sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Utredningen anser därför att samma huvudregel bör gälla vid genomförande av alla insatser och föreslår att bestämmelsen i 11 kap. 5 § SoL omformuleras på så sätt att handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av insatser ska dokumenteras. Det innebär att kravet på dokumentation kommer att gälla vid genom- förande av alla insatser, oavsett om de ges efter behovsprövning eller utan behovsprövning. Med insatser avses rådgivning, omsorg, vård, stöd och annan hjälp (se avsnitt 6.2.2). Någon ändring behöver inte göras i fråga om dokumentation vid handläggning av ärenden, efter- som någon sådan inte blir aktuell när insatser tillhandahålls utan be- hovsprövning. Utredningen vill i detta sammanhang uppmärksamma att det sätt som kontroll och uppföljning utförs på i vissa fall har bidragit till en ökad och onödig administration samt vissa snedvridande incita- ment. Tillitsdelegationen pekar i sitt slutbetänkande på att datain- samling i sig kan utgöra administrativa ”tidstjuvar” som stjäl resurser från verksamhetens uppdrag.88 Utredningen vill därför understryka vikten av att dokumentationen endast omfattar sådant som är rele- vant för att kunna följa upp insatsens effekter. Dokumentationens utformning och omfattning bör därför sättas i relation till insatsens karaktär och till vem den riktar sig. Ingripande och intensiva insatser av behandlingskaraktär kräver i regel mer utförlig dokumentation än omvårdande eller stödjande insatser. När den enskildes kommunika- tionsförmåga är begränsad kan det också krävas mer utförlig doku- mentation. 88SOU 2018:47 s. 99 och 345 samt Kommittédirektiv 2016:51, s. 10. Rådgivning, information och vissa öppna verksamheter Kravet på dokumentation vid genomförande av insatser är be- gränsat till beslut om stödinsatser, vård och behandling. Verksamheter som rådgivning och information samt vissa öppna verksamheter om- fattas inte av detta krav.89 Genom den omformulering av dokumen- tationskravet som utredningen föreslår så kommer dock även dessa att omfattas. Rådgivning kan t.ex. syfta till att ge råd och upplysningar till en- skilda om vilka insatser som kan erbjuda generellt eller i en viss situation samt vilka effekter dessa kan förväntas ha. Rådgiv- ning kan också vara mer omfattande och inriktad på en viss situation eller ett visst problem, t.ex. familjerådgivning och alkoholrådgiv- ning. Att dessa insatser är undantagna från kravet på dokumen- tation hänger samman med möjligheten att få vara anonym. Risken finns annars att den enskilde avstår från att vända sig till sådana verksamheter.90 Utredningen anser att detta är ett viktigt skäl som motiverar att dokumentation ska kunna underlåtas även fortsätt- ningsvis. Enligt utredningens bedömning torde det därtill sällan vara motiverat att dokumentera rådgivning. Utredningen anser därför att kravet på dokumentation inte ska gälla uppgifter om enskildas per- sonliga förhållanden vid genomförande av rådgivning. Detta gäller oavsett om rådgivningen ges efter behovsprövning eller utan behovs- prövning. Information är tätt sammankopplad med rådgivning och en klar gräns kan inte dras mellan de två begreppen.91 Information ges sällan som en självständig insats varför det skulle kunna hävdas att den inte omfattas av det omformulerade dokumentationskravet. Blir infor- mationen till den enskilde av mer omfattande karaktär är det dock enligt utredningen svårt att dra en tydlig gräns i förhållande till råd- givning. Information bör därför som regel kunna anses omfattas av begreppet rådgivning. Information kan även lämnas inom ramen för den serviceskyldighet som regleras i förvaltningslagen. Enligt 6 § förvaltningslagen ska en myndighet lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Detta är inte att be- trakta som en insats enligt socialtjänstlagen och kravet på doku- mentation gäller därför inte information som lämnas inom ramen för 1996/97:124 s. 152. 1996/97:124 s. 152 och (2015), s. 485. 1979/80 :1 s. 222 f. Vad som avses med vissa öppna verksam- heter framgår inte av socialtjänstlagens förarbeten. Enligt Socialsty- relsen kan det t.ex. gälla dagcentraler och träffpunkter för social samvaro och gemenskap för äldre eller personer med psykisk funkt- ionsnedsättning om detta erbjuds utan något individuellt behovs- prövat biståndsbeslut.92 Det rör sig således om sådana insatser som omfattas av utredningens förslag om att insatser ska kunna tillhanda- hållas utan föregående individuell behovsprövning. Som framgår i avsnittet nedan föreslår utredningen att socialnämnden i vissa fall ska kunna medge undantag från kravet på dokumentation vid genom- förande av sådana insatser. Insatser utan föregående individuell behovsprövning En förutsättning för att ska nå vissa enskilda är att de, liksom vid rådgivning, kan vara anonyma. Kravet på dokumentation riskerar i dessa fall att försvåra arbete och bidra till att enskilda avstår från att ta del av insatser. Utredningen anser där- för att socialnämnden, vid genomförande av insatser utan föregå- ende individuell behovsprövning, ska kunna medge undantag från kravet på dokumentation. Ett sådant undantag ska endast kunna medges om det finns sär- skilda skäl att avstå från dokumentation. Till exempel att det bedöms vara svårt att nå utsatta grupper om det inte finns möjlighet till ano- nymitet. Så kan t.ex. vara fallet vid insatser som rör våld i nära rela- tioner, hedersrelaterat våld och förtryck, missbruk och prostitution. Ett annat exempel är när öppna verksamheter är utformade som mötesplatser eller träffpunkter, och där det inte finns skäl eller behov att dokumentera uppgifter som kan kopplas till enskilda individer.93 Undantag från kravet på dokumentation ska endast gälla upp- gifter om enskildas personliga förhållanden, t.ex. namn, personnummer eller adress. Andra uppgifter som krävs för att följa upp och kontrol- lera verksamheten får inte undantas. Det kan t.ex. röra omfattningen av de insatser som tillhandahålls men även verksamhetens resultat på gruppnivå. En verksamhet som tillhandahåller insatser som riktar sig till enskilda med ett missbruks- eller beroendeproblematik eller till 92Socialstyrelsen (2015). Handläggning och dokumentation inom , s. 286. 93Jfr 1996/97:124 s. 151 f. den som utövar våld kan t.ex. dokumentera och mäta hur ofta de som ska påbörjar insatsen varit arg eller påverkad . Det finns även bedömnings- och skattningsinstrument med vilka verksamheten bl.a. kan skatta symtom på psykisk ohälsa eller beteendeproblem. När insatsen avslutas kan samma frågor ställas till den enskilde. Svaren är anonyma men det går på detta sätta att på gruppnivå mäta resultatet i fråga om exempelvis förändringar i bete- ende och mående. Beslut om undantag ska fattas av socialnämnden och gälla i för- hållande till en viss insats. Undantaget gäller alltså alla som deltar i insatsen, inte enbart en enskild individ. När socialnämnden beslutar om att tillhandahålla en viss typ av insats utan behovsprövning kan nämnden besluta att det inom ramen för denna inte ska dokumenteras några personliga förhållanden. Att socialnämnden får medge undantag från kravet på doku- mentation när insatser ges utan behovsprövning innebär en skillnad i förhållande till när insatser ges efter behovsprövning (bistånd). Ut- redningen bedömer att denna skillnad, mot bakgrund av syftet med regleringen, är motiverad. Anmälan om oro för barn En fråga som uppkommer är om socialnämndens möjlighet att medge undantag från kravet på dokumentation påverkar förutsättningarna för en anmälan om oro för barn enligt 14 kap. 1 § SoL. Det finns inga krav på hur en orosanmälan ska utformas, men med tanke på de ingripande åtgärder från socialnämnden som anmälan kan medföra bör den vara skriftlig.94 När en utförare är skyldig att enligt 14 kap. 1 § SoL anmäla oro för ett barn blir det därför med nödvändighet så att information kommer att dokumenteras i anmälan. Detta gäller oavsett socialnämndens beslut om undantag från doku- mentation av själva insatsen. Enligt 6 § lagen (2001:454) om behand- ling av personuppgifter inom (SoLPuL) är det tillåtet att behandla personuppgifter för sådant uppgiftslämnande som föl- jer av lag eller förordning. Den enskilde har inte rätt att motsätta sig en sådan behandling av personuppgifter. 94JO 2012/13 s. 272 och (2016). Utreda barn och unga – tjänstens arbete enligt socialtjänstlagen, s. 61. Undantag från kravet på dokumentation kan medföra att det vid en orosanmälan inte finns någon annan dokumentation än de upp- gifter som lämnas vid själva anmälan. Detta måste dock vägas mot att en kontakt över huvud taget har kunnat etableras mellan social- tjänsten och barnet eller en vuxen som står barnet nära. Det rör sig alltså om barn som annars kanske inte alls hade fått kännedom om. Utredningen bedömer därför att behovet av att nå enskilda som behöver stöd och hjälp, men som endast är beredda att ta emot insatser om de får vara anonyma, väger tyngre än dokumen- tation för uppföljning på individnivå. Utredningens förslag: Bestämmelsen i 12 § 1 förordningen om behandling av personuppgifter inom omformuleras till att ange att en myndighet ska få behandla person- uppgifter för handläggning av ärenden som rör enskilda samt genom- förande av insatser enligt socialtjänstlagen och servicetjänster enligt 2 kap. 7 § lagen om vissa kommunala befogenheter. I samband med frågor om dokumentation måste även förutsättningarna för behandling av personuppgifter beaktas. Utgångspunkten för detta är och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförord- ning), här förkortad EU:s dataskyddsförordningen. Vid behandling av personuppgifter ska de grundläggande principerna om laglighet, korrekthet, öppenhet, ändamålsbegränsning, uppgiftsminiering, lag- ringsminimering, integritet, konfidentialitet och ansvarsskyldighet i artikel 5 i EU:s dataskyddsförordningen beaktas. I artikel 6 i EU:s data- skyddsförordningen anges att behandling endast är laglig om och i den mån åtminstone ett av de i artikeln uppräknade villkoren är uppfyllt. Behandling får bl.a. ske om det är nödvändigt för att fullgöra en rättslig förpliktelse för den personuppgiftsansvarige (artikel 6.1 c) och om det är nödvändigt för att utföra en uppgift av allmänt intresse (arti- kel 6.1 e). För en mer utförlig redogörelse av förutsättningarna för behandling av personuppgifter se avsnitt 15.10.1. är en obligatorisk uppgift som kommunen ålagts att utföra och är därför av allmänt intresse. Inom ramen för social- tjänsten fyller dokumentation ett viktigt syfte och är en grund- läggande förutsättning för att verksamheten ska kunna förbättras och utvecklas och för att det ska gå att systematiskt undersöka om arbetet bedrivs på föreskrivet sätt. Huvudregeln i utredningens för- slag är därför att genomförande av insatser ska dokumenteras. Den behandling av personuppgifter som i och med detta sker är därför nödvändig för att fullgöra en uppgift av allmänt intresse Skadlig- heten att dokumentera blir därmed en rättslig förpliktelse enligt vil- ken det är nödvändigt att behandla personuppgifter. Artikel 6.1 c i EU:s dataskyddsförordningen kompletteras i 2 kap. 1 § dataskydds- lagen (2018:218) med en reglering om att den rättsliga förpliktelsen ska följa av lag eller annan författning, av kollektivavtal eller av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Doku- mentationsskyldighet utgör en sådan rättslig förpliktelse. Det inne- bär att behandling av personuppgifter, som utgångspunkt, är laglig vid genomförande av insatser utan behovsprövning. Behandling av personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ur- sprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning är emellertid enligt artikel 9 i EU:s dataskyddsför- ordningen endast tillåtet i vissa fall. Av artikel 9.2 h i EU:s data- skyddsförordning följer att behandling får ske om den är nödvändig av skäl som hör samman med förebyggande hälso- och sjukvård och yrkesmedicin, bedömningen av en arbetstagares arbetskapacitet, medi- cinska diagnoser, tillhandahållande av hälso- och sjukvård, behandling, social omsorg eller förvaltning av hälso- och sjukvårdstjänster och social omsorg och av deras system, på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt eller enligt avtal med yrkesverk- samma på hälsoområdet och under förutsättning att de villkor och skyddsåtgärder som avses i artikel 9.3 i EU:s dataskyddsförordningen är uppfyllda. Av artikel 9.3 i EU:s dataskyddsförordningen följer att behandling av personuppgifter får ske för de ändamål som anges ovan när uppgifterna behandlas av eller under ansvar av en yrkesutövare som omfattas av tystnadsplikt enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt eller bestämmelser som fastställs av nationella behöriga organ eller av en annan person som också omfattas av tystnadsplikt enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt eller bestäm- melser som fastställs av nationella behöriga organ. Uppgifter om en- skilds personliga förhållanden omfattas inom verksam- het av sekretess respektive tystnadsplikt. Även om det är tillåtet att behandla vissa uppgifter ska dock alltid de grundläggande principerna för behandling i artikel 5 i EU:s dataskyddsförordningen beaktas. Kompletterande bestämmelser på område För finns även kompletterande bestämmelserna om per- sonuppgiftsbehandling i lagen (2001:454) om behandling av person- uppgifter inom (SoLPuL) och förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom (SoLPuF).95 Av 6 § SoLPuL följer att personuppgifter bara får behandlas om behandlingen är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift inom social- tjänsten. Vissa personuppgifter, bl.a. person- och samordningsnum- mer samt känsliga personuppgifter,96 får emellertid enligt 7 § SoLPuL endast behandlas om uppgifterna lämnats i ett ärende eller är nöd- vändiga för verksamheten. Behandling av personnummer anses inom vara nödvändigt för en säker identifiering. Vidare följer av 12 § 1 SoLPuF att en myndighet får behandla personuppgifter för handläggning av ärenden om bistånd och annat stöd samt genomförande av beslut om bistånd, stödinsat- ser, vård och behandling samt annan social service som följer av be- stämmelserna i socialtjänstlagen och 2 kap. 7 § befogenhetslagen. En myndighet får även, enligt 12 § 10 SoLPuF, behandla per- sonuppgifter för tillsyn, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och administration av verksamheten. 95Socialdataskyddsutredningen har analyserat bestämmelserna i och SoLPuF och kom- mit till slutsatsen att de bestämmelser som reglerar vilka typer av behandlingar och vilka uppgifter SoLPuL och SoLPuF ska tillämpas på, inte behöver ändras med anledning av EU:s dataskyddsförordning (SOU 2017:66 s. 405 samt prop. 2017/18:171 s. 183 f.). 96Sådana personuppgifter som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning. I fråga om behandling av känsliga personuppgifter med stöd av artikel 9.2 h i EU:s dataskyddsförordning får detta ske under förutsättning att kravet på tystnadsplikt i artikel 9.3 i förordningen är uppfyllt. Utformningen av 12 § 1 SoLPuF återspeglar delvis bestämmelsen om dokumentation i 11 kap. 5 § SoL. Som framgår av avsnitt 17.5.1 föreslår dock utredningen att denna bestämmelse ska omformuleras till att gälla handläggning av ärenden som rör enskilda samt genom- förande av insatser. Detta för att insatser som tillhandahålls utan be- hovsprövning ska omfattas av kravet på dokumentation. Som en följd av detta bör även 12 § 1 SoLPuF omformuleras så att den stäm- mer överens med kravet på dokumentation i 11 kap. 5 § SoL. Av bestämmelsen bör framgå att en myndighet får behandla personuppgifter för handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av insatser enligt socialtjänstlagen och servicetjänster enligt 2 kap. 7 § befogenhetslagen. Den nuvarande formuleringen ”handläggning av ärenden om bistånd och annat stöd” kommer där- med att omfattas av den nya formuleringen om handläggning av ären- den rörande enskilda. Begreppet service används i ett antal bestämmelser i nuvarande socialtjänstlag. Utredningen har i avsnitt 6.2.3 föreslagit att begrep- pet inte ska föras över till den nya socialtjänstlagen. Utredningen har därför övervägt om begreppet service bör tas bort även i 12 § 1 SoLPuF. Bestämmelsen omfattar emellertid även servicetjänster enligt befogen- hetslagen. I denna lag används inte begreppet insatser varför det finns en risk att genomförande av sådana servicetjänster skulle anses falla utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Uttrycket service bör därför stå kvar i bestämmelsen men ändras till servicetjänster. I privat verksamhet får personuppgifter enligt 18 § SoLPuF be- handlas för dokumentation av sådan vård, behandling eller omsorg av enskilda som ges inom verksamheten. Personuppgifter får även behandlas för administrationen av verksamheten.97 Den nuvarande lydelsen behöver således inte ändras för att omfatta även genom- förande av insatser utan föregående individuell behovsprövning. För behandling av personuppgifter vid en orosanmälan enligt 14 kap. 1 § SoL finns lagstöd i 6 § SoLPuL. 97Med privat verksamhet avses enligt 5 § SoLPuF yrkesmässig verksamhet som bedrivs av en juridisk eller fysisk person med tillstånd av Inspektionen för vård och omsorg enligt social- tjänstlagen (2001:453) eller enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions- hindrade och sådan privat verksamhet inom som i övrigt bedrivs enligt avtal med kommunen. Utredningens bedömning: Uppföljning är en förutsättning för att säkerställa att insatser utan föregående individuell behovs- prövning är av god kvalitet. Det bör dock inte införas något krav på hur insatserna ska följas upp. Av 3 kap. 3 § SoL följer att insatser inom ska vara av god kvalitet. I förarbeten anges att en del av kvaliteten är att social- tjänsten använder sig av ett genomtänkt arbetssätt, vilket under- stryker behovet av uppföljning och utvärdering av insatser.98 Vidare ska kvaliteten i verksamheten enligt samma bestämmelse systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Detta innebär, enligt förarbe- tena, att en uppföljning och utvärdering av verksamhetens kvalitet och resultat ska göras av socialnämnden.99 Uppföljning är således ett led bland andra i arbetet med att säkra kvaliteten i verksamheten. Av förarbetena till kvalitetsbestämmelsen följer att kravet på god kvalitet ska gälla både privat och offentlig verksamhet inom social- tjänsten och för såväl myndighetsutövning som övriga insatser.100 Det övergripande ansvaret för att verksamheten är av god kvalitet och att kvaliteten följs upp vilar alltid på socialnämnden. Det innebär att socialnämnden även ansvarar för att kräva kvalitetssystem och kvalitetsuppföljning av de privata utförare som anlitas för att genom- föra insatser utan behovsprövning. Vidare ansvarar varje utförare, oavsett regi, för att verksamheten bedrivs enligt gällande lagstiftning. Det gäller även för utförare som tillhandahåller insatser utan behovsprövning. Således ansvarar även utförarna för att verksamheten är av god kvalitet och att kvaliteten följs upp. Då socialtjänstlagen redan innehåller ett krav på god kvalitet samt då detta förutsätter uppföljning bedömer utredningen att det inte behöver införas någon särskild reglering avseende hur insatser utan behovsprövning ska följas upp. Såsom framgår av avsnitt 12.3.3 före- slår utredningen att det i kvalitetsbestämmelsen även ska införas ett uttryckligt krav på uppföljning. 1996/97:124 s. 52. 1997/98:113 s. 119. 1996/97:124 s. 51 och 176. Kvalitetsarbetet är i hög grad beroende av att uppföljning sköts på ett systematiskt sätt. Nyttan och användningen av systematisk upp- följning kan delas in i tre olika nivåer: individuell uppföljning, verk- samhetsuppföljning och nationell uppföljning. Grunden för systematisk uppföljning är insamling av uppgifter på individnivå. Det innebär bl.a. att brukare följs upp efter genomförda insatser för att ta reda på om insatserna har varit till nytta. När en- skilda tar del av insatser utan behovsprövning kommer möjligheten till individuell uppföljning emellertid att bli något begränsad för socialnämnden. Detta eftersom nämnden inte är den som beviljar in- satsen och därmed inte känner till vem eller vilka som tar del av dem. I dessa fall är det i stället utförarna som samlar in och sammanställer eventuella uppgifter på individnivå. Insatser utan behovsprövning kan vara olika till sin natur och om- fattning, vilket påverkar vad som behöver följas upp för att säkra god kvalitet. Exempelvis är det stor skillnad på vad som behöver följas upp vid insatser i form av rådgivning på telefon jämfört med insatser till barn med missbruksproblem och deras familjer. Vidare är det inte nödvändigt att alla typer av insatser följs upp med hjälp av uppgifter om enskildas personliga förhållanden. har ett ansvar att säkerställa och kontrollera att lämplig uppföljning sker hos ut- föraren oavsett om den drivs i egen regi eller utförs av någon annan. Utredningens bedömning är därför att det inte i lag bör regleras hur insatser utan behovsprövning ska följas upp. Det får i stället bestäm- mas med utgångspunkt i vilken insats det gäller, i vilken omfattning den tillhandhålls samt till vem insatsen riktar sig. 17.6Utredningens förslag i förhållande till andra regelverk 17.6.1Rätten till bistånd påverkas inte Av 4 kap. 1 § SoL framgår att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Syftet med bestämmelsen är att tillförsäkra den enskilde en rätt till stöd och hjälp när han eller hon av olika skäl har behov av insatser från . Rätten till bistånd påverkas inte av att kommunen, i enlighet ut- redningens förslag, tillhandahåller insatser utan behovsprövning. Den enskilde har alltid rätt att få en ansökan om bistånd prövad. kan i sådana fall inte nöja sig med att hänvisa den enskilde till sådana insatser som finns att tillgå utan behovsprövning, utan är skyldig att utreda och pröva den enskildes behov av stöd och hjälp på sedvanligt sätt. Däremot finns det inget som hindrar att social- nämndens behovsprövning och beslut mynnar ut i att den enskilde beviljas en insats som även kan erhållas utan behovsprövning. Den enskilde ska dessutom informeras om möjligheten att an- söka om bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL (se avsnitt 17.3.5). 17.6.2Möjligheten att bevilja hemtjänst till äldre utan föregående behovsprövning behövs inte längre Utredningens förslag: Bestämmelsen i nuvarande 4 kap. 2 a § socialtjänstlagen – som bl.a. anger att socialnämnden får erbjuda hemtjänst till äldre personer utan föregående behovsprövning – upphävs. gäller, enligt 4 kap. 2 a § SoL, att socialnämn- den utan föregående behovsprövning får erbjuda hemtjänst till äldre personer. Syftet är att ge de kommuner som så önskar möjlighet att bevilja äldre personer insatser inom äldreomsorg på ett enklare sätt och med större utrymme för delaktighet och självbestämmande.101 Med stöd av denna bestämmelse görs ingen föregående behovs- prövning, men den enskilde förutsätts ansöka om hemtjänst hos socialnämnden som därefter fattar ett skriftligt beslut. Socialnämn- den prövar om den enskilde uppfyller de kriterier som kommunen har fastställt i sina riktlinjer. Beslutet behöver endast innehålla in- formation om de insatser som den enskilde önskar och som social- nämnden beviljar, t.ex. antal timmar hemtjänst, trygghetslarm eller matdistribution.