sou · H8B310 · 2020-02-28 00:00:00 — Den senaste nationella bedömningen bygger på data från 2014.4 Där är det i endast Skagerraks utsjövatten och i endast kustvattnen i norra och norra som inte bedöms vara övergödda. Hydrografiska förhållanden gör de svenska haven särskilt sårbara för övergödning. Särskilt i har övergödningseffekter inne- burit frekventa algblomningar, minskat siktdjup och döda syrefria bottnar.5 Enligt , som mäter utbredningen av döda bottnar, har utbredningen aldrig varit större under mätningarna än den . Övergödning har också en stor påverkan på biologisk mång- fald, hotade arter samt livsmiljöerna och havsekosystemen i stort. Trendanalyser visar nedåtgående trender i näringskoncentration- erna i flera havsområden. I minskar halterna av kväve och på en del ställen ses förbättringar i syrgashalt i bottenvattnet och siktdjup. För är trender svårare att utläsa och det finns en del försämringar trots en minskning i näringstillförseln. Forskning visar att halterna av fosfor och kväve inte längre ökar. Modell- simuleringar från universitets Östersjöcentrum visar också att långsamt kommer att tappa näringsämnen och att man kan förvänta sig mindre övergödning . är mellanårsvariationerna i stora och kan dölja trender . Sammanfattningsvis behöver näringstillförseln fortsätta att minska för att god havsmiljö ska kunna nås i . 4Havs- och vattenmyndigheten (2018) strategi för och 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys. 5Havs- och vattenmyndigheten (2018) strategi för och 2018–2023, Bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys. (2018) Report Oceanography No. 65, 2018. Intern omsättning av fosforpåverkan från Egentliga , och till viss del klimatrelaterade förändringar som ger ökad syre- konsumtion påverkar också miljö negativt.6 3.1.3Från land till hav Miljömålet Ingen övergödning nås alltså inte för de svenska havsområdena.7 För att minska övergödningen ytterligare och upp- fylla internationella åtaganden behöver åtgärdsarbetet mot närings- läckage och näringsbelastning till vattenmiljöer fortsätta och öka ytterligare. De största påverkanskällorna för övergödning finns på land i form av jordbruk och avloppsutsläpp. En förutsättning för att kunna påverka övergödningen till kust och hav är alltså åtgärdsarbete på land för att minska fosfortillförseln till sjöar och vattendrag samt till områden som har sin huvudsakliga avrinning till kusten. De två åtgärdsprogram som framför allt reglerar övergödnings- åtgärder är åtgärdsprogrammen inom vattenförvaltningen respektive havsmiljöförvaltningen. De åtgärdsbehov som finns för att möta behoven i BSAP8 finns dock inte inräknade i vattenförvaltningens åtgärdsprogram, trots att det är här som åtgärder på land anges. Se vidare om åtgärdsprogrammen i kapitel 6. De källor som framför allt bidrar till övergödningen är jordbruk, små avlopp, avloppsreningsverk, tätorter via dagvatten, industrier och skogsbruk. En källa som dessutom har uppmärksammats är hästhållningen. Dessa källor är knutna till olika verksamheter. Det tillkommer även näringstillförsel från intern omsättning, s.k. internbelastning, av fosfor mellan sediment och vatten i sjöar och kustvatten, vilket lokalt kan ha stor påverkan på övergödningen. Nedfall av kväve från atmosfären är en annan källa som påverkar. 8The Baltic Sea Action Plan, Aktionsplanen för . Beräkningar av källor till kväve- och fosforbelastning på sjöar, vattendrag och hav görs av SMED9. Beräkningarna används för vatten- förvaltningens arbete i Sverige10 och för internationell rapportering, exempelvis i rapportering till Helcom. Källorna brukar delas upp på tre sätt. En första distinktion är mellan antropogen belastning och total- belastning. Antropogen belastning kommer från mänskliga aktivi- teter och innefattar framför allt jordbruk, industri, skogsbruk, tät- orter med hushåll och verksamheter samt, sjöfart och dagvatten. Den innefattar också luftburet nedfall från bland annat vägtrafiken, industrin och gödsling inom jordbruket. Totalbelastning är summan av antropogen belastning och bak- grundsbelastning. Bakgrundsbelastning är den naturliga belastning som skulle förekomma oavsett mänsklig aktivitet. Bakgrundsbelast- ning innefattar näringstransport exempelvis genom vittring och trans- port av organiskt material, bland annat från vatten, myrar, skog och fjäll. Det är främst genom den antropogena belastningen som tillförsel av näringsämnen till vattenmiljön går att påverka. Åtgärder som ökar retentionen, dvs. kvarhållandet, i ett landskap påverkar också total- belastningen av framför allt fosfor till recipienten. Dessutom gör man en åtskillnad mellan brutto- och nettobelast- ning. Bruttobelastning är den mängd näringsämnen som släpps ut vid källan till ett vattendrag eller en sjö från exempelvis ett renings- verk eller ett jordbruksfält, medan nettobelastning är hur mycket som slutligen når havet efter att en del har tagits upp av mark eller vatten längs vägen. En tredje distinktion som görs är mellan utsläpp från punktkällor och från diffusa källor, där de förra oftast går att mäta direkt vid källan medan de senare kan vara svåra att urskilja och uppskatta. Utsläpp från avloppsreningsverk, industri och båtar är exempel på punktkällor, medan t.ex. jordbruk och skogsbruk räknas till diffusa utsläppskällor. Effekter av åtgärder mot diffusa källor kan vara svåra att isolera från omgivande och samverkande faktorer, t.ex. hur en förändring i nederbörd på påverkar en grödas närings- 9Svenska MiljöEmissionsdata, ett konsortium som består av IVL, SCB, SLU och . 10Den senaste beräkningen som gjorts bygger på data och presenterades i Havs- och vattenmyndigheten (2016) Näringsbelastningen på och 2014. underlag till Helcoms sjätte . Havs- och vattenmyndighetens rapport 2016:12. kommer en ny rapportering. upptag och läckage till omgivande vattendrag. Miljöpåverkan från diffusa utsläpp behöver ofta baseras på uppskattningar genom mo- delleringar. har beräknat källor till kväve- och fosforbelastning på sjöar, vattendrag och havet för hela . Sammanfatt- ningsvis visar beräkningarna att jordbruks- och skogsmark är de två största källorna till den totala belastningen på havet för både kväve och fosfor. Tillsammans står dessa källor för av nettobelastning på och . Belastning från skogsmark räknas endast som bakgrundsbelastning och den antro- pogena belastningen från hyggen bidrar med knappt en procent till den totala belastningen. Av den totala belastningen så består den antropogena belast- ningen till av kväve och till av fosfor. Här är jordbruk den största belastningskällan följt av utsläpp från bland annat tätorter genom avloppsreningsverk. Aktionsplanen för innehåller överenskomna utsläppsmål för fosfor och kväve för och . För fosfor är de svenska belastningsmålen uppnådda i alla bassänger utom Egentliga och , och för kväve återstår mer reduktion för Egentliga och . Havs- och vattenmyndigheten bedömer11 att det kommer att bli svårt att minska fosforbelastningen och nå utsläppsmålen för Egent- liga . Det krävs omfattande åtgärder av de antropogena källorna och dessutom utgör bakgrundsbelastningen en betydande del av den totala belastningen. Beräkningar visar också att intern omsättning av näringsämnen, s.k. internbelastning, kan spela en bety- dande roll. Det innebär att åtgärder kan behövas också för att minska bakgrundsbelastningen, till exempel genom att skapa våtmarker. Om nettotillförseln av mer fosfor till en sjö eller till havet är större än vad som kan bindas i bottensedimentet kan fosforn inte stanna kvar i sedimentet och begravas. I stället frisätts fosfor och läcker tillbaka till vattnet och bidrar där till ytterligare övergödning genom ökad produktion, vilken i sin tur leder till ökad sedimentation och nedbrytning där näring på nytt frigörs. Denna interna fosforomsätt- ning kallas ofta internbelastning och blir särskilt påtaglig om det uppstår syrebrist vid bottensedimentet. Kunskapen är begränsad om hur utbrett problemet med intern omsättning av fosfor är i sjöar och kustområden. I en kunskaps- översikt från SLU 201612 bedöms att andelen sjöar i där den interna fosforomsättningen substantiellt bidrar till övergödnings- problematiken, är låg. Lokalt kan intern fosforomsättning emellertid vara ett betydande problem.13 11Havs- och vattenmyndigheten (2016) Näringsbelastningen på och 2014. underlag till Helcoms sjätte . Havs- och vattenmyndighetens rapport 2016:12. 12Huser, B. m.fl. (2016): Internbelastning av fosfor i svenska sjöar och kustområden –en kunskapsöversikt och förslag till åtgärder för vattenförvaltningen. SLU Rapport 2016:6. 13 A a. I är den interna fosforomsättningen ett betydande problem. Den årliga interna frisättningen av fosfor från sedimenten till vatten uppskattas nu överstiga den externa fosfor- tillförseln.14 Kartläggningsinsatser pågår längs med östersjö- kusten med fokus på stängda vikar i innerskärgården och områden i utsjö. Havs- och vattenmyndigheten arbetar också med att ta fram kunskapsunderlag om intern fosforomsättning. Tillförseln av fosfor till har varit hög , när jordbruket runt moderniserades och vatten- toalett infördes i stor omfattning innan reningsverk hann byggas ut. Det har därmed byggts upp ett förråd av närings- ämnen i sedimenten. har utbredningen av syrefria bottnar i djupvatten ökat15, vilket korrelerar väl med en ökad mängd löst fosfor i vatten, trots att den totala belastningen från land har minskat kraftigt sedan början av 1990-talet.16 Åtgärder för att komma till rätta med den interna fosforomsätt- ningen handlar dels om återföring av näring, exempelvis från sedi- ment eller blå fånggrödor, dels om möjligheter att binda fast fosfor i sedimenten genom fällning, eller att tillföra syre eller syrerikt vatten till bottenvattnet. Utsläppen kommer från många källor, och därmed från olika aktö- rer. Hur kommer det sig då att aktörer beter sig på ett sätt som bidrar till övergödning? Varför bedriver de alls en verksamhet som leder till utsläpp och varför vidtar de inte skyddsåtgärder som eliminerar ut- släppen? Att gå till botten med vad som är de grundläggande orsakerna låter sig inte göras inom ramen för denna utredning. För varje orsak som pekas ut kan man i regel fråga sig vad som ligger bakom den, och vad som är ”själva grunden”, kan man ha olika uppfattning om. 14Naturvårdsverket (2019) Miljömålen, Årlig uppföljning av nationella miljömål 2019, Med fokus på statliga insatser, Rapport 6890. 15SMHI (2018) Report Oceanography No. 65, 2018. 16Kumblad, L., & , E. (2019) Levande kusts VITBOK 1.0. Inte alla orsaker syns heller direkt i olika källfördelningar. Exem- pelvis visar figuren ovan att jordbruk, avloppsreningsverk och industri är stora utsläppskällor men alternativt skulle livsmedelskonsumtion, befolkningstäthet eller råvaruanvändning kunna ses som källor eller orsaker till övergödning. Vi pekar nedan på några möjliga och för oss viktiga orsaker. För alla utsläpp av gödande ämnen så finns det styrmedel . En förklaring till att vi trots allt har ett övergödningsproblem skulle därför kunna vara att nuvarande styrmedel är otillräckliga. Det är i de flesta fall en rimlig beskrivning. Men för att kunna föreslå hur styrmedel bör utformas så är det bra att också ha en bild av varför det över huvud taget finns behov av styrmedel. I följande avsnitt förklarar vi hur det kommer sig att det finns utsläpp från olika samhällssektorer. Dessa beskrivningar är översikt- liga för att ge en generell bild av problemet. I senare kapitel, där olika typer av styrmedel beskrivs, återfinns analyser och beskrivningar av på vilka sätt dagens styrmedel inte får önskad effekt. Kväve och fosfor är gödande ämnen som ingår i naturliga kretslopp och förekommer naturligt i mark och vatten. Både kväve och fosfor är nödvändiga för tillväxt och behöver finnas i tillräckliga mängder för att odling ska kunna ske. När odling bedrivs på en plats behöver näringsämnen tillsättas för att motsvara det uttag som skörden medför. Jordbruk bedrivs i huvudsak för att producera livsmedel och andra produkter som säljs vidare till konsumenter i samhället. Lant- brukare använder naturresurser för att omvandla dem till för sam- hället nyttiga och önskvärda produkter. Som företagare är det viktigt att se till att företaget går med vinst, eller åtminstone inte med förlust. Lantbrukaren får intäkter från att sälja produkter, och med fler eller bättre produkter ökar intäkterna. Genom att minska resurs- användningen per producerad enhet kan kostnaderna sänkas, vilket också ökar vinsten. Fosfor och kväve är viktiga insatsvaror i jord- bruket. Eftersom det kostar lantbrukaren att tillföra dessa så ligger det i lantbrukarens intresse att hushålla med den resursen. Gödsel kostar, men det ökar också skörden. Att öka gödselgivan kan alltså Men skördeökningen per kilo tillförd näring är avtag- ande och det innebär att ”för mycket” ökning av gödselgivan minskar vinsten. Vilken gödselgiva som är optimal beror bland annat på priserna på produkterna och på priserna på gödning. Näring som inte hamnar i en gröda, utan exempelvis läcker ut i vatten, innebär en kostnad utan att i sig bidra till någon intäkt. Det vore alltså i princip önskvärt för en företagare att all näring hamnar i grödan, och inget i vattnet. Det finns dock inte någon odlingsteknik på där noll läckage är möjligt. Att utan hänsyn till andra mål som exem- pelvis livsmedelsproduktion, minimera läckaget är därför knappast önskvärt. Men det ligger ett rent vinstintresse i att minska läckaget så länge inte kostnaden överstiger vinsten. En åtgärd som minskar läckaget som skörden också minskas behöver därför kom- pletterande styrmedel eller motivation hos lantbrukaren. En ökad gödselanvändning som leder till både ökat upptag i grödor och ett ökat läckage kan däremot vara företagsekonomiskt lönsamt. Växtodling innebär alltså en avvägning mellan nyttan av produk- tionen och resursanvändningen, av bland annat gödning. Den kost- nad som övergödningen innebär, att resursen rent vatten försämras, drabbar inte på ett tydligt och direkt sätt lantbrukaren. Det finns därför inga starka vinstincitament för att beakta den resursåtgången i ett företagsekonomiskt beslut. Det innebär att en företagsekono- miskt optimal giva är högre än en samhällsekonomiskt, eller miljö- mässigt, optimal giva. Det finns, utan politik, inga prissignaler som ger incitament att väga in miljökostnaden. Sammantaget innebär detta i) att lantbrukaren har incitament att inte använda för mycket gödsel och att använda den på ett sätt så att den hamnar i odlad gröda, ii) att en företagsekonomiskt optimal giva medför ett visst läckage, iii) att det beror på priser och på hur stor andel av tillförd näring som hamnar i grödan exakt hur stort läckage företagsekonomiskt optimum leder till, samt iv) att det företagseko- nomiskt optimala läckaget i regel är större än det samhällsekono- miskt önskvärda. Företaget har inga tydliga ekonomiska incitament att sänka givan och läckaget under den företagsekonomiskt optimala nivån, men inte heller att öka givan, och läckaget. Utsläppsmålen är dock inte satta strikt utifrån en samhällseko- nomisk avvägning, utan utifrån miljömålssystemet. Dessa mål inne- bär i princip att övergödningen inte ska ge några negativa effekter. Även om det inte är detsamma som nollutsläpp så krävs det att utsläppen är lägre än de företagsekonomiskt optimala. Det betyder att det finns ett behov av politiska styrmedel som ger incitament till ett förändrat beteende jämfört med en rent företagsekonomiskt opti- mal gödselhantering. Det finns, utöver hanteringen av gödsel, många metoder såväl för att minska läckage som för att minska halterna i vatten, se bilaga 3. Många sådana metoder medför kostnader som anläggningskostna- der, driftskostnader och kostnader i form av minskad produktion. Nyttan av sådana åtgärder kan delvis tillfalla den som genomför dem, men det är alltid en nytta som tillfaller också andra aktörer än exempelvis lantbrukaren. Nyttan av bättre vatten tillfaller i princip dem som finns ”nedströms” och framtida generationer. Eftersom lantbrukaren inte kan få betalt från dessa grupper så saknas det starka företagsekonomiska incitament för att vidta kostsamma åtgärder. Hästar hålls för att, i vid bemärkelse, uppfylla mänskliga önskemål. Det kan vara fritidshästar för ridning som ger ägare och ryttare en värdefull fritidssysselsättning, men det kan också vara hästar inom trav- och galoppsporten. Det är oundvikligt att hästar producerar gödsel med näringsämnen och att det alltid finns en stor risk för att dessa näringsämnen, förr eller senare, hamnar i vatten. I de flesta fall så har hästägaren själv ingen direkt användning av gödseln, och den näring som den innehåller kan alltså beskrivas som ett kvitt- blivningsproblem. Näringsämnen har ett värde i jordbruksproduktion, och det skulle därför i princip kunna finnas en möjlighet för hästägare att sälja hästgödsel till jordbrukare. Hanteringen, exempelvis transporter, är dock kostsam som priset på andra gödselmedel inte är så högt. Det gör att de rent ekonomiska incitamenten är relativt svaga. Med ett högre pris på näringsämnen, exempelvis via ett högre pris på mineralgödsel, skulle de ekonomiska incitamenten kunna vara starkare. Begränsning i lagringskapacitet gör ändå att det finns ett tydligt incitament att erbjuda stallgödsel till någon aktör som kan ta hand om den. Lantbrukare har ofta, förutom att de har nytta av näringen, utrustning för såväl transport som spridning. Det finns alltså i viss mån incitament som motverkar att all näring i hästgödsel hamnar i vatten, även utöver den drivkraft som eget ansvarstagande också kan utgöra. En del av läckaget från hästhållningen kommer från gödsel som hamnar i rasthagar när hästarna går utomhus. Om denna gödsel blir kvar där är risken stor för läckage av näringsämnen till vatten. Risken ökar exempelvis om rasthagar ligger i direkt anslutning till vatten och om marken är hårdtrampad och obevuxen. Det går att minska läckaget från hagar, och i synnerhet från rasthagar, men i regel inne- bär sådana åtgärder någon form av kostnad, exempelvis i form av merarbete. Eftersom nyttan av minskad övergödning också från hästhållning kommer många andra till del så är incitamenten för den enskilde hästhållaren relativt svaga (jämför diskussionen om jordbruk ovan). En aktör står för kostnaden, men det är många som delar på nyttan av en åtgärd. Det betyder att även om den totala nyttan överstiger den totala kostnaden så gäller detta inte för någon enskild. För samhället önskvärda åtgärder bedöms därför inte av någon enskild som angelägen, så länge det inte finns någon fungerande mekanism för att i praktiken väga ihop alla aktörers intressen. Utan några poli- tiska styrmedel finns det i regel dock inte någon sådan mekanism. Insikten om att några frivilliga överenskommelser mellan drabbade och förorenare i regel inte kan förväntas är ett skäl till att det behövs någon form av styrmedel. I kapitel 6 beskrivs bland annat miljö- balken och de hänsynsregler som gäller även för enskilda hästägare. Där konstateras det att de extra incitament, för att vidta åtgärder, som innebär inte heller har visat sig vara tillräckliga. Till de ovan beskrivna förklaringarna, som i stort är generella och gäller för de flesta aktörer, kan läggas ett par aspekter som särskilt gäller den typen av små aktörer dit de flesta hästhållare kan räknas. För det första finns det risk för att det faktiska kunskapsläget hos små aktörer, både om effekter och gällande lagar, är lägre än vad det är hos större aktörer. För det andra så är det enklare att, också med viss korrekthet, hävda eller anta att den egna lilla verksamheten inte har någon av- görande påverkan. Det finns två sidor av denna typ av argumentation. För det första kan man hävda att den egna verksamheten inte hade haft någon negativ effekt om bara alla andra aktörer hade skött sig. För det tredje kan man hävda att så länge inte alla andra åtgärdar sina utsläpp så är det ingen nytta med att de egna, nästan försumbara, utsläppen minskar. Även en sådan argumentation är rimlig, problemet är att det summerade beteendet utifrån många sådana resonemang leder till en totalt sett för hög näringsbelastning. För enskilda hästhållare behövs det därför både kunskap om vad som krävs av den enskilde och någon form av incitament för att agera. En relativt stor del av näringsbelastningen kommer från skogsmark, se figuren ovan. Skogsbruk är en, både för enskilda skogsägare och som nation, viktig näring och inkomstkälla. Även om det finns andra drivkrafter så är en önskan om företagsekonomisk vinst en viktig orsak till att det bedrivs skogsbruk. Det är vid avverkning, i synnerhet genom kalhygge, som de största läckagen inträffar. En viktig orsak bakom läckaget är därför den efterfrågan som samhället har på produktion från skogen. De företagsekonomiska vinster som skogsbruk leder till är därför i huvudsak en avspegling av att skogsbruk bidrar till att uppfylla andra viktiga samhällsmål. Som för annan verksamhet så handlar alltså läckaget om en avvägning mellan olika samhällsmål. Skogsbruksmetoder påverkar storleken på läckaget på ett lik- nande sätt som för jordbruk. Mest läckage uppstår när ingenting växer på marken, vilket för skogsbruket inträffar vid slutavverkning. Läckaget kan minskas genom skogsbruksmetoder med större inslag av kontinuerligt växande träd, man kan t.ex. spara en skyddszon, en kvarlämnad skärm på hyggen, eller hålla ett kontinuitetsskogbruk utan kalhyggen.17 Några tydliga incitament för skogsägare att beakta denna samhälls- kostnad finns inte, utan några särskilda politiska styrmedel, vilket medför att det är sannolikt att utsläppen blir större än samhällseko- nomiskt önskvärt om man inte inför några särskilda politiska styr- medel. 17Kronnäs, V. m.fl. (2012) Kväveutlakning från skogsmark vid olika skogsbruksåtgärder – upp- skalning för avrinningsområden i södra , norra samt vatten- distrikt. Åtgärder, som andra brukningsmetoder, medför kostnader för den enskilde skogsägaren som nyttan av åtgärder skulle tillfalla många aktörer. Som för utsläpp från andra aktörer är det i regel inte rimligt att förvänta sig att en frivillig samordning mellan de som får nytta av åtgärder och de som får stå för kostnaderna, i detta fall skogsägare, skulle komma till stånd utan politiska styrmedel. Det kan också noteras att beskrivningen av läckaget från skogs- mark som ett naturligt läckage kan vara problematisk även om den är korrekt. Termer som ”naturliga utsläpp” eller ”bakgrundsutsläpp” kan tolkas som att några fysiska åtgärder mot dessa utsläpp inte är möjliga eller önskvärda. En sådan syn kan innebära att potentiella åtgärder uteblir. Det kan finnas kostnadseffektiva åtgärder att genom- föra även mot dessa utsläpp. Blå näringar kan både bidra till övergödning och bidra till ett netto- upptag av näring. Som för andra näringar är en central drivkraft att företagen i sektorn har en möjlighet att driva verksamheten med vinst. Det betyder, även i detta fall, att samhällets efterfrågan på produkter, som exempelvis livsmedel från fisk- och skaldjur, är en viktig orsak och drivkraft för blå näringar. Via efterfrågan på pro- dukterna får aktörerna tydliga incitament att beakta samhällets efter- frågan på livsmedel. Men inte heller för dessa näringar finns det, utan politiska styrmedel, något tydligt incitament att beakta vare sig sam- hällets önskan om minskade utsläpp eller om ökat upptag av närings- ämnen. Blå näringar kan bidra till övergödning om det, exempelvis via foder, tillförs näringsämnen utan att allt hamnar i den odlade pro- dukten. I en avvägning mot andra samhällsmål, som livsmedelsproduk- tion, kan en viss tillförsel av gödande ämnen vara acceptabel och det behöver alltså inte vara ett samhällsproblem. Men även om det inte behöver vara ett problem så kan för mycket tillförsel, relativt vad pro- duktionen bidrar med till andra samhällsmål, vara ett problem.