sou · H8B335 · 2020-06-08 00:00:00 — Myndigheternas analyser visar att det främst är genom att analysera händelseförlopp och med uppgifter från flera olika aktörer, som det sammantaget går att få indikationer på företags- baserad brottslighet riktad mot välfärdssystemen.140 3.4.9Tecken på att företag eller identiteter är kapade Även om mer avancerade upplägg kan vara svåra att upptäcka har myndigheterna identifierat varningssignaler. lyfter fram en rad händelser som kan vara varningssignaler för att någon annan försöker få kontroll över en verksamhet på oriktiga grunder. Det handlar om meddelanden om förändringar i styrelsesammansätt- ningen eller kreditupplysningar som företaget inte känner till, order- bekräftelser eller fakturor på varor som inte är beställda, utebliven leverans av beställda varor, märkliga telefonsamtal och besök, samt mindre post än vanligt eller post som ska till andra m.m. Andra tecken på felaktigheter kan vara att anställda saknar historik av löneutbetal- ningar eller att företagets bokföringsunderlag och lönespecifikationer inte är trovärdiga.141 Exempel på indikatorer för att personer är felaktigt folkbokförda i är att personen är gift med någon som utvandrat, har sär- skild postadress i utlandet och är folkbokförd på småhus i eller är gift men fortfarande folkbokförd hos föräldrar. 139Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet, s. 10 och 28. 140Skatteverket (2017), Delrapport , beskrivning och analys, s. 30, inkommit till utredningen . 141Bolagsverket, /ff/foretagsformer/skydda/kapning/varningssignaler/varningssignaler-1.15768, hämtat och Brå (2015), Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, rapport 2015:8, s. 81. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete har också identifierat nätverk av identitetsmissbruk. Exempel på indikatorer för detta är bl.a. avsaknaden av uppgivna eller förändrade familjerelationer, att identiteten inte finns på sin folkbokföringsadress eller att identiteten är folkbokförd på adresser med c/o-adress. Personerna (identiteterna) har typiskt sett vid invandringen angett en adress i och de flesta har bytt adress ett flertal gånger i Sverige.142 Utmärkande för identiteterna i dessa nätverk är också att de i stor utsträckning registreras som företrädare för bolag och som enskilda näringsidkare. Dessutom är det vanligt att de har flera olika roller, t.ex. som både företrädare och ägare i flera aktiebolag. Ofta har de också mycket låg eller ingen redovisad lön och därmed även en låg eller ingen skatteinbetalning.143 3.4.10Begränsningar i möjligheten att behandla personuppgifter för kontrolländamål Möjligheten att behandla personuppgifter för kontrolländamål regleras i myndigheternas registerförfattningar144. I dessa register- författningar anges bl.a. för vilka primära ändamål myndigheten får behandla personuppgifter. Bland dessa ändamål finns handläggning av ärenden. Det innebär att den kontroll som sker inom ramen för beslutsprocessen ryms inom denna ändamålsbestämmelse. Formu- leringarna i bestämmelserna skapar i vissa fall osäkerhet om i vilken utsträckning uppgifter får behandlas för kontrolländamål. Även om det finns ett visst utrymme att behandla personuppgifter för kontrolländamål är det inte tillräckligt tydligt hur stort detta ut- rymme är. Det gäller framför allt vilket utrymme som finns för att behandla personuppgifter vid kontrollåtgärder som inte direkt ingår i handläggningen.145 har, bl.a. inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, begärt en lagändring som skulle innebära att kontroll skulle vara ett 142Enligt uppgift från . 143Enligt uppgift från . 144De innehåller kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avse- ende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning)). 145SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 378. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete av ändamålen för myndighetens personuppgiftsbehandling. En lik- nande regeländring för Arbetsförmedlingen har lagts i förslaget om etableringsjobb.146 Det råder också rättslig osäkerhet gällande förutsättningarna för att använda dataanalyser för riskbaserade kontroller, vilket riskerar att hämma eller hindra utvecklingen på området. Det förekommer att myndigheterna gör olika tolkningar av regelverken. Tillämpningen är i många fall mycket restriktiv.147 146Se (2016), Sammanställning av förslag till förändrad lagstiftning i den myndighetsgemensamma satsningen mot grov organiserad brottslighet, dnr A 175.214/2016 och prop. 2019/20:117, Förutsättningar för etableringsjobb och vissa frågor om kontroll inom den arbets- marknadspolitiska verksamheten, s. 57–61. 147KUT-delegationen (2019), Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar i välfärds- systemen, rapport 5, s. 59. 4 Nya problem – nya åtgärder I detta kapitel redogör vi övergripande för den problembild som ligger till grund för utredningen och vad som behöver göras för att komma till rätta med de beskrivna problemen. 4.1Förändrad problembild för felaktiga utbetalningar i välfärden Problemen med felaktiga utbetalningar i välfärdssystemen har utretts återkommande . Många kloka för- slag har lagts. En del av dessa har genomförts. Här vill vi särskilt lyfta att möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter succes- sivt har utökats. Det har gjort att förutsättningarna att upptäcka kolliderande utbetalningar är betydligt större jämfört med tidi- gare. Som nämns i kapitel 2 finns också flera exempel på samverkan mellan myndigheterna i dessa frågor. Till största delen har dock försök till helhetsgrepp i frågan om felaktiga utbetalningar utgjorts av utredningar. Det gäller inte minst insatserna för att försöka uppskatta omfattningen av felaktiga ut- betalningar. Det har därför i många fall kommit att bli punktinsatser snarare än ett förändrat sätt att se på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Det krävs en långsiktighet och kontinuitet i det samlade kontrollarbetet. 4.1.1Mer avancerade upplägg bakom felaktiga utbetalningar Under det dryga decennium som har gått sedan FUT-delegationen lämnade sitt betänkande 2008 har mycket hänt. Samhället i stort har digitaliserats och så även välfärden. Rörligheten av arbetskraft mellan länder har ökat liksom inslaget av privata utförare i välfärdssystemen. Nya problem – nya åtgärder Dessa förändringar har fört med sig en rad konsekvenser. En negativ konsekvens är att det har skapat förutsättningar för ett mer sofisti- kerat och medvetet missbruk av välfärdssystemen. Där problem- bilden tidigare i stor utsträckning handlade om enskilda individers fusk, exempelvis kolliderande utbetalningar, ser vi en helt annan typ av upplägg som drabbar välfärden. Det stora flertalet företag i välfärden är seriösa, men svårigheten är att upptäcka de företag som används för att missbruka välfärdssystemen. Digitaliseringen har skapat stordriftsfördelar för identitetsmissbruk som inte fanns. Välfärdssystemen är i stor utsträckning tillitsbaserade i den meningen att flera av de uppgifter som ligger till grund för ett stöd eller en förmån är svåra att kontrollera. Det är utifrån flera aspekter ett rimligt synsätt, men sett ur ett kontrollperspektiv kan det inne- bära stora problem. Som vi har visat i kapitel 3 är de som systema- tiskt utnyttjar välfärdssystemens svaga punkter experter på det. De rör sig mellan välfärdssystemen, och hittar och utnyttjar snabbt luckor i systemens regelverk och kontroller. Myndigheterna har inte samma möjlighet till flexibilitet. Det beror bl.a. på begränsningar i regelverken och på bristande möjligheter att snabbt kommunicera information om nya upplägg. Dessutom gör komplexiteten att det krävs ett omfattande utredningsarbete hos myndig- heterna för att identifiera och motverka ett brottsligt utnyttjande. De nya sätten att missbruka systemen ställer därför nya krav på välfärdsmyndigheterna. Det är svårare att upptäcka, utreda och åt- gärda upplägg som omfattar flera personer och där mer än en myn- dighet kan vara berörd. till välfärdssystemen som en helhet är den samlade beredskapen för att stävja dessa upplägg inte tillräcklig. finns de uppgifter som skulle behövas för att upptäcka felaktigheter hos en annan myndighet. Det kan vara så att den be- slutande myndigheten inte har tillgång till uppgiften eller inte får använda den för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar på grund av sekretessregler och bestämmelser om behandling av per- sonuppgifter. Det saknas möjligheter att i den utsträckning som behövs använda data från olika delar av välfärdssystemen om utbetal- ningar, intyg och andra kontrolluppgifter, eller uppgifter från Skatte- verket, för att effektivt upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. Kombinationen av brottslighetens allmänna särdrag, kompli- cerade regelverk som inte alltid har en anpassad kontrolldimension Nya problem – nya åtgärder och en brottslighet som förändras i takt med den materiella lagstift- ningen, gör den kvalificerade välfärdsbrottsligheten särskilt svårupp- täckt. Myndigheterna har också olika förutsättningar för att bedriva sin kontrollverksamhet. Kontrollfrågorna prioriteras olika hos olika myndigheter och prioriteringen har växlat . Det gör att lång- siktigheten i kontrollfrågan uteblir och att kontrollinsatserna kan uppfattas som ryckiga. Myndigheterna lägger ner ett omfattande arbete på att motverka felaktiga utbetalningar, men alla myndigheter utgår från den egna verksamheten. Ingen har till uppdrag eller ens möjlighet att arbeta mot felaktiga utbetalningar utifrån välfärds- systemen som helhet. Allt detta bidrar till att de som systematiskt vill utnyttja systemen tenderar att ständigt ligga steget före medan myndigheterna ligger steget efter i sitt kontrollarbete. 4.1.2Det behövs något nytt utöver dagens kontrollarbete Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är allvarligt och riske- rar att undergräva tilltron. Vi ser särskilt allvarligt på de mer syste- matiska brottsliga angreppen på välfärdssystemen. För att komma åt de avancerade upplägg som riktas mot välfärds- systemen behövs nya metoder. Genom nya verktyg för kontroll som tar sikte just på de mer avancerade uppläggen kan felaktiga utbetal- ningar förebyggas, förhindras och upptäckas. Utökade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter har varit ett vik- tigt verktyg. Reglerna för sekretess och dataskydd sätter dock gränser för hur långtgående informationsutbytet och samverkan mellan myndigheterna kan bli. 4.2Fyra verktyg för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar Vi menar att nästa steg i uppbyggnaden av försvaret mot de syste- matiska upplägg som riktas mot välfärden är att skapa gemensamma strukturer som kan bemöta dessa. kommer diskussionen upp om att slå samman de olika välfärdssystemen. Det har dock inte varit en fråga för denna utredning. Men vi ser att det finns goda skäl till Nya problem – nya åtgärder att de olika välfärdssystemen ser ut som de gör – de bygger helt enkelt på olika principer. Däremot är det som vi ser det önskvärt att till viss del införa en gemensam struktur för att motverka felaktiga utbetalningar och minska det brottsliga utnyttjandet av välfärds- systemen. För att kunna motverka felaktiga utbetalningar behöver välfärdssystemen ses som ett sammanhängande system. Det krävs långsiktighet, kontinuitet och ett sammanhållet kontrollarbete för välfärdssystemen som helhet. Att skapa en gemensam utbetalningsstruktur innebär att infor- mation om utbetalningar från välfärdssystemen samlas utan att de olika förmånerna inom välfärden påverkas. En samlad funktion, separat från andra myndigheter, är också ett sätt att skapa ökad över- blick över välfärdssystemens utbetalningar som helhet som riskerna för att uppgifter sprids till fler än nödvändigt begränsas. Men att enbart samla information om utbetalningar är inte till- räckligt. Det behövs även en struktur för att hantera informationen samt arbetsformer för samarbete med de beslutande myndigheterna. Vi föreslår att en ny myndighet ska få använda fyra olika verktyg för att motverka felaktiga utbetalningar och därmed välfärds- brottslighet. 1.administrera ett system med transaktionskonto, 2.göra dataanalyser och urval i syfte att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 3.hantera och granska urvalsträffar, samt 4.stödja och följa statliga myndigheters och arbetslöshets- kassors arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. De olika delarna av förslaget presenteras i kapitel 5–8. Basen i förslaget är tillgång till data som gör det möjligt att få ett helhetsperspektiv på välfärdsutbetalningar. Uppgifter från systemet med transaktionskonto som byggs på med ytterligare information skapar en potential för ett operativt arbete att identifiera felaktig- heter över myndighetsgränserna. De fyra verktygen ger en bättre precision i arbetet med att upptäcka felaktigheter. Men de ger också Nya problem – nya åtgärder möjligheter att snabbt skriva av misstankar om felaktiga utbetal- ningar i de fall där de visar sig vara ogrundade. Det gäller inte minst utredningar som involverar företag, där utredningarna kan ta stora resurser i anspråk hos de beslutande myndigheterna. Förslaget ökar också förutsättningarna att snabbt kunna sprida information om felaktigheter som uppstår. 4.2.1En ny myndighet för välfärdsutbetalningar En ny myndighet bör, som ett komplement till myndigheternas befintliga arbete, få i uppdrag att se på välfärden som en helhet och motverka missbruk av systemen. Vi föreslår därför att en ny myn- dighet ska inrättas, Myndigheten för utbetalningskontroll, som utifrån ett helhetsperspektiv ska verka för att motverka felaktiga utbetalningar och missbruk av välfärdssystemen. Myndighetens arbete bör huvudsakligen vara inriktat på sådana fel där mer än en myndighet kan vara berörd. 4.2.2Myndigheten ska komplettera nuvarande kontrollarbete Myndigheten för utbetalningskontroll ska i sitt urvals- och gransk- ningsarbete identifiera potentiellt felaktiga utbetalningar. Myndigheten ska upptäcka felaktigheter som respektive myndig- het själv har svårt att identifiera samt utreda vilken eller vilka myn- digheter som kan vara drabbade. Information om utbetalningarna ska sedan överlämnas till beslutande myndighet för vidare hand- läggning. Myndigheten för utbetalningskontroll ska inte ompröva eller överpröva andra myndigheters beslut. En sådan ordning skulle skapa svåra gränsdragningsproblem. Dessutom är det de beslutande myndigheterna som har bäst förutsättningar att utreda förmåns- specifika felaktigheter. 4.2.3Myndigheten ska inte vara brottsutredande Vi föreslår att myndigheten ska arbeta administrativt med att stödja och komplettera myndigheternas kontrollarbete. Den ska inte ha ett brottsutredande uppdrag. Grunden för bidragsbrott är en felaktig Nya problem – nya åtgärder utbetalning av en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd. Ett effektivare kontrollarbete som gör att felaktiga utbetalningar av eko- nomiska förmåner och stöd förebyggs, förhindras och upptäcks leder därför till att bidragsbrott motverkas. Även annan brottslighet, som bedrägerier knutna till välfärdssystemen, kommer att mot- verkas när kontrollarbetet mot felaktiga utbetalningar förstärks. Genom att förhindra och återkräva felaktiga utbetalningar för- stör man de ekonomiska incitamenten att bedriva välfärdsbrottslig- het. leder en ytterst liten del av antalet anmälda bidragsbrott till åtal.1 Lagföring tar också ofta . Vi menar därför att ett brottsbekämpande uppdrag skulle vara mindre effektivt för att mot- verka felaktiga utbetalningar och välfärdsbrottslighet i jämförelse med de förslag vi lämnar. I de fall brottslighet upptäcks kommer det naturligtvis att leda till anmälan, utredning och åtal där det är befogat. Den verksamhet vi föreslår kommer dock enbart att bidra med ett underlag till brotts- utredningar. 1Enligt statistik från anmäldes t.ex. 15 124 bidragsbrott 2018. Under fattades 391 beslut om lagföring (dvs. fällande dom i tingsrätt eller beslut från åklagare om strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse) där bidragsbrott var huvudbrottet. /statistik/statistik-utifran-brottstyper/bedragerier-och-ekobrott.html, hämtat . 5Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen I det här kapitlet föreslår vi att det ska införas ett system med trans- aktionskonto som ska hantera utbetalningar från de statliga väl- färdsmyndigheterna och . Syftet med systemet med transaktionskonto är bl.a. att det ska kunna ge en samlad bild av utbetalningar till både privatpersoner och företag. Vi föreslår att systemet med transaktionskonto regleras i en särskild lag som kom- pletteras med en förordning. Hur statliga myndigheter hanterar sina betalningar beskrivs när- mare i underlagspromemorian De statliga välfärdssystemens utbetal- ningar och det svenska betalningssystemet. 5.1Ett effektivare system för statliga utbetalningar – ett system med transaktionskonto 5.1.1Ett transaktionskonto för hantering av utbetalningar ska införas Utredningens förslag: Ett system med transaktionskonto införs för hantering av utbetalningar från de statliga välfärdssystemen och . Transaktionskontosystemet ska administreras av Myndigheten för utbetalningskontroll. Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen Skälen för utredningens förslag En samlad bild av utbetalningar från välfärdssystemen Ett av de främsta skälen till ett system med transaktionskonto är att få en samlad bild av utbetalningar till både privatpersoner och före- tag. Därutöver finns även effektivitets- och säkerhetsfördelar. Vi har tidigare beskrivit att det saknas en samlad bild av utbetal- ningar från de statliga välfärdssystemen till enskilda (jfr avsnitt 3.2.9, Det gör att det är svårt att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar på ett effektivt sätt. Beslutande myndigheter är i sina dataanalyser och urval begränsade till de utbetalningar de själva beslutat om och kan typiskt sett inte göra analyserna utifrån alla välfärdssystemens utbetalningar. Vi bedömer att systemet med transaktionskonto bör administre- ras av Myndigheten för utbetalningskontroll. Ett transaktions- kontosystem möjliggör en samlad bild och en mer effektiv hantering av statliga utbetalningar. En central funktion i förslaget med transaktionskonto är också att inhämta, verifiera och admini- strera kontouppgifter för bankkonton. Med ett samlat kontoregister bör antalet misslyckade utbetalningar minska betydligt då upp- dateringar och korrigeringar görs i en källa. Betydligt färre enskilda bör därmed behöva vänta på att få sina utbetalningar jämfört med . Vi gör också bedömningen att det är viktigt att Myndigheten för utbetalningskontroll genom att administrera utbetalningarna själv får möjlighet att garantera kvaliteten på den data som transaktionskontot kommer att förse analysfunktionen med. Se även avsnitt 6.2.2 och 14.17.1.Det minskar riskerna för överföringsfel och för att betaldata får olika tillförlitlighet. Ett gemensamt statligt kontoregister effektiviserar förvaltningen Aktuella utbetalningar kan hanteras på ett mer enhetligt sätt inom transaktionskontosystemet i jämförelse med nuvarande ordning. Anslutna myndigheter kan dra nytta av att så många som möjligt av utbetalningarna görs via en för detta ansvarig myndighet. För att kunna göra utbetalningar behövs information om en- skildas bankkontouppgifter. Totalkostnaden för att hålla ett statligt Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen register hos Myndigheten för utbetalningskontroll bedöms vara lägre än kostnaden för att varje myndighet själv ska administrera ett register. Administrationen av utbetalningar via transaktionskontot ger även ökad möjlighet att styra (om) betalningsflöden från en bank till en annan, om någon av bankerna t.ex. skulle få problem med att förmedla betalningarna. 5.1.2Huvuddragen i systemet med transaktionskonto Anslutna myndigheter skickar betalningsuppdrag till Myndigheten för utbetalningskontroll med information om mottagare, betal- ningsdatum, belopp och vad utbetalningen avser. På transaktions- kontot registreras löpande mottagna betalningsuppdrag och genom- förda utbetalningar till mottagarens bankkonto. Betalningsuppdrag kan precis som skickas någon eller innan avsedd dag för utbetalning, ingen extra ledtid tillkommer i hanteringen. Mottagaren av en utbetalning kan på sitt transaktionskonto se kommande utbetalningar, genomförda utbetalningar (insättningar) samt eventuellt innestående tillgodohavande som inte har kunnat utbetalas. Det kan på liknande sätt som ske via en s.k. ”mina sidor”-funktion. Detta är funktioner som vi bedömer är till den enskildes fördel och leder till en förbättrad service. Myndigheten för utbetalningskontroll ansvarar för att den en- skilde får medel insatta på sitt bankkonto på utbetalningsdagen, för- utsatt att mottagaren har lämnat korrekta uppgifter om bankkonto. Myndigheten för utbetalningskontroll behöver administrera uppgifter om vilket bankkonto den enskilde önskar få sina utbetalningar till. Myndigheten för utbetalningskontroll redovisar löpande till beslutande myndigheter när betalningsuppdragen har mottagits och verkställts. Även uppgifter om misslyckade utbetalningar lämnas till beslutande myndighet. Betalningen anses verkställd den dag som beslutande myndighet angivit för utbetalning. Beslutande myndig- het redovisar utbetalningar på berört sakanslag på det betalnings- datum som anges i betalningsuppdraget. Utbetalningen redovisas på transaktionskontot så snart det finns underlag och utbetalningen anses verkställd för den beslutande myndigheten dagen för utbetal- Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen ning, oavsett om Myndigheten för utbetalningskontroll har kunnat betala ut beloppet till mottagaren eller inte. Myndigheten för utbetalningskontroll behöver avropa betal- tjänster från de ramavtal som (Riksgälden) upp- handlar för statens räkning. De anslutna myndigheterna behöver i motsvarande mån inte längre avropa dessa betalningstjänster från Riksgäldens ramavtal. Se även avsnitt 14.9.1 i konsekvensanalysen. 5.1.3Administrationen av systemet med transaktionskonto ska regleras i en särskild lag Utredningens förslag: Administrationen av systemet med trans- aktionskonto ska regleras i en särskild lag, lagen om transaktions- konto. Lagen om transaktionskonto ska kompletteras av en förordning. En upplysning om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela kompletterande föreskrifter ska framgå av lagen. Skälen för utredningens förslag Det är angeläget att regleringen blir tydlig, bl.a. för att tydliggöra ansvarsförhållandet mellan beslutande myndigheter och Myndig- heten för utbetalningskontroll. En särskild ny lag om transaktions- konto innebär, enligt vår mening, att justeringar i respektive förmåns regelverk undviks. Vi menar att lagen bör gälla de betalningar som hanteras inom ramen för systemet med transaktionskonto. För betalningar som ännu inte ingår i systemet bör nuvarande ordning fortsatt gälla. Lagen kompletteras av en förordning Det är enligt vår mening olämpligt att tynga lagen med alltför detalje- rade bestämmelser. Lagregleringen avseende myndighetens administ- ration av systemet med transaktionskonto bör därför kompletteras med bestämmelser som meddelas genom förordning. Bestämmelser om myndighetens administration får anses falla in under regeringens Ett system med transaktionskonto för statliga utbetalningar från välfärdssystemen s.k. restkompetens i 8 kap. 7 § regeringsformen.