sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — cent av alla barn i den åldern. Av dem är utrikes födda. Det kan jämföras med att av alla barn i är utrikes födda. Förskolan lyfts ofta fram som särskilt viktig för barn som in- vandrat till , eller vars föräldrar har invandrat. Evidensen på detta område är begränsad6, men eftersom en lång rad studier visat att förskolan har särskilt positiva effekter för barn från socioeko- nomiskt svaga hem är det rimligt att anta att barn med invandrar- bakgrund är särskilt gynnade, då de i genomsnitt har en sämre eko- nomisk standard än barn med svensk bakgrund. En särskild utredare har fått i uppdrag att lägga förslag som kan leda till ökat deltagande i förskolan för barn i åldern med syfte att stärka språk- utvecklingen inom denna grupp.7 Deltagande i förskola bland barn med invandrarbakgrund kan också vara gynnsamt ur andra perspektiv. En norsk studie har visat att utökad förskola för barn med utländsk bakgrund om också hade en positiv effekt på mödrarnas arbetsmarknads- utfall.8 Kvaliteten i förskoleverksamheten är viktig och starkt beroende av personalens utbildnings- och kompetensnivå. hade 39,6 pro- cent av de anställda i förskolan en förskollärarexamen. Andelen per- sonal med förskollärarexamen hade då minskat med 2,9 procent- enheter sedan 2014.9 Förskolan är en del av det svenska utbildningssystemet och den första skolform som barnen möter. Införandet av en egen skolform, reviderad läroplan med bland annat krav på skolchef för förskolan och ansvaret för tillsyn av både kommunala och fristående förskolor har ökat kompetensbehovet hos kommunerna, som an- delen utbildad personal minskar. Förskolan som skolform riskerar att hamna i bakgrunden när nationella initiativ tas för att höja kvaliteten i den svenska utbild- ningen. Exempelvis har de riktade statsbidragen i huvudsak riktats till de andra skolformerna. Då har barnen i många fall redan befunnit sig i förskolans utbildningsverksamhet i 4–, där tidiga insatser kan sättas in. När förskolans kvalitet är hög, kan den kompensera 6Se dock (2019) och (2017). Fler barn i förskolan för bättre språkutveckling i svenska. 8Drange & (2017). 9Skolverket (2019). för brister i hemmiljön, ge möjligheter till bättre skolstart och för- hindra eller bryta social exkludering. Den svenska har genomgått stora förändringar under de senaste tre–fyra decennierna, av både organisatorisk och substan- tiell natur. Skolan kommunaliserades , och det statliga inflytandet minskade genom att länsskolnämnder och läro- medelsgranskning avvecklades, att sektorbidraget till skolan avskaf- fades och att uppdraget till de centrala myndigheter som fanns kvar förändrades. in infördes så skolval (egentligen en möj- lighet att uttrycka önskemål om skola i de kommuner som införde detta) och fri etableringsrätt för nya huvudmän inom skolan. Den offentliga finansieringen till fristående huvudmän blev mer generös än tidigare och har kommit att utformats som en skolpeng som följer eleven till den skola den går på. Parallellt med dessa förändringar ändrades också den domine- rande pedagogiska doktrinen i riktning mot vad som i olika samman- hang har kallats elevcentrerad eller konstruktivistisk pedagogik.10 Betygssystemet har också reformerats, från ett relativt betygssystem till ett mål- och kunskapsrelaterat system. Till dessa förändringar kommer vad som har skett i omvärlden med direkta och indirekta konsekvenser för skolan. Den starkt ökade migrationen har lett till att en stor andel barn i den svenska skolan nu har utländsk bakgrund. Vissa är födda i , andra utomlands. Språkbarriärer och skillnader mellan olika länders skol- system har inneburit att den svenska skolan haft en svårare uppgift att lösa. Mot det ökade inslaget av barn med utländsk bakgrund ska ställas den allmänt stigande utbildningsnivån i det svenska samhället. Det är väl känt att barn med minst en förälder som har eftergymnasial bakgrund har bättre förutsättningar att klara skolans krav. till har andelen barn med denna förutsättning vuxit från till . I detta avseende har vill- koren för lärandet alltså blivit gynnsammare. 10Läroplanen Lpo 1994. Blotta mängden av förändringar – listan är långt ifrån komplett – gör det svårt att värdera vad de olika bidragen har betytt, när man dessutom tar hänsyn till de förändringar som skett i omvärlden – internationell migration, förändrade samlevnadsförhållanden, ut- byggnad av elektroniska medier och annat. Denna komplexitet får dock inte stå i vägen för seriösa försök att analysera effekterna av fattade politiska beslut. Den ekonomiska samarbetsorganisationen , som har följt och analyserat utbildningspolitiken inom de industrialiserade länder under många decennier, utvärderade svensk utbildningspolitik , 1979 och en tredje gång 1992, då reformintensiteten var som högst.11 Man konstaterade att hade ett internationellt rykte som ett föregångsland när det gällde utbildningspolitiskt tänkande. Utbild- ning var ett starkt offentligt åtagande, med förhållandevis höga offentliga utgifter, väl utbildade lärare och en idé om utbildning som både ett egenvärde och ett medel att hålla en hög kulturell nivå i befolkningen. Man lovordade också den starka egalitära traditionen, där en hög lägstanivå skulle garanteras oberoende av kön, region, social klass, etnisk bakgrund eller funktionsnedsättningar. Detta är för övrigt en stabil observation i analyser ; länder med framgångsrika utbildningssystem når denna framgång bland annat genom att hålla en hög lägstanivå.12 8.3.1Att mäta kunskaper, resultatskillnader och skolors kvalitet Skolan har ett kunskapsuppdrag, ett demokratiuppdrag och ett kom- pensatoriskt uppdrag. Hur skolsystemet presterar måste därför be- dömas utifrån alla dessa delar. Kunskaper och färdigheter kan mätas med olika typer av kunskapsprov, men det är svårare att mäta hur skolan lyckas med att förmedla demokratiska värderingar och bidra till individens delaktighet i samhället. Uppföljningar av skolsystemet fokuserar därför oftare på de mätbara uppdragen, det vill säga kun- skapsuppdraget och det kompensatoriska uppdraget. Uppföljningar av skolsystemet i termer av elevers kunskaper be- höver inte utgöras av totalundersökningar men måste vara represen- tativa och jämförbara , det vill säga proven måste konstrueras 11OECD (1992). 12Se exempelvis (2017 b). och rättas på ett sätt som gör att resultaten är jämförbara . I genomfördes sådana undersökningar 1992 och 2003, de så kallade NU-undersökningarna. Därefter har resultatutvecklingen i främst kunnat följas genom de internationella kunskaps- undersökningarna PIRLS, och TIMSS. Diskussionen om re- sultatutvecklingen i den obligatoriska skolan bygger därför i stor utsträckning på dessa. De internationella undersökningarna har kri- tiserats från olika håll på metodologiska grunder, både inom den akademiska sfären och i den allmänna debatten.13 Det finns skillna- der i de deltagande ländernas skolsystem som måste beaktas i jäm- förelser, exempelvis när det gäller ålder vid skolstarten och vid vilken ålder elever delas in i yrkesinriktad respektive teoretiskt inriktad utbildning. Testernas innehåll i förhållande till nationella läroplaner kan också påverka utfallet. Kritiken är främst inriktad mot svårig- heter att jämföra resultat mellan olika skolsystem, men även inom ett och samma system kan resultaten vara svårtolkade om faktorer som elevernas motivation att prestera väl på proven förändras . De nationella proven är inte konstruerade för att följa upp re- sultatutvecklingen . Betyg och poäng eller provbetyg från de nationella proven kan dock standardiseras årsvis på ett sätt som möj- liggör relativa jämförelser inom ett visst betygssystem. På så sätt är det möjligt att undersöka hur skillnader i skolresultat mellan olika elevgrupper eller skolor har utvecklats . En sådan jämförelse bygger dock på att man kan anta att betygssättningen är rättvisande. Ett flertal studier indikerar att skolor lokalt ger högre provbetyg än vad som ges vid en central omrättning av de nationella proven, och att det finns systematiska avvikelser mellan resultat på de nationella proven och elevers betyg.14 Skolors kvalitet kan mätas genom mått som fångar elevers resul- tat, efter det att hänsyn tagits till elevernas förutsättningar (t.ex. familjens socioekonomiska situation och migrationsbakgrund) och tidigare skolresultat. Måttet sammanfattar hur mycket eleverna på en skola har lärt sig de tillbringat i skolan, relativt elever i andra skolor. 13Se t.ex. Kreiner & (2014). 14Se t.ex. (2019 b). 8.3.2Resultatutvecklingen i den svenska PISA-undersökningen, internationella kunskapsundersök- ning, har genomförts i . Under- sökningen testar kunskaper inom tre områden: läsförståelse, mate- matik och naturvetenskap. Figur 8.1 visar resultatutvecklingen bland svenska elever i . skedde en kraftig re- sultatförsämring och 2012 låg svenska elever under OECD-genom- snittet på alla områden. Därefter har resultaten förbättrats och 2018 ligger svenska elever på ungefär samma nivå som 2006; de ligger nu lika mycket över OECD-genomsnittet 2018 som de gjorde 2006. Det bör dock noteras att kretsen av har vuxit och att detta har bidragit till en mindre sänkning av OECD-medelvärdet. Figur 8.1 Svenska elevers resultatutveckling i 2000−2018 Uppifrån: svensk bakgrund, genomsnitt för alla elever, svenskfödda med utländska föräldrar respektive utlandsfödda med utländska föräldrar Not: Kurvorna visar det samlade resultatet för läsförståelse, matematik och naturvetenskap. Källa: (2019). Resultatutvecklingen beror som tidigare nämnts på hur väl skolan lyckas med sitt uppdrag, men också på elevers initiala förutsätt- ningar. Den svenska skolan har som mätningarna gjorts sett en växande andel elever födda utomlands, och åldern vid invandring har stigit.15 Dessa elever har i genomsnitt sämre förut- sättningar att prestera väl på kunskapstester, eftersom de först måste lära sig svenska och totalt sett har gått färre år i den svenska skolan. Därutöver kan många barn ha fått bristfällig undervisning i sitt ursprungsland, något som ibland förvärrats av politiska och militära konflikter.16 Det är därför motiverat att försöka få ett grepp om hur stor del av de förändrade skolresultaten som beror på denna ökning. Ett sätt att ta hänsyn till att de initiala förutsättningarna bland elever har förändrats är att dela upp analysen utifrån elevers ursprung. Gruppen elever som vuxit upp i och har svensk bakgrund har sannolikt haft relativt jämförbara förutsättningar . För denna grupp är resultaten i läsförståelse tillbaka på samma nivå som resultaten vid den första mätningen. Utifrån detta resultat kan man dra slutsatsen att den svenska skolan, givet elevers förutsättningar, har återhämtat sig resultatmässigt, åtminstone för gruppen med svensk bakgrund. För gruppen svenskfödda med utländsk bakgrund är tendensen osäker men nedåtgående. För gruppen utlands- födda sker en trendmässig nedgång under hela perioden.17 Elever i denna grupp har allt svagare förutsättningar , och det är där- för svårt att dra slutsatser om i vilken utsträckning nedgången kan förklaras av att skolans kvalitet har försämrats för denna grupp.18 Skolan har dock fått ett svårare uppdrag genom att den fått en större andel elever med svaga förutsättningar. Tidigare studier har analyserat hur stor del av försämringen i som kan förklaras av den ökande andelen barn med migrationsbakgrund. uppskattar att mellan av försämringen kan förklaras av denna ökning, lägst för matematik och högst för naturvetenskap.19 Heller Sahlgren redovisar 15Holmlund m.fl. (2019). 16En granskning genomförd av tidningen under medverkan av (publ. ) indikerar att alltför många elever med utländsk bakgrund har sållats bort i urvalet och att bilden som har spritts därför är alltför gynnsam för denna kategori och för svenska elever sammantaget. Detta bekräftar att integrationen av elever med utländsk bakgrund utgör en stor utmaning, även om bilden av de svenskfödda elevernas resultat inte påverkas. Se Henrekson & (2019). 17Skolverket (2019 c) reserverar sig mot allt för långtgående slutsatser kring denna trend; är en urvalsundersökning och därför är underlaget begränsat för gruppen utlandsfödda. 18Skolverket (2019 c). 19Skolverket (2016). en något högre siffra, 29 procent.20 Dessa siffror avser endast den direkta effekten. Till denna kommer dels påverkan på det totala undervisningsuppdraget, dels de extra resurser som har tillförts för att möta denna påverkan – vars effekter som är svåra att uppskatta. Utifrån ett jämlikhetsperspektiv är det särskilt relevant att under- söka hur resultatförändringarna har fördelat sig över elevpopulation- en. Figur 8.2 nedan visar utvecklingen i matematik över hela resultatfördelningen och visar att nedgång och uppgång finns repre- senterade i både botten och toppen av fördelningen. I läsförståelse (ej visat i diagrammet) har nedgången dock varit särskilt kraftig i den nedre delen av fördelningen. Att resultatnedgången drabbat elever både i toppen och botten av fördelningen indikerar att skolans pro- blem inte kan förklaras enbart av brister i det kompensatoriska upp- draget – det är rimligt att också försöka finna andra förklaringar till utvecklingen. Generella resultatförsämringar kan dock särskilt drabba grupper som ligger i den nedre delen av resultatfördelningen, efter- som deras kunskaper och färdigheter faller från redan låga nivåer. Figur 8.2 Resultatutvecklingen i i olika delar av fördelningen –matematik, 2003–2018 Not: Intervallet kring medelvärdet är ett 95-procentigt konfidensintervall. Källa: (2019 c) . 20Heller Sahlgren (2015). Som tidigare nämnts har det riktats en del kritik mot PISA-under- sökningen. Trots denna är resultaten vad gäller den långsiktiga ut- vecklingen för så entydiga att den allmänna slutsatsen om en resultatförsämring och uppgång för eleverna med svensk bakgrund knappast kan ifrågasättas. Visst stöd för att PISA-testernas bild är rättvisande fås också i de tester av vuxnas färdigheter i motsvarande kohorter som har genomförts, den så kallade PIAAC-undersök- ningen.21 I samband med resultatnedgången genomförde återigen en analys av den svenska skolan.22 Man bedömde att skolan uppvisade brister i flera avseenden, bland annat avseende det kompensatoriska uppdraget och styrningen av skolan. låg till grund för regeringens skolkommission, som tillsattes 2015. Resultatnedgången i den svenska skolan har lett till skolpolitiska initiativ och åtgärder på en rad områden. Den återhämtning som har skett kan sannolikt förklaras delvis av detta. Tillsättandet av en skol- kommission med ett brett uppdrag, många experter och representanter för olika intressenter bidrog till en nationell samling kring skolfrå- gorna. Att bjöd in experter från till en extern genom- lysning av den svenska skolan var ett tecken på krismedvetande.23 sammanfattade problembilden i den svenska skolan på följande sätt:24 •Sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvudmän. •För svag kompensatorisk resursfördelning. •Otillräcklig kompetensförsörjning till lärar- och skolledaryrkena och bristande förutsättningar för professionsutveckling. •Brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet. •Skolsegregation som leder till kvalitetsskillnader mellan skolor. •Problem i lärandemiljön. •Splittrad och oenig nationell styrning av skolan. 21Gustafsson (2014). 22OECD (2015b). 24SOU 2017:35, s. 14. Åtskilliga förbättringar har skett och sker, men mycket av problem- beskrivningen är fortfarande giltigt. betänkande blev utgångspunkt för ytterligare utredningar, exempelvis om lärarprofessionen, skolforskningen och en likvärdig skola.25 Också på de olika områden som har berörts ovan finns signaler som tyder på självprövning och omorientering. Inom pedagogik och didaktik förs inomdisciplinära debatter i vilka tidigare positioner omprövas.26 Krav på strukturerad undervisning under lärares ledning har skrivits in i läroplanen för från 2011.27 Krav på ett starkare statligt ansvar för skolans utveckling har också rests från olika håll – vissa politiska partier, lärarfack och i utredning om kommunaliseringen av skolan.28 Ett antal rik- tade statsbidrag har skapats för att förstärka kommunernas skolbud- getar, och bedriver en stödverksamhet, ”Samverkan för bästa skola”, som bistår skolor med problem runt om i landet. Kurs- planer har reviderats, förstelärare har införts och lärarfortbildningen stärkts för att höja kvaliteten i undervisningen. Missförhållanden inom fristående skolor har bland annat lett till en lagändring som innebär en noggrannare prövning av ansökningar om att få driva sådana skolor, så kallad ägar- och ledningsprövning. De fristående skolornas egna kösystem har ifrågasatts.29 Tillströmningen av elever med utländsk bakgrund har också för- anlett beslut om stödåtgärder av olika slag. Både denna fråga och den bredare problematiken kring skolans kompensatoriska uppdrag har lett till att ett antal utredningar initierats, exempelvis om en likvärdig skola (dir. 2018:71), likvärdiga fritidshem och pedagogisk omsorg (dir. 2018:102), fler barn i förskolan för bättre språkkunskaper (dir. 2019:71), planering och dimensionering av gymnasieskolan (dir. 2018:17), sfi och vuxenutbildning (2018:73), stärkta skolbiblio- tek och läromedel (2019:91) och ökade möjligheter för Skolinspek- tionen att stänga skolor vid allvarliga missförhållanden. Jämlikhets- kommissionen har haft kontakter av varierande intensitet med flera av dessa utredningar. 25SOU 2018:17, SOU 2018:19 respektive SOU 2020:28. 26För ett exempel, se (2016). 27”Skolan ska erbjuda eleverna strukturerad undervisning under lärares ledning, såväl i helklass som enskilt.” Lgr 11 (rev. 2018), s. 11. 29Förutom i betänkande också i SOU 2020:28. Dessa utredningar och andra som redan har avslutats är fortsätt- ningar av arbete. Även de förslag som presen- teras i det följande kan ses som en del av denna vidarebearbetning, även om tonvikten och argumenten i vissa fall är annorlunda. Resurser kan mätas dels som de totala finansiella resurserna som läggs på skolan, dels konkreta delmått som lärartäthet, lokalkostnader och så vidare. Internationella jämförelser av resurserna i skolan är svåra av flera anledningar. Förutsättningarna skiljer sig i en rad avseenden, till exempel vad avser kostnadsläge för olika varor och tjänster, befolk- ningstäthet med mera. På basis av det material som samman- ställs av kan man ändå dra slutsatsen att den svenska skolans resurser i stora drag motsvarar vad som kan förväntas av ett rikt land. Detta säger ingenting om huruvida resurserna används effektivt. En punkt där avviker är att antalet undervisningstimmar är lågt.30 växte utgifterna för . Elevkullarna varierar emellertid ganska kraftigt med en period av omkring , vilket leder till att kostna- derna per elev varierar mellan åren, eftersom vissa resurser är svåra att variera i takt med elevkullarnas storlek. Dessutom har inflödet av barn med utländsk bakgrund krävt mer än genomsnittliga resurser. Den behovskorrigerade resursinsatsen visar därför har sjunkit något under den aktuella perioden.31 De kostnader per elev som redovisas av kommunerna varierar starkt över landet. Kvoten mellan den högsta och den lägsta kostnaden är nästan 2, respektive per elev. Till viss del kan detta bero på att principerna för kostnads- redovisning varierar mellan kommunerna.32 Vissa skillnader beror på 30OECD (2019 d), indikator D1.1. 31SOU 2020:28, s. 411. 32Ibid., avsnitt 7.3. elevunderlaget, andra på driftsförutsättningar, till exempel lokalt löne- läge eller glesbygd. Kommunernas metoder för att beräkna tilläggs- anslag för elever som kräver extra insatser varierar också starkt. En dominerande faktor i kostnadsbilden hänger samman med elevkullarnas variation. Kommunerna har ansvar för att bereda plats för alla barn, även för dem som går i fristående skolor, och måste därför ha beredskap för att ta hand om ett större antal barn än som faktiskt går i de kommunala skolorna. När elevkullarnas storlek varierar, kommer också kostnaderna per elev att variera, eftersom de fasta kostnaderna slås ut på färre elever när elevkullarna är små. De fristående skolorna följer inte alls i samma grad med dessa variatio- ner, varför den kommunala skolan bär den absoluta huvuddelen av den kostnad som följer med variationen. Utgifterna för skolan påverkas också av kommunernas ekono- miska situation, som rimligen har betydelse för ambitionsnivån när skolans behov ska vägas mot andra sektorers. Det kan också finnas skillnader i effektivitet, även om de uppskattningar som har gjorts måste förses med reservationer på grund av de svårigheter med stati- stiken som nämndes ovan. Inom utbildningsforskningen råder nu bred enighet om att skolans resurser påverkar elevernas resultat positivt. Bilden har också preci- serats i ett antal avseenden.33 Ett allmänt resultat är att resurser har avtagande avkastning; nyttan av ytterligare resurser minskar ju mer resurser som har tillförts. Ett annat stabilt resultat är att de positiva effekterna är större för elever som på grund av hemförhållanden eller socioekonomi har relativt svaga försättningar. Att omfördela resur- ser till skolor vars elever har svaga förutsättningar kan alltså förvän- tas höja de genomsnittliga resultaten, som livschanserna utjämnas. Lärarresursen är viktig, både vad avser lärartäthet och lärarkom- petens. Volymsfaktorn – lärartätheten – kan beräknas ur statistiken, medan kvaliteten – lärarkompetens – är svårare att mäta. Effekten av formell utbildning har varit svår att belägga, men erfarenhet har be- 33För en översikt, se SOU 2020:28, kapitel 7. Detta innehåller referenser till den forskning som återges i det följande. tydelse, och lärarna på skolor med goda förutsättningar är i genom- snitt mer erfarna. Tidigare undersökningar tyder på att skolor vars elever har goda förutsättningar har lättare att rekrytera lärare.34 Det är sannolikt att detta har konsekvenser för de svårmätbara aspek- terna av lärarkompetensen. 8.3.4Likvärdighet i den svenska Skollagen föreskriver i 1 kap. 9 §: ”Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oav- sett var i landet den anordnas.” Begreppet definieras inte i lagtexten och kan tolkas på mer än ett sätt.35 En svag tolkning (1) är att undervisningen ska hålla samma stan- dard vad gäller lärarkompetens och andra resurser oberoende av re- gion, skola, klass etcetera. En något starkare tolkning (2) utgår från lagens formulering i 4 § i samma kapitel: ”I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.” Lagens formulering är här ganska vag, eftersom anordnaren bara avkrävs en strävan efter att uppväga skillnader. Ytterligare en möjlighet (3) är att ta fasta på skolplikten och kräva att sådana kompensatoriska insatser ska göras att elever kan godkännas – alltså en plikt för anordnaren som motsvarar bar- nets plikt att gå i skolan. Den starkaste tolkningen (4) torde vara att kräva att effekten av alla bakgrundsvariabler som eleven själv inte rår över kompenseras, vilket är orealistiskt.36 Sammanfattningsvis inne- bär de fyra olika tolkningarna: 34SOU 2019:40, avsnitt 4.3. 35För olika tolkningar av begreppet och empiriska undersökningar av likvärdighet, se (red.) (2019). 36Statistiskt skulle det innebära att en regressionsmodell som innehåller sådana variabler inte skulle ge signifikant utslag för någon av dem. 1.Kvaliteten ska inte variera systematiskt med region, skola etcetera. 2.Påvisbara kompensatoriska resursförstärkningar ska göras till elever med större behov än genomsnittet. 3.Resursförstärkningarna till elever med större behov ska så långt möjligt säkerställa att alla elever klarar kunskapskraven för godkänt.