sou · H8B382 · 2020-12-30 00:00:00 — Detta särskilt som vi föreslår att en avgift ska tas ut av myndigheterna, till skillnad mot vad som gäller enligt det generella bemyndigandet i 4 § 8 avgiftsförordningen (se avsnitt 7.3.2). Att myndigheter i praktiken inte synes efterleva skyldigheten att driva in fordringar förändrar inte denna bedömning. Vi anser således att det bör anges i 30 a § första stycket att även avgifter enligt bestämmelsen i avsnitt 7.3.2 ska omfattas. När det gäller gränsen i 30 a § andra stycket om kan viinte finna några uttalanden som närmare redogör för hur denna beloppsgräns har bestämts. Syftet får antas vara att uppnå en viss administrativ effektivitet så att kostnaden för att driva in en obetald avgift i normalfallet inte understiger avgiften i sig. Med hänsyn till de avgiftsnivåer som vi föreslår i avsnitt 7.3.4 och 7.3.5 kommer den minsta avgift som kan tas ut enligt de bestämmelserna att vara . Med nuvarande beloppsnivå i 30 a § kommer myndigheter därför iprincip att vara skyldiga att vidta indrivningsåtgärder i samtliga fall när en avgift tas ut enligt dessa bestämmelser. Vi anser emellertid att det inte ligger inom vårt uppdrag att föreslå en ändring av den befintliga beloppsgränsen som avser avgifter för analoga kopior. Att tillämpa olika gränser är inte heller lämpligt. Vi anser mot denna bakgrund att det kan vara lämpligt att i annan ordning göra en översyn av 30 a § andra stycket avgiftsförordningen, utifrån de förslag vi redovisar i detta slutbetänkande. Undantag från avgiftsuttag m.m. 8.4.2Förskottsbetalning av vissa avgifter Vår bedömning: Frågan om förskottsbetalning av avgifter som tas ut för tillhandahållande i elektronisk form med stöd av den bestämmelse som vi redovisar i avsnitt 7.3.2 bör ses över i annan ordning. Vi kan i detta sammanhang notera att det i regeringens proposition Förskottsbetalning i vissa ärenden om utlämnande av allmän handling, föreslås att en ny bestämmelse ska införas i 6 kap. 1 a § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, som föreskriver att en myndighet i ett enskilt fall ska få besluta att en fastställd avgift ska betalas helt eller delvis för en avskrift eller kopia av en allmän handling, innan den lämnas ut. Bestämmelsen föreslås träda i kraft . Beträffande bestämmelsens tillämplighet när information tillhandahålls i elektronisk form anförs i förarbetena att rätten att ta del av handlingar digitalt enligt nuvarande regelverk är begränsad och att lämplighetsskäl därför talar mot att reglera möjligheten att ta betalt i förskott för ett sådant tillhandahållande (prop. 2019/20:179, s. 11 ff.). Med hänsyn till formkraven i öppna data-lagen kommer ett tillhandahållande i elektronisk form emellertid i många fall framöver att utgöra en skyldighet enligt 2 kap. TF (se avsnitt 4.4.4). Det kan därför ifrågasättas om nämnda förarbetsuttalanden är fortsatt relevanta. Enligt vår mening talar mycket i stället för att den föreslagna 6 kap. 1 a § OSL även bör gälla för avgifter som tas ut för information i elektronisk form, i vart fall när det är fråga om ett offentlighetsuttag i den mening som avses i detta slutbetänkande. Vi kan notera att den föreslagna lydelsen av bestämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen omfattar även sådana avgifter. Vårt uppdrag är i första hand att föreslå ändringar i avgiftsförordningen. Med hänsyn till detta och till att varken sistnämnda bestämmelse eller förslaget till öppna data-lag har trätt i kraft, anser vi att det inte är lämpligt att i detta slutbetänkande föreslå någon ändring som tar sikte på bestämmelsen om förskottsbetalning som föreslås i ovan nämnda proposition. Bestämmelsens tillämpning vad gäller avgifter som tas ut med stöd av de bestämmelser som vi redovisar i avsnitt 7.3 bör dock vara föremål för översyn när den har trätt i kraft, så att de harmonierar på lämpligt sätt. 9Överklagande av beslut om avgifter Den som har betalat en avgift för allmänna handlingar i analog form har enligt avgiftsförordningen (1992:191) möjlighet att begära att myndigheten fattar ett särskilt beslut som kan överklagas i viss ordning. Däremot saknas en motsvarande reglering kring överklagade av avgifter som en myndighet har tagit ut för information i elektronisk form med stöd av det generella bemyndigandet i 4 § 8 avgiftsförordningen. Mot bakgrund av att tillhandahållande av information i elektronisk form – genom kraven på digitalt format i öppna datalagen – i större utsträckning kommer att utgöra en skyldighet enligt offentlighetsprincipen, finns det skäl för att överväga om en mer enhetlig reglering vad gäller frågan om överprövning av avgifter knutna till sådana tillhandahållanden bör införas i avgiftsförordningen. I detta kapitel behandlar vi denna fråga närmare. Vi återkommer i kapitel 10 till vilka ekonomiska och andra effekter som den ordning vi föreslår i detta kapitel kan innebära. 9.2Överklagande av beslut om avgifter för tillhandahållande av information 9.2.1Överprövning enligt avgiftsförordningen av avgifter för allmänna handlingar i analog form En myndighet behöver inte fatta ett särskilt skriftligt beslut om att ta ut en avgift enligt avgiftsförordningen. En beställare som anser att en avgift har tagits ut med ett för högt belopp har dock möjlighet att med stöd av 23 §, efter den dag då avgiften betalades, Överklagande av beslut om avgifter hos myndigheten begära ett särskilt skriftligt beslut om avgiften. Av 24 § framgår att ett särskilt beslut enligt 23 § får överklagas hos . Verkets beslut får inte överklagas. I förordningsmotiven till 24 § framhölls att besluten skulle prövas av en enda myndighet, för att främja en enhetlig tillämpning (motiven, 1992:3, s. 21). Av E-offentlighetskommitténs slutbetänkande framgår att det, enligt besked från , var tämligen ovanligt med överklaganden av detta slag (Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet, SOU 2010:4, s. 173); sammanlagt 27 överklagandeärenden handlades mellan . Vid kontakt med har vi fått uppgifter om att antalet ärenden som har handlagts mellan uppgår till totalt 82 stycken. Anledningen till att så få ärenden handläggs kan enligt vår mening sökas i att de avgifter som tas ut enligt 15 § är starkt schabloniserade. Någon reell bedömning kan normalt sett inte antas vara aktuell utan det är i första hand fråga om vad som närmast kan karaktäriseras som en kontrollräkning. Däremot kan mer komplexa frågor uppkomma kring om det saknats laga grund för att ta ut en viss avgift, eller del av sådan, i ett visst fall. Sistnämnda frågor tycks emellertid oftare bli föremål för JO:s prövning (se t.ex. JO:s beslut, dnr 6529-2017 som avsåg uttag av en eftersökningsavgift för åtgärder som myndigheten var skyldig att vidta enligt tryckfrihetsförordningen). 9.2.2Avgifter för information i elektronisk form Ovanstående gäller för avgifter som tagits ut med stöd av 15 § avgiftsförordningen, dvs. offentlighetsuttag av analoga kopior. Det saknas en särskild reglering vad gäller möjligheten att enligt avgiftsförordningen överklaga de avgifter som tas ut med stöd av det generella bemyndigandet i 4 § 8. saknas ett uttryckligt överklagandeförbud beträffande beslut om avgiftsuttag fattade med stöd av sistnämnda bestämmelse. I den mån ett sådant beslut kan betraktas som separerat från frågan om utlämnande av allmän handling – som överklagas i särskild ordning – skulle det kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (SOU 2010:4, s. 353 f.). I HFD 2013 ref. 21, som avsåg en tingsrätts beslut om avgift för utlämnande av allmän handling i elektronisk form, uttalades att beslutet var en form av Överklagande av beslut om avgifter handläggning av förvaltningsärende i domstol som avses i 1 § förvaltningslagen (2017:900). I målet konstaterades dock att det fanns en från de generella regler som förvaltningslagen innehåller avvikande bestämmelse i 59 § förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion, som anger att tingsrättens beslut i andra administrativa ärenden än anställningsärenden får överklagas hos . Beslutet om avgift skulle därför överklagas till den sistnämnda myndigheten. I ett annat avgörande har uttalat sig om möjligheten att i vissa fall överklaga beslut om avgifter (HD:s beslut i mål nr Ö 4102-20). Domstolen anförde att ett avslag på en begäran att, t.ex. av ekonomiska skäl, kostnadsfritt få kopior av allmänna handlingar är ett beslut som kan överklagas. Ett sådant överklagande ska leda till en prövning i sak. Avslag som tar sikte på formerna för utlämnande eller betalning och där resultatet av beslutet är att sökanden ändå kan få del av handlingarna, kan däremot inte överklagas. Överklagande av sådana beslut ska alltså inte prövas i sak, utan avvisas. Den senare situationen avser i första hand att handlingar inte lämnats ut i den form – exempelvis elektroniskt eller genom en utskrift av en ljudfil – som sökanden har begärt och där sökanden har erbjudits att ta del av handlingarna i annan form (se RÅ 2008 not 72 och HFD 2019 not 21). 9.2.3Överprövning enligt PSI-lagen och öppna data-lagen Av 14 § lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, PSI-lagen, framgår att en myndighet på begäran ska lämna ett skriftligt beslut när vidareutnyttjandet har förenats med villkor eller om en begäran om vidareutnyttjande har avslagits. Enligt 15 § samma lag får ett sådant beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. På detta sätt kan bl.a. frågor om avgifter för information som tillhandahålls för vidareutnyttjande bli föremål för prövning. Öppna data-lagen innehåller, till skillnad från 14 § PSI-lagen och 23 § avgiftsförordningen, inte någon uttrycklig möjlighet att begära att myndigheten fattar ett skriftligt avslagsbeslut som svar på en begäran om vidareutnyttjande. Detta kan emellertid uppnås genom att en begäran exempelvis formuleras så att det framgår att beställaren vill ha tillgång till informationen utan avgift. Överklagande av beslut om avgifter tar ut en avgift har begäran avslagits och myndigheten är då skyldig att enligt 3 kap. 3 § öppna data-lagen1 fatta ett skriftligt och motiverat beslut (se avsnitt 12.4 i huvudbetänkandet). Ett sådant beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 8 kap. 1 § öppna data-lagen. Det är således möjligt att ”tvinga” fram en överprövning av en avgift med stöd av öppna data-lagen. Under förutsättning att antingen PSI-lagen eller öppna datalagen är tillämplig är det möjligt att få prövat även ett avgiftsuttag som avser tillhandahållande av information i elektronisk form. Vi kan dock notera att bestämmelserna i dessa författningar innehåller en väsentlig begränsning jämfört med bestämmelserna i 23 och 24 §§ avgiftsförordningen, genom att de endast möjliggör en prövning av om avgiften står i överensstämmelse med de avgiftsnivåer som anges i respektive författning. Avgiftsnivåerna tar endast sikte på vilka kostnadsposter som får läggas till grund för avgiftsuttaget och anger inte något maximalt belopp i kronor som kan tas ut, med undantag för vad som anges om att vissa informationsmängder ska vara fria från avgifter (exempelvis viss forskningsdata enligt 6 kap. 1 § tredje stycket öppna data-lagen). Det faktiska avgiftsbeloppet kommer därför inte att kunna prövas på samma sätt som enligt 23 och 24 §§ avgiftsförordningen. Med hänsyn till att vi i avsnitt 5.6 har gjort bedömningen att nivån på de avgifter som tillåts enligt 6 kap. 2 § öppna data-lagen i många fall kommer att överstiga vad en myndighet kan medräkna när en avgift tas ut med stöd av avgiftsförordningen, kan det praktiska värdet för en beställare att kunna överklaga en avgift enligt öppna data-lagen ifrågasättas. 9.2.4Särskilt om kommunala beslut om avgifter Kommunala myndigheters beslut om avgifter för utlämnande av allmänna handlingar kan överklagas i den särskilda ordning som gäller enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725). Denna prövning skiljer sig från förvaltningsprövning i flera avseenden, i första hand genom att en domstol inte kan pröva lämpligheten i ett beslut eller sätta ett annat beslut i dess ställe. Prövningen är alltså mer begränsad i dessa avseenden. Av 13 kap. 3 § kommunallagen framgår att dessa bestäm- 1I 3 kap. 3 § öppna data-lagen anges att om en myndighet avslår en begäran om vidareutnyttjande ska ett skriftligt och motiverat beslut meddelas. Överklagande av beslut om avgifter melser inte gäller om det i annan författning finns särskilda regler om överklagande. Eftersom kommunala myndigheter inte omfattas av avgiftsförordningen kan storleken på beloppet inte angripas med stöd av 23 och 24 §§ avgiftsförordningen. När det gäller PSI-lagen och öppna data-lagen gäller däremot de bestämmelser om överklagande som anges i dessa författningar även kommunala myndigheter. Som vi anfört ovan är möjligheten att pröva storleken på avgiftsbeloppet enligt sistnämnda författningar dock i praktiken begränsat. Med hänsyn till att vi i avsnitt 2.2 har avgränsat vårt uppdrag till de statliga myndigheter som omfattas av avgiftsförordningen avser viinte att närmare analysera möjligheten att överklaga kommunala beslut om avgifter för att tillhandahålla information. 9.2.5Förhållandet till artikel 6 i Regler om överklagande av beslut finns i artikel 6 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Förhållandet mellan denna artikel och möjligheten att överklaga ett beslut om avgifter enligt avgiftsförordningen ger upphov till komplicerade frågor. Det är inte möjligt att grundligt analysera dem inom den tidsmässiga ramen för slutbetänkandet. Vi anser emellertid att följande bör lyftas fram i detta sammanhang. Av artikel 6.1 i följer att var och en ska kunna få civila rättigheter och skyldigheter prövade i domstol. Med civila rättigheter och skyldigheter avses inte enbart civilrättsliga förhållanden. Det är inte avgörande hur något klassificeras i nationell rätt eller om tvisten rör ett offentligt organ. Någon egentlig definition av begreppet civila rättigheter har dock inte uttalats i praxis och det är vanskligt att med någon säkerhet uttala sig om vad som inte omfattas av begreppet och vad som alltså faller utanför tillämpningsområdet för artikel 6. När det gäller storleken på en avgift för information som tillhandahålls av en myndighet kan en sådan tvist anses röra ekonomiska förhållanden, vilket talar för en rätt till domstolsprövning med stöd av artikel 6.1.2 I HFD 2013 ref. 21 uttalade kammarrätten att den avgift som hade tagits ut för 2Jfr dom i målet v. , no. 33379/96, , punkt 31, angående offentligrättsligt relaterade elavgifter. Överklagande av beslut om avgifter de utlämnade handlingarna påverkade bolagets ekonomiska situation ”i inte alltför ringa mån”. Att ett sådant avgiftsuttag anses innefatta myndighetsutövning skulle också allmänt sett kunna tala för ett behov av domstolsprövning (jfr , V., Avgifter för allmänna handlingar och skydd för enskildas intressen, till , s. 361). Av praxis från följer emellertid att ett beslut att inte lämna ut allmänna handlingar inte kan anses innefatta någon prövning av den enskildes civila rättigheter i den mening som avses artikel 6.1 i (jfr HFD 2017 not 10 och RÅ 2007 not 202). 9.3En utvidgad och enhetlig överprövningsordning 9.3.1Rätt att begära ett särskilt avgiftsbeslut Vårt förslag: Om en beställare vill invända mot en avgift som tagits ut av en myndighet för att den tillhandahåller information i elektronisk form, ska han eller hon kunna kräva att myndigheten fattar ett beslut i samma ordning som anges i 23 § avgiftsförordningen. Detta gäller oavsett om tillhandahållandet utgör ett offentlighetsuttag eller ett informationsuttag i övrigt. En andra stycke ska införas i 23 § som anger detta. En beställare har enligt 23 § avgiftsförordningen rätt att begära att myndigheten fattar ett skriftligt beslut avseende en avgift som tagits ut enligt 15 §. En förutsättning är att beställaren har betalat avgiften. Motsvarande rätt att kräva ett beslut enligt avgiftsförordningen saknas när information tillhandahålls i elektronisk form och avgiften har tagits ut med stöd av det generella bemyndigandet i 4 § 8. Detta hindrar visserligen inte att myndigheterna kan fatta ett beslut som kan överklagas men det saknas en rätt för beställaren att kräva det. Denna skillnad i möjligheten att få ett formligt beslut som kan överklagas kan vi svårligen se är motiverad i den digitala miljö som präglar samhället , där det ”nya normala” får anses vara att information från myndigheter tillhandahålls i elektronisk form. Behovet av att kunna få ett överklagbart beslut gör sig enligt vår mening särskilt gällande med hänsyn till vad som anförts om att uttaget av avgifter enligt det generella bemyndigandet i 4 § 8 brister i förutsebarhet och Överklagande av beslut om avgifter De förslag på nya bestämmelser som vi redovisar i avsnitt 7.3 kommer förhoppningsvis att motverka dessa problem men gör enligt vår mening inte behovet av att kunna få en avgift prövad i det enskilda fallet mindre. Frågan kan ställas om det är nödvändigt att införa en rätt att begära ett särskilt beslut, med hänsyn till att ett beslut alltid ska fattas enligt öppna data-lagen när en begäran om vidareutnyttjande avslås. Vi vill här erinra om att de bestämmelser vi föreslår i detta slutbetänkande inte förutsätter att öppna data-lagen är tillämplig (se avsnitt 3.3). Det kan alltså inte förutsättas att ett beslut enligt den lagen kommer att fattas i alla lägen, särskilt som det förutsätter att en begäran om vidareutnyttjande har avslagits. Redan dessa skäl anser vi talar mot att behovet av att kunna få en avgift som har tagits ut med stöd av avgiftsförordningen tillgodoses genom den möjlighet till överprövning som följer av öppna data-lagen. Till detta kommer att en prövning enligt den lagen endast tar sikte på om de avgiftsnivåer som anges i 6 kap. lagen har följts, inte storleken på det faktiska avgiftsbelopp som beställaren har betalat i ett enskilt fall. Vi anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att rätten för en beställare att begära att myndigheten fattar ett skriftligt beslut som anges i 23 § ska gälla även när avgiften har tagits ut med stöd av den bestämmelse vi redovisar i avsnitt 7.3.2. Rätten att begära ett sådant beslut bör enligt vår mening inte knytas till om åtgärden har sin grund i ett offentlighetsuttag eller om det är fråga om ett informationsuttag i övrigt. Att avgiften i all väsentlighet är beräknad efter en schablonmetod vid ett offentlighetsuttag förändrar inte denna bedömning eftersom detta gäller även de avgifter som tas ut enligt 15 § avgiftsförordningen. Av lagtekniska skäl anser vi att den rätt att begära ett särskilt beslut som vi nu föreslår bör införas som ett andra stycke i 23 § avgiftsförordningen. Vår bedömning är att förslaget kan bidra till att de övergripande mål om en mer enhetlig och förutsebar reglering av avgiftsuttaget som vi eftersträvar kan uppnås, särskilt i kombination med den överklagandeordning som vi redovisar i avsnitt 9.3.2. Vi kan i detta sammanhang notera att i en skrivelse till regeringen kring behov av ändringar i avgiftsförordningen (dnr 2040- 2013, Fi2014/3027/BA/ToT) föreslagit att en rätt att begära ett beslut om avgifter för information som tillhandahålls i elektronisk form bör införas i avgiftsförordningen. Samma ordning synes förespråkas Överklagande av beslut om avgifter i departementspromemorian Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling, Ds 2017:37, s. 83). Något kan i detta sammanhang sägas om de praktiska överväganden som förslaget kan innebära. När den som begär en kopia av en allmän handling framför invändningar mot avgiften bör denne informeras om möjligheten att enligt 23 § avgiftsförordningen begära ett särskilt skriftligt beslut om avgiftsuttaget (JO:s beslut, dnr 5052- 2019). Vi anser att samma synsätt bör gälla när det är fråga om avgifter som en myndighet tar ut med stöd av de bestämmelser vi redovisar i avsnitt 7.3 för information som tillhandahålls i elektronisk form. Med hänsyn till att vi i avsnitt 9.3.2 förordar en utvidgad och förändrad överklagande- och instansordning för beslut om sådana avgifter bör myndigheten också vara uppmärksam på om sökandens invändning är kopplad till en begäran om vidareutnyttjande enligt öppna data-lagen eller utgör en begäran enligt avgiftsförordningen om att myndigheten ska fatta ett särskilt beslut på det sätt vi nu föreslår. Detta med hänsyn till att kravet på elektronisk form ofta kan ha sin grund i öppna data-lagen och att frågan om en avgifts förenlighet med avgiftsnivåerna enligt den lagen också kan aktualiseras. Myndigheter bör allmänt verka för att handläggningen av en begäran och frågan om avgifter görs i ett sammanhang (jfr vad vi anfört i avsnitt 12.5 i huvudbetänkandet kring myndighetens åtgärder vid handläggningen av en begäran om vidareutnyttjande). Vårt förslag: Det ska anges i en särskild bestämmelse i avgiftsförordningen att ett beslut som avses i avsnitt 9.3.1 får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut av en förvaltningsrätt i ett ärende som har inletts där, liksom beslut av en tingsrätt eller hovrätt, överklagas dock till kammarrätt. Beslut av regeringen, och , liksom beslut av en kammarrätt i ett ärende som har inletts där, får inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. Detta gäller inte om ärendet har inletts hos en förvaltningsrätt, tingsrätt eller hovrätt. Överklagande av beslut om avgifter En enhetlig och sammanhållen överklagandeordning Med utgångspunkt i att det bör finnas en rätt att begära ett beslut om avgifter för tillhandahållande i elektronisk form, på samma sätt som gäller för avgifter enligt 15 § avgiftsförordningen, uppkommer frågan om samma överklagandeordning också ska gälla, dvs. att beslutet kan överklagas till som är sista instans. I departementspromemorian Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling anfördes att det inte tycks finnas några goda skäl för att de beslut som avser elektroniska kopior ska kunna prövas i annan ordning eller av fler instanser än de som avser papperskopior. Effektivitetsskäl ansågs tala för att , som hanterar överklagande av beslut om avgifter för papperskopior, även skulle hantera överklagande av dessa beslut (Ds 2017:37, s. 83). Vi kan även notera att i ovan nämnda skrivelse till regeringen (se avsnitt 9.3.1) anförde att det inte är rimligt att beslut som avser elektroniska kopior kan prövas av fler instanser än vad som gäller för papperskopior och att en bestämmelse som anger att båda dessa beslut ska överklagas hos borde införas. Vi delar inte dessa bedömningar, av de skäl vi redovisar nedan. En första fråga är om ett krav på domstolsprövning kan anses följa av artikel 6.1 i . Enligt vår bedömning talar en tillgång till kostnadsfri prövning hos i den ordning som gäller enligt 23 och 24 §§ avgiftsförordningen i viss mån mot ett krav på rätt till domstolsprövning. Det kan vidare antas att många ärenden avser förhållandevis små belopp. Att prövningen är begränsad till skulle därför kunna anses rimligt och proportionerligt ur ett europarättsligt perspektiv (jfr , s. 361 f.). Till detta kommer att frågan om utlämnande av allmänna handlingar, enligt svensk praxis, inte anses innefatta någon prövning av den enskildes civila rättigheter. Det finns under alla omständigheter betydande oklarheter kring räckvidden av begreppet civila rättigheter och praxis saknas vad gäller avgifter av det slag som kan tas ut enligt de bestämmelser vi redovisar i avsnitt 7.3.2. Vi anser mot denna bakgrund att det inte finns skäl att, med hänvisning till artikel 6.1 i , utvidga rätten till prövning av avgiftsbeslut enligt 23 och 24 §§ avgiftsförordningen till att avse fler instanser. Detta gäller såväl papperskopior som information i elektronisk form. Överklagande av beslut om avgifter Det finns emellertid andra skäl som talar för en utvidgning.