sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — Det samma bör gälla om vårdnadshavarna först tackar ja till en förskoleplats men avslutar barnets placering (se ovan avsnitt 8.5.5). Inget hindrar naturligtvis att kommunen även erbjuder plats vid direktinskrivning även inför mellankommande vårtermin, eller vårterminen det kalenderår då barnet fyller , om kommunen ser ett behov av det. I de två föregående kapitlen har vi behandlat uppdraget att öka del- tagandet i förskolan, särskilt när det gäller nyanlända barn, barn med annat modersmål än svenska och barn i socioekonomiskt utsatta grup- per. Vi har bl.a. föreslagit att kommuner ska få i uppdrag att bedriva uppsökande verksamhet i syfte att öka deltagandet i förskolan samt att kommuner ska direktinskriva barn i förskolan, när barnen bedöms behöva förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska. Utred- ningen bedömer att dessa förslag har goda förutsättningar att öka del- tagandet i förskolan, i synnerhet bland de barn som direktiven pekar ut som prioriterade. För att säkerställa att alla barn får ta del av för- skolans pedagogiska verksamhet anser vi dock att det behövs ytter- ligare åtgärder. I detta kapitel presenterar vi därför ytterligare förslag för att öka deltagandet i förskolan. är förskoleklassen obligatorisk. Det innebär att barn som är bosatta i har skolplikt från och med höstterminen det år barnet fyller . I propositionen Skolstart anför regeringen bl.a. att barnens möjligheter och framgångar i skolan grund- läggs redan i förskolan och därefter i förskoleklassen samt att alla barn kan bli sedda och få stöd i sin utveckling och sitt lärande genom tidiga insatser i förskoleklassen. Förskoleklassen kan dock bara lyckas med sitt uppdrag att förbereda väl för fortsatt utbildning om alla barn fak- tiskt deltar i verksamheten.1 2017/18:9, s. 16. Regeringen motiverade vidare reformen med att elevernas kun- skapsresultat har försämrats och att elevernas socioekonomiska bakgrund har fått en ökad betydelse för resultaten. Även om internationella undersökningar 2016 har visat att utveck- lingen går i en mer positiv riktning behövs enligt regeringen fler in- satser som kan förbättra kunskapsnivån i den svenska skolan. Mot denna bakgrund, menar regeringen, är alla åtgärder som kan skapa en mer likvärdig skola och som ökar andelen elever som klarar skolan angelägna.2 tillsatte regeringen en utredning som har i uppdrag att föreslå hur en tioårig grundskola kan införas genom att förskole- klassen görs om till årskurs 1. Syftet är att förbättra kunskapsresul- taten genom att eleverna ges mer undervisning i ämnen.3 Utredningen ska redovisa sina förslag . 9.2Förskolan bör bli en del av det obligatoriska skolväsendet Utredningens bedömning: Deltagande i förskolan utgör en vik- tig grund för barns fortsatta lärande. Det är viktigt att alla barn deltar i förskoleverksamheten. För att möjliggöra detta bör för- skolan till viss del bli obligatorisk. Utredningen har i de två föregående kapitlen föreslagit att kommu- nerna ska bedriva uppsökande verksamhet för att öka deltagandet i förskolan (kapitel 7) samt att barn som behöver förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska ska erbjudas plats i förskolan ge- nom direktinskrivning (kapitel 8). Vår bedömning är att dessa för- slag kommer att leda till ett ökat deltagande i förskolan, inte minst bland de barn som våra direktiv pekar ut som särskilt prioriterade: barn med svag socioekonomisk bakgrund, nyanlända barn och barn med annat modersmål än svenska. För att säkerställa att alla barn får ta del av förskolans pedagogiska verksamhet anser vi emellertid att det finns skäl att ta ytterligare steg. I detta kapitel presenterar vi därför förslag om en obligatorisk förskola. 2017/18:9, s. 16. Vi har i tidigare kapitel konstaterat att det finns ett brett forsk- ningsstöd för att förskolan har positiva effekter för barns utveckling och lärande på både kort och lång sikt. Barn som har gått i förskolan har bättre kognitiva och språkliga färdigheter än andra barn, och de har även större förutsättningar att nå högre kunskapsresultat i skolan. Störst positiv effekt har förskolan för flerspråkiga barn och för barn med svag socioekonomisk bakgrund. visar den statistik vi redogör för i kapitel 6 att deltagan- det i förskolan varierar mellan grupper. Barn med utländsk bakgrund, barn med vårdnadshavare som inte förvärvsarbetar och barn till låg- utbildade vårdnadshavare deltar i lägre utsträckning i förskolan. Det innebär att de barn som har störst behov av förskolan deltar i lägre grad. Det är oroväckande, inte minst eftersom de barn som kommer efter sina kamrater i utveckling och lärande i förskoleåldern tenderar att få svårt att komma ifatt . För de barn som därtill har svaga kunskaper i svenska när de börjar i förskoleklass kan andra barns försprång när det gäller språkliga och kognitiva förmågor vara mycket stort. Utredningen vill betona att ett ojämnt deltagande i förskolan mel- lan barn med olika uppväxtvillkor kan skapa skillnader mellan barn som påverkar såväl deras skolgång som deras framtida möjligheter. Det ligger i samhällets intresse att ge alla barn så goda förutsättningar som möjligt att klara av skolan, etablera sig på arbetsmarknaden och få ett gott liv. Genom att införa obligatorisk förskola får alla barn en bättre grund inför den fortsatta utbildningen. När alla barn deltar har förskolan stor potential att kompensera för skillnader i barns uppväxtvillkor och bidra till mer likvärdiga förutsättningar inför skolstarten. En för- skola som är obligatorisk kan alltså bidra till högre och mer likvärdiga kunskapsresultat i . Ett ytterligare skäl till att förskolan bör bli obligatorisk är att det garanterar att barnen får en kontinuerlig närvaro i förskolan. Det har kommit till utredningens kännedom att många barn som är inskrivna i förskolan inte deltar i verksamheten eller deltar mycket sporadiskt. Att många barn är inskrivna i förskolan, dvs. att inskrivningsgraden är hög, betyder alltså inte att alla dessa barn deltar i verksamheten. Detta är bekymmersamt av flera anledningar. Exempelvis pekar forsk- ningen på att det finns ett positivt samband mellan daglig närvaro i förskolan och barns lärande och språkliga utveckling (se kapitel 3). Särskilt viktig tycks kontinuerlig närvaro i förskolan vara för barn med ett annat modersmål än svenska. Vidare påverkar bristande kontinuitet i barnens vistelsetider för- skolepersonalens förutsättningar att planera och utveckla undervis- ningen. En obligatorisk förskola blir en tydlig markering av vikten av att barnen faktiskt deltar i förskolans undervisning, som det ger förskolepersonalen större möjlighet att arbeta långsiktigt med barnens lärande. Frågan om att öka deltagandet i förskolan för att därigenom ge fler barn bättre förutsättningar för språkutveckling och lärande är aktuell i flera länder. har sänkt åldern för obligatorisk skol- start från 6 till . Syftet med reformen är att minska ojämlik- heten mellan barn genom att ge dem möjlighet att tillägna sig det franska språket och tidigt väcka lusten att lära. Ett annat aktuellt exem- pel är som har infört ett obligatoriskt inlärningsprogram för förskolebarn i utsatta områden. Barn som inte redan är inskrivna i förskolan är skyldiga att delta i inlärningsprogrammet från och med ålder. Vi har redogjort mer utförligt för dessa exempel i kapitel 5. Sammantaget kan vi konstatera att flera EU- länder genomför reformer för att öka deltagandet i förskolan och att det ses som ett effektivt verktyg för att dels uppnå mer jämlika för- utsättningar på utbildningsområdet, dels förbättra integrationen. Mot bakgrund av ovanstående gör utredningen bedömningen att förskolan bör bli en till viss del obligatorisk skolform. I det följande redogör vi hur en sådan reform ska utformas. 9.3Förskolan ska bli obligatorisk Utredningens förslag: Förskolan ska bli obligatorisk för alla 5- åringar. Skolplikten ska inträda än , dvs. höst- terminen det kalenderår då barnet fyller . Skolplikten i förlängs således med . Förändringen innebär att skolplikten som huvudregel ska börja fullgöras i förskolan höstterminen det kalenderår då barnet fyller . Skolplikten ska som huvudregel upphöra vid utgången av vårterminen det elfte året eller, om ele- ven går i specialskolan, det tolfte året efter det att eleven börjat fullgöra skolplikten. Bestämmelserna i skollagen (2010:800) ska ändras i enlighet med detta. Enskilda huvudmän som bedriver förskola ska få anordna obli- gatorisk förskola utan förnyad ansökan. Utredningen har i avsnitt 9.2 bedömt att förskolan bör bli en del av det obligatoriska skolväsendet. En första fråga att ta ställning till är från och med vilken tidpunkt förskolan ska bli obligatorisk. Vi anser att förskolan ska bli obligatorisk från och med höstterminen det kalenderår barnet fyller av följande skäl. är nästan alla 5-åringar, , inskrivna i för- skolan. En obligatorisk förskola för 5-åringar skulle innebära att ytter- ligare cirka 6 800 barn skrivs in i förskolan. Ett införande av obliga- torisk förskola skulle alltså beröra ett relativt litet antal barn, men för dessa barn kan möjligheten att få gå i förskola ha mycket stor betydelse inför t.ex. fortsatt skolgång (se kapitel 3). Barnen skulle genom den obligatoriska förskolan garanteras möjlighet att före förskoleklassens start ta del av en pedagogisk verksamhet där de bl.a. lär sig att samverka med andra barn och vuxna, följa ruti- ner och ta del av undervisning under ledning av förskollärare. Som vi har redogjort för i kapitel 3 har deltagande i förskolan positiva effekter på barns utveckling och lärande. Det skulle därför kunna hävdas att den obligatoriska förskolan bör inledas tidigare än höstterminen det kalenderår då barnet fyller . I kapitel 5 har vi också gett exempel på att andra europeiska länder sänkt sin skolpliktsålder till lägre åldrar än i syfte att minska skillnaderna mellan barn och förbättra skolresultaten. Utredningen har också övervägt om den obligatoriska förskolan ska inledas tidigare än vad vi nu föreslår. Förskolans betydelse för barns utveckling och lärande måste dock ställas mot vårdnadshavares rätt att bestämma över sina barns utbildning. Dessutom finns det rent ekonomiska aspekter att ta hänsyn till, eftersom en tidigarelagd obli- gatorisk verksamhet får ekonomiska konsekvenser, vilket vi åter- kommer till i kapitel 13. För utredningen är det centralt att vårt förslag om obligatorisk för- skola ska ses som ett första steg i att tidigarelägga barns inträde i obligatorisk utbildning. Det kan finnas skäl att framöver över- väga om åldern för obligatorisk utbildning ska sänkas ytterligare. Det är dock utredningens bedömning att det är viktigt att den obligato- riska förskolan genomförs och utvärderas först, innan fler steg tas. Därutöver vill vi betona att våra förslag om uppsökande verksamhet och direktinskrivning av vissa barn kan innebära att en ytterligare sänkning av skolpliktsåldern blir överflödig. Vi menar att våra förslag har goda förutsättningar att öka deltagan- det i förskolan, särskilt när det gäller barn med svag socioekonomisk bakgrund och barn med behov av bättre språkutveckling i svenska. Med ett högt deltagande som också är jämnt fördelat mellan barn med skilda uppväxtvillkor skulle behovet av fler obligatoriska år i förskolan minska. Skolplikten är en central del i det svenska utbildningssystemet och motsvaras av en grundlagsskyddad rätt till utbildning för eleven. I 2 kap. 18 § regeringsformen anges att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbild- ning i allmän skola. I förarbetena anges att grundlagsbestämmelsen inte hindrar att omfattningen av skolplikten förändras.4 Enligt skol- lagen har barn som är bosatta i landet skolplikt och en rätt till utbild- ning som motsvarar skolplikten (7 kap. 2 och 3 §§). Med bosatt i lan- det avses i skollagen den som ska vara folkbokförd här (29 kap. 2 §). Vid tillämpningen ska också vissa barn som inte är folkbokförda här anses som bosatta i landet, bl.a. asylsökande och s.k. gömda barn. Barn som tillhör dessa båda kategorier har inte skolplikt men samma rätt till utbildning som skolpliktiga barn. Skolplikten gäller inte heller barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet ska gå i skola (7 kap. 2 §). För att syftena med den obligatoriska förskolan ska kunna upp- nås krävs att barnen faktiskt deltar i verksamheten. En obligatorisk förskola utan skolplikt skulle innebära en skyldighet för barnet att närvara, men utan sanktionsmöjligheter som vitesföreläggande mot vårdnadshavare som inte ser till att deras barn deltar i verksamheten. Det skulle inte heller finnas någon skyldighet för hemkommunen att bevaka om barn deltar i förskolan. Vi föreslår mot denna bakgrund att den obligatoriska förskolan ska omfattas av skolplikt. Bestämmelserna om skolplikt i 7 kap. 10 § 1993/94:117, s. 53. skollagen ska därför ändras på det sättet att skolplikten förlängs och inträder än . Skolplikten ska därmed som huvud- regel inträda höstterminen det år då barnet fyller . Det innebär att skolplikten inledningsvis ska fullgöras i förskolan , där- efter i förskoleklass5 och sedan i eller motsvarande skol- former. Skolplikten kommer därmed som huvudregel att vara elva- årig och, för barn som går i specialskolan, tolvårig. Bestämmelserna i 7 kap. 12 § skollagen föreslås ändras i enlighet med detta. Andra huvudmän än kommuner Utredningen anser att enskilda huvudmän som bedriver förskola även ska få anordna obligatorisk förskola utan förnyad ansökan. Vidare framgår av 23 kap. 24 § skollagen att en kommun genom av- tal om samverkan får överlämna uppgifter inom förskolan till huvud- mannen för sameskolan, dvs. staten genom Sameskolstyrelsen. Sådan samverkan kan även omfatta uppgifter som avser den obligatoriska delen av förskolan. 9.3.1Den obligatoriska förskolans omfattning och innehåll Utredningens förslag: Den obligatoriska delen av förskolan ska ha samma syfte, uppdrag och innehåll som den frivilliga försko- lan. Den obligatoriska delen av förskolan ska omfatta under ett läsår. Detta läsår ska bestå av en hösttermin och en vår- termin. Verksamheten ska högst få omfatta och 6 tim- mar per dag. Den obligatoriska delen av förskolan ska vara avgifts- fri. Den obligatoriska förskolan ska vidare inte få ersättas av pedagogisk omsorg. Detta ska framgå i skollagen (2010:800). Förskolans syfte, uppdrag och innehåll ska vara oförändrade Syftet med den obligatoriska förskolan är att alla barn ska garanteras att få ta del av förskolans verksamhet före för- skoleklassen. Utredningen ser därför inget behov av att för- 5Jfr dock dir. 2020:24. ändra förskolans syfte, uppdrag eller innehåll med anledning av att ett obligatoriskt förskoleår införs. Läroplanen för förskolan är nyli- gen reviderad och trädde i kraft . Det pågår fortfarande ett arbete med att implementera den på många förskolor. För för- skolans personal får den tidigarelagda skolplikten därmed inte några större konsekvenser utan verksamheten bör kunna fortsätta på samma sätt som . Utredningen vill betona att det vid kommande revider- ingar av förskolans läroplan kan finnas skäl att överväga om det fak- tum att verksamheten till viss del är obligatorisk kan föranleda att den verksamhet som riktar sig till 5-åringar ska ha ett innehåll som är särskilt anpassat för dessa barn. Detta bör dock anstå till dess att nuvarande läroplan varit i bruk och hunnit utvärderas. Omfattningen ska vara under ett läsår Den obligatoriska förskolan ska omfatta under ett läsår med en hösttermin och en vårtermin. Det motsvarar det antal timmar som är avgiftsfria inom ramen för den allmänna förskolan och även det minsta antal timmar som gäller för förskoleklassen. Den obli- gatoriska delen av förskolan kommer alltså inte att vara en heldags- verksamhet, vilket ska framgå av skollagen genom ett tillägg i 7 kap. 17 § samt av en ny paragraf i 8 kap. där det finns bestämmelser om förskolan. Inget hindrar naturligtvis att en huvudman erbjuder barnet för- skola fler än per läsår men dessa är då frivilliga för barnet att delta i inom ramen för den ordinarie förskolan. Det kan i sam- manhanget noteras att den allmänna förskolan, vilken som en följd av vårt förslag om obligatorisk förskola för 5-åringar kommer att rikta sig till 3- och 4-åringar, även fortsättningsvis kan omfatta fler än 525timmar under ett läsår eftersom det i lagen anges att den allmänna förskolan ska omfatta minst (se 8 kap. 4 § skollagen). Verksamheten i den obligatoriska förskolan ska vidare få omfatta per läsår och , vilket är vad som gäller för förskoleklassen och de två lägsta årskurserna i och motsvarande skolformer. Även detta ska regleras genom ett till- lägg i 7 kap. 17 § skollagen. Det ska vara huvudmannen som bestäm- mer hur timmarna fördelas utifrån verksamhetens för- utsättningar och, om huvudmannen väljer att göra så, vårdnadshavar- nas önskemål. Den obligatoriska förskolan ska vara avgiftsfri Av skollagen följer att den allmänna förskolan, dvs. förskola som om- fattar minst från och med höstterminen det år då barnet fyller , är avgiftsfri. För barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av förskola är förskolan avgiftsfri upp till . För övrig tid har kommuner och enskilda huvudmän rätt att ta ut avgifter för verksamheten (8 kap. 16 respektive 20 §§ skollagen). Utredningen anser att den obligatoriska förskolan ska vara avgifts- fri för barn som deltar i verksamheten, vilket ska anges i skollagen. Det innebär i praktiken att barn som går i förskolan från och med höstterminen det år då de fyller har rätt kostnads- fri förskola i form av den obligatoriska förskolan i stället för allmän förskola. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av förskola ska som tidigare ha rätt till kost- nadsfri förskola . Dessa barn kommer alltså att få sitt behov av förskola under läsåret täckt av den obligatoriska delen av förskolan från och med höstterminen det år de fyller . , t.ex. under lovdagar, kommer deras behov av förskola att tillgodoses enligt nu gällande bestämmelser. Bestämmelserna i 8 kap. 16 och 20 §§ skollagen ska ändras i enlighet med detta. För barn som ska gå i den obligatoriska delen av förskolan 525 tim- mar och därutöver har behov av ytterligare timmar i förskolan ska kommuner och enskilda huvudmän som tidigare kunna ta ut av- gifter enligt gällande regler för den tid som överstiger . Den obligatoriska förskolan får inte ersättas av pedagogisk omsorg Ett viktigt skäl till att göra förskolan obligatorisk för alla barn är att alla barn ska ha möjlighet att ta del av den utbildning som ges inom förskolan. Pedagogisk omsorg har inte samma krav på utbildning och undervisning som förskolan. Det är därför utredningens mening att obligatorisk förskola endast ska kunna anordnas inom just förskolan och alltså inte kunna ersättas med pedagogisk omsorg. Enligt 25 kap. 2 § skollagen ska kommunen sträva efter att i stället för förskola eller fritidshem erbjuda ett barn pedagogisk omsorg om barnets vårdnadshavare önskar det. För att tydliggöra att denna val- möjlighet inte gäller i fråga om den obligatoriska delen av förskolan, ska ett tillägg göras i nämnda bestämmelse som anger att pedagogisk omsorg inte får erbjudas i stället för den obligatoriska förskolan. Det innebär att de barn som deltar i pedagogisk omsorg ska delta i förskolans verksamhet som obligatoriet omfat- tar. Vårdnadshavare som har omsorgsbehov utöver den obligatoriska tiden kommer precis som att kunna välja om barnet ska beredas plats i förskolan eller i pedagogisk om- sorg. Det innebär dock att den pedagogiska omsorgen behöver orga- nisera sin verksamhet så att de barn som parallellt med den pedago- giska omsorgen ska fullgöra sin skolplikt i förskolan kan göra det i den förskola där barnet har tilldelats plats. Vi återkommer till denna situation i avsnitt 9.4 om skolskjuts. 9.3.2Hemkommunens ansvar samt placering i den obligatoriska förskolan Utredningens förslag: Hemkommunen ska ansvara för att utbild- ning i förskola kommer till stånd för alla barn i kommunen som ska gå i den obligatoriska förskolan och som inte fullgör sin skolplikt på annat sätt. För barn som inte har plats i förskola men som ska börja i den obligatoriska förskolan ska hemkommunen ge bar- nets vårdnadshavare möjlighet att anmäla önskemål om förskole- plats. Om vårdnadshavaren inte anmäler önskemål om plats ska hemkommunen erbjuda barnet plats vid viss förskola senast före det att barnet ska börja i den obligatoriska för- skolan. Ett barn som ska erbjudas plats i den obligatoriska för- skolan ska placeras vid en förskoleenhet så nära barnets hem som möjligt. Skälig hänsyn ska tas till önskemål från barnets vårdnads- havare, om vårdnadshavarna anmält ett sådant. Nya bestämmelser med denna innebörd ska föras in i 8 kap. skollagen (2010:800). Hemkommunen ska ansvara för att utbildning i förskola kommer till stånd för alla barn i kommunen som ska gå i den obligatoriska för- skolan och som inte fullgör sin skolplikt på annat sätt. Det innebär att det är hemkommunen som i första hand ska se till att barn som ska gå i den obligatoriska förskolan gör det. Detta gäller dock inte barn som fullgör skolplikten på annat sätt, t.ex. genom att gå den obligatoriska förskolan vid en fristående förskoleenhet. För barn som inte har plats i förskola men som ska börja i den obligatoriska förskolan ska hemkommunen ge barnets vårdnadshavare möjlighet att anmäla önskemål om förskoleplats. Om vårdnadshavaren inte anmäler önskemål om plats ska hemkommunen erbjuda barnet plats vid viss förskola senast före det att barnet ska börja i den obligatoriska förskolan. Ett barn som ska erbju- das plats i den obligatoriska förskolan ska placeras vid en förskoleenhet så nära barnets hem som möjligt. Skälig hänsyn ska tas till önskemål från barnets vårdnadshavare, om vårdnadshavarna anmält ett sådant. Detta ska anges i nya bestämmelser i skollagen. Enligt 23 kap. 24 § skollagen kan en kommun genom avtal om sam- verkan överlämna uppgifter inom förskolan till huvudmannen för sameskolan. Om uppgifter som avser förskola har överlämnats till huvudmannen för sameskolan, dvs. staten genom Sameskolstyrelsen, kan det vara Sameskolstyrelsen som fattar beslut om placering vid förskoleenhet, beroende på hur samverkansavtalet ser ut. 9.3.3Skolplikten ska kunna senareläggas i vissa fall Utredningens förslag: Om det finns synnerliga skäl ska barn få börja fullgöra sin skolplikt i den obligatoriska förskolan först höst- terminen det kalenderår då barnet fyller . Detta ska anges i 7 kap. 10 § skollagen (2010:800). gäller att barn får börja fullgöra sin skolplikt först höstterminen det år då barnet fyller om det finns särskilda skäl (7 kap. 10 § andra stycket skollagen). Av förarbetena6 framgår att särskilda skäl för att skjuta upp skolplikten t.ex. kan vara att barnet har en utveck- lingsstörning, en funktionsnedsättning eller en sjukdom. Det kan också handla om att ett barn fötts mycket sent och under förskole- 2017/18:9, s. 51 f. samt prop. 1997/98:6, s. 48. tiden orienterat sig mot och identifierat sig med barn födda eller om att barnet tillbringat i . Det är utredningens bedömning att i stort sett alla barn bör ha förutsättningar att börja i den obligatoriska förskolan höstterminen det år då barnet fyller . Flera av de argument som uppställs ovan för att senarelägga skolplikten gör sig inte på samma sätt gällande när det gäller att fullgöra skolplikten i den obligatoriska förskolan. Det finns till att börja med inga kunskapskrav i förskolan. Vidare finns det barn i olika åldrar i förskolan, vilket innebär att även barn som orienterar sig mot yngre barn kan finna sig till rätta i förskolan. Att barn har tillbringat i är ett argument som snarare talar för än emot att barnet ska börja i förskolan och därigenom få en introduktion till det svenska språket och samhället.