sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — En licenshavare, det vill säga ett spelföretag som till- handahåller spel till konsumenter, ska se till att spelprogramvaran som används är tillverkad, tillhandahållen, installerad och ändrad av någon som har tillstånd för detta. Det huvudsakliga syftet med regler- ingen är att försvåra tillhandahållandet av olicensierat spel genom att minska olicensierade aktörers tillgång till spelprogramvara. Som alternativ till den föreslagna regleringen har utredningen övervägt (1) att inte införa någon specifik reglering av spelprogram- varumarknaden och (2) att i stället för tillståndskrav införa en bestäm- melse i spellagen om att spelprogramutvecklare inte får samarbeta med olicensierade spelföretag. Konsekvensen av att inte införa några regler alls skulle vara att spelprogramvarumarknaden lämnas oregle- rad i spellagen. Dock kan de nuvarande, samt de av utredningen före- slagna nya, reglerna om främjande av spel utan nödvändig licens vara tillämpliga i vissa fall. Licenshavare skulle, i samma utsträckning som , kunna samarbeta med underleverantörer av spelprogramvara som parallellt förser olicensierade spelföretag med spelprogramvara och tjänster kopplade till dessa. Konsekvensen av att i spellagen införa krav på spelprogramutvecklare utan att kräva tillstånd skulle vara att Spelinspektionen inte ges möjlighet att förhandspröva om företaget har tillräckliga förutsättningar och rutiner för att säker- ställa att det inte förser olicensierade spelföretag med spelpro- gramvara. Det skulle inte heller vara möjligt genom en sådan regler- ing att, på det sätt som görs genom utredningens förslag, ställa krav på licenshavarna att inte samarbeta med spelprogramutvecklare som samarbetar med olicensierade spelföretag. Förslaget påverkar främst de som tillverkar, tillhandahåller, in- stallerar och ändrar spelprogramvara för den svenska spelmark- naden, Spelinspektionen, innehavare av licens för kommersiellt on- linespel och vadhållning samt i viss mån förvaltningsdomstolarna. Det är svårt att förutse hur många aktörer som kommer att söka tillstånd. Utredningen kan dock konstatera, utifrån uppgifter från spelbranschen, att det är ett begränsat antal programvaruutvecklare som förser merparten av den svenska spelmarknaden med spelpro- gramvara (se avsnitt 7.4.2). Inom livekasino och vadhållning förefaller det vara fråga om färre än tio aktörer. Inom datorsimulerat auto- matspel (så kallade slots) är antalet större, även om några få större aktörer dominerar även den marknaden. Enligt uppgifter från spelpro- gramvaruutvecklaren NetEnt fanns det 76 stycket spelleverantörer av slots-spel på den svenska spelmarknaden . Även om förslaget är utformat på ett sätt som medför endast mycket begränsade kostnader i form av avgifter och administration för programvaruföretagen, är det rimligt att tro att vissa aktörer som verkar på marknaden kommer att avstå från att ansöka om tillstånd enligt den nya regleringen. Utredningens bedömning, som får anses vara osäker, är att det är rimligt att förvänta cirka 70 ansökningar om tillstånd från spelpro- gramvaruutvecklare inför reglernas ikraft-trädande. Den som ansöker om tillstånd ska betala en ansökningsavgift om och visa att de krav som gäller för verksamheten är uppfyllda. Detta kommer innebära vissa merkostnader för dessa aktörer även om kraven är mycket begränsade i jämförelse med vad som gäller för licenshavare. Även med hänsyn till att marknaden består av aktörer med mycket varierad storlek och resursstyrka, be- dömer utredningen att de föreslagna kraven, inklusive avgiftsnivåer, är rimliga. som regleringen innebär vissa merkostnader kan möjligheten att bedriva verksamhet med tillstånd ge dessa aktö- rer ökad legitimitet och större förtroende på marknaden. Regler- ingen bör också medföra mer rättvisa konkurrensvillkor på mark- naden för spelprogramvara. För licenshavare innebär förslaget att de måste tillse att deras underleverantörer väljer att söka tillstånd. I annat fall måste licens- havaren byta underleverantör. Som nämnts är det rimligt att anta att de flesta spelprogramvaruutvecklarna kommer att söka tillstånd. Spelinspektionen föreslås vara den myndighet som ska ansvara för att pröva ansökningar om tillstånd och att utöva tillstånd över reglernas efterlevnad. Spelinspektionen har angett att tillståndspröv- ningen kommer kräva en årsarbetskraft i anspråk. Myndighetens anslag kommer därför behöva ökas med motsvarande en årsar- betskraft. Myndighetens kostnader för tillståndsprövningen kom- mer dock täckas av motsvarande nivå av intäkter till staten i form av ansökningsavgifter. Detta ska också vägas mot de ökade skattein- täkter som bedöms bli följden av att svenskars spelande genom tillståndsregleringen i högre utsträckning kommer ske hos licensi- erade och skattebetalande spelföretag. I övrigt bedöms effekterna av förslaget för Spelinspektionens verksamhet kunna hanteras inom be- fintlig anslagsram. Förslaget kan antas medföra viss måltillströmning till dom- stolarna. Det bör dock vara fråga om ett mycket litet antal mål och de merkostnader som förslaget medför bör därför kunna rymmas inom befintlig anslagsram för domstolar. Vid spel hos olicensierade spelföretag gäller inte de skydds- mekanismer som följer av spellagen om bland annat bonusbegräns- ningar, gränssättning och möjlighet till självavstängning. Det är framför allt inom den mest riskfyllda spelformen, onlinekasino, som olicensierat spelande förekommer. Förslaget, som syftar till att försvåra tillhandahållande av olicensierat spel, bedöms därför med- föra ett ökat skydd mot spelets skadeverkningar och ett stärkt konsumentskydd. Svenskars spelande hos olicensierade spelföretag bedömdes upp- gå till efter utbetalda vinster 2019.1 Det innebär, baserat på punktskatten om , uteblivna skatteintäkter för staten om . Förslaget kommer inte att leda till att det olicensierade spelet upphör. Det går inte heller att säga att spelandet som sker hos olicensierade aktörer oförändrat skulle flyttas över till den licensierade marknaden om olicensierat spel skulle göras otillgängligt. Det är rimligt att tro att vissa som spelar hos olicensierade spelföretag har stängt av sig från spel inom licenssystemet. Spellagen innehåller som nämnts också mekanismer som ska skydda mot överdrivet spelande. Utredningen bedömer dock, baserat på uttalanden från spelbranschen och erfarenheter från , att förslaget kommer att leda till en viss förflyttning av spelandet från olicensierat spel till licensierat spel och därmed medföra ökade skatteintäkter för staten. Till följd av det ökade skydd mot spelets skadeverkningar som förslaget bedöms medföra, bör även de samhällsekonomiska kostnaderna för att hantera spelproblem kunna minska i någon mån.2 Förslagets förenlighet med redogörs för i avsnitt 7.4.10. 1 Statskontoret, Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden, Delrapport 3 (2020:8), s. 42. 2Se betänkande En gemensam angelägenhet, SOU 2020:46, s. 420, om samhällets kostnader för spelproblem. Förslaget innebär ett förbud mot att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i spel som tillhandahålls utan nödvändig licens. Syftet med förslaget är att stärka skyddet mot olicensierat spel. Främjande av olovligt spel är kriminaliserat genom 19 kap. 2 § spellagen. Förslaget innebär alltså inte att något som är tillåtet förbjuds. Förslaget ger Spelinspektionen en tydligare bestämmelse att utgå ifrån vid tillsyn av verksamhet som kan utgöra främjande av spel som tillhandahålls utan nödvändig licens. anmäler Spelinspektionen sådan verksamhet till åklagare för vidare hantering. Genom förslaget kan Spelinspektionen även välja att i sådana fall vidta administrativa åtgärder mot aktören. Förslaget bedöms inte medföra behov av utökat anslag för myndigheten. Förslaget bedöms kunna bidra till ett ökat skydd mot olicensierat spel. I det avseendet är konsekvensanalysen avseende utredningens förslag om tillståndsreglering för spelprogramvara relevant även för detta förslag. 19.2.3Bestämmelsen i 15 kap. 6 § Förslaget innebär att spellagens förbud mot reklam för spel som till- handahålls av någon som saknar nödvändig licens utvidgas till att gälla även tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv eller ljudradio- sändningar från andra länder, samt videodelningsplattformar. Syftet med förslaget är att stärka skyddet mot olicensierat spel. Främjande av olovligt spel är kriminaliserat genom 19 kap. 2 § spellagen. Enligt förarbetena kan marknadsföring av spel, oavsett medial form, utgöra främjande (prop. 2017/18:220 s. 346). Förslaget innebär alltså inte att något som är tillåtet förbjuds. Förslaget är därmed för berörda näringsidkare närmast av förtydligande karaktär. Förslaget ger Spelinspektionen en tydligare bestämmelse att utgå ifrån vid tillsyn av reklam för spel som tillhandahålls utan nödvändig licens. Det bedöms inte medföra behov av utökat anslag för myndigheten. Förslaget bedöms kunna bidra till ett ökat skydd mot olicensierat spel. I det avseendet är konsekvensanalysen avseende utredningens förslag om tillståndsreglering för spelprogramvara relevant även för detta förslag. 19.3Minska skadeverkningarna av spel Enligt utredningens förslag ska Spelinspektionen i samråd med få i uppdrag att ta fram en modell för risk- klassificering av olika spelformer. Spelinspektionen har redan i uppgift att verka för en sund och säker utveckling inom tillsynsområdet och vid behov vidta eller föreslå åtgärder, vilket framtagandet av en riskklassificeringsmodell kan bedöms utgöra ett led i. Utredningen bedömer att eventuella kostnader för uppdraget bör kunna hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Om Spelinspektionen, när en riskklassificeringsmodell har arbetats fram, däremot får en permanent uppgift att kontinuerligt riskklassificera spelformer kan det sannolikt förutsätta vissa utökade resurser. 19.3.2Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn Förslaget om att förbjuda reklam av spel för landbaserade kasinon, värdeautomater och kommersiellt onlinespel mellan –21.00 i vissa mediekanaler medför att marknadsföringen av sådant spel till viss del begränsas. Bestämmelsen syftar dels till att undvika att spelande på sådant s.k. högriskspel normaliseras för barn och unga, dels att förhindra att personer med spelproblem eller som ligger i riskzonen för problemspelande lockas att spela. Forskning visar att det främst är dessa personer som påverkas negativt av spelreklam. Forskning visar också att det finns ett samband mellan spelreklam och ökat spelande. Målsättningen med den nu föreslagna begräns- ningen är således att minskningen av spelreklam ska leda till ett minskat spelande generellt på de allra farligaste spelformerna och en minskning av problemspelande. Ambitionen att spelandet på hög- riskspel ska minska och att sådant spelande inte normaliseras för barn och unga, bedöms positivt ur ett samhällsperspektiv och i linje med den spelpolitik som förs i . Förslaget bedöms få ekonomiska konsekvenser för främst spel- företag och medieföretag. Det finns 67 spelföretag med licens för kommersiellt onlinespel. Den begränsning som föreslås utgör en förhållandevis stor inskränkning av möjligheten att mark- nadsföra sina produkter. Det rör sig dock inte om ett totalförbud. Mellan –06.00 finns möjlighet till marknadsföring i de mark- nadsföringskanaler som bestämmelsen tar sikte på. Förslaget be- gränsar inte heller marknadsföring i andra mediekanaler än de som uttryckligen anges. Vidare gäller begränsningen endast för sådant spel som bedömts extra riskfyllt i ett beroendeperspektiv, vilket innebär att spelföretag fortfarande kommer kunna marknadsföra andra, mindre riskfyllda, produkter. För de bolag som enbart har licens för kommersiellt onlinespel blir marknadsföringsbegräns- ningen förvisso mer påtaglig. En minskad möjlighet att marknads- föra sin produkt kan även resultera i en minskning av intäkter och kunder. Det finns därmed en risk att förslaget slår extra hårt mot de företag som endast tillhandahåller kommersiellt onlinespel och kon- kurrerar med spelföretag som har licens för både kommersiellt onlinespel och annat spel, varav de senare får marknadsföras. Efter- som syftet med bestämmelsen är att skydda sårbara grupper från exponering av reklam för spelprodukter som har bedömts ha hög risk för beroende i särskilt påträngande kanaler får dock en sådan eventuell konsekvens anses vara acceptabel. Om det blir färre företag kvar på marknaden för kommersiellt onlinespel skulle konkurrensen kunna påverkas. Ett visst bortfall av aktörer bedöms dock inte nödvändigtvis få någon negativ verkan på konkurrensen mot bakgrund av att det , i förhållande till den svenska spelmarknaden, finns ett mycket stort antal aktörer som erbjuder liknande spel. Förslaget beräknas medföra ett intäktsbortfall för de medie- kanaler som träffas av förslaget och som har annonsintäkter från spelreklam. innebär begränsningen endast ett förbud för reklam av vissa typer av spelformer , vilket får betydelse för hur stort intäktsbortfallet blir. Den reklam som utgår torde också med stor sannolikhet, i vart fall till betydande del, komma att ersättas av annan reklam, vilket också påverkar intäktsbortfallets storlek. Det är svårt, med den rådande pandemin, att göra mer exakta beräkningar för intäktsbortfallet. spelreklam, likt annan reklam på annonsmarknaden, gått ner kraf- tigt. Hur framtiden kommer att se ut är svårt att förutse. De senaste helårssiffrorna som utredningen har att förhålla sig till är siffrorna . Det året investerades det 5,7 miljarder brutto i spelreklam i traditionella medier. Av beloppet var hänförligt till tv och till radio. Detta innebär således att lades på tv-reklam och investerades i radioreklam. När det gäller tv är den svenska tv-marknaden domi- nerad av stora aktörer. stod SVT, , och Discovery för av det samlade linjära tv-tittandet i . Eftersom SVT inte sänder spelreklam leder en delning rakt av på övriga tv-bolag till annonsintäkter om nästan en miljard per kanal. Då har infört en volymbegränsning av spelreklam är bolagets andel troligtvis något lägre och i motsvarande mån andelen för övriga något högre. Beloppen är dock bruttosiffror som inte tar rabatter och liknande i beaktande, varför intäktsbeloppen är väsentligt mycket lägre netto. Alldeles oavsett rör det sig om höga belopp. Siffrorna ovan avser intäkter från spelreklam oberoende av spelform och oberoende av tid . Den begränsning som föreslås tar endast sikte på vissa typer av spel och vissa tider . Utredningen har inte tillgång till uppgifter om exakt fördelning av reklamen för alla spelformer per aktör men det är dock bekant att en stor andel reklam avser onlinekasino. Kommersiell radio domineras av två aktörer, och . Om det ovan redovisade bruttobeloppet avseende spelreklam i radio delas på hälften innebär det intäkter om per bolag. Även här bör påpekas dels att siff- rorna blir lägre netto, dels att begränsningen endast tar sikte på högriskspel och på vissa tider . Från radions håll har framförts att ett totalförbud mot spelreklam, vilket det dock inte är fråga om här, skulle få stora konsekvenser för kommersiell radio som aktör som redan har haft stora investeringar i licenser och som är starkt beroende av sina annonsintäkter. Eftersom förslaget även gäller videodelningsplattformar och podcasts bör ett visst intäktsbortfall även räknas med för bl.a. Google och vissa podcastleverantörer. Det är enligt utredningen svårt att bedöma vad som händer med annonspriserna om begränsningen införs. En minskad möjlighet att göra reklam i tv och radio och på videodelningsplattformar skulle i teorin kunna innebära ökade annonspriser, i synnerhet i tv och på videodelningsplattformar där en stor andel tittare förekommer efter . För medieföretagen kan vidare vissa kostnader tillkomma för de teknikanpassningar som krävs för att anpassa sig till regleringen. Från framför allt spelbranschens sida har påtalats att införandet av begränsningar av möjligheten för spelföretag att marknadsföra sig skulle hota kanaliseringen av spel. Om bolagen inte får marknadsföra sig och sina produkter finns det enligt branschen en risk för dels att spelföretag lämnar den svenska marknaden, dels att svenska konsu- menter söker sig utanför licenssystemet för att spela. Utredningen konstaterar i denna del att den begränsning som föreslås innebär ett förbud mot att marknadsföra de allra mest riskfyllda spelen i vissa kanaler. Det rör sig inte om ett totalförbud och för- budet tar endast sikte på produkter som anses vara särskilt riskfyllda. Det finns således fortfarande avsevärt bättre möjligheter för licens- havare att marknadsföra sig och på så sätt nå en hög kundkännedom på den svenska marknaden, jämfört med för olicensierade aktörer, mot vilka det råder ett totalt marknadsföringsförbud. Från spelbranschen framförs ofta argumentet att regulatoriska begränsningar för licensierade spelföretag driver spelare till olicensi- erade aktörer. De rapporter om kanaliseringen som finns att tillgå visar hur stor andel av svenskarnas spelande som sker utanför licens- systemet. Rapporterna ger dock inte svar på hur många spelare som står för denna andel. Det har till utredningen framförts att många av de hjälpsökande på spelberoendemottagningar är avstängda i spelpaus och att de således spelar på olicensierat spel. Att avstängda spelare söker sig till olicensierat spel är givetvis allvarligt och utredningen lämnar bl.a. i detta betänkande förslag som syftar till att utestänga olicensierat spel från . Däremot kan det faktum att avstängda spelare spelar hos olicensierade aktörer till viss del tala för att en inte obetydlig del av det olicensierade spelandet härrör från sådana personer. Det bedöms inte troligt att minskad marknads- föring kommer att göra att dessa personer spelar mer hos olicen- sierade aktörer. Snarare torde de föreslagna begränsningarna leda till minskade impulser att spela och därmed minskat spelande på totalen för dessa spelformer. Utredningen ser mot denna bakgrund inga större risker ur ett kanaliseringsperspektiv vid införandet av den begränsning som föreslås. Det är som kommer att bedriva tillsyn över efterlevnaden av den föreslagna bestämmelsen. har tillsynsansvar för marknadsföring av spel, vilket innebär att tillsyn redan bedrivs för spelreklam oavsett mediekanal. Eftersom det rör sig om regelefterlevnad av ytterligare en bestäm- melse kommer antalet tillsynsbeslut eventuellt att öka något. Sam- mantaget bedömer dock utredningen att tillsynen ryms inom ramen för befintliga budgetram. Inte heller förslagen att en överträdelse av 15 kap. 2 § spellagen kan sanktioneras med marknadsstörningsavgift bör medföra några större konsekvenser då detta endast bedöms bli aktuellt i ett fåtal fall. Marknadsföringsbestämmelserna beräknas kunna få viss bety- delse för domstolarnas arbetsbelastning. En viss ökning av mål skulle kunna vara att vänta, men enligt utredningens bedömning är det svårt att se att det skulle röra sig om särskilt många mål. Arbets- belastningen i stort hos domstolarna bör således inte påverkas mer än marginellt. Även om förändringen skulle kunna tänkas innebära en något högre arbetsbelastning samt ökade kostnader bedömer utredningen att kostnaderna inte blir större än att de kan hanteras inom de befintliga ekonomiska ramarna. Utredningens förslag innebär att en spelares förlustgräns vid spel på statliga värdeautomater på andra platser än på ett kasino ska få uppgå till högst . Syftet med förslaget är att minska skadeverkningarna vid sådant spel. Förslaget berör främst , de restauranger och bingo- hallar där värdeautomaterna är placerade samt Spelinspektionen. För , restauranger och bingohallar innebär förslaget att de nu gällande tillfälliga reglerna om förlustgräns vid värde- automatspel blir permanenta. I samband med införandet av den tillfälliga regleringen anförde att förlustgränsen skulle minska intäkterna från sådant spel till restauranger och bingohallar med mellan och . Statens intäkter från Svenska Spels överskott från sådant spel kan följaktligen också komma att minska. Den utveckling som vittnat om i fråga om värdeautomatspelande, med allt fler spe- lare som spelar för mindre belopp, bör dock innebära att de omsätt- ningsmässigt negativa effekterna av en obligatorisk förlustgräns begränsas. För spelarna innebär förslaget en begränsning av hur stora sum- mor som kan spenderas på värdeautomatspel i restauranger och bingohallar. Förslagen innebär att skyddet ökar både för redan aktiva spelare och för nya spelare. Det går inte att utesluta att vissa av spelarna, när de slagit i taket, spelar vidare på andra spelformer inom eller hos andra spelbolag. I avsnitt 10.5 redogörs dock för studier som antyder att majoriteten inte väljer att spela vidare när de slagit i taket. Spelinspektionen har det huvudsakliga ansvaret för tillsynen över att bestämmelserna i spellagen och de föreskrifter som meddelats med stöd i spellagen följs. Förslaget innebär att de tillfälliga reglerna i fråga om förlustgräns blir permanenta, och således inte att Spel- inspektionens tillsynsområde utökas i förhållande till nuläget. Förslaget kan ha viss påverkan på statens intäkter från spelskatt, eftersom möjligheterna att spela för höga belopp begränsas. Detta ska dock i så fall vägas mot syftet med bestämmelsen att minska skadeverkningarna från spel, vilket kan minska de samhälls- ekonomiska kostnaderna för att hantera spelproblem. 19.4Andra åtgärder som kan stärka omregleringen 19.4.1Ökande möjligheter att följa utvecklingen på spelmarknaden Genom den föreslagna nya lagen ska licens- och tillståndshavare enligt spellagen vara skyldiga att på begäran av Spelinspektionen lämna uppgifter om utvecklingen på spelmarknaden. Syftet med den nya uppgiftsskyldigheten är att genom statistik om utvecklingen bättre kunna följa, bedöma och hantera riskerna på spelmarknaden. Med ökad kunskap om spelmarknadens utveckling ges Spelinspek- tionen bättre förutsättningar för att följa och informera om utvec- klingen på spelmarknaden samt bidra till den övergripande nationella uppföljningen inom spelområdet. Övergripande handlar det om att riksdag och regeringen ges tillgång till underlag för att kunna bedöma om målen med spelpolitiken faktiskt uppnås. Det ger också Spelinspektionen bättre underlag för andra delar av myndighetens verksamhet, exempelvis i föreskriftsarbetet och arbetet med att motverka matchfixning. Förslaget berör Spelinspektionen och licens- och tillstånds- havarna enligt spellagen. Därutöver berörs förvaltningsdomstolarna i ärenden som rör överklagande av inspektionens beslut. Det är inte möjligt att på förhand redogöra för alla konsekvenser av den föreslagna lagen eftersom det beror på hur Spelinspektionen kommer att använda sig av den för att inhämta uppgifter. Spel- inspektionen genomför dock uppgiftsinhämtning från licenshavarna för statistikändamål på frivillig basis. Förslaget avser inte att ge Spelinspektionen någon ny uppgift att följa och informera om utvecklingen på spelmarknaden. Den föreslagna ändringen i myndighetens instruktion är närmast av en förtydligande karaktär. Erfarenheter från hur Spelinspektionen redogjort för utveck- lingen på spelmarknaden, visar att myndighetens publiceringar skett kvartalsvis och årsvis. Det bedöms mot den bakgrunden troligt att uppgiftsinhämtningen med stöd av den nya lagen i regel kommer att ske åtminstone kvartalsvis. Vid särskilda omständigheter, exempel- vis då spelmarknaden av något skäl kan antas på- verkas mer än vanligt, kan det dock finnas skäl att inhämta uppgifter på månadsbasis. Utredningen har inte fått uppfattningen att de typer av uppgifter som kan bli aktuella att rapportera medför någon betydande administrativ börda för licens- eller tillståndshavarna att ta fram. Som anges i avsnitt 13.5.3 får den som är uppgiftsskyldig inte betungas onödigt.