sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Uppdraget i övrigt skulle enligt tilläggsdirektiven redovisas . Enligt ytterligare tilläggsdirektiv förlängdes utredningstiden så att uppdraget ska redovisas (dir. 2019:40). Utredaren ska nu även bl.a. •föreslå hur huvudmännens styrning och ledning kan förbättras inom sfi och sfi i kombination med annan utbildning, •föreslå hur huvudmännens ansvar för det systematiska kvalitets- arbetet inom sfi kan förtydligas och hur arbetet kan utvecklas och följas upp när det gäller såväl utbildning i egen regi som utbildning som utförs på entreprenad, •föreslå hur huvudmännens möjligheter att kontrollera verksam- het som utförs på entreprenad inom sfi kan stärkas, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget ska i stället redovisas . Huvudmännens styrning och ledning samt systematiska kvalitetsarbete behöver förbättras Ett av syftena med utredningens övergripande uppdrag är att öka kvaliteten inom sfi och sfi i kombination med andra utbildningar inom vuxenutbildning (komvux). En ändamålsenlig och effektiv ledning och styrning är en förutsättning för att vuxenutbild- ningen ska utvecklas med stärkt kvalitet och likvärdighet som mål. Utredningens arbete indikerar enligt promemorian På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk (KLIVA U2019/02278/GV) att det finns brister när det gäller styrning och ledning inom vuxenutbildningen. Utredningen anför att vuxenutbildningens ledning och styrning är ett komplext system vilket medför att de nationella styrdokumenten får en svag verkansgrad. Utredningen konstaterar att detta kan med- föra att regleringar och statliga reformer inte genomförs i tillräcklig utsträckning och därför inte heller får avsedd effekt. Sammanfatt- ningsvis anser utredningen att det finns ett behov av att utreda frågor om styrning och ansvarsfördelning inom vuxenutbildningen vidare. Ett kontinuerligt och genomgripande systematiskt kvalitetsarbete är en förutsättning för att en verksamhet både ska hålla god kvalitet och kunna utvecklas. Enligt skollagen (2010:800) ska varje huvud- man inom skolväsendet på huvudmannanivå systematiskt och kon- tinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet ska vara att de mål som finns för utbildningen uppfylls. Om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt, framkommer att det finns brister i verksamheten, ska huvudmannen se till att nödvändiga åtgärder vidtas (4 kap. 3, 5 och 7 §§). Detta ansvar gäller oavsett om utbildningen utförs i egen regi eller på entreprenad. I uppföljningsuppdraget ligger t.ex. att aktivt följa upp kvaliteten i kurser som anordnas av andra än huvudman- nen. har dock i sin tillsyn funnit att huvud- män i sitt kvalitetsarbete inte följer upp sin vuxenutbildning på samma sätt som andra skolformer. Detta gäller framför allt den vuxenutbild- ning som bedrivs på entreprenad. Enligt Skolinspektionen omfattas utbildning som bedrivs av enskilda utbildningsanordnare med betygs- rätt av färre krav, exempelvis på egenkontroll i form av ett systema- tiskt kvalitetsarbete. Skolinspektionen har i en granskning 2016 sett att styrningen kan uppfattas som otydlig (Utbildningsanordnare med betygsrätt, Skolinspektionen, Riktad tillsyn 2016). Otydligheten kan exempelvis leda till att avtal mellan uppdragsgivare och utbildnings- anordnare riskerar att bli mer styrande än elevernas rätt till en god utbildning. Sammantaget finns det behov av att tydliggöra huvudmannens ansvar och skyldigheter. •föreslå hur huvudmännens styrning och ledning kan förbättras inom sfi och sfi i kombination med annan utbildning, •föreslå hur huvudmännens ansvar för det systematiska kvalitets- arbetet inom sfi kan förtydligas och hur arbetet kan utvecklas och följas upp när det gäller såväl utbildning i egen regi som utbild- ning som utförs på entreprenad, •föreslå hur huvudmännens möjligheter att kontrollera verksam- het som utförs på entreprenad inom sfi kan stärkas, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Det behövs ändamålsenlig och tillförlitlig statistik för ökad kvalitet och likvärdighet Ett viktigt verktyg för systematisk styrning mot kvalitet och lik- värdighet och för att huvudmannen ska kunna fatta ändamålsenliga beslut som rör verksamheten är en ändamålsenlig och tillförlitlig statistik. Statistikens kvalitet är i hög grad beroende av det underlag som uppgiftslämnarna rapporterar in. De mätproblem som uppstår i undersökningar består enligt Kvali- tetsdeklaration, vuxenutbildning: elever, kursdeltagare och utbildningsresultat (SCB ) huvudsakligen av att upp- giftslämnarna feltolkar instruktioner eller brister i engagemang. Ut- över rena mätproblem kan brister i statistiken också bestå i att data är svåra att tolka och använda på grund av att huvudmännen organi- serar sin verksamhet på så olika sätt eller inte känner till att uppgifter ska rapporteras in. •med beaktande av den administrativa bördan förknippad med upp- giftslämnandet, föreslå hur uppgiftsrapporteringen inom sfi kan förbättras för att utgöra underlag för ändamålsenlig och tillförlitlig statistik, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Utbildningens omfattning, flexibilitet och individanpassning behöver öka Hur kan utbildningen göras mer tillgänglig? Målet för komvux är att vuxna ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. Utgångspunkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förutsättningar (20 kap. 2 § skollagen). Komvux har inte samma terminssystem som exempelvis grund- skola och gymnasieskola utan ska erbjudas kontinuerligt året runt (2 kap. 25 § förordningen [2011:1108] om vuxenutbildning). Huvud- mannen ska verka för att undervisningen inom sfi erbjuds på tider som är anpassade efter elevens behov (20 kap. 24 § skollagen). Den sfi som erbjuds ges i huvudsak och det är inte ovanligt att sfi-verksamhet stänger ner under en del av sommaren. För de elever som deltar i utbildningen efter anvisning av möter det inget problem att delta . Det är inte heller ett problem för den grupp som uppbär försörjningsstöd och deltar på anvisning av kommunens socialtjänst. Däremot kan det vara svårt för dem som försörjer sig genom eget arbete att ta del av undervisningen om den bara erbjuds . Vidare kan personer som exempelvis bor på en ort där avstånden till utbildning är långa eller kommunikationerna dåliga behöva delta i utbildning på distans. •analysera och föreslå hur undervisning inom sfi i högre utsträck- ning ska erbjudas även och på kvällstid, •analysera och föreslå hur möjligheter till distansundervisning av god kvalitet inom sfi kan stärkas, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Undervisningstiden måste kunna öka Sfi ska i genomsnitt omfatta minst 15 tim- mars undervisning . Undervisningens omfattning får dock minskas om eleven begär det och huvudmannen finner att det är förenligt med utbildningens syfte (20 kap. 24 § skollagen). Utredningen har enligt sina ursprungliga direktiv i uppdrag att utreda om en utökning av den garanterade undervisningstiden inom sfi, främst i kurserna A och B, kan påskynda genomströmningen i sfi och övergången till andra utbildningar. I den sakpolitiska överens- kommelse som ingicks mellan Socialdemokraterna, de gröna anges att antalet sfi-timmar måste kunna öka. Överenskommelsen omfattar även införande av ett integrationsår med bl.a. intensiv yrkessvenska och yrkesförberedande och yrkes- inriktad sfi. Regeringen har med anledning av detta gett i uppdrag att ta fram förslag och analysera vissa frågor inför införandet av ett intensivår för nyanlända inom etablerings- programmet. Införandet av intensivåret syftar bl.a. till att öka indivi- dernas möjligheter att frivilligt kunna ta del av vissa insatser utöver heltid, och att individerna ska kunna erbjudas fler utbildningstimmar för språkundervisning och en snabbare utbildningstakt för att nå ambitiösa mål (A2019/01265/A). •analysera och vid behov föreslå en utökad garanterad undervisnings- tid för sfi-studerande inom etableringsprogrammet, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Den individuella studieplanen behöver användas bättre Varje elev i komvux ska ha en individuell studieplan och det är den planen som är verktyget för att planera elevens utbildning. Planen ska innehålla uppgifter om elevens utbildningsmål och planerad om- fattning av studierna. Det är hemkommunen som ansvarar för att det upprättas en individuell studieplan för varje elev. Bestämmelser om studieplanen finns i 20 kap. 8 § skollagen, förordningen om vuxen- utbildning och läroplanen för vuxenutbildningen. Studieplanen ska bl.a. innehålla uppgift om vad och hur länge eleven behöver studera. Av stödmaterial Individuell studieplan inom vuxen- utbildningen, stöd för tillämpning inom vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna samt utbildning i svenska för invand- rare (reviderat ) framgår att det vid upprättandet av den individuella studieplanen är viktigt att i samverkan med eleven beakta elevens studiegång ur olika perspektiv för att analysera den vuxnes behov av stöd när det gäller att välja kurser eller studieform eller att kombinera studier inom vuxenutbildningens olika skolformer eller studier med arbete. En väl genomtänkt individuell studieplan ger både eleven och berörd utbildningsverksamhet en tydlig bild av planerade studier, även om utbildningen genomförs av flera olika anordnare. Därmed bidrar studieplanen till en effektiv utbildning som utgår från elevens mål med studierna. Vid Skolinspektionens tillsyn över vuxenutbildning granskar in- spektionen bl.a. om hemkommunen tar ansvar för att det för varje elev inom komvux upprättas en individuell studieplan, att planen innehåller det som författningarna kräver och att eleven informeras när studieplanen revideras. Det har dock visat sig att det inom sfi inte alltid upprättas någon studieplan och även när det görs används inte planerna alltid som det är tänkt. Av Skolinspektionens gransk- ning vuxenutbildning på gymnasial nivå – Granskning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpass- ning (2019 dnr 400-2017-10217) framgår att det saknas rutiner för hur lärare ska ta del av elevernas individuella studieplaner och att lärare, oavsett studieform, inte utgår från studieplanerna när de planerar och genomför undervisningen. De individuella studieplanerna blir ofta dokument som enbart finns hos studie- och yrkesvägledare. Många individuella studieplaner är dessutom av låg kvalitet där flera viktiga uppgifter som exempelvis elevens mål med utbildningen och tidigare studie- och yrkeserfarenhet kan saknas. Eleverna känner inte heller alltid till sina individuella studieplaner. Om det saknas väsentliga uppgifter i elevernas individuella studieplaner, och om dessa varken är kända av lärare eller elever, uppfylls inte syftet med planerna. De individuella studieplanerna blir därmed inte de verktyg de är tänkta att vara i arbetet med att planera och genomföra en undervisning an- passad efter elevernas behov och förutsättningar. Den kontinuerliga antagningen till sfi kan innebära att lärare tar emot nya elever . De individuella studieplanerna är även av det skälet ett viktigt verktyg för en individanpassad utbildning. Det finns därför behov av att se över hur planerna används. Förutom att det är viktigt att de individuella studieplanerna an- vänds på det sätt som det är tänkt kan det finnas skäl att komplettera bestämmelserna om vad planerna ska innehålla. Till skillnad från komvux på grundläggande och gymnasial nivå beräknas det inte inom sfi ett antal verksamhetspoäng och det finns ingen begränsning av hur länge studierna kan pågå. En person har i stället rätt att delta i sfi om han eller hon saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge (20 kap. 31 § skollagen). Då studier inom sfi inte berättigar till studiemedel försörjer sig majoriteten av eleverna i sfi genom för- värvsarbete eller så försörjs de av en partner. Om eleven deltar i sfi efter anvisning av Arbetsförmedlingen är deltagandet en förutsätt- ning för exempelvis aktivitetsstöd eller etableringsersättning. Den som utan godtagbart skäl inte har deltagit i insats, aktivitet eller annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd inom ett visst arbetsmarknads- politiskt program, inte sökt en anvisad utbildning eller avvisat en ut- bildning som han eller hon har anvisats att söka och är antagen till kan varnas eller stängas av från rätt till ersättning (6 kap. 2 § första stycket 4 och 6 och 3 § första stycket 2 förordningen [2017:819] om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser). Den som inte kan försörja sig men som kan arbeta har rätt till försörjningsstöd om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande (4 kap. 1 § socialtjänstlagen [2001:453]). Det förekommer att kommuner ställer krav på deltagande i sfi för att individen ska få försörjningsstöd. Om studierna upphör, exempelvis på grund av bristande progression, kan stödet dras in eller sättas ned. Studietakten kan alltså variera mycket från individ till individ, be- roende på individernas olika förutsättningar och andra omständig- heter. Exempelvis kan oregelbundna arbetstider och en oförutsägbar timtjänstgöring medföra att tiden i sfi blir både lång och splittrad. Vidare är elever inom sfi mycket olika när det gäller exempelvis ålder, utbildning, modersmål och incitament för deltagande. Sådana faktorer påverkar förutsättningarna för inlärningen. Många har även svåra upp- levelser med sig från hemlandet eller har skiljts från sin familj, vilket påverkar det psykiska välbefinnandet och därmed inlärningsförmågan. Även om studietiden för vissa förväntas bli lång kan det dock inom sfi, som inom annan utbildning, finnas behov av tidsatta mål som bi- drar till både ökad motivation och kontinuerlig uppföljning. Om en elev saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller av annan anledning inte gör tillfredsställande framsteg får huvud- mannen besluta att utbildningen på en kurs ska upphöra (20 kap. 9 § skollagen). Ett sådant beslut kan som nämnts ha betydelse för elevens möjlighet att försörja sig. Beslutet kan överklagas till (28 kap. 12 § skollagen). Vid ett beslut om att avsluta en elevs deltagande i utbildningen måste huvudmannen kunna styrka att eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbild- ningen eller inte har gjort några framsteg. En kontinuerlig uppföljning av den individuella studieplanen med tidsatta mål skulle kunna ge det underlag som krävs för ett beslut om att utbildningen ska upphöra. •analysera och föreslå hur den individuella studieplanen inom sfi kan kompletteras med tidsatta mål och tydligare krav på progression som kontinuerligt följs upp samt åtgärder då målen inte uppnås, •analysera och föreslå hur det kan säkerställas att den individuella studieplanen inom sfi upprättas och följs upp enligt lag och för- ordning, och •lämna nödvändiga författningsförslag. En ökad nivåindelning kan göra att utbildningen i större utsträckning motsvarar individens behov Sfi består av tre olika studievägar, 1, 2 och 3. Dessa studievägar består i sin tur av en kombination av fyra olika kurser, A, B, C och D. Vissa kurser finns bara på vissa studievägar. Kunskapskraven för en kurs är desamma oavsett studieväg, men studietakten skiljer sig åt mellan de olika studievägarna. En elev påbörjar sina studier inom den studie- väg och på den kurs inom studievägen som bäst passar hans eller hennes individuella förutsättningar. , som vänder sig till elever som har kort studiebakgrund, utgörs av samtliga kurser: A, B, C och D. utgörs av kurserna B, C och D och studieväg 3, som i första hand vänder sig till de som har studievana och förväntas klara en högre studietakt, utgörs av kurserna C och D. Det före- kommer även att elever som läser på studieväg 3 börjat direkt på kurs D. Alla kurser inom sfi (A, B, C och D) kan således vara ”start- kurs”. Betyg sätts på varje avslutad kurs (20 kap. 35 § skollagen) och nationella prov ska användas i slutet av kurserna B, C och D (4 kap. 10 § förordningen om vuxenutbildning och föreskrifter [SKOLFS 2018:263] om nationella prov i vuxenutbild- ning i svenska för invandrare andra och första ). I den sakpolitiska överenskommelse som ingicks mellan Social- demokraterna, de gröna ijanuari 2019 anges att sfi-undervisningen ska förbättras genom en ökad nivåindelning. Alla elever ska placeras in på den nivå som mot- svarar deras förutsättningar och behov, något som kanske inte alltid sker i praktiken. För kommuner med litet elevunderlag kan det vara svårt att tillhandahålla kurser som motsvarar alla elevers behov. En lös- ning skulle då kunna vara att samverka med andra huvudmän inom regionen. En sådan regional samverkan skulle kanske kunna öka ut- budet av kurser. Samverkan skulle vidare kunna bidra till en ökad flexi- bilitet, med fler möjligheter att läsa sfi , och sommaren. En ökad nivåindelning kan även innebära att de nuvarande kurserna inom sfi delas upp i flera eller att kursutbudet utökas med kurser vars innehåll och inriktning är mer anpassade för den som exempel- vis ska fortsätta med en yrkesutbildning. Sfi är en kvalificerad språk- utbildning som syftar till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket. De kunskapskrav som i kursplanen för sfi ställs för de olika betygen på en kurs handlar om hörförståelse, läsförståelse, muntlig interaktion, muntlig produktion och skriftlig färdighet. Detta möjliggör en individanpassning och målgrupps- anpassning av innehållet och sfi kan kombineras och integreras med andra kurser i komvux utan att ett bestämt innehåll i sfi styr. Det går också att skapa ett innehåll som är anpassat till en mer homogen elev- grupp, t.ex. en utbildning med en viss yrkesinriktning. •analysera och vid behov föreslå insatser som ökar individens möj- lighet till en korrekt nivåplacering inom sfi, •analysera om en regional samverkan mellan olika huvudmän skulle kunna medföra en i praktiken ökad nivå- och inriktningsindelning inom sfi så att utbildningen i högre grad erbjuds på ett sätt som motsvarar individens behov, •analysera om det är ändamålsenligt med fler kurser än de nuva- rande, och vid behov lämna sådana förslag, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Hur ska utbildningen utformas så att den bidrar till att kvinnors etablering på arbetsmarknaden ökar? Utrikes födda kvinnor är i lägre grad än utrikes födda män etablerade på den svenska arbetsmarknaden. Utbildningsnivån har betydelse för både män och kvinnor när de ska etablera sig på arbetsmarknaden. Bland utrikes födda kvinnor är utbildningsnivån lägre än bland ut- rikes födda män. Men skillnaden i sysselsättning mellan könen kan dock inte i sin helhet förklaras av skillnader i utbildningsnivå. Det råder en jämn könsfördelning mellan män och kvinnor i sfi, trots att fler män än kvinnor invandrar till . Detta tyder på att utrikes födda kvinnor studerar på sfi i högre utsträckning än utrikes födda män. Utrikes födda kvinnor har också i allmänhet en bättre genomströmning och bättre studieresultat. Trots det tar det för utrikes födda kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden än det gör för utrikes födda män. Skillnaden mellan mäns och kvinnors etablering, när det gäller personer som har tagits emot i en kommun för bosättning, är som störst fem till efter invandringen, men minskar sedan konti- En faktor som kan fördröja kvinnors etablering på arbets- marknaden är att de, ibland efter sin ankomst till , väljer att bilda familj. En annan, mer svåranalyserad faktor kan vara synen på könsroller och därmed inställningen till fortsatta studier och etablering på arbetsmarknaden. Utredningen har i uppdrag att undersöka hur stöd- åtgärder och andra insatser kan användas för att elever, såväl kvinnor som män, ska nå målen med utbildning och i högre grad kunna kom- binera sfi med annan vuxenutbildning (dir. 2018:73). För kvinnor kan en kombination av sfi och annan utbildning, exempelvis en kombina- tion av sfi och regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkes- vux), bidra till att de snabbare kan etablera sig på arbetsmarknaden. Ett tydligt jämställdhetsperspektiv inom sfi är av central bety- delse för att öka och tidigarelägga framför allt kvinnors etablering på arbetsmarknaden. För detta krävs att utbildningsanordnarna har både kunskap och medvetenhet om att könsroller och andra strukturer kan bidra till att kvinnors deltagande i utbildning och etablering på arbetsmarknaden fördröjs. Regeringen införde nya natio- nella kurser på grundläggande nivå inom komvux, i samhällsorien- terande och naturorienterande ämnen. Kurserna lämpar sig väl för framför allt elever som inte har gått i svensk grundskola och har kort eller ingen tidigare utbildning. infördes två nya syften med orienteringskurser i komvux: att ge grundläggande digital kompetens och att ge grundläggande kunskaper om arbetsliv och arbetsmarknad i . Orienteringskurser kan kombineras med sfi för att ge ny- anlända en bra introduktion till det svenska samhället och en ändamåls- enlig utbildning för en snabbare etablering på den svenska arbets- marknaden. Vid en kvalitetsgranskning av sfi som Skolinspektionen genom- förde 2018 fann man inga verksamheter där lärarna var helt omedvetna om jämställdhetsaspekterna när det gäller innehållet i undervisningen och i de flesta fall rådde inga könsbaserade skillnader när det gäller exempelvis talutrymme och uppdelning mellan könen i kvinnogrup- per och mansgrupper. I några fall fann man ett väl utvecklat tankesätt bland lärarna när det gäller arbetet med jämställdhet (Skolinspektio- nens rapport i svenska för invandrare, 2018). Trots det kan det behövas ett tydligare jämställdhetsfokus i utbildningen som inkluderar att eleverna ges möjlighet att reflektera över könsroller och hur könstillhörighet kan påverka vardags- och samhällsliv samt val av studier och yrkesliv. •analysera skillnader mellan män och kvinnor i genomströmningen inom sfi, •föreslå hur elever i sfi, särskilt kvinnor, ska motiveras och stöttas till fortsatta studier och etablering på arbetsmarknaden, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Hur kan kompetensen när det gäller vuxnas andraspråksutveckling och lärande öka? Utredningen har enligt sina ursprungliga direktiv i uppdrag att ut- reda och föreslå hur kompetensen hos obehöriga lärare inom sfi kan förbättras. För ökad kvalitet i sfi och sfi i kombination med annan ut- bildning kan det dock även behövas en satsning på kompetensutveck- ling av andra lärare och personer i ledningsfunktion inom vuxen- utbildningen. Om en utbildning ska innehålla t.ex. både en språkkurs och en yrkeskurs måste båda kurserna utformas så att de stödjer lärandet i den andra kursen. För detta krävs ett nära samarbete mellan de olika lärarkategorierna och en respekt och förståelse för varandras roll i undervisningen. Här finns ett mycket stort behov av ökad kompetens om hur lärare tillsammans kan stödja elevernas utveckling när det gäller både att lära sig svenska och att lära sig ämnen och yrken på svenska. •föreslå hur kompetensen i fråga om vuxnas andraspråksutveck- ling och lärande kan öka hos alla lärarkategorier inom komvux i syfte att stärka kvalitet, likvärdighet och effektivitet. Konsekvensbeskrivningar, kontakter och redovisning av uppdraget Det som anges i utredarens ursprungliga direktiv om konsekvens- beskrivningar gäller även vid genomförande av uppdraget enligt dessa tilläggsdirektiv. Utredaren ska, när det gäller uppdraget om regional samverkan, samråda med och hålla sig informerad om Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola (U 2018:01) samt (Fi 2017:02).