sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — näringsverksamhet i strandnära läge, som bidrar till tillgänglig- görande av områden, kan främja det rörliga friluftslivet, besöks- näring och lokal service. Vidare anges i direktivet att de gröna näringarna är viktiga aktörer både genom sin produktion av livs- medel och andra varor på marknaden, jobb, företagande och export samt genom de positiva miljöeffekter de ger upphov till. Detta bidrar enligt regeringen på många sätt till attraktionskraft, biologisk mång- fald och klimatnytta. Vidare anges i direktivet att jord- och skogs- bruksverksamhet samt övriga näringar utgörs av såväl stora som mindre verksamheter som är specialiserade eller diversifierade med exempelvis turism, fiske, jakt, vattenbruk eller småskalig livsmedels- produktion. De mindre verksamheterna faller ofta utanför undan- taget för de areella näringarna då de bedöms som hobbyverksamhet, men de fyller en viktig funktion för att hålla landskapet öppet, tillgängligt och attraktivt. Det bör enligt vår uppfattning vara enkelt att få dispens för att bygga för verksamheter i landsbygdsområden, under förutsättning att verksamheten måste ha en fördel av ett strandnära läge. Åtgär- derna måste också vara förenliga med strandskyddets syften enligt den bedömning som ska ske enligt 7 kap. 26 § MB. Med verksamhet bör avses företagande eller ideell verksamhet. Företagande måste ge inkomst av något slag, men det ska inte krävas inkomst av någon viss omfattning. Ideell verksamhet bör exempelvis kunna vara lokalt föreningsliv, till exempel lokaler för sim- eller kanotklubb eller scoutverksamhet. Företagande bör exempelvis kunna vara besöksnäring och så kallade gröna näringar i form av jord- och skogsbruksverksamhet samt övriga näringar som är specialiserade eller diversifierade med exempelvis turism, fiske, jakt, vattenbruk, djurhållning, betesdrift eller småskalig livsmedelsproduktion. Verk- samheter för besöksnäringen och friluftslivet kan exempelvis vara campinganläggningar, båt- och kanotuthyrning, hotell, restaurang, café, försäljning av fiskprodukter och andra produkter för frilufts- livet. Annan verksamhet som kan ha fördel av ett strandnära läge är enligt vår mening hälsovård, exempelvis rehabiliteringsverksamheter av olika slag. I detta sammanhang bör nämnas att exploatering inte behöver vara till nackdel för friluftslivet, så länge det inte tillskapas hem- fridszoner eller så länge exploateringen inte är avhållande på något annat sätt. Åtgärder för besöksnäringen kan bidra till tillgänglighet Ett mer differentierat strandskydd och till variationer i bruk och skötsel av natur och kulturmiljön. Det kan gälla exempelvis campingplatser, stugbyar eller byggnader till- hörande konferensanläggningar, hotell eller restauranger. Stigar och områden kan genom dessa verksamheter hållas öppna och fram- komliga. Däremot kan åtgärderna inverka negativt på djur- och växt- livet, vilket får prövas inom ramen för syftesprövningen enligt 7 kap. 26 § MB. Tillämpning av 18 d § i områden som inte har redovisats som landsbygdsområden i översiktsplan Det bör, liksom , vara möjligt att i det enskilda fallet pröva om den sökta åtgärden ligger inom ett landsbygdsområde. En tillämp- ning av 18 d § förutsätter inte att kommunen i översiktsplanen har redovisat landsbygdsområden. Om en redovisning inte har skett kan det dock vara svårt att i ett enskilt ärende ta fram det underlag som behövs för att visa att lättnaden i strandskyddet får tillämpas på den berörda platsen, det vill säga att platsen ligger inom ett område som uppfyller kriterierna i 17 a § första stycket. 7.6Stärkt skydd i vissa områden Förslag: I områden där exploateringsgraden är hög och efter- frågan på mark för bebyggelse är stor samt i vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet ska de särskilda skälen för dispens och upphävande av strandskyddet vid detaljplanering enligt 7 kap. 18 c § tillämpas särskilt restriktivt. Förslaget införs i 7 kap. 18 c § andra stycket . i detta kapitel har vi lämnat förslag som berör landsbygds- områden. Landsbygdsområden är enligt utredningens förslag områden som har god tillgång på obebyggd mark, inte har stor efterfrågan på mark för bebyggelse (exploateringstryck), och inte är av särskild betydelse för strandskyddets syften. Förslaget berör inte starkt exploaterade områden och innebär att strandskyddet bibehålls i starkt exploaterade områden. I detta avsnitt lämnar vi förslag som syftar till att förstärka strandskyddet i vissa områden. Ett mer differentierat strandskydd Reformen av strandskyddsreglerna 2009 hade som mål att införa lättnader för att främja utvecklingen i landsbygdsområden med god tillgång till stränder. Reformen hade även som mål att begränsa nybyggnationen i övriga delar av landet genom tydligare och stärkta regler. Behovet av att begränsa nybyggnation var enligt uttalanden i förarbetena särskilt stort i de delar av landet där stränderna redan hade exploaterats i hög grad och det fanns ett starkt tryck på ytter- ligare byggnation längs stränderna. För att stärka skyddet för- tydligades förutsättningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet. Det infördes även förtydliganden i fråga om strand- skyddets syften. Nya bestämmelser om fri passage infördes. Fri passage ska säkra bibehållande av en fri passage för allmänheten närmast strandlinjen vid beslut om upphävande vid detaljplane- läggning och dispens.44 I 7 kap. 18 c § första stycket MB regleras vad som är särskilda skäl för att upphäva strandskydd vid detaljplaneläggning eller medge dispens från strandskyddet. Som särskilda skäl får endast beaktas om det område som upp- hävandet eller dispensen avser •redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften, •genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen, •behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området, •behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området, •behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området, eller •behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse. 2008/09:119 s. 1 och 33–34. Ett mer differentierat strandskydd Det särskilda skäl som kan tillämpas för dispens för bryggor är 7 kap. 18 c § 3 MB som omfattar en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet. Enligt uttalanden i förarbetena bör stor restriktivitet gälla i synnerhet i områden som är särskilt värdefulla för djur- och växt- livet, exempelvis grunda mjukbottnar. Det måste enligt förarbetena klarläggas vilket intresse den enskilde har av en dispens, vilken omfattning åtgärden måste ha för att den ska fylla sin funktion, vilka ytterligare effekter som måste påräknas, till exempel muddrings- arbeten eller förändrade strömningsförhållanden, och om behovet av anläggningen kan tillgodoses på något annat sätt utanför det strand- skyddsområdet. Bedömningen av behovet ska ske utifrån förhållan- dena i det enskilda fallet. Om exempelvis en brygga behövs för en näringsverksamhet, ska vid prövningen hänsyn kunna tas till om det skulle medföra orimliga merkostnader eller tidsförluster om bryggan skulle lokaliseras utanför området. Hänsyn ska också kunna tas till om det är fråga om en brygga som är avsedd för gemensamt nyttjande av flera boende i ett närområde. Vi kan konstatera att rättspraxis i MÖD är mycket restriktiv. Vid dispensprövningar ska en intresseavvägning göras enligt 25 §, vilket innebär att hänsyn ska tas även till enskilda intressen. En dispens ska därutöver enligt 26 § vara förenlig med strandskyddets syften. Det innebär en restriktiv syn på dispensmöjligheterna.45 Enligt förarbetena innebär det en restriktiv syn på dispensmöjlig- heterna. I förarbetsuttalandena anges vidare bland annat följande. En dispens innebär i realiteten att undantag medges till förmån för ett enskilt intresse i ett fall där det allmänna intresset generellt bedöms väga tyngre. Det förhållandet att syftet med strandskyddet har vidgats till att avse även skydd för djur- och växtarter bör innebära att tyngden hos det allmänna intresset ökat ännu mera. kan det natur- ligtvis finnas sådana fall där allmänintresset inte behöver hävdas med samma styrka som i flertalet fall. För dessa fall ska det finnas kvar en öppning för dispens.46 Enligt Mark- och praxis 2008/09:119 s. 104 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 98. 2008/09:119 s. 104 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 98. Ett mer differentierat strandskydd ska särskild restriktivitet råda vid dispensprövningen om platsen för en tänkt åtgärd ligger inom ett område som är av riksintresse för natur- vård och friluftsliv, och därtill inom utvidgat strandskyddsområde.47 I våra direktiv har regeringen pekat på att flest dispenser fortfarande lämnas i tätbefolkade områden. Regeringen har tagit fasta på att flest dispenser lämnas i storstadsområdena i och . Detta indikerar att regelförändringarna som infördes genom reformen 2009 inte fullt ut har fyllt sitt syfte. Regeringen har hänvisat till Strandskyddsdelegationens betänkande, där delegationen har angett att dispensskälen inte upplevs som tillräckligt restriktiva för att bevara kvarvarande tillgängliga områden i tätbebyggda områden. Ett exempel är enligt delegationens betänkande skälet om ett område som redan har tagits i anspråk enligt 7 kap. 18 c § första stycket punkten 1 MB. Enligt delegationen fanns en upplevelse att skälet tillämpas alltför lättvindigt. Den tätortsnära naturen minskar Enligt miljömålet Ett rikt växt- och djurliv ska tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet och den biologiska mångfalden värnas. Målet Myllrande våtmarker innebär att värdefulla våtmarker ska bevaras eftersom de har ett värde för både den biologiska mångfalden och friluftslivet. Enligt miljömålet God bebyggd miljö och friluftsmålen Tillgång till natur för friluftsliv och Attraktiv tätortsnära natur ska befolk- ningen ha tillgång till grönområden och ett tätortsnära landskap med höga frilufts-, natur- och kulturmiljövärden. Friluftslivets tillgång till natur- och kulturlandskap ska säkerställas genom bevarande. Målen innebär att det ska finnas tillgång till någon form av natur, det vill säga målen avser inte bara strandområden. Det finns enligt uppföljning av målen för friluftslivspolitiken48 som genomfördes tre grundläggande 47Mark- och dom , målnummer M 804–13 och Mark- och dom , målnummer M 1899–14. 48Naturvårdsverket, Rapport 6904. Ett mer differentierat strandskydd förutsättningar för friluftsliv: tillgång, tillgänglighet och kvalitet. Ett naturområde som ligger nära, är tillgängligt och har hög kvalitet har störst möjligheter att främja friluftsliv i vardagen. Det är i den tätortsnära naturen det mesta av friluftslivet bedrivs. Utövandet avtar med avståndet. Inom tätorter ser markanvändningen annorlunda ut än runt tät- orterna, med en hög andel hårdgjord och bebyggd yta och en relativt betydelsefull andel parkmark. Runt tätorterna dominerar skog (), odlad mark (), och vatten (). och vattendragens ekologiska status samt graden av tillgänglighet är viktiga faktorer när det gäller vilka kvaliteter som finns. Den pågående urbaniseringen och förtätningen av städer och tätorter samt bostadsbristen leder till ett hårt exploa- teringstryck. Enligt utvärdering av friluftsmålen tyder mycket på att den tätortsnära naturen minskar till följd av en ökande tätortsbefolkning och bebyggelse. Exploatering vid grunda mjukbottnar har ökat Vi har i kapitel 4 redogjort för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Grunda, vågskyddade miljöer med mjuk- botten uppmärksammas särskilt i beskrivningarna av miljömålet. Miljöerna har en hög biologisk produktion av en stor mängd växter och bottendjur och är viktiga födosöks-, lek – eller uppväxtområden för många olika fiskarter. Områdena är också viktiga för olika arter av och limniska kärlväxter, såsom ålgräs och nate, vilka stabiliserar botten och minskar uppgrumling av sedimentet. har vid sin utvärdering av miljömålet Hav i balans samt levande kust och skärgård uppmärksammat utvecklingen av byggandet inom kustområdena. Enligt utvärderingen tyder mycket på att de grunda områdena (0–6 meters vattendjup) är de som är mest påverkade. Utbredningen av ålgräsängar minskar och har uppskattningsvis försvunnit på . När ålgräset helt försvunnit är både naturlig återkoloni- sering och restaurering svår. Kostnaderna för förlorade ekosystem- tjänster i form av minskad produktion av torsk, övergödning och grumligare vatten med försämrat siktdjup uppskattas till . Ett mer differentierat strandskydd Orsaker till att ålgräsängarna minskar är enligt utvärderingen bland annat övergödning och överfiske, men även exploatering genom exempelvis utfyllnader i hamnar, bryggor och muddring. Bryggor påverkar ålgräsängarna negativt genom skuggning. Flyt- bryggor skuggar dubbelt så mycket som pålade bryggor. Enligt en rapport från har exploateringen av bryggor vid mer än fördubblats mellan 1960 och 2016.49 Den sammanlagda längden bryggor har nästan tredubblats . En majoritet av alla bryggor finns i och . Enligt en studie från fanns av alla bryggor över grund mjukbotten. Inom grunda väderskyddade områden sker en årlig ökningstakt av antal och längd på bryggor , vilket motsvarar en ökning med drygt 900 bryggor på totalt 21 kilometers längd inom denna miljö. Dessa vågskyddade grundområden utgör till ytan en fjärdedel av kustens totala grundområden, men innehåller av alla bryggor med avseende på längd. I kapitel 3 har vi redogjort för statistik för dispensgivningen mellan 2011–2019. Av statistiken framgår att andelen antagna detaljplaner där strandskyddet upphävts har legat kring 13–. har kommunerna upphävt strandskyddet genom plan- bestämmelser i 142 detaljplaner. Utöver detta har länsstyrelserna på begäran av kommunerna fattat fyra beslut om att upphäva strand- skyddet när en detaljplan ska antas. Totalt har därför strandskyddet upphävts i samband med att 146 detaljplaner har antagits, vilket mot- svarar av det totala antalet nya detaljplaner som antogs . Beträffande dispenser har antalet beviljade åtgärder inom strandskyddsområde ökat . uppgick antalet beviljade åtgärder till 4 998 och 2019 till 7 811 beviljade åtgärder. Det innebär att antalet åtgärder som har fått dispens har ökat . Det är vanligast med dispens för komplementbyggnader och tillbyggnader och det vanligaste skälet för dispens är att området 49Havsmiljöinstitutet, Fritidsbåtars påverkan på grunda kustekosystem i , Rapport 2019. Ett mer differentierat strandskydd redan har tagits i anspråk, enligt 7 kap. 18 c § första punkten MB. Vi kan därför konstatera att flest dispenser lämnas för kompletterings- åtgärder på redan bebyggda platser. Det är näst vanligast med dispens för bostadshus och fritidshus. Av kommunernas dispens- beslut avseende bostadshus och fritidshus utgör knappt hälften av åtgärderna, , nyetableringar. Det innebär att drygt hälf- ten, , av de totala åtgärderna avseende bostadshus och fritidshus avser befintliga byggnader. Utöver komplementbyggnader och tillbyggnader, bostadshus och fritidshus, meddelas enligt statistiken dispens för transforma- tionsstationer, nätstationer och nedläggning av kablar och liknande, bryggor och pirar, anläggningar för turism, camping, stugor, hotell, friluftsanordningar och båthus. För övrigt lämnas dispens i ganska stor utsträckning också till andra åtgärder, men det saknas statistik om vad sådana åtgärder avser. I fråga om bryggor och pirar har strandskyddsdispens beviljats för drygt 5 000 åtgärder. har kom- munerna meddelat dispens för totalt 3 690 åtgärder som avser bryggor och pirar. Av dessa var totalt 1 584 nyetableringar. Det utgör av totalen. Det innebär att drygt hälften, , av de totala åtgärderna avser befintliga bryggor och pirar. I kapitel 4 har vi redogjort för de svenska miljökvalitetsmålen och resultaten av uppföljning av målen. Beträffande kustområdena ökade den totala längden havsstrandlinje i som är påverkad av bebyggelse med . var av den sammanlagda svenska havsstrandlinjen påverkad av bebyggelse. Den totala strandlinjen längs sjöar och vattendrag som är påverkad av bebyggelse ökade med . Det motsvarar av den totala tillgängliga strandlinjen i . I kapitel 5 redogör vi för exploateringsgraden i varje län och kommun, förändringen i exploateringsgrad över landet och avseende olika strandtyper . Våra studier i kapitel 5 visar att fastlandskusten generellt sett är den mest exploaterade strandtypen och att befolkningen är kon- centrerad runt de tre storstäderna , och . De mest befolkade områdena, i både norra och är koncentrerade till kusten. Ungefär hälften av befolkning är bosatt inom en mil från havet. Ett mer differentierat strandskydd Vi kan konstatera att det finns kommuner i där befolk- ningstätheten och exploateringsgraden är hög. I sådana områden kan tillgången till strandområden för de som bor i området vara betydligt mindre än i andra delar av landet. Att exploateringsgraden inom det strandskyddade området är hög behöver inte betyda att de saknas allemansrättslig tillgång till området eller livsvillkor för djur och växter. Området närmast strandlinjen kan vara oexploaterat, det kan ha anordnats strandpromenader, badstränder, utegym eller annat dit allmänheten har tillträde. Det kan också vara så att tillgången till orörd natur är begränsad. En hög exploateringsgrad kan innebära att marken har tagits i anspråk för bostadsbebyggelse eller annat, som innebär att allmän- heten inte har tillträde till strandområdet. I sådana fall begränsas ytan för friluftsliv samt djur- och växtliv i strandområdet. Om många personer ska dela på en liten mängd strandyta blir den till- gängliga ytan per person begränsad. En hög exploateringsgrad kan dessutom innebära att bebyggelse och privatisering skett ända ner till strandlinjen eller att bebyggelsen är så tät att den mer eller mindre blockerar tillgången till strandområdet. I kapitel 5 har vi redogjort för förhållandena i avseende exploateringsgrad, befolkningstäthet och exploateringstryck. Vi har också redogjort för befolkningsökningen och den pågående urbani- seringen. Enligt utvärderingar av de nationella friluftslivsmålen minskar den tätortsnära naturen. Utredningen har i kapitel 5 dragit slutsatsen att ett stärkt strandskydd kan behövas främst i städer och andra större tätorter samt i vissa fritidshus- områden med högt exploateringstryck. I synnerhet i stora städer kan tillgången till obebyggda strandområden vara begränsat. En fråga som återstår är hur strandskyddet kan stärkas i sådana områden. Alternativa lösningar i fråga om tätortsnära stränder Utredningen har utifrån det som anges i direktivet övervägt om 7 kap. 18 c § första stycket punkten 1 MB bör ändras på något sätt. Enligt bestämmelsen får man som särskilda skäl beakta att området redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften. Ett mer differentierat strandskydd som har tagits i anspråk utgörs ofta av etablerade tomt- platser runt bostadshus. Komplementbyggnader i nära anslutning till en huvudbyggnad eller en ersättningsbyggnad för samma ända- mål som en befintlig eller avlägsnad byggnad kan enligt för- arbetena vara skäl för dispens.50 Bestämmelsen innebär att byggande kan ske på platser där strandskyddets syften redan är utsläckta, vilket innebär ett mindre ingrepp på strandskyddets syften än om en orörd plats tas i anspråk. Bestämmelsen kan tillämpas i såväl högexploa- terade som lågexploaterade områden. Det finns enligt vår mening därför nackdelar med att generellt begränsa byggandet i redan ianspråktagna områden. Vi har valt att överväga två principiellt olika alternativ, varav det ena innebär begränsade möjligheter till dispens i starkt exploaterade områden och det andra begränsade möjligheter till dispens i starkt exploaterade områden som inte har redovisats på förhand. Alternativ 1 – Redovisa starkt exploaterade områden med begränsade möjligheter till dispens Alternativ 1 innebär att, på motsvarande sätt som för landsbygds- områden, starkt exploaterade områden redovisas. Inom starkt exploa- terade områden skulle upphävande- och dispensmöjligheter begränsas. En svårighet med alternativet är enligt vår mening att ytterligare en områdestyp skulle behöva redovisas. Att redovisa områden kräver inventering, utredning och beredning. Vi ser inte att fördelarna med denna lösning överväger de tids- och kostnadsmässiga nackdelarna och har därför valt att inte gå vidare med detta alternativ. Alternativ 2 – Ökad restriktivitet vid prövning av dispens och upphävande av strandskyddet vid detaljplanering i vissa områden Enligt förarbeten och praxis ska reglerna om dispenser och upp- hävanden tillämpas restriktivt. De exempel på omständigheter som kan utgöra särskilda skäl enligt förarbetena är i huvudsak situationer då strandskyddsintresset inte alls eller endast obetydligt skadas, till 2008/09:119 s. 105. Ett mer differentierat strandskydd exempel då åtgärden utförs på redan ianspråktagen mark.51 Gällande rätt ger således uttryck för en restriktiv syn på dispensgivningen. Detta alternativ går ut på att särskild restriktivitet ska gälla vid prövning i starkt exploaterade områden. Alternativet innebär inte att områden behöver redovisas på förhand, vilket innebär att alternativet är tids- och kostnadseffektivt och kan börja tillämpas vid ikraftträdan- det. En nackdel med alternativet är att det först vid den enskilda prövningen lämnas besked om platsen i fråga ligger inom ett område där särskild restriktivitet gäller. Förutsägbarheten är större i alter- nativ 1 eftersom en redovisning av vilka områden som avses sker på förhand. finns bestämmelsen i 7 kap. 26 § MB, som anger att en dispens måste vara förenlig med strandskyddets syften. Bestämmelsen innebär att även om särskilda skäl finns, kan dispens nekas om åtgärden inte är förenlig med något av strand- skyddets syften. Mot den här bakgrunden lämnar vi nedan ett förslag som innebär att tillämpningen ska vara särskilt restriktiv i vissa områden. Som vi har redogjort för i kapitel 3, ska prövningen av om en dispens är förenlig med strandskyddets syften enligt 7 kap. 26 § MB enligt bestämmelsens ordalydelse ske på samma sätt oavsett vilket område dispensen rör. Av förarbetsuttalandena framgår dock att det all- männas intresse varierar i olika fall. Det anges att det finns sådana fall där allmänintresset inte behöver hävdas med samma styrka som i fler- talet fall.52 Enligt Mark- och praxis ska särskild restriktivitet råda vid dispensprövningen om platsen för en tänkt åtgärd ligger inom ett område som är av riksintresse för naturvård och friluftsliv, och därtill inom utvidgat strandskyddsområde.53 Som vi har angett ovan, har vi i kapitel 5 dragit slutsatsen att ett stärkt strandskydd kan behövas i områden som har en hög exploa- teringsgrad och ett högt exploateringstryck och att sådana områden finns främst i städer och andra större tätorter samt i vissa fritids- husområden med högt exploateringstryck. I synnerhet i stora städer 2008/09:119 s. 29 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 88–91. 2008/09:119 s. 104 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 98. 53Mark- och dom , målnummer M 804–13 och Mark- och dom , målnummer M 1899–14. Ett mer differentierat strandskydd där många människor bor kan den orörda arealen av strandområde per person vara begränsad. För att åstadkomma en differentiering av strandskyddet i enlighet med direktiven, bör den restriktivitet som ska gälla vid dispens- och upphävandeprövningen tydliggöras och stärkas i områden med hög exploateringsgrad och högt exploaterings- tryck genom reglering i lagtext. Regleringen bör ske i 7 kap. 18 c §, så att det redan vid tillämp- ningen av de särskilda skälen ska ske en bedömning av områdens exploateringsgrad och exploateringstryck.