sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — En simuleringsövning baserad på data från visar att denna typ av mjuka kvoter kan ha en substantiell påverkan på skolsegregationen.94 I denna övning skattas vårdnadshavarnas preferenser utifrån observerade skolval medan kvoterna baseras på grupperingar utifrån föräldrarnas utbildningsnivå och elevernas migra- tionsbakgrund. Storleken på respektive kvotgrupp är satt i överens- stämmelse med gruppens andel av samtliga elever i kommunen. Om det finns fler sökande än platser på en viss skola så fördelas platserna inom respektive grupp utifrån hur nära eleven bor skolan. En annan variant av socioekonomisk förtur används bland annat vid gymnasievalet i där elever antas på grundval av provresultat. Elever från hushåll med låga inkomster får då extra poäng vilket i praktiken innebär att de får förtur till alla skolor inom sitt hem- distrikt. Detta förfarande har visat sig bidra till ökad social blandning av gymnasieskolorna men då provbaserade urval endast används i undantagsfall i svenska grundskolor är denna modell inte helt rele- vant här.95 Det går dock att föreställa sig varianter där elever med viss bakgrund ges en viss grad av förtur genom att tilldelas en bättre rang- ordning inom en viss urvalskategori. Exempelvis kan dessa elever tilldelas ett bättre slumpnummer i situationer där lottning behövs för att skilja elever som inte kan särskiljas med hjälp av andra urvals- grunder. Vilket genomslag kvoter får på segregationen beror på hur famil- jernas preferenser för olika skolor i ett visst område samvarierar med den lokala geografin och demografin. Eftersom avstånd till skolan är viktigt för flertalet elever och vårdnadshavare är det sannolikt att kvoter får störst genomslag i tättbefolkade områden där skolorna ligger relativt tätt. Avgörande är naturligtvis också hur kvoterna ut- formas. Kvoter kan antingen baseras på karakteristiska hos den en- skilda eleven eller på de område som eleven bor i. Exempel på det förra är kvoter där förtur ges till en andel elever vars vårdnadshavare är lågutbildade eller låginkomsttagare. Kvotens storlek kan då mot- svara denna grupps andel av befolkningen i ett bredare geografiskt område som omfattar flera eller alla skolor i en kommun. Om an- delen elever med lågutbildade vårdnadshavare i området uppgår till så kan den mjuka kvoten utformas så att dessa elever har 94Kessel & Olme (2019). 95Fack, Grenet & He (2019). Denna uppsats visar också att det inte är ovanligt att elever undviker att rangordna skolor på vilka de har en låg sannolikhet att antas, trots att det inte kostar något att anmäla intresse. Principer för placering, mottagande och urval förtur till av platserna vid samtliga skolor i området. Fördelen med denna typ av individuellt baserade kvoter är att de är relativt träffsäkra då de kan utformas att gälla de sociala indikatorer som är särskilt problematiska ur segregationssynpunkt. I skolsam- manhang är det framför allt föräldrarnas utbildningsnivå och i vilken ålder en utlandsfödd elev anlände till som har stark koppling till elevernas skolresultat.96 Det är därför rimligt att kvoter baseras på denna typ av indikatorer. Om elever klassificeras utifrån register- uppgifter är också utrymmet för vårdnadshavarna att manipulera indikatorerna relativt begränsat. Hur begränsat utrymmet för mani- pulation är beror emellertid på vilken typ av indikatorer som används. Denna typ av kvoter innebär alltså att elever måste klassificeras utifrån familjebakgrund vilket även sker när en kompensatoriskt viktad skolpeng räknas fram. Att basera urval till skolor på elevens bakgrund kan emellertid vara känsligare än att låta elevbakgrund påverka skolpengens utformning. Diskrimineringslagstiftningen sätter också gränser för vilken typ av indikatorer som kvoter kan baseras på, vilket minskar möjligheterna att använda kvoter baserade på migrationsbakgrund. I den mån socioekonomiska indikatorer sam- varierar med migrationsbakgrund går det att med socioekonomiska kvoter även påverka segregationen avseende migrationsbakgrund. Träffsäkerheten i denna typ av indirekta kvoter är emellertid sämre än kvoter som direkt riktar sig mot de integrationspolitiska målen. Analyser av försöken att i ersätta rasbaserade kvoter med socio- ekonomiska visar att sådan bristande träffsäkerhet kan ha stor bety- delse för skolsegregationen.97 En annan möjlighet är att basera kvoter på sociala förhållanden i elevens bostadsområde. Om av en kommuns elever bor i områden som klassificeras som socialt utsatta kan exempelvis kom- munens samtliga skolor ges en mjuk kvot på för elever från dessa områden. Detta har fördelen att inte på samma sätt som individuellt baserade kvoter riskera att hamna i konflikt med diskri- mineringslagstiftning. Nackdelen är att kvotens träffsäkerhet riske- rar att bli låg och att kvoten i praktiken nyttjas av de socialt starkaste eleverna i socialt utsatta områden. Eftersom socialt utsatta områden inte är helt socialt homogena riskerar områdesbaserade kvoter därför 96Relationen mellan föräldrarnas utbildningsnivå och elevernas skolresultat har visats i en stor mängd studier och rapporter. Angående elevens ankomstålder, se Böhlmark (2008). 97Ellison & Pathak (2016). Principer för placering, mottagande och urval att bidra till ökad snarare än minskad social skolsegregation. En annan möjlig konsekvens är att socialt starkare familjer bosätter sig inom gränserna för det socialt utsatta området för att därigenom kunna nyttja kvoterna.98 En viktig aspekt när kvoter används är hur platserna tilldelas elever inom och utom kvoterna. I skolvalssystem reserverades hälften av platserna till elever inom upptagningsområ- den medan hälften var öppna för alla att söka. Vid implementeringen tilldelades platserna först till elever inom upptagningsområdena, vilket medförde att elever med en hög sannolikhet att antas även utan kvoter inte längre konkurrerade med elever utanför kvotgrup- pen. Resultatet blev att kvoten i praktiken blev verkningslös och antalet elever som erbjöds plats på skolor i deras närområden förblev opåverkat.99 Ett likartat exempel gäller där urval baseras både på merit (betyg eller provresultat) och kvot. Om kvotplatserna fördelas först kommer de elever ur kvotgruppen som har högst merit inte längre att konkurrera med elever utanför kvotgruppen. Detta gör att färre elever ur kvotgruppen får plats än om platserna först fördelas efter merit och därefter enligt kvot.100 Kvoter kan alltså både få större och mindre genomslag på den slutliga elevplaceringen beroende på hur de exakt tillämpas och samverkar med andra urvalsgrunder. Medan kvoter kan vara ett verksamt sätt att minska segregationen är ytterligare en viktig aspekt hur tvingade skolorna ska vara att an- vända sig av kvoter. Eftersom det samlade elevunderlaget i en kom- mun eller region är givet så kommer varje skolas urvalsregler att på- verka elevunderlaget på andra skolor. Annorlunda uttryckt så ger en skolas urvalsgrunder upphov till externa effekter på andra skolor. Eftersom socialt starka elever tenderar att göra en skola mer attraktiv (se avsnitt 6.3.4) så har varje enskild skola incitament att begränsa kvoter riktade till socialt utsatta elevgrupper. Att decentralisera be- slutet om kvoter till de enskilda skolorna gör sannolikt att de kom- mer att nyttjas i mindre omfattning än om det bestäms centralt att kvoter ska användas. 98Cullen, Long &. Reback (2013). 99Dur m.fl. (2018. 100Dur, Pathak & Sömnez (2019). Principer för placering, mottagande och urval 6.3.8Profilskolor och antagning genom färdighetsprov Skolsegregationen kan påverkas genom att skolor väljer att ha en viss profil. Med profilskolor avser utredningen i detta sammanhang undervisning som på ett eller annat sätt i viss mån skiljer sig från den undervisning som generellt bedrivs i förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Exempelvis kan en huvudman anordna delar av under- visningen på engelska, använda färdighetsprov som villkor för antag- ning eller grund för urval, bedriva undervisning med särskild pedago- gisk inriktning eller ha särskilda utbildningar (exempelvis förberedande dansarutbildning och särskild utbildning med judiska studier), vilket utredningen beskriver ovan i avsnitt 6.1.3 och 6.1.5. En profilskola lockar naturligtvis de elever som är intresserade av profilen och det kan finnas en socioekonomisk komponent i hur intresset fördelas. Om intresset för profilen är relativt jämnt fördelat mellan olika elev- grupper kan emellertid profilskolor bidra till minskad segregation då elever med olika bakgrund och från olika bostadsområden kan lockas till profilskolan. När färdighetsprov används finns det anledning att tro att den sociala segregationen förstärks och det av olika anledningar som diskuteras nedan. En indikation på att profilskolor sannolikt bidrar till ökad segre- gation ges i figur 6.1. Figuren visar att skolor med en tydlig profil avseende språk, kultur, pedagogik eller idrott har ett socioekono- miskt starkare elevunderlag än genomsnittsskolan. Särskilt tydligt är detta för skolor som har en kulturell (musik, dans, eller bild) eller pedagogisk (Waldorf, eller Freinet) profil, men det gäller även för skolor med språklig (oftast engelskspråkig) profil och i något lägre grad för skolor med idrottsprofil. Principer för placering, mottagande och urval Fristående (389) Någon profil Kultur (14) Språk (49) Pedagogisk (53) Idrott (6) (1083 skolor) Not: Egna beräkningar med hjälp av SALSA-databas (2018/2019). Totalt 1 472 skolor varav 118 har en profil. Av de 118 profilskolorna är 15 kommunala och 103 fristående. Det socioekonomiska indexet är det predicerade värdet från en regression av skolans genomsnittliga meritvärde på föräldrarnas genomsnittliga utbildningsnivå, andelen nyanlända elever och en interaktion mellan dessa. Eftersom flertalet skolor med tydliga profiler har enskilda huvudmän är det inte möjligt att avgöra i vilken utsträckning den socioekono- miskt avvikande elevsammansättningen kan hänföras till skillnader i intresset för profilen i sig, användandet av eventuella färdighetsprov och hur rådande skolvalsreglering påverkar elevsammansättningen. Skolor med tvåspråkig undervisning använder emellertid inte färdig- hetsprov och det finns även studier från andra länder som visar att skolor med tvåspråkig profil bidrar till socioekonomisk skolsegre- gation.101 Antagning eller urval genom färdighetsprov används inte heller bland skolor med pedagogisk profil så dessa skillnader måste antingen bero på skillnader i intresse eller övriga regleringar som urval baserat på kötid eller verksamhetsmässigt samband med för- skola. Antagning eller urval genom färdighetsprov förstärker av olika anledningar sannolikt den sociala segregationen bland profilskolor. Denna typ av urval är också vanligast på skolor med färdighetsprov i ämnena musik och bild (kultur), vilket också är den profil som 101Mediavilla m.fl. (2019). Studien innehåller även referenser till tidigare forskning. Principer för placering, mottagande och urval avviker mest i figuren ovan. För det första kräver färdighetsprov att vårdnadshavarna har kunskap om när provtillfället äger rum och vilken typ av förberedelser som krävs. Det krävs därför både god informa- tion och god framförhållning, som denna typ av informa- tion ofta sprids via sociala nätverk.102 För det andra kan de förmågor som färdighetsproven utformas för att testa vara ojämnt fördelade i olika sociala grupper. Det kan här nämnas att regleringen kring profilurval skiljer sig mellan länder. har exempelvis en likartad begränsning av tillämpbara urvalsgrunder till profilskolor som . Däremot får maximalt av platserna på dessa skolor fördelas med hjälp av färdighetsprov. Den brittiska antagningsmyndigheten har också ett betydande inflytande över hur eventuella färdighetsprov utformas och används.103 Orsaken till dessa begränsningar är just att färdighetsprov lätt kan bidra till ökad skolsegregation. I har profilskolor (så kallade magnet schools) ofta etablerats med det uttalade syftet att skapa ökad integration mellan olika grup- per. Om dessa skolor är översökta är det vanliga att platserna för- delas genom lottdragning. Resultaten av dessa försök att skapa mindre segregerade skolor har emellertid varit blandade och det har ofta behövts kompletterande åtgärder för att bryta segregationen. Ett exempel är separata lottdragningar för olika grupper, vilket i prakti- ken innebär att platserna fördelats med hjälp av både kvoter och lottdragning. Efter att möjligheterna att använda kvoter av juridiska skäl begränsats har segregationen ofta ökat kraftigt på tidigare integrerade profilskolor. Den ökade segregationen har även haft nega- tiva konsekvenser för minoritetselevernas skolresultat.104 Det krävs inga särskilda tillstånd för att använda färdighetsprov i högstadiet utan det är skolan själv som beslutar om färdighetsprov ska användas samt hur dessa prov utformas och bedöms. För mellan- stadiet krävs tillstånd från Skolinspektionen för färdighetsprov. För förskoleklass och lågstadiet krävs tillstånd från regeringen och fär- dighetsprov används där i mycket begränsad omfattning.105 Däremot går färdighetsprov på fristående skolor inte att kombinera med andra 102För en diskussion om sociala nätverk som informationsspridare, se Corcoran & (2019). 103School Admissions Code, , 2014. 104Cook (2018). 1059 kap. 6–6 §§, 10 kap. 9–9 a §§ skollagen samt 9 kap. 25–26 §§ skolförordningen Utredningen har funnit två exempel på skolor där färdighetsprov används vid antagning till lågstadium eller förskoleklass. Principer för placering, mottagande och urval urvalsgrunder som kötid och syskonförtur till den elevgrupp eller skol- enhet för vilken färdighetsprov används. Det är möjligt att denna regel bidragit till att hålla nere användandet av färdighetsprov i svensk skola. Med lika möjligheter avses att alla sökande utan förbehåll behandlas likvärdigt vilket innebär att slumpmässigt urval får fälla avgörandet om en skola är översökt. Lika möjligheter kan förenas med andra urvalsgrunder som exempelvis syskonförtur. I så fall erbjuds platser först till de elever som har syskonförtur, medan återstående platser fördelas enligt principen om lika möjligheter. Skolinspektionen har i beslut bedömt att urvalsgrunden inte är tillåten som enda urvalsgrund för fristående skolor men den används för att särskilja sökanden som är likvärdiga enligt andra urvalsgrunder.106 Om exem- pelvis antalet elever som har syskonförtur eller tidigast möjliga kötid så ges i allmänhet alla dessa sökande samma möjlighet att antas. Lika möjligheter har fördelen att det är en neutral urvalsgrund som ger alla elever som sökt till en skola samma chans att komma in, oavsett familjebakgrund eller bostadsområde. Däremot innebär inte lika möjligheter per automatik en urvalsgrund som nödvändigtvis bryter segregationen eftersom utfallet beror på vilka skolor som olika elevgrupper i praktiken söker till. Vad som däremot torde vara klart är att den i varje fall inte, vilket är fallet med kötid, förstärker segre- gationen. Vidare visar tidigare nämnda simuleringsövning baserad på att lika villkor ger en betydande minskning av den sociala segregationen jämfört med ett urval baserat på den rela- tiva närhetsprincipen.107 Baserat på skolors geografiska placering drar även en ESO-analys slutsatsen att lika villkor vid skolplaceringen har reell potential att påverka elevsammansättningen vid populära skolor för ganska stora elevgrupper och att ett sådant förfarande sannolikt skulle minska de socioekonomiska skillnaderna mellan skolor.108 Lika möjligheter används i flera olika skolsystem. Exempelvis måste flertalet översökta charter schools i använda sig av denna urvalsgrund. Den kritik som riktats mot detta förfarande grundar sig 106Skolinspektionens beslut, diarienummer 44-2011:1944. 107Kessel & Olme (2019). 108Böhlmark (2019). Principer för placering, mottagande och urval huvudsakligen i att vissa charter schools gjort det svårt att anmäla sig till antagningen, exempelvis via korta anmälningstider, snarare än mot urvalsgrunden i sig.109 Vidare är lika villkor även den huvudsak- liga urvalsgrunden vid skolval i exempelvis Amsterdam.110 Urvals- grunden används även i som en av flera åtgärder för att minska den sociala segregationen. Däremot har utredningen inte funnit några empiriska studier som klargör vad dessa internationella erfarenheter har att säga om hur lika villkor påverkar skolornas elev- sammansättning. Utredningen föreslår i föregående kapitel att ett allmänt skolval ska införas med ett gemensamt skolvalssystem som ska administreras av i den regionala organisation som bör etableras. För att ett sådant skolval ska vara verkansfullt och kunna leda till en mer allsidig elevsammansättning krävs att vårdnadshavarna har reella valmöjlig- heter för skolvalet. Dagens urvalsregler för enskilda huvudmän och principer för skolplacering för kommunala huvud- män på översökta skolor möjliggör inte detta fullt ut. För enskilda huvudmän innebär urvalsgrunder som verksamhets- mässigt samband och kötid att platserna på populära fristående skolor redan är fyllda när det allmänna skolvalet inleds. Eftersom det är i samband med skolvalet som vårdnadshavare och elever nås av samlad information om de skolor som finns att välja mellan gynnar detta familjer med god systemförståelse och förutsättningar att på egen hand inhämta information. Vidare begränsar sådana urvalsgrunder valmöjligheterna för familjer som är nyinflyttade. För kommunala skolor saknas bestämmelser om urvalsregler, vilket ofta leder till att olika principer för närhet avgör vilka elever som får en skolplacering vid översökta kommunala skolor. Detta i sin tur innebär att det är svårt för andra elever än de som bor i närheten att få en skolplacering vid en populär skola. Vårdnadshavare och elever tenderar att föredra skolor som ligger nära hemmet vilket innebär att boendesegregationen kommer att avspeglas i skolsegregationen eftersom det är fritt att önska skola. 109Böhlmark (2019). 110Ruijs & Oosterbeek (2019). Principer för placering, mottagande och urval konstaterar också att både boendesegre- gation och skolval har bidragit till den ökade skolsegregationen. Fri- stående skolor har i genomsnitt en socioekonomiskt starkare elev- sammansättning och tar emot en liten andel av de nyanlända eleverna. visar analyser att fristående skolor i genomsnitt har något högre mervärde, även med hänsyn tagen till generös provrättning och generös betygssättning. Långtidsutred- ningen lägger emellertid in ett förbehåll till sina analyser, baserat på icke-observerade skillnader mellan eleverna: Om särskilt motiverade elever väljer en fristående skola, men vår modell inte fullt ut korrigerar för detta, kan kvalitetsskillnaden mellan fristå- ende och kommunala skolor överskattas. Skolors olika inriktning och profil gör att även andra faktorer, som kan vara av betydelse för hur det går i högstadiet, gör att elever i fristående och kommunala skolor inte är helt jämförbara. Det är sannolikt att detta ger en överdriven bild av skillnaderna i kvalitet mellan fristående och kommunala skolor.111 Att ge elever med svaga skolförutsättningar bättre tillgång till fri- stående skolor eller kommunala skolor med högt mervärde skulle därför öka likvärdigheten. Så länge som elevens rätt att få gå i en skola i närheten av hemmet är ett viktigt kriterium finns det dess- utom begränsningar för hur kommunala huvudmän kan placera elever för att bryta boendesegregationens inverkan på skolsegregationen. Rätten till en skola nära hemmet kan emellertid säkerställas på många sätt och att denna rätt kommit att tolkas som en närhetsprincip där antalet meter mellan hem och skola avgör urvalet till kommunala skolor utgör en brist som utredningen i likhet med Skolkommissio- nen identifierat.112 Vidare kan utredningen konstatera att denna typ av närhetsprincip i vissa fall leder till att elever som bor nära flera skolor inte erbjuds en placering i någon av dessa skolor. Eftersom relativ närhet beräknas utifrån hur lång extra färdväg en elev får till en skola som eleven varken sökt eller säkert kan beredas plats på så kan eleven få låg prioritet på alla skolor i närområdet. Så länge som boendesegregationen är omfattande så kommer alltså elevsammansättningen att skilja sig åt mellan olika skolenheter. Hur elever fördelas mellan skolor påverkar såväl kommunala som enskilda huvudmäns förutsättningar att ge alla elever en likvärdig utbildning oavsett deras bakgrund, förutsättningar och behov. Principer för placering, mottagande och urval mansättningen av elevgrupper med avseende på elevernas behov och förutsättningar påverkar skolornas förutsättningar att leva upp till skollagens mål om likvärdig utbildning av hög kvalitet. Utredningen föreslår en förändrad resursfördelning för att bättre uppnå skol- lagens mål om likvärdig utbildning (se kapitel 9). En fördelning av resurser är emellertid inte tillräckligt utan det finns även ett behov av att påverka hur eleverna placeras vid skolenheterna. Bl.a. är det värdefullt att skolan är en mötesplats för elever med olika bakgrund och förutsättningar.113 Trots den relativt kraftiga kompensatoriska resurstilldelning som finns i skolan, har det emellertid visat sig svårt att locka erfarna och behöriga lärare till socioekono- miskt svagare skolor. Dessutom är personalomsättningen högre på dessa skolor, vilket sannolikt är till men för utbildningens kvalitet.114 För att motverka segregation i skolan krävs både vilja och verk- tyg. Dagens urvalsgrunder, med kötid, syskonförtur, verksamhets- mässigt samband och närhet för fristående skolor samt närhetsprin- cipen som metod för placering vid kommunala skolor lämnar litet handlingsutrymme för de huvudmän som vill verka för en mindre segregerad skola. En samlad strategi för att bryta skolsegregationen kräver alltså att urvalsgrunderna ses över i sin helhet, både till den kommunala och den fristående sektorn.115 Det behövs också trans- parens vid placering och urval då detta är en garant för att urvalsgrun- derna tillämpas som avsett och för att urval och skolplaceringar sker på ett rättssäkert sätt. Vidare bör också förhållandet mellan huvud- män beaktas. Ett allmänt skolval leder ofrånkomligen till osäkerhet kring elevens skolplacering. Dagens ordning innebär emellertid att fristående skolor via urvalsgrunderna verksamhetsmässigt samband, kötid och syskonförtur kan erbjuda vårdnadshavare och elever en försäkring mot denna osäkerhet. Denna försäkran gäller dock endast för de elever som omfattas av urvalsgrunderna eller vars vårdnads- havare ställt sina barn i kö . Kommunala skolor är däremot hän- visade till närhetsgarantin vilket innebär en lägre grad av förutsägbar- het för vårdnadshavare. Ändrade bestämmelser om placering, mottagande och urval kan inte i sig få skolsegregationen att upphöra eller leda till en fullständig likvärdighet mellan skolor. Däremot kommer utredningens förslag Principer för placering, mottagande och urval att leda till dels att huvudmän ges verktyg för att minska skolsegre- gationen, dels att leda till ett skolval där alla sökande har likartade möjligheter till en viss skolplacering. Vill man förändra elevsammansättningen vid landets skolor för att därigenom minska skolsegregationen räcker det inte med att reglera ett gemensamt skolval nationellt. För att nå en mindre segregerad skola krävs även förändrade regler för placering, mottagande och urval vid skolor, något som utredningen har i uppdrag att föreslå. Vid utformandet av förslagen i detta kapitel har utredningen haft ett antal utgångspunkter. En utgångspunkt är att det fria skolvalet ska behållas. Styrande för skolplaceringar ska även fortsatt vara vård- nadshavares önskemål om skolplacering och en elev ska inte kunna placeras vid en fristående skola om inte sådant önskemål har uttryckts. Utgångspunkten för utredningens förslag är således att alla vård- nadshavare lämnar ett önskemål om skolplacering.