sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — En kostnadsjämförelse av 20178 noterar att totalkostnaden per elev omräknad till heltidsstuderande för ett antal kommuner i framför allt Stockholmsomårdet varierade . med ett genomsnitt på . Även om det säkert finns stora skillnader i vad kommuner lägger på SFI‐utbildning torde det vara mycket osannolikt att det kan vara tillförlitliga och jämförbara siffror. När en nyanländ får uppehållstillstånd gör Arbetsförmedlingen ett etableringsprogram med bedömning om möjlighet till etablering . Bedömningen görs utifrån: 7Schablonersättning för flyktingmottagande – fördelning inom kommunen, SKL 2017. 8Refererad i Översyn av ersättningsmodellen svenska för invandrare, kommun 2019. ∙Individens förutsättningar (alla som har icke‐gymnasieutbildning bedöms oftast att de inte klarar etablering , vissa saknar helt formell utbildning). ∙Arbetsförmedlingens möjligheter till utbildningsinsatser. Arbetsförmedlingen har etableringsuppdraget. Utbildningen kan ske i olika former: ∙Klassrumsundervisning, där lokalkostnader i storstädernas centrala lägen kan driva upp kostnader. ∙Flexibla lösningar med viss schemaläggning och distansundervisning. Dock menar flera av de som har intervjuats att det finns en större risk att eleverna inte klarar målen med detta upplägg. Många av de som har intervjuats menar att det optimala upplägget till stor del beror på målgrupp, vissa grupper klarar olika modeller olika bra. Det beror på bakgrund, språk, livssituation m.m. som berörs närmare på sidorna 7–8. Det effektivaste är att sätta rätt person i rätt utbildningsform. Kostnaden, men också effekten, kan bero på om och i så fall i vilken omfattning en kommun sätter gränser för hur en SFI‐utbildning får ta. (2017) lutade sig t.ex. kommun mot ett gammalt, numera borttaget, riktvärde från där skulle räcka för en SFI‐utbildning. I många andra kommuner finns ingen sådan övre gräns. Nationellt centrum för svenska som andraspråk gjorde 2019 en undersökning9 (svar från 79 kommuner) om det finns en förutbestämd tidsbegränsning angående timmar för SFI‐elever. I ungefär en tredjedel av svaren fanns en sådan uttalad tidsbegränsning, i två tredjedelar inte. Exempel på sådan tidsbegränsning var (studieväg 3) för studieväg 1 och 2. En representant för en annan kommun menade att ”vi skriver ut alla elever efter 1000 – även om det inte finns något uttalat timantal som gräns”. Det varierar alltså väldigt mycket mellan olika kommuner. Lite förenklat kan kommuner organisera sin vuxenutbildning, och SFI, på fyra olika sätt: ∙Extern entreprenad enligt . ∙En kombination av ovan. 9Tidsbegränsning på SFI – kan timmarna ta slut? Vi kan konstatera att det åtminstone tidigare till stora delar har varit och fortfarande till viss del är en politisk fråga huruvida en kommun genomför SFI‐utbildningar i egen regi eller genom externa entreprenörer. Det kanske tydligaste exemplet är kommun som , utifrån en politisk agenda, varit tydliga med att SFI‐utbildningar enbart ska genomföras i extern regi, genom auktorisation via externa leverantörer, medan andra kommuner åtminstone delvis utifrån en politisk agenda, har genomfört SFI‐utbildning i egen regi. T.ex. har ett tydligt politiskt mål att ska genomföras i egen regi. Det betyder att vissa kommuner, till mer eller mindre grad, har haft en politisk agenda som underlag för hur de har organiserat sin vuxenutbildning, inklusive SFI. I detta avsnitt ska kostnaderna för olika sätt att organisera SFI‐utbildning granskas. I den granskningen har vi försökt att lägga alla eventuella politiska värderingar åt sidan. Men det kanske är lättare sagt än gjort. Flera personer10 som företräder verksamheter som bygger på externa SFI‐utförare, som externa leverantörer själva och vissa kommunföreträdare i kommuner som till stora delar köper in externa leverantörer, ser nästan bara fördelar med att ha (all, eller det mesta av) SFI‐utbildning i extern regi medan andra, framför allt vissa kommunföreträdare som har det mesta i egen regi, nästan bara ser fördelar med SFI‐ utbildning i egen regi. Detta trots uppmaningar till samtliga intervjuade att lägga alla eventuella politiska agendor åt sidan. Att det ändå blir så pass olika svar tolkar vi utifrån en eller flera av följande orsaker: ∙Det är väldigt olika förutsättningar i olika kommuner som gör att i vissa kommuner finns det mest fördelar med egen regi medan det i andra kommuner finns mest fördelar med extern regi. I vissa mindre kommuner finns inga externa leverantörer över huvud taget, kanske för att det är för små volymer för att kunna driva en affärsmässig verksamhet. Därmed finns heller inga förutsättningar för något annat än intern regi. ∙Det blir ofta en förstärkning av positiva effekter av det ”egna sättet att arbeta” vilket kan göra att det ”egna sättet” övervärderas och ”det andra sättet” undervärderas. ∙Det finns, trots uppmaningar att inte ha, ändå med en politisk agenda i intervjupersonernas svar.11 Det kan mycket väl vara en kombination av dessa och även andra orsaker som inte har identifierats. Det finns dock några för‐ och nackdelar med extern respektive intern regi som majoriteten av de vi har intervjuat är överens om. Därmed skulle vi kunna dra slutsatsen att det kan vara generella för‐ och nackdelar. 10Av de som har intervjuats för denna rapport. 11Författaren själv har i just denna fråga ingen tydlig politisk uppfattning. Däremot blir han tveksam och t.o.m. misstänksam när en intervjuperson enbart ser fördelar och inga nackdelar med ”det aktuella sättet” att organisera SFI‐utbildningar. Det har han mött både hos personer som förordar ”egen regi” och personer som förordar ”extern regi”. Generella fördelar med externa leverantörer skulle i så fall vara: ∙Det blir ofta en större flexibilitet med externa leverantörer, speciellt om volymerna på nyanlända som behöver utbildning varierar . Ofta går det då att ordna plats åt alla och kötiderna blir korta om ens några alls. Enligt flera av de som intervjuats kan det bero på att kommuner har längre anställningar med omplaceringsskyldighet vid volymnedgångar, externa leverantörer kan ha lättare att anpassa sin kapacitet till variationer i volymer. ∙Det är ofta kortare och snabbare beslutsvägar hos en extern leverantör, det går snabbare att få igenom förändringar. Eller som en intervjuperson sade: ”I kommunen gäller budgeten”, med antydandet att en extern leverantör kan vara mer flexibel och kostnadseffektiv än en kommun. ∙De totala fasta kostnaderna kan bli lägre när externa leverantörer anlitas, även om kommunen, trots extern regi, måste ha intern personal som arbetar med administration, uppföljning, statistik m.m. ∙Stora externa leverantörer finns ofta i hela landet och kan framför allt när det gäller distans‐ och flexutbildningar (kombinerat klassrums‐ och distansutbildning) göra bättre individuella upplägg än vad en ensam kommun kan. ∙Det finns flera exempel på att externa anordnare har bättre branschkontakter och på så sätt lättare kan förmedla kontakter för att få jobb, främst via jobbspår och praktikplatser. ∙Flera representanter för externa leverantörer menar att externa leverantörer har starkare incitament att lyckas eftersom det är hårdare konkurrens. Även en verksamhet som drivs i kommunens egen regi kan, om den är konkurrensutsatt från externa leverantörer, få motsvarande incitament. Samma representanter menar, med lite olika ord, att ”externa anordnare är bättre på att belöna en stark resultatkultur och ta bort onödiga kostnader”. ∙Merparten av intervjupersonerna har lyft att det finns tydliga indikationer på att SFI i intern regi ofta är dyrare än SFI i extern regi. Det gäller speciellt i storstäder där det kan finnas ett stort utbud av externa leverantörer som ofta har mindre overhead, större flexibilitet och är bättre och billigare på distansundervisning. Hos externa leverantörer kan lärare flytta mellan olika närliggande orter på ett sätt som inte är vanligt hos kommuner som anordnar verksamhet i intern regi. Vad gäller bedömningen av den sista punkten, där en stor majoritet av de vi intervjuat menar att det ofta är billigare att anordna SFI i extern regi, bör hänsyn tas till att även om det är externa leverantörer som anlitas för att genomföra den faktiska utbildningen så har kommunen ändå vissa övergripande kostnader för upphandling, kvalitetsuppföljning, administration, kanske arbetsledning med mera. Dessa kostnader, liksom de mesta som vi berör i denna rapport, varierar och ingen av de kommuner vi har talat med har full kontroll eller en tydlig uppföljning av dessa overheadkostnader som finns oavsett om en verksamhet drivs i intern eller extern regi. I en kommun blev bedömningen, med omräkning av kostnaderna för de aktuella befattningarna, per elev och SFI‐år. I en annan kommun blev det hälften så mycket. Även inom respektive kommun kunde olika personer ha helt olika uppfattning om hur många heltidstjänster som egentligen kunde hänföras till språkutveckling av nyanlända. Generella nackdelar med att driva verksamhet i extern regi: ∙Det kan vara svårare att göra kvalitetsuppföljningar, även om alla som intervjuats inte är överens om detta, speciellt om det finns många olika externa leverantörer. Om så är fallet kan det ta att upptäcka mindre goda externa leverantörer. Just detta tar flera kommunrepresentanter, både de som till stor del arbetar med extern regi och de som arbetar med intern regi, upp som den största utmaningen med extern regi: att säkerställa likvärdiga utbildningar så att det inte spelar någon roll vilken skola den nyanlände hamnar på. Det kräver bra uppföljning och bra kvalitetssäkring. Framför allt har flera representanter för mindre kommuner erfarenheter av att externa leverantörer inte har levt upp till ställda kvalitetskrav som efterfrågats och i de fallen har också samarbeten avslutats . Det har då bland annat handlat om icke behöriga lärare, stora klasser och många utbildningstimmar per lärare. ∙Externa leverantörer anlitas ofta på tre‐ eller fyraårskontrakt, då blir det också tre‐ eller fyraårsperspektiv i de flesta beslut som tas. En verksamhet i intern regi kan ibland ha längre perspektiv (men har ibland också tydliga ettårsperspektiv). ∙Det är ofta en fördel att kunna kombinera SFI och andra insatser. Det kan vara svårare att göra det om det finns många externa leverantörer. Vad gäller eventuella skillnader i kvalitet mellan intern och extern regi finns det alltså olika uppfattningar och erfarenheter. De flesta av de som intervjuats tycks ändå vara överens om att det kan vara en större utmaning att följa upp kvaliteten hos externa leverantörer. Det betyder inte att kvaliteten skulle vara sämre hos externa leverantörer. En kommunrepresentant med erfarenhet av extern upphandling uttryckte det som att ”de externa leverantörer som drivs av en utbildningstanke kan vara lika bra eller bättre än verksamheter i intern regi, medan de företag som bara ser detta som en affärsidé eller marknadspotential riskerar att ge en sämre kvalitet”. Generella fördelar med egen regi i kommunen: ∙Kommuner kan, åtminstone i jämförelse med mindre externa anordnare, lättare tillhandahålla kuratorer, specialpedagoger, studie‐ och yrkesvägledare, samt andra specialistkompetenser. ∙En kommun kan lättare samordna kombinationsutbildningar om ”allt finns under samma tak”. Även externa leverantörer kan samordna sådana utbildningar men, åtminstone om det är flera olika externa leverantörer, kan det bli en extra utmaning. ∙En del av de vi har intervjuat, men långt ifrån alla, menar att det är lättare att följa upp kvaliteten, och därmed säkerställa en hög kvalitet, i en internt driven verksamhet. ∙Verksamheter i egen regi kan ofta ha längre tidsperspektiv i sina beslut. Det kan innebära en större kontinuitet, t.ex. att det är mindre rörlighet bland lärare. Externa leverantörer har ofta ett treårsperspektiv eller mindre, beroende på att deras avtal ofta är . ∙En kommun är ekonomiskt stabilare, långsiktigt stabil och går inte i konkurs. ∙Anställningstryggheten för de anställda inom kommunen är normalt högre. Vid volymminskningar har kommunen större möjligheter till omplaceringar istället för uppsägningar. Generella nackdelar med egen regi i kommunen motsvarar det som är generella fördelar med externa leverantörer. En intervjuperson sammanfattade genom att konstatera att ”det finns bra och det finns mindre bra både interna och externa anordnare. För att undvika mindre bra externa anordnare är det viktigt att ha bra avtal, bra uppföljning och bra ansvarig rektor. För att undvika dåliga interna anordnare krävs en systematisk kvalitetsuppföljning.” En representant för en extern leverantör menade att ”det starkaste incitamentet för att göra ett bra arbete är ryktet, för att kunna rekrytera bra lärare, framtida elever och i slutändan få fler uppdrag”. Vid sidan av ovan för‐ och nackdelar menar de flesta vi talat med att löner, lokalkostnader m.m.inte skiljer sig mer än marginellt mellan verksamheter i intern och extern regi. Möjligen att chefslöner tenderar att vara högre hos externa leverantörer än vad de är i kommunintern regi. Några har också framfört att en kommun är mer beroende av att det är rätt personer på centrala poster. Däremot kan det generellt vara högre lokalkostnader i storstäder medan det kan bli dyrare lärarkostnader på små orter, där det ofta är brist på rätt kompetens. Flera personer menar att det inte är ”intern eller extern” regi av SFI som är det avgörande för hur framgångsrik en SFI‐verksamhet är. Båda kan vara bra och båda kan vara mindre bra. Det är istället hur kombinationen SFI och annan yrkesutbildning ser ut, se senare avsnitt. Ovan avsnitt har handlat om att sammanställa och tolka uppfattningar från de personer som intervjuats. Men vad säger forskningen om intern eller extern regi? Vi hittar vissa forskningsartiklar kring skillnader mellan privat och offentlig verksamhet, men det rör ofta skola, förskola och äldreomsorg, däremot hittar vi inte mycket med fokus på SFI eller andra etableringsinsatser för nyanlända. Vad gäller skolor i allmänhet så är vår slutsats, efter att ha granskat några olika rapporter12, att det tenderar vara lite bättre betyg i privata skolor och det i sin tur kan bero på att de antingen har ”bättre elever” (vilket betyder elever med mindre sociala problem och allra helst döttrar till höginkomsttagare), att de använder betyg för att rekrytera eller på att privata skolor helt enkelt är bättre. En studentuppsats kring organisering av förskolor13 kom fram till att förskollärare på både privata och kommunala förskolor jobbar ganska lika när det gäller hur resurser används. Däremot arbetar de kommunala förskolorna betydligt mer mål‐ och resultatstyrt än vad privata förskolor gör. Trots en del skillnader i hur de arbetar upplevde alla förskollärare som blev intervjuade i den studien att arbetssituationen var bra. Något svar på vad som ”var bäst” gavs inte. Sedan finns det partsinlagor som bör tolkas försiktigt. I Friskolornas Riksförbunds sammanställning14 kommer friskolor ut bättre. Enligt deras analys är friskolor överrepresenterade bland de skolor som återfinns i toppen av SALSA‐statistik över grundskolors resultat med hänsyn tagen till elevernas bakgrundsfaktorer. Svenskt kvalitetsindex från 201615 visar att fristående förskolor och gymnasieskolor får högre betyg än kommunala verksamheter medan i får kommunala verksamheter högre betyg än de fristående. Forskarna kommer i en studie16 fram till att friskolor höjer kvaliteten även i kommunala skolor och att en positiv effekt av friskolor håller i sig ända upp i högskolan. Vår tolkning är att många av dessa studier är påverkade av forskarens teori‐ och metodval. Det kan ibland, det är i alla fall författarens erfarenhet, finnas en ”dold agenda som ska bevisas”. Precis som vi inledde avsnittet med så beror kostnaderna för SFI på många olika saker, inte minst vad eleven har för bakgrund vad gäller bland annat tidigare utbildning. Kommuner gör mer eller mindre effektiva saker, det kan skilja mellan storstad, där det ofta finns ett större utbud, och mindre kommuner och det skiljer mellan olika kommuner helt enkelt beroende på hur effektiva de personer är som jobbar med frågan. Precis som i andra verksamheter beror framgång till stor del på de anställdas prestationer, och då menar vi alla anställdas prestationer, i det här fallet lärare, administratörer, chefer, vägledare, etc. 12SNS Analys nr 7. Friskolereformens långsiktiga effekter på utbildningsresultat, , 2012. Om privata intressen och skolans omvandling, , seniorprofessor, . 13En kvalitativ studie om hur förskollärare arbetar och därmed ser på arbetssituationen på kommunala förskolor jämfört med privata förskolor, , 2018. 14https:///fakta‐om‐friskolor/. 15Refererat av Svenskt näringsliv på ‐i‐valfarden/privat‐vs‐ offentlig‐valfard‐hur‐ser‐kvalitetsskillnaderna‐ut_690622.html. 16SNS Analys nr 7. Friskolereformens långsiktiga effekter på utbildningsresultat, , 2012. Vi granskar här de olika alternativen att organisera SFI var för sig, med exempel från olika kommuner. är en kommun som var tidigt ute med auktorisation och som organiserar hela sin SFI‐ utbildning med auktorisation. Det innebär att kommunen anlitar externa leverantörer som uppfyller ett antal krav, bl.a. måste företaget vara registrerat, inte ha några obetalda skulder, betalar skatter, ha behöriga lärare m.m. anlitar 6 – 10 externa leverantörer. Förutom ”skolpengen” som leverantören får, se nedan, har kommun en del administrativa kostnader. Cirka 5 – 10 helårsarbetare (olika uppskattningar av olika personer) arbetar med administration, processer, uppföljningar, vilket alltså inte ingår i kostnaden för leverantören. Till viss del kan det bli dubbel administration, dels hos kommunen, dels hos utbildningsanordnaren. Flera av de som har intervjuats, både representanter för kommuner och externa leverantörer, menar att med auktorisation finns en liten risk att mindre goda externa leverantörer kommer in, antingen beroende på att de inte är tillräckligt seriösa eller helt enkelt inte har rätt kompetens. I riktade upphandlingar är den risken mindre. Med många externa leverantörer finns det med auktorisation också en högre risk att alla inte kan ha kuratorer, specialpedagoger m.m. Så vad kostar SFI‐utbildning enligt auktorisationsmodellen? Eftersom det är olika omfattning på olika studievägar är det förstås också olika prislappar för olika studievägar. I kommun, som mest uttalat arbetar med auktorisationsmodellen, finns följande ersättningar per slutförd kurs: ∙Kurs A: per elev och slutförd kurs. ∙Kurs A distans: per elev och slutförd kurs. ∙Kurs B: per elev och slutförd kurs. ∙Kurs B distans: per elev och slutförd kurs. ∙Kurs C och D: per elev och slutförd kurs. ∙Kurs C och D distans: per elev och slutförd kurs. ∙Arbetspraktik i samband med SFI: per elev och slutförd praktik. Lägg till kostnaden för kommunens 5 – 10 helårsarbetare fördelat på 1200 – 1500 elever så blir det en ytterligare kostnad på i genomsnitt per elev och år. av ersättningen betalas vid godkänt betyg, om det blir ett F‐betyg. av slutbeloppet betalas för elever som är kvar efter kursstart, för elever som är kvar samt resterande betalas vid godkänt betyg (eller om det blir ett F‐betyg). Notera att det kan ta mycket olika för en elev att slutföra en kurs. För en analfabet kan det ta fyra terminer, för en högskoleutbildad kan det ta en termin. Men leverantören får samma totala SFI‐ersättning oavsett hur det tar. 2018 uppnådde av eleverna i godkänt terminen efter SFI:s kursstart (2017)17. avbryter sina studier p.g.a. att de har flyttat, fått fast jobb, fått barn eller annan orsak. kommun har gjort en översyn18 vars övergripande slutsats är att det finns många fördelar med deras ersättningsmodell inom SFI. Den är emellertid, utifrån dess ersättningsprinciper, sårbar för anordnare vid mindre kundvolymer, långa ledtider och sena studieavbrott. I översynen nämns också att en viktig faktor för att förbättra måluppfyllelsen inom SFI är att minska andelen avbrott. För att förebygga avbrott måste det finnas incitament för anordnare att stödja elever så att de blir mer motiverade att fortsätta studera. Falu kommun, som har ett liknande auktorisationssystem som kommun om än med lite hårdare kvalitetskrav på leverantörer och dessutom har en tydligare inriktning av SFI i kombination med yrkesförberedande utbildningar, använder också till externa leverantörer och har en ersättningsmodell som ger följande nivåer: ∙Kurs A och B: per slutförd kurs. ∙Kurs C: per slutförd kurs. ∙Kurs D: per slutförd kurs. ∙SFI distans per slutförd kurs: Det vill säga liknande ersättningsnivåer som kommun. Lägger vi till interna kostnader inom kommunen för administration, kvalitetsuppföljning, chefer med mera, så tillkommer per elev och år. Men eftersom SFI utgör mindre än hälften av hela utbildningskostnaden kan en renodlad ”SFI‐overhead” då bli någonstans per elev och år, beroende på hur beräkningen görs. av ersättningen betalas ut efter kursstart för kurser inom gymnasial vuxenutbildning. Resterande 35 procents ersättning betalas ut då godkänt betyg (A–E) är satt i elevadministrativt system dagar efter kursens slut.19 17Översyn av ersättningsmodellen svenska för invandrare, kommun 2019. 18Översyn av ersättningsmodellen svenska för invandrare, kommun 2019. 19Ersättning till anordnare av vuxenutbildning i . Extern entreprenad enligt . Många kommuner tillämpar när det gäller upphandling av externa leverantörer kring SFI. T.ex. gäller det tillvägagångssättet för landets två största kommuner, och som båda kommunerna också har en hel del av SFI‐ undervisningen i egen regi. erbjuder ett fast pris och externa företag presenterar innehåll för det priset. Deltagarna (de nyanlända) väljer vilket företag de vill komma till. ger även en bonus om eleven lyckas. Om eleven får ett F‐betyg ger och betalar , men därefter är det stopp. I har det varit mervärden och lägsta pris som avgör vem som får uppdraget. Fler och fler kommuner sätter stopp om inte framsteg görs inom rimlig tid även om det kan diskuteras vilket stöd som finns för ett sådant stopp i regelverket.20 Det är priset som ska vara avgörande vid en LOU‐upphandling. Det finns olika betalningsmodeller:21 ∙Pris/närvarotimme. ∙Pris/poäng. ∙Pris/betyg. Betygen sätts ofta av den externa leverantören själv, ibland av kommunen. kombineras SFI‐utbildning med jobbspår. Några intervjupersoner menar att det kan vara begränsande, om en elev tas ur SFI till arbete innan SFI är klart får leverantören inte alltid betalt. Andra menar, se senare avsnitt, att denna kombination är den mest effektiva för att få en hög etableringsgrad. En extern leverantör menar att då många LOU‐upphandlingar är fyraårsavtal blir alltid en ekonomisk förlust (för leverantören) då det krävs en hel del investeringar och det kan finnas ”barnsjukdomar” som uppstår i början. År 2–3 blir det oftast en god ekonomi och kvalitet, allra bäst blir kvaliteten år 3, medan år 4 riskerar bli sämre, ekonomiskt och kvalitetsmässigt, då det kan betraktas som ett ”avvecklingsår”. En annan extern leverantör menade att upphandlare i vissa kommuner ”ofta har ett politiskt raster” som fokuserar på t.ex. personaltäthet men där andra ofta viktigare faktorer inte granskas. Även om vikten av 20I Skollagen kap 20 § 9 står det att den som antagits till en kurs har rätt att fullfölja kursen. Huvudmannen får dock besluta att utbildningen på kursen ska upphöra om eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg. 21Ofta är det en blandning av pris/poäng och pris/betyg. Men det kan vara olika priser beroende på olika spår, om yrkesspår är inkluderat, om eleverna har någon funktionsnedsättning som hörselskador, och mycket mer. i menar att ersättningen för SFI kan skilja mellan och så mycket som , det sistnämnda kan gälla för elever med hörselnedsättningar vilka då behöver extra utrustning för att kunna tillgodogöra sig utbildningen.