sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Genom ändringsdirektivet utvidgades tillämpningsområdet för direk- tivet till att omfatta bibliotek, museer och arkiv. infördes ett undantag till huvudregeln om förbud mot avtal om exklusiva rättigheter genom en bestämmelse om att sådana avtal får beviljas vid digitalisering av kulturresurser. Villkor och avtal om exklusiva rättigheter Det finns enligt skälen till öppna data-direktivet många exempel på samarbeten mellan bibliotek, museer eller arkiv och privata part- ner där kulturresurser digitaliseras med exklusiva rättigheter för de privata parterna. Praxis har visat att sådana offentlig-privata partner- skap kan underlätta en meningsfull användning av kultursamlingar och bidra till att allmänheten snabbt kan ta del av kultur- arvet (skäl 49). Att offentlig-privata partnerskap kan vara särskilt viktiga på kulturområdet för svensk del lyfts i förarbetena till PSI- lagen. Framför allt på kulturområdet ansågs arrangemang där en enskild aktör kunde finansiera digitaliseringen av material, mot att få särskild rätt att exploatera materialet, ibland vara nödvändiga för att angelägna digitaliseringsprojekt överhuvudtaget skulle komma till stånd (jfr prop. 2009/10:175, s. 152 och prop. 2014/15:79, s. 36). Öppna data-direktivet innebär i denna del ingen ändring i förhåll- ande till ändringsdirektivet och den undantagsbestämmelse i 10 § andra stycket PSI-lagen som infördes för att genomföra ändrings- direktivets bestämmelser. Vi har inte skäl att se annorlunda på be- hovet av en reglering i enlighet med direktivet . En bestämmelse som ger aktörer möjlighet att bevilja en exklusiv rättighet att vidare- utnyttja information vid digitalisering av kulturresurser bör därför införas i den nya lagen. Vid införandet av undantaget för digitalisering av kulturresurser i PSI-lagen diskuterades vad som avses med kulturresurser och hur avgränsningen skulle göras. Frågan som framför allt aktualiserades, och som har fortsatt relevans, är om alla aktörer som omfattas av direktivet kan inneha kulturresurser enligt undantaget eller om det enbart ska avse vissa sektorer, såsom bibliotek, museer och arkiv. I öppna data-direktivets artikel 12.3 görs ingen avgränsning i form av specifika aktörer som ska omfattas. I och med att öppna data- direktivet, i artikel 1.2.j, undantar information som innehas av andra kulturinstitutioner än bibliotek, museer och arkiv från tillämpnings- området anser vi, likt lagstiftaren tidigare (jfr prop. 2014/15:79, s. 36 och Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnytt- jande av handlingar, SOU 2014:10, s. 119), att det är logiskt att utgå från att ”kulturresurser” enbart avser information som finns hos Villkor och avtal om exklusiva rättigheter dessa aktörer och utgör grunden för deras verksamhet. Även om det motsatsvis följer av hur tillämpningsområdet för den nya lagen defi- nieras (jfr 1 kap. 4 § 4) anser vi att det bör framgå särskilt att det nu aktuella undantaget avseende kulturresurser endast är tillämpligt för bibliotek, museer och arkiv. Omprövning och öppenhet kring avtal En exklusiv rättighet vid digitalisering av kulturresurser bör enligt direktivet inte överstiga och ska omprövas under det elfte året och därefter . Det bör av den nya lagen därför framgå att om giltighetstiden för avtalet överstiger ska det omprövas under det elfte året och . I likhet med bedöm- ningen avseende avtal om exklusiv rättighet vid tillhandahållande av tjänst av allmänt intresse anser vi att ansvaret för både bedömningen av att bevilja en sådan rättighet och att ompröva avtal där en sådan rättighet ges ska ligga på den enskilde offentliga aktören, dvs. i detta fall , museet eller arkivet (jfr avsnitt 15.5.4). Avtalen ifråga, eller viss del av ett avtal, ska göras tillgängliga för allmänheten, vilket även det bör framgå av lagen. Direktivet preciserar inte hur dessa avtal ska göras tillgängliga, men andra typer av avtal om exklusiv rättighet ska enligt direktivet göras tillgängliga online, vilket enligt vår mening är naturligt att kräva även för dessa typer av avtal. Vi ser inte något skäl som talar emot ett sådant krav, varför ett krav på digital publicering ska föras in i bestämmelsen. Något tidskrav på när avtalet ska publiceras framgår emellertid inte gällande dessa fall. Vi anser att det inte finns behov av att ställa upp en tidsfrist, men menar att det är naturligt att i linje med den öppenhet och den önskan om insyn som direktivet vill främja, att dylika avtal publiceras för allmänheten innan de träder i kraft. Ansvaret bör lämp- ligen läggas på varje enskild aktör att publicera avtalen på sin webb- plats. Vi anser att det inte i lagtexten behöver framgå att det är den enskilde aktörens eget ansvar att publicera avtalen. Av den nya lagen bör det däremot framgå att det finns ett krav på att aktören som beviljat den exklusiva rättigheten ska få en avgiftsfri kopia av de digi- taliserade kulturresurserna och att denna kopia ska finnas tillgänglig för andra vidareutnyttjare när avtalet om exklusiv rättighet löpt ut. Villkor och avtal om exklusiva rättigheter 15.5.6Andra avtal som begränsar vidareutnyttjande Vårt förslag: Ett avtal som på annat sätt än genom en exklusiv rättighet begränsar möjligheten att vidareutnyttja information för andra än avtalsparterna, ska publiceras digitalt innan det träder i kraft. Avtalet ska omprövas . Vår bedömning: Det är den offentliga aktörens ansvar att om- pröva avtalet och att publicera det digitalt. Som en ny bestämmelse i öppna data-direktivet berör artikel 12.4 ”rättsliga eller praktiska arrangemang”, som utan att explicit bevilja en exklusiv rättighet syftar till eller rimligen kan förväntas leda till en begränsad tillgänglighet för vidareutnyttjande för andra än ”den tredje part som deltar i arrangemanget”. Även sådana arrangemang ska offentliggöras online innan de träder i kraft. Syftet med denna bestämmelse är att allmänheten ska få insyn även i avtal som inte betecknas som avtal om en exklusiv rättighet men som i praktiken kan riskera att leda till en försämrad rätt för andra vidareutnyttjare. Sådana avtal ska vara föremål för öppen granskning. I skälen betonas att avtal mellan informationsinnehavare och vidareutnyttjare av information som inte uttryckligen beviljar en exklusiv rättighet, men som rimligtvis kan förväntas begränsa till- gången till handlingar för vidareutnyttjande bör vara föremål för ytterligare offentlig granskning (skäl 50). Det rör sig alltså om överens- kommelser som inte betecknas som avtal om en exklusiv rättighet, men som ändå i praktiken, t.ex. på grund av olika villkor, resulterar i en exklusivitet genom att begränsa möjligheten för andra att vidare- utnyttja viss information. I den promemoria som låg till grund för införandet av PSI-lagen ansåg man att bestämmelsen om förbud mot exklusiva avtal skulle omfatta både beviljad ensamrätt genom avtal eller på annat sätt (se Ds 2009:44, s. 75). Det är således ingen ny tanke att en exklusivitet kan uppstå även på andra vis än genom ett uttryckligt avtal om en exklusiv rättighet. Sådana typer av arrangemang, som riskerar att begränsa vidareutnyttjande för andra än de som överenskommelsen gäller, bör publiceras digitalt i förväg. Detta krav på publicering tyder enligt vår mening ändå på att det ska röra sig Villkor och avtal om exklusiva rättigheter om ett konkret avtal av något slag, vilket möjligen inte är formulerat såsom beviljande av en exklusiv rättighet. Kravet på att sådana andra typer av avtal som kan begränsa ett vidareutnyttjande ska publiceras bör framgå i den nya lagen. Avtalen ska vara föremål för en regelbunden översyn och ska enligt arti- kel 12.4 ses över i vart fall . Även om begreppet översyn används i stället för omprövning i bestämmelsen i fråga ser vi ingen anledning att ställa ett annat krav än för övriga bestämmelser base- rade på punkterna i artikel 12. Sådana avtal ska alltså, utöver att publiceras digitalt, omprövas av aktören . 15.5.7Giltighet av existerande avtal Vårt förslag: Om en myndighet har ingått ett avtal om en exklu- siv rättighet och detta avtal har trätt i kraft får det bara förlängas om det omfattas av undantagen om tjänster av allmänt intresse eller digitalisering av kulturresurser. Avtalet ska upphöra att gälla . Om ett offentligt företag har ingått ett avtal om en exklusiv rättighet och detta avtal har trätt i kraft får det bara förlängas om det omfattas av undantaget om tjänster av allmänt intresse. Avtalet ska upphöra att gälla . Av artikel 12.5 i öppna data-direktivet framgår att avtal om exklusiva rättigheter som ingåtts av myndigheter och som existerade och som annars skulle varit förbjudna – dvs. som inte uppfyller någon undantagsbestämmelse – ska fortsätta att gälla tills kontraktet löper ut och senast till . En motsvarande övergångs- bestämmelse fanns i PSI-direktivet liksom i ändringsdirektivet. I skä- len till ändringsdirektivet konstateras att hänsynen till kontrakt och andra avtal om ensamrätt som ingåtts innan direktivet träder i kraft medför att lämpliga övergångsåtgärder bör fastställas för att skydda intressena hos berörda parter om deras intressen inte omfattas av undantag enligt direktivet. Övergångsåtgärderna bör göra det möjligt att låta parternas ensamrätt fortsätta att gälla fram till dess att kon- traktet löper ut eller – i samband med tillsvidarekontrakt eller kon- trakt med mycket lång giltighet – för att Villkor och avtal om exklusiva rättigheter parterna ska hinna vidta lämpliga åtgärder (skäl 32 i ändringsdirek- tivet). Lagstiftaren har dock valt att inte införa någon sådan bestämmelse i den svenska lagstiftningen. Regeringen hänvisade till den i av- snitt 15.5.2 nämnda kartläggningen från Statskontoret angående beviljade exklusiva rättigheter – där det framgår att endast en hand- full myndigheter har dylika avtal – och att det förelåg behov av att genomföra en motsvarande kartläggning avseende förekomsten av sådana avtal även hos kulturinstitutionerna (prop. 2014/15:79, s. 37). Om en sådan kartläggning har kommit till stånd är oklart. Trots att oklarhet råder om hur många pågående avtal om exklu- siva rättigheter som finns i anser vi att det är lämpligt att i den nya lagen införa en bestämmelse för sådana avtal i enlighet med direktivet. Bestämmelsen innebär för myndigheter att pågående avtal som inte omfattas av något av undantagen – tjänst av allmänt intresse eller digitalisering av kulturresurser – inte får förlängas. Sådana på- gående avtal gäller ändå tills de löper ut. Under alla omständigheter upphör sådana avtal att gälla . En liknande bestämmelse ska även införas för offentliga företag som föreskriver att avtal om en exklusiv rättighet som inte omfattas av undantaget för tjänst av allmänt intresse och som existerar ska upphöra att gälla när kontraktet löper ut och . Såsom framgår av skälen till ändringsdirektivet bör sådana bestäm- melser som ska gälla i en övergångsperiod inte gälla kontrakt eller andra avtal som ingåtts efter det att direktivet trätt i kraft, men innan nationella åtgärder för att införliva direktivet börjat gälla. På så vis undviks situationer där kontrakt eller andra avtal som inte är fören- liga med direktivet ingås i syfte att kringgå framtida nationella inför- livandeåtgärder (skäl 32 i ändringsdirektivet). Vid tillämpningen av den nya lagen menar vi i linje härmed att kontrakt och andra avtal som ingåtts efter respektive direktivs ikraftträdande, dvs. för myndig- heter efter och för offentliga företag efter , därför bör vara förenliga med direktivet från och med att den nya lagen träder i kraft. Vid tillämpningen ska avtal som ingåtts efter ändringsdirektivets respektive öppna data-direktivets ikraftträdande – dvs. för myndig- heter efter och för offentliga företag efter – vara förenliga med direktivet från och med att öppna data- lagen trätt i kraft . 16Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande Öppenhet genomsyrar olika delar av öppna data-direktivet, t.ex. genom att det anges att information som skapas ska ha inbyggd öppenhet och öppenhet som standard. Öppenhet i form av insyn och förutsägbarhet är något som också förordas. Som ett led i att uppnå dessa mål ställer direktivet upp vissa krav. Exempelvis anges att in- formation om avgifter och andra villkor ska finnas tillgängliga för allmänheten och om möjligt och lämpligt ska denna information publiceras digitalt (artikel 7.1). Utöver detta ska medlemsstaterna in- rätta olika praktiska arrangemang för att underlätta vidareutnyttjande av information, såsom förteckningar och centrala åtkomstpunkter för att lättare kunna söka efter vilken information som finns hos olika aktörer (artikel 9). I detta kapitel behandlar vi dessa krav, se avsnitt 16.2–16.5, samt frågor om det finns behov av en tillsynsfunktion eller en funktion som har i uppgift att stödja och främja myndigheternas och de offent- liga företagens arbete med att tillämpa den nya lagen, se avsnitt 16.6. Öppna data-direktivet ålägger medlemsstaterna att inrätta vissa prak- tiska arrangemang för att underlätta sökning efter information som är tillgänglig för vidareutnyttjande. Som exempel på sådana arrange- mang nämns i artikel 9.1 tillgångsförteckningar online över viktig information och portalplatser kopplade till förteckningarna. Dessa krav är i all väsentlighet oförändrade i förhållande till såväl PSI-direk- tivet som ändringsdirektivet. Syftet med bestämmelsen är att ge all- Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande mänheten möjlighet att få en bättre överblick över den information som finns tillgänglig hos myndigheter och offentliga företag, för att på så vis främja ett vidareutnyttjande. Det är av särskilt intresse för mindre och oetablerade företag och kan bli ett viktigt verktyg för att stimulera informationsmarknaden. I detta avsnitt berör vi närmare vilka åtgärder som behövs för att genomföra målen med artikel 9.1 på ett ändamålsenligt sätt. 16.2.1Nuvarande ordning bör förändras Vår bedömning: Det bör i den nya lagen inte införas någon gene- rell skyldighet för offentliga aktörer att publicera en förteckning över information som kan göras tillgänglig för vidareutnyttjande, på det sätt som följer av 11 § PSI-lagen. Vi kan inledningsvis konstatera att artikel 9.1 inte är begränsad, eller riktad, till vissa aktörer utan den uppdrar åt medlemsstaterna att ge- nomföra vissa åtgärder. Redan av den anledningen kan det enligt vår mening ifrågasättas om de mål som framgår av bestämmelsen bör genomföras i svensk rätt genom att varje aktör som omfattas av den nya lagen åläggs en särskild skyldighet att publicera en tillgångs- förteckning i likhet med vad som följer av 11 § andra stycket PSI- lagen. Enligt sistnämnda bestämmelse ska en myndighet publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan till- handahållas elektroniskt för vidareutnyttjande, med tillhörande infor- mation. Tillhörande information kan enligt förarbetena innefatta t.ex. benämning av handlingarna, en kort beskrivning av informations- resursen, senaste uppdatering, tekniska format, information om av- gifter och andra eventuella villkor. När det gäller förteckningen i sig gjordes i förarbetena en avvägning mellan den ökade administrativa belastningen för myndigheterna och nyttan med förteckningarna, vilket är en anledning till att endast ”typer av” handlingar omfattas och inte en mer uttömmande lista över faktiska handlingar eller deras innehåll. Beträffande begreppet typer av handlingar anknyter det till arkivredovisningen med hänvisning till definition Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande (Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen, prop. 2014/15:179, s. 29). Frågan är om det finns anledning att införa en motsvarande be- stämmelse i den nya lagen med ett generellt krav på myndigheter och offentliga företag att upprätta en särskild förteckning över informa- tion som kan vidareutnyttjas, eller om syftet med artikel 9.1 i direk- tivet kan uppnås på annat sätt. Svårigheter med att tillämpa ett krav i likhet med 11 § PSI-lagen Kravet i 11 § PSI-lagen på att publicera en förteckning över vilka typer av handlingar som vanligen kan tillhandahållas elektroniskt för vidareutnyttjande efterlevs inte i någon större utsträckning. Av Stats- kontorets rapport Den offentliga förvaltningens arbete med att till- gängliggöra offentlig information (2018:2), framgår att hade mindre än en femtedel av myndigheterna samt kommunerna och regi- onerna publicerat en s.k. PSI-förteckning (s. 31). Anledningen till detta kan enligt vår bedömning sökas dels i det svaga genomslag som PSI-lagen har haft överlag, dels i de tillämpningsproblem som be- stämmelsen i sig kan medföra. I förarbetena till PSI-lagen lyfte vissa remissinstanser att det är oklart hur en bestämmelse med ett krav på tillgångsförteckningar ska uppfyllas i praktiken (Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175, s. 176). Det kan enligt vår uppfattning vara svårt för myndigheter att identifiera information som ”vanligen” kan tillhandahållas elektro- niskt, och det bör i många fall kunna omfatta en stor del av den information som myndigheten innehar. Stöd för en sådan slutsats finns i den kartläggning av användarbehov kring PSI-förteckningar och öppna data som gjordes av år 2017.1 Av rapporten framgår att det förekommer missuppfattningar om vad som bör publiceras och i enkätsvaren som låg till grund för rapporten var det vanligt att det angavs att myndigheter såg fram emot en vägledning. När det gäller information i form av öppna data ansåg endast av de som besvarade enkäten att det var lätt att förstå och identifiera de datamängder som bör göras tillgängliga i form av öppna data (s. 13). 1https:///wp-content/uploads/2017/08/Användarbehov_rapport.pdf. Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande Att det saknas tydlig vägledning kring vad som ska ingå i en PSI- förteckning och i vilket format den bör publiceras anser vi försvårar för allmänheten att få en samlad överblick över vilken information som finns tillgänglig. Utan en gemensam standard blir det enligt vår bedömning även svårare att samla tillgångsförteckningarna i en sådan gemensam dataportal som nämns i artikel 9.1. Att inventera befintlig information kan vara arbetskrävande och riskerar att medföra att arbete läggs ned i onödan samt att större fokus läggs på att identifiera vilka typer av information som kan göras till- gängliga i stället för att den faktiskt görs tillgänglig. Enligt vår upp- fattning finns det även en risk för att såväl för lite som för mycket information förs upp på förteckningarna, vilket kan påverka tillför- litligheten hos dem negativt. Att information anges som tillgänglig, men sedan visar sig vara omfattad av sekretess och därmed inte kan bli föremål för ett vidareutnyttjande, kan upplevas som förvirrande för den som i ett enskilt fall efterfrågar informationen. Avsaknad av enhetlighet vad gäller hur förteckningarna publiceras och deras inne- håll kan också leda till att det blir tidskrävande för användarna att ta del av dem. kan det vara svårt för myndigheterna att veta om den förteckning som publiceras uppfyller lagens krav. Med hänsyn till detta krävs enligt vår uppfattning någon form av samordning av publiceringen för att den ska få ett reellt genomslag och kunna användas på ett ändamålsenligt sätt. saknas en sådan samordning, vilket lyftes av i myndighetens förstudie om att samla och publicera information om statliga myndigheters PSI- förteckningar som genomfördes (se förstudie om PSI-förteckningar, dnr 04-2016/6854, s. 8). Av rapporten framgår att myndigheternas arbete med PSI-förteckningar ofta sker i form av publicering av löpande text på respektive webbplats men att det också kan vara i form av en pdf-fil. Enligt vår uppfattning uppfyller det inte målet i artikel 9.1 på att tillgångsförteckningarna, om möjligt och lämp- ligt, ska finns tillgängliga i maskinläsbara format. Vi återkommer i avsnitt 16.2.4 till hur en standard för att beskriva tillgänglig informa- tion kan genomföras och samordnas. Dessa förhållanden talar mot att i den nya lagen införa ett krav i linje med 11 § PSI-lagen. Att det saknas någon form av sanktion för det fall att bestämmelsen inte efterlevs talar också mot att införa en bestämmelse med ett långtgående krav för enskilda aktörer, se av- snitt 16.6.2 avseende frågan om tillsyn. Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande Det kan finnas anledning för vissa myndigheter och andra aktörer som kommer att omfattas av den nya lagen att gå längre när det gäller att publicera en förteckning över information som finns för vidare- utnyttjande än de krav på hur allmänna handlingar ska diarieföras, beskrivas och redovisas som framgår av gällande regler i 5 kap. 1 och 2§§ samt 4 kap. 2 § OSL och 6 § arkivlagen (1990:782). Det kan sär- skilt vara fallet för sådana myndigheter som har till uppgift att förse samhället med information (jfr prop. 2009/10:175, s. 176). Enligt vår uppfattning kan motsatt synsätt emellertid anläggas för många av de myndigheter där tillgängliggörande av information normalt endast sker som en marginell sidouppgift och då i huvudsak efter en begäran om utlämnande av allmänna handlingar. En långtgående skyldighet för dessa senare aktörer att publicera en tillgångsförteckning fram- står inte som lämplig, sett mot den ökade arbetsbörda som det kan medföra. Det är uppenbart att det finns ett intresse hos olika vidareutnyttjare att enkelt kunna undersöka vilken information som finns tillgänglig hos olika aktörer som kommer att omfattas av den nya lagen, och att en sådan möjlighet skulle kunna främja ett ökat vidareutnyttjande. Det skulle särskilt kunna gynna mindre företag då de kan sakna resurser för att eftersöka information. Vi anser emellertid inte att den mest ändamålsenliga vägen att uppnå detta är att i den nya lagen införa en tvingande bestämmelse om att generellt redogöra för inne- havd information på det sätt som följer av 11 § andra stycket PSI- lagen. Som vi redogjort för ovan medför en sådan bestämmelse till- lämpningsproblem och kan för många myndigheter innebära bety- dande arbetsinsatser utan att det återspeglas i en konkret ökad nytta för potentiella vidareutnyttjare. Ett tvingande krav kan även riskera att resultera i att information som i realiteten inte är tillgänglig för vidareutnyttjande förs upp på en tillgångsförteckning. Vi vill även här understryka att ett genomförande av artikel 9.1 inte förutsätter att en bestämmelse med så långtgående krav som framgår av 11 § andra stycket PSI-lagen införs – det skulle vara att gå utöver öppna data-direktivets krav (jfr prop. 2009/10:175, s. 176). Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande 16.2.2Ett begränsat krav på förteckning bör införas i den nya lagen Vårt förslag: När information av särskilt intresse för vidareut- nyttjande görs tillgänglig utan en begäran ska myndigheten eller det offentliga företaget digitalt publicera en beskrivning av infor- mationen i en centralt åtkomlig förteckning, tillsammans med tillhörande metadata. Syftet med en sådan tillgångsförteckning som anges i artikel 9.1 i öppna data-direktivet uppfylls till viss del genom befintliga krav i andra författningar i svensk rätt. Tillgångsförteckningarna är ett sätt att främja insyn i den offentliga förvaltningen. Detta tillgodoses i viss mån genom handlingsoffentligheten enligt 2 kap. TF, men även ge- nom bestämmelserna i 5 kap. 1 och 2 §§ samt 4 kap. 2 § OSL och 6 § arkivlagen om hur allmänna handlingar ska diarieföras, beskrivas och redovisas. Nämnda författningar saknar emellertid bestämmelser som anger hur de förteckningar som upprättas ska göras tillgängliga för allmän- heten. Tillgång till förteckningarna kräver i normalfallet att de begärs ut. En sådan ordning ligger inte i linje med syftet med artikel 9.1 i direktivet.