sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — Eftersom dessa regioner skiljer sig åt i många olika avseenden, är det av vikt att metoderna så långt det är möjligt tar hänsyn till sådana skillnader. I den internationella forskningslitteraturen är resultaten från mest informativa för svensk del, eftersom man där haft ett generellt skolvalssystem som liknade det svenska. 99Skolverket (2019b). 100Vlachos (2018). 101Tyrefors Hinnerich & Vlachos (2017). 102Vlachos (2010). (2006) fann att införandet av skolpeng och skolkonkurrens inte hade några effekter på skolresultaten, däremot ökade skolsegregationen. I övrigt visar forskningen blandade effekter. Vissa studier har rappor- terat positiva effekter på resultaten (Hoxby 2000, Lavy 2010, 2015), några har inte funnit några effekter (Cullen et al. 2006), medan andra har observerat en negativ effekt (Abdulkadiroglu et al. Det bör noteras att de effekter som har uppmätts ibland avser hela syste- met, ibland endast dem som väljer. Böhlmark & (2015) studerar effekterna av de svenska reformerna genom att utnyttja variation i utbyggnaden av den fristå- ende sektorn i kommunerna och skattar effekten på genomsnitts- resultaten i hela skolsystemet.103 De finner att resultatutvecklingen i genomsnitt har varit relativt sett bättre i kommuner där den fristå- ende sektorn vuxit mer, jämfört med kommuner där den fristående sektorn inte vuxit. De härleder den positiva genomsnittseffekten i första hand till konkurrensen mellan skolorna. Genom att deras metod utnyttjar förändringar på kommunnivå tar den hän- syn till att kommuner kan skilja sig åt i många olika avseenden (även sådana som inte går att observera i data), så länge dessa skillnader är konstanta . Böhlmark & beräknar att effekten av en tioprocentig ökning av andelen elever i fristående skola leder till en resultatförbättring motsvarande 1,7 percentilpoäng i årskurs 9. I en tidigare version av Böhlmark och studie104 under- söktes om effekterna skiljer sig mellan elever med olika familje- bakgrund. De fann att effekterna inte skiljer sig mellan elever med svensk respektive utländsk bakgrund. Elever med högutbildade för- äldrar tycks gynnas särskilt, medan elever med lågutbildade föräldrar inte uppvisar någon positiv eller negativ effekt. Wondratschek et al. (2013) och et al. (2014) studerar vil- ken betydelse det har för skolresultaten att eleven har många skolor inom pendlingsavstånd.105 Innan skolvalet introducerades gav antalet skolor i närområdet inte upphov till större valmöjligheter; däremot kunde det finnas skillnader i andra (t.ex. socioekonomiska) avseen- den mellan bostadsområden med olika befolkningstäthet eller olika stadsplanering. Studien undersöker skolvalets effekter genom att studera hur betydelsen av att ha många skolor i närområdet föränd- 103Böhlmark & (2015). 105Wondratschek et al. (2013), et al. (2014). rades i takt med att skolval blev vanligare och det uppstod en reell möjlighet för eleven att få tillgång till någon av dessa skolor. Studien beräknar genomgående elevens valmöjligheter utifrån antalet skolor innan skolvalsreformen genomfördes, eftersom nyetableringar kan vara ett direkt resultat av reformerna eller av resultatutvecklingen i området. Resultaten i Wondratschek et al. (2013) och et al. (2014) indikerar att det på kort sikt, innan skolvalet hade slagit igenom, inte fanns några resultatskillnader mellan elever med olika grad av valmöjligheter. För elevkullar som genomgått större delen av sin grundskoletid efter skolvalets införande ger studierna ett blandat intryck när det gäller effekter av större valmöjligheter. Wondratschek et al. (2013) finner att en ökning i valmöjligheterna motsvarande en standardavvikelse har lett till en resultatförbättring motsvarande 1,2 percentilpoäng i genomsnitt. Flera av de positiva effekterna i stu- dierna visar sig dock känsliga för val av specifikation; i vissa fall blir effekterna noll, och i några enstaka fall även negativa, när den empi- riska modellen tar hänsyn till att betydelsen av elevernas familjebak- grund kan variera . Studiernas resultat måste därför tolkas med viss försiktighet. Eftersom effekterna är känsliga för val av specifikation, är det svårt att dra slutsatser om effekternas riktning och storlek. Ett re- sultat som är robust är dock att det inte finns några betydande skill- nader i effekten utifrån elevers socioekonomiska bakgrund eller migrationsbakgrund – enligt et al. (2014) finns alltså inte något som tyder på att skolvalet har lett till ökad ojämlikhet mellan elever med olika bakgrund. Ytterligare ett bidrag är Hennerdal et al. (2018).106 Precis som Böhlmark och (2015) undersöks hur andelen elever i fristå- ende skola på kommunnivå är relaterad till skolresultaten. Denna studie tar hänsyn till detaljerad geografisk information om var bo- städer och skolor är belägna och tar därmed hänsyn till skolkaraktä- ristika. Studien använder dock en i grunden annorlunda metod än Böhlmark och , en metod som inte tar hänsyn till underlig- gande (icke-observerade) skillnader mellan kommuner. Studien finner inte några effekter, varken positiva eller negativa, av utbredningen av friskolor. En annan men relaterad förändring har varit de gradvis ökade möjligheterna att söka fritt till gymnasieskolan. 106Hennerdal et al. (2018). nasier har tidigare liksom för styrts av närhetsprincipen, men friheten att söka både inom och utanför den egna kommunen har successivt ökat. införde och intag- ning på basis av betyg. Förändringarna innebär alltså ökade val- möjligheter och ett starkare inslag av konkurrens och är i så måtto intressanta för den allmänna diskussionen om skolvalets effekter. En tydlig och väntad effekt av antagningsreformerna var att de ökade elevsorteringen till gymnasieskolor utifrån årskurs 9-betyg.107 Där- utöver tycks detta även ha gett upphov till att lärarrörligheten ökade på de skolor som fick ett svagare elevunderlag som en konsekvens av Stockholmsreformen.108 Antagningsreformernas effekter ska alltså tolkas som resultatet av ökad skolkonkurrens, förändrad elevsamman- sättning och ökad lärarrörlighet på skolor med svaga elever. Reformerna har analyserats av och Molin.109 Riks- revisionen finner inte att antagningsreformerna har påverkat elever- nas sannolikhet för att ha en inkomst, ha varit arbetslösa eller ha genomgått högre studier efter avslutat gymnasium men där- emot lett till en något högre lön än för jämförbara elever. I fördel- ningshänseende finner man också en viss utjämningseffekt såtillvida att föräldrarnas utbildningsnivå spelar mindre roll. Däremot miss- gynnas elever med utländsk bakgrund. analys studerar dock endast elever som gått ut gymnasieskolan vilket innebär att effekterna på de svagaste eleverna inte finns med i studien, och denna grupp är särskilt relevant att ta i beaktande ur ett fördelningsperspektiv. I Molins studie ingår hela den relevanta populationen, det vill säga alla elever som gått ut års- kurs 9, och den fångar därför effekterna på hela skolsystemet (allmän-jämvikts-effekter). Liksom finner vissa positiva långsiktiga effekter på utbildning och förväntad inkomst av skolvalet, men fördelningen av denna genomsnittliga effekt är ojämn. Barn till föräldrar med högre utbildning gynnas, medan ingen effekt registreras för andra barn. Detsamma gäller för barn med svensk re- spektive utländsk bakgrund; på denna punkt uppvisar studierna allt- så samma resultat. Därtill finner att pojkar gynnas, medan det inte finns någon signifikant effekt på flickor. 107Söderström & Uusitalo (2010), (2019). 108Karbownik (2014). 109Riksrevisionen (2018), (2019). En relaterad fråga är om skolkvaliteten mätt som mervärde skiljer sig mellan kommunala och fristående skolor och mellan vinstdrivande och ideella skolor inom den senare kategorin. m.fl. (2019) finner en mindre skillnad i mervärde mellan fristående och kommu- nala skolor (0,07 standardavvikelser) men gör reservatio- nen att denna skillnad också kan uppkomma på grund av selektering med avseende på dolda variabler eller på grund av kamrateffekter.110 Det kan i det senare fallet handla om att elever med goda förutsätt- ningar sporrar varandra, eller omvänt, att en hög koncentration av elever med ogynnsamma förutsättningar leder till en sämre arbetsmiljö och sämre resultat. En bidragande orsak kan också vara att de fristå- ende skolorna i genomsnitt har mer resurser per elev (se avsnitt 8.4.2). Till bilden hör att dessa analyser använder genomsnittsresultat som utfallsvariabler. Vad konsekvenserna blir för elever i olika delar av fördelningen framgår inte. Mot bakgrund av hur skolornas mer- värde fördelar sig över elevkollektivet (se figur 8.5 ovan) är det inte osannolikt att merparten av eventuella vinsten tillfaller elever i den övre delen av fördelningen, och att förändringen därmed bidrar till en ökad spridning i resultaten. Som den tidigare citerade studien av Gibbons m.fl. (2017) visar uppstår en negativ effekt för dem som blir kvar, när vissa elever med relativt bättre förutsättningar flyttar.111 8.4.2De fristående skolornas resurser Kommunerna har som skolhuvudmän ett större ansvar är de enskilda huvudmännen. De viktigare skillnaderna sammanfattas i tabell 8.1. Uppskattningen av vilka skillnader i resurstilldelningen mellan offentliga och fristående skolor som dessa skillnader motiverar har varierat. Den ursprungliga resurstilldelningen till de fristående sko- lorna efter införandet 1992 var av den offentliga resursen per elev i kommunen. En offentlig utredning indikerade att kostnadsläget i de fristående var 75–av den offentliga i genomsnitt.112 Nivån behölls dock. höjdes er- sättningsnivån till efter krav från som ett inslag i en allmänpolitisk uppgörelse. Något nytt underlag fanns inte 110Holmlund m.fl. (2019), s. 253. 111Gibbons et al. (2017). En uppföljning av de svagaste elevernas resultat fanns i en tidigare version av Böhlmark & uppsats, men den har utgått i slutversionen. för denna förändring. Till detta har kommit en möjlighet i skol- förordningen att subventionera lokaler för en fristående skola, om kommunledningen anser att det finns ett särskilt intresse av att en sådan etableras.113 Ett ambitiöst försök att beräkna kostnadsskillnaderna har gjorts i SOU 2020:28. Den kommunala redovisningen är svårgenomträng- lig, och statistiken över de fristående skolornas kostnader framstår som osäker.114 En slutsats av analysen som förefaller stabil är dock att den dominerande posten i sammanställningen ovan härrör från variationerna i storleken på elevkullarna. Det är kommunerna som bär kostnaderna för variationerna, och kostnader finns i både upp- och nedgång. När elevkullarna är stora, utnyttjas infrastrukturen mer effektivt, och kostnaden per elev blir lägre. innebär detta en lägre lärartäthet, vilket som konstaterats ovan påverkar studie- resultaten negativt. Tabell 8.1 Kommunala huvudmäns ansvar Information och antagning till skola Erbjuda allmänheten insyn i fristående skolor i kommunen Skolpliktsbevakning Ta över elever vid nedläggning av fristående skola Platsgaranti Högre krav på anpassning till elever med funktionsnedsättningar* *Den sista punkten tillagd här. Källa: SOU 2020:28, tabell 7.6. 11314 kap. 6 § skolförordningen (2011:85). Motsvarande bestämmelse finns i 13 kap. 5 § gym- nasieförordningen. 114SOU 2020:28, kapitel 8. Det är viktigt att skilja mellan skolval och fri etableringsrätt inom skolsystemet. Skolval kan existera också inom ramen för ett offent- ligt administrerat system, med eller utan privata inslag (där de senare i förekommande fall upphandlas). Detta är den ordning som råder inom den högre utbildningen, där studenter har möjlighet att söka till vilken läroanstalt de önskar men där det inte råder frihet att starta ett nytt universitet eller en ny högskola. Den fria etableringsrätten ställde tämligen svaga krav på den som önskade bjuda ut tjänster inom området. Dessa krav har skärpts, men det är alltjämt en svår uppgift för tillsyns- myndigheten att bedöma kompetens och finan- siell stabilitet på lång sikt hos dem som anmäler intresse av att be- driva undervisning. Den fria etableringsrätten kan försvåra för det offentliga att mot- verka segregationstendenser på lokal nivå. I fanns några kommunala skolor med måttliga eller starka segregationsproblem. För att råda bot på situationen beslöt kommu- nen att slå samman de kommunala skolorna till en enhet och fördela de elever som tidigare gick i de segregerade skolorna jämnt över hela elevpopulationen. Detta genomfördes framgångsrikt, men öppnade två nya fristående skolor i kommunen, och antalet elever i de fristående skolorna steg med 400, från drygt 600 till drygt 1 000.115 En liknande erfarenhet gjordes i , när en grupp elever flyttades mellan två skolor, liksom i den danska kommunen i ett liknande försök att motverka segregationen.116 De nya skolorna ut- märkte sig inte genom någon speciell profil, varför det torde vara svårt att genom restriktioner på urvalsgrunderna för elever förhindra denna typ av initiativ. Den fria etableringsrätten är också kostnadsdrivande, eftersom kommunen måste ha beredskap att ta över eleverna för samma popu- lation som tidigare, som kostnaderna slås ut på färre elever. 115Bender & (2018). , se Wigerfelt (2010), ang. , rektor , pers. medd. Resultaten från den svenska forskningen om skolval och fristående skolor kan sammanfattas på följande sätt: •Reformerna har bidragit till ökad skolsegregation. •Den uppskattade effekten på de genomsnittliga skolresultaten är i de flesta fall noll eller svagt positiv, i något fall svagt negativ, i de regioner som har påverkats mest av skolvalet. •Någon studie finner inga fördelningseffekter, medan andra finner att skolvalet gynnar de elever som har bäst förutsättningar. I den mån det senare är korrekt, står det i strid med skolans uppdrag att kompensera för skillnader i förutsättningar. •De fristående skolorna är finansiellt överkompenserade. Sammanfattningsvis ger de svenska studierna ingen anledning att av- vika från de slutsatser som har dragits i en internationell litteratur- översikt från OECD:117 Som framgått motiveras skolvalsmöjligheter ofta som en strategi för att förbättra utbildningsmöjligheterna. Detta bygger på tanken att miss- gynnade föräldrar blir offer för villkoren i dåliga skolor, så att om man erbjuder dem en väg ut ur dessa skolor, till exempel genom skolcheckar eller öppen registrering, får dessa föräldrar en möjlighet att sätta sina barn i bättre skolor. Men vi har också sett empirisk evidens för att detta inte blir fallet i praktiken. Till och med i de fall då skolvalsprogram har utformats specifikt för att rätta till orättvisor (som voucher- program) är de föräldrar som utnyttjar valmöjligheten också de som har längre utbildning och högre inkomster (inom låginkomstkategorin) och mer engagerade i sina barns utbildning än de föräldrar som inte deltar i dessa program. Diskussionen har gällt kunskaper och färdigheter av det slag som prövas i tester och nationella prov. Skolan har emellertid också som ett av sina uppdrag att grundlägga och befästa vissa värderingar. I 1 kap. 4 § skollagen anges: ”Utbildningen ska också förmedla och 117OECD (2012). förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.” Skolans uppdrag som rör demokratisk fostran är som tidigare nämnts svår att följa upp. Det finns dock viss kunskap även på detta område. har deltagit i den internationella undersökningen ICCS (International Civic and Citizenship Education Study), som undersöker hur väl ungdomar i olika länder förbereds för att delta som medborgare i samhället. Enligt denna undersökning har svenska elever 2016 goda kunskaper i demokrati- och samhällsfrågor: inget land i undersökningen har ett statistiskt säkerställt högre resultat än Även på detta område är dock bilden något splittrad. Var tionde elev i tycker att män är mer lämpade än kvinnor att vara politiska ledare, och var tionde elev i håller inte med om att alla människor ska uppmuntras att ställa upp i politiska val, oavsett etnisk tillhörighet. av eleverna i håller inte med om att invandrare ska ha möjlighet att fortsätta tala sitt eget språk, och håller inte med om att invandrare ska ha möjlighet att fortsätta med sina egna seder och bruk. Elever med gynnad studiebakgrund visar genomgående större respekt för demokrati och rättigheter. Den splittrade bilden bekräftas i andra undersökningar. I en enkät genomförd på uppdrag av studieförbunden ansåg totalt av de intervjuade att det vore ganska eller mycket bra om politiska beslut överlämnades från politiker till experter.119 Bland de yngre var siffran . En stark ledare som inte behöver bry sig om riksdag eller allmänna val ansåg vara ett ganska eller mycket bra alternativ. Att det är viktigt att stötta organisationer som arbetar för att utveckla och stärka demokratin ansåg av de tillfrågade, men var själva beredda att engagera sig för det. I en annan analys, baserad på en enkät gjord i anslutning till World Values Survey i , visade det sig att var femte svensk kan tänka sig att sälja sin röst för en mindre summa pengar. Var fjärde ung svensk tyckte inte att det är så viktigt att de får leva i en demokrati och tycker att det vore bra, eller mycket bra, om styrdes av en stark ledare som inte be- 118Skolverket (2017). 119Studieförbunden (2017). höver bry sig om eller allmänna val. av de unga ansåg i denna undersökning att det vore bra, eller mycket bra, om styrdes av militären.120 Analysen visade stor spridning över olika grupper. Den enda bakgrundsvariabeln med klar signifi- kans var utbildningsnivån – ju högre utbildningsnivå, desto större respekt för demokratiska värden. Den positiva slutsatsen är att utbildning är ett verksamt medel mot demokratifientliga värderingar. Den negativa slutsatsen är att den grundläggande utbildningen i inte fullt ut klarar sitt uppdrag att förankra respekt för demokratiska värderingar. En del av skillnaderna mellan dessa undersökningar kan förklaras av hur frågorna är ställda. Det är en allmän observation från enkäter att de som deltar har en tendens att svara på ett sätt som de tror för- väntas av den som ställer frågorna.121 Men bortom denna effekt kan finnas ett större problem knutet till utbildningssystemets organisa- tion. Som konstaterar i en diskussion av utbildningen i ett liberalt samhälle är det ”inte tillräckligt att barnen diskuterar den liberala demokratins principer abstrakt utifrån ömsesidigt uteslutande positioner. I stället hävdar jag att man måste skapa ett offentligt rum där barnen deltar gemensamt och som de kan identifiera sig med.”122 Den splittrade bilden i demokratiundersökningarna kan alltså åter- spegla att barnen i och för sig har lärt sig vilka normer som råder i samhället men att den praxis som efterlyser blir alltmer sällsynt i en skola som präglas av växande segregation. Det finns empiriska undersökningar som styrker denna slutsats. Den tidigare citerade litteraturen om etnisk mångfald och social sammanhållning är relevant också för skolområdet.123 Förutsätt- ningar för en framgångsrik integration blir, översatt till skolområdet, att elever med olika bakgrund har någorlunda jämbördiga utgångs- punkter, att de har nära kontakt i det dagliga livet och löser gemen- samma problem och att ledningen – rektor, lärare och annan perso- nal – ger tydliga signaler om att likabehandling är . Det finns också specifika undersökningar från skolmiljön med likartade slut- satser.124 120Lindberg & (2011). 121Så kallad response bias. 122Levinson (1999). 123Se avsnitt 5.7. 124Rao (2014). Se också (2019). Gymnasieskolan är frivillig men har stor betydelse både för möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden och för chan- serna senare i livet. I den meningen kan valet inför gymnasiet vara livsavgörande. Gymnasiet består av nationella program och introduktionsprogram, alla treåriga. I de nationella programmen ingår totalt tolv yrkespro- gram och sex högskoleförberedande program. /2019 följde drygt 300 000 elever något av dessa program, två tredjedelar hög- skoleförberedande och en tredjedel yrkesprogram. Utöver de nationella programmen finns även fem introduktions- program, som ska ge obehöriga elever möjlighet att komma in på ett nationellt program eller att få ett arbete. Utbildningen är på heltid och eleven följer en individuell studieplan. Omkring 45 000 elever följde denna utbildning /2020, motsvarande 12–13 pro- cent av det totala antalet gymnasieelever. Valen till gymnasiet följer i hög utsträckning bakgrundsfaktorerna kön och social bakgrund.125 Av de 18 programmen är 6 mansdomine- rade, 8 kvinnodominerade och 4 balanserade. Könsfaktorn slår dock igenom mer eller mindre starkt beroende på hur prestigefylld utbild- ningen är, framför allt i betydelsen vilka möjligheter den öppnar , på så sätt att de mest prestigefyllda programmen har jämnare könsfördelning. Yrkesprogrammen uppvisar ett kraftigt genomslag, styrt av vilket kön som dominerar inom respektive yrke . De högskoleförberedande programmen ekonomi och naturvetenskap är också de mest balanserade. Frågan vad som styr dessa val på individnivå har studerats och diskuterats länge under rubriken social snedrekrytering. och utredning är fortfarande aktuell, även om mycket i omvärlden har ändrats.126 Utredarna identifierar två källor till sned- rekrytering: att barn med viss social bakgrund presterar bättre i skolan men också att barn på samma prestationsnivå väljer olika beroende på den sociala bakgrunden. Dessa båda faktorer är ungefär lika starka, vilket bekräftar den hypotes som kommissionens uppdrag vilar på, nämligen att det finns en outnyttjad potential som skulle kunna mobi- 125Lidegran m.fl. (2014). liseras, om andra förutsättningar för valet av utbildning och livsbana skapades. Både jämlikhet och effektivitet skulle därmed gynnas. Vidare konstateras att snedrekryteringen är en process som pågår men som blir synlig i gränsytan mellan olika faser i livet. I det äldre skolsystemet var valet mellan realskola och fortsatt folkskola en sådan viktig förgreningspunkt. Med in- förande försvann denna, och valet till gymnasielinje blir i stället en motsvarande viktig punkt. De dominerande bakgrundsfaktorerna är föräldrarnas samhälls- klass, utbildning och ekonomiska situation. Av dessa är utbildning något viktigare än de andra för barnens val. Men utredarna noterar att andra faktorer bidrar; exempelvis kan förflyttning till en annan skola ge andra förebilder och bidra till att eleven frigör sig från sin sociala bakgrund – ett exempel på en kamrateffekt.127 I en bilaga till långtidsutredning uppdateras analysen, och påfallande många av de tidigare observationerna står sig.128 Den sociala bakgrunden är alltjämt av stor betydelse. Betingat på denna bakgrund förefaller ekonomiska incitament spela roll, mer så för män än för kvinnor. Liksom tidigare konstateras att barn med in- vandrarbakgrund är mer benägna att välja lång utbildning, allt annat lika. Författarnas slutsats att insatser för att få barn och ungdomar att välja ”rätt” utbildningsväg, det vill säga en väg som givet deras förut- sättningar har hög sannolikhet att i efterhand upplevas som lyckat, måste göras tidigt i livet. I en uppföljning av introduktionsprogrammen (exklusive språkpro- grammen) konstaterar att en majoritet av eleverna som följt dem, , är sysselsatta efter sina gymnasiestudier, an- tingen i förvärvsarbete eller i fortsatta studier. Andelen sysselsatta varierar mellan de olika programmen. Högst sysselsättning har ele- ver som började på programinriktat individuellt val, ; lägst har elever som började på individuellt alternativ, . De flesta av eleverna som arbetar efter avslutat introduktionsprogram är syssel- satta inom vård och omsorg, oavsett vilket introduktionsprogram de började på. Att inte ha avgångsbetyg från gymnasiet är en nackdel, när man söker arbete. 127Ibid., s. 20. 128Johansson m.fl. (2008). har bidragit till att andelen elever utan avgångsbetyg har ökat.