sou · H8B376 · 2020-12-15 00:00:00 — Men på , när kapitalkostnaderna för den nyrenoverade byggnaden gått ned, så är det möjligt att SFV:s kostnader kommer att vara lägre än hyresintäkterna. kommer SFV:s intäkter att öka genom att hyresnivåerna sannolikt blir högre för de övriga fyra byggnaderna. måste SFV över hela sitt fastighetsbestånd finna en total avkastning som uppfyller statens avkastningskrav, utan att varenda byggnad med marknadsmässig hyra bidrar till avkastningen. Regeringen har beslutat om särskilda beräkningsförfaranden för bland andra huvudbyggnaderna för Operan, , , och i ESV:s underlag för prisomräkning av lokalkostnadsandelar i an- Om de aktuella byggnaderna inte längre har kostnadsbaserad hyra finns några skäl för särskilda beräkningsförfaranden. Anslagen kan i stället justeras för prisförändringar på hyresmarknaden enligt gängse modell även i den del av respektive anslag som avser dessa byggnader. Den nya prisomräkningen bör utgå från ett nytt avtal med marknadsmässig hyra gäller. Det första årets kompensation sker genom att medelstilldelningen enligt vårt förslag ändras första året, se avsnitt 5.3.1. Därför ska prisomräkningstalen sättas till noll för de aktuella byggnaderna ett nytt avtal med marknadsmässig hyra gäller. Förslag: SFV utformar ett principdokument, som utgör fastighetsägarens utgångspunkt i förhandlingar. Principdokumentet bör innehålla enhetliga principer för hyressättningen, såsom •hur trapphus ska värderas, särskilt hur uppdelningen mellan publika trapphus och trapphus för övriga funktioner ska göras •hur eventuella restaurangytor ska värderas •hur förrådsytor av olika karaktär värderas, exempelvis hur man skiljer på temperatur- och fuktkontrollerade magasin och kostymförråd från andra typer av förråd •hur skrädderi-/verkstadsytor och laboratorieytor ska värderas Syftet med principdokumentet är att öka transparensen och tydliggöra utgångspunkter för hyresförhandlingarna. Det torde förenkla förhandlingarna och redovisningen. Dokumentet kan också förstärka enhetligheten i SFV:s redovisning och terminologin kan renodlas. Det kan finnas skäl att skilja på publika och interna trapphusytor, eftersom det är vanligt i kontorslokaler att trapphus inte räknas med i uthyrd area. Publika trapphus kan ha fler funktioner än enbart funktionen för publik och personal att ta sig mellan våningar. I huvudbyggnad används exempelvis de publika trapphusen för utställningsverksamheten. På liknande sätt kan det krävas motsvarande klargöranden för andra kategorier av ytor. För att undvika att SFV internt använder olika ut- 5Regeringsbeslut (Fi2011/5349). gångspunkter i värderingen av de uthyrda ytorna bör myndigheten upprätta ett principdokument som vägleder arbetet i hyresförhandlingar. Fördelar med en hyressättning på marknadsmässiga villkor: –Det är ett etablerat sätt att sätta hyror, även för lokaler med särskild utformning, inom SFV. Det är en metod som har visat sig fungera. –Uppdelningen på fastighetsägarens och hyresgästens ansvar skulle bli tydligare. Hyresgästen skulle inte se sig manad att ifrågasätta beslut om underhåll för fastighetens fortlevnad för att hålla nere kostnaderna. –De ekonomiska incitamenten för SFV att hålla nere kostnaderna skulle bli starkare, när de inte per automatik betalas av hyresgästen och när avkastning på statens kapital ska levereras. –Hyresgästerna behöver inte förhandla om kostnader för drift, underhåll och administration, de skulle kunna ägna mer av sin tid och sina resurser på kärnverksamheten. –Pris- och löneomräkning kan följa den gängse för lokalkostnadsdelen för de anslag som styr statens tilldelning av medel till hyresgästerna, dvs. följa de av ESV beräknade rikthyrorna i samband med att nya hyresavtal tecknas. Anslagsutvecklingen kommer därmed att bättre följa hyresutvecklingen än med kostnadsbaserade hyror, särskilt efter stora investeringar. –Hyresgästernas kostnader och fastighetsägarens intäkter blir mer transparenta, jämförbara och rättvisande i statens budget. –Hyressättningen inom SFV blir mer enhetlig. –Vidareuthyrning till verksamhet i annans regi blir principiellt rimligare om förstahandshyresgästen själv betalar hyra på marknadsmässiga villkor än om förstahandshyresgästen har en kostnadsbaserad hyra. Det gäller exempelvis restaurangverksamhet. Nackdelar med en hyressättning på marknadsmässiga villkor: –Det kan brista i trovärdighet att kalla hyran för marknadsmässig eftersom marknaden för dessa väldigt speciella byggnader är högst begränsad. Det kan också vara svårt att bryta ned funktionerna i byggnaderna i väl definierade kategorier, för att göra en jämförelse med marknaden i övrigt. –Hyresgästens ekonomiska incitament för att minska drifts- och underhållskostnader minskar om båda kategorierna ingår i hyran. Eftersom hyran sätts med hänsyn till hur marknadshyror på den närmaste delmarknaden sätts, skick och standard, så kan inte hyresgästen påverka sin hyra särskilt mycket genom minskat slitage eller minskade krav på driften. –I de fall hyresgästen får en högre hyra, blir hyresgästens ekonomi i absoluta termer mer känslig för ränteförändringar. Som en del av utredningens uppdrag att föreslå flera hållbara modeller presenterar vi nedan ett alternativt förslag till vårt huvudförslag ovan. Förslag: Dagens kostnadshyresmodell justeras så att hyran inte regleras mot de faktiska kostnaderna, med undantag för kapitalkostnaden och kostnader för media. Respektive kulturinstitutions huvudbyggnads hyra sätts enligt följande. •Hyressättningen bygger på SFV:s beräknade kostnader för aktuellt objekt. •Faktisk kapitalkostnad ingår i hyran och kan beräknas föregående år när beslutat statens utlåningsränta och statens avkastningsränta. •Kostnaderna för media justeras mot faktisk kostnad . •Hyran ska för övriga kostnader inte justeras mot de faktiska tidigare kostnaderna. Däremot bör utfallet för drifts- och underhållskostnader ligga till grund för beräkning av motsvarande kostnader i framtida hyresavtal efter avtalstidens löptid. Förslaget innebär att de beräknade kostnader för drift, underhåll och administration som fastställs i respektive hyresavtal gäller, utom hyreskomponenten för media och kapitalkostnad som justeras efter faktisk kostnad. Till följande hyresperiod ska de faktiska kostnaderna för alla komponenter utgöra grunden för bästa möjliga uppskattning av dessa kostnader i det hyresavtal som då förhandlas. Detta sätt att tillämpa kostnadshyresmodellen liknar i vissa avseenden det som föreslogs för kulturinstitutionernas huvudbyggnader i SOU 2011:31 (mer om betänkandet i avsnitt 2.2.6) och det sätt på vilket och Försvarsmakten tillämpar kostnadshyra (avsnitt 4.3). Till skillnad från hyresmodell ingår det inte något avkastningskrav i vårt förslag om justerad kostnadsbaserad hyra. En effekt av att det är beräknad kostnad som gäller är att SFV på hyresgästens begäran skulle kunna använda sig av bindande avtal gentemot hyresgästen för hyresgästanpassningar. På detta sätt kan förutsägbarheten för hyran öka. Hyresgästens ersättning för fastighetsägarens kapitalkostnad för fastigheten ska däremot justeras efter den faktiska kostnaden . I kapitalkostnaden ingår liksom kostnaderna för avskrivning på investeringar i byggnaden och ränta på lån för fastigheten. Räntesatsen ska precis som i dagens kostnadshyresmodell motsvara föregående års genomsnittliga ränta för SFV:s upplåning i . Räntekostnaden beräknas på föregående års genomsnittliga bokförda värde. När föregående års genomsnittliga räntenivå är känd justeras kommande års hyra i motsvarande grad. Nivåerna på respektive huvudbyggnads kapitalkostnad i dagens kostnadshyresavtal framgår av tabell 3.2. En justerad kostnadsbaserad hyra där hyran justeras efter faktisk räntekostnad innebär förvisso att en variation introduceras mellan åren i hyran. Å andra sidan sker förändringen med viss fördröjning6 och räntekostnaden är transparent. Årliga variationer i kost- 6Enligt 3 § instruktion (2007:1447) ska myndigheten besluta statens utlåningsränta och statens avkastningsränta som den genomsnittliga marknadsräntan under de tre närmast föregående åren, varvid marknadsräntan är räntan på nominella statsobligationer med en återstående löptid på 4–med tillägg av för förvaltningskostnader m.m. nader för drift, underhåll och administration, är mer krävande för hyresgästen att följa eftersom det beror på fastighetsägarens prioriteringar. Att media debiteras efter faktiskt utfall ökar incitamenten för hyresgästen att minska förbrukningen. Exempel på media är el, värme och kyla. Statens avkastningsränta och utlåningsränta, som beslutar, är inget SFV kan påverka. Eftersom SFV därmed inte har ekonomiska incitament att hålla räntan nere, finns heller ingen anledning att låta hyresgästens ersättning för kapitalkostnaderna skilja sig från de faktiska kapitalkostnaderna. Principdokument för justerad kostnadshyressättning Förslag: SFV utformar principdokument, som utgör fastighetsägarens utgångspunkt i förhandlingar. Principdokumentet bör innehålla generella principer för hyressättningen, såsom att: •Hyran förhandlas fram med utgångspunkt i beräknade kostnader för de aktuella objekten. •Hyresgästernas ersättning för alla kostnader utom för kapital och media räknas upp med konsumentprisindex (KPI) under avtalets löptid. •Risktillägg eller tillägg för avkastning på hyran ska inte göras. Syftet med principdokumentet är att öka transparensen och tydliggöra utgångspunkter för hyresförhandlingarna. Det torde förenkla förhandlingarna och redovisningen. I principdokumentet fastställs utgångspunkten för beräkning av kommande avtals kostnader för drift, underhåll och SFV:s administration. Exempelvis bör man ta ställning till om senaste årets kostnader eller ett medelvärde av bör utgöra grunden för beräkningen. Eftersom kunskapen om enskilda års kostnader inför hyresförhandlingarna behöver vara färsk, tar vi här inte ställning till vad som är lämpligast. För en enskild fastighet kan det dessutom krävas särskilda justeringar. Exempelvis har underhållsnivån på hållits på en lägre nivå än vanligt på grund av projektering av en större renovering. Uppräkningen av SFV:s verksamhetskostnader (kostnader för drift, underhåll och administration) med KPI innebär för en fastighet med lågt bokfört värde att hyran ökar . Är kapitalkostnaden tillräckligt låg så kompenserar dess årliga minskning (genom avskrivningar) inte de ökade verksamhetskostnaderna. Dokumentet kan också förstärka enhetligheten i SFV:s redovisning. Terminologin i redovisningen av kostnadskalkyl kan renodlas, så att exempelvis administrativa kostnader redovisas på ett likartat sätt för hyresgäster med kostnadshyra. Principdokumentet kan mycket väl förhandlas om med en viss periodicitet som parterna finner lämplig. Risktillägg för det fall att en hyresgäst inte skulle klara hyresnivån på lång sikt bör inte tillämpas. Dessa hyresgästers verksamhet är starkt förknippat med respektive huvudbyggnad och kan inte förväntas lämna dem annat än tillfälligt vid renoveringar. Fördelar med en justerad kostnadsbaserad hyra: –För hyresgästerna blir det tydligt vad hyran går till. –Förslaget skapar ett visst ekonomiskt incitament för SFV att hålla ned kostnaderna i förhållande till dagens kostnadshyra. –Hyran ökar med den allmänna kostnadsutvecklingen om inte kapitalkostnaden är för hög. Nackdelar med en justerad kostnadsbaserad hyra: –Ett inneboende problem med kostnadsbaserad hyra är att kostnaderna kan variera uppåt och nedåt mellan åren. Det går förvisso att fördela över-/underdebiteringar i förhållande till faktiska kostnader . Men om skillnaden mellan beräknad kostnad och faktisk kostnad är stor riskerar stora belopp att ackumuleras som behöver regleras, vilket kan vara svårt för hyresgästerna att hantera. –Kulturinstitutionerna får fortsatta ekonomiska incitament att ägna för mycket tid åt vissa delar av fastighetsförvaltning. Organisationerna frestas att jaga minskade kostnader för förvaltning av de byggnader de hyr för att kunna utveckla sin egen verksamhet. kan det röra kostnader som finns för fastighetens fortbestånd eller för bevarandet av de antikvariska värdena. Den inneboende målkonflikten mellan hyresvärdens uppdrag och hyresgästens uppdrag återstår på samma sätt som med dagens kostnadshyra. –Det blir svårt för SFV att uppfylla sitt resultatmål (jfr avsnitt 2.1.4) om kostnader uppstår för de här byggnaderna som hyresgästerna inte anser bör vara en del av hyran, jfr. –Hyresmodellen blir ett särfall som behandlas annorlunda, till exempel i PLO av hyresgästernas anslag. –SFV:s genomsnittliga ränta i kan variera och är svår att prognosticera i samband med förhandlingar om hyresavtal. Antingen byggs ett ”saldo” upp under avtalets löptid eller så kommer hyran att variera beroende på ränteläget. Det rimmar illa med det sätt som förvaltningsanslaget är tänkt att användas, jfr kapitel 2. Som en del av utredningens uppdrag att föreslå flera alternativa hyresmodeller presenterar vi nedan ytterligare ett alternativt förslag. Förslag: Hyressättningen bygger på SFV:s beräknade kostnader för de aktuella objekten. Hyran ska bidra till statens avkastningskrav på SFV. •Hyran ska baseras på de beräknade kostnader som SFV har för aktuellt objekt, vilket inkluderar kostnader för drift, underhåll, administration och kapital. •Kapitalkostnaden ska beräknas med en kalkylränta som fastställs av SFV. Kalkylräntan ska ta hänsyn till det avkastningskrav som ställs på SFV. Kalkylräntan bör även ta hänsyn till risken att statens upplåningsränta och avkastningskrav ändras . •Kostnaderna för medier regleras mot faktisk kostnad . •Hyran ska inte regleras mot utfallet av de faktiska kostnaderna Däremot bör utfallet för drifts- och underhållskostnader ligga till grund för beräkning av motsvarande kostnader inya hyresavtal efter avtalstidens löptid. Här föreslagen metod att beräkna en hyra används av SFV som underlag för investeringar och stöd i hyresförhandlingssituationer så att nuvärdet av ackumulerat resultat sätts till noll. Det innebär att inget överskott från hyran i förhållande till beräknade kostnader ska uppstå på totalen under avtalets löptid utöver den avkastning som kommer från kalkylräntan. Däremot kan överskott uppstå under enskilda år, som balanseras av underskott andra år. En liknande metod har använts tidigare av men också av SFV för nybyggda lokaler och kallas då balanshyra. Vårt förslag till kalkylhyra liknar i vissa avseenden det sätt på vilket och Försvarsmakten tillämpar kostnadshyra (avsnitt 4.3). Till skillnad från hyresmodell ingår i vårt förslag till kalkylhyra en riskkomponent i den kalkylränta som tillämpas för kapitalkostnaden. Det som främst skiljer vårt förslag till kalkylhyra från vårt förslag till justerad kostnadsbaserad hyra är vad som ingår i den kalkylränta som hyresgästen genom hyran ska ersätta fastighetsägaren med för kapitalkostnaden. Vårt förslag innebär att den metod SFV tilllämpar som underlag för investeringar används. Kalkylräntan används av SFV för att garantera täckning av statens avkastningskrav och myndighetens upplåningskostnad till . Den utgör därmed summan av tre parametrar: –genomsnittlig räntesats föregående år –det avkastningskrav som regeringen ställer på SFV –en av SFV beräknad riskpremie, som prissätter osäkerheten om utvecklingen för marknadsräntor och statens avkastningskrav på lång sikt. Som exempel kan nämnas att den kalkylränta SFV beslutat om är summan av (genomsnittlig ränta föregående år), (statens avkastningskrav) och (riskpremie). Även om den på detta sätt beräknade hyran inte kan kallas marknadshyra – den jämförs ju inte med den aktuella marknaden – så lever den i viss mån upp till statens krav på marknadsmässighet. Det är rimligt att anta att samma typ av kalkyl görs av hyresvärdar på en fastighetsmarknad för att bedöma vilken lägsta hyra som är hållbar för fastighetsägaren. Fördelar med föreslagen kalkylhyra: –Kalkylräntan gör att statens avkastningskrav på sitt kapital blir tillgodosett även för dessa byggnader. –Riskkomponenten i kalkylräntan gör att räntekostnaderna och avkastningskravet kan ändras utan att det behöver få orimliga konsekvenser för vare sig hyresvärd eller hyresgäst. –Det är för SFV en etablerad metod7 att ta fram en minsta hyra som kan bidra till avkastningskravet. –Avkastningskravet blir ett incitament för SFV att hålla nere kostnader för administration, drift och underhåll. –Hyresgästerna får en jämnare hyresutveckling än med kostnadsbaserad hyra. Nackdelar med föreslagen kalkylhyra: –Det är oklart om en kalkylhyra kan kvalificera till att behandlas som marknadsmässiga hyror i lokalkostnadsdelen av pris- och löneomräkningen (PLO) av hyresgästernas anslag. Skulle hyrorna med denna modell kunna anses följa markandshyresutvecklingen kan PLO beräknas på gängse sätt (jämför avsnitt 2.1.7). –En ny typ av redovisning kan komma att krävas inom SFV. –Hyresgästerna får högre hyror än med kostnadshyra utan att kostnaderna har ändrats eller att en anpassning till marknadshyror har gjorts. 7En investeringskalkyl av den här typen användes till exempel inför de investeringar som krävdes i samband med renoveringen av i . 5.5Större renoveringar och ombyggnationer Bedömning: Projektets verkliga kostnader vid större renoveringar eller ombyggnationer påverkas inte av vald modell för hyressättning. Regeringen har oavsett hyresmodell att besluta om projektets genomförande och finansiering. I det ingår att besluta om huruvida hyresgästens anslag ska ändras och i så fall hur. För förhållandet mellan hyresgästens anslagsutveckling och hyresutveckling är en marknadsmässig hyra mest ändamålsenlig, särskilt i samband med stora investeringar. När en skick blivit så eftersatt att en större renovering blivit nödvändig gör fastighetsförvaltaren en bedömning av behoven av åtgärder och en beräkning av investeringens omfattning. Enligt förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, får en myndighet inom ramen för de ekonomiska resurser som myndigheten förfogar över besluta om investeringar som inte överstiger per projekt. Genom ett undantag från det ekonomiadministrativa regelverket får () inom de ekonomiska resurser som myndigheten förfogar över besluta om investeringar som inte överstiger per projekt. När den beräknade kostnaden8 överstiger ska SFV lämna frågan till regeringen för beslut. I detta avsnitt avses med en större renovering en sådan som kräver regeringens godkännande p.g.a. av dess höga investeringskostnad. Denna regel gäller oavsett modell för hyressättning. När SFV genom en hemställan till regeringen ber om tillstånd att genomföra investeringen krävs att underlaget redovisas. Även när det saknas formella krav på att redovisa konsekvenserna av investeringen för den framtida hyran, så är det en uppgift som regeringen kan kräva för att fatta beslut om behov finns. När en fastighetsförvaltande myndighet hemställer om stora investeringar brukar också en beräkning av den framtida hyran ingå. Några av de större av SFV:s planerade projekt som regeringen redovisar i budgetpropositionen omfattar bland annat renoveringen och ombyggnaden av vissa regeringsbyggnader i , renovering av ett antal ambassadkanslier, återställa Kasern II på 8När den beräknade investeringen för ett enskilt objekt överstiger , så ska SFV redovisa projektet för regeringen som en del av en underhållningsplanen. i efter en brand, en ombyggnad av Botanhuset vid i , kvarteret och Västra stallet i , ombyggnation av Kungshuset i . SFV har också projekterat för en renovering och ombyggnad av . Detta ärende bereds fortsatt i Regeringskansliet9. Som ett aktuellt exempel på ett avslutat projekt kan anges ombyggnaden av i med som hyresgäst. Inför att SFV hemställde till regeringen om projektet upprättade SFV en kalkyl enligt modellen för kalkylhyra för att beräkna en lägsta möjliga hyra som uppfyller kraven på kostnadstäckning, avkastning och bedömd risk för kostnadsförändringar. I förhandlingar med hyresgästen kunde en analys av hyresnivån för liknande byggnader i den aktuella delmarknaden göras och en marknadsmässig hyra sättas, som uppfyllde de nämnda kraven. Därefter vände sig SFV till regeringen med en hemställan om att få genomföra projektet. På liknande sätt gick SFV tillväga genom sin hemställan 2013 till regeringen om att genomföra renovering och ombyggnation, där beräknade kostnader för projektet redovisas och avtalsförhållandena med hyresgästen redovisas med en beräknad hyra (se avsnitt 3.2.5). Modellen för att sätta hyra spelar inte så stor roll för om projektet ska vara möjligt att genomföra, det är främst de verkliga kostnaderna för projektet som blir avgörande. De faktorer som främst avgör renoveringsprojektets ändamålsenlighet är om den slutliga hyran ryms inom hyresgästens ekonomiska ramar, kvaliteten på kostnadsberäkningarna, hur väl specificerat projektet är och vilka kostnader som ska ingå i projektet. Vi kan inte se att det är något annat än fastighetsägarens (och hyresgästens) förmåga att förbereda och genomföra projektet som spelar roll för projektens ändamålsenlighet och kostnadseffektivitet. Däremot har hyresmodellen betydelse för förhållandet mellan hyresutvecklingen och anslagsutvecklingen för hyresgästerna. Som nämndes i avsnitt 5.4 är hyran med en kostnadshyresmodell som högst den första perioden efter renoveringen, när kapitalkostnaden efter investeringarna är som högst. Därefter sjunker kapitalkostnaden för 9Regeringsbeslut fattades om ett uppdrag till SFV att inkomma med ytterligare underlag avseende en investering i Operans huvudbyggnad, för ett mindre kostsamt projekt än projektet i Operan, som SFV redovisade i en skrivelse . byggnaden med tiden i takt med avskrivningarna. Hyresutvecklingen riskerar därmed att gå i motsatt riktning i förhållande till hyresgästens anslagsutveckling med pris- och löneomräkning. I samband med stora investeringar är därför en kostnadsbaserad hyra inte ändamålsenlig. Som vi påpekade i avsnitt 5.4.1 följer både PLO av statens anslag och en marknadsmässig hyressättning den allmänna marknadshyresutvecklingen. Därför blir en sådan hyressättning den mest ändamålsenliga vid renoveringar och ombyggnationer som kräver stora investeringar. 5.6Motsvarande fastigheter som rymmer kulturverksamheter och förvaltas av Bedömning: Med den hyresmodell på marknadsmässiga villkor som viföreslår för Operan, , , och , övergår de fem hyresgästerna till Statens fastighetsverksgängse hyresmodell. Andra motsvarande fastigheter som rymmer kulturverksamheter och som förvaltas av bör också behålla Statens fastighetsverks gängse hyresmodell. Enligt vårt uppdrag skulle utredningen värdera och bedöma möjligheterna till att de föreslagna alternativa modellerna kan och bör tilllämpas på andra motsvarande fastigheter som rymmer kulturverksamheter och förvaltas av (). Följande exempel på fastigheter förvaltas av SFV och rymmer kulturverksamheter och kan sägas motsvara kriterierna som ställdes upp i underlaget för regeringens beslut om kostnadshyra 2001: , och . Byggnaderna kan motsvara de fem kulturinstitutionerna i den meningen att de är kända byggnader i huvudstaden och att de i hög grad har utformats för sitt ändamål. SFV förvaltar dessa byggnader. Hyresgästerna har för dessa byggnader förhandlat hyresavtal enligt gängse modell inom SFV och tilllämpar i den meningen en hyra på marknadsmässiga villkor. Med den hyresmodell som vi förordar, ser vi inte något skäl att ändra hyressättningen för övriga kulturfastigheter som SFV förvaltar. 6 Beräkningar och konsekvenser För att kunna göra jämförelser och bättre förstå möjliga konsekvenser av förslagen har vi gjort kvantitativa beräkningar. Vi kan inte utan den detaljinformation som kommer fram i riktiga hyresförhandlingar göra några förutsägelser av hyresnivåerna, men bör genom de uppskattningar beräkningarna utgör bättre kunna bedöma storleksordningar och tendenser. 6.1Skillnaden mellan marknadshyra och marknadsmässig hyra