sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — Det innebär t.ex. att i bidragsram ska fastställa vilka huvudmän som ska ha rätt till statsbidrag och med vilka belopp stats- bidrag ska utgå. Förordningsförslaget finns i bilaga 3. Utredningen får emellertid konstatera att en sådan lösning inte är möjlig. Det beror på att , som är statistik- ansvarig myndighet för skolväsendet, från inte längre publicerar ny statistik på skolenhetsnivå utan endast på riks- nivå. Denna förändring har genomförts som en konsekvens av att () beslutat om en reviderad sekretess- policy som innebär att uppgifter om fristående skolor omfattas av sekretess.88 har därmed inte längre möjlighet att fastställa bidragsram utifrån statistik om förskoleenheter. Mot denna bakgrund har utredningen funnit att statsbidraget i stället bör fördelas av på kommunnivå, på det sätt att de kommuner som uppfyller vissa kriterier ska tilldelas en bidragsram motsvarande ett visst antal förste förskollärartjänster. Kommunerna ska därefter i ett nästa steg fördela statsbidraget vidare till den eller de förskoleenheter inom kommunen som har särskilt svåra förutsätt- ningar med hänsyn till barnens socioekonomiska bakgrund. Vidare- fördelningen bör ske till förskoleenheter oberoende av huvudmanna- skap, dvs. kommunen kan fördela medlen till såväl offentligt som enskilt bedrivna verksamheter. Det bör ankomma på att genom uppföljning och utvärdering kontrollera att kommunerna har 88Den förändrade sekretesspolicyn hos beslutades (Sekre- tesspolicy , dnr 2019/3244). Frågan om vissa uppgifter om enskilda huvudmän om- fattas av sekretess har också prövats i ett avgörande från Kammarrätten i , mål nr 6267-19. beslutade , mål nr 6970-19 att inte meddela prövningstillstånd i målet och kammarrättens dom har därmed vunnit laga kraft. Förslag för fler förskollärare och barnskötare fördelat medlen vidare på ett sätt som är förenligt med syftet med stats- bidraget. När det gäller hur fördelningen av medel ska ske anser utredningen att ska fastställa en ny bidragsram för varje bidragsår. Bidragsramen för en kommun bör fastställas baserat på en samman- vägning av tre faktorer, nämligen 1.hur stor andel av det totala antalet barn i åldrarna 3–i som är folkbokförda i kommunen, 2.hur stor andel av det totala antalet barn i åldrarna 3–i som har särskilt svåra förutsättningar med hänsyn tagen till deras socioekonomiska bakgrund som är folkbokförda i kommunen, 3.hur stor andel av det totala antalet nyanlända barn i åldrarna 3–i som är folkbokförda i kommunen (med nyanlända avses barn som omfattas av den definition vi föreslagit i avsnitt 8.3). För att tillfälliga förändringar i kommunens befolkning inte ska ge omedelbar effekt vid fastställandet av kommunens bidragsram bör an- talet barn enligt 1–3 fastställas som ett medeltal av antalet barn som närmast föregått bidragsåret. Det innebär t.ex. att bidragsramen för ska fastställas utifrån medeltalet av antalet barn i respektive kategori i kommunen . Statsbidraget för en tjänst som förste förskollärare bör vara för en förskollärare som arbetar heltid, vilket innebär att lönetillägget för den som anställs som förste förskollärare bör vara . Statsbidrag ska därför lämnas med lägst per kommun, eller med större belopp som är jämt delbart med . Eftersom statsbidrag ska lämnas till de kommuner som har störst behov av det kan det innebära att vissa kommuner vid fast- ställande av bidragsram inte kommer att tilldelas något statsbidrag alls. Eftersom en ny bidragsram ska fastställas kan det vidare innebära att en kommun som fått statsbidrag på grund av ändrad befolkningssammansättning inte kommer att få statsbidrag året därefter. Utredningen har utarbetat ett förslag till hur en sådan statsbidrags- förordning skulle kunna utformas. Förordningsförslaget finns i bilaga 4. Förslag för fler förskollärare och barnskötare 10.8.4En förste förskollärare bör uppfylla vissa kvalifikationer Utredningens bedömning: För att en förskollärare ska kunna anställas som förste förskollärare bör följande kriterier vara upp- fyllda. •ha en legitimation enligt 2 kap. 16 § skollagen (2010:800) eller enligt 27 kap. 4 § skollagen, •genom dokumentation kunna redovisa väl vits- ordat arbete med undervisning inom ramen för en eller flera anställningar inom förskolan, •ha dokumenterat goda kunskaper när det gäller barns språk- utveckling eller andraspråksutveckling, eller visat ett starkt in- tresse för att utveckla undervisningen, och •i övrigt av huvudmannen bedömas som särskilt kvalificerad för undervisning och uppgifter som hör till undervisningen. Det bör vara huvudmannen för förskoleenheten som avgör vilka förskollärare som uppfyller kvalifikationerna för att anställas som förste förskollärare. Den förste förskollärarens arbetsuppgifter bör huvudsakligen bestå av undervisning och uppgifter som hör till undervisningen. Införande av karriärsteg innebär dels en möjlighet att premiera yrkes- skickliga förskollärare, dels en möjlighet att öka attraktiviteten för yrket. ökar incitamenten för förskollärare att söka anställ- ning vid de förskolor som har särskilt stora behov av förskollärare. Det är av avgörande betydelse att de förskollärare som anställs som förste förskollärare hör till de främsta förskollärarna. Endast för- skollärare som uppfyller vissa kvalifikationer bör komma i fråga. Inom pågår ett arbete med att ta fram ett profes- sionsprogram för lärare och förskollärare. Det är viktigt att det för- slag vi lämnar anpassas till detta program när det är färdigt. Förslag för fler förskollärare och barnskötare Ett första villkor för att anställas som förste förskollärare bör vara att förskolläraren har en legitimation; endast förskollärare som har legitimation bör kunna komma i fråga för anställning som förste för- skollärare. En förutsättning för att kunna bedöma en förskollärares skicklighet är att hon eller han har varit yrkesverksam som förskollärare i . bör vara , på samma sätt som gäller för förstelärare. Erfarenheten bör vidare avse undervisning och vara väl vitsordad, genom intyg från nuvarande eller tidigare arbetsgivare. Den erfarenhet som vitsordas ska avse arbete med undervisning inom förskolan. Utöver kravet väl vitsordad yrkesverksamhet är det ange- läget att den som anställs som förste förskollärare även har andra kvalifikationer som gör honom eller henne särskilt lämpad för an- ställningen. Med hänsyn till att karriärstegen införs för förskolor med särskilda behov när det gäller t.ex. språkutveckling i svenska kan det vara särskilt meriterande att den som anställs har dokumenterat goda kunskaper när det gäller barns språkutveckling eller andraspråks- utveckling. Erfarenheter när det gäller flerspråkig språkutveckling bör också vara meriterande. Detta kan t.ex. innebära att den sökande kan visa väl vitsordad yrkeserfarenhet som särskilt rör språkutveckling eller andraspråksutveckling, eller att den sökande inom eller efter examen har genomgått särskild utbildning på området. En förste förskollärares arbetsuppgifter ska huvudsakligen bestå av undervisning och uppgifter som hör till undervisningen. kan det vara så att en förste förskollärare därutöver kan komma att bistå rektor och ansvara för att utforma och faktiskt genomföra det pedagogiska arbetet vid förskoleenheten, t.ex. genom att inspirera eller handleda annan personal. Sökande som har visat särskild fallen- het eller ett starkt intresse för att utveckla undervisningen bör därför Förslag för fler förskollärare och barnskötare också kunna komma i fråga för anställning som förste förskollärare. Som exempel kan nämnas förskollärare som deltagit i eller lett pro- jekt om verksamhetsutveckling eller genomgått särskild utbildning som bedöms vara av nytta för att utveckla undervisningen vid för- skolan. Ett annat exempel är att den sökande genomgått utbildning i specialpedagogik. Slutligen bör, som gäller för förstelärare, den sökande även i övrigt av huvudmannen bedömas som särskilt kvalificerad för undervisning och uppgifter som hör till undervisningen. Huvudmannen bör alltså göra en helhetsbedömning av om den sökande har de kvalifikationer som krävs för att som förste förskollärare bedriva undervisning vid den aktuella förskoleenheten. Bedömningen bör göras lokalt Det är huvudmannen som ansvarar för förskollärares pre- stationer och yrkesutveckling. Huvudmannen har överblick över sin personal och kan synliggöra och belöna de förskollärare som upp- visar särskild yrkesskicklighet i den dagliga verksamheten, t.ex. genom att utse dem till förste förskollärare eller genom att direkt rekrytera kompetenta personer till sådana tjänster. Huvudmannen har ett egen- intresse i att behålla och tillvarata den särskilda kompetens som sär- skilt yrkesskickliga förskollärare besitter. Bedömningen av vilka för- skollärare som besitter den särskilda kompetens och de erfarenheter som krävs för att någon ska anställas som förste förskollärare bör därför ankomma på huvudmannen, och även initiativet att anställa någon som förste förskollärare ska komma från huvudmannen. När det gäller prövningen av vilka förskollärare som ska komma i fråga är det rimligt att huvudmannen konsulterar förskoleenhetens rektor, som är närmast verksamheten. Det bör i många fall vara rektorn som är bäst lämpad att uttala sig om förskollärarens prestationer och också avgöra om en person har sådan särskild yrkesskicklighet som bör komma i fråga för att anställa någon som förste förskollärare. Om huvudmannen vill anställa en extern sökande direkt till en tjänst som förste förskollärare bör intyg och referenstagande från tidigare Förslag för fler förskollärare och barnskötare arbetsplatser på motsvarande sätt användas som underlag för beslutet. Exakt hur anställningsförfarandet sker bör det dock ankomma på den aktuella huvudmannen att fastställa. 10.8.5En enhetlig utbildning till barnskötare Utredningens förslag: Det ska införas ett enhetligt innehåll för utbildning till barnskötare som ska gälla inom såväl gymnasie- skolans barn- och fritidsprogram som motsvarande utbildningar inom vuxenutbildning. Utredningens bedömning: Regeringen bör ge i uppdrag att se över utbildningar till barnskötare inom gymnasie- skolan och vuxenutbildning i syfte att de ska få ett en- hetligt innehåll. En utgångspunkt vid denna översyn bör vara att lägstanivån för alla barnskötarutbildningar ska vara krav på god- kända betyg i de yrkesämnen som ingår i barn- och fritidspro- grammet med pedagogisk inriktning samt svenska 1 eller svenska som andraspråk 1. Översynen bör även avse utbildningarnas inne- håll och kvalitet. Som vi har redogjort för i avsnitt 10.4 är utbildningsvägarna till barn- skötare dels gymnasieskolans barn- och fritidsprogram med peda- gogisk inriktning som omfattar 2 500 gymnasiepoäng, dels vuxen- utbildning. Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) utbildar betydligt fler barnskötare än gymnasieskolan och kommer sannolikt att utgöra den primära rekryteringsbasen för barnskötaryrket i fram- tiden. Av den anledningen är det problematiskt att det inte finns någon nationell reglering av vad som ska ingå i en barnskötarutbildning inom komvux. Utbildningarna varierar både när det gäller innehåll och omfattning, vilket innebär att de kunskaper som en barnskötare har med sig efter avslutad utbildning skiljer sig åt. Att en person har genom- gått en barnskötarutbildning är därmed inte någon garanti för att personen har genomgått vissa utbildningsmoment eller har förvärvat en viss kompetens. Vi har i vårt arbete uppmärksammat att det finns tendenser till att se barnskötaryrket som en arbetsmarknadsåtgärd, där olika kortare Förslag för fler förskollärare och barnskötare och enligt vår mening ibland otillräckliga utbildningsinsatser genom- förs för att möjliggöra att arbetslösa slussas in i barnskötaryrket. Det har beskrivits för oss att det förekommer att barnskötare som har genomgått en barnskötarutbildning inom komvux har mycket be- gränsade kunskaper i svenska och saknar grundläggande kunskaper om förskolans uppdrag och innehåll. Det är olyckligt om barnskötar- yrket på detta sätt reduceras till ett instegsarbete där barnskötare utan tillräcklig kompetens får anställning i förskolan. Mot bakgrund av detta föreslår vi att det ska ställas samma krav när det gäller yrkeskompetens inom alla utbildningar till barnskötare oavsett om utbildningen ges inom gymnasieskolan, komvux, arbets- marknadsutbildning, folkhögskola eller på något annat sätt. Det finns alltså enligt utredningens mening behov av att se över innehållet i ovannämnda barnskötarutbildningar. Översynen bör avse dels utbildningarnas omfattning, dels deras innehåll och kvalitet. Det handlar t.ex. om att anpassa utbildningarna till de kunskaper som behövs i barnskötaryrket . Det kan handla om att utbildningen bättre behöver möta behovet av kompetens om barns språkutveck- ling och andraspråksutveckling. Regeringen bör därför ge i uppdrag att se över utbildningarna och vid behov vidta föränd- ringar. Översynen bör genomföras i nära dialog med förskolans arbets- givare, huvudmän och det nationella programrådet för barn- och fritidsprogrammet. Vid en sådan översyn anser utredningen att en lägstanivå för alla barnskötarutbildningar bör vara krav på godkända betyg i de yrkes- ämnen som ingår i barn- och fritidsprogrammet med pedagogisk inriktning (1 300 gymnasiepoäng) samt svenska 1 eller svenska som andraspråk 1 (100 gymnasiepoäng). Det innebär att även yrkespake- tet till barnskötare i huvudsak bör innehålla denna omfattning av yrkesämnen samt svenska 1 eller svenska som andraspråk 1. Över- synen bör alltså resultera i en översyn även av det nationella yrkes- paketet för barnskötare. Vidare kan översynen innebära att föränd- ringar måste göras i den nya inriktningen pedagogiskt och socialt arbete som beslutats och ska träda i kraft den 1 juli 2021.89 Med detta förslag uppnås en ökad likformighet för utbildningen, vilket i sin tur stärker och tydliggör barnskötarnas kompetens. Det underlättar såväl för arbetsgivare vid rekrytering som för de förskol- 89Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2020:37) om ändring i föreskrifter (SKOLFS 2010:38) om kurser för barn- och fritidsprogrammet. Förslag för fler förskollärare och barnskötare lärare som tillsammans med barnskötare ska organisera undervisningen i förskolan. Med en enhetlig utbildning stärks också förutsättning- arna att kunna göra barnskötare till en skyddad yrkestitel, vilket sannolikt skulle bidra till att öka attraktiviteten i barnskötar- yrket. En sådan reform behöver dock föregås av en mer omfattande konsekvensanalys. 10.8.6Allmänna råd om språkkunskaper bör tas fram Utredningens bedömning: Regeringen bör ge i uppdrag att ta fram allmänna råd om vilka grundläggande kun- skaper personal i förskolan bör ha. Ett sådant uppdrag bör dock föregås av en konsekvensanalys. har utarbetat allmänna råd (SOSFS 2011:12) som inne- håller rekommendationer om vilka grundläggande kunskaper perso- nal som arbetar i omsorg om äldre bör ha.90 Där anges bl.a. att personalen ska ha förmåga att förstå, tala, läsa och skriva svenska. Samma rekommendation återfinns i allmänna råd (SOSFS 2014:2) om kunskaper hos personal som ger stöd, service eller omsorg till personer med funktionsnedsättning.91 Det finns inte några motsvarande rekommendationer när det gäller personal som arbetar inom förskolan. har utred- ningen från olika håll erfarit att det är ett problem att personal inom förskolan, såväl förskollärare och utbildade barnskötare som övrig personal, har bristfälliga språkkunskaper i svenska. Det har i vissa fall beskrivits att personalens bristfälliga kunskaper i svenska innebär att förskoleverksamheten inte erbjuder en tillräckligt hög kvalitet. Det är utredningens uppfattning att det även på förskoleområdet behöver utarbetas allmänna råd om vilka grundläggande krav som bör uppställas på personal som arbetar i förskolan. Sådana krav skulle t.ex. kunna omfatta krav på språkkunskaper. förekom- mer det exempel på att kommuner på eget initiativ ställer upp vissa språkkrav vid rekrytering av personal. Det kan t.ex. handla om att per- 90Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2011:12) om grundläggande kunskaper hos personal som arbetar i omsorg om äldre. 91Socialstyrelsens allmänna råd (SOSFS 2014:2) om kunskaper hos personal som ger stöd, ser- vice eller omsorg enligt SoL och LSS till personer med funktionsnedsättning. Förslag för fler förskollärare och barnskötare sonalen ska ha studerat svenska på viss lägstanivå inom gymnasie- skolan, vuxenutbildning eller sfi. är det viktigt att inse att det är svårt att re- krytera tillräckligt med personal till förskolan; ett allmänt fastställt krav när det gäller språkkunskaper riskerar att försvåra rekryteringen ytterligare. Ett införande av allmänna råd av detta slag måste alltså före- gås av en omfattande konsekvensanalys. Det är utredningens bedömning att regeringen bör ge i uppdrag att genomföra denna konsekvensanalys och, om så bedöms lämpligt, att som ett andra steg ta fram allmänna råd. 10.8.7De centrala personalkategorierna inom förskolan ska framgå i skollagen Utredningens bedömning: Personalen i förskolan bör i huvud- sak bestå av förskollärare och barnskötare. Utredningens förslag: Skollagen (2010:800) ska förtydligas så att det framgår direkt av lagen att det i undervisningen vid förskolor, utöver förskollärare, får finnas barnskötare och annan personal med utbildning eller erfarenhet som innebär att barnens utveck- ling och lärande främjas. Med barnskötare avses den som har genomgått utbildning i gymnasieskolan för arbete med barn eller annan motsvarande utbildning. Förskolans personal bör i huvudsak bestå av förskollärare och barnskötare I skollagen anges att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning får bedriva sådan undervisning (2 kap. 13 § skollagen). När det gäller undervisning i för- skolan får det dock, utöver förskollärare, finnas annan personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens utveckling och lärande främjas (2 kap. 14 § skollagen). Bestämmelsen avser bl.a. utbildade barnskötare. Skrivningen ”utbildning eller erfarenhet” kan dock tolkas så att barnskötarutbildning inte är ett krav för arbete i förskolan utan att det kan vara tillräckligt att personalen har annan erfarenhet för att Förslag för fler förskollärare och barnskötare komma i fråga för anställning; det finns också exempel på att kravet på erfarenhet tolkats väldigt generöst. Det är enligt vår mening olyckligt om de som arbetar i förskolan saknar formell utbildning för arbetet. Erfarenheter visar att en kom- bination av förskollärare och barnskötare i förskolans arbetslag är att föredra. Det är därför utredningens uppfattning att de som arbetar i förskolan och ansvarar för eller medverkar i undervisningen bör vara förskollärare eller barnskötare. Personalgruppen utbildade barnskötare ska lyftas fram i skollagen Vi har i det föregående (avsnitt 10.8.5) föreslagit att det ska införas en enhetlig barnskötarutbildning, vilket vi bedömer kommer att innebära att yrket får högre status. Vi anser dock att det även finns skäl att synliggöra barnskötaryrket i den lagstiftning som regle- rar förskolan, dvs. skollagen (2010:800). Genom att yrket direkt an- ges i lagtexten skapas också incitament för huvudmännen att sträva efter att anställa barnskötare i sina verksamheter. För att betona vik- ten av formell utbildning bör det alltså direkt av lagstiftningen fram- gå att det i utbildningen i förskolan utöver förskollärare även får finnas barnskötare. Med barnskötare ska avses den som genomgått utbildning i gymnasieskolan för arbete med barn, eller annan mot- svarande utbildning. Med annan motsvarande utbildning avses t.ex. utbildning till barnskötare som anordnas inom vuxen- utbildning och som till sitt innehåll motsvarar yrkeskurserna inom gymnasieskolans barn- och fritidsprogram. Även tidigare utbildningar med motsvarande karaktär inom gymnasieskolan och vuxenutbildning omfattas. Lagstiftningen skulle därmed ge en tydlig anvisning till huvudmännen att anställa personer med barnskötar- utbildning hellre än personer utan formell utbildning. Vi föreslår mot denna bakgrund att en ändring ska göras i 2 kap. 14§ skollagen så att bestämmelsen uttryckligen anger att det i under- visningen i förskolan, utöver förskollärare, även får förekomma barn- skötare. Förslag för fler förskollärare och barnskötare Annan personal i undervisningen Även om vi anser att personal som bedriver eller medverkar i under- visning i förskolan i första hand bör vara förskollärare eller barnskö- tare med barnskötarutbildning är vi inte omedvetna om de svårig- heter som finns när det gäller tillgång till utbildad personal inom för- skolan (se avsnitt 10.3). Det kommer därmed även framöver troligen vara nödvändigt för huvudmännen att i vissa fall anställa personal som varken är förskollärare eller barnskötare med barnskötarutbild- ning. Det ska därför även fortsättningsvis anges i 2 kap. 14 § skol- lagen att annan personal med utbildning eller erfarenhet som innebär att barnens utveckling och lärande främjas får delta i undervisningen. Det kan t.ex. handla om bild- musik- eller dramapedagoger eller per- soner med något särskilt modersmål.92 Genom att lyfta fram barn- skötare med barnskötarutbildning markeras gruppens särställning i förhållande till annan personal som inte har sådan utbildning. Det bör i sammanhanget nämnas att vi här talar om arbetsmoment i förskolan som innehåller undervisning. Läroplanen för förskolan93 anger visserligen att undervisningen i förskolan ska utgå från ett inne- håll som antingen är planerat eller uppstår spontant eftersom barns utveckling och att lärande sker . Det är därmed ofta svårt att i förskolan skilja på vad som är undervisning och vad som tillhör ut- bildningen i övrigt. När det gäller moment som är klart avskilda från undervisningen kan huvudmannen naturligtvis använda personal som inte uppfyller kraven på utbildning. Det kan t.ex. handla om personal som arbetar med praktiska göromål vid måltider eller i övrigt biträ- der undervisande personal med liknande uppgifter. 10.8.8Personalsammansättning bör uppmärksammas vid tillsyn Utredningens bedömning: Det är viktigt att ansvarig tillsynsmyn- dighet vid tillsyn av huvudmän för förskolor särskilt kontrollerar att huvudmannen har en personalsammansättning som överens- stämmer med det som anges i skollagen (2010:800). 2009/10:165 s. 272. 93Förordningen (SKOLFS 2018:50) om läroplan för förskolan. Förslag för fler förskollärare och barnskötare Skolinspektionen har tillsyn över kommunala förskolor samt över att kommunerna uppfyller sitt tillsynsansvar. En kommun har tillsyn över fristående förskolor vars huvudmän kommunen har godkänt som huvudmän för sådan verksamhet (26 kap. 3 och 4 §§ skollagen). I tillsynsansvaret ligger bl.a. att granska att huvudmännen uppfyller de krav på verksamheten som anges i skollagen och andra författ- ningar. ska därmed t.ex. granska att huvudmännen uppfyller kraven i 2 kap. 13 och 14 §§ skollagen, dvs. att undervisning ska bedrivas av förskollärare med behörighet att undervisa i försko- lan och att det utöver förskollärare även får finnas annan personal. Såsom bestämmelserna är utformade framgår det alltså att det i för- skolan måste finnas förskollärare men att dessa kan kompletteras med annan personal. Lagtexten ger därmed inget utrymme för att en huvud- man kan bedriva förskola vid en enhet utan att det finns några för- skollärare anställda inom verksamheten. Som vi redogjort för i det föregående (avsnitt 10.3.1) har det dock framkommit att det finns 263 förskolor utan legitimerade förskol- lärare. Dessa förskolor uppfyller alltså inte skollagens krav på en för- skola och kan inte heller anses ge de inskrivna barnen undervisning i enlighet med Lpfö 18. Utredningen anser mot denna bakgrund att det är viktigt att till- synsmyndigheterna, dvs.