sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Syftet med lokalt ledd utveckling är att stärka det lokala utvecklingsarbetet genom ett underifrånperspektiv. Budgeten för perioden är och genom den finansieras 48 leader-områden i Sverige.77 Kommuner med växande befolkning har naturligtvis ett annat ut- gångsläge när det gäller att stärka den lokala attraktionskraften än vad kommuner med minskande befolkning har. Grundförutsätt- ningarna för människor och företag att etablera sig och vilja stanna finns ofta i stadsregionerna i form av en väl fungerande arbetsmark- nad samt hög tillgänglighet till kommersiell och offentlig service. Utmaningen i de växande stadsregionerna handlar i stället om att möta behoven av bostäder och offentlig service samt att bygga ut kommu- nikationsnätet i takt med att befolkningen ökar och bostadsbebyg- gelsen flyttas utåt i regionen. Många, framför allt större kommuner, måste också på olika sätt hantera och förebygga de utmaningar som finns i socioekonomiskt utsatta områden. I storstadsregionerna och de andra större stadsregionerna har kommunerna goda förutsättningar för att kunna dra nytta av stor- stadens dynamik. Således har även landsbygdskommuner och andra mindre kommuner inom pendlingsavstånd från storstaden kunnat få en positiv befolkningsutveckling genom att kunna erbjuda goda boendemiljöer och en bra service. Bland de pilotkommuner som 2015–2018 fick stöd från Tillväxt- verket var det några som arbetade med den lokala utvecklingen i växande regioner. Det gällde exempelvis en tillväxtskapande samhälls- planering i stråket , vilket är ett av största 77För mer information om Lokalt ledd utveckling genom leader-metoden se , ledd-utveckling-genom-leader. Andra typer av utmaningar för kommunerna pendlingsstråk med nästan 10 miljoner arbetsresor . Ett annat exempel är en samlad planering för utveckling av arbets- marknadsregion.78 De flesta kommuner saknar en sammanhållen målbild för utveckling Två forskare vid () gjorde på uppdrag av en utvärdering av de 10 pilot- kommunernas sätt att göra platser attraktiva.79 Forskarnas analyser visade att två specifika teman är frekvent återkommande i kommu- nernas arbete – dels de målbilder som finns i kommunens arbete med lokal utveckling, dels kommunens övergripande strategier för själva genomförandet av lokalt utvecklingsarbete. En slutsats av analysen var att legitimiteten för den lokala utvecklingspolitiken skapas på olika sätt, beroende på hur mål formuleras och hur politik genomförs. Forskarnas analyser visade att de flesta kommunerna befinner sig i en situation där kommunen visserligen kan ha målbilder på verk- samhetsnivå, men de saknar en förankrad och sammanhållen kom- munövergripande målbild, där såväl medborgare som näringsliv, föreningar och organisationer står enade om kommunens framtida utveckling. Kommunen genomför i praktiken den lokala utvecklings- politiken relativt ensam, snarare än i samverkan med andra aktörer i samhället. En iakttagelse är att kommunernas översiktsplaner som av staten uppmuntras till att bli mer av strategiska dokument – inte tycks ge någon betydande strategisk vägledning i det lokala utveck- lingsarbetet. Baserat på slutsatserna från regeringsuppdraget Stärkt lokal attrak- tionskraft ger ett antal rekommendationer för att kom- munerna ska kunna bedriva ett strategiskt utvecklingsarbete. Det hand- lar om att kommunerna behöver resurser till organisationsutveckling och en ökad förståelse för vilka faktorer kommunen själv kan på- verka. Kommunerna måste också ha en fungerande intern samverkan för att kunna åstadkomma ett utåtriktat utvecklingsarbete. Tillväxt- verket anser att detta interna, men helt nödvändiga samverkans- 79Olausson, A. och Syssner J. (2017), Att stärka den lokala attraktionskraften – Målbilder och genomförande i den lokala utvecklingspolitiken. Andra typer av utmaningar för kommunerna arbete kan ses som en del av kommunens ordinarie verksamhet. I vissa kommuner kan det också finnas behov av finansiella incitament i form av statsbidrag.80 I vilken utsträckning effekter av befolkningsminskning, urbani- sering och ekonomisk strukturomvandling kan dämpas med poli- tiska beslut och styrmedel är ofta föremål för debatt. Genom statligt stöd och lokal och regional samverkan kan förutsättningarna för lokal attraktivitet förbättras, men frågan är i vilken mån det är möj- ligt att på politisk väg faktiskt styra individers och företags lokali- seringsbeslut. Som har framgått av det föregående är den lokala attraktionskraft väsentlig för att kunna attrahera och behålla invånare och kompetent arbetskraft både till offentlig och till privat sektor. En mängd olika faktorer bidrar till att skapa lokal attraktivitet. Vissa av dessa har kommunerna direkt rådighet över, t.ex. välfärdsservice, fysisk planer- ing och, i viss mån, bostadsbyggande. Andra faktorer har kommu- nerna mer begränsad rådighet över, t.ex. infrastruktur samt tillgång till kommersiell service och statlig service. Bostadsförsörjning och tillgång till olika typer av bostäder är en viktig del i den lokala attraktiviteten. Fler bostäder behöver planeras och byggas i de allra flesta kommuner. Men de höga produktions- kostnaderna är ett väsentligt hinder för ett ökande bostadsbyggande i de flesta kommuner i landet. Bostadssegregationen behöver dess- utom minska, inte bara i storstadsområdena utan även i flera andra större och mindre städer. Kommunernas översiktsplanering behöver bli mer strategisk för att kunna fungera som underlag både inom kommunerna och i förhållande till annan samhällsplanering. Vad gäller både kommersiell och offentlig service leder en fort- gående minskning av befolkningen i landsbygderna till ökade svårig- heter att upprätthålla servicen på en tillräckligt hög nivå. Kommu- nerna arbetar allt mer med att stärka sin attraktivitet, i förhållande både till invånarna och till företagen. De konkreta insatserna varierar dock beroende på de givna förutsättningarna. Kommuner i områden med minskande befolkning satsar mycket på att skapa goda förut- Andra typer av utmaningar för kommunerna sättningar för företagen att etablera sig och växa inom kommunen. Detsamma gäller åtgärder för att behålla och locka människor med den kompetens som efterfrågas av näringsliv och offentlig sektor. Kommuner i expansiva stadsregioner arbetar mycket med att bygga bostäder samt skapa en infrastruktur som underlättar pendling. De stora kommunerna förväntas fortsätta att öka sin befolkning medan de mindre förväntas minska. Med en sådan utveckling följer ökade svårigheter att upprätthålla både den kommersiella och den offentliga servicen i alla delar av landet. Det gör att det ställs allt större krav på staten och kommunerna att tillsammans med ideella krafter kunna hitta lösningar där marknaden och de kommersiella krafterna har dragit sig tillbaka och där underlaget för offentlig service redan har minskat . 10.3Klimatförändring och hållbar utveckling FN:s klimatpanel IPCC presenterade den första av ett antal specialrapporter om konsekvenserna av global uppvärmning. I rapporten konstateras att mänsklig aktivitet redan upp- skattas ha orsakat en uppvärmning på cirka 1 grad och att den upp- värmningen sannolikt når om ök- ningen fortsätter i samma takt.81 I kan vi bl.a. förvänta oss fler värmeböljor, mer nederbörd och ökad risk för skogsbränder, över- svämningar, ras, skred och erosion. IPCC har dragit slutsatsen att människor påverkar klimatsystemet samt att klimatet påverkas av andra övergripande samhällstrender, t.ex. teknikutveckling och det digitala samhället, tilltagande urbanisering, åldrande befolkning, glo- bal tillväxt och migration. Klimatförändringarna påverkar hela , men det är stora skillnader mellan hur olika delar av landet påverkas. I domi- nerar erosionsrisken, längs utgör ras och skred de största hoten, kustkommuner kämpar mot havsnivåhöjningar och norra går mot stora temperaturförändringar.82 Extrem torka, lik den som drabbade stora delar av som- maren 2018 leder till stor brandrisk i skog och mark och risken för skogsbränder kan komma att öka påtagligt , framför allt i 81IVL (2017), Klimatanpassning 2018 – Så långt har kommuner kommit, rapport . 82SKL (2017), Klimatet – så klart! Andra typer av utmaningar för kommunerna När både de snöfria perioderna och somrarna blir längre förlängs brandrisksäsongen och perioderna med hög risk för skogs- brand blir fler. Säsongen med risk för skogsbrand beräknas vara runt längre i i slutet av seklet jämfört med . Långvariga torrperioder tär dessutom på grundvattnet. Efter den torra låg grundvattennivåerna i stora delar av landet mycket under de normala. Detta kan göra att vattenuttaget behöver minska och brunnar behöver borras djupare.83 Ett förändrat klimat innebär alltså konsekvenser för hela sam- hället, både av social, ekologisk och ekonomisk karaktär. Kommuner och regioner har ansvar för många verksamheter och områden som särskilt berörs, t.ex. samhällsplanering, trafikplanering, VA samt om- sorg, vård och hälsa. Ett förändrat klimat innebär att hela samhället måste planera och ha en beredskap för exempelvis värmeböljor, sky- fall, vattenbrist och konsekvenser av dessa. Kommuner och regioner är verksamhetsutövare inom vård, skola och omsorg och har ett ansvar för att se till att inomhusmiljöer är svala och att det går att hitta skugga på uteplatser och på förskole- och skolgårdar.84 Kommunen är som huvudman för teknisk försörjning ansvarig för bl.a. det före- byggande arbetet mot naturolyckor inom sitt geografiska område. Kommunen ansvarar också för den fysiska planeringen, som är ett av de viktigaste områdena där klimatförändringarna och dess effek- ter måste förebyggas och tas om hand. 10.3.1Särskild utmaning vid fysisk planering och bostadsbyggande En särskild utmaning utgör bostadsbyggandet, eftersom det behöver öka kraftigt i närtid till följd av bl.a. befolkningsökning och urbani- sering. Kommunerna ska enligt PBL planera nybyggnation på ett klimatsäkert sätt. Syftet med lagstiftningen är att främja en lämplig samhällsutveckling. En utgångspunkt i PBL är att mark får tas i an- språk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för bebyggelse. Bättre planering minskar dessutom risken för oönskade och kostsamma överraskningar . Kommu- nerna ska alltså integrera den kunskap som finns om förväntade 83SKL (2019), Klimatförändringarnas lokala effekter. Andra typer av utmaningar för kommunerna klimatförändringar i sin planering så att inga nya problem byggs in.85 Detta behöver åstadkommas som den befintliga bebyg- gelsen anpassas till ett ändrat klimat. Kvalitet och energiprestanda behöver också förbättras i både befintliga och nya byggnader. trädde ändringar i PBL och plan- och bygg- förordningen (2011:338), PBF, i kraft. Syftet med ändringarna är att förbättra beredskapen i kommunerna för klimatförändringarna. Det infördes bl.a. ett krav på att kommunerna i översiktsplanen ska ge sin syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av över- svämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra. Kommunerna kompenseras enligt finansieringsprincipen för de nya obligatoriska uppgifterna. Redan innan lagändringen var kommunerna tvungna att ta hän- syn till riskfaktorer i översiktsplanen vid lokalisering av ny bebyg- gelse. Det fanns vidare även tidigare en skyldighet att beakta kon- sekvenser av översiktsplanen. Men efter lagändringen har det blivit tydligare att kommunen ska bedöma och värdera risken för skador på den bebyggda miljön på grund av klimatförändringar. Kommu- nerna blir också skyldiga att arbeta strategiskt med hur riskerna kan minska eller upphöra. Vid olyckor eller överhängande fara för olyckor ska kommunen ska ansvara för räddningstjänsten. Innebörden av detta ansvar är att kommunerna vid plötsliga översvämningar och ras eller skred av viss dignitet har en skyldighet att agera med räddningsinsatser i den ut- sträckning det är möjligt.86 Arbetet med att anpassa städer och samhällen till ett förändrat klimat kräver samordning inom respektive kommun. Det kan exem- pelvis uppstå osäkerhet om vissa anpassningar ska ske inom VA eller fysisk planering. Även nämnder med ansvar för förvaltning av gator, parkmark osv. bör vara direkt involverade i arbetet. Osäkerheten avseende ansvarsfördelningen bidrar ibland till att frågor hamnar mel- lan stolarna eller att vissa kompetenser kommer in för sent i arbetet, vilket bidrar till inaktivitet och onödiga fördyringar. får kommunerna betala för att få tillgång till vissa klimat- relaterade planeringsunderlag från myndigheterna, vilket är proble- matiskt och särskilt påverkar de små kommunerna. Ett annat pro- blem med det planeringsunderlag som staten tillhandahåller är att 85SKL (2019), Klimatförändringarnas lokala effekter. Andra typer av utmaningar för kommunerna det kommer från många olika håll. arbetar ett 30-tal stat- liga myndigheter med klimatfrågor och tillhandahåller i viss utsträck- ning underlag. Kommunerna betalar även för att få tillgång till vissa klimatrelaterade planeringsunderlag från myndigheterna. Det gäller t.ex. underlag från (), (), geologiska under- sökning (SGU) och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Länsstyrelserna har en viktig regional roll för kommunernas kli- matarbete. Kommunen ska t.ex. vid framtagande av översiktsplan och detaljplan samråda med , som särskilt ska verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till bland annat risken för översvämning. Länsstyrelserna har också ur ett mer övergripande perspektiv en samlande roll vad gäller att initiera, stödja och utvärdera arbetet med klimatanpassning i kommunerna i länet. Behov av samordning för klimatanpassning inom fysisk planering I propositionen Nationell strategi för klimatanpassning87 som över- lämnades till bedömde regeringen att det be- hövs ett samordnande ansvar för klimatanpassning inom sektorn fysisk planering. Enligt regeringens bedömning ökade vidare en stärkt sam- ordning möjligheten att tillgängliggöra underlag som är relevant för ny och befintlig bebyggelse och analysera hur bebyggelse kan anpas- sas till ett förändrat klimat. Regeringen anförde att bör få i uppdrag att vara samordnande myndighet för klimatanpassning i för- hållande till ny och befintlig bebyggelse. I uppdraget ingår att sam- ordna det underlag som expertmyndigheterna och forskningen kan tillhandahålla om klimateffekter och klimatanpassning för bebyg- gelse. Kommunerna bör enligt regeringen som stöd få ”en väg in” till klimatanpassning och på detta sätt kunna få tillgång till relevant underlag utan kostnad.88 Regeringen gav ett regeringsuppdrag till att samordna det nationella klimatanpassningsarbetet för den byggda miljön. I uppdraget ingår bl.a. att 2017/18:163. 2017/18:163 s. 71 f. Andra typer av utmaningar för kommunerna •stödja kommunerna i deras arbete med klimatanpassning av den byggda miljön •identifiera behov av underlag och vägledning för klimatanpass- ning av ny och befintlig bebyggelse •bedriva kompetenshöjande insatser på området •samordna underlag som expertmyndigheter och forskning till- handahåller om klimateffekter och klimatanpassning av bebyggelse och presentera underlaget på ett användarvänligt sätt •bedriva främjande och vägledande arbete om de verktyg och processer som är relevanta för klimatanpassning av den byggda miljön.89 Arbetet ska bedrivas i samverkan med andra myndigheter, bl.a. och . Regeringens avsikt är att kommunerna genom ska få tillgång till samlad information om klimatanpassning av den byggda miljön. Här avses huvudsakligen att göra befintligt underlag tillgängligt, anpassat för bebyggelse och enklare att förstå och an- vända. En förutsättning för uppdrag är därför enligt reger- ingen att myndigheterna liksom nu tar fram underlag som vid behov kan sammanställa och målgruppsanpassa.90 En samverkans- grupp har bildats och arbete pågår med övergripande frågor kring upp- draget och arbetets upplägg. Klimatförändringar kommer att innebära ökad torka och vattenbrist i vissa delar av landet. Även om effekterna i många fall uppstår lokalt behövs en bredare syn på frågan. Det är därför angeläget med ett regionalt perspektiv på dricksvattenfrågorna och konsekvenserna bl.a. för näringslivet. Tillgången till nationell statlig expertis är också i detta sammanhang viktig. Det bör vara ett vitalt intresse för staten att förfoga över en nationell förmåga att hantera dricksvattenkriser.91 89M2018/01716/KI. 91SKL (2017), Klimatet – så klart! Andra typer av utmaningar för kommunerna beräkning till Klimatanpassningsutredningen92 konstateras att kostnaderna för att genomföra klimatanpassningsåtgärder till följd av ett förändrat klimat uppgår till 137–och utgörs till av åtgärder kopplade till över- svämningar. Kostnaderna för erosionsskydd är små i förhållande till översvämningskostnaderna, eftersom det är en relativt liten del av kuster och gränser till vattendrag där förebyggande åtgärder är rim- liga att genomföra. Till följd av den ökade skyfallsrisken är klimatanpassningsåtgärder rimliga att genomföra i samtliga kommu- ner i , även om de inte har kust. Kostnaderna är däremot ofta större för kustnära kommuner samt kommuner som ligger intill sjöar eller vattendrag.93 IVL konstaterar i sin enkätundersökning och kommunranking, Klimatanpassning 2019 att merparten av alla kommuner (drygt 9 av 10) uppger att de arbetar med klimatanpass- ning. De kommuner som har svarat att de inte gör det uppger bl.a. att det beror på resursbrist, tidsbrist eller att klimatförändringarna ännu inte haft betydelse i kommunen. Kommunerna har i sina övergripande analyser främst inkluderat ökad nederbörd och förändrade flöden i sjöar och vattendrag. Flera kommuner har även inkluderat ökad temperatur, ras och skred, ero- sion och stigande havsnivåer.94 De stora kommunerna har kommit längre i sitt klimatanpassnings- arbete än de medelstora och små kommunerna, vilket är förväntat med tanke på att stora kommuner generellt har mer kapacitet och resurser att driva denna typ av frågor. Kustkommuner har generellt kommit längre i sitt arbete än inlandskommuner. Detta kan bero på att kustkommuner upplever sig mer utsatta för vissa typer av klimat- förändringar och extrema väderhändelser, t.ex. stigande havsnivåer.95 93SKL (2017), Klimatet – så klart! 94IVL (2019), Klimatanpassning 2019 – Så långt har kommuner kommit, rapport . Andra typer av utmaningar för kommunerna Agenda 2030 innebär att alla 193 medlemsländer i FN förbundit sig att arbeta för att uppnå en socialt, miljömässigt och ekonomiskt håll- bar värld till 2030. Agenda 2030 innehåller 17 mål och 169 delmål, som i kallas de globala målen. Stora delar av Agenda 2030 omsätts i praktisk handling på lokal och regional nivå. Kommuner, regioner, länsstyrelser och andra stat- liga myndigheter samt näringslivet, civilsamhället och forskar-sam- hället bär tillsammans ett ansvar för detta arbete. Kommuner och regioner bidrar till genomförandet av Agenda 2030 genom att flera av deras grunduppdrag enligt lag – t.ex. vård, skola, omsorg och sam- hällsplanering – är direkt eller indirekt relaterade till genomförandet av specifika delmål i Agenda . Det finns flera exempel på kommuner och regioner som bedriver ett systematiskt arbete med Agenda 2030 och hållbar utveckling, det sker t.ex. genom att man organiserar sitt arbete utifrån olika dimensioner av hållbar utveckling samt att de på olika sätt integrerar Agenda 2030 i ordinarie mål och budgetprocesser, uppföljningssystem, kartläggningar, strategiska planer och som del av det strategiska kom- munikationsarbetet. Det kan även handla om att ställa hållbarhets- krav i samband med upphandlingar till privata utförare i verksamhet och att hållbar utveckling ingår som del av ägardirekti- ven till kommunala och regionala bolag samt att hållbar utveckling är en prioriterad fråga hos kommunalförbunden. I flera kommuner och regioner har Agenda 2030 däremot ännu inte fått genomslag. Genomslaget handlar inte enbart om politiskt ledarskap utan även om de varierande förutsättningar och den kapa- citet som kommuner och regioner har att genomföra agendan, bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen och en åldrande befolk- ning. Vissa kommuner och regioner har exempelvis inte förutsätt- ningar att aktivt medverka eller ta del av resultaten från olika natio- nella initiativ som syftar till att stärka genomslaget av Agenda 2030 på lokal och regional nivå. Den kapacitet som behövs för att genomföra Agenda 2030 kan handla om arbetskraft och kompetens som behövs för att fullgöra grunduppdrag inom exempelvis hälso- och sjukvård, skola, omsorg 96Texten i detta avsnitt bygger på Agenda 2030-delegations slutbetänkande SOU 2019:13, Agenda 2030 och : Världens utmaning – världens möjlighet. Andra typer av utmaningar för kommunerna och samhällsplanering, som därmed bidrar till att genomföra speci- fika delmål i Agenda . Det kan även handla om strategisk kapa- citet genom samordnings- och analysfunktioner som behövs för det övergripande arbetet med Agenda 2030, omvärldsbevakning, eller om kapacitet för att arbeta med tvärdisciplinära områden som exempel- vis miljö och klimat, trygghet, jämställdhet, folkhälsa och hållbar ut- veckling. En fråga som ofta tas upp är att vissa kommuner och regioner anser att det är oklart hur nationella mål, exempelvis miljömålen, folkhälso- målet eller lagstiftning som t.ex. PBL, relaterar till Agenda 2030. Det skapar i sin tur en osäkerhet bland kommuner och regioner om hur dessa olika frågor ska kopplas samman på lokal och regional nivå. konstaterar att kommunerna har ett omfat- tande ansvar och växande uppgifter med anledning av den pågående klimatförändringen och behoven av anpassning till förändrade förut- sättningar. Kommunerna måste både arbeta med insatser för att hindra effekterna av klimatförändringen och insatser vid akuta klimat- och väderrelaterade händelser. Inte minst handlar det om kommu- nernas ansvar för samhällsplanering, infrastruktur och byggande där klimatanpassning behöver ske, men det kan också behövas åtgärder inom andra områden som skola, vård och omsorg avseende exem- pelvis inomhusklimat och mathållning. Kommunerna har också ett direkt ansvar för att hantera olika klimatrelaterade kriser, t.ex. över- svämningar och skogsbränder via räddningstjänstens insatser. Förutsättningarna för olika kommuner att arbeta med klimat- anpassning, akuta klimatrelaterade händelser och ett långsiktigt håll- barhetsarbete varierar stort. Det handlar även i detta sammanhang om att ha tillräcklig kapacitet och kompetens inom områden som ofta är komplexa och kräver specialiserad analytisk och strategisk förmåga. Stora kommuner har här generellt sett bättre förutsättningar än små kommuner, även om goda exempel finns även bland de . Samverkan om specialistkompetens ger en möjlighet även för mindre kommuner att jobba strategiskt med dessa frågor. I vissa fall behöver staten eller regionen ta ett större ansvar för kommunernas klimat- och miljörelaterade frågor. Det kan gälla frågor Andra typer av utmaningar för kommunerna som vuxit så i omfattning och betydelse att enskilda kommuner har svårt att hantera dem, exempelvis torka och tillgång på dricksvatten eller omfattande skogsbränder. Det kan också gälla frågor där ansvars- förhållandena är oklara, t.ex. gamla gruvor eller miljöstörande indu- strier där det ansvariga företaget inte längre finns kvar. 11Kvalitet i kommunernas verksamhet Kommunernas verksamhet omfattar många vitt skilda områden, från teknisk verksamhet till vård och omsorg. Det är därför en svår upp- gift att skapa en samlad bild av kvaliteten i kommunernas verksamhet. Kommunernas ekonomiska situation kan belysas med etablerade nyckeltal som ekonomiskt resultat, eget kapital, låneskuld och soli- ditet. Det är svårare att hitta relevanta mått för att mäta verksam- hetsmässig kapacitet och kvalitet. I databasen finns dock en stor mängd nyckeltal som mäter olika verksamhetsområden för kom- munerna.