sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — Att frågan om tillstånd prövas i en ordning och frågan om ersättning i en annan kan innebära svårigheter för en enskild eller dennes ombud. Till exempel kan en omständighet som godtagits i förvaltningsrätt kräva både uttryckliga åberopanden och omfattande bevisning i mark- och miljödomstol. Utredningens bedömning är att tillstånd till avverkning i fjällnära skog och därtill hörande ersättningsfrågor borde kunna hanteras av Konsekvenser av utredningens förslag som första instans. har det pri- mära utredningsansvaret både vad gäller de omständigheter som moti- verar beslutet och för värdering av skadan som beslutet innebär. Även inom en process som styrs av förvaltningslagen har markägaren möj- lighet att bidra med underlag för prövningen. Rättssäkerheten bedöms kunna upprätthållas på ett motsvarande sätt som , även om ersätt- ningsfrågan överflyttas till förvaltningsprocessen. Utredningen har övervägt att låta beslut om till- stånd tillsammans med beslutet om ersättning prövas efter överkla- gande till mark- och miljödomstol med tillämpning av ärendeslagens bestämmelser. Då skulle en domstol, som har hög kompetens att göra både avvägningar mellan olika motstående intressen och värdera intrång och skada för den enskilde, kunna fatta beslut inom ramen för en processform som har vissa fördelar i denna typ av prövning. Nackdelen med att låta en typ av beslut av prövas i mark- och miljödomstolen och låta övriga beslut enligt skogsvårds- lagen kvarstå inom förvaltningsprocessen är dock stora. I ett till- ståndsbeslut enligt skogsvårdslagen prövas även andra frågor enligt skogsvårdslagen, till exempel hänsyn till rennäring och återväxt. Det är olämpligt att skilja överprövningen av skogsvårdslagens övriga be- stämmelser åt, beroende på om åtgärden vidtas ovan eller nedan fjäll- nära gränsen. Att låta samtliga beslut enligt skogsvårdslagen över- klagas till mark- och miljödomstol är slutligen mindre lämpligt framför allt beroende på den masshantering som detta innebär. I för- valtningsrätt finns både kompetens och fast praxis att avgöra dessa frågor. Att föra över ett ärendeslag till annan domstol kräver noggranna överväganden och bör inte ske utan särskilda skäl. En sådan avvägning bör göras i särskild ordning. Finansiella konsekvenser för staten, kommuner och regioner Förslaget kommer innebära att kommer att bli mot- part i de fall som beslutet om ersättning överklagas. blir myndigheten motpart i de fall beslutet om tillstånd överklagas. Skogs- styrelsen har beräknat att förslaget i denna del kommer innebära ökade kostnader för . Konsekvenser av utredningens förslag Myndigheten har i denna del utgått från att kom- mer behöva lägga i genomsnitt tio dagsverken/överklagande. Om fler av besluten överklagas (cirka 35 beslut/år) leder det till cirka 350 dagsverken/år. Merkostnaden blir då cirka 1 750 000 kro- nor på årsbasis. Till detta ska också föras ökade utgifter för om- budskostnader i sådana domstolsärenden, för vilket nivån är högst osäker. Ombudskostnader på /överklagat ärende ger en grov uppskattning på . Enligt utredningens uppfattning kommer reformen inte innebära någon tillkommande kostnad för mot . De be- slut som kan komma att överklagas till förvaltningsdomstol utgörs av myndighetens egna ärenden. juristfunktion bör kunna försvara myndighetens bedömning i förvaltningsdomstol utan att externa ombud behöver anlitas. Att svara i ett stämningsmål ut- gör en betydligt större process för en myndighet än att yttra sig över ett överklagande av ett av myndighetens egna beslut. Enskilda kom- mer möjligen att överklaga en större andel ärenden, men dessa bör kunna hanteras inom befintliga anslag. Utredningens förslag innebär även att överprövningen av dessa beslut i den del det avser ersättning kommer att ske i förvaltningsdom- stol i stället för som i mark- och miljödomstol. Det kommer att innebära att en annan målkategori ska hanteras av förvaltnings- domstolarna. Att prövningen flyttas från mark- och miljödomstol kommer i motsvarande utsträckning innebära att arbetsbördan mins- kar för dessa domstolar. Frågan om ersättning kommer enligt utred- ningens förslag att fattas tillsammans med beslutet om tillstånd till avverkning. Båda frågorna kommer att vara reglerade i skogsvårds- lagen och kommer därför att utgöra ärenden enligt skogsvårdslagen. Antalet mål om ersättning har varit få. Som framgår av uppskattning som redogörs för ovan bedömer myn- digheten att antalet ärenden om tillstånd till avverkning kommer att öka markant . Det är troligt att en viss andel av dessa kommer att överklagas. har uppskattat det till cirka 35 ärenden/år. till förvaltningsdomstolarnas sammanlagda antal mål/år är detta en så pass liten andel att den bör kunna hanteras utan omfördelning av befintligt anslag mellan domstolsslagen. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för företag och enskilda När en markägare stämmer staten i mark- och miljödomstol har markägaren rätt till ersättning för rättegångskostnader under vissa förutsättningar oavsett utgången i målet. Frågan om ersättning har prövats i fem mål i mark- och miljödomstol med överklagande till Mark- och . Rättegångskostnaderna har i dessa mål uppgått till mellan 130 000–i mark- och miljö- domstol och mellan 50 000–i Mark- och miljööver- domstolen. Genom att frågan om ersättning, genom utredningens förslag, kommer att prövas i förvaltningsdomstol har markägaren inte längre rätt till ersättning för sina rättegångskostnader. I stället kommer myn- digheten och den överprövande domstolen ha en mer långtgående utredningsskyldighet i fråga om ersättningen storlek. Den mer långt- gående utredningsskyldigheten bör kunna kompensera för det egna arbete som markägaren eller ett anlitat ombud behöver stå för om markägaren själv behöver väcka talan i mark- och miljödomstol. Förslaget bedöms inte få marginellt positiva samhällsekonomiska kon- sekvenser genom att processen i förvaltningsrätt är enklare än den nuvarande ordningen. 17.8Staten gör en stor investering i fjällskogen Förslaget innebär att berörda myndigheter avgränsar stora samman- hängande naturskogar med mycket höga naturvärden inom, och i direkt anslutning till, den fjällnära skogen och att dessa avsätts för naturvård. Förslaget innebär att cirka 500 000–pro- duktiv skogsmark avsätts för naturvård. I första hand bör detta ske genom formellt skydd som naturreservat eller nationalpark. Förslaget innebär att statens marker inom det utpekade området avsätts i ett första skede. Förslaget innebär att allmänningar, bespar- ingsskogar och enskilda markägare ersätts genom ersättningsmark, köpeskilling eller intrångsersättning. Förslaget innebär vidare att de Konsekvenser av utredningens förslag stora arealer frivilliga avsättningar som finns på storskogsbrukets marker inom det utpekade området anses ha ett fullgott skydd, och är därmed inte i första hand är aktuella för formellt skydd och därtill relaterad ersättning. Storskogsbrukets produktiva marker behandlas efter dialog mellan staten och skogsbolagen och är inte initialt prio- riterade för formellt skydd. I fråga om ersättningsmark innebär förslaget att de allmänningar, besparingsskogar och enskilda markägare som är intresserade av att erhålla ersättningsmark kommer att erbjudas detta inom ramen för markförsäljningsprogram. För att täcka behovet av ersätt- ningsmark innebär förslaget att markförsäljningsprogram utökas i den utsträckning som behövs. Beräkningarna bygger på att produktiv skogsmark med dokumenterade höga naturvärden, inom sammanhängande områden ovan och i direkt anslutning till den fjällnära gränsen, av- sätts för naturvård. I praktiken berörs även bland annat trädlös myr- mark, kalfjäll och improduktiv skogsmark med höga naturvärden av förslaget. Eftersom det saknas tillförlitliga uppgifter har denna areal inte kostnadsberäknats vilket medför att kostnaden är något under- skattad. ägs en stor del av den övriga marken av staten. Kostnaderna för formellt skydd utanför produktiv skogsmark är för- hållandevis små, då eventuella brukanderestriktioner har låga ekono- miska värden. 17.8.2Alternativa lösningar och effekterna om förslaget inte genomförs Alternativa lösningar till att genomföra förslaget är att inte genom- föra det alls eller att genomföra formellt skydd av en del av området. Om förslaget inte genomförs kommer de positiva effekterna för naturvården, kulturmiljövården, friluftsliv med mera, inte att uppnås i samma utsträckning, medan de negativa konsekvenserna för skogs- näringen uteblir. fastslog Mark- och att markägare som nekas tillstånd till att avverka skog på grund av höga natur- värden har rätt till ersättning. Utredningens bedömning är att den absoluta merparten av det område som enligt förslaget skulle undantas för naturvård ovanför den fjällnära gränsen har så höga naturvärden att en eventuell ansö- Konsekvenser av utredningens förslag kan om avverkning av skog i området kommer avslås. Detta medför att staten kommer att ha stora kostnader för ersättning på grund av nekat avverkningstillstånd, även om utredningens förslag inte ge- nomförs eller om det genomförs endast i vissa delar. Om förslaget inte genomförs kommer det inte finnas möjlighet att planera vilka områden som ska bevaras och där markägare ska få ersättning. De fördelar som förslaget förväntas ge, exempelvis för friluftsliv och besöksnäring kommer då inte till stånd. Skogssty- relsen har beräknat den intrångsersättning som kan komma att utgå för nekade tillstånd till avverkning till , , och . Uppgifterna bygger dock på grova uppskattningar och det fak- tiska antalet anmälningar kan bli både högre och lägre. Om ansök- ningar om avverkning för skog med mycket höga naturvärden bedöms vara det enda sätt att få ersättning för dessa kan den fördubbling av antalet ärenden som förväntas komma att bli betydligt högre. Det finns över 7 300 privatägda fastigheter som sammanlagt omfattar produktiv skogsmark inom de skogar som omfattas av tillståndsplikten där höga naturvärden finns dokumenterade. Om tillstånd nekas för merparten av denna areal, som till utgör skogsbiologisk värdekärna, kommer ersättning behöva betalas med uppskattningsvis 6,5–7,5 mil- jarder kronor innan samtliga markägare fått den ersättning som de har rätt till. har vare sig personella eller finansiella resurser att betala ersättning inom överskådlig tid. Det kan därmed förväntas uppstå problem både med hantering av en mycket stor mängd komplicerade ärenden och möjligheter att bud- getera för den ersättning som kan förväntas. Därutöver tillkommer kostnaden för allmännings- och besparings- skogar, skogsbolag och andra ägare som tillsammans med staten äger återstoden av de produktiv skogsmark som har mycket höga naturvärden ovan den fjällnära gränsen. Detta utgör en ofinansierad kostnad för staten. Konsekvenser av utredningens förslag 17.8.3De som berörs av förslaget Det är främst markägare och skogsbruksentreprenörer, staten, lokal träindustri och värmeverk som påverkas av förslaget. Även kom- muner påverkas, samt rennäringen och turist- och besöksnäring. Samhället som helhet påverkas genom kostnader för staten samt för- ändrad arbetsmarknad. 17.8.4Kostnader för förhöjt anslag 1:14 till och länsstyrelserna Vid inrättande av formellt skydd uppkommer kostnader på olika områden. Kostnader för markåtkomst (intrångsersättning och köpe- skilling) samt bidrag till länsstyrelsernas administrativa arbete belastar anslag för Skydd av värdefull natur (1:14). Kost- nader för administrativa arbete belastar Natur- vårdsverkets förvaltningsanslag (1:1). Kostnaderna för intrångsersätt- ning och köpeskilling redovisas i det följande med utgångspunkt i dagens regelverk och förutsättningar. I de fall det blir fråga om köp i stället för intrångsersättning kommer kostnaden bli cirka 15–20 pro- cent lägre. Om utredningens förslag om skattefri ersättning vid områdes- skydd tillsammans med slopat påslag om av marknads- värdesminskningen vid intrångsersättning, är bedömningen att sta- tens totala kostnad blir ungefär densamma som vid intrångsersättning då förslaget medför en lägre skatteintäkt för staten men en lägre direkt kostnad för intrångsersättning. Beräkning av kostnaderna för intrångsersättning grundar sig på uppgifter i underlag till utredningen från , där en översiktlig värdeuppskattning av markvärdet för respektive mark- ägarkategori i olika marknadsområden presenterats. För intrångs- ersättning har ett påslag på av marknadsvärdeminskningen gjorts i enlighet med ersättningsreglerna. För att kompensera för skillnaden i marknadsvärde för en fastighet och ersättning för bru- kanderestriktioner, där vissa avdra ska göras för bland annat åter- Konsekvenser av utredningens förslag stående värde, hade dock beräkning av intrångsersättning schablon- mässigt gjorts med faktor 1,2. Det är inte möjligt att beräkna hur stor andel av det föreslagna området som kommer att ersättas med intrångsersätt- ning, med köpeskilling eller med ersättningsmark. Utredningens kon- sekvensanalys har utgått från nedanstående antaganden men utfallet kan bli något annorlunda beroende på i vilken utsträckning allmän- nings- och besparingsskogar och enskilda markägare är intresserad av den ersättningsmark som erbjuds vilket bland annat beror på om lämplig ersättningsmark finns tillgänglig inom rimligt avstånd från ursprungsfastigheten. Bedömningen av tillgänglig ersättningsmark bygger på uppgifter om innehav i de aktuella kommunerna. Beräkningarna utgår från att enskilda markägare är intresserade av ersättningsmark för av den berörda arealen inom försl- aget. Resterande , ersätts genom intrångsersättning. I de kommuner där inte har tillräckligt med mark för att er- bjuda ersättningsmark utgår i stället intrångsersättning för av arealen till enskilda markägare. Matchningen mellan enskilda markägares bedömda efterfrågan på ersättningsmark och innehav har utgått från att markägare som har skog i en kommun ovan fjällnära gränsen enbart är intresserad av ersättnings- mark ovan fjällnära gränsen. Den markägare som äger skog nedan fjällnära gränsen bedöms endast vara intresserad av ersättningsmark inom denna del av respektive kommun. Detta antagande har fått till följd att , som äger betydligt mer skog nedan fjällnära gränsen än ovan, i vissa fall teoretiskt skulle ha möjlighet att erbjuda även markägare ovan fjällnära gränsen ersättningsmark nedan denna gräns. Utredningens antagande tar dock inte hänsyn till detta vid beräkning av ersättningsmark. Konsekvenser av utredningens förslag Beräkningarna utgår från att allmännings- och besparingsskogarna i första hand är intresserade av ersättningsmark när sådan finns till- gänglig. Om ersättningsmark saknas i respektive kommun har reste- rande arealer beräknats ersättas genom intrångsersättning. Beräkningarna utgår från att erbjuds intrångsersätt- ning för den areal som inte redan är frivilligt avsatt. Kommuner har möjlighet att söka statsbidrag för att skapa naturreser- vat på eget markinnehav av kostnaden. I följande antaganden har därför bedömts att kommunerna avsätter all skydds- värd mark och får ersättning för halva kostnaden från staten. I kategorin ingår både de största skogsbolagen, , Holmen skog AB och SCA samt mindre aktiebolag som äger skog i området.13 Utredningen bedömer att skogsbolagen bör erbjudas kompensa- tion för den areal som omfattas av förslaget och som inte ingår i bolagens frivilliga avsättningar vilket omfattar produktiv skogsmark. Utredningen har föreslagit en metod där ska erbjuda er- sättningsmark inom ramen för ett markförsäljningsprogram. Det innebär att ska ersättas för värdet av den mark som avstås via anslag 1:14. Vid ett markbyte ersätts dock 13Bergvik Skog var tidigare en stor ägare i området men upplöstes vartefter inne- havet fördelades mellan olika ägare. Konsekvenser av utredningens förslag markägaren för värde mot värde, vilket innebär att schablonpåslaget om inte aktualiseras. De ersättningsmark som utredningen föreslår har ett uppskattat värde på . För de markägare som inte har möjlighet att erbjudas ersättnings- mark, enligt utredningens antaganden om tillgång och efterfrågan, har i stället förts över till tabellen för intrångsersättning. Tabell 17.5 Tillgång till ersättningsmark i fjällkommunerna och enskildas samt allmännings- och besparingsskogarnas ägande i de stora sammanhängande naturskogarna Produktiv skogsmark utanför formellt skydd, hektar innehav avser de skogar som inte har dokumenterat höga naturvärden. Dessa skogar är för - modligen i många fall inte avverkningsmogna, men å andra sidan välskötta. De skogar som dessa byts mot har ett större virkesförråd, men skogsbruksåtgärder har inte vidtagits där i modern tid. Dessa skogar saknar även i stor utsträckning infrastruktur och drivningskostnader na kan bli höga. Utred- ningen har därför antagit att markbyte, värde mot värde, motsvarar hektar mot hektar. Detta är dock endast en mycket grov uppskattning för att ge en indikation om storleken på ett markbytesprogram. Egen bearbetning efter Skogar med höga naturvärden ovan och i nära anslutning till fjällnära gränsen –statistik och sammanställning. Konsekvenser av utredningens förslag Tabellen bygger på utredningens antaganden om att en fjärdedel av de enskilt ägda fastigheterna är intresserade av ersättningsmark inom den del av kommunen där fastigheten är belägen (ovan eller nedan fjällnära gränsen) samt att allmännings- och besparingsskogarna är intresserade av ersättningsmark när sådan finns tillgänglig inom sam- ma kommun. Vid dessa antaganden finns ersättningsmark tillgänglig för att täcka behoven i sju av fjällkommunerna. finns tillgäng- lig för att delvis täcka behoven i resterande kommuner med undan- tag av och , där saknar innehav. Sammanlagt kan därmed erbjuda ersätt- ningsmark, vilket täcker cirka två tredjedelar av det bedömda behovet. Övriga privata ägare bör enligt utredningens förslag erbjudas intrångs- ersättning för de arealer som inte är avsatta för naturvård i enlighet med sektorsansvaret för miljö. Storskogsbrukets frivilliga avsätt- ningar som är rapporterade till är kända för utred- ningen. Enligt utredningens förslag ingår dessa områden inte i det som i normalfallet bör vara föremål för intrångsersättning eller ersättningsmark. I vissa situationer, till exempel vid bildande av nationalpark krävs dock att staten äger marken vilket i så fall kommer innebära att en del av skogsbolagens frivilliga avsättningar kommer att bli föremål för ersättning. Beräkningarna av kostnaden för ersättning till skogs- bolagen kan därmed vara något i underkant. I vilken utsträckning ett skogsbolag kommer att ersättas för en frivillig avsättning får dock bedömas från fall till fall i samband med att en mer detaljerad av- gränsning görs tillsammans med en bedömning av lämplig skydds- form. Utredningen har föreslagit att myndigheter och skogsbolagen ska föra en dialog om hur de frivilliga avsättningarna på bästa sätt ska kunna fungera tillsammans med omgivande områdesskydd. Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 17.6 Privata ägares innehav och kända frivilliga avsättningar Privata markägare inom de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden (produktiv skogsmark utanför formellt skydd, hektar) 72 550 () 4 909 () 2 355 () Övriga (HB, KB, gemensamhetsskogar) 79 814 () 300 450 () Källa: och Metria. *, , Holmen skog AB, SCA. ** Privata markägare som taxerar för mindre än 1000 ha skog. De kända frivilliga avsättningarna på i huvudsak bolagsmark inom de stora sammanhängande naturskogarna bedöms utgöra en adekvat bevarandeform. Den svenska modellen bygger på tillit mellan stat och sektor och i detta sammanhang får utgångs- punkten därför vara att skogsbolagen värdesätter de mycket höga naturvärdena och dessa skogars betydelse för att bevara biologisk mångfald på ekosystemnivå. De produktiv skogsmark som avsatts frivillig bedöms motsvarar ett marknadsvärde på . För de produktiv skogsmark som inte ersätts via markförsäljningsprogrammet och som inte är avsatt frivilligt bör intrångsersättning betalas eller statsbidrag ges till kommunerna. Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 17.7 Uppskattad kostnad för intrångsersättning Fördelning av sammanlagd uppskattad kostnad för intrångsersättning mellan olika markägarkategorier. skogsmark (hektar) 3 300 000 000 8 200 000 000 Övriga (HB, KB, gemensamhetsskogar) 12 252 000 000 Källor: och Svefa. Utredningen har självständigt bearbetat uppgifter från angående areal produktiv skogsmark som omfattas av förslaget. Värdering av marknadsvärde utgår från värderingsuppgifter från Svefa som bearbetats av utredningen. Bedömt marknadsvärde är upp- räknat med faktor 1,2 för att motsvara intrångsersättning med 125 av marknadsvärd esminskningen med beaktande av de avdrag för naturbruksrestriktioner etc. och det återstående markvärde so m inte ersätts. Beräknad kostnad ska endast ses som en uppskattning då flera osäkerhetsfaktorer föreligger både beträffande avgränsning av produktiv skogsmark och marknadsvärde. De berörda kommunerna äger sammanlagt produk- tiv skogsmark inom de stora sammanhängande naturskogarna, vilket motsvarar av kommunernas sammanlagda innehav av produktiv skogsmark. Utredningens förslag bygger på antagandet att de kommuner som berörs är villiga att bilda naturreservat för att tillsammans med den statliga satsningen i regionen bidra till möjlig- heter för landsbygdsutveckling inom företagande som inte utgår från skogsbruk. För kommunala reservat kan staten bidra med 50 pro- cent av marknadsvärdet. Utredningens antaganden innebär därför att kommunerna som äger produktiv skog inom de stora sammanhängande naturskogarna ska ha möjlighet att söka statsbidrag för hälften av det sammanlagda marknadsvärdet som uppskattas till . Anslag med bör därför reserveras för att möjliggöra ersättning till kommunerna. SOU 2020:73Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 17.8 Berörda fjällkommuners skogsinnehav Produktiv skogsmark, hektar Källa: Skogar med höga naturvärden ovan och i nära anslutning till fjällnära gränsen – statistik och sammanställning. 17.8.5Kostnader för förhöjt förvaltningsanslag till och till Länsstyrelserna kommer ha stora kostnader för att genomföra för- slaget. Detta bekostas av anslag för skydd av värde- full natur. Ett effektivt genomförande av förslaget förutsätter även förstärk- ning av personal för samordning. Tre heltidstjänster bör möjliggöras för att stödja länsstyrel- sernas arbete. bör därför få förstärkt förvaltnings- anslag med . Konsekvenser av utredningens förslag Administrativa kostnader för och länsstyrelserna: Nedanstående beskrivningar avser genomsnittliga kostnader och tidsåtgång vid bildande av naturreservat och nationalparker. Efter- som förslaget om en ambitiös satsning i fjällen behöver analyseras ytterligare vad avser exakt avgränsning av de olika skyddsformer som kan bli aktuella i de olika delarna av området, har inte en precis kost- nad för utredningens förslag beräknats. Nedan beskrivs därför de admi- nistrativa kostnaderna för att bilda ett naturreservat, en nationalpark och så vidare. Dessa kostnader ska sedan multipliceras med det antal naturreservat, nationalparker och så vidare som ska bildas. har redovisat att vid bildande av ett normalt, rela- tivt okomplicerat naturreservat kräver handläggning av själva ären- det cirka en personmånad vid , vilket motsvarar 70 000– . Inför detta krävs arbete med avgränsning av området, förhandling med markägarna och i förekommande fall lantmäteri- förrättning. Dessa kostnader är svåra att uppskatta, men värderings- kostnaden bedöms ligga på /hektar produktiv skogs- mark. Om ett mer schabloniserat arbetssätt kan användas, med stick- prov och utan fältinventering, kan kostnaden minska till cirka en tredjedel av detta. I de fall ersättningsmark ska erbjudas kan å andra sidan kostnaden vara det dubbla eftersom administrationen av ersätt- ningsmark är omfattande jämfört med intrångsersättning.