sou · H8B317 · 2020-04-01 00:00:00 — därför att identifiera den process som leder till en effektiv resursallokering, dvs. en situation där resurser inte kan användas annorlunda för att skapa en högre välfärd. Om resurserna däremot inte används effektivt, bör den samhällsekonomiska analysen identifiera anledningar till sådana misslyckanden. Det är sedan en uppgift för politiken att implementera ändamålsenliga styrmedel som med stor sannolikhet kan lösa dessa marknadsmisslyckanden.1 En välfärdsmaximerande marknadsekonomi är en teoretisk konstruktion som inte nödvändigtvis replikeras i verkligheten. Modellen om perfekt marknadshushållning bygger på många antaganden som sällan är uppfyllda i praktiken: 2.Fullständigt informerade och rationella aktörer. 5.Inga oavsedda miljö- och hälsoeffekter. När något av dessa antaganden inte uppfylls i en verklig situation föreligger teoretiskt sett ett marknadsmisslyckande. Under sådana omständigheter förväntas marknadshushållningen inte maximera välfärden om den inte justeras genom exempelvis regler. Externaliteter eller externa effekter uppstår om en ekonomisk transaktion påverkar nyttan för tredje part utan att denna tredje part, som inte har någon aktiv part i transaktionen, kompenseras för det. Externaliteter kan vara både positiva och negativa men är ofta det senare och ett vanligt exempel är luftföroreningar. För att lösa problemet med externaliteter, kan olika typer av styrmedel tillämpas. Det gäller dock att ta hänsyn till de problem ett sådant ingrepp kan ge upphov till. Den kostnadseffektiva lösningen är utifrån detta teoretiska perspektiv normalt sett inte förbud utan i stället införande av styrmedel ämnade att maximera den gemensamma vinsten/nyttan. Genom att införa skatter, avgifter, eller subventioner som motsvarar de externa effekterna kan marknadsaktörer förmås att ta hänsyn till dem. Direkta styrmedel för att om möjligt prissätta 1Wolf, , Jr. (1979). “A Theory of Nonmarket Failure: Framework for Implementation Analysis.” 22 (April): 107-39. externaliteter kan förväntas vara det mest effektiva styrmedlet för att åtgärda ett marknadsmisslyckande, men att beräkna det exakta värdet av externaliteter kan däremot vara svårt.2 Styrmedel som rättar till misslyckandet med externaliteter kan utformas på många olika sätt och styrmedlen kan delas in i fem kategorier: 5.Rättighetshandel (certifikathandel). De tre sistnämnda är ekonomiska styrmedel eftersom de verkar genom ekonomiska incitament (prissignaler). Informativa styrmedel underlättar däremot för företag och hushåll att fatta ekonomiskt rationella beslut. Kostnadseffektivitet i samhällsekonomiska analyser Samhällsekonomisk effektivitet är ett begrepp som används för att fastställa att resurser utnyttjas där de gör mest nytta. För att fastställa samhällsekonomisk effektivitet måste regleraren känna till marginalkostnader och marginalnyttor, som ofta är svåra att fastställa. I samhällsekonomisk styrmedelsanalys är ofta ambitionen i stället att analysera kostnadseffektivitet, där kostnaden sätts i fokus och målet är att antingen (1) nå ett mål till så låg kostnad som möjligt eller (2) uppnå en så stor effekt som möjligt per satsad krona. Så långt det är möjligt bör en kostnadseffektivitetsanalys beakta nettokostnader (kost- nader-intäkter) och på så vis korrespondera mot vedertagen praxis för samhällsekonomisk kostnadsnyttokalkyl (CBA).3 Genom att beakta samtliga kostnader och nyttor sammanfaller i teorin en kostnadseffektiv resursanvändning med vad som är samhällsekonomiskt effektivt. Denna slutsats gäller givet att styrmedlen utformats och fungerar optimalt. Ofta är det informationsasymmetrier, politiska, administrativa, juridiska och tekniska svårigheter som 2Stavins, R. (2003). Experience with market-based environmental policy instruments. In Handbook of environmental economics (Vol. 1, pp. 355–435). 3Sunstein, C. (2005). Cost-benefit analysis and the environment. Ethics, 115(2), 351–385. gör att styrmedelsdesignen avviker från dess optimala utformning. Kostnadseffektiviteten kan därför vara svår att nå, och ekonomiska styrmedlen kan behöva kompletteras med andra typer av styrmedel. Vad som är samhällsekonomiskt optimalt är svårbedömt Vid samhällsekonomiska analyser bedöms den samhällsekonomiska nyttan av en investering, där både negativa och positiva konsekvenser översätts till monetära termer så långt det är möjligt. Att avgöra om en specifik investering är optimal utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv är däremot betydligt svårare att göra. En illustration är den samhällsekonomiska kostnads-nytto-ana- lys4 som gör av planerade infrastrukturinvesteringar. Beräkningarna av den samhällsekonomiska lönsamheten av olika projekt omfattar ett stort antal faktorer som tillförlitlighet, tillgänglighet, trafiksäkerhet och miljöpåverkan. Kalkylen resulterar därefter i en bedömning av om ett projekt har ett positivt samhällsekonomiskt nettonuvärde eller inte. Däremot görs ingen bedömning av om projektet är optimalt i sin helhet eller i relation till de transportpolitiska målen och miljömålen. Det finns forskning som undersöker hur en kostnadseffektiv miljöpolitik i sin helhet kan se ut. Exempelvis har m.fl. och Nordhaus arbetat med klimatekonomiska modeller för att räkna på den optimala klimatpolitiken.5 Osäkerheten i den här typen av modeller som är baserade på förenklingar och ett stort antal antaganden är dock betydande. För att kunna bedöma om investeringar i har materialiserats i en omfattning som är samhällsekonomiskt optimalt krävs en bedömning av om de svenska miljömålen är satta utifrån vad som är samhällsekonomiskt optimalt. En sådan bedömning kommer inte att göras av utredningen, utan utredningen kommer att ta miljömålen för givna eftersom de är beslutade av . Utredningens fokus är att undersöka om investeringar görs i tillräcklig omfattning för att uppnå de svenska miljömålen, dvs. om det finns investeringar som inte har genomförts trots att de har ett positivt samhällsekonomiskt nettonuvärde och tar närmare uppfyllelse av miljömålen. 4Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn, ASEK. 5Hassler, J., Krusell, P., & , C. (2018). The consequences of uncertainty: climate sensitivity and economic sensitivity to the climate. , 10, 189–205. lysen av om det finns marknadsmisslyckanden i form av investeringar som inte har genomförts kommer därför att utgå från ansatsen att miljömålen ska levas upp till eftersom de är beslutade av . Om det inte har genomförts investeringar i den takt som krävs för att uppnå miljömålen utgår utredningen ifrån att det finns marknadsmisslyckanden som gör att färre investeringar görs än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Systemgränser för samhällsekonomisk analys Teoretiskt kan en ekonomi eller ett samhälle definieras utan hänsyn till nationella gränser. En samhällsekonomisk analys kan således utföras i en global kontext. Vanligtvis ges begreppen ekonomin/samhället en snävare betydelse. En rimlig utgångspunkt är att en samhällsekonomisk analys ska beakta nyttor och kostnader för individer som lever i . Argumenten för detta är att denna grupp utgör ett skattekollektiv och lyder under svensk lagstiftning. I enlighet med detta utformas miljö-, energi- och klimatpolitik i i allt väsentligt med referens till en uppsättning nationella mål. Det finns emellertid fall där systemgränserna måste breddas, t.ex. om projekt får konsekvenser i andra länder som inte själva kan kontrollera orsaken till problemen. Utsläpp av växthusgaser utgör här det främsta exemplet. I en samhällsekonomisk analys måste den globala skadan/kostnaden av sådana utsläpp beaktas och inte enbart den del av skadan/kostnaden som uppstår i . I fråga om styrmedel som adresserar globala miljöproblem måste systemgränsen även breddas för att fånga den verkliga effekten av svenska styrmedel. Exempelvis kan svenska styrmedel bli verkningslösa om utsläppsminskningarna i genom ekonomiska återverkningseffekter tas ut av utsläppsökningar i andra länder. Det innebär att vid framtagande av styrmedel bör risken för läckage, som t.ex. koldioxidläckage, beaktas och hanteras.6 Sammanfattningsvis är det svårt och betingat med stor osäkerhet att avgöra om gröna projekt under nuvarande marknadsförhållanden tilldelas investeringar i en omfattning som kan anses vara samhällsekonomiskt optimalt. 6Elliott, J., , I., Kortum, S., Munson, T., , F. P., & Weisbach, D. (2010). Trade and Carbon Taxes. , 100(2), 465–469. Enligt de riktlinjer för skattepolitiken som beslutats av är skattepolitikens främsta syfte att finansiera den gemensamma välfärden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter.7 Skatterna ska tas ut på ett sätt som är förenligt med de övergripande målen för regeringens ekonomiska politik. Skattepolitiken ska vid sidan om att säkra goda och stabila skatteintäkter även skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rättvist fördelat välstånd samt bidra till ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. Utöver detta bör skattepolitiken utformas enligt ett antal vägledande principer. Ett legitimt och rättvist skattesystem Skatter ska tas ut på ett rättssäkert sätt. För att stärka legitimiteten ska regelverket vara möjligt att förstå och inte leda till onödigt stora administrativa kostnader för dem som tillämpar reglerna. Detta ska särskilt beaktas vid utformningen av nya skatteregler. Nyttan av förenklingar ska dock alltid vägas mot behovet av att värna skatteintäkterna, åstadkomma rättvisa mellan skattskyldiga samt motverka skattefusk och skatteundandragande. Ett högt förtroende för skattesystemet kräver också åtgärder för att bekämpa skattebrott, skattefusk och skatteundandraganden. En minskning av skattefelet är också en central uppgift för lagstiftaren, då det är de materiella reglernas utformning som bestämmer utrymmet för bl.a. skatteplanering. Generella och tydliga regler Skattereglerna ska vara generella, med breda skattebaser och skattesatser som är väl avvägda gentemot målen för den ekonomiska politiken. Generella och tydliga regler, utan komplicerade gränsdragningar, bidrar till förståelse och legitimitet för skattesystemet och minskar utrymmet och riskerna för fel och fusk. Avsteg från denna princip kan i vissa fall motiveras av explicita krav på styrning eller av samhällsekonomiska effektivitetsskäl. Skatteutgifter, dvs. stöd till hushåll och företag på budgetens inkomstsida till följd av särregler t.ex. ned- 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/15: FiU20, rskr. 2014/15:254. satt skatt på vissa varor och tjänster, bör därför regelbundet omprövas. I första hand bör stöd på budgetens inkomstsida undvikas och de bör åtminstone prövas på samma sätt som vanliga utgifter i den årliga budgetprocessen. I undantagsfall kan administrativa kostnader motivera att skatteutgifter väljs framför stöd på budgetens utgiftssida. Hållbara regler i förhållande till EU Regelverket ska vara förenligt med . Det gäller inte bara i förhållande till specifika rättsakter utan även till bestämmelser i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital samt reglerna om statligt stöd. 3.4Enhetlig beskattning av sparande Teorin om optimal beskattning säger att för den samhällsekonomiskt mest effektiva beskattningen bör vara att beslut om sparande och investeringar ska påverkas i så liten utsträckning som möjligt.8 En enhetlig beskattning där investeringar i olika former av kapital beskattas på samma sätt är ur den synvinkeln eftersträvansvärd, vilket framhålls av flera utredningar som granskat skattesystemets utformning. Enhetlig beskattning är också den jämförelsenorm som huvudsakligen används i regeringens årliga redovisning av de s.k. skatteutgifterna. En olikformig kapitalinkomstbeskattning skapar snedvridningar på marknaden och ökar komplexiteten samt minskar förutsägbarheten i skattesystemet. Olikformigheter ökar också möjligheterna för olika särintressen att påverka hur beskattningen utformas. En annan snedvridningseffekt som kan uppkomma är skatteplanering, där det på kapitalbeskattningens område måste beaktas att det finansiella kapitalet är extremt lättrörligt och att även små avvikelser kan ge kraftiga effekter. Det kan visserligen förekomma situationer där dåligt fungerande marknader eller regleringar skulle kunna motivera olikformigheter i beskattningen för att korrigera för ett marknadsmisslyckande. Det kan i dessa fall vara samhällsekonomiskt motiverat med avvikelser 8Diamond, ., and . Mirrlees (1971). ”Optimal taxation and public production I: Production efficiency.” 61.1: 8–27. från enhetlig beskattning om de förbättrar effektiviteten och därmed välfärden i samhället. Enhetlig beskattning leder i dessa fall till en välfärdsförlust.9 Som huvudregel är det dock effektivare att eliminera orsakerna till snedvridningarna än att försöka kompensera dem via beskattningen. 3.5Skattemässig olikbehandling av eget och lånat kapital betänkande10 analyseras flera aspekter av skattemässig olikbehandling av eget och lånat kapital. Enligt kommittén innebär en effektiv allokering av kapital att kapitalet ska användas där den samhällsekonomiska avkastningen på kapitalet är som störst. I en värld utan skatter och utan externa effekter sammanfaller den samhällsekonomiska avkastningen med den privatekonomiska avkastningen. En utgångspunkt ska därför alltid vara att priset på kapital (räntan) ska avspegla det värde som både låntagare och långivare tillmäter kapitalet. Ur en effektivitetssynvinkel är det inte samhällsekonomiskt motiverat att stödja en viss finansieringsform enbart för att ett företag föredrar den finansieringsformen. Om företaget av någon anledning föredrar skuldfinansiering framför finansiering med eget kapital ska detta avspeglas i den ränta företaget är villigt att betala. För att en skattesubvention ska vara samhällsekonomiskt motiverad krävs att den ska bidra till en mer effektiv allokering av kapital. Det betyder att kapitalet ska styras från investeringar som är mindre samhällsekonomiskt lönsamma till investeringar som är mera samhällsekonomiskt lönsamma. har funnit tre situationer då det skulle kunna vara aktuellt att skattemässigt stödja en finansieringsform framför en annan. 1.En finansieringsform har negativa externa effekter: En skattesubvention för en viss finansieringsform (skuld) skulle kunna motiveras om det finns kostnader förknippade med en annan finansieringsform (eget kapital) och dessa kostnader inte belastar företaget eller investerarna utan någon annan och därmed utgör en negativ extern effekt. 9Regeringens skrivelse 2017/18:198 s. 25. Redovisning av skatteutgifter . Neutral bolagsskatt – för ökad effektivitet och stabilitet. 2.En finansieringsform har positiva externa effekter: En skattesubvention för en viss finansieringsform (skuld) skulle kunna motiveras om det finns fördelar förknippade med denna finansieringsform och dessa fördelar inte kommer företaget eller investerarna till godo utan någon annan och därmed utgör en positiv extern effekt. 3.En skattesubvention för en viss finansieringsform (skuld) skulle kunna motiveras om den leder till att de totala finansieringskostnaderna (inklusive statens kostnad) minskar som en följd av subventionen. Mot bakgrund av ovanstående kom kommittén till slutsatsen att det inte finns några samhällsekonomiska motiv till varför en finansieringsform ska vara skattemässigt gynnad framför en annan. För att en extra kostnad för en viss finansieringsform ska motivera en skattemässig särbehandling måste den ha externa effekter och inte internaliseras i finansieringskostnaden. 3.6EU-kommissionens förslag till gemensam taxonomi för hållbara verksamheter På initiativ av har det tagits fram en handlingsplan för finansiering av hållbar tillväxt. Planen presenterades och omfattar tre övergripande mål: 1.omdirigera kapitalflöden mot en mer hållbar ekonomi, 2.integrera hållbarhet i riskhanteringen, 3.främja transparens och långsiktighet på finansmarknaden och i ekonomin som helhet. För att uppnå målen lämnar kommissionen flera förslag inom tio olika åtgärdsområden. För att kapitalflöden ska kunna styras i en mer hållbar riktning behövs en samsyn av vad som är hållbart. Kommissionen föreslår därför som en av åtgärderna att det ska införas ett EU- gemensamt klassifikationssystem för hållbara ekonomiska aktiviteter (taxonomin). Taxonomin har förhandlats fram med utgångspunkt från de krav som ställs i , och kommer att utgöra en måttstock för att avgöra om ett företags verksamheter bidrar till den gröna omställningen eller inte. Den färdiga taxonomin kan betraktas som ett verktyg för att identifiera miljömässigt hållbara investeringar. Taxonomiförordningen11 är ett av flera lagförslag för att främja en mer hållbar finansmarknad och bidra till att finansiera omställningen till en mer hållbar ekonomi. I förordningen om hållbarhetsrelaterade upplysningar som ska lämnas inom den finansiella tjänstesektorn12, vilken beslutades , anges regler för kapitalförvaltare och rådgivare om hur de ska upplysa om hur hållbarhet integreras i investeringsbeslut och investeringsrådgivning. I ett förslag till förordning om referensvärden13 anges två nya kategorier av referensvärden som ska avspegla underliggande tillgångar med låga utsläpp respektive negativa nettoutsläpp av koldioxid. träffades en politisk överenskommelse avseende taxonomiförordningen. Nästa steg är att den överenskomna texten ska godkännas av rådet respektive parlamentet innan den ska granskas juridiskt och översättas till medlemsstaternas olika språk. Först därefter sker det formella antagandet av rådet respektive parlamentet och förordningen kan träda i kraft. Enligt vad som överenskommits ska taxonomiförordningen tillämpas från såvitt avser klimatmålen och för övriga mål . Berörda aktörer får därigenom för anpassning mellan antagandet och efterlevnaden av de tekniska urvalskriterierna för respektive miljömål. Förordningen omfattar sex miljömål: •begränsning av klimatförändringarna, •anpassning till klimatförändringarna, •hållbar användning och skydd av vatten och resurser, •övergång till en cirkulär ekonomi, •förebyggande och begränsning av föroreningar, •skydd av sunda ekosystem. 11Förslag till och Rådets förordning om inrättande av en ram för att underlätta hållbara investeringar av betydelse (COM/2018/353 final). 12Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2019/2088 om hållbarhetsrelaterade upplysningar som ska lämnas inom den finansiella tjänstesektorn. 13Förslag till och Rådets förordning om ändring av förordning (EU) 2016/1011 avseende referensvärden för koldioxidsnåla investeringar och för klimatpositiva investeringar (COM/2018/355 final). För att ekonomiska verksamheter ska kunna kvalificera sig som miljömässigt hållbara måste de: •bidra väsentligt till minst ett av de sex miljömålen ovan, •undvika avsevärd skada på något av miljömålen, •utföras i överensstämmelse med vissa minimigarantier som rör samhällsansvar och bolagsstyrning, •uppfylla särskilda tekniska granskningskriterier. Ingen verksamhet utesluts på förhand med undantag för fossil energiproduktion. Medlemsstaterna ska tillämpa kriterierna för fastställande av miljömässigt hållbara ekonomiska verksamheter i samband med alla åtgärder som föreskriver krav på marknadsaktörer avseende finansiella produkter eller företagsobligationer som marknadsförs som ”miljömässigt hållbara”. Vilka aktörer omfattas av taxonomin? Vad som avses med finansmarknadsaktörer och finansiella produkter definieras med en hänvisning till förordningen om hållbarhetsrelaterade upplysningar som ska lämnas inom finansiella tjänstesektorn. Det innebär att bl.a. institutionella investerare som pensionsfonder, fondbolag och försäkringsförmedlare samt värdepappersföretag som tillhandahåller rådgivning kommer att omfattas. En fond som i någon utsträckning bidrar till miljömässig hållbarhet måste redovisa hur stor andel av fonden som är investerad i verksamheter förenliga med taxonomin. Däremot omfattas inte bankers inlånings- eller kreditverksamhet av förordningen om hållbarhetsrelaterade upplysningar och därmed inte heller av taxonomin. Utöver arbetet med att ta fram de rättsakter som reglerar taxonomin, pågår även arbete med att ta fram ett tekniskt ramverk för att avgöra vilka verksamheter som kan anses vara förenliga med . Det är kommissionen som ska fastställa den faktiska klassifikationen ge- nom att definiera tekniska granskningskriterier för vart och ett av de sex miljömålen. Rättsligt sett ska kriterierna ges formen av delegerade akter där ekonomiska verksamheter klassificeras i sektorer. De ska kompletteras med genomförandeakter där det fastställs kvantitativa och kvalitativa tröskelvärden som den ekonomiska verksamheten måste uppfylla för att betraktas som miljömässigt hållbar. Kommissionen ska biträdas av en teknisk expertgrupp, ”plattformen för hållbar finansiering”, med uppdraget att ge råd vid utformningen av de tekniska granskningskriterierna och analysera den inverkan de har i form av potentiella kostnader och fördelar. Dessutom ska kommissionen bistås av en grupp med experter från medlemsländerna som ska ge råd om de tekniska granskningskriteriernas lämplighet. Enligt nuvarande tidsplan förväntas detaljerade definitioner för de tekniska kriterierna att finnas på plats . I ett första steg är arbetet koncentrerat till att ta fram tekniska kriterier för de klimatrelaterade miljömålen ”begränsning av klimatförändringarna” och ”anpassning till klimatförändringarna”. Därefter vidtar arbetet med de övriga fyra miljömålen. Delegerade akter som specificerar de tekniska kriterierna för klimat ska antas och efterlevas per . Delegerade akter för övriga miljömål ska antas och efterlevas . Taxonomin kommer då att erbjuda en bedömningsgrund för vilka verksamheter som är gröna och för hur stor del av ett företags verksamhet på aggregerad nivå som är grön. Över tid kommer även andra EU-rättsakter, branschstandarder och andra regler att anpassas till taxonomin. Exempelvis pågår arbete med att skapa en tillämpning av miljömärkningen EU Ecolabel för finansiella produkter. Ett färdigt förslag är planerat till slutet av 2020 där de tekniska standarderna för taxonomin, allteftersom de tas fram, föreslås utgöra selektionskriterier för vilka företag som kan ingå i sparandeprodukter som godkänns inom ramen för märkningen. Hur påverkas utredningens utgångspunkter av taxonomin? I utredningens uppdrag ingår att definiera gröna projekt samt att föreslå ett system för certifiering av sådana projekt. Utredningen påverkas således i hög grad av förslaget om en gemensam taxonomi för gröna När taxonomin har trätt i kraft ska den tillämpas på åtgärder som vidtas av medlemsstater och som föreskriver krav på marknadsaktörer avseende finansiella produkter eller företagsobligationer som marknadsförs som ”miljömässigt hållbara”. Det är då inte längre möjligt för medlemsstaterna att införa skatteincitament för sådana produkter med utgångspunkt i ett nationellt system för märkning där inte taxonomins kriterier för ekonomiskt hållbara verksamheter tilllämpas. Däremot omfattas inte bankers inlånings- eller kreditverksamhet av förordningen om hållbarhetsrelaterade upplysningar och därmed inte heller av taxonomin. Arbetet med taxonomin kommer inte fullt ut att ha slutförts när utredningens betänkande lämnas. Ut- redningen har därför som utgångspunkt för arbetet haft det förslag som presenterades . Finansiella produkter är ofta svåra att utvärdera för privatpersoner. Det gäller inte minst de produkter som marknadsförs som hållbara. Valet av sparandeprodukter påverkar i stor utsträckning den enskildes ekonomi. Eftersom en skattelättnad för grönt sparande är ett kraftfullt incitament, är en utgångspunkt för utredningen att de sparandeprodukter som slutligen förordas som lämpliga att gynna med en skattelättnad också erbjuder ett högt konsumentskydd.