sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — Den statliga värdegrunden, som utgår från grundläggande krav i regeringsformen, ska vara utgångspunkten i arbetet för alla som arbetar i statsförvaltningen. Den anger ramarna för det handlings- utrymme som den som arbetar i statsförvaltningen har och ska vara vägledande. De sex principerna i den statliga värdegrunden är princi- perna om demokrati, legalitet, objektivitet, fri åsiktsbildning, respekt samt effektivitet och service. Statskontoret, som har ansvar för att stödja arbetet med den statliga värdegrunden, ger uttryck för att värdegrunden förenar alla som arbetar i statsförvaltningen och att den har betydelse för förtroendet för statsförvaltningen i stort. Grundlagar och andra lagar lägger fast de yttre ramarna för all statlig verksamhet. Tillsammans uttrycker de ett antal principer som förenar alla som är statsanställda, oavsett verksamhet och profession. Du som statsanställd måste följa dessa generella regler, men också de regler som är specifika för din myndighets verksamhet. Reglerna syftar till att skapa en förvaltning som är effektiv, rättssäker och fri från korruption och maktmissbruk. Att du som statsanställd följer reglerna och genomför ditt uppdrag bidrar också till medborgarnas förtroende för förvaltningen.25 Tillitsdelegationen anser att kunskap om den statliga värdegrunden bör utgöra en del i den gemensamma utbildningen, men det bör också ingå information om hur den statliga värdegrunden konkret kan vara ett stöd i vardagen. För att kunna använda den statliga värdegrunden behöver de som arbetar i statsförvaltningen få stöd i att översätta övergripande principer som objektivitet och effektivitet till verkliga situationer. Vidare behöver de som arbetar i statsförvaltningen få förståelse för hur rollen som följer av detta arbete har betydelse för förtroendet för offentlig förvaltning och på vilket sätt det finns ett personligt ansvar i detta. Det behöver därför ingå i utbildningen att stärka handlingsberedskapen att hantera olika frågor eller olika situationer. uppstår situationer där det inte finns något enkelt svar utan där man behöver resonera med kollegor. Här har Statskontoret genom sina dilemmasamtal med utgångspunkt i den statliga värde- grunden kunnat bidra till att sådana diskussioner förs. Sådana diskus- sioner är centrala också i den grundutbildning som Tillitsdelega- tionen föreslår. 25Statskontoret (2019). Den statliga värdegrunden – gemensamma principer för en god förvalt- ning. Utbildningens syfte och innehåll I Tillitsdelegationens möten med medarbetare och chefer har det tydligt framkommit vikten av att utbildningen främst pekar på de möjligheter som de som arbetar i statsförvaltningen har i deras särskilda roll och hur de kan agera inom dessa ramar. Detta i motsats till att utbildningen skulle betona vad de inte får göra, vilket flera av de som vi har träffat har erfarenheter av från bland annat myndig- heternas introduktionsutbildningar. Om inte, finns det risk för att denna utbildning snarare bidrar till en rädsla för att göra fel. Det är något som Tillitsdelegationen både i detta uppdrag och i tidigare uppdrag har identifierat som ett problem, både för de anställda och för den statliga verksamheten som helhet. Stärka den gemensamma identiteten En ambition och ett syfte med grundutbildningen är att stärka den gemensamma identiteten som de som arbetar i statsförvaltningen har. Utbildningen ska alltså både stärka de anställdas kunskap om och förståelse för det egna arbetet och för myndighetens, men också för den offentliga förvaltningens uppdrag. Grundutbildningen behöver bidra till en samsyn i frågor om de gemensamma värden och förhållningssätt som ska gälla i den statliga förvaltningen utifrån den statliga värdegrunden. Kunskap om och förståelse för att man tillsammans med kollegor på andra myndig- heter delar detta viktiga uppdrag är central. Det är kollegor som styrs av samma grundläggande regelverk, som ofta har liknande ut- maningar och med vilka man behöver samverka för att fullgöra sitt uppdrag och uppnå resultat för medborgare och företag. Enligt forskning och tidigare utredningar finns det inom staten en frånvaro av grundläggande helhetsperspektiv och långsiktighet. Vikten av ett helhetsperspektiv och att beakta medborgarnas fokus är något som Tillitsdelegationen har lyft fram i tidigare betänkanden. Detta blir synligt när staten, ibland tillsammans med övriga delar av offentlig sektor, ska åtgärda komplexa samhällsutmaningar.26 För att stärka statens möjlighet att åtgärda denna typ av problem behöver myndigheternas samverkan utvecklas, men myndigheterna behöver även i högre grad ha en gemensam förståelse för det gemensamma 26Se till exempel SOU 2019:43 Med tillit följer bättre resultat och Statskontoret (2020), Statlig förvaltningspolitik för 2020-talet – En forskningsantologi. Utbildningens syfte och innehåll uppdrag de har. Vi gör bedömningen att grundutbildningen genom att ha ett fokus på staten som helhet kan spela en viktig roll i detta sammanhang och stärka statens möjligheter att samverka. Som en del i att förstå och stärka den gemensamma identiteten behöver utbildningen slutligen även förmedla kunskap om syftet med det system och de regler som styr arbetet och om bakgrunden till det. För att ge perspektiv på uppdraget har flera medarbetare och chefer i våra möten framfört just betydelsen av att förstå sin kontext, hur och regeringen fungerar, den statliga förvaltningen, vad som skiljer offentlig sektor från privat, vilka myndigheter som finns och hur de styrs. Flera har också framfört betydelsen av att förstå hur detta har vuxit fram historiskt i , såväl demokratin som förvaltningen, och varför olika lagar och regler finns. Sammantaget bedömer Tillitsdelegationen att utbildningen bör omfatta statsförvaltningen och dess sammanhang, den roll i sam- hället som den som arbetar vid en statlig myndighet har och de grund- läggande rättsprinciper och regelverk som gäller i den statliga för- valtningen. 8.2.3Rekommendation om fyra delmoment Tillitsdelegationens rekommendation: Utbildningen bör omfatta följande fyra delmoment: 1.Rollen som följer av att arbeta i den statliga förvaltningen i en demokrati och en rättsstat. 2.Rollen som följer av att arbeta i den statliga förvaltningen och myndigheternas roll och uppdrag. 3.Förutsättningar, möjligheter, förhållningsätt och risker i rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. 4.Olika uppdrag, situationer och krav som den som arbetar i statsförvaltningen möter i vardagen. Utbildningens syfte och innehåll Skälen för Tillitsdelegationens rekommendation Tillitsdelegationen lämnar rekommendationer om fyra delmoment, lärandemål och innehåll Tillitsdelegationen ska enligt kommittédirektiven lämna förslag om vilka huvudsakliga delmoment som utbildningen ska innehålla, sär- skilt avseende de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen och för rollen som följer av att arbeta i stats- förvaltningen. Tillitsdelegationen föreslår att Rådet för utbildning inom stats- förvaltningen ska fatta beslut om innehållet i utbildningen (se kapitel 7 och 11). Tillitsdelegationen lämnar här rekommendationer om fyra delmoment, deras innehåll och lärandemål. Dessa baseras på direktiven och den utredning som Tillitsdelegationen har genomfört. Tillitsdelegationen bedömer att rådet bör kunna använda rekom- mendationerna som ett underlag för sina beslut om utbildningens närmare innehåll. Tillitsdelegationen har mot bakgrund av direktiven och utifrån inhämtad kunskap och de möten vi har haft med medarbetare och chefer med flera tagit fram fyra möjliga delmoment för grundutbild- ningen. För respektive delmoment presenteras lärandemål och inne- håll. Lärandemål används i högskoleförordningen och är vad del- tagaren ska uppnå i form av kunskap och förståelse, färdighet och förmåga, värderingsförmåga och förhållningssätt.27 Med innehåll avser viutbildningens innehåll, till exempel vilka kunskapsområden som utbildningen bör ta upp. Vi presenterar även exempel på viktiga fråge- ställningar. Delmoment 1 och 2 handlar om kontexten Något förenklat kan delmomenten paras ihop två och två. Del- moment 1 och 2 fokuserar på den kontext som de som arbetar i statsförvaltningen befinner sig i. Delmoment 1 ger övergripande och mer teoretisk kunskap om det demokratiska systemet i och vad som genererar förtroende för det samt vad som skiljer den offentliga från den privata sektorn. Viktigt är dock att redan i det första delmomentet ge deltagaren en förståelse för syftet med grund- 27Jämför med högskoleförordningen (1993:100), bilaga 2. Utbildningens syfte och innehåll utbildningen och varför den är viktig samt vilket det egna ansvaret är. I delmoment 2 får deltagaren fördjupad kunskap, om än fort- farande i huvudsak teoretisk, om den statliga förvaltningen, hur den styrs och vilka myndigheter som finns och vad som förenar dessa. För att förstå är det dock viktigt att deltagaren också får relatera innehållet till den egna myndigheten och rollen. Delmoment 3 och 4 ska ge kunskap, förståelse och färdigheter om det egna och andras uppdrag Delmoment 3 och 4 är tänkta att ta upp den vardag som de som arbetar i statsförvaltningen möts av och att ge kunskap, förståelse och färdigheter som gör att de förstår sitt uppdrag och spelreglerna för det. Deltagarna bör här få verktyg och förståelse för sitt hand- lingsutrymme i vardagen. I delmoment 3 är fokus främst på den egna situationen och i delmoment 4 handlar det framför allt om att få förståelse för olika uppdrag och roller som kollegor i andra myn- digheter har. Det gäller både likheter och skillnader och vad exem- pelvis samverkan och helhetsperspektiv i praktiken kan innebära. Även om delmoment 1 och 2 ger mer kontext och teoretisk för- ståelse är det viktigt att även dessa knyter an till vardagssituationer för att ge en ökad förståelse. I delmoment 2 ingår exempelvis mer teoretisk kunskap om vad det är att utgå ifrån ett helhetsperspektiv, men också kunskap om hur det kan översättas till den egna vardagens arbetsuppgifter. I delmoment 4 får deltagarna mer fördjupad kun- skap om olika myndigheters roller och uppdrag i praktiken genom att aktivt använda sina egna erfarenhetsbaserade kunskaper och kompetenser, men också genom att gemensamt diskutera hur de skulle kunna samverka och uppnå bättre helhetsperspektiv i prak- tiken. De fyra delmomenten presenteras i korthet i tabell 13. För varje delmoment har Tillitsdelegationen formulerat en rubrik som ska fånga och ge uttryck för medarbetarperspektivet. Ett medarbetar- perspektiv är centralt för att grundutbildningen ska bli relevant för de som arbetar i statsförvaltningen. Utbildningens syfte och innehåll Tabell 13 Fyra delmoment i grundutbildningen Delmoment 1: Rollen som följer av att arbeta i den statliga förvaltningen i en demokrati och en rättsstat Delmoment 1 ska öka förståelsen för vad en demokrati och en rätts- stat är och på vilket sätt dessa värden kan värnas. Momentet ska också ge insikter om det egna professionella och etiska ansvaret. I tabell 14 finns närmare rekommendationer om lärandemål och innehåll i delmoment 1, liksom exempel på frågeställningar. Utbildningens syfte och innehåll Tabell 14 Delmoment 1: Jag har ett ansvarsfullt och viktigt uppdrag och är en del av den offentliga förvaltningen Lärandemål – Efter momentet ska deltagaren… Kunna förklara vad en demokrati och en rättsstat är och visa kunskap om demokratin och rättsstatens framväxt i . Visa kunskap om vissa grundläggande regelverk och kunna förklara varför de finns. Visa kunskap om vad som genererar förtroende och kunna förklara varför du som arbetar i statsförvaltningen har en viktig roll i att värna förtroendet för offentlig förvaltning och ytterst demokratin. Visa kunskap om det egna professionella och etiska ansvaret och visa kunskap om hur du som arbetar i statsförvaltningen kan bidra till att värna förtroendet. Visa kunskap om vad demokrati och rättsstat respektive förtroende betyder i konkreta situationer i det egna arbetet. Visa kunskap om vad som skiljer offentlig, privat och ideell sektor. Att arbeta i demokratins tjänst – om varför denna utbildning är viktig. Att värna demokratin och rättsstaten. Bland annat om utmaningar och hot men också om vad som genererar förtroende för demokratin och förvaltningen. Vilka de grundläggande regelverken och de rättsliga principerna är, hur de har kommit till och varför de finns (våra grundlagar, de demokratiska spelreglerna, och regeringen, kommunerna och regionerna, mänskliga rättigheter, domstolar och förvaltningsmyndigheter, EU och förvaltningslagen). Vad den statliga värdegrunden är, varför den finns och hur den förhåller sig till det professionella omdömet och det personliga etiska ansvaret. Skillnader och likheter mellan offentlig, privat och ideell sektor och att arbeta inom dessa olika sektorer. Exempel på frågeställningar i detta delmoment •Vad är en demokrati och en rättsstat? Hur har den vuxit fram i ? I vilka konkreta situationer kan dessa värden stå på spel? •Hur skapas förtroende för demokratin och förvaltningen? •På vilket sätt kan den som arbetar i statsförvaltningen påverka förtroendet och vad betyder det för mig? •Vad är ett offentligt etos? Vad betyder det att ha ett personligt etiskt ansvar? Delmoment 2: Rollen som följer av att arbeta i den statliga förvaltningen och myndigheternas roll och uppdrag Delmoment 2 ska synliggöra bredden i statlig förvaltning, men också tydliggöra det gemensamma uppdraget och vikten av helhets- perspektiv. I tabell 15 finns närmare rekommendationer om lärande- mål och innehåll i delmoment 2, liksom exempel på frågeställningar. Utbildningens syfte och innehåll Tabell 15 Delmoment 2: Jag är en del av hela den statliga förvaltningen Lärandemål – Efter momentet ska deltagaren… Visa kunskap om den offentliga förvaltningen och hur myndigheter styrs och följs upp. Kunna förklara den egna myndighetens roll i relation till andra myndigheter. Kunna förklara hur den egna myndigheten styrs och följs upp och hur den egna rollen är en del i att förverkliga myndighetens och den offentliga förvaltningens uppdrag och dem man är till för. Kunna synliggöra hur det egna arbetet kan bidra till helheten. Kunna omsätta vad politisk styrning innebär för den egna rollen och uppdraget. Den svenska förvaltningsmodellens framväxt från , hur den ser ut och medlemskap i . Övergripande om olika myndigheter, deras roller och uppdrag samt om den egna myndigheten i förhållande till andra. Vilka myndigheter som har uppdrag som är viktiga för alla att känna till, exempelvis i en kris. Hur relationen ser ut mellan olika nivåer – kommuner, regioner och statliga myndigheter och vad ett helhetsperspektiv kan betyda i detta sammanhang. Hur regeringen styr och följer upp myndigheterna (bland annat myndighetsinstruktion, budgetpropositionen och budgetprocessen, regleringsbrev, regeringsuppdrag, årsredovisning och hur det ser ut på den egna myndigheten. Centrala processer (till exempel ett myndighetsuppdrag från början till slut, medborgarnas eller företags möten med offentlig förvaltning samt JO:s och granskningsprocess). Innebörden av att arbeta i en statlig myndighet. Skillnader i roller mellan politiker och tjänstemän. Medias roll och exempel på situationer då personer som arbetar i statsförvaltningen kan komma i kontakt med media. Exempel på frågeställningar i detta delmoment •Vad är ett helhetsperspektiv mer teoretiskt och vad betyder det att utgå från medborgarnas och företagens perspektiv? •Vad innebär det att visa följsamhet gentemot förändrade politiska prioriteringar med bibehållen professionalitet, saklighet och opartiskhet? •Vad innebär det att hushålla med statens resurser? Vad innebär det att arbeta på medborgarnas uppdrag i en myndighet med direkt eller indirekt kontakt med medborgarna? Delmoment 3: Förutsättningar, möjligheter, förhållningsätt och risker i rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen Delmoment 3 ska ge personer som arbetar i statsförvaltningen ökad trygghet i det egna handlingsutrymmet och de möjligheter de har. I tabell 16 finns närmare rekommendationer om lärandemål och innehåll i delmoment 3, liksom exempel på frågeställningar. Utbildningens syfte och innehåll Tabell 16 Delmoment 3: Jag är trygg i min roll Lärandemål – Efter momentet ska deltagaren… Visa kunskap om vissa centrala begrepp och relevanta paragrafer som utgör ramarna för agerande och förhållningssätt i rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. Kunna förklara betydelsen av att ha ett gemensamt språk och gemensamma begrepp i den offentliga förvaltningen. Visa förståelse för det egna agerandets betydelse och fördjupad förmåga att kunna agera på ett professionellt och etiskt ansvarsfullt sätt i rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. Visa förmåga att kunna värdera i vilka situationer man behöver söka stöd för att kunna agera på ett professionellt och etiskt ansvarsfullt sätt. Visa kunskap om hur meddelarfrihet och visselblåsarfunktioner kan användas. Fördjupat om vad som aves med etisk kompetens och vad det innebär i konkreta situationer. Vad handlingsberedskap innebär och vad det kan betyda i den egna vardagen. Fördjupat om vad det betyder att ha ett professionellt förhållningssätt och hur det förhåller sig till privata värderingar. Vilket handlingsutrymme personer som arbetar i statsförvaltningen har och vilka deras möjligheter, rättigheter och skyldigheter är, inklusive verktyg för detta. Vilket det gemensamma regelverket är och varför det finns. Hur tillämpningen av de sex principerna i den statliga värdegrunden kan se ut i vardagen. Genomgång av centrala begrepp och relevanta paragrafer bland annat i regeringsformen, offentlighets- och sekretesslagen, förvaltningslagen och regelverk om exempelvis med- delarfrihet, efterforskningsförbud, visselblåsarfunktion, jäv, mutor och otillbörlig påverkan. Säkerhet – vilka risker och hot som personer som arbetar i statsförvaltningen kan utsättas för. Anställningsförhållanden, inklusive bisysslor, det delegerade arbetsgivaransvaret och arbetsmiljö. Exempel på frågeställningar i detta delmoment •Vad innebär det att ha ett medledarskap respektive att vara chef eller ledare? •Vad menas med en tystnadskultur, vilka är farorna med det och hur kan en sådan kultur motverkas? •Hur kan jag vara modig i att utnyttja hela mitt handlingsutrymme? Vad händer om jag gör fel? Hur kan jag skapa en handlingsberedskap? •Vad är olagligt och vad är olämpligt? •Hur kan jag agera om någon inte uppfyller rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen eller missbrukar den? Vad gör jag om jag upptäcker eller utsätts för hot? Utbildningens syfte och innehåll Delmoment 4: Olika uppdrag, situationer och krav som den som arbetar i statsförvaltningen möter i vardagen Delmoment 4 ska öka förståelsen mellan personer som arbetar i stats- förvaltningen och för det gemensamma uppdraget samt öka för- ståelsen för vikten av att gemensamt sträva efter att värna om och upprätthålla förtroendet för statlig förvaltning. I tabell 17 finns rekom- mendationer om lärandemål och innehåll i delmoment 4, liksom exem- pel på frågeställningar. Tabell 17 Delmoment 4: Jag har många kollegor i statsförvaltningen som jag kan, och bör, samarbeta med för att uppnå bättre resultat Lärandemål – Efter delmomentet ska deltagaren… Visa kunskap om och kunna beskriva bredden i det uppdrag som följer av att arbeta i statsförvaltningen. Visa förmåga att värdera kvalitet och rättssäkerhet i processer i hela den statliga förvaltningen och visa förmåga att värdera resultat för medborgarna och företagen utifrån ett helhetsperspektiv. Visa kunskap om det egna uppdraget som en del i en helhet och visa förmåga att kunna agera utifrån ett helhetsperspektiv i vardagen tillsammans med kollegor från andra myndigheter och sektorer. Visa förmåga att värdera i vilka situationer man i rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen behöver söka stöd och råd när det gäller att arbeta utifrån ett helhetsperspektiv. Vad det finns för olika roller och funktioner inom myndigheterna (jämför med delmoment 2 som avser myndighetsnivå), till exempel funktioner med mycket kontakt med medborgarna eller företagen, de som är experter och vilka man bör samverka med i den egna vardagen utifrån ett helhetsperspektiv och medborgarperspektiv. Vad JO:s återkommande kritik mot offentlig förvaltning handlar om och om, och i så fall vad, kritiken betyder i konkreta situationer i min och andras vardag. Vad ett resultat av offentlig förvaltning är, för vem och hur ett resultat kan värderas. Vilka olika intressenter och målgrupper det kan finnas och vilka målkonflikter som kan uppstå. Exempel på frågeställningar i detta delmoment •På vilket sätt bidrar vi utifrån våra olika roller och funktioner till den offentliga förvaltningen som helhet? •Vad kan bemötande betyda i olika funktioner och roller? Hur långt sträcker sig serviceskyldigheten? •Vilka skyldigheter har vi att ge stöd till medborgare och företag oavsett funktion och även om det faller utanför det egna uppdraget eller den egna myndighetens uppdrag? Kan fokus på medborgarna komma i konflikt med andra värden? Hur ska olika målgruppers behov vägas mot varandra? Utbildningens syfte och innehåll •Vilka svåra situationer möter vi i vår vardag – likheter och skillnader mellan olika funktioner och myndigheter. •Vad finns det för förutsättningar och gränser för samverkan? Vilka målkonflikter kan uppstå i politik och uppdrag och hur kan de hanteras? Vad innebär det att samverka och hur kan tillitsfulla relationer byggas? 8.2.4Myndigheternas introduktionsutbildningar behöver anpassas till grundutbildningen Regeringen har i kommittédirektiven angett att gränsdragningen mellan den gemensamma introduktionsutbildningen och respektive myn- dighets introduktionsutbildning ska belysas i utredningen. I Tillitsdelegationens möten med framför allt myndighetsnätverket, medlemsråd och det partsgemensamma rådet har önskemål framförts om en möjlighet att anpassa Tillitsdelegationens grundutbildning till myndigheternas egna verksamheter, anställda och introduktionsutbildningar. Vid dessa möten hänvisade deltag- arna till att myndigheternas olikheter gör att alla delar av grund- utbildningen inte är relevanta för deras myndigheter. I vår kartlägg- ning och i vår fallstudie har myndigheterna uttryckt att en gemensam utbildning kan bidra till högre kvalitet och effektivitet i de delar som är gemensamma för alla som arbetar i statsförvalt- ningen. Tillitsdelegationen har i tidigare avsnitt klargjort att grundutbild- ningen i sin helhet är obligatorisk för alla. Det finns anledning att här utveckla gränsdragningen när det gäller innehållet mellan den grundutbildning som Tillitsdelegationen föreslår och myndigheternas introduktionsutbildningar. Enligt Tillitsdelegationen har myndigheterna ett viktigt ansvar för att introducera sina nyanställda till den egna myndigheten och att ge dem relevant utbildning. Myndigheterna har olika uppdrag och kompetenser och god kännedom om vilken kunskap verksamheten kräver att de nyanställda har, för att de ska kunna känna sig trygga med sina arbetsuppgifter och sitt uppdrag. Introduktionsutbild- ningarna har således det övergripande syftet att ge de anställda en förståelse för myndighetens verksamhet och vägleda nyanställda för Utbildningens syfte och innehåll att de snabbt ska komma in i sitt arbete. De introduktionsutbild- ningar som genomförs har ofta också fokus på den egna myndighetens uppdrag och den verksamhet som bedrivs där. De leder oftast till att nya medarbetare får en konkret introduktion till sina arbetsuppgifter och den roll som medarbetaren har i den speci- fika myndigheten. Myndigheternas introduktionsutbildningar för nyanställda skapar däremot inte i första hand en gemensam kunskaps- grund eller identitet för de som arbetar i statsförvaltningen.