sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Utredaren har även haft att se över och analysera om det för stöd-, vård- och behandlings- insatser för äldre finns behov av ett mer ändamålsenligt och vägled- ande begrepp än skälig levnadsnivå som tillmötesgår och förtydligar lagens intentioner. Med direktiven följde även uppdraget att se över socialnämndens delegationsmöjligheter och föreslå de ändringar som anses nödvändiga utifrån viss osäkerhet om förhållandet mellan socialtjänstlagens och kommunallagens (2017:725) bestämmelser om delegation. 2018:69, bilaga 2. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen påbörjade sitt arbete . Arbetet har bedrivits brett, utåtriktat och inkluderande med en kontinuerlig dialog för sam- råd med relevanta myndigheter och organisationer. Utredningen har också kontinuerligt tagit del av forskning, myndighetsrapporter och annan litteratur som har varit relevant för uppdraget. För arbetet har det varit värdefullt att inhämta information och pröva olika idéer. 2.2.1Expertgrupp, referensgrupper, kontakter och övriga samtal I utredningens förordnade expertgrupp har följande myndigheter varit representerade: –, (BO) –, (DO) –, (FHM) –Inspektionen för vård och omsorg, () –Myndigheten för delaktighet, (MFD) –Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, (Vårdanalys) –, (SiS). I expertgruppen har även följande organisationer varit representerade: –Kommuner och Regioner (SKR) Utredningen har haft nio sammanträden med experter och sakkunniga. Utredningens uppdrag och arbete Utöver den av regeringen beslutade och förordnade parlamenta- riska referensgruppen, har utredningen valt att på eget initiativ även upprätta en referensgrupp som ett samtalsforum med ett tvärsnitt av civilsamhällets organisationer som i ett eller annat avseende är intres- senter inom frågeområdet. Av de organisationer som vi bjudit in redo- visar vi här de som valt att aktivt medverka i denna referensgrupp: –– Barnens rätt i samhället –DHR, Delaktighet, Handlingskraft, Rörelsefrihet –Familjevårdens – FaCO –Famna – för idéburen vård och omsorg –Forum – idéburna organisationer med social inriktning –FSS – Föreningen –KSAN – Kvinnoorganisationernas Samarbetsråd i Alkohol- och Narkotikafrågor –RFHL – Rättigheter, Frigörelse, Hälsa och Likabehandling –RFS – frivilliga samhällsarbetare –ROKS – för kvinnojourer och tjejjourer i Utredningens uppdrag och arbete –SIOS – Samarbetsorgan för etniska organisationer i –SLAN – Landsråd för alkohol- och narkotikafrågor –Utredningen har även haft bilaterala samtal med Utredningen har även bjudit in och hållit ett antal organisationer under- rättade om referensgruppens aktiviteter, där de av olika skäl har valt att inte aktivt medverka: , Lika Unika, , i , , , – Tornionlaaksolaiset och Sverige- finländarnas delegation. Utredningen har därutöver träffat företrädare för berörda myn- digheter, intresseorganisationer som Kommuner och Regio- ner (SKR), pensionärsorganisationer samt företrädare för olika yrkes- grupper som är verksamma inom . Vissa aktörer har utredningen haft återkommande dialog med. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har träffat ett antal kommuner bl.a. , , , , , , , och Åre. Utredningen har även träffat sam- verkansnämnd Utredningen har också träffat (ett kommunalförbund med 13 kommuner) och region . Utredningen har även i enlighet med direktiven haft överläggningar och samtal med andra statliga utredningar: –(S 2018:03) –En socialt hållbar bostadsförsörjning (Fi 2020:06) –Fast omsorgskontakt i (S 2019:02) –(Fi 2018:07) –Kommissionen för jämlik hälsa (S 2015:02) –av en delegation mot segregation (Ku 2017:01) –(Fi 2017:02) –(S 2016:03) –(Fi 2019:03) –Samordnad utveckling för god och nära vård (S 2017:01) –Tillitsdelegationen (Fi 2016:03) –Utredningen samordnare för kompetensförsörjning inom vård och omsorg om äldre (S 2019:04) –Utredningen samordnare för utveckling och samord- ning av insatser inom området psykisk hälsa (S 2015:09) –Utredningen om en sammanhållen god och nära vård för barn och unga (S 2019:05) –Utredningen om jämlik tandhälsa (S 2018:02) –Utredningen om planering för bostäder (N 2017:04) –Utredningen om kommunernas brottsförebyggande ansvar (Ju 2019:14) –Utredningen om reglering av yrket undersköterska (2017:07) Utredningens uppdrag och arbete –Utredningen om välfärdsteknik i äldreomsorgen (S 2018:11) –Utredningen om återfallsförebyggande insatser för män som ut- sätter närstående för våld (S 2017:2) –Utredningen kunskapsstyrning (S 2018:12). Utredningen har även träffat i Riksdag, Föreningen (), den nationella samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården, deltagit i ett flertal av och politiska beredningar bl.a. socialchefsnätverket och sam- ordnare för regionala samverkans- och stödstrukturer (RSS), Barnrätts- byrån, , Fem-över-tolvrörelsen, PRO, SFP, Ungdoms- mottagningen Region , , , , kvinnojouren , BVC – nationellt nätverk, Seniorkraft , riks- familjehemsvård, sjukhusledning, Svenskt brandskydd, representant för familjecentraler i , och . Dessutom har utredningen träffat pro- fessor emeritus samt före detta socialchef i . Därutöver ett antal enskilda politiker och socialsekre- terare, som beskrivit dagens arbete med i en kommun, både med ett politiskt och professionellt betraktelsesätt. Utredningen har medverkat vid ett antal seminarier och konfe- renser, såsom Socionomdagarna och Socialchefsdagarna, den digitala jämlikhetskonferensen i , konferens om prostitution och människohandel, konferensen mot droger, konferens om äldrefrågor i , Anhörigriksdag, Konferens i om anhörigas situation, , tre seminarier under kommundagar i , , stads socialchefsnätverk, Socialrätt , konferens gare i fokus, , och Åre socialdemokratiska arbe- tarekommuners konferenser, Öppet-hus-Karlstad, FORUM, GAPF (glöm aldrig Pela och ), socialförvaltnings konferens om Ny socialtjänst, stads konferens om Ny socialtjänst, Gryning konferens, Chefsutbildning inom äldreomsorgen, konferens socialdemokrater i , konferens social- demokrater i , i kommun samt i Region , konferens i Utredningens uppdrag och arbete , konferens om Barnen och IS-krigarna, Tantpatrullen , konferens mot droger. Utredningen har även träffat och rådgjort med följande personer: , f.d. justitieråd, Lagrådet. , justitieråd, . , professor emeritus, . , universitetslektor, . , pro- fessor, . , professor, universi- tet. , universitetslektor, . , professor, . , universi- tetslektor, . Av direktiven framgår att utredningen ska utgå från och ta avstamp i gällande mål och principer för . Uppdraget har i första hand varit att göra en översyn av socialtjänstlagen. Med det för ögo- nen har utredningen tagit sig an uppdraget genom att genomgående vid varje utredningsfråga eller område ställa sig frågan: vad är det som brister – lagen, tillämpningen av lagen eller förutsättningarna? Utredningens uppdrag har främst varit att föreslå ändringar där problemen kan härledas till brister i lagstiftningen. Till viss del har utredningen också sett att tillämpningsfrågor har ingått i utredningens uppdrag. Inte minst gäller det när tillämpningen har hängt samman med att lagen är otydlig eller svår att förstå. När det däremot kommer till det tredje rekvisitet i frågan – problem som kopplar till att förut- sättningarna för tillämpningen brister – har utredningen bedömt att detta inte har ingått i utredningens uppdrag. Det blir tydligt i ljuset av de begräsningar om ambitionshöjningar och kostnadsökningar som finns i direktiven. Utredningen lägger därför inte fram några förslag som relaterar till kommunens förutsättningar och resurser för att tillämpa lagen. Utredningen har som utgångspunkt för sitt arbete haft såväl ett individ- som verksamhetsperspektiv. Utredningen anser att båda per- spektiven hänger tätt samman. Utredningens mål har varit att åstad- komma förbättringar i lagstiftningen som påverkar människor och kommuner positivt. Det handlar om möjligheten att ge och rätten att få behov tillgodosedda. Det handlar om att kunna lyssna på och Utredningens uppdrag och arbete bli lyssnad till och tillsammans skapa delaktighet i vård, omsorg och behandling. Det handlar om att kunna ge och kunna få insatser tidigt och när någon behöver det. Och det handlar om att kunna erbjuda och ta del av insatser på ett enkelt sätt och nära till hands. Utredningen har strävat efter att skapa så teknikneutrala bestämmelser som möj- ligt för att inte lägga hinder i vägen för teknikutveckling och digi- taliseringen inom . Av direktiven framgår att de förslag som utredningen lägger fram ska åstadkomma en hållbar socialtjänst. En utgångspunkt har därför varit att få till stånd långsiktiga förändringar som påverkar både män- niskor och kommuner positivt och ger förutsättningar för en hållbar socialtjänst. En annan utgångspunkt har varit att utredningen inte får lägga förslag som är kostnadsdrivande eller ambitionshöjande. Ut- ifrån dessa utgångspunkter har utredningen identifierat några områ- den som bedömts vara särskilt viktiga för att åstadkomma en hållbar socialtjänst som säkerställer att samhällets resurser används till största möjliga nytta för medborgarna och på ett effektivt sätt. Med detta för ögonen har utredningen lämnat förslag som tillsammans skapar för- utsättningar för en hållbar socialtjänst. De större förslag som utred- ningen presenterar i betänkandet handlar om en förebyggande och lätt tillgänglig socialtjänst, om övergripande planering och planering av insatser, en kunskapsbaserad socialtjänst och om möjligheten att tillhandahålla insatser utan föregående behovsprövning. Förslagen bildar tillsammans en helhet i vilken de olika delarna är beroende av och förutsätter varandra. Utredningens direktiv är omfattande och spänner över ett flertal områden som var och ett innefattar flera komplexa frågor och ställ- ningstaganden. Alla delar hänger samman och går in i varandra, Utred- ningsarbetet har därför tagit tid och utredningen har varit tvungen att prioritera. Utredningen har därför lämnat vissa frågor utan ställnings- taganden eller utredningsunderlag. Det gäller bl.a. uppdraget att se över om det finns behov av att införa ett krav på socialt ansvarig samordnare. Utredningen har också avgränsat sig från frågan om sam- verkan mellan huvudmän. Anledningen är att utredningen konstaterat att problemen med samverkan svårligen löses genom reglering. Att kommuner, regioner och andra huvudmän ska samverka framgår redan av lagen . På vilket sätt, och hur det ska gå till, har utred- ningen inte ansett vara en fråga att lösa inom ramen för lagstift- Utredningens uppdrag och arbete Därmed har utredningen inte heller tagit sig an bestämmel- serna om individuella planer. Vad gäller frågan om uppdrag och ansvar och be- hoven av att tydliggöra dem så har det under utredningen framkom- mit att principen om kommunens yttersta ansvar anses vara ett pro- blem bland vissa av företrädare. Detsamma gäller avsaknaden av möjligheten att prioritera mellan mål och verksamheter. Av direktiven framgår att principen om yttersta ansvaret ska ligga fast liksom andra mål och grundläggande principer. En är att mål är odelbara och att de inte kan ställas mot varandra, lika lite som det går att ställa grupper mot varandra. Ut- redningen anser att det inte har ingått i uppdraget att se över prin- cipen om det yttersta ansvaret eller att införa en prioriteringsmöj- lighet. Utifrån det har möjligheten att se över uppdrag och ansvar också varit något begränsad. 3Övergripande utveckling och förändringsbehov Särskilda regleringar inom det sociala området har förekommit på nationell nivå sedan 1700-talet.1 och ett drygt sekel framåt omfattades området av fattigvårdslagar som angav samhällets allmänna skyldigheter att ge individuellt stöd vid behov till enskilda.2 kompletterades fattigvårdslagstift- ningen med särskilda lagar för barn- och ungdomsvården och nyk- terhetsvården.3 I lagstiftningen ersattes begreppet ”fattigvård” med ”socialhjälp” genom lagen (1956:2) om socialhjälp (socialhjälpslagen). beslutade regeringen om en allmän översyn av de dåva- rande sociala vårdlagarna, dvs. lagen (1954:579) om nykterhetsvård, socialhjälpslagen och barnavårdslagen (1960:97). Av direktiven till översynen framgick att lagstiftningen måste anpassas efter utveck- lingen i samhället och efter de nya metoder och ökade resurser man fått i fråga om vård och behandling. Möjligheterna att sammanföra de tre vårdlagarna borde undersökas förutsättningslöst eftersom social- vårdens olika grenar såvitt möjligt inte borde vara skilda från varandra i lagstiftningshänseende. Vidare framgick att utredningsarbetet också skulle omfatta frågor rörande vårdens innehåll och hur vård- och 1Alexandersson, P. (2018). värdegrunder: etik i förarbeten och lagar om fattig- vård, socialvård och socialtjänst. ; , s. 25 ff. Maj:ts Nådiga Förordning angående Fattigwården i Riket; 1853:39 Kongl. Maj:ts Nådiga Förordning angående Fattigwården i Riket; 1871:33 Kongl. Maj:ts Nådiga För- ordning angående fattigwården; Lag (1918:422) om fattigvården. 3Lag (1902:63) om fosterbarns vård; Lag (1902:67) angående uppfostran åt vanartade och i sedligt afseende försummade barn; Lag (1913:102) om behandling av alkoholister (alkoholist- lag); Lag (1924:361) om samhällets barnavård; Lag (1931:233) om behandling av alkoholister. Övergripande utveckling och förändringsbehov hjälpbehov kunde tillgodoses. Det gällde bl.a. möjligheterna att göra den förebyggande vården effektivare. Vård- och behandlingsmetoder, samordning av åtgärder och samarbete mellan olika samhällsorgan och institutioner borde granskas.4 Översynen genomfördes av en grupp sakkunniga och experter, bl.a. några parlamentariker, som antog namnet . Utred- ningens principbetänkande Socialvården. Mål och medel (SOU 1974:39) överlämnades till regeringen. I betänkandet föreslogs inriktning och mål för en ny socialtjänstlag. Förslagen väckte stor uppmärksamhet och omkring fyrahundra remissvar lämnades av myndigheter, orga- nisationer och andra intressenter.5 Utredningen återkom efter exakt med slutbetänkandet Socialtjänst och socialförsäkringstillägg. Lagar och motiv (SOU 1977:40) med förslag till ny lagstiftning m.m. Efter ytterligare remissbehandling av det betänkandet och beredning i lämnade regeringen sitt förslag till en ny social- tjänstlag till riksdagen.6 Ett antal riksdagsmotioner lämnades i frågan och socialutskottet lade 1980 fram ett reviderat lagförslag, som an- togs av samma år.7 Den nya lagen (1980:620) trädde i kraft . Införandet av lagen kallades socialtjänstreformen. Flera av de överväganden och ställningstaganden som gjordes i samband med socialtjänstreformen beskrivs närmare i andra delar av detta betänkande, bl.a. avseende mål, målgrupper och rätten till bistånd. En servicebetonad samhällstjänst med helhetssyn Genom socialtjänstreformen ersattes de tidigare lagarna inom det område som kallades socialtjänst. Den nya benämningen var vik- tig för att markera skiftet från en äldre ”vårdideologi” till en ny ”service- anda”: Den socialtjänstreform som föreslås innebär ett definitivt uppbrott från det synsätt som har präglat den traditionella socialvården. Den tidigare socialvårdsideologin har inneburit en kategorisering och stämp- 4SOU 1974:39 s. 19 ff. Översynen kom också att omfatta den senare införda lagen (1976:381) om barnomsorg. 5Ds S 1975:15. 6Regeringens förslag utgick också från förslag från betänkande Barn- och ungdomsvård (SOU 1974:7) och Pensionärsundersökningens betänkande Pensionär -75 (SOU 1977:98). 7SoU 1979/80:44. Övergripande utveckling och förändringsbehov ling av människor i termer av ”vi” och ”de”. De förra har utgjort subjekt i form av myndigheter som har haft de senare som objekt för insatser, vilka har gått ut på att hindra eller mildra ”sociala avvikelser”. Socialtjänstreformen fullföljer en utvecklingslinje som har blivit allt mer framträdande inom den moderna socialvården. Den nya social- tjänsten skall utformas som en servicebetonad samhällstjänst. Socialtjäns- ten skall vara tjänstvillig, uppmärksam, angelägen att människor kom- mer och söker hjälp och råd så snart de behöver del och inte . Ingen skall behöva dra sig för all vända sig till . Verksamhetens krav på motprestationer skall bygga på allmänna riktlinjer, som sam- tidigt kan anpassas till vad som är möjligt och rimligt för den enskilde. Den sökande skall behandlas som en jämställd med eget ansvar och med rätt att kräva respekt för sina åsikter och synpunkter.8 Denna serviceanda uttrycktes också som en strävan att ”normalisera” insatser så att de som behöver stöd inte känner sig stämplade, utpekade och avskilda från gemenskapen i samhället. var normalisering ett riktmärke i stödet till äldre personer och personer med funktionsnedsättning.9 En bärande del av reformen var principen om att i olika avseenden ska präglas av en helhetssyn. Enligt lagens förarbeten räcker det inte att i behandlingsarbetet stanna vid den enskildes ”symp- tom”. Arbetet måste utgå från ett synsätt som beaktar individens totala situation och omgivning. Med det avses inte bara den enskildes relationer till den egna familjen utan ett vidare socialt sammanhang, där boende- och arbetsförhållanden hör till de viktigare faktorerna. Helhetssynen hade betydelse på flera sätt för socialtjänstreformen. Att förlägga huvudansvaret för till enbart en nämnd i varje kommun var ett uttryck detta, likaså att socialarbetare väntades ha hand om olika slag av vårdfrågor eller ingå i arbetslag med en mycket vidare verksamhet . socialtjänstlag hade en tydlig karaktär av målinriktad ram- lag. Det innebar att kommunerna skulle ha en betydande frihet att anpassa verksamheten efter lokala förutsättningar. Detta stod i överensstämmelse med principerna för den kommunala självbestäm- manderätten och demokratin och följde de aktuella politiska sträv- andena till en ökad decentralisering. Lagen gav också stort utrymme att utforma biståndet efter vad den enskilde ville och behövde och 1979/80:1, Del A s. 135. 1978/80, Del A s. 112 f. Övergripande utveckling och förändringsbehov ansågs ge tillräckligt utrymme för insatser utifrån en helhetssyn.10 I förarbetena till socialtjänstlag betonas att ska arbeta förebyggande. Strukturinriktade insatser, främst i form av medverkan utifrån sociala mål i samhällsplaneringen, bedömdes ha stor betydelse för det förebyggande arbetet. Genom strukturinriktade insatser kunde insatser också ”normaliseras” till att bli en del av människors dagliga liv. arbete med sociala problem i samhället framhålls också i förarbetena, där detta kallas fält- och grannskapsarbete med lokala förhållanden som riskerar att utvecklas socialt ogynnsamt. förväntas kunna gå in i lokala miljöer som riskerar att utvecklas ogynnsamt och att tillsammans med dem som lever i om- rådet och med frivilliga organisationers insatser söka bryta den nega- tiva utvecklingen. Även det uppsökande arbetet lyfts fram. verksam- het ska avse information och erbjudanden av samhällets hjälp och tjänster till alla i grupper som kan väntas behöva särskilt stöd. Genom att aktivt och positivt informera om sina möjligheter till stöd och hjälp kan få kontakt med enskilda eller grupper av män- niskor som av olika skäl inte själva söker upp . Enligt förarbeten väntas också individinriktade insatser i större utsträckning inriktas på att förebygga passivitet och beroende. Därmed kan dessa insatser göra det möjligt för ensamstå- ende och familjer att försörja sig, att klara ett självständigt boende och även i övrigt kunna bestämma över sitt liv. Individinriktade in- satserna behöver sättas in på ett så tidigt stadium som möjligt. En förutsättning för att insatser i olika avseenden ska få förebyggande effekt är att orsakerna till behovet av insatser klarläggs och att de insatta resurserna utformas ändamålsenligt och realistiskt. Det förebyggande arbetet kräver att kunskap om människors villkor och om möjligheterna att påverka dessa fortlö- pande förbättras. I det ingår att har stöd av forskning och utvecklingsarbete, tillgång till en ändamålsenligt uppbyggd sta- 1979/80:1, Del A s. 125 ff. Övergripande utveckling och förändringsbehov tistik och en yrkesmässig kompetens som omfattar såväl teoretiska kunskaper som praktiska erfarenheter.11 Till skillnad från de tidigare sociallagarna utformades social- tjänstlag så att den inte gav möjlighet till tvångsingripanden. tvånginsatser inom socialvården hade, enligt lagens förarbeten, djupa rötter i en auktoritär människosyn som bl.a. innebar att socialvården skulle skydda samhället och andra samt uppfostra den som var direkt berörd.12 För att markera ett tydligt avstånd till den traditionen regle- rades tvångsmedel genom socialtjänstreformen i två andra lagar än socialtjänstlagen: lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU, och lagen (1981:1243) om vård av miss- brukare i vissa fall, förkortad LVM. I 3 § socialtjänstlag angavs att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta ansvar innebar ingen inskränkning i det an- svar som vilade på andra huvudmän. Också detta var en viktig del av socialtjänstreformen. Kommunens ansvar för sociala insatser hade tidigare varit begränsat till de särskilda hjälpbehov som angavs i de olika vårdlagarna. Efter hand hade tanken på ett mera övergripande kommunalt ansvar för den enskildes välbefinnande växt fram. Ett tillägg hade 1968 gjorts i socialhjälpslagen om att kommunen skulle se till att den som vistas i kommunen får den omvårdnad som med hänsyn till den enskildes behov och förhållanden i övrigt kunde an- ses tillfredsställande. Genom bestämmelsen om det yttersta ansvaret fick kommunen en skyldighet att bistå nya grupper som behöver insatser i form av exempelvis social hemhjälp, t.ex. äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Kommunens ansvar innebär vidare en skyl- 1979/80:1, Del A s. 136. 1979/80:1, Del A s. 133. Övergripande utveckling och förändringsbehov dighet att hjälpa den enskilde när personen har svårt att finna vägarna till den hjälp och service som samhället i övrigt kan ge.13 Den enskildes rätt till bistånd Mot kommunernas skyldighet att ha det yttersta ansvaret svarade socialtjänstlag en rätt för den enskilde till insatser från socialnämnden om behovet inte tillgodoses på annat sätt. I de tidi- gare sociallagarna utgick rätten till bistånd från det område som respektive lag avsåg. Med den sammanhållna socialtjänstlagen kom även rätten till bistånd att utformas utifrån en helhetssyn på vård, om- vårdnad, ekonomisk hjälp eller annat bistånd som är anpassat efter individuella förutsättningar och behov.14 Regeringen lät genomföra ett par översyner av hela socialtjänstlagen . Då hade nya tvångsvårdslagar ersatt de som inför- des i samband med socialtjänstreformen: lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, förkortad LVM, och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU. En parlamentarisk kommitté fick 1991 i uppdrag att göra en allmän översyn av socialtjänstlagen. Enligt direktiven skulle översynen bl.a. innefatta en utvärdering av lagens tillämpning och syfta till att tyd- ligare avgränsa och klargöra uppgifter och ansvars- områden. Kommittén antog namnet och läm- nade 1994 sitt huvudbetänkande Ny socialtjänstlag. (SOU 1994:139) till regeringen. Utöver huvudbetänkandet gav kommittén också ut fler andra betänkanden om olika socialtjänstfrågor.15 bedömde att grunderna social- tjänstlag var riktiga och skulle bevaras. Det gällde idén om en gene- rell lagstiftning på socialtjänstområdet. Det gällde också strukturen 1979/80:1, Del A s. 142 ff. 1979/80:1, Del A s. 179 ff. 15SOU 1992:98, SOU 1993:30, SOU 1993:82, SOU 1993:91 och SOU 1994:46. Övergripande utveckling och förändringsbehov med en målinriktad ramlag för som ger kommunerna utrymme att i samråd med de berörda välja de insatser och tillväga- gångssätt som är bäst ägnade att tillgodose olika behov.