sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — En behörig myndighet som utrett uppgifter som rap- porterats genom de externa rapporteringskanalerna och anser att det kan finnas skäl för en annan myndighet att inleda tillsyn med anled- ning av uppgifterna, ska enligt förslaget underrätta den andra myn- digheten om uppgifterna. Motsvarande uppgiftsskyldighet föreslås gälla även i förhållande till den behöriga myndighetens egen tillsyns- verksamhet. Vi föreslår även att en behörig myndighet som utrett uppgifter som rapporterats genom de externa rapporteringskanalerna och misstänker att brott har begåtts, ska underrätta Polismyndig- heten om de uppgifter som är nödvändiga för att brottsmisstankarna ska kunna utredas av . De föreslagna uppgiftsskyldigheterna kommer att innebära att upp- gifter i rapporter, med stöd av 10 kap. 28 § offentlighets- och sekre- tesslagen, kommer att kunna lämnas till andra myndigheter eller till självständiga verksamhetsgrenar inom den egna myndigheten, trots att uppgifterna föreslås omfattas av sekretess. I avsnitt 8.17 föreslår vi också att om en rapport kommer in via en extern rapporteringskanal hos en myndighet som saknar behörig- het att hantera rapporter inom det område rapporten berör, ska myndigheten lämna över rapporten till den myndighet som är behö- rig, om det inte finns något skäl mot det. Enligt vår bedömning kom- mer den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 28 § även möjlig- göra överlämning av en rapport i sådana situationer. För att den sekretessbrytande bestämmelsen ska komma i fråga krävs att det är en viss konkretion på uppgiftsskyldigheten och inte allmänna bestäm- melser om samarbete mellan myndigheter. En sådan uppgiftsskyl- dighet kan antingen ta sikte på utlämnande av uppgifter av speciellt slag, gälla viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller avse skyldighet för viss myndighet att lämna andra myndigheter in- formation (se prop. 1979/80:2 Del A s. 322). Vi anser att den före- slagna bestämmelsen om överlämnande har sådan konkretion som avses och att ärenden därmed, med stöd av 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen, kommer att kunna överlämnas utan hinder av sekretess. Det kan i sammanhanget erinras om att även myndigheten som ärendet överlämnas till kommer att omfattas av de föreslagna sekretessbestämmelserna till skydd för den rapporterande personens och andra enskildas identitet eftersom överlämnade endast föreslås få ske till myndigheter som har utsetts som behöriga. 9.2.6Överföring av sekretess vid extern rapportering Bedömning: De bestämmelser om sekretess som finns i offent- lighets- och sekretesslagen ger ett tillräckligt starkt skydd för identitetsuppgifter hos en mottagande myndighet. Någon ny bestämmelse om överföring av sekretess behöver därför inte in- föras vid extern rapportering. Skälen för bedömningen: Vi redogör i avsnitt 9.2.3 för vad som gäller för att sekretess ska överföras mellan olika myndigheter eller mellan olika självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheter. Den redogörelsen är också relevant för överföring av sekretess vid extern rapportering. Vid extern rapportering kommer dock uppgifter i huvudsak att behöva lämnas för tillsyn, antingen inom samma myndighet eller till en annan tillsynsmyndighet. I offentlighets- och sekretesslagen finns en befintlig sekretessbestämmelse som omfattar uppgift som lämnas till en annan myndighet i verksamhet som avser tillsyn eller revision (11 kap. 1 §). Bestämmelsen anger att om en myndighet i verksam- het som avser tillsyn eller revision, får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Bestämmelsen tillämpas dock inte enligt paragrafen på en uppgift som ingår i ett beslut hos den mottagande myndigheten. Enligt vår uppfattning inne- bär den befintliga bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen om överföring av sekretess vid tillsyn och revision att identitets- uppgifter kommer att skyddas hos en mottagande tillsynsmyndig- het. Det behöver därför inte införas någon ny bestämmelse om överföring av sekretess till en tillsynsmyndighet eller till en tillsyns- funktion inom samma myndighet. Uppgifter kommer även i vissa fall vid extern rapportering att behöva lämnas till . I offentlighets- och sekretess- lagen finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i verk- samhet som syftar till att förebygga eller beivra brott, bl.a. sekretess i förundersökning (35 kap.). Förundersökningssekretessen har ett omvänt skaderekvisit, dvs. det råder presumtion för sekretess. Den sekretess vi föreslår för andra enskilda än den rapporterande perso- nen har också ett omvänt skaderekvisit vilket innebär att det skulle finnas ett motsvarande starkt skydd för uppgifterna hos Polismyn- digheten. Däremot skulle det inte finnas ett lika starkt skydd för rapporterande personer hos som hos visselblåsar- funktionen eftersom vi föreslår att absolut sekretess ska gälla i ett uppföljningsärende till skydd för dessa personers identitet. Det bör dock erinras om att den uppgiftsskyldighet som föreslås endast omfattar de uppgifter som är nödvändiga för att polisen ska kunna utreda misstankarna (jfr avsnitt 8.17). För att polisen ska kunna utreda misstankarna kommer det inte alltid att vara nödvändigt att lämna uppgifter om den rapporterande personens identitet. Direkti- vet lämnar dessutom ett visst utrymme för att begränsa skyddet för den rapporterande personens identitet i samband med nationella myn- digheters utredningar eller rättsliga förfaranden, inbegripet i syfte att slå vakt om den berörda personens rätt till försvar (artikel 16.2). Vi anser att detta utrymme bör användas och att det därför får accep- teras att skyddet för den rapporterande personen försvagas något om uppgifter lämnas till . Sammantaget anser vi att de bestämmelser om sekretess som finns i offentlighets- och sekretesslagen ger ett tillräckligt starkt skydd för identitetsuppgifter hos en mottagande myndighet. Någon ny bestäm- melse om överföring av sekretess behöver därför inte införas vid extern rapportering. 9.3Sekretess för företagshemligheter hos de behöriga myndigheterna Förslag: Sekretess ska gälla i en behörig myndighets verksamhet som består i handläggning av uppföljningsärenden enligt den före- slagna lagen, för uppgifter om en enskilds affärs- eller driftför- hållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan an- tas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen ska gälla i högst . Bedömning: Tystnadsplikten som följer av den nya sekretess- bestämmelsen bör inte ha företräde framför meddelarfriheten. Skälen för förslagen och bedömningen Direktivets krav på sekretess för företagshemligheter Direktivet föreskriver i artikel 16.4 att medlemsstaterna ska säker- ställa att behöriga myndigheter som tar emot information om över- trädelser som innehåller företagshemligheter inte utnyttjar eller lämnar ut denna information för andra ändamål än vad som är nöd- vändigt för en korrekt uppföljning. Vad är en företagshemlighet? I 2 § företagshemlighetslagen anges under vilka förutsättningar in- formation om affärs- eller driftförhållanden i en näringsidkares rörelse eller i en forskningsinstitutions verksamhet ska anses vara en företagshemlighet. För att det ska vara fallet ska informationen var- ken som helhet eller i den form dess beståndsdelar ordnats och satts samman vara allmänt känd hos eller lättillgänglig för den som nor- malt har tillgång till information av det aktuella slaget. Dessutom ska innehavaren ha vidtagit rimliga åtgärder för att hemlighålla infor- mationen. Slutligen ska ett röjande vara ägnat att medföra skada i konkurrenshänseende för innehavaren. Erfarenheter och färdigheter som en arbetstagare har fått vid normal yrkesutövning är inte en företagshemlighet. Inte heller är information om något som utgör ett brott eller annat allvarligt missförhållande en företagshemlighet. Sekretessbestämmelser till skydd för företagshemligheter Företagshemligheter skyddas genom ett antal bestämmelser i 30 kap. offentlighets- och sekretesslagen som reglerar sekretess hos myn- digheter för enskildas affärs- och driftförhållanden. Vissa av dessa bestämmelser kommer att kunna tillämpas när behöriga myndigheter handlägger ärenden med anledning av rapportering som har kommit in genom de externa rapporteringskanalerna. Uppgifter om en en- skilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forsknings- resultat i en rapport som kommer in till och som rör ett missförhållande som ingår i tillsyns- och utredningsansvar kan t.ex. hemlighållas med stöd av den sekretess som gäller i tillsyns- och utredningsverksamhet enligt 30 kap. 1 §. Uppgifter om affärs- eller driftförhållanden i en rapport som kommer till och som rör ett miss- förhållande som ingår i den myndighetens tillsynsansvar kan hemlig- hållas med stöd av 30 kap. 4 §. Sistnämnda bestämmelse gäller även hos andra statliga myndigheter i verksamhet som består i tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet. Sekretess i utrednings- och tillsynsverksamhet för enskildas affärs- och driftförhållanden kan även föreskrivas med stöd av 30 kap. 23 § första stycket. Enligt punkt 1 får regeringen meddela föreskrifter om sekretess för att vissa uppgifter ska gälla i en statlig myndighets verk- samhet som består i bl.a. utredning, planering eller tillsyn med avse- ende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt. Sekretessen får gälla för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen får enligt punkt 2 också gälla för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än de i punkt 1 för den som har trätt i affärs- förbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. I 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), som är meddelad med stöd av 30 kap. 23 §, anges att sekretess gäller i den utsträckning som framgår av bilagan till förordningen. I bilagan finns ett antal verksamheter angivna som omfattas av sekretessen. I bilagan föreskrivs även vissa undantag från sekretessen, t.ex. i fråga om sekretessens omfattning. Enligt bilagan gäller sekretess bl.a. vid utredning hos Strålsäker- hetsmyndigheten, , och Havs- och vattenmyndigheten, samt vid tillsyn hos Transportstyrelsen. Samt- liga nu nämnda myndigheter föreslår vi ska utses som behöriga myn- digheter. Det krävs ett heltäckande skydd för företagshemligheter hos behöriga myndigheter Vi föreslår i avsnitt 8.8.1 att regeringen ska utse de behöriga myndig- heter som ska ha externa rapporteringskanaler och förfaranden. För att möta direktivets krav i artikel 16.4 måste det säkerställas att det finns en reglering som innebär att de myndigheter som regeringen utser kan hemlighålla rapporterad information om företagshemlig- heter, i den utsträckning informationen inte bör lämnas ut för en korrekt uppföljning. Av redogörelsen ovan följer att företagshemligheter kommer att kunna skyddas enligt 30 kap. 1 och 4 §§ offentlighets- och sekretess- lagen hos och . Sekretess avse- ende företagshemligheter gäller även hos bl.a. Strålsäkerhetsmyndig- heten, och Transportstyrelsen enligt offentlighets- och sekretessförordningen. För miljöområdet, där vi föreslår att bl.a. ska utses till behörig myndighet, finns dock inte någon bestämmelse i sekretessregleringen som företagshemligheter skulle kunna hemlig- hållas med stöd av. Detsamma gäller på produktsäkerhetsområdet för vilket vi föreslår att Styrelsen för ackreditering och teknisk kon- troll ska utses till behörig myndighet. För Kemikalieinspektionen, som också föreslås ska bli behörig myndighet, gäller endast sekretess i utredning enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Befintliga sekretess- bestämmelser kommer därmed inte att skydda företagshemligheter i den utsträckning som direktivet kräver. Det krävs därför nya sekre- tessbestämmelser. Ett heltäckande skydd ska uppnås genom ändringar i offentlighets- och sekretessförordningen En möjlighet skulle kunna vara att endast införa nya sekretess- bestämmelser avseende de myndigheter där befintliga bestämmelser inte kan anses tillräckliga. Detta riskerar dock att leda till en spridd och svårtillämpad reglering utan flexibilitet för det fall nya behöriga myndigheter skulle komma att utses. Vi anser därför att det bör in- föras nya bestämmelser om sekretess för företagshemligheter som är generellt tillämpliga för behöriga myndigheter. Ett heltäckande skydd för företagshemligheter som rapporteras genom externa rapporteringskanaler skulle kunna åstadkommas på olika sätt. Ett sätt är att nya bestämmelser införs i offentlighets- och sekretesslagen. Ett annat sätt är att ändringar görs i offentlighets- och sekretessförordningen. Enligt vår bedömning omfattas de åtgärder i ett uppföljnings- ärende som de behöriga myndigheterna ska vidta enligt den före- slagna lagen, av begreppen utredning, planering och tillsyn i offent- lighets- och sekretesslagstiftningen. De uppgifter om företagshem- ligheter i ett uppföljningsärende som förekommer hos de behöriga myndigheterna skulle alltså kunna hemlighållas genom föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen. Sekretess kommer då regleras genom 9 § och bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen. Vi anser att det är en lämplig ordning. I bilagan bör det således tas in ett tillägg för verksamhet som be- står av handläggning av uppföljningsärenden hos behöriga myndig- heter. För att möta direktivets krav måste sekretessen omfatta upp- gift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, dvs. det som avses i 9 § första stycket 1. Däremot bedömer vi att direktivet inte kräver att sekretessen omfattar uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet, dvs. det som avses i punkt 2. Det bör därför i bilagan tydliggöras att för verksamhet som består i handläggning av uppföljningsärenden hos behöriga myndigheter ska sekretessen vara begränsad till de uppgifter som avses i punkt 1. Sekretess för företagshemligheter ska gälla om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs Offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser om sekretess för näringsidkares affärs- eller driftförhållanden i tillsynsverksamhet har utformats med ett rakt skaderekvisit, dvs. sekretessen gäller om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs se t.ex. 30 kap. 1, 4 och 23 §§. Det gäller även i 9 § offentlighets- och sek- retessförordningen. Som berörts tidigare föreslår vi att ett av de kriterier som bör vara styrande vid valet av vilka myndigheter som ska utses som behöriga myndigheter är att de är tillsynsmyndigheter inom det område som det ska kunna rapporteras till dem. Det kan därför antas att rappor- tering som görs till de behöriga myndigheterna kommer att bli tillsynsärenden om det blir påkallat att vidta åtgärder för att komma till rätta med ett missförhållande. Det är enligt vår mening därför lämpligt att skadebedömningen görs på samma sätt som i ett tillsyns- ärende, dvs. utifrån ett rakt skaderekvisit. Detta ligger också i linje med vad som gäller för annan verksamhet som omfattas av sekretess enligt 9 § första stycket 1 offentlighets och sekretessförordningen. Rapporterad information som innehåller företagshemligheter – och som inte är nödvändig för att göra en korrekt uppföljning – kommer då att kunna hemlighållas med stöd av bestämmelsen och således möta direktivets krav på att skyddas från utlämnande och utnyttjande. Sekretessen ska gälla i högst 20 år Sekretess enligt 9 § offentlighets- och sekretessförordningen för uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar och forskningsresultat gäller i högst . Detta är enligt vår mening en lämplig tidsgräns också för den nu aktuella sekretessen. Rätt att meddela och offentliggöra uppgifter Som berörts ovan bör stor återhållsamhet iakttas vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten ska göras i ett särskilt fall (prop. 1979/80:2 Del A s. 111). Enligt vår mening finns det inte skäl att införa en bestämmelse som ger ett starkare skydd för företags- hemligheter när dessa finns hos visselblåsarfunktionen än vad som gäller om uppgifterna lämnas över till en tillsynsenhet hos myndig- heten. Sekretessen bör därför inte ha företräde framför meddelarfri- heten. Detta är också i linje med vad som gäller för annan verksamhet som omfattas av 9 § offentlighets- och sekretessförordningen. 9.4Sekretess vid tillämpning av lagen i domstol Förslag: I domstol ska det gälla sekretess till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst Skälen för förslagen: Sekretess gäller vid domstol till skydd för en- skilds personliga och ekonomiska förhållanden i vissa arbetsrättsliga mål, t.ex. mål om tillämpningen av visselblåsarlagen, se 36 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Sekretessen gäller om det kan an- tas att den enskilde eller någon närstående till denne lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. Intresset av sekretess kan vara starkt i mål om tillämpning av den föreslagna lagen. Så kan vara fallet exempelvis när det i målet förekommer anklagelser mot enskilda personer eller avslöjanden av känsliga uppgifter om enskil- das personliga eller ekonomiska förhållanden. De skäl som motiverade införandet av sekretesskyddet i mål en- ligt den befintliga visselblåsarlagen gör sig lika gällande i mål enligt den föreslagna lagen. Motsvarande sekretess hos domstol i mål enligt den föreslagna lagen bör därför gälla. 9.5Tystnadsplikt i enskild verksamhet Förslag: Den som hanterar ett uppföljningsärende, ska inte obehö- rigen få röja en uppgift som kan avslöja vem den rapporterande personen eller någon annan enskild som förekommer i ärendet är. I anslutning till bestämmelsen om tystnadsplikt ska det tas in en upplysning om att offentlighets- och sekretesslagen ska till- lämpas i det allmännas verksamhet. Bedömning: Tystnadsplikten bör inte ha företräde framför med- delarfriheten. Skälen för förslagen och bedömningen Tystnadsplikt ska gälla enligt den nya lagen Bestämmelserna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen gäller endast för myndigheter och vissa andra organ. I enskild verk- samhet regleras tystnadsplikt, med vissa undantag, genom bestäm- melser i andra föreskrifter än i offentlighets- och sekretesslagen. Bland annat anses en tystnadsplikt regelmässigt följa av anställningsavtalet som sådant som en del av arbetstagarens lojalitetsplikt (se avsnitt 2.5.3). När det allmänna begränsar yttrandefriheten genom att införa be- stämmelser om tystnadsplikt i enskild verksamhet krävs att bestäm- melserna meddelas genom lag (2 kap. 20 § regeringsformen). Det krävs också att förutsättningarna för begränsningar av fri- och rättig- heter beaktas (2 kap. 21–23 §§ regeringsformen). Den tystnadsplikt som direktivet kräver för arbetsgivare inom den privata sektorn med interna rapporteringskanaler och förfaranden, behöver därför regle- ras i lag och förutsättningarna för fri- och rättighetsbegränsningar behöver beaktas. Enligt vår uppfattning är den nya lagen en naturlig placering för en reglering om tystnadsplikt i enskild verksamhet. Vem ska omfattas av tystnadsplikten? Tystnadsplikten skulle kunna gälla för alla som är eller har varit knutna till den aktuella verksamheten som anställda eller uppdrags- tagare. Tystnadsplikten skulle alternativt kunna vara avgränsad på så sätt att den endast träffar vissa personer inom verksamheten. Man skulle t.ex. kunna tänka sig att tystnadsplikten, i likhet med vad visselblåsarutredning föreslog, endast gäller för den som fullgör uppgifter i en visselblåsarfunktion. Det finns flera fördelar med att tystnadsplikten endast gäller för en avgränsad personkrets. För det första kan den som bedriver verksamheten avgöra vilka per- soner som ska hantera rapporteringen och därmed säkerställa att dessa får lämplig information om vad tystnadsplikten innebär. För det andra skapas incitament att använda den interna rapporterings- kanalen eftersom endast då kan skyddet för identiteten garanteras. Vi anser därför att tystnadsplikten bör avgränsas och endast gälla för den som hanterar ett uppföljningsärende enligt den nya lagen. Tyst- nadsplikten bör vidare inte endast gälla för personer som är anställda eller annars knutna till verksamheten. Den bör också gälla för per- soner som har anlitats för att för verksamhetens räkning ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapporter, eller som arbetar för ett företag eller annan verksamhet som har i uppdrag att ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapporter. Tystnadsplikten ska inte tidsbegränsas Den föreslagna tystnadsplikten skulle kunna förenas med en tids- begränsning. En sådan begränsning skulle, liksom när det gäller den sekretess som föreslås i avsnitt 9.2, möjliggöra insyn i uppföljnings- ärenden efter tidsgränsen har passerats. Tidsbegränsning av tystnadsplikt i enskild verksamhet förekom- mer normalt inte i svensk lagstiftning och finns inte heller när det gäller de tystnadsplikter som har införts med anledning av sektors- specifika unionsrättsakter som innehåller bestämmelser om rappor- tering av överträdelser (se lagen [2004:297] om bank- och finansier- ingsrörelse, lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden och lagen [2018:1219] om försäkringsdistribution). En tidsbegränsning för identitetsskyddet i enskild verksamhet kan inte motiveras på samma sätt som en tidsbegränsning för sekretess i det allmännas verksamhet. I det allmännas verksamhet är tidsbegräns- ningen nämligen ett sätt att värna offentlighetsprincipen. I enskild verksamhet finns emellertid ingen offentlighetsprincip utan arbets- givare bestämmer i regel vilka uppgifter som ska vara offentliga och vilka som ska vara hemliga. En tidsbegränsning i enskild verksamhet kan därför ses som ett sätt att ge arbetsgivare, efter att tids- begränsningen har passerats, möjlighet att välja om uppgifterna ska hemlighållas eller inte. Eftersom skadan kan vara stor om uppgifter om rapporterande och andra personers identitet röjs och eftersom det i enskild verk- samhet inte finns någon offentlighetsprincip att värna anser vi att tystnadsplikten inte bör förenas med en tidsbegränsning. Vilka uppgifter ska omfattas av tystnadsplikten? Av motsvarande skäl som anges i avsnitt 9.2.1 när det gäller sekretess i det allmännas verksamhet anser vi att uppgifter som gör att rappor- terande personer och andra enskilda personer kan identifieras bör omfattas av sekretessen. Med andra enskilda bör avses både fysiska och juridiska personer. Tystnadsplikten bör omfatta uppgifter i ett uppföljningsärende. Sådana uppgifter bör kunna vara sådana som ingår både i rapportering som uppfyller förutsättningarna för skydd enligt den nya lagen och rapportering som inte uppfyller förutsätt- ningarna för skydd. Tystnadsplikten ska inte hindra behörigt röjande Som framgår av avsnitt 9.2.2 kommer det att kunna uppstå situa- tioner när det kan vara nödvändigt att uppgifter ur ett uppföljnings- ärende, som har initierats genom intern rapportering, lämnas vidare från visselblåsarfunktionen till någon annan som kan agera på upp- gifterna. Det kan röra sig om olika typer av överlämnande av upp- gifter till andra delar av en verksamhet för åtgärder med anledning av de slutsatser som framkommit vid uppföljningen av den rapporte- rande informationen.