sou · H8B320 · 2020-04-01 00:00:00 — Ordet otillbörlig tydliggör att uppdraget inte avser vanligt förekommande opinionspåverkan såsom opinionsbildning i text, bild eller muntlig framställning, reklam eller annan informationspåverkan som inte kan anses som otillbörlig. En fri och öppen debatt, med granskning av och kritik mot myndigheter, regeringen, den förda politiken eller andra företeelser i samhället är självklara, viktiga och legitima inslag i den fria åsikts- och opinionsbildningen och vår grundlagsfästa yttrande- och tryckfrihet. Ordet kunna markerar att myndigheten ska ha förmåga att möta otillbörlig informationspåverkan men att i enlighet med ansvarsprincipen är det i första hand den som har ansvar för ett visst område eller uppgift som också har till uppgift att möta otillbörlig informationspåverkan. Om situationen medför att flera aktörer är berörda av arbetet med att möta otillbörlig informationspåverkan ska den nya myndigheten kunna samordna agerandet. Det samordnande uppdraget innebär inte att myndigheten ska ta över beslutanderätt i frågor som det tillkommer andra myndigheter att besluta om. Regeringsformen 12:2 förbjuder att en myndighet bestämmer hur en annan myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Begreppet samordna ska heller inte tolkas så att det på något sätt avser att ge den nya myndigheten mandat att besluta i andra myndigheters interna angelägenheter såsom fördelning av resurser, tolkning av uppdrag etc. I stället bör ordet samordna förstås som att det handlar om att säkerställa att inte väsentliga aspekter av arbetet faller mellan stolarna, att det inte sker onödigt dubbelarbete, att de myndigheter som berörs av en händelse har kännedom om varandras uppgifter och tolkning av läget, och att det vid behov kan ske ett koordinerat agerande från svenska myndigheters sida. I det samordnande uppdraget kan också ligga att, på regeringens uppdrag, formulera riktlinjer för planering och utveckling av det psykologiska försvaret och de berörda myndigheternas och organisationernas bidrag till området, att initiera och leda samverkan och uppföljning inom området psykologiskt försvar samt att löpande, till relevanta aktörer, kommunicera myndighetens samlade analys och bedömning av otillbörlig informationspåverkan mot och svenska intressen. Punkterna 2–4 avser myndighetens stödjande och utvecklande arbete vilket belyses i avsnitt 9.2.4–9.2.9. Avseende punkt 5 se 5 § nedan. Bestämmelsen innebär, med hänvisning till mediernas oberoende ställning, att stödet endast ska ges i den utsträckning det efterfrågas. Det är alltså därmed inget som medieföretagen måste ta emot, utan det är en möjlighet (se vidare i 9.2.11). Paragrafen understryker behovet av att myndigheten samverkar med andra myndigheter med närliggande uppgifter. Paragrafen innebär att det ska finnas ett Nationellt centrum för psykologiskt försvar knutet till myndigheten. Centrumets huvuduppgift är att utveckla, samordna och stärka den nationella förmågan att identifiera, analysera och möta otillbörlig informationspåverkan. Detta utvecklas vidare i kap. 10. Bestämmelsen är avsedd att tydliggöra myndighetens uppgift som stabsorgan åt regeringen inom området psykologiskt försvar samt att säkerställa att nödvändig rapportering till regeringen kommer till stånd. Myndigheten leds av en myndighetschef (se vidare i avsnitt 12.2). Vid myndigheten ska det finnas ett insynsråd som består av högst 9 ledamöter (se vidare i avsnitt 12.2). Generaldirektören är myndighetschef (se vidare i avsnitt 12.2). Frågan om personalansvarsnämnder utreddes . Utredningen gjorde då följande bedömning: ”Personalansvarsnämnderna fyller en viktig funktion för att upprätthålla allmänhetens förtroende för myndigheterna. De tillgodoser både detta allmänna intresse av att den offentliga verksamheten sköts på ett korrekt sätt och arbetstagarens intresse av en rättssäker handläggning av ett ärende om disciplinansvar etc. Det är viktigt att fel och försummelser som inte är ringa och brott begångna i anställningen inte bara beivras utan också att sanktionerna blir synliga för allmänheten.” I utredningen anges också att praxis är att myndigheter med färre anställda än 50 vanligen inte har personalansvarsnämnd.1 Givet den nya myndighetens uppgifter och dess behov av förtroende bland allmänhet och medier framstår det dock som rimligt att det vid myndigheten finns en personalansvarsnämnd trots att antalet anställda sannolikt kommer att vara något lägre än 50. 14.2Förslag till förordning (2021:xyz) om ändring i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap Ändringen innebär att den nya myndigheten läggs till bland de myndigheter som ska ha säkra kryptografiska funktioner som är godkända av Försvarsmakten. 1Ds 2006:19, s. 80–82. 14.3Förslag till förordning (2021:xyz) om ändring i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap Bestämmelsen innebär att det införs en rapporteringsplikt avseende incidenter som innebär otillbörlig informationspåverkan. I likhet med incidenter som avser informationssäkerhet (20 §) ska den nya myndigheten, i de fall som har sin grund i en brottslig gärning, uppmana den rapporterande myndigheten att anmäla incidenten till polisen. Ändringen i den 3 § innebär att de myndigheter som inte omfattas av rapporteringsskyldigheten som avser informationssäkerhet, inte heller omfattas av rapporteringsskyldigheten som avser otillbörlig informationspåverkan (se vidare i avsnitt 9.4.6). 14.4Förslag till lag (2021:xyz) om ändring ilagen om (2008:717) om signalspaning Bestämmelsen innebär att den nya myndigheten läggs till bland de myndigheter som får inrikta signalspaning (se vidare i avsnitt 9.4.4). Enligt utredningsdirektivet ska, utöver vad som följer av kommitté- förordningen (1998:1474), utredaren särskilt analysera förslag och redovisa slutsatser när det gäller de effekter förslagen kan få för berörda myndigheter och aktörer och då särskilt vad en eventuell överföring av uppgifter från befintliga myndigheter till den nya myndigheten skulle innebära för berörda myndigheter och andra aktörer. I detta ska särskilt de verksamhetsmässiga, ekonomiska och personella konsekvenserna redovisas. De förslag som utredningen lämnar i detta betänkande kommer enligt utredningens bedömning att leda till en bättre styrning, ledning, samordning och utveckling av psykologiska försvar. Förslagen skulle, om de genomförs, innebära en målmedveten satsning på att stärka samlade förmåga inom det psykologiska försvaret. 15.3Konsekvenser som ska anges enligt 15 § kommittéförordningen Inrättandet av den nya myndigheten beräknas inte få några konsekvenser för jämställdhet, integration, EU-lagstiftningen, den kommunala självstyrelsen eller för regionalpolitiken. Däremot finns vissa tänkbara konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Med en ny myndighet som analyserar och identifierar otillbörlig informationspåverkan, kommer möjligen fler yttrandefrihetsbrott såsom olaga hot, hets mot folkgrupp och förtal att upp- Dessa brott ska naturligtvis inte den nya myndigheten hantera, utan de ska överlämnas till polisen vilket kan medföra ett ökat inflöde av den typen av ärenden. På , när myndigheten fått en ökad utåtriktad verksamhet, och befolkningen blir medveten om att en myndighet finns som har till uppgift att analysera och identifiera otillbörlig informationspåverkan, finns en möjlighet att förekomsten av dessa brott kan minska. Förslaget om obligatorisk incidentrapportering avseende otillbörlig informationspåverkan kommer att innebära ökade arbetsinsatser för de myndigheter som drabbas. innebär dock utredningens samlade förslag att möjligheten att få stöd av den nya myndigheten i en sådan situation ökar vilket kanske kan väga upp omaket och arbetet med incidentrapportering. 15.4Konsekvenser för MSB av att uppgifter förs över till den nya myndigheten Utredningens förslag innebär att uppdraget om informationspåverkan, som funnit i MSB:s regleringsbrev , förs över till den nya myndigheten. Förslaget medför vidare att kompetens inom analys, ledning och språk förs över från MSB till den nya myndigheten genom verksamhetsövergång. Detta medför i sin tur att den samlade kompetensen inom MSB på dessa områden minskar vilket kan få vissa negativa följder för MSB att lösa andra uppgifter, i den mån dessa skulle ha utförts av eller med stöd av personal som i huvudsak arbetar med informationspåverkan. Förslaget torde också kunna ha vissa negativa konsekvenser i de fall då MSB behöver hantera en större nationell händelse och då har behov av att ha personal i tjänst dygnet runt. Den senare situationen torde dock i viss mån kunna avhjälpas genom myndighetssamverkan och inlån av personal från den nya myndigheten eller från andra myndigheter med liknande kompetens. Förslagen innebär att resurser förs över från anslagen 2:4 och 2:6 med för och från och framåt för att finansiera den verksamhet som ska bedrivas av den nya myndigheten. minskar MSB:s kostnader för lön och andra verksamhetskostnader för den personal som förs över till den nya myndigheten. Utredningens förslag innebär en väsentlig ambitionsökning inom det psykologiska försvaret. De ökade kostnader som detta kommer att medföra kan sannolikt inte enbart finansieras genom överföring från MSB:s förvaltningsanslag. Om detta ska hanteras genom överföring från anslaget 2:4, genom omprioritering inom MSB eller genom annan omfördelning av medel inom utgiftsområde 6 bör avgöras av regeringen efter dialog med MSB. Förslaget att den nya myndigheten tar över det ansvar som MSB haft enligt regleringsbrev, att identifiera och möta informationspåverkan, innebär enligt utredningens bedömning att bestämmelserna om verksamhetsövergång i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd och i 28 § MBL bör tillämpas för personalen vid den enhet vid MSB som arbetar med dessa frågor. Detta bör tydliggöras i direktivet till en kommande organisationskommitté. För arbetstagaren innebär det att anställningen automatisk övergår till den nya arbetsgivaren men att arbetstagaren kan motsätta sig övergången. Rättigheter och skyldigheter enligt anställningsavtalet, t.ex. avseende lön och arbetstid följer med till den nya arbetsgivaren. 15.5Konsekvenser för försvarsunderrättelsemyndigheterna och för Säkerhetspolisen Utredningens förslag att den nya myndigheten ska ha inriktningsrätt av försvarsunderrättelseverksamhet skulle innebära att en viss ökning av nuvarande resurser skulle behövas för att i övrigt upprätthålla den nivå som berörda myndigheter har . Regeringen konstaterar i den första meningen i direktiven till denna utredning, att ”arbetet med ett psykologiskt försvar är av stor vikt och behöver förstärkas”. Givet detta framstår det som rimligt att den resursförstärkning av försvarsunderrättelsemyndigheterna som skulle behövas med anledning av den inriktningsrätt som föreslås också kommer till stånd. Även Säkerhetspolisens resurser kan behöva förstärkas om myndigheten ska kunna avdela sambandspersoner för samverkan med den nya myndigheten. Detsamma gäller för andra myndigheter som kan komma avdela personal för samverkan. Vilka resurser som skulle krävas för detta bör närmare övervägas i dialog mellan berörda myndigheter och . 15.6Konsekvenser för klimat och miljö Inrättandet av en ny myndighet för psykologiskt försvar bedöms inte innebära några särskilda konsekvenser för klimat och miljö under förutsättning att verksamheten placeras i . Den nya myndigheten kommer, oavsett placering, att behöva en nära och regelbunden samverkan med flera myndigheter vars verksamheter är placerade i . Om verksamheten lokaliseras till en plats utanför pendlingsavstånd till , bedöms detta medföra vissa konsekvenser för klimat och miljö, med hänvisning till ett ökat behov av resande med flyg eller tåg, beroende på placering. Särskilt yttrande från experterna I egenskap av förordnade experter i utredningen vill vi lämna följande särskilda yttrande för att tydliggöra Försvarsmaktens syn på utredningens förslag. Inrättandet av en ny myndighet för psykologiskt försvar välkomnas. Den är en viktig del i uppbyggnaden av ett starkt totalförsvar. En ny myndighet har förutsättningar att få ett tydligt och renodlat uppdrag och kommer att kunna utveckla sina ansvarsområden som ett värdefullt komplement till det arbete som görs av flera myndigheter och andra aktörer . Därför bejakas utredningens förslag i huvudsak. Utredningens förslag vad gäller inriktningsrätt för signalspaning och inrättandet av ett nationellt centrum för psykologiskt försvar stöds dock inte. I detta yttrande lyfts även att det förebyggande arbetet med att stärka försvarsviljan bör tillföras den nya myndighetens instruktion. Dessutom förespråkas att den översyn av stödet till medieberedskapen som utredningen lyfter bör genomföras redan i det fortsatta beredningsarbetet inför bildandet av den nya myndigheten. Att stärka försvarsviljan bör tydliggöras i uppdraget Det bör framgå i den nya myndighetens instruktion att en del av uppdraget är att stärka försvarsviljan. Utredningen betonar försvarsvilja som ytterst väsentligt, men väljer ändå att inte lyfta det som en del av den nya myndighetens instruktion. I regeringens direktiv till utredningen framhålls, angående den nya myndighetens uppgifter, att kärnan i det psykologiska försvaret är att säkerställa befolkningens försvarsvilja i fred och motståndsvilja i krig.1 Det globala säkerhetspolitiska läget kommer fortsatt att kännetecknas av ökande osäkerhet och en svårbedömd utveckling. Ett gemensamt och omfattande återtagande av militär och civil försvarsförmåga ligger framför oss. I nuvarande försvarsbeslut anges att det enskilt viktigaste är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret.2 Inför det kommande försvarsbeslutet skriver Försvarsberedningen i delrapporten att grunden för totalförsvaret ytterst utgörs av befolkning. Försvarsviljan, motståndskraften och förmågan att hantera en krigssituation är avgörande för att uppnå ett trovärdigt totalförsvar.3 Den nya myndigheten är en viktig del i det framtida totalförsvaret. Att stärka försvarsviljan bör därför tydligt framgå i myndighetens uppdrag. Den nya myndigheten för psykologiskt försvar bör inte, som utredningen föreslår, läggas till bland de myndigheter som enligt 4 § lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet tillåts inrikta signalspaning. Skälet för detta ställningstagande är bl.a. att det rör sig om särskilt integritetskränkande underrättelseinhämtning, vilket endast får göras om det är av väsentlig betydelse för rikets säkerhet och inte kan inhämtas genom andra källor. Eftersom den nya myndigheten kan erhålla nödvändig information genom andra källor finns inte skäl nog för att utöka antalet myndigheter med inriktningsrätt av signalspaning. Detta gör sig gällande i synnerhet som samverkan kan ske med den strategiska försvarsunderrättelseverksamheten som bedrivs vid Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must). Detsamma gäller med andra relevanta myndigheter såsom exempelvis Säkerhetspolisen och (). Som bakgrund kan nämnas att Polisen, Säkerhetspolisen, (), , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) med flera myndigheter för- 1Kommittédirektiv Dir. 2018:80, s. 7. 2014/15:109, s. 7. 3Ds 2017:66 Motståndskraft, s. 32. lorade sin inriktningsrätt i samband med införandet av lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Polisen och Säkerhetspolisen återfick inriktningsrätten av signalspaning 2013. I remissförfarandet föreslog , ISP och MSB att även de skulle återfå inriktningsrätten av signalspaning vilket regeringen då avslog.4 Bedömningen av vilka myndigheter som ska ha inriktningsrätt av signalspaning och för vilka ändamål är en grannlaga uppgift. Om regeringen anser att det finns skäl att utreda denna fråga närmare bör det göras samlat och i särskild ordning samt viktas mot t.ex. och behov. I bedömningen av frågan bör även integritetsaspekter och hela den syfteskatalog som finns i lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet vägas in. Utredningen hänvisar till rapporten där Försvarsberedningen skriver att det krävs ett aktivt arbete av underrättelse- och säkerhetstjänsterna för att identifiera påverkanskampanjer.5 I rapporten , skriver Försvarsberedningen att försvarsunderrättelseverksamheten måste bedrivas på sådant sätt, och med sådant samarbete mellan försvarsunderrättelsemyndigheterna och andra relevanta aktörer, att dessa på bästa sätt bidrar med underlag och förvarning även när en gråzonsproblematik uppstår.6 Utredningens bedömning att den nya myndigheten ska vara en informationsberättigad totalförsvarsmyndighet är viktig då det underlättar delgivning av försvarsunderrättelserapporter och sekretessbelagd information från Försvarsmakten, övriga försvarsunderrättelsemyndigheter och Säkerhetspolisen.7 Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och FOI m.fl. kan bidra med information som behövs för den strategiska lägesbilden inom den nya myndigheten för psykologiskt försvar. Utredningen konstaterar att informationspåverkan i många fall bedrivs så att den är svår att upptäcka, t.ex. med dold eller falsk avsändare eller inbäddad i andra aktiviteter. Det bör framhållas att den dolda informationspåverkan främst identifieras och analyseras inom försvarsunderrättelsemyndigheternas mandat att identifiera yttre hot. Must rapporterar löpande till regeringen och och andra relevanta myndigheter. Must ser positivt på att även kunna stödja den nya myndigheten i sitt uppdrag att identi- 2011/12:179. 5Ds 2017:66, s. 108. 6Ds 2019:8, s. 248. 7Jfr 7 § förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet. fiera, analysera och bedöma information på en strategisk nivå. Myndigheten får därmed en så korrekt och heltäckande strategisk bild som möjligt av främmande makts intention, förmåga och verksamhet. Detta gör att den nya myndigheten i detta läge inte bör läggas till som en myndighet som får inriktningsrätt av signalspaning. Inrättandet av ett nationellt centrum för psykologiskt försvar Samverkan på myndighetsnivå bör inte regleras i en förordning. I stället bör de myndigheter som ingår i samarbetet själva bestämma formerna för samverkan. Därför bör inte ett förordningsstyrt nationellt centrum inrättas. Utredningen lyfter exempelvis samverkansråd som ett möjligt alternativ och beskriver hur arbetet kan bedrivas med ansvariga chefer och arbetsgrupper från respektive myndighet som regelbundet träffas för att inrikta, samordna och utveckla det samlade arbetet med psykologiskt försvar. Detta alternativ förespråkas då den nya myndigheten bör kunna bedriva sitt arbete med egna resurser och med integritet och självständighet. Enligt regeringens direktiv ska utredaren analysera och lämna förslag som syftar till att tydliggöra den nya myndighetens behov av samverkan med bl.a. försvarsunderrättelsemyndigheterna, Säkerhetspolisen, och andra berörda myndigheter. Detta ska ske med utgångspunkt i ansvarsprincipen. Regeringen slår i direktiven fast att en utgångspunkt för utredningen är att försvarsunderrättelsemyndigheterna, Säkerhetspolisen, och andra myndigheter inom rättsväsendet ska ha oförändrade uppgifter.8 Direktiven lyfter också behovet av en tydligare styrning, ansvarsfördelning och samordning mellan berörda myndigheter för att hantera uppgifterna inom området.9 En regelbunden samverkan med den nya myndigheten för psykologiskt försvar är en förutsättning för goda resultat och bör vara en naturlig del av den dagliga verksamheten. Inom Försvarsmakten sker aktivt arbete med att stärka samverkan med relevanta aktörer inom totalförsvaret och med externa partners. Detta är en framgångs- 8Kommittédirektiv Dir. 2018:80, s. 1. faktor, inte minst för att möta en alltmer komplex och i många fall icke-linjär hotbild. I den nationella säkerhetsstrategin lyfter regeringen fram alla aktörers gemensamma ansvar för beredskap och säkerhet.10 Det gemensamma ansvaret behöver beaktas oavsett om det sker i en mer formaliserad struktur som en centrumbildning eller, vilket är huvudregeln, genom ordinarie kanaler för myndighetssamverkan. Ett bra exempel på framgångsrik samverkan som inte är förordningsstyrd är t.ex. Nationellt centrum för terrorhotbedömning (NCT) vilket också beskrivs av utredningen. Utredningen betonar vikten av att den nya myndigheten åtnjuter ett stort förtroende hos regeringen, allmänheten, andra myndigheter, medier, frivilligorganisationer och näringslivet. En hög grad av öppenhet och transparens i myndighetens sätt att arbeta är därför nödvändigt. kommer myndigheten att ha viktiga uppgifter i totalförsvaret och inom medieberedskapen, vilket kräver förtroende och integritet. Därför är det av vikt att den nya myndigheten kan hantera sina uppgifter med egna resurser. På så sätt kan den bibehålla förtroende och integritet gentemot samtliga samverkansparter. Detta oaktat om det är myndigheter, privata aktörer eller mediesamhället som myndigheten samverkar med. Därför bör inte samverkansformerna styras i förordning. I stället bör de samverkande myndigheterna själva bestämma formerna för samverkan. Översyn av stöd inom området medieberedskap bör prioriteras I direktiven understryks vikten av att saklig offentlig information snabbt och effektivt kan förmedlas även under störda förhållanden. Utredningen gör bedömningen att stödet till mediernas beredskapsplanering samt fördelningen av medel för drift och vidmakthållande av vissa reservfunktioner inom etermedia inte bör föras över till den nya myndigheten, men betonar att detta bör övervägas på nytt. För att den nya myndigheten för psykologiskt försvar ska få kraft och förmåga i sitt uppdrag bör en helhetsbedömning av hela uppdraget inom området medieberedskap göras redan i det fortsatta beredningsarbetet inför inrättandet av den nya myndigheten. 10Nationell säkerhetsstrategi, 2017, s. 8. Särskilt yttrande från experten likt övriga länder i världen befinner sig i en hantering av en omfattande pandemi med inslag av desinformation och stora behov av samlad kriskommunikation. Pandemin utmanar stora delar av vårt samhälle och och svenska myndigheter lär sig mycket som kan vara av stor betydelse för utformningen av det framtida psykologiska försvaret. MSB bedömer att det finns ett värde i att invänta samhällseffekterna av covid-19 och inarbeta erfarenheter från hanteringen samt att inte lägga tid och resurser på att etablera en ny myndighet för psykologiskt försvar i detta skede. MSB kan inte ställa sig bakom utredningens förslag om uppgifter för den nya myndigheten för psykologiskt försvar. Att stärka det psykologiska försvaret inklusive samhällets förmåga vad gäller informationspåverkan är mycket angeläget. Men myndigheten kan inte se hur det psykologiska försvaret stärks genom att flytta verksamhet från MSB till det förslag till ny myndighet för psykologiskt försvar som utredningen lämnar. Vi befarar att detta kommer att påverka den samlade psykologiska försvarsförmågan negativt. MSB konstaterar övergripande att det är endast är uppdrag, verksamhet och resurser från MSB som föreslås flytta till den nya myndigheten. Vi kan inte se mervärdet av detta. Ett mervärde i form av ökad gemensam förmåga i samhället att identifiera, analysera och möta informationspåverkan hade kunnat uppnås om uppdrag, verksamhet och resurser från fler myndigheter bidrog till det som ska utgöra den nya myndigheten. Vi konstaterar att utredningen haft att förhålla sig till direktivet om att försvarsunderrättelsemyndigheterna, Säkerhetspolisen, och andra myndigheter inom rättsväsendet ska ha oförändrade uppgifter. ska utredningen analysera och lämna förslag på myndighetens behov av samverkan med försvarsunderrättelsemyndigheterna, Säkerhetspolisen, och andra berörda myndigheter.