sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — Det är ett ideal som knappast kan realiseras fullt ut i något verkligt samhälle. Det kom- mer alltid att finnas skillnader som beror på sådana externa faktorer. Ett samhälle kan dock ligga mer eller mindre långt från detta ideal, och avståndet kan ses som ett mått på hur väl man har lyckats med att realisera den liberala visionen. Ett konkret uttryck för ovan angivna normer om demokrati och jämlikhet återfinns i den svenska regeringsformen:15 Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktig- het och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörig- het, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. 14Ibid., § 13. 15Regeringsformen, 1 kap. 2 §. Det citerade avsnittet ur grundlagen anger två olika perspektiv på jämlikhetsfrågorna. Det första handlar om viktiga aspekter av lev- nadsvillkor – arbete, bostad med flera – vilket naturligen knyter an till sektorpolitik på olika områden. Det andra ser jämlikhetsfrågor ur olika gruppers perspektiv och skär därför över ett antal politik- områden. Exempel på det senare är jämställdhet mellan kvinnor och män och integrationen av personer med utländsk bakgrund. Jämställdhet mellan kvinnor och män är en övergripande fråga som måste beaktas integrerat. Det innebär att åtgärder som syftar till ökad jämställdhet vidtas på flera områden, bland andra familjepoli- tiken, utbildningspolitiken och bostadspolitiken. måste policyåtgärder med andra syften beskrivas och analyseras från ett jämställdhetsperspektiv. I kommissionens arbete kommer detta till uttryck i att jämställdhet finns med i beskrivningar, analys och policyöverväganden där så är relevant. Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Även om det inte är preciserat i områdesvisa delmål, är det lätt att inse att ett integrationsperspektiv är viktigt på alla områden som rör ekono- misk jämlikhet. Etnisk och kulturell bakgrund, skäl för invandring eller födelseregion är oftast väsentliga faktorer bakom skillnader i utbildning, sysselsättning, arbetsvillkor, ansvar för obetalt arbete, hälsa och annat som har betydelse för både ekonomiska möjligheter och utfall. Skärningen mellan jämställdhet och integration blir sär- skilt viktig, eftersom kvinnor med utländsk bakgrund på många om- råden är en grupp som i genomsnitt har sämre ekonomisk standard, svårigheter att komma in på arbetsmarknaden, lägre inkomster, sämre hälsa och också löper större risk att utsättas för våld. 1.5Avgränsningar och plan för betänkandet Kommissionens uppdrag är, som framgår av sammanfattningen av direktivet ovan, mycket brett. Ojämlikheter i förutsättningar och levnadsvillkor finns på många av livets områden. Ofta är de också ömsesidigt beroende. Boende, skolförhållanden och andra uppväxt- villkor påverkar valmöjligheterna för barn och unga och därmed också yrkesval och inkomster i vuxenlivet. Dessa definierar i sin tur villkoren för nästa generation. En politik för ökad jämlikhet måste av den anledningen vara brett definierad och kommer med nödvändighet beröra ett stort antal politikområden. finns det naturligtvis gränser för hur många frågor som kan rymmas inom ramen för ett utredningsarbete. Ett naturligt kriterium är problemets omfattning – antalet berörda, samhällsekonomiska kostnader och vinster eller andra effekter av betydelse måste vara tillräckligt stora för att problemet ska tas upp till behandling. Men också finansiellt mindre betydande frågor kan vara principiellt viktiga. Om det finns lagar som upprätthåller omoti- verad diskriminering, bör detta uppmärksammas och rättas till även om antalet berörda är litet. En annan form av begränsning gäller detaljeringsgraden i analy- sen. Kommissionens ambition har varit att så långt möjligt presen- tera konkreta förslag, i lagform där så är möjligt och lämpligt. Vissa av problemen är dock av en sådan omfattning att de i sig kräver en särskild utredning. I sådana fall har det varit nödvändigt att begränsa sig till en allmänt hållen slutsats och skissera inriktningen av direk- tiven till en eventuellt kommande utredning. Pandemin förorsakad av viruset covid-19 har kommit att dominera den politiska och ekonomiska debatten . Kommissionen har i viss utsträckning berört effekterna av pandemin där det har bedömts vara relevant men har av naturliga skäl avstått från att för- söka genomföra någon djupare analys av frågorna. Det finns viktiga jämlikhetsaspekter på hanteringen av pandemin. Möjligheterna att undvika smitta beror i viss mån på vilket yrke man har. Sjukdoms- förloppet beror av individuella förutsättningar som delvis samvarie- rar med socioekonomiska bakgrundsfaktorer, och detsamma gäller rehabiliteringen och eventuella långsiktiga konsekvenser för dem som smittas. Pandemin kommer att få konsekvenser också för vilka åtgärder som vidtas, i vissa fall gynnsamma, i andra mindre så. I detta be- tänkande föreslås exempelvis åtgärder för att utsträcka medlemskap i arbetslöshetskassa, vilket redan har beslutats som ett sätt att mildra konsekvenserna av pandemin. Den kraftiga belastning på de offent- liga finanserna som pandemin kommer att leda riskerar däremot att försvåra genomförandet av en del av de åtgärder som i betänkandet föreslås för att utjämna levnadsvillkoren. Oavsett hur långvariga påfrestningarna från pandemin blir på be- folkning och samhällsekonomi måste man dock hålla i åtanke att de problem som behandlas i betänkandet kommer att finnas kvar när pandemin har klingat av. Liksom åtgärder mot klimatförändringar eller arbetet på att förebygga militära konflikter måste upprätthållas under och efter den kris som pandemin förorsakar, måste enligt kommissionens mening den fördelningspolitiska diskussionen och arbetet på att skapa rimligt lika förutsättningar för den uppväxande generationen fortsätta. Att de åtgärder som vidtas mot pandemin och dess konsekvenser beaktar fördelningsperspektivet är också väsentligt. Betänkandet består av tre delar. Del I (kapitlen 2–6) innehåller bak- grundsmaterial som definitioner, översikter av läget och samman- fattningar av forskningen inom relevanta områden. Kapitel 2 innehåller begrepp och definitioner som kommer att användas i betänkandet – fördelningar, mått på ojämlikhet med mera. Kapitlet redogör också för olika utvidgningar av välfärdsbegreppet som kompletterar de gängse måtten, inkomster och förmögenhet. Kapitel 3 beskriver läget i världen, i OECD-området och i , liksom den övergripande utvecklingen av fördelningarna i olika av- seenden . I kapitel 4 beskrivs mekanismer som leder till ojämlikheter, och i det följande kapitlet konsekvenser av ojämlikhet. Kapitel 6 ägnas åt gränsdragningen mellan offentligt och privat. Motiv för offentliga åtaganden presenteras generellt, jämte en dis- kussion av vilka specifika förhållanden inom olika sektorer som kan motivera avsteg från de generella principerna. I kapitlet diskuteras också i allmänna ordalag ansvarsfördelningen mellan olika nivåer inom den offentliga sektorn – kommun, region, nation och EU. Del II av betänkandet (kapitlen 7–14) analyserar ojämlikheter i levnadsvillkor. Kapitlen innehåller en i huvudsak livscykelbaserad genomgång av ojämlikheter under livets olika skeden. Fokus i re- spektive kapitel ligger på de faktorer som bedöms vara de viktigaste under det aktuella skedet, vad man vet om samspelet mellan olika faktorer och om konsekvenserna. Kapitlen 12, 13 och 14 avviker från livscykelstrukturen och beskriver den rumsliga dimensionen (boende, närmiljö och regionala frågor), migration och integration respektive politiskt deltagande och politisk representation. Varje kapitel avslutas med en lista på policyproblem som har identifierats under genom- gången. Del III (kapitlen 15–33) innehåller kommissionens överväganden, förslag och konsekvensanalyser. Materialet är här i huvudsak struk- turerat efter politikområden. Som indikerats ovan presenteras policyslutsatserna i rapporten med varierande grad av detaljering. På vissa områden finns relativt detal- jerade genomgångar och förslag med lagtext. Dessa kallas i texten Förslag. Som förslag rubriceras också förslag som med begränsat merarbete i kan presenteras för , till exempel ökade budgetanslag, och förslag om tillsättande av en utred- ning, där innehållet i ett direktiv har skisserats i texten. På andra om- råden presenteras huvuddragen i en lösning, men ytterligare arbete krävs för att närmare beskriva vilka problem en utredning förväntas lösa. Dessa slutsatser kallas Rekommendationer. En tredje kategori slutsatser avser mer övergripande bedömningar av läget på ett visst område, vilket inte nödvändigtvis behöver utmynna i ett förslag utan exempelvis kan bestå i en rekommendation att så långt möjligt be- vara status quo. Sådana slutsatser kallas i texten Bedömningar. För- slag, rekommendationer och bedömningar bör dock läsas samlat. En annan terminologisk fråga är hur olika kategorier som privat och offentligt, bidrag, subventioner med flera ska benämnas. De grundläggande kategorierna för att diskutera gränsdragningen för vad som ska vara offentliga åtaganden är offentligt och privat, och detta möter normalt inga hinder. På skolområdet har man dock valt att i lagstiftningen kalla privata skolor för fristående, vilket i talspråk (och ofta även i skriftspråk) förkortas till friskolor. Språkbruket är en smula olyckligt, eftersom det implicerar att offentliga skolor i någon icke angiven mening skulle vara ofria, men kommissionen har trots detta valt att använda den lagfästa termen fristående. Samma invändning kan resas mot termer som rot-avdrag och rut- avdrag. Detta är bidrag eller subventioner jämförbara med vilket annat bidrag som helst. Att man tekniskt har valt att implementera dem som avdrag på skatten motiveras sannolikt av att ordet bidrag i vissa kretsar uppfattas som negativt laddat, men valet av term ändrar inte faktum, och den lösning man har valt har dessutom administra- tiva och andra nackdelar. Även här har dock kommissionen valt att följa den terminologi som är etablerad i lagstiftningen. 2 Välfärd och ojämlikhet Vad är grunden för ett lands välstånd? gav sitt svar i den klassiska boken ,1 och perspektivet på vad som bidrar till ett lands välstånd har sedan successivt vidgats. Litteraturen och debatten om välfärds- och fördelningsfrågor domineras dock fortfarande av ekonomiska perspektiv och ekonomisk statistik. Även kommissionens utredningsdirektiv sätter ekonomisk jämlikhet i fokus, det vill säga jämlikhet avseende inkomster, fysiskt och finan- siellt kapital. Det finns dock starka skäl för att vidga perspektivet. Begreppet ojämlikhet hänför sig till skillnader inom en grupp människor eller en befolkning i någon dimension som uppfattas som viktig. En analys av ojämlikhet måste inledas med att man beslutar vilka dimensioner av välfärden som ska ligga i fokus. Olika val an- vänds i litteraturen. För att välfärdsfördelningar ska kunna jämföras mellan länder eller krävs också en analysenhet – individ, hus- håll eller annan enhet – och ett mått som beskriver hur jämn eller ojämn fördelningen är. I fördelningspolitiska diskussioner uppfattas ofta olika fördel- ningar som mer eller mindre legitima. Bakom sådana uppfattningar ligger utsagda eller underförstådda idéer om vad som är legitimt, beroende på vilket ansvar olika individer och grupper har för det fak- tiska utfallet eller vilka konsekvenser som ojämlikheter får. Detta diskuteras kort i avsnitt 2.3. Vilken välfärd en människa upplever och vilken livstillfredsställelse hon har bestäms av mycket mer än av inkomst och förmögenhet. Utbildning, hälsa och möjligheter att påverka sitt liv har erfarenhets- 1Smith (1776/1976). mässigt stor betydelse för vilken lycka eller tillfredsställelse med livet som människor upplever.2 Detta faktum ligger bakom ett antal olika försök att vidga spektret av indikatorer. I den internationella litteraturen råder viss enighet om att det är de nämnda dimensio- nerna – utbildning, hälsa och politiska resurser – som ligger närmast till hands att komplettera med. Här uppkommer samma typ av defi- nitionsproblem som redan inkomster och förmögenheter ger upp- hov till. Vad är bra mått på hälsa, utbildning och politiska resurser? Några exempel på mått som används i forskningslitteraturen är för utbild- ning antal år i utbildningssystemet, dito kompletterat med något kvalitetsmått3 eller faktisk läs-, skriv- och räknekunnighet så som de mäts i oberoende tester. Beträffande hälsa används förväntad livs- längd vid födseln, förväntad livslängd , inläggning på sjukhus, självskattad hälsa med flera. Amartya Sen har sökt operationalisera analysen av resurser i all- mänhet genom begreppet förmågor eller capabilities.4 Det innebär att möjligheten att göra något kan bidra till välfärden, även om denna möjlighet inte utnyttjas (jfr skillnaden mellan fasta och svält). En variant som anknyter till hälsoekonomins kvalitetsjusterade levnads- år har föreslagits.5 begrepp är dock svårt att utnyttja i praktiska analyser. Oavsett om man talar om ett hushåll, ett företag eller ett land avgörs välståndet inte bara av inkomster utan också av tillgångar, i vilka ingår olika former av kapital. Finansiellt kapital – banktillgodohavan- den, värdepapper – och fysiskt kapital – byggnader, maskiner, infra- struktur – ligger i fokus för traditionell ekonomisk analys. Grunden för fysiska personers inkomster är deras humankapital. Humankapitalet definieras av som ”den kunskap, de färdig- heter, de kompetenser och attribut som individer bär på och som möjliggör skapandet av personligt, social och ekonomiskt välstånd”.6 2Se , S. (1973). 3Barro and (2015). 4Sen, A. (1985). För en översikt, se Robeyns (2005). 5Månsdotter et al. (2017). 6OECD (2001). Liksom det fysiska kapitalet egentligen ska mätas som värdet av de samlade framtida inkomsterna knutna till det, bör humankapitalet identifieras med den samlade livsinkomsten på individnivå. Men också på det här området har man i allmänhet valt att försöka upp- skatta vad som sätts in i produktionen av humankapital – antal år i utbildningsväsendet, utbildning i arbetslivet och så vidare. har välståndsbegreppet utvidgats till att inkludera miljö- och naturresurser och socialt kapital, där det sist- nämnda är ett försök att sammanfatta både den sociala tilliten på ett privat och lokalt plan och tilliten till samhällets institutioner. Socialt kapital definieras av som ”nätverk jämte gemensamma nor- mer, värderingar och uppfattningar som underlättar samarbete inom eller mellan grupper”.7 Ett närmevärde på det sociala kapitalet kan fås genom de standardiserade mätningar av nivån på tilliten i olika länder som genomförs regelbundet.8 Ur kommissionens perspektiv är det sociala kapitalet av särskilt intresse, därför att det förefaller stärka motståndskraften mot negativa fenomen som ohälsa, arbets- löshet och diskriminering. I ett högtillitssamhälle är effekten av så- dana händelser väsentligt lägre än i lågtillitssamhällen.9 Eftersom de tenderar att drabba individer med låga inkomster mer än genom- snittet, blir underhåll och utveckling av det sociala kapitalet särskilt viktig ur ett jämlikhetsperspektiv. Några viktiga skillnader mellan de olika kapitalformerna bör noteras. Det fysiska kapitalet i byggnader och maskiner förslits med tiden, en process som kan gå mer eller mindre snabbt beroende på hur mycket det används, vilken kapitaltyp det handlar om och vad som händer i omvärlden. En del av det fysiska kapitalet ägs och förvaltas privat, medan den för samhället centrala infrastrukturen normalt förvaltas inom den offentliga sfären. Humankapitalet kan också förlora i värde till följd av teknisk ut- veckling, men till den del som det bygger på erfarenhet är det så att det växer ju mer det används. Humankapitalet bärs till över- vägande del av individer, men det har kollektiva dimensioner exem- pelvis genom att bidra till en bättre fungerande demokrati, högre tillit och lägre kriminalitet i ett samhälle. 8Se kapitel 5. 9Helliwell et al. (2018). Gränsen mellan humankapital och maskiner tenderar att bli otyd- lig, när mer kunskap byggs in i maskiner och informationssystem inom förvaltning och näringsliv. Det sociala kapitalet är till skillnad från humankapitalet en rent kollektiv resurs, även om de individuella variationerna kan vara stora. Detta gäller både för det informella sociala kapitalet i nätverk och normsystem och för det som har formaliserats i offentliga institu- tioner (och som alltså inte ingår i definition ovan). Karaktären av kollektiv nyttighet hos både humankapital och socialt kapital skapar en allmän risk för att de blir underdimensione- rade, eftersom alla kan dra nytta av dem oavsett om de har bidragit till att skapa och underhålla dem eller ej. Om man vill beskriva ojämlikhet med utgångspunkt i ett utvidgat välfärdsbegrepp, krävs att man på något sätt kan sammanföra de olika dimensionerna till ett mått, vilket kräver en metod för sam- manvägning. Dessutom krävs att man väljer något mått på ojämlik- het (se avsnitt 2.2 nedan). Sammanvägning kan ske både på individ- nivå och på samhällelig nivå. Till problemet att väga samman olika välfärdsdimensioner kan man förhålla sig på väsentligen två sätt. Ett är att acceptera att de olika välfärdsdimensionerna kan ge olika utslag, om man vill avgöra hur väl ett samhälle lyckats närma sig ett angivet fördelningsideal, och överlämna prioriteringen mellan de olika dimensionerna till en- skilda eller till den politiska processen. Ett alternativt förhållnings- sätt är att söka sammanfatta de olika välfärdsdimensionerna i en gemensam fördelning. Detta görs i litteraturen på olika sätt. I FN- organens tidigare använda Human Development Index beräknades det sammansatta indexet som det geometriska medelvärdet av de tre komponenterna bruttonationalinkomst (BNI) per capita, genom- snittlig skolgång och förväntad livslängd.10 Metoden har kritiserats för att vara paternalistisk, eftersom den inte tar hänsyn till hur 10Matematiskt kan det motiveras med att upplevelsen av olika nyttor tenderar att växa loga- ritmiskt. Logaritmen för HDI blir helt enkelt det aritmetiska medelvärdet av de tre kompo- nenternas logaritmer. Se t.ex. Deaton (2008). människor faktiskt upplever sin livssituation. Den kan för vissa län- der också ge orimliga resultat.11 Ett helt annorlunda sätt att lösa problemet är att intervjua män- niskor om deras upplevda lycka eller tillfredsställelse med livet. Information från sådana undersökningar finns exempelvis i Detta bygger alltså på egna upplevelser men leder till andra problem. Man efterfrågar inte det man inte känner till, och personer med låga inkomster, kort utbildning eller allmänt dålig till- gång till information riskerar då att underskatta det möjliga utrym- met för förbättringar i viktiga välfärdsdimensioner.13 Med likartat syfte har nationalräkenskaper som omfattar också andra former av inkomster och kapital än de traditionella utvecklats bland annat inom och Utvidgningarna av de konventionella nationalräkenskaperna görs då med sedvanliga eko- nomiska analysinstrument kompletterade med data från både gängse och nya källor. Humankapitalet är generellt sett en dominerande välståndskomponent, och den blir viktigare ju högre den ekono- miska utvecklingsnivån i landet är. Kompletteringar med socialt kapital har gjorts av et al. (2017) och bygger på internatio- nella enkätundersökningar om upplevt välbefinnande som Gallup World Poll, European Social Survey och World Values Survey.15 Det sociala kapitalet identifieras här med generell tillit som det mäts i dessa undersökningar. Data för BNP per capita, tillit och upplevd välfärd gör det möjligt att värdera det sociala kapitalet på samma sätt som traditionellt kapital genom att beräkna vilken inkomstföränd- ring som krävs för att väga upp en skillnad i tillit så att den upplevda välfärden blir densamma. Utvidgningen av de gängse nationalräkenskaperna får betydande konsekvenser.16 Den sociala tilliten mätt på en skala mellan 0 och 1 har i uppmätts till 0,207 och i till 0,564, en skillnad som motsvarar av BNP per capita. Annorlunda uttryckt skulle en höjning av tilliten i till svensk nivå motsvara samma ökning av den genomsnittliga tillfredsställelsen med livet som 11Så värderas enligt detta index ett extra levnadsår för en invånare i till endast (Ravallion 2012). 12Se Deaton, a.a. 13Shah et al. (2012); , A. et al. (2013); Mullainathan and Shafir (2013). 14Stiglitz et al. (2009), Stiglitz et al. (eds.) (2018), (2006), (2011), (2018), and (eds.) (2017). 15Hamilton et al. (2017). en höjning av BNP . Omvänt skulle en sänkning av tillitsnivån i det svenska samhället, exempelvis till följd av ökad ojäm- likhet, leda till välfärdsförluster som kan översättas till förlorad BNP. Det sociala kapitalet varierar starkt mellan länder och regioner. I uppskattas det i genomsnitt till av det totala välståndet, medan motsvarande siffra för är . I och nås de exceptionellt höga nivåerna – siffror som dock bör förses med reservationer, eftersom dessa och övriga nordiska länder har extremt höga värden vad gäller tillit. Nivåerna varierar också inom landet – mer om detta i kapitel 5. Ojämlikhet handlar om fördelningar av någon nyttighet – hälsa, inkomster, utbildning osv. – eller en kombination av dessa nyttig- heter. Ett mått på ojämlikheten är en sammanfattning i ett enda tal av denna fördelnings egenskaper. Varje mått på olikheten kan mot- svaras av ett oändligt antal fördelningar av den underliggande nyttig- heten, eftersom information alltid går förlorad när man beskriver fördelningen med ett mått.17 En fullständig beskrivning av hur inkomster, utbildning eller någon annan nyttighet fördelar sig över en befolkning är svårhanterlig för analysändamål och sammanfattas därför ofta på något sätt. Ett exem- pel på en sammanfattning som ligger nära den underliggande för- delningen är att slå samman individer med närliggande värden till procentandelar (percentilgrupper) eller tiondelar (decilgrupper) och låta varje grupp representeras av medelvärdet inom den gruppen. Utvecklingen av dessa medelvärden kan sedan beskrivas för att ge en bild av hur de olika gruppernas situation har påverkats. Även den beskrivningen kan ibland bli svårhanterlig, och man har därför utvecklat indikatorer som sammanfattar viktiga egenskaper hos hela fördelningen. Exempel på sådana mått är 17 För översikter, se t.ex. Cowell (2000) eller and van Kerm (2011). •kvoten mellan medelvärdet för den högsta decilgruppen och den typiska inkomsten, medianvärdet •motsvarande kvot mellan medianvärdet och medelvärdet för den nedersta decilgruppen (50/10-kvoten) •andelen hushåll med låg ekonomisk standard (mindre än 60 pro- cent av medianinkomsten). Vilket av dessa som är lämpligast beror på vad man vill belysa. Den första kvoten är intressant om fokus ligger på utvecklingen för det översta skiktet, medan 50/10-kvoten och andelen hushåll med låg ekonomisk standard på motsvarande sätt belyser situationen i den nedre delen av fördelningen. Ginikoefficienten ger en allmän bild av fördelningen och lägger störst vikt vid inkomstskikten kring median- inkomsten. Den definieras på följande sätt.