sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Det finns emellertid inte någon lagstadgad skyldighet för myndigheterna i fråga att anmäla misstänkta bedrägerier. Det är svårt att skönja karaktäristiska tillvägagångssätt och trender mot bakgrund av det låga antalet anmälningar. I de flesta ärenden har det dock varit fråga om vilseledande avseende stödberättigade kostna- der. Det har varit fråga om fiktiva eller verkliga kostnader som legat utanför projektperioden eller kostnader som inte var betalda vid tid- punkten för rekvisition. Anspråk på stöd kan också ha avsett annat än det som stödet har beviljats för. De misstänkta personerna an- vände sig inte sällan av manipulerade handlingar, såsom kvitton, fak- turor eller utdrag ur bokföringen, för att styrka att redovisade kost- nader betalats och att projekt hade genomförts. Det förekom också att projektägare på ett otillbörligt sätt hade anlitat närstående kon- sulter eller företag i sina projekt. Ett genomgående problem vid utredningar är att det är svårt att visa att någon medvetet har lämnat oriktiga uppgifter. Även om de objektiva rekvisiten för brott är uppfyllda går det därför ofta inte att styrka de subjektiva rekvisiten. Merparten av samtliga inledda förundersök- ningar läggs av den anledningen ned. Utredningen har också fått följande uppgifter från . anmäldes 13 fall och under innevarande år hade det fram till anmälts sex fall. Av anmälningarna och 2020 har en lett till åtal och fyra till nedlagda förundersökningar. I övriga ärenden pågår alltjämt förundersökning. Vidare har upplyst utredningen om att bedrev fem utredningar, varav två på plats i , som avsåg medel som betalats ut direkt från EU. har på grund av det låga antalet anmälningar be- slutat att ta fram en lägesbild genom att granska ett 60-tal ärenden där myndigheterna har identifierat och anmält fel, men inte gjort nå- gon brottsanmälan. Syftet är att bedöma om felen också är av den karaktären att de borde ha anmälts som misstänkt brottslighet. Det kan noteras att den bedrägeribrottslighet som omfattas av redovisningen i endast motsvarar en del av brot- ten som Eppos behörighet kan omfatta (se avsnitt 10.2). Någon motsvarande sammanställning beträffande anmälningar av andra ty- per av brott, t.ex. mutbrott och penningtvättsbrott riktade mot EU:s finansiella intressen, finns emellertid inte. Det hindrar inte att viss generell brottsstatistik tas i beaktande. (i fortsättningen IMM), en näringslivsorga- nisation med uppdraget att motverka korruption och underlätta för samhällets aktörer att göra rätt, gör en sammanställning av- seende mutbrottslighet i . Av institutets senaste rapport, Mutbrott i , sektor för sektor, framgår bl.a. att 46 personer åtalades 2019, varav 13 åtalades för grova brott. En klar majoritet av ärendena gällde förhål- landet mellan privat och offentlig verksamhet. Enligt motsvarande rapport från IMM avseende framgår bl.a. att då åtalades 44 personer, varav 10 för grova brott. Det året, som avvek innan, avsåg en knapp majoritet, , av ärendena förhållan- den i privat verksamhet. Av de kortfattade redovisningarna av rätts- fallen i rapporterna framgår att inte något fall avsåg brott riktat mot EU:s finansiella intressen. Slutsatserna som möjligen låter sig dras av statistiken är att lagföring för mutbrott väcks i begränsad omfattning i och att det är mycket ovanligt med åtal för mutbrott kopp- lade till EU:s finansiella intressen. När det gäller penningtvättsbrott lagfördes 301 personer för cirka 1000 sådana brott i enligt Brottsförebyggande rådets (i fortsättningen Brå) rapport 2019:17 Penningtvättsbrott – En upp- följning av lagens tillämpning. Av Brås slutsatser i rapporten framgår bl.a. att en relativt liten andel av ärendena tycks innehålla avancerade penningtvättsupplägg. Det finns ingen särredovisning av penning- tvättsbrott som påverkat EU:s finansiella intressen. En slutsats som möjligen låter sig dras utifrån Brås rapport är att antalet penning- tvättsbrott som Eppo kan vara behörig för i förväntas vara lågt. bör det framhållas att när Eppo är behörig för pen- ningtvättsbrott i kan de brotten komma att ta omfattande utrednings- och åklagarresurser i anspråk, mot bakgrund av de avan- cerade upplägg de får förväntas innehålla. Den nu redovisade statistiken säger ingenting om de faktiska för- hållandena, dvs. hur många brott som begås i som Eppo i och för sig kan vara behörig för. I stället ger den, i bästa fall, en finger- visning om i vilken omfattning det alls förekommer ärenden som skulle kunna omfattas av Eppos behörighet. När det gäller förskingringsbrott, skattebrott och tullbrott, dvs. andra brott för vilka Eppo kan vara behörig men som inte omfattas av rapportering, saknas relevant statistik som gör det möjligt att dra slutsatser om antalet ärenden som kan komma att omfattas av Eppos behörighet. Det kan förväntas fler ärenden än Även om det underlag som presenterats inte är fullständigt bör det kunna användas som en utgångspunkt för övervägandena om mäng- den ärenden som de svenska europeiska delegerade åklagarna förvän- tas få hantera. Statistiken måste emellertid värderas försiktigt. har påpekat framstår anmälningsfrekvensen för de brott som redovisas i dess rapport som låg. Det finns skäl att anta att det- samma kan gälla för övriga brott som Eppos behörighet kan omfatta. Annorlunda uttryckt kan det innebära att mörkertalet kan vara stort. Redan åtgärder som kan minska mörkertalet något kan därför få stort genomslag för mängden svenska Eppo-ärenden. Det är troligt att en svensk medverkan i Eppo i sig kan komma att öka anmälningsfrekvensen. Medvetenheten bland de myndig- heter som förvaltar EU-medel om att det finns en myndighet som uteslutande arbetar med sådana frågor kan nämligen förväntas skapa incitament för fler anmälningar. Om Eppo får den effektivitet som det är tänkt kan det leda till att fler oegentligheter och brott än vad som är fallet uppmärksammas i utredningar som görs av förval- tande eller kontrollerande myndigheter. Ändringar i regler eller in- struktioner för myndigheter, exempelvis om det införs anmälnings- skyldighet för de myndigheter som förvaltar EU-medel, skulle också kunna få effekt på anmälningsfrekvensen. Även informationsinsat- ser riktade mot dessa myndigheter eller organisationsförändringar inom dem skulle kunna ha sådan påverkan. Anmälningarna bygger på bedömningar från handläggare vid myndigheterna. har de inte tillräckliga kunskaper om vad som är straffbart. Före- komsten av en specialiserad myndighet som de kan vända sig direkt till kan bidra till en ökad anmälningsbenägenhet. Till det kommer det omfattande arbete som pågår inom EU för att skydda unionens finansiella intressen. Det finns därför anledning att räkna med att fler brott kan komma att upptäckas och att anmälningsbenägenheten kan komma att öka. Det bör tas höjd för det. Det kan också i fram- tiden förväntas att fler åtgärder kommer att vidtas för att öka antalet anmälningar. Inte bara anmälningsfrekvensen kan emellertid komma att på- verka Eppos arbetsmängd. Även de ansträngningar som myndig- heten själv kommer att vidta behöver beaktas, t.ex. utbildningsinsat- ser riktade mot tjänstemän som övervakar förvaltningen av fonder och andra stödinsatser. Det kan nämligen förutsättas att Eppo kom- mer att vara mycket aktiv i arbetet med att få fram nya ärenden. Så- dana åtgärder kan förväntas minska mörkertalet ytterligare. Det framstår dessutom som tänkbart att förgreningar till kommer att upptäckas i utredningar i andra medlemsstater. I takt med att Eppos verksamhet och samarbetet inom myndigheten ut- vecklas kan det förväntas att de svenska europeiska delegerade åkla- garna kommer att engageras i sådana ärenden och att antalet ärenden kommer att öka även av den anledningen. En uppskattning av antalet svenska Eppo-ärenden Frågan är mot den beskrivna bakgrunden hur många ärenden som man bör räkna med att svenska europeiska delegerade åklagare skulle komma att hantera. Enligt statistik har det har varit mel- lan 5 och 36 anmälda ärenden –2018. Trots att det har varit ett klart lägre antal bör enligt utred- ningens mening det högre av dessa tal vara en utgångspunkt. En upp- räkning bör också göras utifrån dels de brott som inte omfattas av redovisning, dels att mörkertalet kan förväntas minska som har beskrivits. Dessutom bör rapporteringsförfarandet som diskuteras i avsnitt 8.3.2 och 8.3.3, vilket förväntas ge Eppo fler anmälningar om brott mot EU:s finansiella intressen än de som kommer in till , leda till viss uppräkning. I avsaknad av faktaunderlag måste sådana uppräkningar göras genom rena uppskattningar. Med hänsyn till alla dessa faktorer uppskattar utredningen antalet årliga ärenden till det dubbla jämfört med rapportering, dvs. som mest omkring 70 ärenden . Det bör dock understry- kas att den uppskattningen är förenad med mycket stor osäkerhet. Utredningens förslag: Det ska finnas två svenska europeiska de- legerade åklagare. En bestämmelse om det tas in i förordning. Skälen för utredningens förslag En jämförelse med befintliga åklagarärenden När det gäller arbetsbördan för de svenska europeiska delegerade åklagarna i de ärenden som Eppo kan vara behörig att handlägga blir det också fråga om uppskattningar. En rimlig utgångspunkt för så- dana uppskattningar är att jämföra med nuvarande förhållanden för svenska åklagare, eftersom Eppo ska handlägga ärenden som handläggs av nationella åklagare. Av respektive årsredovisningar för framgår bl.a. följande. Till Åklagarmyn- digheten kom det in cirka 171 000 ärenden. avslu- tades cirka 176 000 ärenden. Det fanns knappt 1 000 åklagare vid myndigheten. Med beaktande av sjukfrånvaro innebar det att varje åklagare avslutade i genomsnitt knappt 180 ärenden. Den genomsnittliga genomströmningstiden per ärende, från inkom- men anmälan till beslut, var enligt årsredovisningen . Till kom det in cirka 7 400 ärenden. Omkring 7 800 ärenden avslutades. Det fanns cirka 110 åklagare vid . Med beaktande av sjukfrånvaro innebar det att varje åklagare avslutade i genomsnitt knappt 70 ärenden. Den ge- nomsnittliga genomströmningstiden per ärende vid Ekobrottsmyn- digheten, från inkommen anmälan till beslut, var enligt årsredovis- ningen . Det ger naturligtvis inte en fullständig bild av åklagares arbets- börda i enskilda ärenden att använda genomsnittsberäkningar. Det beror bl.a. på att det är mycket stor skillnad i komplexitet mellan olika ärenden. Vissa ärenden kan kräva en åklagarresurs under eller längre, medan det i andra ärenden kan räcka med några få handläggningsåtgärder av åklagaren. Det kan förväntas att Eppos ärenden sällan kommer att vara av det senare slaget. Det kan också förutses att i de fall där åtal väcks av Eppo-åklagare kommer hand- läggningstiden i domstol att vara förhållandevis lång, med hänsyn till ärendenas förväntade komplexitet och karaktär. Trots det anförda ger genomsnittsberäkningar en övergripande bild av åklagarnas ar- betsbörda. Dessutom är det svårt att finna en bättre metod än ge- nomsnittsberäkningar av ett stort antal ärenden för att få något slags mått att använda vid preliminära uppskattningar av behovet av åkla- gare för Eppos verksamhet i . Viss justering är nödvändig Under förutsättning att uppskattningarna beaktar de faktiska förhål- landena kring de ärenden som Eppo kommer att hantera, bör de siff- ror som har presenterats alltså kunna tjäna som utgångspunkt för analysen av den förväntade arbetsbördan för Eppos svenska åkla- gare. Det är dock nödvändigt att göra vissa justeringar. En första omständighet som måste beaktas är att Åklagarmyndig- hetens data innehåller samtliga brottskategorier. Det innebär att en stor mängd av ärendena, i relation till det som Eppo kan förväntas utreda, är väsentligt mindre omfattande och enklare till sin karaktär än vad ett genomsnittligt ärende som Eppo ska handlägga kan för- väntas vara. Det kan t.ex. vara fråga om rattfylleri och andra trafik- brott, ringa förmögenhetsbrott och liknande. Det är därför rimligt att utgå från att arbetet i Eppo-ärenden, till sin omfattning och tidsåtgång har större likheter med arbetet i ärenden. Något som också måste beaktas är strukturen för Eppos verk- samhet. Åklagaruppgifterna kommer att, i avgörande frågor, kräva beslut från den centrala nivån. Det förutsätter i sin tur att informa- tion förs fram och tillbaka i olika stadier av handläggningen mellan den centraliserade och den decentraliserade nivån. De svenska euro- peiska delegerade åklagarna förutsätts utarbeta underlag för de per- manenta avdelningarnas beslut. De åklagarna kommer därmed inte att vara självständiga på samma sätt som när de utför arbete i åkla- garväsendet. Det gör att handläggningstiderna kommer att bli längre än i motsvarande nationella ärenden. Nödvändig informationsöver- föring mellan Eppo och svenska myndigheter kommer också att medföra tidsutdräkt, exempelvis när den permanenta avdelningen vill ha kompletterande uppgifter. Dessutom måste det beaktas att de europeiska delegerade åklagarna kommer att behöva hantera även ärenden som Eppo inte är behörig för, eftersom rapporteringen till Eppo sannolikt kommer att omfatta mer än enbart ärenden som slut- ligen visar sig höra hemma där (se avsnitt 8.3.3). Det innebär att de svenska europeiska delegerade åklagarna kommer att behöva sätta sig in i samtliga svenska ärenden som rapporteras till Eppo, i avvak- tan på att Eppo tar ställning till behörighetsfrågan. Viss tid kommer sannolikt också att gå åt till att lämna tillbaka ärenden till behörig myndighet. Vidare måste de uppgifter som framkommer i rappor- tering avseende karaktären av de ärenden som Ekobrottsmyndig- heten får in vid misstanke om bedrägerier med EU-medel beaktas. Där framgår att ärendena visserligen är resurskrävande, i så måtto att det ofta är mycket material att gå igenom, men att de inte sällan re- sulterar i nedläggningsbeslut eftersom det subjektiva rekvisitet är svårt att leda i bevis. Även om det kan antas att Eppo i något högre grad kommer att ta ärenden till lagföring, kommer problemet med att styrka subjektiva rekvisit att gälla även för Eppo. Det kan, efter en inkörningsperiod, leda till att flertalet av utredningarna på samma sätt som inte slutar med lagföring. I bedömningen bör det också tas höjd för det arbete som Eppos åklagare kan behöva lägga på annat än frågor relaterade till svenska Eppo-ärenden. Eftersom Eppo kommer att verka i flera länder och förordningen föreskriver hur det ska gå till när europeiska delege- rade åklagare ska hjälpa varandra i gränsöverskridande frågor, vilket behandlas i kapitel 12, kommer de svenska europeiska delegerade åklagarnas tid att tas i anspråk för det. Dessutom kan utbildningsin- satser, konferenser och annat sidoarbete förväntas bli tämligen om- fattande, åtminstone under början av Eppos verksamhet. Även sven- ska åklagare är sysselsatta med sidouppgifter i viss utsträckning, t.ex. övergripande frågor och utbildning. Sådan tid är inte borträknad i genomsnittstiderna som har presenterats. Utredningen gör dock be- dömningen att de europeiska delegerade åklagarna, i vart fall , kan förväntas lägga betydligt större del av sin tid på sådant. Minimibemanningen bör vara tillräcklig för svenska behov De angivna omständigheterna talar för att det – i brist på annat un- derlag – finns skäl att i fråga om handläggningstid per ärende utgå från att de genomsnittliga uppgifterna i års- redovisning ligger närmare Eppos genomsnittliga handläggningsti- der än motsvarande uppgifter i årsredovis- ning. De olika omständigheter som framhållits i föregående avsnitt gör emellertid att det är svårt att med någon exakthet uttala sig om arbetsbördan. Det finns dock mycket som talar för att Eppos ären- den i genomsnitt kan förväntas vara mer tidskrävande än vad Eko- brottsmyndighetens ärenden i genomsnitt är. Även med den betydande osäkerhet som ligger i den uppskatt- ningen bedöms behovet av svenska europeiska delegerade åklagare, sett till antal ärenden och arbetsmängd i ärendena, inte vara särskilt stort. Utredningen anser därför att , till dess att det faktiskt har visat sig finnas ett större behov, bör utgå från det i Eppo-förord- ningen angivna minimiantalet europeiska delegerade åklagare, dvs. En reglering av antalet åklagare bör tas in i förordning. Det kan diskuteras om det finns anledning att i regleringen ange an- talet till ”minst” två i stället för att specificera antalet, för att ha en inbyggd flexibilitet. Utredningen bedömer emellertid, främst med hänsyn till att en ändring av antalet europeiska delegerade åklagare enligt artikel 13.2 i Eppo-förordningen behöver förhandlas med och godkännas av den europeiska chefsåklagaren, att antalet bör precise- ras. Eftersom regleringen finns i förordning finns det möjlighet att förhållandevis snabbt ändra antalet åklagare om behovet skulle visa sig vara större än vad utredningens uppskattningar visar eller om det av andra skäl finns anledning att ändra antalet. 8.2.4Funktionell och territoriell uppdelning Utredningens förslag: I den nya förordningen föreskrivs det att Eppos svenska åklagare får utföra åklagarverksamhet i hela lan- det. Skälen för utredningens förslag: ska enligt artikel 13.2 i Eppo-förordningen samråda med den europeiska chefsåklagaren an- gående såväl antalet svenska europeiska delegerade åklagare som den funktionella och territoriella uppdelningen av befogenheter mellan de svenska europeiska delegerade åklagarna. Utredningen återkom- mer till frågan om samråd med den europeiska chefsåklagaren i av- snitt 19.3.2. Här behandlas enbart frågan om funktionell eller terri- toriell uppdelning. Begreppet funktionell behörighetsfördelning mellan europeiska delegerade åklagare kan enligt skäl 44 möjliggöra en fördelning av uppgifter mellan åklagarna. Det finns enligt utredningens mening inga starka skäl för att genomföra en sådan fördelning i . Eftersom utredningen anser att det är tillräckligt med två svenska europeiska delegerade åklagare kan en sådan fördelning tvärtom ris- kera att göra deras arbete sårbart. Någon funktionell uppdelning bör därför inte komma i fråga. När det gäller territoriell uppdelning får svenska åklagare enligt 6 § åklagarförordningen utföra åklagaruppgifter i hela landet. Mot- svarande bör gälla för de svenska europeiska delegerade åklagarna, eftersom även begränsningar i det avseendet skulle göra deras verk- samhet mer sårbar. Bestämmelsen i åklagarförordningen gäller enligt sin ordalydelse endast för åklagare inom åklagarväsendet. En mot- svarande bestämmelse bör därför införas för Eppos åklagare. Den bör även gälla för den svenska europeiska åklagaren när han eller hon har övertagit en åklagaruppgift enligt artikel 28.4. Bestämmelsen om åklagarnas territoriella behörighet bör framgå av den nya förord- ningen. Självklart är dock Eppo-åklagarnas rätt att utföra åklagar- uppgifter begränsad av den behörighet som följer av Eppo-förord- ningen, dvs. till ärenden som Eppo är behörig att utreda. 8.3Rapportering till och från Eppo Enligt artikel 24.1 i Eppo-förordningen ska medlemsstaterna, ge- nom de myndigheter som är behöriga enligt nationell lagstiftning, utan onödigt dröjsmål till Eppo rapportera alla brottsliga handlingar som Eppo skulle kunna utöva sin behörighet för. När en brottsbe- kämpande myndighet inleder en utredning av ett sådant brott eller, efter att ha inlett en utredning, finner att utredningen avser ett så- dant brott, ska myndigheten utan onödigt dröjsmål informera Eppo. Det följer av artikel 24.2. Den nationella myndigheten ska, enligt artikel 24.3 och 24.5, alltid informera Eppo. Det gäller även om den anser att Eppo inte skulle kunna utöva behörighet eller om det inte är möjligt att bedöma om vissa kriterier för behörighet är uppfyllda. I artikel 24.4 i Eppo-förordningen framgår vad rapporten som ska lämnas till Eppo minst ska innehålla. Det ska vara en beskrivning av sakförhållandena, däribland en bedömning av den skada som har or- sakats eller som sannolikt kommer att orsakas, tillsammans med möjlig brottsrubricering och alla tillgängliga uppgifter om potenti- ella brottsoffer, misstänkta och eventuella andra inblandade perso- ner. Enligt artikel 24.6 ska Eppo kontrollera informationen som den får in och bedöma om det finns skäl att inleda en utredning eller att utöva rätten att ta över handläggningen. Eppo ska utöva sin behörighet genom att antingen inleda en ut- redning eller ta över handläggningen av en utredning från en med- lemsstat. Om Eppo beslutar att utöva sin behörighet ska de natio- nella myndigheterna inte utöva sin behörighet i fråga om samma brottsliga gärning. Det framgår av artikel 25.1 i Eppo-förordningen. Enligt artikel 25.4 ska Eppo utan onödigt dröjsmål informera de behöriga nationella myndigheterna om alla eventuella beslut om att Eppo ska utöva eller avstå från att utöva sin behörighet. Om me- ningsskiljaktighet uppstår mellan Eppo och den nationella åklagar- myndigheten om huruvida det brottsliga handlandet omfattas av ar- tikel 22.2 eller 22.3 eller artikel 25.2 eller 25.3 finns det en särskild beslutsordning. Enligt artikel 25.6 ska nämligen de nationella myn- digheter som är behöriga att besluta om behörighetsfördelning avse- ende lagföring på nationell nivå besluta vem som ska vara behörig att utreda ärendet i ett sådant fall. Medlemsstaterna ska enligt samma artikel ange vilken nationell myndighet som ska besluta om det. Det bör också nämnas att enligt artikel 42.2 c ska vara be- hörig att meddela förhandsavgöranden i enlighet med artikel 267 FEUF om tolkningen av artiklarna 22 och 25 med avseende på en behörighetskonflikt mellan Eppo och de nationella myndigheterna. Eppos inledande av utredning Enligt artikel 26.1 i Eppo-förordningen ska den europeiska delege- rade åklagaren inleda en utredning om det i enlighet med tillämplig nationell lagstiftning finns rimliga skäl att anta att ett brott som om- fattas av Eppos behörighet håller på att begås eller har begåtts. Har den europeiska delegerade åklagaren inte inlett en utredning ska den permanenta avdelning som tilldelats ärendet, enligt artikel 26.3, ge en europeisk delegerad åklagare i uppdrag att inleda en sådan utred- ning. Av artikel 26.7 framgår att Eppo utan onödigt dröjsmål ska in- formera de behöriga nationella myndigheterna om alla eventuella be- slut att inleda en utredning. Eppos övertagande av utredning Enligt artikel 27.1 i Eppo-förordningen ska Eppo – efter att ha mot- tagit all relevant information – fatta beslut i fråga om att utöva sin rätt att överta handläggningen av en utredning. Artikeln föreskriver att det ska göras möjligt, dock senast efter det att Eppo har mottagit informationen från de nationella myndigheterna. Eppo ska också underrätta de nationella myndigheterna om beslutet. Den europeiska chefsåklagaren får i ett enskilt ärende förlänga tids- fristen med maximalt och ska då underrätta de nationella myndigheterna om det. Under de tidsperioder som anges i artikel 27.1 ska nationella myndigheter avhålla sig från att fatta beslut som kan leda till att Eppo hindras från att utöva sin rätt att överta handläggningen. De nationella myndigheterna ska dock enligt artikel 27.2 vidta eventu- ella brådskande åtgärder som krävs för att garantera en effektiv ut- redning och lagföring. Artikel 27.3 i Eppo-förordningen reglerar den situationen att Eppo, på annat sätt än genom den information som avses i arti- kel 24.2, blir medveten om att en utredning om ett brott för vilket Eppo kan vara behörig redan pågår i en medlemsstat. Eppo ska då utan dröjsmål underrätta de behöriga myndigheterna om det och, efter att i vederbörlig ordning ha informerats i enlighet med arti- kel 24.2, besluta om huruvida Eppo ska utöva sin rätt att överta handläggningen. Samma tidsfrister som anges i artikel 27.1 gäller för beslutsfattandet. Vid behov ska Eppo enligt artikel 27.4 rådgöra med de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten innan Eppo beslutar om myndigheten ska utöva sin rätt att överta handläggningen.