sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Att ska kunna upphäva strandskyddet fläckvis inom landsbygdsområden är inte genomtänkt ur ett ekologiskt perspektiv. Det generella strandskyddet är särskilt viktigt just på grund av att det bidrar till att bevara sammanhängande skyddade områden som ökar konnektiviteten och fungerar som spridningskorridorer i land- skapet. påpekar i sin - Analys och bedömning av de 16 miljökvalitetsmålen i fördjupad utvärdering att strandskyddet är viktigt för att undvika små naggande aktiviteter som tillsammans kan ha stor negativ effekt på de kustnära miljöerna. Jag är kritisk till att kust och skärgård i utredningens förslag inte längre ska undantas från möjligheten att avsättas som landsbygds- område. Sveriges kust- och skärgårdsområden hör redan till landets mest exploaterade områden och bebyggelsetrycket är särskilt högt just där. Kust- och skärgårdsområdena hör dessutom till de från strandskyddssynpunkt mest värdefulla strandområdena i landet. förespråkade i sitt remissvar till promemorian Stranden – en värdefull miljö (Ds 2008:21) att landets kuster och de fem största sjöarna samt områden av riks- intresse för naturvård och friluftsliv skulle undantas i sin helhet i samband med differentieringen av strandskyddet. står fast vid denna ståndpunkt. Avsaknaden av begränsningar av landsbygdsområdenas omfattning i kombination med de nya otydliga kriterierna och de föreslagna om- fattande särskilda skälen som föreslås vara applicerbara i landsbygds- områden riskerar att leda till att strandskyddet upphävs i betydande grad vilket allvarligt äventyrar strandskyddets syften. Små sjöar och vattendrag Jag är kritisk till utredningens förslag att det generella strandskyddet helt ska upphävas vid små sjöar och vattendrag. Förslaget innebär betydande förluster för skyddet av den biologiska mångfalden, vilket är extra anmärkningsvärt när en ökning av andelen skyddad natur – inte en minskning - är det som efterfrågas såväl nationellt (Natur- vårdsverket 2019), som inom EU (EU kommissionen 2020) och globalt (FN 2019). Sett ur ekologisk synvinkel kan mindre vattenansamlingar ha minst lika stora värden som större. Små sjöar, bäckar och diken fungerar som viktiga livsmiljöer, spridningskorridorer och ledlinjer i landskapet. Strandzoner vid småvatten utgör ofta miljöer med sär- skilda naturvärden, och innehåller naturtyper som är särskilt skydds- värda. Ett upphävande av strandskyddet vid små sjöar och vattendrag skulle leda till ökade svårigheter att nå ett antal miljömål – bland annat miljömålet Levande sjöar och vattendrag, något som tydligt framhävs i utredningens konsekvensanalys. De förslag som presenteras av utredningen skulle allvarligt försvåra möjligheten att uppnå miljömål. Det gäller framför allt miljömålet Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård men även målen Myllrande våtmarker och Ett rikt växt- och djurliv. Den biologiska mångfalden och allmänhetens tillgång till orörda strandmiljöer riskerar att minska betydligt om utredningens förslag blir verklighet. Det finns stöd för de framförda ståndpunkter i en rad vetenskapliga artiklar och rapporter som beskriver den biologiska mångfalden i strandzonen och hur den påverkas negativt av exploa- tering och andra störningar. Under utredningens gång har dessa farhågor framförts både muntligt och i form av skriftliga yttranden till utredningssekretariatet. Jag vill vara tydlig med att de förslag på lättnader i strandskyddslagstiftningen som utredningen presenterar riskerar att leda till allvarliga konsekvenser för strändernas växt- och djurliv, strandzonens ekosystemtjänster och allmänhetens tillgång till stränder. Särskilt yttrande av experten De förslag som utredningen har tagit fram innebär ett stort steg framåt i förhållande till dagens regelverk som de, i stort, balanserar motstående intressen; med respekt för de av sam- hällelig och rättslig utveckling som har passerat sedan den första strandskyddslagstiftningen infördes. Enligt min mening ska sekre- tariatet ha en stor eloge för att det har lyckats prestera väl genom- arbetade förslag som, för det fall de genomförs, högst sannolikt kommer att leda till en balanserad utveckling av förutsättningarna att bo och verka på landsbygden. Enligt min uppfattning är strandskyddets legitimitet starkt beroende av att den lokala och regionala nivån upplever att regel- verket innebär en rimlig balans mellan bevarande- och exploaterings- intressen. Ett modernt strandskydd måste ta hänsyn dels till den samhälls- och befolkningsutveckling som skett sedan 1950 års strandlag infördes, dels till den rättsliga utveckling som har skett . Jag konstaterar att dagens strandskyddsbestämmelser i mångt och mycket är oförändrade sedan de först infördes och därmed inte anpassade till dagens förhållanden. Till detta kommer de i mångt och mycket schabloniserade utvidgningarna av strand- skyddsområden som har skett genom beslut av länsstyrelserna – beslut som till stor del sakar både stöd och förståelse på den lokala politiska nivån och som dessutom i vissa fall delvis upphävts av regeringen. ställs helt andra krav på lagstiftningsprodukter än . De allmänna intressena har skiftat, miljörätten har utvecklats, hänsynen till mänskliga rättigheter har blivit större och – inte minst –kravet på hänsyn till den kommunala självstyrelsen. I strandskyddslagstiftningen möts alla dessa perspektiv – vilket i sin tur ställer stora krav på reglernas utformning. Inte minst av- seende balansen mellan den stora efterfrågan på bostäder och möjlig- heten till en hållbar finansiering av dessa i förhållande till intresset av att bevara orörd natur för rörligt friluftsliv samt djur- och växtliv. I utredningen saknar jag en djupare problematisering av dessa frågor ur ett mer övergripande perspektiv. En annan fråga som borde lyftas är strandskyddets inneboende trubbiga karaktär. finns ett antal olika skyddsformer i 7 kap. som är bättre anpassade till att skydda specifika värden än strandskyddet. Strandskydd, och särskilt utvidgat strandskydd, bör vara ett sistahandsalternativ i förhållande till införande av mer specifika skyddsformer. Ett par av utredningens förslag behöver dock justeras för att motsvara de förväntningar som uttalas i direktiven. •Landsbygdsområden bör kunna pekas ut respektive bli föremål för upphävande av strandskydd även inom områden som om- fattas av utvidgat strandskydd. På detta sätt skapas en möjlighet att skapa en bättre legitimitet för besluten. Både hos allmänhet och på lokalpolitisk nivå. •Kommunerna bör ges ett större inflytande över beslut om att upphäva beslut om landsbygdsområde. Det behövs för att tydliggöra att principen om det kommunala planerings- ansvaret står orubbad. •I de kommunala planeringsprocesserna är ofta strandskyddet en avgörande fråga för om ett visst projekt är genomförbart eller inte och en nödvändig betingelse för att fortsatt arbete ska kunna vidtas. Mot bakgrund av detta samt att nödvändig kunskap redan bör finnas hos länsstyrelserna bör handläggningstiden för ären- den om upphävande av strandskydd i landsbygdsområden för- kortas väsentligt. En rimlig handläggningstid bör som mest vara 6 månader. •Det saknas förslag som på ett tillräckligt bra sätt tillvaratar intresset av att utveckla de småskaliga gröna- och blåa näringarna. Dagens areella näringar har en helt annat innehåll än i jordbruks- samhället och är en förutsättning både för omställningen till ett mer hållbart samhälle och en levande landsbygd. •Det bör ställas krav på att länsstyrelsernas beslut om utvidgat strandskydd omprövas och att sådant skydd endast får införas om det inte är möjligt att skydda värdena i ett specifikt område genom andra skyddsformer. Särskilt yttrande av experten Ett avgörande motiv till att föreliggande utredning om översyn av strandskyddet tillsattes är att det ska bli väsentligt lättare att bygga strandnära bostäder och byggnader för näringsverksamhet med mera på landsbygden. Detta framgår mycket tydligt av direktiven till utredningen som dessutom talar om att strandskyddet ska göras om i grunden och att det lokala inflytandet ska öka. Därför är det förstås avgörande att ha med sig direktivens kärnbudskap i analysen av de förslag som utredningen presenterar i sitt slutbetänkande. Inledningsvis vill jag framhålla att många av utredningens förslag till ändringar och anpassning av strandskyddslagstiftningen är mycket bra steg på vägen för att skapa en bättre balans mellan strandskyddet och villkoren för att leva och bedriva näringsverksamhet på lands- bygden. Jag utgår från att landets kommuner och länsstyrelser kom- mer att tillämpa de nya bestämmelserna i en anda som leder fram till de resultat som är avsikten med den reformerade lagstiftningen. I det följande recenserar jag kort förslaget om strandskyddet vid små vatten och förslaget om ett mer differentierat strandskydd. Jag redovisar de allvarligaste brister som enligt min mening kan äventyra att reformeringen av reglerna får efterfrågad effekt. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Utredningens förslag om att upphäva det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag är väl motiverat, väl balanserat och på det hela taget bra. Särskilt förnuftigt är att strandskyddet även tas bort vid anlagda vatten som har tillkommit efter 1975 vilket innebär att de hämmande effekter som strandskyddet inneburit för intresset att anlägga våtmarker för närsaltreduktion, gynna viltfaunan och för att gagna den biologiska mångfalden försvinner. Ett mer differentierat strandskydd Utredningens förslag om ett mer differentierat strandskydd är sam- mantaget bra och harmoniserar i de flesta delar med intentionerna i utredningsdirektiven. Det allvarligaste hotet mot att utredningens betänkande ska kratta manegen för en verklig differentiering är emellertid den långa lista över områden som kan komma att klassificeras som av särskild betydelse för strandskyddet och därmed riskerar att falla bort vid kommunens redovisning av landsbygdsområden i översiktsplan eller vid ansökan om upphävande av strandskyddet. Utredningen listar ett stort antal områden/faktorer som kan komma att göra underlag som definition för eller definieras som områden av särskild betydelse för strandskyddets syften. Denna lista måste betraktas som just underlag och hanteras med mycket stort omdöme om inte möjligheten att peka ut landsbygdsområden i reali- teten ska bli en devalverad reform. De underlag som används för bedömningen måste vara precisa och präglas av relevans och trans- parens. Jag har inga invändningar mot att formellt skyddade områden och vissa särskilt betydelsefulla mjukbottnar i havet samt översväm- nings- och erosionskänsliga områden ska definieras kunna ha sär- skild betydelse för strandskyddets syften. Detsamma gäller miljömål och friluftsmål förutsatt att målen är preciserade på lokal nivå. Däremot måste områden med utökat strandskydd, om det inte handlar om ett formellt områdesskydd som berör det utvidgade området eller del av detta, exkluderas från dessa särskilt betydelse- fulla områden. Det är inte heller rimligt att allehanda lösa skisser och underlag såsom kartverktyg som visar olika värdetrakter ska kunna tjäna som underlag för bedömningen. I sammanhanget vill jag framföra att jag inte håller med utred- ningens bedömning om att det inte föreligger något behov av ändring av bestämmelserna om utvidgat strandskydd. Vid tillämpningen har det visat sig att mycket stora områden kommit att omfattas av ut- vidgat strandskydd (till exempel hela ) och detta oavsett exploateringsgrad. Undantaget för areella näringar Det faktum att undantaget för de areella näringarna inte har varit föremål för översyn och modernisering är mycket bekymmersamt. En sådan översyn med tillhörande skarpa förslag som utgår från nya moderna förutsättningar bör otvetydigt ha hört hemma i utred- ningens avsnitt om ett mer differentierat strandskydd. valde utredningen istället, på grund av tidsbrist, att enbart beskriva proble- matiken och behoven av förändring där man hänvisar en översyn av de areella näringarnas undantag till en särskild utredning. Det är förstås positivt och lovvärt att utredningen lyfter behovet av en översyn men det är nu synnerligen angeläget att en sådan utredning mycket skyndsamt kommer till stånd. Det är självklart mycket positivt att ”verksamheter” överlag gagnas av de nya särskilda skälen inom redovisade landsbygdsområden och att man släpper på inkomst- och lokaliseringskrav för dessa verksam- heter. Men att inte de areella näringarna via undantagsreglerna ska få vidta samma åtgärder utifrån samma förutsättningar skickar mycket trista signaler om hur man betraktar våra areella modernäringar och lantbruksfastigheternas produktionsmedel. De areella näringarnas undantag behöver stärkas och moderni- seras och inte urvattnas. De småskaliga areella näringarna ska inte heller hänvisas till dispensskälen vilket riskerar att bli en ovälkom- men konsekvens av utredningens förslag om undantagsbestäm- melserna bibehålls i nuvarande skick. Det är viktigt att skilja på ett undantag och ett dispensförfarande som enbart gäller i utpekade områden och som dessutom har osäker utgång. Jag har i inlagor till utredningen lämnat förslag om vad en sådan översyn och moderni- sering bör omfatta. Dessa förslag berör kravet på lokalisering och inkomst samt behovet att modernisera och vidga begreppet fiske. Det behöver återinföras ett undantag för de areella näringarna i MB 7 kap. 16 § som inte är villkorat. Näringarna har ett undan- tag från dispens men det är villkorat med en bevisbörda där företaget ska visa att anläggningen måste ligga inom strandskyddat område, samt att verksamheten ger en betydande inkomst. Detta missgynnar de små men väl så viktiga diversifierade areella verksamheterna där även andra inkomster kan behövas för att få ihop försörjnings- pusslet. Även de små verksamheterna räknas som företagare ur ett skatteperspektiv. Dessutom måste begreppet fiske vidgas i undantagsbestämmel- serna till att omfatta all gårdsbaserad fiskenäring, i synnerhet gårds- baserad fisketurism. Alltså inte bara omfatta traditionellt yrkesfiske. Lagstiftningen måste ge utrymme för och underlätta moderna och växande näringar såsom gårdsbaserad fisketurism. gälla för gårdsbaserad näringsverksamhet på enskilda fiskevatten med stöd av enskild vatten- och/eller fiskerätt. Gårdsbaserad fiskenäring bygger på att man tar tillvara den natur- liga resursen fisk som finns i gårdens fiskevatten. Fiskerätten på enskilt vatten tillhör fastigheten, företrädesvis lantbruksfastigheter. Fiskerätten, eller fiskevattnet, är ett areellt produktionsmedel på lantbruksfastigheten på samma sätt som jord och skog. Vill man bedriva näringsverksamhet kring det areella produk- tionsmedlet fiskevatten finns två möjligheter. Den ena möjligheten är att man bedriver ett småskaligt fiske och avyttrar fångsten av fisk och kräftor som livsmedel. För yrkesfiske på kusten och på allmänt vatten i de krävs fiskelicens. Däremot krävs det ingen fiskelicens för att bedriva ett yrkesmässigt avsalufiske på enskilt vatten i sötvattensområdet med stöd av lantbruksfastighetens en- skilda fiskerätt. Den andra möjligheten är att man inom ramen för gårdsverksam- heten upplåter och säljer fiskeupplevelser till sportfiskare eller kon- ferensgäster. Det kallar vi gårdsbaserad fisketurism. På gården tar man då emot fisketurister från när och fjärran vilka bor på gården under kanske och i huvudsak fiskar . Fiske- turisterna betalar för sitt fiske, hyr gårdens båtar och har kanske köpt till fiskeguidning och mat. Även denna gårdsbaserade fiskenäring har behov av sjöbodar, båtbryggor med flera serviceanordningar nära vattnet för att verksam- het ska kunna bedrivas. Vi talar här om byggnader, anordningar och åtgärder som behövs för näringsverksamheten. Stugor för boende- ändamål, vilket det även kan finnas behov av i en gårds- baserad fisketurismnäring, ska givetvis behandlas under de särskilda skälen för dispens. Särskilt yttrande av experten Regionerna har uppdraget som regionalt utvecklingsansvarig. Upp- draget finns reglerat i förordningen om regionalt tillväxtarbete och i en lag om regionalt utvecklingsansvar. Uppdraget innebär bland annat att regionerna ska arbeta fram och fastställa en strategi för utvecklingen i länet och samordna insatser för att genomföra denna strategi. För utveckling är betydelsen stor av att strand- skyddet får en mer flexibel och tillåtande tillämpning i glesa geo- grafier och landsbygdskommuner som tar hänsyn till att för- hållandena ser olika ut över landet och varierar . För den regionala utvecklingen behövs flexibla möjligheter för byggande i attraktiva och strandnära lägen. Regelsystemet har varit sådant att det varit omöjligt att erhålla bygglov trots att det i vissa glesbygds- kommuner funnits kilometer eller miltals med obebyggd strandlinje per invånare. är ett stort geografiskt län med många stränder och sjöar där det finns stor potential att tillåta attraktiva satsningar i strandnära lägen utan att strandskyddslagstiftningens syften riskeras. Det finns ett antal delar i utredningens betänkande som jag anser bidrar positivt till regional utveckling i . Förslagen i betänkandet kommer att bidra till direktivets inriktning och till regional utveckling i landsbygder. Det är positivt att särskilda skäl ska möjliggöra för enskilda bostadshus och verksamheter i högre utsträckning och att utred- ningen tydligt anger att bostadshus för användning som fritidshus ingår. Fritidshus har en stor betydelse för regional utveckling i och bidrar till platsens attraktivitet och en god lokal ekonomi. Valet att inte specificera art eller omfattning av verksam- heter i kriterierna för särskilda skäl är även positivt. Det är även bra att kravet på närhet till befintliga bostadshus tas bort. Att kravet på landsbygdsutveckling tas bort är bra eftersom det är svårt att tydligt peka ut vad som leder till landsbygdsutveckling. är det viktigt att komma ihåg att regional och lokal utveck- ling är del av motivet bakom varför denna utredning kommit till. Att fler än en kommun kan söka tillsammans och att det därmed kan behandlas som en mellankommunal eller regional fråga är en fördel. Att beslut om upphävande inom ett utpekat landsbygds- område kan ges i förväg innebär bättre förutsägbarhet vad gäller potential för byggande och utveckling av verksamheter. Kommunerna har genom sitt planeringsansvar bäst förutsättningar att göra avväg- ningar mellan utvecklings- och bevarandeintressen inom kommunen. Den kommunala fysiska planeringen ska avgöra utpekandet av lands- bygdsområden och det är positivt att upphävande av strandskydd eller dispens från strandskyddet kan få en flexibel avgränsning anpassad efter platsens förhållanden (till exempelvis eller Det är positivt att länsvisa, generella undantag fortsatt kan finnas kvar i någon form vid behov, vilket är nödvändigt eftersom utred- ningsbördan annars skulle bli för stor både kommuner och läns- styrelsen i i samband med att det generella strand- skyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort. Vikten av att ansvariga myndigheter digitaliserar och tillgängliggör sina planeringsunderlag för hela är stor, och det är positivt att utredningen lyfter detta. I nedanstående delar anser jag att aspekter saknas i betänkandet. En sammanställd bild över effekten av alla skydd saknas Jag tycker att utredningen kunde kommenterat tydligare hur olika typer av skydd påverkar bebyggelse- och verksamhetsmöjligheter förutom strandskydd. Utredningen kommenterar kort att 14 pro- cent av yta är skyddad, men går inte in på hur dessa ytor är fördelade över landet, vilket inte visar hur ojämnt fördelade de är. Tittar jag på kartorna från SCB i betänkandet om hög respektive låg exploateringsgrad och bebyggelsetryck så är det lätt att tro att här i kan många landsbygdsområden pekas ut enligt de nya kriterierna, när det i verkligheten kan bli så att få områden kan pekas ut som landsbygdsområden och få strandskyddet upphävt eftersom det finns så många andra skydd på samma plats över stora områden som gör att området kan anses särskilt värdefullt för strandskyddets syften. Det är en brist att utredningen inte hanterade den aspekten tyd- ligare. Det är bra att utredningen förslår uppdrag till Länsstyrelserna att digitalisera och tillgängliggöra kartunderlag om var strand- skyddet gäller på ett samlat sätt. Men Länsstyrelserna behöver även få ett tydligt uppdrag att synliggöras hur skydden samspelar med varandra och tillsammans utgör ett hinder för byggande Kopplingen till regional utveckling är svag I och med att det särskilda skälet om landsbygdsutveckling utgår för prövning om dispens från strandskyddet så blir kopplingen till regional utveckling inte lika tydlig i lagen. Men den är fortfarande högst aktuell eftersom förändringarna i betänkandet till stor del rör förutsättningar för boende, näringsliv och byggande i länen. Utred- ningen uppehåller sig en del vid landsbygdspolitiken, varav regionalt utvecklingsarbete är en stor del. Inkludera regionerna som samrådspart i Författningsförslag, punkt 1, 7 kap. 25a§ Det är föreslaget utredningen att regionerna ska vara samrådspart tillsammans med kommuner och myndigheter vid beslut om upp- hävande av strandskydd. Motiveringen är att regionerna är regionalt utvecklingsansvariga. Det innebär visst samhällsplaneringsansvar som till exempel insatser för att skapa hållbar regional tillväxt och utveckling samt upprättande och fastställande av länsplaner för regional transportinfrastruktur. Som regionalt utvecklingsansvarig kan regionerna bidra med en helhetssyn på länens näringslivsutveckling och samhällsplanering (via exempelvis regionala strukturbilder) som kan bidra till ökad samordning i samhällbyggnadsprocesser och stärka det lokala per- spektivet. Regionerna kan en samordnande och stödjande roll vad gäller regionala och mellankommunala frågor som kräver utredning och samordning över administrativa gränser, exempelvis genom att stödja kommuner i det arbete som krävs för en ansökan om upp- hävandet av strandskyddet från flera kommuner gemensamt. Upp- draget om hållbar regional tillväxt överensstämmer med regeringens klimatpolitiska handlingsplan1 där det framgår att miljö- och klimat- perspektiven inom den regionala tillväxtpolitiken bör stärkas. 1En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan Prop.2019/20:65. Ekonomiska och övriga konsekvenser Det är en brist att utredningens beskrivning av ekonomiska och andra konsekvenser kom experterna tillhanda väldigt sent och i ofärdigt skick, vilket gjorde att det svårt att bedöma huruvida fråge- ställningar under utredningens gång har blivit behandlade. Dess- utom medförde detta att det inte var möjligt att inkomma med syn- punkter på den delen av utredningen. Tilldela regionala utvecklingsmedel för utredningsarbetet Utredningen ställer krav på att kommunerna ska ha lokala planer för miljökvalitetsmålen och friluftsmålen som underlag för att beslut om upphävande av strandskydd eller för att dispens från strand- skyddet ska kunna ges. Många kommuner har begränsat med resur- ser för handläggning och planering och utredningen bör vara med- veten om att nationella krav måste följas av lokala resurser. Det finns risk att utredningsbördan blir för stor för kommuner med mindre resurser (vilket ofta sammanfaller medstora ytor och glesa geo- grafier). Ett förslag i utredningens betänkande kunde ha varit att exempelvis tilldela resurser till utlysningar av regionala utvecklingsmedel för att arbeta med de gemensamma utrednings- insatser som krävs till en ansökan om att få strandskyddet upphävt i landsbygdsområden. Ansökningar från kommuner om utvecklings- medel för ansökningar om upphävande av strandskydd skulle då kunna handläggas av regionerna, som en del i det regionala utvecklingsarbetet. Särskilt yttrande av experten