sou · H8B382 · 2020-12-30 00:00:00 — Att myndigheter i hög utsträckning, trots att det inte är en skyldighet enligt offentlighetsprincipen, inte tar ut avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form ger enligt vår Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö mening ett visst stöd för en sådan bedömning. Av tidigare undersökningar framgår tydligt att endast en liten andel av de myndigheter som efter en begäran tillhandahåller information i elektronisk form tar ut en avgift (jfr SOU 2010:4, s. 255 och Ds 2007:37, s. 61). I vår enkätundersökning angav av myndigheterna att de tar ut en avgift i av fallen. Vi kan dock notera att anledningen i en majoritet av fallen angavs vara att gränsen vad gäller antal sidor eller nerlagd arbetstid för när avgifter tas ut inte nåddes. För avgiftsfrihet som modell talar också att många offentlighetsuttag till stor del inte medför några sådana kostnader för myndigheten som får medräknas. Den stora kostnaden för myndigheterna är i många fall det arbete som krävs för att ta fram och, inte minst, sekretesspröva den information som efterfrågas (SOU 2010:4, s. 272 f.). Att sedan skicka den efterfrågade informationen, t.ex. ett beslut i form av ett pdf-dokument, tar inte mycket faktisk arbetstid i anspråk. Ett otydligt samband med reella kostnader för tillhandahållandet talar därför, i vart fall när det är fråga om offentlighetsuttag, för en mer generell avgiftsfrihet. Avgiftsfrihet skulle också innebära att avgiftsuttaget inte torde kunna hamna i konflikt med avgiftsprinciperna i öppna data-lagen, med mindre administration och mindre risk för att ärenden behöver överprövas i domstol som effekt. Oaktat de fördelar som vi redogjort för ovan föreslår vi inte att en modell som innebär att information som tillhandahålls i elektronisk form alltid ska vara avgiftsfri. Ett starkt skäl är att en sådan ordning skulle hindra myndigheter att ta betalt för åtgärder som de utför som en service, med konsekvensen att de sannolikt helt avstår från att vidta sådana åtgärder. En sådan effekt skulle motverka det övergripande syftet att öka tillgången till information för vidareutnyttjande som framgår av öppna data-lagen. De skulle i vissa fall ha en skyldighet att bearbeta information för att efterleva krav på format i exempelvis öppna data-lagen, utan en rätt att ta ut någon avgift för de kostnader som är förknippade med detta arbete. Beräkningsmodeller för avgiftsuttag i en digital miljö Ett annat skäl är att en rätt för allmänheten att få stora mängder information tillhandahållen i elektronisk form utan någon avgift skulle kunna innebära stora konsekvenser för myndigheternas möjlighet att bedriva sin kärnverksamhet. Antalet förfrågningar kan antas öka, med ökade arbetsinsatser för myndigheterna som följd. Även om arbetet med att tillhandahålla enstaka handlingar i elektronisk form normalt sett inte kan antas vara annat än av obetydlig omfattning anser vi att det bör kunna beaktas i viss mån, i synnerhet när det rör sig om omfattande beställningar. Vi vill här erinra om att även om offentlighetsprincipen ger en rätt att få del av offentliga handlingar utan avgift när de tillhandahålls på stället, är utgångspunkten den motsatta när någon vill ha med sig en kopia av en handling. Detta framgår tydligt av att 2 kap. 16 § TF anger att det ska ske mot en fastställd avgift. Sammantaget är vår bedömning att en generell avgiftsfrihet inte bör tillämpas för tillhandahållande i elektronisk form. I stället bör en strävan mot ökad avgiftsfrihet komma till uttryck genom att en avgift inte ska tas ut för mindre mängder information vid ett offentlighetsuttag, i likhet med vad som gäller för papperskopior enligt 16 § avgiftsförordningen. 7En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form Vi har i avsnitt 3.2 konstaterat att det finns ett behov av att se över gällande reglering i avgiftsförordningen (1992:191) när statliga myndigheter tillhandahåller information i elektronisk form. Av den undersökning vi genomfört framgår att endast en mindre del av myndigheterna regelmässigt tar ut en avgift för detta. Samma bild framgår av promemorian Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling (Ds 2017:37). Det konstateras även att vissa myndigheter regelmässigt avgiftsbelägger uttagen och att avgiftsnivåerna skiljer sig åt mellan myndigheterna. Att detta inte är tillfredsställande anförs i våra kommittédirektiv. Det finns därför enligt direktiven behov av att klargöra på vilka grunder som avgifternas storlek för information i elektronisk form bör beräknas. I syfte att uppnå en mer enhetlig reglering i dessa avseenden föreslår vi i detta kapitel att nya bestämmelser införs i avgiftsförordningen. De bestämmelser vi föreslår är inte avsedda att reglera tillhandahållande av information som omfattas av särskilda bemyndiganden i annan ordning, utan syftar till att uppnå en tydlig och förutsebar reglering av den stora merparten av ärenden om tillhandahållande som regelbundet handläggs av myndigheter. Våra förslag i detta kapitel bygger på de överväganden som vi har gjort i kapitel 4, 5 och 6. I avsnitt 7.2 behandlar vi frågan om det generella bemyndigandet i 4 § 8 avgiftsförordningen bör upphävas. Därefter redovisar vi våra förslag på nya bestämmelser i avgiftsförordningen i avsnitt 7.3. I avsnitt 7.4 ger vi några konkreta exempel på hur avgifter kan komma att beräknas enligt dessa bestämmelser. En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form Vårt förslag: I syfte att uppnå en mer enhetlig reglering av uttag av avgifter för information som tillhandahålls i elektronisk form ska bestämmelsen i 4 § 8 avgiftsförordningen upphöra att gälla och nya bestämmelser införas. Krav på förutsebarhet och fastställda avgifter Ett grundläggande krav vid avgiftssättningen är att reglerna måste vara utformade så att den enskilde kan förutse vad en begäran kommer att kosta (Offentlighetsprincipen och den nya tekniken, SOU 2001:3, s. 230). Frågan kan ställas om det generella bemyndigandet i 4 § 8 avgiftsförordningen att ta ut avgifter för att tillhandahålla information i elektronisk form kan anses uppfylla detta krav, i vart fall läst tillsammans med bestämmelsen i 5 § tredje stycket.1 Att myndigheter ges en möjlighet att själv bestämma om de vill ta ut en avgift i ett enskilt fall, genom att det i 4 § första stycket framgår att en myndighet ”får” ta ut en avgift, innebär enligt vår bedömning inte i sig att kravet på förutsebarhet inte kan anses vara uppfyllt. Däremot medför utformningen av 5 § tredje stycket en osäkerhet för den som vill få del av information i elektronisk form genom att myndigheten som utgångspunkt själv, upp till full kostnadstäckning, får besluta om storleken på avgifterna. Som vi har konstaterat i bl.a. avsnitt 3.2 tar myndigheter, inom ramen för det generella bemyndigandet, ut vitt skilda avgifter för samma typ av digitala information. Olika beräkningsmodeller som utgår från arbetstid eller antalet sidor eller filer används av olika myndigheter. Detta är inte en lämplig ordning, men innebär enligt vår uppfattning inte att det i ett enskilt fall saknas en möjlighet för sökanden att på förhand få en uppfattning om hur avgiften kommer att beräknas. Vi har inte funnit något stöd för att det grundläggande kravet på förutsebarhet ska tolkas som att det faktiska avgiftsbeloppet i sig måste gå att förutse innan en begäran ställs, utan det bör vara tillräckligt att myndigheten kan ge sökanden besked om hur avgiften kommer att 1I 5 § tredje stycket avgiftsförordningen anges att för avgifter som tas ut enligt 4 § första stycket 1–9 får myndigheten själv, upp till full kostnadstäckning, besluta om storleken på avgifterna om inte regeringen har föreskrivit något annat. En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form beräknas innan informationen faktiskt tillhandahålls. Detta kan exempelvis framgå av en fastställd avgiftstaxa eller genom att en beräkning görs i det enskilda fallet. Mot denna bakgrund anser vi att det övergripande kravet på förutsebarhet inte ensamt talar mot en fortsatt tillämpning av nuvarande reglering. Vad som emellertid också talar mot en sådan tillämpning är att bestämmelsen synes tillåta att avgifter tas ut även för åtgärder som en myndighet, enligt offentlighetsprincipen, är skyldig att vidta utan avgift. Vi har redogjort för detta i avsnitt 5.4.1 gällande åtgärder för att ta fram information. Dessutom kommer – med hänsyn till de krav på format som vi föreslår i öppna data-lagen –tillhandahållande i elektronisk form i många fall att utgöra ett offentlighetsuttag, dvs. i enlighet med de skyldigheter som följer av 2 kap. TF. En kopia av informationen ska då tillhandahållas ”mot en fastställd avgift” i enlighet med 2 kap. 16 § TF. Vi anser att det generella bemyndigandet i 4 § 8 avgiftsförordningen inte uppfyller detta krav, eftersom det innebär att myndigheten dels får ta ut en avgift, dels ges ett skönsmässigt utrymme genom 5 § tredje stycket att bestämma storleken på en eventuell avgift. Ett förtydligande i 4 § 8 så att det framgår att den är tillämplig även på offentlighetsuttag skulle enligt vår bedömning inte leda till en annan bedömning (jfr Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet, SOU 2010:4, s. 352). Att uttag av avgifter med stöd av det generella bemyndigandet i ett enskilt fall förutsätter att tillhandahållandet dels är förenligt med myndighetens uppdrag, dels är av tillfällig natur eller av mindre omfattning bidrar ytterligare till att det kan ifrågasättas om avgiften är fastställd på det sätt som avses i 2 kap. 16 § TF, med hänsyn till att dessa omständigheter kan antas förändras . I motsats till dessa bestämmelser anges för analoga kopior i 15– 22 §§ avgiftsförordningen att en myndighet ska ta ut avgifter när den efter särskild begäran lämnar ut en allmän handling, och då till en viss, närmare angiven, storlek som beräknas utifrån en fastställd modell som är gemensam för de myndigheter som omfattas av avgiftsförordningen. Att myndigheterna enligt bestämmelsen i 16 § tredje stycket har möjlighet att frångå vad som föreskrivs om avgifter för papperskopior om det föreligger särskilda skäl innebär enligt vår bedömning inte att avgifterna inte ska betraktas som fastställda (jfr motiven till avgiftsförordningen, 1992:3, s. 17). En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form Bestämmelsen i 4 § 8 ska upphävas Vi anser mot bakgrund av det ovanstående att det inte är möjligt eller lämpligt att låta bestämmelserna i 4 § 8 och 5 § avgiftsförordningen reglera avgiftsuttaget när tillhandahållandet i elektronisk form utgör ett offentlighetsuttag. Ett alternativ som skulle kunna övervägas är att införa särskilda föreskrifter för dessa situationer som ett komplement till vad som gäller ; kravet enligt 2 kap. 16 § TF på att en avgift som tas ut ska vara fastställd gäller inte på samma sätt när tillhandahållandet görs på ett sätt som går utöver vad som följer av offentlighetsprincipen. En sådan ordning skulle dock, enligt vår mening, inte på ett effektivt sätt motverka den grundläggande invändningen mot nuvarande reglering, nämligen att myndigheter inom ramen för det generella bemyndigandet tar ut olika stora avgifter för samma typ av information, beräknade utifrån vitt skilda modeller. Uppenbara brister i förutsebarhet skulle därmed i praktiken kvarstå för den som vill ta del av information i elektronisk form. Vi anser vidare att en mer enhetlig reglering bör eftersträvas, för att motverka tillämpningsproblem. En komponent i detta är en ökad harmoniering med avgiftsnivåerna enligt öppna data-lagen. Genom att begreppet full kostnadstäckning används med olika betydelse i 5 § avgiftsförordningen respektive 6 kap. 2 § andra stycket öppna datalagen kan tillämpningssvårigheter komma att uppstå. I förstnämnda bestämmelse avses ett ekonomiskt mål för verksamheten medan den nämnda bestämmelsen i öppna data-lagen ger uttryck för att avgifter i vissa fall får omfatta även kostnader för att skapa och samla in information. Utformningen av dessa bestämmelser kan tillsammans ge sken av att 4 § 8 och 5 § avgiftsförordningen tillåter att avgifter tas ut även för sådana kostnader, vilket inte är fallet enligt det tak som riksdagens prissättningsprincip utgör. har i en rapport pekat på motsvarande otydligheter i förhållande till avgiftsbestämmelserna i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (Avgiftsförordningen och PSI-lagen, ESV 2015:63, s. 24). Vi kan i detta sammanhang även konstatera att en tydligare reglering, med en skyldighet att ta ut avgifter till fastställda nivåer, skulle kunna bidra till att myndigheter lättare kan efterleva det krav på att ange grunden för hur en avgift kommer En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form att beräknas som följer av 6 kap. 7 § öppna data-lagen2, i de fall denna bestämmelse görs gällande. Utöver det ovanstående kan vi notera följande. En myndighet kan med stöd av 4 § 8 avgiftsförordningen ta ut en avgift när den tillhandahåller information i elektronisk form på eget initiativ, t.ex. genom att informationen publiceras på myndighetens webbplats (se avsnitt 5.3.3). Möjligheten att, enligt gällande rätt, ta ut en avgift utan ett särskilt bemyndigande i dessa fall skulle därmed falla bort om bestämmelsen upphör. Vi anser emellertid att detta inte ensamt utgör ett starkt skäl mot att upphäva bestämmelsen. I praktiken tas avgifter ut endast i mycket få fall; i vår enkätundersökning uppgav endast av myndigheterna att de tar ut en avgift i dessa fall. Detta kan enligt vår bedömning antas följa direkt av att ett avgiftsuttag dels förutsätter är att det rör sig om åtgärder av mindre omfattning eller tillfällig natur, dels att det normalt är upp till myndigheten att avgöra om den vill publicera information utan en begäran. Vi återkommer i avsnitt 8.2.4 till frågan om möjligheten att ta ut avgifter för information som tillhandahålls utan en begäran. Vi anser sammantaget att övervägande skäl talar för att reglera avgiftsuttaget för information i elektronisk form i annan ordning än vad som följer av 4 § 8 avgiftsförordningen. Framför allt kravet på att tillhandahållandet ska göras mot en fastställd avgift och ett behov av en mer enhetlig och förutsebar avgiftssättning talar för en sådan bedömning. Vi anser att det inte har kommit fram några vägande skäl som talar mot vår bedömning. Den flexibilitet i avgiftsuttaget som kan vara nödvändig för vissa myndigheter och vissa särskilda informationstyper kan enligt vår bedömning bibehållas genom de särskilda bemyndiganden som finns och kan komma att utfärdas av regeringen. Dessa gäller framför de bestämmelser som vi nu föreslår ska införas (2 § avgiftsförordningen). Vi anser således att bestämmelsen i 4 § 8 avgiftsförordningen ska upphävas och att nya bestämmelser införs som reglerar avgiftsuttag när myndigheter tillhandahåller information i elektronisk form. Som en följd av att 4 § 8 upphävs behöver lydelsen av 5 § också justeras. 2Av 6 kap. 7 § öppna data-lagen framgår att en myndighet eller ett offentligt företag ska kunna ange grunden för hur en avgift kommer att beräknas. På begäran ska en myndighet eller ett offentligt företag ange hur en avgift har beräknats i ett enskilt fall. En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form 7.3En enhetlig och förutsebar reglering Med utgångspunkten att nuvarande bemyndigande att ta ut avgifter med stöd av 4 § 8 avgiftsförordningen upphör måste detta regleras i annan ordning i avgiftsförordningen. De överväganden som vi gjort i kapitel 6 kring olika möjliga modeller för att beräkna avgiften i ett visst fall kommer att ligga till grund för de förslag som vi redovisar i detta avsnitt. Vid utformningen av de förslag som vi redovisar nedan har vi i första hand strävat efter att uppnå en enhetlig och förutsebar reglering och har särskilt beaktat möjligheten att i viss utsträckning tillämpa schablonavgifter. En utgångspunkt bör enligt vår mening vara att så långt möjligt – i vart fall när ett tillhandahållande i elektronisk form utgör ett offentlighetsuttag – fastställa schabloniserade avgifter i likhet med den modell som tillämpas i 15 och 16 §§ avgiftsförordningen. En schablonisering får enligt vår uppfattning dock inte drivas så långt att en rimlig fördelning mellan beställare av stora informationsmängder och den som endast gör ett litet uttag inte kan göras (SOU 2001:3, s. 230). uttalade i sitt slutbetänkande att det torde ”möta svårigheter att på ett mer detaljerat sätt reglera avgiftsuttaget vid utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form” (SOU 2010:4, s. 355). Vi delar denna bedömning. Den genomgång som vi gjort i avsnitt 6.2 av olika tänkbara modeller visar tydligt att svårigheterna inte har minskat . Snarare kan den tekniska utvecklingen sägas ha lett i motsatt riktning, genom att av filformat och informationstyper har utökats betydligt. Svårigheterna ligger framför allt i att på ett rimligt sätt kvantifiera en genomsnittlig kostnad i statsförvaltningen på det sätt som gjorts för papperskopior i 16 § avgiftsförordningen. Detta på grund av att kostnaden för att distribuera information i en digital miljö är mycket begränsad och att kostnaden inte ökar nämnvärt när informationsmängden ökar, på det sätt som naturligen följer för papperskopior där maskinellt slitage och materialkostnader ökar ju fler sidor som faktiskt tillhandahålls. Ett sätt att möta dessa utmaningar är att myndigheterna i större utsträckning arbetar med att göra information som ofta efterfrågas En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form tillgänglig på eget initiativ. Detta har man pekat på i tidigare utredningar (jfr SOU 2001:3, s. 210 och SOU 2010:4, s. 233). Vi vill dock erinra om att en sökande alltid har rätt att ställa en begäran med stöd av offentlighetsprincipen avseende ”samma” information som exempelvis tillhandahålls på myndighetens webbplats (jfr RÅ 1993 ref. 3). Merparten av myndigheterna har inte heller något uttryckligt uppdrag att arbeta med att proaktivt tillhandahålla information, eller en möjlighet att ur verksamhetssynpunkt arbeta med det i någon större omfattning. Det kan därför, enligt vår bedömning, förutsättas att frågorna kring hur avgiften ska beräknas efter en begäran kvarstår i stor utsträckning även fortsättningsvis. De nya bestämmelserna och normgivningsmakten De bestämmelser vi föreslår i detta kapitel avser förändringar i en förordning. De avgifter vi föreslår är enligt vår bedömning inte i sig av sådan karaktär att det förutsätts att bestämmelserna meddelas i lag eller efter bemyndigande (8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 regeringsformen), se avsnitt 10.2.2. Utgångspunkten är därför att bestämmelserna faller inom regeringens restkompetens enligt 8 kap. 13 § första stycket 2 regeringsformen (jfr Avgifter, SOU 2007:96, s. 27 och 58). Vi kan emellertid notera att den prissättningsprincip som ligger till grund för uttaget av avgifter för information i elektronisk form enligt gällande rätt underställdes prövning (Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, prop. 1997/98:136, s. 63 ff.). De bestämmelser vi redovisar i detta kapitel kan antas påverka tillgången till information som innehas av myndigheter i praktiken och därmed i förlängningen hur offentlighetsprincipen kan utnyttjas i ett enskilt fall. Bestämmelserna är också utformade som en skyldighet, till skillnad från vad som gäller enligt det generella bemyndigandet i 4 § 8 avgiftsförordningen. Enligt vår mening är det fråga om förhållanden av så principiell natur att det bör övervägas att de bestämmelser som viföreslår blir föremål för bedömning. Detta är emellertid en fråga som slutligen måste tas ställning till inom ramen för ärendets fortsatta beredning. En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form 7.3.2En myndighet ska ta ut en avgift när den efter begäran tillhandahåller information i elektronisk form Vårt förslag: En myndighet ska ta ut en avgift när den efter en begäran tillhandahåller information i elektronisk form. En skyldighet främjar förutsebarhet och enhetlighet En första fråga är om myndigheter ska vara skyldiga att ta ut avgifter när de efter en begäran tillhandahåller information i elektronisk form eller om det i stället bör överlåtas till den enskilda myndigheten att avgöra detta, genom att det i avgiftsförordningen anges att en avgift får tas ut. Det är enligt vår mening naturligt att det senare tillämpas enligt nu gällande rätt eftersom sådana åtgärder – förutom i vissa specialfall – går utöver vad myndigheten är skyldig att vidta enligt offentlighetsprincipen. Med hänsyn till svårigheterna att i en digital miljö föreskriva en enhetlig reglering av avgiftsuttagen innebär en sådan ordning också en viss flexibilitet. När tillhandahållande av information i elektronisk form i större utsträckning utgör ett offentlighetsuttag saknas, som vi anmärkt i avsnitt 7.2, utrymme för att överlåta till myndigheterna att skönsmässigt bestämma om och till vilken storlek en avgift ska tas ut. För att det ska vara fråga om en fastställd avgift i den mening som avses i 2 kap. 16 § TF anser vi att det, på samma sätt som för kopior i analog form, ska framgå av tillämpliga bestämmelser i avgiftsförordningen att en avgift ska tas ut i dessa fall. Vi anser med hänsyn till detta att när ett tillhandahållande i elektronisk form utgör ett offentlighetsuttag ska det framgå att myndigheten är skyldig att ta ut en avgift. Vi kan inte se något vägande skäl för att i dessa fall ha en annan ordning än vad som gäller för kopior i analog form. Frågan är om detsamma bör gälla för arbete som går utöver skyldigheterna enligt offentlighetsprincipen (informationsuttag i övrigt). Det står klart att en avgift ska kunna tas ut för åtgärder som går utöver myndighetens skyldigheter enligt offentlighetsprincipen. Även för kopior i analog form kan en avgift i dessa fall tas ut, då med stöd av 4 § 2 avgiftsförordningen (, Avgift för kopia av allmän handling, ESV 2005:27, s. 12). En enhetlig reglering saknas för tillhandahållande i såväl analog som elektronisk form. En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form emellertid att det är särskilt angeläget att avgiftsuttaget för information i elektronisk form regleras på ett enhetligt sätt. Detta kan enligt vår uppfattning bäst uppnås genom att myndigheter, till skillnad från nuvarande ordning, är skyldiga att ta ut en avgift även för kostnader som är hänförliga till ett informationsuttag i övrigt, dvs. annat än ett offentlighetsuttag. Härigenom får myndigheterna inte längre underlåta att ta ut en avgift i ett enskilt fall på grund av administrativa eller praktiska skäl. Till detta kommer att de åtgärder som ofta kan tänkas vara aktuella är arbete med att bearbeta information för att uppfylla formatkraven i 4 kap. öppna data-lagen. I den meningen utgör arbetet en skyldighet och det är därför lämpligt att myndigheten också ska ta ut en avgift för sådant arbete, i linje med vad som gäller när allmänna handlingar lämnas ut i analog form (se dock avsnitt 7.3.5). Vi avser inte heller att införa en begränsning för avgiftsuttaget på det sätt som framgår av 4 § 8 avgiftsförordningen genom att arbetet ska vara av tillfällig art eller mindre omfattning. Det kan således bli fråga om relativt omfattande arbetsinsatser, som myndigheter rimligtvis inte ska tillhandahålla allmänheten helt utan avgift. En situation där samma information är avgiftsbelagd hos endast vissa myndigheter är inte tillfredsställande och skulle kunna leda till att vissa myndigheter belastas av ett stort antal beställningar. Ett krav på att ta ut avgifter även för åtgärder som går utöver skyldigheterna enligt 2 kap. TF bidrar enligt vår mening till en klart ökad förutsebarhet för allmänheten. Detta har framhållits i tidigare utredningar som en omständighet som talar för en tydlig reglering av avgiftsuttaget för information i elektronisk form (SOU 2010:4, s. 354 f.).