sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Ökad statlig styrning av utbudet och krav på att planera och dimen- sionera utbudet i primära samverkansområden ska ge eleverna en bättre tillgång till ett brett utbud. Att nya principer införs för pla- nering och dimensionering kommer att förbättra tillgången särskilt till utbildningar som ger stor chans att snabbare etablera sig på arbets- marknaden och därmed ta steget in i ett mer självständigt vuxenliv. Kravet på att ingå primärt samverkansavtal om planering, dimen- sionering och förstahandsmottagande till samtliga nationella pro- gram, programinriktat val och yrkesintroduktion utformade för en grupp elever i gymnasieskolan, kommer leda till att färre gymnasie- elever blir begränsade till utbildning i sin hemkommun. Kommuner ska dock enligt lag vara tillåtna att avtala om första- handsmottagning med kommuner utanför det primära samverkans- området. Detta är viktigt för att inte begränsa möjligheterna till utbildning för elever som bor i gränstrakter mellan olika pendlings- regioner. Om en kommun inte uppfyller kraven på samverkansavtal, eller beviljas undantag av särskilda skäl, kommer även fortsättnings- vis dessa elever att kunna använda sig av dagens regelverk som garan- terar att de kan bli förstahandsmottagna i alla andra kommuner när inte hemkommunen själv erbjuder programmet. slutar ramar för utbudet ska staten ta hänsyn till att blivande gymna- sieelever ska ha ett brett utbud i det primära samverkansområdet där man bor. Detta gäller inte bara nationella program utan också pro- graminriktat val och yrkesintroduktion utformade för en grupp elever. I de fall då utbildningar behöver begränsas för att inte överskrida behoven på arbetsmarknaden kan det uppstå situationer där elever- nas meritvärde påverkar urval i större utsträckning. Detta kan då leda till att elever med relativt låga betyg har mindre möjligheter att kom- ma in på de program som begränsas. För denna elevgrupp är det dock särskilt viktigt att utbudet utformas med hänsyn till deras långsiktiga behov och till behoven på arbetsmarknaden. Ur dessa elevers perspek- tiv är det angeläget att det finns ett brett utbud av arbetsmarknads- relevanta utbildningar på attraktiva skolor att välja på. Konsekvenser för elever som inte är behöriga till nationella program Konsekvenserna av utredningens förslag blir ett bredare och mer tillgängligt utbud av introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkesintroduktion. Detta kommer att öka förutsättningarna för de som inte har uppnått behörighet i att så snabbt som möjligt kunna övergå till nationella program. Det ökar också till- gången till yrkesintroduktion inriktat mot yrkesområden där goda möjligheter för arbetsmarknadsetablering finns. Förslagen minskar risken för att individer får en skolgång som är beroende av enbart den egna hemkommunens utbud som ibland innebär att elevernas valmöjligheter är alltför snäva. Färre elever ska behöva börja på intro- duktionsprogram på skolor där det inte är möjligt att fortsätta sin skolgång på nationella program. Alla kommunerna har en skyldighet som innebär att elever som inte är behöriga till nationella program ska erbjudas pro- graminriktat val, yrkesintroduktion, individuellt alternativ och språk- introduktion. Programinriktat val har vissa behörighetskrav men till yrkesintroduktion och individuellt alternativ är alla elever behöriga, så länge de inte tillhör målgruppen för språkintroduktion (dvs. ny- anlända ungdomar som inte har de godkända betyg som krävs för behörighet till ett yrkesprogram). Det föreslagna kravet på att ingå primärt samverkansavtal om planering, dimensionering och första- handsmottagande till samtliga nationella program, programinriktat val och yrkesintroduktion utformade för en grupp elever, kommer leda till att färre gymnasieelever blir begränsade till sin hemkommun. Detta krav införs i reformens första steg. I reformens andra steg får också starka befogenheter att styra tillgången till pro- graminriktat val och yrkesintroduktion genom ramar för de primära samverkansområdena. Myndigheten får befogenhet att styra hur många platser och inom vilka program eller yrkesområden som kommu- nerna ska erbjuda programinriktat val och yrkesintroduktion. Dessa förslag kommer att få en positiv påverkan på utbudet för samtliga elever som inte är behöriga till gymnasieskolans nationella program. Bättre tillgång till ett brett utbud av yrkesutbildningar i komvux Med utredningens förslag blir sammanhållna yrkesutbildningar i komvux mer tillgängliga. I ett första steg innebär utredningens för- slag att intentionerna med statsbidragssatsningarna på regionaliserad yrkesutbildning realiseras fullt ut. Förslagen syftar till att öka utbild- ningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmark- naden i de samverkande kommunerna. I det andra steget kommer samma sak gälla för all yrkesutbildning i komvux. Detta innebär att kommunerna kommer att behöva samarbeta än mer än vad som sker då förslagen kräver att kommuner ska planera och dimensio- nera utbudet gemensamt samt att hemkommunen är skyldig att svara för kostnaderna för yrkesutbildning inom samverkansområdet. Detta öppnar möjligheter för fler att få tillgång till de utbildningar som finns, utbudet av olika typer av yrkesutbildning kommer att öka genom att sammanhållna yrkesutbildningar i de samverkande kom- munerna öppnas upp och blir tillgängliga oavsett i vilken kommun individen bor i. Det ger också en ökad trygghet och långsiktighet när det gäller finansieringen av yrkesutbildning för huvudmännen och en möjlighet att öka elevvolymer jämfört med . Det är särskilt viktigt för att göra det möjligt för kommunerna att tillhandahålla och erbjuda utbildning inom smalare yrkesområden. Ett ökat statligt inflytande över utbudet ska trygga att utbudet anpassas efter arbetsmarknadens behov och individernas efterfrågan och behov. Staten får med utredningens förslag ett större ansvar för arbetsmarknadsprognoser och samlade utbudsanalyser där yrkes- utbildningar i såväl gymnasieskola som komvux och arbetsmarknads- utbildning ska ingå. får staten ett mandat att styra utbudet och peka ut yrkesområden där utbildning ska erbjudas vilket syftar till att garantera ett brett utbud för individen oavsett var i landet man bor. Sammanfattningsvis kommer utredningens förslag att bidra till en mer likvärdig tillgång till sammanhållna yrkesutbildningar. Det ger också utbildningsanordnare och avnämare större möjligheter att mark- nadsföra utbildningarna till vuxna vilket kommer göra utbudet tyd- ligare och mer känt. Ökad matchning mellan utbildningar och arbetsmarknad förbättrar kompetensförsörjningen Utredningens förslag syftar till att förbättra kompetensförsörjningen genom att förbättra matchningen mellan utbudet av utbildning, be- hoven på arbetsmarknaden samt ungdomars och vuxnas val av ut- bildning. En bättre matchning skulle leda till en breddad väg ut i arbetslivet för unga och mindre konkurrens om jobben på den gene- rella delen av arbetsmarknaden där arbetsgivare inte ställer några krav på specifik yrkeskompetens. Detta förväntas leda till både en smidi- gare övergång till vuxenlivet efter gymnasieskolan och därmed en förbättrad kompetensförsörjning. Relativt lågt betalda jobb har växt till antalet i . har de som arbetar i de tillkomna tjäns- terna relativt höga kvalifikationer och förmågor. Efterfrågan på per- soner med relativt sett låga kvalifikationer och förmågor ser alltså inte ut att öka trots att andelen relativt lågavlönade arbetstillfällen ökar.1 Förslagen bidrar samlat till att minska motsättningarna mellan arbetsmarknadens behov och de incitamentsstrukturer som finns i gymnasieskolan. I dagens system har huvudmän för utbildningen inte alltid incitament att vara öppna med arbetsmarknadsutsikterna för den utbildning man erbjuder. Enligt utredningens förslag måste huvudmännen både ta större hänsyn till arbetsmarknadsbehoven samt informera elever om arbetsmarknadsutfallet efter de utbildningar som anordnas. En viktig konsekvens av förslaget om nya principer 1Hensvik & (2019), Jobbpolarisering och efterfrågan på olika förmågor på framtidens arbetsmarknad. IFAU Rapport 2019:30. för beslut om utbud är att huvudmännens incitament stärks när det gäller att erbjuda, informera och motivera ungdomar att i högre ut- sträckning söka utbildningar med en stabil och säker koppling till arbetsmarknaden. Konsekvensen av detta blir att konkurrensen minskar något om arbetstillfällen på den del av arbetsmarknaden där arbetsgivare inte kräver någon specifik yrkeskompetens och där arbetskraftsutbudet är mycket stort . förväntas en ökning av andelen av gymnasieeleverna som har möjlighet att etablera sig inom branscher och yrken med specifika utbildnings- krav. Detta kommer att gynna den stora merparten på arbetsmark- naden – även de arbetssökande som inte har gått i gymnasieskolan eller som avbrutit sina studier. En förbättrad strategisk planering av både gymnasieskolan och vuxenutbildningen kommer också bidra till en bättre helhetssyn på den regionala kompetensförsörjningen. Utredningen har bara mött ett fåtal exempel på planering med faktabaserade underlag som tyd- liggör gymnasieskolans och vuxenutbildningens gemensamma bidrag till kompetensförsörjningen. Utredningen föreslår att detta ska bli ett underlag som alla kommuner får likvärdig tillgång till genom stöd från de statliga myndigheterna och ska dessutom arbetsmark- nadsutbildningarna ingå i underlaget. Utredningens förslag bidrar också till att vuxna får ökad tillgång till sammanhållna yrkesutbildningar i komvux. Flera branscher är beroende av vuxenutbildningen för sin kompetensförsörjning. Att staten ska ansvara för att ta fram och förmedla regionala prognoser och utbudsanalyser för utbildningarna kommer att underlätta för kommunerna att mer strategiskt erbjuda vuxenutbildning inom branscher där utbildningen är avgörande för produktiviteten. Det kommer att öka tillgången till yrkesutbildade vuxna inom fler sektorer av arbetsmarknaden än . Förslagen bidrar både till en breddning av yrkesområden och till en utökad volym av yrkesutbild- ning för vuxna. 8.2.3Likvärdighet och segregation i gymnasieskolan Bättre förutsättningar att planera för minskad segregation Förslagen leder sammantaget till en ökad möjlighet att planera ut- budet mer långsiktigt. Detta sker genom att staten via styrning av utbudet kan minska de ekonomiska riskerna för huvudmän att arbeta strategiskt med utbudet. En konsekvens av detta blir exempelvis att det blir lättare för huvudmännen att planera utbudet långsiktigt med en lägre ekonomisk risk. Detta skapar bättre möjligheter för huvud- männen att anpassa programutbudet för att skapa en mer allsidig programsammansättning på skolor, något som kan upp- fattas som en riskabel strategi, även om utredningen hittar fram- gångsrika exempel på det. Programsammansättningen på skolor är ett av det mest effektiva verktygen för att minska åtskillnaden mellan elever med olika bakgrund. Sådana strategier är förknip- pade med risker för kommuner och enskilda huvudmän. En skola som går bra har exempelvis ur ett konkurrensperspektiv svaga incitament till att utvidga sitt programutbud om det kan medföra att man får ett inflöde av elever med relativt sett lägre betyg. Utredningens förslag innebär således bättre möjligheter att planera för att motverka segre- gation. Utredningens förslag om att huvudmän ska sträva efter en allsidig social sammansättning på skolenheterna signalerar till huvudmännen att planeringsutrymmet ska användas genom att exempelvis sträva efter en blandning av program på skolenheterna som minskar segre- gationen. En blandning av program som motverkar segregation in- kluderar även introduktionsprogram. Utredningens förslag innebär också ett samverkanskrav om erbjudandet av programinriktat val och yrkesintroduktion utformat för en grupp elever, samt en gemen- sam planering av utbudet som inkluderar också introduktionspro- grammen. Detta kan motverka segregerade miljöer som uppstår i vissa kommuner när man inte har tillgång till introduktionsprograms- platser i andra kommuner. Utredningen föreslår även åtgärder för att göra yrkesutbildning för vuxna mer tillgänglig, något som kan bidra till nyanländas etabler- ing på arbetsmarknaden. Det kan i sin tur antas bidra till bättre stu- dieresultat för deras barn och därmed minska segregationen.2 2Grönkvist & Niknami (2020), Studiegapet mellan inrikes- och utrikesfödda elever. Ett kompensatoriskt schablonbelopp bidrar till att minska de negativa effekterna på likvärdigheten av segregerande programval och betygsurval Utredningen lägger också ett förslag om ett kompensatoriskt schablon- belopp i gymnasieskolan som ska gälla när en elev får sin gymnasie- utbildning hos en huvudman som inte är elevens hemkommun. För- slaget kommer att få konsekvenser för möjligheten att skapa mer likvärdiga förutsättningar för eleverna att fullfölja en gymnasieutbild- ning med examen. Det föreslagna beloppet tar hänsyn till elevgrup- pens studieförutsättningar och ska bidra till en mer kompensatorisk fördelning av ekonomiska resurser mellan huvudmän för gymnasie- skola. Detta skapar en bättre grund för huvudmän att arbeta för lik- värdiga förutsättningar att nå målen med utbildningen. Tilldelning av ersättningen gäller också elever på programinriktat val, vilket kommer att ge bättre förutsättningar för de huvudmän som i dags- läget tar ett extra stort ansvar för dessa program och deras elever. 8.2.4Effektivt resursutnyttjande – samhällsekonomiska konsekvenser Samhällsekonomiskt gynnsamt med tryggare arbetsmarknadsinträde Att förutse och beräkna samhällsekonomiska konsekvenser på är komplicerat och det finns en stor osäkerhet i sådana analyser. Men de mekanismer som skapar samhällsekonomiska konsekvenser går att beskriva på ett meningsfullt sätt. Ett uppskjutet arbetsmark- nadsinträde försvårar för individen att försörja sig själv och både individ och samhälle riskerar att gå miste om stora individuella och samhällsekonomiska värden. Det är av naturliga skäl en komplex och osäker uppgift att kalkylera dessa värden. Det finns dock ett flertal olika räkneexempel i tidigare studier som visar att av marginaliserad ställning på arbetsmarknaden leder till mycket stora förluster av värden för både samhälle och individer, förluster som kan motivera höga kostnader för utbildningsinsatserna.3 Att det finns stora samhällsekonomiska vinster att göra i ett snabbare arbetsmark- 3Nilsson (2014), Unga, misslyckande och arbetsmarknad. , L. och Sanandaji N. (2017), Samhällsförlusten av skolmisslyckande och värdet av att rädda fler i varje årskull. nadsinträde, där ungdomar i större utsträckning får hjälp av sin gym- nasieutbildning – och i mindre utsträckning behöver förlita sig på sina föräldrars kontakter lyfts fram av långtidsutredningen 2011.4 Denna utredning delar den uppfattning och menar att problemen med förlängd otrygg etableringsperiod har förvärrats . Samhällsekonomiska investeringskalkyler innebär ofta stora osäker- heter och innefattar en mängd samhällskostnader. Därför har utred- ningen valt att komplettera med ett snävare och relativt kortsiktigt kommunekonomiskt perspektiv när effekterna av olika scenarier av förändrade proportioner mellan gymnasieskolans program har analy- serats. Vi har bl.a. beräknat effekter på förändrade skatteintäkter i olika scenarierna som handlar om att program med en tydlig arbets- marknadskoppling ökar.5 Analyserna visar att de kostnader som kan vara förknippade med att öka kapitalintensiva utbildningars volymer inte är särskilt drama- tiska när man tar hänsyn till att skatteintäkterna ökar. I utredningens analyser finns exempelvis en försiktig beräkning med hjälp av en margi- nalgrupp på ungefär 2 500 personer som gick på högskoleförbere- dande program med relativt låga betyg. Om denna grupp i stället hade gått på relativt dyra yrkesprogram hade ökade skatteintäkter på grund av högre inkomster täckt upp för den ökade utbildnings- kostnaden på mellan fyra och . Då har vi inte tagit hänsyn till att vissa yrkesutbildningar drivs med överkapacitet, något som gör dem extra dyra. Dessutom finns betydligt mindre möj- lighet att dra nytta av stordriftsfördelar i yrkesutbildningar jämfört med hur de såg ut då utbildningen har blivit mycket småskalig.6 Ett effektivare resursutnyttjande med lägre kostnader per utbildningsplats skulle kunna uppnås både genom att fler elever valde en yrkesutbildning, dels genom en bättre gemensam planering huvud- männen emellan så att inte samma utbildning erbjuds inom ett pend- lingsområde. Det ska tydligt poängteras att de samhällsvinster som analyserna pekar på med exempelvis ökade skatteintäkter, inte beaktas vid beräk- ningen av hur utredningens förslag ska finansieras. Det är också vik- tigt att se de stora värden som ligger i att individer får en lättare väg 4SOU 2011:11 – Huvudbetänkande. 6Se bilaga 6 Gymnasieskolor . till egen försörjning, vilket minskar risken för så kallad ärrbildning som kan uppstå av arbetslöshet i unga år.7 Med stor sannolikhet kommer också andra följdeffekter med ett förbättrat arbetslivsinträde, såsom minskat behov av samhällsinsats- er som utbildning i komvux och olika stöd vid arbetslöshet, att bidra till att betala för att flera av yrkesutbildningar är dyrare än andra program. Det finns även flera svenska studier som visar på ett tydligt samband mellan brottslighet bland unga män och att inte vara syssel- satt i studier eller arbete.8 Om fler unga män skulle ha en snabbare etablering så skulle de stora kostnader som orsakas av brottslighet begränsas9. Det är ett bra exempel på en positiv effekt vars mekanism låter sig beskrivas men som inte bedöms meningsfullt att försöka beräkna inom utredningens uppdrag. deltar nästan lika många i en yrkesutbildning i komvux, som påbörjar ett nationellt yrkesprogram i gymnasieskolan.10 Unge- fär hälften av de som deltar är födda i och hälften är . Det är alltså ett faktum att en stor del av yrkesutbildningen är förskjuten från gymnasieskolan till vuxenutbildningen. Inkluderas alla som deltar i yrkeskurser och individer som deltar i arbetsmark- nadsutbildning så övergår det 100 000 individer11, dvs. ungefär lika många som börjar i gymnasieskolan . Natur- ligtvis innebär alla dessa kompletterande eller grundläggande yrkes- utbildningar för vuxna , av varierande längd, en mycket stor samhällsekonomisk kostnad. Av alla de som läste minst 400 poäng yrkeskurser i komvux 2018 var en fjärdedel högst . En bättre yrkesförberedelse kommer att bidra till att minska kostnaderna för kompletterande yrkesutbild- ning inom komvux. Sådana effekter ligger dock längre in och ser utredningen ett stort behov av ett välutbyggt utbud av sammanhållna yrkesutbildningar i komvux för att möta behoven hos individer och arbetsmarknaden. Komvux fyller också en funk- 7Olofsson (2014), Den långa vägen till arbetsmarknaden – Om unga utanför. 8Nilsson (2003), Crime, unemployment and labor market programs in turbulent times. IFAU Working paper 2003:14, , , Vlachos & (2015), Utbildning och brottslighet – vad hände när man förlängde yrkesutbildningarna på gymnasiet. IFAU Rapport 2015:11. 9Se avsnitt 9 i detta kapitel för konsekvenser för brottsligheten. 10Skolverket (2019), Elever, kursdeltagare och studieresultat i grundläggande och gymnasial vuxen- utbildning . 11Medelvärde för unika individer som läste någon yrkeskurs i komvux samt unika individer i arbetsmarknadsutbildning. Baserat på uppgifter som och Arbetsförmedlingen har försett utredningen med. Årliga antalet överstiger 100 000 efter 2008. tion för kompetensutveckling och karriärbyte som ligger helt utan- för styrningen av gymnasieskolan. En ytterligare samhällsekonomisk effekt av att snabba på ungas inträde på arbetsmarknaden är en minskning av den psykiska ohälsan bland ungdomar och unga vuxna som är en belastning för såväl indi- viden direkt som för samhällsekonomin. Sammanfattningsvis menar utredningen att en gymnasieskola som tydligare lyckas hjälpa ungdomar att komma in på arbetsmarknaden är samhällsekonomiskt lönsam – även om det skulle innebära att en större andel läste något dyrare yrkesutbildningar. Nödvändig utbyggnad av gymnasieskolan ska göras strategiskt för att utbudet ska bli hållbart över Utredningens förslag syftar till att utbudet av utbildning ska föränd- ras för att bättre svara mot elevers efterfrågan och behov samt arbets- marknadens behov. Förändringen av utbudet riskerar att bli kost- nadsdrivande om justeringarna skjuts . Utredningen föreslår att ska utarbeta regionala planeringsunderlag. En konsekvens av detta är att det blir möjligt för huvudmännen att med ett bredare underlag för att fatta mer långsiktigt hållbara beslut om utbudet framöver och därmed minska kostnaderna . Gymnasieskolan står inför stora behov av utbyggnad till följd av att antalet elever just nu ökar. Tillväxten i elevantal kommer att pågå . Utbyggnaden har redan inletts på flera orter och till stor del behöver den vara genomförd innan börjar besluta om ramar då reformens andra steg träder i kraft. Figur 8.1 Reformernas ikraftträdande i relation till ökningen av antalet ungdomar i gymnasieåldern Antal ungdomar 16-19 år Förändringar i och med reformens andra steg träder i kraft Förändringar i och med reformens första steg träder i kraft Källa: SCB. Utredningen bedömer att det är angeläget att snabbt kan presentera regionala planeringsunderlag till stöd för huvudmännens pågående eller nära förestående utbyggnad av gymnasieskolan. Om planeringsunderlagen dröjer eller om huvudmännen inte är tillräck- ligt lyhörda mot dessa och i stället bibehåller dagens proportioner i fördelningen av platser mellan utbildningar, finns det risk för ökade omställningskostnader när styrande ramar finns på plats. Dessa omställningskostnader kan kunna undvikas om huvudmännen dels planerar utbyggnaden i samverkan med andra huvudmän inom samma pendlingsområden för att på så sätt uppnå en mer resurseffek- tiv lokalisering av utbildningarna och dels tar hänsyn till planeringsunderlag som ska illustrera hur utbudet bör utformas för att bättre svara mot elevers efterfrågan och behov samt arbetsmark- nadens behov. Elevernas efterfrågan uppstår inte i ett vakuum. Det utbud som byggs nu och de allra närmaste åren kommer att påverka vad indi- vider efterfrågar. Det finns exempel på utbildningar som innebär mycket stora kostnader för samhället trots att de har en svag anknyt- ning till arbetsmarknaden. Med utredningens förslag kommer dessa utbildningar att kunna dimensioneras med balans mellan elevers efter- frågan och behov samt arbetsmarknadens behov vilket kommer leda till minskad ekonomisk börda för kommunerna . Detta bety- der att resurser kan läggas på andra utbildningar där de kommer till bättre nytta sett till både individers och samhällets långsiktiga behov. Ökad effektivitet för resurser som avsätts för yrkesutbildning i komvux Både krav på medfinansiering och andra krav för att få ta del av det riktade statsbidraget för yrkesutbildning har bidragit till att träffsäkerheten när det gäller statens avsatta resurser varit långt ifrån optimal. Över tid har krav på medfinansiering både ökat och minskat. När kraven på medfinansiering varit låga har statliga avsatta resurser inte fått fullt genomslag då kommunerna minskat sin egen finansiering, och när kraven varit högre har kommunerna inte lyckats matcha statens volymer av finansiering och medel har då inte kommit till användning. Oavsett hur ett riktat statsbidrag konstrueras är det svårt att i praktiken få det att fungera som avsett, vilket inte främjar ett effektivt resursutnyttjande. Att i huvudsak flytta resurserna från det riktade statsbidraget till kom- munernas generella statsbidrag ger kommunerna handlingsutrymme att planera och dimensionera yrkesutbildning med stöd från Skol- verkets planeringsunderlag och ramar för yrkesutbildning.