sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Bland de tio kommuner som 2018 hade högst inkomster från fastighetsavgifter per invånare var en majoritet kommuner med många fritidshus (, , , , , , och ).38 Fastigheter som är byggda eller senare är dock undantagna från fastighetsavgift , vilket kan begränsa intäkterna från fastighetsavgiften om en kommun har många nybyggda fritidshus. Utöver den demografiska utvecklingen påverkar även en mängd socio- ekonomiska faktorer kommunernas förutsättningar och möjligheter att erbjuda god service och välfärd till sina invånare. De socioeko- nomiska skillnaderna mellan kommunerna är stora och dessa skill- Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar nader tenderar i flera avseenden att öka. De stora olikheterna aktuali- serar diskussionen om ett land som glider isär och hur stora skill- nader som kan tillåtas innan åtgärder bör sättas in. Den har också betydelse för uppdrag, eftersom utvecklingen påverkar kommunernas kapacitet att klara sina uppgifter. 6.5.1Fem kommungrupper utifrån likheter i socioekonomi har låtit analysera den socioekonomiska situa- tionen och utvecklingen i landets 290 kommuner utifrån tio indika- torer, varefter kommunerna har klassificerats och grupperats med hjälp av en särskilt utvecklad analysmodell.39 Indikatorerna belyser sådant som sysselsättning och arbetslöshet, andel unga och gamla, ekonomiskt bistånd och ohälsotal, utbildning, inkomster samt födda utanför EU/EFTA-området. Analysen leder fram till att fem kommun- grupper (s.k. SEKOM-grupper) utkristalliseras utifrån likheter i socio- ekonomin.40 Med en viss generalisering kan kommungrupperna också namnges, även om namnen inte fullt ut är betecknande för alla kom- muner i varje grupp. Den första gruppen (lila grupp i figurerna 6.11–6.16) kan kallas för det ”välmående pendlings-Sverige”. Här återfinns 36 kommuner som tillsammans utgör av landets totala befolkning. In- vånarna har en hög utbildningsnivå, arbete med hög inkomst och låga ohälsotal. I gruppen finns många barnfamiljer och därmed en stark återväxt av nya generationer. Exempel på kommuner i denna grupp är , , , , och . De flesta ligger på pendlingsavstånd till någon av våra tre storstäder , eller . Det kan också noteras att många av de kommuner som har bildats genom delningar av större kommuner återfinns i denna grupp. Den andra gruppen (grupp) skulle kan kallas ”produktions- ”. Här återfinns 55 kommuner med tillsammans av landets befolkning, bl.a. de tre storstäderna samt kommuner med universitet och högskolor. Här finns dessutom traditionellt starka industristäder. Gruppen kan sägas representera ett mångfaldens och kommunerna i grupp är heterogena i många socio- 39Statisticon (2019), Socioekonomisk analys av kommuner, underlagsrapport till Kom- munutredningen. SEKOM står för Socioekonomisk analys av kommuner. 40Se bilaga 4. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Även i den här gruppen finns en hög utbild- ningsnivå, höga inkomster och låga ohälsotal. Det finns också en god generationsåterväxt och en förhållandevis hög andel av befolkningen är född utanför EU/EFTA-området. Den tredje gruppen (grön grupp) kan kallas det ”välmående lands- bygds-Sverige”. Här återfinns 65 kommuner med motsvarande 16 pro- cent av landets befolkning, t.ex. många av turistkommuner som Åre, , , och . Inkomstnivåerna är förhållandevis höga, andelen förvärvsarbetande är hög och andelen invånare med ekonomiskt bistånd är låg. En väsentlig skillnad jäm- fört med föregående grupp är att det i dessa kommuner finns en mer åldrande befolkningsstruktur och en lägre generationsåterväxt. Den fjärde gruppen (blå grupp) kan kallas ”strukturomvandlings- ”. Här återfinns av landets befolkning i 59 kommuner. Dessa kommuner präglas av låg utbildningsnivå, hög arbetslöshet och låg inkomstnivå. Även här noteras en åldrande befolkningsstruk- tur. Exempel på kommuner i den gruppen är , , , , och . Den femte gruppen (gul grupp) skulle kunna kallas ett ”landsbygds- med utmaningar”. Den består av 75 kommuner omfattande av landets befolkning. Kännetecknande för dessa kom- muner är framför allt en starkt åldrande befolkningsstruktur, låg generationsåterväxt samt låga inkomst- och utbildningsnivåer. Några exempel på kommuner i denna grupp är , , , och . Givetvis finns det många exempel på kommuner som ligger på gränsen mellan grupperna. Inte minst är det svårt att dra upp en tyd- lig gräns mellan de två sistnämnda grupperna, där både industribeto- nade och landsbygdsbetonade kommuner återfinns i bägge grupperna. Det finns även exempel på kommuner som rört sig mellan grupperna, vilket också beskrivs i analysen. 6.5.2Skillnaderna i socioekonomiska förutsättningar tilltar Det intressanta är dock att skillnaderna mellan grupperna i flera av- seenden verkar tillta. Framför allt gäller det fyra av indikatorerna: Den första tilltagande skillnaden handlar om nettoinkomsten, där de pendlingsnära lila kommunerna drar ifrån övriga kommuner (se Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar figur 6.11).41 Skillnaden var stor och den har mer eller mindre fördubblats . Med stora inkomst- skillnader följer också stora skillnader i levnadskostnader inte minst boendekostnader. Källa: Statisticon. Den andra tilltagande skillnaden avser andelen invånare födda utan- för EU/EFTA (se figur 6.12). I den kommungruppen inne- hållande våra storstadskommuner, universitetsstäder, större industri- kommuner, etc. har andelen varit väsentligen högre , men skillnaderna gentemot övriga grupper ökar kraftigt. 41Diagrammen är boxplottar som syftar till att visa nivå och spridning i respektive grupp. Dock visas inte data mindre än första kvartilen och data större än tredje kvartilen. En stapels höjd visar kvartilavståndet i respektive grupp, vilket motsvarar hälften av kommunerna kring medianen som illustreras med ett svart streck i varje stapel. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Figur 6.12 Födda utanför EU/EFTA Källa: Statisticon. Den tredje tilltagande skillnaden gäller den allt lägre andelen ungdo- mar som når gymnasiebehörighet (se figur 6.13). Det finns anledning att tro att den ökade invandringen spelar viss roll för denna utveck- ling men den negativa trenden har pågått och det är först som invandringen och asylmottagningen varit relativt hög. Utvecklingen medför en påtaglig risk för en negativ ut- veckling när det gäller sysselsättning, arbetslöshet och folkhälsa i redan socioekonomiskt utsatta kommuner. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Källa: Statisticon. Den fjärde tilltagande skillnaden gäller andel öppet arbetslösa (figur 6.14). Medan minskningar kan noteras i den lila, den gröna och den gruppen har andelen öppet arbetslösa ökat i den blå gruppen, dvs. kommuner med stark strukturomvand- ling. Den generella ökningen beror till stor del på ett tids- seriebrott. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Figur 6.14 Öppet arbetslösa Källa: Statisticon. Kommungruppernas inbördes förhållanden och hur enskilda kom- muner rör sig inom och mellan grupperna påverkas framför allt av människors flyttmönster. Studeras inrikes flyttnetton efter födelse- bakgrund (födda i respektive utanför EU/EFTA) framträder tydliga mönster som påtagligt påverkar kommunernas socioekonomi. Personer födda i flyttar framför allt till de välmående pend- lingskommunerna i den lila gruppen, och även i viss mån till den gröna gruppens välmående landsbygdskommuner (se figur 6.15). Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Figur 6.15 Inrikes flyttnetton för flyttare födda i , per SEKOM-grupp 2005–2018 Källa: Statisticon. Den gruppen med många större städer har fått ett allt större negativt inrikes flyttnetto bland svenskfödda. Flyt- tare födda utanför EU/EFTA rör sig däremot i huvudsak till denna grupp av kommuner, men även i viss mån till den lila gruppens pend- lingskommuner (se figur 6.16). Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Figur 6.16 Inrikes flyttnetton för flyttare födda utanför EU/EFTA, per SEKOM-grupp 2005–2018 Källa: Statisticon. En konsekvens av detta är en successiv förändring av befolkningens sammansättning i många kommuner i den gruppen. Förenklat uttryckt flyttar personer födda i från de större städerna till pendlingsnära eller boendeattraktiva kommuner i de lila eller gröna grupperna. flyttar invånare födda utanför EU/EFTA i stor utsträckning till större städer från kommuner i de andra grupperna. Det bör observeras att analysen ovan enbart studerar inrikes flytt- ningar. Det är fortfarande så att varje socioekonomisk grupp upp- visar totalt sett positiva flyttnetton för gruppen födda utanför EU/EFTA. Orsaken är att det i samtliga grupper finns ett konti- nuerligt positivt utrikes flyttnetto som kompenserar för eventuella negativa inrikes flyttnetton. Jämte födelsebakgrund har även ålder stor betydelse för hur man flyttar. Människor i åldersgruppen 19–flyttar i stor utsträck- ning till universitets- och högskolesäten i den gruppen, vilket leder till positiva flyttnetton. Samtliga övriga grupper har negativa flytt- netton för denna åldersgrupp. Åldersgrupperna 0–samt 25–, Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar barnfamiljerna lämnar, dock den gruppen i stor utsträck- ning. Flyttningar sker här främst till kommuner i den lila och gröna gruppen, dvs. välmående pendlings- respektive landsbygdskommuner. 6.5.3Socioekonomiska förutsättningar påverkar kommunernas kapacitet som helhet har befunnit sig i ett läge med ökande förvärvsgrader och nettoinkomster. Arbetslösheten och det offentliga försörjningsstödet har sjunkit. ökar de socio- ekonomiska skillnaderna mellan landets kommuner. Detta föranle- der frågan om det finns en gräns för hur olika levnadsförutsättningarna kan vara i landets 290 kommuner. Särskilt ökar olikheterna mellan kommunerna när det gäller nettoinkomster, andelen invånare födda utanför EU/EFTA och andelen ungdomar med gymnasiebehörighet. De socioekonomiska förändringarna leder inte bara till ökad polarisering mellan kommuner utan de påverkar också förutsätt- ningarna och kapaciteten att erbjuda god välfärd och service till in- vånarna. Att skillnaderna ökar mellan kommuner avseende exem- pelvis inkomster och andelen födda utanför EU/EFTA har en direkt påverkan på kommunernas ekonomi. Att skillnaderna ökar avseende gymnasiebehörighet och att den dessutom generellt sett minskar är allvarligt och oroväckande för kompetensförsörjningen men ökar också risken för arbetslöshet och ohälsa. Den faktor som framför allt påverkat kommunernas socioeko- nomiska situation är de stora skillnaderna i flytt- mönster med avseende på födelsebakgrund. Även om invandringen momentant varit stor och inneburit ökande befolkning i många kommuner som tidigare haft befolkningsminskning ökar nu sekun- därflyttningen, när många personer födda utanför EU/EFTA söker sig mot större städer (se kapitel 10). Det innebär att många mindre kommuner har fått ta kostnader för flyktingmottagning och integra- tionsåtgärder, men i mindre omfattning får skörda frukterna i form av kompetenstillskott och nya skattebetalare när dessa personer kom- mer in på arbetsmarknaden. Den svenskfödda delen av befolkningen har ett annat flyttmönster, eftersom denna grupp i allt större omfattning flyttar från de större städerna och i stället bosätter sig i de mer välmående pendlings- och landsbygdskommunerna. Det innebär goda skatteintäkter, eftersom Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar det ofta handlar om personer med relativt höga inkomster. Men det medför också ökade kostnader eftersom det i många fall är barn- familjer som flyttar, vilket ökar behoven av investeringar i barnom- sorg och skolor. Det mest problematiska socioekonomiska läget har de kommuner som i analysen ovan betecknas som strukturomvandlingskommuner och landsbygdskommuner med utmaningar. Det handlar om 134 kom- muner, dvs. närmare hälften av landets 290 kommuner men med av befolkningen. Betecknande för dessa kommu- ner är åldrande befolkning, lägre inkomster och utbildningsnivåer samt högre arbetslöshet. Det är också här som kapacitetsproblemen i kommunernas verksamhet blir som mest påtagliga. 6.6Identitet och territoriell anknytning Stadsregionernas utveckling har medfört att medborgarna har fått en allt svagare koppling till den egna kommunen. De som pendlar till arbete och studier över kommungränser tillbringar i praktiken bara en del av den vakna tiden i hemkommunen. Genom kommunernas integrering i stadsregionerna kan också invånare i en kommun komma att påverkas av politiska beslut i andra kommuner – beslut som man inte har något inflytande över. Utvecklingen av den centrala staden kan vara lika viktig för pendlarna som för de som redan bor där. Ett exempel på detta är ombyggnaden av i som berör tusentals invånare i och som ska passera på väg till sitt arbete i och som får längre restid till arbetet på grund av de pågående byggnadsarbetena. Den integrering som sker i stadsregionerna har direkta konse- kvenser för medborgarnas politiska handlande. De utövar sin lokala rösträtt och betalar kommunalskatt i sin hemkommun men kan mycket väl ha intresse av politik i andra kommuner och kan även ha försökt att påverka andra kommuners beslut. En undersökning som gjordes av medborgarnas politiska orien- tering i två stadsregioner 2009 visar att medborgarna i första hand utövar sitt politiska intresse och engagemang i den egna kommunen, men den politiska orienteringen mot andra kommuner är ändå Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar påtaglig.42 Politisk orientering fångades in med ett antal indikatorer: intresse för lokala nyheter och politik, i vad mån man pratar med andra invånare om lokal politik, om man försökt påverka andra in- vånares politiska uppfattningar och om man har försökt påverka beslutsfattare. Undersökningen visade att medborgarna i första hand utövar sitt politiska intresse och engagemang i den egna kommunen, men den politiska orienteringen mot andra kommuner är ändå på- taglig. Den starkaste orienteringen mot andra kommuner finns hos de boende i kranskommunerna gentemot politik i den centrala staden. Ett annat uttryck för den stadsregionala sammanvävningen är att medborgarna i stadsregionerna har en territoriell identitet som i hög grad sträcker sig förbi den egna kommungränsen. När så mycket som är relevant för medborgarna utspelar sig utanför den egna kom- munen eller gäller stadsregionen som helhet förskjuts också hemhörig- hetskänslan. Sammantaget visar undersökningen att medborgarna i första hand känner sig hemma i den egna kommunen, men att den lokala hem- hörighetskänslan långsamt börjar att lösas upp som en konsekvens av att både medborgarna och kommunerna i ökande utsträckning ser sig som delar i en större region. demografiska utveckling följer samma mönster som gäller för stora delar av världens övriga länder. Storstadsområdena ökar sin befolkning kraftigt medan befolkningsmässigt små områden, långt från större arbetsmarknader minskar i befolkning. Drivkrafterna bak- om dagens urbanisering är starka genom att s.k. agglomerationsför- delar uppstår. I ekonomiskt hänseende anses de områdena innebära fördelar genom goda förutsättningar för delning, matchning och lärande. Enligt SCB:s befolkningsprognos förväntas det historiska mönstret av växande stadsregioner och krympande små landsbygdskommuner fortsätta . över perioden –2040 förväntas befolkningen i mycket avlägsna landsbygds- 42Lidström, A., , N. och , K. (2017), ”Stadsregioner som demos i ?” Stats- vetenskaplig tidskrift, 119 (3). Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar kommuner i stort sett halveras medan storstadskommunernas be- folkning ökar . Det innebär att skillnaderna mellan de minsta kommunerna och de största förväntas tillta. Antalet små kommuner med mindre än 5 000 invånare förväntas öka från 9 till 21 och de allra minsta kommunerna beräknas få en befolkning på så lite som 1 500 invånare. förväntas antalet stora kommuner med över 100 000 invånare öka från 10 till 27 . Den förväntade befolkningsutvecklingen innebär också tilltagande skillnader i befolkningens ålderssammansättning i de olika kommun- kategorierna. Även om alla kommunkategorier förväntas få en större andel äldre () och en mindre andel i arbetsför ålder (20–) ser ålderssammansättningen i mycket avlägsna landsbygds- kommuner mest bekymmersam ut. Sett ur ett kapacitetsperspektiv sätter den demografiska utveck- lingen press på de svenska kommunerna. Storstädernas starka befolk- ningstillväxt medför ett antal utmaningar. Ändå innebär ett större befolkningsunderlag större möjligheter att bygga upp en hög kapacitet i kommunens organisation jämfört med de små och minskande lands- bygdskommunerna. Motivet bakom kommunindelnings- reform, att skapa självständiga och bärkraftiga kommuner, blir på så sätt åter aktuellt mot bakgrund av den demografiska utvecklingen. En tydlig utvecklingstrend som finns parallellt med urbaniseringen är regionförstoring. Antalet statistiskt beräknade lokala arbetsmark- nader (LA) har stadigt minskat . fanns 187 LA, 2016 hade de minskat till 71. Regionförstoringen ser dock mycket olika ut i landets olika delar beroende på naturliga avståndsmässiga förut- sättningar och på hur samhällsplanering och investeringar i trans- portsystemen har förbättrat förutsättningarna för pendling. Utveck- lingen innebär därmed att den nuvarande kommunindelningen i allt mindre grad speglar funktionella arbetsmarknadsregioner som utgör ett område inom vilka människor bor och arbetar. Utvecklingen innebär också en gradvis förskjutning där invånare i storstadskom- muner i högre utsträckning upplever att de har en territoriell iden- titet i storstadsområdet snarare än enbart i den egna kommunen. Vid sidan av växande skillnader i demografisk utveckling ökar de socioekonomiska skillnaderna mellan kommunerna. De socioekono- miska skillnaderna påverkar kommunernas kapacitet att utföra sina uppgifter och erbjuda välfärd och service. Skillnader i inkomster mel- Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar lan kommuner har direkt effekt på kommunernas ekonomi och skill- nader i antalet personer som har gymnasiebehörighet påverkar kom- petensförsörjningen negativt och kan leda till högre arbetslöshet och ohälsa. Nästan hälften av kommuner befinner sig i en utsatt situation med hänsyn till socioekonomi med en allt äldre befolkning, högre arbetslöshet samt lägre utbildningsnivå och lägre inkomster. Kommunernas möjligheter att finansiera sin verksamhet är avgörande för att de ska kunna utföra sina lagstadgade uppgifter och tillhanda- hålla likvärdiga välfärdstjänster i hela landet. är det betydande skillnader mellan kommunernas förutsättningar, och de prognoser redovisar pekar entydigt på att skill- naderna kan komma att öka. För att kunna bedöma hur de demografiska förändringarna på- verkar kommunernas ekonomi i ett långt tidsperspektiv använder utredningen dels prognos för de offentliga finanserna från 2019,1 dels analyser 2015 (SOU 2015:101). Tidsperspektivet i båda dessa prognoser är 2040. Med ett sådant långt tidsperspektiv är det självklart att förutsätt- ningarna för prognoserna kan förändras, t.ex. genom att det fattas politiska beslut som syftar till att motverka de negativa konsekven- serna av förväntade demografiska förändringar. De prognoser som redovisas i följande kapitel visar hur utvecklingen blir om förutsätt- ningarna inte ändras. 7.1God ekonomisk hushållning och balanskravet Kommunallagen (2017:725) innehåller de grundläggande reglerna för kommunernas ekonomiska förvaltning. kommunallag in- fördes ett övergripande krav på god ekonomisk hushållning för kom- munerna. Av 11 kap. 1 § kommunallagen framgår att kommunerna ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verk- samhet som bedrivs genom kommunala bolag, stiftelser och föreningar. Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning 1Konjunkturinstitutet (2018), Hållbarhetsrapport för de offentliga finanserna; SOU 2015:101, Demografins regionala utmaningar. Ett exempel på vad som utgör god ekonomisk hus- hållning finns i 11 kap. 2 § kommunallagen där det ställs krav på kommunernas medelsförvaltning. I lagens förarbeten gavs bl.a. föl- jande exempel på vad som utgör god ekonomisk hushållning: En god hushållning bör vara att de löpande intäkterna täcker de löpande kostnaderna. Det är normalt inte god ekonomisk hushåll- ning att finansiera löpande driftkostnader med lån. När en kommun får betalning vid en försäljning av en anläggningstillgång, eller får försäkringsersättning för en sådan tillgång, ska motsvarande belopp användas för att investera i andra anläggningstillgångar eller betala långfristiga skulder, med undantag för vissa särskilda fall när medlen kan användas på annat sätt. Det kan vara fallet när behovet av anlägg- ningstillgångar minskar på grund av vikande befolkningsunderlag eller ändrad verksamhetsinriktning. I god ekonomisk hushållning lig- ger också att man vårdar tillgångar väl, har god framförhållning i den fysiska planeringen och en effektiv organisation.2 Ett nollresultat är inte tillräckligt för att kravet på god ekonomisk hushållning ska vara uppfyllt. För att kravet ska vara uppfyllt bör utfal- let ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin.3 Enligt 11 kap. 5 § andra stycket kommunallagen ska budgeten upp- rättas så att intäkterna överstiger kostnaderna, det s.k. balanskravet. Det innebär att i normalfallet ska årets resultat enligt resultaträk- ningen, och förändringen av det egna kapitalet, vara positivt. In- förandet av balanskravet skulle förhindra en fortlöpande urgröpning av den kommunala ekonomin och skapa förutsättningar för en lång- siktigt stabil finansiell utveckling.4 Bakom balanskravet ligger den grundläggande idén om att varje generation ska bära de kostnader för service som den generationen beslutar om och konsumerar. Krav på hur balanskravet ska beräknas och redovisas har kommit att for- Det kommunala balanskravet är en del av det nationella finans- politiska ramverket och understödjer överskottsmålet.6 1990/91:117 s. 211. 1996/97:52 s. 32 f. 4Ibid., s. 29 f. 5Se 11 kap. 10 och 11 §§ lagen (2018:597) om bokföring och redovisning. 2017/18:207 för finanspolitiken. Som framgått tidigare i kapitlet är det upp till varje kommun att tolka vad som är god ekonomisk hushållning. Kommunernas ekonomiska mål kan variera beroende på i vilken situation de befinner sig. En växande kommun kan behöva ställa höga krav på ekonomiskt resultat för att långsiktigt kunna klara sina investeringsbehov. En krympande kommun med lägre investeringsbehov kan däremot sätta lägre krav. Många kommuner använder ett ekonomiskt resultat på två pro- cent av skatteintäkter och generella statsbidrag och utjämning som riktmärke för god ekonomisk hushållning. Ett överskott i resultat- räkningen innebär att kommunen kan använda en del av de löpande resurserna för att finansiera investeringar, vilket dämpar skuldsätt- ning och räntekostnader.7 har tvåprocentsmålet ofta varit inom räckhåll för alla typer av kommuner (se figur 7.1). Mycket avlägsna lands- bygdskommuner har dock haft svårt att nå medan stor- stadskommuner däremot har befunnit sig en god bit över två pro- cent. är storstadskommunerna de kommuner som på grund av befolkningsökningar har de största behoven av nyinvesteringar. De höga resultaten motsvarar således ett större investeringsbehov som behöver finansieras. 7Mörk, E., , G. och , L. (2019), Kommunernas framtid. , s. 66. Figur 7.1 Ekonomiskt resultat på av skatteintäkter och generella statsbidrag och utjämning –2018 0 -1 -2 -3 -4 Täta kommuner (NS) Täta kommuner (A) Landsbygdskommuner (NS) Landsbygdskommuner (A) Landsbygdskommuner (MA) Anm.: Figuren är uppdaterad av med värden. Källa: , , , G. och , L. (2019), – kommunernas framtid. SNS förslag, s. 67. –2017 har kommunernas ekonomiska resultat märkbart försämrats.