sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Några kommuner, av dem som tillämpar restids- krav, ställer upp ett krav på att skoldagen och restiden tillsammans måste uppgå till ett visst antal timmar. Det vanligaste kravet är då att elevens skoldag och restid måste uppgå till minst . Något mindre än hälften av kommunerna, , uppgav att de lämnade kommunalt stöd till inackordering för boende på en annan ort i samband med arbetsplatsförlagt lärande (APL). Uppskatt- ningsvis 4 300 av de 11 300 elever som har kommunalt stöd till inack- ordering bor i kommuner som lämnar stöd för boende på annan ort i samband med APL. av de svarande kommunerna uppgav att de lämnar kommunalt stöd till inackordering och bidrag till elevresor till en och samma elev. Uppskattningsvis 1 300 av de 11 300 elever som har kommunalt stöd till inackordering bor i kommuner som lämnar de båda stöden . Kommunernas stöd till inackordering lämnas ibland utöver skollagens krav Kommuner är inte skyldiga att lämna kommunalt stöd till inackorder- ing till elever som tagits emot i andra hand till en utbildning, till elever i Rh-anpassad utbildning eller till utlandssvenska elever. Trots det uppgav av de svarande kommunerna att de under läs- /19 har lämnat kommunalt stöd till inackordering till elever som tagits emot i andra hand. har av kommu- nerna lämnat stöd till elever vid Rh-anpassad utbildning och 5,1 pro- cent har lämnat stöd till utlandssvenska elever. Enligt de uppgifter kommunerna har lämnat kan andelen och antalet sådana stödtagare uppskattas på följande sätt. Tabell 5.2 Elever med kommunalt stöd till inackordering /19 Andel och antal elever med kommunalt stöd till inackordering som har tagits emot i andra hand till utbildning, elever i Rh-anpassad utbildning och utlandssvenska elever. Svarande kommuners uppgifter och utredningens skattning för ej svarande kommuner Uppskattad andel, % Tagits emot i andra hand Källa: Utredningens enkätundersökning. Det ska påpekas ovanstående siffror bygger på kommunernas upp- gifter och utredningens skattning för kommuner som inte har svarat. Uppgifterna är därför osäkra. Skattningen är särskilt osäker efter- som fler kommuner än i övrigt har valt att inte besvara frågorna eller svarat ”vet ej/kan ej uppskatta”. Kommunalt stöd till inackordering till elever vid nationellt godkänd idrottsutbildning Kommunerna har uppskattat hur stor andel av eleverna med kom- munalt stöd till inackordering som läser NIU. , eller 1 920 elever som hade kommunalt stöd till inackordering under /19 läste en NIU-utbildning. Även dessa siffror är osäkra. Vad gäller NIU pekar dock en mindre undersökning som CSN har genomfört för utredningens räkning på ett liknande resultat. Av nästan 200 slumpvist utvalda elever med kommunalt stöd till inack- ordering läste 40, dvs. , en NIU-utbildning. Målgruppen för kommunalt inackorderingsstöd har utökats till följd av kommunala beslut Alla introduktionsprogram, nationella program och nationella inrikt- ningar inom gymnasie- och gymnasiesärskolan kan inte erbjudas på varje ort. Ungdomar måste i vissa fall söka sig utanför hemorten för att kunna delta i ett önskat program eller inriktning. Det statliga och det kommunala stödet till inackordering syftar båda till att bidra till allas lika tillgång till utbildning oavsett geografisk hemvist. liga stödet kan lämnas när ett önskat program eller inriktning saknas på hemorten. Det kommunala stödet förefaller ursprungligen ha varit avsett att fungera på samma sätt. Systemet med mottagning i första och andra hand är utformat för att säkerställa alla elevers lika tillgång till samtliga nationella program och inriktningar. ska kommunerna erbjuda ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar. Avsikten var ursprungligen att kommunen skulle erbjuda minst hälften av de natio- nella programmen. Kommunen ska dessutom anpassa antalet platser på de nationella programmen och inriktningarna efter ungdomarnas önskemål. Kommunen kan erbjuda utbildning som den själv anordnar eller genom samverkansavtal med andra kommuner. Kommunens ungdomar tas emot i första hand till de egna utbildningarna och de utbildningar som kommunen har ingått samverkansavtal med andra kommuner om. Om kommunen inte genom att själv anordna utbild- ningen eller genom samverkansavtal kan erbjuda ett visst nationellt program och inriktning, kan kommunens ungdomar i stället söka och också tas emot i första hand till utbildningen hos en valfri kom- munal huvudman. Elever tas emot i andra hand i en annan kommun om hemkommunen redan erbjuder samma program och inriktning.95 Denna möjlighet infördes och kallas frisökning. Kommunalt stöd till inackordering lämnas till elever i en gymnasie- eller gymnasiesärskola med offentlig huvudman. Om eleven har ett behov av inackordering på grund av skolgången ska hemkommunen lämna ett ekonomiskt stöd till inackorderingen.96 Kommunen måste däremot inte lämna stöd till elever som tagits emot i andra hand till utbildning. Det kommunala stödet till inackordering har alltså åtmin- stone inledningsvis varit tänkt som en hjälp till elever som inte kan bo kvar hos föräldrarna och gå ett visst nationellt program eller inriktning. Stödet har inte varit avsett för elever som vill läsa ett natio- nellt program eller inriktning vid en annan skola än den som hem- kommunen erbjuder. Möjligheten till så kallad frisökning, ett ökat antal kommunala samverkansavtal och riktlinjer i enskilda kommuner har dock inne- burit att målgruppen för det kommunala inackorderingsstödet kom- mit att utökas. Stöd lämnas numera i vissa fall trots att stödtagaren har möjlighet att delta i samma nationella program eller inriktning 1990/91:85, s. 54–64. 9615 kap. 32 § och 18 kap. 32 § skollagen. på eller närmare hemorten. Hemkommunen måste inte lämna stöd till inackordering till elever som tagits emot i andra hand. Trots detta uppgav en tredjedel av 24 kommuner som intervjuades att man i vissa fall lämnade stöd även till elever som tagits emot i andra hand till en utbildning. Vid en enkätundersökning till samt- liga kommuner angav av de svarande kom- munerna att man under /19 hade lämnat stöd till elever som tagits emot i andra hand. Vanligast var att dessa kommuner hade lämnat stöd till elever som tagits emot i andra hand till NIU, och till elever som tagits emot i andra hand till en särskild profil av natur- bruksprogrammet.97 Samverkansavtal om nationellt godkänd idrottsutbildning slog dåvarande Kommuner och Landsting (SKL) i ett cirkulär fast att kommuner även kan ingå samverkans- avtal om NIU.98 Om idrottsutbildningen ingår i ett samverkansavtal mellan hemkommunen och en eller flera andra kommuner tas hem- kommunens ungdomar emot i första hand till utbildningen. Efter- som ungdomarna tas emot i första hand har de vid behov också rätt till stöd till inackordering. Det saknar då helt betydelse att sökt program eller inriktning, men utan idrottsprofil, erbjuds vid en skola i eller närmare hemkommunen. Av de 24 kommuner som intervju- ades ingår 16 regelmässigt sådana avtal när kommunens ungdomar vill läsa NIU som har en annan kommun som huvudman. Ytterligare fyra av de undersökta kommunerna ingår sådana avtal vid behov.99 Enligt en enkätundersökning till samtliga kommuner 2019 läste omkring 2 000 av de kommunala stödtagarna /19 en NIU-utbildning. Målgruppen för det kommunala och för det statliga stödet före- faller således inledningsvis ha varit densamma. Stöden skulle lämnas i de fall ett visst program eller inriktning inte kunde erbjudas på hem- orten. Utvecklingen har dock lett till att det kommunala 97Andra vanliga skäl var att kommunen inte skiljer på elever som tagits emot i första eller andra hand utan lämnar stöd till alla som antagits i en annan kommun, eller att eleven tagits emot i andra hand till en lärlingsutbildning i en annan kommun. 98Cirkulär 11:22, SKL . Se även cirkulär 19:36, SKL . 99Dessa kommuner sluter ett nytt samverkansavtal om NIU om kommunen inte redan kan erbjuda en NIU inom samma idrott och om det saknas ett riksidrottsgymnasium () inom samma idrott. stödet numera även lämnas till helt andra grupper av elever. Det kom- munala stödet lämnas även till elever som har möjlighet att läsa samma program och inriktning på en skola på eller närmare hemorten. 5.3.3Det statliga stödet till inackordering Inackorderingstillägg, det statliga stödet till inackordering, regleras i studiestödslagen (1999:1395), studiestödsförordningen (2000:655) och i CSN:s föreskrifter.100 Inackorderingstillägg lämnas till stude- rande vid andra läroanstalter och utbildningar än sådana som ingår i skolväsendet och har en offentlig huvudman. Inackorderingstillägg får även lämnas till elever vid en fristående gymnasiesärskola. Staten ansvarar dessutom för stödet till inackordering för elever vars vård- nadshavare stadigvarande vistas utomlands och varav minst en är svensk medborgare (utlandssvenska elever). Inackorderingstillägg lämnas alltid till utlandssvenska elever som deltar i utbildning med offentlig huvudman i skolväsendet, i grundskoleutbildning i någon av årskurserna 7–9 eller i utbildning vid en gymnasiesärskola med offentlig huvudman. Statligt inackorderingstillägg lämnas slutligen till elever som deltar i en förberedande dansarutbildning i grund- skolan. Stödet lämnas längst till och med det första kalenderhalvåret det år då eleven fyller 20 år.101 CSN får meddela närmare bestämmelser om vem som kan få inackorderingstillägg. Enligt myndighetens föreskrifter kan en elev få inackorderingstillägg om restiden mellan föräldrahemmet och skolan är minst under minst per två- veckorsperiod, och om den studerande inte kan bo kvar i föräldra- hemmet och gå en motsvarande utbildning utan att få så lång restid. Med motsvarande utbildning avses enligt praxis en utbildning på samma program och inriktning. Hänsyn tas inte till om den utbild- ning eleven vill läsa skiljer sig från en utbildning på hemorten på grund av skillnader inom ramen för programfördjupning och individuellt val. Inte heller tas hänsyn till om den valda utbildningen, till skillnad från samma program och inriktning på hemorten, är en särskild variant eller NIU. 100Centrala föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:6) om studiehjälp. 1012 kap. 3 § studiestödslagen och 2 kap. 2 § studiestödsförordningen. Inackorderingstillägg kan i vissa fall lämnas även om motsvarande utbildning finns närmare hemorten. Det gäller bl.a. om eleven läser vid en folkhögskola och bor på internat på skolan, om den valda utbild- ningen är riksrekryterande eller om den valda utbildningen är skolför- lagd, medan motsvarande utbildning på hemorten är en lärlings- utbildning. Inackorderingstillägg lämnas dessutom om eleven har sökt men inte blivit antagen till en motsvarande utbildning på sin hemort, om elevens föräldrar flyttar och en motsvarande utbildning finns på föräldrarnas nya bostadsort, eller om det finns särskilda skäl. () är den instans som prövar överklaganden av CSN:s beslut om inackorder- ingstillägg. ÖKS har i olika vägledande avgöranden klargjort att sär- skilda skäl ska vara skäl som har sitt ursprung och sin lösning i skol- situationen. Exempelvis behov av utbildning på en annan skola än skolan på hemorten till följd av trakasserier eller kränkande behandling, på grund av medicinska behov eller på grund av att skolan på hem- orten saknar resurser att möta elevens särskilda behov. ÖKS har även ansett att det finns särskilda skäl för studier på en annan ort, om utbildningen på hemorten har givits en särpräglad utformning som avviker från det normala. Särskilda skäl kan dessutom vara att CSN tidigare felaktigt har beviljat inackorderingstillägg och att eleven nu ansöker om fortsatt stöd för att kunna fullfölja sin utbildning. CSN får slutligen meddela närmare bestämmelser om inackorder- ingstilläggets storlek. Inackorderingstillägg lämnas enligt myndig- hetens föreskrifter med ett belopp som beror på avståndet mellan för- äldrarnas bostad och skolan. Tabell 5.3 Inackorderingstillägg, avstånds- och beloppsklasser 900–1 299 Beloppen har varit oförändrade då det lägsta beloppet () också motsvarade det belopp som, , var det lägsta belopp som lämnades som kommunalt stöd till inackor- dering. Statistik över det statliga stödet Under /19 betalade CSN ut statligt inackorderingstillägg med sammanlagt till 4 700 elever. Av stödtag- arna var kvinnor och män. Varje elev fick igenomsnitt under läsåret. Män fick stöd med ett högre genomsnittligt belopp än kvinnor. Män fick och kvin- nor 12 675 kronor.102 delades ansvaret för stödet till inackordering mellan staten och kommunerna. /92 läm- nades statligt inackorderingstillägg till 30 200 elever. Nästföljande läsår, /93, lämnades statligt inackorderingstillägg endast till 3 000 elever. Utflödet av statligt stöd sjönk per läsår.103 Antalet elever med statligt inackor- deringstillägg har därefter varierat . 102Att fler kvinnor får stöd beror på att kvinnor är överrepresenterade vid utbildningar som har många stödtagare. Män studerar generellt sett något närmre hemorten än kvinnor. Att män läsårsvis får högre belopp än kvinnor beror därför på att de har längre studieperioder som ger rätt till stöd. Figur 5.5 Statligt inackorderingstillägg under antal elever som beviljats stöd Läsåren 1989/90–2018/19 89/90 92/93 95/96 98/19 01/02 04/05 07/08 10/11 13/14 16/17 Källa: CSN. Efter bottennoteringen /93 ökade antalet elever med statligt inackorderingstillägg fram till och med /10 för att därefter minska. Som mest beviljades 8 500 elever statligt inack- orderingstillägg /10. Antalet har därefter minskat till cirka 5 000 elever /19.104 Utflödet av inackorderingstill- lägg har sjunkit per läsår sedan läs- /10. Utvecklingen förklaras delvis av förändringar i antalet elever i fristående gymnasieskolor, men främst av olika förändringar i utbildningssystemet. Inackorderingstillägg lämnas främst till elever i gymnasieskolor med enskilda huvudmän.105 Antalet elever som kan ha rätt till inack- orderingstillägg påverkas därför direkt av antalet fristående gymna- sieskolor och antalet elever i sådana skolor. – 2018 har antalet fristående gymnasieskolor ökat från 77 till 434. Som mest 2011 fanns 499 fristående gymnasieskolor. Antalet elever i sådana skolor har –2018 ökat från 8 300 till 97 200. 104Tabellen visar antalet elever som beviljats statligt inackorderingstillägg. En del av dem som har beviljats stöd får av olika anledningar aldrig stödet utbetalt., t.ex. på grund av de aldrig påbörjar sina studier. Av de 5 000 elever som beviljades stöd under /19, fick 4 700 också stödet utbetalt. 105Se tabell 5.4 nedan. CSN lämnar statligt inackorderingstillägg om en motsvarande ut- bildning saknas på hemorten. Om stora avvikelser tillåts bland olika gymnasieutbildningar, kommer en viss utbildning mera sällan att ha en motsvarighet på elevens hemort. Ju enhetligare utbildningssystem, desto oftare kommer en motsvarande utbildning att finnas på ele- vens hemort. Ett mera enhetligt utbildningssystem innebär därför ett mindre utflöde av statligt inackorderingstillägg. Genom Gy11 mins- kade utrymmet att lokalt bestämma innehållet i en gymnasieutbild- ning och fristående skolor inordnades i samma regelverk som kom- munala skolor.106 Genom en fastare utbildningsstruktur begränsades antalet utbildningar som avviker från de nationella programmen och inriktningarna. Gy11 har resulterat i att antalet elever med statligt inackorderingstillägg, och utflödet av sådant stöd, nästan har halve- rats . Vid vilka skolor och utbildningar läser elever som har statligt inackorderingstillägg Det statliga inackorderingstillägget lämnas främst till elever vid fri- stående skolor och folkhögskolor. 2008/09:199. Tabell 5.4 Vid vilka skolor studerade de elever som hade statligt inackorderingstillägg /19 Antal elever och utflöde av inackorderingstillägg Källa: CSN. Sammanlagt 4 259 elever, eller av dem som fick statligt inackorderingstillägg under /19 läste vid en fristående gymnasieskola eller en folkhögskola. Av dem som läste vid en fri- stående gymnasieskola med statligt inackorderingstillägg läste de allra flesta, , vid ett naturbruksprogram. 107Statligt inackorderingstillägg kan lämnas till utlandssvenska elever i kommunala gymnasieskolor. 108Elever som har haft statligt inackorderingstillägg för att läsa vid två eller flera olika skolor under /19. 109Behörighetsgivande förutbildning vid universitet och högskolor. Tabell 5.5 Vid vilka utbildningar läste elever vid fristående gymnasieskolor som hade statligt inackorderingstillägg /19 Andel av eleverna med inackorderingstillägg och andel av utflödet Andel av elever med Andel av utflödet av International Baccalaureate (IB) Vidareutbildning i form av ett fjärde Källa: CSN. 110Elever som har haft statligt inackorderingstillägg för att läsa två eller flera olika program /19. Elever vid vissa program, exempelvis det estetiska programmet och naturvetenskapsprogrammet, får en något större andel av det statliga inackorderingstillägget som lämnas till elever vid fristående skolor, än som motsvararas av elevantalet på programmet. Det kan bero på en högre nyttjandegrad, dvs. färre avbrott och mindre skolk, än elever vid andra program. Det kan också bero på att elever vid dessa pro- gram studerar längre bort från föräldrahemmet, och därför får ett något högre bidrag än elever vid andra program. Av vilka anledningar lämnas statligt inackorderingstillägg De flesta av eleverna vid de fristående gymnasieskolorna får statligt inackorderingstillägg eftersom motsvarande utbildning saknas inom en timmes färdväg enkel resa från föräldrahemmet. Ett antal elever får statligt inackorderingstillägg med stöd av olika undantags- bestämmelser i föreskrifter. Tabell 5.6 På vilka grunder fick elever i fristående gymnasieskolor statligt inackorderingstillägg under /19 Andel av eleverna med statligt inackorderingstillägg Motsvarande utbildning saknas på hemorten APL eller praktik på annan ort Föräldrar stadigvarande bosatta utomlands Ej antagen på hemorten Fullföljer utbildning efter att föräldrar flyttat Källa: CSN. CSN:s olika undantagsregler medger också att stöd lämnas till elever vid riksrekryterande utbildningar, även om motsvarande utbildning finns på hemorten. Under /19 fick 227 elever statligt inack- orderingstillägg för studier vid ett riksrekryterande utbildningar. 111Mer än en typ av skäl angivna som orsak till beslut att lämna statligt inackorderingstillägg. motsvarar av dem som fick statligt inackorderingstillägg under läsåret. Med vilka belopp lämnas statligt inackorderingstillägg Statligt inackorderingstillägg lämnas med olika belopp, beroende på avståndet mellan föräldrahemmet och elevens skola. Under /19 fick eleverna följande belopp. Tabell 5.7 Med vilka belopp elever har statligt inackorderingstillägg lämnats under /19 Antal och andel av eleverna som fått olika belopp Andel av elever med Källa: CSN. Under /19 lämnades det kommunala stödet med som lägst . Ungefär 2 170 elever, eller av de elever som hade statligt inackorderingstillägg fick ett belopp som var lägre än så. I genomsnitt lämnades statligt inackorderingstillägg med /19. 112Elever som har fått olika belopp under olika delar av /19, exempelvis på grund av att elevens föräldrar har flyttat eller att eleven har bytt skola. 5.3.4Det kommunala och det statliga stödet i praktiken Kommunalt stöd till inackordering regleras endast på en övergripande nivå i skollagen. Kommunerna har stor frihet att bestämma de närmare villkoren för stödet. Utredningen har genomfört en intervjuundersökning med 24 kommuner i landets samtliga 21 län. Undersökningen har omfattat olika kommuntyper, från mindre landsbygdskommuner till storstadskommuner. Syftet har varit att få en bild av hur den kommunala tillämpningen ser ut i praktiken. Hur ansöker elever och vårdnadshavare om stöd Ansökan om statligt inackorderingstillägg ska göras på den blankett CSN bestämmer och lämnas in för ett passerat läsår.113 Den sökande ska normalt styrka sitt boende utanför föräldra- hemmet genom att bifoga en kopia på hyreskontrakt eller liknande. Skollagen innehåller inga närmare bestämmelser om ansökan om kom- munalt inackorderingsstöd. Kommunerna har haft ett reellt behov av att kunna systematisera sin handläggning. Samtliga 24 kom- muner som intervjuades 2018 har tagit fram egna ansökningsblanketter. Många av de undersökta kommunerna har också utfärdat riktlinjer kring när en ansökan senast ska lämnas in och om möjligheter att betala ut stöd retroaktivt, för förfluten tid. Kammarrätten i har dock påpekat att skollagen inte innehåller några bestämmelser om hur en ansökan om kommunalt inackorderingsstöd ska gå till. Elever som uppfyller de övergripande villkoren i skollagen har rätt till stöd till inackordering. Det är därför inte möjligt att neka stöd till inackordering enbart med hänvisning till kommunala riktlinjer om att stöd inte betalas ut retroaktivt.114 I linje med rättens resone- mang kan konstateras att det sannolikt heller inte är möjligt att avslå en ansökan om kommunalt inackorderingsstöd enbart på den grunden att ansökan inte har gjorts på den särskilda blankett eller lämnats in inom den tid som kommunen har bestämt. 11310 kap. CSNFS 2001:6. 114Kammarrätten i dom , mål nr 5641-12. Vem anses ha behov av stöd Elever anses ha behov av statligt inackorderingstillägg om restiden mellan föräldrahemmet och skolan är minst under minst under en tvåveckorsperiod.115 I skollagen anges att kommunen ska lämna stöd till elever som behöver inackordering till följd av skolgången.116 Närmare bestämmelser saknas. Olika kommu- ner definierar därför behov av inackordering på olika sätt. Kammar- rätten i har konstaterat att kommunernas rikt- linjer inte är bindande för domstolarna.117 Rättens prövning sker i stället i förhållande till lag, förarbeten och prejudicerande domar från förvaltningsdomstolarna. Förvaltningsdomstolarna har vid sina bedömningar utgått från det övergripande syftet att främja tillgäng- ligheten till utbildning och tagit hänsyn till resvägen, restiderna och skoldagarnas längd.118 De kriterier som olika kommuner ställer upp skiljer sig dock åt och synes inte följa någon tydlig gemensam linje. Enligt en enkätundersökning med samtliga kommuner 2019 definierar av de svarande kommunerna behov som en viss restid, och som ett visst avstånd mellan skolan och föräldra- hemmet.119 De flesta av de svarande kommunerna tillämpar ett krav om eller två timmars restid per dag. Många kräver alternativt minst tre timmars restid. Ett litet antal kommuner lämnar stöd till alla elever som skaffar ett eget boende, oavsett avstånd eller restid mellan skolan och föräldrahemmet. Statligt inackorderingstillägg lämnas som utgångspunkt om mot- svarande utbildning saknas på elevens hemort. Det vill säga om ele- ven inte kan läsa samma introduktionsprogram eller program och inriktning utan få en restid om minst under minst av två veckor.120 Kommunalt inackorder- ingsstöd lämnas i stället till de elever som inte har tagits emot i andra hand till en utbildning. Till följd av olika samverkansavtal tas många elever emot i första hand till en utbildning, även om motsvarande utbildning finns på eller närmare hemorten. Kommunerna är enligt skollagen inte skyldiga att lämna kommunalt stöd till inackordering till elever som tagits emot i andra hand till 1151 kap. 3 § CSNFS2001:6. 11615 kap. 32 § och 18 kap. 32 § skollagen. 117Kammarrätten i dom , mål nr 556-12. 118För exempel se förvaltningsrätten i dom , mål nr. 119Många kommuner har både ett avstånds- och ett restidskrav. 1201 kap. 3 § CSNFS 2001:6. utbildning, till elever som deltar Rh-anpassad utbildning eller till utlandssvenska elever som får studiehjälp i form av inackorderings- tillägg enligt studiestödslagen. Enligt den enkätundersökning som genomfördes lämnade av de svarande kommunerna stöd till elever som tagits emot i andra hand till utbildning i en annan kommun under /19. Det vill säga, trots att hemkommunen redan erbjuder samma utbildning.