sou · H8B363 · 2020-11-12 00:00:00 — •The acts that do not explicitly contain provisions stating that children shall be given the opportunity to express their views may need to have such provisions if it is not possible to ensure in practice that children are able to express their views freely in matters affecting them. (See the chapter on Article 12.) •There may need to be a requirement in the Children and Parents Code that when parents exercise their custody, the best interest of the child shall be their basic concern, so as to bring Swedish legislation into clearer conformity with Article 18 (1). •There is a risk that the absence of statutory parenting support means that the obligations in Article 18 (2) are not met, even though some parenting support is regulated by law. •An investigation may be needed of whether, for example, muni- cipal social welfare committees should have access to less in- trusive coercive measures than separating a child from its parents. (See the chapter on Article 18.) •The broad decision-making competence of municipalities and regions, in combination with a lack of detailed regulation in legis- lation, means that there is a risk that the CRC’s equal treatment principle will be set aside in practice. (See the chapter on Arti- cle 24.) •There may be reason to once again review the legislation concern- ing circumcision of boys. (See the chapter on Article 24.) •There may be reason to investigate whether instigation of and con- spiracy to commit all forms of narcotic drug offences in relation to children should be criminalised. (See the chapter on Article 33.) •There may be reason to review secrecy legislation to ensure that there is a balance between the possibilities of collaboration and pro- tection for the private life of a child. (See the chapter on Arti- cle 39.) Observations about practical application Even though it falls outside our remit of mapping deficiencies in the application of the legislation, we want to communicate some of the observations we have made during our work and have been told of in our dialogue with various actors. Most actors in our dialogues feel that children have a good life in but that some children do also come to harm and whose rights are not entirely fulfilled. During our work we have made the following observations: •In several services there is a view that younger children are unable to express their views and that doing so is basically harmful to them. •Some feel that talking to children is difficult in their professional role, since they are not used to doing so. Some feel that there is a lack of methodological support, and that the support that is avail- able does not come from official sources or is difficult to find. •In several quarters there is uncertainty about how to interpret and apply the CRC in their own services and in relation to other legislation in the area. There is also uncertainty about service- specific legislation and what it entails. knowledge about service-specific legislation might contribute to more knowledge among practitioners about how to interpret and apply the CRC in relation to their own services. •The rights of the child are affected by resource shortages, regard- ing both financial resources and actual access to staff resources. A child’s possibilities of having their rights fulfilled differ depend- ing on where in the country the child lives. •There is insufficient collaboration between different actors work- ing with children. How the provisions on the best interests of the child and the right of the child to express their views are interpreted in practical application We have carried out the second part of our remit by examining how provisions on the best interests of the child and the right of the child to express their views are interpreted in practical application of the legislation. We have gone through cases, handbooks, guidelines and other sources and we have conducted a questionnaire survey of people working as paediatricians, family law caseworkers, other social wor- kers and case officers at the . It has not been possible to draw any certain conclusions from our survey, but we have been able to make the following general observations. When superior court case law refers to a provision about the best interests of the child, the court’s basis is often what is stated in the legislative history of the provision. Guidance and handbooks also often refer to the substance of the legislative history. Guiding case law contains concrete assessments of the best interests of the child to a greater extent than case law from first instance courts. This applies, for instance, to migration cases. The difference is less significant when it comes to cases and matters where the provision applied states that the best interests of the child shall be decisive, e.g. in custody cases or concerning support measures for children. Criteria mentioned particularly in a provision (see, e.g., Chapter 6, Section 2 a of the Children and Parents Code) seem to be given great weight in the assessments of the best interests of the child. As regards how the views of the child are to be taken into account, some principles seem to have been established; one example is that the will of a 12-year old child is normally given decisive importance. This also appears to have led to less account being taken of the will of younger children. However, individual assessments are made. Several rulings, mainly from first instance courts, do not have care- ful assessments of the best interests of the child, or accounts of the child's views. Our questionnaire shows that the majority of our respondents feel secure about making assessments of what is in the best interests of the child and that they consider that they have sufficient know- ledge to make an adequate examination. At the same time, some of the replies suggest that there is some uncertainty surrounding assess- ments of the best interests of the child. For instance, it is stressed that it is difficult to weigh the best interests of the child against other in- terests. guidance and case law would also have been desirable about what circumstances are relevant in assessing the best interests of the child. Secrecy legislation is raised as an impediment to making full assessments, as is the right of parents to decide about their children. Many respondents state that, to a great extent, shortage of time and resources hamper an adequate assessment of the best interests of the child. Most respondents almost always talk to children affected by these cases, especially if the child is seven or older. However, if the child is too young or has a disability, this is sometimes judged to be an impediment to talking to the child. In general, both our question- naire survey and the study of cases can be said to show that the views of younger children are often not taken into account due to the child’s age. Even though we are not able to draw any certain conclusions about how the best interests of the child and the child’s right to express their views and have them taken into account are interpreted in practical application and the meaning they are given in various areas of the law, we can see that the provisions have not had full impact in certain areas of the law. beslutade regeringen att tillkalla en särskild ut- redare med uppgift att genomföra en kartläggning för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med FN:s konven- tion om barnets rättigheter (). Regeringens direk- tiv (2018:20) och (2019:57) till utredningen återfinns i sin helhet i bilagorna 1 och 2. Regeringen konstaterade i direktiven att för att barnets rättigheter ska få genomslag behöver arbetet med transformering av barnkonven- tionens bestämmelser inom olika rättsområden fortsätta vid sidan av en inkorporering. Vidare menade regeringen att genom fortsatt trans- formering kan författningsbestämmelser tydliggöra vad rättigheterna innebär i en svensk kontext, vilket ökar förutsebarheten och ger rätts- tillämparen ytterligare stöd i tolkningen och tillämpningen av kon- ventionen. I direktiven hänvisas till att det i strategin för att stärka barnets rättigheter1 framgår att all lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med . Regeringen konstaterade att det transformeringsarbete som pågått sedan ratificerade har inneburit att bestämmelser i barnkonventio- nen, bl.a. principen om barnets bästa, kommit till uttryck i flera lagar. Regeringen påpekade dock att Barnrättighetsutredningen2 utifrån sina kartläggningar hade funnit vissa brister i tillämpning bl.a. av principen om barnets bästa. Utredningen hade också noterat att övriga grund- principer och bestämmelser i konventionen inte hade fått tillräckligt 2009/10:232. 2Se SOU 2016:19. genomslag i rättstillämpningen. Regeringen lyfte också fram att Barn- rättighetsutredningen konstaterat att förarbeten och riktlinjer till svenska bestämmelser som utgår från kan vara otyd- liga och sakna förankring i . I direktiven anges att för att ska få genomslag och betydelse för rättstillämpningen bör konventionen synliggöras i förarbeten till lagstiftning där konventionen kan vara relevant. I direk- tiven framhålls även utvecklingen av olika typer av processtöd för myn- digheterna i deras verksamheter för att bl.a. barnets bästa ska ses som ett tillvägagångssätt. Slutligen framgår av direktiven att det är av bety- delse att få en så aktuell bild som möjligt av relevant svensk lagstift- ning och praxis vad avser barnets rättigheter enligt . Mot denna bakgrund fick den särskilda utredaren i uppdrag att •göra en kartläggning av hur svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med rättigheterna i •behandla artiklarna 1–42 och –analysera konventionsbestämmelsernas innebörd utifrån svenska förhållanden med återgivande av bl.a. relevanta avgöranden från svenska domstolar, och , och –redogöra för relevanta delar av barnrättskommitténs allmänna kommentarer, trots att det inte är en rättskälla •särskilt redovisa hur bestämmelser om barnets bästa och barnets rätt att få uttrycka sina åsikter och få dem beaktade tolkas i den praktiska tillämpningen samt vilken innebörd de ges inom olika rättsområden •inom ramen för redovisningen av barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade analysera hur bar- nets bästa förhåller sig till andra intressen som ska beaktas. Kartläggningen syftar, enligt direktiven, till att ge ett stöd i det fort- satta arbetet med transformering av bestämmel- ser inom olika rättsområden. Av direktiven framgår att det i utredarens uppdrag inte ingår att lämna förslag. Utredaren ska, där så är möjligt, anlägga ett jämställd- hetsperspektiv och ett funktionshinderperspektiv. Vi påbörjade vårt arbete . Utredningen antog namnet Barn- konventionsutredningen. Under arbetets gång har 13 sammanträden med utredningens experter hållits samt ett avslutande internat. Arbetet i utredningen kan delas upp i två delar. Den första delen har bestått av att kartlägga hur svensk lagstiftning och praxis överens- stämmer med rättigheterna i . Kartläggningen om- fattar artiklarna 1–42 i . Denna del omfattar en analys av konventionsbestämmelsernas innebörd utifrån svenska förhållan- den med återgivande av bl.a. relevanta författningsbestämmelser och föreskrifter, förarbeten, avgöranden från svenska domstolar, EU- domstolen och samt en redogörelse för relevanta delar av barnrättskommitténs allmänna kommentarer och rekommen- dationer till . Den andra delen av arbetet består av en redovisning av hur be- stämmelser om barnets bästa och barnets rätt att få uttrycka sina åsikter och få dem beaktade tolkas i den praktiska tillämpningen samt vilken innebörd de ges inom ett urval av rättsområden. Vi har genom- fört en rättsfallstudie i syfte att samla in kunskap om hur barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sin åsikt tolkas i den praktiska tillämp- ningen. På utredningens uppdrag genomförde en enkätundersökning i syfte att undersöka hur bar- nets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter tolkas i den prak- tiska tillämpningen inom ett urval av områden. Vi har under arbetets gång samrått bl.a. med utredningarna Fram- tidens socialtjänst (S 2017:03), Utredningen om konfessionella in- slag i skolväsendet (U 2018:02), (Fi 2020:01), Nationell samordnare för utveckling och samordning av insatser inom området psykisk hälsa (S 2015:09) och Utredningen om en sam- manhållen god och nära vård för barn och unga (S 2019:05). Vi har även samrått med den särskilda utredaren för uppdraget att utreda hur principen om barnets bästa kan stärkas vid beslut om när tvångsvård enligt LVU ska upphöra3 samt andra personer inom Regeringskans- liet med för utredningen relevanta uppdrag. I övrigt har utredningen hållit sig informerad om och beaktat relevant arbete som pågår inom . 3S2020/03820/. Vi har inhämtat information och synpunkter från en rad aktörer. Utifrån ett antal frågeställningar har utredningen genomfört två sam- manträden med statliga myndigheter samt ytterligare sammanträden med SKR och advokater vid . Vidare har ut- redningen träffat och på andra sätt kommunicerat bl.a. med represen- tanter från elevråd – , Elevråd, Elev- kårer, , Barnahus , Stiftelsen , , , , (Barnets Rätt i Sam- hället), , , Partnerskapet för barnets rättigheter i praktiken, Funktionsrätt , Autism och , Mental Hälsa (RSMH), , , hindrade barn och unga (RBU), FUB (För barn, unga och vuxna med utvecklingsstörning), Unga hörselskadade och Förbundet . Vi uppmanade genom olika kanaler enskilda och professionella att inkomma med synpunkter. Både enskilda, yrkesverksamma och frivilligorganisationer har kontaktat utredningen, muntligt och/eller skriftligt, för att delge sina professionella eller personliga erfaren- heter vad gäller barns rättigheter enligt . Vi har även gjort studiebesök i för att ta del av de norska domstolarnas erfarenheter av i rättstillämpningen. Vid ett flertal tillfällen har vi medverkat vid konferenser och semi- narium av relevans för uppdraget, bl.a. vid Barnrättsdelegationen, Barn- ombudsmannens juristnätverk, Barnrättsdagarna 2019, Barnombuds- mannens webbinarium , i , Familjerättsdagar och vid Digital barnrättsdag i . Vi har i vårt arbete, där så varit möjligt, anlagt ett jämställdhets- perspektiv och ett funktionshinderperspektiv. Att ett barn har samma rättigheter oavsett bl.a. kön eller funktionsnedsättning stadgas i en av grundläggande principer (artikel 2.1), varför det genomgående i vårt arbete varit naturligt att särskilt lyfta fram dessa grupper när det varit relevant. Sammanfattningen finns i engelsk och lättläst version. Konsulterna har bi- stått oss i arbetet med dessa texter. Av våra direktiv framgår bl.a. att vi ska göra en kartläggning av hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med rättigheterna i . Vidare framgår det att vi särskilt ska redovisa hur bestämmelser om barnets bästa och barnets rätt att få uttrycka sina åsikter och få dem beaktade tolkas i den praktiska tillämpningen samt vilken innebörd de ges inom olika rättsområden. Nedan återges hur vi valt att tolka dessa begrepp samt vilka övriga avgränsningar vi gjort. Vad först gäller uttrycket rättigheter kan det noteras att barnkon- ventionen inte bara innehåller rättigheter, utan även skyldigheter och åtaganden för staterna. Vi har inte gjort någon åtskillnad vad gäller detta, utan har behandlat artiklarna 1–42 i sin helhet. Den tolkningen har vi gjort bl.a. mot bakgrund av syftet med kartläggningen och att det av direktiven framgår att artiklarna 1–42 ska behandlas. När det gäller praxis kan det begreppet ha olika innebörder, t.ex. väg- ledande avgöranden från högre instanser eller praktisk tillämpning. Vi har valt att tolka begreppet som avgöranden som ger vägledning av hur svensk rätt ska tolkas, i den mån det är relevant för att kunna avgöra om svensk rätt stämmer överens med . An- ledningen till vår tolkning är som följer. Syftet med kartläggningen (den första delen av uppdraget) är en- ligt direktiven att ge ett stöd i det fortsatta arbetet med transformer- ingen av konventionen. Det är därför, enligt direktiven, av betydelse att få en så aktuell bild som möjligt av svensk lagstiftning och praxis vad avser barns rättigheter enligt . Syftet är således inte att undersöka om myndigheter och domstolar följer svensk rätt eller . Det är inte heller vårt uppdrag att under- söka om barn i praktiken får sina rättigheter uppfyllda. Av direktiven framgår vidare att vi i den andra delen av uppdraget ska undersöka hur bestämmelser om barnets bästa och barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade tolkas i den praktiska till- I detta fall är det alltså inte endast vägledande praxis som avses utan även andra avgöranden och åtgärder. Det kan även vara relevant med myndigheters riktlinjer och handböcker, liksom till- lämparnas egna åsikter och uppfattningar. Det ingår inte i vårt uppdrag att se över hur barns rättigheter i prak- tiken uppfylls. Vårt uppdrag är i den första delen begränsad till lag- stiftning och (vägledande) praxis. I den andra delen är det begränsat till hur tillämpare tolkar svenska bestämmelser om barnets bästa och barnets rätt att få uttrycka sina åsikter och få dem beaktade. Likväl har vi i vårt arbete gjort ett antal iakttagelser som rör hur barns rättig- heter i praktiken uppfylls. Mot bakgrund av syftet med vårt uppdrag anser vi att det är viktigt att uppmärksamma sådana problem som vi fått kännedom om. I förekommande fall tar vi därför upp problem som myndigheter, organisationer och enskilda har påtalat för oss. Däremot har vi inte fördjupat oss i dessa problem eller låtit dem på- verka vår analys, om vi inte uttryckligen angett det. 1.3.4De fakultativa protokollen till Det finns tre fakultativa protokoll till , som syftar till att förstärka och fördjupa åtagandena i . har ratificerat två av dessa: fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter vid indragning av barn i väpnade konflikter och fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter om för- säljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. Det tredje fakul- tativa protokollet till om ett klagomålsförfarande har inte ratificerats av . Vårt uppdrag är i den första delen begränsat till att kartlägga hur svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med artiklarna 1–42 i . Det är också de artiklar som blev svensk lag. Det ingår således inte i vårt uppdrag att kartlägga hur svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med de fakulta- tiva protokollen. Protokollen kan däremot ha betydelse för hur andra artiklar ska tolkas. Som framgår i kapitlet om artikel 38 har vi t.ex. haft anledning att se över svenska bestämmelsers förenlighet med det fakultativa protokollet om indragning av barn i väpnade konflikter för att kunna bedöma om svensk lagstiftning stämmer överens med artikel 38. Protokollet om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi redogör vi för främst i kapitlet om artikel 34. Betänkandets tre första kapitel består av inledande texter och bak- grund. I kapitlen 4–45 finns vår kartläggning av hur svensk lagstift- ning och praxis överensstämmer med rättigheterna i barnkonventio- nen (artiklarna 1–42). Varje artikel har tillägnats ett eget kapitel. Artiklarna behandlas i kronologisk ordning. Därefter följer, i kapit- len 46–66, den andra delen av vårt uppdrag, som rör hur bestämmel- ser om barnets bästa och barnets rätt att få uttrycka sina åsikter och få dem beaktade tolkas i den praktiska tillämpningen samt vilken innebörd de ges inom olika rättsområden. Denna del inleds med en inledning, därefter behandlas ett antal svenska lagar kapitelvis. Delen avslutas med ett kapitel om generella iakttagelser vi gjort hänförliga till denna del av uppdraget. Härutöver finns det i början av betänkan- det en förkortningslista samt en sammanfattning av betänkandet på svenska, engelska och i en lättläst version. I slutet av betänkandet finns en källförteckning. Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande och tre bilagor. Bila- gorna 1–2 innehåller utredningens direktiv och tilläggsdirektiv. Bilaga 3 utgörs av engelska och franska originaltexter med den svenska översättning som är bilagd lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. antog konventionen om barnets rättigheter (). hade en framträ- dande roll i arbetet med att ta fram konventionen och var ett av de första länderna att ratificera den. trädde i kraft i september 1990.1 196 länder har ratificerat konventionen vilket gör den till den konvention om mänskliga rättigheter som ratificerats av flest stater. Konventionens originaltexter är på arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska. Samtliga språkversioner har lika giltighet. Till konventionen hör tre fakultativa protokoll som an- tagits efter det att konventionen antogs. Konventionen innebar en ny epok i arbetet med barns och ungas rättigheter. formulerades barns egna mänskliga rättigheter i ett internationellt bindande avtal, som uttrycker världs- samfundets samlade syn på barns rättigheter. Genom barnkonven- tionen betonas att även barn har rätt att få sina grundläggande behov tillgodosedda, att få skydd mot utnyttjande och diskriminering och att få uttrycka sin mening och bli respekterade. Barns rättigheter lyftes i och för sig fram inom Nationernas för- bund genom en deklaration med fem huvudprinciper om barns skydd och välfärd.2 För att ytterligare förstärka barns rättigheter antog FN 1959 en deklaration som innehöll tio principer.3 Deklara- tionerna innehöll viktiga principuttalanden, men var inte folkrättsligt förpliktigande för staterna. Därför var det ett nytt och avgörande steg som togs när , arbete, 1Antagen av genom resolution 44/25 . 2Geneva Declaration of the Rights of the Child of 1924, , League of Nations O.J. 21, at 43 (1924). 3Antagen av genom resolution 14/1386 . 1989 antog en konvention om barnets rättigheter som är folkrättsligt bindande för de stater som anslutit sig. 2.2Barnets rättigheter en del av de mänskliga rättigheterna Mänskliga rättigheter gäller för alla, även barn. Den allmänna förklar- ingen om de mänskliga rättigheterna4 samt den internatio- nella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter5 och den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter6 utgör det som brukar benämnas som det grund- läggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (of Human Rights). De mänskliga rättigheterna har fastställts i ytterligare sju centrala , varav är en.7 De övriga konventionerna är den internationella konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering8 , konventio- nen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor9 , konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning10 , konventionen om migrantarbe- tares rättigheter11 , konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning12 och konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden13 . Förutom FN:s kärnkonventioner om mänskliga rättigheter uttrycks barnets rättigheter även i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna14 () 4Antagen av genom resolution 3/217 . 2017/18:186 s. 59. 11Antagen av genom resolution 45/158 . har inte ratificerat konventionen. 13Antagen av genom resolution 61/177 . har inte ratificerat konventionen. Konventionen gäller endast för medlemmar. 15Jämför SOU 2016:19 s 88 och 89. 2.3Ratificering och införlivande av konventionen En konvention träder som regel i kraft när den ratificerats av ett visst antal stater och blir folkrättsligt bindande för de stater som ratifice- rat den. När en stat ratificerar konventionen förbinder sig staten att respektera och främja rättigheterna i konventionen. I de flesta fall görs ratificeringen genom ett beslut av den lagstiftande församlingen i respektive stat.