sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — I tveksamma fall har regleringen i tryckfrihetsför- ordningen företräde. En konkret innebörd av undantaget för framställningar av ut- präglat kommersiell natur är att tryckfrihetsförordningen inte hind- rar att sådan marknadsföring kan bedömas och blir föremål för åt- gärder enligt marknadsföringslagen (2008:486). Det går alltså att göra ingripanden i efterhand mot sådana framställningar som är otill- börliga mot konsumenter och näringsidkare. Däremot har det ansetts tveksamt om det går att förena tryckfrihetsförordningens bestäm- melser med generella förbud mot kommersiell reklam för vissa varor, generella förbud mot kommersiell reklam i vissa slags tryckta skrifter eller begränsningar av reklamens volym. Det är mot den bakgrunden man ska se de särskilda undantagen i 1 kap. 12 § 1–3 TF. Dessa ger möjlighet att i vanlig lag förbjuda kom- mersiella annonser i den mån de används för marknadsföring av alko- holhaltiga drycker eller tobak (punkt 1) eller om förbudet syftar till att skydda hälsa eller miljö enligt föreskrifter i t.ex. ett EU-direktiv (punkt 3). Även kommersiella annonser med indirekt tobaksreklam kan förbjudas (punkt 2). De nämnda bestämmelserna i 1 kap. 12 § TF ger inte endast möj- lighet att totalförbjuda reklam utan ger även möjlighet att t.ex. ställa upp villkor för annonseringen eller andra begränsningar som är mindre långtgående än ett förbud. Som har framgått får dock inte undantag från censurförbudet, hindersförbudet eller etableringsfriheten göras med stöd av bestämmelserna. För att det ska vara fråga om en kommersiell annons krävs för det första att det ska vara fråga om en framställning som kan sägas ingå i en annons, t.ex. tidningsannonser och reklammeddelanden på affischer och i broschyrer. Redaktionell text omfattas inte av undan- taget. För det andra ska annonsen vara kommersiell. I detta ligger att annonsen utgör ett medel för att marknadsföra en vara. Det ska av innehållet framgå att meddelandet är avsett att främja avsättningen av varan. I begreppet kommersiell ligger även att annonsmeddelandet ska avse en näringsidkares verksamhet, dvs. ha rent kommersiella för- hållanden till föremål. Om en annons härrör från någon annan än den som har ett kommersiellt intresse av att främja avsättningen av varan är inte annonsen en kommersiell annons (se t.ex. prop. 1973:123 s. 46 och 47). Begreppet kommersiell annons som används i delegationsbestäm- melserna är alltså snävare än begreppet marknadsföring. All mark- nadsföring omfattas alltså inte av de nämnda delegationsbestämmel- serna. Marknadsföring som inte omfattas av undantagsreglerna kan emellertid ändå undantas från tryckfrihetsförordningens tillämp- ningsområde, men då efter en sådan ändamålstolkning som beskri- vits ovan. Enligt 1 kap. 12 § 4 TF finns det också möjlighet att i vanlig lag reglera viss produktinformation. Bestämmelsen behandlas i av- snitt 12.4.3. Som har framgått ovan omfattas tryckta förpackningar av tryck- frihetsförordningen om inte något undantag från det materiella till- lämpningsområdet är tillämpligt. Det finns dock skäl att nämna att det i 4 kap. 3 § TF finns viss särreglering av s.k. bild- eller tillfällig- hetstryck. Med bild- och tillfällighetstryck avses bl.a. vykort, visitkort, etiketter och affärstryck, såsom reklam- och emballagetryck – dvs. tryck på förpackningar – om missbruk av tryckfriheten kan anses uteslutet på grund av texten eller framställningen i övrigt. Särregler- ingen har sin grund bestämmelser om tryckerier och innebär ett undantag från kravet på att förse tryckta eller kopierade alster med ursprungsuppgifter. beskrev i sitt delbetänkande, Tryckfriheten och reklamen (SOU 1972:49), hur bestämmelsen växt fram och konstaterade att vissa tidigare uttalanden skulle kunna tolkas som att bild- eller tillfällighetstryck helt föll utanför tryckfrihetsförordningen, men att den slutsatsen inte gick att dra av bestämmelsens lydelse. Tryckfrihetsförordningens regler om censurförbud, spridningsförbud osv. ansågs därför gälla även för dessa (a. bet. 41–43). konstaterade vidare att i stort sett alla tryckta skrifter i och för sig innefattar någon form av information men att det informativa inslaget i vissa fall bara främjar sådana kom- mersiella och andra intressen som inte har med nyhetsförmedling och opinionsbildning att göra. Bild- och tillfällighetstryck ansågs tillhöra denna grupp. Utredningen föreslog därför att bild- och till- fällighetstryck, och även andra liknande tryckalster, inte längre skulle betraktas som tryckta skrifter i tryckfrihetsförordningens mening. Om tryckfrihetsbrott förekom i ett sådant alster skulle dock tryck- frihetsförordningen vara tillämplig och alstret i detta hänseende be- traktas som en tryckt skrift i tryckfrihetsförordningens mening (a. bet. 59–62). Flertalet remissinstanser var kritiska till förslaget, framför allt mot att detta skulle göra skillnad mellan affärs- och tillfällighets- tryck och annan reklam. Detta skulle kunna leda till att samma reklam- budskap behandlades olika på grund av valet av medium. Förslaget ledde inte till lagstiftning utan ansågs behöva övervägas ytterligare (prop. 17–19 och 42). Efter sådana överväganden lade i sitt slut- betänkande fram ett mer begränsat förslag, men inte heller detta för- slag ledde till lagstiftning (SOU 1975:49 s. 200–202). 12.4Reglering av förpackningars utformning Frågor om reglering av förpackningars utformning har alltså aktuali- serats vid ett flertal tillfällen i förhandlingar om EU-rättsakter. I det svenska förhandlingsarbetet och det därpå följande interna lagstift- ningsarbetet har då hänsyn behövt tas till att förpackningar anses vara tryckta skrifter i tryckfrihetsförordningens mening och att tryckfrihetsförordningen ställer upp gränser för vilka krav det allmänna kan ställa på informationen på förpackningarna. Ett slags förpackningar som har varit återkommande i dessa sam- manhang är tobaksförpackningarna. De frågor som har väckts är bl.a. om förpackningstexten kan omfattas av delegationsreglerna om kom- mersiella annonser, vilken typ av information som går att reglera och hur omfattande denna kan vara, dvs. hur stor del av förpackningens yta som kan regleras. Förpackningsfrågor i förhållande till tryckfrihets- förordningen har också aktualiserats t.ex. när det gäller läkemedels- information (prop. 2005/06:70), leksakers säkerhet (prop. 2010/11:65) och marknadsföring av modersmjölksersättning (prop. 2013/14:17). Vad beträffar förhandlingsarbetet i EU är det en given utgångs- punkt för att EU:s rättsakter inte ska stå i strid med tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. En primär uppgift för regeringen är alltså att vid förhandlingar om nya rättsakter, eller ändringar i befintliga rättsakter, få till stånd en förändring av sådana förslag som kan orsaka konflikter med tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det handlar inte alltid om konflikter som i första hand rör nyhetsförmedling, opinions- bildning och liknande, utan ofta om reglering av annat slag, t.ex. om olika typer av produktinformation, där det finns ett konsument- intresse som också från ett nationellt perspektiv ofta framstår som berättigat. För det fall att ett direktiv inte är förenligt med svensk grundlag kan det inte genomföras utan grundlagsändring. Det finns dock ett visst utrymme för anpassningar när ett direktiv genomförs i svensk rätt. Är det i stället fråga om en förordning, som är direkt tillämplig, finns det däremot inte något sådant utrymme. En förordning ska till- lämpas oavsett vad som sägs i svensk lag eller grundlag. I och med lag om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror infördes en bestämmelse om skyldig- het att förse tobaksvaror med varningstext. Bestämmelsen ansågs inte strida mot tryckfrihetsförordningen. I förarbetena (prop. 1975/76:49 s. 12 och 13) angavs att de föreslagna reglerna tycktes vara väl före- nliga med grunderna för bestämmelsen i 1 kap. 9 § TF (nuvarande 1 kap. 12 §) som avser förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av bl.a. tobaksvaror. Liknande frågeställningar aktualiserades vid införlivandet av EU:s s.k. märkningsdirektiv om tobaksvaror3 (prop. 2001/02:162). Direktivet och regeringens förslag om ändringar i den dåvarande tobakslagen (1993:581) innebar att cigarettförpackningarna skulle förses med varningstexter. En allmän varningstext och en komplet- terande varningstext skulle täcka av de ytor på cigarettpaketet där de trycktes. Lagrådet uttalade i sitt yttrande över lagförslaget att en tryckt för- packning i och för sig inte är att betrakta som en kommersiell annons men att det har ansetts möjligt att reglera innehållet på förpackningar inom ramen för det undantag för kommersiell marknadsföring som har växt fram i praxis. Vidare uttalade Lagrådet följande om de angivna varningstexterna (prop. 2001/02:162 s. 53 och 54): Paragrafen har med endast mindre ändringar förts över till tobakslag års lag om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror. I propositionen till denna lagstiftning (prop. s.22) sägs att varningstexten måste ges ett konkret innehåll med upplys- ningar om vilka risker bruket medför och att det således skall vara fråga om en saklig information som bygger på resultaten av forskningen på området. En bestämmelse som påbjuder att en skrift skall ha ett visst innehåll torde i princip komma i konflikt med TF, närmare bestämt med för- budet i 1 kap. 2 § andra stycket mot hindrande åtgärder. Ett visst ut- rymme lär dock finnas för ålägganden i vanlig lag att förse en skrift med texter av det slag som det nu är fråga om. TF:s tillämpningsområde be- stäms nämligen ytterst av dess syfte att värna det fria ordet, och det finns regleringar som träffar tryckt skrift som därför kan sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd. Det gäller inte minst ingripanden i fråga 3Europaparlamentets och rådets direktiv /37/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror. om framställningar på det kommersiella området. Var gränsen går är i detta fall osäkert. För att ett påbud om text med visst innehåll skall kunna tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt bör, i anslutning till det återgivna motivuttalandet, krävas att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Lagrådet ifrågasatte om vissa av texterna hade den sakliga inriktning som krävdes och tillade: Det är också tveksamt om inte kraven på texter blir så omfattande att de alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse för- packningar med egen text. Vad som har sagts måste beaktas under det fortsatta normgivningsarbetet. tillstyrkte ändringarna i ett yttrande men angav att frågan om förenligheten med tryckfrihetsförordningen be- rodde på hur föreskrifterna utformades och därigenom var beroende av vilket innehåll texterna, illustrationerna och uppgifterna kunde få (2001/02:KU3y). De föreslagna ändringarna i tobakslagen godtogs av (bet. 2001/02:SoU20). Det som sägs i lagrådsyttrandet om att det inte ska röra sig om texter av en uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär har tagits till intäkt för att det i och för sig går att ställa krav på information i tryckta skrifter, t.ex. förpackningar, om det rör sig om ”saklig information”. Dock får sådana krav inte gälla hela förpackningens yta utan ett visst utrymme måste finnas kvar för näringsidkaren att disponera för egen text och bild. antog och rådet det s.k. tobakspro- duktdirektivet4 som ersätter det tidigare märkningsdirektivet. Tobaksproduktdirektivet innebär bl.a. att en större del av för- packningarna, närmare bestämt av tobaksförpackningarnas fram- och baksida, ska vara täckta av hälsovarningar med varnings- texter, ett motsvarande färgfoto och rökavvänjningsinformation. Var- ningstexterna liknar i stora drag de som föreskrevs enligt direktiv, men kompletteras av tämligen obehagliga bilder. 4Europaparlamentets och rådets direktiv /40/EU av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv /37/EG. frihetsrättsligt perspektiv ansågs kraven på hälsovarningar kunna vara svåra att förena med Lagrådets uttalande om att en näringsidkare inte i för hög grad får beskäras möjligheten att förse förpackningarna med egen text. gjorde bedömningen att det var osäkert om direktivet skulle kunna genomföras i fråga om hälsovarningarnas storlek men att av folkhälsoskäl inte skulle motsätta sig en storlek som omfattade 50–av förpackningarnas fram- och baksida (2013/14:KU4y s. 6). I en deklaration i samband med an- tagandet av direktivet framförde att det var ovisst om direk- tivet skulle kunna genomföras i denna del. tillsattes av regeringen och gavs i uppdrag bl.a. att lämna förslag på hur tobaksprodukts- direktivet skulle genomföras i den nationella lagstiftningen. I del- betänkandet Mer gemensamma tobaksregler (SOU 2015:6) kom utredningen fram till att bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte hindrar att direktivets regler om hälsovarningar och s.k. kombinerade hälsovarningar genomförs. Slutsatsen gällde även om det beaktades att direktivet innebar att ytan för varningstexterna på paketen ökade markant i storlek jämfört med den tidigare regleringen. Det förhållandet att de kombinerade hälsovarningarna delvis bestod av obehagliga bilder ansågs inte heller utgöra något hinder mot ett genomförande, eftersom bilderna inte bedömdes utgöra osaklig information utan endast ansågs förstärka det grundläggande, sakliga budskapet i varningstexterna (a. bet. 76–79). I den därpå följande propositionen, med förslag till ändringar i den dåvarande tobakslagen, anförde regeringen att de intressen som skulle kunna komma i konflikt med den ökade storleken på hälso- varningarna inte främst var de intressen som tryckfrihetsförord- ningen primärt är satt att värna utan i stället näringsidkares intressen av marknadsföring och varukännetecken på förpackningen. Att var- ningstexternas yta utökades innebar dock inte att möjligheten att använda kännetecken m.m. hindrades. Regeringen konstaterade att det fortfarande skulle finnas utrymme kvar som näringsidkarna kunde förse med egen text och att ändringarna inte stod i strid med tryck- frihetsförordningen. De påbjudna hälsovarningarna ansågs också ha sådan saklig inriktning att de var godtagbara ur tryckfrihetsrättslig synvinkel (prop. 2015/16:82, bet. 2015/16:SoU10). utredde också bl.a. frågan om standar- disering av förpackningar för tobaksvaror, s.k. neutrala tobaksför- packningar. I utredningens tilläggsdirektiv beskrivs neutrala tobaks- förpackningar som dekorfria paket som alla har samma neutrala färg, oavsett märke, och där varumärket skrivs med ett neutralt typsnitt. Utredningen bedömde i sitt slutbetänkande En översyn av tobaks- lagen – Nya steg mot ett minskat tobaksbruk (SOU 2016:14) att ett införande av sådana förpackningar var tobakspolitiskt motiverat, men inte förenligt med tryckfrihetsförordningen, då det inte skulle återstå någon yta på förpackningarna som näringsidkaren kunde förse med egen text. Det skulle därför enligt utredningen krävas ett undan- tag i tryckfrihetsförordningen för att möjliggöra krav på neutrala tobaksförpackningar (a. bet. 350–352). Med anledning av slutsats gavs genom tilläggsdirektiv i uppdrag att analysera frågan om neutrala tobaksförpackningar i förhållande till tryckfrihets- förordningen. Om kommittén skulle komma fram till att en grundlags- ändring var nödvändig för att en sådan reglering skulle kunna införas, skulle kommittén lämna nödvändiga författningsförslag (dir. 2016:11). Kommittén konstaterade att kravet på neutrala tobaksförpack- ningar bygger på tanken att förpackningarna ska vara helt standar- diserade enligt vissa kriterier, vilket inte tycks lämna något utrymme alls för näringsidkaren att införa egen text på paketet. Kommitténs bedömning var att ett sådant krav skulle kunna hamna i konflikt med de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna om etableringsfri- het, på grund av de begränsade möjligheterna att använda varumär- ket och att därigenom kommunicera med allmänheten om vem som är avsändaren av den tryckta skriften (förpackningen). Även för- budet mot hindrande åtgärder ansågs överträdas eftersom det inte lämnas något utrymme för näringsidkaren att förse förpackningen med egen text. En eventuell grundlagsbestämmelse som möjliggör neutrala tobaksförpackningar borde enligt kommittén utformas som en delegationsbestämmelse, som innebär att det görs undantag från dessa principer. Kommittén var dock noga med att poängtera att den inte tog ställning till om något sådant undantag skulle införas (SOU 2016:58 s. 464–469). hade även i uppdrag att analysera om det fanns behov av och var lämpligt att uttryckligen i grundlag ange att bestämmelser om produktinformation, varningstexter och liknande information skulle kunna regleras i vanlig lag. Kommittén skulle också, redan enligt de ursprungliga direktiven, analysera hur en reglering som innebär att en stor del av en tryckt skrift ska vara täckt med varningstexter, bilder eller annan information förhåller sig till tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och om en änd- ring av dessa är nödvändig för att en sådan reglering ska vara grund- lagsenlig (dir. 2014:97). konstaterade att varningstexter, inne- hållsdeklarationer och annan produktinformation på och i förpack- ningar (bl.a. cigarettpaket eller bipacksedlar till läkemedel) tillhör områden som kan träffas av tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen men som inte har en typisk tryck- och yttrande- frihetsrättslig prägel. Kommittén redovisade att det i och för sig redan –med utgångspunkt i grundlagarnas syften – gjordes undantag från tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler för att möjliggöra krav på t.ex. produktinformation, så länge det ansågs handla om ”saklig information”. Kommittén bedömde dock att det fanns skäl att något utvidga det befintliga undantaget i praxis i syfte att underlätta för lagstiftaren att hantera situationer där intresset av att skydda tryck- och yttrandefriheten framstår som relativt svagt i frågor som har koppling till produktinformation. Mot denna bakgrund föreslog kommittén en bestämmelse i tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som uttryckligen skulle göra det möjligt med bestämmelser i lag om produktinforma- tion när syftet med kravet är skydd för hälsa eller miljö eller kon- sumentskydd (SOU 2016:58 s. 459–463). När det gällde krav på att produktinformationen skulle ha en viss omfattning ansåg kommittén att bedömningen måste göras med en innehållsneutral utgångspunkt, varvid det inte bara ska beaktas att näringsidkaren ges tillräcklig möjlighet att ange varumärken och andra kännetecken av kommersiell natur utan även att näringsidka- ren kan vilja använda den berörda ytan till att framföra text som är av opinionsbildande eller åsiktspåverkande karaktär. produktinformation som kan accepteras från tryck- och yttrande- frihetsrättsliga utgångspunkter skulle enligt kommittén få avgöras med beaktande av förhållandena i det enskilda fallet (a. bet. s. 463 och 464). Med utgångspunkt i förslag infördes en ny delegationsbestämmelse i 1 kap. 12 § 4 TF som genom en hänvisning i yttrandefrihetsgrundlagen även gäller på yttrandefrihetsgrundlagens område. Undantaget avser krav på att införa – eller på visst sätt utforma – varningstext, innehållsdeklara- tion eller liknande produktinformation om syftet med detta är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd. I propositionen vägde regeringen fördelar och nackdelar med en sådan bestämmelse mot varandra. Det som talade mot en undantags- bestämmelse var bl.a. att det redan fanns en möjlighet till undantag genom en flexibel ändamålstolkning av grundlagarna. Behovet av lag- stiftning kunde då ifrågasättas, särskilt som vissa andra undantag fort- farande inte skulle vara lagstadgade. För en grundlagsändring talade dock att tillämpningsområdet för undantaget skulle bli tydligare och att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga aspekterna inte skulle be- höva vägas in i samma utsträckning i EU-förhandlingarna, i samman- hang där det t.ex. finns viktiga folkhälsoaspekter (prop. 2017/18:49 s. 170–173). Regeringens bedömning var att det fanns skäl att införa en dele- gationsbestämmelse som inte bara omfattade texter som saknade en uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär (”sak- lig information”) utan bestämmelsen skulle gälla även om den aktu- ella informationen omfattades av grundlagarnas skyddsändamål (det s.k. materiella tillämpningsområdet). Ett grundläggande krav på sak- lighet ansågs dock ligga i begreppet produktinformation, som be- dömdes inrymma ett visst krav på objektivitet och saklighet. Efter- som undantaget inte endast skulle omfatta ”saklig” information skulle gränsdragningsfrågor mellan saklig och åsiktspåverkande informa- tion inte behöva uppkomma. Regeringen konstaterade att delegationsbestämmelsen inte inne- bar att undantag kan göras t.ex. från förbudet mot hindrande åt- Hur stor andel produktinformation som därmed skulle få accepteras från tryck- och yttrandefrihetsrättslig synpunkt borde dock avgöras i det enskilda fallet. Vid en sådan bedömning borde beaktas både att näringsidkaren ges tillräcklig möjlighet att ange varu- märket och andra kännetecken av kommersiell natur och att denne kan vilja använda den berörda ytan till att framföra text som är av opinionsbildande eller åsiktspåverkande karaktär (a. prop. s. 174, jfr prop. 2015/16:82 s. 37 och 38 samt SOU 2016:14 s. 350–352). Sammanfattningsvis innebär bestämmelsen delvis en kodifiering av den praxis som inneburit att det har ansetts förenligt med grund- lag att ställa krav på s.k. saklig information på det kommersiella om- rådet även när det är fråga om ett grundlagsskyddat medium. Be- stämmelsen utvidgar dock detta undantag eftersom den inte bara omfattar saklig information utan även i viss mån opinionsbildande och åsiktspåverkande innehåll. Delegationsregeln innebär alltså att det i högre grad än tidigare går att lagstifta om förpackningars utform- ning, även om flera tänkbara konflikter med grundlagarna kvarstår. 12.4.4Andra förpackningar än tobak Som har nämnts ovan har frågorna om möjligheten att ställa krav på texter på förpackningar aktualiserats även bl.a. vid införandet av lagen (2011:579) om leksakers säkerhet. Den lagen har också sin grund i ett EU-direktiv.5 Lagen innehåller krav på att förpackningar till leksaker ska förses med varnings- och informationstexter. I pro- positionen hänvisades till Lagrådets slutsatser i fråga om varnings- texter på tobaksförpackningar och konstaterades att för att ett påbud om visst innehåll ska kunna tolereras ur tryckfrihetsrättslig syn- punkt krävs att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsikts- påverkande eller opinionsbildande karaktär. Enligt regeringen hade de aktuella varnings- och informationstexterna den sakliga inrikt- ning som krävdes (prop. 2010/11:65 s. 46). Kravet på informationens saklighet har även aktualiserats vid lag- stiftning som reglerar marknadsföring, bl.a. i samband med änd- ringar i alkohollagstiftningen angående informationstexter i annon- ser i periodiska tidskrifter och vid införandet av lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring. 5Europaparlamentets och rådets direktiv /48/EG av om leksakers säkerhet. I båda fallen hänvisade regeringen till lagrådsuttalandet angående var- ningstexter på tobaksförpackningar och ansåg att den aktuella infor- mationen hade den sakliga inriktning som krävdes, trots att Lagrådet i det sistnämnda fallet ifrågasatte om formuleringen ”amningen har fördelar” fullt ut motsvarade kravet på saklighet (prop. 2003/04:161 s. 51 och 52 resp. prop.