sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Om vill införa ett nationellt förbud mot spridning av avlopps- slam måste det påvisas att åtgärden är nödvändig och att använd- ningen av avloppsslam, efter en riskbedömning, utgör ett hot mot människors hälsa eller miljön samt att bestämmelserna är förenliga med proportionalitetsprincipen. Åtgärder kan enligt försiktighetsprin- cipen vidtas även innan negativa effekter av slamspridning uppstår, men blir endast relevanta vid en potentiell risk. Kommissionen framhåller att principen inte i något fall rättfärdigar godtyckligt fat- tade beslut. Tillämpningen av försiktighetsprincipen kan dock skilja sig åt beroende på bedömningen av hur risker kan hanteras propor- tionerligt. Åberopandet av försiktighetsprincipen ger inte rätt att av- vika från allmänna principer för riskhantering, som bland annat om- fattar proportionalitetsprincipen. Utredningens förbudsalternativ (1) avser ett totalt slamstopp med mycket få undantag, vilket ligger tydligast i linje med direktiven. Det har emellertid bedömts som mindre realistiskt, givet kraven på evi- dens avseende hälso- och miljöeffekter samt förenlighet med EU-regel- verket.1 Detta alternativ bedöms vidare stimulera utvecklingen av stor- skaliga tekniska lösningar, främst förbränning av avloppsslam med efterföljande fosforutvinning för större anläggningar. Valet av förbrän- ning kan minska incitamenten för biogasproduktion. Ytterligare ett förbudsalternativ (2) har utformats. Hänsyn tas där även till andra förhållanden, t.ex. möjligheter att tillämpa kretslopps- 1De har gjort bedömningen att folkhälso- och miljöskäl inte alltid är tillräckliga för att hindra den fria rörligheten för varor. I flera domar har domstolen funnit att de nationella åtgärderna inte stod i proportion till bakomliggande syften eller att det saknats bevis för att påstådda risker förelåg. principen för såväl fosfor som en rad andra växtnäringsämnen och det innehåll av kol som finns i slammet. Eventuella hälso- och miljö- risker hanteras i enlighet med försiktighetsprincipen genom återkom- mande kontrollstationer med breddade och skärpta krav på kvalitet och hygienisering vid spridning av slam på produktiv jordbruksmark. För såväl alternativ (1) som (2) medges spridning vid dispens för eget omhändertagande och vid synnerliga skäl. Kontrollstationerna genomförs i femårsintervall under genom- förandefasen på 12–för ett nytt regelverk. Väljs förbudsalter- nativ (2) genomförs de även fortlöpande. ges an- svar att genomföra dessa kontrollstationer i samarbete med övriga berörda myndigheter. Arbetet omfattar främst uppdaterade risk- bedömningar för spridning av slam samt erforderliga justeringar av gränsvärden och hanteringsregler i föreskrifter från Naturvårds- verket. De skärpta kraven kan komma att medverka till en successiv utfasning av möjligheterna att sprida slam inom jordbruket. Det kan sammantaget innebära en utveckling som nära överensstäm- mer med konsekvenserna av förbudsalternativ (1). Regleringen i myn- dighetsföreskrifter ställer krav på ändring av beträffande bemyndiganden och sanktionsbestämmelser. Förutom avloppsslam omfattar utredningens förslag definitions- mässigt vissa anknytande avloppsfraktioner vars innehållsliga samman- sättning gör det svårt att regleringsmässigt särskilja dem. Det gäller andra avloppsfraktioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt uppsamlat klosettvatten, urin och fekalier. Både alternativ (1) och (2) innebär förbud mot spridning av av- loppsslam utanför produktiv jordbruksmark, dvs. för motsvarande två tredjedelar av dagens slamspridning. Spridning på andra typer av marker än produktiv jordbruksmark innebär inte tillräcklig återföring av fosfor i kretslopp och ger inte heller sådana kontrollerade förutsätt- ningar i övrigt att spridning bör medges. Brist på heltäckande regelverk – spridningsförbud för slam kan kringgås Förbud mot spridning av avloppsslam kan ses som ett sätt att avföra vissa potentiellt skadliga ämnen från kretsloppet. Det gäller såväl tungmetaller, som organiska föreningar, läkemedelsrester och mikro- plaster som varit aktuella i debatten kring slamspridning. Förbudet kan dock inte i sig förhindra att behandlat slam, andra avfallsfrak- tioner och biogödsel med liknande innehåll men under andra beteck- ningar sprids, t.ex. inom jordbruket. Det gäller även nyttjandet av renat avloppsvatten för bevattningsändamål. För detta krävs att komp- letterande regelverk utformas, vilket inte omfattats av utredningens direktiv. Ett bredare synsätt är avgörande för att kunna åstadkomma en täckande och konsekvent reglering av de risker som kan före- komma och då behöver hanteras. Utredningen föreslår därför att ges i uppdrag att efter samråd med berörda myn- digheter föreslå erforderlig utveckling av regelverk för användning av andra organiska gödselmedel. Förslag om krav på fosforåtervinning Utredningen ska enligt direktiven utforma förslag till krav på utvin- ning av fosfor ur avloppsslam. Utredningen föreslår ett sådant krav på återvinning av fosfor som omfattar allmänna avloppsreningsanlägg- ningar med en tillståndsgiven anslutning av avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 20 000 pe. Kravet riktas mot huvudmän för anläggningar och avser av den fosfor som finns i avloppsslammet. Fosforn ska återvinnas i en form som gör återföring till produktiv jordbruksmark möjlig. Ikraftträ- dandet sker successivt, där större anläggningar (mer än 50 000 pe) ska tillämpa de nya reglerna senast . För mindre anlägg- ningar träder kravet i kraft efter införandet av nytt regelverk. Kravet på återvinning svarar mot , eller cirka , av den totala fosformängd som avsätts i landets pro- duktion av avloppsslam vid kommunala reningsanläggningar. Krav- nivån skapar viss flexibilitet för huvudmännen, för att inte leda till en alltför stark teknikstyrning. Högre återvinningskrav leder med dagens teknikalternativ sannolikt till starkt centraliserad monoför- bränning av slammet med följande kemisk fosforåtervinning ur askan. Utredningen bedömer att ett bredare synsätt på återvinning och återföring av näringsämnen i kretslopp behövs och att målangivelser för växtnäringsämnen i allmänna avloppsströmmar kunde införas i miljömålssystemet. Sådana delmål har tidigare inrymts i miljömåls- systemet. Spridningsförbud och återvinningskrav – osäker nytta med stora kostnader för hushåll och företag Va-kollektivens och de enskilda hushållens samlade kostnader för hantering av avloppsslam och fosforåtervinning kommer enligt utred- ningens bedömningar vida att överstiga de nyttor som återvunnen fosfor representerar för dem och samhället. Marknadsvärdet för ett kilo fosfor, inemot per kilo, ska ställas mot de väsentligt högre kostnader som faktisk återvinning representerar. Det samlade värdet på marknaden för fosfor återvunnen enligt utredningens för- slag motsvarar . Fördyringarna för va-kollektiven för en teknikkedja med monoförbränning och åter- av fosfor ur aska bedöms motsvara minst 100–150 mil- joner kronor, enligt branschens egna bedömningar väsentligt mer. De uppskattade kostnaderna är osäkra, bygger på enstaka leverantörsuppgifter och kan i en reell framtid med osäkra alternativa möjligheter komma att bli betydligt högre. gör vidare bedömningen att en utveckling mot sannolika oligo- polliknande förhållanden för monoförbränning, fosforåtervinning och pyrolys också skulle driva på kostnadsutvecklingen. Den med nöd- vändighet långa genomförandeperioden (12–) innan kraven på spridningsförbud och fosforåtervinning träder i kraft gör det svårt för va-huvudmännen att med dagens kunskapsläge göra en solid planer- ing. Det är vidare viktigt att notera de stora skillnader som kan finnas i kostnadsnivåer till följd av geografiska och andra förutsättningar för slamhantering vid specifika reningsanläggningar. Ytterligare teknikalternativ kan bli möjliga, men är ännu inte ut- vecklingsmässigt uppenbara och saknar de garantier om funktiona- litet och giftfrihet som krävts, det gäller t.ex. spridning av pyrolyserat slam. De möjliga nyttor som uppstår förutsätter vidare att återföring av fosforn sker till kretsloppet, vilket ytterst är en fråga som verk- samhetsutövare inom jordbruket och marknaden förfogar över. är det endast slamspridning på som på ett tyd- ligt sätt återför såväl fosfor som andra näringsämnen och kol till kretsloppet. De miljöanalyser utredningen låtit göra för olika hanter- ingsalternativ visar visserligen att förbränning och annan termisk behandling av avloppsslammet kan innebära miljö- och klimatmäs- siga fördelar. har analyserna ökat förståelsen för hur han- tering och spridning av slam kan genomföras med ökad säkerhet och minskad sådan belastning. De årliga kapitalkostnaderna för landets va-system är redan höga –2018 – ökningar förutses vidare till följd av ytterligare miljökrav, reinvesteringar och investeringsbehov för morgondagens anläggningsstruktur. Ska va-branschen på egen hand organisera och etablera erforderlig infrastruktur för monoförbrän- ning bedöms det motsvara investeringskostnader i motsvarande stor- leksordning. Denna situation gäller i ett läge där avloppsslammets värde som fosforkälla kan komma att urholkas genom möjligheter att nyttja andra fosforresurser. Tillgången kan öka påtagligt i om en framtida återvinning av fosfor ur gruvavfall blir kommersiellt bärkraftig och får fullt genomslag. Årsproduktionen av fosfor bedöms då kunna överstiga ett nationellt behov och motsvara 10–20 gånger den mängd som återvinningen ur avloppsslam möjliggör i . Förslag på kompetensstöd och breddat perspektiv Oavsett val av förbudsalternativ för spridning och krav på återvin- ning, bedöms vissa ytterligare åtgärder vara av betydande värde. Ut- redningen föreslår kompletterande insatser genom uppdrag till Natur- vårdsverket att koordinera det nationella uppströmsarbetet och säkra en central kompetens- och stödfunktion för avloppsfrågor och resur- ser i kretslopp. Arbetet bör fokusera på avloppsslam. En rad övriga centrala myndigheter samt länsstyrelserna medverkar i arbetet. Finansiering möjliggörs genom nya intäkter från punktskatt på avfallsförbränning . Utredningen har även prövat förutsättningarna för att etablera riktade former av finansiellt stöd till va-huvudmän som tidigt pla- nerar och genomför förändringar med ny teknik för slamhantering och fosforåtervinning. Utredningen kan dock konstatera att det finns goda förutsättningar för stöd till utvecklingsprojekt och pilotanläggningar inom ramen för rådande FoU- och innovations- system. Skärpta kvalitetskrav på slam kan öka säkerheten Försiktighetsprincipen är en utgångspunkt för att långsiktigt säkra hälsa och miljö från skadliga ämnen och effekter som kan komma att uppträda/upptäckas vid spridning av avloppsslam, men tillämpningen skiljer sig åt beroende på synen på hur risker kan hanteras propor- tionerligt. Riskerna behöver också vägas av mot andra samhällsmål. Utredningen konstaterar att dagens forskning kring spridning av av- loppsslam ännu inte har påvisat negativa effekter på hälsa och miljö av slamspridning med de kvalitetskrav som tillämpas inom jordbruket. Hårt gödslade försöksytor har följts . För övriga typer av spridning på mark saknas i stor utsträckning empiriska under- lag, liksom regelverk. Spridning inom jordbruket är kopplat till han- terings- och kvalitetsregler, vilket fortlöpande bör ses över. Ett sådant regelverk ska anpassas till den aktuella kunskap och riskbedömning som kan göras. Utredningens bedömning är att den riskanalys som är tillgänglig inte i sig utgör grund för ett totalt spridningsför- bud för avloppsslam, men väl för en moderniserad gränsvärdessätt- ning och ett regelverk för hygienisering av slam. Ett eventuellt för- bud kan därför behöva underbyggas på andra sätt. Det kännetecknar också de spridningsbegränsningar som genomförts i några andra euro- peiska länder, som och . Gränsvärden, hygienisering och andra kvalitetskrav vid använd- ning på jordbruksmark har i avsaknad av ett uppdaterat regelverk utvecklats inom ramen för det frivilliga Revaq-systemet. Ett nytt regelverk behöver dock utvecklas också mot bakgrund av den exper- tis som olika centrala myndigheter förfogar över. föreslås som tidigare framgått ansvara för genomförandet av regel- bundet återkommande kontrollstationer. Myndigheten lämnade förslag om utvecklade krav på kvalitet och hygienisering som avsåg användning av avloppsfraktioner, biogödsel och kompost på , skogsmark och annan mark. Flera aktörer pekar på att detta tillsammans med tillämpningen inom Revaq kan utgöra en lämplig grund att bygga vidare på. Det ger förutsättningar att uppdatera och utveckla regelverket för att säkra kvaliteten på det avloppsslam som övergångsvis eller mer långsiktigt får spridas. saknas specifika regler om spridning av slam på annan mark än jordbruksmark. Det är därför angeläget att övergångsregler tas fram som reglerar spridning på all mark. De samlade motiven är dels omsorg om hälsa och miljö, dels en strä- van att stödja landets kommuner i det omställningsarbete som före- står. Vissa resurser kommer att krävas för förstärkning av de statliga insatserna. Hur bör slammet hanteras ? Utredningens direktiv bygger på att slamspridning ska förbjudas och att återvinning av fosfor ska kravställas på lämpligt sätt. Utredningen har därför lämnat sådana förslag. En framtida förändrad slamhanter- ing rymmer dock en rad komponenter, som behöver vägas in i en övergripande bedömning. Det gäller förutom ekonomiska aspekter på olika metoder och förbudsalternativ, fördelningen av kostnader och nyttor på olika aktörer. Det berör även förutsättningar för omställning och värdet för samhället av en förändring. Nyttor kan påvisas med att återvunnen fosfor till ett visst marknadsvärde kan ersätta ny råvara i kretsloppet. Det är också önskvärt att detta sker med minskade miljö-, hälso- och klimatkostnader som följd. Sådana minskade kostnader är dock svåra att åskådliggöra. Den kanske starkaste drivkraften – en strävan mot giftfri odlingsmiljö – har varit tongivande i debatten om slamspridning. Evidensen för att ett total- förbud är nödvändigt saknas dock, forskningen har inte kunnat belägga att slamgödslade grödor ger hälsopåverkan eller påverkar ekosystemen i jordbruket på ett negativt sätt. belägg finns däremot för att slamgödning tillför växtnäring och mullämnen som jordbruket efter- frågar. Den bakomliggande motivbilden för en reglering blir därmed viktig, särskilt som konsekvenserna av olika alternativ kan bli ingri- pande för flera aktörer, inte minst för hushållen och företagen. Present-day systemic solutions for wastewater management were adopted in the middle of the last century. was in several ways a pioneer, and is also one of the leaders in the continued develop- ment of wastewater treatment plants. The treatment of wastewater with present-day technology means that considerable amounts of sewage sludge are produced. A number of undesirable substances acumulate in the sludge, but also valuable resources, such as plant nutrients and carbon. The digestion of sludge also provides a basis for extensive biogas production. The treatment plants have helped bring about considerable environmental gains, but now face a need for substantial reinvestments and continued modernisation. The wastewater treatment plants of tomorrow also need to be designed to meet challenges such as adverse climate impacts, recycling of resources and to support a circular economy. Strategically important resources need to be recovered, while harmful substances must not be spread so that environmental hazards or health problems occur. The terms of reference for the Inquiry point to important aspects in the debate that has been under way for many years on sewage sludge. In Europe, around half of all sewage sludge is spread on farm- land, often with significant levels of heavy metals, organic pollutants and other undesirable substances. Only a third of the sludge is used for such spreading in , and the quality of the sludge is also significantly better than in many other parts of Europe. A total of just over 200,000 of sludge is produced here annually (dry matter). Most of the sludge in is used for landfill capping or production of topsoil, which despite potential risks to the environ- ment and health has not been regulated more closely. The debate on sludge management has principally been concerned with agriculture, where there is no market acceptance of sludge for use as fertiliser in milk or other food production. The Swedish national regulatory framework containing limit values for sludge to be spread on arable land has not been updated since the 1990s. The water and wastewater industry has therefore developed more stringent guidelines on sludge spreading in agriculture through the Revaq certification system. The issues connected to sludge management have been repeatedly highlighted in a number of government commissions in recent decades, although the remits for these have been broader and looser. Previous proposals from the , most recently in 2013, for a more combined perspective and stricter quality requirements for the spreading of sludge and other waste- water fractions have not, however, been implemented. This should be viewed in particular in the light of the complexity of the issues involved and the conflicting aims which have had a significant bear- ing on implementation. Under its terms of reference, the Inquiry is to •formulate proposals for a ban on the spreading of sewage sludge, with possible exceptions, in order to prevent hazardous substances, pharmaceutical residues and microplastics from entering the eco- cycle and to steer towards a non-toxic environment, •formulate proposals for requirements on the extraction of phos- phorus from sewage sludge, as phosphorus is an important plant nutrient and a finite resource that should be circulated and replace the mining of new raw material, •provide a national and international overview with regard to the technical and other implications that various systemic solutions may have for future management of sewage sludge with phosphorus extraction, •examine whether start-up or investment support is needed for the introduction of such technical solutions, and •find ways of maintaining preventive efforts when a ban on sludge spreading is introduced, where opportunities to improve the quality of sludge are no longer a driver in local upstream work. The Inquiry’s considerations and proposals in bullet form The Inquiry has reviewed technical methods of sewage sludge handling with recovery of phosphorus. Based on different scenarios concerning a phase-out of future sludge spreading, the Inquiry has formulated two options for regulation. In addition, proposals are made to meet future needs for knowledge support, upstream efforts and quality enhance- ment. The principal proposals mean, in bullet form •ban on spreading of sewage sludge on or in soil through (1) a complete ban on spreading with very limited exceptions, or (2) a ban on spreading on the basis that possible risks are to be managed and addressed – under this option exceptions are permitted for sanitised and quality-assured sludge to be spread on productive farmland, •requirements for the recovery of at least 60 percent of the phos- phorus contained in the sewage sludge from public wastewater treatment plants in excess of 20,000 p.e. (population equivalents), •remit to the to co- ordinate national upstream efforts and ensure a central expertise and support function for wastewater issues and ecocycle resources. It is further proposed that the should be responsible for recurrent checkpoints in col- laboration with other government agencies to ensure the quality of the sewage sludge that may be spread on a transitional or longer-term basis, and •remit to the follow- ing consultation with other government agencies concerned to propose regulation for other organic fertilisers. It is considered that a ban on sludge spreading would otherwise lead to the possibil- ity of wastewater fractions in various forms, such as biochar, being spread as a substitute for sludge without major restrictions or quality requirements. The Inquiry notes that its work under the terms of reference has been thoroughly defined, but also raised a number of issues on related needs and lines of development. A number of considerations are made, principally that •a ban on the spreading of sewage sludge cannot be justified solely through the risk assessments that are available, but also needs to be justified in other ways. This is also a characteristic of the restrictions on spreading that have been implemented in some other European countries, •recovery by new technical methods necessitates acceptance by the market for the return of phosphorus to the ecocycle. A ban on spreading with technical recovery of phosphorus primarily means increased financial commitments for those responsible for operating waste and wastewater services, households and a large number of farmers, •no technical method can meet all relevant demands. Recovery of phosphorus is possible from sewage sludge, but other plant nutients are lost with most methods applied. A high degree of recovery is provided in sludge spreading and pyrolysis/incine- ration. Alternatively, multiple forms of recovery in the waste- water streams are demanded. Life cycle analysis does not provide unambiguous answers in the choice between different methods. Pyrolysis is the only technical method beside sludge spreading that brings coal to arable land. However, the method does not result in a fully non-toxic product, and •that wastewater treatment in future more sustainable plants built for resource utilisation and ecocycling therefore necessitates a broader approach. Recovery in the treatment plants could also cover other nutrients and carbon. Targets for plant nutrients could, for example, be specified as milestone targets under the system of environmental objectives. Sewage sludge in its wider context There are just over 400 large wastewater treatment plants in , of which just over 50 have permits to receive wastewater with levels of pollutants corresponding to at least 50,000 population equivalents (p.e.). The design of present-day treatment plants continues to be a legacy of earlier technological , in which sustainability and ecocycling principles had not yet made a breakthrough. Neither is it self-evident that the treated wastewater and sewage sludge that treatment plants produce today will be the only fractions resulting from future wastewater treatment. The objectives for wastewater treatment have been broadened, as it is regarded as desirable to further reduce problems affecting health, environment and the climate, but also to make use of society’s resources through a more circular economy. Resource extraction for example in the form of biogas, wastewater fractions similar to fertilisers and source-separated fractions with a high plant nutrient content is probably merely the start of a trend in which technical innovation and systemic thinking can bring about great changes. Sewage sludge is just one of several possible waste fractions leaving the treatment plants. It is considered that recovery of phosphorus and other nutrients could take place from several different processes in future wastewater treatment. The choice of future technology should therefore take account of the combined possibilities for recovery and reuse within the plants. Alongside the tasks stated in its terms of reference, the Inquiry has considered further and decisive perspectives in greater depth. Introduction of a ban on sludge spreading is dependent on the develop- ment of a set of motives for regulation. This is particularly important in enabling an assessment to be made of alternative courses of action, transitional solutions and compatibility with EU law.