sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — För de minsta kommunerna begränsar den mindre organisationen möjligheten att ha specialiserad personal. Vidare innebär en liten organisation ökad känslighet om nyckelpersoner slutar eller blir frånvarande en längre Mindre kommuner har också sämre möjligheter att jobba strate- giskt och utvecklingsinriktat samt att söka och ta del av riktade stats- bidrag. Ofta saknas här tillräcklig mottagnings- och implementerings- kapacitet. För kommuner i funktionellt sammanhängande områden är kapa- citetsproblemet att de inte står rustade för att hantera pla- neringsfrågor som sträcker sig utanför kommungränserna. Den samlade bilden är att kommunerna står inför flera specifika utmaningar som dessutom kommer tillta i styrka framöver. Dessa är framför allt: •svårigheter med personal- och kompetensförsörjning •etablering och integration av nyanlända •växande och uppskjutna investeringsbehov •växande anspråk på service och välfärd •kompetens att klara klimatförändring och hållbar utveckling. Utmaningarna tenderar att vara större i de mindre kommunerna ut- ifrån att kapaciteten och robustheten både avseende ekonomi och kompetens redan är svag. Principiella utgångspunkter för utredningen , demokrati och statlig styrning Den kommunala självstyrelsen i är i jämförelse med de flesta andra europeiska länder mycket omfattande och svenska kommuner har ansvaret för en stor del av de offentliga uppgifterna. Den grund- lagsskyddade kommunala självstyrelsen har historiska rötter och kommunerna utgör en central del i det demokratiska systemet och i uppbyggnaden av den moderna välfärdsstaten. Balansgången mellan likvärdighet och självbestämmande präglar i stor utsträckning debat- ten om den kommunala självstyrelsens omfattning. Den statliga styrningen av kommunerna har ökat , där frågan om att skapa likvärdiga förutsättningar för invånarna i stor utsträckning varit i förgrunden. En viktig aspekt är också att det kommunala uppdraget har blivit mer omfattande och komplext jäm- fört med , då välfärdsstaten fortfarande var under expan- sion. I och med EU-inträdet 1995 tillkom även styrningen från EU som påverkar kommunernas verksamhet på olika områden. fanns också större möjligheter att påverka den kommu- nala ekonomin genom skattehöjningar än vad det finns . Över- flyttning av utförandet till privata aktörer ställer vidare högre krav på kommunerna att kunna leda, styra och koordinera verksamheter. Kapacitet kan beskrivas som ett slags mått på en förmåga hos både människor och maskiner att arbeta eller utföra en viss uppgift. Med begreppet kapacitet skulle man utifrån den definitionen kunna avse förmågan att uträtta kommunala uppgifter. Enligt direktiven till behöver kommunerna ha förutsättningar och kapacitet som står i proportion till deras upp- gifter, så att de på lång sikt ska kunna möta samhällsutvecklingen. Det innebär att varje kommun måste kunna bereda, fatta och genom- föra beslut som gör det möjligt att erbjuda samhällsservice inom olika verksamhetsområden utifrån nationella krav och medborgarnas behov. Utredningen gör en åtskillnad mellan kommunernas driftskapa- citet och kommunernas utvecklingskapacitet och menar att det inte räcker för en kommun att ha en driftskapacitet i den meningen att man bara ska klara den dagliga verksamheten genom att erbjuda ser- vice och välfärd till sina invånare. I ett långsiktigt perspektiv måste kommunen också ha en strategisk utvecklingskapacitet som ger en permanent och långsiktig förmåga att fullgöra sitt uppdrag och att möta samhällsutvecklingen. Utredningens erfarenheter från möten och dialoger med ett stort antal kommuner av olika karaktär är att alltför många har svårt nog att klara den dagliga driften, och än mindre har någon betydande stra- tegisk utvecklingskapacitet. Det är också av stor betydelse för såväl drifts- som utvecklings- kapaciteten att kommunerna har en god lednings- och styrningsför- måga som ger dem långsiktig möjlighet att fullgöra sitt uppdrag. Under utredningsarbetet har flera olika synsätt på hur kommu- nernas kapacitet kan stärkas framförts och diskuterats. resurser som pengar och kompetens på olika sätt tillgängliggörs för kommunerna, skulle kapaciteten kunna stärkas av att uppgifter lyfts av kommunerna så att kvarvarande uppgifter blir mer i paritet med förmågan att hantera dem. Alternativt har det under utredningens arbete ibland hävdats att kapaciteten kan stärks genom att uppgifter tillförs kommunerna, vilket skulle kunna förbättra attraktiviteten, kompetensförsörjningen och den kommunala organisationens kritiska massa. Utredningen menar också att kapacitetsbrist kan finnas när kom- muner i funktionellt sammanhängande områden inte fullt ut sampla- nerar i ett gränsöverskridande kommun-regionperspektiv Strukturella förändringar och ett långsiktigt tidsperspektiv I betonas att utredningens fokus ska ligga på strukturella förändringar. Direktivet anger att kommittén ska analysera fyra olika typer av strukturella åtgärder: utökad sam- verkan, kommunsammanläggning, förändringar av kommunernas upp- gifter samt asymmetrisk ansvarsfördelning. En central fråga är där- med vilka strukturella åtgärder som ur ett systemperspektiv kan vidtas för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter. Systemperspektivet innebär att fokus sätts på vilka ramförutsätt- ningar kommunerna har att agera inom. Verksamhetsutveckling inom enskilda kommuner ligger däremot till stor del inom ett aktörsper- spektiv som ligger utanför utredningens primära fokus. Kommunernas yttre villkor i form av regelverk har också stor bety- delse för enskilda kommuners handlingsutrymme och möjligheter att hitta effektiva lösningar för sina verksamheter. Statliga myndigheters agerande påverkar också kommunernas förutsättningar och utveckling. I påpekas på ett flertal ställen att utredningen ska ha ett långsiktigt tidsperspektiv på hur kommuner- nas utmaningar kan hanteras. Det innebär att även om utredningen tar upp förslag som på kort sikt kan genomföras för att förbättra kommunernas kapacitet, så ligger fokus på de strukturförändrande förslagen som med nödvändighet är mer långsiktiga. Åtgärdsområden som särskilt undersökts Omfattningen av interkommunal samverkan har ökat betydligt . Antalet kommunalförbund har ökat från 19 till 2016. fanns vidare 159 gemen- samma nämnder och cirka 350 gemensamt ägda kommunala bolag. bedömer att samverkan kan ge bättre förut- sättningar för kommunerna att leverera service och välfärdstjänster. Samverkan kan därför vara ett sätt för kommuner att överbrygga svårigheter och lösa uppgifter. Samverkan tenderar dock att påverkas av förändrade förutsättningar i de enskilda kommunernas politik och ekonomi, vilket kan skapa instabilitet. Samverkan är också personberoende, vilket medför en känslighet avseende förändringar i den politiska ledningen eller om enskilda nyckelper- soner slutar eller blir långvarigt frånvarande. gör emellertid bedömningen att en mer strategisk samverkan kan skapa större kontinuitet och bättre förut- sättningar för tillit mellan de samverkande kommunerna. Utredningen definierar strategisk samverkan som att den sker i mer fasta kom- munkonstellationer vilket möjliggör att långsiktighet och tillit kan byggas upp inom samverkanskonstellationerna. Strategisk samver- kan baseras på en samlad kommunövergripande analys och bedöm- ning av kommunens behov av samverkan och . Den bedrivs dessutom med ett större djup vilket innebär att verk- samheten i högre grad drivs utifrån gemensamt utförande av service och välfärdstjänster samt gemensamma investeringar. Det är dock inte givet att samverkan ger högre kostnadseffek- tivitet. Forskningen indikerar att samverkan kan ge ökad kostnads- effektivitet framför allt i kapitalintensiv verksamhet, t.ex. vatten och avlopp samt renhållning. Kunskapsläget är dock oklart. Inte heller finns det någon entydig bild av vad samverkan innebär för kvaliteten på den verksamhet som avses. Det måste poängteras att geografiska avstånd och bosättnings- mönster har stor betydelse för möjligheterna att åstadkomma kost- nadseffektiviseringar genom samverkan. Den största delen av kom- munernas verksamheter, t.ex. förskola, skola och äldreomsorg, bedrivs lokalt nära, eller t.o.m. i, invånarnas hem. Det innebär att ekono- miska skalfördelar generellt är svåra att uppnå om avstånden är långa. Det är också en anledning till att samverkan så gott som aldrig bedrivs inom kommunala kärnverksamheter som grundskola och äldreomsorg. Ur demokratisynpunkt bedömer att det finns ett antal nackdelar med samverkan. Nackdelarna handlar om minskad kontroll och rådighet över verksamheten, ökad komplexitet för väljare och förtroendevalda, svårigheter för mindre partier att vara representerade i samverkansorganisationerna samt minskad möjlighet för väljarna till ansvarsutkrävande. Samverkan kan dock innebära ökad leveransförmåga genom att kommunen faktiskt kan leverera service till invånarna, vilket i sin tur kan leda till att förtroendet för den kommunala organisationen stärks. Vissa av nackdelarna med samverkan kan också minskas om den kan utvecklas i mer strategiska former. Strategisk samverkan i mer fasta samverkanskonstellationer skulle kunna öka både omfattningen och tydligheten avseende vilka verksamheter som kommunerna samver- kar kring. gör bedömningen att en mer stra- tegisk samverkan för vissa kommuner kan bedömas som en tillräck- lig åtgärd, medan andra kommuner kan se strategisk samverkan som ett steg på vägen mot sammanläggning för att öka kapaciteten i den kommunala verksamheten. I de nordiska länderna har omfattande utredningar gjorts om vad som är en lämplig kommunstorlek. , och har alla kommit fram till att det krävs minst 20 000 invånare för att skapa förutsättningar för en effektiv och robust kommun. I var befolkningsunderlaget för en viktig komponent vid Kommunblocksreformen som slutfördes . Då var 8 000 invå- nare ett riktmärke på ett minsta befolkningsunderlag för att driva en effektiv grundskoleverksamhet. En större kommun har i regel en större strategisk förmåga att dels jobba med utvecklingsfrågor som långsiktigt stärker kommunen, dels att initiera och bereda beslutsunderlag, än vad en mindre kom- mun har. Befolkningsmässigt större kommuner har ofta också bättre driftskapacitet avseende beslutsfattande och hantering av föreskrifter, statsbidrag, utbildningsinsatser etc. Genom större möjligheter till specialisering kan en större organisation uppnå högre effektivitet och kvalitet. Genom större kommuner, och därmed större produktionsvolymer, förväntas samma välfärdsservice kunna produceras till lägre kostna- der. Forskningen ger dock enbart delvis stöd för sådana antaganden. Danska erfarenheter från den senaste kommunreformen pekar på att inga ekonomiska besparingseffekter har kunnat utläsas i de samman- slagna kommunernas kostnadsmässigt stora verksamheter som skola och äldreomsorg. Däremot har den danska kommunreformen inne- burit att de sammanslagna kommunerna stärkt sina ekonomiska resul- tat efter reformen. Även de modellberäkningar som Kommunutred- ningen har gjort utifrån svenska förhållanden för grundskola och hemtjänst indikerar marginella ekonomiska besparingar. Vid sidan av ekonomiska argument är förväntningar om stärkt kompetens vanligt förekommande vid kommunsammanläggningar. Små kommuner har svårt att ha olika specialister anställda. Ofta kom- bineras olika funktioner inom samma tjänst och många anställda blir därmed något av generalister. En mindre kommun är dessutom mer känslig för oförutsedda händelser, exempelvis om en person med en nyckelbefattning slutar eller blir långvarigt frånvarande. I en större kommun finns fler anställda, vilket dels innebär större möjligheter att täcka upp vid någon persons frånvaro, dels ger ökade möjligheter till specialisering. Utvärderingar av den danska kommunreformen visar att kommunsammanläggningarna haft en positiv inverkan på kom- munernas kompetens och lett till mindre sårbarhet avseende den kom- munala verksamheten. En konsekvens av en kommunsammanläggning är att avståndet mellan väljare och förtroendevalda ökar. Positiva effekter kan dock vara att förmågan att leverera service till invånarna ökar och att en större kommun kan erbjuda fler politiska alternativ och ha större möjligheter att rekrytera förtroendevalda. Generell förändring av kommunernas uppgifter I anges att utredningen ska överväga om det finns behov av att generellt ändra kommunernas uppgifter så att de bättre överensstämmer med kommunernas nuvarande kapa- citet. Detta kan ske genom att samtliga kommuner får ett förändrat uppdrag till följd av att ansvaret för vissa uppgifter flyttas till en annan huvudman. Utredningen ska dock enligt direktiven inte lämna konkreta förslag på huvudmannaskapsförändringar. En överföring av uppgifter från lokal till regional eller statlig nivå bygger på antagandet att dessa aktörer har en bättre kapacitet att ansvara för uppgifterna än vad kommunerna har. Kommunernas ansvarsområden skulle minska, men ansvaret skulle kunna bli mer i paritet med den tillgängliga kapaciteten. Exempel på områden som har debatterats är om staten ska ta över ansvaret för skolan och den högspecialiserade sjukvården. En annan diskussion som förekommer är om kommunerna ska få en större roll som utförare inom ett verksamhetsområde, utan att huvudmanna- skapet går över till kommunerna. Organiseringen av Arbetsförmed- lingens verksamhet är ett sådant exempel. Den omfattande interkommunala samverkan inom bl.a. gymnasie- skola, räddningstjänst och överförmyndare kan tolkas som att många kommuner har bedömt att kommunen är för liten för att självstän- digt kunna driva verksamheterna på ett effektivt sätt. Det kan därför finnas skäl som talar för att vissa verksamheter har en mer regional än lokal logik. En överföring av uppgifter från lokal till regional eller statlig nivå innebär att den kommunala självstyrelsen begränsas eftersom väl- färdsmodellen skulle bli mer centraliserad. Ytterligare decentralisering av uppgifter till den lokala nivån skulle åandra sidan i princip kunna innebära att många kommuners drifts- och utvecklingskapacitet stärks. Nya uppgifter innebär dock att kom- munerna ytterligare behöver bygga ut sin kompetens, vilket med tanke på den demografiska utvecklingen kommer vara svårt för de mindre kommunerna eftersom de har svårt att upprätthålla till- räcklig kapacitet för att sköta sina nuvarande uppgifter. har ett enhetligt kommunbegrepp. Den svenska kommunmodellen innebär att alla kommuner i huvudsak har samma uppgifter och följer samma lagstiftning; ansvarsfördelningen är där- med symmetrisk. De undantag som finns är förhållandevis margi- nella och handlar främst om att enskilda kommuner kan ta över vissa uppgifter från statliga myndigheter eller från regionen. Centralt i asymmetribegreppet är att det innebär en förändring av vilken aktör som har det rättsliga och politiska ansvaret för en verk- samhet gentemot väljarna. Centralt är också att den aktör, kommun eller region som har avhänt sig verksamheten inte har något ansvar eller inflytande över den överförda verksamheten. En tydlig demokratisk konsekvens av en asymmetrisk modell är att den kan hindra eller försvåra för väljaren att utkräva ansvar för hur en verksamhet bedrivs; när ansvaret flyttas till en annan aktör för- svinner eller minskar väljarnas möjligheter att utkräva ansvar av de politiker som är ansvariga för verksamheten. Om ansvaret för upp- gifter i stället överförs från staten till vissa kommuner ökar det lokala politiska inflytandet över verksamheten i de aktuella kommunerna. En andra aspekt på en asymmetrisk modell är att det skulle bildas en form av A- och B-kommuner, där B-kommuner skulle få ett mindre omfattande ansvarsområde än A-kommunerna. Med tanke på att det är svårt att rekrytera förtroendevalda finns en risk att rekryteringssvårigheterna ytterligare skulle förvärras i en asymme- trisk modell. Faran är att förtroendeuppdrag i en B-kommun skulle upplevas som mindre attraktiva. Risken är även att B-kommuner skulle uppfattas som mindre attraktiva för arbetssökande vilket där- med skulle kunna bidra till att rekryteringen av kompetent personal skulle försvåras. bedömer att en asymmetrisk modell får negativa konsekvenser för lokaldemokratin eftersom ett centralt in- strument, möjligheten till ansvarsutkrävande, delvis sätts ur spel. En slutsats är också att det är svårt att argumentera för att en asymme- trisk lösning stärker kommunernas drifts- och utvecklingskapacitet. Utredningen ser därmed att en asymmetrisk lösning av detta slag inte är en lämplig kapacitetsstärkande åtgärd för kommunerna. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder Digitala verktyg kan användas för att upprätthålla och höja kvalite- ten i kommunernas verksamheter. Införandet av digitala lösningar och automatisering kan t.ex. frigöra personal så att dessa personer kan ägna sig åt mer kvalificerade arbetsuppgifter, vilket i sin tur kan höja kvaliteten i verksamheten. Det finns dock stora svårigheter när det gäller att uppskatta hur stor den ekonomiska potentialen av digi- talisering kan vara. Digitalisering är en kostnads- och tidskrävande process som stäl- ler stora krav på såväl kommunernas olika verksamheter som på kommunernas ledning och styrning. Det finns också stora skillnader mellan kommuner när det gäller att kunna nyttja potentialen i digi- tala lösningar, där små kommuner ofta har sämre ekonomiska resur- ser och möjligheter att rekrytera kompetens för att kunna tillämpa digitala lösningar. Ett stort hinder för att bättre kunna nyttja digitaliseringens möj- ligheter är att det i saknas en nationell digital infrastruktur. Detta har lett till att olika myndigheter, sektorer och kommuner har utvecklat egna lösningar anpassade efter de egna verksamheternas behov. Det finns därför ett stort behov av gemensamma lösningar för utbyte av digital information. En viktig aspekt på digitaliseringen är också personlig integritet och sekretess. Skyddet av den personliga integriteten måste vägas mot andra värden, t.ex. effektivisering. Omfattande regelverk, t.ex. dataskyddsförordningen och sekretesslagen syftar till att skydda den personliga integriteten, men hindrar ibland ett effektivt nyttjande av data. Tillgång till fast bredband med hög prestanda är en grundförut- sättning för att kommunerna ska kunna använda sig av digitaliser- ingens möjligheter. Det handlar inte bara om utbyggnad av fast bred- band utan också om att underhålla och uppgradera befintlig digital infrastruktur. Det finns fortfarande stora skillnader när det gäller till- gång till fast bredband i olika delar av landet samt mellan flerfamiljs- hus och enfamiljshus. En annan viktig åtgärd för att stärka kommunernas kapacitet är utbyte av erfarenheter och lärande mellan kommunerna. Det finns ett stort antal nätverk och plattformar som syftar till just detta. Inte minst SKR bedriver omfattande verksamhet för lärande, stöd och erfarenhetsutbyte mellan kommuner, men det finns också en rad andra fristående organisationer och nätverk. Utmaningen är dock att det krävs en mottagningskapacitet i form av tid och resurser som de befolkningsmässigt små kommunerna ofta saknar. Det finns en lång tradition av samverkan mellan kommuner och civilsamhällets organisationer. En grundläggande utgångspunkt för är dock att det finns begränsningar i hur stor utsträckning kommunerna kan avhända sig uppgifter till civilsam- hällets organisationer. En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna konstaterar att samverkan ger förutsättningar för att stärka kommunernas driftskapacitet. Särskilt behöver strate- gisk samverkan i mer fasta samverkanskonstellationer stimuleras för att öka såväl omfattningen som tydligheten avseende vilka verksam- heter som kommunerna samverkar kring. Den övergripande slut- satsen är dock att det i ett framtidsperspektiv kan finnas behov av en förändrad kommunstruktur för att värna den decentraliserade sam- hällsmodellen. Utredningen vill även understryka att det krävs en kom- bination av olika åtgärder på såväl kort som lång sikt för att kommu- nerna ska ha tillräcklig kapacitet att utföra sitt uppdrag. Åtgärderna kan se olika ut beroende på kommunernas geografi och andra strukturella förutsättningar. Exempelvis innebär långa av- stånd svårigheter att uppnå ekonomiska skalfördelar i den kommunala verksamheten, eftersom verksamheter som förskola, skola och äldre- omsorg behöver bedrivas nära invånarna. Detta måste tas i beaktande både när det gäller utökad och mer strategisk samverkan mellan kom- muner och sammanläggningar av kommuner. gör ändå bedömningen att strategisk samverkan, och på sammanläggningar, kan vara lämpliga åtgärder för att stärka kommu- nernas drift- och utvecklingskapacitet även i glesa kommuner. Förutsättningarna både för samverkan och sammanläggningar är dock bättre där kommunerna funktionellt hänger samman. Det gäller såväl jämnstora kommuner med korta avstånd, som kommuner nära större städer, även om behoven utifrån kapacitetssynpunkt inte är lika stora i storstadsregioner. Utgångspunkten när det gäller kommunsammanläggningar är att dessa ska bygga på frivillighet vilket innebär att det är kommunerna själva som beslutar om de önskar genomföra en kommunsamman- läggning. Utvecklad samverkan mellan kommuner kan bedömas som en tillräcklig åtgärd av vissa kommuner, medan andra kommuner kan se en utvecklad strategisk samverkan som ett steg på vägen mot sammanläggning. Utredningen föreslår också en försöksverksamhet för kommuner som vill prova olika typer av nya arbetssätt. Det kan handla om åt- gärder som syftar till att stärka kapaciteten i kommunerna, möjlig- göra anpassning av verksamhet till lokala förhållanden eller minska statliga regleringar. Försöken kan vara inriktade på strukturföränd- ringar eller vara av mer verksamhetsutvecklande karaktär. Staten måste ta sitt ansvar som kommunerna själva har ett ansvar att säkerställa att de kan sköta sina verksamheter så har staten ett grundläggande an- svar för att samtliga kommuner har tillräckliga förutsättningar och tillräcklig kapacitet att utföra sina uppgifter. Staten behöver ta ett övergripande ansvar för att säkerställa kom- munernas ekonomiska förutsättningar och genomföra åtgärder för att underlätta kompetensförsörjningen i kommunerna. Staten behöver dessutom vidta åtgärder för att kommunerna ska kunna dra nytta av de möjligheter som digitaliseringen ger. vill understryka att staten också måste sköta sina egna åtaganden, för att kommunerna i sin tur ska kunna ha tillräcklig kapacitet att utföra sina uppgifter. Staten ska t.ex. garan- tera finansiering av verksamheter och ansvar som läggs över på kom- munerna i enlighet med finansieringsprincipen. Staten behöver dess- utom tydligare beakta hur förändringar i den statliga verksamheten påverkar kommunernas förutsättningar, där organiseringen av Arbets- förmedlingens verksamhet utgör ett aktuellt exempel. Staten kan dessutom vidta åtgärder om den ekonomiska situatio- nen för vissa kommunkategorier blir ohållbar; exempelvis kan juster- ingar göras inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. bedömer att en bred översyn av det kommu- nala utjämningssystemet behöver genomföras så att kommunerna kan ges mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla sina invånare en likvärdig service oberoende av skattekraft och opå- verkbara strukturella kostnader. anser vidare att såväl antalet som andelen riktade statsbidrag till kommunerna bör minskas. Utredningen före- slår därför att en statsbidragsprincip, likställd med nuvarande finansier- ingsprincip, införs. En minskad användning av riktade statsbidrag till förmån för generella bidrag skulle bidra till att stärka kommunernas kapacitet, genom att verksamheten blir mer långsiktig och anpassad till de lokala behoven. Bristen på arbetskraft och kompetens inom kommunernas verk- samheter kommer att kräva både kortsiktiga och långsiktiga åtgärder inom flera olika områden.