sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — SGU har inte till uppgift att i egen regi vidta åtgärder för att peka ut lagringsplatser eftersom det skulle kunna strida mot myndighetens roll i tillstånds- och tillsynsprocessen av eventuella svenska lagringsplatser för koldi- oxid (se vidare kapitel 12). 15Mortensen (2016). Förutsättningar och potential för bio-CCS i Tidslinje för ett eventuellt svenskt koldioxidlager SGU har i en inlaga till utredningen beskrivit en tidslinje för ett möj- ligt svenskt koldioxidlager. Vägen till ett fullskaligt lager består av tre delsträckor: 1.undersökningsverksamhet och pilotanläggning på land, 2.undersökningsverksamhet till havs och 3.ansökan och uppförande av anläggning för koldioxidlagring till havs. Landbaserade undersökningar och en landbaserad pilotanläggning kan bidra med information som underlättar senare undersökningar till havs. har utvecklat planer för ett pilotprojekt på södra . Projektet saknar finansiering och nöd- vändiga tillstånd. SGU bedömer att ett tillstånd skulle kunna vara klart från ansökningsdatum. Undersökningsarbeten in- klusive borrning, uppförande av anläggning, injektering och olika tester beräknas ta . Tidsåtgången för hela projektcykeln från ansökan till avvecklad pilotanläggning uppskattas vara uppemot . En landbaserad pilotanläggning bedöms dock inte vara ett helt nödvändigt steg på vägen mot ett svenskt koldioxidlager enligt SGU. För att identifiera en lämplig lagringsplats till havs krävs detalje- rade geologiska undersökningar. Ansökan om tillstånd för under- sökningsverksamhet till havs prövas av regeringen. SGU anser att handläggningstiden är svårbedömd och gör uppskattningen att den tar 1–. De geologiska undersökningarna som innefattar seismiska mätningar, borrningar och provtagningar tar . Totalt upp- skattas tiden för undersökningsverksamhet till havs, från ansökan till och med resultatbearbetning, till . Ett nytt svenskt koldioxidlager till havs måste prövas av regeringen enligt lagen om kontinentalsockeln samt regeringen och mark- och miljödomstolen enligt (se kapitel 12). Tiden för tillstånds- prövningen påverkas av många olika faktorer som t.ex. ansökans och miljökonsekvensbeskrivningens kvalitet, graden av kompletterings- behov, kunskap, kompetens, erfarenhet och resurser hos verksam- hetsutövare, prövnings- och remissmyndigheter och andra aktörer samt om det finns flera motstående intressen. Verksamhetsutövaren, prövningsmyndigheten, remissmyndigheter och övriga intressenter Förutsättningar och potential för bio-CCS i ansvarar för respektive del av handläggningstiden och tillsammans för den totala tiden.16 SGU gör antagandet att ett svenskt koldioxidlager skulle vara en kontroversiell fråga och att det skulle göra tillståndsprövningen mer utdragen. Den totala tiden från ansökan till meddelat tillstånd upp- skattas vara uppemot enligt SGU. Utredningen bedömer dock att prövningen inte behöver ta fullt så , se kapitel 12. Projektering och uppförande av ett fullskaligt svenskt koldioxid- lager till havs uppskattas av SGU ta 6–. Det är ungefär dubbla anläggningstiden jämfört med för det planerade koldioxidlagret i , vilket huvudsakligen förklaras av att en mer komplicerad teknisk lösning sannolikt krävs för en svensk lagringsplats, dvs. platt- form till havs i stället för mellanlager på land med rörledning till in- jekteringsanläggning på havsbottnen. Om samtliga ovan beskrivna moment genomförs utan överlapp- ning summerar SGU tidsåtgången upp till 24–. Viss överlappning kan dock vara möjlig. Som tidigare nämnts finns också skäl att anta att prövningstiderna kan bli kortare än dem som SGU antagit. Om steget med landbaserade undersökningar utesluts är tidsåtgången från ansökan om undersökningsverksamhet till havs till dess att ett fullskaligt svenskt koldioxidlager finns på plats 18–enligt SGU. Ovanstående innebär sammantaget att om ett arbete skulle inle- das med målet att få till stånd ett fullskaligt svenskt kol- dioxidlager skulle det sannolikt dröja till andra halvan av eller till och med en bit in innan lagret kan vara i drift. NordiCCS har uppskattat den totala teoretiska lagringskapaciteten i akviferer för , och till koldioxid. Av denna återfinns i , 22 000 mil- joner ton i och i . Uppskatt- ningarna har hög osäkerhet och den praktiskt realiserbara lagrings- kapaciteten är väsentligt lägre än den teoretiska. Som jämförelse uppgår de årliga totala koldioxidutsläppen (fossila och biogena) från svenska punktkällor större än till . 16Ds 2018:38 s. 135 f. Förutsättningar och potential för bio-CCS i Det är tydligt att den sammanlagda lagringskapaciteten i Skandi- navien är hög och att har överlägset störst lagringskapacitet bland de skandinaviska länderna. Den norska Utsiraformationen har bara den sex gånger högre lagringskapacitet än den totala svenska lagringskapaciteten, enligt NordiCCS. Lagringskapaciteten bedöms också vara stor i flera andra samt i exempelvis Neder- länderna och . Bedömning av förutsättningarna för koldioxidlagring Utredningen bedömer att det ur ett rent geologiskt perspektiv kom- mer att finnas lagringsutrymme för koldioxid från svensk CCS in- klusive bio-CCS för överskådlig framtid, i eller i närområdet. Koldioxidlagring i eller annat Nordsjöland är i teknisk och ekonomisk mening fullt realistiska alternativ för svenska projekt inom CCS inklusive bio-CCS. bedöms ha en betydande potential för koldioxidlagring. Kunskapen om möjliga lagringsplatser i är dock låg. Det finns ett stort behov av ytterligare insatser för att öka kunskapen om möjliga lagringsplatser. är lagring i inte tillåtet på grund av Helsing- forskonventionen och hur har genomfört offshoredirektivet, se kapitel 12. Flera av de svenska potentiella lagringsenheterna är delar av geo- logiska formationer som fortsätter utanför svensk jurisdiktion, vilket kan innebära att en eventuell koldioxidlagring kräver sam- verkan med och tillstånd i andra länder. är koldioxidlagring förbjudet eller starkt begränsat i flera av de länder som svenska lag- ringsenheter gränsar till (, , och , se kapitel 11). Ledtiderna för att få till stånd en svensk lagringsplats för koldi- oxid är mycket långa. Enligt den bedömning SGU gör tar det innan ett lager finns på plats från den dag en ansökan om att påbörja undersökningar till havs lämnas in. Av detta drar utred- ningen slutsatsen att möjlighet till koldioxidlagring utanför är en förutsättning för att bio-CCS ska kunna utvecklas i i närtid. Detta utesluter dock inte att lagring i kan vara ett alternativ . Förutsättningar och potential för bio-CCS i Det är möjligt att tidslinjen för en svensk lagringsplats kan kortas väsentligt om CCS-kedjan inklusive koldioxidlagring först demon- strerats framgångsrikt genom lagring utanför . Med tanke på de mycket långa ledtider SGU indikerar kan dock inte eller aktörer i avvakta alltför länge med att ta nästa steg i riktning mot en svensk lagringsplats om en sådan ska etableras inom den tidsrymd som är mest relevant för det klimatpolitiska ramverket och denna utredning. Att ta steg i riktning mot ett svenskt koldioxidlager skulle kunna bidra till att svenska anläggningar som avskiljer koldioxid erbjuds bättre kommersiella villkor för koldioxidlagring utomlands genom att en konkurrerande, inhemsk, lagringsplats då görs mer sannolik. Det är osannolikt att någon svensk privat aktör kommer att ta initiativ för att på kommersiella grunder få ett svenskt koldioxidlager på plats. Detta har flera orsaker: Det finns stora osäkerheter om framtida efterfrågan på ett svenskt lager och om de geologiska förutsättningarna i . Det skulle krävas omfattande undersökningar bara för att peka ut en möjlig lag- ringsplats. Investeringarna i undersökningar och anläggning skulle vara stora och ledtiderna för att uppföra ett koldioxidlager i skulle vara långa, vilket ställer stora krav på uthålligheten hos en pro- jektutvecklare. Vidare har inte den industriella kompetens som är mest relevant för att åstadkomma ett koldioxidlager, i från- varon av en betydande nationell olje- och gasutvinningsindustri. Att bygga upp sådan kompetens är sannolikt svårt och tidskrävande. Mot ett svenskt koldioxidlager talar också känsliga miljö- situation, vilken kan minska acceptansen för och genomförbarheten av ett koldioxidlager där, åtminstone innan CCS-konceptet är mer etablerat. För att åstadkomma ett svenskt koldioxidlager krävs därför sanno- likt att en svensk myndighet eller ett statligt ägt bolag får i uppgift att verka för ett sådant. Sammantaget förefaller det dock klokt att prioritera andra frågor och delar av CCS-kedjan än utvecklandet av ett svenskt koldioxidlager. Fortsatt kompetenshöjande verksamhet på området, inklusive forskning, behövs dock för att bibehålla och utveckla svensk förmåga, vilket håller möjligheten att uppföra ett svenskt koldioxid- lager levande som handlingsalternativ om omvärldsförutsättningarna skulle aktualisera detta. SGU bör därför få i uppdrag av regeringen Förutsättningar och potential för bio-CCS i att identifiera dels vilket beslutsunderlag som behövs för att avgöra om, och i så fall för vilka koldioxidvolymer, en svensk lagringsplats kan vara ett realistiskt alternativ och dels hur ett sådant besluts- underlag skulle kunna tas fram. Syftet med ett sådant uppdrag är att redovisa vilka steg som skulle behöva vidtas för att identifiera en lämplig svensk lagringsplats. Vilka undersökningar, modelleringar m.m. som krävs för att identifiera en lämplig lagringsplats bör redovisas liksom en uppskattning av hur mycket resurser de olika stegen kräver. Det bör ingå att ange kri- terier för vad som skulle utgöra en lämplig lagringsplats. Uppdraget bör resultera i ett underlag som kan utgöra stommen i en hand- lingsplan om någon aktör (statlig eller privat) skulle besluta att verka för en svensk lagringsplats. Huvudfokus på kort sikt bör dock vara åtgärder för att möjlig- göra koldioxidlagring utomlands. bör därför tillsammans med och andra intresserade länder verka för att undanröja de legala hinder som finns för lagring av koldioxid från svenska anlägg- ningar i annat land (se kapitel 12). Ett mellanstatligt avtal krävs för att export av koldioxid inte ska strida mot Londonprotokollet. Avtalet behöver innehålla bekräf- telse på och fördelning av ansvaret för tillståndsgivningen mellan den exporterande staten och den mottagande staten. För export till en stat som inte är part till protokollet ska avtalet som ett minimum innehålla bestämmelser motsvarande dem som finns i Londonproto- kollet, inklusive de bestämmelser i protokollsbilaga 2 som rör till- stånd och tillståndsvillkor för att säkerställa att avtalet inte avviker från de skyldigheter att skydda och bevara den miljön som gäller för protokollsparterna. Mer om Londonprotokollet finns att läsa i kapitel 12. bör få i uppdrag att tillsammans med norska myndigheter precisera vad ett avtal länderna emellan om transport och lagring av koldioxid bör innehålla. Uppdraget bör genomföras tillsammans med och . Ett mellanstatligt avtal skulle vara ett komplement till de kom- mersiella avtal som svenska aktörer eventuellt kan komma att ingå med norska motparter. Ett mellanstatligt avtal skulle kunna avhandla bl.a. ansvarsfördelning mellan inblandade statliga och privata aktörer vid händelse av läckage av koldioxid under transport eller lagring, förbud mot att svensk koldioxid används till , utbyte av stati- Förutsättningar och potential för bio-CCS i stik och bokföringsfrågor så att det säkerställs att och svenska aktörer kan tillgodoräkna sig negativa utsläpp gentemot nationella klimatmål, internationella åtaganden och övriga system (t.ex. ut- släppshandelssystemet om det skulle bli aktuellt). Ett mellanstatligt avtal skulle också kunna bidra till att minska den affärsmässiga risken och sänka kostnaden för svenska aktörer som önskar avskilja koldioxid för vidare transport till och lagring i . Norska Olje- og har meddelat utredningen att välkomnar diskussioner med svenska myndigheter om ett mellanstatligt avtal. Olje- og har lämnat följ- ande skriftliga kommentar till utredningen: Transport av CO₂ fra et land i til et annet for permanent geo- logisk lagring er som kjent ikke gjort tidligere. Det vil være en rekke forskjellige spørsmål som må avklares i en bilateral mellomstatlig avtale for å legge til rette for dette, og en fullstendig liste over hvilke spørsmål som må avklares vil en nok ikke ha før landene setter seg ned sammen. Disse spørsmålene er blant annet relatert til landenes tillatelsesregimer, ansvar for lagret CO₂, EU ETS, regnskapsføring av utslippsreduksjoner og EUs CCS-direktiv, skatte- og avgiftsjurisdiksjon, konsultasjons- prosess ved opphør av bruk og nedstengning, og forholdet til aktørenes kommersielle avtaler. Der minst ett av landene er part til Londonpro- tokollen, må avtalen også dekke krav som til slike avtaler etter Londonprotokollen, dens vedlegg og tilhørende retningslinjer. har erfaring fra mellomstatlig regulering av tilsvarende spørsmål i for- bindelse med mellomlandsforbindelser for overføring av elektrisk kraft og grensekryssende gassrørledninger. Vi har derfor god tro på at det vil være mulig å finne gode løsninger på disse spørsmålene også for å rea- lisere lagring på norsk sokkel av CO₂ som stammer fra et annet land, og vi ønsker samtaler rundt dette velkommen. I uppdraget bör även ingå att utröna om intresse finns i Neder- länderna eller för att genomföra motsvarande analys tillsammans med svenska myndigheter. Om intresse finns bör en så- dan analys genomföras. Skulle svenska företag visa intresse för att lagra koldioxid i andra, icke ovan nämnda länder bör detsamma gälla gentemot dessa, under förutsättning att lagring där är tillåten enligt CCS-direktivet. Utredningen anser att bio-CCS endast kan räknas som en kom- pletterande åtgärd för att nå de svenska klimatmålen om koldioxid- lagringen sker på ett sätt så att den inte bidrar till ökad utvinning av olja eller naturgas genom . Endast projekt inom bio-CCS som Förutsättningar och potential för bio-CCS i lever upp till detta bör kunna ta del av de stöd som utredningen före- slår i kapitel 10. De kontakter utredningen haft med aktörer inom det svenska näringslivet tyder på att dessa kommer att ställa krav på koldioxidlagring utan koppling till . Detta är föga förvånande. Svenska företag som engagerar sig i bio-CCS gör det som en del av sitt hållbarhetsarbete och vill inte bli förknippade med utvinning av fossila bränslen. 9.1.5Konsekvenser för biologisk mångfald Bio-CCS kräver energi i form av värme och el. Särskilt avskiljnings- steget är energikrävande men även exempelvis kompression av av- skild koldioxid är energiintensivt. Utredningen förutsätter att styrmedel för att främja bio-CCS i utformas så att de i närtid inte leder till att verksamheter som förbränner biomassa etableras vilka annars inte skulle kommit till stånd. Detta är ett rimligt antagande eftersom styrmedel för att främja bio-CCS inte ska leda till överkompensation, vilket också vore oförenligt med . Det blir då den extra åt- gången av el och värme för bio-CCS specifikt som kan ha konse- kvenser för den biologiska mångfalden genom att den kan leda till ett ökat uttag av biomassa. Om energiåtgång för koldioxidavskiljning primärt ersätter egen elproduktion blir konsekvenserna för biomassaåtgången små och därmed blir även konsekvenserna för biologisk mångfald små. Detta kan i synnerhet vara fallet vid bio-CCS tillämpat på massabruk och kraftvärmeverk (se om energiåtgång och elförbrukning för CCS och bio-CCS i avsnitt 9.1.1). Resonemanget förutsätter att svensk el på marginalen inte produceras utifrån biomassa, vilket bör vara ett rim- ligt antagande. Vid sidan av massabruk och biobränsleeldade kraftvärmeverk finns den stora potentialen för bio-CCS i inom integrerade massa- och pappersbruk. Dessa kan utifrån platsspecifika förutsätt- ningar komma att agera på olika sätt för att lösa det tillkommande energibehovet för bio-CCS. En möjlighet är att installera ytterligare en biobränsleeldad panna, sannolikt eldad med restprodukter från skogsbruket, för att producera ånga och el. Detta ökar naturligtvis anläggningens användning av biomassa. Förutsättningar och potential för bio-CCS i Sist i avsnitt 9.1.1 redovisas en uppskattning av påverkan på bio- massaanvändningen av avskild biogen koldioxid genom bio-CCS. Avskiljning och komprimering av 2 mil- joner ton biogen koldioxid uppskattas öka konsumtionen av bio- massa med . Motsvarande siffra för av- skild och komprimerad biogen koldioxid är biomassa. Osäkerheten i beräkningar och antaganden är hög, men ökningen i biomassaåtgång bör landa i intervallet 3–vid avskiljning och komprimering av biogen koldioxid. Den ökade bio- massaåtgång som förutses kan ställas i relation till den totala mäng- den biobränsle som 2017 tillfördes det svenska energisystemet – 143 TWh.17 Det är rimligt att anta att det ökade uttaget av biomassa till stor del skulle bestå av restprodukter från skogsbruket och andra biogena restflöden. På , i en värld som rör sig mot globala nettonollutsläpp, kan det ekonomiska värdet av negativa koldioxidutsläpp komma att bli stort. I det läget kan värdet av negativa utsläpp bidra till att göra verksamheter som leder till punktutsläpp av biogen koldioxid som kan avskiljas och lagras mer lönsamma, vilket kan innebära att ut- taget av biomassa ökar. Exempelvis skulle det kunna bli lönsamt att tillverka vissa biodrivmedel om det är en lönsam affär att avskilja och lagra den biogena koldioxid som frigörs vid framställ- ningen. Denna situation skulle kunna uppstå, sannolikt bortom 2030, om det utvecklas en europeisk eller global marknad för negativa koldi- oxidutsläpp. Det kan då uppstå en efterfrågan på negativa utsläpp från svensk bio-CCS som är betydligt större än den som de svenska klimatmålen kan skapa. Konsekvenserna av ett eventuellt ökat uttag av biomassa till följd av bio-CCS beror i en sådan situation bl.a. på den framtida efterfrågan på svensk biomassa; om efterfrågan är mycket stor kan konsekvenser för biologisk mångfald befaras. Hur en sådan situation bör hanteras, om den skulle uppstå, handlar i mångt och mycket om en avvägning mellan olika miljökvalitetsmål och mellan olika fokus i klimatpolitiken – på kolinlagring i skog och mark eller på substitution av fossila insatsvaror mot biobaserade. Ovanstående resonemang gäller för men behöver inte nödvändigtvis gälla i ett europeiskt perspektiv eller globalt. I är en bioekonomi redan etablerad och stora biogena punktutsläpps- 17Energimyndigheten (2019). Förutsättningar och potential för bio-CCS i Detta skiljer sig från fallet i stora delar av världen. har också lagstiftning som syftar till att säkerställa en hållbar markanvändning. Medan bio-CCS i skulle utvecklas inom ramen för en existerande bioekonomi skulle det i stora delar av övriga världen innebära framväxt av en ny typ av verksamhet. Det finns en tydlig oro, bl.a. inom miljörörelsen, för att bio-CCS som verktyg i kampen mot klimatförändringar riskerar att leda till försämrad biologisk mångfald genom att bidra till ohållbar markanvändning och avskog- ning. Det är då bioenergi och biobränsleanvändning som sådant som är föremål för kritik snarare än CCS-komponenten. Kritiken mot bio-CCS bygger på att styrmedel för att främja bio-CCS förmodas leda till att nya anläggningar som förbränner biomassa uppförs som annars inte skulle uppförts eller att biobränslen skulle ersätta andra energislag. Inom europeisk miljörörelse finns en stor oro för att im- port av biomassa kan få oönskade konsekvenser för biologisk mång- fald utanför . Det är viktigt att säkerställa att så inte sker. Ett europeiskt styrmedel för att främja bio-CCS bör därför vara konstruerat så att inga incitament ges för ohållbar markanvändning eller skogsskövling. Denna fråga kommer att behöva adresseras för att något europeiskt styrmedel som främjar bio-CCS ska kunna komma till stånd, eftersom frågan är central för flera medlemsstater. Det s.k. reviderade förnybarhetsdirektivet, och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, innebär att det kommer att ställas krav på att biobränslen uppfyller särskilda hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp i ett livscykelperspektiv för att kunna räknas som förnybara. Krav ställs på såväl flytande som gasformiga och fasta biobränslen och kraven gäller oberoende av ett bränsles geografiska ursprung. Endast användning av biobränslen som upp- fyller kraven är berättigad att ta del av stödsystem eller andra eko- nomiska incitament för att främja förnybar energi och kan tillgodo- räknas gentemot uppsatta EU-mål för förnybar energi. För att uppfylla hållbarhetskriterierna i direktivet måste biobräns- len producerade av skoglig biomassa komma från ett land med lag- stiftning som bl.a. säkerställer att avverkning sker under legala former, att återplantering sker efter avverkningar och att arealer skyddas för att bevara biologisk mångfald. Vidare ska ursprungslandet vara part Förutsättningar och potential för bio-CCS i till och ha lagt fram en nationell klimatplan (nationally determined contributions, NDC) som omfattar utsläpp och upptag inom jordbruk, skogsbruk och markanvändning. Kraven i det reviderade förnybarhetsdirektivet bör, om de visar sig fungera väl även vid praktisk tillämpning, kunna utgöra stommen i en mekanism för att säkerställa hållbarheten av använd biomassa inom EU även vid introduktion av ett europeiskt styrmedel för att främja bio-CCS. Endast användning av biomassa som uppfyller kraven skulle vara berättigade att ta del av de ekonomiska incitament ett styrmedel skulle medföra. Om det finns behov av en förstärkt mekanism, och hur en sådan i så fall skulle kunna se ut, beror dels på utformningen av ett framtida europeiskt styrmedel för att främja bio-CCS, dels på erfarenheterna från tillämpning av hållbarhets- kriterierna. Det är mycket viktigt att inte skapa hinder för hållbar biomassa- användning, vilket utredningen anser är en nödvändig komponent för att nå nationella och globala klimatmål. 9.2Kostnadsuppskattningar och realiserbar potential för bio-CCS Som tidigare nämnts ökar kostnaden för koldioxidavskiljning i abso- luta tal med ökande koldioxidflöden och koncentrationer. Både in- vesteringskostnaderna och driftskostnaderna ökar vilket är en logisk konsekvens av att mer koldioxid avskiljs, vilket bl.a. betyder större dimensioner i utrustning, större kemikalieflöden och större värme- behov. I relativa tal, dvs. per ton avskild koldioxid, minskar dock kostnaden för koldioxidavskiljning med ökande flöden och koncen- trationer. Kostnadsminskningen är mest markant för den relativa investeringskostnaden medan den relativa driftskostnaden inte minskar i samma utsträckning. Detta innebär att ju mer koldioxid som avskiljs från en anläggning, desto större blir driftskostnadens andel av den totala relativa kostnaden. En omfattande studie18 av forskare från tek- niska högskola och norska forskningsinstitutet har analy- 18Gardarsdottir m.fl. (2018). Förutsättningar och potential för bio-CCS i serat kostnaderna för koldioxidavskiljning, transport och lagring för industriella anläggningar i med utsläpp över . Enligt studien uppgår de relativa investeringskostnaderna för av- skiljning till 10–per ton koldioxid medan den relativa drifts- kostnaden uppgår till per ton koldioxid. Kostnaden för värme (ånga) är den dominerande kostnaden och den överstiger per ton koldioxid. Tabell 9.6 visar den uppskattade kostna- den för koldioxidavskiljning tillämpat på sodapannan i ett massabruk respektive på kraftvärmeproduktion baserad på ett stålverks rest- gaser. antas avskilja koldioxid och massabruket . Koldioxidkoncentrationen är ungefär dubbelt så hög i rökgaserna från stålverket jämfört med från massabruket. Båda dessa faktorer bidrar till att stålverket får en lägre relativ kostnad för koldioxidavskiljningen.