sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — •ta ställning till vilka av dessa ställningstaganden som bör framgå av ett förfrågningsunderlag i en sådan upphandling, och •ta fram underlag i form av riktlinjer för och goda exempel på sådana förfrågningsunderlag. Hur påverkar lagen om offentlig upphandling konkurrensen mellan byggherrarna? Att de allmännyttiga bostadsbolagens upphandlingar omfattas av lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, förkortad , säker- ställer att de företag som lämnar anbud behandlas på ett likvärdigt sätt, vilket gynnar konkurrensen. har Allmännytta lyft fram att begränsar de allmännyttiga företagens möjlighet att konkurrera på lika villkor med privata fastighetsägare. Organi- sationen anser att synen på de allmännyttiga bolagen som offentligt styrda organ enligt står i motsats till bestämmelserna i lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag som anger att verksamheten ska bedrivas enligt affärsmässiga principer och den tydliga åtskillnad från de kommunala ägarna som följer av detta. För att kunna ta ställning till om det som Allmännytta angett som negativa effekter på konkurrensen bör leda till en för- ändrad reglering behövs ett fördjupat kunskapsunderlag. Framför allt är eventuella negativa effekter på entreprenörernas vilja att lämna anbud viktiga att identifiera, eftersom det skulle innebära att huvud- syftet med motverkas. •analysera om kravet på de allmännyttiga bostadsbolagen att tillämpa har inneburit att möjligheten att uppföra bostadsbyggnader med önskad kombination av pris och kvalitet begränsats i något avseende. Uppdraget att analysera på vilket sätt kommuners agerande påverkar företag med byggande till låg kostnad eller upplåtelse av bostäder till låg hyra som affärsidé Vilka krav ställer kommunerna? Med kommunala särkrav i snäv mening avses när en kommun ställer krav på en tekniska egenskaper utöver vad som framgår av 8 kap. 4 § (2010:900), förkortad PBL, samt av förordning och föreskrifter som utfärdats med stöd av PBL. De aktuella kraven beslutas av staten. Kommunens uppgift är att kon- trollera att kraven kan förväntas uppfyllas inför ett startbesked för en åtgärd respektive att de är uppfyllda inför att slutbesked ges. Av 8 kap. 4 a § PBL, som trädde i kraft , framgår att egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper som kommunen ställer är utan verkan, utom i särskilt angivna undantagsfall. En kommun kan i relation till ett bostadsbyggande företag upp- träda i åtminstone fyra olika roller. Kommunen beslutar som planmyndighet om ett markområde får bebyggas, för vilket ändamål och med vilken utformning. Kommu- nen som planmyndighet råder även över i vilken utsträckning den som bebygger kvartersmarken också ska utföra och förvalta för plan- området gemensamma anläggningar, vilket påverkar omfattningen av byggherrens åtagande. Kommunen kan som tillsynsmyndighet över de tekniska egen- skapskraven bedöma att en viss lösning inte är förenlig med de stat- liga kraven. I egenskap av markägare kan kommunen ställa krav på en kom- mande byggnad som villkor för att sälja eller upplåta marken med tomträtt. Markupplåtelsen kan också villkoras med bostädernas upp- låtelseform eller kommunens framtida möjlighet att disponera ytor t.ex. för särskilda boendeformer. Kommunen kan också som ägare till en grannfastighet agera för att påverka utformningen av bygglov m.m. på intilliggande fastigheter. Som utförare av gemensamma anläggningar, som t.ex. gator och vatten- och avloppsnät, kan kommunen påverka tidsplanen för ut- byggnaden av kvartersmarken. Kommunernas olika ageranden i alla dessa avseenden innebär för bostadsbyggande företag att olika krav ställs beroende på i vilken kommun företaget försöker uppföra hus som är likadant utformade. Även sådant agerande som inte utgör särkrav i snäv mening skulle därför kunna utgöra konkurrenshinder. Kunskaperna om hur kom- munernas agerande faktiskt påverkar de bostadsbyggande företagen behöver dock fördjupas. Det finns kommuner som arbetar med prisdifferentiering eller andra typer av incitament vid upplåtelse eller försäljning av mark i syfte att motverka segregation och möjliggöra bostäder till lägre kostnader. En förutsättning för detta är att följs, särskilt statsstödsreglerna. Det behövs mer kunskap om hur sådana villkor får faktiskt genomslag i form av lägre boendekostnader och förbättrad integration samt hur de påverkar företags vilja att lämna anbud vid upphandlingar. Genom att ta del av erfarenheter från bostadsbyggande företag vars affärsmodell bygger på att man uppför flerbostadshus som till väsentliga delar tas fram i en standardiserad process är det möjligt att få en mera allsidig bild av om och hur kommuners agerande påverkar den reella marknaden för företagen. •kartlägga i vilken utsträckning kommuners agerande har påverkat bostadsbyggande företags vilja att genomföra projekt, •bedöma och redovisa i vilken roll och på vilket sätt kommunen agerat i de fall som kartläggningen påvisar, och •särskilt redovisa vilken betydelse kommunernas villkor för mark- upplåtelse har haft. Behövs ytterligare åtgärder för att förbättra konkurrensen? Väl avvägda och likalydande regler och likformig tillämpning över landet ger bättre förutsättningar för företag att konkurrera och därmed uppnå skalfördelar och lägre kostnader. Förutom den lag- ändring som genomfördes har regeringen tagit flera initiativ i syfte att göra behandlingen av plan- och byggärenden mera likfor- mig. Exempel på detta är införandet av tidsfrister vid hanteringen av bygglov, uppdrag till att lämna förslag om förenklad kon- troll av serietillverkade hus och de olika uppdrag som getts till och Lantmäteriet för att digitalisera i första hand detaljplane- och bygglovsprocesserna. Regeringen har vidare gett en kommitté i upp- drag att genomföra en grundlig och systematisk översyn av bygg- regelverket och kommunernas tillämpning av kontrollsystemet i PBL och vid behov föreslå förändringar (dir. 2017:22). Om utredarens kartläggning visar att kommuner bryter mot gäll- ande bestämmelser eller på annat sätt skapar olika förutsättningar för bostadsbyggande företag, finns det anledning att ta ställning till om kommunernas agerande har varit motiverat. Om så inte är fallet kan det finnas anledning att föreslå ytterligare åtgärder utöver de som redan initierats och som pågående utredningar kan komma att föreslå. har PBL, samt förordningar och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, varit föremål för flera förändringar och utredningar. Förslag till ytterligare föränd- ringar i detta regelverk bör därför endast lämnas om det bedöms nödvändigt. Om sådana förändringar trots allt anses motiverade ska utredaren ta del av och beakta de förslag som tidigare och på- gående utredningar lämnat efter PBL:s ikraftträdande samt even- tuella synpunkter på förslagen som lämnats, om de har remitterats. Det måste säkerställas att förslag till ändrad reglering med syfte att förbättra konkurrensen väger upp tidigare identifierade nackdelar. •ta ställning till i vilken utsträckning kommunernas agerande i de kartlagda fallen har varit motiverade, •om det bedöms lämpligt föreslå åtgärder som leder till att omoti- verade skillnader i kommunernas agerande förhindras eller be- gränsas, och •lämna de förslag till författningsändringar som bedöms nödvändiga. Om utredaren lämnar förslag som är av betydelse för den kom- munala självstyrelsen påminner regeringen om den proportionalitets- bedömning som ska göras enligt 14 kap. 3 § regeringsformen. Också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen ska redovisas. Utredaren ska beskriva hur förslagen förväntas påverka samhällseko- nomin och aktörerna på bostadsmarknaden . Even- tuella effekter på de offentliga finanserna ska särskilt redovisas. Kontakter och redovisning av uppdraget I den del av uppdraget som avser offentlig upphandling förutsätts utredaren ha ett nära samarbete med SKL liksom med de företag och kommuner som deltagit i upphandlingarna, såväl vid beskrivningen av redan inträffade händelser som vid utformandet av underlag för framtida upphandlingar. Samråd ska ske med Upphandlingsmyndig- heten i denna del av uppdraget. I den del av uppdraget som avser kommunernas agerande förut- sätts utredaren arbeta nära de bostadsbyggande företag vars verksam- het ligger till grund för undersökningen. Samråd ska ske med SKL. Uppdraget ska redovisas . , vice VD och utvecklingschef, , chef affär, , professor emeritus och gästprofessor på Haymanot Baheru, doktorand, (), , tekn.dr., bostadsforskare, KTH , universitetsadjunkt, , samhällspolitisk chef, , chef fastighet & boende, Allmännytta , chefsekonom, , konkurrensråd, , bostadspolitisk expert, , analytiker, , statistiker, () Referensgruppen har varit sammansatt av utredaren och medverkan där varit personlig. Av listan framgår endast funktion/arbetsplats när utredningsarbetet startades. I referensgruppens möten har även del- tagit medarbetare från Kommuner och Regioner (SKR) och , som ett led i samrådet med dessa. Besökta orter och datum för intervju med respektive kommun , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Teknisk rapport till typhusutredningen Avdelningen Regioner och miljö, och turism SCB – Teknisk rapport till typhusutredningen Bakgrund och syfte................................................................................ Underlag till statistiken ..................................................................... Objekt och population i nybyggnadskostnadsstatistiken ................. Mark- och byggkostnad.................................................................... Fastighetspris- och lagfartsregistret..................................................... Externt levererat material ..................................................................... Tillvägagångssätt och metod ............................................................... Material från nybyggnadskostnadsstatistiken .................................. Kontroll av ägare mot (FTR) ............... Matchning mot Fastighetspris- och lagfartsregistret för att hitta ägare och ägarbyten fram .................................... Intressegemenskap och Koncerntillhörighet .................................. Stora och små byggherrar.............................................................. Kommunindelning i redovisningen ................................................. Entreprenadform/upphandlingsform .............................................. SCB – Teknisk rapport Kvalitetsaspekter i undersökningen .................................................. SCB – Teknisk rapport Syftet med undersökning är bland annat att följa upp bättre konkurrens i bostadsbyggandet som i sin tur följde upp ”Bättre Konkurrens i bostadsbyggandet!” (2006:2, dnr 820/2005) och belysa strukturen inom byggbranschen på en mikronivå för att komplettera och fördjupa den bild som framträder på en makronivå. En skillnad jämfört med den tidigare studien är att täcker . Denna undersökning avser 2013-2018 till skillnad från , 2009-2012 föregående gång och vid det första tillfället . Denna studie består av 3 delar, varav den tidigare genomförda studien motsvarar del 1. Del 2 avser en beskrivning av allmännyttans kombo- hus som har matchats mot undersökningen priser för nyproducerade bostäder. Del 3 avser en matchning av data mellan undersökningarna priser för nyproducerade bostäder, avgifter/hyror i nyproducerade bostadslägenheter och allmännyttans kombo-hus. I del 1 är det viktiga belysa vilka relationer företagen har med varandra och omvärlden i enskilda byggprojekt för att utifrån detta kunna dra slutsatser om branschstrukturen och vilka slags kopplingar företagen har till varandra. En viktig fråga är också huruvida ett och samma företag kontrollerar alla eller flera led i processen, t ex i vilken utsträckning markägare är byggherrar på sina egna fastigheter. Utöver att ligga till grund för en bedömning av strukturen bör undersökningen också kunna indikera hur ovanstående förhållanden påverkar den totala kostnaden per kvadratmeter. Skillnaden mot en traditionell analys ligger framförallt i att hela kedjan från markägare till konsument studeras istället för att varje led eller kopplingen mellan två led studeras isolerat. Studien baseras på genomgång av enskilda projekt men resultatredovisningen aggregeras. Del 2 avser att i en jämförelse belysa huruvida det standardiserade byggandet inom ramen för allmännyttans kombo-hus påverkar kostnaden jämfört med andra typer av byggande. Del 3 avser att belysa byggkostnadernas påverkan på den slutgiltiga hyresnivån för bostäderna i projektet. För att få hjälp med ovanstående har kontaktat SCB som hjälpt till med att ta fram det statistiska datamaterialet. SCB – Teknisk rapport Del 1: Datamaterialet som använts i undersökningen har hämtats från SCB:s undersökning ”Priser för nyproducerade bostäder” för åren 2013 I undersökningen har dessutom uppgifter från fastighetspris- och lagfartsregistret, fastighetstaxeringsregistret, fastighetsregistret och företagsregistret använts. För del 2 har använts ett datamaterial avseende allmännyttans kombohus som sammanställts av ett externt företag på uppdrag av Typhusutredning och sedan överlämnats till SCB. Uppgifterna har matchats med SCB:s undersökning priser för nyproducerade bostäder. Åren som använts är 2013-2018. Uppgifterna som skapats i del 1 har också återanvänts i del 2. För del 3 har använts ett datamaterial avseende allmännyttans kombohus som sammanställts av ett externt företag på uppdrag av Typhusutredning och sedan överlämnats till SCB . Uppgifterna har matchats med SCB:s undersökning avgifter/hyror i nyproducerade bostadslägenheter. Åren som använts är 2013-2018. Uppgifterna som skapats i del 1 har också återanvänts i del 3. För att fastställa undersökningspopulationen har SCB använt undersökningen ”Priser för nyproducerade bostäder” och där valt ut nybyggnadsprojekt av flerbostadshus för åren 2013 – 2018. Initialt var det bestämt 2013-2017, men för att på ett fullödigt sätt kunna använda möjligheten att matcha med data från allmännytta så kompletterades undersökningen med i efterhand. För att belysa allmännyttans kombo-hus har ett externt företag sammanställt ett datamaterial med allmännyttans byggprojekt som använt sig av kombo-hus inom ramen för det avtal som allmännytta har. Objekt och population i nybyggnadskostnadsstatistiken Underlaget till statistiken kommer i huvudsak ifrån byggherrarna som lämnar uppgifter om kostnader, teknisk information m.m. till SCB via enkät. SCB samlar in uppgifter om beviljade bygglov från kommunerna. När kommunen har skickat in ett påbörjat bygglov avseende ordinära bostäder till SCB skickar undersökningen Priser för nyproducerade bostäder ut en enkät till byggherren att besvara. Byggherren besvarar blanketten i samband med att byggnationen precis är påbörjad. Undersökningen omfattar nybyggnadsprojekt av flerbostadshus. Objekten utgörs av byggnadsprojekt som kan omfatta ett eller flera hus. I undersökningen ingår endast påbörjade objekt. SCB – Teknisk rapport påbörjandet av de egentliga byggnadsarbetena (gjutning av källargolv, källarmurar, bottenplatta och dylikt). I populationen ingår endast ordinära bostadshus. Som ordinära bostadshus räknas inte: •Projekt där den uthyrningsbara lokalarean (LOA-h) är större än en tredjedel av summa bostadsarea (BOA) och uthyrningsbar lokalarea (LOA-h). •Projekt där antalet specialbostäder (bostäder för särskilda boendegrupper som specialbostad för äldre eller funktionshindrade och studentbostad) utgör av det totala antalet bostäder. •Blandprojekt med t.ex. ombyggnad och nybyggnad där man inte kan särskilja kostnaderna för nybyggnad. •Projekt med flerbostadshus som innehåller färre än tre bostäder. •Projekt som inte är ”ren” nybyggnad t.ex. flyttning av hus. Kostnaden utgörs av den av byggherren redovisade kostnaden inklusive mervärdeskatt när projektet påbörjas. Kostnaden är lika med det pris en bostadsrättsförening respektive ett fastighetsföretag betalar för sitt projekt. Köpeskilling för tomt/råmark •Markarbeten på kvartersmark medräknat finplanering och tomtutrustning •Ränta på köpeskilling från förvärv till byggstart •Fastighetsbildning, lagfart, detaljplan, geologiska utredningar •Kommunala avgifter (trafik-, parkeringsanläggningar m.m.) •Gator, vägar och VA utanför kvartersmark •Eventuell vinst eller förlust •Byggnadskostnader (byggmästeri, el-installation, VVS- installation, ventilation, målning m.m.) •Byggherrekostnader (projektering, administration, byggledning, kontroll, besiktning, bygglov, utsättning, garanti, försäkring, försäljningskostnader, pantbrevskostnader, ränta m.m.) •Anslutningsavgifter för el, bredband, kabel-tv, fjärrvärme/naturgas m.m. •Eventuell vinst eller förlust SCB – Teknisk rapport Observera att all mervärdesskatt har lagts på byggnadskostnaden i statistikredovisningen. I de tabeller då prisuppgifter redovisas gemensamt och inte , så har priserna deflaterats. Priserna avser då prisnivå. För byggpriser, markpriser och totala produktionspriser har deflatering gjorts med Faktorprisindex (FPI) för bostäder inkl. löneglidning, 1968=100 , kostnadsslag och hustyp Flerbostadshus, totalt inkl. moms. För hyror i nyproducerade bostäder har hyran indexerats upp med konsumentprisindex undergrupp ”04.S hyres- och bostadsrättslägenhet. SCB har använt Fastighetspris- och lagfartsregistret för att kontrollera ägare och ägarbyten av fastigheter. Vi har för undersökningspopulationen undersökt ägare och ägarbyten som skett fram . SCB har använt för att kontrollera fastighetsbeteckningar och ägare av fastigheter. SCB har använt för att undersöka koncerntillhörighet samt för upprättning av data. SCB har använt för att hämta uppgifter om planförhållanden. Ett externt företag har på uppdrag av sammanställt ett material bestående av uppgifter från de byggprojekt hos allmännytta som använt sig av Kombohus när de byggt. Av tabellen nedan framgår dels resultatet av sammanställningen men också resultatet av matchningen med SCB:s nybyggnadsprojekt i statistikprodukten för nyproducerade bostäder. Av de 174 objekten som inkom till SCB var 105 objektsbortfall, alltså saknade svar på samtliga relevanta redovisningsvariabler. Av de som svarat var 69 stycken inräknat i de som har haft partiellt bortfall för någon fråga. Av de 69 svaren har SCB lyckats matcha 59 projekt mot priser för nyproducerade bostäder varav 10 av dessa klassats som bortfall, då bland annat vissa projekt ännu inte redovisats av SCB då de SCB – Teknisk rapport ligger nära och ska redovisas . För totalt 47 projekt har SCB inte lyckats finna någon matchning. Tabell 01 Sammanställning - Matchning Blankett allmännytta - SCB:s register "Priser för nyproducerade bostäder" Resultat matchning - SCB Allmännytta som inkommit till Varav med svar (inkl. svar med Varav bortfall (objektsbortfall, samtliga variabler saknar svar) Från nybyggnadskostnadsstatistiken användes alla projekt avseende flerbostadshus för åren 2013 – 2018 som kunde användas i denna undersökning, se tabell nedan. Tabell 02 Matchning kostnadsärenden mot fastighetsregistret Direkt träff i fastighetsregistret, avregistrerad Direkt träff i fastighetsregistret, levande Upprättad fastighetsbeteckning som fått träff, Upprättad fastighetsbeteckning som fått träff, Levande Summa träffar fastighetsbeteckningar i Objekt som inte fått träff i fastighetsregistret Tabell 03 Antalet projekt från nybyggnadskostnadsstatistiken SCB – Teknisk rapport Variabler som togs fram för respektive projekt var bland annat Län, Kommun, Fastighetsbeteckning, Antal lägenheter, Byggnadskostnader, Markkostnader, Upplåtelseform, , Byggherrenamn, Upphandlingsform, Entreprenadform och Organisationsnummer samt variabler som behövdes för bearbetningar, kontroller och matchningar. Fastighetsbeteckningarna hämtas från nybyggnadskostnadsstatistiken och granskas och rättas avseende ovidkommande tecken, felstavningar m.m.Om flera fastighetsbeteckningar hör till ett projekt valdes en fastighetsbeteckning ut för kommande matchningar mot övriga register. Dock användes också övriga fastighetsbeteckningar för kontroller och matchningar om inte den valda matchade. De beteckningar som identifierats som avregistrerade så har SCB försökt hämta upp den nu levande beteckningen som är kopplad gentemot den avregistrerade beteckningen. Kontroll av ägare mot (FTR) För att kontrollera ägare matchades materialet från nybyggnadskostnadsstatistiken – 2018 mot FTR. Här kontrollerades att ägare i nybyggnadskostnadsstatistiken och FTR överensstämde. Matchningarna gjordes på kommun och fastighetsbeteckning och projekten identifierades med bl.a. ägarnamn, organisationsnummer, antal lägenheter och byggår. Fastigheter som genomgått delning har undersökts manuellt. Matchning mot Fastighetspris- och lagfartsregistret för att hitta ägare och ägarbyten fram De uttagna projekten matchades mot registret över sökta Lagfarter för att bestämma markägare fram Matchningen gjordes på kommun och fastighetsbeteckning. Om fastigheten ingick i ett förvärv sattes köparen som ägare det år då förvärvet skett och säljaren som ägare . Vid flera försäljningar valdes den med senaste datum ut. SCB – Teknisk rapport sålts fr.o.m. redovisningsåret eller om det endast skett förvärv inom samma koncern sattes markägandet till ”egen”. Ett fåtal fall gick inte att klassa utifrån ovanstående kriterier, t.ex. saknades namn/organisationsnummer för säljaren. Dessa fick då tidigare markägare okänd. För tomträtter sattes tidigare markägare till kommun. om den tidigvarande ägaren var kommun, annars stor eller liten byggherre, då det kunnat fastställas. Alla fastighetsägare har matchats mot företagsdatabasens (FDB) årgångsregister för att hitta eventuell koncernmoder. Där moder ej hittats sätts den ägare som angivits i nybyggnadskostnads- statistiken. Intressegemenskap mellan byggherre och entreprenör (som framgår genom markering på nybyggnadskostnadsenkäten) har beaktats genom att projektet ansetts utfört i egen regi oavsett entreprenadform. Företag inom en och samma koncern har genom samkörning med företagsregistret behandlats i undersökningen som om de vore ett enda företag. Då byggherren är en bostadsrättsförening undersöks det om den är bildad av HSB eller eller om den är byggmästarbildad. Byggmästarbildade bostadsrättsföreningar behandlas som ingående i samma koncern som företaget som bildat bostadsrättsföreningen. (Ofta samma företag som är entreprenör). För att matcha på planinformation från fastighetsregistret har den eller de fastighetsbeteckningar som angetts i nybyggnadsprojektet använts. Varje enskild fastighet har kontrollerats mot uppgifter om planförhållande. Uppgifter som hämtats är planförhållande samt vilket datum planen vunnit laga kraft. För matchningen har så kallad FNR-kod använts. Av sammanlagt 2360 projekt fick alla utom 98 st. träff mot fastighetsregistret. Av de som inte fick träff mot fastighetsregistret saknade 45 projekt varför försök till matchning inte var möjlig. SCB – Teknisk rapport Vidare var 53 projekt sådana att de inte gick att finna matchning i registret. De olika plantyper som använts är: Ett problem har varit att en fastighet kan tillhöra flera olika planer och då går det inte att hänföra byggprojektet till någon specifik plan. När en fastighet tillhör flera planer har vi därför valt den plan som har senaste lagakraft datum (eller gällandedatum) före byggstart. Planer som börjat gälla efter byggstart har inte använts. Detta innebär att det kan finnas en viss kvalitetsbrist i planförhållandena. Nedanstående tablå visar de år som använts för inplacering av planens ändrande i förhållande till nybyggnadskostnadsstatistikens redovisningsår. Observera att vi bara har haft möjlighet till att använda helår. Redovisning av planer: Vid matchning har planen ett lagakraft datum som ligger vid jämförelse mot när byggherren angett att projektet påbörjats.