sou · H8B31 · 2020-01-15 00:00:00 — En fjärdedel är födda utanför En dryg fjärdedel av de personliga assistenterna är födda utanför (). Det är en högre andel än i hela befolkningen, där den är 19 procent.26 Utlandsfödda assistenter är vanligast hos egna arbetsgivare () och hos privata anordnare (32 pro- cent). Det är mindre vanligt att assistenter anställda av kommuner och kooperativ är födda utanför (). Se figur 3.5. 23SKR:s kommungrupp B: Större städer och kommuner nära större städer. 24SKR:s kommungrupp A: Storstäder och storstadsnära kommuner. 25SKR:s kommungrupp C: Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner. Om de personliga assistenterna Källa: SCB:s yrkesregister. Att utlandsfödda är överrepresenterade bland de personliga assisten- terna beror sannolikt på att arbete som personlig assistent kan vara en väg in på arbetsmarknaden. har också visat att det är vanligare med när- stående assistenter hos assistansanvändare födda utomlands, vilket också kan bidra. resonerar om orsaker: att assi- stenten behöver kunna kommunicera på samma språk som assistans- användaren och att det finns kulturella aspekter som kan påverka.27 3.3.3Boende och annan sysselsättning I vår enkät till personliga assistenter har vi uppgifter om assistenter bor tillsammans med assistansanvändaren och om de har någon annan sysselsättning vid sidan om arbetet som personlig assistent. 27Försäkringskassan (2018), Anhöriga till personer med assistansersättning, Socialförsäkrings- rapport 2018:5. Om de personliga assistenterna En femtedel av assistenterna bor med assistansanvändaren Totalt bor närmare en femtedel av de personliga assistenterna med assistansanvändaren hela eller delar av tiden. Bland de närstående assistenterna är det en majoritet (). Det är vanligare att manliga än kvinnliga assistenter bor tillsam- mans med assistansanvändaren () Det beror sannolikt på att många av de närstående är föräldrar och att pappor är assistenter i nästan lika hög grad som mammor. Källa: Utredningens enkät till personliga assistenter . Personliga assistenter anställda av kommuner bor i betydligt lägre grad tillsammans med assistansanvändaren än anställda i övriga sek- torer. Kommuner har i lägre grad assistansuppdrag som avser barn vilket troligen förklarar denna skillnad. Om de personliga assistenterna En tredjedel har en annan sysselsättning också Drygt en tredjedel av de personliga assistenterna arbetar eller stu- derar vid sidan om arbetet som personlig assistent. Män gör det i högre utsträckning än kvinnor: 45 jämfört . Den an- del som har en sysselsättning vid sidan om har inte förändrats sedan 2008.28 Bland de yngsta är det ganska givet vanligast att studera (34 pro- cent) medan de närstående arbetar i högst utsträckning (). Assistenter hos kooperativ och hos egna arbetsgivare har i högre grad en sysselsättning vid sidan om än vad assistenter hos kommuner och hos privata anordnare har. Se figur 3.7. Källa: Utredningens enkät till personliga assistenter. 28Se enkät till personliga assistenter som underlag till 2008. Bilaga 18 Enkät- undersökning till personliga assistenter. De personliga assistenternas arbetsgivare I det här kapitlet redogör vi för att de personliga assistenternas arbets- givare kan vara kommuner, privata bolag, kooperativ och assistans- anordnare som anställer sina egna assistenter. Vi tar här upp olika fak- torer som kan påverka arbetsförhållandena för personliga assistenter, till exempel villkor för att få anordna assistansverksamhet, förekom- sten av oseriösa assistansanordnare, arbetsgivarnas ekonomiska villkor, olika modeller för arbetsledning samt förutsättningarna att rekrytera personliga assistenter. Statistiken om assistenternas arbetsgivare byg- ger på uppgifter om utbetalda assistansersättning.1 4.1Två tredjedelar av assistenterna arbetar i privata företag De flesta personliga assistenter har privata företag i form av aktie- bolag som arbetsgivare. augusti–var av alla assistenter som arbetade eller mer anställda av ett privat företag, var anställda av en kommun, var anställda av ett kooperativ och var anställda direkt av assistansanvändaren. var det ungefär 1 000 anordnare, privata och offentliga som tog emot assistansersättning från . Av dem var 250 en kommun, 56 ett brukarkooperativ och 660 en privat anordnare. Till det kommer 440 assistansanvändare som anstäl- ler sina egna assistenter. I databas saknas uppgif- 1Vi har utgått från att uppgifter är representativa för all personlig assistans när det gäller vilka assistansanordnare assistansanvändarna väljer. Den statligt beslutade assistan- sen utgör cirka 85 av det totala antalet utbetalade assistanstimmar 2018. Se även kapitel 1. De personliga assistenternas arbetsgivare ter om vem som tar emot assistansersättningen för 232 assistans- användare.2 I uppgifter saknas de privata anordnare som endast bedriver assistansverksamhet som är finansierad via kommuner. Det finns inga säkra uppgifter om hur många privata anordnare det finns totalt. Enligt IVO:s tillståndsregister är det ungefär 1 000 privata anordnare som har tillstånd att bedriva assistansverksamhet. Men sannolikt har några av dessa upphört med sin verksamhet. Utgår man från uppgifter ger en grov uppskattning att det bör finns cirka 750 privata assistansordnare och ungefär 500 assistans- användare som är arbetsgivare för sina assistenter.3 När lagstiftningen om personlig assistans infördes var majo- riteten av alla personliga assistenter anställda av en kommun. har antalet assistenter ökat stort som andelen kom- munalt anställda assistenter minskat och andelen privat anställda assistenter har ökat. I assistansbranschen finns fyra stora privata anordnare som tillsammans har av alla assistansuppdrag.4 De 20 största företagen har tillsammans en marknadsandel på drygt 40 procent.5 4.1.1Tydlig trend att andelen assistenter i privat sektor ökar hade en majoritet av alla assistansanvändare, , ett privat bolag som utförare av sin assistans, hade en kommun, ett brukarkooperativ och var egna arbetsgivare för sina assistenter.6 Åtta av tio assistansanvändare har alltså valt ett privat alternativ för sin assistans. Detta innebär att per- sonlig assistans är den i särklass mest privatiserade välfärdstjänsten.7 3Uppskattningen bygger på att av assistenterna var anställda av en kommun och att det finns några privata anordnare som endast har kunder med kommunalt beslutad assistans. 4Human, , Team och kooperativet . 5Socialdepartementet (2018). Personlig assistans – analys av en kvasimarknad och dess brotts- lighet. 6I uppgifter om assistenternas arbetsgivare, som baseras på assistenternas tidsredovisning, är andelen kommunalt anställda assistenter något högre än i den statistik som baseras på vilka anordnare som assistansanvändarna väljer. Skillnaderna förklaras sannolikt av att kommunalt anställda assistenter i genomsnitt rapporterar färre arbetade timmar jämfört med andra assistenter (se kapitel 3). SOU 2020:1De personliga assistenternas arbetsgivare har uppgifter om vilka anordnare assistans- användarna hade –2018. Figur 4.1 visar att den andel assistansanvändare med assistans- ersättning som valt en privat anordnare har ökat kontinuerligt och att den andel som valt en kommun har minskat i motsva- rande utsträckning. De privata anordnarnas marknadsandel ökade med drygt en procentenhet mellan 2013 och 2018.8 Källa Försäkringskassanswebbplats –2018 och Socialförsäkringsrapport 2017:4 –2010. 4.1.2Andelen kommunalt anställda assistenter minskar Många nya assistansanvändare är barn, och de flesta barnfamiljer väljer en privat anordnare. –var det av de kommunalt anställda assistenterna som arbetade åt en assistansanvändare i åldern 0–. Hos de privata anordnarna arbetade av alla assistenter åt ett barn. Det kan finnas flera skäl till att välja en privat anordnare i stället för en anordnare. Såväl privata som kommunala assi- stansanordnare pekar i våra intervjuer på att privata anordnare kan uppfattas som mer flexibla och att de kan ge assistansanvändarna större inflytande över sin assistans. Ett annat skäl är att kommu- 8Ibid, se figur 4.7. De personliga assistenternas arbetsgivare nerna inte ger samma möjligheter för assistansanvändarna att spara medel från assistansersättningen för att finansiera extra kostnader, till exempel en semesterresa med assistans eller en kurs för assi- stenterna. Ytterligare ett skäl att välja en privat anordnare är att de ofta erbjuder assistansanvändare juridiskt stöd inför kontakter med kommuner eller . Alla kommuner erbjuder heller inte personlig assistans i egen regi vilket givetvis bidrar till att den andel som väljer privata anordnare har ökat. Enligt SKR var det 2015 ett tjugotal kommuner som i stäl- let hade valt att upphandla assistansverksamheten eller valt att till- lämpa lagen om valfrihetssystem (LOV). Kommunernas ekono- miska villkor för att bedriva personlig assistans har bidragit till denna utveckling, menar SKR. Vi går igenom de ekonomiska villkoren för assistansanordnarna i avsnitt 4.3.9 4.2Villkor för att få anordna assistansverksamhet behöver privata bolag ha tillstånd från för att få bedriva assistansverksamhet. Kommuner och den som anordnar sin egen assistans behöver inte tillstånd från , men de ska anmäla till myndigheten att de bedriver assistansverksamhet. Motiven för tillståndskrav var att det skulle främja kvaliteten i verksamheten och måluppfyllelsen för målen för personlig assistans i LSS och att oseriösa anordnare skulle hindras från att bedriva assi- stansverksamhet. Att förbättra personliga assistenters villkor och arbetsmiljö var inte något huvudsyfte med de lagändringar som genomfördes. Men vi bedömer att de krav som har införts på att assi- stenters arbetsgivare ska ha kunskaper om assistansverksamhet samt stabil ekonomi och att de ska leda, planera och följa upp sin verk- samhet på ett systematiskt sätt bidrar till bättre förutsättningar för god arbetsmiljö och tydligare arbetsvillkor. Regeringen har vidtagit olika åtgärder för att åstadkomma en bättre kontroll av dem som bedriver assistansverksamhet. var det förhållandevis lätt att starta företag för att bedriva assistansverksam- het. krävdes det inget tillstånd för enskilda verksamheter att bedriva personlig assistans och det fanns ingen myn- 9Sveriges Kommuner och Landsting (2015, på assistansen – en handledning för kommu- nens analys. De personliga assistenternas arbetsgivare dighet som hade tillsynsansvar över privata assistansanordnare. Det krävs inget större kapital för att starta en assistansverksamhet. En privat anordnare behöver inga särskilda lokaler eller inventarier, och fram betalade ut assistansersätt- ningen i förskott till anordnarna. Att branschen var oreglerad öppnade, enligt , upp för oseriösa aktörer och oegent- ligheter.10 4.2.1Försäkringskassan kan inte neka utbetalning till assistansanvändare även om anordnare saknar tillstånd Det är vanligt att assistansanvändare begär att ska betala ut assistansersättningen direkt till en kommun eller till någon som har tillstånd att bedriva assistansverksamhet. Huvudregeln är dock att assistansersättning ska betalas ut till assistansanvändaren, som därefter kan betala en anordnare för att utföra assistansen. I en dom i HFD framkommer det att Försäk- ringskassan inte kan neka utbetalning till en assistansanvändare även om dennes assistansanordnare saknar tillstånd att bedriva assistans.11 Orsaken är att ett sådant villkor inte finns i socialförsäkringsbalken. Det innebär att även fortsättningsvis kan stoppa utbetalningar av assistansersättning direkt till en anordnare som förlorat sitt tillstånd, men att assistansverksamheten kan fortsätta om assistansanvändaren väljer att själv betala assistansanordnaren med hjälp av sin assistansersättning. En annan följd av domen är att assistansanvändare kan få assi- stansersättning trots att de inte anmält till att de anordnar sin egen assistans. Det betyder i sin tur att får svårt att genomföra sitt tillsynsuppdrag eftersom myndigheten sannolikt inte får känne- dom om alla assistansanordnare.12 Domen innebär även att Arbets- miljöverket kommer att få det svårare att utöva tillsyn över assistans- verksamhet. har gjort en framställan till regeringen om att socialförsäkringsbalken ska ändras med anledning av HFD:s dom. 10IVO (2016), Lämplig eller inte – det är prövningen. 11HDF:s dom i mål nr 6518-17. 12Försäkringskassan 2019, Skrivelse till regeringen med framställan om ändring i 51 kap. 16 § socialförsäkringsbalken, Dnr. De personliga assistenternas arbetsgivare Förslaget innebär att assistansersättning inte ska betalas ut om en assi- stansanvändare anlitar en assistansanordnare som inte har tillstånd enligt vad som anges i 23 § LSS. Förslaget innebär också att assistans- ersättning inte ska kunna betalas ut om en assistansanvändare eller en kommun inte har anmält att de bedriver assistansverksamhet.13 4.2.2Företag behöver kompetens och stabil ekonomi för att få bedriva assistansverksamhet För att ska fatta beslut om tillstånd att bedriva assistansverk- samhet krävs att den sökande har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten. Företagets företrädare ska samman- taget ha tillräcklig kunskap om innehållet i den lagstiftning som reglerar personlig assistans och i de ekonomiska regelverk som gäller för bolagsformen. Företrädarna ska även ha tillräcklig kunskap om arbetsrätt och regler för arbetsmiljö. Vidare ska den sökande bedömas som lämplig, vilket innefattar en bedömning av viljan och förmågan att fullgöra sin skyldighet mot det allmänna, av laglydnad och av andra omständigheter av betydelse. Det krävs också att den som yrkesmässigt bedriver personlig assi- stans har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten.14 4.2.3Krav på ledning, styrning och uppföljning av assistansverksamhet Kommuner och enskilda som yrkesmässigt bedriver assistansverk- samhet ska ha ledningssystem både för systematiskt kvalitetsarbete och för systematiskt arbetsmiljöarbete. Ledningssystemet kan vara gemensamt för båda dessa områden. Vi beskriver i kapitel 2 kraven på systematiskt arbetsmiljöarbete, vem som ansvarar för vad och hur olika situationer ska hanteras.15 De som anställer sina egna assistenter behöver inte ha något led- ningssystem, men de ska bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete. 14www.ivo.se/tillstand/om-ivos-tillstandsprovning/tillstandsprovning/#qa . 15Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för syste- matiskt kvalitetsarbete och föreskrifter (AFS 2001:1) om systematiskt arbetsmiljöarbete. De personliga assistenternas arbetsgivare Rutiner ska fastställas för att säkra verksamhetens kvalitet Med ett fungerande ledningssystem blir det tydligare för personliga assistenter vad de ska göra. Kravet på att ha ett systematiskt kvali- tetsarbete innebär att anordnaren är skyldig att utarbeta och fastställa de rutiner som behövs för att säkra verksamhetens kvalitet. Rutinerna ska beskriva både hur aktiviteter ska utföras och hur ansvaret för att utföra aktiviteter är fördelat i verksamheten. Ledningssystemet ska användas för att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra verk- samhetens kvalitet. Med hjälp av systemet ska anordnaren planera, leda, kontrollera, följa upp, utvärdera och förbättra sin verksamhet. Personliga assistenter är skyldiga att medverka i verksamhetens kvali- tetsarbete.16 4.2.4Genomförandeplan en del av det systematiska kvalitetsarbetet Enligt allmänna råd bör assistansanordnarna för varje assistansuppdrag ta fram en genomförandeplan som beskriver hur uppdraget ska genomföras.17 Att upprätta genomförandeplaner är en del av det systematiska kvalitetsarbetet men är alltså inget krav. Anordnaren kan välja att bedriva sitt kvalitetsarbete med stöd av annan dokumentation. En genomförandeplan ska bygga på en överenskommelse mellan assistansanvändaren och assistansanordnaren. Enligt bör det framgå av en genomförandeplan vilket eller vilka mål som gäller för insatsen, om insatsen innehåller en eller flera aktiviteter och vilket eller vilka mål som gäller för varje aktivitet samt när och hur olika aktiviteter ska genomföras.18 Genomförandeplanen bör vidare användas som utgångspunkt för assistenternas dokumentation av sitt arbete. Av dokumentationen ska det framgå om det har tillkommit omständigheter eller inträffat händelser som medfört att insatsen helt eller delvis inte har kunnat genomföras som planerat. Genomförandeplaner bör revideras vid 16LSS, 24 a §. 17Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verk- samhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS. 18Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verk- samhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS. De personliga assistenternas arbetsgivare De som är egna arbetsgivare för sina assistenter behöver inte ha någon genomförandeplan eller dokumentera assistansen. Genomförandeplanerna kan se olika ut Genomförandeplaner har olika karaktär hos olika assistansanvändare. Enligt assistansanordnare som vi har intervjuat kan det bland dem som har haft assistans länge finnas ett motstånd mot att ha detaljerade genomförandeplaner. Däremot anses det sällan vara några problem att ta fram tydliga genomförandeplaner för dem som beviljas assistans . Det är inte ovanligt att IVO:s tillsyn visar att assistansanordnare behöver utveckla sitt systematiska kvalitetsarbete, där genomförande- planer och social dokumentation är centrala delar.19 Genomförandeplanen kan tydliggöra arbetsuppgifter I våra fokusgrupper och andra möten med personliga assistenter har vidiskuterat om de uppfattar sina arbetsuppgifter som tydliga eller inte. Några assistenter har tagit upp att man kan söka stöd genom- förandeplanen om man är osäker på en arbetsuppgift. Flera assistansanordnare har lyft fram genomförandeplaner som ett bra verktyg för att reda ut vad assistenter ska göra och vad de inte ska göra. Till genomförandeplanen kan man även koppla en arbets- beskrivning där det framgår mer utförligt vad assistenten ska göra. Om det finns en genomförandeplan och/eller arbetsbeskrivning kan assistenterna vända sig till sin arbetsgivare om det uppstår frågor om arbetsuppgifter. Arbetsgivaren, som kommit överens med assistans- användaren om innehållet i assistansen, kan resonera med assistans- användaren om vad det är för uppgifter som är rimliga att lägga på assistenten. Vi bedömer att en genomförandeplan kan göra att det blir tydligare för personliga assistenter vilka arbetsuppgifter som in- går i deras uppdrag. 19Se bland annat (2014), Personlig assistans för barn, tillsyn av enskilda ärenden. De personliga assistenternas arbetsgivare 4.2.5IVO ska kontrollera att anordnarna lever upp till tillståndskraven har till uppgift att svara för tillsyn inom socialtjänst och verk- samhet enligt LSS. Tillsynen innebär att granskar om en assi- stansanordnare lever upp till de lagar och regler som gäller för assi- stansverksamheten. IVO:s tillsyn innebär att arbetsgivare som vill vara säkra på att kunna fortsätta sin verksamhet måste styra, planera och finansiera sin verksamhet på ett strukturerat sätt. Detta bidrar till mer förutsägbara och stabila arbetsförutsättningar för personliga assi- stenter. Tillsynen ska ha ett tydligt patient- och brukarperspektiv.20 Myn- digheten har tolkat sin uppgift som att syftet med tillsynen är att den ska bidra till en säker vård och omsorg av god kvalitet och att ska arbeta på ett sådant sätt som bäst gagnar vård- och omsorgstagarna.21 Verksamheten ska planeras och genomföras med utgångspunkt i myndighetens egna riskanalyser, om inte regeringen beslutar något annat. har haft ett regeringsuppdrag att ta fram en handlingsplan för sitt arbete med tillståndsprövning och tillsyn av assistansanord- nare. Uppdraget slutredovisades till regeringen . Enligt IVO:s senaste riskanalys är personlig assistans inte ett prioriterat område för tillsyn perioden –2020.22 Tillsynsärenden kan också initieras genom att en privatperson gör en anmälan till myndigheten, till exempel efter att ha upplevt brister inom assistansverksamhet. Information från andra myndigheter, som kommuner och kan också leda till att initierar ett tillsynsärende. Vidare kan tillsynsärenden initieras genom att en anordnare gör en till myndigheten. Enligt är den som bedriver assistansverksamhet skyldig att anmäla all- varliga missförhållanden eller påtagliga risker för allvarliga missför- hållanden till . Personliga assistenter har en motsvarandes skyl- dighet att anmäla missförhållanden till sin arbetsgivare. 20Förordning (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg. 21IVO (2018), IVO:s policy för tillsyn . 22www.ivo.se/tillsyn/prioriterade-riskomraden-2018-2020/ . De personliga assistenternas arbetsgivare Tydligt att kraven på assistansanordnare skärpts IVO:s tillsynsverksamhet av personlig assistans har ökat i omfatt- ning, från 60–70 tillsynsinsatser 2014–2015 till ungefär 200 in- satser 2017–2018. Det har blivit vanligare att tillsynen leder fram till att återkallar tillstånd att bedriva assistansverksamhet. –2018 återkallades totalt 26 tillstånd. avslutades 34 tillsynsinsatser med att ställde krav på att anordnaren skulle vidta förbättringsåtgärder. En klar majoritet av dem som ansöker om tillstånd att bedriva assi- stansverksamhet får avslag. Endast en femtedel av dem som ansökte om ett verksamhetstillstånd levde upp till lagstiftningens krav 2017 och 2018. I tabell 4.1 redovisar vi hur IVO:s tillstånds- och tillsyns- verksamhet för personlig assistans har utvecklats –2018. Källa: Uppgifter från . Social dokumentation ett vanligt förbättringsområde avslutade i åtta fall av tio sin tillsyn utan några åtgärder. Vart tionde ärende ledde fram till att återkallade tillståndet att bedriva personlig assistans. Ekonomisk misskötsel var det vanligaste skälet till att myndigheten beslutade om att återkalla ett tillstånd. Men det förekom även att tillstånd återkallades på grund av brottslig verksamhet. I ungefär vart tionde ärende ställde krav på åtgärder för att för- bättra kvaliteten som rörde exempelvis det systematiska kvalitetsarbe- De personliga assistenternas arbetsgivare tet och den sociala dokumentationen. Myndigheten kan även peka ut förbättringsområden utan att ställa krav på åtgärder. Påpekanden som avser den sociala dokumentationen är vanliga, men bland förbättrings- områdena finns även ekonomisk skötsamhet och den enskildes del- aktighet och inflytande. Totalt resulterade vart femte tillsynsbeslut i att pekade ut någon form av förbättringsinsats. 4.2.6Möjligheterna till inspektioner i hemmet är begränsade Assistansanordnare omfattas av (AV:s) tillsyn. AV har i uppdrag att se till att lagar och föreskrifter om arbetsmiljö och arbetstider följs av företag och organisationer. Myndigheten ska både informera om lagstiftningen och kontrollera att den följs genom tillsyn. AV ska planera sin tillsyn främst med utgångspunkt i analyser av arbetsmiljörisk och risk för att aktörer medvetet bryter mot regelverket.24 AV:s möjligheter att utöva tillsyn av personliga assistenters arbets- miljö är begränsade på grund av att arbetsplatsen är assistansanvän- darens hem. Med hänvisning till den enskildes integritet får myn- digheten inte ta egna initiativ till inspektionsbesök i ett enskilt hem. I stället träffar AV arbetsgivare och arbetstagare på annan plats. Enligt myndigheten räcker det för det mesta med att ta del av doku- ment och muntliga uppgifter och det är sällan att själva hemmet som arbetsplats behöver kontrolleras. I praktiken menar AV att det inte är någon större skillnad i hur den egeninitierade tillsynen utförs inom personlig assistans jämfört med andra branscher. Inspektionsbesök i någons hem får ske endast på begäran av den arbetsgivare eller arbetstagare som berörs eller om det finns någon annan särskild anledning till det, vilket exempelvis skulle kunna vara att en svårare olycka har inträffat.25 23Lämplig eller inte – det är prövningen.