sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Havs- och vattenmyndigheten drar följande slutsatser av den praxis som utarbetats: •Om det inte finns någon avsättning för restprodukten, t.ex. toa- lettfraktion eller humanurin, och det inte heller finns någon plan som anger hur återförandet ska ordnas i snar framtid, så är det sällan rimligt att ställa krav på att dessa fraktioner ska avskiljas. •Krav på kretslopp har godkänts av domstolarna först när det även finns en koppling till att uppfylla miljömålet Ingen övergödning och ännu fördelaktigare om det finns nedbrutna lokala miljömål som konkretiserar hur målet ska nås, t.ex. genom att föreskriva kretsloppsanpassade lösningar i områden där övergödningspro- blemen är stora. •Krav på urinseparering har ansetts skäligt att ställa då detta kunnat motiveras utifrån känsliga recipientförhållanden och då kommu- nen även haft ett fungerande system på plats för inhämtning och återföring av urin till åkermark.41 Havs- och vattenmyndigheten konstaterar att det trots bindande krav på resurshushållning och återvinning samt ett uttalat mål för EU:s miljörätt, ännu saknas tydlig praxis i denna fråga långt efter det att införts.42 10.2.3Lagen om allmänna vattentjänster Även i lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster regleras att hän- syn ska tas till intresset av en god hushållning med naturresurser. Det anges att en allmän va-anläggning ska ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser.43 42Havs- och vattenmyndigheten (2015), Juridiken kring vatten och avlopp, rapport 2015:15, s. 65. 4310 § lagen om allmänna vattentjänster. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen I förarbetena tydliggörs att de krav som ska tillgodoses följer miljölagstiftningen. Bestämmelsen kan inte läggas till grund för strängare krav än så. Även om en viss åtgärd inte har kommit till uttryck som ett specifikt krav enligt miljölagstiftningen, kan huvud- mannen vidta åtgärder om det behövs med hänsyn till miljön, människors hälsa och resurshushållningen. De krav som därmed ska tillgodoses är således inte enbart sådana specifika krav som följer av beslut eller författning utan även krav som kan anses följa av miljö- balkens allmänna hänsynsregler. I avgiftshänseende kan kostnaden för en sådan motiverad åtgärd anses nödvändig för ordnandet eller driften av va-anläggningen.44 föreslog 2002 i rapporten ”Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp” att det i den då gällande va-lagen skulle införas en bestämmelse med innebörden att näringsämnen ska återvinnas i va-anläggningar. Anledningen till förslaget var att de krav som följer av om resurshushållning torde innebära att kostnader för återvinning av näringsämnen från avlopp kan debi- teras användarna av en allmän va-anläggning med stöd av va-lagen. För att klargöra detta och undanröja tveksamheter om nödvändiga kostnader för en återföring, ansåg att det i va- lagen bör föras in en bestämmelse med den innebörden.45 Natur- vårdsverkets rapport behandlades i de delar som rör va-frågor av Va- lagsutredningen. Regeringen instämde i bedöm- ning att frågor om miljö- och hälsoskydd samt resurshushållning bör regleras i och tillhörande författningar och inte genom särskilda regler i va-lagstiftningen. Det innebär dock inte, enligt regeringen, att de skäl som låg bakom förslaget inte ska beaktas när en allmän va-anläggning ordnas och drivs. Det är viktigt att det genom anläggningen finns möjligheter att återföra olika slags när- ingsämnen, särskilt från avloppsslam, till det naturliga kretsloppet om detta är lämpligt. Att en allmän va-anläggning ska tillgodose dessa intressen klargörs i den nya lagen om allmänna vattentjänster. Det bör dock inte i va-lagstiftningen preciseras närmare vilka krav som behöver ställas i det enskilda fallet.46 I utredningen om hållbara vatten- tjänster47 togs frågorna om resurshushållning för allmänna avlopps- 2005/06:78. s. 58 f och 137. 45Naturvårdsverket (2002), Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp. Huvudrapport till Bra slam och fosfor i kretslopp, Rapport 5214, s. 154 f. 2005/06:78, s. 58 f och SOU 2004:64. s. 253 ff. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen reningsanläggningar inte upp i direktivet utan de frågor som berörde resurshushållning avgränsades i denna till att handla om små avlopps- anläggningar dvs. upp till 200 pe. 10.3Resurseffektiva kretslopp och klimataspekter är svenskt lantbruk och livsmedelsproduktion i hög grad bero- ende av import av mineralgödsel samt till viss del import av foder för djurhållning. Endast en mindre andel av landets mineralgödselbehov kan täckas av inhemsk produktion. Foderimporten innebär en till- försel av växtnäring till lantbruket som slutligen omsätts i stallgödsel för spridning på produktiv jordbruksmark. Flera avlopps- och avfalls- flöden har motsvarande potential, men nyttjas endast i begrän- sad omfattning. Det finns dock betydande potential för en styrning mot mer resurseffektiva kretslopp där materialflöden som innehåller fosfor och andra näringsämnen nyttiggörs i ökad utsträckning. Det skulle till viss del kunna täcka det behov och den användning svenskt jordbruk har av gödning. Behoven kan då också behöva diskuteras i ett framtida perspektiv med ett uthålligt och anpassat produktions- system inom jordbruket, där animalieproduktion kan komma att vika för en mer växtbaserad konsumtion och efterfrågan. I samband med de diskussioner som förts kring olika sätt att återföra växtnäringsämnen till produktiv mark, har också tillgäng- ligheten för olika grödor lyfts fram och problematiserats. Det är således väl känt att spridning av avloppsslam inte ger samma typ av omedelbar fosfortillgänglighet för grödor som precisionsgödsling med moderna mineralgödsel. Långsiktigt tycks dock fosforinnehållet kunna nyttiggöras och odlingsförsök ger likvärdiga resultat vid för- sök som gjorts med flera olika grödor. Den globala såväl som den mer regionala tillgången på fosfor och andra växtnäringsämnen har också betydelse för det långsiktiga valet av gödselprodukter och för att skapa resurseffektiva kretslopp. Ytterligare en aspekt på återvinning av fosfor och kväve gäller möjligheter att motsvarande mängd fossilt baserad och producerad mineralgödsel undanträngs och inte behövs för lantbrukets produk- tion. Det medför i sin tur totalt sett begränsningar i spridningen av fosfor och reaktivt kväve till terrestra och akvatiska ekosystem, med Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen minskade risker för övergödning och negativa effekter.48 Det kan ha särskild betydelse då fosfor- och kvävecykler utpekats som särskilt betydelsefulla för de planetära gränser som kan komma att äventyras. Klimataspekterna har blivit allt viktigare och innebär att avväg- ningar också måste göras mellan olika samhällsmål, där målkonflik- ter inte sällan kan uppstå. Avloppssektorns bidrag till klimatföränd- ringarna utgör sannolikt inte de mest framträdande. Potentialen är ändå stor då det gäller att reducera klimatpåverkande utsläpp och välja nya tekniklösningar för rening och återvinning. Sådana lösningar baseras på förnybar energi, har låga eller ringa utsläpp av växthus- gaser och kan generera förnyelsebara råvaror eller nyttigheter, som biogas eller fastläggning av kol i mark. 10.3.1Tillgängliga resurser av fosfor och andra näringsämnen redovisade inom ramen för sin återrapportering till regeringen även de huvudsakliga fosforflöden som kunde identifieras i . Dessa flöden framgår av nedanstående figur från och bedöms fortfarande i stora drag gälla till karaktär och volym. En betydande del av fosforflödet är kopplat till jordbruket i form av mineralgödsel, stallgödsel och import av foder, till livsmedelsindustrin i form av organiska avfall och restprodukter som uppstår inom denna samt livsmedel och därtill kopplade avfall. Det senare gäller främst avloppsslam och andra former av organiskt hushållsavfall. Dessutom återfinns ett om- fattande flöde av fosfor i askor från förbränning av biobränslen.49 All fosfor och växtnäring som finns i avlopps- och avfalls- fraktioner är inte tillgänglig i former som möjliggör direkt nyttjande. Någon form av behandling eller bearbetning krävs för att näringen ska göras tillgänglig för grödan, vara hygieniskt säker och kunna spridas i en form som är hanterbar inom jordbruket. Mekanisk spridning av gödsel omfattar fosfor, kväve och kalium i svenskt jordbruk. Därtill kommer den gödsel som djuren lämnar direkt i anslutning till bete. 48Baltic , (2019). Phosphorus in the catchment – actions taken today create tomorrow´s legacy. Policy brief, 2019. 49Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen Av fosforn i inkommande kommunalt avloppsvatten spreds i form av avloppsslam på åker, motsvarande av slammets fosforinnehåll, medan nyttjades i anläggningsjordar med normal fosforhalt.50 Slamfosfor är i regel inte fullt växttillgänglig på kort sikt, men bidrar till upp- byggnad av markens långsiktiga fosforförråd. Gruvavfall utgör ett betydande och ännu outnyttjat flöde av fosfor i , enligt per år.52 kommer på kommersiella grunder utveckla utvinning av fosfor och jordartsmetaller ur gruvavfall. påbörjas en förstudie som 50Statistiska centralbyrån (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 . 51Linderholm, K. & , J. (2013). Analys av fosforflöden i . SLU, Landskap, trädgård, jordbruk, rapport 2013:5. 52Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. SOU 2020:3Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen sedan ska övergå till förprojektering, vilket utgör grund för investeringsbeslut som anges ligga relativt nära i tiden.53 Källa: , H. (2019). Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp. och teknik, SLU. Rapport 105, tabell 3. Även aska från biobränslen utgör en potentiell fosforresurs av större omfattning än avloppsslam. Biobränsleaska håller lägre fosfor- koncentration än slamaska, vilket gör utvinning med dagens teknik mindre effektiv och lönsam. kan dock återvinning komma att utvecklas med liknande processer som utvecklats för slamaska. Förutom spridning i jordbruket av i ovanstående tabell redovi- sade volymer, kan nämnas spridning av svavel. Drygt hälften av detta härrör från mineralgödsel, en betydande mängd sprids även i form av stallgödsel. Spridning av avloppsslam represen- terade 2016 endast några procent av tillfört svavel.57 Materialflöden inom olika avfallsfraktioner sammanfattas i tabel- lerna 10.1 och 10.2 vad gäller fosfor och vissa andra för jordbruket nödvändiga näringsämnen som växttillgängligt kväve och kalium. Kun- skapen om volymen växtnäringsämnen i avlopps- och avfallsfraktioner är dock ofullständig. Det avloppsvatten som kommer till de kommu- nala reningsanläggningar innehåller betydande volymer närings- ämnen. Innehållet av växttillgängligt kväve omfattar drygt 53LKAB (2019). går vidare med nya metoder för att utvinna kritiska råmaterial ur gruv- avfall. 54Beräknat på den tredjedel av avloppsslammet som sprids på (2016). 55Rötrest från organiskt avfall och gödsel som rötats för biogasproduktion, inga avlopps- fraktioner får ingå. 56Produceras vid stålindustri i . 57Jönsson, H. (2019). Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp, tabell 3. och teknik, SLU. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen , samma storleksordning som det kväve som finns i all stall- gödsel. Av avloppsvattnets växttillgängliga kväve är det dock endast (2016) som i form av avvattnat slam återvinns och nyttiggörs som gödsel. Den låga siffran beror på att det endast är en liten andel av kvävet som byggs in i reningsanläggningarnas råslam, en betydande del avgår också i det rejektvatten som bildas vid avvattning av slammet. Källa: , H. (2019). Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp. och teknik, SLU. Rapport 105, tabell 4. 10.3.2Brist på näringsämnen och sårbarhet för svenskt lantbruk Fosfor och andra näringsämnen, som kväve och kalium samt mikro- näringsämnen som svavel, kalcium, zink och även koppar är essen- tiella för växtodling. Det utgör därmed nödvändiga förutsättningar för livsmedelsproduktion och människors näringstillförsel. Den globalt expanderande produktionen av livsmedel har varit en förut- sättning för att kunna livnära jordens ökande befolkning. medför den ökade användningen och omsättningen av fosfor och kväve risker och problem. Brist på fosfor och andra ändliga råvaror har ansetts utgöra ett potentiellt hot för den globala livsmedelssäkerheten och bedöms även kunna få avgörande geopolitisk betydelse. Bland annat pekade studier på att det kommer uppstå en s.k. ”peak” eller ”fosfortopp” cirka då efterfrågan på den huvudsakliga råvaran för att producera mineralfosfor, fosfatmalm, överstiger den prognosti- Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen cerade årsproduktionen.58 I en rapport från redovisas en analys kring tillgången på växtnäringsämnen för att kunna producera livsmedel till en befolkning om 9 miljarder år 2050.59 Analysen utgick från kväve, fosfor och kalium, vilka bedömdes som nödvändiga för den europeiska och globala livsmedelsproduktionen. Genomgående slutsats var att i ett lång- siktigt perspektiv saknas anledning att anta att växtnäringstillgången i form av kväve, fosfor och kalium inte ska räcka till jordbrukets globala behov. Det finns ändå anledning till uppmärksamhet inom , eftersom givna förhållanden avseende produktion, efter- frågan och användning ständigt förändras. Policycykler för resurs- hushållning och miljöfrågor tar ofta 25–att implementera, trots att det redan inom ett tiotal år kan ske snabba förändringar. Sådana förändringar kan gälla tillgång på växtnäring till följd av ökad efter- frågan, miljökrav, energikostnader och geopolitiska händelser. Det finns därför anledning att redan i ett kortare tidsperspektiv sträva mot ökad hållbarhet i nyttjandet av kväve, fosfor och kalium.60 På EU-nivå klassas såväl fosforgödsel som vit fosfor som kritiska råvaror. Främst gäller det vit fosfor. Sådan fosfor används inte för tillverkning av gödselmedel, utan för andra industriella processer.61 För svenskt vidkommande måste produkter för fosforgödsling också bedömas som kritiska, eftersom inhemsk tillverkning saknas. Beskrivningar av framtidsrisker för brist på olika ämnen bygger ofta på siffror från Geological Survey (USGS). Deras underlag avser årlig produktionen/behov av olika ämnen och om- fattningen av de reserver som finns globalt och i olika länder. Denna typ av statistik har bland annat använts i diskussionen av vad som benämnts ”peak phosphorus”. Nedanstående figur beskriver utveck- lingen för fosfor och ytterligare råvaror för mineralgödsel- produktion (kväve, fosfor, kalium och svavel) uttryckt i ekonomiska reserver, dvs. antalet årsproduktioner för respektive råvara. Det framgår att andra råvaror än fosfor bör framhållas som särskilt 58Cordell, D. (2010). The story of Phosphorus – Sustainability implications of global scarcity for food security. Rapport 509, . m.fl. (2012). NPK: there be enough plant nutrients to feed a world of 9billion in 2050? , European Commission. 61European Commission (2017). Study on the review of the list of Critical Raw Materials - Critical Raw Materials Factsheets. Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs Raw Materials. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen kritiska för mineralgödseltillverkningen mot bakgrund av de före- komster som beräknats globalt. Den mest avgörande råvaran för produktion av fosforgödselmedel är råfosfat, för kaliumgödselmedel kalisalt, för svavelgödselmedel icke oxiderat svavel, och för kväve- gödselmedel naturgas.62 Ekonomisk reserv, årsproduktioner Källa: , H. (2019). Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp. och teknik, SLU. Rapport 105, figur 1. Figuren åskådliggör hur uppskattade reserver förändrats över tiden. Det har skett i takt med att nyttjandet av olika insatsmedel utveck- lats inom livsmedelsproduktionen men främst för att kunskapen om tillgängliga reserver förändras. Det senare illustreras av de tvära brotten i kurvorna för såväl fosfor som kalium för ett tiotal år sedan. Antalet årsförbrukningar av kalium har t.ex. minskat medan fosforreserverna ökat i ett sådant perspektiv. 62Jönsson, H. (2019). Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp. och teknik, SLU. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen innebär, baserat på angivna källor, att det inte främst är tillgången på fosfor som kan inge oro i ett framtidsperspektiv. Jordbrukets och livsmedelsproduktionens behov av att säkra insatsmedel i form av gödning kan med detta synsätt främst komma att gälla andra råvaror, som kalium och naturgas. De utgör en förutsättning för produktion av mineralgödselkväve, där bristen är mer uttalad än för fosfor. Tillgången på strategiskt viktiga insatsämnen är också viktig för och svensk livsmedelsproduktion. Den svenska livsmedels- strategin identifierar i sina förarbeten bland annat de sårbarheter som kan gälla sådana strategiska insatsvaror. Det finns t.ex. kris- scenarier där internationell handel med livsmedel skulle kunna minska kraftigt också . Vid sådana tillfällen är en inhemsk livsmedelsproduktion av stor betydelse för försörjningstryggheten. Det betonas att det är viktigt med ett fungerande jordbruk och en inhemsk livsmedelsproduktion även under en regional eller nationell kris. I ett längre perspektiv kan även klimatförändringar ge upphov till särskilda påfrestningar och inverka negativt på produktions- systemen.63 Bakom förslaget till en svensk livsmedelsstrategi finns en med- vetenhet om att det krävs fungerande marknader för bland annat insatsvaror och lagerhållning i olika led, samt att hela kedjan från produktion till kund behöver vara tillräckligt robust. Allvarliga påfrest- ningar och störningar måste med rimliga konsekvenser för samhället. Det konstateras att en inhemsk livsmedelsproduktion är av stor betydelse för försörjningstryggheten och utgör en styrka ur ett beredskapsperspektiv.64 Beredskapsaspekter på svensk livsmedelsförsörjning har disku- terats i tidigare skeden, då jordbruket bedrevs på sådant sätt att det inte var så beroende av importerat mineralgödsel. Efter- krigstidens mål om ökad självförsörjningsgrad innehöll bland annat planer för att en inhemsk produktion av handelsgödsel skulle kunna byggas upp. Till skillnad mot tidigare problematiseras dock impor- ten av insatsmedel inte bara ur ett beredskapsperspektiv, utan också med tanke på de klimateffekter dessa insatsmedel genererar vid brytning och utvinning. 2016/17:104, s. 14 ff. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen Källa: , H. (2019). Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp. och teknik, SLU. Svensk livsmedelsproduktion är f.n. helt beroende av importerad mineralgödsel. Det innebär att sårbarheten vid ett eventuellt stopp av importen kan bedömas som mycket hög.67 Vid en bristsituation, t.ex. i form av en utdragen handelsblockad, skulle beroendet av externa insatsmedel dock främst gälla drivmedel till de maskiner som används inom jordbrukets livsmedelsproduktion. Utan dessa skulle produktionen helt avstanna. Därnäst utgör lämpliga gödselproduk- ter en kritisk resurs. Inhemska resurser skulle här kunna spela en avgörande roll. Produktionsenheter med djurhållning och tillgång till stallgödsel skulle t.ex. ha lättare att hantera situationen. Brist på gödselprodukter skulle inte medföra ett produktions- stopp. Det skulle reducera skördarna och medverka till en omställning av produktionens karaktär.68 Ovanstående tabell pekar på sådana sårbarheter och brister för kväve, fosfor och kalium. Beräkningar och bedömningar har utveck- 65Gäller inte kvävefixerande grödor, avser även skördeminskningen på . 66LKAB (2019). investerar i pilotanläggning. Utgångs- punkt i övrigt är att av avloppsslammets fosfor antas ersätta mineralgödselfosfor. Fosforn i det slam som redan sprids (beräknat värden, ) är frånräknad. 67Jönsson, H. (2019). Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp. och teknik, SLU. 68Eriksson, C. (2018). Livsmedelsproduktion ur ett beredskapsperspektiv. Sårbarheter och lösningar för ökad resiliens, SLU, på uppdrag av MSB. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen lats inom ramen för ett uppdrag från utredningen till lant- bruksuniversitet. Det framgår av tabellen att återvinning av växtnäring från avlopp genom källsortering och användning av klosettvatten ger den största potentialen då det gäller att ersätta mineralgödsel, t.ex. vid import- stopp. Därutöver möjliggör en sådan tekniklösning den mest om- fattande återvinningen av både kväve och fosfor. Ett sådant förfar- ingssätt ger vidare störst fördelar ur ett klimatperspektiv, vilket behandlas i nedanstående avsnitt. Källa: , H. (2019). Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp. och teknik, SLU. Ovanstående tabell anknyter till de uppgifter som redovisas i figur 10.2. Av tabellen framgår de risker som kan uppskattas för framtida brist av viktiga insatsämnen för livsmedelsproduktion och jordbruk, som växttillgängligt kväve, fosfor och kalium. Dessutom redovisas den effekt på jordbrukets kostnader för inköp av gödsel som skulle uppstå vid dubblering av inköpspriserna på minera- lgödsel. Det senare ska illustrera en möjlig effekt av framtida brist i eller globalt på något av dessa näringsämnen eller de insatsvaror/resurser som krävs för att producera gödselmedlet. Den samlade bedömning som görs i utredningens underlagsrapport är att den samlade risken vid en bristsituation främst gäller tillgången på växttillgängligt kväve. Den kända ekonomiska reserven av fossilt baserad naturgas, som krävs för produktionen, är minst för kväve. Det är också där kostnadsökningen får störst genomslag. 69Beräknad reserv i antal tillgängliga årsproduktioner för den viktigaste råvaran som krävs för att producera växtnäringen. Återvinning och cirkulär återföring av fosfor och andra näringsämnen som ofta betraktats som det växtnäringsämne det råder störst brist på, liksom för kalium, är risken och effekterna vid en bristsituation jämförelsevis måttliga. Växttillgängligt kväve och även kalium före- faller därför vara väl så viktiga att säkra som fosfor då ny reglering utarbetas.70 En inriktning på återvinning av såväl kväve som fosfor skulle vidare minska risken för framtida rubbade regionala och globala kväve- och fosforcykler. bidrag kan tyckas litet, men far- hågorna har aktualitet i den vetenskapliga diskussionen kring s.k. planetära gränser.71 10.3.3Klimataspekter kopplade till återvinning av fosfor och andra näringsämnen Det finns en rad publicerade systemanalyser och s.k. LCA-studier72 som analyserat olika tekniklösningar för återvinning och även åter- föring av fosfor och växtnäring från avloppsslam. Dessa är i hög grad beroende på de specifika förutsättningar och de data med den data- kvalitet som kan kopplas till analysen. Resultaten av sådana analyser kan variera betydligt och det saknas ännu entydiga svar på vilka tek- niklösningar som generellt sett är att föredra ur ett klimatperspektiv. Utredningen har för sin del låtit IVL genom- föra en sådan LCA-analys för några alternativa teknikkedjor för slamhantering med fosforåtervinning. Resultaten redovisas inom ramen för utredningens konsekvensbedömningar, kapitel 14. Avgörande vid valet av miljövänliga tekniklösningar blir ofta lokala och regionala förutsättningar.