sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Sfi upphörde som egen skolform 2016 för att bli en inkluderad del i skolformen kom- vux men svårigheter att göra jämförelser mellan de olika delarna i komvux finns fortsatt då särregleringen av sfi i styrdokumenten kvarstår. Detta gäller t.ex. närvarotimmar, studietakt etc. Därför blir t.ex. jämförelser när det gäller deltagande i utbildningar där sfi kom- bineras med komvux på gymnasial nivå svåra att göra. 5.11Utredningens förslag och bedömningar Utredningen har identifierat ett antal förbättringsområden som gäl- ler insamlingen av uppgifter om komvux och redovisningen av stati- stik. Utredningen har som utgångspunkt att uppgifterna för alla delar i komvux så långt det är möjligt bör samlas in och redovisas på samma sätt. Utredningen har ett särskilt fokus på sfi och sfi i kom- bination med annan utbildning i komvux enligt de givna direktiven. Utredningen anser att det inte föreligger några behov av författningsändringar vad gäller utredningens förslag och bedöm- ningar rörande insamling och redovisning av statistik. viatt ansvariga myndigheter kan vidta nödvändiga åtgärder med anledning av utredningens förslag och bedömningar i detta avsnitt. 5.11.1Förändringar i nationella räkenskapssammandrag , SCB gör en omfattande insamling av kom- munernas ekonomiska uppgifter i det nationella räkenskapssamman- draget, RS, för att få en bild av nuläge och utveckling avseende kom- munernas ekonomi inom samtliga ansvarsområden. I instruktionerna till uppgiftslämnare i kommunerna ger SCB detal- jerad information om vilka uppgifter som ska lämnas in och hur formu- lären ska fyllas i. För att statistiken ska vara jämförbar är det väsentligt att samma uppgifter samlas in år men nöd- vändigt att uppdatera dem efter nya bestämmelser och omständigheter. Utöver att utredningen funnit inaktuella uppgifter i SCB:s räken- skapsinstruktioner menar utredningen att det finns goda skäl till att tydliggöra vilka uppgifter om kostnader för de olika delarna i kom- vux som ska samlas in och anpassa dem efter rådande förutsättningar i komvux. Utredningen bedömer att detta är en angelägen åtgärd för att stödja huvudmännen i det systematiska kvalitetsarbetet. Då organi- seringen av komvux är så komplex är det av avgörande betydelse att så- väl statistik om resultat som om kostnader är tillförlitliga för att kunna bedöma verksamhetens kvalitet. Att ha tillförlitliga uppgifter i statisti- ken om resultat och kostnader i den kommunala vuxenutbildningen är följaktligen även en angelägenhet för beslutsfattare på nationell nivå. Utredningen gör bedömningen att kostnadsuppgifterna för samt- liga delar i komvux ska samlas in på samma sätt så att det går att göra jämförelser och relatera de olika delarna i komvux till varandra. Utredningens förslag: ska ändra instruk- tionerna till uppgiftsinsamlingen för räkenskapssammandraget med uppgifter som är aktuella och relevanta för vuxen- utbildning. ska göra en översyn av vilka kostnads- uppgifter som är relevanta och nödvändiga att samla in för vuxen- utbildningen för ökad korrekthet och tillförlitlighet. Verksamheten i svenska för invandrare, sfi ska inkluderas i denna översyn och redovisas på samma sätt som övriga delar i komvux och inte som en klumpsumma. Lämpligen görs en sådan översyn tillsammans med och kommuner och regioner. I nuvarande räkenskapssammandrag redovisas komvux på grundläg- gande och gymnasial nivå i samma kostnadsposter som grund- och gymnasieskolan dvs. undervisning, lärverktyg, elevhälsa, lokaler och övrigt. I posten övrigt ingår administrationskostnader. Kostnaderna för sfi och komvux som särskild undervisning redovisas som en totalsumma. När det gäller komvux som särskild undervisning finns vissa motiv till detta då det totala antalet elever i riket är väldigt lågt vilket kan medföra redovisningssvårigheter. För sfi finns ingen sådan förklaring då elevantalet är stort och verksamheten omfattande. Utredningen menar att kostnader för undervisning och admini- stration är särskilt viktiga att synliggöra i den kommunala ekonomin för att kunna värdera hur dessa bidrar till verksamhetens målupp- fyllelse och därmed kunna göra rimliga prioriteringar. Utredningen diskuterar även i den följande texten övriga kostnadsposter i relation till förutsättningar i komvux. Administrationen i vuxenutbildning är omfattande. Den maximala flexibiliteten som utredningen även beskrivit i tidi- gare avsnitt kräver en välfungerande administration som hanterar elever, kontinuerlig kursstart och -slut, avbrott, betyg, studiestöd, reviderade studieplaner med mera. Till detta kommer att administra- tionen ökar i takt med att en större del av utbudet erbjuds via entre- prenad. I entreprenaden kvarstår huvudmannens ansvar för komvux i förhållande till skollag och förordning. Det medför att huvudman- nen behöver ha rutiner för hur de externa verksamheterna ska följas upp i förhållande till statlig reglering och kommunala avtal och hur uppgifter av olika slag ska rapporteras in till huvudmannen. Utred- ningen bedömer att om kommunen till fullo tar sitt huvudmanna- ansvar i skollagens mening ökar huvudmannens administrativa upp- gifter med antalet anordnare i huvudmannens verksamhet. I grund- och gymnasieskolan används en schablonkostnad för administration på av grundbeloppet vid bidrag till enskilda huvudmän9 och i riksprislistan för gymnasieprogram10. Enligt utred- ningens erfarenhet överstiger administrationskostnaderna inom kom- vux vida den ovan angivna procentsatsen. I kommunallagen regleras att kommuner och regioner ska ha en god ekonomisk hushållning vilket gör att avsatta medel ska nyttjas på ett effektivt sätt. Utredningen ser det därför som angeläget att huvudmannens administrativa kostnader redovisas tydligt i räken- skapssammandraget och kan relateras till övriga kostnader för verk- samheten i komvux. Det gäller framför allt relationen till kostnader för undervisningen. Administrationen är en viktig stödfunktion och en förutsättning för att organisationen och undervisningen i komvux ska fungera men ökade kostnader för administrationen får inte tas från medel för undervisningen och på så vis äventyra undervisningens kvalitet. Kraven på vilka lärverktyg som huvudmannen ska tillhandahålla skiljer sig åt mellan olika delar i komvux. Enligt 20 kap. 7 § tredje stycket ska elever inom utbildning i svenska för invandrare utan kost- nad ha tillgång till böcker och andra lärverktyg som behövs för en tidsenlig utbildning. Huvudmannen får dock besluta att elever ska hålla sig med enstaka egna lärverktyg. När det gäller komvux på grundläggande och gymnasial nivå re- glerar skollagen att huvudmannen får bestämma att böcker och andra lärverktyg, som varje elev har för eget bruk och får behålla som sin egendom, ska anskaffas av eleverna själva eller erbjudas mot avgifter 9Skolförordningen (2011:185) 14 kap. 4 § pkt 5. 10Gymnasieförordningen (2010:2039) 13 kap. 3 § pkt 5. som högst motsvarar huvudmannens anskaffningskostnader. Lär- verktyg som används i utbildningen ska i övrigt tillhandahållas utan kostnad för eleverna. Kostnaderna för lärverktyg i komvux blir särskilt intressanta att synliggöra när det gäller sfi-verksamheten då huvudmannens ansvar att tillhandahålla dessa är tydligt framskrivet. Huvudmannens kostnader för lokaler för utbildning i komvux kan enkelt redovisas när verksamheten bedrivs i egen regi men vid entreprenad är det den externa anordnaren som har dessa kostnader inom ramen för det avtal som slutits med kommunen och den ev. kravställan som gjorts i anbudsförfrågan när det gäller adekvat ut- rustning i lokalerna. För grund- och gymnasieskolan är huvudregeln däremot att de enskilda huvudmännen ska ersättas med genom- snittskostnaden för de kommunala skollokalerna, och om det finns särskilda skäl kan den fristående skolan i stället ersättas för sina faktiska lokalkostnader (se t.ex. 14 kap. 6 § skolförordningen.) Denna regel är inte tillämplig på lokalkostnader i vuxenutbild- ningen bland annat för att i ett flertal kommuner finns ingen kom- vuxutbildning i egen regi. Dock är lokalkostnadsfrågan av intresse för kostnadsbilden i sin helhet i komvux då tillgången på ändamåls- enliga lokaler varierar stort mellan kommunerna och så även hyres- kostnaderna. Höga lokalkostnader kan ta en stor del av anordnarens ersättning från huvudmannen och det kan i sin tur befaras drabba undervisningens kvalitet. I de fall huvudmannen anlitar externa an- ordnare enligt kan avtalstiden om maximala anses kort för att teckna hyresavtal och eventuell medföra högre lokalkostnader för anordnaren. Elevhälsa redovisas som en egen kostnadspost i räkenskapssamman- draget även för komvux trots att det inte finns någon reglering i skollagen kring elevhälsa i vuxenutbildning. Dock vittnar huvudmän för komvux om att andelen elever som har behov av olika stödinsatser har ökat . Detta har även utredningen uppmärksammat i sin promemoria och gör bedömningen att kurator och specialpedagog bör prioriteras när resursbehov fastställs. Det bör påpekas att särskilda stödinsatser enligt regleringen i grund- och gymnasieskola inte finns för komvux men däremot gäller regleringen av extra anpassningar även i komvux. Utredningen bedömer att med tanke på det ökade behovet av stödresurser kan det övervägas att elevhälsa redovisas i räkenskapssammandraget för komvux. 5.11.2Förändringar i och redovisning av statistik Utredningen har identifierat ett antal utvecklingsområden när det gäller statistik för vuxenutbildning. I de be- dömningar som utredningen gör nedan är ambitionen att den stati- stik som finns att tillgå på såväl nationell som lokal nivå ska bli mer ändamålsenlig och tillförlitlig men också lättare att tolka. Utred- ningen anser också att den uppgiftsinsamling och statistikredovisning som ligger under ansvar bör genomföras på samma sätt för samtliga delar i komvux så långt det är möjligt. Sfi var en egen skolform fram till då utbildningen blev en del av skolformen vuxenutbildning. Sfi har successivt inlemmats i komvux men fortfarande återstår det överväganden som behöver göras kring vad i sfi-verksamheten som är särdrag som bör bibehållas och vad som i högre grad kan anpassas till övriga komvux. Utredningens förslag: ska i den officiella statistiken om kursdeltagare och studieresultat redovisa uppgifter om kön och utrikes född per kurs på grundläggande och gymnasial nivå på samma sätt som i statistiken för sfi. Detta för att synliggöra resultat och övergångar från sfi till grundläggande och gymnasial nivå i komvux för män, kvinnor, inrikes och utrikes födda även på kommunnivå. Att åstadkomma stärkt kvalitet och likvärdighet i komvux för mål- gruppen elever med svenska som andraspråk är utredningens huvud- fokus. Målgruppen utgör en allt större andel av eleverna på både grundläggande och gymnasial nivå. Därför bedömer utredningen att det är av stor betydelse att det i den nationella statistiken är möjligt att kontinuerligt följa upp elever på kursnivå även i komvux utöver sfi både utifrån kön och utländsk bakgrund om antalet så tillåter även på kommunnivå. Genom att tillgängliggöra dessa uppgifter kan huvudmännen på ett bättre sätt analysera resultat och utveckla verk- samheten utifrån elevernas behov av andraspråksutvecklande under- visning. 5.11.3Skolenheter för anordnare inom entreprenad Utredningens bedömning: Det bör göras en juridisk utredning för att klargöra vilka uppgifter som är möjliga för att samla in och redovisa i den nationella statistiken när det gäller externa anordnare av utbildning inom entreprenaden i komvux. bör i sin insamling av organisationsnummer för externa anordnare kunna koppla anordnarnas lokala adresser till det aktuella organisationsnumret och därigenom samla in relevanta uppgifter från dessa verksamheter och redovisa dem i den nationella stati- stiken. Den ökande förekomsten av entreprenad i den kommunala vuxen- utbildningen och kommuners olika sätt att organisera entreprenaden försvårar insamlingen av säkra uppgifter som behovet är stort att kunna göra kvalitativa uppföljningar av verksamheterna. av uppgifter försvåras även av att företagsuppgifter omfat- tas av sekretess. Detta problem har rönt stor uppmärksamhet på grund av en lagakraftvunnen dom i Kammarrätten med anledning av att SCB har reviderat sin sekretesspolicy. Denna förändring begränsar möjligheter att samla in uppgifter från fristående huvudmän på skolenhetsnivå, vilket strider emot Skol- verkets uppdrag att publiceras tillförlitlig information om samtliga skolenheter. har givits uppdraget att kartlägga och redo- visa vilka författningsändringar som är nödvändiga för att insamlingen ska kunna göras på ett likvärdigt sätt. Utredningen menar att även författningsändringar avseende externa anordnare i komvux bör över- vägas i detta sammanhang. samlar in uppgifter om organisationsnummer via huvudmannens skolenhetskod när det gäller elever och kursdeltagare i komvux, elever och kursdeltagare i sfi, komvux – nationella prov, samt sfi – nationella prov. Även i insam- lingen av pedagogisk personal fördelas uppgifterna via organisations- nummer. Detta syftar till att förbättra statistiken på en aggregerad nivå men den ger inte det stöd till huvudmännen som kan behövas när det gäller att göra likvärdiga analyser och jämförelser av resulta- ten mellan olika anordnare på lokal och regional nivå. Utredningen bedömer därför att frågan behöver utredas juridiskt med syfte att ska kunna samla in relevanta uppgifter och redovisa en tillförlitlig statistik på verksamhetsnivå. Utredningen anser att ett register med de externa anordnarnas organisationsnummer kombine- rade med lokala adressuppgifter bör upprättas. Arbetsförmedlingens modell med s.k. KA-nummer för kompletterande aktörer i kombi- nation med adresser skulle kunna vara en modell att inspireras av. 5.11.4Pedagogisk personal i sfi och komvux redovisar en omfattande och informativ statistik om peda- gogisk personal i hela skolväsendet. Strävan finns att uppgifterna ska redovisas på samma sätt oavsett skolform. När det gäller organiser- ing av utbildningar i komvux sker den genom egen regi eller på entre- prenad. Detta medför att huvudmannen ansvarar för uppgiftsläm- nandet även när det gäller externa anordnare. I samverkan mellan olika kommuner kan konsekvensen bli att en och samma lärare rapporteras i samtliga kommuner som har elever i den aktuella undervisnings- gruppen. Detta medför att det totala antalet lärare inte fullt ut över- ensstämmer med verkligheten. Vägledning är enligt utredningens uppfattning av central betydelse i den kommunala vuxenutbildningen och studie- och yrkesvägledarens roll är avgörande för att de vuxna eleverna ska kunna göra välinfor- merade val. regleras den initiala studie- och yrkesvägled- ning för sfi och komvux på grundläggande nivå särskilt i skollagen. I personalstatistiken redovisas studie- och yrkesvägledartjänster i komvux på riks- och kommunnivå. Utredningen menar att det är av största vikt att synliggöra den studie- och yrkesvägledning som finns i komvux och anser att de uppgifter om utbildning som redovisas på riksnivå även ska redovisas på kommunnivå. Sfi betraktas i många sammanhang i utbildningsväsendet som en udda fågel i förhållande till övriga skolformer. Detta blir synligt inte minst när det gäller sfi-lärares kompetens. Lärare på grundläggande och gymnasial nivå i komvux relateras till grund- och gymnasie- skolans krav på pedagogiska lärarexamina och ämnesbehörighet. När det gäller sfi-lärare är behörighetskravet 30 högskolepoäng i svenska som andraspråk. Sfi finns alltså inte som eget ämne vilket är ett pro- blem i sig (jfr 11.5.5) och 30 högskolepoäng i svenska som andraspråk motsvarar de krav som ställs på ämnet för behörighet i årskurs 1–6. När det gäller pedagogisk högskoleexamen relaterar sfi inte till någon specifik nivå, vilket gör att alla slags pedagogiska examina förekommer i kombination med ämnesbehörigheten på 30 högskole- poäng när sfi-lärare beviljas lärarlegitimation. Utredningen menar att denna otydlighet och möjligheten till vida tolkningar medför svårig- heter att analysera den statistik om sfi-lärare som finns att tillgå. Det visar sig inte minst när prognoser för behovet av sfi-lärare ska be- dömas. Även om sfi är en verksamhet vars volymer fluktuerar bidrar även det ovan beskrivna till ytterst osäkra prognoser. Utredningens förslag: ska säkerställa att personal- statistik om sfi och övrig komvux alltid ingår den samlade infor- mation om pedagogisk personal som sammanställs och publiceras exempelvis i form av PM. Studie- och yrkesvägledartjänster och andelen med högskole- examen i komvux ska även redovisas i insamlingen på kommunnivå. ska utreda hur behovet av sfi-lärare bättre kan ana- lyseras och prognosticeras. 5.11.5Likvärdig betygsättning i sfi Utredningens förslag: ges uppdraget att analysera lik- värdig betygssättning i sfi genom att följa upp hur resultat på nationella prov i sfi korrelerar med elevens slutliga betyg i aktuell kurs men också hur de nationella proven genomförs på ett rätts- säkert sätt. redovisar årlig statistik för resultat på de genomförda nationella proven i sfi kurs B, C och D, både proven i sin helhet och per delkurs. Dock finns inte någon uppföljning av hur provresultaten korrelerar med elevens slutliga betyg i aktuell kurs. infördes en ny skrivning i skollagen om att nationella prov ska särskilt beaktas vid betygssättningen. I rapporter har analyserat likvärdig betygssättning i relation till resultaten på de nationella proven både för år 9 och för gymnasieskolan. Utredningen menar att det är ange- läget att göra en analys av huruvida betygsättningen i sfi kan bedömas vara likvärdig. I analysen ska även en jämförelse av resultat mellan olika huvudmän göras. Det finns även oklarheter när det gäller genomförandet av de natio- nella proven. Utredningen erfar att dessa oklarheter handlar om huru- vida de nationella proven genomförs i sin helhet, om elever gör samma prov och hur inrapporteringen görs. Detta ska även undersökas i samband med analysen av likvärdig betygssättning i sfi. Beaktat vad som framkommer i den genomförda analysen bör vidta lämpliga stödåtgärder och undersöka möjligheten att kontinuerligt följa upp resultaten på de nationella proven i rela- tion till slutligt betyg. Utredningen bedömer att dessa åtgärder är nödvändiga även när den förenklade betygsskalan införts. Utredningen menar att förslaget om nationellt fastställd kurstid och verksamhetspoäng i sfi synliggör genomströmning och studieresul- tat i sfi och förenklar insamling och redovisning av statistik samt gör den mer tillförlitlig. Den tidsbegränsning av sfi som utredningen föreslår i kapitel 6 ställer skärpta krav på att elevers eventuella studie- avbrott följs upp noggrant. Genom det föreslagna Kommunala språk- ansvaret, KSA (även det i kapitel 6) ges kommunen ökade möjlig- heter att aktivt följa upp de elever som av olika anledningar avbryter eller får ändrade förutsättningar för sina sfi-studier. Utredningen konstaterar tidigare i kapitlet att sfi-elevers av- brottsorsaker inte följs upp på nationell nivå som ett resultat av det som framkom i av uppdraget att ta fram tabeller för officiell statistik över deltagare i svensk- undervisning för invandrare. I rapporten föreslås att avbrotten i stäl- let ska följa upp av var 3–. Senast en sådan uppföljning gjordes var 2012.11 Utredningen menar att det kan finnas skäl att följa upp orsakerna till att sfi-elever avbryter sina studier på nationell nivå med viss regel- bundenhet men det som framför allt behöver prioriteras är att stödja huvudmännen i att utveckla avbrottshanteringen som en del i det systematiska kvalitetsarbetet. Det har konstaterats brister i de administrativa systemen som hindrar en korrekt avbrottsregistrer- ing men utredningen erfar att avbrott ibland görs på felaktiga grunder när elever byter anordnare, vilket är ett nytt problem i sammanhanget. 11Skolverket, Redovisning av uppdrag om avbrott i vuxenutbildningen Dnr U2011/3405/S. Utredningens förslag: ska även fortsättningsvis följa upp elevers avbrott i den årliga statistikredovisningen på nationell nivå. ska kartlägga vilka stödinsatser huvudmännen behö- ver för att förbättra sin avbrottshantering som en del i det syste- matiska kvalitetsarbetet. En allt större andel sfi-elever deltar i sfi via distansundervisning. Eftersom sfi-utbildningen är den enda utbildning inom komvux som har en garanterad undervisningstid om i genomsnitt finns det anledning att nogsamt följa utvecklingen av i vilken omfattning sfi-elever studerar på distans och vilka resultat som upp- nås genom denna undervisning. Utredningen har i detta betänkande föreslagit en reglering av distansundervisning i sfi där en tydlig skill- nad görs mellan närundervisning och distansundervisning. För att kunna följa upp distansundervisning i sfi föreslår utredningen att sär- skilda kurskoder tas fram enligt den reglering av distansundervisning för sfi som utredningen föreslår. På så vis synliggörs denna distans- undervisning i den nationella statistiken. Utredningens förslag: ska ta fram särskilda kurskoder för sfi-utbildning som bedrivs enligt den reglering av distans- studier som utredningen föreslår. 6KSA – ett kommunalt språkansvar Ett av utredningens första uppdrag var att utreda hur utbildning kan erbjudas för nyanlända som omfattas s.k. utbildningsplikt, vilket redovisas i utredningens promemoria . re- mitterade promemorian Språkplikt – Deltagande i grundutbildning i svenska för rätt till försörjningsstöd1. Begreppet plikt i dessa sammanhang har varit föremål för återkommande diskus- sioner inom utredningen när det gäller relationen mellan individens ansvar och rättigheter och huvudmannens uppdrag. Detta har bidra- git till att utredningen ser behov av ett ramverk som förenar och ska- par en balans mellan individens plikt och huvudmannens skyldigheter när det gäller en god språkutveckling och etablering i samhälls- och arbetsliv. Utredningen har funnit att huvudmännen inte har tillräcklig känne- dom om vilka kommuninvånare som saknar grundläggande kunska- per i svenska och som en konsekvens av det får individer som har rätt till sfi inte alltid ta del av sådan undervisning. Kommunen nyttjar därmed inte fullt ut möjligheten att använda sfi som ett medel för etablering på arbetsmarknad och integration i samhället. Därför läm- nar utredningen ett antal förslag som tillsammans med befintliga regleringar utgör ett ramverk, Kommunalt språkansvar, KSA. Ram- verket KSA ska bidra till att kommunerna bättre kan leva upp till de krav som ställs på dem när det gäller individers rätt till individanpas- sad och flexibel sfi. KSA ska även bidra till att säkerställa att berörda parter har en helhetssyn på individens studieförutsättningar och ge individen bättre planeringsförutsättningar med tydligare studiemål 1PM Språkplikt – Deltagande i grundutbildning i svenska för rätt till försörjningsstöd. S2019/05353/FST. KSA – ett kommunalt språkansvar Detta kan bidra till ökad motivation och förbättrade studieresultat. Nedan beskriver vi innehåll utifrån befintlig re- glering av vuxenutbildning (komvux) i skolförfattningarna. Vid varje punkt redogörs för hur det befintliga regelverket förtyd- ligas eller skärps. I några punkter beskriver vi insatser som kräver helt ny reglering. Utredningens förslag markeras med kursiv stil. Beskrivningen av KSA nedan ska även ses som en sammanfatt- ning av ramverkets olika delar som presenteras mer i detalj i kapitlets följande avsnitt. består av följande delar: •Varje kommun ska aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till sfi och motivera dem som saknar grundläggande kun- skaper i svenska och omfattas av rätten till sfi-utbildning att delta i utbildningen. Inom KSA skärps kravet på hemkommunen genom att en handlingsplan ska upprättas där kommunen formulerar hur KSA-funktionens arbete ska genomföras; uppsökande verksamhet, samverkan med andra aktörer, ändamålsenliga rutiner samt uppfölj- ning och utvärdering.