sou · H8B362 · 2020-11-12 00:00:00 — Med officiell veterinär avses enligt artikel 3.32 i EU:s kontrollför- ordning en veterinär som genom anställning eller på annat sätt har utnämnts av den behöriga myndigheten och som har lämpliga kvali- fikationer för att utföra offentlig kontroll och annan offentlig verk- samhet i enlighet med EU:s kontrollförordning och de bestämmelser som avses i artikel 1.2 i samma förordning, dvs. exempelvis EU:s djur- hälsoförordning och nationella lagar på djurhälsoområdet för tillämp- ning av unionsrätten. En officiell veterinär kan vara anställd av en förvaltningsmyndighet. Både och har anställda veterinärer som ingår i myndighetens organisation och som också är utsedda till officiella veterinärer. Det framgår av 23 § förordningen (2009:1464) med instruktion för att verkets distriktsvete- rinärer får utföra uppgifter som officiella veterinärer. Beslut som dessa statligt anställda officiella veterinärer fattar är att anse som myndig- hetens beslut (prop. 2008/09:211 s. 60). Eftersom officiella veterinärer är en del av myndigheten och fattar beslut för myndighetens räkning är det inte fråga om delegering i den mening som avses i EU:s kontroll- förordning. Det finns således inte något som hindrar att en officiell veterinär som är anställd av den behöriga myndigheten utför uppgifter som ankommer på myndigheten utan att det är särskilt reglerat. Någon bedömning i förhållande till en EU-rättsliga regleringen om delegering behöver således inte göras för dessa veterinärer. Ansvaret för offentlig kontroll Unionsrätten kräver dock inte att officiella veterinärer är anställda vid en förvaltningsmyndighet och något sådant krav gäller inte heller enligt nationell svensk rätt. Med stöd av lagen (2009:1254) om offi- ciella veterinärer kan även andra veterinärer än sådana som är anställda vid en förvaltningsmyndighet förordnas till officiell veterinär. Den som har förordnats som officiell veterinär enligt den lagen får enligt 2 § andra stycket utföra sådana förvaltningsuppgifter som ska utföras av en officiell veterinär enligt bestämmelser i en EG-förordning (numera EU-förordning), enligt lag eller annan författning som har sin grund i gemenskapsrätten (numera unionsrätten). Förvaltnings- uppgifterna kan innefatta myndighetsutövning och vissa bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900) ska tillämpas när en veterinär utför upp- gifter som officiell veterinär. I EU-regleringen anges ibland uttryckligen att en officiell veteri- när ska utföra vissa uppgifter. När bestämmelserna anger att en offi- ciell veterinär ska utföra vissa uppgifter är det inte fråga om delege- ring. Uppgifterna kan då utföras av antingen en officiell veterinär som är anställd vid en förvaltningsmyndighet eller en som är förord- nad enligt lagen om officiella veterinärer. Någon bedömning i för- hållande till delegeringsbestämmelserna behöver således inte göras i dessa fall. När det är fråga om en uppgift som ska utföras av den behöriga myndigheten behöver det däremot göras en bedömning av om dele- gering till en officiell veterinär som är förordnad enligt lagen om officiella veterinärer är tillåten enligt regleringen i EU:s kontrollför- ordning. Frågan om delegering till officiella veterinärer är tillåten bör be- dömas enligt de regler om delegering till fysiska personer som redo- visats ovan. Det innebär alltså att delegering av offentlig kontroll till officiella veterinärer enligt artikel 30 i EU:s kontrollförordning är möjlig endast i de fall det uttryckligen är tillåtet enligt bestämmel- serna i artiklarna 18–27 i samma förordning. Uppgifter som ingår i offentlig kontroll som utförs för att kontrollera efterlevnaden av bl.a. djurhälsokrav kan alltså enligt artikel 20 delegeras till en officiell veterinär som är förordnad enligt lagen om officiella veterinärer. Be- stämmelserna i EU:s kontrollförordning kan tillämpas direkt och kräver således inte någon nationell reglering. Ansvaret för offentlig kontroll Delegeringen måste, på samma sätt som delegering till andra fysiska personer, naturligtvis även uppfylla villkoren i artikel 30 som vi redo- gör för i avsnittet ovan. Det krävs t.ex. att delegeringen är skriftlig och innehåller en exakt beskrivning av uppgifterna och villkoren. Det ställs också vissa krav på den person som uppgifterna delegeras till. 21.15Kontrollmyndighetens skyldighet att underlätta för enskilda Förslag: Den myndighet som utövar offentlig kontroll ska genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den en- skilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen, enligt de före- skrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU- bestämmelser som lagen kompletterar och de beslut som har med- delats med stöd av EU-bestämmelserna. De nuvarande djurhälsolagarna, förutom bisjukdomslagen, innehåller bestämmelser om skyldigheter för kontrollmyndigheterna att på olika sätt underlätta för den enskilde att fullgöra det som krävs av honom eller henne enligt djurhälsoregelverket. En motsvarande bestämmelse bör tas in i den nya djurhälsolagen. 21.16 Föreskrifter om offentlig kontroll Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om hur offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet ska bedrivas. Föreskriftsrätten delegeras till . Ansvaret för offentlig kontroll Trots att den nya kontrollförordningen innehåller direkt tillämpliga bestämmelser om hur offentlig kontroll och även annan offentlig verksamhet ska organiseras och bedrivas kan det finnas behov av detaljerade bestämmelser i dessa avseenden. Djurhälsolagstiftningen är till stor del en beredskapslagstiftning som måste vara anpassad till en eventuell försämring av djurhälsoläget. Vi delar därför den be- dömning som gjorts i lagrådsremissen En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning att det bör finnas möjlighet för regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer att meddela föreskrifter om hur såväl offentlig kontroll som annan offentlig verksamhet ska bedrivas. När det gäller uppgifter som utförs av statliga myndigheter som och länsstyrelserna, som är de operativa kontroll- myndigheterna på detta område, kan föreskrifter om kontrollen eller annan offentlig verksamhet, meddelas på förordningsnivå. Med hän- syn till förslaget i avsnitt 21.10 att kommunerna ska ansvara för viss offentlig kontroll, krävs dock ett bemyndigande i lag. bör i förordning bemyndigas att meddela sådana föreskrifter. Vi har i avsnitt 6.4 föreslagit ett motsvarande bemyndigande avseende annan offentlig verksamhet samt vissa andra bemyndiganden av relevans även i fråga om delegering av offentlig kontroll. Förslag: Den nya djurhälsolagen, djurhälsoförordningen och de övriga författningsändringarna ska träda i kraft . Ändringarna i djurhälsolagen (2021:00) och djurhälsoförord- ningen (2021:00) såvitt avser förflyttning av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte ska träda i kraft . De förslag som lämnas i det här betänkandet är till största delen för- anledda av ny unionslagstiftning. EU:s nya kontrollförordning började EU:s djurhälsoförordning börjar tillämpas , förutom artiklarna 270.1 och 274, som ska tillämpas från och med den dag då förordningen trädde i kraft. De nya författningar som vi föreslår kompletterar till stor del EU:s djurhälsoförordning och bör därför om möjligt träda ikraft som förordningen börjar tillämpas, dvs. Vi föreslår därför detta datum för ikraftträdande. Det kan sam- tidigt konstateras att det, med hänsyn till den tid som kan antas gå åt för remissförfarande och fortsatt beredning, förmodligen kom- mer att bli nödvändigt att förlägga ikraftträdandet till en senare tid- punkt. I vissa fall ska äldre EU-bestämmelser fortsätta att gälla . I dessa fall har vi föreslagit vissa ändringar i den nya djur- hälsolagen och dess förordning. Dessa bör träda i kraft som motsvarande bestämmelser i djurhälsoförordning ska börja Detta innebär att ändringarna i djurhälsolagen och djurhälso- förordningen såvitt avser förflyttning av sällskapsdjur utan kommer- siellt syfte ska träda i kraft . Förslag: Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för överträdelser som har skett före ikraftträdandet av bestämmelserna om sank- tionsavgifter. Förelägganden och andra beslut om skyldigheter för enskilda som har meddelats med stöd av äldre föreskrifter gäller fortfarande. Tillstånd som har beslutats enligt någon av de gamla lagarna eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av någon av de gamla lagarna gäller fortfarande. Det bör i en särskild övergångsbestämmelse klargöras att förbud, förelägganden och andra beslut om skyldigheter för enskilda som har meddelats med stöd av äldre föreskrifter fortfarande gäller. Nuvarande bestämmelser innebär att det i vissa fall krävs tillstånd för viss verksamhet. Ett exempel är seminverksamhet och viss annan hantering av avelsmaterial som kräver tillstånd enligt 4 § förord- ningen (2006:816) om kontroll av husdjur, m.m. Våra förslag inne- bär att det även i fortsättningen är möjligt att ställa krav på tillstånd till viss verksamhet, när detta är tillåtet enligt EU-regleringen. Till- stånd som har beslutats enligt någon av de gamla lagarna eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av någon av de gamla lagarna bör fortfarande gälla. Av 2 kap. 10 § regeringsformen framgår att det inte får dömas ut en svårare brottspåföljd för en gärning än vad som var föreskrivet när den begicks. En liknande bestämmelse finns i Europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (), där det i artikel 7 första punkten andra meningen föreskrivs att det inte får mätas ut ett strängare straff än vad som var tillämpligt då brottet begicks. Den nu beskrivna principen har också kommit till uttryck i 5 § lagen (1964:163) om införande av brotts- balken (BrP). Enligt paragrafens andra stycke ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs, om inte den lag som gäller när domen meddelas leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Denna bestämmelse anses generellt tillämplig inom straff- rätten om inte något annat har föreskrivits beträffande en viss för- fattning. En konsekvens av våra förslag till straffbestämmelser är att straffen kommer att skärpas för vissa allvarligare överträdelser av djurhälso- regelverket. Någon annan övergångsbestämmelse än regleringen i 5 § BrP är emellertid inte nödvändig. Några särskilda övergångs- bestämmelser behövs därför inte i den delen. Förslaget om sanktionsväxling innebär att vissa överträdelser av regelverket ska beivras med sanktionsavgift i stället för straff. De sanktionsavgifter som föreslås ersätta straffpåföljd är formellt att anse som lindrigare. Detta bör normalt få genomslag bakåt i tiden i enlig- het med 5 § BrP. Skälet till att överföra vissa överträdelser från det straffrättsliga området till ett system med sanktionsavgifter är dock inte en förändrad syn på överträdelserna i sig. Att bestämmelserna avkriminaliseras ska inte ses som en indikation på att överträdelserna bedöms lindrigare utan syftet är i stället att effektivisera sanktions- systemet. Den lindrigaste lagens princip gör sig således inte särskilt starkt gällande. Det bedöms därför vara mest ändamålsenligt att inte ge bestämmelserna om sanktionsavgifter retroaktiv effekt. Det finns inte heller något formellt hinder mot att i en övergångsbestämmelse göra undantag från regeln i 5 § andra stycket i BrP. Äldre föreskrifter bör i stället fortfarande gälla för överträdelser som skett före den nya lagens ikraftträdande.1 1Jfr t.ex. prop. 2017/18:165 s. 77 angående övergångsbestämmelse till sanktionsavgiftssystemet i livsmedelslagen. I kommittéförordningen (1998:1474) anges det vilka krav som ställs på utredningar i fråga om konsekvensanalys. Av bestämmelserna fram- går följande. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller regioner, ska kommittén föreslå en finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänk- andet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i be- tänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgiv- ning ska en konsekvensutredning innehålla 1. en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, 3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på, 5.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regler- ingen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de över- vägda regleringsalternativen, 6.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Euro- peiska unionen, och 7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konse- kvensutredningen, utöver vad som följer av 6 § och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av 1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen, 2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, 3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för före- tagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, 4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen, 5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och 6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas ut- formning. Därutöver kan närmare anvisningar ges i utredningsuppdraget. I direk- tiven anges följande. Om utredaren lämnar förslag till åtgärder med organisatoriska, budgetära eller andra samhällsekonomiska effekter ska förslagen åt- följas av analys av vilka konsekvenser förslagen får för enskilda, rättsväsendet och kontrollmyndigheterna. Vidare ska utredaren ana- lysera hur olika aktörer påverkas av eventuella förslag, t.ex. när det gäller administrativa bördor, finansiering och deltagande i olika typer av insatser. Utredaren ska även utreda vilka konsekvenser eventuella förslag kan få i förhållande till och annan relevant lagstift- ning. I betänkandet föreslås en ny djurhälsolag och en djurhälsoförord- ning med bestämmelser som kompletterar lagen. I lagen och förord- ningen samlas bestämmelser om frågor som regleras i epi- zootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999:658), lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. (hädanefter kallad provtagningslagen), lag- en (2006:807) om kontroll av husdjur, m.m. och bisjukdomslagen (1974:211), samt de förordningar som hör till dessa lagar. Syftet med författningsförslagen är att i stället för dagens splittrade reglering åstadkomma en samlad djurhälsolagstiftning med en tydlig systema- tik och som är enkel att förstå, överblicka och tillämpa. Lagstift- ningen ska vidare säkerställa ett gott smittskydd och därigenom tillvarata djurskydds-, folkhälso- och miljöintressen samt produktions- ekonomiska intressen. Ett viktigt syfte med förslagen är att föreslå de bestämmelser som är nödvändiga för att komplettera EU:s djurhälsoförordning och an- nan EU-lagstiftning på djurhälsoområdet. De konsekvenser som föl- jer av de direkt tillämpliga bestämmelserna i djurhälsoförord- ning, delegerade akter och genomförandeförordningar som med- delats med stöd av den förordningen och annan EU-lagstiftning på djurhälsoområdet beskrivs inte i detta konsekvensavsnitt. Det kan handla både om bestämmelser som riktar sig till enskilda och om be- stämmelser som riktar sig till de behöriga myndigheterna. Vi redo- visar inte heller konsekvenserna av bestämmelser som riktar sig till medlemsstaterna men som endast innebär att det måste utses en myndighet som ska utföra uppgiften. Däremot redovisar vi konsek- venserna av våra förslag när dessa genomför bestämmelser av direktiv- liknande karaktär, som inte är direkt tillämpliga utan ställer krav på att medlemsstaterna ska göra eller åstadkomma något. Författningsförslagen avses leva upp till bestämmelserna i kontrollförordning. I dessa delar vilar våra förslag och bedömningar i allt väsentligt på de förslag och bedömningar som görs i lagråds- remissen En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelsked- jan till EU:s nya kontrollförordning som överlämnades till lagrådet . I de delar våra förslag och bedömningar överens- stämmer med vad som föreslagits i lagrådsremissen beskriver vi inte några konsekvenser av förslagen, eftersom vi behandlar dessa som gällande rätt. Vi beskriver inte heller konsekvenserna av direkt till- ämpliga bestämmelser i kontrollförordningen och delegerade akter och genomförandeförordningar som meddelats med stöd av den för- ordningen. Våra förslag medför vissa följdändringar i provtagningslagen och lagen om kontroll av husdjur. Dessa ändringar består främst i att be- stämmelser upphävs, vilket i sin tur innebär att vissa hänvisningar måste ändras eller tas bort. Det handlar inte om några ändringar i sak, varför vi inte redovisar några konsekvenser av dessa ändrings- förslag. Den föreslagna djurhälsolagen består till stor del av normgivnings- bemyndiganden som går ut på att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges rätt att reglera en viss fråga. I de flesta fall finns i den föreslagna förordningen bestämmelser som inne- bär att föreskrifts- och beslutsrätten delegeras vidare till Jordbruks- verket, och i vissa fall en annan förvaltningsmyndighet. Dessa bemyn- diganden medför inga direkta konsekvenser i sig själva. Effekterna av bemyndigandena beror nämligen på vad som beslutas eller föreskrivs i nästa led och är därför svåra att förutse. Detta gäller särskilt som det delvis handlar om en beredskapslagstiftning som möjliggör åtgärder i samband med sjukdomsutbrott. Åtgärderna måste då an- passas till förutsättningarna i det aktuella fallet och kan variera stort beroende på sjukdomens och utbrottets karaktär och andra faktorer. I andra fall handlar bemyndigandena om andra slags åtgärder, t.ex. allmänt sjukdomsförebyggande åtgärder. Arbetet med att ta fram eller omarbeta sådana myndighetsföreskrifter pågår och vi har alltså inte tillgång till ett underlag som kan bedömas. viföreslår i dessa delar motsvarar till mycket stor del de bemyndig- anden som finns i gällande rätt. Eventuella ändringar är inte en följd av våra förslag utan av ändrade bedömningar från den föreskrivande myndigheten eller nya krav eller begränsningar som följer av EU:s djurhälsoförordning och annan EU-reglering. 23.2.2Vilka berörs av förslagen? Förslagen berör de myndigheter som ska tillämpa EU:s djurhälso- förordning, den nya djurhälsolagen och de föreskrifter som med- delas med stöd av lagen. Det handlar främst om och länsstyrelserna men även om , , Havs- och vattenmyndigheten, , Livs- medelsverket och, i enstaka hänseende, kommunerna. Vidare berörs bitillsynsmännen, vars uppgifter vi föreslår ska läggas över på främst . Förslagen om straff berör , Åklagarmyndighet- en och de allmänna domstolarna medan förslaget om sanktions- växling från straff till administrativ sanktionsavgift för vissa över- trädelser berör de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vi lämnar även förslag om att vissa beslut som överklagas till en förvaltnings- myndighet i stället ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Våra förslag om rätt till ersättning till den som drabbas av bl.a. produktionsbortfall till följd av föreskrifter eller beslut överens- stämmer med gällande rätt och medför därför inga konsekvenser för enskilda eller det allmänna. Även enskilda – främst privatpersoner och företag – påverkas av våra förslag. Som ett exempel kan nämnas förslagen om anmälnings- plikt som innebär vissa förändringar i förhållande till gällande rätt. Ett annat exempel är skyldigheterna för veterinärer att vidta vissa preliminära åtgärder vid misstanke om a-, b- och vissa c-sjukdomar och att bistå på plats. Till stor del framgår dock skyldigheterna för enskilda av direkt tillämpliga EU-bestämmelser, eller så kommer detaljreglerna att framgå av myndighetsföreskrifter och myndighetsbeslut som meddelas med stöd av de bemyndigan- den vi föreslår. EU:s djurhälsoförordning och de andra EU-förordningar som djur- hälsolagen kompletterar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Medlemsstaterna måste dock göra nödvändiga anpassningar av sin nationella lagstiftning för att behöriga myndigheter och andra ska ku- nna tillämpa förordningarna fullt ut. I vissa fall reglerar EU-förord- ningarna skyldigheter för ”medlemsstaterna”, vilket medför behov av en nationell reglering som pekar ut ansvarig myndighet. I andra fall riktar sig bestämmelserna till den behöriga myndigheten och ska då tillämpas direkt av dessa. I sådana fall måste en behörig myndighet pekas ut. Vissa bestämmelser riktar sig direkt till enskilda och ska inte genomföras i nationell rätt. Det kan dock behövas nationella tillämp- ningsföreskrifter, vilka i huvudsak föreslås kunna meddelas med stöd av bemyndiganden. Våra förslag bygger till stor del på en strävan efter att så långt som möjligt bevara den ordning som redan gäller, som de krav som följer av EU-lagstiftningen efterlevs. Dock krävs det vissa väg- val i fråga om hur vissa bestämmelser som riktar sig till medlems- staten ska genomföras och om hur man ska hantera den omständig- heten att kategoriseringen av sjukdomar i EU:s djurhälsoförordning skiljer sig från den nuvarande nationella kategoriseringen. Vi har också gjort bedömningen att regleringen bör förenklas för att den ska kunna leva upp till direktivens krav på att den nya djurhälsolagstiftningen ska vara enkel att förstå, överblicka och tillämpa. Det är inte heller alltid givet vilka bemyndiganden som behövs för att komplettera EU-lagstiftningen, vilken myndighet som ska ansvara för olika upp- gifter, eller till vilken instans överklagande ska ske. Våra övervägan- den i fråga om dessa vägval redovisas i respektive övervägandekapitel och upprepas inte här. EU-förordningarna är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. Det finns dock ett betydande utrymme för medlemsstaterna att införa ytter- ligare eller strängare åtgärder på ett antal områden och även att exempelvis bekämpa smittsamma djursjukdomar som inte omfattas av något bekämpningskrav enligt . resonemang och bedömningar i fråga om vilket utrymme som finns på olika områden för nationella åtgärder och tillämpningsföreskrifter.