sou · H8B332 · 2020-06-05 00:00:00 — Med utgångspunkten att det finns tungt vägande skäl att avskaffa en reglering som har visat sig vara vare sig träffsäker eller effektiv är vår övergripande bedömning att borttagandet av regleringen inte kommer att ha någon stor påverkan 2008/09:1 utg.omr. 13, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115. på integrationen och att det ekonomiska stödet för dessa grupper som helhet bör finnas i annan form än som en reglering av tillgodo- räknande av hemlandstid som försäkringstid. Förslaget innebär vissa införandekostnader för . Det behöver skapas rutiner och handläggningsstöd för att hantera de fall där försäkrade omfattas av övergångsbestämmelserna och ska fort- sätta att tillgodoräknas bosättningstid i tidigare hemland enligt tidi- gare bestämmelser. I nya ärenden är det tvärtom mindre information som behöver hanteras genom förslaget. Förslaget kan potentiellt leda till en viss ökning av omprövnings- och överklagandeärenden hos eftersom beräkningsreglerna för förmånerna ändras. Förslaget berör dock inte redan utgående förmåner och om- fattar sammantaget en relativt liten grupp människor varför vi be- dömer att förslagen inte kommer att ha några stora konsekvenser i detta avseende. Sammantaget bedömer vi att förslaget inte innebär ökad administration för . Förslaget innebär vissa införandekostnader för Pensionsmyndig- heten i form av anpassning av handläggarstöd, blanketter och IT- system. Förslaget leder till att fler personer får äldreförsörjningsstöd vilket leder till ökade administrationskostnader eftersom äldreför- sörjningsstödet i större utsträckning är föremål för han- tering och dessutom prövas på nytt , till skillnad från grund- pensionen som endast omräknas automatiskt vid t.ex. årsskiften. medför förändringen att kommer att kunna hantera fler ålderspensionsärenden automatiskt. Förslaget kan potentiellt leda till en viss ökning av omprövnings- och över- klagandeärenden hos eftersom beräknings- reglerna för förmånerna ändras. Förslaget berör dock inte redan utgående förmåner och omfattar sammantaget en relativt liten grupp människor varför vi bedömer att förslagen inte kommer att ha några stora konsekvenser i detta avseende. Sammantaget bedömer vi att förslaget inte innebär någon större ökning av administratio- nen för . Till följd av att grundpensionen och grundersättningen blir lägre än med nuvarande regler antas de kommunala skatteintäkterna minska med införandeåret. Som en konsekvens av den förhållandevis lägre grundpensionen och grundersättningen kommer behovet av ekonomiskt bistånd för vissa hushåll att öka. Vi bedömer att kommunernas sammanlagda ökade kostnader för eko- nomiskt bistånd kommer att uppgå till in- förandeåret. I tabell 8.5 visas den sammantagna effekten för kommunerna av att möjligheten att tillgodoräkna sig hemlandstid i försäkringstiden för grundpensionen och grundersättningen tas bort. Som framgår av tabellen ökar kostnaden till följd av att nya personer som omfattas av den nya regleringen nybeviljas ersättningarna. Med tanke på att kostnaden är utspridd över landets kommuner är effekten för- hållandevis liten. Källa: FASIT 2018v1 framskriven samt egna beräkningar. Av våra direktiv följer att vi ska analysera konsekvenserna, i huvud- sak ekonomiska, för de kommuner som har haft ett högt flykting- mottagande jämfört med de kommuner som haft ett lägre flykting- mottagande. Enligt betänkande Ett ordnat mot- tagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller återvändande (SOU 2018:22) varierar mottagandet av asylsökande och nyanlända invandrare kraftigt mellan kommuner, även om variationen mellan kommuner har minskat något efter 2016. 11 Kommuner med en hög andel nyanlända invandrare tenderar att vara mindre lands- bygdskommuner medan kommuner med lägst andel tenderar att vara kommuner i och omkring storstadsregionerna.12 Vi har i tabell 8.7 gjort en sammanställning utifrån var personer som invandrat med flyktingskäl13 2015 eller senare var bosatta och bild stämmer, i alla fall avseende de var högst andel nyanlända är bosatta. Med andra ord är det främst i mindre kommuner på landsbygden som nyanlända utgör en större andel av befolkningen. 11Asylsökande är den som tar sig till och ansöker om skydd (asyl) här, men som ännu inte har fått sin ansökan avgjord. En nyanländ person är en flykting som har fått uppehålls- tillstånd och är asylsökande. 12SOU 2018:22, s. 189–192. 13För en förklaring om vilka grupper som ingår i denna kategori se SCB – Dokumentation av databasen . Källa: FASIT 2018v1. Anm. I tabellen redovisas personer med senaste invandringsår 2015 eller . Om man däremot tittar på var högst respektive lägst antal nyanlända är bosatta så är mönstret ett annat. Av tabell 8.7 framgår att flest är bosatta i storstadsregionerna. Källa: FASIT 2018v1. Anm. I tabellen redovisas personer med senaste invandringsår 2015 eller . Eftersom äldreförsörjningsstödet finns för personer som är eller äldre är det främst personer som beviljas sjukersättning eller aktivitetsersättning när förslaget har trätt i kraft som i högre grad kommer att ha ett ökat behov av ekonomiskt bistånd. Det är därmed också främst kommuner där dessa individer kommer att vara bosatta som kan påverkas. För att analysera de framtida konsekvenserna för kommunerna behöver vi därmed få en uppfattning om hur andelen som har grund- ersättning med tillgodoräknande av hemlandstid har utvecklats . om antalet tenderar att öka i en sådan omfattning att enskilda kommuner påverkas i hög omfattning. Vi behöver då också göra antagandet att personer som har sjukersättning eller akti- vitetsersättning och omfattas av särregeln är representativa för fram- tida personer. Dock saknar statistik över perso- ner som har fått tillgodoräkna sig hemlandstid, vilket medför att vi i stället har fått utgå från utvecklingen för personer som har sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning i form av grundersättning och är utrikes födda. I figur 8.10 visas hur andelen respektive antalet personer som är utrikes födda och har nybeviljats garantiersättning (inkluderar både dem som har enbart garantiersättning och dem där garantiersätt- ningen är en del av ersättningen) har utvecklats . Det kan konstateras att antalet utrikes födda som nybeviljats garantiersättning ligger lägre 2019 än 2005, med en viss uppåtgående trend . Andelen har varit relativt och varierat runt tre pro- cent. Andel utrikes födda (vänster axel) Antal utrikes födda (höger axel) Det var cirka 150 kvinnor och män som beviljades garanti- ersättning med tillgodoräknad hemlandstid. var det totalt knappt 230 utrikes födda personer som beviljades garantiersättning. Det innebär att de med tillgodoräknad hemlandstid utgjorde av de utrikes födda som beviljades garantiersättning. Vissa av dessa personerna har en så pass låg ersättning att de även får ekonomiskt bistånd. sammanställer statistik där anledningen till att en person får ekonomiskt bistånd, dvs. försörjningshindret, framgår.14 Enligt denna var det 7 100 per- soner som fick ekonomiskt bistånd av anledningen att de hade en låg sjuk- eller aktivitetsersättning. På motsvarande sätt redovisas också ett relativt stort antal personer som har beviljats ekonomiskt bistånd på grund av att de är sjukskrivna med läkarintyg/läkarutlåtande som styrker arbetsoförmåga men som inte får sjukpenning. I denna grupp som uppgick till knappt 22 200 personer ingår även personer som har en av läkare styrkt varaktigt nedsatt arbetsförmåga men som inte har rätt till sjuk- eller 14www.socialstyrelsen.se, Statistikdatabasen samt dokumentet Instruktion för registrering av ekonomiskt bistånd. aktivitetsersättning.15 Denna kategori finns inte särredovisad, men uppgiften visar att det finns en relativt stor grupp som av någon anledning inte har rätt till sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning och som därför är i behov av ekonomiskt bistånd. Sammantaget kan konstateras att andelen och antalet utrikes födda som har beviljats garantiersättning inte har ökat nämnvärt . Det är också förhållandevis få personer som nybeviljas garantiersättning med hemlandstid och de kommer som regel att få grundersättning även efter regelns borttagande, även om den blir på en lägre nivå. Vi bedömer därför att påverkan på enskilda kommuner utifrån om de har haft ett högt eller lågt flyktingmottagande inte bör bli stor. Naturligtvis kan någon kommun påverkas mer, framför allt om det är en liten kommun där enskilda händelser får ett större genom- slag i budgeten, men inte i en sådan omfattning att det påverkar för- slagets utformning. Vi kan i stället konstatera att det i så fall är en större risk att kommuner påverkas mer av att personer med varaktigt nedsatt arbetsförmåga inte får sjuk- eller aktivitetsersättning till följd av att de inte omfattas av försäkringen. Som nämns ovan (avsnitt 8.3.5) kan förslaget potentiellt leda till en viss ökning av överklagandeärenden hos och eftersom beräkningsreglerna för förmånerna ändras. Förslaget berör dock inte redan utgående förmåner och om- fattar sammantaget en relativt liten grupp människor varför vi bedö- mer att förslagen inte kommer att ha några stora konsekvenser för domstolarna. 15Av redovisning framgår inte skälet till att personerna inte får sjukpenning, sjukersättning eller aktivitetsersättning. Det är som prövar rätten till dessa förmåner och bedömer om arbetsförmågans nedsättning är styrkt. 8.4Konsekvenser av borttagandet av regeln för grundpension efter sjukersättning Vi föreslår i kapitel 5 att det inte längre ska vara möjligt att som för- säkringstid för grundpension räkna den försäkringstid som legat till grund för sjukersättning. Förslaget föreslås träda i kraft och tillämpas för tid . Det innebär att det är per- soner som fyller , dvs. personer födda eller senare som påverkas av förslaget. De personer som påverkas av förslaget är främst personer som har beviljats hel sjuk- ersättning och därefter i ett eller fram till ålderspensio- neringen varit bosatta utanför . De som uppbär grundpension för förslagets ikraftträdande påverkas inte av för- ändringarna. Avseende detta förslag finns endast begränsade data tillgängligt varför det inte har varit möjligt att genomföra mer omfattande be- räkningar. Hos finns uppgifter om antal per- soner och försäkringstid. Avsaknaden av utförligare statistik har inneburit att de ekonomiska konsekvenserna behövt begränsas till att vara deskriptiva och utan beräkningar innehållande t.ex. fördel- ningseffekter. Totalt nybeviljades garantipension till knappt 17 900 kvinnor och drygt 10 200 män . Av dem var det drygt 500 kvinnor och drygt 450 män som nybeviljades garantipension med den försäk- ringstid som tidigare legat till grund för deras sjukersättning. Det var således av kvinnorna och av männen som beviljades garantipension med stöd av denna regel. Försäkringstiden beräknad utifrån den tid som legat till grund för sjukersättning var i genomsnitt längre för kvinnor och längre för män än den försäkringstid som beräknades för garantipensionen.16 I vilken omfattning grundpensionen påverkas är beroende av hur stor inkomstgrundad pension personerna har, dvs. ningsintervall grundpensionen är. För en ogift person som enbart har grundpension motsvaras minskning av försäkringstid av (före skatt).17 Att en kortare försäkringstid kommer att ligga till grund för dessa personers pension kommer att leda till att grundpensionen på indi- vidnivå blir lägre än den skulle ha blivit med nuvarande reglering. Minskningen av grundpensionen kan till en del kompenseras av högre bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd, men sammantaget borde det på individnivå leda till en något lägre disponibel inkomst än vad som blivit fallet med nuvarande reglering. När grundpensionen blir lägre och i viss mån ersätts med skatte- fria transfereringar bör även kommunernas skatteintäkter minska något. Sammantaget borde förslaget dock leda till en viss offentlig- finansiell besparing. Denna besparing blir också större i och med att fler årskullar går i pension. Regeringens uttalade mål för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Det är fler kvinnor än män som tar del av grundskyddet inom ålderspensionen och det är också något fler kvinnor än män som nybeviljades garantipension med den försäkringstid som legat till grund för den tidigare sjukersättningen. I förhållande till det totala antalet som beviljades garantipension var det dock en större andel av männen som påverkades och för männen var även skillnaden i försäkringstid något större. Sammantaget innebär det att det är ett större antal kvinnor, men en större andel av de män som nybeviljas garantipension som vid en jämförelse mellan nuvarande och föreslagna regler får en lägre ersätt- ning. Vi bedömer att det inte får någon reell påverkan på jämställd- heten. 17Maximal garantipension delat med 40, 8 597 / 40 = 215. Förslaget innebär vissa införandekostnader för Pensionsmyndig- heten i form av anpassning av handläggarstöd, blanketter och IT- system. Förslaget kan leda till att fler personer får äldreförsörj- ningsstöd vilket leder till ökade administrationskostnader eftersom äldreförsörjningsstödet i större utsträckning är föremål för hantering och dessutom prövas om , till skillnad från grund- pensionen som endast omräknas automatiskt vid t.ex. årsskiften. medför förändringen att inte behö- ver hämta och beräkna flera försäkringstider för dessa individer. Förslaget kan leda till en viss ökning av omprövnings- och över- klagandeärenden hos . Förslaget berör dock få personer varför vi bedömer att förslagen inte kommer att ha några stora konsekvenser i detta avseende. Sammantaget bedömer vi att förslaget inte innebär någon större ökning av administrationen för . Som nämns ovan kan förslaget leda till en ökning av överklagande- ärenden hos . Förslaget berör dock få perso- ner varför vi bedömer att det inte kommer att ha några stora kon- sekvenser för domstolarna. Förslaget väntas inte ha några konsekvenser för integrationen. Vi föreslår i kapitel 6 att det ska införas ett nytt bosättningsbaserat grundskydd för personer inom sjukersättningen och aktivitets- ersättningen. Det nya grundskyddet ersätter den tidigare garanti- ersättningen och ska heta sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning. Avsikten med grundersättningen är att skapa ett grundskydd inom sjukersättningen och aktivitetsersättningen som befäster in- tjänandet till enbart svensk försäkringstid och i övrigt har likartade fördelningsmässiga egenskaper som den tidigare garantiersätt- ningen. Därutöver vill vi även bibehålla likheten med grundskydden inom ålderspensionen och efterlevandepensionen så att de även fort- sättningsvis är uppbyggda på gemensamma principer. I vårt delbetänkande lämnade vi förslag om att två nya förmåner ska införas inom ålderspensionen och efterlevandepensionen i form av grundpension respektive omställningspension i form av grund- pension. Förslaget om en grundersättning har en likartad uppbygg- nad och är därför utformat så att utöver bosättningstid kan även arbetad tid i form av tid med pensionsgrundande inkomst (PGI) ligga till grund för intjänandet av försäkringstid. Förslaget är utfor- mat så att försäkringstid tjänas in enligt tidigare regler fram till dess att förslaget träder i kraft. Det innebär att den försäkringstid som har tjänats in enbart baseras på bosättningstid oavsett om en person har beviljats sjuk- eller aktivitetsersättning eller inte vid ikraftträdandet. De förslag som lämnas i kapitel 6 berör alla personer med sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning i form av garantiersättning efter- som garantiersättningen kommer att ersättas med grundersättning. Eventuella ekonomiska konsekvenser kan enbart uppstå för perso- ner som för tid efter ikraftträdande beviljas grundersättning, har en försäkringstid som är kortare än och har tjänat in en PGI om minst ett inkomstbasbelopp som de inte har tjänat in full bosättningstid i . Till följd av att den föreslagna ändringen av intjänandet av försäk- ringstid enbart gäller framåt i tiden har förslaget inga ekonomiska konsekvenser införandeåret. Efter införandeåret innebär förslaget att de personer som får grund- ersättning kan komma att ha en försäkringstid som har tjänats in genom bosättningstid och arbetad tid i . Eftersom försäk- ringstid som har tjänats in fram till förslagets ikraftträdande baseras på tidigare regler kommer den breddade intjänandebasen att påverka försäkringstiden gradvis. Breddningen av basen för intjänandet kommer som regel inte att ha någon påverkan eftersom de flesta uppnår en full försäkringstid i form av bosättningstid, men det bör kunna ha en viss påverkan främst för de personer som flyttar till och från . Vi behöver därför analysera om och i vad mån breddningen av intjänandemöjligheterna till att även inkludera arbetad tid leder till en ökning av intjänad försäkringstid. Avseende detta förslag finns endast begränsad data tillgängligt varför det inte har varit möjligt att genomföra mer utförliga beräk- ningar. Det saknas tillgänglig statistik på vilka personer det är som har en garantiersättning som är beräknad i enlighet med sam- ordningsbestämmelserna. Det medför att det inte är möjligt att göra beräkningar på hur en förändring av regleringen påverkar individer och heller inte på hur många det är som faktiskt påverkas. Vi kan dock undersöka hur många av de som har garantiersättning som har tillgodoräknats den maximala försäkringstiden och hur nybeviljandet av garantiersättning har förändrats . Med hjälp av de beräkningar som gjordes i vårt delbetänkande avseende grund- pensionen kan vi därefter dra slutsatser. Antalet personer som nybeviljas sjukersättning och aktivitetsersätt- ning har minskat relativt mycket . var det drygt 38 300 kvinnor och drygt 27 000 män, medan det var knappt 5 900 kvinnor och drygt 5 900 män som nybeviljades ersättning. I figur 8.11 visas motsvarande utveckling för personer som har nybeviljats sjukersättning och garantiersättning i form av garantier- sättning. Antingen enbart garantiersättning eller garantiersättning i kombination med inkomstrelaterad ersättning. Även här är mönstret detsamma. var det drygt 12 300 kvinnor och 8 900 män och var det drygt 3 800 kvinnor och knappt 4 300 män som ny- beviljades garantiersättning. Även om antalet personer som nybeviljas garantiersättning har minskat , är det en allt större andel av de som nybeviljas sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning som har garantiersättning, vilket främst beror på att andelen med aktivitetsersättning utgör en allt större del av det totala nybeviljandet. Ju yngre en person är desto större är sannolikheten att den också får garantiersättning. Av de som hade sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning var det som hade en för- säkringstid på 40 år.18 För att undersöka om tillägget av intjänande av försäkringstid genom arbetad tid medför att många fler får en längre försäkringstid gjorde vii vårt delbetänkande en hypotetisk beräkning. Där undersökte vi hur befintliga garantipensionärer , födda eller senare skulle ha påverkats om deras försäkringstid hade tjänats in i enlighet med vårt förslag. Beräkningarna visade att för de allra flesta ålderspensionärerna skulle förändringen i intjänandet mellan grundpension och garanti- pension ha varit obefintligt. Det förklarades framför allt av att av garantipensionärerna redan hade försäkringstid. Därtill kom vars bosättningstid var längre än den arbetade tiden och därmed skulle inte heller de ha påverkats. Det var alltså av förmånstagarna som inte skulle ha på- verkats av förändringen i försäkringstid. I delbetänkandet konstateras således att det var eller knappt 33 000 personer (av totalt 425 000 garantipensionärer födda eller senare) som eventuellt skulle ha påverkats. Men av dem var det enbart cirka 1 800 personer som vi med större säkerhet kunde bedöma skulle ha fått en längre försäkringstid och därmed en högre grundpension. Slutsatsen av den hypotetiska beräkningen var att den inte visade att effekten av förändringen skulle bli särskilt stor, dvs. tämligen få skulle påverkas och de skulle som regel endast få en liten ökning av försäkringstiden. Dock gjordes, som nämndes ovan, beräkningen pen- sionärer och var därmed baserad på deras intjänandehistorik och flyttbeteende. I delbetänkandet gjordes därför en undersökning av om rörligheten till och från har förändrats för att se hur förslaget skulle kunna påverka på lång sikt. Slutsatsen av den under- sökningen var att det är svårt att ge en bild av totala rörligheten till och från men att den troligen ökar och att det även gäller antalet personer som kommer till för att arbeta. Utifrån förslagets konstruktion bedömde vi dock att det är troligt att det enbart är ett begränsat antal personer som skulle tjäna in mer försäkringstid även . Som konstaterades ovan var det av garantipen- sionärerna som har försäkringstid och därmed inte skulle ha påverkats av förslaget. Av de som hade sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning var det drygt 90 pro- cent som hade en försäkringstid . Det är alltså en ännu högre andel av personerna med garantiersättning som har en så pass lång försäkringstid att de inte skulle ha påverkats av förslaget. Detta bör således innebära att förändringen av försäkringstiden kommer att påverka ett relativt litet antal personer med framtida grundersättning och att utgiftsökningen därmed blir ringa. kommer förslaget att ha en mer direkt effekt och för den enskilde individen bör påverkan även kunna bli större. Till skill- nad från grundpensionen där försäkringstiden endast utgörs av försäkringstid som tillgodoräknas för förfluten tid består försäk- ringstiden för grundersättningen både av en faktisk (redan förfluten) försäkringstid och en framtida försäkringstid (se avsnitt 6.5). Det innebär att om en person får faktisk försäkringstid i form av arbetad tid kommer det även att få en påverkan på den framtida försäkringstiden och därmed kommer också ytterligare försäkringstid att kunna tillgodoräknas. Hur stor denna påverkan blir är svårt att förutsäga eftersom det är beroende av vid vilken ålder grundersättningen beviljas och hur lång faktisk försäkringstid perso- nen har. Med ledning av de beräkningar vi gjorde i vårt delbetänkande bör det dock vid en samlad bedömning endast vara ett begränsat antal personer som kommer att få tillgodoräkna sig mer försäkringstid och kostnaden för grundskyddet bör därmed endast påverkas marginellt. Regeringens uttalade mål för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Det var något fler män än kvinnor som beviljades garanti- ersättning. Vi bedömer att förslaget inte har någon påverkan på jämställdheten. Förslaget leder till en administrativ genomförandekostnad när de utgående förmånerna ska ersättas med nya förmåner. Det är ett stort antal beslut om grundersättning som kommer att behöva meddelas när det föreslagna regelverket ska börja tillämpas. En viss IT-utveckling kan också förutses i och med att även tid med arbete ska kunna medföra att försäkringstid tjänas in. Därut- över behöver nytt informationsmaterial och beslutsmallar tas fram och personal behöver kompetensutvecklas. Det torde också kunna generera kontakter från allmänheten till myndigheten. En stor omräkning av utgående förmån generar typiskt sett ett antal omprövnings- och överklagandeärenden och detsamma får antas gälla när en förmån ersätts med en annan. Effekten mildras dock rimligen av att införandet sker . Förslaget innebär som nämnts att befintliga förmåner ersätts av nya förmåner, vilket sker genom nya beslut som kan leda till fler omprövningar hos . Detta kan i förlängningen leda till fler överklaganden hos domstolarna, även om förslaget inte i sig innebär tydliga förändringar av nivåerna på utgående förmåner. Det går dock inte att uppskatta några volymer. Förslaget väntas inte ge några konsekvenser för integrationen.