sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — 39Cars, Dock, i SOU 2018:32. 40Al-khamisi & (2018), s. 281 f. 41Cars, Dock, i SOU 2018:32. för att analysera sociala effekter av en viss fysisk åtgärd. Utan nöd- vändiga kunskaper kan åtgärder som har sociala mål få motsatt effekt.42 9.4.5Sociala aspekter och social miljö i kommunens planeringsarbete Utredningen förslag: 2 kap. 3 § komplet- teras med ett krav på att kommunen vid sin planläggning ska ta hänsyn till sociala aspekter. Vidare ska översiktsplanen, enligt ett tillägg i 3 kap. 2 § , ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den sociala miljön. Av socialtjänstlagen framgår att socialnämnden ska göra sig väl för- trogen med levnadsförhållandena i kommunen, att medverka i sam- hällsplaneringen och att i samarbete med andra samhällsorgan, orga- nisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen.43 medverkan i samhällsplaneringen ska, bygga på nämn- dens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen.44 med- verkan i samhällsplaneringen handlar främst om att påverka den plats- specifika stadsplaneringen av befintliga eller nya områden där sam- hällsplanerare och socialtjänst kan samarbeta för att nå bästa resultat. Kunskapen om hur förändringar i bebyggelsemiljö påverkar de sociala förutsättningarna är ganska välkända . Den fysiska miljön på- verkar den sociala miljön som i sin tur påverkar de människor som bor där. Egenskaper i miljöerna kan till exempel främja eller motverka ungdoms- och gängkriminalitet eller påverka ungas möjligheter till goda skolresultat. Bestämmelserna om medverkan i samhällsplaner- ingen är ett viktigt inslag i socialtjänstlagen.45 Genom dessa bestäm- melser är tanken att ska ges möjlighet att förebygga sociala problem och svårigheter på en övergripande nivå. Tanken är också att samhällsplaneringen ska utformas utifrån kunskapen om sociala villkor. Ofta kan i ett tidigt skede se problem som, om de inte åtgärdas, kan accelerera och leda till såväl stora 42Cars, Dock, i SOU 2018:32. 433 kap. 1 § SoL. 443 kap. 2 § SoL. 1979/80:1 s. 155 f. sociala förluster som höga samhälleliga kostnader. kan till viss del själv hantera dessa problem genom insatser till enskilda och grupper, inte minst genom förebyggande och tidiga insatser. Men ibland är de problem som uppmärksammar av sådan karaktär att sådana insatser inte är tillräckliga. Lösningen kan i stället ligga i strukturinriktade åtgärder, dvs. åtgärder på samhälls- nivå och fysisk planering. En förutsättning för en mer socialt inriktad samhällsplanering och stadsutveckling är att kunska- per tas till vara. För att detta ska vara möjligt och för att kunskaperna ska få genomslag behöver den fysiska planeringen kompletteras med sociala kunskaper och perspektiv. Kommunen har, enligt , ansvar för planering, utformning och utveckling av den fysiska miljön. Vid planläggning ska hänsyn tas till natur- och kulturvärden, miljö och klimataspekter. Planarbetet ska bidra till en från social synpunkt god livsmiljö. I detta ingår aspekter som trygghet och hälsa. Den fysiska utform- ningen av samhället är även en viktig del i brottsförebyggande arbetet och därmed också en viktig del i arbetet med att förebygga sociala problem. För att säkerställa att den fysiska utformningen av sam- hällsmiljön även har ett brottsförebyggande perspektiv och grundar sig på sociala kunskaper behöver kommunen i sitt planeringsarbete ta hänsyn till sociala aspekter. Utredningen föreslår därför att kompletteras med en bestämmelse som anger detta. Den föreslagna bestämmelsen ska ses som ett komplement till den befintliga bestämmelse som finns i socialtjänstlagen och som regle- rar socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen. Avsikten med regleringen är att tillföra social sakkunskap och underlag till samhälls- planeringen. Begreppet sociala aspekter är i sin natur flytande och omfångsrikt och kan innebära olika saker i olika sammanhang och skilja sig åt mellan kommuner. Att ta hänsyn till sociala aspekter kommer att kräva kun- skap kring de problem som respektive kommun har att förhålla sig till utifrån kommunens sammansättning och specifika förhållanden. Sociala aspekter kan avse så väl orsaker till som konsekvenser av sociala problem. Exempel på sociala aspekter är trygghet, tillit, del- aktighet och inkludering i samhället med syfte att uppnå goda livs- miljöer. Andra exempel på sociala aspekter är segregation, brottslig- het, missbruks- och beroendeproblem, trångboddhet, hemlöshet och brist på bostäder. När det gäller medverkan i samhällsplaneringen har det varit svårt att omsätta den i praktiken. Formerna för social- nämndens medverkan i samhällsplaneringen har inte heller närmare reglerats i socialtjänstlagen. Inte heller regleras de i annan lagstift- ning. Ansvaret för planering vilar ytterst på kommunfull- mäktige. För att tydliggöra kommunens ansvar och förstärka social- nämndens medverkan i samhällsplaneringen föreslår utredningen att det i regleras att översiktsplanen ska ange in- riktningen för den långsiktiga utvecklingen av den sociala miljön. En invändning mot utredningens förslag har varit att plan- och bygg- lagen har olika aspekter att ta hänsyn till och att det före- slagna tillägget komplicerar planeringsprocessen. I all planering finns inslag av intressemotsättningar. Vad som kan innebära fördelar ur en synvinkel kan innebära nackdelar ur en annan. Utredningen anser inte att det är samhällsekonomiskt försvarbart att planera och ut- forma samhällen och bebyggelser utan att förebygga och motverka problem genom användande av kunskap som redan finns i kommunen. Kravet på att beakta sociala aspekter i kommunens samhällspla- nering är tänkt att leda till att kommunen använder sig av den befint- liga kompetens som finns inom de olika förvaltningarna. Sociala för- valtningar sitter på expertkunskap om människan, olika gruppers behov och sociala problem samt kunskap om hur det ser ut i kom- munen. Samhällsbyggnadsförvaltningarna planerar för människan och för att tillgodose människans olika behov. Som utredningen har pekat på i avsnittet ovan (se 9.4.1) är bostadsfrågan och kun- skap om boendeförhållandena ett sådant område där medverkan i samhällsplaneringen kan främja tillgången till bostäder för alla grupper i samhället. Översiktsplanen är en obligatorisk plan. Alla landets kommuner ska ha en aktuell översiktsplan som omfattar kommunens hela om- råde. Enligt bestämmelsen ska översiktsplanen ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge väg- ledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. I planen ska kommunen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten enligt 2 kap. att ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 eller 4 kap. anges särskilt. Med begreppet sociala miljön avses de sociala sammanhang i vilket en person lever. Den sociala miljön omfattar såväl levnads- villkor, arbetsförhållanden, inkomst, utbildning samt olika sociala och kulturella sammanhang. Den sociala miljön och omgivningen påverkar individens förutsättningar. Med tillägget sociala miljön är tanken att samhällsplaneringen ska skapa fysiska förutsättningar för socialt samspel och integration och på så sätt uppnå social hållbarhet. Basen i social hållbarhet handlar om individens upplevelse av del- aktighet och tillit till sin omgivning. Genom att skapa bostadsmiljöer som är kopplande och inkluderande och beaktar behovet av allmänna platser samt lokalisering av offentlig service motverkas utanförskap som i sig utgör grogrunden för exkludering, social utslagning och andra sociala problem. Samhällsplaneringen ska på så sätt bl.a. vara ett instrument för att underlätta för missgynnade områden att stärka sin attraktivitet och genom genomtänkta planer fördela offentliga investeringar mer jämlikt. Forskning har visat att de områden som tidigare tillkom för att stödja svaga grupper på bostadsmarknaden med tiden visat sig få motsatt effekt och slutsatsen som dragits är att planeringsprofessionen måste stärkas vad gäller social kompetens och förstå vilka planeringsåtgärder som är de mest effektiva för att nå ett visst socialt välfärdsmål och också analysera vilka sociala effek- ter en viss fysisk åtgärd kan ge upphov till. Som utredningen pekat på i tidigare avsnitt är en nära relation och samverkan mellan de sociala förvaltningarna och de samhällsplane- rande förvaltningarna av avgörande betydelse för en effektiv resurs- användning. Först när strukturinriktade åtgärder, dvs. åtgärder på samhällsnivå, kombineras med individinriktade insatser blir de effek- tiva. Interventioner måste riktas mot såväl individer som platser. Med en planering som innefattar den sociala miljön kan individen hantera socioekonomisk utsatthet bättre. En förklaring till problemen kring socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen kan ligga i svårigheten att hitta en effektiv form för nämndens medverkan. En sådan form för medverkan skulle exempelvis kunna vara en skyldighet att upprätta årliga sociala rap- porter alt. konsekvensbeskrivningar, på samma sätt som de lagstad- gade miljökonsekvensbeskrivningarna (se avsnitt 9.4). Utredningen har övervägt att föreslå en sådan lösning, men valt att inte göra det med hänvisning till att formen kan bli för styrande. Det bör i stället lämnas till kommunen att avgöra på vilket sätt samverkan och kun- skapsöverföringen mellan och ev. andra aktörer, och samhällsplaneringen ska ske. Inte minst bör det vara upp till kom- munens samhällsplanerare att avgöra vilka typer av underlag de be- höver för att kunna beakta sociala aspekter vid planläggningen. Många kommuner har arbetat fram verktyg och meto- der för att arbeta med dessa frågor medan andra kommer att få ställa om och upparbeta arbetssätt och metoder. Bestämmelsen kommer på så sätt även indirekt reglera behovet av samarbete mellan å ena sidan samhällsbyggnadsförvaltningarna och å andra sidan de sociala förvaltningarna. Huvudansvaret för planeringen ska ligga på samhälls- byggnadsförvaltningen, men kommer att kräva ett mer aktivt del- tagande från sociala förvaltningar och sektorer för att kravet på att beakta sociala aspekter ska anses uppfyllt. Kommunen bör dock säkerställa att det finns metoder för att samla in de uppgifter och analyser som har. har förutsättningar att tidigt uppmärksamma sociala problem och annan ogynnsam utveckling i kommunen. Genom att beakta och ta hänsyn till sociala aspekter och den sociala miljön i samhällsplaneringen kan planeringen i större utsträckning bidra till att främja människors jämlikhet och levnadsvillkor. 10 Planering av insatser föreslog vid tiden för sin utredning att det i den dåvarande socialtjänstlagen skulle införas en bestämmelse om att all verksamhet enligt socialtjänstlagen skulle bedrivas målinriktat och planmässigt. Bestämmelsen var en utvidgning av den dåvarande planeringsskyldigheten och skulle ersätta bestämmelserna om krav på planering för viss verksamhet för äldre och funktionsnedsatta. Ut- redningen ansåg att en målinriktad och långsiktig planering av all verk- samhet inom var en förutsättning för kvalitetsutveck- ling och för ett effektivt resursutnyttjande. Planmässighet ansågs vara grunden för uppföljning och utvärdering av insatser på såväl individ- nivå som grupp – och områdesnivå.1 Den föreslagna bestämmelsen fanns inte med i regeringens proposition. I betänkandet Beviljats men inte fått, SOU 2004:118, genomförde utredningen en analys av varför gynnande beslut inte verkställs. Ut- redningens slutsatser var att det handlar om brist på platser och in- satser. Den huvudsakliga orsaken till detta bedömdes vara resurs- brist. En annan viktig orsak ansågs vara att det brister i planeringen i kommunerna, såväl på lång sikt som på kort sikt. De brister i pla- neringsprocesserna som framkom var av många olika slag. Bl.a. rörde det sig om bristfälligt underlag för en tillförlitlig bedömning av det framtida behovet, brister i framförhållningen när det gäller detaljplaner, brister i samordningen över förvaltningsgränser.2 Utredningen be- dömde att stor vikt behövde läggas vid framtida analyser av behov och vid att kompetens för detta måste säkras inom socialtjänsten.3 1SOU 1994:139 s. 345–347. 2SOU 2004:118 s. 157 ff. 10.2Krav på planering för vissa insatser Av dagens socialtjänstlag framgår att kommunen ska planera sina in- satser för äldre personer respektive personer med fysiska och psykiska funktionshinder. Vid planeringen ska kommunen samverka med andra samhällsorgan och organisationer.4 Bestämmelsen för äldre infördes . Den infördes eftersom man ansåg att det kommunala ansvaret för planering av samhällets insatser i kommunen för äldre borde komma till uttryck i socialtjänstlagen och innefatta en skyldighet att samverka med bl.a. landstingskommunen (numera regionen).5 Syftet med kommunens planeringsskyldighet är att tillgodose äldres behov av boende, service och vård. Bestämmelsen ställer inte upp några krav på formerna för planeringen, men planeringen bör ha sin utgångspunkt i de lokala förutsättningarna. Kommunen avgör alltså själv hur planeringsarbetet ska bedrivas. Som exempel anges i förarbetena att det kan vara lämp- ligt att kommunen samordnar denna planering med annan planering som kommunen är skyldig att svara för, exempelvis den enligt dåva- rande lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörj- ningens främjande m.m. och dåvarande (1987:10).6 Bestämmelsen för personer med funktionsnedsättning trädde i kraft , i samband med att lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) infördes. Handikapputred- ningen hade i sitt huvudbetänkande lyft fram att kommunens ansvar för uppsökande verksamhet och ansvar för att skaffa sig kunskap om funktionsnedsattas levnadsförhållanden borde tydliggöras i social- tjänstlagen.7 Av förarbeten till bestämmelsen framgår att den inför- des för att det i lagen saknades en skyldighet att planera social- tjänstens insatser för människor med funktionsnedsättning och att det var angeläget att kommunerna intensifierade sin planering. Mot- svarande planerings- och samverksansvar som redan reglerades för äldre skulle även gälla för personer med fysiska och psykiska funk- tionsnedsättningar.8 Det framhölls som viktigt att planerna får en ut- formning som innebär att de så allsidigt som möjligt belyser de olika 4Se 5 kap. 6 § andra stycket och 5 kap. 8 § andra stycket SoL. 1987/88:176 s. 109–111. 1987/88:176 s. 121. 7SOU 1991:46; Handikapp, välfärd och rättvisa. 1992/93:159 s. 199. aspekter som är avgörande för delaktigheten för personer med funk- tionsnedsättning.9 10.2.1Krav på planering av hälso- och sjukvården Av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), förkortad HSL, framgår att regionen ska planera sin hälso- och sjukvård med utgångspunkt i behovet av vård hos dem som omfattas av regionens ansvar för hälso- och sjukvård.10 I lagen regleras även att kommunen ska planera sin hälso- och sjukvård med utgångspunkt i befolkningens behov av sådan vård.11 Skyldigheten att planera hälso- och sjukvården är gam- mal och fanns med hälso- och sjukvårdslag. I för- arbetena till lagen sägs att den hälso- och sjukvård som bedrivs har sådan omfattning och inriktning att den inte kan bedrivas utan en väl fungerande planering. Syftet med planeringen är att tillgodose beho- vet av hälso- och sjukvård hos dem för vilka regionen och kommunen (dåvarande landstingskommunen) har en skyldighet att tillhanda- hålla sådan vård.12 När beviljar en person en insats gäller beslutet ome- delbart och ska verkställas direkt. Oavsett vilken insats som beviljats. Detsamma gäller när ett avslagsbeslut har överklagats till en domstol och domstolen har givit en person rätt till en insats. Trots detta förekommer det att enskilda får vänta på de insatser de har beviljats. Kommunerna har –2018 rapporterat totalt drygt 90 000 ärenden där enskilda fått vänta mer än på en be- slutad insats fattad med stöd av socialtjänstlagen och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Det är cirka 10 000 personer . De vanligaste orsakerna till väntan och att besluten är svåra att verkställa är att kommunen har brist på boende eller att den enskilde tackar nej till kommunens erbjudande om insats. 1992/93:159 s. 142. 107 kap. 2 § HSL. 1111 kap. 2 § HSL. 1981/82:97 s. 122. har tackat nej kan bero på att det enskilde har ångrat sig eller att den enskilde har särskilda önskemål om en viss insats, exempelvis ett visst boende. Det kan också bero på att kommunen inte gjort tillräckligt för att lämna ett erbjudande som tillgodoser den enskildes behov.13 fick, enligt statistik från IVO14, drygt 13 800 perso- ner vänta på att deras beviljade insats skulle verk- ställas. Av dessa rörde drygt 9 500 insatser till enskilda beviljade med stöd av socialtjänstlagen. (Resterande antal, cirka 4 300 avsåg bevil- jade insatser med stöd av LSS). Flest ärenden avsåg äldreomsorg, där antalet enskilda som fick vänta på insats uppgick till drygt 5 900 personer. Den insats som de flesta (cirka 5 400) fick vänta på var särskilt boende (per- manent bostad). I av ärendena var det personen själv som bidrog till den långa väntetiden genom att avböja erbjuden plats. hade 401 000 personer, , minst en pågå- ende insats beslutad med stöd av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:459), förkortad SoL. Detta motsvarar av befolkningen ; av kvinnorna och av männen.15 Av Social- styrelsens statistik framgår inte hur många som beviljats insats . kostade väntetiderna kommunerna i sanktionsavgifter. Långa väntetider kan påverka livssitua- tionen negativt både för den enskilde personen och för dennes när- stående. Långa väntetider drabbar dock inte bara den person som väntar på sin insats. Det är även en indirekt kostnad för kommun- invånarna. 13Ej verkställda beslut – rapporteringsskyldighet och särskild avgift i SoL och LSS RiR 2019:23. 14www.ivo.se/globalassets/dokument/publicerat/statistik-fran-ivo/2020/statistikblad-2019- evb.pdf (hämtad ). 15www.socialstyrelsen.se/statistik-och-data/statistik/statistikamnen/socialtjanstinsatser-till- aldre/ (hämtad ). 10.2.3Kommunen ska planera sina insatser och särskilt beakta behovet av tidiga och förebyggande insatser Utredningens bedömning: Kommunens ansvar att planera sina insatser inom bör inte vara begränsat till äldre per- soner och personer med funktionsnedsättning. Utredningens förslag: Kommunen ska planera sina insatser för enskilda. Kommunen ska då särskilt beakta behovet av tidiga och förebyggande insatser. I planeringen ska kommunen, vid behov, samverka med regionen samt andra samhällsorgan och organisa- tioner. Kommunens ansvar att planera sina insatser inom bör, enligt utredningen, inte vara begränsat till äldre personer och per- soner med funktionsnedsättning. Planeringen ska avse kommunens behov av insatser, dvs. det övergripande behovet av olika insatser och inte planering av insatser i det enskilda fallet. Genom övergripande planering och god framförhållning skapas bättre förutsättningar för att anpassa verksamheten efter ändrade förhållanden. Därmed kan resurserna användas mer effek- tivt. Syftet med att vidga ansvaret för planeringen är att tydliggöra att kommunens ansvar omfattar ett aktivt arbete med förutsättningar för att, , kunna tillgodose behoven av insatser. Kommunens planering av insatser ingår som en viktig del av social- tjänsten verksamhetsplanering och deltagande i sam- hällsplaneringen. För att kunna planera sina insatser behöver kom- munen följa sociala förändringar och arbeta fram beslutsunderlag. Ytterst är planering av insatser en uppgift som de förtroendevalda ansvarar för. För att kunna utföra den behöver kommunen sätta mål, fördela resurser och ta fram en plan. Grundinformation som demo- grafi och befolkningsprognos blir viktiga underlag för planeringen liksom livsvillkor och levnadsförhållanden bland olika grupper. För- utom lagens mål handlar det också om behov som medborgarna och brukarna har och hur lokalsamhället ska utvecklas. Som underlag för planering kan omvärldsanalyser med olika möjliga scenarier vara an- vändbara. Genom att exempelvis sätta mål utifrån det förebyggande per- spektivet kan kommunen planera sina tidiga och förebyggande insat- ser och på ett konkret sätt arbeta förebyggande. Kommunen kan då fastställa vad som ska uppnås och staka ut en önskad riktning. En viktig indikator för planering av kommunens insatser blir de ev. vänte- tider som kommunen har för verkställighet av beviljade insatser. Pla- neringen blir ett verktyg för att säkerställa att inte har långa väntetider. Ett grundläggande syftet med kommunens planering ska vara att tillgodose enskildas behov av insatser och på så sätt även förhindra att väntetider och oskäligt långa tider mellan beslut och verkställig- het av beslut uppstår. Kommunernas planering av insatser är en förut- sättning för att enskilda ska kunna få de insatser de har rätt till och där- med också viktig ur rättssäkerhetssynpunkt. När en kommun inte planerar sina insatser finns risken att kommunen inte kan fullgöra sina åtaganden enligt socialtjänstlagen och att enskildas rättssäker- het sättas ur spel. Planeringen av insatser bör knytas nära annan pla- nering i kommunen, bl.a. bostadsförsörjningsplanering. Det är också angeläget att planeringen knyts an till förebyggande perspektiv (se avsnitt 7.3), målet om en lätt tillgänglig socialtjänst (se avsnitt 7.4) och till en förbättrad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Vid planering bör kommunen alltid överväga hur insatserna ska tillhandahållas och om det kan finnas fördelar med att tillhandahålla insatserna utan föregående behovsprövning (se avsnitt 17.3). Att begreppet vidgas till att avse alla insatser innebär att kommu- nen i sin planering behöver fånga förutsättningarna på samhälls- och gruppnivå vare sig insatserna riktar sig till enskilda personer eller grupper. Sådan planering kommer att kräva såväl kunskap om be- hoven av insatser som framförhållning för att möta de olika behoven. Medborgarna i samhället ska garanteras en likvärdig socialtjänst oberoende av var de bor i landet. Genom att kommunerna planerar sina insatser kan en större likvärdighet skapas inom och mellan kom- munerna. Planeringskravet förutsätter att kommunen har kunskap om såväl demografin som kommunmedborgarnas behov. På så sätt stärks också förutsättningar för kommunerna att säkerställa rätts- säkerheten i kommunerna, dvs. att kommunernas verksamhet genom- förs och tillhandahålls på ett korrekt sätt och utifrån kommunmed- borgarnas behov. Sociala förändringar kan ske över . De kan också ske snabbt och ibland utan förvarning. Behovet av övergripande planering och samverkan med andra huvudmän har aktualiserats . Till exempel då ett mycket stort antal människor på flykt kom till . Bland dem fanns cirka 35000 barn i behov av att snabbt placeras i ett boende.16 Även om en sådan situation kan vara svår att förutse så menar utredningen att upparbetade rutiner för planering och samverkan kan skapa bättre förutsättningar att hantera oförutsedda händelser. Brottslighet, ung- domskriminalitet, våld i nära relationer och missbruk är exempel på samhällsproblem där är en av flera viktiga aktörer för att hitta en lösning och där såväl planering som samverkan kan spela en avgörande roll. Denna typ av sociala problem och förändringar är viktiga att uppmärksamma och att lyfta fram, inte minst för att de ofta kräver samordnade insatser för att problemen inte ska förvärras. Det kan antas att även framöver kommer att ställas inför nya föränderliga utmaningar som kräver planering och samver- kan. Det i socialtjänstlagen angivna ansvaret för kommunen att planera sina insatser ska därför utvidgas till att omfatta alla social- tjänstens insatser till enskilda.