sou · H8B37 · 2020-02-11 00:00:00 — Sådana gär- ningar, vilka vanligen är straffbelagda genom bestämmelser i brotts- balken, utgör kärnan av det område som bör vara kriminaliserat. Det kan antas att upprätthållandet av straffansvar för sådana beteenden ut- gör en viktig grund för att brott i allmänhet anses som en klandervärd handling. Begreppet brott kopplas sålunda samman med handlingar vilka det sedan gammalt råder enighet om att de är förkastliga. En föreskrift om straffansvar blir därigenom en signal som talar om att det straff- belagda förfarandet inte endast kan föranleda en negativ reaktion från det allmännas sida utan att det också är socialt oacceptabelt. påpekade i sitt betänkande att de repressiva metoder som står staten till buds för att komma till rätta med oönskade beteenden är framför allt straff, sanktionsavgift, vite 6SOU 2013:38 s. 537. 1994/95:23 s. 52 f. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet och återkallelse av tillstånd. Med administrativa sanktioner avsåg ut- redningen de tre sistnämnda sanktionsformerna.8 I valet av repressiv metod ansåg utredningen att administrativa sanktioner inte kan komma i fråga att använda för att motverka be- teenden som vid en straffsanktionering skulle föranleda strängare straff än böter. Att en gärning straffrättsligt är på s.k. bötesnivå inne- bär dock enligt utredningen inte alltid att straff kan ersättas av sanktionsavgift. Utredningen ansåg nämligen att administrativa sank- tioner inte bör användas när utpekandet av gärningsmannen som klandervärd kan antas ha mer märkbar betydelse för hur människor väljer att bete sig. misshandel och snatteri gavs som exempel på brott som även fortsättningsvis bör sanktioneras i straffrätten, även om de regelmässigt inte föranleder strängare straff än böter. Det bör enligt utredningens mening inte heller komma i fråga att använda administrativa sanktioner för beteenden som kan föranleda närings- förbud.9 redovisade vidare vissa allmänna överväganden angående val av repressiv metod. Utredningen anförde att effektivitetshänsyn är ett tungt vägande skäl vid övervägande av vilken repressiv metod som ska användas och att detta gäller såväl den metod som har bäst förmåga att avhålla från det oönskade be- teendet som den metod som innebär lämpligast resursanvändning. För det första kan effektiviteten enligt utredningen öka genom att styrmedlet har bättre genomslagskraft. Med detta avsåg utred- ningen att den administrativa sanktionen avhåller bättre från det oönskade beteendet än vad straff gör. Enligt utredningens mening gör sig detta särskilt gällande i fall där överträdelser i stor utsträck- ning begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. är det svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott och därför också svårt att fälla någon till ansvar. Om t.ex. sanktionsavgift används i stället för straff måste dock inte en fysisk person pekas ut, eftersom en sanktionsavgift kan riktas mot den juridiska personen.10 För det andra kan effektivitetshänsyn enligt Straffrättsanvänd- ningsutredningen också ses ur ett resursanvändningsperspektiv. Ut- redningen anförde i sammanhanget att på vissa områden upptäcks 8SOU 2013:38 s. 537. 9SOU 2013:38 s. 535 f. 10SOU 2013:38 s. 537 f. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet och utreds i stor utsträckning överträdelser i praktiken av en annan myndighet än de brottsutredande myndigheterna. Det kan då vara en lämpligare resursanvändning att låta den myndighet som faktiskt upptäcker och utreder överträdelserna också besluta om sanktioner med anledning av överträdelsen. Jämfört med alternativet att också t.ex. polis, åklagare och domstol måste engageras i påförande av sank- tionen kan förfarandet med en administrativ sanktion vara billigare, enklare och snabbare. Om reaktionen på det oönskade beteendet kan komma snabbare om en myndighet utfärdar en administrativ sanktion än om det straffrättsliga systemet används torde det dess- utom öka sanktionens styrförmåga.11 anförde vidare följande i fråga om resonemanget om ökad effektivitet med avseende på styrmedlets genomslagskraft.12 Dessutom kan det vara så, framför allt när det gäller bagatellartade överträdelser, att användandet av en annan metod än straff kan få till följd att beteendet i ökad utsträckning faktiskt föranleder en sanktion. Om en alltför bagatellartad överträdelse straffsanktioneras kan det finnas risk för att straffbudet kommer att prioriteras ner hos de brotts- utredande myndigheterna och domstolarna i sådan mån att styreffekten hos straffbudet blir mycket låg. Det sagda kan leda till ökad urholkning av straffsystemet. En myndighet som kanske har det aktuella området som sitt huvudsakliga ansvarsområde kan möjligen ha bättre förutsätt- ningar att prioritera utredning och sanktionering av regelverket i fråga. En paradox, som har påpekats tidigare, är att en straffsanktionering som nedprioriteras av rättsväsendet drar mycket litet resurser medan en admi- nistrativ sanktionering som upprätthålls sannolikt drar betydligt mer resurser. Skälet för att välja en administrativ sanktion framför straff är då inte resursbesparing, utan ökad trovärdighet för straffsystemet och bättre efterlevnad av det sanktionerade regelverket. Sanktionsavgifter är en ekonomisk sanktion och anses inte ingå i det straffrättsliga systemet. Det finns därför inte några krav på att regler om sanktionsavgift ska utformas enligt allmänna straffrättsliga prin- ciper.13 11SOU 2013:38 s. 538. 12SOU 2013:38 s. 538. 2009/10:79 s. 46. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet Sanktionsavgifter kan vara repressiva och/eller vinstbegränsande. För att fastställa sanktionsavgifter används ofta schabloner. Det är antingen tillsynsmyndigheten eller en domstol som beslutar om sank- tionsavgift. Ansvaret är vanligtvis strikt, dvs. skyldigheten att betala en avgift uppkommer när ett regelbrott objektivt kan konstateras. Som huvudregel tillfaller sanktionsavgiften staten. Både beloppens storlek och på vilket sätt som beloppens storlek bestäms varierar. En sanktionsavgift kan användas vid sidan av eller i stället för skade- stånd, vite, straff och förverkande. Det viktigaste skälet för att införa sanktionsavgifter har varit att lagstiftaren velat öka efterlevnaden av reglerna inom särskilda områden. Ett system med sanktionsavgifter används ofta för att åstadkomma ett enklare och snabbare beivrande av regelbrott än vad som är fallet vid användandet av straffrättsliga sanktioner. Frågan om sanktionsavgifters användningsområde och utform- ning behandlades av regeringen i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § brottsbalken.14 Regeringen lade här fram allmänna riktlinjer för hur ett sanktionsavgiftssystem bör utformas. Riktlinjerna har behandlats av justitieutskottet och antagits av riks- dagen.15 De kan sammanfattas enligt följande. a)Ett avgiftssystem kan erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall där sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga är då den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är fram- trädande. b)Sanktionsavgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart avgränsade rättsområden. I den mån avgifterna används på näringsregleringens område bör de vara knutna till särskilda före- skrifter som näringsutövarna har att iaktta i sin verksamhet. c)Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdel- sen – en parameter – som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet. 1981/82:142 s. 21 ff. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet d)Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör särskilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om skyldigheten ska bygga på strikt ansvar. För att en kon- struktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäker- hetssynpunkt bör det finnas starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Bestämmelser som reglerar möj- ligheten till jämkning av avgiftsbelopp bör så långt möjligt vara så preciserade att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd. e)Något hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga be- stämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan vara annorlunda utformade i de olika systemen – strikt ansvar vid avgift och uppsåt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås ge- nom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem innebära att de aktuella gärningarna är straffbara. f)Om avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar är det lämpligt att åläggande av avgiftsskyldighet överlämnas till allmän domstol. I övrigt kan prövningen överläm- nas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. Riktlinjerna tillämpas alltjämt och regeringen har i flera lagstiftnings- ärenden hänvisat till dessa.16 Regeringen har vidare hänvisat till riktl- injerna i en skrivelse med generella bedömningar för hur en tillsyns- reglering bör vara utformad.17 Riktlinjerna tar sikte på sanktioner med vinstbegränsande syfte. De brukar dock också läggas till grund för utformningen av sådana sanktionssystem som har ett bestraff- ande syfte. 16Se t.ex. prop. 2015/16:118 s. 17 f. och prop. 2016/17:22 s. 229. 2009/10:79 s. 45 f. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet Vid sidan om regeringens riktlinjer i nyssnämnda proposition finns det ytterligare riktlinjer som bör beaktas vid utformningen av ett sanktionsavgiftssystem. I flera förarbeten har lagstiftaren haft som utgångspunkt att sank- tionsavgifter är att betrakta som ett straff i enlighet med Europa- konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna () av den 4 februa- ri 1952 jämte tilläggsprotokoll.18 Konventionen gäller som lag i och enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden enligt konventionen. Ett sanktionsavgiftssystem ska därför utformas på ett sådant sätt att de rättssäkerhetsgarantier som följer av artikel 6 i konventionen är uppfyllda. Det innebär bl.a. att den enskilde ska underrättas om vilken gärning som läggs honom till last, ha rätt att inte vara verksam i för- farandet sin egen nackdel, ha rätt att vara tyst och ges tillfälle att yttra sig över anklagelsen. Oskuldspresumtionen, som innebär att var och en som blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess hans skuld lagligen fastställts, ska också beaktas. Den enskilde ska även ha möjlighet att inom rimlig tid få sin sak prövad av domstol. Det s.k. dubbelprövningsförbudet i artikel 4 i sjunde tilläggsproto- kollet behandlas nedan. antog rekommendation nr R(91)1 om administrativa sanktioner. Rekommendationen riktar sig främst till medlemmar, däribland , men är inte rättsligt bindande. Rekommendationen innehåller principer som innebär att sanktionernas innehåll och villkoren för att ålägga sanktioner ska framgå av lag. Vidare följer av rekommendationen förbud mot retro- aktiv tillämpning, förbud mot dubbla administrativa sanktioner grun- dade på samma gärning och till skydd för samma intressen samt krav på snabb handläggning. Varje åtgärd som kan leda till en administra- tiv sanktion riktad mot en viss person ska leda till ett slutligt av- görande. En person som riskerar en administrativ sanktion ska in- formeras om anklagelserna och de bevis som åberopas till stöd för dessa samt beredas möjlighet och tillräckligt med tid för att besvara dessa. Bevisbördan ska ligga på den administrativa myndigheten. Det ska slutligen vara möjligt att överklaga myndighetens beslut till domstol. 18Se t.ex. prop. 2012/13:143 s. 71 f. och prop. 2017/18:165 s. 67. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet Närmare om utformningen av sanktionsavgiftssystem I de flesta av de sanktionsavgiftssystem som tillämpas krävs vare sig uppsåt eller oaktsamhet för att avgift ska kunna påföras vid en regelöverträdelse. Huvudregeln kan således sägas vara att sanktions- avgifter bygger på strikt ansvar.19 Det finns dock inte hinder emot att avgiftsskyldighet görs beroende av att uppsåt eller oaktsamhet ska kunna konstateras. ansåg att huvudregeln vid an- vändande av sanktionsavgift bör vara att avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar. Utredningen anförde att detta medför regelsystemen måste utformas med hänsyn till krav på möj- lighet att beakta subjektiva omständigheter och att detta bör ske genom tillämpning av jämkningsregler och möjlighet att överklaga till domstol.20 Som skäl för en avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar har det anförts att en sådan konstruktion bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet samt att utrymmet för bedöm- ningar blir mindre vid en konstruktion med strikt ansvar än om det krävs uppsåt eller oaktsamhet. I de fall ansvaret är strikt behöver kontrollmyndigheterna endast kontrollera att de objektiva förutsätt- ningarna för en regelöverträdelse är uppfyllda och fastställa avgiften enligt den angivna beräkningsgrunden.21 Som framgår av de ovan angivna riktlinjerna för användningen av sanktionsavgifter bör det emellertid finnas starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan förekomma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet, för att en konstruktion med strikt ansvar ska anses uppfylla kraven på rättssäkerhet. Den enskilde får inte heller åläggas en orimlig bevisbörda för att undgå avgift. I annat fall riskerar av- giftssystemet att inte uppfylla de krav på rättssäkerhet som den ovan behandlade oskuldspresumtionen ger uttryck för. Sanktionsavgifts- systemen i svensk rätt som är baserade på strikt ansvar innehåller därför regler som möjliggör för kontrollmyndigheten att befria någon från sanktionsavgift om det framstår som oskäligt att ta ut avgift. Även jämkningsregler förekommer i de olika regelverken. 19SOU 2013:38 s. 544. 20SOU 2013:38 s. 545. 21Se t.ex. prop. 2017/18:165 s. 62. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet I de sanktionssystem som tillämpas är det vanligast före- kommande att sanktionsavgift beslutas av en myndighet och endast i ett fåtal system beslutas avgift av domstol efter ansökan av myn- dighet. I det senare fallet är det ofta fråga om system där uppsåt eller oaktsamhet måste kunna konstateras för att avgift ska aktualiseras (se regeringens riktlinjer ovan). Enligt bör utgångspunkten vara att sanktionsavgift beslutas av en myndighet och inte av domstol under förutsättning att det finns någon lämplig myndighet som kan besluta om sanktionen. Enligt utredningen bör den beslutande myn- digheten helst ha någon form av tillsynsansvar över den verksamhet som omfattas av avgifterna eller på annat sätt ha god insyn i verk- samheten samt vara väl förtrogen med det aktuella regelverket och ha goda förutsättningar att upptäcka regelöverträdelser.22 Exempel på avgiftssystem som bygger på strikt ansvar och där tillsynsmyndigheten beslutar om avgift är regelverket om miljösank- tionsavgifter i (1998:808). Enligt 30 kap. 2 § första stycket ska miljösanktionsavgift tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet.23 Av andra stycket samma paragraf följer dock att avgiften inte behöver tas ut om det vore oskäligt med hänsyn till bl.a. sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte har förmått att på egen hand eller genom att uppdra åt någon annan göra det som ålegat den avgiftsskyldige eller att överträdelsen berott på en omständighet som inte kunnat eller borde ha förutsetts eller som den avgiftsskyldige inte kunnat påverka. Den som enligt ett beslut av en tillsynsmyndighet ska betala en miljösanktionsavgift får enligt 30 kap. 7 § överklaga beslutet till mark- och miljödomstol. 22SOU 2013:38 s. 546. 23I detta sammanhang kan nämnas att Lagrådet i yttrande över förslaget till ny lag om kontroll av ekologisk produktion (prop. 2012/13:55 s. 139 ff.) påpekade att för att döma ut en sank- tionsavgift gäller generellt att det inte finns något formellt krav på uppsåt eller oaktsamhet. Enligt Lagrådet fanns det därför inte anledning att, såsom hade föreslagits i det remitterade förslaget, i lagtexten ange att sanktionsavgift skulle tas ut även om en överträdelse inte hade skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Lagrådet anförde att en sådan särskild angivelse, som skett i ett antal lagar, riskerar att i stället för att vara klargörande skapa osäkerhet om vad som gäller i de fall någon sådan angivelse inte finns. Regeringen har redovisat samma uppfattning i andra lagstiftningsärenden. 2017/18:205 anfördes att i motsats till vad som gäller för straffbestämmelser finns det inte något formellt krav på uppsåt eller oaktsamhet för att besluta om sanktionsavgift, varför det inte i lagtext bör upplysas om att sanktionsavgift får tas ut även om en överträdelse inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet (a. prop. s. 70). I andra lag- stiftningsärenden har lagtext dock utformats på samma sätt som bestämmelse, se t.ex. 30 b § livsmedelslagen, som trädde i kraft . Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet Liknande sanktionsavgiftssystem finns t.ex. i fiskelagen (1993:787), livsmedelslagen (2006:804) och (2010:900). Ett exempel på avgiftssystem där det krävs konstaterad uppsåt eller oaktsamhet är regelverket i produktsäkerhetslagen (2004:451). Av 37 § nämnda lag följer att en näringsidkare ska åläggas att betala en sanktionsavgift, om näringsidkaren eller någon som handlar på näringsidkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot vissa i paragrafen angivna bestämmelser. Enligt 39 § samma lag ska frågor om påförande av sanktionsavgift prövas av förvaltningsrätt efter ansökan av tillsynsmyndigheten. Sanktionsavgifter förekommer inom en mängd olika områden och beloppens storlek och hur storleken på avgiften bestäms vari- erar. I flera regleringar anges ett beloppsintervall inom vilket sank- tionsavgiften ska bestämmas. En sådan bestämmelse finns t.ex. i 30 kap. 1 § andra stycket . Enligt bestämmelsen ska av- giftens storlek framgå av regeringens föreskrifter och uppgå till och högst . När avgiftens stor- lek bestäms ska enligt paragrafen hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Med ”överträdelsens allvar” avses de objektiva omständigheterna som hur som överträdelsen har pågått, överträdelsens omfattning, den typiska faran som överträdelsen medför samt känsligheten hos den omgivning som påverkas. Uttrycket ”betydelsen av den bestäm- melse som överträdelsen avser” syftar på betydelsen av bestämmel- sen som sådan och intresset av det den är avsedd att reglera, dvs. Bestämmelser som avser att skydda liv och hälsa anses enligt förarbetena till vara av större betydelse än de som avser att ta tillvara estetiska intressen eller befrämja det rörliga friluftslivet. Att underlåta att ansöka om till- stånd kan typiskt sett också förutsättas vara av större betydelse än att inte anmäla en verksamhet som har bedömts inte behöva till- ståndsprövas men dock är anmälningspliktig. Vidare anges i för- arbetena att överträdelser av vissa bestämmelser är med nödvändig- het irreparabla medan effekterna av andra överträdelser kan åtgärdas om rättelse vidtas; vissa utsläpp kan t.ex. medföra att en djurart dör ut, men en otillåten anläggning i många fall kan rivas utan att några efterverkningar kvarstår.24 1997/98:45 s. 539 f. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet I produktsäkerhetslagen finns också en bestämmelse som anger ett beloppsintervall inom vilket sanktionsavgiften ska bestämmas. Enligt 40 § nämnda lag ska sanktionsavgiften fastställas till lägst och högst . Avgiften får dock inte överstiga av näringsidkarens årsomsättning. Skälet till att bestämmelsen anger ett så brett beloppsspann är att överträdelser av produktsäkerhetslagen kan vara av högst varierande art och karaktär. Mot denna bakgrund har lagstiftaren ansett det angeläget att en sanktionsavgift ska kunna bestämmas till såväl blygsamma som avse- värda belopp.25 I några lagar på finansområdet som bygger på EU- direktiv ska sanktionsavgiften, när det gäller företag, bestämmas till lägst medan det högsta beloppet ska fastställas genom en beräkning av företagets omsättning närmast föregående räken- skapsår, den vinst som företaget fått till följd av regelöverträdelsen eller de kostnader som företaget undvikit till följd av regelöverträ- delsen (se t.ex. 15 kap. 8 § lagen [2004:297] om bank- och finan- sieringsrörelse). I vissa lagar anges i stället ett bestämt belopp för varje över- trädelse. Ett exempel på en sådan avgift är den kontrollavgift som tar ut om det vid tillsyn eller kontrollbesök framkom- mer att den som är skyldig att använda kassaregister inte fullgör denna skyldighet. Avgiften uppgår till för varje kon- trolltillfälle (se 50 kap. 1 § 1 och 2 § första stycket skatteförfarande- lagen [2011:1244]). belyste ingående för- och nackdelarna med sanktionsavgifter. Kommittén undersökte hur sy- stemen med sanktionsavgifter fungerade på bl.a. miljö-, arbetsmiljö- och konsumentområdet genom att ställa frågor till ett flertal kon- trollmyndigheter på respektive område. En vanlig åsikt bland de tillfrågade myndigheterna var att sanktionsavgifter har bättre förut- sättningar att bidra till regelefterlevnad än straffsanktioner, eftersom brott mot den aktuella lagstiftningen inte prioriteras av rättsväsen- det. Administrativa sanktionsavgifter ansågs också vara mer förutse- bara, vilket leder till en bättre preventiv effekt. Det uppgavs t.ex. att antalet beslutade avgifter hos vissa av myndigheterna hade minskat . Myndigheterna bedömde att det berodde på ökad regelefter- levnad. Sanktionsavgifter ledde enligt de tillfrågade myndigheterna också till enklare och snabbare beivrande av överträdelser, jämfört 2003/04:121 s. 159. Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet Sanktionsavgifter ansågs också vara resurseffek- tiva, eftersom den tillsynsmyndighet som beslutar om avgifterna fattar beslutet baserat på sin egen utredning. Andra myndigheter behöver inte kopplas in i processen, utom vid överklagande eller om avgiften ska beslutas av domstol på ansökan av tillsynsmyndigheten. Bland de nackdelar som framhölls av de tillfrågade myndigheterna kan nämnas att införandet av ett sanktionsavgiftssystem innebär ett ytterligare administrativt system att hantera, vilket kräver resurser hos tillsyns- myndigheten. En annan åsikt som framfördes var att om sanktions- avgiftsbeloppet är lågt kan verksamhetsutövaren se avgiften som en- bart en kostnad som det går att kalkylera med, varför avgiften i ett sådant fall inte leder till ökad regelefterlevnad.26 I artikel 4 i sjunde tilläggsprotokoll föreskrivs att den som en gång blivit dömd eller frikänd av domstol för ett brott ska vara skyddad mot nytt åtal och ny dom i samma sak.