sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Brott som rör deltagande i kriminell organisation Eppo ska enligt artikel 22.2 i Eppo-förordningen också ha materiell behörighet i fråga om brott som rör deltagande i en kriminell orga- nisation enligt definitionen i rådets rambeslut /841/RIF av om kampen mot organiserad brottslighet (i fort- sättningen rambeslutet om kampen mot organiserad brottslighet), så som det har införlivats i nationell lagstiftning, om fokus för en sådan kriminell organisations brottsliga verksamhet är att begå brott som avses i artikel 22.1. Rambeslutet om kampen mot organiserad brottslighet Rambeslutet om kampen mot organiserad brottslighet, som skulle vara genomfört , ledde till en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning i fråga om brott som rör deltagande i en kriminell organisation. I utarbetades pro- memorian Genomförande av rådets rambeslut om kampen mot or- ganiserad brottslighet (Ds 2010:25). Ytterligare förarbeten till lag- stiftningen finns i Genomförande av rådets rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet, prop. 2010/11:76. I artikel 1 i rambeslutet definieras begreppen kriminell organisa- tion och strukturerad sammanslutning. Med det förstnämnda avses en strukturerad sammanslutning, som har inrättats , av fler än två personer som handlar i samförstånd för att begå brott, som bestraffas med ett längsta frihetsberövande eller en frihetsberö- vande säkerhetsåtgärd eller en strängare sanktion, för att direkt eller indirekt erhålla ekonomiska eller materiella förde- lar. Strukturerad sammanslutning definieras i rambeslutet om kam- pen mot organiserad brottslighet som en sammanslutning som inte tillkommit slumpartat i det omedelbara syftet att begå ett brott eller som inte nödvändigtvis har formellt fastställda roller för medlem- marna, kontinuitet i sammansättningen eller en utarbetad struktur. Regeringen – som konstaterade att rambeslutet inte krävde att det skulle införas någon legaldefinition av begreppet kriminell orga- nisation – framhöll att rambeslutet fick anses omfatta sådana gär- ningar som normalt kan förknippas med organiserad brottslighet. Dit hörde t.ex. stöld, rån, bedrägeri, penningförfalskning, dobbleri, koppleri, människohandel, bestickning, narkotikabrott, vapenbrott, smugglingsbrott och människosmuggling, se prop. 2010/11:76 s. 20 f. Enligt artikel 2 i rambeslutet om kampen mot organiserad brotts- lighet hade medlemsstaterna möjlighet att kriminalisera antingen ett eller båda av två alternativa beteenden. genomförde rambe- slutet utifrån alternativet som beskrevs enligt följande. Beteendet hos en person, som med avsikt och med kunskap om an- tingen den kriminella organisationens syfte och allmänna verksamhet eller organisationens avsikt att begå brotten i fråga, aktivt deltar i orga- nisationens brottsliga verksamhet, vari inbegrips tillhandahållande av in- formation eller materiellt stöd, rekrytering av nya medlemmar och alla former av finansiering av verksamheten, med vetskap om att deltagandet kommer att bidra till genomförandet av organisationens brottsliga verk- samhet. Regeringen bedömde att svensk rätt i huvudsak uppfyllde de krimi- naliseringsåtaganden som följde av rambeslutet om kampen mot or- ganiserad brottslighet, men att det för vissa brott som rambeslutet fick anses omfatta krävdes att straffansvar infördes även för förbere- delse och försök. 10.2.6Eppos behörighet enligt artikel 22.2 Utredningens bedömning: Rambeslutet om kampen mot orga- niserad brottslighet är genomfört i svensk rätt. Någon ytterligare lagstiftning behövs inte. Skälen för utredningens bedömning: När det gäller Eppos behö- righet enligt artikel 22.2 i Eppo-förordningen krävs det dels att det är fråga om brott som rör deltagande i en kriminell organisation en- ligt definitionen i rambeslutet om kampen mot organiserad brotts- lighet, såsom det införlivats i nationell lagstiftning, dels att fokus för en sådan kriminell organisations brottsliga verksamhet är att begå något av de brott som avses i artikel 22.1. Begreppet brott som rör deltagande i en kriminell organisation bör enligt skäl 57 till Eppo- förordningen omfattas av definitionen i nationell lagstiftning i över- ensstämmelse med rambeslutet om kampen mot organiserad brotts- lighet och kan exempelvis omfatta medlemskap i eller organisation och ledning av en sådan kriminell organisation. I svensk rätt finns det inte någon legaldefinition av begreppet kri- minell organisation. Rambeslutet om kampen mot organiserad brottslighet krävde inte heller att en sådan skulle införas (se prop. 2010/11:76 s. 20). Som framgått har genomfört rambeslutet enligt en av de i rambeslutet anvisade modellerna. Regeringen kon- staterade vid genomförandet att den valda modellen framstod som lämpligast, bl.a. av det skälet att man då inte behövde kriminalisera någons deltagande i en kriminell organisation utan att ställa krav på att en konkret straffbar gärning begåtts inom ramen för organisationens verksamhet (a. prop. s. 26). Straffansvar för en- bart deltagande i en kriminell organisation, dvs. utan krav på en kon- kret straffbar handling, infördes alltså inte i . Artikel 22.2 i Eppo-förordningen bedöms ha självständig bety- delse för Eppos behörighet i , i meningen vara tillämplig där artikel 22.1 inte ensam ger behörighet, endast i ett fåtal fall. Det kan dock tänkas att artikel 22.2 kan tillämpas vid förberedelsebrott eller när den svenska kriminaliseringen sträcker sig längre än Sefi-direkti- vets brottsbeskrivningar, jfr exemplet i avsnitt 10.2.4 att den svenska lagstiftningen kriminaliserar vissa gärningar redan på farestadiet me- dan Sefi-direktivet förutsätter att en effekt ska ha inträffat. Som har framgått där kan det dock ifrågasättas om Eppos behörighet enligt artikel 22.1 i Eppo-förordningen omfattar sådana situationer. När det kan misstänkas att en kriminell organisation förbereder ett brott, alternativt personer inom en sådan organisation har begått ett brott som har stannat på farestadiet, skulle alltså Eppo kunna vara behörig, förutsatt att fokus för den kriminella organisationens brottsliga verksamhet är att begå brott som anges i artikel 22.1 i Eppo-förord- ningen. 10.2.7Eppos behörighet enligt artikel 22.3 Utredningens bedömning: Eppos behörighet när det gäller brott som är oupplösligt sammankopplade med Eppo-brott kräver inga lagstiftningsåtgärder. Skälen för utredningens bedömning Den tredje och sista grunden för Eppos materiella behörighet gäller varje annat brott som är oupplösligt sammankopplat med en brotts- lig handling som omfattas av artikel 22.1 i Eppo-förordningen. Be- hörigheten får dock endast utövas i överensstämmelse med arti- kel 25.3. Den artikeln anger att Eppo i vissa fall ska avstå från att utöva sin behörighet, se avsnitt 10.2.9. Enligt skäl 54 bör begreppet oupplösligt sammankopplade brott ses mot bakgrund av relevant rättspraxis, som med avseende på tillämpningen av principen ne bis in idem betraktar identiska sakförhållanden (eller sakförhållanden som är väsentligen desamma) som ett relevant kriterium, vilket ska förstås som att det föreligger en uppsättning konkreta omständighe- ter som är oupplösligt sammankopplade och rum. Ingen generell utvidgning av behörigheten Utredningen vill inledningsvis framhålla att begreppet oupplösligt sammankopplade brott inte bör tolkas på det sättet att det rent all- mänt kan användas för att ge Eppo behörighet att handlägga brotts- misstankar, även om det skulle ge fördelar ur effektivitetssynpunkt. Redan av begreppets ordalydelse framgår att enbart brott som det inte skulle vara möjligt att utreda och lagföra var för sig kan ligga till grund för behörighet enligt artikel 22.3. Det kan sannolikt inte sällan visa sig att både Eppo-brott och brott som ligger utanför Eppos be- hörighet kan behöva utredas och lagföras parallellt, om de har nära samband med varandra och rör samma personer. Det är emellertid i sig inte något skäl för att handläggningen ska övertas av Eppo. Den omständigheten att skäl 54 utöver vad som nämnts på ett all- mänt sätt – men inte som ett led i beskrivningen av begreppet oupp- lösligt sammankopplade brott – talar om en effektiv utredning av brott kan inte tas till intäkt för en utvidgning av Eppos behörighet utöver vad artikel 22.3 anger. I de fall där både Eppo och en nationell myndighet parallellt ut- reder samma person för brott som har samband får det förutsättas att de samråder så att bådas brottsutredningar kan genomföras på bästa sätt. Begreppet gärning bör vara avgörande Enligt utredningens mening bör begreppet gärning, på det sätt som det används i och den svenska praxis som utveck- lats kring det begreppet, typiskt sett fungera som ledning vid av- gränsningen av vad som utgör respektive inte utgör oupplösligt sam- mankopplade brott. I de fall där ett handlande utgör en gärning i mening men kan utgöra flera brott, varav åtmin- stone ett är sådant som Eppo är behörig att handlägga enligt arti- kel 22.1 i Eppo-förordningen, bör Eppos behörighet omfatta även de andra brott som kan innefattas i gärningen. Ett exempel kan vara att vilseledandet vid bedrägeribrott genomförs genom ett annat brott (t.ex. osann försäkran, osant intygande eller brukande av osann urkund). Eppo torde då kunna vara behörig även beträffande det brott som möjliggör vilseledandet – givet att förutsättningar även i övrigt föreligger för behörighet, exempelvis enligt artikel 25.3 i Eppo-förordningen. Eftersom sådana brott enligt svensk rättspraxis i många fall konsumeras av huvudbrottet, särskilt om det är fråga om ett huvudbrott som har lett till betydande ekonomisk skada, är det till stor del en teoretisk frågeställning. Möjligen kan man tänka sig att vissa andra handlanden som utförs som förled för att senare ge- nomföra ett brott som omfattas av Eppos behörighet kan utgöra en gärning och därmed flera oupplösligt sammankopplade brott, t.ex. förfalskningsbrott inför ett bedrägeri eller penningtvättsbrott. Det är då inte säkert att frågeställningen blir fullt lika teoretisk, jfr t.ex. NJA 1972 s. 643 och NJA 1986 s. 234 samt m.fl., m.m. (, ), inledande kommentar till 14 kap. Det är inte uteslutet att även andra brott i ett enskilt fall skulle kunna anses vara oupplösligt sammankopplade. Det är dock inte alltid lätt att avgöra om ett visst handlande utgör en eller flera gärningar (se m.fl., m.m., [, ], kommentaren till 30 kap. 9 §). Det kan därmed förutses att det kan uppstå delade meningar mellan Eppo och natio- nella myndigheter om vem som är behörig avseende ett visst hand- lande. Som framgått i avsnitt 8.3.4 finns det mekanismer i Eppo-för- ordningen för att hantera sådana, och andra, meningsskiljaktigheter. Det finns därför inte skäl att här mer än vad som gjorts tolka begrep- pet oupplösligt sammankopplade brott. Sådana frågor bör, med be- aktande av vad som sagts och utifrån tolkning av skäl 54 till Eppo- förordningen, lösas i rättstillämpningen. 10.2.8Territoriell och personanknuten behörighet Utredningens bedömning: De svenska domsrättsreglerna täcker det som behövs. Skälen för utredningens bedömning: Artikel 23 i Eppo-förord- ningen, som i praktiken är en för Eppo verksamhetsintern regel, knyter an till artikel 22 och innebär att Eppo ska ha behörighet i tre olika situationer. Den första är om brotten i artikel 22 helt eller del- vis har begåtts på en eller flera medlemsstaters territorium. Den andra situationen där Eppo ska ha behörighet är om brotten har be- gåtts utanför medlemsstaternas territorier men av en medborgare i en medlemsstat. Det gäller dock bara under förutsättning att en medlemsstat är behörig i fråga om sådana brott när de begås utanför dess territorium. Den tredje situationen där Eppo ska ha behörighet är om ett brott som Eppo är behörig för enligt artikel 22 i Eppo- förordningen har begåtts utanför medlemsstaternas territorier men av en person som när brottet begicks var tjänsteman eller annan an- ställd i EU. Det förutsätter emellertid att den aktuella medlemssta- ten är behörig i fråga om sådana brott när de begås utanför dess ter- ritorium. De nu angivna kraven, som kompletterar artikel 22 i Eppo-för- ordningen, knyter an till nationell rätt på så sätt att Eppo är behörig endast i de fall där medlemsstaten har domsrätt. De i sammanhanget relevanta svenska domsrättsreglerna finns i 2 kap. . Ut- gångspunkten är enligt 2 kap. 1 § att svensk domstol alltid är behörig att döma över gärningar som har begåtts i . När det gäller brott som har begåtts utanför döms enligt 2 kap. 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol om brottet har begåtts av en svensk medborgare, en person med hemvist i , en person som finns i riket eller om brottet har begåtts i utövningen av ett svenskt företags näringsverksamhet. För de två se- nare personkategorierna gäller emellertid särskilda begränsningar. I paragrafen ställs det också krav på dubbel straffbarhet och avseende påföljd, med hänvisning till lagen på gärningsorten. Det finns också andra undantag, men de saknar betydelse här. Det finns även andra bestämmelser av betydelse för internationella straffrättsliga förhål- landen i 2 kap. , bl.a. om åtalsförordnande och immuni- tet. När det gäller domsrättsfrågan är de nu behandlade bestämmel- serna de centrala. Som framgått ger de svenska domsrättsreglerna tämligen vid- sträckta befogenheter att väcka åtal för brott som har begåtts utanför . Utredningen bedömer därför att reglerna inte begränsar Eppos potentiella behörighet enligt artikel 23 i Eppo-förordningen. Utredningen gör vidare bedömningen att de svenska domsrättsreg- lerna inte behöver kompletteras om väljer att ansluta sig till det fördjupade samarbetet. 10.2.9Undantag från Eppos behörighet Utredningens bedömning: Undantagen från Eppos behörighet kräver inga lagstiftningsåtgärder. Skälen för utredningens bedömning: När det gäller Eppos materi- ella behörighet anges i artikel 22.4 i Eppo-förordningen att Eppo un- der inga omständigheter ska ha behörighet i fråga om brott som rör nationella direkta skatter, inklusive brott som är oupplösligt sam- mankopplade med sådana. Det torde innebära att även om det är fråga om en gärning som konstituerar dels ett brott för vilket Eppo enligt huvudregeln är behörig, dels ett brott som rör nationella di- rekta skatter så är nationell myndighet behörig för båda brotten. Om skador för har åsamkats eller sanno- likt kommer att åsamkas unionens finansiella intressen finns, enligt artikel 25.2 i Eppo-förordningen, begränsningar för när Eppo får ut- öva sin behörighet. Det krävs då antingen att ärendet har konsekven- ser på unionsnivå som gör att Eppo måste göra en utredning eller att brottet skulle kunna misstänkas ha begåtts av tjänstemän eller andra anställda vid unionen eller av ledamöter av unionens institutioner. Vid bedömningen av om sådana förutsättningar föreligger ska Eppo, när det är lämpligt, rådgöra med de behöriga nationella myndighe- terna eller unionsorganen. I två fall ska Eppo, enligt artikel 25.3, avstå från att utöva sin be- hörighet. Den ena situationen är om både ett Eppo-brott och ett med det oupplösligt sammankopplat brott har begåtts och den max- imala påföljden enligt nationell lagstiftning för Eppo-brottet är lik- värdig med eller mindre sträng än den maximala påföljden för det oupplösligt sammankopplade brottet. Undantag gäller dock när det oupplösligt sammankopplade brottet varit bidragande till att Eppo- brottet kunnat begås. Den andra situationen då Eppo ska avstå från att utöva sin behörighet är när det finns anledning att anta att de skador som unionens finansiella intressen har åsamkats eller sanno- likt kommer att åsamkas genom ett Eppo-brott inte är större än de skador som något annat brottsoffer har åsamkats eller sannolikt kommer att åsamkas. Det ska dock inte gälla för de brott som avses i artikel 3.2 a, b och d i Sefi-direktivet. Trots det nämnda andra undantaget där Eppo ska avstå från att utöva sin behörighet, gäller enligt artikel 25.4 i Eppo-förordningen att Eppo, med berörda natio- nella myndigheters samtycke, får utöva sin behörighet om det före- faller som om Eppo är bättre skickad än nationella myndigheter att utreda eller lagföra brottet. I artikel 120.2 framgår att Eppo ska utöva sin behörighet i fråga om brott som omfattas av dess behörighet som begås efter den dag då förordningen har trätt i kraft. Det är således en viktig begränsning att brott som är begångna innan förordningens ikraftträdande aldrig kan träffas av Eppos behörighet. Om väljer att delta i det fördjupade samarbetet kommer särskilda regler att gälla för när Eppo får utöva sin behörighet här. Utredningen återkommer till det när bl.a. övergångsbestämmelser diskuteras i avsnitt 21.2. De här angivna undantagen framgår direkt i Eppo-förordningen. De kräver därför inga lagstiftningsåtgärder i . 11 Eppos utredningsarbete i De europeiska delegerade åklagarna ska ha rätt att begära eller be- sluta om alla de åtgärder som är tillgängliga för nationella åklagare. Förordningen räknar också upp ett antal utredningsåtgärder som måste finnas tillgängliga i medlemsstaterna för Eppos utredningar. Svenska åklagare bedöms enligt direktiven ha tillgång till de utred- ningsåtgärder och tvångsmedel som nämns i förordningen. Förut- sättningarna för när tvångsmedel, t.ex. hemlig avlyssning av elektro- nisk kommunikation, ska få användas utgår i förordningen från ett visst minsta straffmaximum. I används i stället ett visst straffminimum. är det tydligt att medlemsstaterna inom vissa ramar får förena utredningsåtgärder med nationella villkor. Sär- skilt några av de mer ingripande tvångsmedlen får förenas med na- villkor som kan medföra ytterligare begränsningar för när de kan användas. Införandet av ett visst straffminimum torde kunna be- traktas som ett sådant tillåtet villkor. Utredaren ska därför analysera behovet av kompletterande bestämmelser i svensk rätt, lämna nöd- vändiga författningsförslag och lämna förslag till andra åtgärder som bedöms vara nödvändiga. Enligt artikel 28.1 får den europeiska delegerade åklagare som hand- lägger ett ärende, i enlighet med Eppo-förordningen och nationell lagstiftning, antingen vidta utredningsåtgärder och andra åtgärder på egen hand eller instruera behöriga myndigheter i sin medlemsstat att göra det. De myndigheterna ska, i enlighet med nationell lagstift- ning, se till att alla instruktioner följs och vidta de åtgärder som har anvisats dem. I artikel 28.2 föreskrivs att de behöriga nationella myndigheterna när som helst under de utredningar som genomförs av Eppo ska vid- ta sådana brådskande åtgärder enligt nationell lagstiftning som krävs för att säkerställa effektiva utredningar. Det gäller även när de inte specifikt agerar med stöd av en instruktion från den handläggande europeiska delegerade åklagaren. De nationella myndigheterna ska utan onödigt dröjsmål informera handläggande europeisk delegerad åklagare om de brådskande åtgärder som de har vidtagit. Artikel 28.3 reglerar omfördelning av ärenden inom Eppo mellan europeiska delegerade åklagare och saknar därför intresse här. I artikel 28.4 föreskrivs att den övervakande europeiska åklagaren i undantagsfall, efter godkännande av den behöriga permanenta av- delningen, får fatta ett motiverat beslut om att personligen genom- föra utredningen. Det kan göras antingen genom att den europeiska åklagaren personligen vidtar utredningsåtgärder och andra åtgärder eller genom att han eller hon instruerar de behöriga myndigheterna i sin medlemsstat, i de fall där det framstår som absolut nödvändigt med hänsyn till utredningens eller lagföringens effektivitet. Det finns i förordningen särskilt angivna kriterier för att ett sådant över- tagande ska få förekomma. I de undantagsfall som bestämmelsen reglerar ska medlemsstaterna se till att den europeiska åklagaren har dels rätt att begära eller beordra utredningsåtgärder och andra åtgär- der, dels alla de befogenheter, skyldigheter och förpliktelser som en europeisk delegerad åklagare har enligt Eppo-förordningen och nationell lagstiftning. Enligt artikeln ska de behöriga nationella myn- digheterna och de europeiska delegerade åklagare som berörs av ärendet också utan onödigt dröjsmål informeras om beslut som fat- tats enligt denna punkt. 11.2.2Samma befogenheter som en svensk åklagare Utredningens förslag: Den svenska europeiska åklagaren och de svenska europeiska delegerade åklagarna ska, som särskilda åkla- gare, ha samma befogenheter som en allmän åklagare. Det ska framgå av den nya lagen. Skälen för utredningens förslag Europeiska delegerade åklagare ska ha samma befogenheter som allmänna åklagare I avsnitt 7.2.3 har utredningen föreslagit att Eppos svenska åklagare ska vara särskilda åklagare. För särskilda åklagare gäller enligt 7 kap. 8 § vad som är föreskrivet för dem, se avsnitt 5.1. Normalt följer med det de befogenheter som en allmän åklagare har. Det kan dock inte anses vara självklart när det gäller Eppos åklagare, även om de ges ställning som särskilda åklagare. Det beror på att de –i motsats till andra särskilda åklagare – inte utför åklagaruppgifter för den svenska staten utan för en . Det bör därför tydliggöras i den nya lagen att de europeiska delegerade åklagarna har samma befogenheter som en allmän åklagare när de utför upp- gifter för Eppo. En sådan reglering står i överensstämmelse med ar- tikel 13.1 men utgör enligt utredningens mening varken ett genom- förande av förordningen eller omvandlande av den till nationell rätt. I stället är det fråga om att uppfylla det krav på nationella befogen- heter som förordningen ställer för Eppos åklagare. Genom en sådan reglering får det anses följa att de svenska euro- peiska delegerade åklagarna också – om inte annat anges i Eppo-för- ordningen eller i den lagstiftning som kompletterar den – har samma skyldigheter som en allmän åklagare. Det innebär att de, inom ramen för de brottsutredningar de genomför, ska göra det som en allmän åklagare är ålagd att göra, exempelvis att iaktta objektivitetsplikten, fullgöra uppgiftsskyldigheter och verka för att åtal väcks när det finns tillräckliga skäl för fällande dom. Det följer även av artikel 41, se avsnitt 14.2.1 och 14.2.2. Att svenska europeiska delegerade åklagare ska ha samma befo- genheter som allmänna åklagare innebär att de bl.a. får inleda och lägga ned förundersökningar, besluta om straffprocessuella tvångs- medel och begära rättens beslut om tvångsmedel och om andra pro- cessuella åtgärder under en förundersökning. Vidare får de besluta i fråga om åtalsunderlåtelse och straffvarning, väcka åtal och lägga ned åtal samt överklaga domar och beslut. Kraven i artikel 28.1 på att en europeisk delegerad åklagare ska kunna vidta åtgärder är därmed uppfyllt. Att de europeiska delegerade åklagarna i vissa frågor ska inhämta den permanenta avdelningens beslut och alltså inte får fatta självständiga beslut har utredningen utvecklat i avsnitt 7.2.2. Möjligheten att vidta åtgärder eller uppdra åt annan att göra det När en förundersökning leds av en åklagare får han eller hon enligt 23 kap. 3 § andra stycket anlita biträde av Polis- myndigheten eller Säkerhetspolisen för att genomföra den. Motsva- rande bestämmelser finns beträffande andra myndigheter exempel- vis i 19 § tredje stycket smugglingslagen och 2 § första stycket lagen (1997:1024) om brottsbekämpande verksamhet. Åkla- garen får också uppdra åt en polisman eller en tjänsteman vid Tull- verket att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet. Det kommer med den föreslagna regleringen att gälla även för Eppo-åklagare. Åklagarens möjlighet att begära biträde är en rätt, men inte en skyldighet. Det är åklagaren som avgör om han eller hon anser att biträde behövs i en utredning. En allmän åklagare kan själv vidta ut- redningsåtgärder, dock inte åtgärder som innefattar våld. Åklagaren kan alltså genomföra en förundersökning i sin helhet utan att anlita biträde.