sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Val av skyddsform och ersättningens utformning kan påverka kost- nadseffektiviteten. Vid bildande av naturreservat och biotopskydds- områden utgår ofta intrångsersättning, som uppgår till 125procent av marknadsvärderingen. Markägarens rätt till intrångs- ersättning är grundlagsskyddad. tar det dock på många håll att komma framåt från det att presenterar ett förslag på reservatsbildning för en markägare och till dess man lyckas nå en överenskommelse. I och med det schablonmässiga påslaget på den marknadsmässiga ersättningen vid expropriation och andra åtgärder får anses ha en generös intrångsersättning även i ett internatio- nellt perspektiv. Det normala i exempelvis många andra europeiska länder är att ersättningen vid expropriation eller motsvarande åtgär- der motsvarar marknadsvärdet på samma sätt som det gjorde i . I områden där skogsbruk bedrivs innebär bildande av naturreser- vat och biotopskyddsområden ofta ett produktionsbortfall för all Den höjda ersättningen enligt expropriationslagen har ökat markägarnas incitament att kvarstå som ägare till dessa områden och få intrångsersättning eftersom de fått en högre ersättning än om de skulle sålt marken till staten. Enligt märks detta tydligt genom att fler affärer resulterat i intrångsersättning än köp . resulterade av alla ärenden i intrångsersättning. Motsvarande andel efter 2010 är cirka 80–. En direkt konsekvens för det formella skyddet är att måluppfyllelsen fördröjs eftersom anslagen för formellt skydd inte höjdes i motsvarande omfattning när reformen genomfördes. För att åstadkomma ett kostnadseffektivt skydd ställs höga krav på områdenas kvalitet. Det är därför viktigt att de områden för vilka intrångsersättning utgår har höga skyddsvärden. För vissa typer av områden kan tidsbegränsade naturvårdsavtal vara en lämplig skyddsform. Regering och riksdag har betonat att naturvårdsavtal borde användas i högre utsträckning för att uppnå ett mer kostnadseffektivt skydd. Trots att ersättningen för naturvårds- avtal höjdes i syfte att öka markägarnas intresse för avtalsfor- men fortsätter antalet nytecknade naturvårdsavtal att minska. Samt- liga granskade myndigheter uppger att anledningen är den alltjämt relativt låga ersättningsnivån jämfört med intrångsersättningen. Enligt finns anledning att se över hur de ekonomiska incitamenten hos markägare att teckna naturvårdsavtal kan stärkas i syfte att öka användningen av skyddsformen, eftersom en förutsätt- ning är att markägaren är positivt inställd. Arbetssättet Nya Komet saknar förutsättningar att vara kostnadseffektivt om inte alternativa skydds- och ersättningsformer används Syftet med Nya Komet var att både förbättra samarbetet med mark- ägare och kostnadseffektiviteten i skyddsarbetet. Enligt myndigheterna har arbetssättet bidragit till en bättre dialog med markägare. Intres- set från markägare har dock varit relativt lågt och granskningen visar att arbetssättet Nya Komet i dess nuvarande utformning saknar för- utsättningar att vara kostnadseffektivt, eftersom både skyddsformer och ersättningsformer är desamma, men naturvärdena ofta lägre, i områden initierade genom Nya Komet. Dessutom medför arbetssättet högre administrativa kostnader än det traditionella skyddsarbetet. För att Nya Komet ska kunna utgöra ett kompletterande arbetssätt med förutsättningar att vara mer kostnadseffektivt än det traditionella skyddsarbetet behöver andra skyddsformer än naturreservat och bio- topskyddsområden användas, med mer flexibel ersättning. Ersättningsmark kan vara effektivt för att snabbt öka det totala skyddet men är inte en lösning för En alternativ ersättningsform som används i arbetet med formellt skydd är ersättningsmark för markbyten. Det innebär att markäga- ren, i stället för köpeskilling, erhåller produktiv skogsmark i utbyte mot den skogsmark med höga naturvärden där naturreservat bildas. Denna ersättningsform har ekonomiska fördelar framför allt i form av att intrångsersättningens påslag kan undvikas och att transaktions- kostnaderna är lägre. Regeringens uttalade fokus vid användning av ersättningsmark har dock varit att snabbt skydda en stor areal för att nå de uppsatta arealmålen , och det finns enligt anledning att ifrågasätta i vilken utsträckning ersättningsmark kan användas för att öka skyddet i , där det återstående skydds- behovet är andelsmässigt större och där målets ambitionsnivå även kräver restaurering av utvecklingsmarker. arbetar med en analys av resultaten från markbytesaffärerna inom den senaste omgången med ersättningsmark. understryker vikten av att resultaten rapporteras till så att dessa kan beaktas innan nya omgångar med ersättningsmark beslutas. Länsstyrelserna behöver bättre förutsättningar för strategisk planering Ett strategiskt arbete är viktigt för att kunna nå målens ambitions- nivå. Granskningen visar att arbetssättet vid flera länsstyrelser i hög grad är händelsestyrt. Ett mer strategiskt arbete vid länsstyrelserna skulle även kunna leda till större förutsägbarhet vad gäller Natur- vårdsverkets årliga länsfördelning av medel för markåtkomst. Detta kräver dock att myndigheterna har förutsättningar att kunna arbeta strategiskt. bedömning är att den bristande förut- sägbarheten i länsfördelning av medel kan inne- bära svårigheter för länsstyrelserna att långsiktigt planera verksam- heten. De senaste årens tillfälliga bidrag till länsstyrelserna för att slutföra ärenden och fatta beslut om naturreservat har haft positiv effekt på ärendebalansen och har till viss del även bidragit till en ökad kompetensförsörjning. Det tillfälliga bidraget är dock ingen långsik- tig lösning. Arbetsfördelningen mellan myndigheterna får konsekvenser för uppföljningen i form av avsaknad av en samlad statistik Arbetsfördelningen mellan myndigheterna gällande vilken typ av for- mellt skydd respektive myndighet främst arbetar med får konsekvenser för rapportering och uppföljning av arbetet. Varje myndighet rappor- terar i första hand resultatet av sitt eget arbete med formellt skydd. Det finns ingen regelbunden samlad statistikproduktion för den totala arealen formellt skydd enligt etappmålets formulering. En sådan är nödvändig, enligt , för att en transparent och jämförbar uppföljning av miljömålen ska kunna göras och rappor- teras till . En bidragande orsak till bristerna i uppföljningen av målen kan vara att regeringen ändrat definitionen av vilken areal som ska räknas in i nuvarande etappmål jämfört med det tidigare del- målet. För att möjliggöra en transparent uppföljning av målen behöver det finnas en tydlig och vedertagen definition om vilka arealer som ska tillgodoräknas. Naturvårdande skötsel behöver prioriteras upp Förvaltning av skyddade områden handlar både om naturvårdande skötsel för att bevara områdenas värden och om åtgärder för att till- gängliggöra områdena för friluftsliv. Det är framför allt i myndig- heternas arbete med naturvårdande skötsel av skyddade områden som identifierat brister. Granskningen visar att natur- vårdande skötsel inte varit tillräckligt prioriterad av myndigheterna. I skötselkrävande områden finns därmed en risk för att de värden som skyddet avser värna inte kommer att bestå. I vilken utsträckning kompletterar frivilliga avsättningar och formellt skydd varandra? Frivilliga avsättningar ska enligt riksdag och regering kunna betrak- tas som en fullgod komponent för måluppfyllelse. Enligt Riksrevi- sionen krävs dock ytterligare insatser från statens sida för att kunna bedöma avsättningarnas bidrag till måluppfyllelse. Osäkerhet om sektorsansvarets innebörd Genom sektorsansvaret förväntas skogsägare ta ett större ansvar än vad lagen kräver i syfte att nå miljömålen, exempelvis genom frivil- liga avsättningar. Granskningen visar att sektorsansvarets innebörd är otydlig, både när det gäller hur regeringen kommunicerar, hur myn- digheter agerar och hur skogsägare uppfattar sitt eget ansvar. Reger- ingens formulering av etappmålet för frivilliga avsättningar skulle kunna tolkas som att regeringen anser att skogsbrukets sektorsan- svar går längre än branschens certifieringskrav på frivilliga avsättningar. Myndigheterna agerar som om kravet på fri- villiga avsättningar inom certifieringen utgör en rimlig nivå för sek- torsansvaret, medan skogsägare framhåller att ansvarsfördelningen är otydlig eftersom åtgärder utöver den nivån inte nödvändigtvis be- rättigar till ersättning för formellt skydd. Osäkerheten om sektors- ansvarets innebörd, vad gäller gränsen för skogsbrukets respektive statens ansvar, riskerar leda till oönskade konsekvenser eftersom det förhindrar en ökad transparens om frivilliga avsättningar och ökar risken för att okända värden går förlorade. Kunskapen om avsättningarnas kvantitet, kvalitet och varaktighet behöver öka För att bedöma de frivilliga avsättningarnas bidrag till måluppfyllelse behöver staten ha tillräcklig kunskap om dessa. Granskningen visar att staten inte har det, framför allt när det gäller kvalitet och varak- tighet. Trots att både riksdag och regering har poängterat vikten av att staten skaffar sig denna kunskap har inte tillräckliga insatser gjorts av , som är ansvarig myn- dighet för uppföljning av miljömålet Levande skogar. anser därmed att kartläggning av de frivilliga avsätt- ningarnas egenskaper är angelägen och vill understryka vikten av att denna kartläggning regelbundet följs upp och utvecklas, samt rappor- teras till . En bidragande orsak till att myndigheten inte har fokuserat på uppföljning av avsättningarnas kvalitet kan vara reger- ingens otydliga definition av frivilliga avsättningar genom formuler- ingen av etappmålet, som utgår från total areal oavsett naturvärdes- kvaliteter. Omvandling av frivilliga avsättningar till formellt skydd påverkar måluppfyllelsen och det behövs en ökad samsyn kring motiven För att åstadkomma ett kostnadseffektivt skyddsarbete bör myndig- heterna ta hänsyn till markägares frivilliga avsättningar. I det fall en frivillig avsättning med höga skyddsvärden bedöms vara hotad kan det utgöra ett motiv till att omvandla avsättningen till formellt skydd. Då omvandlingar av frivilliga avsättningar till formellt skydd riskerar att leda till högre kostnader och sämre måluppfyllelse, bör dock en noggrann utvärdering göras i varje enskilt fall. bedö- mer att det behövs en ökad samsyn mellan myndigheter kring moti- ven för omvandling. Omvandlingar av frivilliga avsättningar till for- mellt skydd på statlig mark har även skett till följd av politiska beslut. Det är viktigt att inför sådana beslut beakta hur omvandlingen påver- kar den totala måluppfyllelsen. Nedan beskrivs kortfattat rekommendationer till regering och myndigheter. •initiera en behovsanalys i syfte att klargöra återstående skydds- behov i olika regioner för att nå fastställda mål för miljö och fri- luftsliv, •överväga hur formellt skydd respektive frivilliga avsättningar ska definieras efter 2020, •initiera en översyn av Nya Komet i syfte att säkerställa att meto- den ges förutsättningar att vara ett kostnadseffektivt komplement till traditionellt skyddsarbete, •se över möjligheterna att förbättra förutsättningarna för länssty- relserna att arbeta mer strategiskt med formellt skydd, •bör tydliggöra vad sektorsansvaret innebär i termer av markägares eget ansvar för frivilliga avsättningar, och var samt i vilken utsträck- ning statens ansvar tar vid. •samordna rapporteringen och uppföljningen av miljömålen. En redovisning av den samlade statistiken för formellt skydd av skog enligt etappmålets formulering är en förutsättning för en trans- parent och jämförbar uppföljning av målen, •kommunicera sektorsansvarets innebörd gentemot skogsägare i termer av ansvarsfördelning mellan skogsägare och staten på ett tydligare sätt. Kommunikationen bör utgå från ett förtydligande från regeringen, •utarbeta gemensamma kriterier för när omvandlingar av frivilliga avsättningar till formellt skydd kan vara motiverade. Strategi för naturskydd i skogen fattade regeringen i ett beslut om en stra- tegi för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald i till 2020. De åtgärder som enligt strategin krävs av respek- tive sektor definieras närmare i den finska regeringens handlingsplan för biologisk mångfald. Åtaganden enligt CBD144 och uppfyllandet av Aichimålen ingår som en väsentlig del av strategin och handlings- planen. Enligt strategin ska naturskyddsområden och motsvarande åtgärder omfatta av totala land- och söt- vattenareal och av kust- och havsområden, dvs. en nationell målsättning i linje med Aichi-målen. Insatserna ska enligt strategin speciellt fokuseras till de södra delarna av . Genom åtgärder som förbättrar den gröna infrastrukturen eftersträvas en förbättrad konnektivitet mellan skyddsområdena.145 I regleras stora delar av det formella skyddet av skog i naturvårdslagen och implementeras genom naturskyddsprogram som utgör en övergripande plan för skydd av områden och som därefter verkställs av myndigheterna genom olika formella områdesskydd på statlig och privat mark och som beskrivs mer ingående nedan. Den hänsyn till naturvärden som ska tas vid skogsbruksåtgärder regleras i den finska skogslagen. Utöver naturskyddsprogram finns även handlingsprogram som genomförs vid sidan av naturvårdslagen. Ett sådant är METSO – hand- lingsprogrammet för den biologiska mångfalden i skogarna i södra . Formellt skydd av natur i har genomförts genom särskilda nationella naturskyddsprogram, riktade mot en eller flera naturtyper. 144Se om Konventionen om biologisk mångfald i kapitel 8.4. 145Statsrådets principbeslut om strategi för bevarande och håll- bart nyttjande av den biologiska mångfalden för åren 2012–2020, För naturen – till nytta för människan. Naturskyddsprogrammen utarbetas av miljöministeriet och fast- ställs vid statsrådets allmänna sammanträde. Genom naturskydds- programmen reserveras statliga och privatägda markområden formellt för naturskyddsändamål. Av ett naturskyddsprogram ska framgå vilket slags åtgärder som anses äventyra programmets syften. När ett naturskyddsprogram utarbetas ska berörda sakägare höras.146 När ett naturskyddsprogram fastställts råder förbud mot att vidta åtgärder som äventyrar skyddets syfte (åtgärdsbegränsning). Närings-, trafik- och miljöcentralen (NTC-centralen) kan dock under genom- förandetiden bevilja dispens från en sådan åtgärdsbegränsning om inte skyddets syfte nämnvärt äventyras.147 Naturskyddsprogrammen genomförs av miljöministeriet som även bestämmer ordningsföljden för genomförandet med beaktande av de värden som ska skyddas och de faktorer som hotar dem. Det sätt på vilket ett område skyddas ska anpassas till syftet med skyddet. Skyddet ska så långt som möjligt genomföras med frivilliga medel.148 efter ett beslut att godkänna ett naturskyddsprogram fattats och vunnit laga kraft har ägaren till ett område som ingår i programmet rätt att kräva att området inlöses, om programmet inte har genomförts i detta område eller en överenskommelse om saken har träffats.149 Möjligheten för avsättning av mark till naturvårdsändamål skiljer sig åt beroende på om marken ägs av staten eller enskild och i det senare fallet om marken ingår i ett fastställt naturskyddsprogram. finns det sex riksomfattande naturskyddsprogram i ; skyddsprogrammen för myrar, fågelrika insjöar och havsvikar, åsar, lundar, stränder samt gamla skogar. Sammanlagt är reserverade för naturskydd enligt de nationella naturskyddsprogram- men. Naturskyddsprogrammet för skydd av gamla skogar omfattade formellt skydd av varav på privat och samfällt ägd mark och resterande areal på statsägd mark. Ambi- tionen är även att genom restaurering få äldre naturskogsartade skogar att snabbare återgå till naturtillstånd. Detta gäller särskilt skogarna i naturskyddsområdena. 1468 § naturvårdslagen. 1479 § naturvårdslagen. 14850 § naturvårdslagen. 14951 § naturvårdslagen. av lundar omfattar särskilt bördiga små lundar och dungar av ädla lövträd och hassellundar Programmet omfattar cirka 5 300 hektar.150 Största delen av naturskyddsprogrammen har slutförts. En stor del av de områden som ingår i programmen har även inkluderats i av skyddade områden, Natura 2000.151 Naturskydd på statens mark De naturskyddsområden som anges i naturvårdslagen och som får inrättas på statens mark är nationalpark, naturreservat och övriga naturskyddsområden. Enstaka objekt kan dessutom skyddas som naturminnesmärke. En gemensam förutsättning för att ett natur- skyddsområde ska få inrättas är att •det i området lever eller finns en art eller biotop som är hotad eller som är eller håller på att bli sällsynt, eller ett motsvarande ekosystem, •det i området finns föröknings- och rastplatser för individer av arter som avses i bilaga 4 a till habitatdirektivet, •det i området finns en egenartad eller sällsynt naturformation, •området är speciellt naturskönt, •det i området finns en kulturbiotop som håller på att bli sällsynt, •detta är nödvändigt för att en gynnsam skyddsnivå för en natur- typ eller en art skall kunna bibehållas eller uppnås, eller •området i övrigt är så representativt, typiskt eller värdefullt att det är skäl att skydda det för att bevara naturens mångfald eller skönhet.152 För nationalparkerna ska en skötsel- och nyttjandeplan upprättas. En sådan plan får även upprättas för naturreservat och övriga naturskydds- områden. Detsamma gäller för ordningsstadgor som begränsar allmän- hetens användning av området.153 151Storrank, Bo, Frivilligt skydd av skog i , och , Nordiska arbetspapper, , NA2018:902. 15210 § naturvårdslagen. 15318–19 § naturvårdslagen. När en nationalpark eller ett naturreservat inrättas ska det ut- tryckliga syftet med skyddet av området anges. I nationalparker ska också besökarnas intressen beaktas. I en nationalpark eller ett natur- reservat som ligger inom samernas hembygdsområde ska förutsätt- ningarna för samerna att bevara och utveckla sin kultur tryggas. I både nationalparker och naturreservat råder enligt lag bland annat förbud mot att ta eller skada träd och mot jakt.154 har 40 nationalparker som sammanlagt omfattar , eller drygt 1 miljon hektar155. Den senaste , Hossa nationalpark i den nordöstra delen av , inrättades . Den parken omfattar och en betydande del be- står av skogsmark. För tillfället är det inte aktuellt att etablera några nya nationalparker i Finland.156 Formella krav för att en nationalpark ska få inrättas är att marken ägs av staten, att området omfattar och har bety- delse som allmän natursevärdhet eller i övrigt för att öka naturkänne- domen eller intresset för naturen. Beslut om inrättande av och syftet med en nationalpark fattas genom lag.157 Ett naturreservat kan i , i likhet med en nationalpark endast inrättas på statlig mark. Om området omfattar mer än ska även ett naturreservat inrättas genom lag och annars av regeringen genom förordning. Naturreservat ska ha betydelse för att den natur- liga utvecklingen ska säkras eller för vetenskaplig forskning eller undervisning. Naturreservat innebär det mest strikta skyddet av ett område och det är i regel inte tillåtet att utan särskilt tillstånd färdas utanför anvisade vägar, stigar och områden inom reservatet.158 Det 15413, 16 §§ naturvårdslagen. 156Storrank, Bo, Frivilligt skydd av skog i , och , Nordiska arbetspapper, , NA2018:902. 15711 § naturvårdslagen. 15812 § och 18 § första stycket naturvårdslagen. finns 19 naturreservat i , som sammanlagt omfattar 154 200 hek- tar. Merparten av naturreservaten återfinns i nordöstra . Vid sidan av nationalpark och naturreservat finns även möjlighet för regeringen i att inrätta övrigt naturskyddsområde på statens mark för att genomföra en naturvårdsplan. För områden mindre än kan sådant beslut tas direkt av miljöministeriet. Skyddet i dessa områden är liknande de som gäller för nationalparker och naturreservat.159 Det finns bland annat myrskyddsområden, lund- skyddsområden och skyddsområden för gamla skogar, som inrättas som övrigt naturskyddsområde i . Naturskydd på enskilt ägd mark För genomförande av de mål som uppställs i naturvårdslagen och i de nationella naturskyddsprogrammen kan även enskilt ägd mark behöva tas i anspråk för naturskydd. Det finns cirka 7 800 naturskydds- områden på privat mark i . Huvudregeln i är att områdesskydd bygger på frivillighet från den enskilda markägaren. Närings-, trafik- och miljöcentralen (NTM-centralen) kan på markägarens ansökan eller med markäga- rens samtycke inrätta ett naturskyddsområde på privatägd mark. Ett beslut om att inrätta ett naturskyddsområde på privat mark ska innehålla bestämmelser om skydd av områdets natur och vid be- hov om dess skötsel. I beslutet kan det även tas in förbud eller begränsning som att färdas fritt inom området, om det krävs för att bevara djur- eller växtlivet. Ett beslut om att inrätta ett naturskydds- område får inte fattas utan att markägaren och myndigheten har kommit överens om de föreskrifter som ska gälla och om ersätt- ning.160 Markägaren kan vid ansökan om naturskyddsområde lägga 15917 och 17a §§ naturvårdslagen. 160Se 24 § 1–2 stycket naturvårdslagen. fram förslag på de föreskrifter som ska gälla för området. Markäga- ren kan även lämna förslag till namn för naturskyddsområdet. Formellt skydd av skog har till övervägande del genomförts på frivillig väg genom handlingsprogram- met för bevarande av den biologiska mångfalden i södra , METSO-programmet. Naturskyddsområden inrättade med tvång I de fall ett område på privatägd mark ingår i ett fastställt naturskydds- program och innehåller sådana naturvärden som naturskyddsprogram- met har till uppgift att skydda gäller inte huvudregeln om frivillighet vid områdesskydd. I dessa fall har NTM-centralen möjlighet att med tvång inrätta ett naturskyddsområde på privatägd mark och besluta om de föreskrifter som behövs för ett ändamålsenligt skydd. Dessa föreskrifter får dock inte utan markägarens samtycke, begränsa mark- användningen mer än vad som följer av det naturskyddsprogram i vilket området ingår.161 Tidsbegränsad fridlysning av ett område (naturvårdsavtal) För områden som håller sådana naturvärden att det skulle kunna skyddas som naturskyddsområde kan även NTC-centralen och en markägare ingå ett tidsbegränsat avtal om högst . Avtalet ska främja naturvården eller landskapsvården och får innehålla bestäm- melser om förbud mot åtgärder, till exempel skogsbruk. Avtalet skrivs in i fastighetsregistret och gäller även mot ny ägare av fastigheten.162 Skydd av naturtyper (biotopskydd) Områden som hör till vissa utpekade naturtyper, till exempel natur- liga dungar som till betydande del består av ädla lövträd, hassellundar, eller stora enstaka träd och trädgrupper som dominerar i ett öppet landskap, får inte ändras om detta äventyrar naturtypens karakteris- 161Se 24 § 3 stycket naturvårdslagen. 162Se 25 § naturvårdslagen. Ett sådant förbud meddelas av NTC-centralen som även bestämmer gränserna för området.163 En utvecklad definition av de skyddade naturtyperna återfinns även i förordningen till naturvårds- lagen.164 I områden som är viktiga för att en utrotningshotad art som kräver särskilt skydd ska kunna fortleva kan NTC-centralen fatta beslut om att det är förbjudet att förstöra eller försämra förekomstplatser. Ett sådant förbud träder i kraft när beslut är fattat och markägaren del- givits beslut om gränserna för den plats där arten som kräver särskilt skydd förekommer.165 Den har möjlighet att lösa in (expropriera) fast egen- dom eller särskilda rättigheter till fastighet för att skapa ett natur- skyddsområde eller för att tillskapa annat skydd som krävs enligt naturvårdslagen.166 Staten har även möjlighet att komma överens med markägare om köp. Ersättningen ska i dessa fall motsvara marknads- värdet, som uppskattas genom användandet av marknadsstatistik över köpesummor och virkespriser. Vinst som erhållits vid överlåtelse av fast egendom till staten eller ett statligt affärsverk för naturskydds- områden enligt naturvårdslagen utgör inte skattepliktig inkomst.167