sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — greps medlem- mar ur RAF som hade planerat att kidnappa dåvarande biträdande arbetsmarknadsministern i syfte att få de perso- ner som fängslades efter ockupationen av den västtyska ambassaden frisläppta. befann sig personer knutna till olika utländska terroristgrupper, bl.a. arbetarparti (PKK), al- Gama , Hamas och Hizbollah i . Med och framåt har det funnits flera perso- ner i som har varit inriktade på att ge finansiellt och logistiskt stöd till internationella nätverk och stridande grupperingar utom- lands med en al-Qaidainspirerad agenda. Flera personer har dömts i svenska domstolar för terroristbrott, förberedelse till terroristbrott och finansiering av terrorism. Brotten har alla haft anknytning till islamistisk extremism och har begåtts både i och utomlands. Omkring började individer ur dessa nätverk att själva resa till konfliktområden för att delta i terrorismrelaterad träning eller strid. Till en början gick resorna främst till , , , och . och framåt var och de vanligaste målen för resor i terrorismsyfte. Resan- det till dessa länder för att ansluta sig till islamistiska terroristorga- nisationer, framför allt Daesh, var mycket omfattande i förhållande till tidigare trender som avser al-Qaidainspirerat resande. –lämnade runt 300 personer för att ansluta sig till våldsbejakande islamistiska grupper i eller . begicks ett terroristattentat i , då två explosioner ägde rum på respektive Bryggar- gatan. Vid platsen för den andra explosionen påträffades den svårt skadade gärningsmannen, som kort därefter avled. Två personer ska- dades lindrigt. Händelsen utreddes som ett terroristbrott och atten- Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen tatet ska ha utförts som en reaktion på bl.a. den svenske konstnären teckningar av profeten och den svenska mili- tära insatsen i . genomfördes ett mer omfattande terroristatten- tat i . Fem personer avled och flera skadades allvarligt vid en attack med en lastbil på människor på . Lastbilen stals attentatet, när lastbilens chaufför hade lämnat for- donet i samband med en varuleverans. Gärningsmannen försökte efter färden på utlösa en explosion i lastbilens förar- hytt genom att antända en anordning med brandfarligt material. For- donet exploderade inte utan fattade bara eld. Attentatsmannen döm- des till livstids fängelse för terroristbrott, dels genom fem mord, dels genom allmänfarlig ödeläggelse. Han dömdes även för försök till ter- roristbrott genom 119 fall av försök till mord och för framkallande av fara för annan i 24 fall. Ingen organisation har tagit på sig ansvaret men gärningsmannens syfte ska ha varit att straffa för delta- gande i den militära utbildningsinsats som genomförts mot Daesh och att ingjuta fruktan i befolkningen. 4.1.3Det internationella terroristhotet i dag5 Terroristhotet internationellt sett kommer främst från aktörer motiverade av våldsbejakande islamistiska ideologier. Dessa aktörer utgörs av större organisationer, t.ex. Daesh och , och deras lokala och regionala grenar, mindre terroristgrupper och ensamage- rande personer. Det har skett en nedgång i antalet utförda islamis- tiska terroristattentat i västvärlden, en nedgång som fortsatt . Daesh har försvagats och dess territoriella kontroll i och har i princip upphört. föll de sista fästena i och . Därmed har kraften hos den terroristgruppen att planera och utföra större attentat begränsats. Daesh och dess sym- patisörer har fortsatt sina ansträngningar att inspirera och vägleda anhängare i västvärlden att utföra terroristattentat i de länder där de vistas. Det minskade antalet terroristattentat i västvärlden talar emellertid för att Daesh fått en minskad attraktionskraft. 5Innehållet i detta avsnitt är huvudsakligen hämtat års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2019/20:62, s. 6 f. Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen utgör Daesh alltjämt den starkaste inspirationskällan för våldsbeja- kande islamister i västvärlden. Al-Qaida har fortsatt att uppmana till terroristattentat mot västerländska intressen. Al- Qaidas attraktionskraft har troligen stärkts, i takt med Daeshs till- bakagång. Al-Qaida kommer dock fortsatt att tvingas prioritera konflikter i närområdet, framför allt . Individer som har rest till konfliktområden för att delta i terro- rismrelaterad träning eller strid och sedan återvänt till sina hemlän- der har utpekats som ett potentiellt allvarligt hot i flera länder. Den erfarenhet som återvändare från sådana resor har skaffat sig bidrar till en ökad förmåga i de våldsbejakande islamistiska mil- jöerna. Det är också möjligt att enskilda individer bland resenärerna har påverkats av aktörer som har en uttalad attentatsavsikt mot väst- världen och därmed fått en förändrad avsikt och kan verka radikali- serande i den miljö de befinner sig. har dock relativt få av de europeiska återvändarna varit inblandade i attentatsplanering efter hemkomsten. Det framgår av redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll (skr. 2017/18:57 s. 6). Gärningspersoner som är födda, uppvuxna eller bosatta i det land där de planerar och utför attentat utgör en betydande majoritet av de som ligger bakom terroristattentat i västvärlden. Det understry- ker att radikaliseringen av våldsbejakande islamistiska individer inom det egna landet är ett allvarligt hot. Till synes legitima verksamheter i bedriver via internet och lokalt genom ideella föreningar radikaliseringsverksamhet och finansiering av terrorism. Det finns exempel från europeiska länder på individer både bland nyanlända och sådana som växt upp i som har genomgått en snabb radi- kaliseringsprocess. har de inte haft några tidigare kända kopp- lingar till våldsbejakande extremism. Västvärlden har sett ett antal terroristatten- tat med högerextremistisk motivbild. Det har även skett en ökning av antalet internationella kopplingar inom vit makt-miljön. Attentat i västvärlden med högerextremistisk motivbild har riktats mot före- trädare för staten, individer av annan etnicitet än gärningsmannen, flyktingförläggningar och mot folkmassor vid moskéer och demon- strationer. En ökad polarisering i samhället kan ha medfört att de våldsbejakande högerextremistiska aktörerna upplevt en känsla av legitimitet. Även inom vänsterextremistiska våldsbejakande grupper finns det anhängare som använder våldsamma metoder som politiska Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen Inom EU utgör fortfarande attentat med etno-nationalistiska eller separatistiska motiv merparten av alla terroristattentat. Sådana attentat utfördes i , och Storbritan- nien (). I utgör flera olika grupper, som är motståndare till den nuvarande fredsprocessen, ett betydande hot. De använder våld som medel för att uppnå sitt mål om ett enat . I är trenden nedåtgående vad gäller separatistisk terroristaktivitet. Hotet kommer huvudsakligen från våldsbejakande grupper som har bildandet av en självständig baskisk stat som mål. 4.1.4Hotbilden mot och svenska intressen6 Det främsta hotet från terrorism även mot och svenska in- tressen kommer från aktörer motiverade av våldsbejakande islamis- tiska ideologier. Det finns individer både i och utomlands som betraktar terroristattentat mot mål i som legitima. Ett fåtal av dessa har troligen såväl avsikt som förmåga att genomföra sådana attentat. Den sammanlagda hotnivån i befinner sig på en förhöjd nivå, en trea på en femgradig skala. Det beslutet fattade säkerhetspolischefen i januari 2019.7 I består den våldsbejakande islamistiska miljön av indivi- der och grupper som förespråkar en våldsbejakande ideologi, enligt vilken terroristattentat mot mål i västvärlden anses legitima. Från att tidigare främst ha varit koncentrerad till tre storstadsområ- den är den våldsbejakande islamistiska miljön numera spridd över hela landet. har fått en ökad negativ uppmärk- samhet bland förespråkare av global våldsbejakande islamism, fram- för allt på grund av den upplevda kränkningen av islam. Hotbilden mot andra länder i är också relevant, eftersom Skandi- navien ibland ses som en enhet i våldsbejakande islamistiska miljöer. deltagande i internationella militära insatser i , 6Texten i avsnittet bygger i huvudsak på Nationellt centrum för terrorhotbedömnings (NCT) bedömning av terrorhotet mot , 2018 och redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2019/20:62. 7NCT gör en terrorhotbedömning som ligger till grund för beslutet, men hotnivån kan även ändras . Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen och kan också medföra att av vissa uppfattas som ett legitimt mål. Det finns fortfarande att antal individer kvar i konfliktområdena i och som rest från för att ansluta sig till terro- ristorganisationer. Vad som händer med dessa individer framöver kommer troligen att ha en inverkan på hotet mot . Det är möjligt att vissa av de individer som är placerade i fångläger kan komma att återvända till . Även om det histo- riskt sett är en mycket liten andel av de personer som deltagit i en terroristorganisation i ett konfliktområde som senare kommit att ut- föra attentat i västvärlden, kan personer som återvänder ändå utgöra ett säkerhetshot. Den grupp av resenärer som fortfarande befinner sig i konfliktområdet har stannat kvar ända fram till Daeshs territo- riella kollaps. Dessa potentiella återvändare är sannolikt mer överty- gade i sin ideologi än de som har återvänt tidigare. Flertalet av de som är kvar har troligen också en högre förmåga och mer utbildning och erfarenhet av strid. Nationellt centrum för terrorhotbedömning (NCT) har i sin be- dömning av terrorhotet mot gjort bedömningen att fortsatt kommer att betraktas som ett legitimt mål för vålds- bejakande islamistiska aktörer såväl i som utomlands. Den våldsbejakande islamistiska miljön i inspireras av den propa- ganda som grupper som och Daesh förmedlar. Den verk- samhet som sympatisörer till dessa grupper främst ägnar sig åt syftar till att direkt eller indirekt stödja terroristverksamhet genom finan- siering, rekrytering och radikalisering. Inspirationen från grupper som Daesh och har dock minskat. Ett fåtal aktörer kommer troligen att ha såväl avsikt som förmåga att genomföra våldshand- lingar i som skulle kunna rubriceras som terroristbrott enligt den straffrättsliga lagstiftningen. Om ett sådant brott utförs i Sveri- ge kommer det troligen att göras av en ensamagerande gärningsper- son eller en mindre grupp och med enklare medel. Civila folksamlingar är det troligaste målet för ett eventuellt terroristattentat i . Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen Det politiskt motiverade våldet som syftar till att ändra samhällsord- ningen kommer i – utöver från islamistisk extremism – främst från våldsbejakande höger- respektive vänsterextremistiska aktörer, dvs. vit makt-miljön och den autonoma miljön. De brott som begås är ofta riktade mot en viss typ av måltavla, i syfte att på- verka beslutsfattande, myndighetsutövning eller enskilda individers engagemang och deltagande i partier, organisationer och sakfrågor. Det politiskt motiverade våld som utövats i har i första hand varit reaktioner på olika ställningstaganden som aktörerna anser är felaktiga. Exempel på sådana områden är han- teringen av flyktingmottagandet och högerextremismen. Till motiv- bilden hör även det demokratiska systemet som sådant, eftersom aktörerna anser att det rådande styrelseskicket är illegitimt. Anlagda bränder, skadegörelse, hot om våld och trakasserier har riktats mot de som anses vara ansvariga för systemet och mot symboliska mål- tavlor. Brotten är inte sällan systematiska. Våld har också utövats mot meningsmotståndare i de motsatta extremistmiljöerna. Det är inte sällan som brotten föregås av konkreta uppmaningar från for- mella eller informella ledare. Det finns exempel på hur olika aktörer använder indirekta uppmaningar och hatfull retorik som kan tolkas som uppmaningar att begå brott. Aktörer reser och stöttar varandra i olika aktioner inom men det finns också exempel på utländ- ska kontakter som skulle kunna påverka aktörernas avsikt och för- måga att begå ideologiskt motiverade brott. Det finns även exempel på resor till konfliktområden och kontakter med terroristorganisa- tioner. Vit makt-miljön och den autonoma miljön är främst ett hot mot enskilda individer. Det beror på att de vid sidan av opinionsbildande yttringar regelbundet och systematiskt begår brott som till exempel våld, hot och trakasserier för att hindra människor från att mötas, utföra sina politiska uppdrag eller sitt arbete och uttrycka sina åsik- ter. Syftet kan vara att få dem att lämna sitt politiska engagemang, att fatta beslut i en viss riktning eller att inte ta ett visst uppdrag. NCT har i sin bedömning av terrorhotet mot gjort bedömningen att aktörer inom vit makt-miljön sannolikt har förmåga att genomföra våldshandlingar som skulle kunna rubriceras som terroristbrott med utgångspunkt i den straffrättsliga lagstift- Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen Individer inom vit makt-miljön ägnar sig huvudsakligen åt opinionsbildning. Inom den våldsbejakande högerextremismen lig- ger fokus på t.ex. etnicitet, nationstillhörighet, sexuell läggning eller religiös och kulturell hemvist. Aktörer som inspireras av dessa ideo- logier anser att våld är legitimt för att förändra samhällsordningen. har det genomförts ett mindre antal terroristattentat i västvärlden av ensamagerande gärningspersoner med högerextre- mistisk bevekelsegrund. Dessa terroristattentat kan, tillsammans med en ökande mängd högerextremistisk propaganda, möjligen in- spirera enstaka högerextremistiska individer att utföra terroristat- tentat i . Ett terroristattentat av aktörer med kopplingar till vit makt-miljön i skulle sannolikt utföras av en ensamage- rande aktör, alternativt en mindre grupp, och med enklare medel. Målet för ett terroristattentat kan vara meningsmotståndare inom den vänsterextremistiska miljön och objekt och individer kopplade till migration. Beträffande den våldsbejakande vänsterextremistiska miljön gör NCT bedömningen att det finns individer och grupper vilka sanno- likt har förmåga att genomföra våldshandlingar som skulle kunna bedömas som terroristbrott med utgångspunkt i den svenska lag- stiftningen. Den våldsbejakande vänsterextremismen består av indi- vider och nätverk som kämpar mot olika former av upplevd fascism och förtryck. Inom den autonoma miljön finns en långsiktig vision om ett klasslöst samhälle fritt från auktoriteter och hierarkier. Våld accepteras som medel för att uppnå de övergripande ideologiska må- len. Det finns individer som har avsikt att begå våldsbrott främst mot meningsmotståndare inom vit makt-miljön, men även mot företrä- dare för staten då de anses skydda meningsmotståndare. I samband med konfrontationer med meningsmotståndare finns det en generell acceptans att utöva våld mot polisen. Det finns emellertid ingen till- gänglig information som tyder på att det hos den autonoma miljön förekommer avsikt att utföra terroristattentat. Enstaka individer in- spirerade av våldsbejakande vänsterextremistisk ideologi kan dock komma att utveckla avsikt att genomföra terroristattentat i . Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen 4.2Andra hot mot säkerhet 4.2.1Uttrycken rikets säkerhet och säkerhet Med rikets säkerhet avses i allmänhet skyddet för obero- ende – i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd (dvs. den fortsatta existensen av nationen ). Någon definition av vad som avses med rikets säkerhet finns emellertid inte, vilket kommer att utvecklas i avsnitt 6.3.2. Uttrycket rikets säkerhet har i hög grad kommit att förknippas med framför allt militära förhållan- den. I propositionen Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) bedömer regeringen att ett enskilt väpnat angrepp direkt mot är osannolikt, men att kriser eller incidenter kan uppstå och att militära angreppshot aldrig kan uteslu- tas. Försvarsberedningen lämnade delrapporten , Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). överläm- nade beredningen sin slutrapport – Inriktningen av säker- hetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025 (Ds 2019:8). I slutrapporten konstaterar beredningen bl.a. att ett väpnat angrepp mot inte kan uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot . används ofta det modernare uttrycket säkerhet i samband med att man talar om hot mot säkerheten i landet. Av regeringens nationella säkerhetsstrategi framgår att målen för säkerhet är att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet och förmågan att upprätthålla grundläg- gande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. En förutsättning för att uppnå dessa mål är att landets politiska oberoende och självständighet säkras och att den territori- ella integriteten kan upprätthållas. Enligt strategin behöver stor vikt läggas vid förmågan att avhålla den som vill angripa eller utöva på- tryckningar på , enskilt eller tillsammans med andra, från att göra det. Merparten av straffbestämmelserna avseende brott mot säkerhet finns i 19 kap. . Dit hör brott som spioneri, olovlig underrättelseverksamhet mot , olovlig underrättelse- verksamhet mot person, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift. Till brott som utgör hot mot Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen säkerheten i brukar också sabotage enligt 13 kap. 4 § brotts- balken räknas. Med sabotage avses att någon förstör eller skadar egendom, som har avsevärd betydelse för rikets försvar, folkförsörj- ning, rättsskipning eller förvaltning eller för upprätthållande av all- män ordning och säkerhet i riket. Även i säkerhetsskyddslagstiftningen talas det om säker- het. Den lagstiftningen syftar till att skydda mot bl.a. spio- neri, sabotage, terroristbrott och andra brott mot säkerhetskänslig verksamhet. I avsnitt 4.2.4 kommer den nya säkerhetsskyddslagen (2018:585) att behandlas. Som en bakgrund till översynen av den utlänningslagstiftning som tar sikte på att skydda mot personer som kan utgöra ett hot mot landets säkerhet, redovisas i avsnitt 4.2.3 översiktligt hur hotbilden ser ut när det gäller andra hot mot säkerhet än terrorism. Först lämnas i avsnitt 4.2.2 en kort beskrivning av den historiska utvecklingen när det gäller underrättelseverksamhet och spionage. Vid utbrott hade samtliga stormakter utom väl utvecklade organisationer för underrättelseinhämtning och de flesta försvarsmakter hade underrättelsetjänster. Det var inte bara de krigförande staterna som höll sig med spionorganisationer. Även neutrala länder hade sådana. Den utvecklingen fortsatte under . Både och hade då utvecklat effektiva säkerhetstjänster, vilket gjorde det mycket svårt att fram- gångsrikt bedriva spionage i de länderna. I de neutrala länderna före- kom däremot en omfattande spioneriverksamhet under kriget. Efter slut har underrättelseverksamhet och spionage ökat avsevärt, mycket till följd av det , då också de tek- niska underrättelsemedlen fick allt större betydelse. Slutet på det har lett till en ökad öppenhet mellan världens stater. Det har dock inte betytt att efterfrågan på underrättelser har minskat. 8Framställningen i avsnittet är i allt väsentligt hämtad från Spioneri och annan olovlig under- rättelseverksamhet – Ett förstärkt skydd för säkerhet, SOU 2012:95, s. 63 f. och från Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskyddslag, prop. 2017/18:89, s. 33 f. Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen Teknikutvecklingen har gjort det möjligt att effektivisera under- rättelseinhämtningen och att enkelt skaffa information utan att be- finna sig på en annan stats territorium. Intresseområdena för under- rättelseinhämtning har ändrats, eller vidgats, men de traditionella områdena som försvar och politik är fortfarande betydelsefulla. Främmande staters underrättelseverksamhet har de senaste decenni- erna breddats mot forskning och utveckling inom civila områden och mot politiska frågor och information som rör samhällsviktiga system. Den ständigt ökande användningen av informationstekno- logi och dess utveckling har skapat nya åtkomstmöjligheter för den som vill skaffa underrättelser både om traditionella ”spioneriobjekt” och om nya områden. kan informationssystemen i sig vara angreppsobjekt, med potentiellt mycket omfattande skadeverkning- ar som följd. 4.2.3Hotbilden mot och svenska intressen9 Hotbilden mot har förändrats och hoten är mer omfattande än . Hoten har breddats och antagit nya former. Statliga aktörer bedriver inhämtning av hemlig in- formation. Försöken till otillbörlig påverkan pågår ständigt. Samti- digt har den snabba tekniska utvecklingen ökat sårbarhet. Digitaliseringen av samhällsviktig infrastruktur i kombination med betydande brister i informationssäkerheten utgör en sårbarhet för myndigheter med skyddsvärda verksamheter. Teknikutvecklingen har ökat statliga och ideologiskt motiverade aktörers möjligheter att agera på ett dolt och effektivt sätt. har vissa stater utvecklat en förmåga att aktivt och dolt påverka andra stater. Age- randet sker i en gråzon mellan fred och väpnad konflikt och syftar till att vinna en politisk målsättning som en väpnad kon- flikt undviks. Genom aktiviteter inom gråzonen vill statliga aktörer skaffa sig ett övertag som kan användas för att destabilisera en annan stat. De verktyg som används är bl.a. påverkansoperationer av olika slag, strategiska uppköp, cyberoperationer inklusive elektroniskt sabotage, diplomati och militära maktdemonstrationer. Säkerhets- polisen har vetskap om att ett 15-tal stater bedriver olika former av underrättelseinhämtning i . 9Innehållet i detta avsnitt är huvudsakligen hämtat från 2018. Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen blev det på flera sätt tydligt att underrättelsehotet också är ett säkerhetshot. Flera länder visade att de är beredda att gå längre än till underrättelseverksamhet för att nå sina politiska mål. Särskilt tydligt var det i fallet med den ryske före detta underrättelse- officeren som tillsammans med sin dotter förgiftades i och de planer på ett mord på en iransk regimkritiker som avslöjades i . görs ett antal försök från främmande makters underrät- telseofficerare att samla in hemlig information om svenska förhål- landen och lämna den till hemlandet. Det görs bl.a. genom värvade agenter, alltså personer som har kunskap om hemligheter eller antas kunna skaffa fram sådan information. Andra plattformar som under- rättelseofficerare kan verka från är som representanter för företag, inresande delegationer, flygbolag, universitet och som journalister. Underrättelseverksamhet kan också ha formen av flyktingspionage. Det innebär att underrättelseverksamheten riktas mot framför allt oppositionella, regimkritiker och andra i exil. trädde en ny säkerhetsskyddslag i kraft. infördes en ny säkerhetsskyddsförordning (2018:658). Säkerhetspo- lisen har gett ut nya föreskrifter om säkerhetsskydd (PMFS 2019:2). De innehåller mer detaljerade bestämmelser som kompletterar den nya lagen och förordningen. Syftet med den nya lagen är att stärka säkerhetsskyddet. Den stäl- ler därför krav på åtgärder som ska vidtas för att skydda uppgifter som är av betydelse för säkerhet eller som ska skyddas enligt ett internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Även skyddet av annan säkerhetskänslig verksamhet, till exempel samhällsviktiga in- formationssystem, förbättras i och med den nya lagen. Det blir tyd- ligare att lagen gäller i både allmän och enskild verksamhet. Säkerhetsskyddslagen gäller i alla verksamheter som till någon del är av betydelse för säkerhet eller som omfattas av ett inter- nationellt avtal om säkerhetsskydd som åtagit sig att följa.