sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Utredningen menar att olika typer av praktik eller kortare anställ- ningar kan vara viktiga insatser även utifrån ett språkutvecklings- perspektiv. För individen kan det vara värdefullt att få pröva sin språkförmåga på en arbetsplats och kanske även upptäcka att hen behöver lära mer svenska och därigenom få ökad motivation att studera sfi. För att lära sig ett andraspråk i vuxen ålder är användning av språ- ket i olika sammanhang nödvändigt. Precis som man behöver träna för att upprätthålla och utveckla sin kondition behöver man träna på att använda ett språk. Många av oss har säkert upplevt t.ex. hur våra i gymnasiet hårt förvärvade kunskaper i ett främmande språk har för- lorats eftersom vi inte haft regelbundna möjligheter att använda språket. Särskilt för de elever som inte använder svenska utanför sfi- undervisningen kan därför språktränande aktiviteter utöver under- visningen vara värdefulla. Utredningen menar dock att sådana aktivi- teter eleven deltar i sfi alltid måste gynna individens språkutveckling. Man kan t.ex. inte anta att praktik ”automatiskt” leder till ökad språkfärdighet i andraspråket. Det är också viktigt att eleven är införstådd med aktivitetens syfte och hur hen själv kan bidra till språklärandet i aktiviteten, dvs. vilka strategier för lärande eleven kan använda för språklärande t.ex. på en arbetsplats. Kommuner har svårt att erbjuda aktiviteter och utbildningar som kan kombineras med sfi och som gynnar språkutveckling Det är positivt att sfi-eleverna får möjligheten att kombinera sina sfi- studier med annan utbildning och aktiviteter och detta uppmuntras i de nationella styrdokumenten för sfi. Det ställer stora krav på kommunerna när det gäller att individanpassa och säkerställa att aktiviteterna gynnar lärande och fordrar en tydlig struktur och organisering som många kommuner saknar. 8IFAU – Arbetar kommunerna på samma sätt? Om variation inom arbetsmarknads- politiken, 2017:7. KSA – ett kommunalt språkansvar I utredningens kommunenkät svarar av de 192 sva- rande kommunerna att de elever som kombinerar sfi med andra akti- viteter och inte tar del av undervisning ingår i vanlig sfi-grupp, dvs. ingår i en grupp där övriga elever får minst undervisning . Elever med olika studietakt läser alltså tillsammans. I enkäten svarar av kommunerna att de aktuella eleverna får någon slags flexundervisning, sva- rar att de får distansundervisning och svarar att eleverna deltar i studieverkstad e.d. uppger att eleverna erbjuds undervisning i en särskild deltidsgrupp. av kommu- nerna svarar att de antingen inte vet vilken undervisning som erbjuds dessa elever eller ”ej aktuellt” i kommunen. Ett flertal av de problem som beskrivs ovan avser utredningen att möta genom sina förslag om ett ramverk för KSA. Nedan redovisas de förslag som avser den uppsökande verksamheten, en samordnande KSA-funktion, upprättande av en handlingsplan, en tidsgräns för sfi och rätten att studera sfi i en annan kommun. Utredningens förslag om studieplanering och vägledning som omnämns i detta avsnitt med koppling till KSA beskrivs vidare i kapitel 7 Studieplanering och vägledning. Utredningens förslag: Ett kommunalt språkansvar, KSA ska in- föras och regleras i skollagen. Inom ramen för KSA skärps kraven på varje kommun att aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till utbildningen och att motivera dem att delta i utbildningen. Hemkommunen ska erbjuda lämpliga individuella insatser och även i övrigt aktivt verka för att de vuxna som omfattas av språk- ansvaret och har behov av att fullfölja utbildningen, ska fullfölja ut- bildningen i enlighet med den individuella studieplan som ska upp- rättas Kommunens ska dokumentera sina insatser på lämpligt sätt. KSA ska vara ett ramverk som stärker kommunernas möjligheter att fullgöra sitt ansvar gentemot sina invånare enligt skollagen när det gäller rätten till en kvalificerad sfi och att uppnå kunskaper i svenska motsvarande sfi-kursen D. En individ som skrivs in i sfi omfattas av KSA – ett kommunalt språkansvar KSA från den tidpunkt eleven tagits emot till utbildningen, se utredningen förslag i avsnitt 6.5. Den individuella studieplanen (ISP) som ska upprättas inom kom- vux är det verktyg som håller samman sfi-utbildningen under hela KSA-tiden. Utredningen föreslår också att studieplanen ska inne- hålla en individuell progressionsplanering (IPP). Se avsnitt 7.4. KSA kommer med sina olika beståndsdelar att möjliggöra insatser i ett tidigare skede och därigenom bidra till en effektivare resursanvänd- ning där individernas språkutveckling kommer att vara i centrum. KSA bygger vidare på två regleringar av hemkommunens ansvar för sfi som redan finns i skollagen: •Ansvaret att aktivt verka för att nå och motivera till studier i sfi till och med kurs D. •Ansvaret att tillgodose individens rätt till en sfi som utgår från individens behov och förutsättningar och kan kombineras med t.ex. annan utbildning, aktiviteter eller arbete. Med ett strukturerat och målgruppsanpassat arbetssätt för den upp- sökande verksamheten i KSA kommer hemkommunens kännedom om vilka personer som tillhör målgruppen att öka. Erfarenheterna av den uppsökande verksamheten kan ge en bättre framförhållning när det gäller att beräkna volymer i sfi. Utredningen menar också att när den uppsökande verksamheten görs med ökad ambition och större träffsäkerhet när det gäller aktu- ella målgrupper förbättras kommunens förutsättningar att planera ett utbud som möter presumtiva sfi-elevers behov av flexibilitet och rum. I utbudet behöver sannolikt flera studieformer för sfi finnas. Fjärr- och distansundervisning, flex, sfi och , sfi för för- äldralediga, sfi hos arbetsgivare, sfi intensiv för akademiker, en sam- manhållen utbildning för de som omfattas av s.k. utbildningsplikt, orienteringskurser och andra typer introduktionsutbildningar kan behöva erbjudas. Olika inriktningar och kombinationer av utbildningar behöver till- handahållas så att sfi kan kombineras med annan utbildning. Då fler sfi-elever kombinerar sina sfi-studier med andra studier i komvux blir det en viktig uppgift i verksamheten att bestämma studietakt i sfi i förhållande till elevens övriga utbildning. KSA – ett kommunalt språkansvar verksamhetspoäng för sfi i avsnitt 8.1 syftar till att underlätta ut- formningen av elevens utbildning. Undervisningen i sfi individanpassas med utgångspunkt i den kartläggning som görs i komvux och följs upp av lärare i IPP. (Se avsnitt 7.4) ISP och IPP kommer att utgöra den röda tråden för elevens sfi-studier och ger KSA goda möjligheter att stödja och följa upp elever som av olika skäl behöver avbryta sfi inom tidsramen . 6.3.1En KSA-funktion ska inrättas Utredningens förslag: En KSA-funktion ska inrättas i kommu- nen för att samordna arbetet med att erbjuda lämpliga insatser som syftar till att aktivt nå och motivera den enskilde att påbörja eller återuppta utbildningen i sfi om denne ännu inte nått kun- skapsmålen i sfi kurs D. KSA-funktionen samordnar olika delar av vuxenutbildning, arbetsmarknadsinsatser och socialtjänst. Även samverkan med Arbetsförmedling och arbetsgivare omfattas. KSA-funktionen ansvarar för genomförande och uppföljning av den handlingsplan som hemkommunen ska upprätta för KSA- arbetet. IKSA-funktionen ingår att tillsammans med den kommunala vuxenutbildningen systematiskt följa upp elever från att de skrivs in i sfi i förhållande till tidsgränsen . ges bemyndigandet att utfärda föreskrifter om funk- tionen. Utredningen föreslår att en KSA-funktion inrättas med uppgiften att samordna individens väg mot kunskapsmålen i sfi-kursen D. Dess uppgift är att på en aggregerad nivå följa upp de indi- vider som skrivits in i sfi i den aktuella kommunen och av olika skäl avbryter eller får ändrade förutsättningar för sina studier i sfi. Funk- tionen bör ha insyn i utbildningens administrativa system. Komvux ansvarar för att elevens sfi-studier genomförs enligt den upprättade individuella studieplanen, ISP. Däremot kontaktas KSA-funktionen om enskilda elever om elevens behov och förutsättningar för studier ändras. KSA – ett kommunalt språkansvar kontakt med företrädare för komvux hålls KSA-funktionen infor- merad om det behövs omfattande förändringar av elevens studie- planering, t.ex. på grund av ändrade arbetsvillkor, andra studier i kombination med sfi som påverkar studietakten, avbrott eller behov som uppstår på grund av bristande progression. KSA-funktionen hjälper i sådana sammanhang till att hitta lämpliga lösningar. KSA-funktionen får även en viktig roll i samverkan mellan olika parter inom och utom kommunen och kan vara en resurs i det re- gionala arbetet med komvuxutbildningar där sfi ingår. Var KSA-funktionen placeras i den kommunala organisationen kan variera beroende på hur kommunen fysiskt och politiskt valt att organisera sin vuxenutbildning och hur samarbetet med andra en- heter i kommunen organiseras. I KSA-funktionen ligger dock att ha tillgång till information och möjligheten att göra kontinuerliga upp- följningar tillsammans med ansvariga inom vuxenutbildningen som individen omfattas av KSA. 6.3.2Det ska finnas en handlingsplan för KSA-arbetet Utredningens förslag: Hemkommunen ska upprätta en hand- lingsplan för KSA-arbetet som omfattar en beskrivning av upp- sökande verksamhet, uppföljning av elever inom KSA-funktionens uppdrag, samverkan med andra aktörer, ansvarsfördelning, ända- målsenliga rutiner samt uppföljning och utvärdering. ges bemyndigandet att utfärda föreskrifter om hand- lingsplanen. Kommunen ska enligt utredningens förslag om KSA dokumentera sina insatser på lämpligt sätt. Utredningen anser att kravet på hem- kommunen behöver skärpas när det gäller att aktivt verka för att nå och motivera till sfi-studier och föreslår därför att en handlingsplan för KSA-arbetets olika delar ska upprättas och kontinuerligt följas upp. Utredningen bedömer att är den myndighet som ska meddela föreskrifter om lämplig dokumentation för KSA, bland annat om handlingsplanen. Utredningen beskriver nedan sin syn på vad handlingsplanen ska innehålla. KSA – ett kommunalt språkansvar I handlingsplanen ska det beskrivas på vilket sätt och i vilka sam- manhang den uppsökande verksamheten ska bedrivas och hur resul- tatet av verksamheten ska följas upp. Ansvarsfördelningen och ruti- nerna för samarbetet med komvux är av stor betydelse för arbetet och behöver särskilt tydliggöras i handlingsplanen. Handlingsplanen ska beskriva ändamålsenliga rutiner när det gäl- ler elevers avbrott, mottagande vid återgång till sfi-studier och kon- takter med elever under t.ex. föräldraledighet eller sjukskrivning. Att elever avbryter sfi går inte helt att förhindra. Det finns många fakto- rer som påverkar detta så som familje- och arbetsliv och föränderliga villkor i stort. Det ska vara en strävan inom KSA att en individ med andra aktiviteter så långt det är möjligt ska kunna fortsätta studera på deltid så att språkutvecklingen kan fortsätta med stöd av under- visning. Rutiner för detta ska beskrivas i handlingsplanen. 6.4Rätten att studera sfi i annan kommun Utredningens förslag: En elev har rätt att bli mottagen i utbild- ning i svenska som invandrare som anordnas av en annan kommun än den som annars ska svara för elevens utbildning, om eleven med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få delta i utbildning i den kommunen. Med stöd av att eleven på grund av sina personliga förhållan- den har särskilda skäl, har den mottagande kommunen rätt till ersättning för sina kostnader för elevens utbildning från elevens hemkommun. Utredningen har i arbetet med att utforma KSA funnit att det är viktigt att möta elevers behov av att studera sfi i en annan kommun än hemkommunen om de har särskilda skäl. Utredningen föreslår därför att en person ska ha rätt att delta i sfi som erbjuds av en annan kommun än hemkommunen om personen med hänsyn till sina per- sonliga förhållanden har särskilda skäl att få delta i utbildning hos den andra kommunen. Särskilda skäl kan t.ex. vara när individen arbetar i en annan kommun än sin hemkommun eller när eleven läser en yrkesutbildning i en annan kommun men är hänvisad till sfi i sin hemkommun. Genom den föreslagna rätten kan fler påbörja studier och avbrott kan förhindras eftersom resorna blir kortare Det blir KSA – ett kommunalt språkansvar lättare att kombinera studierna med arbete och språkutvecklingen kan fortgå med stöd i undervisning. Hemkommunens KSA-funktion och komvux i den andra kom- munen följer upp den aktuella elevens individuella studieplan i sfi. Elevens studier och progression följs av komvux i den kommun där eleven deltar i sfi. Den föreslagna regleringen kan förväntas underlätta samverkan och utformningen av inter- ersättning. 6.5Tidsbegränsad rätt till sfi Utredningens förslag: Rätten till utbildning i svenska för invand- rare gäller från det datum eleven tagits emot till utbildning i svenska för invandrare. Föreligger särskilda skäl med hänsyn till elevens personliga förhållanden ska huvud- mannen besluta att förlänga utbildningen upp till i taget. Rätten till utbildning innebär ingen inskränkning i huvudman- nens möjlighet att besluta att utbildningen ska upphöra. Den individuella studieplanen ska innehålla uppgifter om den enskildes utbildningsmål, planerad omfattning av studierna samt avseende utbildning i svenska för invandrare det datum då eleven första gången tagits emot till utbildningen. När en elev i utbildning i svenska för invandrare byter till skol- enhet med annan huvudman ska den skolenhet som eleven lämnar till den mottagande skolenheten överlämna den individuella studie- plan som ska upprättas. Att begränsa individers rätt till sfi är en till synes skarp åtgärd. Den syftar dock till att sfi likt andra skolformer ska fokusera på att öka elevens möjligheter till lärande och inte . En sådan förändring skapar bättre planerings- förutsättningar för huvudmannen och inte minst för eleven. Att sätta en tidsgräns för rätten till sfi förutsätter att det finns ett väl fungerande ramverk som det föreslagna KSA med skärpta krav på hemkommunen att aktivt verka för att nå och motivera till sfi- studier samt att komvux erbjuder en individanpassad undervisning av hög kvalitet. Genom att intensifiera och koncentrera sfi under en fastställd maxtid och tidigt erbjuda språkutvecklande insatser enligt KSA – ett kommunalt språkansvar intentionerna i vuxenutbildningens styrdokument, ökar förutsätt- ningarna för en snabbare genomströmning och att fler når målen i sfi-kursen D. Utredningens olika förslag och bedömningar hänger samman och bildar en helhet som skapar kvalitet och likvärdighet i sfi. Att införa en tidsgräns för sfi förutsätter att verksamheterna präglas av kvalitet i alla delar; planering, genomförande och uppföljning. Ut- redningens övriga förslag i detta betänkande och i utredningens pro- memoria På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk gör att det nu blir möjligt att införa tidsgränsen. Att KSA sträcker sig motiveras bland annat av att ett ökat antal elever i ett allt tidigare skede kombinerar sina sfi-studier med andra insatser och utbildningar, vilket kan leda till elevens kun- skaper inom olika områden ökar men kan vara till men för språk- utvecklingen. Utredningen erfar också att andelen elever som kombi- nerar sfi med andra aktiviteter ökar. Eleverna kan på grund av arbete, praktik eller andra insatser inte ta del av den garanterade undervis- ningstiden om minst i genomsnitt . De elever som inte kan ta del av den garanterade undervisnings- tiden förväntas i många fall ändå att hålla samma studietakt. Med en gräns kan undervisningstiden fördelas mer realistiskt. Tidsgränsen föreslås utifrån att det ska vara möjligt att studera sfi med olika studietakt ska finnas men målet ska vara att nå kunskapsmålen i sfi-kurs D inom tidsramen. Den garanterade under- visningstiden om minst blir år på fyra minst och det är väl tilltagen tid även för de som har kort eller ingen utbildning från hemlandet. Elever med stora behov som tidigt bedöms ha svårigheter att nå målen trots progres- sion, bör erbjudas relevanta stödinsatser och mer undervisning än de garanterade , vilket är fullt möjligt även . Baserat på statistik och utredningens föreslagna kvali- tetshöjande åtgärder, bedömer utredningen att det stora flertalet elever inom KSA kommer att nå den högsta kunskapsnivån på betydligt kor- tare tid än . Tack vare den ökade kompetens och de förbättrade planeringsförutsättningar i kommunerna som utredningens förslag ska bidra till bedömer utredningen att genomströmningen i sfi kom- mer att öka ytterligare och att fler kommer att nå målen i sfi-kurs D. KSA – ett kommunalt språkansvar 6.5.1Informationen är begränsad om elever som inte slutfört sfi Utredningen har med hjälp av statistik från försökt få en tydligare bild av vilka elever som fortsatt är registrerade i sfi respektive efter första startdatum. Vår undersökning omfat- tar studietiden för elever som påbörjat sfi . Figur 6.2 visar utvecklingen av antalet elever som är kvar i sfi . I de följande diagrammen redovisas bakgrundsfakta som t.ex. elevernas startkurs , utbildningsbakgrund och åldersfördelningen när det gäller elever som är kvar i sfi . Frågor som väckts i genomgången av denna statistik har i viss mån bidragit till utred- ningens överväganden när det gäller tidsgränsen . har vi även tagit del av uppgifter om antalet elever som är kvar i sfi . De utgör av de som på- började sfi 2015. De mönster som framträder i diagrammen nedan när det gäller startkurs, utbildningsbakgrund och åldersfördelningen när det gäller elever som är kvar i sfi bekräftas av stati- stiken . Figur 6.2 Elever kvar i sfi Antal elever med start inskrivna i sfi/år Totalt antal elever start KSA – ett kommunalt språkansvar Cirkeldiagrammet i figur 6.3 nedan visar fördelningen av antalet elever per kurs i vilken de startade . Elever som har påbörjat sfi i kurs 2B utgör hälften av de elever som är inskrivna i sfi . Statistiken statistik visar samma sak och fördelningen mellan elever per övriga startkurser är densamma . Figur 6.3 Antal elever kvar i sfi Antal elever/startkurs I figur 6.4 nedan redovisas utbildningsbakgrund per kön och totalt för de 12 204 elever som påbörjat sfi 2015 men är kvar i sfi 2018. Figuren visar att av kohorten har utbildningsbakgrund och skillnaden mellan män och kvinnor i gruppen med studiebakgrund är i princip obefintlig. Att så många med relativt lång utbildning från hemlandet efter så inte slutfört sfi väcker frågor. rapporteras dock inte avbrott in i den nationella statistiken. Kommunerna följer upp avbrott i varierande grad och därför går det inte att dra några säkra slutsatser. Se vidare avsnitt 5.9. Figur 6.5 visar åldersfördelningen bland de kvarvarande eleverna. Andelen elever i åldersgruppen är högst och dessa elever har även det gemensamt att de påbörjat sina sfi-studier i kurs 2B . Statistiken nedan säger inget om elevernas studietakt eller om eleverna kombinerar sfi-studierna med andra aktiviteter. Den säger heller inget om huruvida eleverna läst sfi eller har gjort avbrott eller uppehåll . KSA – ett kommunalt språkansvar Figur 6.4 Utbildningsbakgrund 2018 sfi-elever kvar i sfi Andel elever, totalt och per kön 2015–2018 Totalt Start 2015 kvar 2018 (andel) Kvinnor (andel) Män (andel) Figur 6.5 Åldersfördelning 2018 sfi-elever kvar i sfi Andel elever totalt och per kön 2015–2018 Totalt, start (%) Kvinnor, start (%) Män, start (%) KSA – ett kommunalt språkansvar Den statistik som redovisas ovan är särskilt framtagen för utred- ningen. I vanliga fall följer upp sfi-elevernas resultat och av gruppen individer som påbörjade sin sfi- studier var knapp kvar i sfi . Mönstren som visas ovan när det gäller utbildningsbakgrund och ålder åter- finns även i statistik . KSA omfattar endast individens rätt att kunskaper som motsva- rar sfi-kurs D. De grundläggande kunskaper i svenska som sfi ska ge är en språklig mininivå som man som medborgare behöver för att kunna leva och verka i det svenska samhället. I många sammanhang i det svenska samhälls- och arbetslivet ställs högre krav på språkkunskaper än vad sfi kan ge. Inom komvux finns därför en rätt till utbildning på grundläggande nivå för den som sak- nar kunskaper som normalt uppnås i . Denna rätt om- fattar även svenska som andraspråk. På gymnasial nivå inom komvux finns även möjligheten att läsa tre kurser i svenska som andraspråk, SVA 1, SVA 2 och slutligen SVA 3 som ger behörighet till högskole- studier. Det grundläggande behörighetskravet i komvux på grundläggande och gymnasial nivå är att individen har ”förutsättningar att tillgodo- göra sig utbildningen”. Inom komvux kan individens informella kun- skaper valideras så att studier kan påbörjas på adekvat nivå. Utred- ningen menar att den kontinuerliga uppföljningen av språkutvecklingen i den individuella progressionsplaneringen som utredningen föreslår kommer att bidra till att individens utbildning kan individanpassas både vad gäller validerade ämneskunskaper och språknivå. En tidsram för rätten till sfi underlättar även för individen att prioritera svenskinlärningen när sfi kombineras med annan utbild- ning eller aktivitet. Att gå i och ur sfi ger en bristande kontinuitet i inlärningen och att inte nå resultat gör även att indivi- den tappar motivationen och självkänslan. Tidsbegränsningen skulle även kunna bidra till bättre möjligheter till studiefinansiering. Det skulle kunna bli fråga om förlängd eta- blering, förlängt studiestartsstöd etc. Utredningen har inte haft i uppdrag att utreda detta men ser sådana möjligheter. Genom att verksamhetspoäng införs (se kapitel 8) och används som ett mått för studieomfattningen i sfi blir det lättare att bedöma individens studietakt i förhållande till andra kurser och aktiviteter, sätta in stödinsatser då utbildningen pågår och följa KSA – ett kommunalt språkansvar upp resultaten i sfi i form av godkänt eller icke godkänt betyg. Tack vare dessa förändringar kan individernas sfi-studier planeras med större omsorg och utbildningen kan ges på ett tydligt och likvärdigt sätt. Strävan ska vara att nödvändiga avbrott från sfi inte är blir för långa. Så långt det är möjligt ska studierna i sfi kunna kombineras med de aktiviteter som är aktuella för individen. Vid föräldraledighet ska språkstudier kunna påbörjas och genomföras i individanpassad studietakt. Om det med hänsyn till personens personliga förhållan- den finns särskilda skäl, ska huvudmannen besluta om att personen får delta i sfi . Det blir då fråga om en be- dömning av individuella behov och progression. Det är huvudmän- nens uppgift att säkerställa att rektorer och lärare har erforderlig kom- petens att göra bedömningar som ligger till grund för beslut om extra anpassningar, studiers upphörande, betyg, bristande förutsättningar etc. 6.6Beskrivning av målgrupperna för KSA Alla kommuninvånare som uppnått en viss ålder och som saknar grundläggande kunskaper i svenska har rätt till sfi och kommunen ska aktivt verka för att nå och motivera individen att delta i sfi. Det innebär att alla individer som saknar kunskaper motsvarande sfi- kursen D också omfattas av KSA. Tiden inom KSA börjar räknas från den dag individen tagits emot i sfi och upphör . Kommunen kan genom t.ex. den uppsökande verksamheten inom KSA få kännedom om individer med rätt till sfi men som aktivt väljer att inte läsa sfi och då avförs de från kommunens KSA-ansvar. När det gäller personerna med den kortaste tidigare utbildningen framgår det bland annat i Arbetsförmedlingens kunskapsöversikt om nyanländas etablering9 att etableringstiden inte är tillräcklig. Av statistik framgår även att flertalet sfi-elever inte hun- nit slutföra utbildningen utan behöver mer tid för att nå målen i sfi-kursen D. Därför är det av största vikt att det initialt görs en planering på inte minst för att undvika att eleverna upplever att de misslyckas med sina sfi-studier.