sou · H8B382 · 2020-12-30 00:00:00 — Inom det vida bemyndigandet i 4 § 8 ryms sådana avgifter som mot bakgrund av det nu sagda torde vara att bedöma som frivilliga (SOU 2007:96, s. 92). Avgörande för gränsdragningen är om den enskilde befinner sig i en sådan situation att han rättsligt eller faktiskt kan anses tvingad att erlägga avgiften (Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., prop. 1973:90, s. 218). Vår bedömning är att de avgifter som kan komma att tas ut med stöd av de bestämmelser vi redovisar i avsnitt 7.3 bör betraktas som frivilliga. Det krävs därför inte, såvitt vi kan se, att de ska meddelas i lag eller efter bemyndigande (8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 regeringsformen). Frågor av mer budgetär natur om hur intäkter från avgifter som tas ut med stöd av de förslag som vi redogör för i avsnitt 7.3 ska redovisas, eller vilka effekter våra förslag kan få för krav på kostnadsuppföljning och balansering av resultat, innefattar avvägningar av mer statsfinansiell natur som vi bedömer inte ryms inom vårt uppdrag, särskilt sett till den begränsade tidsram som vi har fått. När det gäller redovisning av avgifter för kopior kan vi dock notera att i propositionen Ansöknings- och expeditionsavgifter vid statliga myndigheter anfördes att inkomster från kopior bör särredovisas för att underlätta kostnadsuppföljning och att en sådan ordning bör bidra till ett medvetnare kostnads- och intäktstänkande och till att ansvaret för avgiftssättningen ökar (prop. 1989/90:138, s. 17). Vi bedömer att en närmare analys av vilka effekter våra förslag kan få i dessa delar är nödvändig, men att frågorna i första hand bör belysas i annan ordning. 10.2.3Konsekvenser för den som efterfrågar information i elektronisk form Vår bedömning: Förslagen bedöms leda till att normalstora offentlighetsuttag till stor del blir avgiftsfria. Förslagen bedöms leda till bättre förutsebarhet för allmänheten och kan inte antas överlag leda till ett högre uttag av avgifter när information tillhandahålls i elektronisk form än enligt nuvarande reglering. Eftersom det är upp till myndigheterna att bestämma om och i så fall till vilken nivå en avgift tas ut för information i elektronisk form är det svårt att bedöma om våra förslag kommer att leda till ett högre avgiftsuttag för allmänheten. Som vi anmärkt i avsnitt 10.2.2 kan emellertid skyldigheten för myndigheter att ta ut en avgift inte ensam antas leda till ett högre avgiftsuttag. Våra förslag innehåller ett relativt stort mått av schablonisering, vilket vi bedömer är till fördel för både myndigheterna och för de som vill få del av information i elektronisk form. kan det leda till vissa tröskeleffekter där gränsen mellan ett avgiftsfritt uttag och en relativt hög grundavgift kan upplevas som orättvis i ett enskilt fall. Vi anser emellertid att detta inte bör överskattas i praktiken och att fördelarna med en enhetlig schablon väger tungt. Vi vill erinra om att samma frågeställning kan uppkomma när en avgift tas ut enligt bestämmelserna om avgifter för papperskopior. Ett överuttag i ett enskilt fall kan också i viss mån regleras genom vårt förslag i avsnitt 8.2.2 på en bestämmelse som medger undantag från avgifterna om det finns särskilda skäl. Syftet är dock inte att denna möjlighet ska tillämpas för att regelmässigt åsidosätta de schablonavgifter som vi föreslår. Vår övergripande bedömning är att förslagen kommer att leda till att en betydande andel av vad som kan betecknas som ”normalstora” tillhandahållanden blir avgiftsfria. Genom att den del av avgifterna som är schabloniserad är kopplad till antalet filer och inte till antalet sidor, vilket tillämpas av många myndigheter , är vår bedömning vidare att kostnaden för en viss bestämd ”mängd” information generellt sett kommer att bli lägre än enligt gällande bestämmelser. Förslagen innehåller också en tydligare skiljelinje mellan åtgärder som vidtas enligt offentlighetsprincipen och informationsuttag i övrigt, vilket motverkar att myndigheter oavsiktligt tar ut avgifter som täcker kostnader för åtgärder som myndigheten alltid är skyldig att utföra utan avgift enligt 2 kap. TF. I de fall det är fråga om massuttag av information eller tillhandahållanden som innebär att myndigheten vidtar omfattande åtgärder för att t.ex. sammanställa uppgifter eller bearbeta information är vår bedömning att avgifterna – med utgångspunkt i de avgiftsbelopp som vi föreslår – kan antas bli förhållandevis höga. Vi bedömer emellertid att förslagen upprätthåller en ändamålsenlig balans mellan avgiftsfrihet för många offentlighetsuttag och högre avgiftsnivåer för tillhandahållanden som klart går utöver vad som följer av offentlighetsprincipen. Vi vill också erinra om att de faktiska avgiftsbeloppen kan behöva justeras för att en lämplig nivå som inte medför ett generellt överuttag av avgifter ska kunna fastställas. Detta kräver, som vi anfört inledningsvis, närmare analyser av statsfinansiell karaktär som vi inte har tidsmässigt utrymme att genomföra. Vår bedömning: Förslagen i den nya lagen bedöms främja tillgång till information för vidareutnyttjande och kan bidra till en stärkt offentlighetsinsyn, bl.a. genom att en tydligare rätt till ett skriftligt beslut och överklagande införs. 10.3.1Ökad enhetlighet och förutsebarhet Av 14 § kommittéförordningen framgår att om förslagen innebär konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Vi anser att det även i denna del är svårt att dra några säkra slutsatser av effekterna av våra förslag. Vår bedömning är att förslagen, genom att de innebär en betydligt större enhetlighet och förutsebarhet, kan främja ökad tillgång till och vidareutnyttjande av information i elektronisk form. Öppna data-lagens mål kan därmed också främjas, vilket frigör potentiella samhällsekonomiska värden. Att det är tydligt definierat när information som tillhandahålls i elektronisk form enligt offentlighetsprincipen ska vara avgiftsfri anser vi även kan bidra till en stärkt offentlighetsinsyn. Ett sätt att uppnå en större enhetlighet i tillämpningen är genom att vägledande praxis utvecklas i högre instans. Enligt nuvarande bestämmelser är möjligheten att överpröva en avgift för information som tillhandahålls i elektronisk form begränsad och, enligt vår mening, godtycklig. Vi föreslår i avsnitt 9.3.1 att en rätt att begära ett skriftligt beslut om att ta ut en avgift för tillhandahållande i elektronisk form ska införas, i likhet med vad som gäller för avgifter som tagits ut med stöd av 15 § avgiftsförordningen, och i avsnitt 9.3.2 föreslår vi att ett sådant beslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Sedda tillsammans utgör förslagen, enligt vår bedömning, en betydande möjlighet för den som har erlagt en avgift enligt de bestämmelser vi föreslår att få avgiften överprövad på ett rättssäkert sätt. 10.3.2Vissa brister i enhetlighet kvarstår Vår bedömning: Det kan finnas anledning att i annan ordning överväga att införa en tydligare reglering av avgiftsuttag i de fall information tillhandahålls i analog form på ett sätt som går utöver offentlighetsprincipen. I detta sammanhang kan något sägas om fall när information som är lagrad i analog form tillhandahålls som en papperskopia, men där de åtgärder som myndigheten vidtar går utöver de skyldigheter som följer av 2 kap. TF. Det kan exempelvis vara fråga om att någon efterfrågar information i pappersform och som myndigheten endast kan ta fram med en arbetsinsats som går utöver vad som kan sägas vara rutinbetonad. Offentlighetsprincipen är då inte tillämplig utan myndigheten måste avgöra om den ska avvisa beställningen eller utföra den mot ersättning. Det saknas en uttrycklig reglering i avgiftsförordningen som tar sikte på denna situation. En avgift kan enligt bedömning tas ut med stöd av 4 § 2 avgiftsförordningen; informations- och kursmaterial (Avgift för kopia av allmän handling, ESV 2005:27, s. 12). Med hänsyn till att avgiftsuttaget för tillhandahållande av information efter en begäran i övrigt är uttryckligen reglerat – för det fall våra förslag genomförs – framstår det som en brist att tillhandahållanden i analog form som går utöver offentlighetsprincipen inte är reglerade på motsvarande sätt. Vi kan dock konstatera att det inte ingår i vårt uppdrag att närmare ana- lysera eller föreslå en reglering av avgiftsuttag för kopior i analog form. Det kan dock finnas anledning att i annan ordning se över behovet av att införa en tydligare reglering av avgiftsuttag i de fall information tillhandahålls i analog form på ett sätt som går utöver offentlighetsprincipen. Vår bedömning: Förslagen utgör inte en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) ska, om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Principen om den kommunala självstyrelsen gäller för all verksamhet och innebär att kommunerna har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter och att det inom detta område finns utrymme för en initiativrätt. Det står dock klart att utrymmet för självstyrelse inte är obegränsat (se En reformerad grundlag, prop. 2009/10:80, s. 210 ff.). Kommunala myndigheter omfattas inte av avgiftsförordningen. Eftersom de förslag vi redovisar i slutbetänkandet endast rör denna författning är vår bedömning att förslagen inte kommer att påverka den kommunala självstyrelsen. Som vi konstaterat i avsnitt 5.3.5 bygger många av de kommunala avgiftstaxorna vad gäller avgifter för tillhandahållande av information emellertid på avgiftsförordningen. Indirekt kan de bestämmelser vi föreslår därför antas få en effekt även för kommunala myndigheter. Det kan också antas att praxis från högre instans kring våra förslag på bestämmelser kommer att vara styrande och vägledande för kommuner i större utsträckning än uttalanden som görs i beslut från enligt nu gällande ordning. Vi anser dock att dessa indirekta effekter inte utgör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Vår bedömning: Förslagen i avgiftsförordningen är förenliga med och förväntas inte få några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen förväntas inte heller få några andra konsekvenser. Förslagen är, såvitt vi kan se, förenliga med . Vi har haft som ett uttryckligt syfte att de ska harmoniera med förslagen i öppna data-lagen och det direktiv som den lagen genomför. När det gäller förhållandet till har vi i avsnitt 9.3.2 gjort bedömningen att den utvidgade överklagandeordning vi redovisar där står i överensstämmelse med rätten till domstolsprövning i artikel 6.1 i . Förslagen förväntas inte få några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Enligt vår bedömning kommer förslagen i slutbetänkandet inte heller att medföra några ytterligare konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen eller 7 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Vårt förslag: Ändringarna i avgiftsförordningen ska träda i kraft . I huvudbetänkandet föreslås att öppna data-lagen ska träda i kraft . De ändringar som vi föreslår i avgiftsförordningen knyter på olika sätt an till, och bygger på, de bestämmelser som vi föreslår i öppna data-lagen. De två regelverken bör därför, enligt vår bedömning, träda i kraft . Vår bedömning: Det är inte nödvändigt att införa några övergångsbestämmelser med anledning av våra förslag. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer gäller som huvudregel att de föreskrifter som är i kraft när prövningen hos en myndighet eller förvaltningsdomstol sker ska tillämpas. Detta gäller i fråga om både förfarandet och prövningen i sak och även om ett överklagat beslut har fattats före ikraftträdandet. Vi föreslår i avsnitt 9.3.1 att en beställare ska kunna begära att en myndighet fattar ett skriftligt beslut om avgifter som tas ut med stöd av de bestämmelser vi redovisar i avsnitt 7.3 för information som tillhandahålls i elektronisk form. Ett sådant beslut ska kunna överklagas i den ordning vi redovisar i avsnitt 9.3.2, dvs. till allmän förvaltningsdomstol. När det gäller de beslut som fattas enligt 23 § avgifts- förordningen avseende avgifter enligt 15 § föreslår vi inte några ändringar vad gäller överklagandeordningen enligt 24 § eller någon ändring som kan påverka ett pågående ärende enligt sistnämnda bestämmelser. Som vi anfört i avsnitt 9.3.2 förutser vi att det i normalfallet inte kommer att fattas beslut enligt både gällande bestämmelse i 23 § och enligt den bestämmelse vi redovisar i avsnitt 9.3.1 utan att dessa ärenden kommer att hanteras var för sig. Mot denna bakgrund anser vi att det inte finns behov av att införa några övergångsbestämmelser med anledning av våra förslag på en utvidgad överklagandeordning. Inte heller i övrigt kan vi se att våra förslag föranleder att det införs några övergångsbestämmelser. Bättre förutsättningar för tillgång till och vidareutnyttjande av öppna data och offentlig digital information Beslut vid regeringssammanträde . väntas EU anta en omarbetning av och rådets direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet). Målsättningen med direktivet är bl.a. att stärka EU:s dataekonomi genom att öka mängden data från den offentliga sektorn som är tillgängliga för vidareutnyttjande. Direktivet omfattar också öppna data. En särskild utredare ges i uppdrag att lämna de förslag som ett genomförande av det omarbetade direktivet ger anledning till. •genomföra en översyn och utvärdering av lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen, •analysera behovet av författningsändringar för att genomföra det omarbetade PSI-direktivet och säkerställa en ändamålsenlig nationell reglering som, ur ett rättsligt perspektiv, främjar och stödjer den offentliga förvaltningens arbete med at tillgängliggöra öppna data och annan offentlig digital information, •analysera hur en tydligare reglering kring avgiftsuttag kan utformas, och •lämna förslag till nödvändiga författningsändringar. Uppdraget ska redovisas . Den offentliga förvaltningens arbete med digital informationsförsörjning En öppen digital offentlig förvaltning som främjar innovation och samhällsnytta Den offentliga förvaltningen har en central roll i samhällets informationsförsörjning och det ställs höga krav på att de uppgifter som myndigheter samlar in och producerar digitalt också ska tillgängliggöras för att skapa större samhällsnytta. Detta är viktigt då den offentliga förvaltningen står för en stor del av produktionen av de datamängder som hela det digitala samhället bygger på. Att ta vara på de värden som en ökad tillgång till data kan skapa skulle kunna bidra till att öka tillväxten i samhället. Detta får dock inte ske på bekostnad av den enskildes integritet eller medföra en risk för den nationella säkerheten. har i två tillkännagivanden framhållit att arbetet med öppna data måste ges ökad tyngd och att samtliga statliga myndigheter bör ges i uppdrag att arbeta strategiskt för att öka utbudet av och tillgängligheten till öppna data (bet. 2016/17:FiU17 punkt 3, rskr. 2016/17:187 och bet. 2017/18:FiU25 punkt 2, rskr. 2017/18: 180). Enligt regeringens digitaliseringsstrategi (dnr N2017/03643/D) ska det vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att tillgodogöra sig värdet av myndigheternas informationssamlingar. I syfte att bl.a. främja tillgängliggörande, matchning och vidareutnyttjande av data genomför regeringen därför en satsning på öppna data och datadriven innovation inom den offentliga förvaltningen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2 s. 98). Med öppna data avses data i öppna format som kan utnyttjas, vidareutnyttjas och delas fritt av vem som helst för valfritt ändamål. Bland de pågående uppdragen kan bl.a. nämnas analys av hantering av data som en strategisk resurs, vilket t.ex. innebär att tillgängliggörandet av data ska vara behovsdrivet och styrt av användarnas efterfrågan (dnr I/2019/01022/DF) och regeringsuppdragen om säker och effektiv tillgång till grunddata (dnr Fi2018/02149/DF) och om ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn (dnr Fi2018/02150/DF). Myndigheternas arbete med öppna data behöver bli bättre Internationella mätningar har visat att halkar efter andra länder när det gäller utbud och tillgängliggörande av öppna data (se t.ex. at a Glance 2017 och Europeiska kommissionens kartläggning Maturity in Europe 2018). Nationella utredningar och rapporter ger liknande signaler. Skälen till den långsamma utvecklingstakten anses vara flera, bl.a. att det saknas tillräckligt starka styrsignaler och att det i allmänhet inte ingår i en offentlig myndighets uppgift att arbeta med öppna data och att främja vidareutnyttjande. Offentliga myndigheter behöver också ett tydligare rättsligt stöd för att tillgängliggöra öppna data och annan offentlig digital information (se t.ex. Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information, Statskontoret 2018:2, och SOU 2014:10). Det omarbetade PSI-direktivet innebär ökade ambitioner när det gäller tillgängliggörande av öppna data och annan offentlig digital information. Genomförandet av direktivet är därför ett bra tillfälle att också utreda frågan om behovsdrivet tillgängliggörande i ett bredare perspektiv och därmed skapa bättre förutsättningar för myndigheternas arbete med öppna data. PSI-direktivets syfte och genomförande i svensk rätt PSI-direktivet syftar till att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av den offentliga sektorn. Direktivet syftar också till att göra offentlig information mer användbar för vidareutnyttjande och förädlande, t.ex. genom nya unionsomfattande informationsprodukter och informationstjänster. Det har reviderats genom och rådets direktiv /37/EU om ändring av direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen). Förslaget om ett omarbetat PSI-direktiv väntas och rådet fatta beslut om ett PSI-direktiv som kommer att ersätta det nu gällande. Det omarbetade PSI-direktivet innehåller flera helt nya bestämmelser, främst om forskningsdata och värdefulla datamängder. gällande bestämmelser i direktivet kvarstår oförändrade eller med vissa justeringar. Syftet med omarbetningen är bl.a. att anpassa PSI-direktivet till den senaste utvecklingen när det gäller hantering och användning av uppgifter. Det övergripande målet är att bidra till att stärka EU:s dataekonomi genom att öka mängden data från den offentliga sektorn som är tillgängliga för vidareutnyttjande, garantera rättvis konkurrens och lätt tillträde till marknader som bygger på information från den offentliga sektorn, t.ex. genom avgiftsfritt vidareutnyttjande, samt förbättra gränsöverskridande innovation som bygger på data. Det omarbetade PSI-direktivet innehåller ytterligare undantag för när det inte ska vara tillämpligt. Utöver handlingar som behöver skyddas på grund av bl.a. nationell säkerhet, försvar och allmän säkerhet är också handlingar som innehåller känslig information om skydd av kritisk infrastruktur undantagna från direktivets tillämpningsområde. Medlemsstaterna ska ha genomfört direktivet senast efter att det har antagits. Förslaget innebär bl.a. att •tillämpningsområdet utvidgas till att även omfatta offentliga företag inom vissa sektorer, •värdefulla datamängder, dvs. vissa datamängder som sorterar in under kategorierna geospatiala, jordobservation och miljö, meteorologiska, statistik, företag och företagsägande samt rörlighet (t.ex. transport), ska tillgängliggöras elektroniskt, kostnadsfritt och vara förenliga med villkor för öppna licenser, •det ställs krav på medlemsstaterna vid tillgängliggörande av s.k. dynamiska data, •avtal som innehåller s.k. exklusiv rätt ska offentliggöras de träder i kraft, och att •vidareutnyttjande av handlingar som huvudregel ska vara avgiftsfritt. En översyn av PSI-lagen PSI-lagen har haft ett relativt begränsat genomslag och många aktörer i den offentliga förvaltningen når inte upp till lagens miniminivå (se bl.a. SOU 2014:10). Det är inte ovanligt att myndigheter saknar kännedom om lagen eller anser att de inte berörs av den eftersom lagens krav uppfattas som otydliga. Fler och fler statliga myndigheter, kommuner och landsting väljer ändå att frivilligt tillgängliggöra information digitalt, t.ex. på sin egen webbplats eller genom den nationella öppna dataportalen (). Sådant tillgängliggörande regleras inte i tryckfrihetsförordningen, men begränsas exempelvis av bestämmelser om sekretess, dataskydd och informationssäkerhet. Vid genomförandet av ändringsdirektiv uttalade Lagrådet att det är önskvärt med en bredare utvärdering av PSI-lagens förhållande till rättsordningen i övrigt. Detta var enligt Lagrådet nödvändigt för att inte den särskilda regleringen i lagen ska riskera att bidra till osäkerhet i vidare sammanhang. Med anledning av dessa uttalanden anförde regeringen att behovet av en översyn av PSI- lagen skulle övervägas när Statskontoret har genomfört sin uppföljning av statliga och kommunala myndigheters arbete med att tillgängliggöra handlingar (prop. 2014/15:79 s. 11 f. och bilaga 6). Av Statskontorets slutredovisning, som överlämnades , framgår bl.a. att styrsignalerna gällande de krav som finns i PSI-lagen har blandats samman med de främjande insatser som syftar till att närma sig regeringens mer långtgående mål inom området. Detta har enligt myndigheten fått till följd att många aktörer i den offentliga förvaltningen inte uppfattar de krav som framgår av PSI-lagen. Dessa aktörer vore enligt Statskontoret behjälpta av att det tydligare framgår vilka krav som de faktiskt är skyldiga att följa för att nå upp till den acceptabla miniminivån (Statskontoret 2018:2). Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter och slutsatserna i Statskontorets rapport finns det behov av att göra en översyn av PSI- lagen och dess förhållande till rättsordningen i övrigt samt utvärdera om den nuvarande lagtekniska lösningen är ändamålsenlig. Översynen bör bl.a. inkludera en utvärdering av PSI-lagens koppling till tryckfrihetsförordningens bestämmelser om tillgång till allmänna handlingar. Mot bakgrund av den ovan beskrivna översynen bör utredaren ta ställning till om det finns behov av ändringar av PSI-lagen och i så fall lämna sådana förslag. •genomföra en översyn och utvärdering av PSI-lagen och dess förhållande till relevanta delar av rättsordningen i övrigt, och •lämna nödvändiga författningsförslag. I utredarens uppdrag ingår inte att lämna förslag till grundlagsändringar. Genomförandet av det omarbetade PSI-direktivet Allmänna riktlinjer för uppdraget PSI-direktivet är ett s.k. minimiharmoniseringsdirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna kan införa ytterligare nationella krav för att stödja rätten till vidareutnyttjande av offentlig information. Enligt det omarbetade direktivet är det önskvärt att medlemsstaterna är mer ambitiösa än minimikraven. PSI-direktivet kan med andra ord användas som en byggsten i nationell rätt för att också främja myndigheternas frivilliga arbete med att tillgängliggöra öppna data. Värdet av öppna data styrs dock i hög grad av hur stor efterfrågan är bland olika användare och i vilken utsträckning data förädlas. Det finns mot denna bakgrund behov av att utreda vilka författningsändringar som är nödvändiga för att dels genomföra direktivet, dels främja myndigheters arbete med att tillgängliggöra öppna data och annan offentlig digital information där det finns en efterfrågan. Det finns också behov av att överväga om sådant tillgängliggörande som sker vid sidan av tryckfrihetsförordningens bestämmelser bör regleras.