sou · H8B364 · 2020-10-29 00:00:00 — flera spelbolag är vadhållning på hästar en del av ett samlat erbjudande om sportspel och generar enskilt inte så stora intäkter netto. Den nuvarande konkurrenssituationen på marknaden för vadhållning på svensk hästkapplöpning i kombination med ATG:s ökade intäkter på andra segment på spelmarknaden innebär att trav- och galoppsporten kan bedömas ha goda förutsättningar att även efter omregleringen av spelmarknaden finansiera sin verksamhet genom ATG:s spelverksamhet och överskott. Även i ett scenario med något lägre överskott och medelstilldelning jämfört med har trav- och galoppsporten en betydligt starkare finansiering än många andra sporter och idrotter i inklusive de stora lagsporterna på elitnivå. Härutöver har trav- och galoppsportens respektive förbund genom den strukturförändring som genomförts (2.4.2), innebärande att sportens förbund numera äger alla mediarättigheter och sportdata, numera möjlighet att träffa avtal med spelbolag om mediarättigheter och tillgång till sportdata rörande tävlingarna vilket skapar förutsättningar för att öka intäkterna ytterligare. Alltsedan ATG:s bildande har trav- och galoppsportens centrala förbund haft ansvaret för utvecklingen av sin organisation och verksamhet inom de ekonomiska ramar som spelet på hästar genererat. I detta ansvar har ingått att anpassa sportens ekonomi och struktur till publik- och spelintresset och vid behov göra nödvändiga anpassningar.1 En ny spelmarknad innebär nya utmaningar i denna del. In- för omregleringen har trav- och galoppsporten genomfört förändringar som syftar till att anpassa organisation och verksamhet till nya förutsättningar. Bland annat har sportens förbund övertagit ansvaret för sportdata och mediarättigheter kopplat till tävlingsverksamheten. När det gäller travsporten pågår ett utvecklingsarbete för att bygga en ny organisation med ansvar för styrning av tävlingsverksamhet och banor . Utredningen har i enlighet med direktiven analyserat frågan om alternativa finansieringsformer som t.ex. en marknadsavgift där intäkterna återförs till sporten. Den internationella utblicken visar att några länder 1973:113 med förslag till riktlinjer för totalisatorsverksamheten vid trav- och galopptävlingar. infört avgifter på spel på hästkapplöpningar i samband med omregleringar av spelmarknaden (avsnitt 2.5). Motiv och bakgrund har dock varit olika för länderna. I infördes en särskild avgift på spel på dansk hästkapplöpning i samband med att monopolet på vadhållning på hästar avskaffades 2018. I bakgrunden låg dock en utveckling med minskade intäkter från spel på hästar som lett till att hästsporten nått en kritiskt låg nivå i landet. Marknadsavgiften i har funnits och tillämpats på en spelmarknad utan någon dominerande aktör och där ingen aktör med undantag av det nationella lotteriet har haft ensamrätt på någon form av spel. Utredningen har analyserat en möjlig utformning av en marknadsavgift på hästspel i (avsnitt 2.5.2). Det kan inledningsvis konstateras att förutsättningarna för att införa en avgift på spel på hästar ser annorlunda ut i jämfört med de länder som redogjorts för ovan. Som framgått ovan domineras den svenska spelmarknaden för hästspel fortsatt av trav- och galoppsportens eget spelbolag, ATG. Detta förhållande innebär att trav- och galoppsporten även efter omregleringen har en mycket god finansiell situation. Ett införande av en marknadsavgift för vadhållning på svensk hästkapplöpning skulle med rådande marknadsförhållanden innebära att huvuddelen av avgiften skulle betalas av ATG och i motsvarande grad försvaga bolagets resultat och utdelningen till ägarna, dvs. trav- och galoppsporten. Endast ett i sammanhanget lågt belopp skulle betalas av andra spelbolag som arrangerar spel på hästar (se beräkningen i 2.5.2). Vid bedömningen av om det kan anses motiverat att införa en marknadsavgift måste detta belopp vägas mot de administrativa kostnader som införandet av en avgift skulle medföra. Sådana kostnader skulle uppstå dels för staten och den myndighet som skulle ansvara för uppbörden och kontrollen av avgiften, dels för de spelbolag som skulle komma att betala avgiften. Även för trav- och galoppsporten skulle ökade administrativa kostnader uppstå för den organisation eller liknande inom trav- och galoppsporten som skulle komma att ansvara för mottagandet av medlen och fördelningen av dessa till travsällskapen samt redovisning av hur pengarna används. Med så pass små belopp som enligt dagens marknadsförhållanden skulle beräknas inflyta från andra spelbolag än ATG skulle införandet av en avgift med beaktande av administration och kostnader för denna inte vara försvarbar. Genom de konkurrensfördelar som ATG har genom framför allt poolspel och väl inarbetade varumärken kan nuvarande förhållanden på marknaden för vadhållning på svensk hästkapplöpning antas bestå inom en överskådlig tid. Att bygga upp egna spelpooler för vadhållning på svensk hästkapplöpning motsvarande ATG:s skulle för konkurrerande spelbolag ta och skulle vara mycket resurskrävande. För många spelbolag vore en sådan uppbyggnad inget alternativ. På kan det såklart inte uteslutas att konkurrensförhållandena förändras innebärande att andra spelbolag tar en större marknadsandel. I ett sådant förändrat marknadsläge bör trav- och galoppsporten ha goda förutsättningar att på affärsmässiga grunder sluta avtal på kommersiell basis med flera spelbolag om mediarättigheter och sportdata på samma sätt som sker inom andra sporter. Trav- och galoppsporten bör också på andra områden kunna utveckla en bredare intäktsbas och kommersiella samarbeten i likhet med andra sporter i . Omregleringen har därtill möjliggjort för ATG att bl.a. inleda större internationella samarbeten samt bredda sitt produktutbud, vilket utgör ytterligare intäktsmöjligheter för ATG och i förlängningen även för trav- och galoppsporten. En offentligt reglerad marknadsavgift bedöms därför inte vara svaret på de utmaningar som möter trav- och galoppsporten på den nya spelmarknaden. Utredningen bedömer generellt att den nya omreglerade spelmarknaden ännu befinner sig i en utvecklingsfas. När det gäller spel på hästar och i synnerhet svensk hästkapplöpning domineras marknaden fortsatt av en aktör medan övriga aktörer ännu uppvisar låga nettointäkter och marginaler i detta segment. En marknadsavgift som införs vid sidan av punktskatten skulle innebära ett högre pris för att träda in på eller vara kvar på den licensierade marknaden för vadhållning på svensk hästkapplöpning, vilket kan få en potentiellt negativ effekt för kanaliseringen av spel och riskerar även att hämma konkurrensen för sådant spel. Enligt utredningens bedömning finns inget tydligt definierat statligt åtagande när det gäller trav- och galoppsporten som skulle balansera de potentiellt negativa effekterna på spelmarknaden av en marknadsavgift. Utredningen lämnar mot bakgrund av vad som redovisats ovan inget förslag om en offentligt reglerad marknadsavgift som ska gälla särskilt för vadhållning på svensk hästkapplöpning. 3.2Finansiering av allmänna ändamål inom hästnäringen Utredningens bedömning: En översyn bör göras av ansvarsfördelningen när det gäller finansieringen av Hästnäringens nationella stiftelses verksamhet i syfte att åstadkomma en långsiktigt hållbar lösning. Skälen för utredningens bedömning Som utredningen redovisat (avsnitt 2.2.3) är hästnäringen ett bredare begrepp som förutom trav- och galoppsporten även omfattar ridsporten men också andra former av hästrelaterad näringsverksamhet som inackordering av hästar, turism och besöksnäring. Överskottet från ATG:s spelverksamhet finansierar i huvudsak trav- och galoppsportens tränings- och tävlingsverksamhet. Härutöver avsätter trav- och galoppsporten enligt avtal mellan staten och trav- och galoppsportens förbund till bredare ändamål inom ramen för Hästnäringens nationella stiftelse, HNS. Medlen fördelas på olika ändamål däribland utbildningsverksamhet, utvecklingsprojekt inkl. barn och ungdom, forskning samt verksamheter vid de s.k. riksanläggningarna. I samband med omregleringen av spelmarknaden har HNS, men även andra företrädare för den bredare hästnäringen, framfört en oro för den långsiktiga finansieringen av HNS:s verksamhet. Utredningen gör i frågan följande bedömning. Omregleringen av spelmarknaden har inneburit en ändrad relation mellan staten och trav- och galoppsporten. Mot denna bakgrund kan det vara rimligt att se över ansvarsfördelningen mellan staten och trav- och galoppsporten när det gäller finansieringen av de ändamål som regleras i avtalet. Vissa ändamål som t.ex. finansiering av högre utbildning är i allmänhet att betrakta som ett offentligt åtagande. Det kan konstateras att staten genom , , är huvudman för hippologprogrammet, en universitetsutbildning med inriktning på häst, och redan finansierar omkring hälften av utbildningens kostnader. Andra ändamål vars finansiering regleras i avtalet kan som resultat av en översyn komma att bedömas ligga närmare hästsportens och den bredare hästnäringens ansvar att finan- Ytterst bör översynen syfta till att säkerställa en långsiktigt hållbar finansiering av HNS:s verksamhet. Centrala marknadsfrågor vid omregleringen av spelmarknaden AB Svenska Spels anpassning till den omreglerade spelmarknaden samt hästnäringens och idrottsrörelsens ekonomiska förutsättningar är av betydelse för genomförandet av reformen. En särskild utredare ges därför i uppdrag utreda förutsättningarna för och, om det bedöms vara motiverat, föreslå hur en fristående finansieringsmodell för spel på hästrespektive idrottstävlingar, såsom en marknadsavgift, kan utformas och belysa konsekvenserna av en sådan modell. Utredaren ska även överväga behovet av ytterligare åtgärder för att minska skadeverkningarna av de spel som sker online och på värdeautomater. Metoderna för att stänga ute olicensierat spel, särskilt över internet, ska analyseras. Utredaren ska mot bakgrund av de ovan beskrivna övervägandena lämna förslag på åtgärder för att upprätthålla en välfungerande spelmarknad. Utredaren får även föreslå andra åtgärder som behövs för att stärka regleringen av spelmarknaden. Uppdraget ska redovisas . Regeringen har i propositionen En omreglerad spelmarknad (prop. 2017/18:220) föreslagit att ett licenssystem ska införas där alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska ha en licens och aktörer utan licens ska stängas ute. Regleringen ska vara tillämplig på spel som tillhandahålls i , även spel över internet som riktas till den svenska marknaden. Spelverksamhet ska enligt den nya regleringen vara lämplig ur allmän synpunkt samt bedrivas på ett sunt och säkert sätt, under offentlig kontroll. Det ställs krav på ett starkt konsumentskydd och en hög säkerhet på spelen. De negativa konsekvenserna av spelande ska begränsas. Spelmarknaden delas upp mellan en konkurrensutsatt del, som främst omfattar spel online och vadhållning, en del som förbehålls spel för allmännyttiga ändamål, som främst omfattar lotterier och bingo, samt en del som förbehålls staten, som främst omfattar de statliga kasinona och spel på värdeautomater. En licenshavare ska ha en långtgående skyldighet att skydda spelarna mot överdrivet spelande. Höga krav på måttfullhet ska gälla vid marknadsföring av spel. En statlig spelmyndighet ska besluta om licenser och utöva tillsyn enligt lagen. Straffen för olovlig spelverksamhet skärps. Den som vidtar en åtgärd som är ägnad att påverka utgången av ett spel, s.k. matchfixning, ska kunna dömas för spelfuskbrott. Punktskatt ska tas ut på licenspliktigt spel av skillnaden mellan de sammanlagda insatserna och de sammanlagda utbetalningarna. Spel förbehållet allmännyttiga ändamål ska fortfarande vara skattebefriat. Regeringen anförde i den ovan nämnda propositionen att reformen bör följas upp och utvärderas kontinuerligt och, , mer samlat, främst när det gäller dess effekter på marknadsutvecklingen, kanaliseringen, konsumentskyddet, folkhälsan, den personliga integriteten, idrottsrörelsens och andra allmännyttiga organisationers finansiering, kostnadsutvecklingen för berörda myndigheter och statens intäkter. som propositionen beslutades gav regeringen i uppdrag att följa upp och utvärdera omregleringen av spelmarknaden (Fi2018/01523/OU). Syftet med uppdraget är att skapa underlag för att vid behov justera regleringen. I propositionen anförde regeringen vidare att det borde införas möjligheter att besluta om andra behövliga åtgärder för att utestänga dem som utan licens tillhandahåller spel på den svenska marknaden och att begränsa skadeverkningarna av sådant spel. En utredning av hur detta på bästa sätt kan ske för att nå målen med reformen skulle enligt regeringen tillsättas skyndsamt. Enligt regeringen skulle vidare särskilt utredas vilka spelproblem som värdeautomater och onlinespel ger upphov till. Regeringen konstaterade också att en särskild uppföljning borde göras av hur AB () anpassat sin verksamhet till de nya reglerna. Avslutningsvis framhöll regeringen att hästnäringens och idrottsrörelsens förutsättningar borde utredas särskilt (prop. 2017/18:220 s. 277–279). Mot denna bakgrund finns behov av att ge en utredare i uppdrag att överväga behovet av och lämna förslag till ytterligare åtgärder med anledning av omregleringen av spelmarknaden. Svenska Spels anpassning till den nya marknadssituationen Om vill fortsätta att tillhandahålla de spel som bolaget tillhandahåller med ensamrätt på marknaden, och även andra spel som kommer att tillåtas enligt den nya spellagen, krävs en omstrukturering av bolagets verksamhet. Spel med ensamrätt får nämligen enligt den nya lagen inte bedrivas av samma juridiska person som bedriver verksamhet som är utsatt för konkurrens. Omstruktureringen är dock en fråga för bolaget och dess styrelse, och således inte en ägarfråga. Hur bolaget agerar kan dock påverka resultatet av reformen. ska vidare bedriva sin verksamhet på ett sådant sätt att den inte strider mot det konkurrensrättsliga regelverket. Detta innebär bl.a. att det inte får ske otillåten korssubventionering mellan den verksamhet som bedrivs med ensamrätt och den konkurrensutsatta verksamheten. Statens uppgift som ägare av bolaget är att bedriva ägarstyrning utifrån det uppdrag som beslutats av . Utredaren bör mot denna bakgrund analysera hur strukturerat om sin verksamhet med anledning av reformen och överväga om ytterligare åtgärder krävs för att tillgodose de krav som följer av den nya regleringen. •redogöra för hur uppdelningen av har genomförts, •se över bolagets roll efter uppdelningen av dess verksamhet i en del som bedrivs med ensamrätt och en del som är konkurrensutsatt, •överväga och redovisa vilka eventuella ytterligare åtgärder som bedöms nödvändiga för att bolagets omstrukturering ska vara förenlig med gällande rätt, samt •föreslå eventuella förtydliganden av det uppdelade bolagets roll i respektive marknadssegment enligt den nya spelregleringen. Föreslå en modell för finansieringen av hästnäringen Vadhållning på hästar har i varit reglerat genom att trav- och galoppsporten via spelbolaget och Galopp (ATG) getts ensamrätt att erbjuda vadhållning på hästar. Detta har säkerställt att trav- och galoppsporten och hästnäringen kan finansiera sina verksamheter genom att ta del av intäkterna från spelet på hästar. ATG ägs av () och (), men staten utser majoriteten av ledamöterna i bolagets styrelse, vilket innebär att staten har ett bestämmande inflytande över verksamheten. ATG har utdelningsförbud och hela överskottet fördelas av bolagets styrelse baserat på innehållet i det s.k. totalisatoravtalet som ATG:s ägare och staten enas om. Enligt avtalet ska ATG verka för att trav- och galoppsporten inom landet ska kunna bedrivas så att de långsiktiga förutsättningarna för sportens utveckling och geografiska spridning tryggas. ATG ska även avsätta medel för finansieringen av och dess huvudinriktning på utbildning och utveckling av hästsektorn. Stiftelsen tilldelas , varav avsätts till utbildning. Regeringens förslag till omreglering av spelmarknaden innebär att ATG:s ensamrätt upphör. Samtliga aktörer som uppfyller kraven för att få licens kan därmed erbjuda vadhållning på hästar. Detta förändrar i grunden förutsättningarna för ATG och trav- och galoppsportens finansiering. Det finns bl.a. mot denna bakgrund behov av att ta fram en ny modell för finansieringen av hästnäringen som är fristående från skattesystemet. Förslaget ska säkerställa en konkurrensrättsligt hållbar lösning som är förenlig med den omreglerade spelmarknaden. •överväga och om det är motiverat föreslå en finansieringsmodell för hästnäringen, •lämna förslag till författningsändringar och andra nödvändiga åtgärder, •vid behov redogöra för hur förslagen är förenliga med det EU- rättsliga regelverket för statsstöd, samt •göra en internationell utblick och då särskilt redovisa och beakta erfarenheter från och . Utreda en modell för finansiering av idrottsrörelsen Spelmarknaden utnyttjar i stor utsträckning idrotten som vadhållningsobjekt och detta har varit fallet alltsedan föregångaren till , AB Tipstjänst, grundades . Avsikten var då att hela överskottet av bolagets verksamhet skulle gå till idrottsändamål. Vadhållning på idrott har utvecklats med ett allt större utbud och, genom internet och kommersiella tv-kanaler, fler aktörer. har sättet för idrotten att ta del av intäkterna från sådant spel förändrats. fanns en direkt koppling mellan vinster från det statliga spelbolaget och idrottsrörelsen. kommer vinsterna idrottsrörelsen till del främst genom sponsoravtal m.m. mellan och idrottsrörelsen. I samband med omregleringen av spelmarknaden har företrädare för idrottsrörelsen, bl.a. och , till regeringen framfört att en ersättning bör utgå till idrotten då idrottsevenemang utnyttjas som vadhållningsobjekt. Omregleringen av spelmarknaden förändrar bl.a. förutsättningarna för att sponsra idrottsrörelsen. Frågan om idrottsrörelsens möjligheter att ta del av vinster från spel på idrott är dock mer komplex. •överväga om den finansieringsmodell som utredaren föreslår för hästnäringen, eller någon annan lämplig modell fristående från skattesystemet, kan införas för att ersätta idrottsrörelsen för att idrott används som spelobjekt, •om en sådan modell kan införas, lämna förslag till författningsändringar och andra nödvändiga åtgärder, •överväga och redogöra för alternativa sätt för idrotten att ta del av intäkter från spel på idrott, samt •göra en internationell utblick och redovisa eventuella erfarenheter från andra länder. Ytterligare åtgärder för att minska skadeverkningarna av spel online och på värdeautomater Spel har olika farlighetsgrad, dvs. det skiljer sig hur beroendeframkallande de är och hur stora hälsomässiga och sociala problem samt finansiella förluster de kan skapa. Vissa spel anses farligare än andra. Studier har visat att kasinospel online och spel på värdeautomater tillhör de mest beroendeframkallande spelen. Skadeverkningarna av dessa spel bör därför följas närmare än andra spel som t.ex. bingo eller skraplotter. som propositionen med förslag till en ny spellag beslutades gav regeringen i uppdrag att följa upp och utvärdera omregleringen av spelmarknaden (Fi2018/01523/OU). Syftet med uppdraget är att skapa underlag för att vid behov justera omregleringen. Redan nu kan dock sägas att spel på värdeautomater minskar, medan kasinospel online ökar. Denna strukturella förändring innebär förändrade förutsättningar för skadeverkningarna av spel. I förlängningen kan utvecklingen leda till att det inte längre kommer att vara lönsamt för att tillhandahålla spel på värdeautomater. Detta kan påverka utbudet av illegalt spel på automater och också skadeverkningarna av sådant spel. •analysera hur det vikande intresset för spel på lagliga värdeautomater påverkar utbudet och skadeverkningarna av spel på värdeautomater, samt hur den utvecklingen förändrar förutsättningarna och formerna för att tillhandahålla sådant spel, •överväga ytterligare åtgärder som vid behov kan vidtas för att minska skadeverkningarna av spel, särskilt kasinospel online och spel på värdeautomater, •vid behov lämna förslag till författningsändringar och andra åtgärder, samt •göra en internationell utblick och redovisa erfarenheter från andra länder. Ytterligare åtgärder för att stänga ute olicensierat spel Syftet med omregleringen av spelmarknaden är att styra spelandet i till licensierat spel. Systemet för spelande ska vara attraktivt, och det ska finnas ett effektivt sanktionssystem mot spel utan licens som riktas mot den svenska marknaden. , som i betänkandet En omreglerad spelmarknad (SOU 2017:30) lämnade förslag till en ny spellag, övervägde ett antal åtgärder för att stänga ute olicensierat spel, särskilt över internet. Regeringen beslutade att gå vidare med de förslag som utredningen valde, bl.a. varningsmeddelanden för spel på webb-platser med olicensierat spel, blockering av betalningar till anordnare av olicensierade spel och beskattning av spelares vinster från olicensierat spel (prop. 2017/18:220). Om det vid den uppföljning av reformen som Statskontoret utför visar sig att t.ex. kanaliseringen inte uppnås i tillräcklig grad, att föreslagna åtgärder inte är tillräckliga, att olicensierat spel bedrivs i oacceptabel omfattning eller om utvecklingen på annat sätt blir negativ, behöver ytterligare åtgärder vidtas. •utreda och lämna förslag till åtgärder, utöver de som regeringen har föreslagit, för att begränsa eller stänga ute olicensierat spel, särskilt över internet, •lämna förslag till författningsändringar och andra nödvändiga åtgärder, samt •göra en internationell utblick och redovisa erfarenheter från andra länder. Det ingår inte i utredarens uppdrag att föreslå ändringar i grundlag. Andra förslag som kan stärka omregleringen Omregleringen av spelmarknaden är genomgripande och komplex. Ett stort antal faktorer påverkar hur väl den uppnår sina syften. Det kan därför uppstå behov av att, bl.a. till följd av vad som kommer fram i samband med Statskontorets uppdrag, genomföra ändringar i spelregleringen. Utredaren är oförhindrad att föreslå andra åtgärder som behövs för att stärka reformen. •överväga och lämna förslag till andra åtgärder som behövs för att stärka genomförandet av omregleringen av spelmarknaden, •vid behov lämna förslag till författningsändringar och andra åtgärder, samt •göra en internationell utblick och redovisa erfarenheter från andra länder. Utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren ska särskilt redogöra för effekterna på spelmarknaden samt effekterna för hästnäringen, idrottsrörelsen och statens finanser, samt om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Utredaren ska även redovisa vilka konsekvenserna skulle bli om en finansieringsmodell för spel på hästar eller på idrottsevenemang skulle införas. Samverkan och redovisning av uppdraget Utredaren ska löpande ha kontakt med Lotteriinspektionen och Statskontoret samt övriga berörda myndigheter. Utredaren ska även ha kontakt med företrädare för spelbranschen och särskilt berörda bolag samt med hästnäringen och idrottsrörelsen. Utredaren ska vidare hålla sig informerad om och vid behov beakta relevant arbete som pågår inom , Utredningsväsendet, EU och andra internationella organisationer. Uppdraget ska redovisas . (Fi 2018:03) Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. utreda om fristående finansieringsmodeller för spel på hästrespektive idrottstävlingar bör införas och i så fall hur de bör utformas, samt överväga behovet av ytterligare åtgärder för att minska skadeverkningarna av de spel som sker online och på värdeautomater (dir. 2018:47). Utredaren ges nu i uppdrag att lämna förslag till ändringar i spellagen (2018:1138) som ytterligare begränsar marknadsföringen av spel. Åtgärder för att begränsa omfattningen av och aggressiviteten i marknadsföringen av spel