sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Begreppet beställarkompetens kan definieras på flera sätt och ut- redningen väljer att, med utgångspunkt i andra verksamhetsområden, definiera beställarkompetens i vuxenutbildningen på följande sätt: Beställarkompetens i inköp av vuxenutbildning är att, med utgångspunkt i det systematiska kvalitetsarbetet, kunna omvandla elevernas behov samt verksamhetens styrkor och utvecklingsbehov till en behovs- och mål- gruppsanalys som kan kommuniceras till tänkbara säljare av tjänsten. Avtalet som sluts med leverantörerna har ett innehåll som i största möj- liga utsträckning bidrar till att huvudmannen kan nå såväl nationella som regionala och lokala mål för vuxenutbildningen. Som ovan angetts anser utredningen att huvudmännen brister i arbetet med behovs- och målgruppsanalys. Detta kan medföra att de anbud som lämnas snarare speglar anordnarens kompetens eller det anordnarens tolkar som huvudmannens behov snarare än eleverna och verksamhetens behov. Konsekvenserna av detta blir att utbud av kurser, innehåll i dessa samt kvaliteten i undervisningen riskerar att inte fullt ut möta eleverna och verksamhetens behov. Det är av största vikt att huvudmännen genom en robust inköps- process arbetar fram avtal som säkerställer att huvudmannen får det som i stunden för avtalsskrivande som man undviker in- låsningseffekter som hindrar att anordnaren kan tillhandahålla det som behövs för att möta nya behov och målgrupper. I processen in- går också planering för hur uppföljningen ska ske. Utredningen menar att förslaget om att Upphandlingsmyndig- heten i samverkan med ska ta fram ett stöd för upphand- ling av vuxenutbildning bidrar till att öka beställarkompetensen i en stärkt inköpsprocess. Inom ramen för arbetet med att utreda om dagens regelverk kring styrning och ansvarsfördelning bör justeras har utredningen även övervägt att utveckla regelverket om betygsrätt. Vi har i vårt arbete mött synpunkter om att ett utvecklat system med betygsrätt skulle kunna öka förutsättningarna för en likvärdig vuxenutbildning av hög kvalitet, och därmed skulle betygsrätt kunna vara ett alternativ till att använda upphandling. föreslog också i sitt slutbetänkande En andra och en annan chans – ett komvux i tiden (SOU 2018:71) en förstärkning av reglerna om betygsrätt som bland annat skulle innebära att tillstånd till betygsrätt skulle vara en förutsättning för att kunna utföra utbildning på entreprenad samt att utförare med betygsrätt även skulle få ställning som huvudman enligt skollagen. Vi delar uppfattningen att förstärkt likvärdighet i ut- bildningen mellan olika utbildningsanordnare är en viktig kvalitets- faktor. Däremot så är vi tveksamma till om det är ändamålsenligt att försöka åstadkomma det genom att förstärka reglerna om betygs- rätt. Reglerna om betygsrätt förefaller vara en form av hybrid mellan regelverket om entreprenad och regelverket om fristående skolor. Den materiella regleringen finns uteslutande på förordningsnivå och avser enligt ordalydelsen enbart viss uppdragsutbildning samt ut- bildning motsvarande sfi på folkhögskola. Enligt vår uppfattning finns det stora principiella oklarheter i uppbyggnaden av regelverket kring betygsrätt. Det handlar bland annat om utbildning med betygs- rätt är att betrakta som vuxenutbildning enligt skollagen eller inte samt om vem som är huvudman och därmed har det övergripande ansvaret för kvalitet i verksamheten. Som ovan angetts konstaterade Skolinspektionen också i en granskning avseende utbild- ningsanordnare med betygsrätt att det fanns omfattande brister bland annat avseende styrning och ansvarsfördelning som allvarligt kunde påverka elevernas rätt till en likvärdig utbildning. Vi konsta- terar också att regeringen valt att inte gå vidare med komvux- utredningens förslag om en förstärkt betygsrätt. Mot denna bak- grund är det vår bedömning att det finns så stora principiella brister och oklarheter i reglerna om betygsrätt att detta system inte kan användas som utgångspunkt för en tydligare styrning och ansvars- fördelning. Det har inte heller legat i utredningens uppdrag att göra någon bredare översyn av systemet med betygsrätt. Styrning och ansvarsfördelning bör förstärkas inom ramen för nuvarande system Utredningen har således övervägt mer omfattande förslag på system- förändringar för att komma till rätta med de problem vi anser finnas avseende styrning och ansvarsfördelning. Vare sig ett system med fristående skolor eller en särskild upphandlingsreglering alternativ en valfrihetslagstiftning för vuxenutbildning har dock ansetts vara lämpliga och framkomliga vägar. Det kan också ifrågasättas om denna typ av mer omfattande förändringar är det mest ändamålsenliga. Som angetts ovan är det en viktig utgångspunkt när reformer övervägs att inte konstruera mer omfattande reformer än vad som behövs för att åtgärda de aktuella bristerna. Även om bristerna avseende styrning och ansvarsfördelning i sfi och annan vuxenutbildning får anses vara av omfattande och strukturell karaktär så måste ändå det gällande regelverk anses vara tydligt. Det är ingen som helst tvekan om att det är elevens hemkommun som är huvudman enligt skollagen även vid olika entreprenadförhållanden efter upphandling eller auktorisa- Lika tydligt är att det är huvudmannen som alltid har det över- gripande ansvaret för det systematiska kvalitetsarbetet och att eleverna får den utbildning de har rätt till. Det är väldigt svårt att se hur den övergripande ansvarsfördelningen skulle kunna regleras tydligare. Snarare så förefaller det som att de brister som konstaterats i första hand hänger samman med en bristfällig tillämpning av regelverket, bland annat att huvudmännen, framför allt vid entreprenad men även vid egenregi, inte tar det ansvar som man enligt skollagen tydligt har för det systematiska kvalitetsarbetet. Mot bakgrund av ovanstående anser utredningen att insatser för att åtgärda de konstaterade bris- terna avseende styrning och ansvarsfördelning bör inriktas på att stärka huvudmännens förmåga och vilja att ta sitt ansvar enligt skol- lag och andra nationella styrdokument. Enligt utredningens bedöm- ning bör detta i här aktuellt sammanhang ske genom att stärka Skol- inspektionens och uppdrag på området. Dessa förslag samverkar med utredningens övriga förslag och skapar sammantaget bättre förutsättningar för en tydlig styrning och ansvarsfördelning och därmed även en högre kvalitet i utbildningen. Det övergripande syftet med Skolinspektionens granskningsupp- drag är att öka kvalitet i den granskade verksamheten. Beträffande vuxenutbildning och vissa andra verksamheter anges i myndighetens instruktion att den löpande tillsynen i huvudsak ska utövas på huvudmannanivå. Detta har inneburit att granskningen av verksam- hetsnivån, såväl vid entreprenad som egenregi, prioriterats ned av Skolinspektionen. Eftersom kopplingen mellan huvudmannanivå och verksamhetsnivå är central vid granskning av frågor kring styr- ning och ansvarsfördelning har detta inneburit att centrala frågor kring styrning och ansvarsfördelning inte granskats i den utsträck- ning som varit önskvärt. Därmed har inte heller resultatet av gransk- ningar kunnat användas för att höja kvaliteten på dessa områden i de granskade områdena. Utredningen anser därför att begränsningen avseende den löpande tillsynen av vuxenutbildningen bör tas bort och att tillsynen av sfi och annan vuxenutbildning, på motsvarande sätt som i de flesta andra skolformer, ska avse såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå. Som ett komplement till förändringen av Skolinspektionens in- struktion föreslår utredningen även att Skolinspektionen ska ges ett särskilt regeringsuppdrag att granska det systematiska kvalitets- arbetet inom sfi och annan vuxenutbildning. Uppdraget ska avse så- väl entreprenad som egenregi och omfatta såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå. Även uppdrag avseende sfi och annan vuxenutbild- ning bör förstärkas. Som framgår av det rättsutlåtande (se bilaga 7) som utredningen tagit in måste skollagsreglerad vuxenutbildning an- ser ligga inom det upphandlingspliktiga området som omfattas av nationella och EU-rättsliga upphandlingsregler. Upphandling kom- mer därför med största sannolikhet även framöver vara det vanligaste förfaringssättet när sfi och annan vuxenutbildning ska läggas ut på entreprenad. För att upphandlingsförfarandet i sig inte ska utgöra ett hinder för god kvalitet i vuxenutbildning som bedrivs på entreprenad anser utredningen att det behövs mer stöd för hur kommunerna ska agera vid upphandling av vuxenutbildning. bör därför ges i uppdrag att i samråd med ta fram ett stödmaterial för upphandling av vuxenutbildning. Utredningens arbete visar att det finns omfattande brister i systematiskt kvalitets- arbete inom den skollagsreglerade vuxenutbildningen. bör därför även ges i uppdrag att ta fram ett stödmaterial avseende systematiskt kvalitetsarbete inom sfi och annan vuxenutbildning. Stödmaterialet bör bland annat utgå ifrån resultaten av Skolinspek- tionens granskningar på området. En ändamålsenlig och tillförlitlig statistik är ett viktigt verktyg i huvudmannens systematiska kvalitetsarbete för att kunna fatta ända- målsenliga beslut som rör den kommunala vuxenutbildningen i kom- munen. Ändamålsenlig och tillförlitlig statistik är även ett viktigt verktyg för analyser och långsiktiga beslut för att åstadkomma kvalitet och likvärdighet på nationell nivå. Det finns brister i statistiken när det gäller de olika delarna i kom- vux och framför allt gäller det statistiken för sfi. Utredningen har därför fått i uppdrag att •med beaktande av den administrativa bördan förknippad med uppgiftslämnandet, föreslå hur uppgiftsrapporteringen inom sfi kan förbättras för att utgöra underlag för ändamålsenlig och till- förlitlig statistik, och •lämna nödvändiga författningsförslag. 5.10.1Brister i komvux-statistiken har flera orsaker Det finns flera orsaker till att brister i komvux-statistiken uppstår. De statistikansvariga myndigheterna, SCB (räkenskapssammandraget, RS)2 och (Skolväsende och barnomsorg)3 beskriver i sina kvalitetsdeklarationer hur brister i insamlingen kan uppstå: •Mätfel kan uppstå på grund av oklara definitioner och instruk- tioner, samt även på grund av att undersökningarna är omfattande och komplexa där strukturen kan vara svår att förstå. •Mätfel kan även bero på svårigheter för uppgiftslämnarna att lämna korrekta uppgifter. •Statistikens kvalitet är i hög grad beroende av det underlag som uppgiftslämnarna rapporterar in. Uppgiftslämnarna feltolkar in- struktioner eller brister i engagemang.4 Utöver de brister som de statistikansvariga myndigheterna beskriver finns det andra skäl till att den nationella statistiken för komvux inte blir det verktyg för analys och jämförelse som är nödvändigt i ett systematiskt kvalitetsarbete. Utredningen beskriver nedan en antal orsaker som bidrar till bris- ter i statistiken om komvux. 2SCB, Kvalitetsdeklaration . 3Skolverket, Kvalitetsdeklaration . 4SCB, Kvalitetsdeklaration . Organiseringen av den kommunala vuxenutbildningen vållar problem Så som redogjorts för tidigare i kapitlet kan den kommunala vuxen- utbildningen läggas ut på entreprenad eller bedrivas i egen regi men det finns inga enskilda huvudmän5 för vuxenutbildning. Detta får till följd att oavsett på vilket sätt huvudmannen väljer att organisera sin komvuxverksamhet så kvarstår det formella ansvaret för verksamheten och huvudmannen ska tillse att erforderliga stati- stikuppgifter samlas in från de anordnare som anlitas. Inom entreprenadverksamheten finns anordnare som givits upp- draget genom lagen om offentlig upphandling, eller genom ett s.k. auktorisationsförfarande. Vid auktorisationsförfarandet kan samt- liga anordnare som lever upp till kommunens avtalskriterier erbjuda vuxenutbildning på entreprenad i den aktuella kommunen. Det kan innebära att det finns många olika anordnare i en och samma kom- mun. I utredningens enkät svarade av kommunerna att de har fler än 10 anordnare av vuxenutbildning på entreprenad, 16 pro- cent uppgav att de har mellan 5 och 10 anordnare och mellan 2 och 4 anordnare och övriga kommuner anger i sitt svar att de har en anordnare av vuxenutbildning. Kraven på huvudmännen att ha välfungerande system för kvalitets- uppföljning och insamling av statistik är höga och i utredningens kommunenkät vittnar många om att de administrativa systemen inte tillfullo möter behoven och vissa kommuner uppger att de håller på att anpassa de administrativa systemen för att möta en ny organisa- tion med fler anordnare. Att kommunernas vuxenutbildning erbjuds av ett flertal externa anordnare som kommunen är huvudman orsakar även svårigheter i den nationella uppföljningen. De externa anordnarna bedriver verksamhet på uppdrag av huvudmannen och eftersom de inte får egna skolenhetskoder samlar in uppgifter från de externa utbildningsanordnarna via huvudmannens skolenhetskod och alltså inte direkt från den externa verksamhetsnivån. Anordnare med betygsrätt får en vilande skolenhetskod för att de ska kunna använda den för sina betygskataloger när det gäller kurser ”motsvarande” komvux. Den skolenhetskoden fyller ingen annan funktion egent- ligen. Det har förekommit att av praktiska skäl använt 5Folkhögskolor kan vara huvudmän när det gäller sfi. den för att kunna distribuera nationella prov. Att de externa anord- narna inte har skolenhetskoder som gäller för vuxen- utbildning har även uppmärksammats av Skolinspektionen. Myndig- heten menar att det överlag är svårt att göra en korrekt bedömning av antalet genomförbara inspektioner i komvux då antalet skol- enheter i komvux kan variera stort mellan kommunerna. Till detta kommer även svårigheten att bedöma antalet externa anordnares skol- enheter i respektive kommun eftersom dessa inte finns registrerade. har börjat samla in uppgifter om de externa anordnarnas organisationsnummer. syfte med att samla in dessa uppgifter är dels att få mer kunskap om hur många externa anordnare det finns, dels att kunna ta fram statistik om hur antalet elever fördelar sig mellan olika externa anordnare. Insam- lingen av den uppgiften kommer att ge mer kunskap om hur många anordnare som är verksamma inom komvux även på kommunnivå. Däremot kommer denna uppgift inte ge kunskap om utbildnings- anordnarnas verksamhet i olika kommuner. På grund av gällande sekretessbestämmelser får inte de externa anordnarnas företagsnamn röjas vilket gör att relevanta uppgifter inte kan tas fram och redovisas i den nationella statistiken. För att möta de stora och varierande behov av utbildning hos både individer och samhälle behöver den kommunala vuxenutbild- ningen kunna erbjuda ett brett utbud. Det är olika svårt för olika kommuner att åstadkomma det och därför behövs olika typer av samverkan och den kan ske i olika kommunkonstellationer. Stimu- lans till samverkan ges även i form av statsbidrag6 där kravet på sam- verkan mellan minst 3 kommuner ställs. Samverkan mellan kommunerna kan utformas på olika sätt, både formellt och informellt. Om det sker i formell samverkan t.ex. i ett kommunalförbund överlåts även ansvaret för inrapporteringen av statistikuppgifter för deltagande kommuner till kommunförbundet. Vid informell samverkan där de samverkande kommunerna behåller huvudmannaskapet kan ansvarsfördelningen vara oklar och det får till följd att inlämnandet av statistiska uppgifter blir bristfälligt. Detta har utredningen erfarit i arbetet med sin kommunenkät där kommunföreträdare tagit kontakt och uppgivit att man trots huvud- mannaskap inte kan svara på ett antal frågor om statistiska uppgifter. 6Förordning (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Att vuxenutbildning organiseras på olika sätt och har en otydlig ansvarsfördelning bidrar starkt till att de statistiska upp- gifter som rapporteras in inte blir tillförlitliga. Otydlighet i instruktioner till uppgiftslämnare i det nationella räkenskapssammandraget bidrar till osäker statistik Det nationella räkenskapssammandraget (RS) samlar in ekonomiska uppgifter från samtliga kommuner. Syftet med RS är att på kommun- och riksnivå få en tillförlitlig information om kommunernas eko- nomi, både nuläge och utveckling. RS är lagstadgat och har stor be- tydelse för olika användningsområden på nationell, internationell och nivå. får kommunerna som uppgiftslämnare ta del av detaljerade instruktioner som ska tydliggöra och förenkla uppgifts- inlämnandet. Utredningen kan konstatera att instruktionerna för uppgiftsinlämnandet avseende vuxenutbildningen inte an- passats efter verksamhetens organisation och innehåll. Det handlar om begrepp som behöver föras in men också om att beskrivningar från får utgöra underlag för inrapportering av kostna- der, till vilka uppgiftslämnaren inte kan relatera. I arbetet med utredningens promemoria gjordes en genomgång av kommuners kostnader för sfi men även för komvux på grund- läggande nivå. Utredningen fann då orimligt stora skillnader mellan kommuners inrapporterade kostnader. Skillnader fanns både mellan kommuner med likartade förutsättningar men även skillnader från till ett annat i en och samma kommun trots att ingen föränd- ring i organisationen skett. Utredningen inser att skillnader mellan kommuners uppgiftslämnande är oundvikliga av flera skäl men menar att en förutsättning för att korrekta uppgifter ska lämnas in är att kostnadsposterna är tydligt definierade. I räkenskapsinstruktionerna är komvux på grundläggande och gymnasial nivå beskrivna som verksamheter i kapitel 10 Pedagogisk verksamhet och för uppgiftsinlämningen görs samma indelning i kostnadsposter som för grund- och gymnasieskolan: undervisning, lokaler, lärverktyg etc. Sfi däremot, återfinns i instruktionerna en- bart i kapitel 8 Driftsredovisning med beskrivningen Pedagogisk verksamhet (Block 4) 476 Svenska för invandrare (Sfi) Svenskundervisning för invandrare, vilket även inkluderar verksamhet som på kommunens uppdrag drivs av annan utbildningsanordnare, exempelvis ett studieförbund. Kommunerna redovisar sina sfi-kostnader som en totalsumma i in- samlingen till räkenskapssammandraget. Utredningen har försökt ta reda på varför sfi inte räknas till pedagogisk verksamhet på samma sätt som komvux på grundläggande och gymnasial nivå. Det som fram- kommit är att ändringen gjordes inför räkenskapssammandraget 2011. rapporterades sfi på samma sätt som övriga komvux. Den bakomliggande orsaken sades7 vara en strävan att förenkla upp- giftslämnandet, vilket stöddes av berörda myndigheter. Utredningen har inte tagit del av någon dokumentation av eventuell riskbedöm- ning inför beslutet och kan inte direkt förstå förenklingen. Sfi-undervisningen är en pedagogisk verksamhet och är sfi en del av komvux och alltså inte längre en egen skolform. Ut- redningen ser det som angeläget att kostnader för sfi ska redovisas på samma sätt som övriga komvux. Avsaknaden av nationellt fastställd kurstid i sfi bidrar till osäkra uppgifter i statistiken om genomströmning och studieresultat Sfi-utbildningen med sina fyra kurser A–D saknar fastställd kurstid till skillnad från kurser i övriga komvux som mäts i verksamhets- poäng. Medan kurserna i komvux mäts i betyg och avklarade poäng mäts sfi-studierna i närvarotimmar per kurs, studieveckor till betyg och genomsnittligt antal närvarotimmar/kurs. Den statistik som redovisas för genomströmning och studieresultat är inte tillförlitlig och ger osäkra analysunderlag. På nationell nivå redovisas elever som slutfört med betyg eller gjort avbrott samt de elever som förmodas fortsätta sina studier då ingen notering om be- tyg eller avbrott gjorts för det aktuella året. Utredningen redogör i kapitel 8 för sitt förslag om införandet av verksamhetspoäng i sfi för att skapa tydlighet och ett likvärdigt system. Detta anser utredningen även bidrar till att göra statistiken mer tillförlitlig och ändamålsenlig. 7E-post, SCB . Utredningen har med hjälp av statistik från försökt få en bild av genomströmningen i sfi genom att undersöka hur stor andel av eleverna som är kvar i sfi 4 respektive efter första kursstart. I undersökningen utgår vi från elever som hade sin första kursstart . (se vidare kapitel 6 s. 23 ff) Av den kohort om 54 035 elever som började fanns 12 204 elever, , registrerade i sfi efter start, och 8 402 elever, , fanns registrerade i sfi efter start. Den nämnda statistiken ger inget svar på om eleven läst sfi eller gjort avbrott eller studie- uppehåll under de 4 respektive 5 åren. Orsaker till avbrott i sfi följs inte upp i nationella statistik . Motivet till detta beskrivs i en rapport från Skolverket8. Den insamlade statistiken saknade då avbrottsorsaker för av de elever som avbrutit och det var stora skillnader mellan hur kommunerna registrerade avbrottsorsakerna, vilket gjorde att statistiken blev missvisande och inte tillförlitlig. Det är fortsatt stor skillnad mellan hur kommuner följer upp sfi-elevernas avbrott. En förklaring kan vara att kommunerna har olika ambitionsnivåer men problemet kan även tillskrivas begränsningar i de administrativa system som används. Utredningens förhoppning är att förslaget om fastställd kurstid och verksamhetspoäng ska bidra till säkrare stati- stik när det gäller genomströmning och avbrott. 5.10.2Omständigheter som försvårar insamling och redovisning av statistik om vuxenutbildning Den kommunala vuxenutbildningen skiljer sig från övriga skol- väsendet på en rad olika sätt. Utbildningar i komvux ska erbjudas med maximal flexibilitet och rum för att tillgodose individernas behov av utbildning på så som möjligt och i individanpassad studieform. Detta ska kunna ske genom kontinuerliga kursstarter . Möjligheterna att kombinera studier på olika nivåer inom komvux är oändliga ur ett individperspektiv förutsatt att eleven har ”förutsättningar att tillgodogöra sig undervisningen”. De övergripande målen med den kommunala vuxenutbildningen i 20 kap. 2 § skollagen är att individens ställning ska stärkas i arbets- och samhällslivet, den personliga utvecklingen ska främjas samt att 8Skolverket, Redovisning av uppdraget att ta fram tabeller för officiell statistik över deltagare i svenskundervisning för invandrare Dnr U2008/8481//S (delvis). den kommunala vuxenutbildningen ska utgöra en bas för den natio- nella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet. Detta stora uppdrag omfattar landets alla kommuner, vilket fordrar olika lös- ningar beroende på kommunernas geografiska läge, befolkningens sammansättning och utbildningsbehov samt den regionala arbets- marknaden. Komvux är en viktig del av arbetsmarknadspolitiken och volymerna i utbildningarna fluktuerar med arbetslöshet, flyktingströmmar och statliga och kommunala satsningar. Planeringshorisonten blir på så vis kort och fordrar omställningar i verksamheten med kort varsel. Såsom tidigare beskrivits i detta kapitel försöker kommunerna att lösa sitt breda uppdrag genom att involvera flera aktörer och sam- arbeta med andra kommuner. Antalet utbildningar som bedrivs på entreprenad har ökat inom alla delar av komvux, dvs. inom sfi såväl som på grundläggande och gymnasial nivå. Kommunerna är huvudmän för utbildningar som ges på entre- prenad och behöver då ha tillgång till tillförlitlig statistik och tydlig reglering för att kunna följa upp verksamheternas resultat och kost- nader i sitt systematiska kvalitetsarbete. Tillgången till relevant stati- stik på nationell nivå blir här viktig så att jämförelser och på olika nivåer kan göras. har den kommunala vuxenutbildningen varit före- mål för många förändringar när det gäller reglering i skollag, förord- ningar och föreskrifter, vilket även påverkar uppgiftsinsamling och statistikredovisning. Förändringar som t.ex. sammanhållna studie- vägar i sfi, delkurser på grundläggande nivå påverkar uppgiftsinsam- lingen och statistiken måste redovisas på nytt sätt.