sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Utredningens uppfattning är att miljökvalitetsmålen tillsammans med preciseringar och etappmål inte har varit fullt ut verkningsfulla verktyg för att tydliggöra den politiska riktningen för skogen. Miljö- kvalitetsmålet Levande skogar och dess preciseringar innebär en ut- talad inriktning om att skogar måste förvaltas på så sätt att bland annat gynnsam bevarandestatus uppnås och hotade arter återhämtar sig. Etappmålet för skydd av landområden, sötvattensområden och områden pekar ut kvantitativa mål för formellt skydd och frivilliga avsättningar, men det finns inte någon tydlig koppling till det lång- siktiga målet om bevarande av biologisk mångfald. Att ställa upp mål som är både abstrakta, och därför ger stort utrymme för tolkning, och dessutom kan vara mycket svåra att nå En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi har inte varit motiverande för de samhällssektorer som tillsammans ska arbeta för måluppfyllandet. I stället har det skapats en debatt om vilka anspråk i konfliktytan som är berättigade från respektive håll. Utredningens uppfattning är att politiken inte tagit tillräckligt stort ansvar i denna fråga. Det är slutligen svårt att uttolka hur miljömåls- systemet förhåller sig till skogspolitikens mål om produktion. Det är kanske möjligt att med enkla medel nå åtaganden om formellt skydd inom CBD genom att göra nationella tolkningar och exempelvis rapportera all improduktiv skogsmark som naturvårds- avsättningar. Det kan även vara möjligt att tillämpa en förenklad metod för att redovisa bidrag till gynnsam bevarandestatus för natur- typer inom EU. På så sätt kan kanske på papperet bidra mer till de internationella åtagandena. För bevarande av biologisk mång- fald har det dock ingen betydelse hur väljer att redovisa och rapportera. Utredningens förslag bygger i stället på att bevarande av biolo- gisk mångfald är ett med vetenskapliga metoder mätbart mål. Poli- tiken bör därför utgå från den tillgängliga kunskapen om behoven för att trygga biologisk mångfald och olika åtgärders effekter, när målen för naturvårdspolitiken beslutas. För att politiken ska vara tro- värdig krävs en vetenskaplig underbyggnad. Genom en trovärdig veten- skaplig grund i fråga om den biologiska mångfaldens behov kan i stället fokus i den politiska debatten utgöras av de politiska priori- teringarna mellan biologisk mångfald och andra samhälleliga intressen. Utredningens uppfattning är att prioriteringar av samhällets resurser mellan olika politikområden är en fråga för det demokratiska besluts- fattandet. Därför ska denna prioritering överlämnas till politiken, som då får till ansvar att formulera tydliga mål och ta ställning till vad som krävs för att uppnå dessa. Som underlag för en politisk prioritering krävs kunskap. Trots den omfattande kunskap som finns om naturvärden och biologisk mångfald i skogen finns det viktig kunskap som saknas för att kunna bedöma effekter och behov av åtgärder för att bevara den biologiska mångfalden. Utredningen lämnar därför en rad för- slag på åtgärder för att förstärka kunskapsuppbyggnaden om till- ståndet för den biologiska mångfalden i skogar. Dessutom lämnas förslag på ett vetenskapligt råd som ska stödja regeringen och dess expertmyndigheter i att värdera denna kunskap. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Figur 9.4 Vad krävs för att uppnå internationella åtaganden och nationella mål om biologisk mångfald i skogen? Notering: Konfliktytorna uppgår enligt utredningens bedömning till cirka 3–3,, naturvårdsytor inom produktiv skogsmark uppgår till och den improduktiva skogsmarken till . Sammantaget innebär utredningens förslag om en politik för biolo- gisk mångfald i skogen att tydliggöra vad som krävs, både avseende den biologiska mångfaldens faktiska behov för att uppfylla internatio- nella åtaganden och av samhället för att uppnå och bevara biologisk mångfald. Kunskapen om klimatförändringarna och orsakerna till dessa be- handlas i stor uträckning som objektiv kunskap som ligger till grund för klimatpolitiken. Politiken för att begränsa effekterna av klimat- förändringen utgörs av en politisk prioritering, som kommer till ut- tryck bland annat i , där det som är bäst ställs mot det som är möjligt. På samma sätt bedömer utredningen att frågan om bevarande av biologisk mångfald bör behandlas. Att i fråga om bio- En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi logisk mångfald ha en politisk målsättning som inte ger uttryck för en kompromiss mellan andra motstående intressen, men som sam- tidigt inte ger tillräckliga styrmedel för att uppnå målen, bidrar till en onödig och skadlig debatt. I denna debatt förfäktas ibland uppfatt- ningar om tillståndet för bland annat hotade arter i skogen, som inte har någon vetenskaplig förankring. När olika intressen står så långt ifrån varandra saknas förutsättningar för ett konstruktivt samtal. Det bör i stället vara politiken och målen med politiken som diskuteras. Den svenska klimatpolitiken ifrågasätter inte vad som krävs för att helt bromsa den globala uppvärmningen men har som mål att be- gränsa den till vad som anses möjligt att åstadkomma. På samma sätt kan en reell politisk prioritering av bevarande av biologisk mångfald i skogen behöva utgå från vad som är rimligt och möjligt. En sådan politik kan ha som målsättning att samtliga arter ska ha livskraftiga populationer över hela deras naturliga utbredningsområden. Alter- nativt kan målsättningen vara att samtliga arter ska ha livskraftiga populationer i någon del av landet. Båda alternativen får konsekvenser och det bör vara upp till riksdag och regering att i slutändan ansvara för dessa. Utredningens förslag bygger på att det politiska vägvalet bör komma till tydligt uttryck och att de politiska målen därefter bör genomföras under ordnade former. Utredningen lämnar därför förslag om att samla arbetet med bevar- ande av biologisk mångfald i skogen i ett nationellt handlingspro- gram. Utredningen är av uppfattningen att det är viktigt att se till helheten, både beträffande behovet och prioriteringar av ytterligare formellt skydd av skog och insatser för att upprätthålla och utveckla naturvärdena i de existerande naturvårdsytorna genom naturvårdande skötsel samt för att uppnå konnektivitet i landskapet. Ett handlings- program för bevarande av biologisk mångfald i skogen måste även anpassas till och tillvarata skogsnäringens ansvar och frivilliga insatser. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi 9.3Nationell samordnare för skogsprogrammet Förslag: Regeringen bör, , tillsätta en sär- skild utredare som ska fungera som en oberoende, fristående sam- ordnare för att leda dialogprocessen inom det nationella skogs- programmet. Uppdraget för den nationella samordnaren och för det natio- nella skogsprogrammet bör breddas så att det tydligare hanterar alla frågor som rör skogen integrerat, såsom: –en växande cirkulär bioekonomi som inkluderar alla näringar med bas i skog, –lönsamhet och konkurrenskraft för skogsägarna och skogs- näringen, –skogens roll för klimatet, –skogens roll för biologisk mångfald, –skogens kulturmiljövärden, –skogens sociala värden och Samordnaren kan, i enlighet med regeringens direktiv, lämna väl beredda, ansvarsfulla, välavvägda och finansierade förslag som kan utgöra ett konkret underlag för politiskt beslutsfattande och som tagits fram genom skogsprogrammets dialogprocess. Ett programråd bör kvarstå med samordnaren som ordförande och i övrigt bestå av olika intressenter för att återspegla det bred- dade uppdraget. Samordnaren bör vara en resurs för att stötta de regionala skogsprogrammen. Basfunktionen där för- delar medel och bistår med stöd för olika uppdrag, regionalt arbete och möten i skogsprogrammets årscykel bör kvarstå. I kapitel 4.6 beskriver utredningen arbetet med det nationella skogs- programmet i . Programmet har sedan det initierades samlat ett mycket stort antal personer, myndigheter, företag och andra organi- sationer som i en dialogprocess diskuterat och lämnat förslag i en rad skogsrelaterade frågor. Inte minst la de fyra arbetsgrupper som tog En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi fram de första underlagsrapporterna, ner ett mycket omfattande arbete och engagemang. Rapporterna var ett viktigt underlag för den stra- tegi för skogsprogrammet och den handlingsplan som regeringen därefter tog fram. Utredningen har uppfattat att merparten av de som ingått i arbetet varit positiva till att det finns ett svenskt nationellt skogsprogram, att det är en tydlig arena för diskussioner om frågor centrala för sek- torn och att ambitionen med den breda och inkluderande ansatsen varit bra för processen. Det utredningen identifierat som mer problematiskt i arbetet är att frågor tenderar att bli politiska redan i ett tidigt skede i en diskus- sion och att programmets olika intressenter då inte har möjlighet att samverka på ett konstruktivt sätt. En bidragande orsak till detta be- döms vara att skogsprogrammet har sin organisatoriska hemvist i . Utredningen föreslår därför att ansvaret för det operativa arbetet med dialogprocessen flyttas ut från och närmare deltagarna. Utredningen ser även att den integrerade ansatsen i skogspro- grammet går att utveckla ytterligare. Under utredningsarbetet har det blivit tydligt att den svenska skogen inte räcker till för att till- godose alla anspråk som ställs på den, utan ytterligare insatser på flera områden. Som utredningen i andra sammanhang framfört låter sig behoven för bevarande av biologisk mångfald inte med lätthet förenas med en växande cirkulär bioekonomi. Det går inte att bortse från att det finns såväl målkonflikter som synergier mellan olika näringar och intressen med bas i skog. Utredningen anser att de olika anspråken på skogen och de mål- konflikter som finns behöver behandlas integrerat. Dialogprocesser med en professionell processledning skulle kunna mejsla fram syn- ergier och kompromisser som accepteras av merparten av skogens intressenter. Utredningen bedömer därför att det är viktigt att pro- grammet ges mandat att behandla de frågor som rör anspråk på skogen och skogens utveckling som en helhet och i ett system. Utredningen bedömer att en nationell samordnare för skogspro- grammet, med ett sådant mandat, skulle öka möjligheterna för en större samsyn, helhetssyn och utveckling av de ekonomiska, miljö- mässiga och sociala värdena i skogen. Det har under utredningens arbete blivit uppenbart att en politik för en växande cirkulär bioeko- nomi, för att nå internationella åtaganden om biologisk En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi mångfald och för att nå mål för närings- och landsbygdspolitiken kräver löpande och tät dialog och samverkan mellan olika samhälls- aktörer. En dialogprocess under ledning av en politiskt oberoende nationell samordnare, med en hög kompetens inom både sakfrågor och processledning, kan vara en väg framåt för att nå dit. Det grund- läggande programstödet i och kom- mer fortsatt behövas för att återkoppla till den politiska nivån och för att bistå i det övergripande genomförandet av det nationella skogs- programmet. Regeringen har i flera sammanhang utsett nationella samordnare för viktiga och centrala frågor som arbetar fristående och självstän- digt i dialog med intressenter och utgör en länk mellan aktörer och regeringen. Life science, Agenda 2030, Fossilfritt och arbetet mot våldsbejakande extremism är några exempel på områden där en nationell samordnare arbetat fokuserat med en fråga under en längre eller . Det nationella skogsprogrammets arbetssätt bör ta nästa steg och utveckla konsultationen i mer avgränsade frågor som arbetet i högre grad bör bygga på samverkan för framåtsyftande helhetslös- ningar mellan parterna i programrådet. Utredningen bedömer att ett sådant arbetssätt kräver olika funktioner, en fristående nationell sam- ordnare och en basfunktion där fördelar medel, bistår med olika uppdrag, stöd till regionalt arbete och möten i skogspro- grammets årscykel. En nationell samordnare bör kunna inleda en lös- ningsbaserad dialog med engagerade intressenter för att hitta gemen- samma lösningar, bidra med underlag till regeringens arbete och bidra till att genomföra den beslutade politiken för att utveckla den eko- nomiska, ekologiska och sociala hållbarheten i skogen. Tillräckliga medel bör finnas för dessa funktioner i skogsprogrammet. Samverkan och dialog för att skapa tillit och bryta polariseringen Flera av de förslag som läggs i detta betänkande förutsätter en effek- tiv dialogprocess, exempelvis för att ta fram mål för ökad hållbar till- växt i skogen, lämna förslag till den bioekonomiska strategin och för att ta fram en nationell strategi för skydd av skog som bygger på markägarinitiativ och samverkan. Den nationella samordnaren kan ha en nyckelroll för att få dessa processer att fungera. Skogsprogram- met i dess nuvarande form bedöms inte ha lika goda förutsättningar. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Utredningens uppfattning är att en nationell samordnare för dialog- processen inom det nationella skogsprogrammet därför skyndsamt bör tillsättas. Som nämnts tidigare i utredningen har en polariserad debatt mellan olika intressen om hur skogen bör förvaltas präglat de senaste decen- nierna. Den brist på tillit som uppstått mellan olika intressenter har givit upphov till att konflikter i många fall förstorats och möjlig- heten att finna samförstånd och synergier mellan olika intressen och näringar har försvårats. Ökad tillit behöver byggas mellan skogsägare, myndigheter och andra berörda intressenter vilket skulle ge en ökad legitimitet för den förda politiken. Det kräver ett långsiktigt arbete för att skapa dialog i processer som uppmuntrar alla att lyssna på varandras perspektiv, ta intryck och gemensamt skapa ett konstruktivt samtalsklimat i olika frågor som rör förvaltningen av den svenska skogen.2 Genom ett sådant arbetssätt kan en större helhetssyn nås hos de intressenter som deltar, och en effektivare förvaltning av skogens alla nyttor och värden kan uppnås. Av handlingsplanen till det natio- nella skogsprogrammet framgår att programmets strategi utgår från skogens ekonomiska, sociala och miljömässiga värden och bygger på bred dialog, samverkan, engagemang och erfarenhetsutbyte mellan intressenter i skogens hela värdekedja. Det framgår vidare att den fortsatta dialogen inom skogsprogrammet kan organiseras genom öppna hearings, samtal och dialoger i arbetsgrupper. Det är en ut- märkt ambition. Utredningen anser att processen kan utvecklas ytterligare för att skapa tillit, gemensamt ansvarstagande, lärande och möjlighet till att hantera utmaningar inom skogen. Centrala delar i utvecklingen av samverkansprocessen inom det nationella skogsprogrammet är: •Processledare med professionell kompetens inom processledning, dialog och samverkan bör ingå i den nationella samordnarens kansli. •Skogsproduktionsfrågor, naturvårdsfrågor, klimatfrågor och andra frågor av stor betydelse för skogens utveckling bör hanteras inte- grerat för ökad helhetssyn och delaktighet från bredare intressen. 2Se , J., Bjärstig, T. och , C., 2020. Vägar till effektiva samverkansprocesser – styrning, deltagande och dialog inom skogspolitikens ramar. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi •Processen bör säkerställa att alla skogens intressenter som är rele- vanta för en viss frågeställning ges möjlighet att medverka oavsett ekonomiska förutsättningar. •Processen bör ledas på ett samverkansbaserat sätt, där tillit, gemen- samt ägarskap och lärande är värdeord. •Processen bör i möjligaste mån vara kunskapsorienterad och inno- vativ och sträva mot att undvika politisering och polarisering tidigt i en fråga. Processen bör baseras på ett gemensamt lärande, såväl i sakfrågor som i samverkansfrågor. •Det nationella skogsprogrammet bör ses som en långsiktig process där långsiktiga hållbara resultat eftersträvas. Utredningen bedömer att en nationell samordnare som inte är be- gränsad av tillhörigheten till en organisation har lättare att leda kom- plexa processer och få tillit och därmed har större möjligheter att utveckla samverkansprocessen inom det nationella skogsprogram- met än nuvarande organisation har. Utredningen bedömer att det finns möjligheter att göra de regio- nala samverkansprocesserna inom de regionala skogsprogrammen ännu starkare genom att arbeta med att försöka öka tilliten och minska polariseringen. Om det nationella skogsprogrammet utvecklas mot bättre samverkansklimat kommer detta att ge goda effekter även på de regionala skogsprogramsprocesserna. Utredningen bedömer där- för att de nuvarande regionala skogsprogrammen bör fortsätta sitt pågående arbete och vara lyhörda för att göra förändringar utifrån utvecklingen av den nationella skogsprogramsprocessen. Den natio- nella samordnaren bör även kunna vara en resurs för att stötta de regionala processerna med kompetens och erfarenheter. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Figur 9.5 Ett utvecklat nationellt skogsprogram (NSP) Ett breddat nationellt skogsprogram som tillvaratar en helhetssyn och vars dialogprocess sker under ledning av en oberoende nationell samordnare. Ett mandat för förändring Det nuvarande nationella skogsprogrammet utgör en dialog mellan skogens intressenter, myndigheter och regeringen. Det finns emellertid inte något klart och tydligt sätt för skogsprogrammet att komma till beslut i en fråga som inte regeringen i förväg har adresserat till pro- cessen. En nationell samordnare är en egen fristående myndighet som ge- nom del- och slutbetänkanden kan lämna konkreta förslag till reger- ingen i olika frågor. Genom att ge den nationella samordnaren ett brett men väl avvägt utredningsdirektiv finns en kanal för skogens intressen- ter att kommunicera sina tankar till regeringen i exempelvis förslag till förändrad lagstiftning eller genom att belysa behov av åtgärder och styrmedel. Den nationella samordnaren bör ha ett brett, men väl avvägt utredningsdirektiv som tydliggör samordnarens roll, mandat, förhållande till andra berörda myndigheters uppdrag och till skogens övriga intressenter. Denna funktion inom ett nationellt skogsprogram har fördelen att utgöra en jämbördig dialogpartner till politiken. Det går även att ställa krav på att en sådan dialogpartner ska lämna väl beredda, ansvars- fulla, välavvägda och finansierade förslag som kan utgöra ett konkret underlag för politiskt beslutsfattande. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi En nationell samordnare är en fristående del av det offentliga och lyder under de regelverk som i övrigt styr myndigheternas arbete. Den process som skogsprogrammet i denna form skulle utgöra kom- mer därför att präglas av offentlighetsprincipen vilket på ett enkelt sätt möjliggör extern granskning. Särskilt i frågor av stor vikt för många, som annars inte är delaktiga i beslut som rör deras intressen, kan en fristående myndighet i form av en nationell samordnare även vara en garant för att opartiskhet och saklighet präglar dialogprocessen och att inte ett visst intresse har osakligt företräde framför ett annat. Ett utredningsuppdrag för en nationell samordnare kan pågå genom att nya tilläggsdirektiv beslutas. Det är även möjligt att låta samordnaren verka under en mer begränsad tid och därefter ge samordnaren i uppdrag att lämna förslag på hur processen ska gå vidare i annan form. Ett programråd bör kvarstå med samordnaren som ordförande och sättas samman med olika intressenter för att återspegla det bred- dade uppdraget för programmet. Samordnaren bör även ha ett sam- ordningsansvar för de regionala skogsprogrammen. Basfunktionen där fördelar medel och bistår med stöd för olika uppdrag, regionalt arbete och möten i skogsprogram- mets årscykel bör kvarstå. De resurser som kanali- seras till det nationella skogsprogrammet bör därför kompletteras med resurser för en nationell samordnare. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi 9.4En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen Bedömning: Det behövs en ökad hållbar tillväxt i skogen för att kunna möta framtidens behov av biomassa. Skogen som resurs måste användas mer effektivt. Ökad hållbar tillväxt i skogen måste ske genom en rad olika åtgärder, både sådana som ligger inom ramen för sektorsansvaret och ytterligare politiska styrmedel och åtgärder. Varje åtgärd bör vara sådan att effekten kan följas upp och utvärderas. Arbetet för ökad hållbar tillväxt bör vägledas av en tydlig målsättning. Skogsnäringen har en självklar nyckelroll i en växande cirkulär bioekonomi. Bioekonomin med bas i skogen omfattar flera näringar som tillsammans med skogsbruket kan bidra i omställningen till ett hållbart samhälle. Fokus bör vara att skogen ska användas på bästa sätt och utnyttja de synergier ett aktivt mångbruk i samma skog kan medföra. För att en strategi ska få genomslag, vara tro- värdig och legitim i hela samhället och kunna bidra till den öns- kade förändringen behövs en gemensam inriktning och åtgärder som omfattar politik, forskning, företagande och andra berörda intressen. Det är även viktigt att koppla bioekonomin tydligare till den cirkulära ekonomin. Tillsammans blir de starkare och får större betydelse för att nå samhällsmål än om de behandlas separat. En målsättning för ökad skoglig tillväxt och de delar av en bio- ekonomisk strategi som berör skogen bör tas fram i dialog mellan skogen aktörer och intressenter. Både mål och strategier bör följas av verkningsfulla åtgärder som ska vara möjliga att följa upp och utvärdera. Förslag: Det nationella skogsprogrammet bör i en dialogprocess ta fram förslag till ett nationellt mål för hållbar tillväxt i skogen som sedan beslutas av regeringen. Uppdraget bör lämnas till den nationella samordnaren för skogs- programmet och redovisas . Regeringen bör därefter fastställa ett mål för ökad hållbar tillväxt i skogen . Den svenska strategin för bioekonomi bör avseende skogens roll ha en bred ansats med åtgärder som omfattar politik, forsk- ning, företagande och andra berörda intressen samt tydligt knyta En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi an till regeringens strategi för cirkulär ekonomi. Strategin bör lyfta fram ett mångbruk i skogen för att så stor del av bioeko- nomin som möjligt ska dra nytta av den skogliga resursen. Syftet bör vara att detta mångbruk ökar den samlade skogliga bioekono- mins förädlingsvärde. En bioekonomisk strategi avseende skogen bör tas fram i sam- verkan med en bred representation från samhället genom en dia- logprocess inom det nationella skogsprogrammet. Även en konkret, tidsatt och uppföljningsbar handlingsplan med effektiva åtgärder bör tas fram. Strategi och handlingsplan bör knyta an till målet för ökad hållbar tillväxt i skogen. Den nationella samordnaren för skogsprogrammet bör ges i uppdrag att lämna förslag på en strategi för en växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen samt att föreslå en handlingsplan med konkreta åtgärder för att genomföra den. Ett förslag på strategi bör redovisas till regeringen tillsammans med en första handlingsplan. Samord- naren bör ges i uppdrag att utvärdera och revidera hand- lingsplanen. Strategi och handlingsplan bör beslutas av regeringen. Regeringen bör vidare ge och Tillväxt- analys i uppdrag att ta fram eller vidareutveckla en metod för aktuell nationell och regional statistik för bioekonomin. Uppdraget bör redovisas . Därefter bör statistik- uppgiften ingå i officiella statistik för att möjliggöra utvärdering och uppföljning av bioekonomins utveckling. 9.4.1Ett politiskt mål för ökad hållbar tillväxt i skogen