sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — Om avfallet lämnas till någon annan ska den som lämnar avfallet kontrollera att den som tar emot avfallet för be- handling har gjort de anmälningar och innehar de tillstånd som krävs (5 kap. 18 § avfallsförordningen). När ett producentansvar införs för ett visst avfall undantas den av- fallsfraktionen från kommunens generella ansvar för hushållsavfallet (15 kap. 21 § ). innehåller flera bemyndiganden som reglerar regerings möjligheter vid införandet av producentansvar (15 kap. 12–14 §§ miljö- balken). •Producenterna får åläggas skyldighet att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns eller bortskaffas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. •Producenterna får endast åläggas skyldighet att ta hand om avfall från sådan verksamhet som producenterna bedriver och avfall som utgörs av sådana varor som producenterna tillverkar, för in till eller överlåter. •Producenternas ansvar för att hantera avfallet ska endast avse den del av avfallet som motsvarar producentens andel av marknaden för nya sådana varor eller på annat sätt står i rimlig proportion till producentens verksamhet. •För att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering får märkningskrav ställas. Producenterna kan även åläggas att lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen och material som en vara eller en förpackning innehåller samt om insamling, återanvändnings- grad, återvinningsgrad eller andra förhållanden. EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen •Krav på att varor har en viss sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet får endast avse skyldigheter som följer av . •Producentens skyldigheter kan fullgöras av en representant. När ett producentansvar införs kan regeringen även kräva att pro- ducenter ska betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg samt kostnader för information om hanteringen (27 kap. 7 § ). 9.1Vad är producentansvar? Enligt definitionen i avfallsdirektivet innebär ett producentansvar att produkters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel (artikel 3.21). Ett producentansvar innebär sålunda att kost- naden för att ta hand om avfallet som en produkt ger upphov till flyttas från kommunerna (hushållsavfallet) och avfallsinnehavarna (avfall från verksamhet) till producenterna. Med andra ord utgår ett införande av producentansvar från principen att förorenaren betalar. Den engelska termen för producentansvar, Extended Producer Responsibility, är egentligen tydligare då den trycker på att det nor- mala ansvaret, avseende exempelvis märkning och säkerhet, som alla producenter har när de sätter en produkt på marknaden utökats. Även på svenska används i vissa sammanhang1 termen utökat producent- ansvar. infördes producentansvar för förpackningar, returpapper2 och däck. Därefter har ytterligare produktgrupper lagts till och det finns producentansvar även för elutrustning, läkemedel, batte- 1Bland annat i avfallsdirektivet. 2Regeringskansliet har remitterat ett förslag enligt vilket producentansvaret för returpapper ska upphöra (2020a). rier, glödlampor och bilar.3 Även om regleringen av producentansva- ren har flera gemensamma nämnare finns det skillnader i vilka krav som ställs. Detta gäller bland annat om det finns krav på tillstånd för insamlingssystemen, vilka krav som ställs på insamlingen och om det ställs krav på produkternas utformning. Därtill kommer att det för vissa produktgrupper finns underliggande EU-reglering. I nedanstå- ende tabell ges en översikt över regleringens utformning. Jämförelse av existerande producentansvar 3Återvinningsmålet för förpackningar och returpapper relaterar till vad som satts på marknaden (kort omloppstid). Återvinningsmålet för elutrustning, bilar och batterier relaterar till vad som samlats in (lång omloppstid). I den följande redogörelsen över de existerande producentansvaren beskrivs de centrala byggstenarna i respektive reglering. Avsnittet utgör därmed den grund utredningen kommer att utgå ifrån vid ut- formningen av kraven för producentansvaret för textil. Redogörelsen fokuserar på producentansvaren för förpackningar, returpapper, el- utrustning, batterier och bilar då dessa, till skillnad mot producent- ansvaren för läkemedel lampor och däck, är mer utförligt reglerade. 3Förordning (1994:1236) om producentansvar för däck, förordning (2007:185) om producent- ansvar för bilar, förordning (2008:834) om producentansvar för batterier, förordning (2009:1031) om producentansvar för läkemedel, förordning (2014:1075) om producentansvar för elutrustning, förordning (2018:1462) om producentansvar för förpackningar, förordning (2000:208) om pro- ducentansvar för glödlampor och vissa belysningsarmaturer och förordning (2018:1463) om producentansvar för returpapper. Det finns nästan lika många definitioner av producent som det finns producentansvar. För bilar och returpapper gäller att det endast är den som yrkesmässigt tillverkar eller till för in en bil, tid- ningspapper eller tidningar som räknas som producent. För däck och lampor så omfattas även den som säljer däck eller lampor av pro- ducentdefinitionen. För läkemedel är det endast den som bedriver detaljhandel som klassas som producent och för batterier är det i stället avgörande vem som yrkesmässigt släpper ut ett batteri på den svenska marknaden. För förpackningar är det dels den som tillverkar eller till för in en förpackning, dels den som förpackar en vara eller för in en förpackad vara till som omfattas av producentdefinitionen. I vissa fall omfattar definitionen bara producenter i . Så är exempelvis fallet för elutrustning där producentdefinitionen endast omfattar den som är etablerad i samt för läkemedel där endast de som bedriver detaljhandel med tillstånd enligt svensk lag täcks av producentdefinitionen. I vissa fall har definitionen utformats så att en och samma pro- dukt kan ha mer än en producent. Så är exempelvis fallet med däck där både den som tillverkar och den som säljer ett däck räknas som producent samt för förpackningar där både den som tillverkar en förpackning och den som fyller förpackning räknas som producent. När det gäller vilka krav som ställs på hur insamlingen ska ske finns det stora skillnader. Till exempel krävs det endast att producenterna själva ska ta emot däck som tjänat ut medan det för förpackningar och returpapper krävs att insamlingen sköts av ett tillståndsgivet och rikstäckande insamlingssystem samt att insamlingen sker fastighets- nära.4 Det finns dock krav som återkommer i flera av regleringarna. 4Kravet på fastighetsnära insamling för förpackningar och returpapper börjar tillämpas respektive . •den som vill lämna avfall ska kunna göra det enkelt och utan att betala något, •insamlingssystemet ska vara lämpligt och rikstäckande, •producenter ska ges tillträde till insamlingssystemet på icke diskri- minerande villkor, •insamlingssystemen ska drivas på ett hälso- och miljömässigt god- tagbart sätt, •insamlingssystemet ska bedrivas så att det effektivt bidrar till att nå målen för återvinning och materialutnyttjande. I flera fall specificeras vad som krävs för att insamlingssystemet ska vara rikstäckande. För bilar krävs till exempel att en uttjänt bil ska kunna lämnas inom ett avstånd om eller inom den kommun där ägaren har sin hemvist. För elutrustning krävs i stället att det finns insamlingsplatser i varje kommun med en geografisk spridning inom kommunen som är skälig med hänsyn till befolknings- täthet och övriga omständigheter. För förpackningar och returpapper införs krav på att insamlingssystem ska erbjuda borttransport av hushållens avfall från minst sextio pro- cent av alla bostadsfastigheter och transportera bort avfallet från de fastigheter som har erbjudits och inte avböjt borttransport. Vissa insamlingssystem ska ta om hand både hushållsavfall och avfall som uppkommer i yrkesmässig verksamhet medan andra en- dast omfattar hushållsavfall. Det förra gäller till exempel för förpack- ningar medan det senare gäller för läkemedel. Även när det gäller kommunens roll finns det olika varianter. För förpackningar och returpapper anges att kommunen endast får samla in avfallet på uppdrag av ett insamlingssystem medan det för elutrust- ning i stället anges att insamlingssystemet utan avgift ska hämta det konsumentavfall som kommunen samlat in. I de flesta fall har lagstiftaren valt att antingen kräva att det finns rikstäckande insamlingssystem eller att producenterna själva ska samla in avfallet. För elutrustning gäller dock att krav på rikstäckande in- samlingssystem kombineras med krav på att konsumenter ska kunna lämna avfall där de köper nya motsvarande produkter. I tre fall krävs det tillstånd från för att driva ett insamlingssystem. Detta gäller för insamlingssystem för elutrustning, förpackningar och returpapper.6 För de producentansvar där det sak- nas krav på tillstånd för insamlingssystemen är det de enskilda pro- ducenterna som ansvarar för att systemen uppfyller kraven. Vid till- syn måste därför åtgärder riktas mot alla producenter. När det krävs tillstånd för insamlingssystemen kan tillsynen i stället riktas mot den som driver insamlingssystemet. För att erhålla tillstånd krävs det att den sökande kan visa att systemet kommer att utformas och drivas i enlighet med de krav som ställs avseende bland annat insamlingsplatser och geografisk täck- ning. Därutöver ställs krav på den som avser att ansöka om tillstånd först samråder med andra aktörer som driver eller avser att driva ett insamlingssystem för att undersöka om det går att samordna syste- men. Samråd ska också genomföras med kommunerna som ska ges möjlighet att lämna synpunkter på den tänkta utformningen av syste- met. För att erhålla ett tillstånd krävs det även att den sökande kan ställa en betryggande säkerhet för de kostnader som är förenade med att samla in och behandla det avfall som systemet ska ta om hand. Som framgår av avsnitt 8.1.2 ställer EU:s avfallsdirektiv numer vissa minimikrav när det gäller hur producentansvaren utformas. Existe- rande producentansvar ska om nödvändigt anpassas för att uppfylla dessa krav senast den 5 januari 2023.7 Det är dock i de flesta fall med- lemsstaterna själva som väljer om de vill införa producentansvar för en viss produkt. För elutrustning, batterier och bilar följer dock direkt av sektorsdirektiv att producenterna ska ansvara för avfallet.8 Från 5Tillståndsförfarandet regleras i 45, 49–55 §§ förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning, 43, 54–60 §§ förordning (2018:1462) om producentansvar för förpackningar och 12, 17–29 §§ förordning (2018:1463) om producentansvar för returpapper. 6För elutrustning har kravet på tillstånd redan börjat tillämpas men för förpackningar och retur- papper gäller kravet på tillstånd respektive . 7Artikel 8a.7 i avfallsdirektivet. 8Direktiv /19/EU om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrust- ning (WEEE), direktiv /66/EG om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer och om upphävande av direktiv /157/EEG och direktiv /53/EG om uttjänta fordon. och med blir det även obligatoriskt med pro- ducentansvar för förpackningar.9 Enligt och rådets direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (engångsplatsdirektivet) ska pro- ducentansvar även införas för livsmedelsbehållare, flexibla omslag, dryckesbehållare större än , muggar, tunna plastkassar, våt- servetter, ballonger, tobaksvaror med filter och fiskeredskap. För samtliga producentansvarsregleringar som innehåller krav på produkternas egenskaper finns det underliggande EU-regler. De krav som i vissa fall ställs på utformning och märkning utgör sålunda inte nationella särregler utan genomför endast bindande gemenskapsrätts- akter. Det följer även uttryckligen av bemyndigandet i 15 kap. 13 § att regeringen, inom ramen för ett producentansvar, en- dast får ställa krav på att varor har en viss sammansättning, åter- användbarhet och återvinningsbarhet om sådana skyldigheter följer av . För läkemedel, lampor och däck saknas fastställda återvinningsmål. För de andra producentansvaren beräknas målen på olika sätt. För bilar gäller till exempel målet att en andel av den enskilda bilens vikt ska återanvändas eller återvinnas och för batterier finns ett mål om hur stor andel av sålda batterier som ska samlas in. Andra sätt att fastställa mål är att ange hur stor andel av den insam- lade mängden som ska återvinnas (elutrustning) eller hur stor andel av den mängd som satts på marknaden som ska återvinnas (förpack- ningar och returpapper). ansvarar för tillsynen av producentansvaren för elutrustning, batterier, förpackningar och returpapper (2 kap. 24 § miljötillsynsförordningen [2011:13]). ansvarar för tillsynen av producentansvaret för läkemedel (2 kap. 23 § miljö- 9Artikel 7.2 direktiv /62/EG om förpackningar och förpackningsavfall. 10Direktivet ska vara genomfört 2023 (tobaksvaror) och 2024 för övriga produkter. tillsynsförordningen) och för tillsyn av producentansva- ren för bilar och däck (2 kap. 29 och 30 §§ miljötillsynsförordningen). Den som driver ett tillståndspliktigt insamlingssystem ska betala en avgift om till för verkets prövnings- och tillsynsverksamhet (7 kap. 8 e, 8 h och 8 j §§ förord- ningen [1998:940]) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljö- balken). För producentansvaren för elutrustning, batterier, förpack- ningar och returpapper ska producenterna även betala en avgift om 500 till för tillsyn (7 kap. 8 f, , 8 i och 8 k §§ förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt ). För flera av producentansvaren utgår en miljösanktionsavgift om insamlingssystemen eller producenterna inte fullgör sina rapporterings- skyldigheter (11 kap. förordningen [2012:259] om miljösanktions- avgifter). 9.3Producentansvar reglerade på EU-nivå Även när det gäller de producentansvar som reglerats i EU finns det skillnader. Generellt sett kan man dock säga att det inte rör sig om någon detaljreglering. Den närmare utformningen överlåts i stor ut- sträckning till medlemsstaterna så länge de nationella regleringarna säkerställer att producenterna får bära kostnaderna för insamlingen, avfallshanteringen och informationen. I flera fall följer dock att med- lemsstaterna ska tillåta att producenter från andra länder fullgör sina skyldigheter via ombud samt att de ska kräva att inhemska produ- center, som säljer produkter till länder där de inte är etablerade, ska vara tvungna att utse ett ombud i dessa länder. För de krav på införande av producentansvar som tillkommit efter att avfallsdirektivet reviderades är det tydligt att utformningen följer de nya minimikraven i artikel 8a. Som framgår ovan finns det stora skillnader mellan vilka krav som ställs på insamlingen inom ramen för de olika producentansvaren och det finns följaktligen också skillnader avseende hur producenterna valt att fullgöra sina skyldigheter. I flera fall har producenterna dock valt att starta så kallade materialbolag som på producenternas upp- drag ansvarar för att organisera ock sköta den faktiska insamlingen av avfallet. Exempel på materialbolag är EL-kretsen, Svensk däckåter- , Svenska Metallkretsen och Svensk Glasåtervinning. Insamlingen av statistik sker på olika sätt men Naturvårds- verket har tagit fram ett nytt generellt it-stöd för rapportering och registrering. Systemet används för batterier och elutrustning och kommer det även att användas för förpackningar och returpapper. På är målet att samtliga producentansvar ska omfattas av systemet. 10 Överväganden och förslag 10.1Utgångspunkter för utredningens förslag har slagit fast att vi ska vara ett föredöme när det gäller att uppnå målen i Agenda . Regeringen har tagit fram en svensk stra- tegi för cirkulär ekonomi där textil är utpekat som ett av flera om- råden som ska prioriteras i omställningen till en cirkulär och biobase- rad ekonomi (Regeringen 2020). Det finns en stor mängd pågående initiativ inom textil och mode, bland annat den nationella plattfor- men Textile and Fashion 2030, initiativ kring sortering, fiberåter- och en stor mängd privata och offentliga initiativ på lokal, regional och nationell nivå. Parallellt har EU påbörjat arbetet med att ta fram krav och riktlinjer för cirkulär ekonomi och det har redan slagits fast att textilavfall ska samlas in separat samt att den insam- lade textilen inte ska förbrännas utan förberedas för återanvändning eller materialåtervinning. har även aviserat att man avser att ta fram en textilstrategi. Utredningens direktiv pekar tydligt ut att principen förorenaren betalar samt miljönytta ska vara styrande för de förslag som tas fram. Det finns också en tydlig inriktning vad gäller cirkulär ekonomi. Utredningens ambition är att ska gå före och ta ledningen som det första europeiska landet att införa ett cirkulärt producent- ansvar för textil, med medskicket att som viktig aktör inom EU-systemet också ska agera pådrivare för EU-gemensamma beslut för att ge möjlighet till viss harmonisering av producent- ansvar för textil inom EU-systemet. Inom ramen för arbetet med de svenska miljömålen har det för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö preciserats att avfallshanter- ingen ska vara effektiv för samhället och enkel att använda för kon- sumenterna samt att avfall ska förebyggas som resurserna i de avfall som uppstår ska tas tillvara i så stor omfattning som möj- Dessutom ska avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. Hanteringen av textil och textilavfall påverkar även miljö- kvalitetsmålen Minskad klimatpåverkan, Giftfri miljö, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag och Generationsmålet (se kapitel 3). Av utredningens direktiv framgår att det finns två syften med att införa ett producentansvar. Dels att åstadkomma miljönytta genom ökad insamling av textil för återanvändning och av textilavfall för åter- , dels att ansvaret för avfallshantering och återvinning av textil ska läggas på producenterna utifrån principen om att förorenaren betalar. Mot denna bakgrund finns det anledning poängtera att utredningens uppdrag inte är att avgöra om störst miljönytta uppnås genom ett producentansvar för textil eller om det finns alternativa åtgärder som leder till en högre miljönytta. Detta vägval har regeringen och dess samarbetspartier redan gjort vid fastställandet av ramarna för utred- ningens uppdrag. Att införa producentansvar för textil utgör en del av den så kallade januariöverenskommelsen. Utgångspunkten för de överväganden utredningen gör i det följande är sålunda hur störst miljönytta kan nås inom ramen för ett producentansvar. Följande samband, resonemang och begränsningar har utgjort ut- gångspunkter för utredningens överväganden och förslag. 10.1.1Producenterna kan inte ges ansvar för insamling av textil för återanvändning Ett producentansvar innebär att den producent som satt en produkt på marknaden ges ansvar för att hantera produkten när den blivit av- fall, se avsnitt 9.1, artikel 3.21 i avfallsdirektivet och 15 kap. 12 § miljö- balken. Textil som samlas in för återanvändning utgör inte avfall, se avsnitt 8.2.1, och det är därför inte möjligt att, inom ramen för ett producentansvar, ålägga textilproducenterna att ansvara för denna insamling. Enligt kommittédirektivet ska det producentansvar som föreslås säkerställa separat insamling av textilier för återanvändning respek- tive textilavfall för återvinning. Eftersom ett producentansvar endast omfattar ansvar för textilavfall är det nödvändigt att tydliggöra att ett producentansvar inte kan användas för att säkerställa separat in- samling av textil för återanvändning. Det är dock möjligt att värna dagens insamling av textil för återanvändning genom åtgärder i form av krav på samråd med secondhandmarknadens aktörer, information till konsumenter och liknande åtgärder. Det finns även anledning att underlätta för secondhandaktörerna genom att göra det enklare att lagligt samla in textilt avfall som de kan förbereda för återanvändning (se avsnitt 10.8). Med tanke på ambitioner vad gäller cirkulära affärsmodel- ler, initiativ kring reparation, uppgradering, uthyrning med mera samt frivilligorganisationernas arbete, finns också starka skäl att värna de existerande initiativen på marknaden vad gäller återanvändning och uppgradering. Bedömningen är därför att det kan ses som en fördel, både avseende miljönytta och affärsnytta, att insamling för åter- användning i så hög utsträckning som möjligt utgår från en växande marknad för produkter och tjänster och inte blandas ihop med av- fallshanteringen. När kostnaden för att ta hand om det textila avfallet överförs till pro- ducenterna medför det att det lönar sig för producenterna att göra avfallshanteringen mindre kostsam. Det kan därmed skapa incitament för att ta fram produkter som lämpar sig för återvinning. Införandet av ett producentansvar medför dock inte att det auto- matiskt skapas ett incitament för producenterna att ställa om till en mer miljövänlig produktionsprocess eller att exempelvis använda en högre andel återvunnen råvara eftersom sådana åtgärder inte behöver påverka producenternas kostnad för att ta hand om avfallet. För att styra denna del av textilens miljöpåverkan måste därför införandet av ett producentansvar kompletteras med åtgärder som har ett annat syfte än att fördela ansvaret för avfallshanteringen. En sådan åtgärd kan vara införandet av differentierade avgifter. Enligt avfallsdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att avgifterna, när så är möjligt, anpassas med hänsyn till produkternas hållbarhet, reparerbarhet, återanvändbarhet och materialåtervinningsbarhet, samt till förekomsten av farliga ämnen. I de svenska producentansvaren är det insamlingssystemen, och inte staten, som fastställer avgifterna. Denna ordning föreslås även gälla för producentansvaret för textil. Bedömningen av om det är möjligt att införa differentierade avgifter ska därför göras av producenternas insamlingssystem. Utredningen vill dock uppmärksamma att kostnaden för att anpassa en produkt i många fall kommer att överstiga den avgift som producenten ska be- tala till insamlingssystemet. Ett eventuellt införande av differentie- rade avgifter bedöms därmed endast ha begränsad effekt. Enligt avfallsdirektivet får medlemsstaterna vidta åtgärder för att uppmuntra att produkter utformas så att inverkan på miljön och genereringen av avfall under produktionen och den efterföljande användningen av produkterna minskar (se avsnitt 8.1.2). Krav avse- ende utformning och design för hållbarhet är av avgörande betydelse för att nå miljönytta men inom ramen för nationell lagstiftning och utredningens uppdrag är detaljerade krav på produkter och design inte möjliga att lägga fram . Ett ensidigt införande av detaljerade krav på produkter och deras design är svårt att förena med reglerna som styr EU:s inre marknad. I syfte att undvika en fragmentering av den inre marknaden är det därför vår uppfattning att åtgärder vars primära syfte är att påverka hur produkterna produceras eller att ställa krav på dess tekniska egenskaper, i första hand behöver införas på EU-nivå. Samma ställ- ningstagande synes också ha legat till grund för utformningen av de existerande producentansvaren som endast ställer krav på produkters egenskaper när dessa krav följer av EU-rättsakter (se avsnitt 9.2.5). Ambitionen är därmed att utforma ett producentansvar för textil som i så hög utsträckning som möjligt understödjer arbetet för att minska påverkan uppströms i värdekedjan. I kapitel 11 berörs kortfattat åtgärder som utredningen bedömer bör arbetas vidare med, nationellt såväl som internationellt, för att fullt ut möjliggöra en omställning till en cirkulär ekonomi med resurseffektiva och giftfria kretslopp.