sou · H8B361 · 2020-11-05 00:00:00 — Sådana tillgångar som lever upp till kraven för förmånlig behandling enligt artikel 129.1 i tillsynsförord- ningen är utan vidare tillåtna tillgångar enligt artikel 6.1 a i direktivet (angående vilka slags tillgångar som är föremål för sådan behandling, se avsnitt 7.3.2). I övrigt får medlemsstaterna tillåta tillgångar som ger rätt till betalning, under förutsättning att de lever upp till vissa krav vad avser dels rätten till betalning, dels den säkerhet som ska säkerställa rätten till betalning (artikel 6.1 b, 6.2 och 6.3). Tillgångar i form av lån till eller lån som är garanterade av offent- liga företag får ingå som tillgångar i säkerhetsmassan under vissa särskilda förutsättningar (artikel 6.1 c och 6.4). Derivatkontrakt i säkerhetsmassan (artikel 11) Enligt direktivet får derivatkontrakt ingå i säkerhetsmassan om de •endast är avsedda för risksäkring (hedging), •är tillräckligt dokumenterade och separerade i enlighet med artikel 12, och •inte avslutas på grund av att emittentinstitutet blir insolvent eller försätts i resolution. Det nya – en översikt Medlemsstaterna ska fastställa kriterier för godkännande av motparter i derivatkontrakt och regler om hur derivatkontrakten ska dokumen- teras. Ytterligare regler av betydelse för derivatkontrakt finns i tillsyns- förordningen, vad gäller vilka motparter som emittentinstituten får ha och begränsningar av exponeringar. Separering av tillgångarna i säkerhetsmassan (artikel 12) Som en förutsättning för tillämpningen av reglerna om dual recourse och konkursskydd enligt ovan ska tillgångarna i säkerhetsmassan vara identifierbara, hållas samman och vara rättsligt åtskilda från emittent- institutets övriga tillgångar och skulder (artikel 12). Separeringen kan dock göras på så sätt att tillgångarna finns kvar på institutets balans- räkning. Kravet på separering avser att tillgångarna ska vara skyddade från varje anspråk från tredjeman och att de inte ska ingå i emittent- institutets konkursbo förrän obligationsinnehavarnas prioriterade fordran har tillgodosetts. Även de säkerheter som har mottagits för positioner i derivatkontrakt omfattas av kravet på separering. Säkerheterna för de krediter som ingår i säkerhetsmassan (artikel 6.5 och 6.6) Medlemsstaterna ska fastställa regler avseende metoden och för- farandet för värderingen av fysiska säkerheter som säkrar till- gångarna i säkerhetsmassan. Dessa regler ska bland annat innehålla krav på en oberoende värderingsman och på att värderingen av säkerheten motsvarar eller understiger säkerhetens marknadsvärde när den säkrade tillgången inkluderas i säkerhetsmassan (artikel 6.5). I direktivet uppställs även krav på att emittentinstituten ska ha rutiner för att övervaka att de fysiska säkerheter som säkrar till- gångarna i säkerhetsmassan omfattas av en lämplig skadeförsäkring (artikel 6.6). Det nya – en översikt Geografisk avgränsning (artikel 7) Medlemsstaterna får tillåta att de säkerheter som är knutna till till- gångarna är belägna utanför Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES-området), under förutsättning att emittentinstitutet säkerställer att dessa lever upp till kraven i artikel 6, och att säker- hetsnivån i övrigt är likvärdig med den som gäller för säkerheter lokaliserade inom EU (artikel 7). Säkerhetsmassans sammansättning (artikel 10) Enligt direktivet får säkerhetsmassan bestå av s.k. primärtillgångar, respektive sekundärtillgångar. Med primärtillgångar avses enligt direktivet sådana tillgångar i säkerhetsmassan som kan sägas vara dominerande och avgör säkerhetsmassans typ (artikel 3.12). Med sekundärtillgångar avses tillgångar som bidrar till säkerhetsmassans värde, utan att vara primärtillgångar (artikel 3.13). Direktivet innehåller därtill en allmänt hållen regel om att med- lemsstaterna ska fastställa regler om säkerhetsmassans sammansätt- ning (artikel 10). I de fall medlemsstaterna tillåter primärtillgångar i säkerhetsmassan som har olika egenskaper vad gäller strukturella egenskaper, löptid eller riskprofil, ska reglerna om säkerhetsmassans sammansättning innehålla villkor för hur en sådan blandning ska få ske. Uppdelningen i primär- respektive sekundärtillgångar har dock ingen större betydelse för tillämpningen av övriga regler i direktivet. 4.3.4Tillgångar från andra än emittentinstitutet (artiklarna 8 och 9) Direktivet möjliggör för medlemsstaterna att införa bestämmelser om utgivning av säkerställda obligationer för vilka säkerhetsmassan består av säkerställda obligationer utgivna av ett annat institut i samma koncern (artikel 8). De säkerställda obligationer som ges ut med säkerställda obligationer i säkerhetsmassan kallas ”externt ut- givna”, medan de som ges ut för att bli tillgångar i de externt utgivna obligationernas säkerhetsmassa kallas ”internt utgivna”. I syfte att underlätta för mindre kreditinstitut att gå samman och finansiera sig genom utgivning av säkerställda obligationer ska med- Det nya – en översikt lemsstaterna också möjliggöra att tillgångar (krediter) som härrör från ett kreditinstitut ska kunna köpas av ett annat kreditinstitut, och användas av köparen som tillgångar i säkerhetsmassan för köparens utgivna säkerställda obligationer (artikel 9). 4.3.5Matchningskrav (artikel 15) Krav på matchning mellan tillgångar och skulder Enligt direktivet krävs att det aggregerade kapitalbeloppet av alla till- gångarna i säkerhetsmassan är minst lika stort som det aggregerade kapitalbeloppet av utestående säkerställda obligationer (principen om nominell täckning, se artikel 15). Det ska således som minst finnas en matchning mellan dessa båda värden. De betalningsförplik- telser som ska täckas är kapital- och räntefordringar, betalningsför- pliktelser kopplade till derivatkontrakt i säkerhetsmassan och för- väntade administrativa kostnader för förvaltning och avveckling. De sistnämnda kostnaderna får beräknas som en klumpsumma. Utred- ningen använder i det följande uttrycket matchning i stället för ut- trycket täckning, som förekommer i direktivet. Följande tillgångar bidrar enligt direktivet till kravet på matchning: •Likvida tillgångar som innehas i den säkerställda obligationens likviditetsbuffert i enlighet med artikel 16. •Betalningsfordringar kopplade till derivatkontrakt som innehas i enlighet med artikel 11. Värdering av derivatkontrakt och beräkning av ränteflöden Vad gäller värderingen av derivatkontrakt gäller endast en allmän regel om att medlemsstaterna ska fastställa regler för beräkningen av detta värde. Även för beräkningen av ränteflöden kopplade till säkerhets- massan respektive till obligationerna gäller en allmän regel om att medlemsstaterna ska fastställa regler för denna beräkning, vilka ska Det nya – en översikt återspegla sunda försiktighetsprinciper i enlighet med tillämpliga redovisningsstandarder. Medlemsstaterna ska säkerställa att beräkningen av värdet av till- gångarna i säkerhetsmassan respektive de förpliktelser som är hän- förliga till säkerställda obligationer görs enligt samma metod. Med- lemsstaterna får dock tillåta skilda beräkningsmetoder under förut- sättning att detta inte leder till en högre beräknad matchningsnivå än om samma metod för beräkning av både tillgångarna och förplik- telserna används. 4.3.6En särskild likviditetsbuffert (artikel 16) I direktivet uppställs ett krav på att det vid varje given tidpunkt ska finnas en likviditetsbuffert i säkerhetsmassan. Likviditetsbufferten ska således utgöra en del av säkerhetsmassan. Den ska täcka det maximala ackumulerade nettolikviditetsutflödet . Tillgångarna i likviditetsbufferten bidrar till att upp- fylla kravet på matchning enligt artikel 15. Likviditetsbufferten får bestå av •Tillgångar på nivå 1, 2A och 2B enligt kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 om komplettering av Europaparlamen- tets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 när det gäller likvidi- tetstäckningskravet för kreditinstitut (likviditetstäckningsförord- ningen). •Kortsiktiga exponeringar mot kreditinstitut (som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1 eller 2 enligt artikel 129 i tillsynsförord- ningen) eller kortfristiga insättningar i kreditinstitut som uppfyller kraven för kreditkvalitetssteg 1, 2 eller 3 i samma förordning. Medlemsstaterna får besluta att begränsa de typer av likvida till- gångar som får användas enligt ovan. Medlemsstaterna får tillåta att kraven på likviditetsbuffert inte tillämpas när det gäller överlappande likviditetskrav enligt andra EU-rättsakter. Detta innebär att kravet på likviditets- Det nya – en översikt buffert för en säkerställd obligation inte behöver tillämpas för de 30dagar under vilka det finns en överlappning med kravet på likvidi- tetstäckningskvot enligt tillsynsförordningen och likviditetstäck- ningsförordningen. Denna möjlighet kan användas av medlems- staterna fram till den dag då likviditetstäckningsförordningen har ändrats på så sätt att överlappningen inte längre innebär krav på två parallella likviditetsbuffertar avseende samma framtida utflöden. För en säkerställd obligation som ges ut med en förlängningsbar löptidsstruktur (se nedan om artikel 17), medger EU-direktivet att beräkningen av likviditetsbufferten kan baseras på den säkerställda obligationens ”slutliga förfallodag”, dvs. den förfallodag som ska gälla efter att löptiden har förlängts. 4.3.7Villkor för förlängningsbara löptidsstrukturer (artikel 17) Medlemsstaterna får tillåta utgivning av säkerställda obligationer med möjlighet till löptidsförlängning (artikel 17). Detta benämns i direktivet förlängningsbara löptidsstrukturer. Förlängning får ske till följd av objektiva utlösande faktorer som anges i nationell rätt och som specificeras i villkoren, och inte efter emittentinstitutets egen bedömning. Därutöver krävs att ytterligare krav är uppfyllda. 4.3.8Information till investerarna (artikel 14) Informationskrav gällande säkerställda obligationer, som funnits endast i tillsynsförordningen, finns numera i artikel 14 i direktivet. Emittentinstituten ska minst en gång i kvartalet tillhandahålla infor- mation till investerarna. Informationen ska avse åtminstone de för- hållanden som anges i direktivet. 4.3.9Övervakare av säkerhetsmassan (artikel 13) Medlemsstaterna får kräva att emittentinstitutet utser en s.k. över- vakare av säkerhetsmassan (eng. cover pool monitor) – med uppgiften att fortlöpande övervaka säkerhetsmassan med avseende på de krav Det nya – en översikt som anges i artiklarna 6–12 och 14–17 (se artikel 13). Det ska i sådant fall finnas regler om: •Tillsättande och entledigande av övervakaren. •Innehållet i övervakarens uppdrag, även vid resolution och insolvens. •Skyldighet att rapportera till tillsynsmyndigheten. •Övervakarens rätt till information för att kunna fullgöra sina åtaganden. Övervakaren ska som huvudregel vara oberoende i förhållande till det utgivande institutet, men kan under vissa förutsättningar vara intern. 4.3.10Tillsyn (artiklarna 18–26) Direktivet innehåller även bestämmelser om tillsyn. Tillsyn över säkerställda obligationer utgör ett slags produkttillsyn (en särskild tillsyn), som skiljer sig mot den allmänna tillsynen avseende att kreditinstituten uppfyller de krav som ställs på verksamheten i fråga om t.ex. kapitalkrav eller enligt bestämmelserna i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Mot den bakgrunden ger direk- tivet utrymme för att medlemsstaterna fördelar tillsynsansvaret över säkerställda obligationer på en eller flera nationella tillsynsmyndig- heter (s.k. behöriga myndigheter, se artikel 18.2). I direktivet finns också vissa grundläggande krav avseende sanktioner och andra administrativa åtgärder som aktualiseras inom ramen för tillsynen. ska ansvara för att utfärda tillstånd för att driva verksamhet med säkerställda obligationer (artikel 19). ska löpande utöva tillsyn över emittent- institutens verksamhet med säkerställda obligationer (artikel 18). Det nya – en översikt Den ska ha den kompetens, de resurser, den operativa kapacitet, de befogenheter, det oberoende samt de tillsyns-, utrednings- och sanktionsbefogenheter som är nödvändiga för att utöva tillsynen (artiklarna 18.6 och 22, se även artikel 23). Vidare ska tillsynsmyndigheten offentliggöra viss information om emittentinstitut och säkerställda obligationer (artikel 26), beslut om ingripanden (artikel 24), relevanta nationella bestämmelser, en förteckning över de emittentinstitut som har tillstånd att ge ut säkerställda obligationer samt en förteckning över de säkerställda obligationer för vilka vissa beteckningar får användas. Direktivet innehåller också regler om samarbete mellan myndig- heter (artikel 20 och 25). Rapportering till tillsynsmyndigheten (artikel 21) Enligt artikel 21 i direktivet ska emittentinstituten löpande och på begäran rapportera till tillsynsmyndigheten om en rad olika för- hållanden, bland annat vad gäller tillgångarna i säkerhetsmassan och matchningskraven. Administrativa sanktioner och andra åtgärder (artiklarna 23 och 24) I direktivet anges ett antal fall av regelöverträdelser för vilka medlems- staterna måste föreskriva lämpliga administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder, såvida inte straffrättsliga påföljder är aktuella. Dessa avser bland annat fall då ett emittentinstitut överträder natio- nella bestämmelser som genomför kraven i artiklarna 4–12, 14, 16, 17 och 21.2 i direktivet. Reglerna om sanktioner i direktivet går i linje med övrig unionsrättslig lagstiftning på finansmarknadens område. 4.3.11Beteckningar (artikel 27) I syfte att förenkla för investerare att bedöma kvaliteten på säker- ställda obligationer, tillåter direktivet att beteckningen europeisk säkerställd obligation används för säkerställda obligationer som lever upp till kraven i direktivet. Sådana säkerställda obligationer som dess- Det nya – en översikt utom kvalificerar sig för förmånlig behandling enligt tillsynsförord- ningen får betecknas europeisk säkerställd obligation (premium). Det står medlemsstaterna fritt att även använda egna nationella beteck- ningar. 4.3.12Övergångsregler (artikel 30) Direktivet innehåller övergångsregler som innebär att säkerställda obligationer som har getts ut innan det nya regelverket ska börja tillämpas undantas från de flesta av reglerna i direktivet. Det finns särskilda övergångsregler för säkerställda obligationer som är ut- givna på ett sådant sätt att den utestående volymen hos obligationen byggs upp successivt (s.k. on tap-emissioner) och att obligationens volym fortsätter att byggas upp efter ikraft- trädandet av direktivet. Dessa regler medger att en säkerställd obligation som har getts ut innan det nya ska börja tillämpas, dvs. före , får benämnas säkerställd obliga- tion trots att de nya kraven inte är uppfyllda. Övergångsreglerna bör ses i ljuset av den principiella utgångspunk- ten att direktivet inte ska störa befintliga välfungerande marknader. I direktivet uppställs även ett krav på att kommissionen senast efter datumet för genomförandet, , ska rapportera till och rådet om genomförandet av direktivet vad beträffar nivån på investerarskyddet och utvecklingen avseende utgivning av säkerställda obligationer i EU. Senast två efter datumet för genomförande, , ska kommissionen rapportera till och rådet angående om, och i så fall hur, en reglering motsvarande den som finns i direk- tivet skulle kunna införas i fråga om kreditinstitut i tredjeland som ger ut säkerställda obligationer och investerare i sådana. Medlemsstaterna ska ha genomfört EU- direktivet i nationell rätt (artikel 32). De ska tillämpa dessa natio- nella bestämmelser senast . Det nya – en översikt 4.4Ändringarna i tillsynsförordningen till följd av ändringsförordningen Till följd av ändringsförordningen ändras tillsynsförordningen. Dessa ändringar är en del av för säkerställda obliga- tioner. Ändringarna innebär framför allt tillägg till reglerna om vilka tillgångar som får ingå i säkerhetsmassan för en säkerställd obliga- tion för att investerare i dessa ska kunna åtnjuta lättnader i kapital- täckningskraven (artikel 129). Reglerna i tillsynsförordningen är direkt tillämpliga vad gäller bland annat riskvikter och kapitalkrav men inte i fråga om utgivning av säkerställda obligationer. I det senare avseendet har dock reglerna i förordningen indirekt betydelse på så sätt att direktivet i vissa fall innehåller hänvisningar till dem. I artikel 129.1 i tillsynsförordningen finns en förteckning över de krediter och andra exponeringar som får ingå i säkerhetsmassan med stöd av artikel 6.1 a i direktivet (se vidare avsnitt 7.3.2). Av artikel 129.1 i tillsynsförordningen framgår också vissa krav i fråga om vilken andel av en viss kredit som får ingå i säkerhetsmassan. I tillsynsförordningen finns även begränsningar ifråga om vilka motparter som emittent- instituten får ha och begränsningar i fråga om kvantitet respektive s.k. kreditkvalitet vad gäller exponeringar mot kreditinstitut. Ett nytt krav införs i artikel 129 i tillsynsförordningen vad gäller till vilken grad säkerhetsmassans värde ska överstiga det nominella värdet på de utestående säkerställda obligationerna. Detta kallas ett krav på övervärde (eng. overcollateralisation). Minimikravet på över- värde är enligt huvudregeln. Under vissa förhållanden får dock medlemsstaterna tillämpa ett krav på minsta övervärde om . Vissa regler i artikel 129 i tillsynsförordningen, som har möjliggjort att i säkerhetsmassan inkludera värdepapperiserade bolån och kommersiella fastighetslån motsvarande av säkerhetsmassan, upphävs. Detsamma gäller artikel 496 i förordningen. 5.1En ny lag om utgivning av säkerställda obligationer? Utredningens förslag och bedömning: De lagändringar som krävs för att genomföra direktivet ska i huvudsak tas in i LUSO. Direktivet innebär att relativt många av bestämmelserna i behöver ändras och att en rad nya bestämmelser behöver tas in i lagen (se kapitel 6–14). Vidare innebär direktivet vissa förändringar avseende terminologi, t.ex. vad gäller vilka tillgångar som får före- komma i säkerhetsmassan. Detta skulle kunna tala för att utred- ningen bör ta fram ett förslag till en ny lag som ska ersätta LUSO. Åandra sidan gör utredningen bedömningen att den över- gripande strukturen i LUSO, vad gäller t.ex. kapitelindelning och ordningsföljden av bestämmelserna, i huvudsak kan behållas. Dess- utom är det, som berörs i avsnitt 5.2, en utgångspunkt för utred- ningen att så långt som möjligt värna en välfungerande svensk mark- nad för säkerställda obligationer. Detta talar för att inte göra större förändringar än nödvändigt. Med en ny lag skulle även bestämmelser som inte direkt berörs av reglerna i direktivet behöva ses över, vilket ivissa fall kan medföra en osäkerhet i fråga om någon ändring i sak är avsedd eller inte. Även ur det perspektivet kan det vara en fördel att göra ändringar i LUSO, snarare än att ta fram ett förslag till en ny lag som ska ersätta LUSO. Sammantaget anser utredningen att det inte finns tillräckliga skäl för att ersätta LUSO med en ny lag. De lagändringar som krävs för att genomföra direktivet ska således i huvudsak tas in i LUSO. Därutöver aktualiseras mindre ändringar i förmånsrättslagen (1970:979) (se avsnitt 7.4.6) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (se avsnitt 13.4.6). I vissa avseenden krävs det dock föreskrifter som meddelas med stöd av LUSO för att genomföra reglerna i direktivet (se bland annat avsnitten 13.4.1 och 13.4.5). 5.2Förhållandet mellan direktivet och svensk rätt Utredningens bedömning: Utredningens förslag bör utformas med utgångspunkten att så långt som möjligt värna dels en välfungerande svensk marknad för säkerställda obligationer, dels förtroendet för svenska säkerställda obligationer. Detta gäller även om en konsekvens blir att det i vissa avseenden ställs högre krav på emittentinstitut enligt svensk rätt jämfört med vad som gäller för kreditinstitut enligt motsvarande lagstiftning i andra länder inom EES. Som berörs i avsnitt 4.3.1 har direktivet i huvudsak utformats som ett minimiharmoniseringsdirektiv. En utgångspunkt för det nya EU- regelverket är att det ska utgöra en principbaserad reglering, som har utformats med beaktande av väletablerade och välfungerande nationella marknader. har därför baserats på bästa praxis i vissa medlemsstater (eng. best practice). Av en rapport från Europeiska bankmyndigheten () framgår att det svenska regelverket i huvudsak överensstämmer med vad anser är bästa praxis.1 Enligt kommittédirektiven ska funktionssättet hos den svenska marknaden för säkerställda obligationer och den nuvarande svenska regleringen i LUSO värnas. Vidare ska utredningen beakta möjlig- heten att genom ny reglering få de nya kraven att så långt möjligt passa nuvarande god svensk marknadspraxis. Detta gäller i den ut- sträckning direktivet ger medlemsstaterna valmöjligheter eller utrymme för att i nationell rätt ställa upp mer långtgående krav eller anpassa bestämmelserna till nationella förhållanden. har en stor, likvid och standardiserad marknad för utgivning av säkerställda obligationer. Den svenska marknaden för säkerställda obligationer var 2019 den femte största i världen sett till utestående belopp (se vidare avsnitt 3.2). Det fanns elva som tillsammans hade utestående cirka 1EBA Report on Covered Bonds, Recommendations on Harmonisation of Covered in the EU, EBA-Op-2016-23, . i säkerställda obligationer. Dessa obligationer utgör således en viktig finansieringskälla för kreditinstitut i och därmed för deras utlåning med bland annat bostäder som säker- het. Säkerställda obligationer fyller även en funktion som placerings- alternativ för investerare (se vidare avsnitt 3.2.2). Därför är det av största vikt att inte i onödan störa funktionssättet hos den svenska marknaden för säkerställda obligationer. I direktivet finns regler som innebär uttryckliga valmöjligheter för medlemsstaterna. De återfinns bland annat i artiklarna 7, 8, 13, 17, 20.2 och 23.1 andra stycket. I dessa artiklar anges att medlems- staterna får fastställa vissa regler, får tillåta vissa tillvägagångssätt, får kräva något eller liknande formuleringar. Sådana regler brukar benämnas medlemsstatsoptioner. I andra artiklar i direktivet anges att medlemsstaterna ska fast- ställa vissa regler, ska säkerställa vissa förhållanden eller liknande for- muleringar. Även i dessa fall finns det dock vissa valmöjligheter för medlemsstaterna, inte minst vad gäller den närmare innebörden av de bestämmelser som ska tas in i nationell rätt. Det gäller särskilt sådana artiklar som innebär att medlemsstaterna ska fastställa regler som är lämpliga i vissa avseenden (se t.ex. artikel 23.1 första stycket). Mot ovanstående bakgrund bör utredningens förslag utformas med utgångspunkten att så långt som möjligt värna dels en väl- fungerande svensk marknad för säkerställda obligationer, dels för- troendet för svenska säkerställda obligationer. Med svenska säker- ställda obligationer avses här sådana obligationer som har getts ut av enligt LUSO. Denna utgångspunkt bör gälla även om en konsekvens blir att det i vissa avseenden ställs högre krav på emittentinstitut enligt svensk rätt jämfört med vad som gäller för kreditinstitut enligt motsvarande lagstiftning i andra länder inom EES. Den svenska marknadens funktionssätt och förtroendet för svenska säkerställda obligationer, som även påverkar den finansiella stabiliteten, bör således ses som överordnade intresset av harmonisering inom EU. Detta innebär också att utredningen ser den svenska marknadens funktionssätt och förtroendet för svenska säkerställda obligationer som överordnat intresset av att utforma likvärdiga regler inom de olika medlems- staterna inom EU och de övriga länderna inom EES (eng. level playing field). I den utsträckning det går att tillämpa likvärdiga regler i dessa länder utan någon negativ påverkan på den svenska marknadens funktionssätt eller förtroendet för svenska säkerställda obligationer, bör dock detta intresse beaktas. 5.3Förhållandet mellan tillsynsförordningen och svensk rätt