sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — finns det ingen bestämmelse som reglerar samarbetet mellan och Säkerhetspolisen i sådana frågor. Underlåtenhet att anmäla sig är som nämnts straffbelagd. Det är därför viktigt att beslut om anmälningsskyldighet är tydliga i fråga om utlänningens skyldigheter. Av den nya lagen bör det därför framgå i vilken utsträckning sådana beslut får ändras och vem som får besluta om ändringar i anmälningsskyldighet. Utredningen be- handlar den frågan i avsnitt 10.5.19. Det är vidare viktigt att eventu- ella ändringar i anmälningsskyldigheten delges utlänningen på sam- ma sätt som det ursprungliga beslutet. Vem som har beslutat om ändringarna och när det har gjorts bör givetvis dokumenteras. Utgångspunkten bör enligt utredningens mening vara att endast Säkerhetspolisen får ändra hur anmälningsskyldigheten ska fullgö- ras. När en sådan fråga uppkommer bör därför Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder vara skyldig att kontakta Säkerhetspolisen för att höra om myndigheten är beredd att besluta om tillfälliga eller mer permanenta ändringar. Det bör regleras i en förordningsbestämmel- se. Vidare bör vara skyldig att kon- takta Säkerhetspolisen om anmälningsskyldigheten inte har full- gjorts. Skyldigheten bör komma till uttryck genom en bestämmelse i förordning. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation för att lokalisera utlänningar som inte fullgjort sin anmälningsskyldighet Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör få användas för att lokalisera en utlänning som inte har fullgjort sin anmälnings- skyldighet. Med hänsyn till att det är fråga om utlänningar som utgör en allvarlig säkerhetsrisk är det viktigt att Säkerhetspolisen så snabbt som möjligt kan lokalisera en utlänning som inte har fullgjort sin anmälningsskyldighet. Om utlänningen dessutom har förbjudits att lämna vistelseorten behöver Säkerhetspolisen kunna påvisa det. Som regleringen är utformad anses hemlig övervakning av elektro- nisk kommunikation inte få användas enbart i syfte att eftersöka per- soner. Riksåklagaren har därför i en framställning till Justi- tiedepartementet föreslagit att det bör utredas om tvångsmedlet ska få användas för likartade ändamål. Säkerhetspolisen bör enligt utredningens mening ges möjlighet att ansöka om tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kom- munikation i form av lokaliseringsuppgifter i syfte att kunna lokali- sera utlänningen om han eller hon inte har fullgjort sin anmälnings- skyldighet. I det innefattas att utlänningen utan tillstånd har lämnat det vistelseområde som anmälningsskyldigheten innebär. Säkerhets- polisen bör få använda både historiska uppgifter och lokalisering i realtid för det nu angivna ändamålet. Historiska uppgifter kan vara viktiga för att få fram var utlänningen brukar befinna sig och för att kartlägga hans eller hennes rörelsemönster. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder 10.5.9Interimistiska beslut om anmälningsskyldighet Utredningens förslag: Säkerhetspolisen får möjlighet att interi- mistiskt besluta om anmälningsskyldighet, när myndigheten upphäver ett beslut om förvar och det inte finns tid att avvakta den beslutande myndighetens ställningstagande i frågan. Beslutet ska gälla . Säkerhetspolisen ska skriftligen anmäla ett sådant beslut till den beslutande myndighe- ten, som ska pröva om åtgärden ska bestå. Om den beslu- tande myndigheten anser att det inte finns skäl för åtgärden ska den upphäva Säkerhetspolisens beslut. Skälen för utredningens förslag Interimistiska beslut om anmälningsskyldighet införs Det ingår, som tidigare nämnts, i utredningens uppdrag att lämna författningsförslag som skapar möjlighet för någon att i vissa fall fatta interimistiska beslut om anmälningsskyldighet. Bakgrunden är att Säkerhetspolisen i vissa situationer, på grund av hur reglerna om förvar är utformade, kan vara tvungen att häva beslut om förvar av en utlänning som utgör ett allvarligt säkerhetshot. Det kan t.ex. in- träffa om Säkerhetspolisen upptäcker att det finns praktiska verk- ställighetshinder. I vissa fall finns det då inte längre grund för förvar. Säkerhetspolisen ska i en sådan situation underrätta den beslutande myndigheten, som enligt 10 § lagen om särskild utlänningskontroll ska besluta om inhibition eller bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Vid beslut om inhibition eller tidsbegränsat uppe- hållstillstånd får den beslutande myndigheten även besluta om an- mälningsskyldighet. Förvarsbeslutet måste emellertid upphävas när hindret upptäcks, eftersom det då inte längre finns skäl för förvar. Det uppstår då en lucka mellan tidpunkten för när för- varsbeslutet upphävs och när beslutande myndighet, som kan vara regeringen, har möjlighet att pröva frågan om anmälningsskyldighet. Kravet på att förvarsbeslut ska upphävas när det inte längre finns skäl för åtgärden föreslås finnas kvar när förvarsbestäm- melserna förs över till den nya lagen (se avsnitt 8.4.8). Det är olyck- ligt att det kan uppstå situationer där det inte finns någon laglig möj- lighet att ålägga en utlänning som utgör ett allvarligt säkerhetshot Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder anmälningsskyldighet i direkt samband med att han eller hon friges från förvar. Det är enligt utredningens mening inte försvarligt att det finns en sådan lucka i regleringen. Behovet av kontroll kan antas vara särskilt stort beträffande utlänningar som en svensk myndighet varit i färd med att verkställa utvisning av därför att han eller hon bedömts vara en presumtiv terrorist och där omständigheterna har motiverat att utlänningen tagits i förvar. Möjligheten att besluta interimistiskt om anmälningsskyldighet bör dock vara generell och således gälla alla som omfattas av lagens tillämpningsområde. Om det i det en- skilda fallet är motiverat med ett interimistiskt beslut om anmäl- ningsskyldighet får avgöras bl.a. med beaktande av proportionali- tetsprincipen. Mot den nu angivna bakgrunden bör det införas en möjlighet att interimistiskt besluta om anmälningsskyldighet. Vem bör fatta interimistiska beslut? Frågan är då hur en reglering av interimistiska beslut bör utformas. Utredningsdirektiven nämner två alternativa lösningar. Den ena är att ansvarigt statsråd får fatta sådana beslut och den andra är att Säkerhetspolisen får göra det. När det gäller alternativet att låta det statsråd som ansvarar för lagen om särskild utlänningskontroll besluta interimistiskt kan kon- stateras att ärendehandläggning under en lång rad av år successivt har flyttats över från statsråden och regeringen till förvaltningsmyndig- heter och domstolar. Frågan har behandlats bl.a. i prop. 1973:90 s. 184, prop. 1983/84:120 s. 11 f. och bet. 1983/84:KU23, rskr. 1983/84:250, prop. 1989/90:100, bil. 2, s. 48 f., prop. 1990/91:100, bil. 2, s. 55 f., prop. 1995/96:31 s. 19, prop. 2006/07:1, utg. omr. 2, s. 40 och prop. 2012/13:151 s. 36 f. Se även Ds 2000:1 s. 43 f., och SOU 2013:4 s. 81 f. Bakgrunden är att om förvaltningsärenden av löpande art handläggs hos regeringen ger det ett minskat utrymme för statsråden och departementen att ägna tid och kraft åt reformar- bete, övergripande planering och prioritering. Regeringens och statsrådens verksamhet är, generellt sett, inte heller anpassad till att förvaltningsbeslut ska kunna meddelas med så kort varsel som kan vara nödvändigt i nu aktuella fall. Även om det sannolikt inte kom- mer vara särskilt ofta som frågan om interimistiska beslut aktualise- Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder ras finns det således både principiella och praktiska skäl som talar mot att lägga beslutsfunktionen på ansvarigt statsråd. Det andra alternativet är att låta Säkerhetspolisen fatta interi- mistiska beslut om anmälningsskyldighet i de fall där den beslutande myndighetens beslut i frågan inte kan avvaktas. Med den lösningen finns det ingen risk för att det uppstår oönskade luckor i kontrollen av utlänningen. Från effektivitetssynpunkt är det således en lämplig lösning. Frågan är då om lösningen är godtagbar från rättssäkerhets- synpunkt. Eftersom det är fråga om en åtgärd som utlänningen om- gående får kännedom om och övervakningen verkställs öppet, ser utredningen inga principiella hinder mot att Säkerhetspolisen får uppgiften. Det bör dock säkerställas att beslut i sådana frågor enbart fattas av befattningshavare på hög nivå i myndigheten. Beslut bör fattas av säkerhetspolischefen, biträdande säkerhetspolischefen eller den operative chefen och eventuellt någon ytterligare särskilt kvali- ficerad befattningshavare som t.ex. chefsjuristen. Beslutsfunktionen kan regleras i en förordningsbestämmelse. Säkerhetspolisens interimistiska beslut bör endast avse anmäl- ningsskyldighet. I avsnitt 10.5.8 har utredningen föreslagit att beslut om anmälningsskyldighet även får förenas med förbud för utlän- ningen att lämna ett visst område. Det är emellertid inte en fråga som brådskar på samma sätt och som kräver närmare överväganden. De interimistiska besluten bör därför inte kunna omfatta sådana förbud. För att nå avsedd effekt med den nya regleringen bör det före- skrivas att interimistiska beslut ska gälla . Det bör ställas samma krav på innehållet i ett interimistiskt beslut om anmälnings- skyldighet som på ett motsvarande beslut som fattas av en behörig myndighet. Eftersom beslut om anmälningsskyldighet ska delges in- nebär det att Säkerhetspolisens beslut ska vara skriftligt. Prövning av interimistiska beslut Det är viktigt att ett interimistiskt beslut gäller kortast möjliga tid. Den beslutande myndigheten bör upphäva beslutet om den anser att skälen för beslutet inte är tillräckliga. Beslutande myndighet är i dessa fall eller, om verkets beslut har överklagats, regeringen. Säkerhetspolisens beslut bör skrift- ligen anmälas till den beslutande myndigheten. Det innebär att be- Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder slutet om möjligt bör anmälas som det meddelas eller senast påföljande arbetsdag. För att den beslutande myndigheten ska få ett fullgott underlag för sin prövning bör Säkerhetspolisens beslut vara motiverade. Om Säkerhetspolisen anser att utlänningen även bör förbjudas att lämna ett visst område, kan myndigheten ansöka om det . Den beslutande myndigheten bör vara skyldig att efter det att frågan har väckts pröva om åtgärden ska bestå. Hur snabbt ett sådant beslut kan meddelas beror givetvis på vilken myndighet som är beslutande. I de fall där det är regeringen får accep- teras än om frågan ska prövas av . Om det inte finns skäl för anmälningsskyldigheten ska den be- slutande myndigheten upphäva Säkerhetspolisens beslut. I annat fall ska beslutet fastställas. I samband med det kan den beslutande myn- digheten vid behov ändra beslutet i fråga om detaljer, t.ex. hur ofta anmälningsskyldigheten ska fullgöras. 10.5.10 Särskilda skäl för att använda hemliga tvångsmedel Utredningens förslag: Det ska krävas särskilda skäl för att få an- vända hemliga tvångsmedel. Skälen för utredningens förslag: Samma regler bör i huvudsak gälla för användning av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt den nya lagen som enligt 27 kap. . Det bör därför i den nya lagen anges att regler gäller i tillämpliga delar. Det innebär att balkens regler gäller om det inte finns någon sär- reglering i den nya lagen. I författningskommentaren utvecklas när- mare vad hänvisningen till 27 kap. innebär när det gäller de hemliga tvångsmedlen. Den hänvisning som finns i 20 § första stycket lagen om sär- skild utlänningskontroll är inte tydlig i fråga om hur de materiella reglerna i ska tillämpas. Det finns inte heller någon rättspraxis eller några vägledande uttalanden i förarbetena. Det är av rättssäkerhetsskäl otillfredsställande. Det gör det svårt för besluts- fattaren att bedöma vad som krävs för att tvångsmedlen ska få till- lämpas. Det förefaller som om kravet på synnerliga skäl i 20 § lagen Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder om särskild utlänningskontroll är avsett att motsvara kravet i 27 kap. på att åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utred- ningen. Det senare är emellertid betydligt lättare att bedöma. De hemliga tvångsmedlen spelar en mycket viktig roll för Säker- hetspolisens möjligheter att hålla kontroll över de nu aktuella utlän- ningarna. Tvångsmedlen ger bl.a. möjlighet att följa utlänningens kommunikation med andra och att kartlägga utlänningens rörelse- mönster. De ger också underlag för underrättelsearbetet beträffande de miljöer i vilka utlänningen rör sig eller som han eller hon har kon- takt med. Genom att använda hemliga tvångsmedel kan Säkerhets- polisen upptäcka för myndigheten tidigare okända personer som rör sig i samma miljöer och som exempelvis kan komma att radikaliseras. Användningen av hemliga tvångsmedel är med andra ord en mycket effektiv kontrollmetod. Genom preciseringen av de generella förutsättningarna för att få använda tvångsmedel (se avsnitt 10.5.5) blir regleringen betydligt mer förutsebar och lättillämpad. Ett ytterligare steg i samma riktning kan vara att skapa tydligare krav för när rätten får ge tillstånd till hemliga tvångsmedel. Rekvisitet synnerliga skäl ger intryck av att det bara är i undantagssituationer som tvångsmedlen får användas. Så har emellertid lagstiftningen inte tillämpats. Regleringen bör anpassas till behovet av kontroll över det begränsade antal utlänningar som utgör ett så allvarligt hot mot säkerhet att den nya lagen är tillämplig och till den risk för samhället som det innebär att de finns kvar i landet. I sammanhanget bör vägas in de samhällsförändringar som ägt rum , särskilt när det gäller utvecklingen av terrorism. Det innebär att det finns skäl ett se över rekvisitet syn- nerliga skäl. står inför helt andra hot än när den nuva- rande lagstiftningen infördes. Det är därför nödvändigt att lämna ett större utrymme för att kunna använda hemliga tvångsmedel som ett led i kontrollen av de nu aktuella utlänningarna. Det är också en för- del om rekvisit som används i andra sammanhang, men som passar mindre väl i denna typ av lagstiftning, inte används. I viss lagstiftning har man valt formuleringen särskilda skäl eller särskild anledning, för att markera att det ställs lägre krav än i bestämmelser som har rekvi- sit som synnerliga skäl eller synnerlig anledning. Det gäller t.ex. den bestämmelse som ger större möjlighet att göra husrannsakan i loka- ler som brukar användas av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet (28 kap. 3 § andra stycket ). Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Utredningen anser att motsvarande lättnad kan vara motiverad när det gäller de utlänningar på vilka den nya lagen är tillämplig. Det bör därför endast krävas särskilda skäl för att rätten ska få ge tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel. Med särskilda skäl avser utredningen att åtgärden i det enskilda fallet ska vara av värde för kontrollen av utlänningen och att den kan förväntas ge upplysningar av betydelse. Det kan vara upplysningar om t.ex. utlänningens anknytning till organisationer och grupper som kan planlägga eller förbereda terrorismrelaterade brott. Det kan även röra sig om uppgifter om kontakter med personer i sådana grupper eller organisationer, i eller utomlands. Det kan vara information om motsvarande kontakter med personer som på annat sätt utgör ett allvarligt hot mot säkerhet. Det kan också vara fråga om upplysningar som belyser utlänningens egna förehavanden och risken för att han eller hon förbereder eller kan komma att främ- ja terrorismrelaterade brott eller brott som på annat sätt utgör ett allvarligt hot mot det svenska samhället. Utredningen återkommer i avsnitt 10.5.13 till frågan om samma rekvisit bör gälla för hemlig dataavläsning. Utredningens förslag: Rätten får meddela Säkerhetspolisen till- stånd enligt 27 kap. till hemlig kameraövervak- ning. Ett sådant tillstånd får endast avse en plats där utlänningen regelbundet kan antas komma att uppehålla sig eller en plats där brott som kan läggas till grund för tillämpning av den nya lagen kan antas komma att planläggas eller förberedas. I övrigt ska be- stämmelserna i 27 kap. tillämpas. Skälen för utredningens förslag En bestämmelse om hemlig kameraövervakning införs Som har framgått av avsnitt 10.5.4 anser utredningen att Säkerhets- polisen bör ges rätt att få använda hemlig kameraövervakning vid kontroll av utlänningar som omfattas av den nya lagens tillämp- ningsområde. Med hemlig kameraövervakning avses enligt 27 kap. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder 20 a § att fjärrstyrda tv-kameror, andra optisk- elektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar an- vänds för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, utan att någon upplysning om övervakningen lämnas. De rättsliga kraven för att få använda hemlig kameraövervakning enligt rätte- gångsbalken är desamma som för att få använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Hemlig kameraövervakning får emel- lertid under vissa förutsättningar även användas i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brott. Tvångsmedlet får även användas preventivt enligt 1 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Hemlig kameraövervakning är ett tvångsmedel som används be- tydligt mer sällan än hemlig avlyssning av elektronisk kommunika- tion och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Det beror främst på att tvångsmedlet ställer höga krav på polisen, som verkställer tvångsmedlet, och på den tekniska utrustningen. Det kan därför antas att tvångsmedlet bara kommer att användas i begränsad utsträckning vid kontrollen av utlänningar som omfattas av den nya lagens tillämpningsområde. Förutsättningarna för att få använda hemlig kameraövervakning vid särskild kontroll av utlänningar bör vara desamma som för an- vändning av andra hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen. Syftet med åtgärden ska alltså vara att klarlägga om utlänningen tillhör eller verkar för eller kan komma att engagera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder terrorismrelaterade brott eller om det finns risk att utlänningen själv planlägger eller förbereder så- dana brott eller medverkar i eller främjar annat allvarligt brott mot säkerhet. Ett annat krav som bör ställas för att hemlig kameraövervakning ska få användas bör vara att det ska finnas särskilda skäl för åtgärden. Det motsvarar vad som i avsnitt 10.5.10 har föreslagits gälla för de andra hemliga tvångsmedel som får användas enligt den nya lagen. I 27 kap. 20 b § föreskrivs att hemlig kameraöver- vakning, om det finns någon som är skäligen misstänkt, endast får avse en plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder I 3 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott föreskrivs att hemlig kameraövervakning endast får avse en plats där någon person som anges i 1 § den lagen kan antas komma att uppe- hålla sig eller en plats där den brottsliga verksamhet som avses i 1 § lagen kan antas komma att utövas eller en nära omgivning till en så- dan plats. Det sistnämnda motsvarar regleringen i 27 kap. 20 c § rät- tegångsbalken, som föreskriver att hemlig kameraövervakning även får användas för att övervaka den plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till denna plats, om syftet är att fastställa vem som är skäligen misstänkt för brottet. Då regleringen i bygger på att det antingen finns misstanke om ett konkret brott eller en viss brottsplats kan regle- ringen i den nya lagen inte hänvisa till den. Det krävs en särreglering i fråga om vilka platser som får övervakas. Eftersom syftet med övervakningen bör vara detsamma som för andra hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen är en lämplig ut- gångspunkt att övervakningen bör avse en plats där utlänningen kan antas komma att uppehålla sig. Det bör dock ställas högre krav än för användning av hemlig kameraövervakning enligt rättegångsbal- ken eller lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Det är fråga om ett integritetskränkande tvångsmedel och an- vändningen av det kan leda till en omfattande kartläggning av utlän- ningens liv. Dessutom kan hemlig kameraövervakning pågå . En lämplig lösning kan vara att det som får övervakas ska vara en plats där utlänningen kan antas uppehålla sig regelbundet. Det kan t.ex. vara fråga om att övervaka ingången till hans eller hen- nes bostad eller arbetsplats. Om utlänningen studerar kan platsen för det vara något som får övervakas. Kravet på att utlänningen regel- bundet ska uppehålla sig på platsen behöver inte innebära att han eller hon kan antas vara där . Det skulle omöjliggöra över- vakning av exempelvis lokaler som utlänningen besöker eller . Det räcker dock inte med ett anta- gande att utlänningen kommer att uppehålla sig på platsen vid något enstaka tillfälle . I undantagsfall kan det vara fråga om att utlänningen med regelbundenhet, men med långa inter- vall, besöker en viss plats. Även i sådana fall, exempelvis om utlän- ningen sammanträffar med en viss person på en bestämd plats, bör det finnas möjlighet att använda hemlig kamera- övervakning. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder En plats där det kan antas att sådana brott som får läggas till grund för tillämpning av den nya lagen planläggs eller förbereds bör också få övervakas. Sådan övervakning bör vara tillåten även om det kan antas att utlänningen bara kan komma att uppehålla sig där vid något enstaka tillfälle . Det bör alltså vara möjligt för Säkerhetspolisen att övervaka även enstaka möten mellan utlänningen och andra som planlägger eller förbereder sådana brott och sådan brottslig verksamhet som omfattas av lagens tillämpnings- område. Likaså bör hemlig kameraövervakning få användas för att kontrollera om utlänningen i förberedelsesyfte besöker t.ex. en plats som kan bli föremål för ett terroristattentat eller en plats där hemlig information kan komma att överlämnas till en främmande makt. Det är inte tillåtet för polisen att utan tillstånd från rätten bereda sig tillträde till en plats som annars är skyddad från intrång för att där installera utrustning för hemlig kameraövervakning. Om rätten meddelar tillstånd till hemlig rumsavlyssning på samma plats som kameraövervakningen ska äga rum finns det dock möjlighet för rätten att ge tillstånd till att installera kamerautrustning enligt 27 kap. 25 a § . Eftersom utredningen inte föreslår att hemlig rumsavlyssning ska få förekomma aktualiseras inte frågan om tillträdestillstånd. Med den föreslagna avgränsningen av vilka platser som får över- vakas med kamera riskerar övervakningen enligt utredningens upp- fattning inte att leda till ett intrång som inte är godtagbart. Det bör också framhållas att om bilderna som övervakningen genererar inte har betydelse för kontrollen av utlänningen ska de alltid förstöras, utom i de fall där de utgör sådan överskottsinformation som får an- vändas (se avsnitt 11.3.5). regler bör tillämpas i övrigt Utöver det som har sagts bör det inte införas några särskilda be- stämmelser om hemlig kameraövervakning i den nya lagen. I stället bör det göras en hänvisning till bestämmelserna om hemlig kamera- övervakning i 27 kap. . Det innebär bl.a. att till- ståndstiden ska vara högst en månad (27 kap. 21 § andra stycket) och att beslutet ska uppfylla alla de krav som anges i (27 kap. 21 § fjärde stycket). Vidare ska offentligt ombud medverka Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder vid rättens behandling av frågan om tillstånd till kameraövervakning (27 kap. 26 och 28 §§). Rätten ska alltid överväga om ett tillstånd att använda hemlig kameraövervakning bör förenas med särskilda vill- kor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte kränks i onödan (27 kap. 21 § sjätte stycket). 10.5.12 Kvarhållande av försändelser Utredningens förslag: Rätten får ge Säkerhetspolisen tillstånd att närmare undersöka, öppna och granska försändelser som finns hos ett befordringsföretag och som har ställts till utlänningen eller som avsänts av honom eller henne (postkontroll).