sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Givet att regleringen på förhand av hyran är ändamålsenligt genomförd så kommer den i förlängningen att påverka värdet på marken, genom att den som bebygger densamma måste ta ut lägre hyra än annars. En indikation på detta är att värdering av hyresfastig- heter när de är färdigbyggda regelmässigt baseras på en jämförelse av förväntade intäkter med kostnaderna. Sammantaget anser utredningen att det redan är en allmänt före- kommande tillämpning i att värdet på mark anses påverkas av en mängd olika slags villkor som kommunen själv ställer i samband med avyttringen. Att reglera hyran på förhand utgör därför inte något principiellt nytt när det gäller kommunens roll som markägare. I praktiken medför det att kommunen själv styr de parametrar som avgör markens värde. Genom de begränsningar som kommunen sätter för markens användning sätter man också värdet på densamma. En beräkning av markens värde låter sig därför, enligt utredningen, i praktiken endast göras när dess användningsområde är fastlagt av kommunen. Värdet kan också enkelt ändras genom att kommunen ändrar sig i dessa avseenden. Även detaljplanering är möjlig att ändra såväl under som efter att genomförandetiden för planen har löpt ut. Enligt de modeller som utredningen presenterar nedan sker i flertalet fall inte någon överlåtelse av marken alls. När en överlåtelse sker föreslår utredningen att det ska ske till högsta möjliga pris. Frågan om markens värde måste emellertid hanteras även i den situa- tionen att marken kvarstår i ägo. Här finns enligt utred- ningen tydliga likheter med vad som redan gäller för tomträttsinstru- mentet. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Utredningen konstaterar att kommuner regelmässigt upplåter mark med tomträtt vars avgälder, trots att det i praktiken handlar om en i tiden närmast obestämd och överlåtbar nyttjanderätt, endast fast- ställs efter hand. Det gör det i samband med upplåtelsen närmast omöjligt att beräkna huruvida det värde som implicit åsätts marken är i överensstämmelse med det verkliga värdet eller inte, eftersom inbetalningarna per definition inte kan vara kända. Att dessa fast- ställs efter hand utgör själva kärnan i tomträttsinstrumentet. En liknande situation råder enligt utredningen när en kommun bygger på sin egen mark och kvarstår som ägare till fastigheten, vilket föreslås vara situationen i tre av utredningens fyra modeller. I princip bör markens värde bedömas på motsvarande sätt när den är i ägo som när den avyttras, en avgörande skillnad är dock att kommunen då fortsatt förfogar relativt mera fritt över de fak- torer som avgör markens värde vid varje enskild tidpunkt. Hur en sådan situation ska hanteras är enligt utredningen inte självklart. I den rättsliga bedömningen, särskilt i statsstödsärenden, tenderar man då huvudsakligen att göra en bedömning i enlighet med vad den s.k. ”marknadsekonomiske investeraren” hade gjort. Inve- steringar som den ”marknadsekonomiske investeraren” hade gjort anses då godtagbara och sådana som inte hade gjorts anses otillåtna. Det kan dock inte sägas finnas något facit över vad som är rätt beslut av en ”marknadsekonomisk investerare”. Enligt utredningen skulle det framstå som en högst rimlig åtgärd, även förmögenhets- mässigt från kommunens sida, om en kommun som äger mark bygger på densamma i en situation av uppenbar bostadsbrist även om det råder viss osäkerhet, inte minst regulatorisk, om den framtida utveck- lingen av hyresnivåerna. Det går heller inte att jämföra situationen mellan å ena sidan en mindre markägare, som inte påverkar priserna på fastighetsmarkna- den i stort, och å andra sidan en kommun, eller för all del en större privat markägare, som äger stora markytor lokalt vilka knappast skulle kunna avyttras i sin helhet utan att själva volymen i sig blir prispåverkande. Kommuner kan således enligt utredningen inte anses hindrade att avyttra mark endast för att det stora tillskottet av mark i sig skulle vara prispåverkande. Enligt utredningen är det svårt att ställa som krav på en kommun, som har mark i rådande bostadsläge, att den ska avyttra sin mark ”lite i taget” eller bygga på den långsamt för att inte Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Utredningen gör tvärtom bedömningen att det faktum att kommuner och byggherrar ”håller på mark” onödigt länge bidrar till att utbudet på marknaden minskar, priserna stegras och därigenom stora grupper får allt svårare att komma in på bostads- marknaden eller anpassa sitt boende utifrån livssituation. Att tillgången på byggbar mark brister har framförts bl.a. av i rapporten mark – en nyckelresurs vid byggande.2 Enligt utredningen är det mest avgörande för att en strategi att tillföra mark för bostadsbyggande ska lyckas att man hittar den kommunala mark som bäst lämpar sig för byggandet av nya stan- dardiserade hus. Vidare är en förutsättning att någon överföring av medel inte sker till företagsverksamhet på ett sätt som i praktiken skulle kunna ifrågasättas utifrån statsstödsreglerna. Konkurrens- och upphandlingsreglerna måste också beaktas och de genomförda åtgärderna kunna passas in i det hyresrättsliga liksom det kommunal- rättsliga systemet. Detta leder naturligt till en diskussion, som utred- ningen redan ovan har adresserat, om vilket som utgör värdet på den kommunala mark som skulle kunna finnas tillgänglig för bostads- byggande. De specifika frågorna om överensstämmelsen med olika regelverk hanterar utredningen vidare i avsnitt 10.7. Det blir enligt utredningen ytterst en politisk fråga på den lokala nivån vilka begränsningar i markens användningsområde man har råd med, och då inte bara från ett ekonomiskt perspektiv utan även med hänsyn till den sociala hållbarheten. Detta är också, enligt utred- ningen, en fråga om självstyrelse, vilken dock alltid utövas under lagarna, däribland såväl svensk rätt som unionsrätt. 10.5Utredningens fyra modeller för byggande De fyra modeller som utredningen skisserar för byggande på kom- munal mark med förutbestämd hyra varierar med avseende på vilka övriga roller som lämnas över till andra aktörer än kommunen. Det principiella upplägget för de fyra olika modellerna framgår av följ- ande tabell, som illustrerar i vilken utsträckning ägande, byggherre- skap och förvaltning lämnas över från kommunen. Utredningen har ordnat modellerna i en ordningsföljd från större till mindre kommu- nalt engagemang. 2Konkurrensverkets rapportserie 2015:5. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Figur 10.1 Utredningens fyra modeller för byggande på mark med förutbestämd hyra Kommunens olika roller inom respektive modell Modellerna har sorterats i ordning från mer till mindre kommunalt engagemang. Sammanfattningsvis anser utredningen att de nya standardiserade bostäderna ska byggas i regi men upplåtas i en mångfald olika former. Genom att dessa bostäder riktar sig till helt andra mål- grupper än det bostadsbyggande som sker behöver det heller inte uppstå någon utträngningseffekt på det befintliga byggandet, under förutsättning att flaskhalsar i produktionen kan undvikas med hjälp av öppna gränser. Nuvarande konjunkturläge och ekonomiska utmaningar framstår också som särdeles lämpliga för en sådan lösning. Sammanfattningsvis anser utredningen att kommunerna kan bygga nya hus på sin egen mark genom att använda rikstäckande ramavtal eller koncessionsavtal samt att upplåtelsen kan ske i en mångfald olika former. Merparten av de nya husen bör enligt utredningen kvarstå i ägo även när de är färdigbyggda. Överlag är det möjligt att kombinera modellerna i ett och samma hus, vilket dock i överlåtelsealternativet förutsätter en s.k. tredimensio- nell fastighetsbildning. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Figur 10.2 Exempel på blandade upplåtelse- och överlåtelseformer Volymerna i exemplet är valda som en exemplifiering I ovanstående exempel upplåts 9 av 58 bostäder av kommunen själv, 18 av 58 bostäder genom allmännyttan, 12 genom det privata bygg- företag som har byggt husen och 19 säljs på marknaden i en eller annan form. Dessa volymer och balanser mellan modellerna är endast valda som en exemplifiering och utredningens avsikt är att bland- ningen ska kunna variera beroende på vilken kommun som bygger, se vidare avsnitt 10.6. Utredningen konstaterar emellertid att det i exemplet skulle vara möjligt för kommunen att direkt eller indirekt rikta mer än två tredjedelar av bostäderna till särskilda grupper medan en knapp tredjedel säljs på marknaden. Det kan enligt utredningen vara av betydelse även för den rättsliga bedömningen i avsnitt 10.7. Vad gäller regleringen av hyran på förhand anser utredningen att den, med nuvarande regelverk, ska ske i en som längst 15-årig överens- kommelse om presumtionshyra mellan kommunen och hyresgästorga- nisationen (se vidare utredningens förslag därom i avsnitt 9.9). Denna modell innebär att kommunen bygger hus på ramavtal och upplåter bostäder direkt till hyresgäst som ”sociala” kontrakt. I jäm- förelse med utredningens övriga modeller kan den sägas innebära ett relativt omfattande kommunalt engagemang. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Det grundläggande skälet till att utredningen redogör för denna modell är att kommunerna betalar dyrt för att blockhyra sådana bostäder som man i stället själv skulle kunna bygga. Behovet av sociala kontrakt har som utredningen redan konstaterat ökat kraftigt. Kommunen hyr ut bostäder direkt till hyresgäster Enligt utredningen bör kommunen i denna modell även kunna arbeta med hyresrabatter. Såvitt utredningen kan bedöma är det även möj- ligt att fastställa sådana hyresrabatter på individuell nivå, under förut- sättning att det inte kommer i konflikt med den s.k. likställighets- principen i 2 kap. 3 § kommunallagen. För att undvika att de kom- mer i konflikt med hyressättningsreglerna bör de sannolikt utformas som en trappa, liknande den modell som tillämpas av Örebrobostäder (se vidare avsnitt 9.6.3). Gränsdragningen i förhållande till sådana upplåtelser som görs med hänvisning till socialtjänstlagen (2001:453) kan behöva klargöras i samband med upplåtelsen. Eventuella hyresrabatter påverkar naturligtvis kommunens eko- nomi men har kommunen ett bostadsförsörjningsansvar som rabatterna är ett led i att ta. Att kommunerna får ge stöd till enskilda på bostadsområdet är särskilt reglerat i 6 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Eventuella rabatter som kommunen ger kan även indirekt antas begränsa behovet av för- sörjningsstöd enligt socialtjänstlagen. Genom att stödet sker i form Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra av en lägre hyra tillförsäkras enligt utredningen att det tillkommer konsumenten och inte gynnar någon närings- eller företagsverksamhet. Kommunen behöver inte förvalta bostäderna själv, utan det finns möjlighet att lägga över förvaltningsuppdraget på det allmännyttiga bostadsföretaget med hänvisning till redan befintliga undantagsregler iupphandlingsreglerna, det s.k. in-house-undantaget. Självklart kan man också upphandla förvaltningen från en privat aktör, i så fall med upphandlingsskyldighet. Utredningen noterar dock att det förekommer helt av bostadsfastigheter. Utredningen har därvid redogjort för hur kommunens fastighetskontor i har byggt seriebyggda hus på mark och själv förvaltar dessa, se vidare avsnitt 4.9. Även enligt denna modell bygger kommunen hus på ramavtal men upplåter genom blockuthyrning dessa till sitt allmännyttiga bostadsföretag, som i sin tur upplåter bostäder direkt till hyresgäst som ”vanliga” kontrakt. Efter blockuthyrningen återgår bostäderna till kommunen som kan hyra ut dem i block på nytt igen eller överta förvaltningen i egen regi. Kommunen kan reglera förstagångsupplåtelsen av dessa bostäder antingen genom ägardirektiv eller genom avtal. Från utredningens perspektiv har dock avtal med egna bolag stora likheter med ägar- direktiv utifrån ett principiellt perspektiv. Allmännyttan blockhyr bostäder av kommunen och hyr i sin tur ut bostäderna till hyresgäster Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Upplåtelse- och överlåtelseformerna kan mixas i ett och samma hus eftersom blockuthyrning inte behöver omfatta bostäder som fysiskt sett ligger bredvid varandra. En blockuthyrning kan även omfatta bostäder i flera hus och bostäderna i ett och samma hus kan vara blockuthyrda på flera olika kontrakt. Blockuthyrningsreglerna är kringskurna av olika regler som syftar till att de inte ska missbrukas. Kommunerna har dock ett generellt undantag från dessa begränsningsregler genom JB 12 kap. 1 § 6 st. I princip kan kommunen på detta sätt också hyra ut hus till privata fastighetsägare, även om utredningen av olika skäl, har stannat för att det bör ske till allmännyttiga bostadsföretag. Vilken hyresnivå kommunen på förhand reglerar återspeglas även i vilken blockhyra kommunen erhåller – lägre hyra ger lägre block- hyra och vice versa. Häri ligger den kommunala åtgärden, dvs. i att man accepterar en blockhyra som är kommersiellt normal givet den hyresreglering som råder. Blockhyran kommer alltså att återspegla det värde som i praktiken finns med hänsyn till den reglering av hyran och av användningen som föreligger. Eftersom utredningen förutsätter att blockhyran sätts enligt eta- blerade fastighetsekonomiska metoder och baserat på vilken hyra som kommer att tas ut från konsument, anser utredningen inte att modellen väcker betänkligheter från konkurrenssynpunkt etc. Utredningen bedömer också att det är i enlighet med bolagens affärsmässiga uppdrag enligt den s.k. allbo-lagen att på detta sätt blockhyra och vidareupplåta bostäder på förstahandskontrakt under förutsättning att blockhyran och hyran i konsumentledet står i ett sådant samband med varandra att bolaget klarar sina sedvanliga avkast- ningskrav. För kommunens del hänvisas till de överväganden om värdet på den kommunala marken som redan har gjorts ovan. Blockuthyrningen kan enligt utredningen inte göras längre än att man kan överskåda presumtionshyressystemet och dess utveckling eller reformer. En lämplig tid för blockuthyrning är därför , vilket motsvarar den tid vilken hyran kan regleras med presumtionsavtal. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra 10.5.3Kommunal upphandling (koncessionstilldelning) Enligt utredningens tredje modell upphandlar kommunen (egent- ligen tilldelar) en byggkoncession till ett företag, i enlighet med de särskilda upphandlingsregler som gäller för koncessioner och försäkrar sig genom ett presumtionsavtal om vilken hyresnivå som ska gälla för den tid som koncessionen omfattar, maximalt . Byggföretaget blir både byggherre, förvaltare och hyresvärd på en och samma gång. Om fastigheten återgår till kommunen efter kon- cessionen följer hyresavtalen såklart med. Av utredningens tre modeller som förutsätter ett fortsatt kommunalt ägande av bostäderna, inne- bär detta minst engagemang från kommunens sida. I praktiken (om än inte nödvändigtvis rättsligt sett) utgör en bygg- koncession ett slags delmängd av byggentreprenader som karakteri- seras av att ersättningen till entreprenören helt eller delvis kommer från möjligheten att använda (i praktiken vid byggentreprenader av- seende bostäder att vidareupplåta) det uppförda byggnadsverket i fråga samt att leverantören, som kallas koncessionshavare, tar en (delvis omdiskuterat hur stor) del av verksamhetsrisken. En koncession utmärks av att ersättningen för arbetet eller tjänsten helt eller delvis utgörs av rätten att utnyttja föremålet för konces- sionen. Det kan till exempel vara fråga om en leverantör som byggt en väg och tar ut en vägavgift eller en leverantör som ges rätt att driva en personalrestaurang hos en myndighet och får ta betalt av restau- rangens gäster. När den som får uppdraget att bygga även ska för- valta husen i fråga blir det också, enligt utredningens bedömning och i normalfallet, automatiskt en byggkoncession i stället för en upp- handling. Kommunen har således inte någon valfrihet i detta avseende. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Figur 10.5 upphandling (koncessionsupplåtelse) Ett privat företag bygger efter upphandling bostäder och hyr ut bostäderna direkt till hyresgäster Även om en koncession skiljer sig från en byggentreprenad när det gäller vilken lag som ska tillämpas, är de huvudsakliga krav som kom- mer att ställas motsvarande de krav som hade ställts vid en bygg- entreprenad avseende samma byggnad. Vad som utmärker lagen om upphandling av koncessioner () är att lagen inte innehåller några detaljerade regler utan i stället ger större frihet att organisera förfar- andet för val av koncessionshavare. I allt väsentligt samma grundregler tillämpas dock för byggkon- cessioner som för byggentreprenader, bortsett från att regelverket i vissa avseenden är mindre detaljerat. Samma tröskelvärden och direkt- upphandlingsgränser tillämpas i bägge regelverken och tillsynsmyn- digheten liksom påföljderna vid överträdelser är desamma. Det är inte möjligt för den upphandlande myndigheten att välja mellan de bägge regelverken på annat sätt än genom hur man väljer att utforma avtalsvillkoren med avseende på dels möjligheten att använda bygg- nadsverket, dels placeringen av verksamhetsrisken. Om det är en koncession så är det inte en byggentreprenad, men man slipper för den skull inte regelverken. Om bostäder upphandlas enligt modellerna ”direktuthyrning”, ”blockuthyrning” och ”kon- cession” kommer det att handla om en blandform som regleras av de relativt komplicerade reglerna i 2 kap. lagen om upphandling av kon- cessioner. Det krävs i så fall en närmare utredning för att bedöma vilket regelverk som i så fall ska tillämpas. Det beror bl.a. på om kontraktet anses delbart eller odelbart. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Under förutsättning att det blandade kontraktet är odelbart gäller som huvudregel enligt 2 kap. 12 § att de bestämmelser som gäller för ”kontraktets huvudföremål” ska tillämpas. Avgörande torde i så fall bli balansen i kontraktet med avseende på hur stor andel av bostäderna som uppförs med en koncessionsmodell. Om inte andelen bostäder byggda enligt en koncessionsmodell utgör ett dominerande inslag talar det mesta för att kommunen oavsett inte skulle komma i åtnjutande av de något mindre detaljerade reglerna för byggkonces- sioner. Den på förhand reglerade hyran måste framgå av koncessions- villkoren för att uppfylla kraven på transparens i lagen om upphand- ling av koncessioner (4 kap. 1 §). Som framgår av utredningens för- slag i avsnitt 9.9 anser utredningen att det även vid en koncessions- modell är ändamålsenligt att på förhand reglera hyresnivån utanför upphandlingssammanhanget, i ett presumtionsavtal med hyresgäst- organisation, bl.a. för att undvika komplicerade krockar och inkonse- kvenser i förhållande till hyresregleringen som annars kan uppstå. En avvikande hyresnivå som fastställs i koncessionsavtal binder nämligen knappast hyresnämnderna, enligt utredningens bedömning. Utredningens tredje modell innebär således att ett implicit block- hyresavtal ”klumpas ihop” med vad som i praktiken utgör en bygg- entreprenad, vilket möjliggör för de privata företag som lägger anbud att få en del av sin ersättning i form av hyror direkt från konsu- menterna. Denna ”ihopklumpning” av olika roller, som även före- kommer i de exempel utredningen redogjort för i avsnitt 9.1, utgör också, tillsammans med det faktum att de befintliga ramavtalen inte är anpassade till koncessionsupphandling, skälet till att utredningen omger koncessionsmodellen med vissa reservationer. Enligt utredningen framstår det som angeläget att så mycket som möjligt av standardiserat bostadsbyggande köps på ramavtalen. För utredningen är det emellertid oklart i vilken utsträckning de nuvar- ande ramavtalen går att utnyttja vid koncessionsupphandling, om det terminologiskt skulle bli fråga om sådan trots reglerna om blandade kontrakt. Eftersom dessutom nya ramavtal är under utarbetande av Kommuner och Regioner anser utredningen emellertid inte att detta behöver utgöra något avgörande argument till nackdel för koncessionsmodellen. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Utredningens fjärde modell innebär minst engagemang för kom- munen, åtminstone långsiktigt. Den innebär att kommunen bygger hus på ramavtal och därefter avyttrar dem som ägarlägenheter eller till en bostadsrättsförening alternativt till en förening som upplåter kooperativa hyresrätter, eventuellt efter s.k. tredimensionell fastig- hetsbildning. Utredningen anser att detta i så fall ska ske till högsta möjliga pris, vilket minimerar risken för invändningar från konkurrens- och statsstödssynpunkt. Även dessa bostäder kommer dock att vara relativt lågt prissatta, eftersom marknadsvärdet av insprängda bostäder i större hyres- bostadsprojekt kan antas vara relativt lägre än projekt där man endast bygger bostadsrätter, kooperativa hyresrätter eller ägarlägenheter. Bostäderna överlåts mot högsta möjliga pris till en bostadsrättsförening, som ägarlägenheter eller till en förening som upplåter kooperativa hyresrätter En överlåtelse innebär således att dessa bostäder säljs till marknads- pris och delvis bidrar till att finansiera de hyresrabatter som utred- ningen har omtalat avseende kommunalt direktupplåtna bostäder. Det kan i sammanhanget finnas behov att ytterligare belysa förut- sättningarna för överlåtelse till en förening som upplåter kooperativa hyresrätter utöver vad utredningen nu gör i sitt betänkande. Utred- ningen konstaterar dock att frågan om förutsättningarna för sådana ägarformer omfattas av direktiven till den bostadssociala utred- ningen (Fi 2020:06). Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Utredningen presenterar här ett beräkningsexempel baserat på en målvolym om ytterligare 10 000 bostäder och belyser möjlig- heterna att uppnå den med hjälp av kommunala insatser. Målvolymen avser nya bostäder som tillkommer på befintlig kom- munal mark. 10 000 bostäder ”extra” motsvarar vad som behövs för att täcka det ”glapp” som finns mellan det bostadsbehov har räknat fram och det faktiska bostadsbyggandet. har presenterat nya beräkningar avseende åren 2018–2027 baserat på (SCB:s) natio- nella befolkningsprognos, förväntade hushållsförändringar och för- väntade förändringar i det befintliga bostadsbeståndet. har även tagit hänsyn till att det behövs ett visst överskott av bostäder för att bostadsmarknaden ska fungera tillfredsställande samt att det enligt finns ett initialt underskott av bostäder som har ackumulerats , vilket var det år då befolkningen började öka i en takt som översteg takten i bostadsbyggandet. Enligt är det beräknade byggbehovet för riket drygt 640 000 nya bostäder –2027, det vill säga cirka 64 000 nya bostäder i genomsnitt.3 Enligt SCB är det faktiska bostadsbyggandet omkring 55 000 bo- städer , vilket framgår av diagrammet nedan. 3https:///sv/samhallsplanering/bostadsmarknad/bostadsmarknaden/behov -av-bostadsbyggande/byggbehovsberakningar/. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Figur 10.7 Bostadsbyggandets utveckling Antal nya bostäder och över tid Källa: SCB, statistikdatabasen. Utredningens målnivå skulle således motsvara en tiodubbling av antalet bostäder byggda på ramavtal som den ändå bara skulle motsvara en tiondel av det ”miljonprogram” som snart sagt alla aktö- rer som utredningen träffat säger att de inte vill bygga. Med målnivån skulle åtminstone enligt nuvarande prognoser det ökade bostadsbyggandet vara tillräckligt för att svara mot behoven, även om det ligger i sakens natur att bostadsbehov kan mätas på olika sätt och alltid återspeglar ett mått av subjektiva bedömningar. Vid en jämförelse med hur mycket mark kommuner er- bjuder för bostadsbyggande skulle utredningens målvolym innebära en tredubbling. –2018 tillkom enligt utredningens redovisning (tabell 4.2) 32 690 nya bostäder på vad som i utgångs- läget hade varit mark vilket motsvarade en knapp tredje- del av bostäderna i undersökningen, eller cirka 5 500 bostäder .