sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — Det innebär att förvaltningsmyndig- heten eller domstolen ska se till att avsätta tid så att deltagarna ges möjlighet att delta i utbildningen. Förstudien kan vidare komma att genomföras inom ett visst geografiskt område, vilket innebär att för myndigheter med flera arbetsställen kan vissa av myndighetens anställda och uppdragstagare ingå i förstudien, medan andra får delta i utbildningen när den genomförs i stor skala. Parallellt med förstudien bör det genomföras en utvärdering av utbildningen. Utvärderingen bör ske på ett sådant sätt att den ger kunskap om hur delmomentens innehåll och undervisningsmetoder (självstudier och gruppdiskussioner) fungerar. Den bör också ge Utbildningens införande och finansiering kunskap om hur handledningen har fungerat och hur utbildningen av handledare har sett ut. Även genomförandet i stort bör framgå av utvärderingen. Utvärderingen bör omfatta både resultat på individ- nivå och på organisationsnivå men också, om det är möjligt, på en mer aggregerad nivå, exempelvis utifrån olika geografiska områden. För att detta ska vara möjligt behöver deltagande myndigheter och domstolar vara behjälpliga och bidra med erfarenheter och syn- punkter. Den som ansvarar för utvärderingen bör identifiera utmaningar och kunna ge rekommendationer om hur utbildningens innehåll och dess genomförande kan utvecklas för att ge bättre resultat och vad det skulle kräva. Med utgångspunkt i utvärderingen bör utbildningen vidareutvecklas och genomförandet säkras inför införandet i stor skala. 12.2.6Statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen och domstolar ska genomföra grundutbildningen först Tillitsdelegationens förslag: Anställda och uppdragstagare vid statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen och domstolar ska genomföra grundutbildningen när förstudien har genomförts. Därefter ska utbildningen inom statsförvaltningen successivt in- föras för övriga som omfattas av den. Statsråd, justitiekanslern och ordinarie domare ska inte delta i det successiva införandet. De som arbetar vid den statliga förvaltningsmyndigheten eller domstolen ska inte heller delta i det successiva införandet. Den som har deltagit i förstudien ska inte behöva delta i det successiva genomförandet av grundutbildningen. Skälen för Tillitsdelegationens förslag som har ansvar för att genomföra grundutbildningen behöver kunna garantera kapaciteten för att tillhandahålla både den elektroniska utbildningen, tillräckligt många utbildade handledare och andra behov av stöd och planering för de fysiska mötena. Dessa faktorer pekar tydligt på att själva införandet av utbildningen behö- Utbildningens införande och finansiering ver göras successivt av . Tillitsdelegationens förslag om en förstudie inkluderar ett antal myndigheter som deltar på frivillig väg. Därefter behöver utbildningen införas för övriga för- valtningsmyndigheter och domstolar. Detta införande behöver ske på ett ordnat sätt som medför så liten störning av myndigheternas verksamhet som möjligt. För att resurserna som behövs för att genomföra den gemen- samma utbildningen ska fördelas på ett jämnt sätt är det också lämp- ligt att det stora antal personer som ska genomföra utbildningen fördelas av . Införandet ska avse den del av den gemensamma utbildningen som består av en grundutbildning. Fort- bildning är aktuell först när grundutbildningen har införts. Den i särklass största gruppen av statliga förvaltningsmyndig- heter är de som lyder under regeringen. Dessa bör först omfattas av genomförandet av utbildningen. Vidare bör domstolarna omfattas. Därigenom kan belastningen för de statliga myndigheterna och domstolarna bli så jämn som möjligt. Det skulle kunna ske av för att säkerställa ett stabilt införande och en utbild- ning av god kvalitet. Statsråd, justitiekanslern och ordinarie domare ska enligt Tillits- delegationens förslag inte omfattas av den gemensamma utbild- ningen (se avsnitt 7.6.1, 7.6.4 och 7.6.5). De bör av samma skäl undantas även från det successiva införandet. Vidare bör inte heller den som arbetar vid en förvaltningsmyndighet eller en domstol av högst delta i införandet. Det mot- svarar ett undantag för arbete i ringa omfattning som föreslås gälla när lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen och den kompletterande förordningen har trätt i kraft, se avsnitt 7.7.3. Den som har deltagit i utbildningen under förstudien bör också undantas när grundutbildningen införs successivt. Skälen till det är att dessa personer saknar behov av att genomföra motsvarande utbildning igen och att myndigheternas verksamhet inte ska belastas i onödan. Efter att grundutbildningen har införts för statliga förvaltnings- myndigheter under regeringen och domstolar föreslås lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen träda i kraft. Därmed inkluderas även myndigheter under och grupper av indivi- der som enligt förslaget ska omfattas av skyldigheten att delta i grundutbildningen (se avsnitt 7.5). Utbildningens införande och finansiering Tillitsdelegationens förslag om ett successivt införande med för- studie, införande av utbildningen för förvaltningsmyndigheter under regeringen och domstolar, och därefter förvaltningsmyndigheter under samt övriga grupper som inkluderas av kravet, leder som mest till att cirka 50 000–60 000 deltagare ska utbildas . Kapacitetsmässigt bedöms antalet handledare då vara cirka 150 . Efter denna tidsperiod kommer antalet personer som ska utbildas att minska och huvudsakligen bestå av de som är helt nyanställda inom statsförvaltningen respektive uppdragstagare som får sitt första uppdrag i statsförvaltningen. Då kommer också antalet fysiska träffar att bli färre. Tillitsdelegationens förslag: ska bestämma som anställda och uppdragstagare vid de statliga för- valtningsmyndigheterna under regeringen och domstolarna senast ska ha deltagit i grundutbildningen. De statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna ska se till att anställda och uppdragstagare deltar i grundutbildningen som bestämmer. Den tidsbegränsade förordningen ska innehålla bestämmelser om Statskontoret, rådet och som motsvarar de som ska gälla när lagen träder i kraft. Den tidsbegränsade förordningen ska också innehålla bestäm- melser om utbildningens syfte och dess genomförande som mot- svarar de som ska gälla när lagen träder i kraft. Det ska finnas möjlighet för den anställde eller uppdrags- tagaren att delta i grundutbildningen om det finns särskilda skäl för det. ska få medge undantag från skyldigheten att delta i grundutbildningen om det är motiverat med hänsyn till den en- skildes arbetsuppgifter eller personliga förhållanden. Regeringen ska få medge undantag från skyldigheten att delta i grundutbild- ningen även i andra fall. Utbildningens införande och finansiering Skälen för Tillitsdelegationens förslag Hur det successiva införandet närmare ska gå till lämnas åt det universitet som har fått ansvar för införandet att bestämma. I denna del är det avgörande att ha en nära dialog med de myndigheter vars personal ska gå utbildningen för att lyssna av förutsättningar och möjligheter. är det viktigt att genomförandet är trans- parent och medger möjlighet till god planering av såväl antal individer som geografiska områden. behöver ha detta mandat för att kunna fullfölja dess uppgift och för att kunna till- handahålla en utbildning av god kvalitet. Vår rekommendation om ett stegvist, geografiskt införande bör övervägas av den ansvariga myndigheten (se avsnitt 12.2), det vill säga Det är som bör ha huvudansvaret för att se till att grundutbild- ningen införs på ett ändamålsenligt sätt, bland annat med beaktande av de geografiska förhållanden som följer av myndigheternas arbets- ställen. bör vidare ha ansvar för att fördela deltagarna i grundutbildningen så att införandet av grundutbildningen sker på ett ändamålsenligt sätt. Det innebär att universitet bör få bestämma som anställda och uppdragstagare vid de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen och domstolarna senast ska ha deltagit i utbildningen. Skyldigheten att se till att de anställda och uppdragstagarna deltar i grundutbildningen vid de tillfällen som universitet anvisar bör ligga på de förvaltningsmyndigheter och domstolar där de anställda och uppdragstagarna arbetar. Det ska vara fråga om en gemensam utbildning för alla statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar. Det innebär att det inte får vara fråga om en utbildning för regeringens myndigheter och en annan för myndigheter. Med andra ord ska det vara samma utbildning när grundutbildningen införs för förvaltningsmyndig- heterna under regeringen och domstolarna som när den genomförs för statliga förvaltningsmyndigheter under . För att det ska vara möjligt att dra slutsatser om den gemensamma utbildningens genomförande i större skala bör det vara samma utbildning som provas genom förstudien. Sammantaget innebär det att Statskontoret, Rådet för utbildning inom statsförvaltningen och behöver påbörja sitt arbete redan i och med förstudien. Det innebär att regler om Statskonto- Utbildningens införande och finansiering rets, rådets och universitets uppgifter som motsvarar de som ska gälla när lagen träder i kraft bör införas redan i den tillfälliga för- ordningen. För att det ska vara fråga om samma utbildning behöver bestämmelser om syftet med utbildningen tas in i den tillfälliga förordningen. Detsamma gäller bestämmelserna om utbildningens genomförande. Skälen för att dessa bestämmelser behövs redan vid införandet av grundutbildningen är desamma som skälen för att bestämmelserna behövs när lagen träder i kraft. Det finns därmed inte anledning att upprepa dem här. För en närmare genomgång av skälen hänvisas därför till kap. 7–9. 12.2.8Efter införandet träder den permanenta lagen och förordningen i kraft Tillitsdelegationens förslag: Efter att grundutbildningen har införts för anställda och uppdragstagare vid de statliga förvalt- ningsmyndigheterna under regeringen och domstolarna ska den permanenta lagen och förordningen träda i kraft. Den tillfälliga förordningen ska upphöra att gälla i samband med det. I och med att den permanenta lagen träder i kraft ska utbild- ningen genomföras för övriga som omfattas av den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. Vidare ska reglerna om fortbildning börja gälla. Skälen för Tillitsdelegationens förslag När grundutbildningen har införts för anställda och uppdragstagare vid statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen och domstol- arna har de flesta som omfattas av den gemensamma utbildningen deltagit i grundutbildningen. Därefter återstår att införa utbild- ningen för myndigheter under och vissa personkategorier som inte har omfattats av det successiva införandet. Det bör ske i och med att lagen om en gemensam utbildning inom statsförvalt- ningen och den permanenta förordningen om en gemensam utbild- ning inom statsförvaltningen träder i kraft. När de som arbetar inom statsförvaltningen har deltagit i grundutbildningen uppstår också ett Utbildningens införande och finansiering behov av fortbildning. Kravet på att de som har deltagit i grund- utbildningen ska ges fortbildning bör därför börja att gälla i och med att den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen perma- nentas. Det beror på att rådet och behöver ges ut- rymme att hantera grundutbildningen. Det finns dock inget som hindrar att myndigheterna även innan lagens ikraftträdande kan välja att tillsammans och frivilligt arbeta med tematiska frågor så som det är tänkt inom ramen för fortbildningen. I och med att lagen och den permanenta förordningen träder ikraft saknas det behov av bestämmelserna i den tidsbegränsade för- ordningen. Den tidsbegränsade förordningen bör därför upphöra att gälla . Beträffande förslagen om vilka som fortsättningsvis ska omfattas av den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen, och vilka som bör undantas, hänvisas till avsnitt 7.5 och 7.6. 12.3Förslag om utbildningens finansiering 12.3.1Utbildningen finansieras genom anslag och nedlagd arbetstid Tillitsdelegationens förslag: Utbildningen finansieras genom omfördelning av anslag på statsbudgeten och nedlagd arbetstid som en lönekostnad hos respektive myndighet. Skälen för Tillitsdelegationens förslag Tillitsdelegationen anser att nödvändig finansiering för att genom- föra utbildningen ska ske genom anslag på statsbudgeten och då genom omfördelning mellan anslag. Detta sätt är stabilt och har en enkelhet som övriga finansieringsmodeller saknar. Såsom Tillitsdelegationen redovisar ovan är kostnaderna för myn- digheternas egna introduktionsutbildningar svåra att spegla. Kost- naderna, och därmed frågan om finansiering, faller ut i två delar. Den ena delen är att betrakta som en alternativkostnad för lönekost- naden. Alternativkostnaden för de anställdas tid är den tid som de skulle ha lagt ned i verksamhetens produktion. Det innebär att ut- bildningen minskar produktionstiden till förmån för tid till kompe- Utbildningens införande och finansiering Tillitsdelegationen menar att det är den principen som ska gälla även för den gemensamma utbildningen. Vi har be- räknat den genomsnittliga kostnaden för en arbetad timme i staten till , se avsnitt 12.1.2. Det är dock inte rimligt att kompensera alla myndigheters kostnader per nedlagd arbetstimme. Det skulle snabbt bli ett omfattande belopp och vore att likna hanteringen av utbildningen som en nationell utbildning inom exempelvis skolans område. Där avsätter staten statsbidrag till kommunsektorn för att kunna stimulera olika utbildningsinsatser. Möjligheten att genomföra utbildningen inom skolsektorn bygger på att man sätter in vikarier för att kunna upprätthålla verksamheten. I dessa fall är utgångspunkten den kommunala självstyrelsen där staten har beslutat om insatser och därmed behöver kompensera kom- munerna som genererar kostnader. Vårt förslag om grundutbildning omfattar statsförvaltningen. Det är dessutom rimligt att betrakta den gemensamma utbildningen som en del av respektive myndighets arbets- givarpolitiska ansvar enligt 8 § myndighetsförordningen (2007:515), och därmed något som bör anses kunna finansieras inom ram. Den andra delen rör kostnader som uppstår för att ta fram, till- handahålla, förvalta och utveckla den gemensamma utbildningen, utbilda handledare samt finansiera det föreslagna rådets verksamhet. Detta är ny verksamhet som ska finansieras. Här finns olika finan- sieringsmodeller. En enkel och långsiktigt hållbar finansieringsmodell Tillitsdelegationens utgångspunkt är att föreslå en så enkel modell som möjligt för att minska administrationen och uppnå en långsiktigt hållbar löning. Den modell man väljer för att finansiera utbildningen bör spegla dess ändamål; den valda modellen bör vara kostnadseffek- tiv och likvärdig och underlätta helhetsperspektivet i statsförvalt- ningen. Utifrån dessa utgångspunkter är vårt förslag till finansiering att omfördela medel från redan befintliga anslag till Statskontoret och , se avsnitt 13.9. Utbildningens införande och finansiering Andra alternativa finansieringssätt som har övervägts Det finns andra sätt att finansiera utbildningen på. Här redogörs för några alternativ som har övervägts. Ett annat alternativ är att ge nödvändig finansiering till den nya verksamheten genom att finansieringen bokförs som intäkt av av- gifter. Det kan göras på olika sätt. Regeringen kan omfördela mellan anslag från alla myndigheter som sedan täcker kostnaderna hos de ansvariga myndigheterna. Denna modell användes för att delvis finan- siera aktiviteter som den nya myndigheten för Digital förvaltning (DIGG) skulle ansvara för. Två anslagsposter avsattes då för projekt för digitalisering av offentlig sektor (anslagspost 1) samt Nationell digital infrastruktur (anslagspost 7), vilka finansierades genom om- fördelning av anslag. Detta togs upp med i budgetproposi- tionen 2017.4 Finansieringsmodellen krävde omfattande beredning där ett stort antal anslag var föremål för denna omfördelning. Ett annat finansieringsalternativ är att tar ut avgifter som ska täcka utbildningskostnaderna, exklusive de nedlagda arbets- timmarna för de som går utbildningen. Det kan göras på två sätt. Om regeringen bestämmer hur de gemensamma kostnaderna ska finansieras, kan detta ske genom reglering i respektive myndighets regleringsbrev som ska betala och som sedan mottagande myndighet bokför som en intäkt av avgift. Ett exempel på en sådan lösning är finansieringen av det gemensamma radiokommunikationssystemet Rakel.5 Systemet finansieras till stor del av avgifter som Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap (MSB) tar ut från användande aktörer. För de statliga myndigheter som är anslutna till systemet, anges i det årliga regleringsbrevet vilket belopp som ska betalas för detta ändamål. Exempelvis ska varje länsstyrelse betala 405 222 kro- nor till MSB som abonnemangsavgift. Beloppet ska betalas efter fak- turering från MSB6 och bokförs därmed som intäkt av avgifter.7 För myndigheter som lyder under saknar regeringen förstås en sådan möjlighet att styra. 2016/17:1 Budgetpropositionen 2017, utg.omr. 5Rakel är ett digitalt radiokommunikationssystem för trygg och säker kommunikation mellan medarbetare inom samhällsviktig verksamhet. finns 600 myndigheter, organisationer och företag anslutna till systemet. MSB ansvarar för drift, förvaltning och utveckling av den- samma. Hämtat från MSB:s hemsida, . 6Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna, Fi2019/04079/SFÖ m.fl. 7Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2020), Årsredovisning 2019. Utbildningens införande och finansiering Regeringen kan också bemyndiga att ta ut en avgift för viss verksamhet. Då gäller avgiftsförordningen (1992:191), vilket bland annat innebär en samrådsskyldighet med Ekonomistyrnings- verket. I 4 § avgiftsförordningen regleras avgifter som tas ut om ”verk- samheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning”. Förslaget om grundutbildning är dock vare sig av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Att ta ut en avgift skulle därmed bygga på beräkningar av full kostnadstäckning fördelat på till exempel myndigheternas alla anställda. Eftersom kostnaderna för utbildningen inte är omfattande och dessa i så fall skulle finansieras av ett mycket stort antal myn- digheter, skulle avgifterna behövas sättas påtagligt lågt. Ställt till detta skulle administrationen av denna hantering av fakturering och betal- ning riskera att kosta lika mycket som utbildningskostnaderna och kan därmed inte vara en för staten totalt sett ändamålsenlig lösning. I detta kapitel redovisar vi konsekvenserna av de förslag som Tillits- delegationen lämnar. Utöver de konsekvenser som ska redovisas enligt kommittéförordningen (1998:1474) ska Tillitsdelegationen enligt kommittédirektiven även bedöma och analysera förslagets konsekvenser för myndigheterna, kostnaderna för genomförandet och dess finansiering. Enligt direktiven får förslaget till utbildning inte medföra ökade kostnader för staten. Om delegationen lämnar alternativa förslag om vilken myndighet som ska ansvara för sam- ordningen av utbildningen, ska för- och nackdelar med de olika alternativen redovisas. Förslaget om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen rör många olika intressenter. För det första rör förslaget de som Tillits- delegationen har definierat som målgrupp för utbildningen (för ett längre resonemang se vidare avsnitt 7.5). Målgruppen är alla stats- anställda, cirka 260 000 personer, och även personer som arbetar vid myndigheterna på uppdrag eller genom annan överenskommelse, men som för den skull inte kan definieras som anställd. Hit hör exempelvis personer i arbetsmarknadspolitiska program och prakti- kanter från universitet och högskolor. Våra förslag innebär skyldig- heter för såväl enskilda som myndigheter. Förslagen innebär också att respektive myndighetsledning förväntas ta ett ansvar för att deras personal går utbildningen. För det andra rör förslaget de aktörer som tillhandahåller utbildning inom sådana områden som skulle kunna innefattas i den gemensamma utbildning som Tillitsdelegationen föreslår. Här finns både myndigheter med ett tydligt sådant uppdrag och företag med en affärsdrivande verksamhet. Till myndigheterna med mer fort- löpande utbildning för statligt anställda hör exempelvis Ekonomi- styrningsverket som tillhandahåller kurser i ekonomistyrning. Andra exempel är Statskontoret med uppgiften att ge utbildning om god förvaltningskultur och universitets uppdrag att erbjuda myn- digheter grundläggande utbildning i mänskliga rättigheter. Inom den privata sektorn finns ett antal utbildningssamordnare som vänder sig till både statsanställda och anställda på nivå och ofta även till privatanställda i olika omfattning. Tillitsdelegationen har upp- skattat att det finns cirka ett tiotal företag som erbjuder sådan ut- bildning. För det tredje rör våra förslag de myndigheter som Tillitsdelega- tionen föreslår ska vara ansvariga för utbildningen. Det gäller dels det universitet som regeringen bestämmer ska tillhandahålla utbild- ningen, dels Statskontoret som ska vara värdmyndighet för det råd för utbildning inom statsförvaltningen som huvudsakligen ska besluta om innehållet i utbildningen. För det fjärde anser Tillitsdelegationen att kommunala myndig- heter kan komma att dra nytta av vissa delar av utbildningen, även om de inte formellt berörs av förslaget om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen. En stor del av de ämnen som vi föreslår att utbildningen ska inrymma är lika relevant och centralt för kom- muner och regioner som för statliga myndigheter. Tillitsdelega- tionen menar att den del av utbildningen som föreslås ska genomföras på elektronisk väg med fördel kan användas även på nivå. Räknar vi in sektor berörs ytterligare cirka 1,2 miljoner personer, varav cirka 900 000 i sektor och cirka 280 000 i regionerna.1 Även skolor, både grundskolor och gymnasieskolor, skulle kunna ta del av innehållet i den elektroniska utbildningen, som en del av undervisningen. Med en öppen lösning till denna del, kan alla med- borgare som är intresserade på ett enkelt sätt ta del av vad som är viktigt att kunna om man jobbar i statsförvaltningen. 1SKR: personal- och lönestatistik per , . 13.2Kostnader för myndigheterna och samhällsekonomiska konsekvenser Som vi har redogjort för i tidigare kapitel har det varit svårt att få fram en tydlig kostnadsbild av nuvarande introduktionsutbildningar. För de som har angivit kostnader är dessa ofta direkta och kopplade till materiel, förtäring, föreläsare, lokaler och resor. I övrigt har myndigheterna bokfört nedlagd tid som en vanlig lönekostnad. Tillitsdelegationen anser att en sådan redovisningsmässig hantering bör gälla även för den gemensamma utbildningen inom statsförvalt- ningen som vi föreslår. Det finns ändå anledning att beskriva om dessa kostnader blir större eller mindre, samt konsekvenser av detta. Det kan också vara viktigt att beskriva de konsekvenser av andra kostnader än lönekostnader som uppstår i samband med utbild- ningens genomförande. 13.2.1Något längre utbildning men lägre direkta kostnader för den enskilda myndigheten Kostnader för introduktionsutbildning finns hos de flesta av myndigheterna och den största delen bokförs som vanlig löne- kostnad. När det kommer till utbildning i de frågor som Tillitsdelega- tionen ska inkludera i utbildningens innehåll, är (se avsnitt 5.4.4). Vår rekommendation är att omfatt- ningen på utbildningen bör vara (se avsnitt 8.1.5). För många myndigheter innebär det att utbildningen i denna del kommer att bli längre, medan det för vissa stora myndigheter innebär att utbildningen blir kortare. Myndigheterna kommer att behöva anpassa sina egna introduk- tionsutbildningar till den gemensamma utbildningen. Det kan inne- bära ett arbete med de delar som omfattar specifika kunskaper om den egna organisationen och uppdraget. Inledningsvis kan således viss justering behöva göras, men bör den gemensamma utbildningen kunna underlätta för myndigheterna.