sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Behörig är också den som är , men har slutfört utbildning på ett nationellt pro- gram i gymnasieskolan eller likvärdig utbildning och uppfyller övriga behörighetsvillkor.67 Att delta i komvux på gymnasial nivå är en rättighet för alla vuxna med behörighet till sådan utbildning i syfte att uppnå behörighet till universitet, högskola och yrkeshögskola. Hemkommunen har en skyldighet att se till att de som har rätt att delta i en utbildning och önskar delta i den, också får det. Om utbildningen inte erbjuds av hemkommunen har den som har rätt att delta i utbildning på gym- nasial nivå rätt att delta i sådan utbildning i en annan kommun än sin hemkommun eller i en region, om utbildningen finns där.68 Utbudet i komvux påverkas av att kommunerna är skyldiga att erbjuda vissa utbildningar inom ramen för rättighetslagstiftningen. Kommunerna ska utöver rättighetsbaserad utbildning sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov69. Vad som i övrigt påverkar utbudet, beträffande yrkesutbildning i komvux, är statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux) och de villkor som ställs i förordningen om statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Denna för- ordning innehåller bestämmelser om statsbidrag för sådan yrkes- inriktad utbildning på gymnasial nivå inom komvux och särvux som planeras och bedrivs i samverkan mellan flera kommuner under medverkan av arbetslivet i de samverkande kommunerna, och som syftar till att leda till kompetenser som efterfrågas på arbetsmark- naden.70 Enligt 20 § förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning är ett villkor för att få statsbidrag för regionalt yrkes- vux att minst tre kommuner samverkar om planering och genom- förande av utbildningen. Detta i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden för de sam- verkande kommunerna. Statsbidrag lämnas för en bidragsperiod i taget.71 6720 kap. 20 § skollagen. Behörig att tas emot till komvux på gymnasial är också den som är om det med hänsyn till den sökandes personliga förhållanden finns särskilda skäl, jfr 3 kap. 2 § förordningen om vuxenutbildning. 6820 kap. 19–19 e §§ skollagen. 6920 kap. 16 § skollagen. 701 § förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 712 § förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Enligt 4 och 6 §§ samma förordning ska de samverkande kommu- nerna i regionalt yrkesvux erbjuda kombinationer av nationella kurser i ämnen som är relevanta för ett yrkesområde (sammanhållna yrkes- utbildningar) och enstaka kurser i ämnen som är relevanta för ett yrkesområde utifrån elevernas behov. Enligt 7 § samma förordning ska utbildningen organiseras så att eleverna vid behov kan kombinera utbildningen med annan utbildning inom komvux eller särvux. Enligt 23 kap. skollagen får en kommun eller en region med bibe- hållet huvudmannaskap, lämna över uppgifter inom komvux och särvux på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Kommu- nerna kan därigenom välja att lägga ut delar av eller hela utbildnings- verksamheten på entreprenad. Detta innebär att en huvudman för utbildningen enligt skollagen med bibehållet huvudmannaskap över- lämnar åt någon annan att utföra vissa uppgifter inom utbildningen. Huvudmannen behåller dock det yttersta ansvaret för att utbild- ningen följer den bestämmelser som gäller för den aktuella skolfor- men.72 Om kommunen eller regionen överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad, får kommunen eller regionen även över- lämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisnings- uppgift. Kommunen eller regionen får när det gäller komvux och särvux utifrån vissa begränsningar även överlämna den myndighets- utövning som hör till rektorns uppgifter73. Dessa begränsningar inne- bär att i de fall komvux eller särvux anordnas på entreprenad enligt 23 kap. 2 § skollagen får den myndighetsutövning som hör till rek- torns uppgifter endast överlämnas till en enskild entreprenör om entreprenören har fått ett tillstånd att för motsvarande utbildning sätta betyg enligt 6 kap. 1 § förordningen (2011:1108) om vuxen- utbildning, s.k. betygsrätt. Kommunen eller regionen kan i dessa fall också lägga över vissa av rektorns uppgifter som innebär myndig- hetsutövning på utbildningsanordnaren (entreprenören), t.ex. an- svaret för utfärdande av betyg. Beslut om vilka orienteringskurser eller individuella kurser som ska ges samt huruvida nationella kurser 7223 kap. 1 och 2 §§ skollagen. 7323 kap. 6 § skollagen samt 1 kap. 4 § och 6 kap. förordningen om vuxenutbildning. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning ska delas upp i delkurser kan dock inte lämnas över till den enskilde entreprenören. Detsamma gäller beslut om hur många verksamhets- poäng dessa kurser eller delkurser ska omfatta.74 4.3Planering och dimensionering – i samverkan och konkurrens I det följande presenteras utredningens undersökningar om hur sam- verkan om gymnasial utbildning samt planering och dimensionering av utbildningen fungerar i olika kommuner och regioner. Ämnet för analyserna är samverkan kring planering och dimensionering, vad som påverkar utbildningsutbud och elevernas tillgång till utbildning, hur kommuner och huvudmän ser på samhällets kompetensförsörj- ning i förhållande till den utbildning som bedrivs samt frågor om likvärdighet och segregation inom gymnasieskolan. Analyserna har också berört frågor om resurseffektivitet och finansiering. Det sist- nämnda är områden som vi återkommer till kapitel 5. Som grund till det som redovisas här har vi samlat information på olika sätt. Vår kartläggning har omfattat kontakter med företrädare för de verksamheter som påverkar utbildningens genomförande i olika lokala och regionala kontexter. Dessa är företrädare för myndig- heter75 och organisationer76, branschföreträdare, regionalt utvecklings- ansvariga, nationella programråd, samt företrädare för regionala antag- ningskansliet. Utredningen har kartlagt dagens samverkan i gymnasieskolan genom att samla samverkansavtal från samtliga samverkansområden med minst tre kommuner inom gymnasieskolan.77 Dagens samverkans- områden har sedan studerats utifrån hur de överlappar med antag- ningsorganisationer, samverkan inom komvux (regionalt yrkesvux) samt huruvida både introduktionsprogram och nationella program ingår i samverkan. 741 kap. 4 § förordningen om vuxenutbildning. 75Arbetsförmedlingen, , , och Skol- inspektionen. 76Friskolornas riksförbund, Lärarfacken, Kommuner och Landsting, ungdomsförbund. 77Utgångspunkter har varit en sammanställning som gjort inför arbetet med rapporten (2018) Utredning och analys av prislistor inom gymnasiesamverkan i . Som togs fram på uppdrag av Gysam (Falu-Borlängeregionen). har bidragit med sin kartläggning som utredningen sedan har uppdaterat och kompletterat utifrån läget 2019. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Utredningen har även genomfört intervjuer inom ramen för fall- studier om planering, dimensionering och samverkan inom gymnasie- skola och komvux.78 Inom gymnasieskolan har utredningen hållit fördjupade intervjuer med representanter från 17 huvudmän eller samverkansorganisationer med mandat att hantera gemensamma upp- gifter som kommunerna avtalat om. Gällande komvux har represen- tanter från 18 kommunala huvudmän eller samverkansorganisationer intervjuats. I utredningens material inom fallstudierna ingår också insamlade samverkansavtal samt regionala utvärderingar och behovs- analyser om utbudet av gymnasial utbildning i de fallen sådana före- kommit. I utredningens fallstudier har vi utgått ifrån pendlingsområden79 för gymnasial utbildning, som karakteriseras av att de inrymmer ett i huvudsak avgränsbart elevunderlag och rymmer flera olika huvud- män och utbildningsanordnare, och som förhåller sig till varandra i olika grader av samverkan respektive konkurrens. I de fall som det finns en formaliserad samverkan mellan kommuner som täcker in flera mindre pendlingsområden har vi utökat området och undersökt området utifrån också den formaliserade samverkan. Inför vårt urval har vi valt typer av funktionella regioner med så bred variation som möjligt i geografiska och demografiska förutsätt- ningar och som därmed har olika villkor och förutsättningar i arbetet med planering och dimensionering av den gymnasiala utbildningen. Tre huvudsakliga kategorier har använts. (1)Storstadsregioner – regioner med hög befolkningstäthet, en dominerande storstadskommun och ett stort antal skolor inom pend- lingsbara avstånd. Vårt fallstudieurval av storstadsregioner är Göte- borgsregionen respektive , för såväl gymnasie- skolan som vuxenutbildningen. Dessa regioner omfattar 13 respektive 33 kommuner. 78Se bilaga 3 för förteckning av de intervjuer som gjorts inom ramen för fallstudierna. 79Utgångspunkt har tagits i pendlingsområden för gymnasieskola. För vuxenutbild- ningen finns inget liknande och utredningen har därför använt sig av lokala arbetsmarknads- regioner, vilka har stora likheter med gymnasieskolans pendlingsområden, men i stället är utformade efter pendling till arbetsplatser i stället för gymnasieskola. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning (2)Regioner med större centralorter – regioner med medelhög befolkningstäthet, en eller flera större centralorter, pendlingsbara avstånd till ett flertal utbildningsanordnare, och en hög andel tät- ortsnära landsbygd. Vårt fallstudieurval av dessa gymnasieregioner är östra (centralorter och ) respektive (centralorter och ). Även som region för vuxenut- bildningen har vi valt , samt Sydöstra (centralort ). Sammantaget omfattar dessa regioner 34 kommuner. (3)Regioner med stora avstånd och få centralorter – regioner med låg befolkningstäthet, stora avstånd mellan (få) utbildningsanordnare som försvårar pendling, och en hög andel gles landsbygd. Vårt fall- studieurval av dessa gymnasieregioner är samt kom- munerna inom . Även som region för vuxenutbildning har vi valt kommunerna inom kommunal- förbund, samt västra . Sammantaget omfattar dessa regioner 15 kommuner. I de ovan nämnda regionerna har vi i ett urval av huvudmän samt samverkansorganisationer intervjuat utbildningschefer och andra med ansvar för gymnasieskola och vuxenutbildning, processledare/ chefer för gymnasieförbund och andra samverkansorganisationer. En ambition har varit att i varje typ av region täcka in olika sam- verkansformer som i högre eller lägre grad är formaliserade. Skill- nader mellan dessa regioner i hur man arbetar med planering och dimensionering kan bero på att förutsättningarna för regional sam- verkan är olika i själva infrastrukturen för och kring utbildningen. Men skillnaderna kan också bero på att regionerna har olika lång historik av samverkan, eller har olika ambitioner med sin regionala samverkan. Informationen om hur samverkan gällande planering och dimensionering ser ut har tagits från utredningens kartläggning av multilaterala samverkansområden i gymnasieskolan, samt informa- tion om samverkansområden i komvux inom regionalt yrkesvux. 4.3.1Dagens samverkansområden för den gymnasiala utbildningen Utredningen gjort en nationell kartläggning av kommunernas be- fintliga samverkan i gymnasieskola och komvux. Det finns tre for- mer av formell regional samverkan mellan kommuner som används inom skolväsendet. Den vanligast förekommande formen för sam- Planering och dimensionering av gymnasial utbildning verkan är att man bildar ett samverkansområde genom samverkans- avtal. Samverkansavtal regleras i 15 kap. 30 § och 18 kap. 27 § skollagen där det när det gäller gymnasieskolan och gymnasiesärskolan före- skrivs att kommunen får erbjuda utbildning som den själv anordnar eller utbildning som anordnas av en annan kommun eller en region enligt samverkansavtal med kommunen eller regionen. Kommuner som har ingått ett samverkansavtal bildar ett samverkansområde för utbildningen. Innehållet i ett samverkansavtal är däremot inte reglerat utan kommunerna kommer överens om innehållet. Kommuner och regioner som vill gå längre i sin formella sam- verkan kan bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kom- munala angelägenheter till förbundet enligt 3 kap. 8 § kommunallagen (2017:725). Enligt 9 kap. 1 § samma lag bildas ett kommunalförbund genom att förbundsmedlemmarnas fullmäktige antar en förbunds- ordning. Inom ramarna för ett förbund sker det ofta mer övergripande samplanering av den gymnasiala utbildningen. Att kommuner gått samman i förbund är en betydligt mindre vanlig samverkansform än samverkansavtal. Samverkande kommuner kan också inrätta en gemensam utbildning. Kommuner och regioner får besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller en annan region enligt 3 kap. 9 § kommunallagen. Av 9 kap. 20 § samma lag framgår att den gemensamma nämnden ingår i någon av de samver- kande kommunernas eller regionernas organisation. Nämndens upp- gifter ska preciseras i en överenskommelse enligt 9 kap. 22 § samma lag. Med samverkansområde avses alltså en avtals- eller kommunalför- bundsbaserad konstruktion mellan kommuner som gör att kommuner kan uppfylla krav om att erbjuda ett allsidigt utbud av nationella pro- gram och inriktningar samt introduktionsprogram. Kommuner som har ingått ett samverkansavtal eller ett kommunalförbund om utbild- ningar bildar ett samverkansområde för utbildningen. I sin enklaste form är ett samverkansområde ett avtal om förstahandsmottagning av elever på en specifik utbildning. Samverkansavtal mellan kom- muner gäller dock i normalfallet mer än bara förstahandsmottagning till ett specifikt program. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Utredningens kartläggning visar att kommunerna kan delas in i tre kategorier efter vilken typ av avtalssamverkan (eller kommunal- förbundssamverkan) som de ingår i: –Multilateral samverkan om merparten av gymnasieprogrammen. –Nätverk av bilaterala samverkansavtal om merparten av gymnasie- programmen. –Ingen eller nästan ingen avtalsbaserad samverkan. Den vanligaste konstruktionen, som de flesta av landets kommuner deltar i, är ett multilateralt avtal där en grundpelare är att samtliga kommuners elever söker och konkurrerar om platserna på lika vill- kor till alla nationella program. Detta skapar en relation mellan kom- munerna med ett gemensamt elevunderlag vilket i sin tur skapar en grundläggande förutsättning som påverkar planering och dimensio- nering av utbildningen. Multilateral samverkan om merparten av gymnasieprogrammen – 240 kommuner och av eleverna Nästan alla kommuner ingår i ett samverkansområde med fritt sök på nationella program. Detta innebär att samtliga elever blir första- handsmottagna och konkurrerar om platserna på lika villkor inom samverkansområdena. Vi har identifierat 25 samverkansregioner med multi- lateralt samverkansavtal.80 Vanligtvis omfattar avtalen samtliga natio- nella program. I 18 av 25 områden inkluderades även introduktions- programmet programinriktat val i samverkan. Bara i 11 av 25 områden inkluderades både yrkesintroduktion och programinriktat val i sam- verkan. I snitt ingick 10 kommuner men storleken på områdena skil- jer sig mycket åt. Se tabell 4.1 för antal kommuner i respektive område. 80Formerna som finns i denna grupp är kommunalförbund, multilaterala samverkansavtal samt en förekomst av en gemensam nämnd (, och ). Observera att endast i tre fall har kommunalförbund övertagit huvudmannaskapet för utbildningarna. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Tabell 4.1 Samverkansområden för gymnasieskola 2019 Områden med minst tre kommuner som parter i samverkansavtal eller kommunalförbund Samverkansavtal mellan kommuner i och västra Storsthlm (tidigare ) Samverkansavtal mellan kommuner i Samverkansavtal mellan kommuner i Samverkansavtal mellan kommuner i Samverkansavtal mellan kommuner i Län Samverkansavtal mellan kommuner i Samverkansavtal mellan kommuner i (//) I de fall då samverkansavtalen inbegriper många kommuner spänner områdena ibland över flera olika funktionella regioner (lokala arbets- marknader eller skolpendlingsområden). I t.ex. och Stockholms- regionen finns delområden inom avtalsområdet som kan betraktas som egna funktionella gymnasiependlingsområden. Utredningen har samlat in och studerat de avtal och förbunds- ordningar som reglerar ovanstående samverkansområden. Det före- kommer ett flertal olika samverkansfunktioner som regleras i av- Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Det finns en stor variation. När samverkan är som mest för- djupad hanterar ett gymnasieförbund hela huvudmannaskapet och därmed det formella beslutsfattandet81 över utbudet (exempel Kalmar- sunds gymnasieförbund). När samverkan är som minst fördjupad är det i princip bara förstahandsmottagandet till nationella program som regleras mellan kommunerna (Ett exempel på detta är Höglandet). Nedan listas vanligt förekommande funktioner som kommunerna samverkar om. –Rapportering och sammanställning av respektive kommuns anord- narkostnader för gymnasieutbildningen. –Beräkningsgrunder för interkommunal ersättning. –Gemensamma systemstöd för hantering av data för uppföljning eller handläggning. (t.ex. elevinformation och administration av interkommunal ersättning) –Anmälningsplikt för utbudsändringar samt rådgivande regional organisation eller rådslag mellan kommunerna. –Beslutande organ för gymnasieverksamheten (kommunalförbunden och gemensam nämnd). –Ansvar för antagning i form av delegerad myndighetsutövning alternativt gemensam teknisk plattform som stödjer antagnings- processen.82 –Uppföljning och analys av gymnasieverksamhet. Nätverk av bilaterala samverkansavtal om merparten av gymnasieprogrammen – 34 kommuner och av eleverna Ett antal större städer och deras mindre grannkommuner står utan avtal som skapar ett sammanhållet område med fritt sök. Dessa är , , , och . Dessa har dock ingått flera olika bilaterala samverkansavtal med mindre grannkom- muner. Detta skapar i realiteten liknande upptagningsområden för 81Det finns gränser för vilka utbudsbeslut som kan tas i gymnasieförbundet och vilka besluts- regler som krävs. Detta reglerar kommunerna mellan sig i förbundsordningen. Det finns alltid en möjlighet till exit – vilket har en indirekt påverkan på beslutsprocesserna enligt vad utred- ningen erfarit i fallstudierna. 82Observera att det finns flera exempel på där antagning och övrig samverkan är separata orga- nisationer. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning eleverna jämfört med andra liknande geografiska området som har en mer uttrycklig gymnasieregion med ett multilateralt avtal. En naturlig följd av att det saknas ett centralt multilateralt avtal är att det inte finns lika många avtalsbundna samverkanspunkter i dessa områden. Det innebär vidare att det är svårt att överblicka var ele- verna kan söka och mottas som förstahandssökande.83 Introduktions- program inkluderas i olika grad i avtalen. Ingen eller nästan ingen avtalsbaserad samverkan – 15 kommuner och av eleverna Enligt våra efterforskningar finns ett antal kommuner som inte har några samverkansavtal om gymnasieskolan, eller mycket begränsat förekommande samverkan med andra kommuner. Dessa kommuner har i regel egen gymnasieskola med ett urval av både högskoleför- beredande program och yrkesprogram. Det rör sig om cirka 15 kom- muner och av eleverna i landet. Överlappningen mellan antagningskanslier och samverkansområden I 15 kap. 12 § skollagen anges att huvudmannen ansvarar för antag- ningen till de olika utbildningar som anordnas av huvudmannen. får enligt 15 kap. 14 § samma lag vara ge- mensam för flera olika huvudmän. Men det är huvudmannen som ska fatta beslut om behörighet, mottagande och antagning. De sökande ska alltid lämna sin ansökan till nationella program och programinriktat val och yrkesintroduktion, som har utformats för en grupp elever till hemkommunen (16 kap. 35 § och 17 kap. 13 § skollagen). Det gör att det finns incitament för alla kommuner, även de som saknar gym- nasieskola eller gymnasiesärskola, att vara anslutna till ett antagnings- kansli. En gemensam antagningsorganisation gör det tydligt för de sökande var ansökan ska lämnas. Det är vanligt förekommande att någon form av avtal eller överenskommelse görs om antagnings- organisationen omfattar flera olika huvudmän. Kommuner och Regioner (SKR) rekommenderar att det i avtalet anges vem som 83Kommunerna i och är ett exempel på detta. Vilka samverkansavtal som finns i länet redovisas på antagningskansliets hemsida: . Planering och dimensionering av gymnasial utbildning ansvarar för yttranden, behörighetsbedömning, mottagningsbevis och antagningsbeslut. De påtalar också vikten av att ha en gemensam tidplan, där det anges när organisationsbeslut och antagningsbeslut ska fattas hos respektive huvudman.84 Antagningskanslier och samverkansområden överlappar bara till viss del . Det fanns 2019 ungefär 60 verksamma antag- ningskanslier i . Av dessa var 34 ansvariga för delar av antag- ningsprocessen för fler än en kommun. 24 antagningskanslier har alltså bara den egna kommunens skola eller skolor. Av de cirka 25 sam- verkansområdena med multilateralt fritt sök hade något fler än hälften, 16 stycken, en fullständig överlappning avseende de kommuner som ingick i antagningskansliet. I enstaka fall är de multilaterala samver- kansområdena betydligt större än antagningskansliernas områden vilket är fallet i . är förhållandet det omvända, dvs. att kansliet ansvarar för flera olika samverkansområdens antagning. Detta sker exempelvis i , och där ett kommunförbund sköter antagningen för hela tre län . I de samverkansområden som har lång historik av samverkan och många avtalade samverkansfunktioner, såsom , , , gymnasium, gymnasium med flera överlappar antagningskanslier och samverkans- områden helt och hållet. I har de 13 kommuner som ingår i samarbetet delegerat själva antagningen till ett gemensamt kommunalförbund. I många andra fall av antagningskanslier ligger fortfarande själva antagningsbesluten kvar hos respektive huvudman. För komvux finns det inte någon reglering om samverkansavtal i skollagen. Däremot finns det i förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning ett krav på att minst tre kommuner ska samverka om planering och genomförande av utbild- ningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. En faktor som skiljer samverkan inom gymnasieskola och kom- vux är att det finns få områden som har fritt sök inom komvux, dvs. att sökande till komvux inom ett område antas till utbildning på lika 84SKL (2019), 2019/2020. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning villkor oavsett hemkommun. Man har också helt andra förutsättningar som gör att samverkan inom komvux delvis fokuserar på andra saker än gymnasiesamverkan. Vissa likheter finns dock och ibland finns det till och med relativt starka paralleller mellan gymnasieskola och komvux. Några exempel på nära paralleller är auktorisationssystemet i och vissa kommunalförbund som har huvud- mannaskap för både komvux och gymnasieskola (, Norra samt ). I några fall har man inom ett samverkansområde också skapat ett fritt sök till vissa sammanhållna yrkesutbildningar (Exempel på detta är , Familjen samt kom- munalförbund). I en enkätstudie om regionalt yrkesvux som SKR genomförde 2018 var det 13 samverkansområden med totalt 56 kom- muner som angav att de hade gemensamt kursutbud med ”fritt sök”. Totalt fanns 48 olika samverkanskonstellationer inom regionalt yrkesvux 2018. Området med flest kommuner var 16 stycken och de med minst omfattning omfattade 3 kommuner. Genomsnittliga antalet parter var 6 kommuner. Överlappande samverkansområden för gymnasieskola och komvux