sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — Det finns också andra sändningar som skulle kunna motivera ett grundlagsskydd på grund av sin karaktär, t.ex. webbtidningars sändningar på internet, när dessa har utgivningsbevis för sin övriga verksamhet. I möjligaste mån bör även sådana sändningar fortsättningsvis omfattas av grundlagsskydd. Webbsändningsregeln bör inte avskaffas Ett avskaffande av webbsändningsregeln tillsammans med ett klar- görande av att webbsändningar inte omfattas av huvudregeln om sänd- ningar skulle innebära att webbsändningar får grundlagsskydd endast i den mån de omfattas av databasregeln. Som nämnts kan webb- sändningar omfattas av detta skydd om sändningarna förekommer på webbplatser som har grundlagsskydd: antingen webbplatser som tillhör de traditionella massmedieföretag som har automatiskt grund- lagsskydd eller webbplatser med frivilligt grundlagsskydd, dvs. Detta innebär alltså att de webbsändningar som t.ex. , SR, SVT och bedriver på de egna webb- platserna som huvudregel skulle omfattas av yttrandefrihetsgrund- lagen även vid ett avskaffande av webbsändningsregeln. När sändningarna bedrivs på någon annans webbplats är det där- emot inte givet att den egna sändningen omfattas av plattformens grundlagsskydd – om nu plattformen har sådant – eftersom databas- regeln ställer upp krav på att det endast är den som driver verksam- heten som ska kunna ändra innehållet. Det finns också en betydande osäkerhet om i vilken mån det genom utgivningsbevis går att få grund- lagsskydd för den egna sändningen på någon annans plattform, t.ex. Facebook, Instagram, (där man kan starta sin egen webbradiostation) eller Twitch.tv (där det bl.a. läggs ut dataspelssänd- ningar). En förutsättning för detta är i så fall att det är fråga om en avgränsad yta som kan ses som en egen databas. När det gäller massmedieföretags sändningar på sociala medier delar kommittén bedömning att det inte är uteslutet att deras avskilda ytor skulle kunna omfattas av före- tagens automatiska grundlagsskydd (se avsnitt 10.3.3). Detta inne- bär att det inte är uteslutet att en webbsändning som finns på t.ex. SVT:s Facebook-sida skulle kunna vara grundlagsskyddad även om webbsändningsregeln avskaffas – men detta är inte givet utan något som får avgöras i rättstillämpningen. Myndigheten för press, radio och tv har prövat om visst innehåll på Facebook kunde utgöra en egen databas men funnit att det inte varit tillräckligt avskilt. Frågan har inte förts vidare till domstol. Detta innebär att det inte med visshet går att säga exakt vilka – om några – av massmedieföretagens sändningar på andra plattformar än den egna som skulle omfattas av grundlagsskydd vid ett avskaffande av webbsändningsregeln. Som har framgått ovan anser kommittén att det är av vikt att den typ av tillhandahållanden som webbsändningsregeln från början var avsedd att omfatta kommer att ha grundlagsskydd även framöver. Mot den bakgrunden anser kommittén att det är viktigt att säker- ställa grundlagsskyddet för de traditionella mediernas webbsändningar, t.ex. tv-sändningar som sker parallellt på internet, vare sig detta sker på den egna webbplatsen eller någon annan plattform. Ett avskaf- fande av webbsändningsregeln innebär dock att ett sådant skydd inte kan garanteras. Kommitténs bedömning är mot den bakgrunden att webbsändningsregeln inte bör avskaffas. Webbsändningsregelns tillämpningsområde bör begränsas Alternativet till ett avskaffande är att begränsa webbsändningsregelns tillämpningsområde. Det finns då skäl att inledningsvis överväga vilka kriterier som skulle kunna användas för att uppnå en godtagbar av- gränsning. En begränsning av webbsändningsregeln kan inte utgå från inne- hållet i sändningarna eftersom en viktig princip i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen är att innehållet som sådant inte är avgörande för grundlagsskydd. Tanken med regleringen är tvärtom att den ska vara innehållsneutral. Det är alltså svårförenligt med systemet i övrigt att exempelvis exkludera sändningar av visst innehåll, t.ex. sändningar av brott eller annat anstötligt innehåll. Rent principiellt vore det därför betydligt mer närliggande att låta en eventuell begränsning bygga på den teknik som används för sänd- ningar. Som har framgått av den kartläggning som kommittén har låtit göra (se bilaga 3) kan dock webbsändningar ske med många olika typer av teknisk utrustning och denna kan antas komma att utveck- las framöver. Mot den bakgrunden är det kommitténs bedömning att det knappast är en framkomlig väg att utgå från den tekniska ut- rustningen eller från viss sändningsteknik för att begränsa webb- sändningsregelns tillämpningsområde. Det behövs alltså någon annan typ av kriterium för att begränsa regelns tillämpning till det område som den från början främst var avsedd att träffa, dvs. i huvudsak simultansändningar av traditionell radio och tv, samt kommunikationsformer som är av motsvarande betydelse. Med den utgångspunkten är det aktörerna och inte tekni- ken som bör vara avgörande. Det skulle alltså inte, som , vara ett skydd för var och en som webbsänder, utan webbsändningsregelns tillämplighet skulle begränsas till vissa aktörer. Kommittén har mot den bakgrunden övervägt att begränsa webb- sändningsregeln till företag för yrkesmässig framställning av pro- gram. En liknande formulering finns i databasregeln som ger skydd bl.a. för ”företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tekniska upptagningar”. Det finns dock avsevärda gränsdragningsproblem med en lösning av det slaget och det kan uppkomma situationer där det är svårt att avgöra vad som skyddas. SVT, SR och TV4 bör t.ex. kunna anses vara företag för yrkesmässig framställning, men det kan uppkomma tvek- samheter bl.a. när det gäller andra tjänsteleverantörer som i olika hög grad är behjälpliga vid sändningar över internet. Det kan vara svårt att avgöra om sådana leverantörer är att bedöma som företag för yrkesmässig framställning av program och det är dessutom tveksamt om alla sändningar som de bistår med bör omfattas av grundlags- skydd endast på den grunden. Kommittén har också övervägt att begränsa webbsändningsregeln till ”massmedieföretag” eller ”massmedier”. Inte heller dessa begrepp har dock någon tydlig avgränsning. Tvärtom är begreppet massmedier oprecist och omfattande (se SOU 2012:55, Del 1, s. 297–299). Även med användning av detta begrepp finns det en risk att aktörer som inte har något intresse av grundlagsskydd skulle komma att omfattas. Kommittén anser i stället att det alternativ som bäst ringar in de typer av webbsändningar som bör ha grundlagsskydd är en begräns- ning av webbsändningsregelns tillämpningsområde till att avse sådana webbsändningar som tillhandahålls av någon av de aktörer som har grundlagsskydd för sina webbplatser med stöd av databasregeln. a)redaktioner för en periodisk skrift eller ett program, b)företag för yrkesmässig framställning av sådana skrifter som avses i tryckfrihetsförordningen eller av tekniska upptagningar, c)nyhetsbyråer, och d)andra, om det finns utgivningsbevis för verksamheten. Med detta alternativ skulle de traditionella medierna fullt ut få behålla grundlagsskyddet för sina webbsändningar. De webbsändningar som t.ex. SVT, och tillhandahåller skulle alltså även fortsättningsvis omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen, även om de förekommer på andra plattformar än de egna. Även andra sändningar skulle omfattas av webbsändningsregeln, under förutsättning att de tillhandahålls av någon som bedriver en verksamhet med utgivningsbevis. Det kan t.ex. vara fråga om en ren- odlad webbtidning med utgivningsbevis som bedriver sändningar på den egna webbplatsen eller någon annan plattform. Det kan också vara fråga om en bloggare som har utgivningsbevis för sin blogg. Sändningarna på bloggen kommer att omfattas av grundlagsskydd men även andra webbsändningar som han eller hon bedriver. I vilken mån det sistnämnda är eftersträvansvärt kan kanske disku- teras. Det kan antas att vissa av dessa sändningar, som inte bedrivs från databasen med utgivningsbevis, är sådana att det knappast är motiverat med grundlagsskydd. Det kan också vara så att webbsända- ren, även om denne har utgivningsbevis för en databas, inte efter- frågar eller efterföljer grundlagsskyddet för andra webbsändningar. Detta innebär dock ingen skillnad i förhållande till vad som redan gäller, eftersom alla webbsändningar har grundlagsskydd. De som inte omfattas av punkterna a–d ovan kommer däremot inte längre att ha automatiskt grundlagsskydd enligt webbsändnings- regeln. På goda grunder kan det dock antas att det absoluta flertalet av sådana aktörers sändningar aldrig har varit tänkta att ges ett star- kare skydd för yttrandefriheten än det som regeringsformen erbjuder. Det är knappast fråga om sändningar av sådan massmedial karaktär som yttrandefrihetsgrundlagen i första hand är tänkt att skydda. Det finns också skäl att anta att det absoluta flertalet av dessa sändare inte känner till grundlagsskyddet och varken efterfrågar det eller lever upp till de krav som det innefattar. Till detta kommer att den som faktiskt vill ha grundlagsskydd för sin webbsändning även fortsättningsvis kommer kunna söka utgiv- ningsbevis för sin webbplats. Skillnaden är att skyddet inte längre ges automatiskt. Skyddet för webbsändares databaser Innebörden av en begränsning av ovan nämnt slag är att det för- hållandet att webbsändares webbplatser automatiskt, ofta med all sannolikhet både omedvetet och oönskat, får grundlagsskydd kom- mer att få mindre betydelse. Den som omfattas av webbsändnings- regeln kommer i och för sig fortfarande vara att anse som redak- tionen för ett program – som därigenom har automatiskt grundlags- skydd för sina databaser – men webbsändaren kommer normalt sett redan att ha sådant grundlagsskydd i egenskap av att vara någon av aktörerna enligt a–d ovan. kan det dock uppkomma situa- tioner när en databas får sitt grundlagsskydd endast på grund av att det är en webbsändare som tillhandahåller webbplatsen. Ett exempel är när en bloggare har flera databaser, varav en med utgivningsbevis. Även de andra databaserna kommer då att få automatiskt grundlags- skydd om bloggaren webbsänder och därmed utgör redaktionen för ett program. Denna effekt skulle kunna undvikas genom att göra webbsänd- ningsregeln tillämplig endast på aktörerna med automatiskt grund- lagsskydd (1 kap. 4 § första stycket 1 a–c). Verksamheter med utgiv- ningsbevis skulle alltså inte få grundlagsskydd för sina webbsändningar såvida de inte omfattas av databasregeln. Detta skulle dock i hög grad innebära en särbehandling av tradi- massmedieföretag. Exempelvis skulle en webbtidning med utgivningsbevis sannolikt inte få skydd för sina webbsändningar om de bedrivs någon annanstans än på den egna webbplatsen. Det skulle inte ligga i linje med tanken om att även nya kommunikationsfor- mer, som är av samma betydelse som traditionell media, ska kunna få grundlagsskydd på motsvarande sätt. Istället bör därför en begränsning av webbsändningsregeln kom- bineras med en ändring av databasregeln som innebär att det auto- matiska grundlagsskyddet för webbsändares databaser avskaffas. Ingen webbsändare bör således få grundlagsskydd för sina databaser endast genom att vara en redaktion för en webbsändning. 10.5.3Hur bör regleringen utformas? Kommitténs förslag: Webbsändningsregelns tillämplighet be- gränsas på så sätt att det krävs att programmet tillhandahålls av någon av aktörerna i databasregeln för att webbsändningsregeln ska vara tillämplig. Databasregelns tillämplighet begränsas genom en ny bestäm- melse där det anges att det som sägs i paragrafen om redaktioner för program inte gäller för redaktioner för sådana program som omfattas av webbsändningsregeln. Hänvisningen från databasregeln till webbsändningsregeln tas bort. Som har framgått angavs det i de ursprungliga förarbetena till webb- sändningsregeln att webbsändningar redan omfattades av huvudregeln om sändningar och att webbsändningsregeln endast syftade till att klargöra detta. När webbsändningsregeln förtydligades senare betonades det dock att det finns en skillnad mellan webbsänd- ningar som startas på begäran och traditionell radio och tv där sänd- ningarna ligger ute för den som vill ta emot dem. Även om likheten mellan webbsändningar och andra sändningar är slående finns det således skillnader och det är endast om ett tillhandahållande uppfyller kraven i webbsändningsregeln som tillhandahållandet kan anses vara en sändning av ett program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. För att säkerställa effekten av en begränsning av webbsändnings- regeln – alltså att regeln begränsas till att avse framför allt sådana sändningar av mer massmedial karaktär som yttrandefrihetsgrund- lagen i första hand är tänkt att skydda – bör en ändring göras som innebär att andra tillhandahållanden inte är att betrakta som sänd- ningar av program. Detta bör ske genom att det i webbsändnings- regeln anges att en förutsättning för skydd enligt den regeln är att det är någon av aktörerna i databasregeln som tillhandahåller sändningen. Är det inte fråga om någon sådan aktör kommer det alltså inte anses vara fråga om en sändning av ett program i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Redaktioner för webbsändningar bör alltså enligt kommitténs mening undantas från det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln. Kommittén har övervägt att reglera detta genom att direkt i data- basregelns första stycke undanta redaktioner för webbsändningar. Denna lösning har emellertid förkastats eftersom det riskerar att leda till oklarheter om hur den föreslagna begränsningen av webb- sändningsregeln ska tolkas. Ett bättre sätt är att i det sista stycket i databasregeln införa en ny bestämmelse i vilken det anges att det som sägs i första stycket 1 a om redaktioner för program inte gäller för redaktioner för sådana program som omfattas av webbsändningsregeln. Webbsändare kommer alltså inte längre få automatiskt grund- lagsskydd för sina databaser endast på den grunden att databaserna tillhandahålls av redaktionen för en webbsändning. Det kan dock antas att databaserna i många fall ändå kommer att omfattas av data- basregeln, på den grunden att den som tillhandahåller webbsänd- ningen är en sådan aktör som har automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln på annan grund, t.ex. genom att utgöra en redaktion för en traditionell tv-sändning. Som har framgått ovan är den hänvisning som finns i sista stycket endast ett klargörande av vad som redan anses gälla, nämligen att tillhandahållanden som uppfyller webbsändningsregelns kriterier inte får sitt skydd genom databasregeln. Hänvisningen har således inte någon materiell betydelse, utan dess uppgift är endast att i ytt- randefrihetsgrundlagen tydliggöra hur gränsdragningen mellan webb- sändningsregeln och databasregeln ska ske (se prop. 2009/10:81 s. 48 och 49). Kommittén har mot den bakgrunden övervägt om hänvisningen behöver finnas kvar. De förändringar som föreslås minskar avsevärt behovet av hän- visningen. Till det kommer att hänvisningen riskerar att leda till oklar- heter beträffande betydelsen av begränsningen i webbsändningsregeln. Kommittén anser mot den bakgrunden att det finns skäl att låta den nuvarande hänvisningen utgå. Detta innebär dock inte någon föränd- ring av rättsläget, utan de tillhandahållanden som uppfyller kriterierna i webbsändningsregeln får även fortsättningsvis sitt skydd genom den regeln och inte genom databasregeln. 11Grundlagsskyddet för vissa söktjänster Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen gäller inte endast för de aktörer som har automatiskt grundlagsskydd. kan var och en genom att skaffa ett utgivningsbevis få s.k. fri- villigt grundlagsskydd. Tryck- och yttrandefrihetsregleringen ger de aktörer som har frivilligt grundlagsskydd motsvarande skydd som det som tillkommer aktörer med automatiskt grundlagsskydd. Införandet av det frivilliga grundlagsskyddet har medfört att en bredare krets kan sprida information under tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Strävan att åstadkomma ett starkt skydd för yttrandefriheten måste vägas mot intres- set av ett rimligt skydd för enskildas personliga integritet. Redan vid införandet av möjligheten till frivilligt grundlagsskydd uttalade kon- stitutionsutskottet att det skulle kunna uppstå konflikter med skyd- det för den personliga integriteten. har flera utredningar haft i uppdrag att utreda om regler- ingen i i olika avseenden är utformad så att en rimlig balans mellan dessa båda intressen uppnås. Några utredningar har mer spe- cifikt utrett om enskildas privatliv är tillräckligt skyddat inom tryck- frihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Den frågan utreddes av de två senaste parlamentariskt sammansatta kom- mittéerna på området, och Mediegrund- lagskommittén.1 1En heltäckande sammanfattning av utredningar m.m. som har berört skyddet för den person- liga integriteten mer allmänt inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden har lämnats av i slutbetänkandet SOU 2012:55 Del 1 s. 420–424. Grundlagsskyddet för vissa söktjänster behandlade bl.a. det faktum att det i tillbaka finns söktjänster på internet som till- handahåller uppgifter om att enskilda individer förekommer i domar i brottmål. Eftersom dessa söktjänster regelmässigt åtnjuter skydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen kan personuppgifter av detta slag till- handahållas utan att personuppgiftsregleringen blir tillämplig. lämnade ett förslag på inskränkt grundlagsskydd som avsåg att träffa bl.a. sådana tillhandahållanden. Förslaget ledde till lagstiftning, dock inte i den del det avsåg söktjänster som tillhanda- håller uppgifter om brottslighet. ansåg dock att rena sök- tjänster av det här slaget utgör ett allvarligt intrång i enskildas person- liga integritet och att frågan därför borde utredas vidare. I kommitténs tilläggsdirektiv konstateras att det fortfarande till- handahålls söktjänster som innehåller uppgifter om att enskilda före- kommer i domar i brottmål. Eftersom dessa söktjänster åtnjuter skydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen kan personuppgifter hållas tillgängliga utan att personuppgiftsregleringen blir tillämplig. Det kan enligt till- läggsdirektiven alltjämt ifrågasättas om det är motiverat att låta verk- samheter av detta slag fullt ut skyddas av de tryck- och yttrandefri- hetsrättsliga grundprinciperna. Kommittén har därför fått i uppdrag att analysera och ta ställning till om det finns behov av att inskränka grundlagsskyddet för sådana uppgiftssamlingar som innefattar ett offentliggörande av person- uppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder (fort- sättningsvis personuppgifter om lagöverträdelser) och vid en sådan analys särskilt bedöma effekterna av ett inskränkt grundlagsskydd. Kommittén ska vidare i sin analys göra en noggrann avvägning mellan intresset av yttrande- och informationsfrihet och intresset att skydda enskildas personliga integritet. Kommittén ska även redogöra för de regler som kommer att gälla för det fall kommittén bedömer att dele- gationsbestämmelser bör införas i tryckfrihetsförordningen och ytt- randefrihetsgrundlagen. Slutligen ska kommittén föreslå de författ- ningsändringar som anses nödvändiga. Grundlagsskyddet för vissa söktjänster 11.2Exempel på söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser har antalet rena söktjänster som offentliggör per- sonuppgifter om lagöverträdelser ökat. Utmärkande för dessa tjäns- ter är att de har frivilligt grundlagsskydd och att personuppgiftsregler- ingen därför inte kan tillämpas. Sådana rena söktjänster innehåller regelmässigt en databas med domar och beslut från olika domstolar. Vissa tjänster erbjuder även rapportering av aktuella händelser från de rättsvårdande myndig- heterna. Typiskt sett kan användare söka på specifika individer genom namn, personnummer eller adress. På så sätt kan användaren få in- formation om ifall en viss person förekommer i ett brottmål. Ofta kan användaren sedan välja att betala för att få mer detaljerad infor- mation. Den ytterligare informationen består av den aktuella domen i sin helhet och i vissa fall även en sammanfattning av domen. Lexbase2 är ett exempel på en söktjänst av detta slag. Tjänsten marknadsförs som en nyhetstjänst med rättslig information om per- soner och företag. Utöver information om personer som förekommer i brottmålsdomar tillhandahåller Lexbase även uppgifter om legiti- merade läkare och tandläkare som har varit föremål för disciplinpåfölj- der föranledda av yrkesutövningen. Verifiera3 är ett annat exempel. Tjänsten marknadsförs som ledande tjänst avseende onlinebaserade bakgrundskontroller. Tjäns- ten vänder sig till bl.a. myndigheter, företag och journalister med behov av bakgrundskontroller och en snabb tillgång till handlingar från svenska domstolar och andra myndigheter. Tjänsten innehåller domar och beslut från domstolar samt information om läkare och övrig sjukhuspersonal samt deras behörighet. Mrkoll4 är ytterligare en tjänst av liknande slag. Tjänsten marknads- förs som en söktjänst för information om privatpersoner, utvecklad för konsumenter. Användare av tjänsten kan söka efter specifika individer genom personnummer, namn, adress och telefonnummer. tillhandahöll Mrkoll även uppgifter om betal- ningsanmärkningar. Detta ledde till att Datainspektionen inledde en tillsyn mot bolaget , som äger Mrkoll. Grundlagsskyddet för vissa söktjänster fann Datainspektionen att Nusvar hade bedrivit kreditupplysnings- verksamhet. Datainspektionen konstaterade i det sammanhanget att uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brott- mål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberö- vanden inte får behandlas i kreditupplysningsverksamhet utan med- givande av Datainspektionen. Något sådant medgivande fanns inte. Nusvar hade således i strid med regleringen behandlat uppgifter om lagöverträdelser för kreditupplysningsändamål (Datainspektionens beslut , DI-2018-22737). Det finns även andra exempel på tjänster som på olika sätt och i olika omfattning offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser. Exempelvis ett antal rättsdatabaser som innehåller uppgiftssamlingar som bl.a. innefattar domar i brottmål. Domarna publiceras som regel utan att personuppgifter avidentifieras. Det krävs medlemskap för att använda tjänsterna som riktar sig till professionella användare. Även om det inte framstår som det primära syftet med tjänsterna går det att söka på exempelvis namn eller personnummer och på så sätt få fram information om huruvida en viss person har förekommit i en brottmålsprocess. Andra verksamheter av liknande slag kan förekomma. anförde i sitt betänkande som exempel nättjänstföre- tag som själva benämner sig nyhetsbyråer eller liknande. En central del av verksamheten består i att bevaka domstolar och myndigheter. och beslut inhämtas, digitaliseras och indexeras. Begrepp som ”nyhetsgrossist” och ”researchdatabas” används när tjänsterna be- skrivs och marknadsförs på internet. Intrycket är att tjänsterna i första hand vänder sig till professionella aktörer, t.ex. tidningsredaktioner (SOU 2016:58 s. 390). 11.3Skyddet för personuppgifter i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen Inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens respek- tive tillämpningsområde upprätthålls skyddet för enskildas personliga integritet främst genom den s.k. brottskatalogen. I brottskatalogen ingår bl.a. yttrandefrihetsbrottet förtal. I den mån offentliggöranden Grundlagsskyddet för vissa söktjänster av lagöverträdelser skulle omfattas av den bestämmelsen tillhanda- håller således de båda grundlagarna ett visst skydd för enskilda.