sou · H8B342 · 2020-06-26 00:00:00 — Det första alternativet är att en elev som blir inskriven i en resursskola får sin ordinarie klasstillhörighet där och att elevens formella band till ursprungsskolan avslutas. Det andra alternativet är att eleven är fortsatt inskriven i en klass på ursprungsskolan, trots att eleven får all sin undervisning vid den nya resursskolan. Enligt utredningens intervjuer med rektorer för kommunala resursskolor förefaller det första alternativet vara det vanligast förekommande, nämligen att placering i en resursskola innebär att eleven får sin formella placering där och att placeringen vid den tidigare skolenheten upphör, vilket i sin tur innebär att resursskolan tar över det fulla ansvaret för elevens utbildning. Man skulle dock kunna argumentera för det andra alternativet, det vill säga att en elev som placeras i en resursskola formellt skulle behålla sin placering i den skola eleven lämnar. Ett argument för en 13SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet sådan ordning skulle kunna vara att en fortsatt placering på den ursprungliga skolan skulle ge bättre förutsättningar för att regelbundet pröva möjligheten till återgång till en ordinarie skola. En del av de kommuner utredningen har varit i kontakt med har valt denna modell. Det finns emellertid flera argument emot detta. En sådan ordning riskerar att skapa oklarhet kring vilken av skolorna som har ansvaret för att upprätta, implementera, följa upp och revidera elevens åtgärdsprogram, vilket kan leda till att ingen av skolorna tar det fulla ansvaret för detta. Vidare torde det vara mer ändamålsenligt att den uppgiften, för att kunna ge den berörda eleven rätt insatser, fullt ut åligger rektorn på resursskolan. En återgång till en ordinarie skola behöver heller inte för varje elev innebära återgång till den ursprungliga skolan. Av utredningens kommunintervjuer framgår att utsikterna att återgå till en ordinarie skola kan vara bättre om det är en annan skola än den ursprungliga. Det skulle också kunna innebära såväl finansiella som administrativa problem att låta elever som placeras i en resursskola behålla en plats i den ursprungliga skolan. I vissa fall skulle det kunna innebära att kommunen behöver betala två platser för en elev och att skolenheter måste neka nya elever plats på den grunden att platsen tillhör en elev som för tillfället (och ) får sin undervisning i en resursskola som utgör en annan skolenhet. Mot den bakgrunden framstår det inte som ändamålsenligt att det formella ansvaret skulle ligga kvar hos rektorn på elevens tidigare skola. Utredningen föreslår därför att en placering av en elev i en resursskola också innebär att eleven rent formellt får sin placering där och att den tidigare placeringen upphör. Det framgår även av ovan nämnda avgörande från HFD att de elever som sökt sig till en resursskola ska anses ha såväl sin ordinarie skolplacering som sin ordinarie undervisningsgrupp i resursskolan.14 Som ovan nämns tycks det också vara den ordning som dominerar i befintliga kommunala resursskolor. Då en elev placeras på en resursskola bör följaktligen, efter samtycke från vårdnadshavarna, alla dokument som är viktiga för elevens skolgång föras över från den tidigare skolan till resursskolan. Det handlar om exempelvis åtgärdsprogram, individuella utvecklingsplaner och olika bedömningar. blir rektorn på resursskolan ansvarig för elevens åtgärdsprogram, såväl upprättande och uppföljning som revidering av detta. 14Högsta förvaltningsdomstolen (2017). Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet Det är likväl av största vikt att resursskolan upprätthåller kontakt med ordinarie skolor och att målet är, i de fall detta är möjligt, att eleven ska kunna återgå till ett ordinarie skolsammanhang. På så sätt ges förutsättningar för att både resursskolan och den ordinarie skolan ska kunna förbereda för en sådan återgång. Uppföljning och utvärdering av placeringen Det är angeläget att en elevs skolgång i en resursskola kontinuerligt följs upp och utvärderas. Dels behöver de stödinsatser som eleven får utvärderas och vid behov förändras, dels behöver det följas upp om möjligheten att återgå till ett ordinarie skolsammanhang har förbättrats. Det ska vara upp till varje kommun att bestämma hur de vill organisera denna uppföljning och utvärdering. För att inte ge upphov till ytterligare administration bör dock uppföljningen och utvärderingen av placeringen i resursskolan kunna hanteras inom ramen för den kontinuerliga uppföljning och utvärdering som ska göras avseende en elevs åtgärdsprogram. Det bör rimligtvis också framgå av åtgärdsprogrammet att eleven får sin undervisning vid en resursskola. Då eleven placeras i en resursskola sent eller då eleven har mycket omfattande behov, som under rådande förutsättningar inte är möjliga att tillgodose i ett ordinarie skolsammanhang, blir konsekvensen ofta en placering för resten av elevens grundskoletid. Men för att underlätta återgång till ett ordinarie skolsammanhang för de elever då det kan fungera, och för att motverka inlåsningseffekter, är det angeläget att resursskolan har kontakt med ordinarie skolor. Kommunen, som är ansvarig för elevens placering, bör skapa förutsättningar för att sådana kontakter utvecklas. Dessa kontakter kan underlättas av geografisk närhet och samverkan. Även de elever som blir kvar på resursskolan kan ha nytta av viss undervisning tillsammans med andra elever på näraliggande skola eller att lärare på den skolan till viss del även undervisar i resursskolan. När det finns en plan för en återgång för en elev till en ordinarie skola är det angeläget att både resursskolan och den ordinarie skolan gör förberedelser för att övergången ska fungera så bra som möjligt, samt att den ordinarie skolan genomför de anpassningar som krävs Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet för att kunna ta emot eleven. Elevhälsan har självklart en viktig roll i denna process. Om skolan vid en uppföljning av åtgärdsprogrammet och placeringen kommer fram till att det är nödvändigt att eleven har sin placering i en resursskola ska kommunen, enligt skollagens allmänna regler om placering, se till att bereda eleven plats vid en ordinarie skolenhet. I en del av de intervjuer utredningen genomfört framgår emellertid att resursskolan inte för frågan på tal om eleven skulle bedömas kunna gå i en ordinarie skola. Detta skulle kunna bidra till inlåsningseffekter genom att placeringar blir längre än de annars skulle ha varit. Utredningen bedömer att kommunerna kan behöva utveckla rutiner för att följa upp placeringen av elever på resursskolor. Det är angeläget att inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet på huvudmannanivå följa upp hur många elever som placeras i resursskola i kommunen och hur det påverkar deras skolresultat. Parallellt är det viktigt att se till att de ordinarie skolorna utvecklar inkluderande lärmiljöer för att bättre kunna möta elevers olika behov och förutsättningar. Denna aspekt är något utredningen vidare kommer att belysa i slutbetänkandet. De föreslagna reglerna avser enbart resursskolor Det är viktigt att framhålla att de föreslagna reglerna inte är avsedda att öppna upp för några andra organisatoriska lösningar utöver resursskolor för de elever i behov av särskilt stöd som annars skulle fått sin undervisning enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp. De föreslagna reglerna innebär till exempel ingen möjlighet att inrätta särskilda skolenheter för elever i behov av studiehandledning på modersmål eller dylikt. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet Samma reglering ska gälla för grundsärskolan Utredningens förslag: En kommun får vid vissa grundsärskoleenheter begränsa utbildningen till att avse elever i behov av särskilt stöd (resursskola). Kommunen beslutar om placering av en elev vid en resursskola. En sådan placering ska grundas på elevens behov och förutsätter elevens vårdnadshavares medgivande. Placeringen ska regelbundet följas upp och utvärderas. För sådana kommunala resursskolor gäller inte skollagens regler om placering, rätt att gå kvar i en viss skola eller att elever ska ha nära till skolan. Utredningen konstaterar att det enligt skollagen är tillåtet att inrätta fristående resursskolor för grundsärskolans målgrupp. Vi bedömer emellertid att det med största sannolikhet inte kommer att vara aktuellt att inrätta kommunala resursskolor som riktar sig specifikt till grundsärskolans målgrupp. Personaltätheten i grundsärskolan är hög och undervisningsgrupperna är ofta små, vilket innebär att möjligheterna att individanpassa undervisningen är goda. Utredningen föreslår ändå att grundsärskolan ska omfattas av regleringen som gör det möjligt att inrätta kommunala resursskolor. Skälen för detta är dels en generell strävan att så långt det är möjligt harmoniera lagstiftningen för grundrespektive grundsärskolan, dels att säkerställa att integrerade elever inte påverkas negativt. Det bör även fortsatt finnas möjlighet för elever som läser enligt grundsärskolans kursplaner att vara integrerade i resursskolor. Regleringen ska inte omfatta alla skolformer Utredningens direktiv som rör stödinsatser kopplade till lärmiljö och grupptillhörighet omfattar , även om utredningen är oförhindrad att lämna förslag som rör fler skolformer när det är relevant. Vi har därför övervägt om den reglering av kommunala resursskolor som utredningen föreslår även bör omfatta sameskolan, specialskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet Utredningen har övervägt om den reglering som föreslås för kommunala resursskolor på grundskolenivå även ska införas för förskoleklassen. Fristående skolor har enligt skollagen möjlighet att inrätta resursskolor redan i förskoleklass. Vi konstaterar att en placering i resursskola redan från förskoleklassen skulle kräva att utredningen av behovet av särskilt stöd kan genomföras före skolstart. Mot bakgrund av att samråd med elevhälsan ska ske i samband med en sådan utredning kräver det särskilda rutiner i de fall då barnet ännu inte börjat i förskoleklass. Med tanke på elevers olika mognad då de börjar i förskoleklass kan det dessutom finnas skäl att avvakta med en eventuell placering tills eleven har börjat i . En elevs behov av särskilt stöd måste vidare relateras till det sammanhang där svårigheterna uppstår och då kan det vara svårt att tidigt göra en bedömning av stödbehovet. finns det vårdnadshavare som önskar det stöd som en resursskola kan ge redan i förskoleklass och som ansöker om plats för sina barn i fristående resursskolor. Sammantaget bedömer vi att förutsättningarna för ett införande av en reglering av kommunala resursskolor i förskoleklass behöver belysas närmare. Mot bakgrund av att våra direktiv är inriktade mot har detta inte gjorts inom ramen för utredningen. Dessutom pågår en utredning om tioårig grundskola.15 Om den reglering av kommunala resursskolor som vi föreslår genomförs kommer i samband med införandet av en tioårig grundskola ställning behöva tas till om regleringen även ska omfatta den nya första årskursen i . Sameskolan, specialskolan och gymnasiesärskolan Skollagens bestämmelser om extra anpassningar och särskilt stöd omfattar alla de obligatoriska skolformerna och gymnasieskolan samt gymnasiesärskolan. Utredningen konstaterar att personaltätheten i specialskolan och gymnasiesärskolan är hög, vilket innebär att möjligheterna att individanpassa undervisningen är goda. Elevantalet i alla de nämnda skolformerna är vidare mycket begränsat och undervisningsgrupperna är relativt små på grund av en resurstilldelning 15Utredningen om en tioårig grundskola, U 2020:02. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet som gör det möjligt. Dessutom innebär det faktum att dessa skolformer omfattar relativt få elever att det inte finns underlag för att skapa särskilda resursskolor. Utredningen gör därför bedömningen att möjligheten att inrätta särskilda undervisningsgrupper är tillräcklig inom grundsärskolan, sameskolan, specialskolan och gymnasiesärskolan, och att regleringen av kommunala resursskolor inte ska utvidgas till dessa skolformer. Utredningen har även övervägt om den reglering som föreslås för kommunala resursskolor på grundskolenivå även ska införas på gymnasienivå. Fristående gymnasieskolor har enligt skollagen16 möjlighet att begränsa mottagandet för en viss utbildning till att avse elever i behov av särskilt stöd, det vill säga inrätta resursskolor på gymnasial nivå. Utredningen konstaterar att gymnasieskolan genom sin programstruktur med högskoleförberedande program, yrkesprogram och introduktionsprogram skiljer sig väsentligt från . Det är angeläget att alla elever oavsett stödbehov ges möjlighet att välja mellan olika gymnasieprogram, något som skulle vara svårt att tillgodose om elever med behov av omfattande individuellt stöd skulle hänvisas till särskilda skolenheter. Vidare har gymnasieskolan antagningsregler som gör att placering vid skolenhet inte fungerar på samma sätt som i . Sammantaget bedömer vi att strukturen och förutsättningarna inom gymnasieskolan skiljer sig så mycket från att de föreslagna reglerna om resursskolor för inte utan ytterligare utredning kan införas för gymnasieskolan. Konsekvenserna för elevernas möjlighet att välja program skulle behöva belysas närmare. Även förhållandet mellan betygsintag och behov behöver klarläggas för att ta ställning till hur en sådan reglering i så fall borde se ut. Mot bakgrund av att våra direktiv riktar sig mot har viinte mer ingående analyserat vad en motsvarande reglering skulle innebära för gymnasieskolan. 16Skollagen (2010:800), 15 kap. 33 §. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet 4.2.2Innebörden av regleringen av kommunala resursskolor Utredningens utgångspunkt är att det är skolans ansvar att anpassa lärmiljöerna för att kunna möta elevernas olika behov och förutsättningar. Lärmiljöerna behöver vara flexibla och varierande för att kunna möta elevers olikheter, men ibland måste det också vara möjligt att organisera undervisning i en annan miljö än den ordinarie. Utredningen vill emellertid understryka att de allra flesta elever kan och ska kunna få den ledning, stimulans och stöd de behöver i sitt lärande och sin utveckling inom det ordinarie sammanhanget. Genom vårt förslag om reglering av kommunala resursskolor tydliggör vi vilka regler som ska gälla för denna redan existerande organisatoriska lösning för elever i behov av särskilt stöd. Det ska även fortsättningsvis vara upp till varje kommun att bedöma om och på vilket sätt kommunövergripande stödarbete bäst organiseras. Det avgörande för vilket stöd som ges ska alltid vara varje enskild elevs behov. I många fall kan ett sådant stöd ges inom ramen för det ordinarie sammanhanget, men ibland kan det finnas behov av andra lösningar. Skollagen ger, som utredningen beskrivit, stora möjligheter till flexibilitet och elever i behov av särskilt stöd kan ofta vara kvar i det ordinarie sammanhanget och få individanpassat stöd inom en särskild undervisningsgrupp eller enskilt i den utsträckning som behövs. Inkluderande lärmiljöer där det specialpedagogiska stödet ges inom det ordinarie sammanhanget innebär att det kan komma fler elever till del, som elever i behov av särskilt stöd får möjlighet att vara både socialt och pedagogiskt delaktiga. Inom det ordinarie sammanhanget finns också ofta större möjligheter för elever i behov av särskilt stöd att få undervisning av behöriga och legitimerade lärare. Det kan emellertid finnas situationer då en placering i en resursskola, eller fristående, bedöms vara bättre för eleven. Resursskolor ska i de fall de inrättas vara en organisatorisk särlösning för ett mindre antal elever med omfattande individuellt stödbehov, vars behov utifrån den rådande situationen är svåra att tillgodose på annat sätt. kan exempelvis elever, åtminstone för en period, behöva den lugnare och mer avskilda miljö som ett mindre sammanhang kan erbjuda. Det kan också handla om att den ordinarie skolan inte har kunnat möta elevens behov, genom de extra anpassningar och det särskilda stöd som erbjudits, för att elevens skolgång Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet ska kunna fungera. Självklart ska skolan vidta de åtgärder som krävs, men som de föräldraorganisationer som utredningen har varit i kontakt med framhåller, finns det inte alltid tid för den enskilda eleven att vänta på att dessa åtgärder vidtas. Då kan en placering i en resursskola som kan erbjuda ett fungerande stöd vara en bättre lösning. Genom att tydliggöra vad som gäller för kommunala resursskolor förenklas kommunernas arbete och möjligheten att ha resursskolor av god kvalitet stärks. Det är också viktigt att varje kommun ges möjlighet att organisera stödet till elever på det sätt som bäst stämmer med lokala behov och förutsättningar. I vissa kommuner finns så kallade kommunövergripande särskilda undervisningsgrupper där elever ibland behöver byta skolenhet för att få sin undervisning. I dessa skolor har eleven sin placering i en ordinarie skola, antingen på sin hemskola eller på den skolenhet där den kommunövergripande gruppen är förlagd, men får undervisning, helt eller delvis, i en särskild undervisningsgrupp. En fördel med denna form i förhållande till en resursskola kan vara att närheten till den ordinarie skolverksamheten ofta blir större. Det kan innebära att eleven i den utsträckning det fungerar får undervisning i ett ordinarie sammanhang, vilket kan göra en eventuell återgång lättare. En nackdel kan emellertid vara att den elev som får undervisning i en kommunövergripande särskild undervisningsgrupp, men har kvar sin formella placering på hemskolan, befinner sig på en annan skolenhet än den rektor som är ansvarig för elevens skolgång. Det förutsätter en välfungerande samverkan mellan de båda skolenheterna, det vill säga elevens hemskola och den skola där eleven får sin undervisning. En del kommuner ser fördelen med att rektorn på skolenheten där eleven får undervisning också är den rektor som är ansvarig för eleven. Såsom utredningen beskriver i avsnitt 3.6.2 är det också viktigt att vara medveten om de yttre incitament och inre drivkrafter som kan bidra till att kommuner startar resursskolor och att elever placeras i dem. Det kan handla om såväl elevens behov, personalens kompetens, de fysiska lärmiljöerna, ansvarsfördelningen i kommunen, skolresultaten, vårdnadshavares önskemål och kommunens tradition av organisatoriska lösningar som ekonomiska incitament. För en enskild rektor kan en elevs flytt till en resursskola innebära förbättrad ekonomi, bättre betygsresultat för skolan och ett lättnad arbets- Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet Det kan därför inte nog understrykas att det alltid är elevens behov som ska vara avgörande. 4.3Överväganden angående fristående resursskolor Utredningen har i uppdrag att redovisa åtgärder som kan stärka dagens så kallade resursskolor. Utifrån den otydlighet som finns gällande kommunala resursskolor efter HFD:s dom har vi sett ett behov av att reglera kommunala resursskolor. När det gäller grundskolor med enskilda huvudmän är möjligheten att begränsa mottagandet till elever i behov av särskilt stöd redan reglerad.17 De otydligheter som utredningens förslag till reglering syftar till att lösa när det gäller kommunala resursskolor finns inte på motsvarande sätt för fristående resursskolor. Vad gäller själva begreppet resursskolor föreslår utredningen att det förs in även i den befintliga regleringen för fristående grundskolor. Både fristående resursskolor och kommuner som utredningen har varit i kontakt med har emellertid pekat på problem med hur finansieringen av fristående resursskolor fungerar. Framför allt har det framförts ett missnöje med hanteringen av de tilläggsbelopp som kommunerna ska lämna för elever som har behov av extraordinära stödinsatser. Även föräldraföreningar som utredningen har varit i kontakt med har framfört att hanteringen av tilläggsbeloppet skapar en osäkerhet för elever som söker sig till resursskolor. Ytterligare ett problem som har lyfts fram av huvudmän för fristående skolor är hur tillståndsprövningen inför start av sådana skolor fungerar. Utredningen beskriver därför nedan problematiken på området och redogör för möjliga lösningar. Mot bakgrund av komplexiteten i dessa frågor samt den korta tid som utredningen har haft till sitt förfogande för att lämna ett delbetänkande lämnas dock inte några förslag till större förändringar på området. För att ge ett bättre underlag avseende eventuella framtida regeländringar föreslås dock att statistiken för resursskolor förbättras. Vidare föreslås ett uppdrag till skolmyndigheterna för att stödja tillämpningen av bestämmelserna om tilläggsbeloppet. 17Skollagen (2010:800), 10 kap. 35–36 §§. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet För barn och elever med omfattande behov av särskilt stöd kan det i bidraget till enskilda huvudmän, utöver grundbeloppet, även betalas ett så kallat tilläggsbelopp för att täcka kostnader för extraordinära stödåtgärder. Till skillnad från grundbeloppet ska tilläggsbeloppet utgå ifrån ett barns eller en elevs individuella behov. Det är enbart för de elever med allra mest omfattande behov av stöd som tilläggsbelopp ska betalas. I annat fall ska stödbehovet täckas inom ramen för grundbeloppet. Sedan nya bidragsregler trädde i kraft har olika aspekter av regelverket varit föremål för domstolsprövning vid ett stort antal tillfällen. Tilläggsbelopp för särskilt stöd är den fråga som prövats mest frekvent och den rättspraxis som utvecklades innebar en mycket restriktiv tillämpning där tilläggsbelopp i princip inte beviljas för insatser som har koppling till undervisningen.18 Tillämpningen i kommunerna var dock inte alltid lika restriktiv. Enligt en rapport från , som undersökte hanteringen av tilläggsbelopp i fem kommuner 2014, angav fyra av fem kommuner att de oftast betalade det belopp som huvudmannen för den fristående skolan begärde utan att ifrågasätta beräkningen. Dessa kommuner uppgav också att de enskilda huvudmännen begärde ett fast belopp per elev, som utgick från skolans sammanlagda kostnader. Detta stämde inte överens med regelverket gällande tilläggsbeloppet, enligt vilket en prövning skulle göras av den enskilda elevens behov. Mot bakgrund av hur rättspraxis och tillämpning hade utvecklats ändrades genom propositionen Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever19 såväl skollagens som de underliggande förordningarnas regler om tilläggsbelopp. Syftet var att förtydliga regelverket för att få en tillämpning som var mer i enlighet med de bakomliggande motiven till reglerna om tilläggsbelopp. Regeländringarna innebar att det tydliggjordes att tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov samt att det klargjordes att tilläggsbelopp kan lämnas för extraordinära stödinsatser med koppling till undervisningen. 18Högsta förvaltningsdomstolen (2012). Dom i mål nr 4314-11. 19Regeringens proposition 2015/16:134. Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet Utredningen har varit i kontakt med företrädare för både fristående resursskolor och med företrädare för kommunala huvudmän, samt med och Kommuner och Regioner (SKR). Utredningen har också tagit del av underlag vad gäller kommuners arbete med tilläggsbelopp till elever med ett omfattande behov av särskilt stöd, som har sammanställt på uppdrag av Utredningen om en mer likvärdig skola (SOU 2020:28).20 Utifrån detta har vi fått följande bild av de huvudsakliga problemen kopplade till de fristående resursskolornas finansiering. •Konstruktionen med ett grundbelopp som ska täcka även särskilt stöd upp till en viss nivå, samt ett tilläggsbelopp för extraordinära stödåtgärder, fungerar inte för resursskolor. Ordinarie skolor omfördelar inom grundbeloppet mellan elever med och utan behov av särskilt stöd.