sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — I de fall försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet som avses i lagen om straff för ter- roristbrott, finansieringslagen eller rekryteringslagen är straffbelagt bör sådant handlande göra den nya lagen tillämplig. Hänvisningen till lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryte- ringslagen bör följaktligen göras generell, dvs. det bör inte hänvisas till några specifika paragrafer i de lagarna. Vilka utlänningar kan antas komma att begå terrorismrelaterade gärningar? Som tidigare nämnts har terrorismen förändrats sedan lagen om sär- skild utlänningskontroll tillkom. Det har också till viss del avspeglat sig i lagen. är det möjligt att använda de tvångsmedel som Tillämpningsområdet för den nya lagen lagen anger mot bl.a. utlänningar som har utvisats på grund av andra brott än terroristbrott men där det finns sådana omständigheter kring utlänningen som gör att den nu aktuella utvisningsgrunden i lagen om särskild utlänningskontroll hade varit möjlig att tillämpa. Utlänningar som kan uppfylla rekvisiten för att vara presumtiva terrorister enligt den nya lagen är naturligtvis i första hand sådana som har begått terroristbrott i någon form eller har ertappats med planer på terroristbrott, finansiering av, rekrytering till eller samröre med terroristorganisationer. De behöver dock inte ha dömts för så- dana brott. Det kan t.ex. vara fråga om en utlänning som i eller utomlands har åtalats för något sådant brott men frikänts på grund av att bevisningen inte har varit tillräcklig för en fällande dom eller som av annat skäl gått fri från ansvar. Det kan också vara fråga om en utlänning som har medverkat till ett terrorismrelaterat brott men på ett sådant sätt att handlandet legat utanför det kriminali- serade området. Ett annat exempel är en utlänning som har haft vissa kontakter med andra som misstänks för terroristbrott men där åkla- garen inte har bedömt det vara möjligt att väcka åtal. Det kan även gälla en utlänning vars handlande vid ett givet tillfälle inte var straff- bart men där det senare har kriminaliserats som terroristbrott i någon form. När det gäller det sistnämnda måste givetvis beaktas hur långt tillbaka i tiden som handlandet ligger och vilken karaktär det har haft. Det viktiga är om förhållandena är sådana att utlänningen kan antas komma att begå terrorismrelaterade brott . Då spelar tidigare tecken på vilja och förmåga att använda terror som medel en stor roll. Det kan vidare vara fråga om en utlänning som öppet har visat sina sympatier för terrorhandlingar utan att handlandet har nått upp till en gärning som är straffbar, men där risken för att utlänningen kan komma att begå eller medverka i terroristbrott bedöms vara på- taglig. När det gäller åsiktsyttringar måste givetvis stor försiktighet iakttas med hänsyn till den grundlagsfästa yttrandefriheten. Uppräkningen här är enbart en exemplifiering av vilka utlänning- ar som skulle kunna utgöra ett sådant säkerhetshot att lagen blir till- lämplig. Det får göras en bedömning i det enskilda fallet om utlän- ningen kan antas komma att göra sig skyldig till en gärning för vilken ansvar kan följa enligt den föreslagna terroristbrottslagen. Tillämpningsområdet för den nya lagen Enligt 1 § 1 lagen om särskild utlänningskontroll får en utlänning utvisas om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. Kra- vet på att det ska vara särskilt påkallat innebär enligt förarbetena att lagen i första hand ska tillämpas på ärenden där den inre säkerheten är utsatt för ett allvarligt hot (prop. 2009/10:31 s. 237 f.). Det kan vara ärenden som rör utlänningar med starka kopplingar till organi- sationer som utövar våld eller begår andra brott för politiska syften. Även företrädare för icke-demokratiska regimer som har tagit sin tillflykt till kan innebära ett allvarligt hot mot den inre säkerheten i . Det rör sig alltså om ärenden som är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den natio- nella säkerheten (prop. 2009/10:31 s. 237 f.). När lagen om särskild utlänningskontroll infördes uttalade regeringen att den nu aktuella grunden i huvudsak skulle tillämpas om det kunde befaras att en ut- länning skulle begå spioneri eller liknande brott mot rikets yttre säkerhet. Den skulle dock även kunna tillämpas när rikets inre säker- het hotades (prop. 1990/91:118 s. 75). 6.3.2Innebörden av uttrycket rikets säkerhet Någon legaldefinition av uttrycket rikets säkerhet finns inte i lagen om särskild utlänningskontroll eller i någon annan lagstiftning. Ut- trycket har dock sammanfattats som skyddet för oberoende –i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd (dvs. den fortsatta existensen av nationen ). Det innefattar en rätt till okränkta landsgränser, ett bevarande av det svenska självstyret och det demokratiska statsskicket och av nationens grundläggande funktionalitet. Rikets säkerhet tar således inte enbart sikte på skyd- det av det fysiska territoriet. Det avser också hävdandet av suveränitet, vilket innebär att ska kunna bruka sin exklusiva frihet under det folkrättsliga regelverket, för att på det egna territo- riet självständigt utöva statens funktioner, såväl vad avser statens inre som yttre förbindelser (se bl.a. Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet, prop. 2013/14:51, s. 20). Tillämpningsområdet för den nya lagen Förhållanden hänförliga till både den inre och den yttre säker- heten kan således vara av betydelse för rikets säkerhet. Den yttre säkerheten syftar i allmänhet på det nationella oberoendet och den inre säkerheten på en stats inre sammanhållning, samhällsordning och vitala politiska och ekonomiska funktioner (Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet – Ett förstärkt skydd för säkerhet, SOU 2012:95, s. 165 f.). Uttrycket rikets säkerhet har utmönstrats ur flera författningar till förmån för uttrycket säkerhet. I sam- band med skärpningarna i den straffrättsliga regleringen i 19 kap. , som rör skydd mot främmande makts underrättelse- verksamhet, anförde regeringen att det, trots den etablerade defini- tionen av rikets säkerhet, ändå fanns viss osäkerhet om uttryckets innebörd. Det hängde enligt regeringen delvis samman med att de förhållanden som är av betydelse för rikets säkerhet kan förändras , bl.a. i takt med samhällsutvecklingen. var uttrycket starkt förknippat med Försvarsmaktens verksamhet. Det främsta hotet mot rikets säkerhet ansågs då vara ett militärt angrepp. är samhället och hotbilden mer komplex och föränderlig, vilket i sin tur har fört med sig att uppgifter hänförliga till förhållanden inom andra samhällssektorer kan vara av betydelse för rikets säkerhet. Den ökade internationaliseringen, och framför allt ett ökat internatio- nellt samarbete inom det försvars- och säkerhetspolitiska området, har medfört att är mer beroende av sina relationer till andra stater för att i vissa lägen upprätthålla skyddet för rikets säkerhet. Utvecklingen har lett till att det är svårare och mindre relevant att göra en uppdelning i inre och yttre säkerhet. Regeringen ansåg att begreppet rikets säkerhet skulle fortsätta att tjäna som utgångspunkt för straffbestämmelserna i 19 kap. . Ur språklig synvin- kel var dock uttrycket rikets säkerhet ålderdomligt, varför det fanns skäl att ändra det till säkerhet (prop. 2013/14:51 s. 36). Även i den nya säkerhetsskyddslagen används begreppet säkerhet. I förarbetena till den tidigare säkerhetsskyddslagen förkla- rade regeringen att uttrycket rikets säkerhet omfattar såväl den yttre säkerheten till skydd för försvarsförmåga, politiska obero- ende och territoriella suveränitet som den inre säkerheten till skydd för demokratiska statsskick. I det sammanhanget anförde regeringen att skyddet för den yttre säkerheten i första hand tar sikte på totalförsvaret, dvs. den verksamhet som behövs för att förbereda Tillämpningsområdet för den nya lagen för krig, men att ett hot mot rikets yttre säkerhet även kan förekomma utan att det hotar totalförsvaret. Rikets inre säkerhet kan vara hotad utan att totalförsvaret berörs. Angrepp på det demo- kratiska statsskicket kan förekomma från grupperingar utan förbin- delse med främmande makt. Det kan också vara fråga om att försöka ta över den politiska makten genom våld eller att använda våld, hot eller tvång mot statsledningen i syfte att påverka politikens utform- ning. Försök att systematiskt hindra medborgarna från att utnyttja sina demokratiska fri- och rättigheter räknas också till hoten mot rikets inre säkerhet (Säkerhetsskydd, prop. 1995/96:129, s. 22 f.). Regeringen upprepade uttalandet i förarbetena till den nya säker- hetsskyddslagen och konstaterade att tillämpningsområdet för en sådan lagstiftning även i fortsättningen skulle avgränsas av rikets säkerhet. Uttrycket skulle dock justeras språkligt till säker- het (Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säker- hetsskyddslag, prop. 2017/18:89, s. 40). Utredningens förslag: Den nya lagen ska tillämpas på en utlän- ning som kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. De- finitionen av säkerhetsärenden i utlänningslagen ska anpassas. Skälen för utredningens förslag Tillämpningsområdet bör inte ändras i sak Det har inte framkommit något skäl att frångå den nuvarande ord- ningen att en utlänning ska kunna avlägsnas från landet om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. En reglering som med- ger det har funnits . Den ger möjlighet att avlägsna sådana ut- länningar som potentiellt kan vålla det svenska samhället allvarlig skada och utgör genom det en viktig skyddsmekanism. Det bör därför i den nya lagen tas in en bestämmelse om att lagen även ska tillämpas på utlänningar som, på annat sätt än genom att de kan antas begå eller medverka till terrorismrelaterade gärningar, kan utgöra ett hot mot rikets säkerhet. Alla ärenden där en utlänning kan innebära säkerhetshot bör dock inte hanteras enligt den nya lagen. Tillämpningsområdet för den nya lagen fortsättningen bör den särskilda lagen tillämpas endast på ärenden där rikets säkerhet är utsatt för ett allvarligt hot. Det gäller ärenden som är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten. Övriga ärenden med säkerhetsaspek- ter bör följaktligen på samma sätt som handläggas enligt utlän- ningslagen. Tillämpningsområdet bör, som framgått, formuleras på ett något annorlunda sätt i den nya lagen. I den nuvarande regleringen utgår den aktuella punkten från att utvisning ska vara ”särskilt påkallat” med hänsyn till rikets säkerhet. Som framgår i avsnitt 6.4 föreslår utredningen att tillämpningsområdet för den nya lagen inte ska utgå från när en utlänning får utvisas. Den nuvarande formuleringen är då rent språkligt inte möjlig att använda. I stället bör den nu aktuella grunden uttryckas på det sättet att utlänningen kan utgöra ett allvar- ligt hot mot rikets säkerhet. Någon egentlig förändring av den per- sonkategori som omfattas är dock inte avsedd. Det är inte alltid enkelt att dra en tydlig gräns mellan hot i form av befarade terroristbrott och hot mot rikets säkerhet. Risken för terroristattentat här i landet kan t.ex. utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet genom att äventyra det demokratiska statsskicket och de grundläggande samhällsfunktionerna. Vissa personer, som inte själva kan befaras medverka till terroristbrott men som exem- pelvis verkar för radikalisering och introduktion till organisationer eller grupper som i sin tur har direkta eller indirekta kopplingar till terroristverksamhet, kan utgöra ett allvarligt hot mot rikets säker- het. I förarbetena till dagens lagstiftning talas det om att personer som agerar i nätverk eller strukturer med ideologiska band till kända terroristorganisationer kan utgöra ett särskilt allvarligt hot mot rikets säkerhet (prop. 2009/10:31 s. 237 f.). Tillämpningsområdet i den del det avser hänsyn till rikets säkerhet bör därför omfatta även sådana fall där risken för terrorismrelaterade gärningar inte kan kny- tas direkt till utlänningen själv, men där han eller hon genom sitt agerande eller sina kontakter med presumtiva terrorister kan utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet. Med det avses i princip alla typer av brott enligt 19 kap. men även andra brott som kan äventyra nationell säkerhet. Under den aktuella punkten bör alltså kunna hänföras fall i vilka det inte kan antas att utlänningen själv kommer att begå eller medverka till brott enligt den föreslagna terroristbrottslagen, men där det finns andra aspekter som tydligt Tillämpningsområdet för den nya lagen talar för att utlänningen på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet. Uttrycket rikets säkerhet bör bytas mot säkerhet Enligt utredningens mening bör alltså rikets säkerhet användas för att avgränsa tillämpningsområdet för den nya lagen. Uttrycket bör emellertid, på motsvarande sätt som i annan lagstiftning, justeras språkligt till säkerhet. Ett alternativ skulle kunna vara att använda uttrycket nationell säkerhet som rekvisit för att avgränsa den nya lagens tillämpningsområde. Det uttrycket används bl.a. i 1 kap. 4 § brottsdatalagen (2018:1177) och 2 § radioutrustningslagen (2016:392). Gemensamt för dessa författningar är att de bygger på olika EU-rättsakter där ”national security” anges som ett undantag från rättsaktens omfattning. Uttrycket har översatts till nationell säkerhet i samband med genomförande av EU-rättsakterna i svensk rätt. Eftersom det här inte handlar om att förhålla sig till unions- rättens gränser, ser utredningen ingen anledning att använda det mer otydliga uttrycket nationell säkerhet. Uttrycket säkerhet behöver inte definieras närmare. Som en följd av att uttrycket rikets säkerhet byts ut mot säkerhet i den nya lagen, bör motsvarande ändring göras i definitio- nen av säkerhetsärenden i 1 kap. 7 § utlänningslagen. Detsamma gäl- ler en hänvisning i 8 kap. 1 § utlänningslagen. Uttrycket rikets säker- het används även i andra bestämmelser i utlänningslagen. Det ligger emellertid utanför utredningens uppdrag att generellt anpassa regle- ringen i utlänningslagen. Förslaget medför därför att uttrycket rikets säkerhet fortsatt kommer att användas i några andra bestämmelser i utlänningslagen. Det är enligt utredningens mening inte något skäl till att avstå från att modernisera språket i de bestämmelser som är föremål för utredningens översyn. Vilka utlänningar kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet? Som framgått bör den nya lagen tillämpas på utlänningar som kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. En utlänning kan exempelvis för att tjäna sitt land, som medlem av dess krigsmakt, i egenskap av tjänsteman eller på grund av särskilt uppdrag, t.ex. som Tillämpningsområdet för den nya lagen agent, begå gärningar som innebär hot mot säkerhet. Sådana gärningar kan också begås enbart av patriotiska skäl. Det kan handla t.ex. om spioneri eller liknande brott. Utlänningens avsikt kan exem- pelvis vara att skaffa, befordra, lämna eller röja uppgifter om för- svarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt och beslut eller något annat förhållande som är av sådan betydelse att det kan skada säkerhet om det uppenbaras för främmande makt. Det kan också vara fråga om en utlänning som misstänks för att ut- öva olovlig underrättelseverksamhet mot . Med det avses att bedriva verksamhet som syftar till att komma över uppgifter som rör förhållanden som kan skada säkerhet om främmande makt känner till dem. Det gäller framför allt uppgifter inom det militära området, men kan även röra förhållanden inom viss forskning och utveckling på civila områden. Det skulle exempelvis kunna gälla per- soner som ägnar sig åt s.k. statsstyrt företagsspioneri, vilket innebär att främmande makt spionerar på svenska företag i avsikt att få till- gång till företagshemligheter. Det förutsätter dock att spionaget kan få allvarliga konsekvenser för vitala samhällsintressen eller möjlig- heten att utveckla och upprätthålla skyddet för säkerhet. Företag och forskningsinstitut som tar fram och utvecklar teknik som kan användas för militära syften utgör exempel på fall där stora samhällsvärden står på spel. Även annan teknik eller information som har stor betydelse för beredskap eller för att värna de- mokratin kan ha motsvarande betydelse. Underrättelseverksamhet i form av flyktingspionage är ett annat exempel. Utlänningar som har kopplingar till organisationer som är kända för att använda våld eller andra straffbelagda medel för att nå politi- ska mål kan också utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Det kan även gälla utlänningar som agerar för att ska läggas under främmande makt eller annars bli beroende av sådan makt. I de sam- manhangen är risken för politisk destabilisering naturligtvis också viktig att beakta. Destabilisering skulle kunna åstadkommas genom t.ex. våld eller hot om våld mot personer i politisk maktposition eller genom ödeläggelse av för den centrala statsförvaltningen viktiga byggnader, t.ex. eller försvarsanläggningar. Samhälls- viktig infrastruktur kan numera angripas på annat sätt än genom fysisk närvaro, t.ex. genom s.k. cyber-attacker. Lagen torde även kunna omfatta fall där en utlänning misstänks för att vilja påverka Tillämpningsområdet för den nya lagen viktiga samhälleliga, politiska eller ekonomiska funktioner, exempel- vis genom terroristattentat. Uppräkningen här är inte uttömmande. Det får göras en bedöm- ning i varje enskilt fall om utlänningen i fråga kan utgöra ett sådant allvarligt hot mot säkerhet att lagen är tillämplig. Utredningens förslag: Bestämmelsen som anger lagens tillämp- ningsområde ska skiljas från bestämmelser som anger grunderna för utvisning. Övriga bestämmelser som anger när frågor ska handläggas en- ligt lagen om särskild utlänningskontroll förs i princip oföränd- rade i sak över till den nya lagen. Ansökningar om uppehållstill- stånd ska, om inte annat anges, handläggas enligt den nya lagen om utlänningen har utvisats på grund av att han eller hon utgjort en allvarlig säkerhetsrisk. Skälen för utredningens förslag Bestämmelsen som anger tillämpningsområdet bör renodlas Tillämpningsområdet för lagen om särskild utlänningskontroll anges i dagens lagstiftning utifrån de förutsättningar som gäller för att en utlänning ska få utvisas med stöd av lagen. Den ska alltså tillämpas endast om förutsättningarna för någon av de särskilda utvisnings- grunderna i 1 § är uppfyllda. För att det ska vara tydligt när den nya lagen ska tillämpas bör det bland de inledande bestämmelserna tas in en uttrycklig regel som anger lagens tillämpningsområde. Den nuvarande bestämmelsen bör renodlas så att utvisningsgrunderna lyfts ut och särskiljs från de be- stämmelser som anger när lagen är tillämplig. Genom det tydliggörs att lagen ska tillämpas så snart frågan om utvisning enligt lagen aktualiseras, dvs. redan innan det står klart att det finns grund för utvisning. Tillämpningsområdet bör i stället utgå från i vilka typer av mål och ärenden som lagen ska användas. De fall det handlar om är – som framgått ovan – om en utlänning kan antas komma att begå eller Tillämpningsområdet för den nya lagen medverka till en gärning för vilket ansvar kan följa enligt den före- slagna terroristbrottslagen eller om han eller hon på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Sedan terroristbestämmelserna infördes i utlänningslagstiftning- en har utvisning på grund av risken för terroristbrott varit det huvudsakliga användningsområdet. Det är därför naturligt att den grund som tar sikte på risken för terrorismrelaterade gär- ningar anges först i bestämmelsen som reglerar den nya lagens hu- vudsakliga tillämpningsområde. Grunderna för när en utlänning får utvisas med stöd av lagen bör alltså i fortsättningen anges separat, i en särskild bestämmelse. Det kommer att utvecklas i avsnitt 7.2.1. Övriga bestämmelser som avgränsar lagens tillämpningsområde behålls i huvudsak Om Säkerhetspolisen har ansökt om att en utlänning ska utvisas en- ligt lagen om särskild utlänningskontroll och utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt, ska, enligt 2 § tredje stycket lagen om särskild utlänningskontroll, ansökningarna handläggas tillsammans enligt den lagen. Detsamma gäller om utlänningen ansöker om uppehålls- tillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varak- tigt bosatt under handläggningen av ärendet om utvisning. I 2 § fjärde stycket anges att en ansökan om uppehållstillstånd som görs av en utlänning som är utvisad enligt lagen om särskild utlännings- kontroll ska handläggas enligt den lagen om utlänningen befinner sig i . Utgångspunkten är alltså att när lagen om särskild utlännings- kontroll har aktualiserats ska den fortsatta handläggningen av frågor som rör utlänningens rätt att vistas i i sin helhet handläggas enligt den lagen. Det bör gälla även fortsättningsvis. De aktuella be- stämmelserna bör därför i princip oförändrade tas in i den nya lagen. En särskild fråga är om den nuvarande begränsningen att ansök- ningar om uppehållstillstånd m.m. som görs av en utlänning som ut- visats enligt lagen om särskild utlänningskontroll, eller motsvarande äldre bestämmelse, ska handläggas som ett kvalificerat säkerhets- ärende endast i de fall där utlänningen fortfarande befinner sig i bör behållas. Även om det bara kan antas bli aktuellt i enstaka Tillämpningsområdet för den nya lagen undantagsfall att någon som har utvisats med stöd av den nya lagen och som befinner sig utomlands ansöker om att få uppehållstillstånd i finns det inte skäl att begränsa tillämpningsområdet för lagen på det sättet. Har en person utvisats på grund av att han eller hon utgör en allvarlig säkerhetsrisk bör ansökan om uppehållstill- stånd alltid hanteras i den ordning som gäller för kvalificerade säker- hetsärenden. Utredningen återkommer i avsnitt 7.5 till vad det ut- ökade tillämpningsområdet innebär för prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd som görs av en utlänning som utvisats med stöd av den nya lagen, eller har meddelats motsvarande beslut enligt äldre lag. I avsnitt 5.2.7 har utredningen föreslagit att handläggningen av några särskilda typer av uppehållstillstånd ska avvakta till dess att det finns ett slutligt ställningstagande till frågan om utvisning. I de fallen kommer därför frågan om uppehållstillstånd antingen att förfalla (om utlänningen utvisas) eller att handläggas enligt utlänningslagen. I samma avsnitt har utredningen föreslagit att någon hänvisning till utlänningslagens bestämmelser om ställning som varaktigt bosatt inte ska göras i den nya lagen. Det får till följd att de mer förmånliga bestämmelserna i utlänningslagen inte ska tillämpas om utlänningen utvisas enligt den nya lagen. Det blir därför viktigare att i fortsätt- ningen avgöra om utlänningens ansökan ska behandlas som ett van- ligt säkerhetsärende eller ett kvalificerat sådant. Så snart det senare är fallet ska frågan handläggas enligt den nya lagen, inte enligt utlän- ningslagen. 7Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning Som nämnts i avsnitt 3.1.1 infördes de särskilda terroristbestämmel- serna för att hindra utlänningar som utgjorde ett potentiellt terro- risthot från att resa in i landet. Ett annat skäl till regleringen var att kunna avlägsna utlänningar som betraktades som presumtiva terro- rister. Sådana utlänningar skulle också kunna kontrolleras om de av någon anledning inte kunde avlägsnas från landet. Det synsättet lever kvar än . Lagen om särskild utlänningskontroll bygger på tanken att utlänningar som kan befaras komma att begå terrorist- brott eller kan utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet ska kunna utvisas. Om utvisningen inte kan verkställas ska sådana utlänningar i stället kunna kontrolleras genom vissa tvångsmedel.