sou · H8B325 · 2020-04-28 00:00:00 — Utredningen föreslog mot den här bakgrunden att det införs lagstadgade kriterier för allmänt tillgängliga bilpoolsfordon, som sedan kan användas som grund för statliga eller lokala stimulans- åtgärder. Fordon ska kunna registreras som allmänt tillgängligt bil- poolsfordon i trafikregistret. Dessutom bör kommuner enligt utred- ningen få möjlighet att upplåta gatumark som bilpoolsparkering genom lokala trafikföreskrifter. En kommun bör också ges rätt att reservera bilpoolsparkering för specifikt utpekade fordon. Sedan utredningen lämnade sitt betänkande har regeringen tillsatt en ny utredning som enkom ska lämna förslag om hur bilpoolstjänster ska kunna främjas.93 Huvudmotivet är att stimulera till en cirkulär ekonomi med mer resurseffektiva persontransporter. Utredaren ska enligt direktiven i första hand undersöka förutsätt- ningarna för en reducerad mervärdesskattesats för att tillhandahålla bil, motorcykel och moped mot betalning som sker genom bilpool (eller motsvarande för andra fordon). Om en sådan ordning inte är möjlig inom ramen för , ska utredaren i andra hand 2016:3 Styrmedel för att förebygga uppkomst av avfall i syfte att främja en cirkulär ekonomi. 92Betänkande från Utredningen cirkulär ekonomi, Från värdekedja till värdecykel – så får en mer cirkulär ekonomi, SOU 2017:22 s. 197 ff. 2018:93 Utredning om åtgärder för att främja bil-, motorcykel- och mopedpoolstjänster. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… undersöka andra sätt att främja bilpooltjänster. Enligt direktiven ska det ske genom att närmare analysera förslaget från Utredningen cirkulär ekonomi i det betänkande som nämnts i det föregående. 4Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk Avsikten med detta kapitel är att redovisa några viktiga förutsätt- ningar för vårt uppdrag. Vilka är kunder i kollektivtrafiken och hur ser de på vad kollektivtrafiken erbjuder? Hur ser marknaden ut och vilka är aktörerna. Hur ser regelverken ut? Vi beskriver inledningsvis med stöd av några undersökningar befintliga och presumtiva rese- närers behov och hinder för ett enkelt resande och deras synpunkter på kollektivtrafiken och dess biljettsystem. I det sammanhanget redovisar vi dessutom hur marknaden för samhällsorganiserad och kommersiell kollektivtrafik ser ut . Vidare redovisar vi de transport- och klimatpolitiska mål som riksdag och regering har satt upp och som är pådrivande för kollek- tivtrafikens utveckling. Vi tar också upp några andra relevanta svenska regelverk tillsammans med gällande EU-lagstiftning på området. Kapitlet avslutas med en beskrivning av statens olika roller för att kollektivtrafiken ska kunna tillgodose resenärernas skiftande behov och önskemål. 4.1Resenärernas behov och hinder för ett enkelt resande Kollektivtrafikresenärernas behov och hinder för ett enkelt resande varierar beroende på vem som reser och vad ändamålet med resan är. Behovet av att resa kollektivt kan tillgodoses med lokala och regio- nala informations- och biljettlösningar. Vid längre resor använder många den egna bilen för att ta sig från dörr till dörr. I takt med ett ökande intresse för att av klimatskäl flytta över resandet från privatbilismen till kollektiva samfärdsmedel blir ett så kallat sömlöst resande allt viktigare. Det vill säga att olika trafikslag och kollektiv- Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk trafikföretags erbjudanden kan kombineras på ett för resnären enkelt sätt. Det behöver bli enklare att ta sig från dörr till dörr för resenärer i kollektivtrafiken, även om det innebär att resenären använder flera transportslag och kollektivtrafikföretag. Problem för långväga resenärer uppstår framför allt vid resor till områden där biljettsamarbeten med hemregionen saknas. Byten och tider som inte passar ihop är också hinder. Informations- och biljett- lösningar har utvecklats och RKM i olika delar av landet har inte legat i samma fas när det gäller att införa nya lösningar. Även affärs- och taxeregler – oftast politiskt beslutade – har utvecklats olika , vilket ytterligare försvårat gemensamma lösningar. En konsekvens av den utvecklingen är att en kollektiv- trafikresenär som är van att resa i sitt hemlän vid längre resor ställs inför ett helt nytt informations- och biljettsystem med helt andra affärs- och taxeregler än vad denne är van vid. Även om det i praktiken inte behöver vara svårt att ladda ner en ny mobil- applikation eller gå in på en ny hemsida så kan det skapa mentala barriärer som gör att det upplevs enklare att ta bilen. Det finns flera skäl till den utvecklingen. Ett är den decentra- liserade politiska styrningen av den regionala kollektivtrafiken, där i första hand regionernas egna behov ska tillgodoses. Ett annat skäl är att lagstiftningen – varken nationellt eller på EU-nivå – har ställt några krav på att regionernas och den kommersiella kollektiv- trafikens informations- och biljettsystem ska vara förenliga. Det gäller till skillnad mot att sådana krav har kunnat ställas vid insamling av det underlag som krävs för trafikantinformation(se även avsnitt 4.5). Det kan också finnas en instegsproblematik för de som inte nyttjar kollektivtrafiken regelbundet som kan uppleva att det är krångligt att köpa biljetter. Dit hör exempelvis förstagångsresenärer i kollektivtrafiken, sällanresenärer, turister och personer med funk- tionsnedsättning. Eftersom den politiska målsättningen att väsenligt minska utsläppen från transportsektorn genom ökad användning av kollektivtrafik ska kunna uppnås, får inte bristen på enkla infor- mations- och biljettlösningar lägga hinder i vägen. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk 4.1.1Skäl, drivkrafter och hinder för att använda kollektivtrafiken Allmänhetens och kollektivtrafikresenärernas upplevelse av bland annat reseinformation och biljettsystem redovisas i Kollek- tivtrafikbarometern.1 Av rapporten framgår också av vilka anled- ningar och med vilken frekvens resenärerna använder kollektiv- trafiken. En person av tre reser regelbundet med regional kollektivtrafik 2–, medan två av tre reser med bil. Bristen på körkort eller bil, att slippa parkera och miljövänligheten är de absolut vanligaste skälen för att resa kollektivt. Det är inga större skillnader mellan könen eller mellan boende i städer och på landsbygden när det gäller vad som är de främsta skälen. Däremot är andelen som reser med kollektivtrafik fler i städer än på landsbygden. Andelen män och kvinnor som nyttjar kollektivtrafik som huvud- sakligt färdmedel var respektive . De ärenden resenärerna har är i första hand arbetsresor, egna fritids- aktiviteter och inköp av dagligvaror. Yngre personer, där studier är det vanligaste ärendet, reser mer frekvent än äldre. Svensk Kollektivtrafik har även utvecklat en modell för att bedöma vilka drivkrafter som påverkar valet av transportmedel och resefrekvensen i kollektivtrafiken samt hur detta varierar . De faktorer som i modellen i första hand driver resandet med kollektiva färdmedel är resenärens kunskap om hur denna kan åka, de fördelar i form av tidsbesparing som valet av transportmedel kan ge samt hur relevant kollektivtrafiken är för resenären. Med relevans, som har störst betydelse, avses att resenären kan använda kollek- tivtrafiken för de flesta av sina resor, att avgångarna passar behoven och att det är enkelt att resa. De faktorer som avgör hur nöjda resenärerna är med kollek- tivtrafiken är hur den möter resenärens behov, samt kvalitet/punkt- lighet, trygghet och prisvärdhet. Det är relevansen och kvali- tet/punktlighet (i betydelsen att resenären kan lita på att komma 1Kollektivtrafikbarometern är en årligt återkommande nationell kvalitets-, attityd-, och res- vaneundersökning för kollektitrafikbranschen. Syftet är att löpande följa och påverka attityder och kollektivtrafikens marknadsandelar. Den genomförs av Svensk Kollektivtrafik, som är branschorganisation för regionala kollektivtrafikmyndigheter och länstrafikbolag. samlades 73 600 enkätsvar in, varav 32 300 var svar från kunder som reser med den samhällsorganiserade kollektivtrafiken minst en gång . Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk fram när denne reser) som i störst utsträckning påverkar hur nöjda resenärerna är. Det är också de faktorer som resenärerna i genomsnitt är mindre nöjda med och som är viktiga att förbättra. Något mindre än hälften av resenärerna upplever till exempel att de kan lita på att komma fram om de reser med kollektivtrafiken. Olika resenärsgrupper har olika drivkrafter som påverkar resan- det olika mycket. Bilister har låg kunskap om hur de skulle kunna åka kollektivt. De vet heller inte om de skulle tycka att det är krångligt. Så kallade växlare, som regelbundet reser med både kollek- tivtrafik och bil, tycker att de kan genomföra de flesta av sina resor med kollektivtrafiken. De kan dessutom spara tid genom att resa kollektivt. En klar majoritet av de som främst reser kollektivt upplever att de kan använda kollektivtrafiken för flertalet resor som de gör. Utredningen genomförde en enkätundersökning med cirka 1 000 deltagare.2 Avsikten var att ta reda på i vilken utsträckning deltagarna använder kollektivtrafik och vilka förvänt- ningar de har på ett nationellt biljettsystem. Urvalet bestod av något fler kvinnor än män och deltagarna bor i städer, på mindre orter och på landsbygden. Svaren visar att av deltagarna använder kollektivtrafik och att kvinnor nyttjar kollektivtrafiken något mer, även om skill- naden är liten. Nio av tio som bor i städer åker kollektivt, medan bara drygt hälften av de som bor landsbygden gör det. Den främsta orsaken till att inte använda kollektivtrafiken är dåligt utbud och begränsad turtäthet. På landsbygden är ett betydande skäl också att det inte finns någon kollektivtrafik i närheten. Nio av tio deltagare anser att regional kollektivtrafik ska ingå i ett nationellt biljettsystem, medan var tredje deltagare anser att även fjärrtågtrafik bör ingå. Var sjunde deltagare anser dessutom att andra mobilitetstjänster som taxi, delad bil och elscotrar bör ingå. Det föreligger inga större skillnader mellan olika målgrupper när det gäller frågan om vad som bör ingå i ett nationellt biljettsystem. 2Nepa Consumer Science, Nationellt betalningssystem för kollektivtrafik, Rapport . Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk flesta förväntar sig att ett nationellt biljettsystem ska vara enkelt och billigt att använda. De olika målgrupperna har likartade åsikter. av alla deltagare anger att de har egen bil eller tillgång till bil genom arbetet. På mindre orter och på landsbygden gäller det . Det största incitamentet för att byta resande med egen bil mot kollektivt resande är om kostnaden för tillgången till kollektiva transporter är lägre än kostnaden för den egna bilen. Det skälet anges av närmare hälften av alla deltagare. Näst största incitament är om det vore lätt att få tillgång till kollektiva transporter eller delade fordon som tillgodoser behoven. Det finns i den frågan ingen skillnad mellan de olika målgruppernas åsikter. Särskilda utmaningar för resenärer med funktionsnedsättning Trafikanalys har i samverkan med flera andra myndigheter och organisationer på regeringens uppdrag kartlagt hinder i kollektiv- trafiken för personer med funktionsnedsättning. Resultatet pekar sammantaget på att den fysiska tillgängligheten i infrastruktur, vid bytespunkter och på fordon, har förbättrats över tid.3 finns det indikationer på att tillgängligheten i andra avseenden inte utvecklats, eller till och med försämrats, inte minst när det gäller informationssamordning. Trafikanalys bedömer att ungefär en tredjedel av befolk- ning har minst en funktionsnedsättning, som påverkar deras vardag. Generellt sett är personer med funktionsnedsättning i genomsnitt äldre, vilket med en ökande medellivslängd skapar utmaningar för framtiden. Personer med funktionsnedsättning reser mindre än genomsnittet, eftersom de studerar och förvärvsarbetar i mindre utsträckning. Vidare upplever kvinnor hinder inom kollektivtrafiken i större utsträckning än män. Andra skillnader i resmönster kan dock enligt rapporten inte förklaras på annat sätt än att det finns reella barriärer och hinder. Personer med funktionsnedsättning kan uppleva många olika hinder. För vissa är fysisk framkomlighet avgörande för resmöjlig- heterna. För andra är det nödvändigt med informationsstöd och teknisk utrustning som går att använda såväl före som under en resa. 3Trafikanalys, Kollektivtrafikens barriärer - kartläggning av hinder i kollektivtrafikens tillgäng- lighet för personer med funktionsnedsättning, Rapport 2019:3. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk Trots olika behov och erfarenheter har alla en sak gemensamt. De har ett större behov av information och service för att minska den osäkerhet och otrygghet som kollektivtrafik kan innebära. De är mer beroende av planering och mer känsliga för avvikelser. Frågorna inför eller under en resa kan vara många. Med osäkerhet om det går att resa på egen hand – från dörr till dörr utan komplicerande byten – följer en lägre tillit och tilltro till kollektivtrafiken och dess färdmedel och därmed även till benägen- heten att resa kollektivt överhuvudtaget. Osäkerhet om det går att klara sig på egen hand är ett tillräckligt skäl för att avstå från att resa. För att öka tilliten och tilltron krävs det relevant, aktuell, fullständig, korrekt och pålitlig information om kollektivtrafikens varierande miljöer, oavsett plats och tidpunkt, oavsett avvikelse eller inte. är kollektivtrafiksystemet långt från detta mål enligt rapporten från Trafikanalys. 4.1.2Vad tycker resenärer och allmänheten om kollektivtrafiken?4 Enligt Kollektivtrafikbarometern reste av befolkning regelbundet med kollektivtrafik, medan andelen som regelbundet reste med privatbil var . Med regel- bundet resande avses i den undersökningen att resa minst en gång . av de som reser med kollektivtrafiken minst en gång är nöjda med sin senaste resa. Nöjdheten tenderar att öka med stigande ålder. Äldre personer anser till exempel i större utsträckning än yngre att det är tryggt att resa med kollektivtrafiken. Detsamma gäller hur nöjda resenärerna är med ombordfaktorer som bekvämlighet. Å andra sidan är det en större andel yngre resenärer som har övervägt att nyttja kollektivtrafiken mer och anser att det skulle vara praktiskt möjligt för dem, vilket innebär en förändring . Även allmänheten har blivit mer positiv till kollektivtrafiken. Andelen som upplever att de kan använda kollektivtrafiken för de flesta resor de gör har ökat något och uppgick . 4Uppgifterna i detta avsnitt bygger om inte annat anges på Kollektivtrafikbarometern 2018. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk Marknadsandelen för kollektivtrafiken i – mätt som andel kollektivtrafikresor av samtliga resor med motorburen trafik – uppgick . Skillnaderna mellan olika län är dock betydande med en variation från () till () . I en enkät om tillgänglighet i kollektivtrafik och färdtjänst som Myndigheten för delaktighet har genomfört, framkommer att nästan två tredjedelar av de tillfrågade upplever hinder när de vill resa med kollektivtrafik i sin närmiljö.5 Nästan lika många upplever hinder vid längre resor med buss och tåg. Bristerna som lyfts fram är relaterade såväl till fordonen och information om resan som till miljön kring hållplatser och stationer. Resenärer i kollektivtrafiken föredrar periodkort framför andra typer av biljetter. Andelen kollektivtrafikresor med periodkort som biljettyp har ökat till 2018. Periodkort används i störst utsträckning av resenärer i åldern 20–, vilket ligger i linje med tidigare resultatet. Män föredrar periodkort i större utsträckning än kvinnor. Ju äldre resenärerna är desto vanligare är det att resan betalas med värdekort eller motsvarande (pengar på förköpt kort). Bland pensionärer är det av resorna som betalas med värdekort. Kvinnor föredrar värdekort i större utsträckning än män. Enkelbiljett köps främst av resenärer i åldern 20–, där andelen var 2018. Fler köper biljetter i biljettautomat. Andelen biljetter som köptes i en biljettautomat har ökat kraftigt till 2018. Män före- drar köp i biljettautomat i större utsträckning än kvinnor. När det gäller biljettköp på försäljningsställe eller hos ombud har det minskat i motsvarande grad. Kvinnor föredrar biljettköp på försälj- ningsställe i större utsträckning än män. Andelen resenärer som reser kollektivt minst per kvartal och som tycker att det är enkelt att köpa kollektivtrafikbolagets biljetter och kort har ökat till 2018. Det gäller i större utsträckning kvinnor än män. Det motsvarar i huvudsak också ett genomsnitt vid järnvägsresor i 5Myndigheten för delaktighet, Rivkraft - Tillgänglighet i kollektivtrafik och färdtjänst. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk alla EU-länder enligt en Eurobarometer.6 Lika stor andel i tycker enligt Kollektivtrafikbarometern att det är enkelt att få infor- mation inför resan om avgångstider, biljettpriser med mera. Även det gäller i större utsträckning kvinnor än män. Bland de som upplever att det är svårt att köpa biljetter är bilister och sällan- resenärer överrepresenterade. 4.2Hur ser marknaden för kollektivtrafik ut? har allt årligt resande i ökat till 153 miljarder personkilo- meter. Det innebär att vi reser sex gånger längre per person än 1950.7 Det individuella resandet med bil och motorcykel ökade sam- tidigt kraftigt fram . Ökningen skedde till största delen på bekostnad av det kollektiva resandet med buss, tåg, tunnel- bana, spårvagn, färja och flyg. Denna utveckling speglar hur bilen har fått en allt mer central roll i samhället. ökade andelen som valde att resa med individuella färdmedel från till . minskade andelen som valde att resa med kollektiva färdmedel från till . Ökningen av det totala persontransportarbetet avtog och persontransporterna minskade något i samband med den senaste finanskrisen . har person- transportarbetet åter ökat. har det skett en ökning . Marknaden för kollektivtrafik har påtagligt förändrats , då den successivt öppnats för konkurrens. Som framgått av kapitel 3 pågick en mångårig avreglering av busstrafiken med början och marknaden öppnades för konkurrens 1997. öppnades marknaden för långväga persontransporter på järnväg och det blev möjligt för andra företag än SJ att bedriva järnvägstrafik i . avskaffades även den sista begräns- ningen som hindrade kommersiella bussföretag att bedriva lokal och 6EU-kommisionen, Europeans’ satisfaction with passenger rail services, Eurobarometer 463. 7Transportstyrelsen, Transportmarknaden i siffror 2018. Översikt över utvecklingen på markna- derna för väg- och järnvägstransporter, Dnr TSG 2018-5324. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk regional kollektivtrafik i och med att den nya lagen (2010:65) om kollektivtrafik trädde i kraft i . Mätt i antal avgångar var av den regionala kollektiv- trafiken samhällsorganiserad och subventionerad, medan resterande var kommersiell. Andelen kommersiell trafik varierar mellan trafikslagen. Till exempel är andelen av den regionala fartygstrafiken kommersiell medan detta gäller av den regionala tågtrafiken.8 Källa: Transportstyrelsen. 8Trafikanalys, Regional linjetrafik 2018, Statistik.2019:22. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk har det skett en ökning av utbudet i den regionala kollektivtrafiken med 33 procent.9 Utbudet styrs av behov och ekonomi men även av politiska mål och ambitioner.10 Den märkbara utvecklingen kan härledas till det aktiva arbetet med att förbättra det upphandlade utbudet av kollektivtrafik och att vidga arbetsmarknadsregionerna.11 Även efterfrågan på regionala kollek- tivtrafikresor har ökat , om än inte i lika snabb takt. Efterfrågan har ökat som belägg- ningsgraden har minskat från till . Som framgår av Figur 4.1 varierar utbud och efter- frågan kraftigt mellan olika län. För att kunna upprätthålla trafik som inte är kommersiellt bär- kraftig och kunna erbjuda ett samhällsekonomiskt effektivt utbud, finansieras den regionala kollektivtrafiken delvis av offentliga medel. I genomsnitt subventioneras av kostnaderna med skattemedel, vilket motsvarar . Subventionsgraden varierar dock även den kraftigt mellan olika län. Den är högre i glest befolkade områden, där förut- sättningarna för att bedriva en attraktiv trafik är påtagligt sämre än i tätbefolkade län. Det har blivit dyrare att bedriva kollektivtrafik. () har trafikeringskostnaderna i genomsnitt ökat med som intäkterna endast ökat med igenom- snitt . Detta innebär att det finns ett ökande gap mellan intäkter och kostnader som medför att antingen biljett- priserna, subventionerna eller båda måste höjas.12 har den högsta subventionsgraden, där av kollektivtrafikens kostnader finansieras med offentliga medel. Lägst subventionsgrad har och med vardera 40 procent.13 Som framgår av Figur 4.2 är beläggnings- graden i den högsta i landet och i den näst lägsta i landet . Med beläggningsgrad avses här hur stor andel av sittplatserna som används i genomsnitt.14 9Transportstyrelsen, Transportmarknaden i siffror 2018, Dnr TSG 2018–5324. 10Sveriges Kommuner och Landsting, Öppna jämförelser – Kollektivtrafik 2017, SKL 2018. 11Transportstyrelsen, Utveckling av utbud och priser på järnvägslinjer i – 2017, Dnr TSJ 2018 – 2387. 12Transportstyrelsen, Transportmarknaden i siffror 2018, Dnr TSG 2018 – 5324. 13Sveriges Kommuner och Landsting, Öppna jämförelser – Kollektivtrafik 2017, SKL 2018. 14Transportstyrelsen, Transportmarknaden i siffror 2018, Dnr TSG 2018 – 5324. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk Liksom i övriga är det ett fåtal operatörer som dominerar marknaden för upphandlad kollektivtrafik. Inom busstrafiken står de fyra största bolagen (Nobina, Keolis, Arriva och Transdev) för av det upphandlade utbudet.15 För upphandlad tåg- trafik är SJ, MTR Pendeltåg och Arriva de största operatörerna med tillsammans mätt i omsättning.16 Antalet resor i den regionala kollektivtrafiken med buss, tåg, spår- vagn, tunnelbana och fartyg uppgick till drygt 1,6 miljarder.17 Källa: Transportstyrelsen och Trafikanalys. Bussutbudet dominerar den regionala kollektivtrafiken mätt i antal resor och personkilometer, i antal påstigningar och utbudskilometer per invånare.18 Det gäller i samtliga län. Buss är också det enda trafik- slag som finns i samtliga län. Spårvägstrafik finns i , och . är det enda län med tunnel- 15Trafikanalys, Avtalen för den upphandlade kollektivtrafiken 2013, Rapport 2015:13. 16Transportstyrelsen, Transportmarknaden i siffror 2018, Dnr TSG 2018 – 5324. 17Trafikanalys, Regional linjetrafik 2018, Statistik 2019:22. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk I storstadslänen , och bor sammanlagt lite drygt hälften av befolkning. Då av alla kollektivtrafikresor sker i storstadslänen, är en väl fungerande trafik en förutsättning för att skapa en god framkom- lighet och tillgänglighet för många människor.19 4.2.2Järnväg, spårväg och tunnelbana När det gäller den interregionala tågtrafiken, var målet med av- regleringen att öka trafikens attraktionskraft genom att skapa ett mer tillgängligt och effektivt utbud. För- hoppningen var att utbudet skulle öka och att den redan etablerade trafiken skulle konkurrensutsättas. Jämfört med har utbudet ökat med nästan 50 procent.20 Marknadsöppningen av järnvägen har enligt Transportstyrelsens rapport ännu haft begränsade effekter. Den har främst haft effekt på enskilda sträckor, exempelvis mellan och , där MTR:s inträde har bidragit till ökad konkurrens. På denna sträcka har utbudet ökat, restiden har kortats och biljetterna har blivit billigare.21 Nya aktörer tillkommer vartefter och kommer även Flixtrain att trafikera denna sträcka. Den kommersiella järnvägsmarknaden domineras helt av SJ med en marknadsandel på av omsättningen. Därnäst kommer Express/A-Train med .