sou · H8B322 · 2020-04-29 00:00:00 — En lag om motorfordonspooler införs utredningens mening bör av definitionen framgå att det rör sig om en delningstjänst. Detta är också ett kriterium som ingår i den franska definitionen. Definitionen ska omfatta motorfordon med undantag för moped klass II Av kommittédirektiven framgår att definitionen ska omfatta bil, motorcykel och moped. I lagen om vägtrafikdefinitioner definieras ett antal grundläggande fordonsbegrepp. Med motorfordon avses ett motordrivet fordon som är avsett att användas huvudsakligen på väg, oavsett om det är färdigbyggt eller inte, och som är inrättat 1. huvudsakligen för att självständigt användas till person- eller godsbefordran, eller 2. för något annat ändamål än som avses under 1, om fordonet inte är att anse som en traktor eller ett motorredskap. Motorfordon delas in i bilar, motorcyklar och mopeder (2 §). Med bil avses ett motorfordon som är försett med tre eller flera hjul eller medar eller med band och som inte är att anse som en motorcykel eller en moped. Bilar delas in i personbilar, lastbilar och bussar. När det gäller motorcyklar delas dessa in i lätta och tunga motorcyklar och mopeder i två olika klasser, klass I och II (2 § lagen om vägtrafikdefinitioner). Det är endast mopeder klass I som ska registreras i vägtrafikregistret (5 § lagen [2019:370] om fordons registrering och användning). Mopeder klass II behöver inte vara registrerade för att få brukas. I sammanhanget kan dock nämnas att sådana mopeder får tas i bruk endast om 1) de omfattas av ett i giltigt typgodkännande, om de är försedda med ett typgodkännandemärke och om det finns ett intyg om överensstämmelse eller 2) de har godkänts vid en mopedbesiktning (2 kap. 2 § fordonsförordningen). lär motorfordonspooler framför allt erbjuda personbilar för uthyrning. Frågan är om utredningen har någon möjlighet att inskränka begreppet bil till vad man i normalt språkbruk avser med begreppet, dvs. I direktiven hänvisas inte till legaldefinitionen vilket möjligen skulle innebära att det finns ett visst tolkningsutrymme när det gäller just begreppet bil. Dessutom anges i direktiven att huvudmotivet till utredningens uppdrag är att stimulera till en cirkulär ekonomi med mer resurseffektiva persontransporter. En lag om motorfordonspooler införs Frågan är också i vilken utsträckning det kan vara relevant att ta med även lastbilar och bussar i definitionen. Lämpligheten av att ta med t.ex. tunga lastbilar kan också ifrågasättas med tanke på de senaste årens diskussioner om risken för terrorkörningar med hyrda tunga fordon.18 För att definitionen ska vara så bred som möjligt och för att undvika att utredningen gör en för snäv tolkning av kommittédirektiven föreslår utredningen dock att definitionen omfattar motorfordon, dvs. samtliga biltyper, motorcyklar och mopeder. I och med att mopeder klass II inte registreras i vägtrafikregistret skulle det medföra stora svårigheter att kontrollera vem äger fordonet. Utredningen gör därför bedömningen att mopeder klass II inte ska omfattas av definitionen. Oavsett denna lösning kommer definitionen att omfatta inte bara delande av personbilar och motorcyklar utan även delande av s.k. EU- mopeder och olika fordon som t.ex. kan användas för godstransporter. Detta innebär att definitionen kommer att omfatta personbilar, lastbilar, bussar, lätta och tunga motorcyklar samt mopeder klass I (2 § lagen om vägtrafikdefinitioner). De elsparkcyklar som har blivit vanliga främst i storstäderna är ofta konstruerade för en hastighet av högst och har en begränsad effekt vilket innebär att de kan utgöra cyklar.19 Den typen av elsparkcyklar kommer således inte omfattas av den föreslagna definitionen. Den här typen av fordon skulle i vissa fall kunna klassificeras som moped.20 I dessa fall skulle de omfattas av definitionen, förutsatt att de klassificeras som moped klass I. Regeringen har gett Transportstyrelsen i uppdrag att utreda behov av förenklade regler för eldrivna enpersonsfordon.21 I uppdraget ingår att beskriva de regelverk som gäller för eldrivna enpersonsfordon, däribland elsparkcyklar och elcyklar. Transportstyrelsen ska dessutom utreda behovet av regeländringar för att åstadkomma ett trafiksäkert och miljövänligt användande av eldrivna enpersonsfordon, som också underlättar för användarna. Utredningen ska omfatta alla regler som är relevanta för användningen av dessa fordon, t.ex. trafikregler, konstruktionsregler, ordningsregler och regler om flyttning av fordon. Uppdraget omfattar även att överväga om det ska överlämnas till kommuner att avgöra behovet av särskilda regler för den egna kommunen. 18Trafikanalys (2018b), s. 59. 19Förutsatt att de uppfyller kriterierna för att utgöra en cykel enligt 2 § lagen om vägtrafikdefinitioner. 20Transportstyrelsen (2019). 21Regeringen (2019d). En lag om motorfordonspooler införs I uppdraget ingår därför att analysera hur de befintliga möjligheterna att meddela föreskrifter enligt nuvarande trafiklagstiftning kan och bör förtydligas eller utökas med syfte att ge kommunerna bättre möjligheter att reglera eldrivna enpersonsfordon. Mot denna bakgrund väljer utredningen att inte närmare gå in på regleringen kring elsparkcyklarna och om de eventuellt kan omfattas av utredningens förslag. Tjänsten ska vara allmänt tillgänglig För att främja en ökad efterfrågan på och användning av motorfordonspooler är det av vikt att allmänheten ges tillgång till tjänsterna. Det finns bilpooler som är slutna och som endast kan användas av t.ex. anställda inom ett företag eller en . Dessa pooler är inte i behov av olika främjandeåtgärder på samma sätt som andra motorfordonspooler eftersom de har sin givna användarkrets och redan har tillgång till parkeringsplatser etc. Att tjänsterna ska vara allmänt tillgängliga tycks också vara en förutsättning i kommittédirektiven, där det framgår att det måste gå att avgränsa tjänsten bilpool mot exempelvis traditionell uthyrning, leasing och sådant samägande eller delande av bil, motorcykel och moped som inte är allmänt tillgängligt. Utredningen anser därför att de tjänster som ska omfattas ska vara allmänt tillgängliga. Detta innebär att slutna motorfordonspooler utesluts. Kravet bör dock inte innebära att tjänster som endast är tillgängliga för allmänheten utanför normal kontorstid utesluts. Det förekommer t.ex. att kommuner och företag har bilpooler som används i verksamheten under arbetstid. För att främja en ökad nyttjandegrad av dessa fordonsparker bör dessa tjänster uppfylla kravet på allmän tillgänglighet om de övrig tid i huvudsak är tillgängliga för allmänheten. Genom att ange att tjänsterna ska vara allmänt tillgängliga utesluts även privata bildelningstjänster där t.ex. familjemedlemmar eller grannar delar bil. En lag om motorfordonspooler införs Definitionen ska innefatta kriterier som särskiljer s.k. bilpoolstjänster från traditionell biluthyrning Vad skiljer s.k. bilpoolstjänster från traditionell biluthyrning? Definitionen ska avgränsa s.k. bilpoolstjänster mot bl.a. traditionell biluthyrning. Frågan är då var skiljelinjen ska dras mellan dessa tjänster. I båda fall rör det sig om tjänster som erbjuder biluthyrning på ”pay-as-you-go”-basis. Båda verksamhetstyperna utvecklas och skillnaderna dem emellan suddas ut alltmer.22 Vad som skiljer bilpooler från traditionell biluthyrning är att efter att ha registrerat sig som medlem i en bilpool kan medlemmen använda fordonen i bilpoolen utan att behöva interagera med personal på ett bemannat uthyrningskontor. Såväl bokning som åtkomst till fordonen och betalning är ofta helt automatiserad och sker genom självbetjäning. Liknande tjänster erbjuds dock i vissa lojalitetsprogram hos traditionella biluthyrare, (t.ex. Avis Preferred och Gold Plus Rewards) men för att få tillgång till tjänsterna krävs ofta att en viss medlemsnivå uppnåtts. Självbetjäningen kan medföra att färre personer köper en egen bil eftersom bilpoolsfordonen är tillgängliga dygnet runt och således kan utgöra ett komplement till kollektivtrafikresande då kollektivtrafiken inte är tillgänglig och traditionella biluthyrningsfirmor är stängda. Ett annat särskiljande drag hos bilpooler är medlemskapet och hur det påverkar kontrollen av förarbehörighet. Vid all yrkesmässig biluthyrning ställs krav på kontroll av förarbehörighet (16 § BUL). En sådan kontroll måste således göras såväl vid traditionell biluthyrning som vid uthyrning av bilpoolsfordon och den måste då göras på förhand. När det gäller annan uthyrning av motorfordon uppställs inget krav på kontroll av förarbehörighet. görs ofta en körkortskontroll vid registrering som medlem i en bilpool och därefter kan bilar bokas och låsas upp genom antingen en app eller ett medlemskort.23 I och med detta behöver inget separat hyresavtal ingås vid varje hyrestillfälle, till skillnad från vad som oftast är fallet vid traditionell biluthyrning. Detta kriterium ingår i den danska definitionen av ”delebil”. Ett annat kriterium som skiljer bilpooler från traditionell biluthyrning är att bilpoolsbilar oftast är tillgängliga att hyra under kortare 22Le (2012), s. 3. 23Sunfleet (2019). En lag om motorfordonspooler införs tid, ofta på timbasis eller till och med . Bilarna finns tillgängliga i närheten till bostaden i stället för vid uthyrningskontor eller vid flygplatser etc. Traditionella hyrbilar hyrs oftast ut för längre tidsperioder. I den franska definitionen ingår att användaren får tillgång tilll ett fordon utan chaufför. Detta skiljer bilpooler från t.ex. taxi. Bilpooler skiljer sig från samåkning genom att en bilpool är en sekventiell delning av en bil, medan samåkning innebär en samtidig delning.24 Sekventiell delning innebär att ett antal hushåll turas om att använda ett mindre antal bilar. Med samtidig fordonsdelning menas att flera personer använder samma fordon samtidigt.25 För att särskilja motorfordonspooler från traditionell biluthyrning ska definitionen innehålla kriterier avseende hyrestidens längd och de avtalsmässiga förhållandena kring uthyrningen I föregående avsnitt redogörs för skillnaderna mellan traditionell biluthyrning och s.k. bilpoolstjänster. Utredningen gör nedan en bedömning av vilka av dessa särskiljande kriterier som definitionen av motorfordonspool bör innehålla. Definitionen bör innehålla ett kriterium att motorfordonet kan hyras och att den minsta hyrestiden ska vara eller kortare. Detta kriterium innebär i praktiken att fordon som hyrs ut genom traditionell biluthyrning inte kommer att ingå i definitionen av motorfordonspool. I utredningens uppdrag ligger också, vilket redogjorts för ovan, att skilja s.k. bilpoolstjänster från traditionell biluthyrning, vilket omöjliggör en definition som omfattar alla typer av biluthyrning. Syftet med att skapa kriterier som skiljer bilpooler från annan biluthyrning är bl.a. att stimulera den typ av uthyrningstjänster som ger företag och allmänhet den mest flexibla tillgängligheten till bil utan att behöva äga den.26 Eftersom medlemskapet är något som troligen kommer att bestå som särskiljande drag hos motorfordonspooler anser utredningen att definitionen ska innehålla ett krav på att fordonet kan hyras endast av användare som är registrerade hos den juridiska person som tillhandahåller tjänsten. Uttrycket medlemmar bör inte användas efter- 24Trafikanalys (2016), s. 9. 25Trafikanalys (2016), s. 9. 26SOU 2017:22 s. 211. En lag om motorfordonspooler införs som detta felaktigt kan föra tankarna till medlemskap i en förening. Den franska bilpoolsdefinitionen innefattar också ett liknande krav. När det gäller uthyrning av motorfordon som inte faller under lagstiftningen om biluthyrning finns inga krav på kontroll av förarbehörighet. Såvitt utredningen erfar görs en sådan kontroll regelmässigt även vid uthyrning av exempelvis motorcykel. Det förtjänar också att påpekas att den som uppsåtligen för körkortspliktigt fordon utan att vara berättigad att föra sådant fordon gör sig skyldig till olovlig körning (3 § lagen om [1951:649] om straff för vissa trafikbrott). Mot bakgrund av att självbetjäningskriteriet inte längre på ett tydligt sätt skiljer motorfordonspoolerna från traditionell biluthyrning anser utredningen att definitionen inte bör innefatta ett krav på att uthyrning och återlämning av fordonet ska ske genom självbetjäning och att fordonet ska kunna hyras dygnet runt. Utredningen bedömer att det inte finns behov av att definitionen ska innefatta kriteriet att det rör sig om tillgång till ett fordon utan chaufför. Detta eftersom det bör vara allmänt känt att fordonen i t.ex. en bilpool hyrs utan chaufför. Inte heller bör definitionen innehålla något kriterium som tydliggör skillnaden mellan sekventiell och samtidig delning. Även om det svenska begreppet bilpool kan förväxlas med det internationella begreppet ”carpooling”, som betyder samåkning, bedömer utredningen att definitionen inte behöver innehålla något kriterium som tydliggör skillnaden mellan dessa delningsformer. Detta eftersom bilpoolsbegreppet är väl inarbetat i det svenska språket och att det därför inte bedöms finnas någon större risk att begreppen förväxlas. Tjänsten ska tillhandahållas av en juridisk person och den juridiska personen ska vara registrerad som ägare till fordonen i vägtrafikregistret En av utredningens utgångspunkter som redogjorts för ovan är att definitionen bör främja de tjänster som kan bidra till omställningen till ett transporteffektivt samhälle. Av avsnitt 3.3 framgår att olika typer av bilpooler har olika effekter t.ex. på bilinnehav och körsträckor. Av befintlig forskning kan slutsatsen dras att fasta bilpooler innebär En lag om motorfordonspooler införs störst nytta.27 Flytande bilpooler tycks kunna innebära att vissa använder bilen i en sådan bilpool i stället för att nyttja kollektivtrafiken.28 Flytande bilpooler används lättare för kortare ärenden, vilket innebär att användarna i dessa fall kanske använder bilen i stället för att åka kollektivt i högre grad än vad som är fallet med fasta bilpooler där det krävs ett större mått av planering inför varje resa.29 kan dessa bilpooler också ha positiva effekter på så sätt att hushåll som annars hade köpt en bil i stället går med i en flytande bilpool och därmed minskar antalet bilar totalt sett i samhället. Peer-to-peer bilpooler är en relativt ny företeelse och forskningen när det gäller dessa poolers effekter på t.ex. bilinnehav och körsträckor är begränsad (se avsnitt 3.3 om effekter). Såväl fasta som flytande bilpooler omfattas av den franska och tyska legaldefinitionen av bilpool, vilket redogjorts för ovan (avsnitt 7.3.3). Den forskning som finns på området visar att dessa bilpooler generellt sett leder till ett minskat antal bilar och minskade körsträckor. Fasta och flytande bilpooler används också vid olika typer av resor, vilket gör att de kan komplettera varandra. Såväl fasta som flytande bilpooler bör därför omfattas av definitionen. En fråga som utredningen särskilt övervägt är om peer-to-peer bilpooler också bör omfattas. Forskningen på området är som redan nämnts inte särskilt omfattande och för att främja sådana bilpooler bör man med viss säkerhet veta vilka resor som peer-to-peer-bil- resorna ersätter och om antalet bilar i staden minskar på grund av peer-to-peer-bildelningen.30 Den forskning som finns att tillgå ger ingen entydig bild av hur dessa pooler påverkar t.ex. bilanvändningen och miljön. Syftet med att ta fram en definition av motorfordonspooler är ju att främja dessa pooler som ett led i omställningen till ett transporteffektivt samhälle och att nå målet att utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter (utom inrikes flyg) ska minska. ITyskland omfattas inte peer-to-peer bilpooler men såvitt utredningen erfar ska en utvärdering av regelverket göras 2021 och ska utvärderas om regelverket ska utvidgas till att omfatta även peer-to- 27Best & Hasenheit (2018), s. 33. 28Trivector (2015), s. 8, 9 och s. 39, Trafikanalys (2018a) s. 155. 29Nehrke (2019). 30Gaarsdal Rønnov, et al. (2017), s. 76. En lag om motorfordonspooler införs peer bilpooler.31 Den franska definitionen omfattar redan nu dessa bilpooler. Peer-to-peer bilpooler kan möjligen bidra till den beteendeförändring som behöver åstadkommas för att uppnå ett hållbart transportsystem . Ett skäl till detta kan vara bättre tillgänglighet och enkelhet. Det kan vara enklare att börja hyra bil hos en peer-to-peer bilpool än att ta sig till en station för fast bilpool eller att lokalisera en flytande bilpoolsbil. En fördel med peer-to-peer bilpooler är att de erbjuder ett större urval av fordon än fasta och flytande bilpooler, alltifrån små, billiga personbilar till större bilar i lyxsegmentet. Dessutom kan dessa pooler ha lättare att etablera sig utanför storstäderna.32 Utanför storstäderna är kollektivtrafiken ofta inte lika utbyggd och bilen är det enda färdmedlet som är tillgängligt. Om invånarna då använder bilar via en peer-to-peer bilpool är en möjlig effekt att de t.ex. avstår från inköp av en andra bil. innebär den stora variationen i fordonsflottan när det gäller peer-to-peer bilpooler att många äldre fordon som släpper ut högre mängder koldioxid används mer.33 Regeringens ambition är att ska bli världens första fossilfria välfärdsland och ha en fossilfri fordonsflotta (jfr prop. 2019/20:65) och där kan ett främjande av peer-to-peer-tjänster innebära ett steg tillbaka. Frågan är också hur en inkludering av peer-to-peer poolerna i definitionen skulle se ut. Är det tillräckligt att ett fordon är tillgängligt att hyra via en peer-to- peer pool eller måste fordonet vara tillgängligt att hyra ett visst antal timmar eller månad eller verkligen vara uthyrt via plattformen en viss minsta tid.34 Det sista alternativet är vid en första anblick mest tilltalande, dvs. att fordonet faktiskt är uthyrt en viss minsta tid via plattformen för att kunna omfattas av definitionen. medför detta alternativ komplicerade frågor avseende kontrollmöjligheter och administration som måste lösas. Eftersom en utgångspunkt vid utformningen av definitionen har varit att definiera de tjänster som bör främjas och som kan bidra till omställningen till ett transporteffektivt samhälle gör utredningen bedömningen att peer-to-peer bilpooler inte bör omfattas av definitionen. 31Draft Act of the Federal German Government, Draft Act on Sharing (– CsgG). 32Shaheen, S., , E. & Bansal, A. (2018), s. 55, Sarasini & Langeland (2017), s. 22. 33Jfr Sarasini & Langeland (2017), s. 20. 34Jfr Le (2012), s. 49. En lag om motorfordonspooler införs Detta eftersom forskningsläget kring effekterna av poolerna inte är entydigt och på grund av deras mer ålderstigna fordonsflotta. Ett inkluderande av dessa pooler i definitionen skulle också kunna leda till kontrollproblem, vilket redogjorts för ovan. I syfte att utesluta peer-to-peer bilpoolerna bör definitionen innehålla krav på att tjänsterna ska tillhandahållas av en juridisk person och att den juridiska personen ska vara registrerad som ägare till fordonen i vägtrafikregistret. Eftersom fordonen i vissa fall kan vara leasade bör med ägare likställas innehavaren av ett fordon, när det är fråga om fordon som innehas på grund av kreditköp med förbehåll om återtaganderätt, eller med nyttjanderätt för en bestämd tid om . Ett fordon som används i en motorfordonspool enligt lagen om motorfordonspooler bör kallas delningsfordon. Utredningen föreslår att en ny beteckning med denna innebörd införs i förordningen om vägtrafikdefinitioner. 7.4Miljö- och trafiksäkerhetskrav på fordon i motorfordonspooler Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om miljö- och trafiksäkerhetskrav för delningsfordon. En viktig fråga för utredningen att ta ställning till är vilka krav som ska ställas i fråga om de fordon som tillhandahålls av en motorfordonspool vars tjänster ska omfattas av den föreslagna definitionen. Enligt kommittédirektiven bör en utgångspunkt vara att premiera miljöanpassade fordon med låga koldioxidutsläpp. Det är naturligtvis önskvärt att samtliga fordon i de bil-, motorcykel- och mopedpooler som kommer att omfattas av den föreslagna definitionen är så miljövänliga som möjligt. Detta för att säkerställa att de fordon som är i trafik på våra vägar medför så låg miljöpåverkan som möjligt. finns det redan ett antal regelverk på En lag om motorfordonspooler införs plats som innebär att vissa miljökrav ställs på fordon. ett bonus malus-system för nya personbilar klass I och II (husbilar), lätta bussar och lätta lastbilar. Huvudmotivet för bonus- malus-systemet är att öka andelen miljöanpassade fordon med lägre koldioxidutsläpp (prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen , Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor, avsnitt 6.16.1.) Detta kan bidra till att uppnå målet om en fossilfri fordonsflotta. Systemet innebär att miljöanpassade fordon med relativt låga utsläpp av koldioxid premieras med en bonus, medan fordon med relativt höga utsläpp av koldioxid belastas med högre skatt. Dessutom är bilpooler redan nu föregångare när det gäller miljövänliga bilar. Fordonen i bilpooler är generellt sett nyare och mer miljövänliga än fordonsflottan i genomsnitt.35 Många bilpoolsflottor har också en högre andel hybrid- eller elbilar än fordonsflottan i genomsnitt. Det är enligt utredningens mening inte lämpligt att i lag fastställa vilka eventuella miljökrav fordonen i en motorfordonspool ska uppfylla. Sådana miljökrav riskerar att snabbt bli inaktuella och därmed medföra att lagen måste ändras regelbundet. Däremot anser utredningen att det bör ställas vissa miljökrav på fordonen i en motorfordonspool, men att dessa kan fastställas i förordningsform. Kraven kan exempelvis när det gäller personbilar, och lätta lastbilar kopplas till miljöbilsdefinitionen i förordningen (2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar och bilresor.36 Ett annat alternativ är att använda en fast koldioxid-gräns som miljökrav. Det är också lämpligt att fordonen uppfyller vissa trafiksäkerhetskrav, t.ex. krav på krockskydd. För personbilar skulle det kunna röra sig om att dessa ska vara av en typ som uppnår kravnivån fem stjärnor idet europeiska krockprovningsprogrammet (Euro NCAP) eller ha motsvarande krockskyddsegenskaper enligt ett intyg från tillverkaren (jfr 9 § förslag till uppdaterad förordning om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar37). Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges möjlighet att föreskriva om vilka miljö- 35Trafikverket (2013), s. 20, , et al. (2018), s. 16 och et al. (2017), s. 54. 36I skrivande stund, , har regeringen ännu inte fattat beslut om en uppdaterad förordning, där miljöbilsdefinitionen ingår, se dock förslaget till uppdaterad förordning, Regeringen (2020). 37Regeringen (2020). En lag om motorfordonspooler införs krav, men även trafiksäkerhetskrav, som delningsfordon ska uppfylla. Dessa krav kan avse samtliga eller endast en viss andel av fordonen i motorfordonspoolen. 7.5Förhållandet till lagen om biluthyrning Förslag: Lagen om motorfordonspooler ska innehålla en hänvisning till lagen om biluthyrning. Utredningen har ovan redogjort för bestämmelserna i lagen om biluthyrning. Den gäller för yrkesmässig uthyrning av bl.a. bilar och omfattas en stor del av bilpoolerna av denna reglering. Enligt utredningens mening ingår det inte i utredningens uppdrag att föreslå krav på tillstånd för olika slag av uthyrningsverksamhet eller att avskaffa dagens krav på tillstånd. Nuvarande förhållanden fortsätter därför att gälla, dvs. att motorfordonspooler som bedriver yrkesmässig biluthyrning omfattas av lagen om biluthyrning. Utredningen anser att lagen om motorfordonspooler ska innehålla en hänvisning till lagen om biluthyrning. Detta för att tydliggöra att bestämmelser avseende yrkesmässig uthyrning av bilar även finns i den lagen. –inte en framkomlig väg Bedömning: Det är inte förenligt med att sänka mervärdesskatten på motorfordonspooler.