sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Vi anser dock att dessa risker inte bör överskattas, särskilt som den nya lagen inne- håller ett flertal begränsningar när en anpassning av formatet skulle vara omöjligt eller olämpligt. I denna bedömning kan beaktas att arbetet inte ska påverka kärnverksamheten, se avsnitt 11.4.4. Att tillhandahålla information i befintligt format torde vanligtvis inte kräva någon betydande arbetsinsats. Vi anser att det inte är nödvändigt att i den nya lagen särskilt ange att kraven på format ska tillämpas när information tillhandahålls utan en begäran. Det är tillräckligt att den särskilda begränsning i denna skyldighet som diskuterats ovan tydliggörs. 11.4.3Befintliga format och språkversioner Vårt förslag: Information ska tillhandahållas i befintliga format och språkversioner. Artikel 5.1 i öppna data-direktivet anger vissa övergripande krav och målsättningar. Enligt bestämmelsen ska information göras tillgänglig ”i befintliga format och språkversioner samt, om möjligt och lämpligt, på elektronisk väg, i format som är öppna, maskinläsbara, tillgängliga, sökbara och som kan vidareutnyttjas, tillsammans med tillhörande metadata.” I det följande kommer frågan om språkversioner inte att behandlas särskilt då detta krav, enligt vår uppfattning, inte medför några tillämpningsproblem. Det är i stället frågan om befintliga for- mat som är av huvudsakligt intresse. Det kan inledningsvis konstateras att lydelsen av artikel 5.1 delvis har ändrats i öppna data-direktivet jämfört med ändringsdirektivet, genom att bl.a. uttrycket ”på elektronisk väg” har lagts till. Skälen till öppna data-direktivet innehåller inte någon ledning vad gäller orsaken till förändringen. Ordalydelsen i första meningen i artikel 5.1 – genom placeringen av ordet ”samt”, som delar upp bestämmelsen i två led – ger vid handen att den innehåller en skyldighet för myndigheter att tillhandahålla information i befintliga format. Detta innebär att ett dokument som finns i digitalt format hos en myndighet alltid ska Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format kunna tillhandahållas i den formen för att kraven i artikel 5.1 ska vara uppfyllda. En sådan tolkning förordas – avseende den lydelse som bestämmelsen hade i ändringsdirektivet – såväl i doktrinen (se Ledendal, och , Offentlighet i det digitala samhället: Vidareutnyttjande, sekretess och dataskydd, 2018, s. 49 och 156 f.) som i (Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar, SOU 2014:10, s. 79 f.). Av skäl 33 till öppna data-direktivet framgår att syftet med artikel 5.1 är att begränsa behovet av att digitalisera pappersbaserade handlingar eller att behandla digitala filer för att göra dem kompatibla med varandra. Myndigheterna bör därför göra handlingarna tillgängliga i alla redan befintliga format och språkversioner, genom elektroniska medel om så är möjligt och lämpligt (vår kursivering). Placeringen av rekvisitet ”om möjligt och lämpligt” synes här ta sikte på den över- gripande skyldigheten att göra information tillgänglig i digitalt for- mat, dvs. oberoende av om det befintliga formatet är digitalt eller inte. Det kan dock noteras att syftet formulerades på samma sätt i skäl 13 i PSI-direktivet. I en skrivelse från till den med anledning av införlivandet av det direktivet (se kompletterande formell underrättelse av ) på- pekade kommissionen att kravet på befintliga format enligt artikel 5.1 i PSI-direktivet inte ska ses som ett skönsmässigt krav. Kommissio- nens uppfattning var att om ett dokument existerar digitalt ska det till- handahållas i det formatet, utan någon bedömning av om det är möjligt och lämpligt. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser vi att artikel 5.1 i direktivet ska tolkas som att det innehåller en skyldighet att göra in- formation som omfattas av lagen tillgänglig i befintliga format. Med detta menas inte bara digital respektive analog form utan kan avse ett särskilt filformat. Om informationen innehas som en pdf-fil ska den tillhandahållas i det formatet. Kravet är inte beroende av en lämp- lighetsbedömning. Informationen ska också tillhandahållas i befint- liga språkversioner. I syfte att genomföra det första ledet i den första meningen i artikel 5.1 bör en särskild bestämmelse införas i den nya lagen om att information ska tillhandahållas i befintliga format och språkversioner. Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format 11.4.4Maskinläsbarhet och andra särskilda krav på format Vårt förslag: Om det är möjligt och lämpligt från verksamhets- synpunkt ska information tillhandahållas i format som är öppna, maskinläsbara, tillgängliga och sökbara, tillsammans med tillhör- ande metadata. Vikten av strukturerad och formaterad information Det framstår som naturligt att information som finns i digitalt format också tillhandahålls för vidareutnyttjande i ett sådant format. Ett annat synsätt skulle motverka syftet med öppna data-direktivet. Vidareutnyttjande främjas emellertid inte bara av digitalt format i sig utan även av hur sådan information är organiserad och forma- terad. Även om rådata kan vara användbar är det naturligtvis så att samma data har ett större potentiellt värde om den finns tillgänglig som en strukturerad excel-fil eller följer metadataspecifikationen DCAT-AP6, genom att den kräver mindre bearbetning. I skäl 33 och 34 till öppna data-direktivet anges bl.a. att myndigheter, om det är möjligt och lämpligt, bör göra information tillgänglig i ett format som inte är beroende av någon särskild programvara samt i öppna och maskinläsbara format tillsammans med tillhörande meta- data, med maximal precision och detaljrikedom, i ett format som säkerställer interoperabilitet. Som exempel på hur sistnämnda mål kan uppnås hänvisas till kraven på användbarhet för rumslig infor- mation i enlighet med det s.k. Inspire-direktivet.7 Vad som avses med maskinläsbart format och metadata definierar vi i avsnitt 9.1.3. Tillhandahållande av information som öppna data kan spela en viktig roll i att främja ökat vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn för privata eller kommersiella ändamål. Härigen- om kan stora samhällsvärden skapas. Öppna data har emellertid inte bara ekonomiska fördelar. Som påpekats i Digitaliseringsrättsutred- ningens betänkande kan tillhandahållande av myndigheters informa- tion som öppna data ge offentlig insyn i förvaltningens verksamhet, 6Metadataspecifikationen DCAT-AP är en katalogiseringsspecifikation som rekommenderas av som en gemensam vokabulär för datamängder som publiceras som öppna data. 7Se även 4 kap. 2 § förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation som innehåller närmare anvisningar om att informationen ska följa vissa krav på interoperabilitet m.m. Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format till gagn för demokratisk förankring. I allt större utsträckning för- väntar sig också allmänheten att information ska finnas tillgänglig digitalt (SOU 2018:25, s. 491 f.). Medlemsstaterna uppmanas i direk- tivet därför att främja skapande av sådan data (skäl 16). Dessa mål kommer till uttryck bl.a. i artikel 5.1 och 5.2 genom att det anges att information bör göras tillgänglig i format som är öppna och fören- liga med formella öppna standarder. I artikel 2.14 definieras öppet format som ett filformat som är oberoende av plattform och tillgäng- ligt för allmänheten utan några restriktioner som hindrar vidareut- nyttjande av information. Enligt vår bedömning finns det inte någon principiell skillnad mellan definitionen av öppet format och den defi- nition av öppna data som redovisas i avsnitt 9.1.9. Det behöver där- för inte införas någon särskild bestämmelse om att information ska tillhandahållas som öppna data utan detta tillgodoses genom den be- stämmelse som vi föreslår i det avsnittet. Myndigheterna bör dock sträva efter att tillhandahålla information i ett sådant format, och i enlighet med principen om inbyggd öppenhet och öppenhet som standard, se avsnitt 11.4.1. Att strukturera och formatera information på ett sätt som gör den mer lämpad för vidareutnyttjande kräver visst arbete och kan därför vara betungande för en offentlig aktör. Gemensamt för de format- krav som framgår av andra ledet i första meningen i artikel 5.1 – öppna, maskinläsbara, tillgängliga och sökbara – är därför att de tillåter ett bedömningsutrymme, genom att de endast behöver efterlevas om det är ”möjligt och lämpligt”. Enligt vår bedömning kan ordet ”möj- ligt” uppfattas som överflödigt, eftersom en myndighet eller ett offentligt företag aldrig kan tvingas att göra något som är omöjligt. Det kan dock tänkas syfta på att det i vissa fall inte är möjligt att göra information tillgänglig i ett visst format. Om det befintliga formatet utgörs av en audiovisuell fil kan det exempelvis vara omöjligt att göra informationen tillgänglig i ett maskinläsbart format. Lämplighetsbedömningen bör enligt vår uppfattning omfatta samt- liga relevanta omständigheter i det enskilda fallet (jfr Ledendal m.fl., Uttrycket ”möjligt och lämpligt” ska enligt vår tolkning kopp- las till den proportionalitetsbedömning som anges i artikel 5.3. Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format nämnda bestämmelse anges att det inte finns en skyldighet att an- passa eller framställa ny information för att efterleva kraven i artikel 5.1 om det skulle medföra en oproportionell ansträngning. Det är således inte fråga om en bedömning av om det på grund av innehållet i infor- mationen i sig är olämpligt att tillhandahålla informationen i ett visst format. Om informationen innehåller personuppgifter kan format- kraven dock komma att undantas enligt den bestämmelse som vi föreslår i avsnitt 17.6.1. De omständigheter som kan beaktas vid bedömningen enligt den nu aktuella bestämmelsen ska vara hänförliga till den offentliga aktörens verksamhet, budget eller organisation. Utgångspunkten är, i likhet med vad som anförts i avsnitt 11.3.3, att kärnverksamheten inte ska påverkas. Det kan inte heller krävas att kostnadskrävande teknisk utrustning anskaffas eller att personal anställs för att kunna efterleva de nu aktuella formatkraven. När det gäller kravet på maskin- läsbart format kan det beaktas om det är tekniskt svårt eller om det skulle kräva en större arbetsinsats att anpassa formatet till ett mer standardiserat format eller till ett maskinläsbart format som har efter- frågats i det enskilda fallet. För att genomföra det andra ledet i den första meningen i artikel 5.1 bör en särskild bestämmelse införas i den nya lagen om att infor- mation ska tillhandahållas i format som är öppna, maskinläsbara, till- gängliga och sökbara, tillsammans med tillhörande metadata, om det är möjligt och lämpligt från verksamhetssynpunkt. Vårt förslag: Dynamiska data ska tillhandahållas via lämpliga gräns- snitt och, om det är ändamålsenligt, för bulknedladdning. Öppna data-direktivet innehåller nya bestämmelser om dynamiska data; för en definition av begreppet, se avsnitt 9.1.4. Av intresse i detta sammanhang är de krav som framgår av artikel 5.5 i direktivet angående hur och när de ska göras tillgängliga. Bestämmelsen inne- håller inte någon inskränkning i form av en lämplighetsbedömning vad gäller formatet på samma sätt som redogjorts för i avsnitt 11.4.4. För dynamiska data finns därmed ett övergripande, tvingande krav på tillhandahållande i vissa angivna, digitala, format. Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format att den begränsning kring en skyldighet att anpassa formatet som följer av artikel 5.3 endast avser artikel 5.1. En viss skönsmässig bedömning finns däremot genom att dyna- miska data, ”i förekommande fall”, ska göras tillgängliga för bulkned- laddning. Med bulknedladdning avses tillgång till en avgränsad infor- mationsmängd genom en elektronisk uppkoppling, se avsnitt 9.1.8. Uttrycket ”i förekommande fall” bör tolkas som att det är fråga om situationer då det finns en avgränsad mängd information som lämpar sig för att sammanställas i en fil för bulknedladdning. Avsikten är att det ska vara fråga om rent praktiska avvägningar. Av språkliga skäl anser vi att uttrycket ”om det är ändamålsenligt” bör användas i stället för ”i förekommande fall”. Någon skillnad i innebörd är inte avsedd. Dynamiska data ska göras tillgängliga via lämpliga gränssnitt. Be- greppet gränssnitt definieras i avsnitt 9.1.8. Syftet med kravet ut- vecklas i skäl 8 till direktivet, som anger att genom att dynamiska data tillhandahålls i ett allmänt använt elektroniskt format kan medborg- are och rättsliga enheter hitta nya sätt att använda den och skapa nya, innovativa produkter och tjänster. Vikten av att sådan information tillhandahålls efter insamlingen och via ett lämp- ligt gränssnitt framhålls i skäl 31 och 32 som ett sätt att skapa värde- fulla ekosystem kring datatillgångar och underlätta utvecklingen av internet-, mobil- och molnapplikationer baserade på dynamiska data. Hur sådana gränssnitt som avses i artikel 5.5 bör preciseras vad gäller den tekniska utformningen återkommer vi till i avsnitt 11.4.7. Vi anser att kravet i artikel 5.5 om att dynamiska data ska till- handahållas via lämpliga gränssnitt och, om det är ändamålsenligt, för bulknedladdning ska genomföras i svensk rätt genom att det införs en särskild bestämmelse i den nya lagen som anger detta. Vårt förslag: Särskilda värdefulla datamängder ska tillhandahållas i maskinläsbart format via lämpliga gränssnitt och, om det är ända- målsenligt, för bulknedladdning. Öppna data-direktivet innehåller i artikel 5.8 föreskrifter om hur sär- skilda värdefulla datamängder ska göras tillgängliga. I likhet med vad som sagts om dynamiska data innehåller bestämmelsen inte någon Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format inskränkning i form av en lämplighetsbedömning vad gäller forma- tet. Även för särskilda värdefulla datamängder finns därmed ett över- gripande, tvingande krav på tillhandahållande i vissa angivna, digitala, format. Utöver vad som anges om lämpliga gränssnitt och tillgång genom bulknedladdning i förekommande fall, i dessa delar hänvisas till vad som anförts i avsnitt 11.4.5, ska särskilda värdefulla datamängder göras tillgängliga i ett maskinläsbart format. Med maskinläsbart format avses ett filformat som är strukturerat på ett sådant sätt att det enkelt kan läsas av ett datorprogram, se avsnitt 9.1.3. Detta krav kan ofta vara uppfyllt redan genom att informationen tillhandahålls via ett lämpligt gränssnitt. Ett gränssnitt kan ha olika grad av komplexitet och kan innebära en enkel länk till en databas för att hämta specifika datamängder, ett webbgränssnitt eller mer komplexa strukturer (skäl 32). Kravet på maskinläsbarhet innebär enligt vår bedömning ett mer långtgående krav på struktur än vad som behöver vara fallet när information kan tas del av genom ett gränssnitt, bl.a. genom att det innebär att informationen enkelt ska kunna tolkas av maskiner utan handpåläggning. Det förutsätter även att formatet innehåller metadata, se avsnitt 9.1.3 för en förklaring av detta begrepp, för att beskriva egenskaper, klasser och attribut. Kort sagt kan ett gränssnitt sägas ta sikte på sättet att nå viss information, medan maskinläsbarhet handlar om hur informationen är formaterad och strukturerad. Hur maskinläsbara format bör utformas i praktiken diskuteras i avsnitt 11.4.7. Mot denna bakgrund anser vi att direktivets krav om tillgång till särskilda värdefulla datamängder i ett maskinläsbart format via lämp- liga gränssnitt och, om det är ändamålsenligt, för bulknedladdning ska införas i en särskild bestämmelse i den nya lagen. 11.4.7Föreskrifter om teknisk reglering Vår bedömning: Den närmare tekniska reglering som behövs för att precisera formatkraven i öppna data-direktivet bör regleras i förordning eller i myndighetsföreskrifter. Ett bemyndigande be- höver inte tas i in den nya lagen. Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format Behov av bemyndigande att meddela föreskrifter De särskilda formatkrav avseende maskinläsbarhet, öppna format, tillgång genom lämpliga gränssnitt och tillgång till metadata som föreslås kan behöva preciseras vad gäller den tekniska utformningen. I annat fall riskerar bestämmelserna att bli verkningslösa, genom att myndigheter och offentliga företag tillämpar olika tekniska stand- arder. En precisering och samordning är därför att förorda. De bör även stödjas av tydlig teknisk dokumentation8 (skäl 32). För att kraven på maskinläsbarhet ska kunna genomföras på ett ändamåls- enligt sätt behöver det tas fram specifikationer kring strukturen på de filformat som används. Sådana detaljerade föreskrifter bör inte tas in i lag, utan kan med fördel regleras i förordning eller ännu hellre i myndighetsföreskrifter. Föreskrifterna avser en precisering av den tekniska utformningen av formatkraven som vi föreslår. Avsikten är inte att de ska tillföra något nytt i sak utan de är avsedda att tillföra vad som behövs för att den nya lagen ska kunna tillämpas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt i praktiken. Den närmare tekniska reglering som behövs innebär inte några skyldigheter för enskilda. Vi kan dock konstatera att de kan påverka det arbete som myndigheter och offentliga företag kan komma att behöva lägga ned på att anpassa information i samband med att den tillhandahålls, vilket kan medföra kostnader för den offentliga aktören. Detta kan i sin tur påverka storleken på de avgifter som eventuellt behöver tas ut för att täcka kostnaderna för sådant arbete. Även med hänsyn till dessa omständigheter anser vi att föreskrifterna inte av- ser, eller utgör ett ingrepp i, enskildas ekonomiska förhållanden i den mening som avses i 8 kap. 2 § första stycket 1 och 2 RF. I förarbetena till ny regeringsform uttalade departementschefen att lagkravet bör begränsas till att gälla de för medborgarna betungande föreskrifterna (Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regerings- form och ny riksdagsordning m. m., prop. 1973:90, s. 210). Följden av detta är att alla berättigande föreskrifter kom att falla utanför lag- området. Sådana föreskrifter får regeringen besluta om med stöd av sin s.k. restkompetens. Denna möjlighet att i förordning förena före- skrifter med vissa ofördelaktiga norminslag har emellertid ganska snäva gränser. De betungande momenten måste ha ett 8Teknisk dokumentation kan vara en bruksanvisning för ett datorprogram, eller en beskriv- ning av ett gränssnitt eller strukturering av metadata. Teknisk dokumentation beskriver på ett begripligt sätt hur olika tekniska lösningar och produkter ska användas. Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format samband med förmånerna och i förhållande till dessa vara av under- ordnad betydelse (jfr NJA 1984 s 648). Vår bedömning är att de tekniska föreskrifter som är aktuella inte är av sådant betungande slag att de måste anges i lag. Föreskrif- terna i sig är överhuvudtaget inte riktade till enskilda, oaktat att vissa av de organ som jämställs med myndigheter i den nya lagen kan vara av privaträttslig natur. De eventuella avgifter som kan påverkas av föreskrifterna är vidare att betrakta som frivilliga avgifter. När en avgift erläggs frivilligt som ersättning för en prestation och avser att bidra till eller helt täcka kostnader inom en myndighets verksamhets- område bör avgiftssättningen falla inom regeringens kompetensom- råde (, Normgivningsmakten enligt regeringsform, 2 u, s. 75). är det enligt vår uppfattning inte helt klarlagt om före- skrifterna kan anses utgöra sådana verkställighetsföreskrifter som avses i 8 kap. 7 § första stycket 1 RF som innebär att regeringen, utan att det anges i lag, kan bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. I förarbetena till de ändringar i PSI-lagen som trädde i kraft gjordes bedömningen att ”närmare bestämmel- ser om hur informationen om handlingar ska presenteras, t.ex. när det gäller metadata, bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i form av verkställighetsföreskrifter” (prop. 2014/15:79, s. 30). En skillnad är dock att PSI-lagen inte inne- håller några formatkrav på det sätt som vi nu föreslår. I detta sam- manhang bör också framhållas att ett bemyndigande avseende rätt att meddela föreskrifter om tekniska krav har tagits in i 10 § andra stycket lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service. Denna lag är tillämplig på en liknande krets offentliga aktörer som vi före- slår ska omfattas av den nya lagen. I förarbetena till lagen anfördes inte något särskilt kring eventuella normgivningsfrågor i denna del (Genomförande av webbtillgänglighetsdirektivet, prop. 2017/18:299, s. 51). Särskilt om förhållandet till den kommunala självstyrelsen Under utredningen har frågan lyfts avseende möjligheten att med stöd av ett bemyndigande meddela föreskrifter som är bindande för kommunala myndigheter. Den kommunala självstyrelsen är i Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format Enligt 1 kap. 1 § RF förverkligas den svenska folk- styrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Principen gäller inte bara för den verksamhet som regleras i kommunallagen (2017:725), utan även för den verksamhet som följer av annan lag. I 8 kap. 2 § första stycket 3 RF anges att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogen- heter i övrigt och deras åligganden. En inskränkning i den kommu- nala självstyrelsen bör, enligt 14 kap. 3 § RF, inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Det står enligt vår uppfattning klart att de föreskrifter om tek- niska specifikationer kring format som behöver tas fram inte påverkar grunderna för kommunernas organisation eller deras verksamhets- former i den mening som avses i 8 kap. 2 § första stycket 3 RF. De bedöms inte heller ha en sådan effekt eller materiell innebörd att de skulle påverka kommunernas befogenheter i övrigt eller deras åligg- anden på ett sätt som kräver att de nu aktuella föreskrifterna med- delas genom ett bemyndigande i lag. Åliggandena följer i dessa delar av formatkraven i lagen i sig, inte av de tekniska föreskrifter som kan behöva meddelas för att specificera vissa format och strukturer. De tekniska föreskrifter som kan vara nödvändiga för att i praktiken precisera de krav på format som vi föreslår förutsätter inte att före- skrifterna i sig anges i lag. Enligt vår bedömning talar i stället mycket för att de är att anse som sådana verkställighetsföreskrifter som avses i 8 kap. 7 § första stycket 1 RF (jfr prop. 2014/15:79, s. 30). I vart fall är det fråga om sådana föreskrifter som faller under regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 RF. Av 8 kap. 11 § RF följer en rätt för regeringen att bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Någon särskild bestämmelse om föreskriftsrätten behöver därför inte införas i den nya lagen. Enligt vår bedömning är det lämpligt att regeringen bemyndigar Myndigheten för digital förvaltning (Digg) att meddela sådana före- skrifter, eftersom Digg, enligt 4 § förordningen (2018:1486) med in- struktion för Myndigheten för digital förvaltning, har i uppdrag att Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifikatio- ner och liknande krav för den offentliga förvaltningens elektroniska informationsutbyte. Jämförelsevis kan det noteras att Digg, enligt 3–5 §§ förordningen (2018:1938) om tillgänglighet till digital offent- lig service, får meddela föreskrifter om tekniska krav och tekniska lösningar avseende viss digital service som tillhandahålls av offentliga aktörer. 11.5Dynamiska data ska tillhandahållas efter en begäran