sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — En huvudmans totala ersättning från hemkommunerna är sum- man av ersättningarna (alternativt bidraget) plus eventuella påslag och minus eventuella avdrag. Hur mycket införandet av ett kom- pensatoriskt schablonbelopp förändrar huvudmannens totala ersätt- ning kommer att vara beroende av hur många av huvudmannens elever som berörs och, givetvis vilka studieförutsättningar dessa elever har. För en del blir det ingen skillnad om ett kompensatoriskt schablonbelopp införs. Men för andra huvudmän kan det få större effekt. Eftersom det kompensatoriska schablonbeloppet ger en om- fördelning, inte bara tillägg, kommer huvudmännen att kunna få mer eller mindre resurser. För att kunna redovisa hur stor förändringen i ersättningen kan bli för olika huvudmän har de kommunala skolorna samlats för skol- kommunen. För de enskilda huvudmännen har vi inte uppgift om vem som är huvudman för respektive skola så där har vi varit tvungna att använda skolenheter per kommun i stället för huvudmän. I de flesta fall har de enskilda huvudmännen inte mer än en gymnasie- skola i samma kommun. I datamaterialet finns 217 kommunala huvudmän, 14 landstingskommunala huvudmän och 423 skolenheter med enskild huvudman. Syftet med det kompensatoriska schablon- beloppet är inte att direkt påverka hur resurserna fördelas till skolorna. Men för att bättre kunna jämföra kommunala och enskilda anordnare redovisas effekten också för de kommunala skolenheterna (710 i materialet).18 17Datamaterialet består av uppgifter om 270 447 elever som gick på ett nationellt program i gymnasieskolan /2017. Det finns uppgifter om vilket program eleven går på, vilken kommun eleven är folkbokförd i och i vilken skola eleven går på och skolans typ av huvudman. Elev- och skoluppgifterna har kompletterats med uppgifter om programpriser från det under- lag som lämnades till inför framtagandet om riksprislistan . Ingen hänsyn har tagits till att det förekommer regionala prislistor. 18Det innebär implicit att vi antagit att kommunerna använder samma fördelning till den egna skolverksamheten vilket inte behöver vara fallet. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Den genomsnittliga effekten på ersättningen per elev är förhåll- andevis liten och ligger mellan och , vilket är att vänta eftersom det görs både påslag och avdrag. Men det finns skillnader mellan anordnarna. För de kommunala huvudmännen varierar effekten på elevpengen mellan –3,och +3,9 pro- cent. För de enskilda huvudmännen/skolenheterna är variationen större och ligger mellan cirka –och . Det är i samma storleksordning som för de kommunala skolenheterna. Tabell 7.4 Relativ förändring i ersättningar till huvudmännen av ett kompensatoriskt schablonbelopp på -3,3 -0,2 -6,1 -0,5 -2,8 -0,3 -0,0 -5,3 -0,1 Anm.: Genomsnitten är beräknade för anordnare och skolenheter, dvs. alla väger lika tungt oavsett storlek. Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar. Det kompensatoriska schablonbeloppet bör anges i kronor Det kompensatoriska schablonbeloppet bör anges i kronor. Den ge- nomsnittliga kostnaden per elev varierar mellan program men också för samma program mellan olika huvudmän. Kostnaderna för att driva programmen beror bland annat på skillnader i behov av lokaler, ut- rustning eller lärartäthet som motiveras av andra skäl än kompen- satoriska. Sådana skillnader ska inte motivera olika stora kompen- serande omfördelningar, vilket skulle bli fallet om schablonbeloppet angavs procentuellt. Ett fast belopp kommer att urholkas . Ett alternativ kan vara att låta beloppet följa med prisutvecklingen genom att koppla det till ett index. De årliga förändringarna skulle emellertid bli små som beloppet skulle anges i ett belopp som blir mindre enkelt att komma ihåg och använda. Det kompensatoriska schablon- beloppet är inte heller på samma sätt som den interkommunala ersät- tningen eller bidragsbeloppet till en enskild huvudman kopplade till Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan en viss verksamhet. Vi bedömer att det kompensatoriska schablon- beloppet ska vara ett fast belopp som kan ses över och ändras när kostnadsnivå eller andra förhållanden motiverar en ändring. Det kompensatoriska schablonbeloppet ska användas för elever på nationella program och på programinriktat val börjar omkring 15 000 elever på något av gymnasieskolans fyra introduktionsprogram. Introduktionsprogrammen ska ge obehö- riga elever möjlighet att antas på ett nationellt program, eller leda till att de kan få ett arbete. Det finns fyra introduktionsprogram: pro- graminriktat val, yrkesintroduktion, individuellt alternativ och språk- introduktion. Den individuella studieplanen visar vad utbildningen ska innehålla och det finns inte examensmål eller nationell program- struktur för introduktionsprogrammen. Det innebär att såväl inne- hållet i som syftet med utbildningen kan variera inom introduktions- programmen. Undantaget är programinriktat val som syftar till att elever på programmet ska få en utbildning som är inriktad mot ett visst nationellt program och kunna antas till det nationella programmet (ett yrkesprogram eller högskoleförberedande program). Eleverna som går på programinriktat val saknar ofta bara enstaka godkända betyg för att vara behöriga till ett nationellt pro- gram. Utbildningen på programinriktat val består dels av ämnen från , dels av kurser från ett nationellt program, vilket gör att ersättningen till den som anordnar programmet består av två delar. Vilken ersättning hemkommunen ska ge till andra huvudmän för elever på programinriktat val är reglerat i skollagen.19 Både interkom- munal ersättning och bidrag för elever vid programinriktat val består av dels en ersättning för den del av utbildningen som motsvarar det nationella program som det programinriktade valet är inriktat mot, dels en ersättning för den del av utbildningen som avser det stöd som eleven behöver för att uppnå behörighet för det nationella program- met. Bidraget för den del som motsvarar det nationella programmet ska beräknas på samma sätt som bidraget beräknas för det nationella programmet. Avseende den andra delen beslutar om det belopp som en kommun eller en huvudman för en fristående gym- 1917 kap. 24 och 35–36 §§ skollagen. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan nasieskola har rätt att få i ersättning för den del av programmet som avser visst stöd för att uppnå behörighet. är beloppet per elev och ämne. För övriga introduktionsprogram krävs att hemkommunen sluter avtal om ersättningen, vilket ofta görs med utgångspunkt i respek- tive elevs individuella studieplan. Utredningen bedömer att det är rimligt att det kompensatoriska schablonbeloppet används även för elever på programinriktat val för den del som avser elevernas studier på det nationella program utbild- ningen är inriktad mot. Den ersättning som betalas däröver avser det extra stöd elever behöver utöver det som ingår i det nationella pro- grammet. Ersättningen för elever på övriga introduktionsprogram bestäms vanligen på individuell nivå vilket innebär att den elevens behov ska beaktas genom denna ersättning. Utredningen bedömer därför att det inte är nödvändigt att använda en schablon för dessa elever. Det kompensatoriska schablonbeloppet kan tillämpas på interkommunala ersättningar och beloppet till enskild huvudman oberoende av hur de bestäms Vilken ersättning en hemkommun ska betala till en huvudman som tar emot en elev folkbokförd i kommunen kan bestämmas på flera olika sätt (se avsnitt 5.1.1 och 7.2.2). Den nationella regleringen ser olika ut beroende på om det är frågan om en eller enskild huvudman. Men det förekommer att den interkommunala ersättningen beräknas utifrån samma grunder som bidraget till verksamheter med enskild huvudman. I dessa fall görs i enlighet med regelverket ett tillägg för mervärdesskatt vid ersättning till enskilda huvudmän. Inom några samverkansområden har kommunerna gemensamt kommit överens om vilken ersättning som ska ges för elever på olika program och som gäller mellan kommunerna inom området. I vissa samverkansområden gäller de överenskomna ersättningarna bara mellan kommunala huvudmän, i andra samverkansområden används de även vid ersättningen till enskilda huvudmän. Det finns även samverkansområden där anordnarens programkostnad används som underlag för ersättningen. Det finns samverkansområden som har kommit överens hur de interkommunala ersättningarna ska beräknas, s.k. gemensam beräkningsgrund. När en kommun inte erbjuder ett Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan nationellt program ska Skolverkets riksprislista för det aktuella året användas för bidrag till enskild huvudman (16 kap. 55 § skollagen, 13 kap. 9 § gymnasieförordningen). Oberoende av hur ersättningen eller bidragsbeloppet har be- stämts ska hemkommunen göra ett påslag eller ett avdrag utifrån det beloppet som har bestämts. Därefter ska ett slutligt beslut fattas av kommunen om summan som ska betalas ut. Enligt 13 kap. 3 § första stycket 6 gymnasieförordningen ska mervärdesskatt uppgå till av det totala bidragsbeloppet. Av detta följer att mer- värdeskatten ska läggas på efter att påslaget eller avdraget gjorts. Interkommunala ersättningar och bidrag till enskilda huvudmän anges vanligtvis per elev och år. Schablonpåslaget eller schablon- avdraget ska göras på den interkommunala ersättningen respektive bidragsbelopp till enskilda huvudmän per elev och år. För att illustrera hur ersättningssystemet skulle kunna se ut med ett kompensatoriskt schablonbelopp redovisar vi i tabell 7.5 inter- kommunala ersättningar och bidragsbelopp till enskilda huvudmän för samhällsvetenskapsprogrammet i sex kommuner i två samver- kansområden. Vi har tre kommuner i och tre kommuner i Region . Båda dessa samverkansområden har kommit överens om hur man ska beräkna de interkommunala ersättningarna. De utgår från bestämmelserna för bidrag till enskilda huvudmän när de bestämmer de interkommunala ersättningarna. Grundbeloppet i Region beräknas som interkommunal ersättning med ett påslag för mervärdesskatten och en schablon för administration. Skånekommunerna har inga gemensamt överens- komna ersättningar, och där blir de interkommunala ersättningarna i princip detsamma som anordnarens självkostnad. Värmlandskom- munerna har kommit överens om en gemensam ersättning för de interkommunala ersättningarna. Deras faktiska kostnader för de olika utbildningarna skiljer sig däremot åt. Vid tillämpning av den resursomfördelning vi nu föreslår och med ledning av dagens ersättningsnivåer blir resultatet så här i ett tänkt exempel: Om har en elev som väljer ett samhälls- vetenskapsprogram i kommuns gymnasieskola ska ersätta med om elevens meritvärde från grund- skolan är under 211 och med om elevens meritvärde är över 262. I övriga fall, dvs. för eleverna som har meritvärden mellan de meritvärdesgränserna är , vilket är den ersätt- Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan ning man kommit överens om. Om eleven med lågt meritvärde i stället går på en fristående skola blir ersättningen till den enskilda huvudmannen på motsvarande sätt 93 500, och har eleven ett högt meritvärde blir ersättningen . För övriga elever blir ersättningen . Kommunerna kan alltså komma överens om grundbelopp till enskilda huvudmän och på olika sätt inom ramen för gällande regelverk och alltså komma fram till olika belopp. Ett eventuellt på- slag eller avdrag med kompensatoriskt schablonbeloppet utgår från dessa belopp oberoende av hur de bestämts. Tabell 7.5 Exempel på tillämpning av ett kompensatoriskt schablonbelopp vid ersättning för elever på samhällsvetenskapsprogrammet hos annan huvudman Kronor per elev och år Anm.: Mervärdesskatten på schablonbeloppet till enskild huvudman har inte beaktats i exemplet. Meritvärdesgränserna ska meddelas av som grundbeloppens storlek meddelas får meddela föreskrifter om vilka grundbelopp en kommun ska betala till en enskild huvudman per elev, program och inriktning när det gäller utbildningar som hemkommunen inte er- Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan bjuder i egen regi eller i samverkan med annan kommun (13 kap. 9 § gymnasieförordningen). När meddelar föreskrifter om grundbeloppens storlek ska dessa meddelas det kalenderår som föreskrifterna gäller för.20 För bidrag till enskilda huvudmän gäller enligt gymnasieför- ordningen att bidraget ska beslutas per kalenderår och före kalender- årets början. För elever som påbörjar en utbildning under kalender- året ska hemkommunen besluta om bidraget omgående.21 Vidare gäller att om den enskilda huvudmannen och kommunen inte kom- mer överens om annat, ska bidraget betalas ut med en tolftedel varje månad.22 För interkommunala ersättningar finns inga nationella bestämmelser om när de ska vara beslutade eller hur ofta de ska betalas ut. Det är dock enligt utredningens uppfattning rimligt att det kompensatoriska schablonbeloppet hanteras inom ramen för regleringen på samma sätt avseende bidraget till enskilda huvudmän respektive interkommunala ersättningar. Om hemkommunen t.ex. kommit överens med en annan huvudman om att ersättningen ska betalas med hälften vid ingången av kalenderhalvår bör det gälla även för schablonbeloppet. Om hemkommunen betalar ut ersättningen med en tolftedel bör det gälla även för det kompensa- toriska schablonbeloppet. Ett kompensatoriskt schablontillägg har övervägts Förslaget om ett kompensatoriskt schablonbelopp innebär en om- fördelning av de befintliga resurserna. Det är konstruerat så att en del huvudmän kan få mer i ersättning eller bidrag och andra huvud- män kan få mindre i ersättning eller bidrag beroende på deras elevers studieförutsättningar. Förslaget innebär inga ökade kostnader för vare sig staten eller kommunerna totalt sett eftersom det endast handlar om en omfördelning. Utredningen har också övervägt ett förslag som innebär att huvud- männen kan få ett kompensatoriskt schablontillägg för elever med sämre förutsättningar, däremot skulle inte ett motsvarande avdrag göras för elever med bättre förutsättningar. Storleken på ett sådant schablontillägg skulle kunna vara olika stort för olika elever och för- 2013 kap.9 § gymnasieförordningen. 2113 kap. 1 § gymnasieförordningen. 2213 kap. 11 § gymnasieförordningen. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan delas enligt samma grundtanke som det kompensatoriska schablon- beloppet, dvs. genom att beakta både meritvärde från och programval. Men det skulle kunna baseras på modellberäknade sannolikheter att nå examen, snarare än kvartilvärden för elever elevernas meritvärden från . Det skulle åligga hemkommunerna att vid ersättning till den mot- tagande huvudmannen få göra ett påslag för elever med sämre studie- förutsättningar (på motsvarande sätt som med det kompensatoriska schablonbeloppet). Men hemkommunen skulle också göra ett schablon- tillägg för sina folkbokförda elever i de egna skolorna. Ett sådant schablontillägg skulle innebära ökade kostnader för hemkommunerna, vilket kräver kompensation från staten. Om kom- munerna kompenserades för kostnadsökningen genom en höjning av det generella statsbidraget skulle det innebära ett finansiellt till- skott till kommunerna men utan de riktade statsbidragens många nackdelar. Ett sådant alternativt förslag är skalbart, vilket innebär att staten kan välja hur mycket reformen får kosta. Skolhuvudmännen har fortfarande ansvar för att fördela resurser mellan skolenheterna Varje huvudman har ett ansvar för att principen om en likvärdig utbildning upprätthålls i verksamheten i enlighet med bestämmelser- na i skollagen och läroplanerna. I detta ansvar ingår därmed även att huvudmännen ska se till att resurser fördelas efter barns och elevers olika förutsättningar och behov. Huvudmännen kommer fortfarande att ansvara för hur mycket resurser som behövs på olika program och skilda skolenheter. Det kompensatoriska schablonbeloppet är inte avsett att ersätta eller användas av huvudmännen när de fördelar resurser till sina skolenheter. En strukturell resursfördelning med fasta belopp och procentsatser riskerar att bli statisk, vilket Skol- inspektion påpekade i sin granskning av huvudmännens styrning av gymnasieskolan.23 Men ett kompensatoriskt schablonbelopp kom- mer att bidra till huvudmännens ekonomiska förutsättningar att göra detta blir mer likvärdiga i och med att ersättningarnas storlek kan påverkas av deras elevers studieförutsättningar. 23Skolinspektionen (2018), Kommunernas styrning av gymnasieskolan. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan 7.2.4Huvudmän ska arbeta aktivt för en allsidig social elevsammansättning vid sina skolenheter Utredningens förslag: Huvudmännen för gymnasieskolan ska aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever vid sina skolenheter. Segregationen i både grund- och gymnasieskolan har ökat även om mekanismerna bakom segregationen skiljer sig mellan de två skol- formerna. I den obligatoriska ska alla elever huvudsak- ligen studera samma ämnen och i samma omfattning. I gymnasie- skolan väljer eleverna utbildning efter intresse och framtidsplaner och det är stor skillnad mellan de olika programmens utbildnings- innehåll. Detta leder till att elever med liknande intresse och fram- tidsplaner söker sig till samma utbildningar. Detta kan leda till en form av segregation, även om den i någon bemärkelse är ytterst fri- villig. Det finns vidare en rad faktorer som också påverkar valet och som kan bidra till att gymnasieskolan blir alltmer uppdelad efter t.ex. kön eller socioekonomisk bakgrund. Exempel på sådana faktorer kan vara vänners val, föräldrars synpunkter, det faktum att arbets- marknaden är starkt könsuppdelad och att vissa skolor är mer popu- lära än andra vilket kan leda till betygsurval. Segregationen i gym- nasieskolan är närmare beskriven i avsnitt 3.3. Regeringen föreslog i propositionen Samling för skolan (prop. 2017/18:182) att de som ansvarar för verksamheten i förskole- klass, grundskola och gymnasieskola ska arbeta systematiskt för en blandad social sammansättning av elever i skolorna. Regeringen an- förde bland annat att ett mer kompensatoriskt sätt att fördela resur- ser kan vara ett sätt att motverka bristande likvärdighet. sa nej till regeringens förslag (bet. 2017/18: UbU27, rskr. 2017/18:310). Argumenten mot regeringens förslag handlade bland annat om att förslagets konsekvenser för gymnasieskolan var oklara och att principen om betygsantagning riskerade att luckras upp. Det anför- des vidare att skulle kunna undergräva skolans kunskapsuppdrag, det fria skolvalet samt eliminera incitament för eleverna att anstränga sig . Utredningen kan konstatera att elever i gymnasieskolan väl- jer utbildning efter intresse vilket kan bidra till att elevsamman- sättningen kan skilja sig åt mellan olika program. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan väljer utbildning och skola är en central del i utredningens förslag rörande planering och dimensionering. Det utesluter dock inte, enligt utredningens mening, att en huvudman aktivt kan arbeta för en allsidig social elevsammansättning. Utredningen har sett exempel på hur huvudmän agerar väldigt olika när det gäller att planera och lokalisera olika utbildningar. Det finns exempel på kommuner som systematiskt lokaliserar högskoleförberedande program och yrkes- program på samma skolor. Det finns också exempel på kommuner som genom lokaliseringen av program strävar efter att få en jämn köns- balans på sina skolor. ser vi andra kommuner som placerat högskoleförberedande program centralt medan yrkesprogram givits mer perifera placeringar, detta beskrivs närmare i avsnitt 3.3.6. För många elever handlar gymnasievalet huvudsakligen om att välja utbild- ningsinriktning. För andra elever handlar gymnasievalet mer om vilken skola som är mest attraktiv. En skola med ett brett utbud med olika typer av program kan innebära ökade möjligheter även för elever med lägre meritvärden att komma in på en populär skola. Utredningen har av regeringen fått i uppdrag att föreslå en regio- nalt baserad modell för planering och dimensionering. Uppdraget innefattar bland annat att överväga om modellen ska innefatta beslut om lokalisering. Utredningen menar att var skolor ska lokaliseras och vilka program som erbjudas på respektive skola är en uppgift för huvudmannen. Det är dock fullt rimligt att samverkande kommuner kommer överens om vilka utbildningar som bör erbjudas i samtliga samverkande kommuner och vilka utbildningar som kanske bara kan erbjudas i någon av de samverkande kommunerna. Beslut om lokali- sering kommer att vara viktiga för att underlätta för elever från andra kommuner att kunna pendla till en utbildning som bara erbjuds i en av de samverkande kommunerna. Även om beslut om lokalisering även fortsättningsvis kommer att vara en angelägenhet för huvudmannen, både enskilda och kommunala, så finns det enligt utredningens upp- fattning all anledning att det öppet diskutera och gemensamt överväga lämplig lokalisering. Utredningen ser dock inte att det finns anled- ning att reglera beslut om lokalisering närmare. Däremot anser utred- ningen att beslut om lokalisering, både av skolor och vilka utbild- ningar som ska erbjudas på olika skolor, aktivt kan användas för att minska segregation. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan 7.3Studiebidrag till eget boende 7.3.1Staten ska ansvara för ett nytt studiebidrag till eget boende Utredningens förslag: Kommunernas ansvar för stöd till in- ackordering ska föras över till () som därmed får det samlade ansvaret för stödet till inackordering. Bestämmelserna i skollagen om stöd till inackordering ska därför upphävas. Det finns brister i det nuvarande systemet Kommunalt stöd till inackordering lämnas som utgångspunkt till elever vid en gymnasie- eller gymnasiesärskola med offentlig huvud- man. Elever i andra skolor kan få statligt inackorderingstillägg. Vid vilken skola eleven studerar påverkar därför om eleven kan få stöd och med vilket belopp. De närmare villkoren för det kommunala stödet ser dessutom olika ut i olika kommuner. Elever i skolor med offentlig huvudman kan därför få stöd enligt olika villkor och med olika belopp, beroende på vilken som är elevens hemkommun. Kom- munalt stöd till inackordering kan, till skillnad från statligt stöd, ofta lämnas även om motsvarande utbildning finns på eleven hemort. Elever har därför möjlighet att välja bort en utbildning på hemorten, men bara om de vill läsa samma utbildning hos en skola med offentlig huvudman på en annan ort. En elev som vill välja bort en utbildning på hemorten och i stället läsa samma utbildning vid en fristående skola på en annan ort kan inte få statligt inackorderingstillägg. Sko- lor med offentliga och enskilda huvudmän har därför inte likvärdiga villkor i detta avseende. Stödet till inackordering syftar till att undanröja geografiska hin- der för utbildning. finns i praktiken ett statligt stöd och 290 olika kommunala stöd. Varierande ambitionsnivå i kommunerna innebär att elever får stöd med olika villkor. Det nuvarande stödsystemet bidrar därmed inte till att säkerställa lika tillgång till utbildning på ett enhetligt sätt. föreslog i betänkandet Moderniserad studiehjälp (SOU 2013:52) att staten genom CSN skulle ha det sam- Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan lade ansvaret för stödet till inackordering. Betänkandet remiss- behandlades . Av remissinstanserna var endast , unga och vuxna med utvecklingsstörning () negativa. Förbundet utvecklade dock inte grunderna för denna syn- punkt. Övriga remissinstanser som kommenterade förslaget, där- ibland CSN, , , , Läns- styrelsen i , , m.fl. tillstyrkte ett statligt huvudmannaskap och menade att ett statligt huvudmannaskap skulle skapa bättre förutsättningar för en likvärdig, enhetlig och rätts- säker prövning.