sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Kravet bör därför vara att det finns en bety- dande risk för att barnet annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i . Vid den proportionalitetsbedömning som alltid ska göras (se av- snitt 5.2.9) ska barnets ålder särskilt vägas in. När barn tas i förvar är det normalt av större betydelse än i andra sammanhang att barnet inte skiljs från sina vårdnadshavare. Barnet befinner sig i ett främmande land och kan ofta inte tala landets språk. För att motverka separation krävs det enligt 8 § lagen om särskild utlänningskontroll synnerliga skäl inte bara för att ta ett barn i förvar utan också för att ta barnets vårdnadshavare i förvar. Om barnet har flera vårdnadshavare gäller kravet bara en av dem. En bestämmelse med motsvarande innebörd bör dock inte tas in i den nya lagen. Det skulle i så fall innebära att vuxna utlänningar som har barn med sig i inte skulle kunna tas i förvar enligt den nya lagen. Det blir nämligen följden av att vuxna utlänningar ska placeras i ett häkte eller en kriminalvårdsanstalt medan barn ska placeras i Migrations- verkets förvarsanläggningar. Intresset av att kunna ta vuxna utlän- ningar, som omfattas av den nya lagens tillämpningsområde, i förvar väger så pass tungt att den ordningen får godtas. För barn rör det sig om mycket korta förvarstider. Här skiljer sig regelverket i lagen om särskild utlänningskontroll från utlänningslagen, där det finns en tanke om att hela familjer ska kunna tas i förvar för att ett beslut om avvisning eller utvisning ska kunna verkställas beträffande alla i familjen. Det torde knappast bli aktuellt vid utvisning enligt den nya lagen. Tidsfristen för att hålla barn i förvar ändras inte Ett barn som hålls i förvar med stöd av lagen om särskild utlännings- kontroll får, som nämnts, inte hållas i förvar än , eller om det finns synnerliga skäl . Reglerna är desamma som för barn som hålls i förvar enligt utlänningslagen. Be- stämmelserna är betydligt snävare än både de som gäller för vuxna utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen och de som har föreslagits ska gälla för utlänningar som är och som tas i verkställighetsförvar med stöd av den nya lagen (jfr avsnitt 8.4.1). Det har inte framkommit något skäl att ändra de nuvarande tids- gränserna för hur länge barn får hållas i förvar. Tiden kan visserligen upplevas som kort men bör i dessa fall inte vara längre, eftersom det rör sig om mycket unga personer som kan ta allvarlig skada av att vara frihetsberövade. Det har inte framkommit något skäl att införa andra särbestämmelser för barn som tas i förvar med stöd av den nya lagen. Det framgår inte heller särskilt av direktiven att utredningen ska överväga en förändring i det avseendet. Hur länge ett barn får hållas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll regleras genom en hänvisning till utlänningslagens bestämmelser. Hän- visningen bör ersättas av en motsvarande bestämmelse i den nya lagen. Den tillåtna tiden för att hålla ett barn i förvar bör gälla när förvar beslutas både på den grunden att det är sannolikt att barnet kommer att utvisas och när förvarsbeslutet behövs för att den behö- riga myndigheten ska kunna förbereda eller genomföra verkställig- het av ett utvisningsbeslut gällande barnet. Tidsfristen ska alltså gälla oberoende av skälet till att barnet har tagits i förvar. Barn bör inte få placeras i fängelseanläggningar Enligt 8 a § lagen om särskild utlänningskontroll får ett barn som hålls i förvar placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller i en polisarrest, om det finns synnerliga skäl. I motsvarande bestämmelse i utlänningslagen anges att barn som hålls i förvar inte får placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest (se 10 kap. 20 § tredje stycket). Lagrådet tog i sitt yttrande över lagrådsremissen Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar upp frågan om pla- cering av ensamkommande barn (prop. 2017/18:284 s. 201). Lagrå- det framhöll att det förhållandet att barn enligt 8 a § lagen om sär- skild utlänningskontroll får placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, om det finns synnerliga skäl, inte synes vara fören- ligt med artikel 11.3 i det omarbetade mottagandedirektivet. Det omarbetade mottagandedirektivet räknar i artikel 8 upp vissa grundläggande förutsättningar för förvar av personer som ansöker om internationellt skydd. I artikel 11 finns kompletterande bestäm- melser om förvar av barn. Av artikel 11.3 framgår att ensamkom- mande barn aldrig får hållas i förvar i fängelseanläggningar. De ska i så stor utsträckning som möjligt inkvarteras i anläggningar med per- sonal och utrustning som är anpassade till behoven hos personer i deras ålder. Med ensamkommande barn avses en underårig som an- länder till medlemsstatens territorium utan att vara i sällskap av en vuxen som ansvarar för honom eller henne, så länge den underårige inte faktiskt tas om hand av en sådan person. Till ensamkommande barn räknas också barn som lämnas utan medföljande vuxen efter att ha anlänt till medlemsstatens territorium (se artikel 2 d). Något motsvarande förbud mot att placera barn i fängelseanläggningar finns inte i återvändandedirektivet. I stället finns det mer allmänt hållna bestämmelser om att ensamkommande barn och familjer med underåriga endast ska hållas i förvar som en sista utväg och att famil- jer som hålls i förvar i avvaktan på avlägsnande ska tillhandahållas separat inkvartering. Så långt det är möjligt ska ensamkommande barn förses med inkvartering i anläggningar med tillgång till personal och utrymmen som tar hänsyn till behoven hos personer i deras åldersgrupp. Utredningen har i avsnitt 5.2.4 gjort den bedömningen att EU- rätten inte hindrar att det i svensk lagstiftning tas in avvikande be- stämmelser, om det är motiverat av skäl som rör nationell säkerhet. Det kan därför finnas möjlighet att frångå fängelseförbudet i det om- arbetade mottagandedirektivet när det gäller barn som tas i förvar enligt den nya lagen. Det har emellertid inte framkommit några beaktansvärda skäl för att behålla särregleringen i förhållande till det som gäller för place- ring av barn som tas i förvar enligt utlänningslagen. Den nuvarande regleringen kan dessutom komma att ifrågasättas när barnkonven- tionen blivit svensk lag. Det finns visserligen inget förbud i konven- tionen mot att placera barn i fängelseanläggningar, men barnets bästa ska alltid komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. I sammanhanget kan också nämnas att det finns en allmän strävan att begränsa användningen av frihetsberövande av barn och i största möjliga utsträckning undvika isolering av barn (se bl.a. En ny straff- tidslag, prop. 2017/18:250, s. 79 f.). I strafftidslagen (2018:1251), som trädde i kraft , föreskrivs i 9 § andra stycket att en dömd person som är och som ska överföras eller för- passas till av fängelsestraff får förvaras i polisarrest endast om det är absolut nödvändigt. I lagråds- remissen Effektivare hantering av häktningar och minskad isolering föreslår regeringen att det i lagen (1964:167) med särskilda bestäm- melser om unga lagöverträdare ska införas en ny bestämmelse om behandlingen av den som är gripen eller anhållen. Den som är får enligt den bestämmelsen förvaras i en polisarrest endast om det är absolut nödvändigt. Utredningen föreslår därför att möjligheten att placera barn i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest tas bort och att det i den nya lagen anges att barn inte får placeras i sådana anläggningar. Barn som hålls i förvar ska i stället placeras i lokaler som tillhanda- hålls av . Det motsvarar det som redan gäller för barn som tas i förvar enligt utlänningslagen. Risken för att barn skiljs från sina föräldrar eller att säkerheten i förvarslokalerna inte kan garanteras bedöms som liten, eftersom det kan antas bli mycket ovanligt att ett barn hålls i förvar med stöd av den nya lagen. I de fallen där det görs rör det sig om korta förvarstider. Någon motsvarighet till förbudet i 10 kap. 3 § utlänningslagen mot att skilja ett barn från båda sina vårdnadshavare bör inte tas in i den nya lagen. Det skulle nämligen kunna hindra att en utlänning som utgör ett kvalificerat säkerhetshot tas i förvar. Barnets behov får då tillgodoses på annat sätt. Regleringen bör vara generellt till- lämplig på alla utlänningar under som tas i förvar enligt den nya lagen. Något krav på synnerliga skäl för att få ta ett barn som inte har någon vårdnadshavare i i förvar, likt det som finns i 10 kap. 3 § andra meningen utlänningslagen, bör därför inte tas in i den nya lagen. Hur barn som hålls i förvar ska behandlas Barn som tas i förvar bör alltså, i likhet med vad som är huvudregeln , placeras i . Bestämmelserna om behandling av förvarstagna i 11 kap. utlän- ningslagen gäller för behandlingen av utlänningar som tas i förvar och placeras i . Motsvarande bör gälla för barn som tas i förvar med stöd av den nya lagen. Här finns det anledning att behålla hänvisningen till utlänningslagens bestäm- melser eftersom samma regler i princip bör gälla för alla utlänningar som placeras i förvar, oavsett med stöd av vilket regelverk utlänningen har tagits i förvar. Ett viktigt undantag bör dock göras. Det gäller möjligheten att avskilja en utlänning som hålls i förvar med stöd av den nya lagen. Möjlighet att avskilja barn som hålls i förvar En utlänning som hålls i förvar får enligt 11 kap. 7 § utlänningslagen hållas avskild från andra utlänningar som har tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Exempel på beteenden som kan föranleda ett beslut om avskiljande är enligt för- arbetena när det gäller ordningen allvarliga provokationer mot andra förvarstagna och när det gäller säkerheten beteenden av uppviglande karaktär. Uttrycket allvarlig fara tar sikte på hot mot andra förvars- tagna eller personalen respektive risk för självdestruktivt beteende (prop. 1996/97:147 s. 42). Det förutsätts dock att utlänningen har fyllt för att han eller hon ska få avskiljas. Enligt nuvarande reg- ler får alltså ett barn inte hållas avskilt från andra förvarstagna. Eftersom utlänningar som kan komma att bli föremål för åtgärder enligt den nya lagen utgör allvarliga hot mot samhället kan ett barn som tas i förvar innebära en säkerhetsrisk på förvaret. Det är säker- hetsaspekten som har motiverat att vuxna utlänningar som hålls i förvar med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll inte får pla- ceras i och att barn får placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest om det finns syn- nerliga skäl (prop. 2004/05:170 s. 253). När det nu föreslås att barn som tas i förvar enligt den nya lagen inte ska få placeras i en krimi- nalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest bör det införas en möj- lighet för att, om det behövs, kunna avskilja dessa barn från andra utlänningar som hålls i förvar. Det torde främst bli aktuellt beträffande barn som befinner sig nära myndighetsåldern och som bedöms vara farliga. Det är naturligt att ju yngre barnet är desto mindre är risken att barnet kan störa ordningen eller säker- heten på förvaret. Utredningen föreslår därför att det i 11 kap. 7 § utlänningslagen förs in en bestämmelse om att en utlänning som är får hållas avskild om utlänningen hålls i förvar enligt den nya lagen. Det bör dock enbart gälla om det är nödvändigt för att kunna upprätthålla ordningen och säkerheten i förvarslokalen. Det bör emellertid inte få förekomma att ett barn som hålls av- skilt placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest enligt 10 kap. 20 § första stycket 2 utlänningslagen. Enligt den para- grafen får besluta att en utlänning som hålls i för- var ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om ut- länningen hålls avskild enligt 11 kap. 7 § utlänningslagen och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en förvarslokal. Det skulle i så fall kunna leda till att förbudet i den nya lagen mot att placera ett barn som hålls i förvar i en fängelseanläggning kan kringgås. Av 10 kap. 20 § tredje stycket utlänningslagen framgår dock att barn inte får placeras i sådana lokaler. Även om det får anses gälla också när ett barn hålls i förvar enligt den nya lagen och avskiljs med stöd av den nya bestämmelsen i utlänningslagen bör det förtydligas genom en hänvisning i den paragrafen. Beslut om avskiljande ska enligt 11 kap. 7 § andra stycket utlän- ningslagen omprövas så ofta som det finns anledning till det, dock minst . Eftersom beslut om avskiljande i nu aktuella fall ska göras på delvis andra grunder och förvarstiden är betydligt kortare än den som gäller för vuxna är det enligt utredningens me- ning tillräckligt att besluten om avskiljande omprövas så snart det finns anledning till det. 9.1Regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll Reglerna om uppsikt i lagen om särskild utlänningskontroll är till stor del desamma som för förvar enligt den lagen, men vissa skillna- der finns. Ett beslut om uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos eller Migrations- verket. Utlänningen får också åläggas att lämna från sig sitt pass eller annan legitimationshandling. Om det är tillräckligt får en utlänning enligt 8 § andra stycket la- gen om särskild utlänningskontroll ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar. Förutsättningarna som anges i paragrafens första stycke för att ta en utlänning i förvar måste dock vara uppfyllda. Det innebär att en utlänning kan ställas under uppsikt om det finns ett beslut om utvisning enligt lagen, eller det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas, och det finns anledning att anta att ut- länningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i eller hans eller hennes identitet är oklar. Barn får ställas under uppsikt under samma förutsättningar som gäller för att ta barn i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller bestämmelserna om uppsikt i 10 kap. 6–8 §§ utlänningslagen vid sidan av regleringen i 8 § lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt 10 kap. 6 § utlänningslagen är förutsättningarna för att ställa en vuxen utlänning under uppsikt desamma som för att ta honom eller henne i förvar. För beslut om uppsikt i stället för sannolikhets- förvar eller verkställighetsförvar ska det alltså finnas risk för att ut- länningen bedriver brottslig verksamhet i , avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten (jfr 10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen). Bestämmelserna i utlänningslagen om uppsikt över barn hänvisar till vissa av bestämmelserna om förvar av barn (10 kap. 7 § utlänningslagen). Utredningen återkommer till möjligheterna att ställa barn under uppsikt i avsnitt 9.2.3. 9.1.2Vem som beslutar om uppsikt Om en ansökan om utvisning har gjorts enligt lagen om särskild ut- länningskontroll gäller enligt 9 a § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll som huvudregel att den myndighet som handläg- ger utvisningsärendet beslutar om uppsikt. Det motsvarar vad som gäller för förvar. Ett utvisningsärende kan enligt 9 b § lagen om sär- skild utlänningskontroll handläggas av , Migra- tionsöverdomstolen, regeringen eller Säkerhetspolisen. Det är då någon av dem som beslutar om uppsikt. När regeringen är handläg- gande myndighet beslutar ansvarigt statsråd om uppsikt. Regeringen får enligt 9 c § lagen om särskild utlänningskontroll inte besluta att ställa en utlänning under uppsikt. Däremot får regeringen upphäva ett beslut om uppsikt. Möjligheterna att interimistiskt besluta om uppsikt är desamma som för att interimistiskt besluta om förvar (se avsnitt 8.1.5). 9.1.3Prövning av beslut om uppsikt Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till 10 kap. 9 § utlänningslagen ska ett beslut om uppsikt prövas på nytt från beslutet. Tidsfristen räknas alltså från be- slutsdagen. Om utlänningen ska fortsätta att stå under uppsikt, ska en ny prövning göras , så länge uppsikten pågår. Det innebär att en ny prövning ska göras från det föregående beslutet om uppsikt. Ett beslut om uppsikt ska omedel- bart upphävas, om det inte längre finns skäl för det. Av 10 kap. 10 § utlänningslagen, som också är tillämplig genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll, framgår att ett beslut om upp- sikt som inte prövas på nytt inom den angivna tiden upphör att gälla. Varje ny prövning av ett beslut om uppsikt ska föregås av en muntlig förhandling, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse. Det framgår av 10 kap. 11 § utlän- ningslagen, som gäller genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll. Om det beslutas att en utlänning som står under uppsikt ska ut- visas, ska enligt 9 a § andra stycket lagen om särskild utlänningskon- troll den myndighet som beslutar om utvisningen också pröva om utlänningen fortfarande ska stå under uppsikt. 9.2.1Vad som avses med uppsikt Utredningens förslag: Uppsikt innebär att en utlänning 1.får förbjudas att lämna ett visst område, vistelseområdet, 2.är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos , eller 3.är skyldig att lämna ifrån sig sitt pass eller annan identitets- handling till . Förbudet och skyldigheterna får förenas. Ett pass eller en identitetshandling som en utlänning har över- lämnat till ska utan dröjsmål lämnas vidare till Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen ska lämna tillbaka handlingen till utlänningen om det inte längre finns skäl för omhändertagan- det eller om uppsiktsbeslutet upphör. Skälen för utredningens förslag I lagen om särskild utlänningskontroll finns det inte några bestäm- melser om vad uppsikt innebär. I 8 § anges enbart att en utlänning får ställas under uppsikt om det är tillräckligt. Genom en hänvisning i 5 § gäller dock 10 kap. 8 § utlänningslagen även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt den paragrafen innebär uppsikt att en utlänning är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos eller hos . Det ska anges i uppsiktsbeslutet på vilken ort anmälningsskyldigheten ska fullgö- ras. I ett beslut om uppsikt får en utlänning också åläggas att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling. Av den nuvarande bestämmelsen framgår det inte klart om ett uppsiktsbeslut endast kan innebära att en utlänning är skyldig att lämna ifrån sig t.ex. sitt pass. I förarbetena till utlänningslagen anges att ett beslut om uppsikt kan innebära att utlänningen i samma beslut åläggs såväl anmälningsskyldighet som att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling (prop. 2004/05:170 s. 293). Ut- talandet talar närmast för att utlänningens skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass är ett komplement till skyldigheten att på vissa tider anmäla sig hos eller . När rege- ringen lämnade förslag till nya förvarsregler föreslog den emellertid att ett uppsiktsbeslut skulle kunna innebära antingen en skyldighet för utlänningen att anmäla sig eller en skyldighet att lämna ifrån sig sin identitetshandling, eller en kombination av de två skyldigheterna (prop. 2017/18:284 s. 42). En bestämmelse om vad uppsikt innebär Eftersom det inte finns några bestämmelser i lagen om särskild utlänningskontroll om vad uppsikt innebär och den bestäm- melse som finns i utlänningslagen inte är helt tydlig, anser utred- ningen att innebörden av uppsikt bör framgå av den nya lagen. Det bör då tydliggöras att uppsikt kan innebära antingen att en utlänning är skyldig att på vissa tider anmäla sig, eller att utlänningen ska lämna ifrån sig sitt pass eller annan identitetshandling. Det bör vidare fram- gå att de två skyldigheterna får kombineras. En särskild fråga är om anmälningsskyldighet som ett led i upp- sikt även i fortsättningen ska kunna fullgöras antingen hos Migra- tionsverket eller . Enligt utredningens mening bör regleringen anpassas till att det är fråga om utlänningar som utgör en säkerhetsrisk. Det framstår då som mest rimligt att anmälningsskyl- digheten enbart får fullgöras hos , som har bättre möjligheter att hantera sådana personer. Detsamma bör gälla i de fall där utlänningen ska lämna sitt pass eller sin identitetshandling. Handlingarna i fråga bör alltså lämnas till . lösningen kan dock innebära att utlänningen behöver åka en längre sträcka för att komma till den anvisade polisstationen. Den nackde- len får enligt utredningens mening godtas med hänsyn till det som har sagts om säkerhetsaspekten och att det är fråga om en åt- gärd som är mindre ingripande för utlänningen än förvar. När det gäller skyldigheten att överlämna pass eller annan identi- tetshandling bör det framhållas att utlänningens handlingar troligen i många fall kommer att säkras tidigare i handläggningen, till följd av de bestämmelser om omhändertagande av pass och andra identitets- handlingar som föreslås i avsnitt 10.5.18. Det kommer troligen att innebära att utlänningar sällan kommer att åläggas att överlämna så- dana handlingar som ett led i beslut om uppsikt. Det finns dock en- ligt utredningens mening inget skäl att avstå från den möjligheten. När har tagit emot ett pass eller annan identi- tetshandling som en utlänning har varit skyldig att lämna in inom ramen för ett uppsiktsbeslut, bör myndigheten vara skyldig att över- lämna det till Säkerhetspolisen. Det ligger i Säkerhetspolisens in- tresse att handlingen är tillgänglig inför verkställighet av utvisnings- beslutet. Säkerhetspolisen har kännedom om ärendet och är bäst lämpad att avgöra om det inte längre finns skäl att ha kvar handling- en. Säkerhetspolisen bör därför vara skyldig att lämna tillbaka hand- lingen till utlänningen om det inte längre finns skäl för omhänder- tagandet. Detsamma bör gälla om uppsiktsbeslutet upphävs och det inte finns något annat rättsligt stöd för att behålla handlingen. I vissa fall kan det nämligen finnas skäl för Säkerhetspolisen att behålla identitetshandlingarna även om uppsiktsbeslutet upphävs. Säker- hetspolisen kan då, om förutsättningarna för det är uppfyllda, fatta beslut om omhändertagande av handlingarna enligt den generella be- stämmelsen om omhändertagande av pass och andra identitetshand- lingar för att underlätta framtida verkställighet, se avsnitt 10.8.18. En förfalskad eller osann handling bör inte heller återlämnas. Säker- hetspolisen kan överlämna sådana handlingar till , som får överväga om förundersökning ska inledas. Om uppsiktsbeslutet upphör därför att utlänningen lämnar lan- det (se avsnitt 9.2.11) bör det också åligga Säkerhetspolisen att läm- na tillbaka passet eller identitetshandlingen till utlänningen. Bör begreppet uppsikt vidgas? En fråga som bör övervägas när lagen om särskild utlänningskontroll ses över är om begreppet uppsikt bör ges en delvis annan innebörd i den nya lagen än det har . Ett alternativ skulle kunna vara att skärpa uppsikten genom en möjlighet att utfärda förbud för utlän- ningen att lämna ett visst område. När terroristbestämmelserna infördes var regeringen den enda myndighet som var behörig att besluta om åtgärder mot sådana ut- länningar som hade utvisats på grund av att de utgjorde ett allvarligt samhällshot men som fortfarande befann sig i på grund av att utvisningsbesluten inte hade kunnat verkställas. Regeringen fick då, förutom att besluta om anmälningsplikt, även besluta om in- skränkningar och villkor beträffande utlänningens vistelseort och byte av bostad och anställning. Det utvecklades då en praxis som in- nebar att regeringen förbjöd utlänningen att vistas utanför sin hem- kommun, t.ex. eller . Det kom i vardagslag att kal- las kommunarrest. Frågan om så ingående villkor stod i strid med regeringsformen och om de hade varat länge prövades av i NJA 1989 s. 131.