sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Bild på omslaget: I kretsloppssymbolen – fosforsyra med den centrala fosfatjonen, PO43-. Fosfat är ett nödvändigt växtnäringsämne för livsmedelsproduktion. Tryck: , 2020 Regeringen beslutade (dir 2018:67) att tillkalla en särskild utredare för att föreslå hur ett krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida avloppsslam bör ut- formas. Utredaren skulle även redovisa den tekniska utveckling som skett vad gäller behandlingen av avloppsslam och utreda om det finns ett behov av etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lös- ningar som krävs för att återvinna fosfor ur avloppsslam. I uppdraget låg vidare att föreslå hur ett fortsatt uppströmsarbete för att minska utsläpp nära källan kan säkerställas sedan ett förbud mot spridning av avloppsslam har införts. Uppdraget skulle ursprungligen redo- visas . Genom ett tillläggsdirektiv (dir. 2019:10) förlängdes uppdraget så att slutredo- visning skulle ske . Ekon. dr., generaldirektören förordnades den som särskild utredare. Som experter i utredningen förordnades utre- daren , Havs- och vattenmyndigheten, ex- perten , , miljöexperten , Svenskt Vatten, ämnesrådet , Miljödeparte- mentet, enhetschefen , , rådgivaren , , kanslirådet , Närings- departementet, avdelningschefen , , förbundsjuristen , Kommuner och Regioner, utredaren , Kemikalieinspektionen, kanslirådet , , enhetschefen , , rådgivaren , Avfall och avdel- ningschefen , Återvinningsindustrierna. entle- digades fr.o.m. . förordnades ämnesrådet , som expert i utredningen. Systemekologen och verksjuristen förordnades som sekreterare . Som huvud- sekreterare förordnades fil. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Hållbar slam- hantering (SOU 2020:3). Uppdraget är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i ............................... 1.2Förslag till förordning om användning av avloppsslam och vissa ytterligare avloppsfraktioner samt återvinning 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter......... 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Utgångspunkter och avgränsningar ....................................... Definitioner och utgångspunkter ........................... Dialog och samråd ................................................... 3.1 Grundläggande problem och utmaningar ............................. Avlopp och avloppsvatten ...................................... Övriga begrepp som anknyter till 3.3Historisk utveckling – produktion och spridning av 3.3.1Utveckling av regler för hantering av Produktion och spridning av slam ......................... 3.4Tidigare utredningar om avloppsslam och återföring av Aktionsplan för återföring av fosfor...................... Miljömål om återföring av fosfor i avlopp........... 3.4.3Uppdatering av Aktionsplan för återföring av Uppdrag 2012 om hållbar återföring av fosfor.... 3.4.5Utveckling av Revaq och system för 3.5 Aktuella anknytande utredningar ........................................ 3.5.1Skatt på tungmetaller och andra hälso- och miljöfarliga ämnen samt översyn av 3.5.4Minskad övergödning genom stärkt lokalt 3.5.5Kombinationseffekter och gruppvis hantering Översyn av miljöövervakningen........................... Myndigheter och andra aktörer – uppgifter Statliga myndigheter och kommuner .................................. Aktörer inom avfall och återvinning.................................... Verksamhetsutövare inom avfallsbranschen........ Övrig kemisk industri........................................................... 4.9Verksamhetsutövare inom jord, skog samt bygg och Allmänhet och civilsamhällets organisationer..................... Avloppsslam i ett systemperspektiv ............................ Behandling, hantering, och spridning av Enskilda respektive små avlopp ............................ 5.1.5Kretsloppslösningar och certifiering av 5.2 Organisation och ansvarsfrågor........................................... 5.2.1Planarbete för kretslopp och Prövning och tillsyn .............................................. 5.3 Miljömål och hållbar utveckling .......................................... EU:s åtgärdspaket för en cirkulär ekonomi ........ EU:s lista över kritiska råmaterial ........................ Rekommendationer från HELCOM ................... och de allmänna hänsynsreglerna .... Lagen om allmänna vattentjänster ....................... Tillstånds- och anmälningspliktig verksamhet.... Tillsyn och egenkontroll....................................... Föreskrifter om miljöfarlig verksamhet............... Lagstiftning om gödselmedel ............................... 5.6.1Referensalternativet – fortsatt utveckling utan ny reglering.................................................... 5.6.2Scenario 1 – förbud mot all spridning av 5.6.3Scenario 2 – förbud mot all spridning av avloppsslam som inte klarar kvalitets- och För scenarierna gemensamma frågor ................... För- och nackdelar vid val av olika scenarier....... Styrning mot måluppfyllelse ................................................ Tekniker för fosforåtervinning ur avloppsslam ............. Definitioner och begrepp ..................................................... Metod och urvalsfrågor ........................................................ Grunder för utredningens redovisning ................ Teknisk kartläggning av .............................. Processer, metoder och tekniker för fosforåtervinning ..... Kemisk och biologisk fosforfällning .................... 6.4.2Startpunkter vid olika typer av processer Olika typer av lösningar ........................................ 6.5.1Miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv på 6.6 Samlade erfarenheter kring fosforåtervinning..................... 6.6.2För- och nackdelar med olika processer, metoder och tekniker ............................................ 6.6.5Utvinning av fosfor inne i Ytterligare näringsämnen och kol ........................ 6.7 Framtida avloppsvattenrening och slamhantering .............. Riskbedömning avseende hantering och spridning Särskilt farliga ämnen ............................................ Hälso- och miljörisker ......................................................... Läkemedelsrester och antibiotikaresistens .......... Mikroorganismer och smittämnen....................... 8.4.3Anläggningsarbete, jordtillverkning, deponi 8.4.4Reduktion av oönskade ämnen vid olika Riskperspektiv på spridning av avloppsslam........ Förbud mot att sprida avloppsslam............................ Problem och utmaningar ...................................................... Regler som gäller spridning på alla marktyper..... Spridning på jordbruksmark ................................. Spridning på skogsmark ........................................ Deponier och täckning av deponier ..................... 9.3.1Scenario 1 – förbud mot all spridning av 9.3.2Scenario 2 – förbud mot spridning av avloppsslam med begränsade undantag ................ 9.4 Överväganden och förslag .................................................... sätter ramarna för reglering ................ Form för regleringen ............................................. Bemyndigande krävs i lag...................................... 9.4.4Allmänna regler för behandling av avfall i stället för tillstånds- och anmälningsplikt.......... Utformning av förbud mot spridning av Undantag från spridningsförbudet....................... 9.4.7Undantagen kräver regler om kvalitet och 9.4.11 Ökad enhetlighet i regleringen av organiska 10 Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen........................................... Problem och utmaningar...................................................... 10.2.2 Lagstiftning om tillstånds- och 10.2.3 Lagen om allmänna vattentjänster ....................... 10.3 Resurseffektiva kretslopp och klimataspekter.................... 10.3.1 Tillgängliga resurser av fosfor och andra 10.3.2 Brist på näringsämnen och sårbarhet för svenskt lantbruk .............................................. 10.3.3 Klimataspekter kopplade till återvinning av fosfor och andra näringsämnen ............................ 10.3.4 Fosfor – tillgänglighet för grödor på ... 10.5.1 Scenario 1 – fosforåtervinning vid förbud mot all spridning av avloppsslam ................................. 10.5.2 Scenario 2 – fosforåtervinning vid förbud mot spridning av avloppsslam med begränsade Överväganden och förslag ................................................... 10.6.1 sätter ramarna för reglering................ Form för regleringen............................................. 10.6.3 Bemyndigande krävs i lag ..................................... 10.6.4Allmänna regler för behandling av avfall i stället för tillstånds- och anmälningsplikt.......... 10.6.5 Utformning av krav på återvinning av fosfor ...... Problem och utmaningar ...................................................... 11.2.2 Uppströmsarbete i vidare mening ........................ Huvudaktörer och pågående aktiviteter .............................. Länsstyrelser och vattenmyndigheter .................. 11.3.4 erfarenheter och utredningsinsatser ...... Alternativ för framtida uppströmsarbete ............................ 11.4.1Koppling till samhällets förebyggande 11.4.2 Styrning och organisation ..................................... 11.5 Överväganden och förslag .................................................... 11.5.1Fokus på grundläggande förutsättningar och Behov av stöd för etablering, investering Problem och utmaningar ...................................................... Finansiering med va-avgifter................................. 12.2.2Finansiering med nationella medel och EU- 12.3 Gällande rätt ......................................................................... 12.3.1 Finansiering av allmänna vattentjänster............... 12.3.2Finansiering med nationella medel – EU:s regler om statligt stöd ........................................... utredningar och erfarenheter ................................ 12.5.2 Erfarenheter kring stöd och vägledning .............. 12.5.4 Behov av samordning och kompetensstöd .......... Överväganden och förslag ................................................... 12.6.1 Nationell kompetens- och stödfunktion för avloppsfrågor och resurser i kretslopp........... 12.6.2Det behövs inte ytterligare stöd för etablering Kostnader och finansiering ....................................... 13.1 Kostnader för slamhantering och fosforåtervinning .......... 13.1.2 Dagens kostnader för hantering av 13.1.3 Framtida kostnader för hantering av avloppsslam och fosforåtervinning ...................... 13.3.1Inom befintliga anslagsramar och 13.3.2 Ökad betoning på marknadsmodeller .................. Överväganden och förslag .................................................... 13.4.1 Kommuner, va-huvudmän och va-kollektiv ........ Konsekvenser av utredningens förslag........................ 14.1.1 Avloppsslammet i sitt större sammanhang .......... 14.1.2 Stora kostnader för förändring – osäker nytta .... 14.1.3 Skärpta kvalitetskrav på slam kan öka 14.1.4 Konsekvenser för olika aktörer ............................ 14.1.6Kompetensstöd, kvalitetssäkring och Beskrivning av problemet ..................................................... Aktörer som berörs ............................................... Alternativa handlingsvägar och utredningens förslag ......... 14.3.1 Dagens slamhantering – referensalternativet....... 14.3.3 Analyserade exempel på teknikkedjor.................. Schabloner för LCA- och LCC-analyser ............................ 14.4.5Kostnader för investeringar, drift och Skatt på avfallsförbränning ................................... Konsekvenser för miljö, hälsa och klimat ............ 14.5.2Åtgärdskostnader för spridning och 14.6 Konsekvenser för olika aktörer ........................................... Va-huvudmän och va-kollektiv ............................ 14.7 Konsekvenser i övrigt........................................................... 14.7.1 Konsekvenser för det kommunala självstyret ..... 14.7.2Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ............................ 14.7.3Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet................................. 14.7.4Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheterna att nå de 14.7.5Bedömning av särskilda hänsyn med avseende på ikraftträdande och behov av 14.7.6 Överensstämmelse med .............. 14.7.7Bemyndiganden som regleringen grundar sig 14.8 Samlade konsekvenser och bedömningar............................ 14.8.1Konsekvenser av ett mer omfattande spridningsförbud, alternativ (1) ........................... 14.8.2Konsekvenser av ett spridningsförbud med undantag för produktiv jordbruksmark, alternativ (2) .......................................................... 14.8.3 Brist på heltäckande regelverk – spridningsförbud för slam kan kringgås .............. 15.1 Förslaget till lag om ändring i .......................... Dagens systemlösningar för avloppshantering etablerades i mitten av . var på flera sätt ett föregångsland och ligger även långt framme i den fortsatta utveckling som sker av reningsanlägg- ningar. Reningen av avloppsvatten innebär med dagens teknik att om- fattande mängder avloppsslam produceras. I slammet ansamlas en rad oönskade ämnen, men även värdefulla resurser, som växtnäring och kol. Rötningen av slammet ger även förutsättningar för en omfattande biogasproduktion. Reningsanläggningarna har medverkat till avsevärda miljövinster men står nu inför omfattande krav på reinvesteringar och fortsatt förnyelse. Morgondagens avloppsanläggningar behöver utformas för att även kunna motverka negativa klimateffekter, åter- vinna samhällets resurser och stödja en cirkulär ekonomi. Strategiskt viktiga resurser behöver återvinnas som skadliga ämnen inte ska spridas så att de genererar miljö- eller hälsoproblem. Utredningens direktiv pekar på viktiga aspekter i den mångåriga diskussion som förts kring avloppsslammet. I sprids cirka hälf- ten av allt avloppsslam inom jordbruket, ofta med betydande inslag av tungmetaller, organiska föroreningar och andra oönskade ämnen. I används bara en tredjedel av slammet för sådan spridning, slammets kvalitet är också betydligt bättre än på många andra håll i . Totalt produceras här drygt slam (torr- substans). Merparten av slammet används i som deponitäck- ning eller för tillverkning av anläggningsjord, vilket trots potentiella miljö- och hälsorisker inte reglerats närmare. Debatten om slamsprid- ning har främst gällt jordbruket, där marknaden inte accepterar slam som gödning för mjölk- eller annan livsmedelsproduktion. Det nationella regelverket med gränsvärden för slam som ska spridas på har inte uppdaterats . därför själva utvecklat hårdare riktlinjer för slamspridning inom jord- bruket genom certifieringssystemet Revaq. Frågeställningarna har återkommande belysts i en rad utredningar , även om uppdragen då varit bredare och mer förutsättningslösa. förslag från , , om ett mer samlat perspektiv och skärpta kvalitetskrav för sprid- ning av slam och andra avloppsfraktioner har dock inte genomförts. Detta får inte minst ses mot bakgrund av frågornas komplexitet och de målkonflikter som haft betydelse för ett genomförande. Utredningen ska enligt direktiven •utforma förslag på ett förbud mot spridning av avloppsslam, med eventuella undantag, för att undvika att kretsloppet tillförs farliga ämnen, läkemedelsrester och mikroplaster och styra mot en gift- fri miljö, •utforma förslag till krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam, eftersom fosfor är ett viktigt växtnäringsämne och en ändlig resurs som bör cirkuleras och ersätta brytning av ny råvara, •ge en överblick, även internationellt, då det gäller de tekniska och andra förutsättningar som olika systemlösningar kan innebära för framtida hantering av avloppsslam med fosforutvinning, •undersöka om det krävs etablerings- eller investeringsstöd för in- förandet av sådana tekniska lösningar, samt •finna vägar att upprätthålla det förebyggande arbetet då det införs ett förbud mot slamspridning, där möjligheter att förbättra slam- mets kvalitet inte längre utgör drivkraft i det lokala uppströms- arbetet. Utredningens överväganden och förslag i punktform Utredningen har redovisat dagens tekniska möjligheter för slam- hantering med fosforåtervinning samt utifrån olika scenarier om en utfasning av framtida slamspridning utformat två alternativ till Därtill läggs förslag för att möta framtida behov av kom- petensstöd, uppströmsarbete och kvalitetsutveckling. De huvudsak- liga förslagen innebär i punktform •förbud mot spridning av avloppsslam på eller i mark genom (1) totalt spridningsförbud med mycket begränsade undantag, eller (2) spridningsförbud med utgångspunkt i att eventuella risker kan hanteras och åtgärdas – undantag medges enligt detta alter- nativ för hygieniserat och kvalitetssäkrat slam på produktiv jord- bruksmark, •återvinningskrav på av den fosfor som finns i av- loppsslammet för allmänna avloppsreningsanläggningar översti- gande 20 000 pe, •uppdrag till att koordinera det nationella upp- strömsarbetet och säkra en central kompetens- och stödfunktion för avloppsfrågor och resurser i kretslopp. före- slås vidare ansvara för regelbundet återkommande kontrollsta- tioner i samverkan med andra myndigheter för att säkra kvalite- ten på det avloppsslam som övergångsvis eller mer långsiktigt får spridas, samt •uppdrag till att efter samråd med andra berörda myndigheter föreslå kompletterande reglering för andra organiska gödselmedel. Förbud mot slamspridning bedöms annars leda till att avloppsfraktioner i olika former, som biokol, kan spridas som ersättning för slam utan större begränsningar eller kvalitetskrav. Utredningen konstaterar att arbetet enligt direktiven varit väl avgrän- sat, men även väckt en rad frågor om anknytande behov och utveck- lingslinjer. En rad bedömningar görs, främst att •ett spridningsförbud för avloppsslam inte kan motiveras enbart genom de riskbedömningar som är tillgängliga, utan även behöver motiveras på andra sätt. Det kännetecknar också de spridnings- begränsningar som genomförts i några andra europeiska länder, •återvinning med nya tekniska metoder förutsätter marknadens acceptans för återföring av fosfor till kretsloppet. Ett spridnings- förbud med teknisk återvinning av fosfor innebär i första hand ökade ekonomiska åtaganden för landets va-huvudmän, hushåll och ett stort antal verksamhetsutövare inom jordbruket, •ingen av de tekniska processer utredningen inventerat uppfyller alla de krav som kan ställas. Fosfor kan återvinnas ur slam, men andra makronäringsämnen förloras med flertalet tillgängliga tek- niker. Hög återvinning av fosfor kräver slamspridning alternativt pyrolys/förbränning av slam eller att flera flöden i renings- anläggningen hanteras. Genomförda LCA-analyser ger inte enty- diga besked inför valet av teknisk process. Pyrolys är den enda metod som vid sidan av slamspridning kan återföra kol till åker- mark. Metoden innebär dock inte att fosforprodukten blir fullt giftfri, samt •att avloppsrening i framtida moderna anläggningar för resursut- nyttjande i kretslopp därför kräver ett bredare synsätt på åter- och återföring i anläggningarna, som även omfattar andra växtnäringsämnen och kol. Målangivelser för växtnäringsämnen skulle t.ex. kunna anges som etappmål inom miljömålssystemets ram. Avloppsslammet i sitt större sammanhang Det finns drygt 400 större reningsanläggningar i landet, varav ett drygt 50-tal har tillstånd att ta emot avloppsvatten med förorenings- mängder motsvarande minst 50 000 personekvivalenter, pe. Utform- ningen av dagens reningsanläggningar är fortfarande ett arv av ett äldre teknologiskt tänkande, där miljö- och kretsloppsprinciper ännu inte fått genomslag. Det som reningsverken producerar i form av renat avloppsvatten och avloppsslam är därmed inte heller självklara som enda slutfraktioner från en framtida avloppsrening. Målsättningen har vidgats, där det ses som önskvärt att ytterligare reducera miljö-, hälso- och klimatproblem men även tillvarata samhällets resurser genom en mer cirkulär ekonomi. Resursuttag i form av t.ex. biogas, avloppsfraktioner som liknar mineralgödsel och källsorterade fraktio- ner med högt växtnäringsinnehåll är sannolikt bara början på en ut- veckling där teknisk innovation och systemtänkande kan ge stora för- ändringar. Avloppsslammet utgör endast en av flera möjliga fraktioner som kan lämna reningsanläggningarna. Återvinning av fosfor och andra näringsämnen bedöms kunna ske under flera olika processteg i en framtida avloppsrening. Valet av framtida teknik bör därför beakta de samlade förutsättningar som ges inom anläggningarna. Utredningen har vid sidan av de uppgifter som anges i direktiven fördjupat ytterligare och avgörande perspektiv. En viktig utgångs- punkt för införandet av ett spridningsförbud gäller utveckling av en motivbild för regleringen. Det är viktigt inte minst för att kunna bedöma alternativa handlingsvägar, övergångslösningar och förenlig- het med . Utredningen har därför sökt förtydliga den bakomliggande riskanalys som i enlighet med intentionerna bakom direktiven kan motivera ett förbud mot spridning av avloppsslam. Krav på återvinning av fosfor och eventuella andra växtnäringsämnen behöver också relateras till möjligheter att faktiskt kunna återföra näringsämnen till kretsloppet. Det senare ligger utanför utredningens angivna uppgifter, men är avgörande för utformning av ett nytt regel- verk och för att kunna bedöma den samhällsnytta som förslagen kan leda till. behöver också utvecklas för att ge legiti- mitet åt förslagen med de kostnader och andra konsekvenser de kan leda till för berörda företag och andra aktörer. En bakomliggande problematik är de framtida svårigheter att av- yttra avloppsslam som kan utvecklas helt oberoende av tillkommande reglering. Det har varit förhållandevis enkelt för reningsan- läggningar att till överblickbara kostnader avyttra sitt slam genom spridning på , för deponitäckning, genom jordtillverkning eller andra ändamål. Flera av dessa spridningsvägar påverkas dock av marknader och andra förändringar, vilket innebär att va-huvudmännens och samhällets kvittblivningsintresse för avloppsslam bedöms bli än mer uttalat. Det kan leda till att påtagliga förändringar sker i form av minskad slamspridning även i avsaknad av ny reglering. Förslag om förbud mot spridning av slam Utifrån olika scenarier för en utfasning av framtida slamspridning, har utredningen utformat två alternativ till framtida reglering. Båda alternativen riktar sig till producenter av slam, oavsett anläggnings- storlek och huvudmannaskap, samt till användare av slam. Alterna- tiven ska möta direktivens krav på förbud mot slamspridning (med eventuella undantag), vara förenliga med , vila på försik- tighetsprincipen och innebära krav på fosforåtervinning. Regelverket för slamspridning i jordbruket utgör ett område inom EU som är harmoniserat till en miniminivå. sätter även i övrigt ramarna för en utvecklad reglering. Den grundläggande prin- cipen om fri rörlighet av varor på den inre marknaden måste följas.