sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — Tillitsdelegationens gör tolkningen att kommittédirektiven om att genomföra en gemensam utbildning för alla statsanställda i sig inne- bär en höjd ambitionsnivå av den grundläggande kunskap som de som arbetar i statsförvaltningen generellt förväntas ha och deras för- måga att kunna använda sig av den. Utbildningskraven gäller oavsett vilken myndighet man arbetar vid eller hur länge man har arbetat statligt. Tillitsdelegationen bedömer också att önskemålen från de chefer och medarbetare i de statliga myndigheterna som vi har träffat i vårt arbete går långt utöver en kort e-utbildning som kan genom- föras relativt snabbt och enkelt. Det stora mervärdet som de flesta pekar på är i stället att fysiska möten ger tillfälle att tillsammans problematisera och diskutera uppdrag, möjligheter och begränsningar som den som arbetar i statsförvaltningen har. Utifrån denna breda uppfattning om höjda ambitioner är det också rimligt att låta en sådan satsning betraktas som en investering. An- svariga aktörer behöver dock få ekonomiska förutsättningar för att genomföra utbildningen, både initialt och väl inne i den förvaltande fasen. Enligt direktiven får förslaget till utbildning inte medföra ökade kostnader för staten. Tillitsdelegationen ser därför ett behov av att lämna förslag på finansiering som innebär omfördelning av medel mellan inblandade aktörer. Till viss del kommer den föreslagna utbild- ningen också att ersätta befintliga utbildningar vid vissa myndigheter. Utbildningens införande och finansiering 12.1.2Kostnaderna är svåra att bedöma och varierar stort Arbetet med att beskriva och analysera myndigheternas kostnader för deras befintliga utbildningar har visat sig vara svårt. Befintliga utbildningar inom vissa områden såsom hälso- och sjukvården och skolan visar också en relativt stor spännvidd i utvecklings- och för- valtningskostnader. Den kartläggning som Tillitsdelegationen har genomfört pekar på att myndigheterna endast i begränsad omfattning har uppskattat kostnaderna för den tid som de anställda har lagt ned, men också för andra kostnader som har uppstått i samband med introduktions- utbildningarna. Enligt rekommendationer har myndigheterna bokfört nedlagd tid som en vanlig lönekostnad. I några få fall har myndigheterna redovisat en fastlagd budget för lokaler, föreläsare, litteratur och förtäring. Utifrån den oklara kostnadsbilden i empirin bedömer Tillitsdelega- tionen att alla myndigheter har betraktat sin introduktionsutbild- ning som en alternativkostnad. Med det menas att alternativet till att använda arbetstiden till utbildningen är den produktion och verk- samhet som de anställda annars ska bedriva. Andra utbildningssats- ningar som delegationen har identifierat, främst inom skolans område, har dock åtminstone delvis ofta innehållit kostnadstäckning i form av statsbidrag för de anställdas arbetade tid. De båda satsningarna Mate- matiklyftet och Läslyftet har till exempel täckt kostnader för lärares och rektorers arbetstid med under de år som satsningarna har pågått (2012–2016 respektive 2014 och ännu pågående). En beräkning av timkostnaden för de statsanställda ger vid handen att en genomsnittlig arbetad timme för en statsanställd kostar per person, eller på totalen 99,6 miljoner kronor.1 Ofta är det dock endast de som är nyanställda som går myndig- heternas introduktionsutbildningar. Om vi utgår från detta, kan vi beräkna kostnaden för att utbilda cirka 30 000 nyanställda i staten till per nedlagd timme. Vidare visar vår empiri att den genomsnittliga introduktionsutbildningen vid myn- digheterna som liknar vårt förslag till utbildning uppgår . Det skulle betyda att en introduktionsutbildning på 1Snittlön /månad. Timkostnad (/månad x 1,6 för sociala avgifter): 383kronor/timme, x 260 000 anställda. Källa: (2020). Löneutveckling på det statliga avtalsområdet Statistikperioden –. Utbildningens införande och finansiering för nyanställda i staten i snitt kostar cirka 46 miljo- ner kronor i arbetad tid. Om vi utgår från vår rekommen- dation att grundutbildningens längd kan vara , skulle det ge en kostnad på i arbetad tid, om man genom- för utbildningen under ett enda år och låter alla statsanställda om- fattas och inte endast de som är nyanställda. I förhållande till den kostnaden blir betydelsen av såväl kvalitet som relevans i utbild- ningens innehåll central. Utbildning för antal individer Vårt förslag till utbildning. När vi har bedömt befintliga utbildningar ser vi också att direkta kostnader varierar stort. Det kan vara kostnader för att exempelvis ta fram utbildningsmaterial, utbilda handledare, utveckla webbaserade utbildningar, testa utbildningar i förstudier, driva och förvalta en lärportal och kostnader för licenser. Tillitsdelegationen menar att kostnader som uppstår i alla dessa olika faser, från idé till drift och förvaltning, behöver inkluderas i kostnadsbilden. Lönekostnaden i nedlagd tid för de som går utbildningen ska dock undantas. Utifrån det stora antalet personer som ska genomgå utbildningen är det nödvändigt med ett ordnat införande. Det bör finnas tid för att pröva utbildningens innehåll och form. Även för att kunna garantera tillgången till utbildning vad gäller plats och handledare behöver ut- bildningen genomföras stegvis i statsförvaltningen. Utbildningens införande och finansiering 12.2.1Tid för att pröva utformningen av grundutbildningen Tillitsdelegationens bedömning: Grundutbildningen bör provas i liten skala innan den införs för alla statliga förvaltningsmyndig- heter och domstolar. Skälen för Tillitsdelegationens bedömning Tillitsdelegationen anser att ett noggrant arbete behöver göras innan en utbildning för alla som omfattas av utbildningskravet genomförs fullt ut. Det är viktigt att det finns tid för försök i en mindre om- fattning, med syfte att lära och vidareutveckla. En förstudie bör där- för genomföras för att pröva utbildningens innehåll och form innan utbildningen införs i stor skala. Genom förstudien kan de ansvariga myndigheterna få kunskap om hur väl utbildningen har fungerat och vad som behöver förbättras för att uppnå bättre resultat. Sådan kunskapsbaserad erfarenhet ökar möjlig- heterna att säkerställa utbildningens kvalitet, relevans och hållbarhet innan den införs i stor skala. Arbetet med en förstudie kan också bidra till att skapa legitimitet för utbildningen och dess innehåll. Många myndigheter har introduktionsutbildningar av god kvalitet. Av vår kartläggning framgår att det finns en viss oro bland myndigheterna för att behöva släppa kontrollen över den utbildning som de anställda ska gå. Erfarenheter från flera av de statliga utbildningsanordnare som vi har tittat närmare på, pekar på vikten av analys av både utbildningens behov och målgrupper utifrån de effekter som man vill uppnå. gör en förstudie inför varje ny utbildning. Förstudien utgör en grund för bland annat kompetensmålen. delar också förstudiens utredningsunderlag med flera andra myndig- heter för att få synpunkter. Det är även vanligt att genomföra pilot- undersökningar innan en utbildning lanseras. genomför till exempel en pilot för en utbildning om det inte redan finns en utbildning som ligger förhållandevis nära den som ska utvecklas. Myndigheten har också tät kontakt med flera lärosäten när den ska ta fram innehållet och ofta kan ytterligare ett lärosäte få en roll som kvalitetsgranskare. Hela konceptet, innehållet och de tekniska lös- ningarna i plattformen testas. När en pilot genomförs tar det natur- Utbildningens införande och finansiering ligtvis mer tid i anspråk. Våra exempel från och Skol- verket pekar på att det tar cirka för ovan beskrivna arbete. Förstudien bör omfatta några geografiska områden av myndigheter (se avsnitt 9.3.3). Det ger förutsättningar för att uppmärksamma lokala likheter och skillnader som kan vara nödvändiga att beakta. En jämförelse när det gäller förstudie som metod för att utveckla en utbildningsinsats är exempelvis Matematiklyftet som inleddes med en utprövningsomgång under /2013, då satsningen genomfördes i liten skala innan den rullades ut i större omfattning. Parallellt med förstudien bör det också genomföras en utvärdering som syftar till att samla lärdomar och erfarenheter. För att säker- ställa en utvärdering av hög kvalitet ska den planeras redan innan förstudien sätts igång. Det innebär att förstudiens närmare utform- ning, genomförande och urval av geografiska områden behöver diskuteras med utvärderaren så att det blir möjligt att värdera resul- taten och aktiviteterna. 12.2.2Införandet av grundutbildningen bör ske successivt över Tillitsdelegationens bedömning: Införandet av utbildningen bör ske successivt för att säkerställa kapacitet och kvali- tet i utbildningen. Skälen för Tillitsdelegationens bedömning Tillitsdelegationens bedömning är att det varken råder en allvarlig kunskapsbrist bland de som arbetar i statsförvaltningen eller att utbildningen kommer att ge snabba effekter. Det viktiga är att utbildningen blir långsiktigt hållbar och kan garantera en god kvalitet såväl i innehåll som i form. Vårt förslag att alla som arbetar inom statsförvaltningen som utgångspunkt bör gå utbild- ningen (se avsnitt 7.3.1) ger ett stort antal individer att hantera. Rent formmässigt har vi dessutom pekat på vikten av gruppdiskussioner genom fysiska träffar över myndighetsgränserna, träffar som före- slås ledas av utbildade handledare. behöver kunna garantera kapaciteten för att tillhandahålla både den elektroniska Utbildningens införande och finansiering utbildningen, tillräckligt många utbildade handledare och andra behov av stöd och planering för de fysiska mötena. Dessa faktorer pekar tydligt på att själva införandet av utbildningen behöver genomföras successivt av . Handledarkapaciteten är en viktig faktor i det successiva införandet Handledarna som genomför utbildningens fysiska träffar är en viktig faktor för det ordnade införandet. Några exempel som kan illustrera hur många deltagare som är möjliga att nå med fysiska träffar givet ett visst antal handledare är hämtade från Statskontoret och H&M. Sedan Statskontoret fick uppdraget 2017 om god förvaltningskultur har cirka tre handledare genomfört 80 workshops i form av halv- dagar. Totalt har handledarna nått cirka 2 200 individer vid dessa till- fällen.2 För H&M har två handledare utbildat 1 200 anställda genom 50 workshops i form av fysiska möten under ett år.3 Om vi överför samma faktor till den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen, det vill säga en handledare per 600 deltagare, skulle det behövas cirka 435 handledare för att utbilda 260 000 anställda. Vidare skulle varje handledare behöva hålla i 20 seminarier om vi tänker att ett maximalt antal för gruppdiskus- sionerna är 30 deltagare för att en handledare på ett bra sätt ska kunna hålla i gruppdiskussionerna. Det vore emellertid riskfyllt för genomförandet om vi skulle föreslå att utbildningen för det stora antalet individer skulle göras , då vår bedömning är att det kan vara svårt att få fram så många handledare. Dessutom skulle man behöva ha ytterligare ett stort antal handledare i reserv, som kan ställa upp vid oplanerad frånvaro som till exempel sjukdom. Mer realistiskt är därför att dela upp utbildningens införande under . Fördelat skulle det behövas cirka 90 hand- ledare . Det torde vara rimligt att varje geografiskt område av myndigheter själva ser till att försörja behovet av kompetenta hand- ledare och då med en viss överkapacitet. Det behövs för att handledare ska kunna täcka upp för varandra vid oplanerad frånvaro. Antalet bör då bli något fler, förslagsvis 150 stycken. Att handledarna ska genomgå en utbildning i universitets regi garanterar kvaliteten. 2Intervju med Statskontoret . 3Intervju med H&M . Utbildningens införande och finansiering I vilken takt införandet kan ske behöver sättas i relation till de resurser som utbildningen har att tillgå. Tillitsdelegationen bedömer att införandet behöver förläggas med hänsyn till att de faktorer som nämns ovan styr både kapacitet och kvalitet. Ett högt tempo kräver i det korta perspektivet omfattande resurser och riskerar att gå ut över kvaliteten, i synnerhet vad gäller möjligheten att utbilda alla handledare. Ett införande av utbild- ningen är lättare att hantera och ger en mer realistisk och praktisk genomförbarhet. Trots skulle det ändå röra sig om cirka 50 000–60 000 deltagare . Det kan jämföras med cirka 35 000 utbildade lärare i Matematiklyftet som genomförde en utbildning (). Ett successivt införande skulle sannolikt även minska riskerna för antingen en överbelastning för den elektroniska utbildningen, eller höga kostnader för att ha tillräckligt stor användarkapacitet . Indelningen i de geografiska områden skulle kunna vara utgångspunkten för i vilken ordning införandet sker. Figuren nedan illustrerar det antal personer som beräknas gå utbildningen , givet förstudien och ett successivt införande. = Hög belastning i genomförandet ningen (tusental) Antal nyanställda utan statlig Hur införandet kan gå till och den närmare planeringen för det bör vara något som får bestämma. Det handlar exempelvis om hur många deltagare som det är rimligt att hantera parallellt och Utbildningens införande och finansiering i vilken takt som det är möjligt att introducera myndigheterna i de olika geografiska områdena. Det är sannolikt att som utbildningen finns på plats, även blir de mest intensiva. Därefter torde antalet individer sjunka och hamna på en nivå där det framför allt kommer att röra sig om de personer som är nyanställda i staten och som inte har haft en anställning i den statliga sektorn. Tillitsdelegationen avstår från att lämna förslag på hur indelningen av geografiska områden kan gå till, men har ändå tittat närmare på en tänkbar lösning. Delegationen har i avsnitt 9.3.3 föreslagit att del- tagarna vid de fysiska mötena ska fördelas på ett sådant sätt att det säkerställer att deltagare från olika myndigheter möts. Platser för möten kan väljas med hänsyn till myndigheternas arbetsställen. Efter- som statliga myndigheters arbetsställen finns representerade över så gott som hela , kan en utgångspunkt för de geografiska om- rådena vara länsindelningen. Under denna kan sedan ett olika stort antal områden utformas beroende på antalet anställda inom var och en av dessa. Med det successiva införandet kan län efter län inkluderas i införandet, se illustrationen nedan. Figur 5 Exempel på successivt införande efter geografiska områden Figuren visar ett successivt införande för det stora antalet anställda . Givet behovet av förstudie och ett successivt införande är det alltjämt så att Rådet för utbildning inom statsförvaltningen behöver Utbildningens införande och finansiering finnas på plats redan från början. Rådet är ju det organ som ska fatta beslut om utbildningens innehåll. är det väsentligt att möjliggöra ett successivt införande såväl utifrån individens skyldig- het att gå utbildningen som ansvariga myndigheters kapacitet att ordna det praktiska. Det gör att det successiva införandet också behöver regleras successivt i författning. På en övergripande nivå kan det successiva införandet illustreras på följande sätt (figur 6). Figur 6 Successivt införande över Frivilligt deltagande och därmed inga Upplägg föreslås vara myndigheters arbetsställen i ett visst geografiskt område. Gäller anställda och uppdragstagare. Styr endast myndigheter under regeringen. Myndighetens ansvar att anvisa utbildning till anställda och uppdragstagare. Gäller anställda och uppdragstagare. Gemensam utbildning för alla Omfattar samtliga myndigheter under regeringen och , samt utpekade parter. Skyldighet på individnivå. Genomförandet sker minst . År 0 och 1 tas utbildningen fram och prövas genom förstudie Regeringen fattar nödvändiga beslut om uppdrag samt om förord- ning om införande av en grundutbildning inom statsförvaltningen där Rådet för utbildning inom statsförvaltningen ingår samt regler för förstudie och grundutbildningen. Rådet beslutar om utbildningens innehåll och parallellt upphandlar och utvecklar den elek- troniska utbildningen och får praktiska administrativa strukturer på plats för införandet. Bland annat fattar rådet beslut om geografiska områden och utbildar nödvändigt antal handledare inför förstudien. 1 startar förstudieverksamhet efter anmälan från myn- digheter. beslutar om deltagande. Det ansvarar även för att uppföljning görs löpande för förbättringar (såväl baserat på teknisk erfarenhet som individers erfarenheter och uppfattningar). Inför det stora införandet av statliga förvaltningsmyndigheter under Utbildningens införande och finansiering regeringen och domstolar förbereder geografisk områdes- indelning och utbildar ett nödvändigt antal handledare. Den stora volymen genomförs år 2–5 Den stora volymen statsanställda och uppdragstagare påbörjar utbild- ningen successivt. Respektive myndighetsledning ansvarar för att anvisa utbildningen för sina anställda. förvaltar den elektroniska utbildningen och ser till att erforderlig teknisk kapa- citet finns, liksom kapacitet i fråga om handledare inom de olika geografiska områdena. Åren därefter träder lagen ikraft och en gemensam utbildning inom statsförvaltningen omfattar alla En lag om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen föreslås träda i kraft och därmed möjliggörs att samtliga som föreslås om- fattas av krav på skyldigheten att delta i utbildningen inkluderas. Tillhandahållande av utbildning ska ske löpande och arbetet med fortbildningen kan nu också påbörjas. 12.2.3Utbildningen ska införas genom en tidsbegränsad förordning Tillitsdelegationens förslag: Grundutbildningen ska provas i liten skala och införas för statliga förvaltningsmyndigheter under reger- ingen och domstolar genom en tidsbegränsad förordning. Skälen för Tillitsdelegationens förslag Som konstaterats i avsnitt 7.4.1 behöver en utbildning inom stats- förvaltningen regleras genom lag eftersom den avser myndigheter. Det beror på att myndigheter styrs genom lag och att regeringen inte kan använda sin restkompetens eller verk- ställighetsföreskrifter. har Tillitsdelegationen i avsnitt 7.3.4 bedömt att det är möjligt att på förordningsnivå införa bestämmelser Utbildningens införande och finansiering om att en statlig myndighet ska se till att dess personal genomför en obligatorisk utbildning. I så fall riktar sig inte skyldigheten mot den enskilde, utan mot den statliga förvaltningsmyndigheten. Då blir det inte fråga om för enskilda betungande offentligrättsliga föreskrifter i regeringsformens mening. Därmed kan föreskrifterna meddelas på förordningsnivå. Regeringen har alltså möjlighet att meddela föreskrifter på för- ordningsnivå avseende sina myndigheter med stöd av den så kallade restkompetensen i 8 kap. 7 § 2 regeringsformen, så länge föreskrif- terna inte också avser myndigheter. Det innebär att det är möjligt att införa den gemensamma utbild- ningen successivt genom en tillfällig förordning. Genom denna för- ordning kan utbildningen också provas och utvärderas. Det finns flera fördelar med att införa utbildningen genom en tillfällig förordning. Det ger möjligheter att justera bestämmelser på förordningsnivå om det visar sig att utbildningen behöver regleras på något annat sätt i någon viss del. En förordning kan justeras på ett betydligt enklare sätt än en lag. Skulle det visa sig att någon del av regleringen behöver ha en annan utformning kan det också finnas möjligheter att justera den innan lagen beslutas av . Det skapar viss flexibilitet i genomförandet. En annan fördel med att införa utbildningen successivt är att det blir enklare att reglera detaljer såsom hur ofta utbild- ningen ska tillhandahållas när lagen är i kraft. Det är också möjligt att se till så att de krav som ställs på tillhandahållandet av utbild- ningen inte blir ohanterliga på grund av den stora mängd deltagare som ska gå utbildningen. Det föreslås därför att det införs en tidsbegränsad förordning genom vilken utbildningen kan provas i en mindre skala. Utbild- ningen bör då införas för de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen och för domstolarna. Den tidsbegränsade förord- ningen bör sedan upphöra att gälla i samband med att lagen och den permanenta förordningen träder i kraft. Det innebär alltså att reger- ingen inför den gemensamma utbildningen för sina myndigheter innan lagen beslutas och utbildningen införs för myndigheterna under . Utbildningens införande och finansiering 12.2.4Grundutbildningen ska prövas genom en förstudie innan den genomförs i stor skala Tillitsdelegationens förslag: Grundutbildningen ska prövas genom en förstudie innan den införs i full skala. Förstudien ska omfatta anställda och uppdragstagare vid stat- liga förvaltningsmyndigheter under regeringen och domstolar. Förstudien ska genomföras . Skälen för Tillitsdelegationens förslag Tillitsdelegationen föreslår att grundutbildningen ska prövas genom en förstudie innan den införs i full skala. Det ger en god möjlighet att säkerställa utbildningens kvalitet, relevans och hållbarhet. För- studien kan också ge kunskap om hur väl utbildningen har fungerat under den tiden och vad som behöver förbättras för att uppnå bättre resultat. Det finns då även tid för att i nära dialog med myndig- heterna skapa engagemang och legitimitet för utbildningen. Detta är viktigt inte minst för att effekterna av utbildningen ska bli så bra som möjligt, men även för att ge tid för omställning för de enskilda myndig- heternas egna introduktionsutbildningar. Förstudien kan bidra till att fler myndigheter får den förberedelsetid och det engagemang som behövs för att bära syftet och införandet av utbildningen. Tillitsdelegationen föreslår att förstudien regleras genom en förordning av det skälet att även Rådet för utbildning inom stats- förvaltningen behöver finnas på plats för att kunna påbörja sitt arbete och fatta beslut om utbildningens innehåll. Förstudien ska omfatta de som är anställda och uppdragstagare vid statliga förvalt- ningsmyndigheter under regeringen och domstolar. Personal vid myndigheter under kan med förordningsregleringen inte omfattas. Inte heller praktikanter omfattas i detta stadium, utan prioritet ska ges till de som är anställda och uppdragstagare. Deltagandet i förstudien bygger på frivillighet. De myndigheter som vill vara med i arbetet bör kunna anmäla sitt intresse till det universitet som har i uppdrag att genomföra förstudien. Tillitsdelegationen föreslår att förstudien ska genomföras . Det får anses vara en tillräckligt för att pröva och utvärdera utbildningens utformning och genomförande. Utbildningens införande och finansiering Tillitsdelegationens förslag: ska få besluta om del- tagande i förstudien. En förvaltningsmyndighet eller domstol som har fått tillstånd att delta i förstudien ska se till att anställda och uppdragstagare vid myndigheten deltar i de utbildningstillfällen som anvisar. eller domstolen ska också lämna de uppgifter som efterfrågar och delta i uppföljning och utvärdering av förstudien. Skälen för Tillitsdelegationens förslag Det som får i uppdrag att genomföra förstudien beslutar om vilka myndigheter som ska delta i den. Förstudien bör vara frivillig för myndigheterna att vara med i och bygga på respek- tive myndighets engagemang och att de anmäler sitt intresse för att delta. Beroende på intresset kan det inte uteslutas att kan behöva göra ett urval av myndigheter utifrån olika aspekter. Som ovan nämnts kan det vara bra att förstudien omfattar några geogra- fiska områden av myndigheter. Det ger förutsättningar för att upp- märksamma lokala likheter och skillnader som kan vara nödvändiga att beakta. Det kan också vara relevant att inkludera både små och stora myndigheter och olika typer av verksamheter. Det är den förvaltningsmyndighet eller domstol som har fått tillåtelse att delta i förstudien som bör ansvara för att se till att myn- dighetens anställda och uppdragstagare deltar i de utbildningstill- fällen som anvisar.