sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Delmodellen i kostnadsutjämningen avser för- skoleklass och grundskola tillsammans – någon standardkostnad för bara som egentligen hade varit det bästa finns alltså inte att tillgå – och kompenserar förutom för antal barn 6–också för skillnader i behov av modersmål och svenska som andra språk, lokalt löneläge, merkostnader i glesbygd samt merkostnader till följd av förändring i antal barn i skolåldern. Standardkostnaden bygger på kostnads- och befolkningsdata , och har använts före uppräkning till prisnivå, för korrigering av redovisade kostnader 2015–2018. Varje kommuns kostnad per elev i grund- skolan har multiplicerats med kvoten standardkostnad per elev för riket/standardkostnad per elev för kommunen. En kommun med låg standardkostnad jämfört med riket får därmed en högre justerad kostnad än den faktiska, och vice versa. I ett andra steg har justerats för skillnader i andel nyanlända elever mellan kommunerna. Utredningen har använt andel elever som har fått uppehållstillstånd i . Därutöver har en uppdelning efter ursprungs- land med låg, medel och hög HDI gjorts.15 Justeringen per elev uppgår till 60 000, 50 000 respektive per barn, bero- ende på härkomst.16 I det tredje steget kompenseras för skillnader i socioekonomiska förutsättningar, fångade med ett index av samma slag som ligger till grund för det statliga likvärdighetsbidraget. Den gjorda justeringen uppgår till per barn som enligt modellen förväntas ej bli behöriga till yrkesprogram. Beloppet härleds i avsnitt 7.3.1. I tabell 8.2 nedan redovisas utöver treårs medelvärden –2018 för kostnad och spridning för kommunerna med högst (max) och lägst (min) kostnad också kostnad och spridning för percentilerna 5 (P05) och 95 (P95). Uppgifter redovisas för faktiska kostnader och efter varje stegs korrigering. Genom att använda medelvärden undviker man att ett felaktigt eller onormalt värde ett enskilt år får fullt genomslag. Då strukturkorrigering genomförs stegvis enligt beskrivningarna ovan minskar skillnaden i kostnad per elev mellan percentil 5 och percentil 95 från i uppmätt faktisk kostnad till då hänsyn tas till de faktorer som ingår i kostnadsutjämningen, skill- nader i andel nyinvandrade elever och skillnader i socioekonomi. Korrigeringarna baserade på utjämningen respektive nyanlända minskar spridningen, medan korrigeringen för socioekonomi fak- tiskt ökar spridningen något. 15HDI: Human Development Index, jfr beskrivning i avsnitt 7.2.2. 16Beloppen är närmevärden till de belopp som 2019 beviljades i fem större kommuner 2019, och som redovisas sammanfattande i avsnitt 7.3.1. Kostnader för grundskola årskurs 1–9 och strukturella förutsättningar, hemkommun medelvärden –2018, kostnader prisnivå (P95–P05)/P05, % Antal elever klass 1–9 Faktisk kostnad per elev, kronor Kostnad/elev, korrigerat med utjämningen Nyanlända från länder med låg HDI Nyanlända från länder med medel HDI Nyanlända från länder med hög HDI Kostnad/elev, korrigerat med utjämning och nyanlända Skattad andel ej behöriga, % (SES) Kostnad/elev, korrigerad med utjämning, nyanlända och SES Källor: SCB, Kolada, egna beräkningar. P95 och P05 avser percentil 95 respektive percentil 5. av kommunerna har högre värde än har lägre värde än P05. av kommunerna har alltså värden mellan P05 och P95. En skillnad i resurs per elev på beroende på hemkommun, då hänsyn tas till skillnader i lokalt kostnadsläge och skilda behov, är betydande och väcker frågan om det går att tala om en likvärdig resursfördelning i . Vad finns det då för särdrag i kommuner som har höga respektive låga strukturjusterade kostnader? visas strukturjusterad kostnad per kommun i form av ett medelvärde –2018, för samtliga kommuner. Strukturjusterad kostnad hemkommun, kronor per elev i medelvärden –2018, fasta priser En första observation som låter sig göras är att de trettio kommu- nerna med lågt kostnadsläge i högre utsträckning än de trettio med högt kostnadsläge ligger i , och att det ofta handlar om pendlingskommuner.1 Högkostnadskommunerna ligger i högre ut- sträckning i norra och är ofta landsbygdskommuner.2 Tabell 8.4 Kostnader och strukturella förutsättningar för i kommuner med högst och lägst strukturkorrigerad kostnad medelvärden –2018, ovägt medel per grupp kommuner Antal elever klass 1–9 Faktisk kostnad per elev, kronor Kostnad/elev, korrigerat med Nyanlända från länder med låg HDI Nyanlända från länder med medel HDI Nyanlända från länder med hög HDI Kostnad/elev, korrigerat med Skattad andel ej behöriga, % (SES) Kostnad/elev, korrigerad med utjämning, nyanlända och SES Förändring antal invånare 20 år Finansieringsförmåga, kronor/invånare Källor: SCB, , Kolada. Kostnadsuppgifter har omräknats i fasta priser med Prisindex för kom - munal verksamhet (PKV) för från SKR. 1De trettio kommunerna med lägst kostnadsläge fördelas per län som följer: 7 kommuner, 5 kommuner, och 3 kommuner vardera, , , och 2 kommuner vardera, samt , , , , och 1 kommun vardera. De ingår i följande kommungrupper enligt SKR:s indelning: Pendlingskommuner nära mindre stad 9 kommuner, Pendlingskommuner nära storstad 7 kommuner, Pendlingskommuner nära större stad 6 kommuner, Landsbygds- kommuner 4 kommuner, Mindre stad 2 kommuner samt Lågpendlingskommun nära större stad och Större stad 1 kommun vardera. 2De trettio kommunerna med högst kostnadsläge fördelas per län som följer: och 5 kommuner vardera, och 4 kommuner vardera, 3 kommuner, , , och 2 kommuner vardera samt 1 kommun. De ingår i följande kommungrupper enligt SKR:s indelning: Lands- bygdskommuner 11 kommuner, Lågpendlingskommuner nära större stad 8 kommuner, Pend- lingskommuner nära mindre stad 6 kommuner, Landsbygdskommuner med besöksnäring och Pendlingskommuner nära större stad 2 kommuner vardera samt Mindre stad 1 kommun. En första observation är att den strukturkorrigerade kostnaden skiljer något mer mellan grupperna än den faktiska kostnaden. Det betyder att kommunerna med högt kostnadsläge borde kunnat ha något lägre kostnader än de med lågt kostnadsläge – om de haft samma ambitionsnivå och effektivitet. Utöver skillnaden i kostnadsläge är det för de flesta variabler inte några uppseendeväckande skillnader mellan de två grupperna av kommuner. Standardkostnadskvoten är i stort sett densamma vilket betyder att de, enligt kostnadsutjämningens sätt att se det, har lik- värdiga kostnadsmässiga förutsättningar. Kostnadsutjämningen tar dock ingen särskild hänsyn till andel nyanlända eller socioekono- misk status, men i båda de avseendena är kommunerna med högt kostnadsläge gynnade med färre nyanlända elever och något bättre socioekonomi än lågkostnadskommunerna. De faktiska skol- resultaten i form av meritvärde och andel behöriga till yrkesprogram är snarlika. Slutligen har högkostnadskommunerna i genomsnitt något bättre finansieringsförmåga än lågkostnadskommunerna. I tre avseenden, utöver kostnadsläge, skiljer sig de två grupperna markant. Kommunerna med högt kostnadsläge har i genomsnitt be- tydligt lägre tätortsgrad och mindre befolkning än de med lågt kost- nadsläge. De har också tappat av befolkningen , medan lågkostnadskommunerna har ökat sin befolkning . Om man sammanfattar – och generali- serar – skillnaderna kan man konstatera att högkostnadskommuner är mindre landsbygdskommuner med minskande befolkning i norra , medan lågkostnadskommunerna är medelstora och relativt tätbefolkade kommuner med ökande befolkning i . Kombinationen liten, krympande befolkning i glesbygd kan tänkas utgöra en särskild utmaning som inte kostnadsutjämningen fullt ut tar hänsyn till, men en kompletterande eller alternativ förklaring kan vara skillnader i preferenser. På samma sätt som de faktiska kostnaderna har utredningen även analyserat de strukturjusterade kostnaderna med regression av panel- data. I regressionen uteslöts det socioekonomiska indexet, eftersom det använts för en linjär strukturkorrigering av kostnaderna. Därmed uppstår en risk att ett skensamband mellan indexet och de struktur- korrigerade kostnaderna uppstår i analysen, om indexet inkluderas i analysen. Likvärdighet i resurserSOU 2020:28 Analys av strukturjusterad kostnad för åtagandet, hemkommun Paneldata 2015–2018 Totalt, kronor per elev Andel elever i fristående skola, Log antal elever i hemkommun Positiv förändring i log antal elever, Negativ förändring i log antal elever, 1,23* 1,35* Index för merkostnader i glesbygd, Index för löner, kommunalt anställda, Källor: Egna beräkningar baserat på data från SCB, och Kolada. Signifikansnivå: * p<0,05. Angiven ”Effekt” är lika med absolutvärdet av det skattade koefficientvärdet multiplicerat med skill - naden mellan det högsta och det lägsta värdet för respektive variabel. Eftersom regressionsmodellen i huvudsak innehåller strukturvariab- ler är det inte förvånande att förklaringsgraden nu är betydligt lägre än då analysen genomfördes med kostnader före strukturkorriger- ing. Endast finansieringsförmågan samvarierar signifikant med de strukturkorrigerade kostnaderna, både med och utan statsbidrag. Att finansieringsförmågan samvarierar positivt även med struk- turjusterade kostnader bekräftar att nuvarande finansieringsmodell inte garanterar likvärdiga resurser över hela landet. Kolumnen ”effekt” är den skattade skillnaden i resurs per elev mellan kommunen med högst och lägst värde på respektive variabel, och resultatet indikerar att resursen per elev hypotetiskt är högre i kom- munen med bäst finansieringsförmåga jämfört med kommunen med svagast finansieringsförmåga. Skillnaden motsvarar ungefär 10 pro- cent av den genomsnittliga kostnaden per elev. Det har kostnaderna för skolan minskat något, sett per elev och då hänsyn tas till förändringar i elevunderlag. Av kom- munerna avsatt resurs per elev viker under de två perioder då staten ökar sina insatser i form av riktade statsbidrag. Huvuddelen av de riktade statsbidragen består av stimulansbidrag som under vissa förutsättningar samvarierar med minskade kommunala resurser, och utvecklingen för den statliga och kommunala finansieringen tycks bekräfta att så har skett åtminstone då Wärnersson-pengarna betalades ut. Utredningens slutsats är att kommunerna i vissa fall minskar de egna resurstillskotten till skolan när staten skjuter till extra resurser. Detta kan bero på en mix av avsiktliga besparingar då alternativ finansiering görs tillgänglig, och av mer temporära och ofrivilliga effekter av att kostsamma insatser ibland inte kan utföras som utbetalningarna av stats- bidragen sker. Resurstilldelningen per hemkommun varierar kraftigt, med skill- nader i kostnad per elev i grundskola 1–9 på mellan kommunen med den högsta kostnaden jämfört med kommunen med den lägsta. Tar man bort av kommunerna med högst respektive lägst kostnader per elev är spridningen fortfarande bety- dande på 45 procent.3 Statistisk analys av kostnaderna per elev visar att drygt hälften av variationen kan förklaras av skillnader i behov utifrån elevgruppernas sammansättning, verksamhetens driftsförut- sättningar och kommunens finansieringsförmåga och att därmed hälften av variationerna saknar förklaring. Resultatet för behov, mätt med ett socioekonomiskt index, är särskilt intressant. Den sammanlagda resursen till på kommunnivå har vissa kompensatoriska inslag, så att resurserna – allt annat lika – är större i kommuner med lågt socioekonomiskt index. Då enbart de kommunala resurserna inkluderas är kompensationen dock omvänd, dvs. kommuner med en utmanande elevsammansätt- ning skjuter själva till mindre pengar än kommuner med mer förmån- liga förutsättningar. Endast inklusive statsbidragen är resursfördel- ningen kompensatorisk. Verksamhetens driftsförutsättningar samvarierar i stort sett på ett förväntat sett med kostnaderna, så att högre kostnader samvarierar med •lägre elevantal dvs. kostnaderna är i snitt lägre i större kommuner, •minskande antal elever, och 3Avser 3-års medelvärden –2018. Kostnaderna samvarierar dock inte systematisk med ökande antal elever eller lokalt löneläge. Vidare är resurstilldelningen i kommuner med god finansierings- förmåga generösare än i kommuner med sämre finansieringsförmåga. En viktig punkt härvid är att finansieringsförmågan inte samvarierar med elevsammansättningen på ett systematiskt sätt. Den lägre re- surstilldelningen i kommuner med stora elevmässiga utmaningar kan alltså inte förklaras med att de också skulle ha en sämre finansier- ingsförmåga. En tänkbar förklaring är att föräldrar med hög utbild- ning och på annat sätt en stark socioekonomisk ställning ställer andra krav på skolan än föräldrar med svagare socioekonomisk position. Skolan blir då lägre prioriterad i kommuner med större utmaningar, även vid jämförbar finansieringsförmåga. Utöver skillnaderna i ovan redovisade förutsättningar kan kost- nadsskillnaderna bero på skillnader i ambition och ambitionsnivå samt olika effektivitet i utförandet. Då strukturkorrigerade kostnader per elev beräknas för landets alla kommuner minskar spridningen något, till i skill- nad mellan högsta och lägsta kostnad och cirka 38 procents skillnad mellan percentilerna fem och nittiofem. Då de trettio kommunerna med högst kostnad jämförs med de trettio med lägst kostnad kan noteras att de tydligaste skillnaderna är att kommunerna med höga kostnader är mindre kommuner som tappar befolkning och i högre ut- sträckning ligger i norra . De socioekonomiska utmaningarna liksom det strukturellt betingade kostnadsläget är likvärdiga i de två grupperna, vilket också gäller redovisade skolresultat. En möjlig slutsats är att den kompensation för merkostnader i små, krympande landsbygdskommuner som kostnadsutjämningen ger inte är tillräcklig. Den genomförda strukturkorrigeringen blir i så fall alltför liten, och skillnaderna mellan kommunerna överskattas. En andra möjlighet är att högkostnadskommunerna helt enkelt är mindre effektiva. Ett tredje alternativ är att kommunerna med höga kostnader värderar sådant som närhet till skolan trots långa avstånd högre, en form av ambitionsnivå som kostar pengar men inte nöd- vändigtvis har någon större betydelse för skolresultaten. Mindre skolor bör kunna ha en resultatmässig fördel i form av mindre under- visningsgrupper, som tillgången till specialistkompetens och möjligheterna till kollegial samverkan försämras. De stora skillnaderna i resurser både avseende faktiska och struk- turkorrigerade kostnader, som till viss del förklaras av skillnader i finansieringsförmåga men också kan ha att göra med skillnader i effektivitet och ambitionsnivå, betyder att förutsättningarna för skolan inte är likvärdiga i alla kommuner. Avsaknaden av resultat- skillnader och den uppenbara strukturella skillnaden mellan hög- och lågkostnadskommuner väcker dock frågan om vilket problem en mer likvärdig finansiering är tänkt att lösa. Är det ett likvärdighets- problem att vissa kommuner bedriver verksamhet till en högre kostnad än vad som kanske skulle varit möjligt, när vi inte kan se att de därmed också får ett tydligt bättre resultat? Eller att andra har en låg kostnad utan sämre resultat? Som framgår av avsnitt 7.1 visar forskning på betydelsen av finansiella resurser för skolresultat vilket väcker frågor vad gäller svensk skola när vi inte kan se resultatskill- nader mellan hög- och lågkostnadskommuner. Troligen är det inte så att forskningsresultaten inte är relevanta för svenskt vidkom- mande utan snarare är det troligt att den svenska styrningsmodellen ger möjlighet till en rad olika hänsynstaganden och skilda sätt att utföra verksamheten så att sambandet inte enkelt identifieras. Slut- satsen blir därmed att den konstaterade bristen i likvärdighet vad gäller skolans resurser också följs av andra skillnader, såsom olika grad av effektivitet och skillnader i ambition, skillnader som relaterar till den kommunala självstyrelsen. Åtgärder som ökar likvärdigheten i resursmässiga förutsättningar är därmed behövliga men inte till- räckliga för att nå en mer likvärdig skola. 8.2Skillnader i resurser mellan kommunala och enskilda huvudmän I utredningens uppdrag ingår att kartlägga och analysera de bakom- liggande orsakerna till skillnaderna i avsatta resurser för undervis- ning och elevhälsa inom förskoleklass och grundskola mellan kom- munerna och mellan de enskilda huvudmännen. Utredningen har i ett första steg tagit sig an analysen på en övergripande nivå utifrån frågeställningen om finansieringen av kommunala respektive fristå- ende skolor är likvärdig. Ett alternativ hade varit att analysera utifrån perspektivet lika villkor, dvs. om varje enskild huvudman behandlas likvärdigt av varje elevs hemkommun. En sådan analys kräver djup- gående analyser av ett slag som endast kan utföras i ett begränsat antal kommuner. En studie beställd av visar också att det är mycket svårt att uttala sig om lika villkor utifrån de underlag som de undersökta kommunerna gjort tillgängliga och utredningen bedömer att frågeställningen inte är den mest relevanta utifrån ett elevperspektiv.4 Lika villkor i den mening begreppet an- vänds vid bestämningen av grundbeloppet för elever i fristående skolor handlar helt enkelt inte om likvärdiga förutsättningar, vilket kan illustreras med följande exempel. Två kommuner med sins- emellan likvärdiga förutsättningar för verksamheten i form av elev- underlag kan ha olika kostnader i den egna regin. Antag t.ex. att kommun A har en kostnad på per elev och B har en kostnad på per elev, efter avdrag av de kostnader som inte ska ingå i beräkningen av bidrag till fristående skolor. Det är då lika villkor om grundbeloppet för en elev från kommun A är medan den för en elev från B är . Förutsättningarna för en fristående skola med elever huvudsakligen från kommun A är dock inte likvärdiga förutsättningarna för en fristående skola med elever huvudsakligen från kommun B. Lika villkor och likvärdiga förutsättningar är inte samma sak. Då ekonomisk information för enskilda huvudmän inte är till- gänglig på huvudmannanivå avser analysen utfall för samtliga en- skilda huvudmän aggregerat. En sådan analys kan visa om finansier- ingen av enskilda huvudmän, givet de skillnader som finns i form av skillnader i uppdrag, elevunderlag och andra förutsättningar, är lik- värdig den av den kommunala skolverksamheten. Inom gruppen en- skilda huvudmän – liksom i gruppen kommunala huvudmän – kom- mer avvikelse från det genomsnittliga resultatet naturligtvis att finnas, så de slutsatser som dras kommer att vara av generell art. Någon särskild analys av grundsärskolan har inte gjorts. Olika kommuner hanterar grundsärskolan olika t.ex. huruvida särskole- elever integreras i eller inte. Det handlar också i många kommuner om så få elever att den slumpmässiga variationen skulle bli mycket stor. Förskoleklassen har inte heller inkluderats eftersom kostnader för elevhälsa inte särredovisas för förskoleklassen. Det är bara för årskurs 1–9 som en analys av kostnader för undervisning och elevhälsa är möjlig. Därför har också jämförelserna av totala resurser avgränsats till . 4Friskolornas riksförbund (2018a), s. 2. De fristående skolorna har expan- derat kraftigt. Expansionen innebär att en ökande del av skolans totala resurser går till enskilda huvudmän. Ökningen är så pass stor att studier av utvecklingen väcker frågan om det över huvud taget är samma sektor man jämför i början och . I detta avsnitt beskrivs översiktligt hur de fristående skolorna ut- vecklats och i jämförelse med de kommunala, som en intro- duktion till jämförelsen av kostnadsläge i avsnitt 8.2.2. har andelen elever i fristående grundskolor ökat kraftigt, från 3 till . Nedan redovisas volym- utvecklingen i form av antal elever inskrivna i fristående respektive grundskola årskurserna 1–9, tillsammans med linjära tren- der för de två huvudmannatypernas elevantal. Figur 8.5 Antal elever i fristående och grundskola årskurs 1–9 Riket, respektive år Elever 1-9 fristående skola Linjär (Elever 1-9 fristående skola) Linjär (Elever 1-9 skola) Källa: Kolada, . I avsnitt 7.3.1 redogörs för hur kommunala huvudmäns ansvar att se till att det alltid finns en plats i för barn i kommunen leder till merkostnader jämfört med vad som gäller för enskilda huvudmän, bl.a. till följd av variationer i antal elever . analysen i kapitlet bekräftar att demografisk variation bärs i högre utsträckning av den kommunala skolan. Av figur 8.5 framgår tydligt detta faktum, där de kommunala skolorna, runt en av de fri- stående skolornas expansion orsakad trendmässig minskning av elev- antalet, uppvisar en kraftig variation . För antal elever i fri- stående skolor är det just den trendmässiga ökningen som är tydlig, medan variationen kring trenden är betydligt mindre. Som en följd av den verksamhetsmässiga expansionen har också kommunernas totala kostnader för bidrag till fristående skolor ökat.5 Utöver den kraftiga tillväxten i antalet elever bidrar också de privatägda företagens expan- sion till att man kan tala om olika friskolesektorer jämfört med . I diagrammet nedan redovisas kommunernas bi- drag till enskilda huvudmän uppdelat på typ av huvudman.6 Figur 8.6 Bidrag till enskilda huvudmän i årskurs 1–9 per typ av huvudman Miljoner kronor i fasta priser Köp 1-9 föreningar, stift Källa: SCB. Omräkning till fast pris med hjälp av PKV från SKR. Momsersättning ingår i siffrorna. 5Kommunernas bidrag till fristående skolor klassificeras i det kommunala räkenskapssamman- draget som ”köp av verksamhet”. I andra verksamheter där man upphandlar verksamhet från pri- vata utförare känns termen ”köp” adekvat, men när det gäller skolan ligger beslutet att ”köpa” inte hos kommunen utan hos skolbarnens föräldrar. Här används begreppet bidrag till fristå- ende skolor, och källa för uppgifterna är köp av verksamhet från räkenskapssammandraget. 6Då köp av verksamhet inkluderar både det som kallas köp av huvudverk- samhet (t.ex. bidrag till enskilda huvudmän) och entreprenader (exempelvis städning av kommu- nala skolor som utförs av privata leverantörer) kan endast data redovisas. Bidrag till enskilda huvudmän går i allt väsentligt till privatägda före- tag respektive stiftelser och föreningar. I det kommunala räkenskaps- sammandraget finns även en mindre summa registre- rad för bidrag till hushåll eller enskilda personer. är bidragen till föreningar och stiftelser i stort sett på . Kostnaderna för bidrag till privatägda företag har däremot ökat kraftigt , från 3,2 miljarder kro- nor i fasta priser 2002 till 2018. Kommunernas bidrag till fristående skolor har alltså ökat över perioden, en utveck- ling som huvudsakligen drivs av den kraftiga ökningen av antalet elever i dessa skolor. För folkbokförda elever inskrivna i och fristående grundskola har det varit möjligt att samköra data med SCB:s register för totalbefolkningen för att få fram andel elever med högutbildade föräldrar, utländsk bakgrund samt nyanlända uppdelat på länder med olika hög HDI, för åren 2008–2018. Resultaten redovisas i två dia- gram nedan, med heldragna linjer för de kommunala skolorna och streckade för de fristående. Figur 8.7 Utbildnings- och utländsk bakgrund, och fristående grundskola Procent av elever i årskurs 1–9 Eftergymn utbildning, kommunala Eftergymn utbildning, fristående Utländsk bakgr, kommunala Utländsk bakgr, fristående Källa: SCB. Andelen elever som har minst en förälder med eftergymnasial ut- bildning är hela perioden 10–högre i fristående än i skola, men skillnaden har minskat något under perio- den, vilket i huvudsak beror på den generellt ökade utbildningsnivån hos föräldrarna. Det är också en något högre andel elever med ut- ländsk bakgrund i fristående jämfört med grundskola. En andra viktig faktor är andel elever som har i , och i figuren nedan jämförs andel nyanlända elever i och fristående grundskola, uppdelat på nyanlända från länder med låg, medel respektive hög HDI. Figur 8.8 Nyanlända elever i och fristående grundskola Procent av elever i årskurs 1–9 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Låg HDI, fristående Medel HDI, fristående Hög HDI, fristående Källa: SCB.