sou · H8B318 · 2020-03-31 00:00:00 — Jag föreslår att underhållsverksamhet i egen regi byggs upp genom att utpekade kontrakt tas över av , så långt det är möjligt tillsammans med personal och maskiner. Kontrakten tas över i takt med att de löper ut. Verksamheten byggs upp genom att tar över 3 geografiskt sammanhängande kontrakt från , som får bilda basen för den fortsatta uppbyggnaden. Tidsmässigt bör verksamheten kunna påbörjas – dels utifrån behovet av förberedelsetid, dels utifrån när kontrakt som ska tas över i egen regi löper ut. I övrigt föreslår jag följande när det gäller underhållsverksamhet i egen regi: –Underhållsverksamheten i egen regi bildas som en resultatenhet i . Resultatenheten ska vara administrativt och redovisningsmässigt avskild från övrig verksamhet i . –Resultatenheten ska primärt styras på effektmål kopplade till anläggningens robusthet och tillgänglighet samt genom ett antal utvecklingsuppdrag som syftar till att utveckla verksamhet. –Den vanliga underhållsverksamheten vid enheten ska kunna jämföras med upphandlat underhåll utifrån ett antal nyckeltal. En maskinpool i regi Maskinparken som används vid järnvägsunderhåll i är gammal som det finns behov att utföra åtgärder snabbare och till högre kvalitet. Vidare utgör behovet av tyngre och kapitalkrävande maskiner ett etableringshinder på leverantörsmarknaden för järnvägsunderhåll. För att garantera tillgången till effektiva maskiner för järnvägsunderhåll bör därför utöka sin maskinpark med tyngre maskiner och fordon för järnvägsentreprenader för att i hela järnvägssystemet –utveckla kris- och beredskapsfunktioner –säkerställa att järnvägsanläggningen kan återställas effektivt efter omfattande olyckor och skador –utföra arbeten i anläggningen snabbare och med högre kvalitet –sänka etableringshinder för mindre och presumtiva leverantörer av basunderhåll –vid behov säkerställa lokresurser avseende evakuering av passagerare och röjning av tåg ur funktion. Maskinparken bör dessutom tillgodose behov av maskiner för utförande av underhåll i egen regi. har relativt långtgående möjligheter att samverka med branschen eftersom järnvägen är ett system som kräver samordnad planering och styrning. Jag menar emellertid att myndighetens uppdrag och roll behöver konkretiseras för att åstadkomma starkare drivkrafter mot en mer robust och tillgänglig järnväg än . och branschen står inför stora utmaningar i form av ökande volymer underhåll, svårigheter att rekrytera kompetens och en produktivitet i underhållet som behöver förbättras. För att möta dessa utmaningar pågår ett brett utvecklingsarbete, men där jag menar att det brister i genomförandet och att det går för långsamt. Jag föreslår därför följande: –bör ta initiativ till att tillsammans med järnvägsbranschen arbeta för en kultur och för en vision om en störningsfri trafik. –Regeringen bör ge ett sektorsuppdrag att i relevanta delar samordna järnvägsbranschen. –bör inledningsvis få regeringens uppdrag att beskriva hur sektorsuppdraget skulle kunna utformas . Inom ramen för sektorsuppdraget vill jag särskilt framhålla att bör ta initiativ till åtgärder för att avhjälpa brister i branschens kompetensförsörjning. För att kunna svara på om mina förslag, om de införs, ger önskad effekt är det nödvändigt att etablera en genomarbetad modell för uppföljning och utvärdering. Detta bör ske redan innan förändringen påbörjas. Nolläget måste beskrivas för de mätpunkter som kommer att användas. Jag ser fördelar med att en från verksamheten oberoende och resurssatt analysenhet, med starkt fokus på uppföljning och utvärdering. Jag föreslår därför att etablerar en särskild analysenhet med uppdrag att –följa upp och utvärdera effekterna av mina förslag samt i övrigt förstärka den interna styrningen –etablera en modell för att sprida intern och extern kunskap från framför allt verksamhet i egen regi. 1Om uppdraget och dess genomförande I det här första kapitlet i betänkandet redogör jag för utredningsuppdraget, min tolkning av uppdraget och hur jag avgränsat det. Jag redogör också för min utgångspunkt i arbetet, hur jag genomfört utredningen och dispositionen av betänkandet. Regeringen beslutade om kommittédirektiv om att överföra basunderhåll från till (dir. 2018:24). Enligt direktivet skulle uppdraget redovisas . Det var dock inte förrän som regeringen utsåg mig, , till särskild utredare, vilket innebar att man beslutade att förlänga utredningstiden till (dir. 2018:84). beslutade regeringen att utvidga uppdraget och förlänga utredningstiden ytterligare (dir. 2019:47). beslutade regeringen att förlänga utredningstiden en sista gång till (dir. 2019:79). I det första kommittédirektivet konstaterar regeringen att (senare ) gått från att bedriva järnvägsunderhåll i egen regi till att bedriva det via kontrakt upphandlade i konkurrens. Regeringen menar att det är centralt att järnvägsunderhållet organiseras och bedrivs så att största möjliga samhällsekonomiska nytta och kostnadseffektivitet uppnås. Vidare framför regeringen att det är viktigt att tar det samlade ansvaret för att kontrollera och utföra järnvägsunderhåll ändamålsenligt och kostnadseffektivt, Om uppdraget och dess genomförande i sin roll som infrastrukturförvaltare för den statliga järnvägsanläggningen. Regeringen anser att utvecklingsarbete stärker myndighetens förmåga att prioritera rätt underhållsåtgärder och följa upp åtgärdernas effekter. Regeringen bedömer däremot att konkurrensen på marknaden för basunderhåll delvis inte har utvecklats i en riktning som är långsiktigt hållbar och att åtgärder behöver vidtas vad gäller järnvägsunderhållets organisering i syfte att säkerställa ett effektivt genomförande och stärkt statligt ansvar för underhållet. Mitt uppdrag enligt det första kommittédirektivet var att ta fram ett förslag till hur det basunderhåll som bedrivs av för räkning kan överföras till myndigheten. Om överföringen skulle ha skett , när jag lämnar betänkandet, skulle det bland annat ha inneburit att 16 av de nuvarande 34 så kallade baskontrakten (se bilaga 5) enligt vilka huvuddelen av basunderhållet utförs skulle ha förts över från till myndigheten. Under utredningsarbetet konstaterade jag dock att det skulle vara ineffektivt att bestämma vilket basunderhåll ska bedriva i egen regi utifrån vilka kontrakt råkar ha vid överföringstillfället. Därför fick jag ett utvidgat uppdrag som sammanfattningsvis innebar att jag ska •analysera och föreslå vilka kriterier som bör ligga till grund för urvalet av ett möjligt överförande av basunderhåll till samt lämna förslag på funktioner, volymer och ändamålsenlig geografisk spridning för ett underhåll i egen regi •föreslå hur effekter på till exempel kvalitet och kostnader av ett sådant överförande kan utvärderas och följas i förhållande till konkurrensutsatt verksamhet •föreslå hur kan stärka sin roll som beställare av basunderhåll för järnvägsanläggningen •föreslå eventuella förändringar i marknadsförutsättningar i syfte att främja konkurrensen •utvärdera behovet av att äger och förvaltar maskinella resurser för järnvägsunderhåll •beskriva hur föreslagna förändringar bör genomföras och vilka åtgärder som bör vidtas. Om uppdraget och dess genomförande Det första kommittédirektivet finns i bilaga 1. Tilläggsdirektiven framgår av bilaga 2, bilaga 3 och bilaga 4. 1.2Tolkning av uppdraget och avgränsningar Utredningsuppdraget handlar främst om basunderhåll men också i viss utsträckning om så kallade reinvesteringar i järnvägsanläggningen. Min tolkning av kommittédirektivet är att jag bland annat ska föreslå vilka kriterier som ska ligga till grund för ett basunderhåll i egen regi vid och utifrån dessa kriterier föreslå vilket basunderhåll ska bedriva. Visserligen är det inte helt tydligt i det utvidgade uppdraget att ska bedriva verksamhet i egen regi, men det ursprungliga kommittédirektivet innebar att allt basunderhåll som bedriver på uppdrag av myndigheten fortsättningsvis skulle skötas av . Det har lett till min tolkning att även det utvidgade uppdraget syftar till att ska bedriva visst underhåll i egen regi. Jag har också tolkat direktivets formulering om basunderhåll i egen regi som att ska ha egna resurser för arbeten i anläggningen. Det innebär bland annat att myndigheten ska ha egen personal i ungefär samma omfattning som de entreprenadföretag som sköter basunderhållet i baskontrakt. Det innebär i sin tur att behöver ta stöd av entreprenadföretag. Målet med utredningen har inte varit att vara heltäckande vad gäller mina förslag till åtgärder; det har inte varit möjligt som stått till utredningens förfogande. Jag har i stället lyft de frågeställningar som jag bedömer är mest angelägna utifrån mitt uppdrag och utifrån järnvägsunderhållet. Den tid som stått till mitt förfogande har inte heller räckt till för fördjupade analyser i alla delar. I vissa avseenden har jag därmed avgränsat mig till att lämna övergripande förslag som innebär att behöver fortsätta analysarbetet om förslagen ska kunna genomföras. Om uppdraget och dess genomförande 1.3Min utgångspunkt i arbetet Min utgångspunkt i utredningsarbetet har varit de transportpolitiska mål som beslutat om, där det övergripande målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Avsikten är att mina förslag ska bidra till måluppfyllelsen. Min bedömning är att förslagen bidrar till en mer robust och tillgänglig järnvägsanläggning till nytta för resenärer och köpare av godstransporter. De bidrar också till att som infrastrukturförvaltare kan utveckla och stärka sin kontroll av järnvägsunderhållet. Sammanfattningsvis bidrar mina förslag till ett modernt, mer effektivt järnvägsunderhåll för framtidens tågtrafik. Enligt det första kommittédirektivet skulle jag under utredningsarbetet bedriva ett nära samarbete med och samt ha kontakt med , och Transportstyrelsen. Enligt det direktiv där mitt uppdrag utvidgades skulle jag även ha kontakt med (). Vidare framgick att borde bistå mig i utredningsarbetet, vilket myndigheten fick ett särskilt uppdrag av regeringen att göra. Vid behov har jag därmed fått stöd i form av faktaunderlag, specifika analyser samt vissa ställningstaganden. Min bedömning är att några av analyserna från helt har präglats av myndighetens inriktning på att vara en renodlad beställare och av ett motstånd mot att bedriva underhåll i egen regi. Jag har baserat mina analyser och ställningstaganden på information och underlag som jag inhämtat från framför allt men också från övriga ovan uppräknade aktörer samt ett flertal intervjuer med andra intressenter och underlag från dessa. Relativt tidigt höll jag en hearing. I det inledande skedet av arbetet intervjuade jag och utredningens sekreterare dessutom ett 25-tal intressenter och personer med kunskap inom området. Vidare har vi träffat och fått skriftliga svar på frågor från Byggindustrier (numera Byggföretagen), (numera Tågföretagen) och bransch- och arbetsgivarorga- Om uppdraget och dess genomförande Jag har också träffat Föreningen (). Vi har träffat fackförbunden ST samt och dess förhandlingsorganisation vid . Även dessa har lämnat skriftliga underlag, bland annat en rapport från vid . Vidare har konsultföretagen gjort inspel till utredningen, liksom entreprenadföretagen samt några utländska presumtiva leverantörer av järnvägsunderhåll. Vi har träffat , Näringslivets Transportråd och branschorganisationen . Vidare har utredningen vid ett besök i träffat infrastrukturförvaltaren ProRail och entreprenadföretaget . Vi har intervjuat , infrastrukturförvaltare i , samt träffat trafikförvaltningen i Region . Vi har också haft kontakt med , och . I slutet av utredningsarbetet träffade vi och hade kontakt med . Experter och sakkunniga vid , och har bistått under delar av eller . Betänkandet innehåller nio kapitel. Efter detta kapitel följer •Kapitel 2 där jag definierar ett antal underhållsbegrepp •Kapitel 3 där jag redogör för ansvar som infrastrukturförvaltare, den övergripande planerings- och budgetprocessen samt vikten av samarbete för en tillgänglig järnväg •Kapitel 4 där jag redogör övergripande för järnvägsanläggningen och dess status, resurser för järnvägsunderhållet samt produktivitetsutvecklingen i branschen •Kapitel 5 där jag beskriver dels kompetensbristen i branschen, dels marknaden för järnvägsentreprenader, inklusive för maskiner samt tekniskt godkänt järnvägsmateriel Om uppdraget och dess genomförande •Kapitel 6 där jag beskriver dels organisation och styrning, dels underhållsprocessen samt utvecklingsbehov och pågående utvecklingsarbete med avseende på denna, och dels arbetsmiljö och säkerhet samt entreprenadföretagens fullgörande av vissa skyldigheter •Kapitel 7 där jag redogör för järnvägsunderhåll i några europeiska länder •Kapitel 8 där jag redogör för mina överväganden och förslag •Kapitel 9 där jag presenterar en konsekvensanalys som komplement till förslagskapitlet. Betänkandet innehåller också en referenslista och ett antal bilagor. Referenserna anges inte i den löpande texten. 2 Terminologi i betänkandet Betänkandet handlar om järnvägsunderhåll och då främst det underhåll som kallas basunderhåll men även i viss mån så kallade reinvesteringar. I det här kapitlet redogör jag för vad betänkandet avser med olika sorters underhåll. I slutet av kapitlet nämner jag kort nybyggnation. Begreppet underhåll definieras enligt följande i Svensk standard SS- EN 13306:2010: Kombination av samtliga tekniska, åtgärder, administrativa åtgärder och ledningsåtgärder under en enhets livstid som är avsedda att vidmakthålla den i, eller återställa den till, ett sådant tillstånd att den kan utföra krävd funktion. Inom järnvägsområdet skiljer numera på begreppen drift och underhåll. Begreppet drift används som ett samlingsbegrepp för åtgärder som syftar till att få tågen att gå – trafikledning, det vill säga styrning och övervakning av trafiken, trafikinformation, drift och tekniknära förvaltning av it-infrastruktur samt tillhandahållande av el till anläggningen. Begreppet underhåll, i det här fallet järnvägsunderhåll, delas i sin tur upp i basunderhåll och i utbyten, så kallade reinvesteringar. 2.2Förebyggande och avhjälpande basunderhåll Basunderhåll delas upp i dels förebyggande, dels avhjälpande åtgärder. Beroende på i vilken situation en åtgärd utförs kan den vara antingen förebyggande eller avhjälpande. I betänkandet tillämpar jag begreppen förebyggande underhåll respektive avhjälpande underhåll, så som de definieras i entreprenadbeskrivning för underhåll av järnvägsanläggning (se figur 2.1). Förebyggande underhåll planeras utifrån kunskap om anläggningens nedbrytning. Det genomförs antingen för att minska sannolikheten för fel eller för att motverka en alltför snabb nedbrytning av anläggningen. Det förebyggande underhållet kan vara tillståndsbaserat eller förutbestämt. •Tillståndsbaserat underhåll utförs till följd av olika sorters kontroller av hur en enhet fungerar, till exempel besiktningar och maskinella tillståndsmätningar. Även kontrollerna som sådana är en del av det förebyggande underhållet. •Förutbestämt underhåll utförs med förutbestämda intervaller eller efter en bestämd användning utifrån erfarenhet eller instruktioner från komponentens tillverkare. Underhållet kan till exempel bestå av utbyte av lampor i signaler och smörjning av omläggningsanordningar i spårväxlar samt röjning av gräs eller tvätt av broar. Även vissa mindre utbyten av delar eller komponenter i anläggningen ingår i det förebyggande underhållet. Exempel på sådana mindre utbyten är sliperbyten, byte av växeltunga (den rörliga delen i växeln), byte av lampor, transformatorer och bommar samt justering av stödmurar. Avhjälpande underhåll genomförs efter att funktionsfel upptäckts och i syfte att få enheten i ett sådant skick att den återigen kan utföra krävd funktion. •Vid allvarligare fel stoppas trafiken för underhåll. Sådana akuta åtgärder krävs om felet medför tågstörning, påverkar säkerheten, innebär omedelbar arbetsmiljörisk, orsakar olägenheter för tredje man eller medför en ej obetydlig skada på miljön. •Vid andra fel kan trafikering fortsätta. Då skjuts åtgärder för att rätta till felet upp, så kallat uppskjutet underhåll. Fel upptäcks antingen vid olika former av besiktning av anläggningen eller på annat sätt, till exempel genom att ett funktionsfel påverkar trafiken. Åtgärdande av fel som upptäcks på annat sätt än vid besiktning kallas felavhjälpning. I det avhjälpande underhållet ingår också verksamhet som syftar till att åtgärda yttre påverkan på infrastrukturen som hindrar dess tillgänglighet men som inte beror på slitage. Det kan till exempel vara att •sopa rent växlar, forsla bort snö samt utföra halkbekämpning (vintertjänster) •hantera skador, till exempel röja bort nedfallna träd i samband med storm •vara olycksplatsansvarig vid olyckor och hantera skadegörelse. Förutom förebyggande basunderhåll utförs förebyggande åtgärder genom att anläggningsdelar byts ut, så kallade reinvesteringar. Reinvesteringar är till exempel spårbyten, byten av spårväxlar eller signalställverk samt byten av kontaktledningar. Grundsyftet med reinvesteringar är att bibehålla eller återställa anläggningens funktion och utbytena bör göras när fortsatt basunderhåll är oekonomiskt. Om avsikten med en åtgärd är att utveckla anläggningen i stället för att vidmakthålla eller återställa en funktion, till exempel genom en ny växel som medger en ny trafiklösning eller genom att en mötesstation förlängs, kallas åtgärden för nybyggnation eller nyinvestering. Exempel på större nybyggnationer är byggen av helt nya sträckningar, till exempel de nu pågående arbetena med Ostlänken, höghastighetsbanans första del samt Norrbotniabanan mellan och . 3Trafikverkets ansvar och förutsättningar uppgift och ansvar är av central betydelse för mina förslag senare i detta betänkande. I det här kapitlet återger jag därför dels myndighetens övergripande uppgifter enligt förordning (2010:185) med instruktion för , dels för myndighetens uppgifter med särskild relevans för detta betänkande. Jag återger också centrala bestämmelser i järnvägslagstiftningen utifrån ansvar som infrastrukturförvaltare. Slutligen beskriver jag den övergripande planerings- och budgetprocess som har att förhålla sig till samt kort om vikten av samarbete i branschen. uppdrag är formulerat i i myndighetens instruktion. Enligt den första paragrafen i instruktionen ska ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av de statliga vägarna och järnvägarna med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv. Vidare ska myndigheten verka för en grundläggande tillgänglighet i den interregionala kollektivtrafiken. Utifrån ett samhällsbyggnadsperspektiv ska därtill skapa förutsättningar för ett samhällsekonomiskt effektivt, internationellt konkurrenskraftigt och långsiktigt hållbart transportsystem samt verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Vidare framgår av instruktionen att ska •inhämta och sammanställa uppgifter från samtliga infrastrukturförvaltare och tjänsteleverantörer för att beskriva det samlade svenska järnvägsnätet •följa, dokumentera och på regeringens uppdrag finansiera forskning och innovation inom transportområdet •vara infrastrukturförvaltare för det järnvägsnät som tillhör staten, om inte något annat beslutats •i sin roll som beställare särskilt verka för att produktivitet, innovation och effektivitet på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar •i den långsiktiga infrastrukturplaneringen stegvis analysera val av åtgärder genom att överväga –åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt –åtgärder som ger effektivare användning av befintlig infrastruktur –nyinvesteringar eller större ombyggnationer. ska samverka med andra aktörer och vidta åtgärder i syfte att nå de transportpolitiska målen. De åtgärder som vidtas ska bidra till måluppfyllelsen. Vidare ska myndigheten samverka med andra aktörer och vidta åtgärder för att utveckla och samordna krisberedskap och planering för höjd beredskap inom transportområdet utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv. För att säkerställa att totalförsvarets krav beaktas i den fredstida verksamheten ska samråda med Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och övriga berörda totalförsvarsmyndigheter. ska även upprätta och föra register över de järnvägsanläggningar som myndigheten förvaltar i syfte att bedöma vilket underhåll och vilka investeringar som behövs i järnvägsnätet samt behov av finansiering av dessa. Av myndighetens instruktion framgår också att får bedriva uppdrags-, uthyrnings- och försäljningsverksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt. I detta ingår bland annat att •utföra uppdrag inom väg- och järnvägsinfrastrukturområdena, tillhandahålla el i anslutning till järnvägsinfrastrukturområdet, tillhandahålla drift av it-system samt bedriva andra elektroniska kommunikationstjänster •upphandla och tillhandahålla materiel för järnvägsinfrastruktur •förvalta och hyra ut järnvägsfordon till i första hand järnvägsföretag som staten ingår trafikeringsavtal med, i andra hand andra järnvägsföretag. pekas i instruktionen för myndigheten ut som infrastrukturförvaltare enligt järnvägslag (2004:519), hädanefter järnvägslagen, för det järnvägsnät som tillhör staten, om inte något annat beslutats. Begreppet infrastrukturförvaltare definieras i järnvägslagen som den som förvaltar järnvägsinfrastruktur och driver anläggningar som hör till infrastrukturen. Järnvägsinfrastruktur å sin sida definieras som •spår-, signal- och säkerhetsanläggningar avsedda för järnvägstrafik •anordningar för elförsörjning av trafiken •övriga fasta anordningar som behövs för anläggningarnas bestånd, drift eller brukande. Av järnvägsförordningen (2004:526) framgår att kan lägga ut delar av sina uppgifter på entreprenad. Om lägger ut uppgifter på entreprenad påverkas inte det ansvar har i egenskap av infrastrukturförvaltare. Ansvarsfrågan är nu aktuell efter ett vitesföreläggande från Transportstyrelsen. Genom järnvägslagen genomför på övergripande nivå de EU- direktiv som syftar till att harmonisera reglerna för tillträde till och användning av järnvägsinfrastruktur. Lagen är omfångsrik och inne- håller bestämmelser om järnvägsinfrastruktur och järnvägsfordon, om hur järnvägstrafik får utföras och organiseras, om förvaltning av järnvägsinfrastruktur samt om tillhandahållande av tjänster för järnvägstrafik. förändras lagstiftningen med anledning av det så kallade fjärde järnvägspaketet, där sex EU-rättsakter syftar till att skapa bättre förutsättningar för ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. Regeringen planerar att lämna en proposition till med förslag till ny lagstiftning med anledning av förändringarna i . För att förvalta järnvägsinfrastruktur krävs ett säkerhetstillstånd som utfärdas av Transportstyrelsen, vilken är den myndighet som regeringen har pekat ut som tillsynsmyndighet enligt järnvägslagen. Det innebär bland annat att Transportstyrelsen utövar tillsyn över att uppfyller kraven på infrastrukturförvaltare. Säkerhetstillståndet ska omprövas om verksamheten ska förändras väsentligt. Vidare framgår i järnvägslagen bland annat att järnvägsinfrastruktur ska vara sådan att skador till följd av den verksamhet som bedrivs i systemet förebyggs. Det finns också krav på att delsystem och komponenter ska vara driftskompatibla i syfte att möjliggöra fri rörlighet på den inre marknaden i ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. Infrastrukturförvaltares verksamhet ska utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs. Verksamheten ska vara organiserad så att den kan bedrivs på ett säkert sätt. Dessa bestämmelser gäller även järnvägsföretag, det vill säga företag som tillhandahåller dragkraft och utför järnvägstrafik med stöd av licens eller nationellt trafiksäkerhetstillstånd.