sou · H8B336 · 2020-06-24 00:00:00 — Samordning kan sägas vara strukturen som möjliggör samarbete. En överenskommelse om rutiner som definierar vilka delar som samarbetet gäller samt hur, var och när samarbetet ska ske. Samarbete sker i mellanmänskliga relationer och i det praktiska arbetet. Samarbete är när vi tillsammans arbetar för att föra processen vidare. Samverkan bygger på att någon form av aktivitet överskrider gränser inom eller mellan organisationer. När den gränsöverskridande aktiviteten ska ske behövs en samordning som beskriver vad, hur, när och varför detta ska ske. Men det behövs också någon som utför aktivi- teten tillsammans med någon på andra sidan gränsen, några som sam- arbetar. Samverkan är då resultatet av samordning och samarbete. I rapporten redovisar Statskontoret också en enkätundersökning som myndigheten gjorde för att skapa sig en övergripande bild av frivillig samverkan mellan myndigheter. av de 347 myndigheter som då fanns under regeringen svarade på enkäten. Av de svarande myndigheterna deltog i någon form av fri- villig samverkan med andra myndigheter och uppgav att regeringen ställer formella krav på att de ska samverka. Hinder och möjliggörare för samverkan I Statskontorets enkät till myndigheterna, som återgavs i föregående avsnitt, undersökte myndigheten också motiv till samverkan. Stats- kontoret urskilde två grupper av svar bland enkätsvaren. Den ena handlade om att på ett mer effektivt sätt kunna lösa sitt uppdrag för att sänka sina kostnader och för att underlätta sin kompetensför- sörjning. Den andra handlade om att skapa nytta för staten som helhet, underlätta för medborgares och företags kontakter med stat- liga myndigheter samt skapa fördelar för en annan myndighet eller Frivillig samverkan mellan myndigheter – några exempel. Som motiv för att samverka uppgav myndigheterna att det är ett effektivt sätt att lösa uppdraget och merparten menar också att det ger det utfall som man hade hoppats på vad gäller effektivitet. av de myndigheter som svarade uppgav dessutom att medborgare och företag gynnas av samordningen. Två tredjedelar uppgav att de samverkar i den utsträckning de önskar. Områden som sågs som potential för mer samverkan rörde dels stödverksamheter såsom diarium och upphandlingar, dels delar närmare kärnverksam- heten som uppföljning av ett politikområde. Ett annat område som lyftes fram var informationsutbyte för tillsyn. Vad gäller hinder för samverkan fann Statskontoret några olika exempel på sådana som myndigheterna mött. Bland annat lyftes bristande möjlighet till informationsutbyte (p.g.a. sekretessregler), krav som ställs i lagen om offentlig upphandling och den tidigare personuppgiftslagen (som ersatts av dataskyddsförordningen) samt avsaknad av finansieringsmodeller. Som hinder för att utveckla sam- verkan framkom brist på tid, myndighetens geografiska läge och att den samverkan som sker ibland är främst personberoende och inte institutionaliserad. Statskontoret drog också lärdomar för lyckad samverkan i sin antologi. Myndigheten noterade bl.a. att det tar tid att utveckla fram- gångsrik samverkan och att det därmed krävs uthållighet och tåla- mod, förutom en stark vilja och engagemang och tillåtande ledarskap för att lyckas. Vidare menar att det är viktigt att det finns en gemensam och tydligt formulerad målbild av vad samverkan ska avse och vad målet är samt att rollfördelningen är tydlig. I de fall parterna stöter på regelhinder bör man uppmärksamma regeringen på dessa. Myndigheterna och eventuella andra aktörer bör även ha tydliga överenskommelser eller avtal om hur finansiering ska gå till. Kultur och andra mjuka värden betonas också som viktiga. Det krävs en förståelse för varandras uppdrag hos dem som samverkar samt att man är flexibel och prestigelös. Man behöver kunna se samverkan i ett större perspektiv utifrån samhällsekonomi och ibland våga fatta beslut som inte är optimala för den egna myndigheten. Statskontoret slog fast att Samverkan bygger på att man utvecklar en gemensam kultur med starkt förtroende och tillit för varandra där ingen har bestämmanderätten över den andra. 6.2Samverkan ingår i myndigheternas arbete Det finns ett flertal lagar som styr myndigheters arbete generellt där det slås fast att myndigheter ska samverka med varandra. Utöver det finns kompletterande bestämmelser som rör t.ex. enskilda myndig- heter. Enligt förvaltningslagen2 ska myndigheter samverka med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde. Myndigheter ska också i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. För statliga myndigheter under regeringen betonas detta också i myndighetsför- ordningen3. Flera statliga myndigheter har därutöver kompletterande bestäm- melser om samverkan i sin instruktion. Några sådana exempel ges senare i detta kapitel. Möjligheterna att samverka påverkas också av annan reglering, såsom sekretess. Enligt offentlighets- och sekretess- lagen4 ska myndigheter i den mån det finns ett behov skydda upp- gifter. Vid samverkan bör myndigheter ha i åtanke att samverkan inte får ske på så sätt att de medverkande myndigheternas olika funktio- ner blandas samman eller att den enskilde inte klart kan utläsa vilken myndighet som utövar själva myndighetsutövandet mot denne.5 6.3Särskilda funktioner för samverkan och samordning finns i olika former Utredningen har tittat närmare på vilka olika befintliga funktioner och organ i staten som kan vara intressanta utifrån utredningens uppdrag. Det finns många olika typer av sådana med ansvar för nationell eller lokal samordning. En del av dessa är reglerade och beslutade av regeringen. Andra bygger på frivillighet. Ett exempel på frivillig samverkan finns inom området finansiell samordning inom rehabiliteringsinsatser. blev det möjligt för Arbetsförmedlingen, , kommuner och regioner att samverka finansiellt inom välfärds- och rehabiliteringsområdet 28 § förvaltningslag (2017:900). 36 § andra stycket myndighetsförordning (2007:515). 4Offentlighets- och sekretesslag (2009:400). 5Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:5). Underlagspromemoria: Några utgångspunkter. tack vare att lagen om finansiell samordning av rehabiliterings- insatser6 trädde i kraft. Tillsammans bildar de fyra parterna samord- ningsförbund och beslutar själva hur samarbetet ska utformas. De bedriver samverkan utifrån lokala förutsättningar och behov. Totalt finns 83 lokala samordningsförbund och cirka 260 av landets 290 kom- muner ingår i ett sådant. Samordningsförbunden är juridiskt själv- ständiga myndigheter, vars uppgift är att göra samverkan möjlig. På hemsidan står att ”Ett samordningsförbund kan ses som en struktur för att få samverkan mellan myndigheterna att fungera . Det innebär att verksamheten inte enbart bedrivs i form av tillfälliga projekt utan mer som en ordinarie samverkansverksamhet.” Vid finns flera olika typer av råd och nämnder.7 Bland dessa finns organ som har beslutats av regeringen, som Natio- nella vårdkompetensrådet (se avsnitt 6.4), Rådet för styrning med kunskap (se avsnitt 5.2), Nationella rådet för specialiseringstjänst- () och Nationellt Donationscentrum. Vid Social- styrelsen finns även ett antal rådgivande organ som utses av myndig- heten, t.ex. , och . Nationellt Donationscentrum skapades 2018 och ersatte då det tidi- gare Nationella donationsrådet. Centrumets uppdrag är att sam- ordna nationellt och arbeta med kunskapsstödjande insatser. Utred- ningen om donations- och transplantationsfrågor föreslog i sitt be- tänkande8 att skulle läggas ner men att fortsatt skulle ha ansvar för donationsfrämjande och styrning med kunskap på området. Det tidigare rådet inrättades 2005 som ett själv- ständigt organ i förhållande till , vilket betydde att ärenden som rörde dessa frågor beslutades av rådet och inte av myn- dighetens generaldirektör, vilket framgick av myndighetens instruk- tion. ändrades dock detta och rådet blev ett rådgivande organ vid . Utredningen har inte tagit del av, eller själv genomfört, någon övergripande analys av varför regeringen tillsätter denna typ av funk- tioner eller om det har skett en ökning . Däremot kan vi konstatera att flera statliga utredningar som har presenterat sina 6Lag (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. 7www.socialstyrelsen.se/om-socialstyrelsen/organisation/rad-och-namnder/ (hämtad 20.02.18). 8SOU 2015:84 Organdonation – En livsviktig verksamhet. betänkanden har innehållit förslag på någon form av råd eller dylikt.9 En typ av en nationellt samordnande funktion är nationella sam- ordnare, vilka Statskontoret i en rapport10 2014 konstaterade hade blivit allt vanligare inom den statliga styrningen. I rapporten under- sökte Statskontoret orsaken till att regeringen väljer att tillsätta samordnare i stället för att använda sig av mer traditionell styrning, såsom reglering, tillsyn och myndighetsuppdrag. Myndigheten anser att regeringen tillsätter samordnare när flera aktörer är inblandade, och frivillig samverkan bedöms mer effektivt än att lagstifta. En annan förklaring är att regeringen har prövat så kallat vertikala styrformer som antingen inte har gett resultat, eller så vill man prova något nytt för att frågan på så sätt kan få en nytändning. Myndig- heten bedömde att genom en nationell samordnare kan frågan ges mer synlighet, både hos inblandade aktörer och hos allmänheten, vilken kan skapa förändringstryck. Det är svårt att uppnå samma synlighet genom att ge en myndighet uppdraget eftersom frågan riskerar att drunkna bland myndighetens alla andra uppdrag. Stats- kontoret nämner i rapporten den nationella samordnaren för statens insatser inom området psykisk ohälsa som ett exempel på ett område där regeringen ville prova något nytt som ett medel för att skapa synlighet och ta ett omtag i frågan. Statskontorets studie visade att nationella samordnare i huvudsak organiserades på två sätt, antingen som en fristående kommitté som regleras med ett kommittédirektiv (regeringsbeslut) eller som en funktion i . Några aktuella exempel på nationella samordnare är nationell samordnare för fysisk aktivitet samt nationell samordnare för life science. Den nationella samordnaren för fysisk aktivitet utsågs och är organiserad som en kommitté. Uppdraget är att genom ett utåtriktat arbete dels öka den allmänna kunskapen om de positiva effekterna som fysisk aktivitet bidrar till för den enskilde individen, dels mobilisera och engagera relevanta aktörer i sam- hället.11 Life science-samordnaren är organiserade som en funktion i . inrättade regeringen, på Närings- departementet i , ett permanent kontor för life 9Se t.ex. SOU 2016:2 Effektiv vård, SOU 2017:48 Kunskapsbaserad och jämlik vård, SOU 2019:59 Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och SOU 2018:77 Framtidens specialistsjuksköterska – ny roll, nya möjligheter. Nationella samordnare – Statlig styrning i otraditionella former?. 2020:40 Främjande av ökad fysisk aktivitet. science som leds av en nationell samordnare. Kontoret har till upp- gift att samordna politiken, tydliggöra prioriteringar och vara en länk mellan aktörer i branschen och regeringen. Arbetet ska ske i samverkan mellan näringslivet, myndigheter, hälso- och sjukvården, omsorgen och universitet och högskolor. 6.4Några exempel på uppdrag och råd för samverkan I detta avsnitt presenterar utredningen ett antal exempel på uppdrag eller råd som alla rör samverkan och samordning på något sätt. Först presenteras tre uppdrag inom vitt skilda områden som går och därmed också har hunnit utvärderas. Genom att ta del av utvärderingsresultaten kan vi dra lärdomar för utredningens förslag. Därefter presenteras kortfattat tre uppdrag inom hälso- och sjukvårdsområdet som alla är relativt nya och därmed inte har hunnit utvärderas. Slutligen presenteras också två aktuella förslag på sam- ordningsuppdrag. Det bör tilläggas att urvalet inom de tre katego- rierna inte är systematiska och långt ifrån heltäckande. Utredningen har dock valt exempel som vi bedömer kan erbjuda några relevanta lärdomar. Statliga uppdrag och råd för samverkan i samordningsuppdrag för att motverka prostitution och människohandel Samordning och samverkan inom respektive län en är stor del av länsstyrelsernas uppdrag. Länsstyrelserna ska utifrån ett statligt hel- hetsperspektiv arbeta sektorsövergripande samt inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myn- digheters insatser.12 Länsstyrelserna har även uttalade samordnings- roller vad gäller miljö och klimat. Utöver det finns områden där en länsstyrelse har i uppdrag att samordna andra länsstyrelses insatser. Exempelvis ska i samordna arbetet 12Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. med att ta fram gemensamma arbetsmetoder avseende tillsynsverk- samheten.13 utvärderade Statskontoret i samordningsuppdrag för att motverka prostitution och människo- handel.14 Statskontoret menar att på ett övergripande plan har lyckats med samordningsuppdraget vad gäller den operativa nivån. Däremot har inte samverkan på ledningsnivå utvecklats lika väl. Statskontoret menar att när arbetet främst sker på operativ nivå finns det en risk att arbetet blir beroende av enskilda handläggares engagemang och att frågan och erfarenheterna inte kvarstår om en person slutar. Att formalisera samverkan på högre nivå hade dess- utom gett frågan högre status och ökad legitimitet. Företrädare för i uppgav i utvärderingen att en svårig- het i att uppnå en effektiv samordning var att de inte hade haft mandat att föreskriva och besluta vad andra myndigheter och aktörer ska göra. För att hantera det hade de i stället fått arbeta med att belysa fördelarna med att samverka och samordna, vilket de uppgav har varit krävande för myndigheten. uppgav också att olika aktörer visade olika mycket engagemang vad gäller att delta i sam- verkan. En annan svaghet, enligt , var att samordningen försvårades av att kommuner tolkar och tillämpar socialtjänstlagen olika. Övriga medverkande aktörer uppgav i intervjuer att de fortsatt såg behov av att en aktör samordnade arbetet och att denna aktör bör vara neutral, inte sektorspecifik, så att inte ett perspektiv, socialt eller juridiskt, tillåts dominera arbetet. Några ansåg att just läns- styrelsen passade för uppdraget. Tillsyns- och föreskriftsrådet vid beskriver sig som en ”drivande och samordnande kraft i miljöarbetet”.15 Myndigheten har enligt sin instruktion flera uppdrag där den ska samordna arbetet på nationell nivå. Inom myndigheten finns också ett särskilt råd vid namn Tillsyns- och före- skriftsrådet16, som är ett rådgivande organ för samråd och samverkan 13Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna. Utvärdering av samordningen av arbetet mot prostitution och människohandel vid i . 15www.naturvardsverket.se// (hämtad 20.02.14). 1611 § förordning (2012:989) med instruktion för . för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt samt EU-förordningar och EU-direktiv inom område. Tillsyns- och föreskriftsrådet inrättades i sam- band med att trädde i kraft . Ett sekretariat till- sattes och placerades vid eftersom man ansåg att det skulle främja en effektiv tillsyn samt att uppgiften ansågs ligga i linje med myndighetens pådrivande och samordnande funktion på området.17 Rådet har bl.a. i uppgift att identifiera behov av samsyn och samverkan, vid behov ta initiativ till ökad samsyn och samverkan samt ansvara för att det sker ett erfarenhets- och informationsutbyte med andra myndigheter som har ett centralt ansvar för tillsynsväg- ledning inom område. Rådet ska också lämna en utvärdering och redovisning av föregående års arbete till regeringen. föreslog i sitt slutbetänkande att rådet skulle läggas ner som roll som sam- lande miljömyndighet och övriga tillsynsvägledande myndigheters ansvar att delta i samordningen av miljötillsynen skulle tydliggöras.18 Utredningen konstaterade att den samverkan som bedrivits genom rådet kring strategiska frågor hade varit av värde för berörda myn- digheters arbete och bidragit till samsyn samt att rådets aktiviteter och arbete med information och uppföljning hade varit uppskattade. Dock noterade utredningen att det funnits kritik mot rådets verksamhet. Kritiken gällde bl.a. kansliets förmåga att hålla samman arbetet, de deltagande myndigheternas engagemang och att arbetet bestod av nätverk för information snarare än samverkan, eftersom rådet saknar beslutsbefogenheter. En del av kritiken hand- lade också om kritik mot , som uppfattades ha ned- prioriterat verksamheten genom att dra ner resurser för kansliet och webbplatsen, troligen eftersom myndigheten inte hade ansett att verksamheten varit värdeskapande. Trots informationsaktiviteter be- dömdes rådet inte heller ha nått ut tillräckligt, eller svarat mot de medverkandes behov. konstaterade i sitt betänkande att det behövs en mer samlande kraft för arbetet bland de myndigheter och andra aktörer som har särskilda uppgifter och ansvar för miljötillsynen. Mot bakgrund av detta föreslog utred- ningen alltså att rådet skulle läggas ner och att skulle få ett övergripande ansvar för att leda arbetet inom ramen för 17SOU 2017:63 Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet. samverkan mellan de tillsynsvägledande myndigheterna. Det senare med argumentet att myndigheten redan har ett övergripande ansvar för och att den ska vara samlande vid genomförandet av miljöpolitiken. konstaterade fortsatt att det har ”ifrågasatts om kommer att ta ansvaret och se till att de centrala tillsynsvägledande myndigheterna samverkar på det sätt som krävs för att skapa en mer effektiv och enhetlig tillsyn.” Detta mot bakgrund av att myndigheten fått kritik för hur uppdraget har hanterats och att myndigheten inte anses ha den kraft och förmåga att samla när det gäller frågan. Utredningen menar att uppdraget inte har varit helt tydligt och att det krävs en tydligare styrning för att göra det möjligt för att axla ansvaret för att samordna tillsynen enligt . uppdrag beträffande tillsynen föreslogs därmed förtydligas i myndighetens instruktion, som myndigheten själv föreslogs få avgöra hur arbetet ska ske och organiseras. Tillsyns- och föreskriftsrådet finns fortfarande kvar19. inrättades 2017 i samband med att regeringen an- tog en ny digitaliseringsstrategi.20 Rådet leds av digitaliserings- ministern och består i övrigt av personligt förordnade medlemmar.21 Rådsmedlemmarna kommer från myndigheter, universitet, fackför- bund, privata företag samt Kommuner och Regioner. I Digi- taliseringsrådet ingår också ett kansli som är placerat vid . Syftet med att skapa rådet var att regeringen skulle ha tillgång till analyser av digitaliseringens möjligheter, att en aktör skulle kunna arbeta för bättre samordning av digitaliseringspolitiken och för att ha en funktion som kan uppmärksamma viktiga frågor inom digitaliseringsområdet.22 Statskontoret har haft i uppdrag att utvärdera rådet samt undersöka möjliga former för analys och genom- förande av digitaliseringspolitiken. 19www.naturvardsverket.se// (hämtad 20.02.14). Fortsatta former för digitaliseringspolitiken – Utvärdering av Digitaliserings- rådet och kartläggning av regeringens styrning. /vi-aer-digitaliseringsraadet/ledamoeter-i-raadet/ (hämtad 20.02.27). Fortsatta former för digitaliseringspolitiken – Utvärdering av Digitaliserings- rådet och kartläggning av regeringens styrning. Ett fåtal myndigheter samt och Digita- liseringsrådet har ett uttalat ansvar för att nå målen med regeringens digitaliseringspolitik, men fler än 60 statliga aktörer har uppdrag inom området trots att deras huvudsakliga ansvarsområde ligger någon annanstans, t.ex. myndigheter inom hälso- och sjukvårdsområdet. De senare myndigheternas arbete med digitaliseringsfrågor styrs fram- för allt via tillfälliga regeringsuppdrag. uppdrag löper ut . Det faktum att rådets uppdrag är tidsbegränsat, att det har haft begränsade resurser och mandat samt att regeringens styr- ning har varit otydlig bedömer Statskontoret har gjort att rådets genomslag har begränsats. Rådets främsta bidrag har, enligt Stats- kontoret, varit samlade uppföljningar och analyser till regeringen. Även rådgivning och kunskap som rådet har bidragit med till regeringen uppges ha ”varit viktig för att öka regeringens och förståelse för ett snabbföränderligt område som digitalisering.” Statskontoret betonar att det är viktigt med långsiktighet och kontinuitet i uppföljnings- och analysarbetet och menar därmed att Myndigheten för digital förvaltning bör få till uppgift att följa upp och analysera (dvs. det uppdrag som ligger på Digitaliserings- rådet), som läggs ner men själva rådet blir kvar som rådgivande- och kunskapsorgan till regeringen. Statskontoret skriver att ”För att regeringen ska kunna utforma sina insatser så ändamålsenligt som möjligt och fokusera dem på de områ- den där det finns störst behov behöver regeringen få en löpande analys, samt förslag till att utveckla regeringens politik som utgår från denna analys.” Att detta föreslås läggas hos en förvaltningsmyndighet är just för att ge arbetet större kontinuitet och långsiktighet. Samordningen av digitaliseringspolitiken anser Statskontoret bör hanteras inom samt inom de former för samverkan som redan finns hos myndigheterna. Utvärderingar och liknande kan läggas på analys- och utvärderingsmyndigheter eller inom kommittéväsendet.23 Fortsatta former för digitaliseringspolitiken – Utvärdering av Digitaliserings- rådet och kartläggning av regeringens styrning. Samverkansuppdrag inom hälso- och sjukvårdsområdet Nationella vårdkompetensrådet är ett rådgivande samverkansforum mellan regioner, kommuner, lärosäten, och Univer- sitetskanslersämbetet (UKÄ). Rådet har utformats baserat på det förslag som och hade tagit fram på uppdrag av regeringen.24 Rådet med ett tillhörande kansli är placerat vid Social- styrelsen. Nationella vårdkompetensrådet ska långsiktigt samordna, kartlägga och verka för att effektivisera kompetensförsörjningen av personal inom hälso- och sjukvården. Rådet ska också främja sam- verkan mellan berörda aktörer och säkerställa att samtliga aktörer har en gemensam bild av kompetensförsörjningsbehoven i vården, tillgängliggöra sammanställningar av fakta- och kunskapsunderlag och utifrån dessa göra samlade bedömningar av kompetensförsörj- ningsbehoven, inklusive behovet av framtidens vårdkompetens. Slut- ligen ska det lämna bedömningar till berörda aktörer och besluts- fattare i frågor som har betydelse för kompetensförsörjningen på lokal, regional och nationell nivå samt stödja och föra en dialog med verksamheterna på den sjukvårdsregionala nivån.25 Rådet är ett nytt organ som påbörjade sitt arbete . Rådet ska initialt rikta sitt arbete mot de yrken som kräver hög- skoleutbildning, men har fått i uppdrag att till 2021 analysera och föreslå hur rådet ska kunna omfatta fler yrkesgrupper, exempelvis undersköterskor och specialistunderskö- terskor. Det nationella rådet består av sammanlagt 14 ledamöter med representanter från lärosäten, regioner, kommuner, och . Regeringen utser rådets ordförande och ledamöter. samordning av arbetet med psykisk ohälsa har flera områden där myndigheten har an- svar för att samordna nationellt. Bland annat ska myndigheten sam- ordna smittskydd på nationell nivå, ansvara för den samordnade Uppdrag om samverkan kring kompetensförsörjningsfrågor i hälso- och sjukvården. Dnr S2016/04992/FS (delvis). /om-socialstyrelsen/organisation/rad-och-namnder/nationella- vardkompetensradet/ (hämtad 20.02.18). uppföljningen inom alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobaksom- rådet, verka för nationell samordning inom sexuellt och reproduktiv hälsa och rättigheter samt följa upp utvecklingen inom området26 fick myndigheten flera regeringsuppdrag som rörde psykisk ohälsa varav ett var att utveckla samordningen av det natio- nella arbetet inom området.