sou · H8B332 · 2020-06-05 00:00:00 — Att förmånen inte skulle exporteras ens inom EU/EES skulle innebära en radikal förändring mot vad som gäller beträffande grundskyddet i dagens system. Förtidspension utbetalas till den som bor utomlands endast om han eller hon dessutom är berättigad till ATP. Denna begränsning har dock väsentliga undantag. Såväl 30-delsberäk- nad som 40-delsberäknad folkpension samt pensionstillskott exporteras inom EU/EES. Folkpension exporteras även till ett antal andra länder med vilka har träffat avtal om social trygghet. Konsekvensen av att garantiersättning inte skulle utbetalas inom EU/EES-området blir att den flyttande står utan grundskydd om han eller hon inte har rätt till någon förmån i det nya landet. För del är det bara bostadstillägg till pensionärer som räknas som sådana skattefinansierade förmåner som inte exporteras. Denna förmån kan, enligt regeringens uppfattning, inte anses vara jämförbar med ett grundskydd som i många fall utgör den sjukes eller funktionshindrades hela inkomst . Ett annat tungt vägande skäl för regeringen att frångå riktlinjerna, och i stället föreslå ett grundskydd i sjukersättningssystemet som i princip överensstämde med de tidigare reglerna om förtidspension och reglerna för rätt till garantipension, var det stora värde som det ansågs ligga i att de övergripande principerna i de stora trygghets- systemen inom socialförsäkringen var gemensamma. Mer enhetliga förutsättningar för rätt till förmåner ansågs öka allmänhetens möj- lighet att förstå och acceptera systemen, som administra- tionen underlättades.17 6.1.3Garantiersättningens syfte och nuvarande utformning Det huvudsakliga syftet med garantiersättningen är enligt förarbetena att tillförsäkra i bosatta personer, som är arbetsoförmögna på grund av medicinska orsaker och som saknar eller har rätt till endast en låg inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersätt- 2000/01:96, s. 106. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning ning, ett grundskydd under förutsättning att de före försäkringsfallet har haft en rimlig anknytning till . Anknyt- ningen till bedöms utifrån den försäkrades försäkringstid, vilken som huvudregel beräknas utifrån den försäkrades bosättnings- tid i . Garantiersättningen är alltså beroende av försäkringstid och det krävs en längre tids anknytning till för att det ska föreligga en rätt till oavkortad garantiersättning.18 Garantiersättningen kan ges upp till en viss högsta nivå, vilken benämns oavkortad garantiersättning. I förarbetena uttalas att nivån för oavkortad garantiersättning bör säkerställa att alla som drabbas av sjukdom eller funktionshinder tillförsäkras en rimlig levnadsstan- dard som i princip täcker alla normala konsumtionsbehov, med undan- tag för bostadskostnaden, dvs. i stort motsvara den nivå som till- lämpades i det tidigare förtidspensionssystemet. Garantinivån bör alltså ligga på en sådan bruttonivå att inkomsten efter skatt i princip motsvarar nivån för grundskyddet i det tidigare systemet.19 I förarbetena anges att garantiersättningen, trots att det är fråga om ett grundskydd, bör ses som en ersättning för inkomstbortfall. Detta är ett av skälen till att garantiersättningens nivå är densamma för gifta och ogifta.20 Rätt till sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garanti- ersättning har en försäkrad som saknar inkomstrelaterad sjukersätt- ning eller aktivitetsersättning, eller vars inkomstrelaterade ersätt- ning understiger en viss nivå (garantinivå). Garantiersättningen är beroende av en särskilt beräknad försäkringstid (35 kap. 2 § social- försäkringsbalken). Garantiersättning lämnas endast till den som kan tillgodoräknas en försäkringstid om (35 kap. 3 §). Som försäkringstid får den försäkrade enligt huvudregeln tillgodoräkna sig faktisk för- säkringstid och framtida försäkringstid (35 kap. 4 §). Som faktisk försäkringstid räknas enligt huvudregeln tid när en person har varit försäkrad på grund av bosättning i enligt 5 kap. socialförsäkringsbalken (35 kap. 6 §). Enligt två särregler får 2000/01:96, s. 107 och 108. 2000/01:96, s. 114–116. 2000/01:96, s. 112 och 113. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning emellertid under vissa förutsättningar även vistelsetid i före bosättning (35 kap. 7 §) och bosättningstid i tidigare hemland (35 kap. 8–10 §§) räknas som faktisk försäkringstid. Som framtida försäkringstid räknas tiden från det år då försäk- ringsfallet inträffade till och med det år den försäkrade fyller . Om den faktiska försäkringstiden är mindre än fyra femtedelar av tiden från och med det år då den försäkrade fyllde till och med året före försäkringsfallet beräknas den framtida försäkringstiden i stället som en så stor andel av tiden för försäk- ringsfallet, till och med det år då den försäkrade fyller , som mot- svarar kvoten mellan den faktiska försäkringstiden och fyra femte- delar av tiden från och med det år då den försäkrade fyllde till och med året före försäkringsfallet (35 kap. 12 och 13 §§). Det finns också en specialbestämmelse för försäkringsfall som inträffar . I ett sådant fall får som försäkringstid räk- nas tiden från och med det år då den försäkrade fyllde till och med det år då han eller hon fyller . Hänsyn ska dock bara tas till tid då den försäkrade efter fyllda har uppfyllt förutsättningarna för tillgodoräknande av faktisk försäkringstid (35 kap. 14 och 15 §§). När det gäller ersättningsnivån så motsvarar garantinivån för hel sjukersättning från och med den månad då den försäkrade fyller , för år räknat, 2,53 prisbasbelopp (35 kap. 18 §). Garantinivån för hel sjukersättning till och med månaden före den månad då den försäkrade fyller samt för hel aktivitetsersättning motsvarar för år räknat en nivå mellan 2,23 och 2,48 prisbasbelopp. Den exakta nivån beror på förmånstagarens ålder (35 kap. 19 §). För den som inte kan tillgodoräknas försäkringstid ska garantinivån avkor- tas till så stor andel av denna som svarar mot kvoten mellan försäk- ringstiden och talet 40 (35 kap. 20 §). Beräkningen av garantiersättning sker enligt följande. För den som inte har inkomstrelaterad sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning motsvarar årlig hel garantiersättning garantinivån (35 kap. För den vars hela inkomstrelaterade sjukersättning eller aktivi- tetsersättning för år räknat understiger garantinivån motsvarar den årliga garantiersättningen differensen mellan garantinivån, efter av- kortning med hänsyn till försäkringstid, och ett beräkningsunderlag (35 kap. 24 §). Beräkningsunderlaget utgörs av den årliga inkomst- relaterade sjukersättning eller aktivitetsersättning som den försäk- rade har rätt till som garantiersättningen avser (35 kap. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning 21 §). Som inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning avses även vissa utländska förmåner som inte är att likställa med garantiersättning (35 kap. 22 §). Partiell garantiersättning lämnas för år räknat med så stor andel av hel garantiersättning som motsvarar den andel av sjukersättning eller aktivitetsersättning som den försäk- rade har rätt till (35 kap. 25 §). 6.1.4Uppdraget och dess bakgrund Vi har i vårt delbetänkande Grundpension (SOU 2019:53) gjort en analys av Zaniewicz-Dybeck-domen (C-189/16, EU:C:2017:946) och en kort sammanfattning av analysen redovisas i avsnitt 6.1.5 nedan. Av domen följer att garantipension för den som är född eller senare är en minimiförmån och att förmånen ska beräknas enligt artikel 58 i förordning 883/2004. Detta innebär med andra ord att förmånen i en samordningssituation ska beräknas enligt de sär- skilda bestämmelserna om minimiförmåner i kapitlet om ålders- och efterlevandepensioner i förordning 883/2004. Garantipensionen hade före domen inte beräknats enligt de särskilda bestämmelserna om minimiförmåner. I delbetänkandet har vi också redovisat vår bedöm- ning att domen även påverkar garantipension till omställningspen- sion, på så sätt att även denna förmån bör anses vara en minimiförmån. Vi har i delbetänkandet föreslagit att garantipension för den som är född eller senare ersätts av en ny förmån, grundpension, och att även garantipension till omställningspension ersätts av en ny för- mån, omställningspension i form av grundpension. Skälen för för- slagen var bl.a. att en samordning av de båda garantipensionsförmå- nerna enligt den särskilda regleringen för minimiförmåner innebär att garantipensionens träffsäkerhet minskar i betydande utsträckning och ett urholkande av den bakomliggande principen att rätten till förmånerna ska grundas på en stark anknytning till . Dessa konsekvenser av en förändrad samordning bedömdes avsevärt kunna undergräva förmånens legitimitet, eftersom kravet på anknytning till ansågs vara en förutsättning för att kunna upprätthålla de förhållandevis höga ersättningsnivåerna för de båda förmånerna som finansieras genom allmän beskattning. Vi gjorde i delbetänkandet också en bedömning av hur domen på- verkar sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersätt- Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning I delbetänkandet redovisas sammanfattningsvis följande bedöm- ningar i detta avseende. Även sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning är – med hänsyn till att förmånernas syfte och beräkningssätt är mycket snarlika garantipensionens – sådana minimiförmåner som regleras av artikel 58 i förordning 883/2004.21 Att garantiersättning omfattas av de särskilda bestämmelserna om minimiförmåner i förordningen innebär att det inte längre finns någon skyldighet att betala ut förmånen till personer som är bosatta i andra medlemsstater. Det medför också att inte endast svensk för- säkringstid ska beaktas vid beräkningen av förmånen, utan att även försäkrings- och bosättningsperioder i andra medlemsstater – till skillnad mot vad som gällt tidigare – ska beaktas. Dessutom får – vilket också skiljer sig från hur förordningen tidigare tillämpats – utländska förmåner som motsvarar sjukersättning eller aktivitetsersättning eller som utgör pension vid invaliditet, men som inte är att likställa med garantiersättning, minska garantiersättningen. I delbetänkandet gjordes inte någon bedömning och lämnades inte några förslag om ett förändrat grundskydd inom sjukersättningen och aktivitetsersättningen, eftersom det låg utanför den uppdrags- beskrivning som fanns i direktiven. Genom tilläggsdirektiven har emellertid vårt uppdrag utvidgats till att, med utgångspunkt i den analys som gjordes i delbetänkandet av hur Zaniewicz-Dybeck-domen påverkar sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garanti- ersättning, föreslå en utformning av garantiersättningen som lång- siktigt fungerar utifrån de ändrade förutsättningarna som EU-domen medför och som samspelar med garantipensionen. Enligt direktiven har lagstiftarens intention inte varit att förmånerna ska vara minimi- förmåner. 6.1.5Våra tidigare överväganden om vad som skiljer en minimiförmån från andra grundskyddsförmåner Vi har i vårt delbetänkande redovisat en utförlig analys av EU-dom- stolens praxis som rör minimiförmåner.22 Nedan följer en kort sam- manfattning av våra tidigare överväganden i frågan om vad som skiljer en minimiförmån från andra grundskyddsförmåner. 21SOU 2019:53, s. 163–165. 22SOU 2019:53, s. 87–93, 97–127 och 129–133. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning Det är enligt dom i målet (C-22/81, EU:C:1981:316) fråga om en minimiförmån endast om bosättnings- statens lagstiftning innehåller en specifik garanti, som har till ända- mål att tillförsäkra dem som åtnjuter sociala trygghetsförmåner en minimiinkomst som överstiger storleken på de förmåner som de hade kunnat göra anspråk på enbart med stöd av fullgjorda försäk- ringsperioder och erlagda avgifter. Uttalandet torde innebära att en minimiförmån måste vara utformad som en utfyllnad av eller ett tillägg till en pension som grundas på försäkringsperioder. Det har inte i praxis närmare angetts vilka krav som ställs på den specifika garantin. Det är därför oklart om det måste vara ett uttryckligt minimibelopp som anges i den nationella lagstiftningen och om minimiförmånsbeloppet måste vara av en viss storlek. Dom- stolens uttalande i domen i målet (C-64/77, EU:C:1977:197) –att förordningens artikel om minimiförmåner syftar till att komma till rätta med fall där en person har omfattats av lagstiftningarna i de stater där han eller hon har arbetat, vilket inneburit att det sammanlagda förmånsbeloppet från dessa stater inte gjort det möjligt för honom eller henne att uppnå en skälig levnadsnivå – talar för att det kan finnas ett krav på att det minimi- förmånsbelopp som fastställs i bosättningsstatens lagstiftning måste vara en viss storlek, nämligen så högt att det garanterar en skälig levnadsnivå. uttalanden i domen i målet får förstås som att domstolen anser att det syfte som garantipensionen har, enligt vad den uppgav inför domstolen, uppfyller den definition av en minimiförmån som utvecklats i det tidigare avgörandet . Enligt domen hade regeringen vid för- handlingen i vitsordat att syftet med garantipen- sionen är att tillförsäkra de försäkrade en skälig levnadsnivå på så sätt att de garanteras en minimiinkomst som är större än det belopp som de skulle ha fått om de bara fick inkomstgrundad inkomstpension då den är för låg eller till och med obefintlig. I skälen för bedöm- ningen att garantipension är en minimiförmån hänvisar domstolen endast till detta vitsordande och kategoriseringen förefaller därför helt bygga på hur domstolen uppfattat vad regeringen anfört om för- månens syfte. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning 6.2Ett nytt grundskydd ska införas inom sjukersättningen och aktivitetsersättningen Förslag: Ett nytt grundskydd ska införas inom sjukersättning och aktivitetsersättning. Det nya grundskyddet ska ersätta den nuvarande garantiersättningen. Tre alternativ till utformning av grundskyddet inom sjukersättningen och aktivitetsersättningen Som framgått ovan är bakgrunden till uppdraget i denna del att vi har gjort bedömningen att dom i målet Zaniewicz- påverkar vilka samordningsbestämmelser som är tillämpliga på sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersätt- ning. Den hittillsvarande samordningen, då den särskilda regleringen för minimiförmåner inte tillämpas, kan något förenklat beskrivas enligt följande. –Endast bosättnings- och försäkringsperioder i grundar en rätt till garantiersättning. –Endast inkomstrelaterad sjukersättning och aktivitetsersättning från minskar garantiersättningen. –Garantiersättning betalas ut även om förmånstagaren bosätter sig i en annan medlemsstat. Den samordning som ska ske enligt den särskilda regleringen för minimiförmåner kan på motsvarande förenklade sätt beskrivas enligt följande. –Bosättnings- och försäkringsperioder i alla medlemsstater ska grunda en rätt till garantiersättning. –Förmåner från andra medlemsstater som motsvarar sjukersätt- ning eller aktivitetsersättning eller som utgör pension vid invali- ditet, men som inte är att likställa med garantiersättning, får minska garantiersättningen. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning –Garantiersättning behöver inte betalas ut om förmånstagaren bo- sätter sig i en annan medlemsstat. Det förtjänar att framhållas att det finns en viss rättslig osäkerhet om en minimiförmån inte i någon del behöver betalas ut vid bosätt- ning i en annan medlemsstat.23 När det gäller frågan om en långsiktigt fungerande utformning av garantiersättningen finns det, på motsvarande sätt som redovisats i vårt delbetänkande beträffande förmånerna garantipension för den som är född eller senare och garantipension till omställnings- pension, tre huvudsakliga alternativ.24 Dessa är att låta garantiersätt- ningen vara en minimiförmån, att göra garantiersättningen till en hybridförmån eller att skapa en ny grundskyddsförmån och utforma den så att den varken är en minimiförmån eller en hybridförmån. Att låta garantiersättningen vara en minimiförmån och framöver samordnas enligt de särskilda bestämmelserna för sådana förmåner skulle, som redovisats, innebära att bosättnings- och försäkrings- perioder i alla medlemsstater grundar en rätt till garantiersättning. När försäkringstiden inte kan begränsas till perioder i , kan förmånen enligt vår mening inte längre uppfylla syftet att det endast är personer som har haft en rimlig anknytning till som bör ha rätt till förmånen. I detta avseende får förmånen sålunda en avse- värt minskad träffsäkerhet. bedömer vi att den särskilda regleringen för minimiförmåner inte innehåller en tydlig skyldighet att betala ut förmånen till personer som är bosatta i andra medlems- stater än . Tillämpas systemet så skulle det innebära att för- månen kommer att kunna uppfylla principen om att endast personer som är bosatta i ska få förmånen. Att göra garantiersättningen till en hybridförmån skulle innebära att förmånen inte behöver betalas ut till personer som är bosatta i andra medlemsstater. Hybridförmånerna kännetecknas bl.a. av att de garanterar de försäkrade en minimiinkomst med avseende på de ekonomiska och sociala förhållandena i den berörda medlemsstaten (se artikel 70 i förordning 883/2004) och syftar till att lindra en situa- tion där det finns uppenbara behov. Det finns därför en osäkerhet om det är möjligt att behålla regleringen att förmånens storlek är 23Vi hänvisar här till de resonemang som förts i delbetänkandet, se SOU 2019:53, s. 121–127 och 131–133. 24Se SOU 2019:53, s. 221–223. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning beroende av försäkringstid, om garantiersättning kategoriseras som en hybridförmån. Dessutom skulle behovsprövningen behöva göras mera ingående än vad som är fallet med dagens reglering, vilket för många av de som får garantiersättning skulle medföra en sänk- ning av förmånen eller att rätten till förmånen helt upphörde. Det kan hävdas att en mer omfattande behovsprövning skulle göra för- månen mera träffsäker. En annan effekt av behovsprövningen är emellertid att den skulle vara administrativt betungande och därmed mer resurskrävande. Dessutom måste hybridförmåner förtecknas i bilaga X till förordning 883/2004, vilket kräver och rådets godkännande. Det är sammanfattningsvis därför oklart om den anknytningsprincip som ligger till grund för den nuvarande lagstiftningen kan upprätthållas och om kategoriseringen av förmå- nen som en hybridförmån skulle godkännas. Att skapa en ny grundskyddsförmån och utforma den så att den varken är en minimiförmån eller en hybridförmån skulle innebära att grundskyddet inom sjukersättningen och aktivitetsersättningen hålls samman med de inkomstrelaterade förmånerna på samma sätt som den ursprungliga konstruktionen avsåg. Samordningen med förmåner från andra medlemsstater skulle då ske på väsentligen samma sätt som . Det skulle innebära att endast bosättnings- och försäk- ringsperioder i grundar en rätt till förmånen, att endast inkomstgrundad sjukersättning och aktivitetsersättning från minskar förmånen och att förmånen betalas ut även om förmåns- tagaren bosätter sig i en annan medlemsstat. Om detta alternativ väljs skulle alltså även fortsättningsvis gälla att endast personer som har en relativt stark anknytning till ska ha rätt till förmånen och att förmånsbeloppet beräknas i relation till den försäkrades grad av anknytning till . överväganden beträffande de tre alternativen De tre ovan beskrivna alternativen till utformning av grundskyddet i sjukersättningen och aktivitetsersättningen analyserades i samband med reformeringen av pensionssystemet , då även sjukersättning och aktivitetsersättning infördes och ersatte den tidigare förtidspensionen. I förarbetena lade man vid bedömningen vikt vid den rättsliga osäkerheten om grundskyddet skulle kunna Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning undantas från exportskyldigheten i samordningsbestämmelserna. Det betonades därvid särskilt att en kategorisering som hybridförmån skulle kräva ett godkännande av rådet och att förmånens behovspröv- ning kunde antas vara för svag för att rådet skulle ge ett sådant god- kännande. Dessutom framhölls att en slopad export av förmånen skulle innebära en radikal förändring mot vad som gällde för det tidigare grundskyddet, vilket skulle ställa en flyttande person utan grundskydd om han eller hon inte hade rätt till någon förmån i det nya landet. Ett annat tungt vägande skäl för att inte välja minimi- och hybridförmånsspåren var det stora värde som ansågs ligga i gemensamma övergripande principer i de stora trygghetssystemen inom socialförsäkringen.25 Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersätt- ning utformades mot den angivna bakgrunden med det huvudsakliga syftet att tillförsäkra i bosatta personer, som är arbetsoför- mögna på grund av medicinska orsaker, ett grundskydd under förut- sättning att de före försäkringsfallet har haft en rimlig anknytning till . Genom att förmånen gjordes beroende av försäkringstid knöts rätten till förmånen till den försäkrades anknyt- ning till . För rätt till oavkortad garantiersättning skulle krä- vas en längre tids anknytning till Sverige.26 Grundskyddet bör inte vara en minimiförmån eller en hybridförmån Som framgått har utformningen av grundskyddet vid långvarig ned- satt arbetsförmåga byggt på principer som är gemensamma med utformningen av grundskyddet inom förmånerna vid ålderdom och till efterlevande. Detta har i sig ansetts ha ett stort värde, eftersom mer enhetliga förutsättningar för rätt till förmåner ökar allmänhetens möjlighet att förstå och acceptera systemen sam- tidigt som administrationen underlättas. Enligt vår mening utgör detta även nu tungt vägande skäl för att garantiersättningen, på mot- svarande sätt som föreslagits i vårt delbetänkande beträffande garanti- pension och garantipension till omställningspension, bör ersättas med en ny grundskyddsförmån som är utformad så att den varken är en minimiförmån eller en hybridförmån. 2000/01:96, s. 105 och 106. 2000/01:96, s. 107. Sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning Storleken av den oavkortade garantiersättningen har lagts på en hög nivå, till och med högre än nivåerna för både garantipension för den som är född eller senare och garantipension till omställ- ningspension. Syftet med förmånen är att den inte endast ska till- godose den försäkrades grundläggande försörjningsbehov utan den ska tillförsäkra en rimlig levnadsstandard som i princip täcker alla normala konsumtionsbehov, med undantag för bostadskostnaden. Det har mot den bakgrunden inte ansetts finnas behov av en löpande strikt behovsprövning på samma sätt som det gör för de förmåner – exempelvis det kommunala försörjningsstödet – som har till syfte att utgöra den lägsta skyddsnivån i välfärdssystemet. Det framstår inte som önskvärt att sänka förmånsnivåerna eller att genomgripande göra om förmånen till exempelvis en absolut lägstanivå med starka inslag av socialt bistånd. För att inte grund- skyddet ska närma sig karaktären av ett försörjningsstöd framstår det som angeläget att det även framöver inte bör vara så strikt behovsprövat och att det bör ge uttryck för en mera allmän välfärd. Därmed framstår det inte som eftersträvansvärt att göra om grund- skyddet till en hybridförmån, eftersom det skulle förutsätta en mera ingående behovsprövning. För legitimiteten av ett grundskydd på en hög nivå som inte är så strikt behovsprövat är det av stor vikt att det har en hög träffsäker- het. För både garantiersättning och den tidigare förmånen folkpen- sion i form av förtidspension har rätten till förmånerna varit knuten till den försäkrades starka anknytning till . kom kravet på anknytning till för rätten till folkpension i form av förtidspension främst till uttryck genom ett krav på svenskt medborgarskap.