sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — De offentliga aktörer som i huvudsak påverkas av våra förslag är kom- muner, länsstyrelser och . Regioner, , Havs- och vattenmyndigheten och Lantmäteriet berörs indirekt som följd av en förändrad lagstiftning och digitalisering av strandskyddet. I de fall våra förslag bedöms medföra en betydande kostnadspåverkan har vi lämnat förslag på en finansiering. Företag och enskilda påverkas också av våra förslag. Hur dessa påverkas beskrivs närmare under respektive avsnitt längre fram. Kortfattat är det i huvudsak företag i landsbygden som påverkas positivt, framförallt små företag och företag som har fördel av ett strandnära läge. Mycket av det strandnära byggandet avser småhus eller komplementbyggnader till småhus. Enskilda, fastighetsägare och markägare påverkas därmed i hög utsträckning av våra förslag. I övrigt kan även andra invånare påverkas som följd av åtgärder i strandnära lägen. De kan påverkas i form av minskad eller ökad tillgänglighet till stränder. Påverkan kan även bli en följd av positiva effekter på landsbygdsutvecklingen i form av bättre underlag för service och handel och därmed även bättre förutsättningar för ökad tillgänglighet. Förslagen som rör digitalisering, bättre redovisning av strand- skyddets omfattning och var det gäller har betydelse för alla in- blandade aktörer. En ökad transparens avseende var strandskyddet gäller eller inte kommer att underlätta arbetet för både de som planerar att bygga i strandnära lägen och för handläggningen av sådana ärenden. Den ökade transparensen bör även medföra ökad legitimitet för strandskyddslagstiftningen. 10.5Kostnader och andra konsekvenser för staten, kommuner och regioner Vi har lagt fram ett antal förslag som kan komma att få ekonomiska och andra konsekvenser för de offentliga aktörer som berörs. Vi redogör nedan för de konsekvenser våra förslag kan komma att medföra. I de fall det har behövts kostnadsuppskattningar har en dialog skett med berörda aktörer. Ekonomiska och andra konsekvenser Många av förslagen innebär en annan rollfördelning mellan läns- styrelser och kommuner. I de fall det handlar om att kunna upphäva strandskyddet helt eller delvis kommer strandskyddsdispens inte att behöva sökas, vilket medför att länsstyrelserna inte behöver granska och överpröva dispenser. De nya kriterierna och särskilda skälen för landsbygdsområden bör även medföra att färre strandskyddsdispenser överprövas av . Det är kommunerna som ska ansöka om att upphäva strandskyddet. Länsstyrelserna ska upphäva strand- skyddet helt eller delvis om kriterierna för landsbygdsområden är uppfyllda. Länsstyrelserna kommer däremot att få möjlighet att åter- införa strandskyddet, om områden har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. En sådan process bör ske i dialog med kom- munerna och andra berörda. Sammantaget anser vi att förslagen stärker det kommunala självstyret. Enligt våra förslag ska kommuner fortsättningsvis kunna redovisa landsbygdsområden i översiktsplan (ÖP). Inom sådana områden ska särskilda skäl för landsbygdsområden kunna tillämpas. De delar av LIS-områden som omfattas av strandskydd som tidigare redovisats i gällande ÖP ska anses vara landsbygdsområden, där det ska vara enklare att få dispens. Gällande bestämmelser om områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen () avskaffas och ersätts av nya kriterier av landsbygdsområden och nya särskilda skäl för dispens. Av det totala antalet åtgärder inom LIS-områden som kommu- nerna har beviljat strandskyddsdispens för har upphävts av vid överprövning av kommunens beslut. De före- slagna förändringarna bör leda till att en lägre andel av strandskydds- dispenserna i landsbygdsområden behöver upphävas. Det beror på flera föreslagna förenklingar i lagstiftningen. Exempelvis har begrep- pet landsbygdsutveckling varit svårt att tydligt definiera och därmed medfört olika tolkningar i kommuner och länsstyrelser angående om åtgärderna ansetts bidra till utveckling. Att kravet på utveckling tas bort medför en förenkling i granskningen av dispenser i lands- bygdsområden och även större förutsägbarhet. Ekonomiska och andra konsekvenser Den nuvarande formuleringen om att enstaka en- eller två- bostadshus måste uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus ska enligt förslaget tas bort. Den innebär svårigheter i tolkningen av vad som ska anses vara i anslutning till. Huvudskälet till att detta krav ska tas bort är för att underlätta byggande för bostäder och verksam- heter på landsbygden, där det ofta saknas befintlig bebyggelse. Det bör även medföra enklare granskning av strandskyddsdispenser inom landsbygdsområden och minskad risk för att besluten upphävs. Det är troligt att fler och/eller större landsbygdsområden kommer att kunna redovisas i ÖP jämfört med dagens LIS-områden. Kommuner kan dock välja att i stället ansöka om att upphäva strandskyddet helt eller delvis i ett landsbygdsområde (se nedan). Sammantaget bör förslagen medföra att det blir fråga om fler fall som det är möjligt att få dispens för inom landsbygdsområden som redovisas i ÖP. Det bör även medföra förenklingar eller mindre arbete i sena skeden för läns- styrelsen. Möjlighet att upphäva strandskyddet helt eller delvis Vi föreslår att kommuner ska kunna ansöka om att helt eller delvis upphäva strandskyddet inom ett landsbygdsområde, om kriterierna för landsbygdsområden är uppfyllda. Det är som i så fall tar emot ansökan och fattar beslut om att upphäva strand- skyddet. Det är svårt att förutse i vilken mån kommuner kommer använda sig av de två möjliga alternativen. Kommuner kan välja att redovisa landsbygdsområden i ÖP eller att ansöka om att helt eller delvis upphäva strandskyddet i ett landsbygdsområde. De flesta kommuner torde börja med en övergripande analys inom ramen för arbetet med ÖP. Kommuner som har erfarenhet av borde ha lättare att förhållandevis snabbt bestämma sig för vilka områden som kan vara aktuella för att ansöka om upphävande av strandskydd inom landsbygdsområden. Sannolikt kommer handläggning att behöva öka i takt med att kommunerna väljer att ansöka om att upphäva strandskyddet helt eller delvis i ett landsbygdsområde. Det bör nämnas att en kommun enbart kan välja ett av alternativen för ett område. Om kommunerna väljer att ansöka om att upphäva strandskyddet helt eller delvis i ett landsbygdsområde, innebär det Ekonomiska och andra konsekvenser att kommunen inta kan redovisa sådant område i ÖP på motsvarande sätt som för dagens LIS-områden. Det kan dock bli aktuellt med ansökningar om att upphäva strandskydd som omfattar både helt nya områden eller hela eller delar av dessa. Vi bedömer att upphävt strandskydd främst kommer att bli aktuellt inom begränsade områden, där det finns visat intresse för byggnation. Det gäller särskilt när en ansökan om att upphäva skyddet måste föregås av situationsanpassade och noggranna utredningar. I de fall strandskyddet upphävs i landsbygdsområden, kommer det att medföra minskad handläggning för för att granska och överpröva strandskyddsdispenser. Därför bör förslagen inte påverka arbete i någon större omfattning jämfört med dagens LIS-bestämmelser. Utredningstiden för att ansöka om att upphäva strandskyddet kommer framförallt att ligga på kom- munen. Varken kommuner eller länsstyrelser kommer att kunna ta betalt för sina insatser. Små sjöar och vattendrag samt anlagda vatten Vi föreslår vidare att strandskydd inte ska gälla vid insjöar med en vattenyta eller mindre eller vattendrag som är eller smalare. Strandskydd ska heller inte gälla vid anlagda vatten som till- kommit efter 1975. För att underlätta digitalisering av strandskyddets belägenhet och tillämpningen av föreslagna ändringar av strandskydds- reglerna, behöver de närmare förutsättningarna för avgränsningarna samordnas. Det kommer således att innebära ökad arbetsbelastning för att utreda vad som ska anses vara en liten sjö eller ett smalt vattendrag. Detta behandlas mer ingående längre ner i detta avsnitt avseende det sammantagna behovet att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. Möjlighet att återinföra strandskyddet Vi föreslår att ska kunna återinföra strandskyddet helt eller delvis, efter att skyddet i landsbygdsområde har upphävts, om området kan anses uppfylla kriterierna för ett lands- bygdsområde. ska i det enskilda fallet även få besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är och mindre samt Ekonomiska och andra konsekvenser vattendrag som är och smalare, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Nuvarande länsvisa undantag från strandskyddet ska fortsättningsvis gälla. Även i dessa fall ger vi förslag om att ska få möjlighet att återinföra strandskyddet, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Ett beslut om att återinföra strandskyddet bör föregås av nog- granna utredningar av inför samråd med de kommuner och den region som berörs liksom med allmänheten. Dessa möjlig- heter ges för att säkra att strandskyddets syften efterlevs, inte minst i högexploaterade områden. Ett annat skäl är för att kunna skapa förutsättningar för mer likvärdigt strandskydd i som helhet utifrån gällande och föreslagna regler. Det är upp till , i samråd med kommuner och andra som berörs, att bedöma i vilken omfattning det finns skäl att utreda om strandskyddet bör åter- införas. Våra förslag innebär därmed inte en direkt ökad arbets- belastning för länsstyrelserna, men indirekt kommer det troligtvis att medföra ökad utredningstid för att klargöra om det finns behov av att återinföra strandskydd. Ett sådant arbete kan med fördel genomföras i samband med utredning av vad som ska anses vara en liten sjö eller ett smalt vattendrag (se nedan). Bättre redovisning av strandskyddets omfattning och var det gäller När har fattat beslut – efter ansökan om att upphäva strandskyddet helt eller delvis – bör det upphävda områdets avgräns- ningar redovisas på karta och kartan som ska finnas i beslutet bör utformas så att uppgifterna i den kan göras tillgängliga och behandlas digitalt. Vi anser att länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. Digitaliseringen bör vara genomförd senast efter det att för- ändringana har trätt i kraft. Vissa länsstyrelser har redan digitaliserat strandskyddet i GIS-skikt, medan de flesta inte har det. Vårt förslag om att upphäva strandskyddet för små sjöar och vattendrag kommer dock att behöva utredas av samtliga länsstyrelser för att de ska kunna bestämma om strandskydd ska gälla eller inte. Det är bland annat som följd av att det inte är möjligt i befintliga kartmaterial att fastställa om ett vattendrag är eller smalare. Ekonomiska och andra konsekvenser Givet att länsstyrelserna får uppdraget att klarlägga och fastlägga var strandskyddet ska gälla, kommer det att innebära ökad utred- ningstid och insatser efter att förändringarna trätt i kraft. Arbetsinsatsen kommer att variera i olika delar av landet, eftersom vissa län redan har digitaliserat strandskyddet medan andra inte har det. ska alla län använda samma samordnade metod för att redovisningen ska bli enhetlig, vilket innebär arbetsinsatser för alla länsstyrelser. Arbetsinsatsen beror även på länets storlek och före- komsten av mindre sjöar och vattendrag. En digitalisering av strand- skyddet bör även underlätta arbete på lång sikt. Det är svårt att uppskatta hur stor arbetsinsatsen kommer vara för att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. Utvecklingen går mot att allt mer digita- liseras och det är troligt att strandskyddet också skulle gå i den riktningen , inte minst med tanke på att vissa redan redovisar strandskyddet digitalt. Våra förslag innebär att denna utveckling behöver påskyndas och samordnas. Vi uppskattar att länsstyrelsernas kostnader kommer att motsvara eller för att genomföra digitaliseringsarbetet. Uppskattningen baseras på en beräkning av att i genomsnitt behöver en handläggare per länsstyrelse arbeta på en deltid motsvarande . Till detta kommer även tid för samordning för att kunna samla in publicerade geodata på ett harmoniserat sätt. Sammantaget beräknas kostnaden motsvara 5 miljoner som länsstyrel- serna har på sig att genomföra digitaliseringen efter att förändringarna trätt i kraft. I detta sammanhang bör det nämnas att digitalt publice- rade kartor inte kommer att vara juridiskt bindande, förutom om kartan följer av ett fattat beslut. Det bör underlätta digitaliserings- arbetet med avseende på vilken detaljeringsnivå som ska gälla. Detta kan jämföras med att länsstyrelserna lägger 8–(2018 och 2019) på granskning och överprövning av kom- munala strandskyddsdispenser. För att kunna klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län behöver även länsstyrelserna utreda vad som ska anses vara en liten sjö eller ett smalt vattendrag. Det är en förut- sättning för att digitaliseringen ska kunna genomföras med hänsyn tagen till våra förslag, Även i detta fall uppskattar vi att arbetet bör motsvara ungefär en handläggare per länsstyrelse på en deltid mot- Ekonomiska och andra konsekvenser Den exakta fördelningen mellan länsstyrelserna och kostnad kommer troligtvis att variera på grund av bland annat länens storlek och förekomsten av mindre sjöar och vattendrag inom respektive län. Vi bedömer att kostnaden kommer att motsvara eller för att genom- föra detta arbete. Omfattningen beror på hur länsstyrelserna lägger upp sitt arbete och på ambitionsnivån. Med ambitionsnivå avser vi bland annat utredningstid för att bedöma om strandskyddet i det enskilda fallet ska gälla vid insjöar som är och mindre samt vattendrag som är och smalare, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. bedömer dock själv vad som är en rimlig nivå på utredningsarbetet. ska ge tillsynsvägledning i länet. I det ingår att granska kommunernas tillsynsverksamhet och ge kommunerna stöd för att utveckla tillsynen. får även förelägga en kommun som inte fullgör de skyldigheter som följer av kommunens tillsyns- uppdrag att avhjälpa bristen. Vi anser att bör få ökade resurser för tillsynsvägledning och utbildningsinsatser för att skapa bättre förutsättningar för mer och effektivare tillsyn. Som en följd av detta kommer länsstyrelserna att behöva avsätta tid för kompetensutveckling, vilket i sin tur bör stärka tillsynsarbetet inom området. har ett allmänt vägledningsansvar i frågor som rör tillämpningen av strandskyddstillsyn enligt (MB). Verket ska redovisa statistik som rör kommunernas och länsstyrelsernas beslut i ärenden om upphävande och dispens från strandskyddet samt tillsynsbeslut i strandskyddsärenden. Regeringen har upp- dragit åt som samordnade myndighet att tillsam- mans med , Havs- och vattenmyndigheten, Ekonomiska och andra konsekvenser Kemikalieinspektionen, och länsstyrelserna främja en mer effektiv och enhetlig tillsyn enligt MB. Förutom att utveckla arbetsformer för en nationell miljötillsynstrategi omfattar uppdraget också att genomföra insatser för att stärka kompetensen, öka digitaliseringen och utveckla uppföljning och utvärdering av tillsynen. har tidigare tagit fram vägledning för läns- styrelsernas och kommunernas arbete med strandskydd. Vi anser att bör få ökade resurser för tillsynsvägledning och utbildningsinsatser för att skapa bättre förutsättningar för mer och effektivare tillsyn. ger viss löpande vägledning och har enligt myndighetens årsredovisning exempelvis genomfört webbinarium om domar i strandskyddsmål. Vi anser att detta arbete behöver stärkas. Anledningen är att det bedöms finnas brister i strandskyddstillsynen och att det finns behov av kompetensutveckling i och med förändrad lagstiftning i enlighet med våra förslag. Arbetet skulle exempelvis kunna avse att genomföra utbildningar och att ta fram handböcker som kan användas för mer övergripande vägledning. I vår bedömning har vi uppskattat att regeringen behöver avsätta till 2026 till för vägledning och utbildning i strand- skyddstillsyn. bör vid utgången av 2027 redovisa till regeringen hur resurserna har använts och verkets bedömning av om insatserna har bidragit till mer och planerad strandskyddstillsyn. Länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strand- skyddet gäller och ska gälla i respektive län. Länsstyrelserna bör i samråd med samordna arbetet med en digitalisering av dessa och andra uppgifter inom strandskyddet. Som en följd av denna bedömning kommer att behöva lägga för samråd med länsstyrelserna i deras arbete. Omfattningen för bedöms dock inte vara större än att det bör in- rymmas inom befintliga anslag. Ekonomiska och andra konsekvenser I detta avsnitt behandlas hur kommunerna som organisation på- verkas av våra förslag. Konsekvenser för landsbygdsutveckling och förslagens påverkan på den kommunala självstyrelsen beskrivs närmare under egna rubriker senare i kapitlet. I huvudsak kommer våra förslag att underlätta för kommunernas strandskyddsarbete. Kommunerna kommer fortsättningsvis att ha möjlighet att redovisa landsbygdsområden i ÖP på samma sätt som med dagens LIS-områden och besluta om dispens för dessa områden. Nuvarande LIS-områden som utpekats och omfattas av strandskydd i ÖP, ska fortsättningsvis gälla som landsbygdsområden, givet att läns- styrelsen i sitt granskningsyttrande har funnit att redovisningen är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket MB. De föreslagna kriterierna för landsbygdsområden bör medföra en utökad möjlighet att peka ut större och/eller fler geografiska områden. Det kommer inte vara nödvändigt att beakta i vilken mån de ut- pekade områdena är lämpliga för utveckling av landsbygden, vilket har visat sig vara svårt att avgöra och tolkningarna har därför varierat. En annan svårighet med nuvarande bestämmelser för landsbygds- områden i strandnära lägen har varit att bedöma om området är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strand- skyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Detta har också medfört att utpekade LIS-områden omfattar förhållandevis små arealer mark och vatten. I stället föreslår vi att utpekade landsbygds- områden ska ha god tillgång på obebyggd mark i strandnära lägen, inte ha stor efterfrågan på mark för bebyggelse inom det särskilda strandskyddsområdet samt att områdena inte är av särskild betydelse för strandskyddets syften. Vi anser att dessa kriterier ska vara lättare att applicera och innebära större förutsägbarhet med avseende på tolkningen av kriterierna. När dispens lämnas i LIS-områden har det enligt dagens bestäm- melser varit svårt att avgöra i vilken mån åtgärderna bidrar till lands- bygdsutveckling. Tolkningen har varierat i sådan omfattning att rättssäkerheten kan ifrågasättas. I våra förslag ska bidraget till lands- bygdsutveckling varken behöva vägas in i kriterierna för landsbygds- Ekonomiska och andra konsekvenser områden eller i de särskilda skälen för dispens i sådana områden. Det bör underlätta kommunernas dispensprövning och minska risken för överprövning av dispenser hos . En annan föreslagen förändring som bör underlätta kom- munernas arbete med dispenser är att hänsyn inte ska behöva tas till att uppförandet av enstaka en- eller tvåbostadshus ska ske i anslut- ning till ett befintligt bostadshus. I stället ska endast hänsyn behöva tas till att området behövs för enstaka en- eller tvåbostadshus, kom- plementbostadshus eller komplementbyggnad samt anläggning eller åtgärd som hör till bostadsbyggnaden. Sammantaget innebär även dessa förslag att det kommer att vara enklare att få tillstånd och dispens för att bygga strandnära i landsbygden. Ansöka om att upphäva strandskyddet helt eller delvis Vi föreslår att kommunen ska få möjlighet att ansöka om att helt eller delvis upphäva strandskyddet i ett landsbygdsområde i stället för att redovisa landsbygdsområden i ÖP. Det är som tar beslut om att upphäva strandskyddet efter ansökan från en eller flera kommuner, men det är kommunerna som har utrednings- ansvaret kopplat till ansökan. Att beslut om att upphäva strand- skyddet inom ett utpekat landsbygdsområde kan ges i förväg innebär bättre förutsägbarhet vad gäller potential för byggande och ut- veckling av verksamheter. Det är även upp till kommunerna själva att ta beslut om de vill ansöka om att upphäva strandskyddet helt eller delvis i ett lands- bygdsområde. Förslaget innebär därför inte en direkt ökad kostnad för kommunernas handläggning och utredning. Ett beslut om att upphäva strandskyddet måste dock föregås av noggranna utred- ningar, vilket kan komma att medföra mycket arbete. Kommunerna har genom sitt planeringsansvar bäst förutsättningar att göra avväg- ningar mellan utvecklings- och bevarandeintressen inom kommu- nen. Vi bedömer därför att kommuner främst kommer att vilja lägga sina resurser på utredning av begränsade områden, där det finns ett visat intresse för byggnation. Detta arbete kan med fördel genom- föras i samband med översyn av ÖP. Ekonomiska och andra konsekvenser Bättre redovisning av strandskyddets omfattning och var det gäller Länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. En nationell digital strandskyddsportal med GIS-skikt kommer att underlätta kom- munernas arbete med både dispenser och tillsyn genom förenklad kontroll av var strandskyddet gäller. Detta förslag medför således enbart förenklingar för kommunerna. Information om var strand- skyddet gäller bör finnas lättillgängligt på kommunernas hemsidor. Strandskydd vid upphävande och ändring av äldre detaljplaner Det har enligt vår bedömning inte varit lagstiftarens avsikt att frågan om inträde av strandskydd enligt 10 a § lagen (1998:811) om införande av , den så kallade införandelagen, skulle bli aktuell i de fall detta har prövats genom aktiva förordnanden om upphävande av strandskyddet. Vi föreslår därför ett förtydligande avseende huruvida strandskydd inträder när en fastställd general- plan, stadsplan eller byggnadsplan alternativt en detaljplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan. Den nya planen ingår då i ett större område, där har beslutat att strandskyddet ska vara upphävt till följd av att området bedömts sakna betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Vårt förslag är att strandskyddet inte inträder för de fall som beskrivs ovan. Det gäller förutsatt att har förordnat att strandskyddet ska upphävas. Förtydligandet underlättar kommu- nens arbete och möjligheten att bebygga de strandområden där berörd länsstyrelse redan har fattat beslut om att upphäva strand- skyddet. Grunden för beslutet är då att områdena uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Det förenklar även för länsstyrelserna, som inte behöver granska kommunernas beslut om att upphäva strandskyddet i dessa fall. Kommuner och länsstyrelser har ansvaret för tillsynen av att strand- skyddsbestämmelserna följs. Det är oftast kommunerna som har ansvaret för tillsynen och länsstyrelserna ska ge tillsynsvägledning i Ekonomiska och andra konsekvenser bör få ökade resurser för tillsynsvägledning och utbildningsinsatser för att skapa bättre förutsättningar för mer och effektivare tillsyn. Som en följd av detta kommer kommunerna att behöva avsätta tid för kompetensutveckling. Det bör i sin tur stärka kommunernas tillsynsarbete inom området. Det bör leda till att kommunerna bedriver mer tillsyn jämfört med och/eller att tillsynen blir mer befogad och effektiv där strandskyddets syften beaktas. Kommunerna har rätt att ta ut en avgift för sin tillsyn, men en del av tillsynen är skattefinansierad. En ökad tillsyn skulle därmed kunna behöva finansieras delvis med skatteintäkter. Regionerna i har ingen utpekad roll i strandskyddslag- stiftningen och berörs därmed inte heller direkt av våra förslag. Regionerna har dock ett regionalt utvecklingsansvar.