sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — Det finns förvisso i spellagen möjlighet att genom föreskrifter göra åtskillnad mellan olika spelformer. Förordning (2020:495) om tillfälliga spelansvarsåtgärder med anledning av sprid- ningen av sjukdomen covid-19 utgör ett exempel på en reglering i vilken spelets farlighetsgrad har beaktats. Förordningen tar näm- ligen endast sikte på kommersiellt onlinespel och spel på värdeauto- mater, vilka i promemorian som föranledde införandet av regler- ingen bedömts innebära en hög risk i ett beroendeperspektiv. Det finns som ovan beskrivits några riskbedömningsinstrument på marknaden som analyserar ett spels risknivå utifrån spelets inneboende egenskaper. Lotteriinspektionen har tidigare köpt in GAM-GaRD och utvärderat detta i samråd med forskare och kom- mit fram till att instrumentet som sådant inte bör användas i regler- ingshänseende. har, baserat på bedömnings- instrumentet , tagit fram sju parametrar att beakta vid bestämmande av ett spels risknivå. En tid har passerat sedan dessa överväganden gjordes och kriterier fastställdes och utredningen bedömer att det vore värdefullt att på myndighetsnivå ta fram en enhetlig modell för riskklassificering av spel, som sedan kan användas för att riskklassificera de spelformer som erbjuds på den svenska spelmarknaden. En sådan riskklassificeringsmodell bör ses över i takt med att ny forskning tillkommer och riskklassificeringen av spelformer bör därefter göras kontinuerligt och i takt med att eventuella nya spelformer beviljas licens på marknaden. Det bör i sammanhanget påpekas att en modell för riskklassificering inte tar sikte på att bedöma ett specifikt spels farlighetsgrad utan bör avse den kategori av spel som spelet ryms inom. Inom en viss licens- kategori kan emellertid finnas spel med olika risknivå. Exempelvis är kategorin ”vadhållning” en stor licenskategori som kan innehålla olika typer av vadhållning varav exempelvis s.k. live-betting generellt anses ha högre beroenderisk än annan typ av vadhållning där vadet görs i förväg. Frågan är således komplex. Syftet med att införa en modell för riskklassificering på myndig- hetsnivå bör enligt utredningen dels vara att öka transparensen för spelmarknadens aktörer och konsumenter kring olika spelformers risknivå, dels att ha som underlag vid exempelvis framtagande av föreskrifter om spelansvarsåtgärder eller underlag för eventuellt framtida lagstiftningsarbete. När det gäller frågan om vilken myndighet som bör anförtros uppdraget att ta fram en modell för riskklassificering kan konsta- teras att förvisso är den myndighet som har störst kunskap kring spelberoende och olika spels risknivåer. Enligt utredningen framstår det dock som mer ändamålsenligt att upp- draget ges till Spelinspektionen i egenskap av tillsynsmyndig. Spel- inspektionen är den myndighet som har beslutanderätt kring vilka spel som ska tillåtas inom respektive licenskategori (i vilken en bedömning av spelets risk är av relevans) och har bemyndigande att bl.a. meddela föreskrifter om krav på spelansvarsåtgärder (som kan se olika ut beroende på hur riskfyllt ett spel är). Det är även Spelinspektionen som beviljar licens för spel och som därför, när modellen för riskklassificeringen är framtagen, bör få i uppgift att riskklassificera de spelformer som erbjuds inom licenssystemet. Sammantaget bedömer utredningen därför att uppdraget bör ges till Spelinspektionen att i samråd med ta fram den modell som bör användas för att riskklassificera olika spel- former. Utredningens förslag i denna del syftar alltså till att få till stånd en modell för riskklassificering. Utredningen bedömer dock att det redan nu kan konstateras att vissa spelformer utmärker sig ur risk- klassificeringssynpunkt på ett sätt som bör komma till uttryck i spel- regleringen, se utredningens överväganden och förslag i kapitel 9, Marknadsföring, och kapitel 16, Anpassade regler om bonuser- bjudanden. 9Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn Genom tilläggsdirektiv utvidgades utredningens uppdrag till att omfatta frågor om ytterligare begränsningar av mark- nadsföring av spel. Enligt tilläggsdirektiven ska utredaren: •analysera praxis och branschens egna åtgärder för att uppfylla kravet på måttfullhet vid marknadsföring av spel, •göra en internationell utblick och redovisa erfarenheter från andra länder, särskilt från , och , •bedöma behovet av att utvidga informationsskyldigheten i spel- lagen, exempelvis till att även omfatta uppgift om sannolikheten att vinna, •bedöma om, och i så fall hur, regleringen av marknadsföringen bör skilja sig åt mellan olika spelformer, •föreslå åtgärder för att minska uppsökande, påträngande eller på annat sätt olämplig marknadsföring, exempelvis genom att införa ett krav på särskild måttfullhet eller begränsningar av marknads- föring av bonusar, jackpottar och gratisspel, •överväga och lämna förslag på lämpliga åtgärder för att begränsa omfattningen av marknadsföring av spel, såsom exempelvis regle- ring av när eller var sådan marknadsföring får finnas, •som ett alternativ till begränsande regler, analysera konsekven- serna av ett totalt eller partiellt förbud mot marknadsföring av spel, Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn •bedöma om ytterligare åtgärder behövs för att medge en tillräck- ligt effektiv tillsyn över efterlevnaden av marknadsföringsbe- stämmelserna i spellagen, •redovisa för- och nackdelar med de olika förslag som övervägts, samt •lämna förslag till nödvändiga författningsändringar. 9.2Marknadsföring av spel – gällande rätt Särskilda bestämmelser om marknadsföring av spel till konsumenter finns i 15 kap. spellagen. Sådan marknadsföring ska vara måttfull och får inte riktas särskilt till personer som är (1 §). Mark- nadsföringen får inte heller riktas direkt till en spelare som har stängt av sig från spel (2 § första stycket). Om en spelare har sagt upp sitt spelkonto hos en licenshavare, får licenshavaren rikta marknadsfö- ring direkt till spelaren endast om spelaren i samband med uppsäg- ningen aktivt godkänt det (2 § andra stycket). Marknadsföring som strider mot dessa regler ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen (2008:486) anses som otillbörlig mot konsu- menter (4 § första stycket). Kommersiella meddelanden om spel ska innehålla tydlig infor- mation om lägsta ålder för att spela (3 § första stycket). På platser där spel bedrivs och i samband med kommersiella meddelanden om spel, med undantag för sådana meddelanden i radio, ska licenshava- ren säkerställa att det också anges kontaktuppgifter till en organisa- tion som tillhandahåller information om stöd i samband med spel- problem (3 § andra stycket). Om information som anges i 3 § inte lämnas ska marknadsföringslagen tillämpas, med undantag av be- stämmelserna i 29–36 §§ om marknadsstörningsavgift. Sådan infor- mation ska anses vara väsentlig enligt 10 § tredje stycket marknads- föringslagen (4 § andra stycket). När en licenshavare ingår avtal om sponsring ska den säkerställa att dess logotyper samt namn på spelprodukter eller speltjänster inte förekommer på produkter som är avsedda att användas av personer (5 §). Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn Reklam för spel som tillhandahålls av någon som saknar nödvän- dig licens får inte förekomma i tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text- tv eller ljudradiosändningar som omfattas av radio- och tv-lagen (2010:696) (6 §). Bestämmelsen om att marknadsföring av spel ska vara måttfull och inte får riktas särskilt till personer som är infördes i lot- terilagen (1994:1000) . Bestämmelserna infördes bl.a. efter att hade kritiserat den dåvarande för att den inte motverkade att allmänheten lock- ades till överdrivna utgifter eller bekämpade spelberoende.1 I den till propositionen föregående promemorian föreslogs att det krav som gäller vid marknadsföring av alkohol, särskild måttfullhet, skulle in- föras för marknadsföring av lotterier.2 I propositionen konstaterade regeringen att det finns en omfattande forskning som visar på en tydlig koppling mellan marknadsföring och konsumtion av alkohol, särskilt bland unga, medan ett sådant samband inte är lika klarlagt på lotteriområdet. Vidare påtalades att det i tryckfrihetsförordningen har intagits en särskilt restriktiv inställning till marknadsföring av alkohol- och tobaksprodukter, som enligt en särskild bestämmelse i 9 § i stora delar undantagits från tillämpningen av förordning- ens bestämmelser. Regeringen ansåg därför, vid en samlad bedöm- ning, att det inte var lämpligt att uppställa samma krav på marknads- föring av lotterier som på marknadsföring av alkoholprodukter, även om det finns vissa likheter i risksynpunkt mellan produkterna. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att begreppet särskild måttfullhet inte borde användas i lotterilagen. Ett måttfullhetskrav infördes där- för i lotterilagen. instämde i den bedömning som regeringen hade gjort i tidigare lagstiftningsarbete vad gäller behovet av sär- skilda regler vid marknadsföring av spel och att kravet borde vara att marknadsföringen ska vara måttfull. Utredningen föreslog att vissa kriterier som särskilt ska beaktas vid bedömningen om en viss mark- 2016/17:8 s. 9 och 14. 2Ds 2015:46 s. 31 f. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn nadsföringsåtgärd är måttfull eller inte skulle anges i lagen, i syfte att tydliggöra vad som avses med måttfull marknadsföring. Uppräk- ningen skulle inte vara uttömmande. Regeringen konstaterade att en del personer med spelproblem kan komma att spela ännu mer på grund av reklam och att reklam kan göra det svårare för spelberoende personer att sluta spela. Detta motiverade att det ska finnas särskilda regler för marknadsföring av spel. Regeringen instämde i bedömning att måttfullhetskravet i lotterilagen skulle behållas. För att möjliggöra en fortsatt utveckling av vad som avses med måttfull marknadsfö- ring, både nationellt men också på internationell nivå, ansåg reger- ingen dock, till skillnad från utredningen, att kriterierna för vad som utgör måttfull marknadsföring inte borde fastslås i lag utan bör ut- vecklas genom praxis.3 I förarbetena har uttalats att en helhetsbedömning bör göras för att avgöra om en marknadsföringsåtgärd är måttfull. Avgörande för be- dömningen bör vara hur marknadsföringen är ägnad att uppfattas av den krets till vilken den riktar sig, det medium som används och det innehåll marknadsföringen har. Marknadsföringen bör inte väcka särskild uppmärksamhet genom sin utformning. En utgångspunkt bör vara att bild och text ska ge en saklig, balanserad och vederhäftig presentation av den marknadsförda spelformen. Budskapens ut- formning och deras färg, bild, typografi, layout etc. ska bedömas ut- ifrån kravet på måttfullhet.4 Måttfullhetkravet innebär inte att vissa typer av marknadsföring, som direktreklam eller utomhusreklam, per definition strider mot lagen.5 I samband med måttfullhetspröv- ningen av utomhusreklam bör särskild hänsyn tas till var reklamen är placerad och hur den är utformad. En placering av utomhusreklam för lotterier i nära anslutning till exempelvis skolor och andra platser där barn och ungdomar naturligen befinner sig skulle exempelvis kunna medföra att marknadsföringen inte anses måttfull.6 2017/18:220 s. 163 och 164. 2016/17:8, s. 31. 5Jfr dock förbudet mot direktreklam till avstängda spelare m.m. i 15 kap. 2 § spellagen. 2016/2017:8 s. 31–33. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn Vägledning för vad som inte kan betraktas som måttfull mark- nadsföring kan bl.a. hämtas från rekommenda- tioner och principer för att skydda spelare och konsumenter i sam- band med onlinespel samt från Spelbranschens riksorganisations (Spers) riktlinjer för marknadsföring.7 Spers riktlinjer är ersatta av ”Svenska spelbranschens Riktlinjer för mark- nadsföring” framtagna gemensamt av Sper och för Onlinespel (). rekommendation framhålls att syftet med rekommendationen är att skydda konsumenternas och spelarnas hälsa, samt att minimera den ekonomiska skada som ett tvångsmäs- sigt eller överdrivet spelande eventuellt kan ge upphov till. I punkt 41 uppställs vissa principer för kommersiella meddelanden. Sådana meddelanden bör inte a) innehålla ogrundade uttalanden om möjlig- heter att vinna eller om den avkastning som spelare kan förvänta sig från spelande, b) påstå att färdigheter kan påverka resultatet av ett spel, när detta inte är fallet, c) genom sin tajmning, lokalisering eller beskaffenhet få mottagaren att känna sig pressad att spela eller känna att det är förringande att inte spela, d) förmedla bilden att spelande är socialt attraktivt eller innehålla uttalanden från kända personer som förespeglar att spelande bidrar till social framgång, e) påstå att spelande kan vara en lösning på sociala, yrkesmässiga eller personliga problem, f) påstå att spelande kan vara ett alternativ till en anställ- ning, en lösning på ekonomiska problem eller en form av ekonomisk investering.8 Som ett exempel på vad som kan anses strida mot måttfullhets- kravet har i förarbetena också angetts marknadsföring som förmed- lar bilden av att ett erbjudande om spel är gratis, riskfritt eller lik- nande om så inte är fallet. Inte heller kan det anses måttfullt att t.ex. ange att ett erbjudande är gratis, om det krävs att spelaren själv måste satsa pengar eller göra någon annan motprestation, som t.ex. att lämna person- eller kontaktuppgifter, för att kunna ta del av det.9 I avsnitt 9.6.2 nedan redogörs för Spers och riktlinjer. I rikt- linjerna anges bl.a. att reklam för spel inte får utformas på ett alltför 2017/18:220 s. 164 och prop. 2016/17:8 s. 31. 8Kommissionens rekommendation av om principer för att skydda konsumenter och spelare i samband med onlinespeltjänster och för att förhindra att underåriga spelar onlinespel om pengar. 2017/18:220 s. 164. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn påträngande sätt, riktas till sårbara och särskilt utsatta grupper i sam- hället eller hävda att det saknas risker med överdrivet spelande. Enligt förarbetena kan vägledning också hämtas från Konsu- mentverkets praxis och allmänna råd. har inga allmänna råd utfärdats. Enligt 11 kap. 6 § första stycket spelförordningen ska en licensha- vare som erbjuder en spelare en bonus enligt 14 kap. 9 § spellagen på ett klart och tydligt sätt i samband med att erbjudandet lämnas, och när erbjudandet utnyttjas av spelaren, informera spelaren om de vill- kor och regler som gäller för erbjudandet. Utbetalning av en bonus ska göras så snart det är möjligt efter det att villkoren har uppfyllts. Enligt andra stycket i samma paragraf får en bonus till en enskild spelare inte erbjudas på andra villkor än de som under samma förut- sättningar erbjuds andra spelare som spelar samma spel. En spelare ska vidare enligt tredje stycket samma paragraf ha minst på sig att uppfylla eventuella villkor som har knutits till en utbetalning av en bonus. Marknadsföring av spel måste utöver de särskilda bestämmelserna i spellagen och spelförordningen också vara förenlig med marknads- föringslagens (2008:486) regler.10 Lagen syftar till att främja konsu- menternas och näringslivets intressen i samband med marknadsfö- ringen av produkter och att motverka marknadsföring som är otill- börlig mot konsumenter och näringsidkare (1 §). Med marknadsfö- ring avses reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är äg- nade att främja avsättningen av och tillgången till produkter inbegri- pet en näringsidkares handlande, underlåtenhet eller någon annan åt- gärd eller beteende i övrigt före, under eller efter försäljning eller 10Marknadsföringslagen bygger på direktivet om otillbörliga affärsmetoder (2005/29/EG), som är ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv, vilket innebär att en medlemsstat är förhindrad att ha en högre konsumentskyddsnivå än vad direktivet föreskriver. Även om direktivet syftar till full harmonisering av medlemsstaternas regler för marknadsföring finns ett nationellt ut- rymme för att införa begränsningar, så länge dessa är motiverade av skydd för hälsa och säkerhet. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn leverans av produkter till konsumenter eller näringsidkare (3 §). Be- greppet marknadsföring är alltså ett vidare begrepp än vad man van- ligen avser med reklam. Enligt marknadsföringslagen ska en näringsidkares marknadsfö- ring stämma överens med god marknadsföringssed (5 §). Med god marknadsföringssed avses god affärssed eller andra vedertagna nor- mer som syftar till att skydda konsumenter eller näringsidkare vid marknadsföring av produkter. Begreppet god affärssed innefattar framför allt det utomrättsliga normsystem som näringslivet har ut- vecklat, främst Internationella handelskammarens (ICC) grundreg- ler för reklam, men även andra uppförande- och branschkoder.11 Be- greppet god marknadsföringssed avser inte bara näringslivets egen normbildning, utan inkluderar även speciallagstiftning, Konsument- verkets föreskrifter och allmänna råd, de normer som utvecklats ge- nom och Patent- och marknadsdom- stolarnas praxis samt andra, internationellt vedertagna, normer som faller inom ramen för lagens tillämpningsområde. Marknadsföring som strider mot god marknadsföringssed ska vara att anse som otillbörlig om den i märkbar mån påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut (6 §), det s.k. transaktionstestet. Den s.k. lagstridighets- principen innebär att marknadsföring som strider mot annan lag- stiftning än marknadsföringslagen, eller som är ägnad att leda till lag- överträdelser, ska anses strida mot god marknadsföringssed. En näringsidkare får inte använda sig av aggressiv marknadsföring (7 §) och marknadsföringen får inte vara vilseledande (8–17 §§). Lagen innehåller också bestämmelser om jämförande reklam, obe- ställd reklam, information om garantier och information innan ett konsumentavtal ingås (18–22 a §§). Bestämmelserna kompletteras av en bilaga till direktivet om otillbörliga affärsmetoder som inne- håller ytterligare 31 förbud mot aggressiva respektive vilseledande marknadsföringsåtgärder som alltid ska anses vara otillbörliga mot såväl konsumenter som näringsidkare. Om marknadsföring är otill- börlig får näringsidkaren förbjudas att fortsätta med marknadsfö- ringen (23 §). En näringsidkare som vid sin marknadsföring låter bli att lämna väsentlig information får åläggas att lämna sådan infor- mation (24 §). 2007/08:115 s. 69 f. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn Enligt direktiven ska utredaren bl.a. överväga om ett krav på särskild måttfullhet, vilket är det krav som gäller för alkoholdrycker, bör in- föras även vid marknadsföring av spel. Nedan följer därför en ge- nomgång av regleringen kring marknadsföring av alkohol. 9.3.2Marknadsföring av alkohol – gällande rätt I 7 kap. alkohollagen (2010:1622) finns särskilda regler om mark- nadsföring av alkoholdrycker12 och alkoholdrycksliknande preparat. Vid marknadsföring av alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat till konsumenter ska särskild måttfullhet iakttas. Reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd får inte vara påträngande, uppsö- kande eller uppmana till bruk av alkohol (1 § första stycket). Mark- nadsföring får inte heller rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt (1 § andra stycket). Enligt 2 § första stycket får den som tillverkar, säljer eller för- medlar försäljning av alkoholdrycker i sin rörelse lämna sådana drycker eller preparat som gåva endast i form av varuprov. Enligt förarbetena till alkohollagen får varuprov endast lämnas till till- ståndshavare (dvs. innehavare av serveringstillstånd) eller mellan till- verkare och partihandlare. Vid marknadsföring av tjänster eller vid försäljning av andra varor än alkoholdrycker får sådana drycker eller alkoholdrycksliknande preparat enligt andra stycket inte lämnas som gåva. Vid marknadsföring av alkoholdrycker eller alkoholdryckslik- nande preparat till konsumenter får kommersiella annonser inte an- vändas i tv-sändningar, beställ-tv eller ljudradiosändningar. En leve- rantör av en videodelningsplattform får inte tillhandahålla sådana an- nonser under eller efter användargenererade videor eller tv-program på plattformen (3 §). Vid marknadsföring av alkoholdrycker som innehåller mer än 15 volymprocent alkohol till konsumenter får inte kommersiella 12Med alkoholdryck avses dryck med en alkoholhalt som överstiger 2,25 volymprocent. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn annonser användas i periodiska skrifter eller andra skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig, och som med avseende på ordningen för utgivningen är jämförbara med periodiska skrifter. Detta gäller dock inte i fråga om skrifter som tillhandahålls endast på försäljningsstället för sådana drycker (4 §). I princip gäller alltså ett annonseringsförbud för spritdrycker i tryckta skrifter. Fram rådde även ett annonseringsförbud i tryckta skrifter för vin och starköl. Lagen ändrades dock efter att Marknads- domstolen hade meddelat dom i det s.k. Gourmetmålet (MD 2003:5) och kommit fram till att det generella annonseringsförbudet inte kunde anses förenligt med . För annonser finns utöver kravet på särskild måttfullhet regler för utformning av densamma. Marknadsföring genom framställning i bild får endast omfatta en återgivning av varan eller råvaror som ingår i varan, enstaka förpackningar eller varumärke eller därmed jämförligt kännetecken (5 § första stycket), den s.k. bildregeln. Be- stämmelsen utvidgades till att bli generellt tillämplig oavsett val av medium . Som skäl för utvidgningen betonades internets ökade betydelse. När det gäller kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig, och som med avseende på ordningen för utgivningen är jämförbara med periodiska skrifter, innehåller alkohollagen en storleksmässig be- gränsning av annonser samt regler om användande av informations- text vid marknadsföringen (5 § andra stycket och 7 §). Sådana an- nonser får inte vara större än . Begränsningen har utformats med hänsyn till tryckta tidningarnas tabloidformat. Vid annonsering i dessa typer av skrifter ska vidare annonsen på ett tydligt sätt ange dryckens eller preparatets alkoholhalt. En hög alko- holhalt får inte framställas som en positiv egenskap. Annonserna ska på ett tydligt sätt återge en text som informerar om alkoholens ska- deverkningar. Regeringen får meddela föreskrifter om vilka infor- mationstexter som ska återges och hur dessa ska utformas. Sådana föreskrifter finns i 13–14 §§ alkoholförordningen (2010:1636).13 13Enligt 13 § ska följande texter användas: 1. Alkohol kan skada din hälsa. Alkohol är bero- endeframkallande. Alkohol kan orsaka nerv- och hjärnskador. Alkohol kan orsaka skador på lever och bukspottskörtel. Alkohol kan orsaka hjärnblödning och cancer. Varannan förare som omkommer i singelolyckor i trafiken är alkoholpåverkad. Hälften av alla som drunknar har alkohol i blodet. Alkohol i samband med arbete ökar risken för olyckor 9. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn Annonserna får inte heller strida mot god sed genom det samman- hang där de förekommer, använda sig av metoder som är opassande med tanke på konsumenten, eller innehålla osanna eller vilseledande uppgifter om alkohol, alkoholkonsumtion, alkoholens verkningar eller andra egenskaper (5 § tredje stycket). I 6 § finns bl.a. regler om utformningen av annonsering av alkoholhaltiga lättdrycker.