sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Det gäller i ärenden om utvisning, anmälningsplikt, verk- ställighet av beslut om utvisning om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd har meddelats, verkställighet av beslut om utvis- ning, dock endast såvitt avser frågor om förvar och om utlänningen har hållits i förvar , och i ärenden om tillämp- ning av tvångsmedel enligt 11 och 11 a §§. I ärenden hos regeringen fattas enligt 28 § beslut i fråga om offentligt biträde av . Det har inte framkommit något skäl att ändra bestämmelserna om när offentligt biträde ska förordnas. De bör därför i princip oför- ändrade föras över till den nya lagen. Det bör dock förtydligas att offentligt biträde endast ska förordnas i ärenden om anmälnings- skyldighet som handläggs av en förvaltningsmyndighet eller förvalt- ningsdomstol. När frågor om anmälningsskyldighet handläggs i all- män domstol tillämpas i stället regler om offentlig försvarare. Även bestämmelserna om när offentligt ombud ska för- ordnas i ärenden om verkställighet av utvisning bör förtydligas. Ut- redningen återkommer i avsnitt 12.3.2 till kraven på den som ska för- ordnas som offentligt biträde. Särskilt om offentligt biträde för barn Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäl- ler, i tillämpliga delar, bestämmelserna i 18 kap. 1 § andra och tredje styckena utlänningslagen om offentligt biträde för barn också vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Av be- stämmelserna framgår att offentligt biträde alltid ska förordnas i ärenden hos om avvisning eller utvisning av en- samkommande asylsökande barn och när ny prövning har beviljats ett ensamkommande barn. För barn som hålls i förvar och som sak- nar vårdnadshavare här i landet ska offentligt biträde alltid förord- Rätten för ensamkommande barn att alltid få ett offentligt bi- träde i ärenden om avvisning och utvisning infördes vid genomförandet av det omarbetade asylprocedurdirektivet. Rätten till offentligt biträde förutsätter att barnet har ansökt om uppehållstillstånd som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande. Det skulle även gälla om barnet hade ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövan- de enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen och ärendet handlades enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Därför hänvisas det i den lagen till utlänningslagens bestämmelser. Utredningen har i avsnitt 5.2.3 uttalat som sin generella utgångs- punkt att hänvisningar till utlänningslagens bestämmelser bör ersät- tas av materiella bestämmelser i den nya lagen. Det gäller i synnerhet när det är oklart vilka delar av en paragraf som är tillämpliga vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det är fal- let beträffande hänvisningen till utlänningslagens bestämmelser om när offentligt biträde ska förordnas för ett barn. Även om det kan antas vara i mycket få fall som ett barn är föremål för åtgärder enligt en lag som riktar sig mot presumtiva terrorister eller spioner kan det inte uteslutas att det kan inträffa. Det bör därför tas in en bestäm- melse i den nya lagen – som ersätter hänvisningen till utlänningsla- gen – om när offentligt biträde ska förordnas för barn. Enligt utred- ningens mening ska ett barn ha samma rätt till offentligt biträde som en vuxen utlänning har enligt den nya lagen. Därutöver bör offent- ligt biträde alltid förordnas för barn som inte har någon vårdnadsha- vare här i landet, om barnet hålls i förvar eller har ansökt om uppe- hållstillstånd som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande. Det kan nämligen förekomma att en ansökan om uppehållstillstånd handläggs enligt den nya lagen, om Säkerhetspoli- sen har ansökt om utvisning enligt lagen eller om utlänningen redan har utvisats enligt lagen eller med stöd av motsvarande äldre bestäm- melser (se avsnitt 6.4). 12.3.2Kraven på offentliga biträden skärps Utredningens förslag: Det ska som huvudregel krävas att någon är advokat för att få vara offentligt biträde i frågor som rör sär- skild kontroll av utlänningar. Endast om det finns särskilda skäl får någon annan lämplig person utses till sådant biträde. Ett offentligt biträde ska inte få sätta någon annan i sitt ställe. Skälen för utredningens förslag I lagen om särskild utlänningskontroll ställs det inga särskilda krav på den som ska utses till offentligt biträde. Det görs inte heller i ut- länningslagen. Det innebär att regleringen i lagen (1996:1620) om offentligt biträde gäller. Den lagen hänvisar i 5 § i sin tur till bestäm- melserna i 26 § rättshjälpslagen (1996:1619) om förordnande och byte av rättshjälpsbiträde. Enligt den paragrafen får till rättshjälpsbi- träde förordnas en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget. Har den rättssökande själv föreslagit någon som är lämplig ska han eller hon förordnas, om det inte finns särskilda skäl mot det. Ett biträde får enligt samma paragraf entledigas om det finns skäl till det. Ett rättshjälpsbiträde får sätta en advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå i sitt ställe (substitution), om det inte medför en beaktansvärd ökning av kost- naderna. I övrigt kräver substitution särskilt tillstånd. Regleringen innebär att det ställs lägre krav på den som ska vara offentligt biträde än på en offentlig försvarare. Den som förordnas som offentlig försvarare ska enligt 21 kap. 5 § vara advokat och lämplig för uppdraget. Om det finns särskilda skäl får någon annan, som har avlagt de kunskapsprov som är föreskrivna för behörighet till domaranställning, förordnas. Företrädesvis ska någon som brukar förekomma som rättegångsombud vid domstolen utses till offentlig försvarare. Har den misstänkte till offentlig försvarare föreslagit någon som är behörig för uppdraget ska han eller hon för- ordnas, om det inte finns särskilda skäl mot det. En offentlig försva- rare får enligt 21 kap. 6 § andra stycket inte utan rättens tillstånd sätta någon annan i sitt ställe. Kraven på vem som får vara offentligt biträde bör skärpas Av 1 § andra stycket lagen om offentligt biträde framgår att den la- gen gäller beträffande sådana biträden om inte annat är särskilt före- skrivet. Utredningen föreslår en helt ny lag om särskild kontroll av vissa utlänningar. Även om den i många avseenden bygger vidare på den reglering som redan finns är den betydligt mer detaljerad än den nuvarande. Den innebär bl.a. att tvångsmedel får användas i större utsträckning än . Regleringen, som är komplex, har inslag av både utlänningsrätt och annan förvaltningsrätt. vilar den tungt mot reglering av straffprocessuella tvångs- medel. Den ställer därför särskilt stora krav på den juridiska kompe- hos dem som företräder utlänningarna. Av rättssäkerhetsskäl bör utlänningarna i fråga ha tillgång till bästa möjliga juridiska biträ- den. Mot den bakgrunden anser utredningen att det bör ställas högre krav på offentliga biträden enligt den föreslagna lagen. De bör ha samma kompetens som krävs för en offentlig försvarare. Det innebär att det offentliga biträdet ska vara advokat och lämplig för uppdra- get. Om det finns särskilda skäl bör någon annan, som har avlagt de kunskapsprov som är föreskrivna för behörighet till domaranställ- ning, kunna förordnas. Har utlänningen själv föreslagit någon som är behörig för upp- draget bör i första hand han eller hon förordnas som offentligt bi- träde, om det inte finns särskilda skäl mot det. Eftersom det ställs särskilda krav på behörighet och lämplighet bör ett offentligt biträde i dessa ärenden inte ges möjlighet att till- fälligt sätta någon annan i sitt ställe. Det kan jämföras med vad som gäller för den som har förordnats som särskild företrädare för barn (Särskild företrädare för barn, prop. 1998/99:133, s. 59). I övrigt bör allmänna regler om entledigande och byte av och er- sättning till offentliga biträden gälla. Som utredningen återkommer till i avsnitt 18.2.1 bör alla bestäm- melser i den nya lagen tillämpas från det att lagen träder i kraft. Det gäller även förordnande av offentligt biträde. För beslut om sådant biträde som fattas efter ikraftträdandet gäller alltså de skärpta kraven på vem som får utses att fullgöra uppdraget. Enligt utredningens mening innebär det emellertid inte att biträden som förordnats före ikraftträdandet skulle bli obehöriga att uppträda som offentliga bi- träden. De bör kunna behålla uppdraget fram till dess att hand- läggningen avslutats, eller det har fattats ett nytt beslut i biträ- desfrågan. Däremot skulle de skärpta kraven på offentliga biträden i det enskilda fallet kunna utgöra skäl för byte av ombud, om utlän- ningen begär det. Regeln som förbjuder substitution bör dock till- lämpas från den dag lagen träder i kraft, oavsett om biträdet har för- ordnats enligt de gamla eller nya reglerna. 12.4Skyldighet att lämna uppgifter Utredningens förslag: Det ska i den nya lagen tas in en hänvis- ning till skyldigheterna i 17 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen för socialnämnder och hälso- och sjukvårdsmyndigheter att i vissa fall lämna uppgifter. Skyldigheten enligt 17 kap. 1 § utlänningslagen ska även gälla i förhållande till regeringen. Skälen för utredningens förslag: Genom en hänvisning i 5 § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll gäller bestämmelserna i 17 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen även vid handläggning enligt la- gen om särskild utlänningskontroll. I 17 kap. 1 § föreskrivs att soci- alnämnden ska lämna uppgifter om en utlännings personliga förhål- landen om , , eller Migrationsöverdomstolen begär det. Det förutsätter att upp- gifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller ett ärende om ställning som varaktigt bosatt i eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Det gäller även när fråga har uppkommit om utlänningen har uppehållsrätt. Om en ut- länning i ett ärende enligt utlänningslagen åberopar ett intyg om sin psykiska eller fysiska hälsa, ska enligt 17 kap. 2 § en hälso- och sjukvårdsmyndighet på begäran av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet lämna de upplysningar som behövs för att bedö- ma uppgifterna i intyget. Enligt 5 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll gäller skyldigheten enligt 17 kap. 1 § utlännings- lagen även i förhållande till regeringen. I motsats till utredningens generella utgångspunkt – att hänvis- ningar till utlänningslagen bör undvikas – anser utredningen att det här finns skäl att behålla hänvisningarna till utlänningslagens be- stämmelser om uppgiftsskyldighet i vissa fall. För de som är skyldiga att lämna uppgifter är det enklare om regleringen hålls samlad. Det skulle inte heller göra den nya lagen tydligare, utan snarare tynga den i onödan, om bestämmelser av aktuellt slag togs in i den. Hänvis- ningen bör dock förtydligas. Den bör tas in i en paragraf som place- ras tillsammans med andra handläggningsregler. Utredningens förslag: Vissa särskilt uppräknade beslut ska vara skriftliga och ange de skäl som ligger till grund för beslutet. Skälen för utredningens förslag Bestämmelserna i 13 kap. 10 § utlänningslagen om motivering av en förvaltningsmyndighets beslut gäller genom en hänvisning i 5 § la- gen om särskild utlänningskontroll även vid handläggning enligt den lagen. Ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet om det avser någon av de uppräknade frågorna. Det gäller beslut om uppehållsrätt, resedokument, uppehållstill- stånd, arbetstillstånd, statusförklaring, ställning som varaktigt bo- satt i , avvisning eller utvisning, återreseförbud, upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, förläng- ning eller upphävande av tidsfrist för frivillig avresa, förvar eller upp- sikt eller kroppsvisitation. Det finns emellertid undantag från moti- veringsskyldigheten. I 13 kap. 10 § andra stycket undantas beslut i fråga om nationell visering från motiveringsskyldigheten. Hänvis- ningen till 13 kap. 10 § infördes – tillsammans med hänvisningar till utlänningslagens bestämmelser om muntlig handläggning och dna- analys – i lagen om särskild utlänningskontroll när även frågor om uppehållstillstånd, statusförklaring och resedokument skulle kunna prövas enligt den lagen (prop. 2009/10:31 s. 295). I 32 § förvaltningslagen finns det generella bestämmelser om mo- tivering av beslut. Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska enligt första stycket innehålla en klar- görande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har till- lämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myn- dighetens ställningstagande. En motivering kan dock helt eller delvis utelämnas i vissa fall som anges i paragrafens andra stycke. Paragra- fen är enligt 4 § förvaltningslagen inte tillämplig i Säkerhetspolisens och brottsbekämpande verksamhet. Förvalt- ningslagen gäller inte heller för regeringen. Vissa beslut ska vara skriftliga och motiverade Bestämmelserna i 13 kap. 10 § utlänningslagen är inte fullt ut till- lämpliga i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll. Det beror främst på att alla typer av beslut som räknas upp i den paragrafen inte förekommer i lagen om särskild utlän- ningskontroll. Upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott hanteras enbart enligt utlänningslagen. Frivillig av- resa förekommer inte som institut i lagen om särskild utlännings- kontroll. Ärenden om uppehållsrätt eller nationell visering kan inte handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll, till skillnad mot vad som är fallet med ärenden där utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, resedokument, statusförklaring eller ställning som varaktigt bosatt. En utlänning kan inte heller avvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Beslut om arbetstillstånd kan före- komma i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlännings- kontroll bl.a. av det skälet att arbetstillstånd får ges till en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Beslut om utvisning, återreseförbud, förvar, uppsikt eller kroppsvisitation kan fattas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll. Eftersom alla typer av beslut som räknas upp i utlänningslagens bestämmelse om motivering av beslut alltså inte förekommer vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör hän- visningen till utlänningslagen ersättas av en materiell bestämmelse i den nya lagen. Den allmänna bestämmelsen om motivering av beslut i förvaltningslagen är inte tillräcklig, eftersom utlänningslagen inte medger några undantag från motiveringsskyldigheten och det i prin- cip bör gälla för motsvarande beslut enligt den nya lagen. Dessutom gäller den generella motiveringsskyldigheten inte i brottsbekämpan- de verksamhet och hos regeringen. Av bestämmelsen i den nya lagen bör det framgå att ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet om det avser utvisning, uppehållstillstånd, statusförklaring, resedo- kument, ställning som varaktigt bosatt, arbetstillstånd, förvar eller uppsikt. Det är sådana beslut som kan antas påverka utlänningens situation på ett inte obetydligt sätt (jfr 32 § förvaltningslagen). Där- emot behöver återreseförbud inte nämnas i uppräkningen, eftersom alla beslut om utvisning ska innehålla ett sådant förbud. På motsva- rande sätt som ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska vara skriftligt och motiverat bör också beslut om att utvisningsbeslutet tills vidare inte får verkställas (inhibition) vara det. Eftersom beslut om anmäl- ningsskyldighet och att andra tvångsmedel får tillämpas på utlän- ningen får överklagas, bör också sådana beslut vara skriftliga och motiverade. Motiverade beslut i de delar som är överklagbara under- lättar handläggningen av det överklagade ärendet. Av det skälet bör även beslut i fråga om offentligt biträde, avvisande av ombud eller biträde och i fråga om jäv vara skriftliga och motiverade. Däremot saknas det skäl att införa krav på motiverade beslut när det gäller ersättning i ett ärende som handläggs enligt den nya lagen. När det gäller beslut om kroppsvisitation hänvisar lagen om sär- skild utlänningskontroll till regleringen i . Där ställs det inget krav på att beslut om kroppsvisitation ska vara skrift- liga och motiverade. I 4 § förvaltningslagen görs till stor del undan- tag från det regelverket för den brottsbekämpande verksamheten under hänvisning till att ett motsvarande regelverk finns i bl.a. rätte- gångsbalken. Det finns inget behov av att i den nya lagen införa en motiveringsskyldighet som inte gäller för motsvarande beslut enligt . Utredningens förslag: En utlänning som utvisas enligt den nya lagen kan bli skyldig att betala kostnaden för sin egen resa från . Skälen för utredningens förslag Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till 19 kap. 1–4 §§ utlänningslagen gäller den lagens bestämmelser om kostnadsansvar även i ärenden som handläggs enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll. Enligt 19 kap. 1 § utlänningslagen kan en utlänning åläggas att betala sina egna kostnader för avvisning eller utvisning till en viss ort oavsett om utresan sker frivilligt eller med hjälp av bevakningspersonal. I 19 kap. 2 § finns bestämmelser om när en transportör kan bli skyldig att ersätta staten eller på annat sätt stå för de kostnader som kan uppstå i samband med en utlännings resa från . Paragrafen reglerar också under vilka förutsättningar en transportör, helt eller delvis, kan befrias från sådan ersättningsskyl- dighet. I 19 kap. 3 § regleras kostnadsansvar för besättningsmän. Av 19 kap. 4 § framgår att beslut om ersättningsskyldighet för en tran- sportör fattas av den myndighet som verkställer avvisningen. Reg- lerna om transportörers ersättningsskyldighet gäller dock endast vid avvisning av en utlänning. Kostnadsansvar för utlännings utresa bör regleras i den nya lagen Hänvisningarna till utlänningslagens regler om kostnadsansvar till- kom när den nuvarande utlänningslagen infördes. Någon motivering till varför hänvisningarna infördes finns inte i propositionen. De verkar enbart varit en följd av den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05:170). Hänvisningarna till bestämmelserna om ersättningsskyldighet för transportörer torde inte bli aktuella när det gäller ärenden som hand- läggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det beror på att avvisning inte kan beslutas med stöd av den lagen. De utlänningar som utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll och de som kommer att utvisas med stöd av den nya lagen har som regel varit i . Det kan därför inte bli aktuellt att ålägga en transportör kostnadsansvar för utlänningens resa från . Nå- gon motsvarighet till innehållet i 19 kap. 2–4 §§ utlänningslagen bör därför inte tas in i den nya lagen. Däremot skulle det kunna bli aktuellt att ålägga en utlänning kostnadsansvar för resan från när ett utvisningsbeslut verk- ställs. Hänvisningen till utlänningslagen bör dock ersättas av en ma- teriell bestämmelse i den nya lagen. Av den bör det framgå att en utlänning som har utvisats enligt den nya lagen kan bli skyldig att betala kostnaden för sin resa till den ort dit han eller hon sänds ge- nom en myndighets försorg. Kostnadsansvaret bör emellertid inte vara obligatoriskt. Ett sådant ansvar är inte alltid lämpligt för den begränsade grupp av utlänningar som den nya lagen är tillämplig på. Säkerhetsaspekter kan göra att resan måste planeras och genomföras på ett särskilt sätt och därför blir väsentligt dyrare än normalt. Enligt utredningens mening bör dock möjligheten att ålägga en utlänning kostnadsansvaret för sin egen utresa inte tas bort helt. Om en utlän- ning återvänder till efter verkställd utvisning kan det vara rimligt att han eller hon får stå för den reskostnad som uppkommer när utvisningen ska verkställas på nytt. På samma sätt som i utlän- ningslagen bör en utlännings kostnadsansvar endast omfatta hans eller hennes egen resa. Utlänningen ska alltså inte behöva betala resan för t.ex. en myndighetsföreträdare som följer med för att se till att utvisningen blir ordentligt verkställd. Det bör tydligt framgå av bestämmelsen. 12.7Tolkersättning, dna-analys och rättelse av beslut Utredningens förslag: Utlänningslagens bestämmelser om tolk- ersättning och dna-analys ska genom hänvisningar även gälla vid handläggning enligt den nya lagen. Detsamma ska gälla utlän- ningslagens bestämmelse om rättelse av beslut. Skälen för utredningens förslag Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäl- ler bestämmelserna om tolkersättning i 13 kap. 11 § utlänningslagen också vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Den som är tolk vid handläggning av ett ärende inför en förvalt- ningsmyndighet har rätt att av allmänna medel få arvode och ersätt- ning för kostnader och tidsspillan. Det gäller emellertid inte om upp- draget har fullgjorts i tjänsten. Frågan om ersättning prövas av den myndighet som handlägger ärendet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om tolkersättningen. Det finns ingen anledning att ha särregler när det gäller tolker- sättning vid handläggning enligt den nya lagen i förhållande till vad som gäller vid handläggningen av andra utlänningsärenden. Efter- som den nu aktuella paragrafen i utlänningslagen fylls ut av andra bestämmelser bör en hänvisning göras för att uppnå det resultatet. Hänvisningen till utlänningslagens bestämmelser om tolkersättning bör därför föras över till den nya lagen. Bestämmelserna om dna-analys i 13 kap. 15 och 16 §§ utlänningsla- gen gäller genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlännings- kontroll även vid handläggning enligt den lagen. I ärenden om uppe- hållstillstånd på grund av familjeanknytning ska under vissa förutsättningar ge sökanden och den person till vilken anknytning åberopas tillfälle att få en dna-analys utförd avseende det biologiska släktskapet. Tillfälle till sådan analys behöver inte ges om ansökan ska avslås av andra skäl än otillräcklig utredning om släkt- skapet. En dna-analys får utföras endast om den som ska undersökas har informerats om syftet med analysen och lämnat sitt skriftliga samtycke. Kostnaden för provtagning, transport av prover och ana- lys ska betalas av staten. I vissa fall har den som själv bekostat en dna-analys rätt till ersättning från staten. Hänvisningen till utlän- ningslagens bestämmelser om dna-analys infördes i lagen om sär- skild utlänningskontroll . Det gjordes med anledning av att frågor om bl.a. uppehållstillstånd i vissa fall skulle prövas enligt den lagen (prop. 2009/10:31 s. 295). De nu aktuella bestämmelserna är avsedda att tillämpas i de fall där en utlänning är föremål för ett utvisningsärende enligt lagen om särskild utlänningskontroll, eller redan har utvisats med stöd av den, och utlänningen ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning. Det torde inte vara någon vanlig situation, men det kan inte uteslutas att det kan förekomma. Mot bakgrund av det, och då be- stämmelserna i utlänningslagen om dna-analys är relativt detaljerade, anser utredningen att det finns skäl att behålla hänvisningen till ut- länningslagens paragrafer. Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäl- ler utlänningslagens bestämmelse om rättelse av beslut även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt 13 kap. 12 § utlänningslagen får en förvaltningsmyndighet besluta om rättelse av sitt beslut, om en utlänning har lämnat oriktig uppgift om sitt namn, sin nationalitet eller någon annan omständighet av be- tydelse för att utlänningens identitet ska kunna fastställas, och den oriktiga uppgiften har tagits in i myndighetens beslut. Bestämmelsen avviker från vad som enligt förvaltningslagen gäller i fråga om rättel- se (prop. 2016/17:180 s. 223).