sou · H8B382 · 2020-12-30 00:00:00 — Vi anser emellertid att det inte är nödvändigt att språkligt precisera detta. Vi kan notera att i rapporten och PSI-lagen föreslog en förändrad lydelse för 4 § 8 som är avgränsad på det sätt som vi nu förordar (ESV 2015:63). 4.2.4Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt Med offentlighetsuttag avses i slutbetänkandet att de åtgärder som en myndighet vidtar för att tillgängliggöra och tillhandahålla information följer av en skyldighet enligt 2 kap. TF. Om åtgärderna går utöver dessa skyldigheter är det fråga om vad som kan benämnas informationsuttag i övrigt. konstaterade i sitt slutbetänkande att det saknas enhetliga bestämmelser i avgiftsförordningen som reglerar avgifter när information tillhandahålls i elektronisk form (SOU 2010:4, s. 345). Av praxis och förarbetsuttalanden står det emellertid klart att statliga myndigheter ges ett generellt bemyndigande genom bestämmelsen i 4 § 8 avgiftsförordningen att ta ut avgifter för sådant tillhandahållande (jfr t.ex. HFD 2013 ref. 21 och SOU 2010:4, s. 172). Bestämmelsen är inte beroende av på vilken rättslig grund informationen tillhandahålls. Inom ramen för detta bemyndigande tar olika myndigheter ut vitt skilda avgifter för samma information (se SOU 2010:4, s. 255). Detta är möjligt eftersom myndigheterna enligt gällande rätt inte är skyldiga att tillhandahålla information i elektronisk form (2 kap. 16 § TF, ”utskriftsundantaget”). Åtgärder som vidtas för att tillhandahålla information i elektronisk form är därför att betrakta som en form av serviceåtgärd i det avseendet (jfr SOU 2010:4, s. 136 och Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen, m.m., prop. 1973:33, s. 83). När viss information, såväl digital som analog, tillhandahålls som ett led i att myndigheten fullgör de skyldigheter som följer av 2 kap. TF kan det däremot betecknas som ett offentlighetsuttag, ett Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt begrepp som har använts i olika sammanhang för att beskriva just denna situation (se t.ex. SOU 2010:4, s. 273 och 295, Ds 2017:37, s. 84 och Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar, SOU 2014:10, s. 82). Vi kommer att använda detta begrepp i slutbetänkandet. När det gäller åtgärder som myndigheter vidtar för att tillgängliggöra och tillhandahålla information som går utöver de skyldigheter som följer av offentlighetsprincipen anser vi däremot att begreppet serviceåtgärder – som har använts i olika lagstiftningssammanhang – är något missvisande. Anledningen är att det kan finnas skyldigheter vad gäller hur information ska tillhandahållas i annan författning, exempelvis de formatkrav som vi föreslår ska införas i 4 kap. öppna data-lagen. För att öka läsbarheten anser vi dock att ett samlingsbegrepp bör användas för att beskriva att myndigheten vidtar åtgärder som går utöver skyldigheterna enligt 2 kap. TF. Vi avser att i slutbetänkandet använda informationsuttag i övrigt för att visa på denna skiljelinje. Vi kan inledningsvis konstatera att de åtgärder som leder fram till att en myndighet gör information tillgänglig i normalfallet utförs inom ramen för de skyldigheter som följer av offentlighetsprincipen. Det är som vi återkommer till nedan endast i vad som kan ses som undantagsfall som det är fråga om att myndigheten går utöver dessa skyldigheter och tillgängliggörandet utgör ett informationsuttag i övrigt. I detta sammanhang kan det erinras om att för det fall den information som efterfrågas i ett enskilt fall inte görs tillgänglig, blir något tillhandahållande inte aktuellt. 4.3.1Åtgärder för att identifiera information Vår bedömning: Endast när det står helt klart att sökanden ger myndigheten ett särskilt uppdrag att efterforska viss information, eller om det i praktiken krävs utredningsåtgärder som är av sådan omfattning att det kan betraktas som arkivforskning, bör åtgärderna kunna anses gå utöver skyldigheterna enligt 2 kap. TF. Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt För att viss information ska kunna göras tillgänglig måste den vara förvarad hos myndigheten i den mening som avses i 2 kap. 4 § TF (se avsnitt 4.2.1). En grundförutsättning för att kunna ta ställning till denna fråga är att myndigheten kan identifiera handlingen, oavsett om det som efterfrågas är ett pappersdokument eller information som är lagrad i ett digitalt format. En sökande måste därför med en viss tydlighet ange vilken information som han eller hon vill att myndigheten ska tillhandahålla. Myndigheterna är inte skyldiga att bedriva mer omfattande efterforskningar om viss information som myndigheten innehar motsvarar en av sökanden lämnad allmän hållen beskrivning (jfr exempelvis RÅ 1979 Ab 6, NJA 1985 s. 537 och RÅ 1991 ref. 50). Dock ställs det krav också på myndigheten. Även om den efterfrågade handlingen endast är vagt beskriven har myndigheten en relativt långtgående skyldighet att efterforska om den finns hos denna. Myndigheten ska därför med hjälp av sina diarier och register bistå en enskild som inte tillräckligt noga kunnat precisera sin begäran (JO 1994/95 s. 571). Att det kan vara svårt att hitta en viss utpekad handling i arkiven är som utgångspunkt inte ett skäl för att avslå en begäran (JO:s beslut, dnr 6529-2017). Att det kräver en betydande arbetsinsats att ta fram viss information kan däremot påverka tidpunkten för tillhandahållandet. Frågan om hur omfattande efterforskningar en myndighet måste göra har varit föremål för prövning i bl.a. HFD 2018 ref. 8. uttalade i avgörandet att det inte finns någon från offentlighetsprincipen härledd skyldighet för en myndighet att utnyttja varje tänkbar uppgiftssamling eller varje tänkbart hjälpmedel för att eftersöka allmänna handlingar, men att skyldigheterna i dessa fall sträcker sig längre än vad som kan krävas av myndigheter i andra sammanhang. Även register som inte har ett samband med den information som efterfrågas kan behöva sökas i, om det inte kräver en större arbetsinsats (jfr NJA 1998 s. 559, som avsåg skyldigheten för en domstol att söka efter domar). I två avgöranden från Kammarrätten i (mål nr 2373-03 och mål nr 5275-20) ansågs en genomgång av cirka 11 000 respektive 15 000 ärenden gå utöver vad myndigheten var skyldig att göra. Var gränsen går för när de efterforskningsåtgärder som krävs i ett enskilt fall går utöver myndighetens skyldigheter enligt offentlighetsprincipen måste överlämnas till rättstillämpningen. Bedömningen kan påverkas av vilken typ av information som efterfrågas, Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt hur den är lagrad och organiserad och myndighetens tekniska resurser m.m.Vad som däremot står klart är att en myndighet alltid bör utgå från att begäran görs med stöd av offentlighetsprincipen; endast när det tydligt framgår att sökanden lämnar myndigheten ett särskilt uppdrag kan det motsatta gälla. Myndigheter bör dessutom iaktta försiktighet i hur exempelvis olika webbformulär utformas så att allmänheten inte felaktigt ges en bild av att viss information endast kan tas fram genom ett sådant särskilt sökuppdrag. I ett beslut avseende avgifter för efterforskning som tagits ut av anförde JO att en sådan utformning kan ses ”närmast som ett sätt att kringgå principen om att arbetskostnaden för att ta fram en allmän handling från arkivet inte får ingå i avgiftsunderlaget” (JO:s beslut, dnr 6529-2017). I de fall mer omfattande efterforskningar krävs kan det övergå till att vara ett informationsuttag i övrigt (se t.ex. JO:s beslut, dnr 3996- 2018, som avsåg hantering av en begäran om utlämnande av allmänna handlingar som avsåg en större mängd handlingar). Att myndigheten åtar sig att utföra sådana åtgärder får dock inte fördröja utlämnandet enligt tryckfrihetsförordningen (JO 2015/16 s. 665). 4.3.2Åtgärder för att ta fram information Vår bedömning: Att på begäran sammanställa uppgifter ur allmänna handlingar i digitalt format på ett sätt som innebär att myndigheten lägger ner mer än rutinbetonade åtgärder utgör inte ett offentlighetsuttag. Det är myndigheten som bestämmer formatet på den sammanställning som framställs. Detta utgör det befintliga formatet för den potentiella handlingen. Skyldigheten att ta fram färdiga elektroniska handlingar är inte begränsad på detta sätt. Med uttrycket färdig elektronisk handling avses information i digitalt format som har fått ett bestämt och fixerat innehåll som går att återskapa gång på gång. Som typiska exempel kan, förutom e-post- meddelanden, nämnas beslut och protokoll i digitalt format (jfr Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, SOU 2018:25, s. 175, SOU 2010:4, s. 37 och Offentlighetsprincipen och informationstekniken, prop. 2001/02:70, s. 20 och 38). Att avgöra om denna typ av information förvaras hos en viss myndighet och ta fram den ur ett digitalt arkiv eller system som myndigheten har tillgång till kan i normalfallet inte antas medföra några tillämpningsproblem. Däremot kan gränsdragningsfrågor mot s.k. potentiella handlingar (se nedan) uppkomma. Någon legal definition av de båda handlingsslagen finns inte och det har inte ansetts lämpligt att i grundlagen förtydliga var gränsen mellan färdiga och potentiella handlingar går. Ledning får i stället hämtas i detaljerade arkivregler om hur allmänna handlingar i elektronisk form ska bevaras (jfr SOU 2001:3 s. 139 f. och Offentlighetsprincipen och informationstekniken, prop. 2001/02:70 s. 21 f.). Vi har inte för avsikt att här närmare analysera den frågan utan hänvisar till vad som anförts i andra sammanhang (se t.ex. SOU 2018:25, s. 177 f.). Vi kan konstatera att oavsett om en färdig elektronisk handling kan tas fram med rutinbetonade åtgärder eller om det krävs mer omfattande åtgärder har myndigheten en skyldighet att ta fram den, om handlingen är tillgänglig för myndigheten med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 6 § första stycket TF). Annorlunda uttryckt har myndigheter en skyldighet att ta fram färdiga elektroniska handlingar så länge myndigheten ”på något sätt kan få tillgång till dem” (SOU 2010:4, s. 303). Med hänsyn till detta är vår bedömning att det endast i mer sällsynta fall kan vara fråga om annat än ett offentlighetsuttag att ta fram en färdig elektronisk handling, under förutsättning att den kan identifieras. Enligt vår bedömning går gränsdragningen snarare i detta första led. Begreppet potentiell handling används för att beskriva att en sådan sammanställning av uppgifter som avses i 2 kap. 6 § andra stycket TF inte behöver existera på förhand för att den ska anses utgöra en allmän handling. De uppgifter som ska sammanställas ska dock existera för begäran. Digitala register, exempelvis vägtrafik- Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt registret, där uppgifterna kan skifta från tid till annan och där viss information avses bli sammanställd efter önskemål från en sökande i det enskilda fallet, är typexempel på vad som utgör potentiella handlingar (prop. 2001/02:70, s. 22). Ett annat konkret exempel på en potentiell handling är personbeviset. har inte ett färdigställt personbevis för samtliga invånare i landet och det existerar därför inte för den enskildes begäran utan tas fram genom en sammanställning av uppgifter. En i detta sammanhang betydelsefull begränsning, som inte gäller för färdiga elektroniska handlingar, är att potentiella handlingar endast anses förvarade i den mening som avses i 2 kap. 4 § TF om det inte krävs mer än ”rutinbetonade åtgärder” för att sammanställa uppgifterna (2 kap. 6 § andra stycket TF). För det fall den sökande efterfrågar information som myndigheten bara kan ta fram med en arbetsinsats som går utöver vad som kan sägas vara rutinbetonade åtgärder är offentlighetsprincipen inte tillämplig. Myndigheten kan då själv avgöra om den ska utföra beställningen mot ersättning (jfr SOU 2010:4, s. 178 f och HFD 2015 ref. 25). Detta förhållande är ett uttryck för den s.k. likställighetsprincipen.5 Med rutinbetonade åtgärder avses en enkel arbetsinsats utan nämnvärda kostnader eller komplikationer. Bedömningen är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet och ska göras utifrån den tekniska mognaden och kompetensen hos myndigheten, liksom den allmänna tekniska utvecklingen (prop. 2001/02:70, s. 16 f. och 37). I ovan nämnda fall från (HFD 2015 ref. 25) har arbete som omfattar 4–använts som en gräns. Detta kan sättas i relation till omständigheterna i RÅ 1976 ref. 122 där en arbetsinsats godtogs. I dessa avgöranden, liksom andra rättsfall har tidsåtgången för t.ex. programmeringsåtgärder varit den väsentliga faktorn (jfr RÅ 1988 ref. 84 och RÅ 1974 ref. 8). Vi har inte hittat någon praxis som ger stöd för att kostnader för att köpa in programvara skulle vara en faktor. Med hänsyn till att en grundförutsättning vad gäller upptagningar enligt 2 kap. 6 § första stycket TF är att de ska vara tillgängliga för myndigheten med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar är detta inte förvånande. Även om sökanden anses kunna kräva att myndigheten utvecklar ett datorprogram om detta kan ske utan 5Enligt likställighetsprincipen ska allmänheten ha tillgång till information i digitalt format i samma utsträckning som den är tillgänglig för myndigheten. Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt nämnvärda kostnader kan detta, enligt vår mening, knappast leda till en skyldighet att köpa in särskild programvara (jfr , Offentlighetsprincipen, 8u, s. 54 f.). Det kan dock ifrågasättas om en myndighet, i vart fall enligt den allmänna serviceskyldighet som följer av 6 § förvaltningslagen (2017:900), inte har en viss skyldighet att köpa in sådan programvara som får anses standardiserad och som i stor utsträckning används av allmänheten, exempelvis Office-programvara. I praktiken medför denna gränsdragning sannolikt inte några tillämpningsproblem. Det är enligt vår bedömning mycket svårt att med någon precision säga var gränsen för vad som utgör rutinbetonade åtgärder går. Detta särskilt med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen i samhället och myndigheternas fortlöpande digitaliseringsarbete. Vi anser emellertid inte att det är nödvändigt att närmare utreda denna fråga inom ramen för detta slutbetänkande utan det får även fortsatt vara en fråga för rättstillämpningen att ta ställning till i det enskilda fallet. Det som däremot är av vikt att slå fast för våra fortsatta överväganden är att när arbetsinsatserna går utöver vad som är rutinbetonade åtgärder kan myndigheten antingen vägra att göra informationen tillgänglig eller utföra arbetet som en i det avseendet serviceåtgärd. I det senare fallet kan myndigheten ta ut en avgift för att täcka de kostnader som är hänförliga till arbetet med att sammanställa uppgifterna, se avsnitt 5.4.1. En fråga som inte förefaller ha särskilt uppmärksammats i förarbeten eller praxis är om myndigheten kan anses ha en skyldighet att, enligt offentlighetsprincipen, sammanställa uppgifterna i ett visst logiskt format, dvs. i ett visst filformat. Det kan exempelvis tänkas att sökanden vill att uppgifter från olika databaser med meteorologisk information ska sammanställas i ett maskinläsbart format i form av en Excel-fil. Vår bedömning är att detta utgör en bearbetning av den potentiella handlingen som går utöver de skyldigheter som följer av 2 kap. TF och som är hänförlig till hur informationen tillhandahålls. Som vi redogör för i avsnitt 4.4.5 ger offentlighetsprincipen inte en sökande en rätt att kräva att tillhandahållandet i elektronisk form ska göras i ett visst filformat. Något som talar mot att detta ska gälla oberoende av om det är fråga om en färdig elektronisk handling eller en (tidigare) potentiell handling kan vi inte se. Att ge sökanden en rätt att bestämma över formatet på informationen genom att, i de fall det är fråga om en sammanställning, flytta formatfrågan från Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt tillhandahållandet till tillgängliggörandet framstår som godtyckligt i förhållande till vad som gäller för färdiga handlingar. Det skulle även vara svårt att förena med likställighetsprincipen, som innebär att allmänheten inte har rätt att ta del av annan information än den som myndigheten har tillgång till; myndigheten har alltså rätt att på begäran av enskild neka till att utföra särskilt arbete (SOU 2001:3, s. 137). En följd av det ovan sagda är att det format som myndigheten gör sammanställningen i bör betraktas som befintligt format, vilket kan ha betydelse för tillämpningen av formatkraven i öppna data-lagen (se avsnitt 4.4.4 och 4.4.5). Det kan tänkas att sökandens önskemål sammanfaller med det format som myndighetens har tänkt att sammanställa, eller har sammanställt, uppgifterna i. Några praktiska problem torde då inte uppstå och det kan inte anses ske någon bearbetning av informationen som går utöver skyldigheterna enligt 2 kap. TF. I annat fall anser vi att det bör ankomma på myndigheten att uppmärksamma sökanden på att myndigheten inte har för avsikt att sammanställa uppgifterna i det format som efterfrågas och att en bearbetning i så fall behöver göras. Sökanden kan då få klart för sig att informationen inte kommer att tillhandahållas i form av ett offentlighetsuttag. En avgift kan i detta fall komma att tas ut, beroende på omfattningen av det arbete som myndigheten har lagt ner på att bearbeta informationen till ett visst logiskt format (se avsnitt 5.4.2). 4.3.3Framställning av ny information Vår bedömning: Myndigheter är inte skyldiga att framställa ”ny” information. Bestämmelserna i 2 kap. TF innehåller inte någon skyldighet för myndigheter att på begäran framställa ”ny” information (SOU 2001:3, s. 155). Detta följer redan av att den information som efterfrågas måste finnas förvarad hos myndigheten för begäran. Detta ska enligt vår mening inte förväxlas med vad som sagts ovan om potentiella handlingar. Om någon på förhand begär att myndigheten tillhandahåller viss information som kan komma att framställas vid ett framtida tillfälle – exempelvis en begäran om att få del av alla domar som en domstol kommer att expediera under en given Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt vecka – är det senare tillgängliggörandet att betrakta som ett informationsuttag i övrigt enligt det särskilda uppdraget (se avsnitt 4.3.4 angående att sekretessprövningen i dessa fall kommer att vara åtgärder som går utöver offentlighetsprincipen). En åtgärd som kan antas förekomma och som enligt vår mening lätt av misstag kan ses som hänförlig till tillgängliggörandet är att en sökande vill att myndigheten skannar in information som den har i pappersform (jfr JO:s beslut, dnr 6529-2017). Detta är som vi ser det inte fråga om att ta fram informationen utan en bearbetning av det format som den redan befintliga informationen – pappersdokumentet – har, så att den kan tillhandahållas i elektronisk form (se avsnitt 4.4.2 och 4.4.5). 4.3.4Hinder mot att tillgängliggöra information Vår bedömning: Utgångspunkten är att en sekretessprövning görs inom ramen för en skyldighet enligt offentlighetsprincipen. Om den efterfrågade information däremot har tagits fram av myndigheten på ett sätt som går utöver dessa skyldigheter bör de åtgärder som vidtas för att sekretesspröva informationen också anses gå utöver vad som krävs enligt 2 kap. TF. Rätten till insyn genom offentlighetsprincipen förutsätter att det är fråga om en offentlig allmän handling, dvs. information som inte är hemlig till följd av en bestämmelse om sekretess. Som ett led i att tillgängliggöra viss information behöver myndigheten därför vidta åtgärder i form av en sekretessprövning. Det förhållandet att det kan kräva en betydande arbetsinsats och ta i anspråk att avskilja de hemliga delarna av viss information kan inte åberopas till stöd för en vägran att tillgängliggöra dessa. Att sekretessprövningen av ett omfattande material kräver en betydande arbetsinsats påverkar däremot tidpunkten för tillhandahållande av handlingarna (se bl.a. RÅ 1979 Ab 6). En lagstadgad möjlighet att med stöd av offentlighetsprincipen begära att information ska tillhandahållas i elektronisk form kan leda Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt till ökande arbetsinsatser för en myndighet genom att myndigheten behöver sekretesspröva ett större antal handlingar (SOU 2010:4, s. 272). Detta kan särskilt antas gälla myndigheter som innehar stora mängder information som innehåller personuppgifter. I fritextsvar i vår enkätundersökning har det av olika myndigheter lyfts att dessa moment är resurskrävande. Av svaren i undersökningen framgår att av deltagande myndigheter inte förväntar sig att antalet förfrågningar kommer att öka om en skyldighet införs; förväntar sig en stor ökning. angav att en skyldighet att tillhandahålla information i elektronisk form skulle vara förenad med betydande kostnadsökningar. Några säkra slutsatser kan inte dras av dessa svar, men vår uppfattning är att effekterna kan antas vara förhållandevis små för en majoritet av myndigheterna, medan de som innehar information som till stor del innehåller personuppgifter kan behöva lägga ner större resurser. Till den senare kategorin hör t.ex. Vi anser inte att det är lämpligt att, ur offentlighetshänseende, möta dessa eventuella ökade arbetsinsatser genom att – som framgår av fritextsvar i vår enkätundersökning – använda avgiftsuttag i vad som närmast kan betecknas som avskräckningssyfte för att hålla nere antalet ärenden och därmed de arbetsinsatser som krävs för att genomföra en sekretessprövning. Detta särskilt som en myndighet inte får ta betalt för det arbete som går åt till att, inom ramen för ett offentlighetsuttag, pröva om information omfattas av sekretess (se t.ex. SOU 2010:4, s. 185, 272 och 305). För att kunna uppfylla offentlighetsprincipens krav måste en myndighet i stället se till att det finns nödvändiga resurser för arbetet med att sekretesspröva handlingar och att det finns en rimlig beredskap för att handlägga framställningar som rör ett omfattande material. Om sådana framställningar är vanligt förekommande ökar naturligtvis de krav som kan ställas på myndigheten (JO:s beslut, dnr 6276-2012 m.fl.). Ett sätt att möta dessa krav är att arbeta proaktivt, dels genom att avidentifiera information i samband med att den skapas, dels genom att ha tekniska möjligheter att digitalt maska uppgifter (se nedan). Vi återkommer i avsnitt 8.2.2 till möjliga alternativ för hur omfattande och frekventa beställningar kan hanteras vid uttag av avgifter enligt avgiftsförordningen. Mot denna bakgrund kan vi konstatera att myndigheter har en skyldighet att, inom ramen för offentlighetsprincipen, vidta åtgärder Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt för att pröva frågan om det finns hinder på grund av sekretess att göra en allmän handling tillgänglig. Vi anser emellertid att det förhåller sig annorlunda om den information som är föremål för en sekretessprövning har tagits fram på ett sätt som går utöver vad som krävs enligt 2 kap. TF, vilket vi belyst ovan (avsnitt 4.3.2 och 4.3.3). Ett exempel som vi tagit upp ovan är att information som inte existerar på förhand ”beställs”. Det är enligt vår uppfattning rimligt att en myndighet i dessa situationer har möjlighet att – ur avgiftshänseende – beakta det arbete som krävs för att ta ställning till om det finns hinder mot att tillgängliggöra informationen, med hänsyn till att myndigheten då inte har en skyldighet enligt 2 kap. TF att utföra sådant arbete. För det fall myndigheten förutser att en omfattande och kostnadskrävande sekretessprövning behöver göras bör sökanden upplysas om detta i ett tidigt skede, så att han eller hon kan ta ställning till kostnaden innan arbetet utförs. En sådan dialog borde också kunna motverka risken för att en myndighet lägger ner arbete i onödan.