sou · H8B314 · 2020-03-11 00:00:00 — Inte sällan brister även de praktiska förutsättningarna för dokumentation, i form av tillgång till datorer i ändamålsenliga lokaler eller smarta mobiltelefoner. Ett särskilt problem är att många kan dra sig för att använda ny teknik, som man kanske förknippar med mer administration och teknikstrul. Om personalen är tveksam till att introducera välfärdstekniken är risken stor att de överför sin syn till den enskilde. Tid för utbildning saknas eftersom det inte ersätts av uppdragsgivaren och detsamma gäller inköp av den nya tekniken som sådan. Det blir ofta enklare att fortsätta som . Sammantaget framstår det därför som problematiskt om ansvaret för införande av välfärdsteknik läggs på denna yrkeskategori. är det enligt rapporten denna grupp som i praktiken ska besluta om användning av välfärdsteknik, genom att välfärdsteknik ses som något som utföraren beslutar om. Om utförarna beslutar om välfärds- teknik används det ofta i så små volymer att någon ekonomisk nytta inte uppstår.210 Bistånd som uppmuntrar till välfärdsteknik Mot bakgrund av ovanstående kan man dra slutsatsen att det finns flera hänsyn att ta vid utformningen av en styrning som uppmuntrar till användningen av välfärdsteknik överlag. Ersättningsmodellerna måste innehålla incitament för utveckling som gynnar ett effektivare arbetssätt och ett mer värdeskapande utnyttjande av tiden hos den enskilde. Här ska också framhållas att det förslag till lagstiftning som vilämnar om biståndsbedömning när individen har varaktigt nedsatt beslutsförmåga förutsätter myndighetsutövning och således att bedöm- ningen av om den enskildes behov kan tillgodoses med hjälp av väl- färdsteknik görs av biståndshandläggaren. Vi gör bedömningen att det finns mycket att vinna på att försöka finna en god modell för styrningen av utförare utifrån olika aspekter som främjande av välfärdsteknik och effektiva arbetssätt, men också med beaktande av kvalitets- och rättssäkerhetsaspekter. Vi föreslår därför att får i uppdrag att ta fram modeller för upphand- ling, stöd och stimulans som leder fram till att en lämplig styrning 210Oskarsson, A. et al. (2020), s. 47. mot en ökad användning av välfärdsteknik inom vård och omsorg kan utarbetas, testas och implementeras. I uppdraget ingår att involvera berörda myndigheter, bl.a. , och intresseorganisationer. 8.11Grundläggande förutsättningar i form av infrastruktur Bedömning: Det finns ett behov av att kartlägga och beskriva robustheten i de befintliga bredbandsnäten. Staten behöver ta ett ökat ansvar för att det finns robust bredband över hela landet. Vi ansluter oss till det förslag om ett forum för infrastruktur för väl- färdens digitalisering som framgår av Bredbandsforums . Figur 8.6 Modell för samhällets ansvar för en robust infrastruktur för elektronisk kommunikation Övningar (Telö) (offentliga aktörer) (nätägare operatörer) Källa: Bredbandsforum (2019). Slutrapport från Bredbandsforums arbetsgrupp – Infrastruktur för digitalisering. Betydelsen av robust bredband Robust bredband är en förutsättning för att tjänster som bygger på användning av välfärdsteknik ska fungera (se även 3.6.2). De offent- liga digitala tjänster som används ställer visserligen med få undantag relativt låga krav på bredbandsanslutningen. En kartläggning inom ramen för Bredbandsforum har endast hittat enstaka tillämp- ningar av tjänster till enskilda användare med högre krav på tillgäng- lighet och robusthet. Tjänsterna till hemmet innebär överföring av mindre datamängder och utan krav på uppdatering i realtid. Omvänt har inte heller infrastrukturen setts som ett större problem för in- förandet av digitala samhällstjänster, förutom i fall där täckning saknas och alla invånare inte har tillgång till fast eller mobilt bred- band i sina hem. Man förutsätter ofta att hushållen har, eller har möjlighet att skaffa, tillräckligt bra uppkoppling för dessa tjänster.211 För att möjliggöra breddinförande av välfärdsteknik och vård på distans måste dock tillgången till tillräckligt bra bredbandskapacitet säkerställas över samtliga de geografiska områden där vård och om- sorg ska bedrivas. Enligt en undersökning av en arbetsgrupp inom Bredbandsforum, se rapporten för digitalisering , råder stor enighet om att fler och mer avancerade offentliga digitala tjänster är att vänta framöver, vilka förväntas ställa högre krav på tillgänglighet, kapacitet och robusthet. De kommer att leve- reras både i hemmet och mobilt (utanför hemmet). Tjänster från offentliga aktörer kan behöva samsas med andra digitala tjänster i ett hem via invånarens bredbandsanslutning. Det förväntas också en förändring när dagens pilotprojekt ska tas i drift i stor skala och tjänsterna kunna levereras till alla slutanvändare inom målgruppen. Beroendet av robust bredband kommer alltså att öka med mängden digitala tjänster och antalet anslutna. I sammanhanget noteras att planeras lansering av 5G-nätet i . Genom högre hastighet, minimal latenstid och garanterad stabil uppkoppling med- ger 5G en introduktion av nya och mer avancerade tjänster för moni- torering och vård på distans. 211Bredbandsforum (2019). Slutrapport från Bredbandsforums arbetsgrupp – Infrastruktur för digitalisering, s. 18. De aktörer som deltagit i arbetsgruppen är; IP-Only, IT&Telekomföre- tagen, PTS, Region , Region , , SKR, , och Utsikt Bredband. Olika offentliga aktörer väljer olika sätt att tillhandahålla välfärds- tjänster på, från att till största delen göra det i egen regi till att över- låta hela hanteringen till en extern leverantör. I vissa fall köper de offentliga aktörerna in utrustning från olika leverantörer och tecknar egna avtal för mobilabonnemang eller bredbandsanslutningar. Denna modell ställer högre krav på kravställning, upphandling och uppfölj- ning av de olika delarna som ingår i tjänsten. I avtalet definieras vilka krav som ställs på robustheten i tjänsten, med parametrar som till- gänglighet, åtgärdstider och uppföljning av avbrott. Förhöjda krav ger generellt sett också högre kostnader och betalningsförmågan är en viktig aspekt.212 Den som har behov av säkerhet utöver den grund- läggande nivån har ett eget ansvar att säkerställa en högre nivå av tillgänglighet. Ett exempel där offentliga aktörer har sett behov av en högre driftsäkerhet är Sjunet, ett särskilt kommunikationsnät som är upphandlat utifrån de höga krav på tillgänglighet, stabilitet och överföringshastighet som ställs inom vård och omsorg. Sjunet används av 100-tals olika regionala och nationella tjänster, som t.ex. för överföring av patientjournaler och röntgen- bilder. Alla regioner, kommuner, privata vårdgivare som är offentligt finansierade och leverantörer till dessa kan beställa anslutning till Sjunet från Inera. Utöver det ansvar som offentliga aktörer har som beställare av de tjänster de själva använder har de ett övergripande ansvar för att göra risk- och sårbarhetsanalyser (RSA). MSB utfärdar föreskrifter och har vägledningar för arbetet med RSA. Det saknas dock ett tydligt mandat att på regional eller nivå arbeta med planering, samordning och åtgärder för robusthet i digital infra- struktur.213 Att tillhandahålla en digital tjänst fram till slutanvändare, inne- fattar en kedja av många olika aktörer och lösningar som behöver kopplas ihop och tillsammans skapa den nivå av tillgänglighet och robusthet som tjänsten kräver. Den tidigare nämnda arbetsgruppen noterade att respektive aktör tar ansvar för sin del i kedjan men att robustheten i helheten ibland brister. Arbetsgruppen ansåg vidare att det generellt sett finns en för låg medvetenhet om betydelsen av robust infrastruktur när digitala tjänster erbjuds. 212Bredbandsforum (2019), s. 24. 213Bredbandsforum (2019), s. 38. roller och ansvar gör att krav på robusthet ibland inte ställs på grund av att ansvaret uppfattas ligga på andra aktörer. Att beställarrollen är svår är en bidragande orsak till att många kommuner väljer att an- sluta exempelvis trygghetslarm via mobilnätet där endast en av- talspart krävs för anslutningen. Beställare anser det svårt att definiera ”rätt” nivå av robusthet och kvalitet för att anslutningen ska passa tjänsterna. Det finns också osäkerheter rörande standard och inter- operabilitet. Beställande organisationer, t.ex. kommuner och regio- ner, skulle därför behöva gå samman i större utsträckning för att stödja varandra och utbyta erfarenheter. Tidig dialog med potentiella leverantörer och funktionsupphandling kan också bidra till att under- lätta anskaffning av anslutning och digitala lösningar. Arbetsgruppen såg mot denna bakgrund ett behov av ökad sam- ordning och erfarenhetsutbyte inom beställargruppen och mellan beställare och leverantörer av bredbandsanslutningar och offentliga digitala tjänster. Arbetsgruppen föreslog därför att SKR skulle etab- lera ett beställarnätverk för kommuner och regioner inom området bredbandsanslutning för offentliga digitala tjänster, i syfte att stötta beställarrollen samt att skapa en mötesplats och plattform för att diskutera behov, strategiska vägval och formulera krav inför upp- handling av bredbandsanslutning. Enligt uppgift från SKR kommer ett sådant beställarnätverk att starta . Enligt vad utredningen erfar finns ett behov av att kartlägga och beskriva robustheten i de befintliga bredbandsnäten. Kvaliteten i de befintliga bredbandsnäten skiftar och de nät som har sämre kvalitet kan behöva åtgärdas. För att kunna göra det behöver kvalitetsmått definieras och kvaliteten mätas. Alla levererade internetförbindelser måste testas vid leverans och kontinuerligt . Ett instrument för att mäta hastigheten på en förbindelse är Bredbandskollen, som är ett oberoende konsumentverktyg som drivs av , en oberoende, affärsdriven och allmännyttig organisation som ver- kar för ett internet som bidrar positivt till människan och samhället. Att det finns möjlighet att koppla upp sig, t.ex. för att använda dator, är dock inte ett bra mått när det handlar om den typ av uppkoppling som behövs för framtidens teknik. är ”momentan band- bredd” det praktiskt taget enda använda måttet på internetanslut- ningars kvalitet. Vad en öppen internetanslutning (internetaccess) ska innehålla och vilken kvalitet en användare kan förvänta sig är inte självklart för parterna på marknaden. pen kan innefatta prestanda såsom bandbredd, svarstid, tillgänglig- het, trafikstyrning, driftsfunktioner eller vilket stöd som användarna kan vänta sig vid fel. Därför är det intressant att notera den definition av internetaccess som tagits fram , Internetaccess Definition version 1.0. gjorde Netnod214 och i en förstudie för att utröna om det fanns behov av en definition av internetaccess.215 Resultatet visade att detta ansågs önskvärt av många av marknadens parter. Syftet var att tillsammans med marknaden definiera hur värdena ska mätas och definiera en lägstanivå. Här- igenom ges organisationer som ska upphandla internettjänster från operatörer en översikt över de krav som kan ställas vid formuler- ingen av en kravspecifikation för att erhålla en internettjänst av god kvalitet. Definitionen ska därför ses som en vägledning och är inte i sig en kravspecifikation. Avsikten är att definitionen fortlöpande ska hållas uppdaterad med hänsyn till den tekniska utvecklingen och erfarenheter från dess användning. Skapandet av en organisation för detta ingår i en senare projektfas.216 Enligt utredningens mening är det angeläget att detta arbete kan fortsätta för att underlätta för kommuner att upphandla välfungerande vård- och omsorgstjänster. I detta sammanhang ska framhållas att värdet av den offentliga upphandlingen i uppgår till per år.217 Genom ökad samordning vid upphandling av anslutning, nät- utbyggnad och tjänster skulle offentliga aktörer kunna vara en på- drivande faktor för ökad tillgång och robusthet i digitala infrastruktur. Ökad samverkan stärker också förutsättningarna för innovationsupphandling som kan bidra till utveckling av nya digitala tjänster och arbetssätt, enligt Upphandlingsmyndigheten.218 214Netnod i är ett dotterbolag till utveckling som har som syfte att driva de centrala knutpunkterna i del av Internet på ett neutralt och självständigt sätt. 215I förstudien intervjuades personer från 24 olika organisationer som representerade bl.a. internetleverantörer, mobiloperatörer, myndigheter, företag, universitet och privatpersoner. 216I Fas 1 av Projekt har 66 personer från 40 olika organisationer deltagit, se Bredbandsforum (2019), s. 6. 217Upphandlingsmyndigheten (2018). Statistik om offentlig upphandling . 218Upphandlingsmyndigheten (2018), s. 39. Behovet av ett samlat grepp Samhällets modell för robust elektronisk kommunikation utgår från att det är de aktörer som tillhandahåller elektroniska kommunika- tionsnät och tjänster, dvs. nätägare och operatörer, som har ansvar för att näten och tjänsterna fungerar. Enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, förkortat LEK, ska alla som tillhanda- håller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga kom- munikationstjänster vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att verksamheten uppfyller rimliga krav på driftsäkerhet. Åtgärderna ska skapa en säkerhetsnivå som, med beaktande av tillgänglig teknik och kostnaderna för att genomföra åtgärderna, är anpassad till risken för störningar och avbrott.219 PTS har som en av sina uppgifter att arbeta för robust elektronisk kommunikation och har även vissa finansiella medel för att genom olika åtgärder stärka dessa kommunikationsvägar. De åtgärder som genomförs med hjälp av PTS medel är sådana som inte kommer tillstånd utifrån kommersiella grunder eller övriga reglerande krav som ställs på operatörerna, men där samhället behöver en bättre robusthet för att klara en extraordinär situation. Den fysiska infrastrukturen ägs, underhålls och drivs av många olika operatörer och nätägare. Det handlar om rikstäckande fasta och mobila nät (ett tiotal), lokala eller regionala stadsnät, av vilka huvuddelen ägs och drivs av kommuner (cirka 230), nät som ägs av byanät och fiberföreningar (över 1 000) och ett okänt antal fastighets- nät. Näten hänger ihop kommunikationsmässigt men skiljer sig åt i storlek och ägande, teknisk standard, affärsmodeller och legal struk- tur. Detta gör att möjligheterna till robust och tillförlitlig anslutning är olika på olika platser vilket i sin tur medför att förutsättningarna för att leverera digitala tjänster varierar över landet samt att alla in- vånare inte kan nås av samma tjänster. Tillgången till bredband av hög kvalitet är särskilt svag i lands- bygdsbetonade kommuner med en spridd befolkning, där bred- bandstäckningen med överföringshastigheten minst /s i många fall omfattar av hushåll och företag. Det är stor skillnad på fibertillgång mellan olika län och kommuner, tätort och glesbygd, och flerfamiljs- och enfamiljshus. De områden som återstår att bygga ut i är främst i glesbygd och det gäller en- 219PTS har tagit fram driftsäkerhetsföreskrifter, PTSFS 2015:2. PTS drar slutsatsen att återstående utbyggnad kan för- väntas bli dyrare än den utbyggnad som gjorts och att den kan vara svår att bygga ut på ”marknadsmässig grund”. Prognosen är att regeringens övergripande bredbandsmål att hela ska ha tillgång till snabbt bredband inte kommer att uppfyllas, på grund av kostnaderna för att bygga ut nät i glesbefolkade områden.220 Byanäten är en viktig del av digitala infrastruktur, sär- skilt på landsbygden och på platser med få möjligheter till alternativa anslutningar. Det finns inga tecken på att byanäten skulle ha lägre kvalitet och robusthet jämfört med annan fiberinfrastruktur. De har byggts och dokumenterats enligt uppställda krav, haft få avbrott och en organisation på plats för att hantera nät och förening. De omfat- tas dock i regel inte av särskilda skyldigheter kring robusthet och driftssäkerhet. Byanäten är många och drivs av ideella krafter. Detta försvårar för övriga aktörer på marknaden att samarbeta med och erbjuda tjänster via byanät. Det är också en svaghet att det saknas en helhetsbild. Byanäten är framför allt ett resultat av de stödmedel som funnits för utbyggnad av fiber på landsbygden. Enligt arbets- gruppen skulle byanäten vinna på att samarbeta i större utsträckning, förstärka infrastrukturens robusthet, se över villkoren för tjänste- leveranser, drift och underhåll m.m. finns Byanätsforum, som styrs av Hela ska leva, Companion och LRF med finansiering via projektmedel från Landsbygdsprogrammet.221 Arbetsgruppen föreslog att Byanätsforum får ett uppdrag och finansiering för att fortsatt stödja byanäten när projektperioden upphör. Sammantaget visar rapporten på brister i den kedja av aktörer och lösningar som behöver kopplas ihop för att säkerställa robustheten i näten. Det finns otydligheter kring roller, vem som har ansvar för vad och hur avtal bör utformas. Förväntningar hos beställare och användare på hur robustheten och tillförlitligheten garanteras mot- svaras inte alltid av verkligheten.222 är frågan så komplex att alla beställare och användare, stora som små, inte kan förväntas 220PTS (2019b). Kommuners roller på bredbandsmarknaden och undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen. 221EU har en strategi för tillväxt och jobb inom EU fram . Syftet är att minska de ekonomiska och sociala skillnaderna i genom en smart och hållbar tillväxt för alla. För att nå detta övergripande mål har alla länder tagit fram nationella program inom olika områden. I varje program finns pengar som man kan söka till projekt och investeringar som syftar till att uppnå programmets mål. Landsbygdsprogrammet är ett av programmen. Programmen finansieras av de europeiska struktur- och investeringsfonderna perioden –2020. 222Bredbandsforum (2019), s. 3. att på egen hand säkerställa att samspelet mellan aktörer och lös- ningar fungerar felfritt. Det behövs mer stöd och vägledning, mer samverkan och erfarenhetsutbyte mellan aktörerna. Arbetsgruppen har identifierat risker i det faktum att det finns ett mycket stort antal nätägare i . Ska regeringens målsättning om ett helt uppkopp- lat uppfyllas behövs stöd och vägledning i hur även mindre nätägare, exempelvis fiberföreningar eller ägare av fastighetsnät, bör hantera och följa upp robusthet och tillförlitlighet. Därför finns ett behov av att ta ett ”samlat grepp” över leverans- kedjan. saknas tydligt mandat eller uppdrag att på nationell, regional eller nivå arbeta med planering, samordning och åtgärder för robusthet i digital infrastruktur. För att förbättra sam- ordningen i bredbandsutbyggnaden har regeringen infört regionala bredbandskoordinatorer i alla län –2020. I koordi- natorernas uppdrag ingår att kartlägga tillgången till infrastruktur och att identifiera problematiska områden, men de har inget uppdrag att främja robustheten i den digitala infrastrukturen.223 Arbetsgrup- pen ansåg att frågorna behöver behandlas i ett forum som är anpassat och bemannat för att hantera dessa tvärfunktionella frågor. Bred- bandsforum och är inte sammansatta för eller har i uppdrag att arbeta med frågor i gränslandet mellan digitala tjänster och infrastruktur. Arbetsgruppen föreslog därför att regeringen skulle tillsätta ett Forum för infrastruktur för välfärdens digitalisering. Syftet är att på nationell nivå samla marknadsaktörer, offentliga aktörer och intres- seorganisationer för att identifiera övergripande och strukturella utma- ningar, behov och möjliga lösningar för en robust och tillförlitlig infrastruktur för välfärdens digitalisering. Vidare föreslogs att reger- ingen tillsätter en offentlig utredning för att förtydliga hur ansvaret för planering, kartläggning och uppföljning av infrastrukturens robust- het och tillgänglighet fördelas mellan stat, regioner och kommuner och även att initiativet med regionala bredbands- och digitaliserings- koordinatorer i alla län bör förlängas till 2025 eller tills ansvaret för den digitala infrastrukturen förtydligats på annat sätt.224 Vidare ska framhållas följande. I används en marknads- styrd modell för bredbandsutbyggnad, men det är tydligt att den åter- stående utbyggnaden till stor del är beroende av offentliga stöd. 223Bredbandsforum (2019), s. 35. 224Bredbandsforum (2019), s. 38. Enligt SKR är statens stöd för att understödja utbyggnaden är ytterst begränsat i förhållande till vad som kommer krävas för att nå bred- bandsmålet. Investeringsbehovet anses uppgå till . SKR efterlyser ett nationellt ansvarstagande och en strate- gisk plan med finansiering för utbyggnad av den digitala infrastruk- turen. Merkostnader till följd av en långsam utbyggnad av bred- bandsinfrastrukturen drabbar i hög grad kommuner och regioner när effektiva digitala tjänster inte kan införas. SKR jämför med trans- portinfrastrukturen, som ses som en samhällsbärande infrastruktur och där staten har ett tydligt åtagande för hela landet. Samma synsätt borde gälla för bredbandsinfrastruktur, enligt SKR.225 I den senaste uppföljningen av bredbandsstrategin226 anförde PTS att bredbandsinvesteringarna minskat huvudsakligen beroende på lägre investeringar från företagen . Utbyggnadstakten kommer sannolikt att avta ytter- ligare . Den främsta orsaken till avmattningen är att bredbandsbyggnaden når ut till allt glesare bebyggda områden där det är mycket svårt att få investeringskalkylerna att gå ihop. Vi menar att staten måste stå för det offentliga åtagandet när det gäller tillgång till robust bredband i hela landet och att detta är vik- tigt om man verkligen önskar främja användningen av digital teknik inom äldreomsorgen. Vidare kan konstateras att regeringens initiativ med regionala bredbands- och digitaliseringskoordinatorer i alla län löper på . Detsamma gäller för Bredbandsforum. Det finns inga beslut om vad som ska hända därefter. Enligt vad ut- redningen erfar vore det angeläget med ett nationellt forum för olika aktörer som föreslagits av arbetsgruppen inom Bredbandsforum. Förslaget bereds nu inom . Bedömning: Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) bör ansvara för utveckling, förvaltning och samordning av en gemen- sam digital infrastruktur som även kommuner kan använda. Myn- digheten behöver ges ökade resurser, ett tydligare uppdrag att sam- verka med kommuner samt föreskriftsrätt inom sitt ansvarsområde. 225SKR:s skrivelse till regeringen . 226PTS-rapporten och förutsättningar för bredbandsutbyggnad från . Värdet av en gemensam digital infrastruktur I regeringens digitaliseringsstrategi anges att tillgång till en nationell digital infrastruktur som möjliggör interoperabilitet och samverkan är en förutsättning för digitalisering av offentlig sektor. Det behövs en stabil och säker bas för att kunna ge tillgänglig, likvärdig och effek- tiv digital service till människor och företag. Regeringen arbetar därför med att förtydliga styrningen och öka anslutningen till den digitala infrastrukturen. Vidare anges att den svenska förvaltnings- modellen bygger på att respektive myndighet i stor utsträckning själv väljer hur en uppgift ska utföras. kräver digitalisering allt oftare gemensamma lösningar och investeringar. Offentlig sek- tor ska kunna utbyta information, samarbeta och öka sin effektivitet genom gemensamma lösningar. Samordningen och styrningen av den digitala nationella infrastrukturen behöver därför utvecklas. Enligt SKR kan verksamheter inom äldreomsorgen uppnå sina mål på ett enklare och mer kostnadseffektivt sätt om de grundläggande förutsättningarna för ett säkert elektroniskt informationsutbyte finns på plats. Upphandling och utveckling av nya verksamhetsstöd enligt öppna standarder och överenskomna principer ger en mer hållbar ut- veckling och större flexibilitet. Det skapar möjligheter till inte bara en effektivare informationshantering utan även bättre beslutsunderlag för medarbetare, en snabbare och mer rättssäker hantering och en ökad innovation tack vare att spelreglerna för marknaden är tydliga. Att återanvända information på ett effektivt sätt medför även att kost- naderna för onödig hantering minskar.