sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — De tre syften som i stort sett alltid har funnits med har dock varit att skapa grundläggande kunskap om regler, värna idén om en gemensam statsförvaltning och att trygga en strategisk kompetensförsörjning. 39Den tidiga delen i utvecklingen beskrivs i hög utsträckning genom SOU 2004:65 En stats- förvaltning i utveckling och förnyelse som under utredningen av KKR gjorde en gedigen genom- gång av tidigare aktörer på området. 40SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. och nuvarande utbildning för statsanställda En föregångare vad gäller utbildning av tjänstemän i statsförvalt- ningen kan anses vara de byråchefsutbildningar som på centralt initiativ anordnades av dåvarande under 1950- talet. Det handlade om en utbildningsinsats riktade till anställda på byråchefsnivå,41 som kom från olika myndigheter. En bakomliggande tanke med denna utbildning var att det ansågs värde- fullt att sammanföra chefer med bakgrund från olika myndigheter, liksom att anknytningen till en akademisk institution var en viktig pedagogisk tillgång.42 4.3.2Utvidgning följde efter det Organisatoriskt skedde en omfattande utveckling . Regeringen tillsatte en utredning med uppdrag att föreslå en samordning av den utbildning som staten bedrev som arbetsgivare för sina anställda. I personalutbildningsberedningens betänkande lämnades förslag till ett statligt personalutbildnings- organ.43 Två motiv dominerade förslaget. Det ena var arbetsgivarens intresse av att höja kvaliteten i den statliga verksamheten. Det andra var den personalpolitiska insikten om betydelsen av att statsanställda i större omfattning skulle få uppleva det värdefulla i att genom egen utveckling bidra till bättre insatser i samhällets tjänst.44 () inrättades 1967 som en självständig myndighet. PUN var ett centralt organ för utbildning av statsanställda.45 PUN skulle undersöka behovet av utbildning, planera och genomföra utbildning, bistå statliga myndigheter vid utform- ningen av intern utbildning och verka för bättre samordning mellan myndigheterna inom området. Därtill kom närliggande uppgifter som skulle främja samverkan mellan myndigheterna respektive sam- 41Motsvarande chef på operativ nivå eller medarbetare på strategisk nivå i dagens statsförvaltning. 42SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. 43SOU 1966:57 Centralt statligt personalutbildningsorgan. 44SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. 45PUN ansvarade för utbildning ”i den mån sådan utbildning inte ankom på en annan myndighet”, vilket i praktiken innebar att vissa områden var undantagna. och nuvarande utbildning för statsanställda verkan mellan dem och det allmänna utbildningsväsendet. Effektivitet, arbetsmiljö och rättssäkerhets- och offentlighetsvärden var vägledande i utformningen av utbildningsinsatserna. Allmän förvaltningsutbild- ning tog cirka hälften av resurserna. Därutöver var även lednings- utveckling en viktig del. PUN anordnade utbildningar inom följande områden: •Introduktionskurser för nyanställda. PUN anordnade 45 kurser för nyanställda kontorsbiträden. Utbildning för administrativ personal som om- fattade cirka . En introduktionsutbildning för nyanställda hand- läggare i statsförvaltningen. Den långa kursen anord- nades . Syftet var att ge en första insikt i förhåll- andet mellan statsanställda och medborgarna i ett demokratiskt samhälle. genomfördes en ledar- utbildning, som till en början uppgick och där- efter två. Utbildningens främsta syfte var att förbättra förmågan att leda underställd personal i en statsförvaltning som hade i huvudsak myndighetsutövande uppgifter. Den kom dock i allt större utsträckning att omfatta även hanteringen av olika regel- system i förhållandet mellan staten och medborgarna.46 En annan del av verksamheten var utbildningar för specialiserade grupper av tjänstemän, såsom domare och åklagare, prefekter vid universiteten, arbetsledare inom kontorsverksamhet, utredare och registratorer. PUN anordnade också konferenser för högre chefer.47 En viktig del i verksamheten var att stärka myndigheternas kapa- citet att själva organisera effektiv utbildning. Utbildning av utbildare blev en relativt stor del av den samlade verksamheten, eller , /78. Nämnden hade cirka 80 an- ställda det året och anlitade cirka 600 personer som lärare, ofta rekry- terade bland tjänstemän med strategiska positioner inom statsförvalt- 46SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. 47Konferenserna riktade sig till verkschefer, motsvarande generaldirektörer och överdirek- törer . 48SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. och nuvarande utbildning för statsanställda Vid sidan om PUN fanns andra mindre statliga aktörer som parallellt gjorde liknande utbildningsinsatser. () inrättades 1971.49 SPN hade ansvar för att stödja statsförvaltningen i det personaladministrativa arbetet genom utvecklingsinsatser, utbildning och rådgivning. En betydande del av verksamheten ägnades åt medverkan i omplacering av statsanställda, som av olika skäl inte kunde flytta med i de stora omlokaliseringar av statlig verksamhet som beslutades av . Statskontoret hade en utbildningsenhet som bestod av cirka 20 personer.50 Enheten genomförde utbildningar på ett sätt som till formen liknande den större myndigheten utbildning, men inriktningen handlade mer om fortbildning inom specifika om- råden såsom projektledning och ”automatisk databehandling”.51 beslutade regeringen om en översyn av hela den centrala statliga arbetsgivarfunktionen. Den innefattade den verksamhet som bedrevs av PUN, SPN och Statskontoret, men också verksamheten vid dåvarande , och liksom verksamhet som bedrevs av en splittrad organisation för företagshälsovård.52 Efter olika utredningsinsatser växte det fram en samlad ny organisation. Bakgrunden var den nya arbetsrätten, som tydligare än tidigare hade skapat ett partsförhållande i många av de frågor som förut låg utanför det avtals- eller förhandlingsbara om- rådet, men också för att ta hänsyn till att staten, och framför allt den civila förvaltningen, växte. fanns cirka 215 000 anställda inom staten vilket hade vuxit till cirka 380 000.53 Inom kompetensutvecklingsområdet slogs SPN och PUN sam- man till en ny myndighet 1979. SPN hade blivit alltmer efterfrågestyrt 49SOU 1978:41 Statlig personalutbildning. SPN blev till genom en sammanslagning av och . 50SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. 51SOU 1978:41 Statlig personalutbildning. 52SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. 53SOU 1978:41 Statlig personalutbildning. och nuvarande utbildning för statsanställda i förhållande till myndigheterna, vilket i betydande mån påminde om PUN:s arbetssätt . PUN hade kommit att avgifts- belägga en stor del av sin verksamhet.54 fanns en allt- mer utbredd uppfattning att centralt organiserad verksamhet skulle vinna i effektivitet om verksamheten avgiftsbelades. Myndigheter- nas efterfrågan eller beställning från de centrala myndigheterna skulle därmed ses mer som en investering som de behövde ta tillvara. Ett centralt utveckling och personal- utbildning skulle motsvara de moderna förväntningarna i mer mark- nadsliknande situationer om det skulle avgiftsbelägga sina tjänster. Det skulle skapa valbarhet för myndigheterna och en stimulerande konkurrens för de berörda centralmyndigheterna.55 Den nya myndigheten () etablerades och finansierades genom en blandning av avgifter och anslag. SIPU erbjöd, mot avgifter, kurser och andra insatser, som efterfrågades av de enskilda myndigheterna.56 Insatser som kom till stånd i det ”generella statsförvaltningsintresset” finan- sierades med anslag. SIPU producerade allmän personalutbildning med särskild inriktning på administrativa områden. Konsultativ verksamhet inom personalutbildningsområdet var ytterligare en huvuduppgift. Konsultationen ansågs ha ett viktigt syfte att stödja de statliga myndigheternas interna utbildning. SIPU förväntades också genomföra utrednings- och utvecklingsarbete på direkt upp- drag av regeringen. SIPU hade även ett förlag, som bland annat gav ut skrifter och studiematerial. SIPU gav till exempel ut studiehäften som bland annat handlade om att vara statsanställd, ekonomin i statsförvaltningen, myndighetens kontakter med allmänheten och offentlighetsprincipen och sekretess. SIPU innebar en avsevärd breddning av den statliga personal- utbildningens utbud. Antalet områden som SIPU bedrev utbildning inom mångdubblades i förhållande till PUN:s verksamhet. 1977/78:100 Budgetpropositionen 1978 och SOU 1978:41 Statlig personalutbildning. 55SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. 1978/79:133 om organisation för arbetsmiljöfrågor, företagshälsovård samt personalutbild- ning och personaladministrativ konsultation m.m. inom statsförvaltningen. och nuvarande utbildning för statsanställda programmet ingick 18 större utbildningsområden. SIPU formulerade sin verksamhetsidé på följande sätt: •SIPU är för utveckling av personal och verksamhet. •SIPU stöder förvaltningens förnyelse, kvalitet och effektivitet genom utveckling av organisationers och personers kompetens. •SIPU arbetar på myndigheternas villkor och statsmakternas inten- tioner. tog regeringen initiativ till utvecklingsprogram för de högsta cheferna. De riktade sig mot generaldirektörer, över- direktörer och nivån närmast under dessa. Inom ramen för ett centralt beslutat, samlat program hade SIPU en roll i de delar som inte riktade sig till de allra högsta cheferna. I SIPU:s chefsprogram ingick områden som chef i statlig tjänst, att vara arbetsgivare, statens ekonomi, förvaltningsrätt och arbetsmiljö.57 I instruktionen till SIPU framgår att det var viktigt att stats- förvaltningen genom SIPU skulle få tillgång till myndighetens stöd oberoende av de resurser myndigheterna hade. Det var inte minst angeläget att medelstora och mindre myndigheter med begränsad betalningsförmåga även skulle nås av deras stöd. Under den senare delen av fanns (), som var administrativt knutet till SIPU. Målgruppen var chefer på strategisk nivå i statsförvaltningen. STIL hade en liten fast stab på fem till sex personer och arbetade med konsulter, nätverk och myndighetsrepresentanter. STIL arbetade med utbildning av chefer, men även med att stödja myndigheter i rekryteringen av chefer.58 57SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. 58SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. och nuvarande utbildning för statsanställda Parallellt med den statliga myndighetsorganisationen organiserade de statliga avtalsparterna verksamhet av betydelse för den gemen- samma kompetensuppbyggnaden i statsförvaltningen. Här kan näm- nas (). bildades och genom- förde utbildningar av arbetsmiljöansvariga inom myndigheterna, till exempel skyddsombuden.59 I budgetpropositionen 1991/92 föreslog regeringen att SIPU skulle avvecklas.60 Förslaget i propositionen hade inte föregåtts av någon utredning. Det motiverades av att myndigheterna i sitt stöd för personaladministrativ utveckling och kompetensutveckling av de an- ställda skulle hänvisas till den reguljära marknaden av konsultinsatser och utbildning. Av budgetpropositionen framgick följande: Ökningen av den myndighetsanpassade utbildningen och konsultupp- dragen till myndigheterna tyder enligt min bedömning på att SIPU:s verksamhet fyller ett behov i de statliga myndigheternas förnyelse- arbete. Härigenom torde det finnas marknadsförutsättningar för att så- dana tjänster, som SIPU har utfört, i fortsättningen skall kunna drivas i en annan form än genom ett statligt huvudmannaskap.61 SIPU upphörde som myndighet 1992. En del av verksamheten be- drevs därefter vidare av de tidigare anställda under kommersiella former och i helt privat regi.62 4.3.5Behovet av en utbildningsaktör återkommer Förvaltningspolitiska kommissionen som la fram sitt betänkande 1997 identifierade ett behov av att återigen ha en sådan aktör som fanns innan avvecklingen av SIPU. Den förvaltningspolitiska kom- missionen menade att statsförvaltningen höll på att tappa förmågan att agera enhetligt som komplexiteten och behovet av enhetlighet från staten hade ökat. 59SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. 1991/1992:100 Budgetpropositionen , utg.omr. 8, bilaga 8. 1991/1992:100 Budgetpropositionen , utg.omr. 8, bilaga 8. 62SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. SIPU finns än som ett företag. och nuvarande utbildning för statsanställda Inom den svenska statsförvaltningen härskade förr en tämligen enhetlig förvaltningskultur. Nutidens statsförvaltning uppvisar en så brokig mång- fald att det inte är meningsfullt att försöka återskapa en sådan homo- genitet. Vissa element måste emellertid vara gemensamma för hela statsförvaltningen. Kommissionen anser att värdefulla ting i den svenska förvaltningstraditionen är på väg att tappas bort, framförallt sådana som är förknippade med statens kärnfunktioner.63 och i samband med inträde i Euro- peiska unionen, EU, uppkom ett behov av att anordna utbildning i EU-kunskap för och statsförvaltningen. SIPU, som skulle ha varit en naturlig myndighet att lägga denna utbildning hos, fanns inte kvar. I stället bildades Forum som en enhet inom med uppdrag att anordna EU-utbild- ning. Behovet av utbildning för myndighetschefer och statliga styrelser uppkom också . Denna typ av utbildning har legat på . 4.3.6KKR, Verva och Efter att den förvaltningspolitiska kommissionen återigen uttalat behov av en aktör för gemensamma förvaltningspolitiska frågor har det funnits tre myndigheter. Gemensamt för dessa är att de är betydligt mindre än sina föregångare SIPU och PUN i termer av budget och antal anställda som arbetade med utbildning av statsanställda. () bildades som en central förvaltningsmyndighet under regeringen. Rådet hade i upp- drag att ge stöd i förvaltningspolitiskt angelägna frågor.64 Myndig- heten bildades som ett resultat av den förvaltningspolitiska kom- missionens arbete.65 Anledningen till att myndigheten skapades var att ett antal områden inom förvaltningspolitiken ansågs vara grund- läggande för att regeringens krav på en statsförvaltning präglad av rättssäkerhet, demokrati och effektivitet skulle kunna uppnås. 63SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst (Förvaltningspolitiska kommissionen). 64SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. och nuvarande utbildning för statsanställda frågor gällde bland annat en för statsförvaltningen gemensam för- valtningskultur och etik, tillgänglighet och öppenhet mot med- borgarna, en tydlig statstjänstemannaroll och statstjänstemän med goda förvaltningskunskaper, systematiskt kvalitetsarbete samt erfaren- hetsutbyte och lärande mellan myndigheter. Även om regeringens uppfattning var att myndighetscheferna ansvarade för att genomföra förvaltningspolitiken, bedömde regeringen att det fanns behov av ett särskilt organ, genom vilket den mer aktivt kunde påverka och utveckla statsförvaltningen inom de strategiskt betydelsefulla om- rådena kompetensförsörjning och kvalitetsutveckling.66 Enligt förordningen (1998:1647) med instruktion för hade KKR i uppgift att i medborgarnas intresse stödja och stimulera arbetet med kvalitetsutveckling och kompetensförsörjning inom den statliga förvaltningen. Enligt instruk- tionen skulle rådet utföra uppdrag åt främst regeringen. Rådet skulle också stödja myndigheterna att utöva sitt ansvar för kvalitetsutveck- ling och kompetensförsörjning och därvid utgå från de behov som finns inom statsförvaltningen som helhet. KKR hade i uppgift att: •utveckla och sprida former för arbete med kvalitet inom stats- förvaltningen, •initiera samverkan mellan myndigheter i frågor om kvalitet och kompetens i syfte att utveckla metoder och tekniker, •ta fram underlag för att stödja den statliga förvaltningen i arbetet med att skaffa, utveckla och behålla rätt kompetens, •förmedla grundläggande förvaltningsutbildningar, •utveckla, stödja och förmedla utvecklingsprogram för chefer och andra personer med strategiska uppgifter, •uppmärksamma och förmedla statsförvaltningens krav på hög- skolornas reguljära utbildning, •stimulera forskning och utbildning om statlig verksamhet och dess bidrag till samhällsutvecklingen och •verka för en god förvaltningskultur och etik hos de statliga myndigheterna. 66SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. och nuvarande utbildning för statsanställda KKR hade ungefär tio anställda. hade myndigheten finansiella möjligheter att även använda sig av kon- sulter till olika uppdrag, men detta var i begränsad omfattning. KKR hade en styrelse med nio ledamöter som ansvarade för myndighetens verksamhet. Generaldirektören ansvarade för den löpande verksam- heten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. Vid rådet fanns också en referensgrupp bestående av forskare och praktiker till stöd för arbetet.67 KKR existerade deltog minst 6 100 stats- anställda i någon del av myndighetens aktiviteter.68 Den övervägande majoriteten av deltagare i KKR:s aktiviteter var chefer (personal-, ekonomi- och utvecklingschefer), andra personer med olika typer av ledande befattningar såsom kvalitets- eller process- ledare och personer ansvariga för kompetensutveckling eller kompe- tensförsörjning. Myndighetens strategi var att påverka målgrupper som ansågs kunna sprida lärdomarna vidare på myndigheterna där de arbetade. Myndigheten använde sig av såväl handledarledda utbildningar som e-utbildningar.69 E-utbildningen i förvaltningskunskap fanns åtkomlig via KKR:s hemsida men användes även som studiematerial i flera av KKR:s förvaltningsutbildningar.70 KKR utvecklade även en förenklad introduktionsutbildning som totalt omfattade . Två pilotomgångar hann genomföras med sammanlagt 30 deltagare från 18 olika myndigheter. Av utvärderingen framkom att deltagarna hade haft mest nytta av de moment som rörde frågor om förvaltningsetik, statstjänstemannarollen och förstå- else för staten som sektor. Från de tillfrågade myndigheterna nämndes främst effekter som rörde de deltagande individerna, såsom ökade kunskaper och större säkerhet. I någon mån nämndes också effekter på organisationsnivå, såsom förmedlandet av goda exempel från andra myndigheter. KKR lades ner men ersattes av en ny myndighet.71 67SOU 2005:32 Regeringens stabsmyndigheter. 68En uppskattning i SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. 69Vi använder e-utbildningar som en förkortning av ”elektronisk utbildning”. 70SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. 71Kommittédirektiv (dir. 2006:5), Avveckling av . och nuvarande utbildning för statsanställda Verket för förvaltningsutveckling (Verva) bildades med syftet att främja utvecklingsarbetet i statsförvaltningen och användningen av informationsteknik i offentlig förvaltning. Då fördes verksamhet från Statskontoret, KKR, och över till den nya myndigheten.72 Verva skulle enligt sin instruktion samordna myndigheternas it- arbete samt stödja och utveckla arbetet med den strategiska kompe- tensförsörjningen och verksamhetsutvecklingen i statsförvaltningen. Myndigheten skulle skapa förutsättningar för samverkan mellan statliga myndigheter, mellan stat och kommun samt mellan statliga myndigheter och näringsliv.73 Verva hade andra uppgifter utöver utbildning av statsanställda och ansvarade bland annat för utveck- lingen av samhällets rättsinformation och för att samordna upp- handling för offentlig förvaltning inom området informationsteknik. Utbildningen var också annorlunda från den som givits av KKR. I myndighetens instruktion framgick att utbildningsverksamheten i högre grad än tidigare skulle vara inriktad på analys, kartläggning och stöd för statsförvaltningens långsiktiga kompetensförsörjning. I myn- dighetens instruktion för utbildning ingick att: •ge efterfrågestyrt och behovsrelaterat stöd till statsförvaltningens långsiktiga kompetensförsörjning, bland annat genom utveckling av ledningskompetens och spridning av grundläggande förvalt- ningskunskap inklusive öppenhet och insynsfrågor. •tillhandahålla utbildningar som tidigare anordnats av , i huvudsak med inriktning på ekonomi och EU-utbild- ningar av generellt intresse för statsförvaltningen. Innehållet i utbildningarna skall bestämmas i samråd med Regeringskansliet.74 Verva hade relativt många anställda. hade myndigheten 85 års- arbetskrafter. Den verksamhetensgren som arbetade med utbildning hade 11 anställda, vilket var ungefär samma personalstyrka som före- 72SOU 2005:32 Regeringens stabsmyndigheter. 73Förordningen (2007:828) med instruktion för Verket för förvaltningsutveckling samt SOU 2008:22 Ett stabsstöd i tiden. 74Regleringsbrev för avseende Verket för förvaltningsutveckling, , Fi 2006/6937(delvis). och nuvarande utbildning för statsanställda gångaren KKR hade haft.75 Vervas utbildning var smalare än den som KKR anordnade och utbildningen blev allteftersom mer lik den utbild- ning som redan fanns vid Ekonomistyrningsverket.76 Av regeringens budgetproposition framgick att Verva skulle avvecklas. Delar av verksamheten togs över av Statskontoret och Kammarkollegiet. Ett nyinrättat Kompetensråd för utveckling i staten skulle ta över delarna kring utbildning av statsanställda.77 för utveckling i staten för utveckling i staten () bildades som en stabsmyndighet med uppgift att bistå regeringen i frågor som rörde den strategiska kompetensförsörjningen i statsförvaltningen. övertog uppdrag rörande statens kompetensförsörjning som tidigare legat på bland annat KKR och Verva. verksamhet var huvud- sakligen inriktad på att ge stöd till kompetensförsörjningen i de stat- liga myndigheterna. Verksamheten utformades i nära samarbete med . Av regleringsbrevet framgick följande: ska tillhandahålla EU-utbildningar av generellt intresse för stats- förvaltningen och andra av prioriterade utbildningar. Den närmare omfattningen av och inriktningen på dessa utbildningar ska bestämmas i samråd med (Statsrådsberedningen).78 De områden som regeringen prioriterade för verksamhet om- fattade statlig värdegrund, jämställda karriärvägar och kompetens inom EU-området. gav även utbildning och träning till den som ville genomgå uttagningsprov för att kunna söka anställning i EU:s institutioner.79 75SOU 2008:22 Ett stabsstöd i tiden. Den största verksamhetsgrenen för ökad enkelhet och rättssäkerhet som bestod av 60 medarbetare. 76I SOU 2008:22 står till exempel: ”Det bör i sammanhanget också påpekas att det funnits vissa överlappningar mellan utbildningar på ekonomi- och budgetområdet mellan Ekonomi- styrningsverket och Verva. I en framtida organisation bör sådana överlappningar om möjligt självklart undvikas." 2008/09:1 Budgetproposition utg.omr. 78Regleringsbrev för avseende för utveckling i staten. , S2011/10888/och /11087/. 79Regleringsbrev för avseende för utveckling i staten. , S2011/10888/och /11087/. och nuvarande utbildning för statsanställda genomförde aktiviteter för sammanlagt cirka 600 deltagare.80 hade sammanlagt 413 personer deltagit vid något av de 23 utbildningstillfällen som ansvarade för.81 deltog totalt 7 384 chefer och medarbetare från stats- förvaltningen i olika aktiviteter kring offentligt etos, vilket var en ökning jämfört med då 1 575 deltog i någon aktivitet.82 hade även sex olika webbaserade utbildningar för stats- anställda: Att arbeta i staten, De sex värdegrundsprinciperna, Bemötande, Jämställdhet och genus, Lagligt och lämpligt samt Lagligt och lämpligt för dig som är chef. fick återkommande uppdrag från regeringen i närliggande frågor. Som exempel kan nämnas att fick i uppdrag att leda ett projekt kring en god förvaltningskultur.83 Målet med projektet var att stärka en god förvaltningskultur i staten och att öka kunskapen om rollen som statstjänsteman. fick även i uppdrag att leda och samordna ett program för kvinnors karriärutveckling i staten.