sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Utöver utveckling mot en teknikneutral styrning kan en utveck- ling mot en geografiskt neutral styrning som inte tar hänsyn till nationsgränser eventuellt bli aktuell på lång sikt. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Det finns inget tak för volymen kompletterande åtgärder Det klimatpolitiska ramverket innehåller regler som begränsar vilka volymer som får tillgodoräknas från kompletterande åtgärder gent- emot klimatmålen. Någon begränsning för hur stor volym som de facto skapas finns däremot inte. Den här strategin innehåller målsättningar för volymen komplet- terande åtgärder uttryckta som miniminivåer. Det kan dock visa sig framöver att högre nivåer behövs eller är önskvärda. Förslagen i hand- lingsplanen syftar till att klara miniminivåerna, men de skapar också förutsättningar för att vid behov och nå längre och generera en större volym kompletterande åtgärder. Samklang med utvecklingen av EU:s klimatpolitik EU:s klimatpolitik är under snabb utveckling. EU:s stats- och reger- ingschefer, med undantag av ett medlemsland, ställde sig bakom målet att uppnå ett klimatneutralt EU . Kom- missionens meddelande om Den europeiska gröna given från innehåller en omfattande färdplan för arbetet mot en skärpt europeisk miljö- och klimatpolitik för en hållbar eko- nomisk tillväxt i . Negativa utsläpp ingår i Europeiska kommissionens långsiktiga klimatstrategi, men en egentlig styrning på området saknas på EU- nivå, med undantag för LULUCF-sektorn. Det är sannolikt att en europeisk politik för negativa utsläpp av växthusgaser kommer att utvecklas. Det kan även noteras att internationella klimat- åtgärder inte ingår i de förslag som tagits fram av kommis- sionen. En formell skärpning av EU:s klimatmål, eller en organiserad fri- villig överprestation gentemot målen av medlemsstater med höga ambitioner, skulle sannolikt påskynda utvecklingen av en EU-gemen- sam styrning för negativa utsläpp. De svenska kompletterande åtgärderna behöver planeras, defi- nieras, genomföras och styras så att de har förutsättningar att fun- gera väl tillsammans med EU:s nuvarande och framtida regelverk. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Inriktning för kompletterande åtgärder till 2030 och möjligt utfallsrum Volymen kompletterande åtgärder bör byggas upp i enlighet med de föreslagna målen för kompletterande åtgärder och principerna ovan. Den konsekvensanalys som presenteras i kapitel 20 ligger, tillsam- mans med de slutsatser och bedömningar som görs i betänkandets övriga kapitel, till grund för den här strategin och dess handlingsplan. Inriktningen bör vara att till 2030 skapa kompletterande åtgärder som motsvarar koldioxid , med en unge- färlig fördelning mellan de huvudsakliga åtgärdstyperna enligt tabell 1 nedan. Inriktningen kan komma att behöva justeras i samband med de kontrollstationer som föreslås, för att reflektera vunna erfaren- heter och omvärldsutveckling. 1Motsvarar hela effekten av föreslagna kompletterande åtgärder jämfört med om åtgärderna inte genomförts. 2Inklusive användning av biokol som kolsänka, vilket dock inte bedöms ge något större tillskott till 2030. Den totala volymen verifierade utsläppsminskningar i andra länder bör uppgå till sammanlagt koldioxidekviva- lenter . Av detta räknas som kom- pletterande åtgärd det specifika enligt inriktningen ovan. Resterande volym räknas dels som kompletterande åtgärd för perio- den –2029 då kvantiteten kompletterande åtgärder ska byggas upp successivt, dels som resultatbaserad klimatfinansiering. Om någon av de andra typerna av kompletterande åtgärder inte levererar enligt inriktningen kan bortfallet kompenseras genom att en större andel verifierade utsläppsminskningar i andra länder räknas som kompletterande åtgärd i stället för som klimatfinansiering. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser möjlighet innebär en värdefull flexibilitet som ökar sannolikheten att nå målnivån, trots de risker som finns för bortfall av enheter inom LULUCF-sektorn genom exempelvis störningar i form av stormar, insektsangrepp och skogsbränder eller inom bio-CCS genom oför- utsedda hinder. Volymen genererade kompletterande åtgärder byggs upp successivt till målnivån 2030 som ett minimum. Volymen kommer sannolikt att öka stegvis snarare än linjärt, eftersom flera av de åtgärder som föreslås i handlingsplanen har stegvisa snarare än linjära effekter. Inriktningen är att 2045 ska åstadkomma kompletterande åtgärder som motsvarar koldioxid . Det ska finnas förutsättningar att öka den nivån efter 2045, om behov skulle finnas. Volymen genererade kompletterande åtgärder byggs upp successivt till målnivån 2045 som ett minimum. Det är inte lämpligt att redan nu föreslå en detaljerad fördelning mellan olika typer av kompletterande åtgärder 2045 eftersom den fram- tida utvecklingen av åtgärdskostnader, alternativa tekniker och för- ändringar i omvärlden inte går att förutsäga. Att låsa fast en fördel- ning utifrån dagens kunskap riskerar därför att fördyra och försämra effekten av kompletterande åtgärder som verktyg inom klimatpoliti- ken. Det går dock att föra ett resonemang om möjligt utfallsrum med intervall för de olika åtgärdstyperna, givet inriktningen till 2030 och innehållet i handlingsplanen (tabell 2). Framtida kontrollstationer för de kompletterande åtgärderna bör utnyttjas för att bedöma var inom utfallsrummet det är lämpligt att hamna och för att styra utvecklingen dit. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser 1Avser föreslagna kompletterande åtgärder i denna strategi. 2I en värld som ställer om i linje med temperaturmål bedöms inte priserna för verifierade utsläppsminskningar i andra länder skilja sig markant jämfört med kostnaderna för att genomföra åtgärder för negativa utsläpp i . Till 2045 kan ytterligare åtgärder inom LULUCF-sektorn komma till stånd och inkluderas som kompletterande åtgärder utöver de om- råden där utredningen föreslår styrmedel, t.ex. ytterligare åtgärder inom jordbruket, åtgärder på skogsmark och användning av biokol som kolsänka. Effekten på kolsänkan av åtgärder på skogsmark, t.ex. ökat skydd av skog eller tillväxthöjande åtgärder, är svår att bedöma eftersom effekten på kolsänkan beror både på hur tillväxten utvecklas och marknadens efterfrågan på skogsråvara vilken påverkar den totala av- verkningsnivån. Hur det additionella bidraget från olika åtgärder på skogsmark ska beräknas och tillgodoräknas om de inkluderas som kompletterande åtgärder, behöver analyseras vidare. En viss åtgärd kan lokalt försämra möjligheterna för att vidta andra åtgärder, sam- tidigt som åtgärderna också kan komplettera varandra i ett större perspektiv. Handlingsplan för att uppnå strategins syfte och målen för kompletterande åtgärder Handlingsplanen syftar till att uppfylla strategins syfte och nå de före- slagna målen för kompletterande åtgärder genom en detaljerad politik i enlighet med inriktningen till 2030. Den föreslagna politiken ska också göra det möjligt att 2045 och därefter åstadkomma komplette- rande åtgärder motsvarande koldioxid . Regeringen och behöver skapa tillräckliga incitament för kompletterande åtgärder för att sådana ska genomföras i önskad utsträckning. Åtgärder som medför ett ökat upptag av koldioxid från Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser atmosfären saknar i stor utsträckning incitament inom ramen för dagens klimatpolitik. Det finns inte heller några styrmedel som ger marknadsaktörer incitament att bidra till att finansiera kompletterande åtgärder som ett alternativ till att genomföra egna utsläppsminskningar. Handlingsplanen är indelad i fem avsnitt. Det första avsnittet handlar om att skapa grundläggande, generella förutsättningar för kompletterande åtgärder oavsett åtgärdstyp. Därefter följer i tur och ordning avsnitt som avhandlar ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn, bio-CCS, andra tekniker för negativa utsläpp och, avslutningsvis, verifierade utsläppsminskningar i andra länder. Samtliga avsnitt består av två delar – en beskrivande del om de vikti- gaste förutsättningarna och bedömningarna på området och en del med åtgärdsförslag i punktform. Handlingsplanen bör genomföras . Skapa förutsättningar för utveckling av kompletterande åtgärder Kompletterande åtgärder innebär ofta investeringsintensiva projekt som pågår . För att sådana projekt ska komma till stånd behöver åtgärdsområdet kännetecknas av stabila villkor och tydliga målsättningar i syfte att minska projektriskerna för inblandade aktö- rer. Ett politiskt förankrat kvantitativt mål för kompletterande åt- gärder till 2045 skapar förutsättningar för långsiktig planering och ett långsiktigt agerande för potentiella projektägare. Ett mål på vägen för kompletterande åtgärder till 2030 bidrar till att skapa förtroende för att det långsiktiga målet kommer att förverkligas. Kompletterande åtgärder är ett verktyg för att nå klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket. Fastställda och beslutade mål för kompletterande åtgärder skulle främst syfta till att nå klimatmålen och bör därmed inte vara likställda med klimatmålen i rang. Området kompletterande åtgärder behöver kontinuerligt utvär- deras och utvecklas, på samma sätt som sker för övriga delar av klimatpolitiken. Arbetet med att utvärdera och utveckla de komplet- terande åtgärderna bör ske integrerat med, och inom ramen för, det system som tillämpas för klimatpolitiken i övrigt enligt det klimat- politiska ramverket. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Beräkning, rapportering och verifiering av negativa utsläpp be- höver utvecklas för att det ska vara möjligt för och EU att följa upp klimatmål och redovisa negativa utsläpp av växthusgaser på ett transparent sätt. saknar system för att samla in data, beräkna och redovisa negativa utsläpp för uppföljning av nationella mål, utöver befintlig redovisning i LULUCF-sektorn. Detta behöver åtgärdas. För att en transparent rapportering av negativa utsläpp till klimat- konventionen ska vara möjlig behöver de internationella rapporterings- riktlinjerna och klimatrapporteringens tabellverk utvecklas. Exempelvis saknas riktlinjer för att kunna uppskatta inbindning av koldioxid i betong, och därmed finns ingen kategori för rapportering av sådan data i klimatrapporteringens tabellverk. Dagens rapporteringsrikt- linjer är inte heller entydiga. har möjlighet att, och bör, rapportera information om negativa utsläpp i den årliga svenska klimatrapporten till EU och klimatkonventionen, även om informationen inte kan rapporteras i det gemensamma tabellverket. Det som sagts ovan om datainsamling och rapportering gäller även för avskiljning och användning av kol- dioxid (carbon capture and utilisation, CCU). Följande åtgärder bör vidtas: Sätt mål för kompletterande åtgärder •Riksdagen bör bekräfta de mål för kompletterande åtgärder som föreslås i, och som är utgångspunkt för denna strategi. Målen bör vara underställda de nationella klimatmålen i rang och bör därför inte utgöra etappmål inom ramen för miljömålssystemet. Genomför kontrollstationer för kompletterande åtgärder •De klimatpolitiska handlingsplaner som regeringen ska lägga fram för bör redovisa hur arbetet med de kom- pletterande åtgärderna framskrider. Dessa kontrollstationer bör även redovisa om någon eller några nya åtgärdstyper ska kunna räknas som kompletterande åtgärder. De klimatpolitiska hand- lingsplanerna bör vidare innehålla förslag för att styra utveck- lingen på området kompletterande åtgärder i önskad riktning. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser •Regeringen bör basera kontrollstationerna för kompletterande åtgärder på underlag från relevanta myndigheter. Regeringen bör därför ge i uppgift att sammanställa sådana under- lag, i samarbete med , och , som en del av myndighetens befintliga uppgift att ta fram underlag för de klimatpolitiska handlingsplanerna. •Den klimatredovisning som regeringen presenterar för som en bilaga i budgetpropositionen bör redovisa hur arbetet med de kompletterade åtgärderna framskrider. Redovis- ningen bör omfatta hur alla typer av kompletterande åtgärder har utvecklats . Regeringen bör ge i uppgift att sammanställa underlag för redovisningen i samarbete med berörda myndigheter. Utveckla en heltäckande och transparent redovisning av kompletterande åtgärder •Naturvårdsverket bör få i uppdrag att skapa ett system för in- samling av data, beräkning och redovisning av negativa utsläpp för uppföljning av kompletterande åtgärder och de nationella klimat- målen. Systemet bör omfatta negativa utsläpp av växthusgaser, in- klusive avskiljning, transport och lagring av biogen och atmosfärisk koldioxid samt användning av biokol som kolsänka, och CCU. Uppföljning av utsläpp och upptag inom LULUCF-sektorn omfat- tas redan av befintliga system men dessa behöver utvecklas ytter- ligare för att fånga in effekten av föreslagna åtgärder inom sektorn. Denna del av uppdraget bör genomföras i samråd med Jordbruks- verket och . •Uppföljning av verifierade utsläppsminskningar genom invester- ingar i andra länder bör ske i samverkan mellan Energimyndig- heten och . •Sverige bör verka för att det inom EU skapas transparenta system för redovisning av negativa utsläpp av växthusgaser. Redovisningen bör skilja på kortlivad respektive långlivad eller permanent kol- inlagring. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser •Naturvårdsverket bör få i uppdrag att ta fram ett förslag på hur, när och i vilken form information om negativa utsläpp ska redo- visas internationellt och till EU. •Sverige bör verka för att de internationella rapporteringsrikt- linjerna med tillhörande metodriktlinjer samt klimatrapporter- ingens tabellverk utvecklas inom ramen för processen inom och så att ändamålsenlig och trans- parent rapportering av negativa utsläpp kan ske. Ökad kolsänka i skog och mark Förutsättningar för åtgärder i LULUCF-sektorn Förutsättningarna för åtgärder i LULUCF-sektorn varierar i mycket stor utsträckning mellan olika länder. I utgörs av landarealen av skogsmark (), vilket kan jämföras med det globala genomsnittet på . Det skapar möjlighet för åtgärder som kan få relativt stor effekt på kol- sänkan i skogen och för skogen som resurs för förnybar råvara. Jäm- fört med andra länder av samma storlek är arealen jordbruksmark i relativt liten (knappt åker- och betesmark enligt klimatrapportering). finns det utrymme att skapa förutsättningar för ökad kolinlagring även på sådan mark genom åtgärder som kan ge flera mervärden utan att den inhemska försörj- ningen av livsmedel och andra produkter påverkas. De biogena kolflöden som sker i LULUCF-sektorn skiljer sig i hög grad från fossila kolflöden genom att de är lättrörliga, att de kan ske åt båda håll och att de ingår i ett cirkulärt flöde. Ett upptag av koldioxid som lagras in i biomassa kan senare bidra med ett utsläpp när koldioxiden frigörs, t.ex. när biomassa eldas upp eller bryts ned naturligt. Flödena i sektorn påverkas dessutom i hög grad av naturliga faktorer, men på den skogs- och jordbruksmark som brukas har mänsklig aktivitet stor betydelse. Inom LULUCF-sektorn finns flera möjliga åtgärder som kan öka kolinlagringen respektive minska utsläppen av växthusgaser, men effekten av åtgärderna på de totala växthusgasutsläppen – när i tiden effekten uppnås och hur varaktig den är, varierar stort på grund av den inneboende trögheten i de biologiska system som påverkas. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser innebär att vissa åtgärder bör komma till stånd tidigt för att kunna ge en reell effekt på kolinlagringen och utsläppen av växthusgaser till 2030, 2040, 2045 och därefter, medan andra åtgärder kan genomföras löpande eftersom de ger en mer direkt effekt på utsläppen. En svårig- het är att urskilja vilka åtgärder som även kan ge en varaktig verkan på kollagret in . Åtgärder för ökad kolsänka och minskade utsläpp inom LULUCF- sektorn som tillgodoser andra värden och mål, t.ex. bevarande av bio- logisk mångfald och minskad näringsutlakning, bör prioriteras. Åtgär- der som bidrar till flera värden och mål bedöms generellt vara mer uthålliga än åtgärder som enbart bidrar till ökad kolsänka, eftersom det då finns fler drivkrafter som kan leda till att åtgärderna bibehålls. Utredningens åtgärdsförslag i LULUCF-sektorn De styrmedel som utredningen föreslår rör framför allt åtgärder på jordbruksmark och jordbruksmark som tagits ur bruk, med jord- bruksmark avses och alla typer av betesmark. På jord- bruksmark bedöms förslagen skapa incitament för ökad användning av fånggrödor och mellangrödor och agroforestry . På jordbruksmark som tagits ur bruk bedöms för- slagen leda till energiskogsodling och beskogning av samt att mark som är i ett senare stadium av igenväxning åtgärdas för att främja tillväxten. Bedömningen av åtgärdernas effekter utgår från att de implementeras successivt så att den fulla arealen nås 2030, utom för fånggrödor där full areal nås 2040. Utredningen föreslår också att incitament skapas så att 100 000 hek- tar skogsmark och tidigare jordbruksmark på torvmark som tidigare dränerats för att bedriva jord- och skogsbruk, succes- sivt återväts . För samtliga föreslagna åtgärder gäller att förutsättningarna för att nå andra miljömål och målen i den natio- nella livsmedelsstrategin inte ska försvåras utan snarare stärkas. Under förutsättning att åtgärderna ovan kommer till stånd de kommande tio åren bedöms de sammantaget kunna ge ett bidrag för att minska utsläppen på koldioxidekvivalenter 2030 och nära koldioxidekvivalenter 2045. Störst be- tydelse för denna effektuppskattning har insatserna för återvätning och fånggrödor. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Bedömningen av tillgängliga arealer utgår från utvecklingen av mark- användningen inom jordbrukssektorn och hur markanvänd- ningen kan komma att förändras. Den framtida efterfrågan på mark för att producera livsmedel och andra produkter är dock svår att be- döma och kan snabbt förändras, vilket gör att åtgärder som blockerar jordbruksmarken för annan användning har inklu- derats i mindre omfattning än vad som skulle vara möjligt om hela den bedömda, tillgängliga potentialen inkluderas. Åtgärderna, vad gäller fånggrödor och mellangrödor samt agro- forestry bedöms kunna integreras i befintlig markanvändning utan att den påverkas i någon större utsträckning. Energiskogsodling och beskogning avser framför allt åtgärder på mark som redan tagits ur produktion men i viss mån även mark som kan komma att tas ur pro- duktion framöver. Återvätning omfattar skogsmark där skogsbruk bedrivs i begränsad omfattning, ofta tidigare . Även mark där det bedrivs eller har bedrivits jordbruk kan komma ifråga för återvätning. Åtgärder i den omfattning som utredningen föreslår omfattar av den totala arealen skogsmark och drygt 14 pro- cent av jordbruksmarken. Regionalt kan dock andelen bli större efter- som t.ex. merparten () av de jordbruksmark som tagits ur produktion och som kan vara tillgänglig för beskogning finns i och . Där finns även de mest lämpliga markerna för återvätning (skogs- mark och jordbruksmark). Styrmedel för ökad kolsänka För att få till stånd åtgärder som leder till ökad kolinlagring på be- fintlig jordbruksmark och jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- eller foderproduktion behöver rådgivningen inom jord- och skogsbruk intensifieras som tillräckliga stöd till- gängliggörs för dessa åtgärder inom ramen för kommande lands- bygdsprogram och i vissa fall genom ytterligare nationella finansier- ingsprogram. Det är också viktigt att befintliga stöd för andra åtgärder som ökar eller upprätthåller kolförråden på jordbruksmark, t.ex. för vall- Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser odling som omfattar stora arealer, finns kvar i kommande pro- gramperiod för landsbygdsprogrammet. kan de åtgärder på jordbruksmark som utredningen föreslår räknas som kompletterande åtgärder breddas så att även andra grödor som är fördelaktiga för kolinlagringen inkluderas. Även tillförsel av biokol för långsiktig in- lagring av kol med samtidig jordförbättring skulle kunna ingå. För att initiera en omfattande återvätning av dränerad torvmark behövs uppsökande verksamhet, effektiv rådgivning och ökade möj- ligheter till stöd. De stöd för att anlägga eller restaurera våtmarker som finns inom landsbygdsprogrammet och inom våtmarks- satsningen bör kompletteras. Generellt är de åtgärder som föreslås för ökad kolinlagring och minskade utsläpp inom LULUCF-sektorn kostnadseffektiva efter- som de oftast resulterar i flera andra miljönyttor utöver ökad kol- inlagring och minskade utsläpp av växthusgaser. Exempelvis ger fång- grödor minskat näringsläckage och återvätning är gynnsamt för den biologiska mångfalden. Förutsättningarna för åtgärder och därmed också åtgärdskostnaderna varierar stort inom sektorn och vissa åt- gärder, t.ex. beskogning, kan också innebära en intäkt för mark- ägaren. Exempel på åtgärdskostnader är den för återvätning där kost- naden landar per ton koldioxidekvivalent beroende vilken mark som avses och den för fånggrödor och mellan- grödor där kostnaden hamnar på per ton koldioxid. Då har inga samtidiga nyttor värderats. Andra åtgärder för att stärka och bevara kolsänkan Det finns även potential att öka kolsänkan på skogsmark genom åt- gärder som ökar tillväxten och åtgärder för ökad miljöhänsyn i skogs- bruket samt genom att större arealer produktiv skogsmark undantas från virkesproduktion för att nå andra miljömål såsom miljökvali- tetsmålet Levande skogar. Den totala effekten på skogens kolbalans av såväl tillväxthöjande åtgärder som åtgärder för ökat skydd av skog avgörs i ett nationellt perspektiv framför allt av hur avverkningen utvecklas i förhållande till den totala tillväxten. Avverkningsnivån beror i sin tur på efter- frågan på svensk skogsråvara. En ökad efterfrågan på skogsråvara i Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser kan också innebära ökade avverkningar i något annat land, om behovet inte kan mötas med svensk skogsråvara. En annan möjlighet för att öka kolinlagringen är att öka produk- tion och användning av långlivade träprodukter, t.ex. genom att öka träanvändningen i byggnader. Ökad användning av långlivade trä- produkter leder också till minskade fossila utsläpp genom att de kan ersätta mer fossilintensiva alternativ. Permanent överföring av framför allt skogsmark och jordbruks- mark till bebyggd mark kan leda till stora utsläpp av växthusgaser och förlorad kolsänka. Effekten på utsläpp och kolsänka kan minskas antingen genom att exploatering styrs till mark där påverkan på växt- husgasbalansen blir lägre eller genom en begränsning av den areal som exploateras. Det finns även ett stort behov av att säkra de kollager som redan finns i biomassa och mark, mot bakgrund av att de pågående klimat- förändringarna medför ökande skaderisker av olika slag, t.ex. storm- fällning, torka, insektsangrepp, rotröta och brand. Kunskapen behö- ver öka om olika typer av skador för att beredskapen i samband med utbrotten ska kunna stärkas. Förutom nämnda klimatrelaterade skador finns även ett stort behov av att minska skadorna av viltbete i skogen. Skadorna påverkar både kolinlagring, virkesproduktion och den biologiska mångfalden i negativ riktning och leder dessutom till stora ekonomiska förluster för skogsbruket. Kunskapen är god men kan förbättras Det finns redan goda kunskaper om de föreslagna åtgärderna och om åtgärdernas påverkan på växthusgasbalansen. För flera av åtgärderna krävs dock ett förarbete inom berörda myndigheter med att identi- fiera vilka åtgärder som bör utföras på vilken mark för att inte påverka andra miljömål negativt. Det handlar t.ex. om att ta fram rekommendationer om var det är lämpligt att öka inslagen av buskar och träd på jordbruksmark samt var och med vilka trädslag det är lämpligt med beskogning.