sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — Det karakteristiska resonemanget enligt den nämnda standard- regeln – som i korthet alltså innebar att ersättningsskyldighet bara kunde föreligga om de krav som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kunde ställas på dess utövning blivit åsidosatta –kan därför fortfarande vara av viss betydelse vid bedömningen (se och s. 113). En annan likhet i förhållande till arbetsgivaransvaret är att stat och kommun ansvarar när flera befattningshavare begått mindre för- biseenden som tillsammans medför att försumlighet föreligger (kumul- erade fel), liksom när det inte är möjligt att peka ut vem som varit oaktsam inom en och samma myndighet eller ens inom olika myndig- heter sinsemellan (anonyma fel). Det är inte sällan fallet vid oaccept- abla dröjsmål vid behandlingen av ett ärende. Precis som enligt huvudregeln i skadeståndslagen är det den skade- lidande som ska bevisa att ett vållande föreligger. I princip lär det räcka med att den enskilde påvisar att ett fel förekommit som är så allvarligt att det får antas bero på oaktsamhet på myndigheternas sida. Han eller hon behöver således inte visa exakt vad oaktsamheten har bestått i (förbiseende av en lagregel, ett misstag angående faktiska förhållanden etc.). Om det allmänna vill åberopa att felet med hän- syn till särskilda omständigheter är ursäktligt, är det en sak för det allmänna att utreda detta. Annars bör man kunna utgå från att oakt- samhet föreligger. Allmänt sett blir bedömningen vid person- och sakskada i stort sett densamma som i andra sammanhang. Frågan om tjänstemannen har haft som uppgift att skydda ett visst intresse eller en person kan emellertid spela viss roll. Vid ren förmögenhetsskada är det svårare att dra paralleller med annan vållandebedömning. Skälet är att det är av stor betydelse vilka anspråk som rimligen kunnat ställas på mynd- igheten med hänsyn till arten av och ändamålet med dess verksam- Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar Man kan exempelvis förvänta sig större juridisk skicklighet av en domstol än en miljö- och hälsoskyddsnämnd. Av stor betydelse är även vilken typ av fel som har begåtts från myndighetens sida. Vållandebedömningen i olika situationer När en person- eller sakskada har orsakats genom fel vid offentlig kontrollverksamhet, t.ex. när ett farligt läkemedel registreras av miss- tag eller ett bristfälligt hus godkänns är det inte säkert att varje för- biseende leder till ansvar för det allmänna. I sådana fall måste huvud- ansvaret för att skador förebyggs åvila det företag som kontrolleras, medan det inte kan ställas krav på samma ingående kontroll från myndighetens sida. När det gäller felaktiga upplysningar och råd i samband med mynd- ighetsutövning har det understrukits att skadeståndsansvaret är lindrat i viss utsträckning på grund av allmänna rättsgrundsatser, t.ex. i fall där en upplysning har använts för ett annat ändamål än den varit av- sedd för (jämför prop. 1972:5 s. 522 och prop. 1989/90:42 s. 15 f.). Särskilt får beaktas om uttalandet skett skriftligen eller annars på ett auktoritativt sätt. Vållande ansågs således föreligga i det tidigare nämnda rättsfallet NJA 1990 s. 705, som handlade om en skriftlig rekommendation från en hälsovårdsinspektör. Utgången blev den- samma i NJA 1985 s. 696 I, som rörde ett klart telefonbesked från tjänsteman på i fråga om föräldrapenning. I ett fall där en osignerad tavla som försetts med en metallplatta med en viss konstnärs namn sålts på exekutiv auktion och det där- efter visat sig att tavlan inte var målad av denne, har staten inte ansetts skadeståndsskyldig (NJA 1995 s. 112). Som skäl angavs att tavlan var försedd med ett äkthetsintyg utfärdat av en sakkunnig person och att hade låtit värdera tavlan hos en konst- handlare inför auktionen. Det kan tilläggas att Justitiekanslern har funnit att det ibland kan vara motiverat med en lindring av beviskravet i ärenden som gäller påstådd skada på grund av felaktig information som lämnats muntligen (beslut , dnr 3160-08-40). I vissa speciella situationer kan antas att ansvaret skärps och att det allmänna blir ansvarigt om det inte visas att skadan uppkommit utan myndighetens vållande, dvs. ett slags presumtionsansvar. Det rör framför allt situationer med kontraktsrättsliga inslag, såsom när egen- Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar dom som tvångsomhändertagits av det allmänna kommer till skada eller försvinner (jämför prop. 1972:5 s. 357 f. och prop. 1989/90:42 s. 16). Om ett felaktigt myndighetsbeslut beror på en mer skönsmässig pröv- ning, t.ex. vid tjänstetillsättning, har det i vart fall tidigare krävts att bedömningen utgör ett markant avsteg från allmänt vedertagna prin- ciper eller att den har grundats på ovidkommande omständigheter (prop. 1972:5 s. 518 samt rättsfallen NJA 1985 s. 360 och NJA 2008 s. 990). Om ett felaktigt myndighetsbeslut däremot har berott på att en lagregel förbisetts, lär det allmänna ofta ansvara även om felet undan- tagsvis kan vara försvarligt (prop. 1972:5 s. 517). Detsamma gäller förmodligen om en juridisk instans förbiser ett klart och obestritt pre- judikat som från allmänhetens synpunkt måste anta anses ge uttryck för rättsläget. Som exempel på fall där staten inte blev skadeståndsskyldig kan nämnas NJA 1994 s. 194, där hovrätten med en ingående motivering hade frångått ett kritiserat prejudikat. Även om ett prejudikat var av stor betydelse vid bedömningen av om en domstol i sin rättstillämp- ning gjort sig skyldig till fel eller försummelse, fann att ett utrymme måste lämnas för domstolarnas rättsskap- ande verksamhet. En domstol ansågs ha vissa möjligheter att avvika från tidigare rättspraxis utan att det föranleder skadeståndsskyldighet för staten, om den anför rimliga skäl för att tillämpa lagen på ett annat sätt än vad som följer av prejudikatet. Vid mer tveksamma fall av felaktig rättstillämpning eller bevis- värdering i övrigt bör enligt förarbetena inte alltför stränga krav ställas på en myndighet och endast uppenbart felaktiga bedömningar utgöra skadeståndsgrundande fel eller försummelse (prop. Exempel från praxis visar att förarbetenas uttalanden har fått stort genomslag i rättstillämpningen. Talan om skadestånd av staten har således ogillats i flera fall där frågan varit uppe. I NJA 2013 s. 842, där en småföretagare av miljödomstolen fel- aktigt ålagts att betala en miljösanktionsavgift, gör emellertid en gentemot den skadelidande mer generös bedömning. Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar Referenten i målet anför, med instämmande av övriga ledamöter, i ett särskilt yttrande att culpanivån vid det allmännas ansvar vid mynd- ighetsutövning i princip inte avviker från vad som i allmänhet gäller för ansvar enligt skadeståndslagen. När det gäller domstol är frågan om den har resonerat på ett rimligt försvarbart sätt, varvid också ut- rymmet för olika bedömningar ska beaktas. Domen tyder på att man ska ställa skilda krav på olika myndigheter (jämför och s. 118). När det gäller myndigheters dröjsmål vid behandlingen av ett ärende, angavs i förarbetena att allmänheten måste räkna med vissa dröjsmål i handläggningen av ärenden och att det som huvudregel krävs en betydande försening för att ett dröjsmål överhuvudtaget ska anses föreligga (se prop. 1972:5 s. 326 och prop. 1989/90:42 s. 16). Om förseningen berodde på en oförsvarligt långsam arbetstakt, en påtag- ligt bristfällig organisation eller en klar felbedömning av frågan vilka ärenden som bör ha förtur, ansågs att det allmänna borde svara för uppkommen skada. Mot bakgrund av den rättsutveckling som skett sedan förarbet- ena skrevs, framför allt efter att införlivades i svensk rätt, kan ifrågasättas vilken tyngd de nämnda uttalandena har . Som exempel på mål där staten blivit ersättningsskyldig vid långsam handläggning kan nämnas NJA 2005 s. 462. Målet rörde en person som hade friats från brottsmisstankar i en tingsrättsdom som vann laga kraft efter det att han tagit emot en kallelse till polisförhör. Dröjsmålet ansågs framför allt bero på interna för- hållanden inom . I NJA 2005 s. 726 blev utgången den motsatta. Den omständigheten att handläggningen av ett brott- mål dröjt i hovrätten ansågs således inte grunda någon ersättningsskyldighet för staten. Ett flertal skadeståndsärenden rörande oacceptabla dröjsmål vid myndigheters handläggning av olika slag har avgjorts av Justitiekans- lern och ersättning har betalats i åtskilliga fall. Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar Ansvaret för medhjälpare m.fl. Ansvariga för fel eller försummelse vid myndighetsutövning är antingen staten eller en kommun. Tanken är att all myndighetsutöv- ning i sista hand går tillbaka på statens eller kommunens maktbefog- enheter. har myndighetsutövningen anförtrotts åt något fri- stående organ, som får fatta beslut i vissa ärenden eller åtminstone sköta om utredning och vidta andra åtgärder på det allmännas väg- nar. Staten låter t.ex. några privata företag utföra bilbesiktningar. Som ett led i detta kan företagen meddela förelägganden och förbud för bilägaren. Staten är ändå ansvarig för begångna fel vid ett sådant överlämnande av förvaltningsuppgifter. Med andra ord kan det allmänna inte komma ifrån sitt ansvar för verksamhet som omfattar myndighetsutövning genom att verksam- heten privatiseras eller att medhjälpare annars anlitas utanför den statliga eller kommunala organisationen (av 12 kap. 4 § regerings- formen följer att sådan delegation kräver lagstöd). I skadestånds- lagen uttrycks detta genom att ansvaret för fel eller försummelse vid myndighetsutövning omfattar verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Ansvar för medhjälpares vållande kan även komma i fråga när med- hjälpares handlingar ingått som ett led i statens eller en kommuns myndighetsutövning, även om de inte i och för sig utgör myndighets- utövning (jämför rättsfallet NJA 1989 s. 191, som rörde skada på kvar- stadsbelagd båt som anförtrotts ett varv). Hur långt ansvaret sträcker sig är inte helt klarlagt. I vart fall står det klart att staten ansvarar för skador som har vållats i samband med myndighetsutövning hos flera mer eller mindre fri- stående instanser eller personer: erkända arbetslöshetskassor, nota- rius publicus, ordningsvakter som uppträder med polismans befogen- het, övervakare enligt m.m. Detsamma gäller om begår något fel i sin disciplinära verksamhet. En del personer med speciella uppdrag anses inte utöva myndig- het. De framträder snarare som enskildas förtroendemän och svarar själva för sina fel. Som exempel kan nämnas boutredningsman, god man som förordnats enligt , offentlig försvarare och – som huvudregel – även konkursförvaltare. Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar Slutligen kan frågan uppkomma om det är staten eller en kommun som ska ansvara för ett visst fel. Av betydelse blir då vem som till- sätter befattningshavare vid myndigheten, hur verksamheten finansi- eras och vem som ger närmare föreskrifter om den. Kommunen svarar i allmänhet för fel av sina nämnder och befattningshavare (t.ex. bygg- nadsnämnd och överförmyndare). Precis som i skadeståndslagen i övrigt krävs för ansvar vid fel eller försummelse vid myndighetsutövning att det finns ett adekvat orsaks- samband mellan det skadegörande handlandet och skadan. En annan begränsning som får särskild betydelse i fråga om myndighetsutöv- ning är den tidigare nämnda principen om skyddsändamålet (norm- skyddsläran). Som tidigare nämnts är möjligheten att urskilja kretsen av personer som är berättigade till ersättning av särskilt intresse vid myndighetsbeslut, eftersom ett beslut kan ha konsekvenser för en större grupp berörda. I vissa fall kan de regler som myndigheten över- trätt inte anses skydda enskilda intressen – i vart fall inte alla enskilda som lider skada av överträdelsen – och då kan ersättning utebli. Den som drabbas av person- eller sakskada till följd av fel eller försummelse vid myndighetsutövning är i allmänhet berättigad till ersättning, eftersom den överträdda regeln ofta kan anses syfta till att förebygga sådan skada. I rättsfallet NJA 1991 s. 138 godtogs exempelvis inte statens invändning om att bilbesiktningen inte har avsett att skydda mot skada på en husvagn (jämför även uttalanden i prop. 1972:5 s. 159 om att flertalet av culparegelns handlingsnormer antas ge ett obetingat skydd mot person- och sakskada som upp- kommer genom att dessa normer överträds). Vid ren förmögenhetsskada är rättsläget inte lika klart. När det gäller felaktiga myndighetsbeslut har den som kan föra talan mot beslutet även ansetts kunna kräva ersättning för detta (jämför prop. 1972:5 s. 513). Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar 3.6Regler om väckande av talan 3.6.1Taleförbudet avseende viss myndighetsutövning Som har framgått är reglerna om det allmännas ansvar vid myndig- hetsutövning tillämpliga oavsett vilken myndighet som begått felet eller försummelsen, med ett undantag. I skadeståndslagen finns det ett förbud mot att föra skadeståndstalan med anledning av beslut av , regeringen, eller Högsta förvaltnings- domstolen, om inte beslutet har upphävts eller ändrats (3 kap. 7 §; även kallat taleförbudet, angående förarbeten, se prop. 1972:5 s. 336 f. och s. 541 f.). Detsamma gäller beslut av lägre myndigheter som har överklagats till eller Högsta förvaltningsdom- stolen utan att beslutet har upphävts eller ändrats. Om en sådan talan väcks ska den inte tas upp till prövning i sak, utan avvisas självmant av domstolen. Det är med andra ord fråga om ett processhinder. För det första undantas beslut av de högsta statsmakterna, dvs. regering och riksdag. För regeringens del regleras ansvaret för stats- råden i 13 kap. regeringsformen. Det har ansetts strida mot väsent- liga principer för det svenska statsskicket att dessutom ge enskilda personer möjlighet att föra talan vid domstol om att regeringen har handlat felaktigt på visst sätt (jämför prop. 1972:5 s. 337 f.). Reger- ingens prövning är friare än andra myndigheters och påverkas i större utsträckning av politiska värderingar. Det kan därför vara svårt att i sådana fall göra en juridisk bedömning av om det har förekommit fel eller försummelse. Mot den bakgrunden har det ansetts olämpligt att låta staten svara för regeringens handlande på samma sätt som för andra myndighet- er. I förarbetena uttrycks även farhågor om att möjligheten att väcka skadeståndstalan mot staten med anledning av felaktiga regerings- beslut skulle kunna utnyttjas för politiska eller rent chikanösa syften. För den enskilde kan det vara otillfredsställande att inte kunna få till stånd en juridisk prövning av ett regeringsbeslut som medfört skada. Den enskildes möjligheter att få felaktiga regeringsbeslut prövade i domstol ökade emellertid genom införandet av den dåvarande lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (numera lagen [2006:304] om rättsprövning av vissa regeringsbeslut). Därigenom vidgades även utrymmet att få skadestånd. Lagen har bidragit till att det har Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar ansetts möjligt att bibehålla taleförbudet i fråga om regeringsbeslut (jämför Ds 1989:12 s. 44 f. och prop. 1989/90:42 s. 21 f.). För det andra undantas beslut av de högsta dömande instanserna, dvs. Det har ansetts att det vid den särskilt ingående prövning som dessa instanser gör mycket sällan förekommer sådana fel att skadestånd skulle kunna bli aktuellt (jämför prop. 1972:5 s. 348 f.). Vidare har pekats på de möj- ligheter som den enskilde har att få till stånd en ändring av felaktiga beslut genom att använda sig av reglerna om resning eller domvilla. Taleförbudet gäller enbart ansvar för fel eller försummelse vid mynd- ighetsutövning. Det finns alltså inget hinder att föra talan på annan grund, t.ex. med hänvisning till kontraktsrättsliga regler. Däremot gäller förbudet oavsett om felet påstås vara begånget av en ledamot i domstolen, regeringen, eller en underordnad tjänsteman (t.ex. en justitiesekreterare eller ett departementsråd). Vidare har regeln ansetts tillämplig när skadeståndstalan har grundats på eller regeringens underlåtenhet att fatta beslut. I rättsfallet NJA 1978 s. 125 avvisades därför en talan om att regering och riksdag hade begått fel genom att inte se till att den interna rätten överensstämde med folkrättsliga åtaganden i ett visst avseende (se även NJA 2006 N 32, som rörde underlåtenhet att fatta beslut om anställ- ning). Vid prövning av det allmännas skadeståndsansvar för åtgärder vidtagna vid myndighetsutövning kan frågan uppkomma om taleför- budet innebär hinder mot att beakta eventuella brister i en lag eller annan föreskrift. Justitiekanslern har för sin del ansett att taleför- budet inte utgör något hinder mot att väga in sådana omständigheter vid bedömningen av om ett ingrepp gentemot en enskild person i ett ärende om körkortsbehörighet har varit felaktigt (beslut den 24 okto- ber 2003, dnr 358-01-40). Lägre myndigheters beslut som har överklagats till regeringen, eller utan att beslutet har upphävts eller ändrats bedöms på samma sätt som beslut av de högsta instanserna. Regelverket kan alltså inte kringgås genom Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar att den skadelidande gör gällande fel eller försummelse hos de lägre instanserna, men utan att angripa den högsta instansens handläggning. I fråga om en skadeståndstalan mot beslut av lägre myndigheter gäller att beslutet ska ha ”prövats” i högsta instans för att ansvaret ska kunna göras gällande (prop. 1989/90:42 s. 22). Det innebär att om eller har beslutat att inte lämna prövningstillstånd i ett överklagat mål eller ärende, så finns det inget hinder mot att föra skadeståndstalan på grund av fel begångna vid underinstanserna. Inte heller finns det några hinder mot att föra en skadeståndstalan på grund av de lägre instansernas beslut i fall där regeringen, eller inte har prövat ett avgörande i sak av andra skäl, t.ex. på grund av att de formella förut- sättningarna saknas eller att frågan ansetts överspelad. Förbudet gäller inte beslut som har upphävts eller ändrats Taleförbudet gäller bara beslut som inte har upphävts eller ändrats. Den som vill föra en skadeståndstalan mot beslut av de högsta dömande instanserna måste således först använda sig av resning eller något annat särskilt rättsmedel och därigenom få beslutets felaktighet konstaterad. Bestämmelser om särskilda rättsmedel finns bl.a. i 58 och 59 kap. och 37 § b förvaltningsprocesslagen (1971:291). Domstolarna, inklusive de högsta instanserna, har också möjlig- het att själva rätta felaktiga beslut på grund av skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende (se 17 kap. 15 § och 30 kap. 13 § rättegångs- balken samt 32 § förvaltningsprocesslagen). I sådana fall kan en skade- ståndstalan föras. När det gäller regeringsbeslut finns som sagt en möjlighet att angripa sådana beslut genom att ansöka om rättsprövning hos . Rättsprövningslagen gäller alla typer av reger- ingsbeslut som innefattar en prövning av den enskildes civila rättig- heter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6 i Europa- konventionen (jämför prop. 2005/06:56). Om Högsta förvaltnings- domstolen finner att regeringens beslut strider mot någon rättsregel ska beslutet upphävas om det inte är uppenbart att felet saknar bety- delse för avgörandet. Om beslutet upphävs kan den enskilde därefter väcka talan om skadestånd utan hinder av taleförbudet. Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar regeringen kan även angripas genom resning (11 kap. 13 § regerings- formen). När det gäller lagstiftning av riksdag eller regering finns möjlig- het att domstol genom lagprövning underkänner en författning som grundlagsstridig enligt 11 kap. 14 § regeringsformen. Som exempel på lagprövning kan nämnas rättsfallet NJA 1996 s.370, där underkände regeringens bemyndigande för Finsk-svenska gränsälvskommissionen att föreskriva begräns- ningar och förbud för fisket inom älv (se även avsnitt 3.9.5). Något hinder finns inte mot att därefter väcka talan om skadestånd med åberopande av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. I NJA 2000 s. 637 ogillade följaktligen Justitie- kanslerns yrkande om avvisning av det efterföljande skadestånds- målet mot staten med anledning av gränsälvsfisket. Förbudets tillämplighet i övrigt Det är inte klart hur taleförbudet i skadeståndslagen ska tillämpas om ett riksdags- eller regeringsbeslut skulle underkännas av Europa- domstolen eller . Det är tänkbart att man också i sådana fall får anse att beslutet har upphävts eller ändrats på sätt som avses i taleförbudet, vilket skulle möjliggöra en skadeståndstalan. I vart fall är det viktigt att ha i åtanke att taleförbudet enligt sin ordalydelse endast är tillämpligt på en talan på grund av fel eller för- summelse vid myndighetsutövning (3 kap. 2 § skadeståndslagen). Konventionsskadestånd (3 kap. 4 § skadeståndslagen) omfattas alltså inte av taleförbudet. Detsamma gäller en skadeståndstalan grundad direkt på med- lemsstaternas skadeståndsansvar enligt , såsom det har uttolkats i praxis (jämför avsnitt 4.7.5). Det skulle inte heller vara förenligt med unionsrätten att tillämpa taleförbudet i fråga om medlemsstaternas unionsrättsliga skadeståndsansvar. Unionsrättsligt kan medlemsstaternas skadeståndsansvar för över- trädelser som sker genom att nationella författningsbestämmelser står i strid med unionsrätten inte begränsas nationellt. Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar En skadeståndstalan mot staten väcks som huvudregel vid tingsrätt (1 kap. 1 § ). Vidare gäller de allmänna forumreg- lerna i 10 kap. . Normalt väcks därmed talan mot staten där den myndighet som har att bevaka talan i målet har sitt säte (10 kap. 2 § ). Vem som har till uppgift att bevaka statens rätt i skadeståndsmål framgår främst av förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. I fall där Justitiekanslern företräder staten väcks talan som utgångspunkt i , efter- som Justitiekanslern har sitt säte i . Vid påstådda fel av en kommun väcks talan vid den tingsrätt som kommunen lyder under (10 kap. 1 § tredje stycket ). I skadeståndsmål kan talan alternativt väckas vid tingsrätten i den ort där den skadevållande handlingen företogs eller där skadan uppkom (10 kap. 8 § rättegångs- balken). års lagändringar fanns det en särskild forumregel för en skadeståndstalan grundad på fel eller försummelse vid myndig- hetsutövning (3 kap. 10 § skadeståndslagen, upphävd ; se vidare prop. 2017/18:7 s. 45 f.). Något förenklat innebar bestämmelsen att den skadelidande i allmänhet skulle föra talan i närmast högre instans eller, när det gäller Högsta domstolens eller Högsta förvaltningsdomstolens domar eller beslut, i Högsta dom- stolen. En skadeståndstalan mot staten kan alltså handläggas i en och samma rättegång, även om kravet grundas både på det allmännas ansvar vid överträdelser av och på det allmän- nas ansvar för skador som har vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. 3.7Det allmännas ansvar vid felaktig myndighetsinformation Som framgått ansvarar det allmänna vid felaktiga upplysningar och råd som ges i samband med myndighetsutövning (3 kap. 2 § skadestånds- lagen). Det allmänna kan även göras ansvarigt för felaktiga upplys- ningar och råd utanför området för myndighetsutövning (3 kap. 3 § Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar skadeståndslagen; angående förarbeten hänvisas till prop. 1997/98:105 s. 30 f. och s. 59 f.). Bakgrunden till ansvaret är att huvudregeln om att ansvar för ren förmögenhetsskada är begränsat till området för myndighetsutövning annars kan leda till stötande resultat när den enskilde intar en sorts beroendeställning i förhållande till myndigheterna. Det kan särskilt vara fallet när enskilda vänder sig till myndigheterna med förfråg- ningar som endast dessa kan lämna information om.