sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — •Flickor presterar bättre än pojkar i skolan, och skillnaderna mellan kvinnor och män tenderar att växa också vad gäller högre utbild- ning.159 Det växande utbildningsgapet mellan kvinnor och män är ett mångdimensionellt problem som rymmer sociala och politiska risker. 159OECD (2019 a), kapitel A. •Värderingsundersökningar visar att demokratiska grundvärderingar är svagt förankrade bland en förhållandevis stor grupp svenskar i allmänhet och särskilt bland yngre. Andra konsekvenser av skolmiljön •En omfattande forskning har etablerat samband mellan psykiska diagnoser och därmed sammanhängande problem, svårigheter i skolan och kriminalitet. Åtgärder för att tidigt identifiera risk- grupper och ge nödvändigt stöd för att minska främlingskap och förebygga kriminella karriärer är angelägna. •Exkluderande åtgärder i händelse av brott begångna av unga är kontraproduktiva genom att öka risken för avhopp från skolan, minska sannolikheten för framtida integrering på arbetsmarkna- den och åtminstone inte minska risken för återfall. Inträde och etablering på arbetsmarknaden är viktig för delaktighet och integration i det svenska samhället. Etablering och en fast för- ankring på arbetsmarknaden ger en marknadsinkomst som möjlig- gör egen försörjning, egen kapitalbildning och därmed möjligheter att fatta långsiktiga livsbeslut som att skaffa barn, köpa bostad etcetera, med en hög nivå av trygghet via de arbetsbaserade försäk- ringssystemen. Högt ställda välfärds- och utbildningsambitioner ger även möjligheter att löpande utveckla färdigheter för ett långt och hållbart arbetsliv. För invandrade i vuxen ålder har inträdet och eta- bleringen på arbetsmarknaden till och med större betydelse, då det utöver ekonomisk trygghet och identifiering med samhället för dem själva påverkar hur det går för deras barn. Föregående kapitel fokuserade på utbildning och utvecklingen inom detta politikområde. Arbetsmarknaden och arbetslivet utgör den fas i livet där misslyckanden inom utbildningsområdet blir tydliga och kännbara för såväl individ som samhälle. Arbetsmarkna- dens förväntningar på utbildningssektorn är i högt ställda, eftersom det på den svenska arbetsmarknaden finns relativt få arbe- ten med låga kvalifikationskrav. Utbildningsprofilen hos invandrade överensstämmer ofta inte med kvalifikationskraven på den svenska arbetsmarknaden. I den mån nya arbeten inte kan tillskapas är huvud- alternativen utbildning och subventioner. Såväl jämlikhets- som effektivitetsskäl talar för investeringar i utbildning, men en andel av de invandrade kan komma vara i behov av lönesubventioner . Den svenska arbetsmarknaden fungerar väl för det stora flertalet i vuxen ålder. En stor majoritet av befolkningen kommer att efter avslutad utbildning kunna se fram emot 40 till arbetsliv, möj- ligen med kortare avbrott för föräldraledighet, sjukdom, semester, utbildning eller arbetslöshet. Heltid och tillsvidareanställningar är fortfarande för både kvinnor och män, vilket medför att majoriteten av den vuxna befolkningen spenderar en femtedel av all tillgänglig tid under de yrkesverksamma åren på arbetet. Detta får därmed stor betydelse inte bara för den egna försörjningen utan också för identitet, trygghet, status, sociala nät- verk och utvecklingsmöjligheter. En god arbetsmiljö är en förutsätt- ning för att kunna orka arbeta fram till pension. Staten har således ett stort ansvar för att tillse att den valda mark- nadsmodellen såväl skapar jämlikhet i förutsättningar som att olika delar av arbetsmarknaden fungerar effektivt. Den svenska arbetsmarknadsmodellen, som är en central del av den politiskt bredare så kallade svenska modellen, har visat sig vara en styrka för ekonomin i en kontinuerligt pågående strukturomvandling. Lag- stiftningen är förhållandevis översiktlig, med ett betydande utrymme för arbetsmarknadens parter att reglera villkoren. Genom kollektiv- avtal i stället för lagstiftning har anpassning till olika branschers och sektorers specifika villkor kunnat ske. Centrala löneförhandlingar och en strikt penningpolitik har drivit på en kontinuerlig och relativt stabil strukturomvandling. Omställnings- åtgärder har medfört att strukturarbetslöshet och sjunkande arbets- kraftsdeltagande i stor utsträckning har kunnat undvikas. Valet av arbetsmarknadsmodell har kommit att innebära att den arbetsrättsliga tillsynen och till viss del även tillsynen av arbetsmiljön på arbetsmarknaden bedrivits av de fackliga organisationerna. Statens uppgift i denna fördelning av makt och ansvar har varit att tillse att de rättsliga regler som finns efterföljs av arbetsmarknadens parter. Primärt gäller detta att tillse att arbetsmiljön håller en sådan nivå att arbetsgivaren inte kan använda dålig arbetsmiljö som ett konkurrens- medel och att kostnaderna för statens åtaganden i socialförsäkringen till följd av arbetsmiljöproblem hålls på en låg nivå. I det statliga an- svaret ligger även att medla mellan parterna, när de inte kan nå en överenskommelse. Den dominerande uppgiften för staten i arbetsmarknadsmodel- len har varit att tillhandahålla det skyddsnät för anställda som på grund av lågkonjunktur ellerstrukturomvandling förlorat sin anställ- Det innebär att mildra de negativa ekonomiska och sociala effekterna av att bli uppsagd och förlora sin inkomst men också att tillse att den arbetskraft som finns ledig i ekonomin finner ny sysselsättning för att undvika arbetskraftsbrist och upprätthålla en hög nivå av sysselsättning. Det senare har staten löst genom en utbyggd aktiv arbetsmarknadspolitik, väsentligen de in- satser som görs av Arbetsförmedlingen. Den aktiva arbetsmarknadspolitiken är, till skillnad från exem- pelvis arbetsmarknadspolitiken i stort eller utbildningspolitiken, en marginalpolitik och ett försök att på nationell nivå förena tre olika ekonomiska mål: effektivitet, fördelning och stabilitet. Med andra ord är den ett försök att intervenera och bedriva insatser som på marginalen förbättrar arbetsmarknadens funktionssätt genom att bidra till att förse arbetsgivare med den arbetskraft dessa efterfrågar, som den enskildes förmåga till egen försörjning förstärks och ekonomin genom en generös arbetslöshetsförsäkring ger indivi- der en inkomsttrygghet. Detta verkar som en finanspoli- tisk stabilisator vid nationella eller regionala ekonomiska chocker. Arbetslöshetsförsäkringen spelar en central roll för att bidra till att upprätthålla köpkraften i ekonomin vid större internationella eko- nomiska kriser som finanskrisen –2009 och kommer även ha en betydande roll att spela i den nu pågående pandemin. Sett ur ett något annat perspektiv utgör även förekomsten av arbetsmarknads- politiska insatser ett skydd för överutnyttjande av arbetslöshets- försäkringen, då insatserna inte bara avser att underlätta reguljära anställningar utan även se till att bara de som aktivt söker arbete kan ta del av försäkringen. Effekterna av de arbetsmarknadspolitiska verktygen är relativt väl kända. Kort uttryckt har subventionerad anställning relativt gott ut- fall på individnivå, men med betydande undanträngningseffekter.1 Arbetsmarknadsutbildning har svagt positiva eller inga nämnvärda effekter. Kommunala program för unga har haft blandade resultat med små eller till och med negativa individeffekter och undanträngning.2 Den största effekten av arbetsmarknadspolitiska program har dock visat sig vara den indirekta och preventiva; risken 1Forslund och (2011) och (2018). 2Forslund och (2006), (2000) and (2005). för att tvingas delta i arbetsmarknadspolitiska program eller förstärkt matchning påverkar sökintensiteten och ökar sannolikheten för arbete.3 Kopplat till den aktiva arbetsmarknadspolitiken har man även in- fört generella subventioner, arbetsmarknadsmotiverade skatterefor- mer, som varit riktade till olika grupper eller arbetsgivare som för tillfället uppfattas som svaga i syfte att öka sysselsättningen. Ofta har detta skett via nedsättningar av de sociala avgifterna för anställ- ning. Gentemot arbetsgivare har sådana subventioner kommit att rikta sig bland annat till småföretagare och stödområden, med i stort sett små eller inga effekter på sysselsättningen, men med stora kostnader för samhället i uteblivna skatteintäkter.4 Generella arbets- marknadsmotiverade reformer gentemot grupper med hög arbetslös- het har företrädelsevis varit riktade till invandrade, långtidsinskrivna vid Arbetsförmedlingen och unga. I den utsträckning dessa har kun- nat utvärderas uppvisar även de låg effekt på sysselsättningen och höga kostnader i uteblivna skatteintäkter.5 En nyare studie pekar dock på att nedsättning av de sociala avgif- terna för unga på lett till en högre sysselsättning i grup- pen, även efter det att subventionen tagits bort.6 En komplikation är att flera reformer jämfördes med den som analyseras i stu- dien, till exempel sänkt moms på hotell- och restaurangtjänster och förändrad beskattning av fåmansföretag, vilka kan ha haft asymmet- riska effekter på arbetskraftsefterfrågan. Hotell- och restaurang- branschen har en arbetskraft vars medelålder hör till de lägsta på arbetsmarknaden. Det är således i viss mån en öppen fråga om gene- rella lönesubventioner i form av bidrag eller minskade arbetsgivar- avgifter riktade till breda grupper eller arbetsgivare är en kostnads- effektiv politik jämfört med mer selektiva nedsättningar av inkomster som sker med aktiv arbetsmarknadspolitik. Det finns dock utrymme för förbättringar vad avser subventionernas träffsäkerhet och nega- tiva effekter på ekonomin i stort. En förhållandevis stor del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken har haft ett jämlikhetsskapande mål. Dessa insatser har, till skillnad från insatser riktade till arbetssökande på den reguljära arbetsmark- naden, varit inriktade på att tillvarata restarbetsförmåga hos dem som på grund av funktionsnedsättning eller sjukdom har mer lång- 3Hägglund (2009). 4Bennmarker m.fl. (2008), (2008). 5Riksrevisionen (2008). 6Saez et al. (2019). siktigt nedsatt arbetsförmåga och därmed svårigheter att såväl motsvara arbetsmarknadens krav på produkti- vitet. Denna del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken har även haft högt ställda välfärdsambitioner och för enskilda syftat till att skapa förutsättningar för egen försörjning och delaktighet i samhället. Arbetsmarknadspolitiska verktyg för att uppnå detta är primärt kraf- tigt subventionerad sysselsättning , in- dividuellt stöd samt rehabiliterande insatser. Det kan finnas jämlikhets- och delaktighetargument för att denna typ av långsiktigt och relativt omfattande stöd även skulle kunna rikta sig till arbetssökande vars kvalifikationer är låga i relation till arbetsmarknadens krav och där satsningar i det reguljära utbildnings- systemet inte bedöms vara kostnadseffektiva. Bland annat skulle detta kunna omfatta flykting- och anhöriginvandrade vars utbild- ning är mycket låg och där övriga kvalifikationer inte bedöms kunna matchas mot de lediga arbetena i ekonomin. Eventuella undanträng- ningseffekter måste dock beaktas. Under lågkonjunktur, då även relativt kvalificerad arbetskraft kan komma att friställas, är ett viktigt mål med politiken att försöka över- brygga nedgången och upprätthålla arbetskraftsutbudet. Under har det i stället varit stora externa inflö- den i arbetslöshet som arbetsmarknadspolitiken haft att hantera, och de tillkommande arbetslösa som skrivs in och kvarstår har i genomsnitt haft låga kvalifikationer i förhållande till arbetsmarknadens krav. Primärt beror detta på en ökad asyl- och flyktinginvandring och på att relativt stora grupper unga inte har fullständiga betyg från grund- och gymnasieskola. har även personer som fått avslag på sin sjukförsäkring kommit att höra till denna grupp. En del av välfärdsambitionerna i den svenska modellens framväxt motiverades inte bara som välfärds- eller jäm- ställdhetsreformer utan även utifrån arbetsmarknadens behov av arbetskraft. Efterkrigstiden präglades av brist på arbetskraft, och det uppstod ett politiskt och ekonomiskt tryck för att bryta upp den historiska uppdelningen av hemarbetande kvinnor och lönearbetande män. Genom en utökad barn- och äldreomsorg samt en successiv övergång från folkskola till 9-årig grundskola skapades förutsätt- ningar för ett ökat kvinnligt arbetskraftsdeltagande och därmed självförsörjning. Med avskaffandet av de så kallade kvinnolönerna i kollektivavtalen (1965) och införandet av individuell beskattning (1971) förstärktes drivkrafterna för kvinnor att delta på arbetsmark- naden. Välfärds- och jämställdhetsreformerna kom således att stärka kopplingen mellan den generella välfärdsstaten, och de politiska och ekonomiska målen med arbetsmarknadspolitiken. Neddragningar i välfärdssektorn kan komma att ha negativ påverkan på antalet arbetade timmar i ekonomin, kopplad till ett minskat arbetskrafts- utbud framför allt bland kvinnor som ofta tar ett större ansvar för hem och familj. på den svenska arbetsmarknaden Analysen av jämlikhetsproblemen på den svenska arbetsmarknaden i det följande baserar sig på den situation som rådde på arbetsmark- naden och behandlar endast perifert konsekven- serna av den nu pågående pandemin.7 Den svenska arbetsmarknaden har, generellt sett, fungerat väl och var vid inbromsningen av ekonomin i ett relativt starkt läge. Sysselsättningen och arbetskraftsdeltagande var i bland de högsta i hela EU,8 antalet lediga arbeten i ekonomin på en hög nivå,9 och antalet personer i öppen arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska program har varit relativt konstant.10 Att den totala arbetslösheten inte minskat har mindre berott på att personer inte fått arbete än på att arbetskraften ökat i storlek till följd av att allt fler av de flykting- och anhöriginvandrade som kom i mitten och senare delen av skrivits in som arbets- sökande. Ett annat stort inflöde består av personer som fått avslag på sin sjukpenning och blivit arbetslösa, eftersom de inte kunnat återgå till sin tidigare anställning på grund av sjukdom och nedsatt arbetsförmåga. Ungdomsarbetslösheten kan betecknas som hög i ett internationellt perspektiv, men denna siffra beror delvis på sättet på vilket arbetslöshet beräknas. till hur stor andel av unga, 20–, som varken är i 7För allmänna översikter över jämlikhetsproblemen på arbetsmarknaden, se exempelvis m.fl. (2017) samt SOU 2019:65 (, huvudbetänkandet). 8OECD Statistics: Labour force participation rates. arbete eller utbildning (UVAS) har bland de lägsta andelarna i OECD.11 Utmärkande för är även att spridningen mellan unga män och kvinnor också är låg jämfört med övriga . På arbetsmarknaden sker en kontinuerlig utjämning i lön och in- komst mellan män och kvinnor. De så kallade oförklarade löneskill- naderna12 och skillnaden i arbetade timmar mellan män och kvinnor sakta sjunker13. Arbetsmarknaden är dock kraftigt könssegregerad i , vilket gör att analyser som snarare ser till ansvar i arbetet, krav på utbildning etcetera pekar på fortsatt stora skillnader mellan män och kvinnor.14 Det goda arbetsmarknadsläget har även medfört att statens kost- nader för arbetslöshetsförsäkringen och de arbetsmarknadspolitiska programmen varit relativt låga i ett historiskt perspek- tiv. Detta har drivits både av att de som har tillräckliga kompetenser för att få ett reguljärt arbete har haft lätt att finna anställning och att många som har skrivits in på Arbetsförmedlingen saknat tillräcklig etablering på arbetsmarknaden för att uppfylla villkoren i arbetslös- hetsförsäkringen och därmed i stället belastat det kommunala för- sörjningsstödet. Sammansättningen av gruppen arbetslösa har därför förändrats, och andelen med svårigheter eller betydande svårigheter att finna ett arbete på egen hand har ökat, vilket i hög grad även förändrat Arbetsförmedlingens förutsättningar och målet för den aktiva arbetsmarknadspolitiken. Detta återspeglas i att av dem som är inskrivna som öppet arbetslösa vid Arbetsförmedlingen hade ersättning från arbetslöshetsförsäkringen . En stor del av dessa uppbar endast grundbeloppet, och en annan stor del hade deltids- eller tim- anställningar. har det i stort sett rått arbetsfred på den svenska arbetsmarknaden. Trots lagfästa rättigheter till strejk respek- tive lockout för svenska arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer råder samförstånd mellan parterna. har den senare tiden drabbats av såväl av få strejker som att de strejker och lockouter har antingen varit begränsade eller kortvariga. Arbetsmarknaden har således på ett generellt plan fungerat till- fredställande. har detta lett till att existerande ojämlik- 11OECD Data: Youth not in employment, education or training. 12Medlingsinstitutet (2019). 13Antalet arbetade timmar fortsätter att öka. Statistiknyhet från SCB . 14SOU 2015:50, s. 191–195. heter och effektivitetsbrister i trygg- och välfärdssystemen blivit tydliga. Det finns ett flertal tänkbara reformer som inte bara skulle förbättra jämlikheten utan även effektivisera arbetsmarknaden genom att bättre ta tillvara på arbetskraftsutbudet i ekonomin. Arbetsmark- naden är tudelad; för det stora flertalet har den fungerat bra, för andra har det visat sig svårt att komma in trots många lediga jobb. De flesta arbetar heltid eller deltid i enlighet med önskemål, men det finns stora grupper av individer som arbetar mindre än de önskar. Skillnaderna i lagstadgat skydd mellan den som har fast anställning och den som är tillfälligt anställd har ökat, och det finns indikationer på att detta, precis som underinvestering i arbetsmiljöarbetet, ut- nyttjas för att vinna konkurrensfördelar. 9.3Inträde, etablering och förankring på arbetsmarknaden Under den högkonjunktur som pågick fram /2020 fanns det tydligt identifierbara, och i viss mån överlappande, grupper som har betydande svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden oavsett konjunkturläge och geografi: unga utan fullständiga gym- nasiebetyg, unga med funktionsnedsättningar, unga med utländsk bakgrund15, flyktingar och anhöriginvandrare som kommit i vuxen ålder, personer med vikande hälsa samt äldre individer som förlorat sin anställning. Trots att har en arbetsmarknad med internationellt sett låg andel (även unga) som står utanför utbildning eller arbete, har de unga som saknar slutbetyg från gymnasiet en svag ställning på arbets- marknaden. Inträdet på arbetsmarknaden sker i genomsnitt betyd- ligt senare än för dem som saknar ett slutbetyg. Deras etablering är också trög. Unga som tillhört gruppen som varken arbetar eller studerar kvarstår med hög sannolikhet utanför arbetsmarknaden och utbildningsväsendet under långa perioder eller hamnar under perio- 15För en översikt, se och (2015). der återigen utanför. Niknami och fann att cirka 30 pro- cent av de unga som varken arbetade eller studerade inte heller var i arbete eller studier 10 år senare.16 Bland de unga som saknar grundläggande behörighet till gym- nasieskolans ordinarie utbildningsprogram och som hänvisas till det så kallade Individuella programmet är det få som lämnar gymnasie- skolan med slutbetyg. Slutbetyget från gymnasiet har ett egenvärde på arbetsmarknaden; när man kontrollerar för föräldrarnas utbild- ningsnivå, ursprung och andra bakgrundsfaktorer, visar sig betydel- sen av att ha slutbetyg för framgång på arbetsmarknaden vara hög. Även de betyg som individen får i förutsäger relativt väl hur eleverna lyckas med etableringen på arbetsmarknaden. Syssel- sättningsgraden för dem som tillhör de som har lägst be- tyg är lägre . Förändringar i gymnasieskolan har bidragit till att andelen elever utan avgångsbetyg har ökat.17 En sådan föränd- ring var när samtliga yrkesutbildningar förlängdes till och fick ett mer teoretiskt innehåll. Tanken med reformen var att underlätta övergång till högre studier och mer generellt att öka möjligheterna att få anställning, när ekonomin förändras. I stället bidrog reformen till att andelen elever som inte slutför sin gymnasieutbildning ökade, vilket fick en betydande negativ effekt på arbetsmarknaden. Det tredje året hade ingen effekt på övergången till högre studier och tycks inte heller ha minskat arbetslöshetsrisken i lågkonjunktur.18 Det stora flertalet personer som har en funktionsnedsättning deltar på den svenska arbetsmarknaden. Men graden av funktionshinder varierar kraftigt och påverkar förutsättningarna till arbete på olika sätt. Individer med funktionsnedsättningar är därför överrepresen- terade bland dem som har betydande svårigheter på arbetsmarkna- den, även när arbetsmarknaden är god. Ser man till dem som registrerats med ett funktionshinder på Arbetsförmed- lingen, uppbär sjuk- eller aktivitetsersättning eller handikappersätt- 16Niknami och (2014). 17Se kapitel 8. 18Hall ((2012, 2013). ning är förutsättningarna på den reguljära arbetsmarknaden svåra.19 Detta gäller i synnerhet för unga med funktionshinder, och sedan några decennier har arbetsmarknadsutvecklingen för denna grupp dessutom varit negativ. Allt färre från dessa kategorier har slutbetyg från gymnasieskolan, och anknytningen till arbetsmarknaden har därtill försvagats kraftigt. Denna grupp överlappar till viss del med den tidigare redovisade, eftersom utbildningsnivån bland dem som har funktionsnedsättningar är lägre än i befolkningen i stort. De låga utbildningsnivåerna är dock inte alltid konsekvenser av funktions- nedsättningen i sig utan beror i viss – okänd – omfattning på bar- riärer som hindrar individer med funktionsnedsättning att få tillgång till utbildningsväsendet.20 Gruppen unga med funktionsnedsättning, mätt som antal unga med aktivitetsersättning, har vuxit , vilket är en internationell utveckling.21 Antalet mottagare av ersättning har ökat kraftigt och uppgick till 39 000 . uppskattades andelen unga med funktions- nedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga till av befolkningen i samma åldersintervall.22 En majoritet hade en psykia- trisk diagnos, och de flesta var män. Deltagandet på arbetsmarknaden – sysselsatta eller arbetssökande –är trots omfattande insatser och starka ekonomiska drivkrafter lägre för individer med funktionsnedsättningar. I befolkningen som helhet tillhörde arbetskraften , medan motsvarande siffra för individer med funktionsned- sättning var . har sysselsättningsgraden ökat i befolkningen från till , medan andelen syssel- satta bland individer med funktionsnedsättning legat stabilt på drygt 60 procent.23 Den starka arbetsmarknaden har inte kommit denna grupp till del i samma utsträckning som andra grup- per. Detta medför en betydande risk att situationen även kan komma att försämras snabbare, när konjunkturen vänder och konkurrensen om arbetena i ekonomin ökar. Uppemot två tredjedelar av dem som får aktivitetsersättning blir mottagare av sjukersättning, när aktivitetsersättningen upphör vid 19Ersätts successivt av merkostnadsersättning från . 20Socialstyrelsen (2010). 21ISF (2013). 22SCB (2019 f). ålder.24 Inspektionen för socialförsäkringen konstaterar i en analys att tiden med aktivitetsersättning, namnet till trots, inte i till- räcklig utsträckning innehåller aktiviteter och gör bedömningen att en del av dem som beviljas sjukersättning hade kunnat återfå åtmin- stone någon arbetsförmåga, om rätt aktiviteter och insatser satts in redan i ett tidigare skede. har även en stor andel utrikes födda, varav en stor andel invandrat till som flyktingar eller skyddsbehövande samt som anhöriga till dessa. Vanliga ursprungsländer för migranterna är och , som är större än de tidigare stora ursprungsländerna och Polen.25 Dessa har kommit av andra skäl än primärt för att delta på arbetsmarknaden eller genomgå ut- bildning.26 Andelen utrikes födda i befolkning, en femtedel, är internationellt sett mycket hög efter att stigit med närmare en miljon.27 Gruppen är i genomsnitt yngre än den svenskfödda befolkningen. Generellt sett har de som invandrat en svagare anknytning till arbetsmarknaden, och mönstren är stabila för individer som kommit under olika tidsperioder och förutsättningar. Den första arbetsgivar- kontakten är för många en väg till en mer stabil anställning.