sou · H8B327 · 2020-05-08 00:00:00 — –utvecklingen av samråd med och inflytande för de nationella minoriteterna, –språk- och kulturaktiviteter för och av de nationella minorite- terna, och –insatser för att stärka de nationella minoritetsspråken. Insatser som berör de nationella minoriteterna redovisas även under flera andra utgiftsområden i budgetpropositionen. I utredningens uppdrag ingår att analysera effektiviteten och ända- målsenligheten i det nuvarande uppföljningssystemet. I förarbetena till minoritetslagen har regeringen bland annat anfört att ett syfte är att ge regeringen en bättre överblick över minoritetspolitikens effek- ter och efterlevnaden av de internationella åtagandena i . Upp- följningen skulle även ge underlag till regeringens rapportering till internationella granskningsorgan (prop. 2008/09:158, s. 51). Regeringen har utvecklat syftet något genom att an- föra att uppföljningen ska möjliggöra för , regeringen, inter- nationella organ, myndigheter, de nationella minoriteterna och andra intresserade att följa och analysera utvecklingen. Vidare framgår att regeringen tänker sig att uppföljningen ska göra det möjligt att kon- tinuerligt justera inriktningen för politikområdet (skr. 2017/18:282, s. 29). Utredningen bedömer att det nuvarande uppföljningssystemet har ökat regeringens överblick över minoritetspolitikens effekter jäm- fört med situationen . Detta gäller dock framför allt effek- terna av systemet med förvaltningsområden för finska, meänkieli och samiska. Uppföljningsmyndigheterna har även bidragit med analys av problem i genomförandet av politiken. Utredningen kan konstatera att det finns tydliga utvecklingsbehov, vilka beskrivs när- mare i de följande avsnitten. På ett övergripande plan saknas en analys av vad som är en effekt av politiken och hur man kan strukturera och beskriva politikens effekter (jfr. Utredningen menar att detta bland annat kommer till uttryck i att systemet med andra myndigheters rapporterings- skyldighet inte har fungerat. Uppföljningsrapporterna innehåller, när det gäller de andra statliga myndigheterna, i princip endast sam- manfattningar av de övriga myndigheternas redovisningar av åtgärder (se avsnitt 6.4.3). Uppföljningen av effekterna av minoritetspoliti- ken i fråga om annat än förvaltningsområdena ger en fragmentiserad bild. Även uppföljningen av effekterna av förvaltningsområdena kan utvecklas. Avsaknaden av en övergripande analys återspeglas, menar utredningen, även i oklarheter kopplade till indikatorsystemet (se av- snitt 6.4.4). En grundläggande iakttagelse från utredningens sida är att det över huvud taget saknas en strukturerad analys av uppföljningssyste- mets syfte och de informations- och analysbehov det är tänkt att till- godose. Uttalanden i förarbetena är vaga. Det närmare ändamålet med uppföljningssystemet behöver således förtydligas. En sådan analys gör utredningen i avsnitt 6.5. Minoritetspolitikens tre delområden infördes för att regeringen an- såg att effekterna av vidtagna insatser inte gick att följa upp tillräck- ligt väl i förhållande till det övergripande minoritetspolitiska målet. Regeringen bedömde att målet behövde konkretiseras och brytas ned i ett antal delområden då effekterna av vidtagna insatser inte gick att följa upp tillräckligt väl mot målet. Uppföljning, analys och redo- visning av arbetet för att främja det övergripande minoritetspolitiska målet skulle särskilt belysa insatserna och effekterna av sådana in- satser inom delområdena. Delområdena utgör således en central del av uppföljningssystemet och det är därför av stor betydelse att de är ändamålsenligt utformade. Utredningen bedömer emellertid att delområdena inte är fullt ut ändamålsenliga. Delområdena består av rubriker, till exempel ”diskri- minering och utsatthet”, under vilka redovisas en blandning av exem- pel på åtgärder och vad som skulle kunna utgöra egentliga mål, det vill säga önskvärda tillstånd (se avsnitt 6.2.2 och 6.2.4). De ”effekter” regeringen eftersträvar går inte att tydligt utläsa av den förklarande texten under respektive delområde. I stället behöver man gå till det riksdagsbundna målet för politikområdet, ett mål som regeringen själv har bedömt behövde konkretiseras. Över huvud taget är det oklart hur delområdena ska användas i uppföljningen utöver att möjliggöra en grov sortering av olika slags åtgärder och effekter. Delområdenas oklara status får vidare till följd att de i praktiken ofta uppfattas som delmål, vilket utredningen har erfarit i kontakter med tjänstepersoner och andra berörda. Ett exempel är uppföljnings- myndigheternas rapport utveckling . Barns rätt till sitt nationella minoritetsspråk inom förskola, förskoleklass och skola. Rapporten analyserar de aktuella verksamheterna på ett sätt som om delområdena vore mål som ska förverkligas. Utredningen konstaterar att det i praktiken inte går att göra någon skarp åtskillnad mellan å ena sidan styrning (mål) och å andra sidan uppföljning (delområden). Exempelvis kan målformuleringar fastställda av riksdag och regering sätta ramar för uppföljningen. Regeringen hänvisar därtill regelmässigt till det riksdagsbundna övergripande målet för minoritetspolitiken och de tre delområdena i återrapporterings- krav i statliga myndigheters regleringsbrev. Sådana återrapporterings- krav kan i sig ha en styrande verkan. Utöver att delområdena generellt är otydliga bedömer utred- ningen att delområdet diskriminering och utsatthet är särskilt pro- blematiskt. Begreppet ”utsatthet” beskrivs inte i texten under rubri- ken och det är över huvud taget oklart vad som omfattas av området utöver insatser mot diskriminering. Vidare är det oklart vad som skiljer de specifikt minoritetspolitiska insatserna inom delområdet från insatser som genomförs och följs upp inom andra områden, såsom inom politiken mot diskriminering och i arbetet med den nationella planen mot rasism och hatbrott. Ett möjligt exempel på en sådan särskild minoritetspolitisk insats är arbetet inom strategin för romsk inkludering. Det är dock inte är uttalat hur strategin för- håller sig till minoritetspolitikens delområden. 6.4.3Andra myndigheters redovisning till uppföljningsmyndigheterna Som en del i uppföljningssystemet ingår att andra statliga myndigheter med uppdrag inom minoritetspolitiken ska redovisa dessa uppdrag inte bara till regeringen, utan även till uppföljningsmyndigheterna. Tanken enligt förarbetena var att uppföljningsmyndigheterna skulle göra en ”samlad bedömning av situationen”. Den samlade bedöm- ningen skulle även bygga på uppgifter om den kommunala nivåns arbete. Regeringen har i huvudsak följt upplägget på så sätt att de myn- digheter som fått särskilda minoritetspolitiska uppdrag, exempelvis i regleringsbrev, har ålagts att redovisa sina uppdrag till uppföljnings- myndigheterna, i regel med anvisning att redovisa ”effekter” inom minoritetspolitikens tre delområden. En notering som utredningen gör är dock att regeringens uppdrag till de andra myndigheterna inte specifikt har inriktats på att myndigheterna ska bidra med underlag till någon samlad bedömning. Systemet har inte heller lett till en sådan bedömning. Utredningen konstaterar att uppföljningsmyndigheterna i de tidiga rapporterna gjorde bedömningar som mer uttalat rörde de övriga statliga myndigheterna. I rapporten för redovisas kortfattade iakttagelser under rubriken ”Sammanfattning och slutsatser”. I rappor- ten för har de statliga myndigheternas insatser sammanställts under de tre delområdena. Därefter har uppföljningsmyndigheterna i princip inskränkt sig till att, i sin årliga rapport, sammanfatta inne- hållet i de övriga myndigheternas redovisningar. Sett ur regeringens perspektiv torde sammanfattningar utan någon analys inte ge något mervärde. De nuvarande uppföljningsmyndigheterna har inte analyserat sitt uppdrag tillräckligt i denna del. Enligt uppgift till utredningen till- handahåller de en mall för de andra myndigheternas redovisning till de myndigheter som så önskar. Uppföljningsmyndigheterna har såle- des inte arbetat med att utforma ett system för de andra myndighe- ternas redovisningar utifrån behovet av uppgifter för uppföljningen. Utredningen anser emellertid att ett grundläggande problem är att det närmare syftet med den efterfrågade samlade bedömningen är oklart. Det är än mer oklart hur bedömningen ska gå till. Reger- ingen efterfrågar återkommande redovisning av ”effekter” från myn- digheterna, vilket talar för att det är något mer än en ren redovisning av åtgärder som avses. Som konstaterats i avsnitt 6.2.1 kan de olika aktörernas bidrag till minoritetspolitiken emellertid sällan eller aldrig följas hela vägen fram till politikens övergripande mål. Insatserna är därtill av så olika karaktär att det är svårt att jämföra och prioritera mellan dem. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att ordningen att statliga myndigheter redovisar sina minoritetspolitiska uppdrag till uppföljningsmyndigheterna inte har fungerat. Utredningen anser att systemet med indikatorer utgör ett steg framåt i förhållande till den tidigare rapporteringen, då systemet möjliggör vissa jämförelser . Uppföljningsmyndigheterna drar i de årliga rapporterna slutsatser avseende en del av indikatorerna. Utredningen saknar emellertid en grundläggande föreställnings- ram och analys av det närmare syftet med indikatorsystemet och de olika indikatorerna. Många av indikatorerna är svåra att värdera och tolka. Det är svårt att bedöma hur de förhåller sig till innehållet i minoritetspolitiken. Det är till exempel inte tydligt hur indikatorerna förhåller sig till politikens övergripande mål och hur olika mätvärden på indikatorerna ska tolkas och värderas. Indikatorerna behöver sättas in i ett sammanhang, exempelvis relateras till en effektkedja. Flera av indikatorerna består därtill av många olika variabler som inte vägs samman till en övergripande bedömning. De är därmed att se som indikatorområden. Den stora mängden informa- tion som redovisas under flera av indikatorerna gör det svårt att dra slutsatser om betydelsen av de olika mätvärdena. Utredningen bedömer att en del av svårigheterna hänger samman med delområdenas otydlighet eftersom områdena inte tydligt pekar ut vilka slutliga effekter som ska följas upp. Som konstaterats i av- snitt 6.2.1 är emellertid förutsättningarna att kvantitativt mäta mino- ritetspolitikens slutliga effekter svåra, framför allt inom delområ- dena språk och kulturell identitet respektive diskriminering och utsatthet. Om sådana effekter ska beskrivas kan indikatorer således endast utgöra en del av bedömningsgrunden tillsammans med annan information. I synnerhet gäller detta delområdet diskriminering och utsatthet där problemet med mörkertal torde innebära att statistik som avser anmälningar och stämningsansökningar och så vidare, har ett begränsat värde som kunskapskälla. Uppföljningsmyndigheter- nas tematiska rapporter bör ses som ett steg i rätt riktning för att åstadkomma mer allsidiga beskrivningar av politikens långsiktiga effekter. Som framgår av avsnitt 6.3.3 sker uppföljningen numera i treårs- intervaller. En bredare uppföljning görs genom indika- torsystemet. Åren däremellan genomförs tematiska undersökningar samt redovisas ett mindre antal indikatorer. Utredningen anser att uppföljningsmyndigheterna korrekt har bedömt att det inte är lämp- ligt att redovisa alla indikatorer . Insamlingen av underlag till indikatorerna innebär en börda för uppgiftslämnarna. Denna börda måste ställas i relation till förändringstakten när det gäller de för- hållanden som indikatorerna ska belysa. Det är således centralt att hitta en lämplig periodicitet i uppföljningen. Utredningen konstaterar vidare att de tematiska undersökningarna har tillfört ett djup i uppföljningen som inte går att åstadkomma genom en renodlat kvantitativ uppföljning. De tematiska undersök- ningarna utgör en ambitiös ansats och uppföljningsmyndigheterna har lyckats åstadkomma mycket med begränsade resurser. Utredningen bedömer emellertid att syftet med de tematiska under- sökningarna kan bli tydligare. Det saknas en tillräcklig analys av syf- tet med undersökningarna. En bakgrund till varför man valt aktuell inriktning på undersökningen finns i regel i rapporterna. Exempelvis kan det handla om att kommunala tjänstemän eller olika grupper inom de nationella minoriteterna har påtalat brister. Syftet med rap- porterna redovisas emellertid kortfattat och i allmänna termer såsom att man avser att få ”större kunskap om de faktiska förhållandena” inom ett område för att kunna lämna förslag till lämpliga åtgärder. Det saknas således preciserade frågeställningar för undersökningen. Hur mottagaren av rapporterna, regeringen, ska använda rappor- terna är inte heller uttalat. Det är oklart om undersökningarna till exempel ska utgöra utvärderingar (se avsnitt 6.2.3) av delar av mino- ritetspolitiken, och vilka kriterier man i så fall utvärderar mot. Det är även oklart varför de tematiska undersökningarna behöver redo- visas med ettårsintervall. Utredningen bedömer att iakttagelserna ovan kan förklaras av att uppföljningsmyndigheterna haft ett brett och otydligt uppdrag i kombination med att de inte har gjort en tillräcklig strategisk analys av uppdraget (se avsnitt 4.6). Ett par av de tematiska undersökningarna är vidare inriktade på områden som ligger inom sektorsmyndigheters ansvarsområden vilket väcker gränsdragningsfrågor: rapporten avseende rör rätt till minoritetsspråk inom förskola, förskoleklass och skola, och rapporten avseende rör service och omvårdnad inom äldreomsorgen på nationella minoritetsspråk. Gränsdragningsproblematiken i dessa fall torde dock hänga samman med hur minoritetspolitiken är orga- niserad och finansierad snarare än hur uppföljningsmyndigheterna har tolkat sitt uppdrag. Kommunernas skyldigheter att erbjuda för- skola och äldreomsorg i förvaltningsområdena finansieras under det särskilda anslaget för minoritetspolitiken medan övriga åtgärder som rör de nationella minoriteterna i fråga om utbildning och vård- och omsorgsområdet hör till verksamheter som redovisas under andra anslag. Uppföljningsmyndigheterna har vidare lämnat ett stort antal åt- gärdsförslag i de årliga rapporterna och flera synes ha följts av åtgärder från regeringens sida. Vid en genomgång av förslagen konstaterar utredningen emellertid att många av dem är otillräckligt underbyggda med analys och faktauppgifter. Motiveringarna är ofta summariska – något stycke långa – och det går inte alltid att följa hur motiveringen förhåller sig till de enkätsvar och andra insamlade faktauppgifter som redovisas i rapporten. Det är även svårt att få en uppfattning om hur prioriterade de olika föreslagna åtgärderna är inbördes. bär att det bör vara svårt att använda förslagen som berednings- underlag inom . En väsentlig förklaring till de otillräckligt underbyggda åtgärds- förslagen är en kombination av resurs- och tidsbrist samt otillräcklig analys av det egna uppdraget från uppföljningsmyndigheternas sida. Regeringens styrning, där uppföljningsmyndigheterna för- väntas redovisa ”behovet av fortsatta åtgärder”, kan även antas ha bidragit. 6.4.6Uppföljningens relevans för de nationella minoriteterna Utredningen har i kontakter med företrädare för de nationella mino- riteternas organisationer erfarit att de anser att uppföljningsmyn- digheternas årliga rapporter inte beskriver de olika nationella mino- riteternas situation eller förutsättningar i tillräcklig omfattning. Det saknas en djuplodning eller samlad bedömning av situationen för respektive minoritet. Företrädare menar att det är förståeligt att reger- ingen behöver en redogörelse för hur statliga medel används, vilket motiverar att tyngdpunkten i uppföljningen läggs på förvaltnings- områdena. Särskilt företrädare för den judiska minoriteten anför att gruppen på många sätt är ganska osynlig i samhället och så även inom minoritetspolitiken. Den judiska minoriteten har inget förvaltningsområde och inte heller någon strategi som den romska minoriteten. Därmed görs ingen specifik uppföljning alls rörande frågor som rör den judiska minoriteten. Utredningen konstaterar att nuvarande system leder till att de frågor som varken rör förvaltningsområdena eller strategin för romsk inkludering inte följs upp med samma detaljeringsgrad eller inte alls. Sådana insatser inom olika politikområden framgår främst av de olika sektorsmyndigheternas redovisning av uppdrag. Den redovis- ningen ger dock inte en samlad bild av situationen för de olika mino- riteterna (jfr. Vidare är strukturen i rapporteringen, exempelvis enkätfrågor, i stor utsträckning enhetligt utformad. Ur de nationella minoriteternas synvinkel vore det önskvärt med en uppföljning som var mer anpassad till de olika minoriteterna. Som beskrivits i avsnitt 5 behöver också de nationella minoriteternas erfarenheter av genomförandet av minoritetspolitiken i kommuner och regioner fångas upp i större utsträckning än . 6.5Bedömning av syftet med uppföljningssystemet 6.5.1Syften med uppföljning av minoritetspolitiken Av skrivelsen Nystart för en stärkt minoritetspolitik framgår att reger- ingen tänker sig att uppföljningen ska möjliggöra för , reger- ingen, internationella organ, myndigheter, de nationella minorite- terna och andra intresserade att följa och analysera utvecklingen. Vidare framgår att regeringen tänker sig att uppföljningen ska göra det möjligt att kontinuerligt justera inriktningen för politikområdet (skr. 2017/18:282, s. 29). Begreppet uppföljning är som framgår av avsnitt 6.2.3 ovan inte entydigt, men utredningen använder det i den vidare bemärkelsen insamling, analys och redovisning av information om minoritets- politikens genomförande och effekter. En sådan uppföljning skulle kunna fylla flera olika syften. För det första kan uppföljningen utgöra ett redskap för att främja politikens genomslag. När de som verkställer politiken – kommuner, regioner och statliga myndigheter – får lämna uppgifter om vad de gör och vilka effekter det får kan det i vissa fall antas driva på genom- förandet. Vidare kan uppföljningen ge underlag som belyser behovet av samverkan och samarbete i olika frågor mellan de verkställande aktörerna. Dessa aspekter behandlas närmare i avsnitt 7. För det andra kan uppföljningen producera olika former av besluts- och avstämningsunderlag. Detta får anses utgöra uppföljningens huvudsyfte, vilket utredningen i den fortsatta framställningen kom- mer att koncentrera sig på. De underlag som produceras kan använ- das i många olika sammanhang. Utredningen har identifierat följande behov och användningsområden: 1.Underlag till den allmänna politiska diskussionen om minoritets- politiken och minoritetsrättigheter. Målgruppen kan, utöver de nationella minoriteterna, vara politiker, media och den politiskt intresserade allmänheten, såväl på lokal och regional som natio- nell nivå. 2.Underlag till regeringen för dess redovisning till internationella folkrättsliga granskningsorgan, främst rådgivande kom- mitté för ramkonventionen och expertkommitté för språkstad- gan. Målgruppen är regeringen och, indirekt, ledamöterna i sådana kommittéer. Även de nationella minoriteterna är en indirekt mål- grupp eftersom de har möjlighet att lämna uppgifter och syn- punkter inom ramen för den internationella granskningsprocessen. 3.Underlag till regeringen för dess redovisning till i den årliga budgetpropositionen och i andra sammanhang, exempelvis i särskilda skrivelser. Regeringen ansvarar inför att de medel som avsatts för minoritetspolitiken används ändamåls- enligt och effektivt. Målgruppen är regeringen och, indirekt, riks- dagen. 4.Underlag till regeringen inför de återkommande samråd om mino- ritetspolitikens utfall och inriktning som hålls med företrädare för de nationella minoriteterna. Målgruppen är regeringen och före- trädare för de nationella minoriteterna på nationell nivå, bland annat från de nationella minoriteternas riksorganisationer. 5.Underlag för regeringen i dess styrning och organisering av mino- ritetspolitiken, inklusive styrningen av statliga myndigheter. Mål- gruppen är främst regeringen och statliga myndigheter. 6.Underlag till regeringen för förändringar av minoritetspolitikens innehåll och inriktning på kort såväl som på . Målgruppen är alla de aktörer på nationell nivå som nämnts i föregående punk- ter, med regeringen som primär mottagare av underlagen. Användningsområdena är överlappande, vilket innebär att ett och samma underlag, exempelvis en rapport, skulle kunna fylla flera syf- ten. Förändringar av politikens innehåll (punkt 6) kan exempelvis genomföras genom nya eller förändrade uppdrag till statliga myndig- heter (punkt 5). Bedömningen av behovet av förändringar och in- riktningen på förändringarna (punkt 6) behöver ske i samråd med de nationella minoriteterna (punkt 4). Utredningen bedömer att behovet enligt punkt 1 (den allmänna politiska diskussionen) kan tillgodoses genom bearbetning av den information och de analyser som görs för de övriga syftena. Detta användningsområde får således ses som sekundärt. Utredningen konstaterar följande när det gäller behovet enligt punkt 2 (redovisning till folkrättsliga granskningsorgan). Den natio- nella ordningen, exempelvis lagstiftning och bidragssystem, ska vara utformad i enlighet med folkrättsliga förpliktelser i förhållande till nationella minoriteter. En bedömning av om så är fallet görs inom ramen för de internationella granskningsprocesserna. I den natio- nella uppföljning av minoritetspolitiken som det nu är fråga om ska det således inte ingå att analysera om lever upp till sina folk- rättsliga åtaganden. Detta är primärt en uppgift för den föreslagna (Ds 2019:4). Givetvis bör uppföljningen så långt möjligt anpassas till det infor- mationsbehov som kan finnas i förhållande till den internationella granskningen. Men eftersom det är inom som rap- porterna till internationella granskningsorgan tas fram betraktar ut- redningen även syftet enligt punkt 2 som sekundärt. Utredningen kommer i nästa avsnitt att koncentrera sig på be- hovet av underlag i förhållande till de återstående, primära syftena (punkt 3–6). 6.5.2Underlag för redovisning till Kravet på resultatredovisning enligt budgetlagen Regeringen ansvarar för sin styrning inför . För att riks- dagen ska kunna granska regeringen behöver underlag. Riks- dagens granskning sker på olika sätt, men i det följande koncentrerar sig utredningen på det behov av underlag som regeringen har för att kunna redovisa politikens resultat inom ramen för den så kallade mål- och resultatstyrningen. Den huvudsakliga resultatredovisningen sker inom ramen för budgetprocessen. Regeringen ska i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i för- hållande till de av beslutade målen (10 kap. 3 § budget- lagen [2011:203]). I förarbetena till budgetlagen framgår vad som avses med ”upp- nådda resultat” (prop. 2010/11:40, s. 101 f.). Bland annat anfördes följande. Med uppnådda resultat avses i första hand de resultat som uppnåtts genom statens verksamhet och resursinsatser. Det är således effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna inne- burit som bör redovisas i förhållande till de mål har beslu- tat om. Hur detta förhållande ser ut beror på hur målen är formulerade. I förarbetena anfördes vidare att redovisningen bör ha en tydlig koppling till de förslag om exempelvis anslag och ekonomiska åtagan- den som lämnas i budgetpropositionen, samt att redovisningen ska motivera varför medel fortsatt ska avsättas för verksamheten. I fråga om så kallade sektorsövergripande mål anfördes att dessa bör följas upp samlat under de utgiftsområden där de huvudsakliga medlen anvisas men också där det är relevant inom olika utgifts- områden. Vidare anfördes att det även bör uppmärksammas att stat- liga medel hanteras av exempelvis kommunsektorn och att de resul- tat som uppnås där också är av intresse.