sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — En omställning som har potential att minska resursanvändning och be- gränsa miljö och klimatpåverkan i alla led av den textila värdekedjan. Under utredningens gång har flera länder visat intresse för den kommande svenska modellen för textilansvar. Röster finns om att avvakta EU:s regleringar avseende textil. Utredningen vill dock be- tona vikten av att visar vägen. De starkaste skälen för detta är brådskan vad gäller att minska textiliers starkt negativa effekter på miljö samt de konkurrensfördelar som kan ligga i att och den svenska marknaden ligger i framkant i att förena miljönytta och lön- samma affärer utifrån mer cirkulära principer. Det finns inget som hindrar att diskussioner parallellt förs inom EU-systemet om ge- mensamma principer och regleringar. 10.1.3Krav ska ställas på vad som ska uppnås – inte hur det ska uppnås Som framgår ovan finns det två huvudsakliga syften med att införa ett producentansvar för textil: ökad miljönytta samt att producen- terna ska bära kostnaden för att hantera det avfall som genereras av deras produkter. För att uppnå dessa syften är det tillräckligt att lagstiftaren ställer krav på vad som ska uppnås men överlåter till producenterna att själva välja hur målen ska uppnås. Med detta förhållningssätt skapas de bästa förutsättningarna för att insamling, sortering, återanvändning och återvinning organiseras på det mest effektiva sättet då det ligger i producenternas eget intresse att hålla nere kostnaderna. Det skapar också förutsättningar för att utvecklingen av effektivare material- återvinningsprocesser och storskalig sorteringskapacitet drivs fram- åt av producenternas efterfrågan. I enlighet med principen om avtalsfrihet bör det också stå pro- ducenterna fritt att själva avgöra vilka samarbetsparter som på det mest effektiva sättet kan bidra till att de uppställda målen nås. Även det faktum att sorterings- såväl som återvinningstekniker av textil är ett område under stark utveckling talar för att detaljstyr- ning om möjligt bör undvikas då systemet måste kunna anpassas efter såväl den tekniska utvecklingen som förändrade avsättnings- möjligheter för det insamlade textilavfallet. Ytterligare en viktig faktor är att systemet bör kopplas till arbete med förändrade konsumtionsmönster, där öppenhet och trans- parens och tillit till hållbara konsumentval är en viktig del av hållbarhetsarbete. Konsumtionsmönster kan också påverkas om nya styrmedel tillkommer, vilket kort berörs i kapitel 11. 10.1.4Lång aktiv livslängd och återanvändning ger störst miljönytta räcker inte jordens resurser till för att möta en ökad efter- frågan på jungfrulig fiber. Som framgår av avsnitt 4.2.1 är det också tveklöst så att störst miljönytta uppnås när den textil som sätts på marknaden används innan den är uttjänt och bör gå till materialåtervinning. Det vill säga, för att nå den högsta miljö- nyttan ska producentansvaret utformas så att lång aktiv livslängd och återanvändning av textil värnas som det textila avfallet så långt som möjligt förbereds för återanvändning. Miljönyttan av återanvändning är lika stor om den sker i eller i ett annat land (se avsnitt 4.6). Om den svenska efterfrågan på återanvänd textil understiger utbudet talar miljöskäl sålunda för att textil för återanvändning och textilavfall som förberetts för åter- användning bör exporteras i stället för att materialåtervinnas i . Det kan dock ifrågasättas om det är lämpligt att den svenska strate- gin bygger på att andra ska återanvända den textil vi inte längre vill ha. På krävs det troligen en förändring inte bara avseende hur vi ser på konsumtion av nya textilier, utan även avseende hur vi ser på att återanvända textil. Även om såväl återanvändningen som den aktiva livslängden ökar kommer textilen förr eller senare att bli avfall som inte kan förbere- das för återanvändning. Samtliga medlemsstater i EU ska dessutom samla in textilavfall separat och tillgången på textil- avfall som förberetts för återanvändning såväl som textil för material- återvinning kommer därmed att öka. Parallellt med åtgärder för att förlänga den aktiva livslängden och förändra konsumtionsmönster kommer det därför att krävas att det utvecklas nya metoder för materialåtervinning. Vid utvecklingen av en storskalig industri för materialåtervinning i bör dock utgångspunkten vara att, i enlighet med avfallstrappan, endast använda material som inte lämpar sig för förberedelse för återanvändning eller för vilket det inte före- ligger någon efterfrågan från någon som önskar återanvända textilen. 10.1.5Bevara dagens insamling av textil Trots att det inte finns något producentansvar eller krav på separat insamling av textil och textilavfall samlas in av ideella aktörer. Insamlingen sker i första hand via behål- lare på återvinningscentraler och återvinningsstationer och över disk (se avsnitt 6.4). Insamling sker även i mindre skala av andra privata secondhandaktörer och genom att återförsäljare tar emot uttjänta textilier i sina affärslokaler. Många hushåll är sålunda redan vana vid att separera textil och textilavfall från det övriga hushållsavfallet. Till skillnad mot de produkter som omfattas av dagens producentansvar finns det för textil även en väl etablerad önskan att lämna avlagda textilier till välgörande ändamål. Det faktum att textil i viss mån separeras från hushål- lens restavfall är en fördel som ska tas tillvara när producentansvaret utformas. I stället för att ersätta redan etablerade insamlingsvägar med ett helt nytt insamlingssystem bör dessa vägar därför så långt som möjligt bevaras och integreras i producentansvaret. Den konsumentundersökning utredningen låtit genomföra visar också att det inte finns en insamlingslösning som passar alla hushåll (se bilaga 5). 10.1.6Det ska vara lätt att göra rätt En grundförutsättning för att ett producentansvar för textil ska leda till miljönytta är att konsumenterna sorterar ut textil från det övriga kommunala avfallet och lämnar textilen på avsedd plats. För att så ska ske krävs det ett insamlingssystem som gör det lätt att göra rätt. Vid bedömningen av om det system som skapas är tillräckligt an- vändarvänligt måste hänsyn tas till att det även fortsatt kommer att vara enkelt att göra fel genom att slänga textil i hushållets restavfall, helt enkelt därför att varje hushåll förfogar över en egen restavfalls- påse. Att inte lägga textil i hushållets restavfall kräver en aktiv hållbar- hetshandling av konsumenten. Forskningen är här tydlig med att information inte är tillräckligt som åtgärd för att förändra individers beteende. Det impulsiva tankesystemets stora betydelse gör att aldrig så god information som anför rationella argument för hållbara val inte räcker. Det behövs också incitament som påverkar de snabba och impulsiva vardagsbesluten. Ovanstående vetskap föranleder slutsatsen att det kan behövas ytterligare stödjande system, utöver producentansvarsförordning, för att nå högsta möjliga miljönytta och skapa cirkulära affärsmodeller. Ett sådant med andra produktgrupper väl beprövat system är pant- system, som ligger utanför denna utrednings direktiv, men som skulle understödja att uppnå de effekter som producentansvar enligt direk- tiven ska eftersträva. I kapitel 11 nämns ytterligare några styrmedel som enskilt eller i kombinationer kan underlätta för konsumenter att göra hållbara val. 10.1.7Det krävs kunskap för att sortera textil En konsument saknar ofta den kunskap som krävs för att avgöra vil- ken textil som lämpar sig för återanvändning och vilken som endast lämpar sig för materialutnyttjande. Ett insamlingssystem kan därför inte bygga på att konsumenterna ska göra denna bedömning. För att den textil som en konsument lämnar ska hanteras så högt upp i avfallshierarkin som möjligt krävs det en professionell sortering. Detta gäller såväl den textil som läm- nas för återanvändning som den textil som lämnas som avfall (se av- snitt 4.7). 10.1.8EU:s inre marknad omfattar även textilavfall Det finns många aktörer som har en tydlig ambition att marknaden för secondhand ska öka i och att storskalig sortering för åter- användning respektive materialåtervinning samt industriell fiberåter- ska utvecklas och etableras. Utredningen delar bedömningen att detta är önskvärt och återkommer i senare delar av utredningen med tänkbara rekommendationer för att understödja en sådan utveckling. Bedömningen är dock att direktivens inriktning på producentansvar som metod för att uppnå principerna om att förorenaren betalar samt miljönytta gör att utredningens förslag inte aktivt ska påverka produ- centernas möjligheter att vare sig exportera eller importera textilavfall. På EU:s inre marknaden ska varor dessutom kunna cirkulera fritt. Avsteg från denna huvudregel får endast förekomma om det är nöd- vändigt och proportionerligt att hindra handeln med hänvisning till ett erkänt allmänintresse såsom skyddet av miljön. Även om man väger in effekterna av ökade transporter går det inte att visa att miljö- nyttan av återanvändning och återvinning som sker i är högre än vid återanvändning och återvinning i andra länder (se avsnitt 4.6). Däremot kan tydliga krav på informationsplikt ställas så att kon- sumenter och andra aktörer har full insyn i hur hög andel som går på export och hur stor andel som återanvänds och uppgraderas samt säljs på den svenska marknaden. Här finns paralleller att dra exem- pelvis till ”öppna jämförelser” inom sjukvården där data läggs öppet. Den typen av transparenta system ser utredningen som väl förenligt med det svenska samhällsystemet byggt på marknadsekonomi och öppenhet. 10.1.9Framtidssäkra genom att följa EU:s mall har aviserat att man 2021 avser att presentera en strategi för textil som bland annat kommer att uppmuntra att med- lemsländerna inför producentansvar för textil (se avsnitt 3.2.3). En- ligt avfallsdirektivet ska samtliga medlemsstater samla in textil separat. Dessa planer och redan fastställda krav medför att det inte kan uteslutas att det inom EU kommer att införas ett krav på producentansvar för textil inom en inte alltför lång framtid. Det finns därför anledning att vid utformningen av det svenska producentansvaret för textil redan nu ta höjd för att systemet kan komma att påverkas av framtida EU-rättsliga krav. Även om det inte är möjligt att redan nu fastslå hur en sådan eventuell framtida regler- ing kan komma att se ut finns det vissa typer av krav som återkom- mer i flera av de producentansvar som reglerats på EU-nivå (se avsnitt 9.3). Därtill kommer skyldigheten att utforma alla nya producentansvar så att de uppfyller de nya minimikrav som införts i avfallsdirektivet. är det värt att betona att genom att införa ett av de första cirkulära producentansvaren för textil kan påverka de för- slag som tas fram inom EU. 10.1.10Den ideella sektorns affärsmodell ska bevaras och andra aktörer ges möjlighet att agera parallellt med ideella sektorn Ideella aktörer har byggt upp system för in- samling, sortering och försäljning av textil och textilavfall och flera ideella aktörer anlitas av kommuner och företag för att samla in både textil och textilavfall (se avsnitt 6.4.6). De utgör därmed cen- trala aktörer för att nå målet att öka återanvändningen av textil i . Det överskott som denna verksamhet genererar går till all- männyttiga ändamål i såväl som utomlands (se avsnitt 6.4.1). För många hushåll är det också självklart att skänka sina avlagda textilier till välgörande ändamål. Utformningen av producentansvaret bör därför säkerställa att dessa aktörer inte tvingas ändra affärsmodell. 10.2En ny förordning om producentansvar för textil Utredningens förslag: En ny förordning, Förordningen om pro- ducentansvar för textil, ska införas. I förordningens inledning ska anges att förordning syftar till att •främja åtgärder som minskar mängden textil som blir avfall, •producenter ska ansluta sig till ett insamlingssystem som tar operativt och finansiellt ansvar för att samla in och behandla textilavfall, •underlätta för innehavare av textilavfall att lämna ifrån sig av- fallet, •nå insamlings- och återvinningsmålen. Förordningen ska innehålla en upplysning om vilka bemyndigan- den som utnyttjats för bestämmelserna i förordningen. Förordningen ska innehålla upplysningar om bestämmelser om avgifter och bestämmelser om skyldighet att sortera ut textil- avfall från annat avfall och var man ska lämna textilavfallet. Av förordningen ska följa att kommunens ansvar för att trans- portera och behandla avfall inskränks endast i fråga om avfall som lämnas till någon som med stöd av förordningen får samla in textilavfall. Skälen för utredningens förslag Av 15 kap. 12 § följer att regeringen får meddela före- skrifter om producentansvar. Producentansvaret för textil ska därför införas genom en ny förordning. Den nya förordningens rubrik ska vara Förordning om producentansvar för textil. För ökad tydlighet bör läsaren upplysas om förordningens pri- mära syften. I förordningens inledning ska därför anges att förord- ning syftar till att •främja åtgärder som minskar mängden textil som blir avfall, •producenter ska ansluta sig till ett insamlingssystem som tar ope- rativt och finansiellt ansvar för att samla in och behandla textil- avfall, •underlätta för innehavare av textilavfall att lämna ifrån sig avfallet, •nå insamlings- och återvinningsmålen. har framhållit att det av en förordning bör framgå vilka bemyndiganden som utnyttjats för bestämmelserna i en förordning (bet. 2012/13:KU10 s. 78). En upplysning om lagstödet för förordningen ska därför tas in i förordningen om producent- ansvar för textil. I avfallsförordningen finns bestämmelser om skyldighet att sor- tera ut textilavfall från annat avfall och var man ska lämna textil- avfallet (se avsnitt 10.16.2). I förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt finns bestämmelser om skyldighet att betala avgifter för prövnings- och tillsynsverksamhet (se avsnitt 10.13.3). För att underlätta för läsaren ska förordningen om producentansvar för textil innehålla upplys- ningar om dessa bestämmelser. Enligt huvudregeln i är det varje kommuns ansvar att se till att kommunalt avfall inom kommunen behandlas (15 kap. 20 § ). Kommunen är även skyldigt att under vissa förutsätt- ningar transportera bort avfallet från den fastighet där avfallet finns (15 kap. 20 a § ). Med kommunalt avfall avses avfall från hushåll och sådant avfall från andra källor som till sin art och sam- mansättning liknar avfall från hushåll (15 kap. 3 § ). Med detta ansvar följer att det endast är kommunen eller någon som kom- munen anlitar som får hantera det kommunala avfallet (15 kap. 24 § ). Vid införandet av ett producentansvar måste därför det kommunala avfallsmonopolet och kommunens ansvar för be- handling och transport inskränkas för att göra det möjligt för andra aktörer att behandla och transportera den del av det kommunala avfallet som utgörs av textilavfall. Att en sådan inskränkning är möj- lig följer av bemyndigandet i 15 kap. 21 § . Av förord- ningen om producentansvar för textil ska därför följa att kommu- nens ansvar för att transportera och behandla avfall inskränks endast i fråga om avfall som lämnas till någon som med stöd av förord- ningen får samla in textilavfall. 10.3För vilka produkter gäller producentansvaret? Utredningens förslag: Producentansvaret för textil ska omfatta varor hänförliga till KN-nr 4202 1291, 4202 1299, 4202 2290, 4202 3290, 4202 9291, 4202 9298, 6301, 6302, 6303, 6304, 6505, 9404 30 00 00 och 9404 90 samt KN-nr i kapitel 57, 61 och 62. Utredningens bedömning: Om inför ett producent- ansvar för textil som omfattar ovanstående KN-nr bedöms det medföra att uppfyller avfallsdirektivets krav på separat insamling av textil. Skälen för utredningens förslag och bedömning För utredningens fullgörande finns det två definitioner av textil som måste fastställas. För det första måste det definieras vilken typ av textil som ska omfattas av producentansvaret. För det andra måste det fastställas vilken textil som omfattas av kravet på separat insam- ling i avfallsdirektivet. Eftersom inte uppställer något krav på att införa ett producentansvar för textil står det fritt att avgöra vilken typ av textil vi anser bör omfattas av ansvaret. När det däremot gäller kravet på separat insamling bör definitionen av textil utgå från av- fallsdirektivet. Värt att notera är dock att om de båda definitionerna skiljer sig åt och definitionen av textil inom ramen för producent- ansvaret är smalare än definitionen av textil i avfallsdirektivet så måste införandet av ett producentansvar kompletteras med bestäm- melser som säkerställer separat insamling även av den textil som inte omfattas av producentansvaret. Utredningen anser dock att det vore ineffektivt att införa en separat insamling av viss textil inom ramen för ett producentansvar och införa ett parallellt system för separat insamling av övrig textil. En sådan lösning skulle till exempel innebära att kommunerna skulle bli tvungna att bygga ett parallellt system för separat insamling av hushållens textilavfall som inte om- fattades av producentansvaret. Målsättning bör därför vara att all typ av textil som omfattas av avfallsdirektivets krav på separat insamling också omfattas av producentansvaret. Definitionen av vilken typ av textil som ska omfattas av produ- centansvaret måste tas fram i tre steg. Först måste det klarläggas vad som avses med textil i avfallsdirektivet för att fastställa vilken typ av textil som medlemsstaterna måste samla in separat. Därefter är det möjligt att undanta viss typ av textil från kravet på separat insamling genom att tillämpa artikel 10.2–3 i avfallsdirektivet. Den typ av textil som sedan återstår är den som bör omfattas av producentansvaret. 10.3.1Vilken typ av textil ska EU:s medlemsstater samla in separat? Avfallsdirektivet innehåller ingen definition av textil. I artikel 11.1 tredje stycket anges endast att, om inte annat följer av artikel 10.2 och 10.3, ska medlemsstaterna införa separat insamling för textil . Det finns inte heller någon definition av textil i någon annan avfallsrelaterad gemenskapslagstiftning. Det närmaste man kommer är den förteckning över avfall som kommissionen an- tagit (Kommissionens beslut av om ersättning av be- slut 94/3/EG om en förteckning över avfall i enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv /442/EEG om avfall, och rådets beslut 94/904/EG om upprättande av en förteckning över farligt avfall i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv /689/EEG om farligt avfall). Även om denna förteckning innehåller flera typer av textilier går det som ut- redningen ser det inte att använda förteckningen för att fastställa vad som utgör textil i avfallsdirektivets mening. Enligt förteckningen finns det till exempel en avfallstyp för textil (kod 20 01 10) och en annan för kläder (kod 20 01 11). Att från detta dra slutsatsen att kläder inte utgör textil, och därför inte omfattas av avfallsdirektivets krav på separat insamling av textil, får ses som uteslutet. Utredningen har funnit två olika definitioner av textil i övrig ge- menskapslagstiftning. Dels i den så kallade fiberförordnigen (Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 1007/2011 av den 27 sep- tember 2011 om benämningar på textilfibrer och därtill hörande etikettering och märkning av fibersammansättningen i textilproduk- ter och om upphävande av rådets direktiv /44/EEG och Europa- parlamentets och rådets direktiv /73/EG och 2008/121/EG), dels i kommissionens beslut om miljömärket för textilprodukter (Kom- missionens beslut /350/EU av om fastställande av ekologiska kriterier för EU-miljömärket för textilprodukter). Syftet med fiberförordningen är att få den inre marknaden att fungera och att ge konsumenter korrekt information genom att fast- ställa gemensamma regler för etikettering och märkning av textil- produkter. I fiberförordningen definieras textilprodukt som en pro- dukt i obearbetat, halvbearbetat, bearbetat, halvförädlat, förädlat, halvkonfektionerat eller konfektionerat tillstånd som uteslutande består av textilfibrer, oavsett vilket förfarande som använts för deras blandning eller sammansättning (artikel 3 a). De krav på etikettering och märkning som följer av fiberförordningen gäller även vissa pro- dukter som inte uteslutande består av textilfibrer. Enligt artikel 2.2 ska förordningen bland annat tillämpas på produkter som består av minst 80 viktprocent textilfibrer, textila inslag i det övre skiktet i fler- lagrade golvbeläggningar och beläggningar på campingartiklar förut- satt att dessa textila inslag utgör minst 80 viktprocent av dessa be- läggningar. Beslutet om fastställande av ekologiska kriterier för EU-miljö- märket för textilprodukter syftar till att identifiera produkter som har mindre miljöpåverkan under sin livscykel än andra i övrigt jäm- förbara produkter. I beslutet definieras produktgruppen ”textilpro- dukter” som •textilier för konfektion och accessoarer: kläder och accessoarer som består av minst 80 viktprocent textilfibrer i vävd eller stickad form eller i form av fiberduk, •inredningstextilier: textilprodukter för inomhusbruk som består av minst 80 viktprocent textilfiber i vävd eller stickad form eller i form av fiberduk, •textilfibrer, garn, tyger och stickade paneler: mellanprodukter avsedda för användning i textilier för konfektion och accessoarer samt inredningstextilier, inklusive stoppning och madrassvar före applicering av bakstycke och behandlingar som hör samman med den slutliga produkten, •delar som inte är gjorda av fibrer: mellanprodukter som textilier för konfektion och accessoarer samt inredningstextilier förses med, bland annat dragkedjor, knappar och andra accessoarer samt membran, beläggningar och laminat, samt •rengöringstextilier: vävda tygprodukter eller tygprodukter gjorda av textilfibrer och avsedda för våt- eller torrtorkning av ytor och torkning av kökstillbehör. Utredningen kan konstatera att avsaknaden av en definition av textil kopplad till avfallsregleringen är en brist som medför att det inte med säkerhet går att uttala sig om vad skyldigheten i artikel 11.1 tredje stycket i avfallsdirektivet faktiskt innebär. Utredningen kan även konstatera att det leder fel att utgå ifrån en definition av textil som tagits fram i syfte att stärka konsumentskyddet eller för att av- gränsa vilka textilprodukter som ska kunna miljömärkas för att fast- ställa vilken typ av avfall som ska samlas in separat. Det är till exem- pel inte rimligt att sluta sig till att kravet på separat insamling av textil innefattar ett krav på separat insamling av golvbeläggningar vars översta skikt innehåller textil eller av dragkedjor. EU:s krav på separat insamling av textil infaller först och det kommer därmed också att dröja innan det eventuellt kan bli aktuellt för att tolka hur begreppet textil ska tolkas inom ramen för avfallsdirektivet. Med dessa förutsättningar återstår endast att göra en egen syftes- tolkning. Skulle det visa sig att den tolkning utredningen gör inte överensstämmer med ett framtida förtydligande av avfallsdirektivet eller en prejudicerande tolkning av får anpassningar göras när rättsläget klarnat. Framtagandet av denna tolkning underlättas om man väger in att det följer av artikel 10.2–3 i avfallsdirektivet att kravet på separat insamling inte är absolut. Under vissa förutsättningar har medlems- staterna möjlighet att undanta vissa typer, eller fraktioner, av avfall från kravet på separat insamling. För textilfraktioner som kan undan- tas enligt artikel 10.2–3 saknas det därmed skäl att fastställa om dessa fraktioner ingår begreppet textil. Enligt artikel 10.2 behöver avfall endast samlas in separat om det är nödvändigt för att avfallet ska kunna genomgå förberedelse för återanvändning, materialåtervinning eller andra återvinningsförfar- anden eller om separat insamling underlättar eller förbättrar sådan Även om separat insamling krävs enligt artikel 10.2 får medlemsstaterna medge undantag i fyra fall.