sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Det bör här framhållas att den rättspraxis som finns avseende vem som ska anses vara självständig uppdragstagare inom arbetslöshets- försäkringen är äldre än hänvisningen till att en sökande ska definie- ras som företagare med hänvisning till inkomstskattelagen. I utred- ningen22 Uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen refereras det till avgöranden så tidigt som 198323. Utredningen anser dock att en tyd- ligare hänvisning till inkomstskattelagens 13 kap. 1 § andra stycke i lagen om arbetslöshetsförsäkringen förtydligar vad som gäller för (självständiga) uppdragstagare, utan att detta förändrar tillämpningen. Den praxis som skapats under avseende vem som är att anse som en självständig uppdragstagare inom arbetslös- hetsförsäkringen bör gälla även fortsättningsvis. Arbetslöshetskassorna ska även i fortsättningen göra en självständig bedömning av vem som anses vara självständig uppdragstagare. Formuleringen av inkomst- skattelagens regel står inte i strid med de bedömningskriterier som tidigare nämnts. Utredningen bedömer att det därför är tillräckligt att förtydliga att även inkomstskattelagens 13 kap. 1 § andra stycke ska beaktas vid prövning av vem som anses vara företagare. Personligen utföra arbete i och ha väsentligt inflytande över verksamheten Det finns flera kriterier för vem som ska anses vara företagare än den som hänvisar till inkomstskattelagen. Ett annat kriterium är att den sökande personligen ska ha utfört arbete i näringsverksamheten. Det är, liksom hänvisningen till inkomstskattelagen, nytt sedan 201024. Det tidigare villkoret uttrycktes som att den sökande personligen skulle vara verksam i företaget. Syftet med förändringen var att tyd- 23Försäkringsöverdomstolens dom, FÖD 1983:18. 2009/10:120. liggöra att den sökande faktiskt ska ha arbetat i verksamheten för att kunna anses som företagare. Med det sista villkoret, väsentligt inflytande, avses att den sök- ande har ett inflytande över verksamheten som varit så starkt att det ekonomiska utfallet till stor del berott på dennes kompetens samt de åtgärder och ställningstaganden som han eller hon har vidtagit i verk- samheten.25 Detta villkor har funnits betydligt längre än kraven en- ligt inkomstskattelagen och att personligen ha utfört arbete i verk- samheten. Som anges ovan saknas det skäl att i sak ändra på de villkor som gäller för att fastställa när en sökande ska anses som företagare och därmed inte ha rätt till arbetslöshetsersättning. Villkoren att personligen ha utfört arbete och ha väsentligt inflytande över verk- samheten bör därmed även gälla i den nya lagen. Villkoren behöver läsas tillsammans Villkorens utformning har förändrats vilket har medfört att villkorens innebörd överlappar varandra. De tidigare kra- ven på ägande, verksamhet och väsentligt inflytande tog tydligare sikte på olika aspekter av företagande än dagens villkor. Med ut- gångspunkt från dagens regelverk kan det vara svårt att avgränsa vad som avses med att bedriva näringsverksamhet enligt inkomstskatte- lagen och att personligen utföra arbete i verksamhet. Betydelsen av väsentligt inflytande kan därtill sägas ha utvidgats till att numera även inkludera ägande, eftersom kravet på att den sökande direkt eller indirekt ska äga ett företag har ersatts av hänvisning till inkomstskatte- lagen. Det upplevs som ett mindre problem i tillämpningen. Syftet med bestämmelserna är att ringa in vem som anses vara företagare, vilket måste ske genom en samlad bedömning i varje enskilt fall. Om något av kriterierna inte är uppfyllt ska den sökande inte anses vara företagare. Utredningen föreslår därför att det även i fortsättningen ska framgå att en sökande ska anses vara företagare om han eller hon bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § inkomst- 1992/93:150, med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för /94, m.m., bilaga 8, s. 65. skattelagen, och personligen utför arbete i och har ett väsentligt in- flytande över den aktuella näringsverksamheten. Nödvändiga åtgärder och ideellt arbete Som tidigare framgått har den som är företagare inte rätt till arbets- löshetsersättning. Eftersom ersättningsrätten för en företagare är begränsad, är det lämpligt att klarlägga undantagsfall när den sökande inte ska anses vara företagare, även om den sökande faller inom ramen för företagardefinitionen. Sådana bestämmelser finns även i den nuvarande lagen. Nödvändiga åtgärder som vidtagits p.g.a. oförutsedda händelser ska, liksom enligt nuvarande ordning, inte beaktas när bedömningen görs av om en sökande ska anses som företagare. Detsamma ska gälla den som utfört arbete av ideell karaktär. Bestämmelsen är nära för- knippad med behovet av att reglera ersättningsrätten för företagare. Ett skäl att begränsa företagares ersättningsrätt, är att motverka överutnyttjande av försäkringen genom att sökande håller igång olön- samma företag med hjälp av finansiering i form av arbetslöshetsersätt- ning. En sådan bestämmelse avser inte ideell verksamhet. Företag som har bedrivits före ramtiden I praxis finns det exempel på situationer när en sökande, trots att alla kriterier för företagande varit uppfyllda, inte anses vara företagare i försäkringens mening. Kammarrätten i har i ett avgörande av (mål nr 4773-14) gjort bedömningen att det skulle vara en alltför långtgående tolkning av gällande rätt att inklu- dera alla som uppfyllt villkoren för att anses som före- tagare. Domstolen menar att det i stället måste göras en samlad bedömning av omständigheterna i varje enskilt fall. I den aktuella domen konstaterade kammarrätten att den sökande hade slutat vara verksam i företaget innan hon ansökte om arbetslöshetsersätt- ning. som gått hade hon arbetat som anställd vid en statlig myndighet. Det fanns alltså ingen koppling mellan närings- verksamheten och anställningen. Kammarrätten ansåg att den sök- ande inte skulle anses som företagare vid tiden för ansökan trots att hon fortfarande var delägare och hade väsentligt inflytande över företaget, och trots att hon före anställningen hade varit att betrakta som företagare. Utredningen anser att delar av denna praxis bör kodifieras. Det ökar förutsebarheten i försäkringen om det klart framgår av bestäm- melserna att det finns omständigheter som påverkar ersättningen. I praxis beskrivs en situation där det är klarlagt att den sökande var arbetslös från en heltidsanställning för ansökan om arbetslöshetsersättning. Den sökande hade inte utfört något arbete i den egna verksamheten inom ramtiden. Verksamheten hade därför inte heller någon betydelse för vare sig uppfyllande av arbetsvillkoret eller för beräkningen av ersättningens storlek. Utredningens förslag om inkomstvillkor och beräkning av ersätt- ningens storlek gör att inkomster längre bakåt i tiden kan ha inver- kan på den sökandes möjligheter att beviljas ersättning med en viss storlek. Även om inkomster från verksamhet som intjänats utanför ramtiden i vissa fall kan beaktas vid prövning av inkomstvillkoret, sker det uteslutande i fall där den sökande bedrivit samma verksamhet inom ramtiden. Utredningen anser mot den bak- grunden att det bör förtydligas att arbete som har utförts i verksam- heten innan den fastställda ramtiden inte ska beaktas vid bedömningen av om en sökande ska anses som företagare. Det ska inte heller i fortsättningen vara möjligt för den som är före- tagare att genom att överlåta näringsverksamheten kunna fortsätta att arbeta i eller ha väsentligt inflytande över företaget som han eller hon får arbetslöshetsersättning. Detsamma ska gälla för den som har bedrivit verksamhet inom ramen för en ekonomisk förening, men vars medlemskap i föreningen upphört. Reglerna är till för att se till att en sökande som uppbär arbetslöshetsersättning inte, i prak- tiken, ska kunna fortsätta bedriva verksamhet, även om den sökande formellt inte längre äger verksamheten eller är medlem i föreningen. 9.7.3När en sökande inte längre ska anses vara företagare Förslag: En sökande ska inte längre anses vara företagare när näringsverksamheten har upphört genom att det inte vidtas några åtgärder i verksamheten eller den vid en samlad bedömning har upphört definitivt. Med vidtagna åtgärder avses inte 1.nödvändiga åtgärder som vidtagits på grund av oförutsedda händelser, 2.åtgärder i den upphörda näringsverksamheten på grund av en skyldighet enligt lag eller annan författning, 3.avvecklingsåtgärder i den upphörda näringsverksamheten som inte hade varit möjliga att vidta innan företagaren upphörde att bedriva verksamheten, och 4.att en lokal hyrs ut eller mark arrenderas ut som har nyttjats eller brukats i näringsverksamheten, dock under förutsättning att dessa inte har hyrts ut eller arrenderats ut i verk- samheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vad som ska avses med åtgärder. Bedömning: Det bör införas en bestämmelse i den nya förord- ningen som anger att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela föreskrifter om vad som ska avses vara en avveck- lingsåtgärd enligt lagen. När upphör någon att vara företagare? Av nuvarande ordning framgår endast vem som är företagare och när en företagare är att betrakta som arbetslös, inte under vilka för- utsättningar en sökande inte längre ska anses vara företagare. Utred- ningen anser att det tydligt ska framgå när en sökande som har varit företagare enligt lagens definition inte längre ska anses vara det. bedömer utredningen att det är lämpligt att använda samma principer som gäller . En sökande ska inte längre anses som företagare när det inte vid- tas några åtgärder i näringsverksamheten. Det innebär att den sök- ande kan medges rätt till arbetslöshetsersättning redan när han eller hon upphört att vidta åtgärder i verksamheten, även om den sökan- des avsikt att lägga ned verksamheten definitivt ännu inte har realise- rats. Detsamma gäller om den sökande vid tillfället inte ser någon möjlighet att fortsätta bedriva verksamheten, men inte vill lägga ned verksamheten definitivt. En sådan regel finns redan i nuvarande regel- verk (i en annan redaktionell utformning) och möjliggör för en sök- ande att beviljas arbetslöshetsersättning fortare än om arbetslöshets- kassan varit tvungen att utreda om verksamheten upphört definitivt. Utredningen anser att det är en rimlig ordning eftersom förut- sättningarna att avveckla ett företag varierar mellan olika företagare. Det kan röra sig om allt ifrån att avyttra aktier till att sälja maskiner eller säga upp lokaler. Eftersom även arbetslöshetens inträde kan variera för olika verksamheter är det viktigt att den sökande som inte längre ser några förutsättningar att driva vidare verksamheten får möjlighet att ställa om till ett nytt arbete med samma trygghet som gäller för en anställd som förlorar sitt arbete. Om ersättning kan lämnas innan verksamheten upphört defini- tivt innebär det emellertid att verksamheten kan återupptas. För att undvika att det sker så ofta att det i praktiken utgör fyllnadsersätt- ning för företagare föreslår utredningen att det införs en begräns- ning, liknande den som finns , av hur ofta ersättning kan lämnas vid tillfälliga nedläggningar. Dessutom behövs det även i fortsättningen en bestämmelse om att den sökande som definitivt upphör att vara företagare har rätt till arbetslöshetsersättning. Här tydliggörs det nära nog självklara, att den som har upphört med verksamheten definitivt inte bara är arbets- lös, utan också är företagare. Att verksamheten upphör definitivt innebär att verksamheten i allt väsentligt, med hänsyn till lokaler, material, marknadsföring, registreringar etc., upphört eller att den sökande skiljt sig från verksamheten på alla plan; ägande, inflytande och deltagande i verksamheten. Kort uttryckt ska de för- hållanden som har gjort att den sökande definierats som företagare vid en samlad bedömning ha upphört. Vilka åtgärder kan vidtas utan att den sökande ska anses vara företagare? I det nuvarande regelverket finns bestämmelser om vilka åtgärder som kan vidtas utan att den sökande ska anses vara företagare. Sådana regler är fördelade på både lag och förordning. I syfte att samla regler av samma slag på samma normgivningsnivå föreslår utredningen att bestämmelser av detta slag ska samlas i lag. Bestämmelserna har också genomgått vissa redaktionella förändringar. Utredningen föreslår alltså att dagens bestämmelser, med mindre redigeringar, förs över till den nya lagen. Det är inte utredningens avsikt att åstadkomma några materiella förändringar i dessa delar. Det ska även i fortsättningen vara möjligt för den sökande att vidta vissa åtgärder utan att den sökande av den anledningen anses vara företagare som därmed saknar rätt till arbetslöshetsersättning. Vid bedömningen om åtgärder ska anses ha vidtagits ska det bortses från nödvändiga åtgärder som vidtagits på grund av oförutsedda händelser. Det skulle inte vara rimligt om den sökande inte hade möj- lighet att skydda egendom eller material från t.ex. översvämning av det skälet att den sökande i så fall skulle förlora sin rätt till arbets- löshetsersättning. Vidare ska en sökande kunna vidta åtgärder i den upphörda när- ingsverksamheten som följer av en skyldighet enligt lag eller annan författning. Inte heller i detta fall är det rimligt att det ska kunna uppstå en situation där en sökande måste välja mellan att följa myn- digheters krav eller behålla rätten till arbetslöshetsersättning. Den sökande ska även kunna vidta avvecklingsåtgärder som inte kunde vidtas innan företagaren upphörde att bedriva verksamheten, utan att för den sakens skull förlora rätten till arbetslöshetsersätt- ning. Det är inte heller i detta fall rimligt att en företagare som inte kan driva verksamheten vidare, men som inte kunnat vidta alla avvecklingsåtgärder på en gång, ska gå miste om arbetslöshetsersätt- ning för att han eller hon vidtar en sådan åtgärd. Slutligen ska en lokal eller mark kunna hyras eller arrenderas ut även om den nyttjats eller brukats inom ramen för näringsverksam- heten. Det ska även i fortsättningen gälla som begränsning att det inte får ha varit en del av näringsverksamheten att hyra ut lokalen eller arrendera ut marken. Om det varit fallet är den sökande att betrakta som företagare om uthyrningen eller utarrenderingen fortgår. Utredningen föreslår, med hänvisning till 13 kap. 1 § andra stycket inkomstskattelagen samt praxis, att självständiga uppdragstagare ska anses vara företagare. Utredningen har övervägt om det finns behov av särskilda bestämmelser för att reglera när självständiga uppdrags- tagare ska anses vara arbetslösa eller med andra ord när en uppdrags- tagare anses ha upphört med verksamheten. Det skulle exempelvis kunna vara motiverat eftersom den som är självständig uppdrags- tagare inte har något företag att avregistrera. De olika villkoren för att en sökande ska anses vara företagare, dvs. att den sökande bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 § inkomstskattelagen och personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över den näringsverksamheten, är delvis överlappande. Arbetslöshetskassorna ska göra en självständig bedöm- ning av inkomstskattelagens innebörd med ledning från rättspraxis. Denna bedömning försvåras av att det finns sökande vars uppdrags- förhållanden varierar. Det finns anledning att särskilt analysera situa- tioner där en sökande arbetat med i stort sett samma arbetsuppgifter men som ömsom anställts, fått uppdrag eller uppmanats att faktu- rera från enskild näringsverksamhet. En sådan analys ryms dock inte inom denna utrednings ramar. Enligt direktiven ska utredningens förslag motverka omotiverade skillnader mellan olika grupper av för- värvsarbetande, däribland uppdragstagare, samt skapa förutsebarhet i försäkringsskyddet. Mot denna bakgrund är det utredningens avsikt att förtydliga gällande regler i syfte att skapa förutsättningar för arbetslöshetskassorna att bedöma vem som ska respektive inte ska anses vara företagare. Arbetslöshetskassorna har att förhålla sig till regleringen samt praxis och från fall till fall bedöma om den sökande som tar ett uppdrag ska anses arbeta på ett sådant sätt att han eller hon faller inom definitionen av företagare. Följaktligen är det även i fortsättningen arbetslöshetskassorna som har att bedöma när den sökande har upphört att vara företagare i dessa fall. Det finns en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om när en företagare ska anses som arbetslös i andra fall än vad som framgår av 35 och 35 a §§ samt om de villkor för fastställande av och rätt till arbetslöshetsersättning som i sådana fall ska gälla (36 § ). Av 5 b § ALFFo framgår att IAF får föreskriva om vad som ska avses med avvecklingsåtgärder. Utredningen har redogjort för sin uppfattning att regler av samma slag bör vara samlade på samma normgivningsnivå. Det finns dock även i fortsättningen ett behov att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna precisera vissa frågor. Det gäller vilka åtgärder, inklusive avvecklings- åtgärder, som kan beaktas vid bedömningen om en sökande inte längre ska anses vara förtagare. Utredningen har även övervägt att införa en bestämmelse som motsvarar dagens 36 § . Bestämmelsen innebär i korthet att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om när en företagare ska anses som arbetslös i andra fall än som anges i huvudregeln för företagares arbetslöshet samt om de villkor för fastställande av och rätt till arbetslöshetsersättning som i sådana fall ska gälla. En sådan bestämmelse skulle t.ex. kunna tillåta att regeringen inför särskilda bestämmelser om på vilket sätt eller hur ofta en sökande som är självständig uppdragstagare kan ställa sig i arbetslöshet genom att upphöra att vidta åtgärder i verksamheten, utan att det innebär ett hinder för den sökandes ersättning. Utred- ningen anser dock att dagens bestämmelse är för vid och tillåter regeringen att föreskriva om företagares rätt på ett sådant sätt att huvudregeln, att den som är företagare inte är arbetslös, i praktiken blir betydelselös. Utredningen har inte heller funnit någon annan lämplig formulering av bestämmelsen som på ett önskat sätt skulle ringa in vilka undantag som regeringen får medge. Utredningen avstår därför från att föreslå ytterligare avsteg från huvudregeln. Som framgår ovan är det IAF som enligt nuvarande ordning får före- skriva om vad som avses med avvecklingsåtgärder. Föreskrifterna är främst av teknisk natur och kan behöva anpassas till nya företeelser på arbetsmarknaden, inte minst för uppdragstagare. Utredningen bedömer därför att det även av en ny förordning om arbetslöshets- försäkring bör framgå att IAF får meddela föreskrifter om vilka av- vecklingsåtgärder som får vidtas enligt lagen. Förslag: Om näringsverksamheten återupptas av den sökande eller av en närstående person till honom eller henne, får en ny bedömning av om verksamheten har upphört genom att det inte vidtas några åtgärder göras tidigast från det att verksam- heten återupptogs. När kan ett företag återupptas och av vem? En sökande som lägger ned verksamheten definitivt ska inte anses vara företagare. Detsamma gäller en sökande som inte längre vidtar några åtgärder i verksamheten. För att motverka att en företagare tillfälligt upphör med en verksamhet och får arbetslöshetsersättning trots att verksamheten (gång på gång) bara är vilande, behövs det begränsningsregler för hur ofta företaget kan göra uppehåll i verk- samheten på detta sätt. I annat fall skulle regelverket i praktiken till- låta att deltidsarbetslösa företagare kan medges ersättning. Sådana begränsningsbestämmelser finns . Utredningen föreslår därför att det även i fortsättningen ska finnas en begränsning av rätten till ersättning när en sökande återupptar en verksamhet som lagts ned tillfälligt. Om en näringsverksamhet åter- upptas av den sökande eller en till honom eller henne närstående per- son, får en bedömning, om verksamheten därefter upphör annat än definitivt, av rätten till ersättning göras tidigast efter det att näringsverksamheten återupptogs. På så sätt reduceras sannolik- heten att regelverket missbrukas. Utredningen menar att den nuvarande tidsgränsen är oproportionerligt lång. behövs det någon form av begräns- ning så att möjligheten att tillfälligt lägga ned en verksamhet inte över- utnyttjas. Utredningen föreslår därför att tidsfristen sänks till . Förslag: Arbetslöshetsersättning får lämnas till en sökande som är företagare på deltid om 1.näringsverksamheten har bedrivits vid sidan av ett arbete som motsvarar av heltid inom ramtiden, 2.inkomsterna från verksamheten inom ramtiden i genomsnitt inte överstigit den minsta totalinkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret delat med tolv, och 3.tiden i och inkomsterna från verksamheten inte utökas under arbetslösheten. Bisyssla och begränsat företag Enligt nu gällande ordning finns vissa möjligheter även för en verk- sam företagare att få arbetslöshetsersättning. Det gäller bisyssla enligt 39–39 a §§ samt regler för den som haft deltidsanställ- ning och bedrivit verksamhet som deltidsföretag, s.k. begränsat företag, enligt 5 e § ALFFo. För att en verksamhet ska anses vara en bisyssla ska den sökande före arbetslöshetens inträde ha utfört arbete i närings- verksamheten (eller anställningen) vid sidan av sin heltidssyssel- sättning (39 § ). Bisysslan påverkar inte arbetslöshetsersättningen under förutsättning att den inte utvidgas under arbetslösheten eller hindrar personen från att ta ett lämpligt heltidsarbete. Om inkomsten från bisysslan efter arbetslöshetens inträde överstiger ett belopp som motsvarar 6 grundbelopp ska hela det överskjutande beloppet dras av från dagpenningen (39 a § ). Bisyssla kan utgöras både av företagande och anställning, men den vanligaste formen är egenföretagande vid sidan av anställning. Regeln om bisyssla har olika funktion beroende på om det rör sig om en bisyssla som företagare eller som anställd. När det gäller före- tagare kan bisyssla ofta användas som en möjlighet att hålla en verksam- het igång överhuvudtaget, trots låg lönsamhet och låg veckoarbetstid Behovet av tydliga regler avseende bisysslor är en följd av de regler som gäller för företagares ersättningsrätt, där även enstaka verksamma timmar gör att hela ersättningsrätten upphör. När det gäller anställda har regleringen om bisyssla som primär funk- tion att se till att den som har en bisyssla vid sidan om sin heltids- sysselsättning inte råkar ut för ett dubbelt inkomstbortfall, genom att både inkomsten från huvudsysselsättningen försvinner till följd av arbetslöshet och inkomsten från bisysslan reducerar arbetslöshets- ersättningen under pågående period. Utöver bisyssla finns särskilda regler för kombinatörer, dvs. sök- ande som både har varit anställda och företagare. En särskild regel är vad som brukar kallas begränsat företag. innebär att en sökande som kombinerat anställning (minst ) och företagande (högst 10 tim- mar ) kan fortsätta bedriva sin verksamhet, även om anställ- ningen upphör. Regleringens syfte påminner om bisysslereglerna, men till skillnad från dessa får arbetad tid och inkomst räknas med i ersättningsunderlaget. Ersättningen reduceras sedan med den för- väntade genomsnittliga arbetade tiden i verksamheten. Gemensamma bestämmelser för deltidsföretagare Utredningen bedömer att det även i fortsättningen ska vara möjligt för en sökande att, under liknande omständigheter som , få fort- sätta en verksamhet som bedrivits på deltid vid sidan av en anställning. Utan sådana regler skulle ingen som bedrivit verksamhet jämte an- ställning kunna fortsätta verksamheten om anställningen upphör. Det skulle drabba både den som bedrivit en verksamhet i begränsad omfattning men av stor personlig betydelse vid sidan om en heltids- anställning, och en sökande som försörjt sig genom en kombination av anställning och företagande.