sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — Detta är problematiskt, eftersom det finns relativt få arbeten i för dem som saknar gymnasieexamen. Forskningen om vad som är effektiva insatser för att hjälpa ny- anlända barn i skolan är relativt knapp.27 En stabil slutsats är dock att det är viktigt att nyanlända elever kommer in i ordinarie skolverk- samheten så fort som möjligt.28 För att möjliggöra detta har alla ny- anlända elever (i alla skolformer) som behöver det rätt till studie- handledning på modersmålet, vilket utförs av en person som talar både modersmålet och svenska och som hjälper eleverna att tillgodo- göra sig undervisningen. Nyanlända elever i senare årskurser ska få studiehandledning på sitt modersmål om det inte är uppenbart obe- hövligt. Nyanlända elever i kan också få två slags an- passningar av timplanen, som går ut på att först koncentrera sig på svenskstudier (s.k. prioriterad timplan) och, för nyanlända som tagits emot på högstadiet, att begränsa studierna till de ämnen som krävs för behörighet på gymnasiet (s.k. anpassad timplan). Slutligen ska nyanlända elever på högstadiet få en så kallad individuell studie- plan, ett dokument som ska beskriva skolans plan för hur eleven ska uppnå behörighet till gymnasiet. Nyanlända elever i högstadiet kan också få utökad studieplikt. Vidare har nyanlända rätt till samma stöd som andra elever, till exempel att om man riskerar inte uppnå behörighet till nationellt program har elev rätt till lovskola efter årskurs 8 och 9. På detta område, det vill säga insatser med mera som kan förbättra skolresul- taten och behörighet till gymnasieskolan, har det identifierats utveck- lingsbehov, varför ett antal utredningar initierats. till- sattes en utredning för att lämna förslag på hur fler elever ska uppnå behörighet till gymnasiet.29 Läxhjälpsgaranti, utvecklade möjligheter för prioriterad och anpassad timplan, förlängd skolplikt för nyanlända 26Mörtlund (2020). 27Böhlmark (2019). 28Zetterqvist och (2016) innehåller en forskningsöversikt. elever som inte uppnått behörighet samt obligatorisk sommarlov- skola är det som enligt direktivet ska utredas. Kommissionen menar att det är angeläget att de insatser som redan finns utvecklas, exem- pelvis lovskola och utökad skolplikt. Utöver detta lämnar kommis- sionen tre rekommendationer: en om stärkt informationsskyldighet om förskolan för kommuner, en för att stärka alla elevers rätt till stöd för att klara skolan och en gällande en anpassning av timplanen för nyanlända elever inom gymnasieskolan. Information till alla föräldrar om förskola Som framgick av kapitel 8 deltar barn till utrikes födda i förskola i lägre utsträckning än andra barn. är förskolan en frivillig skolform, men den erbjuder en viktig förberedelse för den ordinarie skolan, inte minst för barn som inte talar svenska i hemmet. Det alltså viktigt både i allmänhet och i integrationshänseende att alla föräldrar får möjlighet att göra välinformerade val om deras barn ska delta i förskolan. I av- snitt 17.3.2 har kommissionen lämnat förslag till obligatorisk förskola , som delvis möter dessa behov. Det framgår också där att förslaget förväntas främja utrikes födda mammors integration. Men förskolan kan fylla en viktig funktion även för barn , särskilt för dem som inte talar svenska i hemmet. Behovet av information till föräldrar om möjligheten till och värdet för barnet av att delta i förskola kvarstår därför, även om obligatorisk förskola införs . åligger det kommunerna att informera om förskolan. I en rapport från (2018) visas att de under- sökta kommunerna framför allt informerar via sin webbplats. Dock har de generellt inte någon kännedom om huruvida deras infor- mation når ut till alla berörda föräldrar. De flesta av de undersökta kommuner verkar inte heller ha kännedom om vilka barn som har rätt till förskola men inte deltar och varför.30 I arbetar förskoleförvaltningen utifrån ett uppdrag och en ambition om förskola på lika villkor. Först gjordes en omfattande kartläggning över vilka som inte nyttjar förskolan . Därefter försökte man nå föräldrarna med ordinarie metoder, och i de fall där det inte fungerat har förvaltningen initierat ett projekt i samarbete 30Skolverket (2018 c). Enkätundersökningen med svenska kommuner är emellertid inte gene- raliserbar. med en idéburen organisation och socialt arbetsintegrerat företag, , där de genom så kallade Yalla-lotsar ska nå kvinnor med barn i förskoleåldern med utomnordisk bakgrund. Regeringen har tillsatt en utredning för fler barn i förskolan för bättre språkutveckling, som ska lämna förslag på hur nyanlända barn, barn med andra modersmål samt barn i socioekonomiskt ut- satta grupper ska få ett ökat deltagande i förskola.31 Utredningen ska bland annat lämna förslag till hur nyanländas barns ska få rätt till obligatorisk språkförskola . Rekommendation: Kommunerna bör åläggas att säkerställa att in- formation om att förskola erbjuds och om fördelarna med förskola för barnet når alla föräldrar. För detta krävs också att kommunerna följer upp vilka barn i kommunen som deltar i förskolan och inte. Rekommendation: Ett särskilt stöd till kommunerna bör utformas för att utveckla former att nå grupper som inte deltar i förskole- verksamhet. Vidare bör lämplig myndighet sammanställa erfaren- heter och sprida dessa. Studiehandledning på modersmålet och modersmålsundervisning I en rapport från framhålls ett utökat studiestöd32 på modersmålet som en angelägen insats för att förbättra utrikes födda elevers skolresultat.33 Tanken bakom att erbjuda nyanlända elever studiehandledning på modersmålet grundar sig i forskning som visat att elevers kunskapsutveckling gynnas av att de begrepp som an- vänds i skolans ämnesundervisning befästs både på elevens moders- mål och på svenska.34 Skolinspektionen har inspekterat studie- handledning på modersmål i 14 kommuner och kunnat konstatera skillnader i ambition, kvalitet och arbetssätt samt brister i individuell 32Begreppen studiestöd och studiehandledning används, det senare används i skollagen och styr- dokument på skolområdet. Innebörden är att en person som talar båda språken hjälper nyanlända elever att följa undervisningen som sker på svenska. 33Böhlmark (2019). 34I SOU 2019:18 presenteras denna forskning mer ingående. anpassning.35 En statlig utredning har haft i uppdrag att kartlägga behovet av åtgärder inom studiehandledning på modersmål och ämnet modersmål i . Utredningen genomförde en sta- tistisk analys som tydde på att både studiehandledning på moders- mål liksom modersmålsundervisning ledde till förbättrad språk- förståelse och bättre skolresultat.36 Utredningen visade också att skolbarnens tillgång till handledning på modersmål och moders- målsundervisning i praktiken styrdes av andra faktorer än elevens behov. Den lämnade därför förslag om att utökade rättigheter till modersmålsundervisning och handledning på modersmål; skol- huvudmän ska till exempel inte få hänvisa till för få elever med samma modersmål. Kommissionen bedömer att detta är angeläget ur ett jämlikhetsperspektiv. Ett annat förslag handlar om att modersmålsundervisningen ska regleras i timplan, vilket innebär att ett minsta antal undervisnings- timmar garanteras, liksom att modersmålsundervisningen blir en del av skoldagen i stället för att förläggas utanför skoltid. Förslaget om timplansreglerad modersmålsundervisning tros bidra till att pojkar tackar nej till undervisningen på grund av andra fritidsaktiviteter. För flickor visar erfarenheten att många tackar nej när undervis- ningen erbjuds efter skoltid. När det gäller studiehandledning på modersmål föreslog utred- ningen att alla nyanlända elever i hela ska ha rätt till insatsen, om det inte är uppenbart obehövligt. En tidigare utredning hade gjort bedömningen att insatsen skulle koncentreras till skolans senare årskurser, med hänvisning till begränsade resurser.37 Resurs- frågan är central med tanke på den kompetensbrist som råder. Det är viktigt att digitaliseringens möjligheter tas bättre tillvara för att garantera att alla elever i praktiken får tillgång till dessa resurser; annars riskerar ojämlikheten att öka.38 Dessa förslag ger förbättrade förutsättningar för berörda elever att nå bättre skolresultat och innebär också en ökad jämlikhet i skolan. Utredningen beräknade att förslagen sammantaget kostar att genomföra. 35Skolinspektionen (2017). Av SOU 2019:18 framgår att myndigheten genomfört fler inspek- tioner av detta. 36SOU 2019:18, s. 126–128. 38SOU 2019:18 lämnar också förslag på förbättrad kompetensförsörjning av modersmålslärare och -stödjare. Rekommendation: Genomför de förslag om modersmålsunder- visning och studiehandledning på modersmål som lämnades i SOU 2019:18. Uppdra åt att formera en stödstruktur för att säkerställa att alla kommuner, oavsett storlek, har kapaci- tet att erbjuda studiehandledning och modersmålsundervisning. Mer yrkesundervisning för elever på språkintroduktionsprogrammet En relativt stor andel elever som kommit sent – många utan vårdnadshavare – löper en förhöjd risk att inte uppnå behörighet till gymnasiets nationella program. Men inte bara antag- ningen till gymnasiet, utan även innehållet i gymnasieutbildningen kan behöva anpassas för nyanlända elever som trots stora insatser riskerar att inte klara de teoretiska ämnena inom yrkesprogrammen. Kommissionen menar att mer behöver göras för sent anlända elever med svaga teoretiska kunskaper. Inom gymnasieskolans introduktionsprogram kan huvudmännen, efter en individuell bedömning, ge eleverna så kallade ”yrkes- paket”. Ett yrkespaket består av en specifik kombination av kurser på gymnasial nivå som motsvarar kompetenskraven på nationell nivå för olika yrkesområden. Yrkespaketen är utformade av i samråd med branschkunniga.39 Yrkespaketen ska kombineras med kurser på grundskolenivå eller gymnasienivå. Inom språkintroduk- tionsprogrammet fokuserar utbildningen på att eleverna ska lära sig svenska tillräckligt bra för att kunna komma in på ett annat gym- nasieprogram. Vidare kräver yrkespaketen dock i sin nuvarande ut- formning goda språkkunskaper och är därför inte tillgängliga för elever på språkintroduktionsprogrammet. För eleverna på språk- introduktionsprogrammet bör man ändå försöka kombinera allmän språkinlärning med yrkesrelaterad praktik eller arbetsplatsförlagt lärande (APL), så att språkinlärning sker med introduk- tion i något yrke. Huvudmotivet är att elevgruppen inte bör ute- stängas från yrkeskurser under gymnasieskolan för att sedan hän- visas till Komvux, arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller i sämsta fall försörjningsstöd. Kommissionen menar att den svenska skolan behöver ta ett större ansvar för att sent anlända elever ska kunna skaffa sig doku- menterade yrkesfärdigheter som bidrar till att de senare kan försörja sig. Det är rimligt att detta ska kunna göras redan inom gymnasie- skolan, så att eleverna slipper vänta på att senare hänvisas till samma slags insatser inom Komvux, arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller försörjningsstöd. Rekommendation: Öka yrkesrelaterad undervisning inom språk- introduktionsprogrammet. Närmare utformning och omfattning behöver utredas skyndsamt, och uppläggningen bör utformas ut- värderingsbart, exempelvis genom ett tilläggsdirektiv till utred- ningen om hur fler elever ska bli behöriga till gymnasieskolan (dir. 2020:21). 19.3.3Etableringsinsatser för nyanlända vuxna finns det många utrikes födda personer med relativt kort vistelsetid i . Av avsnitt 13.3.2 framgick att av dem som varit inskrivna i etableringsuppdraget40 hade av kvinnorna och av männen mindre än utbildning. Bland dessa var det av kvinnorna och av männen som helt saknade grundläggande utbildning. Resultaten från PIAAC- undersökningar visar också att många utrikes födda i har svaga basala färdigheter – läsa, räkna, skriva och samarbeta – som är viktiga i de allra flesta arbeten på svensk arbetsmarknad. Utbildnings- behoven är alltså stora. behövs det fler arbeten för personer med relativt låga färdighetsnivåer, och detta kan framför allt utvecklas genom att sänka lönekostnaden och risken för arbetsgivarna. Ett sätt att genomföra detta, utan att sänka de kollektivavtalade ingångs- lönerna, är att staten tar ett större ekonomiskt ansvar för dem med så låga kvalifikationer att de har betydande problem att finna ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden. Detta kan bland annat göras genom att den aktiva arbetsmarknadspolitikens subventione- 40Nyanlända skrevs in i det s. k. etableringsuppdraget . skrivs nya nyanlända in i etableringsprogrammet med ungefär samma innehåll. Förändringen gick ut på att likställa etableringen med andra arbetsmarknadspolitiska program. rade anställningar i större grad anpassas till individernas förutsätt- ningar på arbetsmarknaden (se förslag i avsnitt 18.3.2). Som beskrevs i avsnitt 13.3.2 finns det grundläggande problem inom Arbetsförmedlingens etableringsprogram. Delar av detta kan tillskrivas det stora inflödet av nyanlända, och andra delar den osäkerhet kring myndighetens framtid som rått och fortfarande råder. Andra problem är att allt fler inte skrivs in över huvud taget, att den initiala kartläggningen av individens färdigheter och kompe- tenser håller inte alltid önskvärd kvalitet, vilket påverkar effektivi- teten i den efterföljande planeringen av etableringstiden, samt brist på adekvata insatser, där utbudet varierar över landet. Arbetsför- medlarna har fått allt fler inskrivna per handläggare, vilket lämnar mindre tid för tidskrävande men effektivare uppgifter såsom match- ning.41 Ett stort antal rapporter beskriver brister i likvärdighet i insatser för kvinnor och män. Området är högst angeläget, som det är omfattande och komplext. Kommissionen lämnar ett antal övergripande rekommen- dationer på området. Kunskaper i svenska är nödvändiga både för en god etablering på arbetsmarknaden och för ett självständigt liv och delaktighet i sam- hället. Sfi:n är den första och ibland enda kontakten med svenskt utbildningsväsende för många nyanlända. En effektiv utbildning i svenska av god kvalitet är därför högst angelägen. Dagens sfi präglas av låg genomströmning och många avhopp. Det har också länge rått brist på sfi-lärare med pedagogisk utbildning.42 Till följd av den stora invandringen runt 2015 har antalet elever ökat kraftigt, varför kö- tiderna till sfi växt och överskred de maximala 3 månaderna i många kommuner 2018.43 Övriga problem i sfi-verksamheten är också be- tydande i många kommuner.44 En granskning som Skolinspektionen genomförde visade bland annat att det finns problem med den indi- 41Larsson (2019). 2019/20:1, utgiftsområde 16. 43Länsstyrelsen i (2018 c). 44Länsstyrelsen i (2019). viduella anpassningen av undervisningen liksom hur den knyts an till vidare studier och ett arbetsmarknadsperspektiv.45 tillsattes en utredning som fick i uppdrag att se över hur sfi behöver förändras för att förbättra genomströmningen inom sfi och underlätta övergång till och kombination med annan vuxenutbildning (dir. 2018:73). fick utredningen tilläggsdirektiv om att föreslå åtgärder för en ökad kvalitet inom sfi. Utredningen fick också i uppdrag att utforma ett förslag till omfatt- ning och innehåll för dem som anvisats till utbildningsplikt inom Arbetsförmedlingens etableringsprogram. Utredningen planeras lämna sitt slutbetänkande . Efterfrågan och behov av sfi kommer alltid att variera med in- vandringen, vilket det krävs beredskap för. Detta kan vara praktiskt svårt i många kommuner, dels små kommuner, dels kommuner med relativt stor andel nyanlända. En grundläggande svårighet med sfi:n är också att målgruppen är så disparat både vad avser förkunskaper och modersmål, vilket kräver långtgående individanpassning. Till detta ska läggas kravet på att sfi ska starta fortlöpande (20 kap. 29 § skollagen). Allt detta talar för att en ökad användning av digitala hjälpmedel och organisatoriska lösningar kan effektivisera och göra sfi:n mer likvärdig. Enligt Nationellt centrum för svenska som andra språk vid varierar dock genomslaget av digitala hjälp- medel inom sfi.46 Erfarenheter under pandemin visar också att det kan vara svårt att genomföra digitalisering fullt ut, eftersom den riskerar att leda till avhopp bland de elever som har svaga förkun- skaper. Ett nationellt digitalt sfi-läromedel för exempelvis köande, föräldralediga och andra som vill bedriva svenskstudier skulle dock kunna vara ett effektivt alternativ. Som framgått av avsnitt 17.3.3 är läromedel av hög kvalitet viktiga för framgång i undervisningen, och det finns goda argument för att en central instans granskar och godkänner läromedel. Detta gäller även undervisning i svenska för invandrare. 45Skolinspektionen (2018 b). 46För aktuella lägesrapporter från sfi-undervisningen hänvisas till hemsidan för för svenska som andraspråk vid . Rekommendation: Ambitionsnivån för sfi behöver höjas. Möjlig- heterna till ökad digitalisering behöver prioriteras. Staten (Skol- verket) bör ombesörja framtagning av standardiserade läromedel i fysisk och digital form. Användningen av dessa läromedel eller likvärdiga ska vara obligatoriska. Utbildningsbehov och behov av enkel utbildningsfinansiering konstaterade att många utrikes födda är i behov av utbildning i basala färdigheter som att läsa, skriva och räkna. ska den som inte bedöms kunna få ett arbete inom eller efter etableringstidens slut använda etableringstiden för grund- läggande utbildning, den så kallade utbildningsplikten. För nyanlända med bättre grundfärdigheter kan gymnasiala yrkesutbildningar inom vuxenutbildningen leda till examina för en rad yrken. Liksom för språkintroduktionsprogrammet på gymnasiet har i samråd med branschkunniga utformat så kallade yrkespaket för vuxenutbildningen. De nationella yrkespaketen är förslag på innehåll för sammanhållna yrkesutbildningar utifrån arbetsmarknadens behov på nationell nivå. Exempel på yrkespaket är: barn- och fritid, bygg- och anläggning, el och energi, vård och omsorg, handel och administration, industriteknik och fordon och transport. Dessa yrkesutbildningar kan också kompletteras med enstaka kurser, exempelvis sfi eller användas som komplement eller påbyggnad utifrån individens behov och önskemål. Det går även bra för huvudmännen att utforma sammanhållna yrkesutbildningar utifrån lokala och regionala behov.47 Fördelen med dessa yrkes- utbildningar på gymnasienivå är att de relativt snabbt kan leda till möjlighet till självförsörjning och till att fylla den arbetskraftsbrist som råder inom en rad sektorer. Det är angeläget att detta slags studier ökar. är det många förutsättningar som måste vara uppfyllda för att få studieovana att vilja och våga påbörja studier. För personer med svag arbetsmarknads- anknytning är sannolikheten stor att den kortsiktiga ekonomiska situationen styr mer än långsiktiga behov. Ett påtagligt hinder för att 47www.skolverket.se/undervisning/vuxenutbildningen/komvux-gymnasial/laroplan-for-vux- och-amnesplaner-for-komvux-gymnasial/nationella-yrkespaket-for-komvux, hämtad . individer ska vilja och våga satsa på utbildning är därför de svåröver- blickbara och osäkra alternativ till studiefinansiering som finns i dag.48 Det är inte realistiskt att tro att människor ska våga påbörja en utbildning, när finansieringen är osäker och man inte upplever att man får tydliga besked om vad som gäller under hela utbildningen. Personer i utbildning väljer ofta att ta en tidsbegränsad anställning istället för att slutföra utbildningen. Incitamentet för detta förstärks också ofta av Arbetsförmedlingen, och hyresvärdar.49 Reglerna i de arbetsbaserade trygghets- och välfärdssystemen bidrar till att stärka en kortsiktig planeringshorisont och korta eller osäkra anställningar framför mer långsiktiga investeringar i utbildning. För nyanlända med stora utbildningsbehov behövs det alltså en enkel lösning för studiefinansiering med överblickbara villkor. En förenklad och förlängd version av studiestartsstödet med krav på studieresultat skulle kunna vara ett ändamålsenligt alternativ. Ännu ett alternativ skulle kunna vara att personer som anvisats till utbild- ningsplikten och som vid ordinarie etableringstidens slut bedöms har kvarstående utbildningsbehov ska kunna få förlängd etablerings- ersättning. En fördel med detta är aktivitetskravet som är förknippat med ersättningen. Bedömning: Utbildning är en nödvändig insats för många ny- anlända, och principen om en utbildningsplikt är välgrundad. Eta- bleringstiden måste utnyttjas effektivare och kvaliteten på utbild- ningen höjas. Vidare behöver utvärderingen av utbildningsprogram för nyanlända stärkas. Förslag: För att bättre motivera dem som behöver ta del av utbild- ning längre än etableringstidens omfattning bör regeringen låta utreda utformningen av ett enkelt och förutsebart studiefinan- sieringssystem. 48Arbetsförmedlingen (2018 a). 49Arbetsförmedlingen (2017 b). Förenklingar och riskreducering för arbetsgivare som anställer nyanlända med subvention Trots höga subventioner till arbetsgivare som tar in nyanlända – från praktik med handledare till ”riktiga jobb” som nystartsjobb – är svenska arbetsgivares efterfrågan på arbetskraft med låg eller osäker produktivitet relativt låg. I stället för att öka subventionsgraden ytterligare indikerar forskningen ett behov av förenkling och risk- reducering för att arbetsgivare ska vilja anställa med stöd i större utsträckning.50 En sådan förenkling innebär det ingångsavdrag som beskrivits i avsnitt 18.4.5. Förenklingen består i att subventionen är en rent skatteteknisk konstruktion, det vill säga den kan administre- ras helt av . Bedömning: Ingångsavdraget kan förbättra chanserna för utrikes födda att få arbete. Förslag: Utred möjligheten att Arbetsförmedlingen eller beman- ningsföretag tar över arbetsgivaransvaret för personer med sub- ventionerade anställningar. Särskilt nyanlända utrikes födda kan ha nytta av insatser som innebär utökat stöd och matchning i sitt arbetssökande. Detta förklaras delvis av att allt fler arbeten tillsätts via nätverk, vilket nyanlända inte hunnit bygga upp. Delvis skulle det också kunna förklaras av att nyanlända kan behöva mer personlig information och rådgivning än andra arbetssökande. Som nämndes i avsnitt 13.3.2 har varje hand- läggare som arbetar med etableringsprogrammet fått allt fler in- skrivna och har därmed mindre tid per inskriven. Enligt en rapport från Arbetsförmedlingen förstärker denna resursbrist det faktum att påstridiga arbetssökande får mest hjälp i form av inbokade möten med mera.51 Se vidare kapitel 18 om behovet av att Arbetsförmed- lingen förstärks. Kommissionen bedömer att ett minimibehov för detta är . 50Andersson (2018). 51Larsson (2019). Rekommendation: Resurserna för att vägleda nyanlända inom eta- bleringsprogrammet behöver öka. Antalet inskrivna nyanlända per arbetsförmedlare behöver minska. finns ett antal ersättningar de nyanlända kan få: individuell etableringsersättning, hushållsbaserat bostadstillägg och tillägg för barn.52 De som studerar ett tredje år inom utbild- ningsplikten får så kallat studiestartsstöd. Löfbom (2018) kartlade det kortsiktiga ekonomiska utbytet av arbete för nyanlända och vissa andra grupper, jämfört med att inte arbeta.53 En övergripande slut- sats är att incitamenten är relativt komplicerade, men ett tydligt resultat var att utbytet av arbete var större för personer med eta- bleringsersättning än i hushåll med försörjningsstöd. Detta är ännu ett skäl till att det är viktigt att så få nyanlända som möjligt lämnar etableringen utan att ha kommit i arbete eller reguljära studier. Utbytet av arbete påverkas av hela hushållets ekonomiska situation, både för att den egna inkomsten blir en mindre del i hushållets och för att det finns ett antal inkomstprövade stöd. Ännu en slutsats är utbytet av arbete är lägre för hushåll med barn, särskilt för dem med många barn. Etableringsersättningens utformning innebär en avvägning mel- lan drivkrafter och godtagbar levnadsnivå samt risk för fattigdoms- fällor.