sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — åandra sidan i princip kunna innebära att många kommuners drifts- och utvecklingskapacitet stärks; med nya uppgifter får den lokala nivån en ytterligare starkare ställning i den svenska samhällsmodellen. Nya uppgifter innebär också att kommunerna ytterligare behöver bygga ut sin kompetens, vilket ökar bredden och omfattningen på kommunernas uppdrag. Med tanke på de senaste 40 årens demografiska utveckling har många kommuner blivit allt mindre, som många andra kom- muner har vuxit. bedömer att de minsta kom- munerna har svårt att upprätthålla tillräcklig kapacitet för att sköta sina nuvarande uppgifter. Med tanke på att tillgängliga befolkningsprognoser visar att den demografiska utvecklingen för- väntas fortsätta är det inte realistiskt att tro att alla kommuner har långsiktig kapacitet att ta över ansvaret för nya uppgifter. En generell överföring av uppgifter till den lokala nivån är därmed inte realistisk, givet dagens kommunindelning. Däremot skulle överföring av upp- gifter till kommunerna kunna utgöra ett incitament vid en kommun- reform, likt den som gjordes i . Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen Det är svårt att generellt uttala sig om vad en överföring av ansvar och uppgifter innebär ur effektivitetssynpunkt; frågan måste prövas utifrån vilken typ av verksamhet det handlar om. För överföring av verksamhet som är kapitalintensiv kan en viss effektivisering vara möjlig om ansvaret förs över från den lokala till den regionala eller statliga nivån. Det är dock inte helt givet, eftersom möjligheten att realisera ekonomiska skalfördelar är beroende av avstånd. Det är heller inte givet att överföring av uppgifter från den lokala nivån till region eller stat automatiskt skulle leda till förbättrad kva- litet. Sannolikt går det dock att bygga upp en större kritisk massa i den organisation som ska sköta uppgifterna, men en stor kommun inom ett län kan ha väl så hög kapacitet som regionen. Om uppgif- terna förs över till den statliga nivån kan specialiseringen öka, efter- som organisationen blir avsevärt större. har en statlig aktör sämre möjligheter att anpassa verksamheten till lokala förhållanden. En statlig organisation skulle sannolikt också få tillgång till ett betyd- ligt svagare kontaktnät på den lokala nivån. En möjlig effekt av ett förstatligande kan däremot vara att likvärdigheten mellan olika om- råden blir större. En generell överföring av ansvar för uppgifter kan också innebära att uppgifter förs i decentraliserande riktning från den statliga eller regionala nivån till den lokala. Effektivitetsvinster skulle då kunna uppnås om effektivare anpassningar av uppgifterna kan göras till lokala förhållanden. Som redan nämnts bedöms det dock som svårt att tillföra ytterligare uppgifter till den lokala nivån utifrån nuvarande kommunindelning beroende på den svaga kapacitet som de minsta kommunerna har. En effekt av decentralisering av uppgifter från den statliga till den lokala nivån är dessutom att likvärdigheten kan komma att minska mellan olika kommuner. Ur demokratisynpunkt medför en generell överföring av uppgifter inga principiella förändringar. Det som däremot sker är att avståndet mellan väljarna och förtroendevalda ökar vid en överföring av upp- gifter från den lokala till den regionala eller statliga nivån. Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen har dock kvar sitt inflytande över och sina möjligheter till ansvars- utkrävande i allmänna val som . En generell överföring av uppgifter från den lokala nivån skulle också kunna få konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Om uppgifter överförs från lokal till statlig eller regional nivå innebär det att välfärdsmodellen blir alltmer centraliserad och att den kommu- nala självstyrelsen begränsas. 17.5Kapacitet i olika typer av kommuner Som tidigare visats är det stora befolkningsmässiga skillnader mellan de svenska kommunerna. Befolkningsstorlek säger dock långt ifrån allt, också befolkningsmässigt jämnstora kommuner kan ha vitt skilda strukturella förutsättningar. En kommun med 5 000 invånare som ligger nära en större stad har generellt mer gynnsamma förutsättningar än en kommun med 5 000 invånare som ligger långt ifrån en större stad. Fördelen med att ligga nära en större stad är bl.a. tillgång till en större arbetsmarknad som kan underlätta personalrekrytering till kommunens verksamheter. Det kan också innebära att invånarna har tillgång till ett stort nöjes- och kulturutbud i närområdet, vilket minskar behovet för kommunen att själv ordna ett utbud. Även kommunernas geografiska yta varierar stort och har stor betydelse för vilka förutsättningar kommunerna har att driva en effek- tiv verksamhet. En kommun med liten geografisk yta har mer gynn- samma förutsättningar än en kommun med stor geografisk yta. Men den geografiska ytan i sig behöver inte automatiskt innebära struk- turella nackdelar. Det centrala är var invånarna bor, dvs. hur bosätt- ningsmönstret ser ut. Om befolkningen i huvudsak bor koncentrerat på en eller några orter har det mindre betydelse att kommunen har en stor geografisk yta. Om befolkningen däremot är spridd över hela kommunens yta innebär det merkostnader. Kommunernas olika struk- turella förutsättningar har alltså stor betydelse för möjligheterna att driva en effektiv verksamhet. Av den anledningen finns kostnadsutjämningen som ska utjämna för strukturella skillnader mellan kommuner. Kommunernas skilda strukturella förutsättningar har också bety- delse för vilken typ av kapacitetshöjande åtgärder som bör över- vägas. För att diskutera vad kapacitetsfrågan kan innebära för olika Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen typer av kommuner används nedan två kommuntyper: dels en tät kommun nära en större stad, dels en mindre och avlägset belägen landsbygdskommun. De två kommuntyperna används för att analy- sera hur de olika åtgärdsalternativen påverkar kapaciteten för dessa kommuntyper. 17.5.1Tät kommun nära en större stad Kommuner runt medelstora och större städer har allt mer vuxit samman i funktionella regioner där människor ofta bor i en kommun och arbetar i en annan. Människors vardagsgeografi är därför ofta större än den kommunala indelningen. En tät kommun nära en större stad är därför i praktiken i många fall en del av en större funk- tionell storstadsregion. Kapacitetsutmaningen för dessa kommuner är att den territoriella indelningen i allt mindre grad överensstämmer med en funktionell arbetsmarknadsregion. Även om kommunen har tillräcklig kapacitet att sköta sin verksamhet har vissa frågor en större geografi än kom- munens indelning. Det handlar främst om frågor inom fysisk planering, bostäder och infrastruktur. Även olika typer av utvecklingsfrågor, t.ex. lokalt tillväxtarbete och lokal attraktivitet har en större funk- tionell geografi än den kommunala indelningen. Kapacitetshöjande åtgärder för denna typ av kommuner bör i första hand inriktas mot insatser som kan stärka ett funktionellt per- spektiv där det traditionella sättet är att arbeta med sam- verkan. Som framgår i kapitel 13 medför dock samverkan transaktions- kostnader. Resultatet av samverkan är också beroende av respektive kommuns vilja att medverka. En kommun kan exempelvis motsätta sig en infrastrukturinvestering som skulle gynna hela den funktio- nella stadsregionen om investeringen uppfattas som negativ för den egna kommunen. Ett sätt att komma närmare ett funktionellt synsätt är att införa en asymmetrisk modell för kommuner runt storstadsområden där vissa frågor lyfts från den kommunala nivån till den regionala. Det handlar då om frågor om infrastruktur, bostadsbyggande, kollektiv- trafik och fysisk planering. En asymmetrisk modell skulle innebära att motsvarande överföring inte sker för samtliga kommuner, efter- som motiven inte är lika tydliga för landsbygdskommuner långt ifrån Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen en större stad. bedömer dock avigsidorna med en asymmetrisk modell som så stora att det inte är motiverat att gå vidare med förslag om att införa en asymmetrisk modell i . Ur ett stadsregionalt perspektiv skulle en generell överföring av uppgifter som nämns ovan kunna bidra till att det funktionella per- spektivet stärks. Det som talar emot en generell överföring av upp- gifter är dock att problembilden inte ser lika ut för hela landet. För avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner är avstånden så stora till närmaste större stad att det inte kan anses motiverat att flytta ansvaret för fysisk planering, bostäder och infrastruktur till den regionala nivån. Funktionellt finns inga större vinster med ett sådant förslag i de områdena. Kommunsammanläggningar som innebär att den kommunala terri- toriella indelningen mer anpassas till funktionella arbetsmarknads- regioner skulle kunna leda till en bättre anpassning av skalan för att kunna hantera ett funktionellt områdes kollektiva problem. En mer strategisk samverkan (se kapitel 13) mellan kommuner i täta regioner skulle också kunna förbättra möjligheterna att hantera kollektiva utmaningar kring t.ex. bostäder, infrastruktur och fysisk planering. Det finns flera exempel på att den här typen av strategisk samverkan förekommer . 17.5.2Mindre och avlägset belägen landsbygdskommun Avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner står inför andra typer av kapacitetsproblem än vad som generellt gäller täta kommuner nära större städer. Utmaningen för de avlägsna landsbygdskommu- nerna ligger i deras vikande kapacitet att klara av sitt uppdrag. Många års befolkningsnedgång har inneburit att kommunernas personella resurser blir allt knappare. I kapitel 7 framträder också en bild av att dessa kommuner är i en ekonomiskt utsatt situation med svaga eko- nomiska resultat, höga skattesatser och höga pensionsskulder. För dessa kommuner bör kapacitetshöjande åtgärder i första hand inriktas på att stärka kommunernas ekonomiska situation samt deras drifts- och utvecklingskapacitet. De avlägsna landsbygdskommunernas strukturella förutsättningar innebär att det kan vara svårt att hitta åtgärder för att höja deras eko- nomiska effektivitet. samverkan har sina tydliga begräns- Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen ningar särskilt i områden med långa avstånd. Den effektutvärdering av samverkan inom räddningstjänsten som Kommun- utredningen genomfört (se kapitel 13) visar att det inte går att påvisa kostnadseffektiviseringar inom räddningstjänsten i de avlägset belägna landsbygdskommunerna. Det innebär att de landsbygdskommuner som ingått samarbete inom räddningstjänsten genom kommunalför- bund eller gemensam nämnd, inte har lägre kostnader än de kommu- ner som driver räddningstjänsten i egen regi. Erfarenheter från samt de modellberäkningar som Kom- munutredningen genomfört, visar också att det generellt är svårt att se några större ekonomiska vinster med kommunsammanläggningar (se kapitel 14). Modellberäkningarna i fallstudierna indikerar endast marginella ekonomiska effekter för de studerade kommunerna i inland. gör bedömningen att det finns vissa effektivitetsvinster att hämta vid kommunsammanlägg- ningar, främst inom administration, men att dessa är små i förhållande till kommunernas totala ekonomi. Däremot visar en utvärdering från att de sammanslagna kommunernas ekonomiska kapacitet har stärkts i förhållande till de kommuner som inte blev samman- slagna. Utvärderingen argumenterar för att de sammanslagna kom- munernas ekonomistyrning stärkts och att kommunernas ekonomiska situation förbättrats genom en mer professionell ekonomihantering. En asymmetrisk modell skulle, i likhet med kommunsammanlägg- ningar, kunna leda till vissa effektivitetsvinster och därmed stärkt ekonomisk kapacitet. Det saknas dock empiri på området och kun- skapsläget är därför oklart om vad en asymmetrisk modell skulle inne- bära ur ekonomisk synpunkt. Likaså är det svårt att värdera vad en generell överföring av uppgifter skulle innebära. Ett väl så stort kapacitetsproblem som de avlägsna landsbygds- kommunerna står inför är hur drifts- och utvecklingskapaciteten kan stärkas. Som redan visats innebär inte samverkan att drifts- kapaciteten stärks i alla de samverkande kommuners organisationer. En samverkanslösning skulle dock kunna innebära att en kommun i samverkan med andra kommuner, kan tillgodose välfärdsservice och myndighetsutövning gentemot sina invånare. Långa avstånd försvårar dock möjligheterna att stärka driftskapaciteten. Här måste det också skiljas på vilken typ av verksamhet som avses. För verksamheter som i princip inte är beroende av avstånd, t.ex. tillstånd/tillsyn och vissa Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen kommunadministrativa tjänster, finns av naturliga skäl bättre möjlig- heter att få tillgång till tjänsterna genom samverkan. Det kan däremot vara svårare för utpräglad lokal verksamhet, exempelvis där personal måste finnas i brukarens hem. En strategisk samverkan i mer fasta samverkanskonstellationer (se kapitel 13) skulle däremot kunna förbättra möjligheterna till kapa- citetsförstärkning i dessa kommuner. Strategisk samverkan skulle kunna skapa bättre kontinuitet och förutsättningar att skapa lång- siktighet och tillit mellan de kommuner som samverkar. Det skulle också kunna ge kommunerna bättre förutsättningar att agera gemen- samt i olika utvecklingsfrågor och gentemot statliga myndigheter. I ett framtidsperspektiv och med hänsyn till den demografiska utveck- lingen menar att kommunsammanläggningar skulle kunna ge bättre förutsättningar för stärkt utvecklingskapa- citet. En större kommun kan bygga upp starkare ledningsresurser och inom organisationen finns dessutom bättre förutsättningar för specialisering. Genom en större organisation förbättras också förut- sättningarna för att arbeta utvecklingsinriktat. De långa avstånden medför dock tydliga begränsningar för vad kommunsammanlägg- ningar kan innebära för driftskapaciteten, eftersom en stor del av servicen behöver ges nära, eller i, invånarnas hem. Till viss del bör dock driftskapaciteten öka. Det kan exempelvis handla om till- gången till vissa specialisttjänster men det skulle också kunna handla om vissa yrkesgrupper. Om det exempelvis råder brist på en viss typ av lärare har en större organisation större möjligheter än en liten organisation att styra sina lärarresurser till de områden i kommunen som har brist. 17.6.1Teoretiska utgångspunkter för sammanläggning eller samverkan Ur ett teoretiskt perspektiv finns två olika synsätt på huruvida kom- munsammanläggningar eller samverkan är att föredra för att uppnå kostnadseffektivitet. Förespråkare för kommunsamman- läggningar antar ofta att den optimala produktionsvolymen uppstår Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen vid en relativt stor befolkningsmässig storlek.14 Förespråkare för kom- munal samverkan argumenterar å andra sidan för att ekonomiska skal- fördelar kan uppnås utan att enheterna behöver slås samman.15 I debat- ten om effektivitet och subnationella institutionella indelningsfrågor kan dessa två perspektiv benämnas som monocentrisk eller poly- centrisk.16 Det monocentriska perspektivet förespråkar enhetliga institutio- nella lösningar, där regional och lokal styrning sker genom en aktör. Det kan också innebära ett två-nivå-system såtillvida att kommu- nerna inte slås samman utan de behåller frågor av lokal karaktär medan de frågor som bedöms vara av regional karaktär flyttas till en regional nivå. Det monocentriska perspektivet förespråkar att insti- tutionella frågor hanteras enhetligt med argumentet att tydliga och konsekventa bestämmelser minskar osäkerheter och ger lägre trans- aktionskostnader. Det polycentriska perspektivet förespråkar å andra sidan mer eller mindre fria samarbetsarrangemang mellan självständiga kommuner. Dessutom ser detta perspektiv positivt på att samarbetena ser olika ut för olika verksamheter, eftersom det innebär att samarbetena kan anpassas dels efter verksamheternas specifika karaktär, dels efter lokala behov och förutsättningar. Debatten utifrån de båda perspektiven tenderar att ha normativa inslag. Det monocentristiska perspektivet fokuserar på demokratiska värden, ansvarsutkrävande, transparens och likhet för medborgarna. Förespråkare för det monocentriska perspektivet menar också att ju mer polycentriskt ett system är, desto större är risken att konkur- rens mellan kommuner kommer att hämma samverkan samt leda till högre transaktionskostnader och lägre effektivitet.17 Det polycentriska synsättet betonar möjligheterna att anpassa samarbetena till olika verksamheters specifika karaktär, vilket gör det enklare att hitta optimala lösningar som är specifika för den verksam- het som omfattas av samarbetet. 14I den danska strukturreformen antogs att kommunerna borde omfatta ett befolkningsunderlag på 30 000 invånare. I de norska och finska reformförsöken för större kommuner pratas om en minsta befolkningsnivå på 20 000 invånare. Se också Houlberg, K. (2000) Kommunale stor- driftsfordele – hvor finder vi dem, og hvor store er de? 15Ostrom, E. (2010), ”Organizational economics: Applications to metropolitan governance”, , 6(1). 16Klok, P-J., Denters, B., Boogers, M. and , M. (2018), ”Intermunicipal cooperation in the : The costs and the effectiveness of polycentric regional governance”, Public administration review, 78 (4) /2018. Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen 17.6.2Åtgärdsförslagens effekter på kommunernas drifts- och utvecklingskapacitet bedömer att statens möjlighet att agera när det gäller den framtida arbetskrafts- och kompetensförsörjningen för kom- muner är mindre tydlig jämfört med statens möjlighet att agera när det gäller kommunernas ekonomiska situation. I genomgången i kapitel 13 diskuteras om samverkan stärker alla kommuners kapacitet i den meningen att kompetensen i den egna organisationen stärks. slutsats är att interkommunal samverkan innebär att tillgången till kompetens stärks. Leveranskapaciteten kan därmed stärkas. Däremot är det svårare att se att kommunernas kompetens och kapacitet inom den egna organi- sationen stärks. samverkan innebär inte att uppbyggnaden av resurser och kompetens sker i samtliga samverkande kommuner. När det gäller en asymmetrisk modell är det svårt att argumentera för att den stärker driftskapaciteten för alla kommuner. Det handlar snarare om att anpassa uppgifterna efter kommunernas skiftande kapacitet. En generell överföring av uppgifter skulle kunna innebära att upp- gifter som ligger på statlig eller regional nivå flyttas till den lokala nivån. Ur ett sådant perspektiv skulle kommunernas driftskapacitet och kompetens öka. Nya uppgifter innebär dock att kommunerna ytterligare behöver bygga ut sin kompetens. Bredden och omfatt- ningen på kommunernas uppdrag ökar därmed, förutsatt att finan- siering medföljer. bedömer dock att de minsta kommunerna har svårt att upprätthålla tillräcklig kapa- citet för att sköta sina nuvarande uppgifter. Med tanke på att tillgäng- liga befolkningsprognoser visar att den demografiska utvecklingen förväntas fortsätta är det inte heller realistiskt att tro att alla kom- muner har långsiktig kapacitet att ta emot nya uppgifter. En generell överföring av uppgifter till kommunerna är därmed inte realistisk, givet dagens kommunindelning. Däremot bedömer att kommunsammanlägg- ningar skulle kunna stärka kommunernas långsiktiga resursuppbygg- nad och kompetens. Erfarenheter från pekar på att kom- munsammanläggningarna haft en positiv inverkan på kommunernas professionella kapacitet. Reformen ledde till större professionella miljöer och mindre sårbarhet avseende de uppgifter som kommu- Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen nerna redan hade. bedömer också att en kom- munsammanläggning skulle möjliggöra för att ytterligare kunna decentralisera uppgifter till den kommunala nivån, vilket be- döms svårt med alternativet ökad samverkan utifrån dagens kommun- indelning. Det är av stor betydelse att kommunen har utvecklings- kapacitet som ger en långsiktig förmåga att dels fullgöra kommunens uppdrag, dels att möta samhällsutvecklingen. Kommunen måste kunna initiera och bereda beslutsunderlag med god kvalitet som leder till att väl underbyggda beslut fattas och implementeras. Till utveck- lingskapacitet kan också läggas en förmåga till uppskalning eller för- stärkning genom samspel med andra aktörer som grannkommuner, region, statliga myndigheter och civilsamhälle. Utvecklingskapaciteten kan främst knytas till kommunens led- nings- och styrningsförmåga. Utvecklingskapacitet handlar också om att kunna driva utvecklingsfrågor av mer långsiktig karaktär, exem- pelvis näringslivsutveckling eller olika samhällsbyggnadsprojekt över kommungränserna i ett funktionellt regionperspektiv. Det kan även handla om att tillvarata digitaliseringens möjligheter eller delta som medfinansiär i EU-projekt. Studier och erfarenheter pekar på att de mindre kommunerna har allt för små resurser för att fullt ut kunna delta i tillväxtarbetet på ett effektivt sätt. bedömer att en kommunsammanläggning skulle stärka kommunernas utvecklingskapacitet genom starkare led- ningsfunktioner och större personella resurser. Däremot är det svårare att se att samverkan generellt medför starkare utveck- lingskapacitet. En möjlighet som lyfter är att en strategisk samverkan i mer fasta kommunkonstellationer skulle kunna ge bättre förutsättningar att stärka kommunernas driftskapa- citet jämfört med om kommuner samverkar utifrån specifika och till- fälliga behov som uppstår. Det är också svårt att se att en asymmetrisk modell stärker kom- munernas utvecklingskapacitet. Däremot skulle en generell överföring av uppgifter kunna stärka kommunernas utvecklingskapacitet. Kom- munutredningen bedömer dock att det inte är realistiskt att tillföra kommunerna nya uppgifter utifrån den nuvarande kommunstrukturen. Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen 17.6.3Åtgärdsförslagens effekter på ekonomisk effektivitet Enligt bedömning saknas det i stora delar belägg för att interkommunal samverkan innebär högre kostnads- effektivitet. Det saknas även forskning om vad asymmetri innebär för kostnadseffektiviteten i kommunernas verksamhet. Kommun- utredningen gör bedömningen att en asymmetrisk modell kan inne- bära högre kostnadseffektivitet än samverkan, eftersom den i princip inte medför några transaktionskostnader. Likaså bör, av samma skäl, en generell överföring av uppgifter principiellt kunna innebära högre kostnadseffektivitet än samverkanslösningar. Kunskapsläget är bättre när det gäller kommunsammanläggningar och dess effekter på kostnadseffektivitet. Här pekar en dansk utvär- dering18 på att de ekonomiska resultaten stärkts i de kommuner som blev föremål för kommunsammanläggning, relativt de kommuner som kvarstod som egna. Utvärderingen drar därför slutsatsen att de sammanslagna kommunernas finansiella styrka ökat som ett resultat av reformen. En annan dansk utvärdering19 har uppskattat att kom- munsammanläggningarna inneburit en effektivisering av administrativa kostnader motsvarande . I har de administra- tiva kostnaderna uppskattats till av de totala kommunala kostnaderna. Om samma förhållanden skulle gälla för svenska för- hållanden skulle en tioprocentig effektivisering av administrationen motsvara , beräknat utifrån kommunernas bruttokostnader.20 Däremot visar den danska utvärderingen att kom- munsammanläggningarna inte inneburit några kostnadseffektiviser- ingar på de kostnadsmässigt stora kommunala verksamheterna, t.ex. grundskola och äldreomsorg. Utvärderingen visar också att de sam- manslagna kommunernas totala kostnader per invånare inte blivit lägre än för de kommuner som inte omfattades av sammanläggningar. Vid en jämförelse mellan de olika åtgärdsalternativens effekter på ekonomisk kapacitet gör bedömningen att kom- munsammanläggningar har större potentiell positiv effekt på kost- nadseffektiviteten och ekonomisk robusthet än samver- 18Welling , S., Houlberg, K. och , L.