sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — Den sammantagna innebörden av yttrandefrihetsgrundlagens regler och Högsta domstolens praxis är att den situationen kan uppstå att en person som fäller ett yttrande som utgör brott inte kan hållas personligen ansvarig i en svensk domstol för sitt yttrande och att en talan med stöd av yttrandefrihetsgrundlagen inte heller kan riktas mot utgivaren här i landet. dom i målet Arlewin mot har i en dom i målet Arlewin mot (mål nr. 22302/10) prövat om den svenska regleringen är för- enlig med den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Målet rörde en svensk medborgare som ansett sig förtalad i TV3 och som inte fått sin sak prövad i svensk domstol (NJA 2005 s. 884). har vid sin prövning funnit att har brutit mot artikel 6.1 om rätten att få en domstols- prövning av en civil rättighet. konstaterar i domen att har haft en skyl- dighet att under artikel 6.1 i tillgodose sökan- dens rätt till domstolsprövning med hänsyn till gärningens starka koppling till , att programmet producerats i av svenskar för svenska tv-bolag, att både sökanden och programledaren var svenska medborgare som var bosatta i , att programmet sän- des på svenska till en svensk publik och att anklagelserna i program- met mot sökanden gällde kriminell aktivitet i . Ansvaret kan enligt inte undvikas genom en hänvisning till att sökanden kan få sin rätt prövad i brittisk domstol. Med hänsyn till reglernas utformning och dom finns det enligt regeringen skäl att överväga om yttrandefrihets- grundlagens regler om var sändningar utgår ifrån går att upprätthålla eller om ändringar i grundlag eller annan lag krävs för att ska kunna uppfylla krav på rätten till domstols- prövning när det gäller förtal och andra yttrandefrihetsbrott. •med utgångspunkt i dom och med beaktande av den praxis som utvecklats i anslutning till denna analysera hur yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för utkrävande av ansvar vid sändningar som sänds via satellit och som utgår från utlandet för- håller sig till artikel 6.1 i , •överväga om det finns behov av ändringar i grundlag eller annan lag för att ska kunna anses uppfylla de krav på rätten till domstolsprövning som ställer, och •lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade. Uppdraget att utreda tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens anskaffarfrihet och förbud mot censur och andra hindrande åtgärder i förhållande till skyddslagens bestämmelser Skyddslagen medger ingripande mot den som fotograferar ett skyddsobjekt i strid med ett avbildningsförbud Skyddslagen (2010:305) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt mot sabotage, terroristbrott, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, och grovt rån. Syftet med skyddslagens regler är att objekt som är särskilt viktiga för samhället ska skyddas. För att tillgodose behovet av skydd ges i lagen stöd för regeringen eller en myndighet som regeringen bestäm- mer att besluta att vissa närmare angivna civila och militära byggna- der, andra anläggningar, områden eller objekt ska vara skyddsobjekt. Ett beslut om skyddsobjekt innebär enligt 7 § skyddslagen att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Genom ett särskilt beslut får tillträdesförbudet förenas med ett förbud mot att göra av- bildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjek- tet. Som avbildning räknas fotografering. Om det räcker för att till- godose skyddsbehovet får ett tillträdesförbud ersättas av t.ex. ett avbildningsförbud. Ett beslut om skyddsobjekt får enligt 18 § andra och tredje styckena inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet, och så långt det är möjligt ska det ses till att ett beslut inte kommer att medföra skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen. Ett skyddsobjekt får bevakas av polismän samt militär personal och annan särskilt utsedd personal (skyddsvakt). Med bevakningen följer särskilda befogenheter enligt skyddslagen. Bland annat får den som bevakar i vissa fall ta föremål i beslag (13 och 14 §§). Skyddslagen inne- håller också bestämmelser om straff och förverkande (30–32 §§). Bland annat ska avbildningar, beskrivningar och mätuppgifter som har kommit till genom brott enligt skyddslagen förklaras förverkade. Möjligheten att förena ett tillträdesförbud med ett förbud mot att ta fotografier av eller inom skyddsobjektet syftar till att hindra spridning av information och därmed förstärka sekretesskyddet (prop. 2009/10:87 s. 56). Regler om avbildningsförbud finns i svensk rätt och fanns t.ex. skyddslag. Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innehåller regler om anskaffarfrihet, censurförbud och förbud mot andra hindrande åtgärder Den i tryckfrihetsförordningen reglerade anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att, om inte annat följer av tryckfrihetsför- ordningen, anskaffa uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna dem vidare för publicering (1 kap. 1 § fjärde stycket TF). Motsvarande regler finns i yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 2 § YGL). Den s.k. exklusivitetsprincipen innebär att ingripanden mot miss- bruk av tryck- och yttrandefriheten får ske endast om det finns stöd i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL). I fråga om anskaffarfriheten finns ett sådant undantag för anskaffanden som innebär att anskaffaren gör sig skyldig till vissa särskilt angivna brott, t.ex. högförräderi, spio- neri, grovt spioneri och grov obehörig befattning med hemlig upp- gift (7 kap. 3 § andra stycket TF och 5 kap. 3 § andra stycket YGL). Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ger även utrymme för bestämmelser i lag om ansvar och ersättningsskyldig- het som avser det sätt på vilket en uppgift eller en underrättelse an- skaffats (1 kap. 9 § 5 TF och 1 kap. 12 § första stycket YGL). Tryckfrihetsförordningen innehåller också en bestämmelse om censurförbud. Censurförbudet innebär att granskning av en skrift inte får göras före tryckningen. Inte heller får något förbud mot tryckning förekomma (1 kap. 2 § första stycket TF). Tryckfrihets- förordningens censurförbud är ovillkorligt medan yttrandefrihets- grundlagens motsvarighet medger s.k. biocensur (1 kap. 3 § YGL). Tryckfrihetsförordningens skydd innefattar också ett förbud mot hindrande åtgärder (1 kap. 2 § andra stycket TF). Förbudet innebär att en myndighet eller ett annat allmänt organ inte utan stöd i tryckfri- hetsförordningen får hindra tryckning, utgivning eller spridning bland allmänheten av en skrift på grund av skriftens innehåll. Motsvarande regler finns i yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 3 § YGL). Inskränk- ningar i hindersförbudet kräver stöd i respektive grundlag. Anskaffarfriheten hindrar vissa beslag vid överträdelse av avbildningsförbudet enligt skyddslagen I ett beslut har prövat skyddslagens bestämmelser om beslag i förhållande till tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler om anskaffarfrihet (NJA 2015 I målet hade en tidningsmedarbetares minneskort tagits i be- slag sedan medarbetaren hade iakttagits med att fotografera ett skydds- objekt. konstaterar i beslutet att överträdelse av för- bud mot fotografering av ett skyddsobjekt inte omfattas av tryck- frihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens undantag från anskaffarfriheten för vissa grova brott. Domstolen anser inte heller att fotograferingsförbudet reglerar det sätt på vilket en uppgift eller underrättelse anskaffas. Eftersom fotograferingen skett för publi- cering i grundlagsskyddade medier finner att skyddslagens ansvarsbestämmelse därmed inte kan tillämpas i fråga om överträdelsen av förbudet mot avbildning. Följden är att det också har saknats grund för att ta minneskortet i beslag, såväl för utredning av brott mot fotograferingsförbudet som för att förverka minnes- kortet. uttalar dessutom att ett beslag av en av- bildning av ett skyddsobjekt kan stå i strid även med censurförbudet i den mån beslaget hindrar en publicering i ett grundlagsskyddat medium. Spridning av bilder på skyddsobjekt innebär risker för rikets totalförsvar Anskaffarfriheten och förbudet mot hindrande åtgärder utgör en grundstomme i mediernas rätt och möjlighet till granskning. Ett skydd för hela publiceringskedjan, från anskaffande till publicering och spridning, är av betydande vikt för yttrandefriheten och den fria åsiktsbildningen. Utvidgade eller nya inskränkningar av anskaffar- friheten och hindersförbudet bör därför alltid bli föremål för nog- granna överväganden och inte göras mer ingripande än nödvändigt. Högsta domstolens avgörande innebär att skyddslagens regler om ansvar och förverkande inte kan tillämpas på avsett sätt. Det har aldrig funnits en avsikt att anskaffanden som görs för publicering i grundlagsskyddade medier ska undantas från skyddslagens tillämp- ningsområde. Ur säkerhetssynpunkt finns också skäl att framhålla att fotografering är särskilt farlig, eftersom det är en metod för in- formationsinhämtning som ger korrekta och detaljerade uppgifter om objektet som lätt kan spridas vidare. Om bilder av skyddsobjekt sprids innebär det en risk för skada i förhållande till rikets säkerhet som kan vara svår att reparera i efterhand. Skyddslagens betydelse för skyddet av totalförsvaret innebär att inskränkningar av möjligheten att ingripa mot överträdelse av avbild- ningsförbudet medför en påtaglig försämring av detta skydd. Det nuvarande rättsläget är mot den bakgrunden inte tillfredsställande. En reglering som medger förbud för var och en att avbilda skydds- objekt och för det allmänna att ingripa mot överträdelser behöver tvärtom säkerställas. Alternativet är t.ex. omfattande tillträdesförbud, vilket skulle utgöra en väsentligen mer ingripande åtgärd. •analysera hur skyddslagens regler om avbildningsförbud, om över- trädelse av sådant förbud samt om beslag och förverkande för- håller sig till tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens regler om anskaffarfrihet, censurförbud och förbud mot andra hindrande åtgärder, •överväga om det finns behov av ändringar i grundlag eller vanlig lag för att möjliggöra avbildningsförbud och ingripanden mot överträdelser av sådana förbud med stöd av skyddslagen även när anskaffning sker för publicering i grundlagsskyddade medier, och •lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att överväga eller föreslå in- skränkningar i tryckfrihetsförordningens eller yttrandefrihetsgrund- lagens censurförbud. Uppdraget att göra en översyn av webbsändningsregelns tillämpning och dess förhållande till databasregeln Yttrandefrihetsgrundlagen är enligt 1 kap. 6 § första stycket YGL tillämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Som sändningar av program anses också tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mottagaren – den s.k. webb- sändningsregeln. Vid införandet av webbsändningsregeln framhöll regeringen att konsumtion av webbsändningar som sänds direkt eller som bestäms av sändaren inte skiljer sig från att slå på radion eller tv:n och välja kanal. Regeringen menade att mottagarens med- verkan på motsvarande sätt är begränsad till att slå på datorn, gå till en adress och där aktivera en länk. Regeringens bedömning var att denna form av tillhandahållanden i och för sig redan omfattades av grundlagsskydd genom befintlig reglering, men att det fanns skäl att förtydliga detta genom att ange det uttryckligen i lagstiftningen (se prop. 2001/02:74 s. 41). Genom propositionen Grundlagsskydd för digital bio och andra yttrandefrihetsrättsliga frågor (prop. 2009/10:81) föreslogs ändringar i webbsändningsregeln i syfte att ytterligare förtydliga bestämmel- sens tillämpningsområde. Ändringarna trädde i kraft . Även databasregeln ändrades så att det uttryckligen framgår att databasregeln tillämpas när webbsändningsregeln inte är tillämplig. Den tekniska utvecklingen motiverar en översyn av webbsändningsregeln Sedan webbsändningsregeln infördes har såväl de tekniska möjlighe- terna för inspelning som tillgången till sändningsfunktioner utveck- lats avsevärt. Det finns enligt regeringen skäl att göra en översyn av hur dagens utbud för inspelning och tillhandahållande av sändningar via internet förhåller sig till webbsändningsregeln. Det finns också skäl att överväga om webbsändningsregeln, med hänsyn till den tek- niska utvecklingen, fortfarande kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd. Eftersom det i förarbetena anges att den ursprungliga regeln om sändningar av program omfattar de tillhandahållanden webb- sändningsregeln vid införandet var avsedd att träffa bör en sådan över- syn omfatta även den bestämmelsen. Webbsändningsregelns förhållande till databasregeln I 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen finns den s.k. databasregeln. Den ger under vissa förutsättningar grundlagsskydd för yttranden som sker genom tillhandahållanden till allmänheten ur databaser. För vissa aktörer gäller grundlagsskyddet automatiskt, dvs. utan att någon särskild åtgärd behöver vidtas. Det gäller exempelvis för redak- tioner för program som tillhandahålls allmänheten genom överföring på särskild begäran med hjälp av elektromagnetiska vågor. Det auto- matiska grundlagsskyddet innebär att hela databasen, t.ex. ett medie- företags webbplats, skyddas. Med grundlagsskyddet följer bl.a. en skyldighet att anmäla utgivare, att bevara inspelningar av program och hålla dem tillgängliga för granskning i efterhand samt ett ensam- ansvar för eventuella yttrandefrihetsbrott på webbplatsen (4 kap. 1 §, 3 kap. 6 § och 6 kap. YGL samt 3 och 5 kap. lagen [1991:1559] med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens områden). I webbsändningsregeln regleras grundlagsskyddet för tillhanda- hållanden till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade program, om starttidpunkten och innehållet inte kan på- verkas av mottagaren. Av bestämmelsen framgår att sådana sändningar är att betrakta som program. Sändningar som har grundlagsskydd med stöd av webbsändnings- regeln undantas genom ett uttryckligt undantag från databasregelns Justitiekanslern har i ett beslut (dnr 4037-17-3.2) prövat undantagets betydelse för databaser som tillhandahåller webbsändningar. Justitiekanslern redogör för två möjliga tolkningar utifrån bestäm- melsens ordalydelse. Den ena tolkningen innebär att undantaget endast avser själva webbsändningen. Eftersom en webbsändning är att betrakta som ett program i databasregelns mening kan databasregeln i så fall bli tillämplig på resten av databasen, om webbsändningen tillhandahålls allmänheten på särskild begäran och av en redaktion. Den andra tolkningen innebär att det automatiska grundlagsskyddet inte gäller för databaser med webbsändningar som omfattas av webb- sändningsregeln. Justitiekanslerns slutsats är att ordalydelsen vid en systematisk tolkning innebär att undantaget får anses avse endast själva sändningen. Databasregelns undantag för webbsändningar ger, som framgår av Justitiekanslerns beslut, utrymme för tolkning. Det gäller både nuvarande lydelse och den lydelse som föreslås i propositionen Änd- rade mediegrundlagar (se 1 kap. 4 § i prop. 2017/18:49). I kombina- tion med en extensiv syn på redaktionsbegreppet vid tillhandahållan- den av enskilda innebär Justitiekanslerns synsätt sannolikt att ett stort antal databaser som innehas av privatpersoner ges automatiskt grundlagsskydd. Detta är problematiskt eftersom det kan antas att flera av dessa innehavare varken har intresse av ett sådant särskilt grundlagsskydd eller förmåga att svara mot de skyldigheter som följer med grundlagsskyddet enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns mot denna bakgrund skäl att se över hur det automatiska grundlags- skyddet i databasregeln förhåller sig till webbsändningsregeln. •göra en översyn av webbsändningsregelns tillämpningsområde i förhållande till dagens tekniska utbud för inspelning av ljud och bild och plattformar för webbsändningar, •utifrån översynen analysera om webbsändningsregeln är ändamåls- enlig och väl avvägd, •vid behov göra motsvarande översyn och analys avseende den grundläggande regeln om grundlagsskydd för sändningar av pro- gram, •analysera webbsändningsregelns förhållande till databasregeln, och •lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade. Uppdraget att utreda om förpackningar bör undantas från grundlagsskydd Allt som publiceras i de medier som omfattas av tryckfrihetsförord- ningen faller inom vad som brukar benämnas grundlagens formella tillämpningsområde. Det innebär att förpackningar, som framställs i tryckpress, omfattas av tryckfrihetsförordningens formella tillämp- ningsområde. För att tryckfrihetsförordningen ska vara tillämplig krävs också att yttrandet faller inom grundlagens s.k. materiella tillämpnings- område. Det materiella tillämpningsområdet bestäms bl.a. utifrån syftet med tryckfrihetsförordningen. Det är att var och en ska ha rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärlig skapande (1 kap. 1 § TF och prop. 2017/18:49). Om ett yttrande inte omfattas av grundlagarnas syfte och inne- börd faller det utanför det materiella tillämpningsområdet och saknar därför grundlagsskydd. Enligt fast praxis innebär det att krav på sak- lig information på det kommersiella området är förenliga med grundlag. Kan informationen däremot uppfattas som opinionsbildande eller åsiktspåverkande krävs grundlagsstöd för att krav ska få ställas upp. I lagstiftningsärendet om genomförandet av märknings- direktiv ansåg Lagrådet att de krav på texter som föreslogs möjligen blev så omfattande att de alltför mycket beskar möjligheten för närings- idkaren att förse förpackningarna med egen text (prop. 2001/02:162 s. 54). Tolkningen innebär att tryckfrihetsförordningen hindrar regler- ing som uttömmande bestämmer förpackningars textmässiga innehåll och utformning. Denna tolkning bekräftas av Mediegrundlagskom- mittén som i betänkandet Ändrade mediegrundlagar har gjort bedöm- ningen att krav på neutrala tobaksförpackningar kan hamna i konflikt med den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principen om förbud mot hindrande åtgärder. Enligt skulle en sådan reglering dessutom riskera att hamna i konflikt med tryckfri- hetsförordningens etableringsfrihet (SOU 2016:58 s. 467–468). Inom ramen för EU-samarbetet ställs återkommande krav på att förpackningar ska ha en viss varningstext, förses med en innehålls- deklaration eller lämna annan information. Även om kraven också från ett nationellt perspektiv framstår som berättigade lägger ner ett omfattande förhandlingsarbete på att se till att kraven inte fråntar förpackningsproducenten möjlighet att tillföra egen text och att t.ex. varningstexter inte är av åsiktspåverkande karaktär. Det kan ifrågasättas om förpackningar, vars primära syfte är att omförsluta och ibland marknadsföra varor, bör omfattas av det sär- skilda grundlagsskydd som ges i tryckfrihetsförordningen. Betydel- sen för ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning fram- står inte som självklar. I sammanhanget bör framhållas att ett undan- tag från tryckfrihetsförordningen inte innebär att yttranden helt saknar grundlagsskydd. Enligt regeringsformen är var och en gent- emot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet genom frihet att i bl.a. skrift eller bild meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Inskränkningar i den rätten får endast göras för att till- godose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Be- gränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Regeringen anser att det finns skäl att utreda om förpackningar kan och bör undantas från tryckfrihetsförordningens tillämpnings- område. •överväga om det finns behov av och är lämpligt att undanta förpack- ningar från tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde, och •lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade. Uppdraget att utreda ansvarsordningen för innehåll i en digital bok som saknar tryckt förlaga I propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49) lämnas förslag till en ny s.k. bilageregel (1 kap. 6 § TF i lydelsen enligt pro- positionen). Regeln innebär att en bok som publiceras i digital form, t.ex. som en e-bok eller ljudbok, under vissa förutsättningar ses som en bilaga till sin tryckta förlaga. Grundlagsskyddet ges därmed i tryck- frihetsförordningen i stället för i yttrandefrihetsgrundlagen. Av detta följer att samma ansvarskedja, med författaren som primärt ansvarig, gäller för innehållet i båda publiceringarna (jfr 8 kap. 5 § TF). Den nya bilageregeln träffar endast digitala publiceringar som har en tryckt förlaga. Det innebär att en bok som endast publiceras i digital form fortfarande kommer att skyddas av yttrandefrihetsgrund- lagen. Yttrandefrihetsgrundlagens ansvarsordning innebär att utgiva- ren, normalt sett förläggaren, är primärt ansvarig för innehållet i boken (6 kap. 1 § YGL). I betänkandet som ligger till grund för propositionen Ändrade mediegrundlagar behandlar detta förhål- lande. framhåller att ansvarsförhållandet för böcker som endast publiceras i digital form kan lösas genom att författaren utses till utgivare för den del av databasen där boken tillhandahålls. Yttrandefrihetsgrundlagen medger nämligen utgivar- skap för delar av databaser (2016:58, s. 312–313). Branschorganisationerna och ser inte möjligheten till att dela upp ansvaret för innehåll en databas som tillräckligt utan har under remissför- farandet framfört önskemål om en ny utredning av ansvaret för inne- hållet i digitala bokpubliceringar. Begäran motiveras bl.a. med att den långa tradition av författarens ensamansvar som tryckfrihetsförord- ningen bygger på är en grundförutsättning som måste upprätthållas för att inte störa den viktiga balansen i överenskommelsen mellan författare och förlag i deras olika roller. Enligt branschorganisatio- nerna kan såväl författarens som förläggarens roll påverkas mycket negativt av ett annat ansvarsförhållande och även påverka allmän- hetens möjligheter att ta del av kontroversiella verk. Som branschorganisationerna framhåller bygger tryckfrihetsför- ordningens ansvarsordning på en lång tradition som författare och förlag har inrättat och anpassat sina respektive roller efter. gångspunkten att författaren själv ansvarar för sina uttalanden kan ett bokförlag utan risk för egna repressalier ge ut och sprida böcker med kontroversiellt innehåll. Författaren behöver inte heller anpassa innehållet för att undanröja eventuella repressalierisker för förläggaren. Genom den bilageregel som föreslås i propositionen Ändrade mediegrundlagar kommer det primära ansvaret för en stor del av de böcker som publiceras digitalt att ligga hos författaren. framhållit ger yttrandefrihetsgrundlagen ut- rymme för ett primärt ansvar för en författare, i egenskap av utsedd utgivare av en del av en databas, även för andra digitala publiceringar. Ett sådant ansvar förutsätter dock aktiva åtgärder från förläggaren som ligger utom författarens kontroll.