sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — 1.att kommunerna arbetar vidare som , 2.att kraftigt utöka samverkan mellan kommunerna och då även inom kommunernas kärnverksamheter, 3.att kommunerna går samman till en kommun. genomfördes ett antal kvällsmöten för allmän- heten och för de politiska partierna. genomfördes också en medborgarundersökning där ölänningarna gavs möjlighet att ge sin syn på de tre olika alternativen. Även om resultaten från webbenkäten ska tolkas med försiktighet så gav de en bild av att ölänningarna var mer positiva till sammanläggning än vad som sedan uttrycktes i folkomröstningen , där resultatet alltså blev nej till sammanläggning. Det är svårt att dra några slutsatser om de faktiska skälen till att det blev ytterligare ett nej till kommunsammanläggning på . Ölandsexemplet pekar dock på svårigheten att få ett ja till sam- manläggning i en folkomröstning trots att majoriteten av de kom- munalt förtroendevalda är positiva till en sammanläggning. har dragit några slutsatser från sitt arbete och konstaterar inledningsvis att det krävs vilja och samsyn i samtliga de kommuner som ska gå ihop, men att det dock ofta finns hinder för detta. Den politiska viljan och ledarskapet till förändring saknas ofta, vilket baseras på en övertygelse att en sammanläggning kan få nega- tiva effekter på demokrati, kvalitet och effektivitet i kommunerna. Det finns också en oro för den egna positionen hos förtroendevalda och tjänstepersoner i den nya större kommunen, något som också har gått att utläsa i den norska reformprocessen. drar också slutsatser när det gäller uppdraget som processledare inför en sammanläggning. Enligt honom bör en sådan processledare inte rekryteras inom de kommuner som eventuellt ska gå ihop. Personen i fråga ska dessutom ha förhållandevis lång erfa- renhet, hög integritet och det ska finnas ett förtroende för personen i de berörda kommunerna. Personen ska också ha god förståelse för hur politiskt styrda organisationer fungerar. En europeisk jämförelse när det gäller kommunstorlek och omfatt- ningen på de kommunala uppgifterna visar att det finns stor varia- tion mellan de europeiska länderna, där de nordiska länderna utmär- ker sig med stora kommuner med stark självstyrelse där kommunerna ansvarar för en stor del av den offentliga servicen till I sydeuropeiska länder är kommunerna mindre och har också generellt sett färre uppgifter. De nordiska länderna har historiskt sett anpassat den kommunala territoriella indelningen genom omfattande punktvisa reformer. är ett exempel på ett något annorlunda system som mer bygger på kontinuerliga anpassningar av kommunernas indelning. Bland senare skandinaviska reformer och reformförsök märks en något annan inriktning där större vikt läggs på frivillighet och pro- cesser, med undantag från som genomförde sin struktur- reform med tydlig statlig styrning. Däremot har både och valt inriktningar med frivillighet och ekonomiska incitament för att skapa större kommuner. Erfarenheterna från och indikerar dock att frivillighet innebär svaga och otydliga effekter, trots omfattande ekonomiska incitament. I har frivilliga kommunsammanläggningar skett men främst runt storstadsområ- dena. I har sammanläggningarna främst gällt kommuner med 10 000–20 000 invånare. För de minsta kommunerna, där reformen primärt var tänkt att träffa, har däremot inga sammanläggningar skett. Det pågår i någon mening en ständig diskussion om vad en rimlig storlek på en kommun egentligen är. För de skandinaviska länderna har omfattande utredningar gjorts om lämplig kommunstorlek där , och har kommit fram till att det krävs minst 20 000 invånare för att skapa förutsättningar för en effektiv och robust kommun. I var befolkningsunderlaget för grund- skolan en viktig komponent vid kommunblocksreformen som slut- fördes 1974. Då var 8 000 invånare ett riktmärke för ett minsta befolkningsunderlag för att driva en effektiv grundskoleverksamhet. skattade att den siffran bör ligga på 10 000 invånare.104 Det finns många aspekter på kommunsammanläggningar. En om- debatterad fråga är vad kommunsammanläggningar innebär ur eko- nomisk synpunkt. Ger större kommuner högre effektivitet i ter- mer av lägre kostnader och/eller högre kvalitet för samma pengar? En annan fråga är om större kommuner ger högre kompetens, ökad robusthet och högre kvalitet i verksam- heten. Ytterligare en central fråga är vad kommunsammanläggningar innebär för lokaldemokratin och den lokala identiteten. 104SOU 2015:101 Demografins regionala utmaningar, bilaga 7 till , s. 207. En aspekt som har analyserats i detta kapitel är om kommun- sammanläggningar ger högre effektivitet genom ekonomiska skal- fördelar. Forskningen ger dock enbart delvis stöd för antagandet att större kommuner, och därmed större produktionsvolymer, innebär att samma välfärdsservice kan produceras till lägre kostnader. Danska erfarenheter pekar i stället på att inga ekonomiska effekter kunnat utläsas i de sammanslagna kommunernas kärnverksamhet. Anled- ningen till det är att verksamheten är lokal till sin natur och behöver drivas där invånarna finns. Möjligheterna till att realisera ekono- miska skalfördelar är därmed begränsade. Även de modellberäkningar gjort indikerar samma resultat, dvs. enbart marginella ekonomiska besparingar inom grundskola och hemtjänst för äldre. Däremot visar danska utvärder- ingar på ekonomiska besparingar när det gäller administration samt när det gäller vägar och gator. I dessa verksamheter förefaller större möjligheter finnas till skalfördelar, eftersom verksamheterna inte är lika beroende av avstånd. En dansk utvärdering visar att de sammanslagna kommunernas ekonomiska resultat förbättrats efter sammanläggningarna. En av anledningarna som pekas ut är att kommunernas ekonomiska styr- ningsförmåga ökat efter sammanläggningen. Vid sidan av ekonomiska argument är förväntningar om stärkt kompetens vanligt förekommande vid kommunsammanläggningar. Små kommuner har svårt att ha olika specialister anställda. Ofta kom- bineras olika funktioner inom samma tjänst och många anställda blir något av generalister. En mindre kommun är dessutom mer känslig för oförutsedda händelser, exempelvis om en person med en nyckel- befattning slutar eller blir långvarigt frånvarande. I en större kom- mun finns fler anställda, vilket dels innebär större möjligheter att täcka upp vid någon persons frånvaro, dels ger ökade möjligheter till specialisering. Utvärderingar av den danska kommunreformen visar att kom- munsammanläggningarna haft en positiv inverkan på kommunernas kompetens. Reformen ledde till större professionella miljöer och mindre sårbarhet avseende de uppgifter som kommunerna redan hade. En central fråga är vad kommunsammanläggningar innebär för lokaldemokratin. Ur ett teoretiskt perspektiv finns som visats två olika perspektiv: •Public choice som argumenterar för små enheter eftersom det ger en större närhet till medborgarna •konsolideringsperspektivet som argumenterar för större enheter med argumentet att det ger bättre och mer effektiv leverans av service. Båda inriktningarna har normativa inslag. Utvärderingar från pekar generellt på att det är svårt att se entydiga demokratiska nackdelar med kommunsammanläggningar. Danska politiker upplever sig ha fått större inflytande över kom- munalpolitiken. Reformen har också inneburit att rollen som poli- tiker blivit mer renodlad och att politikerna fått tillgång till en större och mer professionell förvaltning. Utvärderingar visar dock att invånarnas förtroende för politi- kerna minskat i kommuner som har lagts samman jämfört med kom- muner som inte slagits samman. Det är framför allt förtroendet för politikernas förmåga och möjlighet att vara lyhörda som har minskat. Den övergripande slutsatsen när det gäller de demokratiska effek- terna av den danska reformen är att det finns ett antal negativa demokratiska konsekvenser men att de var starkast av reformen och att de därefter har avtagit eller helt försvunnit. av kommunernas ansvar och uppgifter I direktiven1 anges att utredningen ska överväga om det finns behov av att generellt ändra kommunernas uppgifter så att de bättre överens- stämmer med kommunernas nuvarande kapacitet. Detta kan enligt direktiven ske genom att samtliga kommuner får ett förändrat upp- drag till följd av att ansvaret för vissa uppgifter flyttas till en annan huvudman. Det kan också handla om att flytta ansvaret för uppgifter från en annan huvudman till kommunerna. Enligt direktiven bör sådana förändringar främst aktualiseras om ett förändrat huvudmannaskap för samtliga kommuner är motiverat. Det kan dock finnas anledning att endast förändra uppgifterna för vissa kommuner. Det skulle inne- bära en asymmetrisk ansvarsfördelning, vilket behandlas i kapitel 16. I direktiven anges att utredningen inte ska lämna konkreta förslag på huvudmannaskapsförändringar. Utredningen ska dessutom ”utgå från att även i fortsättningen ska ha en decentraliserad sam- hällsorganisation, där kommunerna har ett betydande ansvar.”2 Kom- munutredningen har därför i följande kapitel begränsat sig till att föra mer principiella resonemang om generella förändringar av kom- munernas uppgifter. Ett antal specifika verksamhetsområden kommer att belysas, men främst i syfte att illustrera och diskutera verksam- heter där det skulle kunna vara lämpligt att överväga en förändring av ansvarsfördelningen. Redogörelsen bygger i denna del i stor ut- sträckning på andra pågående eller genomförda statliga utred- ningar som förhåller sig till och diskuterar ansvarsfördelningen mellan stat, region och kommun inom olika verksamhetsområden. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter Kommunerna har obligatoriska uppgifter enligt kommunallagen men även uppgifter som regleras i speciallagstiftning. En viktig begrän- sande bestämmelse i detta sammanhang finns i 2 kap. 2 § kommunal- lagen som stadgar att kommuner inte får ha hand om sådana ange- lägenheter som enbart staten, en annan kommun, eller någon annan ska ha hand om. I lagstiftningen används ofta begreppet huvudman som beteckning för den aktör som ansvarar för en viss uppgift. Det finns även vissa lagar där begreppet huvudman inte används men där det av bestämmelserna ändå framgår att det föreligger ett huvudmanna- skap för en aktör. I kapitel 5 utvecklas innebörden av den kommu- nala kompetensen och begreppet huvudmannaskap närmare. 15.1Olika verksamheter har olika territoriell logik Olika politikområden eller verksamheter kan sägas ha olika territo- riell logik. Förskola, äldreomsorg och sophämtning är exempel på verksamheter som ligger nära människor i deras vardag och därför hanteras mest effektivt på lokal nivå. Dessa verksamheter kan därför sägas ha en lokal logik. Försvars- och säkerhetspolitik och penning- politik är exempel på politikområden som hanteras mest effektivt på nationell (eller ibland internationell) nivå. Dessa politikområden kan därför sägas ha en nationell logik. Vissa verksamheter där kommunen är huvudman har en mer regional än lokal logik, exempelvis räddningstjänst, gymnasieskola och fysisk planering. Det är dock viktigt att understryka att regional logik inte per automatik innebär att det finns argument för att upp- giften ska skötas av regionen eller av ; det kan också handla om att uppgiften bör skötas inom den funktionella regionen, t.ex. genom samverkan. En del verksamheter bedrivs i stor utsträckning genom samverkan mellan kommuner och det skulle kunna ses som ett tecken på att kommunen är en alltför liten aktör för att ensam ansvara för verksamheten. Ett exempel är att räddn- ingstjänsten som i många delar av landet bedrivs i kommunalförbund eller gemensam nämnd. Totalt 192 kommuner ingår i ett rädd- ningstjänstförbund.3 Ett annat exempel är gymnasieskolan som också ofta bedrivs i samverkan mellan kommuner, om än i mindre utsträck- 3Källa: Kommuner och Regioner (SKR). Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter ning än räddningstjänsten. Totalt 53 kommuner ingår i ett kommunal- förbund eller en gemensam Omfattande samverkan kan tolkas som att kommunerna själva bedömer att den egna kommunen är för liten för att effektivt kunna driva vissa verksamheter, exempelvis räddningstjänst och gymnasie- skola. Inom de verksamhetsområden där det sker stor samver- kan mellan kommuner skulle det därför finnas argument för en gene- rell förändring av kommunernas uppgifter. Det skulle exempelvis kunna handla om att regionerna tar över ansvaret för vissa verksam- heter från kommunerna. Det skulle också kunna vara aktuellt att staten genom länsstyrelserna tar över ansvaret för vissa uppgifter. Det förefaller finnas ett visst motstånd hos svenska kommuner mot att föra över huvudmannaskap från kommuner till regioner eller länsstyrelse. har inte gjort någon systematisk undersökning av kommunernas syn på flytt av ansvar och uppgifter från kommunerna till regioner eller länsstyrelser men i många sam- manhang när har träffat kommunala företrä- dare har de uttryckt skepsis mot sådan överflyttning av huvudmanna- skap. har också noterat att företrädare för regionerna är tveksamma till att föra över ansvaret för vissa uppgifter till regionerna, eftersom regionerna inte har den kapacitet och kompetens som krävs för att ta över ansvar för uppgifter från kommunerna. Lagstiftaren har gett betydande frihet till 290 kommuner att själva utforma räddningstjänstverksamhet och förebyggande arbete. Det finns därför en variation i hur verksamheten bedrivs i kom- munerna. föreslog i sitt slutbetänkande En effektivare (SOU 2018:54) att kommunerna ska få en utökad skyldighet att samverka med varandra för att effektivare kunna genomföra omfattande räddningsinsatser. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bör enligt utöva tillsyn och kunna ta över ansvaret för kommunernas räddningstjänstverksamhet vid mycket omfattande Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter är det länsstyrelserna som ansvarar för dessa uppgifter. Utgångspunkten för för- slag är alltså att räddningstjänsten fortsatt ska vara en uppgift men att verksamheten kan effektiviseras genom tvingande samverkan mellan kommunerna och ett förstärkt statligt ansvar när det gäller tillsyn och stöd till kommunerna. övervägde också om en utökad sam- verkan bör åstadkommas genom en reglering för kommunerna att ingå i gemensamma räddningstjänstorganisationer i en tvingande geo- grafisk indelning. Andra länder som har ett kommunalt huvudmanna- skap för räddningstjänsten har gått i den riktningen.5 Utredningen gjorde dock bedömningen att det fanns en rad praktiska svårigheter med en sådan reglering, bl.a. om hur existerande samverkan i kom- munalförbund, gemensam nämnd och samverkan genom avtal skulle behandlas. Det skulle dessutom kunna ifrågasättas om huvudmanna- skapet skulle vara fortsatt kommunalt om en sådan reglering skulle genomföras. Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen ska kom- munerna också ha möjlighet att själva så långt som möjligt välja for- mer för sin verksamhet, inklusive samverkan med andra kommuner.6 Frågan om hur räddningstjänsten kan effektiviseras och bättre rustas vid stora händelser aktualiserades också vid de stora skogs- bränderna som drabbade delar av . tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att utvärdera de operativa insatser som hade genomförts. Utredningen som tog namnet konstaterade i sitt betänkande Skogsbrän- derna 2018 (SOU 2019:7) att det efter bränderna har blivit än mer angeläget att genomföra merparten av de förändringar som föreslogs räddningstjänstutredning. Skogsbrandsutred- ningen föreslog även vissa justeringar i och kompletteringar av de för- slag som presenterades av . Ett av utred- ningens kompletterande förslag är ett statligt övertagande av ansvaret för ska kunna begränsas till en viss rädd- ningsinsats i stället för att som gälla hela räddningstjänstverk- samheten i den berörda kommunen eller kommunerna (delvis över- tagande). 5SOU 2018:54, bilaga 2. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter är kommunerna huvudmän för både och gymnasieskolan. PISA-undersökningen 2018 (Programme for International Student )7 som presenterades visar att elevernas skolresultat har förbättrats. PISA-undersökningen visar dessutom att likvärdigheten i den svenska skolan ligger på genomsnittet för , men att däremot har en sämre likvärdighet än , och Norge.8 Likvärdigheten i skolan är föremål för kontinuerlig politisk debatt och förslag om att staten bör ta ett större ansvar för framförs regelbundet av olika politiska företrädare. som tillsattes 2015 föreslog i sitt slutbetän- kande (SOU 2017:35) en nationell strategi för att skapa ett skol- system med utvecklingskraft och stärkt likvärdighet. Ett viktigt in- slag i strategin är ett stärkt statligt engagemang genom ökat stöd och tydligare styrning av skolan. gjorde bl.a. bedöm- ningen att staten bör ha en beredskap för att ta över det finansiella ansvaret för skolan. föreslog dessutom en statlig skolmyndighet med närvaro på regional nivå i syfte att stödja skolhuvudmännen. Utgångspunkten för förslaget var att samtliga skolhuvudmän måste ha tillräcklig kapacitet för sitt uppdrag. En särskild utredning till- sattes för att närmare utforma förslaget om en statlig skolmyndighet med regional närvaro (SOU 2018:41). fick dessutom en särskild utredare9 i uppdrag att analy- sera och föreslå åtgärder för att minska skolsegregationen och för- bättra resurstilldelningen till förskoleklass och grundskola i syfte att öka likvärdigheten inom dessa skolformer. I direktiven (dir. 2018:71) finns dock ingen uttrycklig skrivning om att utreda ansvarsfördel- ningen mellan kommun och stat när det gäller . Utred- ningen ska redovisa sitt uppdrag . 7PISA-undersökningen är en internationell studie som undersöker 15-åringars kunskaper inom läsförståelse, matematik och naturvetenskap. 8Skolverket (2019), 2018. 15-åringars kunskaper i läsförståelse, matematik och naturveten- skap, Internationella studier 487. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter Som framgår av kapitel 13 är det inte ovanligt att kommuner bedri- ver gymnasieskola i samverkan med andra kommuner. Kommunerna har till uppgift att balansera ungdomars önskemål om utbildning med arbetsmarknadens efterfrågan på kompetens. I 16 kap. 42 § skol- lagen (2010:800) anges att hemkommunen ansvarar för att alla behö- riga ungdomar i kommunen erbjuds utbildning på nationella pro- gram. Erbjudandet ska omfatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inriktningar. I förarbetena till skollagen diskuteras begreppet allsidigt urval utifrån att allsidighet innebär att mer än hälften av de nationella programmen finns med i utbudet, men det är inte reglerat hur många program som måste erbjudas. I förarbe- tena påpekas vidare att det för stora delar av landet borde bli natur- ligt att kunna erbjuda hela utbudet av nationella program genom samverkan med andra kommuner.10 Gymnasieutredningen11 menade att en kommun ibland är en allt- för liten organisatorisk enhet för att hantera frågor om utbildnings- utbud. Både och Skolkommissionen12 konsta- terade dessutom att kommunerna har mycket olika förutsättningar att åstadkomma ett allsidigt urval av det totala utbudet på 18 nationella program och 60 inriktningar. Problemet bottnar i bristande samord- ning och avsaknad av gemensam planering mellan kommuner samt mellan kommuner och enskilda huvudmän. menade också att det är nödvändigt med ett större nationellt ansvar för gymnasieskolans finansiering, dimensio- nering och lokalisering i ett regionalt perspektiv. Mot bakgrund av detta gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att utreda planering och dimensionering av gymnasial utbildning (dir. 2018:17). Utredarens uppdrag är bl.a. att ta fram förslag som syftar till att trygga den regionala och nationella kompetensförsörj- ningen, effektivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet. Utredaren ska också ta fram förslag som bidrar till att främja en likvärdig utbild- ning och minska segregationen inom gymnasieskolan. 10Skolinspektionen (2018), Kommuners styrning av gymnasieskolan. Ger kommunerna alla elever möjlighet att nå målen? 11SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och full- följa en gymnasieutbildning. 12SOU 2017:35 Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter se över och vid behov föreslå en ansvarsfördelning mellan staten, kommunerna och andra aktörer för regional planering och dimen- sionering av gymnasial utbildning. Utredningen för dimensionering och planering av gymnasial utbildning ska redovisa sitt uppdrag . 15.1.4Fysisk planering och bostadsplanering Frågor om fysisk planering och bostadsplanering berör allt oftare fler än en enskild kommun i takt med att de funktionella regionerna blir större som en följd av ökad pendling. Dessa frågor har därför en tydlig regional logik. Frågorna har också betydelse för den regionala och lokala utvecklingen och det finns därför skäl till att uppgifterna ska hanteras gemensamt av regionen och dess kommuner. Frågan om en större samordning mellan kommuner och ett ökat ansvar för regionerna när det gäller fysisk planering är dock omstridd. Kommu- nernas planeringsmonopol lyfts ofta som en viktig del av den kom- munala självstyrelsen i och med att det ger kommunerna utrymme att själva bestämma över mark- och vattenanvändning inom kom- munens gränser. fattade 2018 beslut om att regional fysisk planering skulle införas i och län. Lagändringarna trädde i kraft . Regional fysisk planering omfattar de frågor av betydelse för den fysiska miljön som angår två eller flera kommuner i ett län. De nya bestämmelserna som infördes i (PBL) (2010:900) innebär, till skillnad mot det ursprung- liga förslaget från Bostadsplaneringskommittén13, att tillämpningen av de nya reglerna begränsas till och län. I pro- positionen angav regeringen dock att regional fysisk planering bör införas i fler län när behov av och förutsättningar för sådan planering finns, som ett led i att åstadkomma större enhetlighet i landet.14 Kommuner och Regioner (SKR) ställde sig positivt till införandet av regional fysisk planering i och i län men menade att det måste hållas åtskilt från PBL; enligt SKR skulle en förändring av PBL kunna leda till att den regionala planen i praktiken blir styrande över kommunerna. SKR menade också att 13SOU 2015:59 En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning. 2017/18:266 s. 39. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter kommunerna skulle kunna bli tvungna att utforma översikts- och detaljplaner som utgår från den regionala planen och att det därför riskerar att försvaga kommunernas möjlighet att råda över mark- och vattenanvändning inom kommunens gränser.15 15.1.5Vatten och avlopp (VA) Kommunernas ansvar för att ordna vattentjänster kom till på 1950- talet.16 Vattentjänster innebär försörjning av dricksvatten samt bort- förande av dagvatten och spillvatten. Dessa tjänster är samhällskri- tiska funktioner; deras effektivitet och stabilitet är avgörande för såväl hushåll som näringsliv runtom i . De har även betydande inverkan på miljön och människors hälsa. bedrivs av verksamheten inom VA i egen eller egna helägda bolag, men det finns även många exempel på VA-samverkan genom bolag, kommunalförbund och gemensam nämnd. Enligt intresseorganisationen krävs ett underlag på 50 000 invånare för att kunna driva VA-verk- samhet långsiktigt och strategiskt.17 På så sätt kan även VA sägas vara ett exempel på en verksamhet som har mer regional än lokal logik. Enligt Svenskt Vattens hållbarhetsindex måste av VA- anläggningarna åtgärdas18 men framför allt mindre kommuner har inte tillräcklig kapacitet att planera sin verksamhet långsiktigt.