sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — undervisningsskicklighet i centrum – ett ramverk för lärares och rekto- rers professionella utveckling.68 Föreliggande utredning menar att det är angeläget att professionsprogram av den karaktär som där föreslås skyndsamt etableras med start i skolor med särskilda utmaningar. De strategier och åtgärder för skolutveckling och utveckling av elevers lärande och kunskapstillägnelse som generellt visat sig effek- tiva finns det med andra ord än större skäl att etablera i och kring skolor med särskilda utmaningar vilket också är en bärande tanke i denna strategi. En framgångsrik skola bygger på undervisning av hög kvalitet. Förekomsten av sådan undervisning är i sig beroende av ett högkvalitativt arbete med en rad centrala faktorer. Stanfordprofes- sorn med kollegor har på temat hur hög- presterande skolsystem skapar undervisningskvalitet övertygande visat på vilka dessa faktorer är, vilket framgår av figur 10.6. Figur 10.6 Centrala faktorer i skolsystem för undervisning av hög kvalitet Källa: Darling-Hammond m.fl. (2017) s. 4. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv I grund och botten kan man förenklat tala om att utmaningen vad gäller skolor i särskilda utmaningar inte primärt är att utveckla nya idéer om vad som behöver göras utan snarare att utveckla en sådan samordning att en verklig kraftsamling kan komma till stånd. Vad vi har sett under är en hel del goda initiativ men brist på systematik och uthållighet. Det finns begripliga skäl för tillkortakommandena men det som krävs är inget mindre än en sådan uthållig, skarp och kraftfull insats så att situationen inom är starkt förbättrad i grunden. En sådan utveckling är möjlig, utred- ningen har mött rektorer och lärare som enskilt lyckats åstadkomma väsentliga förbättringar. Det framstår som djupt pro- blematiskt att ansvariga på övergripande plan för dessa skolor inte har kunnat samordna och fokusera sitt arbete till en lika positiv ut- veckling. Det sätt som skolan hitintills har organiserats och bedrivits är djupt bekymmersam sett ur dessa skolors perspektiv liksom ur ett bredare likvärdighetsperspektiv. 10.3Möjliga insatser för skolor med särskilda utmaningar Den beskrivning av åtgärder som bör till för skolor med särskilda ut- maningar som presenteras nedan bygger på utgångspunkterna a) det betydelsefulla sambandet mellan skolan och omgivande samhället, b)behovet av att etablera en särskild arbetsordning och möjlighet till finansiering för dessa skolor i syfte att kunna vidta specifika åtgärder och c) de möjligheter till såväl kunskaps- och professions- utveckling som ett områdesspecifikt/skoltypsspecifikt arbete kan innebära som de direkta och transformativa effekter som kan uppnås för elever i dessa skolor.69 Följande avsnitt har, då inget annat anges, primärt fokus på skolor i utsatta områden men ett antal åtgärds- strategier äger lika stor relevans vad gäller skolor med särskilda ut- maningar i andra sammanhang. De skolor i utsatta områden som håller hög kvalitet bör inkluderas i strategierna för att utveckla andra skolor 69Med ”särskild arbetsordning och möjlighet till finansiering” avses här det arbete som utred- ningen menar bör genomföras i dialog mellan regionalt och skolhuvudmännen. Närmare bestämt avses huvudmännens arbete med att kartlägga och beskriva lokala tillkorta- kommanden och behov samt utvecklandet av handlingsplaner. Denna ordning att sätta proble- men tydligare på agendan och att sätta in dem i sammanhang av såväl skarpare krav som högre kompetens och i en utvecklingsdialog som också omfattar resursaspekter menar utredningen vara central för att komma till rätta med skolor i särskilda utmaningar. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv eftersom de som uppenbarligen visat sig kunna hantera särskilda ut- maningar måste betraktas som en väsentlig resurs för arbetet med mindre väl fungerande skolor verksamma under liknande betingelser. I sammanhanget behöver det betonas att detta inte handlar om att pedagogisera samhällsutmaningar men väl att både använda skola och utbildning för att möta samhällsproblem och att använda sam- hällets breda resurspalett för att stötta skolan i dess svåra uppdrag i de mest utmanande miljöerna.70 Åtgärderna som diskuteras nedan sammanfaller i viss utsträckning med de som diskuterades ovan som insatser för att öka likvärdigheten generellt. Många av de insatser som tas upp är inte okända i diskussionen om undervisningens kvalitet och skolans kompensatoriska uppdrag. En anledning till att de inte genomförs är att många är mycket resurskrävande. I diskussionen är det viktigt att de resurser som krävs ställs mot de kostnader som samhället kan behöva stå för . Att faktiskt beräkna de samhällsekonomiska kostnaderna av skolmisslyckanden eller försenat inträde på arbetsmarknaden är dock svårt. Ett beräkningsexempel finns i rapporten , misslyck- ande och arbetsmarknad där de tänkbara och möjliga samhällsekono- miska effekterna av ett fungerande stöd för elever med funktions- nedsättning analyseras.71 Rapporten visar att de samhällsekonomiska kostnaderna vid ett uppskjutet arbetsmarknadsinträde för en enskild individ utan några psykosociala problem uppgår till 4 mil- joner kronor i form av produktionsbortfall och försörjningsstöd. Om psykosociala problem tillkommer uppgår kostnaden för samhäl- let till och vid missbruksproblem uppgår kostna- derna till . Rapportförfattarna förklarar det faktum att så pass många elever tillåts misslyckas i skolan med att kostna- derna för utanförskap i regel drabbar någon annan aktör och sker betydligt längre fram i livet. Stuprörstänkande och kortsiktighet sät- ter därmed käppar i hjulet för en god ekonomisk resurshushållning. I rapporten av skolmisslyckande och värdet av att rädda fler i varje årskull uppskattas det värdeskapande som går för- lorat när av en årskull misslyckats med att erhålla en gymnasial examen vid ålder.72 Skolmisslyckandet förväntas enligt rapporten leda till en samhällsförlust, det vill säga ett förlorat 70Tröhler (2017). 71Nilsson m.fl. (2014). 72Hök & Sanandaji (2017). Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv värdeskapande, på per årskull fördelat över det yrkesverksamma livet mellan 24 till . Ungefär hälften av den förlust som uppstår drabbar individer i form av lägre inkomster, medan den andra hälften drabbar offentlig sektor i form av lägre skatteintäkter. Utredningen bedömer därför att det finns goda eko- nomiska skäl, vid sidan av många andra, att satsa omfattande resurser för att dessa skolor ska förbättras. 10.3.1Ökad styrkraft, förbättrad samordningsförmåga och stärkt resurstilldelning För att kunna arbeta mer systematiskt och uthålligt behöver för- mågan att styra över sådant som påverkar utvecklingen av skolresul- taten i skolor i särskilda utmaningar förbättras väsentligt.73 Utred- ningen menar att bör etableras regionalt. bör tillsammans med huvudmännen ta ett särskilt ansvar för att dessa skolor. Den huvudmannaorganisation och den form av huvudmanna- ansvar som hitintills varit rådande har uppenbarligen inte medgivit nödvändiga möjligheter till kraftsamling. Således måste en nyordning till och den bör utgå från regionala struktur vilken genom sin kvalitativa och kvantitativa uppföljning av skolorna och huvudmän- nen liksom genom samarbetet kring sektorsbidragets utvecklings- planer ges möjlighet att samarbeta för ett kraftfullt förbättringsarbete. Flera av de insatser som här beskrivs bör med fördel kunna inordnas i de utvecklingsplaner som huvudmännen ska sammanställa. Skolor med särskilda utmaningar i utsatta områden liksom övriga skolor med särskilda utmaningar måste resurssättas och i övrigt styras på ett sådant sätt som medger att särskilda åtgärder vidtas till stöd för en positiv omställning. Det krävs att skolor av detta slag resurs- sätts på ett sätt som bygger på en annan logik än skolpengen och som baserar driften på en väl tilltagen budget för klasser och skolor. I praktiken bör huvudmannen utgå från en form av anslagsfinansier- ing i stället för som vanligen en finansiering via skolpeng både för att finansieringen ska vara tillräcklig men också för att den ska 73Se kommentaren i Muijis m.fl. (2004) angående skolor i särskilda utmaningar: ”There is evidence to show that these schools can and do improve levels of student performance and achievement. However, in order to achieve and sustain improvement, such schools must exceed what might be termed as ‘normal efforts’. Recent research has shown that teachers in schools facing challenging circumstances have to work much and be more committed than their peers in more favourable socioeconomic circumstances”, (s. 150). Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv Finansieringen behöver möjliggöra övergripande förslag av den typ som presenteras nedan för att utveckla arbetssätt som medför att skolor med särskilda utmaningar både blir mer attraktiva för personal liksom ger såväl direkta bidrag till kunskapsutveckling som kompetensutveckling. Den bärande målsättningen bör vad gäller skolor i utsatta områ- den vara, som framgått ovan, att ställa om dessa skolor till att vara de allra bästa miljöerna för elever med sämre förutsättningar och på så sätt utveckla specialiserad undervisning för respektive utmaning. På detta sätt kan skolorna komma att bli de mest attraktiva skolorna att arbeta på och därmed locka de främsta lärar- och skolledarkrafterna. Dagens vanligt förekommande ansats att enbart minimera dagens problem räcker inte. Ambitionen att ställa om sviktande skolor i utsatta områden till att vara de mest eftertraktade skolorna går i vid mening via anställ- ningar, arbetssätt och ändamålsenliga lokaler. Det förhållande att de mest erfarna och välutbildade lärarna inte är verksamma i skolor med de största utmaningarna stämmer till eftertanke. Som redan nämnts behandlade en tidigare utredning, Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner, denna problematik ingå- ende.74 Kompetens är centralt för att utveckla skolkvalitet och högre kompetens kan tillföras en skola på huvudsakligen två sätt, dels ge- nom att utveckla kompetensen hos befintlig personal, dels genom rekrytering. Förslaget om professionsprogram för att säkerställa kom- petens är ett väsentligt verktyg för båda dessa sätt att stärka kompe- men här skisseras på attraktiva anställningar i ett bredare per- spektiv. Det är betydelsefullt att inse att anställningar kan vara attraktiva på olika sätt för olika lärare men också att det faktiskt är möjligt att organisera anställningar på olika sätt. , och har i boken för skolframgång – strategier för en likvärdig skola beskrivit hur framgångsrika skolor kännetecknas av tydlighet i ledarskap och kontinuitet i ledningsfunktioner, av samarbete mellan lärare och det med fokus på elevernas kunskapsutveckling samt höga Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv förväntningar på eleverna samt att resultat följs upp och analyseras systematiskt.75 Studien visar att det å ena sidan finns gemensamma drag i de framgångsrika skolorna men också att det förefaller finnas möjlighet för skolor att nå framgång på delvis olika sätt. En minsta gemensam nämnare för framgång verkar dock vara tydligt ledarskap, tydlig betoning på samarbete för elevernas lärande och kunskaps- utveckling utifrån gemensamma föreställningar om vad skolans upp- drag går ut på.76 Den mycket stora volymen lärare i kombination med lärarutbild- ningarnas mångskiftande natur och därmed relativt svagt socialise- rande funktion medför att det inom lärarkåren finns en mycket stor variation vad gäller kompetensnivå och preferenser.77 Kort sagt, lärare är mycket olika och detta är ett förhållande som lätt medför problem för övergripande strategiutveckling eftersom sådana ofta bygger på mer snäva uppfattningar om lärares preferenser och där- med av vad som gör anställningar attraktiva. Vad utredningen har erfarit så förefaller tanken på att locka skickliga lärare med möjlig- heter till högre lön att endast vara marginellt verkningsfull – och det kanske är ett gott tecken snarare än ett stort problem. Lärare kan i högre grad antas värdesätta sådant som t.ex. förbättrade möjligheter: •att fokusera på undervisningens förberedelser, genomförande och efterarbete, •att ingå i dedikerade lärarlag med ett speciellt uppdrag, •till samarbete med kollegor och omgivande samhälle, •att ingå i utvecklingsarbete och forskning, och •att ta ansvar för verksamhetsutveckling genom att driva kompetens- förstärkande arbete. 75Jarl m.fl. (2017), passim. 76Jarl m.fl. (2017), t.ex. s. 92. 77I sammanhanget bör lärarutbildningarnas generella betydelse för en likvärdig undervisning note- ras liksom att denna roll kan antas vara särskilt betydelsefull i ett decentraliserat skolsystem. Detta betonades också i samband med det s.k. kommunaliseringsbeslutet (Prop. 1989/90:41, se även 2017 och 2020). Resultatet av och Universitets- kanslersämbetets utvärderingar och uppföljningar ger ett intryck av relativt stor variation i kombination med bristande kvalitet vilket får anses besvärande i ett likvärdighetsperspektiv. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv Detta framstår som en direkt fördel och detta förhållande bör läggas till grund för ett reformerat sätt att skapa läraranställningar och att bygga lärar- och ledarteam med specifika inriktningar samt orkestre- rad användning av dessa kvaliteter på skolor med särskilda utmaningar. Olika läraranställningar som kan vara attraktiva Mot bakgrund av det ovanstående förefaller det således både vara möjligt och önskvärt att på ett systematiskt och nyanserat sätt eta- blera mer differentierade typer av anställningar som svarar mot denna variation för att göra det mer attraktivt att arbeta i skolor med särskilda utmaningar. Det finns alla skäl för huvudmannen att ut- veckla en palett av specialdesignade läraranställningar svarande mot denna undervisningsbefrämjande variation. Det finns också skäl att skapa läraranställningar som möjliggör att erfarna och skickliga lärare verksamma vid andra skolor på deltid tar undervisningsuppdrag på skolor i särskilda utmaningar eller beviljas tjänstledighet för . Det finns sannolikt även skäl att skapa anställningar som i stället för högre lön erbjuder en skicklig lärare lägre arbetstid för att på så sätt öka sannolikheten att personen i fråga ska kvarstå i tjänst . Mycket pekar på att utöver kompetens- nivån så är stabiliteten mycket kritisk. Att organisera så att det blir särskilt goda arbetsvillkor och möjligheter till en vettig balans mellan arbete och fritid för lärare och rektorer på skolor med särskilda ut- maningar är därmed också angeläget. I sammanhanget finns det skäl att erinra om och bok : en bok om varför välfärdens medarbetare gör sönder och deras beskrivning av hur de i budgeteringsarbetet vanligt förekommande effektiviseringskraven påverkar de yrkesverksamma negativt.78 Även incitament för rektorer behövs Det är också angeläget att med stor systematik koppla specifika rek- torsanställningar med särskilda villkor och förutsättningar till skolor med särskilda utmaningar. Utredningen har stött på erfarna rektorer som trots systemet, inte på grund av systemet, har tagit på sig utom- ordentligt svåra uppgifter och utredningen ser ett behov av att syste- 78Plesner & (2019). Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv matiskt skapa starka incitament för detta. Det behövs således en ord- ning som innebär rekryteringar av rektorer utifrån högre krav och som erbjuder en öppen dialog kring vilka särskilda villkor som rektor skulle behöva för att anse sig kunna ha möjlighet att radikalt för- bättra skolresultat. Skolor med särskilda utmaningar behöver orga- niseras på ett sätt som gör det möjligt att erbjuda riktigt drivna per- soner att söka och att i samband med anställning i praktiken etablera en plan för förändring och därmed också erhålla förutsättningar för genomförande. Det kan också finnas fördelar med att dessa uppdrag är tidsbegränsade även om anställningen är fast. En viktig aspekt av anställningsstrukturerna måste handla om att ett långsiktigt arbete med att utveckla karriärvägar som bygger kompetens och förbereder för de svåraste uppgifterna. Det är belagt att lärarkarriärer och därmed sannolikt även rek- torskarriärer i hög utsträckning är horisontella i stället för vertikala vilket innebär att yrkesverksamma med stigande erfarenhet och skicklighet tenderar att tas i anspråk för mindre svåra utmaningar i stället för det motsatta.79 Radikala grepp krävs för att vända detta karriärmönster. Professionsprogram är en möjlig struktur Som nämnts ovan kan etablering av professionsprogram vara ett sätt att råda bot på problematiken. Föreliggande utredning vill betona att det sannolikt vore förtjänstfullt att till anställningar vid skolor med särskilda utmaningar i utsatta områden koppla utvecklade modeller för professionsprogram. De föreslagna programmen bygger på en tredelad logik om möjligheter till utveckling, möjligheter till erkän- nande av kompetens och möjligheter att bli tagen i anspråk för upp- gifter i relation till kompetensnivå. Således behövs det skapas sär- skilda anställningar som är knutna till professionsprogram och som i sig lovar en progression i tjänsteutvecklingen – mot ett löfte om kvarvaro och systematik i den egna utvecklingen. Att utnyttja professionsprogrammets tänkta fokusbredd i termer av såväl utveckling av beprövad erfarenhet som vetenskaplig grund (och dess inre samband) tillsammans med löftena om utveckling, erkännande och möjlighet till att bli tagen i anspråk med organisato- 79Den som först beskrev detta karriärmönster var H. S. (1952). Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv riskt mindre krävande grepp som att utveckla ett program för an- ställningar med sabbatstermin eller sabbatsår för lärare och rektorer kan också vara verkningsfullt. Sabbatsperioden bör infalla med en viss regelbundenhet, t.ex. , och användas till fortbildning och annan kompetensutveckling som att t.ex. delta i forsknings- projekt utifrån en målsättning om att ytterligare utveckla personens yrkesskicklighet. Internationella exempel finns att inspireras av Att till anställningar koppla specifika kompetensstödjande insatser för lärare som är verksamma i skolor med särskilt stora utmaningar förefaller tämligen ovanligt i . Det finns dock internationella exempel på sådana program. Ett efterföljansvärt exempel är det mycket framgångsrika Hollyhock Fellowship vid Univer- sity vilket innebär att deltagare (som kvalificerat sig genom tjänst- på skolor med särskilda utmaningar) i sin tjänst deltar i ett speciellt utvecklingsprogram.80 Grundtanken med pro- grammet är att utveckla undervisningskompetensen bland de lärare som är verksamma i dessa skolor i stället för att försöka ersätta lärarna med andra som uppfattas som mer kompetenta. En viss aspekt av undervisningskompetens är delvis kontextberoende vilket innebär att det inte nödvändigtvis är så att en erkänt skicklig lärare på en skola med ett visst elevunderlag skulle vara lika framgångsrik med ett väsentligen annat elevunderlag varför man fokuserat på de redan verksamma. Hollyhock Fellowship har fokus på lärare i början av karriären och man rekryterar endast från ”high needs schools”. Programmets ramverk och dess inriktning på att stärka undervisningen har också visat sig vara väsentlig.81 80https://cset.stanford.edu/pd/hollyhock 81Uppgifter från , CSET, . Om ramverket,se . En lärarröst om programmet: ”This fellowship has been one of the most transformative opportunities of my career. The sessions on using math instruction as a tool for social were particularly inspiring, as was the focus on promoting equity throughout our schools”. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv Rekrytering av annan nödvändig kompetens Utredningen vill också hålla fram möjligheten att till dessa skolor med särskilda utmaningar rekrytera större grupper av personal med specifika uppdrag. Sådana rekryteringar skapar en kritisk massa och har goda möjligheter att vända en negativ kultur där så är behövligt. Idetta perspektiv är det också väsentligt att det finns goda möjligheter till komplementära skolanställningar som med hög sakkompetens kan hantera vissa arbetsuppgifter utanför undervisningsprocessen. Utredningen har mött exempel där skolor anställt socialpedagoger, socionomer, arbetsterapeuter etc. för att dels generellt stärka skolans möjlighet att lyckas med sitt uppdrag, dels för att göra det möjligt för lärare att i högre grad kunna fokusera på undervisningen. Det framstår som självklart att skolor med särskilda utmaningar är bero- ende av att det finns en ”på-platsen” elevhälsa av rejält format på varje skola och det med en bred och generös bemanning av sjuksköterska, kurator, psykolog, socialpedagog, logoped m.fl. För skolor med sär- skilda utmaningar framstår det som extra orimligt att det inte finns en standard för detta. Under vilka villkor kan det vara en fördel att huvudmän för skolor med stora utmaningar kan välja bort sådana centrala stödfunktioner? Detta resonemang gäller givetvis även så- dant som kvalitativa skolbibliotek med kvalificerad bemanning. Att garantera att alla skolor i utsatta områden får tillgång till ett välfun- gerande bibliotek som kan stötta såväl elever som lärare med intres- santa texter på svenska och modersmål, organisera författarbesök, anordna läsecirklar, skrivläger, novelltävlingar etc.82 Särskilt om lärare i modersmål och studiehandledning på modersmålet Utredningen om modersmål och studiehandledning på modersmål som presenterades visar med all önskvärd tydlighet på modersmålsundervisningens betydelse liksom hur studiehandledning uppfattas som ett mycket väsentligt bidrag till förbättrade skolresul- tat.83 Utredningen pekar också på behov av att organisera moders- målslärarnas anställningar på ett bättre sätt och det framstår som en möjlighet att i högre grad knyta lärare till specifika skolor för att de ska kunna ägna arbetstiden åt undervisning i stället för resor liksom 82Schultz Nybacka (2019). Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv för att de ska kunna få en tydligare roll i skolans arbete med elevernas skolresultat. Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål har skilda syften men det framstår som möjligt att bättre synkronisera dessa arbetsuppgifter kring elevernas kunskapsutveck- ling. Det förefaller också finnas ett behov av mer av reguljära och standardiserade modeller för samarbeten med skolans övriga lärare och utvecklingen av sådana är sannolikt beroende av dels kompetens- utvecklande insatser (så att t.ex. en studiehandledare kan bli moders- målslärare på deltid och så att modersmålslärare kan axla andra under- visningsuppdrag), dels av mer samordnad styrning av verksamheten. Vid olika tillfällen har det svenska samhället kraftsamlat för att ut- veckla skolverksamheten och inte sällan har en aspekt av kraftsam- lingen varit att förbättra och utveckla skollokalerna. En satsning på skolor med särskilda utmaningar skulle med fördel kunna under- stödjas av en sådan insats. Det är dock svårt att göra en övergripande bedömning av statusen på skolbyggnaderna i vilka skolorna är för- lagda men en del pekar på behov av renovering och på nybyggnation. Det förefaller inte finnas någon systematisk uppföljning av standar- den på skollokalerna generellt och inte heller vad gäller skolor i vilka eleverna lyckas sämre med sina studier än i andra skolor. 2014 gjorde en studie på uppdrag av om investerings- behovet i vårdens och skolans lokaler . Studien fann att kommunernas investeringsplaner avseende skollokaler låg långt under vad som bedömdes behövas för att kunna möta behovet av skol- lokaler .