sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Åena sidan hävdades att ordalydelsen borde ha företräde framför förarbetena vilket innebar att ersättning skulle kunna lämnas i strid med annan lagstiftning vid åtskilliga typer av ingrepp i markanvänd- ningen även då dessa motiverades av miljö- eller säkerhetsskäl. Å andra sidan framfördes åsikten att det just vid tolkningen av reger- ingsformens bestämmelser om fri- och rättigheter fanns särskild anled- ning att beakta förarbetena. Grundlagsändringen blev även föremål för diskussion vid miljö- balkens tillkomst. anslöt sig till den senare uppfattningen att bestämmelsen skulle tolkas i enlighet med de otve- tydiga förarbetsuttalandena vilket innebar att ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen inte oundgängligen motiverade någon utvidgning av gällande ersättningsregler. Lagrådet ansåg dock att den begräns- ning av ersättningsrätten som följde av ersättningsreg- ler skulle stå i strid med bestämmelsen i regeringsformen om den senare tolkades enligt ordalydelsen och att lagtexten i grundlagen såle- des fått en utformning som inte motsvarade lagstiftarens intentioner. Mot bakgrund av Lagrådets uttalande, den akademiska debatten och ett flertal motioner som krävde en översyn av formuleringen i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen, fick författnings- utredning i uppdrag att lämna förslag till ny lydelse av bestämmelsen. Då man inte lyckades nå en bred uppslutning kring någon av de lös- ningar som prövats lämnade utredningen inget förslag till ändrad lydelse. Frågan togs upp igen grundlagsutredning. Grund- lagsutredningen ansåg att den närmare avgränsningen av det område där en rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl ska finnas bör ske genom vanlig lag och föreslog ett nytt tredje stycke i grundlagsbestämmel- sen med denna innebörd. Förslaget antogs av och ändring- arna trädde i kraft . Det nya tredje stycket fick där- med följande lydelse (2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen). Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. 5.2.2Innebörden av regeringsformens egendomsskydd Skydd mot expropriation och rådighetsinskränkningar I 2 kap. 15 § första stycket anges skyddet mot att berövas sin egen- dom. Där anges att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det all- männa eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. I begreppet expropriation och annat sådant förfarande avses tvångs- övertagande av äganderätt eller annan särskild rätt med ett ekono- miskt värde, till exempel nyttjanderätt, servitut eller jakträtt6. 6NJA 1989 s. 20. avser inte andra typer av tvångsavhändelse, som till exempel förstö- relse, böter, skatt eller utmätning. När det gäller rådighetsinskränkningar för mark eller byggnad avses i bestämmelsen till exempel byggnadsförbud, användningsför- bud, strandskydd, och förbud mot skogsbruksåtgärder enligt skogs- vårdslagen eller till följd av områdesskydd. Skyddet mot rådighets- inskränkningar omfattar både markägaren och den som innehar en särskild rätt i fastighet eller byggnad. Grundlagsskyddet omfattar inte inskränkningar till följd av avtal eller annars genom åtgärder av enskilda.7 Inte heller bör avtal med det allmänna, till exempel natur- vårdsavtal, anse omfattas av skyddet. I vart fall så länge dessa är slutna under reell frivillighet och inte under hot om expropriation. Den enskildes egendom är dock inte ovillkorligt skyddad. Samhäl- lets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvars- ändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste kunna tillgodoses. För sådana särskilt ange- lägna ändamål finns, som en sista utväg, möjlighet att tvångsvis ta i anspråk enskilds egendom eller begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att till exempel anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen, vilket framgår av sista meningen av första stycket. Detta kriterium ska vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstift- ning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget ska få ske. Den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen är inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjlig- heterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild be- tydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekrea- 1993/94:117 s. 49. tion och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av vägar och andra kommunikationsleder med mera kan utgöra ett ange- läget allmänt intresse. Vad som kvalificeras som ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rätts- säkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Ut- trycket i regeringsformen är avsett att anknyta till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt Europakonventionen.8 Bestämmelsens andra stycke anger att den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättningen ska be- stämmas enligt grunder som anges i lag. Begreppet full ersättning innebär att hela den ekonomiska förlust som uppkommer genom ingreppet ska ersättas. Även med en grund- lagsfäst huvudprincip om full ersättning ger bestämmelsen uttryck- ligt utrymme att i vanlig lag utforma exempelvis värderingsregler och regler om vilka typer av förluster som ska vara ersättningsgilla på olika sätt. Sådana principer för ersättningens bestämmande återfinns framför allt i expropriationslagen. Principen om full ersättning inne- bär dock att om en lagbestämmelse inte når upp till den nivå som grundlagen kan anses kräva, ska regeringsformen träda in och fylla ut rätten till ersättning till dess miniminivå – full ersättning.9 Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Vid rådighetsinskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljö- 1993/94:117 s. 48. 9NJA 2007 s. 695. Här fann HD att ersättning skulle utgå för ekonomisk skada, om än obe- tydlig, trots att någon skillnad i marknadsvärdet inte kunde fastställas vid tillämpning av expro- priationslagen. skydds- eller säkerhetsskäl begränsas dock rätten till ersättning av vad som följer av lag i fråga om rätt till sådan ersättning. Vid rådighetsinskränkningar krävs således inte att full ersättning ska utgå för intrånget. Vid inskränkningar av de särskilt uppräknande allmänna intressena hälsoskydd, miljöskydd och säkerhet saknas även grundlagsskyddad rätt till ersättning. Vid tillkomsten av den begräns- ningen i bestämmelsen, som kom till uttryck genom 2011-års grund- lagsreform uttalade regeringen: Förslaget innebär att den detaljerade avgränsningen av det område där ersättning bör lämnas får göras i vanlig lag. Vid stiftande av lag som med- för rätt för det allmänna att inskränka användningen av mark eller byggnad av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl får det därför övervägas om en rätt till ersättning ska införas. Huvudregeln att rätt till ersättning föreligger när det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad påverkas inte av förslaget. Rätt till ersättning föreligger som nämns ovan således exempelvis vid inskränkningar till följd av be- slut enligt om nationalparker, naturreservat, kulturreservat och biotopskyddsområden. Genom det föreslagna tredje stycket klargörs dock att när det gäller rätten till ersättning vid ingripanden som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av vanlig lag. Denna undantagsregel omfattar t.ex. de bestämmelser i miljö- balken som tidigare fanns i hälsoskyddslagen och miljöskyddslagen.10 Miljöskydd med mera. Begreppet miljöskydd definieras inte närmare i lagmotiven. Genom att i motiven exemplifiera att huvudregeln i 2 kap. 15 § andra stycket om att ersättning ska utgå gäller för områdesskydd torde det dock gå att dra slutsatsen att sådan naturvård som syftar till att bevara viss naturmiljö inte omfattas av begreppet miljö- skydd. Att inskränkningar till hindrade av föroreningar faller under begreppet är däremot närmast självklart och följer av den internatio- nellt erkända principen om att förorenaren betalar (Polluter Pays Principle).11 I förarbetena saknas dock vägledning om hur distinktionen i övrigt ska göras mellan naturvård och miljöskydd, till exempel beträffande hur inskränkningar till skydd av fridlysta arter i ett område ska kate- goriseras.12 2009/10:80 s. 169 f. 2009/10:80 s. 169. 12Se även SOU 2013:59 s. 57 ff. Som anvisning till situationer där ersättningsrätt bör utgå för in- skränkningar som motiverats av miljöskyddsskäl, och därmed inte om- fattas av ersättningsrätten i andra stycket, angavs förhållanden där det inte framstår som rimligt att den enskilde ensam får bära hela den ekonomiska bördan vid rådighetsinskränkningar. Frågan aktualiseras vid ingripanden som beror på omständigheter helt utanför den enskil- des kontroll och som drabbar den enskilde mycket hårt. I sådana situ- ationer skulle en avvägning mellan de allmänna och de enskilda intres- sena kunna leda till bedömningen att den enskilde bör få ersättning.13 Varken lydelsen av undantagsregeln i tredje stycket eller dess för- arbeten gav något uttryckligt svar på frågan om anvisningarna endast riktades till lagstiftaren eller även utgjorde rättslig grund för ersätt- ning i det enskilda fallet. fann emellertid i ett upp- märksammat mål som rörde ersättning för inskränkningar för fiske i älv, NJA 2014 s. 332, att bestämmelsen gav uttryck för en all- män rättsgrundsats som kan åberopas av enskild mot staten då uttryck- lig reglering av ersättning saknas. Inskränkningarna i fisket i älven var motiverat främst för att skydda den vilda laxen vilket föranledde en prövning av frågan även om vad som utgör miljöskydd. HD ut- talade i denna fråga: Generellt sett måste en enskild tåla inskränkningar i sin fiskerätt till följd av fiskevårdande föreskrifter. Till grund för fiskerestriktionerna i älv låg angelägna miljöskäl. Restriktionerna syftade dock närmast till att bevara miljön, inte till att avvärja risker mot denna. HD fann vidare att fiskerestriktionerna, mot bakgrund av att det drabbade de enskilda mycket hårt och oförutsägbart, stod i klart miss- förhållande mellan det allmännas fördel av rådighetsinskränkningen och den belastning som denna medförde för klagandena. Vidare an- förde HD: Vid en intresseavvägning framstår det därmed - också med beaktande av den principiella utgångspunkten att ersättning normalt inte utgår vid inskränkningar av miljöskyddsskäl - inte som rimligt att inskränkningen av klagandenas rådighet till sina områden ska kunna göras utan att någon ersättning utgår för den förlust som restriktionerna har orsakat dem. Hänsynen till klagandenas intressen kräver sålunda att de får ersättning för rådighetsinskränkningen. 2009/10:80 s. 169. HD synes därmed ha kommit fram till att fiskeförbud, trots att det avsåg att bevara miljön och inte skydda den mot skada, aktualiserade undantagsregeln om miljöskydd. Även undantagsregeln fick dock ge vika i det enskilda fallet, vilket motiverades av de enskildas intresse av ersättning.14 Vid denna tolkning skulle begreppet miljöskydd i 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen även kunna anses omfatta andra inskränk- ningar i pågående markanvändning, som har till syfte att bevara mil- jön. Till exempel när avverkning av skog förbjuds till skydd för arter som omfattas av artskyddsförordningen. Artskyddsförordningen inne- håller inte några ersättningsregler, vilket då skulle anses förenligt med undantagsregeln. Ersättningsrätt skulle däremot kunna utgå direkt med stöd av regeringsformen om det vid en intresseavvägning i det enskilda fallet inte är rimligt att inskränkningen av klagandenas rådig- het till sina områden görs utan att någon ersättning utgår. Utgångs- punkten vid denna prövning skulle då kunna vara att tröskeln för ersättning är lägre vid bevarande av miljön (naturvård) än att avvärja risker mot miljön (föroreningar etc.). HD hade nämligen kommit fram till att restriktionerna varit motiverade av angelägna miljöskäl som ”dock” närmast syftat till att bevara miljön, inte till att avvärja risker mot denna. Denna distinktion av syftet med restriktionerna torde ha spelat roll vid den efterföljande proportionalitetsbedöm- ningen, som utmynnade i att ersättning skulle utgå. Huruvida ersättningsrätt enligt regeringsformen för inskränkningar till följd av artskyddsförordningen skulle ingå i en proportionalitets- bedömning prövades av Mark- och i rättsfallet MÖD 2017:7. Målet rörde dispens enligt 15 § artskyddsförordningen för att slutavverka skog inom ett område där inventering visat förekomst av svampen bombmurkla. Arten omfattas av de natio- nella fridlysningsbestämmelserna i 8 § artskyddsförordningen. Enligt den bestämmelsen är det förbjudet att bland annat ta bort eller skada exemplar av bombmurkla om bevarandestatus riskerar att på- verkas. Mark- och argumenterade för att undan- 14Det bör dock noteras att HD tog ställning till regeringsformens tidigare lydelse som var tillämplig i det aktuella målet. Målet rörde förhållanden som uppkommit och den rätts- liga argumentationen utgår därför från regeringsformen i dess lydelse före . Egendomsskyddet reglerades då i 2 kap. 18 § regeringsformen utan att uttryckligen undanta miljö- skyddsintresset från ersättningsrätten. HD konstaterar dock att ersättningsrätten vid rådighets- inskränkningar är sakligt överensstämmande med nu gällande rätt (p. 10) och att undantagen för bl.a. miljöskydd ansågs följa även av den tidigare bestämmelsen, om än inte uttryckligen (p. tagsregeln på grund av miljöskyddsskäl15 var tillämpligt i fallet. Vidare anfördes att NJA 2014 s. 332 i och för sig medgav att en ersättnings- rätt skulle kunna föreligga vid inskränkning av rådigheten vid tillämp- ning av reglerna i artskyddsförordningen. Domstolen bedömde dock frågan som osäker och att ersättning under alla förhållanden förut- sätter att talan väcks mot staten, vilket inte varit lagstiftarens avsikt då artskyddsreglerna infördes. Domstolens slutsats blev i stället att det vid en dispensprövning enligt artskyddsförordningen skulle göras en proportionalitetsbedöm- ning som innebär att dispens skulle medges om pågående markanvänd- ning avsevärt försvårades. Vid denna bedömning påpekade domstolen att miljölagstiftningens utgångspunkt för begränsningar i pågående markanvändning synes vara att mer betydande inskränkningar ska leda till ersättningsrätt, när behovet av miljöskydd föranleds av omstän- digheter som den enskilde markägaren inte råder över. När ersätt- ningsrätt inte följer av den lag eller det bemyndigande som medger begränsning i pågående markanvändning ansåg domstolen följaktli- gen att bestämmelserna i artskyddsförordningen inte kan anses varit avsedda att innebära någon betydande inskränkning av egendoms- skyddet. Möjligheten till ersättning genom att väcka talan mot staten med stöd direkt av regeringsformen ska därmed inte vara en del av proportionalitetsbedömningen.16 Även begreppet miljöskydd förefaller genom avgörandet ha fått en vidare innebörd där bevarande av natur och skydd mot miljöskador synes sammanfalla.17 Detta kan ytterligare försvåra tolkningen av reger- ingsformens ersättningsrätt. Det bör i sammanhanget även nämnas att Bombmurklemålet i sak handlade om en nationellt fridlyst art. En art som är skyddad av EU:s art- och habitatdirektiv kan tänkas inne- bära en annan slutsats motiverad av det strikta skydd som uppställer och den praxis som utvecklas av för dessa arter. Ytterligare rättsfall är därmed att vänta om inte lagstiftningen 15I domen anges dock att 2 kap. 15 § tredje stycket undantar inskränkningar av miljöskäl, med vilket får förmodas avses begreppet miljöskyddsskäl. 16Domstolen var inte enig på denna punkt. De två skiljaktiga ledarmötena ansåg att en propor- tionalitetsbedömning borde kunna leda till slutsatsen att det allmänna intresset av artbevar- ande innebar att dispensansökan ska avslås trots att det saknas ersättningsbestämmelser och att den enskilde då hänvisas att väcka talan mot staten. Se även , , Om bombmurklor och egendomsskydd i till , 2018, s. 113. 17Distinktionen är dock kritiserad i doktrin, se t.ex. Se t.ex. , , Den svenska miljörätten, (4 uppl)., s. 468, som anser att principen om att förorenaren betalar, ur miljösynpunkt, bör göras gällande även på naturvårdens område. uppdateras på detta område.18 Det ingår dock inte i denna utrednings uppdrag att se över artskyddsförordningens regler, som ska hanteras i en annan ordning.19 Den som vill ändra markanvändningen genom att till exempel bygga en anläggning, bryta mark för nytt jordbruk eller anlägga en skog på ett tidigare obevuxet område krävs ofta ett tillstånd av något slag. Egendomsskyddet har inte till avsikt att skydda förväntningar om en ändrad markanvändning. Skyddet omfattar däremot pågående mark- användning.20 Endast det faktum att ett visst tillstånd krävs för en åt- gärd innebär dock inte att det är frågan om ändrad markanvändning. Det ska vara fråga om sådana mer grundläggande tillstånd som är nöd- vändiga för att en verksamhet av en viss karaktär över huvud taget ska kunna bedrivas. Ytterst får gränsen mellan pågående och ändrad mark- användning göras genom en bedömning av samtliga omständigheter i det särskilda fallet och vad som allmänt sett framstår som samma eller en annan verksamhet. Vid den bedömningen kan det vägas in också om verksamheterna skiljer sig i fråga om exempelvis omlopps- tider, såsom mellan jordbruk och skogsbruk. Det kan i vissa fall finnas skäl även att pröva om en ny användning får påtagligt annorlunda konsekvenser för miljön.21 Begreppet avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten infördes genom lagstiftningsärende om bland annat ny byggnadslag i naturvårdslagen, byggnadslagen och byggnadsminneslagen. Bedömningen av om kvalifikationsgränsen är uppnådd måste göras i två led. För det första måste det konstateras att ett ingrepp sker i pågående markanvändning och för det andra att detta medför att denna avsevärt försvåras inom berörd del av fastig- heten. Uttrycket återfinns främst i markreglerande bestämmelser som 31 kap. 4 § och 14 kap. 10 och 11 §§ . Skogsvårdslagens bestämmelser om hänsyn är ett annat exempel. lagstiftningsärende diskuterades begreppet pågående mark- användning. Där konstaterades att begreppet skulle ges en relativt Mark- och pågående mål M 7888-19 (tjäder). 2020:58, Översyn av artskyddsförordningen. 2 s. 329 f. och 338 och prop. 2009/2010:162 s. 72. 21NJA 2015 s. 323 p. 8–9. Markägare som genom föreskrifter eller beslut hindras från att vidta en naturlig och normal rationalisering av på- gående markanvändning ansågs vara berättigade till ersättning. Exakt var gränsen ska dras skulle dock, enligt departementschefen, bestäm- mas från fall till fall beroende på vilken typ av markanvändning det är fråga om och med utgångspunkt i vad som fram- står som en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen. Vidare angavs att det vid bedömningen ska tas hänsyn till det allmän- nas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder så som den kommer till uttryck i relevant lagstiftning eller på annat sätt.22 En underförstådd och självklar begränsning i uttrycket pågående markanvändning är att endast lagenlig användning av mark eller bygg- nad berättigar till ersättning. Vid införande anfördes följande. Någon rätt till ersättning finns därför inte vid myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller hänsynskrav följs. Verksam- hetsutövaren är vidare skyldig att följa hänsynsreglerna, oavsett om myn- digheten ingriper eller inte. sker ingripanden från det allmänna sedan ny kunskap eller nya problem har framkommit. Hänsynsreglerna syftar till att möta även ny- upptäckta hot. Inte heller i dessa situationer har därför verksamhets- utövaren rätt till ersättning för att han tvingas följa gällande regler. Det resonemang om lagenlighet som förts har knutits till uttrycket pågående markanvändning. Om lagenligheten i stället knyts till uttrycket ”avsevärt försvåras” betyder det att markanvändningen aldrig kan anses försvårad så länge det allmännas beslut enbart går ut på att fastighets- ägaren skall följa en hänsynsregel.23 En åtgärd som varit ett led i pågående markanvändning kan således i ett senare skede förbjudas, utan att ersättningsrätt för den delen aktualiseras. Utgångspunkten för huruvida en inskränkning be- rättigar till ersättning ska bland annat ta i beaktande det allmännas syn på lämpliga brukningsmetoder så som det kommer i uttryck ge- nom lag.24 Ett sådant exempel är införandet av det generella förbudet mot hyggesplöjning som markberedningsmetod inom skogsbruket. 22SOU 2013:69 s. 51 samt prop. 2 s. 333 f. 1997/98:45 del 1 s. 551. 24Miljöbalkens betydelse för vilka åtgärder som ska anses utgöra laglig markanvändning i en skogsbrukskontext är omdebatterat, se bl.a. , , Skogen som livsmiljö, 2012 s. 138 ff. med där angivna referenser. , gäller den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) som lag i . ratifice- rade konventionen , men genom lag klargörs konventionens ställning som rättskälla i svensk rätt. I förarbetena till konventionslagen förutsätts svensk rätt i allmän- het stå i överenstämmelse med de krav som gäller enligt konventio- nen25, men i takt med utvecklingen av rättspraxis, som tolkar konventionens innehåll, måste svensk lagstiftning och rättstillämpning ständigt ses över för att tillse att avvikelser inte sker. Till konventionen hör ett antal tilläggs- och ändringsprotokoll. Av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen, vilket ratifi- cerades av , framgår skyddet för egendom. Där stadgas att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelserna inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överens- stämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betal- ning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Begreppet egendom i artikel 1 har en självständig och vidsträckt innebörd. Med egendom avses inte bara fast eller lös egendom utan också begränsade sakrätter, fordringar och immateriella rättigheter. Vid samtliga slag av äganderättsintrång gäller en proportionalitets- princip som innebär att nödvändigheten av intrånget i det allmännas intresse måste balanseras mot det men som den enskilde lider av in- trånget. har uttalat att vid avgörandet om ett ingrepp i den enskildes rätt är proportionerligt ska hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form.