sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Även då staten köper en fastighet med höga naturvärden i naturvårdssyfte bör skattefri ersättning kunna utgå. Liknande system finns i bland annat . Genom att alla markägare ska få den ersättning i handen som mot- svarar rådighetsinskränkningen bedöms äganderätten stärkas sam- tidigt som fler markägare kan börja betrakta höga naturvärden som en tillgång. Vid sidan av detta förslag har även utredningen uppfattat den ersättning som i slutändan erhålls vid tecknande av naturvårdsavtal som alltför låg. Naturvårdsavtalen beskattas som inkomst av näringsverksamhet, vilket kan medför mycket höga marginaleffek- ter, då ersättningen alltid i sin helhet ska tas upp för beskattning det beskattningsår då avtalet tecknats. För att naturvårdsavtalen ska vara ett attraktivt alternativ för skydd av skog bör ersättningen i stället beskattas som inkomst av kapital eller kunna periodiseras på samma sätt som inkomst från skogsbruk (skogskonto) eller ersättning för skogsskador (skogsskadekonto). Utredningen har dock inte som stått till förfogande kunnat lämna förslag om dessa ändringar. I betänkandet föreslås där- för att regeringen bör utreda dessa frågor särskilt. Förslag för en växande cirkulär bioekonomi Mål för ökad hållbar tillväxt och en bioekonomisk strategi för skogen En ökad hållbar tillväxt i skogen är viktig för den svenska skogs- näringens konkurrenskraft, en förutsättning för en växande cirkulär bioekonomi och avgörande för klimatpolitiken, både genom att den växande skogen utgör en kolsänka och genom att skogsråvaran möj- liggör fossilsubstitution. Behoven både för bioenergi och bioråvara bedöms öka betydligt fram . Den svenska skogen växer långsamt och åtgärder för att möta framtidens behov måste därför ske . Genom att arbeta med konkreta och operativa målsättningar som är möjliga att nå på kort sikt kan incitamentet att jobba med kvalitet i skogsproduktionen öka och eventuella framsteg följas upp. I betänkandet föreslås därför att regeringen ska besluta om ett nationellt mål för ökad tillväxt i skogen. En uttalad nationell målsättning innebär en viktig signal från samhället om att ökad hållbar skogstillväxt är viktig för hantering av flera svåra samhällsutmaningar. Genom att formulera en uttalad mål- sättning kan näringen och övriga intressenter motiveras till att foku- sera på behovet av ökad hållbar tillväxt och god skogsskötsel inom ramen för sektorsansvaret. Målet bör även vara vägledande för reger- ingens myndighetsstyrning och en del av en nationell bioekonomi- strategi. Målets fokus bör ligga på kvalitet i skogsvårdsåtgärder, för att så stor andel som möjligt av ytor tillgängliga för virkesproduktion ska användas till sin fulla potential. Det finns en rad tillväxthöjande åt- gärder som bör kunna vidtas för att öka den hållbara till- växten som biologisk mångfald och sociala värden säker- ställs. Målet bör därför sättas utifrån de åtgärder som är företags- ekonomiskt realistiska. Det nationella målet för hållbar tillväxt i skogen bör konsekvens- analyseras i förhållande till andra samhällsmål, bland annat bevarande av biologisk mångfald, landsbygdsutveckling, renskötsel och frilufts- liv. Målet för hållbar tillväxt i skogen bör sedan bestämmas efter en avvägning mot andra samhällsmål. Genom att tydliggöra vilka even- tuella målkonflikter som uppstår genom ett nationellt mål för ökad hållbar tillväxt blir hanteringen av dessa målkonflikter föremål för en politisk avvägning. Att skjuta över ett alltför stort ansvar på myndigheter och övriga sektorn att göra avvägning mellan olika samhällsmål riskerar att leda till konflikter mellan motstående intressen i skogen. Den dialog mellan olika intressenter som krävs för att den svenska modellen i skogen ska vara effektiv underlättas av att ramarna inom vilka samverkan ska ske är tydligt fastlagda. Fokus för dialog och samverkan kan då ligga på medel och inte på mål. Att sätta upp ett mål för hållbar tillväxt i skogen och analysera effekterna av detta mål i förhållande till framtidens behov av skogs- råvara kan även bidra till att belysa inom vilka ekologiska och ekonomiska gränser den svenska bioekonomin kan växa och vad som krävs i fråga om bättre resursutnyttjande och ökad cirkularitet. Det pågår ett arbete inom med att tillsammans med de gröna näringarna ta fram en bioekonomisk strategi. Denna strategi är inte presenterad då detta betänkande går i tryck. Skogsnär- ingen har en självklar nyckelroll i en växande cirkulär bioekonomi. Begreppet bioekonomi innefattar dock även flera andra näringar som tillsammans med skogsbruket kan bidra i omställningen till ett håll- bart samhälle. Insikten att skogen är en av vårt lands viktigaste resur- ser som måste förvaltas för största möjliga samhällsnytta bör vara vägledande för skogspolitiken. Fokus för en bioekonomisk strategi bör därför vara att skogen ska användas på bästa sätt och utnyttja de synergier ett aktivt mångbruk i samma skog kan medföra. En skogs- produktionsyta kan användas till mer än endast skogsbruk och en skog som är avsatt för naturvård kan exempelvis användas för natur- turism och/eller renskötsel. I betänkandet föreslås därför att den bioekonomiska strategin ska utgå från att i stället för att behandla bioekonomi som ett intresse främst för de gröna näringarna på landsbygden bör frågan handla om en mer genomgripande omställning som berör stora delar av samhället och som kräver ett brett engagemang över många politikområden. För att en bioekonomisk strategi ska få genomslag, vara trovärdig och legitim i hela samhället och kunna bidra till den önskade föränd- ringen behövs en gemensam inriktning och åtgärder som omfattar politik, forskning, företagande och andra berörda intressen. En stra- tegi för cirkulär bioekonomi bör därmed bidra till ökad konkurrens- kraft för näringar med bas i skogen, som tillverkande industri, livs- medel och tjänstesektor, och skapa förutsättningar för sysselsättning i hela landet tillsammans med reell miljö- och klimatnytta. En bio- ekonomisk strategi bör vidare vara framåtsyftande och fokusera på tillväxt, förädlingsvärde, hållbarhet, långlivade produkter och cirku- laritet för att bidra till den globala omställningen. Vid sidan av skogs- näringen är det därför enligt utredningens uppfattning angeläget att en strategi även tar sikte på utveckling av andra biobaserade näringar i skogen som exempelvis rennäring och besöksnäring. Den nationella strategin bör även kompletteras med en handlingsplan med konkreta åtgärder. En sådan handlingsplan bör resurssättas, tidsättas och en ansvarig organisation eller departement bör utses. Både underlaget för regeringens beslut om mål för ökad hållbar tillväxt, den bioekonomiska strategin för skogen och handlingsplanen för att genomföra åtgärderna bör tas fram i samverkan med skogens aktörer och intressenter. Utredningen har därför föreslagit att den utvecklade dialogprocessen i det nationella skogsprogrammet bör bjudas in och delta i arbetet med att ta fram denna politik. En nationell samordnare för skogsprogrammet Det nationella skogsprogrammet har sedan det initierades samlat ett mycket stort antal personer, myndigheter, företag och andra organi- sationer som i en dialogprocess diskuterat och lämnat förslag i en rad Utredningen har uppfattat att merparten av de som ingått i arbetet varit positiva till att det finns ett svenskt natio- nellt skogsprogram, att det är en tydlig arena för diskussioner om frågor centrala för sektorn och att ambitionen med den breda och inkluderande ansatsen varit bra för processen. Det utredningen identifierat som mer problematiskt i arbetet är att frågor tenderar att bli politiska redan i ett tidigt skede i en dis- kussion och att programmets olika intressenter då inte har möjlighet att samverka på ett konstruktivt sätt. En bidragande orsak till detta bedöms vara att skogsprogrammet har sin organisatoriska hemvist i . Utredningen föreslår därför att ansvaret för det operativa arbetet med dialogprocessen flyttas ut från och närmare deltagarna. I betänkandet lämnas därför förslag om att regeringen bör utse en nationell samordnare för skogsprogrammet med ansvar att som en oberoende, fristående samordnare leda dialogprocessen. Program- met bör även breddas för att tydligare hantera alla frågor som rör skogen integrerat, såsom en växande cirkulär bioekonomi som inklu- derar alla näringar med bas i skog, lönsamhet och konkurrenskraft för skogsägarna och skogsnäringen, skogens roll för klimatet, biologisk mångfald, skogens kulturmiljövärden och sociala värden samt kom- petensförsörjning. Utredningen anser att de olika anspråken på skogen och de mål- konflikter som finns behöver behandlas integrerat och att dialog- processer med en professionell processledning skulle kunna mejsla fram synergier och kompromisser som accepteras av merparten av skogens intressenter. Utredningen bedömer därför att det är viktigt att programmet ges mandat att behandla de frågor som rör anspråk på skogen och skogens utveckling som en helhet och i ett system. Utredningen bedömer att en nationell samordnare för dialogproces- sen i ett breddat skogsprogram skulle öka möjligheterna för en större samsyn, helhetssyn och utveckling av de ekonomiska, miljömässiga och sociala värdena i skogen. Genom att ge den nationella samordnaren ett brett och väl avvägt utredningsdirektiv finns en kanal för skogens intressenter att kom- municera sina tankar till regeringen i exempelvis förslag till föränd- rad lagstiftning eller genom att belysa behov av åtgärder och styrmedel. Fokus på att genomföra tillväxthöjande åtgärder i skogen, att bekämpa skogsskador och få till stånd naturvårdande skötsel I betänkandet lämnas flera förslag på åtgärder för att öka tillgången på biomassa för bioekonomi genom tillväxthöjande åtgärder. En viktig del är att genom en informations- och rådgivningskampanj nå ut till nu inaktiva skogsägare och framhålla möjligheten till en ökad lönsamhet i skogsbruket genom enkla men ofta effektiva åtgärder. Flera sådana åtgärder har lyfts fram i skötsel med nya möjligheter, men information måste nu nå ut och åtgärderna börja tillämpas i skogen. En sådan kampanj bör även, för att nå en bred förankring, innehålla individuell rådgivning om natur- vårdande skötsel i frivilliga avsättningar som även kopplas till ett ekonomiskt stöd för genomförandet av åtgärderna. Att koppla sam- man naturvårdande skötsel med andra skogsbruksåtgärder och utföra dessa planerat har bedömts som en framgångsrik metod att utveckla synergier mellan höjd kvalitet i produktionen och ökad kvalitet i naturvården. En annan mycket viktig åtgärd för att säkra potentialen för ökad hållbar tillväxt i skogen är att komma tillrätta med viltskadorna. Ett hållbart skogsbruk och ökad tillväxt behöver en viltpopulation i balans med fodertillgången. För att nå balans mellan hjortviltstam- marna och fodertillgången i syfte att minska skogsskadorna krävs i stora delar av landet en kraftfull minskning av populationerna i när- tid som skogsskötseln anpassas för ökade fodermängder. Om en tillfredställande balans i hjortviltstammarna nås kan moti- vationen för ståndortsanpassad skogsskötsel öka, det vill säga att för- yngra med de för markförhållandena mest lämpliga trädslagen. Mins- kat bete gynnar också naturlig föryngring. Detta skulle medföra en ökad andel tall- och lövskog i landskapet vilket dessutom minskar risken för omfattande skador från granbarkborre. Ett ståndortsanpassat skogsbruk ger mindre skogsskador, en ökad lönsamhet och förbättrade förutsättningar för den biologiska mång- falden som är knuten till tall- och lövskogar. Det finns därför flera skäl till att nå en hjortviltsstam i balans. I betänkandet lämnas därför förslag om rådgivning om klövvilt- förvaltning och skogsskötselprogram för hållbar skogsskötsel, mins- kade skador på skog och ökade fodermängder i hela landet. Vid sidan av detta har utredningen även lämnat förslag om att och ska ges i uppdrag att utreda vilka incitament och regelförändringar som krävs för att ge en samhällsekonomisk vinst i form av minskade betesskador Figur 1 Ökad kvalitet i både produktion och naturvård I kapitel 9 utvecklar utredningen sin uppfattning om hur konflikten mellan de båda skogspolitiska målen kan hanteras. Där presenteras även en rad förslag på hur ökad kvalitet i produktion och naturvård kan åstadkommas. Regelöversyn och regelförenklingar för skogsbruket Utredningen har haft att utgå från den rådande skogspolitiken som bland annat innebär att det för skogsägarna råder frihet under ansvar. Det är då angeläget att minska på den samlade regelbördan och inte ställa upp onödiga hinder för skogsägaren att göra egna val i sin för- valtning. som stått utredningen till buds har det inte varit möjligt att ta fram förslag om konkreta regeländringar, som ofta kräver en ingående analys av möjliga effekter. I stället har utredningen valt att föreslå att ska göra en översyn av skogsvårds- lagens bestämmelser om lägsta ålder för föryngringsavverkning, ranso- neringsreglerna och tillämpningen av begreppet brukningsenhet. Det övergripande syftet med översynen är att reglerna ska vara ändamåls- enliga och motiveras av angelägna syften. bedöms exem- pelvis reglerna om lägsta ålder för föryngringsavverkning motiveras av andra skäl än vad som ursprungligen varit avsett. För vissa skogar har utredningen även bedömt att nuvarande regelverk inte är relevant. Det gäller de tidigare jordbruksmarker som till stor del planterats med i huvudsak granskog. Snabb- växande granskogar på sentida åkermarker har ett obetydligt värde för den biologiska mångfalden och det rörliga friluftslivet men kan vara sårbara för stormfällning och skadeangrepp i ett förändrat klimat. Med en enklare hantering för avverkning av monokulturer av gran- skog på dessa marker skulle betydande volymer biomassa kunna fri- göras till nytta för en växande bioekonomi. I betänkandet föreslås därför att det bör utredas om dessa granskogar bör kunna avvecklas på ett enkelt sätt, genom att bland annat undantas från krav på lägsta slutavverkningsålder och avverkningsanmälan. Ta till vara möjligheten till naturturism i skyddad natur Utredningens övergripande utgångspunkt när det gäller bioekonomi med bas i skogen är att alla näringar som utgår från skog innefattas. Det innebär att även behoven för de näringar som nyttjar eller har potential att nyttja skyddad natur bör beaktas. Utgångspunkten bör vara att sådana verksamheter som inte strider mot bevarandesyftet med skyddet ska kunna tillåtas. Skyddad natur bör inte stå i vägen för ett hållbart entreprenörskap som verkar i det landskap som staten lagt stora resurser på att bevara. Nationalparker bör ha störst potential att utnyttjas för besöks- och naturturismnäringen. Internationella studier bekräftar att det finns potential för landsbygdsutveckling för lokalsamhällena i när- heten av nationalparker. I betänkandet föreslås därför att delar av fyra av ekoparker, , Halle- och Hunneberg, Hornslandet och Hornsö ska ombildas till nationalparker. föreslås att nationalparksbildning i övrigt bör prioriteras med målet att fler nationalparker ska bildas. För att bäst tillvarata potentialen för bioekonomi i skyddad natur föreslås även att i samråd med andra myndigheter och organisationer ska analysera hinder och möjligheter för natur- turism och aktivt friluftsliv i skyddad natur. föreslås även få i uppdrag att utreda och föreslå förändring i förutsättningarna för bildande av nationalpark och naturreservat och möjligheterna att meddela dispens från nationalparks- och naturreservatsföreskrifter i syfte att gynna sådana verksamheter som kan bedrivas där utan att påverka syftet med skyddet negativt. Dessa utredningar kan handla om att låta potentialen för naturturism utgöra ett kompletterande sekundärt syfte för nationalparker och naturreservat samt möjlig- heten till att meddela dispens från föreskrifter för att etablera anlägg- ningar för naturturism. Potentialen i en ökad bioekonomi genom bland annat flexiblare föreskrifter bör även kompletteras med en översyn av befintliga före- skrifter där zonering bör vara en del. Det innebär att vissa områden i exempelvis nationalparker avsätts för högt besökstryck och en bred servicenivå, medan andra områden får ett striktare skydd. För att lan- dets nationalparker ska kunna nyttjas, både av allmänhetens frilufts- liv, organisationer och naturturismföretagare behövs en infrastruk- tur av anläggningar och anordningar. Det kan röra sig om att etablera öppna dagstugor eller stugor med övernattningsmöjligheter tillsam- mans med ett system där dessa ska kunna bokas på förhand. Andra åtgärder kan vara att etablera uppställningsplatser för husbil och se över möjligheten till tältning i exempelvis nationalparker. Förslag för en tydligare skogsvårdslagstiftning, en mer ändamålsenlig inventering av skog och halverad handläggningstid för avverkningsanmälan Kunskapskrav i skogsvårdslagen och krav om särskild anmälan om miljöbalkssamråd Skogsägare har ett ansvar för kunskap både enligt skogsvårdslagen och . Med den nya inriktning som 1993-års skogspolitiska beslut inne- bar betonades skogsägarens frihet att välja medel för att bidra till att de skogspolitiska målen skulle nås. I detta sammanhang markerades även skogsägarens ansvar för att skaffa sig den kunskap som behöv- des i detta sammanhang. Den nya skogspolitikens mål om miljö för- utsatte att särskilt kunskaperna om naturvård och ekologi behövde bli högre än tidigare och att det gällde både i fråga om teoretiska kunskaper samt kunskap om var på den egna skogsfastigheten skydds- värda och hänsynskrävande växter, djur eller miljöer finns. Enligt för- arbetena hade skogsägarna ett primärt ansvar för att själva skaffa sig de kunskaper som behövdes i detta sammanhang. kravet på den så kallade hänsynsredovisningen vid en avverknings- anmälan. När infördes konstaterades att lagen var parallellt tillämplig med bland annat skogsvårdslagen. Där sär- skild reglering om ett visst förhållande saknas i skogsvårdslagen gäller därför i stället bestämmelser. I finns ett ut- tryckligt krav på kunskap hos en verksamhetsutövare innan en åtgärd vidtas. Detta kunskapskrav togs vid balkens införande upp som ett exempel på ett krav enligt som gäller för skogsbruksåtgär- der, eftersom något uttryckligt krav om kunskap saknas i skogsvårds- lagen. Det är i många fall svårt att skilja på när respektive lags kun- skapskrav ska tillämpas av myndigheter. Särskilt bekymmersamt har utredningen uppfattat kopplingen mellan en avverkningsanmälan enligt skogsvårdslagen och en anmälan om samråd enligt . Nu- varande regelverk innebär enligt utredningens bedömning att miljö- balkens relativt omfattande kunskapskrav är direkt tillämpligt för alla avverkningar som är anmälningspliktiga enligt skogsvårdslagen. I dessa fall har därför rätt att kräva att markägaren bekostar en utredning om naturmiljövärdena i den skog som berörs av avverkningen. För övriga skogsbruksåtgärder gäller kunskapskravet i , men där har utredningen bedömt att , inom ramen för sin tillsyn enligt skogsvårdslagen, inte har någon rätt att ställa krav om utredning. För att råda bot på den otydlighet som utredningen identifierat och de troligen oavsiktliga konsekvenser som blivit följden av dagens regelverk föreslås därför två huvudsakliga ändringar. För det första bör ett särskilt kunskapskrav i skogsvårdslagen införas som omfattar alla skogsbruksåtgärder som utförs enligt skogs- vårdslagen. Kravet innebär att markägaren på förhand, i den omfatt- ning som kan anses rimlig, ska skaffa sig den kunskap som behövs för att kunna ta tillräcklig hänsyn till de krav om hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen som följer av skogsvårdslagen. Vad gäller krav på kunskap inför en föryngringsavverkning har utred- ningen föreslagit ett preciserat krav på kunskap. Före det att avverk- ningen utförs ska markägaren kunna redovisa för vilka natur- och kulturmiljövärden som berörs av den aktuella åtgärden, vilken påverkan den aktuella åtgärden kommer ha på dessa samt hur markägaren avser att efterleva de krav om hänsyn som skogsvårds- lagen ställer på den skogsbruksåtgärd som ska vidtas. Det innebär att det kommer finnas ett krav på att ha kunskap om miljövärdena i skogen innan en avverkningsanmälan ges in till . Om det är påkallat i det enskilda fallet ska myndigheten även ha möjlig- het att begära att markägaren redogör för det underlag som legat till grund för hänsynsredovisningen. För det andra bör det i första hand vara markägaren som ska an- svara för bedömningen av om en anmälan för samråd enligt miljö- balken ska lämnas in. Det innebär att det inte längre räcker med att lämna in en avverkningsanmälan för att ska kunna tillämpa bestämmelser. Det är i stället markägaren som i ett första skede ska bedöma om en åtgärd omfattas av eller av skogsvårdslagens bestämmelser. I egenskap av tillsynsmyn- dighet kan självklart rådfrågas. har även möjlighet att förelägga markägaren att inkomma med en anmälan om samråd enligt . Handläggningstiden för avverkningsanmälningar förkortas Det kunskapskrav som föreslås innebär att en markägare ska lämna in en väl utförd hänsynsredovisning tillsammans med avverknings- anmälan. Syftet med förslaget är att markägaren ska redovisa vilken hänsyn som enligt föreskrifter är befogade utifrån de faktiska förhållandena på platsen. Genom att de faktiska förhållandena i skogen redovisas under- lättas tillsyn. En väl genomförd hänsynsredovisning behöver inte en lika grundlig kontroll som en avverkningsanmälan som schablonmässigt fyllts i innan de åtgärder som avses vidtas i skogen är planerade. är det vanligt att en avverkningsanmälan skickas in för att de som gäller innan en av- verkning får påbörjas ska börja löpa. Undersökning av vilka faktiska naturvärden som finns och planeringen av vilken hänsyn som ska tas till dessa görs därför efter att en avverkningsanmälan har lämnats in; när den så kallade traktplaneringen görs. En avverkningsanmälan, med en sådan hänsynsredovisning som utredningen föreslår, kräver dock att denna undersökning och planering görs innan avverkningsanmälan lämnas in. I betänkandet föreslås därför att anmälan enligt skogsvårds- lagen endast ska behöva lämnas in före planerad avverkning. Utredningen ser det som en självklarhet att planeringen av vilken miljöhänsyn som kan komma att behövas görs innan den redovisas till och inte efter. Annars är det svårt att se att den fyller sin funktion som ett underlag för rådgivning och tillsyn. I betänk- andet lämnas däremot inte något förslag om att den hänsynsredo- visning som lämnas in till ska vara bindande för mark- ägaren. Skogsbrukets planering av sin verksamhet kommer även att underlättas betydligt av att en avverkning i normalfallet får påbörjas efter det att en komplett avverkningsanmälan läm- nats in. kan det finnas behov av för handläggningen vid i vissa fall. För en rättssäker tillsyn som möjliggör till exempel fältbesök och samråd med andra myndigheter när sådana åtgärder är påkallade bör därför vid särskilda skäl kunna förlänga tidsfristen . De förslagna tidsfristerna syftar till att de enkla ärendena ska kunna behandlas snabbt och de svåra ärendena mer grundligt. En mer ändamålsenlig inventering genom naturmiljöbeskrivningar Utredningen har kunnat konstatera att dagens nyckelbiotopsinven- tering har bräckligt stöd i rättsordningen och av det skälet bör upp- höra. kan konstateras att kunskaper om platsbundna natur- värden är en förutsättning för att uppnå skogspolitikens jämställda mål och har stor betydelse för möjligheten till effektiv naturvård genom landskapssamverkan. Det kunskapskrav som föreslås kan i vissa fall vara betungande för den markägare som ännu inte besitter de kunskaper som förut- sattes när skogspolitik beslutades. Det föreslås därför i be- tänkandet att en ny form av inventering ska utvecklas som kan stödja markägare och myndigheter i sina beslut.