sou · H8B339 · 2020-06-30 00:00:00 — yttrande över SKB:s Fud-program 2019 yttrande över SKB:s Fud-program 2019 Yttrande av (M 1992:A) SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Detta yttrande innehåller (M 1992:A för kärnavfallsfrågor) bedömning av Svensk Kärnbränslehantering AB:s (SKB) Fud-program 2019. Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall. är en tvärvetenskaplig kommitté med uppdrag att ge regeringen råd i frågor om använt kärnbränsle, kärnavfall och rivning av kärntekniska anläggningar. Enligt regeringens direktiv1 ska redovisa sin självständiga bedömning av de åtgärder som redovisas i SKB:s Fud-program. Även har vetenskapliga sekreterare varit projektledare för granskningsarbetet. Bakom detta yttrande står samtliga ledamöter och sakkunniga i . 1M 1992:A , Dir. 2018:18. (ordförande), professor emeritus i empirisk livsåskådningsforskning, , docent i fysik med inriktning mot tillämpad kärnfysik, , professor emeritus i strålningsbiologi, Tuija (vice ordförande), professor i miljöbedömning, , , docent i geologi, , professor i idé- och lärdomshistoria, , docent i miljövetenskap, , , professor i hållbar stadsutveckling vid (), , professor i oorganisk och fysikalisk kemi, , , professor emeritus i maskinteknik, , , f.d. chefsjurist på Rekommendationer till regeringen .......................................... utgångspunkter för sin granskning ............ Allsidighet, öppenhet och insyn ............................................ Allsidighet, öppenhet och insyn – för Övergripande bedömningar och synpunkter på Fud-program 2019................................................ 2.1Omfattning av olika forskningsprogram (utifrån budget- och tidsramar) ........................................................... Tydligare beskrivning av processer och utförare .................. Redovisning av forsknings- och teknikutvecklingsfront ..... Tydligare kopplingar mellan olika forskningsområden ........ 2.5Behovet av en samlad redovisning av forskningens betydelse för säkerheten ......................................................... 2.6Samspelet mellan forskning, teknikutveckling och operationell verksamhet .................................................. Särskilda kommentarer på Fud-program 2019 3.1Kommentarer till Fud-program Del I Verksamhet 3.2Kommentarer till Fud-program Del II Avfall 3.2.1Kommentarer till Fud-kapitel 8: Använt 3.2.2Kommentarer till Fud-kapitel 9: Kapsel för använt kärnbränsle ............................................ 3.2.3Kommentarer till Fud-kapitel 10: 3.2.4Kommentarer till Fud-kapitel 11: Lerbarriärer Kommentarer till Kapitel 12: ......................... 3.3Kommentarer till Fud-program Del III Avveckling av kärntekniska anläggningar ................................................. Inför kommande Fud-program ..................................... 4.1Tvärvetenskapliga områden bör finnas redovisade i kommande Fud-program ..................................................... Ett allsidigt Fud-program har fortsatt stor betydelse .......... överlämnar härmed resultatet av sin granskning av SKB:s () Fud-program 2019. Program för forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall. I kapitel 1 under avsnitt 1.1 summeras rådets rekommendationer till regeringen baserad på rådets granskning. I avsnitt 1.2 presenterar rådet sina utgångspunkter för granskningen. Avsnitt 1.3. understryker betydelsen av allsidighet, öppenhet och insyn när det gäller Fud-processen, för att bl.a. ett slutförvar för använt kärnbränsle ska bli så säkert som möjligt. I de två följande kapitlen återfinns resultaten av rådets granskning av Fud-program 2019. Kapitel 2 omfattar rådets övergripande bedömningar och synpunkter. I kapitel 3 framförs särskilda kommentarer till olika avsnitt i det aktuella Fud-programmet. I dessa kapitel finns också en serie olika åtgärdsförslag riktade till SKB. I kapitel 4 framför rådet synpunkter på framtida Fud-program. Rådet återkommer till vikten av att det finns tvärvetenskaplig forskning för komplexa projekt som utförs över . Slutligen argumenterar rådet för behovet av en fortsatt öppen Fud-process för såväl tillståndsgiven som icke tillståndsgiven verksamhet (se avsnitt 4.2 och 4.3). anser att SKB i flera avsnitt av Fud-program 2019 har förbättrat redovisningarna jämfört med Fud-program 2016. konstaterar rådet att SKB inte har hanterat åtgärdsförslagen från rådets föregående yttrande (SOU 2017:42)1. SOU 2017:42 yttrande över SKB:s Fud-program 2016. I det aktuella Fud-programmet finns flera avsnitt som behöver förtydligas och forskning som behöver initieras för att visa att forsknings- och utvecklingsverksamheten möjliggör en säker avveckling och slutförvaring. rekommenderar regeringen att uppmana SKB att i samband med den fortsatta forskningsverksamheten genomföra följande åtgärder: •att arbeta vidare med att både göra Fud-programmet mer allsidigt och att vara mer öppet om sin verksamhet (se avsnitt 1.3 och 4.2 i detta yttrande). Fud-programmen ska ge ett helhetsperspektiv på utvecklingen av verksamheten både inom ett förvar och mellan olika förvar samt ge ett inomvetenskapligt djup och ha tvärvetenskaplig bredd. Rådet understryker exempelvis att det i framtida Fud-program bör redovisas kopplingar mellan forskningsområden som kommer att vara beroende av och påverka varandra, och därmed även den slutliga säkerhetsanalysen (se avsnitt 2.4 i detta yttrande). •att åtgärda de brister beskriver i detta yttrande (kapitel 2 och 3), och att göra detta senast i Fud-program 2022, även om regeringen skulle komma att ge tillstånd till en verksamhet. Av särskild betydelse att åtgärda i framtida Fud-program, är att forskning initieras och redovisas för de avsnitt där rådet i kommentarerna till Fud-kapitel 9, 10 och 11 har identifierat att det saknas forskning i Fud-program 2019 (se avsnitt 3.2 i detta yttrande). •att i kommande Fud-program redovisa även följande forsknings- och utvecklingsområden: –modell- och beräkningsverktyg och hur säkerhetsanalysen i ett långsiktigt perspektiv kan optimeras (se avsnitt 3.1 i detta yttrande om Fud-avsnitt 5.4). –ett program för att effektivisera samspelet mellan operationell verksamhet och den fortsatta forskningen och teknikutvecklingen om tillstånd medges för ett slutförvar för använt kärnbränsle (se avsnitt 2.6 i detta yttrande). –tvärvetenskaplig forskning där samhällsvetenskaplig forskning sker integrerat med det naturvetenskapliga programmet (se avsnitt 4.1 i detta yttrande). Vidare rekommenderar rådet regeringen: •att uppdra åt () att i samråd med SKB utarbeta ett nationellt och långsiktigt kompetensförsörjningsprogram inom områden som har bäring på avveckling av kärnkraftsanläggningar och ett säkert omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränsle (se avsnitt 3.1 i detta yttrande om Fud-avsnitt 5.5).2 •att tillse att forskning, utveckling och demonstration (Fud) redovisas i Fud-programmen framöver, såväl för ej tillståndsgiven verksamhet som för tillståndsgiven verksamhet (se avsnitt 1.3 och avsnitt 4.2 i detta yttrande). 1.2Kärnavfallsrådets utgångspunkter för sin granskning Rådets uppdrag och roll uppgift är att granska Fud-programmen oavsett var SKB befinner sig i olika prövningsprocesser och utifrån den information som återfinns i Fud-programmet. Enligt direktivet ska göra en självständig granskning ur såväl inomsom tvärvetenskapligt perspektiv och inom ramen för sin kompetens. Rådets ledamöter representerar naturvetenskaplig, samhällsvetenskaplig och humanistisk kompetens och har – bl.a. med hänsyn till sin nuvarande sammansättning med två vakanser – i arbetet med det aktuella programmet särskilt granskat följande kapitel: 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11 och 12. I vissa delar saknas tillräckligt detaljerad information, vilket försvårat granskningens genomförande. Rådet prioriterar i Fud-program 2019 framför allt frågan om slutförvaring av använt kärnbränsle. 2Läs mer i kapitel 2 i rådets kunskapslägesrapport: . SOU 2020:9 Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2020. Steg för steg. Var står vi? Vart går vi? När det gäller omhändertagandet av kärnavfallet, inklusive processen med Fud-programmen, anser rådet att det finns anledning att återigen betona de övergripande kraven på allsidighet, insyn och öppenhet.3 I sitt beslut att godkänna Fud-program 2016 ställde regeringen som villkor att SKB ska: …beakta hur Fud-programmet bättre kan bidra till öppenhet och insyn i hur arbetet med forskning, utveckling och demonstration av metoder för hantering och slutförvaring av kärnavfall bedrivs.4 anser att det är SKB:s ansvar att dels redovisa ett allsidigt forskningsprogram, dels att vara öppna och transparenta i planeringen och redovisningen av sin forskning, utveckling och demonstration. Allt i syfte att bidra till ökad säkerhet i de olika slutförvaren. Dessa utgångspunkter utvecklas vidare i avsnitt 1.3. Andra viktiga utgångspunkter för rådets granskning är de säkerhetsanalytiska perspektiven, validering av använda modeller, relationen till andra länders forskning och utveckling, behovet av beredskapsplanering (i händelse av nationella och globala kriser), etiska frågor som ansvaret för kommande generationer, att arbetet utförs i en särskild samhällskontext och att kärnavfallsfrågan inte enbart handlar om naturvetenskapliga och tekniska frågor. 1.3Allsidighet, öppenhet och insyn Det finns inget slutförvar för använt kärnbränsle i drift i världen, varken enligt KBS-3-metoden, eller enligt någon annan metod.5 Ett slutförvar enligt KBS-3-konceptet är vid ett tillstånd inte en helt färdigutvecklad metod utan ska genomgå en stegvis prövning vad gäller uppfyllande av krav enligt kärntekniklagen under utveckling och uppförande.6 Dessutom planeras arbetet efter ett eventuellt till- 3Kraven på ett Fud-program att vara ”allsidigt” och ”medge öppenhet och insyn” m.m. anges i: Prop. 1983/84:60 med förslag till ny lagstiftning på kärnenergiområdet, s. 40 ff. och s. 92 f. 4Regeringens beslut över Fud-program 2016. 5Finland är det enda land i världen som har påbörjat att bygga ett slutförvar för använt kärnbränsle, men inget använt kärnbränsle har deponerats och slutförvaret är planerat att drivas . Läs mer på: /en (hämtad ). 6SKB ska ta fram uppdaterade säkerhetsredovisningar m.m. som ska godkännas av SSM i en s.k. stegvis prövning. Till exempel behöver SKB ta hänsyn till platsspecifik information och fastställa detaljerade konstruktionslösningar. stånd från regeringen fram till slutlig förslutning pågå . Det är därför rimligt och önskvärt ur ett samhälleligt perspektiv med allsidiga och öppna Fud-program som ger möjlighet till insyn i den forskning, utveckling och demonstration som behövs. Detta kommer att fortgå, även om en verksamhet fått tillstånd, ända fram till slutlig förslutning. Detta underlättar för fler aktörer att granska Fud-programmen och ökar möjligheterna att tillföra kunskap som kan förbättra slutförvarens långsiktiga säkerhet. Nedan beskriver rådet sin principiella uppfattning om vad ett allsidigt och öppet Fud-program innebär samt hur det kan bidra till insyn och säkerhet. Kravet på allsidighet innebär att alla forsknings- och utvecklingsuppgifter av betydelse för den långsiktiga säkerheten blir väl redovisade och genomförda. Det innebär att konsekvenser ur ett allsidigt perspektiv behöver belysas. syn på Fud-programmets allsidighet kan sammanfattas i följande punkter: •Fud-programmen bör omfatta samtliga delar av slutförvarsprojekten,7 och alltså även omfatta de verksamheter som har erhållit ett tillstånd (se avsnitt 4.2 i detta yttrande). •Rådet gav viktiga riktlinjer för ett allsidigt forskningsprogram i SOU 2017:42. Ett program bör (1) tydligt beskriva och motivera den forskning som planeras, (2) redovisa varför en viss metod valts, (3) klargöra uppnådda resultat och redovisa dem i relation till den forskning som bedrivs inom andra organisationer och institutioner, både nationellt och internationellt, (4) motivera val av samarbetspartners och tydligt beskriva hur samarbetet går till, och (5) ange omfattningen av olika forskningsprogram med hjälp av budget- och tidsramar.8 7Jämför Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) 12 §, Programmet ska dels innehålla en översikt över samtliga åtgärder som kan bli behövliga, dels närmare ange de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidrymd om . SOU 2017:42 yttrande över SKB:s Fud-program 2016. •Allsidighet medför vidare en redovisning av forskning och utveckling som berör hela processkedjan för omhändertagande av radioaktivt avfall, från mellanlagring till slutförvaring, och vad som krävs för en säker och effektiv rivning av reaktoranläggningar.9 Det behövs såväl inomvetenskapligt djup som tvärvetenskaplig bredd. •Allsidighetskravet innebär att det ska finnas integration mellan olika forskningsinsatser. Detta gäller framför allt de olika forskningsprojekten om berget och de tekniska barriärerna (se avsnitt 2.4 i detta yttrande). När det gäller Fud-processen använder rådet öppenhet som ett samlingsnamn för att beteckna tillgänglighet, klarhet och tydlighet i programmets innehåll. Fud-programmet är ett viktigt medel för att SKB ska kunna vara öppet med sin verksamhet: •SKB skriver i Fud-program 2019 att forskningsresultaten ska vara korrekta, spårbara, reproducerbara och relevanta för SKB:s uppdrag: ”Grundprincipen är att SKB:s forskningsresultat ska publiceras i öppen litteratur för att extern granskning ska underlättas.”10 •Det är viktigt att forskningsresultat redovisas efter forskningsprojektets avslutande. Detta gäller också resultat från långtidsförsök som är särskilt viktiga för att verifiera den långsiktiga säkerheten. •SKB bör vara öppet med sina interna processer för forskning och teknikutveckling så långt det är möjligt och dessa ska vara tydliga och väldokumenterade, inklusive hur finansiering av forskning sker och villkor för densamma (se avsnitt 2.2 i detta yttrande). Denna öppenhet är grunden för att remissinstanserna ska kunna få insyn och fylla sin demokratiska roll som granskare av SKB:s verksamhet. 1983/84:60, s. 92. Fud-program 2019, s. 105. Insyn och deltagande kan beskrivas som utomstående aktörers svar på : •Genom ett allsidigt och öppet redovisat Fud-program möjliggörs för regering, kommuner, forskare, SSM, , civilsamhället, intresserade organisationer och en bredare allmänhet insyn i SKB:s samlade verksamhet. •Insyn och deltagande är en av de viktigaste möjligheterna att bidra till förtroende för SKB:s verksamhet och val, genom att fler aktörer ges möjlighet att själva bedöma relevans och trovärdighet i den forskning och utveckling som planeras. Ett sådant förtroende är viktigt för att tilliten ska stärkas mellan aktörer i samhället. •Insyn möjliggörs på flera sätt än genom Fud-programmen. SSM har stor insyn genom att bl.a. ha begärt in kompletteringar till SKB:s ansökan. Berörda kommuner har en pågående dialog med SKB och får genom seminarier och särskilda möten en vidgad insyn i SKB:s forskning och utveckling. Fud-programmen och dess granskning har även fortsättningsvis en viktig formell roll att spela då det är oklart hur deltagande och insyn kommer att se ut framöver (se kapitel 4.2 i detta yttrande). 1.3.4Allsidighet, öppenhet och insyn – för säkerhetens skull ger möjlighet till insyn för flera olika aktörer och bidrar ytterst till slutförvarens långsiktiga säkerhet. Olika remissinstansers synpunkter och svar från SKB bidrar till att förbättra SKB:s forsknings- och utvecklingsarbete.11 Remissinstanserna från olika samhällssektorer kan lyfta perspektiv och frågor som är viktiga för projektens genomförande, och inte minst uppmärksamma frågor av bredare samhällsrelevans (se även avsnitt 4.1 i detta yttrande). Fud-programmen har tagits fram av SKB och har under alla år granskats av berörda aktörer och godkänts av regeringen. Denna formella process av granskning och svar håller frågor levande och skapar en demokratisk process som har säkerheten i SKB:s slutförvar i fokus. Vidare bidrar denna process till en dokumentation för Fud-program 2019, s. 104. framtida generationer av de kritiska frågor som lyfts av olika samhällsaktörer. Detta skapar ett samhälleligt minne av betydelse för framtida generationer när det gäller det radioaktiva avfallet.12 12Jämför Fud-avsnitt 4.12.1 Bevarande av information och kunskap genom generationer under avsnitt 3.1 i detta yttrande. och synpunkter på Fud-program 2019 I detta kapitel finns synpunkter som syftar till att göra Fud-pro- grammen mer allsidiga (se avsnitt 1.3.1). synpunkter i avsnitten 2.1 och 2.2 handlar om sådana förbättringar i Fudprogram som bidrar till att remissinstanser får bättre insyn. Synpunkterna i 2.3 handlar om bredare perspektiv i forskningsprogrammen genom omvärldsbevakning av teknikutveckling och forskning. Synpunkterna i avsnitt 2.4 och 2.5 handlar om tydlighet och öppenhet och hur den föreslagna forskningen och utvecklingen hänger ihop med och bidrar till ökad säkerhet. Avsnitt 2.6 behandlar frågan om samspelet mellan operationell verksamhet och den fortsatta forskningen och teknikutvecklingen. 2.1Omfattning av olika forskningsprogram (utifrån budget- och tidsramar) har i sina kommentarer till Fud-program 2016 framhållit att många av de forskningsplaner som där beskrivs är svårbedömda vad gäller förutsättningar att kunna leverera de efterfrågade kunskaperna. Det beror bl.a. på avsaknad av budget och mer precisa tidsramar. Detta gäller även Fud-program 2019. Det framgår sällan hur länge ett projekt har stöd, om det avses att bedrivas kommande Fud-period eller som täcker flera Fud-program. Det finns inte heller uppgifter vad gäller de resurser som ska avsättas, vilket gör det svårt att bedöma om målsättningarna är realistiska. I SKB:s rapport 2019 finns information vad gäller beräkning av kostnaderna för samtliga åtgärder som behövs för att omhänderta Övergripande bedömningar och synpunkter på Fud-program 2019 det kärnbränsle som använts i reaktorerna och övriga radioaktiva restprodukter samt avveckla och riva kärnkraftverken. I Tabell 4–4 redovisas prognoser för den övergripande kostnaden för Fud-pro- gram 2019 och Fud-program 2022 uppgående till 234 respektive 262 mnkr.1 Det vore värdefullt att få veta hur stor andel av dessa belopp som kommer/planeras att finansiera projekt som ska utföras av universitet och högskolor då dessa aktiviteter kommer att ha betydelse för den långsiktiga kompetensförsörjningen. Åtgärdsförslag: SKB bör i kommande Fud-program tydligare beskriva forskningsprogrammens målsättning, organisation och resurser samt tidsramar. 2.2Tydligare beskrivning av processer och utförare En av rådets synpunkter på Fud-program 2016 var att SKB bättre behövde motivera val av samarbetspartners och tydligt beskriva hur samarbetet går till. Det har skett förbättringar i Fud-program 2019,2 men menar att beskrivningarna generellt skulle behöva innehålla fler och tydligare redogörelser av projekt, samarbeten, deltagare och aktörer. Iflera olika avsnitt av Fud-programmet 2019 saknas beskrivningar av såväl premisser och förutsättningar för forskningsprojekt, som strategier för val av utförare av uppdragen. Det är angeläget att dessa avsnitt öppnas upp för större insyn och granskning då de utgör förutsättningar för transparens och kvalitetssäkring. vill särskilt peka på vikten av att SKB:s planerade framtida forskningsprojekt lyses ut offentligt och i öppen konkurrens så att de forskargrupper som har den bästa kompetensen och i övrigt de bästa förutsättningarna får utföra forskningen. En öppen publicering av forskningsresultaten i peer review-granskade vetenskapliga tidskrifter bör i större utsträckning vara en tydlig del av projektförutsättningarna. Rådet anser att beskrivningen av processer som i Fud-pro- gram 2019 anges som SKB-interna bör bli tydligare, exempelvis vilken Plan 2019 Kostnader för kärnkraftens radioaktiva restprodukter. Underlag för avgifter och säkerheter åren 2021–2023. 2Vissa försök finns i Fud-program 2019 som exempelvis 5.1.3 där exempel på ursprung för olika forskningsuppgifter ges eller som i 5.5.4 om internationella samarbeten. Övergripande bedömningar och synpunkter på Fud-program 2019 kompetens som finns i och vilket deltagande som är möjligt i SKB:s teknikutvecklingsprocess. Det saknas beskrivningar av vilka aktörer och intressenter som kan tänkas ingå i de olika arbetsprocesserna och i planerade insatser. Det är angeläget att också dessa processer öppnas upp för större insyn. Åtgärdsförslag: I kommande Fud-program bör det finnas beskrivningar av såväl premisser och förutsättningar för forskningsprojekt, som strategier för val av utförare av uppdragen. Åtminstone en del av forskningsprojekten bör lysas ut offentligt och i öppen konkurrens. SKB bör fortsättningsvis tydligare beskriva sina interna processer. Om det inte är möjligt, så bör SKB redovisa varför de verksamheter och planer som beskrivs inte kan öppnas upp för fler deltagare. 2.3Redovisning av forsknings- och teknikutvecklingsfront Det är mycket viktigt för all forskningsverksamhet att följa litteraturen för att snabbt få information om nya resultat. De vetenskapliga citeringar som finns i Fud-program 2019 Del II Avfall och slutförvaring, och som beskriver den aktuella och planerade forskningen, avser inte sällan arbeten som har nära knytning till SKB eller företagets samarbetspartners. Däremot är antalet citeringar till andra forskare påfallande få. SKB har ett stort nätverk tack vare sitt omfattande engagemang i EU-projekt och den forskning som de lägger ut på universitet och högskolor, men det är viktigt att hänvisa till den vetenskapliga utvecklingen även utanför denna ram. Åtgärdsförslag: SKB bör i kommande Fud-program göra en mer omfattande redovisning av forsknings- och teknikutvecklingsfronten inom de områden som är relaterade till KBS-3-metoden, för att ge en mer heltäckande bild av forskningsfältet. Övergripande bedömningar och synpunkter på Fud-program 2019 2.4Tydligare kopplingar mellan olika forskningsområden I Fud-program 2019 är de olika forskningsområdena i Del II Avfall och slutförvaring beskrivna inomvetenskapligt vilket är värdefullt och nödvändigt. Det finns dock forskningsområden som tydligt är beroende av varandra i ett slutförvar. anser att det är viktigt att det finns kopplingar mellan forskningsområden som kommer att vara beroende av och påverka varandra och därmed även den slutliga säkerhetsanalysen. Ett sådant exempel när det gäller ett slutförvar för använt kärnbränsle är kopplingen mellan kopparkorrosion och egenskaperna hos bentonitbarriären vid olika grader av vattenmättnad och erosion. Detta gäller även modellering av olika aspekter som berör berggrunden, och hur nyvunnen information från en typ av modellering integreras med andra. Åtgärdsförslag: SKB bör i framtida Fud-program göra kopplingar mellan forskningsområden som är beroende av och påverkar varandra, och därmed även den slutliga säkerhetsanalysen. 2.5Behovet av en samlad redovisning av forskningens betydelse för säkerheten På olika ställen i det aktuella forsknings- och utvecklingsprogrammet betonas att det avgörande kriteriet för forskningens relevans är dess bidrag till en optimering av slutförvarens säkerhet. I inledningen till kapitel 5 i Fud-programmet skriver SKB bl.a. att forskningens mål är att: …ge tillräckligt underlag för den fortsatta teknikutveckling och projektering som behövs för att åstadkomma effektiva och optimerade lösningar som ger säkerhet både under drift och efter förslutning av SKB:s slutförvar.3