sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — väntas EU anta en omarbetning av och rådets direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av informa- tion från den offentliga sektorn (PSI-direktivet). Målsättningen med direktivet är bl.a. att stärka EU:s dataekonomi genom att öka mäng- den data från den offentliga sektorn som är tillgängliga för vidare- utnyttjande. Direktivet omfattar också öppna data. En särskild utre- dare ges i uppdrag att lämna de förslag som ett genomförande av det omarbetade direktivet ger anledning till. •genomföra en översyn och utvärdering av lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, •analysera behovet av författningsändringar för att genomföra det omarbetade PSI-direktivet och säkerställa en ändamålsenlig natio- nell reglering som, ur ett rättsligt perspektiv, främjar och stödjer den offentliga förvaltningens arbete med at tillgängliggöra öppna data och annan offentlig digital information, •analysera hur en tydligare reglering kring avgiftsuttag kan utfor- mas, och •lämna förslag till nödvändiga författningsändringar. Uppdraget ska redovisas . Den offentliga förvaltningens arbete med digital informationsförsörjning En öppen digital offentlig förvaltning som främjar innovation och samhällsnytta Den offentliga förvaltningen har en central roll i samhällets informa- tionsförsörjning och det ställs höga krav på att de uppgifter som myn- digheter samlar in och producerar digitalt också ska tillgängliggöras för att skapa större samhällsnytta. Detta är viktigt då den offentliga förvaltningen står för en stor del av produktionen av de datamängder som hela det digitala samhället bygger på. Att ta vara på de värden som en ökad tillgång till data kan skapa skulle kunna bidra till att öka tillväxten i samhället. Detta får dock inte ske på bekostnad av den en- skildes integritet eller medföra en risk för den nationella säkerheten. har i två tillkännagivanden framhållit att arbetet med öppna data måste ges ökad tyngd och att samtliga statliga myndig- heter bör ges i uppdrag att arbeta strategiskt för att öka utbudet av och tillgängligheten till öppna data (bet. 2016/17:FiU17 punkt 3, rskr. 2016/17:187 och bet. 2017/18:FiU25 punkt 2, rskr. 2017/18: 180). Enligt regeringens digitaliseringsstrategi (dnr N2017/03643/D) ska det vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att till- godogöra sig värdet av myndigheternas informationssamlingar. I syfte att bl.a. främja tillgängliggörande, matchning och vidareutnyttjande av data genomför regeringen därför en satsning på öppna data och data- driven innovation inom den offentliga förvaltningen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2 s. 98). Med öppna data avses data i öppna format som kan utnyttjas, vidareutnyttjas och delas fritt av vem som helst för valfritt ändamål. Bland de pågående uppdragen kan bl.a. nämnas analys av hantering av data som en strategisk resurs, vilket t.ex. innebär att till- gängliggörandet av data ska vara behovsdrivet och styrt av använd- arnas efterfrågan (dnr I/2019/01022/DF) och regeringsuppdragen om säker och effektiv tillgång till grunddata (dnr Fi2018/02149/DF) och om ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn (dnr Fi2018/02150/DF). Myndigheternas arbete med öppna data behöver bli bättre Internationella mätningar har visat att halkar efter andra länder när det gäller utbud och tillgängliggörande av öppna data (se t.ex. at a Glance 2017 och Europeiska kommissionens kartläggning Maturity in Europe 2018). Nationella utredningar och rapporter ger liknande signaler. Skälen till den långsamma utvecklingstakten anses vara flera, bl.a. att det saknas tillräckligt starka styrsignaler och att det i allmänhet inte ingår i en offentlig myndighets uppgift att arbeta med öppna data och att främja vidareutnyttjande. Offentliga myndigheter behöver också ett tydligare rättsligt stöd för att tillgängliggöra öppna data och annan offentlig digital information (se t.ex. Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information, Statskontoret 2018:2, och SOU 2014:10). Det omarbetade PSI-direktivet innebär ökade ambitioner när det gäller tillgängliggörande av öppna data och annan offentlig digital in- formation. Genomförandet av direktivet är därför ett bra tillfälle att också utreda frågan om behovsdrivet tillgängliggörande i ett bredare perspektiv och därmed skapa bättre förutsättningar för myndigheter- nas arbete med öppna data. PSI-direktivets syfte och genomförande i svensk rätt PSI-direktivet syftar till att främja utvecklingen av en informations- marknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av den offentliga sektorn. Direktivet syftar också till att göra offentlig information mer användbar för vidareutnytt- jande och förädlande, t.ex. genom nya unionsomfattande informa- tionsprodukter och informationstjänster. Det har reviderats genom och rådets direk- tiv 2013/37/EU om ändring av direktiv /98/EG om vidareut- nyttjande av information från den offentliga sektorn. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2010:566) om vidareutnytt- jande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen). Förslaget om ett omarbetat PSI-direktiv väntas och rådet fatta beslut om ett PSI-direktiv som kommer att ersätta det nu gällande. Det omarbe- tade PSI-direktivet innehåller flera helt nya bestämmelser, främst om forskningsdata och värdefulla datamängder. gällande bestäm- melser i direktivet kvarstår oförändrade eller med vissa justeringar. Syftet med omarbetningen är bl.a. att anpassa PSI-direktivet till den senaste utvecklingen när det gäller hantering och användning av uppgifter. Det övergripande målet är att bidra till att stärka EU:s dataekonomi genom att öka mängden data från den offentliga sektorn som är tillgängliga för vidareutnyttjande, garantera rättvis konkur- rens och lätt tillträde till marknader som bygger på information från den offentliga sektorn, t.ex. genom avgiftsfritt vidareutnyttjande, samt förbättra gränsöverskridande innovation som bygger på data. Det omarbetade PSI-direktivet innehåller ytterligare undantag för när det inte ska vara tillämpligt. Utöver handlingar som behöver skyddas på grund av bl.a. nationell säkerhet, försvar och allmän säkerhet är också handlingar som innehåller känslig informa- tion om skydd av kritisk infrastruktur undantagna från direktivets tillämpningsområde. Medlemsstaterna ska ha genomfört direktivet senast efter att det har antagits. Förslaget innebär bl.a. att •tillämpningsområdet utvidgas till att även omfatta offentliga företag inom vissa sektorer, •värdefulla datamängder, dvs. vissa datamängder som sorterar in under kategorierna geospatiala, jordobservation och miljö, meteoro- logiska, statistik, företag och företagsägande samt rörlighet (t.ex. transport), ska tillgängliggöras elektroniskt, kostnadsfritt och vara förenliga med villkor för öppna licenser, •det ställs krav på medlemsstaterna vid tillgängliggörande av s.k. dynamiska data, •avtal som innehåller s.k. exklusiv rätt ska offentliggöras två måna- der innan de träder i kraft, och att •vidareutnyttjande av handlingar som huvudregel ska vara avgifts- fritt. En översyn av PSI-lagen PSI-lagen har haft ett relativt begränsat genomslag och många aktörer i den offentliga förvaltningen når inte upp till lagens miniminivå (se bl.a. SOU 2014:10). Det är inte ovanligt att myndig- heter saknar kännedom om lagen eller anser att de inte berörs av den eftersom lagens krav uppfattas som otydliga. Fler och fler statliga myndigheter, kommuner och landsting väljer ändå att frivilligt tillgängliggöra information digitalt, t.ex. på sin egen webbplats eller genom den nationella öppna dataportalen (). Sådant tillgängliggörande regleras inte i tryckfrihets- förordningen, men begränsas exempelvis av bestämmelser om sekre- tess, dataskydd och informationssäkerhet. Vid genomförandet av ändringsdirektiv uttalade Lag- rådet att det är önskvärt med en bredare utvärdering av PSI-lagens förhållande till rättsordningen i övrigt. Detta var enligt Lagrådet nödvändigt för att inte den särskilda regleringen i lagen ska riskera att bidra till osäkerhet i vidare sammanhang. Med anledning av dessa uttalanden anförde regeringen att behovet av en översyn av PSI- lagen skulle övervägas när Statskontoret har genomfört sin uppfölj- ning av statliga och kommunala myndigheters arbete med att till- gängliggöra handlingar (prop. 2014/15:79 s. 11 f. och bilaga 6). Av Statskontorets slutredovisning, som överlämnades , framgår bl.a. att styrsignalerna gällande de krav som finns i PSI-lagen har blandats samman med de främjande insatser som syftar till att närma sig regeringens mer långtgående mål inom området. Detta har enligt myndigheten fått till följd att många aktörer i den offentliga förvaltningen inte uppfattar de krav som framgår av PSI-lagen. Dessa aktörer vore enligt Statskontoret behjälpta av att det tydligare fram- går vilka krav som de faktiskt är skyldiga att följa för att nå upp till den acceptabla miniminivån (Statskontoret 2018:2). Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter och slutsatserna i Stats- kontorets rapport finns det behov av att göra en översyn av PSI- lagen och dess förhållande till rättsordningen i övrigt samt utvärdera om den nuvarande lagtekniska lösningen är ändamålsenlig. Över- synen bör bl.a. inkludera en utvärdering av PSI-lagens koppling till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om tillgång till allmänna handlingar. Mot bakgrund av den ovan beskrivna översynen bör utredaren ta ställning till om det finns behov av ändringar av PSI-lagen och i så fall lämna sådana förslag. •genomföra en översyn och utvärdering av PSI-lagen och dess förhållande till relevanta delar av rättsordningen i övrigt, och •lämna nödvändiga författningsförslag. I utredarens uppdrag ingår inte att lämna förslag till grundlagsänd- ringar. Genomförandet av det omarbetade PSI-direktivet Allmänna riktlinjer för uppdraget PSI-direktivet är ett s.k. minimiharmoniseringsdirektiv, vilket inne- bär att medlemsstaterna kan införa ytterligare nationella krav för att stödja rätten till vidareutnyttjande av offentlig information. Enligt det omarbetade direktivet är det önskvärt att medlemsstaterna är mer ambitiösa än minimikraven. PSI-direktivet kan med andra ord användas som en byggsten i nationell rätt för att också främja myndigheternas frivilliga arbete med att tillgängliggöra öppna data. Värdet av öppna data styrs dock i hög grad av hur stor efterfrågan är bland olika använd- are och i vilken utsträckning data förädlas. Det finns mot denna bakgrund behov av att utreda vilka författ- ningsändringar som är nödvändiga för att dels genomföra direktivet, dels främja myndigheters arbete med att tillgängliggöra öppna data och annan offentlig digital information där det finns en efterfrågan. Det finns också behov av att överväga om sådant tillgängliggörande som sker vid sidan av tryckfrihetsförordningens bestämmelser bör regleras. Det omarbetade PSI-direktivet innebär att direktivets tillämpnings- område utvidgas till att, utöver offentliga myndigheter, bibliotek (inklusive universitetsbibliotek), museer och arkiv, även omfatta offentliga företag i sektorer såsom energi, vatten, trafik och trans- port. Direktivet innehåller emellertid ingen skyldighet att generellt tillåta vidareutnyttjande av handlingar som framställs av offentliga företag. Först efter det att ett offentligt företag valt att göra hand- lingar tillgängliga för vidareutnyttjande blir företaget skyldigt att uppfylla direktivets krav. PSI-lagens nuvarande tillämpningsområde innefattar samma krets av aktörer som omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och genom de anslutande bestämmelserna i2 kap. 3–5 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), för- kortad OSL. I denna krets ingår bl.a. aktiebolag och handelsbolag där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Däremot omfattas enbart några enstaka aktörer över vilka staten har ett rättsligt bestämmande inflytande (se bilagan till OSL). Behovet av kompletterande bestämmelser i behöver bli föremål för närmare analys, i syfte att inkludera offentliga företag i enlighet med direktivets krav och målsättning liksom direktivets bestämmelser om undantag. Värdefulla datamängder och dynamiska data Det omarbetade PSI-direktivet innehåller nya bestämmelser om s.k. värdefulla datamängder, dvs. handlingar vars vidareutnyttjande är förknippat med stora socioekonomiska fördelar. Dessa datamängder ska finnas tillgängliga avgiftsfritt, vara maskinläsbara och åtkomliga via applikationsprogrammeringsgränssnitt (API) och kunna laddas ned i stora volymer. Vilka handlingar som kommer att utgöra värde- fulla datamängder och bestämmelser kring format för data och meta- data, tekniska villkor för spridning m.m. avser kommissionen att senare fastställa i en genomförandeakt. Det innebär att det inte är känt exakt vilka statliga myndigheter som kommer att träffas av kravet på tillgängliggörande och om det även kommer att gälla för kommuner, landsting och offentliga företag. Direktivet reglerar även dynamiska data, dvs. handlingar i digitalt format som uppdateras ofta eller i realtid, t.ex. sensordata. Enligt för- slaget ska dynamiska data som utgångspunkt göras tillgängliga för vidareutnyttjande efter insamlingen via lämpliga API:er och kunna laddas ned i stora volymer. En utgångspunkt i PSI-direktivet är att det inte ska påverka natio- nella bestämmelser om tillgång till handlingar. I finns sådana bestämmelser främst i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Det kan dock ifrågasättas om det tillgängliggörande av värdefulla datamäng- der och dynamiska data som regleras i det omarbetade direktivet om- fattas av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om utlämnande av allmänna handlingar. Enligt direktivet ska, för det första, värdefulla datamängder och dynamiska data tillgängliggöras oavsett om någon har framställt en begäran om att ta del av en handling eller inte. För det andra är det inte klarlagt om sådana data som uppdateras ofta eller i realtid faktiskt uppfyller tryckfrihetsförordningens krav på vad som anses vara en allmän handling. Isyfte att genomföra det omarbetade PSI-direktivets krav och uppnå direktivets målsättning behöver det utredas i vilken utsträck- ning det finns behov av kompletterande reglering när det gäller till- gängliggörande av värdefulla datamängder och dynamiska data. Det finns också anledning att överväga om bestämmelser kring tillgäng- liggörandet av värdefulla datamängder, t.ex. format och tekniska spe- cifikationer, lämpligen bäst regleras genom lag, förordning eller myn- dighetsföreskrifter. Utgångspunkten bör vara att även kommunala myndigheter ska omfattas av en sådan reglering. Avtal om exklusiva rättigheter innehåller PSI-direktivet särskilda tidsfrister för upp- hörandet av avtal som innehåller exklusiva rättigheter, dvs. villkor som begränsar möjligheterna för andra aktörer att vidareutnyttja hand- lingar. I det omarbetade direktivet införs bestämmelser om tidsfrist för avtal med exklusiv rätt som har ingåtts av ett offentligt företag. Statskontoret har tidigare kartlagt i vilken utsträckning som stat- liga och kommunala myndigheter beviljat sådana exklusiva rätter som regleras av PSI-direktivet (Kartläggning av exklusiva rätter, Statskon- toret 2010:21). Kartläggningen visade att det endast var ett fåtal myndigheter som hade beviljat exklusiva rätter. I vilken utsträckning det förekommer avtal med exklusiva rätter hos kulturinstitutionerna eller hos offentliga företag är inte känt. I det omarbetade PSI-direktivet föreslås att avtal som innehåller exklusiv rätt ska tillgängliggöras digitalt för allmänheten minst två månader innan det träder i kraft. För att genomföra bestämmelserna om tillgängliggörande av, och tidsfrister för, avtal med exklusiv rätt behövs kompletterande reglering i PSI-lagen. Utredarens uppdrag i fråga om genomförandet Utifrån de ovan angivna övervägandena bör förslag till författnings- ändringar tas fram. När förslagen tas fram bör, utöver behov och efter- frågan av data, de eventuella säkerhetsrisker som kan uppstå vid till- gängliggörande av öppna data och annan offentlig digital information beaktas. En viktig uppgift i det fortsatta arbetet är att säkerställa att infor- mation som är av betydelse för säkerhet, men som inte om- fattas av sekretess, undantas från tillämpningsområdet. I det samman- hanget är det nödvändigt att analysera vilken påverkan direktivet kan få på verksamheter som är av betydelse för säkerhet enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585). Det kan t.ex. röra sig om en verk- samhet som hanterar säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller som hanterar stora mängder information som inte är säkerhets- skyddsklassificerad, men som av andra skäl betraktas som säkerhets- känslig. Det kan också vara fråga om uppgifter som samlats in från olika allmänt tillgängliga källor men där den samlade uppgiftsmäng- den är nödvändig för andra aktörer i en klart säkerhetskänslig verk- samhet. Sammanställningar av uppgifter från olika källor kan också göra att den sammanställda informationen kan anses utgöra säker- hetsskyddsklassificerade uppgifter även om informationen härrör från öppna källor (prop. 2017/18:89 s. 45). Andra exempel på säkerhets- risker kan gälla oväntade kombinatoriska effekter som kan bli följ- den av sambearbetning av data från olika källor, t.ex. identifiering av enskilda individer. Förutom risken för att information röjs på ett otillåtet sätt kan det också handla om risken för att informationen inte är tillgänglig när den behövs och risken för att informationen är manipulerad. För att PSI-direktivet ska kunna uppnå sina syften är det nödvändigt att även dessa aspekter av informationssäkerhet – tillgänglighet och riktighet – är grundläggande i arbetet med att tillgängliggöra öppna data och annan offentlig digital information. •med utgångspunkt i behov och efterfrågan av data, analysera det övergripande behovet av författningsändringar i syfte att dels genomföra det omarbetade PSI-direktivet, dels ur ett rättsligt per- spektiv främja myndigheters arbete med att tillgängliggöra öppna data och annan offentlig digital information på ett kostnadseffek- tivt sätt, •vid den analysen ta hänsyn till relevanta bestämmelser i stadga om de grundläggande rättigheterna, behovet av att upprätthålla nationell säkerhet, säkerhetsskydd och informationssäkerhet samt sekretess och skyddet för den personliga integriteten, •analysera konsekvenserna av att utvidga PSI-lagens tillämpnings- område till att även omfatta offentliga företag, och •lämna nödvändiga författningsförslag. I utredarens uppdrag ingår inte att lämna förslag till grundlagsänd- ringar. Avgiftsuttag vid elektroniskt utlämnande eller annat tillgängliggörande Enligt tryckfrihetsförordningen finns det ingen skyldighet för myn- digheter att lämna ut en elektronisk kopia av en pappershandling eller av en redan befintlig elektroniskt lagrad handling. En annan sak är att bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen inte hindrar myn- digheterna från elektroniskt utlämnande. Myndigheterna kan ofta som en ren serviceåtgärd lämna ut allmänna handlingar elektroniskt om en enskild begär det och det inte finns något som hindrar det enligt annan lagstiftning, t.ex. dataskyddsreglering. Det finns inget avgiftstvång när en allmän handling lämnas ut elek- troniskt men en avgift får tas ut enligt avgiftsförordningen (1992:191). Avgiften får beräknas upp till full kostnadstäckning. Det innebär att myndigheten får besluta om grunderna för avgiftssättning och om avgiftens storlek men att intäkterna inte får överstiga myndighetens kostnader för verksamheten. Kompletterande reglering om tillåtet avgiftsuttag för vidareutnyttjande av handlingar finns också i PSI- lagen. Att det råder en viss osäkerhet om rättsläget när det gäller grun- derna för avgiftsuttag för elektroniskt utlämnande av allmänna hand- lingar konstaterades redan i betänkande Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet (SOU 2010:4). Frågan har även behandlats i departementspromemo- rian Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling (Ds 2017:37). I promemorian konstateras bl.a. att avgifter för elektroniska kopior tas ut i relativt liten omfattning av myndig- heterna, att vissa myndigheter regelmässigt avgiftsbelägger uttagen och att avgiftsnivåerna skiljer sig åt mellan myndigheterna. Enligt det omarbetade PSI-direktivet kan avgifter för vidareut- nyttjande av handlingar uppfattas som ett betydande hinder för till- träde till marknader som bygger på information från den offentliga sektorn. Det gäller särskilt för små och medelstora nystartade företag. Vidareutnyttjande av handlingar ska därför, som huvudregel, vara av- giftsfritt. Huvudregeln har emellertid ett antal undantag som tillåter avgiftsuttag om det begränsas till marginalkostnaderna för bl.a. repro- duktion, tillhandahållande och spridning av handlingen. Vad som är de grundläggande principerna för beräkning av avgifts- uttag vid elektroniskt utlämnande är inte klarlagt oavsett om beräk- ningen sker utifrån avgiftsförordningen eller PSI-lagen. Att myndig- heters avgiftsuttag för elektroniska utlämnanden skiljer sig åt, eller att sådant utlämnande sker avgiftsfritt, är inte tillfredsställande. Det finns därför behov av att tydliggöra regleringen kring avgiftsuttag för utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form och klar- göra på vilka grunder som avgifternas storlek bör beräknas. Det be- höver också tydliggöras om, och i så fall under vilka förutsättningar, myndigheter får ta betalt för annat tillgängliggörande av offentlig digital information. En sådan reglering behöver vara förenlig såväl med de principer för avgiftsuttag som anges i det omarbetade PSI- direktivet som med de allmänna principer för avgiftsuttag som fram- går av avgiftsförordningen. •analysera hur en tydligare reglering av avgiftsuttag för utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form kan utformas, •analysera om det finns behov av att reglera avgiftsuttag för tillgäng- liggörande av annan offentlig digital information, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Utredaren ska analysera de samhällsekonomiska effekterna i utred- ningsarbetets alla delar, från problembeskrivning och syfte till analys av alternativ och motiv till förslag samt bedöma förslagens konse- kvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) och för- ordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244). Utredaren ska i detta arbete beakta resultatet av Lantmäteriets upp- drag att analysera budgetära konsekvenser och redovisa de samhälls- ekonomiska nyttor som följer av myndigheters tillgängliggörande av värdefulla datamängder (dnr I2019/01415/DF). Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Om förslagen innebär en inskränk- ning av den kommunala självstyrelsen, ska en proportionalitetspröv- ning göras enligt 14 kap. 3 § regeringsformen. De särskilda avväg- ningar som lett fram till förslagen ska redovisas särskilt. Utredaren ska också särskilt ange konsekvenser för de offentliga företagen i form av konkurrensförmåga, kostnader och ökade administrativa bördor. Samråd och redovisning av uppdraget Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som bedrivs inom och inom EU. Det gäller bl.a. arbete med att analysera data som en strategisk resurs och det fortsatta arbetet med betänkandet Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen (SOU 2018:82). Utredaren ska föra dialog med Myndigheten för digital förvaltning och Tillväxt- verket i frågor som rör tillgängliggörande av öppna data.