sou · H8B335 · 2020-06-08 00:00:00 — Utredningens förslag: En fördjupad granskning ska avslutas när det inte längre finns anledning att anta att en felaktig utbetalning har skett eller det är mer effektivt att granskningen fortsätter vid berörda myndigheter eller arbetslöshetskassor. En fördjupad granskning får också avslutas om det finns annat liknande skäl att avsluta granskningen. Skälen för utredningens förslag: Eftersom frågan om effektivitet enligt vår uppfattning ska vara vägledande för genomförandet av den fördjupade granskningen ska den avslutas när det inte längre finns anledning att anta att en felaktig utbetalning har skett eller det är mer effektivt att de beslutande myndigheterna eller arbetslöshets- kassorna tar över utredningen. I dessa situationer är det inte effektivt att Myndigheten för utbetalningskontroll fortsätter granskningen. I de fall det inte längre finns anledning att anta att en felaktig ut- betalning har skett är det inte heller, ur integritetssynpunkt, moti- verat att myndigheten fortsätter med den personuppgiftsbehandling som granskningen innebär. I dessa situationer ska det därför finnas en skyldighet för myndigheten att avsluta granskningen, för att minimera risken för omotiverad personuppgiftsbehandling och för att syftet med granskningarna ska upprätthållas. Det kan även finnas andra skäl som innebär att det är lämpligt att avsluta en fördjupad granskning. Vi föreslår därför att fördjupad granskning också får avslutas om det finns annat liknande skäl att avsluta granskningen. Med ”annat liknande skäl” avser vi skäl som ligger nära de obligatoriska skälen för att avsluta en granskning. Ett sådant skäl kan t.ex. vara att en utredning redan har påbörjats rörande utbetalningen vid den berörda myndigheten. Ett annat exempel är att det är motiverat att fortsätta utredningen som det inte finns skäl att granskningen fortsätter vid en annan myndighet eller arbetslöshetskassa eftersom det inte finns skäl att tro att granskningen kommer att leda till något resultat. I de fall det verkar utsiktslöst att granskningen ska leda till något resultat kan det även av integritetsskäl argumenteras för att det inte är lämpligt att fortsätta granskningen. Det är när någon av dessa tre omständigheter föreligger som en fördjupad granskning ska eller får avslutas. Som vi redogör för nedan Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar kan följderna av att en fördjupad granskning avslutas bli flera. Följden kan bl.a. bli att Myndigheten för utbetalningskontroll underrättar andra myndigheter och arbetslöshetskassor om att eventuella fel- aktigheter har identifierats. Följden kan också bli att Myndigheten för utbetalningskontroll gör en brottsanmälan med anledning av vad man hittat i den fördjupade granskningen. 7.3.5Ställningstaganden att inleda och avsluta fördjupad granskning ska dokumenteras Utredningens förslag: Ställningstaganden om att inleda och avsluta en fördjupad granskning samt resultatet av granskningen ska dokumenteras. Skälen för utredningens förslag: Det bör göras ett tydligt ställ- ningstagande när en fördjupad granskning inleds. Ett skäl till detta är att den fördjupade granskningen ger myndigheten utökade utred- ningsmöjligheter och tillgång till ytterligare information. Detsamma bör gälla vid avslutande av en fördjupad granskning eftersom bl.a. möjligheten att begära in kompletterande information då upphör. Vi föreslår att ställningstagandet att inleda och avsluta en fördjupad granskning ska dokumenteras. Dokumentationen av ställnings- tagandet att avsluta fördjupad granskning ska även innehålla upp- gifter om resultatet av granskningen. Den föreslagna dokumentation underlättar också tillsyn och gör det möjligt att knyta särskilda gallringsregler till den kompletterande information som har in- hämtats vid den fördjupade granskningen. I myndighetens arbets- ordning bör det regleras vilka på myndigheten som är behöriga att göra detta ställningstagande. I förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser med mer detaljerade krav på dokumentation av skriftliga beslut.6 Vi bedömer att dessa regler är tillämpliga på myndighetens ställningstagande. 631 § förvaltningslagen. Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar 7.3.6Utfallet av fördjupad granskning Utredningens bedömning: Fördjupad granskning kan resultera i att Myndigheten för utbetalningskontroll underrättar en annan myndighet eller arbetslöshetskassa om att det kan antas finnas en felaktighet eller att granskningen avslutas utan åtgärd. Fördjupad granskning kan också resultera i att Myndigheten för utbetal- ningskontroll gör en polisanmälan. Skälen för utredningens bedömning: Information om de urvals- träffar där det finns anledning att anta att det har skett en felaktig utbetalning ska lämnas till beslutande myndigheter och arbetslös- hetskassor. Det är en förutsättning för att myndighetens fördjupade granskning ska leda till en minskning av antalet felaktiga utbetal- ningar. I de fall misstanke om felaktig utbetalning kvarstår efter den för- djupade granskningen bör de myndigheter och arbetslöshetskassor som fattat de aktuella besluten informeras i samband med att gransk- ningen avslutas. Det är sannolikt att myndigheten också kommer identifiera andra typer av misstänkta felaktigheter såsom att ett bolag kan antas företrädas av en målvakt och att giltigheten i ett till- stånd därför kan ifrågasättas. Myndigheten kommer sannolikt också att kunna identifiera felaktiga registreringar i folkbokföringsdata- basen och register. Även denna typ av felaktigheter, som hänger samman med felaktiga utbetalningar, bör myndigheten kunna underrätta berörd myndighet om. Ett resultat av fördjupad granskning kan vara att myndigheten gör en brottsanmälan. Vi föreslår inte någon skyldighet för myndig- heten att anmäla brott, men myndigheten har möjlighet att göra en brottsanmälan när det är lämpligt (se avsnitt 7.3.9). Om myndig- heten gör en sådan anmälan är det en uppgift som måste lämnas till den berörda myndigheten för att förhindra dubbla anmälningar avseende samma misstanke. För att Myndigheten för utbetalningskontroll ska kunna överlämna relevant information föreslår vi underrättelse- och uppgiftsskyldig- heter för myndigheten, se avsnitt 7.3.8 nedan och avsnitt 11.5. För att myndighetens arbete ska kunna leda till att felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen förhindras och att upptäckta felaktiga utbetal- ningar åtgärdas är det viktigt att de beslutande myndigheterna och Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar arbetslöshetskassorna agerar när de får information om misstänkta felaktigheter (se vidare avsnitt 7.3.8 nedan) från Myndigheten för utbetalningskontroll. 7.3.7De fördjupade granskningarna utgör ett proportionerligt intrång i den personliga integriteten Utredningens bedömning: Verksamheten med fördjupad gransk- ning utgör ett motiverat och proportionerligt intrång i den person- liga integriteten. Skälen för utredningens bedömning: Vid en fördjupad granskning har myndigheten möjlighet att behandla ytterligare uppgifter utöver uppgifterna från uppgiftssamlingen för dataanalyser och urval. De kompletterande uppgifter som får hämtas in kan vara av känsligare art än uppgifterna i uppgiftssamlingen, t.ex. uppgifter från en en- skilds kontoutdrag (se avsnitt 11.3.9). Den fördjupade granskningen möjliggör en mer detaljerad kartläggning och kan för den enskilde innebära ett större integritetsintrång än behandlingen vid dataanaly- ser och urval samt inledande granskning. I samband med fördjupad granskning kan myndigheten identifiera angrepp mot välfärdssystemen som hade varit svåra eller omöjliga för de enskilda myndigheterna att upptäcka. Myndighetens fördjupade granskningar utgör ett verktyg som kan användas mot den grova brottslighetens försök att finansiera sin brottsliga verksamhet med välfärdsmedel. Detta är något som ska läggas i vågskålen när frågan om det är ett proportionerligt intrång i den personliga integriteten prövas. Det är ett begränsat antal urvalsträffar som kommer att bli före- mål för en fördjupad granskning. Fördjupad granskning får bara inledas om det finns anledning att anta att det har skett en felaktig utbetalning och om effektivitetsskäl talar för att granskningen genomförs av Myndigheten för utbetalningskontroll i stället för av berörda myndigheter eller arbetslöshetskassor. De kompletterande personuppgifterna som hämtas in ska inte kunna föras över till upp- giftssamlingen för dataanalyser och urval. Personuppgifterna ska alltså behandlas i en begränsad del av myndighetens verksamhet. Uppgifterna ska omfattas av olika skyddsåtgärder och ska dessutom Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar gallras efter att den fördjupade granskningen avslutats (se avsnitt 10.5 och 10.8.4). Verksamheten med granskningar är en viktig del i myndighetens uppdrag att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. Den fördjupade granskningen ska framför allt vara inriktad mot antagligt felaktiga utbetalningar som riktar sig mot flera välfärdssystem och som är del av ett systematiskt utnyttjande av välfärdssystemen. Dessa felaktigheter är svåra att upptäcka och riskerar att försvaga legitimiteten i systemen. Mot bakgrund av syftet med granskningarna och vikten av att upprätthålla legitimiteten för välfärdssystemen anser vi att det in- trång som granskningarna innebär är motiverat. Med de skydds- åtgärder vi föreslår anser vi också att intrånget är proportionerligt. 7.3.8Beslutande myndigheter och arbetslöshetskassor ska underrättas om den fördjupade granskningen och dess resultat Utredningens förslag: Myndighet och arbetslöshetskassa som beslutat om utbetalning som är föremål för fördjupad granskning ska underrättas om att en fördjupad granskning inleds och avslutas samt om resultatet av granskningen. De uppgifter som är av bety- delse för respektive beslutande myndighets eller arbetslöshets- kassas handläggning ska överlämnas i samband med underrättelsen. Skälen för utredningens förslag Behovet av en underrättelse- och uppgiftsskyldighet När Myndigheten för utbetalningskontroll beslutar att inleda en för- djupad granskning är det lämpligt att den myndighet eller arbets- löshetskassa som har beslutat om utbetalningen underrättas om detta. Det är inte effektivt att både Myndigheten för utbetalningskontroll och beslutande myndighet eller arbetslöshetskassa utreder samma utbetalning. Om den berörda myndigheten eller arbetslöshetskassan har ett pågående ärende angående den felaktiga utbetalningen bör Myndigheten för utbetalningskontroll informeras. Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar utbetalningskontroll kan då avsluta sin fördjupade granskning av utbetalningen. Det är enligt vår mening lämpligt att de myndigheter och arbets- löshetskassor som har informerats om att granskningen inletts också informeras om att den avslutats oavsett resultatet av granskningen. Myndigheterna och arbetslöshetskassorna bör även informeras om resultatet av den fördjupade granskningen. Om misstanken om fel- aktighet kvarstår bör de även underrättas om de skäl som ligger till grund för denna bedömning. För att fördjupad granskning ska kunna utgöra ett stöd för mottagande myndigheter och arbetslös- hetskassor behöver de uppgifter som är av betydelse för deras fort- satta handläggning överlämnas. Detta innebär att utöver omständig- heterna om felaktigheten kan även andra underlag behöva över- lämnas. Myndigheten för utbetalningskontroll bör i det enskilda fallet bedöma vilket underlag som kan vara av betydelse för den mot- tagande myndigheten eller arbetslöshetskassan så att inte onödig information överlämnas. Vi anser att underrättelse- och uppgiftsskyldigheten till beslu- tande myndigheter och arbetslöshetskassor bör regleras i den nya lagen om myndighetens granskningar. Förslaget innebär en utökad underrättelseskyldighet i förhållande till lagen om underrättelse- skyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. För- slaget utgör en sådan sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som avses i OSL.7 Förslaget tar sikte på underrättelse till de myndigheter och arbets- löshetskassor som har fattat beslut om den aktuella utbetalningen. Myndigheten kan även komma att identifiera andra typer av felaktig- heter och underrättelse kan då ske med stöd av bestämmelserna om underrättelseskyldighet i den föreslagna lagen om granskningar för att upptäcka och förhindrafelaktiga utbetalningar från välfärdssyste- men (se avsnitt 11.5). Underrättelse kan i enskilda fall även komma att ske med stöd av annan grund, t.ex. generalklausulen i OSL.8 Detta kan t.ex. bli aktuellt om uppgifter framkommer rörande komplette- rande aktörer som har upphandlats av Arbetsförmedlingen där kan behöva informeras. I granskningarna kan det även framkomma information som innebär att kommuner och regioner kan behöva underrättas. 710 kap. 28 § OSL. 810 kap. 27 § OSL. Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar Beslutsunderlag hos mottagande myndigheter och arbetslöshetskassor Det är viktigt att de beslutande myndigheterna och arbetslöshets- kassorna agerar när de får underrättelser om möjliga felaktigheter. Resultatet av en fördjupad granskning utgör endast ett underlag som den beslutande myndigheten eller arbetslöshetskassan kan välja att använda. Beslutsbefogenheterna om vilka åtgärder som ska vidtas ligger fortfarande kvar hos de berörda myndigheterna och arbetslös- hetskassorna. Enligt regeringsformen9 får ingen myndighet bestäm- ma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Det är alltså den beslu- tande myndigheten eller arbetslöshetskassan själv som väljer hur den vill agera på informationen från Myndigheten för utbetalnings- kontroll. Om beslutande myndighet eller arbetslöshetskassa väljer att inleda ett ärende om t.ex. återkrav kan informationen från Myndig- heten för utbetalningskontroll utgöra ett underlag i utredningen. En myndighet ska, enligt förvaltningslagen, se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.10 Det är alltså den beslutande myndigheten som ansvarar för att ärendet blir till- räckligt utrett och som också bedömer om underlaget från Myndig- heten för utbetalningskontroll behöver kompletteras. Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den som är part under- rättas om allt material som är av betydelse för beslutet om det inte är uppenbart obehövligt. Parten ska även få möjlighet att yttra sig över materialet.11 Om underrättelsen från Myndigheten för utbetal- ningskontroll har betydelse för ett beslut hos berörd myndighet har den enskilde alltså rätt att ta del av och yttra sig över det innan den berörda myndighetens beslut fattas. Arbetslöshetskassorna är inte myndigheter och därmed inte bundna av förvaltningslagen. Enligt A-kassors handläggar- stöd ska förvaltningslagen vägleda arbetslöshetskassorna i deras verksamhet eftersom kassorna har en offentlig förvaltningsuppgift.12 912 kap. 2 § regeringsformen. 1023 § förvaltningslagen. 1125 § förvaltningslagen. 12Sveriges a-kassor (2019), Att handlägga rätt – Ett handläggarstöd för arbetslöshetskassorna, version 5.0, , s. 6 och s. 13–14. Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar Även JO har uttalat att förvaltningslagens regler bör vara vägledande för arbetslöshetskassorna och att det är självklart att kassorna, som genom lagstiftning ålagts myndighetsutövning, ska kommunicera de uppgifter som har tillförts ett ärende innan det avgörs.13 Arbetslös- hetskassorna behöver således behandla uppgifter som lämnas av Myndigheten för utbetalningskontroll på samma sätt som myndig- heter som mottar underrättelser från Myndigheten för utbetalnings- kontroll. Utfallet hos beslutande myndigheter och arbetslöshetskassor av de underrättelser de får är viktigt för att Myndigheten för utbetal- ningskontroll ska kunna utveckla sin verksamhet. Vi förutsätter att myndigheterna gemensamt utarbetar rutiner för hur utfallet kan återkopplas till Myndigheten för utbetalningskontroll. Underlaget från Myndigheten för utbetalningskontroll påverkar utredningstiden hos de beslutande aktörerna Eftersom underrättelsen från Myndigheten för utbetalningskontroll ska innehålla de uppgifter som är av betydelse för den eventuella fortsatta handläggningen kommer de beslutande myndigheterna och arbetslöshetskassorna i ett tidigare skede än få tillgång till ett mer samlat beslutsunderlag. måste myndigheterna i det en- skilda ärendet begära in uppgifter från andra myndigheter och andra aktörer. Det kan gå innan myndigheterna får svar på dessa för- frågningar vilket påverkar utredningstiden. I de fall en myndighet får en underrättelse från Myndigheten för utbetalningskontroll kommer den redan i samband med underrättelsen få tillgång till dessa typer av uppgifter och tiden för utredningens genomförande kan därför kortas. Information som kommer att överlämnas med stöd av den före- slagna underrättelse- och uppgiftsskyldigheten är till största delen sådan information som mottagande myndigheter har möjlighet att själva hämta in i det enskilda fallet i sin kontrollverksamhet. Det rör sig om information i ett enskilt fall som överlämnas och där det även 13JO, beslut med dnr 3820–2003, meddelat . Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar efter en fördjupad granskning kvarstår misstanke om felaktig ut- betalning. Det är som vi redogjort för ovan endast uppgifter som är av betydelse för den mottagande myndighetens handläggning som ska överlämnas. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att för- slaget har en begränsad integritetspåverkan och är proportionerligt. I kapitel 10 redogör vi för personuppgiftsbehandlingen vid Myn- digheten för utbetalningskontroll. Den föreslagna underrättelse- och uppgiftsskyldigheten innebär även personuppgiftsbehandling hos de mottagande myndigheterna. Uppgifterna ska hos dessa behandlas i myndigheternas ärendehandläggning och behandlingen måste anses vara nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i mottagande myndighets myndighetsutövning.14 Se även lik- nande resonemang i avsnitt 11.5.4. Vi bedömer att myndigheterna och arbetslöshetskassorna genom befintliga regler har de rättsliga förut- sättningarna som krävs för att göra den behandling som följer av vårt förslag. 7.3.9Ingen skyldighet att anmäla bidragsbrott Utredningens bedömning: Myndigheten bör anmäla brott när det är lämpligt. Skälen för utredningens bedömning Vi bedömer att Myndigheten för utbetalningskontroll ska anmäla brott när det är lämpligt att myndigheten gör det. Vi anser dock inte att det ska införas en skyldighet för myndigheten att anmäla bidrags- brott motsvarande den skyldighet som finns i bidragsbrottslagen (2007:612).15 artikel 6.1 e dataskyddsförordningen. För en närmare redogörelse för dataskydds- förordningen och personuppgiftsbehandling, se kapitel 10. 156 § bidragsbrottslagen. Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar Bidragsbrott ska i första hand anmälas av de beslutande myndigheterna och arbetslöshetskassorna En lagreglerad skyldighet att göra brottsanmälan skulle skapa onödiga gränsdragningsproblem. Det skulle riskera att bli oklart hur ansvaret för Myndigheten för utbetalningskontroll förhåller sig till de andra myndigheternas ansvar för att göra brottsanmälan.16 Det skulle därmed riskera att leda till dubbelarbete, att ärenden faller mellan stolarna eller till onödig administration kring brottsanmäl- ningar. Det är vidare de beslutande myndigheterna och arbetslös- hetskassorna som generellt sett har bäst förutsättningar för att i enskilda fall fastställa om en felaktig utbetalning faktiskt har skett och bedöma vilka åtgärder som ska vidtas. De beslutande myndigheterna och arbetslöshetskassorna har den främsta materiella kunskapen om de specifika förmånsslagen och har också tillgång till mer information i de enskilda fallen. Beslutande myndigheter och arbetslöshetskassor kan därför göra en mer väl- grundad bedömning. I förarbetena till bidragsbrottslagen uttalas även att anmälande myndigheter bör göra en preliminär bedömning även av subjektiva omständigheter i syfte att sålla bort helt klara fall där brott inte har begåtts. En sådan bedömning inkluderar frågan om en gärning som i och för sig omfattas av bestämmelsen om vårdslöst bidragsbrott har varit mindre allvarlig och därför inte kan förväntas föranleda straffansvar. Anmälan bör ske när det finns en välgrundad anledning att anta att brott har begåtts.17 I de flesta fall kommer det endast att vara den beslutande myndigheten eller arbetslöshets- kassan som har tillräckligt med information för att kunna göra denna bedömning. Myndigheten för utbetalningskontroll kan också anmäla brott Det är av stor vikt att misstänkta brott som upptäcks anmäls. Detta är även en förutsättning för att straffbestämmelserna ska få avsedd effekt på efterlevnaden av reglerna om förmåner inom välfärdssyste- men. I de fall Myndigheten för utbetalningskontroll har en väl- 16Enligt 6 § bidragsbrottslagen är , , Centrala studie- stödsnämnden, , Arbetsförmedlingen, kommuner och arbetslöshetskassor skyldiga att göra en anmälan till om det kan misstänkas att bidragsbrott begåtts. 2006/07:80, Bidragsbrottslag, s. 90. Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar grundad anledning att anta att brott har begåtts bör myndigheten själv kunna göra sådana anmälningar när det framstår som lämpligt. Det vill säga när beslutande myndighet eller myndigheter ännu inte har gjort någon brottsanmälan och det framstår som mest effektivt att Myndigheten för utbetalningskontroll själv gör en anmälan. Så kan vara fallet vid mer komplexa angrepp mot välfärdssystemen som rör flera myndigheter där Myndigheten för utbetalningskontroll kan få ett bredare perspektiv än vad beslutande myndigheter kan. I de fall det blir aktuellt för myndigheten att göra brottsanmälan bör myndigheten kunna samordna detta med de myndigheter som enligt bidragsbrottslagen är skyldiga att göra en brottsanmälan så att inte onödigt dubbelarbete uppstår. En brottsanmälan av myndigheten kan även komma att omfatta andra brott än bidragsbrott, t.ex. olika former av bedrägerier, penningtvätt, skattebrott, folkbokföringsbrott eller människohandel. Detta behöver inte regleras särskilt utan kan följa av interna rutiner i arbetsordning eller i riktlinjer framtagna av myndigheten. Det behöver inte heller införas några särskilda sekretessbrytande bestämmelser för att myndigheten ska kunna göra brottsanmäl- ningar. Den generella sekretessbrytande bestämmelsen för uppgift som angår misstanke om ett begånget brott i OSL bör vara tillämplig på myndighetens anmälningar.18 7.4Förhållandet till förvaltningslagen och till polisiär verksamhet 7.4.1Delar av förvaltningslagen är tillämplig vid myndighetens granskningar Fördjupad granskning är att anse som handläggning av ärende Myndigheten för utbetalningskontroll ska varken utföra tillsyn eller överpröva andra myndigheters beslut. Verksamheten ska vara ett stöd till andra myndigheters kontrollarbete. Frågan är då hur gransknings- verksamheten förhåller sig till förvaltningslagens bestämmelser. Med undantag för bestämmelser om grunderna för god förvalt- ning är förvaltningslagen endast tillämplig vid myndigheters hand- 1810 kap. 24 § OSL. Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar läggning av ärenden.19 Vad som avses med ärenden är inte närmare definierat. För att veta om ett ärende har inletts vid en myndighet är det, enligt förarbetena till förvaltningslagen, av betydelse att kunna avgöra om myndigheten måste avsluta handläggningen genom ett beslut. Ett beslut innefattar regelmässigt ett uttalande från en myn- dighet som är avsett att ha vissa verkningar för en mottagare i det enskilda fallet.