sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — Även Fri- och rättighetskommittén betonade att kontrollen av att grund- lagsreglerna efterlevs inte får innebära att politisk makt förs över till domstolarna (SOU 1993:40 Del A s. 225). Som framgår av avsnitt 6.2.2 går utvecklingen mot att grundlägg- ande fri- och rättigheter allmänt sett får större betydelse. Det kan ut- tryckas som att det pågår en övergång till en mer rättighetsbaserad En stärkt rätt till ersättning från det allmänna juridik, där man ser annorlunda på den enskildes rättigheter och möj- ligheterna att hävda dessa. Förutom avskaffandet av uppenbarhetskravet vid lagprövning har internationella åtaganden stärkt domstolarnas ställning när det gäller rättighetsskyddet. har, när det gäller tillämpningen av och EU:s rättighetsstadga, överlämnat betydande rättskipningsuppgifter till respektive . är folkrättsligt förpliktat att se till att de fri- och rättigheter som behandlas i de två nämnda rättsakterna skyddas på ett effektivt sätt av domstolarna. Domstolarna har alltså redan en viktig funktion som garanter för enskildas fri- och rättig- heter. En tänkbar nackdel med utvecklingen är att domstolarna inte har samma möjligheter som lagstiftaren att bedöma vilka konsekvenser ett ställningstagande beträffande en fri- och rättighets närmare inne- börd kan få i andra fall än det som den enskilda prövningen avser. Som har framgått är det kommitténs bedömning att rättighets- skyddet för enskilda bör tydliggöras och därigenom stärkas genom en särskild lagreglering om grundlagsskadestånd. Skadeståndskrav hant- eras av domstolarna. Möjligheten till grundlagsskadestånd skulle då kunna ses som ytterligare en exponeringsyta för det befintliga rättig- hetsskyddet och därmed ett led i en pågående utveckling mot stärkta domstolar. Domstolarna kommer, sannolikt oftare än vad som är fallet , att behöva ta ställning till lagstiftning och rättstillämpning uti- från ett rättighetsperspektiv. Det mesta talar dock för att det är fråga om en endast marginell förändring. Domstolarna har som sagt redan en viktig roll när det gäller genomdrivandet av fri- och rättigheterna i regeringsformen. En sådan roll ligger i linje med syftet med grundlagsreform. Det bör framhållas att även domstolarna är en del av det demo- kratiska systemet. En lagreglering kan, till skillnad från en utveckling enbart genom domstolspraxis, tvärtom sägas innebära att lagstiftaren går i täten och anger inriktningen för den framtida rättsutvecklingen. Till detta kan läggas att syftet med den bestämmelse om konven- tionsskadestånd som trädde i kraft just är att stärka rättig- hetsskyddet. En bestämmelse om grundlagsskadestånd innebär i det perspektivet inte någon egentlig nyhet när det gäller domstolarnas roll. Rättighetsskyddet i regeringsformen skiljer sig knappast på något väsentligt sätt från motsvarande skydd i . En stärkt rätt till ersättning från det allmänna har utan direkt lagstöd redan utvidgat möjligheten till skadestånd eller annan ersättning med åberopande av regerings- formen på i vart fall några områden. Det har förstås även betydelse hur en lagreglering om grundlags- skadestånd närmare utformas. Som framgår av avsnitt 6.3.3 finns det emellertid i realiteten knappast någon möjlighet för lagstiftaren att ge skadeståndsansvaret en mer preciserad avgränsning än vad som gäller för exempelvis konventionsskadeståndet. I slutänden måste dom- stolen, oavsett lagregleringens utformning, göra en helhetsbedöm- ning av om förutsättningarna för grundlagsskadestånd är uppfyllda. Domstolarna får i och med det ett betydande tolkningsutrymme. Väl genomtänkta förarbeten är därför av stor betydelse. I sammanhanget bör det framhållas att det är av stor vikt, inte minst i legitimitetshänseende, att domstolarna vid tillämpningen av en bestämmelse om grundlagsskadestånd motiverar sina avgöranden väl. Rättighetsskyddet ger ofta ett stort tolkningsutrymme, som allmänna och enskilda intressen står mot varandra. Ska tillämp- ningen bli förutsebar behöver domstolarna utforma sina domskäl med konkreta och väl underbyggda argument. Detta gäller inte minst om den påstådda överträdelsen tar sikte på en lags förenlighet med reger- ingsformen. På det hela taget finns det enligt kommitténs bedömning inte någon anledning att befara att en bestämmelse om grundlagsskade- stånd i någon beaktansvärd utsträckning skulle förskjuta makt från till domstolarna. Domstolarnas betydelse för att genom- driva den konstitutionella rätten avgörs av regeringsformen och sam- hällsutvecklingen i stort. Inte heller är maktfördelningen ett nollsum- mespel; domstolar med goda förutsättningar att genomdriva fri- och rättigheterna i regeringsformen betyder inte att makt minskar. Det är fråga om en samverkan där bestämmer spelreglerna (jämför Axberger, Rättigheter del II, och MR, 2018 s. 874). En stärkt rätt till ersättning från det allmänna 6.3En bestämmelse om grundlagsskadestånd Förslag: Skadeståndslagens bestämmelser om det allmännas ansvar vid överträdelser av fri- och rättigheter ges ett utökat tillämp- ningsområde. Vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen ska skadestånd utges i den utsträckning som det med hänsyn till omständigheterna behövs för att kompensera den skadelidande för överträdelsen. Det ska då särskilt beaktas vilka andra möjligheter den skadelidande har eller har haft till annan gottgörelse och till rättelse eller avhjälpande. Kommittén har i föregående avsnitt tagit ställning för att det allmän- nas skadeståndsrättsliga ansvar för överträdelser av de grundläggan- de fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen bör regleras. En bestämmelse med det överordnade syftet att tydliggöra rättsläget och därigenom stärka skyddet för enskildas fri- och rättigheter bör tas in i skadeståndslagen. Bestämmelsen bör vidare kunna bidra till att öka regeringsformens genomslag i rättsbildningen. I likhet med konventionsskadeståndet är det alltså fråga om att utforma regler- ingen utifrån ett rättighetsperspektiv. Det är något som särskiljer skadestånd vid rättighetsöverträdelser från andra typer av skadestånd som regleras i skadeståndslagen. En övergripande målsättning är att bestämmelsen ska bli en del av ett tydligt och överskådligt skadeståndsrättsligt system som ger förutsättningar för en rättssäker tillämpning. Bestämmelsen om kon- ventionsskadestånd i 3 kap. 4 § skadeståndslagen samt Högsta dom- stolens avgöranden Medborgarskapet I och II (NJA 2014 s. 323 och NJA 2018 s. 103) bör vara vägledande. Bestämmelsen bör också gå att försvara från statsfinansiella utgångspunkter. I detta avsnitt anger kommittén vad som kännetecknar en över- trädelse av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regerings- formen (avsnitt 6.3.2). Att det har skett en överträdelse är en förut- sättning för rätten till skadestånd. Förutsättningarna för skadestånd bör därutöver preciseras (avsnitt 6.3.3). Därefter tar kommittén upp frågan om betydelsen av att det skadeståndsrättsliga rättighetsskyd- det är enhetligt (avsnitt 6.3.4). En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Sedan kommittén diskuterat alternativa modeller för att precisera skadeståndsansvaret (avsnitt 6.3.5), föreslås att skadestånd bara ska utges i den utsträckning det behövs för att kompensera den skade- lidande (avsnitt 6.3.6). Grundläggande för kommitténs överväganden i den delen är det s.k. nödvändighetskrav som gäller i fråga om kon- ventionsskadestånd. Som framgår nedan bör dock en bestämmelse om grundlagsskadestånd lagtekniskt utformas på ett något annor- lunda sätt än bestämmelsen om konventionsskadestånd. 6.3.2Vad kännetecknar en överträdelse av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen? Enligt bestämmelsen om konventionsskadestånd ska det allmänna ersätta skada som har uppkommit till följd av en rättighetsöverträd- else (3 kap. 4 § skadeståndslagen). Det är själva överträdelsen som utgör ansvarsgrund. Att det har skett en överträdelse är en förutsätt- ning för rätten till skadestånd. Kommittén har på motsvarande sätt i uppdrag att utreda frågan om skadestånd från det allmänna för skada som orsakats vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen. Med hänsyn till de principiella likheter som finns vid skadestånd till följd av att en rättighet enligt respektive enligt regeringsformen inte har tillgodosetts finns det inte anledning att beskriva ansvarsgrunden vid grundlagsskadestånd på något annat sätt än med begreppet överträdelse (jämför prop. 2017/18:7 s. 20 f.). Utgångspunkten är att en enskild som vill ha skadestånd med hän- visning till en överträdelse av 2 kap. regeringsformen måste åberopa och styrka de omständigheter som ligger till grund för anspråket. Vid utformningen av en bestämmelse om grundlagsskadestånd är det alltså viktigt att ha klart för sig vad som avses med en överträdelse. I likhet med vad som gäller vid överträdelser av Europakonven- tionen bör begreppet överträdelse i detta sammanhang inte ha någon direkt koppling till om det finns vårdslöshet (fel eller försummelse) på det allmännas sida (jämför och , Skadestånds- lagen, En kommentar, 6 uppl., 2018, s. 147). är det i och för sig fråga om ett vårdslöst handlande (eller underlåtenhet). Även enligt bestämmelsen om fel eller försummelse vid myndighetsutövning är En stärkt rätt till ersättning från det allmänna bedömningen sträng mot det allmänna; ett felaktigt handlande kan sägas utgöra en presumtion om vårdslöshet (jämför rättsfallet NJA 2017 s. 824 om ett felaktigt besked om förekomsten av strand- skydd). kan det vara fråga om att den lag som har tillämpats, och som överträdelsen kan härledas till, strider mot 2 kap. regeringsformen. Det finns inte skäl att särbehandla sådana situationer. En annan sak är att skadestånd grundat på att en lag är felaktig som huvudregel får anses förutsätta att lagen har föranlett konkreta myndighetsåtgärder eller beslut som riktats direkt gentemot enskilda med tillämpning av lagen. Kommittén behandlar frågor om skadeståndsansvarets utform- ning vid lagstiftningsfel i avsnitt 6.3.5. De grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen kan aktualiseras i rättstillämpningen på en rad olika sätt. Som berördes kan en enskild person t.ex. göra gällande att en viss lag inte får tillämpas i ett visst fall eftersom den står i strid med en bestämm- else i grundlag (lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen). Om en viss myndighetsåtgärd är grundlagsenlig eller inte kan prövas av eller Justitiekanslern i ett tillsynsärende, eller av Justitiekanslern eller en domstol som ett led i prövningen av om det har förekommit fel eller försummelse vid myndighetsutövning enligt skadeståndslagen. Ett annat exempel är att en part i ett tviste- mål kan överklaga ett beslut av tingsrätten under åberopande av att beslutet strider mot rätten till en rättvis rättegång och därmed utgör ett rättegångsfel. Vad som utgör respektive inte utgör en överträdelse av en viss fri- och rättighet i 2 kap. regeringsformen kan således komma under domstolars och myndigheters prövning i ett antal olika situationer. Som anförs i förarbetena om konventionsskadeståndet är de förhåll- anden som kan komma i fråga alltför skiftande för att det ska vara möjligt att lämna någon närmare vägledning för när en rättighet har överträtts (prop. 2017/18:7 s. 56; jämför och s. 144 f. och , Grundläggande rättigheter och juridisk metod, 2 uppl., 2019, s. 88 f.). Det är med andra ord inte möjligt att här ge några detaljerade anvisningar om hur grundlagsreglerna ska uppfattas i olika sammanhang. När kommittén i det följande överväger tillämpningsområdet för en bestämmelse om grundlagsskadestånd, är det alltså framför allt bestämmelsens utformning i övrigt som är avgörande. Att det har skett En stärkt rätt till ersättning från det allmänna en överträdelse är visserligen en förutsättning för skadestånd, men vad en överträdelse närmare bestämt är avgörs inte i skadestånds- lagen utan genom en prövning av 2 kap. regeringsformen. Det sagda hindrar inte att kommittén här gör några mer allmänna uttalanden om innebörden av begreppet överträdelse för att däri- genom ange vissa hållpunkter för tillämpningen. Vad är det generellt sett som gör att en viss åtgärd från det allmännas sida framstår som ett sådant avsteg från regeringsformen att det är fråga om en över- trädelse? Vid bedömningen av om det har förekommit en överträdelse av reger- ingsformen som kan föranleda skadeståndsskyldighet måste man först och främst söka ledning i regeringsformens ordalydelse, för- arbeten och i förekommande fall rättspraxis, särskilt från de högsta domstolarna. Grundlagstolkning är något som domstolarna ganska ofta ställs inför. I litteraturen redogörs för vilka överväganden som bör göras och för vilka omständigheter som är avgörande för bedöm- ningen. (Se t.ex. , Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 41 f. med hänvisningar.) I de utredningsbetänkanden som låg till grund reger- ingsform uttalas att det naturliga är att grundlag ska tolkas enligt sam- ma principer som gäller för lagtolkning i allmänhet (SOU 1963:17 s. 513 och SOU 1972:15 s. 319). Enligt nyare litteratur på området talar dock legalitetsskäl för att grundlag ska tolkas mera strikt enligt orda- lydelsen än vanlig lag. Det gäller särskilt regler som garanterar enskil- das rättigheter (jämför prop. 1997/98:45 s. 561 f.). Som nämns i avsnitt 3.5.2 följer det vidare av allmänna principer att en lagregel som ger den enskilde garantier i förhållande till det allmänna bör tolkas till den enskildes fördel (jämför även Nergelius, Om grundlags- tolkning, grundlagsvänlig tolkning och åsidosättande av grundlags- stridig lag, 1996 s. 847). Även lagförarbeten har givetvis stor betydelse. Det gäller inte bara förarbetena till regeringsformen, utan också förarbetena till lagstift- ning som begränsar den fri- och rättighet som det är fråga om. Se t.ex. propositionen om lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål, där den dåvarande regeringen redovisar sina överväganden En stärkt rätt till ersättning från det allmänna om en viss lagring av s.k. trafikuppgifter strider mot regerings- formen (prop. 2010/11:46 s. 16 f.). Det är vidare naturligt att man vid tolkningen av en viss bestämm- else i 2 kap. regeringsformen tar hänsyn till innehållet i Europakon- ventionen, som utgör svensk rätt. avgöranden kan ofta bidra till att belysa fri- och rättigheternas konkreta innehåll. Även internationell rätt och EU:s rättighetsstadga bör beaktas. Rättig- hetskatalogerna i regeringsformen, konventionen och stadgan är i stora delar likartat utformade. Även ska givetvis beaktas i det enskilda fallet när tillämpningen av en fri- och rättighet berör barn. Ytterst bestäms innebörden av begreppet överträdelse av de högsta domstolarna. När det gäller bedömningen av om 2 kap. regeringsformen har överträtts i en viss situation kan dessutom följande sägas. Den första fråga som måste besvaras vid bedömningen av ett krav på grundlagsskadestånd är om den fri- och rättighet som påstås ha överträtts över huvud taget skyddas av någon bestämmelse i reger- ingsformen. Det gäller även om det påstådda felet har uppstått till följd av lagens utformning som sådan. Dessutom måste den person som åberopar rättigheten skyddas av rättigheten. Det är inte bara svenska medborgare som skyddas. De grundläggande fri- och rättigheterna gäller till stor del även för andra än svenska medborgare som vistas i (2 kap. 25 § regerings- formen). Om juridiska personer, se avsnitt 6.4.1. Om en viss bestämmelse i 2 kap. regeringsformen konstateras vara tillämplig, är nästa fråga om det rör sig om en absolut fri- och rättighet, som inte får begränsas genom vanlig lag, eller om begränsningar får göras av rättigheten (se vidare avsnitt 4.3.2). Huruvida det föreligger en överträdelse kan vara enklare att be- svara om saken gäller en absolut fri- och rättighet. Till de absoluta fri- och rättigheterna hör religionsfriheten, de negativa opinionsfri- heterna och rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid. Det ligger nära till hands att anse att varje begränsning, i lag eller i rättstillämp- ningen, av en absolut fri- och rättighet också utgör en överträdelse. En svårighet kan dock visa sig ligga i att avgöra om det är fråga om en begränsning av fri- och rättigheten eller inte, se nedan. Vad som är en överträdelse av en relativ rättighet, som alltså får begränsas genom lag, är i vissa fall betydligt mer komplicerat att reda En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Frågan behandlas i litteraturen (se t.ex. och , Regerings- formen – en kommentar, 4 uppl., 2019, s. 91 f.). Till att börja med måste de omständigheter som åberopas till stöd för den skadelidandes anspråk verkligen innebära en begränsning av fri- och rättigheten. Allmänt kan sägas att en föreskrift ska anses inne- bära en rättighetsbegränsning endast om det av föreskriften uttryck- ligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen. Som framgår av avsnitt 4.3.2 har denna snäva syn på rättighetsbegränsningar i senare lagstiftningsärenden om begränsningar av vissa rättigheter dock vid- gats något. Därefter måste det bedömas om begränsningen syftar till att till- godose något av de legitima ändamål som räknas upp i regerings- formen. Ändamålet med begränsningen ska således vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle och begränsningen får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Begränsningen får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar, eller enbart göras på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § regeringsformen). Kraven ger uttryck för en allmän proportionalitetsprincip och har aktualis- erats i flera lagstiftningsärenden. Ett tidigare nämnt exempel är lag- ringen av trafikuppgifter. Proportionalitetskravet har även haft betyd- else i rättstillämpningen (se rättsfall angivna i m.fl., Regerings- formen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 183). Beträffande de positiva opinionsfriheterna ställs vissa ytterligare krav vid rättighetsbegränsningar upp (2 kap. 23 och 24 §§ regerings- formen). Kravet på proportionalitet mellan en rättighetsbegränsnings syfte och dess innebörd är en princip med generell räckvidd (jämför Derlén m.fl., Konstitutionell rätt, 2016, s. 288 f.). Det får inte finnas mindre ingripande åtgärder för att uppfylla syftet. Begränsningen ska vidare stå i rimlig proportion till det intresse som den är avsedd att till- godose. Om så inte är fallet är en begränsning inte tillåten. Propor- tionalitetskravet kan t.ex. få betydelse vid i och för sig lagliga ingrepp i äganderätten; de kan framstå som oproportionerliga och på detta vis utgöra en överträdelse. Exempel på faktorer som kan vara av väsent- lig betydelse är styrkan av det allmänna intresset bakom ingreppet En stärkt rätt till ersättning från det allmänna och i vad mån ersättning utgår för ingreppet (jämför och s. 145 f.). Det är i och för sig ibland svårt att avgöra om en viss lag eller en viss åtgärd uppfyller kravet på proportionalitet, se exempelvis rätts- fallet NJA 2012 s. 400, Mangamålet. I rättsfallet gällde svårigheten just om en viss begränsning av yttrandefriheten var proportionerlig och därmed grundlagsenlig. Om en begränsning som i övrigt är till- låten enligt regeringsformen inte uppfyller kravet på proportionalitet, utgör den en överträdelse av regeringsformen. bör observeras att även om själva innehållet i en lag kan kritiseras för bristande proportionalitet, kan rättstillämpningen i ett enskilt fall trots allt vara rimlig och försvarlig. I sådant fall föreligger ingen överträdelse av regeringsformen. Över huvud taget utgör ett rättsenligt handlande som medför att den skadelidande går miste om en rättighet, exempelvis expropriation, inte någon överträdelse. Å andra sidan kan som tidigare nämnts även ett i och för sig lagligt förfarande utgöra en överträdelse om det genomförs utan hänsyn till den enskilde (jämför även SOU 2010:87 s. 326). Förutom att vara förenlig med ordalydelsen av bestämmelsen som reglerar fri- och rättigheten bör det allmännas åtgärd, som har nämnts, dessutom ha stöd i, eller i vart fall vara förenlig med, för- arbetena till bestämmelsen eller i förarbetena till den lag som begränsar fri- och rättigheten (jämför s. 95 f.). Genom förarbetena kan man få förståelse för vad lagstiftaren avsåg med rättighetsreglerna och deras begränsning. Slutligen måste det bedömas om begränsningen har föreskrivits genom en lag. Annars är den inte tillåten (se 2 kap. 20 § regerings- formen). När det gäller överträdelser av har konvent- ionsstaterna mer eller mindre breda bedömningsmarginaler i fråga om möjligheterna att begränsa flera av de fri- och rättigheter som skyddas genom konventionen. Det är inte säkert att överträdelse betyder alldeles detsamma när det gäller fri- och rättigheterna i reger- ingsformen som i konventionsrättsliga sammanhang. Det finns tvärt- om knappast skäl att anta att det allmänna åtnjuter motsvarande bedömningsmarginal vid tillämpningen av fri- och rättigheterna i regeringsformen (jämför det slopade uppenbarhetskravet vid lagpröv- ning, 11 kap. 14 § regeringsformen). En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Fri- och rättigheterna enligt 2 kap. regeringsformen är, i likhet med motsvarande fri- och rättigheter i , allmänt hållna. Eftersom det därför kan vara svårt att avgöra vad som utgör en över- trädelse, bör det allmänt sett ställas höga krav på den rättsliga bedöm- ning som ska göras av om det föreligger en överträdelse eller inte. På motsvarande sätt som vid prövningen av en talan om konventions- skadestånd måste domstolen vara övertygad om att det har förekom- mit en överträdelse av regeringsformen (jämför prop. 2017/18:7 s. 56 och SOU 2010:87 s. 321 f.). Som kommittén är inne på i avsnitt 6.2.8 är det naturligt att dom- stolen i välmotiverade domskäl redovisar hur och på vilket sätt en viss fri- och rättighet har överträtts. Och ju mer 2 kap. regerings- formen tillämpas av domstolar och myndigheter – och praxis växer fram – desto mindre bör svårigheterna med överträdelsebegreppet bli . Som framgår av avsnitt 6.3.5 finns det dock inte anledning att ställa upp några särskilda krav på en överträdelse i det enskilda fallet, t.ex. genom att endast ”uppenbara” överträdelser medför ett skade- ståndsansvar för staten eller genom att det måste finnas ett ”klart stöd” i regeringsformen för slutsatsen att det har skett en överträdelse. Det bör även framhållas att en allmän utgångspunkt bör vara att svensk lagstiftning i princip är förenlig med grundlagen (jämför även här lagprövning). Lagstiftaren, dvs. i egenskap av folkets främsta företrädare, är bunden av principen om all maktutövnings lag- bundenhet. Lagstiftningsförfarandet säkerställer att det sällan uppstår tolknings- och tillämpningsproblem som ger upphov till överträdelser av 2 kap. regeringsformen. En annan omständighet som bör vara återhållande vid bedöm- ningen av om det har skett en överträdelse eller inte är att domar och beslut som har vunnit laga kraft inte bör kunna ifrågasättas inom ramen för en efterföljande skadeståndstalan utan tungt vägande skäl. Om det dessutom är så att en part har fört fram de sakförhållanden som ligger till grund för påståendet om en överträdelse av regerings- formen i den underliggande processen och dessa har beaktats av dom- stolen eller myndigheten, så framstår utrymmet för göra en annan bedömning av rättighetsfrågan i en efterkommande skadeståndspro- cess som än mer begränsat. Principen om förutsebarhet bör alltid hållas i åtanke. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Särskilt om felaktiga beslut och avgöranden som ändras i högre instans En särskild fråga i sammanhanget är vad som bör gälla i situationer där en viss rättighetsbegränsning har rättats till under en rättegång eller ärendehandläggning.