sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Ett alternativt sätt att genomföra för- ändringen på skulle möjligen kunna vara att kraftigt minska statens nettotillskott till utjämningssystemet för kommuner, som 2018 upp- gick till . En annan svårighet ligger i att från central nivå kunna fånga de lokala skillnader som leder till skilda resursbehov. Från centralt håll är det t.ex. alltid svårare att ta individuell hänsyn och anpassa resur- serna till elever och elevgrupper som av olika skäl är i behov av stöd. Inte heller en central styrning kommer alltså med säkerhet att kunna borga för likvärdighet eller en korrekt kompensatorisk ersättning. Detta kan dock i viss mån hanteras om resurserna inte går direkt till varje skolenhet utan i stället till huvudmannen som i sin tur gör en bedömning och därefter fördelar dem mellan sina skolenheter, om huvudmannen har flera skolenheter. Skolans resurser: slutsatser och förslag En efter förutsättningarna likvärdig resursfördelning leder bara till en för eleverna likvärdig verksamhet om effektiviteten i resurs- användning är likvärdig mellan huvudmännen. De uppskattningar som gjorts av effektivitetsskillnader mellan skolhuvudmän visar på betydande skillnader i effektivitet. Om sådana skillnader kvarstår efter att en harmoniserad resursfördelning införts kan resultatet bli stora skillnader i undervisningens kvalitet. Det går inte att utesluta att vissa huvudmän kompenserar för låg effektivitet genom att skjuta till mer resurser, medan andra som uppnått hög effektivitet helt enkelt inte behöver avsätta lika mycket medel till verksamheten, jämfört med kommuner med genomsnittlig effektivitet. Vidare har en kommunledning möjlighet att grunda beslut om skolan också på andra förhållanden och överväganden än de man rimligen kan begära att en statlig myndighet känner till eller kan vär- dera. Det kan handla om skolans betydelse för en livskraftig lands- bygd eller hur barnens avstånd till skolan ska bedömas i förhållande till skolinterna överväganden. En statlig finansiering enligt standar- diserade mallar kommer inte att ta sådana hänsyn, som befolkningen i ett antal kommuner genom sin röst i kommunalval aktivt stött eller accepterat. Ett större statligt ansvartagande innebär att resursfördelningen i landet som helhet blir mer likvärdig och kompensatorisk. Den inne- bär däremot inte med nödvändighet att den blir bättre för samtliga huvudmän när alla lokala hänsyn tas. Utan att ytterligare medel till- förs till skolan nationellt innebär den också att omfattande omflytt- ningar av resurser kommer att behöva genomföras mellan kommuner, dvs. vissa kommuner kommer att få en stärkt skolbudget medan andra kommer få en försvagad. Detta kommer också att påverka de som är anställda i skolan . Betydande omställningskostnader kan uppkomma , som en följd av en så omfat- tande förändring, och konsekvenserna lokalt är svåra att överblicka även om omdaningen sker över . Utredningen bedömer därför att ytterligare medel kan behöva tillföras och att infasningen av den nya modellen, dvs. tiden med förändring till att reformen är helt genomförd, sker för att verksamheterna ska hinna ställa om till de nya förutsättningarna. Detta behöver dock också avgöras av tidsplanen för en skatteväxling. det tar att utreda och införa ett statligt sektorsbidrag bör regio- Skolans resurser: slutsatser och förslag nalt bidra i huvudmännens arbete med att hitta bättre sätt att orga- nisera verksamheten för att skillnaderna i effektivitet ska utjämnas. Införandet av ett större sektorsbidrag kräver också flera avgöran- den i övrigt. Ett sektorsbidrag där staten ansvarar för undervisnings- kostnaderna, det vill säga huvudsakligen kostnaderna för lärares löner, kräver avgöranden och konsekvensanalyser om lärares anställ- ningsförhållanden som denna utredning inte har haft möjlighet att ordentligt genomföra som förelegat. Om läraren även fortsatt är anställd av kommunen eller den fristående huvudmannen men anställningen finansieras av staten innebär detta t.ex. att lönerevisioner görs av andra parter än den som ansvarar för resurserna. Det är viktigt att skickliga lärare har möjlighet att få en god löneutveckling utan att det totala antalet lärare hos huvudman- nen påverkas i någon högre grad. är det inte är rimligt att tänka att parterna får komma överens och staten därefter endast har att betala. Det beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för statligt huvudmannaskap för skolan som enligt januariavtalet ska tas fram behöver därför också se över lärarnas anställningsförhållanden innan ett beslut om ett större sektorsbidrag kan fattas. Det kommunala självstyret minskar men förutsättningarna för olika skolhuvudmän blir mer lika Om staten tar ett stort ansvar för skolans finansiering minskar att det kommunala självstyret minskar. Kommunen kommer inte längre ha samma möjlighet att välja hur kommunens budget ska prioriteras mellan olika verksamheter då en viktig del, den som rör undervis- ningen i skolan, redan är bestämd av staten. Därmed minskar möjlig- heten att väga in andra samhälleliga aspekter i beslut om skolverksam- hetens utformning och resurssättning. Kommunen kommer dock att i sin egenskap av skolhuvudman, även med ett större sektorsbidrag, att ansvara för planeringen av verksamheten och fördelningen av medel mellan olika skolenheter, verksamheter och elevgrupper, lik- som att besluta om medel till de delar av skolans verksamhet som ej avser undervisning. Förändringen innebär att förutsättningarna att bedriva undervisning, oavsett enskild eller huvudman, blir mer likvärdiga då uppdraget och resurserna är givna. En kom- mande utredning behöver dock noga överväga konsekvenserna för det kommunala självstyret. Skolans resurser: slutsatser och förslag Utredningen har övervägt om sektorsbidraget bör vara låst till skolväsendet eller ej, dvs. att kommunen skulle erhålla medel men inte vara tvungna att använda dem till skolväsendet utan kunna prio- ritera dem på annat sätt om det av olika skäl finns sådana behov lokalt. Detta skulle motsvara det sätt ett sektorsbidrag betalades ut. Det bedömdes då att bidraget, trots avsaknad av restriktioner, oavkortat skulle gå till skolan, annars skulle kommuninvånarna reagera negativt. Då det dåvarande sek- torsbidraget fanns går det inte att avgöra om denna bedömning stämde eller ej. Utredningen menar dock att en tillräck- lig finansiering av skolan måste säkras och att kommunen ej ska ha möjlighet att omfördela de resurser som staten avsatt till skolan till annan verksamhet i kommunen. Det finns också en risk att målet om likvärdighet inte uppnås trots en omfattande reform, om vissa kom- munala skolor ändå inte får tillgång till samma resurser som skolor med andra huvudmän, kommunala eller enskilda, då medlen priori- terats till annan verksamhet. Utredningen har även övervägt om huvudmännen borde åläggas att fördela resurserna till respektive skolenhet i enlighet med en nationell fördelningsmodell. Utredningen bedömer dock att ett cen- traliserat system med en sådan detaljeringsgrad innebär för många risker att vissa detaljer förbises eller inte kan tas hänsyn till varför det är bättre att respektive huvudman själv får besluta om fördel- ningen mellan skolenheter. menar att kommuner bör ha en möjlighet att tillföra skolan ytterligare medel utöver de medel som staten tillför. Utred- ningen menar att en sådan möjlighet kan gå emot utredningens grunduppdrag att öka likvärdigheten som det bär emot att säga nej till att ytterligare resurser tillförs undervisningen i skolan. Frågan om huvudmännen ska ha rätt att tillföra ytterligare resurser för undervisning behöver utredas vidare. Kommuner som vill satsa extra på skolan kan bör dock kunna välja att lägga ytterligare resurser på lokaler, skolmat osv. Skolans resurser: slutsatser och förslag Hur påverkas möjligheten till ansvarsutkrävande? För att medborgare ska ha en reell möjlighet att ställa makthavare till svars för t.ex. dålig kvalitet i den erbjudna verksamheten behöver det finnas goda möjligheter till ansvarsutkrävande. Det behöver vara tyd- ligt vem eller vilket parti det är som är ansvarigt liksom på vilken nivå. finns det flera skäl till att ett tydligt ansvarsutkrävande för skolan är svårt. Några av dessa är att ansvarsförhållandet mellan staten, kommunen respektive de enskilda huvudmännen är otydligt, den lokala mediabevakningen brister och att samarbeten är vanliga både mellan partier och mellan kommuner vilket gör att det är svårt att veta vem som bär ansvaret och därför ska hållas för ansvarig.19 Om staten tar över ansvaret för stora delar av finansieringen av skolan som kommunala och enskilda huvudmän fortsätter att ansvara för verksamheten som bedrivs finns en risk för att man skyller på den andre parten om inte önskade resultat nås, ”vi får inte tillräckliga resurser” respektive ”ni organiserar och bedriver verk- samheten på ett ineffektivt sätt”. Detta kan försvåra medborgares möjlighet till ansvarsutkrävande. Det finns dock tydliga fördelar med den mer likvärdiga resursfördelning som en större statligt sektors- bidrag kan bidra till. Om alla huvudmän får likvärdiga resurser blir det betydligt enklare än att utvärdera och jämföra olika huvud- mäns resultat i flera avseenden. En tydlig gränsdragning vad gäller vilka kostnader som en viss instans ansvarar för krävs dock. Annars finns en risk för att parterna försöker skjuta över kostnader till den andre. Detta skulle t.ex. kunna bli fallet om staten kraftigt utökade det mindre sektorsbidraget utan att tydligt markera vilka delar av verksamheten det skulle gå till. 9.2.7Alternativa förslag som utredningen övervägt Under arbetets gång har utredningen övervägt flera alternativa eller kompletterande förslag som utredningen av olika skäl valt att inte gå vidare med. •Att staten ansvarar för merparten av kostnaden för skolan, dvs. utöver undervisning och lärverktyg även för lokaler, elevhälsa och skolmåltider liksom vissa övriga kostnader. 19Mörk, (2019), s. 149 ff. Skolans resurser: slutsatser och förslag är dock genom kommunernas ansvar för stadsplanering och bättre kännedom om befolkningsutveckling inom olika delar av kom- munen ett naturligt kommunalt ansvarsåtagande. Vad gäller elev- hälsa och skolmåltider finns det möjligheter till och potentiellt stora vinster med samordning med andra kommunala åtaganden. Av dessa skäl förordar utredningen att de kostnadsposterna fort- sätter vara under kommunalt ansvar. •Att staten publicerar uppgifter om hur omfattande resur- serna till skolan i en kommun borde vara och hur de borde fördelas. Detta påminner om förslag om en rekommenderad miniminivå. Utredningens tanke har dock snarare utgått från att det är en genomsnittsnivå (givet förutsättningarna) som publice- ras. skulle kunna ta fram en beräknad struktur- korrigerad skolkostnad per kommun eller huvudman, och publicera den. Kommunerna får då ett externt framtaget beslutsunderlag att använda i sitt budgetarbete, ett underlag som kan bidra till en ökad likvärdighet mellan skolor i olika delar av landet. Beräkningarna redovisas transparent, på olika komponenter, så att kommunen kan avgöra hur pass rimliga de är för den enskilda kommunen. Förslaget är attraktivt då det är relativt snabbt och lätt att genom- föra och ger kommunerna bättre förutsättningar att avsätta medel som bidrar till en ökad nationell likvärdighet. Förslaget bidrar däremot inte med säkerhet till att likvärdigheten ökar eller att tillräckliga resurser avsätts för verksamheten. •Att staten ansvarar för finansieringen av enskilda skolhuvudmän. Den ersättning som de fristående skolorna erhåller skulle då, något förenklat, motsvara den genomsnittliga skolpengen i landet juste- rad utifrån vissa strukturvariabler som glesbygdsgrad och elever- nas socioekonomiska bakgrund samt skillnader i uppdrag mellan enskilda och kommunala huvudmän. Ett sådant system skulle, om det omfattar samtliga kostnader knutna till skolverksamheten, kunna lätta huvudmännens administrativa börda betydligt, liksom ge de enskilda huvudmännen bättre planeringsförutsättningar jämfört med . Dagens krav på kommunen att beräkna en be- hovsviktad skolpeng skulle minska och en mer behovsanpassad resurssättning av den kommunala verksamheten underlättas. Dess- utom skulle de rättsliga tvisterna mellan kommun och enskilda huvudmän kring denna framräknade skolpengs storlek upphöra. Skolans resurser: slutsatser och förslag Det skulle också ge enskilda huvudmän i olika delar av landet lik- värdiga ekonomiska förutsättningar. Däremot skulle det kunna leda till skillnader i resurser mellan en fristående skola och en skola i samma kommun. Detta faktum gäller ju dock för många huvudmän då många fristående skolor samlar elever från olika kommuner och därmed erhåller olika skolpeng för olika elever. Finansieringen skulle kunna ske genom ett avdrag motsvarande bidragen till de enskilda huvudmännens verksamhet, från statens nettotillskott till utjämningssystemet för kommuner. En risk med förslaget är att endera kommunala eller fristående skolor favoriseras, beroende på den vid tillfället sittande regeringens preferenser. Dessutom kan det uppstå svårigheter att beräkna en nivå på ersättningen som inte genererar ohanterliga effekter till exempel i form av att fristående skolor plötsligt lägger ner verksam- heten i bred skala alternativt att fristående skolorna i lågkostnads- kommuner plötsligt får en betydligt högre peng än de kommunala. •Att staten inrättar en statlig ”buffertfond” för att svara mot kom- munernas skiftande möjligheter att finansiera skolan, t.ex. under lågkonjunktur. Staten har som tidigare nämnts större möjligheter att motverka svängningar då kraven på ekonomisk balans ser annorlunda ut för staten än för kommunerna. före- kommer dock statlig kompensation för sådana typer av sväng- ningar i form av extra tillskott genom de generella statsbidragen. •Att sektorsbidraget ska ta hänsyn till skillnader i finansierings- förmåga. Analyserna i kapitel 8 visar att kostnaden för både i hemkommunen och i den kommunala skolverksamheten samvarierar med hemkommunens finansieringsförmåga. Skillna- der i finansieringsförmåga, som den har beräknats av utredningen, bestäms huvudsakligen av utformningen av det kommunala ut- jämningssystemet (se avsnitt 7.3.4). Utjämningssystemet är i sin tur resultatet av politiska överväganden som utredningen bedömer vara svåra att åsidosätta. bedöms förslagen om ett större statligt ansvarstagande för skolan helt eller delvis kunna minska effekterna av skillnader i finansieringsförmåga. •Att resursfördelningen ska premiera skolor med hög kvalitet. Ett första fundamentalt problem med tanken är att det saknas tillförlit- liga mått på skolors kvalitet. Mått på value added är teoretiskt till- talande, men de metodmässiga utmaningarna mycket stora. Skolans resurser: slutsatser och förslag inflationen kan öka om skolornas intäkter påverkas positivt av bättre skolresultat. Vidare skulle en sådan resursfördelning innebära att de som inte söker till eller får plats på de bästa skolorna hänvisas till sämre skolor som dessutom har mindre resurser. Resultatet skulle inte vara förenligt med nuvarande princip att resursfördel- ningen ska beakta elevernas behov. 10Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv Utredningens direktiv heter Ökad likvärdighet genom minskad skol- segregation och förbättrad resurstilldelning. Den övergripande frågan, hur kan man förbättra skolans likvärdighet, är lika omfattande som betydelsefull, för vad påverkar egentligen inte likvärdigheten? Re- surstilldelning och skolsegregation är helt klart två grundbultar i sammanhanget men de är inte de enda faktorerna av betydelse. I det här kapitlet för utredningen en bredare diskussion om vad utred- ningen menar principiellt kan bidra till att stärka likvärdigheten. Kapitlet tar alltså ett större grepp om likvärdigheten och skisserar på önskvärda insatser av andra slag än vad utredningens direktiv pekar ut. Resonemanget i kapitlets senare del kretsar på motsvarande sätt kring vad stat, huvudman, omgivande samhälle och skolprofessioner gemensamt kan göra för att hantera och komma till rätta med skolor med särskilda utmaningar. Att kraftfullt öka måluppfyllelse i de skolor som har de lägsta skolresultaten är av stor vikt för den svenska skolans likvärdighet och för att ge alla elever samma möjlig- heter att nå de kunskaper som behövs för att klara vuxenlivet och rollen som samhällsmedborgare. På ett övergripande plan är det tydligt att skolan i likvärdighets- hänseende har väsentliga problem särskilt i två olika områden: Vi ser dels att systemet sviktar på landsbygden, dels i utsatta förorts- områden.1 Problematiken skiljer sig åt men i grund och botten speglar skolsituationen olika sammansättningar av familjebakgrund (utbildningsnivå och migrationsbakgrund) och skolkvalitet. Det finns undantag men i dessa kontexter finns vanligen skolorna med de mest anmärkningsvärda tillkortakommandena och att åtgärda dem är cen- tralt i ett likvärdighetsperspektiv. Utredningen menar att detta är 1Se t.ex. SOU 2019:40, kapitel 6 och 7. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv något som måste uppmärksammas mer än vad som sker , inte minst vad gäller landsbygden, och framför allt att sammanhållna och uthålliga åtgärdsplaner utvecklas och genomförs. Utmaningarna kan förefalla väldigt olika men i praktiken behöver åtgärder byggas på liknande sätt. Med anmärkningsvärda tillkortakommanden avses här både sko- lor med mycket svaga elevresultat, t.ex. att en låg andel elever i års- kurs 9 uppnår kunskapskraven i alla ämnen eller ett lågt genom- snittligt meritvärde, men också skolor som inte når sådana resultat som kan förväntas utifrån skolans förutsättningar. Som tidigare på- pekats hänger inte svaga elevresultat alltid ihop med låg skolkvalitet, dvs. skolorna med mycket svaga elevresultat kan, givet sina förut- sättningar, ändå kännetecknas av höga mervärden. På samma sätt kan skolor med höga elevresultat ha låga mervärden. Ur ett likvärdighetsperspektiv är det angeläget att nå väsentligt ökade resultat och ökad kvalitet i de skolor som når avsevärt lägre elevresultat än andra skolor. En framgångsrik strategi med en sådan profil medför att resultatspridningen reduceras som genom- snittsnivån höjs. Att endast minska resultatspridningen vore en fel- aktig målsättning eftersom det som ska uppnås är både ökad kvalitet och ökad likvärdighet. För ökad likvärdighet är det också viktigt att kvaliteten vid de skolor som har svaga mervärden stärks för att inte en elevs resultat ska vara beroende av vilken skola hen går på. Utredningens uppdrag är att titta på frågorna om skolsegregation och likvärdighet framför allt ur ett systemperspektiv. Som sagts är det däremot en självklarhet för utredningen att skolans vik- tigaste verksamhet är den som pågår i varje klassrum, dvs. undervisningen och mötet mellan elev och lärare. I detta kapitel kom- mer diskussionen att vara mer klassrumsnära. Under utredningens gång har över 200 möten och konsultationer genomförts. Vid dessa möten har ofta en bredare diskussion om likvärdighet, segregation och det kompensatoriska uppdraget uppstått och utredningen har fått ta del av många exempel på kloka insatser, arbetssätt och utveck- lingsvägar men också tankar kring vad som vore önskvärt att genom- föra men som av ett eller annat skäl inte görs. I detta kapitel sam- manfattar utredningen detta insamlade underlag, liksom frågor och aspekter som noterats i genomgången litteratur, i ett antal olika om- råden som framstår som väsentliga att inkorporera i en sammanhållen strategi. Ett särskilt fokus läggs på skolor med särskilda utmaningar. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv Det är värt att notera att dessa åtgärder i flertalet fall är väl kända och att det har varit fullt möjligt för huvudmän att vidta många av dessa insatser men också att det uppenbarligen saknas en sådan samordning att detta har kunnat realiseras. Förhoppningen är att utredningens genomgång kan inspirera och leda vidare på vägen mot en ökad likvärdighet. Den strategi som skisseras här ska dock inte uppfattas som en direkt åtgärdskatalog att implementera. Skis- sen ska i stället läsas med utgångspunkt i att utredningen dels menar att det är uppenbart att ansvariga inte har agerat på ett adekvat sätt givet problembilden, dels att utredningen ser framför sig att staten regionalt etablerar en kraftfull analytisk kompetens som kan bistå huvudmännen i att identifiera såväl problem som lösningar som ock- så innebär att en sådan styrkraft etableras så att lösningsmodeller kan utvecklas och sjösättas, precist och kraftfullt. 10.1Likvärdighet – en mångdimensionell fråga I grund och botten handlar likvärdighetsfrågorna i hög utsträckning om resurser men resurser är inte bara kronor och ören. Tvärt om är det så att skolans centrala resurser är människor.2 En skola utan den kompetens som rektorer, lärare, elevhälsopersonal står för är ingen utbildningsmiljö. Men en skolas resurser består också av dess elever, deras familjer och alla de människor som utgör skolans närsamhälle. Hur alla dessa människor relaterar till olika skolor är centralt för skolsystemets likvärdighet. Utredningen har behandlat begreppet likvärdighet utförligt i kapitel 4 men det är värt att igen påminna be- tona att likvärdighet handlar om att alla elever ska ha lika tillgång till utbildning och lika möjligheter att lyckas med sina studier och att skolan därmed också har ett särskilt ansvar att stödja de elevers som har de bräckligaste förutsättningar för att lyckas väl med skolgången. Vad kan göras för likvärdigheten? Det enkla svaret är, att det finns väldigt mycket som kan göras. Utveckling av förbättrings- insatser kan för det första ta sin utgångspunkt i såväl individer och 2Senare års forskning, har som behandlats i kapitel 7 visat på resursers betydelse för skolresultat. sammanfattades forskning om skolresursernas långsiktiga betydelse för elever (ut- ifrån amerikanska förhållanden) på följande sätt: ”…that funding can improve educational outcomes… a 10 percent increase in per-pupil spending each year for twelve years of public school leads to about 7 percent higher wages and that these effects are larger for children from low-income families.” Brighouse m.fl. (2018), s. 97. (2017), s. 28 ff. samt (2020), s. 12 f. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv undervisning som skolhuvudmän och skolsystemet i sin helhet. För det andra kan utgångspunkter tas i olika former av resultat och utfall liksom olika förutsättningar och villkor för realiserande av skolans målsättningar och uppdrag. använder sig av ett sådant sätt att närma sig frågan vilket beskrivs i tabell 10.1. Tabell 10.1 Indikatorer i för analys av skolsystem towards, engagement in, and behaviour in teaching the service providers and system as a whole educational, social, resource allocations, and Källa: (2016), s. 17. Det förhållande att likvärdighetsdimensioner finns inbyggda i, eller kan appliceras på, i stort sett varje aspekt av skolverksamheten säger något om perspektivets potential. Nedan diskuteras förutsättnings- löst vad som vore angeläget att genomföra till stöd för ökad lik- värdighet. Diskussion och förslag inom resurstilldelning och skol- segregation utvecklas i andra kapitel varför de inte finns med här. I anslutning till vad som ovan sagts om likvärdighet som en mång- dimensionell fråga framstår det som naturligt att uppföljning av hur likvärdigheten ur flera olika aspekter och på relevanta nivåer genom- förs kontinuerligt. Trots att effekten bara är indirekt så är etabler- ingen av mer systematisk kunskap nödvändig liksom att kunna följa den faktiska förändringen . Det är med andra ord nödvändigt att utveckla kunskapen om det som ska förbättras genom utvecklad uppföljning och utvärdering samt den mer fördjupande kunskap som forskning kan generera. Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv I hur många skolor kan kvaliteten ifrågasättas?