sou · H8B360 · 2020-11-03 00:00:00 — Den negativa effekten av en rådrumsbestämmelse är att företag med ekonomiska problem kommer att kunna drivas längre än enligt nu- varande regler utan att företrädarna kan göras betalningsskyldiga om företagens totala skuldbelopp hinner växa . Det kan rent principiellt leda till en ökad risk för uppbördsförluster. En utgångspunkt för att bedöma omfattningen av uppbördsförlus- terna är statistiken över utdömda belopp i företrädaransvarsmål . I tabell 14.1 visas totalt utdömda belopp . Det genomsnittliga beloppet under dessa år uppgick till . Av tabell 14.5 framgår att det är cirka 400 före- trädare som blivit betalningsskyldiga för utdömda belopp. Det kan antas att rådrum kommer att begäras av en majoritet av de före- trädare som riskerar att hamna i en liknande situation. Till bilden hör också att företrädare för företag som saknar över- levnadsmöjligheter inte sällan ansöker om att företaget ska försättas i konkurs en skatt eller avgift förfaller till betalning för att därigenom undvika företrädaransvar. En möjlig konsekvens av att det införs ett rådrum är att en del av de företag som befinner sig i en liknande situation som de som ingår i statistiken kommer att fort- sätta verksamheten . Det kan leda till ytter- ligare skulduppbyggnad. Åandra sidan måste det beaktas att ett betydande antal företag redan enligt nuvarande regler drivs vidare efter att en skatt eller av- gift förfallit till betalning och att det ofta dröjer åtskilliga månader innan företrädaransvar aktualiseras, vilket leder till att skatteskulderna hinner växa.3 Även om företrädaransvar fastställs i dessa fall uppkommer uppbördsförluster i den mån de bestämda beloppen inte kan drivas in. I detta sammanhang har det också betydelse att ett beviljat rådrum som mest omfattar två månaders obetald skatt. Det måste också vägas in i bedömningen att statistiken avser samt- liga företrädaransvarsfall medan rådrumsbestämmelsen endast omfat- tar betalningsskyldighet enligt 59 kap. 13 § SFL. Dessutom exklude- ras skatt och avgift som följer av omprövningsbeslut från möjligheten till rådrum. Sammantaget är det alltså flera förhållanden som påverkar bedöm- ningen av hur mycket företagens skulder riskerar att växa om en råd- rumsbestämmelse införs och vilka uppbördsförluster det kan leda till. Det är inte möjligt att göra någon beloppsmässig uppskattning av effekterna. Tabell 14.1 Företrädaransvar 2017 och 2018 Utdömda belopp, mnkr 3Se avsnitt 7.5.2, figur 5.2. Positiv effekt – en rådsrumsbestämmelse medför att fler företag drivs vidare Syftet med rådrumsbestämmelsen är att ge företrädare för företag ökat utrymme att undersöka andra möjligheter än konkurs när det uppstår likviditetsproblem. Det bör leda till färre konkurser och där- med en minskning av de samlade skatteskulderna i konkursbon. Effekten på de offentliga finanserna av detta är en ökning av skatte- betalningarna. Det är inte möjligt att uppskatta storleken på denna effekt. Däremot går det att föra ett resonemang om den möjliga effekten. De företag som berörs av rådrumsregelns positiva effekt finns i statistiken över företag som enligt nuvarande regler försatts i konkurs. I tabellen nedan visas de samlade skatte- och avgiftsskul- derna för juridiska personer som satts i konkurs på egen begäran . Totalt uppgår beloppet till , varav avser skatter och avgifter som debi- teras skattekontot. Det samlade beloppet avser konkurser om cirka . Det samlade årliga skatte- och avgiftsbelop- pet för juridiska personer som försatts i konkurs på egen begäran kan därmed uppskattas till (6,0 / 2,5 = 2,4). Det totala årliga skuldbeloppet som i vidast möjliga mening kan omfattas av ett potentiellt företrädaransvar under ett rådrum kan därmed uppskattas till . För en större del av dessa skulder torde dock företrädaransvar inte aktualiseras, t.ex. för att förutsättningarna för företrädaransvar av någon anledning inte är uppfyllda. Det går inte att uppskatta hur stor del av detta be- lopp som faktiskt hade kunnat omfattas av företrädaransvar, och som också skulle ha blivit föremål för ansvar om det funnits en råd- rumsbestämmelse. Det går dock att säga att det är väsentligt lägre än . Som tidigare påpekats måste det också beaktas att rådrumsregeln inte är tillämplig på alla fall där företrädaransvar kan aktualiseras. I sammanhanget bör också beaktas att om färre företag försätts i konkurs minskar de offentliga utgifterna för den statliga lönegarantin till anställda i företag. Tabell 14.2 Skatte- och avgiftsskulder för juridiska personer som försatts i konkurs efter på egen begäran Utgångspunkten för uppskattningen av den positiva effekten av ett rådrum är de samlade skatte- och avgiftsskulderna för juridiska per- soner som försatts i konkurs på egen begäran. Dessa skulder uppgår till . Med ett färre antal konkurser kommer skulderna att minska. Det går inte att beräkna hur stor denna positiva effekt blir, men den blir väsentligt lägre än det an- givna beloppet. De utdömda belopp för företrädaransvar som ligger till grund för beräkningen av de negativa effekterna uppgår till . Som framhållits påverkar flera faktorer beräkningen av i vilken omfattning skatteskulderna kommer att öka om en rådrumsbestäm- melse införs. Det kan konstateras att de beloppsmässiga utgångspunkterna för beräkningen av de positiva och negativa effekterna skiljer sig åt väsent- ligt. Osäkerheten om det samlade utfallet är så stor att det inte är möjligt att beloppsmässigt uppskatta den offentligfinansiella effek- ten av förslaget. En försiktig bedömning är att de negativa effekterna av förslaget inte överstiger de positiva effekterna. Förslagen som rör ansvars- och befrielseregelns utformning har främst betydelse för företrädare för juridiska personer och bedöms inte påverka företagen i någon betydande omfattning. Förslaget om rådrum har däremot betydelse för företagen. Företagen påverkas av rådrumsbestämmelsen på flera sätt. Som konstaterades ovan medför rådrumsbestämmelsen att vissa företag, som har förutsättningar att driva verksamheten vidare, inte längre riskerar att begäras i konkurs enbart på grund av en alltför begränsad tid att göra väl övervägda beslut som kan rädda verksamheten. Sam- tidigt kommer rådrumsbestämmelsen att medföra att avvecklingen av företag som saknar en grundläggande livskraft i vissa fall blir för- dröjd, med en ökning av skulderna som följd. Den först nämnda effekten av rådrumseffekten är positiv för företagen, medan den sist- nämnda är negativ. De ovan nämnda effekterna berör företagen direkt. Därutöver finns en grupp företag som berörs indirekt. Det handlar om företag som har en ekonomisk koppling till de direkt berörda företagen, t.ex. i egenskap av kunder eller leverantörer. Om rådrumsbestämmelsen leder till färre konkurser gynnas dessa genom lägre kundförluster och stabilare leveranser. Nedan beskrivs effekterna för företagen mer utförligt. I det första avsnittet beskrivs de positiva effekterna och i det andra de negativa. 14.5.1Positiv effekt – en rådsrumsbestämmelse medför att fler företag drivs vidare Företag som påverkas positivt av en rådrumsbestämmelse är således de som är potentiellt livskraftiga och som inte behöver avvecklas en- bart på grund av snäva tidsramar för företrädarna. Dessutom påver- kas indirekt företag som är kunder och leverantörer till dessa företag. I tabellen nedan visas antalet företag för vilka det har beslutats om konkurs . Statistiken är indelad efter vem som begärt företaget i konkurs. Den klart största andelen av kon- kurserna har skett på egen begäran. Det genomsnittliga antalet kon- kurser på egen begäran uppgår till cirka 5 100 . Tabell 14.3 Antal konkurser 2015–2019 När det gäller den positiva effekten torde de företag som direkt be- rörs av förslaget om rådrum närmast uteslutande tillhöra gruppen företag som skulle begäras i konkurs på egen begäran om ingen sådan bestämmelse fanns. Antalet direkt berörda företag uppgår därmed till en viss andel av de cirka 5 100 företag som begärs i kon- kurs på egen begäran. Det går inte att med en rimlig grad av säkerhet uppskatta hur stor den andelen är. En grov bedömning är att antalet kan räknas i hundratal. Antalet företag som berörs indirekt är troligen fler än antalet som berörs direkt. Inte heller i detta fall är det dock möjligt att med någon precision göra en rimlig uppskattning av antalet. 14.5.2Negativ effekt – ökade skulder Företag som påverkas negativt av en rådrumsbestämmelse är företag som egentligen borde avvecklas men som drivs vidare under ytter- ligare , med en ytterligare ökning av skulderna som följd. Detta får i sin tur negativa följdverkningar för kunder och leverantörer till dessa företag, vars fordringar i de fördröjda konkurserna blir större än annars. Tabell 14.4 Företrädaransvar 2017 och 2018 uppgick antalet bolag där företrädaransvar utdömdes till cirka 330 . Ett rimligt antagande är att rådrum kommer att begäras i en majoritet av dessa fall. Som framhållits i avsnitt 14.4.2 finns det dock andra förhållanden som kan påverka be- dömningen av hur mycket företagens skulder riskerar att växa om en rådrumsbestämmelse införs. Det är därför inte möjligt att göra en till- förlitlig beräkning av i vilken omfattning som skulderna kommer att öka och därefter inte kommer att kunna betalas. 14.5.3Kategorier av företag som berörs De företag som direkt berörs av förslagen är sådana som ställs inför tillfälliga likviditetsproblem, men som är potentiellt livskraftiga och som riskerar att avvecklas om företrädarna ställs inför snäva tids- ramar. Det finns inget som tyder på att detta slags företag på något systematiskt sätt avviker från den större gruppen företag som för- sätts i konkurs. Utredningen bedömer därför att det går att anta att den konkursstatistik som finns tillgänglig speglar de företag som på- verkas av förslagen. Enligt statistik skedde det största antalet konkurser i byggbranschen. Därefter följde detaljhandel; företag inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik samt hotell och restauranger. När det gäller storlek på företaget sker det största an- talet konkurser bland mindre företag. Enligt 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgiv- ning ska konsekvensutredningen innehålla en bedömning om sär- skild hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Bedömningen är att förslagen främst kommer att beröra företrädare för företag som har en verksamhet av mindre omfattning. Eftersom förslaget således främst berör små företag är ingen särskild utform- ning för dem aktuell. 14.6Konsekvenser för enskilda och för offentlig sektor För enskilda är det två kategorier som berörs av förslagen. Den första kategorin är företrädare för juridiska personer. Den andra kategorin är anställda i företag som har ekonomiska problem. den offentliga sektorn i allmänhet inte påverkas av förslagen i någon nämnvärd utsträckning. 14.6.1Företrädare för juridiska personer Företrädare för juridiska personer som ställs inför betalningsproblem påverkas i huvudsak positivt av förslagen. När det gäller förslagen om att klargöra grunden för ansvar och den nya befrielseregeln på- verkas företrädare för juridiska personer genom att det blir mer förutsebart vilka följderna blir av ett visst agerande eller brist på agerande. När det gäller förslaget om rådrum är det positivt för före- trädarna genom att utrymmet för att överväga olika handlingsalter- nativ ökar, vilket i sin tur bedöms kunna leda till mer välavvägda be- slut. Det är inte möjligt att kvantifiera det genomsnittliga värdet av dessa positiva följder. För företrädare för juridiska personer tillkommer en administra- tiv kostnad för att ansöka om rådrum när det blir aktuellt med före- trädaransvar. Den mängd information som en ansökan ska innehålla behöver förmodligen inte bli särskilt omfattande. Den genomsnitt- liga tiden för att upprätta ansökan bör därför bli förhållandevis kort. En rimlig uppskattning är att tiden för att sammanställa informatio- nen och sända ansökan till inte överstiger . Bedömningen är att lönenivån bland företrädare för juridiska personer sträcker sig över ett brett spann. Den genomsnittliga kost- naden beräknas därför utifrån den genomsnittliga lönen i . En- ligt uppgår medellönen i till 35 300 kro- nor . Enligt rekommendation ska den genom- snittliga månadslönen multipliceras med schablonvärdet 1,84 som inkluderar semesterersättning, arbetsgivaravgifter och andra rörliga personalkostnader. Med ett antagande att antalet timmar under en månad uppgår till 160 kan kostnaden för en ansökan därmed beräknas till ([35 300 × 1,84 / 160] × 0,5 ≈ 200).4 4Se beräkningsguide Ekonomiska effekter av nya regler – Så beräknar du före- tagens kostnader, 2017 s. 15. Tabell 14.5 Företrädaransvar 2017 och 2018 Enligt uppgifter från utdöms cirka 400 företrädaransvar . Eftersom företrädaransvaret kan riktas mot flera företrädare för ett och samma skuldsatta företag är antalet företrädare som påförs ansvar vanligtvis fler än antalet företag där företrädaransvar aktualiseras. Bestämmelserna om rådrum bygger på ett ansökningsförfarande. Det är mycket svårt att uppskatta hur många företrädare som kommer att ansöka om rådrum. Benägenheten att ansöka om råd- rum kommer att påverkas av flera omständigheter, inte minst i vilken utsträckning som företrädarna nås av informationen om möjligheten att ansöka om rådrum. Teoretiskt skulle antalet ansökningar kunna sättas i relation till det antal betalningskrav som sänder ut . Enligt uppgift från uppgår dessa till 272 000 stycken. Antalet betalningskrav motsvarar dock inte antalet företrädare eftersom ett och samma företag vanligtvis får flera betalningskrav under ett och . Som framgår av siffrorna är det också en begränsad del av dessa företag vars företrädare aktualiseras för företrädaransvar. Utredningen finner det rimligt att anta att det högsta möjliga an- talet ansökningar motsvaras av det antal företag som på egen begäran försätts i konkurs. Av avsnitt 14.5.1 framgår att det genom- snittliga antalet konkurser på egen begäran uppgår till cirka 5 100 . Med hänsyn till att ett företag kan ha flera företrädare som ansöker om rådrum kan det högsta möjliga an- talet ansökningar uppskattas till 6 000 . En annan utgångspunkt för bedömningen är dagens handlägg- ning av företrädaransvarsärenden. Som framgår av kapitel 6 leder av de utredningar om företrädaransvar som Skatte- verket utför till en ansökan. Ett rimligt antagande är att de flesta före- trädare som blir föremål för ett påbörjat ärende kommer att utnyttja möjligheten till rådrum. Ett sådant antagande skulle innebära att det lägsta antalet ansökningar som kan förväntas lämnas in år- ligen uppgår till cirka 2 000. Den samlade administrativa kostnaden för företrädare kan därmed uppskattas till som lägst (2 000 × 200 = 400 000) och som högst (6 000 × 200 = 1 200 000). 14.6.2Anställda i företag med betalningsproblem Förslaget om rådrum bedöms medföra att något färre företag med en potentiell livskraft begärs i konkurs på grund av snäva tidsgränser. Det betyder att anställda i sådana företag indirekt berörs positivt av rådrumsbestämmelsen. Som nämns ovan är det inte möjligt att upp- skatta hur många företag som berörs av det aktuella förslaget. Det är därmed inte heller möjligt att uppskatta hur många anställda som kan komma att beröras. Om förslaget om rådrum medför att något färre arbetsgivare går i konkurs kommer färre anställda att bli arbetslösa, vilket i så fall leder till en något ökad stabilitet i sysselsättningen. påverkas av utredningens förslag både som borgenär för statens fordringar och som handläggande myndighet när det gäller ärenden om företrädaransvar. Även här är det förslaget om en ny rådrumsregel som tydligast leder till konsekvenser. påverkas genom att det tillkommer en administrativ hantering av ansökningar om rådrum. Även om grunderna för att beviljas ett rådrum har utformats för att redan utifrån en begränsad utredning ska kunna fatta ett skyndsamt beslut om rådrum kan antalet ansökningar bli relativt högt. Ansökningarna görs på initiativ av företrädarna och förutsätter i sig endast att en före- trädare anser att den juridiska personens skatteskulder inte har eller inte kommer att kunna betalas och att det därför finns anledning att ansöka om rådrum. Som anges i avsnitt 14.6.1 skulle det högsta möjliga antalet ansök- ningar kunna uppskattas till cirka 6 000 och det lägsta antalet till cirka 2 000 . Det är svårt att uppskatta den genomsnittliga handläggningstiden för varje enskilt ärende. Flertalet ärenden kommer sannolikt att kunna avgöras med hjälp av uppgifter som är tillgängliga i digitala system. Den totala tidsåtgången för hanteringen av dessa ärenden, från det att en ansökan inkommit till dess att beslutet expe- dieras, uppskattar utredningen per ärende. Ett antal svårbedömda ärenden kommer att ta avsevärt i anspråk. En grov uppskattning av en genomsnittlig handläggningstid för samt- liga ärenden är . Enligt uppgift från uppgår den genomsnittliga kost- naden för en årsarbetskraft till . Det ger en tim- kostnad på . Den uppskattning som utredningen gjort beträffande antal ansökningar och handläggningstid leder där- med till följande beräkningar av årliga kostnader för att handlägga ansökningarna om rådrum. Om antalet ansökningar uppgår till 2 000 uppskattas kostnaden till (2 000 × 3 × 653). Om antalet ansökningar i stället skulle uppgå till 6 000 uppskattas kostnaden till (6 000 × 3 × 653). Utöver den löpande hanteringen av ansökningarna tillkommer en kostnad för anpassning av de administrativa systemen. Denna kost- nad uppskattas till . För tillkommer ingen administrativ hanter- ing med anledning av förslagen. bedöms få en viss lättnad genom att antalet konkursansökningar eventuellt kan bli något färre med anledning av förslaget om rådrum. Förslagen bedöms kunna leda till en viss minskning av antalet ansök- ningar om företrädaransvar. Beträffande sådana skatter och avgifter som förfallit till betalning blir det inte längre aktuellt att utreda frågan om företrädaransvar och göra en ansökan till förvaltningsrätt. Förslaget bedöms också i övrigt kunna medföra en något mindre belastning för de allmänna förvaltnings- domstolarna, genom att lagstiftningen blir tydligare och vissa av- göranden om företrädaransvar därmed blir mindre komplicerade. Beträffande rådrumsregeln kan här nämnas att förslaget innebär att ett beslut om att inte beviljas rådrum inte ska gå att överklaga. De konsekvenser som förslaget om rådrum kan få för domstolarna bedöms därför vara begränsade till att frågan om rådrum kan utgöra en ny omständighet för domstolen att ta ställning till vid prövningen av en ansökan om företrädaransvar. Den marginellt ökade arbets- belastning det skulle kunna medföra antas vägas upp av de ovan be- skrivna lättnaderna. De allmänna domstolarna kan eventuellt få en liten minskning av an- talet konkursärenden om förslaget om rådrum genomförs. 14.9Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Ekonomisk brottslighet är ett allvarligt samhällsproblem. undandras samhället stora summor i skatter och avgifter. Det är där- för viktigt att motverka att oseriösa personer missbrukar regelsyste- met. Det är också angeläget att samhället försvårar att ett företag eller annan juridisk person används som brottsverktyg. I Ekobrotts- myndighetens lägesbild om ekonomisk brottslighet i – 2018, s. 16, anförs bl.a. följande. Ett företag kan utnyttjas för att begära återbetalning av moms och er- sättning från den statliga lönegarantin. Med ett företag som fasad kan kriminella personer delta i offentlig upphandling av varor och tjänster. kan även utnyttjas för att beställa varor för höga belopp på faktura utan avsikt att betala. Aktiebolag är den mest gynn- samma företagsformen då företag ska användas som brottsverktyg. Gemensamt för huvudmännen är att de som regel inte är registrerade som formella företrädare i bolagets styrelse, utan använder målvakter, bulvaner, fiktiva personer och alias för att distansera sig från brotten. Detta filter minskar upptäcktsrisken av de verkliga huvudmännen. Utredningen gör följande bedömning av förslagens konsekvenser för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet. Förslaget om ändrad utformning av ansvarsregeln medför inte någon risk för ökad brottslighet. Förslaget innebär att det krav på nödvändig aktsamhet hos en företrädare som ansvarsreglerna har haft som utgångspunkt är detsamma. Företrädaren blir ansvarig om han eller hon har åsidosatt detta krav uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Innebörden av grov oaktsamhet har klargjorts. Inte heller förslaget som klargör och i viss utsträckning utökar möjligheten till befrielse från betalningsskyldighet bedöms ha någon påverkan på brottsligheten eller på det brottsförebyggande arbetet. Det framgår vidare tydligt av författningskommentaren att ett age- rande som innefattar någon form av ekonomisk brottslighet, liksom tidigare, är en särskilt försvårande omständighet vid bedömningen av om betalningsskyldigheten är oskälig. Genom den nya rådrumsregeln öppnas en möjlighet till lättnad i det personliga betalningsansvaret för en juridisk persons skulder. Lättnaden är tänkt att ges till den företrädare som ansöker om råd- rum. Även en sådan företrädare som efter ansökan har beviljats råd- rum och som uppsåtligen eller av grov oakt- samhet underlåter att betala den juridiska personens skatteskulder kan dra fördel av denna lättnad. Även i dessa fall undgår nämligen företrädaren betalningsskyldighet för den juridiska personens skatter eller avgifter som förfallit om han eller hon vidtar verksamma avvecklingsåtgärder innan rådrumsperiodens slut, normalt innebärande att sätta företaget i konkurs. Det finns därför anledning att särskilt ta ställning till riskerna för att rådrummet utnyttjas av oseriösa företrädare och om införandet av en rådrumsregel får konsekvenser för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet. Inledningsvis gäller att den betalningsskyldighet som följer av bestämmelserna om företrädaransvar är en sekundär och solidarisk skattskyldighet. Den primära skattskyldigheten ligger, även sedan företrädarens betalningsskyldighet fastställts, kvar hos den juridiska personen. Förslaget påverkar därför inte frågan om den primära skatt- skyldigheten är en följd av brottslig gärning, t.ex. en följd av att det uppsåtligen lämnats oriktig uppgift eller underlåtits att lämna dekla- ration. Bedömningen av om det begåtts en straffbar gärning påverkas inte av förslaget om en rådrumsregel. Möjligheten för de brotts- bekämpande myndigheterna att utreda och lagföra brott bedöms där- för inte påverkas av rådrumsregeln. Det förhållandet att den primära skattskyldigheten inte påverkas medför också att bor- genärsarbete inte påverkas av ett beviljat rådrum. kan, även om ett rådrum har getts till företrädaren, begära den juridiska personen i konkurs och även göra en brottsanmälan om grund för det föreligger. Modellen med att rådrummet ska föregås av ett ansöknings- förfarande har valts för att säkerställa att ett rådrum beviljas först efter en granskning i varje enskilt fall. Granskningen och befogen- heten för att neka ett rådrum när det finns särskilda skäl för det är tänkt att förhindra att rådrum ges till andra än seriösa före- trädare vars företag hamnat i förhoppningsvis tillfälliga ekonomiska svårigheter. Att brottslig verksamhet utgör särskilda skäl mot råd- rum är en självklarhet. Den granskning som ansökningsförfarandet möjliggör medför att genom sina befintliga system kan uppmärksammas på den företrädare som t.ex. tidigare beviljats råd- rum, varit inblandad i tidigare konkurser eller i brottslig verksamhet. Det kan visserligen antas att svårigheterna ligger i att upptäcka den brottsliga avsikten. Den företrädare som vill freda sig från betal- ningsskyldighet för en skatt eller avgift som uppkommit på grund av eller som ett led i brottslig verksamhet i den juridiska personen döljer troligtvis sitt uppsåt.