sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Det finns stora skillnader mellan olika branscher vad gäller del- tagande i vuxenutbildning. Högst är andelarna för anställda inom finans- och försäkringsbranschen samt för de som är verksamma inom utbildningssektorn (se kapitel 12). Lägst är andelarna för anställda inom jordbruk, hotell och restaurang och inom byggindustrin. Det är därför möjligt att utredningens förslag kan få störst betydelse i dessa branscher. Även om den kompetensutveckling som förslaget omfattar syftar till att arbetstagaren ska kunna vara kvar hos arbetsgivaren vid för- ändringar i verksamheten, kan den indirekt också bidra till att göra arbetstagaren mer anställningsbar även hos andra arbetsgivare. Det kan alltså medföra att arbetstagare som förlorar jobbet i samband med en arbetsbristsituation är mer rustade för att kunna hitta ett nytt arbete. Om arbetsgivaren inte har tagit sitt ansvar vad avser arbetstagarens kompetensutveckling kan arbetstagaren i stället få ett skadestånd. Skadeståndet kan bidra till en ökad trygghet för arbets- tagare som har förlorat jobbet, och som inte fått del av skälig kom- petensutveckling inom anställningen. När det gäller arbetstagare som har haft en visstidsanställning under minst sammanlagt hos den aktuelle arbetsgiva- ren, är avsikten med förslaget att dessa arbetstagare ska få större möjlighet att ta del av kompetensutvecklande insatser samt kom- penseras om de inte får det. Förslaget går på så sätt i riktning mot ett ökat skydd för visstidsanställda genom större möjligheter till kompetensutveckling. Eftersom unga, utrikes födda och kvinnor är överrepresenterade bland de som har en visstidsanställning är det troligt att dessa grupper särskilt kommer att gynnas av förslaget. Om arbetsgivarens efterfrågan på att anställa längre än sex månader minskar, utan att det sker motsvarande ökning av arbets- givarnas efterfrågan på att tillsvidareanställa, kommer det å andra sidan att särskilt att missgynna dessa grupper. Det är, som nämnts, därför viktigt att förslag som går mot en ökad kostnad att viss- tidsanställa kompletteras med förslag som medför att kostnaden för att tillsvidareanställa minskar. En annan möjlig konsekvens av förslaget, som också diskuterades ovan, är att det kan stärka arbetsgivarens incitament för att låta viss- tidsanställda arbetstagare övergå till tillsvidareanställningar. Har arbetsgivaren investerat i arbetstagarens kompetensutveckling kan det finnas starka skäl för arbetsgivaren att erbjuda arbetstagaren en mer långsiktig anställning med mer fördelaktiga villkor för att på så sätt minska risken att arbetstagaren, efter att hon eller han erhållit kom- petensutveckling, lämnar verksamheten för en annan arbetsgivare. Konsekvenser för de som saknar ett arbete De som saknar ett arbete påverkas inte direkt av utredningens för- slag. Många av de som står utanför är nyanlända och har kort utbild- ning. Deras kompetens matchar i lägre grad det som efterfrågas av arbetsgivarna. För dessa grupper krävs andra typer av kompetens- utvecklingsinsatser. Det finns annars en risk att utredningens förslag innebär att skillnaden mellan de som står utan ett arbete och de som har ett arbete ökar ytterligare. Det vill säga, om de så kallade insiders kompetenser stärks kan outsiders får svårare att hävda sig i kon- kurrensen om jobben. Vidare kan förslaget minska arbetsgivares benägenhet att anställa. Det kan särskilt antas gälla personer som är oprövade på arbetsmark- naden, och där arbetsgivaren upplever en större osäkerhet. Kom- petensutvecklingsansvaret gäller även visstidsanställda. Visstids- anställningar fungerar ofta som en språngbräda till mer varaktiga anställningar, särskilt för personer med en svag ställning på arbets- marknaden. För att undvika negativa effekter vad gäller vissa grup- pers möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden föreslår utred- ningen, vid sidan av att förslagen kompletteras med förslag som medför att risken att tillsvidare anställa minskar, att arbetstagaren ska ha varit anställd hos arbetsgivaren för att ansvaret ska gälla. 19.4.5Hur påverkas arbetsmarknadens funktionssätt? Efterfrågan på högkvalificerad arbetskraft har ökat, och efterfrågan bedöms öka ytterligare framöver. Det är dock omöjligt att med säker- het kunna förutse vilka specifika förändringar som kommer ske i den svenska ekonomin, eller vilka branscher, regioner eller individer som kommer påverkas. Med utgångspunkt i detta bör inriktningen på politiken för en god anpassningsförmåga vara så generell som möjlig. I en situation med stor osäkerhet är det viktigt att främja rörligheten på arbetsmarknaden. Ett sätt att öka graden av flexibilitet är genom kontinuerlig kompetensutveckling över arbetslivet. Desto mer gene- rell kompetensutvecklingen är, desto större blir flexibiliteten. Utredningens förslag skapar en hög grad av flexibilitet genom att varken omfattning eller innehåll specificeras närmare, utan det är arbetsgivarnas behov som styr. Dock är utredningens förslag av- gränsat till kompetensutveckling som utgår från arbetstagarens grund- läggande kvalifikationer och som främst är relevant för den verk- samhet där arbetstagaren är anställd. Fokus är alltså inte på insatser som främjar omställning till helt andra arbetsuppgifter eller till arbete hos en annan arbetsgivare. En möjlig konsekvens av kom- petensutveckling som är företagsspecifik är att rörligheten på arbets- marknaden kan minska. I sammanhanget kan nämnas att det för de som förlorar jobbet redan finns goda möjligheter till omställningsinsatser. Dels täcks stora delar av arbetskraften av omställningsavtal, dels finns arbets- marknadspolitiska åtgärder som ofta är inriktade mot bristyrken. Medarbetares kompetens har blivit allt viktigare för verksam- heters produktion och konkurrensförmåga. De empiriska utvärder- ingar av personalutbildning som finns indikerar att avkastningen av utbildningen på sysselsättning och inkomster är positiv. Studier bekräftar vidare att produktivitetsökningen i företag i hög grad baseras på förändringar på verksamhetsnivå. har i olika sam- manhang pekat på att mer än hälften av produktivitetsökningarna hänger samman med förändringar på verksamhetsnivå. Mer specifikt handlar det om en anpassning av kvalifikationer och organisations- former till nya förutsättningar kopplade till ny teknik. är ett av de länder där deltagandet i formellt och icke- formellt lärande är högst. Till skillnad mot i många andra länder saknas dock lagreglerade system som syftar till att uppmuntra till vuxen- utbildning inom anställningen. Dock finns i andra avseenden väl- utbyggda utbildnings- och omställningssystem. Förutom det reguljära utbildningssystemet, finns exempelvis de tidigare nämnda omställ- ningsfonderna och arbetsmarknadspolitiken. För arbetstagare som vill utveckla sin kompetens ger studieledighetslagen10 rätt till tjänst- ledighet för studier. Sammantaget bedöms utredningens förslag bidra till att sätta ett större fokus på kompetensutveckling inom anställningen. Kompe- tensutvecklingen kan därmed komma fler till del. Det bedöms på- verka arbetstagarnas produktivitet positivt och därmed även verk- samheters utveckling och tillväxt. Möjligen kan förslaget riskera att minska rörligheten på arbetsmarknaden något. Det är därför viktigt att, som utredningens förslår, komplettera med åtgärder som på andra sätt främjar rörligheten på arbetsmarknaden. Förslaget är en viktig pusselbit för att främja lärande under arbetslivet. 19.5Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning Ändringarna i reglerna kring ogiltigförklaring •Att om arbetsgivaren för en uppsägning har haft högst 15 arbetstagare som anställningsskyddslagen är tillämplig på ska det inte vara möjligt att ogiltigförklara uppsägningen när yrkandet endast grundas på att den har stått i strid med 7 § anställ- ningsskyddslagen. Det ska i fråga om sådana arbetsgivare inte heller vara möjligt att ogiltigförklara ett avskedande enligt 18 §. 10Lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning. Anställningen bör inte som huvudregel bestå vid ogiltigförklaring av en uppsägning •Att när arbetsgivaren har fler än 15 anställda ska rätten till ogiltig- förklaring finnas kvar. Det ska dock läggas på arbetstagaren att ta initiativ till att anställningen består genom att utverka ett interimistiskt beslut vid domstol. Ett interimistiskt beslut ska förutsätta att arbetstagaren har sannolika skäl för sin talan om ogiltigförklaring. Fackliga förtroendemän ska som huvud- regel kvarstå i anställning under tvist om en uppsägnings giltighet enligt 8 § förtroendemannalagen. •Att för arbetsgivare med högst 15 anställda som har brutit mot anställningsskyddslagen i fall där den föreslagna 35 § första stycket tillämpas, ska skadestånd som avser ersättning för arbetstagarens förlust vid tillämpningen av 38 a § motsvara minst åtta månads- löner. •Det normerade skadeståndet enligt 39 § anställningsskyddslagen beräknas med utgångspunkt i arbetstagarens sammanlagda anställ- ningstid hos arbetsgivaren när anställningsförhållandet upplöses. Utredningen förslår att skadeståndsnivåerna i 39 § höjs med två månadslöner. Regeln tillämpas om en arbetsgivare vägrar att rätta sig efter en dom, varigenom en domstol har ogiltigförklarat en uppsägning eller ett avskedande eller har förklarat att en tids- begränsad anställning ska gälla tills vidare, ska anställningsför- hållandet anses som upplöst. Arbetsgivaren ska för sin vägran betala skadestånd till arbetstagaren i enlighet med nivåerna i bestämmelsen. Alternativa förslag som har diskuterats i kapitel 16 är Uppsägnings- tvistutredningens förslag i SOU 2012:62 som bland annat innehåller förslag om i) att begränsa tiden till under vilken en anställning under pågående tvist ska bestå, ii) att sänka nivån på de normerade skadestånden för arbetsgivare med färre än 50 anställda och att nivån sänks ytterligare för var femte anställd som understiger 50, iii) att arbetsbristuppsägningar inte ska kunna ogiltigförklaras. Vidare har följande alternativ diskuterats iv) sänkt beviskrav vid den inter- mistiska prövningen, v) domstolsprövning om det finns förutsätt- ningar för fortsatt anställning vi) en förändring av tidsfristen så att kortare preskriptionsregler införs, och vii) sänkta skadestånds- nivåer. Förslagen som lades fram i SOU 2012:62 mötte hård kritik från fackligt håll, som bland annat ansåg att förslagen skulle förändra styrkeförhållanden mellan parterna och ha en negativ inverkan på anställningsskyddet. Från arbetsgivarhåll var man mer positiv, även om de ansåg att förslagen i vissa delar borde ha gått längre. Sänkta beviskrav iv) och domstolsprövning v) är båda förslag som skulle kunna försämra förutsägbarheten vad avser arbetsgivarnas kostnader. Utredningens bedömning är vidare att mycket talar emot att ytterligare korta preskriptionsreglerna för att minska kostna- derna för arbetsgivarna. Det är även tveksamt om det är möjligt att genom förändrade tidsfrister minska handläggningstiderna så pass mycket att det medför minskade kostnader för arbetsgivarna som är av betydelse. Dessa mycket begränsade verkningar kan inte uppväga den risk för rättsförluster som kortade preskriptionstider skulle föra med sig. Ett annat alternativ för att uppnå minskade kostnader för arbets- givare i samband med uppsägningstvister är att sänka skadestånds- nivåerna vii). Det finns emellertid en risk med kraftigt sänkta skade- stånd eftersom det kan minska incitamenten för arbetsgivarna att följa ett domslut som innebär att uppsägningen ska ogiltigförklaras. föreslog vidare en differentiering av nivåerna och att nivåerna borde anpassas till arbetsgivarens storlek och/eller ekonomiska förutsättningar. Att differentiera nivåerna inne- bär ett krångligare regelverk och kan också riskera medföra tillväxt- barriärer. För att undvika tillväxtbarriärer föreslog utredningen en kontinuerlig sänkning av skadeståndsnivån med avseende på antal anställda. Att anpassa nivåerna efter arbetsgivarnas ekonomiska för- utsättningar i stället för antal anställda skulle bättre ställa storleken på sanktionerna i proportion till arbetsgivarnas ekonomiska förut- sättningar. Dock har utredningen inte haft förutsättningar att utreda en sådan utformning närmare. Därför har utredningen valt att föreslå en lösning som är beprövad och som används inom den arbetsrättsliga lagstiftningen. Det är inom den arbetsrättsliga lagstiftningen vedertaget och allmänt accepterat att antalet arbets- tagare används som mått på arbetsgivarens storlek, exempelvis när det gäller anställningsskyddets styrka och rätt till styrelserepresen- tation för de anställda. 19.5.2Vad betyder utredningens förslag? För arbetsgivare med högst 15 arbetstagare ska det enligt utred- ningens förslag inte vara möjligt att ogiltigförklara uppsägningen när yrkandet endast grundats på att den stått i strid med 7 § anställ- ningsskyddslagen, eller ett avskedande enligt 18 § i samma lag. 7 § anger att en uppsägning från arbetsgivarens sida ska vara sakligt grundad, och 18 § anger att avskedande får ske om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Förslaget innebär att arbetsgivaren vid en felaktig uppsägning inte behöver återta arbetstagaren alternativt betala det normerade skadeståndet. Dock behöver arbetsgivaren fortsatt betala ekonomiskt och allmänt skadestånd till arbetstagaren. För anställda hos större arbetsgivare föreslås det fortsatt finnas möjlighet att gå till domstol för att få en uppsägning ogiltigförklarad. Större arbetsgivare har rimligtvis bättre förutsättningar att återta en arbetstagare om en uppsägning förklaras ogiltig, alternativt betala det normerade skadeståndet. Vidare föreslår utredningen att anställningen inte som utgångs- punkt ska bestå , utan domstolen ska på yrkande av arbetstagaren interimistiskt besluta om att arbetstagaren ska kvarstå i anställningen. Detta kan ske om arbetstagaren gör det sannolikt att beslutet om uppsägning eller avskedande är oriktigt. För anställda hos arbetsgivare där det inte är möjligt att få en uppsägning ogiltig- förklarad – det vill säga anställda hos arbetsgivare med högst 15 an- ställda – kommer det dock inte vara möjligt att få ett intermistiskt beslut. Därmed är det inte heller möjligt att få lön . Vad gäller ändrade skadeståndsnivåer föreslår utredningen att det ekonomiska skadeståndet som arbetsgivare med högst 15 anställda som minst kan behöva betala ska uppgå . Även fortsättningsvis kommer ersättningen för förlust som avser tid efter anställningens upphörande får bestämmas till högst det belopp som anges i 39 § anställningsskyddslagen. Syftet med att ange en lägsta nivå vad avser det ekonomiska skadeståndet är att det ska vara kost- samt för arbetsgivare som på felaktiga grunder säger upp arbets- tagare. Att ange en lägsta nivå bidrar till att öka förutsäg- barheten vad gäller de kostnader som kan uppstå. Sammantaget är syftet att arbetstagarna fortsatt ska ha ett bra skydd mot godtyckliga uppsägningar, som arbetsgivarnas kostnad för uppsägning blir mer förutsägbara och i vissa fall lägre. För arbetsgivare med fler än 15 anställda höjs de normerade skade- stånden med två månadslöner. Utredningen anser att det är viktigt att förslagen sammantaget inte medför att arbetsgivare på lösare grunder oftare tar till uppsägning på grund av den minskade ekono- miska risken. Utredningens förslag innebär något förenklat att kost- naden för arbetsgivaren minskar påtagligt då en uppsägning är saklig, men kan öka något i de fall då arbetsgivaren gör en felaktig upp- sägning. Risken för en kostsam tvist bör göra att arbetsgivare inte säger upp personer utan att noga ha bedömt sakomständigheterna och bevisläget. Höga kostnader för att på osaklig grund säga upp en arbetstagare är alltså viktigt för att skydda arbetstagarna mot god- tyckliga, eller mindre välövervägda, uppsägningar. För att illustrera hur förslagen kan ändra en arbetsgivares kostnad vid uppsägning redovisas ett förenklat exempel för arbetsgivare med högst 15 anställda (tabell 19.2) respektive för arbetsgivare med fler än 15 anställda (tabell 19.3). För att kunna ta fram dessa exempel har några antaganden gjorts. Antagandena är att lönekostnaden för den uppsagda arbetstagaren är , anställningstiden är och uppsägningstiden är 6 månader. Vidare antas att tvistetiden är 17 månader och påbörjas som uppsägningstiden påbörjas. Arbetsgivaren ska enligt nuvarande regler normalt betala lön till arbets- tagaren , medan huvudregeln med utredningens förslag är att lön inte utgår . Lönekostnad har inte inkluderats i beräkningarna i tabell 19.2 och 19.3 då utredningen inte föreslår någon ändring av detta. Dock är lön en del av den kostnad som en upp- sägning medför. Ytterligare ett antagande är att det allmänna skade- ståndet uppgår till 80 000, och att inget ekonomiskt skadestånd betalas om arbetstagaren får lön . Om upp- sägningen är ogiltig görs antagandet att arbetsgivaren inte tar tillbaka arbetstagaren, utan väljer att betala det normerade skadeståndet. Vidare ska noteras att den förlorande parten i tvisten normalt ska betala både sina egna och motpartens rättegångskostnader. Det är alltså en kostnad som tillkommer utöver eventuella skadestånd. Utredningen föreslår inga förändringar i dessa delar. Tabellerna visar att kostnaden för arbetsgivaren minskar påtagligt i de fall uppsäg- ningen bedöms vara riktig. För små arbetsgivare minskar även kost- naden i de fall uppsägningen bedöms vara felaktig, medan den ökar något för större arbetsgivare. Det blir med andra ord en större skill- nad i kostnad mellan de fall där uppsägningen bedöms riktig respek- tive felaktig. Arbetsgivare med högst 15 anställda 40 000 x 11 = 40 000 x 11 = (17–6 = 11 månader) Min: 320 000 (40 000 x 8) : 1 360 000 (40 000 x 34) 40 000 x 32 = Totalt kostnad (kr)** Not: *Inget ekonomiskt skadestånd betalas ut under förutsättning att arbetsgivaren betalat ut lön och annan ersättning . **Kostnaden för uppsägningstiden motsvarar i exemplet , men har inte inkluderats i den totala kostnaden. Arbetsgivare med fler än 15 anställda 40 000 x 11 40 000 x 11 = (17–6 = 11 40 000 x 11 = 40 000 x 11 = 0 eller 440 000** 40 000 x 32 = 40 000 x 34 = kostnad**** Not: *Inget ekonomiskt skadestånd betalas ut under förutsättning att arbetsgivaren betalat ut lön och annan ersättning . *Kan yrka på lön för tvistetiden om inte lön utgått enligt intermistiskt beslut. ***Arbetstagaren erhåller antingen i form av lön efter intermistiskt beslut eller ekonomiskt skadestånd motsvarande samma belopp. Vid beräkningar av den totala kostnaden tas detta belopp bara med en gång. ****Kostnaden för uppsägningstiden motsvarar i exemplet , men har inte inkluderats i den totala kostnaden. Betydelsen av särskilda regler för små arbetsgivare Normerade skadestånd påverkar stora och små arbetsgivare mycket olika om hänsyn tas till arbetsgivares ekonomiska förutsättningar. För att illustrera detta redovisas ett mycket förenklat exempel. Utgångspunkten är att lönesumman per anställda är den samma oavsett antalet anställda hos arbetsgivaren, och att lönesumman per anställd motsvarar den genomsnittliga lönesumman per anställd i riket ().11 I övrigt är antagandena desamma som i räkneexemplet ovan. Figur 19.8 illustrerar hur kostnaden i förhållande till arbetsgiva- rens totala lönesumma skulle se ut om utredningens förslag för arbets- givare med mer än 15 anställda även skulle gälla mindre arbetsgivare. Det liknar vad som gäller med dagens reglering. Vidare illustreras kostnaden vad gäller utredningens förslag för arbetsgivare med 15 eller färre anställda. Det framgår utifrån denna förenklade beskriv- ning att det för små arbetsgivare, som andel av lönesumman, riskerar att bli mycket kostsamt att säga upp en arbetstagare Det är också tydligt att utredningens förslag påtagligt underlättar för små arbets- givare jämfört med fallet om samma reglering som för större arbets- givare skulle gälla. Källa: egna beräkningar. I figur 19.9 illustreras hur kostnaden med utredningens förslag ser ut för arbetsgivare med mellan 1 och 50 anställda. Det vill säga med olika reglering för små och större företag. Kostnaden kommer fort- satt vara proportionellt högre för de allra minsta arbetsgivarna, men 11www.regionfakta.com Lönesumman gäller uppgifter . avtar med arbetsgivarens storlek upp till 15 anställda. För arbets- givare med 16 eller fler anställda blir kostnaden högre, och avtar sedan igen med arbetsgivarens storlek. För en arbetsgivare med 15 an- ställda skulle en osaklig uppsägning i det här förenklade exemplet motsvara av lönesumman, medan kostnaden för en arbets- givare med 16 anställda motsvarar av lönesumman. Den stora skillnaden i kostnad mellan arbetsgivare med 15 respektive 16 anställda uppstår enbart om arbetsgivaren inte följer domstolens beslut. Det vill säga om en uppsägning ogiltigförklaras men arbets- givaren väljer att ändå inte ta tillbaka arbetstagaren. Det är enbart i dessa fall de normerade skadestånden aktualiseras. Utredningens bedömning är att något större arbetsgivare bör ha bättre förutsätt- ningar att ta tillbaka en uppsagd arbetstagare i verksamheten. Det bör bidra till att mildra potentiella tröskeleffekter. Källa: Egna beräkningar. 19.5.3Vilka arbetsgivare påverkas? Alla arbetsgivare omfattas av utredningens förslag, dock gäller för- slaget om att ta bort möjligheten till att ogiltigförklara en uppsäg- ning enbart arbetsgivare med högst 15 anställda. reglering, och därmed i kostnaden, är alltså större för små än för större arbetsgivare. Utifrån statistiken som redovisades i tidigare avsnitt handlar det om mellan av alla arbetsgivare, vilket motsvarar 300 000 till 324 00 arbetsgivare. Att kostnaden för arbetsgivaren att säga upp arbetstagare av personliga skäl när det finns saklig grund blir lägre kan medföra att arbetsgivare i högre grad kan komma att tillämpa regelverket. förekommer det att arbetstagare sägs upp på grund av arbetsbrist när det egentligen handlar om personliga skäl, av mindre arbets- givare uppger att de har gjort så vid något tillfälle.12 Det är också vanligt med lösningar där arbetsgivare går med på arbetsbefriad uppsägningstid eller ett avgångsvederlag för att kunna avsluta en anställning. Enligt den kartläggning som gjordes av Upp- sägningstvistutredningen (SOU 2012:62) avgörs de allra flesta tvister mellan parterna utan att tvisten förs till domstol, andelen uppskattas till . Utredningens förslag kan förväntas påverka dessa lösningar genom att påverka parternas förhandlingsposition. Exem- pelvis kan arbetsgivarens förhandlingsposition gentemot arbetstaga- ren stärkas genom att anställningen som utgångspunkt inte består , å andra sidan kan arbetsgivarens position för- svagas genom att det normerade skadeståndet höjs. Vidare kan arbetsgivarens benägenhet att använda det kraftfullare verktyget att avskeda arbetstagaren minska, eftersom uppsägning och avskedande med utredningens förslag blir mer likvärdiga kostnads- mässigt i den mening att anställningen inte normalt består . Användningen av uppsägning av personliga skäl kan alltså för- väntas öka, men förslagen förväntas inte medföra att det totala antalet avslutade anställningar ökar nämnvärt. Dels används andra verktyg för att avsluta anställningar, dels är omfattningen av den här typen av avslut av anställningar begränsad. Ett regelverk som underlättar för arbetsgivaren vid uppsägning av personliga skäl kan generellt förväntas ha liknande effekter som 12Statistiken baseras på en undersökning genomförd av Företagarna 2019. minskade kostnader för uppsägningar på grund av arbetsbrist. Dock visar undersökningar att arbetsgivare ser regelverket vad avser upp- sägningar av personliga skäl som ett större hinder än turordnings- reglerna. Det indikerar att förändringar i den här delen kan få större betydelse för arbetsgivarnas beteende i vissa avseenden. Förslagen underlättar för arbetsgivare särskilt när uppsägningen är grundad på personliga skäl, exempelvis vid misskötsamhet från arbetstagarens sida.