sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — I det förra fallet är det endast en tillståndspliktig åtgärd som prövas och beslutets effekter går inte utöver den åtgärd som ansökan avser. Utredningen anser att det är lämpligt att det i en speciallagstift- ning ska framgå de regler som i huvudsak gäller för den verksamhet som bedrivs enligt lagen. Genom att reglera ersättningen direkt i skogs- vårdslagen kan även för ändamålet lämpliga och tydliga regler skapas. Fördelen är även att alla beslut enligt skogsvårdslagen skulle kunna hanteras på samma sätt och samlat i ett förfarande. På så sätt kan rätten till ersättning på ett rättssäkert sätt ingå i den proportionalitetsbe- dömning som ska vara en del av alla beslut som innebär en inskränk- ning av egendomsskyddet. Genom att skapa ett system för ersättning både för beslut som innebär hänsyn över intrångsbegränsningen och avslag finns en möj- lighet att ersätta samrådsbestämmelser med en utökad tillståndsprövning. I denna skulle även andra åtgärder än föryngrings- avverkning kunna ingå. Alternativet, att införa mer detaljerade process- och ersättnings- bestämmelser i , motiverade av åtgärder som i övrigt regle- ras i en speciallagstiftning, förefaller inte vara ändamålsenligt eller systematiskt korrekt. Ersättningsreglerna bör förbli oförändrade Vilken ersättning som ska utgå bör anges mer specifikt i bestämmel- sen. Regeringsformen anger att ersättning ska vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog anges i lag. Regeringsformens utgångspunkt är att full ersättning ska utgå, även om detta inte är ett krav vid rådighetsinskränkningar. Den nuvarande bestämmelsen om ersättning enligt 19 § hänvisar till bestämmelser. För ersättning enligt ska expropriationslagens regler tillämpas, vilket innebär att intrångsersätt- ning schablonmässigt ska ökas . Schablonpåslaget i expropriationslagen ansågs vara en kompensation för det tvångsvisa ianspråktagande av mark som sker utan att ägaren kan påverka tid- punkten för värderingen. Dessutom ansågs inte ersättning endast till marknadsvärdet ta affektionsvärde eller andra individuella värden, i form av en starkare koppling till fastigheten än strikt ekonomiskt i beaktande.81 Det finns starka skäl för att full ersättning ska betalas för den mark- nadsvärdesminskning som uppkommer genom ett förbud enligt skogs- vårdslagen, eller enligt annan lag som reglerar pågående markanvänd- ning. Ett förbud innebär normalt att den pågående markanvändningen, enligt de lagar som reglerar verksamheten, inte anses vara förenlig med ett annat motstående intresse. Avvägningen mellan egendoms- skyddet och de motstående intressen som kan förhindra åtgärden har redan gjorts i samband med den författning som möjliggör råd- ighetsinskränkningen. Möjligheten att förbjuda en åtgärd inom den pågående markanvändningen utgör därmed en näringsrättslig förutsätt- ning som markägaren har att förhålla sig och anpassa sig till. Ett förbud uppkommer i en situation då en markägare avser att vidta en åtgärd. Ett beslut som hindrar denna åtgärd borde då ersättas med det förväntade ekonomiska utfallet av åtgärden. Förbudet bör inte ge ett bättre ekonomiskt utfall än vad åtgärden hade medfört, om den varit förenlig med gällande lagstiftningen och därmed tillåten. I situationer då ersättningsrätt enligt 19 § skogsvårdslagen aktua- liseras är det markägaren som initierat förfarandet genom att ansöka om tillstånd till avverkning. Markägaren har således möjlighet att påverka värdetidpunkten. En ansökan har även rimligtvis föregåtts av en marknadsvärdering. Om ansökan är gjord i av sämre lönsam- het motsvarar åtgärdens förväntade värde även markägarens lägre ekonomiska förväntningar på den ansökta åtgärdens utfall. Ett nekat tillstånd medför inte heller några förändringar i ägandet eller i bruk- andet vid sidan av den tillståndsprövade åtgärden. Det är mindre lämp- ligt att i dessa sammanhang tala om ideella eller individuella värden, 2009/10:162 s. 66. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog som att ett affektionsvärde skulle gå förlorat, genom att skog inte får avverkas. Att inrättande av områdesskydd ger högre ersättning än ett tillståndsbeslut enligt skogsvårdslagen kan därför anses vara både ändamålsenligt och rimligt. Ett förbud mot alla skogsbruksåtgärder som omfattas av tillstånds- plikt bär emellertid likheter med inrättande av biotopskyddsområde. En avverkning som inte omfattas av tillståndsplikt skulle i andra delar av kunna resultera i att inom ramen för tillsynsärendet initierar ett biotopskydd för hela eller den del av behandlingsenheten som är olämplig att avverka. Detta talar för att ett förbud mot avverkning enligt 18 § skogsvårdslagen ska ge samma ersättning som ett biotopskyddsområde. Regelns tillkomst har dess- utom motiverats utifrån synsättet att tillståndsplikten ska komplet- tera bestämmelserna om områdesskydd. För skogsbruksåtgärder nedan den fjällnära gränsen har även den alternativa möjlig- heten att meddela förbud enligt 12 kap. 6 § . Ersättning för ett sådant beslut regleras alltjämt i 31 kap. 4 § och ersättning för ett sådant förbud omfattas därmed av expropriations- lagens schablonpåslag. Detsamma gäller för skogsbruksåtgärder i fjäll- nära skog som inte omfattas av tillståndsplikt, som gallring och röjning. Sammantaget bedömer utredningen att egendomsskyddets syste- matik och de motiv som ligger bakom den förhöjda intrångsersätt- ningen talar mot att schablonpåslaget ska gälla även vid förbud mot åtgärder inom pågående markanvändning. Det finns dock starka ända- målsskäl som talar för att bibehålla det rättsläge som fastställts genom praxis och som innebär att expropriationslagens ersättningsbestäm- melser ska gälla fullt ut även i dessa fall. Ersättningen vid ett förbud mot avverkning bör därför bestämmas på samma sätt som vid inrättande av ett biotopskyddsområde. Samma metod för värdering bör användas för att beräkna marknadsvärdes- minskningen till följd av ett förbud mot avverkning. För mer om- fattande hänsyn än vad som gäller för skogsbruket i övrigt ska ersätt- ningen i stället bestämmas till den ekonomiska mellanskillnaden av den ansökta åtgärden och den åtgärd som kan tillåtas. Den rätts- tillämpning som utvecklats kring reservatsföreskrifter kan då vara en lämplig jämförelse. Utredningen har även lämnat förslag på att gynnsammare skatte- regler för intrångsersättning ska utredas. I det sammanhang då riks- dagen har att ta ställning till ett eventuellt förslag om att ersätta Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog expropriationslagens schablonpåslag med skattefri intrångsersättning bör frågan om samma regler ska gälla även för förbud för åtgärder inom pågående markanvändning särskilt belysas. Möjlighet till återkrav av ersättning Om medger tillstånd till avverkning vid ett nytt be- slut avseende samma område bör myndigheten ha en möj- lighet att begära återbetalning av den ersättning som tidigare lämnats, på samma sätt som anges i nuvarande bestämmelser, som hänvisar till 31 kap. 15 § . Ett nytt beslut där avverkning tillåts innebär även, som ovan angetts, att skogsbruk blir pågående markanvändning. Återbetalning ska ske under samma förutsättningar som . Det innebär att återbetalning kan ske av hela eller delar av beloppet samt att återbetalningen måste vara skälig med hänsyn till fastighets- ägarens nytta av beslutet och omständigheterna i övrigt. Skälighets- bedömningen bör göras utifrån samma förutsättningar som följer av den motsvarande bestämmelsen i 31 kap. 15 § . I förarbe- tena till bestämmelsen anges som exempel på situationer där det kan vara skäligt att återbetalning sker att markägaren har fått betydande ersättning på grund av inskränkningar i förfoganderätten och inskränk- ningen upphävs , eller att ersättning utgått på grund av tillståndsvägran, men tillstånd senare meddelas på grund av ändrade förhållanden. Den omständigheten att en fastighet har bytt ägare sedan ersättningen har betalats talar normalt mot att ersättningen krävs åter.82 I andra sammanhang har avkastningsränta enligt räntelagen på det nettovärde som inte kunnat realiserats tillämpats, vilket förefaller vara en lämplig utgångspunkt även i detta fall. Om skogsbruk på grund av ett beslut enligt skogsvårdslagen inte fått bedrivas bör därmed åter- kravet minskas med avkastningsräntan på ersättningsbeloppet beslutet varit i kraft. Utgångspunkten för tillståndsprövningen enligt 18 och 18 b §§ skogsvårdslagen avseende natur- och kulturmiljön är att den fram- för allt ska beakta värden som ska bevaras långsiktigt. Att tillstånd ges för avverkning i ett område där det tidigare nekats bör inte in- 1997/98:45 del 2 s. 329. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog träffa särskilt ofta vilket medför att återkrav endast kommer aktu- aliseras i undantagsfall. Enligt bestämmelsen i 31 kap. 15 § finns även en möj- lighet att kräva tillbaka utbetald ersättning om en fastighetsägare som har fått ersättning på grund av bland annat nekat tillstånd senare trotsar avslagsbeslutet. Den bestämmelsen är enligt 19 § skogsvårds- lagen inte tillämplig i fråga om rätt till ersättning för skada till följd av ett beslut om nekat tillstånd till avverkning. Bestämmelsen i 19 § skogsvårdslagen hänvisar endast till 31 kap. 15 § första stycket första meningen. Hänvisningen har sett densamma ut även när skogsvårds- lagen hänvisade till naturvårdslagens ersättningsbestämmelser. Utredningen har inte hittat några bärande skäl för att inte åter- krav borde kunna ske även i de fall åtgärder vidtas i strid med ett nekat tillstånd eller i strid med ett beslut om hänsyn enligt 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen. I dessa fall bör en skälighetsbedömning inte utgå från den tid beslutet varit gällande utan snarare knyta an till graden av uppsåt eller oaktsamhet då åtgärden utfördes. I normalfallet bör självklart en skälighetsbedömning utmynna i att den markägare som inte känt till att en åtgärd vidtogs i strid med ett beslut inte heller blir åter- betalningsskyldig. Detsamma kan inte anses gälla om markägaren saknade vetskap om beslutet men väl om åtgärden, då det kan anses oaktsamt att inte hålla sig informerad om de rådighetsinskränk- ningar som gäller för fastigheten. Enligt 31 kap. 15 § andra stycket ska talan om återbetalning väckas vid mark- och miljödomstolen. Denna bestämmelse är tillämplig om vill återkräva utbetald ersättning. Talan ska väckas från det att beslutet som anspråket grundas på har vunnit laga kraft och senast efter det att ersättningen betalades ut vid påföljd att rätten att föra talan annars går förlorad. I enlighet med utredningens förslag är det som ska fatta beslut om ersättning för det fall att tillstånd till avverkning nekas. En markägare ska inte behöva vända sig till domstol för att få frågan om ersättning prövad. I linje med det förslaget anser utred- ningen att frågan om återkrav i samband med att med- delar ett beslut om att ge tillstånd till avverkning även borde kunna prövas av . Det innebär att i de situationer där Skogs- styrelsen tidigare nekat tillstånd och ersättning utbetalats, i ett senare beslut ger tillstånd ska myndigheten i samma beslut kunna Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog kräva att den tidigare utbetalda ersättningen återbetalas. Skogssty- relsen ska i dessa situationer inte behöva väcka talan i domstol. Som huvudregel bör det vara samma fastighetsägare som besluten om tillstånd respektive återbetalning berör. Har fastigheten bytt ägare är det enligt förarbetena till bestämmelsen ett skäl för att inte kräva tillbaka pengarna. Beslutet fattas med stöd av skogsvårdslagen och bör därför kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I de fall en fastighetsägare har vidtagit åtgärder i strid med ett nekat tillståndsbeslut för vilket ersättning utbetalats ska Skogsstyrel- sen också kunna begära att återbetalning sker. I dessa situationer är det däremot inte lämpligt att fattar ett beslut om åter- krav. För att återkrav ska kunna ske krävs att den som fått ersätt- ningen har agerat uppsåtligt eller vårdslöst i förhållande till det tidi- gare beslutet som låg till grund för ersättningen. En sådan prövning görs lämpligen av allmän domstol. För dessa situationer ska Skogs- styrelsen väcka talan vid domstol för att kunna kräva ersättningen åter. Utbetalning bör på samma sätt som ske på så sätt som anges i expropriationslagen för att säkra panthavares rätt. Det innebär att ersättning ska nedsättas hos länsstyrelse när den avser intrång på en fastighet som svarar för inteckning. har getts möjlighet att inskränka egendomsskyddet genom att hindra pågående markanvändning då avverkning i fjällnära skog nekas. Denna uppgift är inte i sig sammankopplad med inrätt- ande av områdesskydd, även om syftena i båda fallen kan avse att bevara naturmiljön. Ersättningen som avses i 19 § motsvarar det skadestånd som staten ska betala för att egendomsskyddet inskränks. använder medel från anslagsposten som avser kostnader för bland annat intrångsersättning.83 avser att lösa de ägan- 831:2 anslagspost 2 Kostnader för intrångsersättning och vissa civilrättsliga avtal på natur- vårdsområdet. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog derättsproblem och den rätt till ersättning som generellt uppkommer när fattar beslut om biotopskydd och i det strategiska arbetet med bevarande av biologisk mångfald. Ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen ska betalas när förutsätt- ningarna för ersättning enligt bestämmelsen är uppfyllda. Skogssty- relsens eventuella avsaknad av anslag innebär inget hinder mot ut- betalning till markägare. I de fall anslagspostens medel inte räcker till innebär det i stället att överskrider den angivna an- slagsposten. Enligt utredningen saknas skäl att låta myndighetens anslag för intrångsersättning enligt 19 § skogsvårdslagen konkurrera med de medel som är avsatt för områdesskydd. bör därför be- viljas anslagskredit för en särskild anslagspost som avser ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen. Storleken på anslagsposten kommer avgö- ras av omfattningen av och takten i det arbete med områdesskydd av fjällskog som utredningen föreslår i nedan. Ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen och ersättning vid områdesskydd Utredningen har i kapitel 16 föreslagit att de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden ska bevaras genom ett omfattande områdesskydd. I förslaget finns möjlighet att bland annat erhålla ersättningsmark från i stället för ersättning i pengar. För många markägare som avser att bedriva skogsbruk kan det vara det enda sättet att komma åt lämplig skogsmark i närområdet inom rimlig tid. Antalet fastighets- överlåtelser i det fjällnära området har historiskt varit mycket lågt. Ersättningsmark inom det markförsäljningsprogram som föreslås kommer inte hanteras av . har endast möjlighet att betala ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen. Det inne- bär att den markägare som är intresserad av ersättningsmark bör informeras om möjligheten att anmäla sitt intresse för detta till läns- styrelsen i stället för att fullfölja tillståndsprocessen. Eftersom skogsbruk är pågående markanvändning för skogar där avslagsbeslut meddelats kommer skogsbruksrestriktioner inte ersättas vid ett senare områdesskydd. Ytterligare ersättning kommer endast avse andra eventuella rådighetsinskränkningar som följer av föreskrifterna för områdesskyddet. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog medger knappas att staten ersätter en markägare mer än en gång för samma restriktioner. Detsamma gäller för det fall markförvärv för nationalparksbildning blir aktuellt. Fastighetens marknadsvärde minskar såklart avsevärt om pågående markanvändning inte är skogsbruk. Det finns då inte skäl att värdera virkesförrådet och produktionsförmåga som om det vore realiserbara värden. Det är därför viktigt att en skogsägare som ansökt om tillstånd till avverkning av fjällnära skog som kan komma att ingå i det före- slagna områdesskyddet på ett tydligt sett informeras om vilka möjlig- heter som står till buds: att fullfölja ansökan eller att avvakta områ- desskyddsprocessen, med den möjlighet till ersättningsmark som då kan följa. 15.6.7Prövning och överklagande av frågan om ersättning Utredningens förslag om att frågan om ersättning ska avgöras till- sammans med frågan om tillstånd, innebär att kom- mer att fatta ett gemensamt beslut avseende båda dessa frågor. Till skillnad från kommer alltså att fatta beslut om ersättning ska betalas och i så fall med vilket belopp. kommer därmed som första instans att pröva om pågående mark- användning avsevärt försvåras på berörd del av en fastighet och i så fall hur detta försvårande ska värderas och ersättas. Genom förslaget att ska pröva både frågan om till- stånd tillsammans med prövningen om ersättning frångår man den ordning som gäller för prövning av frågan om ersättning, då mark- och miljödomstol utgör första instans. beslut i dessa frågor kommer att vara överklag- bart. Frågan är om överklagandet ska ske till förvaltningsdomstol och hanteras enligt förvaltningsprocesslagen eller till mark- och miljö- domstol för handläggningen enligt ärendelagen. Frågan om ersättning hanteras genom att inled- ningsvis ska söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen av fastighet.84 Har en uppgörelse inte träffats är markägaren hänvisad till att väcka talan i domstol. En pröv- ning av frågan om ersättning i mark- och miljödomstol som första 8435 § skogsvårdsförordningen. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog instans har inneburit att frågan prövas som ett dispositivt tvistemål där parterna ska föra bevisning om de omständigheter som ligger till grund för deras talan.85 Det innebär också att domstolen inte har någon skyldighet att självmant utreda sakförhållandena. Processfor- men i mark- och miljödomstol medger även förlikning och medgivan- den av vissa omständigheter, vilket innebär att vissa omständigheter kan undantas domstolens prövning. Mark- och miljödomstolen är även första instans för prövning av frågan om ersättning för andra intrång med stöd av såsom områdesskydd eller föreskrifter i vattenskyddsområden. Mark- och miljödomstolen har således hög kompetens i miljöfrågor och en vana att göra proportionalitetsprövningar i liknande situationer. Inom domstolen finns genom de tekniska råden en kompentens även vad gäller fastighetsvärdering. Att det i mark- och miljödomstolen, om en markägare vid oenig- het väljer att stämma staten för ersättning, tillämpas en annan process- form än vid överprövning av ett förvaltningsbeslut innebär dock även vissa problem. Det kan det vara svårt för en enskild eller dennes ombud att navigera mellan de olika processformerna; exempelvis kan en omständighet som godtagits i förvaltningsrätt kräva både uttryck- liga åberopanden och omfattande bevisning i mark- och miljödomstol. Prövas frågan om ersättning av som första instans tillsammans med frågan om tillstånd till avverkning utförs den pröv- ningen med stöd av förvaltningslagen, där myndigheten har en mer långtgående utredningsskyldighet jämfört med nuvarande process i mark- och miljödomstol. Förvaltningslagen innehåller bestämmelser som ålägger myndigheten och den enskilde att ta fram det underlag som behövs för ett materiellt riktigt beslut.86 I fråga om underlag för beslutet om ersättning bör det således tas fram utredning om värder- ing av fastigheter och den värdeminskning som det nekade eller be- gränsade tillståndet medför. Denna utredning bör rimligtvis inte skilja sig från den som ska tas fram inom ramen för nuvarande bestämmel- ser om uppdrag att verka för en uppgörelse. Förvalt- ningslagen medger även att en markägare har möjlighet att inkomma med andra uppgifter än myndigheten om bland annat värdering eller förekomst av naturvärden. 854 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. 8623 § förvaltningslagen. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Förvaltningslagen innehåller även bestämmelser om partsinsyn och kommunikation mellan myndighet och den som är part.87 Be- stämmelserna innebär att en markägare som sökt tillstånd till avverk- ning har rätt att få del av uppgifterna som kommer att ligga till grund för beslutet om tillstånd och eventuell ersättning och även får möj- lighet att yttra sig över dem innan beslut meddelas. Utöver att frågan om domstolens utredningsskyldighet skiljer sig den dispositiva domstolsprocessen, jämfört med pröv- ning inom ramen för förvaltningslagen. Den nuvarande ordningen med mark- och miljödomstol som första instans innebär även rätt för markägaren att få sina rättegångskostnader ersatta i viss utsträck- ning. I mål om ersättning enligt 31 kap. är bestämmelserna om rättegångskostnader i tillämpliga. Huvudregeln är att 18 kap. tillämpas om inte något annat följer av bestämmelserna i 25 kap. . Det innebär att huvudregeln är att om markägaren som stämmer staten vid domstol får ersättning i enlighet med sin talan, ska staten ersätta markägaren för dennes rätte- gångskostnader. Motsatsvis innebär regeln givetvis att den enskilde riskerar att behöva stå även statens rättegångskostnader om talan inte vinner framgång. Även i de fall en markägare inte vinner sin talan i domstol finns dock viss möjlighet till ersättning för rättegångs- kostnader i dessa typer av mål. I 25 kap. 6 § anges att om den som väckt talan haft skälig anledning att få sin talan prövad av mark- och miljödomstolen, kan rätten förordna att motparten ska ersätta fastighetsägaren för rättegångskostnader, eller att vardera parten ska svara för sina kostnader även om talan ogillas. Det innebär att staten i vissa fall kan åläggas att betala markägarens rättegångs- kostnader oavsett utgången av prövningen i domstol. Den aktuella bestämmelsen har tillämpats även i sådana fall där fastighetsägaren vunnit delvis bifall till sin talan och full ersättning för rättegångs- kostnader har då tillerkänts markägaren.88 Rätt till ersättning för rättegångskostnader föreligger normalt inte i mål som prövas enligt förvaltningslagen eller ärendelagen. Det innebär att om frågan om ersättning skulle prövas tillsammans med frågan om tillstånd till avverkning finns vid överklagande ingen rätt 8710 och 25 §§ förvaltningslagen. Mark- och avgöranden i mål nr M 3285-11 och i mål nr M 306-15. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog till ersättning för rättegångskostnader, oavsett om ett sådant beslut överklagas till förvaltningsrätt eller mark- och miljödomstol. Av 40 § skogsvårdslagen följer att beslut enligt lagen över- klagas till förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs i kam- marrätt. Ett beslut som även innefattar frågan om ersättning skulle enligt utredningens förslag därmed i likhet med andra beslut enligt skogsvårdslagen överklagas till förvaltningsrätt om inte process- ordningen ändras för dessa ärenden. Ett alternativ skulle kunna vara att beslut om tillstånd till avverk- ning i fjällnära skog tillsammans med beslut om ersättning i stället skulle överklagas till mark- och miljödomstol. Domstolen skulle då överpröva beslut med tillämpning av ärendelagens bestämmelser. Då skulle en domstol, med hög kompetens att göra både avvägningar mellan olika motstående intressen och att värdera intrång och skada för den enskilde, kunna fatta beslut inom ramen för en processform som har vissa fördelar i denna typ av prövning. En praxis skulle då även utvecklas parallellt i dessa frågor och andra angränsande frågor om markanvändning och tillstånd, enligt bland annat . Risken att praxis mellan de olika domstolsslagen spretar i dessa frågor skulle därmed bli mindre.