sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — som inte handlar om oegentligheter utan mer har karaktär av synpunkter, skickas direkt till berörd förvaltning eller bolag för kännedom och ställningstagande kring eventuella åtgärder. Det ställs inget krav på återrapportering kring hanteringen av de tipsen. Den som utpekas i tipset har rätt att informeras om det. Infor- mationen kan ges av närmaste chef eller på annat lämpligt sätt så snart det inte längre bedöms påverka utredningen negativt. utgör visselblåsarfunktionen en del av arbe- tet med efterlevnad av företagets uppförandekod. Uppförandekoden är ett dokument som ska hjälpa anställda att avgöra vad som är rätt i olika situationer och att agera på ett sätt som hanterar både legala och etiska risker. I uppförandekoden ingår bl.a. att behandla alla per- soner med respekt, ta avstånd från diskriminering och alla former av mutor och korruption, följa lagar och efterleva miljökrav, skydda affärshemligheter och att säga ifrån om något inte verkar stå rätt till eller strider mot uppförandekoden. En uttalad visselblåsarpolicy uppmuntrar alla anställda att rapportera misstänkta överträdelser, till närmaste chef eller annan överordnad, relevant funktionsgrupp som HR, Finans eller Legal & Compliance, chefen för eller via Volvokoncernens visselblåsarfunktion ”Whistle”. Whistle är även tillgänglig för utomstående parter via företagets officiella webbplats. Det är möjligt att rapportera anonymt, med undantag för i länder där anonym rapportering inte Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning är tillåten enligt det landets lagstiftning. Rapporteringsverktyget är ett webbaserat rapporteringssystem som drivs av en anlitad part som inte får efterforska den rapporterande personens identitet. Det varken skapas eller sparas uppgifter om ip-adresser som kan länkas till den rapporterande personens dator. Det åligger tjänsteleverantören att göra samtliga rapporter tillgängliga via rapporteringsverktyget för en särskild krets auktoriserad personal hos som ansvarar för att bedöma rapporterna och vidta lämpliga åtgärder. När en rapport skickas via rapporteringssystemet får den som skickar rapporten ett unikt rapportnummer och instrueras att välja ett lösenord. Personen kan sedan se hur rapporten följs upp genom att logga in i rapporteringssystemet med hjälp av rapportnumret och lösenordet. Vid uppföljningen finns möjlighet att lägga till mer in- formation, svara på frågor som ställts av en företagsrepresentant eller ställa egna frågor. För rapporter som gjorts anonymt hanteras uppföljningsåtgärder anonymt via systemet. En person som i god tro framför klagomål eller misstankar om brott mot uppförandekoden får inte utsättas för repressalier. lyftes 133 rapporter till funktionen för intern- revision och lyftes 102 rapporter. Samtliga rapporter togs om hand och utreddes. De vanligaste rapportkategorierna rörde ledningen på arbetsplatsen (69 rapporter) samt affärs- etik och finansiella rutiner (42 rapporter). är en tillverkare av komponentstål till kunder inom t.ex. kullager-, transport- och tillverkningsindustrin. Ovakos anställda uppmanas i de interna riktlinjerna att i första hand anmäla miss- tänkta lagöverträdelser eller brott mot etiska riktlinjer till sin när- maste chef. Visselblåsarfunktionen ses som ett komplement till de vanliga rapporteringskanalerna dit misstankar ska anmälas om olag- liga aktiviteter, finansiella bedrägerier, korruption, brott mot kon- kurrensrättslig lagstiftning, allvarliga hot mot miljö, hälsa och säker- het eller annat allvarligt olämpligt agerande av Ovakos ledning, högt uppsatta tjänstemän eller andra nyckelpersoner inom . En anmälan kan göras via ett webbformulär eller genom att skicka ett e-postmeddelande. Anmälan tas emot av förtroendepersoner, Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning personaldirektören, verkställande direktören, koncernchefen och finansdirektörenen. Förtroendepersonerna avgör sedan om informa- tionen är sådan att anmälan ska hanteras som en allvarlig avvikelse. Om så är fallet inleds en utredning. Om det inte ska hanteras inom visselblåsarfunktionen raderas det. Rapporter behandlas så långt som möjligt konfidentiellt. Enligt riktlinjerna tolererar inte någon form av sanktion, miss- gynnande eller diskriminering av en person som har rapporterat via visselblåsarfunktionen. 7.5Gällande rätt innehåller ingen generell skyldighet att inrätta en intern visselblåsarfunktion Bedömning: Svensk rätt uppfyller inte direktivets krav på skyl- dighet att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. En skyldighet att inrätta sådana kanaler och förfaranden ska införas i den nya lagen. Direktivets bestämmelser om interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Direktivets bestämmelser om rapportering genom interna kanaler i artiklarna 7–9 ställer krav på att medlemsstaterna ska säkerställa att rättsliga enheter i den privata och offentliga sektorn inrättar interna rapporteringskanaler för mottagande av rapporter om misstänkta överträdelser och förfaranden för att hantera rapporterna, dvs. in- terna visselblåsarfunktioner. Krav på visselblåsarfunktioner omfattar inom den privata sektorn i första hand verksamheter med minst 50 arbetstagare. Inom den offentliga sektorn är utgångspunkten att samtliga verksamheter omfattas av kravet. En visselblåsarfunktion får ligga internt inom verksamheten och hanteras av en person eller avdelning som särskilt utsetts för detta. Den får även tillhandahållas av någon som anlitas för att ansvara för Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning hanteringen av visselblåsarfunktionen för verksamhetens räkning. Det ska vara möjligt att rapportera både muntligen och skriftligen. Identiteten på både den rapporterande personen och den eller de personer som nämns i rapporteringen ska skyddas. Rapporteringen ska följas upp av den som tagit emot informa- tionen och den rapporterande personen ska få återkoppling om vilka åtgärder som har vidtagits eller planeras. Vid intern rapportering är tidsfristen för återkoppling högst . Den som har en visselblåsarfunktion ska se till att det finns tydlig och lättillgänglig information om hur en rapporterande person ska gå till väga för att rapportera. I artiklarna 16–18 i direktivet finns även bestämmelser som är tillämpliga på både intern och extern rapportering rörande sekretess, behandling av personuppgifter och dokumentation av rapporter. De frågorna behandlas i kapitlen 9, 10 och 11. Det behövs en ny reglering Det primära syftet med visselblåsardirektivet är att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten och unionspolitik på särskilda områden genom att fastställa gemensamma miniminormer som till- godoser en hög skyddsnivå för personer som rapporterar överträ- delser av unionsrätten (artikel 1). För att uppnå syftet är det viktigt att relevant information snabbt når dem som är närmast källan till problemet, är bäst skickade att utreda uppgifter och har de befogen- heter som behövs för att åtgärda problemet. I skälen till bestämmel- serna om intern rapportering framhålls att rapporterande personer bör uppmanas att först använda sig av interna rapporteringskanaler och rapportera överträdelser till arbetsgivaren, särskilt i fall då över- trädelsen kan antas åtgärdas på ett effektivt sätt inom organisationen och utan risk för repressalier (skäl 47). Rättsliga enheter i den privata och offentliga sektorn behöver därför fastställa lämpliga interna förfaranden för att ta emot och följa upp rapporter. I skäl 33 fram- hålls dessutom att rapporterande personer normalt känner sig mer bekväma med intern rapportering, såvida de inte har skäl att rappor- tera externt. Empiriska studier har enligt skälet visat att majoriteten av visselblåsare tenderar att rapportera internt inom den organisa- tion som de arbetar i. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Förekomsten av interna rapporteringskanaler och förfaranden kan alltså enligt direktivet främja och underlätta att den interna rap- porteringen verkligen kommer till stånd. Det är mot denna bak- grund som artikel 8.1 i direktivet anger att medlemsstaterna ska säkerställa att rättsliga enheter i den privata och offentliga sektorn inrättar interna rapporteringskanaler och förfaranden för rappor- tering och uppföljning. Som konstaterats finns inte någon generell skyldighet för verksamheter i privat eller offentlig sektor att inrätta interna visselblåsarfunktioner. Däremot finns flera sektorsspecifika regel- verk, på framför allt finansmarknadsområdet, som föreskriver en skyldighet för verksamheter att ha funktioner som gör att deras an- ställda kan anmäla och rapportera misstänkta överträdelser. Kraven inom finansmarknadens område har vissa beröringspunkter med de krav som visselblåsardirektivet ställer på verksamheter som ska till- handahålla interna rapporteringskanaler. I stor utsträckning saknas dock den detaljerade reglering som direktivet kräver när det gäller hur verksamheter ska utforma de interna rapporteringskanalerna och förfarandena. Befintlig reglering i svensk rätt tillgodoser sammanfattningsvis inte visselblåsardirektivets krav. Det behövs därför en ny reglering. Förhållandet mellan visselblåsarfunktioner och andra former av kommunikation inom en verksamhet Företag, myndigheter och andra verksamheter är beroende av en effektiv intern kommunikation. Detta gäller även kommunikation om fel och brister i verksamheten. Enligt vår uppfattning är det viktigt att understryka att genomförandet av visselblåsardirektivet inte får leda till att de normala kommunikationsvägarna ersätts av de rapporteringskanaler som direktivet kräver. Bestämmelser som be- rör kommunikation inom en arbetsgivares verksamhet finns i åtskil- liga lagar, t.ex. i medbestämmandelagen, anställningsskyddslagen, arbetsmiljölagen och förtroendemannalagen. Rapportering av fel och brister i verksamheten bör alltså ske på det sätt som verksamhets- ledningen i samråd med arbetstagare anser lämpligt och i enlighet med gällande lagar. Befintliga kommunikationsmöjligheter påverkas således inte av de förslag som lämnas i detta betänkande. De rappor- teringskanaler som direktivet kräver bör i stället ses som en säker- Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning hetsventil som ska kunna användas när de normala kommunikations- vägarna inte fungerar eller när det finns en risk för repressalier om de ordinarie kommunikationssätten används. Det är viktigt att regleringen inte medför att den administrativa bördan ökar mer än nödvändigt En reglering med en generell skyldighet att inrätta interna vissel- blåsarfunktioner och generella bestämmelser om hur sådana vissel- blåsarfunktioner ska vara utformade är en ingripande och betung- ande åtgärd från lagstiftarens sida. Även om vi i avsnitt 7.6 föreslår begränsningar av vilka verksamheter som ska omfattas av skyldig- heten kommer många verksamheter att beröras av förslagen. Flera av bestämmelserna i direktivet är detaljerade och innehåller relativt betungande krav på hur visselblåsarfunktionen ska vara utformad. Vi ska, enligt utredningsdirektiven, utforma förslag så att den administrativa bördan för berörda aktörer i privat och offentlig sektor inte ökar mer än nödvändigt. Mot denna bakgrund avser vi att lämna förslag som ger verksamheterna frihet att själva bestämma utformningen av visselblåsarfunktionen i den utsträckning det är möjligt enligt direktivet. Det kan i sammanhanget erinras om att det finns bestämmelser om förhandling enligt medbestämmandelagen inför arbetsgivarens beslut om inrättande och utformning av vissel- blåsarfunktionen (se mer om detta i avsnitt 7.17). Bestämmelserna ska införas i lag Av 8 kap. 1 § första stycket regeringsformen framgår att föreskrifter meddelas av genom lag och av regeringen genom förord- ning. Föreskrifter som avser enskildas personliga ställning och deras per- sonliga och ekonomiska förhållanden inbördes ska meddelas genom lag (8 kap. 2 § första stycket 1). Även föreskrifter som rör förhål- landet mellan enskilda och det allmänna och som avser skyldigheter för enskilda eller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden ska meddelas genom lag (8 kap. 2 § första stycket 2). Det finns även lagkrav när man meddelar föreskrifter om grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för kom- Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning munernas befogenheter i övrigt och deras åligganden (8 kap. 2 § första stycket 3). Ett visst utrymme finns för regeringen att meddela de senare föreskrifterna – dvs. sådana föreskrifter på det offentlig- rättsliga området som avses i 8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 – efter bemyndigande i lag (8 kap. 3 §). De grundläggande krav som bör uppställas beträffande interna rapporteringskanaler och förfaranden kommer inte bara att röra myndigheter utan också privata aktörer, t.ex. företag. Den nya regleringen föreslås dessutom gälla för kommuner och regioner i deras egenskap av arbetsgivare (se mer om detta i avsnitt 7.6). De bestämmelser som måste införas för att tillgodose direktivet är sammanfattningsvis av det slag att de måste meddelas genom lag. De möjligheter till bemyndigande som finns i 8 kap. 3 § bör inte utnytt- jas med hänsyn till att inskränkningen i den kommunala självstyrel- sen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt. 7.6Det ska införas en skyldighet för arbetsgivare med minst 50 arbetstagare att ha en intern visselblåsarfunktion Förslag: Det ska införas en skyldighet för arbetsgivare att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Skyldigheten ska gälla för arbetsgivare som vid ingången av kalenderåret hade 50 eller fler arbetstagare. Direktivets bestämmelser om vilka verksamheter som ska omfattas Av artikel 8.1 i direktivet framgår att medlemsstaterna ska säker- ställa att rättsliga enheter i den privata och offentliga sektorn inrättar interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering av in- formation om överträdelser och uppföljning, efter samråd och i sam- förstånd med arbetsmarknadens parter, om detta föreskrivs i natio- nell rätt. Enligt artikel 8.3 gäller kravet på att inrätta interna rapporterings- kanaler och förfaranden endast för rättsliga enheter i den privata Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning sektorn med 50 eller fler arbetstagare. I artikel 8.7 anges dock att efter en lämplig riskbedömning, som beaktar arten av enheternas verksamheter och den därav följande risknivån för i synnerhet miljön och folkhälsan, får medlemsstaterna kräva att även rättsliga enheter i den privata sektorn med färre än 50 arbetstagare inrättar interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppfölj- ning. Enligt artikel 8.9 gäller kravet på att ha interna rapporterings- kanaler och förfaranden samtliga rättsliga enheter i den offentliga sektorn, vilket även inkluderar enheter som ägs eller kontrolleras av en sådan rättslig enhet. Av artikel 8.9 framgår dock att medlems- staterna får göra undantag från skyldigheten att inrätta interna rap- porteringskanaler och förfaranden inom den offentliga sektorn. De som får undantas från skyldigheten är kommuner med färre än 10 000 invånare eller färre än 50 arbetstagare. Undantagen är alter- , dvs. det räcker att någon av de två förutsättningarna är upp- fyllda för att det ska vara möjligt att göra undantag. Även enheter med färre än 50 arbetstagare får undantas från skyldigheten. I den privata sektorn är således huvudregeln enligt direktivet att endast rättsliga enheter med 50 eller fler arbetstagare ska omfattas. För den offentliga sektorn är huvudregeln enligt direktivet i stället att samtliga rättsliga enheter ska omfattas. Direktivet ger dock möj- lighet att göra avsteg från båda dessa huvudregler. Vad avses med rättslig enhet enligt direktivet? Direktivets krav på att inrätta interna rapporteringskanaler och för- faranden gäller för ”rättsliga enheter i den privata och offentliga sektorn”. Någon definition av uttrycket finns inte i direktivet. Inte heller artiklarna eller skälen i övrigt ger någon större ledning för tolkning av uttrycket. Idirektivets engelska språkversion används uttrycket ”legal entities” som motsvarighet till rättslig enhet. I den tyska språkversionen an- vänds uttrycket ”juristische Personen”. Uttrycken i de engelska och tyska språkversionerna synes närmast motsvara det svenska uttrycket juridiska personer. Skäl 48 ger viss ledning för tolkning av uttrycket rättslig enhet i den privata sektorn. I skälet anges att skyldigheten att inrätta interna Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning rapporteringskanaler och förfaranden inom den privata sektorn bör gälla för företag med 50 eller fler arbetstagare, oberoende av verk- samhetens art, på grundval av deras skyldighet att uppbära mer- värdesskatt. Gällande den offentliga sektorn anges i skäl 52 att skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden bör gälla alla upphandlande myndigheter och upphandlande enheter, på lokal, re- gional och nationell nivå, i syfte att särskilt säkerställa att reglerna om offentlig upphandling inom den offentliga sektorn respekteras. Det anges att skyldigheten bör stå i proportion till en- heternas storlek. Direktivets avsaknad av en definition av ett sådant centralt ut- tryck som rättslig enhet uppfattar vi som att det finns ett visst ut- rymme för medlemsstaterna att utifrån sina associations- och för- valtningsrättsliga traditioner fastställa vilka aktörer som ska vara skyldiga att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden. Skälen 48 och 52 indikerar dock att de som ska ha sådana kanaler och för- faranden åtminstone ska inkludera alla företag som uppbär mer- värdesskatt och alla upphandlande myndigheter och enheter. Vilka aktörer bör ha en skyldighet att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden? Enligt vår uppfattning är det tveksamt om det kan anses tillräckligt att företag som uppbär mervärdesskatt och upphandlande myndig- heter och enheter ska vara skyldiga att inrätta rapporteringskanaler och förfaranden. Relativt omfattande verksamheter skulle nämligen falla utanför skyldigheten, t.ex. föreningar, stiftelser och samfund. Dessa associationer skulle i många fall kunna bedriva verksamheter i vilka överträdelser av olika unionsrättsakter skulle kunna förekomma, t.ex. överträdelser av dataskyddsförordningen. Vi anser vidare att det från ett svenskt vidkommande vore olämpligt att befria vissa verk- samheter från skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden på basis av verksamheternas organisationsform, efter- som det skulle innebära en form av särbehandling som inte kan moti- veras utifrån de risker för överträdelser av unionsrätten som de olika verksamheterna medför. Direktivets bestämmelser om vilka enheter som ska omfattas av skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning kopplar skyldigheten till antalet arbetstagare (artikel 8.3 och 8.7). Dessutom anger direktivet i artikel 8.2 att de interna kanalerna och förfarandena ska göra det möjligt för åtminstone arbetstagare vid enheten att rapportera information om överträdelser. Direktivet synes alltså förutsätta att skyldigheten att ha interna rapporterings- kanaler och förfaranden ska omfatta enheter som har arbetstagare. Det innebär enligt vår mening att arbetsgivarbegreppet skulle kunna användas för att fastställa vilka aktörer som ska vara skyldiga att inrätta interna kanaler och förfaranden. Mot bakgrund av vad som står i direktivets engelska och tyska språkversioner bör det också övervägas om begreppet juridisk per- son skulle kunna användas för att ange vem som ska vara skyldig att inrätta interna kanaler och förfaranden. Enligt svensk rätt kan verksamheter inom den privata sektorn be- drivas i flera olika slags associationsformer som samtliga utgör juri- diska personer. Som exempel kan nämnas aktiebolag, handelsbolag, kommanditbolag, ekonomiska föreningar, ideella föreningar, registre- rade trossamfund, bostadsrättsföreningar, stiftelser, Europabolag, , arbetslöshetskassor, dödsbon och konkursbon. Samtliga nu nämnda associationsformer kan uppträda som arbets- givare. Även fysiska personer kan bedriva verksamheter, s.k. enskild firma eller enskild näringsverksamhet. En fysisk person som bedri- ver en sådan verksamhet utgör inte en juridisk person men kan vara arbetsgivare. Svenska staten består av statschefen, samt myndigheter i form av regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna (jfr 1 kap. 4–9 §§ regeringsformen). Svenska staten i dess helhet är en juridisk person. Inom den statliga sektorn har dock varje myndig- het ett självständigt arbetsgivaransvar gentemot dem som är arbets- tagare vid myndigheten. Detta är en följd av den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten. Det finns två typer av kommuner i : primärkommuner (kommuner) och regionkommuner (regioner). Vi gör bedömningen att kommunbegreppet enligt direktivet omfattar båda typer av kom- muner i , dvs. både primär- och regionkommun (jfr skäl 52). Varje kommun och varje region utgör i sin helhet en juridisk person. I kommunerna och regionerna finns det beslutande församlingar, fullmäktige, som är en del av den juridiska personen kommunen re- spektive regionen. Fullmäktige tillsätter en styrelse samt de nämnder Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller re- gionens uppgifter. Styrelsen är en myndighet och varje nämnd är en egen myndighet. Förvaltningen under styrelsen respektive under nämnden tillhör myndigheten. Inom den kommunala sektorn är det kommunen som sådan, alternativt regionen som sådan, som fullgör rollen som arbetsgivare gentemot arbetstagarna inom kommunen re- spektive regionen. Det är således inte styrelsen med dess förvaltning eller nämnden med dess förvaltning som anses vara arbetsgivare. Den nu gjorda redogörelsen leder enligt oss till slutsatsen att det inte är möjligt eller lämpligt att använda begreppet juridisk person för att fastställa vem som bör omfattas av skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden. Det finns flera skäl för denna slutsats. I anses, som nämnts, staten som helhet vara en juridisk person. Det innebär att om begreppet juridisk person skulle använ- das skulle det få konsekvensen att staten i dess helhet skulle vara skyldig att ha en enda visselblåsarfunktion. En sådan ordning skulle enligt vår mening knappast vara förenlig med direktivets ordalydelse och andemening. Särskilt artikel 8.9 behandlar rättsliga enheter inom den offentliga sektorn på ett sådant sätt att vi uppfattar att det som avses inte kan vara staten i dess helhet utan någon form av mindre enheter. Om begreppet juridisk person skulle användas beträffande den privata sektorn skulle det dessutom få till följd att fysiska personer som bedriver näringsverksamhet inte skulle omfattas av skyldig- heten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden. Detta skulle vara principiellt olämpligt, även om det är ovanligt att enskild näringsverksamhet som bedrivs av en fysisk person har 50 eller fler anställda. fanns endast en sådan arbetsgivare med fler än 50 anställda enligt uppgifter från SCB. Begreppet juridisk person skulle således inte omfatta samtliga de verksamheter som bör omfattas av skyldigheten att ha interna rap- porteringskanaler och förfaranden. Det skulle därför behöva kom- pletteras med ytterligare begrepp eller uttryck. Dessa ytterligare begrepp eller uttryck skulle dessutom behöva vara olika för verksam- heter i den privata respektive offentliga sektorn.