sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — För att undvika en reglering som kommer i konflikt med YGL och för att följa den systematik som följer i 15 kap. spellagen anser utred- ningen att bestämmelsen bör utformas i likhet med kapitlets 6 §. Det sagda medför att begreppet reklam bör användas i stället för det vi- dare begreppet marknadsföring, vilket också passar när det gäller de medieformer som marknadsföringsbegränsningen tar sikte på. Överträdelser av bestämmelsen ska på motsvarande sätt som överträdelser av bestämmelserna i 15 kap. 1, 2 och 3 §§ spellagen sanktioneras genom hänvisning till marknadsföringslagen i 15 kap. Mot denna bakgrund är det som bör ha den primära tillsynen över den nya bestämmelsen. Enligt utred- ningens bedömning bör bestämmelsen även kunna sanktioneras med marknadsstörningsavgift enligt spellagen. För övervägandena i denna del hänvisas till avsnitt 9.12.3 nedan. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn Bestämmelsens förenlighet med yttrandefriheten En särskild fråga är hur begränsningen som föreslås i avsnitt 9.9.3 förhåller sig till bestämmelserna om yttrandefrihet i regeringsfor- men (RF), yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) samt bestämmelserna i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och Euro- peiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Yttrandefriheten enligt RF får begränsas genom lag vad gäller fri- heten att yttra sig i näringsverksamhet (2 kap. 20 och 23 §§ RF). Be- gränsning får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtag- bara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Be- gränsningen får inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen, och får inte göras enbart på grund av poli- tisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § RF). Den inskränkning som föreslås syftar till att skydda barn och unga från exponering av spelreklam för spel med hög beroenderisk i särskilt påträngande medier. Det rör sig således om en bestämmelse som syftar till att skydda folkhälsan. Inskränkningen innebär inte en total inskränkning för näringsidkare att marknadsföra sig och sina produkter. Inskränkningen bör även i övrigt anses godtagbar eftersom den inte går längre än vad som är nödvändigt och inte heller grundar sig på politisk eller annan åskådning som nämns i 2 kap. 21 § RF. Syftet med att införa en begränsning av att göra reklam för högriskspel i särskilt påträngande mediekanaler är primärt att skydda barn och unga från normalisering av sådant spelande men också be- folkningen generellt och att minska reklam för sådant spel eftersom spelare med spelproblem är de som påverkas mest negativt av spel- reklamen. Syftet är alltså att tillgodose skyddet för hälsa. Inskränk- ningen innebär inte ett totalt förbud för näringsidkare att marknads- föra sig och sina produkter. Möjlighet finns fortfarande att göra re- klam under sådana tider när barn och unga inte i lika stor omfattning är vakna och kan ta del av sådan reklam i sådana särskilt påträngande medier. När det gäller frågan hur begränsningen förhåller sig till yttran- defriheten i YGL gör utredningen följande bedömning. Reklambud- skap omfattas som huvudregel av under förut- sättning att de formella förutsättningarna i lagen är för handen. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn har dock bedömts falla utanför YGL:s syfte och ändamål att skydda en näringsidkares ekonomiska intressen. Därför anses exempelvis kommersiella budskap under vissa förutsättningar ligga utanför YGL:s s.k. materiella tillämpningsområde. Enligt praxis tar undan- taget sikte på framställningar som är av utpräglat kommersiell natur, dvs. sådana som vidtagits i kommersiell verksamhet och i kommer- siellt syfte samt har rent kommersiella förhållanden till föremål. Den begränsning som föreslås syftar i och för sig till att begränsa sådan reklam. För att undanröja de eventuella tveksamheter som kan upp- komma har utredningen i bestämmelsen valt att begränsa bestäm- melsen till begreppet reklam, i syfte att korrespondera till den ut- tryckliga möjligheten till undantag enligt 1 kap. 19 § YGL avseende kommersiell reklam. Bestämmelsens förenlighet med EUF-fördraget om fri rörlighet Marknadsföring av spel om pengar, är som ovan nämnts, inte ett har- moniserat område inom EU. De grundläggande principerna i EUF- fördraget om fri rörlighet för varor och tjänster gäller därför. Enligt praxis kan en inskränkning i friheten att tillhanda- hålla tjänster godtas om den är motiverad av ett tvingande samhälls- intresse som skyddet för folkhälsan. Inskränkningen ska dock, för att vara förenlig med , även vara ägnad att uppnå syftet och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte. Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att skydda barn och unga från reklam för spel med hög beroenderisk i särskilt påträng- ande medier och får därmed anses vara ett sådant tvingande samhälls- intresse som erkänts av . Utredningens förslag innebär inte ett totalförbud mot spelreklam i de medier som bestämmelsen tar sikte på. Spelföretag som tillhan- dahåller spel som omfattas av begränsningen har fortfarande möjlig- het att göra reklam i dessa kanaler under de tider som inte omfattas av begränsningen. Spelföretagen kommer vidare att ha möj- lighet att göra reklam i övriga marknadsföringskanaler som inte träf- fas av förbudet. Bestämmelsen gör heller ingen åtskillnad mellan in- hemska eller utländska aktörer. Utredningen bedömer att åtgärden är nödvändig för att uppnå det syfte för skydd för folkhälsan som bestämmelsen primärt syftar till och att den föreslagna regleringen Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn är proportionerlig i förhållande till detta syfte. Sammantaget bör för- slaget vara förenligt med . 9.9.4Bör informationsskyldigheten i spellagen utökas till att även omfatta sannolikheten att vinna? Utredningens bedömning: Informationsskyldigheten i 15 kap. 3 § spellagen bör inte utökas till att omfatta ett krav på att ange sannolikheten att vinna. Informationsskyldigheten bör heller inte utökas i något annat avseende, exempelvis för att in- formera om riskerna med spel. Enligt direktiven ska utredningen bedöma om det finns ett behov av att utvidga informationsskyldigheten i spellagen till att exempelvis också omfatta ett krav på sannolikheten att vinna. Som bakgrund anges att det i Europeiska kommissionens rekommendationer55, som kan vara vägledande vid tolkningen av måttfullhetskravet (prop. 2017/18:220 s. 164), bl.a. framhålls att kommersiella meddelanden på ett korrekt och balanserat sätt bör presentera chanserna att vinna så att det inte ges intryck av att chanserna är större än de faktiskt är. Det finns behov av att analysera om den befintliga regleringen är till- räcklig eller om informationsskyldigheten i spellagen bör utvidgas för att ge dem som spelar tillgång till relevant produktinformation så att de kan göra välinformerade val av spel. Bestämmelser om informationsskyldighet vid marknadsföring av spel regleras i 15 kap. 3 § spellagen. Enligt nämnda paragraf ska kom- mersiella meddelanden om spel innehålla tydlig information om lägsta ålder för att få spela. På platser där spel bedrivs och i samband med kommersiella meddelanden om spel, med undantag för sådana meddelanden i radio, ska licenshavaren säkerställa att det också anges kontaktuppgifter till en organisation som tillhandahåller in- formation om och stöd i samband med spelproblem. Syftet med be- stämmelsen är att skydda särskilt skyddsvärda grupper. För att införa ytterligare informationsskyldighet vid marknads- föringen av spel förutsätts enligt utredningens bedömning att sådan 55Kommissionens rekommendation av om principer för att skydda konsu- menter och spelare i samband med onlinespeltjänster och för att förhindra att underåriga spelar onlinespel om pengar. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn information kan presenteras på ett för konsumenten lättbegripligt och lättöverskådligt sätt. Genom utredningens kontakter med fors- kare och andra aktörer på spelområdet har framkommit att detta svårligen låter sig göras. Spellagen omfattar en rad olika spel som samtliga har olika sannolikhet till vinst. Det finns dels spel som en- bart beror på slumpen (ex. lotterier, bingospel, datorsimulerat on- linespel,s.k. slots, medan sannolikheten till vinst i vissa spel beror dels på slumpen, dels på viss kunskap/skicklighet, t.ex. sportvadhåll- ning, vissa tärningsspel och poker). Inom flera spel förekommer olika vinstnivåer och sannolikheten att vinna är olika stor beroende på vinstnivå. För att presentera information om sannolikheten att vinna i kommersiella meddelanden och på platser där spel bedrivs skulle således en stor mängd information behöva anges. Det bör i sammanhanget noteras att licenshavarna enligt 14 kap. 4 § spellagen har en skyldighet att hålla all relevant information om spelet, bl.a. om spelets vinstmöjligheter och regler, tillgänglig för spelare och myndigheter. Bestämmelsen innebär att konsumenter innan en spel- tjänst köps har en möjlighet att kontrollera t.ex. vinstplanen för ett lotteri osv. och därmed också har en möjlighet att beräkna sannolik- heten för vinst. Vid kommersiellt onlinespel och de spelformer inom det segmen- tet som enbart bygger på slumpen såsom t.ex. datorsimulerat auto- matspel, s.k. slots, är beräkningen av sannolikheten att vinna och återgivning av sannolikheten ännu mer komplicerad än t.ex. för en skraplott. Spelen styrs av en slumptalsgenerator, vilket är ett pro- gram som säkerställer att spelets utfall är totalt slumpmässigt genom att använda sig av matematiska algoritmer. Varje spelomgång är en isolerad händelse och påverkas inte av tidigare resultat. Chansen att vinna blir alltså inte större bara för att du har spelat x antal omgångar. En term som ofta används vid beräkning av den teoretiska återbetal- ningen är spelets vinståterbetalningsnivå, vilket är en procentsats som anger hur mycket ett spel ger tillbaka till spelaren . Det är inte ovanligt att vinståterbetalningsnivån för exempelvis slots on- line uppgår till mellan . I teorin återgår således mellan 95–per satsad hundralapp till spelarna i form av vinst. Resterande del går till spelföretaget som i längden därmed all- tid går med vinst. Återbetalningsnivån är vidare programmerad uti- från ett mycket stort antal spelomgångar (det kan vara frågan om hundratals eller miljontals spins), vilket betyder att återbetalningsni- Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn vån enbart betyder något om man slår ut spelandet . Under en enskild spin kan den faktiska återbetalningen vara allt mellan och (t.ex. jackpott). Andra faktorer som påverkar sannolikheten att vinna på slots är spelets vinstfrekvens vil- ket påverkas av spelets vinststruktur. Från forskarhåll har således framhållits att det är mycket svårt att återge sannolikheten till vinst för sådana spel på ett rättvisande sätt. Vinståterbetalningsnivån kan vara av intresse för spelarna men kan lätt missuppfattas av konsumenten på så vis att konsumenten tror att procenten gäller i det korta spelarperspektivet när det i själva verket gäller i ett mycket långt tidsperspektiv. Av det anförda fram- går att det inom vissa spelsegment, de segment som har flest pro- blemspelare, också är svårast att ange en sannolikhet att vinna och det låter sig inte göras på ett helt rättvisande sätt. Utredningen be- dömer således att ett sådant informationskrav snarare skulle leda till förvirring än att bringa större klarhet för konsumenten. Vad som statistiskt sett utgör fakta och som konsumenten bör ha kännedom om är att spelföretaget alltid vinner och att spelande oftast leder till förlust av pengar för konsumenten. Frågan blir då snarare om det finns skäl att överväga ett krav på att i marknadsföringen påtala riskerna med spelande. Av den inter- nationella utblicken framgår att det i vissa länder har införts krav på ”varningstexter” vid marknadsföring av spel på samma sätt som finns på alkohol- och tobaksområdet. I finns ett krav på att i mark- nadsföringen ange ”Spela måttfullt!” och i ska marknadsfö- ring av spel innehålla ett meddelande som uppmuntrar konsumenten till att ”spela ansvarsfullt”. Som framhållits i avsnitt 9.8 är spelforskning ett relativt nytt forskningsområde. När det gäller varningsmeddelanden finns det inga utförliga studier som visar om sådana informationsinsatser gett några resultat vad gäller spelares riskmedvetenhet eller spelmönster. Det finns också vissa grundlagsaspekter att beakta när det gäller in- förandet av s.k. varningstexter i marknadsföring av spel. Eftersom det inte finns någon forskning som ger stöd för att var- ningsmeddelanden har någon effekt bedömer utredningen att det i detta skede inte finns skäl att ytterligare utreda förutsättningarna för att införa varningsmeddelanden vid marknadsföring av spel. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn 9.9.5Konsekvenserna av ett totalt förbud mot marknadsföring av spel Enligt direktiven har utredningen i uppdrag att som ett alternativ till begränsande regler, analysera konsekvenserna av ett totalt eller par- tiellt förbud mot marknadsföring av spel. I dessa delar gör utred- ningen följande överväganden. Marknadsföring av spel sker i en rad olika marknadsföringska- naler, varav många är skyddade genom TF eller YGL. För att införa ett totalt förbud mot marknadsföring av spel skulle inledningsvis grundlagsändringar krävas. Det finns i TF och YGL uttryckliga un- dantag från grundlagarnas exklusiva tillämpningsområde. Undan- tagen ger möjlighet för att i lag uppställa förbud mot vissa typer av kommersiella annonser vid t.ex. bl.a. marknadsföring av al- koholhaltiga drycker och tobaksvaror. En motsvarighet till en sådan bestämmelse skulle vid ett totalförbud mot spelreklam behöva infö- ras. Det ingår inte i utredningens uppdrag att föreslå ändringar i grundlag. Utredningen bedömer att ett totalt förbud mot marknadsföring av spel, som skulle gälla allt från sponsring, reklam i tv, tidningar och radio, på allmänna platser samt på internet, skulle riskera att få nega- tiva konsekvenser för den svenska omreglerade spelmarknaden. En reglering som innebär att en licenshavare inte får marknadsföra sig eller sina produkter alls skulle sannolikt leda till att åtminstone en del licenshavare skulle lämna den svenska spelmarknaden. En sådan begränsning skulle också väsentligen försvåra för nya aktörer, inte minst utlandsbaserade, att ta sig in på den svenska spelmarknaden. Utan möjlighet att marknadsföra sig får det bedömas vara mycket svårt att ta marknadsandelar. En sådan inträdesbarriär torde därför, med nuvarande forskningsunderlag, vara svårare att förena med den EU-rättsliga regleringen om fri rörlighet av tjänster jämfört med en mindre långtgående begränsning likt den som utredningen föreslår i avsnitt 9.9.3. Utredningen bedömer att ett totalförbud mot marknadsföring av spel skulle gynna de aktörer som redan har välkända varumärken på marknaden, som bl.a. de bolag med statligt ägande eller statligt in- flytande, som under tidigare monopoltid har byggt upp starka varu- märken på den svenska marknaden, men även stora spelföretag som , även före omregleringen, riktat sig mot den Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn svenska marknaden och är välkända här. En välfungerande licens- marknad förutsätter att många spelföretag bedömer att det finns an- ledning att ha en licens på den aktuella marknaden. Om många ak- törer skulle försvinna från den svenska spelmarknaden föreligger en risk att marknaden inte skulle ha ett sådant utbud som konsumenter efterfrågar, vilket skulle kunna leda till att konsumenter i allt för hög utsträckning söker sig utanför licenssystemet. Det skulle också ris- kera att leda till minskad medvetenhet hos konsumenter kring vilka spelaktörer som ingår inom licenssystemet. Utredningen bedömer att ett totalt reklamförbud skulle riskera att slå hårt mot licenshavare enligt 6 kap. spellagen som tillhandahåller spel för allmännyttiga än- damål. Utöver de negativa konsekvenser som beskrivits ovan skulle ett reklamförbud inte minst leda till ett stort intäktsbortfall för de me- dier som är reklamfinansierade. Som framgår av avsnitt 9.8.3 ovan investerades brutto i marknadsföring av spel 2018 i traditionella mediekanaler. Av siffran lades cirka hälften, 3,8 miljarder på tv-reklam. Enligt Kantar var sex av de tjugo företag som spenderade mest på annonsering i spelbolag. investerade spelbolagen på reklam i traditionella medier. Per var motsvarande siffra . Trots att beloppen som redovisas utgör brut- tobelopp och nettobeloppen är lägre rör det sig om mycket stora belopp som medieföretagen erhåller via spelreklam. Det skiljer sig åt mellan de stora tv-bolagen hur stor andel spel- reklam som förekommer, allt från mellan till drygt 20 pro- cent, varav de bolag med störst andel spelreklam skulle drabbas sär- skilt hårt. Minskade reklamintäkter för reklamfinansierade tv-kana- ler skulle kunna leda till minskade möjligheter för bolagen att ex- empelvis investera i svenska produktioner. Även för tidningsbranschen skulle ett totalförbud få stora eko- nomiska konsekvenser, särskilt för kvällspressen56. Med mindre an- nonsintäkter får tidningarna mindre pengar att investera i journalist- löner. Även lokalpressen skulle drabbas särskilt hårt av ett totalförbud av spelreklam. Även kommersiell radio skulle drabbas på motsvarande sätt som tv och tidning. 56Enligt uppgift från TU . Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn Ytterligare en sektor som särskilt skulle drabbas ekonomiskt av ett spelreklamförbud är idrottsrörelsen. Idrottsrörelsen får stora intäkter från sponsorsamarbeten med spelbolag. Även om den största delen av idrotten finansieras genom statliga anslag utgör de stora summor som idrotten erhåller genom sponsring viktiga intäk- ter. sponsrade spelbolagen idrottsförbunden med . är detta belopp avsevärt högre ef- tersom vissa stora spelbolag tagit över huvudsponsorskapet för vissa idrottsserier. Även för de s.k. utomhusbolagen skulle ett reklamförbud få eko- nomiska konsekvenser. Utomhusbolag tillhandahåller reklam i olika utomhusmiljöer och i finns två stora bolag, Clear Channel och JCDecaux. Även för dessa bolag är spelreklam en viktig in- täktskälla. Införandet av ett totalförbud mot spelreklam skulle motiveras med ett syfte att skydda folkhälsan. Ett totalförbud av reklam skulle kunna leda till en minskning av det totala spelandet, vilket skulle leda till minskade intäkter för staten i form av minskad spelskatt. Å andra sidan skulle det sannolikt bidra till en minskning av antalet personer som hamnar i ett spelberoende, vilket skulle minska de mycket stora kostnader för staten som sådant beroende innebär. Det är emellertid osäkert om ett totalförbud mot spelreklam skulle leda till en stor minskning av antalet med spelmissbruk. Ett reklamförbud skulle inte innebära ett slut på spelandet för svenska konsumenter. Så länge konsumenter spelar finns det också en risk att de utvecklar spelpro- blem, en risk som är högre inom vissa typer av spel än andra. Ef- tersom spelreklam inte kan anses utgöra den enda bidragande orsa- ken till ett spelmissbruk skulle svenska konsumenter även fortsätt- ningsvis hamna i sådant missbruk. 9.9.6Konsekvenser av ett partiellt förbud Enligt direktiven ska utredningen även redogöra för konsekvenserna av ett partiellt förbud av marknadsföring av spel. Vad som avses med partiellt förbud framgår inte tydligt av direktiven. Ett partiellt för- bud skulle kunna avse förbud som tar sikte på ett förbud mot att marknadsföra via antingen en eller flera markandsföringskanaler, al- ternativt ett förbud mot marknadsföring av vissa typer av spelformer Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn med exempelvis hög risk för beroende, såsom ex. kommersiellt on- linespel. Utredningen har som framgår av förslagen ovan landat i att reklam för s.k. högriskspel bör begränsas i radio, tv och på videodel- ningsplattformar mellan kl. 06.00–21.00. Förslaget får anses utgöra ett partiellt spelreklamsförbud och utredningens bedömning när det gäller konsekvenserna av begränsningen framgår av kapitel 19. 9.10En effektivare tillsyn av marknadsföring av spel 9.10.1Spellagens systematik avseende tillsyn Enligt 18 kap. 1 § spellagen har spelmyndigheten, dvs. Spelinspek- tionen, tillsyn över att spellagen och de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen följs, med undantag av tillsynen över registreringslotterier, som utövas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer. Om en licenshavare åsidosätter sina skyldigheter ska Spelinspek- tionen förelägga licenshavaren att vidta rättelse eller besluta om för- bud, ändring av villkoren eller anmärkning. Sådana förelägganden eller förbud får förenas med vite. Om överträdelsen är allvarlig ska licensen återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. En varning får förenas med sanktionsavgift. När det gäller reglerna om marknadsföring av spel har Spelin- spektionen och ett delat tillsynsansvar. Konsu- mentverkets tillsynsansvar regleras inte i 18 kap. spellagen utan kommer till uttryck i 15 kap. 4 § samma lag. Enligt bestämmelsen ska marknadsföring som strider mot 15 kap. 1 eller 2 § (måttfull- hetskravet, förbudet mot att rikta marknadsföring särskilt till perso- ner under och förbudet mot direktreklam till avstängda spe- lare) vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen (2008:486) anses som otillbörlig mot konsumenter. Konsumentom- budsmannen (KO) kan i och med det väcka talan om förbud vid Pa- tent- och enligt 47 § marknadsföringslagen. Ett sådant förbud ska enligt huvudregeln förenas med vite. Den vanlig- aste formen av sanktion enligt marknadsföringslagen är dock att KO med stöd av 28 § marknadsföringslagen utfärdar förbuds- eller in- formationsförelägganden vid vite. Förelägganden är avsedda att an- vändas i klara fall, som inte har principiellt intresse eller rör åtgärder av stor praktisk räckvidd. Enligt 15 kap. 4 § andra stycket spellagen Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn ska marknadsföringslagens regler, med undantag av 29–36 §§, även tillämpas om information som anges i 3 § (information om ålder och information till stödlinje) inte lämnas. Sådan information ska anses vara väsentlig enligt 10 § tredje stycket marknadsföringslagen. Det delade tillsynsansvaret mellan och Spelinspek- tionen var ingen nyhet vid spellagens ikraftträdande . infördes särskilda bestämmelser om marknads- föring av lotterier i den numera upphävda lotterilagen. infördes motsvarande hänvisning till marknadsföringslagen som återfinns i spellagen såvitt avser ageranden som strider mot kravet på måttfull marknadsföring och förbudet att rikta marknads- föring särskilt till barn och unga . I förarbetena angavs att regleringen skulle tydliggöra att både Lotteriinspektionen (nuva- rande Spelinspektionen) och har ett tillsynsansvar för marknadsföringsbestämmelserna (prop. 2016/17:8 s. 38). Flera remissinstanser, däribland Lotteriinspektionen och , framförde att ett delat tillsynsansvar skulle riskera att leda till en otydlig rollfördelning. Regeringen delade inte den farhågan och poängterade vikten av att tillsynen samordnas när flera myndigheter utövar tillsyn över samma verksamhet. Vidare konstaterades det att samordningen fungerat väl på andra områden där motsvarande dubbla tillsynsansvar finns. Regeringen förutsatte att de båda myndigheterna i den utsträckning som det behövdes skulle sam- ordna sin tillsyn (prop. 2016/2017:8 s. 39).