sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Det finns en lång tradition av samverkan mellan kommuner och civilsamhällets organisationer och initiativ har tagits för att utveckla den roll som civilsamhällets organisationer kan spela i leveransen av välfärdstjänster. En grundläggande utgångspunkt är dock att det finns begränsningar i hur stor utsträckning kommunerna kan avhända sig vissa obligatoriska uppgifter till civilsamhällets orga- Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder Givet detta är frågan vilken roll som civilsamhällets orga- nisationer skulle kunna spela för att stärka kommunernas kapacitet . Det handlar om att utveckla former för samverkan mellan kommuner och civilsamhällets organisationer som är möjliga för kommunerna och som garanterar långsiktigheten i verksamheterna. Strategi, förslag och konsekvensanalys 19En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna I enlighet med direktivet1 föreslår en strategi för hur kommunernas kapacitet att möta samhällsutvecklingen ska stärkas. I strategin redogörs för de ställningstaganden som utredningen har gjort och vilken riktning som det fortsatta statliga arbetet med att stärka kommunernas kapacitet bör ta. I strategin behandlas också statens ansvar för kommunernas förutsättningar. De åtgärder som ingår i strategin har olika tidsperspektiv. I strategin ingår därför en översiktlig tidplan för dessa åtgärder. De förslag och bedömningar som lägger fram beskrivs mer utförligt i kapitel 20. En kommun behöver ha driftskapacitet, dvs. tillräcklig kompe- tens och tillräckliga resurser för att leverera välfärdstjänster, men den behöver också ha utvecklingskapacitet, dvs. tillräcklig kapacitet att utveckla de olika verksamheterna och kommunen som helhet. Det kapacitetsbegrepp som använder finns när- mare beskrivet i kapitel 12. Driftskapacitet handlar i stor utsträck- ning om den dagliga driften, medan utvecklingskapacitet mer kan knytas till ett framtidsperspektiv. De båda kapacitetsbegreppen har därmed olika tidsperspektiv, där en kommuns utvecklingskapacitet har stor betydelse för kommunens framtida utveckling. En tillräcklig utvecklingskapacitet är också nödvändig för att långsiktigt kunna trygga en tillräcklig driftskapacitet. 2017:13 Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen s. 13. En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna 19.1Varför har vi kommuner? Den svenska samhällsmodellen bygger på ett decentraliserat synsätt där kommunerna ansvarar för en stor del av välfärdstjänsterna. Den kommunala självstyrelsen medför i grunden hög effektivitet och goda förutsättningar att ge medborgarna nödvändig service. Moti- ven bakom stark självstyrelse är bl.a. att välfärdsservicen kan vara mer flexibel och bättre anpassas till lokala förutsättningar och medborgarnas behov, jämfört med om ansvaret hade legat enbart på staten (se kapitel 4). Dessutom medför den kommunala självsty- relsen en flexibilitet för att klara olika framtida utmaningar och ger förutsättningar för ett stabilt och långsiktigt utförande av välfärds- uppgifterna. Medborgarna får också genom den kommunala självsty- relsen kortare vägar till beslutsfattarna inom många frågor som är väsentliga för dem. Närheten mellan väljare och förtroendevalda inne- bär att ansvarsutkrävandet underlättas. En grundförutsättning för uppdrag är att den svenska decentraliserade samhällsmodellen med starka och självständiga kommuner ska värnas.2 utgångspunkt är att alla kommuner ska ha tillräcklig kapacitet för att långsiktigt kunna sköta sina uppgifter. Strategin syftar till att ge bättre förutsättningar för stärkt kapacitet i kommunerna och bibehålla modellen med starka självständiga kom- muner, samt möjliggöra för ytterligare decentralisering av uppgifter till den lokala nivån om fattar beslut om det. En decentraliserad samhällsmodell kräver robusta kommuner. Av kapitel 6, 7 och 12 framkommer att det huvudsakligen är två sam- hällstrender som medför påtagligt ökade utmaningar för de svenska kommunerna: demografi och urbanisering. De demografiska skillnaderna mellan olika kommunkategorier3 har tilltagit betydligt sedan kommunreformen 1974 – dels i fråga om befolkningens ålderssammansättning, dels i fråga om befolknings- storlek. Skillnaderna i förutsättningar för de minsta respektive de 2I utredningens direktiv anges bl.a. att ”För att kommunerna långsiktigt ska kunna möta de ovan beskrivna utmaningarna krävs att de har förutsättningar och kapacitet som står i pro- portion till deras uppgifter”. 3För en förklaring av kommunkategorierna, se avsnitt 6.1.1. En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna största kommunerna fortsätter dessutom att öka. Befolkningsför- ändringarna följer tydliga mönster där små kommuner långt från större städer fortsätter att krympa medan medelstora och stora stä- der växer (se kapitel 6). Enligt () befolk- ningsprognos beräknas 21 kommuner ha en befolk- ning under 5 000 invånare 2040 jämfört med då 15 kommuner hade under 5 000 invånare. Totalt 16 av de 21 kommunerna som beräk- nas ha under 5 000 invånare 2040 är ytstora kommuner i , och medan resterande kommuner finns i , , och norra . kommer antalet kommuner med över 100 000 invå- nare att öka. Enligt SCB:s befolkningsprognos beräknas 27 kommu- ner ha en befolkning över 100 000 invånare 2040 jämfört med , då 18 kommuner hade en befolkning på över 100 000 invånare. Befolk- ningen koncentreras därmed alltmer till de medelstora och stora kom- munerna med omkringliggande kranskommuner. Befolkningsmässigt små kommuner nära en större stad har i regel en positiv befolkningsutveckling medan befolkningsmässigt små kom- muner belägna långt från en större stad i regel har en negativ utveck- ling. Dessutom medför de demografiska förändringarna en allt större andel äldre, samt en stagnerande eller minskande andel av befolk- ningen . Den nuvarande kommunindelningen utgår från de förhållanden som rådde . Ett av motiven till kommunreform var att kommunerna i så stor grad som möjligt skulle motsvara ett funktionellt område där människor arbetar och bor. Den admini- strativa indelningen skulle anpassas till det funktionella regionmönstret och metoden för det var den s.k. centralortsteorin (se kapitel 2). fanns 187 lokala arbetsmarknadsregioner enligt SCB, medan antalet 2017 hade minskat till endast 70. Regionförstoringen innebär att den nuvarande kommunindelningen i allt mindre grad speglar en funktionell indelning i form av lokala arbetsmarknadsregioner. De demografiska förändringarna innebär att trycket ökar för alla typer av kommuner. För kraftigt expanderande storstadskommuner ökar kraven på investeringar, eftersom bl.a. nya förskolor, skolor och äldreboenden behöver byggas. Storstadsområdena har också stora utmaningar med segregation och socialt utsatta områden. För små kommuner med minskande befolkning kan det ligga en särskild ut- En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna maning i att det finns ett behov av att hantera uppskjutna invester- ingsbehov som befolkningen minskar. En del av problematiken är att de mindre kommunerna börjar närma sig trösklar när de är för små för att kunna upprätthålla tillräck- lig kapacitet och kompetens. Det bör poängteras att dagens situation skiljer sig , eftersom folkmängden i de minsta kommunerna är på betydligt lägre nivåer än vad de var då. Enligt tillgängliga befolkningsprognoser förväntas därtill de krym- pande kommunerna fortsätta minska medan de större kommunerna förväntas fortsätta öka sin befolkning. Skillnaderna i kommunernas storlek, resurser och kapacitet kommer därmed att tillta ytterligare. De demografiska utmaningarna medför två tydliga konsekvenser för kommunerna – dels tilltar pressen på kommunernas ekonomi eftersom behoven av service ökar som andelen av befolkningen i arbetsför ålder minskar, dels kommer arbetskrafts- och kompetensbristen att bli allt mer påtaglig. Den bild som fram- träder är att samtliga kommunkategorier ställs inför ökade utma- ningar. Det är dock svårt att bortse från att de befolkningsmässigt minsta kommunerna står inför en särskilt svår situation sett ur ett kapacitetsperspektiv. 19.3Strukturella åtgärder som har övervägts I uppdrag har det ingått att analysera fyra olika strukturella åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet: utökad samverkan, frivillig kommunsammanläggning, generell förändring av kommunernas uppgifter samt asymmetrisk ansvarsfördelning. Kom- munutredningen har i kapitel 13–17 analyserat hur dessa åtgärder kan stärka kommunernas drifts- och utvecklingskapacitet. Analyserna omfattar även åtgärdernas påverkan på ekonomisk effektivitet och lokal demokrati. har också i viss mån beaktat andra åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. Digitaliseringen med dess möjligheter att effektivisera kommunernas verksamheter är en av de åtgärder som främst lyfts fram av kommunerna. Förutom digitali- sering har andra åtgärder diskuterats, t.ex. ett mer systematiskt lärande mellan kommuner och en utveckling av det civila samhällets roll (se kapitel 18). En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna Frågor som handlar om verksamhetsutveckling ingår i princip inte i uppdrag. Utredningens fokus är i stället vilka strukturella åtgärder som bör vidtas för att ur ett systemperspektiv stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter. System- perspektivet innebär att fokus sätts på vilka ramar som kommunerna har att agera inom. Samverkan mellan kommuner skapar förutsättningar för att stärka kommunernas driftskapacitet, t.ex. genom att underlätta kompe- tensförsörjningen av personer med specialistkompetens eftersom kommuner kan dela på sådana tjänster. verksamhet som bygger på samverkan medför dock ett mått av sårbarhet, eftersom kommunen blir beroende av andra kommuner för att kunna sköta sina uppgifter. Det finns enligt även nackdelar med sam- verkan ur demokratisk synvinkel. Nackdelarna handlar om minskad kontroll och rådighet över verksamheten, ökad komplexitet för väljare och förtroendevalda samt minskad möjlighet för väljarna till ansvarsutkrävande. Samverkan kan dock innebära en ökad förmåga att leverera service till medborgarna, vilket i sin tur kan leda till att förtroendet för den kommunala organisationen stärks. För att skapa en effektiv samverkan krävs att de ingående kom- munerna har tillräcklig kapacitet att aktivt kunna bidra till samverkan. Samverkan förutsätter också att de samverkande parterna långsiktigt kan komma överens och stå för sina åtaganden. Genomgången i kapitel 13 visar dock att samverkan i stort sett inte omfattar de kostnadsmässigt stora kommunala verksamheterna som t.ex. grund- skola och äldreomsorg, vilket gör att potentialen i samverkan begränsas. bedömde redan i sitt delbetänkande att sam- verkan inte är den enda lösningen på kommuners strukturella utma- ningar, särskilt mot bakgrund av de framtida utmaningar som kom- munerna ställs inför.4 anser att samverkan kan ge ökade förut- sättningar för att stärka kommunernas kapacitet, men om samverkan 4SOU 2017:77 s. 245. En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna inte visar sig leda till tillräckliga kapacitetsförstärkningar kan det finnas behov av förändringar i kommunstrukturen. har också analyserat möjligheten att införa en asymmetrisk ansvarsfördelning som skulle innebära att vissa kom- muner skulle få ett större ansvarsområde än andra. Utredningen kan utifrån analysen konstatera att det finns många svårigheter med en heltäckande asymmetrisk modell där befolkningsmässigt stora kom- muner skulle ha ansvar för fler uppgifter än kommuner som har en mindre befolkningsmängd. Det finns tre huvudsakliga varianter för överlämnande av ansvaret för en uppgift i en asymmetrisk modell: 1.Ansvaret kan flyttas från en kommun till en annan kommun, 2.ansvaret kan flyttas från en kommun till den nationella eller regio- nala nivån, eller 3.ansvaret kan flyttas från den nationella eller regionala nivån till en kommun. Den första varianten, där vissa kommuner övertar ansvaret för andra kommuners uppgifter, skulle innebära att väljarnas möjlighet till ansvarsutkrävande i de kommuner som överlämnar uppgifter till andra kommuner upphör. Däremot skulle inte lika stora negativa demo- kratikonsekvenser uppstå i den andra varianten, där uppgifter över- förs från vissa kommuner till den nationella eller regionala nivån. Väljarna skulle då fortfarande kunna utkräva ansvar i riksdags- eller regionval, även om avståndet till de förtroendevalda blir längre. Den tredje varianten, dvs. asymmetri som går i decentraliserande riktning där vissa kommuner får överta ansvaret för uppgifter som ligger på den nationella eller regionala nivån, skulle däremot kunna få positiva effekter för demokratin, eftersom ansvaret flyttas till lokalt förtro- endevalda och därmed närmare medborgarna. Genomgången i kapitel 16 och 17 visar också att finansieringen av de uppgifter som överförs till kommuner skulle bli komplex och svår att hitta en bra lösning på. Det gäller särskilt vid en asymmetrisk modell som innebär att vissa kommuner tar över ansvaret för viss verk- En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna samhet från andra kommuner. Däremot bör det vara något enklare att hitta lösningar för finansieringen om vissa kommuner tar över ansvaret för en verksamhet från staten. Det kan t.ex. hanteras genom att staten ger dessa kommuner kostnadsersättning för den verksam- het som överförs till kommunerna. Om en asymmetrisk modell införs som innebär att en del kom- muner har färre uppgifter än andra kommuner, kan det vidare uppstå svårigheter för de kommuner som har ett mer begränsat ansvars- område att rekrytera personal och personer till politiska uppdrag, då det kan upplevas vara mindre attraktivt att vara verksam i sådana kommuner. bedömer att en heltäckande asymmetrisk modell inte är en önskvärd väg att gå för att stärka kommunernas kapacitet, eftersom nackdelarna jämfört med dagens system bedöms vara alltför stora. En asymmetrisk modell innebär inte heller i grun- den att kommunernas kapacitet stärks, utan snarare handlar det om att anpassa kommunernas uppgifter efter deras nuvarande och för- väntade framtida kapacitet. Med hänsyn till avigsidorna med införan- det av en asymmetrisk modell lämnar inget förslag om att införa en heltäckande asymmetrisk modell i där vissa kommuner tar över uppgifter från andra kommuner. Kom- munutredningen anser att den nuvarande symmetriprincipen där alla kommuner huvudsakligen har samma uppgifter bör behållas. Där- emot anser att det bör vara möjligt att göra vissa avsteg från symmetriprincipen om det handlar om att ytter- ligare föra över ansvar från staten till vissa kommuner förutsatt att finansiering medföljer. 19.3.3Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter En generell förändring av kommunernas uppgifter kan i princip gå i två riktningar: antingen kan uppgifter som ligger på den lokala nivån flyttas till den regionala eller nationella nivån, eller så kan upp- gifter som ligger på nationell eller regional nivå flyttas till den lokala nivån. I det senare fallet, där uppgifter flyttas till den lokala nivån, kan kommunernas kapacitet stärkas genom att kommunerna får nya uppgifter och därigenom kan bygga upp utökad kompetens. En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna bedömer att det kan finnas skäl att pröva om viss statlig verksamhet kan föras över till kommunerna. Det skulle exempelvis kunna handla om vissa delar av arbetsmarknadspolitiken. En sådan åtgärd måste dock bygga på att kommunerna har tillräcklig kapacitet för att kunna hantera sådana tillkommande uppgifter. Kom- munutredningen bedömer att en framkomlig väg kan vara att inom den försöksverksamhet som föreslås (se avsnitt 19.4.5) öppna för att pröva att överföra vissa statliga uppgifter till kommunerna. uppfattar den demografiska utvecklingen som en pågående strukturell förändring där många små kommuner fort- sätter att tappa befolkning medan många större kommuners befolk- ning ökar. Att det är en pågående process gör att dess påverkan på kommunernas förutsättningar kommer att tillta . Skillna- derna i kommunernas förutsättningar och resurser kommer därmed att växa. Sammanläggningar av kommuner kan bidra till att utjämna skillnaderna i kommunernas befolkningsmässiga storlek och förut- sättningar. Erfarenheter från och och även från kommun- blocksreformen i (se kapitel 2 och 3), visar att om målet och syftet är att stimulera sammanläggningar så ger frivillighet ett mycket begränsat resultat i form av sammanlagda kommuner. Erfarenhe- terna från visar att det inte i första hand är de allra minsta kom- munerna med de största kapacitetsutmaningarna som slås samman, vilket i sin tur skulle kunna få effekten att skillnaderna i befolknings- storlek mellan norska kommuner ökar. Som framgått tidigare i kapitel 14 och 17 bedöms de ekonomiska effekterna av en ny kommunreform som förhållandevis begränsade avseende kommunernas kostnader. Erfarenheter från den kommun- reform som genomfördes i pekar dock på att de kom- muner som gått samman förbättrade sina ekonomiska resultat i för- hållande till kommuner som inte gått samman. Det har också skett viss effektivisering inom administrationen, samt vad gäller gator och vägar hos de kommuner som gått samman, som kostna- En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna derna för arbetsmarknadsåtgärder har ökat. Erfarenheterna från pekar därmed på vissa ekonomiska effekter.5 Det som framstår som tydligare är dock att kommunsammanlägg- ningar stärker kommunernas utvecklingskapacitet och därmed är en förutsättning för att kommunerna ska kunna upprätthålla en tillräcklig driftskapacitet. En större kommun har i regel en större strategisk förmåga att arbeta med utvecklingsfrågor som långsiktigt stärker kommunen. En större kommun har också bättre möjligheter att ha vissa specialisttjänster, samt att bygga upp och fördela perso- nalresurser inom den kommunala organisationen. 19.4Strukturella åtgärder med olika tidsperspektiv konstaterar att samverkan ger förutsättningar för att stärka kommunernas driftskapacitet. Den övergripande slut- satsen är dock att det i ett framtidsperspektiv kan finnas behov av en förändrad kommunstruktur för att värna den decentraliserade sam- hällsmodellen. Utredningen vill även understryka att det krävs en kombination av olika åtgärder på såväl kort som lång sikt för att kommunerna ska ha tillräcklig kapacitet att utföra sitt uppdrag. Åtgär- derna kan dessutom se olika ut beroende på kommunernas geografi och andra strukturella förutsättningar. Utgångspunkten när det gäller kommunsammanläggningar är att dessa ska bygga på frivillighet, vilket innebär att det är kommunerna själva som ska besluta om de önskar genomföra en kommunsamman- läggning. Strategisk samverkan mellan kommuner kan bedömas som en tillräcklig åtgärd av vissa kommuner, medan andra kommuner kan se en utvecklad samverkan som ett steg på vägen mot samman- läggning. Utredningen föreslår också en försöksverksamhet för kommuner, som innebär att de kan ges undantag från statliga regleringar. 5De danska och svenska kommunsystemen har många likheter, men det bör ändå understrykas att det finns skillnader i kommunernas ekonomiska förutsättningar och uppgifter, samt i den statliga styrningen av kommunerna, vilket gör att jämförelser måste göras med viss försik- tighet. De geografiska förutsättningarna skiljer sig dessutom åt mellan och . bör det tas i beaktande att den danska reformen har varit föremål för utvärderingar, både initierade av den danska regeringen och av olika forskarmiljöer, och att det därför finns förhållandevis många studier av effekter av kommunsammanläggningar från den danska kontexten. genomför en kommunreform men eftersom de första kom- munerna går samman är det ännu inte möjligt att säga något om effekter av kommunsammanläggningar i (se också kapitel 3 och kapitel 14). En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna ska vara fråga om försök som syftar till att pröva sätt att stärka kapa- citeten i kommunerna, möjliggöra anpassning av verksamhet till lokala förhållanden eller minska statliga regleringar. Det kan handla om försök inriktade på strukturförändringar men också om försök av mer verksamhetsutvecklande karaktär. Kommunerna har stora möjligheter att utöka sin sam- verkan och pröva olika modeller för samverkan. Utöver de offentlig- rättsliga formerna för samverkan; kommunalförbund och gemen- samt nämnd finns också möjlighet att bilda gemensamma företag och samverka genom avtal. bedömer att det finns möjlighet att utvidga samverkan mellan kommuner utan ytterligare ändringar i lagstiftningen. Den möjlighet till generell avtalssamverkan som infördes den 1juli 2018 är en förhållandevis enkel lösning för kommuner som inte har tillräcklig kapacitet att sköta vissa uppgifter. Ökad användning av avtalssamverkan, t.ex. kring specialisttjänster och myndighetsut- övning, ger förutsättningar för att stärka kommunernas driftskapa- citet. Det finns nackdelar och hinder med avtalssamver- kan, liksom med all typ av samverkan. Det handlar t.ex. om att det kräver tid och resurser att bygga tillit i samverkanskonstellationer och om att det kan uppstå slitningar mellan kommuner som har ingått ett avtal. kan vidare innebära en begränsning. En omfattande användning av avtalssamverkan kan också leda till att det blir svårt att ha överblick över vem som ansvarar för utförandet av verksamheten. 19.4.1Strategisk samverkan i mer fasta samverkanskonstellationer Det finns enligt behov av att utveckla sam- verkan och försöka minimera de nackdelar som finns med samver- kan. Ett sätt att minimera nackdelarna och förbättra möjligheterna till kapacitetsförstärkning i kommunerna skulle kunna vara att kom- munerna ingår en strategisk samverkan i mer fasta samverkanskon- stellationer (se även kapitel 13). Det finns flera exempel på att sådan samverkan mellan kommuner existerar . En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna menar att en strategisk samverkan känne- tecknas av följande: •Samverkan sker huvudsakligen i mer fasta kommunkonstellationer som möjliggör att långsiktighet och tillit kan byggas upp inom sam- verkanskonstellationerna. •Samverkan sker utifrån en samlad kommunövergripande analys av kommunens behov av samverkan inklusive en bedömning av vad behoven är . •Samverkan sker med ett större djup, vilket innebär att verksam- heten i högre grad omfattar gemensamt utförande av service och välfärdsuppgifter, med gemensamma investeringar, snarare än genom enstaka tjänsteutbyten inom verksamheter eller funktioner. •Kommunerna agerar i ökad utsträckning gemensamt i olika typer av utvecklingsfrågor. Strategisk samverkan i mer fasta kommunkonstellationer skulle kunna skapa bättre kontinuitet och bättre förutsättningar för långsiktighet och tillit mellan de samverkande kommunerna. Med en ökad kon- tinuitet och ökad tillit kan också förutsättningar skapas för att bred- den i samverkan ökar, vilket innebär att fler av kommunernas uppgifter berörs, exempelvis inom de kostnadsmässigt stora verksamheterna skola, vård och omsorg. Strategisk samverkan utgår från en analys av kommunens mer framtidsinriktade och samlade behov av samverkan, snarare än från lösningar av enskilda behov allt eftersom de uppstår. Strategisk sam- verkan skulle kunna skapa en större tydlighet och ge en bättre över- blick över vilka verksamheter som kommunerna samverkar kring, vilket underlättar ansvarsutkrävandet, jämfört med om kommuner ingår många olika samverkansavtal med olika kommuner. Mycket av dagens samverkan mellan kommuner initieras av ett specifikt behov inom en enskild verksamhet eller funktion vilket gör att samverkan avseende enskilda resurser och kompetenser är vanligt förekommande. Den ekonomiska effekten blir dock begränsad om samverkan endast avser enskilda aktiviteter eller resurser utifrån en begränsad del av budgeten. Strategisk samverkan skulle kunna leda till att de kommuner som samverkar gör det inom fler verksamhets- områden och med större djup. En sådan mer djupgående och om- En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna