sou · H8B313 · 2020-03-05 00:00:00 — •lämna författningsförslag till hur straffbestämmelserna i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska utformas när det gäller överträ- delser av EU-bestämmelser, •kartlägga vilka lagstiftningstekniker som används vid krimina- lisering av överträdelser av EU-bestämmelser inom olika områden i och ett urval av andra EU-medlemsstater, •väga för- och nackdelarna med olika lagstiftningstekniker för att kriminalisera överträdelser av EU-bestämmelser, •föreslå en eller flera tekniker som skulle kunna användas inom rätts- områden där det finns ett stort antal EU-bestämmelser. Uppdraget ska redovisas . Behovet av att utreda lämpliga lagstiftningstekniker vid kriminalisering av överträdelser av EU-bestämmelser Vilka lagstiftningstekniker används för att straffbelägga överträdelser av EU-bestämmelser? I EU-förordningar finns ofta krav på att medlemsstaterna ska införa sanktioner för överträdelser av förordningarna och vidta alla nöd- vändiga åtgärder för att se till att de efterlevs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Svenska straffbestämmelser för överträdelser av bestämmelser i utformas vanligtvis som s.k. blankettstraffbud. Ett blankettstraffbud är en straffbestämmelse som får sitt innehåll genom hänvisningar till handlingsregler i andra författningar. Blankettstraff- bud för överträdelser av EU-bestämmelser finns i ett antal svenska lagar. De är utformade på olika sätt och hänvisningstekniken skiljer sig åt. En hänvisning till enskilda artiklar eller förordningar kan vara dynamisk eller statisk, där den senare innebär att man anger vilken lydelse av EU-förordningen som avses. Lagrådet har i yttranden och (se prop. 2015/16:156 s. 34 och prop. 2015/16:160 s. 139 f.) gjort uttalanden om att den rättsliga miljö i vilken hänvisningar till EU-rättsakter förekommer är komplex och att hänvisningar aktualiseras i så många olika situationer att det inte är möjligt att ge uttömmande anvisningar om valet av hänvisnings- teknik. Enligt Lagrådet bör en konsekvensanalys göras vid valet av hänvisningsteknik och redovisas för var och en av de hänvisningar som görs. Regeringens inställning har varit att utrymmet för dynamiska hänvisningar är begränsat när det gäller hänvisningar till EU-förordningar. har regeringen gått mot en mera nyanse- rad bedömning när det gäller vilken hänvisningsteknik som bör an- vändas, vilket lett till ett större utrymme för dynamiska hänvisningar (se t.ex. prop. 2015/16:160 s. 36 f. och prop. 2015/16:161 s. 36). I livsmedelslagen (2006:804) och djurskyddslagen (1988:534) är konstruktionen den att regeringen i till- kännager vilka grundförordningar som lagen kompletterar. Straff- bestämmelsen är sedan utformad så att den som bryter mot skyldig- heter, villkor eller förbud som finns i de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen döms till ansvar. En del lagar som använder tekniker med tillkännagivanden kompletterar ett stort antal EU- bestämmelser. Exempelvis innehåller regeringens tillkännagivande av de EU-bestämmelser som kompletteras av livsmedelslagen 38 grund- förordningar. Till detta kommer ett antal tillämpningsförordningar som inte tas upp i tillkännagivandet. När det gäller fiskelagen, lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och lagen (1994:1710) om EU:s förord- ningar om jordbruksprodukter används en mer öppen teknik, utan direkta hänvisningar till vilka bestämmelser eller förordningar som avses. Till exempel straffbeläggs genom fiskelagens 40 § …den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot EG:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord eller om anmälnings- eller uppgifts- skyldighet. Ytterligare en lagteknisk lösning som används relativt ofta är att i straffbestämmelsen uttryckligen hänvisa till de artiklar i EU-förord- ningarna där föreskrifter som är avsedda att omfattas av straffbestäm- melserna finns. Den tekniken används både i lagar där straffbestäm- melserna kompletterar en eller ett fåtal EU-bestämmelser och i lagar, t.ex. , där överträdelser av ett stort antal EU-bestämmelser kriminaliseras. Ett annat sätt är att ange de straffbara gärningarna i en brotts- beskrivning som avser att täcka in hela det straffbara området. 2017/18:165 har regeringen föreslagit att en ny straffbestäm- melse i livsmedelslagen ska innehålla en fullständig brottsbeskrivning. En straffbestämmelse kan också innehålla både en brottsbeskrivning och en hänvisning till andra författningar vilka fyller ut straffbestäm- melsen. Straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § andra stycket är konstruerad på det sättet. Nackdelar med de olika lagstiftningsteknikerna Det finns både för- och nackdelar med de olika lagstiftningsteknikerna. Tillkännagivanden och den mer öppna hänvisningstekniken som an- vänds i t.ex. fiskelagen kan kritiseras bl.a. ur tydlighetshänseende. För att få kännedom om vad som är straffbelagt krävs kunskap om de omfattande EU-regelverken som av många upplevs som svårtill- gängliga. I detta sammanhang finns det dock skäl att påpeka att i rättsfallet NJA 2007 s. 227 har uttalat att enbart den omständigheten att det kan krävas efterforskning och över- väganden om vad som gäller inte innebär att kravet på tydlighet och precision i ett blankettstraffbud ska anses vara eftersatt. Målet gällde en straffbestämmelse i tullagen om ”tull, skatt eller annan avgift”. konstaterade att det var förenligt med regerings- formens bestämmelser om normgivning och med legalitetsprincipen att straffbestämmelsen när det gällde tullplikten fick sitt innehåll utfyllt av föreskrifter i en EG-förordning. Lagrådet har i yttranden och (se prop. 2011/12:59 s. 70–72 och prop. 2012/13:135 s. 251 f.) fram- fört kritik mot den lagstiftningsteknik som används i 29 kap. miljö- balken som innebär att olika straffbud anges i omfattande punkt- uppställningar. Enligt Lagrådet blir nackdelarna med en lagstiftning utformad på detta sätt mer påtagliga ju fler bestämmelser som den särskilda kriminaliseringen omfattar. Vidare konstaterade att det i vissa fall är klart att en hänvisning i ett blankettstraffbud endast används för att man ska slippa upprepa en handlingsregel som finns på annat håll, ofta i samma lag som straffbestämmelsen, och att straffbestämmelsen i sådana fall ska läsas som om handlingsregeln stod i själva straffbestämmelsen. Detta innebär att ansvar förutsätter att rekvisiten i handlingsregeln är subjektivt täckta. Däremot krävs det inte att gärningsmannen haft uppsåt eller varit oaktsam i förhål- lande till existensen av eller innehållet i den straffbelagda handlings- regeln. I andra fall är det enligt Lagrådet lika klart att en straffbestäm- melse som hänvisar till andra normer inte ska läsas som om dessa normer stod i själva straffbestämmelsen. Vad som straffbeläggs är alltså inte normerna i sig utan att bryta mot dem. I detta fall krävs alltså subjektiv täckning i förhållande till att gärningen stått i strid mot en norm av det slag som det hänvisas till i straffbestämmelsen. Ett exempel på en sådan straffbestämmelse är 20 kap. 1 § brotts- balken (om tjänstefel) i vilken det straffbeläggs att vid myndighets- utövning åsidosätta ”vad som gäller för uppgiften”. Vid överväganden om en eventuell ändrad lagteknisk reglering av de aktuella bestämmelserna i ansåg Lagrådet att det fanns anledning att ta klar ställning i frågan om vilken typ av blankettstraff- bud som används och vad det innebär i uppsåtshänseende. I ett lag- stiftningsärende som gällde regleringen av EU:s kemikalielagstiftning i (se prop. 2015/16:160 s. 44) tog regeringen ställning till vad som skulle krävas i uppsåtshänseende vid tillämpningen av de straffbestämmelser som skulle föras in i 29 kap. . Enligt regeringen ska straffbestämmelserna läsas som om handlingsregeln stod i själva straffbestämmelsen. För ansvar är det således tillräckligt att gärningsmannen har haft uppsåt till rekvisiten i den handlingsregel till vilken det hänvisas. Det krävs alltså inte uppsåt till själva norm- överträdelsen. Det innebär att man måste förstå vad man gör men inte att det man gör faller under straffbestämmelsen och följaktligen inte heller att man överträder de bakomliggande bestämmelserna. Regeringen uttalade vidare med hänvisning till bl.a. NJA 2007 s. 227 att EU-förordningars ibland komplexa utformning inte är ett skäl för att kräva subjektiv täckning av handlingsreglernas existens. En straffbestämmelse med en självständig brottsbeskrivning som syftar till att kriminalisera överträdelser av ett stort antal bestämmel- ser i EU-förordningar riskerar att bli alltför otydlig. Det straffbara området kan även bli alltför vidsträckt för att det ska vara godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt. När det gäller möjligheten att kombinera en brottsbeskrivning med en uppräkning av EU-artiklar medför, som redogjorts för ovan, en uppräkning flera nackdelar. Det kan också ifrågasättas om det finns behov av en uppräkning vid sidan av en klart och tydligt utformad brottsbeskrivning. Problemen med den lagstiftningsteknik som används i fiskelagen I en straffbestämmelse (39 a §) som infördes i fiskelagen genom prop. 2013/14:184 finns en uttrycklig hänvisning till den artikel i ordningen i vilken de föreskrifter som omfattas av straffbestämmel- sen finns. Regeringen aviserade i propositionen att den avsåg att göra en översyn av bestämmelserna om straff för brott mot bestämmelser i EU-förordningarna och att det i den översynen på nytt bör övervägas hur straffbestämmelserna lagtekniskt bör utformas (se s. 72 f.). har i två domar resonerat kring blankett- straffbudet i 40 § fiskelagen (dom i mål nr B 4509-14 och dom i mål nr B 5786-13). I domarna, som har fått laga kraft, kom domstolen fram till att det för straffansvar krävs att gärningsmannen haft uppsåt eller varit oaktsam i förhållande till existensen av och innehållet i den EU-bestämmelse som överträtts. Havs- och vattenmyndigheten har till (dnr 1766-15) framhållit att den praktiska konse- kvensen av att kräva subjektiv täckning även i förhållande till existensen av eller innehållet i den aktuella EU-bestämmelsen är att det är betyd- ligt svårare att lagföra det som myndigheten anser är överträdelser av gällande regelverk. Den särskilda utredarens uppdrag Uppdraget att föreslå nya straffbestämmelser och se över lagstiftningstekniken Det är svårt att balansera behoven av effektiv lagföring av överträdel- ser av bestämmelser i med kraven på rättssäkerhet och tydlighet. Detta är särskilt tydligt på områden som regleras av ett stort antal EU-bestämmelser som t.ex. på fiskeområdet. För att få kännedom om vilka gärningar som är straffbelagda inom området krävs, kunskap om det bakomliggande . Den lagstift- ningsteknik som används på fiskeområdet kan därför ifrågasättas ur bl.a. rättssäkerhetssynpunkt. Rättsakterna på området är dessutom av skiftande karaktär. Det är t.ex. vanligt förekommande med tillfäl- liga förordningar och beslut. Mot den bakgrunden är det angeläget att utformningen av straffbestämmelserna på fiskets område ses över. Frågan om vilken lagstiftningsteknik som är lämplig att använda för att kriminalisera överträdelser av bestämmelser i aktualiseras även på andra områden. Det finns därför ett behov av att utreda om det finns någon eller några lagstiftningstekniker som skulle kunna användas mer generellt för att straffbelägga överträdelser av ett stort antal EU-bestämmelser. •lämna förslag till hur straffbestämmelserna i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska utformas när det gäller överträdelser av EU-bestämmelser, •kartlägga vilka lagstiftningstekniker som används vid krimina- lisering av överträdelser av EU-bestämmelser inom olika områden i och ett urval av andra EU-medlemsstater, •väga för- och nackdelar med olika lagstiftningstekniker för att kriminalisera överträdelser av EU-bestämmelser, •om möjligt föreslå en eller flera tekniker som skulle kunna använ- das inom andra rättsområden som innehåller ett stort antal EU- bestämmelser, •om förslaget innebär att delar av regleringen ska finnas på förord- ningsnivå ingår att lämna sådana förslag. Uppdraget att se över tekniken med tillkännagivanden när det gäller andra bestämmelser än straffbestämmelser Lagstiftningstekniken med tillkännagivanden om vilka EU-bestäm- melser som lagen kompletterar används i svensk rätt inte enbart när det gäller straffbestämmelser. I t.ex. livsmedelslagen och djurskydds- lagen används tekniken även i bestämmelser om bl.a. den offentliga kontrollen, särskilda ingripanden och förelägganden och förbud. Lik- nande bestämmelser finns också bl.a. på områdena djurhälsa, foder- och animaliska biprodukter. Ett av motiven till att den lagstiftningstekniken valdes i de aktu- ella lagarna var att det inom lagstiftningsområdet fanns ett stort antal EU-förordningar vars tillämpningsområden helt eller delvis samman- föll med flera av de nationella lagarnas tillämpningsområden. Det an- sågs därför inte möjligt att föreskriva direkt i lagen vilken lag som i första hand kompletterar en viss EU-förordning (prop. 2005/06:128 s. 138). Regeringen har i propositionerna med förslag till en ny djurskydds- lag och till ändringar i livsmedelslagen angett att det, efter en översyn av vilken lagstiftningsteknik som bör användas när EU-bestämmelser beläggs med straff, kan finnas anledning att på nytt överväga vilken teknik som bör användas i dessa lagar (se prop. 2017/18:147 s. 259 och prop. 2017/18:165 s. 46). Det kan konstateras att det finns ett behov av att utvärdera tekniken med tillkännagivanden även när det gäller andra bestämmelser än straffbestämmelser inom de områden som innehåller ett stort antal EU-bestämmelser. •utvärdera lagstiftningstekniken att med tillkännagivanden göra EU- bestämmelser verkställbara i och göra jämförelser med hur några andra EU-medlemsstater gör EU-bestämmelser verkställbara, •analysera möjligheten att använda andra lagstiftningstekniker än förfarandet med tillkännagivanden när det gäller rättsområden där lagstiftningen kompletteras av ett stort antal EU-bestämmelser, och om möjligt föreslå en eller flera lämpliga tekniker. Utredaren ska redogöra för vilka konsekvenser förslagen får för statsbudgeten, enskilda, företag, rättsväsendet och kontrollmyndig- heterna enligt de krav som anges i 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474). I arbetet med konsekvensutredningen ska kommittén ha kontakt med . Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till (N 2018:02) Förlängd tid för uppdraget Regeringenbeslutade kommittédirektiv om en ända- målsenlig lagstiftningsteknik när överträdelser av bestämmelser i rätten kriminaliseras (dir. 2018:37). Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . 1.Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. 2.Skärpta regler om utländska månggiften. 4.Vägen till en klimatpositiv framtid. 5.Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. 6.En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering. 7.Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. 8.Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. 9.Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? 10.Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. 11.Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. 12.Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. 13.Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar. Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget. Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget. Nya kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag. Skärpta regler om utländska månggiften. till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Vägen till en klimatpositiv framtid. Kunskapsläget på kärnavfalls- området 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning. Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem. Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar. Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor. En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering.