sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Utredningen ska också särskilt beakta barnets rätt att uttrycka sin egen livsåskådning samt rätt att inte behöva delta i någon form av konfessionella inslag som det inte vill medverka i. Detta är enligt direktiven en avvägning som kan se olika ut beroende på verksam- heten och på barnets ålder. Vidare lyfts i direktiven samhällets behov av en skola för alla och skolan som samhällsbärande institution. En annan fråga som nämns är att svensk skola har utmaningar när det gäller att dra gränser utifrån nuvarande bestämmelser när det gäller vad som kan anses vara konfessionella inslag och vad som är utbild- ning respektive undervisning. Vidare påpekas att gränsdragningen mellan undervisning och utbildning ibland kan vara svår att göra, sär- skilt när det gäller förskolan, där undervisningsbegreppet omfattar ett brett pedagogiskt perspektiv där omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet. Utredningen har utifrån tillgänglig statistik om de skolor som är registrerade som skolor med konfessionell inriktning jämfört skol- ornas elevsammansättning och måluppfyllelse med övriga skolor. Utredningen har också analyserat hur dessa skolors elever svarar i Skolinspektionens skolenkät. Statistiken visar på en stor variation mellan skolor med konfessionell inriktning, sett både till förutsätt- ningar och resultat. Det är utredningens bedömning att den stora variationen bland skolorna innebär att det utifrån tillgänglig statistik inte går att peka ut några generella problem på skolor med konfes- sionell inriktning av den digniteten att dessa ensamma kan utgöra ett sådant angeläget eller trängande allmänintresse som kan motivera ett etableringsstopp. Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant Utredningen har vid sin undersökning av regelefterlevnad vid skolor med konfessionell inriktning noterat att det på vissa skolor finns brister som troligen hänger samman med den konfessionella inriktningen. Det har handlat om att flickor och pojkar har behand- lats olika, att undervisning regelmässigt varit könsuppdelad eller att delar av läroplanen inte följts, t.ex. rörande sex- och samlevnads- undervisning. Det finns också exempel på att konfessionella inslag har förekommit i undervisning i ämnena skolans val eller elevens val, t.ex. vid fördjupande undervisning i den egna religionen. Det har också förekommit att barns och elevers frivillighet att delta i kon- fessionella inslag inte har respekterats. Detta har framkommit inte minst i vår undersökning av förskolor med konfessionell inriktning, där det integrerade arbetssättet när det gäller utbildning och under- visning innebär särskilda svårigheter. Dessa kan avse frivilligheten i medverkan i konfessionella inslag, och hur dessa inslag skiljs ut från den övriga verksamheten. Utredningen ifrågasätter inte att det finns olika problem i anslutning till frågor om konfessionella inslag i skol- väsendet. Utredningen bedömer dock att de brister som framkom- mit vid undersökning av regelefterlevnad vid fristående skolor, för- skolor och fritidshem med konfessionell inriktning sammantaget inte är av den omfattningen att det i sig kan motivera ett etablerings- stopp. Dessa problem torde kunna lösas på mindre ingripande sätt än ett etableringsstopp, till exempel genom en striktare ägar- och ledningsprövning och tillsyn. Enligt utredningens mening är en grundläggande utgångspunkt i det svenska skolväsendet att alla elever har rätt till en likvärdig ut- bildning av god kvalitet. En strävan ska vara att skolan ska arbeta för att uppväga skillnader i barns och elevers förutsättningar att till- godogöra sig utbildningen. Att öka likvärdigheten och minska segrega- tionen skulle därför kunna utgöra sådana angelägna samhälleliga intressen som kan motivera en inskränkning av näringsfriheten och därmed begränsningar i möjligheten att driva fristående skolor med konfessionell inriktning. Det är dock inte självklart att ett etable- ringsstopp kan ses som en ändamålsenlig eller proportionerlig åtgärd för att komma till rätta med dessa problem, som även torde kräva andra insatser. I avsaknad av ett uttalat syfte med etableringsstoppet kan utred- ningen inte fastslå att det underlag som utredningen tagit fram inne- bär att det sammantaget föreligger tillräckliga rättsliga skäl för att Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant motivera ett etableringsstopp. Detta mot bakgrund av de inskränk- ningar som ett etableringsstopp kan utgöra när det gäller grundlägg- ande fri- och rättigheter som näringsfrihet och religionsfrihet, samt likabehandling och diskriminering. Avgörande för om ett etable- ringsstopp kan förenas med grundläggande fri- och rättigheter kom- mer att vara de skäl som i den fortsatta beredningen slutgiltigt läggs till grund för etableringsstoppet. De alternativa lösningar som diskuteras i detta avsnitt lämnas utifrån de direktiv som utredningen har. Det innebär att åtgärderna inte är heltäckande. Vi har inte heller i grunden tagit ställning till i vilken utsträckning de alternativa lösningarna är genomförbara eller i alla delar lämpliga. Bland de åtgärder som vi inte diskuterar på en djupare nivå är t.ex. möjligheten att fullgöra skolplikten på annat sätt än inom det obligatoriska skolväsendet, eller att ersätta skolplikten med en läroplikt eller utbildningsplikt. 15.5.1Inga begränsningar för befintliga skolor och fritidshem med konfessionell inriktning Som vi redogjort för i avsnitt 15.4.7 kommer ett etableringsstopp på att innebära konsekvenser för befintliga fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning, eftersom nya godkän- nanden inte kan lämnas till dessa, t.ex. i fråga om utvidgning av verk- samheten, med bibehållen konfessionell inriktning. Som vi också redogjort för i ovannämnda avsnitt kan etableringsstoppet i detta avseende riskera att utgöra diskriminering och inkräkta på närings- friheten och eventuellt också på skyddet för egendom. I utredningens referensgrupp har också företrädare för befintliga verksamheter med konfessionell inriktning gjort gällande att ett etableringsstopp, utan möjligheter för befintliga verksamheter att ansöka om och få nya godkännanden med bibehållen inriktning, skulle innebära att de be- fintliga verksamheterna skulle tvingas stänga ner och försvinna. Ett sätt att begränsa etableringsstoppets verkningar på befintliga verksamheter är att helt eller delvis undanta dessa verksamheter från etableringsstoppet. Detta skulle kunna göras genom en komplet- Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant terande reglering som medger att undantag kan göras vid godkän- nandeprövningen för befintliga verksamheter med konfessionell in- riktning I vilken utsträckning sådana undantag ska vara möjliga kan diskuteras. En lösning är att befintliga verksamheter med konfes- sionell inriktning vid förnyad godkännandeprövning endast skulle kunna medges nytt godkännande med bibehållen inriktning om det föreligger särskilda skäl. Sådana skäl skulle kunna vara att det in- träffat någon akut och oförutsedd händelse som gör att det vore oskäligt att huvudmannen inte medges ett ändrat godkännande. Det skulle t.ex. kunna handla om att huvudmannen behöver starta en ny verksamhet i en annan lokal i en närliggande kommun, vilket kräver ett nytt godkännande. En annan lösning vore att direkt i författ- ningstexten ange vid vilka situationer som en befintlig verksamhet med konfessionell inriktning vid förnyad godkännandeprövning kan medges ett nytt godkännande med bibehållen inriktning. Det kan dock vara svårt att i författningstext uttömmande ange vilka skäl som kan accepteras och vilka som inte kan det, inte minst eftersom detta kan variera . En tredje lösning är att inte begränsa möj- ligheterna till vissa angivna skäl utan i stället knyta det till vad som är det övergripande syftet med ansökan, dvs. att en befintlig skola eller ett befintligt fritidshem med konfessionell inriktning ska finnas kvar inom skolväsendet. Utredningen anser att den lösning som ligger mest i linje med befintlig lagstiftning och internationella åtaganden vore den som nämns som alternativ tre ovan. En sådan lösning innebär att berörda myndigheter, dvs. Skolinspektionen, och kommunerna när det gäller vissa fritidshem, utan hinder av etableringsstoppet bör kunna meddela nya godkännanden som rör befintliga verksamheter med konfessionell inriktning. En grundläggande förutsättning bör dock vara att huvudmannen har anmält en konfessionell inriktning för verksamheten och påbörjat verksamheten genom att ta emot elever för utbildning före den tidpunkt efter vilken etableringsstoppet inne- bär att inga nya etableringar av skolor och fritidshem med konfes- sionell inriktning kan ske. Ytterligare förutsättningar bör vara att ansökan om godkännande görs antingen av huvudmannen för verk- samheten, och då innebär en ändring av den befintliga verksamheten, eller av någon annan enskild och ansökan sker till följd av ett över- tagande av en befintlig verksamhet med konfessionell inriktning. Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant Genom en lösning som den som skisserats ovan ges huvudmän för befintliga verksamheter möjlighet att ansöka om godkännande av förändringar som samhällsutvecklingen eller verksamheten föran- leder. En huvudman kan t.ex. behöva förändra sin verksamhet ge- nom att starta en ny verksamhet i en annan kommun eller utöka antalet årskurser utöver vad som anges i det ursprungliga godkän- nandet, eller etablera ett gymnasieprogram som huvudmannen tidi- gare inte har godkännande för. Förslaget innebär också att en huvud- man kan överlåta verksamheten till någon annan enskild som i sin tur kan ansöka om godkännande som huvudman för verksamheten med bibehållen inriktning. Det bör poängteras att denna alternativa lösning inte innebär något undantag när det gäller att den som ansöker om godkännande även måste uppfylla de krav som i övrigt ställs på den som ska god- kännas som huvudman för skollagsreglerad verksamhet, t.ex. de vill- kor som uppställs i 2 kap. 5 § skollagen. Den sökande måste självklart också uppfylla de krav som kan komma att ställas utifrån de förslag om förstärkt ägar- och ledningsprövning som vi lämnar i kapitel 12. Ett lagförslag som illustrerar ovanstående lösning återfinns i bi- laga 8. 15.5.2Förstärkt ägar- och ledningsprövning och förstärkt tillsyn kan ge ett tillräckligt skydd Ett alternativ till att införa ett etableringsstopp är att endast införa en förstärkt ägar- och ledningsprövning i enlighet med de förslag utredningen lämnar i kapitel 12. En sådan förstärkt prövning ger enligt vår mening ett större utrymme och vidare möjligheter för till- synsmyndigheterna att övervaka de enskilda huvudmännen och agera om dessa handlar på sätt som strider mot samhällets grundläggande demokratiska värderingar och det som ingår i skolans värdegrund. Eftersom nya moment införs i ägar- och ledningsprövningen ger det också tillsynsmyndigheterna nya faktorer att bevaka och agera mot vid den återkommande tillsynen. Detta gör att insatser kan fokuseras till de enheter där det upptäcks problem i dessa avseenden, medan verksamheter som inte uppvisar problem inte belastas av pålagor riktade mot andra huvudmän. Ett sådant alternativ skulle vara mindre ingripande än ett förbud mot nyetableringar och riskerar inte att stå Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant i strid med EKMR, och internationella åtagan- den. Vi har behandlat dessa frågor i kapitel 12. 15.5.3Förbud mot konfessionell inriktning även för etablerade konfessionella skolor? Ett förbud för samtliga huvudmän att driva skolor med konfessionell inriktning skulle kunna underlätta vissa rättsliga problem som upp- står ur ett likabehandlingsperspektiv. Det kan dock uppstå andra rättsliga konsekvenser och nedan följer exempel på sådana, även om diskussionen inte är uttömmande. Ett förbud mot konfessionell inriktning även för etablerade kon- fessionella skolor tar sikte på själva verksamhetens inriktning, vilken inte skulle få vara konfessionell. Däremot skulle samtliga huvudmän som uppfyller övriga krav för att godkännas som huvudman fort- farande skulle få möjlighet att prövas som huvudman för skola eller fritidshem. Det måste dock fortfarande finnas objektivt godtagbara skäl för att, inom ramen för den nationella bedömningsmarginalen, organisera utbildningsväsendet på ett sådant sätt att skolor med kon- fessionell inriktning inte tillåts. Som nämnts ovan finns enligt bl.a. praxis och förarbetena till EKMR:s TP1 artikel 2 en rätt att inrätta privata skolor även om det inte finns någon skyl- dighet att finansiera dessa med offentliga medel. Det bör dock note- ras att när staten har ett system där privata skolor finansieras med offentliga medel så måste det ske på ett icke-diskriminerande sätt. Om staten inte skulle tillåta att det etableras skolor med konfes- sionell inriktning som skulle få offentliga medel medan skolor med andra inriktningar, t.ex. Waldorf eller Reggio , skulle få offent- lig finansiering, så kan en sådan olikabehandling riskera att utgöra diskriminering enligt EKMR. Ett totalförbud skulle också innebära att den rätt att etablera skolor med konfessionell inriktning som är införd i svensk rätt skulle begränsas, vilket skulle utgöra en faktisk inskränkning av en befintlig rättighet. Begränsningen måste därför även ur denna synvinkel motiveras och vara proportionerlig i förhållande till det syfte som ska uppnås med begränsningen. Som nämnts ovan kräver vidare näringsfriheten att det finns ange- lägna skäl för ett totalförbud för skolor med konfessionell inrikt- ning. För att ett förbud mot att etablera skolor med viss inriktning ska vara genomförbart krävs att det finns ett skäl för begränsningen Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant som utgör ett angeläget samhällsintresse. Det krävs också att åtgärden är proportionerlig i förhållande till det syfte som ska uppnås. Mindre ingripande medel ska inte kunna användas för att uppnå samma syfte. Det kan också diskuteras om det av legalitetsskäl är möjligt att begränsa verksamheten hos de huvudmän som redan har fått ett god- kännande och bedriver verksamheter med en konfessionell inrikt- ning, eftersom dessa efter ett godkännande har byggt upp en skola eller ett fritidshem som baseras på den konfessionella inriktningen. Även om det kanske inte har angetts i godkännandebeslutet att god- kännandet avser just en verksamhet med konfessionell inriktning har tillståndet lämnats i där en sådan inriktning har varit tillåten enligt skollagen. Ett i efterhand infört stopp för konfessionell inrikt- ning kan då komma nära att utgöra en ändring av ett meddelat gynn- ande beslut. Detta kan endast kan göras i vissa särskilt angivna situa- tioner, varav ingen troligtvis direkt kan anses tillämplig i fråga om ett stopp av aktuellt slag. Möjligheten av ett förbud mot konfessionell inriktning även för etablerade skolor med konfessionell inriktning (dvs. att konfessio- nella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen inte får förekomma) är således beroende av de skäl som anförs till stöd för en sådan ordning, såsom att det finns objektivt godtagbara skäl för förbudet, att åtgärden är proportionerlig och motiveras av ett ange- läget samhällsintresse. 15.5.4Etableringsstopp kombinerat med ”ventiler” En skillnad i det svenska skolväsendet jämfört med andra länder som tillträtt EKMR:s TP1 artikel 2 är, som nämnts ovan, att svenska elever har skolplikt och inte läroplikt eller utbildningsplikt. Det innebär att elever i förskoleklass, grundskola och motsvarande skolformer som huvudregel ska tillbringa hela skoldagen i skolan om det inte finns giltiga skäl för frånvaro, t.ex. sjukdom. Det finns dessutom få alter- vägar att fullgöra denna skolplikt än inom det offentligt finan- sierade skolväsendet. Exempelvis är s.k. hemundervisning som huvud- regel inte tillåten. För att minimera den begränsning av friheten att inrätta privata skolor som följer av förarbeten och praxis till TP1 artikel 2 som ett etableringsstopp kan innebära, skulle ett sådant kunna kombineras Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant med ökade möjligheter att anpassa enskilda elevers skolgång till reli- gionsutövande. Ett sätt att göra detta är att lyfta fram den rätt att ha och utöva en religion som följer av RF, , EKMR och EU:s rättighetsstadga, eventuellt genom hänvisningar i skol- lagen. Det skulle också kunna ske genom andra tillägg i skollagen. Dessa tillägg skulle t.ex. kunna innebära att möjligheten att fullgöra skolplikten på annat sätt än inom den offentligt finansierade skolan utökas. Det skulle kunna ge möjlighet att fullgöra skolplikten genom t.ex. webbaserad fjärrundervisning eller andra rent privatfinansierade lösningar. En annan anpassning skulle kunna vara att eleverna ges ökade möjligheter att få ledigt för religionsutövning. 15.5.5Begränsning av konfessionella inslag Ytterligare ett alternativ till att införa ett etableringsstopp skulle kunna vara att i stället införa begränsningar av i vilken utsträckning konfessionella inslag, dvs. inslag av förkunnande eller bekännande karaktär som tillhör en viss religion, får förekomma inom verksam- heter som har anmält en konfessionell inriktning. På så sätt skulle det allmänna kunna reglera att de konfessionella inslagen inte tar en alltför stor andel av skoldagen i anspråk, som vårdnads- havares rätt att välja en skola eller ett fritidshem där deras religiösa övertygelse respekteras tillgodoses. Denna lösning innebär också att den övergripande tillsynen och kontrollen av skollagsreglerade verk- samheter med konfessionella inriktningar kvarstannar hos det allmänna. En begränsning av konfessionella inslag kan göras på olika sätt. Ett alternativ vore att reglera att de konfessionella inslagen endast får ske vid skoldagens inledning eller avslutning, medan tiden där- emellan ägnas åt undervisning och icke-konfessionella moment av utbildning. De konfessionella inslagen kan då hållas samlade och tydligt avskilda från undervisningen. Det blir på så sätt tydligare för eleven att det är just dessa inslag som är konfessionella och därmed frivilliga. En nackdel är att en sådan lösning fungerar mindre väl om den konfessionella inriktningen är en religion där förkunnande eller bekännande inslag regelmässigt bör utövas även vid andra tider under skoldagen, t.ex. i anslutning till skolmåltiden. Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant Ett annat alternativ vore att i stället begränsa utrymmet för kon- fessionella inslag under skoldagen tidsmässigt, och reglera att kon- fessionella inslag under en skoldag eller en skolvecka får motsvara högst en viss angiven tid, där kan variera beroende på skol- form samt elevernas ålder och mognad. På det sättet begränsas fort- farande de konfessionella inslagen till att inte uppta en alltför stor del av skoldagen eller skolveckan, men varje skola eller fritidshem ges möjlighet att själv välja hur den aktuella tiden ska användas för att stämma överens med den egna religionen. En nackdel med en sådan lösning är att de konfessionella inslagen då kan spridas över skoldagen och skolveckan och därmed i större grad interagera med undervisning och icke-konfessionella utbildningsmoment. En annan nackdel är att en tidsbegränsning kan påverka olika religioner i vari- erande grad, beroende på att religioner i varierande grad inrymmer ritualer och göromål som typiskt sett vidtas under en vanlig skoldag. Något som ibland pekats ut som bekymmersamt i fråga om kon- fessionella inslag vid skolor med konfessionell inriktning är möjlig- heten att använda ämnet skolans val för att erbjuda undervisning inom den egna religionen. I praxis från Skolinspektionen och även i våra egna undersökningar framkommer att det förekommer att under- visningen i skolans val – som naturligtvis ska vara icke-konfessionell –blandas samman med konfessionella inslag, så att även sådana ingår som en del i undervisningen. Ett alternativt sätt att begränsa att verk- samheten vid en skola med konfessionell inriktning får en alltför konfessionell prägel skulle därför kunna vara att möjligheten att an- vända skolans val för fördjupning i den egna religionen tas bort. Därigenom skulle möjligheten till oavsiktlig eller avsiktlig samman- blandning mellan undervisning och konfessionella inslag minska. Även när det gäller möjligheten att begränsa utrymmet för kon- fessionella inslag under skoldagen torde det krävas att en sådan in- skränkning kan motiveras med ett angeläget allmänt intresse, efter- som även en sådan förhållandevis måttlig begränsning av vad en enskild huvudman får och inte får göra inom ramen för sin verksamhet kan anses utgöra en inskränkning i näringsfriheten. Det kan också inne- bära en bristande likabehandling som även den kräver en välgrundad motivering för att inte utgöra diskriminering. Det sistnämnda kan bl.a. aktualiseras om det inte införs någon motsvarande begränsning av i vilken mån andra, icke-konfessionella, inriktningar tillåts påverka Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant eller färga verksamheten vid en icke-konfessionell fristående skola eller ett fritidshem. 15.5.6Ingen offentlig finansiering till skolor med konfessionell inriktning En ytterligare lösning är att inte införa något etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning utan istället undanta sådana verksamheter från den offentliga finansiering som tillkommer alla fristående skolor och fritidshem. På så sätt skulle säkerställas att offentliga medel endast går till verksamheter som i alla delar motsvarar den värdegrund som följer av 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen, som vårdnadshavare som önskar ha sina barn i en verksamhet med konfessionell inriktning har möjlighet att göra så på egen bekostnad. Som nämnts ovan finns enligt bl.a. praxis och förarbetena till EKMR:s TP1 artikel 2 en rätt att inrätta privata sko- lor.15 Denna rätt innebär dock inte att det finns någon korrespon- derande skyldighet för staten att finansiera privata skolor med offent- liga medel. Teoretiskt kan det alltså vara möjligt för staten att inte längre finansiera fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Det bör dock noteras att när staten väl har inrättat ett system där fristående skolor finansieras med offentliga medel så måste detta ske på ett icke-diskriminerande sätt. Om det allmänna skulle sluta finansiera skolor eller fritidshem med konfessionell in- riktning, men fortsätter att finansiera fristående skolor och fritidshem med annan inriktning, innebär det en bristande lika- behandling som riskerar att utgöra diskriminering enligt EKMR. För att så inte ska bli fallet krävs att staten kan motivera denna bristande likabehandling med tillräckliga skäl som motiverar att vissa skolor finansieras och andra inte. Oavsett hur en lösning som den beskrivna motiveras vore den ett ingrepp i hur det svenska skolsystemet är uppbyggt, där såväl offentligt som enskilt bedriven verksamhet finansieras av det all- männa. För att möjliggöra för vårdnadshavare att placera sina barn i skolor utanför det allmänna skolsystemet kan det behövas undantag från bestämmelserna om skolplikt, så att denna kan fullgöras även 15 Att någon sådan absolut rättighet inte föreligger enligt skollagen har vi diskuterat i avsnitt 10.7. Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant vid privata skolor med konfessionell inriktning. Det uppstår också frågor om hur dessa skolor skulle organiseras i förhållande till Skol- inspektionen: Ska myndigheten fortfarande bedriva någon form av tillsyn över dessa i form av kvalitetskontroll? Vilket inflytande kan myndigheten rimligen ha över helt privatfinansierade enheter? Är det troligt att dessa skulle acceptera tillsyn när de inte längre finan- sieras av det allmänna?