sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Figuren nedan är en QR-kod som, när den läses av ett kompatibelt program, leder till . De flesta mobiltelefoner kan genom den inbyggda kameran läsa QR-koder. Även information i form av en XML-fil eller en kommaseparerad lista kan utgöra ett maskin- läsbart format. För att maskiner ska förstå innebörden i viss information behöver formatet innehålla metadata för att beskriva egenskaper, klasser och attribut. Om formatet inte stöder eller innehåller metadata, finns det risk att maskinen kan feltolka data. Exempelvis kan maskiner inte gissa om ett decimaltal är en geografisk referens eller en procentsats i en balansräkning. Metadata är alltså data som beskriver annan information. Ett exempel är uppgifter som anger när en viss handling hos en myndighet kom in eller upprättades, diarienummer och vem handlingen rör (jfr Ett sammanhängande system för geografisk miljö- information, prop. 2009/10:224, s. 27 och 57 f.). Vissa filformat – exempelvis ZIP-filer4 och pdf-dokument – är olämpliga ur denna syn- vinkel, då de har ett dåligt stöd för metadata. Direktivet innehåller inte några närmare krav på hur metadata ska utformas och begreppet behöver enligt vår bedömning inte definieras särskilt i den nya lagen. 2European Article Number, vanligtvis kallat streckkod. EAN-koder, numera GS1-nummer, är ett nummersystem som används världen över för att märka varor. En tvådimensionell kod för optisk avläsning. QR-koder är en vidare- utveckling av EAN-koden och kan innehålla betydligt mer information. 4Zip är ett filformat för att komprimera arkivfiler. Det finns ingen entydig definition av vad som avses med maskin- läsbart format och det kan, som påpekas i skäl 35, följa en interna- tionell standard men kan också vara proprietärt. Direktivet anger att tillämpningsprogramvara ”enkelt” ska kunna idenfiera och extrahera specifika uppgifter. Avsikten är således att det inte ska krävas att en vidareutnyttjare införskaffar en kostsam eller svårtillämpad program- vara för att kunna ta del av informationen i ett maskinläsbart format, utan standardiserade format bör i första hand eftersträvas. Detta bör komma till uttryck i definitionen av maskinläsbart format i den nya lagen. Hur maskinläsbarheten ska uppnås tekniskt behöver inte defini- eras i den nya lagen utan det är den yttre ramen, dvs. minimikraven, för vad som krävs som bör framgå av en särskild bestämmelse. De ytterligare krav som framgår av artikel 2.13 avseende strukturen är enligt vår bedömning inte nödvändiga att införa i definitionen i den nya lagen, utan sådana tekniska föreskrifter bör i stället regleras i en verkställighetsföreskrift, se avsnitt 11.4.7. Mot denna bakgrund bör maskinläsbart format definieras i den nya lagen som ett filformat som är strukturerat på ett sådant sätt att det enkelt kan läsas av ett datorprogram. Vårt förslag: Med dynamiska data avses digital information som uppdateras ofta eller i realtid. Av artikel 2.8 i direktivet framgår att dynamiska data är information i digitalt format, som uppdateras ofta eller i realtid, särskilt på grund av deras volatilitet eller snabba åldrande, och att data som genereras av sensorer vanligtvis betraktas som dynamiska data. Begreppet är nytt i förhållande till de tidigare PSI-direktiven. I skäl 31 räknas miljö- data, trafikuppgifter, satellitdata, meteorologiska data och annan data som genereras av sensorer upp som exempel. Det understryks att det ekonomiska värdet för sådan information är beroende av att den finns tillgänglig och uppdateras med jämna mellanrum. Utmärkande för dynamiska data är att informationen uppdateras ofta eller i realtid. Någon generell regel angående vilket tidsintervall som krävs är inte möjlig att formulera, utan dynamiska data kan, beroende på dess karaktär i det enskilda fallet, uppdateras med olika frekvens, allt från realtid till . Realtidsdata kan exempelvis vara väderinformation eller data angående lediga parkeringsplatser. Dynamiska data som uppdateras mindre frekvent kan vara geogra- fisk information av olika slag. En faktor som kan användas för att avgränsa dynamiska data är att se till hur informationens socioeko- nomiska värde påverkas om den inte görs tillgänglig efter insamlingen, på det sätt som anges i artikel 5.5 i öppna data-direk- tivet. Det kan i detta sammanhang även noteras att det inte finns något krav på att uppdateringen ska göras automatiskt utan det kan även vara fråga om uppdateringar av viss information (jfr skäl 31 i direktivet). Att dynamiska data skulle kunna existera i ett annat format än digitalt framstår som närmast uteslutet. Även med hänsyn till detta anser vi att det bör klargöras i den nya lagen att dynamiska data endast är avsett att omfatta information som finns i digitalt format. Artikel 2.8 i direktivet innehåller exemplifieringar och anger särskilt att sensordata vanligtvis omfattas. Dessa exempel är det enligt vår be- dömning inte nödvändigt att införa i den nya lagen utan det viktiga är att kärnegenskaperna för dynamiska data framgår, dvs. att det är fråga om digital information som uppdateras ofta eller i realtid. Dyna- miska data bör därför definieras på detta sätt i lagen. Den närmare avgränsningen får göras från fall till fall utifrån den enskilda infor- mationsmängdens karaktär. Vårt förslag: Med särskilda värdefulla datamängder avses infor- mation som framgår av förteckningen över särskilda värdefulla dataset i de genomförandeakter som har meddelats med stöd av artikel 14 i öppna data-direktivet. I artikel 2.10 i öppna data-direktivet definieras begreppet värdefulla dataset. Med begreppet avses handlingar vars vidareutnyttjande är förknippat med stora fördelar för samhället, miljön och ekonomin, framför allt på grund av deras lämplighet för att skapa mervärdes- tjänster, applikationer och nya högkvalitativa arbetstillfällen, och antalet potentiella mottagare av de mervärdestjänster och mervärdes- applikationer som bygger på dessa dataset. Begreppet är nytt i öppna data-direktivet. I bilaga 1 till direktivet finns en förteckning över tematiska kategorier av värdefulla dataset. Enligt artikel 14 i direktivet ges kommissionen i uppgift att anta genomförandeakter med en förteckning över särskilda värdefulla dataset inom de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehas av offentliga myndigheter och offentliga företag. Eftersom det är sär- skilda värdefulla dataset som det finns reglering om i direktivet (se t.ex. artikel 5.8 och 14) bör det vara detta begrepp som definieras och inte begreppet värdefulla dataset. Vi anser emellertid att begrep- pet datamängd stämmer bättre överens med svensk terminologi än begreppet dataset och att förstnämnda begrepp därför ska användas i den nya lagen. Vår bedömning är därför att särskilda värdefulla datamängder bör defineras på så sätt att det avser den information som framgår av förteckningen över sådana dataset som har meddelats med stöd av artikel 14 i öppna data-direktivet. Vårt förslag: Med vidareutnyttja avses att använda information för ett annat ändamål än det för vilket den framställdes av en myndighet eller ett offentligt företag. En grundläggande förutsättning för att den nya lagen ska vara tillämp- lig är att det är fråga om vidareutnyttjande av information. I för- arbetena till PSI-lagen gavs som ett exempel på vidareutnyttjande att ett företag använder information från ett register hos en myndighet som utgångspunkt för att utveckla tjänster till allmänheten, t.ex. genom att använda geografisk information i en GPS-tjänst (Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175, s. 147). Begreppet definieras i artikel 2.11 i öppna data-direktivet. Av bestämmelsen framgår sammanfattningsvis att det är fråga om använd- ning av handlingar, som innehas av offentliga myndigheter eller offent- liga företag, för andra ändamål än det som de ursprungligen fram- ställdes för inom aktörens offentliga verksamhet. I skäl 20 erinras om att medlemsstaterna kan gå längre än de miniminormer som fast- ställs i direktivet och följaktligen tillåta mer omfattande vidareut- nyttjande. Någon sådan utvidgning föreslår vi dock inte. Begreppet har definierats i 6 § PSI-lagen som ”användning av hand- lingar för andra ändamål än det ursprungliga ändamål för vilket hand- lingarna behandlas av en myndighet”. I stort anser vi att denna defi- nition kan överföras till den nya lagen. Vi förslår dock några justeringar. För det första bör begreppet information användas i stället för handling, i enlighet med det förslag vi lämnar i avsnitt 8.2. Vi föreslår vidare att ”behandlas” byts mot ”framställdes”, i enlighet med öppna data-direktivets lydelse. Den nuvarande lagtexten framstår i detta avseende något motsägelsefull; det ändamål som informationen be- handlas för för bedömningen behöver inte vara det- samma som det ursprungliga. Direktivets definition är tydlig med att det är ändamålet då informationen framställdes som är avgörande. Detta bör ha den fördelen att situationer undviks där information undantas från den nya lagens tillämpningsområde på grund av att myndigheter ändrar ändamålet för behandling av infor- mation i efterhand. Genom att använda ”framställdes” tydliggörs att det är ändamålet vid den ursprungliga behandlingen som avses. Det ursprungliga ändamålet sammanfaller i normalfallet med full- görandet av en myndighets offentliga uppgifter. Detta innebär att utgångspunkten är att all användning av information av andra än myn- digheten eller det offentliga företaget är vidareutnyttjande i direkti- vets mening. Beroende på hur brett eller smalt myndighetens verk- samhetsområde definieras kan utrymmet för vad som är att betrakta som vidareutnyttjande i direktivets mening påverkas. Ett mycket vitt formulerat verksamhetsområde skulle alltså kunna inskränka den nya lagens tillämplighet på ett icke önskvärt sätt. Detta uppmärk- sammades också i förarbetena till PSI-lagen. av regeringen att även om ändamålen är likartade ska det anses vara ett vidareutnyttjande. Vi delar denna bedömning. Regeringen uttalade vidare att varje tillhandahållande av handlingar leder till ett vidareut- nyttjande och att även om PSI-direktivet främst syftar till att främja förädling eller bearbetning, täcker det även ren vidareförmedling av information. Som exempel på vad som utgör ett vidareutnyttjande an- gavs bl.a. typisk användning av allmänna handlingar som lämnats ut med stöd av 2 kap. TF (prop. 2009/10:175, s. 148). Vi anser att mot- svarande synsätt ska gälla för öppna data-direktivet och den nya lagen. Utbyte av information mellan myndigheter i samband med deras offentliga verksamhet eller utbyte av information mellan offentliga företag och myndigheter i samband med myndigheternas offentliga verksamhet undantas emellertid uttryckligen i direktivet, genom de begränsningar som framgår av artikel 2.11.a och 2.11.b, se avsnitt 10.5.9. När det gäller information som innehåller personuppgifter bör – som företrädare för några av de myndigheter vi har haft kontakt med har påpekat – förhållandet till den s.k. finalitetsprincipen i artikel 5.1.b dataskyddsförordningen särskilt uppmärksammas. Enligt denna prin- cip får personuppgifter inte senare behandlas för något ändamål som är oförenligt med insamlingsändamålen. Med utgångspunkten att ändamålet med användningen bör tolkas i så vid mening som möjligt i förhållande till det ursprungliga skulle det, för information som inne- håller personuppgifter, ha den effekten att en stor andel information, i vart fall när den görs tillgänglig på andra sätt än som ett utlämnande enligt 2 kap. TF, inte kan tillgängliggöras utan att stå i strid med finalitetsprincipen. För en vidareutnyttjare kan resultatet i vissa fall bli att denne anses behandla informationen i strid med dataskydds- förordningen. Som framgår av skäl 52 till öppna data-direktivet är anonymisering5 av information ett sätt att jämka samman dessa till synes motstående intressen. Det ligger emellertid inte inom ramen för vårt uppdrag att föreslå praktiska åtgärder som kan eller bör vidtas i detta avseende. Vi anser vidare att dessa problem inte bör överskattas i praktiken. Som nämnts ovan ska utbyte av information mellan offentliga aktörer i samband med deras offentliga verksamhet, i likhet med vad som gäller enligt PSI-lagen, inte anses utgöra ett vidareutnyttjande 5Med anonymisering avses enligt artikel 2.7 i öppna data-direktivet ett förfarande för att göra handlingar till anonyma handlingar, som inte avser en identifierad eller identifierbar fysisk person, eller förfarandet för att anonymisera personuppgifter på ett sådant sätt att den regi- strerade inte eller är identifierbar. enligt öppna data-direktivet. Vi anser att denna begränsning inte bör framgå av definitionen av begreppet vidareutnyttja utan av ett sär- skilt undantag för viss information från den nya lagens tillämpnings- område, se avsnitt 10.5.9. En myndighets eller ett offentligt företags användning av information inom ramen för verksamhet som är kon- kurrensutsatt, men som härrör från aktörens egen eller andra aktörers verksamhet som inte är konkurrensutsatt, är däremot ett vidare- utnyttjande. I likhet med tidigare förarbeten anser vi att vidareutnyttja ska definieras särskilt i den nya lagen (jfr prop. 2009/10:175, s. 148). För en definition av och en genomgång av vad som avses med uttrycket begäran om vidareutnyttjande hänvisar vi till avsnitt 8.4. Vår bedömning: Begreppet öppet format behöver inte definieras särskilt i lagen. I artikel 2.14 i direktivet definieras begreppet öppet format som ett filformat som är oberoende av plattform och tillgängligt för allmän- heten utan några restriktioner som hindrar vidareutnyttjande av information. Enligt vår bedömning finns det inte någon principiell skillnad mellan definitionen av öppet format och den definition av öppna data som redovisas i avsnitt 9.1.9. Begreppet tillför enligt vår bedömning inte något materiellt. Med hänsyn till detta anser vi att det inte är nödvändigt att definiera begreppet öppet format i den nya lagen. Vårt förslag: Med bulknedladdning avses tillgång till en avgränsad informationsmängd genom elektronisk uppkoppling. Med gränssnitt avses en regeluppsättning för dynamiskt infor- mationsutbyte mellan programvaror. Uttrycket bulknedladdning saknar en legal definition och förekom- mer inte i några förarbeten. Informationstekniskt innebär det att viss information läggs i en fil, eller en uppsättning filer, så att informa- tionen kan göras tillgänglig med några enkla nedladdningar. Infor- mationen har avgränsats och färdigställts, och bör i normalfallet ut- göra s.k. färdiga elektroniska handlingar i tryckfrihetsförordningens mening, jfr avsnitt 8.2.4. Tillgången till information i bulk kan kopplas till en prenumeration som innebär att prenumeranten får tillgång till förändringar allt eftersom uppdateringar sker och nya informationsmängder blir tillgängliga. I öppna data-direktivet används också begreppet API. Det kan bäst översättas med applikationsprogrammeringsgränssnitt, se skäl 31. För att öka läsbarheteten föreslår vi att det kortare begreppet gräns- snitt används i den nya lagen. Någon ändring i sak avses inte. Av läs- barhetsskäl används också förkortningen API i vissa fall i betänk- andet. I skäl 32 till direktivet definieras ett API som en uppsättning funktioner, processer, definitioner och protokoll för kommunika- tion från maskin till maskin och datautbyte. I departementsprome- lätt med biljett beskrivs ett API som en regeluppsättning för hur en viss programvara kan kommunicera med annan program- vara (Ds 2015:11, s. 82). Kort sagt är det fråga om ett ordnat sätt att hämta och lämna information. I avsnitt 11.4.6 pekas på vissa skillnader mellan begreppen maskin- läsbart format respektive API. När det gäller bulknedladdningar skiljer sig dessa från tillgång till information genom ett API på så sätt att det senare är en metod för att tillhandahålla mindre delar av data. Detta kan vara viktigt för att på ett ändamålsenligt sätt kunna ge tillgång till information som innehåller för stora datamängder för att kunna sammanställas i en fil för nedladdning. Stora mängder statistik som samlats in kan tänkas utgöra exem- pel på sådan information som blir oöverskådlig om den inte tillgäng- liggörs i mindre delmängder. Det finns även en vinst i att inform- ation görs tillgänglig efterhand som den samlas in, för att den inte ska förlora sin aktualitet. En bulknedladdning är således statisk och ett API är dynamiskt. Denna skillnad innebär att det ställs högre krav på myndigheten när information förväntas vara tillgänglig genom ett API, bl.a. vad gäller driftssäkerhet och möjlighet att hantera många samtidiga användare. I likhet med vad som sagts i avsnitt 9.1.3 avseende begreppet maskinläsbart format kommer det att vara behövligt att närmare definiera de tekniska kriterierna för gränssnitt och bulknedladdningar i verkställighetsföreskrifter. Med hänsyn till den snabba tekniska utvecklingen och att standarder för överföringsprotokoll m.m. kan förändras är det inte lämpligt att ange detta i den nya lagen. Be- greppen som sådana bör emellertid definieras i den nya lagen, för att kunna kompletteras med tekniska föreskrifter i ett senare skede, på samma sätt som föreslås i avsnitt 11.4.7. Vårt förslag: Med öppna data avses digital information i öppna format som kan vidareutnyttjas och delas fritt för valfritt ända- mål. Information är ett brett begrepp. En form av information är sådan som uppfyller kraven för att vara öppna data. Öppna data kan skapas både av den privata sektorn och av offentliga aktörer, dvs. myndig- heter och offentliga företag. Begreppen offentlig information – dvs. information som innehas och görs tillgänglig av offentliga aktörer – respektive begreppet öppna data tenderar att i olika sammanhang användas synonymt. Det är enligt vår uppfattning av vikt att inte förväxla den bredare målsättningen att offentlig information ska vara mer öppen och tillgänglig, med definitionen av begreppet öppna data som sådan. Öppna data och annan information från den offentliga sektorn existerar sida vid sida, men kan också överlappa. Öppna data är inte en egen typ av information utan information som uppfyller vissa krav vad gäller struktur, form, tillgång och rätt till fri använd- ning. Schematiskt kan förhållandena illustreras med följande figur. Öppna data-direktivet saknar en särskild bestämmelse som defi- nierar öppna data. I skäl 16 anges dock att med detta begrepp avses i allmänhet ”data i öppna format som kan utnyttjas, vidareutnyttjas och delas fritt av vem som helst för valfritt ändamål”. Myndigheten för digital förvaltning definierar öppna data som ”digital information som man kan vidareutnyttja utan att betala avgift eller acceptera annat villkor än att man kan behöva ange källan”6. Statskontoret utgår i sin rapport, Hinder för att använda myndigheternas öppna data (2018:6), från en liknande definition. Kommuner och Regioner (SKR) anger öppna data som information från offentliga organisationer som finns tillgänglig för vem som helst att använda, återanvända och distribuera utan andra förbehåll än källangivelse och vidarelicensiering. , som är en ideell organisation som verkar för utveckling av öppna data, definierar öppna data som sådana data som vem som helst fritt får använda, återanvända och distribuera med som största motprestation att ange källa eller krav på att dela data på samma sätt.7 Öppna data förutsätter enligt samtliga definitioner inte nödvän- digtvis att det är fråga om digital information, men i praktiken ligger potentialen för datadriven innovation i digitala och maskinläsbara format. För att uppnå bästa återanvändbarhet bör informationen så långt som möjligt vara maskinläsbar, komplett, primär och aktuell (, rapport för , Öppna data och datadriven innovation, s. 6). När det gäller aktualitetskriteriet kommer det till 6www.digg.se/utveckling--innovation/oppna-data-och-datadriven-innovation, . 7https:///od/2.1/en/, . uttryck i öppna data-direktivet genom det omedelbarhetskrav som gäller för dynamiska data enligt artikel 5.5, se avsnitt 11.5. Analog information har inte samma möjligheter att kombineras med annan information till nya innovativa lösningar. Att direktivet endast har för avsikt att omfatta öppna data i digital form framgår av att öppna format i artikel 2.14 definieras som filformat som är oberoende av platt- form och tillgängliga för allmänheten utan några restriktioner som hindrar vidareutnyttjande av handlingar. Vi anser mot denna bak- grund att en definition av öppna data i den nya lagen ska tydliggöra att endast digital information avses. Grundkriterierna för öppna data är således att det är digital infor- mation som får vidareutnyttjas och distribueras fritt, för valfritt ända- mål. Med fritt avses även att vidareutnyttjandet inte är förenat med avgifter. Den begränsning som kan finnas – och som framgår av exem- pelvis SKR:s definition – är att originalkällan ska anges, genom en Företrädare för myndigheter som vi har haft kontakt med har också påtalat detta. Öppna data-direktivets definition av öppna format innehåller emellertid inte någon sådan begränsning. Vi anser att definitionen i den nya lagen bör ha en så direktivnära lydelse som möjligt och att en ytterligare begränsning i form av krav på att ange originalkälla därför inte ska införas. Utifrån ovan angivna kriterier kan vi konstatera att frågan om viss information är öppna data eller inte kan besvaras först i samband med att informationen tillhandahålls. Det är hur informationen faktiskt är utformad som blir avgörande, inte om tillgången till den kommer av en skyldighet eller sker genom frivillig publicering. Information som lämnas ut efter en begäran enligt en bestämmelse om tillgång, se avsnitt 8.3.1, kan enligt vår uppfattning emellertid normalt sett inte anses uppfylla kriterierna för att utgöra öppna data eftersom ett sådant utlämnande förutsätter en prövning i det enskilda fallet, i för- hållande till en viss mottagare, dvs. inte ”vem som helst” i den mening som avses i skäl 16. Dessutom framgår av definitionen av öppna for- mat i artikel 2.14 att informationen ska vara tillgänglig för allmän- heten, vilket den inte kan anses vara om det krävs en begäran i det enskilda fallet för att få tillgång till den. Information som uppfyller kraven på att utgöra öppna data får enligt den föreslagna definitionen användas fritt. 8Med denna licens kan andra distribuera, remixa, anpassa och bygga vidare på ett visst arbete, även kommersiellt, så länge användarna anger källan för det ursprungliga arbetet. därför inte ställas upp på sätt som inskränker rätten att fritt använda sådan information. För att i möjligaste mån undvika oklarheter för både offentliga aktörer och potentiella vidareutnyttjare är det av vikt att det i den nya lagen framgår vad som avses med öppna data. Be- greppet bör därför definieras i lagen som digital information i öppna format som kan vidareutnyttjas och delas fritt för valfritt ändamål. Vårt förslag: Med forskningsdata avses digital information som samlats in eller framställts inom ramen för vetenskaplig forsk- ningsverksamhet. I artikel 2.9 definieras forskningsdata som andra handlingar i digitalt format än vetenskapliga publikationer, som samlas in eller framställs inom ramen för vetenskaplig forskningsverksamhet och som används som bevis i forskningsprocessen eller som i forskarvärlden är allmänt accepterade som nödvändiga för att validera forskningsrön och forsk- ningsresultat. I skäl 27 nämns som exempel på forskningsdata stati- stik, resultat från experiment, mätningar, iakttagelser från fältarbete, resultat från undersökningar, inspelningar från intervjuer och bilder. Forskningsdata inbegriper även metadata och kravspecifikationer. Det saknas en legal definition av forskningsdata i svensk rätt.