sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Insatser som anges i socialtjänstlagen, såsom familjehem eller plats i särskilt bo- ende, har sitt ursprung i socialpolitiska ställningstaganden och är inte primärt resultat av vetenskap och beprövad erfarenhet. Vid val av sådana lagreglerade insatser ligger fokus på rättstillämpning samt på kunskaper om vilka behov insatsen kan tillgodose, i vilka situationer 2000/01:80, s. 91. insatsen är lämplig samt kunskaper om hur insatsen bäst bör utföras och vilka risker som eventuellt kan finnas. Vad gäller övriga insatser, som inte specifikt anges i socialtjänst- lagen, behöver även insatserna som sådana värderas utifrån dess stöd i vetenskap och beprövad erfarenhet. Även övriga delar av verksamhet ska värderas på ett liknande sätt. Delar av utredningsförfarandet är reglerat, men måste exempelvis bedöma om det utifrån vetenskap och beprövad erfarenhet finns skäl att använda standardiserade be- dömningsmetoder för att bedöma enskilda personers situation, funk- tion eller hjälpbehov. I de dialoger utredningen fört med förtroendevalda, olika intresse- organisationer, professioner och forskare har en tydligare lagstift- ning till stöd för utvecklingen av en kunskapsbaserad socialtjänst efterfrågats. Men även farhågor har förts fram. En farhåga är om det finns tillräckligt med forskning och annan kvalitetssäkrad kunskap att tillgå. I detta avseende kan konstateras att forskningen inom vissa områden är begränsad men att det, enligt , har skett en kunskapstillväxt inom och att det finns vetenskapligt stöd för vissa insatser. Tillgången till olika typer av nationella kunskapsstöd bedöms vara god. Detsamma gäller forskning om generella metoder såsom bemötande och sam- talsmetodik. En svaghet är den officiella statistiken som ger mycket begränsade möjligheter till kunskapsutveckling. I avsnitt 15 går utred- ningen närmare igenom de brister som finns med den och gör be- dömningen att den behöver stärkas och utökas. Hur god tillgången är till vetenskap och beprövad erfarenhet kom- mer att variera . Etablerad kunskap kan komma att omprö- vas, ny kunskap utvecklas och nya forskningsbehov uppstå. Samman- taget bedömer utredningen att tillgången till kvalitetssäkrad kunskap är tillräcklig för att kommunerna ska kunna leva upp till de krav som ställs i den nya bestämmelsen. Bestämmelsen skapar dessutom incita- ment för utveckling av mer beprövad erfarenhet och vetenskaplig kunskap. En annan farhåga som förts fram är huruvida professionerna i har kompetens för att arbeta i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Det är ett flertal yrkesgrupper med mycket varierande utbildningsinriktning och -nivå som arbetar inom verksamhet. Dessa yrkesgrupper har därför mycket olika förutsättningar att arbeta i överenstämmelse med veten- skap och beprövad erfarenhet. Vilket kommer ställa krav på att verk- samheterna anpassar sina ledningssystem efter personalens förutsätt- ningar på detta område. Det kommer sannolikt också finnas behov att vidareutveckla innehållet i grundutbildningar, fördjupningsutbild- ningar och i den kompetensutveckling som kommunerna själva ska tillhandhålla. Det kan antas att en bestämmelse om att socialtjäns- tens verksamhet ska bedrivas i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet kommer att ingå som en del i den kontinuerliga uppdateringen av innehållet i utbildningar och kompetensutvecklings- planer. Ytterligare en farhåga som har påtalats är att tillämpningen av be- stämmelsen kan komma i konflikt med den enskildes självbestäm- mande. Enligt utredningens bedömning bör detta inte utgöra ett pro- blem. Stor vikt ska alltid läggas vid den enskildes önskemål, erfarenhet och kunskap. Detta ska vägas samman med kunskap från vetenskap och beprövad erfarenhet. 14.3.2Kommunernas behov av stöd Utredningens bedömning: Anpassning av kunskapsstöd ryms inom ramen för de kunskapsstyrande myndigheternas ordinarie utvecklingsarbeten. För att utveckla en kunskapsbaserad socialtjänst är kommunerna i behov av nationellt stöd. arbetar , ofta i dialog och samverkan med SKR, med riktlinjer, olika typer av kun- skapsunderlag, utbildningar, handböcker, webbportaler etc. som ger stöd till beslutfattare och professioner. Stöd utarbetas även av de andra myndigheterna som ingår i Rådet för styrning med kunskap. Utredningens bedömning är att utbudet av olika typer av kun- skapsstöd är relativt välförsett. De behov av att anpassa och vidare- utveckla kunskapsstöden som kan följa av en ny bestämmelse bedöms rymmas inom ramen för myndigheternas ordinarie utvecklingsarbete. Utredningen behandlar andra frågor som på olika sätt kommer att stödja kommunerna i tillämpningen av bestämmelsen. Det handlar bl.a. om utveckling av den officiella statistiken (avsnitt 15), ett ut- tryckligt krav om uppföljning (avsnitt 12), hur man kan säkra den regionala nivån för att stärka kunskapsstyrningen (avsnitt 14.3.3), möjlighet att tillhandahålla insatser utan behovsprövning (avsnitt 17) samt professionens roll (avsnitt 14.4). 14.3.3Den regionala nivån behöver stärkas Utredningens bedömning: En fungerande kunskapsstyrning är en förutsättning för god kvalitet och för att utveckla och upp- rätthålla en kunskapsbaserad socialtjänst. En fungerande och effek- tiv kunskapsstyrning fordrar samarbete mellan kommunerna och mellan kommunerna och staten. Utredningens förslag: Regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att utreda hur man kan säkerställa en fungerande och effektiv kunskapsstyrning som säkerställer samarbete mellan kom- munerna och mellan kommunerna och staten. En fungerande kunskapsstyrning är en förutsättning för god kvalitet och för att utveckla och upprätthålla en kunskapsbaserad social- tjänst. En utmaning för myndigheterna är att nå ut till och föra en dialog med 290 kommuner. För kommunerna ser utmaningarna olika ut. Större kommuner har bättre möjligheter att upprätthålla speciali- serad kompetens, ha olika stödfunktioner och följa utveckling inom olika specialistområden. Små kommuner har inte denna möjlighet. Där måste verksamheten i högre grad bygga på personal med gene- ralistkompetens. Alla kommuner oavsett storlek drabbas dock av negativa konsekvenser när dialogen mellan kommunerna och myn- digheterna inte fungerar. –2016 slöt regeringen och SKR flera överenskommelser om att utveckla en evidensbaserad prak- tik inom . Inom ramen för överenskommelserna bil- dade kommunerna i varje län regionala samverkans- och stödstruk- turer, även kallade RSS. Syftet med de regionala samverkans- och stödstrukturerna var att de skulle bli viktiga parter mellan den natio- nella nivån och den lokala operativa verksamheten. Det konstate- rades att huvudmännen behöver ett regionalt utvecklingsstöd för implementering av nationella riktlinjer, ny kunskap och nya meto- der. Det behövs också metodstöd för att analysera faktaunderlag t.ex. öppna jämförelser m.m. och för att ta vara på den kunskap och de erfarenheter som finns lokalt samt för att öka olika yrkesgruppers möjligheter att både söka och bygga kunskap. Ett centralt område för den regionala stödstrukturen/nätverket är att i ökad utsträckning få till stånd praktiknära forskning, effektutvärderingar, jämförande studier och regionalt samordnade utbildningar. Den regionala struk- turen kan även ge underlag till huvudmännens politiska prioriter- ingar och strategier inom välfärdsområdet.36 De regionala samverkans- och stödstrukturerna har ett part- nerskap tillsammans med SKR och . Partnerskapet gäller långsiktig samverkan mellan den regionala och nationella nivån om kunskapsstyrning och kunskapsutveckling inom och den närliggande hälso- och sjukvården. Partnerskapet ska bidra till att öka samverkan, dialogen och samordningen av initiativ. Detta ska i sin tur bidra till att behovsanpassa kunskapsutvecklingen, för- bättra stödet för att implementera kunskapsstyrningen och att effek- tivisera kunskapsstöden.37 Socialchefer och myndighetsföreträdare anser att arbetet inom de regionala samverkans- och stödstrukturerna och inom partnerskapet –mellan stödstrukturerna, SKR och – är värdefullt.38 för överenskommelserna varierade det hur mycket resurser de regionala samverkans- och stödstrukturerna fick i olika län och den skillnaden har enligt SKR förstärkts . Detta har fått till följd att de regionala samverkans- och stöd- strukturerna har mycket olika förutsättningar att delta i partner- skapets arbete och fungera som ett kunskaps- och utvecklingsstöd till kommunerna. Detta leder sannolikt till en mer ojämlik social- tjänst i landet som i slutändan drabbar de enskilda som har kontakt med verksamheterna. 36Plattform för arbetet med att utveckla en evidensbaserad praktik i . Bilaga till protokoll vid regeringssammanträde nr III:8, dnr S2009/ 4028/ST. 37Statskontoret (2018). Utvärdering av en samlad styrning med kunskap för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Slutrapport, Statskontoret 2018:23, s. 53. 38Statskontoret (2018). Utvärdering av en samlad styrning med kunskap för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Slutrapport, Statskontoret 2018:23, s. 53. Utredningen bedömer att det kommer bli svårt för många kom- muner att bedriva verksamheten i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet utan en fungerande regional samverkan. Dessutom blir det betydligt svårare för berörda myndigheter att full- göra sina uppdrag på kunskapsstyrningsområdet. Utredningen har övervägt om de regionala samverkans- och stödstrukturerna skulle kunna stärkas genom en reglering i socialtjänstlagen. Det skulle emellertid innebära att socialtjänstlagen reglerade hur kommunerna ska lösa en viss uppgift. Då kommunerna tillsammans med SKR och har byggt upp en god samverkan på området och ser positivt på att arbeta på detta sätt är det snarare resurser som behövs för att säkra långsiktigheten i de regionala samverkans- och stödstruk- turerna. Det är därför mindre lämpligt att reglera regionala sam- verkans- och stödstrukturer i socialtjänstlagen. Utredningen föreslår därför att regeringen ska utreda om en sådan reglering är lämplig att föras in i Förordning (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst eller om det finns andra lämpliga sätt att långsiktigt säkra de regio- nala samverkans- och stödstrukturerna. 14.4Professionens roll i en kunskapsbaserad socialtjänst I utredningens uppdrag ingår att föreslå åtgärder som tydliggör pro- fessionens uppdrag, befogenhet och ansvar för att verksamheten bedrivs kunskapsbaserat samt säkerställer en evidens- och kunskaps- baserad socialtjänst i hela kedjan – vid förebyggande, utredning, ut- förande och uppföljning. I detta utgör uppföljning och säkerställande av effektiva insatser en viktig del. Under arbetets gång har utredningen återkommande uppmärk- sammats på frågan om professionens begränsade handlingsutrymme och vem som lämpligen bör ha beslutanderätt i individärenden – för- troendevalda eller tjänstemän. Nuvarande ordning uppfattas i flera avseenden som problematisk, inte minst vad gäller förutsättningarna att bedriva en verksamhet som står i överensstämmelse med veten- skap och beprövad erfarenhet. Frågan är emellertid kontroversiell och det finns ingen tydlig samsyn. En förändring av professionens roll och nuvarande beslutsord- ning skulle innebära ett systemskifte. En så omfattande och viktig förändring måste föregås av noggranna överväganden och konse- kvensanalyser, bl.a. i fråga om insyn, kostnadskontroll, ansvar och säkerhet. Utredningen har inte haft utrymme att göra en sådan genom- gång. Det framgår inte heller uttryckligen av direktivet att en så genom- gripande förändring ska övervägas, varför utredningen har tolkat det som att denna fråga inte ingår i uppdraget. 14.4.1Bakgrund till dagens beslutsordning I och med fattigvårdslagen som infördes blev det möjligt att anställa tjänstemän för att administrera verksam- heten inom det som då kallades fattigvården. Med barna- vårdslag infördes en skyldighet för kommunerna att inrätta barna- vårdsnämnder. I nämnden skulle ingå en präst, en lärare och en läkare. Minst en av ledamöterna skulle vara kvinna. Något egentligt ekono- miskt utrymme för att anställa tjänstemän fanns inte och i praktiken utfördes arbetet fortfarande av nämndsledamöterna själva. barnavårdslag (1960:97) förtydligades ansvarsfördel- ningen mellan den politiskt tillsatta nämnden och tjänstemanna- organisationen. Arbetet skulle bedrivas i en organisation med tydlig uppdelning mellan beslutsfattare och utförare. Utredningsförfaran- det och rättssäkerhetsfrågor blev centrala för de utbildade social- arbetarna som skulle administrera den nya välfärdsstaten. Den nya lagstiftningen gav dessutom den enskilde medborgaren rätt till insyn i handläggningen och till juridiskt biträde.39 Genom socialtjänstlag (1980:620) samlades tidigare vård- lagar – lagen (1956:2) om socialhjälp, barnavårdslagen, lagen (1954:579) om nykterhetsvård och lagen (1976:381) om barnomsorg – i en gemensam lag för hela det sociala området. socialtjänstlag ställdes krav på kommunerna att inrätta sociala nämnder. Delega- tionsfrågan var uppe till diskussion och relaterades då till demokrati och effektivitet i förvaltningen. De förtroendevalda skulle ägna sig åt ärenden av övergripande karaktär men också kontrollera förvaltningen och bevaka den enskildes rättssäkerhet medan tjänste- männen kunde delegeras rutinuppgifter. Huvuddelen av beslut som 39Forkby m.fl., (2015). rörde enskilda personer förväntades fattas av tjänstemän genom dele- gation. Tanken var också att de förtroendevalda skulle använda kun- skaper om utsatta gruppers livsvillkor och bidra med förslag till mer generella insatser och samhällsförändringar.40 Kommunallagen (2017:725) bygger på principen att de förtroende- valda fattar beslut kollektivt och har ett kollektivt verksamhetsansvar. De förtroendevalda har det yttersta ansvaret för verksamheten och ska styra den kommunala förvaltningen. De förtroendevalda har ansvar från beredning av ärende till beslut och genomförande. An- ställda kan delta i beredning av ärenden eller i verkställigheten av beslut, med de kan också få delegation av en nämnd eller förvaltnings- chef att fatta beslut i vissa ärenden.41 Delegering innebär att beslutsbefogenhet överlämnas och att det delegerade beslutet sedan fattas på nämndens vägnar. Det är uppgif- ter som delegeras och inte ansvaret som sådant. Delegaten har det fulla ansvaret för handläggning och beslutsfattande i de ärenden som delegationen omfattar. Det innebär att delegaten tar det fulla an- svaret för det konkreta beslutet och att nämnden inte får gå in i ett beslut som har fattats till följd av delegation. Nämnden har dock kvar det övergripande ansvaret för sakområdet och kan ta tillbaka delegationen, också för ett enstaka ärende, och följa delegatens han- tering av sitt uppdrag genom återrapportering.42 I 6 kap. 38 § KL anges vissa ärenden där beslutanderätten inte får delegeras. Det gäller bl.a. ärenden som avser verksamhetens mål, in- riktning, omfattning eller kvalitet samt ärenden som rör myndig- hetsutövning mot enskilda om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. En mycket stor del av det arbete som anställda utför i kommuner och regioner är s.k. faktiskt handlande och uppgifter som inte kan ses som någon form av ärendehandläggning. Denna typ av uppgifter ligger automatiskt på de anställda utan att nämnderna behöver fatta någon form av beslut. När det däremot handlar om ärendehandlägg- ning, dvs. när de anställda ska utföra sådan handläggning som ska 40Forkby m.fl., (2015). 2016/17:171. 2016/17:171 s. 205 f. mynna ut i någon form av beslut så måste detta delegeras till anställda om det inte rör ärenden av rent förberedande och verkställande karaktär.43 I avsnitt 23.2.2 redogörs för vilka beslut inom som endast får fattas av förtroendevalda. 14.4.3Personalens kompetens och lämplighet Enligt 3 kap. 3 § andra stycket SoL ska det finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Av förarbetena framgår att be- stämmelsen visserligen kan anses mycket allmänt formulerad men att den ändå syftar till att framhålla hur viktigt det är att upprätthålla en hög kompetens och välja personer med lämplig bakgrund och per- sonlighet för yrken inom socialtjänsten.44 Detta är av central betydelse för möjligheter att erbjuda insatser av god kvalitet. Vidare framgår det att begreppet kompetens kan ha olika betydelse i olika sammanhang. I allmän mening handlar det om förmåga att klara de olika krav som ställs i en viss organisation och i en viss verk- samhet. Begreppet syftar inte bara på formell behörighet utan hän- visar också till ord som kvalifikation, kunskap, erfarenhet, förmåga, lärande och färdighet. Beroende på omständigheterna kan någon aspekt på kompetens väga tyngre än de andra. Det ligger även i sakens natur att med sina vitt skilda uppgifter behöver perso- nal med skiftande utbildning och erfarenhet.45 har i fråga om personal inom vissa verksamhetsområden utfärdat allmänna råd som vägledning för tillämpningen av ovannämnda bestämmelser.46 Utöver den generella bestämmelsen om personalens kompetens finns i 3 kap. 3 a § andra stycket SoL krav på lägsta utbildningsnivå för dem som utför vissa uppgifter inom barn- och ung- domsvård. De uppgifter som omfattas av kravet på viss utbildning är: 2016/17:171 s. 207. 44Prop 1996/97:124 s. 51. 1996/97:124 s. 48. –bedömning av om utredning ska inledas, –utredning och bedömning av behovet av insatser eller andra åt- gärder, och –uppföljning av beslutade insatser. Bestämmelsen ställer krav på att handläggare som ska utföra sådana uppgifter har svensk socionomexamen eller annan relevant examen på minst grundnivå i högskolan. I föreskrifter och allmänna råd om behörighet att utföra vissa arbetsuppgifter i social- tjänstens barn- och ungdomsvård (HSLF-FS 2017:79) framgår när- mare vad annan relevant utbildning innebär. Enligt 3 kap. 5 § socialtjänstförordningen (2001:937) ska det vid varje hem för vård eller boende och vid varje stödboende finnas en person med lämplig utbildning som förestår verksamheten. Det ska också finnas sådan personal som i övrigt behövs för en ändamålsenlig verksamhet. har i föreskrifter och allmänna råd för- tydligat kraven och lämnat vägledning.47 Frågan om legitimation eller behörighet för yrken inom social- tjänsten, i syfte att tillförsäkra allmänheten en god och professionell handläggning, har varit föremål för utredning tidigare. I betänkandet Ny behörighetsreglering på hälso- och sjukvårdens område m.m. (SOU 1996:138) anförde behörighetskommitté att det inte skulle skapas ett legitimationsförfarande för yrken inom socialtjäns- ten. Kommittén underströk däremot att denna ståndpunkt inte inne- bar att den tagit ställning mot en behörighetsreglering inom social- tjänsten. Som ett alternativ nämndes en behörighetsreglering knuten till vissa tjänster.48 Regeringen tog upp frågan om eventuell legitima- tion för socionomer i prop. 2006/07:129 och gjorde då bedömningen att förutsättningarna inte var tillräckliga för detta.49 I betänkandet Källan till en chans – Nationell handlingsplan för den sociala barn- och ungdomsvården (SOU 2005:81) gjorde Sociala barn- och ungdoms- vårdskommittén bedömningen att förutsättningarna för införande av 47HSLF-FS 2016:55 och HSLF-FS 2016:56. 48SOU 1996:138 s. 452. 2006/07:129 s. 73. legitimation för socionomer borde utredas efter det att en förstärk- ning av såväl grund- som vidareutbildning och fortbildning skett, när kompetenskriterierna för olika delar av arbete fast- ställts och när forskningen inom området intensifierats och former för ett meningsfullt utbyte mellan fält och forskning etablerats. I betänkandet Barn och ungas rätt vid tvångsvård – Förslag till ny LVU (SOU 2015:71) görs bedömningen att rådande delegations- bestämmelser bör ses över utifrån ett ifrågasättande av lämpligheten och rimligheten i att en hel del centrala beslut fattas på politikernivå och att det dessutom råder delegationsförbud till tjänstemän i fråga om ett flertal beslut. Det förs i betänkandet fram argument om att förtroendevalda som beslutsfattare i individärenden generellt saknar möjlighet att avgöra konsekvenserna av ett beslut. De anses exem- pelvis inte kunna bedöma behovet av en tvångsvårdsinsats. Rådande organisering av beslutsfattandet anses också motverka en önskvärd professionalisering av och därmed vara ett hinder för en utveckling där besluten grundas på vetenskap och beprövad erfaren- het. Dessutom anfört att i en organisation där politiker är beslutsfattare finns en risk för att beslut grundas på ekonomiska faktorer i stället för på faktiska vårdbehov. De fördelar med nuvarande system som lyfts fram i betänkandet är att det tillförsäkrar en medborgarinsyn i tvångsbeslut. De förtroendevalda får genom sin medverkan också en direkt kunskap om barn och ungas livssituation de inte hade kunnat få på annat sätt.50 Det finns begränsad forskning om förtroendevaldas roll i socialnämn- den. Ett undantag är forskningsprojektet den sociala barnavården. I artikeln som beskriver resultat av projektet konstateras att de förtroendevalda politikerna har en viktig roll i den sociala barnavårds- modellen, dels för ramarna för verksamheten, dels vid beslut som riktar sig till enskilda individer. Inom ramen för projektet har en studie som omfattar 100 kommuner och stadsdelar kartlagt bl.a. vilken bak- grund och kompetens ledamöterna i socialnämnder och sociala ut- skott har, samt hur ledamöterna ser på sitt inflytande, uppdrag och 50SOU 2015:71 s. 453 f. Resultatet av studien visar bl.a. att ledamöterna oftare är kvinnor, att de är äldre och har betydligt längre utbildning än både genomsnittliga politiker och befolkningen i övrigt. Många uppger att de vill ha mer internutbildning, särskilt i frågor om lagstiftningen och om vilka interventioner som fungerar och inte fungerar. I sin roll uppfattar de det som särskilt viktigt att bevaka rättssäkerhet, enskil- das rätt till stöd och utöva kontroll av förvaltningen. Knappt sex av tio ledamöter anger att ekonomi i mycket eller ganska hög grad är viktigt i beslutsfattandet. Ledamöterna anser att deras inflytande i individärenden är viktigt trots att de väldigt sällan fattar andra beslut än de förslag som läggs fram av tjänstemännen.51 I en avhandling om relationen och dess betydelse för klientarbete inom beskrivs att transparensen i verksamheten ökar när socialsekreterare inte har beslutsdelegation i någon större ut- sträckning. Det gör att beslut ofta diskuteras i olika forum inom organisationen, med kollegor eller med chefer.52 I en skrift utgiven av Kommuner och Regioner (SKR) har styrning och beslutsfattande inom den sociala barnavården jäm- förts mellan , , och . Övergripande finns många likheter i hur den sociala barnavården organiseras i dessa länder. På nationell nivå formuleras lagar och övergripande policys. Alla länder organiserar en mer generell kon- troll och tillsyn över hur arbetet genomförs på regional nivå medan handläggningsarbete huvudsakligen sker på lokal nivå, företrädesvis i kommuner. Trots dessa likheter kan man se att beslutsformerna organiseras på olika sätt och framför allt skiljer sig relationerna mel- lan olika aktörer och deras ansvar åt. Detta inte minst efter de refor- mer och den omorganisering av den sociala barnavården och dess beslutsorgan som genomförts i , och . Ett ledord i förändringarna har varit ökad rättssäker- het för de enskilda som kommer i kontakt med den sociala barna- vården. Länderna har dock valt något olika lösningar för att uppnå detta. Det handlar exempelvis om skillnader i vilken kunskap som 51Höjer, m.fl.. (2014) s. 52 f. (2018). bedömts vara relevant för att kunna fatta de bästa besluten för en- skilda individer. Därmed finns också olika krav på sakkunskap hos de aktörer som getts beslutsmandat. När det gäller frivilliga insatser som inte innebär placering utanför hemmet ligger det direkta be- slutsmandatet i och på handläggande socialarbetare eller arbetsledare.