sou · H8B37 · 2020-02-11 00:00:00 — Andra meningen har ändrats på så sätt att i stället för att en gärning ska framstå som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda för att anse som ringa ska den vara utan påfallande betydelse med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. Den ändrade lydelsen syftar till att utvidga området för det ringa brottet till att omfatta något fler överträdelser av djurskyddsregelverket än vad som har varit fallet. De överträdelser som omfattas av utvidgningen av det ringa brottet är i första hand enstaka eller några få överträdelser i en i övrigt välskött verksamhet. Här avses överträdelser som i det enskilda fallet varit så begränsade att det inte funnits någon konkret risk för djur- lidande, försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. Vidare är det fråga om överträdelser av formaliaregler som inte skett i syfte att försvåra kontrollmyndighetens kontroll och inte heller riskerat att försvåra kontrollen på något beaktansvärt sätt. Det kan t.ex. vara fråga om begränsade överträdelser av olika måttangivelser som anges i föreskrifter. Även andra mindre överträdelser som är av tillfällig natur kan vara sådana att det inte förelegat någon konkret risk för djurlidande, och heller inte för försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. Ett annat exempel är underlåtenhet att söka dispens från kravet att släppa djur på som- marbete, om djurhållaren har sökt och fått dispens och samma förhållanden råder även det aktuella året. vara fråga om mindre brister i journalföring, dokumentation eller rapportering som kan bedömas som ringa. Det avgörande ska alltså vara att överträdelsen varit så pass be- gränsad att det inte har uppstått något djurlidande, något försämrat djurskydd eller någon bristfällig djurvälfärd och det heller inte funnits någon konkret risk att det skulle kunna bli konsekvensen av överträ- delsen. Överträdelsen bör alltså bedömas utifrån om det föreligger ett verkligt (positivt) stöd för att det i vart fall funnits en sådan kon- kret risk. Om omständigheterna inte ger vid handen att det funnits i vart fall en sådan konkret risk ska gärningen anses som ringa och därmed vara straffri. 6 a § Regeringen får meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska be- talas av den som 1.brister i fråga om krav på planering av transport, om tillstånd och intyg, om krav på medföljande personal, om godkännande av transportmedel, om kontroll på omlastningsplats eller bestämmelseort, om färdjournal, om utbild- ning av personal eller om information och arbetsordning i enlighet med be- stämmelserna i förordning (EG) nr 1/2005, som inte omfattas av 10 kap. 3 §, 2.brister i fråga om kontroll av bedövning, om standardrutiner, om kom- petensnivå och kompetensbevis för personer som utför avlivning av djur och därmed sammanhängande verksamhet, om krav på bruksanvisningar, om an- vändning av fixerings- och bedövningsutrustning, om import från tredje länder, om slakteriers utformning, konstruktion av utrustning, övervakningsförfaran- den och krav på djurskyddsansvarig eller om nödavlivning i enlighet med be- stämmelserna i förordning (EG) nr 1099/2009, som inte omfattas av 10 kap. 3 §, 3.bryter mot artikel 18.1 c och d samt artikel 18.2 i förordning (EG) nr 1223/2009, 4.inte uppfyller villkor för eller förbud mot försäljning eller annan över- låtelse av djur, 5.inte uppfyller villkor om tävling eller offentlig förevisning av djur, 6.använder tekniska system och ny teknisk utrustning för djurhållning utan att de har godkänts från djurskydds- och djurhälsosynpunkt, 7.föder upp, förvarar, tillhandahåller eller använder försöksdjur och som brister i fråga om märkning av djur, brister i att upprätta instruktioner för så- dan verksamhet, brister i att föra journal och lämna upplysningar om verksam- heten och djuren eller brister i fråga om utformningen av djurförsöksanlägg- ningen eller andra förvaringsutrymmen, eller 8.brister i fråga om utbildning och kompetens för den som fångar in vilt- levande försöksdjur samt metoder för sådant infångande. Genom paragrafen, som är ny, införs sanktionsavgifter avseende vissa områden i regelverket om djurskydd. Bestämmelsen behandlas i av- snitt 9.4–6. I bestämmelsen bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om skyldighet att betala sanktionsavgifter på de områden som anges i punkterna 1–8. Vilka överträdelser som kan leda till sanktionsavgift preciseras på förordningsnivå. Systemet med sanktionsavgifter på djurskyddsområdet ska utgå från strikt ansvar vid prövning av avgifts- skyldighet. Strikt ansvar innebär att det varken krävs uppsåt eller oaktsamhet hos den ansvarige djurhållaren för att sanktionsavgift ska kunna tas ut. Bestämmelser om sanktionsavgift på förordningsnivå ska vidare vara obligatoriska, dvs. utformade så att sanktionsavgift ska tas ut när förutsättningarna för det är uppfyllda. Sanktionsavgifter kan vidare påföras såväl fysiska som juridiska personer, dvs. även överträdelser som sker inom ramen för en juri- disk persons djurhållningsverksamhet och där ingen fysisk person kan anses vara djurhållare kan beivras med sanktionsavgift. 6 b § Avgiftens storlek ska framgå av regeringens föreskrifter. Avgiften ska uppgå till och högst . När regeringen med- delar föreskrifter om avgiftens storlek ska hänsyn tas till hur allvarlig överträ- delsen är och till betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. I paragrafen, som är ny, fastställs minimi- och maximibelopp för sanktionsavgift. Övervägandena finns i avsnitt 9.8. Av bestämmelsen följer att avgiftens storlek ska framgå av reger- ingens föreskrifter samt att den ska uppgå till och högst . När regeringen meddelar föreskrifter om avgiftens storlek ska enligt bestämmelsen hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och till betydelsen av den bestämmelse som över- trädelsen avser. Med ”överträdelsens allvar” avses på djurskydds- området de objektiva omständigheterna som hur som över- trädelsen har pågått, överträdelsens omfattning, t.ex. hur många djur som har drabbats av regelöverträdelsen och vilken inverkan överträ- delsen har haft på djurets välfärd. Uttrycket ”betydelsen av den be- stämmelse som överträdelsen avser” syftar på betydelsen av bestäm- melsen som sådan och intresset av det den är avsedd att reglera, dvs. I fråga om djurskyddsbestämmelser är skyddsintresset djurets välfärd och dess intresse av att inte orsakas lidande. Olika djurskyddsregler tar till vara detta intresse i olika grad och således bör en bestämmelse som mer direkt avser att skydda djuret från lidande anses som mer betydelsefull från djurskyddssyn- punkt än bestämmelser av mer administrativ natur, som t.ex. jour- nalföring. 6 c § Sanktionsavgift ska inte tas ut om det är oskäligt. Vid denna prövning ska det särskilt beaktas 1.om överträdelsen berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det, 2.om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyl- dige varken kunnat förutse eller borde ha förutsett och inte heller kunnat på- verka, 3.vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika överträdelsen, eller 4.om överträdelsen är utan påfallande betydelse med hänsyn till det intresse som bestämmelsen är avsedd att skydda. I paragrafen, som är ny, behandlas de närmare förutsättningarna för när kontrollmyndigheterna ska underlåta att påföra sanktionsavgift. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 9.7. Av bestämmelsen följer att sanktionsavgift inte ska tas ut om det är oskäligt. För att underlätta tillämpningen innehåller bestämmel- sen en uppräkning av omständigheter som särskilt ska beaktas vid prövningen av om det skulle vara oskäligt att ta ut avgiften. Bestäm- melsen om avgiftsfrihet avser undantagssituationer och ska tillämpas restriktivt. I punkten 1 anges att det särskilt ska beaktas om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som ålegat honom eller henne och inte heller förmått att uppdra åt någon annan att göra det. Ett sjukdoms- hinder ska normalt styrkas med sjukintyg. För att den avgiftsskyl- dige inte ska anses ha haft möjlighet att ens uppdra åt någon annan att fullgöra en skyldighet bör det vara fråga om allvarlig sjukdom. Utrymmet för att beakta sådana omständigheter annat än för fysiska personer, eller för mycket små företag – i första hand enmansföretag –där det inte finns möjlighet att överföra ansvaret på någon annan bör vara mycket litet. Av punkten 2 följer att det vidare särskilt ska beaktas om över- trädelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka. Omständigheter som är avses är sådana som normalt sett brukar anses hänförliga till laga förfall. Här bör regler om laga förfall användas som en utgångspunkt för bedömningen av påståen- den om att det inte varit möjligt att uppfylla krav på en viss presta- tion. Enligt punkten 3 ska särskilt beaktas vad den avgiftsskyldige har gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa. Om den av- giftsskyldige har vidtagit en i och för sig korrekt åtgärd för att und- vika överträdelse men inte lyckats fullt ut skulle det t.ex. kunna framstå som oskäligt att kräva betalning av sanktionsavgift. Här kan hänsyn tas till att den avgiftsskyldige har ansträngt sig för att en överträdelse inte skulle komma att inträffa, men där överträdelsen ändå inträffat på grund av ett ursäktligt misstag. Även detta bör främst kunna bli aktuellt när det gäller fysiska personer eller för mycket små företag. Slutligen ska det enligt punkten 4 särskilt beaktas om överträdel- sen är utan påfallande betydelse med hänsyn till det intresse som bestämmelsen är avsedd att skydda. Detta innebär att om överträ- delsen skulle bedömas som ringa brott enligt bestämmelsen i 10 kap. 6 § om den i stället fortfarande hade varit kriminaliserad bör det anses som oskäligt att påföra avgift (se kommentaren till denna paragraf angående vad som utgör ringa brott). De omständigheter som anges i paragrafen är således sådana som särskilt ska beaktas i skälighetsbedömningen, men hindrar inte att även andra omständigheter kan ingå i denna bedömning. Det bör emellertid inte anses oskäligt att ta ut avgift när överträdelsen t.ex. beror på att den avgiftsskyldige inte har känt till de regler som gäller, att en uppdragstagare som anlitats begått ett misstag eller att en verk- samhet är nystartad. Det bör inte heller anses oskäligt att ta ut avgift om den avgiftsskyldige har ekonomiska problem eller om avgiften annars ter sig hög i förhållande till den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden. Någon möjlighet till jämkning av sanktionsavgifter finns inte. 6 d § Kontrollmyndigheterna beslutar om sanktionsavgift. Av paragrafen, som är ny, följer att det är kontrollmyndigheterna som inte bara utreder regelöverträdelser utan även beslutar om på- förande av sanktionsavgift. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 9.9. 6 e § Innan kontrollmyndigheten beslutar om sanktionsavgift ska den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig. Bestämmelsen, som är ny, föreskriver att innan en sanktionsavgift beslutas ska den som anspråket riktas mot ha getts tillfälle att yttra sig. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 9.10. Den som riskerar att påföras sanktionsavgift har således enligt bestämmelsen rätt att yttra sig innan beslut fattas. Möjligheten att göra undantag från kommunikationsskyldigheten enligt 25 § förvalt- ningslagen (2017:900) gäller därmed inte vid beslut om sanktions- avgift. I övrigt gäller dock förvaltningslagens bestämmelse om kom- munikation, såsom vilket material som ska kommuniceras och hur kommunikationen ska genomföras. bör i ett ärende om sanktionsavgift skicka en utredningsrapport eller liknande till den som anspråket riktas mot, av vilken det framgår vad myndigheten anser har inträffat, de om- ständigheter som åberopas till stöd för detta och vilken bevisning som finns i ärendet samt att myndigheten avser att påföra en sanktions- avgift. Den som riskerar att påföras avgift ges därmed möjlighet att påtala eventuella felaktigheter och omständigheter i utredningsmate- rialet som kan utgöra skäl för befrielse från avgift innan beslut fattas. 6 f § Sanktionsavgift får inte beslutas, om den som avgiften ska tas ut av inte har fått tillfälle att yttra sig från den dag då överträdelsen ägde rum. Paragrafen är ny och anger en preskriptionstid för när sanktions- avgift får beslutas. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 9.11. Bestämmelsen innebär att om kommunikation enligt förvaltnings- lagen med den som avgiften ska tas ut av inte har skett från den dag då överträdelsen ägde rum, får en sanktionsavgift inte tas ut. När det gäller överträdelser som är perdurerande, dvs. pågå- ende, börjar preskriptionstiden löpa först när överträdelsen har upp- Bevisbördan för att kommunikation har skett ligger på kontroll- myndigheten. § Ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det har fått laga kraft. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Paragrafen, som är ny, reglerar verkställighet av beslutade sanktions- avgifter. Övervägandena finns i avsnitt 9.10. I första stycket anges att beslutet får verkställas enligt utsöknings- balken när det har fått laga kraft. Detta innebär att beslutet, eller en påföljande dom för det fall beslutet överklagas, gäller som en exeku- tionstitel så snart det har fått laga kraft. I sammanhanget bör påpekas att förvaltningslagen inte innehåller något krav på att ett beslut ska delges parten. Tidpunkten för när beslutet vinner laga kraft är knuten till den tidpunkt då den avgiftsskyldige fick del av beslutet. Det följer av förhållandet att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas först när det har fått laga kraft att beslutet om avgift ska delges den som ålagts att betala sanktionsavgiften. Av andra stycket följer att sanktionsavgiften ska tillfalla staten. 6 h § En beslutad sanktionsavgift faller bort till den del beslutet inte har verk- ställts från det att beslutet fått laga kraft. Paragrafen, som är ny, föreskriver att möjligheten att besluta om sanktionsavgift bortfaller om den som ska avgiften ska tas ut av inte har fått tillfälle att yttra sig efter att beslutet vunnit laga kraft. Bestämmelsen fastställer alltså en preskriptionstid för redan beslutade sanktionsavgifter. Övervägandena finns i avsnitt 9.11. 6 i § Bestämmelserna i 6 a–h §§, tillämpas inte i fråga om djur som används inom Försvarsmakten. Bestämmelsen, som är ny, reglerar undantag från bestämmelserna om sanktionsavgift när det gäller djur som används inom Försvarsmakten. Övervägandena finns i avsnitt 9.14. 7 § Det får inte dömas till ansvar eller beslutas om sanktionsavgift enligt denna lag för en gärning som omfattas av ett föreläggande om vite, om gär- ningen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Paragrafen reglerar förbud mot dubbla sanktioner i fråga om vite och straff respektive sanktionsavgift. Övervägandena finns i avsnitt 9.12. I paragrafen har det tillägget gjorts att det inte får beslutas om en sanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande om vite om överträdelsen ligger till grund för en domstolsprocess om utdömande av vitet. Bestämmelsen syftar till att motverka att dubbla sanktioner, dvs. vite och sanktionsavgift, förekommer för en och samma överträdelse. Bestämmelsen innebär att sanktionsavgift inte ska kunna tas ut om överträdelsen har medfört att vite har dömts ut eller att en process om att döma ut vite har inletts. Om ett vites- föreläggande har överträtts ska alltså inte i sig ha någon betydelse för frågan om en sanktionsavgift ska få beslutas. Det föreligger inte hinder emot att besluta om sanktionsavgift om ett vitesföreläggande har överträtts men då åtgärder inte har vidtagits för att vitet ska dömas ut, t.ex. om kontrollmyndigheten inte anser det möjligt att med framgång ansöka om utdömande av vite på grund av att något formellt fel har begåtts i samband med att föreläggandet meddelades. I ett sådant fall kan det dock inte komma i fråga att döma ut vitet i . 7 a § Det får inte dömas till ansvar enligt 4 eller 5 § om gärningen kan leda till en sanktionsavgift enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 6 a §. Paragrafen, som är ny, innebär förbud mot dubbla sanktioner i fråga om straff och sanktionsavgift. Övervägandena finns i avsnitt 9.12. I bestämmelsen anges att det inte får dömas till ansvar för brott enligt 10 kap. 4 eller 5 § om gärningen kan leda till en sanktionsavgift enligt föreskrifter meddelade av regeringen med stöd av 6 a §. Bestäm- melsen föreskriver att straff och sanktionsavgifter inte ska komma i fråga för samma överträdelse. Bestämmelser med motsvarande inne- börd finns bl.a. i 11 § andra stycket lagen (1994:1709) om EU:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, 40 b § fiskelagen (1993:787) och 30 § tredje stycket livsmedelslagen (2006:804). 4 § Regeringen får meddela föreskrifter om i vilka fall ett beslut enligt denna lag, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller en- ligt de EU-bestämmelser som lagen kompletterar ska gälla även om det överklagas. Detta gäller dock inte beslut om sanktionsavgift. Bestämmelsen innehåller ett bemyndigande för regeringen att med- dela föreskrifter om omedelbar verkställighet av beslut. Övervägan- dena finns i avsnitt 9.12. I bestämmelsen har det tillägget gjorts att bemyndigandet inte omfattar beslut om sanktionsavgift. Detta innebär att ett beslut om sanktionsavgift gäller först sedan det vunnit laga kraft och att det inte heller är verkställbart innan denna tidpunkt. Proportionerliga och effektiva sanktioner vid brott mot djur En särskild utredare ska göra en översyn av straffbestämmelserna i djurskyddslagen (2018:1192) och bestämmelse om djur- plågeri. Syftet är dels att få till stånd lämpliga och proportionerliga straffskalor vid brott mot djur, dels att överväga om andra sanktio- ner än straffrättsliga påföljder kan vara ett mer effektivt sätt att upp- rätthålla regelverket vid mindre allvarliga överträdelser av djurskydds- bestämmelserna. •överväga om straffskalan för djurplågeri bör skärpas •analysera om det är lämpligt och möjligt att avkriminalisera över- trädelser av vissa djurskyddsbestämmelser i förordning, myndig- hetsföreskrifter och EU-förordningar •överväga om dessa överträdelser i stället bör sanktioneras med sanktionsavgifter eller enbart vitesförelägganden. Utredaren ska också överväga om kontrollmyndigheternas skyldighet att anmäla överträdelser till eller Åklagarmyndig- heten bör förtydligas. Utredaren ska slutligen överväga om en dom eller ett strafföre- läggande om företagsbot bör kunna leda till ett djurförbud. Uppdraget ska redovisas . Uppdraget att få till stånd lämpliga och proportionerliga straffskalor vid brott mot djur Hur förhåller sig straffbestämmelserna i djurskyddslagen till djurplågeribestämmelsen i ? Den nya djurskyddslagen (2018:1192) träder i kraft och ersätter då den nuvarande djurskyddslagen (1988:534). Enligt 10 kap. 1 § i den nya djurskyddslagen döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot någon av ett antal uppräknade bestäm- melser i lagen, eller vissa bestämmelser som regeringen har meddelat med stöd av lagen, till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller för den som inte följer ett beslut om djurförbud eller ett före- läggande om skyldighet att avveckla ett djurinnehav. Om brottet har begåtts med uppsåt och avsett en förpliktelse av väsentlig betydelse från djurskyddssynpunkt, är straffet fängelse i högst . Samma straffskalor gäller enligt 10 kap. 3 § för brott mot vissa EU-bestäm- melser om transport och avlivning av djur. Till böter eller fängelse i högst döms också den som bryter mot förbudet att genomföra sexuella handlingar med djur (10 kap. 2 §). Straffansvar för den som i övrigt med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot de EU-bestämmelser som lagen kompletterar eller mot bestämmelser som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, en myndighet har meddelat med stöd av ett antal uppräknade bestäm- melser, regleras i 10 kap. 4 och 5 §§ i den nya djurskyddslagen. De två nämnda straffbestämmelserna har endast böter i straffskalan. För straffbestämmelserna i den nya djurskyddslagen gäller enligt 10 kap. 8 § att om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i , så döms det inte till ansvar för brott mot djur- skyddslagen. Djurplågeri är straffbelagt i 16 kap. 13 § . Enligt den bestämmelsen döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, genom misshandel, överansträngning eller vanvård eller på annat sätt, otillbörligen utsätter djur för lidande, för djurplågeri till böter eller fängelse i högst . Djurplågeribestämmelsen omfattar brott mot djur som medfört lidande för djuret och som därmed kan betecknas som mer allvarliga från djurskyddssynpunkt. Som angetts ovan är straffbestämmelserna i den nya djurskyddslagen också subsidiära till . Samma förhållande till gäller enligt den nuvarande djurskydds- Trots det är straffskalan i 10 kap. 1 och 3 §§ i den nya djur- skyddslagen, och i de motsvarande bestämmelserna i 36 och 36 a §§ i den nuvarande djurskyddslagen, i viss mån strängare än den i 16 kap. 13 § . Straffskalan i djurskyddslagen för brott som be- gåtts med uppsåt och som avsett en förpliktelse av väsentlig bety- delse från djurskyddssynpunkt innehåller som angetts ovan endast fängelse och inte böter. Straffskalorna i bestämmelserna återspeglar därmed inte att djurplågeri normalt är att anse som ett allvarligare brott än överträdelser som enbart straffbeläggs i djurskyddslagen. Behovet av straffskärpning för de allvarligaste brotten mot djur I betänkandet Ny djurskyddslag (SOU 2011:75) föreslogs att det i djurskyddslagen skulle införas ett grovt brott mot djurskyddslagen med en straffskala på fängelse i högst . Som skäl för förslaget framförde utredaren att tidigare straffskärpningar inte inneburit någon märkbar förändring i tillämpningen av bestämmelserna. Det fanns enligt utredaren anledning att anlägga en allmänt skärpt syn på grova brott mot djurskyddslagen och höja straffskalan för de grova brotten. Utredaren uppgav också att tillräckligt avskräckande straff är av avgör- ande betydelse för respekten för djurskyddsbestämmelserna och för efterlevnaden av regelverket. Regeringen konstaterade i propositionen Ny djurskyddslag (prop. 2017/18:147) att om ett grovt brott införs i djurskyddslagen med en strängare straffskala än djurplågeribestämmelsen i , så skulle denna tillämpas före bestämmelsen om djurplågeri medan övriga brott mot djurskyddslagen skulle vara subsidiära i förhållande till . Regeringen instämde med de remissinstanser som ansåg att svårigheter kunde uppstå vid bedömningen av om en gär- ning skulle utgöra grovt brott mot djurskyddslagen, djurplågeri eller övriga brott mot djurskyddslagen. Mot den bakgrunden bedömde regeringen att utredarens förslag inte borde genomföras. Regeringen konstaterade också att djurplågeribrottet är förbehållet de mest allvarliga brotten mot djur och att denna sär- ställning är väl inarbetad i det allmänna rättsmedvetandet. Däremot instämde regeringen i utredarens bedömning att en översyn av djur- plågeribestämmelsen i samt av förhållandet mellan denna och brotten mot djurskyddslagen bör göras (prop. 2017/18:147 s. 255). Det finns enligt regeringens bedömning anledning att undersöka om utformningen av de nuvarande straffskalorna på ett rättvisande sätt speglar hur samhället ser på brott mot djur och om de ger till- räckligt utrymme för att på ett nyanserat sätt beakta allvaret i de grövsta fallen av brott mot djur. I likhet med utredaren anser regeringen att det finns anledning att överväga om straffen för de allvarligaste brotten mot djur bör skärpas.