sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — I handelsdirektivets ingress (21) anges att industriutsläppsdirek- tivet bör ändras så att det säkerställs att inga gränsvärden sätts för direkta utsläpp av växthusgaser från anläggningar som omfattas av handelsdirektivet och så att medlemsstaterna kan välja att inte införa krav avseende energieffektivitet hos förbränningsenheter eller andra enheter som släpper ut koldioxid på platsen, utan att det påverkar andra krav i industriutsläppsdirektivet. I artikel 9.1 i industriutsläppsdirek- tivet och artikel 26 i handelsdirektivet anges vidare att ett tillstånd enligt industriutsläppsdirektivet för en verksamhet som omfattas av handels- direktivet inte ska omfatta gränsvärden för växthusgasutsläpp om det inte är nödvändigt för att förhindra betydande lokala föroreningar. Enligt får inte villkor om begränsning av koldioxid- utsläpp beslutas för verksamheter som ingår i utsläppshandelssyste- met.134 Villkor om att begränsa använd mängd fossilt bränsle i syfte att begränsa koldioxidutsläppen får inte heller meddelas i miljötill- stånden för anläggningarna.135 Villkor får dock beslutas som i fråga om koldioxid behövs för att hindra utsläpp från en verksamhet med geologisk lagring av koldioxid eller verksamhet med avskiljning, kom- primering eller transport av koldioxid för sådan lagring.136 Transport av farligt gods Enligt 2 § lagen (2006:263) om transport av farligt gods ska den som transporterar farligt gods eller lämnar farligt gods till någon annan för transport vidta de skyddsåtgärder och de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra och begränsa att godset, 13416 kap. 2 c § . 2003/04:132. 13616 kap. 2 c § andra stycket 1 . Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS genom transporten eller genom obehörigt förfarande med godset vid transport på land, orsakar sådana skador på liv, hälsa, miljö eller egen- dom som beror på godsets farliga egenskaper. Det är särskilt viktigt att de transportmedel, förpackningar och andra transportanordningar som används är lämpliga för transport av farligt gods. Med trans- portmedel avses i lagen varje slag av fordon som används för transport på väg eller i terräng, järnvägsvagnar och andra spårbundna fordon, luftfartyg, och fartyg. Lagen gäller även transporter med svenska fartyg eller svenska luftfartyg utanför , om inte detta strider mot något annat lands lag som är tillämplig.137 Med farligt gods avses bl.a. explosiva ämnen och föremål, gaser och brandfarliga vätskor.138 Vid transporter på land är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap transportmyndighet och vid sjötransporter och lufttrans- porter är Transportstyrelsen transportmyndighet.139 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att vissa transporter får ske endast efter tillstånd eller anmälan.140 Koldioxid och kyld, flytande koldioxid anses som farligt gods.141 Det krävs dock inget transporttillstånd för dessa ämnen.142 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Transportstyrelsen, , och är tillsynsmyndigheter.143 Miljöprövningarnas handläggningstider har varit föremål för kritik alltsedan trädde i kraft, och flera utredningar och under- sökningar av handläggningstider har genomförts av statliga utred- 1374 och 10 §§ lagen om transport av farligt gods. 1385 § lagen om transport av farligt gods. 1392 § förordningen (2006:311) om transport av farligt gods. 14020 § 12 p lagen om transport av farligt gods. 1413 § förordningen (2006:311) om transport av farligt gods. UN 1013 koldioxid och UN 2187 koldioxid, kyld, flytande är klassificerade som farligt gods tillhörande klass 2 gaser i MSBFS 2018:5 föreskrifter om transport av farligt gods på väg och i terräng och MSBFS 2018:6 före- skrifter om transport av farligt gods på järnväg. 142Bestämmelserna i (MSBFS 2018:5) och RID-S (MSBFS 2018:6) ska dock uppfyllas. 14310 § förordningen om transport av farligt gods. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS ningar, myndigheter och näringslivet.144 Handläggningstiden för en tillståndsprövning beror på många olika faktorer, t.ex. ansökans och miljökonsekvensbeskrivningens kvalitet, graden av kompletterings- behov, kunskap, kompetens, erfarenhet och resurser hos verksam- hetsutövare, prövnings- och remissmyndigheter och andra aktörer, den ansökta verksamhetens komplexitet samt antal och art av mot- stående intressen. För att få information om hur lång prövningstiden är från an- sökan till beslut, samt vilka faktorer som påverkar prövningstiden, fick i uppdrag att ta fram en modell för att upprätta och redovisa statistik för miljötill- ståndsprövningen. I redovisningen av uppdraget kom verket bl.a. fram till att statistik behöver tas fram som kan leda till bättre för- utsägbarhet om hur ett ärende eller mål kan ta.145 Som en följd av det lades uppdrag på länsstyrelserna och att redo- visa hur länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna kunde bidra till en sammanhållen statistikredovisning avseende miljöprövningen.146 I Ds 2018:38 drogs följande slutsatser om handläggningstider. Vad som tar tid och varför varierar från fall till fall, och fördröjningar kan ske i varje steg i prövningsprocessen. Verksamhetsutövaren, pröv- ningsmyndigheten, remissmyndigheter och övriga intressenter ansvarar för sin del av handläggningstiden och tillsammans för den totala tids- åtgången. För att syftet med miljöprövningen att nå mål ska nås, måste tillräcklig utredning finnas i varje moment av miljöpröv- ningen och parternas synpunkter måste tillgodoses på ett rimligt sätt. avgöranden måste sedan vara motiverade och korrekta. Allt detta tar tid.147 I Ds 2018:38 utreddes även om det var möjligt och ändamålsenligt med en skyndsammare handläggning av mål och ärenden som gäller miljöförbättrande åtgärder eller verksamheter, en s.k. grön gräddfil och, om så var fallet, vad sådana förtursregler skulle innebära för hand- läggningstiderna av övriga mål och ärenden vid miljöprövningsdele- 144Se Ds 2018:38 s. 98 f. 145M2017/02351/Me. 146Dnr M2018/00639/Me och M2018/00679/Me. 147Ds 2018:38 s. 138. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS gationerna och mark- och miljödomstolarna samt om det fanns andra för- och nackdelar med en sådan ordning. I redovisningen av upp- draget drogs i huvudsak följande slutsatser.148 Det är inte möjligt att utan ytterligare direktiv ange vad en miljöför- bättrande verksamhet eller åtgärd är. Ett politiskt ställningstagande om vilka verksamheter eller åtgärder som bör omfattas är därför nödvän- digt. Det finns dock risker med ett sådant utpekande. Miljöförbättrande verksamheter och åtgärder kan visa sig ha negativa miljöeffekter i fram- tiden. Om en verksamhet eller åtgärd inte leder till entydiga miljöför- bättringar kan bedömningen av vad som är miljöförbättrande ändras och därmed vara oförutsebar. Det skulle vara önskvärt om tillståndsprövningen enligt kunde samordnas med erhållandet av bidrag från Industriklivet så att det av regeringen beslutade investeringsstödet får förväntad effekt. Eftersom Energimyndighetens bedömning av om bidrag kan erhållas inte kan ligga till grund för, eller föregripa prövningsmyndighetens till- ståndsprövning eller tillsynsmyndighetens bedömning av en anmälan enligt , bör ett förtursförfarande inte kopplas till att bidrag har erhållits från Industriklivet. En sådan koppling skulle inte heller vara rättvis eller konkurrensneutral eftersom inte alla miljöfarliga verksam- heter som vill vidta miljöförbättrande åtgärder kommer att kunna få bidrag från Industriklivet. Det går att i författning, arbetsordning och regleringsbrev ange att vissa mål- eller ärendetyper ska handläggas med förtur. Utan extra resurser och rekrytering av rätt kompetens kommer dock ett förtursförfarande inte att leda till en snabbare handläggning av miljöförbättrande verksam- heter och åtgärder. Dessutom kommer handläggningstiderna för övriga mål och ärenden att bli ännu längre än vad de är . Syftet med ett förtursförfarande kan förfelas av flera skäl. Lokaliser- ingsprövningen kan ta tid och det får inte ställas lägre krav på pröv- ningen bara för att det rör sig om ett förtursförfarande. Alla obligato- riska moment måste göras och den totala handläggningstiden beror som vanligt på samrådet, ansökans och miljökonsekvensbeskrivningens kvalitet, graden av kompletteringsbehov, prövningsmyndighetens processledning, remissmyndigheternas inställning, behovet av anstånd, verksamhets- utövarens lyhördhet att efterkomma och medge krav, vilka motstående intressen som finns, prövningens komplexitet samt prövningsmyndig- hetens, remissmyndigheternas och övrigas resurser, kunskap, kompetens och erfarenhet. 148Ds 2018:38 s. 88 f. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS En särskild gräddfil för vissa verksamheter och åtgärder kan dessutom bli orättvis i det enskilda fallet, leda till snedvriden konkurrens och sub- optimering när en typ av prövning ska prioriteras framför andra pröv- ningar. Förs det in nya regler och förfaranden för vissa verksamheter och åtgärder, ökar även risken för otydlig tillämpning om det blir skill- nad i prövningen av olika mål och ärenden. Ingen av de besökta aktörerna har förordat ett förtursförfarande. Det går inte heller att hitta stöd för en sådan ordning i tidigare utredningar. Med nuvarande prövningsorganisation och med miljölagstiftningens systematiska uppbyggnad, kommer inte ett förtursförfarande för miljö- förbättrande verksamheter och åtgärder att leda till en effektivare och mer ändamålsenlig miljöprövningsprocess. Inom ramen för initiativet Fossilfritt (M 2016:05) har svenska industribranscher tagit fram färdplaner för att göra branschen fossil- fri med ökad konkurrenskraft, vilket kan göra fossil- fritt. I en debattartikel har nio företrädare för olika industribranscher tillsammans med Fossilfritt anfört bl.a. att tillståndspro- cesserna måste vara mer förutsägbara, effektiva och rättssäkra om industrin ska ställa om och att möjligheten att få ändringstillstånd för en befintlig verksamhet bör underlättas.149 I den sammanställning och utveckling av politikförslag baserade på färdplanerna för fossilfri konkurrens kraft som Fossilfritt lämnade över till regeringen uppmanas regeringen i en av punkterna att säker- ställa effektiva och rättssäkra tillståndsprocesser genom att bl.a. öka utrymmet att pröva förändringar i redan tillståndsgivna verksamheter så att fler åtgärder kan anmälas eller få ändringstillstånd. Det är inte reglerat i författning hur en miljöprövning får ta. Det saknas även tillförlitlig statistik som visar hur lång den faktiska prövningstiden är. Mark- och miljödomstolarna har satt egna verk- samhetsmål som innebär att av ansökningsmålen i första instans ska vara avgjorda i tillståndsfrågan inom ett år.150 När det gäller miljöprövningsdelegationerna har regeringen beslutat att mål- sättningen är att ett ärende ska beslutas från det att en fullständig ansökan har lämnats in.151 Regeringen har inga 149Här är nio klimatpolitiska krav på nästa regering, . 150Ds 2018:38 s. 115 f. 151Regeringsbeslut , dnr S2011/10148/SFÖ m.fl. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS officiella handläggningsmål för sina egna prövningar, men eftersom regeringens ärendehandläggning är likartad domstolarnas är det rim- ligt att uppskatta att majoriteten av regeringens prövning av ärenden kan handläggas . Detsamma gäller prövningar av lant- mäterimyndigheten. Handläggningstiden för hela CCS inklusive bio-CCS-kedjan i En lämplig lagringsplats måste finnas tillgänglig innan tillstånd till avskiljning genom en ny förbränningsanläggning med en nominell elektrisk effekt på eller mer kan ges.152 Allra först måste därför en ansökan om undersökningstillstånd enligt kontinen- talsockellagen prövas. Därefter kan en prövning enligt ske av ansökan om lagring. Den prövningen kan göras parallellt med prövningen av ansökan om lagring enligt kontinentalsockellagen. De processer som kan inledas , och därmed prövas parallellt efter att en lagringsplats är tillgänglig, är ansökan om koldioxid- avskiljning,153 ansökan om ledningsrätt för rörledning och ansökan om koncession för transport av koldioxid i rörledning. Eventuella prövningar av Natura 2000-tillstånd och dispenser från olika om- rådes- och artskydd prövas ofta integrerat i de olika tillståndspröv- ningarna. Under förutsättning att ansökningshandlingarna och miljökon- sekvensbeskrivningarna är tillräckliga för att kunna prövas samt att alla motstående intressen är utredda, kan en tidsuppskattning av snabbast möjliga handläggningstider hos prövningsmyndigheterna för hela CCS inklusive bio-CCS-kedjan, dvs. tillstånd till lagring, transport och avskiljning, i bästa fall bli som snabbast om man utgår från miljöprövningsdelegationernas och mark- och miljödomstolarnas handläggningsmål om för respektive prövning. I den beräkningen tar prövningen av undersökningstill- stånd och prövningen av lagringstillstånd totalt , varav för den första prövningen hos mark- och miljödom- stolen, för tillåtlighetsprövningen med parallell prövning enligt kontinentalsockellagen hos regeringen samt för domstolens prövning av villkor och tillstånd om regeringen har tillåtit verksam- 15222 kap. 25 e § 3 . 153Under förutsättning att transport av koldioxid från anläggningen till lagringsplatsen är tek- niskt och ekonomiskt genomförbar, se 22 kap. 25 e § 4 . Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Därefter kan parallella prövningar ske av ansökan om avskilj- ningen hos miljöprövningsdelegationen, vilken tar från att en fullständig ansökan lämnats in och troligen att få ansökan komplett samt ansökan om ledningsrätt hos lant- mäterimyndigheten för rörledningar och ansökan om koncession av regeringen för att transportera koldioxid i rörledningar, vilka vardera tar . I ordningen undersökningstillstånd , lagringtillstånd och tillstånd till avskiljning och transporter i rörledningar , blir den totala prövningstiden . Det är dock inte möjligt att inleda prövningarna i direkt följd efter varandra eftersom bl.a. under- sökningar och utvärderingar måste ske av en planerad lagringsplats innan ansökan om ett lagringstillstånd kan göras, se kapitel 9. Handläggningstiden om lagring sker i annat land inom EU eller EES Enligt artikel 24 i CCS-direktivet och 78 § förordningen om geo- logisk lagring av koldioxid ska tillsynsmyndigheten och de myndig- heter som prövar frågor om tillstånd till geologisk lagring av kol- dioxid vidta de åtgärder för samarbete med andra berörda EU-länder som behövs för att frågor om gränsöverskridande transporter, lag- ringsplatser och lagringskomplex uppfyller kraven i relevanta EU- rättsakter. Det krävs dock endast samarbete om frågor kring den gränsöverskridande transporten om lagringsplatsen finns i det andra landet. Om det finns en tillståndsgiven lagringsplats eller lagringskom- plex i ett annat land inom EU/EES kan snabbast möjliga handlägg- ningstid i bli . I den beräkningen tar prövningen av avskiljningen och samarbetet mellan till- synsmyndigheterna i de berörda länderna om transporten cirka sex månader.154 154En förutsättning för tidsberäkningen är förstås att transporten är tillåten enligt London- protokollet. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Tillståndsprocessen i andra länder Internationella energirådet (IEA) Av en sammanställning gjord av Internationella energirådet (IEA) 2016 av tillståndsprocessen för geologisk lagring i olika länder155 framgår bl.a. att i , , och , som omfattas av CCS-direktivet och utsläppshandels- systemet, ges förutom tillstånd till utsläpp av koldioxid enligt ut- släppshandelssystemet, tillstånd till avskiljning och lagring av koldi- oxid av regeringen eller myndigheter. Övriga refererade länder i sammanställningen, t.ex. , , och , har likartade prövningsord- ningar för avskiljning och lagring av koldioxid med tillståndsgivning av regering eller myndigheter, i vissa fall möjligheter för allmänheten att lämna synpunkter samt miljöbedömningsförfaranden och mark- reservationer av lagringsområden. Enligt uppgift från Olje- och i Norge156 är CCS-direktivet genomfört i norsk rätt genom lagringsforskriften samt tillägg till forurensningsloven och petroleumsloven. Enligt lag- ringsforskriften ges tillstånd till undersökning, utforskning eller lag- ring. För tilldelning av utforskningstillstånd eller lagringstillstånd görs en utlysning av det aktuella geografiska områden som går att söka tillstånd i. I denna utlysning anges kriterier för tilldelningen samt inom vilken frist som tillstånd kan sökas. Tillståndet ges av Olje- och . Själva tillståndsprocessen kan från utlysningen. Tillstånd till injektion i ett lämpligt lager enligt forurensnings- loven ges av Miljødirektoratet. Ett sådant tillstånd måste ges innan injektionen påbörjas. Övriga tillstånd enligt forurensningsloven ges av Miljødirektoratet. Innan ett lager för injektion av koldioxid får byggas måste Olje- och godkänna en planbe- skrivning för byggandet och driften. Tillståndsprövningen av planen samordnas med säkerhetsmyndigheterna (Arbeids- og sosialdeparte- 155Sammanställningen kommer från ©OECD/IEA (2016). 156Kommunikation vid besök och via e-post. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS mentet) och miljömyndigheterna (Klima- og miljødepartementet). Som en del av planen ingår en konsekvensutredning. Planen blir sedan föremål för ett offentligt kungörelseförfarande. Flera internationella regelverk blir tillämpliga vid gränsöverskri- dande transporter och lagring under havsbotten. är part till havsrättskonventionen, och Londonprotokollet, Helsingforskonventionen samt konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten, (Osparkonventionen), vars syften är att på olika sätt skydda den miljön. är även part till kon- ventionen om biologisk mångfald och konventionen om miljö- konsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbo- konventionen). Havsrättskonventionen är en global rättsordning för havet. Kon- ventionen trädde i kraft och den reglerar bl.a. territorialhavs- gränser, beräkning av kuststaters ekonomiska zoner och uppdelning av kontinentalsockeln. Andra frågor som behandlas är sjöfart, fiske och hur havsmiljön ska skyddas. Totalt 167 stater, varav är en, och EU har ratificerat konventionen. har också ratificerat havsrättskonventionens två genomförandeavtal om dels djuphavs- gruvdrift, som trädde i kraft , dels skydd av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd, som trädde i kraft . Införandet av lagen om kontinentalsockeln är en del av anslutning till en av havsrättskonventionens föregångare – konven- tionen om kontinentalsockeln, som trädde i kraft 1964.157 Av havsrättskonventionen framgår bl.a. följande. 157Genèvekonventionerna om havsrätten som antogs 1958 var konventionen om territorial- vattnet och tilläggszonen, konventionen om det fria öppna havet, konventionen om fisket på öppna havet och bevarandet av havets levande resurser samt konventionen om kontinental- sockeln. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS •En kuststats suveränitet omfattar utöver dess landterritorium, inre vatten och arkipelagvatten, även ett angränsande havsområde som benämns territorialhavet. Denna suveränitet omfattar även luftrummet över territorialhavet samt dess botten och underlag (artikel 2). •Varje stat har rätt att fastställa bredden av sitt territorialhav ut till en gräns av högst från baslinjer som fastställts i enlighet med havsrättskonventionen (artikel 3). •Alla staters fartyg har, med vissa begränsningar, rätt till oskadlig genomfart av territorialhavet (artikel 17). •I den ekonomiska zonen har kuststaten jurisdiktion över och exklusiv rätt att uppföra samt att bemyndiga och reglera upp- förandet, driften och användningen av konstgjorda öar, anlägg- ningar och konstruktioner (artiklarna 56 och 60). •Kuststaten utövar suveräna rättigheter över kontinentalsockeln i syfte att utforska den och utvinna dess naturtillgångar. Rättig- heterna är exklusiva i den meningen att om inte kuststaten själv utforskar kontinentalsockeln eller utvinner dess naturtillgångar så får ingen annan bedriva sådan verksamhet utan kuststatens uttryckliga medgivande (artikel 77). •Alla stater har rätt att lägga undervattenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln utanför kuststaters territorialhav. Huvud- regeln är att även om en kuststat får ställa vissa angivna villkor för utläggandet kan kuststaten inte vägra andra stater att lägga ut undervattenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln (arti- kel 79).158 •Stater ska anta lagar och andra författningar för att förhindra, begränsa och kontrollera förorening av den miljön genom dumpning. Vidare ska staterna söka fastställa globala och regio- nala regler, normer och rekommenderade tillämpningar och för- faranden för att förhindra, begränsa och kontrollera sådan för- orening. Dumpning i territorialhavet och den ekonomiska zonen eller på kontinentalsockeln får inte ske utan kuststatens uttryck- 158Kuststaten kan hindra utläggning av rörledningar längst en given sträckning om det behövs för att skydda ett av havsrätten erkänt intresse, däribland skydd av den miljön mot förorening, se (2014). Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Kuststaten har rätt att tillåta, reglera och kontrollera sådan dumpning efter vederbörligt samråd i frågan med andra stater som på grund av sitt geografiska läge kan komma att beröras på ett negativt sätt. Nationella lagar, andra författningar och åtgärder ska inte vara mindre effektiva än glo- bala regler och normer när det gäller att förhindra, begränsa och kontrollera sådan förorening (artikel 210). Både och Londonprotokollet innehåller reg- ler för att förhindra, begränsa och kontrollera förorening av den miljön genom dumpning i enlighet med vad som krävs i artikel 210 i havsrättskonventionen. är en glo- bal dumpningskonvention som trädde i kraft . Syftet med kon- ventionen är att begränsa havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material. För att ytterligare skydda och bevara den miljön omarbetades konventionen 1996 till Londonproto- kollet. Protokollet ersätter konventionen för de avtalsparter som ansluter sig till protokollet och trädde i kraft . har protokollet 53 parter varav är en. EU är inte part till Londonprotokollet. Utgångspunkten för protokollet är att all dumpning av varje form av avfall eller ämne är förbjuden på internationellt vatten och i par- ternas territorialhav. Protokollet förbjuder även all förbränning av avfall och andra ämnen på internationellt vatten och i parternas territorialhav. Av Londonprotokollet framgår bl.a. följande. •Med dumpning avses bl.a. förvaring av avfall i havsbottnen och dess underlag från fartyg, luftfartyg, plattformar eller andra arti- ficiella konstruktioner till havs (artikel 1.4.1.3). •Med hav avses alla vatten utom staternas inre vatten, samt havsbotten och dess underlag; under havsbotten liggande för- varingsutrymmen som endast är åtkomliga från land omfattas inte (artikel 1.7). •Med avfall eller annat material avses material och substanser av alla slag, former eller beskrivningar (artikel 1.8). Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS •Med förorening avses direkt eller indirekt införande av avfall eller annat material i havet genom mänsklig verksamhet som leder till eller sannolikt leder till skadliga effekter, t.ex. skada på levande resurser och ekosystem, fara för människors hälsa, hinder för verksamhet till havs, däribland fiske och annat välgrundat nyttjande av havet, försämring av havsvattnets nyttjandekvalitet och minskning av användningsmöjligheterna (artikel 1.10). •Avtalsparterna ska förbjuda dumpning av avfall eller annat mate- rial med undantag av de som är angivna i bilaga 1. Dumpning av avfall eller annat material som uppräknats i bilagan kräver särskilt tillstånd (artikel 4.1.1 och 4.1.2).