga fram den bevisning som han eller hon anser vara av betydelse. Detsamma gäller för åklagare. Det finns endast ett fåtal särskilt ut- pekade grunder för att en domstol ska få avvisa bevisning i brottmål i 35 kap. 7 § . Samma rättigheter som misstänkta eller tilltalade har enligt nationell rätt ska gälla för dem i Eppo-ären- den. Därmed är begränsningen i 35 kap. 7 § opro- blematisk. Möjligheten att begära att experter utses eller att expertgransk- ning genomförs regleras under förundersökning i 23 kap. 14 § rätte- gångsbalken. Det finns även bestämmelser om sakkunnigbevisning i domstol i 40 kap. . Svensk rätt uppfyller därigenom kraven på att experter ska kunna utses och att expertgranskning ska kunna genomföras. Även rätten att begära att vittnen hörs är i praktiken obegränsad, om man bortser från rättens möjligheter att avvisa bevisning. Det finns dock regler i 36 kap. som begränsar kretsen av personer som är skyldiga att vittna. Eftersom artikel 41.3 innebär att samma rättigheter som misstänkta eller tilltalade har i nationella ärenden ska tillämpas, är även de begränsningarna oproblematiska. Det bör också nämnas att vittnesförhör vid domstol i vissa fall kan hållas redan under en förundersökning. Bestämmelserna om det finns 23 kap. 13 § och 9 § förundersökningskun- görelsen. Åklagares skyldighet att genomföra begärda utredningsåtgärder Enligt 23 kap. 4 § ska en förundersökning bedrivas objektivt. Åklagarens skyldighet att vara objektiv är en hörnsten i det svenska brottmålsförfarandet och har skärpts, se För- stärkt rättssäkerhet och effektivitet i förundersökningsförfarandet, prop. 2015/16:68. Innebörden av objektivitetsplikten är att förun- dersökningsledaren och den som biträder honom eller henne ska ta tillvara och beakta omständigheter och bevis som talar såväl till den misstänktes fördel som till hans eller hennes nackdel. Kravet på ob- jektivitet gäller inte bara under förundersökningen utan även i dom- stolsprocessen enligt 45 kap. 3 a § . Den grundläg- gande inställningen i svensk rätt är alltså att åklagare har långtgående skyldighet att tillgodose misstänktas rättigheter. Det kommer att gälla också för Eppos åklagare, se avsnitt 11.2.2. När det gäller möjligheten att begära att Eppo utverkar åtgär- derna på försvarets vägnar finns det vissa detaljbestämmelser om det i 23 kap. och förundersökningskungörelsen som är av intresse här. Den misstänkte kan enligt 11 § förundersöknings- kungörelsen begära att åklagaren begär vittnesförhör vid rätten re- dan under förundersökningen enligt 23 kap. 15 § . I 23 kap. 14 § föreskrivs att om åklagaren avser att inhämta yttrande från sakkunnig, ska den misstänkte eller försvara- ren ges tillfälle att yttra sig över valet av sakkunnig, om inte särskilda skäl talar mot det. Den misstänkte och försvararen har möjlighet att begära kom- plettering av förundersökningen när åklagaren har slutfört den. Be- stämmelser om det finns i 23 kap. 18 a och b §§ Så- dan komplettering kan bl.a. avse de utredningsåtgärder som anges i artikel 41.3. Det finns vissa möjligheter för en åklagare att avslå en begäran om komplettering av förundersökningen. I så fall ska åkla- garen motivera sitt avslagsbeslut. Den misstänkte eller tilltalade kan enligt 23 kap. 19 § begära rättens prövning av ett sådant beslut. Utredningen anser att de svenska bestämmelserna på detta om- råde mer än väl lever upp till förordningens krav. Det behövs därför inte några lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder med anledning av artikel 41.3. Enligt artikel 42.1 ska processuella beslut av Eppo som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man kunna bli föremål för prövning vid de behöriga nationella domstolarna i enlighet med de krav och förfaranden som föreskrivs i nationell rätt. Detsamma gäl- ler för Eppos underlåtenhet att anta processuella beslut som är av- sedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man och som Eppo inom ramen för Eppo-förordningen hade en lagstadgad skyldighet att anta. ska enligt artikel 42.2 vara behörig att meddela förhandsavgöranden i enlighet med artikel 267 FEUF om giltigheten av Eppos processuella beslut i den mån en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en medlemsstat direkt på grundval av unionsrätten, tolkningen eller giltigheten av bestämmelser i unionsrätten, inklu- sive Eppo-förordningen och tolkningen av artikel 22 och 25 i för- ordningen med avseende på en behörighetskonflikt mellan Eppo och de behöriga nationella myndigheterna. Med avvikelse från artikel 42.1 ska enligt artikel 42.3 Eppos be- slut att skriva av ärenden, i den mån de bestrids direkt på grundval av unionsrätten, kunna bli föremål för prövning vid i enlighet med artikel 263 fjärde stycket FEUF. I artikel 42.4–6 finns det bestämmelser om be- hörighet att avgöra tvister om skadestånd för skada orsakad av Eppo och om skiljedomsklausuler i avtal ingångna av Eppo samt alla tvister är också, enligt artikel 42.7 behörig ifråga om avsättning av den europeiska chefsåklagaren eller av euro- peiska åklagare. Artikel 42.8 reglerar vilken påverkan som artikel 42 iövrigt har på prövningen vid . 14.3.2Artikeln om rättslig prövning kräver inga åtgärder Utredningens bedömning: Artikeln om rättslig prövning kräver inga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder. Skälen för utredningens bedömning Några termer avseende domstolsprövning av processuella beslut I artikel 42.1 finns det bestämmelser om rättslig prövning vid nationell domstol av vissa processuella beslut. De beslut som avses är enligt skäl 87 sådana som fattas eller underlåts att fattas innan åtal väcks. Enligt artikel 42.1 gäller rätten till rättslig prövning sådana be- slut som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. Även Eppos underlåtenhet att fatta sådana beslut omfattas, under förutsättning att Eppo inom ramen för Eppo-förordningen hade en lagstadgad skyldighet att fatta dem. Sådana beslut, både positiva och negativa, ska kunna bli föremål för domstolsprövning. Av betydelse i sammanhanget är vilka som avses med begreppet tredje man. Enligt skäl 87 omfattas den misstänkte, brottsoffret och andra berörda par- ter vars rättigheter kan påverkas negativt av nu aktuella beslut i be- greppet tredje man. Det är således en annan definition av tredje man än den som brukar användas i svensk rätt, där parter typiskt sett inte räknas in. Begreppet rättsverkan förklaras inte i förordningen. Inte heller i svensk lagstiftning finns det någon definition av begreppet. Inom straffprocessen används begreppet särskild rättsverkan för att be- skriva vissa konsekvenser som en följd av ett domstolsbeslut eller ett strafföreläggande. Det finns inte någon motsvarighet för åklagarbe- slut under en förundersökning. Det bör också nämnas att sådana åklagarbeslut, t.ex. att lägga ned en förundersökning eller att inte väcka åtal, enligt svensk rätt kan ändras av åklagaren själv om det kommer fram nya omständigheter. De kan också, utan att det till- kommit några nya omständigheter, ändras av en överordnad åklagare genom överprövningsförfarandet (se avsnitt 7.2.1). engelska språkversionen av Eppo-förordningen används be- greppet ”legal effect”, i den franska ”des effets juridiques” och i den tyska ”Rechtswirkung”.