sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — I 11 a § öppnas möjlighet att använda tvångsmedel även vid beslut om utvisning eller avvisning enligt utlänningslagen, om omständigheterna är sådana att utvisning hade kunnat beslutas enligt lagen om särskild utlännings- kontroll. Regleringen i den nya lagen bör ha samma utgångspunkt. Det bör således som huvudregel finnas ett beslut om utvisning enligt den lagen för att frågan om användning av tvångsmedel över huvud taget ska bli aktuell. Hänvisningar till eller särreglering? Tvångsmedelsregleringen i lagen om särskild utlänningskontroll vilar till stor del på bestämmelserna om tvångsmedel i brottmål i rät- tegångsbalken. Eftersom det inte är möjligt att knyta regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll till konkreta brott eller till brottsmisstanke av viss styrka har den i viss mån fått utformats på ett annorlunda sätt. En viktig fråga i sammanhanget är därför i vilken utsträckning det i den nya lagen bör hänvisas till bestämmelser om tvångsmedel och när det krävs en särreglering. I festskrift till Diesen s. 285 f., särskilt s. 293 f., redovisas ingå- ende för- och nackdelarna med att reglera straffprocessuella tvångs- medel utanför . Av den redogörelsen framgår att viss typ av särreglering, exempelvis att peka ut andra beslutsfattare eller ett delvis annorlunda tillämpningsområde, kan vara förhållan- devis oproblematisk. En särreglering som gör att nya tvångsmedel införs eller att de materiella bestämmelserna eller handläggningsfor- merna skiljer sig påtagligt från regleringen i inne- bär en betydligt större utmaning. Det som framhålls som särskilt viktigt är att förhållandet till tvångsmedelsregleringen i rättegångs- balken är väl genomtänkt, så att regleringen håller ihop. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Det kan konstateras att regleringen av tvångsmedel i lagen om särskild utlänningskontroll innebär delvis andra materiella bestäm- melser, andra handläggningsformer och andra beslutsfattare, samti- digt som den i stora delar hänvisar direkt till . För att lagstiftningen ska bli tydlig och förutsebar behövs det därför en genomtänkt hållning till vad som behöver regleras i den nya lagen. Det är en grannlaga uppgift att skapa en ny lag som är både lätt- tillämpad och tydlig och som rätt balanserar de intresse- konflikter som med nödvändighet uppstår mellan behovet av ett effektivt samhällsskydd och utlänningars berättigade krav på att de- ras grundläggande fri- och rättigheter respekteras. Att dessa intres- sen kan komma att ställas mot varandra blir särskilt tydligt när det kommer till användningen av tvångsmedel. I avsnitt 5.2.3 har utredningen diskuterat om den nya lagen på samma sätt som till stor del bör bygga på hänvisningar till ut- länningslagen eller om de materiella bestämmelser som ska gälla i fortsättningen i stället bör tas in i den nya lagen. Där har utredningen stannat för att i så stor utsträckning som möjligt arbeta in regle- ringen i den nya lagen, för att göra den tydligare och mer lättilläm- pad. När det är fråga om tvångsmedelsbestämmelser gör sig andra hänsyn gällande. har en noga utarbetad, samman- hållen reglering som inte enkelt låter sig föras över till annan lag- stiftning. Av det skälet hänvisas det som regel i andra lagar till rätte- gångsbalkens bestämmelser, men det kan finnas vissa avvikelser. Om hänvisningarna till skulle ersättas med särskilda be- stämmelser om tvångsmedel i den nya lagen krävs det omfattande ändringar. Det kommer också att ständigt krävas nya överväganden beträffande tvångsmedlen i den nya lagen varje gång förändringar görs i de tvångsmedel som är desamma i som i den nya lagen. Särskilt med tanke på att de hemliga tvångsmedlen varit föremål för åtskilliga ändringar , bl.a. på grund av den tekniska utvecklingen, och att en rad olika förslag övervägs i skulle en sådan lösning leda till ett avsevärt merar- bete utan några motsvarande vinster i rättssäkerhetshänseende. Fördelarna med att på samma sätt som koppla regleringen i den nya lagen till befintliga tvångsmedelsbestämmelser i rättegångs- balken är betydande. Det ger bättre förutsättningar för att få fram rättspraxis och vägledande uttalanden. Vidare kommer eventuella lagändringar som påverkar tvångsmedlens tillämpningsområde att få Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder direkt genomslag och nya rättssäkerhetsgarantier som skapas blir automatiskt tillämpliga. Några egentliga nackdelar är svåra att se, under förutsättning att regleringen i den nya lagen är tydlig i fråga om när det finns avvikande bestämmelser. Det sagda talar med styrka för att tvångsmedlen även i fortsättningen bör kopplas till regle- ringen i . Eftersom tvångsmedelsbestämmelserna i är utformade för helt andra ändamål än kontroll av utlänningar och handläggningsformerna skiljer sig åt är det emeller- tid nödvändigt att särreglera vissa frågor. Utgångspunkter för den nya regleringen Bestämmelserna om tvångsmedel i den nya lagen bör alltså i så stor utsträckning som möjligt följa regler. Avvikande regler bör kunna motiveras utifrån de annorlunda förutsättningar som gäller vid tillämpningen av den nya lagen. Samhällets särskilda behov av att kunna kontrollera det begränsade antal utlänningar som har utvisats för att de utgör ett allvarligt säkerhetshot men som av humanitära eller andra skäl ändå får fortsätta att vistas här i landet kan också motivera avvikande regler. Det kan ifrågasättas om inte vissa avvikelser i dagens reglering från vad som annars gäller för tvångsmedlen har blivit följden av att ändringar har gjorts i annan lagstiftning utan att eventuella följdänd- ringar i lagen om särskild utlänningskontroll har övervägts. Förhål- landet mellan tvångsmedelsbestämmelserna i lagen om särskild ut- länningskontroll och motsvarande tvångsmedel som får användas i underrättelseverksamhet har inte heller diskuterats. Av rättssäkerhetsskäl och med hänsyn till kraven i regeringsfor- men och måste det vara tydligt och förutsebart när, hur och mot vem tvångsmedlen i den nya lagen får användas. Det måste framgå vilka särskilda förutsättningar som gäller för att tvångsmedel ska få användas. Därför krävs först och främst en sär- reglering som anger de grundläggande förutsättningarna för när tvångsmedlen får användas. Till dem hör att tvångsmedlen får tilläm- pas endast på de kategorier av utlänningar som anges i lagen. Det krävs också en särreglering eftersom beslut får fattas av andra be- slutsfattare än i . Hänsyn måste alltså tas till Säker- hetspolisens annorlunda roll. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Vid en systematisk översyn av lagen om särskild utlänningskon- troll – där tvångsmedel och andra kontrollåtgärder spelar en viktig roll – finns det även andra frågor som bör tas upp för att få till stånd ett effektivt och ändamålsenligt regelverk som tillgodoser skyddet för enskildas grundläggande fri- och rättigheter. När det gäller tvångsmedlen måste det framför allt övervägas om de nuva- rande reglerna i alla delar uppfyller kraven i regeringsformen och . Det kan anmärkas att Utredningen om rätts- säkerhetsgarantier vid användning av vissa hemliga tvångsmedel har gjort en motsvarande analys av de hemliga tvångsmedel som perma- nentades , se SOU 2018:61. Den utredningen konstaterar att dagens lagstiftning i de flesta avseenden uppfyller de kraven men att det också finns vissa brister som bör åtgärdas. Övervägandena rör till stora delar samma tvångsmedel som får användas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll. Frågor som rör användning av tvångsmedel behandlas i detta kapitel, medan granskning, bevarande och förstöring av material från tvångsmedlen och användning av överskottsinformation behandlas i kapitel 11. 10.5.2Tvångsmedlen uppfyller grundläggande krav Utredningens bedömning: Dagens reglering av tvångsmedel upp- fyller i allt väsentligt kraven i regeringsformen och Europakon- ventionen. Skälen för utredningens bedömning: Lagen om särskild utlän- ningskontroll har utformats för att reglerna av tvångsmedel ska leva upp till kraven i . Sedan lagens tillkomst har emellertid konventionen blivit svensk lag och det har också utveck- lats en rättspraxis som kan ha betydelse för hur den nya lagen bör utformas. Den nuvarande regleringen finns i lag. Lagen om särskild utlän- ningskontroll reglerar inte – utöver bestämmelserna om anmälnings- plikt och kvarhållande av försändelser – några särskilda tvångsmedel utan hänvisar enbart till bestämmelser i . Det kan därför konstateras att det är fråga om tvångsmedel som är etablerade och som har undergått en noggrann prövning av om de står i över- Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder ensstämmelse med kraven i regeringsformen och Europakonven- tionen. Tvångsmedlen uppfyller därmed också kraven på precisering och förutsebarhet. Kravet på att det tydligt ska framgå vem som kan bli föremål för tvångsmedelsanvändning är också uppfyllt, i och med att det i lagen om särskild utlänningskontroll anges vilken personkrets som kan komma att utsättas för tvångsmedlen. Som utvecklas närmare i det följande görs prövningen av om tvångsmedel ska få användas i flera steg. Den första prövningen görs i samband med beslutet om utvisning. För beslut om utvisning krävs det att det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott eller försök, för- beredelse eller stämpling till sådant brott eller att det är särskilt på- kallat av hänsyn till rikets säkerhet. En utlänning får inte, med det undantag som föreskrivs i 11 a §, utsättas för tvångsmedel, om det inte finns ett beslut om utvisning enligt lagen. Vid tillämpning av 11 a § ska en prövning göras av om det finns sådana omständigheter i fråga om utlänningen som skulle ha gjort att lagen om särskild utlänningskontroll hade kunnat tillämpas. Därefter görs en dubbel prövning av om tvångsmedel ska få till- lämpas i form av dels en generell prövning, dels en prövning innan tvångsmedel får användas i det enskilda fallet. Den generella pröv- ningen av om tvångsmedel får användas görs alltid av andra besluts- fattare än de som beslutar om att tvångsmedel får användas i det en- skilda fallet. Det gäller, som verksamheten bedrivs , även i de fall där allmän domstol beslutar. Dubbelprövningen, som går utöver det som normalt anses vara tillräckligt för beslut om användning av tvångsmedel, är enligt utredningens mening en viktig garanti för att tvångsmedel mot utlänningar inte används om det inte finns sakliga skäl för det. Den bör därför behållas. Användningen av flertalet tvångsmedel föregås också av dom- stolsprövning. Det är inte något krav enligt regeringsformen och men det ses som ett viktigt sätt att kontrollera användningen, särskilt när det gäller hemliga tvångsmedel. Sådana tvångsmedel kräver alltid tillstånd av rätten enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det bör gälla även fortsättningsvis. Säkerhetspolisen har emellertid en helt annan roll än den som polisen normalt har. Det märks framför allt genom att Säkerhetspo- Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder lisen har initiativrätt när det gäller användning av hemliga tvångsme- del och att myndigheten får fatta vissa beslut i fråga om tvångsmedel som normalt ligger på åklagare. Den ordningen har fungerat väl och det finns inte något skäl att ändra den. Utredningens slutsats är att dagens reglering av tvångsmedel i allt väsentligt uppfyller kraven i regeringsformen och Europakonventio- nen och därför kan föras över till den nya lagen. I det följande dis- kuteras dock vissa förbättringar av regleringen och om ytterligare rättssäkerhetsgarantier bör införas. Utredningen återkommer då till några av de förslag som Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användning av vissa hemliga tvångsmedel har lagt fram, eftersom förslagen har intresse även för regleringen i den nya lagen. 10.5.3Tvångsmedel ska få användas oavsett utvisningsgrund Utredningens förslag: Tvångsmedel enligt den nya lagen får an- vändas oavsett om utvisningen grundas på att utlänningen kan antas komma att begå eller medverka till terrorismrelaterade gär- ningar eller att utlänningen på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Tvångsmedel får också användas om någon har avvisats eller utvisats enligt 8 eller 8 a kap. utlännings- lagen, om det beträffande utlänningen finns sådana omständig- heter som gör att den nya lagen hade kunnat tillämpas. Skälen för utredningens förslag Hur regleringen har växt fram När lagen om särskild utlänningskontroll infördes utmönstrades det krav som var grundläggande för att vissa utlänningar skulle kunna särbehandlas, det s.k. organisationskravet. Det ställde krav på att det fanns grundad anledning att anta att utlänningen tillhörde eller verkade för en organisation eller grupp, som på grund av vad som var känt om dess verksamhet kunde befaras använda våld, hot eller tvång för politiska syften. Det kravet ansågs vara problematiskt från flera aspekter (prop. 1990/91:118 s. 31 f.). I stället skulle en ut- länning kunna utvisas om det antingen behövdes med hänsyn till rikets säkerhet eller om det med hänsyn till vad som var känt om Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kunde befaras att han skulle komma att begå eller medverka till en brottslig gärning som innefattade våld, hot eller tvång för politiska syften. För användningen av tvångsmedel uppställdes trots det i den nya lagen krav på att tvångsmedlet skulle vara av betydelse för att utröna om utlänningen eller en organisation eller grupp som han tillhörde eller verkade för planlade eller förberedde någon gärning som innebar våld, hot eller tvång för politiska syften och som innefattade brott för vilket inte lindrigare straff än fängelse var föreskrivet. Det kan inte utläsas av förarbetena varför den lösningen valdes. Regle- ringen ändrades när lagen om straff för terroristbrott infördes. Då ersattes formuleringen ”gärning som innebar våld, hot eller tvång för politiska syften” med kravet att det skulle vara fråga om brott enligt 2§ den lagen. I förarbetena framhölls att brotten i princip var desam- ma som de som avsågs i lagen om särskild utlänningskontroll. Det var alltså inte fråga om någon ändring i sak (prop. 2002/03:38 s. 96). Terroristbrott kan dock ha andra syften än enbart politiska. Så länge det har funnits bestämmelser om särskild kontroll av ut- länningar som utvisats av hänsyn till antingen rikets säkerhet eller att de är presumtiva terrorister har möjligheten att använda tvångs- medel knutits enbart till den befarade risken för terroristbrott. En- ligt direktiven ska utredningen överväga om tvångsmedel bör få an- vändas även vid utvisningsgrunden hänsyn till rikets säkerhet. Lagen om särskild utlänningskontroll har sin bakgrund i 1970- talets terroristaktioner, bl.a. sprängningen av den västtyska ambas- saden i . Även det förhållandet att det fanns utlänningar i som hade en tydlig vilja och förmåga att utföra terroristattentat i sina hemländer spelade in. Det aktualiserade beho- vet av att särskilt kunna kontrollera det begränsade antal utvisade utlänningar som kunde antas vara presumtiva terrorister. Det är där- för inte förvånande att tvångsmedelsregleringen inriktades på just de typer av brott som avses i 1 § 2 lagen om särskild utlänningskontroll. Ända har det också funnits särskilda bestämmel- ser om tvångsmedel för att underlätta för Säkerhetspolisen att kunna upptäcka brott som hotar rikets säkerhet. Regleringen av tvångsme- del för sådana ändamål har emellertid varit generell och funnits i andra författningar. Från början fanns bestämmelserna i lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brott- mål och senare i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Bestämmelserna i sistnämnda lag har perma- nentats och arbetats in i 27 kap. . finns det också en lag om preventiva tvångsmedel (se avsnitt 10.3.1). Lagarna i fråga gällde alltså inte enbart mot utlänningar, även om viss brottslighet – exempelvis spioneri och olovlig underrättelseverksam- het – i praktiken huvudsakligen begås av utlänningar. Tvångsmedel i underrättelseverksamhet fyller andra behov En viktig fråga är om det förhållandet att vissa tvångsmedel numera får användas i Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet gör att det inte längre finns samma behov som tidigare av att ha särskilda be- stämmelser om tvångsmedel i den nya lagen. Syftet med tvångsmedlen i lagen om särskild utlänningskontroll är att Säkerhetspolisen med hjälp av dem ska kunna utöva en effektiv och löpande kontroll över det begränsade antal utlänningar som om- fattas av lagens tillämpningsområde. Det är alltså fråga om kontroll av individer som, trots att det inte finns några konkreta omständig- heter som tyder på att de medverkar i brott eller brottslig verksam- het, bedöms kunna utgöra ett allvarligt hot mot det svenska sam- hället. Kontrollen syftar till att förebygga både att en utlänning själv begår brott som hotar säkerheten och att han eller hon engagerar sig i verksamhet som av andra kan komma att utvecklas till säkerhets- hotande brottslighet. Att Säkerhetspolisen får använda vissa tvångsmedel i sin under- rättelseverksamhet syftar till att ge Säkerhetspolisen bättre förut- sättningar att förhindra vissa allvarliga brott. De brott som Säker- hetspolisen har till uppgift att förhindra är ofta i ett inledande skede diffusa och svåra att hänföra till en viss brottstyp eller att knyta till en misstänkt person, vilket innebär att regelsys- tem inte kan tillämpas (Åtgärder för att förhindra vissa särskilt all- varliga brott, prop. 2005/06:177, s. 38 f.). De preventiva tvångsmed- len syftar till att tidigt kunna upptäcka förberedelser till vissa typer av allvarlig brottslighet. Tanken är att Säkerhetspolisen om möjligt ska kunna förhindra att brotten genomförs. Vem som kan komma att begå brotten saknar betydelse. Det är brottsligheten som står i fokus i den lagstiftningen och möjligheterna att genom effektivt un- derrättelsearbete i största möjliga utsträckning kunna förhindra att Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder eventuella brott genomförs. Regleringen har således en helt annan utgångspunkt än kontrollen av utvisade utlänningar som tills vidare finns kvar i trots att de utgör ett allvarligt säkerhetshot. Att regleringen av preventiva tvångsmedel har samma grundläggande rekvisit för när tvångsmedel får användas som lagen om särskild ut- länningskontroll – ”att utröna om viss brottslighet kan komma att utövas” – beror på att sistnämnda lag användes som förebild för regleringen om preventiva tvångsmedel (prop. 2005/06:177 s. 54 f.). Även om behovet av att använda tvångsmedel enligt de olika regelverken i viss utsträckning kan sammanfalla bör de hållas isär. All användning av tvångsmedel måste bedömas med utgångspunkt i det regelverk som gäller för dem. Oavsett om tillämpningsområdet för den nya lagen skulle behållas eller utformas på det sätt som ut- redningen föreslår kommer behovet av särskilda tvångsmedel som kan riktas mot de utlänningar som lagen är tillämplig på att kvarstå. De tvångsmedel som får användas i underrättelseverksamhet får inte utnyttjas för systematisk personövervakning av det slag som behövs för att kontrollera det begränsade antal utlänningar som har utvisats på grund av att de utgör ett allvarligt samhällshot men där utvis- ningsbesluten av olika skäl tills vidare inte kan verkställas. Det inne- bär att det på samma sätt som behövs särskilda bestämmelser om tvångsmedel i den nya lagen. Tvångsmedlen bör få användas oavsett utvisningsgrund Enligt direktiven ska utredningen analysera och ta ställning till om tvångsmedel även bör kunna tillämpas i fall där en utlänning har ut- visats enligt lagen om särskild utlänningskontroll av hänsyn till rikets säkerhet. Frågan är således om det finns behov av att kunna kontrol- lera alla kategorier som lagen om särskild utlänningskontroll är till- lämplig på genom att använda tvångsmedel. I avsnitt 6.3.3 har utred- ningen diskuterat om vissa utlänningar, som inte själva kan befaras komma att medverka till terroristbrott, kan utgöra ett så allvarligt hot mot säkerhet att han eller hon ska kunna utvisas enligt den nya lagen. Det gäller bl.a. utlänningar som verkar för radikali- sering och introduktion till organisationer eller grupper som i sin tur har direkta eller indirekta kopplingar till terroristverksamhet. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Generellt sett är det svårt för Säkerhetspolisen att i en förunder- sökning nå fram till den punkt där tvångsmedel får användas mot någon som kan vara inblandad i brott mot säkerhet, efter- som det förutsätter misstanke om ett konkret brott och misstanke av viss styrka mot en utpekad person. Även användning av preven- tiva tvångsmedel förutsätter en viss konkretion av den brottsliga verksamheten och viss anknytning till den. Lagen om särskild utlän- ningskontroll har en annan utgångspunkt, nämligen behovet av att fortlöpande kontrollera sådana utlänningar som har utvisats därför att de utgör ett allvarligt säkerhetshot men där utvisningsbeslutet inte kan verkställas. Lagen har framför allt ett förebyggande och samhällsskyddande syfte där individen och hans eller hennes allmän- na förehavanden står i fokus snarare än eventuell brottslighet. För att Säkerhetspolisen ska kunna kartlägga vissa miljöer och motverka att exempelvis viss våldsbejakande extremism får fäste i , måste myndigheten samla in kunskap om vissa individer och bevaka deras förehavanden och kontakter. På motsvarande sätt har Säkerhetspolisen behov av att kunna kartlägga sådana utlänningar som genom spioneri eller annan samhällsskadlig verksamhet utgör ett allvarligt samhällshot. Enligt 11 a § lagen om särskild utlänningskontroll får tvångsme- del användas mot den som har utvisats av skäl som helt saknar in- tresse från säkerhetssynpunkt, om det finns omständigheter som gör att han eller hon kan befaras begå eller medverka till terroristbrott. Däremot får tvångsmedel inte användas mot den som har utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll på grund av att det är särskilt påkallat med hänsyn till rikets säkerhet. Utredningen anser att en sådan skillnad är svårförklarlig och inte sakligt motiverad. Brott mot säkerhet hotar vitala samhällsintressen och kan leda till svåra skador som i likhet med terrorismrelaterade brott på- verkar medborgarnas liv och trygghet. De förändringar av säkerhets- läget som har ägt rum gör det allt viktigare för Säker- hetspolisen att löpande kunna kontrollera även sådana utlänningar som utgör ett allvarligt säkerhetshot på annat sätt än genom att de kan befaras begå eller medverka till terrorismrelaterade brott. Oav- sett hur man ser på frågan om hur den nuvarande punkten om utvis- ning med hänsyn till rikets säkerhet bör tolkas, finns det därför starka skäl att utvidga möjligheten att använda tvångsmedel till att Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder även omfatta den som har utvisats för att han eller hon på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet. Bör tvångsmedel få användas även i andra fall? Utredningen ska på motsvarande sätt analysera och ta ställning till om tvångsmedel bör få användas om ett beslut om avvisning eller utvisning enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen inte kan verkställas och det finns sådana omständigheter i fråga om utlänningen som gör att lagen om särskild utlänningskontroll hade varit tillämplig med hänsyn till rikets säkerhet. Samma skäl som anförts för att tvångsmedel ska få användas för kontroll av utlänningar som utvisats enligt den nya lagen, oavsett vilken grund som angetts för utvisningen, talar för att detsamma ska gälla för utlänningar som har avvisats eller utvisats enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen och på vilka den nya lagen hade kunnat till- lämpas.