sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Det är också av stor vikt att åter påminna om att skolor med mycket låga elevresultat inte alltid är skolor som fungerar dåligt, dvs. skolor som har låg kvalitet eller har ett lågt mervärde. En skola kan ha ett så svårt utgångsläge att den utveckling delar av deras elevgrupp gör kan beskrivas som mycket positiv och ändamålsenlig trots att eleven inte når målen. Detta helt enkelt för att elevernas utgångläge är så svagt, ofta på grund av att elevernas föräldrar själva saknar mer ut- 43Stattin m.fl. (2019). 44Leijnse (2012), s. 13. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv vecklad skolgång, för att eleverna inte gått i svensk skola under hela sin skoltid, att de kanske inte ens gått i skola den tid de inte varit i , för att familjen levt på flykt eller för att de inte behärskar det svenska språket. För att nyansera diskussionen om skolors kvalitet behövs en ny skala för bedömning av skolor i svåra utmaningar. Figuren nedan beskriver en sådan ansats. Om analyser vad gäller åtgärder till stöd för skolor i utsatta områden inte skiljer mellan B och D riskerar vi möjligheten att nå målet, A.45 Tabell 10.2 Olika sätt att se på och mäta kvalitet i skolan sådana processer som medför att elever utvecklas starkt psykologiskt, socialt, kunskaps - och kompetensmässigt. Som diskuterats i kapitel4 finns en mycket stark koppling mellan en skolas elevunderlag och de resultat som skolan uppvisar. Vad ovan- stående matris illustrerar är just svårigheten att använda en skolas absoluta resultatnivå för att dra slutsatser om kvalitén på den verk- samhet som bedrivs. En skola med starka processer kan på grund av elevunderlaget mycket väl ha en hög andel obehöriga elever () lik- som att en skola med bristfälliga processer kan ha en låg andel obe- höriga (C). analyser av så kallat mervärde visar att elever med starka förutsättningar i genomsnitt går på skolor med högre skolkvalitet (mätt i mervärde).46 Även om mönstret att elever med starka förutsättningar i högre grad går på skolor med högre mervärde har förstärkts så är skillnaderna i den skolkvalitet som olika elevgrupper möter relativt små.47 Detta innebär att det knappast går att uttala sig om en skolas processer genom att se till skolresultat utan att ta hänsyn till att eleverna på olika skolor har elever med olika förutsättningar. 45Omvänt så finns det sannolikt ett stort behov av att utveckla analyser av skolor i privilegie- rade områden och skolor med elever med utmärkta studieförutsättningar så att inte situation C och A blandas ihop. 46SOU 2019:40, s. 226. 47SOU 2019:40, s. 169. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv Det arbete som dessa skolor, liksom alla skolor, gör måste alltså bedömas utifrån de förutsättningar de har och mervärdet de bidrar med. I ett kompensatoriskt perspektiv är detta särskilt viktigt vad gäller skolor i utsatta områden. Om deras kvalitet enbart bedöms på utfallet i termer av t.ex. andel som blir gymnasiebehöriga kan det som visats ovan framstå som att skolans förmåga att utveckla elever- nas kunskaper är djupt undermåliga. Om kvaliteten i stället bedöms utifrån hur mycket genomsnittseleven utvecklas blir saken en annan. Om genomsnittseleven startar på en mycket låg nivå kan en god skolgång, dvs. med en undervisning som leder till en kvalitativt sett lika omfattande kunskapsutveckling som skolor som bedöms ha god kvalitet, ändå leda till meritvärden som är alldeles för låga, helt enkelt för att man startade på en så mycket lägre nivå.48 saknas mät- instrument som kan visa på dessa grundläggande kvaliteter vilket medför att man måste vara mycket noga med att inte förväxla fälten B och D. Konsekvensen av att göra det är sannolikt att de åtgärder man tar till riskerar att inte förbättra situationen.49 Att utmaningarna för vissa skolor är mycket stora ställer krav på att samhället rustar dessa skolor för just dessa utmaningar, något som sker i alldeles för liten grad . Resursmässigt satsas i ekono- miska termer generellt sett mer på dessa elever och deras skolor sam- tidigt som den viktigaste resursen, erfarna och skickliga lärare för- delar sig omvänt mot behoven. Sannolikt gäller även detta rektorer.50 Vilka är skolorna med särskilda utmaningar? I var tionde kommun har eleverna ett genomsnittligt meritvärde på 200 och därunder vilket indikerar att det i dessa kommuner finns skolor som möter särskilda utmaningar.51 I avsnitt 10.1 gjordes ut- ifrån rapport bedömningen att en relativt 48Detta betyder inte man bör acceptera resultatnivån. Det väsentliga är att notera god respek- tive undermålig kvalitet och utforma åtgärder utifrån det i syfte att nå önskvärda resultat- nivåer. I båda fallen handlar det om att accelerera lärandet men åtgärderna kan bli olika. har argumenterat för värdet av att mäta likvärdighet i skolsystemet genom att, i stället för att direkt fokusera på skolresultat, bedöma skolor utifrån sådant som undervisningskvalitet och hur mycket elevers kunskaper ökar under ett läsår. (2019) s. 39 ff. 50Se t.ex. SOU 2019:40 och (2016). 51Betyget E, dvs. lägsta godkända betyg, i alla ämnen ger 170 poäng och D i alla ämnen ger 212,5. I av kommunerna hade elever ett genomsnittligt meritvärde under 200 och i under 208 . Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv stor andel skolor som antingen underpresterar eller som har sjunk- ande trend , dels en tentativ uppskattning om att kanske av skolorna har tydligaste kvalitetsproblemen.52 Som vi konstaterade tidigare kan skolorna med särskilda utma- ningar vara av olika slag. De finns på landsbygden, de finns i städerna och de finns i förorterna. visar tydligt hur skolresultaten försämrats och pekar på att det finns ett antal skolor på landsbygden som har sär- skilda utmaningar.53 Bilden bekräftas av statistik över slutbetyg i årskurs 9 /19 som visar att det genomsnittliga meritvärdet är som lägst i landsbygdskommuner och mindre orter.54 Det som förenar dessa skolor är ofta en hög förekomst av elever med föräldrar som har låg utbildningsnivå, är arbetslösa och inte sällan har sociala eller språkliga utmaningar. Dessutom är ofta bristen på ut- bildad och erfaren personal stor liksom personalomsättningen hög. Men detta är inte hela bilden. Även i de större städerna, i stor- städerna och deras kranskommuner finns det skolor med mycket stora utmaningar. Det är vanligen skolor som ligger i bostadsområ- den med, relativt andra områden, stora sociala problem i kombina- tion med låg utbildningsnivå och hög andel med utländsk bakgrund. Det handlar om bostadsområden i storstäderna men också om om- råden i städer som . Skolinspektionen överlämnar regelbundet en lista till på skolor som de bedömer ha så stora problem att de inte klarar av att räta upp situationen utan extern hjälp. Denna lista ligger till grund för vilka skolor som erbjuder att medverka i satsningen Samverkan för bästa skola.55 Det arbete som pågått och pågår inom Samverkan för bästa skola ger en tydlig bild av vilka skolor som sviktat väsentligen. Figur 10.5 visar vilka huvudmän som påbörjat samarbete med –2019. 52Det är dock viktigt att notera arbete som uppskattningen bygger på utgick från skolresultat i årskurs 9 vilket inte självklart är indikativt för hela . 53SOU 2019:40, se t.ex. figur 6.3. 54De lägsta meritvärdena finns i kommunkategorierna pendlingskommuner nära mindre städer eller tätorter, landsbygdskommuner och lågpendlingskommuner nära större städer. Det bör observeras att denna statistik endast innehåller resultat för elever i kommunala skolor. 55Det ska noteras att Skolinspektionens lista inte bygger på att alla skolor i landet har blivit granskade utan på de som blivit det. Skolinspektionen fokuserar numera sin inspektion till skolor vilka har särskilt svåra utmaningar. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv Figur 10.5 Samverkan för bästa skola 2018–2019 Svart ring: Enskild huvudman 56Följande kommuner ingick 2015–2017: , , , , , , , , , , , , , , Hässle- holm, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Vet- landa, , , och . ingick även ett antal enskilda huvudmän: Alzahraá akademi AB (), Cybergymnasiet , Cyber- gymnasiet , Dialogskolan (), (), (), (), Olympicaskolan (), Profilskolan UNI-Partner (), Stiftelsen , Söder , gymnasium och Väringaskolan (). Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv FAKTARUTA – Samverkan för bästa skola Samverkan för bästa skola är en satsning initierad av regeringen i syfte att höja kunskapsresultaten och öka likvärdigheten inom och mellan skolor. ska initiera samarbeten med de kommunala och enskilda huvudmän som ansvarar för skolor med låga kunskapsresultat eller hög andel elever som inte fullföljer sina studier och som bedöms ha svåra förutsättningar att förbättra resultaten på egen hand. ska dels samverka med olika aktörer, dels samordna satsningen med andra pågående nationella insatser. Insatserna som görs ska baseras på vetenskaplig grund och be - prövad erfarenhet och kan vara upp till . får uppgifter från Skolinspektionen om skolor i behov av specifikt stöd. Detta innebär att, då inte varje skola granskas , två skolor med samma brister kan ha olika möjligheter att delta. gör ett urval och tar därefter kontakt och erbjuder samverkan. Själva arbetsmetodiken är i stora drag en uppskärpt modell för ett systematiskt kvalitetsarbete. Huvudmannen och gör tillsammans en probl emanalys för att det riktade stödet ska svara mot de lokala förutsättningarna men också för att skapa ägarskap och samsyn kring problemen. Genom de lokala analyserna blir arbetet tämligen differentierat mellan skolor och huvudmän. ger ett metod - och kapacitetsstöd att analysera resultat, processer, undervisning och strukturer utifrån de nationella målen i skollagen och läroplanerna men arbetsmodellen innebär inte att talar om vad som ska göras. menar att arbetet bedrivs i en anda av ömsesidig tillit och benämner sin personal som processtödjare. Poängen är att man lokalt ska komma till insikt om både problemens art och vidd och hur de bäst ska åtgärda situationen, insikter som ska konkretiseras i en åtgärdsplan vilken et hjälper skolan att följa och genomföra hela samverkansperioden. Satsningen försöker ta kraft utav förstelärare och lärare som leder arbetslag för att utveckla det lokala ledarskapet. hade totalt samverkat med 92 huvudmän, 252 skolenheter och 56 förskoleenheter. ingår Samverkan för bästa skola i regeringens övergripande strategi mot segregation. Strategin omfattar bl.a. utvecklingsområdet Lyfta skolorna och elevernas resultat och konkretiseras i flera punkter däribland: •Stöd till förskolor med tuffa förutsättningar •Utökat stöd till skolor med låga kunskapsresultat.57 57Långsiktigt reformprogram för minskad segregation –2025, , 2016, promemoria. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv Samverkan för bästa skola har omfattat cirka 250 skolor, det är alltså av de svenska grundskolorna som bedömts ha ett stort behov av stöd och därför samverkat med Skolverket.58 Bland de ansvariga för dessa skolor finns 80-talet kommunala huvudmän. Det betyder att ungefär var tredje huvudman bedömts behöva hjälp utifrån för att klara av att uppnå önskvärda skolresultat i sina skolor. Behovet av stöd är med andra ord relativt omfattande men utmaningarna varierar stort. Ett ganska stort antal skolor med särskilda utmaningar ligger i s.k. utsatta områden och det finns tydliga samband mellan låg socio- ekonomisk standard och sannolikhet att inte erhålla goda skolbetyg.59 av befolkningen, ungefär en halv miljon personer, beräknas bo i dessa områden.60 Dessa områden kännetecknas enligt utöver att ha en besvärande socioekonomisk situation också av: 58Rapporteringen sker på skolenheter varför antalet ”skolor” i traditionell mening är något lägre. Vidare inkluderar rapporteringen även ett mindre antal gymnasieskolor, cirka 30 stycken. gör dock bedömningen att det är fler skolor än de som hitintills ingått i Samverkan för bästa skola som har behov av stöd, ((2019e), s. 3). 59Begreppet ”utsatta områden” användes först av i SOU 1997:61och SOU 1998:118. Det föreligger en stark kontinuitet i problembilden kring dessa områden vil- ket åskådliggörs av de sju kommuner som valde att arbeta med: , , , , , och i vilka man identifierade 49”primärområden” där av invånarna levde med mycket eller extremt låg inkomst och med ”extremt låg inkomst”, (SOU 1997:118, s. 82). De ingående kom- munerna var och är till sin karaktär olika och har därmed skilda förutsättningar men de hade det gemensamt att kämpat fattigdom, ekonomisk segregation och i övrigt en oför- månlig social struktur. 60Antalsuppgiften hämtad ur Stiftelsen (2019), s. 6f samt s. Skol- verkets rapport om familjebakgrundens betydelse för elevers skolresultat pekar på att föräldrarnas utbildningsbakgrund är den viktigaste faktorn men också att familjeinkomsten fått en allt större betydelse. Därmed är det också väsentligt att ha ett grepp om barnfattigdomen, något som beskrivs i (2018). Barnfattigdom kom på agendan igen genom att först öka i samband med 90-talskrisen för att sedan successivt sjunka. redovisar tre olika mått på barnfattigdom. Låg ekonomisk standard omfattar hushåll med en disponibel inkomst som är av medianinkomsten. Detta sätt att mäta betraktas som EU:s officiella fattigdomsmått. 2016 levde av barnen i familjer med låg eko- nomisk standard. Låg inkomststandard är ett absolut mått som är baserat på faktiska kostnader för mat och boende. av barnen lever i sådana familjer. Det tredje måttet utgår från att familjen erhåller försörjningsstöd. av barnen lever i familjer med för- sörjningsstöd. beskriver att den ekonomiska utsattheten är ”markant högre bland barn som är utrikesfödda” och att ”tre av tio barn bland fattiga hushåll utgörs av utrikes- födda barn ”, (s. 12). Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv •extremism, såsom systematiska kränkningar av religionsfriheten eller starkt fundamentalistiskt inflytande som begränsar männi- skors fri- och rättigheter, •personer som reser iväg för att delta i strid i konfliktområden, och •en hög koncentration av kriminella.61 Skolor i dessa områden påverkas naturligtvis i hög grad av dessa för- hållanden och de övriga karakteristika som dessa områden kan bära. Alla skolor i dessa områden behöver inte vara underpresterande men de skolor som är det, inte sällan så kallade frånvalsskolor, kan ofta ha en lång historia av svårigheter bakom sig. Samhället och det nu- varande skolsystemet har alltså inte förmått att rusta och samordna arbetet för att kunna hantera dessa utmaningar, och därmed har elev- kull efter elevkull kunnat lämna skolorna utan att ha nått målen. En skolas utmaningar kan alltså vara av skilda slag. Som beskrevs i betänkandets inledning så identifieras ofta problematiken utifrån utfallet i termer av meritvärden men det är inte informativt vad gäller orsakerna, alltså vilken eller vilka utmaningar det är som skolan inte rår på. Forskning pekar på att det finns några grundläggande faktorer som är av betydelse för utfallet: elevernas egenskaper och familje- bakgrund i vid bemärkelse, undervisningens kvalitet, skolans ledarskap och kultur samt dess grundläggande förutsättningar och resurstillgång. Frågan om vilka skolor det är som har de största utmaningarna har på ett sätt sitt svar dessa faktorer, dvs. det är skolor som av en eller annan anledning inte bemästrar dessa faktorer i sitt inre arbete. Ett annat svar är det som getts ovan, att det handlar om skolor vars mer externa villkor handlar om antingen förorts- eller glesbygdsproble- matik. För en strategi som syftar till att reducera antalet svagpreste- rande skolor med mycket låga elevresultat är det grundläggande att etablera kännedom om vilka de mest svagpresterande skolorna är. I det följande används dels det bredare uttrycket ”skolor med sär- skilda utmaningar” vilket innefattar skolor med svaga resultat vilka ofta återfinns i förorter men också på landsbygden. 61Polisen (2019), s. 4. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv snävare uttrycket ”skolor i utsatta områden” för att precisera den förra gruppen.62 Bör inte dessa skolor läggas ned? Utredningen har i flera sammanhang mött synpunkter om att skolor med svaga elevresultat, särskilt de i utsatta områden, helt sonika bör läggas ner. Ur flera synvinklar framstår det som en rimlig slutsats givet att substantiella ansträngningar gjorts för att utveckla skolan i fråga . Skolnedläggningar av denna art har förekommit och även om konsekvenserna inte till fullo är studerade går det att hitta exempel på när sådana åtgärder har medfört förbättringar.63 måste frågan sättas in i ett större sammanhang. När det gäller skolor i utsatta områden, i synnerhet när det gäller högstadie- skolor i stora svårigheter, kan det framstå som näst intill omöjligt att vända utvecklingen. kan knappast en skolnedläggning av denna typ betraktas som något annat än ett mycket stort samhälleligt nederlag. I glesbygd är det ofta inte heller möjligt då en alternativ skola saknas. Därmed måste den övergripande ansatsen, att aldrig hamna i dessa situationer, väsentligen förstärkas. Alla barns rätt till en skola av god kvalitet nära hemmet gäller även barn i dessa om- råden. Nedläggning av skolor av dessa skäl kan därmed inte etableras som en reguljär åtgärd utan endast existera som en extraordinär sådan. Även i ett bredare samhällsperspektiv framstår denna typ av skol- nedläggning som problematisk. De skolor som skulle kunna komma ifråga för nedläggning ligger ofta i bostadsområden som känneteck- nas av en mer omfattande samhällsproblematik och på grund av den har inte sällan såväl samhällsservice som lokalt närings- och arbetsliv kommit att begränsas. Den övergripande strävan måste vara att nor- malisera dessa områden och en sådan strategi är inte betjänt av att skolorna försvinner från området. Tvärt om behöver skolan ingå i arbetet med att samhällsservice och näringsliv stärks, inte avvecklas. För skolans del betyder det att en satsning på att stärka och utveckla 62Med utsatta områden avses dock inte enbart de sextiotalet områden som definierar utan även områden som har en liknande problematik men som inte uppvisat en sådan problematik av kriminalitet att de blivit föremål för samma särskilda polisiära uppmärksamhet. 63Rosengårdsskolan är ett sådant exempel. De elever som flyttades till en annan skola gick ut högstadiet med jämförelsevis väsentligen bättre skolresultat än tidigare årskurser. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv dessa skolmiljöer behöver etableras och att skolorna snarare utveck- las till ”laboratorier” för framtidens undervisning i just utmanande undervisningsmiljöer.64 Om de svåraste villkoren för lärande före- ligger i dessa skolor måste de mest avancerande arbetssätten utveck- las i och kring just dessa miljöer med allt vad det innebär.65 En logisk väg fram vad gäller dessa skolor är alltså att dramatiskt utveckla dessa verksamheter så att de till fullo kan axla det kompensatoriska upp- draget. Det betyder alltså att det inte räcker att dessa skolor blir ungefär lika bra som andra utan att de på grund av sina stora utma- ningar måste vara bättre än andra, dvs. ha ett högre mervärde, för att elever som har sämre studieförutsättningar ska nå lika långt i sitt lärande som på andra skolor. Skolan är en del av det samhälle i vilken den är belägen och den finns i ett dialektiskt förhållande till samhället. Den första UNESCO- rapporten om utbildning, Learning to be. The world of education today and tomorrow betonade just detta: ”Education is both a world in itself and a reflection of the world at large”. vidgade och fördjupade Urie Bronfenbrenner detta synsätt genom att han utvecklade ett ekosystemperspektiv på såväl skolan i sig som dess relation till omvärlden.66 Dessa perspektiv pekar på en rad väsentliga aspekter att beakta generellt men också specifikt vad gäller skolor i särskilt utmanande sammanhang. Förenklat kan vi tala om att skolans problem också är del av de större problemen i det omgivande samhället som skolan också är en del av lösningen på dessa problem. En verkningsfull stra- tegi måste beakta detta och därmed framstår det som fruktbart att närma sig skolorna i dessa områden utifrån ett distinkt utvecklings- perspektiv snarare än med diffusa avvecklingsambitioner. Den tyd- liga segregation som i flertalet fall kännetecknar dessa skolor innebär i mångt och mycket att speciella förhållanden för undervisning och 64Som framgått finns det förstås situationer där nedläggningar i det närmaste är oundvikliga för att kunna vända utvecklingen. Det finns dock en rad problem med nedläggningar, inte minst i den meningen att det kan uppstå s.k. white flight på skolor till vilka eleverna fördelas vilket innebär att de mer grundläggande problemen till del endast förflyttar sig från den ned- lagda skolan till andra skolor. Där nedläggningar ses som oundvikliga framstår det därför som väsentligt att ha en bredare plan, inte bara en plan för nedläggning av en skola utan även en planering för hur det lokala behovet av en skola av den typ som avvecklats kan tillgodoses . 65Det bör också noteras att det finns forskning om skolor i svåra omständigheter och hur olika strategier fungerar. Se t.ex. Muijs m.fl. (2004). 66UNESCO (1972), s. 55. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv lärande råder i dessa skolor och det innebär till viss del både att system- övergripande åtgärder inte är tillräckliga och att det paradoxalt nog finns ett behov av att nyttiggöra dessa skolors särart.67 10.2.2Är det en fråga om resurser, effektivitet eller kompetens? Inte sällan diskuteras vad som är viktigast för en positiv utveckling i skolor med särskilda utmaningar och det är inte ovanligt att diskus- sionen kör fast i en konstgjord konflikt mellan argument för mer resurser och argument för kunskap, kompetens och ledarskap. En sådan diskussion är möjligen fruktbar när endast en skola diskuteras och i avgränsade aspekter. Så fort en sådan diskussion avser något mer omfattande är däremot den enda rimliga hållningen att båda dessa resurser är avgörande. Sanningen är ju att ett tillskott i kronor vanligen inte tillför något till elevers möjlighet att lära om dessa kronor inte omsätts i kompetens. Omvänt är det sällan som det går att tillföra den högre kompetens som behövs utan att tillföra fler kronor. Det är också viktigt att notera att effektivitet i många fall handlar om kompetens. Avgörande för skolframgång är vilken kompetens som finns i organisationen vad gäller skolans ledning och undervisningens ut- förande. I grund och botten är de utmaningar som de skolor vi här diskuterar inte annorlunda än de generella utmaningar som skolor står inför och som diskuterats ovan, men genom att graden av problematik är högre och det omgivande samhällets möjlighet att vara ett stöd för utvecklingen är svagare ställs ännu större krav på kompetens. Frågan om betydelsen av rektorers och lärares kompetens och hur den bäst kan utvecklas har varit föremål för utredning Att inte föreliggande utredning tar ett mer omfattande grepp kring kompetensfrågans betydelse för likvärdigheten bottnar i att den frågan har behandlats på ett tämligen på omfattande sätt i betänkandet Med 67Begreppet segregation förstås vanligen som en beteckning på skolor som domineras av elever med invandrarbakgrund som begreppet i sig endast står för sortering och åt- skillnad. Redan på första sidan i den uppmärksammade Colemanrapporten konsta- teras att svarta elever är mest segregerade bland minoriteterna som den grupp som har den mest segregerade skolgången är vita elever. Jfr journalisten (2012): ”Segregation kan vara frivillig eller påtvingad. När den är frivillig kallas den inte alltid för segregation, som när människor med pengar väljer att bosätta sig i områden där bara deras gelikar har råd att bo. Segregation i folkmun betyder i stället fattiga områden, befolkade av människor som inte har råd med något annat”, s. 16. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv