sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — Innebörden av instruktionen är bl.a. att Justitiekanslern och domstolarna särskilt ska beakta att yttrandefriheten är en grund- val för ett fritt samhällsskick och i tveksamma fall hellre fria än fälla. Det är dock tveksamt om de skäl som finns för att behandla t.ex. spioneri som ett tryck- och yttrandefrihetsmål när det är fråga om Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt anskaffning i publiceringssyfte är lika starka när det är fråga om brott mot skyddslagens avbildningsförbud. Det har ju inte funnits något syfte i skyddslagen att behandla t.ex. journalister annorlunda än andra. Sammanfattningsvis har kommittén, mot bakgrund av ovanstå- ende, avfärdat alternativet att låta olovlig avbildning av skyddsobjekt utgöra ett anskaffarbrott. En delegationsregel bör införas Det återstår då att överväga om det finns skäl att införa en delega- tionsregel som medför att avbildningsförbudet går att upprätthålla även när det är fråga om anskaffande av information i syfte att publi- cera denna i grundlagsskyddade medier. Detta sker i så fall genom att delegationsregeln ger utrymme för lagstiftning i vanlig lag på det område som annars skulle omfattas av grundlagarna. Införandet av en ny delegationsbestämmelse bör övervägas noga. Det finns redan ett antal sådana på vitt skilda områden och genom att tillföra en ny tillskapas ytterligare ett undantag från grundlagar- nas tillämpningsområde, med risken att detta öppnar upp för fler undantag . Det är dock grundläggande för säker- het att totalförsvarets skyddsvärden kan upprätthållas och i detta fall anser kommittén att en delegationsregel är nödvändig för att skydds- lagen ska kunna tillämpas på avsett sätt. Detta kommer förstås med- föra en inskränkning av anskaffarfriheten men innebära en anpassning till det rättsläge som ansågs gälla före Högsta domstolens avgörande. Det är således inte någon egentlig nyhet att tillämpa en delegationsregel på detta område. Kommittén anser mot denna bak- grund att en ny delegationsregel bör införas. Det kan i detta sammanhang noteras att ett undantag från an- skaffarfriheten inte innebär att yttrande- och informationsfriheten står helt utan skydd. Bland annat ska hänsyn tas till yttrande- och informationsfriheten när ett beslut fattas om att något ska vara skydds- objekt och eventuellt omfattas av ett avbildningsförbud. Ett sådant beslut ska nämligen alltid föregås av en noggrann avvägning mellan de rättigheter som stadgas i grundlagarna och de skyddsintressen som gör sig gällande. Vid en sådan proportionalitetsbedömning ska in- formationsfriheten – och då särskilt massmediernas legitima behov av att fritt kunna rapportera – beaktas (prop. 2009/10:87 s. 58, 67 och 68). Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt Bestämmelsen bör omfatta ansvar och ersättningsskyldighet I 1 kap. 12 § TF (till vilken det hänvisas i 1 kap. 18 § YGL) finns ett antal delegationsregler, men det finns också delegationsregler i andra paragrafer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. De befintliga delegationsreglerna är inte formulerade på ett en- hetligt vis och det finns inget allmänt rådande synsätt när det gäller den närmare rättsliga innebörden av dem. Flera av delegationsbestäm- melserna ger enligt ordalydelsen möjlighet att i lag meddela förbud i de frågor som omfattas av respektive bestämmelse. Detta anses även inkludera en möjlighet att i lag införa åtgärder som är mindre in- gripande än förbud, t.ex. att uppställa olika typer av villkor. Vidare öppnar bestämmelser av det här slaget för straffpåföljder och andra typer av rättsverkningar av överträdelser. Dessa delegationsbestäm- melser har dock inte ansetts innebära att det görs undantag från prin- cipen om censurförbud (se bl.a. prop. 2001/02:64 s. 55). Den delegationsregel som avser brottsliga anskaffningsmetoder är uppbyggd på ett annat sätt. Enligt bestämmelsen gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar och ersättningsskyldighet som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats. De gärningar som omfattas av bestämmelsen faller i både straffrättsligt och processuellt hänse- ende utanför grundlagarnas särskilda reglering. Det är alltså rätte- gångsbalkens regler som blir gällande. Bestämmelsen ger således inte utrymme bara för utdömande av påföljd utan även för beslut om ersättningsskyldighet, utvisning, förverkande och annan särskild rätts- verkan av brott. Denna bestämmelse har, före Högsta domstolens avgörande, ansetts omfatta anskaffanden i strid med skyddslagens avbildningsförbud och därmed även gett utrymme för ingripanden enligt skyddslagen, inklusive beslag och förverkanden. I 3 kap. 12 § YGL, som rör bl.a. visning av pornografiska bilder uttrycks delegationen i stället som att det i lag får meddelas före- skrifter om straff och särskild rättsverkan. Även detta uttryck öpp- nar upp för straffrättsliga bestämmelser i vanlig lag. Till skillnad från uttrycket ”ansvar och ersättningsskyldighet” omfattar dock inte detta uttryck skadeståndsskyldighet. Den bestämmelse som föreslås bör vara så begränsad som möjligt men ändå ge utrymme för att avbildningsförbudet i dess hel- het kan upprätthållas. Bestämmelsen måste alltså ge utrymme för både påföljd och särskild rättsverkan. Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt inte vara vanligt förekommande vid brott mot avbildningsförbudet. Det är dock inte uteslutet att ersättningsskyldighet kan uppkomma om kostnader uppstår t.ex. för att ändra installationer eller skalskydd som har avbildats. Mot den bakgrunden anser kommittén att bestäm- melsen, med förebild i 1 kap. 12 § 6 TF, bör möjliggöra föreskrifter om både ansvar och ersättningsskyldighet. I detta ligger även en möj- lighet att tillgripa tvångsmedel, t.ex. beslag och förverkande. Bestämmelsen bör placeras i en egen punkt i 1 kap. 12 § TF efter- som den inte har något direkt samband med övriga delegations- bestämmelser. Till skillnad från sådana delegationsregler som vid tillkomsten av- sågs öppna upp för eventuellt kommande reglering i vanlig lag innebär den delegationsbestämmelse som föreslås att det görs en öppning i grundlagen för redan befintlig lagstiftning. Bestämmelsen bör omfatta både avbildning, beskrivning och mätning Kommittén har beaktat de ändringar i skyddslagen som trädde i kraft , dvs. efter Högsta domstolens avgörande och även efter det att kommitténs direktiv beslutades. Brott mot skydds- lagens avbildningsförbud benämns nu olovlig avbildning av skydds- objekt och regleras separat i 30 a § skyddslagen. Av förarbetena till straffbestämmelsen framgår att bestämmelsen omfattar både avbildningar, beskrivningar och mätningar, men att begreppet avbildning har valts i brottsrubriceringen för att det skulle vara otympligt att i rubriceringen räkna upp även beskrivningar och mätningar. På motsvarande sätt används begreppet avbildningsför- bud i 7 § tredje stycket skyddslagen, dvs. som en benämning för både förbud mot avbildningar och förbud mot mätningar och beskrivningar (prop. 2017/18:102 s. 37 och 38). Begreppet avbildning i skyddslagen inkluderar dock inte generellt beskrivningar och mätningar. har i sitt avgörande endast uttalat sig om foto- grafering och annan avbildning av skyddsobjekt när syftet har varit att publicera bilderna. Det handlar alltså om förfaranden som ger upphov till bilder. Domstolen har inte uttryckligen tagit ställning till hur förbudet mot beskrivning och mätning av skyddsobjekt – eller de beskrivningar och mätresultat som dessa ger upphov till – för- håller sig till anskaffarfriheten. Det går alltså inte att av det avgöran- Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt det dra slutsatsen att skyddslagens förbud mot beskriv- ning och mätning av skyddsobjekt inte går att upprätthålla med gällande lagstiftning i en anskaffarsituation. Kommittén har därför ställt sig frågan om delegationsregeln bör omfatta även beskrivningar och mätningar. Det kan då konstateras att avbildning, beskrivning och mätning är likställda förfaranden i skyddslagens mening och att mätningar och beskrivningar av skyddsobjekt får sägas ha lika stark koppling till skyddsobjektet och dess informationsinnehåll som avbildningar av ett skyddsobjekt. Det finns alltså skäl att anta att Högsta dom- stolens tolkning, att dagens lagstiftning inte förhindrar anskaffande i publiceringssyfte, inte bara har bäring på avbildningar utan även på beskrivningar och mätningar. Till saken hör också att avbildningar, beskrivningar och mätningar kan förekomma i samma sammanhang, t.ex. genom foto-appar som gör att man kan mäta ett objekt som man fotograferar det, eller beskrivningar i anslutning till ett fotografi. Det finns då förstås en fördel med att med säkerhet veta att alla dessa former av infor- mationsinhämtning kan hanteras på samma sätt som en regelrätt av- bildning. Det skulle ge en mer teknikneutral reglering som under- lättar för tillämparen genom en tydlighet i att ingripanden kan ske oavsett om det är fråga om avbildning, beskrivning eller mätning och oavsett i vilket syfte anskaffandet sker. Kommitténs uppfattning är alltså att även beskrivningar och mät- ningar bör omfattas av delegationsregeln, för att säkerställa att av- bildningsförbudet går att upprätthålla även i dessa delar. Bestämmelsen bör anknyta till skyddslagens syften och skyddsändamål Med hänsyn till anskaffarfrihetens stora vikt i det tryck- och ytt- randefrihetsrättsliga systemet är det av betydelse att delegations- bestämmelsen inte får ett vidare tillämpningsområde än vad som är motiverat. Delegationsbestämmelsen kan därför inte vara allmänt hållen utan bör lämpligen anknyta till brottet olovlig avbildning av skyddsobjekt. Hänvisningen kan dock inte endast göras till skydds- lagen och till brottsrubriceringen eftersom detta skulle innebära att delegationsbestämmelsens innebörd enkelt skulle kunna ändras genom ändringar i vanlig lag. Delegationsregeln bör därför snarare beskriva Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt vad som krävs för att det ska vara fråga om olovlig avbildning. Detta är jämförbart med hur brottsbeskrivningarna är formulerade i den s.k. brottskatalogen och syftet bakom detta (prop. 1948:230 s. 92). Kommittén anser dock att det förhållandet att begreppet skydds- objekt, som används i brottsbeskrivningen, också får sin innebörd i lag, innebär att ytterligare avgränsning bör ske. Genom att hänvisa till skyddslagens syften och skyddsändamål begränsas delegations- regelns tillämpningsområde ytterligare. Delegationsregeln bör alltså inbegripa en beskrivning av lagens syften och skyddsändamål som knyter an till vad som anges i de inledande bestämmelserna i skydds- lagen. Yttrandefrihetsgrundlagen är enligt 1 kap. 3 § första stycket YGL tillämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel, typiskt sett tradi- radio- och tv-sändningar. Av andra stycket i bestämmelsen, den s.k. webbsändningsregeln, följer att som sändningar av program avses även tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av direktsända eller inspelade pro- gram, om starttidpunkten och innehållet inte kan påverkas av mot- tagaren. Det som avses är, något förenklat, sändningar via internet som antingen sker direkt (live) eller som utgör uppspelningar av förinspelat material, där mottagaren inte kan välja starttidpunkt för sändningen själv. Vid införandet av webbsändningsregeln 2003 var regeringens be- dömning att denna form av tillhandahållanden i och för sig redan omfattades av grundlagsskydd genom den befintliga regleringen av sändningar av program, men att det fanns skäl att förtydliga regler- ingen så att detta uttryckligen framgick. Bestämmelsen har förtydligats ytterligare därefter, varvid det har gjorts klart att webbsändningar skiljer sig från traditionella radio- och tv-sändningar genom att det är mottagaren som ser till att sänd- ningen startas. Det har också förtydligats i databasregeln att data- basregeln inte gäller för webbsändningar. Sedan webbsändningsregeln infördes har såväl de tekniska möjlig- heterna för inspelning som tillgången till sändningsfunktioner ut- vecklats avsevärt. Webbsändningar är till allt större del separata sändningar och inte simultansändningar av traditionellt sända tv- och radioprogram, vilket var det som främst åsyftades när regeln infördes. Kommittén har mot den bakgrunden getts i uppdrag att göra en översyn av hur dagens utbud för inspelning och tillhandahållande av sändningar via internet förhåller sig till webbsändningsregeln. Det finns enligt direktiven också skäl att överväga om webbsändnings- regeln, med hänsyn till den tekniska utvecklingen, fortfarande kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd. Eftersom det i förarbetena anges att den ursprungliga regeln om sändningar av program omfattar de tillhandahållanden webbsändnings- regeln vid införandet var avsedd att träffa bör enligt direktiven över- synen omfatta även den bestämmelsen. Kommittén ska också analysera webbsändningsregelns förhållande till databasregeln och lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade. Huvudregeln vad gäller publiceringar på internet är att dessa faller utanför tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden, vilket innebär att grundlagsskyddet i stället finns i regeringsformen. Det medför bl.a. att meddelarskydd och en- samansvar inte gäller och att yttranden som huvudregel prövas enligt vanlig lag. Det är allmän åklagare, alltså inte Justitiekanslern, som leder förundersökningen och väcker åtal. Det blir inte heller fråga om någon yttrandefrihetsrättegång med jury, utan åtal väcks vid allmän dom- stol där det hanteras som ett vanligt brottmål. Den s.k. instruktionen gäller inte vid denna prövning. Från huvudregeln görs det dock undantag genom databasregeln och webbsändningsregeln (se nedan). Syftet med webbsändningsregeln var alltså vid införandet främst att simultana sändningar via internet skulle få samma grundlags- skydd som de traditionella radio- och tv-sändningarna, dvs. omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen (se prop. 2001/02:74 s. 41). Sålunda tillämpas webbsändningsregeln på program som direktsänds i programföretagens s.k. playtjänster parallellt med etersändningen. Det har dock med teknikens utveckling också tillkommit nya sänd- ningssätt som kan omfattas av webbsändningsregeln. Kommittén har låtit genomföra en kartläggning av hur dagens ut- bud ser ut vad gäller inspelning av ljud och bild och vilka plattformar det finns för sändningar på internet. Kartläggningen är inte begrän- sad till webbsändningar i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Kom- mitténs ställningstaganden till vilka sändningar över internet som omfattas av webbsändningsregeln finns i avsnitt 10.5.1. Den kartläggning som kommittén låtit göra redovisas i sin helhet i bilaga 3. Nedan lämnas en sammanfattning av delar av kartläggningen. Olika typer av sändningar Sändningar över internet – direktsändningar eller sändningar enligt tablå –är av mycket skilda slag. Det kan t.ex. vara fråga om privatper- soners livesändningar på Facebook eller Instagram från en mobiltelefon, surfplatta eller dator. Det kan också vara fråga om mer organiserade sänd- ningar av t.ex. datorspelande på webbplatser för e-sport eller sändningar av möten, föreställningar och evenemang. Utbildning och information kan livesändas t.ex. via YouTube. Det förekommer också olika typer av obemannade sändningar, från fast kamera eller från drönare, t.ex. från byggarbetsplatser, vägar, fågelholkar och utfodringsplatser. Man kan få tillgång till sändningarna via webbplatser eller applikationer (”appar”). Radiosändningar över internet förekommer också. Det är både fråga om sändningar av etablerade programföretag och av enskilda personer, föreningar och liknande som med dagens teknik enkelt kan starta sin egen radiostation med hjälp av ett abonnemang för webbsänd radio. Det förekommer vidare sändningar över internet som används i olag- liga eller moraliskt tvivelaktiga sammanhang. Även sådana sändningar kan göras enkelt med god bildkvalitet och innehålla tilläggstjänster som betalväxel eller integritetsskydd för tittaren. Det kan t.ex. vara fråga om sändningar av sexualbrott som tittaren ser vid ett givet tillfälle mot betal- ning. Det förekommer också vadslagning på olagliga verksamheter, t.ex. kamphundsfighter. Direktsändningar kan ske från olyckor och dödsfall, t.ex. vid självmord. Det förekommer dessutom att tittarna kan beställa ett visst innehåll. Det kan bl.a. vara fråga om att beställa en viss typ av brott, t.ex. våldsbrott, sexuella övergrepp eller inbrott. Den person som sedan utför brottet live-sänder detta så att beställaren och andra kan se brottet i realtid. Sociala medier kan användas som tablåer för att avisera sändningstid och innehåll för sändningarna. Materialet kan tas bort från internet när sändningen är klar. En del webbsändningstjänster har filter som ska hindra vissa typer av sändningar men det är sannolikt enkelt att kringgå dessa filter eller att använda en egen webbserver för att undvika upptäckt. Tro- ligen förekommer sändningar av olagliga handlingar i stor omfattning. Marknaden för sändningar över internet Mycket talar för att marknaden för sändningar över internet ökar. Enligt rapporten 2018 från Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) ökar konsumtionen av webbaserad media medan tradi- tionell tv ser ut att nära nog stagnera. Radio samt dagstidningar minskar i betydande utsträckning. Framför allt är det live-streaming och e-sport som ökar snabbt. Det förhållandet att sociala nätverk som Facebook, YouTube och Twitter har infört kostnadsfria livestreamingfunktioner bidrar till detta. Det gör även det förhållandet att det för t.ex. företag och föreningar finns många alternativ för att sända över internet, utan att det krävs stor kunskap eller stora investeringar. Teknik för sändningar över internet Det finns två huvudsakliga principer för sändning över internet. An- tingen svarar sändaren själv för all teknik och utrustning eller så köper sändaren utsändningsfunktionen som en molnbaserad tjänst. Sändaren behöver då bara hantera själva kameran, vanligtvis en mobiltelefon. Det finns också ett antal kombinationer av de två huvudprinciperna. Det finns en stor mängd leverantörer som erbjuder plattformar för direktsänd webbsändning av video och ljud. Däribland finns sociala medier som YouTube, Facebook, Instagram och Twitter. Alla dessa har tilläggs- funktioner som tillåter direktsänd video. Det finns andra specialiserade plattformar för bl.a. gaming och e-sport, t.ex. Twitch, samt kommersiella plattformar som riktar sig till föreningar, offentliga organisationer och företag. Vanligtvis kallas denna grupp av tjänsteleverantörer av direkt- sändningar och on demand-tjänster för , CDN (innehålls- och distributionsnät). Flera CDN-leverantörer erbjuder sina kunder en egen kanal och egen webbplats för sändningen samt möjlighet att lagra tidigare sändningar och ladda upp annat inspelat material. Vissa CDN-leverantörer till- handahåller också programvara för att administrera och tekniskt anpassa sändningarna, exempelvis mixning av flera ljud- och videokällor. För det fall att man själv vill ta ansvar för sändningen när det gäller teknik, programvara och utsändning finns det färdiga paket med server och programvaror för 10–. Därutöver tillkommer kost- nader för att hålla sig uppdaterad med den tekniska utvecklingen och att vid behov skala upp verksamheten. Att i stället sända över en molntjänst innebär att det finns möjlighet att utvidga verksamheten utan att behöva betala för ny utrustning. Sän- daren betalar för sina behov och för hur mycket tjänsten används. CDN- leverantören får anpassa sin kapacitet efter hur många tittare som finns. En annan fördel är att det endast behövs en begränsad kunskap om internetsändningar eftersom tjänsterna hanterar de flesta delmoment som behövs för en sådan sändning. Det enklaste sättet är att använda en mobiltelefon eller en surfplatta med CDN-leverantörens app installerad. Det kan t.ex. vara fråga om direktsändning via Facebook eller YouTube. För att få bättre kvalitet och t.ex. kunna använda externa kameror och flera mikrofoner krävs annan utrustning och programvara samt an- tingen en CDN-leverantör med rätt kapacitet och tjänster eller en egen medieserver med all teknik. För mer avancerade sändningar från event eller publika platser kan en bärbar box vara ett alternativ. En sådan box kan hantera flera kameror och även inspelat material. Den kan dessutom användas med batteri- drift. En sådan hårdvara kan kopplas direkt till en CDN-leverantör för sändning. När det gäller obemannade sändningar från t.ex. fågelholkar finns det färdiga paket med webbkamera, minidator och 4G-abonnemang i en vattentät låda. För miljöer där det saknas elförsörjning kan paketet kom- pletteras med ett batteri som laddas av solenergi. Ett alternativ för att genomföra mer avancerade sändningar över internet är att köpa teknik och utsändning som tjänst. Det finns flera produk- tionsbolag som erbjuder både studio för inspelning av program och platt- form för direktsändningar på internet. Produktionsbolagen har all nöd- vändig utrustning som behövs och bistår med personal som sköter denna. Det finns också billiga webbaserade sändningstjänster för mobila en- heter. I dessa tjänster ingår all teknik och alla funktioner. Ett exempel är Solidsport som riktat in sig mot idrottsklubbar och föreningsliv. En klubb kan skapa en egen kanal hos Solidsport och via deras tjänst live- sända klubbens matcher eller träningar antingen på den egna kanalen eller på Solidsports webbplats. Det som behövs är ett kostnadsfritt abonne- mang, en internetuppkoppling och en mobilkamera eller surfplatta av god kvalitet med aktuell app installerad. Att starta en webbradiostation kan vara lika enkelt som att starta en sändning av video med mobiltelefon. Det som behövs är en dator med programvara och en mikrofon kopplad till ett abonnemang från någon av de kostnadsfria eller kommersiella sändningsplattformarna som finns för radio, t.ex. Radionomy eller Radio.co. Dessa plattformar står för i stort sett all teknik som krävs för att sända över internet. De publicerar även radiostationen på officiella stationslistor och för statistik över antal lyssnare m.m. Som nämnts ovan faller publiceringar på internet utanför tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden om de inte omfattas av databasregeln eller webbsändningsregeln. Databasregeln ger under vissa förutsättningar grundlagsskydd för yttranden som sker genom tillhandahållanden till allmänheten ur data- baser. En databas definieras i yttrandefrihetsgrundlagen som en sam- ling av information lagrad för automatiserad behandling. Databasregeln har funnits sedan yttrandefrihetsgrundlagens till- komst. Bakgrunden till regeln var att traditionella massmedieföretag hade börjat använda överföringar via elektromagnetiska vågor för att förmedla upplysningar till allmänheten på liknande sätt som de gjorde med det tryckta ordet. Uttryckssättet ”med hjälp av elektromagnetiska vågor ” var ett sätt att få grundlagen att bli tillämplig på alla då kända varianter av radio- och trådsändningar oberoende av om de förmed- lade yttranden genom ljudradio, television, videotex (se avsnitt 6.4), telefax, eller i andra moderna tekniska format och oberoende av om digital teknik kom till användning (prop. 1990/91:64 s. 107 och 108). Skyddet utformades som ett kompletterande skydd till den traditio- nella verksamhet som bedrevs i form av tryckta skrifter, radio och tv. Databasregeln har ändrats tillkomst, fram- för allt för att anpassa bestämmelsen till teknikutvecklingen. Ett övergripande krav för att databasregeln ska vara tillämplig är att det ska vara fråga om ett tillhandahållande ur en databas med hjälp av elektromagnetiska vågor.