sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — För det första kommer uppdraget att analysera elevers efter- frågan och behov samt arbetsmarknadens behov vara ett ständigt på- gående arbete. För det andra ska analyser och ramar vara regionalt baserade vilket kräver att myndigheten stärker sin kunskap om de regionala förutsättningarna. För det tredje innebär förslagen att Skol- verket kommer att behöva arbeta mer i dialog med andra myndig- heter och med sin kapacitet att inhämta synpunkter från huvudmän- nen. Utredningen bedömer att flera delar av myndighetens nuvarande organisation kontinuerligt kommer bidra inom ramen för de nya upp- dragen. Hur väljer att organisera sitt arbete är en uppgift för myndigheten men utredningen bedömer att det kommer att bli nödvändigt med en organisatorisk enhet som driver och samordnar myndighetens arbete med planeringsunderlag och ramar. Utredningen bedömer att en sådan organisatorisk enhet delvis kan bemannas genom omfördelning av resurser inom myndigheten. Utredningen bedömer dock att särskilda medel motsvarande 30 årsarbetskrafter bör till- föras myndigheten permanent . Detta då de nya uppgifterna är en ambitionshöjning. behöver stödja planeringen och dimensioneringen Då gymnasieskolan just nu är inne i en elevexpansion som behovet av yrkesutbildad arbetskraft även inom komvux är stort, är det viktigt att från statens sida påbörja arbetet med att bidra med strategiska underlag för expansionen. Utredningen bedömer därför att arbete, med planeringsunderlag och regionala dialoger behöver påbörjas . En konse- kvens av utredningens förslag är att ska vidare förbereda införandet och utarbeta förslag kring ramarnas utformning (avsnitt 6.7). Utredningen föreslår därför att regeringen bör överväga hur Skol- verket kan ges förutsättningar för att påbörja arbetet med ett större ansvar för att skapa bättre förutsättningar för den planer- ing för gymnasieskolans framtida organisation som sker . Utredningens förslag innebär att myndighetens datainsamling be- höver utvecklas. Detta gäller planerade studievägar och platsantal i gymnasieskola och för sammanhållna yrkesutbildningar inom kom- vux. Utvecklingskostnaderna för detta har varit relativt låga.24 Utredningen menar att kostnaderna troligen kommer att bli högre i samband med utredningens förslag då insamlingen expanderas och kvalitetskraven och kraven på fullständighet ökar. Sannolikt kom- mer utvecklingskostnaderna och förvaltningskostnaden att vara högre men ska kunna tas inom ramen för verksamheten. 24Enligt uppgift till utredningen uppgick utvecklingskostnaden av för att samla in planerade studievägar inom gymnasieskolan till . Utredningens förslag får även konsekvenser för omfattningen av statsbidragshantering. innebär utred- ningens förslag att till stora delar ska upphöra att admi- nistrera statsbidraget för regionalt yrkesvux. Detta medför möjlighet till omfördelning av medel inom myndighetens ram. Dock kommer de hantera statsbidrag för ökade kostna- der för yrkesutbildningar som kombineras med sfi och SvA och för ersättningar till arbetsplatser och handledarutbildning för lärlings- utbildningar i komvux. Vidare betyder utredningens förslag till finan- siering i avsnitt 8.12 att hanteringen av statsbidraget för lärlingsutbild- ningen bör bli mindre omfattande vilket också bör kunna frigöra medel. Skolinspektionen prövar godkännanden av enskilda huvudmän. Ut- redningens förslag innebär att myndigheten i prövningen även ska ta hänsyn till elevers efterfrågan och behov och arbetsmarknadens behov (avsnitt 6.2.1). Utredningen konstaterar att processen för prövning därmed utökas något. kommer regionalt base- rade analyser av behov av utbildning att utgöra ett stöd vid pröv- ningen. Utredningen bedömer därför att Skolinspektionens kostna- der för tillståndsprövningen i denna del inte kommer att påverkas. Utredningen föreslår dock att Skolinspektionen utöver detta dels ska pröva konsekvenserna för andra enskilda huvudmän i området, dels ska myndigheten pröva om ytterligare ett godkännande påver- kar användningen av resurser i området negativt. I dessa delar bedö- mer utredningen att Skolinspektionens arbete kommer att kräva mer resurser och föreslår ett tillskott motsvarande 30 årsarbetskrafter. Dessa resurser ska också finansiera den förenklade prövning av be- fintliga tillstånd (avsnitt 6.6.7) som utredningen föreslår. Utredningen föreslår att Skolinspektionen ska besluta om hur många platser som varje enskild huvudman får erbjuda. anges i tillstånden för enskilda huvudmän hur många platser som godkännandet avser och myndigheten bedöms få gott stöd av Skol- verkets beslut om regionala ramar som anger den totala volymen av platser i respektive primära samverkansområde. ska beslut om platser utgå ifrån en proportionell fördelning av plat- ser, detta förväntas underlätta myndighetens arbete. Då det under nu- varande /2020 finns 438 skolenheter med enskild huvud- man som i snitt har 3 program vardera finns det alltså ett behov av att på programnivå fastställa antalet platser i tillståndet. Då ramar beslutas för gymnasieskola ska justering av befintliga tillstånd göras genom handläggning av rambeslut. När ramarna be- slutas skulle alltså Skolinspektionens handläggning av samtliga juster- ingar innebära det cirka 1 300 justeringar, givet antagandet att juster- ingarna görs på programnivå.25 Utredningens bedömning är vidare att förändringar i volymerna från till ett annat kommer att minska allt eftersom utbudet justerats i en mer ändamålsenlig riktning. För att systemet inte ska bli konserverande och hindra positiv konkurrens och förnyelse ska myndigheten, om det finns särskilda skäl, även ta hänsyn till i första hand kvalitet, i andra hand ett effektivt resursutnyttjande och i tredje hand elevers efterfrågan. förväntas enskilda huvudmän presentera underlag som visar att det finns en efterfrågan bland elever av den utbildning som ansökan avser. Flera huvudmän har vittnat om att detta förfarande är komplicerat och att träffsäkerheten i enkäter till presumtiva elever är låg. Detta är ett av flera skäl till att utredningen har föreslagit att ska ges i uppdrag att syste- matiskt undersöka elevers efterfrågan. Utredningen bedömer därför att Skolinspektionen vid prövning av ansökningar om nyetablering kommer att ha gott stöd av analyser. I den del som avser att besluta om antalet platser till befintliga huvudmän så uppkommer dock en ny uppgift för Skolinspektionen. Avsikten med förslaget att i denna del ta hänsyn till elevers efterfrågan är att myndigheten ska ha möjlighet att avvika från den proportionella fördelningen av plat- ser mellan skolor. Detta innebär en ny uppgift för Skolinspektionen. Vid fördelningen av platser ska myndigheten även, om det finns särskilda skäl, ta hänsyn till resurseffektiviteten i det primära sam- verkansområdet. Vid prövning av nya ansökningar gör myndigheten en liknande prövning av eventuella konsekvenser för kommu- nerna. Det utredningen nu föreslår är en ny uppgift då det handlar om att regelbundet bedöma de ekonomiska konsekvenserna för pri- 25Detta bygger på ett antagande om att ramen anges på programnivå. Vilka program och in- riktningar som ska vara särskilda i ramarna är dock en av de frågor där utredningen menar att ska få mandat och möjlighet att föreslå ramarnas utformning. mära samverkansområdet som helhet. Slutligen ska Skolinspektionen vid beslut om platser, om det finns särskilda skäl också beakta brister som framkommit vid tillsyn. Att granska skolors kvalitet genom tillsyn och kvalitetsgranskning är och har varit Skolinspektionens huvudsakliga uppgift sedan myndigheten bildades. I denna del anser utredningen att det i och för sig är ett nytt inslag att besluta om platser och i det sammanhanget ta hänsyn till brister som framkom- mit vid tillsyn. Men då uppgiften ligger så tätt knuten till myndig- hetens huvudsakliga uppdrag, att utöva tillsyn och att granska kvalitet, så bedöms myndigheten väl för uppgiften. Sammantaget anser utredningen att myndigheten permanent bör tillföras 30 årsarbets- krafter som motsvarar de nya åtagandena vad gäller tillståndspröv- ning och handläggning av rambeslut. Därför bedömer utredningen att Skolinspektionen bör tillföras extra medel motsvarande , dels för den förenklade pröv- ningen, dels för att utveckla hur myndighetens rutiner för att besluta om antal platser ska utformas. 8.6.3Konsekvenser för högskolor och universitet Till följd av utredningens samlade förslag om planering och dimensio- nering av gymnasieskola och sammanhållna yrkesutbildningar inom komvux är det sannolikt att rekryteringsbehovet av lärare påverkas, och därmed påverkas också behovet av lärarutbildning. Om obalan- ser mellan olika yrkesutbildningar på gymnasial nivå kvarstår kan förslagen innebära ett förändrat behov där förändringarna i första hand gäller yrkeslärare. En viss ökning av lärarbehovet i yrkes- ämnen förväntas också som en följd av utredningens förslag om ut- ökande möjligheter till yrkesutbildning inom komvux. Lärarbehovet i yrkesämnen i gymnasieskolan kan också komma att förändras. I vissa ämnen kommer sannolikt behovet sjunka som be- hovet av lärare i andra ämnen sannolikt kommer att öka. Det är viktigt att påpeka att de prognosticerade behoven av ökad lärarrekrytering som i huvudsak aktualiseras inte kan väntas påverkas i direkt mening av utredningens för- slag eftersom en stor del av expansionen ligger mycket nära i tiden. Största rekryteringsbehoven finns , vilket gör att det ligger utom direkt påverkan från utredningens för- slag sett utifrån när ikraftträdande av förändringarna kan ske. Om förändringar i efterfrågan eller utbud skulle ske är det är det möjligt för att enligt nuvarande prognosmodellen belysa genom olika scenarier hur förändrade utbildningsvolymer i olika gymnasieprogram skulle påverka det prognosticerade behovet. Organisation och ekonomi hos högskolor och universitet i landet kan potentiellt påverkas om det totala inflödet av studerande till hög- skolor och universitet förändras. Utredningen menar dock att inflö- det till högskolan inte kommer att påverkas direkt av utredningens förslag. 8.6.4Ett kompensatoriskt schablonbelopp ska införas kommer att behöva beräkna meritvärdesgränser för grundskolebetygen för elever på nationella program och redovisa dem. Det innebär dock en marginell insats och har redan tillgång till de data som behövs. 8.6.5Interkommunala ersättningar ska utgå från budgeterade kostnader Utredningens förslag kan antas innebära en ökad transparens och tydlighet avseende hur resurser fördelas och används. Därmed kan antalet överklaganden av bidragsbeslut antas minska, vilket innebär minskade kostnader och därmed en besparing för domstolsväsendet. 8.6.6Kompensation genom kommunernas generella statsbidrag för statens utökade ambitioner när det gäller yrkesutbildning i komvux Utredningen föreslår att det ska införas en möjlighet att fritt söka till sammanhållna yrkesutbildningar och enstaka yrkesinriktade kur- ser inom komvux på gymnasial nivå som erbjuds inom det primära samverkansområde som den sökande är hemmahörande i. Vidare ska det införas en skyldighet för hemkommunen att åta sig att svara för kostnaderna om en ansökan till utbildning avser sammanhållna yrkes- utbildningar och enstaka yrkesinriktade kurser som erbjuds inom det primära samverkansområdet som kommunen ingår i. föreslår vidare att om en behörig sökande vid urvalsförfarande vid antagning till en sökt sammanhållen yrkesutbildning inom samver- kansområdet, inte kunnat erbjudas plats, införs en skyldighet för hemkommunen att erbjuda en annan sammanhållen yrkesutbildning, en så kallad alternativplats. En behörig sökande ska endast erbjudas en alternativplats om syftet med att delta i utbildningen är att stärka sin ställning i arbetslivet. Utredningens förväntan är att kommunerna kommer kunna starta flera olika typer av sammanhållen yrkesutbildning jämfört med och att detta kommer att leda till fler sökande totalt, men också att fler kan komma att bli antagna till den specifikt efterfrågade utbild- ningen. En sådan ambitionsökning från statens sida förväntas därför öka kommunernas kostnader. Det kommer också att finnas tillfälle då kommuner kan komma behöva erbjuda en sökande en alter- nativplats. Även denna ökade ambitionsnivå från statens sida för- väntas leda till ökade kostnader för kommunerna. Statens ökade ambitionsnivå för dessa befintliga kommunala uppgifter behöver därmed finansieras av staten. Utredningen menar också att staten har en högre ambitionsnivå än vad kommunerna själva kunnat finansiera, det gäller de medel i det riktade statsbidraget för regionalt yrkesvux som kommer till användning i kommunernas sammanhållna yrkesutbildningar. Denna ambitionsnivå ökar kommunernas möjlig- het att tillhandahålla sammanhållen yrkesutbildning och utredningen menar att statens ambitionsnivån långsiktigt i denna del behöver ligga kvar på samma nivå. Därför anser utredningen att även denna ambitionsnivå fortsatt behöver finansieras av staten, men genom det generella statsbidraget och inte med ett riktat statsbidrag. Utredningen föreslår att statens finansiering av dessa ökade ambi- tionsnivåer för befintliga kommunala uppgifter ska ske genom att staten tillför medel till kommunernas generella statsbidrag. Medel till denna finansiering föreslås tas från de i statsbudgeten avsatta medel för utbildning som anordnas inom ramen för regionalt yrkes- vux. Statsbidragsförordningen kommer att i stora delar att upphöra att gälla. Vilka förutsättningar finns att garantera volymer av yrkesutbildning när regleringarna i statsbidraget i stort upphör att gälla? Kommunerna har ansvar för att erbjuda och tillhandahålla utbildning på gymnasial nivå i komvux. Dock har staten genomfört ekonomiska satsningar på yrkesutbildning på gymnasial nivå i komvux för att öka tillgången till utbildning. Bland annat intro- ducerade regeringen i budgetpropositionen en satsning på yrkesutbildning för vuxna för att motverka brist på arbetskraft med yrkesutbildning, yrkesvux.26 Satsningen syftade dessutom till att nå de grupper som saknade gymnasieutbildning eller hade en gymnasial yrkesutbildning som behövde kompletteras. Regeringen menade att vuxenutbildningens dimensionering måste kunna variera över tiden med hänsyn till konjunkturer, arbetsmarknadsläge och utbildnings- behov. Regeringen menade då att det är rimligt att det riktade statsbidraget till vuxenutbildningen inordnades i det generella stats- bidraget till kommunerna. När regeringen ersatte yrkesvux med en ny förordning om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxen- utbildning, aviserades i budgetpropositionen att regeringen ville fortsätta att öka satsningarna på ett stadigvarande kunskapslyft med fler permanenta utbildningsplatser inom yrkesvux och lärlings- utbildning för vuxna. Både i den tidigare och den senare statsbidragsförordningen finns ett antal krav på kommunerna för att de ska kunna ta del av stats- bidraget. Dessa krav syftar till att styra kommunernas erbjudande av yrkesutbildning i den riktning som statsbidraget syftar till. Exempel på sådana krav är att kommunerna behöver genomföra en analys av kompetensbehovet hos den privata och offentliga arbetsmarknaden, hur utbildningen har planerats och på vilket sätt den planerade ut- bildningen svarar mot kompetensbehovet hos arbetsmarknaden och att de samverkande kommunerna åtar sig att själva finansiera yrkes- utbildning på specificerade nivåer. Kort går det att säga att staten styr kommunernas utbud av yrkesutbildning genom att finansiera ut- ökade volymer och genom regleringar för hur utbudet ska planeras. När nu utredningen föreslår att det riktade statsbidraget i stor utsträckning ska avskaffas och finansieringen i huvudsak i stället ska ske genom tillskott i kommunernas generella statsbidrag uppkom- 2008/09:1 UO 16. mer frågan i vilken mån staten förlorar sin styrning av utbudet av yrkesutbildning i komvux. En ny viktig styrning blir genom de ramar för utbud av sammanhållen yrkesutbildning som ska ta fram. De syftar till att säkra ett utbud som möter både individernas efterfrågan och behov samt arbetslivets kompetensbehov. Vidare ska kommunerna gemensamt om minst tre planera, dimensionera och lokalisera det utbud som ramarna anger. En viktig effekt av förslagen om att tillgängliggöra all sammanhållen yrkesutbildning och möjlig- heten att bli erbjuden en alternativplats är att säkra tillräckliga voly- mer av yrkesutbildning. I första hand förväntas presumtiva elever att efterfråga utbildning inom samtliga samverkande kommuner och detta kommer skapa ett behov hos kommunerna att erbjuda utbild- ning som faktiskt efterfrågas av individer och arbetslivet med en utgångspunkt i ramar för utbildning. För kommuner i samverkansområden som inte tillhandahåller tillräckliga volymer av efterfrågad utbildning kommer kravet att erbjuda en alternativplats bli större. Det innebär att de samverkande kommunerna i alla fall kommer behöva erbjuda yrkesutbildning, vilken även den behöver ligga inom de ramar för det utbildningsutbud som beslu- tat om. Tillsammans med övriga beskrivna förslag, skapar förslaget om att erbjuda utbildning inom hela samverkansområdet, och för- slaget om alternativplats, incitament för kommunerna att erbjuda yrkesutbildning med inriktning som efterfrågas av både individer och arbetslivet, utan styrning via riktade statsbidrag. 8.6.7Delar av statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning ska finnas kvar Utredningen föreslår i steg två att regleringen av det riktade stats- bidraget för arbetsgivarnas kostnader för att ta emot lärlingar och kostnader för handledarutbildning fortsatt ska gälla i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Syftet är att fortsatt stimulera kommunerna att tillhandahålla lärlingsutbild- ning i komvux på gymnasial nivå och komvux som särskild utbild- ning på gymnasial nivå. Även om nyttjandet av det riktade statsbidraget inom särskild utbildning för vuxna (särvux) varit lågt visar en uppföljning från Skol- verket att huvudparten legat inom lärlingsutbildningen.27 Uppfölj- ningen visar bl.a. att få elever studerar i särvux inom ramen för regio- nalt yrkesvux. I de fall som det sker är det i form av lärlingsutbildning. Inte minst mot denna bakgrund menar utredningen att det finns skäl att fortsatt erbjuda riktade statsbidrag för lärlingsutbildningen. Utan en sådan separat finansiering av vissa kostnader för lärlingsutbildning menar utredningen att lärlingsutbildningen riskerar att minska i omfattning vilket inte är eftersträvansvärt enligt utredningens be- dömning. Utredningen föreslår vidare att de regleringar av ersättning för stödjande insatser vid kombinationsutbildningar som integrerar språk- stöd i syfte att ge eleverna ökade möjligheter att nå målen för utbild- ningen, fortsatt ska gälla i förordningen för statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Utredningen antar att en fjärdedel av det tillkommande platsbehovet, som följer av förslaget om att fritt kunna söka yrkesutbildning inom samverkansområdet och förslaget om alternativplats, innebär ett behov av sådan kombinationsutbild- ning. Antagandet om en fjärdedel innebär en starkt ökad andel språk- stödsutbildningar i jämförelse med statsbidragsfinansierade platser inom regionalt yrkesvux, där andelen tidigare varit . 8.6.8Konsekvenser när det gäller studiestöd med anledning av reformer för förbättrad tillgång till yrkesutbildning i komvux Studiestödet i form av bidrag och lån är en del av utbildningspoliti- ken. Studiemedel består av studiebidrag och studielån och kan bl.a. lämnas till vuxna studerande på grundläggande och gymnasial nivå. Det finns två olika nivåer på bidraget, en generell och en högre nivå. Den högre bidragsnivån kan bl.a. lämnas för studier på grundlägg- ande och gymnasial nivå till vuxna studerande som saknar sådan utbildning. Studiestödet ska bl.a. bidra till ett högt deltagande i ut- bildning. Antalet personer med studiemedel för studier på gymnasial nivå uppgick till cirka 110 000, vilket är av det totala antalet studerande på den nivån.28 Av dessa var kvinnor och män. 27Skolverket (2017) Regionalt yrkesvux, uppföljning 2017. 28Budgetpropositionen , utgiftsområde 15. Utredningen har beräknat en ökning av antalet helårsplatser i yrkesutbildning i komvux som en konsekvens av föreslagna refor- mer (se avsnitt 8.12). Utredningens beräkning ger ett ökat behov av cirka 9 500 helårsplatser inom yrkesutbildning i komvux. Som en konsekvens av detta bedömer utredningen att det finns anledning att räkna med ett ökat behov av studiestöd för dessa tillkommande elever. Lånebenägenheten vid studier på gymnasial nivå var oförändrad jämfört med och var . Mot den bakgrun- den räknar utredningen med en årskostnad på för ett studiestöd avseende 40 veckors studier på heltid, vilket motsvarar en helårsplats i komvux. Som vi beskrivit är det stora grupper som inte finansierar sina studier med studiemedel. Orsaker till detta kan t.ex. vara att eleverna har möjlighet att få etableringsersättning eftersom de ingår i etableringsprogrammet som Arbetsförmedlingen ansvarar för. Andra kan ingå i gruppen som har möjlighet att få studiestarts- stöd, som administreras av CSN. Ytterligare andra kan i stället få aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning om de tillhör jobb- och utvecklingsgarantin inom ramen för Arbetsförmedlingens insatser, vilka även kan inkludera studier i komvux. En del har arbeten vid sidan om sina studier eller har andra möjligheter till försörjning. Utredningen räknar med att behovet av studiemedel motsvarar nivån , dvs. av den tillkommande elevgruppen. Utredningen bedömer att CSN behöver tillföras medel för att täcka kostnader som uppstår till följd att ett förväntat ökat elevtillskott till sammanhållen yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå. 8.6.9Konsekvenser av förslag om bidrag för eget boende Bättre förutsättningar för styrning, kontroll och uppföljning Ett statligt ansvar för det nya studiebidraget till eget boende och en reglering huvudsakligen på förordningsnivå innebär att staten får direkt kontroll över stödet till elevers eget boende vid studier utan- för hemorten. Bidraget kan därför på ett enklare sätt användas som ett verktyg i utbildningspolitiken. Direkt statlig styrning ger också kontroll över kostnaderna för stödet. finns ingen nationell sta- tistik eller uppföljning av kommunalt stöd till inackordering. Bristen på statistik medför svårigheter vid uppföljning och bedömning av En samlad hantering hos CSN innebär för- bättrade möjligheter till uppföljning och bättre underlag för fram- tida utvärderingar och förslag om förändringar. Antal elever med ett nytt studiebidrag till eget boende Det finns ingen officiell statistik över vilka elever som får kommu- nalt stöd till inackordering, var de bor och går i skolan, vilka utbild- ningar de läser eller vilka belopp de har fått i stöd. Det har därför inte varit möjligt att utifrån registeruppgifter kunna uppskatta effekterna av ett samlat statligt ansvar för ett nytt studiebidrag till eget boende. Utredningen har därför bett ett femtiotal kommuner att skicka uppgifter om 300 slumpvist utvalda elever, som har fått kommunalt stöd till inackordering under /2019, till CSN. CSN fick uppgifter om strax under 200 elever från totalt 30 kommuner. CSN har undersökt om dessa elever har haft en mot- svarande utbildning på sin hemort. Genom undersökningen kan upp- skattas hur många av de elever som har kommunalt stöd till inackordering, utan särskilda undantagsbestämmelser, även skulle kunna få ett nytt studiebidrag till eget boende. CSN konstaterade att 94 elever (48,) i den undersökta gruppen saknade en motsvarande utbildning inom två timmars res- väg från hemorten. Av de 94 elever som saknade en motsvarande utbildning på hemorten läste åtta vid en nationellt godkänd idrotts- utbildning (NIU). Av de 99 elever som hade en motsvarande utbild- ning på hemorten läste 32 vid en NIU.