sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Det urholkar ytterligare värdet av framtida inve- steringar för återvinning av fosfor ur avloppsslam. Förslag om uppströmsarbete och kompetensstöd Utredningens förslag avser ett utvecklat uppströmsarbete och upp- byggnad av tydligare kompetensstöd för främst länsstyrelser, kom- muner och va-aktörer samt återkommande kontrollstationer för krav- ställning på slam. Förslagen diskuteras i termer av kostnadseffektivitet och nytta, men omfattas inte av genomförda LCA- och LCC-analyser. En allmän utgångspunkt är att förslagen genomförs på likartat sätt, innehålls- och resursmässigt, oberoende av förslagsalternativ (1) och (2)för spridningsförbud för slam med krav på återföring av fosfor. Valet av teknikalternativ är inte heller avgörande. Insatserna fyller ett betydande värde oavsett valet av framtida hantering, eftersom en bety- dande mängd slam måste omhändertas på annat sätt än . Nedanstående tabell sammanfattar de kategorier av resursinsatser som kan kopplas till olika aktörer som en följd av utredningens förslag under och efter genomförandefasen. Förslagen beskrivs mer i detalj i avsnitt 14.3.2. Konsekvenser av utredningens förslag Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv får långsiktigt förebyggande och stödjande statliga insatser ett betydande värde för arbetet mot giftfri miljö, klimatarbetet och anknytande miljökvalitetsmål. Insat- serna underlättar planerings- och omställningsarbetet för landets kommuner och va-huvudmän. Särskilt utsatta är kommuner med vikande befolkning och eftersatt va-infrastruktur som även ska leva upp till framtida krav på alternativ slamhantering och fosforåter- . Utredningen har inte föreslagit utvecklade kommunala plan- krav eller krav på aktiv kommunsamverkan kring avlopps- och slam- frågor. Den typen av insatser kommer ändå i betydande grad att visa sig nödvändiga, vilket kan underlättas och påskyndas genom de stöd- insatser som utredningen avser. Det kvalitetsarbete kring slam som förslaget om återkommande kontrollstationer representerar, kommer enligt utredningens bedöm- ningar resursmässigt att kunna rymmas inom berörda centrala för- valtningsmyndigheters reguljära åtaganden. Viss förstärkning före- slås för koordinerande arbete, motsvarande två Konsekvenser av utredningens förslag årsarbetskrafter och vissa kringresurser. Därtill föreslås förstärkning av länsstyrelsernas resurser med i snitt en årsarbetskraft per länsstyrelse. Utredningens huvudfokus gäller att föreslå hur ett krav på återvin- ning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida slam bör utformas. Det har inte ingått i uppdraget att analysera lämpligheten av en sådan reglering eller alternativa strategier för att säkra vägen mot giftfri gödsling och reell återföring av växtnäring till kretsloppet och jordbruket. Svårigheterna med att genomföra en förbuds- och kravställande lagstiftning inom det smala område som slammet repre- senterar har dock diskuterats i utredningen. En rad problem har då uppmärksammats. Det gäller motivbilden för en förbudslagstiftning, där bristen på evidens kring hälso- och miljöeffekter av slamsprid- ning i stor utsträckning saknas. Det gäller även de rättsliga förutsätt- ningarna för att förändra villkoren för företag, va-huvudmän och hushåll, deras verksamheter och kostnader. Det gäller vidare effek- terna av ett förbud i termer av att alternativ hantering kan uppstå av behandlat slam och nya avfall eller ”produkter” som t.ex. ”biokol”. Sådan spridning kan komma att ske utan att hänsyn behöver tas till några gränsvärden eller centralt utarbetade hanteringsregler. Därtill saknas ett bredare synsätt kring hur eventuella risker ska hanteras och gränsvärden sättas för olika typer av biogödsel och återföring av avlopps- eller avfallsbaserad gödning i olika form. Det saknas samhällsmål för återvinning av fosfor från olika fosforresurser liksom för andra växtnäringsämnen och kol. Utred- ningens underlagsrapporter lyfter snarare fram kväve som en för växtodlingen långsiktigt begränsande resurs, om miljö- och klimat- målen ska styra. Reningsanläggningarnas processer möjliggör sådan återvinning, liksom uttag av fosfor ur skilda avloppsfraktioner. Ut- redningens uppdrag att redovisa olika tekniker för fosforåtervinning ur slammet riskerar i denna kontext att bli olyckligt styrande och låsande då det gäller va-aktörers och företags planeringsarbete och långsiktiga investeringar. Det avgörande steget i kretsloppet, återföringen av fosfor och andra näringsämnen till åkern, behöver vidare uppmärksammas. Olika typer av styrmedel kan utvecklas men ytterst gäller här att mark- Konsekvenser av utredningens förslag naden och dess aktörer gör det möjligt. Efterfrågan på slambaserad fosfor och priset på denna produkt blir avgörande. Här har utred- ningen också åskådliggjort ett glapp mellan de samhällskostnader som återvinningen av fosfor med tekniska metoder representerar med investeringar i miljardklassen och årliga kostnader för va-huvud- männen och hushållen som vida överstiger de årliga intäkter som återvunnen fosfor representerar, . De samhällsekonomiska konsekvensanalyser som efterfrågas ger därmed röda siffror för de betalande, som helhetskalkylen för samhället förblir osäker. Högt satta värden på de miljö- och klimatnyttor som teoretiskt kan räknas fram är inte heller jämför- bara med de reella kostnader som drabbar företag och hushåll. En sådan avvägning är inte heller unik för avloppsslammet. Teoretiska kostnader och nyttor kan även beräknas för samhällets samlade av- lopps- och avfallshantering samt andra och mer övergripande pro- cesser som vi trots röda siffror ändå valt att behålla. Betydande nega- tiva miljö- eller klimatkostnader kännetecknar således en mängd positiva samhällsföreteelser, som flera typer av transporter, gödsling, växtskyddsåtgärder, djurhållning, städer, mineralutvinning, betong- framställning, energiproduktion m.m. Utredningen ska även beräkna förslagens kostnadseffektivitet. Det kan visa sig väl så svårt som att bedöma samhällsekonomiska nyttor och blir i förlängningen föga meningsfullt. Ett förbud mot spridning av avloppsslam med krav på fosforåtervinning kan genomföras med angivna och kostnadseffektiva tekniska metoder, där pyrolysering av slam ges försteg i de analyser som genomförts. kan inte giftfrihet garanteras och regelverk saknas för han- tering och kontroll av sådan gödning. Utredningen föreslår dock inga särskilda teknikalternativ, utan pekar bara på vissa angivna möj- ligheter. Utredningsförslagen är enligt direktiven i stället kopplade till den övergripande utformningen av förbud, krav och stöd, som de beskrivs i avsnitt 14.3.2. Konsekvenser av utredningens förslag De mer övergripande förslagen är svåra att bedöma vad avser kost- nadseffektivitet. Förslaget om ett förbudsalternativ (2) med åter- föringskrav bedöms om det genomförs som mer kostnadseffektivt än ett förbud enligt förslagsalternativ (1) med återföringskrav. Skälen är främst att alternativ (2) ger större flexibilitet för va-huvudmän och andra aktörer i den förändringsprocess som förestår, inte blir så teknikstyrande och dessutom garanterar viss återföring av fosfor liksom andra näringsämnen och kol till jordbruksmarken. De even- tuella hälso- och miljörisker som detta innebär kan enligt utredningens 45Med kostnader avses samhällets samlade kostnader (stat, kommun, företag, organisationer och enskilda) för att genomföra åtgärder av visst slag. Med kostnadseffektivitet avses hur mycket resurser som behövs för att nå ett visst mål i en jämförande analys mellan olika möjliga åtgärder. Det senare kan också uttryckas som att för en så låg kostnad som möjligt erhålla avsedd kvalitet/resultat. Finns endast en möjlig åtgärd att vidta, blir denna per definition kostnadseffektiv. De i förslagen ingående delarna kan inte betraktas som oberoende. Med nytta avses de samlade kostnadsbesparingar som åtgärden kan resultera i. Bedömd kostnads- effektivitet rangordnas genom beteckningarna ja, med stor säkerhet – ja, troligen – nej, tro- ligen inte – nej, med säkerhet inte – ej bedömbar. P betecknar fosfor. Konsekvenser av utredningens förslag bedömning hanteras och vid behov åtgärdas vid de återkommande kontrollstationerna var femte år. Ytterst saknas dock möjligheter att korrekt bedöma kostnadseffektiviteten i förbudsalternativen efter- som förutsättningar att garantera återföring av fosforn till krets- loppet saknas för merparten av slammet. 14.6Konsekvenser för olika aktörer I detta avsnitt redovisas direkta och indirekta effekter för olika aktörer utifrån utredningens samlade förslag. Det gäller dels utred- ningens två alternativa förslag om spridningsförbud med krav på fosforåtervinning, dels förslag om uppströmsarbete samt förstärkta resurser avseende kompetens och stöd. Utredningens referensalter- nativ innebär en fortsatt utveckling enligt dagens förhållanden. Refe- rensalternativet bygger statistiskt spridning av avlopps- slam men omfattar regleringsmässigt även effekter av redan beslutade förändringar, som den skatt på förbränning av avfall som införs . Ett genomförande av utredningens samlade förslag bedöms leda till utveckling av statens arbetsuppgifter, vilket i vissa fall även leder till kostnadsökningar. Utökade uppgifter uppstår genom ökade krav på tillsynsvägledning, stöd och rådgivning, utveckling av föreskrifter och beredning av de övriga nya regelverk som krävs, kontrollstationer, ökad samverkan mellan myndigheter, branschdialoger etc. Därtill kommer eventuella ökade administrativa kostnader. Kostnaderna kan komma att bli något högre för ett spridnings- förbud enligt alternativ (2), som ställer högre och mer komplexa krav på staten i flera avseenden än om ett enkelt slamstopp införs. Båda alternativen förutsätter dock övergångsbestämmelser med krav på kvalitet och hantering av avloppsslam och permanenta regler för de undantag som medges. Följdverkningar och kostnader är dock svåra att bedöma, t.ex. med avseende på EU-rättsliga diskussioner och effekter av ett slamstopp. Konsekvenser av utredningens förslag bedöms under främst genomförandefasen få ökad arbetsbelastning och vidgade uppgifter. •ta fram övergångsbestämmelser och mer permanenta föreskrifter för undantagen (gäller även alternativ (1) för de undantag som medges för eget omhändertagande och synnerliga skäl), •leda det nationellt koordinerande arbetet med bland annat kon- trollstationer,46 och 46Kontrollstationer var femte år under genomförandefasen för spridningsförbud med undantag enligt både alternativ (1) och (2). Därefter fortlöpande var femte år enligt förslagsalternativ (2). Konsekvenser av utredningens förslag •genomföra uppdraget att efter samråd med och Kemikalieinspektionen föreslå erforderliga förändringar av regel- verken om gödselmedel. bedöms också få ökade uppgifter som följd av för- slaget om att vid myndigheten lägga ett uppdrag om utveckling av en nationell kompetens- och stödfunktion för avloppsfrågor och resurser i kretslopp. får en sammanhållande och koordinerande roll i detta arbete, där också en rad andra myndig- heter förutsätts samverka. Sammantaget innebär det behov av ytter- ligare resurser vid , vilket utredningen tagit hänsyn till i sina förslag. Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, Jordbruks- verket, , , och , föreslås •medverka i kontrollstationer, •medverka i samråd angående föreskrifter, •medverka i uppdraget om andra gödselmedel (JV och KemI), och •medverka i nationellt koordinerade kompetensstöd m.m. Utredningens förslag innebär utvecklade insatser inom ramen för ordinarie myndighetsuppgifter. Det bedöms inte innebära behov av ytterligare resurser. Då det gäller Kemikalieinspektionen, som får en särskilt viktig roll i arbetet med kompetensstöd och kvalitetssäkring, bör ytterligare resursbehov prövas. Myndighetens medverkan i de återkommande kontrollstationerna blir avgörande. Länsstyrelserna föreslås erhålla vissa tillkommande uppgifter genom •länsstyrelsen i det län där slammet föreslås användas får medge undantag från spridningsförbud om det finns synnerliga skäl, •länsstyrelsen får medge undantag från krav på återvinning i en- skilda fall om särskilda skäl föreligger, samt att •länsstyrelsen deltar i nationellt koordinerade resursstöd och in- satser, erhåller även förstärkt centralt stöd, bland annat då det gäller förebyggande kemikalieinsatser, uppströmsarbete. Konsekvenser av utredningens förslag Sammantaget ställer detta krav på eventuella resurstillskott, vilket utredningen avser pröva. Vid prövning av avloppsreningsanlägg- ningar som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen behöver de nya reglerna beaktas. har också tillsyn över anläggningarna, om detta inte överlåtits till kommunen. Länsstyrel- sen kan även ha tillsyn över de verksamheter som använder slam i sina verksamheter. Liksom dagens regelverk kommer i det län där slammet föreslås användas i enskilda fall kunna medge undan- tag från kraven om kvalitet och hantering om det finns särskilda skäl. Det föreslås regleras i föreskrifter. En ökning av antalet dispensansökningar kan förväntas. kan även påverkas indirekt genom ökande ansökningar av nya och ändrade miljötillstånd till följd av ändrad slamhantering. För verksamheten i domstolarna bedöms utredningens förslag endast leda till marginellt ökad belastning och inte kräva ytterligare resurser. •brott mot myndighetsföreskrifter avseende kvalitet och hanter- ing av avloppsfraktioner, vilket föreslås sanktioneras med böter (allmänna domstolar), samt •överklagande av dispensbeslut (mark- och miljödomstolar). Vissa ytterligare uppgifter kan tillkomma för och . Även för dessa myndigheter anknyter detta till befintliga ansvarsområden, där den ökade belastningen bedöms vara av marginell karaktär som kan hanteras med befintliga resurser. Fortsatt hantering av avloppsslam utan att utredningens förslag genomförs får negativa effekter främst då det gäller brister i kom- muners och va-huvudmäns tillgång till ett utbyggt centralt kom- petensstöd från de centrala och regionala myndigheters sida. Va- huvudmännen behöver utveckla och förändra sin slamhantering och det strategiarbete som detta förutsätter. En sådan förändring pågår redan och kommer att ta sig skilda uttryck i olika kommuner och delar av landet. Ett effektivt sådant arbete försvåras av att framtida regelverk och möjligheter är oklara. Sviktande central koordinering av uppströmsarbetet och ett föråldrat regelverk försvårar vidare möj- Konsekvenser av utredningens förslag ligheterna att kvalitetssäkra avloppsslammet på relevant sätt. Det ställer fortsatta krav på Revaq att bära ansvaret för mer ändamåls- enliga kvalitetskrav. Skulle staten avstå från att utveckla lämpliga regel- verk för kvalitetssäkring av avloppsfraktioner som används som göd- ningsmedel, kan de framtida riskerna för hälso- och miljöskador öka. Om staten avstår från att begränsa spridningen av avloppsslam, bedöms detta främst få negativa effekter på de marker och i de mil- jöer där centralt utformade regelverk helt saknas. Det kan t.ex. gälla spridning genom anläggningsjord, för täckning av deponier eller i skogsmark. Det ökar trycket på regionala och lokala myndigheter att pröva möjligheter för sådan spridning. Avstår staten från krav på fosforåtervinning kommer detta att påverka valet av hanteringsvägar för kvittblivning eller nyttjande av avloppsslam. Ökad samförbrän- ning utan återvinning av fosfor kan komma att dominera, snarare än en utveckling mot monoförbränning. Prisbilden för olika hanter- ingsalternativ blir avgörande för att hålla nere avgiftskollektivets kostnader inom va. Fokus för statens reglerande och tillsynande arbete kan komma att förflyttas från avloppsslam till mer övergri- pande systemfrågor, vilket också kan vara positivt. Marknad och lokala drivkrafter kan komma att fasa ut den traditionella slamsprid- ningen inom jordbruket på flera håll, oavsett utvecklingen av ett re- glerat spridningsförbud. De effekter som beskrivits påverkar på olika sätt också andra aktörer än staten. Ett genomförande av utredningens förslag leder indirekt till vissa kostnadsökningar för kommuner. Det gäller såväl ökade insatser för informationsarbete och rådgivning som avseende tillsyn och pröv- ning. Vid prövning och tillsyn av små avloppsanläggningar och anmäl- ningsärenden behöver de nya reglerna beaktas. Detta gäller direkt vid ärenden om dispens för eget omhändertagande men även vid beslut om miljö- och hälsoskyddsnämndens riktlinjer om anläggande och drift av små avloppsanläggningar och den enskilda prövningen av sådana anläggningar. Kommunen har ofta tillsyn över de verksam- heter som använder slam, bland annat tillsyn av jordbruksverksam- heter och spridning av avloppsslam på . Kommunen kan även påverkas indirekt genom fler anmälningar om miljöfarlig verk- Konsekvenser av utredningens förslag samhet till följd av ändrad slamhantering, t.ex. anmälningspliktiga anmälningar av ändrad verksamhet och mellanlagring av slam. Vilken typ av anmälningar och tillsyn som kan bli aktuella beror på hur huvudmän och slamentreprenörer väljer att organisera sin verksamhet. Kostnader för såväl tillsyn som prövning finansieras med avgifter, med möjlighet till full kostnadstäckning. Behovet av uppströmsarbete i samverkan med miljö- och hälso- skyddsnämndernas tillsyn och prövning bedöms öka, liksom före- byggande kemikaliearbete på nivå. Kopplat till detta är även sådana åtgärder som krävs på lokal och nivå för att möta vattenförvaltningens mål om miljögifter. Det ställer krav på fördjupade uppgifter och ytterligare tidsåtgång för berörda nämn- der/förvaltningar men ger även samhällsintäkter i form av förbättrad miljö och bättre förutsättningar för ekosystemtjänster. Drivkrafterna blir också starkare mot ökad mellankommunal sam- verkan. Förstärkningar av de centrala myndigheternas arbete med kompetens och stöd kommer att bli en värdefull tillgång för kom- munerna . Även på va- och avfallsområdet kan samverkan mellan kommuner komma att öka till följd av förslagen om spridningsförbud och åter- av fosfor. Det finns en rad olika former för samverkan mellan kommuner. Kommuner kan samverka i offentligrättsliga former som gemensamma nämnder och kommunalförbund. De kan även sam- verka i privaträttsliga former som företag, stiftelser och föreningar. Den vanligaste formen för samverkan är interkommunala avtal. Sam- verkan i mer informella konstellationer är också vanligt förekom- mande, t.ex. i form av nätverk. Vid val av samverkansform kan även andra regelverk än kommunallagen och lagen om allmänna vatten- tjänster behöva beaktas, t.ex. avseende upphandling.47 479 kap. kommunallagen (2017:725), 57 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster samt prop. 2008/09:21, s. 66. Se även SOU 2016:32, SOU 2007:72, SOU 2004:64, samt SKL och VA-Forsk (2005), Samverkansformer inom vatten- och avloppsförsörjning. Konsekvenser av utredningens förslag Kommuner och va-kollektiv (se nedan) utgör de aktörer som i störst utsträckning påverkas av utredningens förslag. Det innebär att en fortsatt verksamhet enligt referensalternativet också innebär bety- dande påverkan, i vissa fall på så sätt att ett önskvärt förändrings- arbete försenas. Det gäller såväl förutsättningarna att kunna arbeta strategiskt med hanteringen av avloppsslam, som osäkerheter i vär- det av ett fortsatt uppströmsarbete, investeringar i kretsloppsanpas- sade reningslösningar och oklarheter om vad framtiden kommer att innebära. Utredningen bedömer att en ökad tillämpning av samför- bränning av avloppsslam i lokala och regionala anläggningar kommer att ske utan fosforåtervinning. Marknadskrafter och styrning från livsmedelsproducenter och andra aktörer kan komma att minska spridningen av avloppsslam på , men öka spridning på andra typer av marker, t.ex. i form av anläggningsjord. Kommuner ansvarar även för omhändertagandet av hushållsavfall. Avfallskollektivens kostnader regleras genom uttag av avfallstaxa. Utredningens förslag om förbud mot spridning av avloppsslam kan innebära lokala kostnadsökningar till följd av nödvändiga föränd- ringar i fråga om det slam som är hushållsavfall. Utredningens förslag kan om det genomförs innebära en ändrad hantering och därmed på- verka avfallskollektivens kostnader. Referensalternativet innebär att kostnadsbilden blir mer oförändrad. Stora osäkerheter finns dock redan kopplat till de förutsättningar som kan komma att gälla för om- händertagande av slam och den kostnadsutveckling detta kan innebära. Va-verksamhet kan organiseras i form av en eller ett kommunalförbund, som är en del av kommunen, eller ett privaträttsligt subjekt i form av ett kommunalt bolag. Utredningens förslag kan leda till ökad samverkan, vilket behand- lats i tidigare avsnitt om kommuner. Konsekvenser av utredningens förslag De närmare effekterna på kommunala bolag behandlas särskilt i avsnittet 14.6.5 om företag. Effekterna är desamma för huvudmän som organiserats som en eller ett kommunal- förbund. Åtgärdskostnader för spridning och tekniktillämpning behandlas i avsnitten 14.4.5 och 14.5.2. Dagens kostnader för hanter- ing av avloppsslam och diskussion om framtida kostnader finns i avsnitt 13.1.2 och 13.1.3. Förslag om spridningsförbud med undantag Utredningens förslag om spridningsförbud för avloppsslam och krav på fosforåtervinning riktas mot va-huvudmännen, som därmed bedöms få ökade kostnader för kvittblivning av slam. Kostnadsökningen blir större med ett genomförande enligt förslagsalternativ (1) än enligt alternativ (2), där förändringstakten för åtskilliga va-huvudmän kan bli mer långsiktig och innebära minskade behov av nya investeringar och hanteringsrutiner. Spridningsförbudet ska enligt förutsättningarna kombineras med krav på fosforåtervinning. De samlade kostnaderna belastar va-kollektiven och de avgiftsbetalande hushållen. Kostna- dernas omfattning beskrivs i tabell 14.4 i avsnitt 14.5.2. De föreslagna reglerna omfattar alla huvudmän, oavsett avlopps- reningsanläggningens storlek. Utredningen har inte aktivt föreslagit ytterligare administrativa skyldigheter, som utökade spårbarhets- eller rapporteringskrav. Sådana kan dock komma att övervägas i anslut- ning till senare kontrollstationer och skärpta hanteringskrav för slam i föreskrifter från . Förslag om krav på fosforåtervinning Utredningens förslag om krav på återvinning av av den fosfor som finns i avloppsslammet gäller allmänna avloppsrenings- anläggningar med tillståndsgiven anslutning av avloppsvatten med en föroreningsmängd om mer än 20 000 pe. Det innebär att kommuner som främst rymmer mindre anläggningar kan undgå kraven på åter- . Sammantaget omfattas drygt hundratalet anläggningar av återvinningskrav, vilket svarar mot av den samlade fosformängden i landets avloppssystem. Konsekvenser av utredningens förslag Källa: SCB (2018). Utsläpp till vatten och slamproduktion 2016. Kostnader för kvittblivning av slam med fosforåtervinning belastar endast de va-huvudmän och kollektiv som förfogar över landets dryga 110-talet större anläggningar, cirka en tredjedel av landets kom- muner. Utredningens förslagsalternativ (2) skulle om det genomförs avlasta ett betydande antal va-huvudmän som även fortsatt kunde sprida kvalitetssäkrat slam på produktiv jordbruksmark. För en mindre grupp kommuner i södra och mellersta delen av landet kan sådan spridning fullt ut kvalificera för det återvinningskrav om av fosforn i slammet som utredningen föreslagit. Ur ett nationellt perspektiv innebär de tillkommande kostnader för teknisk återvinning av fosfor som utredningen beräknar komma att motsvara någon procent av de årliga kostnaderna för landets va- system. Kostnadsuppskattningarna är dock osäkra och bygger på en- staka leverantörsuppgifter, där anläggningar i full drift ännu saknas. Effekter av punktskatt på förbränning av avfall behandlas under av- snitt 14.6.5 om företag. Det påverkar även kommuner, va-huvudmän och taxekollektiv.