sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade chefen för , statsrådet , en kommitté för ökad ekonomisk jämlikhet (dir. 2018:74). Som ord- förande förordnades Per och som ledamöter . Som ledamot förordnades . Kommittén har antagit namnet . Som experter förordnades och . entledigades på grund av nya arbetsuppgifter inom och ersattes av . Som sekreterare förordnades , , , och . I tilläggsdirektiv av förlängdes utredningstiden till . Till kommissionen har knutits en referensgrupp med representan- ter från myndigheter och organisationer. En förteckning över dessa återfinns i bilaga 3. Kommissionen har valt en bred ansats genom att granska politik- områden som både indirekt och direkt kan tänkas påverka den eko- nomiska jämlikheten. Syftet har varit att skapa en bred diskussion om dessa frågor. Som en följd av denna breda ansats har kommissionen bara på vissa områden kunnat fullfölja en traditionell utredningsgång med egna analyser, utarbetande av lagförslag och fullständiga konsekvens- beskrivningar. I stället replierar betänkandet i betydande omfattning på tidigare utredningar och analyser. Kommissionen har också har haft kontakter med andra utredningar med delvis överlappande upp- drag. En ambition har varit att så långt möjligt basera framställningen på forskning från olika relevanta discipliner. Kommissionen överlämnar härmed sitt betänkande En gemensam angelägenhet (SOU 2020:46). Kommissionens uppdrag är därmed slutfört. Jämlikhet som politisk fråga................................................. Avgränsningar och plan för betänkandet ............................ Välfärd och ojämlikhet ............................................. Att mäta ojämlikhet .............................................................. Förutsättningar, utfall, ansvar och legitimitet..................... Ojämlikhet – läge och utveckling............................... Det långa perspektivet .......................................................... Fördelningen på global nivå ................................................. OECD-området och EU ..................................................... Hälsa och utbildning............................................. Inkomstutvecklingen i absoluta tal ...................... Inkomstutvecklingen för kvinnor och män......... Överföring mellan generationer........................... Socialt kapital – tillit ............................................. Ojämlikheters ursprung och dynamik.......................... Arv och miljö ........................................................................ Socialt betingad ojämlikhet.................................................. Konsekvenser av ojämlikhet ...................................... Allmänna konsekvenser av ökad inkomstspridning ........... 5.2Barns livschanser och den intergenerationella Samband mellan ojämlikhet och hälsa m.m...... Det offentliga åtagandet ........................................... Allmänt om motiv för offentliga åtaganden........................ Fördelningspolitiska aspekter på offentliga åtaganden ...... Hur stor är den offentliga sektorn? Fördelningseffekter av offentliga ingrepp ........................... Produktiviteten i offentlig sektor ........................................ Läckage, dödviktskostnader och kapitalisering................... Den offentliga maktens struktur ......................................... Gränsytan mellan offentligt och privat................................ Det tidiga livet ........................................................ Prenatala villkor och livets början........................................ Barnets tidiga utveckling ...................................................... Boende och närmiljö ............................................................. Vad påverkar utbildningsresultat och utbildningsval?........ Att mäta kunskaper, resultatskillnader och skolors kvalitet................................................. 8.3.2Resultatutvecklingen i den svenska Likvärdighet i den svenska .............. Skillnader mellan pojkar och flickor .................... Skolans pedagogik och arbetsmiljö ...................... Skolval och fristående skolor ............................................... Effekter av skolvalsreformerna i ............. De fristående skolornas resurser .......................... Skolan och värdegrunden ..................................................... Andra konsekvenser av utbildning och skolmiljö .............. Den svenska arbetsmarknadsmodellen ............................... Jämlikhetsproblem på den svenska arbetsmarknaden ........ Inträde, etablering och förankring på arbetsmarknaden .... Löner och inkomster ............................................................ De arbetsbaserade trygghets- och välfärdssystemen .......... Arbetsliv i förändring, livslångt lärande .............................. Hinder för ett fullt deltagande på arbetsmarknaden .......... Kort om pandemin ............................................................... Förutsättningarna för familjebildning ................................. Familjeliv, föräldraansvar och anhörigomsorg .................... Hälsa i vuxenlivet .................................................................. Alkohol, tobak, narkotika och spel...................................... Föreningsliv och civilsamhälle ............................................. De äldre i arbetslivet................................................ De äldre och arbetsmarknaden............................................. Utträdet från arbetsmarknaden............................................ Den rumsliga dimensionen ....................................... 12.1.3 Det ägda och det hyrda boendet........................... Invandring, mottagande och integration ..................... Asylsökande och mottagandet i ............................. 13.2.3 Vilka asylsökande har fått stanna i ? 13.3.1 Nyanlända elever i svensk skola ........................... 13.4.6 Självrapporterad integration och värderingar ...... Offentliga intäkter och utgifter Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen... Demokrati och politiskt deltagande.................................... DEL III Överväganden och förslag Åtgärder för ökad jämlikhet – inledande översikt ......... Den makroekonomiska ramen – en liten, Finanspolitik och krishantering........................................... Den globala finansmarknaden och makropolitiken ............ Utbildning och kultur............................................... Problem och diagnos ............................................................ 17.3.1 Huvudmannaskap, ledning och finansiering av förskolan och skolan ......................................... 17.3.2 Styrning och ledning av förskola och skola ......... 17.3.3 Pedagogik, lärarutbildning och läromedel ........... 17.3.4 Vuxenutbildning och livslångt lärande................. 17.3.5 Regionala aspekter på utbildningssystemet ......... Problem och diagnos ............................................................ 18.3.1 Stärkt ställning för arbetstagare Mottagande och integration ...................................... Problem och diagnos ............................................................ 19.3.2 Nyanlända barn och ungdomar ............................ 19.3.3 Etableringsinsatser för nyanlända vuxna.............. 19.3.5 Ökad statlig finansiering av integrationen........... Bostäder och grannskap ........................................... Problem och diagnos ............................................................ Förbättrad tillgång till ekonomiskt Ett bättre utnyttjande av det befintliga En social bostadspolitik ........................................ Problembild och diagnos...................................................... Förslag och bedömningar..................................................... Problem och diagnos ............................................................ Hälso- och sjukvård .............................................. Absolut preskription för konsumentfordringar ... Hälso- och sjukvård.................................................. Problem och diagnos ............................................................ Det tidiga livet....................................................... Jämlika levnadsvanor och arbetsmiljö.................. 23.3.3En jämlik och behovsbaserad hälso- Transfereringar – barn och familj .............................. Problem och diagnos ............................................................ Inkomststöd till barnfamiljer................................ 24.3.2 Bättre inkomstskydd för gravida .......................... Problem och diagnos ............................................................ Ersättningsnivåer, beräkning av ersättning Stärkt rättssäkerhet och ökad effektivitet vid långa sjukfall...................................................... Dataproduktionen för kontroll, tillsyn Problem och diagnos ............................................................ Ökad kunskap om effekten av olika åtgärder ...... Insatser mot ekonomisk brottslighet ................... Problem och diagnos ............................................................ Breddat politiskt inflytande.................................. 27.3.5 Dataunderlag för analys och forskning................ Problem och diagnos ............................................................ De dominerande problemen ................................................ Finansiering – översikt ......................................................... Klimat och ekologi ............................................................... Humankapital, jämlikhet och utveckling ............................ Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen (1949:105).............................................................................. Förslag till lag om ändring i jordabalk (1970:994).............. Förslag till lag om ändring i preskriptionslagen (1981:130).............................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ... Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800).............. 31.6Förslag till förordning om ändring i förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa Förslag till förordning om ändring i alkoholförordning (2010:1636)............................................................................ Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039)................................... Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185).............................................................................. Förslag till förordning (2022:000) om statlig Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen (1949:105)............................................................................ Förslaget till lag om ändring i jordabalken (1970:994)..... Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)............................................................................ Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)......... Förslaget till lag om ändring i preskriptionslagen (1981:130)............................................................................ Konsekvenser av förslagen ...................................... Införande av absolut preskription av fordringar ............... Bindande anställningserbjudande och sanktionsavgifter för arbetsgivare som inte uppfyller villkoren som legat till grund för arbetstillståndet ............................................. Införande av bestämmelse om jäv för fristående skolor ... Upphävande möjligheten för kommuner att subventionera fristående skolor för att dessa ska kunna etablera sig i kommunen.................................... Införande av en statlig hyresgaranti ................................... Valmöjligheter för standardhöjande åtgärder .................... Begränsningar i reklam för kommersiella spel ................... Ändringar i alkoholförordningen ....................................... har liksom andra nordiska länder i praktisk politik visat att det går att kombinera en god ekonomisk tillväxt med ett högt mått av jämlikhet. har utfallet varit gott vad gäller andra väl- färdsindikatorer som hälsa, utbildning, tillit och respekt för lagar. En huvudförklaring bakom framgången har i internationell forskning konstaterats vara en hög lägstanivå vad avser viktiga förutsättningar som utbildning, hälsa, inkomster och bostad. Om alla medborgare i ett samhälle rustas i dessa avseenden, får de också förutsättningar att utvecklas och bidra till samhället efter förmåga. Barns livschanser blir i ett sådant samhälle mindre beroende av den miljö de har råkat födas i, och den sociala rörligheten ökar. Trots denna positiva utveckling står inför stora ut- maningar. Utbildningssystemet, som under många decennier garan- terade en hög och jämn nivå, uppvisar stora kvalitetsskillnader mel- lan skolor och kommuner. Den omfattande immigrationen domineras av unga och personer i arbetsför ålder och har därmed kraftigt förbättrat landets försörjningskvot, men integratio- nen av de utifrån kommande går långsamt. Bostadsbrist råder i en stor del av landets kommuner, och segregationen har ökat, fram- för allt i storstadsregionerna. Den generella tilliten i samhället, som av tradition är hög i både och andra nordiska länder, visar tecken till försvagning. Ojämlikheten i inkomster från kapital växer. Den alltmer ojämlika fördelningen av inkomster diskuteras inte bara i utan också internationellt. Medan inkomstskillnaderna på global nivå, när hela världens befolk- ning ses samlat, nu minskar, framför allt på grund av politikskiften i stora länder som och , ökar den inom de flesta länder, också i dessa båda. Den globala utjämningen bör ses som ett fram- steg, men de växande inre ojämlikheterna rymmer betydande risker. Makthavare i inom politik och näringsliv förefaller att ha underskattat problemens dignitet, framför allt vad avser integrationen. I huvudsak har man litat till etablerade politiska lösningar. En politik för att möta de nya samhällsutmaningarna måste baseras på en analys av vilka mekanismer och orsaker som ligger bakom utvecklingen. Tidsfaktorn är viktig. har ett fönster på kanske tio till för att utnyttja en demografisk situation som är gynnsam, under förutsättning att de som är i arbetsför ålder också finner en plats på arbetsmarknaden. Pandemin har tenderat att överskugga andra frågor, när akuta problem med försörjning och intäkter måst lösas. De frågor som behandlas i kommissionens betänkande kommer dock att finnas kvar, när den akuta krisen är över. I bästa fall kan krisen komma att ge ett bidrag till lösningarna, när invanda rutiner och åtgärder ifrågasätts. Grunderna för välståndet och dess fördelning När man i äldre tid sökte besvara frågan vad som utgör grunden för ett lands välstånd, var det vanligt att jämställa ett land med ett hus- håll och se fysiska och finansiella tillgångar som basen för välståndet. Så mycket som möjligt skulle tillverkas inom landets gränser. Med upplysningen, utvecklingen av internationell handel och den indust- riella revolutionen breddades synen på vad som är välståndsgrun- dande. Humankapital – kunskap, nätverk och öppna relationer med omvärlden – fick en mer framskjuten roll. vet vi att människors tillfredsställelse med livet därtill i hög grad påverkas av nivån på tilliten i samhället, vad som också kallas det sociala kapitalet. Det är alla dessa tillgångar – fysiskt och finansiellt kapital, human- kapital och socialt kapital – som tillsammans avgör samhällsord- ningens legitimitet. Även om den ekonomiska politiken och välfärds- politiken av tradition och med viss rätt har inkomster och materiella tillgångar i fokus, är det alltså nödvändigt att utforma politiken med detta bredare perspektiv. Varför ökar ojämlikheten i allmänhet? Även om ojämlikheten på global nivå mellan länder har planat ut och till och med minskat något, har den som nämnts ökat inom de flesta av världens länder. Olika tekniska och ekonomiska förklaringar har framförts. Utvecklingen av informationsteknologin har lett till en globalisering av både produktionskedjor och finansmarknader som har förändrat maktbalansen mellan kapital och arbete, eftersom kapi- talet är rörligare än arbetskraften. Vissa nya marknader domineras av globala företag med monopolliknande ställning och höga vinstmar- ginaler. Inom pågår en koncentration av den ekonomiska aktiviteten till storstadsområdena, som leder till regio- nala ojämlikheter. Förutom de tekniska och ekonomiska faktorerna påverkas in- komstfördelningen av politiska beslut. På kort och medellång sikt har det stor betydelse för inkomstfördelningen vilket utjämnande effekt som skatte- och transfereringssystemen har. Bortom dessa tekniska, ekonomiska och politiska faktorer finns en tendens för ojämlikhet att växa som ett resultat av hur det mänsk- liga samspelet fungerar. Både teoretiska argument och historisk er- farenhet indikerar att ojämlikheten växer av egen kraft under nor- mala förhållanden. Med andra ord är en viss nivå av jämlikhet i ett samhälle inte stabil i sig själv utan behöver försvaras och underhållas. Historiskt har krig och utbrott av epidemiska sjukdomar ibland haft en utjämnande effekt, helt enkelt därför en hög mortalitet har lett till brist på arbetskraft. De nordiska ländernas historia från 1870- talet och ett århundrade framåt visar dock att ekonomiskt framåt- skridande låter sig väl förenas med ökad jämlikhet utan vare sig våld eller större epidemier. Samhällsvetenskaplig forskning visar att fack- föreningar och allmän rösträtt bidrar till att skapa förutsättningar för en gynnsam kombination av jämlikhet och tillväxt. Argument för ökad jämlikhet Som konstaterades inledningsvis har de nordiska länderna i praktisk politik visat att det går att kombinera en hög ekonomisk tillväxt med ett högt mått av jämlikhet. Trots detta började denna politik att ifrågasättas med olika argument, både utomlands och i . , tre–fyra decennier senare, är opinionsläget ett annat, och det finns anledning att granska några av de argument som har förts fram för och emot jämlika levnadsförhållanden. Innan de viktigaste argumenten för ökad jämlikhet presenteras kan det vara motiverat att ta upp argumenten mot jämlikhet och för in- komstskillnader till diskussion. Ett traditionellt motiv har varit att personer med högre inkoms- ter har högre sparkvot och att en ojämnare fördelning därmed skulle frigöra mer kapital för investeringar, med högre tillväxt som följd. Detta argument gäller dock bara i en sluten ekonomi; på en globa- liserad finansmarknad finns ingen garanti för att kapitalet stannar i landet och bidrar till en högre tillväxt här. har också haft en betydande kapitalexport, vilket illustre- rar argumentets svaghet. Ett annat ofta framfört motiv är att det krävs stora skillnader i löner för att locka till utbildning, något som då indirekt skulle gynna den ekonomiska tillväxten. Kalkyler över den så kallade utbildnings- premien, det vill säga den privatekonomiska avkastning som man får av en längre utbildning, har gjorts av och bekräftar att ligger i den nedre delen av den internationella fördelningen. Kalkylerna är dock behäftade med ett antal brister. De slutar och beaktar därmed inte skillnaden i pensioner mellan olika inkomstgrupper, inte heller skillnader i medellivslängd. Dess- utom kan konstateras att en jämförelsevis hög andel av be- folkning har högre utbildning, så människors val av utbildning styrs uppenbarligen inte bara av utbildningspremien beräknad på detta sätt. Den studiesociala bakgrunden är viktig, och grundutbildning av hög kvalitet och yrkesrådgivning kan därför vara väl så effektiva medel att öka intresset för högre utbildning som större löneskillnader. Ett tredje motiv är inriktat mot företagandets villkor och har konkretiserats i exempelvis gynnsamma regler för fåmansföretag, låg bolagsbeskattning och en generellt sett lindrig beskattning av för- mögenheter. Den gemensamma nämnaren för dessa åtgärder har varit att det har ansetts nödvändigt att skapa gynnsammare villkor för företagande i landet. De internationella jämförelser av villkoren för företagande i olika länder som regelbundet görs av och olika finansinstitut visar dock att villkoren i hör till de gynnsammaste i världen. Om detta motiv har haft någon relevans i det förflutna, har det alltså nu förlorat sin kraft. Detta betyder inte att ekonomiska incitament är oviktiga. Hän- syn till behovet av incitament bör tas och tas också till exempel vid lönesättning och i utformningen av sociala försäkringar. Vad som krävs är en balans mellan incitament och jämlikhet. Jämlikhet i förutsättningar och jämlikhet i utfall En vanlig distinktion i fördelningspolitisk debatt gäller jämlikhet i förutsättningar kontra jämlikhet i utfall. Jämlikhet i förutsättningar brukar ha brett politiskt stöd, eftersom det är svårt att argumentera mot att alla barn så långt möjligt ska ges samma förutsättningar i livet. Att jämlika förutsättningar är gynnsamt för den ekonomiska utvecklingen har också bekräftats i forskningen, till exempel i jäm- förelser mellan de länder som tagit steget från fattiga jordbruks- ekonomier till industrialiserade medelinkomstländer. I utvecklade länder är det humankapital snarare än jordbruksmark som är den viktiga produktionsfaktorn, och den jämlikhetsskapande effekten av ett väl utbyggt och jämlikt system för grundutbildning har också be- kräftats. Distinktionen mellan förutsättningar och utfall är dock svår att upprätthålla, eftersom det som är utfall i ett skede av livet bildar förutsättning för nästa skede. Om en elev som lämnar klarar kraven för inträde till gymnasium eller inte är ett utfall, men detta utfall är en viktig förutsättning för den fortsatta utbildningen och möjligheterna i vuxenlivet. Dessutom sker en överföring av både humankapital och finansiellt kapital mellan generationer som har stor betydelse för fördelningen på . Utfallet i föräldra- generationen är därför en viktig förutsättning för barnen. Utan korrigerande ingrepp som subventionerad utbildning och arvsskatt kommer därför ojämlikheten att växa , även om man hypo- tetiskt skulle tänka sig ett utgångsläge med en helt jämn fördelning. En kombination av utjämningar av förutsättningar och utjäm- ningar av utfall är därför nödvändig för en uthålligt stabil och rimligt jämn fördelning av samhällets resurser, till gagn för alla. Rörlighet mellan generationerna, ibland kallad social rörlighet, kan avse social klass, utbildning eller inkomster. Rörligheten är hög, om förutsättningarna för en människa att nå olika nivåer inte beror starkt av föräldrarnas position. Social rörlighet är liksom jämlika förutsättningar ett politiskt mål med brett stöd, och de hänger nära samman. Både internationell och svensk forskning visar att högre ojämlikhet är förknippad med lägre social rörlighet, något som blir synligt i jämförelser både mellan länder och mellan regioner inom landet. Föräldrar försöker på olika sätt skapa så gynnsamma förutsättningar för sina barn som möjligt, och det kommer därför inte att råda jämlika förutsättningar, om ingen utjämning av utfall sker. Erfarenheten av utbildnings- systemens utveckling i länder med hög ojämlikhet bekräftar denna farhåga. Sambanden mellan jämlikhet och ekonomisk tillväxt är omstridda. Detta förklaras av att merparten av de studier som har gjorts bygger på den så kallade ginikoefficienten som mått på ojämlikhet.