sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — De historiska erfarenheterna från bl.a. , , , och visar att omvänd auktionering varit effektivt för att attrahera leverantörer av förnybar elproduktion och minska kostnader . En del oseriösa aktörer har dock främjats, vilket lett till problem med nedlagda projekt eller projekt av dålig kvalitet. Även om kostnadseffektiviteten varit hög har det därför i vissa fall uppstått problem med måluppfyllelse. Denna typ av pro- blem kan delvis hanteras genom att, förutom krav på lägsta pris, också ställa krav på grundläggande kvalifikationer, exempelvis hög soliditet och relevant erfarenhet. Olika modeller för omvänd auktionering existerar alltså, med olika för- och nackdelar. Några av de överväganden som kan behöva göras vid utformningen av omvända auktioner beskrivs nedan. En köpare, flera säljare och administrativ börda Omvända auktioner förknippas ofta med en relativt hög administra- tiv börda. Det är därför vanligt att de främst används vid teknik- introduktion, dvs. för att få till stånd de första fullskaliga anlägg- ningarna, för att i begränsad omfattning öka konkurrenskraften för viss teknik på en redan mogen marknad. När det gäller svensk bio- CCS är antalet aktörer som har potential att kunna engagera sig i omvända auktioner litet. Därmed är risken för en omfattande admi- Styrning och styrmedel för bio-CCS nistration relativt låg även om styrmedlet skulle användas för en senare marknadsexpansion. Omvänd auktionering skulle därför eventuellt kunna användas både vid teknikintroduktion och vid expansion. Det begränsade antalet aktörer kan också motivera att omvänd auktionering, , ersätts av alternativ för att skapa långsiktig efterfrågan. Vanliga auktioner bygger på att en säljare bjuder ut en produkt till högstbjudande bland flera köpare. Omvända auktioner bygger på motsatsförhållandet, dvs. att flera säljare erbjuder sina pro- dukter till lägstapris, till en köpare. Kostnadseffektiviteten i omvända auktioner främjas av att ett tillräckligt stort antal potentiella säljare engagerar sig i auktionerna. Det finns en risk att antalet säljare, i fram- tida auktioner, begränsas genom upplåsning i kontrakt från tidigare auktionsrundor. Medvetenhet om detta bör tas i beaktande vid pla- nering av när olika auktionsrundor ska genomföras. Det finns också anledning att avvakta med en första auktion till dess att tillräckligt många aktörer visat intresse för bio-CCS. In- tresse kan bl.a. byggas genom stöd till FoU, investeringsstöd och kunskapsfrämjande insatser (se avsnitt 10.3.1 ovan och 10.5 nedan). Direkta legala hinder bör också vara undanröjda för att omvända auktioner ska vara meningsfulla. Risken är annars stor att ingen eller väldigt få anbudsgivare vågar engagera sig i en auktion. För att minimera risker förknippade med få säljare, t.ex. artifici- ellt höga priser, kan dolda takpriser tillämpas. En viktig skillnad mellan omvänd auktionering för lagrad biogen koldioxid respektive för förnybar el är att det sistnämnda bär betyd- ligt högre kapitalkostnader i förhållande till driftskostnader. Om upp- handlingen av el, med ett kontrakterat garantipris i exempelvis 5 till , kan täcka merparten av kapitalkostnaden kan produktionen fortsätta med vinst även vid kontraktets slut. För bio-CCS är i stället driftskostnaden högre än kapitalkostnaden i normalfallet. Därför be- höver kontrakten antingen löpa över längre tidsperioder eller kom- bineras med styrmedel som, åtminstone på lite sikt, skapar en mark- nad för bio-CCS. Styrning och styrmedel för bio-CCS Om upphandlingen kombineras med styrmedel som skapar en marknad för lagrad biogen koldioxid, exempelvis en reglerad kvot- plikt kombinerad med certifikatshandel (se avsnitt 10.3.5 nedan), kan ersättningen konstrueras som ett kontrakt på skillnaden mellan pris på certifikat för negativa utsläpp och det upphandlade garanti- priset. Detsamma gäller vid finansiering exempelvis från EU:s Inno- vationsfond eller andra tillgängliga investerings- och driftsstöd. För att minska de administrativa kostnaderna kan ett kontrakt på mellan- skillnaden regleras så att det löper över men med specifika avslut, exempelvis kalenderårsvis. Inför varje avslut sam- manställs intäkter från marknaden (exempelvis för certifikat) för en period varefter skillnaden mellan marknadspriset eller subventionen och garantipriset regleras. Om kontraktet konstrueras enbart som en skyldighet för köpa- ren (staten) att betala mellanskillnaden, eller om den skyldigheten åligger både köparen och säljaren, är i praktiken en fråga om risk- fördelning. Om det endast åligger staten att betala mellanskillnaden, dvs. om garantipris minus marknadspris är större än noll, ökar möj- ligheterna för potentiella leverantörer av lagrad biogen koldioxid att engagera sig i auktionerna. Ett kontrakt på mellanskillnaden funge- rar då i praktiken som ett prisgolv för en aktör att engagera sig på en marknad för lagrad biogen koldioxid, men inte som ett pristak. Det finns alltså möjlighet att tjäna mer än garantipriset, vilket skulle kunna främja att säljare lägger lägre anbud än vad som annars skulle vara rationellt. Om det också åligger säljaren att betala en negativ mellanskillnad, dvs. om garantipris i kontraktet minus marknadspris är mindre än noll, skulle kontraktet fungera både som ett prisgolv och pristak. Med andra ord, om en säljare erhåller ett kontrakt på att leverera en viss volym till ett pris av per ton lagrad biogen koldi- oxid och marknadspriset för lagrad biogen koldioxid uppgår till per ton, skulle säljaren vara skyldig att betala över- skottet på till staten (kontrakterat garantipris – mark- nadspris = ersättningsnivå, dvs. för exemplet ovan gäller: 1 000 kro- nor–= –). Om marknadspriset i stället är är det staten som betalar mellanskillnaden på till säljaren för att denna ska erhålla ersättning i nivå med det kon- trakterade garantipriset (–= +100 kronor). Styrning och styrmedel för bio-CCS Succesiva auktionsrundor och kontraktens löptider Omvända auktioner bör hållas i succesiva omgångar som tillåter att lärdomar kan ackumuleras . Det gäller både lärdomar från teknikutveckling och auktionsdesign. Båda aspekterna har visat sig viktiga för att öka kostnadseffektiviteten av omvänd auktionering. Succesiva utlysningar introducerar dock behov av att överväga för- och nackdelar med överlappande alternativt på varandra följande auktionsrundor liksom olika löptider på kontrakten. Den tekniska livslängden på en anläggning kommer i normalfallet att överstiga ett kontrakts löptid. Det innebär att en anläggning som finansierats genom en auktionsrunda kan komma att konkurrera med nya anläggningar vid kommande auktionsrundor. Nya aktörer kan därmed få svårt att etablera sig i konkurrens med existerande anläggningar. Under andra förhållanden skulle dessa anläggningars ekonomiska livslängd eventuellt löpt ut till förmån för ny och effek- tivare teknik. Undanträngningen av nya aktörer kan eventuellt mildras av att dessa kan dra nytta av tekniska lärdomar erhållna under kontrakt från tidigare auktionsrundor. Kontraktens löptider påverkar också storleken på konkurrens- fördelar och konkurrensnackdelar i successiva auktionsrundor. Vid korta löptider kommer kapitalkostnaden att dominera en säljares anbud vid den första auktionsrunda. Vid följande auktionsrundor kommer i stället driftskostnaden att dominera eftersom stora delar av kapitalkostnaden antagligen avskrivits inom ramen för det första kontraktet. Konkurrensfördelarna för aktörer med redan avskrivet kapital ökar under sådana förhållanden. Vid längre löptider på kon- trakt minskar betydelsen av kapitalkostnader per enhet lagrad koldi- oxid. Under sådana förhållanden är det enklare för nya aktörer att konkurrera med etablerade aktörer genom att använda ny effektivare teknik. Det går också att planera utlysningar av succesiva auktioner så att nya och gamla kontrakt löper parallellt, med en viss överlappning. Anläggningar som finansierats i en auktionsrunda skulle då inte kunna konkurrera i den efterföljande auktionsrundan på grund av volym- begränsningar i anläggningens kapacitet. Styrning och styrmedel för bio-CCS Vid schemaläggning av succesiva auktionsrundor och kontraktens löptider behöver övervägningar göras mellan olika för och nackdelar, exempelvis att väga fördelar med att schemalägga auktionsrundor för att begränsa konkurrens från tidigare finansierade anläggningar mot nackdelar med att detta begränsar antalet säljare som kan delta i auktionen. 10.3.3Inmatningstariff (långsiktigt garantipris), subventionering och skattekrediter Inmatningstariffer innebär att en produkt, exempelvis lagrad biogen koldioxid, köps till ett garanterat och långsiktigt pris. En inmat- ningstariff fixerar alltså prisnivån och låter i stället utbudet variera. Styrmedlet har ofta använts för att introducera förnybar elproduk- tion i existerande elsystem. Utvärderingar av inmatningstariffer har visat på brister i kost- nadseffektivitet men förtjänster för måluppfyllelse. Länder som an- vänt sig av inmatningstariffer, exempelvis , och , har expanderat andelen förnyelsebar energi snabbare än jäm- förbara länder som inte använt något instrument eller som använt sig av omvänd auktionering. Inmatningstariffer anses därför generellt som effektiva för att öka takten i teknikmognad och leverera kvalitet i projekten, men till ett högt pris. En avgörande skillnad mellan en inmatningstariff för förnybar el och en inmatningstariff för lagrad biogen koldioxid utgörs av själva produkten. El betingar ett värde på en etablerad marknad, så är inte fallet med lagrad biogen koldioxid. En reglering av inmatningsta- riffer för förnybar el innebär ofta att nätägaren avkrävs att acceptera inmatning av förnybar el på nätet och att köpa den levererade elen till ett fast pris. kan sedan säljas och merkostnaden övervältras på konsumenten. Eftersom lagrad biogen koldioxid bidrar till en kollektiv snarare än privat nytta är det svårt att tillämpa samma prin- cip, därför är det troligaste scenariot är att staten skulle behöva agera köpare genom att själv betala inmatningstariffen. En inmatningstariff för negativa utsläpp skulle alltså, i praktiken, vara en statlig subvention. En stor utmaning med subventioner, lik- som med inmatningstariffer, är att sätta rätt ersättningsnivå. En logik skulle kunna vara att sätta ersättningen i paritet med koldioxid- skattens normalskattenivå. Nivån på koldioxidskatten skulle då fun- Styrning och styrmedel för bio-CCS gera som ett pris på koldioxid där skatten och subventionen sam- mantaget internaliserar både negativa externa effekter associerade med utsläpp av fossil koldioxid och positiva externa effekter associe- rade med lagring av biogen koldioxid i kostnaden för produktion. Normalskattenivån ligger något över den uppskattade kostnaden för bio-CCS vid anläggningar i med gynnsamma förutsättningar (se kapitel 9). Ett pris på koldioxid är enkelt att administrera och övervaka, med erfarenhet som förvärvats . Systemet kan administreras genom att kvitta fossila utsläpp mot lagrad biogen kol- dioxid och basera in- respektive utbetalningar av koldioxidskatt/ subventioner på aktörernas nettoutsläpp. Utbetalningar skulle i teorin kunna ske i form av skattenedsätt- ningar, exempelvis på bolagsskatten. Skattenedsättningar för CCS tillämpas i . Ett pris på koldioxid skapar ett stabilt omställningstryck men det är svårt att förutspå dess effekt i termer av utsläppsbegränsning eller inverkan på mängden lagrad biogen koldioxid. Därmed blir också påverkan på de offentliga finanserna osäker. Om regleraren anser att risken för skenande kostnader är för hög går subventionen att kom- binera med en reglering som sätter ett tak på efterfrågan, vilket bl.a. tillämpas av på skattenedsättningarna för CCS. Ett alternativt sätt att uppmuntra till att lagra biogen koldioxid kan vara att införa ett avgiftssystem, och här finns vissa lärdomar att dra från utformningen av den svenska kväveoxidavgiften. Kväveoxid- avgiften ger incitament till minskad utsläppsintensitet genom att ta ut en avgift för utsläpp av kväveoxider från förbränningsanläggningar. Avgiften återbetalas sedan i proportion till mängden producerad användbar energi. Anläggningar med låga utsläpp per producerad mängd energi betalar en låg avgift och erhåller en hög andel av åter- betalningen. Kväveoxidavgiften har utvärderats som en framgång för innovation inom teknik för minskade utsläpp av kväveoxider, dock Styrning och styrmedel för bio-CCS med potential för ökad samhällsekonomiska effektivitet om avgiften görs om till en renodlad skatt.3 En koldioxidavgift skulle kunna inspireras av kväveoxidavgiften där intäkterna fördelas till de producenter som tillhandahåller bio- CCS. Denna typ av styrning kan utformas som ett för staten kost- nadsneutralt styrmedel vilket därtill är enkelt att administrera. Där- emot skulle avgiften som täcker kapital- och driftskostnaden för bio-CCS behöva belasta ett betalningskollektiv, exempelvis aktörer med utsläpp av fossil koldioxid över en viss nivå. De potentiella vinnarna på ett sådant system skulle vara aktörer med möjlighet att tillämpa bio-CCS till relativt låg kostnad, medan aktörer med små möjligheter att minska sina utsläpp av fossil koldioxid skulle vara förlorare. Det skulle ytterligare öka omställningstrycket bort från fossila bränslen och insatsvaror till förmån för förnybara bränslen och insatsvaror. , i takt med att utsläppen av fossil koldioxid i när- mar sig mycket låga nivåer i enlighet med klimatmålen, kan avgifts- systemet urholkas av minskade intäkter. I en sådan situation skulle minskande intäkter återbetalas till ett ökande antal bio-CCS-aktö- rer, vilket skulle urholka prissignalen och minska incitamenten för fler aktörer att engagera sig i bio-CCS. Blir priset så lågt att det inte täcker kostnader för drift, underhåll, transport och lagring skulle en existerande bio-CCS-aktör förmodligen välja att stänga av sin bio- CCS-anläggning. En sådan situation skulle ge dåliga förutsättningar för ökande eller bibehållen mängd bio-CCS i , vilket skulle motivera en översyn av hur intäkter genereras inom systemet. Att identifiera ett betalningskollektiv skulle vara utmanande. En koldioxidavgift innebär också en risk för minskade produktions- volymer i pressade branscher till följd av internationell konkurrens. Det skulle indirekt innebära minskade offentliga intäkter och att styrmedlets klimatnytta riskeras om s.k. koldioxidläckage uppstår (se avsnitt 10.4.2 nedan). Förutom risk för koldioxidläckage skulle en styrmedelsdesign av detta slag ha den nackdelen att den skapar en osäker planerings- horisont. Aktörer som designar affärsmodeller för bio-CCS baserat på intäkter från koldioxidavgiften står inför osäkerheten att inte veta hur stor intäkten kommer att bli. Bör avfallsförbränning och utsläpp av kväveoxider från energiproduktion beskattas? Styrning och styrmedel för bio-CCS av kunskap om vad den uteblivna kostnaden (avgiften) kommer att bli, men om många aktörer engagerar sig i bio-CCS mins- kar kapitaliseringen av fonden och därmed återbetalningarna per aktör. Detta skulle kunna hanteras genom att införa en miniminivå på utbetalningar, men risken överförs då till staten eftersom fonden då kan komma att behöva finansieras med offentliga medel. Ett annat sätt att skapa incitament för bio-CCS i en introduktionsfas kan inspireras av det svenska elcertifikatsystemet. Elcertifikatsyste- met, som ska uppmuntra till utökad produktion av förnybar el, kom- binerar en reglering av miniminivåer av förnybar el i elleverantörer- nas totala försäljningen eller användningen av el (kvotplikt) med ett ekonomiskt styrmedel som genererar tillgångar (elcertifikat) för de elproducenter som producerar förnybar el. Elleverantörerna måste överlåta elcertifikat motsvarande sin kvotplikt på årsbasis, certifikat som elleverantörerna i sin tur köper från producenter av förnybar el. Elleverantörerna övervältrar kostnaderna för certifikaten på elkun- derna, vilka på så vis finansierar certifikaten. Intäkterna från försälj- ningen av certifikat ger en premie till förnybar energi och ger incita- ment till utbyggnad av exempelvis sol- och vindkraft. I likhet med möjligheterna för införandet av en koldioxidavgift skulle risken för koldioxidläckage kunna minskas om de sektorer som beläggs med kvotplikt är relativt okänsliga för internationell konkurrens. Kvotplikten behöver inte vara kopplad till aktörer med egen potential för bio-CCS, utan den kan omfatta andra sektorer som på så vis skulle finansiera utbyggnaden av bio-CCS i . Det är således möjligt att inkludera sektorer med låg risk för koldi- oxidläckage inom infrastruktur eller transport. Likt en koldioxidavgift skulle kvotplikten inledningsvis kunna vara relativt låg för att skapa förutsättningar för acceptans och inte ställa orimliga krav på hög omställningstakt. Möjligheterna till intäk- ter från försäljning av bio-CCS-certifikat skulle ge incitament till investeringar och drift. En kvotpliktsavgift, dvs. en straffavgift som avkrävs om bio- CCS-certifikat saknas vid årsbokslut, skulle kunna införas. En sådan skulle i praktiken också fungera som ett pristak för certifikaten. Styrning och styrmedel för bio-CCS garanterar kunskap om maxkostnaden för olika aktörer, vilket för- bättrar planeringshorisonten. behöver nivån på en sådan kvotpliktsavgift noggrant övervägas för att styrningen ska skapa reella incitament för bio-CCS. En för låg avgift och en för långsam ökningstakt i kvotplikten kan bidra till att hämma pionjärer att fatta investeringsbeslut och därmed bromsa spridningen av bio-CCS. Kvotplikt och certifikatshandel har visat sig samhällsekonomiskt kostnadseffektivt. Genom succesivt höjd kvotplikt är styrningen effektiv på marginalkostnaden för omställning, dvs. de billigare alter- nativen för bio-CCS skulle förmodligen levereras i första hand. Syste- met skulle dock medföra betydande kostnader för de kvotpliktiga. Det kan delvis regleras genom att hålla nere kostnaden på kvotplikts- avgiften för att förhindra att priset på certifikat skenar. Det kan bidra till ökad acceptans för ett kvot- och certifikatsystem. En avvägning måste dock göras mot styrmedlets omställningstryck. Med ett för lågt certifikatpris kommer systemet förmodligen endast leda till en kostnadsökning för produktion utan att leverera bio-CCS. Marknaden för frivillig klimatkompensation har funnits och växer kontinuerligt. Frivillig klimatkompensation skulle inne- bära att de som vill klimatkompensera köper någon typ av certifikat för lagrad biogen koldioxid från producenter av bio-CCS. Statens roll på en frivilligmarknad skulle kunna vara att sätta en standard för certifiering, men den rollen kan också hanteras av privata aktörer. Privatpersoner och andra frivilliga som köper klimatkompensa- tion är som regel beredda att betala ett högre pris per ton koldioxid än vad t.ex. företag som deltar i EU:s utsläppshandel gör. Möjliga fördelar för klimatkompensation genom bio-CCS på en svensk fri- villigmarknad är att bio-CCS leder till negativa utsläpp, att det är en åtgärd som skulle ske i och att det innebär permanent koldi- oxidlagring. En positiv aspekt av frivillig klimatkompensation är att den in- direkt kan komma åt utsläpp som inte ingår i klimatåtagan- den, som t.ex. import av kött och internationella flygresor, och som inte omfattas av nationella klimatpolitiska åtgärder . Styrning och styrmedel för bio-CCS Den stora nackdelen med en ansats som bygger på frivillighet är att den utgör en osäker grund för att finansiera bio-CCS. Det är också osannolikt att frivilligmarknaden skulle kunna absor- bera någon betydande volym certifikat från bio-CCS. Denna ansats ska därför främst ses som ett möjligt komplement till andra styr- medel för att skapa incitament för bio-CCS. Räntestyrning är ett annat exempel på ett möjligt komplement till styrmedel som skapar mer direkta incitament för bio-CCS. Investerare har länge tenderat att undvika gröna investeringar, bl.a. på grund av att de ofta anses behäftade med högre risker och lägre avkastning. I denna kontext har staten möjlighet att minska riskerna för investerare genom att ge ut gröna obligationer. Statliga gröna obligationer har emitterats i stor skala i bl.a. och . Genom obligationer kan staten öronmärka investerarnas pengar för bio-CCS och investeraren kan känna sig relativt trygg med staten som garant för en förutbestämd avkastning. Det finns också möjlighet att ge statliga bolag i uppgift att ge ut gröna obliga- tioner för investeringar i bio-CCS, exempelvis genom i syfte att installera CCS-anläggningar på egna biobränsleeldade pannor. Även i dessa fall är investeringen relativt trygg eftersom kredit- värdigheten hos statliga bolag är hög. har dessutom relativt lång erfarenhet av att emittera obligationer, vilket är en erfarenhet som eventuellt kan nyttiggöras också för bio-CCS. Krav på hållbarhet i gröna obligationer innebär höga krav på över- vakning vilket ökar transaktionskostnaderna för en grön obligation jämfört med en vanlig obligation. Än så länge är andelen gröna obliga- tioner, som andel av hela obligationsmarknaden, försvinnande liten. Med låg likviditet ökar riskerna för innehavare av obligationen efter- som en försäljning av ett innehav riskerar att direkt påverka priset. Både högre transaktionskostnader och lägre likviditet kan leda till att investerare kräver högre kompensatorisk avkastning jämfört med för en traditionell obligation. Det kan eventuellt tala för att tradi- obligationer är ett bättre sätt att finansiera investeringar i bio-CCS. Styrning och styrmedel för bio-CCS Det finns också möjlighet för staten att erbjuda andra typer av krediter, exempelvis subventionerade lån. 10.3.8Skattebefrielse för egenproducerad el som används för avskiljning av koldioxid Skattebefrielse för egenproducerad el som används till koldioxid- avskiljning skulle inte syfta till att ge incitament för bio-CCS utan till att minska risken för en oönskad påverkan på effektbalansen i . Flera av de tekniker för koldioxidavskiljning som är relevanta för kraftvärmeverk samt massa- och pappersbruk kräver mekaniskt arbete. Ett exempel är den s.k. HPC-tekniken som fungerar genom att rökgaser trycksätts och löses i kaliumkarbonat och när trycket sedan sänks frigörs ren koldioxid. Exemplet nedan avser kraftvärme- verk men liknande förutsättningar bör gälla även för massa- och pappersbruk som även de har egen elproduktion samt integrerade och optimerade ångflöden. Att skapa det mekaniska arbetet som krävs för avskiljning av koldioxid kan ske genom att använda sig av antingen ångtryck eller av en elmotor. Om ånga tas från ett kraftvärmeverk för att driva en avskiljningsprocess minskar elproduktionen och ångflödet genom ångturbinen. Eftersom turbinen är optimerad för ett visst ångflöde sjunker då verkningsgraden. I vissa fall är det inte ens möjligt att tappa av ånga. Därmed behöver turbinen ofta bytas till en mindre, vilket är kostsamt och medför att den installerade eleffekten minskar. Om en elmotor används blir nettoeffekten på elproduktionen densamma, dvs. motsvarande mängd elproduktion som förloras om ånga används tillförs i stället en elmotor. Skillnaden är att kraftvärme- verkets turbin finns kvar, med möjlighet att leverera maximalt med el till nätet de timmar den svenska eleffektsituationen är ansträngd. Detta åstadkoms genom att elmotorn stängs av och att koldioxid tillfälligt inte avskiljs. Valet mellan el eller ånga påverkas i hög grad av reglerna för be- skattning. Skatt på egenproducerad el till en avskiljningsanläggning gynnar en ångdriven process med minskad maximal elproduktion som följd. Styrning och styrmedel för bio-CCS Kapitalkostnaden att byta ångturbin ökar också väsentligt den totala kapitalkostnaden för att installera utrustning för koldioxid- avskiljning. Minskningen av installerad eleffekt uppgår vid ett turbin- byte till 20–, beroende på avskiljningsanläggningens ut- formning.4 10.3.9Styrning för att främja bio-CCS på EU-nivå