sou · H8B325 · 2020-04-28 00:00:00 — Systemet ska förvaltas av en offentlig eller privat juridisk person eller en sam- manslutning av alla järnvägsföretag som bedriver persontrafik. Skälet till bedömningen att nu inte införa kravet i svensk lag- stiftning är detsamma som regeringen angav 2015. Regeringens inställning 2015 framfördes med anledning av remissbehandlingen av en promemoria från om trafikföretagens skyldighet att lämna information (se vidare avsnitt 3.4.6).49 I den promemorian föreslogs att kollektivtrafikföretag ska lämna och göra information om sin trafik tillgänglig i andra format och på annat sätt än . Förslagen i Ds 2015:11 har dock inte införts, eftersom reger- järnvägsföretagens redovisning; och rådets förordning (EU) 2016/2338 av om öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg samt och rådets direktiv (EU) 2016/2370 av om ändring av direktiv /34/EU vad gäller öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg och styrningen av järnvägsinfrastrukturen. 48Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 av om ändring av direktiv /34/EU vad gäller öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg och styrningen av järnvägsinfrastrukturen. 49Ds 2015:11 Res lätt med biljett. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… ingen efter remissbehandlingen ansåg att det arbete som pågår inom branschen fortskrider utan behov av lagstiftning. Regeringen tillsatte en parlamentarisk kommitté om kollek- tivtrafikens problem och utmaningar, . Dess uppgift var att utifrån ett konsument- och helhetsperspektiv identifiera, analysera och beskriva kollektivtrafikens problem och möjligheter.50 Kommittén skulle dessutom formulera mål och visio- ner samt föreslå förändringar av organisation, regelverk och andra frågor av betydelse för kollektivtrafikens utveckling och ett ökat kollektivt resande. Kommittén skulle vidare utgöra ett forum för samarbete mellan staten och övriga aktörer på kollektivtrafikområdet. Tyngdpunkten i dess arbete skulle ligga på den lokala och regionala kollektiv- trafikens område och tidsramen för dess bedömningar skulle om- fatta tiden fram . 3.3.1En vision för 2020-talet I sitt delbetänkande formulerade kommittén en vision av kollek- tivtrafiken konkretiserad i en möjlig framtidsbild.51 Visionen utvecklades på ett 10-tal sidor i slutbetänkandet men samman- fattades av kommittén på följande sätt.52 Kollektivresandet utgör en naturlig del av de flesta människors vardag och trafiken har en sådan omfattning, kvalitet och flexibilitet att den är huvudalterna- tivet när man behöver förflytta sig. Andelen kollektivt resande har alltså ökat kraftigt. De nya resenärerna är främst unga människor. Att för det mesta utnyttja kollektiva färdmedel stämmer med de värderingar och nya livsmönster som ungdomen började utveckla . är det enklare och bekvämare att resa kollektivt än med egen bil. Dessa förändringar i resmönstret har skett i takt med att kollektivtrafikutbudet blivit alltmer flexibelt och utvecklats till ett för de allra flesta attraktivt och effektivt transportsystem, som betydligt 2001:1 Utveckling av kollektivtrafiken. 51Kollektivtrafikkommitténs delbetänkande Kollektivtrafik med människan i centrum, SOU 2001:106. 52Kollektivtrafikkommitténs slutbetänkande Kollektivtrafik med människan i centrum, SOU 2003:67 s. 23. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… mer än bidrar till hållbar ekonomisk tillväxt, regional utveckling, jämställdhet, rättvisa och trafiksäkerhet. I en mer fullständig version var budskapet i kommitténs vision att fler skulle oftare resa kollektivt av följande skäl. •Kollektivtrafiken har i större utsträckning blivit anpassad efter skilda gruppers behov och förutsättningar. •Tvåbilshushållen har blivit färre bland annat på grund av ökad e- handel. •Det har blivit lättare att pendla långt, vilket har bidragit till att arbetsmarknadsregionerna har vidgats. •Turtätheten har ökat och det går fortare att åka kollektivt i större städer. •Den lokala resan blir ofta anropsstyrd och taxi har fått större betydelse i kollektivtrafiken. •Informations- och biljettsystem har blivit samordnade och rese- närerna upplever att de lätt kan få information om hela sin resa, oavsett var i landet de befinner sig. Även kollektivtrafikens omvärld skulle utvecklas enligt kommitténs vision. •Möjligheten att kollektivt pendla långt, effektivt och till rimliga kostnader förbättras betydligt inom och mellan regionerna fram . Det bidrar till större men färre arbetsmarknads- regioner, som ger tillgång till fler jobb. •Kollektivtrafiken används också aktivt som ett av flera instrument i samhällsplaneringen och i den samordnade trafik- och bebyggelse- planeringen tas stor hänsyn till kollektivtrafikens förutsättningar. •Nya internationella överenskommelser ställer krav på ytterligare minskade koldioxidutsläpp. Det medför att biobaserade bränslen används i stor utsträckning både för bussar och bilar. •Kollektivresandets betydelse för samhällets funktion blir allmänt erkänd och uppskattad. Detta och branschens väl utvecklade servicetänkande gör att kollektivresandets status har höjts betyd- ligt. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… inlemmade även förändringar inom trans- portpolitiken i sin vision för . Sammanfattningsvis konsta- terade kommittén att de kollektivtrafikansvarigas ökade lyhördhet för konsumenternas behov och önskemål då ska ha bidragit till att det kollektiva resandet har ökat mer än det individuella. Detta med- för att de politiska målen när det gäller persontransporter om hållbar tillväxt, jämlikhet, jämställdhet, rättvisa och trafiksäkerhet uppfylls i betydligt högre grad än . 3.3.2Kollektivtrafikkommitténs bedömningar och förslag I sitt slutbetänkande lämnade förslag om författningar för stärkt konsumentskydd i kollektivtrafiken och för- slag till en del ändringar gällande författningar om fysisk planering. Kommittén lämnade inga förslag om författningar gällande kollek- tivtrafiken som sådan. Däremot gjorde kommittén ett 20-tal bedöm- ningar och lämnade ett drygt 70-tal andra förslag inom 11 olika områden i slutbetänkandet. Kommittén lämnade bland andra följande förslag gällande ett nationellt och transportslagsövergripande informationssystem. •Rikstrafiken borde fortsätta att stödja utveckling och samord- ning av befintliga informations- och reseplaneringssystem till ett nationellt, transportslagsövergripande system. •Ett nationellt transportslagsövergripande informationssystem borde anses tillhöra transportinfrastrukturen och därmed delfi- nansieras med statliga nationella medel. Regeringen borde utreda hur ett sådant stöd kan utformas. •Vägverket och borde i samverkan med berörda aktörer se över möjligheterna att ställa krav på öppna användargränssnitt mellan befintliga och kommande informationssystem. •Vägverket borde få i uppdrag att komplettera databasen i den Nationella Vägdatabasen () med hållplatsdata. •Vägverket och borde ställa krav på alla som bedriver kollektivtrafik på väg och järnväg att delta i en nationell infor- mationssamverkan. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… •Resenären skulle enligt kommittén vid varje bytespunkt, på platsen, per telefon eller på annat sätt, kunna få kontakt med någon som kan tillhandahålla aktuell information om kollektiv- trafiken. •Banverket borde få i uppdrag att i samarbete med berörda myn- digheter och branschaktörer ta fram system för samordnad och trafikslagsövergripande störningsinformation. •För smidiga och attraktiva byten mellan tåg och bussar i lokal, regional och interregional trafik borde tågoperatörer och trafik- huvudmän samverka vid planering av tidtabellerna. 3.4Samlad lagstiftning för kollektivtrafiken Flera faktorer låg bakom behovet av en ny kollektivtrafiklag. En ny EU-förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg trädde i kraft . Den krävde ett annat system för huvudmannaskapet och för att utföra kollektivtrafiken.53 hade beslutat om nya transportpolitiska mål och genomslaget i kollektiv- trafiken behövde stärkas. Lagstiftningen behövde dessutom moder- niseras. Kollektivtrafikmarknadens karaktär och det arbete som bedrevs inom branschens partnersamverkan för en fördubbling av kollektivtrafiken låg enligt regeringen också till grund för den nya lagstiftningen (se vidare avsnitt 5.1). EU:s kollektivtrafikförordning innehåller bestämmelser för hur utpekade myndigheter kan agera för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse. Dessa tjänster ska vara turtätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda. För att skapa en ökad öppenhet och insyn kring hur kollektivtrafiken genomförs, ska avtal tecknas mellan ansvarig myndighet och de företag som mot ersättning trafi- kerar kollektivtrafiklinjer som bedöms vara av allmänt intresse. EU- förordningen gör ingen skillnad om avtalet tecknas med ett företag 53Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… eller en offentlig aktör (ett offentligt ägt bolag) som tillhandahåller kollektivtrafiktjänster. Däremot kan inte ett offentligt organ kon- kurrera med privata företag utanför sitt geografiska område. Förordningen är tillämplig på nationell och internationell kollek- tivtrafik på järnväg och andra spårbundna transportsätt, men även på väg. Medlemsstaterna får välja att tillämpa förordningen på kollek- tivtrafik på inre vattenvägar och nationella vatten. 3.4.2Utredningen om en ny kollektivtrafiklag Regeringen tillsatte en utredning med uppgift att lämna för- slag till en ny reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken och om resenärers rättigheter.54 En viktig utgångspunkt var att rese- nären skulle sättas i centrum. Utredningen lämnade först ett del- betänkande med förslag till en ny kollektivtrafiklag.55 Förslaget byggde på en så kallad trafikförklaringsmodell, där den kollektiv- trafikansvariga myndigheten med utgångspunkt i de transport- politiska målen i en trafikförklaring skulle beskriva länets behov av kollektivtrafik och taxi. Bland många andra förslag om hur en samlad lagstiftning för kollektivtrafiken borde byggas upp lämnade utredningen även förslag om ny en nationell myndighet. Dess uppgift föreslogs vara att bland annat följa upp och utvärdera kollektivtrafiklagen och ge råd och stöd till de lokala kollektivtrafikmyndigheterna. En annan uppgift före- slogs vara att föreskriva normer och standarder för ett samordnat informationssystem liksom för boknings- och betalsystem. Lagförslag om resenärers rättigheter I ett andra betänkande om resenärers rättigheter lämnade utred- ningen förslag till bestämmelser om kompensation och assistans vid förseningar och störningar i trafiken.56 Särskild vikt skulle enligt direktiven fästas vid behoven hos resenärer med funktionsnedsätt- ning. Utredningen föreslog att en lag om resenärers rättigheter i 2008:55 Översyn av lagstiftningen på kollektivtrafikområdet. 55Delbetänkande av Utredningen om en ny kollektivtrafiklag En ny kollektivtrafiklag, SOU 2009:39. 56Slutbetänkande av Utredningen om en ny kollektivtrafiklag Lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik, SOU 2009:81. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… lokal och regional kollektivtrafik skulle tillämpas på trafik med buss, båt, spårvagn, taxi, tunnelbana och tåg. Lagen skulle till sin konstruktion utgöra ett komplement till den då gällande EG-förordningen som gällde tågresenärer och de då föreslagna förordningarna gällande busstransporter och transporter till sjöss och på inre vattenvägar. Kollektivtrafik med spårvagn, taxi och tunnelbana regleras inte i EG-rätten men föreslogs ingå i den nationella lagen. Även samordnad anropsstyrd kollektivtrafik, till exempel färdtjänst och sjukresor, skulle omfattas av lagens tillämp- ningsområde. När det gällde resenärers rätt till information föreslog utred- ningen att ansvaret skulle delas upp mellan transportörer och för- valtare av bytespunkter. När informationen lämnades skulle särskild vikt läggas vid behoven hos personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet. Transportören skulle enligt förslaget före resan lämna information till resenären om resenärsrättigheter enligt lag, avtalsvillkor, biljettpriser, tidtabeller, linjesträckning, störningar, fordon och bytespunkters tillgänglighet, samt hur ansvarig trans- portör kunde kontaktas. Under resan skulle transportören lämna information om nästa bytespunkt och om störningar. För att göra det möjligt för trans- portörerna att lämna information om bytespunkternas tillgänglighet föreslog utredningen att förvaltare av bytespunkter skulle vara skyldiga att till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde lämna sådan information. Skyldigheten gällde även avvikelser i bytespunk- tens tillgänglighet. 3.4.3Regeringsförslag och riksdagsbeslut om ny lagstiftning Regeringen angav i propositionen om en ny kollektivtrafiklag att kollektivtrafiken på flera sätt utgör ett betydelsefullt medel för att uppfylla de transportpolitiska målen och en långsiktigt hållbar tillväxt i hela landet.57 trädde lagen (2010:1065) om kollektivtrafik i kraft. Den nya kollektivtrafiklagen har flera syften. Ett är att skapa förutsättningar för kommersiell trafik. Kopplingen mellan kollektiv- trafikplaneringen och andra samhällsområden ska också öka. 2009/10:200 Ny kollektivtrafiklag, . 2009/10: TU21, rskr. 2009/10:379. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… emot resenären syftar lagen till att skapa förutsättningar för en mer dynamisk marknad, ökat kundfokus och större valfrihet för rese- nären genom fler resealternativ. Ett ytterligare syfte är en tydligare rollfördelning mellan politik och verksamhet. Kollektivtrafiken utförs ofta av privata aktörer och utgör en omfattande näringsverksamhet. Kollektivtrafiklagen innebär att trafikföretag fritt och inom alla geografiska marknader får etablera kommersiell kollektivtrafik. Eftersom det finns stora skillnader runt om i landet för förutsättningarna att bedriva kollektivtrafik, ger lagen de regionala myndigheterna rätten att besluta om hur det offentliga åtagandet ska se ut för kollektivtrafiken i länet. Genom att organisera kollektivtrafiken i politiska organ kan sam- verkan med andra strategiska utvecklingsbeslut öka, exempelvis med kommunernas bebyggelseplanering, regional utveckling, miljöför- bättrande åtgärder, åtgärder som minskar utanförskap och trans- portinfrastrukturinvesteringar. I och med den nya ska varje län numera ha en regional kollektiv- trafikmyndighet (RKM). Det är regionerna (tidigare landstingen) och kommunerna i länet som har ett gemensamt ansvar för den regionala kollektivtrafiken. Enligt tidigare lagstiftning kunde lands- ting och kommuner bilda aktiebolag för att bedriva kollektivtrafik. Den möjligheten finns utan beslut om den regionala kollektivtrafiken ska nu fattas i förvaltningsform. trafikutskott ansåg vid behandlingen av regeringens förslag att det innebar en modernisering av lagstiftningen och anpassning till på området.58 Utskottet ansåg vidare att lagen skulle ge de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bättre förutsättningar att sätta resenärernas behov i centrum när kollektivtrafiktjänster utformas. Kollektivtrafiken omfattar många olika aktörer. Kommuner och regioner är ansvariga för RKM. Operatörerna kör tåg, bussar, flyg, taxi och båttrafik. äger och förvaltar vägar och järn- vägar. har sedan lagen om kollektivtrafik trädde i kraft uppdraget att verka för kollektivtrafikens utveckling. I statens ansvarsområde ingår flera delar. Staten ska bland annat 2009/10: TU21 Ny kollektivtrafiklag m.m. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… –tillhandahålla övergripande transportinfrastruktur, –utveckla och samordna den interregionala kollektiva person- trafiken, –hantera statlig medfinansiering till regionala kollektivtrafik- anläggningar, samt –hantera anslaget för trafikavtal som syftar till att skapa en bättre interregional tillgänglighet än vad som åstadkoms av kom- mersiellt lönsam kollektivtrafik. Transportstyrelsen har ett tillsynsansvar enligt förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik. Regeringen valde i förslaget till att i några fall gå ifrån för- slag från utredningen. Dit hörde bland annat förslaget om en årlig trafikförklaring. Regeringen tog i stället fasta på förslaget från Järn- vägsutredningen 2 om att trafikhuvudmännen ska ta fram långsiktiga trafikförsörjningsprogram. RKM ska enligt propositionen regel- bundet i ett regionalt trafikförsörjningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Skälet till regeringens ställnings- tagande angavs vara behovet av en mer långsiktig och strategisk planering av kollektivtrafiken.59 Trafikförsörjningsprogrammet ska omfatta alla former av regio- nal kollektivtrafik och ge ett relevant uttryck för behovet av regional kollektivtrafik i länet samt målen för kollektivtrafikförsörjningen. Det ska också omfatta miljöskyddande åtgärder och tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning. Myndigheten ska dessutom definiera vilka bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer. Programmen ska upprättas efter sam- råd med angränsande läns RKM och med övriga berörda myndig- heter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. Programmen ska uppdateras vid behov. Enligt regeringen borde programmen kunna användas såväl i sam- band med fysisk och annan samhällsplanering som vid planering av 2009/10:200 s. 44 f. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… infrastruktur på lokal, regional och nationell nivå. En effektiv sam- ordning mellan myndigheter med ansvar för fysisk planering och RKM bedömdes vara nödvändig. Detta för att redan från första början i planering och projektering kunna skapa goda möjligheter för en attraktiv och konkurrenskraftig kollektivtrafik.60 I en utvärdering av trafikförsörjningsprogrammen genomförd på uppdrag av dåvarande Kommuner och Landsting (SKL) framgår att det fanns stora skillnader mellan programmen det första året.61 Både form och omfattning samt innehåll och tidsperspektiv varierade kraftigt. Det var framför allt på fem områden där programmen skulle kunna utvecklas. För det första borde dessa bli mer strategiska doku- ment. Planeringsprocessen borde få ett ökat fokus så att program- men blev väl förankrade. En större grad av samråd skulle därmed behövas. Utvärderingen rekommenderade att inför kommande pro- gram borde dialogen med operatörerna generellt fördjupas när det gäller den kommersiella trafikens möjligheter. Slutligen föreslogs att uppföljningssystemen skulle förbättras kring såväl den ekonomiska styrningen som bedömningar av vilken samhällsekonomisk nytta som insatserna gav. SKL har efter sin utvärdering även tagit fram en vägledning för stöd i arbetet med trafikförsörjningsprogrammet.62 I den anges bland viktiga frågor att behandla i ett program vilka gemensamma system för information, bokning och betalningar som bör finnas för att tillgodose resenärernas behov i ett ”hela resan-perspektiv”. Utredningen om järnvägens organisation föreslog i sitt slut- betänkande att kraven på trafikförsörjningsprogrammen borde skärpas.63 Arbetet med att ta fram ett program borde bestå av flera moment. Först skulle RKM upprätta ett förslag till trafikförsörj- ningsprogram, som borde bli föremål för samråd med bland andra 60Ibid s. 48. 61Sveriges Kommuner och Landsting Regionala trafikförsörjningsprogram – utvärdering , . 62Sveriges Kommuner och Landsting, Regionala trafikförsörjningsprogram för hållbar ut- veckling av kollektivtrafiken – En vägledning och ett verktyg, . 63Slutbetänkande från Utredningen om järnvägens organisation annan tågordning – bortom järnvägsknuten, SOU 2015:110, s. 186 ff. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… kommersiella trafikföretag, resenärsorganisationer, kommuner och näringsliv. Därefter skulle myndigheten upprätta ett trafikförsörjnings- program, som ska uppdateras minst . De RKM som har för avsikt att organisera länsöverskridande kollektivtrafik med varandra, skulle enligt förslaget fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken över länsgränserna i ett eget gemensamt trafik- försörjningsprogram och genomföra samråd minst . Även Transportstyrelsen har i en rapport granskat de regionala trafikförsörjningsprogrammen utifrån sin roll som tillsynsmyndig- het.64 Jämförelsen mellan första och andra generationens program tydde på både förbättringar och vissa försämringar. Programmen hade i regel blivit mer läsarvänliga och textavsnitten mer relevanta utifrån deras syfte. Beskrivningarna av potentialen för kommersiell trafik hade inte förbättrats och i ett par fall försvagats jämfört med tidigare versioner. Transportstyrelsens övergripande slutsats var att utformningen av och innehållet i de regionala programmen fortsatt kunde för- bättras. Trots att det hade gått de nya reglerna börjat gälla, hade fram till dess inget program lämnats utan anmärk- ning i samband med tillsyn. Jämförelsen mellan första och andra generationens trafikförsörjningsprogram tydde också på att det fanns områden som blivit svagare i de senare programmen. Ytterligare en slutsats var att RKM behöver skaffa sig en tydligare förståelse för vad lagen kräver att de regionala trafikförsörjnings- programmen ska innehålla och leva upp till de kraven. Det var enligt myndigheten viktigt att påpeka att det inte fanns något motsats- förhållande mellan att följa lagens krav och att utforma ett läsar- vänligt program som kan förstås av mottagarna. Vidare borde RKM arbeta för att innehållet i programmen motsvarar ambitionerna om att de ska vara framåtsyftande dokument. Uppföljning av den ut- förda trafiken ska ske i särskilda rapporter, som Transportstyrelsen kan utöva tillsyn över. Myndigheten ansåg också att RKM kan utveckla sina samråds- processer i samband med att programmen uppdaterades. Samråden är ofta ambitiösa och låter många komma till tals, vilket är positivt. 64Transportstyrelsen, Två generationers trafikförsörjningsprogram, Rapport 2016-3814 Juni 2017. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… Däremot är en viktig tanke med samråden att aktörer ska kunna komma med inspel i ett tidigt skede, vilket inte alltid varit fallet. Statens uppgifter på kollektivtrafikområdet Ett annat förslag från Utredningen om en ny kollektivtrafiklag som regeringen valde att inte vidareutveckla, var förslaget om att det borde finnas en nationell kollektivtrafikansvarig myndighet. Reger- ingen anförde i en bedömning med stöd av ett stort antal remiss- instanser flera skäl för att det då nybildade skulle få de uppgifter på kollektivtrafikområdet som naturligt inte skulle falla på andra myndigheter.65 har enligt sin instruktion i uppdrag att verka för kollektivtrafikens utveckling. I de fall där det är lika motiverat att ge en viss uppgift på kollektivtrafikområdet till som till någon annan myndighet avsåg regeringen att välja för att därmed koncentrera kompetensen och aktiviteterna i så stor utsträckning som möjligt. Regeringen anförde att genom tydliga uppdrag och utvecklad styrning av , skulle rätt prioritering av kollektivtrafik- frågorna kunna säkerställas och åtgärder få mätbara resultat. Reger- ingen annonserade att den avsåg att återkomma med en precisering av hur uppgifterna på kollektivtrafikområdet skulle fördelas mellan berörda myndigheter och att det var viktigt att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna skulle bli tydlig. gjorde regeringen bedömningen att Rikstrafikens verksamheter i sin helhet borde föras över till och som en konsekvens av detta avvecklas. Gemensamma informations- och betalsystem