sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Ett tänkbart alternativ hade varit att kommuner med färre än 10 000 invånare skulle undantas från kravet på att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden, vilket direktivet medger. Ett sådant undantag skulle innebära att 72 kommuner undan- tas från skyldigheten. Enligt vår bedömning i avsnitt 7.6 förekom- mer det dock upphandling till stora belopp även i små kommuner, vilket innebär att oegentligheter och överträdelser av upphandlings- reglerna kan förekomma även där. Vidare bedömer vi att den kost- nadsökning som särskilt kan bli påtaglig för små kommuner delvis kan undvikas genom möjligheten att dela rapporteringskanaler och förfaranden som föreslås omfatta samtliga kommuner och regioner. Vi anser därmed att fördelarna med att undanta små kommuner inte överväger nackdelarna. Det kan under vissa förutsättningar bli aktuellt att tillämpa den kom- munala finansieringsprincipen när det uppkommer kostnader för kommuner eller regioner med anledning av statlig reglering. Prin- cipen innebär att staten under vissa förutsättningar gör kostnads- förändringar neutrala för kommuner och regioner genom justeringar i statsbidragen till dem. Om en reglering är generell och berör både kommuner och andra aktörer, t.ex. generella regler om arbetsmiljö, ska den kommunala finansieringsprincipen dock inte aktiveras. I och med att den reglering vi föreslår är generell, och innebär en skyldighet för samtliga arbetsgivare av en viss storlek, är vår bedöm- ning att den kommunala finansieringsprincipen inte blir aktuell med anledning av våra förslag. 19.6Konsekvenser för arbetstagare och andra som ingår i den skyddade personkretsen Den föreslagna lagen innebär ett förstärkt skydd för arbetstagare, egenföretagare, volontärer och praktikanter samt för personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan och aktieägare som är verksamma i bolaget. Skyddet innebär ansvars- frihet och förbud mot hindrande åtgärder och repressalier när en person i ett arbetsrelaterat sammanhang får del av information om missförhållanden och rapporterar den. Regleringen förväntas innebära att yttrandeklimatet på arbets- platserna blir bättre och att det kommer att framstå som mer natur- ligt att rapportera om missförhållanden. Detta kan antas ha en posi- tiv effekt på arbetsmiljön. Konsekvenserna för arbetstagare och andra som omfattas av lagens skydd är också att deras ställning stärks i förhållande till arbetsgivaren. Förslagen som rör tystnadsplikt och sekretess till skydd för rap- porterande personers identitet kan antas ha en positiv effekt för dessa och minskar risken för att de utsätts för repressalier som en följd av rapporteringen. Arbetsmarknadens parter kommer att påverkas av våra förslag i och med att deras medlemmar utgörs av arbetsgivare och arbetstagare, dvs. de som har rättigheter och skyldigheter enligt den föreslagna lagen. Lagstiftningen kommer troligtvis att ge upphov till tvister som arbetsmarknadens parter kommer att vara inblandade i. Vidare kan regleringen ge upphov till ett ökat antal förhandlingar då det kommer att vara möjligt att i viss utsträckning besluta om avvikande bestämmelser i kollektivavtal. Förslagen kan därmed innebära en ökad arbetsbörda för arbetsmarknadens parter. Vi föreslår även i kapitel 13 att arbetsmarknadens parter ska kunna lämna information och rådgivning till personer som omfattas av lagens skydd. För att möjliggöra detta föreslår vi att statsbidrag ska lämnas till bl.a. arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer för att skapa stödfunktioner som riktar sig till de personer som omfattas av lagens skydd. Skydd för rapporterande personer samt trygga och förtroende- ingivande rapporteringskanaler kan bidra till att bryta tystnads- kulturer. Det gäller inte minst tystnadskulturer som finns kring sexuella trakasserier och könsbaserat våld. Förslagen förväntas där- för kunna bidra till att fler kvinnor och män vågar rapportera om erfarenheter av sexuella trakasserier och våld på arbetsplatsen. Det bedöms därmed finnas bättre förutsättningar att vidta åtgärder för att säkerställa jämställda arbetsplatser, t.ex. genom att en person som gör sig skyldig till sexuella övergrepp mot kollegor lagförs eller skiljs från anställningen. Förslagen kommer att ha en viss påverkan på den personliga integ- riteten, både i positiv och negativ riktning. Förslagen kommer sannolikt att medföra att fler personuppgifter behandlas som en följd av att förslagen kan komma att öka mängden rapporter. I många fall kommer personuppgifterna att vara av integ- ritetskänslig karaktär (avsnitt 10.2). I rapporterna kommer personer att utpekas som ansvariga för missförhållanden. Vi föreslår dock en reglering för att minska dessa effekter. Identiteten för den rapporte- rande personen och andra enskilda föreslås skyddas genom bestäm- melser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen och genom en bestämmelse om tystnadsplikt i den nya lagen. Vidare föreslås personuppgifter skyddas enligt en särskild reglering om behandling av personuppgifter i den nya lagen. Enligt denna reglering föreslås bl.a. att personuppgifter ska gallras senast efter att behand- lingen av personuppgifter i ett uppföljningsärende har avslutats (av- snitt 10.5.14). Det bör noteras att rapportering av missförhållanden sker i stor utsträckning och i bland utan något särskilt skydd för personuppgifterna. Med förslagen kommer överträdelser att skyddat och organiserat kunna rapporteras i interna och externa kanaler som kringgärdas av regler om behandling av de personuppgifter som finns i rapporterna. Det gäller för uppgifter om såväl den som rapporterar som den som berörs av det som rapporteras. Inrättandet av och regleringen kring kanaler och förfaranden får därför anses i sig verka i positiv riktning för den personliga integriteten. Därtill kommer att rapporteringen som sådan kan komma att röra företagens och myndigheternas överträdelser av regler till skydd för den personliga integriteten. Om skyddet vid rapportering stärks ökar viljan att rapportera, vilket i sin tur stärker skyddet för den personliga integriteten. 19.10Förslagens förhållande till EU-rätt och internationell rätt Enligt utredningsdirektiven ska utredaren bedöma om förslagen är förenliga med internationella åtaganden. Våra förslag genomför och rådets direktiv om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unions- rätten. Direktivet bygger på rättspraxis beträffande yttrandefrihet från och på de principer som har utvecklats av i dess rekommendation om skydd för visselblåsare som antogs av dess ministerkommitté . Förslagen syftar till att säkerställa att arbetstagare och andra som ingår i den skydds- värda personkretsen tillförsäkras det skydd som föreskrivs i vissel- blåsardirektivet. Vår utgångspunkt har varit ett minimigenomförande av direktivet. I vissa avseenden har vi dock utsträckt tillämpningen, bl.a. vad gäller det materiella tillämpningsområdet (se avsnitt 4.6.3). I den mån vi har gått utöver vad direktivet som minimum föreskriver redovisar vi våra bedömningar om skälen till detta i respektive avsnitt i denna konsekvensutredning. Vi bedömer att våra förslag är fören- liga med direktivet och med i övrigt. Vidare är bundet av flera . Av konvention nr 158 om uppsägning av anställningsavtal på arbets- givarens initiativ följer att det ställs krav på giltiga skäl för uppsäg- ning av sådana avtal. Enligt konventionen utgör det inte ett giltigt skäl för uppsägning att någon har gett in klagomål eller deltagit i ett rättsligt förfarande mot en arbetsgivare som innebär påstående om överträdelse av lag eller annan författning, eller har vänt sig till be- hörig myndighet. Enligt vår bedömning är våra förslag om skydd i form av bl.a. repressalieförbud för rapporterande personer i linje med denna konvention. Förslagen bedöms inte heller strida mot internationella åtaganden i övrigt. Förslagen bedöms ha en positiv inverkan på miljön eftersom infor- mation om t.ex. miljöförstöring, som en följd av förslagen, skyddat kommer att kunna rapporteras genom trygga och säkra rapporter- ingskanaler. Därmed förbättras förutsättningarna för såväl verksam- heter som myndigheter att i ett tidigt skede komma till rätta med olika former av miljöförstöring, t.ex. olagliga utsläpp av miljöfarliga ämnen. 19.12 Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Förslagen bedöms ha betydande brottsförebyggande effekter. En ökad insyn kan innebära att förutsättningarna för att brottslighet avslöjas ökar. Möjligheterna att komma till rätta med t.ex. korrup- tionsbrott, skattebrott och annan brottslighet bör öka genom att arbetstagare och andra som omfattas av den föreslagna lagens skydd upplever en större trygghet att rapportera om sådana brott. Detta kan också ha en preventiv effekt eftersom det kan antas att vissa brott som skulle ha begåtts inom verksamheter inte begås därför att risken att bli upptäckt bedöms som större. Det kommer att ställas krav vad gäller utformningen av de interna och externa rapporteringskanalerna och förfarandena utöver de krav som framgår av våra förslag. Det gäller t.ex. i fråga om tillgänglighet. Om webbtjänster eller andra tekniska lösningar används i kommu- nikationen med den rapporterande personen eller med berörda per- soner måste tjänsterna eller lösningarna enligt diskrimineringslagstift- ningen och annan lagstiftning uppfylla vissa krav på tillgänglighet. Enligt diskrimineringslagen är det förbjudet att direkt eller in- direkt diskriminera en person i arbetsliv eller utbildning på grund av funktionsnedsättning. räknas bristande tillgäng- lighet som diskriminering, vilket innebär att en person med en funk- tionsnedsättning inte får missgynnas genom att åtgärder för tillgäng- lighet inte vidtas. trädde lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service i kraft. Lagen genomför webbtillgänglighetsdirektivet som syftar till att göra offentliga myn- digheters webbplatser och mobila applikationer mer tillgängliga för användare, särskilt personer med funktionsnedsättning. Vi bedömer att förslagen inte kommer att medföra några konse- kvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen bedöms inte heller leda till någon ytterligare påverkan på berörda företag utöver de som vi redan har redogjort för. 19.15Tidpunkten för ikraftträdande och behovet av eventuella informationsinsatser Den föreslagna nya lagen samt de föreslagna ändringarna i lagen om rättegången i arbetstvister och offentlighets- och sekretesslagen ska enligt våra förslag träda i kraft . Bestämmelserna i den nya lagen om skyldigheten att inrätta interna rapporterings- kanaler och förfaranden föreslås tillämpas fr.o.m. den 1 decem- ber 2023 beträffande arbetsgivare som bedriver privat verksamhet och som har 50 till 249 arbetstagare, och fr.o.m. be- träffande övriga arbetsgivare. Bestämmelserna om skyldigheten att inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden föreslås börja tillämpas . Skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och för- faranden för arbetsgivare kommer att innebära kostnader för de arbetsgivare som omfattas av denna. En viktig del för att minska risken för höga kostnader är att ge berörda arbetsgivare rimligt med tid för att inrätta de interna rapporteringskanalerna och förfaran- dena. Vi har därför i avsnitt 18.1 bedömt att möjligheten som ges genom artikel 26.2 bör utnyttjas så att de föreslagna bestämmelserna om skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfa- randen börjar tillämpas först beträffande arbets- givare som bedriver privat verksamhet och som har 50 till 249 arbets- tagare. Med hänsyn till att arbetsgivare ges tillräcklig tid för att genom- föra förslagen och eftersom förslagen innebär att stödåtgärder ska ges och information ska framgå på webbplatser hos både arbetsgivare och behöriga myndigheter anser vi att några ytterligare särskilda in- formationsinsatser inte är nödvändiga. 20.1Förslaget till lag (2021:000) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden Lagens innehåll och tillämpningsområde 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om skydd i form av ansvarsfrihet och förbud mot hindrande åtgärder och repressalier när en person i ett arbetsrelaterat sammanhang får del av information om missförhållanden och rapporterar den. Lagen innehåller också bestämmelser om skyldighet att ha interna och externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppfölj- ning, samt om behandling av personuppgifter och tystnadsplikt. Paragrafen anger lagens innehåll. Lagen genomför delvis Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1936 av om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten, härefter kallat visselblåsardirektivet. Av första stycket framgår övergripande vilket skydd som bestäm- melserna i lagen ger. I 3 kap. 3 § framgår att skyddet omfattar förbud mot hindrande åtgärder och repressalier, se kommentaren till den paragrafen. Med arbetsrelaterat sammanhang avses en persons nuvarande eller tidigare arbete i privat eller offentlig verksamhet, i vilken per- sonen kan eller har kunnat förvärva information om missförhål- landen och utsättas för repressalier om informationen rapporteras (jfr artikel 5.9 i direktivet). Lagen ger inte skydd för den som får del av information utanför ett arbetsrelaterat sammanhang, t.ex. en arbetstagare som vid sidan av anställningen får del av information i egenskap av kund, klient, patient eller elev. Vad som utgör missför- hållanden föreskrivs i 2 §. Genom definitionen av ”rapport och rap- portering” i 6 § 1 framgår vad som avses med att personen rappor- terar informationen. I andra stycket upplyses om att lagen även innehåller bestämmelser om skyldighet för arbetsgivare att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden samt för behöriga myndigheter att ha externa kanaler och förfaranden. Lagen innehåller också bestämmelser om behandling av personuppgifter och tystnadsplikt i samband med rapportering. 2 § Lagen omfattar rapportering av missförhållanden som utgörs av hand- landen eller underlåtenheter som 1.strider mot en direkt tillämplig unionsrättsakt inom tillämpnings- området för och rådets direktiv (EU) 2019/1936 av om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten, 2.strider mot lag eller andra föreskrifter som genomför eller komplet- terar en unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för samma direktiv, eller 3.kan anses utgöra något annat missförhållande som det finns ett all- mänintresse av att det kommer fram. Lagen omfattar inte rapportering som endast rör den rapporterande per- sonens egna arbets- eller anställningsförhållanden, om det inte rör sig om ett mycket allvarligt missförhållande. Paragrafen reglerar vilken typ av missförhållande som omfattas av lagens tillämpningsområde. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.4. Ge- nom paragrafen genomförs artiklarna 2.1, 2.2 och 5.1 i visselblåsar- direktivet. Som ett missförhållande räknas varje slag av försummelse eller oegentlighet som förekommer i en verksamhet, oavsett om det rör ett uppsåtligt eller oaktsamt agerande från verksamhetsutövarens sida eller om missförhållandet har sin grund i en omständighet som ingen särskild person kan lastas för, dvs. en ren olyckshändelse (jfr prop. 2017/18:200 s. 149). Ett missförhållande kan utgöras av både ett handlande och en underlåtenhet. Även försök att dölja ett miss- förhållande kan utgöra ett missförhållande. De missförhållanden som omfattas av skyddet preciseras i tre punkter. Enligt första stycket punkt 1 omfattas ett missförhållande som består i handlande eller underlåtenhet som strider mot en direkt tillämplig unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för visselblåsar- direktivet. Hänvisningen till direktivet är dynamisk, vilket innebär att hänvisningen avser direktivets gällande lydelse vid varje given Om tillämpningsområdet för visselblåsardirektivet ändras påverkas alltså lagens tillämpningsområde i motsvarande mån. Direk- tivets materiella tillämpningsområde framgår av artikel 2.1 a−c i direktivet. I artikel 2.1 a definieras det materiella tillämpnings- området för direktivet bl.a. genom en hänvisning till en förteckning över unionsrättsakter som finns i bilagan till direktivet. Vissa av dessa unionsrättsakter definierar i sin tur sitt materiella tillämpnings- område genom hänvisningar till andra unionsrättsakter som förteck- nas i bilagor till respektive unionsrättsakt, vilket innebär att även dessa rättsakter ingår i det materiella tillämpningsområdet för vissel- blåsardirektivet. Hänvisningen till rättsakterna i bilagan till vissel- blåsardirektivet innebär vidare att alla genomförandeåtgärder eller delegerade åtgärder på unionsnivå som antagits i enlighet med dessa rättsakter omfattas av visselblåsardirektivets materiella tillämpnings- område. Av artikel 2.1 b framgår vidare att det materiella tillämpnings- området för visselblåsardirektivet även omfattar överträdelser som riktar sig mot unionens finansiella intressen som avses i artikel 325 i EUF-fördraget och som närmare anges i relevanta unionsåtgärder. Av artikel 2.1 c framgår slutligen att det materiella tillämpnings- området för direktivet även omfattar överträdelser som rör den inre marknaden, vilket inkluderar överträdelser av unionens konkurrens- regler och regler om statligt stöd samt överträdelser av bolagsskatte- regler och arrangemang vars syfte är att få skattefördelar som mot- verkar målet eller syftet med tillämplig bolagsskattelagstiftning. Enligt första stycket punkt 2 omfattas ett missförhållande som be- står i handlande eller underlåtenhet som strider mot lag, förordning eller föreskrift som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för direktivet. Detta innebär att alla genomförandeåtgärder på nationell nivå som antagits i enlighet med dessa rättsakter omfattas. Bestämmelsen i första stycket punkt 3 genomför bl.a. artikel 5.1 ii, och omfattar därför sådant som kan motverka målet eller syftet med en unionsrättsakt som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Vägledning kring vad som avses med att något motverkar målet eller syftet med en unionsrättsakt finns i den praxis som utvecklat (t.ex. Emsland-Stärke, C-110/99, EU:C:2000:695, punk- terna 52 och 53, Cadbury plc och Cadbury , C-196/04, EU:C:2006:544, punkt 55, och TV10, C-23/93, EU:C:1994:362, punkt 26). Missförhållanden som det finns ett allmänintresse av att de kom- mer fram är handlingar och underlåtenheter som strider mot lag. Även sådant som strider mot förordning eller föreskrifter kan om- fattas. Om något strider mot föreskrifter av ren formaliakaraktär omfattas det emellertid inte. Kravet på allmänintresse är avsett att ha en begränsande effekt på två sätt. För det första är avsikten att utesluta sådant som saknar all- mänintresse, dvs. när det saknas intresse av att uppgifterna kommer arbetsgivaren eller en myndighet till del och därmed kan avhjälpas eller att uppgifterna sprids till allmänheten och att allmänheten där- igenom kan skapa opinion eller vidta åtgärder för att skydda sig. Mindre allvarliga eller bagatellartade missförhållanden saknar allmän- intresse, likaså konflikter mellan arbetstagare, allmänna missnöjes- yttringar och liknande. Utifrån omständigheterna i det enskilda fallet kan dock t.ex. samarbetsproblem vara sådana att de berör ett allmänintresse, t.ex. om en konflikt medför risker för liv och hälsa inom sjukvården eller annan känslig verksamhet. För det andra krävs att missförhållandet angår en krets som kan definieras som allmänheten. Frågor med anknytning till den all- männa säkerheten, konsumentskyddet, folkhälsan och miljöskyddet är som regel av betydelse för samhället i stort och räknas därför oftast dit (jfr prop. 2017/18:200 s. 149). Även korrupta handlingar bör regelmässigt anses vara av allmänintresse (jfr prop. 2015/16:128 s. 98). Detsamma gäller om allmänna medel hanteras på ett felaktigt eller obehörigt sätt. Ofta är sådant handlande straffbelagt eller träffas av andra bestämmelser till skydd för det allmänna. Det finns dock förfaranden som inte kan sägas strida mot någon uttrycklig föreskrift, men som ändå tydligt rör ett missförhållande som angår det allmänna, t.ex. allmänheten i egenskap av skattebetalare. Det kan exempelvis röra sig om affärsbeslut som fattas på andra grunder än affärsmässiga och som innebär ett uppenbart slöseri med allmänna medel. Förfarandet kan då vara ett missförhållande som allmänheten får antas ha ett intresse av att få vetskap om. Exempel på annat fall av oetisk eller vidlyftig verksamhets- utövning som det kan finnas ett allmänintresse av att det uppdagas –trots att det inte sker direkt i strid med några författningar – kan vara om miljö- eller hälsofarliga ämnen används i produktionen i ett läge då förbud ännu inte föreskrivits. Det kan också gälla i ett fall då ett företag använder sig av aggressiv skatteplanering i syfte att undandra sig skattskyldighet på ett sätt som framstår som stötande (jfr. 2017/18:200 s. 149 och 150). Att tröskeln för vad som skyddat kan rapporteras knyts till all- mänintresset av att informationen kommer fram utgör en förändring i förhållande till lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbets- tagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Enligt den krävdes att det skulle vara fråga om allvarliga missförhållanden, som definierades som brott med fängelse i straffskalan eller därmed jäm- förliga missförhållanden. Att det kravet inte ställs enligt ordalydel- sen i lagen föranleds av visselblåsardirektivets utformning. Det torde dock normalt inte förekomma att det finns ett allmänintresse av att missförhållanden rapporteras utan att förhållandena är allvarliga. Det bör därför kunna antas att den ändrade ordalydelsen inte innebär någon påtaglig materiell ändring av tillämpningsområdet. I andra stycket föreskrivs att lagen normalt inte är tillämplig när det är fråga om förhållanden som endast rör personens egna arbets- eller anställningsförhållanden. Sådana förhållanden är t.ex. person- ens anställningsvillkor, frågor om personens egen arbetsmiljö som inte berör eller påverkar någon annan eller tvister som endast rör förhållandet mellan personen och arbetsgivaren. Det kan noteras att det finns andra mekanismer på arbetsmarknaden för att hantera den sortens frågor, såsom förhandlingsordningar i kollektivavtal och för- faranden i arbetsrättslig lagstiftning för att lösa arbetstvister. Det finns också särskilda ordningar för att hantera missförhållanden av arbetsmiljökaraktär, t.ex. åtgärder av skyddsombud eller tillsyns- insatser av . Lagen kan dock, trots att det endast rör en enskild persons för- hållanden, vara tillämplig om ett missförhållande är mycket allvar- ligt. Som exempel kan nämnas att en person arbetar under slavlik- nande förhållanden eller att en arbetsgivare systematiskt bryter mot gällande regelverk när det gäller en enskild person. Förhållandet till annan reglering 3 § Om det i någon annan lag eller förordning finns bestämmelser som ger skydd för personer som rapporterar om missförhållanden eller om det på annan grund finns sådant skydd, inskränker denna lag inte detta skydd. Om det i en annan lag eller i en förordning som genomför eller kom- pletterar en unionsrättsakt finns särskilda föreskrifter om rapportering av överträdelser som avviker från denna lag, ska dessa föreskrifter gälla. Paragrafen reglerar lagens förhållande till andra föreskrifter. Över- vägandena finns i avsnitt 5.2 och 5.3. Genom paragrafen genomförs artiklarna 3.1 och 8.4 i visselblåsardirektivet. Bestämmelsen i första stycket innebär att den nya lagen inte in- skränker det skydd som kan finnas i bestämmelser i andra lagar eller i förordning som ger skydd för personer som rapporterar om miss- förhållanden. Inte heller inskränker lagen det skydd som kan finnas på annan grund, t.ex. i principer som har utvecklats i domstolspraxis.