sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — Vid sidan av pro- ducenternas insamling blir det tillåtet för ytterligare fem typer av aktörer att samla in textilavfall. Detta innebär bland annat att ideella aktörer kan fortsätta samarbeta med de kommuner som upplåter plats för deras insamlingskärl samt att butikernas insamlingsinitiativ kan fortsätta att utvecklas. Det innebär även att de delar av dagens insamling som skett i strid med det nuvarande regelverket blir laglig. 12.3Behandling av textil och textilavfall i enlighet med avfallshierarkin Enligt kommittédirektivet ska utredaren särskilt beskriva hur för- slagen påverkar möjligheten att behandla textil och textilavfall i en- lighet med avfallshierarkin. Utredningen bedömer att förslaget på kommer att medföra att betydande delar av det svenska textilavfallet kan behand- las högre upp i avfallshierarkin än vad som är fallet. blandas stora delar av textilavfallet med övrigt avfall och skickas till förbränning med energiåtervinning. Kravet på utsortering av textilavfall i kombination med högt ställda mål för insamlingen och den vidare behandlingen av det insamlade materialet innebär inte bara att det blir möjligt att behandla avfallet högre upp i hierarkin. Det innebär även att de skyldigheter som följer av avfallshierarkin tydlig- görs samt att det via rapporteringskraven skapas transparens kring vad som faktiskt händer med textilavfallet. Som framgår ovan har utredningen även strävat efter att bevara existerande initiativ för insamling av textil. De aktörer som endast samlar in textil, och inte textilavfall, har en central roll i arbetet med att förebygga att avfall uppstår. Dessa aktörer berörs överhuvudtaget inte av förslaget och de kan därför fortsätta att utveckla sin verksam- het. Utredningen föreslår även att såväl hushåll som verksamheter ska erhålla information om textilens miljöpåverkan och vikten av att i första hand förlänga textilens aktiva livslängd och förebygga att avfall uppstår. Under arbetet med utredningen och i kontakter med branschföre- trädare och experter har olika typer av konsekvenser som riskerar att uppstå när ett producentansvar införs diskuterats. Nedan följer en kort redogörelse för dessa diskussioner och vilka åtgärder utredningen vidtagit för att motverka att de uppstår. En återkommande diskussion har rört risken för att det kommer att uppstå berg av insamlat textilavfall för vilket det saknas avsättnings- möjligheter. utgör visserligen en jämförelsevis liten marknad men parallellt med att ett producentansvar införs i ska samt- liga EU-länder börja samla in textil separat. Tillgången på insamlat textilavfall kommer att därmed att öka betydligt. är det även främst ekonomiska skäl som avgör om konsumenter väljer secondhand framför nyproducerade textilier. I takt med att antalet medelinkomsttagare i världen ökar finns det därmed en risk att efterfrågan på textilavfall som förberetts för återanvändning kom- mer att minska. I kombination med EU:s förbrännings- och deponi- förbud för avfall som samlats in separat riskerar därmed insamlings- systemens efterfrågan på olika typer av materialåtervinning att, åtminstone initialt, vida överstiga den tillgängliga kapaciteten. För att ny teknik för fiberåtervinning ska utvecklas och kapaci- teten utökas krävs det också att det finns tillverkare som efterfrågar den återvunna fibern. Införandet av ett producentansvar innebär inte med automatik att denna efterfrågan kommer att öka och det kan komma att krävas kompletterande åtgärder för att öka andelen åter- vunnen fiber som används vid tillverkning av nya textilier Utredningen kan dock konstatera att det pågår mycket forskning och att många aktörer driver på för att utvecklingen ska gå framåt (se avsnitt 4.8.5). offentliggjorde Renewcell sina planer på att etablera en återvinningsanläggning i som när den är fullt utbyggd kan ta om hand om en mängd textil som motsvarar hälften av den mängd som sätts på marknaden i Sverige.1 Utredningens bedömning är att införandet av separat insamling av textilavfall i hela EU kommer att accelerera utvecklingen. Utgångspunkten har varit att utforma producentansvaret så att existerande insamling av textil för återanvändning kan bevaras. Det går dock inte att komma ifrån att producentansvaret medför att såväl de ideella som kommersiella aktörer som tar emot textil och textilavfall kommer att konkurrera med producenternas insamlings- system. Blir det betydligt lättare att lämna sin textil till producenter- nas insamlingssystem kan de hushåll som väljer att skänka sina kläder till välgörande ändamål, eller att lämna kläder till kommersiella secondhandaktörer, av bekvämlighetsskäl välja att lämna textilen till producenternas system. Utredningen bedömer emellertid att denna risk är liten. Dels eftersom många som lämnar sin textil till ideella aktörer gör det inte bara för att bidra till de cirkulära flödena utan för att de vill bidra till de sociala ändamål som de ideella aktörerna verkar för. På motsva- rande sätt finns det andra skäl än rent miljömässiga när man vänder sig till en kommersiell secondhandaktör eftersom det i dessa fall van- ligtvis rör sig om kommissionsförsäljning där den som lämnar texti- len erhåller en del av försäljningsvärdet. En annan icke önskvärd effekt som kan uppstå när det blir lättare att lämna sin textil till återvinning är att konsumenter upplever att de, eftersom tar sitt ansvar för miljön genom att lämna in sin textil för återanvändning, kan rättfärdiga en ökad konsumtion av nya textiler. Det finns också butiker som erbjuder olika rabatter till den som lämnar in textilavfall. 1www.renewcell.com/en/renewcell-and-sca-sign-lease-agreement-for-large-scale-textile- recycling-in-sundsvall/ Hämtad . Ett producentansvar innebär varken en begränsning av konsu- menternas rätt att konsumera eller en begränsning av näringsidkares rätt att maximera sin försäljning och vinst. Som framgår nedan be- dömer utredningen även att producentansvaret endast medför i stort sett försumbara prishöjningar i konsumentledet. Utredningen har dock föreslagit att både kommuner och producenternas insamlingssystem ska informera hushållen om textilens miljöpåverkan och vikten av att förlänga textilens aktiva livslängd. Utredningens förhoppning är att dessa informationsåtgärder kommer att höja hushållens kun- skapsnivå om textilens miljöpåverkan och att effekter på miljön i ökad omfattning kommer att utgöra en aspekt som vägs in vid kon- sumtionsbeslut. Att det finns en risk att utländska producenter inte tar sitt producent- ansvar har uppmärksammats inte bara i relation till de existerande svenska producentansvaren utan även inom bland annat EU och . Detta problem existerar även avseende producentansvaret för textil. Utredningen har så lång som möjligt försökt minimera detta pro- blem. Utredningen har med ett undantag placerat producentansvaret på aktörer som är etablerade i . De enda fall då en utländsk aktör har producentansvar är när försäljningen till sker på distans direkt till en svensk slutanvändare. För att göra det lättare för dessa utländska producenter att fullgöra sina skyldigheter kan de utse en svensk producentrepresentant som agerar på deras vägnar gentemot insamlingssystemet och . Naturvårds- verket kommer även att ta fram information särskilt riktad till dessa utländska producenter. Trots dessa åtgärder kommer en del av dessa utländska produ- center att sälja textil till svenska slutanvändare utan att ta sitt ansvar. Det innebär att de producenter som tar sitt ansvar kommer att få dra ett tyngre lass. Den textil som säljs på distans från andra länder till svenska slut- användare utgör enligt våra beräkningar av den totala mängden konsumerad textil i . 12.5Konsekvenser för företag som sätter textil på marknaden eller förmedlar textil 12.5.1Svenska företag som säljer, tillverkar eller hyr ut textil För företag som är etablerade i är det avgörande kriteriet för att fastställa vem som har producentansvaret för en viss textil vem som gör textilen tillgänglig för någon annan i och det finns aldrig mer än en producent för en enskild textil (se avsnitt 10.4). Detta innebär att såväl tillverkare, importörer, grossister, detaljister som uthyrare kan ha ett producentansvar. Föl- jande exempel illustrerar vem som kommer att ha producentansvar. •En svensk detaljist som importerar kläder som sedan säljs i de egna butikerna. •En svensk tillverkare som säljer textil till en svensk distributör, återförsäljare eller uthyrare. •En svensk uthyrare som hyr ut textil som denne köpt in från ett annat land. •En svensk importör som säljer textil till en svensk distributör, återförsäljare eller uthyrare. För en svensk säljare eller uthyrare som har producentansvar får ut- redningens förslag följande konsekvenser. Innan textilen sätts på marknaden ska en anmälan skickas till . En anmälan kan göras via ett formulär på internet (se avsnitt 10.6). Varje företag som gjort en sådan anmälan ska där- efter betala en tillsynsavgift om . Avgiften kommer att debiteras tills företaget meddelar att det inte längre har producent- ansvar. Innan textilen sätts på marknaden ska säljaren eller uthyraren ingå ett avtal med ett tillståndsgivet insamlingssystem. Enligt avtalet ska insamlingssystemet åta sig att ansvara för att ta hand om textilen när den blivit avfall. För detta kommer insamlingssystemet att ta ut en avgift. Det är insamlingssystemet som kommer att fastställa denna avgift och hur den ska beräknas. Utredningens förslag innebär dock att avgiften för en enskild producent ska utgå från den mängd textil producenten satt på marknaden i . Om möjligt ska avgiften dessutom anpassas utifrån egenskaper som påverkar textilens aktiva livslängd och materialåtervinningsbarhet (se avsnitt 10.7.5). För att beräkna avgiften till insamlingssystemet kommer det där- för att krävas att säljare och uthyrare kan redogöra för hur mycket producentansvarstextil de satt på marknaden. Det kan komma att medföra att de behöver anpassa sina redovisningssystem så att det går att skilja mellan produkter som utgör textil enligt förordningens definition och övriga produkter de säljer eller hyr ut. Beroende på hur distributionskedjan ser ut kan det även bli nödvändigt att för den textil de säljer eller hyr ut skilja mellan textil som de själva har pro- ducentansvar för och textil som någon i ett tidigare distributionsled har producentansvar för. I tabell 12.1 nedan sammanfattas de beräknade kostnaderna för svenska företag som säljer eller hyr ut textil. Tabell 12.1 Beräknad kostnad för svenska företag som säljer eller hyr ut textil Anmälan till (administrativ kostnad) Avgift till tillståndsgivet insamlingssystem Rapportering till insamlingssystemet (administrativ kostnad) , storlek och branscher Företagen som berörs verkar inom textilbranschen genom att sälja, hyra ut eller förse andra med textil. Företagen har identifierats ge- nom SNI-koder.2 Utredningen uppskattar att cirka 7 400 svenska företag omfattas av producentansvaret. Företagen som omfattas finns i huvudsak inom branscherna tillverkning (kläder, mattor, trikåväv, bordsdukar, arbetskläder, underkläder, strumpor, hand- väskor), grossister/partihandel (kläder, accessoarer, heminrednings- varor), butikshandel (kläder för barn, dam och herr, accessoarer, hem- inredningsvaror), marknads- och torghandel, postorder-, distans-, och internethandel, textiluthyrning samt industri- och institutionstvätt. Den sistnämnda kategorin innefattar företag inom tvätterinäringen 2SNI är en standard för svensk näringsgrensindelning. Mer information finns på . som sätter textil på marknaden. Denna grupp utgörs av företag som tillhandahåller sänglinnen, handdukar etc. till offentliga verksam- heter såsom sjukhus och andra vårdinrättningar. SNI-koderna korresponderar inte fullt ut med de KN-nummer som används för att avgränsa producentansvarets tillämpningsområde. Samtliga SNI-koder som omfattar minst en typ av textil eller verk- samhet som täcks av förordningens KN-nummer har dock tagits med. Detta innebär således en överskattning av antalet företag som faktiskt berörs. En övervägande majoritet av företagen har mellan 1 och 9 anställda. Fördelningen mellan företagens storlek redovisas i tabell 12.2. En komplett lista över inkluderade SNI och antal för respektive stor- lekskategori finns i bilaga 3. Tabell 12.2 Antal svenska företag som berörs av producentansvaret uppdelat efter antal anställda* *En lista över vilka branscher som företagen tillhör för respektive storlekskategori finns i bilaga 3. Definitionen av små och medelstora företag utgår från Kommissionens rekommendation 2003/361/EG av om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag. Utredningen har antagit att alla tillverkare, säljare och uthyrare av textiler är producenter. Men som utredningen nämnt tidigare gäller producentansvaret endast för en aktör i värdekedjan, det vill säga, om en tillverkare eller distributör har producentansvar så har inte åter- försäljaren producentansvar. Då totalsiffran över antalet berörda före- tag inkluderar tillverkare, säljare och uthyrare som en aggregerad summa innebär även detta en överskattning av antalet berörda företag. Det är emellertid inte möjligt för utomstående att på förhand avgöra om en viss återförsäljare har producentansvar eller om det är tillverkaren, importören, eller distributören av varorna som säljs som ansvarar för uppfyllandet av producentansvaret. Anledningen är att de inbördes förhållandena mellan producent och återförsäljare kan skilja sig åt mellan olika varor och en återförsäljare kan vara både producent (i egenskap av t.ex. importör av egna märkesvaror) och säljare av textil för vilken en annan aktör i distributionskedjan är producent. Att avgöra vem som har producentansvaret för en viss vara är dock ingenting som bedöms bli problematiskt för branschen som sådan utan endast ur utredningssynpunkt då affärsförhållandena mellan företag inte är möjliga att klargöra sett utifrån. Kostnad för anmälan till Alla företag som klassificeras som producenter kommer att behöva anmäla sig till . Anmälan sker genom ett inter- netbaserat formulär och beräknas ta per anmälan och företag. Den administrativa kostnaden för företagen uppgår med en timpenning om per timme3 till (7 408×363×0,5 = 1 344 552) och är av engångskaraktär. kommer att ta ut en tillsynsavgift från alla anmälda producenter om . Kostnaderna för tillsynsavgiften blir (7 408×500 = 3 704 000). Avgiften som producenterna ska betala till insamlingssystemet base- ras på att den ska täcka de kostnader som uppstår för insamlings- systemet till följd av producentansvaret. Som framgår nedan har utredningen bedömt att den totala kost- naden för insamlingssystemet uppgår till . De svenska producenternas andel av denna summa beräknas utifrån deras andel av den totala mängden textil som sätts på den svenska marknaden. I statistik4 uppges nettoflödet (import minus export) konsumerad textil till /invånare . Denna siffra inkluderar svenska och utländska aktörer (från utanför EU) men inte EU-baserade aktörer (se kapitel 5). De EU- baserade företagen beräknas bidra med . Stati- stiken över konsumerad textil tar inte heller hänsyn till svensk pro- duktion av textil som uppgår till (se avsnitt 5.2). 3Timkostnaden är genomsnittlig bruttolönekostnad hämtad från (2017) men uppräknad års penningvärde med KPI och real BNP ökningar. 4www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Textil/. Då uppgifter om hur stor andel av denna textil som stannar inom saknas så antas hälften, dvs. finnas kvar på den svenska marknaden och därmed adderas till totalmängden. Den totala mängden textil som sätts på den svenska marknaden blir då (13,7 kilo×10,3 miljoner + + ). I avsnitt 12.5.2 har mängden textil som sätts på den svenska marknaden av utländska företag som omfattas av producentansvaret uppskattats. De utländska aktörerna står för av den totala mängden textil som sätts på marknaden vilket innebär att de svenska aktörernas andel är . De svenska producenter- nas kostnader för insamlingssystemet blir därmed (296 000 000×0,997 = 295 112 000). Kostnad för rapportering till insamlingssystemet Företagen kommer att avgiftsbeläggas i proportionalitet till den mängd textil som företaget satt på marknaden. För att kostnaden ska fördelas mellan producenterna behöver därför mängdinformation rapporteras till insamlingssystemet. Detta kommer sannolikt att med- föra två typer av kostnader för företagen. Den första kostnaden be- rör affärssystemen som kan behöva anpassas för att automatiskt registrera och rapportera de uppgifter som behöver vidarebefordras till insamlingssystemet. Denna kostnad beror helt på vilket system och vilka uppgifter som redan finns. Då de allra flesta företagen antas ha någon typ av system för att hålla ordning på lager, försäljning etc. så bedöms i genomsnitt endast mindre insatser behövas och ingen kostnadsuppskattning görs. Den andra typen av kostnad är admini- strativ och berör själva rapporteringen till insamlingssystemet. Denna kostnad beror till stor del på hur automatiserat och utvecklat affärs- systemet är och hur mycket tid som måste läggas på hanter- ing. Då majoriteten företag som berörs är småföretag så antas en arbetsinsats per företag och timpenningen / timme. Detta innebär en total kostnad om cirka 21,5 miljoner kro- nor (8×363×7 408 = 21 512 832). 12.5.2Utländska företag som säljer textil på distans till svenska slutanvändare Utredningen har strävat efter att så långt som möjligt lägga produ- centansvaret på aktörer som är etablerade i (se avsnitt 10.4). För de utländska företag som säljer direkt till svenska slutanvändare är det emellertid inte möjligt att lägga ansvaret på en svensk aktör. Följande exempel illustrerar när den utländska säljaren kommer att ha producentansvar. •När en svensk konsument köper textil från en digital marknads- plats i exempelvis eller . •När en svensk konsument köper textil direkt från den ameri- kanska tillverkarens webbshop. •När en fabrik beställer arbetskläder till sina egna medarbetare från en grossist i . Utredningens konsekvenser för utländska säljare som har produ- centansvar skiljer sig endast i ett avseende från de konsekvenser som uppstår för svenska säljare och uthyrare. En anmälan till Naturvårds- verket kan göras på engelska via internet och tillsynsavgiften är den- samma. I enlighet med de krav som ställs på insamlingssystemet ska tillträde till systemet ske på icke-diskriminerande villkor (se av- snitt 10.7.5). Det är dock ofrånkomligt att det krävs en större arbets- insats för en utländsk aktör som ska betala avgifter till en svensk myndighet och rapportera in försäljningsstatistik till ett svenskt in- samlingssystem än vad det krävs för en aktör etablerad i . För att underlätta för dessa utländska aktörer att fullgöra sina skyldigheter kan de utse en producentrepresentant i (se av- snitt 10.12.4). För de aktörer som väljer denna lösning tillkommer en kostnad. kommer även att ta fram information speciellt riktad till dessa utländska distanshandlare. I tabell 12.3 sammanfattas den beräknade kostnaden för utländska företag. Tabell 12.3 Beräknad kostnad för utländska företag som säljer textil på distans till svenska slutanvändare Kostnad för utländska producenter (administrativ kostnad) Avgift till tillståndsgivet insamlingssystem (administrativ kostnad) För att kunna beräkna vilka kostnader förslaget medför så måste an- talet aktörer som säljer på distans till svenska slutanvändare uppskat- tas. Tulldata över alla försändelser beställda av privatpersoner5 in- komna till med KN-nummer som börjar på 61 (kläder och tillbehör till kläder, av trikå) och 62 (kläder och tillbehör till kläder, av annan textilvara än trikå) omfattar knappt 93 000 för- sändelser. Vissa av dessa försändelser är skickade av privatpersoner och utredningen har inte haft möjlighet att i detalj försöka avgöra hur många som skickats från företag. En grov skattning är att 10 000 av dessa avsändare är företag som därmed inkluderas i producent- ansvaret. Antalet företag inom EU som sätter textil på den svenska marknaden bedöms vara färre men här finns inga siffror att basera en uppskattning på. Med utgångspunkt i resonemanget att textil- handeln inom EU (främst kläder) domineras av några få större aktö- rer så uppskattas antalet företag inom EU till 2 000 stycken. För vidare beräkningar används därför siffran 12 000 utländska företag. Av de 12 000 utländska företag som bedöms omfattas av produ- centansvaret så antas en fjärdedel av företagen inom EU och en tiondel av företagen från tredje land, dvs. 1 500 företag, fullgöra sina skyldigheter som producenter. Orsaken till att dessa andelar sätts lågt är framför allt att många av dessa företag, trots informations- insatser, inte kommer att vara medvetna om det svenska producent- ansvaret. Det är inte heller rimligt att utgå från att företag som en- dast levererar enstaka försändelser till kommer att anmäla sig som producenter. Den lägre andelen för producenter från tredje land 5Dessa data omfattar således inte distansförsäljning där slutanvändaren utgörs av ett företag. motiveras dels av att det bedöms som svårare att nu ut med informa- tion till denna grupp samt att det inte finns några sanktionsåtgärder som kan vidtas gentemot dessa aktörer. För ett mer utförligt resone- mang om problematiken kopplad till den utländska distanshandeln hänvisas till avsnitt 10.12.1. Av de 1 500 utländska företag som antas anmäla sig som producenter antas en majoritet komma att använda sig av producentrepresentant. Enligt El-Kretsen använder av de utländska företagen inom producentansvaret för elektronik producentrepresentant. Utred- ningen antar samma fördelning, vilket motsvarar att 1 200 utländska aktörer kommer att använda sig av en producentrepresentant. Enligt El-Kretsen varierar producentrepresentantkostnaden i med och i beräkningen har den övre sum- man i intervallet använts. Kostnaden för företag som använder pro- ducentrepresentant blir då (1 200×2 000 = 2 400 000). Producentrepresentanten förväntas genomföra anmälan till samt bekosta tillsynsavgiften. Kostnad för anmälan till De företag som inte använder sig av en producentrepresentant får själva anmäla sig till . Anmälan antas ta att genomföra. Samma timkostnad om som för svenska företag används för beräkningen. Det medför en samman- tagen kostnad på (300×363×1 = 108 900). Samma företag som själva gör anmälan får också betala den årliga tillsynsavgiften vilket innebär kostnader om (300×500 = 150 000). Statistik från över privatimporterade varor som går att hänföra till de KN-nummer som förslås omfattas av producent- ansvaret visar att endast en mindre andel av den totala mängden textil som sätts på den svenska marknaden kommer från länder utanför EU, . Denna siffra kan vara något större i verk- ligheten då vissa KN-nummer som omfattas av producentansvaret saknas i beräkningen men skillnaden bedöms vara marginell.6 De som förs in från utanför EU står för (318/143 600×100 = 0,22) av den totala mängden konsumerad textil i . Eftersom varor som skickas mellan länder inom EU inte omfattas av tull så finns inte heller någon statistik eller underlag över vilka mängder textil säljer direkt till svenska slut- användare. I ett försök att uppskatta denna mängd så har data från PostNords rapporter e-barometern7 använts. I rapporterna över e-han- delns utveckling så finns siffror beträffande kundernas handels- mönster utifrån undersökningar där de ombetts svara på frågan ”Från vilka länder har du handlat varor på internet från utlandet under den senaste månaden?” Ett medelvärde av fördelningen mellan länder utifrån svaren på frågan har sammanställts för årsrapporterna åren 2016–2019. De länder för vilka data rapporteras alla år är Stor- (), (), () samt (). och ut- gör enligt undersökningen tillsammans av e-handeln från utlandet i genomsnitt. och utgör på samma sätt i genomsnitt. Enligt tulldata uppgick mängden impor- terad textil från och till .