sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — Inom landet är viss kapacitet under uppbyggnad inom det statliga forskningsinstitutet . Bemanningen ska bestå av samhällsveten- skapligt skolade personer på hög nivå med kunskap om ekonomisk kalkylmetodik och dess styrkor och svagheter, kompletterade med expertis från andra relevanta områden som fysisk planering, medicin, kriminologi och andra. Samarbete med de existerande analysmyn- digheterna är ett självklart inslag i verksamheten. De närmare villkoren för en analysverksamhet av detta slag får bli föremål för en organisationsutredning. För en kritisk massa av analyskompetens torde krävas omkring 50 personer med analytisk skolning på hög nivå inom olika discipliner. Rekommendation: Skapa en analysmyndighet med uppgift att i dialog med kommuner och regioner utveckla, standardisera och sprida vetenskapligt grundade metoder för att värdera kostnader och nyttor med sociala investeringar. Den kommunala sektorn har ett uppenbart intresse av att mobilisera kapital för investeringar med sociala dimensioner. När investerings- karaktären är tydlig, exempelvis när det handlar om byggnader eller offentliga utrymmen, är detta någorlunda lätt att hantera. Kommun- invest, kommunernas gemensamma organ för upplåning på finans- marknaden, har erfarenhet av så kallade gröna obligatio- ner, och vissa sonderingar beträffande emittering av sociala obligationer har gjorts.37 Många av de åtgärder som är aktuella inom den kommunala sek- torn har dock inte denna klassiska investeringskaraktär. En kompli- kation är också att regionen och staten ofta har ett intresse i utfallet, får del av vinsterna från åtgärderna och att staten dessutom även är delfinansiär via transfereringarna till den kommunala sektorn. I syn- nerhet för den mjukare kategorin – åtgärder som inte klassas som investeringar i traditionell mening – finns ett behov av att experi- mentera, skaffa sig erfarenheter, utföra kvalificerade utvärderingar och sprida kunskapen. Olika lösningar är tänkbara. En möjlighet är ett riktat statsbidrag till kommuner och regioner förknippat med villkor för vad som ska kunna rubriceras som sociala investeringar. Riktade statsbidrag är dock inte särskilt uppskattade i den kommu- nala sektorn, och arbete pågår med att reducera an- talet. Om initiativet för att söka ligger på den kommunala sfären, riskerar man också att få selektionsproblem som försvårar utvärder- ingen av de aktiviteter som finansieras. En annan möjlighet är ett anslag på statsbudgeten som admini- streras av en myndighet och från vilket kommuner och regioner kan söka. De projekt som beviljas medel bör då väljas i samarbete mellan analysmyndigheten och kommuner eller regioner med sikte på möj- ligheterna till utvärdering. Anslaget skulle kunna förvaltas av analys- myndigheten på samma sätt som ursprungligen var tänkt för Delega- tionen mot segregation vad avsåg medel till kommuner och områden med särskilda utmaningar. Detta anslag förutsågs ursprungligen uppgå till . Denna omfattning torde vara rimlig också för det här aktuella anslaget, men omfattningen bör ut- redas närmare. , Kommuninvest, pers. medd. En annan möjlighet är en statligt administrerad fond med krav på att vara långsiktigt självfinansierande. Detta förutsätter att det finns kunskapsunderlag för att värdera olika investeringar och torde vara en möjlighet först på . Rekommendation: Inrätta ett anslag på statsbudgeten för experi- ment med och utvärdering av sociala investeringar, med sikte på att bygga upp erfarenheter och kunskap om hur kostnader och intäkter bör fördelas. Anslaget ska förvaltas av analysmyndig- heten på området. I den för kommissionen skrivna underlagsrapporten av om implementeringen av i görs en mer ingående analys av hur EU-medlemskapet har påverkat förutsätt- ningarna inom en rad sektorer. Förutsättningarna varierar, och pro- blemen har också hanterats på olika sätt i de aktuella fallen. Som konstateras av författaren behöver en överimplementering inte nöd- vändigtvis vara fel. Ett medlemsland kan självfallet på egna grunder komma fram till en striktare lagstiftning än EU-medlemskapet kräver. Vad som är viktigt är att diskussionen inom vilar på korrekta grunder och att man inte felaktigt använder medlemskapet som motiv för lagändringar som man vill genomföra av inrikespoli- tiska skäl. Exempel på implementeringar som skulle vara aktuella för en översyn med sikte framför allt på utnyttjat handlingsutrymme är lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, spellagen (2018:1138) och alkohollagen (2010:1622). Rekommendation: Gör en systematisk genomgång av några av de olika lagar som implementerar EG-rätten i syfte att identifiera outnyttjat handlingsutrymme med avseende på jämlikhetsper- spektivet. Hur den rättsliga implementeringen av görs är alltså viktigt, men ytterst bestäms naturligtvis konsekvenserna av medlem- skapet av hur regelverket efterlevs i praktiken. På flera områden förekommer systematiska överträdelser. Ett exempel är transport- sektorn, där utländska åkeriers verksamhet i (s.k. cabotage) regelmässigt visar sig bryta mot reglerna.38 Det gäller inte bara reglerna för åkeriverksamheten som sådan utan även beskattningen av den personal som arbetar inom näringen. Även byggsektorn uppvisar problem vad gäller övervakningen av anställningsvillkor, arbetsmiljö med mera.39 Exempel på identifie- rade problem är att konkurrensen snedvrids till följd av oseriös och kriminell verksamhet som drabbar företag som följer lagar och avtal, att dålig arbetsmiljö leder till skador och sjukdom och att skatte- intäkter undanhålls. Vissa av dessa problem är åtkomliga med traditionell arbetsmiljö- tillsyn av den form som bedriver, delvis med stöd av fackliga organisationer. Andra, som den citerade studien om cabotage, kräver nya och mer sofistikerade undersökningsmetoder. Det bör understrykas att åtskilliga brott mot regelverket, exempelvis momsbedrägerier, inte lämnar några tydliga avtryck i den yttre verk- ligheten utan utförs helt och hållet i en elektronisk miljö. Brott mot skadar tilltron till svenska myndig- heters möjlighet att säkerställa en korrekt implementering och hotar EU-medlemskapets legitimitet. Bedömning: Tillsynen av efterlevnad behöver stärkas. I vissa fall krävs utveckling av nya tillsynsverktyg. Vid sidan av den allmänna utbyggnad av tillsynen som tidigare före- slagits (kapitel 18) bör behovet av nya tillsyns- och analysinstru- ment utredas. 38Sternberg et al. (2015). 39Byggnads region –& (2017). Flera av de problem som beskrivits ovan kommer att reduceras om kommissionens förslag på andra områden realiseras – minskad ojäm- likhet, höjd kvalitet i utbildningssystemet och förbättrad integration av både barn och vuxna med utländsk bakgrund. De problem som är förknippade med det demokratiska samtalet, massmedieutvecklingen och relaterade frågor analyseras i en underlagsrapport till kommis- sionen skriven av . Nord identifierar problem både i medieproduktionens förutsättningar och i medborgarnas förutsätt- ningar att orientera sig i medielandskapet. Frågor rörande medie- kunskap, källkritik och liknande hanteras av en annan utredning.40 Förslagen nedan begränsas därför till den sista punkten i problem- beskrivningen ovan. Skärpt lagstiftning rörande partiernas finansiering Ett modernt regelverk rörande partifinansiering i infördes med lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier. hade då kritiserats internationellt för att inte på ett rimligt sätt hantera de risker för otillbörlig påverkan utifrån som varje poli- tiskt system löper. Organisationen Groupe d’États contre la Corrup- tion, Greco, hade framfört allvarlig kritik i en serie rapporter. Även efter det att lagen (2014:105) hade införts hade Greco invändningar mot luckor i regelverket.41 Som ett svar på kritiken presenterade regeringen en proposition om en ny lag, prop. 2017/18:55, vilken baserades på en offentlig utredning och har antagits av riksdagen.42 Genom den nya lagen har kravet på intäktsredovisning utökats till att gälla även för partier på regional och lokal nivå och för sido- organisationer till partier. Varje ideell förening inom ett parti eller en sidoorganisation och varje ledamot och ersättare för ledamot ska redovisa sin egen verksamhet. Begränsningarna till politisk verk- samhet och personvalskampanjer tas bort. Partier på central nivå som har mandat i eller eller annars får statligt stöd och deras sidoorganisationer på central nivå ska alltid lämna en intäktsredovisning. Övriga behöver inte lämna någon in- Nationell satsning på medie- och informationskunnighet och det demokratiska samtalet. 41Greco (2017). 42SOU 2016:74; Lag (2018:90) om insyn i finansiering av partier. täktsredovisning om intäkterna , efter vissa avdrag, understiger 0,5 prisbasbelopp. Det införs också ett för- bud mot att ta emot anonyma bidrag vars värde överstiger 0,05 pris- basbelopp. Det tidigare indirekta förbudet togs bort. På några punkter kvarstår dock frågetecken. Tillämpningsområ- det för insynslagen har inte utvidgats till att omfatta särskilda insam- lingsorganisationer. Motivet för detta var enligt kommittén att det inte finns några särskilda insamlingsorganisationer som stöder riksdagspartierna.43 Anonyma bidrag är tillåtna om de under- stiger ett visst gränsvärde (satt till 0,05 basbelopp). Gränsvärdet för den allmänna redovisningsskyldigheten har satts till 0,5 basbelopp. Sanktioner omfattar förseningsavgifter och sanktionsavgifter för brott mot regelverket, med ett maximalt belopp på . Som påpekas av några remissinstanser (och ) uppfyller inte heller efter den nya lagens ikraftträdande Grecos rekommendationer. De särskilda insamlingsorganisationerna synes särskilt viktiga att reglera utan att invänta att de introduceras och växer sig starka. I den senaste uppföljningen pekar Greco bland annat på den brist- fälliga redovisningen av kontakter mellan beslutsfattare på central politisk nivå och representanter för olika intressegrupper.44 I senaste mätning av den uppfattade korruptionen i världens länder konstateras att brister i kampen mot korruption ofta hänger samman med att länken mellan ekonomiska intressen och politiska partier försummas.45 Flera G7-länder har fal- lit i indexet till följd av brister i detta avseende, medan av de länder som har avancerat har gjort det delvis på grund av skärpt lagstiftning på området. Förslag: Regelverket beträffande bidrag till de politiska partierna skärps ytterligare för att på alla punkter motsvara Grecos krav. 43SOU 2016:74, s. 265. 44Greco (2019), s. 44: “(i) introducing rules and guidance on how persons entrusted with top executive functions engage in contacts with lobbyists and other third parties seeking to influence governmental processes and decisions; and (ii) that sufficient information about the purpose of these contacts be disclosed, such as the identity of the person(s) with whom (or on whose behalf) the meeting(s) took place and the specific subject matter(s) of the discussion (paragraph 52)”. 45Transparency International (2020). Den amerikanska utveckling som beskrivits i kapitel 14 och som innebär att det politiska beslutsfattandet i växande utsträckning styrs av ekonomiskt starka gruppers, företags och organisationers intres- sen är på ett hot mot den representativa demokratins funktion och legitimitet. Det är därför angeläget att eventuella lik- nande tendenser klarläggs och diskuteras. Det finns olika sätt att initiera forskning med ett identifierat samhällsintresse. Den universitetsbaserade forskningen ska vara fri i valet av problem och metoder, och erfarenheten av riktade forsk- ningsanslag är inte odelat positiva. Vissa viktiga frågor anses med gängse kriterier i forskningsvärl- den inte heller forskningsbara. Det kan gälla undersökningar av rent kartläggande och beskrivande natur, undersökningar som kräver datainsamling med okonventionella metoder som dold kamera och liknande. Denna verksamhet ligger i gränslandet mellan forskning och kvalificerad journalistik. Ett lämpligt format för en större undersökning med ovan skis- serad inriktning kan därför vara en ny maktutredning, det vill säga en offentlig utredning bemannad med meriterade forskare och ett anslag för underlagsrapporter från specialister på olika relevanta om- råden. En internationell ansats är nödvändig, givet ämnets generella natur. Förslag: Tillsätt en ny maktutredning med inriktning mot det politiska systemets integritet. Lämpliga förebilder kan hämtas från den amerikanska forskning som har citerats i texten. 27.3.5Dataunderlag för analys och forskning Registerdata lagras både för styrning av verksamheter och för forsk- ningsändamål. Någon skarp gräns mellan dessa syften går knappast att dra. Statistik för verksamhetsstyrning som samlas in av exempel- vis och görs tillgänglig i anonymi- serad form för forskningsändamål. I den kommunala sfären finns så kallade öppna jämförelser från en rad områden, som hälso- och sjuk- vård, skola och samhällsplanering. Syftet med dessa jämförelser är att regioner och kommuner ska kunna använda dem för att analysera sin verksamhet, lära av varandra, förbättra kvaliteten och effektivi- sera verksamheten, men de kan självfallet vara användbara också för forskningen. Samhällets försörjning med statistik allmänt och specifikt för forskning har utretts vid flera tillfällen.46 är som sagt väl för- sörjt med registerdata på en rad områden, men tidigare i detta betän- kande har ett antal områden identifierats där statistiken kan behöva utvecklas. Exempel är barnhälsa, arbetsmiljö, förmögenhetsstatistik och försäkringar på arbetsmarknadsområdet. Vissa kunskapsluckor är av gammalt datum, medan andra har uppstått till följd av förändrad regim inom den berörda sektorn, och nya problem kan tillkomma till följd av förändrad tolkning av lagstiftningen. Enligt kommissionens mening är det därför motiverat att ta ett samlat grepp på ett antal områden i syfte att identifiera behovet av kompletterande statistik för uppföljning, utvärdering och forskning. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot de områden där nya styr- regimer har introducerats genom outsourcing och privatisering. Här finns inte bara det traditionella avvägningsproblemet mellan kun- skapsintresse och personlig integritet utan också intresset av kom- mersiell sekretess som en komplicerande faktor. Förslag: Utred behovet av kompletterande dataregister för upp- följning, tillsyn, utvärdering och forskning inom de nämnda om- rådena och eventuellt andra där liknande behov kan identifieras. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot områden där datainsam- ling har försvårats till följd av nya styrregimer. 46Se exempelvis SOU 2012:36. Registerdata för forskning, SOU 2012:83. Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB och SOU 2018:36. Rätt att forska Långsiktig reglering av forskningsdatabaser. För sjukvårdsområdet, se SOU 2017:47. Någon fullständig analys av skattepolitiken har kommissionen med sitt mandat och sina resurser självfallet inte haft möjlighet att genom- föra. Diskussionen av skattepolitikens utformning i detta kapitel be- gränsas därför till de aspekter som har ett nära samband med kom- missionens uppdrag – att lämna förslag på åtgärder som bidrar till ökad jämlikhet som landets ekonomiska potential stärks. •Skattereformen 1991 baserades på principer om ett skattesystem med breda skattebaser, låga och enhetliga skattesatser, enkla regler samt separat (dual) beskattning av inkomster från arbete och inkomster från kapital. Dessa principer är fortfarande efter- strävansvärda. •Det är önskvärt att skattesystemet uppmuntrar människor till ansträngning oberoende av kapacitet och löneläge. En strävan efter att jämna ut skillnader i förutsättningar kräver å andra sidan en viss utjämning av utfall i de delar som beror på tur och andra gynnsamma omständigheter som människor inte själva råder över, vilket skapar ett behov av att beskatta också personer med hög förmåga. Här föreligger alltså ett avvägningsproblem. •Grunden i ett modernt skattesystem bör vara en progressiv in- komstbeskattning.1 Det råder en stark korrelation mellan för- måga (mätt som arbetsinkomst) å ena sidan och kapitaltillgångar och kapitalinkomster å den andra.2 Detta talar för att man beskat- tar kapital som komplement till arbete för att kunna öka progres- 1IMF (2017), et. (2018), Bastani och (2019). 2Bastani och (2019). siviteten i den sammantagna beskattningen utan att öka marginal- skatten på arbete alltför mycket. •Som visats i kapitel 6 är skattekvoten inget bra mått på hur stora de offentliga ingreppen i hushållens ekonomi är. har vid en direkt jämförelse med andra en relativt hög skattekvot, men korrigerat för skattebelagda transfereringar, väl- färdspolitik på budgetens utgiftssida och andra inslag i politiken intar snarare en mellanposition. Skattekvoten har sjunkit av BNP, motsva- rande drygt 290 miljarder kronor.3 •Givet den förväntade demografiska utvecklingen och dithörande utgiftsutveckling, behöver uthålligheten hos skattesystemet och dess baser säkerställas. •Miljörelaterade skatter fyller, vid sidan av det rent fiskala syftet att inbringa skatteintäkter, den miljöpolitiska funktionen att bi- dra till att reducera negativa externa effekter som emissioner av växthusgaser. I den mån detta senare mål realiseras kommer skatte- baserna i fråga att urgröpas, vilket bör beaktas när man analyserar skattesystemets långsiktiga hållbarhet. Kapitalbeskattning berör både flöden och stockar, schematiskt sam- manställt i tabell 28.1. Skatt på kapitalflöden och -stockar Källa: Tabellen är baserad på m.fl. (2018), figur 2.1, s. 31. •Intäkterna från kapitalbeskattningen fluktuerar relativt kraftigt, men de har trendmässigt sjunkit från av BNP se- dan ,4 trots att både stockar och flöden har ökat. •Finansiella tillgångar är ofta lättrörliga och därmed svåra att be- skatta. Fastigheter är däremot trögrörliga och brukar därför ofta betraktas som en effektiv skattebas, då skatt på fastigheter inte i någon större utsträckning snedvrider människors beteenden. •Fastighetsskatten har ersatts av en avgift med ett rela- tivt lågt satt tak, som i realiteten kan jämställas med en skatt. •I dag rankar Europeiska kommissionen som ett av de länder som har mest gynnsamma skatteregler för ägt boende. Både fastighetsskatten och ränteavdragen bidrar till detta.5 Medan har minskat sin skatt på fastigheter har den internatio- nella trenden gått åt motsatt håll.6 I är den totala skatte- bördan av fastighetsavgiften och stämpelskatten av BNP. , , och beskattar fastigheter mellan tre och fyra gånger högre.7 •En skatteutgift definieras som förlorade skatteintäkter på grund av särregler i skattelagstiftningen i förhållande till en viss normbeskatt- ning. Några av de större skatteutgifterna framgår av tabell 28.2. Tabell 28.2 Större skatteutgifter Nedsatt moms på restaurang- och cateringtjänster Källa: Regeringens skrivelse 2018/19:98. 4Waldenström m.fl. (2018), s. 106. 5European Commission (2018). 6Waldenström m.fl. (2018). (2019). •Politik som till någon del bygger på subventioner bör bedrivas på budgetens utgiftssida. Subventioner som ges formen av skatte- undantag komplicerar skattesystemet och minskar transparensen i den förda politiken. •Skatteutgifternas utformning innebär att de tenderar att vara mest gynnsamma för höginkomsttagare. Som framgått har skattesystemet förändrats i ett antal olika avseenden. Dessa förändringar, som är en del av för- klaringen till ökande ojämlikheter, har motiverats med att de på olika sätt skulle bidra till öka den ekonomiska tillväxttakten. Det finns anledning att granska dessa argument närmare. Ett traditionellt motiv för inkomstskillnader har varit att perso- ner med högre inkomster har högre sparkvot och att en ojämnare fördelning därmed skulle frigöra mer kapital för investeringar, med högre tillväxt som följd. Detta argument gäller dock bara i en sluten ekonomi; på en globaliserad finansmarknad finns ingen garanti för att kapitalet stannar i landet och bidrar till en högre tillväxt här. har också haft en betydande kapi- talexport, vilket illustrerar argumentets svaghet. Ett annat ofta framfört motiv är att det krävs stora skillnader i löner för att locka till utbildning, något som då indirekt skulle gynna den ekonomiska tillväxten. Kalkyler över den så kallade utbildnings- premien, det vill säga den privatekonomiska avkastning som man får av en längre utbildning, har gjorts av och bekräftar att ligger i den nedre delen av den internationella fördelningen. Kalkylerna är dock behäftade med ett antal brister. De slutar och beaktar därmed inte skillnaden i pensioner mellan olika inkomstgrupper, inte heller skillnader i medellivslängd. Dess- utom kan konstateras att en jämförelsevis hög andel av be- folkning har högre utbildning, så människors val av utbildning styrs uppenbarligen inte bara av utbildningspremien beräknad på detta sätt. Ett tredje motiv är inriktat mot företagandets villkor och har konkretiserats i exempelvis gynnsamma regler för fåmansföretag, låg bolagsbeskattning och en generellt sett lindrig beskattning av för- mögenheter. Den gemensamma nämnaren för dessa åtgärder har varit att det har ansetts nödvändigt att skapa gynnsammare villkor för företagande i landet. De internationella jämförelser av villkoren för företagande i olika länder som regelbundet görs av och olika finansinstitut visar dock att villkoren i hör till de gynnsammaste i världen.8 Om detta motiv har haft någon relevans i det förflutna, har det alltså nu förlorat sin kraft. Detta betyder inte att ekonomiska incitament är oviktiga. Hän- syn till behovet av incitament bör tas och tas också till exempel vid lönesättning och i utformningen av sociala försäkringar. Vad som krävs är en balans mellan incitament och jämlikhet. •Kapitalbeskattningen har minskat genom ett antal avsteg från den ursprungliga principen om enhetlig beskattning. När det gäller skatt på kapitaltillgångar har förmögenhetsskatten och arvs- och gåvoskatten tagits bort, liksom fastighetsskatten. Beträffande skatt på kapitalinkomster gäller nedsatt skattesats exempelvis på olika aktieslag, uthyrning av privatbostad samt subventionerat sparande. De angivna syftena varit att lämna stöd till olika grupper (bostads- ägare, pensionssparare) och att främja entreprenörskap och syssel- sättning (fåmansföretag, rot- och rut-avdrag). •Kapitaltillgångar och kapitalinkomster har ökat kraftigt i . Fördelningen av dessa är starkt ojämn i befolkningen, och ojäm- likheten har dessutom ökat. Detta är en viktig orsak till att in- komstfördelningen blivit alltmer ojämn. Den ökade spridningen av kapitalinkomsterna förklarar två tredjedelar av den samman- lagda ökningen av inkomstspridningen. Det är sannolikt att det är avståndet mellan den högsta inkomstdecilen och medianen som har haft störst betydelse för den ökande inkomstojämlik- heten.9 8I publikation Doing Business 2020 ligger globalt på tionde plats, inom på fjärde i en grupp med , och . I årliga publikation har i genomsnitt rankats på plats 6–7 . I rankning har hört till de 5 främst placerade och låg på första plats. 9Björklund m.fl. (2019), s. 92. •2017 hade kvinnor i genomsnitt knappt hälften så stora kapital- inkomster som män, ett förhållande som varit stabilt sedan mit- ten av . Skillnaden i nivå på kvinnors och mäns genom- snittliga kapitalinkomster har därmed ökat och därmed också den ekonomiska ojämlikheten mellan könen.10 En viktig bidragande orsak är de ändrade reglerna för beskattning av fåmansföretag (de s.k. 3:12-reglerna), som företrädesvis har gynnat män. •Den sociala rörligheten mätt med korrelationen mellan två gene- rationers inkomst är hög i utom i de högsta och de lägsta inkomstskikten.11 Rörligheten när det gäller förmögenhet är mycket mindre, och ärvt kapital spelar en stor roll för dessa utfall. Arvsflödenas andel av hushållsinkomsterna har ökat kraftigt.12