sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — 2.16 § första stycket lagen om tobaksskatt, 15 § första stycket lagen om alkoholskatt eller 4 kap. 9 § första stycket lagen om skatt på energi och ska registreras enligt 7 kap. 1 § samt inte företräds av en representant som är godkänd av . Revision får göras hos 1.den som är eller kan antas vara bokföringsskyldig enligt bok- föringslagen (1999:1078), 2.någon annan juridisk person än ett dödsbo, 3.den som har anmält sig för registrering, 4.den som har ansökt om eller är godkänd för F-skatt, 5.sådant ombud för en utländsk beskattningsbar person som avses i 6 kap. 2 §, 6.sådan representant som avses i 16 a § lagen (1994:1563) om tobaksskatt, 15 a § lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller 4 kap. 9 a § lagen (1994:1776) om skatt på energi, 7.den som har ansökt om godkännande som upplagshavare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi, 8.den som har ansökt om registrering som varumottagare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi, 9.den som har ansökt om godkännande som skattebefriad för- brukare enligt lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi, 10.den som har ansökt om godkännande som registrerad avsän- dare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi, 6Senaste lydelse 2020:571. 11. den som har ansökt om 11. den som har ansökt om lagen om skatt på energi, lagen lagen om skatt på energi, lagen (2016:1067) om skatt på kemi- (2016:1067) om skatt på kemi- kalier i viss elektronik, lagen kalier i viss elektronik, lagen (2018:696) om skatt på vissa (2018:696) om skatt på vissa lagen (2020:32) om skatt på plast- (2020:32) om skatt på plast- bärkassar eller lagen (0000:000) om skatt på engångsartiklar, och 12.den som har ansökt om godkännande som registrerad mot- tagare eller registrerad EU-handlare enligt lagen om skatt på kemi- kalier i viss elektronik. Denna lag träder i kraft . 1.4Förslag till lag om ändring i tullagen (2016:253) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § tullagen (2016:253) ska ha föl- jande lydelse. Bestämmelser om skyldighet att betala annan skatt än tull vid import eller införsel till det svenska tullområdet finns i –lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam, –mervärdesskattelagen (1994:200), –lagen (1994:1563) om tobaksskatt, –lagen (1994:1564) om alkoholskatt, –lagen (1994:1776) om skatt på energi, –lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik, – lagen (2018:696) om skatt – lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter, på vissa nikotinhaltiga produkter, – lagen (2020:32) om skatt på – lagen (2020:32) om skatt på – lagen (0000:000) om skatt på Skatt som avses i första stycket ska fastställas och betalas enligt det förfarande som gäller för tull, om inte något annat föreskrivits. Om det i beskattningsunderlaget för sådan skatt ska ingå tullvärde, tull eller motsvarande avgift som fastställts i annan valuta, ska sådant underlag omräknas till svensk valuta efter den kurs som enligt tull- lagstiftningen gällde den dag då tullvärdet fastställdes. Denna lag träder i kraft . 7Senaste lydelse 2020:36. 2Uppdraget och dess genomförande 2.1Vårt uppdrag enligt kommittédirektiven Vårt uppdrag är att utreda och lämna förslag på hur en skatt på en- gångsartiklar kan utformas (dir. 2019:55), se bilaga 1. Syftet är enligt kommittédirektiven att understödja en övergång till en mer resurs- effektiv och biobaserad cirkulär ekonomi samt minska de negativa miljöeffekterna av engångsartiklar som orsakar nedskräpning. En mins- kad användning av engångsartiklar kan enligt direktiven också bidra till minskade utsläpp av växthusgaser. Vi ska lämna de förslag till för- fattningsändringar och andra åtgärder som behövs. Uppdraget består av flera olika delar. Vi ska utreda vilka engångs- artiklar som bör omfattas av skatten, vilka skattenivåer som bör gälla samt undersöka möjligheten och lämpligheten av en differentiering av skatten för det fall att den föreslås att omfatta engångsartiklar av material som är biobaserat, återvunnet eller fullständigt nedbrytbart i naturen inom rimlig tid. I uppdraget ingår också att i den utsträckning det är motiverat utreda eventuella alternativa lösningar som kan minska använd- ningen av engångsartiklar och därmed minska nedskräpningen och uppkomsten av avfall. Härutöver ska vi analysera förslagens konsekvenser samt lämna förslag på hur skatten ska kunna utvärderas. Arbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna samman- träden med expertgruppen och andra aktörer samt genom att ta del av forskning, utredningar och rapporter. Vi har sammanlagt haft sju Uppdraget och dess genomförande Arbetet har även förts framåt tack vare täta underhandskontakter med experterna. Det samråd som vi enligt direktiven ska ha med berörda myndigheter har skett huvudsakligen genom experterna. Vidare har vi haft regelbundna möten med om genomförande av engångsplastdirektivet (M 2019:A). Vi har också haft möten med myndigheter, företag, branschorganisationer och andra intressenter. Vi har under arbetets gång fått in skrivelser från bland annat , Svensk Dagligvaruhandel, , Håll Rent, Tetra och . Skri- velserna får anses besvarade genom detta betänkande. Betänkandet är indelat i 12 kapitel. Av kapitel 1 framgår våra förslag till författningsändringar. Vårt uppdrag och arbete redovisas här i kapitel 2. Efter detta kommer ett bakgrundskapitel, kapitel 3. I det kapitlet ges en introduktion till engångsartiklar, avfall och nedskräpning. I det efterföljande kapitlet, kapitel 4, går vi igenom regelverk, åt- gärder och initiativ på området som är relevanta för utredningen. Kapitel 5 innehåller teoretiska resonemang om samhällsekonomisk effektivitet och styrmedel. Vidare redovisar vi hur vi ser på skatt som styrmedel och hur det förhåller sig till andra styrmedel. I kapitel 6 diskuterar vi några övergripande vägvalsfrågor i fråga om beskattningsbara produkter och material. Kapitel 7 är ett avstampskapitel där vi väljer ut engångsartiklar för fortsatta överväganden och förslag. Här redovisar vi till en början de utgångspunkter och kriterier som vi anser bör ligga till grund för att välja ut engångsartiklar för vidare överväganden och därefter kom- mer våra ställningstaganden i fråga om olika engångsartiklar. I kapitel 8 behandlar vi våra överväganden och förslag för engångs- artiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare som innehåller plast. Vi föreslår en skatt på sådana engångsartiklar. Kapitel 9 innehåller våra överväganden för engångsartiklar i form av förpackningar för godis, glass och snacks. Vi föreslår varken skatt eller något annat styrmedel för sådana engångsartiklar. Uppdraget och dess genomförande Kapitel 10 ägnas åt en översyn för ökad efterlevnad av förbudet mot nedskräpning. Vi ser över de problem som är förknippade med bristande efterlevnad av nedskräpningsförbudet och resonerar kring förändringar av nuvarande sanktionssystem som kan vara relevanta att utreda vidare. I kapitel 11 finns en konsekvensbedömning av våra förslag om beskattning. En författningskommentar finns i kapitel 12. I bilaga 1 finns, som tidigare nämnts, utredningens kommitté- direktiv. I detta kapitel ges till en början en introduktion till engångsartiklar. Det finns många olika typer av engångsartiklar på marknaden. Vi ger en rad exempel på olika slags engångsartiklar i avsnitt 3.2.2. Engångs- artiklar framställs av många olika material, varav de vanligaste beskrivs i avsnitt 3.2.3. Avsnittet innehåller därmed vissa fakta om till exem- pel plast, papper, metall och glas. Vidare beskriver vi vad begrepp som resurseffektivitet och cirkulär ekonomi innebär. Kapitlet innehåller även en introduktion till uppkomst och hantering av avfall samt en introduktion till nedskräpning. I kapitel 7 beskriver vi ett urval av en- gångsartiklar i mer detalj. 3.2.1Vad är en engångsartikel? En engångsartikel är enligt kommittédirektiven en produkt som är avsedd för engångsanvändning eller användning vid ett fåtal tillfällen eller under en mycket begränsad användningstid. Med andra ord är en engångsartikel en produkt som är avsedd för enstaka eller kort- varig användning. Den är alltså inte avsedd för att under sin livscykel återanvändas . Detta skiljer sig från produkter som är av- sedda att användas upprepade gånger , alltså mer varaktigt. I tabellerna nedan redovisar vi exempel på olika slags engångsartiklar som skulle kunna övervägas för en skatt på engångsartiklar. I tabe- llerna framgår också om artiklarna omfattas, eller snart kommer att omfattas, av exempelvis förbud, beskattning eller annan lagstiftning som kan påverka om de bör omfattas av en skatt på engångsartiklar eller inte. Uppräkningen av engångsartiklar är inte uttömmande. I tabellerna återfinns endast artiklar som är avsedda att användas en gång eller vid ett fåtal tillfällen eller under en mycket begränsad an- vändningstid. Det är produkter som är avsedda för en sådan enstaka eller kortvarig användning som vi har i uppdrag att utreda enligt kom- mittédirektiven. Av det skälet har en rad produkter utelämnats i tabel- lerna. Det gäller exempelvis tandborstar, toalettborstar, disktrasor m.m.Det gäller även förpackningar som gradvis töms på sitt innehåll, till exempel schampo- och tvålbehållare, eller produkter som gradvis tappar sin funktion, till exempel batterier som inte är återuppladd- ningsbara. Bomullspinnar (tops) Bestick, inkl. ätpinnar, tallrikar, sugrör, och därmed klassas som och därmed klassas som Ballonger: utökat producentansvar, med- vetandehöjande åtgärder Ballongpinnar: förbud Båda: Minskad förbrukning, utökat producentansvar, medvetandehöjande åtgärder Produktkrav, utökat producentansvar, separat insamling (flaskor), med- vetandehöjande åtgärder Snus(portionspåsar) Punktskatt, minskad förbruk- ning (enligt förpacknings- Tepåsar av t.ex. nylon Påsar som säljs pake- terade till konsument, t.ex. fryspåsar, hund- Tandstickor, tandtråd, livsmedel som äts direkt omsluter en eller flera Sjukvårds- och egenvårdsartiklar, t.ex. plåster etc. Engångsartiklar inom sjukvården, t.ex. munskydd, sprutor, kanyler, engångs- handskar, skoskydd, förkläden etc. 1Med ytteromslag menas ett flexibelt omslag som omsluter en första förpackning för t.ex. ett livsmedel eller en dryck eller som håller ihop flera enheter av produkten. som skyddar varor under Krävs tillstånd från kommunen och genomgången kurs hos MSB2 för att använda vissa Samtliga engångs- artiklar i tabellen ovan, iden mån de före- kommer i andra material än plast Engångsgrillar Värmeljus i aluminium- behållare Bomullsrondeller, fetvadd etc. 2Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 3.2.3Vanliga material till engångsartiklar Engångsartiklar kommer i många olika material, till exempel plast, trä, papper/kartong, bambu, metall eller sammansättningar av olika material. Majoriteten av engångsartiklar är helt eller delvis av plast. Vi behandlar de olika materialen översiktligt nedan. Vad är plast? Plast är ett syntetiskt material som huvudsakligen består av en eller flera polymerer. En polymer är en kemisk förening som består av kedjeformiga molekyler, vilka i sin tur är uppbyggda av många mindre molekyler (monomerer). Delarna i de kedjeformiga molekylerna är förenade med kovalenta bindningar (en typ av kemisk bindning mellan atomer) på ett upprepande sätt. Det är polymerens långa kedjemole- kyler som ger plasten dess karakteristiska kombination av styvhet, hållfasthet och seghet.3 Olika plastsorter består av olika polymerer, som kan vara syntetiska eller naturliga. Vidare används olika tillsats- ämnen, s.k. additiv, för att ge plasten önskade egenskaper. Additiv kan till exempel användas för att färga plasten, göra den mjukare eller flamsäker etc. Det finns således ett stort antal olika plaster med vitt skilda egenskaper. Plast tillverkas i flera steg. Råvaran som används är oftast petro- kemiska ämnen som mineralolja eller naturgas, men biomassa kan också användas som plastråvara. Polymerer framställs genom polymerisa- tion. Först framställs monomeren, som består av stora mängder av små molekyler. Vid polymerisation sammankopplas dessa till stora kedje- molekyler, som sedan fungerar som byggstenar i polymerer. Poly- merer blandas sedan med tillsatsämnen, och resultatet blir plast, oftast i form av granulat (små korn) som kan bearbetas till färdiga produk- ter med olika metoder. Tillverkningen är något olika för produkter av termoplast och härdplast. Termoplaster består av en polymer som är uppbyggd av fria, ofta kedjemolekyler. Termoplast mjuk- nar och smälter vid uppvärmning. Produkter av termoplast kan där- för omformas och materialet kan återvinnas. Härdplaster består av en polymer som är uppbyggd av kemiskt tvärbundna kedjemolekyler. Eftersom härdplast sönderdelas vid uppvärmning så kan produkter av härdplast inte omformas. Materialet kan inte återvinnas utan endast malas ned och användas som fyllnadsmedel.4 Plaster tillverkas som mer eller mindre hållfasta. En del plaster tillverkas för att klara stora påfrestningar, medan andra ska lösas upp under vissa förhållanden. Hållfasta plaster är en fördel när materialet ska återvinnas . Varken traditionella plaster baserade på olja eller plaster baserade på förnybara ämnen försvinner dock om de hamnar i naturen eller i havet. Även s.k. biologiskt nedbrytbara och komposterbara plaster kräver speciella förhållanden, som syre och mikroorganismer, för att brytas ner. Ofullständig nedbrytning kan leda till mikroplaster och andra syntetiska nedbrytningsproduk- ter. I naturen eller i havet tar nedbrytningsprocessen mycket . Vi använder alltså ett material som är utformat för att hålla för produkter som vi ibland bara använder i några minuter. Plast gjord på biobaserade råvaror motsvarar av den globala plastproduktionen. Den globala produktionskapaciteten för biobaserade plaster förväntas öka från till år 2022.5 Den största delen av de biobaserade plasterna är drop-in plaster6. Andra biobaserade plast är s.k. ersätt- ningsplaster7 som är biobaserade och bionedbrytbara. De vanligaste ersättningsplasterna är PLA och PHA. Efterfrågan i på PLA är och förväntas nå . PLA stod 2017 för av den totala produktionskapa- citeten av biobaserade plaster. Än så länge används de främst för kort- livade produkter som engångsförpackningar.8 5Utredningen om hållbara plastmaterial (2018), Det går om vi vill – Förslag till en hållbar plastanvändning (SOU 2018:84), s. 262. 6Drop-in plast är biobaserad plast som har samma kemiska och mekaniska egenskaper som motsvarande fossil plast. 7Ersättningsplast är nya material som inte har identiska och kemiska egenskaper som dagens fossilbaserade plaster. 8Utredningen om hållbara plastmaterial (2018), Det går om vi vill – Förslag till en hållbar plast- användning (SOU 2018:84), s. 261. Det är främst kolhydratrika grödor som majs och sockerrör som används vid tillverkningen av biobaserad plast. I pågår forsk- ning för att tillverka bioplast av socker och skogsspill. De stora ut- maningarna är att identifiera polymerer som är kommersiellt gång- bara, och forskarna tror att det kommer att ta åratal innan bioplasten finns i sådan skala att den kan fasa ut den fossilbaserade plasten.9 Dessutom är det så att grödorna som används till biobaserade plaster tar mark i anspråk som potentiellt kan konkurrera med annan mark- användning och de kräver vatten, bekämpningsmedel och leder till direkt och indirekt markpåverkan samt påverkan på biologisk mång- fald och växthusgasutsläpp.10 består till två tredjedelar av skog, men den ska räcka till förpackningsmaterial, bränsle, byggmaterial och mycket annat. Inom polymerforskningen pågår också försök att tillverka bio- plaster av koldioxid. Då skulle plasten bli en kolsänka i stället för att vara en klimatbov. I pågår pilotförsök som gör etanol på bak- terier som i sin tur kan användas som biobränsle men som lika gärna skulle kunna vara en råvara för tillverkning av bioplast. Det handlar om att utnyttja bakterier som lever på koldioxid och förvandlar det till ättiksyra.11 Användningen av plast i samhället Plast är en materialgrupp som består av många olika plaster med sins- emellan olika egenskaper. Att användningen har ökat så mycket beror på att plasterna har många bra egenskaper. Bland annat är plast ett lätt, billigt och väldigt användbart material. Plasten har på många sätt bidragit till ett bättre liv för många människor och den är en själv- klar del av vår vardag. Plasten orsakar dock också stora problem för vår miljö. Plastproduktionen tog fart och har plas- tens betydelse för ekonomin ökat . Plast används som mate- rial i en lång rad produkter i alltifrån bilar till förpackningar. till- verkas plast . 9Mistra (2020), Ingen kommer undan plasten – Vägar mot en mer hållbar plastanvändning. 10Utredningen om hållbara plastmaterial (2018), Det går om vi vill – Förslag till en hållbar plastanvändning (SOU 2018:84), s. 60 f. 11Mistra (2020), Ingen kommer undan plasten – Vägar mot en mer hållbar plastanvändning. nen har tjugodubblats och spås att fördubblas igen under de kommande 20 åren.12 tillverkades plast i världen. uppgick den globala plastproduktionen till 359 miljoner ton.13 I ett globalt perspektiv ökar plastanvändningen exponentiellt, medan den årliga ökningen i och i ligger runt 1 procent.14 Om användningen av plast fortsätter att öka i nu- varande takt fram bedöms plastindustrin komma att stå för av den totala oljeanvändningen i världen.15 av den globala plastproduktionen går till tillverk- ning av engångsförpackningar. Det är också engångsförpackningar som hamnar högt upp på tio-i-topp-listor över det vanligaste skräpet i havet.16 I används av den nytillverkade plasten till engångsförpackningar, används till byggnadsmaterial, används till bilar och resten används till allt ifrån leksaker till datorer.17 En viktig förklaring till den stora ökningen av mängden engångs- förpackningar i plast är att de fyller viktiga funktioner framför allt när det gäller säker förvaring och transport av livsmedel. Det pågår forskning om förhållandet mellan målet att minska matsvinnet och målet att minska mängden plastförpackningar. är plast- förpackningar bra för att förhindra matsvinn, eftersom det kan inne- bära att maten håller längre. Plastförpackningens negativa miljöeffekter kan därför uppvägas av dess nytta för att förebygga matsvinn. Livs- medlet i en förpackning står ofta för en större del av klimatpåverkan än själva förpackningen. I genomsnitt står förpackningen för 5–10 pro- cent av produktens totala klimatpåverkan, såvida det inte handlar om en plastflaska som innehåller vanligt vatten. 12EU-kommissionens meddelande, En europeisk strategi för plast i en cirkulär ekonomi, KOM(2018) 28 slutlig. /application/files/9715/7129/9584/FINAL_web_version_Plastics_the_ facts2019_14102019.pdf, och European Bioplastics, . 14Rundabordssamtal med för Hållbar Utveckling , . 15Utredningen om hållbara plastmaterial (2018), Det går om vi vill – Förslag till en hållbar plastanvändning (SOU 2018:84), s. 60. 16Håll Rent, . universitet visar att förpackningens utformning spelar stor roll för matsvinnet. Portionsförpackat är bättre för klimatet, även om mer för- packningsmaterial används. Det viktiga är i stället att förpackningarna designas för att kunna återvinnas i högre grad.18 Enligt Svensk Plaståtervinning sätts plastförpackningar på den svenska marknaden.19 Detta avser dock förpackningar som rapporterats som satta på marknaden. Den fak- tiska mängden plastförpackningar som sätts på marknaden är sanno- likt större. Detta beror på att det finns ett stort antal så kallade fri- åkare som sätter förpackningar på marknaden utan att själva ta pro- ducentansvar och att många plastförpackningar som används vid distansförsäljning inte rapporteras som satta på marknaden. Svenska MiljöEmissionsData ()20 har i sin plastkartläggning uppskat- tat mängden plastförpackningar som sätts på marknaden till . Utöver detta sätts pantflaskor i plast på marknaden.21 Material Economics22 uppger att endast av plastens ursprungliga värde på bevaras efter slut- användning. Detta beror främst på att majoriteten av plasten går till energiåtervinning och att den plast som materialåtervinns är av lägre kvalitet än nyproducerad plast. Av det som faktiskt blir till ny plast bevaras endast drygt hälften av värdet, eftersom kvaliteten försäm- ras. De nästan plast som förbränns hade ett ur- 18Williams et al. (2020), Avoiding food becoming waste in households – The role of packaging in consumers’ practices across different food categories. Journal of cleaner production. 19Svensk Plaståtervinning, . 20SMED är samarbete mellan IVL, SCB, SLU och . Samarbetet inleddes med syftet att långsiktigt samla och utveckla den svenska kompetensen inom emissionsstatistik kopplat till åtgärdsarbete inom olika områden, bl.a. utifrån behov av expertstöd för internationella rapportering avseende utsläpp till luft och vatten, avfall samt farliga ämnen. Målsättningen med SMED-samarbetet är främst att utveckla och driva nationella emissionsdatabaser, och att tillhandahålla olika tjänster relaterade till dessa för nationella, regionala och lokala myndigheter, , näringsliv m.fl. Mer informa- tion finns på . 21SMED (2019), Kartläggning av plastflöden i – Råvara, produkter, avfall och nedskräp- ning. Rapport nr 1, 2019. 22Material Economics (2018), Ett värdebeständigt svenskt materialsystem – En rapport om materialanvändning ur ett värdeperspektiv. sprungligt värde på nästan , men genererar ett energivärde på endast . Nyproducerad plast uppskattas ha ett värde på cirka 17–per kg men värdet kan variera kraftigt mellan olika plasttyper och kan i vissa fall uppgå till per kg. Efter slutanvändning har rena plastfraktioner ett värde på 2–per kg, och blandade eller färgade fraktioner har ett värde på per kg, men den plast som inte kan återvinnas saknar värde eller bär rent av en kostnad för att hanteras.23 Plast har effekter för miljön såväl vid tillverkningen som vid använd- ningen av produkterna och deras senare bortskaffande. Fossila råvaror, framför allt olja och gas, används till tillverkning av fossilbaserad plast. Till sådan plasttillverkning används av den globala oljeanvändningen, varav motsva- rar själva råvaran och resterande del motsvarar den energi som tillverk- ningen av plasten kräver. I använder plastindustrin 4–6 pro- cent av den totala olje- och gasanvändningen. Om användningen av plast fortsätter att öka i nuvarande takt bedöms plast- industrin komma att stå för av den totala oljeanvändningen i världen. Oljeutvinning påverkar miljön genom bland annat mark- användning, användning av stora mängder sötvatten samt risk för oljeutsläpp till miljön med åtföljande skador på växt- och djurlivet. Även vid bearbetningen av plastråvaran till färdig produkt krävs energi. Miljöpåverkan från energianvändningen beror på hur elen eller vär- men som används har producerats och vilka råvaror som har använts för energiproduktionen. Utöver energianvändning kan tillverkningen även resultera i utsläpp till luft och vatten samt avfall som kräver be- handling och som i sin tur kan påverka miljön negativt. Den globala plasttillverkningen uppskattades 2012 motsvara utsläpp om 400 mil- joner ton växthusgaser eller cirka en procent av de totala växthusgas- utsläppen i världen.24 I Plastic 2019 görs en uppskattning om att plasttillverkningen kan komma att generera upp till 24Utredningen om hållbara plastmaterial (2018), Det går om vi vill – Förslag till en hållbar plastanvändning (SOU 2018:84), s. 59 f. koldioxidutsläpp , vilket motsvarar 10–av jordens kvarvarande koldioxidbudget.25 I genererade industrin (totalt) 17 386 500 koldioxidekvivalenter26 . Utsläppen var unge- fär desamma , då industrin (totalt) genererade 17 202 500 kol- dioxidekvivalenter. Hur de färdiga plastprodukterna sedan påverkar miljön beror på hur produkterna används och användarens beteendemönster. Ett fel- aktigt bortskaffande kan leda till nedskräpning som i sin tur påverkar miljön negativt.