sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Dessutom in- nehåller lagen bestämmelser som genomför och rådets direktiv (EU) 2017/541 av om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut /475/RIF och om ändring av rådets beslut /671/RIF. Lagen innehåller även bestämmelser som genomför punkt 6 i FN:s säkerhetsråds resolu- tion 2178 (2014). I rekryteringslagen regleras straffansvar för den som i ett medde- lande till allmänheten uppmanar eller annars försöker förleda till sär- skilt allvarlig brottslighet (offentlig uppmaning). Straffansvaret om- fattar även den som i annat fall söker förmå någon annan att begå eller medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förbere- delse eller stämpling till sådan brottslighet (rekrytering). Det är även straffbart att meddela eller söka meddela instruktioner om tillverk- ning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål (utbildning). För att utbildning i terrorismsyfte ska vara straffbar ska gärningen ha begåtts med vet- skap om att mottagaren har för avsikt att använda instruktionerna för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet. Även den som tar del av sådana instruktioner i avsikt att använda dem för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslig- het döms till ansvar. Det är också straffbart att resa eller påbörja en resa till ett annat land i avsikt att begå särskilt allvarlig brottslighet eller göra sig skyldig till förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet eller meddela eller ta del av sådana instruktioner som omfattas av rekryteringslagen. har även bestämmelser om straffansvar för samröre med en terroristorganisation i rekryteringslagen, se avsnitt 6.2.5. Med särskilt allvarlig brottslighet avses i rekyteringslagen det- samma som i finansieringslagen. Även brott mot finansieringslagen kan utgöra allvarlig brottslighet enligt rekryteringslagen. Straffet för brott mot rekryteringslagen är fängelse i högst . I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Om brott mot bestämmelserna om straffan- Tillämpningsområdet för den nya lagen svar för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning är grovt, döms till fängelse i lägst och högst . Ansvar enligt rekryteringslagen döms inte ut om gärningen är be- lagd med samma eller strängare straff i eller lagen om straff för terroristbrott. 6.2.5Straffansvar för samröre med terroristorganisation Genom en lagändring som trädde i kraft infördes i rekryteringslagen straffansvar för den som har vissa former av sam- röre med en terroristorganisation. Gärningen ska ha varit ägnad att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen. De former av samröre som avses är att ta befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel för en terro- ristorganisation. Även att upplåta lokal eller mark till en terroristor- ganisation omfattas av straffansvaret, liksom att lämna annat liknan- de stöd till en sådan organisation. Med terroristorganisation avses i rekryteringslagen en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Straffet för samröre med en terroristorganisation är fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Ansvar ska inte dömas ut om samröret har varit obetydligt eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. Även försök till samröre är straffbart. Det är vidare straffbart att offentligt uppmana och rekrytera till samröre med en terroristorganisation och att resa utomlands i avsikt att ha samröre med en terroristorganisation. Genom en ändring i finansieringslagen är det numera också straffbart att finansiera sam- röre med en terroristorganisation. 6.2.6Översyn av den straffrättsliga terrorismlagstiftningen har haft till uppdrag att genomföra en systematisk översyn av den straffrättsliga lagstiftningen på terro- rismområdet. Syftet med översynen har varit att åstadkomma en Tillämpningsområdet för den nya lagen ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Regleringen borde enligt direktiven (dir. 2017:14) sam- las i ett regelverk och kunna stå sig . överlämnade betänkandet En ny terroristbrottslag (SOU 2019:49). föreslår att lagen om straff för terrorist- brott, finansieringslagen och rekryteringslagen ersätts av en ny lag. Den nya lagen ska samlat reglera straffansvaret för terroristbrott, sam- röre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offent- lig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. Lagen föreslås benämnas ter- roristbrottslagen. Den ska alltså innehålla alla straffrättsliga bestäm- melser om terrorismrelaterad brottslighet. Utredningen föreslår att det inte längre ska räknas upp vilka brottsliga gärningar som kan betraktas som terroristbrott. I stället ska alla brott kunna betraktas som terroristbrott under förutsättning att det objektiva och något av de subjektiva rekvisiten för terrorist- brott är uppfyllda. Det objektiva rekvisitet ändras så att gärningen allvarligt ska kunna skada ett land eller en mellanstatlig organisation. Enligt de subjektiva rekvisiten ska det krävas att gärningen har be- gåtts med avsikt antingen att injaga allvarlig fruktan hos en befolk- ning, eller en del av en befolkning, eller att otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd eller att allvarligt destabilisera eller för- störa grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i ett land eller i en mellanstatlig organisation. Brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbild- ning och resa behålls i den nya lagen och betecknas finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terro- rism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. Utredningen anser det inte vara möjligt att i fråga om dessa brott utmönstra reg- leringen om särskilt allvarlig brottslighet. De nuvarande hänvisning- arna till bestämmelser i internationella instrument som anger vad som avses med terroristbrottslighet – som i den svenska lagstiftning- Tillämpningsområdet för den nya lagen en uttryckts genom regleringen om särskilt allvarlig brottslighet – ersätts emellertid med hänvisningar till befintliga straffbestämmelser som motsvarar de åtaganden som följer av överenskommelserna. Kriminaliseringen av finansiering och rekrytering för att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till bl.a. ter- roristbrott tas bort. Straffansvaret för offentlig uppmaning till terrorism föreslås omfatta även uppmaningar till brotten samröre med en terroristorganisation, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. Utbildningsbrottet utvidgas till att även omfatta den som meddelar instruktioner till någon med avsikt att dessa ska användas för bl.a. terroristbrott. Den nuvarande uppräkningen av vissa typer av kvalificerade hjälpmedel i bestämmel- sen om utbildning i terrorismsyfte ersätts av det mer generella ut- trycket hjälpmedel som är särskilt ägnade att användas vid bl.a. ter- roristbrott. Det nya brottet samröre med en terroristorganisation föreslås också ingå i terroristbrottslagen. Straffansvaret för samröre med en terroristorganisation ska omfatta den som, om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation, för ter- roristorganisationen tar befattning med vapen, ammunition, brand- farliga eller explosiva varor eller transportmedel, upplåter lokal eller mark till organisationen, eller lämnar annat liknande stöd till den. Försök, förberedelse eller stämpling till och underlåtenhet att av- slöja eller förhindra terroristbrott ska vara straffbart. Detsamma gäl- ler försök till samröre med en terroristorganisation och försök till finansiering av terrorism. Eftersom den föreslagna lagen kommer att innehålla bestämmel- ser om såväl samröre med en terroristorganisation som finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och resa avseende samröre med en sådan organisation föreslås att en definition av vad som avses med en terroristorganisation tas in i lagen. Med terroristorganisation av- ses en sammanslutning av personer som begår terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förbe- redelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Tillämpningsområdet för den nya lagen förslag till nya straffskalor föreslår att maximistraffen för brott av normalgraden och minimistraffen för grova brott höjs för samtliga brott som ingår i den föreslagna lagen, förutom för terroristbrott och resebrott. Utredningen föreslår följande straffskalor: •För terroristbrott döms till fängelse , lägst fyra och högst , eller på livstid. Är brottet mindre grovt döms till fäng- else i lägst två och högst . •För samröre med en terroristorganisation döms till fängelse i högst . Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst och och högst . •För finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism och utbildning för terrorism döms till fängelse i högst . Om brotten är grova döms till fängelse i lägst ett och högst . •För resa i terrorismsyfte döms till fängelse i högst . I ringa fall av samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terro- rism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte ska det inte dömas till ansvar. I lagen tas det in en generell straffskärpningsgrund som omfattar alla brott som begås med uppsåt att främja terrorist- brott eller andra brott som omfattas av den föreslagna lagen. Brott enligt den föreslagna lagen bör enligt utredningen anses vara av sådan art att de motiverar att påföljden bestäms till fängelse även om straffvärdet i sig eller den tilltalades tidigare brottslighet inte skulle motivera det. föreslår också att hänvisningen i 1 § 2 lagen om särskild utlänningskontroll till 2 § lagen om straff för ter- roristbrott ersätts med en hänvisning till 4 § terroristbrottslagen, dvs. den paragraf som ska reglera straffansvaret för terroristbrott. Terroristbrottslagen föreslås träda i kraft . Tillämpningsområdet för den nya lagen Utredningens förslag: Den nya lagen ska tillämpas på en utlän- ning som med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller medverka till en gärning för vilken ansvar enligt den föreslagna terroristbrottslagen kan följa. Skälen för utredningens förslag Tillämpningsområdet utvidgas till att omfatta alla typer av brott med anknytning till terrorism Terrorism hotar internationell fred och säkerhet, nationell säkerhet och grundläggande fri- och rättigheter. utförs åtskilliga ter- roristattentat i världen. Det internationella samarbetet mot terro- rism har pågått och resulterat i ett stort antal interna- instrument. straffrättsliga lagstiftning på området har i huvudsak tillkommit för att genomföra olika internationella förpliktelser inom ramen för bl.a. FN, och EU. Länge genomfördes de straffrättsliga bestämmelser som föranleddes av till- tagande terrorism i och utomlands genom ändringar i brotts- balken. har framför allt lagstiftning föranledd av samarbetet inom EU lett till att nya strafflagar har utfärdats. Lagen om straff för terroristbrott har en central roll inom den svenska strafflagstiftningen mot terrorism. Straffansvaret för terro- rismrelaterade brott har emellertid successivt utvidgats. Det har gjorts bl.a. genom nya straffbestämmelser om mottagande av terro- rismutbildning, resor i terrorismsyfte och finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår terroristbrott. Den senaste i raden av nya straffbestämmelser reglerar straffansvar för samröre med en terroristorganisation. Dessa utvidgningar av det straffbara området har inte genomförts i lagen om straff för terro- ristbrott utan i två separata lagar, finansieringslagen och rekryte- ringslagen. Sedan lagen om särskild utlänningskontroll ändrades så att lagens tillämpningsområde knöts till terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott, har det alltså införts nya lagar som kri- minaliserar terrorismrelaterade gärningar. Det återspeglas dock inte i lagen om särskild utlänningskontroll, som fortfarande bara hänvi- Tillämpningsområdet för den nya lagen sar till lagen om straff för terroristbrott. Det kan även diskuteras om dagens reglering omfattar alla osjälvständiga former av terrorist- brott, eftersom de regleras i en annan paragraf än den som lagen om särskild utlänningskontroll hänvisar till. Därför bör det övervägas om inte tillämpningsområdet för den nya lagen bör omfatta all lag- stiftning om brott som rör terrorism. Finanseringslagen tar sikte på personer som på ett visst sätt bidrar till att finansiera terrorismverksamhet. Rekryteringslagen är tillämp- lig på personer som ägnar sig åt offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa i terrorismsyfte eller som har samröre med en terroristorganisation. Utlänningar som kan befaras komma att begå eller medverka till brott enligt dessa båda lagar kan utgöra ett allvar- ligt hot mot det svenska samhället. Deras agerande kan leda till att terroristbrott kan komma att genomföras i eller utomlands. Det är viktigt att alla utlänningar som kan utgöra ett sådant hot kan utvisas från eller, om det av någon anledning inte går att verkställa ett utvisningsbeslut, i vart fall kontrolleras genom Säker- hetspolisens försorg. Det är emellertid inte alltid som det kan antas att en utlänning som t.ex. har samröre med en terroristgrupp själv kommer att begå brott enligt lagen om straff för terroristbrott. Som exempel kan nämnas en utlänning som är ledare i en församling och som uppmanar medlemmarna att delta i terroristhandlingar. Ett annat exempel kan vara en utlänning som bidrar ekonomiskt till att en terroristgrupp kan fortsätta att verka för sina syften. Exemplen visar att det kan finnas utlänningar som kan begå brott enligt rekry- teringslagen eller finansieringslagen, men som alltså inte kan utvisas från trots att de genom sin verksamhet utgör ett all- varligt säkerhetshot. Det finns en bred politisk enighet om att lagen om särskild utlän- ningskontroll bör kunna tillämpas i fler situationer än . Det är enligt utredningens mening otillfredsställande att utvisningsgrun- den att utlänningen kan befaras begå eller medverka till terrorist- brott inte omfattar alla de brott som straffrättsligt utgör olika former av terrorismrelaterade brott. Den diskrepans som har upp- stått mellan vad som kan antas ha varit avsikten med regleringen – att alla typer av terroristbrott ska kunna ligga till grund för utvisning –och dagens tillämpningsområde har sin grund i den lagtekniska ut- formningen av 1 § 2. Genom att den bestämmelsen enbart pekar ut brott enligt en viss paragraf i en angiven lag har all annan lagstiftning Tillämpningsområdet för den nya lagen som kriminaliserar olika former av terrorismrelaterade brott auto- matiskt kommit att uteslutas. Fördelen med sådan lagstiftning är att den är tydlig, men nackdelen är att den måste anpassas varje gång det införs ny lagstiftning på området. Det är således inte en lagstiftning som är långsiktigt hållbar. Mot den bakgrunden bör tillämpningsområdet utvidgas så att den nya lagen gäller även när en utlänning kan antas komma att begå eller medverka till brott som regleras i finansieringslagen eller rekry- teringslagen. En generell hänvisning till den nya terroristbrottslagen Dagens reglering hänvisar alltså till en viss paragraf i lagen om straff för terroristbrott. En lagstiftningsteknik som innebär att man av- gränsar tillämpningsområdet för en lag genom att hänvisa till en eller flera paragrafer i en annan författning medför problem. Om det görs ändringar i den författning som det hänvisas till, och det har bety- delse för den första lagens tillämpningsområde, måste det göras änd- ringar även i den lagen. Det innebär en risk för oklarheter och att regleringarna inte är kongruenta eller rent av motstridiga. Om det tillkommer nya bestämmelser som placeras i annan lagstiftning, som fallet är med finansieringslagen och rekryteringslagen, behöver det övervägas om hänvisningar ska göras till dem. Ett mer generellt ut- format tillämpningsområde medför mindre behov av ändringar. Det innebär en återgång till den mer generella utformning som lagen om särskild utlänningskontroll hade innan den knöts till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott. Utredningen föreslår därför att hänvisningen till den föreslagna terroristbrottslagen görs generell, dvs. att det inte hänvisas till någon specifik paragraf i den lagen. En sådan lösning skapar flexibilitet. Den innebär att om det införs nya brott med anknytning till terro- rism i den föreslagna terroristbrottslagen, eller det straffbara områ- det i den lagen ändras på något annat sätt, kommer ändringarna auto- matiskt att få genomslag i tillämpningsområdet för den särskilda kontrollen av vissa utlänningar. Då finns det ingen risk att det i fram- tiden på nytt uppstår diskrepans mellan den straffrättsliga lagstift- ningen och den lagstiftning som tar sikte på kontroll av utlänningar Tillämpningsområdet för den nya lagen som kan antas komma att göra sig skyldiga till terrorismrelaterad brottslighet. Frågan är då hur den generella hänvisningen till den föreslagna terroristbrottslagen bör utformas. före- slår att de gärningar som bestraffas enligt lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryteringslagen förs samman i en ny lag som ska benämnas terroristbrottslagen. Lagen föreslås reglera straffansvaret för gärningar som i allt väsentligt motsvarar brott enligt de tre nuvarande lagarna. Enligt utredningens mening bör samtliga gärningar som kan ut- göra brott enligt den föreslagna terroristbrottslagen omfattas av den nya lagens tillämpningsområde. Det innebär att allt handlande som kan utgöra terroristbrott och andra brott med anknytning till terro- rism ska kunna läggas till grund för utvisning. För att regleringen ska bli mer heltäckande bör uttrycket gärning användas. Gärning är ett vidare begrepp än ”brott”. Det kan t.ex. vara fråga om ett straffbart handlande som på grund av gärningsmannens ålder eller av något annat skäl inte utgör brott i det enskilda fallet. Det bör dock krävas att gärningen kan leda till straffansvar enligt den föreslagna terroristbrottslagen. En sådan avgränsning innebär att om ansvar inte ska dömas ut i ringa fall, omfattas sådant hand- lande inte av den nya lagens tillämpningsområde. Det medför att ringa fall av samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, utbildning för terro- rism eller resa i terrorismsyfte inte gör att den nya lagen är tillämplig. Avgränsningen innebär också att den nya lagen är tillämplig på den utlänning som kan antas komma att göra sig skyldig till försök, förberedelse eller stämpling till brott, i den utsträckning som hand- landet är kriminaliserat i den föreslagna terroristbrottslagen. Att hänvisa till en gärning för vilken ansvar kan följa enligt den föreslagna terroristbrottslagen medför att brott med lägre straffskala än vad som är fallet kan göra den nya lagen tillämplig. Hänvis- ningen i lagen om särskild utlänningskontroll till 2 § lagen om straff för terroristbrott innebär att endast risken för terroristbrott får läg- gas till grund för utvisning av presumtiva terrorister. För sådana brott är föreskrivet fängelse , lägst och högst , eller på livstid. Om brottet är mindre grovt är straffet fängelse i lägst och högst . Det kan jämföras med att straffet för t.ex. resa i terrorismsyfte är, och även i fortsättningen föreslås bli, Tillämpningsområdet för den nya lagen fängelse i högst . Enligt utredningen är en sådan utvidgning rimlig. Det ligger också i linje med det breda önskemålet om att den nya lagen ska kunna tillämpas i fler fall än lagen om särskild utlän- ningskontroll. Det rör sig beträffande alla typer av terrorismrelate- rad brottslighet om allvarliga gärningar som kan få långtgående kon- sekvenser. Under förutsättning att förslag blir lag bör därför sammanfattningsvis den nuvarande hänvisningen till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott ersättas med en hänvisning till gärningar för vilka ansvar enligt den före- slagna terroristbrottslagen kan följa. Den nya lagen kommer då att kunna tillämpas på en utlänning som kan antas komma att begå eller medverka till terroristbrott eller något av brotten samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. I den utsträckning som osjälvständiga brotts- former är straffbara kommer även de att ingå i tillämpningsområdet. Det nuvarande rekvisitet att det ”kan befaras” att utlänningen kan komma att begå eller medverka till terroristbrott bör bytas ut mot att det ”kan antas”. Det innebär ett något lägre krav än . Änd- ringen bör göras som ett led i att utvidga den nya lagens tillämp- ningsområde och utöka möjligheterna att ingripa mot utlänningar som kan komma att begå terrorismrelaterade brott. Uttrycket ”kan antas” används framför allt i straffprocessuell lagstiftning. Det anses uttrycka en låg nivå av misstanke. Uttrycket ”kan befaras” är där- emot inte lika vanligt. Det ger intryck av att det krävs att misstan- karna baseras på mer konkreta omständigheter än vad som kanske alltid är fallet. Mot den bakgrunden och då avsikten med översynen är att lagen ska kunna tillämpas i fler fall än anser utredningen att formuleringen ”kan antas” bättre svarar mot behovet av att kunna utvisa sådana utlänningar som utgör ett allvarligt säkerhetshot. Tillämpningsområdet för den nya lagen Tillämpningsområdet om förslaget till ny terroristbrottslag faller eller försenas Den situationen kan inträffa att förslag om en samlad lag inte leder till någon lagstiftningsåtgärd. Även om förslaget om en ny terroristbrottslag antas finns det viss risk att den lagen inte har hunnit träda i kraft när den nya lag som föreslås i detta betänkande börjar gälla. Det är då inte möjligt att knyta tillämp- ningsområdet för den lag som ska reglera utvisning och kontroll av utlänningar som kan komma att begå terrorismrelaterade gärningar till den föreslagna terroristbrottslagen. Tillämpningsområdet bör då i stället, som utredningen har varit inne på, utgå från vilka gärningar som är straffbara enligt lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryteringslagen. Den nya lagen bör då följaktligen tillämpas på en utlänning som med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omstän- digheter kan antas komma att begå eller medverka till en gärning för vilken ansvar enligt lagen om straff för terroristbrott, finansierings- lagen eller rekryteringslagen kan följa. Det innebär även i dessa fall att den nya lagen kan komma att tillämpas på en utlänning avseende misstankar om brott med en lägre straffskala än vad som är fallet . Det rör sig dock fortfarande om allvarlig brottslighet som kan leda till fängelse (jfr kravet i 8 a kap. 1 § utlänningslagen för utvis- ning på grund av brott). Om misstanken avser ett brott som inte kan leda till straffansvar enligt någon av de tre lagarna bör den nya lagen inte tillämpas på utlänningen.