sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — 46Artikel 130s och 130r i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen. 48Rådets direktiv /278/EEG av om skyddet för miljön, särskilt marken, när avloppsslam används i jordbruket, EGT L 181, , s. 6 (Celex 31986L0278). 49Artikel 100 i fördraget om upprättande av Europeiska ekonomiska gemenskapen. Det mot- svaras numera av artikel 115 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Ändringar av direktivet som skett , som dock inte har varit materiella, har angett artikel 192.1 om unionens miljöpolitik som rättslig grund. Förbud mot att sprida avloppsslam samma marknadens funktion och att det därför bör ske en tillnärm- ning av lagstiftningen. Syftet med direktivet är, enligt ingressen, att vidta vissa inledande gemenskapsåtgärder som avser skyddet av marken. Slamdirektivet utgör ett s.k. minimiharmoniseringsdirektiv.50 Det innebär att vid behov får införa bestämmelser som är strängare än de som finns i direktivet. Skyddsnivån får dock inte sänkas för exempelvis slam från små och enskilda avloppsanläggningar. Det inne- bär att den nationella utformningen av nya regler ska ha EU-direk- tivet som en lägsta skyddsnivå. Så länge slammet omfattas av EU:s definition av slam (se närmare avsnitt 3.2.3) och används på jordbruksmark i kommersiell odling av livsmedelsgrödor, inklusive foder, gäller direktivets regler som en miniminivå. Principen om fri rörlighet av varor ställer krav på vetenskaplig riskbedömning och proportionalitet har möjlighet att lägga till eller ställa högre nationella krav vid spridning i jordbruket än vad som framgår av slamdirektivet. Det kan t.ex. göras i form av strängare gränsvärden, utvidgat antal ämnen som omfattas av gränsvärden eller förbud mot slamspridning. Sådana nationella regler får emellertid inte strida mot de grundläggande kra- ven i eller mot den praxis som skapats av när den tolkat fördragens artiklar.51 Även medlemsstaterna måste alltså iaktta de allmänna rättsprinciperna när de agerar inom områden.52 Spridning av avloppsslam på andra marker än jordbruksmark är inte reglerat på EU-nivå. När det saknas sekundärrätt inom ett visst område, står det medlemsstaterna fritt att anta de nationella regler som bedöms lämpliga. Inte heller sådana nationella regler får dock strida mot de grundläggande kraven i . Medlemsstaterna måste således även här iaktta de allmänna rättsprinciperna när de agerar inom områden. De nationella reglerna måste vara förenliga med fördragets gene- rella regler om fri rörlighet. Principen om fri rörlighet är en grund- läggande EU-rättslig princip. Varor, tjänster, personer och kapital 51Artikel 193 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 52Bernitz, U. och , A. (2010). Europarättens grunder, fjärde upplagan, s. 106. Förbud mot att sprida avloppsslam ska kunna cirkulera inom EU på samma sätt som inom . Inne- börden av reglerna är att alla åtgärder som inskränker den fria rörlig- heten är förbjudna om de inte kan motiveras av objektiva skäl och är proportionerliga. Reglerna om fri rörlighet för varor finns i artikel 34– 36 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Ett totalt användningsförbud eller användningsbegränsningar kan utgöra handelshinder i EU-rättslig mening. De regler som utredningen enligt direktiven ska föreslå gäller förbud att sprida avloppsslam samt regler för slamspridning och för undantag från förbudet. Principen om fri rörlighet gäller varor. Det är som tidigare framgått svårt att generellt avgöra om avloppsslam utgör ett avfall eller en produkt eftersom det beror på om innehavaren i den specifika situationen har ett kvittblivningsintresse eller ej. Fördragets definition av varor skiljer sig dock från hur begreppet används inom avfalls- och kemikalielagstiftningen. har ansett att med varor i fördragets mening avses produkter som kan värderas i pengar och som därmed kan vara föremål för kommersiella transaktioner. Avfall ska enligt domstolen betraktas som varor vars fria rörlighet i princip inte får hindras oavsett om det är återvinningsbart eller inte.53 Reglerna om fri rörlighet för varor förutsätter ett gränsöverskri- dande moment. Det ska röra sig om en åtgärd som kan påverka han- deln mellan medlemsstater. Enbart nationella åtgärder, som endast påverkar inhemska varor, faller utanför tillämpningsområdet. Vill- koren för att uppfylla kravet på gränsöverskridande handel är, enligt kommissionens handledning, enkla. Det räcker med att åtgärden i fråga indirekt kan utgöra ett hinder för handeln inom EU. Kommis- sionen betonar att enligt fast rättspraxis faller inte en nationell åtgärd utanför tillämpningsområdet enbart på grund av att det hinder som skapas är litet. En statlig åtgärd kan därför utgöra en förbjuden åt- gärd även om den har relativt liten ekonomisk betydelse och endast påverkar ett begränsat antal importörer/exportörer eller ett begränsat antal ekonomiska aktörer.54 Avloppsslam är skrymmande och transporteras inte längre sträckor. Det kan därför antas att transport av avloppsslam från och till andra medlemsstater blir mycket ovanligt för del. 53Kommissionen (2010), Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördra- gets bestämmelser om fri rörlighet för varor, s. 9 f. och dom av i mål C-2/90, Europeiska gemenskapernas kommission mot , punkt 28. 54Kommissionen (2010). Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördra- gets bestämmelser om fri rörlighet för varor, s. 10 f. Förbud mot att sprida avloppsslam att transporter mellan medlemsstater sker i övriga . Däremot kan ett förbud mot spridning av slam indirekt påverka handeln för företag som tillverkar, hyr ut eller säljer spridningsutrustning anpassad för avloppsslam. Detsamma gäller företag som tillverkar eller säljer små kretsloppsanpassade avloppsanläggningar. I ingressen till slamdirek- tivet anges också att olikheter i medlemsstaternas bestämmelser om användning av avloppsslam i jordbruket kan påverka den gemen- samma marknadens funktion. Förslaget till reglering är en varureglering med användningsbegräns- ningar. Avsikten är inte att reglera en viss tjänsteverksamhet. Även om regleringen indirekt kan komma att påverka tjänsteverksamhet är det sannolikt att anse som en varureglering. Oavsett om det är reglerna om fri rörlighet av varor eller tjänster som tillämpas gäller samma krav på att reglerna ska vara objektivt motiverade, nödvän- diga och proportionerliga. Nationella regler om avloppsslam ska anmälas till kommissionen som tekniska regler När nya nationella s.k. tekniska regler som rör produkter eller infor- mationssamhällets tjänster på den inre marknaden tas fram inom EU ska de anmälas till kommissionen. 55 Anmälningsproceduren ska göra att otillåtna handelshinder upptäcks och förhindras. Handelshinder orsakade av tekniska föreskrifter för produkter får tillåtas endast om föreskrifterna är nödvändiga för att uppfylla väsentliga krav samt har ett mål av allmänt intresse som de är den huvudsakliga garantin för.56 Med tekniska regler menas alla bestämmelser, som inte är föremål för harmonisering på unionsnivå, som •förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en produkt i , eller •det är obligatoriskt att följa när en produkt saluförs eller an-vänds i , och där något av följande fastställs: 55Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster, EUT L 241, , s. 1, (Celex 32015L1535). Se även 20 § 6 förordningen (1996:1515) med instruktion för . Förbud mot att sprida avloppsslam –de egenskaper som krävs av en produkt, som bl.a. krav på kvalitet och säkerhet, –alla andra krav som gäller för produkten i främst konsument- eller miljöskyddssyfte och som påverkar produktens livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden, som villkor för användning, återvinning, återanvändning eller omhänderta- gande, om sådana villkor på ett väsentligt sätt kan påverka pro- duktens sammansättning, natur eller saluföring. Nationella regler som förbjuder saluföring och användning eller som innebär användningsbegränsningar i form av gränsvärden kan således vara tekniska regler. Kravet på anmälan gäller dock inte för alla typer av varor. Det avser endast produkter. Med det avses alla industriellt framställda produkter och alla jordbruksprodukter, inklusive fiskprodukter.57 Det är tveksamt om avloppsslam kan inrymmas under den definitionen. Däremot påverkar regler om spridning av avloppsslam inte bara själva slammet utan även produkter som används i jordbruket och andra industriella produkter. Därför kan en framtida reglering indirekt på- verka handeln för företag som tillverkar, hyr ut eller säljer spridnings- utrustning anpassad för avloppsslam. Det gäller även för företag som tillverkar och säljer små kretsloppsanpassade avloppsanläggningar. anger i samband med sitt författningsförslag 2013 att eftersom förordningsförslaget innehåller strängare krav än slamdirektivet, bör förslaget notifieras som tekniska regler.58 Även andra medlemsländer, som , och , har notifierat sina slamföreskrifter som tekniska regler.59 Utredningen bedömer mot bakgrund av detta att de regler som föreslås ska notifieras till kommissionen som tekniska regler. En ute- bliven anmälan får till följd att de delar av den nationella föreskriften 58Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor, rapport 6580, s. 101. 59Ingressnoterna till bekendtgørelse om anvendelse af affald til jordbrugsformål, nr 1001 af 27/06/2018, samt AbfKlärV (tyska slamförordningen). Inga sådana synpunkter inkom på förslaget att frysningsperioden behövde förlängas. Se även anmälningar med anmäl- ningsnummer 2002/146/A, 2001/463/A och 99/0188/A. Ingen av de anmälda författningarna har erhållit några kommentarer från övriga medlemsstater, vilket innebar att reglerna kunde antas och . Besluten fattades således i den kontext som dåtidens diskussion kring handelshinder utgjorde, och inte mot bakgrund av dagens för- hållanden. Förbud mot att sprida avloppsslam som utgör tekniska föreskrifter saknar rättslig verkan. De kan där- med inte tillämpas gentemot enskild i nationell domstol.60 Det är därför viktigt att en anmälan görs om det finns anledning att anta att det rör sig om tekniska regler. Objektiva grunder för nationella regler om avloppsslam I artikel 36 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt anges de objektiva grunder (allmänintressen) medlemsstaterna kan använda sig av för att motivera nationella åtgärder som hindrar gränsöver- skridande handel. Det gäller bland annat sådana förbud eller restrik- tioner som grundas på hänsyn till intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv samt att bevara växter. I rätts- praxis anges ytterligare s.k. tvingande hänsyn, exempelvis miljöskydd, som en medlemsstat kan använda sig av för att försvara nationella åtgärder. För att en medlemsstat ska få hindra den fria rörligheten ska föl- jande villkor vara uppfyllda. •Åtgärden ska vara objektivt motiverad och nödvändig. Medlems- staten ska kunna visa att åtgärden leder till att allmänintresset skyddas. •Åtgärden ska också vara proportionerlig. Det innebär att den ska vara skälig i förhållande till syftet. Om det finns möjlighet att välja mellan olika åtgärder för att uppnå samma mål, ska den åt- gärd väljas som minst begränsar den fria rörligheten.61 Vid tillämpning av den objektiva grunden om skyddet av människor, djurs och växters hälsa och liv tillämpas försiktighetsprincipen. Prin- cipen användes första gången av 1998 i domen i målet National Farmers Union62, även om denna princip var underförstådd i tidigare rättspraxis. I domen angav domstolen att när det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de risker männi- skors hälsa utsätts för, måste institutionerna tillåtas vidta skyddsåt- 60Kommissionen (2010). Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördra- gets bestämmelser om fri rörlighet för varor, s. 36. 61Artikel 34–36 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, samt (2014), Inremarknadsguide för myndigheter. 62Dom av i mål C-157/96, National Farmers Union med flera (1998, s. I-2211). Förbud mot att sprida avloppsslam gärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är. Principen definierar under vilka omständigheter en lagstiftare på nationell nivå, EU-nivå eller internationell nivå kan anta åtgärder för att skydda konsumen- ter mot hälsorisker som med tanke på det osäkra forskningsläget eventuellt kan kopplas till en produkt.63 har konsekvent ansett att medlemsstaterna måste göra en riskbedömning innan de vidtar försiktighetsåtgärder. När det gäller tekniska regler har det kodifierats på så sätt att tekniska regler som rör kemiska ämnen ska åtföljas av bland annat en risk- bedömning.64 Domstolen tycks i huvudsak acceptera bedömningar om att det råder ett osäkert forskningsläge. Då detta fastställts, låter den i stor utsträckning medlemsstaterna eller institutionerna avgöra vilka åtgärder som bör vidtas. Åtgärderna kan dock inte baseras på rent hypotetiska överväganden. När medlemsstater vill behålla eller införa åtgärder ligger bevisbördan hos medlemsstaten. I flera mål har domstolen bekräftat att detta även gäller när försiktighetsprincipen berörs. I sina domar har domstolen betonat att verkliga risker måste styrkas på grundval av de senaste internationella forskarrönen.65 Det finns en stark koppling mellan den objektiva grunden skydd för människors liv och hälsa och grunden miljöskydd. Även på detta område tillämpas försiktighetsprincipen. Kommissionens syn på för- siktighetsprincipen behandlas närmare i avsnitt 8.2.1. Det är i sam- manhanget viktigt att framhålla kommissionens hållning, att försiktig- hetsprincipen inte i något fall rättfärdigar godtyckligt fattade beslut. Valet av reaktion i en given situation är i högsta grad ett politiskt beslut och beror på vilken risknivå som kan godtas av det samhälle som ska bära risken. Den som är ansvarig för riskhanteringen kan besluta att antingen vidta eller inte vidta åtgärder, beroende på risk- nivån. Åberopande av försiktighetsprincipen ger inte rätt att avvika från de allmänna principerna för riskhantering, som bland annat inne- bär att de åtgärder som vidtas ska vara proportionella i förhållande till den eftersträvade skyddsnivån. Beträffade proportionalitet näm- ner kommissionen att i vissa fall utgör ett totalt förbud inte en pro- 63Kommissionen (2010). Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördra- gets bestämmelser om fri rörlighet för varor, s. 27. 64Artikel 5 i och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EUT L 241, , s. 1, Celex 32015L1535). 65Kommissionen (2010). Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, s. 27. Förbud mot att sprida avloppsslam portionerlig reaktion på en potentiell risk, medan det i andra fall kan vara det enda tänkbara sättet att agera. Åtgärder för att minska risken kan enligt kommissionen innefatta alternativ som är mindre restriktiva och som gör det möjligt att nå en likvärdig skyddsnivå, t.ex. minskad exponering, förstärkta kon- troller och införande av tillfälliga begränsningar. Beslutade åtgärder bör kunna upprätthållas så länge de vetenskapliga uppgifterna förblir otillräckliga, inexakta eller inkonklusiva och så länge som risken anses så hög att det inte kan godtas att samhället ska bära den. Mot bak- grund av nya vetenskapliga rön kan åtgärder behöva ändras eller upp- hävas. Det är enligt kommissionen viktigt att vidtagna åtgärder under- ställs regelbunden vetenskaplig kontroll som möjliggör omvärdering i ljuset av ny vetenskaplig information.66 Användning av avloppsslam i jordbruket är ett område som är har- moniserat till en miniminivå inom EU genom slamdirektivet. Direk- tivet ger medlemsstaterna möjlighet att införa strängare bestämmel- ser. De bestämmelserna måste dock, på samma sätt som nationella bestämmelser för spridning på andra marker, vara förenliga med den fria rörligheten för varor och ska notifieras till kommissionen som tekniska regler. Det är som bär bevisbördan för att så är fallet. I ingressen till slamdirektivet anges att slam kan ha värdefulla jord- brukstekniska egenskaper och att det därför är motiverat att verka för dess användning inom jordbruket, under förutsättning att det används korrekt. Användningen får inte negativt påverka markens eller jordbruksprodukternas kvalitet. Även i ingressen till avlopps- direktivet anges att återvinning av slam som uppkommer vid vatten- rening bör uppmuntras. Om vill införa ett nationellt förbud mot spridning av avloppsslam måste visa att åtgärden är nöd- vändig och att användningen av avloppsslam, efter en riskbedömning, utgör ett hot mot människors hälsa eller miljön samt att bestäm- melserna är förenliga med proportionalitetsprincipen. I detta ingår, enligt , att måste tillhandahålla alla relevanta bevis, som tekniska, vetenskapliga, statistiska och näringsmässiga upp- 66Kommissionens meddelande om försiktighetsprincipen (KOM(2000) 1 C5-0143/2000). Se även resolution om kommissionens meddelande om försiktighets- principen (KOM(2000) 1 C5-0143/2000 2000/2086(COS)). Förbud mot att sprida avloppsslam gifter, samt all övrig relevant information. Utredningens redovisning av riskbedömningar avseende hantering och spridning av slam behand- las i kapitel 8. måste även visa att det angivna syftet inte kan uppnås med andra medel som innebär mindre ingripande restriktio- ner. har bekräftat att folkhälso- och miljöskäl inte alltid är tillräckliga för att hindra den fria rörligheten för varor. I flera domar har domstolen bekräftat kommissionens ståndpunkt att de nationella åtgärderna inte stod i proportion till bakomliggande syften eller att det saknats bevis för att påstådda risker förelåg.67 Vid en jämförelse med hur genomförandet av slamdirektivet skett inom EU kan konstateras att flera länder infört begränsningar som går utöver direktivet, t.ex. i form av strängare gränsvärden och utvidg- ning till nya ämnen. Inget av länderna har infört ett totalt förbud mot spridning av avloppsslam.68 Utredningens samlade bedömning är att ett förbud mot spridning av avloppsslam kan genomföras, men bör förenas med undantag. I avsnitt 9.4.6 presenteras olika lågtgående undantag enligt två alter- nativ. Det kan ifrågasättas om de riskbedömningar som genomförts motiverar ett totalt förbud mot spridning av slam med de mycket ingripande åtgärder detta skulle innebära för en rad aktörer och en- skilda som träffas av förbudet. Det finns risk för att ett förbud med mer begränsade undantag enligt alternativ (1) kan strida mot EU- rättens regler om fri rörlighet. Mycket talar för att försiktighetsprin- cipen kan tillgodoses med de mindre restriktiva åtgärder som medger undantag för viss fortsatt spridning av slam som uppfyller högt ställda krav på kvalitet och hygienisering. Ur ett EU-rättsligt perspektiv skulle en gränsvärdesreglering kunna utformas vid spridning av avloppsslam på alla marker. Utredningen är dock styrd av sina direktiv, som innebär att ett förbud mot spridning av slam ska föreslås, men even- tuella undantag, som krav ska ställas på återvinning av fos- for (se kapitel 10). Utredningens direktiv fokuserar på jordbrukets behov och vikten av att där i ökad utsträckning kunna tillföra till- gängliga näringsämnen i kretslopp. Det ligger också i linje med den 67Kommissionen (2010). Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördra- gets bestämmelser om fri rörlighet för varor, s. 17 ff. och 28 f. 68Schweiz har infört förbud mot spridning av bland annat avloppsslam. är varken en del av EU eller den inre marknaden. Inom EU har infört förbud mot spridning av avloppsslam för stora avloppsreningsverk (över 50 000 pe). I har vissa regioner in- fört varierande grader av förbud mot spridning av avloppsslam. Förbud mot att sprida avloppsslam EU-rättsliga regleringen där slammets värdefulla jordbrukstekniska egenskaper betonas i slamdirektivet. Spridning på jordbruksmark kan hanteras under kontrollerade former, där direktkontakt med männi- skor och djur lättare undviks än vid annan typ av spridning, t.ex. i form av anläggningsjord och i skogsmark. Spridning på andra marker än jordbruksmark svarar inte mot kravet på cirkulär återföring av fosfor. Vid en sammantagen bedömning bedömer utredningen att ett förbud med undantag för spridning på produktiv jordbruksmark enligt förslagsalternativ (2) utgör den avvägning som bäst svarar mot och utredningens direktiv. En förutsättning är att hante- ringen sker med stöd av gränsvärdesreglering, hygieniseringsregler och kontrollerad spridning på definierade marker. Det är, som kommis- sionen framhåller, avgörande att underställa sådana gränsvärden regel- bunden vetenskaplig prövning, för att vid behov kunna vidta lämp- liga justeringar eller andra åtgärder. Utredningen ska enligt direktiven presentera det underlag som behövs för att förbudet ska kunna anmälas enligt slamdirektivet.69 Ovanstående bedömning utgör, tillsammans med en redovisning av aktuell riskbedömning rörande slamspridning i kapitel 8, ett under- lag för att anmäla de föreslagna reglerna till kommissionen enligt så- väl slamdirektivet som direktivet om tekniska regler. Utredningens förslag: Förbud mot spridning av avloppsslam med eventuella undantag ska 1.regleras i ny förordning, och 2.kompletteras med hygieniserings- och gränsvärdeskrav i form av myndighetsföreskrifter. Förbud mot att sprida avloppsslam Förbud mot spridning av avloppsslam och eventuella undantag bör regleras i ny förordning. Regler om hygieniserings- och gränsvärdeskrav vid spridning av av- loppsslam är av teknisk karaktär och bör regleras i föreskrifter från . Det gäller såväl övergångsbestämmelser som even- tuella permanenta undantag. Gränsvärden och annan detaljreglering kan behöva ändras med viss regelbundenhet, t.ex. i samband med att ny kunskap nås eller som följd av återkommande kontrollstationer. Reglering genom myn- dighetsföreskrifter, snarare än genom förordning, underlättar arbetet med uppdateringar innehållsligt och tidsmässigt. Utredningen har även övervägt i vilken utsträckning standards, som Revaq, kan utgöra grund för en reglering. Revaq tillkom som en reak- tion från branschen på en föråldrad lagstiftning och de dröjsmål som präglat beredningen av ny reglering trots återkommande myndighets- förslag. Certifieringen är anpassad till dagens kunskapsläge med betydligt fler och mer långtgående gränsvärden än gällande regelverk, dessutom krav på hygienisering. Revaq omfattar även uppströms- arbete och spårbarhet (se avsnitt 11.1.2). SWEDAC är ackrediteringsorgan, certifiering kan genomföras av oberoende certifieringsorgan som är ackrediterade enligt kraven i standarden SS-EN ISO/IEC 17065:201.70 Görs bedömningen att detaljer om gränsvärden och hygienisering inte bör regleras i myndighetsföreskrifter, finns alternativ. En möjlig form för reglering är då att ange att standarden Revaq ska följas vid spridning av avloppsslam på produktiv jordbruksmark, s.k. exklusiv hänvisning. I sådana fall sker koppling till viss version av standarden. Regleringen kan inte vara dynamiskt följsam de förändringar som 70Revaq, Regler för certifieringssystemet, utgåva 5.0, , s. 5 f. Förbud mot att sprida avloppsslam sker i standarden, eftersom standardiseringsorgan inte får besluta om föreskrifter.71 En reglering med koppling till viss standard ger möjlighet att genomföra EU:s slamdirektiv, förutsatt att alla regler täcks av standarden. Succesiva skärpningar av standarden kan följas genom att regelverk ändras i särskild ordning.