sou · H8B335 · 2020-06-08 00:00:00 — Vid reformer och förändringar av regelverk i välfärden kan Myndigheten för utbetalningskontroll bli en viktig kunskapskälla och remiss- instans. Även vid andra reformer där kontrollfrågor är av särskild vikt kan myndighetens kunskap bli värdefull. 3Felaktiga utbetalningar och bedrägerier som drabbar DWP:s sex största förmåner beräknas till , av utbetalningarna för dessa förmåner, enligt uppgift från Cabinet Office, . Detta omfattar inte pensioner för vilka nivån på felaktigheter beräknas vara låg. Se också , (2019), Fraud and in the . På /government/statistics/fraud- and-error-in-the-benefit-system-financial-year-2018-to-2019-estimates finns närmare att läsa om resultaten och metoden för mätningarna. 4SOU 2008:74, Rätt och riktigt, s. 209–220. Stödja och följa arbetet mot felaktiga utbetalningar 8.2En samlad redogörelse till regeringen Utredningens förslag: Myndigheten för utbetalningskontroll ska lämna en samlad redogörelse till regeringen om myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Arbetslöshetskassornas arbete på området ska ingå i redogörelsen i den mån det går. Omfattningen av fel- aktiga utbetalningar, de allvarligaste riskerna och en uppföljning av de viktigaste åtgärderna ska ingå i redogörelsen. Skälen för utredningens förslag För att kunna ge regeringen ytterligare underlag för prioritering och uppföljning av åtgärder bör Myndigheten för utbetalningskontroll ha i uppdrag att lämna en samlad redogörelse av arbetet med att mot- verka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Redogörelsen bör i första hand bygga på beslutande myndigheters egna risk- och omfattningsstudier samt vid behov egna kartläggningar och analy- ser. Redogörelsen bör lämnas regelbundet, men vi ser inte att den behöver lämnas . Myndigheterna genomför inte egna studier av risker och omfattningen av fel , varför ett längre intervall för rapporteringen är lämpligt. bör vara tillräckligt för att kunna följa utvecklingen och följa upp åtgärder. Svårt att få en helhetsbild av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar Vi delar KUT-delegationens bedömning att det är svårt att få en helhetsbild av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Styrningen och uppföljningen sker utifrån olika förmåner och myndigheter men det saknas en samlad bild och en möjlighet till jämförelse. Styrningen och uppföljningen är därmed varken samlad eller tillräckligt jämförbar. Arbetet berör många departement, utgiftsområden, myndigheter och många olika delar av myndigheternas verksamheter. Utöver utbetalande myndigheter berörs andra myndigheter såsom rättsvårdande myndigheter och Stödja och följa arbetet mot felaktiga utbetalningar tillsynsmyndigheter.5 Styrningen och uppföljningen av det samlade arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar har till stor del skett genom olika tillfälliga uppdrag till delegationer och myndigheter.6 Avsaknaden av en samlad uppföljning av området innebär att regeringen inte har tillräckliga förutsättningar för en samlad styrning. Det försvårar prioriteringen av åtgärder och kan göra att styrningen blir otydlig. Redogörelsen bör omfatta de statliga välfärdssystemen och lämnas till regeringen . Redogörelsen bör innehålla en beskriv- ning av omfattningen och de allvarligaste riskerna för felaktiga utbetalningar, en beskrivning av de statliga myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar samt en uppföljning av de viktigaste åtgärderna på området. Underlaget för en sådan redo- görelse bör baseras på underlag från de beslutande myndigheterna7 och på underlag som Myndigheten för utbetalningskontroll tar fram. I den mån det är möjligt bör arbetslöshetskassornas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar ingå i underlaget för redogörelsen.8 Behovet av denna typ av redogörelser framfördes redan av FUT- delegationen, och behovet kvarstår.9 En återkommande samlad redo- görelse till regeringen kan stärka styrningen på området och leda till att arbetet får högre prioritet genom att det synliggörs. En samlad översyn av de olika myndigheternas kontrollsystem kan ge möjlighet 5SOU 2019:59, Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, s. 105–114. 6I berörda myndigheters instruktioner framgår att de ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i detta arbete samverka med berörda parter. framgår också i instruktionerna att myndigheterna ska delta i det myndighets- gemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten. 7Av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll framgår att myndigheterna är skyldiga att ha en process för intern styrning och kontroll, vilken ska säkerställa att myndig- heten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter, uppnår verksamhetens mål och uppfyller kraven i 3 § myndighetsförordningen (2007:515). I processen ingår bl.a. att göra riskanalyser, vidta nödvändiga åtgärder samt systematiskt och regelbundet följa upp och bedöma den interna styrning och kontrollen. 8Arbetslöshetskassorna är inte myndigheter och omfattas därför inte av förordningsreglerade krav på att arbeta systematiskt med att förebygga felaktigheter genom att t.ex. utföra risk- analyser och uppföljning m.m. 9SOU 2008:74, Rätt och riktigt, s. 209–220. Stödja och följa arbetet mot felaktiga utbetalningar till jämförelser mellan deras olika arbetssätt och strukturer samt en möjlighet att se på kontrollsystemen ur ett systemperspektiv.10 En parallell kan dras till som, tillsammans med övriga myndigheter i samarbetet mot organiserad brottslighet, åter- kommande tar fram en myndighetsgemensam lägesbild av organi- serad brottslighet.11 Syftet med lägesbilden är att presentera ett beslutsunderlag för myndighetsgemensamma strategiska åtgärder. Ett liknande exempel finns också i , där Cabinet office publicerar en rapport om arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.12 Ett syfte med rapporten är att synliggöra frågan och på så sätt åstadkomma att arbetet prioriteras av myndig- heterna. Ett annat syfte är att regeringen ska kunna prioritera åtgär- der utifrån en helhetsbild samt följa upp effekter av genomförda åtgärder. Rapporten redovisar bl.a. en sammanställning av departe- ments och myndigheters omfattningsstudier, hur styrningen utveck- lats samt trender vad gäller felaktiga utbetalningar och bidrags- brottslighet. 8.3Styrningen stärks med ett mål om att felaktiga utbetalningar ska minska Utredningens förslag: Ett mål slås fast om att de felaktiga utbetal- ningarna från välfärdsystemen ska minska. Målet ska följas upp i budgetpropositionen. Skälen för utredningens bedömning KUT-delegationen menade att det behövs ett övergripande mål för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar som gäller alla berörda utgiftsområden. Målet bör enligt KUT-delegationen vara att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen ska minska. 10SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 369. (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019. 12Se Cabinet Office, (2019), The Government Counter Fraud Function – Four Year Strategy 2019–2023; The Cross-Government Fraud Landscape Annual Report 2018 och The Cross-Government Fraud Landscape Annual Report 2019. Stödja och följa arbetet mot felaktiga utbetalningar instämmer i KUT-delegationens förslag om att ett sådant mål bör slås fast och följas upp i budgetpropositionen.13 Utifrån ett tydligt formulerat mål kan styrningen av och arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar stärkas. Ansvar för samordning och styrning inom området kan på så sätt bli tydligare inom regeringen och . Målet kan också ge frågan ett större fokus. Inom andra områden som rör flera departement, utgiftsområden och myndigheter finns gemensamma mål. Målen binds i vissa fall av och följs upp i budgetpropositionen. Genom ett sådant mål kan ett område i högre grad samordnas och styras. Uppdraget att stödja och följa statliga myndigheters och arbetslös- hetskassor arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen kan innebära att Myndigheten för utbetalningskontroll behöver behandla personuppgifter. Det kan röra samordnade kon- trollinsatser samt omfattningsstudier och riskanalyser. När det gäller t.ex. omfattningsstudier och riskanalyser rör det sig om att samman- ställa uppgifter för att sedan överlämna en sammanställning där upp- gifter presenteras på en aggregerad nivå. Sammanställningarna kommer alltså inte att innehålla personuppgifter. Samordnande av kontrollinsatser kan t.ex. innebära att en sam- manställning av vissa utbetalningar, och mottagarna av dessa, delas med de myndigheter som ingår i kontrollinsatsen. De uppgifter som delas är i detta fall endast utbetalningen och identifikationsuppgifter för mottagarna, dvs. inte mer känsliga uppgifter och dessutom upp- gifter som redan är kända för den mottagande myndigheten. Vi menar därför att denna behandling inte utgör ett större intrång i den personliga integriteten. Uppgifterna som myndigheten kan komma att överlämna inom ramen för uppdraget att stödja och följa arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är inte av sådan karaktär att de omfattas av det sekretesskydd för uppgifter om enskildas personliga eller eko- nomiska förhållande som ska finnas hos myndigheten (se även avsnitt 11.1). Det finns därför inget behov av en sekretessbrytande bestämmelse. 13SOU 2019:59, Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, s. 138–143. 9En ny myndighet för utbetalningskontroll I det här kapitlet föreslår vi att det ska inrättas en ny myndighet, Myndigheten för utbetalningskontroll. Myndighetens uppgift ska vara att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar och att därigenom minska brottsligt utnyttjande av välfärdssystemen. Myn- digheten ska få de uppdrag som vi lämnar förslag om i kapitel 5–8. 9.1En ny myndighet som ser välfärdssystemen som en helhet Utredningens förslag: En ny myndighet för utbetalningskontroll inrättas med uppgift att förebygga, förhindra och upptäcka fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Myndigheten ska även ha ansvar för att administrera systemet med transaktionskonto. Myndigheten för utbetalningskontroll ska ha i uppgift att: 1.administrera systemet med transaktionskonto, 2.göra dataanalyser och urval i syfte att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 3.genom inledande och fördjupad granskning hantera, sortera och analysera urvalsträffar, och 4.stödja och följa statliga myndigheters och arbetslöshets- kassors arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. En ny myndighet för utbetalningskontroll Skälen för utredningens förslag Samlat försvar mot systematiska angrepp De som vill missbruka systemen utnyttjar den eller de delar av syste- men som är som svagast. För att kunna motverka felaktiga utbetal- ningar behöver välfärdssystemen ses som ett sammanhängande system. Av det skälet behövs det en ny myndighet som har till uppgift att med ett helhetsperspektiv verka för att minska felaktiga utbetal- ningar och missbruk av välfärden. Detta kommer i sin tur leda till minskad brottslighet och stärkt tilltro till välfärden. Vår bedömning är att en sådan myndighet betydligt mer effektivt än kan upptäcka avsiktliga fel och organiserat, systematiskt missbruk. Tillgång till data från alla de olika välfärdssystemen be- hövs för att kunna se helheten. Det finns dock ingen myndighet som har tillgång till samlade data från alla delar av välfärdssystemen i den utsträckning som vi menar behövs för att effektivt upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar, särskilt inte de mer avancerade upplägg som drabbar välfärdssystemen. Vår bedömning är att det, ur integritetssynpunkt, inte är rimligt sprida en sådan omfattande mängd uppgifter till flera olika myndigheter. Dock kan det alldeles oavsett våra förslag finnas goda skäl för att myndigheterna ska få ökade möjligheter att dela information med varandra, t.ex. vissa av de uppgifter vi lämnar förslag om. Det har dock inte varit en del av vårt uppdrag att lämna sådana förslag. I kapitel 3 och 4 har vi konstaterat att det finns ett behov av ett samlat försvar mot de systematiska angrepp som sker mot välfärds- systemen. För att kunna motverka felaktiga utbetalningar ytter- ligare, särskilt den kvalificerade välfärdsbrottsligheten, är det enligt utredningen nödvändigt att kontrollarbetet vid de beslutande myn- digheterna kompletteras med ett helhetsperspektiv. Att åstadkomma ett effektivt sådant försvar har varit vägledande för de vägval vi har gjort vad gäller organisatorisk lösning. Mycket som talar för en helhetslösning Vår uppfattning är att det finns starka skäl för att en och samma myndighet ansvarar för alla fyra uppdrag som vi lämnar förslag om (se kapitel 5, 6, 7 och 8). De olika delarna hänger ihop, kan dra nytta En ny myndighet för utbetalningskontroll av varandra och är delvis beroende av varandra. Utöver synergier och minskad administration, ser vi både verksamhets- och reglerings- mässiga fördelar. Att samla alla utbetalningar till individer och företag på ett ställe ger grunden till den datatillgång som krävs för att kunna göra data- analyser och urval. Dessa analyser och urval utgör i sin tur utgångs- punkten för myndighetens granskningar av ärenden. Den kunskap som byggs upp tack vare myndighetens dataanalyser, urval och granskningar blir stommen i uppdraget att stödja och följa andra myndigheters arbete. Vi har övervägt ett antal möjliga alternativ till en ny myndighet (se närmare avsnitt 14.16.2). Vi menar att det utifrån flera olika aspekter saknas en lämplig befintlig myndighet för de uppdrag som Ska uppdragen trots detta läggas på en befintlig myndig- het förordar vi Statens servicecenter (SSC). viför menar vi att SSC, i jämförelse med andra myndigheter, fram- står som den mest lämpliga myndigheten att få uppdragen. Detta gäller emellertid endast om en ny myndighet enligt våra förslag av någon anledning inte kan inrättas. De synergieffekter som finns mellan de olika deluppdragen är så betydande att det inte heller är lämpligt att överväga en uppdelning på flera myndigheter. Att exempelvis dela upp det så att en myndig- het får i uppdrag att administrera ett system med transaktionskonto och en annan får de övriga tre deluppdragen menar vi skulle innebära en mindre ändamålsenlig lösning. Uppgifter skulle också behöva delas mellan fler myndigheter än nödvändigt. Vi menar därför att det är angeläget att det förslag vi lägger ska ses som en helhet, där en och samma myndighet får i uppdrag att utföra alla fyra deluppdragen. Vi föreslår därför att det ska inrättas en ny myndighet, Myndigheten för utbetalningskontroll. Fördelar med en ny myndighet Det finns ett antal fördelar med att inrätta en ny myndighet för att motverka felaktiga utbetalningar: •Det ger bättre förutsättningar för en stärkt kontroll och effek- tivitet samt en ökad tilltro till välfärdssystemen. •Det ger bäst förutsättningar att värna enskildas integritet. En ny myndighet för utbetalningskontroll •Det skapar bäst förutsättningar för en effektiv, säker och robust hantering av statliga utbetalningar från välfärdssystemen. •Det ger goda förutsättningar att bygga upp en verksamhet där ansvarsförhållanden och gränsdragningar regleras tydligt. •Det ger bäst förutsättningar för en effektiv och ändamålsenlig styrning och uppföljning av verksamheten. •En ny myndighet har bättre förutsättningar att ge stöd till andra myndigheter jämfört med om en befintlig myndighet får upp- dragen som en mindre del av sitt kärnuppdrag. En ny myndighet kan ge bättre förutsättningar för en stärkt kontroll och effektivitet Den verksamhet vi föreslår att Myndigheten för utbetalningskon- troll ska ha ansvar för finns inte hos någon annan myndighet. Det rör sig om ett nytt uppdrag i och med att det handlar om ett övergripande ansvar för arbetet mot felaktiga utbetalningar. Upp- draget innebär även en möjlighet att samköra information på ett sätt som inte låter sig göras . Båda dessa aspekter innebär avsevärda förbättringar vad gäller att förebygga, förhindra och upptäcka fel- aktiga utbetalningar av systemövergripande karaktär. Se även kapi- tel 4 och 6. En ny myndighet ger bäst förutsättningar att värna enskildas integritet Att genomföra dataanalyser, urval och granskningar tvärs över väl- färdssystemen innebär ett behov av att behandla personuppgifter från många olika datakällor. Att begränsa ingreppet i den personliga integriteten så mycket som möjligt är ett viktigt kriterium för vårt val av organisatorisk lösning. Vi menar att en separat organisation ger bäst förutsättningar för att göra ingreppen i enskildas integritet så begränsade som möjligt. Enligt vårt förslag ska myndigheten ha tillgång till uppgifter om en stor del av befolkningen. Detta menar vi talar starkt för att det skapas en egen myndighet där de aktuella integritetsfrågorna är med redan från start när myndigheten byggs upp. En ny myndighet för utbetalningskontroll integritet och balansgången mellan den och allmänhetens intresse av kontroll är något som måste genomsyra hela verksamheten. Det finns, som vi ser det, betydande utmaningar med att åstad- komma en bra balans mellan kontroll och integritet med en placering i en befintlig myndighet, där arbetsformer kring uppgiftshantering och integritet redan är etablerade utifrån det befintliga uppdraget och den reglering som gäller för denna. Om uppdragen ges till en befintlig myndighet kan det också uppstå oklarheter om var gränsen går mellan det nya uppdraget och den övriga myndighetens verksamhet när det gäller rätten att få till- gång till data. Även när det gäller en samlad utbetalningsfunktion ser vi fördelar med en egen myndighet ur ett integritets- och säkerhetsperspektiv. Individers kontouppgifter kommer med vårt förslag att behandlas av färre myndigheter än vad som är fallet . Risken för olämplig spridning av uppgifter minskas därigenom. Det är också en fördel att det redan i planeringen och uppstarten av myndigheten går att ta höjd för och anpassa utformningen av verksamheten till säkerhets- frågor. Ett exempel på en sådan fråga är säker hantering av skyddade identiteter. En ny myndighet skapar bäst förutsättningar för en effektiv, säker och robust hantering av statliga utbetalningar från välfärdssystemen Vår bedömning är att en ny myndighet ger bättre förutsättningar för en effektiv, säker och robust hantering av statliga utbetalningar från välfärdssystemen jämfört med om verksamheten infogas i en etablerad struktur. Det saknas , hos de aktuella myndigheterna, befintlig teknisk infrastruktur som är lämplig att använda för att bygga upp en samlad utbetalningsfunktion med transaktionskonto.1 Det skulle också vara komplicerat att i en befintlig myndighet bygga upp en separat it-lösning för den funktion vi föreslår. Vår slutsats är därför att det i det avseendet inte går att dra fördel av en placering vid en befintlig myndighet. 1Gartner (2019), : Analys av it för en gemensam funktion för statliga utbetalningar inom välfärdssystemen, en analys gjord på uppdrag av utredningen. En ny myndighet för utbetalningskontroll En ökad tilltro till välfärdssystemen Det finns en risk för att trovärdigheten undergrävs om det uppdrag viföreslår knyts allt för organisatoriskt nära till någon av de befint- liga myndigheterna. Vid en placering av verksamheten på en av de beslutande myndigheterna skulle det kunna uppstå oklarheter kring ansvarsfrågorna. Det skulle då finnas en risk för att myndigheten skulle prioritera frågor som rör den egna myndigheten framför det systemövergripande perspektivet. En ny myndighet ger förutsättningar för en verksamhet där ansvarsförhållanden och gränsdragningar är tydliga För att en verksamhet ska fungera effektivt behöver det vara tydligt vem som ansvarar för vad. Vår uppfattning är att ansvarsfördelning och gränsdragningar blir tydligare om uppdraget ges till en ny myn- dighet. En ny myndighet ger bäst förutsättningar för en effektiv och ändamålsenlig styrning och uppföljning av verksamheten En ny myndighet kan fokusera helt på det uppdrag vi föreslår. Det ger en sammanhållen verksamhet där det finns en sammanhängande verksamhetslogik och goda möjligheter att bygga upp en väl fungerande styrning. En ny myndighet innebär också att specialiserad kompe- tens kan byggas upp hela vägen från ledningen och ut i den operativa verksamheten. Kontrollverksamheten vid olika myndigheter har priori- terats upp och ner relativt andra frågor som de olika myndigheterna har att hantera utifrån givna resurser (se avsnitt 3.4.2). En särskild myndighet med huvuduppdrag att motverka felaktiga utbetalningar åstadkommer kontinuitet och långsiktighet. Det finns även ett signalvärde med en ny myndighet. Det visar att regeringen prioriterar arbetet med att motverka felaktiga utbetal- ningar och har ett långsiktigt perspektiv på arbetet. En ny myndighet för utbetalningskontroll En egen myndighet har bättre förutsättningar att ge stöd till andra myndigheter En viktig del av den föreslagna myndighetens uppdrag är att stödja och följa välfärdsmyndigheternas kontrollarbete. Vi menar att det är en kompetens som skiljer sig från allmänt kontrollarbete i välfärds- systemen. Alla de stora välfärdsmyndigheterna bedriver verksamheter som är viktiga för att samhället ska fungera. En stor del av olika politiska förslag genomförs genom förändringar i regelverk på väl- färdsområdet och genom reformer av dessa myndigheter. Det ställer särskilda krav på att vid behov kunna prioritera om verksamheten. Att stödja andra myndigheters kontrollarbete skulle sannolikt inte bli prioriterat i en sådan situation. kan det vara extra ange- läget med stöd i kontrollarbetet just för en myndighet som genom- går stora förändringar eller i samband med stora händelser och kriser i samhället. Vi menar att detta talar för att det behövs en egen myndighet för de uppdrag vi föreslår. Risker och nackdelar med en ny myndighet Som vi har nämnt tidigare är det angeläget att de förslag vi lägger ska ses som en helhet. Vi föreslår därför att Myndigheten för utbetal- ningskontroll ska få alla fyra deluppdrag. Ett antal risker bör han- teras vid inrättandet av en ny myndighet för utbetalningskontroll och i myndighetens verksamhet. Flera av riskerna som vi lyfter nedan finns även om verksamheten skulle placeras vid en befintlig myndighet. I vissa fall är vår bedöm- ning att riskerna dessutom kunde vara större. Detta gäller risken för otydlighet om vilken myndighet som har ansvaret för kontroll- arbetet, risker för dubbelarbete och risken för otydlighet gentemot enskilda om vart de ska vända sig. Risk för otydlighet om vilken myndighet som har ansvaret för kontrollarbetet Om ansvarsfördelningen i kontrollarbetet blir otydlig finns det risk för att de beslutande myndigheterna prioriterar ner sitt eget kon- trollarbete. Det behöver därför vara tydligt att verksamheten hos En ny myndighet för utbetalningskontroll Myndigheten för utbetalningskontroll inte ska ersätta de beslutande myndigheternas ansvar för och arbete med kontroll. Se bl.a. kapitel 7 där vi skriver mer om hur gränsdragningen mellan de beslutande myn- digheterna och Myndigheten för utbetalningskontroll ska fungera. Myndigheten för utbetalningskontroll ska i så stor utsträckning som möjligt lämna över underlag till de beslutande myndigheterna så att de kan vidta de åtgärder som behövs (se kapitel 7). Det finns en risk för att de myndigheter som tar emot underlag från Myndigheten för utbetalningskontroll behöver göra om en del av det utredningsarbete som redan är gjort. Dels skulle det kunna bero på att underlaget inte är anpassat efter den mottagande myndighetens behov, dels att det finnas sekretesskäl för att Myndigheten för utbetalningskontroll inte kan lämna över hela sitt utredningsunderlag till den mottagande myndigheten.