sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Vårt förslag: När dynamiska data ska göras tillgängliga efter en begäran ska de tillhandahållas eller, om detta skulle kräva en oproportionerlig arbetsinsats, inom skälig tid eller med de tillfälliga tekniska begränsningar som är nödvändiga. I artikel 5.5 anges, utöver de formatkrav som redogjorts för i av- snitt 11.4.5, att dynamiska data ska göras tillgängliga för vidareutnytt- jande efter insamlingen. Bestämmelsen motiveras med att det ekonomiska värdet i dynamiska data är beroende av att inne- hållet finns tillgängligt och uppdateras med jämna mellan- rum (skäl 31). För dynamiska data kan således tidsaspekten i många fall ha större betydelse för värdet än att kvaliteten har säkrats. Som tidigare nämnts i avsnitt 11.3.1 har företrädare för den arbetsgrupp vid som har ansvar för framtagandet samt imple- menteringen av öppna data-direktivet klargjort att avsikten med den aktuella bestämmelsen är att dynamiska data ska tillhandahållas ome- delbart efter insamlingen, dock endast i de fall det finns anledning till det genom att en begäran om vidareutnyttjande har godkänts. Vår bedömning är att kravet på omedelbarhet i artikel 5.5 tar sikte på tillhandahållandet, inte tillgängliggörandet. Som vi anfört i av- snitt 8.3.1 ska information anses tillgängliggjord när myndigheten eller det offentliga företaget har gjort bedömningen att det saknas hinder mot att ge tillgång till informationen, vanligtvis i form av att den lämnas ut enligt 2 kap. TF. Det krävs inte att användaren har fått Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format faktisk del av informationen. Formatkraven ovan och kravet på omedelbarhet handlar således om hur och när viss information, som har gjorts tillgänglig, ska tillhandahållas. Mot denna bakgrund anser vi att kravet på att tillhandahålla dyna- miska data inte har någon relevans när information görs tillgänglig utan en föregående begäran, eftersom tidpunkten för att tillgängliggöra och tillhandahålla information i dessa fall samman- faller. Den bestämmelse som vi föreslår ska därför inte omfatta de fall då information görs tillgänglig utan en begäran. När dynamiska data görs tillgängliga efter en begäran behöver kravet på tillhandahållande inte heller särskilt åberopas av den som efterfrågar informationen. En begäran om vidareutnyttjande är således inte en förutsättning för att aktivera skyldigheten, till skillnad från vad som gäller för de krav på format som vi redovisat i avsnitt 11.4. 11.5.2Närmare om innebörden av kravet på omedelbarhet Direktivet innehåller inte någon ledning för vad som avses med i artikel 5.5. Av ordalydelsen står det dock klart att det ska ske . Kravet ska emellertid, enligt artikel 5.6, inte medföra oproportionella ansträngningar för myndigheten. Detta hör samman med att direktivet inte ska hindra eller begränsa myn- digheters utförande av sina lagstadgade uppgifter. Av sistnämnda be- stämmelse framgår att vid bedömningen av vad som utgör en opro- portionell ansträngning får hänsyn tas till finansiella och tekniska begränsningar som en myndighet kan påverkas av. Det är inte endast den faktiska arbetstid som kan behöva läggas ned som kan beaktas, utan finansiella begränsningar bör uppfattas som att det inte ska krävas att myndigheten anställer personal eller avsätter resurser i en sådan omfattning att kärnverksamheten påverkas. Inte heller bör det krävas att teknisk utrustning införskaffas eller särskild teknisk kom- petens upprätthålls för att efterleva kravet på omedelbarhet. Om en myndighet eller ett offentligt företag inte kan tillhanda- hålla dynamiska data bör de tillhandahållas inom en tids- ram, eller med tillfälliga tekniska begränsningar, som inte otillbörli- gen påverkar utnyttjandet av informationens ekonomiska och sociala potential enligt artikel 5.6. Gränserna för tidsramen anges inte i direktivet utan det blir fråga om en bedömning i det enskilda fallet. Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format Med hänsyn till att grundkravet är högt ställt genom att begreppet används bör ett tillhandahållande i vart fall ske inom skälig tid, om det annars skulle medföra oproportionella ansträng- ningar. Vilka tillfälliga tekniska begränsningar som kan aktualiseras får avgöras i det enskilda fallet utifrån myndighetens resurser och omständigheterna i övrigt. Ett alternativ är att myndigheter arbetar med att ta fram rutiner och riktlinjer kring de dynamiska data som myndigheten behandlar, för att på så sätt skapa bättre rutiner och förutsebarhet för potentiella vidareutnyttjare. 11.5.3En bestämmelse ska införas i den nya lagen Vi bedömer att omedelbarhetskravet kommer att ha en begränsad betydelse i praktiken, med hänsyn till att vi har svårt att se i vilka situationer som en myndighet eller ett offentligt företag – när frågan om tillgång har avgjorts – skulle dröja onödigtvis med att tillhanda- hålla den efterfrågade informationen. Ett annat agerande skulle stå i strid med det skyndsamhetskrav som vi redovisar i avsnitt 12.3.2 och som i övrigt gäller vid utlämnande av allmänna handlingar. Kravet kan enligt vår bedömning i första hand komma att få betydelse för att stimulera myndigheter att arbeta med att göra dynamiska data till- gängliga kontinuerligt och med en så liten tidsfördröjning som möj- ligt, för att värdet i informationen inte ska gå förlorad. Det utgör emellertid inte en skyldighet i dessa situationer då det inte föregås av en begäran. Även om kravet kan antas ha begränsad betydelse i praktiken an- ser vi att det ska anges i en bestämmelse i den nya lagen att när dyna- miska data görs tillgängliga efter en begäran ska de tillhandahållas eller, om det skulle kräva en oproportionerlig arbets- insats, inom skälig tid eller med de tillfälliga tekniska begränsningar som är nödvändiga. Vi har valt att använda uttrycket ”tillhandahålla” för att särskilja kravet från frågan om tillgång och för att markera att kravet uppkommer först när viss information som är dynamiska data görs tillgänglig. Med hänsyn till bedömningen ovan avseende som kravet på omedelbarhet träder in anser vi att direktivets lydelse i fråga om ”efter insamlingen” är missvisande. Den bestämmelse som vi nu föreslår bör därför inte innehålla ett sådant rekvisit. Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format gäller uttrycket ”arbetsinsats” anser vi att detta uttryck bör användas i stället för ”ansträngningar”, då det förra är vanligt förekommande i svenska författningar. Någon ändring i sak är inte avsedd. 11.6Effekter av de föreslagna formatkraven En ökad skyldighet att göra information tillgänglig i digitalt format kan få praktiska konsekvenser för myndigheter och offentliga före- tag. De bestämmelser som föreslås i detta kapitel kan emellertid, en- ligt vår bedömning, inte antas leda till någon beaktansvärd ökad arbetsbörda vad gäller det faktiska tillhandahållandet. Detta med hänsyn till att det dels är fråga om att göra information tillgänglig i redan befintligt format, dels då de särskilda formatkrav som föreslås i avsnitt 11.4.4 är begränsade på så sätt att de endast ska tillämpas om det är möjligt och lämpligt. gjorde bedömningen att ett digitalt utlämnande i typfallet kan antas vara enklare, billigare och snabbare för såväl den utlämnande myndigheten som för den som vill ta del av information (SOU 2014:10, s. 81). I förarbetena till PSI-lagen anförs att det inte alltid är självklart vad som är personuppgifter och att bedömningen av om ett omfatt- ande material innehåller personuppgifter kan kräva ett betydande mer- arbete (prop. 2014/15:79, s. 24). Frågan är om detta moment utökas genom en ökad skyldighet att göra information tillgänglig i digitalt format. När frågan om format aktualiseras har myndigheten redan gjort en prövning av om informationen över huvud taget kan göras tillgänglig. För att kunna avgöra om det finns hinder mot ett utläm- nande, i första hand enligt 21 kap. 7 § OSL, bör det rimligtvis förut- sättas att myndigheten har tagit ställning till om det förekommer personuppgifter i det material som efterfrågas (jfr Myndighetsdatalag, SOU 2015:39, s. 453). En bedömning av om det på grund av data- skyddsbestämmelser finns hinder mot att lämna ut information måste också göras, oavsett formatet. Med hänsyn till de utökade skyldig- heterna vad gäller digitalt format som föreslås kan det dock tillkomma ett visst merarbete kopplat till en lämplighetsbedömning. Genom de bestämmelser om när beslut ska fattas enligt den nya lagen och möjlighet att överklaga sådana beslut som vi redovisar i kapitel 12 och 13 kommer formatfrågor som aktualiseras i samband med att information görs tillgänglig att kunna överprövas. Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst format möjligt vid ett utlämnande. och Informations- hanteringsutredningen har anfört att skälen till att myndigheter väljer att inte lämna ut information i digitalt format torde handla om annat än hänsyn till enskildas integritet. Som exempel nämns att det finns praktiska frågor som talar mot det eller ekono- miska aspekter som handlar om resursbrister eller risk för minskade avgiftsintäkter (jfr SOU 2014:10 s. 82 och SOU 2015:39, s. 454). Enligt vår uppfattning finns det en fördel ur insynshänseende att ett beslut att inte tillhandahålla information i ett visst format kan behöva motiveras, och att det kan bli föremål för överprövning. Det kan även starkt ifrågasättas om en annan ordning är förenlig med öppna data-direktivet, särskilt i förhållande till vad som föreskrivs i artikel 4 om hur en begäran om vidareutnyttjande ska behandlas; om dessa frågor, se kapitel 12. Som tidigare påpekats förordas det i skälen till direktivet att mot- sättningarna mellan en ökad tillgång till information och skyddet för personuppgifter kan lösas genom anonymisering (skäl 52).9 En över- gång till att i ökad omfattning arbeta med anonymiserade uppgifter, i stället för att i det enskilda fallet ta ställning till integritetsaspekter efter en begäran, skulle kunna leda till ökad öppenhet och bättre till- gång till information från myndigheter. Hur ett sådant förebyggande arbete kan främjas ligger dock utanför vårt uppdrag att närmare ana- lysera. Vi återkommer i kapitel 18 till konsekvenser av förslagen i detta kapitel. 9I artikel 2.7 i öppna data-direktivet definieras anonymisering som ett förfarande för att göra information till anonym information, som inte avser en identifierad eller identifierbar fysisk person, eller förfarandet för att anonymisera personuppgifter på ett sådant sätt att den regi- strerade inte, eller inte längre, är identifierbar. 12Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande Vi har i avsnitt 8.4 behandlat frågan om vad som utgör en begäran om vidareutnyttjande. I artikel 4 i öppna data-direktivet anges vissa krav på hur en sådan begäran ska behandlas, och vilka möjligheter att överklaga ett beslut som ska erbjudas den sökande. Detta och nästa kapitel behandlar dessa frågor. Undantag för offentliga företag be- handlas kort i avsnitt 12.2. I avsnitt 12.3 ges en närmare analys av hur en begäran om vidareutnyttjande ska handläggas, däribland vilka krav på skyndsamhet som kan ställas på myndigheterna. När och hur ett beslut om vidareutnyttjande ska fattas enligt den nya lagen redogör viför i avsnitt 12.4. Vissa praktiska exempel ges i avsnitt 12.5, i syfte att åskådliggöra den föreslagna modellen. 12.2Undantag för vissa offentliga aktörer Vårt förslag: är inte skyldiga att handlägga en begäran om vidareutnyttjande i den ordning som vi föreslår i detta kapitel, eller meddela ett beslut när en begäran om vidareutnytt- jande avslås. Vår bedömning: Ett beslut om vidareutnyttjande som fattas av ett offentligt företag kan inte överklagas i den ordning som vi föreslår i kapitel 13. Detta behöver inte framgå av en särskild be- stämmelse i den nya lagen. Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande Av artikel 4.6 i öppna data-direktivet framgår att vissa aktörer inte behöver tillämpa artikel 4. När det gäller offentliga företag har de möjlighet att i hög grad själva styra över vilken information som de vill ska kunna vidareutnyttjas (jfr skäl 26). Det är därför naturligt att de inte åläggs en skyldighet att behandla en begäran om vidareutnytt- jande på det sätt som anges i artikel 4. De undantas därför enligt artikel 4.6.a. Vi anser emellertid att undantaget inte ska tolkas som att offentliga företag överhuvudtaget inte är skyldiga att ta emot och handlägga en begäran om vidareutnyttjande. De är däremot inte skyl- diga att följa de krav på skyndsamhet, digital handläggning och be- slutsfattande som följer av bestämmelsen i övrigt. Ett annat synsätt skulle bl.a. medföra att de krav på format som anges i artikel 5 helt skulle förlora sin betydelse i förhållande till offentliga företag. Direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att ha mer långtgående krav i dessa avseenden än vad som föreskrivs i direktivet (jfr skäl 20). Vi anser att det inte har kommit fram några skäl för att gå utöver direktivet i denna del. ska därför inte vara skyldiga att enligt den nya lagen handlägga en begäran om vidareutnyttjande i den ordning som vi föreslår i detta kapitel. Som en följd av detta är de inte heller skyldiga att fatta ett beslut när en begäran om vidare- utnyttjande avslås. Om ett offentligt företag ändå väljer att fatta ett sådant beslut kan det inte överklagas enligt den nya lagen. Vi åter- kommer till frågan om överklagande i kapitel 13. Vi anser att det inte är nödvändigt att införa en bestämmelse i den nya lagen som uttryckligen undantar offentliga företag i denna del. Undantaget framgår motsatsvis av att de bestämmelser om hur en begäran om vidareutnyttjande ska handläggas och när ett beslut ska fattas som vi redovisar i avsnitt 12.3 och 12.4 endast omfattar myn- digheter. I artikel 4.6.b undantas, på samma sätt som offentliga företag, uni- versitet och högskolor samt organisationer som bedriver och finan- sierar forskning från skyldigheten att behandla en begäran om vidare- utnyttjande på det sätt som följer av artikel 4 i direktivet. Universitet och högskolor i utgör myndigheter. Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande forskningsinstitutioner som avses i direktivet utgör också i många fall myndigheter.1 Det kan också vara fråga om mindre enheter inom ett universitet eller en högskola som på det sättet är en del av en myndighet.2 Vidare finns det aktörer som visserligen drivs i annan form men som helt eller delvis är statligt ägda eller styrda på ett sätt som innebär att de jämställs med myndigheter i den nya lagen.3 Dessa kategorier av utbildnings- och forskningsinstitutioner om- fattas i deras egenskap av myndigheter av de krav på handläggning av en begäran om vidareutnyttjande och beslutsfattande som vi redo- visar i detta kapitel. Dessa omständigheter talar enligt vår bedömning mot att införa ett särskilt undantag för sådana aktörer som anges i artikel 4.6.b. Det har inte kommit fram något som talar för att den administrativa arbetsbördan skulle öka på ett sätt som i sig motiverar ett undantag. Detta med hänsyn till att gemensamt för dessa aktörer är att endast information i form av forskningsdata omfattas och att det dessutom ska vara fråga om data som har tagits fram med offentlig finansiering. Vi anser mot bakgrund av dessa omständigheter att det finns skäl att gå längre än direktivet i denna del. Universitet och högskolor samt organisationer som bedriver och finansierar forskning ska där- för tillämpa de krav på hur en begäran om vidareutnyttjande ska hand- läggas som vi redovisar i avsnitt 12.3 och är skyldiga att fatta ett beslut om en sådan begäran avslås, se avsnitt 12.4. 12.3Hur en begäran om vidareutnyttjande ska handläggas Vi vill inledningsvis tydliggöra att detta avsnitt inte behandlar frågan om hur information ska tillgängliggöras och tillhandahållas efter en begäran, utan avsnittet rör de krav som ställs i öppna data-direktivet på hur en begäran om vidareutnyttjande ska tas emot samt praktiska aspekter på hur den ska handläggas. Frågor om format m.m. behand- las i avsnitt 11.4. 1Exempelvis (), och för europapolitiska studier. Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande 12.3.1Något om förhållandet mellan en begäran om vidareutnyttjande och en begäran om tillgång Vårt förslag: En begäran om vidareutnyttjande ska förfalla om den information som efterfrågas inte görs tillgänglig. För att de krav på handläggningen som anges i artikel 4 i öppna data- direktivet ska aktualiseras förutsätts att det finns en begäran om vidare- utnyttjande i den mening som avses i avsnitt 8.4. En begäran om vidareutnyttjande tar sikte på tillhandahållandet av viss information, inte frågan om den kan göras tillgänglig i sig, vilket regleras exklusivt av bestämmelser om tillgång. En begäran om vidare- utnyttjande kommer dock vanligtvis att göras gällande i samband med en begäran om tillgång, om inte den efterfrågade informationen har gjorts tillgänglig av myndigheten på eget initiativ i ett tidigare skede (jfr avsnitt 8.4). Om den information som är föremål för en begäran om vidare- utnyttjande inte görs tillgänglig saknas det anledning att ta ställning till de särskilda krav på exempelvis format som sökanden kan ha an- gett i begäran om vidareutnyttjande. Det blir inte heller aktuellt för myndigheten att förena informationen med några villkor eller avgifter som skulle kunna angripas med stöd av den nya lagen. Enligt vår upp- fattning kan begäran om vidareutnyttjande inte prövas i sak i denna situation. Ett eventuellt överklagande kommer då att göras endast i den ordning som följer vid ett avslag på en begäran enligt relevanta bestämmelser om tillgång. I syfte att i möjligaste mån motverka att arbete läggs ned av myn- digheter och vidareutnyttjare i onödan anser vi att det i den nya lagen bör införas en bestämmelse som anger att en begäran om vidareutnytt- jande förfaller om den information som efterfrågas inte görs tillgäng- lig. En sådan bestämmelse utgör en tydlig avgränsning mot nationella bestämmelser om tillgång, genom att det klargörs att tillgångsfrågan inte kan angripas med stöd av den nya lagen. Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande 12.3.2Krav på att handlägga en begäran Vårt förslag: En myndighet ska handlägga en begäran om vidare- utnyttjande skyndsamt. Enligt artikel 4.1 i öppna data-direktivet ska en myndighet behandla en begäran om vidareutnyttjande och ge sökanden tillgång till infor- mationen för vidareutnyttjande eller, om det krävs en licens, färdig- ställa licenserbjudandet inom en rimlig tid som överensstämmer med den tidsfrist som gäller för behandling av en begäran om tillgång. Syftet med att ha gemensamma tidsfrister i hela unionen är enligt skäl 31 i direktivet att det kan stimulera skapandet av sammanställ- ningar av nya produkter och informationstjänster på unionstäckande nivå. Om det saknas regler i nationell rätt om rimliga tidsfrister ska begäran behandlas och senast inom 20 arbets- dagar (artikel 4.2). Den första frågan att ta ställning till är därför om svensk rätt innehåller sådana bestämmelser om tidsfrister som avses i artikel 4.1 och 4.2 i direktivet. Tidsfrister i svensk rätt När det gäller en begäran om att få tillgång till allmänna handlingar finns bestämmelser om detta i 2 kap. 15 § TF, som anger att den be- gärda handlingen ska lämnas ut genast eller så snart det är möjligt. Av 2 kap. 16 § andra stycket TF framgår att en begäran att få en avskrift eller kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt. I 9 § för- valtningslagen (2017:900), FL, finns ett allmänt krav på att myndig- heter ska handlägga ärenden så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt, utan att rättssäkerheten eftersätts. En begäran om vidare- utnyttjande ska enligt 13 § PSI-lagen behandlas skyndsamt. Ingen av nämnda regleringar innehåller en exakt tidsgräns som anger att en begäran ska handläggas inom ett visst antal dagar. Det finns emellertid omfattande vägledning kring frister för att lämna ut allmänna handlingar. Normalt bör besked i en fråga om utlämnande av en allmän handling lämnas som begäran gjorts (se t.ex. JO 2005/06 s. 448, JO 2010/11 s. 531 och JO:s beslut , dnr 639-2012). Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om handlingen Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande får lämnas ut. Om begäran avser eller kräver genomgång av ett om- fattande material kan det vara ofrånkomligt med ytterligare dröjsmål (jfr RÅ 1979 Ab 6). Justitiekanslern har uttalat att mer än någon veckas dröjsmål med att lämna ut en kopia eller en avskrift av en allmän handling kan accepteras endast i undantagsfall (se JK:s beslut , dnr 193001-30). När en myndighet väljer att lämna ut information i digitalt format efter en begäran enlig 2 kap. TF ska detta ske inom samma tidsfrister som gäller för utlämnande av avskrifter och kopior (se Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling, Ds 2017:37, s. 31). Det kan inledningsvis framhållas att ett sätt att möta de ökade krav på att tillhandahålla information i ett digitalt format som vi föreslår i avsnitt 11.4, i förhållande till kravet på att en begäran om vidareut- nyttjande ska hanteras skyndsamt, är att myndigheterna på eget ini- tiativ arbetar med att löpande organisera och formatera information på sätt som underlättar ett vidareutnyttjande, och då i synnerhet i enlighet med öppna format och standarder. Förslag på hur detta arbete närmare bör bedrivas ligger emellertid utanför vårt uppdrag att ta fram. De särskilda kraven på att en begäran om vidareutnyttjande ska handläggas skyndsamt aktualiseras först när frågan om tillgång har avgjorts. I många fall kan behandlingen av frågan om tillgång och begäran om vidareutnyttjande emellertid vara svåra att skilja åt i prak- tiken. När det gäller frågan om tillgång gäller enligt svensk rätt det skyndsamhetskrav som kommer till uttryck i 2 kap. 15 och 16 §§ TF. Det saknas som tidigare nämnts tidsramar i form av ett angivande av ett visst antal dagar. Med hänsyn till den väletablerade praxis som finns på området anser vi dock att skyndsamhetskravet är att jäm- ställa med en tidsfrist (jfr Offentlig förvaltning för demokrati, delak- tighet och tillväxt, prop. 2009/10:175, s. 179). De konkreta tidsgränser som framgår av praxis uppfyller enligt vår bedömning också kravet i artikel 4.1 på att det ska vara fråga om en ”rimlig” tid. Eftersom det i artikel 4.2 anges en handläggningstid om maximalt i Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande de fall det saknas en tidsfrist i nationell rätt måste ”rimligt” anses tillåta i vart fall en sådan tidsåtgång. Frågan är om handläggningen av en begäran om vidareutnyttjande också ryms inom det skyndsamhetskrav som gäller enligt svensk rätt för utlämnande av information. I detta steg kan myndigheten behöva ta ställning till om det är olämpligt att tillhandahålla informationen i ett visst format. Myndigheten kan även behöva lägga ned arbete med att anpassa informationen och tid för att beräkna vilken eventuell avgift som ska tas ut. Vår bedömning är att lämplighetsbedömningar kopplade till ett tillhandahållande i digitalt format, exempelvis med hänsyn till skyddet för personuppgifter och andra känsliga uppgif- ter, i många fall ingår som ett led i prövningen av en be- gäran om tillgång. Sådana bedömningar ska göras inom det befintliga skyndsamhetskravet. Att de görs för att möta en begäran om vidare- utnyttjande enligt den nya lagen ska enligt vår uppfattning inte för- ändra kravet på skyndsam handläggning. När det gäller arbete med att anpassa formatet på information innehåller den nya lagen förslag på utökade krav i detta hänseende. Med hänsyn till att detta, i enlighet med våra förslag i avsnitt 11.4.4, i normalfallet endast behöver göras om det är möjligt och lämpligt, vilket innefattar att det inte ska innebära en oproportionerlig arbets- insats, bör även sådant arbete kunna vidtas inom en tidsrymd som uppfyller skyndsamhetskravet.