sou · H8B327 · 2020-05-08 00:00:00 — De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken SOU 2020:27 aktighet och inflytande och att ta tillvara den kunskap och de erfa- renheter som minoriteterna besitter. Uppföljningsmyndigheterna kan också agera som möjliggörare eller facilitator bland annat genom att synliggöra frågor som berör minoriteterna eller ge grupperna möjlighet att själva beskriva utmaningar de brottas med. Då agerar inte uppföljningsmyndigheten som talesperson för minoriteterna utan som ”dörröppnare” i olika sammanhang där frågorna kan disku- teras och synliggöras. För att uppföljningsmyndigheterna ska kunna arbeta på ett sådant sätt behövs, enligt utredningens bedömning, ett aktivt angreppssätt, en djup förståelse för de folkrättsliga åtagandena som rör de natio- nella minoriteternas rättigheter samt ett brett perspektiv på mino- ritetsfrågorna och de nationella minoriteternas situation. Med ett aktivt angrepps- och arbetssätt avser utredningen bland annat att i högre utsträckning systematiskt identifiera och motverka rättsliga, strukturella och praktiska hinder som försvårar genomförandet av rättigheter. Detta bör ske i dialog med företrädare för kommuner och regioner och i samarbete med de nationella minoriteterna. Att uppföljningsmyndigheterna ska arbeta rättighetsbaserat bör tydligt framgå av uppföljningsmyndigheternas fortsatta uppdrag. För att uppnå regeringens intentioner med delaktighet och ett rättig- hetsbaserat arbetssätt bör de nationella minoriteternas möjligheter till inflytande på uppföljning och främjande av minoritetspolitiken stärkas såvitt avser de nationella minoriteterna judar, romer, sverige- och tornedalingar. Kunskaper och erfarenheter bland före- trädare för dessa minoriteter bör i högre utsträckning tas till vara för att identifiera hinder för förverkligandet av minoritetsrättigheter samt utveckla arbetet med uppföljning och främjande. Genom att ta tillvara minoriteternas sakkunskap och lokala och regionala kännedom om genomförande av minoritetspolitiken, kan uppföljning och utformning av de statliga främjande- och samord- ningsinsatser som riktas till kommuner, regioner och statliga myn- digheter förbättras. Minoriteterna kan till exempel utifrån sina erfaren- heter lyfta goda exempel och framgångsfaktorer från kommuner och regioner. Minoriteterna kan även påtala specifika problem eller hin- SOU 2020:27 De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken der i kommunernas eller regionernas hantering som bör bemötas med kunskapshöjande insatser eller fortsatt dialog. Uppföljnings- myndigheterna kan också lyfta sådana hinder som identifierats, i sin fortsatta dialog och samverkan med andra statliga myndigheter. Utredningen bedömer att nuvarande uppföljning inte i tillräcklig omfattning speglat de nationella minoriteternas situation. Från mino- riteternas sida har därför inte heller uppföljningsrapporterna upp- fattats som tillräckligt relevanta. Minoriteternas möjligheter att lyfta problematiska frågor bör underlättas och de judiska, romska, sverigefinska och tornedalska minoriteternas roll i uppföljningsarbetet bör förtydligas. Det behövs därför tydliga kanaler för inflytande på strategisk nivå i uppföljnings- myndigheten för att kunna påverka arbetets inriktning och bidra till utveckling av verksamheten. I avsnittet analyserar utredningen effektiviteten och ändamålsenlig- heten i det nuvarande uppföljningssystemet för minoritetspolitiken samt ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter, kommuner och regioner inom systemet. Utredningen tar även ställning till behovet av förändringar i utformningen av och ansvarsfördelningen inom upp- följningssystemet. I detta avsnitt gör utredningen övergripande be- dömningar av hur systemet bör utformas, medan förslagen om hur förändringarna ska genomföras lämnas i avsnitt 8. Avsnittet inleds med en bakgrund (avsnitt 6.2). Den innehåller en genomgång av regeringens huvudsakliga styrverktyg generellt samt en diskussion om de utmaningar för styrningen och uppföljningen som finns inom minoritetspolitiken. Därefter redovisas en föreställ- ningsram för hur man kan se på effekter av minoritetspolitiken, en diskussion om begreppen uppföljning, utvärdering och tillsyn samt en redovisning av utredningens utgångspunkter och definitioner. I avsnitt 6.3 beskrivs det nuvarande uppföljningssystemet för minoritetspolitiken. Utredningen redovisar därefter sina iakttagelser och bedömningar av det nuvarande uppföljningssystemets effekti- vitet och ändamålsenlighet i avsnitt 6.4. Därefter gör utredningen i avsnitt 6.5 en fördjupad bedömning av de olika syftena med uppfölj- ningssystemet samt regeringens behov av underlag. I avsnitt 6.6 slutligen tar utredningen ställning till behovet av för- ändring av uppföljningssystemet samt till vilken övergripande inrikt- ning det bör ha fortsättningsvis. 6.2.1Förutsättningar som påverkar styrning och uppföljning av minoritetspolitiken Regeringen har ett antal instrument till sitt förfogande för att på- verka myndigheterna att handla på ett visst sätt, och styrningens beståndsdelar är både formella och informella. Själva ärendehand- läggningen kan till exempel vara reglerad i lag eller förordning, och en rad författningar ställer också mer generella krav på myndig- heterna. Myndigheterna styrs också genom bland annat instruktion, beslut om regleringsbrev och andra regeringsbeslut, mål, resultat- krav, regler, resurser, val av styrformer, organisering, informella kon- takter, chefstillsättningar (utnämningsmakten) och granskning. Ett viktigt styrmedel är regler meddelade av och reger- ingen. Till att börja med finns ett omfattande generellt regelverk som gäller för alla eller flertalet myndigheter. Delar av regelverket finns i lag, exempelvis förvaltningslagen (2017:900) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Andra regler finns i förordning. Ett viktigt allmänt regelverk är myndighetsförordningen (2007:515), som bland annat innehåller bestämmelser om de tre vanliga ledningsformerna1, samt myndighetsledningens ansvar, uppgifter och beslutsförhet. Be- stämmelserna gäller om inte en lag eller förordning innehåller en bestäm- melse som avviker från förordningen. Regeringen beslutar normalt dessutom om förordningar med in- struktion för respektive myndighet. I instruktionen regleras even- tuella undantag från myndighetsförordningen, samt bland annat myn- dighetens uppdrag och uppgifter, ledningsform, anställningar och eventuella rätt att meddela föreskrifter. Utöver regelstyrningen styr regeringen myndigheterna med eko- nomiska styrmedel. Myndigheterna är skyldiga att lämna in en årsredovisning samt ett budgetunderlag till regeringen. I årsredo- visningen ska myndigheten redovisa och kommentera verksamhe- tens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndig- hetens instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. 1Det finns enligt myndighetsförordningen tre huvudsakliga ledningsformer för myndigheter under regeringen: enrådighetsmyndigheter, styrelsemyndigheter och nämndmyndigheter. underlag ska bland annat innehålla förslag till finansiering av verk- samheten under de tre närmast följande budgetåren. Budgetunderlaget används av regeringen i arbetet med att ta fram en budgetproposition till med förslag till anslagsbeslut. I regeringens årliga beslut om regleringsbrev tilldelas myndigheten anslag och andra finansiella befogenheter samt villkor för använd- ningen av dessa under aktuellt budgetår. kan också innehålla mål, återrapporteringskrav och uppdrag till myndigheten. Regeringen kan därutöver när som helst besluta om ytterligare uppdrag eller om ändring av regleringsbrevet. Regeringen kan även ge myndigheter uppdrag genom beslut vid regeringssam- manträde, det vill säga utan att uppdraget anges i myndighetens in- struktion, annan förordning eller regleringsbrev. Myndighetsstyrningen innehåller även informella inslag. Departe- mentsledningen och myndighetsledningen genomför en myn- dighetsdialog med syfte att följa upp myndighetens verksamhet, ge återkoppling och bedömning av resultatet samt diskutera verksam- heten i ett framåtblickande perspektiv. I anslutning till dialogtillfället ges även möjlighet för myndighetschefen respektive ordföranden att ha ett enskilt samtal med departementsledningen. Myndighetsdialo- gen är inte författningsreglerad. Utöver myndighetsdialogen kan det förekomma löpande kontakter mellan myndighetsled- ningen och regeringen. Vilken frekvens och inriktning dessa kontak- ter har beror på verksamheten och politikområdet. Regeringen kan med hänsyn till den kommunala självstyrelsen inte på motsvarande sätt styra kommuner och regioner. Skyldigheter för dem måste enligt 8 kap. 2 § regeringsformen meddelas genom lag. kan dock enligt 3 §, med vissa undantag, bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. Enligt 14 kap. 3 § reger- ingsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Tillitsreformen syftar till att utveckla formerna för den statliga styr- ningen genom att balansera behovet av kontroll med förtroende för medarbetarnas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet. är ett led i regeringens arbete för att skapa mer effektiva offentliga verksamheter samt större nytta för medborgarna. Tillitsdelegationen tillsattes 2016 och har haft ett uppdrag att främja tillitsbaserad styr- ning både i förhållande till kommuner och regioner och till statliga myndigheter. Delegationen har lämnat flera betänkanden och lämnades betänkandet Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten (SOU 2019:43). I betänkandet anför delegationen bland annat att tillitsbaserad styrning och ledning är ett förhållningssätt eller en inriktning – inte ett färdigt koncept eller en specifik metod för styrning. Tillitsbase- rad styrning och ledning innebär en förskjutning av fokus från tradi- tionell, formell styrning till en starkare betoning på kultur, ledarskap och hela system. Begreppet tillit betonar betydelsen av det infor- mella, det vill säga kultur, värderingar och attityder. Delegationen har tagit fram sju vägledande principer som känne- tecknar tillitsbaserad styrning och ledning: tillit, medborgarfokus, hel- hetssyn, handlingsutrymme, stöd, kunskap och öppenhet. Utmaningar för styrningen och uppföljningen av minoritetspolitiken Minoritetspolitiken är utpräglat tvärsektoriell. Som framgår av av- snitt 3 förverkligas den inom verksamheter som finansieras under flera anslag utöver de två minoritetspolitiska anslagen i statsbud- geten (utgiftsområde 1). De formella och informella styrmedel som finns till regeringens förfogande skiljer sig i teorin inte inom minori- tetspolitiken, jämfört med andra mer ”sektoriella” politikområden. Minoritetspolitikens karaktär innebär emellertid i praktiken särskilda utmaningar, som den delar med andra tvärsektoriella politikområ- den, när det gäller styrningen och uppföljningen. Många aktörer och svårt att följa effekter av offentliga insatser En utmaning är att många olika verksamheter, såväl på statlig nivå som på kommun- och regionnivå, förväntas bidra till uppfyllelse av politikens mål och förverkligandet av de nationella minoriteternas rättigheter. utgör minoritetspolitiken för det stora fler- talet av dessa verksamheter endast en av många frågor och mål att ta De olika verksamheterna har dessutom skilda förutsätt- ningar och förvaltningskultur. De sorterar under flera olika departe- ment, utöver som har det huvudsakliga an- svaret för minoritetspolitiken. De många aktörerna interagerar med varandra, och med företrädare för de nationella minoriteterna på lokal, regional och nationell nivå. Antalet inbördes kopplingar och relationer gör systemet komplext och svårt att överblicka. Till detta kommer att de olika aktörernas bidrag till minoritets- politiken dels sällan eller aldrig kan följas hela vägen fram till poli- tikens övergripande mål, dels skiljer sig åt sinsemellan på ett sätt som gör det svårt att jämföra och prioritera mellan olika insatser. Detta gäller särskilt inom delområdena diskriminering och utsatthet respek- tive språk och kulturell identitet. Därtill beror de förändringar man vill åstadkomma genom politi- ken även på omständigheter utanför det allmännas kontroll eller som det allmänna endast indirekt kan påverka. Möjligheten att nå poli- tikens mål är beroende av attityder och värderingar såväl bland befolk- ningen i stort som inom de nationella minoriteterna. Huruvida en- skilda tillägnar sig sitt minoritetsspråk kan exempelvis antas bero på ett komplex av såväl individuella som samhälleliga faktorer. Inom de nationella minoriteterna kan det exempelvis finnas negativa före- ställningar om minoritetsspråket, grundade i historiska erfarenheter, vilket leder till att man väljer att inte föra språket vidare till sina barn. Fördomar bland allmänheten kan leda till diskriminering av de natio- nella minoriteterna. Sådana negativa attityder och värderingar kan vara djupt rotade, ta att förändra och påverkas av exempelvis politiska strömningar och händelser i omvärlden. Vidare tar det typiskt sett för de slutliga effekter eller sam- hällseffekter som eftersträvas inom minoritetspolitiken att inträda. Ett exempel är språköverföringen mellan generationer som bland annat är beroende av utbildningsinsatser som inte får fullt genomslag förr- än på . Särskilda svårigheter att följa effekterna av minoritetspolitiken En uppföljning i syfte att beskriva utvecklingen inom ett politik- område kan ske genom kvantitativa mätningar av olika fenomen . I minoritetspolitikens fall är det emellertid i flera hänseenden svårt att kvantitativt mäta effekter i förhållande till politikens mål. För det första tar politiken sikte på sådant som i sig kan vara svårt att kvantifiera, exempelvis begrepp som ”kulturell identitet”. Försök att ändå kvantifiera dem kan riskera att leda till snedvridningar i styr- ningen genom att det läggs för stort fokus på de mätbara aspekterna. För det andra är det svårt att genomföra kvantitativa undersök- ningar – riktade till minoriteterna eller i undersökningar till befolk- ningen i stort – som leder till slutsatser som är möjliga att generali- sera på gruppnivå i förhållande till de nationella minoriteterna eller i förhållande till minoritetsspråkstalarna (se om detta exempelvis i SOU 2017:88, s. 153 f.). I detta avseende innebär minoritetspoliti- ken en ytterligare svårighet i styrnings- och uppföljningshänseende som skiljer den från en del andra tvärsektoriella områden. Inom exem- pelvis jämställdhetspolitiken och ungdomspolitiken är möjligheterna att inhämta sådana data väsentligt bättre. Utredningen konstaterar avslutningsvis att genomförandet av minoritetspolitiken till stor del är beroende av insatser på kommun- och regionnivå. Behovet av styrning och uppföljning från eller regeringens sida behöver därför alltid balanseras mot den kom- munala självstyrelsen. En kraftfullare styrning och uppföljning från den nationella nivån kan dessutom även minska de nationella minori- teternas möjlighet till inflytande på kommun- och regionnivå. Med hänsyn till frågornas komplexitet behöver diskussionen om upp- följningssystemet utgå från en modell av verkligheten i syfte att göra den greppbar. Utredningen kommer att använda sig av nedanstående modell. Uppställningen bygger på den typ av modeller som brukar kallas ”programteori”, ”interventionsteori” eller ”verksamhetsteori” (Vedung, 2009, s. 47), eller ”verksamhetslogik” (ESV 2016:31). Utredningens syfte med denna programteoretiska bakgrund är att möjliggöra en diskussion om behovet av uppföljning och utvärdering i olika delar av minoritetspolitiken. Uppställningen bygger på en tänkt kedja av orsakssamband från regeringens och styrinstrument till olika led av effekter. Det finns anledning att kommentera varje del av modellen. Med styrinstrument avser utredningen styrmedel beslutade av riksdag eller regering: föreskrifter (exempelvis minoritetslagen), beslut om resursfördelning, särskilda uppdrag och återrapporteringskrav till myn- digheter och så vidare. Även olika slags målformuleringar utgör en del av styrinstrumenten. Med förvaltningsprocesser avser utredningen statliga myndigheters, kommuners och regioners interna processer som avser bland annat beslut om hur arbetet med minoritetsfrågorna organiseras, hur före- skrifter och direktiv från regeringen tolkas och så vidare. I förvalt- ningsprocesserna ingår även nätverk och samarbete mellan dessa aktörer. Med prestationer avser utredningen de aktiviteter eller produkter som ”lämnar” förvaltningen till följd av styrinstrumenten: till exem- pel fördelning av statsbidrag till minoritetsorganisationer, undervis- ning i minoritetsspråk och så vidare. Med mottagare avses mottagare av prestationerna. Det kan till exem- pel röra sig om civilsamhällesorganisationer som får statsbidrag och elever som får undervisning i minoritetsspråk. Även allmänheten kan utgöra en mottagare, till exempel av information om de nationella minoriteterna. Från mottagarna leder prestationerna vidare till olika slags effekter. Ett exempel på det är om en civilsamhällesorganisa- tion som får statsbidrag för revitalisering av minoritetsspråk anord- nar språkkurser. Med mellanliggande effekter avser utredningen en tänkt kedja av effekter som länkas samman av orsakssamband som leder från mottagandet av förvaltningens prestationer (punkt 4 och 5) och fram till slutliga effekter i förhållande till politiska mål (punkt 6). Som exempel kan nämnas undervisning i minoritetsspråk. En mellanliggande effekt av den skulle kunna vara att eleverna lär sig språket. En effekt av det skulle kunna vara att eleverna talar språket i olika sammanhang utan- för skolan, vilket får ytterligare effekter, exempelvis att andra perso- ner uppmuntras att tala språket och så vidare. Slutliga effekter i förhållande till politiska mål Mellanliggande effekter enligt föregående punkt leder vidare till slut- liga effekter i förhållande till politiska mål. I exemplet från föregående punkt skulle effekten av undervisningen i minoritetsspråk i slutän- den kunna få effekter i förhållande till politikens övergripande mål bland annat på så sätt att minoritetsspråket ”stöds” enlighet med for- muleringen i det riksdagsbundna målet. Vad som är en slutlig effekt i förhållande till ett politiskt mål beror på hur målet är definierat och hur det tolkas. En företeelse kan även utgöra både en mellanliggande effekt i förhållande till ett politiskt mål (eller en aspekt av ett mål) och en slutlig effekt i för- hållande till ett annat politiskt mål. Ett exempel från minoritets- politiken är när myndigheter samråder enligt minoritetslagen. Det inflytande som samrådet innebär är en slutlig effekt inom delområ- det inflytande och delaktighet. Om samrådet rör myndighetens in- satser för att stödja ett minoritetsspråk leder samrådet, i bästa fall, även vidare till slutliga effekter inom delområdet språk och kulturell identitet. Med samhällseffekter avser utredningen de förändringar i samhället i stort som minoritetspolitiken i förlängningen är avsedd att bidra till. De politiska målen är ofta formulerade som strävansmål, det vill säga staten eller det allmänna ska bidra till att uppnå förändringar i sam- hället. I strikt mening är det således bidraget till samhällsförändringen som utgör den slutliga effekten (punkt 6) i förhållande till det poli- tiska målet. I exemplet med undervisning i minoritetsspråk ovan är det riksdagsbundna målet att stödja minoritetsspråken så att de hålls levande. Huruvida språken hålls levande, det vill säga själva samhälls- effekten, kan även bero på faktorer utanför statens omedelbara kontroll. I praktiken torde det vara svårt att i uppföljningen skilja mellan samhällseffekter (denna punkt) och slutliga effekter i förhållande till politiska mål, det vill säga det allmännas bidrag till samhällseffekterna (punkt 6). Utredningen har ändå ansett att det finns anledning att göra en sådan distinktion i diskussionen om uppfölj- ningssystemet. De nationella minoriteternas inflytande De nationella minoriteternas inflytande kan påverka i princip hela kedjan från styrinstrumentens utformning och fram till att förvalt- ningen levererar sina prestationer till slutmottagarna (punkt 4). In- flytande för minoriteterna är även i sig ett övergripande mål för politi- ken och återkommer således som en önskvärd slutlig effekt (punkt 6). Med omvärldsfaktorer avser utredningen faktorer utanför det all- männas omedelbara kontroll som påverkar genomförandet av poli- tiken i de olika leden. Exempel på sådana faktorer skulle kunna vara svängningar i konjunkturen eller globala trender i fråga om attityder till minoriteter som smittar av sig på uppfattningen bland allmän- heten i . Övriga kommentarer till modellen Det bör framhållas att ju längre ner i ”effektkedjan” man rör sig desto mer komplexa och diffusa blir orsakssambanden typiskt sett. Snarare än en effektkedja skulle man kunna tala om ett nät eller en väv av effekter. Ju längre ner i effektkedjan man rör sig desto svårare blir det också typiskt sett att tydligt härleda effekter tillbaka till olika insatser från staten eller kommuner och regioner. Delområdet del- aktighet och inflytande skiljer sig något eftersom området till stor del är inriktat på effekter som ligger inom det allmännas direkta kontroll. Hur detaljerad man väljer att göra modellen beror på syftet. En programteori skulle till exempel kunna ställas upp för vart och ett av minoritetspolitikens tre delområden eller för att beskriva en enskild del av politiken, såsom förvaltningsområdena. Var och en av elemen- ten (rutorna) kan vidare expanderas och utforskas i uppföljnings- arbetet. För utredningens syfte är denna övergripande modell emeller- tid tillräcklig. 6.2.3Uppföljning, utvärdering och tillsyn Utvärdering Det har tagits fram olika definitioner av begreppet utvärdering av- sedda för politiken och den offentliga förvaltningen. Statskontoret konstaterar att den språkliga grundläggande bety- delsen av att utvärdera är att fastställa, bedöma värdet eller resultatet av något, men att innebörden varierar beroende på i vilka samman- hang och för vilka syften utvärderingen genomförs (Statskontoret 2014:7, s. 17). Vedung (2009) definierar utvärdering som noggrann bedömning i efterhand av utfall, slutprestationer, förvaltning och beslutsinnehåll samt organisering av offentlig verksamhet, vilken tänkes spela en roll i praktiska beslutssituationer. Vedungs definition användes av Analys- och utvärderingsutredningen i betänkandet Analyser och utvärder- ingar för en effektiv styrning. Utredningen använde sig även av en enklare definition där utvärdering beskrivs som ”systematisk under- sökning av någontings värde” (SOU 2018:79, s. 24 f.). (2011) definierar utvärdering som en verksam- het som syftar till att systematiskt beskriva och bedöma en pågående eller avslutad intervention eller aktivitet. Beskrivningen ska ligga till grund för en bedömning som är relaterad till redovisade kriterier. Målet med utvärderingen är att presentera ett utlåtande om utvär- deringsobjektets inneboende kvaliteter och nytta för omvärlden. lyfter fram att det förekommer att utvärderaren förväntas ge rekommendationer på vad som bör åtgärdas utifrån resultatet av utvärderingen. Det innebär att utvärderaren fastställer värdet hos något i förhållande till en viss uppsättning värdekriterier. Gemensamt för definitionerna är att utvärdering handlar om att göra en systematisk bedömning av något och att bedömningen inne- bär att utvärderaren tar ställning till värdet av detta något. Man kan utvärdera många olika företeelser. Utvärderingen har ofta en framåtsyftande karaktär.