sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Trots möjligheten för överordnade åklagare att överpröva underordnade åklagares beslut är den senares självständiga ställning under ett ären- des hela gång således intakt i den meningen att åklagaren inte kan åläggas att vidta en åtgärd eller fatta ett beslut i strid med sin egen uppfattning i saken. I JO 2002/03 s. 115 uttalas följande om det. I [12 kap. 2 §] regeringsformen (RF) föreskrivs att ingen myndighet får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i det särskilda fallet skall be- sluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller som rör tillämpning av lag. [Det är] inte förenligt med denna grundlagsregel att den överprövande åklagaren i sitt beslut t.ex. beordrar den underord- nade åklagaren att väcka åtal enligt en viss gärningsbeskrivning och där- vid åberopa viss angiven bevisning. [JO anser] vidare att det starkt kan ifrågasättas om det är förenligt med grunderna för bestämmelsen i [12 kap. 2 §] RF att den överprövande åklagaren ger direktiv som – även om de inte är formellt bindande – är avsedda att vara styrande för den fortsatta handläggningen av en förundersökning där han inte själv är förundersökningsledare. En förundersökning måste självfallet genom- föras på sådant sätt att det inte finns någon sakligt grundad risk för att den misstänkte, målsäganden eller någon annan får uppfattningen att utredningen inte bedrivs med den självständighet för den handläggande åklagaren och med den objektivitet som kräver. Åklagare kan föra annans talan Det finns emellertid situationer där åklagare utför åklagaruppgifter enligt instruktion från någon annan. Så är fallet t.ex. när riksåklaga- ren med stöd av 7 kap. 4 § tredje stycket förordnar en annan åklagare att utföra riksåklagarens talan i . Den förordnade åklagaren omfattas då inte av självständighetsprin- cipen. Det hänger samman med att han eller hon i sådana fall inte härleder sin behörighet från författning – i paragrafens andra stycke anges nämligen att det är riksåklagaren som är allmän åklagare i . I de fallen härleds den processförande åklagarens behörighet i stället från förordnandet att utföra riksåklagarens talan. På samma sätt förhåller det sig när JO eller JK har uppdragit åt någon annan, t.ex. en anställd vid myndigheten eller en allmän åkla- gare, att utföra åklagaruppgifter. Det kan JO göra enligt 22 § lagen med instruktion för ombudsmän och JK enligt 14 § för- ordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. Enligt 13 kap. 6 § regeringsformen är en allmän åklagare skyldig att på be- gäran biträda JO. Vidare framgår i 12 § åklagarförordningen att en allmän åklagare är skyldig att ta emot uppdrag att väcka och utföra åtal som beslutas av JO eller JK och att i övrigt lämna den hjälp som de begär. När JO eller JK uppdrar åt någon annan att utföra åklagaruppgif- ter avhänder de sig således inte rollen som förundersökningsledare eller åklagare enligt i formell mening. Det innebär att den som har fått i uppdrag av JO eller JK att utföra åklagarupp- gifter inte agerar självständigt med behörighet härledd från rätte- gångsbalken. I stället kan åklagaren då närmast jämföras med ett om- bud som för huvudmannens räkning och enligt dennes instruktion utför uppdraget. Allmänt om rollfördelningen inom Eppo Enligt artikel 10.2 i Eppo-förordningen ska de permanenta avdel- ningarna, som utgör en del av Eppos centraliserade struktur och be- står av en ordförande och två permanenta ledamöter, kontrollera och leda utredningar och lagföring som genomförs av europeiska delege- I artikel 10.3 anges vad de permanenta avdelningarna ska fatta beslut om. Det är beslut att väcka talan, skriva av ärenden, tillämpa förenklat åtalsförfarande, hänskjuta ärenden till nationella myndigheter och att återuppta utredningar. Enligt artikel 10.4 ska de permanenta avdelningarna också, vid behov, fatta beslut om att ge den europeiska delegerade åklagaren i uppdrag att inleda en utred- ning eller överta en utredning, hänskjuta strategiska eller allmänna frågor i ett ärende till kollegiet och tilldela eller fördela om ärenden. Den permanenta avdelning som leder en utredning ska även godkän- na en europeisk åklagares beslut om att han eller hon själv ska ge- nomföra utredningen. För åklagarna, liksom för övriga anställda inom Eppo, gäller en- ligt artikel 6 att de ska verka i hela unionens intresse och att de var- ken får be om eller ta emot instruktioner från någon person utanför Eppo, någon av medlemsstaterna i unionen eller någon av unionens institutioner, organ eller byråer när de fullgör sina skyldigheter en- ligt Eppo-förordningen. Det ska också nämnas att det enligt artikel 4 är Eppo, inte de en- skilda åklagarna vid den myndigheten, som är ansvarig för utredning, lagföring och väckande av talan enligt förordningen. Det är således Eppo som enligt Eppo-förordningen ska genomföra utredningar, driva åtal och utöva åklagares uppgifter i medlemsstaternas domsto- lar till dess att ärendet har avslutats. De europeiska åklagarna ska enligt artikel 12.1 på den permanenta avdelningens vägnar och i enlighet med eventuella instruktioner från den, övervaka utredningar och lagföring som de europeiska delege- rade åklagare som handlägger ärendena i ursprungsmedlemsstaten ansvarar för. De europeiska åklagarna ska lägga fram sammanfatt- ningar av ärenden de har övervakat och förslag till beslut som ska fattas av den permanenta avdelningen. Enligt artikel 12.3 får den övervakande europeiska åklagaren i ett enskilt ärende, i överensstäm- melse med tillämplig nationell lagstiftning och de instruktioner som getts av behörig permanent avdelning, ge den handläggande europe- iska delegerade åklagaren instruktioner. Det krävs dock att det är nödvändigt för en effektiv handläggning av utredningen eller lagfö- ringen eller i rättvisans intresse eller för att säkerställa en konsekvent fungerande myndighet. Av artikel 12.5 följer vidare att de europeiska åklagarna ska fungera som sambandsmän och informationskanaler mellan de permanenta avdelningarna och de europeiska delegerade åklagarna i sina respektive ursprungsmedlemsstater. De ska kontrol- lera genomförandet av Eppos arbetsuppgifter i sina respektive med- lemsstater i nära samråd med de europeiska delegerade åklagarna. De europeiska delegerade åklagarna ska enligt artikel 13.1 agera på Eppos vägnar i sina respektive medlemsstater och ha samma befo- genheter som nationella åklagare när det gäller utredningar, lagföring och väckande av talan, utöver och med förbehåll för de särskilda be- fogenheter och den särskilda ställning som tillkommer dem och på de villkor som anges i Eppo-förordningen. De ska ansvara för de ut- redningar och lagföringar som de har inlett, tilldelats eller övertagit. Vidare ska de europeiska delegerade åklagarna följa den ledning och de instruktioner som ges av den permanenta avdelning som handlägger ärendet och följa instruktioner från den övervakande europeiska åklagaren. De ska enligt artikelns ordalydelse också an- svara för att väcka talan och ha behörighet att presentera svaromål, delta vid bevisupptagning samt använda tillgängliga rättsmedel i en- lighet med nationell lagstiftning. Eppo-åklagarnas roll i förhållande till svensk rätt Att Eppo-åklagarna, både de europeiska åklagarna och de europeiska delegerade åklagarna, i stor utsträckning ska agera enligt instruk- tioner från Eppo och dess permanenta avdelningar utgör en bety- dande skillnad mot vad som i regel gäller för svenska åklagare. Eppo- åklagarna är därmed inte självständiga i sitt arbete på det sätt som åklagare i är i den huvudsakliga delen av sitt arbete. Risken för konflikter mellan Eppo-förordningen och de svenska bestäm- melserna om självständiga åklagare behöver därför analyseras. Det kan först konstateras att Eppo inte kommer att vara en svensk förvaltningsmyndighet. Det kan därför diskuteras om 12 kap. 2 § regeringsformen, från vilken principen om åklagares självstän- dighet anses härledd, gäller för Eppo. Oberoende av hur man ser på frågan om 12 kap. 2 § regeringsfor- men gäller för Eppo kan det konstateras att självständighetsprinci- pen för svenska åklagare grundar sig på dels att åklagarens uppdrag är personligt och att det därmed är åklagaren, inte åklagarmyndig- heten, som är ansvarig för de åtgärder som han eller hon vidtar, dels att uppdraget emanerar från författning. I de fall där Eppo utövar sin behörighet kommer myndigheten att ha det yttersta ansvaret för de utredningar, åtgärder och lagföringar som åklagarna genomför, eftersom åklagarna agerar på Eppos vägnar. Vid en jämförelse med nuvarande svenska förhållanden finns det ingen direkt motsvarighet till den roll som Eppo-åklagarna intar. Det finns emellertid likheter med rollen som den åklagare får som anlitas för att t.ex. föra riks- åklagarens talan i eller leda en förundersökning för JK:s räkning. Att ha en ordning som tillåter att någon annan åkla- gare än den som enligt författning är ansvarig genomför förunder- sökningen eller för talan i domstol anses under alla förhållanden inte strida mot självständighetsprincipen. Tvärtom föreskrivs det på flera ställen i svensk lagstiftning att åklagare är skyldiga att bistå exempel- vis JO och JK. Utredningen noterar i praktiken endast en skillnad mellan Eppo- åklagarnas roll enligt Eppo-förordningen och den beskrivna rollen som svenska åklagare kan ha. Det är att Eppo-åklagarnas de- legation fastställs i Eppo-förordningen medan de svenska åklagarnas delegation typiskt sett anges i ett förordnande som utfärdas av den som anlitar dem. När det gäller Eppo-åklagarnas roll i övrigt i förhållande till svensk rätt, särskilt de europeiska delegerade åklagarnas roll, kom- mer utredningen att närmare analysera flertalet sådana frågor i de avsnitt som behandlar anställningsfrågor, befogenheter, inledande och avslutande av utredningar, gränsöverskridande utredningar, sek- retess, dataskydd och skadestånd. Här behandlas således bara den grundläggande frågan om åklagarrollen. 7.2.3Svenska Eppo-åklagare ska vara särskilda åklagare Utredningens förslag: Den svenska europeiska åklagaren har ställning som särskild åklagare när han eller hon har övertagit åklagaruppgifter enligt artikel 28.4 i Eppo-förordningen. Svenska europeiska delegerade åklagare har ställning som särskilda åkla- gare när de utför uppgifter för Eppo. Skälen för utredningens förslag Ska Eppos åklagare fogas in i den nuvarande rättsliga strukturen? Svenska åklagare är antingen allmänna eller särskilda åklagare, se av- snitt 5.1. En fråga för utredningen att ta ställning till är om Eppos åklagare ska inrymmas i den struktur som redan gäller, alltså vara allmänna eller särskilda åklagare, eller om de ska ges en annan ställ- ning och i så fall vilken. Skiljelinjen mellan allmänna åklagare och särskilda åklagare går vid deras respektive behörighet. De förstnämnda har en generell be- hörighet att utföra allmänt åtal, medan de senares behörighet är be- gränsad till särskilt angivna typer av ärenden. Det talar i sig för att Eppos åklagare bör vara särskilda åklagare, eftersom Eppos behörig- het är begränsad till vissa brottstyper. Att trots det föreskriva att Eppos åklagare ska vara allmänna åklagare skulle innebära krav på följdändringar i en rad författningar. Med beaktande av det fåtal brott som Eppos behörighet omfattar framstår sådana ändringar som opåkallade. Den nuvarande strukturen är dessutom är väl inar- betad. Sådana ändringar som skulle krävas för att göra Eppo-åklagare till allmänna åklagare riskerar därför att göra regelverket mer svår- överskådligt och svårtillgängligt. Mot den angivna bakgrunden fram- står det inte som ändamålsenligt att göra Eppos åklagare till allmänna åklagare. Om man ska följa nuvarande struktur, vilket ska vara utgångs- punkten enligt direktiven, bör således Eppos svenska åklagare vara särskilda åklagare. Det finns också goda sakliga skäl för en sådan ord- ning. Innan utredningen redovisar dem bör det, trots den angivna utgångspunkten, övervägas om en alternativ struktur skulle ha så- dana fördelar att det finns skäl att göra Eppos åklagare till något annat än särskilda åklagare. Vid den bedömningen gör sig utgångs- punkten som har angetts i avsnitt 6.2.2 gällande, nämligen att det bör krävas starka skäl för att avvika från rådande generella regler och strukturer. Utredningen kan se två alternativ till den nuvarande strukturen med allmänna och särskilda åklagare. Det ena är att inte kategorisera Eppo-åklagare som någondera och det andra att låta Eppo-åklagare ingå i en tredje, ny, kategori av åklagare. Att inte införa en reglering utan enbart låta åklagarna luta sig mot Eppo-förordningen kan för- väntas leda till att en tredje, oreglerad, kategori av åklagare ändå upp- står. Det blir då en fråga från fall till fall, för bl.a. åklagare och do- mare, att avgöra vilka regler som gäller respektive inte gäller för Eppo-åklagare. Det framstår som oförutsägbart och kan leda till olikhet i rättstillämpningen. För att undvika det skulle ändringar av annat slag i och för sig kunna göras i det nuvarande regelverket. Så- dana ändringar kan dock förväntas bli omfattande och följden kan bli ett mer svåröverblickbart och svårtillgängligt regelverk. En reglering som innebär att en ny kategori av åklagare införs be- döms av samma skäl inte vara ändamålsenlig. Det går förvisso att ar- gumentera för att en reglering av Eppo-åklagarna inom en tredje kategori skulle stå i överensstämmelse med skäl 32 om att åklagarna inom Eppo bör ges en funktionellt och rättsligt oberoende ställning som skiljer sig från åklagares ställning enligt nationell rätt. Samma resultat kan emellertid uppnås genom att göra Eppo-åklagare till sär- skilda åklagare. Det finns under alla förhållanden inte några starka skäl för att frångå den nuvarande strukturen i svensk rätt med all- männa och särskilda åklagare. Eppos svenska åklagare ska vara särskilda åklagare Det alternativ som återstår, och också framstår som mest ändamåls- enligt, är att föreskriva att Eppos svenska åklagare ska vara särskilda åklagare. Med en sådan lösning kan den befintliga strukturen behål- las, som det kan tydliggöras vad som ska gälla i de fall där Eppo har behörighet. Enligt 7 kap. 8 § gäller för särskilda åklagare vad som är föreskrivet för dem. Om ansluter sig till det fördju- pade samarbetet blir Eppo-förordningen gällande rätt här utan att det behövs lagstiftning. Eftersom Eppo-förordningen föreskriver att det är Eppo, inte myndighetens åklagare, som har det yttersta ansva- ret för utredning och lagföring kommer det att vara särskilt föreskri- vet att den svenska självständighetsprincipen inte gäller för dem. Att föreskriva att Eppos svenska åklagare ska vara särskilda åkla- gare, trots att det inte är de som är ytterst ansvariga, avviker från vad som gäller för de särskilda åklagare som verkar i . Be- fintliga bestämmelser om särskilda åklagare innebär nämligen att det är JO och JK respektive, beträffande tullåklagare, särskilt förordnade befattningshavare vid som är särskilda åklagare. De är ytterst ansvariga för de åtgärder som de i egenskap av åklagare vidtar vid utredning eller lagföring. Det gäller även om en annan åklagare har anlitats för uppdraget. Såvitt utredningen kan bedöma finns det emellertid ingenting som hindrar att Eppos svenska åklagare ändå görs till särskilda åkla- gare. Alternativet skulle vara att göra myndigheten till särskild åklagare. I det sammanhanget måste det emellertid konstateras att Eppo som myndighet enligt förordningen inte förutsätts ha samma befogenheter som nationella åklagare. Det i sig talar mot att göra myndigheten till särskild åklagare. Ett sådant alternativ skulle dessutom i än större utsträckning avvika från dagens svenska ord- ning, eftersom det inte i något fall är en myndighet som har rollen som särskild åklagare. Även strukturen i det svenska systemet talar mot det, eftersom regelverket utgår från att det alltid är en åkla- gare, inte den myndighet som åklagaren arbetar vid, som är besluts- fattare. Det bör påpekas att även om en enskild åklagare enligt ex- empelvis har rätt att vidta en viss åtgärd så finns det ingenting annat än självständighetsprincipen som hindrar åkla- garen från att ta emot instruktioner från en överordnad åklagare in- för åtgärden. Eftersom den principen inte ska gälla för Eppo-åkla- gare förefaller det både oproblematiskt och rimligt att föreskriva att de svenska Eppo-åklagarna, inte Eppo, ska vara särskilda åklagare. Till det kan läggas att det följer av Eppo-förordningen att det är de europeiska delegerade åklagarna som ska ansvara för bl.a. utredning- ar och lagföring. Även om det ansvaret är inskränkt i flera avseenden så finns det områden där åklagarna får agera utan beslut av den per- manenta avdelningen eller den övervakande europeiska åklagaren, om än alltid på Eppos vägnar. Det talar också mot att göra myndig- heten Eppo till särskild åklagare och för att föreskriva att myndighe- tens åklagare ska vara det. Enligt artikel 5.3 har Eppo-förordningen företräde framför natio- nell rätt vid konflikt mellan reglerna. Det framstår därför som opro- blematiskt att göra Eppos svenska åklagare till särskilda åklagare, trots att det strukturellt avviker något från nu rådande svenska för- hållanden. Att Eppos åklagare ska ha samma befogenheter som nationella åklagare i sina utredningar talar inte heller mot att göra dem till sär- skilda åklagare. En särskild åklagare kan – beroende på hur regle- ringen utformas – ges samma befogenheter som allmänna åklagare inom sitt verksamhetsområde. Det kan tilläggas att en ordning som innebär att Eppos svenska åklagare ska vara särskilda åklagare avvi- ker från den nuvarande ordningen även på det sättet att åklagararbe- tet är Eppos huvudsyssla, jfr beskrivningen beträffande andra sär- skilda åklagare i avsnitt 5.3. Inte heller den skillnaden utgör dock skäl att välja en annan lösning än den som utredningen nu föreslår. Utredningens slutsats blir således att Eppos svenska åklagare bör vara särskilda åklagare när de utför åklagararbete för Eppo i . Det är i huvudsak de europeiska delegerade åklagarna som kommer att utföra åklagararbetet inom Eppo. De kommer att verka i enligt svenska straffrättsliga och processuella regler. När det gäller den svenska europeiska åklagaren kan han eller hon, enligt arti- kel 28.4 i Eppo-förordningen, personligen komma att genomföra en utredning i stället för den europeiska delegerade åklagaren. I sådana fall ska enligt artikeln medlemsstaterna se till att den europeiska åklagaren har rätt att begära eller beordra utredningsåtgärder och andra åtgärder och att han eller hon har alla de befogenheter, skyl- digheter och förpliktelser som en europeisk delegerad åklagare har enligt förordningen och nationell lagstiftning. Det framstår därför som nödvändigt att också den svenska europeiska åklagaren får sta- tus som särskild åklagare. Bestämmelser om att Eppos svenska åklagare ska vara särskilda åklagare bör tas in i lag. De bör lämpligen formuleras så att de sven- ska europeiska delegerade åklagarna är särskilda åklagare när de utför uppgifter för Eppo medan den svenska europeiska åklagaren är sär- skild åklagare när han eller hon har övertagit åklagaruppgifter enligt artikel 28.4 i Eppo-förordningen. 7.2.4En lag som kompletterar Eppo-förordningen Utredningens förslag: En lag som kompletterar Eppo-förord- ningen införs. Bestämmelser om att den svenska europeiska åkla- garen och svenska europeiska delegerade åklagare är särskilda åklagare tas in i lagen. Lagen kompletteras med en förordning. Skälen för utredningens förslag En ny lag behövs Eppo-förordningens artiklar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att införliva förordningens materi- ella bestämmelser med nationell rätt får därför inte vidta. Enligt förslaget i avsnitt 7.2.3 ska Eppos svenska åklagare vara särskilda åklagare och en bestämmelse om det tas in i lag. Det finns, som utredningen utvecklar i kommande kapitel, behov av vissa ytterligare bestämmelser som kompletterar Eppo-förordningen. En- ligt utredningens mening framstår det som mest ändamålsenligt att så långt möjligt samla bestämmelserna i en lag. Mot bakgrund av att det i flera avseenden saknas motsvarande lagstiftning som den som utredningen kommer att föreslå är det lämpligaste att införa en helt ny lag. Det gör lagstiftningen om Eppo mer lättöverskådlig. Liksom i andra fall där det införts lagar med kompletterande bestämmelser till EU-förordningar bör det i lagen inledningsvis föreskrivas att den innehåller bestämmelser som kompletterar Eppo-förordningen. Vissa frågor bör regleras i förordning Vissa frågor som utredningen återkommer till i det följande kräver författningsreglering men är inte sådana att regleringen behöver fin- nas i lag. Det gäller t.ex. förfarandet för nominering av åklagare och frågor av administrativ karaktär. Den nya lagen bör därför komplet- teras med en ny förordning. När de europeiska delegerade åklagarna agerar inom ramen för sitt uppdrag i enlighet med förordningen ska de vara oberoende av nationella åklagarmyndigheter och inte ha några skyldigheter gente- mot sådana. De europeiska delegerade åklagarna får även utöva verk- samhet som nationella åklagare i den utsträckning som det inte hind- rar dem från att fullgöra sina skyldigheter enligt förordningen. Mot den bakgrunden ska utredningen enligt direktiven lämna de författningsförslag eller förslag till andra åtgärder som bedöms vara nödvändiga. Utredningen ska också föreslå vid vilken befintlig svensk myndighet de europeiska delegerade åklagarna ska placeras. 8.2Antalet svenska europeiska delegerade åklagare Av artikel 13.2 framgår att det i varje medlemsstat ska finnas minst två europeiska delegerade åklagare. Samma artikel föreskriver att den europeiska chefsåklagaren efter samråd och uppnådd överenskom- melse med medlemsstaternas berörda myndigheter ska godkänna an- talet europeiska delegerade åklagare och den funktionella och terri- toriella uppdelningen av befogenheter mellan europeiska delegerade åklagare i varje medlemsstat. 8.2.2Förväntat antal Eppo-ärenden i Den statistik som finns visar inte hela bilden Det finns ingen samlad redovisning av antalet ärenden som skulle kunna omfattas av Eppos behörighet, om vore en del av det fördjupade Eppo-samarbetet. Inom rådet för skydd av EU:s finansiella intressen (i fortsättningen ), som har inrättats av regeringen för att främja en effektiv och korrekt användning av EU-relaterade medel i , har det dock tagits fram visst un- derlag för en sådan redovisning. består av företrädare för myndigheter som på olika sätt är involverade i förvaltningen och skyddet av EU:s medel i , själva eller via en deltagande part. lämnar en rapport om skyddet av EU:s finansiella intressen i till regeringen. I den senaste rapporten, Rapport om skyddet av EU:s finansiella intressen i – 2018, konstaterades bl.a. följande. Antalet anmälningar till Eko- brottsmyndigheten avseende misstänkta bedrägerier med EU-medel har varierat mellan 5 och 36 . som rapporten avser gjordes totalt 15 anmälningar till Eko- brottsmyndigheten avseende misstänkta sådana bedrägerier. Det var en minskning jämfört med föregående treårsperiod då det inkom 35 anmälningar. De flesta anmälningarna avser strukturfondsstöd och jordbruksstöd. De som anmäler är förvaltande, attesterande och utbetalande myndigheter, revisionsmyndigheter, och privat- personer. Endast ett litet antal av anmälningarna leder till att åtal väcks. Det beror vanligtvis på svårigheter att styrka de subjektiva rekvisiten, dvs. uppsåt eller i förekommande fall oaktsamhet. Irapporten diskuteras antalet anmälningar och åtal. framhåller bl.a. följande. Antalet anmälningar är lågt, också i ett europeiskt perspektiv, särskilt som de myndigheter som förvaltar EU-medel tillsammans gör årliga utbetalningar om knappt 15 mil- jarder kronor.