sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — Det ska också framhållas att de flesta av myndigheterna har löpande diskussioner och övningar kring dilemman och värderingar som liknar den utbildning vi föreslår. Dessa aktiviteter omfattar dessutom som utgångspunkt alla som arbetar i statsförvalt- ningen, inte bara de som är nyanställda. ningen kommer att innebära att den tid som myndigheterna lägger ned på aktiviteter med exempelvis dilemmasamtal för både chefer och medarbetare, kan komma att minska något eller vara lika i dess omfattning. Myndigheterna kommer att kunna anpassa sina samtal och övningar till den gemensamma utbildningen, vilket torde innebära en viss effektivisering av myndigheternas egna aktiviteter. Om vi jämför med myndigheternas befintliga introduktions- utbildningar bedömer vi att utbildningens omfattning blir större i fråga om nedlagd tid och i snitt att den beräknas öka per individ som går utbildningen. Med utgångspunkt i statistik över nyanställningar i staten handlar det om cirka 30 000 individer årligen2. Vårt förslag har dock som utgångspunkt att alla som arbetar i stats- förvaltningen ska omfattas. Det innebär att fler än 260 000 personer kommer att genomföra utbildningen. Exakt hur många de kan tänkas vara saknas det uppgift om, men vi bedömer att det endast är av marginell betydelse utifrån de beslut som regeringen har fattat tidigare om praktikplatser för nyanlända arbetssökande samt personer med funktionsnedsättning. Besluten har innehållit ett krav på att ta emot 1 000 personer inom ramen för respektive uppdrag3. Med vårt förslag till successivt införande av den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen , kommer antalet under de inledande åren att röra sig om cirka 50 000–60 000 individer . Därefter kommer det endast vara de som har varit anställda i statsförvaltningen som går utbildningen. ny- anställs runt 25 000 individer som helt saknar erfarenhet av att arbeta statligt. har antalet varierat mellan som minst 23 100 (2014) och som mest 28 200 (2017).4 bytte drygt 7 000 medarbetare myndighet inom den statliga sektorn. Dessa individer kommer att ha genomfört utbildningen och behöver inte göra det igen. De myndigheter som har stor personalrörlighet och en stor andel nyanställda kommer sannolikt att ha högre lönekostnader för den gemensamma utbildningen. kommer de också att kunna 2Enligt lämnar knappt 24 000 medarbetare staten, inklusive ålderspensionärer. Hämtat från , . 3Exempelvis regeringsbeslut A2018/00925/A samt regeringsbeslut Fi2018/01701/. 4Arbetsgivarverket, mail per . Statistiken baseras på nyanställda med månadslön inom det statliga avtalsområdet inklusive affärsverk. dra större nytta av det faktum att det då finns en utbildning att erbjuda denna grupp utan att de själva behöver anordna en sådan. Tillitsdelegationen bedömer att införandet av den gemensamma utbildningen bör kunna leda till att en del av myndigheternas kost- nader minskar. Det handlar framför allt om de kostnader som upp- står för utformning och uppdatering av utbildningsmaterial. I stället för ett stort antal myndigheter som alla behöver lägga ned resurser på detta, kommer kostnaderna att uppstå hos och dessutom vara betydligt lägre. Eftersom vi saknar kostnadsunderlag från myndigheterna kring just detta, avstår vi från att beräkna hur mycket det kan röra sig om. Den gemensamma utbildningen kommer också enligt vår bedömning att skapa förutsättningar för en högre och jämnare kvalitet på utbildningen. Tillitsdelegationen menar därmed att förslaget ger kostnadseffektiva konsekvenser för statsförvalt- ningen som helhet. I vår kartläggning har vi också sett att det har varit relativt vanligt att myndigheter har kostnader för externa föreläsare som håller i delar av utbildningen, till exempel om grundläggande rättsregler. Framför allt mindre myndigheter har heller inte möjlighet att själva anordna en introduktionsutbildning. I stället köper man in dessa tjänster från externa aktörer. Hur dessa kostnader totalt ser ut saknas det uppgifter om. Vi får därför nöja oss med några exempel från myndigheterna. Ett exempel är de myndigheter i som gemensamt har köpt utbildning från vid . De har kostnader för med anledning av utbildningen, varav avser undervisningskostnaden. Cirka 250 personer går utbildningen år- ligen. Även MUCF anlitar externa föreläsare till sin utbildning. Myndigheten är relativt liten sett till antalet anställda, cirka 70 perso- ner, men myndighetens omlokalisering har lett till att det har gjorts ett stort antal nyanställningar. Trots det torde styckkostnaden per anställd bli relativt hög och detta bör gälla för alla myndigheter med få anställda. Myndigheterna i anordnar utbild- ningen för per person och den avser då i princip endast kostnadstäckning för lokaler och förtäring. Vår bedömning är att vissa av dessa lösningar med exempelvis externa föreläsare inte kom- mer att behövas i samma utsträckning, varför dessa kostnader sanno- likt kommer att minska. 13.2.2Nedlagd tid en del av lönekostnaden och att betrakta som en investering för ökad kvalitet Tillitsdelegationen har i avsnitt 7.3.1 föreslagit att det inte enbart är nyanställda som ska delta i den gemensamma utbildningen. När vi gör beräkningar som utgår från att samtliga anställda omfattas och den tid de förväntas lägga ned på utbildningen, blir kostnaden snabbt hög med tanke på det antal personer som omfattas. Utifrån vår framräknade genomsnittliga kostnad om per arbetad timme, multiplicerad , får vi en summa på per individ. Det innebär att lönekostnaden skulle mot- svara för samtliga som omfattas av utbildningen. Det skulle betyda de fyra mest intensiva åren (se avsnitt 12.2). Därefter antar vi att det kommer att röra sig om cirka 25 000 personer5 som ska gå utbildningen, vilket motsvarar en lönekostnad på . Dessa kostnader har myndigheterna . Det är snarare så att kostnaden har en alternativkostnad, det vill säga det som dessa personer skulle ha gjort i verksamheten om de inte hade lagt tid på utbildning. Vi skulle kunna anta att lönekostnaden för utbildningen därmed tränger undan produktionen med motsvarande omfattning. är just utbildning och kompetensutveckling att betrakta som en investering, en investering som är tänkt att komma med- arbetaren och därmed verksamheten till nytta. Utbildningens syfte är att deltagarna får sådana kunskaper att de stärker sin förmåga att hantera den särskilda roll som följer av att arbeta i den statliga för- valtningen. Syftet är också att den som går utbildningen ska få kun- skaper om grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen och för rollen som följer av att arbeta i stats- förvaltningen. Uttryckt på annat sätt kan utbildningen bidra till att minimera risker för kostnader som kan komma att uppstå om regler inte följs och om fel begås. Här är det svårt att uppskatta hur mycket bristande förtroende och direkta och indirekta negativa effekter för såväl privatpersoner och företag som den offentliga sektorn som hel- het faktiskt kan kosta. Vår bedömning är att effekterna av utbild- ningen, och även fortbildningen, kan leda till höjd kvalitet och 5Baserat på att ett antal av de individer som börjar i staten, också har jobbat i staten tidigare, vilket är cirka 7 000 individer av dessa cirka 30 000. kan det bidra till att kostnader för att rätta till fel minskar. Givet ovanstående resonemang blir därför frågan om priset för utbildningen i form av lönekostnader på kort sikt mindre intressant. Däremot är lönekostnadens omfattning rimlig att ställa mot inne- hållet och kvaliteten i utbildningen, så att den tid som läggs ned verkligen skapar tillräckligt mervärde. Konsulter omfattas inte av skyldigheten att delta i grundutbild- ningen, utan vi anser att e-utbildningen är öppen för dem precis som för andra. Många myndigheter bjuder dock in konsulter till introduktionsutbildningar. Det gör myndigheterna för att de ser värdet av att konsulterna inkluderas för relevant kompetensutveck- ling och för att ge förutsättningar för konsulterna att göra rätt och därmed säkra kvaliteten i det arbete som dessa utför. Framför allt gäller det arbete som är myndighetsutövning. Det kommer förstås uppstå en kostnad om konsulterna deltar i utbildningen. Hur dessa kostnader ska hanteras bör rimligen vara något som respektive myn- dighet och konsult reglerar sinsemellan. Tillgången till handledare bygger på frivillighet Tillitsdelegationen föreslår i avsnitt 9.4.3 att de fysiska träffarna ska ledas av handledare. Dessa ska vara anställda vid myndigheterna och föreslås av myndigheterna till , som i sin tur säkerställer att personerna i fråga får adekvat utbildning. Systemet med handledare bygger i grunden på att myndigheterna bidrar med resurser på fri- villig väg. Precis som myndigheterna i respektive i har arbetat tillsammans för att lösa resursbehovet för gemensamma introduktionsutbildningar, bör även vårt förslag till utbildning ha samma utgångspunkt. I våra beräkningar om behovet av utbildade handledare, föreslår vi att minst 150 handledare finns att tillgå för att kunna hantera oplanerad frånvaro, se avsnitt 9.4. I den löpande verksamheten beräknar vi att cirka 90 av dem är aktivt verk- samma som handledare. Med grupper vid de fysiska träffarna om cirka 30 personer, behöver varje handledare hantera cirka 720 perso- ner vardera vid drygt 24 tillfällen , baserat på de fyra mest omfattande åren. För en handledare innebär det cirka en träff , om semesterperioder och veckor med helgdagar räknas bort. Ett rimligt antagande är att en handledare kommer att lägga av sin arbetstid på denna uppgift under de år som det stora antalet individer genomför utbildningen. Våra beräkningar utgår från 90 handledare och . kommer antalet fysiska träffar minska och anpassas till att det i genomsnitt blir cirka 30 000 individer som ska delta i utbildningen. Deltagarna är utspridda över landet och i olika geografiska områden och kommer att behöva handledare i olika omfattning. Om de som ska utbildas skulle fördela sig jämt över 90 aktiva handledare, skulle varje handledare endast behöva ha cirka 11 tillfällen var. Vi bedömer att nedlagd tid för handledarna därmed blir betydligt av sin arbetstid efter de mest intensiva åren av utbildningens införande. En ersättning för handledare riskerar att bli dyrt och krångligt Tillitsdelegationen anser att systemet med att tillhandahålla hand- ledare ska bygga på frivillighet och att det kan ses som kompetens- utveckling för den enskilde som bör premieras av arbetsgivaren. Frågan kan ändå resas om möjligheten till någon form av ekonomisk kompensation till den myndighet som handledaren är anställd vid. Vår bedömning är dock att en ersättningsmodell inte bör användas. Skälen är att det både blir kostnadsdrivande för hela genomförandet och administrativt krångligt att få till. Vid en sådan modell blir kost- naderna för utbildningen genast mycket högre, oavsett om beräk- ningar görs utifrån full kostnadstäckning eller med ett schablonbelopp. Om ersättningen skulle utgå från full kostnadstäckning skulle varje myndighet behöva redovisa uppgifter i detalj. Varje förändring på individnivå skulle leda till en justering av ersättningen. Dessutom skulle de myndigheterna med ett högre löneläge också få mer ersätt- ning relativt sett, men det utförda arbetet skulle vara detsamma. Givet en ersättning skulle därför ett schablonbelopp vara bättre. Våra beräkningar kring ersättningsbelopp utgår från en snittlön för en statsanställd, /månaden. Vårt räkneexempel på av en heltid ger därmed en ersättning på per handledare och år.6 I tidigare avsnitt har vi beräknat att behovet av handledare är cirka 150 stycken , och av dessa är cirka Totalt skulle ersättningen för handledare enligt ovan sum- mera till (utifrån 90 aktiva). Vår modell att systemet med handledare i stället bygger på frivilligt del- tagande efter respektive myndighets bidrag, innebär att motsvarande kostnader i stället är en del av lönekostnaderna. Det finns dock även positiva aspekter med en ersättningsmodell. Genom möjligheten till ersättning skulle anställda vid små och mindre myndigheter troligtvis ha en större chans att ta en roll som handledare. Utan ersättning bedömer vi att det framför allt skulle vara större myndigheter som kommer att kunna ha möjlighet att bidra med handledare. Detta behöver i sig inte vara negativt utan kan till och med vara rimligt utifrån resurskapacitet. Större myndigheter kommer dessutom sannolikt att ha fler individer som ska gå utbild- ningen. Tillitsdelegationen gör avvägningen att kostnaderna väger tyngre än att öka möjligheterna även för små och mindre myndigheter att på ett enklare sätt bidra med handledare. Kostnaderna för utbild- ningens handledare bör därmed tas inom ram för respektive handled- ares myndighet, det vill säga som en del av lönekostnaden. Kostnader för utbildningen av handledare Tillitsdelegationen har i avsnitt 9.4.3 föreslagit att alla handledare ska genomgå en handledarutbildning. Det kommer därmed att uppstå kostnader för att utbilda dessa handledare. Våra beräkningar av kostnader för detta inkluderar framtagande av utbildningsmaterial, resor, lokaler och lättare förtäring. Utbildningen kan även ske på distans, så länge man också kan tillgodose aktiva gruppdiskussioner och övningar. Antalet individer som behöver utbildas kommer sannolikt att variera . Det beror på hur länge enskilda handledare kommer att ha en sådan roll. Omsättningen på handledare är svår att bedöma, 6Snittlön /månad inklusive sociala avgifter ger en kostnad på /år. men kan eventuellt öka om myndigheterna börjar prioritera annat arbete som respektive handledare också ska göra. Det kommer även att bero på efterfrågan, det vill säga hur många individer som kommer att gå utbildningen i respektive geografiska område. Här spelar personalomsättningen vid myndigheterna en avgörande roll. Vår uppskattning av kostnaden för handledarutbildningen är Det inbegriper kostnad för utbildningsunder- lag, lokaler och förtäring samt cirka 10 lärarledda tillfällen inklusive förberedelsetid. 13.2.4Kostnader för framtagandet av utbildningens innehåll samt förvaltning De kostnader som uppstår vid framtagandet av utbildningens inne- håll faller ut olika . Vissa kostnader blir högre i ett inled- ningsskede, exempelvis för teknikplattform, design, sakinnehåll, in- formation och kommunikation. Andra kostnader uppstår i stället i det förvaltande stadiet, såsom kostnader för licenser, uppdateringar, justeringar och information. Även om det har varit svårt att få fram kostnader som enskilda myndigheter har för sin befintliga introduktionsutbildning, finns det exempel från vår empiri på hur mycket det kostar att utveckla andra typer av utbildningar. Kostnaden för att utveckla en elektro- nisk utbildning verkar skilja sig relativt mycket från fall till fall, allt från till (se avsnitt 6.4.2). Det beror på hur avancerat man rent tekniskt, visuellt och estetiskt väljer att göra det, men också på hur andra näraliggande aktiviteter utformas; exempelvis former för det kollegiala lärandet inom skolans område. För det utvecklingsarbete som ska göra kommer vissa kostnader att uppstå som är att betrakta som både immateriella och materiella tillgångar. Kostnaderna bör därför bokföras som en investering (år 0) till dess att tillgångarna aktiveras (år 1) och därefter bokföras som en avskrivningskostnad över . Investeringen bör finansieras via låneram (se vidare avsnitt 13.7). bedöma vad som närmare kan finansieras via låneram eller via anslag, är dock en fråga som löpande behöver ställas i det praktiska genom- förandet. Vår beräkning för utbildningens kostnader inledningsvis är 3 mil- joner kronor för år 0 och år 1. Beräkningen bygger på en uppskattning av ambitionsnivån och en jämförelse med kost- nader för andra utbildningar. Det är rimligt att anta att en större del av kostnaden är köp av tjänst för teknisk plattform och även för manusskrivning samt till exempel kortare filminspelningar. När det gäller förvaltningen, eller driften av den elektroniska utbild- ningen och de fysiska träffarna, kommer sannolikt den större delen av kostnaderna vara licenskostnader. Hur stora dessa kostnader blir hänger samman med hur många användare systemet kan tillåta sam- tidigt, det vill säga vilken kapacitet systemet har, samt vilken pris- modell man kan upphandla med en leverantör. I förvaltningen ligger även kostnader för avskrivningar samt vissa kostnader som uppstår för löpande drift och som inte är att betrakta som utvecklings- kostnader. När avskrivningskostnaderna upphör, blir därmed även förvaltningskostnaderna lägre. Hur lång ekonomisk livslängd en elek- tronisk utbildning har, det vill säga plattform och andra därtill tek- niska lösningar, kan se olika ut. I en mer utdragen bild över utbildningens kostnader kommer nya behov av uppgradering och byte av teknik naturligtvis att uppstå. Detta genererar nya investe- ringar med nya avskrivningskostnader. Om vi antar att investeringen av utbildningen är 2 miljoner kro- nor, och avskrivningstiden bestäms till fem år7, blir avskrivnings- kostnaden . Resterande kostnader avser licenser och andra kostnader för nödvändigt underhåll. När det gäller licenser för ett utbildningssystem som det före- slagna finns det olika prismodeller att utgå ifrån. Man kan köpa licenser per användare antingen eller årsvis. Om antalet användare (och därmed licenser) sätts till 7 000 , betyder det att 84 000 användare kan ha tillgång till utbildningen . 7Ekonomistyrningsverket (2002). En handledning om redo- visning av immateriella anläggningstillgångar vid statliga myndigheter. ett jämnt flöde av användare där man sprider ut dem efter geografiskt område och där man använder sig av möjligheten att sätta in para- metrar i systemet som gör användarna inaktiva efter avslutad utbild- ning, behöver således antalet licenser inte vara så högt och därmed inte heller kosta onödigt mycket. Som en jämförelse har Social- styrelsen med sina potentiellt 700 000 användare i hälso- och sjuk- vården samt i , 10 000 användare som tak . Ett prisexempel som vi har tagit emot från ett företag som utvecklar elektroniska utbildningar, är att licenser för 7 000 användare/månad och 84 000 skulle kosta . Därtill tillkommer vissa kostnader för support och dylikt. Årskostnaden skulle då bli cirka 1,4 miljoner kronor.8 När den stora volymen indi- vider har genomgått utbildningen, kan också antalet licenser justeras ned till 3 000 användare/månad och 36 000 . Kostnaden beräk- nas då till . I dessa förvaltningskostnader ingår även kostnader för eventuella lokaler och lättare förtäring som behövs vid de fysiska träffarna. Tillitsdelegationen utgår här ifrån att myndigheterna i ett geografiskt område löser lokalfrågan genom att upplåta lokaler i de myndighet- ernas egna lokaler utan kostnad och att det endast i undantagsfall kan behöva hyras lokaler. 13.2.5Kostnader för Rådets, Statskontorets och administration Oavsett våra förslag om vilka aktörer som ska vara ansvariga för utbildningen, dess regelverk och dess genomförande, behöver ett antal uppgifter hanteras och för det behövs resurser. De admini- strativa kostnader som därmed uppstår, fördelas på olika delar. Det gäller kostnader för Rådet för utbildning inom statsförvaltningen, Statskontoret och . 8Prisexempel inhämtat från företaget via e-post . Införandet av ett råd och framtagande av utbildningens övergripande innehåll Kostnaden för införandet av ett råd handlar om kostnader för arvoden för rådets ledamöter. Våra beräkningar har utgått från förordningen (1992:1299) om ersättning för uppdrag i statliga styrelser, nämnder och råd m.m. samt från tidigare regeringsbeslut om kategoriindel- ning.9 Utifrån detta har vi utgått från ett arvode enligt kategori C om per sammanträde och därmed likställt arvodesnivån med den som gäller för till exempel och . I övrigt har vi också för de två första förbere- dande åren lämnat utrymme för arvode till experter som anlitas vid behov. Vår beräkning för kostnader för Rådet blir , och därefter . Övriga administrativa kostnader knutna till rådet ligger på värdmyndigheten. Administrativa resurser för och Statskontoret kommer inledningsvis att ha ansvar för ett utveck- lingsarbete för utbildningen. Det innebär ansvar för upphandling av framtagandet av en elektronisk utbildning, såvitt avser teknik och eventuella andra delar. Det innebär också ansvar för att tillsammans med andra aktörer som kan bidra i olika delar, i detalj utforma innehållet i utbildningen. År 0 och år 1 innebär det också att hantera anmälningar av handledare och att utbilda dessa. Kostnader för ärenden som rör beslut om undantag och överklagandeärenden rörande kursbevis bedömer vi vara marginella. När det stora antalet individer har genomfört utbildningen bedömer vi också att resurs- behovet vid blir mindre. Så länge den stora volymen hanteras är dock vår beräkning för kostnader , motsvarande 3–4 årsarbetskrafter, som det stora flertalet kommer att gå den gemensamma utbildningen. Därefter bör kostnaderna rimligtvis gå ned och beräk- nas då till . Kostnaderna avser här främst personalkostnader. 9Indelning i kategorier av styrelser, nämnder och råd m.m., Protokoll vid regeringssamman- träde Fi2016/04701/. På samma sätt kommer även Statskontoret att ha större behov av resurser inledningsvis för att kunna meddela föreskrifter och vara det administrativa stödet till Rådet för utbildning inom statsförvalt- ningen. beräknar vi kostnaderna till cirka 2 miljo- ner kronor , vilket motsvarar cirka 2–3 årsarbetskrafter. Över tid bedömer vi att Statskontoret kommer att ha relativt låga kost- nader motsvarande cirka en årsarbetskraft, . Även här avses huvudsakligen personalkostnader. 13.2.6Sammanfattande bild över beräknade kostnader Sammanfattningsvis ger vi här en bild över beräknade kostnader som kommer att bäras av olika aktörer och . Summan kostnader är störst och därefter blir den mindre; från , till det tredje året, därefter och i den mer för- valtande fasen . Figur 7 Beräknade kostnader Den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen ska omfatta alla statsanställda och vissa andra grupper som Tillitsdelegationen har definierat. Att det kommer att finnas ett krav på individnivå när den föreslagna lagen har trätt i kraft, skulle kunna uppfattas som en negativ konsekvens, även om det inte föreslås några sanktioner mot den som inte deltar. Tillitsdelegationen menar att det i många branscher finns krav på viss utbildning och som är ständigt återkommande och som ingår som en del av de anställdas arbetsbeskrivning. Vi anser att på samma sätt bör kravet att gå utbildningen ses som en del av arbets- beskrivningen. Dessutom är det förstås vår utgångspunkt att utbild- ningen ska stärka individen både kunskapsmässigt och beteendemässigt i hur det är att arbeta i statsförvaltningen. Slutligen är det sannolikt att de som vanligtvis skulle avstå från att gå en liknande utbildning och ibland med ett medgivande från arbetsgivaren, nu kommer att gå utbildningen. Detta kommer alla till gagn. Tillitsdelegationen bedömer att våra förslag endast innebär begränsade konsekvenser för ett mycket litet antal företag. Det finns många företag som anordnar olika former av utbild- ning. Vi har utgått från SCB:s SNI-koder10 och sett till de företag som enligt statistiken definierat att de bedriver personalutbildning vilket omfattar ”befattningsutbildning samt fortbildning och vidare- utbildning av anställda, betald av arbetsgivaren”.11 Här finns nästan 1 000 företag (965). Vi har också tittat närmare på utbild- ningsföretagen för att få kunskap om vilka ämnen som utbild- ningarna hanterar. Här är 172 företag medlemmar. Ett stort antal av dem utbildar personer i yrkesutbildningar och olika arbetsmark- nadsutbildningar. Vi bedömer att det endast är en handfull företag som till del erbjuder utbildning i de frågor som Tillitsdelegationen har definierat som relevanta för den gemensamma utbildningen för anställda inom statsförvaltningen. Vi har beskrivit dem närmare i avsnitt 4.5.11.