sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Planeringen bör utgå från lokala för- utsättningar i kommunen. I planeringen ska kommunen när det är lämpligt samverka med regionen samt andra samhällsorgan och orga- nisationer. I och med att bestämmelsen görs generellt tillämplig för insatser är det emellertid inte givet att kommunen alltid behöver samverka med regionen eller andra samhällsorgan. Utredningen anser därför att det ska göras ett tillägg om att samver- kan ska ske när det är lämpligt. Vilken typ av insats som kommunen planerar för kommer att avgöra behovet av samverkan och med vem som kommunen bör samverka. Precis som vid alla annan verksamhet inom blir uppföljningen ett viktigt verktyg i planeringen. Både vad gäller effek- ten av insatserna och i förhållande till medborgarnas behov av insatser. På så sätt bidrar planeringen till en effektiv användning av kommu- nens resurser. I likhet med vad som gäller innebär detta inte att det upp- ställs några krav på formerna för planeringen, utan det är kommunen själv som avgör hur planeringsarbetet ska bedrivas. Utredningen be- dömer att det med hänsyn till de skilda lokala förutsättningarna som Statistik om asylansökningar 2015: /Om- /Statistik/Asyl.html, (hämtad ). gäller för kommunerna är viktigt att kommunerna själva kan be- stämma formerna för och uppläggningen av sin planering. I detta ingår att kommunerna också ges frihet att bedöma behovet av insatser och för vilka insatser kommunen behöver planera. Behovet av tidiga och förebyggande insatser ska särskilt beaktas Som utredningen lyft fram i tidigare avsnitt och ovan kräver före- byggande arbete en långsiktig planering av kommunens insatser till grupper och enskilda. I detta ingår också att beakta be- hovet av just förebyggande och tidiga insatser. Kommunen måste i sin planering utgå från de sociala problem och de behov av insatser som finns i kommunen. En förutsättning för att ska komma in tidigt är att verksamheter finns i människors närmiljö samt att verk- samheterna är flexibla och tillgängliga. För att kunna uppnå detta måste kommunen planera sina insatser. Ett väl fungerande samarbete och samverkan med regionen och andra aktörer är andra faktorer som underlättar tidiga och förebyggande insatser. Ambitionen att nå människor tidigt i ett missbruk eller beroende förutsätter tidig upptäckt och tillgång till tidiga, förebyggande insat- ser. Detsamma gäller även de sociala problem som ska motverka. Förebyggande och tidiga insatser riktade till exempelvis barn och unga kan minska risken för att problem uppstår eller att problem förvärras. För att kunna möta dessa barns behov i ett tidigt skede krävs att kommunen har insatser att erbjuda. Utan rätt stöd ökar risken för exempelvis skolproblem, missbruk och beroende, ung- domsbrottslighet eller annat utanförskap senare i livet. Det är enligt utredningens bedömning därför viktigt att kommunen tar med detta i sin planering av insatser. Genom kommunens skyldighet att planera sina insatser och sär- skilt beakta behovet av tidiga och förebyggande insatser tydliggörs uppdrag vad gäller det förebyggande arbetet. 10.3Ej verkställda beslut och domar 10.3.1Tillkomsten av lagstiftning om särskild avgift och rapporteringsskyldighet uppmärksammades att kommuner och regioner (tidigare landsting) i några fall hade satt sig över avgöran- den av förvaltningsdomstolar i mål där de varit parter. Agerandet kom att kallas domstolstrots. Till en början rörde det sig mest om kompetensöverskridande beslut vid näringsverksamhet. kom uppmärksamheten att riktas på domar som rörde s.k. rättig- hetslagar då det visat sig att domar som innebar att en kommun eller region skulle tillhandahålla en viss social förmån inte verkställdes eller verkställdes med en betydande fördröjning.17 inför- des särskilda regler i socialtjänstlagen för kommunerna som innebar att de kommuner som inte verkställde gynnande domar inom skälig tid riskerade att få betala en sanktionsavgift.18 tillsatte regeringen en särskild utredare med upp- drag att utreda frågan om kommuners och regioners underlåtenhet att verkställa egna beslut om insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Utredningen om verkställighet av vissa gynnande kommunala beslut överlämnade sitt betänkande, Beviljats men inte fått i december 2004.19 Utifrån betänkandet utvid- gades sanktionsavgiften till att även omfatta kommu- nens egna gynnande beslut. Detta med hänsyn till att personer som fått ett gynnande beslut ibland fick vänta oskäligt länge på de insatser som beviljats av kommunen.20 En av de bärande tankarna bakom för- slagen i betänkandet var att ge kommunerna verktyg för att kunna fullgöra sina uppgifter på ett bättre sätt.21 För att komma till rätta med väntetiderna fattade paral- lellt med införandet av en särskild avgift beslut om att införa en skyl- dighet för kommuner att rapportera beslut som inte verkställts till tillsynsmyndigheten, kommunens revisorer och kom- munfullmäktige. infördes också en möjlighet för tillsyns- myndigheten att ansöka om särskild avgift hos förvaltningsrätten för 2001/02:122. Åtgärder mot kommunalt trots. Beviljats men inte fått. 2005/06:115. Nationell utvecklingsplan om vård och omsorg av äldre. de ärenden där en kommun inte verkställt ett beslut inom skälig tid. Syftet med sanktionsavgifterna var att åstadkomma ett yttersta på- tryckningsmedel på kommunerna för att komma till rätta med vänte- tiderna och på så sätt uppnå verkställighet av insatser inom skälig tid. I samband med införandet av rapporteringsskyldigheten uttalade reger- ingen att det ur rättssäkerhetssynpunkt var oaccetabelt att enskilda inte får tillgång till de rättigheter som lagstiftningen ger dem. Med hänsyn till förekomsten och omfattningen av de aktuella problemen bedöm- des att ytterligare åtgärder behövde vidtas för att stärka den enskil- des rättssäkerhet.22 Den föreslagna rapporteringsskyldigheten skulle leda till en för- bättrad uppföljning av kommunernas beslut. skulle möjlig- heterna för kommunerna att planera verksamheten påverkas i positiv riktning och en av de bärande tankarna bakom förslagen var att ge kommuner verktyg för att de skulle kunna fullgöra sina uppgifter på ett bättre sätt. Fullmäktigeledamöterna – som ytterst ansvariga för fördelningen av kommunens medel – skulle genom rapporterings- skyldigheten också uppmärksammas dels på vilka rättigheter enskilda har enligt socialtjänstlagen, dels på förhållandena i kommunen. Sanktionsavgifter har det gemensamt att de innebär ett åläggande av betalningsskyldighet vid överträdelser av särskilda författningsbestäm- melser. En sanktionsavgift utgör alltså en ekonomisk sanktion som åläggs för ett rättsstridigt beteende. På det sättet liknar den böter och företagsbot. Sanktionsavgifter har regelmässigt både ett repres- sivt och ett vinsteliminerande inslag. Detta medför att avgifterna ofta uppgår till belopp som överstiger de böter som kan komma i fråga för brott som kan bedömas vara av liknande svårighetsgrad som över- trädelsen. Normalt brukar vissa gränser ställas upp för en sanktions- avgifts storlek. En sanktionsavgift bör sättas så högt att den motverkar det som avgiften är tänkta att förhindra.24 I socialtjänstlagen benämns sanktionsavgifter särskild avgift. 2005/06:115 s. 117. 2005/06:115 s. 117 och s. 123. 2001/02:122. 10.3.2Tillkomsten av tillsynens befogenheter – vite och förbud Staten har ett ansvar för att säkerställa efterlevnaden av de lagar, för- ordningar och föreskrifter som riksdag, regering och myndigheter beslutat om för de huvudmän och utförare – såväl offentliga som privata – som ansvarar för uppgifter och verksamheter inom hälso- och sjukvården och . Ett viktigt kontroll- och styr- instrument som staten förfogar över är tillsyn. – efter införandet av sanktionsavgifter – trädde en ny definition av begreppet tillsyn i kraft i socialtjänstlagen. infördes även möjligheter att utfärda föreläggande för att avhjälpa sådana missförhållanden som har betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser de har rätt till. Föreläggandet får förenas med vite. I vissa allvarliga fall kan tillsynsmyndigheten också förbjuda fortsatt verksamhet. Tillsyn handlar rent principiellt om en oberoende och självständig granskning av att de lagar som har beslutats av , de förord- ningar som har beslutats av regeringen och de föreskrifter och villkor som har beslutats av myndigheter efterlevs och att den enskilde med- borgaren i dessa avseende behandlas på ett likvärdigt sätt oberoende av var i landet man bor.26 Detta följer av den definition av tillsyns- begreppet som finns i 13 kap. 2 § SoL. Bestämmelsen reglerar att till- syn innebär granskning av att den granskade verksamheten uppfyller krav och mål enligt lagar och föreskrifter samt beslut meddelade med stöd av sådana föreskrifter. Om tillsynsmyndigheten finner att det i verksamhet som står under tillsyn enligt socialtjänstlagen förekom- mer ett missförhållande som har betydelse för enskildas möjligheter att få de insatser de har rätt till får förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Föreläggandet får för- enas med vite. Regeringen ansåg i likhet med tillsynsutredningen att det inte fanns skäl att begränsa de områden inom vilka sådana läggan- den kan meddelas. Som exempel angavs att kommuner inte ska kunna avstå från att erbjuda verksamheter som lagen ger dem skyldighet att erbjuda. Exempelvis föreskrivs det att kommunen ska inrätta sär- skilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd och att kommunen ska sörja för att för- äldrar kan erbjudas samtal under sakkunnig ledning i syfte att nå enig- 2008/09:160. 26SOU 2004 :100. het i frågor som gäller vårdnad, boende och umgänge. Om kommu- nen inte uppfyller dessa krav måste tillsynsmyndigheten kunna före- lägga en kommun att tillhandahålla sådana tjänster.27 Vid tiden för införandet av de nya befogenhetsbestämmelserna för tillsynsmyndigheten flyttades ansvaret för tillsynen från länssty- relserna till . Regeringen bedömde att uppgiften att vara mottagare av rapporter om ej verkställda beslut liksom uppgif- ten att ansöka om särskild avgift hade anknytning till tillsynsupp- draget och därför också borde överföras till Socialstyrelsen.28 Rapporteringsskyldigheten innebär att varje gynnande bistånds- beslut som inte verkställts ska rapporteras till och kommunens revisorer. För varje beslut ska nämnden ange tid- punkten för beslutet och vilken typ av bistånd beslutet gäller samt skälen för dröjsmålet. Nämnden ska också rapportera varje beslut där verkställigheten har avbrutits och inte verkställts på nytt. Rap- porteringen ska ske en gång per kvartal.29 Vidare innebär rapporter- ingsskyldigheten att nämnden ska överlämna en statistikrapport till fullmäktige över hur många av nämndens gynnande beslut som inte har verkställts . Statistikrapporten ska inte inne- hålla vare sig personuppgifter eller skälen till fördröjningen. En mot- svarande statistikrapportering ska lämnas beträffande beslut som inte har verkställts på nytt efter avbrott i verkställigheten. Rappor- teringen ska ske en gång i kvartalet. Skyldigheten att rapportera till till- synsmyndigheten och kommunfullmäktige gäller även vistelsekom- muner där bosättningskommunen begärt verkställigheten.30 2008/09 :160 s. 81-82. 2008/09:160 s. 49. 29Se 16 kap. 6 f § SoL. 30Se 16 kap. 6 h § samt 16 kap. 6 i § SoL. 10.3.3Uppföljningar och utvärderingar särskild avgift överlämnade rapporten länge ska man vänta, en uppföljning av lagstiftningen om särskild avgift och rapporter- ingsskyldighet, till regeringen. En central fråga i uppföljningen var om den förändrade lagstiftningen hade minskat väntetiderna i kom- munen och om antalet ej verkställda beslut ökat eller minskat. konstaterade i sin rapport att rapporteringsskyldigheten lett till en större medvetenhet om rättighetslagstiftningens innebörd och om behovet av planering och uppföljning av beslutade insatser men att medvetenheten inte lett till att vare sig antalet inrapporterade beslut eller väntetiderna hade minskat. bedömde i rapporten att den särskilda avgiften endast haft en marginell avskräckande effekt och poängterade att de införda sanktionsåtgärderna aldrig helt kan mot- verka de bakomliggande faktorerna som styr kommunernas möjlig- heter att verkställa beslut i skälig tid. föreslog att rapporterings- skyldigheten till skulle tas bort och att området i stället skulle ingå som en del av myndighetens ordinarie tillsyn. ansåg dock att den särskilda avgiften borde behållas. uppmärksammade även ett par oönskade konsekvenser av lagstiftningen. Dels föreföll det som att kommunernas syn på vad som var omedelbar verkställighet och skälig väntetid ändrats på så sätt att kommunerna med rapporteringskravet upp- fattat det som att kommunerna hade på sig för att verk- ställa beslut. Dels förekom det att ärenden, där den enskilde tackat nej till den erbjudna insatsen, avslutades så att kommunen inte be- hövde inrapportera beslutet som ej verkställt. I rapporten framkommer även att svårigheterna med att verk- ställa beslut i huvudsak rörde två insatsområden, boenden respektive kontaktperson och kontaktfamilj. För boenden handlade svårighe- terna med verkställighet främst om brist på resurser, brister i planer- ingen samt svårigheter till följd av komplicerade byggprocesser som kommunerna själva inte rådde över. Beträffande insatserna kontakt- person och kontaktfamilj handlade det främst om rekrytering och att matcha individer med varandra. genomförde en centralisering av handläggningen. I och med denna ändrade och effektiviserade myndigheten sitt arbets- sätt för ej verkställda beslut. Mot bakgrund av detta arbete samt arbetet med att utveckla sin riskanalys ändrade sin inställning i frågan om rapporteringsskyldigheten. Detta framfördes i en skri- velse till regeringen . Av skrivelsen framgår att inte längre föreslår att rapporteringsskyldigheten ska tas bort. I skri- velsen framfördes ingen ändring i fråga om att den särskilda avgiften borde behållas.31 har granskat kommunernas skyldighet att rapportera ej verkställda beslut och särskild avgift. Resultatet redovisas i en granskningsrapport, beslutad . Rapporten har över- lämnats till och regeringen. övergripande bedömning är att rapporteringsskyl- digheten och den särskilda avgiften sammantaget har bidragit till en förbättrad rättssäkerhet för enskilda som beviljats bistånd. I rappor- ten rekommenderas att fortsätta sitt förenklingsarbete vid han- teringen av ej verkställda beslut och att fortsätta arbetet med kun- skapsåterföring både till kommunerna och till den egna riskbaserade tillsynen. rekommenderar regeringen att överväga om skyldigheten att rapportera ej verkställda beslut även bör omfatta ej verkställda domar samt att regeringen bör överväga att justera tids- gränserna för rapportering av ej verkställda beslut då de flesta rap- porterade beslut verkställs . konstaterar i sin granskning att antalet rapport- erade ej verkställda beslut per kommun har ökat sedan tiden för in- förandet av sanktionsavgifter. Detsamma gäller antalet rapporterade ej verkställda beslut per 1 000 invånare. Vidare konstaterar att väntetiderna varit relativt oförändrade sedan rapporter- ingen infördes. De insatser som de flesta kommuner rapporterar som svåra att verkställa är boendeinsatser, kontaktperson och kon- taktfamilj. konstaterar att hälften av alla inrapport- erade beslut verkställs eller avslutas . Granskningen visar att den vanligast orsaken till att ett beslut inte verkställts är brist på bostad och att den enskilde tackat nej till den insats som 31Skrivelse angående IVO:s tidigare förslag gällande ej verkställda beslut (IVO:s dnr 10.4-41491/ 2018). Generellt blir enligt väntetiderna längre i de fall där den enskilde tackar nej, allt annat lika. granskning visar också att hanteringen av ären- den om särskilda avgift, från IVO:s ansökan om särskild avgift till domstolens beslut om avgift, kan ta . De flesta beslut är också verkställda eller ärendena avslutade vid tiden för IVO:s ansökan om särskild avgift. Av granskningen framgår vidare att många kommuner anser att det är en större administration att hantera tillsynsmyndig- hetens begäran om yttrande och handlingar jämfört med att rappor- tera ej verkställda beslut. Vidare visar granskningen att majoriteten av de fall där inleder ett ärende och överväger att ansöka om ut- dömande av avgift avslutas utan att ansökan upprättas. I dessa ärenden har bedömt att det inte funnits skäl att ansöka om avgift. IVO:s ansökningar om särskild avgift är framför allt riktade mot insatser med långa väntetider och mot kommuner som har rapporterat många ej verkställda beslut. Under sin granskning genomförde kommunbesök för att inhämta kommunernas syn på rapporteringen. Tjänstemän vid vissa förvaltningar har framfört att rapporteringsskyldigheten bygger på ett förlegat system som enbart handlar om kontroll. Syste- met och tidsgränserna upplevs som stelbent och fyrkantigt. Andra menar att rapporteringen bidragit till förbättrade rutiner och över- blick. Vid kommunbesöken har också lyfts fram att rapporteringen kan användas för planering och strategiskt arbete. Av dokumentstu- dier utförda i granskning framkommer att vissa kom- muner använder uppgifter från rapporteringen över ej verkställda beslut som underlag vid framtagande av boendeplaner och bostadsförsörj- ningsplaner. Förvaltningar som har många ej verkställda beslut uppgav till att rapporteringen fått till följd att man nu har bättre överblick över dessa jämfört med tidigare. Förvaltningar med färre ej verkställda beslut anger att de hade haft god överblick över dessa även utan rapporteringskravet. Regeringen har tagit emot och i samband med detta uttalat bl.a. följande.32 Regeringen instämmer i de övergripande iakttagelserna. Vidare uttalades att rapporterings- skyldigheten och den särskilda avgiften sammantaget har bidragit till att öka rättssäkerheten för den enskilde. Antalet ej verkställda beslut har , med undantag för några enstaka år, fortsatt att öka sedan rapporteringskravet infördes. Det är angeläget för regeringen att fortsätta följa utvecklingen samt bevaka mönster bland de ej verk- ställda beslut som rapporteras. Det vanligaste inrapporterade ej verk- ställda beslutet gäller särskilt boende för äldre. Med syfte att öka antalet bostäder för äldre har regeringen avsatt 695 mil- joner kronor i investeringsstöd för äldrebostäder. Mot bakgrund av att flera kommuner uppger att de har brist på boenden men att det saknas en nationell helhetsbild har regeringen givit Socialsty- relsen i uppdrag att kartlägga behoven av och tillgången till särskilda boendeformer för äldre. Regeringen delar bedöm- ning att handläggningen och rapporteringen av ej verkställda beslut bör kunna förenklas och effektiviseras och avser att följa upp det utvecklingsarbete som redan initieras av . Det är enligt reger- ingen angeläget att fortsätter arbetet med kunskapsåterföring från kommunernas rapportering av ej verkställda beslut, både till kommuner och till den egna riskbaserade tillsynen. Regeringen in- stämmer i bedömning att ej verkställda gynnande domar kan innebära samma problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv som ej verkställda gynnande beslut. Regeringen avser därför att se över förutsättningarna för och behoven av att utreda om ej verkställda gynnande domar ska omfattas av kommunernas rapporteringsskyld- ighet. När det gäller rekommendationen att se över tidsgränsen för när kommunerna ska rapportera ett ej verkställt beslut gör reger- ingen en annan bedömning än . Regeringen anser att det finns risk för att negativa konsekvenser kan uppstå. Bl.a. har tidi- gare uppföljningar visat att kommunerna ibland likställer tidsgrän- sen i rapporteringen med den tid de har på sig att verkställa ett beslut. En ökning av tidsintervallet för kommunernas rapportering skulle kunna innebära en ökning av antalet fall med oskäligt dröjsmål som inte kommer till IVO:s kännedom. Rapporteringen fyller även en funktion som verktyg för att få överblick och underlag för planering av insatser. I ett läge där ej verkställda beslut ökar är det särskilt ange- läget att på både och nationell nivå skapa sig en så god bild som möjligt av ej verkställda beslut. Regeringen bedömer att en utökad tidsgräns riskerar att försämra rättssäkerheten för den en- skilde och att tidsintervallet mellan beslut och rapporteringsskyldig- het inte bör utökas. 10.3.4Väntetider inom hälso- och sjukvården Hälso- och sjukvården i håller hög kvalitet och står sig väl i jämförelse med andra länder. Uppföljningar visar goda medicinska resultat och överlag är patienterna nöjda med kvaliteten i vården. står hälso- och sjukvården inför en rad utmaningar och pro- blem. Tillgängligheten till vården brister och patienter upplever att de tvinga vänta . Att förbättra tillgängligheten och minska vänte- tiderna har därför varit en politiskt högt prioriterad fråga . Arbetet med att söka uppnå detta har bl.a. skett med hjälp av natio- nella vårdgarantier. En för landet gemensam vårdgaranti infördes . Målet med vårdgarantin är att öka tillgängligheten till planerad vård samt att avveckla köer och väntetider. Vårdgarantin inkluderar även specialiserad vård på regional nivå och nationell hög- specialiserad vård. Regionernas skyldighet att erbjuda vårdgaranti blev en del av hälso- och sjukvårdslagen och en del av patientlagen den 1 januari 2015.33 Vårdgarantin förstärktes inom pri- märvården . träffade regeringen och kommuner och regioner (SKR) en överenskommelse om att en särskild satsning skulle göras för att stimulera regionerna (tidigare landstingen) till att arbeta för kortare väntetider. Satsningen kom i dagligt tal att kallas för ”kömiljarden” och pågick inledningsvis . Överens- kommelsen innebar att ett prestationsbaserat resurstillskott på en 339 kap 1 §, HSL och 2 kap 3–4 §§, PL. miljard kronor skulle fördelas till regionerna (dåvarande lands- tingen). träffades en ny överenskommelse, i vilken parterna för- längde satsningen så att den skulle gälla fram . I den nya överenskommelsen skärptes prestationskraven, och principerna för hur pengarna skulle fördelas ändrades. Den uppdaterade kö- miljarden tog hänsyn till varje regions specifika förutsättningar. Med den nya modellen erhöll varje region pengar om regionen kortade väntetiderna till besök inom specialistvården eller till operation, jäm- fört med föregående år – oavsett den nivå som man startade från. finns en uppdaterad kömiljard som även den grundar sig på en överenskommelse mellan regeringen och SKR. Där anges att överenskommelser mellan regeringen och SKR är värdefulla verk- tyg för att åstadkomma förändring. Vidare anges att fokus på ökad tillgänglighet till vård behöver genomsyra alla reformer som reger- ingen prioriterar . Kortare väntetider och minskade köer leder till att patienter får vård i rätt tid. Överenskom- melsen uppgår avseende 2020 till . Av dessa är 2,4 miljarder avsedda för att korta väntetiderna inom hälso- och sjukvården.34 10.3.5Bestämmelserna om särskilda avgifter upphävs Utredningens förslag: Bestämmelserna om särskild avgift i nu- varande 16 kap. 6 a–e §§ socialtjänstlagen upphävs. Det finns ett flertal orsaker till att beslut av kommuner inte verk- ställs. Tillgång och efterfrågan är naturligtvis en avgörande faktor i sammanhanget. Den enklaste förklaringen till varför beslut inte verk- ställs inom skälig tid är att den beslutade insatsen inte finns att tillgå. Det kan handla om en plats i särskilt boende, en kontaktperson för en person med funktionsnedsättning, ett familjehem för barn eller en behandlingsinsats till någon med beroendeproblematik. Orsa- kerna till att tillgång och efterfrågan inte överensstämmer är dock mer osäkra. När det gäller brist på platser i särskilda boendeformer upp- ger kommunerna att bristande resurser är en av de främsta orsakerna. 34Regeringens beslut i ärende S2019/05300/FS.