sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — Till detta ska läggas att det, som kommittén har konstat- erat, är av betydande vikt att förutsättningarna för enskilda att få skadestånd vid rättighetsöverträdelser är så enhetliga som möjligt. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Med dessa utgångspunkter bör en bestämmelse om grundlags- skadestånd utformas så att den nära ansluter till den befintliga bestämm- elsen om konventionsskadestånd. Som också har berörts har det i den bestämmelsen ställts upp ett nödvändighetskrav som en förutsättning för att skadestånd ska utgå vid överträdelser av . Skadestånd ska således utges endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. Nödvändighetskravet syftar enligt förarbetena till att ge utrymme för rimliga helhetsbedömningar i syfte att uppnå att uppfyller sina folkrättsliga förpliktelser att tillhandahålla effektiva rättsmedel som vikt fästs vid att andra rättsmedel ska ha företräde. Nödvändighetskravet behandlas mer utförligt i avsnitt 3.8.6. Förenklat kan nödvändighetskravet sägas begränsa det allmännas skadeståndsskyldighet i två situationer. Det gäller när den skadelidande inte har gjort vad som rimligen kunnat begäras av honom eller henne för att komma till rätta med det som han eller hon anser vara oriktigt, t.ex. genom att underlåta att överklaga ett rättsstridigt beslut. Det gäller också när den skadelidande har fått kompensation för över- trädelsen på något annat sätt än genom skadestånd, t.ex. genom ett nedsatt straff eller då överträdelsen på annat sätt tillräckligt har åtgärdats genom t.ex. avhjälpande eller rättelse. Nödvändighetskravet utgör på detta sätt en avgränsning som också gör att många mindre överträdelser faller bort, t.ex. överträdelser som kan gottgöras genom att en myndighet eller en domstol konstaterar att det har skett en överträdelse. Frågan om vilken betydelse som bör tillmätas den enskildes ager- ande eller bristande agerande besvaras ofta redan i samband med pröv- ningen av om skadeståndsregeln över huvud taget är tillämplig (prop. 2017/18:7 s. 42). Ersättningen för annan ideell skada kan alltså vara lägre än vad som annars skulle ha varit fallet, om allvaret av ingreppet i den enskildes rättigheter kan sägas vara mer begränsat utifrån hur den enskilde har agerat. Rättsmedel – ett begrepp hämtat från konventionsrätten – som enligt förarbetena kan vara relevanta vid tillämpningen av nödvänd- ighetskravet är straffnedsättning i ett brottmål eller nedsättning av en sanktionsavgift i ett administrativt förfarande. Som ett rättsmedel kan också anses att det har funnits en möjlighet att överklaga en dom eller ett beslut för att få en överträdelse undanröjd eller läkt. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna annan lagstiftning ger tillräckliga möjligheter till rättelse, avhjälpande eller gottgörelse innebär att kravet på tillhandahållande av rättsmedel är uppfyllt. Utgångspunkten är att det ligger ett ansvar på den en- skilde att vidta åtgärder för att hävda sin rätt (a. prop. s. 60). Nödvändighetskravet går alltså tillbaka på skyldigheter enligt konventionsrätten. På det rättsområdet finns det en omfattande praxis från som ger domstolarna ledning exempel- vis i fråga om när ett visst rättsmedel är att anse som effektivt. När det gäller grundlagsskadestånd saknas den direkta anknytningen till konventionsrätten, eftersom det enligt regeringsformen inte finns någon motsvarande skyldighet för det allmänna att tillhandahålla rätts- medel för att komma till rätta med överträdelser av 2 kap. regerings- formen. Även om nödvändighetskravet i bestämmelsen om konventions- skadestånd alltså har sin tydliga koppling till folkrättsliga åtaganden finns det mycket som talar för att en bestämmelse om grundlagsskadestånd bör vara uppbyggd enligt samma principer. Det finns till att börja med anledning att fästa vikt vid att ord- ningen med ett nödvändighetskrav i fråga om överträdelser av Europa- konventionen har införts av . Det talar i sig för att nödvändighetskravet kan ses som en lämplig och rättvis avvägning mellan allmänna och enskilda intressen vid rättighetsöverträdelser. Som har nämnts är det svårt att motivera skillnader i skadestånds- ansvarets omfattning mellan två skadeståndsbestämmelser som båda tar sikte på ett i stora delar likartat rättighetsskydd. Samma eller liknande åtgärder från det allmännas sida bör bedömas likartat i skade- ståndsrättsligt hänseende, oavsett om den enskilde som ansvarsgrund åberopar en överträdelse av regeringsformen eller av Europakonven- tionen. En betydande fördel med nödvändighetskravet är också att dom- stolarna får ett tydligt mandat att göra en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Vidare kan en ordning som den som ett nödvändighetskrav bygger på sägas vara en naturlig följd av principen om att regeringsformen innehåller de överordnade normerna i en normhierarki. Om rätts- ordningen i övrigt ger enskilda det rättighetsskydd som regerings- formen föreskriver, finns det inte anledning att t.ex. döma ut skade- stånd på direkt grundval av regeringsformen. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Även om begreppen rättsmedel och gottgörelse inte brukar an- vändas i svensk rätt utom i konventionsrättsliga sammanhang, speg- lar ett nödvändighetskrav det förhållandet att en överträdelse av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen endast bör användas som ansvarsgrund i skadeståndsrättsliga sammanhang när det inte finns adekvata normer på lägre nivå. Det är först om övrig lagstiftning till skydd för den enskilde inte har gett den enskilde kompensation för –eller tillräckliga möjligheter att på något annat sätt komma till rätta med – en överträdelse som det bör vara aktuellt med grundlags- skadestånd. Det är i linje med detta resonemang rimligt att anta att knappast hade, med åberopande av regeringsformen, dömt ut ett ideellt skadestånd i Medborgarskapet I, om staten på annat sätt hade tillförsäkrat den enskilde ett fullgott skydd (exempelvis en rätt till skadestånd enligt skadeståndslagen eller lagen om svenskt med- borgarskap). På motsvarande sätt bör ett skadeståndskrav som grun- dar sig på att en enskild anser sig ha blivit diskriminerad av en mynd- ighet i första hand prövas med tillämpning av diskrimineringslagen, inte regeringsformens skydd mot diskriminering. Om utformningen av en bestämmelse om grundlagsskadestånd förmår enskilda att i första hand använda rättsmedel som är utformade för just de sakfrågor som aktualiseras, bör det leda till att enskilda snabbare kan få upprättelse och eventuell gottgörelse. Det medför också en effektivare användning av samhällets resurser (jämför prop. 2017/18:7 s. 24). Förarbetena om konventionsskadeståndet innehåller exempel på situationer där en tillämpning av nödvändig- hetskravet ger ett rimligt resultat (a. prop. s. 59 f.). Om en precisering av det allmännas ansvar motsvarande den som följer av en nödvändighetsmodell kan åstadkommas även i fråga om grundlagsskadestånd medför det sammanfattningsvis att domstolen kan ges utrymme att genom en helhetsbedömning tillerkänna den skadelidande det skadestånd som behövs för att kompensera honom eller henne för en överträdelse av 2 kap. regeringsformen. säkerställs det att andra sätt för att kompensera den enskilde eller på annat sätt åtgärda överträdelsen har företräde. Situationer då skadestånd utesluts är exempelvis när den enskilde hade kunnat få till stånd en ändring genom att överklaga ett felaktigt beslut och när den enskilde har fått annan gottgörelse, t.ex. straff- En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Det kan antas att det ofta, men inte alltid, handlar om mindre överträdelser. Samma utformning av nödvändighetskravet som i fråga om konventionsskadestånd är inte lämplig från ett systematiskt perspektiv Med de utgångpunkter som kommittén har redovisat blir den naturliga frågeställningen om nödvändighetskravet så som det har utformats i bestämmelsen om konventionsskadestånd kan göras till- lämpligt även på grundlagsskadestånd. Det skulle med andra ord, rent författningsmässigt, innebära att skadestånd för överträdelser av 2 kap. regeringsformen lades till i den nuvarande bestämmelsen om konventionsskadestånd utan att några ytterligare ändringar av bestämmelsen gjordes. En sådan lösning skulle på flera sätt vara till- talande. Det finns emellertid tungt vägande invändningar av både system- atiskt och lagtekniskt slag mot att använda ett nödvändighetskrav som är utformat på samma sätt som beträffande konventionsskade- stånd. Som har framgått är enligt förarbetena kravet direkt kopplat till konventionsrätten. Det syftar närmare bestämt till att uppnå att uppfyller sina folkrättsliga förpliktelser att tillhandahålla effektiva rättsmedel som vikt fästs vid att andra rättsmedel ska ha företräde. Om redan har tillhandahållit ett eller flera effektiva rättsmedel, är det som regel inte nödvändigt med ytterlig- are ett rättsmedel i form av en skadeståndstalan enligt paragrafen (prop. 2017/18:7 s. 59). Med tillämpning av ett nödvändighetskrav skulle det följaktligen logiskt sett aldrig bli något skadestånd till den skadelidande vid över- trädelser av regeringsformen, eftersom det till skillnad från vid över- trädelser av inte finns någon allmän rätt till rätts- medel, åtminstone inte enligt ett mer traditionellt synsätt. Det skulle med andra ord aldrig vara ”nödvändigt” för det allmänna att utge skadestånd. Begreppet nödvändigt skulle därmed i strikt mening inte kunna ha samma betydelse när en överträdelse av regeringsformen är ansvars- grund för ett skadeståndsanspråk som det har i bestämmelsen om konventionsskadestånd. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Lagtexten som uttrycker nödvändighetskravet vid överträdelser av hänvisar i och för sig inte till folk- rättsliga förpliktelse att vid konventionsöverträdelser tillhandahålla effektiva rättsmedel. Även om nödvändighetskravets utformning speglar en konventionsstats skyldighet att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel i förhållande till en överträdelse och den enskildes skyld- ighet att uttömma nationella rättsmedel (artiklarna 13 och 35.1 i ), skulle man kunna se det som att nödvändig- hetskravet står på egna ben. Det går dock inte att komma ifrån att nödvändighetskravet, om det utan justeringar ställs upp som en förutsättning även för grund- lagsskadestånd, skulle få ges två olika betydelser, beroende på om regeringsformen eller tillämpas. Det skulle vara en mindre lämplig ordning. Till detta kommer att det över huvud taget kan anses olyckligt att bygga upp en inhemsk skadestånds- bestämmelse utan folkrättslig anknytning kring vad som skulle vara ”nödvändigt” för att ge den skadelidande det skadestånd som han eller hon har rätt till. Enligt kommitténs mening talar detta för att det inte är någon lämplig lösning att tillämpa ett likadant utformat krav i fråga om anspråk på grundlagsskadestånd som i fråga om konventionsskade- stånd. Den modell för precisering av skadeståndsansvaret som nöd- vändighetskravet ger uttryck för framstår dock, som har be- rörts, som det mest ändamålsenliga alternativet även för att avgränsa rätten till grundlagsskadestånd. Den bästa lösningen – en intresseavvägning som motsvarar nödvändighetskravet men där folkrättsliga förpliktelser inte är avgörande Den modell för prövning av relevanta omständigheter som nödvänd- ighetskravet medför ger alltså uttryck för en önskvärd avvägning mellan allmänna och enskilda intressen och bör därmed kunna ge rimliga resultat för de olika situationer som kan aktualiseras. Enligt kommitténs mening bör därför ett krav av liknande slag utformas i fråga om grundlagsskadestånd. Den principiella intresse- avvägning som ligger bakom nödvändighetskravet bör bilda grund- val för en precisering även av skadeståndsansvaret vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen. Innebörden av en sådan utformning ligger En stärkt rätt till ersättning från det allmänna visserligen i sak mycket nära nödvändighetskravet men förhåller sig inte till folkrättsliga förpliktelser. Skyddet för enskilda vid rättighetsöverträdelser blir på detta sätt så enhetligt som det är möjligt. En lämplig lösning är mot denna bakgrund att vid grundlagsskade- stånd föreskriva att sådant skadestånd ska utges i den utsträckning som det med hänsyn till omständigheterna behövs för att kompensera den skadelidande för överträdelsen. Det ska då särskilt beaktas vilka andra möjligheter den skadelidande har eller har haft till annan gott- görelse och till rättelse eller avhjälpande. Avsikten med denna lösning – som kan benämnas ett behovskrav –är att domstolarna i praktiken ska göra motsvarande överväganden som vid tillämpning av det nödvändighetskrav som gäller beträffande konventionsskadestånd (se vidare avsnitt 3.8.6 och prop. 2017/18:7 s. 59 f.). Prövningen av om skadestånd behövs för att kompensera den skadelidande för en överträdelse av regeringsformen respektive om det är nödvändigt med skadestånd för att gottgöra en överträd- else av bör alltså göras med hänsynstagande till i huvudsak samma omständigheter. Det är fråga om samma slags intresseavvägning, där det ska beaktas bl.a. om den skadelidande har gjort vad som rimligen kunnat begäras av honom eller henne och om den skadelidande har fått kompensation för överträdelsen på något annat sätt än genom skadestånd, t.ex. genom ett nedsatt straff. Vidare bör det framhållas att den enskilde, på motsvarande sätt som när det gäller konventionsskadestånd, i vissa fall bör kunna anses kompenserad genom att överträdelsen erkänns. Det kan ske genom en dom som klargör att den enskilde har fått sina grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen överträdda. Jämför avsnitt 5.2 och 5.4 om rättsutvecklingen i och , sär- skilt rättsfallet HR-2018-1909-A där Høyesterett slår fast att en viss överträdelse av en grundlagsbestämmelse kunde gottgöras genom att domstolen konstaterar att det har skett en överträdelse. Om dom- stolen bedömer att en bekräftelse av överträdelsen utgör en tillräck- lig kompensation, bör det klart och tydligt framgå på vilket sätt den enskildes fri- och rättigheter har åsidosatts (jämför a. prop. s. 33 f.). Prövningen av om behovskravet är uppfyllt bör ske med utgångs- punkt i vilket behov av kompensation som typiskt sett, för en person i den skadelidandes situation, kan anses ha uppkommit genom över- trädelsen. Även om frågor med koppling till folkrättsliga åtaganden inte aktualiseras vid prövningen bör domstolarna likafullt En stärkt rätt till ersättning från det allmänna kunna ta ledning av den praxis som utvecklas beträffande konven- tionsskadeståndet. Resultatet av domstolens prövning av om nöd- vändighetskravet respektive behovskravet är uppfyllt eller inte bör i princip bli densamma, oavsett vilken rättighetskatalog som prövningen avser. När det gäller frågan hur domstolen – i ett mål om skadestånd grundat på en överträdelse av regeringsformen – bör förhålla sig till praxis kan den, i den mån inte andra rättskällor ger tillräcklig ledning, ta intryck av hur ser på olika rättsmedel och den enskildes skyldighet att hävda sin rätt. Ett behovskrav av nu angivet slag bör inte leda till en bedömning av rätten till skadestånd som är mindre förmånlig för den enskilde än om en överträdelse av hade varit ansvarsgrund. Det är heller inte ovanligt att domstolar i olika sammanhang tolkar svensk lag i ljuset av . Med en skadeståndsbestämmelse som är uppbyggd på detta sätt skapas goda förutsättningar för en flexibel rättstillämpning som med hög rättssäkerhet tar hänsyn till möjligheterna att förhindra eller avhjälpa överträdelser av regeringsformen genom materiella och pro- cessuella bestämmelser i det befintliga regelsystemet. En bestämmelse om grundlagsskadestånd kan med fördel inord- nas i den befintliga paragrafen om konventionsskadestånd, som där- med får ett utvidgat tillämpningsområde. Som framgår nedan kan regelverket, bortsett från behovskravet, utformas på samma sätt, exempelvis när det gäller skadeståndets beräkning. Användningen av ett behovskrav som förutsättning för grundlags- skadestånd kan väcka frågan om det därmed uppkommer en allmän rätt till effektivt rättsmedel för enskilda vid överträdelser av reger- ingsformen. Så är inte fallet. Avsikten är endast att klargöra att rätten till skadestånd faller bort under vissa förutsättningar. Någon rätt till andra rättsmedel än skadestånd, t.ex. att ett fängelsestraff sätts ned eller att en myndighet erkänner att det har skett en överträdelse, kan inte härledas från skadeståndslagen. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna 6.4Särskilda frågor om lagregelns utformning 6.4.1Kretsen av ersättningsberättigade personer och närliggande frågor Förslag: Det ska vara möjligt även för juridiska personer att få ersättning för ideell skada. Bedömning: Grundlagsskadeståndet bör annars följa allmänna skadeståndsrättsliga regler och principer. Enligt kommittédirektiven kan det finnas anledning för kommittén att överväga hur kretsen av ersättningsberättigade personer ska bestämmas. En fråga i sammanhanget är om juridiska personer, t.ex. aktiebolag och ideella föreningar, ska kunna få grundlagsskadestånd. När den frågan övervägs finns det anledning att ta hänsyn till vad som gäller i andra sammanhang, särskilt i fråga om skadestånd för fel eller försummelse vid myndighetsutövning och konventionsskade- stånd. Enligt bestämmelsen om fel eller försummelse vid myndighets- utövning krävs för ansvar, precis som i skadeståndslagen i övrigt, att det finns ett adekvat orsakssamband mellan det skadegörande hand- landet och skadan (3 kap. 2 § skadeståndslagen). En annan begräns- ning som får betydelse i fråga om myndighetsutövning är principen om skyddsändamålet (normskyddsläran). Huruvida det går att urskilja kretsen av personer som är berättigade till ersättning är av särskilt intresse vid myndighetsbeslut eftersom ett beslut kan ha konsekven- ser för en större grupp berörda. I vissa fall kan de regler som myndig- heten överträtt inte anses skydda enskilda intressen – i vart fall inte alla enskilda som lider skada av överträdelsen – och då kan ersättning utebli. (Se vidare avsnitt 3.5.4.) När det gäller fel eller försummelse vid myndighetsutövning finns det inte några särskilda begränsningar i fråga om ersättning till juri- diska personer. En juridisk person kan dock inte få ersättning för ideell skada vid kränkning genom brott. Vid konventionsskadestånd ska bedömningen av vem som är ersätt- ningsberättigad ske utifrån en prövning i varje enskilt fall av den på- stått skadeståndsgrundande konventionsöverträdelsen. Det är enligt förarbetena sammantaget viktigt att slå fast vad det konventions- En stärkt rätt till ersättning från det allmänna stridiga ingreppet bestått i, vem det har riktat sig mot och på vilket sätt en viss persons rättighet därigenom kan ha blivit överträdd. Kravet på att skadan och orsakssambandet ska visas av käranden med- för att kretsen ersättningsberättigade personer inte kan bli alltför obestämd eller vittgående (prop. 2017/18:7 s. 63 f.). I förarbetena om konventionsskadestånd framhålls att även jurid- iska personer ska kunna föra en skadeståndstalan och i vissa situa- tioner dessutom kunna ersättas för ideell skada, om och i den utsträck- ning det enligt konventionens krav är nödvändigt att utge ersättning för en viss typ av skada för att gottgöra en överträdelse som ett före- tag har utsatts för (a. prop. s. 35). Det är svårt att finna bärande argument mot att samma synsätt anläggs i fråga om överträdelser av 2 kap. regeringsformen. Snarare torde en motsvarighet till de komplikationer som konventionsrätten kan ge upphov till i sammanhanget saknas när det handlar om en till- lämpning av inhemsk svensk rätt (jämför SOU 2010:87 s. 373 f.). När det gäller juridiska personer får således frågan om en sådan person är ersättningsberättigad avgöras i det enskilda fallet efter en tillämpning av regeringsformen. Med ”var och en” i 2 kap. (”Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad…”) avses fysiska personer som befinner sig inom landet, men även juridiska personer, i den mån fri- och rättigheten är relevant för sådana (se och , Reger- ingsformen, En kommentar, 4 uppl., 2019, s. 58.). Den fråga som får ställas är om det har det skett en överträdelse av den juridiska pers- onens fri- och rättigheter. Om det är så, finns det då några allmänna principer som begränsar det allmännas skadeståndsansvar? På motsvarande sätt som när det gäller är det i och för sig sannolikt ganska sällsynt att en juridisk persons fri- och rättigheter överträds, och när det sker är skadan främst ekonom- isk. Några tänkbara situationer som kan aktualiseras rör rätten till en rättvis rättegång i skälig tid, egendomsskyddet och näringsfriheten. En i sammanhanget relevant skillnad kan möjligen vara att kon- ventionen saknar en uttrycklig bestämmelse om rätten till närings- frihet. Den praktiska betydelsen av detta är dock av allt att döma inte så stor, eftersom ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövandet av näringsverksamhet anses omfattas av konventionens skydd för egendom (jämför , Mänskliga rättigheter i euro- peisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 572). En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Sammanfattningsvis bör det enligt kommitténs mening vara möj- ligt även för juridiska personer att få grundlagsskadestånd, inbegripet ersättning för ideell skada. En förutsättning är att det har skett en överträdelse av den juridiska personens grundläggande fri- och rättig- heter enligt regeringsformen. har, som framgått, slagit fast att det finns begränsningar i fråga om kretsen av ersättningsberättigade vid norm- givningsfel. Denna fråga behandlas i avsnitt 6.3.5. Som redan har berörts bör gällande principer i svensk rätt när det gäller vem som är ersättningsberättigad – bl.a. krav på adekvat kausal- itet, normskyddsläran och begränsningar beträffande tredjemansskada –vara tillämpliga i fråga om grundlagsskadestånd. En tillämpning av dessa principer kan i vissa fall begränsa kretsen av ersättningsberätt- igade. Det betyder bl.a. att indirekta skador som tillfogats någon på grund av att en annan enskilds rättigheter har överträtts normalt sett inte ersätts. Vidare är det i vanlig ordning i princip den skadelidande som ska visa att det har uppkommit en ersättningsgill skada. Likaså gäller principerna om skyddat intresse och konkurrerande skadeorsaker. För en närmare redogörelse för de nämnda skadeståndsrättsliga principerna, se avsnitt 3.2.3 och 3.2.4. 6.4.2Bör även kommunerna kunna vara skadeståndsrättsligt ansvariga? Förslag: Staten och kommunerna ska kunna vara skadeståndsrätts- ligt ansvariga för överträdelser av de grundläggande fri- och rättig- heterna i regeringsformen. Enligt kommittédirektiven kan det finnas anledning för kommittén att överväga om andra företrädare för det allmänna än staten, exem- pelvis kommuner, ska vara ersättningsskyldiga vid överträdelser av regeringsformen. Om det införs en lagregel om grundlagsskadestånd är det givet att staten ska vara ersättningsskyldig. När det gäller myndighetsutövning har det allmänna (jämför rubriken till 3 kap.) enligt skadeståndslagen ett ansvar för skador som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verk- En stärkt rätt till ersättning från det allmänna samhet för vars fullgörande det allmänna svarar. Detta skadestånds- ansvar gäller för såväl staten som kommunerna, i deras respektive verk- samheter. Med begreppet kommun avses i skadeståndslagen även regioner och kommunalförbund (3 kap. 1 § andra stycket skadestånds- lagen). Kommunerna ansvarar på motsvarande sätt i fråga om konven- tionsskadestånd (3 kap. 4 § skadeståndslagen; jämför även rättsfallet NJA 2009 s. 463 om en socialnämnds påstådda överträdelser av konventionen i samband med ett omhändertagande av barn). Enligt förarbetena bör det ligga i kommunernas eget intresse att de skade- ståndsrättsligt svarar för sina funktionärers handlingar.