sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — Även en pilotrobot som kan plocka skor från ett textil- flöde har utvecklats. Wargön Innovation samarbetar brett med små och medelstora företag, kommuner och välgörenhetsorganisationer samt ingår i ett forskningskluster i tillsammans med Textilhögskolan i och i . Omkring 10 olika textilprojekt pågår just nu och Wargön Innovation är en viktig aktör i utvecklingen av resurseffektiva cirkulära flöden (se avsnitt 4.7).12 Standardiseringen inom textilområdet13 omfattar allt från stor- leksmärkning och säkerhet i barnkläder till tvättråd och provnings- och analysmetoder för att upptäcka kemikalier och miljöaspekter. Standarder underlättar vid kommunikation nationellt såväl som inter- nationell, vid produktutveckling, tillverkning, inköp och användande av produkter m.m. Standarder bidrar också till förhöjd produkt- kvalitet och att produkter blir säkrare t.ex. genom minskat innehåll/ tillsättning av farliga kemikalier. Just nu genomför SIS en rad projekt med relevans för flera av de utmaningar som utredningen identifierat inom textilområdet: •Textila miljöaspekter – Svenskt ledarskap för att internationellt arbeta med att identifiera miljöaspekter och ta fram förslag för en gemensam terminologi inom textilområdet. •Digitala informationsbärare – för ökad spårbarhet och transparens där information överförs från alla led i den textila värdekedjan från produktion och användning till avfallshantering. •Förstudie – se över behovet av standarder gällande klassificering av återvunnet material – för att säkerställa att återvunnet materialet är säkert och lämpligt att använda för olika ändamål. •Förstudie – i syfte att om möjligt ta fram utkast till teknisk rapport ”Recycling methods for textiles containing plastics” som är en kart- läggning över befintliga standarder, behov av nya standarder, be- fintliga återvinningsmetoder eller sådana som är under utveckling. 12Wargön Innovation affarsmodeller-textilavfall/på Hämtad . 13SIS /standardutveckling/tksidor/tk100199/sistk160/ Hämtad . () har initierat 16 textilprojekt och fram till . publicerades förslag på hur en gemensam nordisk strategi för insamling, sortering, återanvändning och materialåtervinning skulle kunna utformas (2015b). För att minska miljöpåverkan från textil och för att möjliggöra mer håll- bara och resurseffektiva kretslopp inom innehöll strategin följande rekommendationer •tydliga och bindande mål för insamling, sortering återanvändning och materialåtervinning, •politiska åtgärder som bidrar till att målen kan uppfyllas, •stöd till mer hållbara affärsmodeller, •införandet av obligatoriskt certifieringssystem för aktörer som arbetar med insamling, sortering, återanvändning och materialåter- , •att på nordisk nivå undersöka och utveckla möjligheterna till auto- matiserad sortering av textilier, •stöd till forskning och teknikutveckling inom området. , publicerades även en rapport innehållande en sam- manställning och analys av en rad styrmedel och nya affärsmodeller som kan användas för att främja ökad återanvändning och material- återvinning. Rapporten lade stort fokus på hur ett eventuellt produ- centansvar för textil skulle kunna utformas (2015c). Inom ramen för nordiska ministerrådets satsning utveck- lades och testades också ett frivilligt certifieringssystem för nordiska aktörer som samlar in och hanterar begagnad textil och textilavfall (). Syftet med att ta fram ett certifieringssystem var att säkerställa miljönytta och transparens när textilier samlas in och han- teras. genomfördes en livscykelanalysstudie där miljö- och klimatpåverkan från olika avfallsbehandlingar för textil och textil- avfall jämfördes. Resultatet visade att förlängd livslängd genom åter- användning ur miljö och klimatsynpunkt alltid är bättre än återvin- ning och deponering. Detta oavsett om återanvändningen sker i de nordiska länderna eller i en annan del av världen. även att återvinning alltid är ett bättre alternativ än förbränning med energiåtervinning oavsett vilka fibertyper och återvinningsmetoder som används (). genomfördes även en studie i syfte att undersöka vad som händer med begagnad textil som exporteras från de nordiska länderna och vilka sociala, miljömässiga och ekonomiska konsekvenser detta får i mottagarländerna (2016b). –2017 togs en nordisk handlingsplan för hållbart mode och hållbara textilier fram, som undertecknades av alla de nordiska miljöministrarna (). Handlingsplanens vision var att den nordiska mode- och textilbranschen ska bli ledande inom hållbar design, produktion och hantering av textil samt bidra till en hållbar utveckling och grön tillväxt i såväl som globalt . I handlingsplanen identifierades sex områden i syfte att minska miljö- påverkan av nordisk design, produktion och konsumtion av mode och textilier. Detta konkretiserades i projekt som berörde allt från designutbildningar, miljömärkningar och riktlinjer för mer hållbar produktion, grön offentlig upphandling, hur nordiska länder kan på- verka EU:s kemikalielagstiftning till hur efterfrågan på återvunna textila material kan stimuleras (2015d). 7.2.9Producentansvar i cirkulära flöden inom textil- och modebranschen har för avsikt att införa ett producentansvar för textil och EU har beslutat att alla medlemsstater ska samla in textil separat från annat avfall senast den . Med anledning av detta har Textile & Fashion 2030, , TEKO, och Återvinnings- industrierna genomfört en förstudie i syfte att undersöka förutsätt- ningarna för hur ett producentansvar skulle kunna implementeras i Sverige.14 Förstudien visar att för att ett producentansvar och en ökad insamling ska bidra till ökat återbruk och ökad återvinning av textil, krävs att man riggar systemet så att det blir enkelt för konsu- menten att göra rätt och att initiativen för insamling, sortering, in- formationsöverföring och återvinning skalas upp. Utredningen har tagit del av arbetsgruppens synpunkter och förslag på lösningar. För- studien är under publicering. 14www.vinnova.se/p/producentansvar-i-circulara-floden-inom-textil--och-modebranschen/ Hämtad . 7.3Översikt: status för textil i För att få en samlad bild över hur europeiska länder resonerar och agerar med anledning av att de nya krav som berör textilier i EU:s avfallsdirektiv (se kapitel 8) gav utredningen institutet i uppgift att sammanställa en statusrapport över läget i län- derna. I rapporten ingår också en sammanställning över de lärdomar och rekommendationer som identifierats i rapporten ”aspects for introducing an extended producer responsibility for textiles in ” (Mistra 2019f). Resultatet är litteraturstudien : status för textilt producentansvar i , som utgör ett viktigt underlag för utred- ningen återfinns i bilaga 4. 8EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen EU:s övergripande reglering av avfall följer av och rådets direktiv /98/EG av om avfall och upphävande av vissa direktiv (avfallsdirektivet). Avfallsdirektivet syftar till att skydda miljön och människors hälsa och innehåller så- väl åtgärder för att förebygga att avfall uppstår som krav på hur avfall ska hanteras och ett effektivt resursutnyttjande uppnås. Direktivet har genomförts bland annat genom bestämmelser i 15 kap. (1998:808), avfallsförordningen (2020:614) och miljötillsynsförord- ningen (2011:13). I direktivet definieras flera för avfallshanteringen centrala begrepp som avfall, insamling, återanvändning, återvinning och förberedelse för återanvändning. Vidare finns bestämmelser om skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder för att förebygga att avfall upp- kommer och för att främja återanvändning och återvinning av avfall. Det ställs också krav på åtgärder för att avfall ska tas om hand utan fara för människors hälsa och miljön samt att viss avfallshantering kräver tillstånd eller registrering. Flera bestämmelser i avfallsdirektivet är särskilt relevanta vid utformningen av ett svenskt producentansvar för textil. Nedan följer en mer utförlig beskrivning av dessa delar. En central del av direktivet är den så kallade avfallshierarkin (arti- kel 4). Hierarkin utgår från vad som utgör det bästa alternativet från ett miljöperspektiv och innebär att medlemsstaternas första prioritet i lagstiftning och politik ska vara att främja avfallsförebyggande åt- EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen För det avfall som uppstår anger hierarkin en prioriterings- ordning vid valet av metod för behandling avfallet. I första hand ska avfallet förberedas för återanvändning, i andra hand materialåtervinnas, i tredje hand återvinnas på annat sätt och i sista hand bortskaffas. Hierarkin är inte absolut utan avvikelser kan göras för enskilda av- fallsflöden om det är motiverat med hänsyn till livscykelstänkande vad avser den allmänna påverkan av generering och hantering av så- dant avfall. Förebyggande åtgärder är åtgärder som vidtas innan ett ämne, föremål eller produkt blivit avfall. Sådana åtgärder kan resultera i att mängden avfall som genereras minskar genom att produkter får en längre livslängd. Det kan också handla om åtgärder som leder till att avfallets negativa miljöpåverkan minskar eller att halten farliga ämnen minskar. Förebyggande åtgärder när det gäller textil kan således handla om att tillverka kläder av god kvalitet och lång livslängd eller åtgärder som främjar att avlagda kläder återanvänds i stället för att bli avfall. Förberedelse för återanvändning innebär att avfallet kontrolleras, rengörs eller repareras för att kunna användas igen. För textil inne- fattar förberedelse för återanvändning till exempel en utsortering av kläder som kan säljas på secondhand eller skänkas till välgörenhets- organisationer. Materialåtervinning är varje form av återvinningsförfarande genom vilket avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ändamålet eller för andra ändamål. Vid materialåtervinning av textil kan avfallet bearbetas för att användas till exempelvis trasor, isolering eller möbelstoppning. Det är även möjligt att återvinna fibrer för att använda vid framställning av nya textilier. Med annan återvinning avses energiåtervinning och förfaranden som innebär att avfall ersätter annat material som skulle ha använts för visst syfte eller förbereds för detta syfte. Energiåtervinning av textilier sker genom förbränning. Med bortskaffande avses varje förfarande som inte utgör återvin- ning och omfattar till exempel deponering. Enligt avfallsdirektivet ska medlemsstaterna använda sig av ekono- miska styrmedel och andra åtgärder för att ge incitament för tillämp- ningen av avfallshierarkin. Exempel på sådana styrmedel är införande av producentansvar, pantsystem och stöd till forskning med inrikt- ning på teknik för materialåtervinning (artikel 4.3 och bilaga IVa). EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen 8.1.2Krav vid införande av producentansvar Avfallsdirektivet kräver inte att medlemsstaterna inför producent- ansvar.1 Däremot reglerar avfallsdirektivet vilka krav som får och ska ställas när medlemsstaterna inför ett producentansvar (artikel 8 och 8a). Vid införande av ett producentansvar får medlemsstaterna kräva att producenterna offentligt tillhandahåller information om i vilken grad produkten kan återanvändas eller materialåtervinnas (artikel 8.1 andra stycket). Medlemsstaterna får även vidta lämpliga åtgärder för att uppmuntra att produkter utformas så att inverkan på miljön och genereringen av avfall under produktionen och den efterföljande användningen av produkterna minskar. Enligt artikel 8.2 kan sådana åtgärder bland annat uppmuntra till utveckling, produktion och mark- nadsföring av produkter och produktkomponenter som •lämpar sig för flerfaldig användning, •innehåller återvunnet material, •är hållbara ur teknisk synvinkel, •är lätta att reparera, •lämpar sig för förberedelse för återanvändning och materialåter- . Vid utformandet av producentansvaret måste medlemsstaterna dock ta hänsyn till vad som är tekniskt genomförbart och ekonomiskt hållbart samt respektera behovet av att den inre marknaden fungerar smidigt (artikel 8.3). Efter en ändring som infördes innehåller avfallsdirektivet numera även en rad minimikrav som alla nya producentansvar måste uppfylla.2 Införandet av dessa minimikrav syftar bland annat till att öka systemens effektivitet, garantera lika villkor även för små och medelstora företag och e-handelsföretag. Minimikraven ska också bidra till att kostnader för uttjänta produkter inkluderas i produkt- priserna samt ge producenterna incitament för att i högre grad beakta möjligheter till materialåtervinning, återanvändning och reparation och förekomsten av farliga ämnen när de utformar sina produkter (skäl 21 1Krav på införande av producentansvar för vissa produkter finns dock i andra rättsakter, se mer om detta i avsnitt 9.3. 2För producentansvar som inrättats före gäller kraven (artikel 8a.7). EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen och 22 och rådets direktiv (EU) 2018/851 av om ändring av direktiv /98/EG om avfall). En sammanfattning av de mest relevanta minimivillkoren följer nedan och hela artikel 8a återfinns i bilaga 2. Det ska vara tydligt för alla inblandade aktörer vilka roller och ansvarsområden de har. Detta krav omfattar såväl producenterna, in- samlingsorganisationerna, offentliga aktörer som företag inom den sociala ekonomin (artikel 8a.1 a). Medlemsstaterna ska fastställa kvantitativa eller kvalitativa avfalls- hanteringsmål och rapporteringskrav som gör det möjligt att kontrol- lera om målen nås (artikel 8a.1 b och c). Medlemsstaterna ska säkerställa att alla producenter behandlas lika. Undantag får dock göras om regelbördan blir oroproportioner- lig för producenter av små mängder produkter (artikel 8a.1 d). Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att informera avfalls- innehavarna om avfallsförebyggande åtgärder, anläggningar för åter- användning och förberedelse för återanvändning, återtagande- och insamlingssystem samt förebyggande av nedskräpning (artikel 8a.2). Avfallsinnehavarna ska dessutom genom ekonomiska incitament eller föreskrifter förmås ta ansvar för att lämna sitt avfall till det system som skapats (artikel 8a.2). Vilka produkter och material som omfattas av producentansvar ska vara tydligt avgränsat (artikel 8a.3 a). Insamlingssystemen ska vara skyldiga att offentliggöra uppgifter om ägande och medlemskap och hur mycket producenter betalar per såld enhet eller per ton av produkten som släpps ut på marknaden. Det ska dessutom vara offentligt hur insamlingssystemen väljer aktörer för avfallshanteringen (artikel 8a.3 e). Vid införande av ett producentansvar ska producenternas bidrag täcka kostnader för separat insamling, transport och behandling av avfallet, information till avfallsinnehavare samt kostnaderna för rap- portering av statistik (artikel 8a.4 a). Om möjligt ska de bidrag som producenterna betalar anpassas efter de enskilda produkternas hållbarhet, reparerbarhet, återanvänd- barhet och materialåtervinningsbarhet. Bidragen bör även ta hänsyn till förekomsten av farliga ämnen. För att säkerställa en väl fungerande inre marknad bör en anpassning av bidragen för olika produkter om möjligt utgå från harmoniserade kriterier (artikel 8a.4 b). Kommis- sionen ska offentliggöra riktlinjer som bland annat ska innehålla in- EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen formation om anpassning av producenternas ekonomiska bidrag. För att undvika en snedvridning av den inre marknaden får kommissionen även anta genomförandeakter i syfte att fastställa kriterier för en enhet- lig tillämpning av artikel 8a.4 b (artikel 8.5 andra och tredje stycket). Medlemsstaterna ska ge producenter etablerade i en annan med- lemsstat möjlighet att utse ett behörigt ombud som ansvarar för pro- ducentens skyldigheter inom producentansvaret. Medlemsstaterna får kräva att det behöriga ombudet fullgör producentens skyldigheter avseende exempelvis registrering, rapportering och information (arti- kel 8a.5 tredje och fjärde stycket). Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att förebygga att avfall upp- står. Sådana åtgärder kan bland annat innefatta stöd och främjande av hållbara konsumtionsmodeller och att uppmuntra återanvändning (artikel 9.1 a och d). Medlemsstaterna får vidare uppmuntra att det inrättas system som främjar reparation och återvändning av textilier. Stöd kan till exempel ges till nätverk för återanvändning och repara- tion som drivs av företag inom den sociala ekonomin och delnings- plattformar (artikel 9.1 d samt skäl 29 direktiv /851). Medlemsstaterna ska göra vad som krävs för att säkerställa att avfall genomgår förberedelse för återanvändning, materialåtervinning eller andra återvinningsförfaranden. För att uppnå detta kan det krävas att vissa avfallsfraktioner samlas in separat och för textil anges att separat insamling ska införas (artikel 10.1 och 2 samt artikel 11.1 tredje stycket). Av direktivet följer även att medlems- staterna ska tillse att avfall som samlats in separat för att förberedas för återanvändning och materialåtervinning inte förbränns (artikel 10.4). Direktivet innehåller inga fastställda mål för förberedelse för åter- användning och materialåtervinning avseende textil, men det följer av artikel 11.6 att kommissionen ska överväga att uppställa sådana mål . EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen Grundregeln är att alla verksamhetsutövare som behandlar avfall3 ska ha ett tillstånd från en behörig myndighet. Det är dock möjligt att undanta aktörer som sysslar med återvinning av avfall från tillstånds- krav genom att fastställa allmänna regler om vilka typer och mängder av avfall som omfattas av undantaget och vilken behandlingsmetod som ska användas. Vid beviljande av undantag ska medlemsstaterna säkerställa att avfallet behandlas utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön (artikel 23–25). För samtliga verksamhetsutövare som samlar in eller transporter avfall samt för verksamhetsutövare som undantagits från tillstånds- kravet gäller i stället att dessa ska registreras av den behöriga myn- digheten (artikel 26). Den svenska avfallsregleringen bygger i huvudsak på och såväl avfallsdirektivets definitioner av olika begrepp och termer som avfallshierarkin har införts i . De centrala delarna av den svenska avfallsregleringen utgörs av och avfallsförordningen (2020:614). För viss han- tering av avfall aktualiseras miljöprövningsförordningen (2013:251), förordningen (2001:512) om deponering av avfall och förordningen (2013:253) om förbränning av avfall. Tillsynen regleras i miljötillsyns- förordningen (2011:13) och sanktioner i förordning (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Därtill kommer regleringen av de existerande producentansvaren. I det följande berörs de delar av denna reglering som är relevant för denna utredning. De existerande producentansvaren avhandlas i kapitel 9. En diskussion som ofta aktualiseras när det gäller insamling av textil är när hanteringen ska klassas som avfallshantering. Aktörer som samlar in textil på ett sätt som medför att den insamlade textilen 3Med behandling avses återvinnings- eller bortskaffningsförfaranden (artikel 3.14). EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen klassas som avfall måste följa de krav som uppställs vid avfallshanter- ing och det är därför viktigt att veta var gränsen går. För att åter- koppla till avfallshierarkin handlar det sålunda om att avgöra när en textilinsamling befinner sig på det översta trappsteget genom att ut- göra en åtgärd som förebygger att avfall uppstår och när insamlingen passerat det steget och i stället utgör en avfallshantering. Enligt definitionen avses med avfall varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.4 Det är sålunda innehavarens agerande som avgör om en textil blir avfall eller inte. Det är endast om innehavaren har ett så kallat kvittblivningssyfte som textilen blir avfall och insamlingen en avfalls- hantering. För att fastställa om ett kvittblivningssyfte föreligger görs en bedömning av om innehavaren vill bli kvitt ett problem eller vill nyttiggöra sig en egendom (se prop. 2015/16:166 s. 43 f.). Eftersom definitionen utgår från innehavarens agerande måste en bedömning göras utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. När det gäller textil är det i vissa fall enkelt att fastställa om ett kvitt- blivningssyfte föreligger. Om innehavaren ger avlagda barnkläder som gåva till en vän är syftet att kläderna ska användas igen och det primära syftet är därmed inte att bli kvitt kläderna. Slängs samma kläder i hushållssoporna blir de i stället avfall då innehavarens enda syfte är att bli kvitt problemet. Vid insamling av textil i större skala är det dock inte lika enkelt att fastställa innehavarens avsikt. Lämnar innehavaren kläderna i insamlingsboxen för att de ska användas igen, för att de ska återvinnas eller vill innehavaren bara göra sig av med kläderna? Till saken hör även att olika individer som lämnar kläder i samma insamlingsbox givetvis kan ha helt olika syften. Enligt vad utredningen känner till saknas det ett klargörande i praxis av hur avfallsdefinitionen ska tillämpas vid insamling av textil. råd till insamlare som vill undvika att bli klassade som avfallshanterare är att de bör vara tydliga med att de endast samlar in textil för återanvändning och inte tar emot uttjänta plagg (2016, s. 29).5 4Definitionen följer av artikel 3.1 avfallsdirektivet som genomförts i svensk rätt genom 15 kap. 5Det finns även en vägledning på webbplats, / Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/Avfall/Textilavfall/ Hämtad . EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen Den som hanterar textilavfall ska säkerställa att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljön (15 kap. 11 § ). För yrkesmässig transport av avfall krävs tillstånd från (5 kap. 1 § avfallsförordningen). Fastig- hetsägare som avser att återvinna hushållsavfall ska anmäla det till kommunen och för yrkesmässig insamling av avfall krävs en anmälan till (5 kap. 10 och 15 §§ avfallsförordningen). Läns- styrelsen ska föra ett register över de verksamheter som har tillstånd enligt 5 kap. 1 § (5 kap. 16 § avfallsförordningen). I re- gister6 går det att se vilka aktörer som anmält att de yrkesmässigt samlar in avfall. Beroende på den mängd avfall som hanteras kräver sortering, yrkesmässig förberedelse för återanvändning och lagring som en del av att samla in avfall i vissa fall tillstånd eller att en anmälan görs (29 kap. 42, 43, 47–49 §§ miljöprövningsförordningen). ansvarar för tillsynen av den avfallshantering som är tillståndspliktig (2 kap. 29 och 30 §§ miljötillsynsförordningen). Det textilavfall som samlats in separat för att förberedas för åter- användning eller för återvinning får inte förbrännas. Undantag görs dock för avfall som producerats vid behandling av separat insamlat textilavfall, om förbränning i enlighet med avfallshierarkin är den lämpligaste behandlingen (3 kap. 19 § avfallsförordningen). 8.2.4Vem ansvarar för textilavfallet ? Huvudregeln är att kommunen ansvarar för att hushållens avfall samlas in och återvinns eller bortskaffas. Detta ansvar kan endast begränsas i fråga om avfall som omfattas av producentansvar. Med ansvaret för hushållsavfallet följer också att kommunen, eller den som kommunen anlitar, har monopol på att hantera detta avfall (15 kap. 20, 21 och 24 §§ ). För en aktör som inte har anlitats av en kommun är det sålunda olagligt att hantera hus- EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen hållens textila avfall. För att täcka sina kostnader för hantering av hushållsavfall har kommunen rätt att ta ut en avgift, den så kallade renhållningsavgiften (27 kap. 4 och 5 §§ ). Om avfall som uppkommit i yrkesmässig verksamhet är det av- fallsinnehavaren som ansvarar för att avfallet hanteras i enlighet med de krav som gäller.