sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Det framgår bl.a. att europeiska delegerade åklagare ska ha direkt tillgång till ärende- hanteringssystemets register och till index. Den handläggande euro- peiska delegerade åklagaren har emellertid tillgång även till all den information som gäller det ärende som han eller hon handlägger. I artikelns tredje stycke öppnas det för att andra europeiska delege- rade åklagare ska kunna få tillgång till information som lagras i elektronisk form i ärendehanteringssystemet och till ärendeakter. Det är den handläggande europeiska delegerade åklagaren som ska fatta beslut om att bevilja andra europeiska delegerade åklagare till- gång. Det ska enligt artikeln göras i enlighet med tillämplig nationell lagstiftning. Om tillgång inte beviljas, får ärendet hänskjutas till be- hörig permanent avdelning. Den behöriga permanenta avdelningen ska, i den mån det är nödvändigt, höra de berörda europeiska dele- gerade åklagarna och därefter fatta beslut i enlighet med tillämplig nationell lagstiftning och Eppo-förordningen. Det föreskrivs alltså i Eppo-förordningen att nationell lagstiftning, åtminstone delvis, ska styra vad som ska gälla vid beslut om tillgång till information i Eppos interna ärendehanteringssystem. Det torde inte krävas att frågan ska vara författningsreglerad nationellt, trots att ordet lagstiftning används i den svenska språkversionen av för- ordningen, utan det bör vara tillräckligt att det följer av oskriven nationell rätt, jfr den engelska språkversionen som talar om ”natio- nal law”. Under alla förhållanden framstår det emellertid som märk- ligt att nationell rätt ska tillämpas, med hänsyn till att de uppgifter som avses i artikel 46 finns i Eppos ärendehanteringssystem. Svensk rätt innehåller inga bestämmelser som aktua- liseras i den situation som artikel 46 avser. De bestämmelser som närmast kan vara av intresse torde vara 8 kap. 2 § OSL och 3 kap. 6 § I den förstnämnda paragrafen regleras sekretess inom en myndighet. Där anges att vad som föreskrivs om sekretess mot andra myndigheter och vad som föreskrivs i andra bestämmelser i om uppgiftslämnande till andra myndigheter och överföring av sekretess mellan myndigheter också gäller mellan olika verksam- hetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självstän- diga i förhållande till varandra. Utredningens uppfattning är att de europeiska delegerade åklagarna inte utgör olika verksamhetsgrenar som är självständiga i förhållande till varandra, se t.ex. m.m., prop. 2007/08:126, s. 162 och där angivna hänvisningar. Tvärt- om är ju avsikten enligt artikel 8.1 att Eppo ska agera som en enhet. Avsaknaden av en sekretessgräns inom en myndighet eller mellan olika verksamheter inom en myndighet innebär dock inte att det en- ligt svensk rätt står de anställda fritt att utbyta sådana uppgifter som omfattas av sekretess, se t.ex. Anpassningar med anledning av en ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration, prop. 2003/04:152 s. 251. I JO 1983/84 s. 262 uttalades bl.a. att det torde stå klart att en befattningshavare inte har någon obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till sina arbetskamra- ter men att det å andra sidan är tydligt att sekretesslagen inte heller kan anses utgöra hinder mot att en handläggare rådfrågar andra be- fattningshavare om ett ärende, åtminstone inte om det framstår som objektivt försvarbart. Vidare uttalade JO att uppgifter fritt måste kunna lämnas till den som på ett eller ett annat sätt deltar i beredan- det och avgörandet av ett ärende. Även om uttalandena är gjorda in- nan OSL trädde i kraft gör de sig alltjämt gällande som ett uttryck för svensk rätt. I 3 kap. 6 § brottsdatalagen framgår att den som är personupp- giftsansvarig ska se till att tillgången till personuppgifter begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgif- ter. Det innebär att tillgången till sådana personuppgifter som be- handlas automatiserat inte får hanteras slentrianmässigt. I 3 kap. 5 § brottsdataförordningen föreskrivs att vid tilldelning av behörighet för åtkomst till personuppgifter ska, utöver behovet av uppgifterna, utbildning och erfarenhet särskilt beaktas. Nationell rätt får tillämpas analogt Som utredningen har konstaterat i avsnitt 15.3.1 är OSL inte tillämp- lig för Eppo. Inte heller brottsdatalagen, som grundar sig på ett di- rektiv som inte ska tillämpas av Eppo (se avsnitt 16.2.1), är tillämp- lig. Det hindrar emellertid inte att det som sagts i föregående avsnitt anses utgöra svensk rätt och är vad den handläggande europeiska de- legerade åklagaren har att beakta när han eller hon ska avgöra om andra europeiska delegerade åklagare bör ges tillgång till uppgifter i Eppos ärendehanteringssystem. Utredningen bedömer således att nationell rätt i det sammanhang som avses i artikel 46 får förstås så att den handläggande europeiska delegerade åklagaren får ge andra europeiska delegerade åklagare till- gång till de uppgifter som avses i artikel 46 tredje stycket i den mån de behöver uppgifterna i sitt arbete. Någon författningsreglering be- hövs inte och det krävs inte heller någon annan åtgärd. Frågan får lösas inom Eppo, med utgångspunkt i det som sagts här. 18.8Vissa ytterligare författningar behöver övervägas 18.8.1Inventering bland gällande författningar Utredningen har föreslagit en rad ändringar i författningar för att det ska vara möjligt för att ansluta sig till det fördjupade sam- arbetet i Eppo. I huvudsak har förslagen grundat sig på innehållet i Eppo-förordningen. Ett viktigt förslag är att det som gäller för en svensk åklagarmyndighet även ska gälla för Eppo (se avsnitt 15.6.2). Det finns därför skäl att se om svensk rätt innehåller några författ- ningar som behöver ändras för att de inte bör gälla för Eppo eller om det i något fall bör förtydligas att en viss författning ska omfatta även Eppo. Utredningen har därför i rättsdatabaser sökt i författningar på orden ”åklagare”, ”åklagarmyndighet”, ”” och ”” för att kunna göra en summarisk genom- gång av bestämmelser som innehåller dessa ord. I det följande redovisas utfallet av denna genomgång. I den mån en författning innehåller något av de aktuella orden men inte kom- menteras i det följande innebär det att utredningen har bedömt att det inte är nödvändigt att överväga behovet av ändring närmare och att det inte heller skulle tillföra betänkandet något att motivera det ställningstagandet. Utredningens bedömning: De regler som ger anställda vid åkla- garmyndigheter vissa befogenheter avseende delgivning behöver inte ändras. De svenska Eppo-åklagarna får samma befogenheter. Skälen för utredningens bedömning: I avsnitt 15.6.2 har utred- ningen föreslagit att den nya lagen ska innehålla en bestämmelse som föreskriver att med åklagarmyndighet avses i lag eller förordning även Eppo, om inte annat anges. Bestämmelsen har diskuterats mot bakgrund av Eppo-förordningens krav på att Eppos åklagare ska ha samma tillgång till information som nationella åklagare. Regleringen föreslås dock vara generell, för att leva upp till Eppo-förordningens krav att de europeiska delegerade åklagarna ska ha samma befogen- heter som nationella åklagare. I delgivningslagen (2010:1932) finns det två bestämmelser som ger den som är anställd vid en åklagarmyndighet vissa befogenheter. I 40 § första stycket föreskrivs att en sådan person får utföra stäm- ningsmannadelgivning. I 46 § anges bl.a. att den som är anställd vid en åklagarmyndighet har rätt att få tillträde till enskilt område som inte utgör bostad för att verkställa stämningsmannadelgivning. Med bestämmelsen som föreslagits i avsnitt 15.6.2 om att även Eppo avses när det i lag eller förordning anges att någonting gäller för en åklagarmyndighet kommer de paragraferna i delgivningslagen att bli tillämpliga för Eppo. Det ligger väl i linje med kravet i arti- kel 13.1 att de europeiska delegerade åklagarna och, i förekommande fall, den europeiska åklagaren ska ha samma befogenheter som na- åklagare. Utredningen bedömer därför att reglerna i delgiv- ningslagen inte bör undantas från tillämpningsområdet för den före- slagna regleringen i den nya lagen. De aktuella paragraferna i delgivningslagen gäller emellertid för samtliga anställda vid en åklagarmyndighet. Den ordningen motive- rades av att lagstiftaren ville skapa förutsättningar för att frigöra åklagare till sådana uppgifter som förutsätter åklagarkompetens, se Ny delgivningslag, prop. 2009/10:237 s. 165. nas ordalydelse skulle således andra anställda vid i än de särskilda åklagarna kunna utföra stämningsmannadelgivning. Eftersom det endast är den svenska europeiska åklagaren och de svenska europeiska delegerade åklagarna som ska ha befogenheter i , är det svårt att se att någon annan än de skulle behöva till- lämpa delgivningslagens regler. I praktiken kan det dessutom förut- ses att de europeiska delegerade åklagarna normalt kommer att anlita biträde av svenska myndigheter eller företag för att genomföra stäm- ningsmannadelgivning. Mot den bakgrunden bedöms det varken be- hövas undantag eller tillägg i den föreslagna regleringen i den nya lagen. Delgivningslagen behöver inte heller ändras. Utredningens bedömning: Eftersom Eppo-förordningen förut- sätter nära samarbete mellan Eppo och svenska brottsbekämpan- de myndigheter bör även Eppo anses som en åklagarmyndighet som och Säkerhetspolisen ska samarbeta med. Det behövs inga lagändringar utöver de som föreslagits tidigare. Skälen för utredningens bedömning: Eppo-förordningen förutsät- ter samarbete mellan nationella brottsbekämpande myndigheter och Eppo, se t.ex. artikel 5.6 som föreskriver att de behöriga nationella myndigheterna aktivt ska bistå och stödja Eppos utredningar och lagföring och att alla åtgärder, förhållningssätt eller förfaranden inom ramen för Eppo-förordningen ska vägledas av principen om lojalt samarbete. Den grundläggande utgångspunkten stämmer väl överens med föreskriften i 6 § första stycket polislagen, enligt vilken och Säkerhetspolisen ska samarbeta med varandra och med åklagarmyndigheterna. Med den bestämmelse i den nya la- gen som utredningen har föreslagit, om att även Eppo avses när det i lag eller förordning sägs något om åklagarmyndighet, kommer en motsvarande skyldighet att gälla gentemot Eppo. Det framstår som ändamålsenligt. Någon ändring i den föreslagna bestämmelsen eller i 6 § polislagen är därför inte nödvändig. Utredningen har i av- snitt 11.4 föreslagit ändringar i polislagen med anledning av förslaget om teknisk spårning. Utredningens förslag: Det tydliggörs genom ett tillägg i ÅM- instruktionen att inte ansvarar för den åkla- garverksamhet som bedrivs av Eppo. Ett liknande tillägg görs i EBM-instruktionen. Skälen för utredningens förslag: I 1 § ÅM-instruktionen anges att ansvarar för den allmänna åklagarverksam- heten med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrottsmyn- digheten ska bedriva. Det bör, mot bakgrund av att Eppo-förord- ningen förutsätter att Eppo är primärt och ensam behörig när den myndigheten har beslutat att utöva sin behörighet, tydliggöras att inte heller ansvarar för den verksamhet som Eppo bedriver. Ett tillägg om det bör göras i 1 § ÅM-instruktionen. I 9 § EBM-instruktionen anges vilka mål som handläggs vid Eko- brottsmyndigheten. I den paragrafen räknas upp mål som Eppo kan vara behörig för. Det bör, mot bakgrund av att Eppo-förordningen förutsätter att Eppo är primärt och ensam behörig när myndigheten beslutat att utöva sin behörighet, tydliggöras att Eppos behörighet begränsar uppgift att handlägga vissa mål. Ett tillägg om det bör göras i paragrafen. 18.8.5Förordningen med instruktion för Säkerhetspolisen Utredningens förslag: Det klargörs genom ett tillägg i förord- ningen med instruktion för Säkerhetspolisen att Eppo är en myn- dighet som Säkerhetspolisen ska lämna tekniskt biträde till i den utsträckning som myndigheterna kommer överens om det. Skälen för utredningens förslag: I 10 § andra stycket förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen framgår att Säker- hetspolisen ska lämna tekniskt biträde till , och i den utsträckning som myn- digheterna kommer överens om. Eftersom myndigheterna namnges gäller inte skyldigheten i förhållande till Eppo. Även om det torde vara sällsynt att sådant biträde som bestämmelsen avser kommer att aktualiseras för Eppo, bör det klargöras att Eppo också ingår i kret- sen av myndigheter som Säkerhetspolisen ska lämna tekniskt biträde till. Eppo bör därför läggas till i 10 § andra stycket förordningen med instruktion för Säkerhetspolisen. 18.8.6Förordningen med instruktion för Utredningens förslag: Eppo ska ha samma rätt som Ekobrotts- myndigheten att i ett enskilt fall få bistånd av vid en utredning av ekonomisk brottslighet. Skälen för utredningens förslag: I 24 § förordningen (2014:1102) med instruktion för anges att om Ekobrottsmyn- digheten i ett enskilt fall begär det och det inte finns särskilda skäl mot det, ska bistå vid utredning av ekonomisk brottslighet. Det finns inget skäl till att motsvarande inte ska gälla för Eppo, som därför bör läggas till som myndighet i paragrafen. 18.8.7Förordningar om överlämnande till enligt en arresteringsorder Utredningens förslag: Det tydliggörs i två förordningar att in- formation om att den eftersökte har anträffats ska lämnas till den myndighet där den åklagare som har utfärdat arresteringsordern är verksam. Skälen för utredningens förslag: Utredningen har i avsnitt 12.5.2 föreslagit att en svensk europeisk delegerad åklagare ska få utfärda en europeisk eller nordisk arresteringsorder. I både 9 § andra stycket förordningen om överlämnande till enligt en europeisk arre- steringsorder och 9 § andra stycket förordningen om överlämnande till enligt en nordisk arresteringsorder föreskrivs att om en annan myndighet än får information om att den eftersökte har anträffats, ska den myndigheten vida- rebefordra informationen till åklagaren. Mot bakgrund av att både åklagare vid och, , Eppo kan ut- färda en arresteringsorder, såväl nordisk som europeisk, framstår det inte som ändamålsenligt att endast anges i be- Om det i stället anges att informationen ska lämnas till den myndighet där den åklagare som har utfärdat arresteringsor- dern är verksam blir regleringen både mer begriplig och mer ända- målsenlig. Utredningen föreslår därför sådana ändringar. 18.8.8Förordningar som reglerar förvaltning av EU-medel Utredningens bedömning: Eftersom utredningen har föreslagit att en central funktion ska ansvara för rapporteringen till Eppo krävs det inga ytterligare författningsändringar i de förordningar som riktar sig till de myndigheter som ansvarar för förvaltning av EU-medel. Skälen för utredningens bedömning: I ett antal förordningar finns det bestämmelser som riktar sig till de myndigheter som ansvarar för förvaltning av EU-medel. Det gäller förordningen (2014:1374) om förvaltning av fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt, förordningen (2014:1383) om förvaltning av , förordningen (2014:1538) om förvaltning av asyl-, migrations- och integrationsfonden och förordningen (2016:10) om förvaltning av fonden för inre säkerhet. I förordningarna i fråga åläggs de myndigheter som förvaltar EU-medel en rapporterings- skyldighet till bl.a. när oriktigheter eller oegentligheter (vilka är synonyma begrepp) har uppmärksammats. Eftersom sådana oriktigheter skulle kunna utgöra brott som Eppo är behörig att handlägga skulle det i och för sig vara ändamålsenligt med en direktrapportering till Eppo också. Utredningen har emel- lertid i avsnitt 8.3.2 föreslagit att den svenska rapporteringen ska gå genom en central funktion vid . Det ankommer på åklagare att rapportera till den centrala funktionen om det uppmärksammas att brott som Eppo kan vara behörig för kan antas ha begåtts. Det finns därför inte skäl att nu föreslå någon ändring i de nämnda förordningarna. Det kan i sammanhanget nämnas att utredningen har övervägt om det bör införas en uttrycklig skyldighet för de svenska myndig- heter som förvaltar EU-medel att göra en brottsanmälan vid miss- tanke om brott (se avsnitt 8.2.2). Det kan finnas goda skäl för en sådan skyldighet, inte minst för att säkerställa att Eppos verksamhet ska kunna fungera så effektivt som möjligt. Frågan ligger emellertid utanför utredningens direktiv. Den kräver ingående överväganden avseende de olika EU-rättsakter som styr medelsförvaltningen och förutsätter dessutom sannolikt kontakter med de olika förvaltande myndigheterna. Mot den bakgrunden har utredningen inte ansett sig ha tillräckligt utrymme för att gå vidare med konkreta överväganden om anmälningsskyldighet. 19 anslutning till Eppo 19.1Sverige kan ansluta sig till Eppo Utredningens bedömning: Under förutsättning att de författ- ningsändringar som föreslås i detta betänkande genomförs och att de osäkerhetsfaktorer som alltjämt föreligger accepteras, finns det förutsättningar för att ansluta sig till det fördjupade samarbetet om Eppo. Skälen för utredningens bedömning Det finns förutsättningar för att ansluta sig Det ingår inte i utredningens uppdrag att ta ställning till om bör ansluta sig till Eppo. Utgångspunkten är i stället att utredningen ska analysera behovet av författningsändringar och andra åtgärder som krävs för ett svenskt deltagande i Eppo och lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som bedöms vara nödvän- diga. Utredningen bedömer emellertid att det krävs ett tydligt ställ- ningstagande i frågan om kan ansluta sig till det fördjupade samarbetet. Att ansluta sig till det fördjupade samarbetet om Eppo innebär, som ofta när EU-rättsakter blir giltiga i , att det sker en makt- förskjutning från till EU. Att så skulle kunna bli fallet kan på sätt och vis sägas ha godtagits redan när accepterade att artikel 86 FEUF infördes, dvs. när Lissabonfördraget antogs. Det som skiljer sig mellan Eppo-förordningen och andra rättsakter är att genom att ansluta sig till det fördjupade samarbetet frånhän- der sig central maktutövning inom det egna territoriet. Det är dock något som måste accepteras för att delta i Eppo. accepteras att på flera sätt frånhänder sig kontroll över delar av straffprocessen genom den minskade insyn och tillsyn som enligt utredningens bedömning blir en följd av anslutningen. Dessutom finns det, vilket redan har diskuterats och kommer att utvecklas när- mare i det följande, ett antal osäkerhetsfaktorer som inte får någon lösning vare sig genom Eppo-förordningen eller utredningens för- slag. Det gäller exempelvis arbetsvillkoren för de europeiska delege- rade åklagarna. Om det som har sagts accepteras, och de ändringar som före- slås i detta betänkande genomförs, finns det inte något som hindrar ett svenskt deltagande i Eppo. Det bör framhållas att det finns många fördelar med att delta i det fördjupade samarbetet. Det kan exempelvis noteras att antalet medlemsstater som deltar i samarbetet nu är 22. Det innebär att tillhör en minoritet av EU-medlemsstater som inte deltar. Det ligger dessutom i intresse att Eppo blir en så effektiv myndighet som möjligt, eftersom syftet med Eppo är att bekämpa brott som riktar sig mot unionens finansiella intressen. Sådana brott leder till att mycket betydande medel går förlorade för EU och medlemsstaterna. Eftersom tillhör nettobetalarna finns det ett stort intresse av att förbättra brottsbekämpningen på det området. Om inte deltar i det fördjupade samarbetet är vi i hög grad utlämnade till de deltagande medlemsstaternas prio- riteringar på området, i stället för att själva kunna påverka dem. Eventuell utvidgning av Eppos behörighet Utredningen anser att det också finns skäl att kort beröra möjlig- heten att Eppos behörighet utvidgas till att omfatta fler typer av brott. Utgångspunkten för utredningens överväganden är Eppo-för- ordningen i dess nuvarande lydelse. Frågan om en framtida utvidg- ning av Eppos behörighet har emellertid varit föremål för en del dis- kussioner under utredningens sammanträden, i synnerhet när det gäller frågan om anslutning. Här är således platsen för den diskussionen. Grunden för Eppo och Eppo-förordningen finns, som tidigare nämnts, i artikel 86 FEUF. Där anges ramarna för Eppos verksam- het. Eppo ska enligt artikel 86.1 bekämpa brott som skadar unionens Det ska enligt artikel 86.2 göras genom att ut- reda och lagföra gärningsmän och andra medverkande som har be- gått brott som skadar dessa intressen. Av artikel 86.4 följer att det finns möjlighet att utvidga Eppos mandat. Där anges att får anta ett beslut att ändra artikel 86.1 i syfte att utsträcka Eppos befogenheter till att även omfatta kampen mot den grova brottslighet som har gränsöverskridande inslag och att även ändra artikel 86.2 när det gäller gärningsmän och andra medverkande som begått grova brott som påverkar mer än en medlemsstat. För att en utvidgning i enlighet med artikel 86.4 ska få genomfö- ras krävs ett enhälligt beslut från , efter Europapar- lamentets godkännande och kommissionens hörande. Det innebär alltså att , liksom övriga EU-medlemsstater, kommer att kun- na motsätta sig en sådan utvidgning. Det kan noteras att kommissionen pre- senterade ett meddelande i vilket medlemsstaterna uppmanades att utvidga befogenheterna för Eppo till att även omfatta gränsöverskri- dande terroristbrott (COM(2018) 641). Den svenska inställningen till meddelandet var bl.a. att frågan var för tidigt väckt, att det kunde ifrågasättas om inte de föreslagna åtgärderna gick utöver vad som var nödvändigt för att uppnå målet med initiativet och att behovet av den föreslagna utvidgningen och konsekvenserna av den behövde analyseras ytterligare, se Ett EU som skyddar: ett initiativ för att ut- sträcka Europeiska åklagarmyndighetens befogenheter till att även omfatta gränsöverskridande terroristbrott, 2018/19:JuU19. Kom- missionens meddelande har inte lett till några ytterligare åtgärder i riktning mot en utvidgning av Eppos befogenheter. Utredningens bedömning är mot den angivna bakgrunden att frå- gan om utvidgning av Eppos mandat med stöd av artikel 86.4 FEUF inte bör påverka frågan om ska ansluta sig till det fördjupade samarbetet. En annan fråga är om en utvidgning av Eppos behörighet kan gö- ras inom de nuvarande yttre ramarna, dvs. bekämpning av brott som skadar unionens finansiella intressen. Vad det i praktiken skulle kunna vara frågan om är att Sefi-direktivet ändras så att fler handlan- den än de som tas upp där ska kriminaliseras. möjlig- heter att få gehör för att motsätta sig den typen av ändringar är mindre än när det gäller ändringar i Eppo-förordningen eller FEUF som tar sikte på Eppos behörighet. tivets rättsliga grund i artikel 83.2 FEUF för sin tillämpning, dvs. det som krävs för att ändra i Sefi-direktivet, att ytterligare tillnärmning av medlemsstaternas straffrättsliga lagar och andra författningar är nödvändig för att säkerställa skydd av unionens finansiella intressen. Utrymmet för ändringar i direktivet är således begränsat och risken för sådana ändringar kan knappast vara avgörande för bedömningen om bör ansluta sig till det fördjupade samarbetet. Det kan sammanfattningsvis inte uteslutas att det kommer att fö- reslås framtida utvidgningar av Eppo-samarbetet eller Eppos mandat på ett för oönskat sätt. formella möjligheter att på- verka sådana ändringar påverkas emellertid inte av om deltar i Eppo-samarbetet eller inte. 19.2.1Anmälan för att delta i det fördjupade samarbetet Utredningens förslag: ska till rådet och kommissionen anmäla sin avsikt att delta i det fördjupade samarbetet om Eppo. Skälen för utredningens förslag: Enligt artikel 331.1 FEUF ska varje EU-medlemsstat som önskar delta i ett pågående fördjupat samarbete anmäla sin avsikt att göra det till rådet och kommissionen. Kommissionen ska efter att anmälan har motta- gits bekräfta medlemsstatens deltagande.