sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Vi har studerat samverkanskonstellationerna inom regionalt yrkes- vux för att jämföra samverkan kring komvux med samverkan kring gymnasieskolan. Genom befintliga kunskapsunderlag och våra fall- studier ser utredningen att samverkan inom regionalt yrkesvux speg- lar samverkanskonstellationer som fanns innan statsbidraget infördes såväl som nya konstellationer som tillkommit efter. Omkring 100 kommuner, dvs. ungefär en tredjedel av landets kommuner, ingår i ett samverkansområde i regionalt yrkesvux som någorlunda precist85 överlappar ett samverkansområde i gymnasie- skolan. Att det inte finns fler kommuner i överlappande områden beror till stor del på att kommuner samt kommunerna i ingår i gymnasiesamverkansområden som är mycket större än de samverkanskonstellationer som kommunerna ingår i när man deltar i regionalt yrkesvux. 85I vissa fall ingår ytterligare en eller två kommuner i ansökan om yrkesvux jämfört med gym- nasiesamverkan. Exempel på detta finns i län och i . Planering och dimensionering av gymnasial utbildning 4.3.2Samverkan kring planering och dimensionering av gymnasial utbildning i avsnittet har vi beskrivit olika samverkansformer kring den gymnasiala utbildningen. I det följande övergår vi till att beskriva vad förekommande samverkan innehåller, samt hur den påverkar plane- ring och dimensionering av gymnasial utbildning. Gymnasieskolan respektive komvux presenteras i åtskilda avsnitt. Gymnasieskolan – samverkan kring planering och dimensionering Utredningen kan efter genomgång av samverkansavtal och för- djupade studier i ett antal regioner konstatera att det är ovanligt att utbildningsutbudet är föremål för en gemensam planering. I de fall kommunerna har upprättat kommunalförbund kan beslutsreglerna ibland kan möjliggöra beslut om utbudet tas utan att det krävs kon- sensus bland medlemskommunerna. I det fall som vi studerat behöver dock beslut om exempelvis nedläggning av verksamhet fattas med konsensus. I kommunalförbund också finns alltid ytterst en möj- lighet att lämna samverkan. Flera av de intervjuade tjänstemännen i kommuner med samverkansavtal har poängterat att oavsett samver- kansform fattas de avgörande besluten om utbud och dimensionering av respektive kommun. Det förekommer alltså sällan i dessa fall att regionala beslut om dimensionering av utbildningarna, dvs. volymer per program hos respektive huvudman ligger hos någon annan än kommunen. De gemensamma angelägenheter som regleras i samverkansavtalen varierar, men i samtliga regioner omfattar de överenskommelser om fritt sök mellan de skolor som ingår i samver- kansområdet, vilket innebär rätt för eleverna att bli mottagna i första hand. Ett inslag i samtliga fallstudieregioner är att samverkansavtalet lägger grunden för hur utbildningen finansieras för invånarna i kom- munerna, i alla studerade fall finns avtalade principer för gemensam finansiering (kommunalförbund) eller principer för hur ersättning mellan hemkommuner och anordnande kommuner ska gå till, exem- pelvis genom upprättande av en prislista med ersättning per utbild- ning. Kommunala företrädare beskriver ett antal olika villkor som för- svårande vad gäller förutsättningarna för samverkan, och för vad som är möjligt att påverka i den regionala helhetsbilden. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning enligt skollagen erbjuda ett allsidigt urval av utbildning, något som de enskilda huvudmännen inte behöver förhålla sig till. De enskilda huvudmännen ingår inte heller i samverkansavtalen kommunerna emellan och deltar sällan i lokala och regionala diskussioner om det totala utbildningsutbudet. Utredningens informanter poängterar också att något som inne- bär begränsningar för vad som kan åstadkommas med samverkan är det faktum att huvudmännen konkurrerar med varandra om elever och lärare. Detta gäller även mellan olika kommuner. Samverkan i gymnasieskolan är sammanflätat med konkurrens Att eleverna genom fritt sök får tillgång till ett bredare utbud fram- står som det främsta syftet med samverkan inom gymnasieskolan. Det nämns vanligtvis som det övergripande syftet i kommunernas samverkansavtal. Detta är enligt förväntan då samverkan som be- grepp är knutet i skollagen till hur kommuner kan uppfylla sina skyldigheter att erbjuda utbildning. Det är viktigt att poängtera att samverkan och konkurrerande intressen är sammanflätade i gymnasie- skolan till följd av regelverket som tillgodoser elevernas tillgänglighet till utbildning. I en situation där kommuner konkurrerar om eleverna kan det dock också vara ett hinder för samverkan kom- muner emellan. Ett samverkansavtal kan innehålla många gemen- samma åtaganden som vidgar begreppet samverkan i respektive fall. Fallstudien innehåller ett begränsat antal kommuner i ett begränsat antal pendlingsområden men ger exempel på att dagens samverkans- områden inte nödvändigtvis har någon större påverkan på hur kom- munerna i dem samverkar om hur utbildningarna ska planeras, hur dimensionerna ska vara eller var utbildningarna ska ligga. De avtal som faller under det breda begreppet samverkan varierar starkt i vilken grad de faktiskt påverkar hur de kommunala huvudmännen planerar sin verksamhet och i vilken grad det sker gemensamt med informationsutbyte eller med begränsat transparens och dialog. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Nödvändig samverkan ibland svår att realisera I flera av fallstudieregionerna upplever våra informanter behov av mer och bättre fungerande samverkan om anordnandet av utbildning. Främst ser man behov av detta för att kunna erbjuda relativt dyra yrkesutbildningarna där elevgrupperna ofta är små. Utbildningar som är dyra och kräver investeringar är ett tema som återkommer både i glesbygd och i storstadsregionerna där de ansvariga tjänstemännen upplever svårigheter med att upprätthålla eller utveckla utbudet i en önskvärd riktning ur deras perspektiv. Några intervjuade lyfter också behov av mer samverkan kring utbudet av introduktionsprogram, och för att utveckla vidaregången från introduktionsprogrammen till nästa steg mot utbildning eller arbete. I intervjuerna har det fram- kommit exempel där de intervjuade ser positivt på ökad närhet mellan introduktionsprogram, nationella program och vuxenutbildning. I fallstudien har framkommit att modeller för prissättning och prislistor för interkommunal ersättning har stor påverkan på planering och dimensionera av utbildningsutbudet. Detta eftersom ersättnings- nivåer för olika program har en direkt påverkan på vilka utbildningar som huvudmännen erbjuder. Ersättningsnivåerna inom samverkans- områden kan också ha effekter på enskilda huvudmäns intresse av att bedriva olika program inom området. Enskilda huvudmän i intervju- erna har pekat på otydligheten i att kommuner inom ett samverkans- område ersätter fristående skolor enligt flera olika modeller. Pro- blematiken kring prissättningsmodeller redogör vi närmare för i kapitel 5, men i korthet konstaterar utredningen här att svårigheter att komma överens kring prissättningen kan utgöra hinder för samver- kan om planering och dimensionering. I utredningens kartläggning av samverkansavtal har det framgått att det finns stora variationer i regional samverkan kring introduk- tionsprogrammen. Flera av dessa program är inte möjliga att grupp- utforma och göra sökbara för elever. Detta gör att samverkansavtal inte är lika tillämpliga för introduktionsprogrammen som för de nationella programmen. Trots det så förekommer det att samverkans- områden innefattar alla introduktionsprogram, dvs. att eleverna kan bli mottagna på samtliga introduktionsprogram i alla kommunerna. finns samverkansområden där det inte förekommer sam- verkan ens om sökbara introduktionsprogram utformade för en grupp elever. Vissa elever begränsas alltså i högre grad till vad hemkom- Planering och dimensionering av gymnasial utbildning munen har resurser att anordna medan andra får större möjlighet att ta del av utbud i andra kommuner. Introduktionsprogrammen har med undantag från programinriktat val inte gemensamma priser i någon riksprislista, vilket innebär att kommunerna måste avtala om priset i varje enskilt fall. Hemkommunen kan också avtala om ersätt- ning i de fall en elev önskar gå på en fristående gymnasieskola. Ett fåtal kommuner har valt att erbjuda introduktionsprogram trots att de inte erbjuder nationella program i gymnasieskolan. En orsak som har nämnts är att kommunen bedömer att andra insatser som den erbjuder, t.ex. via , bör organiseras i nära an- slutning till gymnasiestudierna. En annan orsak är att risken för av- brott bedöms bli högre bland obehöriga elever om resvägen till utbild- ningen förlängs. Men även ekonomiska aspekter som att det skulle vara billigare att erbjuda utbildningen i hemkommunen har tagits upp. Utredningen konstaterar att det för huvudmännen är en balans- gång mellan att å ena sidan erbjuda introduktionsprogram och natio- nella program i nära anslutning till varandra för att underlätta över- gången och å andra sidan ta hänsyn till vissa elevers behov av att organisera utbildningen nära hemmet. Behov av bättre beslutsunderlag I intervjuer har flera huvudmän i olika regiontyper och befintliga samverkansformer uttryckt betydelsen av verktyg som gör en effek- tiv planering och dimensionering möjlig. Det som man konkret har behov av är statistik och fakta som underlag för beslut, nedbrutet på regional nivå, i form av nulägesbeskrivningar och prognoser om regio- nala kompetensbehov samt fullständiga bilder av vilket utbildnings- utbud som faktiskt erbjuds och kommer till stånd. De har också ut- tryckt behov av verktyg som underlättar för huvudmännen att styra och leda verksamhet då eleverna går i en annan kommun eller hos en enskild huvudman. Ett exempel som nämns är verktyg som under- lättar för kommunen att uppfylla det kommunala aktivitetsansvaret och att ge alla elever det stöd de behöver för att nå målen. Skolin- spektionen har uppmärksammat svårigheterna i en kvalitetsgransk- ningsrapport.86 86Skolinspektionen (2018), Kommunernas styrning av gymnasieskolan – Ger kommunerna alla elever möjlighet att nå målen? Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Regional samverkan kring gymnasiesärskolan beskrivs som ovanlig. Utredningen kan dock utifrån uppgifter från se att en betydande andel av eleverna i gymnasiesärskolan pendlar till en annan kommun än hemkommunen. Lagen säger att elever inom gymnasie- särskolan ska erbjudas utbildning nära hemmet. Det är elevens hem- kommun som i varje enskilt fall ska göra en bedömning av om eleven har rätt till kostnadsfri skolskjuts. En elev i gymnasiesärskolan har rätt till skolskjuts om sådan behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållandena, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet. Elever som går i gymnasiesärskola i en annan kommun än hemkommunen har inte automatiskt rätt till skolskjuts. Hemkommunen ska även i ett sådant fall ordna skolskjuts om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommu- nen. Kostnaden blir då föremål för förhandling mellan hemkommun och anordnarkommun, vilket personer i fallstudien menar minskar intresset för att sluta samverkansavtal. Samverkan om planering och dimensionering av gymnasieskolan i två storstadsregioner Både och ingick i utred- ningens fallstudie. I båda regionerna framkommer i fallstudien att två faktorer som definierar planeringen är att det råder konkurrens om elever som de växande gymnasiekullarna är en stor utma- ning. I båda regionerna produceras regionala rapporter över utbild- ningsutbudet och kommande behov, som ett stöd till huvudmännen för planeringen av gymnasieskolan . Dessa rap- porter tas fram av regionala samverkansorganisationer. I Stockholms- regionen ingår bara gymnasieskolan i den årliga gemensamma rapporten men i underlag ingår även vuxenut- bildningen. Informationsutbytet mellan kommunerna om det plane- rade utbildningsutbudet förefaller enligt utredningens bedömning, vara mer omfattande och systematiskt i sam- verkansorgan GR jämfört med . I båda regionerna används en gemensam regional antagnings- organisation för både kommunala och enskilda huvudmän. I Göte- borgsregionen har de kommunala huvudmännen lämnat över myn- Planering och dimensionering av gymnasial utbildning dighetsutövningen vid antagningen till ett gemensamt kommunal- förbund. I ansvarar kommunförbundet för det gemensamma verktyget för antagning men det är respektive huvudman som ansvarar för beslutet om antagning men via ett ge- mensamt kansli. I båda regionerna finns regionala elevinformations- system som innehåller realtidsinformation om var en elev är inskriven. Detta system innebär att elevernas hemkommuner får besked om en elev avbryter sin utbildning. Systemet är samman- kopplat med interkommunal ersättning, vilket gör att underlaget används vid fakturering mellan kommuner och vid ersättning till fri- stående skola. Systemet används även för att signalera till dem som arbetar med det kommunala aktivitetsansvaret, så att de kan ta kon- takt med elever som befinner sig utanför gymnasieskolan. har de båda storstadsregionerna gått över till att använda samma tekniska antagningsverktyg. I fallstudien uttrycker samverkans- organisationen och även flera kommuner inom GR att det regio- nala samrådet bidrar till ett bredare utbud och ett effektivare använd- ning av resurser. Gemensamt ansvar för att bevara utbildningar med lågt elevunderlag Från vår fallstudie hämtar vi ett exempel från om hur kommunerna kan gå samman för att bevara och stödja en smal eller kostsam utbildning, som bedöms vara strategiskt viktig för regionens kompetensbehov. En kommun kan, hos den regionala organisationen, ansöka om så kallad regional garanti om kommunen. Det kräver att kommunen är ensam om att anordna utbildningen, att det regionala arbetslivet skriftligen beskriver och intygar att den aktuella kompetensen och därmed utbildningen behövs samt att utbildningsanordnaren kan visa hur utbildningen kan bedrivas på ett rationellt sätt och studietiden ut. Kom- munen redovisar, i samband med ansökan, vilka kostnader den har haft samt hur många elever som krävs för att bedriva utbildningen rationellt. Samverkande kommuner beslutar via ett gemensamt politiskt beslut om att finansiera regional garanti. Om 18 elever behövs för att driva utbildningen, men bara 12 antas för- delas kostnaden för de 6 tomma platserna på medlemskommunerna efter deras invånarantal. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning På lång sikt menar GR att det är mer resurseffektivt att övervintra en utbildning hos en enda utbildningsanordnare än att lägga ner och senare eventuellt bygga upp igen. Inom ramen för fallstudierna är detta exempel det enda vi hittar på samverkansavtal med gemensam finansiering av små utbildningar som inte lockar elever för tillfället. I centralortsregioner beror samverkan på relationen till centralorten Inom fallstudien har vi studerat två regioner med centralorter och omkringliggande pendlingskommuner. Detta är en vanligt förekom- mande situation i landet vilket gör det viktigt att poängtera att vi inte drar generella slutsatser om alla sådana regioner. De exempel som vi fått genom intervjuer i dessa två regioner visar att det kan vara ganska naturligt och okomplicerat med samverkan för mindre kom- muner som ligger i nära anslutning till centralorterna, som har lättare att kunna erbjuda ett brett utbud. Att ingå i samverkan och sam- ordna utbildningsutbudet är inte självklart mellan kommuner som är jämbördiga storleksmässigt, eller för mindre kommuner i regionernas utkant som har egen gymnasieskola och ibland långa pendlingsavstånd. Några intervjuade tjänstemän i kommunerna i dessa regioner ser behov av samordnande regionala instanser som underlättar de svåra besluten om vilka utbildningar som ska ligga var eller hur små verk- samheter som är acceptabla. I ett kommunalt perspektiv är det inte alltid uppenbart fördelaktigt att delta i en regional samverkan, vilket kan förhindra en öppen diskussion och planering av utbudet fram- över. Olika kommuner i samverkan kan påverkas på olika sätt vilket skapar komplicerade situationer där olika kommuner har olika incita- ment att delta i samverkan, främst med avseende på hur de påverkas ekonomiskt av att ingå i samverkansområdet. I de två exempel som våra fallstudieregioner utgör blir det tydligt att samverkan kan ha stora effekter på kommuner och att de ekonomiska överenskom- melserna som kommunerna gör är något som både diskuteras flitigt och har stor påverkan på kommunernas ekonomi. En annan betrak- telse är dagens avtalssamverkan mellan kommuner i denna typ av region inte nödvändigtvis har någon större påverkan på var utbildningar anordnas och vilka dimensionerna ska vara på skolor och program. Ur ett planerings- och dimensioneringsperspektiv finns begräns- ningar som har att göra med hur elever efterfrågar utbildningar. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning informanter framhåller att eleverna i första hand är intresserade av att gå en gymnasieutbildning på en viss ort, i de större centralorterna alter- nativt i hemkommunen. Valet av program kan då komma i andra hand. Samverkan i glesbygdsregioner förekommer trots att pendlingsmöjligheterna är mindre I de regioner som saknar större städer som pendlingsnav och dess- utom präglas av glesare befolkning beskriver de intervjuade ändå att samverkan är en nödvändighet för flera av kommunerna eftersom det är svårt att erbjuda ett brett utbildningsutbud, och därmed uppfylla skollagens krav. Det huvudsakliga målet med samverkan är detsamma som i andra typer av regioner, nämligen att ge eleverna ett brett utbud. Däremot är förutsättningarna och utmaningarna med utbudsplaneringen annorlunda. Svårigheterna ligger inte i att planera utbildningar med osäkert elevunderlag som rör sig mellan många olika och delvis konkurrerande huvudmän. Rörligheten i elevunder- laget begränsas av de långa avstånden. Planeringsförutsättningarna präglas i övrigt av en stor stabilitet i utbudet, där skolorganisationens programutbud och lokaler relativt sällan ändras. Detta är en egen- skap som finns i glesbygdsregioner där avstånden är för stora för att pendla. Utredningen kan bekräfta denna bild med statistiken över utvecklingen av utbudet.87 Glesbygdskommuner som ligger långt från större orter har ett nästan antal skolor . Detta gäller dock inte för glesbygdskommuner med närhet till större städer där skolantalet har minskat starkt de senaste två decennierna. När det gäller framtida regional planering och dimensionering av gymnasial utbildning uttrycker representanter för en huvudman i glesbygd oro för att en regionalisering av gymnasieskolan skulle inne- bära att de inte får vara delaktiga i att definiera sitt regionala sam- manhang för utbildning. Då riskerar behoven i deras del av länet att bli sekundärt hanterat eftersom det finns stora strukturella skill- nader i befolkningsstruktur och näringsliv. En regional centraliser- ingsstrategi baserat på länet och inte på de mer funktionella regionala avgränsningarna skulle därför missgynna deras kommuner. 87Se bilaga 6. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Vuxenutbildningen – samverkan kring planering och dimensionering Huvudmännen planerar och dimensionerar komvux och särvux huvudsakligen var för sig med utgångspunkt i att tillgodose de olika delar av utbildningen som omfattas av rättighetslagstiftning. De av- görande besluten om utbud och dimensionering fattas i princip alltid av de respektive huvudmännen eftersom de har ansvar för att erbjuda och tillhandahålla de utbildningar som ryms inom vuxenutbildningen. För de rättighetsbaserade utbildningarna har vi sett några exempel på samverkan mellan kommunerna. Regional samverkan kring vuxen- utbildningen sker dock till övervägande del inom ramen för stats- bidraget för regionalt yrkesvux. Flera intervjuer inom våra fallstudier indikerar att detta beror på den tvingande regleringen om samverkan mellan minst tre kommuner för möjligheten att få statsbidrag. Detta krav på samverkan upplevs i stor omfattning som positivt, inte minst som stöd för ett brett utbud och ökad resurseffektivitet. Omfattningen av samverkan kring regionalt yrkesvux är dock mycket skiftande. I en del samverkansområden handlar det enbart om en gemensam ansökan om statsbidrag, varefter medlen fördelas ut till varje enskild kommun. Denna samverkan innehåller inte någon gemensam planering eller dimensionering av yrkesutbildning mellan de samverkande kommunerna, snarare är det en samverkan kring stats- bidraget som är av mer administrativ art. I andra samverkansområden innehåller samverkan många fler komponenter. Utredningen har iden- tifierat exempel på samverkansområden med väl fungerande regio- nala organisationer som tar ansvar för att samordna utbudet och han- tera regionala yrkesutbildningsplatser t.ex. i en gemensam struktur för att informera om utbudet, ta emot och ansökningar och hantera antagningen. I sådana regioner finns etablerade förutsättningar för en gemensam diskussion om utbudsplanering och dimensionering. Genom politiskt beslutade samverkansavtal finns flera exempel på bl.a. olika typer av fördelningsprinciper för regional placering av utbildningar och samverksorgan med arbetslivet och Arbetsförmed- lingen i syfte att anpassa utbudet efter behoven i arbetslivet. Det finns också exempel på hur den kommunala medfinansieringen sam- ordnas regionalt via gemensamma för att utvidga utbudet av yrkesutbildning. Sådana används ibland för att stärka yrkes- Planering och dimensionering av gymnasial utbildning utbildning för nyanlända genom kombinerad undervisning i yrkes- ämnen och i svenska språket. Typiskt är att kommuner med en längre tradition av samverkan har haft lättare att implementera statsbidragsförordningens reglering av regionalt yrkesvux. Att regleringen ställer krav på samverkan är inte någon garant för att samverkan om utbildningsplanering hunnit utvecklas i någon djupare mening för samverkansområden där det saknas historia av samverkan. Statsbidragsförordningen säger också ganska lite om vilka principer som bör styra samverkan, vilket gör det svårare för de kommuner som inte har en samverkanstradition inom vuxenutbildningen. Flera kommunala företrädare efterfrågar i våra intervjuer tydligare regleringar och principer för de innehålls- mässiga delarna av samverkan.88 Det är naturligtvis viktigt att fortsätta den positiva utveckling som påbörjats och att bygga vidare på de framgångar som uppnåtts. För regioner som inte kommit lika långt i en etablerad samverkan behöver ett sådant positivt utvecklingsarbete vidareut- vecklas, och med ökad regional samordning. Faktorer som påverkar samverkan kring vuxenutbildningen Förtroende och tillit samt stöd från den politiska nivån beskrivs som centrala grundförutsättningar för att lyckas i samverkan kring planer- ing och dimensionering av vuxenutbildning. Områden som inte har en utvecklad samverkan tenderar att sakna politiskt uppdrag. Det finns också viktiga förutsättningar som beror på huruvida man har organiserat den gymnasiala utbildningen som en helhet. Det före- kommer, mest vanligt i mindre kommuner, att vuxenutbildningen hanteras inom samma organisation som gymnasieskolan. Det som då organiseras gemensamt är lärar- och lokalresurser. Även om om- fattningen av detta gemensamma resursutnyttjande är begränsat be- skriver man att ett sådant underlättar planeringen av gymnasial utbildning som helhet. Möjligheterna till sådana lösningar begränsas framför allt av terminssystemet i gymnasieskolan kontra vuxenutbild- ningens kontinuerliga utbildning, och att lärarna i de respektive skol- formerna har olika arbetstidsavtal. Ytterligare ett hinder för en gemen- 88Beträffande statsbidraget för regionalt yrkesvux återkommer utredningen i kapitlet finansiering och resursfördelning. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning