sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — Behovet av att kanalisera de kvarvarande automatspelarna till lagliga alternativ bedöms därför ur ett spelarskyddsperspektiv vara relevant än . Det går inte heller att bortse från att värdeautomatspelet fortsatt medför viktiga, om än vikande, intäkter för restaurangnäringen och bingohallarna. Det har även ifrågasatts om den nuvarande koppling mellan spel på värdeautomater och serveringstillstånd enligt alkohollagen bör finnas kvar. Detta inte minst mot bakgrund av studier som visar samband mellan riskabla alkoholvanor och olika grader av spel- problem. Enligt befolkningsundersökningen Swelogs 2018 är ande- len med riskabla alkoholvanor stigande med ökande grad av spelpro- blem. Snarare än att serveringstillstånd ska utgöra en förutsättning för att få ställa ut värdeautomater, menar vissa därför att värdeauto- mater inte bör få finnas i miljöer där alkoholkonsumtion är tillåten. Utredningen har inte några principiella invändningar mot att värde- automaterna placeras på andra platser än restaurangmiljöer. Om värdeautomaterna i stället placeras i särskilda spelhallar blir dock automatspelet huvudsyftet med verksamheten till skillnad från , när spelet endast får utgöra ett komplement till den huvudsakliga restaurang- eller bingoverksamheten. Det är tveksamt om detta skulle leda till ett minskat problemspelande. I stället är det utred- ningens bedömning att fokus bör fästas vid skärpta spelansvarsåt- gärder för att minska skadeverkningarna vid spel på värdeautomater. I samband med införandet av den tillfälliga regleringen , som bland annat innebär att den högsta förlustgränsen vid spel på värdeautomater ska vara , anförde att förlustgränsen skulle minska intäkterna till restauranger och bingohallar från sådant spel med 2020. I Svenska för beräknar bolaget att den obligatoriska förlustgränsen kommer att innebära cirka 16–i minskade nettospelintäkter under fjär- de kvartalet 2020. Det betyder att en inte obetydlig andel av omsätt- ningen från värdeautomaterna innan den tillfälliga regleringen här- rörde från spelares förluster som övergick . Den medicinska fakulteten vid framförde i samband med införandet av den tillfälliga regleringen att begräns- ningar av summor eller tid sannolikt är mest relevant för de spel- former som mest tydligt utmärks av kontrollförlust och beroende- risk27. Den tillfälliga regleringen, som även innebär en motsvarande insättningsgräns om vid kommersiellt on- linespel, upphör att gälla vid utgången av 2020.28 Den tillfälliga regleringen har motiverats med hänvisning till de särskilda risker som följer av spridningen av Covid-19. Enligt utredningen kan det dock med rätta ifrågasättas om det bör vara möjligt även efter den tillfälliga regleringens utgång för spelare att förlora mer än på en spelform som staten har ensamrätt att tillhandahålla. är givetvis långt mycket mer än vad många har råd att göra av med på spel, och ett sådant tak för förluster bör ses som ett komplement till andra spelansvarsåtgärder enligt gällande regler och ägardirektiv som ska vidtas från det att en spelare registrerar sig och börjar spela, och som ska utgå från en individuell bedömning av spelaren. Det går att anföra argument mot att införa en reglerad högsta förlustgräns just för värdeautomater, exempelvis huruvida det är lämpligt att begränsa en spelform på det sättet men inte andra spel- former som kan sägas ha motsvarande risknivå, exempelvis kom- mersiellt onlinespel. En viktig skillnad mellan värdeautomater och kommersiellt onlinespel är dock att staten har monopol att tillhanda- 27Lunds universitet (Medicinska fakulteten), Remissvar – Promemoria Ett stärkt spelarskydd till följd av spridningen av sjukdomen covid-19 (Fi2020/01934/OU). 28Den skickades en remiss ut om förlängd giltighet av den tillfälliga regler- ingen (Fi2020/04385). I remissen föreslås att regleringen ska gälla till utgången av . hålla den förstnämnda spelformen. Monopolställningen möjliggör, och förutsätter sannolikt för att kunna motiveras EU-rättsligt, att andra hänsyn tas vid reglering och styrning av sådant spel jämfört med spel som är konkurrensutsatt. De befintliga begränsningarna av antalet värdeautomater som får finns, insats- och vinstbegränsning- arna samt de särskilda ägaranvisningarna som gäller vid Svenska Spels tillhandahållande av monopolspelformerna är exempel på sådana särskilda hänsyn som tas . Utredningen anser därför att det inte finns några hinder mot att reglera just värdeautomater mer långtgående än andra konkurrensutsatta spelformer med motsva- rande risknivå. har invänt att en obligatorisk förlustgräns vid spel på värdeautomater riskerar att leda till att spelare som slår i gränsen går vidare till annat spel med hög risk såsom onlinekasino. Det går naturligtvis inte att utesluta att vissa spelare som slår i en förlust- gräns väljer att fortsätta spela på andra spelformer. Erfarenheter från , där Norsk Tipping har haft en obligatorisk högsta förlust- gräns om , indikerar dock att en stor majoritet av högriskspelarna inte fortsätter att spela på annat håll när de slagit i gränsen. I en studie som bygger på intervjuer med 2 352 personer som spelat hos Norsk Tipping sva- rade av de rödklassificerade spelarna enligt riskklassifi- ceringssystemet Playscan, att de inte fortsätter att spela när de nått förlustgränsen.29 Studien bygger på självskattningar vilket kan in- verka på resultatet. Å andra sidan gäller Norsk Tippings förlustgräns den sammanlagda förlusten vid samtliga bolagets spel, dvs. även onlinespel där tillgången till motsvarande spelerbjudanden från andra aktörer än Norsk Tipping torde vara större än vid enbart fysiska spelformer som värdeautomatspel. har till utredningen även framfört att de ser en risk, om en förlustgräns skulle gälla just för värdeautomatspel, att spelare i stället i ökad utsträckning övergår till spel på så kallade restaurang- kasinon, det vill säga landbaserat kommersiellt spel enligt 9 kap. spel- lagen. har i det avseendet framhållit att restaurang- kasinon efter omregleringen har tillåtits ha högre insats- och vinst- nivåer än före omregleringen och trots det fortsatt är undantagna från kravet om registrering vid spel. Det är Spelinspektionen som 29Auer, M., Reiestad, S.H. & , M.D. Global Limit Setting as a : What Do Players Think?. Int J 18, 14–26 (2020). har regeringens bemyndigande att helt eller delvis undanta vissa speltjänster från kravet på registrering (16 kap. 8 § spellagen). Möj- ligheten att meddela sådana undantag har delvis sin grund i EU:s fjärde penningtvättsdirektiv30 och bör enligt regeringen endast komma i fråga i de fall då riskerna för penningtvätt eller finansiering av ter- rorism bedöms som låga, exempelvis vid köp av fysiska lotter (prop. 2017/18:220, s. 141). Spelinspektionen har också omfattande bemyn- diganden att meddela föreskrifter om de spelansvarsåtgärder som myn- digheten anser nödvändiga (16 kap. 10 § spelförordningen). Utred- ningen anser att Spelinspektionen, för det fall restaurangkasinospel i nuvarande form bedöms medföra oacceptabla risker ur penning- tvätts- eller spelansvarsperspektiv, bör hantera detta inom ramen för dessa bemyndiganden. Utredningen bedömer däremot inte att före- komsten av restaurangkasinospel utgör ett hållbart argument mot att införa spelansvarskrav för värdeautomater. har gjort gällande att en reglerad förlustgräns vid spel på värdeautomater, men inte vid spel på exempelvis online- kasino, skulle vara oproportionerlig i förhållande till syftet och där- med vara i strid med näringsfriheten i 2 kap. 17 § regeringsformen och om fri tjänsterörlighet (artikel 56 FEUF). Utred- ningen ställer sig frågande till om den grundlagsstadgade näringsfri- heten verkligen är tänkt att skydda staten när den uppträder som enskild. Snarare förefaller den ta sikte på skydda enskilda som bedri- ver näring (1993/94:117 s. 50 ff.). Alldeles oavsett slår utredningens förslag lika för alla aktörer som tillhandahåller värdeautomatspel på restauranger och i bingohallar, och är därmed generell till sin utform- ning även om den de facto endast träffar en aktör på grund av den monopolreglering som gäller vid sådant spel. Förslaget kan således inte anses ha som syfte att enbart gynna vissa personer eller företag. De skillnader som genom förslaget görs mellan olika spelformer kan, som angetts ovan, motiveras av de olika förutsättningar som om- gärdar dessa. Utredningen bedömer därför att förslaget inte strider mot näringsfriheten. När det gäller om fri tjänste- rörlighet finns, såvitt utredningen kan bedöma, inget som stödjer tolkningen att dessa regler skulle hindra en medlemsstat från att be- 30Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av ter- rorism, om ändring av och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av och rådets direktiv /60/EG och kommissionens direktiv /70/EG. gränsa ett inhemskt statligt ägt bolags tillhandahållande av en tjänst som bedrivs inom ramen för ett monopol. Som anförts ovan torde förutsätta att andra hänsyn tas vid reglering och styrning av spel som endast får tillhandahållas av ett statligt ägt bolag jämfört med spel som är konkurrensutsatt. Utredningen ser inte anledning att ifrågasätta Svenska Spels påstå- ende om att konsumentskyddet i samband med spel på värdeautomater har stärkts , bland annat till följd av skärpt reglering, nya tekniska möjligheter och ett ambitiöst spelansvarsarbete från bolagets sida. Den utveckling som vittnat om i fråga om värde- automatspelande, med allt fler spelare som spelar för mindre belopp, bör också innebära att de omsättningsmässigt negativa effekterna av en obligatorisk förlustgräns begränsas. Sammantaget bedömer utred- ningen att förlustgränsen för spel på statliga värdeautomater på andra platser än på ett kasino bör få uppgå till högst , och att en bestämmelse om detta bör föras in i spelförordningen. är en högt satt gräns. Regeringen bör därför följa upp och utvärdera effekterna av förlustgränsen för att kunna ta ställning till om gränsen bör sänkas. 2019 hade beviljats 1 459 licenser för spel på restau- ranger och 61 licenser för spel i bingohallar. Spelinspektionen har framhållit att modellen med licensprövning för enskilda spelplatser, inklusive remissförfarande med berörd kommun, är onödigt admi- nistrativt betungande både för myndigheten och för . God ordning är ett krav för att en restaurang ska erhålla serverings- tillstånd (3 kap. 5 § alkohollagen [2010:1622]). Det finns en koppling mellan kraven för speltillstånd och serveringstillstånd på så sätt att serveringstillståndet anses utgöra en viss garanti för att verksamheten i lokalen är seriös och drivs på ett från ordningssynpunkt godtagbart sätt (prop. 1993/94:182 s. 35). Remissförfarandet med kommunen har i praktiken handlat om en kontroll av om serveringstillstånd verkligen finns. Vissa kommuner svarar i remissförfarandet att de inte är intres- serade av att yttra sig och väldigt få kommuner motsätter sig utpla- cering. Även om en kommun skulle motsätta sig utplaceringen med hänvisning till att det inte råder god ordning har Spelinspektionen konstaterat att det är svårt att beakta ett sådant påstående om det fortfarande finns ett gällande serveringstillstånd. Spelinspektionen har uppskattat att en ändrad modell, som i stället för licensförfarande bygger på att på förhand ska anmäla enskilda utplacer- ingar till Spelinspektionen, skulle frigöra en årsarbetskraft som i stället kan användas för tillsyn. Även har i kontakter med ut- redningen förordat en sådan modell och bedömer att det skulle göra processen mer effektiv utan att ge avkall på säkerhet eller spelansvar. Utredningen gör följande bedömning i frågan. Omregleringen innebar i huvudsak inga ändringar i förhållande till vad som gällde enligt lotterilagen i fråga om spel på värdeautomater. Även om fokus vid omregleringen riktades mot andra spelformer, sär- skilt onlinespel, framhölls att frågan om tillhandahållande av värdeauto- matspel behöver utredas vidare (prop. 2017/18:220 s. 115). Det är där- för inte orimligt att se över reglerna som omgärdar just värdeautomat- spel. Nuvarande modell, som innebär att söker licens för varje spelställe, har som nämnts kritiserats både av bolaget och Spelinspektionen för att medföra onödig administration och kräva resurser hos myndigheten som annars skulle kunna användas för att bedriva tillsyn. Den enskilda spelplatsen, det vill säga restaurangen eller bingohallen, är inte part i förhållande till Spelinspektionen. Det är som ansöker om licens för att tillhandahålla spel på respektive spelplats, enligt 5 kap. 7 § spellagen, och som ska visa att förutsättningarna för licens är uppfyllda. De övergripande förutsätt- ningarna för licens följer av 4 kap. spellagen. Dessa förutsättningar har dock prövats redan i samband med Svenska Spels ansökan om övergri- pande licens att tillhandahålla spel på värdeautomater enligt 5 kap. 1 § spellagen. Den nuvarande modellen innebär att Spelinspektionen ska göra en fullständig prövning av Svenska Spels förutsättningar för licens, inklusive lämplighetsprövning av bolagets ledning, i samband med varje licensansökan. Det kan enligt utredningen ifrågasättas om det förfaran- det är nödvändigt och ändamålsenligt. När det gäller de specifika förut- sättningarna för licens att tillhandahålla värdeautomatspel på restau- ranger eller i bingohallar (5 kap. 7 §), förefaller det främst vara kravet på serveringstillstånd för restauranger samt kravet på god ordning som är möjliga för myndigheten att kontrollera på förhand. Om licenskravet för enskilda spelplatser slopas, skulle uppfyllelsen i stället kunna prövas av Spelinspektionen först i samband med tillsyn. Frågan är om någon annan modell än den nuvarande skulle vara mer lämplig utifrån regleringens syften och ur resurssynpunkt. Avseende värdeautomatspel på restauranger förefaller kravet på serveringstill- stånd utgöra en viss garanti för att det råder god ordning på platsen. Det är svårt att se att nuvarande licensprövning som innebär att Spel- inspektionen ska inhämta yttrande från den kommun som utfärdat ett gällande serveringstillstånd skulle kunna föranleda ett avslag med hän- visning till ordningsproblem. Även om licens erhållits är det licens- havarens ansvar att se till att villkoren för licens är uppfyllda . Uppfyllelsen kan kontrolleras av Spelinspektionen genom tillsyn. Det går att tänka sig situationer där Spelinspektionen bedömer att ordningen på spelplatsen inte är tillräckligt god för att tillhanda- hållande av spel ska vara tillåten trots serveringstillstånd. Så skulle ex- empelvis kunna vara fallet om information från skulle ge skäl att ifrågasätta om god ordning råder. Sådan information kan därmed ligga till grund för tillsynsåtgärder från Spelinspektionen. Avseende värdeautomatspel i bingohallar är situationen en annan. Serveringstillstånd är ingen förutsättning för licens att tillhandahålla sådant spel i en bingohall. Däremot ska den som tillhandahåller bingo- spel ha licens enligt spellagen för det. Det innebär bland annat att verk- samheten ska ha bedömts lämplig att tillhandahålla spel (4 kap. 1 § spel- lagen). Även om Spelinspektionen vid en ändrad ordning för licens- givning av värdeautomatspel inte skulle förhandspröva bingohallen som spelplats innebär licensgivningen av den som tillhandahåller bingospel en förhandsprövning av lämpligheten att tillhandahålla spel där. Sam- mantaget bedömer utredningen att det finns skäl att överväga en annan modell än den nuvarande, som bedöms vara onödigt betungande och inte förefaller vara ändamålsenlig i förhållande till syftet. Spelinspektionen har framfört att ett lämpligt alternativ till licens- krav skulle kunna vara att licenshavare, det vill säga , ska anmäla spelställen till myndigheten. Utredningen konstaterar att en sådan ordning skulle flytta fokus från förhandskontroll från Spelin- spektionen till spelbolagets egna ansvar och kontroll i efterhand av Spelinspektionen. Frågan är komplex och inbegriper nödvändiga över- väganden om likabehandling i förhållande till andra spelformer och hur det kan säkerställas att en ny modell inte försämrar skyddet mot spe- lets skadeverkningar. En sådan analys bör utöver licensgivningen av spel på värdeautomater även omfatta licensgivningen för landbaserat kommersiellt spel som är utformad på ett liknande sätt, även om spelen skiljer sig åt på flera viktiga sätt. Utredningen har inte haft möjlighet, och inte heller ett tydligt uppdrag, att utreda dessa frågor närmare. Med hänsyn till frågornas art bedömer utredningen att Spelinspek- tionen bör ges i uppdrag att utreda dem och vid behov föreslå lämpliga justeringar i regleringen. 11Andra åtgärder för att minska skadeverkningarna av spel I utredningens direktiv anges att skadeverkningar av spel som anses farliga bör följas närmare än andra spel. Vidare konstateras i direk- tiven att spel på värdeautomater minskar, medan kasinospel online ökar, samt att denna strukturella förändring innebär förändrade förutsättningar för skadeverkningarna av spel. Mot den bakgrunden ska utredningen bland annat överväga ytterligare åtgärder som vid behov kan vidtas för att minska skadeverkningarna av spel, särskilt kasinospel online och spel på värdeautomater. Utredningens över- väganden avseende spel på värdeautomater finns i kapitel 10. I detta kapitel redogörs för utredningens överväganden gällande onlinespel. Spellagens spelansvarsbestämmelser anges huvudsakligen i 14 kap. spellagen. Bland annat regleras att det vid onlinespel ska vara obliga- toriskt för varje spelare att ange hur stora insättningar som kan göras. Vid spel på värdeautomater ska i stället en förlustgräns anges (14 kap. 7 §). I förarbetena anges som motiv till regleringen att spelaren genom gränssättningar ska ges överblick av och möjlighet att fatta aktiva beslut om sitt spelande. Närmare bestämmelser om insätt- nings- och förlustgränser finns i spelförordningen (11 kap. 3–5 §§). Gränserna ska anges per dag, vecka och månad. Om en spelare vill sänka en gräns ska det gälla . En höjning ska dock gälla tidigast . Licenshavaren är skyldig att säkerställa att angivna gränser inte kan överskridas. I Spelinspektionens föreskrif- ter anges att satta gränser ska gälla för alla spelkonton som en spelare Andra åtgärder för att minska skadeverkningarna av spel har hos en licenshavare (8 § LIFS 2018:2). Den regeln är relevant när en licenshavare tillhandahåller spel genom olika varumärken. Reglerna om gränssättning har koppling till omsorgsplikten som anges i spellagen (14 kap. 1 §). Omsorgsplikten innebär bl.a. en skyl- dighet för licenshavare att på individnivå motverka överdrivet spe- lande genom att vidta olika former av spelansvarsåtgärder. Det finns ingen lagreglerad gräns för vad som utgör överdrivet spelande. Det ska i stället avgöras från fall till fall med hänsyn bl.a. till spelarens uppsatta gränser och förändrade spelbeteenden (prop. 2017/18:220 s. 322). I spelförordningen finns i 11 kap. 5 § en uttrycklig koppling mellan gränssättning och omsorgsplikten. Där anges att om en spelare höjer en gräns eller sätter en högre insättningsgräns än , ska licenshavaren kontakta spelaren i syfte att full- göra sin omsorgsplikt. Vidare innehåller spellagen konsumentskyd- dande bestämmelser om bland annat förbud mot att erbjuda eller lämna kredit för insatser i spel (14 kap. 8 §) och att erbjuda bonus annat än vid det första tillfället då en spelare spelar på något av licenshavarens spel (14 kap. 9 §). Licenshavarna är också skyldiga att hindra spelare från att spela som har stängt av sig från spel antingen hos licenshavaren eller från allt licensierat spel genom det centrala självavstängningsregistret (14 kap. 11 och 12 §§). infördes en förordning om tillfälliga spelan- svarsåtgärder med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19. Syftet med förordningen var att stärka skyddet för spelarna och motverka förekomsten av problemspelande. De tillfälliga åtgärderna trädde i kraft och upphör att gälla vid utgången av 2020. De tillfälliga begränsningarna riktas mot spel på värdeauto- mater och kommersiellt onlinespel och innebär i fråga om kommer- siellt onlinespel bl.a. att den hösta tillåtna insättningsgränsen ska vara och att det ska vara obligatoriskt för spelare att sätta gränser för speltid. Vidare stadgas att värdet av en bonus får uppgå till högst 100 kronor.1 Spelinspektionen har sedan omregleringen bedrivit en aktiv tillsyn med särskilt fokus på de spelansvarsrelaterade delarna i regler- ingen. inledde Spelinspektionen drygt 60 tillsynsären- den avseende kommersiellt onlinespel och vadhållning varav många ledde till beslut om sanktionsavgifter. I ett ärende beslutades om att 1Den skickades en remiss ut om förlängd giltighet av den tillfälliga regler- ingen (Fi2020/04385). I remissen föreslås att regleringen ska gälla till utgången av . Andra åtgärder för att minska skadeverkningarna av spel licensen skulle återkallas. Ärendena har bland annat gällt tolkningen av omsorgsplikten, bonusregleringen och skyldigheten att kontrol- lera mot självavstängningsregistret. Flera av dessa ärenden är fort- farande föremål för prövning i domstol. har Spel- inspektionen per inlett 124 tillsynsärenden mot spelbolag. Även har bedrivit omfattande tillsyn avseende licenshavarnas marknadsföring och dess förenlighet med spellagen, vilket redogjorts för i kapitel 9. Spellagen har bara varit i kraft i knappt två och det är för tidigt att dra några slutsatser om lagens effekter när det kommer till att minska de negativa skadeverkningarna av spel. Regeringen har gett Stats- kontoret i uppdrag att och fram följa upp och utvärdera omregleringen. I Statskontorets utvärderingsrapport avse- ende 2019, med den nya regleringen, anges att det finns tecken på att spelproblem i befolkningen kan ha minskat. Detta baserat framför allt på att antalet personer som vänt sig till Stödlinjen minskat 2019 jämfört med föregående år samt Spelinspektionens intervjustudie Allmänheten om spel 2019 där en minskande andel av de svarande jämfört angett att de spelat för mycket . konstaterar att det saknas data som primärt mäter spelproblem.2 Ett viktigt underlag för att bedöma effekterna för folkhälsan är Folkhälsomyndig- hetens befolkningsundersökning Swedish longitudinal gambling study (Swelogs) som senast utfördes . Statskontorets förhoppning är att ska ges i uppdrag av regeringen att utföra en ny Swelog-undersökning 2021, en undersökning som i så fall skulle utgöra en viktig del i Statskontorets kommande redovisningar. Vissa effekter ur ett folkhälsoperspektiv kan dock redan konsta- teras. Cirka 58 000 personer hade valt att via Spel- stänga av sig från allt spel som kräver registrering. I en nordisk jämförelse är det en hög siffra. av de avstängda var män. Statistiken säger dock inget om vilka motiven till avstäng- ningen har varit. En indikator för spelarskyddet är också den upp- nådda kanaliseringen, dvs. hur stor andel av svenska konsumenters 2Statskontoret, Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden, Delrapport 3 (2020:8), s. 79 f. Andra åtgärder för att minska skadeverkningarna av spel spelande som sker inom den reglerade marknaden. Det är endast vid sådant spel som spellagens skyddsregler i form av exempelvis möj- lighet till självavstängning, omsorgsplikt och gränssättning gäller. Kanaliseringsaspekten berörs närmare i kapitel 7. Som framgår ovan har Spelinspektionen och sedan omregleringen bedrivit en aktiv tillsyn över efterlevnaden av spellagen. Flera ärenden är fortfarande föremål för prövning i dom- stol. Spellagen är en ramlag och spelregleringen innehåller därför omfattande bemyndiganden till Spelinspektionen att föreskriva om mer preciserade regler samt ge vägledning som ännu inte fullt ut utnyttjats.