sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Försöksverksamheten kommer med all sannolikhet att beröra ett större antal rättsområden och hand- läggningen av ansökningarna kommer att kräva tillgång till specialist- kompetens inom dessa. anser mot den bak- grunden att det inte finns någon befintlig myndighet som lämpar sig för de uppgifter som föreslås. Det bör, enligt utredningens uppfattning, inte tillskapas en ny förvaltningsmyndighet för uppgifter som till största delen är tids- begränsade. har också övervägt att låta upp- gifterna hanteras inom kommittéväsendet, vilket kan vara en lämplig form för att hantera tidsbegränsade åtgärder. En kommitté är i nor- malfallet en tillfällig organisation, vilket i sig innebär en viss flexi- bilitet jämfört med en myndighet. Kommittéväsendet innebär också en förhållandevis stor frihet för organisationen att själv utforma verksamheten och innefattar låga administrativa krav.8 har dock stannat vid att föreslå att upp- gifterna hanteras inom ett organ i . 8Användningen av kommittéformen behandlas i Statskontorets rapport (2019), Udda fåglar i kommittéväsendet En studie av otraditionella kommittéer. att kommunförsöket med all sannolikhet kommer att avse ett större antal frågor om avsteg från regelverk kan det vara mer effektivt att sköta administrationen av kommunförsöket inom Regeringskan- sliet. Det gör också att det finns närmare tillgång på kompetens inom i princip alla rättsområden som kan tänkas bli aktuella. kan vidare använda sig av statliga förvaltningsmyndigheters sakkunskaper vid handläggningen av en ansökan om kommunförsök. Den dialog som föreslås föras av Kommundelegationen och lands- hövdingarna med kommuner är frivillig för kommunerna. Förslaget innebär därmed inte någon inskränkning av den kommunala självsty- relsen. Det innebär också att finansieringsprincipen inte är tillämplig. Deltagande i dialogen kan innebära vissa personal- och resekostnader för kommunerna, men det kan också ge bättre förutsättningar för deltagande kommuner att vidta kapacitetshöjande åtgärder. Vidare finns möjlighet för kommuner att söka det föreslagna bidraget för kommuner som vill utveckla en mer strategisk samverkan och arbeta inriktat mot frivilliga sammanläggningar (se avsnitt 20.1.2). Förslaget om en kommundelegation innebär ökade kostnader för avseende bl.a. personal. gör bedömningen att det behövs ett sekretariat med fyra årsarbetskrafter för att biträda delegationen. Vidare behövs medel för att delegatio- nen i viss utsträckning ska kunna anlita externa experter vid utvär- dering av försöksverksamheten. Kostnaderna för uppskattas till . Av beloppet avser 4,4 mil- joner kronor kostnader för personal, lokaler och resor vid möten. Anlitande av externa experter för utvärdering beräknas till en kostnad om . Vidare ingår medel om att tilldela forskare när de ges i uppdrag att genomföra studier. Kostnaden för forskningsuppdrag är beräknad utifrån att det bör vara fråga om ett antal studier som initieras. Förslaget innebär att nya regeringsuppdrag ges till länsstyrel- serna. Mot bakgrund av de utmaningar som kommunerna står inför (se kapitel 6–12) anser att det finns behov av att för en dialog med kommunerna om åtgärder som kan stärka deras kapacitet. Dialogerna kan bidra till att konkreta kapacitetsstärkande åtgärder på lokal nivå kan identifieras och utvecklas av kommunerna. Ett alternativt sätt att föra denna dialog skulle kunna vara att Kom- mundelegationen ensam skulle ges en sådan roll. bedömer dock att ett sådant omfattande uppdrag skulle kräva allt för stort behov av resurser för delegationen. Dessutom har det bedömts som en tillgång att nyttja landshövdingarnas nätverk och lokal- kännedom, samt deras möjlighet att använda kompetens inom läns- styrelserna. Ett annat alternativ skulle kunna vara att någon annan aktör än staten, exempelvis konsulter eller regionerna, anlitas för att föra dialog med kommunerna. anser dock att en utgångspunkt måste vara att staten företräds i dialogerna; alternativ där konsulter eller regionerna anlitas har därför inte bedömts som aktuella. Uppdragen bedöms i genomsnitt innebära en arbetsinsats mot- svarande cirka tio dagars heltidsarbete , vilket inkluderar tid för möten med Kommundelegationen. Antalet kommuner varierar dock stort mellan olika län; exempelvis har respektive fem kommuner vardera medan har 49 kommuner. gör bedömningen att länssty- relserna behöver tillföras ett ekonomiskt bidrag för uppdragets genom- förande. Storleken på bidraget behöver dock differentieras beroende på hur många kommuner som finns i länen. Det bedöms krävas fler möten med kommuner för landshövdingar i län med många kom- muner än för landshövdingar i län med få kommuner. I län med många kommuner bedöms det vidare behövas mer resurser för för- beredelser och efterarbete från mötena. En indikativ bedömning kan vara att länsstyrelser i län som omfattar upp till 10 kommuner ersätts med , att län med 10–19 kommuner ersätts med samt län med kommuner över 20 kom- muner ersätts med . Tabell 20.1 Kostnadsberäkning för uppdrag till landshövdingarna Anm.: Tabellen är exklusive . Det innebär att den totala kostnaden för staten avseende landshöv- dingarnas uppdrag uppskattas till . Med hänsyn till att består av en enda kommun samt dess geo- grafiska läge föreslås inget regeringsuppdrag till i . Kostnadsberäkningen utgår från att regeringsupp- draget är tills vidare. anser dock att regeringen bör ompröva regeringsuppdragen. Utredningens förslag: Statskontoret ges i uppdrag att följa och analysera övergripande frågor som är av väsentlig betydelse för kommunernas utveckling. I uppdraget ingår att identifiera och belysa behov av åtgärder vad gäller effektivisering samt struktur- förändringar för kommunerna med hänsyn till utvecklingen inom kommunsektorn och dess omvärld. Uppdraget syftar till att öka kunskapen om kommunernas förutsättningar och utvecklings- behov. Staten har ett grundläggande ansvar för kommunerna och deras för- utsättningar att utföra sina uppgifter. Det gör att staten behöver ha tillräcklig kunskap om frågor som är av betydelse för kommunernas utveckling. anser att det generellt sett råder brist på underlag som analyserar skillnader mellan olika kommunkategorier avseende verksamhet samt förutsättningarna för den- samma. Att analysera material utifrån olika kommunkategorier skulle syfta till att fånga upp om det finns några mer systematiska skill- nader mellan t.ex. storstadskommuner och storstadsnära kommuner respektive mindre och glesa kommuner. kon- staterar också att det råder brist på systematiska effektutvärderingar av samverkan och att det därför finns behov av den typen av utvärderingar. Tillgången på analyser och utvärderingar påverkar i sin tur vilket underlag som finns inför kommunpolitiska avgöran- den på nationell nivå. Det finns en rad aktörer som arbetar med utvecklingsfrågor som rör kommunerna. Majoriteten av de statliga myndigheter som arbetar med sådana frågor är dock specialiserade och fokuserar på vissa begränsade verksamhetsområden och de utvecklingsfrågor som upp- kommer inom dessa områden, t.ex. och . Staten kan inte heller till största delen förlita sig på underlag från andra aktörer. SKR bedriver ett viktigt arbete med utvecklingsfrågor som rör kommunerna, men har då ett uttalat kommunperspektiv medan staten i sina beslut behöver ha ett perspektiv som täcker hela den offentliga sektorn. Det finns mot den bakgrunden anledning för staten att själv ta fram underlag för kommunpolitiska avgöranden. Regeringen tillsätter med viss regelbundenhet utredningar inom kommittéväsendet gällande olika kommunpolitiska frågor. Men arbetet med kunskapsutveckling behöver också ske kontinuerligt och i en mer permanent form. Statskontoret ska enligt sin instruktion i första hand vara inriktad på den statliga förvaltningen, men följer också regelbundet upp och beskriver hela den offentliga sektorns utveckling. I Statskontorets nuvarande uppdrag ingår bl.a. att redo- göra för utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner. Statskontoret gör även återkommande utredningar om kommu- nerna utifrån ett statligt perspektiv. Mot bakgrund av Statskontorets nuvarande uppdrag anser Kom- munutredningen att ett kunskapsutvecklande uppdrag lämpligen bör ges till Statskontoret. Statskontoret ska följa och analysera övergri- pande frågor som är av väsentlig betydelse för kommunernas utveck- ling. Det handlar om att på nationell nivå följa frågor som har stor betydelse för statliga beslut gällande kommunsektorns utveckling samt om att utföra, eller ge andra i uppdrag att utföra, utvärderingar och undersökningar på området. I ett sådant uppdrag bör också ingå att identifiera och belysa behovet av åtgärder vad gäller effektivi- sering och strukturförändringar för kommunerna med hänsyn till utvecklingen inom kommunsektorn och dess omvärld. Det kunskapsutvecklande arbetet ska bedrivas med ett nationellt perspektiv på kommunsektorn. Det ska inte behandla frågor av verk- samhetsutvecklingskaraktär utan fokusera på frågor av principiell betydelse för kommunernas verksamhet. Arbetet ska syfta till att både bredda och fördjupa underlaget för framtida kommunalpoli- tiska avgöranden på nationell nivå. Statskontoret bör inom ramen för uppdraget följa frågor gällande följande områden: •Strukturförändringar inom kommunsektorn. Hur påverkas kom- munernas ekonomiska effektivitet av samverkan med andra kom- muner? Vilka demokratiska konsekvenser kan olika samverkans- Hur utvecklas kommunernas arbete med strategisk samverkan och hur påverkar det effektiviteten i kommunsektorn? I vilken utsträckning och på vilket sätt använder sig kommunerna av möjligheten till avtalssamverkan? Pågår det diskussioner mellan kommuner om sammanläggning? När det gäller frågor under denna punkt bör Statskontoret samverka med Kommundelegationen vid analyser. •Finansieringen av kommunernas verksamhet. Hur påverkar finan- sieringen av kommunernas verksamhet deras förutsättningar att utföra sitt uppdrag? Här kan t.ex. den praktiska tillämpningen av finansieringsprincipen och utformningen av statsbidragen studeras. •Demografisk utveckling och omvärldsförändringar. Hur påverkar den fortsätta demografiska utvecklingen och omvärldsföränd- ringar kommunernas möjlighet att utföra sitt uppdrag? Utveck- lingen måste här följas kontinuerligt för att staten ska ha tillgång till ett aktuellt och uppdaterat underlag. I detta arbete är det viktigt att belysa effekter för kommunkategorier med skilda förutsättningar. En viktig del av arbetet skulle därför vara att undersöka skillnader mellan olika kommunkategorier. Kommun- utredningen bedömer att det behövs såväl kvantitativa som kvalita- tiva metoder för att fullgöra uppdraget. Uppdraget till Statskontoret bör lämpligen ges genom ett tillägg i Statskontorets instruktion. Som framgår av texten ovan anser att det finns ett behov av en mer permanent funktion för kunskapsutveckling om statliga utvecklingsfrågor för kommunerna. Utredningen har över- vägt olika lösningar för vem som ska ges denna uppgift. Att dela upp- giften mellan olika sektorsmyndigheter bedöms inte var en lämplig lös- ning, eftersom det huvudsakligen handlar om sektorsövergripande frågor. Ett annat alternativ skulle kunna vara att sköta uppgiften inom ramen för kommittéväsendet. Men mot bakgrund av behovet av en mer permanent funktion anser att det finns skäl att inte använda denna form som är tillskapad för att i första hand användas . är föreslagen att inrättas inom . Kommundelega- tionen får redan enligt förslaget flera stora uppdrag, och för att delegationen ska ha möjlighet att ge dessa fokus och utrymme kan det vara en fördel att den inte därutöver har detta uppdrag. Stats- kontoret har erfarenhet av flera av de frågor som bör behandlas i ett kunskapsinhämtande arbete och bedöms därför vara väl lämpad att ta hand om uppgiften. bedömer att arbetsuppgifterna motsvarar cirka sju årsarbetskrafter. Regeringen bör ge Statskontoret ett resurs- tillskott på för att täcka personalkostna- der samt andra kostnader kopplade till de nya uppgifterna. Mätning av kvalitet i kommunernas verksamhet Utredningens förslag: Regeringen tar initiativ till att Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) får i uppdrag att •i samverkan med statliga myndigheter som på nationell nivå utövar tillsyn, utveckla statistik som mäter kvalitet i kommu- nernas verksamheter, och •verka för att statliga myndigheter som på nationell nivå utövar tillsyn redovisar statistik på kommun- och kommunkategori- nivå. Det har pågått ett arbete i med kvalitets- mätningar av kommunernas verksamhet. finns en relativt stor tillgång på mått och indikatorer för kommunernas verksamhet. RKA och dess databas spelar här en viktig roll. I RKA:s upp- drag ingår, förutom dess arbete med Kolada, bl.a. att utveckla be- fintliga nyckeltal, ta fram ytterligare nyckeltal med särskilt fokus på sådana som mäter kvalitet, samt vidareutveckla statistiken och sti- mulera jämförelser mellan kommuner och regioner i samverkan med de statistikansvariga myndigheterna.9 9Stadgar för den ideella föreningen för främjande av kommunala analyser (reviderade ). Regeringen gav RKA i uppdrag att påbörja ett arbete med att ytterligare utveckla nyckeltal för effektivitet och pro- duktivitet.10 Databasen utgör en god källa till nyckeltal som kan använ- das vid analyser av kommunernas verksamhet. Det är dock fort- farande i allmänhet svårt att få en mer samlad bild över kvaliteten på verksamheten i olika kommuntyper eller andra kommunkategorier.11 menar att det finns en utvecklingspotential i de indikatorer och mått som används av statliga myndigheter som bedriver tillsyn på nationell nivå för att mäta kvalitet i kommunernas verksamhet. Tillsynsmyndigheternas statistik redovisas i vissa fall på kommun- eller länsnivå. är medveten om att möjligheterna att publicera statistik på kommunnivå, och ibland på kommunkategorinivå, begränsas av statistiksekretess. Det begränsar hur tillsynsmyndigheterna kan publicera statistik som t.ex. rör få beslut per kommun. Genom att aggregera befintlig statistik utifrån kommunkategorier kan det finnas möjligheter att publicera fler statistikuppgifter på den lokala nivån. Vidare redovisar tillsynsmyn- digheterna resultat från genomförda inspektioner under enskilda år på ett antal enheter, exempelvis skolor. Ett sätt att utveckla statistik som omfattar ett större underlag med fler enheter skulle kunna vara att skapa statistik som omfattar en tidsserie . Tillsyns- myndigheterna kan också ha relevant information baserad på till- synsarbetet som inte publiceras som statistik men som genom ett utvecklingsarbete skulle kunna utvecklas till kom- pletterande kvalitetsmått. Genom att stimulera att statistik från tillsynsmyndigheterna tas fram och summeras till olika kommunkategorier kan jämförelser underlättas. Ett sådant utvecklingsarbete behöver drivas tillsammans med ansvariga tillsynsmyndigheter. En viktig aspekt är att måtten är hållbara , vilket ger förbättrade möjligheter att analysera hur verksamheternas kvalitet förändras. En kontinuerlig vidareutveck- ling av kvalitetsmått förbättrar möjligheterna att genomföra analyser och utvärderingar av hur den kommunala verksamhetens effektivitet 10Avtal gällande uppstartsarbete för utarbetande av nyckeltal för effektivitet (Fi2019/03326/K). 11För en beskrivning av de kommunkategorier som använder sig av, se avsnitt 6.1.1 och bilaga 3. För en något fylligare genomgång av kvalitet i kommunernas verk- samhet, se pm om kvalitet i verksamhet. /wp-content/uploads/2017/05/Underlags-PM_Kvalitet-i-kommunal- verksamhet.pdf. och produktivitet utvecklas, och vad det innebär för kvaliteten i verk- samheten. anser att RKA bör få i uppgift att, i sam- verkan med statliga myndigheter som på nationell nivå utövar tillsyn, utveckla statistik som mäter kvalitet i kommunernas verksamheter och verka för att dessa myndigheter redovisar statistik på kommun- och kommunkategorinivå. bedömer att det kan vara lämpligt att de kostnadsmässigt stora verksamheterna skola samt vård- och omsorg prioriteras inledningsvis. Förslaget berör bl.a. tillsynsmyndigheterna Inspektionen för vård och omsorg ()12 och Skolinspektionen.13 Utvecklade kvalitetsmått bör publiceras i Kolada. Syftet med förslaget är att ge kommunerna förbättrade förutsätt- ningar i sitt effektivitetsarbete genom förstärkta möjligheter till jäm- förelser. Det kan också ge staten en ökad inblick i hur olika förutsätt- ningar i olika kommunkategorier kan påverka kvaliteten i kommuners verksamheter. Utan denna åtgärd finns en risk för att tillsynsmyndig- heternas statistik inte utvecklas på ett sätt som ger förbättrade möj- ligheter till jämförelser mellan kommuner. har övervägt möjligheten att ge uppdraget till en statlig myndighet, men bedömer att RKA är bäst lämpad att utföra detta arbete med hänsyn till de uppgifter som föreningen redan har. RKA är en ideell förening vars medlemmar är staten och SKR. Medlemmarna stödjer föreningens verksamhet ekonomiskt i enlig- het med ett särskilt upprättat avtal. Förslaget innebär att regeringen tar initiativ till en ändring av så att de aktuella upp- gifterna läggs till. Regeringen får förhandla med SKR om stadgarna ska ändras, samt om RKA i så fall ska tillföras ökade medel och hur det ska finansieras. uppskattar att staten behö- ver tillskjuta till RKA med anledning av för- 12Om IVO:s uppdrag att framställa statistik se 3 a § förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg. 13Om Skolinspektionens uppdrag att sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med tillsyn och kvalitetsgranskning se 4 § förordningen (2011:556) med instruktion för . SKR kan beroende på förhandlingarnas utfall också behöva tillskjuta medel, dock bör det inte överstiga . Förslaget avser statistik från statliga nationella tillsynsmyndig- heter inom kommunernas verksamhetsområden, bl.a. och Skol- inspektionen. bedömer att förslaget inte inne- bär några nya kostnader för tillsynsmyndigheterna utan att deras medverkan i arbetet kan ske inom ramen för deras nuvarande arbete med utveckling av statistik. 20.2Statens åtaganden och statlig närvaro i hela landet Utredningens bedömning: Att staten sköter sina åtaganden har avgörande betydelse för att kommunerna ska ha tillräcklig kapa- citet att utföra sitt uppdrag. Det handlar om att staten finansierar och utför de uppgifter den ansvarar för, och att staten följer finansieringsprincipen. Att staten på olika sätt är närvarande i kommunerna har dessutom avgörande betydelse för den lokala attraktiviteten och för företag och invånare. Regeringen bör ta ett tydligt ansvar för statens åtaganden i kommunerna och utveckla det arbete som påbörjats med att garantera statlig närvaro i hela landet. Staten har ett grundläggande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och tillräcklig kapacitet att utföra sitt uppdrag. Enligt är det viktigt att understryka att staten ska sköta sina åtaganden fullt ut. Staten måste ta ett samlat ansvar för att säkerställa att kommunerna har tillräckliga ekonomiska förutsätt- ningar för att kunna sköta sina uppgifter. Staten behöver dessutom vidta åtgärder för att underlätta kommunernas kompetensförsörjning, avseende både ökat arbetskraftsdeltagande och olika utbildnings- insatser. Staten ska i enlighet med finansieringsprincipen säkerställa finansiering av de verksamheter som läggs över på kommunerna. Ut- redningen vill även understryka att staten ska ta ansvar för uppgifter som är statliga. Ett exempel är den statliga transportinfrastrukturen där många kommuner medfinansierar olika projekt. Ett annat exem- pel är att många kommuner ser sig tvungna att ta ett större ansvar för att utföra olika typer av uppgifter inom arbetsmarknadspolitiken. Vidare ska staten sköta sitt åtagande genom att vara närvarande i alla delar av landet. Statlig närvaro handlar både om statliga jobb och om invånarnas tillgång till statlig service i alla kommuner. Lokal närvaro av t.ex. , Arbetsförmedlingen och Skatte- verket innebär att medborgarna har möjlighet att besöka lokala kontor och få tillgång till myndigheternas service och verksamhet. Även om många kontakter med statliga myndigheter kan skö- tas digitalt så kan möjligheten att besöka kontor lokalt vara bety- delsefull inte minst för personer som av olika skäl inte kan använda sig av digitala lösningar. Att staten på olika sätt finns närvarande i hela landet har bety- delse för människors levnadsvillkor. Det är särskilt viktigt i de avläg- set belägna och glesa kommunerna, men det är också avgörande för att möta de utmaningar som finns i socioekonomiskt utsatta om- råden i större och mellanstora städer. Kommunerna har en nyckelroll att spela när det gäller att skapa attraktiva platser för invånare, företag och besökare, samt när det gäller att möta de utmaningar som finns. Kommunerna behöver där- för ha tillräcklig kapacitet för att kunna spela den rollen. För att kommunerna ska klara av att sköta sina uppgifter behövs dock statlig medverkan och närvaro inom olika områden. Statlig närvaro är också av stor vikt för den statliga verksamheten i sig. Genom att finnas på plats i hela landet kan den statliga verk- samheten utvecklas utifrån erfarenheter från olika miljöer och geo- grafier. Erfarenheter från hela landet ger en mer kompetent, mer vidsynt och mer accepterad statlig förvaltning, och en lokalisering av statliga myndigheter till olika delar av landet tar vara på hela landets kompetens och erfarenheter. Väl fungerande och utvecklande kluster av statliga myndigheter kan ge betydande effekter för utvecklingen såväl av ett geografiskt område som av den statliga verksamheten i sig. Att statliga myndigheter har kontor i en kommun innebär arbets- tillfällen och bidrar till att den lokala arbetsmarknaden blir mer diversifierad. Statliga myndigheters fysiska närvaro kan också bidra till att förbättra kommunernas möjligheter till samarbete med dessa myndigheter. Att staten finns närvarande i kommunerna bidrar dess- utom till att den lokala attraktiviteten stärks, vilket i förlängningen innebär att kompetensförsörjningen till såväl offentlig som privat sektor kan underlättas Brottsbekämpning är i första hand en statlig uppgift. Därför har staten ett särskilt stort ansvar för att det finns en tillräckligt stor polisiär närvaro i hela landet. Att minska brottsligheten är nöd- vändigt för att öka tryggheten och attraktiviteten i olika områden. Bristande polisiär närvaro är ett generellt problem i hela landet, men den är särskilt påtaglig i glesa områden och i socioekonomiskt utsatta områden i städerna. Omorganisationen av och polisens försämrade närvaro lokalt har fått effekter för kommunerna som i flera fall har sett sig tvungna att vidta åtgärder för att säkra tryggheten, t.ex. genom att anställa lokala ordningsvakter. 20.2.1Omlokalisering av myndigheter och etablering av servicekontor Under förra mandatperioden (2014–2018) beslutade regeringen att omlokalisera flera myndigheter och under innevarande mandat- period inrättar regeringen fler statliga servicekontor i syfte att för- stärka den statliga servicen i hela . Ambitionen är att inrät- tandet av servicekontor ska ske i samverkan med kommunerna. En ökning av antalet statliga arbetsplatser utanför storstadsområdena har väsentlig betydelse för att skapa en diversifierad arbetsmarknad, vilket även kan gynna kommunerna i deras rekrytering. Det är också av väsentlig betydelse att statliga arbetsplatser lokaliseras till orter utanför de största städerna och regioncentrumen. Statliga arbets- platser bör också finnas i ytterområden i de större städerna och i de flesta kommuner. vill tydligt markera att statlig närvaro inom av myndighetsverksamhet är av stor betydelse för att olika platser ska kunna fungera för människor, kommuner och företag.