sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — fimp som slängs på marken) än sådana brott som är straffbara (t.ex. en mat- eller dryckesförpackning som slängs på marken eller en engångsgrill som lämnas kvar). I en rad länder är det förenat med straffansvar att kasta en fimp eller annat småskräp på marken. Den undersökning som har gjort på beställning av Håll Rent visar att det finns ett starkt stöd hos den svenska befolkningen för utvidgning av det straffbara området i . Att tydligt markera att det är fel att skräpa ned bör även kunna underlätta att nå fram med attitydpåverkande kam- panjer. Att vissa kommuner har gjort försök att reglera småskräp i sina lokala ordningsföreskrifter tyder också på en önskan om att vidga det straffbara området till att omfatta även småskräp. Det utökade producentansvaret i engångsplastdirektivet innebär att producenterna ska stå för kostnader för bland annat städning och medvetandehöjande åtgärder, vilket bör kunna leda till minskad ned- skräpning från till exempel fimpar. Det är svårt att bedöma hur stor den effekten kan bli, men det är troligt att en betydande del av ned- skräpningsproblematiken trots allt kommer att kvarstå även efter direktivets genomförande. Sammantaget finns det starka skäl både för och mot att ta bort undantaget för ringa brott. Det är sannolikt en åtgärd som skulle kunna få stor effekt för att komma till rätta med vad som är ett stort samhällsproblem, nämligen nedskräpning. Ska det få effekt krävs emellertid att det satsas resurser på att kontrollera efterlevnaden och det kan handla om stora resurser, som behövs för att beivra mer all- varlig brottslighet. Vi anser sammantaget att det finns skäl att på nytt överväga om undantaget för ringa brott bör tas bort. Vi har inte inom ramen för detta uppdrag haft möjlighet att göra en fullständig analys över samtliga de aspekter som behöver beaktas för att kunna bedöma om det straffbara området bör utvidgas. Den frågan bör därför ut- redas i ett annat och bredare sammanhang. 10.9.2Bör sanktionsväxling övervägas? Sanktionssystemet vid överträdelser av nedskräpningsförbudet har sin grund i straffbestämmelser i . Nedskräpning är ett av de vanligaste brotten i vårt land, men det är bara runt 100 personer Översyn för ökad efterlevnad av nedskräpningsförbudet som bötfälls för nedskräpningsförseelse. En fråga är då om sanktionsväxling – avkriminalisering och en övergång till ett avgifts- system – skulle möjliggöra effektivare kontroller och sanktioner som skapar bättre förutsättningar för efterlevnad av nedskräpningsförbudet. Vi behandlar den frågan nedan. Hur fungerar dagens system? Det är ett brott att överträda nedskräpningsförbudet och det är polisens ansvar att förhindra brottslig verksamhet, se 1–2 §§ polis- lagen (1984:387). Det nuvarande sanktionssystemet för att mot- verka nedskräpning är alltså straffrättsligt. Nedskräpning av normal- graden medför böter eller fängelse, medan nedskräpningsförseelse leder till penningböter. När nedskräpningsförseelse blev en självständig straff- bestämmelse med enbart penningböter i straffskalan skapades förut- sättningar för användande av ordningsbot på området, vilket väntades ge en effektivare lagföring av nedskräpningsbrotten. Det är dock få som bötfälls för nedskräpningsförseelse . nedskräpnings- förseelse är inte ens straffbar. Detta beskrivs närmare i avsnitt 10.7 ovan. Vad skulle sanktionsväxling innebära och vad är syftet? Sanktionsväxling innebär att man avkriminaliserar en överträdelse och ersätter en straffrättslig sanktion med en administrativ sanktion, till exempel en sanktionsavgift. Syftet med sanktionsväxling är ofta att åstadkomma ett effektivare sanktionssystem och en ökad efter- levnad av reglerna inom ett särskilt område. I en del fall har sank- tionsväxling gjorts endast för de mindre allvarliga överträdelserna och straffsanktionerna har behållits för de allvarligare överträdelserna. I vissa andra fall har sanktionsväxlingen motiverats av möjliggörande av kraftigare ingripanden och att få tillgång till en sanktion som kan riktas mot juridiska personer. I det här fallet, som gäller nedskräpning, skulle sanktionsväxling innebära att dagens straffrättsliga system (straffansvar och bötes- påföljd) ersätts med ett administrativt förfarande och en administra- tiv sanktion. Sanktionsväxlingen skulle kunna begränsas till de mindre Översyn för ökad efterlevnad av nedskräpningsförbudet allvarliga överträdelserna, så att det straffrättsliga systemet kvarstår för de allvarligare överträdelserna. En sanktionsväxling skulle göra det möjligt att lägga tillsynsansva- ret på en tillsynsmyndighet, som då skulle kontrollera efterlevnaden och sanktionera överträdelser av nedskräpningsförbudet. Det skulle därmed bli möjligt för någon annan yrkesgrupp än polisen, till exem- pel ordningsvakter, parkeringsvakter eller en helt ny yrkesgrupp jäm- förbar med naturvårdsvakter och fisketillsynsmän, att övervaka och sanktionera överträdelser av nedskräpningsförbudet. Vad resultatet skulle bli av en sanktionsväxling på området är svårt att säga, men vi för ett resonemang om för- och nackdelar med sank- tionsväxling längre fram i texten. Motioner om att ge någon annan yrkesgrupp än polisen befogenhet att bötfälla nedskräpning Det är ett brott att överträda nedskräpningsförbudet och det är polisens ansvar att förhindra brottslig verksamhet. Det är endast polis som kan utfärda en nedskräpningsbot (ordningsbot för ned- skräpningsförseelse) på plats. har vänt sig till regeringen för att få till en lagändring så att även parkeringsvakter eller andra kommunalt anställda ska kunna bötfälla personer som skräpar ned.46 Det har även lämnats in flera motioner till om att utvidga det straffbara området till att omfatta småskräp och att ge till exempel ordningsvakter och parkeringsvakter befogenhet att bötfälla nedskräpning. har inte ansett att det är aktuellt med någon ändring.47 Sanktionsväxling på andra områden Som ett närliggande exempel kan nämnas att man avkriminaliserade de flesta av parkeringsförseelserna och ersatte par- keringsboten med en felparkeringsavgift. Syftet var att åstadkomma en enklare och mindre resurskrävande ordning.48 Andra exempel på tidigare straffbelagda beteenden som avkriminaliserats och ersatts 46Sveriges Radio, . 47Se t.ex. bet. 2008/09:JuU22, bet. 2009/10:JuU13, bet. 2010/11:JuU7 och bet. 2016/17:MJU15. 1975/76:106. Översyn för ökad efterlevnad av nedskräpningsförbudet med administrativa sanktioner är sanktionsväxlingar som genomförts för vissa överträdelser på yrkestrafikområdet och på skatteområdet samt vid olovligt byggande och för resande utan giltig biljett i kollek- tiv persontrafik. För- och nackdelar med sanktionsväxling Sanktionsväxling innebär bland annat att tillsynsansvaret läggs på någon annan än polisen. Det innebär för polisens del att arbetet med att lagföra den som skräpar ned inte behöver ställas mot arbetet mot annan allvarligare brottslighet. Det är möjligt att en rätt utförd sank- tionsväxling kan ge effektivitetsvinster, till exempel om en annan till- synsmyndighet kan göra riktade kontroller eller om arbetet kan samordnas med annat arbete. Det finns naturligtvis också risker med sanktionsväxling. Vissa nedskräpningsbrott är mycket allvarliga och bör kanske även fortsättningsvis utredas av polisen. Normalt är regler om sanktionsavgifter också mer schablonmässigt utformade. För sanktionsavgifter tillämpas ofta ett strikt ansvar, dvs. avgiften tas ut oberoende av uppsåt eller oaktsamhet. Det kan både vara en fördel och en nackdel. Det finns som framgått ovan en del som talar för att det bör finnas en sanktion även för nedskräpning som anses utgöra ringa brott och därför inte ger någon påföljd. Den kanske tyngsta invändningen mot ett sådant förslag är att det riskerar att öka arbetet för polisen i en omfattning som inte är rimlig sett utifrån det enskilda brottet. Polisens resurser måste ju i första hand tas i anspråk för allvarligare brottslighet. Ska man utöka det område inom vilket nedskräpning kan ge sanktioner skulle det kunna underlätta om det sank- tionsväxlades. Inom ramen för vårt uppdrag har det inte varit möjligt att gå närmare in på om detta är det lämpligaste sättet att minska nedskräpningen och hur en sanktionsväxling i så fall närmare ska gå till. Vi anser emellertid att detta är en fråga som bör prövas vidare. Översyn för ökad efterlevnad av nedskräpningsförbudet 10.9.3Information, infrastruktur och aktiviteter som kan minska nedskräpningen Det finns även en rad andra åtgärder som kan göras för att öka efter- levnaden av nedskräpningsförbudet. Här nedan nämner vi några sådana exempel. Några nya styrmedel föreslås dock inte. Informationsinsatser kan användas för att göra människor mer medvetna om de problem som nedskräpningen för med sig. En ökad insikt om nedskräpningens konsekvenser kan påverka männi- skors attityder och förändra de beteenden som leder till nedskräp- ning. Till exempel kan informationskampanjer eller andra informativa insatser användas för att kommunicera ut information till invånare och turister om varför det är viktigt att inte skräpa ned. Det före- kommer att kommuner och organisationer genomför informations- insatser för att göra människor mer medvetna om problemen med nedskräpning. I och med EU:s engångsplastdirektiv49 införs krav på medvetandehöjande åtgärder för vissa engångsplastprodukter, varav flera är sådana engångsartiklar som hamnar högt upp i nedskräp- ningsstatistiken. En förbättrad infrastruktur i form av lättillgängliga papperskorgar som gör det lättare att slänga rätt bör också kunna motverka ned- skräpning. Nära tillgång till papperskorgar har stor betydelse för att skräp slängs rätt och en väl placerad papperskorg är därför en mycket viktig åtgärd mot nedskräpning. Detta framkom i en stor studie om beteenden kring nedskräpning av den amerikanska organisationen . Studien visade även att det inte behöver vara rent bara för att det finns papperskorgar, utan det kan bli mer skräpigt med papperskorgar om de inte töms. Enligt studien var det bara två av 130 studerade platser med papperskorgar som var fria från skräp på marken. Vidare framkom att nedskräpade ytor tenderar att leda till mer nedskräpning.50 Enligt Håll Rent kan stråk- analyser och skräpmätningar användas för att avgöra var pappers- korgar bör placeras ut.51 49Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. Krav på utökat producentansvar finns i artikel 8 och bilaga E. Krav på medvetandehöjande åtgärder finns i artikel 10 och bilaga G. Direktivet be- skrivs mer utförligt i kapitel 4. 50Keep Beautiful (2009), in , . 51Håll Rent, . Översyn för ökad efterlevnad av nedskräpningsförbudet Regelbunden uppstädning av nedskräpade platser kan också vara effektivt eftersom nedskräpning tenderar att leda till ytterligare ned- skräpning (se avsnitt 3.5.7). Håll Rent anordnar skräp- plockardagar i samverkan med kommunerna för att göra människor mer medvetna om problemet med nedskräpning.52 52Håll Rent, . Vi ska bedöma de offentligfinansiella konsekvenserna och konse- kvenserna i övrigt av våra förslag. Däri ingår att bedöma vilken på- verkan förslagen får för berörda myndigheter, företag och andra aktö- rer, till exempel avseende administrativa bördor. Konsekvenserna ska analyseras löpande för att säkerställa att sam- hällsekonomiska hänsyn tas redan vid utformningen av förslagen. Vi ska särskilt belysa konsekvenserna för tillverkare, importörer, distributörer och andra företag. Det ska också framgå hur förslagen påverkar små och medelstora företag samt konsumenter. Om våra förslag innebär offentligfinansiella kostnader ska vi lämna förslag till finansiering. Vi ska beskriva och om möjligt kvantifiera samhällsekonomiska konsekvenser, inklusive miljö-, klimat- och hälsoeffekter. I det ingår bland annat att analysera hur och i vilken omfattning förslagen på- verkar förutsättningarna att klara de nationella miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Vi ska även utreda vilka konsekvenser eventuella förslag kan få i för- hållande till , särskilt EUF-fördragets regler om fri varurör- lighet och statsstöd, samt annan relevant lagstiftning. Vid konsekvensanalysen ska kraven på konsekvensbeskrivningar och kostnadsberäkningar i kommittéförordningens (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning beaktas. Syftet med en skatt på muggar och livsmedelsbehållare i plast är att den ska leda till en beteendeförändring hos konsumenter och närings- idkare. Det ska i sin tur minska förbrukningen av sådana engångs- artiklar. Tanken är att konsumenter och näringsidkare ska välja bort de beskattade engångsartiklarna till förmån för motsvarande pro- dukter som kan användas alternativt engångsartiklar av andra material som är bättre för miljön. Att beskatta negativ miljöpåverkan är en del av regeringens politik för grön skatteväxling. Grön skatteväxling innebär att ekonomiska styrmedel som till exempel skatt på negativ miljöpåverkan används för att ställa om samhället i en miljövänlig riktning genom att nya eller höjda miljöskatter växlas mot sänkta skatter på jobb och före- tagande. En grundtanke är att växlingen inte bara kan ge en miljövinst utan även en effektivitetsvinst som överstiger kostnaden för miljö- skatten.1 Regeringens gröna skatteväxling ska enligt januariavtalet omfatta . I budgetpropositionen lyfts två införda miljöskatter fram som del av den gröna skatteväxlingen: skatt på plastbärkassar och skatt på avfallsförbränning. Dessa beräknas ge intäkter motsvarande 2,7 respektive . Syftet med en miljöskatt för engångsartiklar bör dock vara att förbrukningen ska minska så mycket som möjligt. Det innebär att om skatten uppnår sitt syfte så ska skatteintäkterna minska och kanske rentav upphöra. En förutsättning för att en miljöskatt som syftar till beteendeför- ändring ska ha avsedd effekt är att beteendet faktiskt förändras i avsedd riktning när skatten införs. Hur mycket beteendet förändras kan förutses genom kunskap om produktens priselasticitet. Detta beskriver vi mer utförligt i avsnitt 8.7.3. Den skattenivå som föreslås för muggar och livsmedelsbehållare utgår ifrån andelen plast i produkterna. Skatt ska betalas med 5 kro- nor per mugg och med per livsmedelsbehållare, men avdrag 1Konjunkturinstitutet (2015), Miljö, ekonomi och politik. får göras för engångsartiklar med ett lågt plastinnehåll. Vid högst 1 procents plastinnehåll får avdrag göras med av den skatt som annars ska betalas för en mugg och med av den skatt som annars ska betalas för en livsmedelsbehållare. Vid högst 10 pro- cents plastinnehåll får avdrag göras med av den skatt som annars ska betalas för en mugg och av den skatt som annars ska betalas för en livsmedelsbehållare. De muggar och livsmedelsbe- hållare som inte innehåller plast beskattas inte. Tabell 11.1 Skattenivåer för muggar och livsmedelsbehållare Skattenivå anges i svenska kronor 11.4Skattens effekt och samhällsekonomiska konsekvenser 11.4.1Uppskattningar av effekter i andra länder Diskussioner om att införa en skatt eller avgift på engångsmuggar som används för avhämtning har förts i ett flertal länder. I tillsattes en expertpanel som skulle ge regeringen råd inför introduktion av en avgift på muggar som används för avhämtning. Expertpanelen (EPECOM) hade som uppgift att undersöka vilken effekt och vilka konsekvenser en sådan avgift skulle få. Expertpane- lens slutsatser var att det fanns starka bevis för att en avgift på en- gångsmuggar skulle leda till minskad förbrukning av engångsmuggar och en ökad användning av flergångsmuggar.2 De kom vidare fram till att en avgift skulle kunna få effekter på beteendeförändringar. Slut- satserna baserades på erfarenheter från olika kaféer och restauranger där man infört avgifter. Effekten skiljde sig dock mycket mellan olika ställen och var högre om avgiften kompletterades med informations- kampanjer och andra åtgärder som till exempel att erbjuda gratis fler- gångsmuggar. Andra parametrar som påverkade effekten var nivån 2EPECOM Expert Panel on Environmental Charging and Other Measures (2019), Rapid Re- view of Charging for and other . Full Report, 2018. på avgiften och det geografiska läget. Effekten var till exempel högre om den infördes på ett universitetsområde. Erfarenheterna visade vidare att avgifterna inte påverkat försäljningen av kaffe negativt. Ytterligare slutsatser från expertpanelen var att en avgift skulle behöva vara för att kunna ändra beteende hos av befolkningen, vilket baserades på enkätstudier som gjorts i Stor- och i Irland.3 Även i har det förts diskussioner om att införa en avgift på muggar som används vid avhämtning. Avgiften har föreslagits vara . Företaget analyserade på upp- drag av Alliance4 i vilka konsekvenser en sådan avgift skulle få. Enligt deras analys skulle avgiften innebära en rad negativa effekter på samhällsekonomin och kostnaderna förväntades bli högre än intäkterna. I analysen studerades två olika avgiftsnivåer: respektive . Båda nivåerna bedömdes ge negativa effekter, men i varierande grad. De samhällsekonomiska vinsterna bestod i lägre avfallskostnader, lägre nedskräpningskostnader och minskade växthusgasutsläpp. De samhällsekonomiska kostnaderna bestod framför allt i minskad omsättning hos förpackningsproducenter samt hos kaféer och restauranger. Den högre avgiftsnivån beräknades leda till 11 000 förlorade jobb och den lägre avgiftsnivån beräknades leda till 2 000 förlorade jobb. bedömde vidare att en avgift skulle leda till att av konsumenterna skulle övergå till flergångsmuggar och skulle avstå från att köpa kaffe om avgiften infördes.5 Även , och överväger möjligheten att in- föra en avgift på muggar för engångsbruk som används för avhämt- ning. I är förslaget ute på remiss. Vi har dock inte kunnat ta del av eventuella konsekvensanalyser som kan ha an- vänts som underlag. I finns det planer på att införa en skatt på plastförpackningar som fylls med mat och dryck för avhämtning. Tidpunkt för införande föreslås vara och skattenivån före- slås vara per kg förpackning. Det ska inte längre vara till- låtet att erbjuda muggar och livsmedelsbehållare gratis och priset ska 3Se /amarach/the-latte-levy-a-amarach-research-and-carr- communications-report-2018. 4Paper cups alliance är en branschorganisation för pappersmuggstillverkare i . 5Ecuity Consulting (2018), levy impact analysis. redovisas på kvittot. Förslaget förväntas inbringa skatteintäkter på 724 miljoner euro.6 11.4.2Möjliga effekter av skatten i Vilken effekt en skatt kan få på en minskad förbrukning av muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk som innehåller plast beror framför allt på berörda aktörers beteende och reaktioner på skatten. Vi bedömer att det finns fem scenarier som kan uppstå när skatten införs: 1.Stor minskning av förbrukningen och en positiv miljöeffekt, där- för att de flesta konsumenter väljer att använda egna muggar och livsmedelsbehållare eller går med i ett pantsystem för flergångs- alternativ. Skatten gör sådana alternativ mer attraktiva för kon- sumenten. 2.Stor minskning av förbrukningen och en positiv miljöeffekt, där- för att skatten skapar möjligheter till utveckling och innovation av muggar och livsmedelsbehållare i material som är bättre för miljön än plast. utvecklas olika material som ska kunna ersätta engångsartiklar i plast. En skatt kan ge denna utveckling ytterligare en skjuts. Det är också troligt att denna utveckling kom- mer att pågå parallellt med en ökad användning av flergångsarti- klar. Möjligheterna är större för livsmedelsbehållare där det för viss typ av mat inte behövs en barriär mot vätska på samma sätt som för drycker. 3.Ingen effekt, därför att konsumenter fortsätter att köpa engångs- muggar och matlådor trots höjda priser. Konsumenter som är mindre priskänsliga och mindre miljömedvetna kan tänkas före- dra att betala det högre priset och fortsätta köpa mat och dryck i engångsalternativ. Denna risk finns eftersom det saknas underlag för svenska konsumenters priskänslighet och det därför är svårt att säkerställa rätt nivå på skatten för att beteendet ska förändras. Nivån på skatten kan därför komma att behöva justeras när det finns underlag som visar hur förbrukningen har minskat. 6Se /es/prensa/ultimas-noticias/arranca-la-tramitación-del-anteproyecto-de- ley-de-residuos-para-impulsar-una-economía-circular-mejorar-la-gestión-de-residuos-en- españa-y-luchar/tcm:30-509531. bland annat en av de punkter som ska ingå i en kommande ut- värdering. Om konsumtionen av engångsartiklar i plast fortsätter i samma omfattning får skatten inte någon miljöeffekt. Nedskräp- ningen skulle troligen inte heller minska. Den slutliga kostnaden för skatten skulle överföras till konsumenterna. Det skulle inne- bära ökade kostnader för konsumenterna med cirka 1,8 miljar- der kronor för muggarna och för livs- medelsbehållarna. Statens inkomster skulle öka med motsvarande belopp. 4.Ingen positiv miljöeffekt, därför att skatten i stället skapar incita- ment att använda material som är miljömässigt sämre. Exempel på detta är billiga flergångsprodukter som används som engångs- artiklar. Det finns också en risk att materialet i engångsartiklarna byts ut mot till exempel aluminium. 5.Viss effekt på minskad förbrukning, därför att konsumenter väljer bort att köpa mat och dryck för avhämtning. Det kan leda till nega- tiva konsekvenser för företag som sätter produkterna på mark- naden och för kaféer och restauranger som förlorar viktiga kund- grupper. Om konsumenterna upplever att skatten är för hög och att muggar och matlådor för flergångsbruk inte är ett möjligt alternativ kan de minska sin konsumtion av till exempel kaffe och snabbmat. De slutar helt enkelt att köpa mat och dryck för avhämt- ning. Det kan innebära en minskad omsättning för kafé- och restau- rangbranschen samt för de tillverkare och importörer som säljer muggar och livsmedelsbehållare i plast för engångsbruk. Skatten skulle då inte generera intäkter till statskassan. Vilka av dessa scenarier som faktiskt inträffar när skatten införs be- ror på skattenivåer, konsumenternas beteende, tillgången till informa- tion, tillgången till flergångsartiklar samt vilja och möjlighet att ställa om hos olika aktörer. Det mest realistiska är att alla fem scenarier blir verklighet, men i varierande grad. 11.4.3Önskvärda effekter av skatten i Andelen dryck och mat som säljs i flergångsalternativ ökar I har vi inga tidigare erfarenheter av skatter eller avgifter på engångsmuggar eller livsmedelsbehållare som kan vara till hjälp vid bedömningen av effekterna. Det finns dock erfarenheter av rabatterat kaffe () om kunden haft med sig en egen mugg hos till exem- pel Pressbyrån och 7-Eleven. Målet var att antalet kaffe som såldes i flergångsmuggar skulle uppgå till . uppgick det nationellt till , men i studentnära områden till närmare 5 procent.7 Ett exempel på hur en skatt påverkar konsumentens beteende är plastbärskatten. De större aktörerna inom dagligvaruhandeln säljer betydligt färre plastkassar sedan den nya skatten infördes . ICA och Coop uppger att försäljningen av plastkassar halverats medan försäljningen hos Axfood-kedjorna , och Hem- köp minskat med 70 procent.8 Exempel som rör avgifter på muggar finns att hämta från andra länder. expertpanel, EPECOM 2019, samlade data från , , och Skottland.9 Kaféer i dessa länder har infört frivilliga avgifter på engångsmuggar som varierat från till . Effekterna redovisades i form av en procentuell ök- ning av antalet kaffe sålda till konsumenter med flergångsmuggar. Effekterna har legat på mellan . I figur 11.1 illustre- rar vi dessa exempel. 7Uppgift från e-postkonversation med . 9EPECOM, Expert Panel on Environmental Charging and Other Measures (2019), for and other . Avgifters effekt på ökning av andelen flergångsmuggar y = 7,2992x + 2,8897 Källa: EPECOM, Expert Panel on Environmental Charging and Other Measures (2019). for disposable coffee cups and other waste minimisation measures.