sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — Att blanda myndigheter regionalt i olika geografiska om- råden och att genomföra utbildningen där ligger relativt nära det som görs på några platser runtom i landet i så kallade myndighets- nätverk. En central myndighet med gruppdiskussioner på regional nivå Utifrån våra möten med forskare, myndigheter och andra som arbetar i statsförvaltningen har Tillitsdelegationen utarbetat tre tänkbara modeller för hur utbildningen skulle kunna genomföras. Utgångs- punkten för modellerna har varit att utbildningen skulle innehålla såväl självstudier som gruppdiskussioner. I alla modeller ingår anta- gandet att en central myndighet tar fram det utbildningsmaterial som används för självstudier. I arbetet med fallstudierna fick del- tagarna sedan ta ställning till dessa tre modeller för att bedöma vilken av dem de ansåg bäst kunde leva upp till utbildningens syfte. Figur 2 Tre olika modeller i fallstudien Centrala myndighetsmodellen, regionala modellen och myndighetsmodellen I Figur 2 illustreras de tre modellerna. Modellen längst till vänster hade arbetsnamnet central myndighetsmodell. I denna modell genom- förs gruppdiskussionerna virtuellt och myndigheterna blandas med andra myndigheter runtom i landet. En central myndighet ansvarar för och håller i gruppdiskussionerna. Modellen i mitten hade arbetsnamnet regional modell och i denna genomförs gruppdiskussionerna över myndighetsgränserna i olika geografiska områden av myndigheter baserat på var myndigheterna finns. Här ansvarar en central myndighet för utbildning av de som ska hålla i gruppdiskussionerna. Det innebär att representanter från de olika geografiska områdena väljs ut för att sköta gruppdiskussionerna efter att de har genomgått en handledarutbildning som den centrala myndigheten ansvarar för. Modellen längst till höger hade arbetsnamnet myndighetsmodellen och i denna sker gruppdiskussionerna internt vid de olika myndig- heterna. I denna modell är det myndigheterna själva som handleder gruppdiskussionerna. En central myndighet ansvarar dock på mot- svarande sätt som i den regionala modellen för att utbilda handledarna. De chefer och medarbetare som vi har träffat inom ramen för fall- studien har fått diskutera dessa modeller i grupper och välja vilken modell de föredrar för genomförandet av utbildningen. Den modell som medarbetare och chefer sammantaget helst ville se var den regionala modellen. De ansåg att denna modell bäst kunde främja kunskapsinlärning och skapa en gemensam identitet för personer som arbetar i statsförvaltningen. Den regionala modellen anses ge möjlig- het till erfarenhetsutbyten som är både lärorika och intressanta. Den skapar möjligheter till nätverkande och en större helhetssyn kring det uppdrag som man har när man arbetar i statsförvaltningen. Del- tagarna i fallstudien såg också att den regionala modellen skulle moti- vera mer erfarna personer inom statsförvaltningen att vilja gå utbild- ningen, då den innebär något nytt i förhållande till utbildningar som de redan har gått. Två statsanställda uttrycker det på följande vis: Regionala kluster möjliggör nätverkande. Vi har samma grund, vi måste förhålla oss till samma saker. Om man vill skapa något mer så är det viktigt att blanda myndigheter. Mervärde att träffas regionalt. Finns inte så mycket . Modellen anses också ha en styrka i att den främjar uppfattningen om det gemensamma uppdrag som den som arbetar i statsförvaltningen har, vilket är ett viktigt syfte med utbildningen. Två medarbetare beskriver hur de ser på betydelsen av att betona det gemensamma uppdraget: Vad är gemensamt? Oavsett roll och myndighet. Alla har vi rollen att representera ett demokratiskt samhälle. Det kräver förtroende. Det är en uppfattning – vad krävs för att andra ska ha det för oss? Vi måste för- hålla oss till det . Har man det som utgångspunkt kan man hitta någonting gemensamt för alla. Vi kommer från olika utbildningar och vi kommer från olika delar av världen. Det är viktigt att vi skapar en gemensam plattform. Det togs även upp att den regionala organiseringen kan leda till ett relativt effektivt genomförande av utbildningen. En statsanställd svarade på följande sätt: Det blir bra med en fysisk diskussionsform i regionala kluster. Det går att få till många regionala kluster, vilket gör att det inte blir så många resor. Blandade grupper regionalt. Tror den regionala indelningen måste utgå från antal anställda, så geografiskt blir det större norrut. Men den stora massan kan nog åka kommunalt inom regionen. Styrkor och svagheter med gruppdiskussioner i geografiska områden Den regionala modellen med gruppdiskussioner över myndighets- gränser som chefer och medarbetare i fallstudien föredrog har disku- terats i vårt myndighetsnätverk, vår expertgrupp, vid ett forskar- seminarium och vid vårt partsgemensamma råd. De styrkor som de ser med modellen är att den skapar möjlig- heter för gemensam reflektion och erfarenhetsutbyte mellan myn- digheterna. Det kan öka viljan att gå utbildningen. Den regionala modellen kan också bidra till att skapa en känsla av en gemensam identitet i den roll som följer av att arbeta i statsförvaltningen. Vidare kan modellen bidra till att öka förståelsen för bredden inom staten och ett ökat samarbete och samverkan. I myndighetsnätverket tyckte representanterna från myndigheterna att om denna modell införs bör myndigheterna på regional nivå själva få bestämma hur de ska blandas, det vill säga om de exempelvis vill utgå från sektor, process eller funktion. Svagheterna som förs fram med modellen är risken för att den skulle innebära en omfattande administration och höga kostnader. En praktisk svårighet som förs fram är att vissa myndigheter kan ha svårt att ha personal i utbildning. För myndigheter med dygnet- runt-anställda, som till exempel Kriminalvården, kan det vara svårt att avvara personal för fysiska träffar på annan ort. En annan svaghet som beskrivs är att den regionala modellen kan skapa en regional fragmentering och olika regionala kulturer. Statskontoret är den myndighet som nämns oftast I Tillitsdelegationens olika träffar med medarbetare och chefer från statliga myndigheter har vi även diskuterat vilken myndighet som ska ha det centrala ansvaret för utbildningen. I nätverket har oftast Statskontoret framhållits som en tänkbar myndighet som skulle kunna ansvara för utbildningen. Andra alter- nativ som har förts fram är , Statens servicecenter, Dom- stolsverket eller något universitet. I fallstudien har det inte funnits något större fokus på frågan om vilken myndighet det ska vara, utan diskussionerna har snarare handlat om vad myndigheten ska göra. De myndigheter som ändå har nämnts är , och . I möten med representanter från olika myndigheter är det främst Statskontoret som nämnts som en tänkbar kandidat. Andra som nämns är och Statens servicecenter. Sammantaget är Statskontoret den mest omnämnda myndigheten när det gäller uppdraget som ansvarig myndighet, följt av Skatte- verket, Statens servicecenter och . Statskontorets nuvarande uppdrag kring en god förvaltningskultur och att myndig- heten uppfattas som relativt neutral anges ofta som anledningar. Viktigt att få med cheferna i utbildningen I fallstudien framkommer att det är centralt att chefer på samtliga nivåer visar att utbildningen är viktig och skapar förutsättningar för medarbetare att gå den. Det handlar bland annat om att cheferna måste skapa legitimitet för utbildningen. En statsanställd som arbetar vid en domstol uttrycker det på följande sätt: Vi skulle kunna gå en sådan utbildning utan problem. Men det måste vara så att cheferna står bakom att vi ska gå på utbildningen. Samtliga som Tillitsdelegationen har träffat i fallstudien tycker även att det är viktigt att chefer genomgår utbildningen. Även om chefer och medarbetare som vi har träffat är överens om att det är viktigt att cheferna går, råder det delade meningar om hur de allra bäst bör delta. Det ena alternativet handlar om att blanda chefer med med- arbetare så att de går utbildningen tillsammans. Fördelen med denna ordning anses vara att cheferna får diskutera viktiga frågor till- sammans med medarbetare, vilket kan skapa en bredare förståelse för varandras uppdrag och synsätt. En statsanställd som arbetar som chef poängterar att det är viktigt att föregå med gott exempel: Vi som chefer måste föregå med gott exempel här och gärna också göra likadant. Det andra alternativet handlar om att chefer går utbildningen själva men att de, precis som övriga, träffas gemensamt över myndighets- gränserna. Fördelen med en sådan uppdelning bedöms vara att cheferna kan få mer tid till att diskutera specifika chefsfrågor och att få till ett erfarenhetsutbyte med andra chefer från andra myndigheter. statsanställd som arbetar som chef beskriver följande fördelar med det andra alternativet: Jag har haft förmånen att vara med i dialog-grupper mellan olika statliga myndigheter. Chefer från olika statliga myndigheter. En drar sitt case och sedan diskuterar vi utifrån det. Det är ett väldigt bra sätt att komma vidare. Det tror jag att vi skulle kunna använda framåt. Tillitsdelegationens bedömning: Utbildningen bör genomföras med myndighetsövergripande gruppdiskussioner på regional nivå. Skälen för Tillitsdelegationens bedömning Myndighetsövergripande gruppdiskussioner främjar utbildningens syfte Tillitsdelegationen bedömer att gruppdiskussionerna bör genom- föras med personer som arbetar vid olika myndigheter. En viktig del av utbildningen är att den ska bidra till att skapa en gemensam kun- skapsgrund och identitet för de som arbetar inom statsförvaltningen. De som arbetar inom statsförvaltningen behöver mötas över myndig- hetsgränserna för att åstadkomma detta. I gemensamma grupp- diskussioner kan olika erfarenheter, perspektiv och förutsättningar diskuteras utifrån de olika uppdrag som anställda inom staten har. De statliga myndigheterna har olika uppdrag, men alla har ett gemensamt uppdrag – att arbeta för medborgaren. De grupp- diskussioner som följer de olika delmomenten (se avsnitt 8.2.3) är ett bra tillfälle att diskutera den gemensamma roll som följer av att arbeta inom statsförvaltningen och vad som skiljer eller förenar deltagarna i utbildningen. Den dominerande uppfattningen bland de chefer, medarbetare och forskare som Tillitsdelegationen har träffat är att utbildningen bör innehålla gruppdiskussioner med deltagare över myndighetsgräns- erna. De delar således delegationens bedömning. Tillitsdelegationen bedömer även att myndighetsöverskridande gruppdiskussioner är en lösning som kan skapa ett större helhetsperspektiv, men också något som kan öka angelägenheten för att gå utbildningen. En återkom- mande synpunkt bland medarbetare och chefer är att utbildningen också måste kännas relevant även för de som har varit anställda . Vi gör bedömningen att träffar över myndighetsgränser skulle kunna locka och motivera även dessa personer att delta i utbildningen. Tillitsdelegationens bedömer att myndighetsöverskridande grupp- diskussioner minskar risken för att myndigheterna själva utvecklar sina egna varianter av utbildningen och att den blir alltför myndig- hetsspecifik. Det är en viktig aspekt, eftersom utbildningen ska vara gemensam för de som arbetar i statsförvaltningen och likvärdigheten över myndighetsgränserna är betydelsefull. Att skapa en gemensam grund för alla som genomför utbildningen är en klok investering för staten som arbetsgivare. Om en person har genomgått utbildningen och lärt sig grunderna skapar det lägre trösklar för att senare kunna arbeta inom andra statliga myndigheter. Det finns naturligtvis mer specifika saker som den som arbetar i statsförvaltningen måste intro- duceras i när han eller hon kommer till en ny myndighet. Att ha genomgått en bred utbildning där många olika perspektiv från statliga myndigheter har hanterats bör kunna leda till en snabbare introduktion på den nya myndigheten. Tillitsdelegationen bedömer att gruppdiskussioner över myndig- hetsgränser har en pedagogisk styrka i att deltagarna i utbildningen får mötas för att byta perspektiv och sedan ta med sig detta till den egna myndigheten och det vardagliga arbetet. De får möjlighet att reflektera vid utbildningstillfällena och sedan återigen samlas i den egna myndigheten för att fortsätta diskutera frågor utifrån det gemensamma uppdraget. Det ger en omväxlande utbildning som främjar inlärning. Precis som för medarbetarna är det bra att chefer möts över myn- dighetsgränserna. När det gäller chefernas deltagande finns det för- delar med att cheferna träffas separat över myndighetsgränserna. kan det finnas goda skäl att blanda chefer med med- arbetare vid utbildningstillfällena. Vår bedömning är att cheferna bör blandas över myndighetsgränser, men att det bör vara upp till myn- digheterna i det geografiska området att ta ställning till hur de rent praktiskt går till väga i denna fråga. Gruppdiskussioner internt på myndigheten skapar inte samma värde i grundutbildningen Ett alternativ till att ha gruppdiskussioner mellan olika myndigheter är att ha gruppdiskussionerna internt på varje myndighet. En fördel med interna gruppdiskussioner är att det blir enklare att koppla de olika delmomenten till den utbildning och det material som redan finns hos myndigheten. En annan fördel är att myndig- heterna är olika och ofta berörs av olika lagstiftning. Om myndig- heterna genomför gruppdiskussionerna internt finns det en större möjlighet att fokusera specifikt på det som är allra mest relevant för myndigheten och dess uppdrag. Att genomföra gruppdiskussioner internt på myndigheten har även en rad nackdelar. Om gruppdiskussionerna genomförs internt blir det svårare att skapa en gemensam känsla kring det gemensamma uppdrag som de som arbetar i statsförvaltningen har. Det blir också svårt att skapa erfarenhetsutbyte från olika delar av staten och åstad- komma nätverkande mellan olika myndigheter. Det blir även svårare att upprätthålla en likvärdighet över myndighetsgränserna. Tillits- delegationen bedömer att likvärdigheten och det gemensamma är viktiga mål med utbildningen. De fördelar som finns med interna gruppdiskussioner överväger inte svagheten med denna typ av diskussion. är kontinuerliga diskussioner i den egna myn- digheten om de frågor som tas upp i utbildningen viktiga för att utbildningen ska få önskade effekter. Därför bedömer Tillitsdelega- tionen att fortbildningen och de kontinuerliga diskussioner som följer efter den genomförda grundutbildningen bör genomföras i respektive myndighet. Tillitsdelegationen bedömer sammantaget att alternativet med interna gruppdiskussioner i grundutbildningen har svagheter men att interna gruppdiskussioner bör vara en naturlig del av fortbild- ningen, se förslag i avsnitt 8.3. Gruppdiskussioner bör genomföras i geografiska områden av myndigheter Det finns olika sätt att organisera myndighetsövergripande grupp- diskussioner. Under utredningens gång har Tillitsdelegationen utrett en rad olika modeller för hur detta skulle kunna ske. som har haft arbetsnamnet regional modell är den vi bedömer allra bäst kan uppnå syftet med utbildningen. I den regionala modellen genomförs gruppdiskussionerna över myndighetsgränserna i olika geografiska områden baserat på var myn- digheternas arbetsställen1 finns. En myndighet ansvarar för utbildning av de handledare som ska hålla i gruppdiskussionerna. Myndigheterna i ett sådant område väljer ut några representanter från respektive område av myndigheter och sedan genomgår dessa en handledar- utbildning som en myndighet ansvarar för. Det innebär att repre- sentanter från de olika geografiska områdena väljs ut för att sköta gruppdiskussionerna efter att de har genomgått en handledarutbild- ning som en myndighet ansvarar för (se avsnitt 9.4 för mer infor- mation om handledarutbildningen). Den regionala modellen där myndigheter inom ett geografiskt område blandas ligger relativt nära det som görs på några platser runtom i landet i så kallade myndighetsnätverk. Tillitsdelegationen presenterar nedan en skiss på hur den regionala modellen skulle kunna se ut med olika områden av myndigheter runt om i landet, se figur 3. I figuren syns det antal statliga arbetsställen som finns i respektive län.2 Dessa uppgifter är gröna och blir mörkare ju fler arbetsställen som finns i ett län. De svarta markeringarna är tänkbara geografiska områden. En tänkbar dimensionering är att ett geografiskt område för grundutbildningen skulle kunna innehålla ungefär 5 000–6 000 deltagare. Det skulle innebära ungefär 40–50 geo- grafiska områden i landet. En annan tänkbar dimensionering är att det finns ungefär 10–12 handledare i varje område som genomför grupp- diskussioner. De skulle i sådana fall arbeta med gruppdiskussionerna på deltid. 1Ett arbetsställe är en plats där en statlig myndighet bedriver stadigvarande verksamhet och har anställd personal. 2De arbetsställen som avses här är en adress, fastighet eller grupp av närliggande fastigheter där en statlig myndighet bedriver stadigvarande verksamhet och har anställd personal. Figur 3 Regional modell Geografiska områden där myndigheterna genomför gruppdiskussioner I den regionala modellen delegeras en stor del av genomförandet till de geografiska områden av myndigheter som finns i landet. De handledare som har utsetts för varje område ansvarar gemensamt med myndigheterna i det regionala området för att organisera grupp- diskussionerna inom det område de befinner sig. Myndigheterna inventerar tillsammans med handledarna vilka lämpliga lokaler som finns i området och arrangerar gruppdiskussionerna på dessa platser. Det finns olika sätt att välja ut exakt vilka myndigheter som bör ingå i ett regionalt område. Det går att blanda helt fritt mellan olika myndigheter inom en region, alternativt att ha en uppdelning på sektor eller ansvarsområden. Att samla myndigheterna som ingår i rättskedjan är exempelvis en sådan möjlighet. Tillitsdelegationen be- dömer att det är mest ändamålsenligt att blanda fritt i de olika regio- nala områdena. En sådan blandning skapar en bredd i de frågor som tas upp för diskussion och skapar kontaktytor som kanske inte fanns . Tillitsdelegationen bedömer att den regionala modellen är mest lämpad för att uppnå syftet med utbildningen. Modellen skapar lärande och erfarenhetsutbyte över myndighetsgränserna och främjar uppfattningen om det gemensamma uppdraget som de som arbetar i statsförvaltningen har. Den kan också bidra till att skapa en gemensam kunskapsgrund och identitet bland deltagarna i utbildningen samt att öka förståelsen för statens olika ansvarsområden. Vi gör även bedöm- ningen att gruppdiskussioner över myndighetsgränserna på regional nivå kan öka viljan att gå utbildningen. De statsanställda som dele- gationen har träffat har vid en rad olika tillfällen beskrivit att det skulle vara stimulerande att träffa andra som man upptäcker att man har mycket gemensamt med. Modellen kan också leda till en ökad regional samverkan genom de informella nätverk som kan skapas under utbildningen. Modellen kan även stärka staten som arbetsgivare, eftersom de statliga myndigheterna kan dra nytta av att de som har gått utbildningen har fått kunskaper som är gångbara även på andra myndigheter. De som deltar i utbildningen får också bättre kännedom om vilka andra statliga myndigheter som finns i regionen. Den regionala modellen ligger också i linje med andra förvalt- ningspolitiska trender där regional samverkan spelar en stor roll. Till exempel har Statskontoret tidigare lyft fram att regeringen och myndigheterna bör beakta fördelarna med geografiska områden av myndigheter när de beslutar om placering av olika arbetsställen. Enligt Statskontoret kan de geografiska områdena skapa regionala arbetsmarknadseffekter och underlätta myndigheternas kompetens- försörjning.3 3Statskontoret (2016). Statliga myndigheters lokalisering – ett samlat underlag. En kombination av lärande internt på myndigheten och lärande mellan myndigheter De enskilt viktigaste aktörerna för utbildningen är, vid sidan av de enskilda som är skyldiga att delta i grundutbildningen (se av- snitt 7.7.1), de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. De har ett ansvar för att se till att deras medarbetare och chefer deltar i utbildningen. Det är också myndigheterna själva som kan få lär- domarna från utbildningen att leva vidare och uppdateras kontinu- erligt även efter det att grundutbildningen är avslutad. De statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna har också ansvaret för den kontinuerliga fortbildningen, vilket framgår av förslaget i av- snitt 8.3. En forskare beskrev vid Tillitsdelegationens forskningsseminarium att kombinationen mellan lärande internt på en myndighet och lärande mellan myndigheter är det bästa tänkbara för den gemen- samma utbildningen inom statsförvaltningen. Vore en kombination av internt utbyte och interorganisatoriskt utbyte möjligt? Internt utbyte förefaller ha störst potential för inomorganisa- toriskt lärande och utveckling av organisationskulturen, medan till exempel regionalt utbyte har potential för interorganisatoriskt lärande. Båda delarna kan vara värdefulla för utbildningens syfte. Tillitsdelegationens bedömning är att myndighetsövergripande dis- kussioner i geografiska områden av myndigheter tillsammans med fortbildning vid de enskilda myndigheterna kan skapa både ett ut- byte mellan myndigheter och ett internt utbyte inom myndig- heterna. Ett alternativ till att ha regionala myndighetsområden är att olika statliga universitet eller högskolor ansvarar för att anordna grupp- diskussioner inom ett geografiskt avgränsat område. De universitet och högskolor som får uppdraget utser handledare och genomför gruppdiskussionerna. De ansvarar för det praktiska och pedagogiska upplägget, medan de tillsammans med en myndighet som ansvarar för utbildningen tar fram materialet till självstudierna. En fördel med modellen är att universiteten och högskolorna har ansvar för gruppdiskussionerna i grundutbildningen. och högskolorna är experter på att anordna utbildningar och på pedagogiskt kunnande. De har stor erfarenhet av att möta personer med olika förkunskaper och att genomföra en likvärdig utbildning. Universiteten och högskolorna genomför en del utbild- ningar för den offentliga förvaltningen, till exempel rektorsutbild- ningen och utbildningen i mänskliga rättigheter. Nackdelen med universitetsmodellen är att det riskerar att leda till vissa undanträngningseffekter av redan befintlig undervisning. Fler universitetslärare skulle behöva anställas för att klara av upp- draget och behålla nivån på de ordinarie utbildningarna. Det finns en risk för att universitet i lägre grad kan genomföra sina grunduppgifter inom forskning och utbildning om de får ansvar för en uppgift som inte är finansierad. En annan nackdel är att de uni- versitetsanställda inte kan förutsättas ha lika bra förkunskap om de förutsättningar som gäller för myndigheterna i de olika geografiska områdena. I modellen med handledare från de myndigheter som ingår i de geografiska områdena finns det en direkt koppling till det område där undervisningen kommer att ske. Tillitsdelegationen bedömer att alternativet visserligen har en del fördelar, men att modellen kan få svårt att leva upp till direktivens begränsning om finansiering och därför inte bör genomföras. 9.3.3Förslag om blandade grupper för möten över myndighetsgränserna Tillitsdelegationens förslag: De fysiska möten som ska utgöra en del av grundutbildningen ska genomföras i geografiska om- råden med deltagare från olika myndigheter. Deltagarna vid de fysiska mötena ska fördelas på ett sådant sätt att det säkerställer att deltagare från olika myndigheter möts. Platser för mötena ska väljas med hänsyn till myndigheternas arbetsställen. Skälen för Tillitsdelegationens förslag Ett viktigt mål med utbildningen är att den ska bidra till att skapa en samsyn om statens konstitutionella grund och en förståelse för de gemensamma uppgifter som staten har.