sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Antalet följd- ändringar som krävs i rättsakterna blir stort för att undvika oönskade konsekvenser, t.ex. minskat omställningstryck bort från fossila bräns- len och insatsvaror. Att förändra nämnda rättsakter är sannolikt även politiskt besvärligt eftersom flera medlemsstater och kommissionen uttryckt att de är motvilliga att omförhandla dessa. Ett separat styrmedel för att främja permanenta negativa växt- husgasutsläpp skulle kunna erbjuda en enklare väg framåt. Ett sådant styrmedel skulle skapa möjlighet för EU att överprestera på sitt åtagande under utan att omförhandla ansvarsfördelnings- förordningen eller handelsdirektivet. Vilken väg EU kan komma att välja, och när, är svårt att sia om eftersom det inte pågår någon egentlig diskussion om frågorna i . behöver därför vara lyhört gentemot andra medlemsstater och kommissionen samt agera prag- matiskt och strategiskt utifrån svenska intressen i frågan. Utredningen bedömer att ett separat styrmedel för permanenta negativa utsläpp, inklusive bio-CCS, med EU-gemensam finansier- ing sannolikt har större chans att komma till stånd i närtid än revi- Styrning och styrmedel för bio-CCS deringar av EU:s huvudsakliga klimatstyrmedel. Ett separat styr- medel för negativa utsläpp med EU-gemensam finansiering kan vara exempelvis en lösning liknande en expanderad och vidareutvecklad innovationsfond, en inmatningstariff eller omvänd auktionering. Det uppenbara alternativet till ett separat EU-styrmedel är att för- ändra utsläppshandelssystemet så att bio-CCS premieras genom att det tillåts ge upphov till utsläppskrediter som kan användas inom handelssystemet. Detta bör då genomföras på ett sätt som inte mins- kar omställningstrycket inom utsläppshandelssystemet. Den totala mängden utsläppsrätter inom ramen för utsläppshandelssystemet behöver därför justeras så att den inte ökar när utsläppskrediter från bio-CCS tillförs systemet. Detta kan exempelvis åstadkommas genom att minska antalet utsläppsrätter som auktioneras ut med det antal utsläppskrediter som tillförts systemet. En sådan mekanism upphör dock att fungera när taket i utsläppshandelssystemet når noll. Ett annat alternativ för att upprätthålla omställningstrycket inom utsläppshandelssystemet är att kombinera kreditering av bio-CCS med en sänkning av taket i systemet genom att höja den s.k. linjära reduktionsfaktorn. En höjd linjär reduktionsfaktor innebär att mäng- den utsläppsrätter som utfärdas minskar mer än vad som annars skulle varit fallet. är priset på utsläppsrätter för lågt för att bio-CCS ska vara konkurrenskraftigt inom ramen för utsläppshandelssystemet. På , i takt med att marginalkostnaden för utsläppsminsk- ningar inom utsläpphandelssystemet ökar, har bio-CCS dock poten- tial att vara en konkurrenskraftig åtgärd. Undersök om risken kan minskas för en försämrad effektbalans till följd av turbinbyten Nuvarande regler för beskattning av el innebär att det ofta är fördel- aktigt att använda ånga i stället för el för avskiljning av koldioxid. Detta kan leda till att anläggningar med egen elproduktion som väljer att tillämpa CCS inklusive bio-CCS byter till ångturbiner med lägre maximal eleffekt än och använder ånga till avskiljningen. Utöver att öka projektkostnaden kan ett turbinbyte leda till försäm- rad effektbalans under kalla vinterdagar eftersom en mindre mängd el kan levereras till nätet de timmar när elbehovet är som allra störst. Om egenproducerad el används för avskiljning och inget turbinbyte Styrning och styrmedel för bio-CCS genomförs finns möjligheten att kalla vinterdagar svara upp mot ett extra elbehov i samhället genom att tillfälligt inte köra avskiljnings- anläggningen utan maximera leveransen av el till nätet. Det bör där- för undersökas om det är möjligt och lämpligt att skattebefria egen- producerad el som används för avskiljning av koldioxid, eller att vidta en annan åtgärd i syfte att minska risken för en försämrad effekt- balans till följd av turbinbyten. Förtydliga och utveckla ansvarsfördelningen inom staten Utredningen föreslår en rad åtgärder för att öka tydligheten i kon- taktytan mellan myndigheter och intresserade aktörer, förbättra väg- ledningen till aktörer, bidra till utvidgade nätverk, uppnå samord- ningsvinster, utveckla och sprida kunskap, samt öka förståelsen för bio-CCS i . För att nå dessa mål bör göras samordningsansvarig för frågor som gäller CCS inklusive bio- CCS genom att det skrivs in i myndighetens instruktion. Detta inne- bär att myndigheten ska samordna arbetet vid berörda myndigheter iCCS-frågor och göras ansvarig för CCS-frågor som inte faller inom någon annan myndighets ansvarsområde. Samordningsansvaret inne- bär inte att tar över något ansvarsområde från annan myndighet eller överordnas annan myndighet. Det bör vidare anges i instruktion att myn- digheten får i uppgift att arbeta för att skapa förutsättningar för en väl planerad, resurseffektiv och miljömässigt hållbar utbyggnad av CCS inklusive bio-CCS i . Myndigheten bör som del av det arbetet få i uppgift att bistå aktörer inom CCS inklusive bio-CCS med information och vägledning. Exempel på områden där Energi- myndigheten bör kunna vara behjälplig är vilka stöd som finns att söka nationellt och inom EU inklusive hur stöd söks från innova- tionsfonden, juridiska frågor, tillgång till kompetensnätverk och även iviss mån tekniska frågor. Regeringen bör också ge i uppgift att inrätta ett nationellt centrum för CCS inklusive bio-CCS. Centrumet bör vara en del av . Det nationella centrumet för CCS inklusive bio-CCS bör ha till uppgift att främja en ändamåls- enlig tillämpning av CCS inklusive bio-CCS i , bygga nätverk för ökat kunskapsutbyte, tillhandahålla en plattform för dialog och Styrning och styrmedel för bio-CCS samarbete mellan regering, myndigheter, aktörer och intressenter, möjliggöra ett koordinerat agerande från aktörernas sida samt bidra till ökad förståelse i samhället av CCS inklusive bio-CCS. Det nationella centrumet för CCS inklusive bio-CCS skulle till viss del utföra arbetsuppgifter som myndigheten redan utför. Cent- rumet bedöms ändå medföra tillkommande arbetsuppgifter för myn- digheten motsvarande två årsarbetskrafter. bör ges möjlighet att använda en mindre del av anslaget för invester- ingsstödet för minusutsläpp till centrumets verksamhet vad gäller bio-CCS, t.ex. för att kunna anlita konsulter i måttlig omfattning och underlätta möten mellan aktörer samt mellan aktörer och myn- digheter. Det nationella centrumet för CCS inklusive bio-CCS bör få i uppgift att främja att intresserade verksamhetsutövare utför plats- specifika studier av förutsättningarna för bio-CCS. Studierna bör exempelvis kunna ge besked om ungefärlig kostnad för avskiljning av olika volymer koldioxid samt om vilka möjliga transportlösningar som finns och vad de kan kosta. Studierna bör kunna finansieras av investeringsstödet för minusutsläpp. Stödet bör kunna sökas av och utbetalas till verksamhetsutövaren. Det nationella centrumet för CCS inklusive bio-CCS bör kunna hjälpa aktörer att koordinera sina koldioxidtransporter för att om möjligt sänka transportkostnaderna genom att tillhandahålla en platt- form för dialog. Centrumet bör vidare kunna koordinera och vara ett stöd för aktörer vid kontakter med annan nations stat vid even- tuell koldioxidlagring utanför . Den svenska klimatpolitiken är och har länge varit inriktad på att minska utsläppen av växthusgaser inklusive fossil koldioxid. En vik- tig komponent i klimatpolitiken är att främja användning av förny- bar energi, inklusive biomassa, på bekostnad av fossila bränslen. Detta kan exemplifieras med att biobränslen är undantagna från koldioxid- beskattning, att elcertifikatsystemet tvingar fram en succesivt ökande andel förnybar elproduktion, att deponiavgifter och deponiförbud uppmuntrar till alternativ användning av biomassa, och att en viss Styrning och styrmedel för bio-CCS andel drivmedel inom transportsektorn måste vara av förnybart ur- sprung enligt den s.k. reduktionsplikten. Genom att användning av biomassa gynnats har den biobaserade delen av ekonomin expanderat, vilket bidragit till att det finns ett stort antal betydande punktutsläppskällor av biogen koldioxid inom exempelvis pappers- och massaindustri samt kraftvärmepro- duktion. Den förda klimatpolitiken har således skapat en potential för bio-CCS i . Det finns däremot ingen utvecklad nationell svensk politik för att direkt och långsiktigt gynna att bio-CCS tillämpas vid dessa utsläppskällor. När CCS tillämpas på fossila koldioxidutsläpp inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem behöver inga utsläppsrätter överlämnas för lagrad koldioxid. Det skapar ett incitament för anläggningar med fossila utsläpp som omfattas av utsläppshandelssystemet att investera i CCS. Biogena koldioxidutsläpp räknas dock som noll inom ramen för utsläppshandelssystemet och därför uppkommer inte samma incitament för anläggningar med biogena koldioxidutsläpp. Det finns inte heller någon mekanism för kreditering av bio-CCS eller kvitt- ning mot fossila utsläpp inom ramen för utsläppshandelssystemet. Stöd för forskning finns att söka inom EU. Innovationsfonden kan ge stöd för delar av investeringskostnader och drift . Efter denna tidsperiod kan dock inget stöd för drifts- kostnader utbetalas från EU . Innovationsfonden är främst inriktad mot demonstrationsanläggningar, inte mot fullskalig kom- mersiell CCS/bio-CCS. Således saknas även på EU-nivå en politik för att långsiktigt gynna tillämpningen av bio-CCS. Situationen för- svåras ytterligare av att EU:s system för bokföring av växthusgas- utsläpp inte är riggat för att hantera bio-CCS, vilket innebär att inte heller som nation kan tillgodoräkna sig de negativa koldioxidutsläpp som bio-CCS kan komma att ge upphov till. Att biogena utsläpp av koldioxid är undantagna från koldioxid- skatt och plikt att täckas av utsläppsrätter inom ramen för utsläpps- handelssystemet ger incitament för användning av biobränslen fram- för fossila bränslen, men det innebär att incitament inte ges för bio-CCS, eftersom det inte innebär någon merkostnad att släppa ut biogen koldioxid. Styrning och styrmedel för bio-CCS 10.1.1Negativa respektive positiva externa effekter Dagens svenska och europeiska klimatpolitik bygger till stor del på att internalisera kostnaden för negativa externa effekter av fossila koldioxidutsläpp i priset för produktion. Den svenska koldioxid- skatten och EU:s utsläppshandelssystem är exempel på detta. Att tillämpa samma tillvägagångssätt för att skapa incitament för bio- CCS, vars externa effekt är positiv (klimatnyttig) snarare än negativ (klimatskadlig), vore kontraproduktivt. Tekniker som åstadkommer negativa utsläpp behöver i stället upp- muntras genom att positiva externa effekter internaliseras i priset för produktion. Enligt denna princip skulle incitament åstadkommas för bio-CCS genom att tillgångar (certifikat, utsläppsrätter, subvention eller dylikt) skapas som ersättning för den kollektiva nyttan att kol- dioxid tas bort från atmosfären. Nyttan av bio-CCS är kollektiv som kostnaden för leverans, med dagens politik, är privat. Det innebär att verksamhets- utövare med stora punktutsläpp av biogen koldioxid har svårt att bygga affärsmodeller där kostnaden för bio-CCS kan täckas av en mot- svarande betalningsvilja hos konsumenterna. Hänsyn behöver tas till dessa aspekter när styrningen utformas. 10.2Fördjupad bakgrund till skälen för utredningens förslag och bedömningar 10.2.1Typer av styrmedel, styrmedelsutvärdering och teknisk mognadsgrad Med styrmedel för att skapa incitament för bio-CCS menas i detta betänkande styrmedel som specifikt gynnar avskiljning, transport och geologisk lagring av biogen koldioxid, eller någon av dessa kom- ponenter. Styrmedel som gynnar produktion och användning av bio- massa inkluderas inte i begreppet. Anledningen är att det redan finns en utstakad politik för att främja användningen av biobränslen på bekostnad av fossila bränslen och att en sådan politik förväntas be- stå, och därmed förväntas även förekomsten av stora punktutsläpps- källor av biogen koldioxid att bestå (se vidare om stora punktutsläpps- källor och i kapitel 9). Styrning och styrmedel för bio-CCS För att bio-CCS ska ge upphov till negativa utsläpp av koldioxid krävs att biomassan som används är hållbart producerad. Det finns både politik och styrmedel utvecklade för att se till att svensk biomassa är hållbart producerad, även om frågan är kontro- versiell. Därför föreslår inte utredningen styrmedel på det området. Det skulle också vara att gå utanför utredningens uppdrag. Det finns inte så mycket forskning om styrmedel för att skapa incitament för bio-CCS. Av den anledningen kontrakterade utred- ningen IVL () och univer- sitet/() för att dessa i två av varandra oberoende studier skulle analysera hur styrmedel kan kon- strueras för att skapa incitament för bio-CCS och vilka konsekven- serna av olika styrmedel skulle bli. Studien från univer- sitet/SEI har fokus på kvalitativ analys och kartläggning av olika styrmedelsalternativ medan studien från IVL kvantifierar olika para- metrar kopplade till ett antal tänkbara styrmedel för att främja bio- CCS. Avsnittet om styrmedel är i första hand baserat på studien från /SEI av . Kriterier för utvärdering av styrmedel I rent analytiska syften kan styrmedel kategoriseras i tre huvudtyper: regleringar, ekonomiska styrmedel och informativa instrument. Regulativa styrmedel fungerar ofta som piskor, exempelvis genom utsläppstak kombinerat med böter, minimikrav på energieffektivitet eller förbud. Ekonomiska styrmedel ger incitament till ett önskat beteende genom att skapa tillgångar eller belägga vissa aktiviteter med en kostnad, exempelvis skatter, system för handel med utsläpps- rätter och subventioner. Informativa instrument är designade för att skapa kunskap, visioner och kapacitet som styr agerande i önskvärd riktning, exempelvis utbildning, rådgivning, produktmärkning eller nätverksbyggande. I praktiken samverkar de olika styrmedelstyperna ofta över kategorigränserna. 1Fridahl (2019). Styrning och styrmedel för bio-CCS Inom miljöekonomi lyfts tre övergripande kriterier för utvär- dering av styrmedel fram: effekt på måluppfyllelse, effektivitet och genomförbarhet. Det första begreppet, effekt (eller verkningsfullhet), kan förstås som ett styrmedels förmåga att uppfylla ett särskilt mål. I det här fallet är målet att åstadkomma negativa utsläpp av koldioxid genom bio-CCS. Effektivitet förstås ofta som i vilken grad måluppfyllelse nås till största möjliga nytta och lägsta möjliga kostnad. Begreppet effek- tivitet relaterar därför tydligt till måluppfyllelse; om effektiviteten är hög ökar chanserna till måluppfyllelse. Ett styrmedel med väldigt hög grad av måluppfyllelse kan dock vara kostnadsineffektivt, exem- pelvis ett förbud som skapar stora merkostnader för att leverera en nytta. Större variation i marginalkostnader för olika aktörers åtgärder ger normalt sett större utrymme för kostnadseffektivisering genom ekonomiska styrmedel. Teknikspecifika styrmedel kan därför be- gränsa utrymmet för kostnadseffektiv styrning jämfört med ett bredare teknikneutralt fokus. Det senare kan öka utbudet av möjliga åtgärder och därmed också variationen i marginalkostnaden. Det kan dock finnas goda skäl för teknikspecifik styrning, se bl.a. avsnitt 10.3 nedan och avsnittet om utveckling mot teknikneutral styrning i strategin. Utvärderingar av kostnadseffektivitet påverkas också av geogra- fiska systemgränser. Vid produktion av en relativt homogen produkt, exempelvis papper, som är utsatt för hög internationell konkurrens är risken för koldioxidläckage betydande, dvs. att produktionskapa- citet förläggs till områden med lägre produktionskostnad till följd av mindre stringent klimatpolitik. Ett styrmedel med god effekt på måluppfyllelse inom exempelvis kan alltså ha dålig effekt på måluppfyllelse, under vissa omständigheter rent av negativ effekt, i ett globalt perspektiv. Utvärderingar av kostnadseffektiviteten innebär också att hänsyn behöver tas till storleken på de transaktionskostnader som följer på införandet av ett nytt styrmedel. Om det exempelvis är lätt att upp- fylla och administrera informationskrav och hantera ekonomi kan transaktionskostnaderna hållas nere. Därmed ökar kostnadseffek- tiviteten. Styrning och styrmedel för bio-CCS Även om ett styrmedel har hög teoretisk potential till målupp- fyllelse och bedöms som kostnadseffektivt kan det misslyckas i praktiken, dvs. Ett exempel är tidsdifferentie- rade, elektroniska vägtullar som ofta anses både kunna uppfylla mål och vara kostnadseffektiva för att minska köbildning, olyckor, ut- släpp, slitage och buller. Diskussioner om trängselavgifter leder dock ofta till protester som inte sällan bidrar till att de inte införs alter- nativt upphävs. Utvärdering av ett styrmedels genomförbarhet inkluderar juri- diska, sociala, politiska och tekniska dimensioner. Det innebär att hänsyn tas till samhällelig acceptans för ett styrmedel, hur väl ett nytt styrmedel passar in i den redan existerande klimatpolitiska styr- medelssammansättningen och hur stort utbudet av tekniska lös- ningar är i relation till efterfrågan. Den sista av de uppräknade dimensionerna av genomförbarhet, den tekniska dimensionen, kräver att hänsyn tas till olika behov av styrning i olika faser av teknisk mognadsgrad. 10.3Styrmedelsalternativ för att främja bio-CCS För att introducera och sprida bio-CCS i är teknikspecifika styrmedel för negativa utsläpp sannolikt bättre lämpade än teknik- neutrala. En huvudanledning till detta är att bio-CCS fortfarande bär relativt höga kostnader jämfört med alternativa sätt att åstadkomma negativa utsläpp av växthusgaser, framför allt inom LULUCF-sek- torn. Att det går att generera negativa utsläpp till lägre kostnader kan naturligtvis vara ett argument för att snarare utforma en mer tek- nikneutral styrning i syfte att öka kostnadseffektiviteten. Dock är den realiserbara potentialen för de alternativa och billigare angrepps- sätten begränsad (se exempelvis konsekvensanalysen i kapitel 20). För att uppnå större volymer negativa utsläpp av växthusgaser kan bio-CCS därför vara en stor tillgång, vilket utgör ett argument för teknikspecifik styrning. Dessutom syftar bio-CCS till permanent lagring av koldioxid. Inom LULUCF-sektorn är inlagringen gene- rellt reversibel, vilket ytterligare kan motivera teknikspecifika sats- ningar på bio-CCS. Styrning och styrmedel för bio-CCS Nedan listas ett antal potentiella styrmedel och åtgärder för att introducera och sprida bio-CCS i . Utredningen förordar att subventionering av forskning och utveckling (FoU) samt demon- stration och omvänd auktionering genomförs. Parallellt bör verka för att ett styrmedel som främjar fullskalig bio-CCS kommer på plats på europeisk nivå. Regeringen bör dessutom se över om det går att minska risken för att turbinbyten genomförs som leder till en försämrad effektbalans. 10.3.1Subventionering av FoU samt demonstration Offentligt finansierad FoU är ofta av extra stor betydelse om nyttan är kollektiv, vilket är fallet för bio-CCS. Utan efterfrågan med till- räckligt hög betalningsvilja kan riskerna för privata aktörer att engagera sig i FoU och demonstration vara för höga och nyttorna för låga. Inom ramen för existerande statsstödsregler finns stora möjlig- heter för statlig finansiering av FoU, demonstration samt för att er- bjuda investeringsstöd för bio-CCS. Europeiska kommissionen har identifierat ett antal miljö- och energiåtgärder där statligt stöd på vissa villkor kan anses vara förenligt med den inre marknaden, in- klusive statligt stöd för merkostnader av CCS i industriella processer eller kraft- och värmeproduktion som använder biomassa.2 Statlig medfinansiering av merkostnader relaterade till bio-CCS är alltså förenligt med (se även kapitel 12). Även om statlig finansiering av FoU och demonstration har störst betydelse i tidiga faser av teknikutveckling, när många fråge- ställningar är öppna och investeringsriskerna relativt höga, är det fortfarande av betydelse när en teknik börjat få sprid- ning. Den större skalan innebär ofta att nya problem uppdagas som behöver hanteras genom just FoU. En viktig gren inom tillämpad forskning är demonstrationspro- jekt. Demonstrationsprojekt utgör en brygga mellan grundforsk- ning och tillämpad forskning liksom mellan industriell tillämpning och kommersialisering. Från statligt håll bör vikt läggas vid att i första 2Meddelande från Kommissionen: Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020 (2014/C 200/01); Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artik- larna 107 och 108 i fördraget. Styrning och styrmedel för bio-CCS hand förstå demonstrationsprojekt som lärprocesser, eller annor- lunda uttryckt, processer för att minska risker. En viktig komponent i statlig finansiering av demonstrationsprojekt är att maximera lärande. Lärande av demonstrationsprojekt kan stärkas genom satsningar på nätverksbyggande och (se avsnitt 10.5 nedan). Demonstrationsprojekt kan se väldigt olika ut. I ena änden av spektrumet, närmre nischantering och grundforskning, finns labb- skaleprojekt som primärt syftar till att öka kunskapen om tekniska risker. Denna typ av demonstration finansieras ofta genom existe- rande kanaler för forskningsfinansiering. I andra ändan av spekt- rumet, närmre kommersiell produktion, finns projekt som primärt syftar till att öka kunskapen om företagsmodeller, inklusive inter- aktion med kringliggande infrastruktur, politik, juridik samt betal- ningsvilja och marknadspotential, i en produkts hela värdekedja. Däremellan finns projekt som syftar till att öka kunskapen om tek- niska och ekonomiska risker vid fullskaligt genomförande. Behovet av nya stödfunktioner, som går utöver befintliga system för finan- siering av grundforskning och tillämpad forskning, är som störst vid storskalig demonstration. Det finns också möjlighet att utveckla en nationell forsknings- strategi för bio-CCS, eventuellt som en del av en bredare forsknings- strategi för CCS. Det befintliga investeringsstödet för minusutsläpp syftar till att stödja avskiljning, transport och geologisk lagring av koldioxid av biogent ursprung eller som tagits ut ur atmosfären. Stöd medges för forskning, utveckling, test, demonstration och investeringar och upp- går till . Utredningen bedömer att investeringsstödet är av stor betydelse för utvecklingen av bio-CCS i . 10.3.2Omvänd auktionering (långsiktigt garanterad efterfrågan) Omvänd auktionering innebär att en förutbestämd fast efterfrågan skapas till ett variabelt pris. Den eller de aktörer som erbjuder att leverera en viss volym till lägst pris vinner i normalfallet upphand- lingen. Omvänd auktionering har internationellt sett vunnit mark på bekostnad av inmatningstariffer med fast pris, exempelvis vid upphandling av förnybar el. Styrning och styrmedel för bio-CCS Till skillnad från traditionella anbudsförfaranden vid upphandling baseras omvänd auktionering ibland på dynamisk prissättning, dvs. att anbudsgivarna kan justera sina bud i öppen och transparent kon- kurrens med varandra . Omvända auktioneringar med dolda anbud, liksom utan dynamisk prispress, förekommer emellertid också. Även om omvänd auktionering i normalfallet begränsas av en specifik efterfrågan skulle en upphandling av lagrad biogen koldioxid också kunna begränsas av exempelvis tillgängligt kapital. Att be- gränsa upphandlingen till en förutbestämd totalkostnad minimerar risken för skenande kostnader men med fortsatt risk för att kost- naden per levererad enhet blir hög. Att begränsa upphandlingen till en förutbestämd volym, vilket är vanligt för omvända auktioneringar, riskerar i stället att leda till skenande kostnader men med större precision i måluppfyllelse.