sou · H8B37 · 2020-02-11 00:00:00 — Det är således de lindrigare formerna av brott som kan be- ivras enbart med företagsbot och inte med straff, genom den utsåll- ning av de mest lindriga fall som åtalsprövningsregeln syftar till. Djurförbud är å andra sidan en ingripande åtgärd som kan innebära en enskild näringsidkare helt går miste om sin försörjning om denne meddelas ett djurförbud. Djurförbud kan således medföra stora kon- sekvenser för den enskilde. Det kan därför framstå som oproportio- nerligt att djurförbud kan beslutas för någon som endast gjort sig skyldig till en mindre allvarlig överträdelse av djurskyddsregelverket. Det kan också i många fall vara tillfälligheter som avgör om en verksamhet bedrivs i bolagsform eller som en enskild näringsverk- samhet. Det kan därför framstå som något inkonsekvent att en per- son som väljer att bedriva en verksamhet som enskild firma och således kan påföras företagsbot för brott mot djurskyddslagen i egen- skap av enskild näringsidkare, i dessa fall också skulle kunna med- delas djurförbud till skillnad mot om personen hade valt att driva verksamheten i bolagsform. I det senare fallet skulle ju ett djurför- bud inte kunna meddelas den juridiska personen om den juridiska personen påförts företagsbot, eftersom djurförbud bara kan meddelas mot fysiska personer. Djurskyddsskäl talar för att en person som ålagts företagsbot ska kunna meddelas djurförbud När det gäller bestämmelsen om djurförbud för den som har dömts för brott mot djurskyddslagen, har det som skäl till införandet av bestämmelsen bl.a. framförts att risken att djur kan fara illa om gärningsmannen får fortsätta sin djurhållning ska beaktas vid pröv- ningen om djurförbud ska meddelas (se avsnitt 11.2). Det avgörande för att djurförbud ska komma i fråga i det aktuella fallet kan således Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud sägas vara lämpligheten hos gärningsmannen och övriga omständig- heter hänförliga till dennes djurhållning. Det framstår inte som ändamålsenligt eller konsekvent att en fysisk person som, i stället för att ha dömts för straff för brott av aktuellt slag, har ålagts en företagsbot inte kan komma i fråga för ett djur- förbud enligt 9 kap. 1 § första stycket 6 djurskyddslagen. Personen i fråga skulle ju kunna vara så pass olämplig eller ha sådana brister i sin djurhållning att förutsättningar att meddela djurförbud enligt den aktuella bestämmelsen i sig är uppfyllda. Bestämmelsen om åtalsprövning för mindre allvarlig brottslighet som begåtts i näringsverksamhet infördes efter det att de aktuella bestämmelserna om djurförbud trädde i kraft. I tiden innan åtals- prövningsregelns införande hade den fysiske personen kunnat åtalas för brott mot djurskyddslagen och hade då även kunnat bli föremål för djurförbud på grundval av den lagföringen. Vid införandet av åtalsprövningsregeln synes inte heller konsekvenserna för möjlig- heterna att besluta om djurförbud i fråga om brott mot djur begångna i näringsverksamhet ha beaktats. Det är i vart fall inte något som berördes i förarbetena till den bestämmelsen. Starka skäl talar således för att det bör finnas en möjlighet att besluta om djurförbud för fysiska personer som ålagts företagsbot för brott mot djurskydds- lagen. De djurskyddsaspekter som kan motivera att en djurhållare åläggs djurförbud för överträdelser mot djurskyddslagen är inte mindre framträdande eller viktiga för att det finns en åtalsprövningsregel som innebär att företagsbot ska vara den primära sanktionen vid sådana överträdelser. Åtalsprövningsregeln infördes av skäl som inte har något med djurskydd att göra, men innebar de facto att möjlig- heterna att meddela djurförbud något minskades. Det framstår som en inkonsekvent ordning att detta har blivit effekten av införandet av åtalsprövningsregeln. Visserligen kan det som angetts ovan framstå som oproportioner- ligt att förhållandevis lindrig brottslighet som föranlett företagsbot också ska kunna leda till djurförbud. Enligt bestämmelsen i 9 kap. 1 § första stycket 6 djurskyddslagen krävs det dock att ett djurför- bud är befogat från djurskyddssynpunkt. Det ska således i varje en- skilt fall göras en prövning om förutsättningar för djurförbud före- ligger. Är det fråga om endast lindriga fall av regelöverträdelser torde djurförbud inte komma ifråga. Det torde gälla på samma sätt oavsett Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud om det är fråga om överträdelser som lett till dagsböter mot en fysisk person eller till företagsbot på grund av åtalsprövningsregeln. Som framgått i avsnitt 11.3 kan företagsbot påföras en närings- idkare utan att fastslå vilken enskild individ inom företaget som be- gått det aktuella brottet. En fysisk person som påförs en företagsbot kan ju driva en enskild firma och inom denna verksamhet ha anställt andra personer, som skulle kunna ha begått det aktuella brottet. Det är alltså den enskilde personen som innehavare av den enskilda firman som då påförs företagsboten och inte gärningsmannen. I fråga om be- stämmelserna om djurförbud skulle detta kunna innebära att en annan person än den som meddelas djurförbudet i själva verket har begått överträdelsen. Detta kan t.ex. vara fallet om en anställd inom ett lantbruk begår en överträdelse av aktuellt slag, men där företags- boten påförs lantbrukaren som innehavare av den enskilda firman, utan att lantbrukaren själv har begått något brott. Eftersom det är någon annan som i detta fall har begått brottet, talar detta i någon mån emot att djurförbud bör kunna meddelas en fysisk person i en sådan situation. får det sägas vara den enskilda närings- idkarens ansvar att se till att djurhållningen sköts på ett korrekt och lagenligt sätt. Det är ju det kontrollansvaret som har motiverat att näringsidkaren ålagts företagsbot, i de fall överträdelsen inte begåtts av näringsidkaren själv. För att undvika oskäliga resultat bör det kunna beaktas vid be- dömningen i det enskilda fallet att överträdelsen som ligger till grund för företagsboten har begåtts av någon annan än den som har påförts boten. I sådana fall bör bestämmelsen i 9 kap. 1 § andra stycket djur- skyddslagen kunna aktualiseras, dvs. att bedömningen görs att det är sannolikt att den omständighet som annars ska leda till djurförbud inte kommer att upprepas. Hur näringsidkaren efter att överträdel- sen uppdagats och företagsbot dömts ut har valt att organisera sin verksamhet för att det inträffade inte ska upprepas, torde kunna till- mätas betydelse i detta avseende. Det sagda hindrar således inte att en möjlighet att besluta om djurförbud för fysiska personer som ålagts företagsbot för brott mot djurskyddslagen införs. Vi anser sammanfattningsvis att övertygande skäl utifrån djur- skyddssynpunkt talar för att det bör finnas en möjlighet att besluta om djurförbud för personer som ålagts företagsbot för brott mot djurskyddslagen, även om behovet av den sådan bestämmelse i och för sig framstår som begränsat, i så måtto att den ”lucka” som in- Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud förandet av åtalsprövningsregeln skapade endast torde träffa ett mindre antal fall . I de enskilda fall som kan uppkomma, kan det dock finnas mycket starka skäl utifrån djurskyddssynpunkt att meddela ett djurförbud. Vi har svårt att se varför den möjligheten då inte ska finnas. Vi föreslår därför att bestämmelsen om djurförbud ändras i enlighet med detta. En domstol ska enligt 2 § förordningen (1997:176) om underrätt- else till om domar i vissa brottmål inom till sända en kopia av en dom genom vilken någon dömts för djurplågeri eller dömts för brott mot djurskydds- lagen. underrättar i sin tur enligt uppgift till utred- ningen länsstyrelserna om innehållet i domen. Regeringen bör över- väga att ändra denna förordning på så sätt att även dom genom vilken en fysisk person ålagts företagsbot för brott mot djurskyddslagen ska sändas till . På detta sätt får och således också berörd länsstyrelse kännedom om domen, varefter läns- styrelsen ska pröva om förutsättningar för att meddela djurförbud föreligger. Som anges i avsnitt 11.2 kan djurförbud endast meddelas fysiska personer. Det bör även framhållas att vi enligt direktiven endast ska överväga om en dom eller ett strafföreläggande om företagsbot bör kunna leda till djurförbud för en fysisk person. Vi har alltså inte över- vägt om det kan finnas anledning att meddela en juridisk person djurförbud om den juridiska personen har ålagts företagsbot för att ett brott mot djurskyddslagen har skett i dess verksamhet. Förslag: Ett beslut om sanktionsavgift som har meddelats en fysisk person ska leda till djurförbud om det är befogat från djurskydds- synpunkt. Enligt vårt förslag om sanktionsväxling på djurskyddsområdet ska vissa överträdelser som straffbeläggs enligt 10 kap. 4 och 5 §§ djurskyddslagen i stället beivras med sanktionsavgift (se kapitel 9 om vilka typer av överträdelser vi anser vara lämpliga att beivras med avgift i stället för straff). Sanktionsavgift ersätter således enligt vårt förslag straff enligt nämnda lagrum och regelöverträdelserna som är Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud föremål för sanktionsväxling ska enligt förslaget avkriminaliseras i motsvarande mån. Detta innebär att en fysisk person som enligt vårt förslag påförs en sanktionsavgift för en överträdelse av en djurskydds- regel inte kan dömas för samma överträdelse till ett straff. Enligt våra direktiv ska vi särskilt överväga om en sanktionsavgift bör leda till ett djurförbud och om det i så fall bör krävas försvårande omstän- digheter, t.ex. att en sanktionsavgift tagits ut vid upprepade tillfällen eller att ett djurförbud är befogat från djurskyddssynpunkt. Enligt nu gällande regelverk kan alltså en gärningsman dömas för brott mot djurskyddslagen för sådana regelöverträdelser som vi före- slår i stället ska beivras med sanktionsavgift. En person som döms för ett sådant brott kan enligt bestämmelsen i 9 kap. 1 § första stycket 6 djurskyddslagen meddelas djurförbud. Det framstår inte som ända- målsenligt att en person som med tillämpning av vårt förslag i stället påförs en sanktionsavgift för samma överträdelse inte kan meddelas ett djurförbud enligt nu gällande bestämmelse. Bestämmelsen bör således ändras på så sätt att en fysisk person som ålagts sanktions- avgift för en regelöverträdelse ska kunna meddelas djurförbud. Samma förutsättningar som om personen hade dömts för brott mot djur- skyddslagen för överträdelsen bör gälla om personen i stället påförts en sanktionsavgift, dvs. djurförbud ska vara befogat från djurskydds- synpunkt. I detta sammanhang bör det noteras att en sanktionsavgift enligt vårt förslag även kan påföras en juridisk person. Eftersom ett beslut om djurförbud enligt vad som nämnts i avsnitt 11.2 endast kan riktas mot en fysisk person, är det således endast fysiska personer som har ålagts sanktionsavgift som kan komma att meddelas djurförbud en- ligt bestämmelsen. I vårt uppdrag ingår att analysera konsekvenserna av de lämnade för- slagen i enlighet med 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Eftersom vi lämnar författningsförslag ska konsekvensanalysen också göras i enlighet med 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konse- kvensutredning vid regelgivning (15 a § kommittéförordningen). En konsekvensanalys ska bl.a. innehålla en beskrivning av identi- fierade problem och vad som ska uppnås med en viss regeländring, vilka alternativa lösningar som finns för att uppnå det önskade resul- tatet samt vilka som berörs av regleringen (6 § 1–3 förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning). I betänkandet har vi konti- nuerligt beskrivit problem och möjliga skadekonsekvenser inom de områden vi haft att kartlägga, lämnat förslag på åtgärder samt pre- senterat alternativa lösningar. Det som sagts där upprepas inte i detta kapitel. Övriga krav enligt 14–15 a §§ kommittéförordningen och 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning behandlas i det följande. Vi bedömer att följande områden inte berörs av våra förslag (15 § kommittéförordningen): –den kommunala självstyrelsen, –små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller vill- kor i övrigt i förhållande till större företags, –sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, –jämställdheten mellan kvinnor och män eller –möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Bedömning: Förslaget medför inte några ökade kostnader för rättsväsendet som inte ryms inom de befintliga anslagen. Vi har lämnat förslag om att dela upp straffskalorna för djurplågeri- brottet genom att föreslå ett nytt grovt djurplågeribrott med en särskild straffskala. Någon förändring av minimi- eller maximistraffen för djurplågeribrottet av den s.k. normalgraden har vi däremot inte föreslagit. Syftet med de föreslagna ändringarna är att göra lagstift- ningen tydligare och att skapa förutsättningar för domstolarna att göra en differentierad bedömning av straffvärdet utifrån samtliga de straffvärdepåverkande omständigheter som förekommit. Avsikten är inte att generellt skärpa straffen för djurplågeribrottet. Vårt förslag innebär emellertid att straffen kommer att skärpas för de allvarligaste fallen av djurplågeri, dels genom att vissa av dessa gärningar kommer att anses som grova och straffmätas på straffskalan för det grova brottet, dels genom att vissa av dessa gärningar kommer att åsättas ett högre straffvärde inom ramen för det grova brottets straffskala. Ett genomförande av vårt förslag kommer alltså att leda till att straffen skärps för de allvarligaste fallen av djurplågeri. Det grova djurplågeribrottet har som nämnts ovan enligt vårt förslag ett minimi- straff om sex månaders fängelse. Det kan antas att de brott som be- döms som grova djurplågeribrott mestadels kommer att straffvärde- bedömas på den nedre delen av denna straffskala, vilket är den nor- mala ordningen i svensk rättspraxis. Merparten av straffen för grovt djurplågeri kommer alltså troligen att åsättas ett straffvärde som understiger fängelse. Som har utvecklats i avsnitt 6.7 får detta till följd att påföljden villkorlig dom i förening med böter alltjämt kommer att vara den vanligaste påföljden för allvarligare former av djurplågeri. Detta under förutsättning att brottet inte anses utgöra ett artbrott eller tillmäts ett högt artvärde. Vi anser dock, som vi utvecklar i avsnitt 6.7, att det finns starka skäl som talar för att grovt djurplågeribrott påföljdsmässigt bör behandlas som ett artbrott. För att undvika fängelsestraff kommer det i så fall regelmässigt – om detta synsätt får genomslag i praxis – att krävas att det finns ett till- räckligt ingripande alternativ, t.ex. en ingripande skyddstillsyn eller att den icke frihetsberövande påföljden kan kombineras med sam- hällstjänst. Av vår praxisgenomgång följer att antalet domar där djurplågeri- brottet bedöms ha ett straffvärde som överstiger bötesnivån uppgår till ca 20–35 stycken (se avsnitt 5.4.4). Av dessa brott kan det antas att ca 10–15 stycken skulle kunna komma att bedömas som grovt djurplågeribrott enligt vårt förslag och således utgöra artbrott. I dessa fall skulle det alltså bli fråga om att påföljden bestäms antingen till fängelse eller en ingripande icke frihetsberövande påföljd, vilket inne- bär en ökning av sådana påföljder i förhållande till dagsläget. bestäms påföljden till en mer ingripande påföljd än villkorlig dom och böter i färre än fem fall . Samtliga dessa påföljder innebär – till skillnad från en villkorlig dom med böter – kostnader för Krimi- nalvården. Det är emellertid förenat med svårigheter att uttala sig om hur stor ökningen av antalet domar där påföljden bestäms till en mer ingripande påföljd än villkorlig dom och böter kan komma att bli. Den sammantagna effekten av vårt förslag beror till stor del på hur domstolarna tillämpar lagstiftningen. Det är därför inte möjligt att på förhand bedöma exakt vilket genomslag straffskärpningen kommer att få. Av samma skäl är det inte heller möjligt att precisera Kriminal- vårdens kostnader till följd av förslaget. Vi bedömer dock under alla förhållanden att vårt förslag endast kommer att ha en relativt sett marginell kostnadseffekt för Kriminalvården med hänsyn till antalet domar det kan handla om, och att kostnadsökningen därmed kom- mer att rymmas inom befintliga anslag. Den nya lagstiftningen kan inte komma att medföra annat än ett begränsat behov av information, utbildning, ändring i handböcker och liknande för övriga myndigheter inom rättsväsendet. Vi bedö- mer därför att vårt förslag inte kommer att leda till några egentliga kostnadsökningar för rättsväsendet i övrigt. I vart fall kommer enligt vår uppfattning sådana kostnader att rymmas inom befintliga anslag. 12.2.2Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Bedömning: Vårt förslag kan antas medföra vissa positiva effek- ter framför allt för det brottsförebyggande arbetet. En uppdelning av straffskalan i ett brott av den s.k. normalgraden och ett grovt brott med en särskild straffskala för de brott som bedöms som grova innebär en markering från samhällets sida av att vissa djurplågeribrott är av sådant allvar att ett straff om minst sex månaders bör dömas ut. En grundtanke bakom att kriminalisera ett visst beteende är att kriminaliseringen ska påverka människor på så- dant sätt att de inte begår brott, dvs. att den ska ha en allmänpreven- tiv eller annars handlingsdirigerande verkan. Allmänpreventionen sägs verka genom avskräckning och genom moralbildning eller moral- förstärkning. Generellt är det dock svårt att härleda effekter av detta slag till en specifik lagändring, eftersom det kan finnas andra för- ändringar i samhället som kan påverka brottsutvecklingen. Det finns emellertid anledning att anta att den skärpta syn på djurplågeri- brottet som ett införande av en särskild straffskala för de brott som anses vara grova innebär kan medföra en viss positiv inverkan på brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Den strängare synen från samhällets sida på de allvarligaste djurplågeribrotten bör kunna ge en signal till myndigheter och andra aktörer i samhället att prioritera åtgärder som syftar till att förebygga och bekämpa sådan brottslighet. En särskild straffskala för de brott som bedöms som grova med ett minimistraff om sex månaders fängelse och ett maximi- straff innebär även i viss utsträckning att brottsbekämp- ande myndigheters tillgång till tvångsmedel ökar när det gäller dessa brott och att beivrandet av den grövsta djurbrottsligheten därmed underlättas. Det tvångsmedel som aktualiseras här är främst hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, som enligt 27 kap. 19 § andra stycket 1 får användas vid en förundersök- ning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än sex månaders fängelse. Tvångsmedlen hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation respektive hemlig kameraövervakning kan också tillämpas för sådana grova djurplågeribrott som med hänsyn till om- ständigheterna kan antas ha ett straffvärde som överstiger två års fängelse (27 kap. 18 § andra stycket 4 respektive 20 a § andra stycket 4 ). Vårt förslag om sanktionsväxling på djurskyddsområdet innebär att vissa överträdelser av bestämmelser som faller inom området för 10 kap. 4 och 5 §§ djurskyddslagen (2018:1192) ska beivras med sanktionsavgift i stället för straff. Förslaget innebär att en avgift ska kunna beslutas utan att det behöver visas i det enskilda fallet att överträdelsen har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet, dvs. att av- giftsskyldigheten baseras på strikt ansvar. Förslaget syftar till att mindre allvarliga överträdelser av djurskyddsregelverket ska kunna beivras i större utsträckning än vad som är fallet . Vi har också föreslagit en viss utvidgning av det ringa brottet mot djurskyddslagen. För- slaget syftar till att något vidga det straffria området genom att precisera vad som utgör ringa brott mot djurskyddslagen. Bedömning: De tillkommande uppgifterna som rör beslut om sanktionsavgifter bör kunna hanteras inom ramen för kontroll- myndigheternas nuvarande anslag. Det är svårt att bedöma vilken effekt förslaget om en utvidgning av tillämpningsområdet för det ringa brottet mot djurskyddslagen kommer att ha på myndigheternas kostnader. Förslaget om sanktionsavgifter innebär att kontrollmyndigheterna ska fatta beslut om sanktionsavgifter. De kontrollmyndigheter som berörs av förslagen om sanktionsavgifter är främst länsstyrelserna, men även respektive berörs av för- slaget i egenskap av kontrollmyndighet för artiklarna 8 respektive 12 i förordning (EG) nr 1099/2009. berörs även i egen- skap av samordnade myndighet för länsstyrelsernas djurskyddskon- troll. Det är svårt att bedöma hur många beslut om sanktionsavgifter som myndigheterna kommer att fatta, men det kan konstateras att det regelområde som kommer att överföras till ett system med sank- tionsavgifter är begränsat. Det föreslagna systemet med sanktions- avgift har utformats så att ärenden om sanktionsavgifter ska kunna avgöras enkelt och snabbt och utan större resursåtgång. Den före- slagna avkriminaliseringen innebär vidare att kontrollmyndigheterna inte längre kommer att behöva upprätta åtalsanmälningar för de över- trädelser som kan leda till en sanktionsavgift. Myndigheternas han- tering av beslut om sanktionsavgift kommer dock att kräva mer resurser än vad som är fallet eftersom myndigheterna själva ska utreda om det finns förutsättningar att påföra sanktionsavgift i stället för att göra en åtalsanmälan. Länsstyrelsernas 28-nätverk har tillfrågats om vilka kostnader vårt förslag skulle kunna innebära för länsstyrelserna. Någon total kostnad har nätverket inte kunnat uppskatta. Som skäl har angetts att det saknas ett tillräckligt klart begrepp om hur många ärenden det skulle röra sig eftersom länsstyrelserna inte hanterar så många av den typen av ärenden som föreslås beläggas med sanktionsavgift. har uppskattat att förslaget inte kommer att ta ytterligare resurser i anspråk, med reservation för att det inte går att uttala sig med säkerhet. har uppgett att förslaget inte kommer att ha någon påverkan på myndighetens kostnader för att hantera ärenden av aktuellt slag. De berörda kontrollmyndigheterna har erfarenhet av arbete med sanktionsavgifter på andra områden, som t.ex. livs- medels – och foderområdet, och arbetsuppgiften som sådan är där- med inte främmande för kontrollmyndigheterna. Även om förslaget i ett inledande skede, då t.ex. effektiva rutiner för beslutsfattande ännu inte har utarbetats, kan innebära en viss ökad resursåtgång torde detta gälla endast . De tillkommande upp- gifterna som rör beslut om sanktionsavgifter bör enligt vår bedöm- ning kunna hanteras inom ramen för myndigheternas nuvarande anslag. är som nämnts även samordnande för kontroll- myndigheterna på djurskyddsområdet. Förslaget som rör sanktions- avgifter kan därför inledningsvis komma att innebära en något ökad resursåtgång i form av t.ex. informations- och utbildningsinsatser samt framtagande av handböcker och vägledningar. Mot bakgrund av att sanktionsavgifter inte är en främmande konstruktion bedöms dessa inledande åtgärder dock inte ta mer resurser i anspråk än att det kan hanteras inom ramen för nuvarande anslag. Förslaget om en utvidgning av tillämpningsområdet för det ringa brottet mot djurskyddslagen innebär att fler överträdelser än tidigare enbart kommer att hanteras av kontrollmyndigheterna genom olika framåtsyftande åtgärder, som t.ex. förelägganden. Detta innebär att myndigheterna inte längre behöver lägga resurser på att åtalsanmäla och ta fram underlag för anmälan i fråga om de regelöverträdelser som är att bedöma som ringa. Åtgärden torde därför – i likhet med försla- get om anmälningsskyldighet (se avsnitt 12.4) – innebära en effektivi- sering av ärendehanteringen och således också en kostnadsminskning för kontrollmyndigheterna. Det kan dock antas att de överträdelser som enligt förslaget ska bedömas som ringa inte alltid åtalsanmäls .