sou · H8B334 · 2020-06-12 00:00:00 — Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg Utredningen om fritidshem och pedagogisk omsorg SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att lämna förslag som syftar till att stärka kvaliteten och likvärdigheten i fritidshem och pedagogisk omsorg (dir. 2018:102). Som särskild utredare förordnades fr.o.m. kommunal- rådet . Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. juristen och fr.o.m. kanslirådet . F.d. utredaren var anställd som sekreterare i utredningen på deltid fr.o.m. 2019-10-14 . F.d. departementssekreteraren , var anställd som sekreterare i utredningen fr.o.m. 2019-10-21 . Som experter i utredningen förordnades från och med den utredaren (Statens skol- inspektion), departementssekreteraren (Utbildnings- departementet), departementssekreteraren (Social- departementet), utredaren (), rektorn (), utredaren (), utredaren (), förbundsjuristen (Friskolornas riks- förbund), rättssakkunniga (), ledamoten (Idéburna skolors riksförbund), utreda- ren (SKL, nuvarande SKR) och undervisningsrådet (). entledi- gades och i hennes ställe förordnades utredaren () fr.o.m. 2018-12-18. entle- digades och i hans ställe förordnades utredaren () fr.o.m. 2019-01-16. entledigades och i hennes ställe förordnades rektorn (Idé- burna skolors riksförbund) fr.o.m. 2019-02-05. entledigades och i hennes ställe förordnades utredaren fr.o.m. 2019-05-21. entledigades och i hennes ställe förordnades ombudsmannen () fr.o.m. 2019-08-27. Rättssakkunnige () förordnades som expert fr.o.m. 2019-09-10. entlediga- des från uppdraget och i hans ställe förordnades utredaren () fr.o.m. 2019-09-10. ent- ledigades och i hennes ställe förordnades () fr.o.m. 2019-12-03. entledi- gades och i hennes ställe förordnades () fr.o.m. 2020-02-18. Utredningen antog namnet Utredningen om fritidshem och peda- gogisk omsorg (U 2018:08). Härmed överlämnar Utredningen om fritidshem och pedagogisk omsorg sitt betänkande Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritidshem och pedagogisk omsorg (SOU 2020:34). Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ 1.2Förslag till lag om ändring i lag (2010:801) om införande av skollagen (2010:800) ......................................... Alternativt författningsförslag pedagogisk omsorg .................. 1.3 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ 1.4Förslag till förordning om ändring i skolförordning (2011:185)................................................................................ 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen ..... 1.6Förslag till förordning om ändring i förordning (2015:938) om statsbidrag för handledare i specialpedagogik................. 1.7Förslag till förordning om ändring i förordning (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och 1.8Förslag till förordning om ändring i förordning (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana 1.9Förslag till förordning om ändring i förordning (2019:551) om statsbidrag för anställning av 1.10Förslag om förordning om ändring i förordning (2019:1288) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare.................................................. Utredningens uppdrag och genomförande..................... Fritidshemmet och vägen dit ............................... 3.1Fritidshemmets framväxt – från välgörenhet till del Fritidshemmets nuläge: många förbättringsmöjligheter...... Fritidshemmets syfte och uppdrag........................................ Kvalitet och likvärdighet ........................................................ Hur ska begreppet likvärdighet förstås?................ Kvalitet i fritidshemmet.......................................... Skilda perspektiv på kvalitet ................................... 3.4.5Det kompensatoriska uppdraget – Rätten till Kartläggningen av tillgången till fritidshem.......................... Ett allmänt fritidshem ? Samlad eller utökad skoldag................................................... Fritidshemmet i siffror ........................................................... Ökning i olika takt .................................................. Elever i fritidshem ................................................... Inskrivningsgrad i utsatta områden........................ Inskrivningsgrad utifrån födelsebakgrund........... Personal i fritidshem ............................................. Legitimation och behörighet i fritidshem ............ Personal- och lärartäthet ....................................... Från fritidspedagog till lärare i fritidshem........................... Vad säger huvudmännen om lärarbristen? 4.3.1Utmanade att vidareutbilda personalen trots 4.3.2Nästan alla huvudmännen rapporterar brist på behöriga lärare ................................................... 4.3.3Delad bild av hur prioriterat det är att öka Möjliggörande av vidareutbildning till lärare ....... 4.3.5Tillgången på behörighetsgivande utbildning är statens ansvar ..................................................... 4.3.6Flera hinder för att vidareutbilda personal till lärare i fritidshem................................................... 4.4 Det finns för få lärare i fritidshem – vad kan göras? 4.4.1VAL är en vidareutbildning som syftar till att öka andelen lärare och förskollärare med en behörighetsgivande examen och legitimation...... Det finns två utbildningsvägar inom ........... 4.4.3VAL erbjuds av åtta lärosäten och finansieras med särskilda medel............................................... 4.4.4Intresset för är stort men ändå kan många inte påbörja utbildningen .......................... Nuvarande reglering av VAL-utbildningarna ...... 4.4.6Vad krävs för behörighet för studier inom 4.4.7 Hur genomförs utbildningen? 4.4.8Vilka krav ställs för examen för studenter med viss yrkeserfarenhet?..................................... är en skräddarsydd vidareutbildning........... 4.4.10Lärare har möjlighet att studera högst 120 högskolepoäng inom ............................. 4.4.11Lärare och förskollärare med tillräcklig arbetslivserfarenhet har möjlighet att få en examen efter att ha studerat 30 högskolepoäng 4.4.12 Sökandens kunskaper bedöms inför antagning... 4.5VAL-förordningen ska ändras för att fler ska kunna nå en lärar- eller förskollärarexamen inom ................ 4.5.1En anställning som lärare i fritidshemmet ska inte vara ett krav för utbildning inom Frågor som behöver lösas ................. Läroplanen i fritidshemmet del 4 behöver Bakgrund: decentralisering och målstyrning ...................... Kvalitet i fritidshem.............................................................. Brister i det systematiska kvalitetsarbetet........................... i fritidshemmet behöver förstärkas...................................... Utveckling av fritidshemmets verksamhet ......................... Befintliga statsbidrag där fritidshem omfattas..... 6.2.2Statsbidrag där regeringen föreslagit att fritidshem ska omfattas: likvärdighetsbidraget.... 177 6.2.3Statsbidrag där fritidshemmet skulle kunna omfattas eller omfattas i högre grad än ....... Ledning av fritidshemmet......................................... Huvudmannens övergripande ansvar................................... Huvudmännen behöver utveckla sin styrning ..... 7.1.2Skolchef – ny beteckning men ingen ny Rektors pedagogiska ledarskap ............................................ Rektors roll för fritidshemmet är central ............................ Fortbildning för rektorer ...................................... Bristande tid för planering.................................................... Samverkan med förskoleklassen och ............... 7.5.11980-tal: skola och fritidshem närmar sig Reformens intentioner förverkligades inte .......... Utveckling av samverkan ...................................... Bakgrund fritidshemmets lokaler......................................... 8.2Fritidshemmets lokaler och materiella resurser i relation till verksamhetens kvalitet.................................... 8.2.2Strukturering – verksamheten anpassas 8.2.5Villkorar den fysiska lärmiljön Ökade gruppstorlekar som fenomen ................... 8.3.2Forskning om gruppstorlekar i klassrummet Elever i behov av stöd ........................................... Organisation och kontroll .................................... 8.3.6De strukturella villkoren försvårar arbetet med sociala relationer ........................................... Förslag och bedömningar..................................................... Riktmärken för gruppstorlekar ............................ Fritidshemmet och arbetsmiljölagstiftningen ..... Elever i behov av stöd .............................................. Om stödreglerna i 3 kap. skollagen ..................................... Skillnaden mellan stöd och särskilt stöd.............. Kunskapskrav och utveckling mot målen ........................... Elever bör kunna få extra anpassningar och särskilt stöd enbart inom ramen för undervisningen i fritidshemmet ........................... Särskilt stöd i fritidshemmet enligt 14 kap. ........................ 9.3.1Elever ska kunna ges plats i fritidshemmet om det behövs för att kunna nå läroplanens Fritidshemmets möte med förenings-, kultur- Vad är förenings-, kultur- och friluftsliv? Förutsättningar och utmaningar .......................................... 10.2.1 Strukturella förutsättningar .................................. 10.2.2 Fritidshemmet är fokuserat på andra frågor ........ 10.2.3 Förenings-, kultur och friluftslivet är mer intresserat av att samarbeta med skolan där de möter alla elever ................................................ 10.2.4 Organiseringen av fritidshemmets verksamhet lämnar ett begränsat utrymme för möten ............ 10.2.5 Osäkerhet om vilka regler som gäller 10.3.1 Ökad kunskap och handlingsplan ........................ 10.3.2 Skapa incitament för förenings-, kultur- och friluftslivet att samarbeta med fritidshemmet ..... 10.3.3 Överbrygga de fysiska avstånden ......................... 10.3.4 Tydliggör regelverket kring samverkan med förenings-, kultur- och friluftslivet ...................... Exempel från : nationell portal samlar Exempel på samverkan mellan skolan/ fritidshemmet och det lokala förenings-, kultur- eller friluftslivet ............ Utredningens uppdrag, dess genomförande och metod..... 11.1.1 Två förslag läggs fram............................................ 11.1.2 Från dagmamma till pedagogisk omsorg – historik och nuläge ............................................. Jämförelsen med förskolan................................................... 11.2.1 Förskolan och pedagogisk omsorg har 11.2.2 Kvalitetsaspekter i förskolan................................. 11.2.3 Kvalitetsaspekter i pedagogisk omsorg ................ Skolmyndigheternas granskning av pedagogisk omsorg.... Enkätstudie om pedagogisk omsorg.................... Fördjupande intervjustudie om pedagogisk 11.4.3Enkätstudie riktad till lärare och förskollärare 11.5 Pedagogisk omsorg i siffror ................................................. 11.5.1Barn i pedagogisk omsorg – antalet har länge 11.5.2Verksamheter i olika former – familjedaghem 11.5.4 Gruppstorlek och personaltäthet hör ihop.......... 11.6 En förbättrad pedagogisk omsorg ....................................... Den pedagogiska omsorgens uppdrag ................. 11.6.2Kvalitetskraven behöver utökas och Uppföljning och utvärdering................................ 11.6.6De nya bestämmelserna ska också gälla pedagogisk omsorg som erbjuds som alternativ till fritidshem ........................................ 11.7 Bidrag till pedagogisk omsorg ............................................. 11.7.1Vad bör ett godkännande av en huvudman innehålla för moment? Kränks äganderätten?............................................ Kränks näringsfriheten?........................................ 11.9 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser...................... Konsekvenser av förslagen........................................ och utredningens direktiv..................................................... Ökade krav på pedagogisk omsorg ...................................... Kostnader för myndigheter .................................. Kostnader för kommuner ..................................... 12.2.4Konsekvenser för kommuner i olika delar av 12.2.5 Konsekvenser för företag och näringsliv ............. 12.2.6 Konsekvenser för små företag .............................. Konsekvenser för konkurrensen .......................... 12.2.9Konsekvenser för barnen och deras Konsekvenser för den kommunala Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män..................................................... Förslag för ökad kvalitet och likvärdighet Utredningens förslag i korthet ............................. Ekonomiska konsekvenser för staten .................. Konsekvenser för huvudmän ................................ Konsekvenser för barn och elever ........................ Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män..................................................... Konsekvenser av ändringar i VAL- Förslaget till ändringar i skollagen (2010:800).................... Alternativ författningskommentar pedagogisk omsorg........... Bilaga 4 Fritidshemmet – en internationell utblick .................. Bilaga 5 Fritidshemmets lokaler och materiella resurser i relation till verksamhetens kvalitet ........................... Bilaga 6 Gruppstorlek i fritidshem – en forskningsöversikt.... Bilaga 7 Inskrivningsgrad i fritidshem i LUA/URB-områden.................................................. Bilaga 8 Inskrivna barn i pedagogisk omsorg 2018 .................. Utredningen om fritidshem och pedagogisk omsorg, U 2018:08 överlämnar sitt betänkande Stärkt kvalitet och likvärdighet i fritids- hem och pedagogisk omsorg. Utredningens uppdrag innefattar att kartlägga och analysera vilka utvecklingsområden som finns i fritidshemmet och vid behov föreslå åtgärder för att öka kvaliteten och likvärdigheten och stärka fritids- hemmets kompensatoriska uppdrag. Utredningen ska också kart- lägga och analysera om pedagogisk omsorg stimulerar barns utveck- ling och lärande och vid behov lämna förslag på hur man kan främja att barn får likvärdiga förutsättningar inför start i förskoleklass. Nedan sammanfattas betänkandet i två olika delar, fritidshemmet respektive pedagogisk omsorg. Det svenska fritidshemmet är en unik verksamhet, det blir tydligt inte minst i en internationell jämförelse.1 Det har det genomförts ett antal förändringar som har påverkat fritidshemmet. Fritidshemmet fick delvis ett annat uppdrag i och med nuvarande skollagens ikraftträdande och är nu en del av skolväsendet, men inte en egen skolform. Fritidshemmet har också fått en egen del i läroplanerna för , sameskolan respektive specialskolan. Det är en pedagogisk, läroplansstyrd verksamhet för elever till och med vårterminen det år de fyller . För barn i åldrarna 10–får kommunen bedriva öppen fritidsverksamhet i stället för fritidshem. Fritidshemmet ska stimulera elevernas utveck- ling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekrea- 1En internationell utblick finns i bilaga. Utbildningen ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens behov och ska främja allsidiga kontakter och social gemenskap. Fritidshemmen är öppna . De dagliga öppettiderna an- passas till föräldrarnas arbete eller studier. Fritidshemmen bedrivs huvudsakligen av kommuner och inom ramen för en skola. Det finns även fritidshem som bedrivs i enskild regi, det vill säga vanligtvis inom ramen för en fristående skola. Vidare finns också fritidshem som bedrivs i statlig regi; inom specialskolan eller sameskolan. Fritidshemmen är ofta samordnade med skolan. Denna samord- ning kan gälla personal, lokaler och den pedagogiska verksamheten. Av skollagen följer att fritidshemmets syfte är att komplettera utbildningen i förskoleklassen, , specialskolan, same- skolan och särskilda utbildningsformer som skolplikt kan fullgöras i. Det gemensamma uppdraget för skolväsendets skol- och verksam- hetsformer betonas, det vill säga att grundskola, förskoleklass och fritidshem har ett gemensamt utbildningsuppdrag. Fritidshemmet är således en del i det livslånga lärandet. Fritidshemmet kompletterar utbildningen i förskoleklassen och på två sätt, dels tidsmässigt genom att ta emot elever under den del av dagen då de inte vistas i den obligatoriska delen av skolan och under loven, dels innehållsmässigt genom att ge eleverna delvis andra erfarenheter och kunskaper än de får i skolan. Fritidshemmet har flera olika roller och för att kunna uppfylla dessa krävs att verksamheten håller en hög kvalitet. Det finns bra och välfungerande fritidshem, men av forskning och granskningar framgår det att det finns utmaningar och förbättringsområden. Denna bild stämmer väl överens med vad utredningen sett i genomförda kommun- och verksamhetsbesök och andra möten. Kvalitet och likvärdighet – fritidshem för alla Utredningen har bedömt att det inte går att föreslå fritidshem för alla, eller ett så kallat allmänt fritidshem. Fritidshemmet har i likhet med övriga skolformer ett kompensa- toriskt uppdrag. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skill- nader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig Fritidshemmets undervisning har i sitt innehåll flera komponenter som på många sätt skulle gagna de barn och elever som inte har tillträde till fritidshemmet. Det framhålls exempelvis att ett väl fungerande fritidshem sannolikt har en positiv inverkan på skol- resultaten. Det finns således betänkligheter med att fritidshemmet inte er- bjuds alla barn, utan enbart för de som har föräldrar som är i arbete eller studerar. Ett barn med långtidsarbetslösa föräldrar eller ett barn som av andra skäl befinner sig i en segregerad miljö kan därför hamna utanför den undervisning och sociala sfär som fritidshemmet erbju- der, under hela sin skolgång. Staten och kommunerna arbetar på olika sätt med att kompensera för barns olika bakgrunder. För att kunna ge barn likvärdiga förut- sättningar har de statliga stöden bland annat till syfte att stärka upp med mer resurser till områden med låg socioekonomi (jfr exempelvis likvärdighetsbidraget). Fritidshemmets kompensatoriska uppdrag når dock barn i segregerade områden i mycket lägre grad. Om kvaliteten, likvärdigheten och fritidshemmets kompensato- riska uppdrag ska kunna stärkas i realiteten bör ett allmänt fritids- hem, med samma modell som i förskolan införas på . Fritidshemmet kommer på så sätt att fullt ut kunna utgöra en del i det livslånga lärandet. Skolor vars elever har det största behovet av det kompensatoriska uppdraget har lägst andel barn som går i fritidshemmet. Ett inle- dande steg till allmänt fritidshem bör därför vara att utreda möjlig- heten för kommuner att erbjuda fritidshemmets undervisning till barn i så kallade utanförskapsområden eller segregerade områden. Ett annat alternativ skulle vara ett statsbidrag med liknande syfte. De barn som bäst skulle behöva fritidshemmets undervisning får inte ta del av den undervisningen. Frågan om att utöka möjligheten för barn i utanförskapsområden att delta i fritidshemmets undervis- ning kräver därför vidare utredning. Det finns flera utmaningar när det gäller fritidshemmens kvalitet och likvärdighet men en av de största är bristen på utbildade lärare. Undervisningens kvalitet är direkt avhängig att den leds av en be- hörig och legitimerad lärare. I fritidshemmet får även så kallad annan personal finnas i undervisningen. De ska ha sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas utveckling och lärande främjas. Utredningen föreslår åtgärder med avseende på kompetensförsörjningen samt be- lyser vissa frågor som behöver ges särskild uppmärksamhet om kom- petensförsörjningen till fritidshemmet ska kunna fungera. Utred- ningens förslag syftar till att åtgärda sådant som kan lösas på kort sikt, medan det som utredningen uppmärksammar är sådant som på lång sikt kan tillförsäkra en stabil lärarutbildning med inriktning mot arbete i fritidshem. Utredningen föreslår ändringar i VAL-förord- ningen som syftar till att vidareutbildning av lärare, , ska föränd- ras på ett sådant sätt att det blir lättare för personer som medverkat i undervisningen i fritidshemmet att delta. Utredningen gör också bedömningen att grundlärarutbildningen med arbete med inriktning mot fritidshem behöver ses över och att forskning om fritidshemmet bör inkluderas i högre utsträckning inom ramen för befintliga och kommande satsningar på forskning inom utbildningsvetenskap. Vidare föreslås ett uppdrag till att förtydliga läroplansdel 4, så att ansvarsfördelningen inom arbetslaget blir tydligare. Skollagen innehåller ett tydligt krav på systematiskt kvalitetsarbete som ska synliggöra kvalitet och likvärdighet inom alla delar av skol- väsendet. Syftet med allt kvalitetsarbete är att det ska leda till förbätt- ringar. Skolinspektionens granskningar har visat att det är vanligt med brister i det systematiska kvalitetsarbetet vad gäller fritidshemmet. Vanligast är att huvudmannen brister i att besluta om nödvändiga utvecklingsåtgärder utifrån en analys av det som framkommer vid uppföljning och att dokumentera de beslutade åtgärderna. Utredningen föreslår att ges i uppdrag att utveckla stödmaterial om systematiskt kvalitetsarbete i fritidshemmet. Vidare föreslås ett uppdrag till Skolinspektionen att genomföra en tematisk kvalitetsgranskning av det systematiska kvalitetsarbetet i fritidshem- met. Utredningen föreslår också att ska utveckla en in- sats i samverkan med de regionala utvecklingscentrum (RUC) som finns på de lärosäten som erbjuder lärarutbildning med inriktning mot arbete i fritidshem. Insatsen ska bestå av att huvudmän erbjuds att utse fritidshemssamordnare som får stöd av och av RUC. ska också ett statsbidrag utgå till de huvudmän som inrättar en funktion för fritidshemssamordning. Kommunerna har ansvaret för skolans och fritidshemmens resurser vilket bidrar till kommunernas handlingsfrihet och möjlighet att anpassa organisering och finansiering efter lokala förutsättningar och behov. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet innebär att alla kommuner ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att kunna tillhandahålla bland annat utbildning, oberoende av inkoms- ter och strukturella kostnader som inte kommunen kan påverka. Hur resurserna fördelas mellan verksamheter avgörs av politiska prioriteringar. Kommunerna fördelar medel både till kommunala och fristående verksamheter. En väl fungerande resursfördelning som utgår från de behov som finns är av stor vikt för fritidshemmets verksamhet. Detta är reglerat men undersökningar visar att resursfördelningen inte i tillräckligt hög grad tar hänsyn till behoven och att regelverket inte tillämpas i den utsträckning som lagstiftaren avsett. Fritidshemmets kunskapsuppdrag har genom den nya läroplans- delen förtydligats och fritidshemmet har också ett kompenserande uppdrag. En förutsättning för att styrdokumentens intentioner ska kunna uppfyllas är att det finns tillräckliga resurser.