sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — Detta innebär försvårande för att leva upp till Århuskonven- tionen i skogsbruksärenden. Om allmänheten undanhålls informa- tion så har den inte heller möjlighet att delta i beslutsprocesser vilket innebär risker för fler överklaganden i linje med Århuskonventionen. Utredningen har inte tagit detta i beaktande. Beträffande förslaget om kortare handläggningstider hos Skogs- styrelsen (förslag 14.4) behöver det i förslagen för handläggningen enligt 15 b § tydliggöras att ett ärende inte kan anses vara komplett så länge ett eventuellt samrådsärende enligt 12 kap. 6 § också är komplett. Vidare råder det mycket stora osäkerheter hur det ska vara möjligt att korta ner handläggningstiden mot bakgrund av vad som angetts ovan rörande kunskapskravet, Århus- konventionen och samrådsplikten enligt . En förutsätt- ning för att allmänheten ska ha möjlighet att reagera på den korta tid som föreslås är att lämnar ut avverkningsanmälningar digitalt, vilket inte är möjligt . Utredningens förslag rörande fjällnära skog Jag anser att utredningens förslag om att ge de kvarvarande samman- hängande naturskogarna med mycket höga naturvärden ett långsik- tigt skydd (förslag 16.2) samt att tillståndskravet för avverkning i fjällnära skog bör kvarstå (förslag 15.6). Särskilt om förslaget rörande ersättningsmark inom markförsäljningsprogram Enligt min mening är det mycket olyckligt att utredningen inte tagit chansen att föreslå en reform av och säker- ställa att den statligt ägda skogen används för att styra mot en hållbar utveckling och för att uppnå miljömålen. Detta inkluderar även de skogar som , vars skogsbruk kan ifrågasättas inte minst gällande lönsamheten, samt förvaltar. Flera delar av skogsbruket, liksom den samlade miljörörelsen i samt och flera länsstyrelser har, sedan ESAB- programmet avvecklades, särskilt angett ersättningsmarker som ett kostnadseffektivt och snabbt sätt att skydda skyddsvärda skogar på Ett nytt ESAB-paket, tillsammans med skydd av de stat- ligt skyddsvärda skogarna och ett tydligt samhällsuppdrag till Svea- skog skulle regeringen kunna komma en bra bit på väg i miljömåls- arbetet. Ett förändrat uppdrag till kunna ha varit ett förslag som, om inte hela, så åtminstone en absolut majoritet av expertgrup- pen hade kunnat omfamna. Dessvärre har utredaren valt att föra fram eget förslag, vilket också öppnar upp för att köpa upp motsvarande areal skogsmark från privata skogsägare, vilket snarare motverkar än gynnar det privata skogsbruket i glesbygden. Rådande skogspolitik har på nacken. har mycket hänt i omvärlden där varken skogspolitik, skogsvårds- lagstiftning, skogsbranschen eller våra beslutsfattare har hängt med. Miljömålssystemet, miljölagstiftningar, certifieringar, internationella åtaganden, Århuskonventionen och är exempel som dras- tiskt förändrat förutsättningarna för hur skogen kan hanteras. Det är också implementeringen av dessa som är en bärande anledning till dagens polariserade skogsdebatt. Till detta ska tilläggas för biologisk mångfald till 2030. I stället för att se över och säkerställa en sammanhållen skogspolitik som går i takt med samhällsutveck- lingen har såväl politik som myndigheter länge valt att arbeta med att lappa och laga olika frågor i olika parallella processer. är ett tydligt exempel på detta där politiken har gett utredningen ett tämligen omöjligt uppdrag att se över vissa delar av vissa av de frågor som dominerat debatten. Trots ett omfattande direktiv har utredningens mandat att ta ett helhetsgrepp om politiken varit tydligt begränsat. Utredningen har därmed inte lyckats i upp- draget att förena internationella åtaganden om biologisk mångfald med en växande cirkulär bioekonomi. Detta kan dock inte fullt ut belastas utredaren och hennes sekretariat, snarare vittnar det om en bristande politisk insikt i hur komplexa frågorna är och hur de hänger samman i sina delar genom lagstiftningar, direktiv, åtaganden, mål och förväntningar som finns kopplat till skogen. Jag delar därmed utred- ningens bedömning av att rådande skogspolitik behöver utvärderas. lämnar enligt min uppfattning förslag som skapar förutsättningar att lösa flera av de stora frågorna i direktivet. Vid en helhetsbedömning är förslagen väl balanserade i förhållande till de avvägningar som behöver göras. Det är mycket bra att skogsutredningen så tydligt lyfter fram bakomliggade orsaker till de motsättningar som finns när det gäller naturvårdsarbetet i skogen. Det finns ambitiösa men till viss del mot- stridiga målsättningar om en växande bioekonomi och bevarande av biologisk mångfald. har styrmedlen inte dimensionerats för att uppnå målen och ansvarsfördelningen mellan staten och näringen är otydlig när det gäller hur långt sektorsansvaret sträcker sig. I flera delar pekar utredningens förslag ut en tydlig riktning, men de behandlar inte alla aspekter och frågeställningar som kommer att uppstå när förslagen ska genomföras. Ett stort ansvar läggs därmed på främst de myndigheter som får i uppdrag att genomföra dem. Det är viktigt att det fattas politiska beslut som tydliggör avvägningen mellan motstridiga mål och intressen. Dessa beslut behöver därefter konkretiseras för att kunna utgöra vägledning till myndigheterna som ska genomföra dem. En aspekt som behöver analyseras vidare är hur inriktningen att värna och stärka den privata äganderätten i linje med skogsutred- ningens direktiv kan komma att påverka utrymmet för att arbeta med de mjuka styrmedel som hör samman med sektorsansvaret inom skogspolitiken. Detta kan exemplifieras med den motsättning som kan uppstå mellan behovet av kunskap om skogar med höga natur- värden och att den kunskapen kan uppfattas leda till krav och för- väntningar på bevarande, anpassning av brukandet och miljöhänsyn. Tydliga politiska ställningstaganden om naturvårdsavsättningar Det tillvägagångssätt som skogsutredningen föreslår för att fastställa mål för vilka arealer och vilka skogstyper som bör avsättas för naturvård är bra. Genom att ta fram och samman- ställa ytterligare kunskapsunderlag om bevarandet av biologisk mång- fald kan en grund läggas för tydliga politiska ställningstaganden om både mål och medel vid genomförandet av arbete med biologisk mångfald. Detta kan bidra till tydligare roller och ansvarsfördelning och en ökad förutsägbarhet för både skogsägare och statliga myn- digheter. I detta bör ingå att förtydliga ansvarsfördelningen mellan staten och skogsnäringen i linje med sektorsansvaret. Utredningen anger att enligt den svenska Artikel 17-rapporteringen behöver stora arealer skog restaureras till ett naturskogsliknande till- stånd för att uppnå gynnsam bevarandestatus. Sådana skogar skulle enligt utredningen behöva undantas från virkesproduktion och i stäl- let avsättas för naturvård. Enligt de skogliga konsekvensanalyserna finns det dock relativt stora arealer produktiv skog som redan undantagits från skogs- bruk men som inte uppfyller kriterierna för naturtypsklassning. I viss utsträckning kan dessa skogar förväntas utveckla sådana värden . Detta medför att den ytterligare areal som behöver undantas från skogsbruk kan vara avsevärt mindre än vad som anges i utredningen. Enligt min uppfattning behöver omfattningen av detta analyseras vidare i det fortsatta arbetet med att ta fram kunskapsunderlag. Det är motiverat med en större satsning på områdesskydd inom och i direkt anslutning till den fjällnära skogen. Den skog som bör av- sättas för naturvård och av hänsyn till andra allmänna intressen kan på så sätt särskiljas från den skog som kan brukas. Detta kan skapa tydlighet för fortsatt förvaltning av fjällnära skogar som ansvars- och ersättningsfrågor kan lösas vilket är mycket viktigt. Omfattningen av fortsatta naturvårdsavsättningar i fjällnära skog bör enligt min uppfattning dock inte enbart utgå från myndigheter- nas inventeringar. Det är även i denna del viktigt med tydliga politiska ställningstaganden om hur stora skogsarealer som ska undantas för naturvård, så att avvägningar kan göras mellan olika samhällsintressen som grund för myndigheternas genomförande av fortsatt skydd av skogen. Enligt utredningens förslag ska det forsatta skyddet av fjällnära skog hanteras inom en snävare tidplan än den som gäller för övriga delar av landet. Det är förståeligt och motiverat att insatserna i fjäll- nära skog sker , vilket ställer höga krav på alla som är involverade. Även med en snävare tidplan är det dock viktigt att hålla fast vid den grundläggande ansvarsfördelningen mellan den politiska nivån och myndigheterna. Utredningen föreslår även att regeringen bör säkerställa att iden- tifierade skogar med höga naturvärden inte avverkas innan områdena har fått formellt skydd. Utredningen bedömer också att avverkningar inom områden med stora sammanhängande naturskogarna i mycket stor utsträckning kommer att nekas tillstånd till avverkning vid en eventuell ansökan. Med utgångspunkt från den nuvarande tillämpningen av 18 § skogs- vårdslagen kan det dock finnas avsevärda arealer skog inom de iden- tifierade områdena som inte uppfyller kriterierna för avslag vid en eventuell ansökan om avverkningstillstånd. Tillämpningen av 18 § skogsvårdslagen kan heller inte ändras enbart på grund av att det finns planer på reservatsbildning i berörda områden. För att skapa rådrum och handlingsutrymme för genomförandet av de reservats- bildningar som utredningen föreslår kommer det därför att behövas interimistiska lösningar. Det finns flera problem med förslaget att ersättningen ska be- stämmas i samband med beslut om avslag på ansökan om avverk- ningstillstånd. Beslutet har inte vunnit laga kraft förrän det delgivits och därefter överklagandetiden passerats. Att då bestämma ersätt- ningen innan det finns ett laga kraftvunnet beslut är tveksamt efter- som förutsättningarna kan förändras om det sker ett överklagande. Förslaget medför också att själva beslutet om nekat tillstånd kan komma att överklagas enbart för att få ersättningsfrågan prövad. Nyckelbiotoper och andra inventeringar bedömer att inventering och regist- rering av nyckelbiotoper utgör ärendehandläggning i förvaltningslagens mening. Registreringen av en nyckelbiotop utgör enligt utredningen därför ett förvaltningsbeslut. Vidare bedömer utredningen att inte kan anses ha haft tillräckligt stöd i regleringsbrev eller nuvarande och tidigare myn- dighetsinstruktioner för en generell nyckelbiotopsinventering. ningen menar att det därför inte kan anses klarlagt att haft tillräckligt stöd i rättsordningen för inventeringen. Jag delar inte dessa bedömningar. Det är inte inven- tering och registrering av nyckelbiotoper som medför de konsekven- ser som utredningen beskriver och som utredningen bedömer vara handlingsdirigerande. I stället är det förekomsten av höga naturvär- den i skogen som medför sådana konsekvenser, oavsett om de är registrerade eller inte. Det har funnits en tydlig inriktning i den beslutade politiken att genomföra nyckelbiotopsinventering som inventeringen omnämnts i myndighetens regleringsbrev och finansiering har ansla- gits. Utvecklingen bör därmed ses som att agerat efter skogspolitikens och regeringens intentioner. Det ingår som en naturlig del av i princip alla former av naturvär- desinventeringar att göra en sammanvägd bedömning och klassificer- ing av naturvärdena. Att begreppet nyckelbiotop används för klassi- ficering av områden inom nyckelbiotopsinventeringen är därmed en naturlig följd av det uppdrag myndigheten haft. bedömer att alla delar av nyckelbiotopsregistret som utgör en sammanvägning av naturvärden och en klassificering av dessa ska gallras. Det innebär bland annat att begreppen nyckelbio- top och objekt med naturvärde tillsammans med det registrerade namnet ska utgå ur registret. Eftersom registreringen enligt min bedömning ovan inte utgör ärendehandläggning med beslut bör den föreslagna gallringen inte genomföras. En sådan gallring skulle utgöra en misshushållning med statens resurser. Om en gallring ändå ska ske inställer det sig många frågor kring hur den gallring ska kunna genomföras i praktiken. Jag delar utredningens bedömning att kunskap om olika former av naturvärden är avgörande för att uppnå de skogspolitiska målen. Den inventering i form av naturmiljöbeskrivning som utredningen föreslår kan bidra till att ge sådan kunskap, även om den skulle vara mer användbar om någon form av sammanvägd bedömning av naturvärden kunde göras. Det är i så fall viktigt med tydliga bedömningsgrunder. Precis som utredningen påpekar kring hantering av personuppgifter krävs en särskild utredning och tydligt stöd för data- inhämtning även om registreringen sker i den form som föreslås. För att undvika att även en sådan inventering blir ifrågasatt på motsvarande sätt som nyckelbiotopsinventeringen, är det mycket viktigt att inventeringen får ett tillräckligt tydligt författ- ningsstöd. Det är tveksamt om det föreslagna tillägget i Skogsstyrel- sens instruktion är tillräckligt eftersom det blir väl övergripande. Eftersom det skulle ta tid att genomföra den föreslagna natur- miljöbeskrivningen bör få i uppdrag att sammanställa digitala kunskapsunderlag och utveckla nya metoder för att identifiera naturvärden baserat på geodata och befintliga uppgifter samt att till- gängliggöra dem för berörda skogsägare. Områdesskydd inom brukningsenheter med stor förekomst av naturvärden Utredningens förslag att värdekärnor inom brukningsenheter med stor förekomst av höga naturvärden ska ges hög prioritet för for- mellt skydd är bra. Om begreppet nyckelbiotop inte längre ska använ- das och sådana uppgifter skulle gallras i det nuvarande nyckelbio- topsregistret, så blir det dock svårt att hantera praktiskt eftersom det skulle bli svårare att söka fram vilka brukningsenheter som skulle omfattas. Naturvårdsavtal för förstärkt hänsyn Enligt min bedömning är det inte kostnadseffektivt att använda natur- vårdsavtal på det sätt som föreslås i denna del. Det skulle sannolikt bli höga administrationskostnader för upprättande av sådana avtal i förhållande till naturvårdsnyttan. Det finns utrymme inom skogs- politiken att arbeta med kombinerade mål, förstärkt hänsyn eller för- längda omloppstider för markägare som vill göra det. Det är bättre att stimulera sådana initiativ med rådgivning, NOKÅS eller miljö- ersättning. Föreslagna regeländringar i skogsvårdslagen och Utredningens förslag att införa ett kunskapskrav i skogsvårdslagen är i huvudsak bra. Det är viktigt att förtydliga hur kunskapskravet är avsett att tillämpas och att belysa konsekvenserna av att kunskaps- kravet införs i skogsvårdslagen vad gäller bl.a. koppling till andra reg- ler i . Det är även viktigt att det blir tydligt vad som gäller mellan och skogsvårdslagen. Det måste också framgå tydligt vilka krav som åligger markägaren inför en skoglig åtgärd. Kortare handläggningstid för avverkningsanmälan Enligt min bedömning är en förutsättning för att korta handlägg- ningstiden att regelverket också leder till betydligt högre kvalitet i hänsynsredovisningen. Regelverket behöver vara tydligt för att ska kunna bedöma om en anmälan om avverkning är komplett eller inte. Det behöver även vara tydligt vilka krav på hän- synredovisningen som ställs i samband med anmälan om avverkning och vilken planering som behöver göras innan anmälan om avverk- ning lämnas in. måste också få möjlighet att utveckla och införa arbetssätt med en hög andel automatisk granskning av avverknings- anmälningar innan förändringen genomförs. Det blir också viktigt med digitala kunskapsunderlag enligt vad som skrivits ovan. En kortare handläggningstid skulle medföra att allmänhetens möj- lighet till insyn i planerade föryngringsavverkningar försämras. Den möjligheten till insyn var ett av motiven till att handläggningstiden i tidigare beslut förlängdes . Förslagen om regelförenkling när det gäller översyn av lägsta ålder för föryngringsavverkning, ransoneringsregler samt brukningsenheter är bra. Förslaget om utredning för att förenkla skogsbruket på tidigare bör inte genomföras. Att särbehandla sådana skogar och undanta dem från kravet på underrättelse för föryngringsavverkning kan snarare leda till gränsfall där det blir otydligt vad som gäller och hur de ska hanteras. Sådana skogar kan vara enkla att beskriva i teorin men svårare att avgränsa i praktiken. Det kan exempelvis finnas både natur- och kulturmiljövärden i eller i anslutning till granskog på tidi- gare . De blir svårare att hantera om det inte finns krav på underrättelse om avverkning. Det finns även risk att behöver lägga stora resurser i efterhand på att utreda om utförda slutavverkningar som inte anmälts i förväg verkligen gällde skogar som omfattats av sådant undantag. Jag anser inte heller att det finns anledning att bryta ut frågan om lägsta ålder för föryngringsavverkning i sådana skogar från en samlad översyn av reglerna om lägsta ålder för föryngringsavverkning. För att långsiktigt öka tillväxten i skogen är det viktigast med väl utförda åtgärder vid föryngring av skogen och val av skogsodlings- material samt att begränsa skogsskadorna. Jag anser att de föreslagna rådgivningssatsningarna för ökad skogsproduktion, ökad naturvård- ande skötsel, effektivare miljöhänsyn och ökad klimatanpassning i skogen samt om klövviltförvaltning och skogsskötsel för minskade skador på ungskogen är bra och viktiga. Om utredningens förslag när det gäller kunskapskrav och för avverkningsanmälan ska kunna genomföras blir det särskilt viktigt med en kraftfull insats för rådgivning och kompetensutveck- ling om miljöhänsyn vid skogsbruksåtgärder. Utredningens omfattning och genomförande Utredningsdirektivet är omfattande och innehåller många komplexa frågeställningar som spänner över flertalet olika områden. Den för- hållandevis snäva tidsram som avsatts för utredningen kan inte ses som tillräcklig i förhållande till de frågeställningar som aktualiserats. Utredaren har mot bakgrund av den snäva tidsramen avgränsat sitt uppdrag i flera avseenden. De begränsade resurserna har också med- fört att utredningen valt att prioritera mellan de olika utrednings- uppdragen, särskilt fokus har lagts på att presentera förslag på lös- ningar kopplade till frågor som bedömts problematiska utifrån ett äganderättsperspektiv. Undertecknad anser att detta har medfört att frågeställningar kopplade till renskötselrätten och därtill knutna frågor till stora delar lämnats utanför utredningen. I direktivet framgår tydligt att utred- ningen ska beakta renskötselrätten och att utredningens förslag inte får medföra att renskötselrätten försvagas. Baserat på att utredaren tagit sin utgångspunkt att lösa frågeställningar som bedömts vara problematiska utifrån ett äganderättsligt perspektiv så utelämnas till stora delar de frågeställningar som bedöms vara problematiska uti- från ett renskötselrättsligt perspektiv. Den snäva tidsramen har också medfört att material och fråge- ställningar från utredningen tillsänts expertgruppen med förhållande- vis korta tidsramar, vilket påverkat möjligheten att sätta sig in mate- rialet och inkomma med väl genomarbetade synpunkter. Den rådande situationen med covid-19 har också begränsat möjligheterna för expert- gruppen att träffas fysiskt. Mötena har i stället genomförts digitalt till stora delar, vilket också begränsat möjligheterna till diskussion. Sammantaget anser undertecknad att den snäva tidsramen som utredningen haft till sitt förfogande återspeglas i utredningens alla delar. 13Expert från Sámiid Rikkasearvi (SSR). Sammanfattande kommentarer på utredningens förslag Äganderätten och renskötselrätten utgör två självständiga rättigheter till marken i förhållande till varandra. Den parallella rätten till marken kan jämföras med en typ av delad äganderätt, som ger rättighets- havarna rätt att förfoga över den fasta egendomen på olika sätt. För- hållandet mellan dessa två rättigheter avviker från andra fastighets- rättsliga förhållanden, vilket måste beaktas vid lagförslag som kan komma att påverka någon av dessa rättigheter. I stora drag beaktas enbart de äganderättsliga perspektiven i utredningen framför allt i de förslag som utredningen presenterar. Utredningen föreslår att skogsbruk ska anses utgöra pågående markanvändning, vilket i sig kan komma att få betydelse vid olika intresseavvägningar exempelvis vid en bedömning av tillstånd för av- verkning i fjällnära skog. Utredningen föreslår visserligen att tillstånds- plikten för avverkning av fjällnäraskog ska kvarstå, detta innebär dock inget reellt skydd för renskötselrätten inom dessa områden, vilket redogörs för nedan. Utredningen har inte belyst att dagens lagstiftning saknar hänsyns- och avvägningsbestämmelser knutna till renskötselns utövande. Långt- gående skada på renbetet och områdets olika funktioner accepteras på ett sätt som saknar motsvarighet i andra situationer. De förslag som presenteras av utredningen medför inte att bristerna lagstift- ningen åtgärdas på ett sådant sätt att det gynnar både renskötsel- rätten och äganderätten, förslagen riskerar snarare att cementera en lagstiftning som enbart stärker den ena rättighetshavaren, ägande- rättsinnehavaren. Dagens lagstiftning tillåter att fastighetsägaren genom skogs- bruksåtgärder orsakar skador på renbetet utan att ersättning utgår på ett sätt som tydligt avviker från övriga fastighetsrättsliga situationer, något som utredningen borde belyst i betänkandet. Utifrån att fas- tighetsägarens och renskötselrättshavarens möjligheter att förfoga över egendomen påverkas av hur den andra rättigheten utövas är det av särskild vikt att tydliggöra detta förhållande samt innebörden av det. Av utredningens direktiv framgår att förslagen inte får innebära att renskötselrätten försvagas. Det finns många oklara rättsfrågor vad gäller förhållandet mellan staten och samebyarna. Staten har inte velat ta i dessa rättsfrågor utan har i stället anpassat förvaltningen av markerna så att samiska behov beaktas. Inom det fjällnära området är samiska markrättigheter särskilt starka. Samebyarna gör i fjällom- rådena gällande att de har äganderätt och frågan har inte prövats i domstol för flera områden. Att samebyarnas rättigheter är starkare än vad staten har erkänt visar inte minst den avgjorda Girjasdomen, NJA 2020 s. 3 som klargör att renskötselrätten innefattar en rätt att fatta beslut om hur marken ska användas. Utredningens förslag beaktar inte detta, utan i stället bortser man från samebyarnas starka rätt till inflytande över markanvändningen i dessa områden. Varje sameby är innehavare av renskötselrätt och varje samebys rättsliga situation måste beaktas. Om den fjällnära gränsen avvecklas och vissa områden skyddas och andra områden tydligare över- går till virkesproduktion påverkar det flera samebyars rättsliga situa- tion negativt. Den mark som staten förvaltar genom och Fastighetsver- ket är särskilt känslig ur rättslig synpunkt för samebyarna. Dagens system med en statlig förvaltning av skog bygger på synsättet att på dessa marker har staten ett särskilt ansvar i förhållande till samisk markanvändning. I utredningen föreslås att ska utöka sitt markförsäljningsprogram som ska kunna användas som ersättnings- mark i samband med formellt skydd av naturskogar med höga bevar- andevärden. Markförsäljningsprogrammet ska i första hand användas för att allmänningsskogar, enskilda och besparingsskogarna ska kunna fort- sätta att bedriva skogsbruk. De samebyar vars betesmarker ligger på marker som övergår i enskild ägo får en tydligt svagare rättighets- situation. Risken för att avverkningar ökar utan att samråd sker med samebyarna, då det rör sig om skogsägare med mindre skogsinnehav. Det finns också en stor sannolikhet att konfliktytorna kommer att öka inom dessa områden. I dessa område försvagas således rensköt- selrätten tydligt. Förslaget är därmed inte förenligt med utredningens direktiv. Jag vill också lyfta fram att markförsäljningspro- gram är starkt ifrågasatt av samebyarnas och renskötselns företrädare.