sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — En norsk riskbedömning sammanfattade 2009 riskerna för jord- ekosystemen som låga. Potentiella risker noterades dock då det gällde ökade halter av vissa metaller, däribland kadmium, vilket bedömdes föranleda behov av övervakning och fortsatt uppströms- arbete. Spridning av slam förväntades inte inne- bära signifikanta risker för akvatiska miljöer eller livsmedelspro- duktion kopplat till djurhållning.217 De svenska riskbedömningar som togs fram av resulterade i förslag om vidgad övervakning, sänkta gränsvärden och hygieniseringsregler för att också fortsättningsvis kunna sprida avloppsslam på jordbruksmark.218 En mer aktuell riskanalys från (2018) bedömde hälso- riskerna som låga då det gällde skadliga metaller, organiska föreningar och tarmbakterier, om slammet behandlats på lämpligt sätt. Behov av mer forskning påtalades kring eventuella effekter av mikroplaster och antibiotikaresistens för hälsa och miljö, men slammet sågs här inte som den enda eller huvudsakliga spridningskällan.219 Amerikanska rapporter kring beslutade övervakningsprogram och riskanalyser avseende spridning av avloppsslam (biosolids) beto- nar vikten av att löpande implementera och fullfölja sådan kunskaps- uppbyggnad och översyn. Avloppsslam innehåller en rad ämnen och föreningar, där det är avgörande att utvecklingen följs och att veten- skapligt grundade riskanalyser verkligen görs. Den amerikanska miljöinspektionen har pekat på en rad brister då det gäller den egna resurssättningen och implementeringen av beslutade utbildnings- och övervakningsprogram. Det riskerar att leda till minskad trygghet i systemet. De åtgärder som rekommenderats omfattar bland annat ökad transparens kring förekomst av ämnen, information om riskanalyser liksom i förekommande fall bristen på sådana data.220 Ett sådant mer aktivt förhållningssätt bör även gälla svenska förhållanden, där regelverk och övervakning behöver skär- 217Vetenskapskomiteen for mattrygghet (2009). Risk assessment of contaminants in sewage sludge applied on Norwegian soils, s. 9. 218Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor – redovisning av ett uppdrag från regeringen. 219Vieno, N. m.fl. (2018). Puhdistamolietteiden sisältämien haitta-aineiden aiheuttamat riskit lannoitekäytössä. Luonnonvarakeskus, , , 58/2018. Environmental protection agency, Office of inspector general (2018). EPA unable to assess the impact of hundreds of unregulated pollutants in land-applied biosolids on human health and the environment, . Riskbedömning avseende hantering och spridning av slam pas tillsammans med de certifieringssystem som utvecklas kring spridning av avloppsslam och återföring av växtnäringsämnen. Kunskapsläget kring aktuella hälso- och miljörisker vid spridning av avloppsslam varierar även i ett svenskt mer aktuellt perspektiv. Dagens kunskaper kring förorening genom tungmetaller i slam får dock i huvudsak bedömas som god. Metallerna är identifierade, hälso- och miljörisker dokumenterade och löpande övervakning etab- lerad, främst inom Revaq, även om den behöver utvecklas . Halterna i slam kan reduceras för många metaller genom aktivt arbete, vilket bland annat Revaq-systemet visat. Patogener i avloppsslam kan i sin tur hanteras genom hygieni- sering med kända metoder, t.ex. kompostering eller anaerob behand- ling. De organiska föroreningarna och deras interaktioner är betydligt svårare att identifiera och åtgärda, här är också osäkerheten större då det gäller förekomst och eventuella kombinationseffekter. Flera under- sökningar tyder på att hushållen är den domine-rande källan för både metaller och organiska ämnen. Uppströmsarbetet kan reducera utsläpp från anslutna verksamheter, men för många föroreningar från hushållen fordras utökad kemikalielag-stiftning och beteendeför- ändringar hos hushållen. För vissa typer av föroreningar, som läke- medel, är källorna mer allmänt spridda, diffusa och svårare att hantera. Läkemedel utgör orosmoment i såväl dricksvattenhantering som för avloppsreningsverken. De utgör stabila konstruktioner, vilket gör att rester ofta går att påvisa i såväl avloppsslam som dricksvatten och akvatiska miljöer.221 Riskerna för utveckling av antibiotikaresist- ens som följd av slamspridning har också diskuterats . Dessa risker bedöms enligt dagens expertis och nuvarande kun- skapsläge inte som särskilt stora då det gäller just avloppsslam.222 Förekomsterna av mikroplaster i avloppsslam och andra miljöer och substrat utgör ytterligare en förorening som uppmärksammats . Effekterna är till stor del okända. Spridning av mikro- plaster och de än mer okända och svårdetekterade nanoplasterna sker på flera sätt, där avloppsslam endast utgör en väg. Betydande sprid- ning sker sannolikt via luft och vatten. Hälso- och miljöeffekter har ännu inte kunnat påvisas vid den typ av koncentrationer som före- kommer i miljön, vilket bland annat aktuella 221ESPP (2016). pharmaceuticals in sewage biosolids. The evidence base on impacts of organic contaminations in sewage sludge used in agriculture., . 222Tidigare refererad forskning samt utredningens diskussioner med och , , samt , . Riskbedömning avseende hantering och spridning av slam översikt 2019 kring mikroplaster visat. Fortsatt forskning kan ge bättre underlag för att bedöma eventuell påverkan på terrestra organismer och ekosystem och vilka koncentrationer som i så fall är kritiska. Dagens kunskapsnivå ger anledning till fortsatt uppmärksamhet och försiktighet men mikroplasterna tycks i sig knappast utgöra motiv för ett totalt förbud mot spridning av avloppsslam. En sådan bedömning ligger väl i linje med nordiska och europeiska forsk- nings- och kunskapsöversikter. 8.5.1Riskperspektiv på spridning av avloppsslam Arbetet mot miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär en strävan mot att människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas. Kretsloppen bör vara resurseffektiva och så långt möjligt fria från farliga ämnen. Miljökvalitetsmålet innebär dock inte att total giftfri- het kan uppnås. Låga halter av hälso- och miljöskadliga ämnen kommer att kunna detekteras i olika ekosystem, livsmedel och mänskliga väv- nader. Utredningens diskussioner med olika expertmyndigheter ger här en varierad bild av hur långt arbetet måste drivas för att för- hållanden ska kunna accepteras som säkra eller tillfredsställande. I diskussioner med har framförts att kunskaper finns om en rad metaller och organiska ämnen. Oron gäller snarare de okända och framtida ämnen som kan komma att ackumuleras i slammet. Det lyfts därför fram som ett skäl för försiktighet och utfasning av avloppsslam från . Gränsvärdessättning av ämnen i slam som kan spridas på innebär enligt Livs- medelsverkets synsätt en alltför omfattande och kostsam uppgift. De gränsvärden som föreslogs av 2013 bedöms som otillräckliga, reglering kommer dessutom att behövas av ämnen som ännu är okända. Bedömningarna kan dock variera mellan de experter utredningen samrått med, såväl inom som mellan myndigheter. Folkhälsomyn- digheten och veterinärmedicinska anstalt ser i diskussioner med utredningen utifrån sin sakkunskap vägar för fortsatt spridning av avloppsslam på , i den mån risker kan hanteras med upp- daterad gränsvärdessättning och hygienisering. Förekomsten av mikroplaster i avloppsslam har tidigare särskilt lyfts fram som en Riskbedömning avseende hantering och spridning av slam I utredningens direktiv framhålls att slammet inte kan renas från mikroplaster och att ett förbud mot att sprida avloppsslam därför är lämpligt.223 De aktuella översikter som publicerats natio- nellt, inom EU och av WHO visar dock att evidens saknas för att betrakta mikroplaster som en påtaglig hälsofara. Utredningen noterar att analysen av förekommande och identi- fierade ämnen, organismer och förhållanden i sig utgör en utmanande uppgift. Övervakning och bedömning av förekomst och toxicitet för olika ämnen och föreningar i avloppsslam kräver insat- ser och resurser. Sådana kostnader får ställas mot de nyttor som kan uppnås och de negativa effekter som kan undvikas för verksamhets- utövare och andra aktörer. Det fokus som ibland läggs på sannolika eller mer okända framtida risker som stöd för ett spridningsförbud för slam är svårare att hantera. Välgrundad oro ska tas på allvar. Sam- tidigt är det ovanligt att utveckla en reglering med stöd främst i det som ännu inte är känt. Det kan ses som rimligt att riskvärdering av slamspridning främst relateras till naturvetenskapliga fakta och kända förhållanden. Det är viktigt att utveckling av sådana veten- skapliga underlag inte eftersätts och att gränsvärden och hanterings- rutiner kan ses över återkommande. Här finns också en tradition av att lägga betydande säkerhetsmarginaler mellan satta gränsvärden och sådana gränser där befarade effekter visat sig kunna uppträda. Det svenska regelverket kring slam har dock kvarstått oförändrat , ett förhållningssätt som behöver brytas. Problemet är inte unikt för . Som tidigare framgått har regleringen av slamspridning i och också skett med relativt långsam takt i relation till diskussionen om förekom- mande risker. De spridningsbegränsningar som beslutats har inte heller kunnat vila på en riskanalys kring slam, utan mer haft karak- tären av ett praktiskt förhållningssätt i relation till givna nationella omständigheter. Betydande volymer slam behöver hanteras i dessa befolkningstäta länder, i konkurrens med stallgödsel och utan full tillgång till lämpliga arealer för spridning. 2018:67, s. 4. Riskbedömning avseende hantering och spridning av slam Jämförelser med andra gödselprodukter och andra närliggande områden Jämförelser kan göras med andra områden och de acceptansnivåer för risk som fastställts där. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har betonats i diskussioner inom avfallssektorn snarare än inom pro- duktområdet. Avfallet utgör dock en spegel av de produkter som tillåts och nyttjas i samhället. Merparten av det avloppsslam som produceras i innehåller inte heller skadliga ämnen i nivåer som hade varit märkningspliktiga om det gällt produkter. Det gör att slammet i princip kan ersättas av produkter med ett högre innehåll av skadliga ämnen utan att det behöver redovisas. Avlopps- slammet är väl kontrollerat, till skillnad från de produkter och övriga gödselslag som används i samhället. Halm anges t.ex. ha en kad- mium-fosforkvot på cirka 200 och ”naturlig” gödning baserad på alger som säljs på vanliga stormarknader en kvot på cirka 160.224 I de avvägningar som behöver göras kan det också visa sig värdefullt att diskutera slamspridning utifrån flera olika målperspektiv. Arbetet mot Giftfri miljö behöver sättas i relation också till mål som t.ex. Ett rikt odlingslandskap, Begränsad miljöpåverkan och en strävan mot ökad kretsloppsekonomi. Föroreningshalter i andra organiska gödselmedel har nämnts i jämförelsen med avloppsslam och de separata regelverk (eller brist på regelverk) som föreligger. Spridningen av bekämpningsmedel är ytterligare ett område. Jämförelser kan vidare göras mellan de skilda regelverk och kravnivåer som gäller för odlingsbetingelser hos natio- nellt producerade respektive importerade livsmedel. En utgångs- punkt för utredningens synsätt har då varit att arbetet mot miljö- målet Giftfri miljö ska vara konsistent, bygga på fakta och kunskap, och att försiktighet på goda grunder kan ge stöd för styrmedel och åtgärder. Den EU-rättsliga utgångspunkten och hur den implemen- teras i nationell lagstiftning kan dock ta sig oväntade uttryck. Kända äldre hälsopåverkande miljögifter, som PCB och dioxiner, bör t.ex. konsekvent begränsas i livsmedel, vilket också är gemenskapens ut- gångspunkt. Halterna av dessa ämnen i avloppsslam är svåra att på- visa, men används som argument för spridningsförbud, tillsammans med andra, ännu ej undersökta ämnen. accepterar sam- hället konsumtion av just dessa miljögifter, bara det sker i en etablerad 224Återvinningsindustrierna (2019). Underlag till utredningen. Riskbedömning avseende hantering och spridning av slam kulturell kontext, som t.ex. sill, surströmming, sik och Vättern- . Inom EU är det förbjudet att sälja fisk som innehåller halter av dioxiner och PCB över gränsvärdet. har ett undantag som innebär att fisken får säljas här under förutsättning att Livsmedel- verket bevakar halterna och informerar allmänheten om riskerna.225 Nyttjande av slamgödsling och annan gödning är inte alltid väl kända vad avser risk för skadliga ämnen i grödor vid odling utanför landet och EU, men hålls under kontroll genom de bevaknings- system som byggts upp. Kemikaliebelastningen vid odling utanför kan inte sällan bedömas som högre än för inhemskt odlade och producerade livsmedel. Gränsvärdessättning för en rad kända skadliga ämnen används då som metod för att säkra svenska konsu- menters hälsa. Dricksvattnet, vårt vanligaste livsmedel, är inte heller riskfritt. Hälsoaspekterna säkras löpande genom utveckling av gräns- värden, barriärsystem och va-huvudmännens egenkontrollprogram. Förhållningssättet bedöms som ändamålsenligt, även om kommunin- vånare trots dessa försiktighetsmått ibland behöver koka sitt dricks- vatten för att undvika hälsoeffekter av skadliga mikroorganismer. Den oro som kan gälla okända organiska ämnen och blandningar i avloppsslam är relevant, men gäller dessutom i hög grad även för dricksvatten och den direkta konsumtion som detta innebär. Den skillnad som ofta anförs är att dricksvatten i sig utgör ett livsmedel vialla konsumerar , hela livet. Avloppsslam appliceras på mark i en produktionsmiljö, där eventuella effekter på miljö, grödor och ytterst livsmedel i förekommande fall kan följas stegvis, för att vid behov kunna åtgärdas. I ett längre perspektiv gäller det även att skydda jordbruksmarken från eventuella ackumulerande hälso- och miljögifter. De åtgärder som står till buds är att förebygga negativa hälsoeffekter och skador genom att för säkerhets skull fasa ut av- loppsslammet helt, alternativt att genom skärpta gränsvärden hålla riskerna på en låg och förmodat tillräckligt säker nivå. En relevant parallell diskussion gäller det nya regelverk om åter- användning av avloppsvatten för jordbruksbevattning som f.n. utar- 225Livsmedelsverket (2019). Unga surströmmingsätare bör undvika strömming , pressmeddelande . Det anges att ”den strömming som används … är framförallt fiskad i och , där strömming och andra feta fiskar innehåller höga halter av miljögifter.” Det kan dock ”… för barn och unga i så fall vara smart att undvika strömming och andra fiskar med höga dioxinhalter …”. Riskbedömning avseende hantering och spridning av slam betas inom EU.226 Avloppsvatten innehåller många av de oönskade ämnen som också kan finnas i slam, som PFAS och läkemedelsrester. Ett led i detta arbete gäller bland annat fastställande av erforderliga gränsvärden. Regeringen har preliminärt ställt sig positiv till kom- missionens förslag om spridning av avloppsvatten med angivna gränsvärden för jordbruksbevattning.227 Idealt sett skulle en mer samlad syn på faror, risker och reglering kunna skapa bättre grund för reduktion av befarat hälsopåverkande skadliga ämnen i livsmedel. Behovet av en reglerad slamspridning skulle då sättas i relation till reglering av andra typer av gödsling och bevattning, liksom import av livsmedel från andra länder odlade under andra förutsättningar. Miljöskyddslagstiftningens utgångspunkt är främst att förebygga skador på hälsa och miljö. Förebyggande arbete kan då visa sig mer kostnadseffektivt än att åtgärda skador som redan uppkommit. Det talar för att spridningen av avloppsslam måste kravställas med dagens förbättrade kunskaper som grund. Samhället har under flera decen- nier arbetat med ett omodernt regelverk, medan va-aktörer och pri- vata certifieringsinitiativ verkat för ökad säkerhet. Regelverket behö- ver uppdateras och utvecklas på ett betydligt mer aktivt sätt än vad som skett i . Utredningens samlade över- väganden utifrån de faror och risker som kunnat överblickas kring avloppsslam redovisas i följande avsnitt. Utredningens överväganden: Det kan mot bakgrund av dagens kunskapsläge konstateras att •försiktighetsprincipen är en utgångspunkt för att långsiktigt säkra hälsa och miljö från skadliga ämnen och effekter som kan komma att uppträda/upptäckas vid spridning av avlopps- slam, men tillämpningen skiljer sig åt beroende på synen på hur risker kan hanteras proportionerligt. Riskerna behöver också vägas av mot andra samhällsmål, 226Proposal for a regulation of parliament and of requirements for water reuse, KOM (2018) 337. 227Regeringskansliet (2018). Förordning om återanvändning av vatten. Faktapromemoria 2017/18:FPM129, Miljö- och , . Riskbedömning avseende hantering och spridning av slam •dagens forskning kring spridning av avloppsslam ännu inte har påvisat negativa effekter på hälsa och miljö, och att •ett spridningsförbud för avloppsslam inte kan motiveras en- bart genom den riskbedömning som är tillgänglig , utan även behöver motiveras på andra sätt. Det kännetecknar också de spridningsbegränsningar som genomförts i några andra europeiska länder. Utredningen har som en av sina huvuduppgifter att föreslå ett för- bud mot spridning av avloppsslam, med eventuella undantag. De bakomliggande motiv som anges i utredningens direktiv för en sådan utfasning av avloppsslam är att undvika de farliga ämnen, läkeme- delsrester och mikroplaster som annars kan tillföras kretsloppet vid spridning. upprätthåller striktare kvalitetsregler för slam som ska spridas på än det grundläggande regelverk som gäller inom EU. finns anledning att se över behovet av ytter- ligare steg mot ökad säkerhet. Ett antal utredningar har pekat på möjligheter att utveckla detta med hjälp av gränsvärden, hygienisering och andra hanteringsregler. Utredningen om giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam har där- för sökt överblicka det aktuella kunskapsläget kring risker med slam- spridning på mark, särskild inom jordbruket. Målsättningen har varit att beskriva den naturvetenskapliga grund som en ny reglering kan vila på. Försiktighetsprincipen är en utgångspunkt för att långsiktigt säkra hälsa och miljö från skadliga ämnen och effekter som kan komma att uppträda/upptäckas vid spridning av avloppsslam. Åtgärder kan enligt försiktighetsprincipen vidtas även innan negativa effekter av slamspridning uppstår. Principen blir endast relevant vid en poten- tiell risk. Som kommissionen påpekar, se avsnitt 8.2.1, rättfärdigar försiktighetsprincipen inte i något fall godtyckligt fattade beslut. Tillämpningen av denna princip kan skilja sig åt, beroende på synen på hur risker kan hanteras proportionerligt. Åberopandet av försiktig- hetsprincipen ger inte rätt att avvika från de allmänna principerna för riskhantering, som bland annat omfattar proportionalitetsprincipen. har bekräftat att folkhälso- och miljöskäl inte alltid är tillräckliga för att hindra den fria rörligheten för varor. I flera domar har domstolen funnit att de Riskbedömning avseende hantering och spridning av slam nationella åtgärderna inte stod i proportion till bakomliggande syf- ten eller att det saknats bevis för att påstådda risker förelåg.228 I sina domar har domstolen vidare betonat att verkliga risker måste styrkas på grundval av de senaste internationella forskarrönen.229 Hanteringen av riskerna kan behöva vägas av mot andra samhälls- mål och ytterst mot det vetenskapliga kunskapsunderlag som gäller. Riskpanoramat för spridning av skadliga ämnen vid fortsatt slam- spridning rymmer skilda perspektiv. Det gäller dels välkända ämnen som i för höga halter kan ge upphov till negativa effekter. Exempel på det är en rad tungmetaller, där kunskapsnivån kring förekomsten i avloppsslam generellt sett är väl utvecklad. Metallerna är identi- fierade, hälso- och miljörisker dokumenterade och viss löpande övervakning etablerad, vilket dagens regelverk bidragit till. För orga- niska ämnen är kunskapsnivån mer varierande och potentiella expo- neringar inte fullt kända. Framtida risker för nya eller okända ämnen kan inte uteslutas, men kan motverkas genom förebyggande insatser i form av aktivt uppströmsarbete och viss gränsvärdessättning. Full säkerhet kan aldrig uppnås, det är också viktigt att inte överreglera områden där ett frivilligt förbättringsarbete pågår. Det frivilliga certifieringssystemet Revaq har varit av stort värde och bör även fram- gent ses som en viktig grund för fortsatt utveckling. Återkommande kontrollstationer avseende risker och kvalitetsgränser bedöms vara en verkningsfull väg att se över verksamheten och successivt öka trygg- heten i systemet. En särskild produktgrupp som diskuterats är läke- medel. Effekterna av läkemedel eller olika metaboliter av dessa har identifierats i vattenfas nedströms och utgör en viktig aspekt att bevaka vid utveckling av förfinade reningsmetoder. Negativa hälsoeffekter ge- nom upptag av läkemedelsrester i grödor odlade på har inte påvisats. Fortsatt kunskapsutveckling sker inom området, där slam- gödslade marker studeras för att identifiera restprodukter och eventu- ella behov av förändrade reningsprocesser och striktare hanteringsreg- ler. Ytterligare riskområden som diskuterats för avloppsslam är mikro- plaster. Aktuella översikter och pågående forskning har betonat bris- ten på fördjupade kunskaper. Negativa hälsoeffekter av mikroplaster som följd av slamspridning har dock inte kunnat påvisas. 228Kommissionen (2010). Fri rörlighet för varor – Handledning för tillämpningen av fördra- gets bestämmelser om fri rörlighet för varor, s. 17 ff. och 28 f. 229Ibid., s. 27. Riskbedömning avseende hantering och spridning av slam Utredningen konstaterar således att forskningen ännu inte har påvisat negativa effekter på hälsa och miljö av slamspridning enligt de kvalitetskrav som tillämpas inom jordbruket. För övriga typer av spridning på mark saknas dock i stor utsträckning empiriska under- lag, liksom regelverk. Spridning inom jordbruket är kopplat till han- terings- och kvalitetsregler. Dessa regler bör ses över, vilket utred- ningen behandlar i följande avsnitt. Ett sådant regelverk ska anpassas till den aktuella kunskap som finns och den riskbedömning som görs. Utredningens bedömning är att den riskanalys som är tillgäng- lig kan motivera ett utvecklat regelverk, men inte i sig utgör grund för ett totalt spridningsförbud för avloppsslam, se närmare kapitel 9. Ett sådant förbud kan därför behöva underbyggas på andra sätt. Det kännetecknar också de spridningsbegränsningar som genomförs i några andra europeiska länder, som och . Utredningen diskuterar i senare kapitel behovet av återkommande kontrollstationer för att följa och säkerställa de kvalitetskrav som kan visa sig lämpliga för att medge spridning av avloppsslam på pro- duktiv jordbruksmark. Sådan spridning kommer under i vart fall en övergångsperiod att vara fortsatt möjlig. Fortsatt spridning förut- sätter återkommande översyn och justering av det gällande regelverk som anger gränsvärden och andra kvalitetskrav för spridning av slam på . För övriga marker saknas helt kvalitetskrav. Gränsvärden, hygienisering och andra kvalitetskrav har utvecklats inom ramen för det frivilliga Revaq-systemet, men behöver ses över också mot bakgrund av den expertis som olika centrala myndigheter förfogar över. utgör en lämplig koordinerande myn- dighet för ett sådant arbete. lämnade förslag om utvecklade kvalitetsgränser och krav på hygienisering. Flera aktörer pekar på att detta tillsammans med tillämpningen inom Revaq kan utgöra en lämplig grund att bygga vidare på. Utredningen tar upp utformningen av s.k. kontrollstationer i kapitel 12 och 13. Riskbedömning avseende hantering och spridning av slam