sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — Det finns enligt förarbetena också ett värde i att fördelningen av skadestånds- ansvaret för överträdelser av speglar systematiken i skadeståndslagen (prop. 2017/18:7 s. 27). De grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen gäller gentemot det allmänna. Uttrycket används för att beteckna dels de normgivande organen, dels de verkställande organen, dvs. myndig- heter, domstolar och ibland privaträttsligt organiserade subjekt som anförtrotts myndighetsuppgifter. I det allmänna ingår kommunerna (och s. I sammanhanget kan det påpekas att det finns en rätt till ersätt- ning enligt t.ex. diskrimineringslagen och skollagen som kan avse för- hållanden som utgör överträdelser av 2 kap. regeringsformen. Dessa bestämmelser tar bl.a. sikte på kommunerna, men även på exempel- vis vårdbolag och friskolor. De skäl som anförs i förarbetena om konventionsskadeståndet för att kommunerna ska vara ersättningsskyldiga är enligt kommitténs mening lika giltiga i fråga om grundlagsskadestånd. Ett skäl för att trots allt göra skillnad mellan kommunernas ansvar beträffande respektive regeringsformen skulle kunna vara om skillnader mellan rättighetskatalogerna skulle göra kommunernas ansvar alltför omfattande eller svårförutsebart. Som framgår av avsnitt 4.6 är och 2 kap. regerings- formen emellertid i stora delar överlappande. De skillnader som finns, t.ex. angående näringsfriheten och egendomsskyddet, har knappast någon särskild bäring på kommunerna. Det finns anledning att understryka att statens ansvar är mer vid- sträckt än kommunernas i flera av de fall där det kan komma i fråga att bedöma om en viss åtgärd eller underlåtenhet utgör en skadestånds- En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Skälet till det är att staten ansvarar för de lagar och förordningar som den kommunala verksamheten bygger på och även för den tillsyn som utövas inom flera av dessa verksam- heter. I de fall där en rättighetsöverträdelse inom det kommunala området kan härledas till felaktig lagstiftning eller bristande statlig tillsyn kan staten således inte undgå ansvar (jämför SOU 2010:87 s. 371). Med hänsyn till det som har anförts bör kommunerna ansvara för överträdelser av 2 kap. regeringsformen som uppkommer i den verksamhet som kommunerna svarar för. I likhet med vad som gäller vid överträdelser av bör de alltså vara ersätt- ningsskyldiga för skada som vållas av nämnder och befattningshavare, t.ex. byggnadsnämnd och överförmyndare. Kommittédirektiven ger uttryck för möjligheten att även andra företrädare för det allmänna än stat och kommun skulle kunna vara ersättningsskyldiga enligt en eventuell reglering av grundlagsskade- stånd. Vilka företrädare som avses framgår inte. Som har nämnts gäller fri- och rättigheterna i regeringsformen gentemot flera olika statliga och kommunala organ. Det innebär dock inte att de berörda organen själva är ersättningsskyldiga för rättig- hetsöverträdelser enligt skadeståndslagens bestämmelser om fel och försummelse vid myndighetsutövning eller konventionsskadestånd. Ett sådant ansvar åvilar enbart staten och kommunerna (se vidare och , Skadeståndslagen, En kommentar, 6 uppl., s. 125). Man kan i och för sig tänka sig att utforma en bestämmelse om grundlagsskadestånd på något annat sätt än de befintliga bestämm- elserna om det allmännas skadeståndsansvar. Ett alternativ skulle således kunna vara att skadeståndsansvaret åvilar även annan än staten eller en kommun, om skadan vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Härigenom skulle exempelvis en privat friskola eller ett vårdbolag kunna bli ersättningsskyldigt. Ett längre gående alternativ, som skulle omfatta även verksamhet som inte är myndig- hetsutövning, är att föreskriva att ansvaret gäller för verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Det bör dock noteras att andra aktörer än staten och kommunerna inte är ersättningsskyldiga enligt bestämmelsen om konventionsskade- stånd. Rättighetskatalogen i regeringsformen saknar särdrag som motiverar att man frångår principen att den enskilde som har lidit En stärkt rätt till ersättning från det allmänna skada på grund av en överträdelse har att vända sig mot staten eller, i förekommande fall, kommunen. Vidare skulle den enskilde som har blivit utsatt för en rättighets- överträdelse, t.ex. genom att bli diskriminerad av en friskola, knapp- ast ha något att vinna på en reglering av grundlagsskadestånd som öppnar upp för skadeståndsprocesser mot andra än stat och kommun. För de flesta praktiska situationer finns det annan lagstiftning som möjliggör sanktioner mot ett privat företag som efter överlämnande av förvaltningsuppgifter utövar verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar, bl.a. myndighetsutövning (exempelvis dis- krimineringslagen, skollagen och patientsäkerhetslagen [2010:659]). En annan sak är att den skadelidande i många fall på annan grund kan begära skadestånd av företaget, om än inte alltid för ideell skada, och om staten eller kommunen utger skadestånd med anledning av en skada som företaget vållat kan eventuellt staten eller kommunen i sin tur vända sig mot företaget för att få ersättning (se och a. st.). Sammanfattningsvis bör enligt kommitténs mening staten och kommunerna, men inte andra organ eller aktörer, kunna bli skade- ståndsrättsligt ansvariga för rättighetsöverträdelser. 6.4.3Vems åtgärder bör kunna leda till ansvar för det allmänna? Bedömning: Det finns inte anledning att begränsa möjligheten till grundlagsskadestånd med avseende på åtgärder som vidtas av vissa organ, t.ex. efter överlämnande av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Enligt kommittédirektiven kan det finnas anledning för kommittén att överväga den krets av personer eller organ vilkas åtgärder bör kunna leda till ansvar för det allmänna. Det är alltså här inte fråga om att någon annan än staten eller en kommun skulle vara ersättnings- skyldig för en rättighetsöverträdelse. I stället handlar det om avgräns- ningen av den verksamhet för vars fullgörande det allmänna ansvarar. I skadeståndslagen används begreppet myndighetsutövning för att skilja ut den verksamhet som det allmänna ansvarar för enligt de särskilda reglerna om fel eller försummelse vid myndighetsutövning En stärkt rätt till ersättning från det allmänna i förhållande till verksamhet av mer privaträttslig karaktär som bedrivs av stat och kommun (3 kap. 2 §). Gränsdragningen mellan myndighetsutövning och annan verksam- het beskrivs närmare i avsnitt 3.5.2. Som framgår av avsnitt 3.5.4 är det antingen staten eller en kommun (”det allmänna”) som bär ansvaret enligt bestämmelsen om fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Tanken är att all myndighets- utövning i sista hand går tillbaka på statens eller kommunens makt- befogenheter. har myndighetsutövningen anförtrotts åt något fristående organ som får fatta beslut i vissa ärenden eller åtminstone sköta om utredning och vidta andra åtgärder på det allmännas vägnar. Staten låter t.ex. ackrediterade företag utföra bilbesiktningar. Som ett led i detta kan företaget meddela förelägganden och förbud för bilägaren. Staten är ändå ansvarig för begångna fel vid sådan myndighetsutöv- ning, som har överlämnats (jämför 12 kap. 4 § regeringsformen). Med andra ord kan det allmänna inte komma ifrån sitt ansvar för verk- samhet som omfattar myndighetsutövning genom att verksamheten privatiseras eller att medhjälpare annars anlitas utanför den statliga eller kommunala organisationen. Även enligt bestämmelsen om konventionsskadestånd (3 kap. 4 § skadeståndslagen) gäller skadeståndsansvaret stat och kommun. Till skillnad från det allmännas ansvar enligt den beskrivna bestämm- elsen om fel eller försummelse saknas kravet på att det agerande som utlöser en skadeståndsskyldighet (överträdelsen av Europakonvent- ionen) ska utgöra myndighetsutövning. De flesta överträdelser av sker dock i realiteten vid myndighetsutövning (och s. 148). Och oavsett om överträdelsen sker vid myndighetsutövning eller inte rör det sig typiskt sett om åtgärder som har rättsverkningar för den enskilde och som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. Enligt förarbetena till bestämmelsen om konventionsskadestånd kan det allmänna, beroende på omständigheterna och anknytningen till det allmännas verksamhet, också ådra sig ansvar för handlingar utförda av andra fysiska och juridiska personer, exempelvis i affärs- verksamhet som bedrivs i statliga bolag (prop. 2017/18:7 s. 27 f.; se även SOU 2010:87 s. 363 f.). Det är i det fallet innehållet i konventionsrätten som avgör kretsen av personer eller organ vilkas åtgärder kan leda till ansvar för det all- En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Om det har skett en överträdelse av som det allmänna svarar för, har den enskilde också en möjlighet att begära skadestånd. Utrymmet för att skadeståndsrättsligt ålägga det allmänna ett ansvar för handlingar utförda av enskilda är särskilt begränsat utanför området för myndighetsutövning och bör i princip förutsätta tydlig praxis från (se a. prop. s. 28 f. och 58). Som framgått är det, när det gäller konventionsskadestånd, kon- ventionen i sig som avgör vems handlande som kan ådra det allmänna ett skadeståndsansvar. En övergripande fråga som måste besvaras är därmed om det enligt konventionen har inträffat en överträdelse. Är svaret ja, kan det allmänna behöva ersätta en enskild som har lidit skada, oavsett vem som har utfört den åtgärd som konstituerar över- trädelsen. Med samma synsätt som i fråga om konventionsskadestånd skulle frågan vid grundlagsskadestånd besvaras inte utifrån skadeståndslagen, utan med tillämpning av regeringsformen. Har det skett en rättig- hetsöverträdelse? Då kan kommunen (eller staten) bli skadestånds- skyldig. Om det inte har skett en överträdelse, blir en bestämmelse om grundlagsskadestånd inte tillämplig. Huruvida en friskola eller ett vårdbolag genom en viss åtgärd kan ådra det allmänna skadeståndsskyldighet eller inte skulle alltså – med reservation för hur en bestämmelse om grundlagsskadestånd ut- formas i övrigt – bero på om staten eller kommunen enligt reger- ingsformen kan sägas ansvara för en överträdelse. En bestämmelse om grundlagsskadestånd skulle i och för sig kunna utformas så att det allmännas ansvar för fristående aktörer som bedriver verksamhet för det allmännas räkning begränsas. Exempel- vis skulle man i sådana fall kunna kräva att det rör sig om myndig- hetsutövning (jämför 12 kap. 4 § regeringsformen). En nackdel med en sådan lösning är att ansvaret för det allmänna enligt skadestånds- lagen inte skulle korrespondera med det allmännas ansvar enligt reger- ingsformen. En viktig utgångspunkt för en bestämmelse om grundlagsskade- stånd är nämligen att det har skett en överträdelse av regeringsformen. Vad som är en överträdelse bestäms inte av skadeståndslagen, utan av regeringsformen. Även om det i och för sig går att tänka sig att det allmännas ansvar enligt en bestämmelse om grundlagsskadestånd för vissa personer En stärkt rätt till ersättning från det allmänna eller organ inskränks, innebär det att inte alla åtgärder som utgör överträdelser enligt regeringsformen skulle vara möjliga att åberopa som grund för skadestånd. En sådan lösning skulle också avvika från konventionsskadeståndet, där frågan avgörs med ledning av om det allmänna bär ett konven- tionsrättsligt ansvar. Ger då den rättighetskatalog som finns i regeringsformen ändå anledning att göra en annan bedömning än när det gäller konven- tionsskadestånd? På motsvarande sätt som när det gäller vem som kan vara ersättningsskyldig, finns det knappast några relevanta skill- nader i förhållande till rättighetskatalogen i . De rättighetsöverträdelser som t.ex. ett statligt bolag, en friskola eller ett vårdbolag kan tänkas göra sig skyldiga till är dessutom ofta över- trädelser i förhållande till båda rättighetskatalogerna. Därtill finns det i flera fall särskild lagstiftning om kompensation till enskilda, t.ex. skollagen och diskrimineringslagen, som kan göra frågeställningen mer teoretisk än praktisk. Sammanfattningsvis framstår det som naturligt att de personer och organ som företräder det allmänna på ett sådant sätt att deras åtgärder kan utgöra överträdelser av 2 kap. regeringsformen också bör kunna förorsaka det allmänna ett skadeståndsansvar enligt en bestämmelse om grundlagsskadestånd. Frågan om t.ex. åtgärder som ett vårdbolag vidtar kan göra att regionen måste betala skadestånd till en patient för ett betydande intrång i den personliga integriteten skulle alltså bero på om regionen kan göras ansvarigt enligt reger- ingsformen. Enligt kommitténs bedömning finns det inte anledning att begränsa möjligheten till grundlagsskadestånd med avseende på åtgärder som vidtas av vissa organ. 6.4.4Alla skadetyper ska omfattas av grundlagsskadeståndet Förslag: Vid en överträdelse av de grundläggande fri- och rättig- heterna i 2 kap. regeringsformen ska en skadelidande kunna få ersättning för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada samt kränkningsersättning och annan ideell skada. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Enligt skadeståndslagen ansvarar det allmänna för personskada, sak- skada och ren förmögenhetsskada som uppkommit till följd av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Om någon allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära, t.ex. genom misshandel, kan ersättning dessutom betalas i form av kränkningsersättning. Sådan ersättning och en del av den ersättning som kan komma i fråga i form av ersättning för personskada utgör ersättning för ideell skada. Där- utöver ansvarar det allmänna när det gäller överträdelser av Europa- konventionen för annan ideell skada. Ideell skada utgörs av skador av icke-ekonomisk natur, t.ex. kränk- ningar av den personliga integriteten samt fysiskt och psykiskt lid- ande i samband med personskador. Ersättningen för ideell skada avser t.ex. att kompensera känslor som en kränkande handling har framkallat hos den skadelidande såsom rädsla, förnedring, skam eller liknande. Utmärkande för den ideella skadan är att den inte låter sig mätas i pengar på samma sätt som den ekonomiska skadan. För att ideell skada ska ersättas krävs som princip uttryckligt stöd i lag (prop. 2000/01:68 s. 17). En mer utförlig framställning om skadetyperna finns i avsnitt 3.10. Enligt kommittédirektiven ska kommittén överväga vilka typer av skador som en lagreglerad rätt till grundlagsskadestånd bör om- När det gäller konventionsskadestånd anges i förarbetena att de traditionella skadebegreppen inte bör ges ett ändrat innehåll, om det inte är nödvändigt. kräver dock att ideell skada kan ersättas i större utsträckning än vad som var fallet enligt skadeståndslagen. Konventionsskadeståndet omfattar därför en utökad möjlighet till ersättning för den ideella skada som kan uppstå vid kon- ventionsöverträdelser. En ny skadetyp, benämnd annan ideell skada, togs in i lagen (5 kap. 8 § skadeståndslagen). Precis som när det gäller kränkningsersättning är det i regel fråga om skador som består i olika negativa känslor som inte tar sig sådana medicinska uttryck att det är fråga om personskada (a. prop. s. 30 f.). Skadetypen annan ideell skada är subsidiär i förhållande till andra skador. Med begreppet avses följaktligen en sådan skada som upp- kommit till följd av att den skadelidandes fri- och rättigheter har överträtts och som inte omfattas av begreppen personskada, sakskada En stärkt rätt till ersättning från det allmänna eller ren förmögenhetsskada och som inte heller ersätts såsom kränk- ningsersättning på grund av brott. Enligt kommitténs mening talar starka skäl för att befintliga skade- typer i svensk rätt så långt som det är möjligt bör användas även vid grundlagsskadestånd. Ett sådant skäl är att det då tydligt framgår att en enskild som har drabbats av en överträdelse av 2 kap. regerings- formen har möjlighet att begära skadestånd för alla typer av skador. En enskild som anser att hans eller hennes fri- och rättigheter har överträtts kommer dessutom ofta att begära ersättning med åberop- ande av både regeringsformen och . Det under- lättar då om reglerna om vilka skadetyper som omfattas är enhetliga. Vidare följer det av Högsta domstolens rättspraxis , Med- borgarskapet I och II, att ideell skada ska ersättas även vid överträd- elser av regeringsformen åtminstone när det gäller förlust av med- borgarskap. Kommittén föreslår alltså att ersättning ska kunna utges för samma skadetyper som vid konventionsskadestånd. Därmed bör den före- slagna bestämmelsen som grundlagsskadestånd ge möjlighet att döma ut ersättning för annan ideell skada enligt vad som har sagts. Kommittén återkommer i nästa avsnitt till hur ersättningen för ideell skada bör bestämmas. I samband med att bestämmelsen om konventionsskadestånd in- fördes i skadeståndslagen föreskrevs att en fordran på skadestånd för annan ideell skada ska kunna ärvas, om ett ersättningskrav har fram- ställts före den skadelidandes död (se 6 kap. 3 §). I förarbetena anförs som skäl till det att det vore olämpligt om det allmänna kunde undgå skadeståndsskyldighet för annan ideell skada genom att dra ut på hanteringen av ett krav så länge att den skade- lidande hinner avlida innan ersättningen fastställs (a. prop. s. 34 f.). Rätten till ideell ersättning vid överträdelser av 2 kap. regerings- formen bör när det gäller rätten till arv hanteras på samma sätt som motsvarande ersättning vid konventionsöverträdelser. Detta föran- leder inte någon särskild lagändring. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna 6.4.5Skadeståndsnivåer vid olika typer av skador Förslag: Skadestånd för personskada, sakskada och ren förmögen- hetsskada samt kränkningsersättning och annan ideell skada ska bestämmas enligt nu gällande regler i skadeståndslagen. Ersätt- ning för annan ideell skada ska därmed bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till överträdelsens art och omständigheter- na i övrigt. I fråga om ersättning för personskada, sakskada och ren förmögen- hetsskada bör skadeståndsbeloppen när det gäller grundlagsskade- stånd bestämmas på samma sätt som i skadeståndsrätten i övrigt. Enligt kommittédirektiven kan det däremot finnas anledning för kommittén att överväga hur storleken på ideella skador ska beräknas. Vid fel eller försummelse vid myndighetsutövning ersätts ideell skada endast på grund av att någon i ett sådant sammanhang kränks genom vissa brottsliga handlingar (kränkningsersättning). Huvud- regeln är med andra ord att ideell skada inte ersätts. Ersättning för kränkning genom brott är en särskild form av ideellt skadestånd som inte förutsätter att fysisk skada uppkommit. Enligt skadeståndslagen ska således den som allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära ersätta den skada som kränkningen innebär (2 kap. 3 §). Vissa normalnivåer tillämpas av ning. Den lägsta nivån för kränkningsersättningen är . (Se vidare nämndens referatsamling.) Enligt bestämmelsen om konventionsskadestånd har den enskilde bl.a. rätt till ersättning för ”annan ideell skada”, under samma förutsätt- ningar som vid andra skador. Begreppet tar sikte på den ideella skada som kan uppstå vid överträdelser av konventionen, i den utsträckning skadan inte ersätts som någon annan typ av skada. Jämfört med vad som gäller i fråga om personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada är det svårare att beräkna storleken av den ideella skada som kan uppkomma vid överträdelser av Europakon- ventionens rättigheter (jämför prop. 2017/18:7 s. 38). Ideell skada är till sin natur svår att mäta i pengar. Det är alltså ofrånkomligt att bedömningen måste ske efter skälighet. Syftet med skadeståndsansvaret är inte att alla upplevelser av oför- rätter ska ersättas med pengar. I praxis har det ansetts att en rätt till En stärkt rätt till ersättning från det allmänna ersättning för annan ideell skada förutsätter att skadan är av någon storleksordning och gränsen har dragits vid . Frågan får enligt förarbetena om konventionsskadeståndet även fortsättnings- vis överlämnas till rättstillämpningen (a. prop. s. 66). I de nämnda förarbetena anges att avsikten är att ersättning för kränkning och annan ideell skada, som båda avser att ersätta ideell skada, som utgångspunkt ska bedömas på ett likartat sätt. Det är således inte meningen att skadeståndet ska ha någon särskild preventiv funktion. Ersättningen för annan ideell skada enligt konventionsskadestånd- et är alltså avsedd att harmoniera med kränkningsersättningen. Det har likafullt ansetts finnas anledning att i lag ange att ersättning för annan ideell skada ska bestämmas efter vad som är skäligt med hän- syn till överträdelsens art och omständigheterna i övrigt (5 kap. 8 § skadeståndslagen). Med överträdelsens art åsyftas att beloppet bestäms i förhållande till vilken rättighet som har överträtts och hur pass ingripande över- trädelsen har varit. Skadliga handlingar som kan medföra hög grad av lidande, förnedring, ringaktande, utsatthet eller liknande bör anses allvarligare än handlingar som innebär att det allmänna inte lever upp till de förväntningar som enskilda kan ha. Ersättning bör alltså utges i proportion till den överträdelse som har konstaterats. Att ersättningen även ska bestämmas med hänsyn till omständig- heterna i övrigt öppnar upp för bedömningar som inte direkt tar sikte på överträdelsen. De omständigheter som avses kan vara av olika slag men de hänför sig huvudsakligen till vad en överträdelse närmare inne- bär för en skadelidande. Avgörande vid fastställande av ersättning för annan ideell skada är hur en konstaterad överträdelse typiskt sett upplevs av en person i den skadelidandes situation. Det motsvarar det synsätt som gäller i fråga om kränkningsersättning vid brott. Om det i det enskilda fallet framkommer att kränkningen har varit särskilt allvarlig eller kanske klart lindrigare än normalt, bör detta kunna medföra avvikelse från den mera schablonartade bedömning som annars bör göras. Det kan noteras att regeringen har gett en särskild utredare i upp- drag att överväga i vilken utsträckning nivåerna på kränkningsersätt- ning bör höjas (Ju 2019:16). Utredaren ska enligt direktiven analysera och förhålla sig till hur höjda nivåer för kränkningsersättning kan En stärkt rätt till ersättning från det allmänna påverka andra typer av ideellt skadestånd. Uppdraget ska redovisas . En mer utförlig redogörelse om ersättning för annan ideell skada finns i avsnitt 3.10.4. I rättsfallet Medborgarskapet I tillerkände en enskild person ett ideellt skadestånd () på grund av en fel- aktig avregistrering av medborgarskap. Rättsfallet behandlas även i avsnitt 3.9.3. anför i rättsfallet att de normer för ersättnings- bestämning som gäller enligt annan reglering, exempelvis för kränk- ningsersättning eller diskrimineringsersättning enligt diskriminer- ingslagen, inte direkt kan överföras till ett fall som det aktuella. En utgångspunkt för bestämningen av skadan vid överträdelse av reger- ingsformens bestämmelser om medborgarskap bör, liksom vid ersätt- ning för annan ideell skada, vara en på etiska och sociala värderingar baserad skönsmässig bedömning av den skada som typiskt sett kan anses ha uppkommit. Vid den bedömningen bör enligt domstolen beaktas de syften som motiverar att ersättning ska utgå samt över- trädelsens varaktighet. återkom till frågan om beräkningen av ersätt- ning för ideell skada på grund av avregistrering av svenskt medborg- arskap i Medborgarskapet II. anför i det fallet att vägledning när det gäller skadeståndets storlek i viss utsträckning kan hämtas från de principer som gäller vid bestämmande av annan ideell ersättning. Det betyder att bedömningen ska ske objektiverat och att hänsyn endast undan- tagsvis bör tas till särskilda omständigheter i det enskilda fallet.