sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — De pengarna disponeras fritt av kommunerna och det går alltså inte att fastslå storleken på den statliga medfinansieringen av just skolan den vägen. Schablonmässigt kan man anta att utjämningsbidraget fördelas till de olika verksamheterna proportionellt efter verksamheternas andel av de totala kostnaderna. Då skolan (förskoleklass, grundskola och grundsärskola) står för av kommunernas nettokostnad för egentlig verksamhet 2018 skulle man kunna hävda att staten det året bidrog med cirka 15 miljarder till skolans finansiering i form av generella statsbidrag. Detta är dock en teoretisk beräkning eftersom pengarna inte är öronmärkta. Staten skjuter också till medel till skolan i form av det som ofta kallas riktade statsbidrag. Till skillnad från de generella statsbidragen får de riktade statsbidragen endast användas för ett specifikt ända- mål. Det finns två olika former av statsbidrag. Kostnadsersättningar avser ersättning till kommunerna för att de utför i grunden statliga åtaganden. Stimulansbidrag är i stället avsedda att öka den totala mängden avsatta resurser inom ett visst område eller av en viss typ i en verksamhet inom det kommunala ansvarsområdet. Ersättning från för merkostnader inom skolan för asylsökande och nyanlända elever är exempel på kostnadsersättningar, och har varit betydande. Exempel på stimulansbidrag inom skolans område är lärarlönelyftet, mattelyftet och statsbidraget för lovskola. Nedan följer först en beskrivning av hur omfattningen av kom- munal och statlig finansiering av har varierat . Därefter följer en analys av vilka faktorer som tycks styra variationen i sammantagen respektive finansiering för elever med olika hemkommuner. 8.1.1Mixen av och statlig finansiering varierar – och tycks samvariera – över tid genomfördes en stor reform av statsbidragssystemet för kommuner (och landsting) som bl.a. innebar att en stor mängd riktade statsbidrag slogs samman till ett större generellt statsbidrag som inte var öronmärkt för något särskilt syfte. Reformen omfattade bl.a. ett stort antal statsbidrag till skolan. Den uttalade avsikten med reformen var att ge kommunerna en möjlighet att själva prioritera olika behov mot varandra, i syfte att stärka det lokala självstyret och tillåta en mer ändamålsenlig resursanvändning. Lokala politiker och tjänstemän ansågs ha bättre kännedom om de lokala förutsätt- ningarna för olika verksamheter, och också om skillnader i preferen- ser i befolkningen i olika delar av landet, än staten. Inom skolans område höll principerna om en begränsad användning av riktade statsbidrag till då de så kallade Wärnersson- pengarna, ett stimulansbidrag avsett att leda till ökad personaltäthet inom skolverksamheten, infördes. I diagrammet nedan redovisas total resurs som använts i förskole- klass, grundskola och grundsärskola i kronor per barn i åldern 6– i befolkningen, uppdelat på finansiering och riktade statliga bidrag (kostnadsersättningar och stimulansbidrag) till kom- munerna från det kommunala räkenskapssammandraget. Till antal folkbokförda barn har lagts antal asylsökande barn inskrivna i grund- skolan, för att bättre fånga verksamhetens behov.3 Riktade bidrag till andra än kommunala huvudmän ingår inte i redovisningen. De upp- gick 2018 till cirka 0,5–1 miljard kronor.4 3Skolverket redovisar inga uppgifter om antal asylsökande barn i förskoleklass och grund- särskola, men avsaknaden av uppgifter torde ha liten betydelse för helheten. 4SCB anger att de enskilda huvudmännen för grundskolor med årskurs 1–2018 rappor- terat in ”övriga externa intäkter”, som inkluderar både statsbidrag och exempelvis privata donationer, på . I en sammanställning som utredningen tagit del av framgår att statsbidrag utbetalade av med inriktning mot bl.a. förskoleklass, grund- skola och grundsärskola, till enskilda huvudmän, uppgick till . Vissa av bidragen har också kunnat användas inom andra verksamheter som förskola, fritidshem och gymnasieskola vilket leder till en viss överskattning av bidragen avseende de verksamheter som utredningen i uppdrag att analysera, i siffror. Figur 8.1 Resurser använda i skolan per typ av finansiär Kronor/barn 6–, fasta priser Källa: SCB och . Omräkning till fasta priser har gjorts med PKV för från SKR. Åren 2007–2018 har statens tillskott till skolan i form av riktade stats- bidrag utbetalade till kommunerna ökat per barn i åldern 6–i fasta priser. Den stora ökningen börjar 2014 då lärarlönesatsningarna inleds med att karriärtjänster inrättas, och migrationen leder till ökande antal asylsökande och nyanlända barn i skolorna. Likvärdighetsbidragets första steg om betalades ut först och är alltså inte huvudsaklig förklaring till ökningen av statsbidragen, dessutom finansierades det delvis genom att andra statsbidrag togs bort. som statsbidragen ökat har de av kommunerna finansierade kostnaderna minskat med , eller per barn. Större delen av ökningen av statliga medel till skolan har alltså motverkats av minskade tillskott från kommunsektorn. Då Wärnersson-pengarna betalades ut i bör- jan av 00-talet uppstod samma typ av mönster, den kommunala re- sursen per barn sjönk då staten gick in med ett betydande stimulans- bidrag. Misstanken uppstår att kommunernas finansiering anpassas till de statliga tillskotten. Det skulle i så fall innebära att de åtmin- stone i någon utsträckning förlorar sin effekt. I ovanstående diagram görs ingen åtskillnad av kostnadsersätt- ningar och stimulansbidrag, eftersom källan är det kommunala räken- skapssammandraget som inte medger en sådan distinktion. En åt- skillnad kan dock vara viktig att göra eftersom det i första hand är stimulansbidrag som kan förväntas ge upphov till sådan anpassning. I figuren nedan redovisas, för en fördjupad bild av statsbidragens inriktning , räkenskapssammandragets ”bidrag från statliga myndigheter” tillsammans med uppgifter om till kommu- nerna utbetalade bidrag från respektive –2018. Figur 8.2 Statsbidrag från och Miljoner kronor i fasta priser Källor: SCB, och . Omräkning till fasta priser har gjorts med PKV för grund- skolan från SKR. Med RS menas det kommunala räkenskapssammandraget. Enskilda år tycks periodiseringen inte helt samstämmig mellan myn- digheterna och kommunerna, men sett över hela perioden stämmer uppgifterna väl överens. Merparten av de riktade statsbidrag som administreras av Skol- verket avser stimulansbidrag, vilka alltså utgör en majoritet av de sammanlagda riktade statsbidragen. Kostnadsersättningarna från för att täcka kostnader för skolgång för asyl- sökande barn och merkostnader från nyanlända barn som just fått uppehållstillstånd står för en mindre del av de totala bidragen, även om andelen just 2017 var relativt hög. Misstanken att undanträng- ningseffekter kan uppstå kvarstår alltså även efter en uppdelning i kostnadsersättningar respektive stimulansbidrag, eftersom merparten av statsbidragen avser stimulansbidrag. Den kraftiga tillväxten av riktade statsbidrag inom skolans om- råde har väckt starka reaktioner i kommunsektorn, som förordar generella bidrag snarare än riktade. Även kritiserade i en rapport statsbidragssystemet för skolan, och Statskontoret redovisar en rad problem som kan uppstå.5 Hela processen kring de riktade statsbidragen med ansökningsförfarande och återrapporter- ingskrav är resurskrävande. Från kommunernas håll menar man att det inte alltid är så att de statliga satsningarna stämmer överens med de behov som finns lokalt. Det finns en risk att skolan lägger tid och kraft på satsningar som inte borde prioriteras, för att tillgodogöra sig de resurser som är tillgängliga. En andra aspekt av de riktade statsbidragen är att det ofta är bidrag som är begränsade . Det går alltså inte att ta för givet att samma resurser är tillgängliga fram- över, vilket försvårar planeringen. Om man i figur 8.1 ovan ser den kommunala finansieringen som ”grundfinansieringen”, den som ut- gör verksamhetens kärna, så blir slutsatsen att den försvagats relativt kraftigt räknat per barn. Varför är en viktig fråga att försöka besvara. Pressat läge i kommunsektorn? En tänkbar förklaring till minskningen i kommunala resurser per barn i skolåldern skulle kunna vara ett pressat ekonomiskt läge för kommunerna. Det så kallade balanskravet säger att kommunerna måste uppnå ett nollresultat, alternativt kunna visa att en balanserad budget kommer att uppnås . Balanskravet tillkom , men kompletterades 2005 genom att ett krav på god eko- nomisk hushållning infördes i kommunallagen. God ekonomisk hus- hållning innebär att kommunerna utöver finanser i balans också ska uppnå de mål som sätts för verksamheten. En allmän rekommenda- tion som tagits fram av SKR för den finansiella delen av begreppet god ekonomisk hushållning säger att god ekonomisk hushållning kräver att kommunerna har ett överskott på av skatte- 5Riksrevisionen (2017a); Statskontoret (2019). intäkter och generella statsbidrag. motsvarade det per invånare. Har kommunsektorn varit pressad av kravet på god ekonomisk hushållning och därför varit tvingad att hålla igen på verksamhetskostnaderna? Diagrammet nedan visar rullande medelvärde (centrerat) för kommunsektorns ekonomiska resultat i kronor per invånare.6 Resultatet för kommunkoncernen har använts, eftersom betydande resurser kan genereras i kommunägda bolag.7 Figur 8.3 Ekonomiskt resultat i kommunsektorn, koncern, kronor/invånare rullande medelvärde, fasta priser 2018 Kommunkoncern, riket, 3-årsm Kommunkoncern ovägt medel, 3-årsm Källa: Kolada och SCB. 6Ekonomiskt resultat kan variera kraftigt mellan enskilda år till följd av enskilda händelser och av bokföringstekniska skäl, varför vi presenterar ett medelvärde här. Centrerat medelvärde innebär att redovisas siffra avser ett medelvärde –2018. Underlag till diagrammet är alltså data för åren 1998–2018, men medelvärden kan bara redovisas –2017. 7Balans- och resultaträkningar sammanställs för kommunsektorn både per ”kommunen”, dvs. den i förvaltningsform bedrivna verksamheten, och per ”kommunkoncern” då även de kom- munalt ägda bolagen räknas in. De flesta kommuner har bolagiserat t.ex. vatten och avlopp och andra avgiftsfinansierade verksamheter, många har också kommunala bostadsbolag. Energibolag är mindre vanligt än för men förekommer fortfarande. Det förekommer också att kärnverksamhet bedrivs i bolagsform, ett känt exempel är kommun som driver funktionshinderomsorg i bolags- i stället för förvaltningsform, men det är betydligt vanligare inom affärsverksamheten. Bolagens ekonomi kan – på både gott och ont – påverka kommunens finansiella ställning och kommunkoncernens ekonomi ger en mer komplett indikator än om man bara tittar på kommunens. Ovanstående diagram visar genomsnittligt resultat för kommun- sektorn i sin helhet (riket), och det genomsnittliga resultatet för samtliga kommuner (ovägt medel). Att det ekonomiska resultatet är högre för sektorn som helhet än för den genomsnittliga kommunen betyder att större kommuner i genomsnitt har haft ett bättre resultat än mindre. Detta gäller hela perioden. Kommunsektorn som helhet har alltså uppvisat en positiv resultatutveckling . För att undersöka om kommu- nerna går att dela in i olika ”typer” av kommuner med tydliga skill- nader i ekonomiskt resultat har utredningen genomfört en regres- sionsanalys för att se om de ekonomiska resultatet kan förklaras av olika befolkningsförändringar, tätortsgrad eller av invånarnas socio- ekonomiska status.8 Analysen visar att kommuner med stor befolk- ning och hög tätortsgrad har något bättre ekonomiska resultat än kommuner med liten befolkning och låg tätortsgrad, medan effek- terna av befolkningsförändring och socioekonomisk status inte är statistiskt säkerställda. Nästan hela variationen i ekonomiskt resultat beror dock på något annat än dessa fyra faktorer. Kommunsektorn som helhet har alltså gått bra och har haft stigande ekonomiska överskott under flertalet år de senaste två decennierna. Efter en topp 2016 har utvecklingen dock vänt, med ett relativt kraftigt tapp 2018 jämfört med . Även 2018 ligger man dock väl över det mål om ett överskott motsvarande av skatteintäkter och generella statsbidrag som är den generella rekom- mendationen från SKR. Bilden modifieras något då man tar hänsyn till ett kraftigt ökat investeringsbehov . Kommande år ser det sammantaget mörkare ut och SKR bedömer att sektorn som helhet inte kommer att nå målet om överskott på ens med en relativt kraftig ökning av de generella statsbidragen utöver de som aviserats.9 8Paneldata för resultat i kronor per invånare för kommunkoncernen ställdes som beroende variabler mot de oberoende variablerna befolkningsförändring under , logaritmen av befolkningen, tätortsgraden och socioekonomiskt index för åren 2015–2018. Koefficienterna för tätortsgrad och logaritmen av befolkningen är statistiskt signifikanta men med en mycket låg förklaringsgrad, R2=0,038, för hela modellen. 9SKR (2019), s. 43. Lägre kostnadstryck det ? En ytterligare hypotes för att förklara den vikande kommunala finansieringen är att kommunerna har sett den kraftiga volym- utvecklingen, dvs. det ökande antalet elever, efter 2011 och inte fullt ut anpassat skolbudgeten för att säkerställa resurstilldelningen per barn. Till en del är detta helt logiskt eftersom exempelvis lokalkost- naderna per barn naturligen minskar då fler barn skrivs in i varje klass. I viss utsträckning gäller detta även undervisningskostnaderna. Denna typ av volymanpassad styckkostnadsbudgetering tycks inte ha gällt –2011 då elevkullarna sjönk, vilket borde ha lett till en ökad resurstilldelning per barn . I stället noteras en minskning av den kommunala finansieringen per barn de åren. över hela decenniet är det dock klart att elevunderlaget ökat kraftigt . Den vikande kommunala finansier- ingen per elev kan i hög utsträckning bero på en naturlig anpassning av skolbudgeten till den variation i kostnad per elev som volym- förändringar kan motivera. Hur påverkar statliga tillskott den kommunala finansieringen? Av figur 8.1 framgår att fördelningen mellan och statlig finansiering har varierat över de senaste två decennierna. Större delen av perioden står kommunerna för den helt dominerande delen av finansieringen, med små och relativt stabila tillskott från staten i form av riktade statsbidrag. Det första undantaget från huvudregeln är då staten sköt till betydande extra medel 2001–2006 i form av de så kallade Wärnerssonpengarna avsedda att leda till ökad personal- täthet i grundskola och fritidshem. De åren sjönk de kommunala resurstillskotten till skolan i kronor per barn i skolåldern något trots att antalet barn minskade vilket hade motiverat en ökad kostnad per barn . tycks de statliga tillskot- ten i viss utsträckning ha samvarierat med en minskad finansiering. Med start lades sedan statsbidraget stegvis in i det generella statsbidraget och ökade också den kommunala finansieringen per barn kraftigt. Det tycks alltså som att kommu- nerna i alla fall inledningsvis lät de statliga resurserna ligga kvar i skolan trots att de inte längre var öronmärkta. började dock den kommunala finansieringen per barn minska. Den andra perioden av ökande statsbidrag inleds 2013 och är den sammanlagda effekten av flera olika faktorer. Införande av stats- bidrag för karriärlärartjänster 2014, lärarlönelyftet 2016 och likvärdig- hetsbidraget sammanfaller med en ökande asylinvand- ring. Det senare genererar kostnadsersättningar från . Sammantaget ökade statsbidragen från att 2012 ha stått för 1,3 pro- cent till att 2018 motsvara av den totala resursen till skolan.10 ökade antalet barn mycket kraftigt, och den minskade kommunala kostnaden per barn under den perio- den kan troligen förklaras av att genomsnittskostnaden naturligen sjunker då överkapaciteten i skolorna minskar. Relativt sett ökar antalet barn snabbare än de kommunala genomsnittskostnaderna minskar, vilket talar emot att kommunerna skulle ha använt de ökade statsbidragen till att ha minskat sina egna resurser. Över tid tycks större förändringar av stimulansbidrag alltså i vissa fall, men inte alltid, leda till motverkande förändringar i den kom- munalt beslutade finansieringen. Detta kan bero på flera orsaker. •En tänkbar förklaring är att när staten skjuter till extra medel kan kommunerna medvetet minska sin egen tilldelning. Om så sker blir i praktiken statsbidragen tvärt emot intentionen snarare en allmän förstärkning av den kommunala ekonomin än av skolverk- samheten. •En till skillnad från i ovanstående fall temporär och ofrivillig effekt kan uppstå till följd av att statsbidrag ibland beslutas sent i förhållande till den kommunala resursplaneringen, men betalas ut under löpande budgetår. Kommunerna vågar inte planera efter ett eventuellt tillkommande statsbidrag innan beslut är fattat och när pengarna väl kommer tar det att omsätta dem i verk- samheten. På kort sikt minskar behovet av finansier- ing, men på kan statsbidragen ändå få genomslag i en sammanlagd resurshöjning. 10År 1998 stod staten via de riktade statsbidragen endast för av den totala finan- sieringen. I det här avsnittet har vi diskuterat frågan hur modellen med en kom- munal grundfinansiering av skolan tillsammans med riktade stats- bidrag fungerar. Samvariationen (i motsatt riktning) med de riktade statsbidragen är tydlig, och utredningens bedömning är att stimulansbidrag i viss utsträckning kan leda till minskad finansiering. som Wärnersson-pengarna betalades ut finns det tecken på att de ökade statsbidragen delvis möttes av minskade kommunala resurser per barn. Det är svårt att med någon säkerhet fastställa orsaken till den vikande kommunala finansieringen av sko- lan som kan observeras efter 2007, med en nedgång räknat per barn i skolåldern på . Perioden som helhet karakteriseras dock av en kraftig ökning av antalet barn. Fasta kost- nader och stor volymökning är troliga förklaringar till minskningen av de kommunala resurserna. 8.1.2Stora skillnader i resurs per hemkommun Efter ovanstående beskrivning av hur kommunernas respektive statens samlade resurstillskott till skolverksamheten utvecklats och sam- spelat presenteras här utredningens analys av hur resurs- tilldelningen varierar beroende på skolbarnens hemkommun. En avgränsning har gjorts till år 1–9,11 och resurstilldel- ningen har mätts med kostnaden för åtagandet 2015–2018 för grund- skola i respektive kommun.12 Kostnaden för åtagandet motsvarar kostnaden för respektive kommuns folkbokförda barn (hemkommun), oavsett om kommunen eller staten står för finansieringen.13 11Förskoleklassen har uteslutits eftersom framför allt i början av perioden redo- visar stora skillnader i andel inskrivna barn i förskoleklassen. Eftersom de redovisade kost- naderna för förskoleklass är relativt mycket lägre kan skillnader i redovisade kostnader per elev, om förskoleklassen inkluderas, komma att spegla skillnader i inskrivningsgrad snarare än faktiska kostnadsskillnader. 12Bruttokostnad minus interna intäkter och försäljning till andra kommuner och landsting. 13Den del som saknas är de riktade statsbidrag som betalas ut till enskilda huvudmän, eftersom de inte går att fördela på barnens respektive folkbokföringsort. Kommunala medel och statliga medel kanaliserade via kommunerna står dock för den absoluta merparten av finansieringen. Kostnad per elev, hemkommun I figur 8.4 åskådliggörs kostnaden per elev för grundskola 1–2018 för landets alla kommuner. Ett medelvärde har använts för att undvika att avvikande redovisning ett enskilt år ska få alltför stort genomslag. Figur 8.4 Kostnad för åtagandet, kronor per folkbokförd elev, grundskola årskurs 1–9 3-års medelvärde 2016–2018 Källa: Kolada. Som synes är variationen i faktisk kostnad per elev mycket stor, med ungefär dubbelt så hög kostnad per elev i kommunen med högst kostnad, jämfört med den med lägst kostnad per elev. I en första analys har kostnader före och efter avdrag av riktade statsbidrag ställts mot ett antal variabler som representerar sådana faktorer som presenterades i kapitel 7, i en regression med paneldata för åren 2015–2018. Detta för att få en uppfattning om kommuner- nas olika kostnader kan förklaras av kommunernas skilda förutsätt- ningar. Även andel elever i fristående skola inkluderades, för att se om den samvarierar med kostnaderna.14 Resultaten redovisas i tabell 8.1. 14I analysen användes en dummy för att fånga förändringar mellan åren och skattningen gjor- des med . I tabellen redovisas inte konstanten och årsvariablerna då de inte är intres- santa i sig. Itabellen redovisas också en beräknad ”effekt”, dvs. skillnaden i kro- nor per elev som variablerna maximalt beräknas ge. Analys av kostnad för åtagandet i grundskola 1–9, hemkommun Paneldata 2015–2018 Totalt, kronor per elev Andel elever i fristående skola, Log antal elever i hemkommun Positiv förändring i log antal elever, Negativ förändring i log antal elever, Socioekonomiskt index – skattad andel ej behöriga till yrkesprogram 1,19* 1,14* Index för merkostnader i glesbygd, Index för löner, kommunalt anställda, Källor: Egna beräkningar baserat på data från SCB, och Kolada. Standardfel klustrade per kommun. Signifikans indikeras med * för p-värden <0,05. Angiven ”Effekt” är lika med absolutvärdet av det skattade koefficientvärdet multiplicerat med skill - naden mellan det högsta och det lägsta värdet för respektive variabel. Andel elever i fristående skola är inte statistiskt signifikant, vilket också gäller ökning av antal elever och löneindex. De struktur- variabler som inkluderats i analysen samvarierar i övrigt på förväntat sätt. Statistiskt signifikanta kostnadsdrivande faktorer är: Ett av de mest intressanta resultaten är att socioekonomisk status är signifikant i båda regressionerna, men med olika tecken. Det är alltså statistiskt säkerställt att då samtliga resurser som använts i skolan inkluderas (utom statsbidragen till enskilda huvudmän) så är resurs- fördelningen kompensatorisk. I kommuner med svaga förväntade kunskapsresultat är resursen per elev i genomsnitt högre. Men om man drar av statsbidragen till så att bara de medel som skjuts till av kommunerna ingår så är det statistiskt säkerställt att resursfördelningen är omvänt kompenserande. Kommuner med svaga förväntade kunskapsresultat skjuter i genomsnitt till mindre pengar per elev än de med bättre förutsättningar. I denna del bekräftas alltså analys. Ett andra intressant resultat är att resurserna till skolan samvarierar med kommunernas finansieringsförmåga. Allt annat lika skjuter kommuner med god finansieringsförmåga till mer resurser till skolan än kommuner med svagare finansieringsförmåga. Resultatet är pro- blematiskt ur ett likvärdighetsperspektiv. Ett tredje resultat är att cirka hälften av skillnaderna i kostnader mellan hemkommuner tycks vara relaterade till skillnader i struktu- rella förutsättningar. En betydande del av skillnaderna beror alltså på annat än verksamhetens förutsättningar, med skillnader i ambitions- nivå och effektivitet som centrala förklaringskandidater, samt olika mätfel i de analyserade variablerna. Strukturjusterade kostnader per hemkommun Föregående analys bygger på statistisk samvariation mellan finan- siering per elev och olika strukturella faktorer. En risk som uppstår vid sådan analys är att någon relevant faktor som samvarierar både med de i analysen ingående faktorerna och den beroende variabeln har utelämnats. För att komplettera den statistiska analysen har ut- redningen beräknat strukturkorrigerade kostnader enligt nedanstå- ende metod. I ett första steg justeras för skillnader i strukturellt förväntad kostnad enligt kostnadsutjämningens standardkostnad för förskole- klass och grundskola.