sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Staten bör använda finansiella styrmedel i syfte att minska de skillnader mellan kom- muner och huvudmän som kvarstår då hänsyn tagits till skillnader i förutsättningar och uppdrag, samt för att säkra en socioekono- misk kompensation mellan huvudmän. 4OECD (2019c), s. 84. Skolans resurser: slutsatser och förslag Resursernas betydelse för elevernas resultat intuitivt enkla att förstå men svåra att bevisa i den svenska skolan Att mäta effekterna av större eller mindre resurser är metodologiskt väldigt svårt. Att elever har olika förutsättningar och byter skola, lärare har olika förutsättningar och kompetens, resurs- och resul- tatmåtten är inte helt tillförlitliga, huvudmän väljer att använda resurserna på olika sätt är några av de faktorer som försvårar analy- sen. Ett annat metodproblem är att resurser används för att möta behov, varför det i allmänhet finns mer resurser där behoven är stora och skolresultaten låga. Det finns också problem relaterade till de uppgifter som redovisas om kostnaderna för skolan i räken- skapssammandraget. Man bör betänka att ett redovisningsfel om är lika betydelsefullt som likvärdighetsbidraget i en genom- snittlig kommun. I utredningens analysarbete har många frågetecken uppstått vad gäller kvaliteten i uppgifterna, t.ex. vad gäller fördelning mellan olika kostnadsslag. Bedömningen är att uppgifterna fungerar väl på aggregerad nivå men sämre i delar och på kommunnivå. Sam- mantaget är det därför svårt att på ett rättvisande sätt kunna visa vilka effekter de omfattande skillnaderna i resurser till skolor i olika delar av landet får på elevernas resultat. Sett ur ett verksamhetsnära perspektiv är det däremot logiskt att de resurser som avsätts för undervisning har betydelse för resultaten. En lärare som får ytterligare en elev i klassen utan resurstillskott kan lägga mindre tid på varje enskild elev. Ju mindre uppmärksamhet och hjälp en elev får, desto sämre blir en genomsnittlig elevs resultat. Här finns dock ett problem ytterligare i kopplingen mellan resurser och resultat. Läraren kan till viss del hantera detta genom att lägga mindre tid på de elever i klassen som är relativt självgående. Läraren kan också till en viss gräns i övrigt förändra sitt arbetssätt för att hantera situationen, t.ex. genom att lägga en del av lunchrasten för att hjälpa en elev med ett mattetal, att ta en del av planeringstiden för att delta i elevhälsoarbetet osv. kommer detta dock, för- utom att påverka lärarens arbetssituation, också att påverka resul- taten negativt, enligt forskningen särskilt för de elever i klassen som har sämre förutsättningar. tids forskning har också avfärdat den tidigare synen att resurser inte spelar någon roll. Särskilt i de yngre åldrarna och för elever med stora behov är resurser en viktig faktor. Skolans resurser: slutsatser och förslag särskilt stöd, kompetensutveckling för personalen och för att kunna anställa ytterligare lärare är tillgången till ekonomiska resurser avgö- rande. Därför är likvärdiga resurser en viktig faktor för att uppnå en likvärdig skola. Hur resurser används är naturligtvis en andra central faktor, varför en likvärdig resursfördelning behöver kompletteras med andra insatser för att främja en ändamålsenlig resursanvändning. Är skillnaderna så stora att förändring behöver ske? Förutsättningarna för att bedriva skolverksamhet varierar kraftigt mellan olika delar av landet. Glesbygdsgrad, invånarnas generella utbildningsnivå och tillgången till kompetens är några faktorer som påverkar verksamheten och som därmed också påverkar kostnaden för skolan i kommunen. Även när hänsyn till sådana faktorer tas i analysen finns fortfarande mycket stora skillnader vad gäller resurser tillgängliga per elev i verksamheten. Kostnaderna efter korrigering för skillnader i förutsättningar varierar beroende på hemkommun, vilket reser frågan om likvärdighet.5 Utredningen menar att de skillnader i resurstilldelning som finns och som ej går att förklara av olika struktur- eller bakgrundsvariabler är så stora att förutsättningarna för att bedriva skola inte är lik- värdiga över landet. Detta gäller oavsett om man endast ser till de resurser som avsätts för undervisning och elevhälsa eller om man ser till skolans totalkostnad. Det kan finnas många förklaringar till skill- naderna i avsatta resurser som olika effektivitet i verksamheten, att andra politikområden får färga skolverksamheten, historiska kostna- der osv. Utredningen menar dock att dessa skillnader i förutsättningar riskerar att avgöra enskilda elevers möjligheter att klara skolan. Skillnaderna i skolans resurser är så stora som de är trots en mångårig reglering med syfte att skolan ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas. Det finns inte heller några tecken på att utvecklingen går mot en mer likvärdig skola. konstaterar att ”likvärdigheten inte har försämrats nämnvärt”. Föreliggande utredning menar att det är anmärkningsvärt att utveck- lingen inte går åt rätt utan åt fel håll och menar att detta inte kan tillåtas fortsätta. Ett barns bakgrund ska inte tillåtas vara avgörande för barnets framtid. Staten behöver därför ta ett större ansvar för att 5Avser spridningen mellan percentilerna 5 och 95, se avsnitt 8.1.2. Skolans resurser: slutsatser och förslag en ökad likvärdighet ska kunna nås. Utredningen bedömer att ingen annan instans än staten har den möjlighet till långsiktighet och överblick som krävs för en ökad likvärdighet. Staten behöver, utöver att som huvudsakligen använda det juridiska styrmedlet, också tydligare använda det ekonomiska styrmedlet. Staten behöver också ta ett större ansvar än t.ex. vad gäller tillgången till kompetens i skolväsendet. Det är nödvändigt att fundera över vad en förändrad resurstilldelning skulle innebära. En omfördelning för en mer lik- värdig resursfördelning utan att ytterligare medel tillförs innebär att medel behöver flyttas från kommuner med en hög kostnad per elev till kommuner med en låg kostnad per elev. Det är svårt att förutspå vilka effekterna skulle bli i den verksamhet som av någon anledning har höga kostnader. Viss effektivisering skulle sannolikt vara möjlig men det finns en risk att kvaliteten i verksamheten, liksom resulta- ten, skulle sjunka. Det är inte heller självklart att de kommuner som har en låg kostnad är i stort behov av tillskott sett till resultaten. En lägre kostnad kan motiveras med en högre effektivitet. Även in- satser för en ökad likvärdighet vad gäller effektivitet i verksamheten kan därför vara nödvändiga. Exempel på sådana kan vara den uppfölj- ning av huvudmannens verksamhet som regionalt före- slås få i uppdrag att utföra, se kommande avsnitt. Vikten av ett lokalt beslutsfattande respektive skolans likvärdighet Argumentet att skolans resurser beslutats efter en demokratisk pro- cess i kommunen betonas ofta och är verkligt viktigt. Det är i kom- munen man har den bästa överblicken över de lokala förutsättningarna för verksamheten och kan hitta bra lösningar, särskilt vad gäller vissa praktiska aspekter som exempelvis var skolor bör placeras och hur delar av verksamheten kan samordnas med annan verk- samhet. Skolan ska dock enligt regelverket vara likvärdig i landet oavsett lokala prioriteringar, något som den lokala beslutsnivån har svårare att hantera. Det kan finnas goda skäl att lokalt prioritera annan verksamhet före skolan, vilket kan påverka skolans likvärdighet nationellt sett. Avvägningen mellan nyttan i ett decentraliserat beslutsfattande och behovet av en nationell likvärdighet är ett genuint dilemma. Skolans resurser: slutsatser och förslag redningen menar dock att det viktigaste är elevernas rätt till en lik- värdig skola med goda förutsättningar och hög kvalitet oavsett var i landet eleven bor och oavsett skillnader i finansieringsförmåga mel- lan kommuner och över år. Det är inte heller rimligt att tillfälliga fluktuationer nationellt eller lokalt påverkar en så långsiktigt viktig verksamhet som skolan. Utredningen menar att skillnaderna mellan huvudmän och skolenheter är för stora och att många enskilda kommuners möjlighet och förmåga att förändra finansieringen eller verksamheten för att skolan ska bli mer nationellt likvärdig är be- gränsad och att staten därför behöver ta ett större ansvar. 9.2.2Slå samman flera av de riktade statsbidragen till ett sektorsbidrag och tillför ytterligare resurser Utredningens förslag: Majoriteten av stimulansbidragen till skol- väsendet ska läggas samman till ett sektorsbidrag. Sektorsbidraget ska syfta till att stödja skolverksamheten och stimulera skol- utveckling utifrån lokala behov och prioriteringar i syfte att öka likvärdigheten och kvaliteten i undervisningen. Varje skolhuvudman för skolenhet med förskoleklass, grund- skola och grundsärskola kan beviljas bidrag. fastställer vid årets början beloppet för de som beviljats bidrag, och redovisar en preliminär beräkning för påföljande . Bidraget ska vara socioekonomiskt viktat. För att erhålla stats- bidrag ska huvudmannen utifrån analyser av den egna verksam- hetens utvecklingsbehov sammanställa en treårig handlingsplan för att stärka likvärdighet och undervisningskvalitet. Resultatet av handlingsplanen ska följas upp och redovisas. Statens skolverks regionala organisation ska följa huvudmännens arbete. Utöver existerande statsbidrag ska staten skjuta till ytterligare 3 miljarder till det nya sektorsbidraget. Utredningens bedömning: Det påbörjade arbetet att förändra de riktade statsbidragen till skolväsendet ska fortsätta. Statens skol- verk bör föreslå vilka statsbidrag som bör införlivas i det nya sektorsbidraget. Skolans resurser: slutsatser och förslag Utredningen menar att det påbörjade arbetet för att förändra de rik- tade statsbidragen till skolan ska fortsätta. Kritiken mot det nu- varande systemet har varit omfattande och kommit från flera håll. Regeringen har därför inlett ett arbete att förändra statsbidragen genom att slå ihop vissa närliggande bidrag till större, ett arbete som regeringen meddelat ska fortsätta.6 Utredningen lämnar här förslag på hur detta fortsatta arbete bör inriktas. Ett sektorsbidrag för skolan inrättas Utredningen föreslår att flertalet av de nuvarande stimulansbidragen inom skolans område sammanfogas till ett sektorsbidrag, och att ytterligare medel ska skjutas till. Detta sektorsbidrag ska inrättas tills vidare till skillnad från flera av de nuvarande mindre stimulans- bidragen som är tillfälliga. Total bidragsram fastställs i statens budgetbeslut , men preliminära ramar redovisas även för påföljande . Avsikten är att åstadkomma en permanent statlig medfinansiering av skolan. Sektorsbidraget bör kunna sökas för en period i taget. Ett bidragsbelopp baserat på elevantal som viktas utifrån socioekonomiska parametrar för att bidra till en kompensatorisk resursfördelning bör fastställas för varje huvudman. Det socioekonomiska indexet uppdateras , så att respektive huvudmans bidrag anpassas till förändrade behov. För att beviljas statsbidrag ska huvudmannen analysera den egna verksam- hetens utvecklingsbehov samt sammanställa en handlingsplan för att stärka likvärdigheten och undervisningskvaliteten i huvudmannens verksamhet. Dessa insatser kan t.ex. innefatta personalförstärkningar, förbättrad stödundervisning till elever med stora behov, utveckling av tydliga styrstrukturer och rutiner eller utveckling av roller och arbetssätt liksom strategiska lönesatsningar. Arbetet kan särskilt in- riktas på vissa skolenheter. Resultatet av handlingsplanen ska följas upp och redo- visas. Efter den årliga översynen kan sektorsbidrag beviljas för ytter- ligare . Beslutet avser endast om huvudmannen ska ta del av sektorsbidraget framåt, medan det exakta beloppet alltid fastställs utifrån index, elevunderlag och det totala sektorbidra- gets storlek. Kommunerna ges på så sätt stabila förutsättningar, med 2019/20:1, s. 110. Skolans resurser: slutsatser och förslag regionala organisation ska följa huvudmännens arbete samt ge dem stöd i såväl planerings-, genomförande- som uppföljningsfaserna. Sektorsbidraget kan därför i viss utsträckning liknas vid det pågående arbetet inom Samverkan för bästa skola, dock med skillnaden att alla huvudmän har möjlighet att delta och att det inte handlar om avgränsade projekt utan om att stärka resurserna och främja systematisk verksamhetsutveckling hos alla huvudmän. Sektorsbidraget ska utbetalas till huvud- männen. ska få i uppdrag att se över vilka statsbidrag som ska införlivas i sektorsbidraget. Det är statsbidrag som på olika sätt är inriktade på att stärka resurserna inom den löpande verksamheten – som bidraget för en likvärdig skola – som är lämpliga att föras över till sektorsbidraget. Det kan dock vara motiverat att behålla vissa statsbidrag som avser främja insatser som är av större nytta natio- nellt än för den enskilde huvudmannen, som exempelvis kompetens- utveckling för lärare. Flera fördelar med ett sektorsbidrag Ett samlat sektorsbidrag har flera fördelar framför dagens många mindre stimulansbidrag till skolan. Ett sektorsbidrag minskar administrationen som krävs hos både huvudmän och för att ansöka, besluta om, redovisa och följa upp ett stort antal mindre bidrag. Detta kan bidra till att ytterligare resurser kan komma undervisningen till del. Vissa huvud- män avstår att söka de statsbidrag som finns tillgängliga för att beloppet bedöms vara för litet i förhållande till den insats som krävs för att erhålla det, och det förändrade ansökningsförfarandet gör att de avsatta resurserna kan komma fler huvudmän till del. Sektors- bidraget motsvarar väl den typ av statsbidrag som av Kommunutred- ningen kallas ”klustrade” statsbidrag.7 Ett större statsbidrag som löper kräver en större in- sats initialt när en handlingsplan ska tas fram, men denna bidrar i sig till utveckling av arbetet i skolan. Detta till skillnad från den rent administrativa redovisning av viss statistik som flera nuvarande stats- 7SOU 2020:8, s. 636 ff. Skolans resurser: slutsatser och förslag Att inte behöva söka om samma statsbidrag minskar också administrationen. Ett sektorsbidrag kan också bättre svara mot de behov av skol- utveckling som finns lokalt. De stimulansbidrag som finns svarar främst mot sådana behov som ses nationellt. Lokalt kan dock fokus behöva läggas inom andra områden för att nå största möjliga effekt i verksamheten. I vissa fall kan dagens system splittra det lokala utvecklingsarbetet eller t.o.m. få huvudmännen att fokusera på in- satser som inte är prioriterade, för att erhålla statsbidraget. Utredningen menar också att det på ett mer generellt plan är moti- verat att vissa stimulansbidrag finns kvar utanför sektorsbidraget. Vissa insatser har till exempel en större kollektiv nytta än den har för den enskilda huvudmannen. Att erbjuda en lärare möjligheter och tid för kompetensutveckling kan, särskilt i tider av omfattande lärar- brist, av huvudmannen bedömas vara svårt när fokus är att ha till- räckligt många lärare i klassrummen. Det prioriteras inte heller då det inte är givet att läraren stannar vid skolan så länge att den investering som gjorts har lönat sig för huvudmannen. finns tydliga samhällsvinster av att lärares kompetens upprätthålls och utvecklas. Vilka statsbidrag ska inordnas och hur omfattande blir bidraget? Utredningens uppdrag omfattar endast vissa skolformer. I arbetet med att skapa ett sektorsbidrag bedömer utredningen att det är av stor vikt att även statsbidrag till andra delar av skolväsendet, inte minst fritidshemmet, också omfattas. Fritidshemmet kompletterar och motsvarande skolformer och verksamheterna är ofta integrerade. Många av dagens statsbidrag är också riktade mot flera olika skolformer, dvs. även sådana som ligger utanför utred- ningens uppdrag. Utredningen har därför inte möjlighet att avgöra vilka statsbidrag som bör läggas samman eller hur mycket resurser de omfattar då det i flertalet fall ej går att särskilja skolformerna från varandra. Det kan också finnas fördelar med att sektorsbidraget om- fattar flera skolformer än de som ingår i utredningens uppdrag, t.ex. då elevkullarna är olika stora och lärare över åren rör sig mellan skol- formerna, inte minst mellan högstadiet och gymnasieskolan. Om de nuvarande statsbidragen till förskoleklassen, , gymnasie- skolan och motsvarande skolformer som administrerar Skolans resurser: slutsatser och förslag skulle slås samman skulle sektorsbidraget omfatta upp till 15 miljar- der kronor. Exempel på stimulansbidrag som kan vara lämpliga att införliva i sektorsbidraget, utöver statsbidraget för likvärdig skola, är statsbidrag för lärarassistenter, insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända barn och elever, statsbidrag för lovskola, stats- bidrag för förstärkt elevhälsa, statsbidrag för entreprenörskap, stats- bidrag för läxhjälp och statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder. Vissa statsbidrag bör inte sammanföras. Ett sådant exempel är statsbidrag riktade till svenska skolor i utlandet. Statsbidrag som utgör kostnadsersättningar är direkt kopplade till att skolorna och huvudmännen utför en specifik uppgift åt staten, till exempel erbju- der utbildning av barn som vistas i landet utan uppehållstillstånd och bör därmed inte heller inordnas i sektorsbidraget. Vidare kan det, be- roende på hur processen för utvecklandet av ett professionsprogram för lärare och rektorer utvecklar sig, finnas skäl att inte heller inordna statsbidragen för karriärtjänster och lärarlöner i sektorsbidraget. Utredningen bedömer att bör föreslå vilka statsbidrag som bör införlivas i det nya sektorsbidraget. Det är utredningens bedömning att ett tillskott på 2021 utöver redan beslutade statsbidrag är ett väl avvägt första steg mot ett större statligt ansvarstagande för skolan. Utred- ningen menar att tillskottet är motiverat av flera faktorer. För det första att komplexiteten i skolans uppdrag ökar i takt med omvärl- dens stora förändring. Det faktum att skolans uppdrag handlar om att … prepare students for jobs that do not yet exist, creating ideas and solutions for products and problems that have not yet been identi- fied, using technologies that have not yet been invented … innebär en annan och svårare utmaning än tidigare.8 För det andra motiveras det av att tidigare resurssättning inte beaktat att besluten om en ny skol- lag (2010) och läroplan (Lgr 11) i sig innebar en generell ambitions- höjning då alla elever garanteras stöd och stimulans så att de ut- vecklas så långt som möjligt. Detta närmast oändliga målformulering skiljer sig från tidigare ambitionsnivå. För det tredje föranleds det av att en kraftfull insats för att öka likvärdigheten i skolan är nödvändig och fullgörandet av en sådan ambition kräver omfattande resurser. Omfattande insatser behövs utöver vad som görs för elever i de skolor som har de största utmaningarna. De stora ekonomiska utmaningar som kommunerna resursmässigt bedömdes stå inför 8Darling-Hammond (2010) s. 2. Skolans resurser: slutsatser och förslag redan i början av denna utredning kommer, som en följd av de åtgär- der som sätts in mot coronaviruset, med all sannolikhet att öka väsentligt. Med tanke på skolans stora betydelse för dagens elevers framtid är det viktigt att avsätta stöd som i görligaste mån reserveras för just skolverksamhet, utöver de generella statsbidrag som regeringen redan beslutat öka. Problem med ett sektorsbidrag En risk som alla statsbidrag är behäftade med är att de riskerar att ersätta huvudmännens egna initiativ på området, så att resursför- ändringen netto blir mindre än avsett eller till och med uteblir helt. I den mån dessa egna satsningar är bättre anpassade efter de faktiska lokala behoven kan de statliga stödåtgärderna faktiskt sänka kvaliteten i det som erbjuds. Risken för detta är mindre med det sektorsbidrag som utredningen föreslår, eftersom huvudmännen gör prioriteringen själva. Däremot är det fortfarande svårt för staten att faktiskt på- verka de totala resurserna när staten inte har kontroll över hela bud- geten. Alla statsbidrag gör det möjligt för kommunerna att själva minska sina anslag till skolan och i stället prioritera resurserna till annat. Ett försök att hantera detta gjordes när likvärdighetsbidraget inrättades. För att erhålla statsbidraget fick huvudmännen inte minska sina egna resurser för undervisning och elevhälsa, om det inte fanns särskilda skäl. Detta fick dock oönskade effekter som att huvudmän med en utsatt ekonomisk situation tvekade att söka statsbidraget av rädsla för att bli återbetalningsskyldiga, varför regeringen beslutat ta bort kostnadsvillkoret. Ett syfte med stimulansbidrag är att främja satsningar inom om- råden som man från statens sida bedömer, ur ett nationellt perspektiv, inte prioriteras tillräckligt av huvudmännen. Då bidragen läggs in i sektorsbidraget som disponeras fritt av huvudmannen förloras den rik- tade effekten till de områdena, och statens möjlighet att styra huvud- männen minskar därmed. Utredningen menar dock att fördelarna av en sammantaget effektivare resursanvändning som ett sektorsbidrag innebär överväger nackdelarna av en något svagare styrning. Ett möjligt alternativ till att inrätta ett sektorsbidrag är att tillföra utjämningssystemet de medel som statsbidragen omfattar. Ett för- slag på en kombination av ökat generellt statsbidrag och en socio- Skolans resurser: slutsatser och förslag ekonomiskt baserad komponent i kostnadsutjämningens delmodell för förskoleklass och grundskola med fördelningsmässigt liknande utfall som dagens likvärdighetsbidrag presenterades i Kostnadsutjäm- ningsutredningens betänkande.9 Detta skulle i sig ge en viss riktad fördelning mot kommuner som behöver medlen bäst ur olika struk- turella hänseenden. En sådan lösning skulle göra att man undviker att skapa andra räknesnurror vid sidan av utjämningen och mindre risk för stuprörstänkande i den kommunala verksamheten. Det skulle dock inte garantera att medlen går till skolväsendet. Det riskerar också att inte skapa samma skärpa i arbetet med handlingsplanerna och i de dialoger om skolutveckling mellan huvudmän och regio- nala organisation som förslaget syftar till att åstadkomma. Utredningen menar att det är av stor vikt att medel som staten avsätter för skolan också går till skolan, som det av skäl som beskrivits ovan är mycket svårt att garantera att så sker så länge finansieringen delas av kommuner och staten. Det är egentligen bara genom en uppdelning av skolverksamheten i ett statligt och ett kom- munalt ansvarsområde, exempelvis att staten betalar kostnader för undervisning och lärverktyg och kommunerna övriga delar av verk- samheten, som det går att säkerställa att statens bidrag till skolan an- vänds i skolan. En sådan uppdelning av ansvarsområden anser utred- ningen vara intressant att utreda vidare, något som lämpligen görs i samband med att det beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för statligt huvudmannaskap för skolan tas fram i enlighet med det så kal- lade januariavtalet mellan Socialdemokraterna, och . 9.2.3Förändra beräkningen av grundbeloppet Utredningens förslag: Hemkommunen ska vid beräkningen av det grundbelopp som lämnas i bidrag till en enskild huvudman för varje elev i förskoleklass, grundskola eller grundsärskola göra ett avdrag för de merkostnader som hemkommunen har till följd av sitt ansvar att dels erbjuda alla barn i kommunen en plats i en skola nära hemmet, dels ha beredskap att ta emot nya elever. Beräkningen av avdraget ska redovisas och motiveras. Skolans resurser: slutsatser och förslag Kommuner har kostnader kopplade till sitt i skollagen fastställda generella myndighetsansvar och till sitt huvudmannaansvar som en- skilda huvudmän inte har. Det gäller inte minst ett övergripande ansvar för skolväsendet, både i fråga om planering och att kunna ta emot samtliga skolpliktiga elever hemmahörande i kommunen.