sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Kommissionen ska, i före- kommande fall, konstatera att villkoren för att delta är uppfyllda och besluta om nödvändiga övergångsåtgärder för tillämpningen av de akter som redan antagits inom ramen för det fördjupade samarbetet. Om kommissionen anser att villkoren för att delta inte är uppfyllda, ska den ange vilka åtgärder som ska vidtas för att villkoren ska upp- fyllas och fastställa en tidsfrist för en ny behandling av medlemssta- tens begäran. När den tidsfristen har löpt ut, ska kommissionen be- handla begäran på nytt. Om kommissionen anser att villkoren för deltagande fortfarande inte är uppfyllda, får den berörda medlems- staten hänskjuta frågan till rådet, som ska besluta om begäran. Rådet får på kommissionens förslag även besluta om övergångsåtgärder. Det krävs alltså en anmälan till såväl kommissionen som rådet för att ska kunna delta i det fördjupade samarbetet i Eppo. utredningens bedömning krävs det inga ytterligare åtgärder än de som föreslås. Den slutsatsen grundar sig emellertid på vad som är känt om Eppo. Om det skulle antas nya rättsakter som grun- dar sig på Eppo-förordningen kan ytterligare övergångsåtgärder komma att krävas. Med hänsyn till det som kan överblickas bör det emellertid i så fall inte bli fråga om lagstiftningsåtgärder. 19.2.2Anmälan av behöriga myndigheter Utredningens förslag: När har anslutit sig till det fördju- pade samarbetet ska till den europeiska chefs- åklagaren, rådet och kommissionen anmäla att –och är behöriga åklagarmyndigheter att genomföra Eppo-förordningen, –, , och Tull- verket är behöriga verkställande myndigheter att genomföra Eppo-förordningen, –Datainspektionen är behörig myndighet att bistå Europeiska datatillsynsmannen, –kommer att fungera som kontaktpunkt mot Eppo, –de europeiska delegerade åklagarna kommer att vara placerade vid , och –riksåklagaren eller vice riksåklagaren är behörig att besluta om behörighetsfördelning enligt artikel 25.6. Skälen för utredningens förslag: Enligt artikel 117 ska varje delta- gande medlemsstat utse de myndigheter som är behöriga att genom- föra Eppo-förordningen. Information om vilka myndigheter som har utsetts och alla eventuella förändringar ska anmälas till den europeiska chefsåklagaren, rådet och kommissionen. Vad som avses med myndigheter som är behöriga att genomföra Eppo-förordningen är inte alldeles klart. Begreppet behörig natio- nell myndighet används på flera ställen i Eppo-förordningen, men inte helt konsekvent. Det måste emellertid, utifrån utredningens förslag och Eppo-förordningens innehåll, till en början anses klarlagt att både och är behö- riga myndigheter att genomföra förordningen. ska enligt utredningens förslag i avsnitt 8.4.3 vara kontaktpunkt mot Eppo i de flesta frågor där Eppo-förordningen ställer krav på infor- mationsutbyte (se t.ex. artikel 24 och 25). Därmed bör Åklagarmyn- digheten anmälas som behörig myndighet. De europeiska delegerade åklagarna förslås placeras vid . Myndigheten ska ordna med kontor och praktiska förutsättningar för de svenska europeiska delegerade åklagarna. Det gör att den myndigheten enligt artikel 96.6 bör anses som en behörig nationell myndighet att ge- nomföra förordningen. Dessutom kan inte bara Ekobrottsmyndig- heten utan även vara behörig att handlägga de ärenden som Eppo också kan ha behörighet för. Det innebär att båda myndigheterna kan ha en skyldighet enligt Eppo-förordningen att avstå från att utöva sin behörighet. Vidare används begreppet behöriga nationella myndigheter i Eppo-förordningen beträffande de myndigheter som ska verkställa Eppos instruktioner, se t.ex. artikel 28.1. I första hand torde det kunna bli fråga om biträde av , och . Det kan emellertid inte uteslutas att biträde kan begäras även av Säkerhetspolisen. Enligt utredningens mening bör även de myndigheterna anses behöriga att genomföra förordningen. De bör därför anmälas som sådana till den europeiska chefsåklagaren, rådet och kommissionen. Det bör också anmälas att riksåklagaren och vice riksåklagaren är behöriga att enligt artikel 25.6 avgöra om Eppo eller svensk åklagare är behörig. I avsnitt 17.2.6 har utredningen föreslagit att Datainspektionen ska vara den myndighet som bistår Europeiska datatillsynsmannen enligt artikel 87 i Eppo-förordningen. Datainspektionen får därige- nom anses vara en myndighet som är behörig att genomföra Eppo- förordningen, vilket bör anmälas. På vissa ställen i Eppo-förordningen nämns behöriga nationella myndigheter i andra sammanhang. Då handlar det om att nationella myndigheter kan vidta åtgärder enligt nationell rätt, se t.ex. arti- kel 39.4 angående administrativ uppföljning. Enligt utredningens mening är det i de fallen inte fråga om att genomföra förordningen och det behövs därför inte någon anmälan om vilka myndigheter det är som är behöriga i det avseendet. 19.2.3Anmälan avseende vissa brott Utredningens förslag: ska till Eppo anmäla dels en ut- tömmande förteckning över de svenska materiella straffrättsliga bestämmelser som är tillämpliga på brott som definieras i Sefi- direktivet, dels en förteckning avseende Eppo-brott som kan bli föremål för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig dataavläsning. Skälen för utredningens förslag: Utöver det som redan har angetts framgår det av artikel 117 i Eppo-förordningen att medlemsstaterna till Eppo ska anmäla en uttömmande förteckning över vilka natio- nella materiella straffrättsliga bestämmelser som är tillämpliga på de brott som definieras i Sefi-direktivet och annan relevant nationell lagstiftning. Eppo ska säkerställa att den informationen som myn- digheten mottar offentliggörs. Vidare ska de medlemsstater som i enlighet med artikel 30.3 avser att begränsa tillämpningen av arti- kel 30.1 e och f till specifika grova brott anmäla en förteckning över de brotten till Eppo. När det gäller anmälan avseende de svenska materiella straffrätts- liga bestämmelser som är tillämpliga på de brott som definieras i Sefi- direktivet kan den redovisning som gjorts i avsnitt 10.2.3 utgöra grund för en sådan förteckning. Beträffande anmälan om begränsningar enligt artikel 30.3 har ut- redningen redan i avsnitt 11.3.10 redovisat varför en sådan anmälan bör göras, även om det inte är självklart. I avsnitt 11.3.7 finns ett un- derlag för en sådan förteckning som bör anmälas till Eppo. Utredningens förslag: Regeringen ska underrätta rådets general- sekretariat om den behörighet att utfärda en svensk europeisk arresteringsorder som de svenska europeiska delegerade åklagar- na och den svenska europeiska åklagaren får. Skälen för utredningens förslag: Utredningen har i avsnitt 12.5.2 föreslagit att de svenska Eppo-åklagarna ska få utfärda en svensk europeisk arresteringsorder. Enligt artikel 6.3 i rambeslutet om den europeiska arresteringsordern ska medlemsstaterna underrätta rå- dets generalsekretariat om vem som är behörig rättslig myndighet enligt nationell lagstiftning. Eftersom de svenska Eppo-åklagarna fö- reslås få rätt att utfärda en svensk europeisk arresteringsorder ska underrätta rådets generalsekretariat om det. I avsnitt 12.6.2 har utredningen bedömt att regeringen i det fort- satta beredningsarbetet behöver kartlägga i vilka internationella överenskommelser det kan vara möjligt att göra den sortens tillägg som artikel 104.4 i Eppo-förordningen föreskriver och gå igenom de tillämpliga unionsakterna om straffrättsligt samarbete, för att inför att ska delta i Eppo-samarbetet kunna uppfylla kraven i arti- kel 104 och 105. I flera av de rättsakter som behöver kartläggas finns det motsvarande anmälnings- eller underrättelseskyldigheter som den nämnda. Det kan därmed aktualiseras krav på anmälan eller underrättelse även i andra fall än de som utredningen nu har angett. 19.3.1Åtgärder för att förbereda deltagandet i Eppo Det krävs särskilda åtgärder När en ny myndighet ska införas kan det göras på olika sätt. Inte sällan tillsätts en särskild organisation för det. ges en utpekad person i uppdrag att sluta avtal, anställa personer och i övrigt göra det som behövs för att den ska kunna påbörja sitt uppdrag. När det gäller förberedelser för att Eppo ska kunna påbörja sin verksamhet i konstaterar utredningen att det i och för sig rör sig om en mycket liten ny organisation, eftersom utredningen har föreslagit att det bara ska finnas två svenska europeiska delegerade åklagare. Eppos särartade struktur kräver emellertid ställningstagan- den i många frågor som är mycket komplexa. De berör inte bara de två myndigheter som är närmast involverade – Ekobrottsmyndig- heten och – utan även bl.a. och , eftersom åklagarrollen kräver nära kontakter med polis och domstolar. Det är framför allt när man kommer till mer konkreta frågor om hur de svenska europeiska delegerade åkla- garna ska fogas in i den nuvarande strukturen som många både juri- diska och praktiska frågor måste lösas. Det är frågor som utred- ningen varken kan eller bör ta ställning till. Det kan gälla sådant som var åklagarna rent fysiskt ska ha sina lokaler och vilka krav som bör ställas på lokalerna i fråga, i vilken utsträckning och hur åklagarna ska få tillgång till åklagarväsendets och polisens it-system, hur de ska kommunicera med domstolsväsendet i mål och ärenden och vilka kontakter som behövs med t.ex. , Pensionsmyndighe- ten och för att åklagarnas anställningsvillkor ska fungera både från svensk utgångspunkt och från Eppos. Utredningens förslag: Regeringen bör ge ett uppdrag till att förbereda an- slutning till Eppo. Det föreskrivs i förordning att riksåklagaren får ingå överenskommelser med Eppo. Skälen för utredningens förslag bör ges ett uppdrag För att ska kunna ansluta sig till Eppo är det viktigt att det finns någon som har mandat att på ett samlat sätt ta sig an de praktiska frågor som har nämnts. Det är också en fördel om det bara finns en part som vid behov förhandlar med och informerar Eppo om hur långt arbetet har framskridit. Mot den bak- grunden föreslår utredningen att regeringen ger ett uppdrag som omfattar genomförandefrågor. Även om det när regeringen ger ett sådant uppdrag inte finns nå- got ställningstagande från lagstiftaren till hur verksamheten i ska organiseras, råder det såvitt utredningen kan bedöma en bred po- litisk enighet om att ska ansluta sig till Eppo. Det finns där- med ett antal praktiska frågor som behöver lösas. Många av dem är oberoende av frågan hur arbetet organiseras i , medan andra inte bör lösas slutligt förrän den frågan är avgjord. Utredningen fö- reslår därför att regeringen ger ett uppdrag till att, i nära samarbete med , förbereda genom- förandet och ta ställning i de olika praktiska frågorna. Utredningen ser framför sig att uppdraget kan utföras både innan och som kommissionen behöver för att ta ställning till ett svenskt deltagande i det fördjupade samarbetet. Det behövs för att förberedelserna för ett deltagande ska vara optimala. Det kan dock tänkas att inte kommer att kunna förhandla med Eppo förrän det rent faktiskt finns ett beslut om att får delta i det fördjupade samarbetet. Det bör dock inte hindra att uppdraget ut- förs genom att , så långt som möjligt, med ut- gångspunkt i Eppo-förordningen, förslagen i detta betänkande och de interna föreskrifter som Eppo antar klargör vad som behöver gö- ras utifrån praktiska svenska förhållanden. Bland de frågor som behöver hanteras, av vilka utredningen redan har pekat på ett flertal, finns följande. –Att förhandla med den europeiska chefsåklagaren om antalet europeiska delegerade åklagare i enligt artikel 13.2 och hur övergången mellan anställningen som europeisk delegerad åklagare och nationell åklagare ska gå till. –Att klargöra vad som krävs av de fysiska lokaler i som de europeiska delegerade åklagarna ska arbeta i (se avsnitt 15.8.2 och 17.3.3). –Att i samråd med Eppo klargöra i vilka avseenden Eppo respek- tive svensk myndighet ska ansvara för de europeiska delegerade åklagarna arbetsrättsligt och i fråga om bl.a. lön, pension och socialförsäkring (se bl.a. avsnitt 9.5.6). –Att kartlägga vad som krävs i fråga om elektronisk informations- överföring mellan Eppo och svenska myndigheter (se t.ex. av- snitt 13.5.4) och att i samråd med Eppo och andra berörda ta fram förslag på hur det kan lösas. –Att även i övrigt informera och förhandla med Eppo i den ut- sträckning som krävs enligt Eppo-förordningen. –Att rådgöra och vid behov förhandla med andra svenska myndig- heter om samarbetet med Eppo i . –Att göra en preliminär budget för det svenska Eppo-arbetet. –Att teckna nödvändiga avtal. Det är naturligtvis svårt att lägga fast exakt vilka uppgifter som bör ingå i uppdraget som föreslås. De exempel som utredningen nämnt bör ingå men det kommer sannolikt att finnas andra praktiska frågor som också behöver belysas. I den mån det anses vara nödvän- digt kan uppdraget i vissa delar föreskriva skyldighet för Åklagar- myndigheten att under hand rapportera till regeringen. För att möjliggöra för att kunna genomföra uppdraget bör det i uppdraget framgå att riksåklagaren får ingå över- enskommelser med Eppo. En bestämmelse av den innebörden bör också tas in i den nya förordningen, eftersom sådana överenskom- melser kan komma att behöva ingås även efter att har anslutit sig till det fördjupade samarbetet. Särskilt om några it-relaterade frågor En central fråga är om och i så fall hur det ärendehanteringssystem som Eppo ska inrätta på något sätt förväntas kunna integreras med nationella system. Inom Eppo pågår arbete med att ta fram ett ären- dehanteringssystem. Det är dock inte känt om Eppo anser att det kan behövas en integrering mellan Eppos ärendehanteringssystem och svenska systemlösningar. Det är inte heller känt om det över huvud taget är tekniskt möjligt att genomföra en sådan integrering. Det gäller inte bara de it-system som svenska åklagare använder i sitt dagliga arbete. Även en eventuell integrering med domstolsväsen- dets och it-system skulle kunna aktualiseras. Om det skulle visa sig att det krävs någon typ av integrering mellan svenska it-system och Eppos it-system kommer det sannolikt både att bli tidskrävande och att kräva avsevärda ekonomiska och perso- nella resurser. I uppdraget bör det därför ingå att bevaka den frågan särskilt. Särskilt om arbetsrättsliga frågor I avsnitt 9.5 har utredningen diskuterat arbetsrättsliga frågor som rör de svenska europeiska delegerade åklagarna. Till stor del bygger övervägandena där på antaganden, utifrån hur utredningen tolkar en knapphändig förordningstext och de regler som Eppo har antagit om bl.a. anställningsvillkor. måste be- akta sådana regler när uppdraget genomförs. Likaså måste arbets- marknadens parter, vid de förhandlingar som utredningen utgår från kommer att äga rum, beakta sådana regler. Ytterligare klargöranden om hur Eppo ska arbeta kan förväntas Arbetet med att förbereda att Eppo ska bli operationell är inne i en intensiv fas. Det kan därför förväntas att vissa frågor som utredning- en har uppgett är oklara kommer att få sin lösning . Ut- redningens bedömningar och förslag har av naturliga skäl fått utgå från det som står i Eppo-förordningen och vad som i övrigt är känt om hur Eppo kommer att arbeta. Utredningen har kunnat ta hänsyn till uppgifter som fanns tillgängliga fram . I den mån som förhållandena har förändrats efter det får hän- syn tas till ändringarna i det fortsatta beredningsarbetet. Utredningens bedömning: Förslagen får begränsade konse- kvenser för samhället i allmänhet. Skälen för utredningens bedömning: Det är svårt att skilja på kon- sekvenserna av utredningens förslag och konsekvenserna av Eppo- förordningen som sådan, eftersom utredningens förslag är en direkt följd av förordningen. Konsekvensanalysen utgår därför från hel- heten. Det bör också nämnas att Eppo-förordningen kan förväntas få konsekvenser på unionsnivå som inte tas upp här. Eppo-förordningens bestämmelser och de förslag som utred- ningen har lämnat innebär att lämnar ifrån sig makt till EU, om bestämmer sig för att delta i det fördjupade samarbetet. På det område som Eppo-förordningen avser har, traditionellt sett, endast nationella myndigheter varit behöriga. Överlämnandet av åklagaruppgifter måste ses som den viktigaste konsekvensen om skulle delta i det fördjupade samarbetet. Den påtalade skill- naden gör sig framför allt gällande principiellt, eftersom det kommer att vara svenska åklagare som utför arbete för Eppos räkning och svenska domstolar som kommer att döma i de mål som Eppo driver till domstol. Skillnaderna gentemot dagens ordning ska därför inte överdrivas. Om det fördjupade samarbetet och Eppo fungerar som det är tänkt, bör konsekvensen av att vara en del av Eppo bli en effektivare bekämpning av brott som riktar sig mot EU:s finansiella intressen än . För de personer som försöker sko sig på EU-medel ökar därmed risken för upptäckt och lagföring. En effektivare bekämp- ning av brott riktade mot EU:s finansiella intressen – inte minst brott inom ramen för organiserad brottslighet med internationella förgreningar – bör därför bidra till att allmänhetens förtroende för EU ökar. En annan konsekvens av att delta i det fördjupade samarbetet är att tillsynen över Eppo, som blir en brottsbekämpande myndighet som verkar i , inte kommer att utövas av svenska tillsynsmyn- digheter. Som utredningen har framhållit i avsnitt 17.2.7 kan tillsy- nen över den åklagarverksamhet som ska bedrivas av Eppo förväntas bli mer begränsad än den tillsyn som förekommer över motsvarande svenska verksamhet. bör det framhållas att det finns inslag i Eppos organisation och förpliktelser som i viss mån kan sägas kom- pensera det förhållandet att en del av tillsynen över åklagarnas verk- samhet försvinner. När det gäller allmänna konsekvenser i övrigt, vilka utredningen löpande behandlat, anser utredningen att de både är små och på en sådan detaljnivå att det saknas anledning att nämna dem här. Sam- manfattningsvis bedömer utredningen att förslagen och Eppo-för- ordningen får begränsade konsekvenser för samhället i allmänhet. Utredningens bedömning: Om ansluter sig till det för- djupade samarbetet om Eppo kan det förväntas medföra kost- nadsökningar för och Åklagarmyndig- heten. Kostnadsökningarna bedöms inte rymmas inom befintliga anslag för myndigheterna. I övrigt bedöms förslagen inte med- föra annat än marginella ekonomiska konsekvenser för staten. Utredningens förslag: Kostnadsökningarna för Ekobrottsmyn- digheten och finansieras genom att ansla- gen för myndigheterna höjs, med för och för Åklagar- myndigheten. Skälen för utredningens bedömning och förslag Enligt artikel 91.2 i Eppo-förordningen ska intäkter och kostnader i Eppos budget balansera varandra. Intäktssidan består enligt arti- kel 91.3 av dels bidrag från unionen som förs in i EU:s allmänna bud- get, dels avgifter för publikationer och tjänster som tillhandahålls av Eppo. Eppos kostnader ska enligt artikel 91.4 i Eppo-förordningen inbegripa löner, administrativa och infrastrukturrelaterade kostna- der och driftskostnader. Enligt artikel 91.5 ska utgifter som de euro- peiska delegerade åklagarna ådrar sig när de utövar verksamhet för Eppo betraktas som myndighetens driftskostnader. Eppos drifts- kostnader ska enligt samma artikel i princip inte inbegripa kostnader med anknytning till utredningsåtgärder som genomförs av behöriga nationella myndigheter eller kostnader för rättshjälp. Däremot kan driftskostnaderna under vissa förhållanden inbegripa kostnader för utredningsåtgärder som är exceptionellt kostsamma. Eppos drifts- kostnader ska också omfatta bl.a. inrättandet av ett ärendehante- ringssystem. Kostnader för deltagandet i sig Eftersom kostnaderna för Eppo ska rymmas inom EU:s allmänna budget bedömer utredningen att ett deltagande i Eppo i och för sig inte bör innebära några ökade kostnader för . Det bör dock anmärkas att eftersom det är fråga om ett fördjupat samarbete så kommer de medlemsstater i EU som inte deltar i åtnjutande av en justering av det belopp som de medlemsstaterna betalat in av egna medel, se artikel 91.7 i Eppo-förordningen. Det gäller alltså i förhål- lande till så länge som inte deltar i det fördjupade samarbetet. Kostnader för anställda inom åklagarväsendet När det gäller de svenska europeiska delegerade åklagarna ska de vara verksamma även som nationella åklagare och dessutom anställda inom åklagarväsendet. När de utför arbete som nationella åklagare ska deras lön betalas av den svenska myndighet där de är anställda. Det är oklart i vilken utsträckning nationellt åklagararbete kommer att aktualiseras för de europeiska delegerade åklagarna, se diskus- sionen i avsnitt 8.2.3 och 9.5. Det är också osäkert vad som ska gälla för de europeiska delegerade åklagarna i fråga om kostnader hänför- liga till exempelvis social trygghet, semester och pension. Utred- ningen har, närmast som en försiktighetsåtgärd, föreslagit att den svenska myndighet som åklagarna är anställda vid ska ha ett grund- läggande ansvar för sådana frågor. Mot bakgrund av den osäkerhet som råder anser utredningen att det bör tas höjd för kostnadsök- ningar som en följd av att två europeiska delegerade åklagare ska vara anställda i . Utredningen har vidare föreslagit att det vid Åklagarmyndighe- ten ska upprättas en central funktion som ska fungera som Eppos kontaktpunkt i . Det är osäkert hur mycket arbete som en sådan funktion kommer att få. kommer också att behöva hantera såväl praktiska som strategiska frågor relaterade till Eppo. Det kan uppskattas att kostnadsökningar motsvarande en årsarbetskraft kommer att bli följden av att deltar i Eppo- samarbetet. Mot bakgrund av det anförda kan utredningen konstatera att det kommer att bli fråga om kostnadsökningar för såväl Ekobrottsmyn- digheten som , relaterade till anställda, som en följd av att deltar i det fördjupade samarbetet. Kostnadsök- ningen för åklagarväsendet i detta avseende beräknas uppgå till mel- lan 4,5 och . Den fördelar sig med knappt en tredjedel på och drygt två tredjedelar på . Den bedöms inte rymmas inom befintliga anslag. Det kan inte heller förväntas att en anslutning till Eppo-sam- arbetet kommer att minska kostnaderna på andra berörda områden inom rättsväsendet. Utredningen föreslår att kostnadsökningen fi- nansieras inom utgiftsområde 4 genom att anslagen till Ekobrotts- myndigheten och höjs. Ökade kostnader för lokaler för Artikel 91 anger inte vem av medlemsstaterna och Eppo som ska stå för kostnader för lokaler hos den myndighet som de europeiska de- legerade åklagarna placeras vid. I skäl 113 anges emellertid att kost- naderna för den europeiska delegerade åklagarens kontors- och sek- retariatstjänster bör täckas av medlemsstaterna. Det bör då särskilt beaktas att det kan behövas särskilt avgränsade lokaler för de euro- peiska delegerade åklagarna, för att ska kunna leva upp till kravet på immunitet för (se avsnitt 15.8.2 och 17.3.3). Det kan därför förväntas uppstå en viss kostnadsökning för Eko- brottsmyndigheten som en följd av att de europeiska delegerade åklagarna ska vara placerade där. Den bör emellertid inte vara större än att den bör rymmas inom befintligt anslag, om det utökas på det sätt som utredningen föreslår. Utredningen bedömer att det inte uppstår några kostnadsökningar för avseende lokaler för den centrala funktionen som föreslås. En faktor som inte är känd men som kan tänkas medföra kostnader är uppbyggnaden av den infrastruktur för it som krävs. Utredningen har diskuterat det kortfattat i avsnitt 19.3.2. En eventuell förbindelse eller integrering mellan svenska informationssystem och Eppos ärendehanteringssystem kan, om ändringar måste göras i de natio- nella systemen, medföra mycket betydande kostnader. Det råder oklarhet om sådana kostnader kommer att belasta medlemsstaterna eller Eppo. Eftersom det är okänt i vilken utsträckning åtgärder kommer att behöva vidtas i svenska it-system, och i så fall vem som ska bära kostnaderna för det, anser utredningen sig inte kunna dra slutsatsen att det med säkerhet kommer att uppstå kostnadsök- ningar.