sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — Statens kostnader för skydd av skog behöver vara förutsebara och fullt ut finansierade. •analysera behovet av skydd av skog i det fjällnära området i rela- tion till internationella åtaganden om biologisk mångfald samt konsekvenserna av att skog undantas från virkesproduktion, •föreslå effektiva lösningar för en god balans i det fjällnära områ- det mellan skydd av natur- och kulturmiljövärden och särskild hän- syn till rennäringens intressen och jobb, företagande och lands- bygdsutveckling med bas i skogsbruk, •utreda och beakta eventuella konsekvenser för renskötselrätten vid en stärkt privat äganderätt till skogen, •föreslå hur ett långsiktigt skydd av natur- och kulturmiljövärden ska säkerställas i det fjällnära området samt föreslå under vilka för- utsättningar ersättning till markägare ska lämnas och hur sådan ersättning ska beräknas, •analysera hur sådan ersättning som lämnas till ekonomiska aktö- rer förhåller sig till statsstödsregelverket, •lämna författningsförslag och förslag på övriga åtgärder som be- döms nödvändiga, •analysera förslagens budgetära konsekvenser för staten, •analysera vilka konsekvenser ett nekat tillstånd till avverkning får för markägare, och •analysera eventuella lagakraftvunna domar i frågan om ersättning vid nekat tillstånd till avverkning i fjällnära skog. Uppdraget att se över statens roll när det gäller nyckelbiotoper Begreppet nyckelbiotop är inte reglerat i lagstiftningen men definie- ras i av nyckelbiotoper (2014). Begreppet utarbetades av 1990 när myndig- heten, i syfte att förbättra kunskapsförsörjningen, fick i uppdrag av regeringen att genomföra en försöksinventering av särskilt värde- fulla skogsmarksbiotoper som kan hysa sällsynta växter och djur. Begreppet och dess tillämpning har förändrats . Nuvarande ansvar och roller för identifiering, avgränsning och registrering av nyckelbiotoper har fått flera regeringsuppdrag om nyckelbiotops- inventeringar . och den då- varande skogsvårdsorganisationen har framför allt inventerat på små- skogsbrukets marker. har inte någon större systematisk nyckelbiotopsinventering genomförts men myndigheten har med- verkat med utbildning, kontrollinventering och viss uppdragsinven- tering till andra än småskogsbrukets markägare. Till småskogsbruket räknas i huvudsak markägare med brukningsenheter som innehåller mindre än produktiv skogsmark samlat inom en kom- mun. Identifiering och registrering av nyckelbiotoper som gjorts efter 2006 har mestadels skett vid tillsyn och fältbesök före avverk- ning på små-, mellan- och storskogsbrukets marker. Dessa nyckel- biotoper registreras hos . Stor- och mellanskogsbruket har ansvar för att själva inventera, avgränsa och dokumentera uppgifter om nyckelbiotoper på sina mark- innehav. De kan låta registrera uppgifterna hos . Det saknas författningsreglering av arbete med nyckelbiotoper beträffande inventering och registrering. En registre- ring av en nyckelbiotop föregås inte av att fattar något formellt beslut. Det innebär att en enskild markägare inte kan begära överprövning av myndighetens utpekande. Markägaren kan därför inte få prövat om ett registrerat område uppfyller kriterierna för vad som ska anses vara en nyckelbiotop eller om myndigheten har avgränsat området korrekt. Om en markägare eller någon annan berörd intressent ifrågasätter registrering omprövar den bedömning som ligger till grund för registrer- ingen enligt en särskild rutin (, protokoll A42/2014.) Detta har av markägare uppfattats som otydligt och inte rättssäkert medan miljöorganisationer har ansett att bör förbättra kommunikationen om sina rutiner (2016:7, Nulägesbeskrivning om nyckelbiotoper). Nyckelbiotopernas roll som kunskapsunderlag Uppgifter om nyckelbiotoper utgör ett kunskapsunderlag för Skogs- styrelsen och andra myndigheter som handlägger ärenden och för skogsägare som bedriver skogsbruk. Uppgifterna underlättar den hän- syn som skogsägare och andra verksamhetsutövare ska ta till miljön när skogsbruksåtgärder planeras och utförs och kan utgöra underlag för frivilliga avsättningar. Kunskapsunderlag om höga naturvärden är också ett strategiskt underlag för arbetet med områdesskydd. Kunskaperna om skogens naturvärden är inte kompletta efter en nyckelbiotopsinventering, vilket innebär att ytterligare kunskap kan krävas inför bl.a. avverkning. En registrering av en nyckelbiotop inne- bär t.ex. inte nödvändigtvis att hotade eller sällsynta arter finns i om- rådet. Registreringen innebär i stället en indikation på att sådana arter kan förekomma i området. Inför en avverkning måste därför mark- ägare och myndigheter ta ställning till vilka naturvärden som om- rådet rent faktiskt har för att säkerställa att rätt hänsyn visas. Omfattningen av registrerade nyckelbiotoper finns registrerade nyckelbiotoper huvud- sakligen på små- och mellanskogsbrukets marker som har inventerats av och den tidigare skogsvårdsorganisationen. Till detta kommer nyckelbiotoper hos stor- och mellan- skogsbruket som inventerats av ägarna själva. av den totala arealen produktiv skogsmark är registrerad som nyckelbiotop. Samtliga registrerade nyckelbiotoper är publika och kan ses via olika webbaserade plattformar. Medelarealen för en registrerad nyckelbio- top är . Den senaste landsomfattande uppföljningen på i huvudsak småskogsbrukets marker mellan åren 2002–2008 visade att mellan 150 till registrerad nyckelbiotop avverkades i medel- tal (2009:7, Avverkning av nyckelbio- toper och objekt med höga naturvärden). Nyckelbiotoper och formellt områdesskydd, samråd samt hänsyn enligt skogsvårdslagen Att ett skogsområde har registrerats som en nyckelbiotop innebär inte att området är formellt skyddat. Registrering av en nyckelbiotop innebär dock att området kan innehålla värden som kan vara intres- santa att skydda genom formellt områdesskydd enligt 7 kap. miljö- balken eller genom naturvårdsavtal enligt 7 kap. 3 § andra stycket jordabalken. Värdena kan även bevaras och stärkas genom att sär- skild hänsyn visas enligt 30 § skogsvårdslagen eller genom åtgärder som genomförs efter samråd enligt 12 kap. 6 § . I vissa fall ersätts markägaren för nyckelbiotoper genom erbjudande om formellt skydd. Andelen nyckelbiotoper inom små- och mellanskogs- brukets marker med formellt skydd uppgår till av de sam- lade registrerade nyckelbiotoperna inom dessa markägarkategorier. Motsvarande andel för storskogsbruket är . Enligt Natur- vårdsverket och nationella strategi för formellt skydd av skog är brukningsenheter med en hög andel nyckelbiotop en av de kategorier som bör prioriteras av staten för formellt skydd. De definieras som sådana brukningsenheter där andelen registrerad nyckel- biotop utgör och av den produk- tiva skogsmarksarealen. En uppföljning på delar av småskogsbrukets marker visade att aggregeringar av nyckelbiotoper, dvs. där andelen nyckelbiotop överstiger av den produktiva skogsmarken finns på 3 841 brukningsenheter och motsvarar , eller , av den totala arealen registrerade nyckelbio- toper. Av dessa nyckelbiotoper är målsättningen enligt strategin att skydda . Strategin innebär att mark- ägare som har nyckelbiotoper med en lägre andel nyckelbiotoper än av minimum tre hektar av den produktiva skogsmarks- arealen på brukningsenheten endast undantagsvis kan få ersättning genom att området blir formellt skyddat. Av föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 2013:3) om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § avseende skogsbruksåtgärder följer att skogsbruksåtgärder i områ- den som uppfyller kriterierna för nyckelbiotoper bör anmälas för sam- råd enligt 12 kap. 6 § . I takt med miljöfrågornas växande betydelse har efterfrågan på certi- fierade skogsprodukter ökat. Mot bakgrund av omläggningen och avregleringen av skogspolitiken 1993 har ett certifieringssystem inom skogsbruket blivit ett sätt att visa för marknaden att produkterna kommer från ett långsiktigt ansvarsfullt skogsbruk som syftar till en bärkraftig ekonomisk, social och ekologisk utveckling. Regeringen anförde i skrivelsen En samlad naturvårdspolitik (skr. 2001/02:173) att certifieringen kan utvecklas ytterligare och på så sätt bidra till att naturvårdens mål uppnås och att sådana styrmedel i första hand bör utvecklas av aktörerna på marknaden. Certifieringarna har varit starkt drivande för att arealen frivilliga avsättningar ökat. Såväl markägare som virkesuppköpare kan certifiera sig enligt certifieringsstandarderna () och Programme for the Endorsement of (PEFC). har fått ett regerings- uppdrag att följa upp och redovisa skogsbrukets frivilliga avsätt- ningar. Av myndighetens redovisning framgår att , , av den produktiva skogsmarken är certifierad enligt FSC eller PEFC (meddelande 2017:4). Av det följer att , , inte är certifierad. Kraven för certifiering har successivt skärpts. Certifierade skogs- ägare förbinder sig att i sin skogsbruksplan, eller liknande, frivilligt avsätta nyckelbiotoper. Certifierade virkesköpare får enligt standar- derna inte kontraktera, avverka eller sälja ett sortiment som kommer från skogsmark som uppfyller kriterierna för nyckelbiotoper oavsett om det kommer från en certifierad eller en icke-certifierad mark- ägare. Certifieringarna har därmed varit drivande för att arealen fri- villiga avsättningar ökat. Eftersom majoriteten av virkesköpande före- tag och organisationer i är certifierade innebär det i praktiken att avverkning och försäljning av virke från en nyckelbiotop inte går att genomföra, oavsett om den är registrerad eller inte. Det senare innebär att skogsägare som inte har certifierat sitt skogsbruk sanno- likt påverkas på samma sätt som certifierade skogsägare. Som kon- staterats ovan innebär en registrering av en nyckelbiotop inte nöd- vändigtvis att hotade eller sällsynta arter finns i området. Registre- ringen innebär endast en indikation på att sådana arter kan förekomma i området. Identifiering och registrering av uppgifter som har betydelse för grön infrastruktur För att tillgodose behov av ekologiska samband i landskapen har läns- styrelserna fått i uppdrag av regeringen att utarbeta och genomföra handlingsplaner för grön infrastruktur. Syftet med grön infrastruk- tur är att bevara biologisk mångfald och att upprätthålla ekosystem- tjänster. I uppdraget ingår att länsstyrelserna tar fram regionala hand- lingsplaner som kunskapsunderlag som visar på hur och var den gröna infrastrukturen kan genomföras. Uppgifter om dessa värden och platser identifieras och registreras av länsstyrelserna. Bevarande av områdena sker exempelvis genom frivillighet, miljöersättningar, for- mellt skydd samt att hänsyn tas enligt skogsvårdslagen. Översyn av ansvaret för identifiering, avgränsning och registrering av nyckelbiotoper och uppgifter som har betydelse för grön infrastruktur Konsekvenserna av att en nyckelbiotop registreras har förändrats sedan regeringen lämnade det första regeringsuppdraget om nyckel- biotopsinventering. Certifieringsstandarder har införts som inne- håller krav på att särskild hänsyn måste tas till nyckelbiotoper. Kopp- lingen till certifieringen innebär att nyckelbiotopernas ursprungliga syfte som kunskapsunderlag har förändrats. Registreringen har där- med fått konsekvenser för markägaren som inte var avsedda. Den ökade certifieringen innebär att en stor andel av nyckelbiotoperna undantas från virkesproduktion. När registrerar en nyckelbiotop synliggör myndigheten således den hänsyn som skogs- bruket ska visa till höga naturvärden. Sammanblandningen av den stat- liga registreringen och den frivilliga certifieringen innebär att nyckel- biotopsbegreppet i praktiken blir något annat än dess ursprungliga syfte som kunskapsunderlag. Certifieringarnas stora genomslag inne- bär att även en skogsägare som inte är certifierad får mindre möjlig- heter att sälja virke från en nyckelbiotop. saknas det möj- ligheter för markägaren att få en överprövning av om har identifierat och avgränsat nyckelbiotopen korrekt eller att ändra en registrering på grundval av nya uppgifter. Med hänsyn till att en registrering av nyckelbiotoper kan leda till långtgående konsekven- ser för enskilda och att roll när det gäller nyckel- biotopsinventering inte är författningsreglerad, bör en analys ske av konsekvenserna av att nyckelbiotoper identifieras och registreras och vilken statens roll bör vara när det gäller nyckelbiotoper. Utredaren bör göra en liknande analys som för nyckelbiotoper när det gäller identifiering och registrering av uppgifter som har betydelse för grön infrastruktur. Utredaren bör belysa hur långt markägarens ansvar sträcker sig för att bevara biologisk mångfald, samt under vilka förutsättningar ersättning ska ges i de fall där bevarandet av naturvärden eller regi- strering av en nyckelbiotop innebär en betydande inskränkning av möjligheterna att bruka marken. Förslag ska inte lämnas som innebär utökat ansvar för markägare. Metodiken för nyckelbiotopsinventering ska inte utredas. Vidare bör beaktas vilka behov av kunskapsunderlag om naturvärden i skogen som behövs, samt att begreppet nyckelbio- top och dess tillämpning har förändrats från sin ursprungliga an- vändning som enbart ett kunskapsunderlag. Förslag bör lämnas om vem som bör ta fram kunskapsunderlag och hur det bör tas fram och hanteras för att beakta kraven på stärkt rättssäkerhet, legalitet, legi- timitet och proportionalitet vad gäller konsekvenser för äganderätten. •analysera de äganderättsliga konsekvenserna av att nyckelbio- toper och områden som är av betydelse för grön infrastruktur identifieras och registreras samt statens roll i arbetet med nyckel- biotoper och grön infrastruktur, •belysa hur långt markägarens ansvar sträcker sig för att bevara bio- logisk mångfald utan att markägarens ansvar utökas, •utreda vilket kunskapsunderlag om naturvärden i skogen som behövs för områdesskydd, tillsyn, rådgivning samt markägarens möjligheter att bedriva hållbart skogsbruk, •analysera möjligheten och konsekvenserna av att låta fler skogs- ägare själva ansvara för att inventera, avgränsa och dokumentera uppgifter om höga naturvärden på sina markinnehav, •vid genomförandet av uppdraget i denna del ska utredaren beakta kunskapskravet i och skogspolitikens princip om fri- het under ansvar, •föreslå vem som bör ta fram kunskapsunderlag och hur det bör tas fram och hanteras för att tillgodose kraven på stärkt rättssäkerhet, legalitet, legitimitet och proportionalitet i fråga om åtgärder som påverkar äganderätten, och •lämna författningsförslag och förslag på övriga åtgärder som be- döms nödvändiga. Uppdrag att hitta nya flexibla skydds- och ersättningsformer Befintliga skydds- och ersättningsformer Miljöhänsynen i skogsbruket har, tillsammans med ett anpassat bruk- ande, frivilliga avsättningar och det formella skyddet av land- och sötvattensområden, en avgörande betydelse för att skapa förutsätt- ningar för att uppnå miljökvalitetsmålen, framför allt miljökvalitets- målet Levande skogar. Det finns flera olika typer av formellt skydd. Regleringen finns i 7 kap. och i föreskrifter meddelade med stöd av balken. Inför olika åtgärder för områdesskydd förhandlar myndigheten med fastighetsägarna för att försöka nå en överenskommelse om ersätt- ning. Rätten till ersättning vid ingripanden av det allmänna regleras i 31 kap. . Komet, som används i hela landet, är ett arbetssätt som uppmunt- rar skogsägare att ta initiativ till formellt skydd. Naturvårdsavtal är ett civilrättsligt avtal som regleras i jordabalken. Frivilliga avsättningar är ett viktigt komplement till det arbete som staten och kommuner utför och utgör markägarnas del i det mellan markägare och staten delade ansvaret för skydd av värdefull natur. Den nationella strategin för formellt skydd av skog har reviderats och vägleder arbetet med skydd av skog (Naturvårds- verket och 2018). och Skogsstyrel- sen har utvärderat hur markägare upplever myndigheternas beslut om formellt skydd på deras fastigheter. Hur kan både skyddet och det hållbara nyttjandet av skogen bli mer flexibelt och effektivare? Det är viktigt att utveckla väl fungerande skydds- och ersättnings- former med förbättrad legitimitet hos skogsägare för att skapa effektivare skyddsformer. Uppföljning av de nationella miljömålen visar att det behövs ytterligare insatser för att målen ska nås (Natur- vårdsverket 2019, Årlig uppföljning av miljömålen rapport 6865 och 2019, Fördjupad utvärdering av Levande skogar). Det finns även ett behov av att öka förtroendet mellan skogsägare och myndigheter samt andra berörda aktörer, grundat i arbetssätt som bygger på delaktighet, rättssäkerhet och förutsebarhet. har skogspolitiken debatterats flitigt. Det finns således behov av att klargöra och belysa såväl de formella verktygen som arbets- sätten så att samverkan och förtroende mellan berörda aktörer kan stärkas och arbetet bli mer effektivt. Det behövs utvecklade och positiva incitament för att bevara bio- logisk mångfald i skogsbruket. Det ska löna sig för markägare att värna allmänna intressen som biologisk mångfald, friluftslivsvärden och värden för rennäringen. Nya flexibla skydds- och ersättnings- former ska därför utredas som bygger på frivillig grund och stärker incitamentsstrukturen i skogsbruket. I utredningen ingår därför att föreslå nya flexibla skydds- och ersättningsformer som ekonomiskt eller på annat sätt gynnar markägare som bevarar biologisk mångfald och gynnar allmänna intressen, som det är möjligt att ut- veckla och få verksamheter med bas i skog att växa. Formerna ska vara effektiva för att bidra till en förvaltning där den biologiska mång- falden säkras långsiktigt. Artbevarande och landskapsvård är ofta förknippat med en stor variation av aktiva skötselinsatser. Det finns då ofta förutsättningar att kombinera bevarande av biologisk mångfald med uttag av skogs- råvara. Det kan också finnas behov av att skydda mark med lägre biologiska värden och utvecklingsmarker för att långsiktigt bevara den biologiska mångfalden i skogen. Sådan mark bör kunna skyddas på ett mer kostnadseffektivt sätt. Naturvårdsavtal är en modell som har potential att kunna utvecklas och standardiseras ytterligare för olika syften och som medger brukande och skydd på samma mark. Nya modeller kan även utvecklas för naturvårdsåtaganden som befästs genom avtal och som gör det mer attraktivt för markägare att for- mellt skydda sin mark. Det nya arbetssättet Komet, som bygger på markägarens frivilliga vilja att skydda sin mark, bedöms kunna ut- vecklas ytterligare. och har konstaterat att det finns ett behov av ökad transparens av de frivilliga avsättningarnas läge, omfattning och kvalitet. Utredaren bör därför belysa skogsägarnas eget ansvar, inom rådande skogspolitik, till exempel genom frivilliga avsättningar och information om dessa. Det är viktigt att innovation och marknadsbaserade lösningar inte hämmas av statens insatser. I arbetet med de nya ersättningsformerna ska lösningar eftersträvas som innebär en effektiv och enkel administration. Liknande arbetssätt finns t.ex. i och , vilka lett till ökat skydd på frivillig grund, minskade konflikter och bättre sam- arbete mellan markägare, stat och andra aktörer. Utredaren ska ana- lysera och överväga dessa metoder och föreslå vilka delar av dem som kan användas även i . uppmärksammade i sin granskning av skyddet av värdefull skog 2018 att statens samlade insatser för skydd av värdefull skog kan förbättras och bli mer kostnadseffektiva. Det finns också ett flertal andra förslag som tagits upp i olika sammanhang som berör be- hovet av nya kompletterande flexibla skydds- och ersättningsformer, t.ex. förslag från arbetsgrupper i det nationella skogsprogrammet, i Fördjupad utvärdering av miljömålen (2019, rap- port 6865) och i betänkandet Ekologisk kompensation (SOU 2017:34). har även lämnat ett tillkännagivande om behovet av en översyn av olika typer av ersättningsmodeller vid skyddande av skog i syfte att skapa effektivare skyddsformer (bet. 2017/18: MJU17, rskr. 2017/18:215). Det finns skäl att förtydliga vilken hänsyn och vilka åtgärder skogs- ägare och skogsbruket förväntas genomföra, med andra ord klargöra var gränserna går för miljöhänsyn utan rätt till ersättning. När utredaren analyserar behovet av skydd av skog för att kunna nå relevanta nationella miljömål och internationella åtaganden ska befintligt kunskapsunderlag från myndigheter, organisationer, bransch och vetenskapssamhälle användas. Vid utredandet av nya flexibla former av skydd behöver syftet med skyddet, dvs att nå nationella och internationella åtaganden om biologisk mångfald och behovet av stärkt äganderätt tillgodoses och vara i fokus. Detta tillgodoses genom exempelvis nya flexibla ersätt- ningsformer i syfte att skapa ökad legitimitet för naturvårdsåtgärder och ökat incitament för hållbart skogsbruk. Förslag ska inte lämnas som innebär ett utökat ansvar för markägare. •beskriva och utvärdera befintliga skydds- och ersättningsmodel- ler för skydd av skog i samt frivilliga avsättningar och miljöhänsyn, •beskriva skydds- och ersättningsmodeller som används i andra länder med liknande förutsättningar som , exempelvis och samt analysera och om det är relevant, lämna förslag med utgångspunkt i dessa modeller, och •utreda och föreslå nya eller utvecklade flexibla skydds- och ersätt- ningsformer som kan användas i hela landet, som bygger på fri- villighet och som skapar incitament att skydda och bevara bio- logisk mångfald och andra allmänna intressen (t.ex. kulturmiljö- värden, friluftslivsvärden och rennäring) som de stärker äganderätten, beaktar principen om frihet under ansvar och stimu- lerar en växande cirkulär bioekonomi på ett kostnadseffektivt sätt. •innefatta skydds- och ersättningsformer som sker på mark- ägarens eget initiativ och som premierar markägare som sköter sin skog så att höga naturvärden utvecklas eller har skött sin skog så att sådana värden har utvecklats, •innefatta ersättningsformer som är samhällsekonomiskt effek- tiva och styr mot hållbart skogsbruk, och •säkerställa att markägare får ersättning för inskränkningar i ägande- och brukanderätten i den utsträckning de har rätt till. •utveckla nya modeller, för naturvårdsåtaganden som befästs ge- nom avtal och som gör det mer attraktivt för markägare att for- mellt skydda sin mark, •analysera skogsägarnas eget ansvar för miljön inom befintlig skogs- och miljöpolitik, genom t.ex. frivilliga avsättningar och andra natur- vårdande insatser i syfte att bevara biologisk mångfald, •analysera och vid behov lämna förslag på finansiering av före- slagna nya eller utvecklade flexibla skydds- och ersättningsfor- mer, och •använda befintligt kunskapsunderlag från myndigheter, organis- ationer, bransch och vetenskapssamhället vid analysen av behovet av skydd av skog för att kunna nå relevanta nationella miljömål och internationella åtaganden om biologisk mångfald samt lämna de förslag till åtgärder som eventuellt behövs. Hur ska internationella åtaganden om biologisk mångfald kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi? ska ha en hög ambition i arbetet med biologisk mångfald och ekosystemtjänster nationellt, internationellt och inom EU så att miljömålen nås, och bli världens första fossilfria välfärds- land. Det finns behov av att belysa betydelsen av en växande bio- ekonomi och de anspråk denna kan komma att ställa på samhällets behov av skogsråvara för ett fossilfritt samhälle och därmed på skogs- ekosystemen. Detta inkluderar hur dessa anspråk kan komma att påverka möjligheterna att nå internationella och av beslu- tade nationella mål om i första hand biologisk mångfald. Internationella åtaganden om biologisk mångfald och klimat En rik variation av levande organismer är en förutsättning för liv på jorden, både på land och i vatten. Denna variation, den biologiska mångfalden, förser oss med förutsättningar för jordbruk, skogsbruk fiske, vattenrening och mycket mer som behövs för vår överlevnad. FN:s konvention om biologisk mångfald (Convention on Biological