sou · H8B318 · 2020-03-31 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att utreda hur ett överförande av verksamhet som avser järnvägsunderhåll i form av basunderhåll från till ska kunna genomföras. Utredaren skulle enligt direktivet bland annat analysera Infranord AB:s och verksamhet i fråga om järnvägsunderhåll, genomföra en omvärldsanalys samt föreslå vilka delar av Infranord AB:s verksamhet i fråga om järnvägsunderhåll som ska föras över till . Till särskild utredare förordnades . Till sakkunniga förordnades kansliråd , kansliråd , kansliråd och ämnesråd . Till experter förordnades strateg , ekonomichef och kansliråd . Som sekreterare förordnades , och . Från utredningen har följande entledigats och , och . I ett andra steg, och enligt tilläggsdirektiv , skulle utredaren basera analysen på allt basunderhåll som upphandlar och utifrån analysen föreslå vilka delar som är lämpliga att överföra i egen regi. Mot denna bakgrund utvidgades uppdraget. Den fortsatta utredningen skulle ta sin utgångspunkt i konstaterade brister samt syfta till ett kostnadseffektivt underhåll av hög kvalitet och med god förmåga att förebygga och snabbt avhjälpa problem i järnvägsanläggningen. Utredaren skulle lämna förslag på funktioner, olika volymer och ändamålsenlig geografisk spridning avseende basunderhåll i egen regi vid samt övergripande redogöra för konsekvenser och marknadseffekter av olika alternativ, inklusive samhällsekonomiska konsekvenser. Dessutom skulle utredaren bland annat utvärdera behovet av och föreslå ett eventuellt åtagande för avseende ägande och förvaltning av maskinella resurser för järnvägsunderhåll om det bedöms skapa ökad produktivitet, effektiv konkurrens vid upphandling och samhällsekonomisk effektivitet eller om det krävs för en god beredskap inom ansvarsområde. Utredningstiden förlängdes i och med tilläggsdirektivet till den Utredningen har antagit namnet Framtidens järnvägsunderhåll. Regeringen beslutade genom ytterligare ett tilläggsdirektiv den 7november 2019 om att förlänga uppdraget till . Härmed överlämnas utredningens betänkande Framtidens järn- vägsunderhåll (SOU 2020:18). Om uppdraget och dess genomförande ........................ Tolkning av uppdraget och avgränsningar ............................ Min utgångspunkt i arbetet .................................................... Genomförande av utredningsarbetet ..................................... Disposition av betänkandet .................................................... Terminologi i betänkandet .......................................... Definition av underhåll........................................................... Förebyggande och avhjälpande basunderhåll ........................ ansvar och förutsättningar ....................... Ansvar som infrastrukturförvaltare ....................................... Långsiktig planering och finansiering.................................... Det krävs samarbete................................................................ Järnvägsanläggningen och dess status .......................... En järnvägsanläggnings delar ................................................. Punktligheten i trafiken.......................................... Behov och resurser ökar......................................................... Marknaden för järnvägsunderhåll................................. Kompetens för järnvägsentreprenader .................................. Kompetensbristen är akut ...................................... En marknad för järnvägsunderhåll ........................................ Den totala marknadsvolymen ................................................ De elva teknikkontrakten ....................................... De nationella kontrakten........................................ Ramavtal och objektspecifika kontrakt ................. Reinvesteringar och nybyggnad............................................. Leverantörer i reinvesteringsprojekt...................... Leverantörer i nybyggnadsprojekt ......................... Materiel för järnvägsunderhåll ............................................... Maskiner och fordon för järnvägsentreprenader .................. Olika kategorier maskiner....................................... Underhållet av järnvägen............................................ organisation och styrning ............................... Kunskapen om anläggningen ................................................. Planering av underhållsåtgärder ............................................. Planering för banarbetstider................................................... Beställning av underhållsåtgärder........................................... Arbetsmiljö och säkerhet ..................................................... Olyckor och incidenter ......................................... Säkerhet och kompetens hos upphandlade Rättvisa förhållanden i branschen ........................................ Underhåll i några europeiska länder .......................... Hur andra gör........................................................................ Överväganden och förslag ......................................... Bättre kunskap om anläggningen ........................................ Prioritera teknikutveckling högre ........................ Ta i drift ett modernt anläggningsregister........... Mät in hela anläggningen ...................................... Ta ett fastare grepp om tillståndsbedömningen.. Rätt tid för järnvägsunderhållet........................................... Ingen är nöjd ......................................................... Det behövs snabbare åtgärder .............................. Utvecklad upphandling i konkurrens.................................. Fortsatt upphandling av basunderhåll.................. Upphandling vid bristande konkurrens............... Ekonomiskt mest fördelaktiga anbud.................. Egna standardkontrakt för bättre transparens .... Utvecklad uppföljning av underentreprenörer.... Järnvägsunderhåll i regi................................. Vetenskapliga belägg saknas ................................. Brister i verksamheten .......................................... Ett ansvar för utvecklingen................................... Ett representativt urval basunderhåll ................... Reinvesteringar och nybyggnation ...................... Underhåll av andra spåranläggningar ................... Ingen aktör på marknaden.................................... Etablera underhåll vid ..................................... Analys och beskrivning av alternativ ................... Bedömning och förslag ......................................... Maskiner och utrustning....................................... En maskinpool i regi...................................... Maskinresurser behöver säkerställas .................... Utgångspunkter för maskinpoolen ...................... Maskiner i maskinpoolen ...................................... Organisation av maskinpoolen ............................. Mobilisering i järnvägsbranschen......................................... En nolltolerans för störningar .............................. Ett sektorsuppdrag till ..................... Effekterna måste utvärderas ................................................. Uppföljning och utvärdering ................................ Resurssättning och organisatorisk inplacering .... De transportpolitiska målen................................................. Konsekvenser för statsbudgeten .......................................... Konsekvenser för andra infrastrukturförvaltare ................. Konsekvenser för tågoperatörerna....................................... Konsekvenser för marknadens funktion ............................. Konsekvenser för andra statliga myndigheter..................... Konsekvenser för regioner och kommuner ........................ 9.9 Konsekvenser för statliga bolag........................................... 9.9.3LKAB, , Öresundsbrokonsortiet 9.10 Överensstämmelse med ..................................... Bilaga 5 Förteckning över 34 baskontrakt Mitt ursprungliga uppdrag var att ta fram ett förslag till hur det basunderhåll som bedrivs av för räkning kan överföras till myndigheten. Under utredningsarbetet konstaterade jag dock att det skulle vara ineffektivt att bestämma vilket basunderhåll ska bedriva i egen regi utifrån de kontrakt råkar ha vid överföringstillfället. Därför fick jag ett utvidgat uppdrag som sammanfattningsvis innebär att jag ska –analysera och föreslå vilka kriterier som bör ligga till grund för urvalet av ett möjligt överförande av basunderhåll till samt lämna förslag på funktioner, volymer och ändamålsenlig geografisk spridning för ett underhåll i egen regi –föreslå hur effekter på till exempel kvalitet och kostnader av ett sådant överförande kan utvärderas och följas i förhållande till konkurrensutsatt verksamhet –föreslå hur kan stärka sin roll som beställare av basunderhåll för järnvägsanläggningen –föreslå eventuella förändringar i marknadsförutsättningar i syfte att främja konkurrensen –utvärdera behovet av att äger och förvaltar maskinella resurser för järnvägsunderhåll –beskriva hur föreslagna förändringar bör genomföras och vilka åtgärder som bör vidtas. I den del av uppdraget som avser ett överförande av basunderhåll till är min tolkning av kommittédirektivet att jag ska föreslå dels vilka kriterier som ska ligga till grund för en sådan över- föring, dels vilket basunderhåll ska bedriva i egen regi utifrån föreslagna kriterier. Jag har också tolkat direktivets formulering om basunderhåll i egen regi som att ska ha egna resurser för arbeten i anläggningen. Det innebär bland annat att ska ha egen personal i ungefär samma omfattning som de entreprenadföretag som sköter basunderhållet i myndighetens så kallade baskontrakt. Det innebär i sin tur att behöver anlita entreprenadföretag i sin verksamhet. Enligt det första kommittédirektivet skulle jag under utredningsarbetet bedriva ett nära samarbete med och samt ha kontakt med , och Transportstyrelsen. Enligt det direktiv där mitt uppdrag utvidgades skulle jag även ha kontakt med (). Vidare framgick att borde bistå mig i utredningsarbetet, vilket myndigheten fick ett särskilt uppdrag av regeringen att göra. Vid behov har jag därmed fått stöd i form av faktaunderlag, specifika analyser samt vissa ställningstaganden. Min bedömning är att några av analyserna från helt har präglats av myndighetens inriktning på att vara en renodlad beställare och av ett motstånd mot att bedriva underhåll i egen regi. Jag har baserat mina analyser och ställningstaganden på information och underlag som jag inhämtat från framför allt men också från övriga ovan uppräknade aktörer samt ett flertal intervjuer med andra intressenter och underlag från dessa. Relativt tidigt höll jag en hearing. I det inledande skedet av arbetet intervjuade jag och utredningens sekreterare dessutom ett 25-tal intressenter och personer med kunskap inom området. Vidare har vi träffat och fått skriftliga svar på frågor från Byggindustrier (numera Byggföretagen), (numera Tågföretagen) och bransch- och arbetsgivarorganisationen . Jag har också träffat Föreningen (). Vi har träffat fackförbunden ST samt och dess förhandlingsorganisation vid . Även dessa har lämnat skriftliga underlag, bland annat en rapport från vid . Vidare har konsultföretagen gjort inspel till utredningen, liksom entreprenadföretagen samt några utländska presumtiva leverantörer av järnvägsunderhåll. Vi har träffat , Näringslivets Transportråd och branschorganisationen . Vidare har utredningen vid ett besök i träffat infrastrukturförvaltaren ProRail och entreprenadföretaget . Vi har intervjuat , infrastrukturförvaltare i , samt träffat trafikförvaltningen i Region . Vi har också haft kontakt med , och . I slutet av utredningsarbetet träffade vi och hade kontakt med . Experter och sakkunniga vid , och har bistått under delar av eller . Betänkandets innehåll och struktur Jag har strukturerat betänkandet enligt följande: –Kapitel 1, om uppdraget och dess genomförande –Kapitel 2, där jag definierar ett antal underhållsbegrepp –Kapitel 3, om ansvar som infrastrukturförvaltare, den övergripande planerings- och budgetprocessen samt vikten av samarbete för en tillgänglig järnväg –Kapitel 4, om järnvägsanläggningen och dess status, resurser för järnvägsunderhållet samt produktivitetsutvecklingen i branschen –Kapitel 5, om kompetensbristen i branschen, marknaden för järnvägsentreprenader, inklusive för maskiner –Kapitel 6, om organisation och styrning, om underhållsprocessen samt utvecklingsbehov och pågående utvecklingsarbete avseende denna, om arbetsmiljö och säkerhet samt om entreprenadföretagens fullgörande av vissa skyldigheter –Kapitel 7 om järnvägsunderhåll i några europeiska länder –Kapitel 8 med överväganden och förslag –Kapitel 9 med en konsekvensanalys. Min utgångspunkt i utredningsarbetet har varit de transportpolitiska mål som beslutat om, där det övergripande målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Avsikten är därför att förslagen, om de genomförs, ska bidra till –en mer robust och tillgänglig järnväg till gagn för såväl resenärer som köpare av godstransporter –att kan utveckla och stärka sin kontroll av järnvägsunderhållet –ett modernt, mer effektivt järnvägsunderhåll för framtidens krav. har beslutat om ökade satsningar på järnvägsunderhåll och det är av yttersta vikt att dessa resurser används på bästa sätt. finns emellertid inte förutsättningar för att styra underhållet på ett optimalt sätt. Allt för stor del av resurserna går till att åtgärda fel i anläggningen i stället för till förebyggande underhåll för att undvika fel och därpå följande trafikstörningar. Produktivitetsutvecklingen i järnvägsunderhållet är svag i förhållande till näringslivet i övrigt. Det är visserligen svårt att mäta produktiviteten i underhållsverksamhet men den allmänna uppfattningen, som jag delar, är att den är låg. Det är därför viktigt att kontinuerligt och systematiskt prioriterar sitt produktivitets- och innovationsarbete samt att såväl ledning som styrelse följer utvecklingen. I stort anser jag att har rätt inriktning i sitt långsiktiga arbete. Däremot menar jag att utvecklingstakten vad avser arbetsmetoder och teknik är för låg. Jag anser att tenderar att ha en för bred ansats i sitt arbete, vilket hämmar utvecklingstakten. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv krävs en större prioritering och ett tydligare fokus i arbetet. ensidiga inriktning att inte utföra någon operativ verksamhet i egen regi. På övergripande nivå ser jag ett antal behov för att möjliggöra ett mer produktivt och förebyggande underhåll anpassat till förutsättningarna: –bättre kunskap om och kontroll på tillståndet i järnvägsanläggningen, dess utveckling och effekt av åtgärder –rätt tider i anläggningen för underhållsarbeten –affärsformer med rätt drivkrafter –utvecklad konkurrens på leverantörsmarknaden –lärande, utveckling och innovation, bland annat genom viss underhållsverksamhet i egen regi –mobilisering i järnvägsbranschen för att klara utmaningarna, bland annat den akuta situationen vad gäller kompetensförsörjningen. Bättre kunskap om anläggningen Att ha den kunskap om järnvägsanläggningen som krävs för att kunna underhålla den på bästa sätt utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv är det absolut viktigaste för som ansvarig för den statliga järnvägsanläggningen. Det tillhör kärnverksamheten för en infrastrukturförvaltare och är grunden för hela underhållsprocessen, oavsett om åtgärderna i anläggningen köps på en marknad eller utförs i egen regi. finns inte tillräcklig kunskap i vare sig om anläggningens nedbrytning eller om effekter av åtgärder i anläggningen. Med den omfattande och snabba teknikutveckling som sker finns betydande möjligheter att utveckla den kunskapen. Det kan ske bland annat genom automatiska mätningar av anläggningen och avancerade analyser av stora datamängder. Mot ovanstående bakgrund föreslår jag att –betydligt högre än prioriterar att ny modern teknik införs dels för tillståndsmätning av järnvägsanläggningen, dels för avancerad dataanalys –genomför ett utvecklingsprojekt avseende tillståndsmätning och avancerad dataanalys i ett baskontraktsområde, för att lära sig hur det går att få kontroll på tillståndsutvecklingen i anläggningen med hjälp av modern teknik –ta i drift ett modernt anläggningsregister samt mäter in hela järnvägsanläggningen med redan tillgänglig modern teknik för att möjliggöra avancerad dataanalys av tillståndsutvecklingen –tar det direkta övergripande ansvaret för att driva på teknikutvecklingen inom järnvägsunderhållet, för att öka takten i införande av modern teknik för tillståndsmätning och analys; arbetet bör ske i nära samarbete med företag specialiserade på mätteknik och informationshantering samt med entreprenadföretag som utför basunderhåll –i ökad utsträckning styr den tillståndsmätning som myndigheten har behov av som infrastrukturförvaltare såväl till innehåll som till omfattning –i egen regi utför den nu pågående periodiska maskinella tillståndsmätningen av spår och kontaktledningar. Med ökande trafikering av järnvägsanläggningen, avseende såväl persontransporter som godstransporter, blir tiden för att utföra underhåll allt mer begränsad. Tiden räcker ofta inte till för att utföra långsiktigt underhåll, utan alltför ofta utförs kortsiktiga åtgärder som innebär att samma fel återkommer. Förutom att situationen inte möjliggör ett adekvat underhåll blir arbetssituationen för de tekniker som ska utföra arbetena bristfällig ur arbetsmiljösynpunkt och i värsta fall direkt farlig. Tågoperatörerna, resenärer och köpare av godstransporter med flera anser inte heller att situationen är tillfredsställande. Ett arbete pågår för att förbättra planeringen, och jag vill understryka att bättre kunskap om anläggningens nedbrytning är av stor vikt i detta avseende. Det finns dock mer som kan göras . Jag föreslår därför att –och entreprenadföretagen tillsammans bör förbättra produktionsplaneringen av järnvägsunderhållet –i högre utsträckning ska stimulera underhållsåtgärder som kan utföras snabbare och till högre kvalitet. Utvecklad upphandling i konkurrens Marknadskoncentrationen på leverantörsmarknaden för järnvägsunderhåll är hög. Dessutom är inte drivkrafterna i de kontrakt som tillämpar sådana att de i tillräcklig omfattning stimulerar förebyggande underhåll samt utveckling och innovation vad avser arbetsmetoder och teknik. Osäkerheten om huruvida kommer att börja utföra underhåll i egen regi och i så fall i vilken omfattning, påverkar leverantörsmarknadens vilja att utveckla sin verksamhet i . Osäkerheten påverkar också viljan hos nya leverantörer att lämna anbud vid upphandlingar. Bättre kunskap om anläggningens nedbrytning är av största betydelse för att bättre kunna precisera uppdrag och kunna följa upp kontrakt. Bättre kunskap skulle också innebära bättre förutsättningar för att ge leverantörerna frihetsgrader i arbetet i syfte att stimulera produktivitet. Utöver detta arbete behöver ta ett antal konkreta steg i syfte att stimulera leverantörsmarknaden: Å ena sidan behöver man stimulera en etablerad leverantörsmarknad att utveckla sin verksamhet. Å andra sidan behöver man underlätta för nya och mindre aktörer, inhemska såväl som utländska, att lämna anbud på upphandlingar, i syfte att få till stånd en ökad konkurrens. ska i sin roll som infrastrukturansvarig också ha kontroll på huvudleverantörernas underentreprenörer. Det är av största vikt utifrån ett säkerhetsperspektiv, såväl vad gäller säkerheten för dem som arbetar i anläggningen som för att järnvägsanläggningen ska vara säker att trafikera. Det är också viktigt att anställningsvillkoren hos underleverantörerna överensstämmer med de som normalt gäller i branschen för att konkurrensen ska ske på lika villkor. För att undanröja den osäkerhet som finns på marknaden anser jag att i ett politiskt beslut med bred uppslutning, bör klargöra marknadsförutsättningarna genom att ange vilka delar av järnvägsunderhållet som ska vara tillgängligt för leverantörsmarknaden respektive ska bedrivas i egen regi . Vidare anser jag att i syfte att långsiktigt förbättra basunderhållets effektivitet i de delar som handlas upp på leverantörsmarknaden bör –utveckla och tillämpa prestationsbaserade kontrakt och i nära samarbete med entreprenadföretagen –i områden med bristande konkurrens tillämpa ett annat gränssnitt än i förhållande till entreprenadföretagen, till exempel genom att ta större ansvar för planering och koordinering –utveckla sitt arbete med upphandling, så att det blir möjligt att välja det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet i stället för det med lägsta pris –tillsammans med andra infrastrukturförvaltare och entreprenadföretag ta ställning till om det finns behov att förenkla och tydliggöra de entreprenadjuridiska handlingarna för järnvägsunderhåll, vid sidan av gällande standardavtal. Dessutom bör utveckla förmågan att följa upp hur kontrakterade leverantörers underleverantörer lever upp till kontraktskraven. Underhåll i egen regi för utvecklad förmåga Konkurrensutsättningen av järnvägsunderhållet har inte lett till den effektivisering och innovation i underhållsverksamheten som var förhoppningen. Min bedömning är dock att detta inte är något som automatiskt blir bättre genom att verksamheten återförstatligas och drivs i egen regi. Det finns däremot en stor utvecklingspotential i detta i flera avseenden. Jag menar att ett utvecklingsarbete i en underhållsverksamhet i egen regi skulle påskynda och understödja den utveckling som krävs inom ett antal områden för att uppnå en mer robust anläggning utan att kostnaderna för underhållet ökar betydligt . Jag menar också att det krävs viss underhållsverksamhet i egen regi för att ska kunna vara en god beställare. Erfarenheter från i stort sett alla industriföretag visar att det är svårt att upphandla och utveckla affärsmodeller på ett optimalt sätt för en verksamhet som man inte har egen erfarenhet av. bör därför dels sköta den traditionella och löpande underhållsverksamheten i vissa områden, dels bedriva ett utvecklingsarbete i dessa områden. Effektivitetskraven i den löpande verksamheten ska vara minst desamma som för underhåll som bedrivs av externa aktörer, medan utvecklingsarbetet rimligen bör få kosta något mer i syfte att sänka kostnaderna för järnvägsunderhållet. Utifrån mina förslag bör underhållsverksamhet utgöra ett representativt urval avseende hur anläggningen trafikeras, vilken typ av anläggning det är och olika vädersituationer. Det krävs inte någon omfattande verksamhet, även om verksamheten av effektivitetsskäl inte bör vara för liten. Olika upplägg och metoder bör kunna provas parallellt, vilket kräver flera kontraktsområden. Jag föreslår att av de 34 befintliga baskontrakten som framgår i bilaga 5 ska utföra underhållet i –de 3 baskontrakten , samt Bergslagspendeln och Dalabanan –de 3 baskontrakten avseende Banorna i Bergslagen och Godsstråket –de 2 baskontrakten och inklusive Haparandabanan. Av de befintliga teknikkontrakten föreslår jag att ska utföra underhållet i –1 av 2 kontrakt avseende underhåll av detektorer –1 av 5 kontrakt avseende underhåll av icke linjebunden kraft –1 av 4 kontrakt avseende underhåll av trafikinformationssystemen. Etablering av underhåll i egen regi