sou · H8B370 · 2020-11-27 00:00:00 — •beräkna och beskriva de ekonomiska effekterna av förslagen och föreslå en finansiering när det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner och landsting. Utredningens uppdrag och arbete Fast omsorgskontakt inom : •kan vara en undersköterska eller ett vårdbiträde •är kontaktperson till en eller flera kvinnor eller män som bor i ordinärt boende •har ett uppdrag vars innehåll och funktion varierar i landets kommuner. Personalkontinuitet är ett mått på hur många ur personalen den äldre möter inom ett visst tidsintervall. använder sig av måttet ”antal olika hemtjänstpersonal som hjälper den äldre personen ” (se vidare under avsnitt 4.4.1). Omsorgstagare är i utredningen den som är eller äldre och får stöd från hemtjänstpersonal. Omsorgsskap innebär arbetet som utförs av en omsorgskontakt. Informatiker vid bibliotek har bistått utredningen med sökningar i: •BIRK (i ) – söktjänst. •Libris () – nationell söktjänst för forsknings- och specialbibliotek. •Diva (Digitala Vetenskapliga Arkivet) – söktjänst för forskningspublikationer och studentuppsatser vid svenska lärosäten. •Google Scholar – Googles söktjänst för vetenskapliga publikationer och tidskrifter. •ProQuest Central – multidisciplinär samling av databaser. Utredningens uppdrag och arbete De svenska sökorden som har använts är: Hemtjänst + omsorgskontakt, kontaktperson, kontaktmannaskap, kontaktpersonal, kontaktman, brukarcentrerad, brukarorientering, användarcentrerad, kontinuitet, personalkontinuitet, team. De engelska sökorden är: Domiciliary care/home care/community care + key-worker, key worker, person-centred, user-centred, personalization, personalized, contact person, care manager, care coordinator, team, retention. Vetenskaplig litteratur, rapporter från myndigheter och organisationer ingår i det framtagna materialet. 2.3.2Intervjuer och kartläggning i kommuner Intervjuer har genomförts med personer på myndigheter, organisationer, universitet och högskolor. Intervjuer har även genomförts med åtta omsorgstagare och nio anhöriga till omsorgstagare med hemtjänst (se avsnitt 3.2). Utredningsdirektiven gäller för äldre personer med hemtjänst. Kartläggningen har därför avgränsats till att omfatta personer med hemtjänst som är eller äldre. Hemtjänstutförare i tjugo kommuner har valts ut för fallstudier. Intervjuer har genomförts med representanter med olika befattningar hos både privata och offentliga utförare (för mer information se avsnitt 3.1). Expertgrupp, sakkunniggrupp och referensgrupp Följande experter förordnades av : , utredare, ; , samordnare, SKR; , sektionschef för bistånd, kvalitet och utveckling i Falu kommun; , Nationellt anhöriga; , utredare, för vård- och omsorgsanalys; , projektledare, SBU. Som sakkunniga förordnades från : Departementssekreterare och ; från : Departementssekreterare och Utredningens uppdrag och arbete Departementssekreterare och från ; Kansliråd, . En referensgrupp utsågs av den särskilda utredaren med följande representanter: ; , SPF- seniorerna; di , SKPF; , RPG; , ; , Vårdföretagarna. Under arbetets gång har sex möten med grupperna hållits. Första mötet med sakkunniggruppen och expertgruppen hölls separat. Övriga fem möten var gemensamma sakkunnig- och expertgruppsmöten. Alla möten med referensgruppen har hållits separat. Vid mötena har synpunkter från grupperna tagits in och beaktats med syftet att ge sekretariatet vägledning och stöd i det löpande arbetet och i utformningen av det slutliga betänkandet. Samråd med pågående utredningar Sekretariatet har under arbetets gång samrått med utredningarna: Framtidens socialtjänst (S 2017:03), Samordnad utveckling för god och nära vård (S 2017:01), Utredningen om välfärdsteknik i äldreomsorgen (S 2018:11) och Nationell samordnare för en hållbar kompetensförsörjning inom kommunalt finansierad vård och omsorg om äldre (S 2019:04). Utredningen socialtjänst har överlämnat sitt betänkande Hållbar socialtjänst – En ny socialtjänstlag SOU 2020:47 till regeringen. Utredningen har under arbetets gång vid samråd med socialtjänstutredningen tagit del av deras förslag och överväganden. Det har varit utredningens intention att, förutom det författningsförslag som återfinns i kapitel 1, också ta fram ett författningsförslag som gäller i förhållande till den socialtjänstlag som har föreslagits i SOU 2020:47. Då socialtjänstutredningens utredningstid förlängdes med ytterligare bedömde utredningen att det inte längre fanns förutsättningar för att presentera ett alternativt författningsförslag. Lagförslaget om fast omsorgskontakt kommer därför kräva ytterligare beredning för att anpassa till förslaget i SOU 2020:47. Utredningen bedömer att arbetet i huvudsak är av redaktionell karaktär. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen uppdrog och global hälsa vid att ta fram underlag för konsekvensutredningen. Från institutionen har , och arbetat med underlaget. Inom ramen för uppdraget har ingått att utreda de kostnadsmässiga och andra relevanta konsekvenser av de lagförslag som utredningen föreslår. , , och vid SBU samt och vid IHE har bistått med granskning av konsekvensutredningen och synpunkterna har beaktats i utformandet av konsekvensutredningen. 3Kartläggning av kommuners arbete med fast omsorgskontakt Tjugo kommuner i tio län har valts ut för fallstudier med hänsyn till ett antal kriterier (se nedan). Semistrukturerade intervjuer har hållits med representanter från olika yrkesgrupper hos både privata och offentliga utförare. Från hemtjänstsidan har chefer, samordnare (eller motsvarande) och omsorgskontakter intervjuats. Från myndighetssidan har biståndshandläggare och chefer intervjuats. Sammanlagt ingår 91 personer i intervjustudien. I de flesta fall har chefer och omsorgspersonal intervjuats separat. I några kommuner hade omsorgspersonalen av arbetsmässiga skäl inte möjlighet att delta vid intervjuerna. I sex av kommunerna saknas intervjuer med omsorgspersonal. I elva av kommunerna har intervjuer genomförts på plats och i åtta kommuner har intervjuer genomförts med hjälp av videolänk. En kommun har inkommit med skriftliga svar på intervjufrågorna. Kommunerna (bilaga 3) har valts med utgångspunkt i följande kriterier: •god geografisk spridning från norr till söder •minst en kommun från varje kommungrupp (enligt SKR:s kommungruppsindelning) •kommuner med bara privata utförare •kommuner med bara offentliga utförare •kommuner med låg respektive hög personalkontinuitet (i förhållande till snittet i landet) •kommuner med goda exempel av fast omsorgskontakt. Kartläggning av kommuners arbete med fast omsorgskontakt 3.2Urval omsorgstagare och anhöriga Enskilda intervjuer fick ersätta planerade fokusgrupper med omsorgstagare och anhöriga på grund av covid-19-pandemin . Semistrukturerade telefonintervjuer har genomförts med åtta omsorgstagare med hemtjänst och nio anhöriga till omsorgstagare med hemtjänst. Frågorna skickades ut till omsorgstagare och anhöriga innan intervjun för genomläsning (inga förberedelser efterfrågades) och kompletterande frågor ställdes under samtalet. Omsorgstagarna valdes ut med hjälp av intresseorganisationerna, PRO, RPG, KPR, en hemtjänstutförare i och en hemtjänstutförare i . Två av omsorgstagarna bor i , en i och övriga fem i . Anhöriga valdes ut med hjälp av Nationellt för Anhöriga (NKA). I urvalet av omsorgstagare och anhöriga var syftet att åstadkomma en jämn könsfördelning och för anhöriga var dessutom syftet att intervjua personer med varierande relation till omsorgstagaren. Ett representativt urval var inte fullt ut möjligt (avsnitt 3.4). Alla intervjuer gjordes via telefon. 3.3Resultat av intervjuerna med personal och chefer i kommunerna Ett urval av uppgifter från de intervjuade kommunerna presenteras i tabellen nedan. Kartläggning av kommuners arbete med fast omsorgskontakt Tabell 3.1 I tabellen finns följande uppgifter: Kommungruppsindelning, befolkningsmängd, andel 65+ i befolkningen, andel 65+ med hemtjänst, andel 80+ med hemtjänst, andel omsorgstagare med fast omsorgskontakt (FOK), personalkontinuitet (p.k. ), andel personer med hemtjänst i enskild regi, uppskattning av andelen undersköterskor anställda hos de intervjuade hemtjänstutförarna (%) 65+ (%) 80+ med (%) 65+ – krav från kom- 20*** Kartläggning av kommuners arbete med fast omsorgskontakt (%) 65+ (%) 80+ med (%) 65+ * 2017, ** Årssnitt för samtliga omsorgstagare under dygnets alla tider, *** 2018. Källor: SCB (befolkningsmängd, 2019), (andel med FOK, 2019), Kolada (personalkontinuitet, 2019), och uppskattningar från kommunerna (andel undersköterskor). Måttet personalkontinuitet som redovisas i tabellen är medelvärdet av antal personal som en hemtjänsttagare, eller äldre, möter . Det gäller för personer som har två eller fler besök av mellan 7.00–22.00. Trygghetslarm och matleveranser räknas inte in och hemsjukvårdspersonal inkluderas inte i måttet. Som framgår av tabellen varierar personalkontinuiteten mellan 8–25. Det innebär att i kommunen med bäst personalkontinuitet möter omsorgstagare i snitt 8 personer och i kommunen med sämst kontinuitet kunde omsorgstagaren möta i snitt 25 olika personer . Snittet för landets alla kommuner var 16 . Kartläggning av kommuners arbete med fast omsorgskontakt Andel omsorgstagare med fast omsorgskontakt varierar mellan 0–hos de intervjuade kommunerna. I 14 av kommunerna har minst 2/3 av omsorgstagarna en omsorgskontakt. Snittet i riket var enligt . Det finns inget tydligt samband mellan andel omsorgstagare med fast omsorgskontakt och personalkontinuiteten hos de intervjuade kommunerna. Inom ett par av kommunerna finns däremot en koppling mellan omsorgskontaktens roll och personalkontinuiteten. Det gäller de kommuner som har bedrivit ett utvecklingsarbete i syfte att förbättra kontinuiteten och där omsorgskontaktens roll i praktiken innebär att de går ofta till ”sina” omsorgstagare. En mer utförlig redogörelse om det arbetet finns beskrivet i avsnitt 3.3.3. Uppskattningen av andel undersköterskor hos de intervjuade hemtjänstutförarna varierar mellan 25–. Drygt en fjärdedel av de intervjuade hemtjänstutförarna uppger att kommunen ställer krav på att en viss andel av hemtjänstpersonalen ska ha undersköterskeutbildning. Kravet varierar mellan 60–. En kommun anger att målet är att av personalen ska inneha yrkestiteln undersköterska och ligger snittet där på . Flera intervjuade hemtjänstutförare anger att kommunens krav om en viss andel undersköterskor kan vara svårt att leva upp till. Några av kommunerna har själva valt att validera och fortbilda personalen till undersköterskor. Från informell till fast namngiven omsorgskontakt Resultaten av intervjuerna visar att omsorgskontakt fungerar på olika sätt både mellan och inom kommunerna (gäller främst större kommuner). Hos alla intervjuade utförare utom två, finns en fast namngiven omsorgskontakt som är känd både för personalen och för omsorgstagaren. Det kan skilja sig åt mellan kommuner hur ofta omsorgskontakten går till sin omsorgstagare och vilka uppgifter som ingår. Hos fem av de intervjuade utförarna har omsorgskontakten en begränsad roll för omsorgstagaren, det kan handla om att upprätta genomförandeplan och vara behjälplig med städning och ledsagning, medan omsorgskontakten i andra kommuner åläggs att ofta gå till omsorgstagaren och utföra lejonparten av omsorgsuppgifterna. Kartläggning av kommuners arbete med fast omsorgskontakt Det finns exempel där varken personalen eller omsorgstagaren har kännedom om vem den utpekade omsorgskontakten är. I de fallen finns informella omsorgskontakter det vill säga personalen har omsorgstagare som de går oftare till och som de känner bättre än andra. Däremot är mandat och uppgifter inte tydliggjorda. Rollen blir således otydlig för både omsorgstagare och omsorgskontakt men även för anhöriga och andra yrkesgrupper. I en av de intervjuade kommunerna där utvecklingen av omsorgskontakt pågår understryker den intervjuade omsorgskontakten vikten av att en rutin upprättas så att ansvar och befogenheter blir tydliggjorda. Det finns exempel från två kommuner där hemtjänstgruppen är organiserad i mindre team som ansvarar för alla omsorgstagare i ett utpekat geografiskt område. Beslutet om att ta bort personliga omsorgskontakter och i stället ha kontaktteam förklarar enhetschefen i en av kommunerna med att man ville ha ett mindre sårbart system – med hela teamet som ansvarigt blir det inte lika personkopplat. I den lilla kommunen där ”alla känner alla” menade enhetschefen att det var påfrestande att vara kontaktperson eftersom det blev svårt att bibehålla den privata sfären utanför arbetstid. En fjärdedel av de intervjuade hemtjänstutförarna uppger att det tar minst och att utse en omsorgskontakt. I kommunen där det tar en månad väljs omsorgskontakterna ut beroende på sin kompetens, schema och geografiskt område. Hos hälften av övriga hemtjänstutförare utses en omsorgskontakt i samband med hemtjänstbeslutet och för resterande utförare varierar utnämningen från fall till fall. Det kan vara en eller två kontaktpersoner som avsätter tid för att tillsammans med omsorgstagaren planera insatserna och upprätta genomförandeplanen. De flesta intervjuade kommunerna menar att det är viktigt att matcha omsorgskontakt med omsorgstagare och att det är möjligt att byta omsorgskontakt om någon av parterna önskar. Några av de intervjuade kommunerna använder sig av ett arbetssätt som kallas trygg hemgång1 då en äldre person med beslut om 1Definieras enligt som en modell med tvärprofessionella insatser, där teambaserat arbetssätt och omfattande initial hemtjänst utvärderas i hemmet. Kartläggning av kommuners arbete med fast omsorgskontakt hemtjänst skrivs ut från sjukhuset. Syftet är att åstadkomma en trygg och effektiv hemgång för omsorgstagaren och minska risken för återinskrivning. När omsorgspersonalen i teamet trygg hemgång är klara med sitt arbete och ska lämna över till är inte alltid omsorgskontakten utsedd. I en kommun menar kontaktpersonerna i teamet trygg hemgång att det skulle vara en fördel att ha en utpekad omsorgskontakt hos som de kan ha en avstämning med då deras arbete avslutas och tar vid. En tredjedel av de intervjuade hemtjänstutförarna uppger att för omsorgstagare med insatser som larm och matdistribution, har man valt att inte utse en fast omsorgskontakt. I andra kommuner får alla omsorgstagare en omsorgskontakt i samband med att en genomförandeplan upprättas. Ett par kommuner menar att man måste bedöma behoven av omsorgskontakt från fall till fall och att även personer med servicetjänster kan vara i behov av omsorgskontakt exempelvis om vissa sjukdomstillstånd föreligger. Andel fasta omsorgskontakter i personalgruppen I de flesta av de intervjuade kommunerna är alla i personalstyrkan med tillsvidareanställning omsorgskontakt till någon. I ett par andra kommuner har man har valt att låta en del av personalen arbeta som omsorgskontakt och en annan del fungera som resursgrupp med uppgiften att täcka upp för de kontakter som är borta av någon anledning. Ett par utförare har valt att uppgiftsdifferentiera det vill säga en del av omsorgsteamet sköter servicetjänster som städning medan en annan del har i uppgift att sköta nära omsorg. Ett par av de intervjuade hemtjänstutförarna menar att alla inte passar för att axla rollen som omsorgskontakt och att det kan förekomma situationer i livet då det passar mindre bra att arbeta som omsorgskontakt. En kommun menar att det avgörs från fall till fall om man som nyanställd kan bli fast omsorgskontakt. Det beror bland annat på om man har tidigare erfarenhet av omsorgsarbete. Intervjuade chefer i flertalet kommuner menar att nyanställda ofta behöver stöd i arbetet med genomförandeplanen, övrig dokumentation samt systemkunskap för att kunna arbeta som omsorgskontakt. Kartläggning av kommuners arbete med fast omsorgskontakt 3.3.2Uppgifter som ingår i rollen som omsorgskontakt Omsorgskontakt – en komplex roll Många av de intervjuade understryker komplexiteten i rollen som omsorgskontakt där arbetet kan innehålla både vårdande och rehabiliterande uppgifter men också servicetjänster. I de kommuner som har sjukvård är det vanligt att omsorgskontakten arbetar med delegerade vårduppgifter. Med allt sjukare omsorgstagare menar de intervjuade att utför allt fler uppgifter av vårdande karaktär. Ofta fungerar omsorgskontakten som ”spindeln i nätet” det vill säga en person som har kontakt med anhöriga, andra yrkesgrupper, och vid behov med myndigheter. De flesta av de intervjuade kommunerna har en uppgiftsbeskrivning som visar vad som ingår i rollen som omsorgskontakt. I alla de intervjuade kommunerna ingår i uppgiften att upprätta och följa upp genomförandeplanen. Andra uppgifter som omsorgskontakterna utför i flertalet kommuner är delegerade vårdande uppgifter som hantering av mediciner och sårvård. Dusch, ledsagning och social samvaro är också uppgifter som ofta utförs av omsorgskontakterna. Servicetjänster som tvätt och städning kan ingå i rollen men en del kommuner har valt att lägga ut vissa servicetjänster på annan aktör. I omsorgskontaktens uppgifter ingår att ha kontakt med andra yrkesgrupper som vårdpersonal, fysioterapeuter, arbetsterapeuter och biståndshandläggare. En omsorgskontakt blir en ”budbärare” för omsorgstagaren till andra yrkeskategorier. I några kommuner ingår i uppgiften att delta vid SIP-möten2 medan det i andra kommuner i huvudsak är enhetschefen eller samordnaren som deltar. I några kommuner deltar omsorgskontakten tillsammans med biståndshandläggare vid uppföljningsmöten hos omsorgstagaren. Fördelarna som lyfts fram av de intervjuade är att omsorgskontakternas goda personkännedom om omsorgstagarna kommer till nytta då biståndshandläggare ska bedöma behovet av insatser. 2Vid SIP-möten tas en samordnad individuell plan fram för den enskilde enligt de regler som gäller i HSL och SoL. I planen beskrivs bland annat de insatser som behövs från hälso- och sjukvården och . Kartläggning av kommuners arbete med fast omsorgskontakt intervjuade kommuner ingår inte i omsorgskontaktens roll att ha direktkontakt med biståndshandläggare då omsorgstagarens behov av stöd förändras. Det ligger i första hand på enhetschef eller någon som har en administrativ roll i gruppen (exempelvis planerare, samordnare eller gruppledare). Ett väl fungerande samarbete mellan biståndshandläggare, deras chefer och bygger, enligt de intervjuade, på regelbundna möten och en god dialog mellan cheferna. I de intervjuade kommuner där dialogen fungerar väl sitter biståndshandläggare, deras chefer och hemtjänstutförarna ofta i samma hus och den fysiska närheten underlättar den goda relationen. Det finns exempel på kontakter mellan biståndshandläggare, deras chefer och som är konfliktfyllda. Vid en intervju menar omsorgskontakten att man måste ”kriga för mer resurser till omsorgstagaren” och att det inte finns något förtroende mellan biståndshandläggaren och omsorgskontakten. Det blir en pressad situation mellan biståndshandläggaren å ena sidan som kan ha ett sparbeting på sig och omsorgskontakten å andra sidan som har omsorgstagarens perspektiv i fokus. Omsorgskontakten menar att det blir särskilt svårt då omsorgstagaren har demens och det är viktigt att få tillräckligt med tid för att utföra insatserna. Ett par andra hemtjänstutförare och kommuner menar att samarbetet mellan myndighetssidan och utförarsidan inte är tillfredsställande och att samverkan behöver förbättras. I flera kommuner lyfter de intervjuade cheferna fram att om omsorgskontakten ska hinna med alla uppgifter som ingår i rollen kan vissa administrativa uppgifter med fördel läggas på en stödfunktion i hemtjänstgruppen. Flera kommuner har därför inrättat en roll i gruppen som kallas samordnare, gruppledare, planerare eller teamstöd. Ett par intervjuade kommuner menar att uppgiftsdifferentiering skulle kunna vara bra det vill säga att omsorgskontakten sköter omvårdnadsuppgifter men inte servicetjänster. Fördelen skulle, enligt de intervjuade cheferna, vara att det är lättare att locka och behålla undersköterskor i rollen som omsorgskontakt. Hos en hemtjänstutförare planerar man att från införa uppgiftsdifferentiering Kartläggning av kommuners arbete med fast omsorgskontakt inom där undersköterskor endast utför omsorgsuppgifter och annan mindre utbildad personal utför serviceuppgifter. Ersättningarna för omsorg och servicetjänster kommer att variera. Man ser det som en möjlighet att ta in personal som inte har undersköterskeutbildning och som kan starta med servicetjänster för att sedan fortbilda sig och då kunna utföra mer komplexa omsorgsuppgifter. Nackdelen med en sådan uppdelning, menar flertalet av de intervjuade hemtjänstutförarna, är att personalkontinuiteten blir sämre – fler personer kommer hem till omsorgstagaren. En annan nackdel som lyfts fram är att man tappar möjligheten att involvera omsorgstagaren i vissa arbetsuppgifter i hemmet som kan användas i rehabiliterande syfte. Skapa en god relation och få personkännedom Drygt hälften av de intervjuade menar att i omsorgskontaktens roll ingår att åstadkomma en förtroendefull relation till omsorgstagaren. En lika stor andel av de intervjuade menar att i uppgiften ingår att ha god personkännedom om omsorgstagaren vilket ger möjligheter att tidigt upptäcka förändringar i hälsotillståndet. En av de intervjuade omsorgskontakterna lyfter fram att med god personkännedom vet man hur man ska bemöta och hjälpa den äldre i en omsorgsituation. Det är enligt omsorgskontakten viktigt överlag i omsorgsarbetet men i synnerhet när man arbetar med personer med demenssjukdom. 3.3.3Omsorgskontakt kopplat till personalkontinuitet De flesta intervjuade kommunerna menar att personalkontinuiteten är viktig och att man kontinuerligt följer upp den. Vid intervjuerna med både chefer och omsorgskontakter framkommer att de flesta omsorgstagare tycker att det är viktigt att det inte kommer för många olika personer och att samma personer utför hemtjänstinsatserna även om det finns undantag. För vissa är det viktigare att kommer vid samma tider oavsett vem det är som kommer och att insatserna utförs på likartat sätt. I flera kommuner med fast omsorgskontakt planeras hemtjänstarbetet med fokus på att en begränsa antalet personer som går till Kartläggning av kommuners arbete med fast omsorgskontakt omsorgstagare med psykisk ohälsa och demenssjukdom. Vissa kommuner har även särskilda demensteam. Små grupper kopplade till geografiska områden De flesta intervjuade menar att fast omsorgskontakt kan ha en koppling till god personalkontinuitet under vissa förutsättningar. En av de viktigaste förutsättningarna som framkommer i intervjuerna är uppdelningen av personalstyrkan i mindre arbetslag kopplade till geografiska områden. Små arbetslag skapar, menar man, bättre möjligheter för omsorgskontakterna att gå ofta till ”sina” omsorgstagare. Tre fjärdedelar av de intervjuade utförarna har i det syftet delat upp personalen i mindre arbetslag som ansvarar för omsorgstagare i ett avgränsat geografiskt område. Två av de intervjuade hemtjänstutförarna lyfter fram att resultatet av uppdelningen i mindre arbetslag ledde till en tydlig förbättring av personalkontinuiteten, från 20 till 12 respektive från 18 till 12. Hos tre av de intervjuade utförarna finns planer på att i närtid dela upp personalen i mindre arbetsgrupper för att åstadkomma en bättre kontinuitet. Skillnader mellan privata och offentliga utförare I de storstäder som har både privata och offentliga utförare har överlag de privata utförarna lättare att uppnå en god personalkontinuitet. Det beror, enligt en intervjuad strateg, delvis på att de privata utförarna i snitt har färre omsorgstagare och färre anställda än de offentliga utförarna. En annan förklaring är att de privata utförarna har möjlighet att ange ett kapacitetstak (maximalt antal kunder) och förlägga verksamheten till ett begränsat geografiskt upptagningsområde.