sou · H8B318 · 2020-03-31 00:00:00 — Det är också viktigt att analysfunktionen etableras som en organisatorisk enhet, resurssätts och får en oberoende ställning gentemot den verksamhet den ska följa upp. Som framgått i kapitel 6 har ungefär 9 600 anställda. Dessa är fördelade på ett stort antal orter, med viss koncentration till huvudkontor och orter med regionkontor. Med en underhållsverksamhet i egen regi, en maskinpool och en analysenhet blir därmed en stor myndighet ännu större. Att vara infrastrukturförvaltare tillhör dock kärnverksamhet, och möjligheten för myndigheten att utveckla och stärka sin roll som sådan bör vara överordnat överväganden om myndighetens storlek. I övrigt framgår överväganden kopplade till behoven av personal till underhållsverksamheten i egen regi i kapitel 8. Mina förslag om en underhållsverksamhet i egen regi och en maskinpool ger förutsättningar att utveckla sin verksamhet som infrastrukturförvaltare i olika avseenden. Genom erfarenheter från den egna operativa underhållsverksamheten är min bedömning att myndigheten kan utveckla sin förmåga som beställare av järnvägsentreprenader men också i den egna verksamheten i samarbete med entreprenadföretagen, utveckla arbetsmetoder och teknik. På så sätt kan man utveckla en verksamhet som överlag präglas av låg produktivitets- och teknikutveckling. Som jag redogjort för i kapitel 6 har som strategi att vara en renodlad beställare. Inrättandet av en operativ verksamhet innebär ett avsteg från den strategin, som syftet med verksamheten i egen regi är att utveckla som beställare. Den nya verksamheten ställer dock krav på en anpassning av den interna styrningen. Genom att underhållsverksamheten i egen regi ska bedrivas med stöd av entreprenadföretag kommer det med stor sannolikhet att krävas fler upphandlingar än och direktkontakt med fler leverantörer. Underhållsverksamhet i egen regi Etableringen av en underhållsverksamhet i egen regi kommer att medföra en merkostnad för uppbyggnaden och därefter en årlig driftskostnad. Driftskostnaden motsvaras i princip av uteblivna kostnader för att upphandla motsvarande tjänster. Den egna underhållsverksamheten ska utöver underhållet på övertagna bandelar också bidra till att utveckla verksamhet avseende hela infrastrukturen. Detta svarar mot en ambitionsnivåhöjning som medför kostnader som på genererar kvalitetshöjningar och ett mer kostnadseffektivt järnvägsunderhåll. etablering av en egen underhållsverksamhet inklusive it-stöd medför en kostnad för under uppbyggnaden. Etableringskostnaderna består bland annat av •administrativa åtgärder för att bilda en ny intern enhet och utveckla en intern affärs- och redovisningsmodell •inrättande av en ledning för verksamheten •utredning av organisationsstruktur samt framtagande av processer och arbetssätt, inklusive styrande riktlinjer och stödsystem •integrering av verksamheten i administrativa rutiner och i it-miljön •eventuell nyrekrytering och utbildning av personal Etableringen bör enligt min uppfattning kunna ses som en investering i en framtida effektivitetshöjning och finansieras av statsbudgeten – anslag 1:2 Vidmakthållande av statens transportinfrastruktur. Initialt kommer att behöva ökad anslagstilldelning för att finansiera etableringen. Det ökade anslaget kommer dock på att, allt annat oförändrat, generera lägre anslagsbehov genom förväntade effektivitetsförbättringar. Till en del kan etableringskostnaderna komma att belasta anslaget som finansierar administration – anslag 1:3 . Det gäller till exempel tillsättande av internstyrelse, chef för enheten och viss central administration. Anslaget är enligt ansträngt, och därför kan en anslagsökning bli nödvändig antingen genom ökade anslag totalt sett eller genom en omfördelning från annan anslagspost. Kostnader för ovanstående etablering uppskattar jag till intervallet 0,5–1,. har gjort en mycket grov motsvarande bedömning av kostnaderna för etableringen till 1,3–1,. Den stora diskrepansen mellan min och kostnadsbild beror framför allt på att förordar en mycket längre uppstartsperiod innan man kan påbörja viss underhållsverksamhet i egen regi, och därefter en betydligt för att successivt etablera samtliga föreslagna områden i egen regi. bedömer även att det kommer att ta avsevärt att dels bemanna organisationen, dels anskaffa maskiner. De stora intervallen i både min och uppskattning beror främst på svårigheter att veta hur stor andel av dem som arbetar i kontrakten som kommer att vilja ta anställning i . Dessutom råder det stor osäkerhet i hur mycket det kommer att kosta att förse kontrakten med maskiner, fordon, lokaler med mera. Merkostnader i den löpande verksamheten Underhållsverksamheten i egen regi ska enligt mitt förslag, ha i uppdrag att utveckla järnvägsunderhållet avseende arbetsmetoder och teknik, vilket kan innebära viss merkostnad för järnvägsunderhållet. I övrigt kan entreprenadföretagen dra nytta av skal- och samordningsfördelar som inte kommer att ha. Jag bedömer dessutom att kostnaderna för stödfunktioner inledningsvis kan bli något högre för än för entreprenadföretagen som man bör kunna dra nytta av att myndigheten har sådana funktioner. Min uppskattning, vilken är mycket svår att göra, är att merkostnaden kan bli 50–. Denna merkostnad ska dock generera ett mer kostnadseffektivt järnvägsunderhåll av hela den statliga banan. har mycket grovt uppskattat merkostnaderna till 450–. Den stora skillnaden mellan min och bedömning beror på att de uppskattar att de merkostnader som jag nämnt ovan blir högre. Verket menar också att det finns en risk att marknaden reagerar negativt på den underhållsverksamhet i egen regi som jag föreslår. Vidare menar myndigheten att det blir än svårare att nå produktivitetsmålen om 2–med det förslag till verksamhet i egen regi som jag föreslår. Det sistnämnda trots att man enligt verkets egen uppfattning inte nått upp till mer än en procents produktivitetsutveckling. Om maskiner ska förvärvas till maskinpoolen ska dessa lånefinansieras. Räntor och amorteringar kommer att belasta det statliga anslaget 1:1 Utveckling av statens transportinfrastruktur, anslagspost 7 räntor och återbetalning av lån. Underhållet av maskinparken och hyreskostnader finansieras via anslaget 1:2 Vidmakthållande av statens transportinfrastruktur. Maskinerna i maskinpoolen ska tillhandahållas underhållsverksamhet i egen regi, vilket innebär att kostnader för räntor, amorteringar och underhåll motsvaras av lägre belastning på anslaget 1:2 Vidmakthållande av statens transportinfrastruktur. I den mån maskiner tillhandahålls i underhållskontrakt kompenseras kostnaden med hyresintäkter eller lägre kostnader för den upphandlade entreprenaden. I den mån maskinpoolen innebär ambitionsnivåhöjningar, till exempel i beredskapen för återställande av järnvägsanläggningen, uppstår en merkostnad i förhållande till . För att motivera en sådan ökad kostnad bör bedömningen vara att nyttan, genom i detta fall minskade trafikstörningar, överstiger kostnaden. Om syftet är sänkta inträdesbarriärer bör konkurrensen stimuleras i sådan utsträckning att kostnaden är motiverad. 9.4Konsekvenser för andra infrastrukturförvaltare är, vilket jag redogjort för i kapitel 5, den helt dominerande köparen av järnvägsunderhåll. Myndighetens agerande har därför betydelse även för andra spårförvaltares möjlighet att köpa underhållstjänster. Det gäller infrastrukturförvaltarna av övriga statliga banor samt trafikförvaltningen vid Region . Det gäller även förvaltarna av det kapillära nätet, det vill säga den yttersta förgreningen av järnvägssystemet till lastplatser, industrier, hamnar och liknande som ägs av kommuner, industriföretag, logistikföretag och hamnar. Jämfört med den anläggning ansvarar för, så innehåller det kapillära nätet betydligt mindre spåranläggningar som dessutom är mindre komplexa. Trafiken på de spåren kan dock vara av stor betydelse. Min bedömning är att den begränsade volym jag föreslår för verksamhet inte påverkar marknaden i en omfattning som är negativ för andra köpare av underhållstjänster. Såväl det faktum att ska använda sig av underentreprenörer i verksamheten som att utgångspunkten är att de inte ska utföra reinvesteringar i egen regi bör innebära att andra spårförvaltare inte påverkas i större omfattning av att bedriver verksamhet i egen regi. Förslagen bör vara positiva utifrån tågoperatörernas perspektiv, eftersom de syftar till en mer robust och tillgänglig järnväg. Det sätt på vilket jag föreslår att underhållsverksamheten ska etableras i , det vill säga att den ska byggas upp successivt och ta sin utgångspunkt från del av verksamheten i det statliga bolaget , bör dessutom minimera risken för störningar inledningsvis. Störningar i trafiken beror i huvudsak på problem med infrastrukturen och med tågen. Det förslag jag lämnar om ökat engagemang i branschen för att förbättra punktligheten påverkar därmed även förväntningarna på tågoperatörernas insatser. 9.6Konsekvenser för marknadens funktion Åtgärder för ökad konkurrens Som framgått i kapitel 5 finns ett fåtal större företag som är leverantörer av basunderhåll till och till andra infrastruktur- och spårförvaltare. Dessa använder sig i olika utsträckning av underentreprenörer, bemanningsföretag och tillfällig personal. Marknadskoncentrationen är hög, bland annat genom att det statliga bolaget har en dominerande ställning. Vidare är etableringshindren höga, och har inte nått sitt mål att stimulera utveckling och innovation på marknaden genom sina upphandlingar. Det förslag jag lämnar om tydlighet på marknaden, det vill säga att det behövs ett tydligt och långsiktigt politiskt ställningstagande avseende omfattningen av det järnvägsunderhåll som för en överskådlig tid ska vara tillgängligt för leverantörsmarknaden respektive ska bedrivas i regi, bedömer jag är mycket viktigt för marknadens funktionssätt. Den osäkerhet som råder påverkar leverantörernas vilja att investera i och utveckla verksamhet på den svenska marknaden. Jag vill också lyfta fram mina förslag om att förbättra förmågan avseende tillståndsbedömning, vilka innebär bättre möjligheter för att tydliggöra uppdragen, följa upp genomfört underhåll och ge leverantörerna frihetsgrader i genomförandet. Det bör gynna konkurrensen på marknaden. Vidare lämnar jag ett antal förslag om att utveckla upphandling av järnvägsunderhåll i syfte att utveckla järnvägsunderhållet och stimulera konkurrensen. Förslaget om en maskinpool bör kunna bidra till att sänka etableringshindren på marknaden. Som jag redogjort för i kapitel 8 kommer en maskinpool påverka entreprenadmarknaden, och för att maskinpoolen ska vara samhällsekonomiskt effektiv bör den byggas upp så att den inte påverkar marknaden negativt. En begränsad volym i egen regi Vad avser förslaget om underhållsverksamhet i egen regi syftar det bland annat till att ska bli en bättre beställare av underhållsentreprenader. Detta bör främja dels konkurrenssituationen, dels möjligheten att skapa drivkrafter i kontrakten till utveckling och innovation i verksamheten. kommer i den egna underhållsverksamheten handla upp entreprenadföretag, vilket bör gynna mindre företag. Den verksamhet jag föreslår att ska bedriva utgör en mycket begränsad volym i förhållande till de totala och växande volymerna underhåll på marknaden. I de områden där bedriver verksamhet i egen regi ska myndigheten dessutom handla upp underhåll i ungefär samma omfattning som leverantörer gör genom att använda sig av underentreprenörer, bemanningsföretag och tillfällig personal. Det skulle kunna innebära en risk att de företag som utför basunderhåll för byter affärsstrategi och i stället satsar enbart på reinvesteringar och nybyggnation. Vilken strategi som ett företag väljer går inte att förutse, men min bedömning är ändå att risken är liten. Det finns också en risk vad avser möjligheten att köpa reinvesteringsarbeten i de områden där bedriver basunderhåll, eftersom vissa företag nyttjar samordningsfördelar mellan baskontrakt och reinvesteringskontrakt. Aktörerna vad gäller reinvesteringar är dock betydligt fler än vad gäller basunderhåll. bör dessutom, utifrån den växande volymen reinvesteringar, få större utrymme att paketera upphandlingarna utifrån olika behov. En tydlighet om vilken volym som över överskådlig tid kommer att finnas på den svenska marknaden bör dessutom öka intresset att lägga anbud. I det avseendet bör dock påpekas att nya företag normalt väljer att först etablera sig i , vilket skulle kunna innebära en risk för brist på leverantörer av reinvesteringar till . , som har infrastruktur som ansluter till , bedömer inte att det finns någon sådan risk. Om intresset att lämna anbud på reinvesteringar blir alltför lågt bör , enligt mitt förslag, utföra reinvesteringarna i egen regi. Förutom den begränsade volym underhåll som ska bedriva måste mitt förslag ses tillsammans med övriga förslag som i hög utsträckning syftar till att stimulera marknaden. Visserligen föreslår jag att ska utveckla sitt engagemang vad avser teknikutveckling och inte helt överlämna den till marknaden. Utvecklingen bör dock göras i nära samarbete med entreprenadföretag och andra relevanta aktörer. ska inte heller ta ansvar för sådan teknik som entreprenadföretagen behöver i sin verksamhet utan för den teknik som myndigheten behöver som infrastrukturförvaltare. Det statliga bolaget är, som jag redogjort för i tidigare kapitel, dominerande på marknaden för järnvägsunderhåll. Min bedömning är att bolagets dominans är alltför hög för att konkurrenssituationen ska kunna anses vara gynnsam. De förslag jag lämnar om en maskinpool, samt förslagen som syftar till att utveckla i dess beställarroll, bör vara positiva i det avseendet. Förslaget om att ska återta kontrakt från bolaget bör åtminstone initialt minska Infranord AB:s dominerande ställning. Jag har övervägt att föreslå att staten ska sälja , men min bedömning är att risken är alltför stor för att företaget köps upp av någon av de redan väl etablerade aktörerna och att marknadskoncentrationen då blir än högre. Jag grundar den bedömningen på det faktum att de företag som i huvudsak är huvudleverantörer till har växt genom uppköp. Jag övervägde också, i linje med det första utredningsdirektivet, att skulle upphöra med basunderhåll för räkning. Min bedömning är dock att det skulle påverka konkurrensen negativt. Vid de intervjuer som genomförts med olika intressenter inom ramen för utredningsarbetet har det dessutom framkommit stor oro för att konkurrensen utan skulle försvagas och att priset på upphandlade tjänster därmed skulle bli högre. Utgångspunkten i det resonemanget är att skulle upphöra med underhåll för andra kunders räkning om företaget inte utför basunderhåll åt . Som framgått tidigare i kapitel 5 råder det brist på rätt kompetens vad avser järnvägsunderhåll. Den situationen förstärks om personal i verksamhet inte kan nyttjas effektivt eftersom verksamhet är begränsad. innebär mitt förslag en begränsad verksamhet i egen regi. Det är dock av stor betydelse, oavsett verksamhet i egen regi vid eller inte, att hela branschen tillsammans arbetar för att öka intresset för att arbeta inom järnvägsunderhållet, vilket jag lyfter i kapitel 8. 9.7Konsekvenser för andra statliga myndigheter Av de statliga myndigheterna är min bedömning att Transportstyrelsen och även i någon mån domstolarna berörs av mina förslag, utöver . Transportstyrelsen är tillsynsansvarig enligt järnvägslagen. Min bedömning är att de förslag jag lämnar bör underlätta myndighetens arbete, eftersom huvuddelen av förslagen syftar till en mer robust och tillgänglig järnvägsanläggning. Vad gäller förslaget om att ska etablera en begränsad underhållsverksamhet i egen regi är ett av syftena att ska få bättre kunskap om och insikt i underhållet, bland annat utifrån ett säkerhetsperspektiv, och därmed bli en bättre beställare av järnvägsunderhåll. De förslag jag lämnar om tillämpning av ny teknik kan innebära att Transportstyrelsens föreskrifter behöver ändras. Vid behov av underlag för sådana förändringar bör underhållsverksamheten i egen regi vid kunna nyttjas. Bedömningen är att förslagen kan minska belastningen på domstolsväsendet genom att antalet rättstvister minskar. Om detta blir resultatet beror på hur väl lyckas utveckla sin beställarverksamhet. 9.8Konsekvenser för regioner och kommuner De förslag jag lämnar bidrar till måluppfyllelsen vad avser de transportpolitiska målen genom en mer robust och tillgänglig järnväg, vilket är positivt såväl för medborgare och näringsliv i regioner och kommuner. Vad avser konsekvenser för kommuner och regioner som är infrastruktur- och spårförvaltare, se avsnitt 9.4 ovan. Inget av förslagen innebär en direkt påverkan på kostnader eller intäkter för regioner och kommuner. Förslagen har inte heller, enligt min bedömning, någon påverkan på det kommunala självstyret. 9.9Konsekvenser för statliga bolag påverkas av mitt förslag genom att bolaget som statligt ägt kan förväntas samverka med i myndighetens etablering av underhållsverksamhet i egen regi. I övrigt bör som dominerande aktör på marknaden påverkas av de förslag jag lämnar som syftar till att stimulera konkurrensen på marknaden. Se vidare avsnitt 9.6 ovan. Se avsnitt 9.5 ovan om konsekvenser för tågoperatörerna. 9.9.3LKAB, , och De statliga bolagen är samtliga infrastrukturförvaltare. För konsekvenser för dessa, se avsnitt 9.4 ovan. Enligt kommittédirektiven ska jag identifiera eventuella legala hinder eller restriktioner för en överföring av underhållsverksamhet till , till exempel inom och eventuella konkurrensrättsliga aspekter. Vad gäller den underhållsorganisation som enligt förslaget ska etableras vid ska den inte konkurrera på marknaden för järnvägsentreprenader. Jag föreslår dock att undantagsvis, vid avsaknad av en fungerande leverantörsmarknad, ska kunna sälja underhållstjänster. Det faktum att jag dessutom föreslår att verksamheten ska organiseras redovisningsmässigt avskilt från annan verksamhet i myndigheten, är väsentligt utifrån behovet att EU-kom- missionen ska kunna kontrollera den eventuella verksamheten för andra aktörers räkning utifrån . Vad gäller de inköp gör av entreprenader, och framledes till underhållsverksamheten i egen regi, styrs dessa av tillämplig lagstiftning för offentlig upphandling. Mina förslag syftar i hög grad till att ska utveckla sin beställarroll, bland annat att man utifrån behoven tillämpa de olika möjligheter som finns i lagstiftningen om offentlig upphandling. Det faktum att jag föreslår att inte längre ska upphandla viss underhållsverksamhet utan i stället utföra den i egen regi bör, enligt min bedömning, vara förenligt med . Jag grundar den bedömningen bland annat på den rapport om järnvägens organisation, och det svenska handlingsutrymmet, som professor gjorde på uppdrag av Utredningen om järnvägens organisation, i delbetänkandet En enkel till framtiden (SOU 2013:83). Dessutom föreslår jag att myndigheten även fortsatt ska handla upp huvuddelen av underhållsverksamheten samt att syftet med verksamheten i egen regi ska vara att ska bli en bättre beställare och utveckla underhållsverksamheten i sin helhet. Jag lämnar dessutom ytterligare förslag i syfte att stimulera konkurrensen och leverantörsmarknaden, vilket bör gagna den inre marknadens funktion. Vad gäller järnvägslagstiftningen är den styrande för som infrastrukturförvaltare. Mitt förslag om att verksamhet i egen regi ska syfta bland annat till att utveckla arbetsmetoder och teknik bör kunna användas vid behov av underlag för revideringar av tillämplig lagstiftning. Odolinski, K. och , A.S.J. (2014). Assessing the Cost Impact of Competitive Tendering in : Evidence from the Swedish Reforms (1999 to 2011). Odolinski, K. (2019). Contract design and performance of railway maintenance: Effects of incentive intensity and performance incentive schemes. Odolinski, K. (2019). Railway line capacity utilisation and its impact on maintenance costs. 2016/17:21 Infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling, . 2016/17:TU4, rskr. 2016/17:101. 2009/10:10 Ändrad verksamhetsform för enhet , bet.2009/10:TU5, rskr. 2009/10:59. 2019/20:1 Budgetpropositionen , bet. 2019/20:TU1, rskr. 2019/20:111. Ett hållbart digitaliserat – en digitaliseringsstrategi (N2017/03643/D). Fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för transportinfrastrukturen för perioden –2029 (N2018/03462/TIF). Statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande 2020 (N2020/00515/BSÄ). Uppdrag till att upprätta en långsiktig underhållsplan avseende genomförande av järnvägsunderhåll (I2019/02972/TP). Rapporter m.m. från statliga myndigheter (2013:18). Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder. Samtliga utredningar inom spårbunden trafik 2014–2019. rapporter, utredningar och planer, bl.a. Kontraktsanalys basunderhåll järnväg – slutrapport (2015), Järnvägsunderhållets organisering (2017), Evakuering och röjning − Förslag till åtgärder för effektiv hantering vid störningar i tågtrafiken (2017), Leverantörsmarknadsanalys 2017 (2018), genomförandeplan för åren 2019–2024 (2019), Underhållsplan –2022 (2019), arbete med produktivitet och innovation i anläggningsbranschen (2019), årsredovisningar . olika styrande dokument, bl.a. arbetsordning för myndigheten, beställar- och upphandlingsstrategi, affärsstrategi för entreprenader och tekniska konsulter. /European Infrastructure Managers, EIM (2019). Hur underhåller andra länder sin järnväg (EIM-sammanställning initierad av ). Transportstyrelsen (2017). Utredning av säkerhetskultur inom järnvägsområdet (TSJ 2015-3531). Transportstyrelsen (2019). Behörighetskontroll av entreprenörer (TSJ 2017-3418). Transportstyrelsen (2019). Säkerhetsrapport för järnväg 2018 (TSG 2019-4640). Transportstyrelsen (2019). Resenärers syn på järnvägsmarknaden (TSJ 2019-5924). SOU (2008:128) Tydligare uppdrag – i stället för sektorsansvar. SOU (2012:39) Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. SOU 2013:83 En enkel till framtiden. SOU 2015:42 på anläggningen. SOU 2015:110 En annan tågordning – bortom järnvägsknuten. G. , A-train A, Banedanmark, , Byggföretagen (tidigare Byggindustrier), , Föreningen (), , (Omexom), , , . Jäderholm, , , , Maskinentreprenörerna (ME), , , (), Näringslivets Transportråd, ProRail (), - avdelningen för bolag med statligt ägande, , Infranord, , Region – , , (), Svensk Kollektivtrafik, Tillsammans för tåg (TTT), vid Region , , (), , Transportstyrelsen, Tågföretagen (tidigare Tågoperatörerna), , (), WSP, Öresundsbrokonsortiet. , Byggföretagen (tidigare Byggindustrier), , , Maskinentreprenörerna (ME), , (spansk anläggningskoncern), Groupo (spansk anläggningskoncern), , (), , vid Region , Tågföretagen (tidigare Tågoperatörerna). Skriftliga faktaunderlag, analyser och ställningstaganden. PRIME, EIM, i samarbete med (2019). PRIME 2017 data Benchmarking Report. Resenärsforum (2014). Ett lyft för järnvägen. , rapport av B. Jäderholm (2014). Ny syn på järnvägsunderhållet. Infranord, rapport av B. Jäderholm (2019). Utredning om organisering av basunderhållet av järnvägen – viktiga frågor att problematisera och diskutera. UC (2019). Branschfakta, järnväg. Överförande av basunderhåll från till En särskild utredare ska utreda hur ett överförande av verksamhet som avser järnvägsunderhåll, i form av basunderhåll, från till skulle kunna genomföras. Utredaren ska bl.a. analysera Infranord AB:s och verksamhet i fråga om järnvägsunderhåll, genomföra en omvärldsanalys samt föreslå vilka delar av Infranord AB:s verksamhet i fråga om järnvägsunderhåll som ska föras över till . Uppdraget ska redovisas . Rätt investeringar i transportinfrastrukturen bygger starkt och hållbart för framtiden. Regeringens satsningar gör det möjligt att stärka infrastrukturen i hela landet genom bland annat ökat medelstillskott till vidmakthållandeåtgärder, det vill säga drift, underhåll och reinvesteringar.