sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Nackdelarna handlar om minskad kontroll och rådighet över verksamheten, ökad komplexitet för väl- jare och förtroendevalda, svårigheter för mindre partier att vara repre- senterade i samverkansorganisationerna samt minskad möjlighet för väljarna till ansvarsutkrävande. Samverkan kan dock innebära ökad leveransförmåga genom att kommunen faktiskt kan leverera service Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen till medborgarna, vilket i sin tur kan leda till att förtroendet för den kommunala organisationen stärks. Frågan om en optimal kommunstorlek kan infogas i en ständigt på- gående diskussion om hur en lämplig anpassning bör se ut mellan omfattningen på de kollektiva utmaningarna och indelningen på de offentliga institutioner som har ansvaret för att hantera dessa. Frågan om en lämplig kommunstorlek har relativt prövats i , och . Samtliga dessa länder ansåg att en minsta gräns på en kommun bör ligga på minst 20 000 invånare för att kommu- nerna långsiktigt ska klara av sina uppgifter. Frågan om en lämplig kommunstorlek i har i stort sett inte prövats sedan den senaste kommunreformen 1974. Staten angav då att de nya kommunerna borde ha minst 8 000 invånare.5 har kommunerna tillförts ett antal nya uppgifter, exempelvis inom miljöområdet och vad gäller lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) (1993:387). En stor del av kommunernas verksamhet har också blivit föremål för strängare krav efter 1974, exem- pelvis inom kommunalteknisk verksamhet som vatten och avlopp samt avfallshantering.6 Dessutom har en omfattande regionförstor- ing skett med färre och större lokala arbetsmarknadsregioner. Den tidigare bedömningen på 8 000 invånare får därför anses som lågt satt utifrån dagens förhållanden. Det kan dock vara svårt att sätta ett exakt värde på hur en stor kommun bör vara. En tidigare dansk empirisk studie bedömer att en storlek på mellan 30 000 och 50 000 invånare utgör en optimal stor- lek på en kommun.7 5Riksdagen beslutade att en obligatorisk indelning i kommunblock skulle införas. Till en början byggde reformen på en frivillighet för kommunerna om och när de skulle slås samman. upphävde dock frivilligheten och det blev obligatoriskt att bilda större kommuner. Målet var att de nya kommunerna skulle ha minst 8 000 invånare som befolk- ningsunderlag 1975. Se , G., Wångmar, E. och Ödalen, J. (2011), ”Kommunsam- manläggningarna 1952–1974. Hur blev de politiskt möjliga?”, 14 (3–4): 3–36, s. 15. Se även kapitel 2. 6Intresseorganisationen har bedömt att det behövs ett underlag på 50 000 invånare för att kunna driva en säker och effektiv verksamhet, se Svenskt Vatten (2019), Kommunsamverkan – hinder och möjligheter inom VA-sektorn, skrivelse till ,. 7Houlberg, K. (2000), Kommunale stordriftsfordeler – hvor finder vi dem, og hvor store er de? Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen En större kommun har i regel en större strategisk förmåga att dels jobba med utvecklingsfrågor som långsiktigt stärker kommunen, dels initiera och bereda beslutsunderlag, än vad en mindre kommun har. Befolkningsmässigt större kommuner har också bättre driftskapa- citet avseende beslut, föreskrifter, statsbidrag etc. från olika aktörer på nationell och europeisk nivå. Dessutom är en större kommun generellt mindre sårbar än en mindre kommun både avseende eko- nomi och personalförsörjning. En större kommun, med en större ekonomi, har bättre möjligheter att omfördela ekonomiska resurser än en mindre kommun. En större kommun, med flera anställda kan också enklare hantera om enskilda personer slutar eller blir långvarigt frånvarande, än en mindre kommun. Genom större möjligheter till specialisering kan dessutom en större organisation uppnå högre effektivitet och kvalitet. Större en- heter kan därför bättre tillgodose medborgarnas behov av service och välfärd. I det perspektivet är det nödvändigt att enheterna är tillräck- ligt stora för att kunna fungera effektivt. Möjligheten att rekrytera till politiska förtroendeuppdrag förbättras också i en större organi- sation, vilket har avgörande betydelse för att kommunen ska kunna ledas och styras effektivt. Danska erfarenheter pekar på att sammanläggningarna ledde till mer robusta professionella miljöer och mindre sårbarhet avseende de uppgifter som kommunerna redan hade ansvar för. Genom större kommuner, och därmed större produktionsvolymer, förväntas samma välfärdsservice kunna produceras till lägre kostna- der. Forskningen ger dock enbart delvis stöd för sådana antaganden. Danska erfarenheter från den senaste kommunreformen pekar på att inga ekonomiska besparingseffekter har kunnat utläsas i de samman- slagna kommunernas kostnadsmässigt stora verksamheter, t.ex. skola och äldreomsorg. Även de modellberäkningar gjort för svenska förhållanden indikerar marginella ekonomiska be- sparingar, i detta fall beräknade för grundskola och hemtjänst. Där- emot visar en dansk utvärdering på ekonomiska besparingar när det gäller administration samt drift och skötsel av gator och vägar. Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen tidigt har utgifterna för arbetsmarknadspolitik ökat för de samman- slagna kommunerna. De danska sammanslagna kommunernas ekonomiska resultat har dock förbättrats efter sammanläggningarna.8 En av anledningarna är att kommunernas ekonomiska styrningskapacitet ökat efter samman- läggningen. Före den danska strukturreformen uppvisade de mindre kommunerna generellt sämre ekonomiskt resultat än de större men efter strukturreformens genomförande har gapet mellan de olika kom- munernas ekonomiska resultat försvunnit. De kommuner som blev föremål för sammanläggningar, företrädesvis mindre kommuner, har efter reformen stärkt sitt ekonomiska resultat relativt de kommuner som inte blev sammanslagna, företrädesvis större kommuner. En tydlig konsekvens av en kommunsammanläggning är att avstån- det mellan väljare och förtroendevalda ökar. Teoretiskt finns dock två olika perspektiv som försöker beskriva hur relationen mellan med- borgare och förtroendevalda bör se ut: konkurrensdemokrati respek- tive deltagardemokrati. Konkurrensdemokrati utgår från att medborgarens roll är att välja och avsätta (eller återvälja) förtroendevalda i allmänna val. Ur kon- kurrensperspektivet görs en tydlig åtskillnad mellan medborgarnas och de förtroendevaldas roller där medborgarna väljer förtroende- valda på valdagen och de förtroendevalda, som konkurrerar om väl- jarnas röster, styr verksamheten mellan valen. Det är enligt detta syn- sätt inte nödvändigt eller ens önskvärt att väljarna deltar i politiken mellan valen. Ett andra synsätt utgår från deltagardemokrati som menar att medborgarnas roll i politiken inte enbart begränsas till att rösta i all- männa val utan att de också deltar aktivt mellan valen. Beroende på vilket perspektiv som antas får frågan om avstånd till väljarna olika innebörd och betydelse. Ur ett konkurrensdemokratiskt perspektiv medför en kommunsammanläggning i princip inga större demokratiska nackdelar; såväl väljare som förtroendevalda kan full- göra sina åtaganden som . Däremot uppstår nackdelar ur ett 8Den danska utvärderingen har analyserat ekonomiskt resultat – ”realised operating results”. Se Welling , S., Houlberg, K. och , L. (2014), ”Do municipal merger improve fiscal outcomes?” Scandinavian political studies, 37 (2), s. 196–214. Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen deltagardemokratiskt perspektiv, för med ett större avstånd mellan medborgare och förtroendevalda riskerar möjligheterna till demo- kratiskt deltagande mellan valen att försvagas. För att ett politiskt system ska fungera behöver det ha både en fungerande inputsida och outputsida. En väl fungerande lokal demo- krati består inte bara i att det är möjligt att rekrytera till olika för- troendeuppdrag och att väljarna har insyn i politiken och möjlighet att utkräva ansvar. En väl fungerande lokal demokrati behöver också ha förmåga att leverera de välfärdstjänster som medborgarna förvän- tar sig. I en kommun med liten och minskande befolkning riskerar leveransen av välfärdsservice att försvagas, vilket i sin tur riskerar att minska legitimiteten för demokratin i kommunen. En grundläggande förutsättning för en levande lokaldemokrati är att partierna kan rekrytera kandidater. Den genomgång Kommunutred- ningen gjort av valstatistik från (se kapitel 9) indi- kerar att mycket avlägsna landsbygdskommuner förefaller ha svårast att rekrytera förtroendevalda till politiska uppdrag i kommunen. Andelen kommuner som saknar namn på valsedlar är större i lands- bygdskommunerna än i täta kommuner och storstadskommuner. Det kan indikera att det är svårare att rekrytera kandidater till för- troendeuppdrag i landsbygdskommuner än i täta kommuner och stor- stadskommuner. En större kommun kan ge bättre möjlighet att rek- rytera förtroendevalda, dels eftersom rekryteringsbasen blir större, dels eftersom förtroendeuppdraget kan ses som mer attraktivt i en större kommun. Frågan om lokal identitet kommer ofta upp i samband med diskus- sioner om kommunsammanläggningar. Betydelsen av lokal identitet används ofta som argument mot kommunsammanläggningar. Frågan om vad som är lokal identitet är dock inte helt enkel att svara på. Den traditionella hypotesen är att anknytningen till ett geogra- fiskt område avtar med ökad storlek. Som tidigare visats i kapitel 14 har en dansk undersökning prövat om hypotesen kan bekräftas empi- Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen riskt.9 Svaren i undersökningen pekar på att medborgarnas anknyt- ning till kommunen i stort sett är på samma nivå, oavsett kommu- nens storlek. Den övergripande slutsatsen av den danska studien är att det är andra faktorer än storlek, t.ex. ålder och hur länge man bott i kommunen, som kan förklara något av graden av anknytning till kommunen. Lokal identitet är heller inte statisk. Ökad pendling och vidgade arbetsmarknadsregioner minskar sannolikt invånarnas identifikation med den egna kommunen. En undersökning av förutsättningarna för att etablera demokratiskt legitima beslutsenheter för stadsregioner i ett svenskt sammanhang visar t.ex. att identifikationen med som stadsregion är stor både i och i dess krans- kommuner.10 Forskarna pekar i studien på att det i de större städerna har skett en förskjutning från det kommunala till det stadsregionala, vilket skulle kunna leda till att kommunernas ställning som enhet för att hantera lokalsamhällets utmaningar undergrävs.11 Slutsatsen blir att människor har olika identiteter och att dessa till stor del förklaras av andra faktorer än kommunstorleken. Lokal identitet är också dynamisk och förändras . Större storlek kan vara positivt för lokaldemokratin En empirisk studie12 av svenska förhållanden argumenterar för att det finns ett positivt samband mellan kommunstorlek och lokaldemo- krati. Studien har undersökt förmågan att identifiera invånarnas vilja i allmänna val samt förmågan att leverera politik i enlighet med invå- narnas preferenser. Om utbudet av politiska alternativ är begränsat har väljarna svårigheter att hitta partier eller kandidater som överens- stämmer med deras preferenser. Studien pekar på att antalet politiska alternativ ökar signifikant med storleken på kommunen. Resultaten visar också att väljarnas kunskap om och inflytande över lokala poli- tiska ledare är högre i större kommuner än i mindre. 9Kjær, U. (2003), ”Territoriell tilknyting og identitet” i , U. och , P.E. (red.) Kommunestørelse og lokalt demokrati, s. 69–83. 10Lidström, A., , N. och , K. (2017), ”Stadsregioner som demos i ?” Stats- vetenskaplig tidskrift, Årgång 119, 2017/3. 12Karlsson, D. (2013), ”A Democracy of Scale. Size and Representative – Democracy in Swedish Local Government”, 17(1), s. 7–28. Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen den övergripande slutsatsen att lokaldemokratin förbättras i större kommuner. Den danska kommunreformen pekar på varierande demokratiska konsekvenser Utvärderingar från pekar generellt på att det är svårt att se entydiga demokratiska nackdelar med kommunsammanläggningar. Danska politiker upplever att strukturreformen inneburit att rollen som politiker har blivit mer renodlad och att politikerna har fått till- gång till en större och mer professionell förvaltning. Utvärderingar visar dock att invånarnas förtroende för politikerna har minskat mer i kommuner som har lagts samman, jämfört med vad som är fallet i de kommuner som inte slagits samman. Det är framför allt förtro- endet för politikernas förmåga och möjlighet att vara lyhörda som har minskat. Den övergripande slutsatsen av den danska reformen är att det finns ett antal negativa demokratiska konsekvenser men att de var starkast av reformen och att de därefter har avtagit eller helt försvunnit. En slutsats är också att medborgarnas värdering av lokaldemokratin generellt är mycket robust och att förändringar i kommunindelningen endast till viss del påverkar medborgarnas inställning till den lokala demokratin. har ett enhetligt kommunbegrepp och den svenska kommunmodellen innebär att alla kommuner i huvudsak har samma uppgifter och följer samma lagstiftning; ansvarsfördelningen är alltså symmetrisk. De undantag som finns är förhållandevis marginella och handlar främst om att enskilda kommuner kan ta över vissa ansvaret för uppgifter från statliga myndigheter eller från regionen. Centralt i asymmetribegreppet är att det innebär en förändring av vilken aktör som har det rättsliga och politiska ansvaret för en verk- samhet gentemot väljarna. Centralt är också att den aktör, dvs. den kommun eller den region som avhänt sig verksamheten inte har något ansvar för eller inflytande över den överförda verksamheten. En asymmetrisk modell handlar således inte om att utförandet läggs ut Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen på en privat eller annan offentlig aktör, eftersom ansvaret för verk- samheten i dessa fall fortfarande ligger kvar på kommunen. Det är uppfattning att kommunalförbund inte räknas in i en asymmetrisk modell, eftersom kommunen fort- farande har kvar ett politiskt ansvar gentemot sina väljare. Om kom- munen inte är nöjd med förbundets verksamhet kan den som en yttersta konsekvens besluta om utträde. Enligt vad har kunnat inhämta saknas i princip studier om hur en asymmetrisk modell påverkar effektiviteten i kom- munernas verksamhet. En försiktig bedömning som Kommunutred- ningen gör är att en asymmetrisk modell kan vara mer kostnadseffektiv än samverkan, eftersom transaktionskostnaderna bör vara avsevärt lägre. pekar forskning och utvärderingar på att det gene- rellt är svårt att uppnå ekonomiska skalfördelar i kommunala verk- samheter där servicen i hög utsträckning behöver ges nära medbor- garna. Det bör dock betonas att det saknas empirisk forskning på området. Det är därför svårt att dra slutsatser kring vad en asymmet- risk modell skulle innebära för kommunernas ekonomiska effektivitet. En av grundtankarna med en asymmetrisk modell är att kommuner- nas ansvarsförhållanden anpassas efter deras kapacitet. Det handlar därför inte om att generellt stärka drifts- och utvecklingskapaciteten för alla kommuner; snarare utgår en asymmetrisk logik från att kom- munernas territoriella indelning kvarstår men att ansvarsförhållan- dena anpassas efter deras skiftande kapacitet. En konsekvens blir att det skulle bildas en form av A- och B-kom- muner, där B-kommuner skulle få ett mindre omfattande ansvarsom- råde än A-kommunerna. Faran är att ett politiskt förtroendeuppdrag i en B-kommun skulle upplevas som mindre attraktivt. Risken är också att B-kommuner skulle uppfattas som mindre attraktiva för anställda, vilket därmed kan bidra till att rekryteringen av kompetent personal försvåras, särskilt för de mindre kommunerna. Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen Slutsatsen är att det är svårt att argumentera för att en asymmet- risk lösning stärker kommunernas drifts- och utvecklingskapacitet En effekt kan snarare bli att såväl drifts- som utvecklingskapaciteten ide s.k. B-kommunerna försvagas, eftersom kommunernas uppgif- ter anpassas till deras skiftande kapacitet. En asymmetrisk modell skulle innebära att den nuvarande sym- metriska principen överges och att den princip som gäller i med generellt starka och självständiga kommuner frångås. En kon- sekvens av det är att överskådligheten över vilka kommuner som ansvarar för vilken verksamhet minskar. En annan konsekvens är att komplexiteten ökar när det gäller hur staten kan ge generella och rik- tade statsbidrag till kommunerna. Det skulle också kräva omfattande förändringar i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Frågan om finansiering framstår dessutom som svårhanterlig mot bakgrund av kommunernas rättighet att uppta kommunalskatt, där en kommun som ansvarar för uppgifter åt en annan kommun inte får ta upp skatt i den andra kommunen. Inte heller kan instrumentet med skatteväxling användas mellan kommuner.13 Det kan vidare kon- stateras att exempel på asymmetri i andra länder oftast har historiska orsaker (t.ex. ) eller bottnar i en strävan att ge inflytande till olika etniska grupper (t.ex. ). Den bygger där- emot mer sällan på en medveten strategi att stärka eller anpassa den kommunala kapaciteten till skilda förutsättningar. En tydlig demokratisk konsekvens av en asymmetrisk modell är att den kan hindra väljaren från att utkräva ansvar i demokratiska val. När ansvaret flyttas till en annan aktör riskerar väljarnas möjligheter att utkräva ansvar av de politiker som är ansvariga för verksamheten att försvinna. Denna situation uppstår vid överflyttning av huvud- mannaskap mellan kommuner. 13Skatteväxlingar mellan den regionala och den lokala nivån har förekommit i i sam- band med överföring av uppgifter mellan nivåerna. Skatteväxling mellan nivåerna är möjlig beroende på att regionen har beskattningsrätt på invånare som är bosatta i länet. En överens- kommelse om skatteväxling mellan länets kommuner och regionen är därför möjlig att verk- ställa. Däremot har inte en kommun några möjligheter att beskatta invånare i en annan kommun. Om en kommun tar över ansvaret för en verksamhet för en annan kommuns räkning kan därför inte den kommunen uppta skatt från den andra kommunens invånare. Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen Ett undantag från att ansvarskedjan mellan väljare och politiker bryts kan vara när en verksamhet överförs från den lokala nivån till den regionala. I det fall överföringen av ansvaret omfattar alla kom- muner inom ett län uppstår inga demokratiska problem eftersom väljarna har möjligheter till ansvarsutkrävande och inflytande genom regionvalen. Däremot uppstår demokratiska bekymmer i det fall över- föringen endast omfattar vissa kommuner inom ett län. Asymmetri kan också uppstå om staten beslutar att överföra an- svaret för uppgifter från den statliga till den lokala nivån. Ett exem- pel på en sådan befintlig lösning är lantmäteri (se kapitel 16). De demokratiska konsekvenserna av en sådan lösning blir dock inte lika problematiska som i fallet där ansvaret för verksamhet förs över mellan kommuner. Om exempelvis delar av arbetsmarknadspoliti- ken överförs från den statliga nivån till vissa kommuner ökar det lokala politiska inflytandet över verksamheten i de aktuella kommu- nerna. Staten kan dock genom lag och förordningar välja hur detal- jerad den statliga styrningen av verksamheten ska vara och vilket handlingsutrymme den lokala nivån ska ha. En asymmetrisk modell där ansvaret för vissa verksamheter förs över mellan olika kommuner får stora negativa konsekvenser för lokal- demokratin, eftersom ett centralt instrument, möjligheten till ansvars- utkrävande, sätts ur spel. Avhändande av möjligheten till ansvars- utkrävande blir särskilt problematiskt om det är omfattande och för medborgarna centrala uppgifter som flyttas över till en annan kom- mun. Det kan t.ex. tänkas uppkomma en situation där en kommuns medborgare i praktiken skulle sakna inflytande över den äldrevård som de har tillgång till, annat än som brukare i sin kommun. Om det är fråga om mindre uppgifter som är föremål för en asymmetrisk modell kan det dock vara enklare att acceptera det demokratiska under- skott som uppstår. Om en asymmetrisk modell innebär att högre kvalitet kan skapas i verksamheten kan de demokratiska avigsidorna till viss del vägas upp. Det blir då en avvägning mellan den service som faktiskt kan levereras och de demokratiska konsekvenserna. Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen 17.4Generell överföring av ansvar och uppgifter ska också överväga om det finns behov av att generellt ändra kommunernas uppgifter så att de bättre överens- stämmer med kommunernas nuvarande kapacitet. Detta kan ske genom att samtliga kommuner får ett förändrat uppdrag till följd av att ansvaret för vissa uppgifter flyttas till en annan huvudman. En diskussion om generell överföring av uppgifter kan diskuteras utifrån tre principiella aspekter. Den första aspekten är på vilken samhällsnivå som ansvaret för vissa verksamheter bör ligga. Bakgrunden till att vissa uppgifter lig- ger på den kommunala nivån är att det bedömts som effektivt och ändamålsenligt. Kommunernas uppgifter är i huvudsak lokala till sin karaktär, dvs. vill säga de ligger nära människor i deras vardag. Där- emot finns vissa uppgifter som ofta behöver beaktas i ett större funk- tionellt område. Fysisk planering är kanske det tydligaste exemplet på en sådan verksamhet. Regionförstoringen medför att den kommu- nala indelningen inte är helt ändamålsenlig, eftersom kommunen enbart utgör en del av en större funktionellt sammanhängande arbets- marknadsregion. Frågor om fysisk planering hanteras mer effektivt utifrån ett funktionellt perspektiv. Här finns dock en tydlig målkon- flikt mellan den egna kommunens suveränitet, vilken kommer till ut- tryck genom det kommunala planmonopolet och det funktionella områdets behov av sammanhållen fysisk planering. Den andra aspekten är att vid överväganden om generell över- föring av ansvar och uppgifter mellan nivåer behöver hänsyn tas till vilken befintlig kapacitet och kompetens som finns på de olika nivåerna. En överföring av exempelvis räddningstjänst eller gymnasieskola till den regionala nivån skulle innebära att regionen tillförs en ny verk- samhet där regionen i princip saknar kompetens. Det medför ett behov av att bygga upp ny kapacitet och kompetens inom de verk- samhetsområdena, vilket tar tid och är resurskrävande. En ytterligare faktor är att de största kommunerna i många län kan ha en väl så hög kapacitet och kompetens som regionen. Ur en större kommuns per- spektiv skulle därför en överföring av ansvaret till den regionala nivån knappast ses som en lösning som bidrar till en effektivare verksamhet. Den tredje aspekten rör kommunernas nuvarande och framtida kapacitet. En överföring av ansvar och uppgifter från staten eller regionen till den kommunala nivån förutsätter att kommunerna har Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen tillräckligt stark mottagnings- och implementeringsförmåga. En ytter- ligare decentralisering av uppgifter till den lokala nivån skulle kunna medföra att kommunernas kapacitet stärks genom att kommunerna får ansvar för fler uppgifter. bedömer dock inte att de minsta kommunerna har tillräcklig kapacitet att ta emot nya uppgifter, särskilt inte sett ur ett längre perspektiv. En överföring av ansvaret för uppgifter från lokal till regional eller statlig nivå bygger på antagandet att dessa aktörer har en bättre kapa- citet att ansvara för uppgifterna än kommunerna. Kommunen får en totalt sett minskad kapacitet eftersom ansvarsområdena minskar, men ansvaret skulle kunna bli mer i paritet med den tillgängliga kapa- citeten. Ytterligare decentralisering av uppgifter till den lokala nivån skulle