sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — Inte heller beträffande denna paragraf bedömer vi att det är nödvändigt att särskilt reglera när bestämmelsen ska tillämpas första gången. De nya bestämmelserna i 2 kap. 14 § samt 3 kap. 12 a och 12 k §§ skollagen ska därför tillämpas direkt från och med ikraftträdandet . Enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska en utredning redovisa vilka konsekvenser utredningens förslag får för kostnader och intäk- ter för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska dessa också redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller regioner ska utredningen föreslå en finansiering. Om förslagen har betydelse för den kommunala själv- styrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig ser- vice i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Av utredningens direktiv framgår att vi utöver detta ska redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas har för tillgången på utbildad personal, personaltätheten och barngruppernas storlek i förskolan. Viktiga ställningstaganden i utformningen av förslagen ska beskrivas, och alternativa lösningar som övervägts ska beskrivas samt skälen till att de har valts bort. Vi ska därtill ha ett barnrättsperspektiv i de ana- lyser som görs och redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån rättigheterna i liksom utifrån icke-diskriminerings- principen. 13.2Utredningens förslag i korthet Utredningen har till uppdrag att lämna förslag som syftar till att öka deltagandet i förskolan bland barn i 3–ålder och föreslå hur för- skolans arbete med barnens språkutveckling kan stärkas. Utredningen föreslår följande: •Kommuner ska bedriva uppsökande verksamhet för att öka del- tagandet i förskolan, samt genom kartläggning hålla sig informerad om vilka barn i kommunen som inte deltar i förskolan. •Barn som har behov av förskola för att få en bättre språkutveckling isvenska ska direktinskrivas i förskolan. •Förskolan ska bli obligatorisk för alla barn från och med ålder. Barn i obligatorisk förskola ska erbjudas kostnadsfria måltider och ivissa fall ha rätt till kostnadsfri skolskjuts. •Det ska införas karriärsteg för förskollärare vid förskolor som har särskilt svåra förutsättningar med beaktande av barnens socioeko- nomiska bakgrund. •Det ska införas ett enhetligt innehåll för utbildning till barnskötare som ska gälla inom såväl gymnasieskolans barn- och fritidsprogram som motsvarande utbildningar inom vuxenutbildning. •Skollagen ska förtydligas så att det framgår att det i undervisningen vid förskolor, utöver förskollärare, får finnas barnskötare och annan personal med utbildning eller erfarenhet som innebär att barnens utveckling och lärande främjas. •Förskolors personalsammansättning samt personalens kompetens- utveckling bör uppmärksammas vid tillsyn. •Examensbeskrivningen för förskollärarexamen bör ändras så att det iexamensmålen anges att studenten ska visa fördjupad kunskap om barns andraspråksutveckling. •Läslyftet i förskolan ska förlängas och riktas till förskolor med sär- skilt svåra förutsättningar med beaktande av barnens socioekono- miska bakgrund. Det är utredningens bedömning att investeringar i förskolan kan ge samhällsekonomiska vinster på både kort och lång sikt. En förskola av hög kvalitet lägger grunden för framtida lärande och bidrar till högre resultat i skolan och senare i livet. Barn som har gått i förskola har bättre psykisk hälsa och lägre risk för kriminalitet och drogpro- blem . I vuxen ålder har de som gått i förskola högre utbildningsnivå, sysselsättningsgrad och inkomst än de som inte har deltagit i förskolans verksamhet. Eftersom effekterna av att delta i förskolan är störst för barn med svag socioekonomisk bak- grund har förskolan stor potential att bidra till mer likvärdiga förut- sättningar för barn med olika uppväxtvillkor.1 Ett ökat deltagande i förskolan kan även leda till en ökad delaktig- het på arbetsmarknaden, framför allt bland kvinnor. När barnen är i förskolan frigörs tid för vårdnadshavarna att arbeta, studera, söka jobb eller delta i etableringsinsatser. En hög sysselsättning genererar högre skatteintäkter och minskar samhällets kostnader för transfereringar såsom försörjningsstöd och bostadsbidrag. Etablering på arbetsmarknaden är även en viktig förutsättning för integration och jämställdhet mellan kvinnor och män. När kvinnor och män är delaktiga på arbetsmarknaden och i samhället minskar risken för ekonomisk utsatthet och segregation. Det inverkar i sin tur positivt på barnens förutsättningar för integration. I kapitel 3 redo- gör vi för forskning som visar att utrikes födda mammors sysselsätt- ning har stor inverkan på barnens framtida möjligheter på arbetsmark- naden, och att det sambandet är särskilt starkt när det gäller deras döttrar. Att föräldrar kommer i arbete stärker alltså förutsättningarna för integration och jämställdhet på både kort och lång sikt.2 Investeringar i syfte att öka deltagandet och höja kvaliteten i för- skolan bör således ge hög avkastning. Värdet för såväl den enskilda som för samhället är betydande och skulle kunna motivera stora in- satser. Det är dock svårt att mäta vinsterna samt att beräkna kostna- den för uteblivna investeringar, t.ex. i form av fler skolmisslyckanden eller försämrad psykisk hälsa. En annan försvårande omständighet är att kostnaden hänförs till en enskild verksamhet, i detta fall försko- lan, medan vinsterna sprids över fler verksamheter . 1För referenser, se kapitel 3. 2Vi redogör närmare för konsekvenserna av ett lågt arbetskraftsdeltagande i kapitel 3. Vi har inom ramen för den här utredningen inte haft möjlighet att kvantifiera de samhällsekonomiska effekterna av våra förslag, men vår bedömning är att de kommer att medföra samhällsekonomiska vinster på flera områden på både kort och lång sikt. 13.4Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Enligt den kommunala finansieringsprincipen ska beslut som innebär nya obligatoriska uppgifter för kommunernas åtföljas av en statlig finansiering. Utredningens förslag innebär nya kostnader som kom- mer att beröra kommunerna. I detta avsnitt beräknas dessa kostnader. Förslagen om uppsökande verksamhet, kartläggning och direktinskrivning Utredningen föreslår att kommuner ska bedriva uppsökande verksam- het för att öka deltagandet i förskolan bland barn i åldrarna 3–, samt genom kartläggning hålla sig informerade om vilka barn i kom- munen som inte deltar i förskolan. Vidare ska kommuner direkt- inskriva barn i åldrarna 3–i förskolan, om dessa barn har behov av bättre språkutveckling i svenska. Förslagen innebär tillkommande kostnader för kommunerna i form av ökad administration och ökade lönekostnader för personal inom den uppsökande verksamheten. Vår bedömning är att varje barn som inte deltar i förskolan motsvarar en arbetsinsats om cirka , vilket omfattar tid för kartläggning, förberedelser, ett hem- besök och uppföljning.3 är det av alla folkbokförda barn i åldersgruppen 3–som inte är inskrivna i förskolan. Uppräknat med befolknings- prognosen motsvarar det cirka 14 500 barn 2023 och 2024, givet att andelen barn som inte är inskrivna i förskolan är densamma som 2019. 3Lönekostnaden baseras på genomsnittlig lön för förskollärare, även om andra yrkesgrupper också kan komma i fråga för den uppsökande verksamheten. Medellönen för förskollärare upp- räknat till 2023 respektive nivå inklusive PO-pålägg ger en kostnad på 2023 respektive 2024. Kommunernas kostnader till följd av förslagen beräknas uppgå till 2023 (halvårseffekt) och till 2024. Alternativ kostnad för åldersgruppen 3–5 år Om regeringen inte skulle välja att gå vidare med förslaget om obliga- torisk förskola för 5-åringar skulle även dessa kunna omfattas av ut- redningens förslag om uppsökande verksamhet och direktinskrivning. Kommunernas kostnader i form av ökad administration och ökade lönekostnader för personal inom den uppsökande verksamheten skulle då bli högre. är det av alla folkbokförda barn i ålders- gruppen 3–som inte är inskrivna i förskolan. Uppräknat med be- folkningsprognosen motsvarar det cirka 21 500 barn 2023 och 2024, givet att andelen barn som inte är inskrivna i förskolan är densamma som 2019. Kommunernas kostnader till följd av förslagen beräknas då uppgå till 2023 (halvårseffekt) och till 32 mil- joner kronor 2024. Alternativ kostnad för att direktinskriva alla barn Enligt utredningens förslag ska kommunerna direktinskriva barn i förskolan som är i behov av förskola för en bättre språkutveckling i svenska. De barn som ska omfattas är nyanlända barn, barn med annat modersmål än svenska som har behov av förskola för en bättre språkutveckling i svenska samt barn som av annan anledning har be- hov av förskola för en bättre språkutveckling i svenska. Utredningen har övervägt alternativet att i stället föreslå direkt- inskrivning av alla barn som inte är inskrivna i förskolan höstterminen det år då barnet fyller . Det skulle innebära att cirka 8 300 3-år- ingar får ett erbjudande om en plats i förskolan 2023. En fördel med detta alternativ är att det kan innebära en mindre arbetsinsats då kommunerna inte behöver kartlägga vilka av de barn som inte deltar i förskolan som har behov av bättre språkutveckling i svenska och därmed ska erbjudas direktinskrivning. Å andra sidan menar utredningen att det även vid direktinskrivning av alla barn kommer att krävas ett aktivt arbete från kommunernas sida med upp- sökande verksamhet för att uppmuntra vårdnadshavarna att tacka ja till den erbjudna platser. Att enbart skriva in barnen i förskolan och informera vårdnadshavarna via t.ex. brev kommer enligt utredningens mening inte vara tillräckligt när det gäller vårdnadshavare som har låg kännedom om förskolans uppdrag och verksamhet. Vidare kommer kommunerna även vid direktinskrivning av alla 3-åringar att behöva sammanställa uppgifter om vilka 3-åringar som ska direktinskrivas. Eftersom utredningen anser det är viktigt att de åtgärder som vid- tas fokuserar på de barn som verkligen behöver förskola för sin språk- utveckling i svenska har vi stannat vid att direktinskrivningen endast ska omfatta de barn som bedöms ha ett sådant behov. Övriga konsekvenser av förslagen Som en följd av förslagen om uppsökande verksamhet och direkt- inskrivning förväntas barn i åldersgruppen 3–delta i förskolan i högre utsträckning än . Kostnaderna för detta kommer att variera mellan kommuner beroende på hur stor andel av barnen som har gått i förskola, pedagogisk omsorg eller inte varit inskrivna i någon verksamhet alls. I vissa kommuner kommer det att krävas ny- anställningar av förskollärare och barnskötare, eller nya lokaler för förskoleverksamhet. Förutsättningarna för att organisera ytterligare platser inom förskolan varierar mellan olika kommuner, beroende på tillgången på utbildade förskollärare och barnskötare samt på lämp- liga lokaler för att utöka förskoleverksamheten. Utredningen konstaterar att kommunerna är skyldiga att erbjuda alla barn avgiftsfri förskola och att ett ökat antal barn i den allmänna förskolan därför inte innebär ett nytt åtagande för kommunerna. Kommunerna får därtill ersättning för att tillhandahålla allmän förskola genom de generella statsbidragen.4 Ut- redningens bedömer därför att det inte ska betalas ut någon statlig finansiering av eventuellt tillkommande barn i förskolan. Förslaget om obligatorisk förskola för 5-åringar Förslaget om obligatorisk förskola för 5-åringar innebär ökade kost- nader för kommunerna eftersom fler barn kommer att delta i verk- samheten. Utredningen föreslår även att barn i den obligatoriska för- 1999/2000:129 och prop. 2008/09:115. skolan ska erbjudas kostnadsfria måltider och i vissa fall kostnadsfri skolskjuts, vilket också medför ökade kostnader. Fler 5-åringar i förskolan De 5-åringar som är inskrivna i pedagogisk omsorg samt de barn som inte är inskrivna i någon verksamhet alls berörs av förslaget om obli- gatorisk förskola. Det motsvarar av alla 5-åringar (se tabell 13.1). Tabell 13.1 5-åringar i förskolan, prognos (andel och antal) Siffrorna är avrundade. Uppräknat med befolkningsprognosen kommer antalet 5-åringar som inte är inskrivna i förskolan vara cirka 6 2023, givet att andelen inskrivna 5-åringar i förskolan är densamma som 2019. För att be- räkna kostnaden för de tillkommande barnen har utredningen räknat upp den genomsnittliga kostnaden för ett barn i förskolan till 2023 respektive nivå5 och multiplicerat den med det antal barn som inte beräknas vara inskrivna i förskolan. Kostnaden för de till- kommande barnen blir då 2023 (halvårs- effekt) och 2024. Utredningen bedömer dock att den egentliga kostnaden kommer att bli lägre. Den genomsnittliga kostnaden för ett barn i förskolan 5 Beräknat på den genomsnittliga kostnaden för ett barn i förskolan 2018, dvs. är beräknad utifrån samtliga barn i förskolan. De äldre barnen i för- skolan kräver dock inte samma personaltäthet som yngre barn6, var- för kostnaden för de äldre barnen blir mindre än den genomsnittliga kostnaden för alla barn. Dessutom sänks ersättningen till pedagogisk omsorg för de barn som har deltagit i pedagogisk omsorg och i stället deltar i förskolan. Det minskar kommunernas kost- nader för pedagogisk omsorg med per år.7 Utredningen konstaterar att kommunerna ska erbjuda barn avgiftsfri förskola i den omfattning som förslaget avser och att förslaget därför inte innebär något nytt åtagande för kommunerna. Kommunerna får ersättning för att tillhandahålla allmän förskola ge- nom de generella statsbidragen och utredningen bedömer därför inte att staten ska kompensera kommunerna för de tillkommande barnen.8 Utredningen föreslår att barn i obligatorisk förskola ska erbjudas kost- nadsfria måltider. Barn i förskolan har rätt till näringsrik- tiga måltider. De kan dock inte alltid sägas vara kostnadsfria, eftersom en kommun eller en enskild huvudman får ta ut avgifter för verksam- heten. Utredningen saknar uppgifter om hur många kommuner som erbjuder kostnadsfria måltider för de barn som enbart deltar i den avgiftsfria allmänna förskolan. Vår bedömning utifrån samtal med kommunföreträdare är emellertid att majoriteten av kommunerna bekostar måltider för barn i allmän förskola. Det saknas även samstämmiga uppgifter om vad en måltid i förskolan kostar. Vi har därför grundat våra beräkningar på genomsnittskostnaden för en skol- måltid i , dvs. per barn 2018. Utredningen bedömer att kommunerna inte behöver kompense- ras för de kostnader som de redan har för måltider i förskolan och i pedagogisk omsorg. Beräkningarna baseras därför på de barn som inte beräknas vara inskrivna i någon verksamhet alls, dvs. 4 800 barn 2023 och 4 650 barn 2024. Huvudmännens kostnadsökningar för kostnadsfria måltider inom den obligatoriska förskolan beräknas 6Som exempel kan anges att det genomsnittliga antalet barn i en småbarnsgrupp (1–) var 12,2 barn 2019 medan den var 15,5 barn för barn i åldersgruppen 4–, enligt statistik. 7Beräknat på 2000 barn med en genomsnittlig kostnad på per barn och år. 1999/2000:129 och prop. 2008/09:115. därför till 2023 (halvårseffekt) och till 33 miljo- ner kronor 2024. Utredningens förslag om att skolpliktiga barn i förskolan ska få rätt till kostnadsfri skolskjuts på samma villkor som förskoleklassens och elever innebär ett nytt åtagande för kommunerna. Det finns inga uppgifter om hur många barn i förskolan som kan komma i fråga för skolskjuts. Enligt utredningens förslag ska skol- skjuts erbjudas de barn som enbart deltar i den obligatoriska förskolan, dvs. de barn som inte har omsorgsbehov utöver , och som behöver skolskjuts på grund av färdvägen längd, trafikför- hållanden, barnets funktionsnedsättning eller någon annan omstän- dighet. Som vi har konstaterat saknas det uppgifter om hur stor andel av barnen i förskolan som endast deltar i allmän förskola. Vi kan dock konstatera att dessa barn tar sig till och från för- skolan och sannolikt saknar behov av skolskjuts. En annan osäkerhet är hur många barn i förskolan som bor på ett sådant avstånd från förskolan att det berättigar till skolskjuts. Det är rimligt att anta att det är färre barn i förskolan än elever i grund- skolan som har lång väg till förskolan. Å andra sidan kommer de barn som har behov av skolskjuts behöva särskild skolskjuts, eftersom barn inte kan förväntas ta sig själva till förskolan genom att t.ex. åka med kollektiva färdmedel. Vi baserar våra beräkningar på att enbart skolpliktiga barn som inte har deltagit i förskolan kommer att behöva skolskjuts, dvs. 6 750 barn 2023 och 6 600 barn 2024. Kostnaden för en skolskjuts i förskolan beräknas motsvara den genomsnittliga kostnaden för skol- skjuts i , dvs. (beräknat på samtliga elever i i ). Kostnaden har räknats upp till 2023 respek- tive nivå. En finansiering av skolskjuts för de tillkommande barnen skulle innebära en kostnadsökning på cirka 11 miljoner kro- nor 2023 (halvårseffekt) och på 2024. Anslaget för kommunalekonomisk utjämning bör höjas med motsvarande belopp. En sänkt skolpliktsålder kan även medföra vissa administrativa kost- nader, t.ex. till följd av att skolpliktsbevakningen kommer att börja än . Utredningen uppskattar att kostnaden för att skolpliktsbevakningen börjar blir densamma som när skolpliktsåldern sänktes i samband med införandet av obligatorisk för- skoleklass.9 Det innebär ökade kostnader för kommunerna motsvar- ande . Total kompensation till kommunerna Tabell 13.2 Sammanlagd kostnad för kommunerna () Uppsökande verksamhet, kartläggning och 13.5Ekonomiska konsekvenser för staten I detta avsnitt redogörs för förslagens effekter på kostnader och in- täkter för staten. Den totala budgetbelastningen framgår av tabell 13.3 nedan. Hur förslagen kan finansieras återkommer vi till i avsnitt 13.5.1. Förslagen om uppsökande verksamhet, kartläggning och direktinskrivning Förslagen om uppsökande verksamhet, kartläggning och direktinskriv- ning innebär ett nytt åtagande för kommunerna och ska därför finan- sieras i enlighet med finansieringsprincipen. Kommunerna ersätts enligt beräkningar i avsnitt 13.4 med 2023 och därefter med . 2017/18:9. Förslaget om obligatorisk förskola Det förslag som beräknas innebära störst kostnad för staten är för- slaget om en obligatorisk förskola . Utredningen be- dömer inte att det ökade antalet barn i förskolan bör generera några kostnader för staten, eftersom kommunerna redan har ett uppdrag att erbjuda barn avgiftsfri förskola (se avsnitt 13.4). Däremot kommer förslagen om att skolpliktiga barn i förskolan ska erbjudas kostnadsfria måltider samt skolskjuts på samma villkor som elever i att belasta kommunernas budget med 28 mil- joner kronor 2023 och 2024. Därtill tillkommer vissa administrativa kostnader, t.ex. till följd av att skolpliktsbevak- ningen kommer att börja , som belastar kommunernas budget med 2023 och 2024. Förslaget om karriärsteg för förskollärare Statsbidraget för en förste förskollärare uppgår till per bidragsår, vilket motsvarar en löneökning på . Utredningen föreslår att statsbidrag ska betalas ut för 1 500 tjänster som förste förskollärare och riktas till de förskolor som har särskilt svåra förutsättningar med beaktande av barnens socioeko- nomiska bakgrund. Kostnaden för att införa karriärsteg för förskol- lärare beräknas uppgå till . Förslaget om att förlänga Läslyftet Utredningen bedömer att regeringen bör ge i upp- drag att förlänga Läslyftet i förskolan . Läslyftet bör riktas till förskoleenheter som har särskilt svåra förutsättningar med beak- tande av barnens socioekonomiska bakgrund. För att förlänga Läs- lyftet för förskolan avsattes i budgetpropositionen för 2020.10 Vi beräknar att kostnaden för att förlänga Läslyftet riktat till vissa förskolor uppgår till . 2019/20:1, utgiftsområde 16. Flera av utredningens förslag och bedömningar innebär nya uppdrag till . Nedan listas de förslag som bedöms innebära en mer omfattande arbetsinsats: •Allmänna råd om uppsökande verksamhet. Utredningen föreslår att ska utarbeta stödmaterial eller allmänna råd om upp- sökande verksamhet. •Stödmaterial om frånvarohantering. bör få i uppdrag att ta fram stödmaterial eller allmänna råd om hur kontroll och upp- följning av barns frånvaro i förskolan kan hanteras. •Ett nytt statsbidrag för karriärsteg. Förslaget om att införa karriär- steg för förskollärare innebär att får ytterligare ett stats- bidrag att hantera. •En enhetlig utbildning för barnskötare. Utredningen förslår att Skol- verket ska se över utbildningar till barnskötare inom gymnasie- skolan och vuxenutbildning. •Allmänna råd om språkkunskaper. bör få i uppdrag att ta fram allmänna råd om vilka grundläggande kunskaper personal i förskolan bör ha. •En förlängning av Läslyftet för förskolan. Utredningen föreslår att uppdrag att genomföra Läslyftet för förskolan förlängs och justeras. Det kan innebära insatser för att informera huvud- männen om de förändrade villkoren. Utredningen föreslår att tillförs 2023 för att kunna genomföra de nya uppgifterna. Därefter tillförs för fortsatt hantering av statsbidragen. Utredningens bedömningar när det gäller tillsyn kan i någon mån på- verka hur Skolinspektionen utövar sin tillsyn. Även i övrigt kan utred- ningens förslag, t.ex. om nya allmänna råd, påverka hur myndigheten utför sin tillsyn. Det är dock utredningens bedömning att eventuella utökade arbetsinsatser för Skolinspektionen ryms inom myndighetens befintliga ram. Utredningen föreslår att barn som inte har en förskole- plats och därmed ska placeras i en förskola inför den obligatoriska förskolan bör kunna överklaga beslut om placering till på samma sätt som beslut om placering i för- skoleklassen eller . Detta kan innebära fler ärenden för . Men hänsyn till att antalet barn som kan komma att bli placerade i obligatorisk förskola beräknas vara högst 6 750 barn 2023 kan antalet överklaganden antas bli relativt få. De bör därför kunna hanteras inom nuvarande ram. Utredningen föreslår att beslut om skolskjuts för barn i den obligato- riska förskolan i vissa fall ska kunna överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol på samma sätt som beslut om skolskjuts i förskole- klassen eller . Detta kan innebära fler mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Men hänsyn till att antalet barn som kan komma att bli placerade i obligatorisk förskola beräknas vara högst 6 750 barn 2023, och det bland dem troligen bara är ett fåtal barn som kan bli aktuella för skolskjuts, kan antalet överklaganden antas bli relativt få. De bör därför kunna hanteras inom nuvarande ram. Ett ökat deltagande i förskolan medför att barnens vårdnadshavare får möjlighet att delta i arbetssökande åtgärder eller i etablerings- insatser. Det kan medföra ökade kostnader för Arbetsförmedlingen i form av ökad administration och handläggning. Ett ökat deltagande i förskolan kan även medföra att efterfrågan på studieplatser och studiemedel ökar bland de vårdnadshavare som väljer att vidareutbilda sig. Det kan gälla så väl grundläggande utbild- ning på grund- och gymnasienivå som utbildning på universitets- och Det kan påverka kostnader för handläggning och admi- nistration hos ansvariga myndigheter. Endast begränsade kostnader beräknas uppstå av dessa konsekven- ser. Kostnaderna bör därför kunna hanteras inom befintlig ram. Total budgetbelastning för staten Tabell 13.3 Total budgetbelastning för staten () Statsbidrag för förste förskollärare