sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — Den föreslagna lagen om en gemensam utbildning inom statsför- valtningen bör kunna träda i kraft när grundutbildningen har införts för de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen och domstolarna. Om införandet ska ske efter förstudien bör lagen träda i kraft . Lagen ska ersätta den tids- begränsade förordningen, som alltså bör upphöra att gälla vid ut- gången av 2027. Den förordning som ska komplettera lagen bör träda i kraft som lagen. Tillitsdelegationens bedömning: Det behövs inte några övergångs- bestämmelser. Skälen för Tillitsdelegationens bedömning Tillitsdelegationen föreslår att det ska införas en lag om en gemen- sam utbildning inom statsförvaltningen. Lagen ska, som nämnts, föregås av en förstudie och ett successivt införande för de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen och domstolarna, som sedan även kommer att omfattas av lagen om en gemensam utbild- ning inom statsförvaltningen. Förstudien och det successiva införandet kommer att regleras i en tidsbegränsad förordning som ska upphöra att gälla när lagen träder i kraft. Skyldigheten för enskilda att delta i grundutbildningen bör gälla från det att lagen träder i kraft. Det kommer att framgå av lagen att den som redan har gått grundutbildningen inte behöver göra det igen. Det får betydelse inte minst för den som har gått utbildningen under förstudien eller det successiva införandet. Myn- digheternas ansvar för att se till att deras personal deltar i utbild- ningen bör också börja gälla från ikraftträdandet av lagen. Detsamma gäller rätten till fortbildning. Rådet för utbildning inom statsförvalt- ningen – som ska finnas enligt lagen – kommer att ha etablerats redan i samband med att den tidsbegränsade förordningen träder i kraft. Det har inte framkommit något annat som skulle behöva regleras i samband med att lagen börjar gälla. Det finns därför inget behov av övergångsbestämmelser. 15.1Förslaget till lag (202X:000) om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen. Utbildningen består av en grundutbildning och fortbild- ning. Lagen innehåller även bestämmelser om ett råd för utbildning inom statsförvaltningen. Paragrafen anger lagens innehåll och behandlas i avsnitt 7.4.1, 7.4.2 och 8.1.4. Lagen innehåller enligt första stycket bestämmelser om en gemen- sam utbildning inom statsförvaltningen. Utbildningen är obligatorisk för de personer som enligt 2 § omfattas av lagen. I 3 § görs undantag för ett antal uppräknade befattningshavare som därmed inte om- fattas av skyldigheten att delta i den gemensamma utbildningen, se kommentaren till den paragrafen. Syftet med utbildningen framgår av 4 §. I 9 och 10 §§ finns bestämmelser om utbildningens innehåll och genomförande. Den gemensamma utbildningen inom statsför- valtningen består enligt paragrafen av dels en grundutbildning, dels fortbildning. De olika delarna regleras i 5 och 8 §§. Skyldigheten att delta i grundutbildningen gäller enligt 6 § inte den som arbetar i ringa omfattning vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en dom- stol. Enligt 7 § får i vissa fall särskilda undantag medges från skyl- digheten att delta i grundutbildningen. I andra stycket finns en upplysning om att lagen innehåller be- stämmelser om ett råd för utbildning inom statsförvaltningen. Be- stämmelser om rådets uppgift och sammansättning finns i 11 och 12 §§. Enligt 13 § får regeringen meddela ytterligare föreskrifter om Det kan till exempel handla om hur många ledamöter rådet ska ha och regler om beslutsförhet. 2 § Lagen gäller för anställda, uppdragstagare och personer som fullgör praktik vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol. Med upp- dragstagare avses den som har ett uppdrag som är reglerat i författning. Lagen gäller även för doktorander som har antagits till en utbildning på forskarnivå vid ett statligt universitet eller en statlig högskola utan att vara anställda. Paragrafen reglerar lagens huvudsakliga tillämpningsområde. Den behandlas i avsnitt 3.2.1 och 7.5. Lagen gäller enligt första stycket anställda och uppdragstagare vid domstolar och statliga förvaltningsmyndigheter. Avgränsningen inne- bär att lagen inte gäller hos regeringen, eller kommunerna. I 1 kap. 8 § regeringsformen skiljer man mellan domstolar, som finns för rättskipningen, och statliga och kommunala förvaltningsmyndig- heter, som sköter den offentliga förvaltningen. Till statliga förvalt- ningsmyndigheter hör följaktligen sådana förvaltningsmyndigheter som inte är kommunala. Dit hör både förvaltningsmyndigheter under regeringen och under . De statliga förvaltningsmyn- digheterna som lyder under regeringen är enligt 12 kap. 1 § regerings- formen Justitiekanslern och andra statliga förvaltningsmyndigheter som inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under . Till statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen hör bland annat universitet och högskolor under statligt huvud- mannaskap. beslutar enligt 2 kap. 1 § högskolelagen (1992:1434) vilka statliga högskolor och universitet som ska finnas. Andra exempel på statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen är Kriminalvården, , , Skatte- verket, och Försvarsmakten. Under lyder bland annat , ombudsmän (), och . Det finns även ett antal nämnder som är statliga förvaltningsmyndigheter under , till exempel , och . Med anställda vid statliga förvaltningsmyndig- heter och domstolar avses personer som omfattas av den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen och den särskilda arbetsrättsliga lagstift- ningen som gäller för arbetstagare i allmän tjänst. Till den allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen hör bland annat lagen (1982:80) om anställningsskydd och lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet. Den särskilda lagstiftning som gäller för arbetstagare i allmän tjänst är lagen (1994:260) om offentlig anställning och, för arbets- tagare som är anställda med fullmakt, lagen (1994:261) om fullmakts- anställning. Uppdragstagare är den som utses eller väljs till ett upp- drag som är författningsreglerat. Därmed omfattas exempelvis inte sådana uppdragstagare som anlitats genom ett konsultavtal. Som exempel på uppdragstagare vid förvaltningsmyndigheter under reger- ingen kan nämnas ledamöter i styrelser och nämnder. Uppdrags- tagare vid förvaltningsmyndigheter under är bland annat ledamöter i fullmäktige och i nämndmyn- digheter såsom , och . Riksdagsdirektören är också en upp- dragstagare som omfattas av lagen. Även ombudsmän och riksrevisorerna har uppdrag som är reglerade i författning men dessa undantas från denna lags tillämpningsområde, se kommen- taren till 3 §. Nämndemän vid domstolar är också uppdragstagare i lagens mening. Den som fullgör praktik vid en statlig förvaltnings- myndighet eller en domstol omfattas också enligt stycket av lagens tillämpningsområde. Hit hör bland annat personer som har tilldelats plats för arbetspraktik, med stöd av lagen (2000:625) om arbets- marknadspolitiska program. Studenter från universitet och högskola kan också fullgöra praktik vid statliga förvaltningsmyndigheter eller på domstolar och omfattas då av lagen. Om praktiken ska pågå kan praktikanten dock vara undantagen från skyldig- heten att delta i grundutbildningen, se kommentaren till 6 §. I andra stycket föreskrivs att en doktorand som har antagits till en utbildning på forskarnivå vid ett statligt universitet eller en statlig högskola omfattas av lagen, även om han eller hon inte är anställd vid eller högskolan. Den doktorand vars studiefinan- siering består av stipendium – och som inte är anställd vid ett statligt universitet eller en statlig högskola – är alltså på samma sätt som den som är anställd vid eller högskolan skyldig att gå den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. Därmed likställs alla doktorander, oavsett hur de har sin finansiering ordnad. 3 § Lagen gäller inte för statsråd, ombudsmän, riksrevisorn, riks- revisionsdirektören, tillförordnad riksrevisor, justitiekanslern eller ordinarie domare. Paragrafen reglerar undantag från lagens tillämpningsområde. Den behandlas i avsnitt 7.6.1–7.6.5. I paragrafen anges att statsråden inte omfattas av lagen. Det innebär att statsråden, inklusive statsministern, inte är skyldiga att delta i den obligatoriska, gemensamma utbildningen inom statsför- valtningen. Däremot omfattas personer som arbetar inom statsrådens stab, till exempel statssekreterare och politiskt sakkunniga. Även andra som arbetar inom omfattas av lagen och där- med skyldigheten att delta i den gemensamma utbildningen. Lagen tillämpas inte på ombudsmän. Enligt 13 kap. 6 § regerings- formen ska välja en eller flera ombudsmän som ska utöva tillsyn över tillämpningen av lagar och andra föreskrifter i offentlig verksamhet. har valt fyra ombudsmän. Ingen av dessa ombudsmän omfattas alltså av lagen. Däremot omfattas övrig perso- nal vid myndigheten av lagen. Lagen gäller inte heller för vissa befattningshavare inom . Här undantas riksrevisorn, riksrevisionsdirektören och den tillförordnade riksrevisorn. Riksrevi- sionen är enligt 13 kap. 7 § regeringsformen en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. leds av en eller flera riksrevisorer, som väljs av . Av 13 kap. 5 § riksdagsordningen framgår dock att riks- dagen väljer endast en riksrevisor. väljer också en riksrevi- sionsdirektör att vara riksrevisorns ställföreträdare. Om riksrevisorns uppdrag upphör får välja en tillför- ordnad riksrevisor. Varken riksrevisorn, riksrevisionsdirektören eller tillförordnad riksrevisor omfattas av lagen. Däremot omfattar undantaget inte övriga som arbetar vid . Justitie- kanslern är regeringens högsta ombudsman. Justitiekanslerns upp- gift är bland annat att bedriva tillsyn över de som utövar offentlig verksamhet. Organisatoriskt är Justitiekanslern en statlig förvaltnings- myndighet under regeringen och leds av en chef med samma titel som myndighetens namn. Det är chefen för myndigheten som undantas från denna lags tillämpningsområde och inte till exempel byråchefer, föredragande, kanslipersonal och andra som arbetar vid myndig- heten. Slutligen gäller lagen inte heller för ordinarie domare. ordinarie domare avses enligt 1 § lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare justitieråd i och , president, och råd i hovrätt och kammarrätt, , chefsrådman och rådman i tingsrätt och för- valtningsrätt, tekniska råd, patentråd, ordförande i och ordförande i försvarsunderrättelsedomstolen. Ordinarie domare omfattas alltså inte av den gemensamma utbildningen inom statsför- valtningen. Domare som inte har utsetts av regeringen att vara ordi- narie domare omfattas däremot av lagen. Det innebär bland annat att notarier, fiskaler och assessorer är skyldiga att delta i den gemen- samma utbildningen. Även nämndemän som tjänstgör i tingsrätt, förvaltningsrätt, hovrätt, och kammarrätt omfattas av lagen. Detsamma gäller särskilda ledamöter, exempelvis sådana som enligt 13 a § och 17 b § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska delta vid en förvaltningsrätts eller kammarrätts behandling av mål om laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725). Särskilda ledamöter kan även enligt 1 kap. 8 § och 2 kap. 4 a § rätte- gångsbalken förekomma vid prövning av mål i tingsrätt och hovrätt, om det finns behov av att tillföra rätten särskild fackkunskap i fråga om ekonomiska eller skatterättsliga förhållanden. Övrig personal på domstolarna, till exempel handläggare, vaktmästare och bibliotekarier, omfattas också av förevarande lag och därmed av skyldigheten att delta i den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. 4 § Den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen syftar till att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol har och öka kunskapen om grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen. I paragrafen anges syftet med den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. Paragrafen behandlas i avsnitt 8.1.1. Efter genomgången utbildning ska, enligt vad som anges i para- grafen, den som arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol ha förbättrat sina möjligheter att hantera den särskilda roll som han eller hon har genom sitt arbete. Han eller hon ska också ha fått fördjupade kunskaper om grundläggande rättsprinciper och regel- verk som gäller i statsförvaltningen. Dit hör bland annat regerings- formen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, men också till exempel offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och förvaltningslagen (2017:900). Vad den gemensamma utbild- ningen närmare ska innehålla och hur den ska utformas för att syftet med utbildningen ska uppnås regleras genom 9 och 10 §§. Av 11 § framgår att Rådet för utbildning inom statsförvaltningen beslutar om innehållet i utbildningen. 5 § Den som avses i 2 § ska delta i en grundutbildning inom statsför- valtningen. Skyldigheten gäller inte den som har deltagit i en sådan utbildning. De statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna ska se till att den som omfattas av skyldigheten i första stycket deltar i grundutbild- ningen så snart tillfälle ges. Grundutbildningen ska tillhandahållas minst . Om det finns särskilda skäl får den som omfattas av skyldigheten i första stycket delta i utbildningen . I paragrafen finns bestämmelser om den del av den gemensamma, obligatoriska utbildningen inom statsförvaltningen som utgörs av en grundutbildning. Paragrafen reglerar vilka som är skyldiga att delta i grundutbildningen och vilket ansvar de statliga förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna har för att den skyldigheten fullgörs. Paragrafen, som även föreskriver en särskild möjlighet att delta i grundutbildningen , behandlas i avsnitt 7.7.1. Av första stycket framgår att den som anges i 2 § är skyldig att delta i en grundutbildning inom statsförvaltningen. De personer som avses här är anställda, uppdragstagare och personer som fullgör prak- tik vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol. Doktorander som har antagits till en utbildning på forskarnivå vid ett statligt universitet eller en statlig högskola omfattas också av skyldigheten, även om de inte är anställda vid eller högskolan. Skyldigheten att delta i utbildningen avser alltså enskilda som på något av de uppräknade sätten arbetar vid en statlig förvaltnings- myndighet eller en domstol. Personer som enligt 3 § inte omfattas av lagen, är följaktligen inte heller skyldiga att delta i grundutbild- ningen. Den som har deltagit i grundutbildningen inom statsförvaltningen behöver enligt paragrafen inte gå den igen. Det gäller exempelvis den som är nyanställd på en statlig förvaltnings- myndighet eller en domstol, men som under en tidigare anställning inom statsförvaltningen har deltagit i grundutbildningen. Undan- taget från skyldigheten gäller också för personer som har gått mot- svarande grundutbildning under den förstudie som har föregått ikraftträdandet av denna lag. Har den myndighet där personen arbe- tar, eller har arbetat, valts ut att delta i studien så att personen då har deltagit i grundutbildningen behöver han eller hon alltså inte gå den igen efter att lagen trätt i kraft. Detsamma gäller personer som har deltagit i en grundutbildning när den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen har införts för anställda och uppdragstagare vid de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen och på domstolarna. De statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna har enligt andra stycket ett ansvar för att de personer som är skyldiga att delta i grundutbildningen också ges möjlighet att göra det. Myndigheterna ska se till att personal som ska delta i grundutbildningen gör det så snart tillfälle ges. Är det fråga om en nyanställd eller en ny upp- dragstagare, som inte har gått grundutbildningen, ska den statliga förvaltningsmyndigheten eller domstolen se till att den anställde eller uppdragstagaren får delta i grundutbildningen möjligt efter det att han eller hon har tillträtt sin anställning eller sitt uppdrag. Motsvarande gäller för nya praktikanter. De statliga universiteten och högskolorna ska se till att doktorander genomför utbildningen möjligt efter att de antagits till en utbildning på forskarnivå. Det kan också finnas personer som har arbetat vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol , men som inte har gått grundutbildningen, exempelvis därför att han eller hon har haft särskilda skäl att inte delta (se kommentaren till tredje stycket) eller medgetts undantag från skyldigheten att delta (se kommentaren till 7 §). Den statliga förvaltningsmyndigheten eller domstolen där personen arbetar ska då se till att personen kan delta i utbildningen vid det närmast kommande tillfället efter det att skälet till att han eller hon inte deltagit har upphört. , efter att lagen trätt i kraft, kommer det att finnas ett antal personer som arbetar vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar men som inte har deltagit i en grundutbildning motsvarande den som regleras i denna lag. Det gäller till exempel anställda vid statliga för- valtningsmyndigheter under . Myndigheterna har då ansvar för att se till att dessa personer deltar i grundutbildningen så fort som möjligt efter ikraftträdandet. Av stycket framgår också att grund- utbildningen ska tillhandahållas minst . är ett minimum, vilket innebär att grundutbildningen får ges vid fler till- fällen . Enligt tredje stycket får den som är skyldig att delta i grundutbild- ningen gå den , om det finns särskilda skäl. Det medför alltså inget undantag från skyldigheten att delta i utbildningen utan innebär endast ett tillfälligt avbrott från när skyldigheten ska fullgöras. Med särskilda skäl avses främst sådana som är hänförliga till den som ska gå grundutbildningen. Det kan till exempel vara en anställd som blir sjuk eller ska genomgå en operation vid det tillfälle som han eller hon enligt andra stycket skulle ha deltagit i utbild- ningen. Det kan också vara en planerad ledighet, såsom föräldra- ledighet eller redan beviljad semester, som sammanfaller med när utbildningen ges nästa gång. I så fall får den som ska gå grundutbild- ningen göra det . 6 § Skyldigheten att delta i grundutbildningen gäller inte den som arbetar i ringa omfattning vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag för arbete i ringa om- fattning. I paragrafen föreskrivs ett undantag från skyldigheten att delta i grundutbildningen för arbete i ringa omfattning. Paragrafen inne- håller även ett bemyndigande. Paragrafen behandlas i avsnitt 7.7.3. Enligt första stycket gäller inte skyldigheten i 5 § första stycket att delta i grundutbildningen för den som i ringa omfattning arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol. Undantaget gäller för samtliga som omfattas av lagen och medför att den som ska arbeta vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol inte behöver delta i den annars obligatoriska grundutbild- ningen. Det kan till exempel gälla den som har en kortare, tidsbegränsad anställning under en tillfällig arbetsanhopning eller under ordinarie personals semester, föräldraledighet eller sjukfrånvaro. Även den som har ett uppdrag för en myndighet kan omfattas av undantaget, om uppdraget avser . Praktik som ska pågå under endast är ett annat exempel. Vad som är ringa om- fattning får bedömas utifrån hur länge anställningen eller uppdraget är tänkt att pågå. Kommer arbetet att hinna slutföras, eller om det återstår endast , när grundutbildningen ges nästa gång, är det klart att den som ska utföra arbetet inte behöver gå utbildningen. Detsamma gäller den som exempelvis har kvar att arbeta när lagen börjar att gälla, även om arbetet har pågått . Enligt andra stycket får regeringen meddela föreskrifter om undan- tag för arbete i ringa omfattning. En anställd, uppdragstagare, prak- tikant eller doktorand som ska arbeta vid en statlig förvaltningsmyn- dighet eller på en domstol behöver då inte delta i grundutbildningen. Med arbete i ringa omfattning får i detta sam- manhang förstås arbete som inte uppgår . Vad som avses med arbete i ringa omfattning kommer att regleras i förordning. 7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från skyldigheten att delta i grundutbildningen om det är moti- verat med hänsyn till den enskildes arbetsuppgifter eller personliga förhåll- anden. Regeringen får medge undantag från skyldigheten att delta i grund- utbildningen även i andra fall än de som avses i första stycket. Paragrafen, som innehåller bestämmelser om undantag från skyldig- heten att delta i grundutbildningen, behandlas i avsnitt 7.7.4. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får enligt första stycket i vissa fall medge undantag från skyldigheten att delta i den grundutbildning som ingår i den gemensamma utbild- ningen inom statsförvaltningen. Det är den som arbetar på den stat- liga förvaltningsmyndigheten eller domstolen som kan få tillåtelse att inte delta i den annars obligatoriska utbildningen. Undantag kan ges om det är motiverat med hänsyn till den enskildes arbetsuppgifter eller personliga förhållanden. Det skulle till exempel kunna bli aktu- ellt om den enskilde har en sådan befattning som gör att det av säker- hetsskäl inte är lämpligt att han eller hon deltar i en gemensam utbildning inom statsförvaltningen. Det finns inget som hindrar att undantag medges för en bestämd tid, exempelvis som den som omfattas av skyldigheten att delta i grundutbildningen har sådana arbetsuppgifter som gör att det inte är lämpligt att han eller hon då deltar i utbildningen. Undantag skulle också kunna ges för den som lider av en allvarlig sjukdom eller på annat sätt är förhindrad att gå utbildningen . Däremot är bestämmelsen inte avsedd för tillfälliga förhinder, såsom planerad ledighet eller kortare sjukdom. I sådana situationer får det i stället bedömas om det finns särskilda skäl enligt 5 §, se kommentaren till den para- grafen. Hanteringen av ansökningar om undantag kan underlättas av att regeringen har möjlighet att bestämma att det är någon annan än regeringen som får pröva dem. Det kommer att regleras i förordning. Enligt andra stycket får regeringen medge undantag från skyldig- heten att delta i grundutbildningen av andra skäl än de som anges i första stycket. Det skulle exempelvis kunna bli aktuellt att medge undantag från skyldigheten att delta i grundutbildningen om det behövs med hänsyn till verksamheten på den myndighet där den som är skyldig att gå utbildningen arbetar. I dessa fall skulle undantag kunna beviljas för flera, eller till och med alla, som arbetar på en myn- dighet om verksamheten är av sådan karaktär att det inte är lämpligt att myndighetens personal, eller delar av den, deltar i den gemen- samma utbildningen inom statsförvaltningen. Hela eller delar av per- sonalen i en myndighets verksamhet skulle kunna behöva undantas av exempelvis säkerhets- eller försvarsskäl. 8 § Den som har deltagit i grundutbildningen inom statsförvaltningen ska ges fortbildning. Fortbildningen syftar till att upprätthålla och utveckla de kunskaper och erfarenheter som deltagaren har fått genom grundutbildningen. Paragrafen innehåller bestämmelser om fortbildning och behandlas i avsnitt 8.1.4 och 8.3. I första stycket föreskrivs att den som har deltagit i grundutbild- ningen inom statsförvaltningen ska ges fortbildning. Det är inte re- glerat hur och när fortbildningen ska ges, förutom att den ska ges efter genomgången grundutbildning. Regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, får dock enligt 9 § meddela föreskrif- ter om fortbildningens innehåll och formerna för utbildningens genomförande. Det kommer som utgångspunkt bli upp till den en- skilda förvaltningsmyndigheten eller domstolen att bestämma när myndighetens personal ska ges fortbildning.