sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Varje kommun får i en kom- munal taxa själv fastställa de avgifter som ska tas ut inom ramen för den självkostnadsprincip som gäller enligt 2 kap. 6 § kommunallagen (2017:725). De förslag om högsta avgiftsnivåer som vi lämnar i kapitel 14 inskränker inte kommunernas rätt i sig att ta ut en avgift för information som ska vidareutnyttjas, men sätter i vissa fall ett tak som avgiften i det enskilda fallet inte får överskrida. Beroende på vilken typ av information det är fråga om kan det i vissa fall i prak- tiken innebära att ingen avgift kan tas ut. Dessa förslag är åtgärder som enligt vår bedömning påverkar den kommunala självstyrelsen. Vi kan dock konstatera att inskränkningen krävs för att genomföra direktivet i svensk rätt. Som vi redogjort för i avsnitt 14.5 anser vi att det inte finns skäl för att gå längre i den nya lagen vad gäller avgifts- nivåer än vad direktivet kräver. Vidare kommer inskränkningen i praktiken att ha betydelse främst för aktörer som är avgiftsfinansie- rade och vars intäkter är starkt kopplade till framställning och till- gängliggörande av information, och då i synnerhet sådan som utgör särskilda värdefulla datamängder enligt den nya lagen. Vid dessa för- hållanden anser vi att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen i dessa delar både är godtagbar och proportionerlig. Inskränkningen går därmed inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (jfr 14 kap. 3 § RF). Det kan i detta sammanhang särskilt nämnas att det i vårt arbete från myndighetshåll har lyfts vikten av att finansieringsprincipen beaktas. I den nya lagen ges även förslag på bestämmelser som innebär ett förbud mot att bevilja avtal om en exklusiv rättighet eller motsvar- ande som begränsar möjligheten att vidareutnyttja information, se kapitel 15. Vi vill även i dessa delar erinra om att förslagen bygger på de krav som anges i öppna data-direktivet. Mot bakgrund av att det förefaller ytterst ovanligt att avtal om exklusiva rättigheter förekom- mer är vår bedömning att förslagen i dessa delar inte kan antas ha annat än en mycket marginell påverkan på den kommunala själv- styrelsen. Förslagen får enligt vår bedömning i övrigt inte några kon- sekvenser för den kommunala självstyrelsen. Vår bedömning: Förslagen i den nya lagen är förenliga med EU- rätten och förväntas inte få några konsekvenser för jämställd- heten mellan kvinnor och män. Förslagen förväntas inte heller få några andra konsekvenser. Den nya lagen genomför öppna data-direktivet och är förenlig med de villkor som uppställs i direktivet och därmed förenlig med EU- rätten. Förslagen förväntas inte få några konsekvenser för jämställd- heten mellan kvinnor och män. Enligt vår bedömning kommer för- slagen i betänkandet inte heller att medföra några ytterligare konse- kvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen eller 7 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Vårt förslag: Den nya lagen samt förordningsändringarna ska träda i kraft . Enligt artikel 17.1 i öppna data-direktivet ska medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet. upp- hör PSI-direktivet, i den lydelse som direktivet har genom ändrings- direktivet, att gälla enligt artikel 19.1. Enligt vår bedömning bör därför den nya lagen träda i kraft den bör de förordningsändringar som vi föreslår i förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digi- tal förvaltning träda i kraft samt PSI-lagen och 15 § arkivförordningen upphävas. Vårt förslag: PSI-lagen gäller fortfarande för överklagande av be- slut som har meddelats med stöd av den lagen. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer gäller som huvudregel att de föreskrifter som är i kraft när prövningen hos en myndighet eller förvaltningsdomstol sker ska tillämpas. Detta gäller i fråga om både förfarandet och prövningen i sak och även om ett överklagat beslut har fattats före ikraftträdandet. Principen är emellertid inte utan undantag, se t.ex. 2 kap. 10 § RF, och det kan också följa av övergångs- bestämmelser eller motiven till lagstiftningen att en annan ordning är avsedd (jfr RÅ 1988 ref. 132 och RÅ 1996 ref. 57). Det finns mot denna bakgrund skäl att överväga behovet av övergångsbestämmelser. Bestämmelser om beslut och överklagande av beslut finns i 14 och 15 §§ PSI-lagen. Enligt vår bedömning är det lämpligt att ärenden handläggs enligt den lagen till dess att de har vunnit laga kraft. Sär- skilt mot bakgrund av att vi, i förhållande till PSI-lagen, föreslår en inskränkning av möjligheten att överklaga beslut enligt den nya lagen till beslut som fattas av en myndighet när en begäran om vidareut- nyttjande har avslagits, se avsnitt 13.2. Vi ser därför behov av en över- gångsbestämmelse som tydliggör att PSI-lagen fortfarande gäller för överklagande av beslut som har meddelats med stöd av den lagen. 20.1Förslaget till lag (2021:000) om öppna data och vidareutnyttjande av information från myndigheter och offentliga företag 1 kap. Allmänna bestämmelser 1 § Syftet med denna lag är att stödja utvecklingen av informations- marknaden och stimulera innovation genom att öka tillgängliggörande och vidareutnyttjande av information från myndigheter och offentliga företag, särskilt i form av öppna data. Detta får inte inverka negativt på säkerhet eller informationssäkerhet i övrigt. Denna lag ger inte rätt att få tillgång till information. Paragrafen reglerar syftet med lagen och tydliggör att tillgång till in- formation inte regleras i lagen. Den behandlas i avsnitt 7.2 och 8.3.3. I första stycket, som genomför artikel 1.1 första ledet i öppna data- direktivet, anges det övergripande syftet med lagen. Syftet är att stödja utvecklingen av informationsmarknaden och stimulera innovation genom att öka tillgängliggörande och vidareutnyttjande av informa- tion från myndigheter och offentliga företag, särskilt i form av öppna data. Ett ökat tillgängliggörande av information får emellertid inte in- verka negativt på säkerhet eller informationssäkerheten i övrigt. Detta innebär att det löpande arbetet med att upprätthålla skyddet för säkerhet och informationssäkerhet i övrigt be- tonas och att ett förebyggande och strukturerat sådant arbete är en viktig förutsättning för att myndigheter och offentliga företag ska kunna tillgängliggöra information för vidareutnyttjande i större utsträckning, vilket utvecklas i kapitel 17. Andra stycket upplyser om att lagen inte ger rätt att få tillgång till information. Därigenom tydliggörs att lagen inte kan åberopas som grund för att få tillgång till information utan detta regleras i andra författningar, t.ex. tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2 § Genom denna lag genomförs och rådets direk- tiv (EU) 2019/1024 av om öppna data och vidare- utnyttjande av information från den offentliga sektorn (öppna data- direktivet). I paragrafen anges att lagen genomför öppna data-direktivet. 3 § Denna lag gäller för information som innehas av myndigheter och offentliga företag. Vid tillämpningen av denna lag ska med myndigheter jämställas sådana organ som anges i 1 kap. 22 § andra stycket lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Forskningsdata omfattas av denna lag endast om den helt eller delvis har tagits fram med offentlig finansiering och gjorts tillgänglig genom ett institutionellt eller ämnesbaserat register. Denna lag ska inte tillämpas om det är oförenligt med internatio- nella avtal om skyddet av immateriella rättigheter. Paragrafen, som genomför artikel 1.1, 1.5 och 10.2, anger lagens tillämpningsområde. Den behandlas i avsnitt 10.3 och 10.4. I första stycket anges att lagen gäller för information som innehas av myndigheter och offentliga företag. Med begreppet information avses allt innehåll i en informationsmängd, eller varje del av ett sådant innehåll, som kan vara föremål för tillgängliggörande och vidareut- nyttjande enligt lagen, se vidare avsnitt 8.2.6 och 8.2.7. Informationen behöver inte vara tillgängliggjord för att omfattas av lagen, utan det är tillräckligt att den innehas av aktören. Detta gäller emellertid inte för forskningsdata, vilket framgår av andra stycket. Lagen är tillämp- lig när information görs tillgänglig av myndigheter och offentliga företag, oberoende av rättslig grund och om det görs frivilligt eller på grund av en skyldighet som föreskrivs i annan författning. Med myndighet avses i svensk rätt i första hand statliga och kom- munala förvaltningsmyndigheter, men även domstolar innefattas i be- greppet (jfr 1 kap. 8 § RF). Lagen är inte tillämplig på , men på myndigheter som lyder under , t.ex. och ombudsmän (). När lagen tillämpas ska med myn- digheter jämställas sådana organ som anges i 1 kap. 22 § andra stycket lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (). Detta innebär att lagen är tillämplig på kommunala och regionala beslutande för- samlingar och vissa ideella föreningar, exempelvis Kommuner och Regioner (SKR). När begreppet myndighet anges i andra bestäm- melser i lagen avses även de organ som jämställs med en myndighet. Vad som avses med ett offentligt företag i lagens mening framgår av 5 §. Av andra stycket framgår lagens tillämpningsområde avseende forsk- ningsdata. Sådan data omfattas av lagen endast om den helt eller del- vis har tagits fram med offentlig finansiering. Forskningsdata som är delfinansierad av offentliga medel omfattas därmed av lagen. För att forskningsdata ska omfattas av lagens tillämpningsområde krävs vidare att den gjorts tillgänglig genom ett institutionellt eller ämnesbaserat register. De register som avses är s.k. repositorier som är en infrastruktur för lagring och tillgängliggörande av digitala forsk- ningsresultat, t.ex. ett digitalt arkiv för forskningsdata. Ett reposito- rium är tillgängligt för allmänheten och kan användas för sökning och, i vissa fall, nedladdning av forskningsdata. Enligt tredje stycket ska lagen inte tillämpas om det skulle vara oför- enligt med internationella avtal om skyddet av immateriella rättigheter, t.ex. för skydd av litterära och konstnärliga verk, avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (TRIPS- avtalet) och Wipos fördrag om upphovsrätt. Bestämmelsen kommer främst att få betydelse för tillämpningen av de skyldigheter i lagen som anger att information ska publiceras digitalt, vilket kan strida mot skyddet av immateriella rättigheter, t.ex. företagshemligheter. 4 § Denna lag gäller inte för information som 2.tredje man har rätt till enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, 3.utgör logotyper, heraldiska vapen och insignier, 4.innehas av en annan kulturinstitution än ett bibliotek, museum eller arkiv, 5.innehas av en sådan utbildningsverksamhet som anges i 1 kap. 1 § skollagen (2010:800), 6.innehas av ett universitet eller en högskola och som inte utgör forsk- ningsdata som omfattas av denna lag, 7.innehas av en organisation som bedriver eller finansierar forskning och som inte utgör forskningsdata som omfattas av denna lag, 8.görs tillgänglig på grund av omständigheter som endast är hänför- liga till den som har begärt tillgång, 9.innehas av ett radio- eller tv-företag vars sändningsverksamhet finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finan- siering av radio och tv i allmänhetens tjänst, 10.görs tillgänglig av en myndighet i dess konkurrensutsatta verk- samhet, 11.görs tillgänglig för att användas i en myndighets eller ett offent- ligt företags verksamhet som inte är konkurrensutsatt, eller 12.innehas av ett offentligt företag och som inte har samband med en tjänst av allmänt intresse eller som har anknytning till företagets direkt konkurrensutsatta verksamhet. Paragrafen, som genomför delar av artikel 1.2, reglerar undantag från lagens tillämpningsområde. Paragrafen behandlas i avsnitt 10.5. Enligt punkten 1 gäller inte lagen för information som utgör dator- program. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.5.1. Av punkten 2 framgår att lagen inte är tillämplig på information som tredje man har rätt till enligt upphovsrättslagen. Bestämmelsen genomför artikel 1.2.c och behandlas i avsnitt 10.5.2. Med tredje man avses någon annan än en myndighet eller ett offentligt företag som omfattas av lagen. Ett exempel på när undantaget kan vara tillämpligt är beträffande handlingar som kommer in till en myndighet eftersom upphovsrätten till denna information ofta innehas av någon annan än myndigheten. I punkten 3 anges att lagen inte gäller för information som utgör logotyper, heraldiska vapen och insignier. Bestämmelsen genomför artikel 1.2.g och behandlas i avsnitt 10.5.3. Enligt punkten 4 gäller lagen inte för information som innehas av en annan kulturinstitution än ett bibliotek, museum eller arkiv. Be- stämmelsen genomför artikel 1.2.j och behandlas i avsnitt 10.5.4. Universitetsbibliotek innefattas i begreppet bibliotek. Bibliotek, museum och arkiv är kulturinstitutioner vars huvuduppgifter är att samla in, bevara och tillgängliggöra kulturarvs- och forskningsmate- rial. Information som innehas av de kulturinstitutioner vars huvud- sakliga verksamhet utgörs av att bedriva bibliotek, museum eller arkiv omfattas av lagen. Om en kulturinstitution däremot har en mindre del av verksamheten i form av ett bibliotek, museum eller arkiv om- fattas inte information som innehas av en sådan mindre verksamhet av lagen, såvida den inte organisatoriskt och verksamhetsmässigt är tydligt avskild från myndighetens övriga verksamhet. En myndighet som inte har som huvudsaklig uppgift att samla in, bevara och tillgäng- liggöra kulturarvs- och forskningsmaterial, men som har ett internt bibliotek, eget arkiv, eller en utställning om t.ex. myndighetens historia, utgör inte en kulturinstitution. I punkten 5 anges att lagen inte gäller för information som innehas av en sådan utbildningsverksamhet som anges i 1 kap. 1 § skollagen. Bestämmelsen genomför tillsammans med punkten 6 artikel 1.2.k och behandlas i avsnitt 10.5.5. I 1 kap. 1 § skollagen anges skolfor- merna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och vuxen- utbildning samt fritidshem som kompletterar utbildningen i förskole- klassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och vissa särskilda utbildningsformer. Dessa skolformer ger enligt skol- lagen utbildning på grundläggande nivå eller gymnasial nivå. Enligt punkten 6 gäller inte lagen för information som innehas av ett universitet eller en högskola och som inte utgör forskningsdata som omfattas av lagen. Bestämmelsen genomför tillsammans med punkten 5 artikel 1.2.k och behandlas i avsnitt 10.5.5. Forskningsdata definieras i 5 § och av 3 § andra stycket framgår vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att forskningsdata ska omfattas av lagen. Bestämmelsen innebär att information som innehas av ett universitet eller en högskola inte omfattas av lagen utom i de fall informationen utgör forskningsdata som helt eller delvis har tagits fram med stöd av offentlig finansiering och gjorts tillgänglig genom ett institutio- nellt eller ämnesbaserat register. I punkten 7 anges att lagen inte är tillämplig på information som innehas av en organisation som bedriver eller finansierar forskning och som inte utgör forskningsdata som omfattas av lagen. Bestäm- melsen genomför artikel 1.2.l och behandlas i avsnitt 10.5.5. ningsdata definieras i 5 § och av 3 § andra stycket framgår vilka för- utsättningar som ska vara uppfyllda för att forskningsdata ska om- fattas av lagen. Bestämmelsen innebär att information som innehas av en organisation som bedriver eller finansierar forskning inte om- fattas av lagen utom i de fall informationen utgör forskningsdata som helt eller delvis har tagits fram med offentlig finansiering och gjorts tillgänglig genom ett institutionellt eller ämnesbaserat register. Det som avses i bestämmelsen är en organisation vars huvudsakliga verksamhet är att bedriva eller finansiera forskning. Om en mindre del av en organisations verksamhet består av att bedriva eller finan- siera forskning är inte undantaget tillämpligt såvida den inte organi- satoriskt och verksamhetsmässigt är tydligt avskild från organisatio- nens övriga verksamhet. Av punkten 8 framgår att lagen inte gäller för information som görs tillgänglig på grund av omständigheter som endast är hänförliga till den som har begärt tillgång. Bestämmelsen genomför artikel 1.2.f och behandlas i avsnitt 10.5.6. Bestämmelsen gäller för situationer då särskilda omständigheter som endast rör den som begär informa- tion medför att tillgång till information ges. Ett exempel är när någon är part i ett ärende och därför har rätt att få insyn i ärendets hantering och tillgång till information i ärendet, jfr 10 § förvaltningslagen (2017:900). Ett annat exempel är bestämmelsen i artikel 15 i data- skyddsförordningen som ger den enskilde rätt att få information om vilka personuppgifter som behandlas om honom eller henne och få tillgång till uppgifterna. Enligt punkten 9 är lagen inte tillämplig på information som inne- has av ett radio- eller tv-företag vars sändningsverksamhet finansi- eras med public service-avgift enligt lagen om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. Bestämmelsen genomför artikel 1.2.i och behandlas i avsnitt 10.5.7. De företag som omfattas av undantaget är de s.k. public service-företagen, vilket är , och Utbildningsradion. I punkten 10 anges att lagen inte gäller för information som görs tillgänglig av en myndighet i dess konkurrensutsatta verksamhet. Bestämmelsen genomför artikel 1.2.a och behandlas i avsnitt 10.5.8. Vad som utgör konkurrensutsatt verksamhet får bedömas i det enskilda fallet utifrån vilken karaktär verksamheten har och syftet med den, snarare än i vilken organisatorisk form den bedrivs. Led- ning för bedömningen kan sökas i skäl 22 i direktivet där det anges att icke-offentlig verksamhet normalt omfattar bl.a. tillhandahållande av handlingar som framställs och prissätts enbart på affärsmässiga grunder och i konkurrens med andra marknadsaktörer. Ofta framgår det av myndighetens uppdrag om en viss verksamhet förutsätts be- drivas i konkurrens med andra marknadsaktörer. Normalt erbjuds i dessa fall tjänster mot ersättning på en marknad, även om enstaka informationsmängder kan vara avgiftsfria. En verksamhet som består i att för samhällets räkning göra viss information tillgänglig är i typfallet inte att anse som konkurrensutsatt verksamhet. Om myn- digheten erbjuder kundspecifika anpassningar av informationen, t.ex. i form av analyser eller särskilda bearbetningar, så kan verksamheten emellertid anses vara konkurrensutsatt. En förutsättning är dock att det finns andra faktiska eller potentiella marknadsaktörer i samma bransch. Om en myndighet bedriver både offentlig verksamhet och konkurrensutsatt verksamhet, innebär det att lagens bestämmelser ska följas för tillgängliggörande av information i den förstnämnda verksamhetsgrenen, men inte i den sistnämnda. Av punkten 11 framgår att tillgängliggörande av information mellan aktörer i verksamhet som inte är konkurrensutsatt är undantagen från lagens tillämpningsområde. Bestämmelsen genomför delar av artikel 2.11.a och 2.11.b och behandlas i avsnitt 10.5.9. När information görs tillgänglig för att användas i en myndighets verksamhet som inte är konkurrensutsatt är lagen inte tillämplig. Detsamma gäller när information görs tillgänglig för att användas i ett offentligt företags verksamhet som inte är konkurrensutsatt. Detta be- ror på att sådant utbyte av information inte utgör ett vidareutnyttjande i lagens mening, se kommentaren till definitionen av vidareutnytt- jande i 5 §. Myndigheters och offentliga företags informationsutbyte inom ramen för fullgörande av deras offentliga åtagande omfattas alltså inte av lagen. Om informationen ska användas i den mottagande myn- dighetens eller offentliga företagets konkurrensutsatta verksamhet gäller emellertid lagen eftersom ett sådant förfarande utgör ett vidare- utnyttjande. Se kommentaren till punkten 10 angående vad som av- ses med begreppet konkurrensutsatt verksamhet. Enligt punkten 12 är lagen inte tillämplig på information som inne- has av ett offentligt företag och som inte har samband med en tjänst av allmänt intresse eller som har anknytning till företagets direkt kon- kurrensutsatta verksamhet. Bestämmelsen genomför artikel 1.2.b och behandlas i avsnitt 10.5.10. Vad som avses med ett offentligt företag i lagens mening framgår av 5 §. Lagen är för det första inte tillämplig på information som inte har samband med en tjänst av allmänt intresse. Vad som utgör en tjänst av allmänt intresse får bedömas i det enskilda fallet. Enligt EU-dom- stolens praxis avser begreppet sådana tjänster som medlemsstaterna anser vara till allmän nytta och som det därför finns en skyldighet att tillhandahålla (jfr t.ex. C-238/82, m.fl. och C-157/99, och Peerbooms). Alla uppgifter som riksdag eller regering har gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är tjänster av allmänt intresse. På motsvarande sätt är de obligatoriska uppgifter som ålagts kommuner och regioner att utföra av allmänt intresse. Som en följd av den kommunala självstyrelsen har kommuner och regioner en vid- sträckt möjlighet att göra frivilliga åtaganden, t.ex. drift av fritids- och idrottsanläggningar. Vissa myndigheter, t.ex. Lantmäteriet, har av eller regeringen getts befogenhet att bedriva viss uppdrags- verksamhet. Även denna typ av verksamhet faller under begreppet tjänst av allmänt intresse (se regeringens uttalanden kring begreppet allmänt intresse i Ny dataskyddslag, prop. 2017/18:105, s. 56 f.). Även privata aktörer kan utföra tjänster av allmänt intresse (prop. 2017/18:105, s. 58 f.). Generellt kan sägas att för att informa- tion som innehas av ett offentligt företag ska anses ha samband med en tjänst av allmänt intresse ska den vara till allmän nytta och härröra från verksamhet som utförs på grund av ett uttryckligt uppdrag från regeringen, eller en eller statlig myndighet eller till följd av ett åliggande i författning, regeringsbeslut eller kommu- nalt beslut i fullmäktige. Exempel på detta är posttjänster och utför- ande av kollektivtrafik. För det andra är lagen inte tillämplig på information som har an- knytning till ett offentligt företags direkt konkurrensutsatta verksam- het. Vilka företag som har en direkt konkurrensutsatt verksamhet fast- ställs utifrån upphandlingsreglerna, se 3 kap. 24 § lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) och artikel 34 och 35 i försörjningsdirektivet. För att ett företags verksamhet ska anses vara direkt konkurrensutsatt, och därmed inte omfattas av upp- handlingsreglerna, krävs att detta fastställts genom ett särskilt för- farande hos Europeiska kommissionen. Det berörda företaget kan alltså inte själv bedöma om det omfattas av undantaget. 5 § I denna lag avses med begäran om vidareutnyttjande: en begäran om att information till- handahålls med åberopande av något av de villkor eller format som anges i denna lag, bestämmande inflytande: ett bestämmande inflytande så som det defi- nieras i 1 kap. 22 § andra stycket lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, bulknedladdning: tillgång till en avgränsad informationsmängd genom elektronisk uppkoppling, dynamiska data: digital information som uppdateras ofta eller i realtid, forskningsdata: digital information som samlats in eller framställts inom ramen för vetenskaplig forskningsverksamhet, gränssnitt: en regeluppsättning för dynamiskt informationsutbyte mellan programvaror, maskinläsbart format: ett filformat som är strukturerat på ett sådant sätt att det enkelt kan läsas av ett datorprogram, offentligt företag: ett företag som en eller flera myndigheter har ett bestämmande inflytande över och som är verksamt –inom de sektorer som framgår av 2 kap. 1–8 §§ lagen om upphand- ling inom försörjningssektorerna,