sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — Det gäller familjer som trängs ihop i för små lägenheter och dem som inte har möjlighet att få tag i ett varaktigt boende och som därför lever i olika sorters till- fälliga boendelösningar. Sådana påfrestningar gör det svårt att foku- sera på arbete och utbildning eller omsorg om barn.56 Trångboddhet är vanligare i än i övriga nordiska länder och vanligast i hushåll med låga inkomster.57 För denna grupp är trångboddhet fyra gånger vanligare än för hushåll med höga inkoms- ter.58 Bland personer födda utanför är trång- bodda, medan av personer födda i är trång- bodda.59 De som har kommit till från länder utanför och som har vistats än i är mer trångbodda än de som har varit i Sverige.60 Möjligheten för asylsökande 54Hyresgästföreningen (2017). 55Farha and Deva (2019). En likartad bild fås från (2016). Tendensen är tydligast i storstadsområdena. 56Framkommer t.ex. i de intervjuer som finns i Listerborn (2018). 57Boverket (2016 a). 58Boverket (2016 b). 59SCB (). 60SCB (2019 a). att ordna eget boende har bidragit till trångboddheten bland ny- anlända.61 Internationella studier visar att barn som delar rum har sämre skolresultat än barn som inte gör det.62 Svenska studier bekräftar dock inte den bilden. Tvärtom har man i inte sett några effek- ter på skolresultat, hälsa och sjukfrånvaro av trångboddhet enligt norm 3. Norm 3 är dock relativt generös, och ett hushåll med två vuxna och två barn behöver bo i minst 4 rum och kök för att inte betraktas som trångbott. Det innebär att den svenska studien inte kan uttala sig om potentiella konsekvenser av den mer extrema trång- boddheten, vilken har ökat över tid.63 Den akuta hemlösheten har ökat mellan kart- läggningar 2011 och 2017. Detta gäller även för föräldrar med omyn- diga barn, särskilt bland utrikes födda.64 De hemlösa kan delas in i de socialt hemlösa, som har annan problematik som grund för hemlös- heten, och de strukturellt hemlösa som enbart har bostadsproblema- tiken som grund för hemlösheten. I kartläggning är det ungefär en femtedel av de akut hemlösa som inte har något annat problem än att de saknar boende. En tredjedel av föräld- rarna med hemmavarande i barn i kartläggning hade inget annat problem än bostadsbrist som grund för hemlösheten. I absoluta tal handlar det om ungefär 1 700 föräldrar som under mät- veckan 2017 befann sig i någon av fyra hemlöshets- situationer och som inte hade annat skäl för hemlösheten än att de har haft svårt att finna en bostad på den reguljära marknaden.65 Antalet kvinnor i akut hemlöshet ökar, och en tredjedel av dessa kvinnor har angett våld i nära relationer som bidragande orsak till hemlösheten.66 kartläggning, som görs , är den enda nationella mätningen av hemlösheten, vilket gör det svårt att få en bild av hemlösheten. har granskat hur kommunerna kartlägger hemlösheten och funnit att ett 20-tal kom- muner kartlägger varje eller hemlöshetssituationen i kommunen, men att resultaten från dessa kartläggningar ofta skiljer 61Se diskussion i kapitel 13. 62Se (2016 b) för en översikt av den internationella litteraturen. 63Riksrevisionen (2019 a). 64Boverket (2018 a). 65Socialstyrelsen (2017). 66Boverket (2018 a). sig från resultaten i kartläggning på grund av att kommunerna mäter och definierar hemlöshet på olika sätt.67 Vräkningsstatistiken kan ge ytterligare en bild av omfattningen av otrygga boendesituationer. Antalet barn som berördes av vräk- ning har sjunkit men ökade igen 2018, och ökningen har fortsatt . I absoluta tal rör det sig om 467 barn som berördes av vräkning under 2019.68 Men forskning visar också att siffrorna för verkställd vräkning underskattar det antal barn som befinner sig i den akuta situationen att de står inför hot om vräkning, eftersom många familjer lämnar ett boende före en avhysning och då inte kommer med i statistiken.69 De barn som växer upp under otrygga boendeförhållanden på- verkas negativt på flera sätt. De har små möjligheter till avskildhet för läxläsning och rum för vila och lek.70 pekar på att äldre barn ibland hoppar av skolan när familjen vräks.71 12.1.3Det ägda och det hyrda boendet av de svenska hushållen bor i småhus, cirka 22 pro- cent i bostadsrätt och i hyresrätt. Hur människor bor varierar dock stort över landet. I bor i småhus, medan andelen hushåll i småhus är i . Andelen hushåll i bostadsrätt är störst i , där den uppgår till av hushållen. I och utgör däremot de som bor i bostadsrätt enbart av alla hushåll. Även andelen hushåll i hyresrätt skiljer sig åt, med den högsta andelen i på och den lägsta i på 21 procent.72 Det har skett en omfattande ombildning av hyresrätter till bostadsrätter, framför allt i . minskade hyresrättbeståndet i med en fjärdedel på grund av ombildningar och en nyproduktion som under- 67Stockholms (2019). 68Statistik från , Barn berörda av verkställd avhysning. 69Kjellbom (2014). 70Rädda barnen (2017). 71Barnombudsmannen (2016). 72SCB, Hushållens boende. I bor dock en större grupp i specialbostäder, troligen studentbostäder. steg det antal som ombildades.73 har dock an- delen hushåll i hyresrätt totalt sett i riket varit näst intill , medan andelen i bostadsrätt enbart har ökat med ungefär en pro- centenhet.74 Nedan diskuteras några aspekter av hur bostadsmarkna- derna fungerar vad gäller både det hyrda och det ägda boendet. Den modell med kollektivt förhandlade hyror som tillämpas i har växt fram gradvis . Modellen innebär att hyrorna inom både det allmännyttiga och det privatägda beståndet bestäms genom kollektiva förhandlingar mellan fastighetsägarna och . Fram var hyrorna i allmän- nyttan starkt normerande för hyressättningen inom det privata bestån- det, men i och med lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktie- bolag (SFS 2010:879) förlorade allmännyttan sin hyresnormerande roll. Vid nyproduktion kan en så kallad presumtionshyra an- vändas, vilket innebär att hyran förhandlas utifrån produktionskost- naden och gäller under . ingår inte lägen- heten som jämförelseobjekt i hyresförhandlingarna. Det kollektivt förhandlade hyressystemet varierar mellan de lokala bostadsmarknaderna, och många orter (främst de större) har varianter av systematisk hyressättning, vilket innebär att faktorer som läge, storlek och skick ska ha en tydlig koppling till hyresnivån. Det innebär att det kollektivt förhandlade systemet har rört sig när- mare en marknadsanpassning.75 ska också hyrorna inom de kommunala bostadsbolagen i börja fasas in enligt den nya modellen, kallad Stockholmshyra, som ska ge större differen- tiering utifrån läge av hyrorna inom hyresbeståndet i . Trots detta system med kollektivt förhandlade hyror (som kan ses som hyresmarknadens motsvarighet till de kollektivt förhand- lade lönerna på arbetsmarknaden) förs debatten ofta i termer av hyresreglering kontra marknadshyror. Ofta lyfts friare hyressättning fram som en lösning för att öka rörligheten på bostadsmarknaden och leda till ett bättre utnyttjande av beståndet. antas utbudet av lägenheter öka. (2017). 74SCB: Hushållens boende. 75Grander (2015). Finanspolitiska rådets analys av hur hyrorna i Stor- skulle förändras vid en övergång till marknadshyra tyder på att hyrorna i nästan alla studerade områden skulle höjas med marknadsprissättning. I skulle de i genomsnitt höjas med , men i innerstaden med cirka 54 procent.76 I en analys studerar i en liknande modell hur marknadshyror skulle förändra boendekostnaden i orter av olika storlek. Studien visar att det främst är i storstadsområdena som en övergång till marknadshyror skulle få de stora konsekvenser som kunde ses i studien av . I tätortskommuner skulle hyresökningarna vara , och i kommuner i övriga landet skulle ökningarna vara . I analysen över studeras fördelnings- effekter av de hypotetiska marknadshyrorna. Boendekostnadens andel av den disponibla inkomsten skulle öka och då framför allt för ensamstående, med eller utan barn. Bland dessa hushåll är det de som har lägst inkomster som skulle få den största ökningen av hyran rela- tivt den disponibla inkomsten. Bland hushåll med två vuxna ser man inte en lika tydlig fördelningseffekt.78 Det finns fördelningseffekter även av dagens kollektivt förhand- lade hyressystem. som priserna på bostadsrätter har ökat i framför allt storstäderna har hyresökningarna varit väsent- ligt lägre.79 Det innebär att de som har varit inne på hyresmarknaden och bostadsrättsmarknaden, så kallade insiders, har varit gynnade jämfört med dem som har stått utanför bostadsmarknaden (outsiders) i den bristsituation som har uppstått i tillväxtorterna. Efterfrågeöverskottet innebär också att en andel av hyresrätts- beståndet hyrs ut i andra hand, både vitt och svart. upp- skattar att ungefär 150 000 hushåll vid ett givet tillfälle har ordnat sitt boende via andrahandsmarknaden.80 Hyrorna vid andrahands- uthyrning är i många fall redan i närheten av vad den marknadsmäs- siga hyran skulle vara. Siffror visar att totalt sett i landet är 76Rådet studerar ett stort antal hushåll i och jämför bruksvärdeshyran (härledd från uppgifter från Bostadsförmedlingen) för dem som bor i hyresrätt i dataunderlaget med vad en marknadshyra skulle vara i samma läge. En marknadshyra definieras som den boende- kostnad som en bostadsrättsinnehavare med samma storlek och läge på lägenheten har. (2019). (2017). 80Boverket (2018 b). andrahandshyrorna av hyreslägenheter högre än förstahandhyrorna, och i är de högre.81 Detta är hyror som anses vara oskäliga enligt gällande lagstiftning, och i och med de skärpningar av reglerna som började gälla kan hyresavtal sägas upp vid oskälig andrahandshyra.82 Då de höga hyrorna på andrahandsmarknaden troligen bestäms främst av bostadsbristen, vilken inte påverkas av marknadshyror på kort sikt, är det inte troligt att en övergång till marknadshyror skulle förbättra denna situation nämnvärt. Hyressättningen påverkar även var hushåll bosätter sig och där- med också segregationen. Med dagens system syns en tydlig skikt- ning bland de folkbokförda i hyresrätt i . De som har de högsta disponibla inkomsterna bor i hyresrätt i innerstaden, sedan följer de som bor i hyresrätt i närförort, och de lägsta inkomsterna har de som bor i hyresrätt i norrförort och söderförort.83 En studie av segregationen i (med avseende på inkomst, utbildning, ålder och etnisk bakgrund) visar däremot att inkomstsegregationen är lägre i hyresbeståndet än inom bostadsrättsbeståndet.84 I stället är det utbildningsnivå, ålder och utländsk bakgrund som varierar mer med avståndet till centrum inom hyresbeståndet än inom bostads- rättsbeståndet. Det är i viss mån i linje med de ekonomiska teorierna om effekter av reglerade hyror, där människor förväntas stanna i sina bostäder. Det minskar rörligheten och missgynnar ny- komlingar på bostadsmarknaden, som unga och utrikes födda.85 Ett annat argument för marknadshyror har varit att de kan för- bättra rörligheten på arbetsmarknaden. Argumentationen förefaller rimlig, då det är troligt att mer marknadsanpassade hyror skulle kunna underlätta för företag i expansiva regioner att få tag i kvalificerad personal som i och med sin position på arbetsmarknaden skulle kunna betala marknadshyran. Den vinsten som den förbättrade arbetskraftstillgången skulle innebära för företagen bör dock vägas mot den potentiellt försämrade tillgången till lägre betald arbets- 2018/19:107. (2017). 84Studien fokuserar på hur faktorer såsom inkomst, utbildning, ålder och etnicitet varierar med avstånd till centrum inom hyres- och bostadsrättsbeståndet. Författarna gör tolkningen att i de fall det inte finns något samband mellan den studerade faktorn och avstånd till centrum inom det beståndet så är bostadsbeståndet heller inte segregerat i just den faktorn. 85Enström Öst m.fl. (2014). kraft, som också är av betydelse för välfärdssektorn och tjänste- sektorn i stort. diskuterar i sin analys av marknadshyrorna i hur de negativa effekterna på hushållens dis- ponibla inkomster av höjda hyror skulle kunna begränsas. Rådet skissar på en modell med ytterligare beskattning av fastighetsägarna som skulle kunna bekosta höjningar av bostadsbidraget och bostads- tillägget för pensionärer. Taket i bostadsbidraget skulle i det scena- riot behöva höjas för att kompensera för höjda bostadskostnader, eftersom enbart av hyreshushållen har en bruksvärdeshyra som ligger under taket för att berättiga till ytterligare bostadsbidrag.86 Allmännyttiga bostadsbolag började bildas på bred front av de större kommunerna med syftet att motverka speku- lation och bidra till en stabilare och mindre konjunkturkänslig bo- stadsproduktion.87 Ungefär hälften av alla som bor i hyresrätt bor i en allmännyttig fastighet. Fram till och med början av 1990- talet hade de allmännyttiga bolagen särskilda beskattnings- och finansieringslösningar som skilde dem från de privata bolagen. Dessa togs bort i och med 1990-talets förändringar av bostadspolitiken, vilket ledde till ökade krav på de bostadssökandes ekonomi.88 Om- läggningarna av politiken ledde till en allmännytta som i större utsträckning än tidigare fick bära risken för vakanser och som därför i flera fall upplevde att den behövde agera mer affärs- mässigt. I och med dessa förändringar höjdes hyrorna markant.89 Enligt lagstiftningen drevs bolagen fortfarande enligt principen om självkostnad, och det var först i och med den nya lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag som trädde i kraft som det fastslogs att allmännyttan skulle drivas i ett allmän- nyttigt syfte och enligt affärsmässiga principer.90 Bolagen ålades ock- så marknadsmässiga avkastningskrav i och med denna lag.91 Den nya (2017). 87Bengtsson, B. (2015). 88Bengtsson, B. (2013). 89Grander (2018 c). 90Grander (2018 c), s. 112 f. 91Prop 2009/10:185, s. 43. lagstiftningen tillkom med hänvisning till EU:s konkurrenslagstift- ning, då statsstödsreglerna innebär att bostadspolitiken måste ut- formas så att den inte försvårar för utländska företag eller snedvrider konkurrensen.92 Bakgrunden var följande. reste Fastighetsägarna genom sin europeiska paraplyorganisation ett klagomål till med innebörden att skillnaderna i förutsätt- ningar för de kommunalägda allmännyttiga bolagen och de privat- ägda bolagen utgjorde ett brott mot . Ett ytterligare klagomål inkom, men efter det att de båda klagomålen dragits tillbaka, lades ärendet ner av . Processen ledde dock till att man i påbörjade en utredning om hur bostadspolitiken skulle kunna anpassas för att inte strida mot EU- lagstiftningen. Utredningen lämnade två förslag med olika grad av förändring av det dåvarande systemet. Det ena förslaget hade stora likheter med hur systemet tidigare hade varit uppbyggt, medan det andra innebar att allmännyttan skulle drivas i enlighet med affärs- mässiga principer.93 Det var det andra förslaget som förordades av utredningen, då det ansågs troligast att det skulle accepteras enligt EU:s statsstödsregler.94 Remissinstanserna var negativa till utredningens förslag, vilket för- anledde och att tillsammans inkomma med ett kompromissförslag. Lagen som trädde i kraft utgick i stort från detta kompromissförslag. Enligt förslaget skulle allmän- nyttan drivas affärsmässigt, och allmännyttans hyresnormerande roll skulle avskaffas och ersättas av kollektivt förhandlade hyror gene- rellt. Däremot skulle företagen fortsatt främja kommunens bostads- försörjning och erbjuda bostäder till alla typer av hushåll.95 Därmed hade genomfört en långtgående anpassning av bostadspolitiken till , men detta gjordes alltså utan att invänta EU:s bedömning av i vilken utsträckning den all- männytta som hade varit modellen fram till dess faktiskt stod i strid med EU-lagstiftningen. Inom EU ansågs det oproblematiskt med stöd till aktörer som tillhandahåller behovsprövat boende för en definierad målgrupp, så kallat ”social housing”, eftersom dessa kunde 92Hettne (2020). 93Grander (2018 c), s. 106 f. 94Hettne (2020). 95Bengtsson (2015). definieras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och de var därför inte var föremål för statsstödsreglerna96. En möjlig anpassning till EU-reglerna hade således kunnat vara att fortsatt driva allmän- nyttan utan krav på affärsmässig avkastning men att begränsa den målgrupp för vilken allmännyttan var tänkt och därmed definiera allmännyttans bostadsförsörjning som en tjänst av allmänt ekono- miskt intresse. , som har en modell där icke-vinstdrivande bo- stadsbolag med särskilt samhällsansvar agerar på samma marknad som vinstdrivande bostadsbolag, tog strid för sin modell i diskussio- nen med . De icke-vinstdrivande bostadsbolagen kunde erhålla förmånliga kommunala lån och beviljas offentligt stöd, vilket kunde anses stå i strid med statsstödsreglerna, och diskussio- nen som sedan förde med kommissionen handlade om i vilken utsträckning som dessa bolags tjänster kunde anses ut- göra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Efter det att Neder- länderna hade gått med på att begränsa målgruppen för detta boende till dem med inkomst under 33 000 Euro97, vilket var av befolkningen, fick landet klartecken från kommissio- nen att behålla sin modell med stöd till en social bostadssektor. Att prövade detta mot Kommissionen innebar alltså att man kunde behålla en ordning där allmännyttiga bostadsbolag kunde verka på samma marknad som vinstdrivande.98 Enligt kommissionens underlagsrapport från kan EU-anpassning av villkoren för allmännyttan ses som en överanpassning. har i den nationella lagstiftningen gått längre än vad kräver, när det gäller att marknadsanpassa bostadspolitiken. Detta handlar till del om att inte har valt att definiera bostadsförsörjningen som en tjänst av allmänt ekono- miskt intresse, vilket hade inneburit att vi i högre grad hade kunnat upprätthålla en icke-vinstdriven allmännytta.99 Vad har då den förändrade lagstiftningen fått för konsekvenser för allmännyttan? Som konstaterats ovan drevs de allmännyttiga 96EU-kommissionen har utformat ett EU-gemensamt gruppundantag som anger att denna typ av stöd är tillåten, eftersom det har en minimal inverka på marknaden (enligt gruppundantags- förordningen 651/2014). Se Hettne (2020). 97I praktiken var det ytterligare ett antal anpassningar som gjordes av systemet med de icke- vinstdrivande bostadsbolagen. Se Hettne (2020) för en översikt av dessa. 98Hettne (2020). bolagen i många fall som kommersiella företag redan före denna lag- stiftning, även om de formellt drevs enligt självkostnadsprincipen. Att allmännyttan nu uttryckligen ska drivas enligt affärsmässiga principer kan påverka de samhällsinsatser, såsom bostadsområdes- utveckling och sponsring av lokala fritidsaktiviteter, som företag utför i de områden där de verkar, såväl som hyresnivåer och takten i nyproduktion och renoveringar. Forskning visar att den nya lag- stiftningen inte behöver betyda speciellt stora förändringar i allmän- nyttans handlingsutrymme, men också att den har inneburit stora lokala variationer, då anpassningarna till lagen tolkas olika av de olika kommunala ägarna till bolagen.100 Det är dock främst stora kommu- ner med bostadsbrist och stor allmännytta som uppfattar sig ha ett relativt stort handlingsutrymme trots kravet på affärsmässighet. Det beror på att det för allmännyttiga bolag i dessa kommuner är lättare att motivera insatser genom att de ger positiv inverkan på värder- ingen av hela beståndet.101 Det är främst bostadsförsörjningen för vissa grupper som före- faller påverkad av den nya lagstiftningen. Detta styrs av redovis- ningsprinciper som gör att värdet på fastigheter i mindre attraktiva lägen måste skrivas ner kort efter färdigställandet. Därmed blir dessa investeringar inte affärsmässiga, och de kommer därför inte till stånd i samma utsträckning under den nya lagen.102 Dessutom kan lagen ha bidragit till de strikta krav som många allmännyttiga hyresvärdar, i likhet med privata hyresvärdar, ställer på blivande hyresgäster. Grander menar i sin studie av de allmännyttiga bostadsbolagens anpassning till den nya lagen att inkomstkrav på hyresgäster används i princip av alla bostadsbolagen och att de har blivit vanligare lagstiftning.103 De samhällsinsatser som bolagen fortsatt ska utföra i och med den nya lagen är dock förenliga med marknadsmässighet. Många allmännyttiga bolag utför samhällsinsatser där de verkar, men även flera privata bolag utför sådana insatser, vilket tyder på att dessa insatser anses vara i linje med affärsmässighet. Vad som anses affärs- mässigt ändras över tiden, och i ett modernt varumärkesbyggande ingår ofta att bidra till det samhälle man agerar i.104 100Grander (2015). 102Grander (2015), Grander (2018 c), artikel 3, (2015). 103Grander (2018 c), artikel 2. 104Windell (2015). Avsaknad av en nationell social bostadssektor Som konstaterats ovan har valt att inte definiera en andel av bostadssektorns som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, vilket hade kunnat öppna upp möjligheter för offentligt stöd. De flesta andra länder har någon form av social bostadssektor för specifika målgrupper. har i stället valt en generell bostadspolitik, där bostadsbidragen och bostadstilläggen är de behovsprövade delarna som ska göra att alla har möjlighet att efterfråga en bostad på den reguljära bostadsmarknaden. Dagens situation med en ökande struk- turell hemlöshet och ökade kostnader för kommunernas sociala bo- endelösningar kräver ett antal olika åtgärder, vilket bland annat har aktualiserat diskussionen om huruvida det krävs en nationell social bostadssektor i . Marknaden för ägt boende har de som har ägt ett boende upplevt en värdesteg- ring, vilken har ökat ojämlikheten mellan dem som är inne på ägandemarknaden och dem som inte är det. I samtliga stora städer i har fastighetsprisindexet i runda tal fyrdubblats under perio- den –2016, medan KPI har ökat med 50 procent.105 som fastigheterna har ökat i värde har också hushållens skulder ökat. motsvarade skulderna i genomsnitt av dis- ponibel inkomst.106 De värdeökningar som har ägt rum har tillfallit dem som köpte ett hus eller en bostadsrätt i gynnsamt läge. En studie av bostadskarriärerna för en kohort födda visar att de största värdeökningarna har tillfallit dem som har högst inkomster107 och att invandrade har gjort lägst kapitalvinster på sitt boende under perioden.108 Även om bo- stadspriserna har ökat stadigt , är det inte säkert att denna utveckling kommer att fortgå. Priserna på bostads- marknaden påverkas av konjunkturen i övrigt, och exempelvis under 1990-talskrisen påverkades bostadspriserna kraftigt negativt. 105Andersson, L.F. (2017). 107Definierat som individens genomsnittliga disponibla inkomst . 108Hedman & (2018). under finanskrisen var utvecklingen svag. Det är därför svårt att på förhand avgöra vilka bostadsköp som kommer att generera kapitalvinster eller förluster, och ett ägt boende innebär alltid en viss risk.109 Ojämlikheterna i boendekostnader och möjlighet till kapital- ackumulation mellan ägt och hyrt boende kan i stor utsträckning hänföras till ränteläget och till de olika skattereglerna för de två upp- låtelseformerna. En viktig beståndsdel i den svenska bostadspoliti- ken historiskt har varit att de olika boendeformerna ska beskattas och subventioneras neutralt, alltså att staten inte ska gynna någon viss boendeform. har den skatteneutraliteten urholkats. räknar som ett land med mycket gynnsamma ekonomiska regler för dem som äger sin bostad, vilket kan förklaras av en rad politiska åtgärder som har totalt sett har minskat skatten avsevärt på bostadsrätter och småhus.110 Hyres- bostäder är skattemässigt missgynnade i jämförelse med ägt boende.111 avskaffades fastighetsskatten till förmån för en fastig- hetsavgift med lägre skattesats och med ett lågt satt tak. Fastighets- avgiften är regressiv och omfördelande från glesare regioner till stor- stad, då taxeringsvärdena i de större städerna ofta ligger långt över taket på avgiften och skattesatsen alltså blir lägre för boende i attrak- tiva lägen i tillväxtregionerna. Inträdeshinder på marknaden för ägt boende