sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Det ska alltså inte vara tvingande för en arbetslöshetskassa att rätta uppenbara fel till följd av förbiseenden, även om en arbets- löshetskassa i normalfallet förväntas rätta felaktigheter som kan antas ha någon betydelse för den sökande. Bagatellartade fel utan praktisk betydelse för den sökande bör i allmänhet kunna lämnas utan att arbetslöshetskassan rättar dem. Utredningen anser att det är ända- målsenligt att en arbetslöshetskassa eller annan beslutsinstans inom arbetslöshetsförsäkringen på egen hand ska kunna bedöma när det finns ett värde i att rätta ett beslut där felaktigheten i praktiken sak- nar betydelse för ärendets utgång. Ett beslut får alltid rättas, dvs. även om det har överklagats eller till och med överlämnats till den högre instans som ska pröva överklagandet (se mer nedan om begräs- ningarna att ändra ett överklagat beslut). Bestämmelsen om rättelse bör, som utredningen anför ovan, omfatta både arbetslöshetskassornas och IAF:s beslut enligt den nya lagen. I förvaltningslagens bestämmelser om rättelse och ändring används begreppet ”myndighet” för att peka ut vem som får och ska rätta eller ändra ett beslut. Eftersom arbetslöshetskassorna inte är myndigheter kan det begreppet inte användas för motsvarade bestäm- melser i den nya lagen. Utredningen anser att det är tillräckligt tydligt om lagtexten anger att ett beslut får ändras ”av den som har meddelat beslutet”. Då kommer den att omfatta både arbetslöshetskassornas och IAF:s beslut. 19.4.2När ett beslut får ändras Förslag: Ett beslut enligt den nya lagen får ändras av den som har meddelat beslutet som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för en enskild får dock ändras till den enskildes nackdel bara om felaktigheten beror på att han eller hon har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Skälen för förslaget: Myndigheters möjligheter att själva ändra sina beslut regleras i 37 § förvaltningslagen. En myndighet får enligt den paragrafen ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har till- kommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får enligt samma paragraf också ändras till den enskildes nackdel. En sådan ändring till den enskildes nackdel får endast göras om det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, om tvingande säker- hetsskäl kräver att beslutet ändras , eller om felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. Paragrafen, som inte hade någon motsvarighet i den äldre förvalt- ningslagen, är till stor del en kodifiering av praxis. Som framgår ovan regleras arbetslöshetskassornas skyldigheter att ändra beslut i 63 § . Paragrafens utformning bygger, som utredningen redogjort för ovan, delvis på den tidigare förvaltnings- lagen. Enligt utredningens uppfattning bör det i princip inte finnas några skillnader mellan ärenden som handläggs av arbetslöshetskassor och andra myndigheter när det gäller möjligheterna att ändra fattade beslut. Mot den bakgrunden bör det föras in en huvudregel, likt 37 § första stycket förvaltningslagen, som tydliggör att en ändring får göras om arbetslöshetskassan eller IAF på grund av att nya omstän- digheter har tillkommit eller av någon annan anledning finner att deras beslut är felaktigt. Liksom enligt förvaltningslagen bör det inte ställas upp några sär- skilda krav i fråga om själva anledningen till att ett beslut ändras. Skälet till att en ändring bedöms vara motiverad kan t.ex. vara att arbetslöshetskassan eller IAF i ett enskilt fall uppmärksammat ur- sprungliga felaktigheter av saklig eller processuell natur. Men skälet kan också vara att det har tillkommit nya omständigheter som kastar nytt ljus över saken och som innebär att den bör bedömas på ett annat sätt . Något krav på att nya omständigheter fram- kommit som i det enskilda fallet motiverar ett nytt ställningstagande bör dock inte ställas upp. Enligt 37 § andra stycket förvaltningslagen får ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part bara ändras till den enskildes nackdel under vissa förutsättningar (se ovan). Vid införan- det av dessa bestämmelser i förvaltningslagen uttalades bl.a. följande. Det är angeläget att regleringen av myndigheternas befogenheter att ändra egna beslut utformas så att gällande ordning när det gäller gynnande besluts rättskraft bevaras. Det är därför nödvändigt att begränsa räckvidden av den föreslagna huvudregeln för de gynnande besluten.1 Ett sådant synsätt gör sig lika gällande inom arbetslöshets- försäkringen. Liksom för myndigheter bör ett beslut av en arbetslöshetskassa alltså endast i undantagsfall få ändras till den sökandes nackdel. Den reglering som gäller generellt enligt 37 § förvaltningslagen bör dock anpassas till arbetslöshetsförsäkringens särart. Enligt utredningens uppfattning är det främst den bestämmelse som handlar om att en sökande har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter som gör sig gällande inom arbetslöshetsförsäkringen. En sådan möjlighet bör där- för gälla inom försäkringen på samma sätt som hos andra myndig- heter. Utredningen har inte kunnat identifiera några situationer när en arbetslöshetskassa på grund av tvingande säkerhetsskäl har behov av att ändra beslut till den enskildes nackdel. Inte heller ser utredningen något behov av en bestämmelse som anger att ett beslut ska kunna ändras till nackdel för en sökande om det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förut- sättningar får återkallas. Sådana bestämmelser, som gäller för övriga myndigheter, bör därför inte införas i regelverket för arbetslöshets- försäkringen. Genom att införa en ordning som generellt gäller myndigheter minskar skillnaden mellan de enskilda som omfattas av ärenden inom arbetslöshetsförsäkringen och övriga förvaltningsrättsliga ärenden. För en enhetlig tillämpning mellan olika förmånssystem borde där- 2016/17:180 s. 231. till den praxis som utvecklas kring 37 § förvaltningslagen i relevanta delar kunna användas som vägledning för arbetslöshets- kassorna. 19.4.3När ett beslut ska ändras Förslag: Ett beslut enligt den nya lagen ska ändras av den som har meddelat beslutet som första instans om 1.den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständig- heter eller av någon annan anledning, och 2.beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för den enskilde. Skälen för förslaget: I vissa situationer bör, enligt utredningens uppfattning, en arbetslöshetskassa ha en skyldighet att ändra ett fel- aktigt beslut. Enligt 63 § första stycket 2 och 3 har en arbets- löshetskassa skyldighet att utan en begäran från en sökande ändra ett beslut på grund av uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag, eller uppenbart felaktig rättstillämpning eller någon annan liknande orsak. Denna skyldighet gäller med undantag av situationer där orik- tigheten är av ringa betydelse. I 38 § förvaltningslagen finns tvingande ändringsbestämmelser för myndigheter. Enligt den bestämmelsen ska en myndighet besluta om ändring av ett beslut som den tidigare fattat som första instans, om beslutet på grund av att nya omständigheter har tillkommit eller av någon annan anledning är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende, under förutsättning att en ändring kan ske snabbt och enkelt och utan att den blir till nackdel för någon enskild part. Ut- redningen anser att förvaltningslagens tvingande ändringsbestäm- melse är relevant även för arbetslöshetsförsäkringen. Det bör därför införas en motsvarande bestämmelse i den nya lagen om arbetslös- hetsförsäkring. Fördelarna med en tvingande ändringsbestämmelse är samma som med den frivilliga, dvs. ökad likabehandling mellan enskilda inom arbetslöshetsförsäkringen och andra förmånssystem. Det ska särskilt påpekas att den föreslagna bestämmelsen inte inne- bär att arbetslöshetskassan ska handlägga ett ärende som ett regelrätt Om förutsättningarna för ändring inte är uppfyllda behöver detta inte komma till uttryck i ett formligt beslut (se t.ex. JO 2002/03 s. 359). En annan sak är att ett nekande svar på en parts uttryckliga begäran om ändring bör komma till uttryck i ett särskilt beslut (se mer nedan om omprövning). 19.4.4När ett beslut som har överklagats får ändras Förslag: Ett beslut som har överklagats får ändras av den som har meddelat det som första instans enbart i sådana fall då det finns en skyldighet att ändra ett beslut och bara om överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte har överlämnats till den högre instans som ska pröva överklagandet. Skälen för förslaget: Enligt den nuvarande ordningen inom arbets- löshetsförsäkringen begränsas skyldigheten att ändra ett beslut till sådana beslut som inte har överprövats av en högre instans (63 § ). Den ordning som generellt gäller för förvaltningsrättsliga ärenden innebär att ett beslut som har överklagats får ändras av den myndig- het som har meddelat det som första instans enbart i sådana fall som avses i 38 § förvaltningslagen och bara om överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte har överlämnats till den högre instans som ska pröva överklagandet (39 § förvaltningslagen). Bestämmel- sen infördes i den nya förvaltningslagen eftersom den tidigare ord- ningen ansågs oklar. I förarbetena till bestämmelsen framhölls bl.a. att överklagandeinstitutets karaktär och funktionalitet kan skadas om beslutsmyndigheten får ingripa i beslutsprocessen i den högre instansen genom att fatta nya beslut i den sak som överklagandet gäller. För att komma till rätta med denna oklarhet gjordes bedöm- ningen att den nya förvaltningslagen borde innehålla en enkel och undantagslös regel om litispendens, dvs. en regel som syftar till att förhindra att samma sak prövas hos två instanser. När över- klagandet och handlingarna i ett ärende har överlämnats till över- instansen, bör beslutsmyndigheten förfarandet i över- instansen pågår inte ha rätt att ändra beslutet eller fatta ett nytt beslut i samma sak. I förarbetena poängterades det att den föreslagna regeln om orubblighet under förfarandet i överinstansen enbart avser ändringar i sak. har alltså även sedan handlingarna i ären- det har överlämnats till överinstansen kvar sin generella befogenhet att rätta skrivfel och liknande som inte ändrar beslutet i sak (36 § förvaltningslagen). I vilken utsträckning en myndighet utöver det kan fatta ett nytt beslut i sak sedan ärendet eller målet i överinstan- sen har avgjorts slutligt får bedömas med ledning av de principer som enligt praxis gäller i fråga om myndighetsbesluts negativa rättskraft.2 Utredningen har tidigare gjort bedömningen att de bestämmelser som finns i 36–38 §§ förvaltningslagen om rättelse och ändring, med några mindre ändringar, bör införas i en ny lag om arbetslöshets- försäkring. Utredningen anser att den otydlighet som tidigare fanns för övriga myndigheter i viss omfattning torde finnas kvar för arbets- löshetskassorna. För att tydliggöra vad som gäller när ett beslut har överklagats bör därför även den s.k. litispendensregeln i 39 § för- valtningslagen införas i den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring. Det innebär att arbetslöshetskassorna kommer att ha samma begrän- sade utrymme att ändra överklagade beslut som myndigheter har. Det betyder att en arbetslöshetskassa enligt det nya regelverket kom- mer att kunna ”rätta” ett överklagat beslut även efter att handlingarna har lämnats över till domstol. Däremot kommer en kassa inte att kunna ”ändra” ett överklagat beslut enligt den frivilliga, s.k. fakul- tativa, ändringsbestämmelsen. En arbetslöshetskassas möjlighet att ”ändra” ett överklagat beslut kommer alltså att vara begränsad till sådana fall som omfattas av den obligatoriska ändringsbestämmelsen och till att överklagandet inte har överlämnats till domstol. Den praxis som kan komma att växa fram för förvaltningslagens motsva- rande bestämmelse torde kunna användas även för arbetslöshets- kassans beslut. 2016/17:180 s. 239 f. 19.4.5När ett beslut senast får rättas eller ändras Förslag: En rättelse eller ändring av ett beslut får inte göras förflutit från den dag då beslutet meddelades. Ett beslut får rättas eller ändras även efter det att tiden har gått ut, om det först därefter har kommit fram att beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om det finns andra synnerliga skäl. Skälen för förslaget: Enligt nuvarande ordning får en ändring av ett beslut inte göras har förflutit från den dag då beslutet meddelades. Endast om det därefter har framkommit att beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt under- lag eller om det finns andra synnerliga skäl får beslutet ändras efter två-årsgränsen (64 § ). Det saknas motsvarande bestämmelser för rättelse och ändring i förvaltningslagen. Utredningen anser inte att det finns skäl att i sak ändra den nu- varande ordningen för när ett beslut senast ska få ändras. Däremot bör reglerna anpassas till den nya strukturen, bl.a. så att den kommer att gälla både rättelse och ändring av beslut. Utredningen föreslår därför att en motsvarande bestämmelse till den som finns , med vissa redaktionella ändringar, bör införas i den nya lagen om arbets- löshetsförsäkring. 20 Omprövning och överklagande Detta kapitel innehåller förslag till bestämmelser om omprövning och överklagande av beslut som ska gälla i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. I dagens regelverk för arbetslöshetsförsäkringen finns det bestäm- melser om omprövning och överklagande av beslut som fattats av arbetslöshetskassorna. gällande bestämmelser för omprövning och överklagande finns i 49–65 §§ i lagen om arbetslöshetsförsäkring (1997:238), förkortad . Bestämmelserna om överklagande har i stor utsträckning sin förebild i den äldre förvaltningslagen (1986:223). Enligt nuvarande ordning får ett beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning överklagas till allmän förvaltnings- domstol om inte annat följer av lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt. Behörig förvaltningsrätt är den inom vars domkrets som klaganden var folkbokförd för beslutet. Om han eller hon inte var folkbokförd i är behörig förvaltningsrätt den inom vars domkrets det första beslutet i saken har fattats (49 § ). Även beslut av Inspektionen för arbetslös- hetsförsäkringen, förkortad IAF, i ärenden om utfärdande av intyg enligt 48 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (52 § ). Ett beslut av en arbetslöshetskassa får inte överklagas av en enskild innan kassan har omprövat sitt beslut. Om ett beslut överklagas innan det har omprövats, skall överklagandet anses som en begäran om omprövning (50 § ). IAF får, även till förmån för enskild part, överklaga en domstols och en arbetslöshetskassas beslut i ärenden om rätt till ersättning (51 § ). I 53–60 §§ finns de gemensamma bestämmelserna för överklagande, dvs. de som gäller både arbetslöshetskassornas och IAF:s beslut. Ett beslut ska överklagas skriftligt. I skrivelsen ska det anges vilket beslut som överklagas och den ändring av beslutet som begärs (53 § ). Skrivelsen med överklagandet ska ges in till den instans som har meddelat beslutet. Skrivelsen ska ha kommit in till den instansen från den dag klaganden fick del av beslutet eller, om överklagandet anförts av IAF eller en arbetslös- hetskassa, från beslutets dag (54 § ). Besluts- instansen ska pröva om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Om skrivelsen har kommit in , ska den avvisas om inte förseningen beror på att beslutsinstansen har lämnat felaktig underrättelse om hur man överklagar. Avvisning ska inte heller ske om skrivelsen har inkommit i rätt tid till den överinstans som ska pröva överklagandet (55 § ). Om skrivelsen med överklagandet inte avvisas, ska den instans som har meddelat det överklagade beslutet lämna över denna och övriga handlingar i ärendet till den instans som ska pröva överklagandet (56 § ). Beslut enligt denna lag från en arbetslöshetskassa, IAF eller en domstol gäller , om inte något annat har angetts i beslutet eller bestämts av den instans som skall överpröva beslutet (57 § ). I ett mål där en enskild part överklagar en arbetslöshetskassas beslut är kassan den enskildes motpart (58 § ). IAF får överta en arbets- löshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan. IAF för det allmännas talan i Högsta förvalt- ningsdomstolen (59 § ). Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (60 § ). Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning ska omprövas av kassan om det begärs av den enskilde. Detta gäller inte om arbetslöshetskassan redan har ändrat beslutet med stöd av 63 § (61 § ). Bestämmelserna i 53–56 §§ om överkla- gande ska tillämpas i fråga om en begäran om omprövning (62 § ). Vid omprövning får beslut inte ändras till den sökandes nackdel (65 § ). I förvaltningslagen (2017:900) finns generella regler om överklagande. Bestämmelserna om överklagande har, liksom flera andra bestäm- melser, moderniserats. Den nya lagen reglerar förfarandet hos för- valtningsmyndigheter mer heltäckande än den äldre förvaltnings- lagen (1986:223). I40–48 §§ förvaltningslagen finns bestämmelser om rätt forum för överklagande, vem som får överklaga ett beslut, hur ett beslut överklagas, överklagandetid och vilka åtgärder beslutsmyndigheten får vidta om ett överklagande har kommit in . Av 40 § för- valtningslagen framgår att ett beslut överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Enligt 41 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Enligt 42 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. I 43 § förvaltningslagen finns formkrav och anvisningar för hur man över- klagar ett beslut. I 44 § förvaltningslagen finns bestämmelser om över- klagandetid, inklusive hur tiden fastställs. I 45 § förvaltningslagen finns bestämmelser om rättidsprövning och avvisning, dvs. bestäm- melser om beslutsmyndighetens prövning av om ett beslut har kom- mit in i rätt tid och bestämmelser om vilka förutsättningar som gäller för att avvisa överklaganden som har inkommit . Om ett överklagande inte avvisas finns det bestämmelser i 46 § förvaltnings- lagen om att beslutsmyndigheten skyndsamt ska överlämna överkla- gandet och övriga handlingar i ärendet till överinstansen. I 47 § för- valtningslagen finns bestämmelser om vilka åtgärder en överinstans får vidta i frågor som rör prövning av besluts överklagbarhet. I 48 § förvaltningslagen regleras frågan om inhibition, dvs. en överinstans möjlighet att bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. 20.3Regler om överklagande bör anpassas till motsvarande regler i förvaltningslagen Bedömning: Det finns behov av bestämmelser om omprövning och överklagande av beslut i ett nytt regelverk för arbetslöshets- försäkringen. Bestämmelser om omprövning bör utgå från de som gäller och bestämmelser om överklagande bör anpassas till förvaltningslagen. Bestämmelserna bör placeras i varsitt kapitel i den nya lagen. Bestämmelserna om omprövning och överklagande bör bidra till att göra hanteringen av arbetslöshetsförsäkringen så snabb, enkel och kostnadseffektiv som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Ut- redningen har i uppdrag att föreslå en ny lag om arbetslöshetsför- säkring med en ny tillhörande förordning. I den nya arbetslöshets- försäkringen bör bestämmelserna om omprövning och överklagande mer uttalat regleras i enlighet med vad som gäller för övrig förvalt- ning på närliggande områden och, vad särskilt avser överklagande- reglerna, vad som gäller i förvaltningslagen. Det saknas dock skäl att i grunden ändra den ordning för omprövning och överklagande av beslut som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. Bestämmelser om omprövning bör finnas kvar I syfte att undvika att ärenden i onödan blir föremål för tidskrävande domstolsprövningar bör det liksom i nuvarande ordning finnas en bestämmelse som anger att en arbetslöshetskassa på en sökandes begäran ska ompröva ett eget beslut innan det kan överklagas till övre instans. Tyngdpunkten i det rättsliga förfarandet inom arbets- löshetsförsäkringen bör även fortsättningsvis ligga på den första in- stansen, hos arbetslöshetskassorna. Ordningen med omprövning är väl inarbetad inom arbetslöshetsförsäkringen. Det saknas generella bestämmelser om omprövning i förvaltnings- lagen. Utredningen anser därför att de bestämmelser om ompröv- ning som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen bör gälla i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. Anpassning av överklagandereglerna till förvaltningslagen För att främja likabehandling och ökad rättssäkerhet för sökanden anser utredningen att reglerna om överklagande bör anpassas till motsvarande regler i förvaltningslagen. Det medför bl.a. att hanter- ingen av arbetslöshetsförsäkringen regleras i ökad samstämmighet med närliggande förmåner som t.ex. aktivitetsstöd och förmåner i socialförsäkringen. Förvaltningslagens bestämmelser om överkla- gande ger enligt utredningens mening god vägledning om vilka krite- rier som ska vara vägledande för överklagande av beslut också inom arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen bedömer att det i huvudsak går att följa den nya förvaltningslagens utformning av överklagande- reglerna, men att det i vissa avseenden finns behov av att anpassa reglerna till arbetslöshetsförsäkringens särdrag och utformningen av motsvarande regler i närliggande förmånsslag. En ny redaktionell struktur I dagens regelverk för arbetslöshetsförsäkringen är bestämmelser om överklagande redaktionellt placerade före bestämmelser om om- prövning. Därtill är bestämmelser för både ändring, omprövning och överklagande delvis sammanblandade i . Utredningen anser att regelverket skulle vinna i tydlighet på att bestämmelserna kommer i samma kronologiska ordning som i ett ärendes gång, dvs. att ett beslut omprövas innan det kan överklagas. För ökad tydlighet bör reglerna för omprövning dessutom placeras i ett eget kapitel direkt före ett kapitel som innehåller bestämmelser om överklagande i den nya lagen. Slutligen bör dessa bestämmelser, liksom bestämmelser i andra delar av den föreslagna lagen, inordnas under tydliga rubriker i respektive kapitel. Förslag: Arbetslöshetskassans beslut enligt den nya lagen ska om- prövas av kassan om det begärs av den enskilde som beslutet angår. Detta ska inte gälla om arbetslöshetskassan redan har rättat eller ändrat beslutet enligt den nya lagens bestämmelser om rättelse och ändring. Vid omprövningen får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel. Skälen för förslaget: Bestämmelser om omprövning av beslut finns i53–56, 61 och 65 §§ . Av 61 § följer att beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till arbetslöshetsersättning ska omprövas av kassan, om det begärs av den enskilde som beslutet angår. Detta gäller inte om arbetslöshetskassan redan har ändrat beslu- tet med stöd av 63 § . Enligt 65 § samma lag får beslutet inte ändras till den enskildes nackdel. I 53–56 §§ finns regler om de formkrav som gäller för omprövningen, t.ex. att en begäran om om- prövning ska göras skriftligt och att en begäran ska ha kommit in . Förfarandet för omprövning har ett nära samband med förfarandet vid ett överklagande. Detta märks bl.a. i 50 § som anger att ett beslut inte får överklagas av en enskild innan kassan har omprövat sitt beslut.