sou · H8B342 · 2020-06-26 00:00:00 — Då beslut har fattats om att en elev ska erbjudas plats i en resursskola eller en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp är det angeläget att processen går snabbt. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor kötiden kan innebära bekymmer för både eleven och dess vårdnadshavare. Det är viktigt att den ordinarie skolan tar sitt ansvar och erbjuder särskilt stöd fram tills eleven får plats i resursskolan eller i den kommunövergripande särskilda undervisningsgruppen. Är då köer till resursskolor ett relevant mått på behov? I en mening är det naturligtvis det – en kö kommer till för att vårdnadshavare och elever, kanske tillsammans med rektorn på den ordinarie skolan, bedömer att eleven behöver ett annat stöd än det som eleven får. är behovet inte statiskt, utan beror på vilket stöd eleven får i den ordinarie skolan. Efterfrågan på platser i resursskolor kan dessutom påverkas av olika incitament och drivkrafter som inte är kopplade till den enskilda elevens behov. Detta utvecklas närmare i nästa avsnitt. Incitament och drivkrafter att skapa särskilda organisatoriska lösningar Det finns olika skäl, yttre incitament eller inre drivkrafter, att inrätta och efterfråga särskilda organisatoriska lösningar i form av kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper eller resursskolor. Vi är medvetna om att det också finns motkrafter mot att skapa särskilda organisatoriska lösningar, till exempel att de anses för kostsamma, att det generellt är svårt att rekrytera personal, att det förutsätter ett tillräckligt stort elevunderlag eller att dessa lösningar ses som något som alltid ska undvikas oavsett elevens behov. Men på grund av att utredningen avser att tydliggöra möjligheterna att inrätta kommunala resursskolor väljer vi här att lyfta det som kan bidra till att kommuner inrättar kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper eller resursskolor. Det centrala ska alltid vara den enskilda elevens behov av en fungerande skolgång, men i realiteten påverkas efterfrågan på dessa lösningar av en mängd andra faktorer. En utgångspunkt för att inrätta särskilda organisatoriska lösningar är att kunna erbjuda elever som behöver ett omfattande individanpassat särskilt stöd i en anpassad miljö bättre förutsättningar att Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor utvecklas i enlighet med utbildningens mål. Medvetenheten om att alla elever behöver uppnå gymnasiebehörighet och genomföra en gymnasieutbildning kan leda fram till slutsatsen att de elever som skolan inte lyckas ge det stöd de behöver måste få ett mer ingripande stöd. framkommer det att vissa skolor i högre utsträckning än andra har svårt att ge eleverna det individuellt anpassade stöd de behöver inom den egna skolenheten. Det kan leda till att kommunen drar slutsatsen att det behövs kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper eller resursskolor för att säkerställa att alla elever får det stöd de behöver. En annan slutsats kan också vara att förvaltningen parallellt behöver göra olika typer av insatser för att de ordinarie skolorna ska utveckla en bättre kapacitet att möta elevers olika behov och förutsättningar, något som flera kommuner nämner att de också gör. Men det kan behövas lösningar på både kort och lång sikt för att möta elevernas behov. En särskild organisatorisk lösning kan vara en åtgärd för att tackla det faktum att den ordinarie skolan inte kan ge eleven det stöd som behövs, vilket kan innebära en bra lösning på kort sikt. För andra elever kan det handla om en långvarig insats. Om elever har svårigheter i skolsituationen i låg- och mellanstadiet kan det finnas en förväntan om att det även kommer att vara så i högstadiet, vilket kan leda till efterfrågan på anpassade miljöer än den ordinarie för att möta elevernas behov. Det framgår inte sällan att efterfrågan på anpassade miljöer på en annan skolenhet än den ordinarie handlar om brist på kompetens på skolorna och att elever i behov av särskilt stöd måste få tillgång till lärare och annan personal med högre kompetens. Kompetensbrist i kombination med bristande kontinuitet i personalgruppen påverkar dessa elever särskilt negativt. Det framgår i en del intervjuer att mindre skolenheter inte alltid lyckas skapa särskilda undervisningsgrupper där eleverna erbjuds undervisning av god kvalitet. En representant för förvaltningen i en kommun beskriver kompetensproblemen. Det finns en tendens att man inte klarar svåra utmaningar i våra små landsbygdsskolor. Det är få personer och svårt att gruppera om. Man har inte så många spelare att spela med. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor I flera intervjuer framgår bekymmer som hänger samman med rekryteringsutmaningar och att alltför många obehöriga lärare arbetar i skolan. Obehöriga som arbetar som lärare behöver ofta mer stöd för att klara av att anpassa undervisningen. Det framkommer i intervjuerna att den begränsade förmågan att anpassa undervisningen kan leda till en ökad efterfrågan på att eleven ska ges stöd utanför det ordinarie sammanhanget, exempelvis på en resursskola. Vissa skolor kan ha svårare att möta elevers behov av särskilt stöd, vilket också kan bidra till att efterfrågan på särskilda organisatoriska lösningar ökar, något som en representant från förvaltningen i en kommun beskriver. togs det emot fler elever från en specifik skola, något som Skolinspektionen uppmärksammade. Det gjordes en intern insyn, vilket ledde till att rutiner förändrades och rektor byttes ut. Det kan handla om en skolkultur. Den bristande kompetensen har bidragit till att en del kommuner har velat samla kompetens på särskilda enheter för att erbjuda eleverna bättre förutsättningar att nå kunskapskraven. De betonar vikten av specialistkompetens för att på ett bra sätt kunna möta behoven hos exempelvis elever med en diagnos inom autismspektrumtillstånd. leder den bristande kompetensen hos personalen till att elever ställs i kö till resursskolor eller kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. I kommunintervjuerna framgår bland annat att köerna beror på att de ordinarie skolorna inte lyckas möta elevernas behov och att det kan finnas incitament att bli av med elever. En representant för förvaltningen i en kommun bedömer att kön skulle kunna vara kortare än den är. Vi är inte tillräckligt bra på att möta alla i den vanliga skolan. Vi har mycket att lära. Jag tror vi skulle kunna ha färre i kö. En kommun har sett sig tvungen att ta emot alla elever som ansökt och därför har resursskolans elevantal ökat avsevärt, medan en annan kommun är tydlig med att det inte finns någon kö. Det framgår också att de elever som inte uppfyller kriterierna får avslag på sin ansökan och därmed inte står kvar i kön. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor Då en elev får ett åtgärdsprogram där det framgår att eleven behöver få undervisning i en särskild undervisningsgrupp är det angeläget att eleven ges möjlighet till detta . Om det inte finns någon särskild undervisningsgrupp på den enskilda skolan kan det innebära vissa praktiska svårigheter för rektor att skyndsamt inrätta en sådan grupp eftersom det ställer krav på lokaler, kompetens och ekonomiska förutsättningar. Dessa praktiska svårigheter kan i sin tur resultera i efterfrågan på en anpassad miljö utanför skolenheten. Då en elev placeras i en organisatorisk lösning utanför den ordinarie skolenheten kan också ansvarsfördelningen förändras. Om eleven har kvar sin formella placering i hemskolan är det rektorn på den skolan som har ansvar för eleven. En del kommuner har välutvecklade rutiner för rektors ansvarstagande även för elever som är placerade i exempelvis en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp, medan andra upplever problem med att eleven ses som ”någon annans ansvar” och att eleven till och med glöms bort. Behovet av att skapa en tydligare ansvarsfördelning där elevens ansvariga rektor är rektor på den skolenhet där eleven får sin undervisning är ibland ett incitament att starta en resursskola. Eleven placeras oftast formellt i resursskolan, som utgör en annan skolenhet, vilket innebär att rektor på resursskolan blir elevens rektor. Det finns å andra sidan kommuner som väljer att inte starta resursskolor för att de vill att rektor på elevens hemskola fortsatt ska ta ansvar för eleven, regelbundet följa upp elevens utveckling och lärande samt samverka kring eleven. Dessa kommuner strävar efter att eleven ska komma tillbaka till sin ordinarie skola. Det kan leda till att de väljer att i stället skapa en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp som innebär att eleven behåller sin formella skolplacering på hemskolan. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor I en del intervjuer framgår det att elevantalet har ökat mycket och att kommunen inte har hunnit bygga nya skolor i den takt som behövts, vilket har bidragit till stora klasser och att det är svårt att skapa arbetsro för de elever som behöver det för att kunna koncentrera sig. Såväl förvaltningsrepresentanter som rektorer för resursskolor beskriver problem som hänger samman med att skolbyggnaderna och lokalerna är dåligt anpassade för att kunna möta elevernas behov. De fysiska lärmiljöerna kan således bidra till att elever placeras i en annan organisatorisk lösning. En del kommuner har valt att bygga om och anpassa en existerande skola för att kunna starta en resursskola. Det kan finnas olika ekonomiska incitament att inrätta kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper respektive resursskolor och dessa kan skilja sig åt beroende på hur dessa finansieras. Om resursskolan eller den särskilda undervisningsgruppen finansieras centralt i kommunen kan en skola med en elev som har stora behov av stöd gynnas ekonomiskt av att denna elev placeras på resursskolan eller i den kommunövergripande särskilda undervisningsgruppen. Det kan också skapas inlåsningseffekter genom att resursskolan eller den kommunövergripande särskilda undervisningsgruppen har incitament att behålla eleven för att denna enhet ska finnas kvar. I de fall då eleven har kvar sin formella placering på hemskolan och hemskolan bekostar placeringen saknas ekonomiska incitament att flytta eleven till en anpassad miljö på en annan skolenhet. En del kommuner som vill att hemskolan ska behålla ansvaret för eleven är angelägna om att det ska finnas ekonomiska incitament att förbättra möjligheterna för eleven att stanna på skolan, eller att skolan ska kunna ta tillbaka eleven efter en placering. Tradition av olika organisatoriska lösningar I en del kommuner finns en lång erfarenhet av kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper eller verksamheter i samarbete med , till exempel det som tidigare benämndes skoldaghem. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor Det innebär att steget att starta en resursskola eller att inrätta en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp inte är långt. En förändring som framkommer i några intervjuer är att det numera finns ett starkare kunskapsfokus än tidigare då elevernas sociala utveckling gavs större tyngd inom dessa organisatoriska lösningar. Vårdnadshavares önskemål om att deras barn ska få tillgång till en anpassad miljö utanför det ordinarie sammanhanget kan bidra till att kommuner startar resursskolor. blir vårdnadshavare rekommenderade att efterfråga en anpassad miljö utanför den ordinarie skolenheten för att deras barn ska få det stöd som behövs. En förvaltningsrepresentant nämner att det förekommer att lärarna på mellanstadiet rekommenderar vårdnadshavarna att ansöka om plats i resursskolan inför det att eleven ska börja på högstadiet. Detta bidrar således till att öka efterfrågan från vårdnadshavare. Vidare kan det faktum att det inrättas resursskolor i sig leda till att efterfrågan på platser ökar. En annan förvaltningsrepresentant nämner att det fanns föräldrar på en skola som framförde önskemål om att en viss elev som bidrog till ett otryggt klimat för deras barn skulle flyttas till en anpassad miljö på en annan skolenhet. I intervjuerna med förvaltningsrepresentanter och rektorer för resursskolor framgår också att den bedömning som kommunerna som huvudmän för kommunala resursskolor gör, och den som vårdnadshavarna gör, långtifrån alltid stämmer överens. Vårdnadshavarnas efterfrågan på plats i en resursskola speglar deras önskemål om en förändrad skolsituation för eleven. De rektorer som utredningen intervjuat beskriver vårdnadshavares upplevelse av att eleven får ett bristande stöd på sin skola, att eleven har haft omfattande skolfrånvaro och att det mindre sammanhang som resursskolan utgör ses som en lösning på de problem som vårdnadshavarna upplever. En del rektorer för kommunala resursskolor konstaterar emellertid att vissa elever, vars vårdnadshavare efterfrågar plats på en resursskola, skulle kunna få rätt stöd och en fungerande skolsituation i sin ordinarie skola om skolan utvecklar mer inkluderande lärmiljöer. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor Det finns kommuner som på olika sätt arbetar för att stödja skolorna i att utveckla sina lärmiljöer och bättre kunna möta elevers olika behov och förutsättningar. Bedömningen att fler elever skulle få bättre möjligheter att nå kunskapskraven inom en anpassad miljö kan bidra till att kommuner startar resursskolor. En annan aspekt av detta och som indirekt skulle kunna bidra till önskemål om att elever placeras i resursskolor är att de som inte når kunskapskraven påverkar skolans statistik över skolresultaten. Om flera elever har låga skolresultat kan det signalera att skolan inte är bra och bidra till att färre vårdnadshavare väljer den skolan åt sina barn. Detta skulle kunna vara ett incitament att förmå elever som har svårt att nå kunskapskraven att byta till en resursskola. Då eleven är placerad i en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp har eleven ofta kvar sin tillhörighet till hemskolan, vilket innebär och elevens skolresultat finns med i skolans statistik på aggregerad nivå. Då finns det tydliga incitament för rektor på hemskolan att följa upp elevens kunskapsutveckling även i den kommunövergripande särskilda undervisningsgruppen. 3.6.3Kvalitet i resursskolor och särskilda undervisningsgrupper Ett annat sätt att närma sig frågan om dagens resursskolor möter de behov som finns är att undersöka om de ger eleverna de bästa möjligheterna att nå så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar, fullfölja sin skolgång och få en bra grund för vidare studier samt ett framtida yrkesliv. Denna fråga är emellertid av flera skäl komplicerad att besvara. Det är svårt att definiera elevgruppens behov eftersom det handlar om en heterogen grupp. Oavsett hur det görs är det svårt att bedöma i vilken utsträckning resursskolorna bidrar till att uppfylla dessa behov, eftersom resultaten av placering i resursskola eller i särskilda undervisningsgrupper är beroende av hur väl undervisningen i den ordinarie gruppen fungerade innan. I de fall denna undervisning fungerar Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor väl blir sådana placeringar för det mesta inte aktuella, vilket gör att undersökningar av olika organisatoriska lösningar ger begränsad kunskap om i vilken utsträckning resursskolorna möter behoven. Huruvida resursskolor ger eleverna goda förutsättningar beror självklart även på kvaliteten i verksamheten, vilket kan variera mellan olika skolor. Vidare är de undersökningar som finns inom detta område till stor del undersökningar som belyser andra organisatoriska lösningar än resursskolor, i första hand särskilda undervisningsgrupper. Utredningen kommer emellertid att försöka besvara frågan genom att utgå från den granskning och forskning som finns tillgänglig, vilken främst handlar om särskilda undervisningsgrupper. Vi bedömer att undersökningar och forskning om särskilda undervisningsgrupper i någon mån även bör kunna vara relevanta när det gäller att belysa undervisning i resursskolor. Först presenterar vi vad forskningen visar om för- och nackdelar med särskilda organisatoriska lösningar. Vi redogör sedan för Skolinspektionens senaste kvalitetsgranskning om undervisning enskilt och i särskild undervisningsgrupp. Därefter beskriver vi forskning om lärande i särskild undervisningsgrupp och sedan forskning om inkluderande arbete, som innebär att elever i hög grad ges särskilt stöd inom ramen för det ordinarie sammanhanget. Vi belyser sedan särskilda organisatoriska lösningar ur ett elevperspektiv och ur ett genusperspektiv. Därefter återger vi den bild som utredningen fått genom enkätundersökning och intervjuer med förvaltningsrepresentanter samt rektorer i kommuner som har resursskolor och i viss utsträckning även kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper. Konsekvenser av särskilda organisatoriska lösningar Generellt behövs det mer forskning om vilka konsekvenser olika organisatoriska lösningar får för elever i behov av särskilt stöd. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) har utifrån två utvalda forskningsöversikter73 gjort en genomgång av kunskapsläget vad gäller särskilda grupper för elever i olika svårigheter, till exempel en specifik elevgrupp på ordinarie skola, i egen byggnad intill eller helt avskild 73Specialpedagogiska skolmyndigheten (2019). Kunskapsunderlag om resursskola. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor från ordinarie skola. Kunskapsunderlaget baseras på trettio studier från , och . Den övergripande slutsatsen SPSM drar är att det generellt finns en försiktigt positiv tendens till att undervisning i ordinarie sammanhang är mer lämplig för elever med funktionsnedsättning när det kommer till deras akademiska prestationer. Men det framgår även att det i större utsträckning än placering handlar om lärarens förmåga att anpassa undervisningen. I övrigt understryker författarna att det finns ett dubbelriktat samband mellan elevernas kunskapsutveckling åena sidan och deras hälsa och välmående å den andra. Därför behöver beslutsfattare också ta hänsyn till var eleverna mår bäst och att finns vissa elever som trivs bättre i en särskilt anpassad miljö utanför det ordinarie sammanhanget. SPSM betonar också att många av de studier som undersöker olika organisatoriska lösningars lämplighet inte undersöker hur den ordinarie skolan arbetar för att möta elevers olika behov, vilket kan ses som den egentliga orsaken till placering i exempelvis resursskola. Resursskolors lämplighet beror på hur elevens situation i det ordinarie sammanhanget fungerar, något som i praktiken varierar mellan olika klasser. Frågan om resursskolans lämplighet för en viss elevgrupp blir omöjlig att studera, eftersom de elever som har en bra skolsituation inte blir aktuella för att placeras i resursskola. är det svårt att veta vilka konsekvenserna hade blivit för de elever som placeras i en särskild undervisningsgrupp eller resursskola, om de i stället hade varit kvar i sin ordinarie klass. Det är inte möjligt att jämföra olika framtida utfall, eftersom elevernas utgångsläge varierar beroende på skolsituation. I en forskningsöversikt om utbildning för elever med grav språkstörning framgår att det saknas forskningsstöd för att kunna rekommendera antingen integrerad eller segregerad undervisning för denna elevgrupp.74 Det fåtal undersökningar som gjorts om denna elevgrupp indikerar att det är mer fördelaktigt för dessa elever att undervisas i ordinarie klass. finns det kvalitativa undersökningar som visar att särskilda undervisningsgrupper inriktade på den specifika elevgruppens behov kan vara bra då det innebär att lärarna får bättre möjligheter att skapa en gynnsam lärmiljö med anpassad under- 74Sandgren, O. (2016). Utbildning för elever med grav språkstörning. En forsknings- och kunskapsöversikt i SOU 2016:46 Samordning, ansvar och kommunikation – vägen till ökad kvalitet i utbildningen för elever med vissa funktionsnedsättningar. Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor visning och goda utvecklingsmöjligheter för eleverna. Vad som är bäst för den enskilda eleven måste avgöras individuellt utifrån elevens förutsättningar och skolans möjlighet att ge eleven lämpligt pedagogiskt stöd. Elevens förmåga samspelar med omgivningens förväntningar och kunskaper om hur de ska kunna möta elevens behov. I en studie av gjordes fördjupande, jämförande undersökningar av skolor med och utan särskilda undervisningsgrupper för elever med ADHD. Tre grundskolor med likvärdiga elevupptagningsområden och som i övrigt liknade varandra i ett flertal andra avseenden studerades. Det framkom stora skillnader vad gäller antalet placeringar i särskild undervisningsgrupp eller resursskola, vilket likställdes i studien. Den ena skolan hade, till skillnad från de två andra, endast i undantagsfall haft elever placerade i resursskolan. Genom intervjuer och enkäter med personalen på de tre skolorna framkom det att den viktigaste skillnaden mellan den skola som hade få elever placerade i särskilda undervisningsgrupper och de två andra var skolledningens strävan mot att utveckla inkluderande lärmiljöer. Skolledningen hade fastslagit att det specialpedagogiska arbetet ska vara inkluderande och det fanns ett uppbyggt system för särskilt stöd där åtgärderna utfördes av arbetslagen, med eller utan handledning. Resurserna användes flexibelt och utifrån behov både på skolnivå och inom arbetslagen. De andra två skolorna utmärktes av bristande kontinuitet i ledarskapet och brist på samverkan inom personalgruppen samt av att det inte fanns ett inkluderande förhållningssätt. Lärarna på dessa skolor hade inte en samsyn och det framkom stora skillnader mellan hur olika arbetslag på skolan arbetade. Lärarna samverkade inte sinsemellan och inte heller med elevhälsan. Det förekom inte heller något strukturerat kollegialt lärande. Resultaten visar vidare enligt att de viktigaste aspekterna för att kunna utforma en tillfredsställande skolsituation för de aktuella eleverna är personalens kompetens och deras inställning till eleverna. Av rapporten framgår dock inte vilken effekt det inkluderande arbetet fick för eleverna, exempelvis vad gäller kunskapsresultaten. 75Malmqvist, J. (2012). Hemskola i stället för resursskola för ”Elever ”. () i . Inkludering, särskilda undervisningsgrupper och resursskolor Kvalitetsgranskning av särskild undervisningsgrupp kan undervisning i särskild undervisningsgrupp eller enskild undervisning i stället för undervisning inom ordinarie sammanhang innebära en tydlig förbättring för den enskilda eleven. Skolinspektionen belyser i en kvalitetsgranskning hur enskild undervisning eller undervisning i särskild undervisningsgrupp fungerar för elever i stort behov av särskilt stöd.76 Vid samtliga granskade verksamheter bedömer Skolinspektionen att enskild undervisning och placering isärskild undervisningsgrupp innebär att eleverna får ett förstärkt stöd och att deras skolsituation förbättras. Lärartätheten är högre i de här grupperna, personalen har ofta specialkompetens för att arbeta med elever med en viss typ av svårigheter, eleverna får tillgång till anpassade lokaler och ökad tillgång till olika lärverktyg. Skolinspektionen bedömer att dessa elevers skolsituation förbättrades. Eleverna fick betyg i fler ämnen och högre betyg, deras skolnärvaro ökade och de utvecklades socialt. Skolinspektionen menar dock att den förbättrade skolsituationen bör relateras till att eleverna ofta befinner sig i en svår skolsituation innan de blir placerade. Elevernas kunskapsresultat förbättras inte enbart på grund av undervisningen i särskild undervisningsgrupp och undervisningens utformning. En viktig anledning är också anpassad studiegång som innebar att ämnen lyftes bort. Det betydde å ena sidan att eleverna kunde koncentrera sig på färre ämnen och att uppnå bättre resultat i dessa, men å andra sidan att de riskerade att inte uppnå gymnasiebehörighet.