sou · H7B369 · 2020-01-01 00:00:00 — Syftet med referensramen är att främja livslångt lärande och förbättra anställningsbarhet, rörlighet och social integ- ration för arbetstagare och studerande inom EU. Den europeiska referensramen är avsedd att fungera som ett översättningsverktyg som ska göra det lättare att förstå och jämföra kvalifikationer från olika länder och system och därmed underlätta arbetstagares och studenters rörlighet inom EU. Den ska bidra till att underlätta övergångar av olika slag: mellan olika former av utbild- ning, mellan skilda branscher, mellan utbildning och arbetsliv och mellan länder. I rekommendationen om EQF anges att de nationella referensramarna bör utformas så att de omfattar alla typer av kvali- fikationer från såväl utbildningssystemet som från arbetslivet. 3EUT C 111, . Rekommendationen upphävdes i samband med att Europeiska unionens råd antog en ny rekommendation om den europeiska referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande, 2017/C 189/03. av utveckling i EU och 4.1.3EU:s rekommendation om validering av icke-formellt och informellt lärande Europeiska unionens råd beslutade om rekommen- dationen om validering av icke-formellt och informellt lärande.4 Syf- tet var att främja utvecklingen av system för validering i medlems- staterna. Med rekommendationen förtydligas begreppet validering. Rekommendationen ger också förutsättningar för en ökad legitimitet och likvärdighet i medlemsstaternas valideringsarrangemang genom att framhålla att validering ska ge möjlighet för människor att erhålla en erkänd kvalifikation. EU-rekommendationer är inte bindande, men samtliga länder in- klusive har ställt sig bakom rekommendationen om valider- ing och har därmed åtagit sig att arbeta i enlighet med denna. Arran- gemangen för validering kan dock anpassas efter medlemsstaternas olika förutsättningar och egna prioriteringar. Rekommendationen anger att medlemsstaterna bör ha inrättat arrangemang för validering som gör det möjligt för enskilda att: •få kunskaper, färdigheter och kompetenser som förvärvats via icke- formellt och informellt lärande validerade, och •erhålla en fullständig eller, i tillämpliga fall, en partiell kvalifika- tion på grundval av det validerade icke-formella och informella lärandet. Målet med validering uttrycks som att öka anställningsbarheten och rörligheten på arbetsmarknaden samt att främja det livslånga läran- det. Tillgång till validering bör särskilt prioriteras för personer med kortare formell utbildning och från socioekonomiskt missgynnade grupper. I rekommendationen definieras validering som en process där ett behörigt organ bekräftar att en person har uppnått läranderesultat som mätts mot en relevant standard. Med denna definition pekar EU:s rekommendation på betydelsen av att medlemsstaterna etablerar tydliga strukturer för validering. Vali- dering förutsätter, enligt definitionen: 4Europeiska unionens råd 2012/C 398/01. av utveckling i EU och •en fastställd och relevant kompetensstandard som individens kunnande kan bedömas mot, och •att det är tydligt vilken aktör som har mandat och befogenhet att bekräfta att en person har ett kunnande som motsvarar de fast- ställda kompetenskraven. I rekommendationen anges vidare tio principer som ska tillämpas när så är lämpligt och med beaktande av nationella, regionala och lokala samt sektorsspecifika behov och särdrag. En av dessa principer är att valideringsarrangemangen kopplas till de nationella referens- ramarna för kvalifikationer för livslångt lärande. Vägledande riktlinjer och stödmaterial Som hjälp för medlemsstaternas implementering av validering tog Cedefop 2009 fram praktiskt orienterade riktlinjer. publi- cerades reviderade riktlinjer som utgår från de olika områden som i rekommendationen om validering identifierats som kritiska för etable- ringen av strukturer för validering. Riktlinjerna vänder sig till individer och institutioner som ansva- rar för att initiera, utveckla, införa och genomföra validering på olika nivåer (nationellt, lokalt, olika sektorer) och i olika sammanhang (inom utbildning, i arbetslivet, för arbetssökande etc.). De syftar till att tydliggöra förutsättningarna för att genomföra validering och be- lyser frågor som olika aktörer behöver ta ställning till i olika delar av processen. Riktlinjerna förespråkar därmed inte någon enskild lös- ning utan är avsedda att ge vägledning och stöd för utformning av hållbara arrangemang i varierande sammanhang. Cedefop har också tagit fram en och institu- tioner som arbetar med att definiera läranderesultat (learning out- comes) inom till exempel utbildning eller för kvalifikationer i arbets- livet. syftar till att främja utvecklingen av ett kompe- tensbaserat synsätt och att öka transparens och överförbarhet mellan av utveckling i EU och utbildning och arbetsliv genom att kompetens beskrivs på ett likvär- digt sätt i olika sammanhang (Cedefop 2017a). Läranderesultat är ett centralt begrepp som återkommer i EU:s rekommendation om validering, i Bologna- och Köpenhamnspro- cessen och i EU:s rekommendation om referensram för kvalifika- tioner. Begreppet avser vad en individ förväntas veta, förstå och kan göra när en lärandeprocess, till exempel en utbildning, är avslutad. Det är också individens läranderesultat (kunskaper, färdigheter och kom- petenser) som vid en validering bedöms mot en fastställd relevant standard. När målen för en utbildning, eller kraven för att uppnå en kvali- fikation, uttrycks i termer av läranderesultat i stället för att beskriva längd, innehåll och former för själva lärprocessen, öppnas möjligheter för individen att uppnå kvalifikationen på olika sätt. Det intressanta blir inte längre hur och var en individ har utvecklat sitt kunnande utan vad hen faktiskt kan. 4.1.4Nuläge och trender inom EU Uppsplittrade och fragmenterade system för validering utgör fort- farande en utmaning för valideringsarbetet i många länder (Villalba &Bjørnåvold 2017, s. 77). Cedefop har uppdraget att återkommande följa upp hur de 36 länder som ställt sig bakom rekommendationen om validering arbetar med genomförandet. Den senaste samman- ställningen avser 2016 och visar att av länderna har infört, eller strävar efter att införa, ett sammanhållet system för vali- dering.5 I denna grupp har bland annat och ytterligare stärkt de övergripande institutionella förutsättningarna för validering genom tydligare regelverk. De övriga länderna har fokuserat på att utveckla sektorsvisa strategier, regelverk och åtgär- der (Cedefop 2017b). Oavsett vilken inriktning länderna har valt för att genomföra rekommendationen så framhålls betydelsen av att få på plats struk- turer för samverkan och samordning mellan olika delar av validerings- systemet. I de 20 länder som rapporterat att de har en organisation för samordning av valideringsarbetet är denna vanligen placerad på 5Cedefop genomförde en ny uppföljning men resultaten från denna har ännu inte () publicerats. har också låtit genomföra en utvärdering av rekommendationen, men inte heller denna finns tillgänglig . av utveckling i EU och övergripande nivå inom ett departement eller en nationell myndighet med uppgift att följa upp och samordna verksamheter inom olika områden. I det pågående arbetet att införa nationella referensramar för kvali- fikationer för livslångt lärande (NQF) har de flesta länderna för- flyttat sig till en operativ fas. Detta har också underlättat arbetet med att etablera strukturer för validering (Villalba & Bjørnåvold 2017). När valideringen kan resultera i en kvalifikation som ingår i en natio- nell referensram blir värdet av valideringen tydligare för individ, arbetsgivare och utbildningsanordnare. Införandet av referensramar för kvalifikationer har dels medfört en ökad grad av standardisering och formalisering av valideringsarbetet, dels en starkare inriktning mot anställningsbarhet, kompetensförsörjning och tillväxt (, Wihak & 2014, s. 14). fanns kopplingar mellan validering och nationella kvalifikationsramverk i 31 av de 36 länder som ställt sig bakom rekommendationen om validering. Vad gäller finansiering finns det en obalans i många länder mellan ambitionerna att etablera strukturer för validering och de resurser som avsätts för ändamålet. Europeiska socialfonden är fortfarande en huvudsaklig finansieringskälla. Finansieringen med tillfälliga medel leder till ett fortsatt projektinriktat arbete även för utveckling av grundläggande förutsättningar. Det är också vanligt förekommande att ländernas finansiering av validering inom formell utbildning ingår som en integrerad del i ersättningen för utbildningen. Detta skapar svaga incitament för utbildningsanordnarna att erbjuda validering (Cedefop 2016a). En annan utmaning som är gemensam för de flesta länderna är den bristande tillgången till data för uppföljning av valideringsinsatser. Uppföljningar behövs bland annat av utfallet på arbetsmarknaden i termer av inkomster, arbetslöshetsrisker och rörlighet för personer som validerats. Det finns stor uppslutning bakom förståelsen av validering som ett effektivt verktyg för att minska kompetensbristen och sänka kostnaderna för uppgradering av den befintliga kompe- , och för omskolning till nya yrkesområden. Brist på data gör det emellertid svårt att presentera evidensbaserade förslag till åtgär- der. Det försvårar också jämförelser mellan länder (2019). av utveckling i EU och 4.2Utvecklingen av validering i har utvecklingen av strukturer för vali- dering gått framåt i . Möjlighet till validering eller bedömning av reell kompetens finns numera infört i regelverken för vuxenut- bildningen och de eftergymnasiala utbildningarna. Ett flertal bran- scher har tagit fram nationella branschmodeller för validering av yrkes- kompetens mot arbetslivets kompetenskrav. Utvecklingen har emellertid varit ryckig. Mellan perioder med tillfälliga utvecklingsprojekt och tidsbegränsade satsningar har vali- deringsarbetet stannat av. En återkommande fråga har varit hur en nationell och långsiktigt hållbar struktur för validering kan etableras. 4.2.1Validering inom utbildning för effektiv komplettering och breddad rekrytering Företeelsen att erkänna tidigare lärande har rötter långt tillbaka i tiden.6 Begreppet validering introducerades dock i av , som tidigt förde fram vik- ten av att studerandes reella kompetens värderas och formaliseras i betyg eller genom inplacering i kurs (SOU 1996:27). Kommittén betonade möjligheten att förkorta utbildningstiden och nyttja resur- serna bättre genom att validera det som människor redan kan och låta dem gå vidare med studier på lämplig nivå. Genom att ta vara på kunskap och kompetens kan enskilda snabbare ta sig igenom sina studier, vilket kommittén framhöll som både individekonomiskt och samhällsekonomiskt fördelaktigt. Dessutom utgör valideringsarbetet i sig en motivationsstärkande kraft, såväl vid planering av studierna som i själva genomförandet (SOU 2000:28, s. 711). Utvecklingen av validering tog fart inom den kommunala vuxen- utbildningen under de år som pågick. tillsattes också två utredningar om validering. Den första av- såg validering av utländsk yrkeskompetens på gymnasial nivå (SOU 1998:165). Den andra utredningen hade i uppdrag att organi- sera pilotprojekt och försöksverksamheter, men även att utreda be- hovet av ett nationellt system för validering (SOU 2001:78). 6Se t.ex. historiska tillbakablick i Validering av vuxnas kunskap och kompetens (SOU 2001:78). av utveckling i EU och lyfte regeringen också frågan om validering för att främja livslångt lärande och breddad rekrytering till hög- skolan. I propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) an- gav regeringen inriktningen för hur högskolan i ökad utsträckning skulle bedöma den reella kompetensen hos sökande och studenter. Möjligheten att bli behörig till grundläggande högskoleutbildning genom reell kompetens infördes i högskoleförordningen 2003. Bestäm- melser fanns om att studenter har rätt att få kunskaper och färdigheter som förvärvats genom yrkesverksamhet prövade för tillgodoräknande i en utbildning. Det gjordes även en särskild sats- ning för att utveckla arbetet med validering i högskolan, vilken skulle komplettera det utvecklingsarbete som redan pågick på gymnasial nivå och i förhållande till arbetslivets krav.7 ersatte bedömning av reell kompetens för behörig- het det tidigare så kallade 25:4-systemet. I motiveringen till föränd- ringen framhöll regeringen att åldersgränsen var godtyckligt satt och att kravet arbetslivserfarenhet var schablonmäs- sigt. Bedömning av reell kompetens ansågs som ett rättvisare system eftersom det utgick ifrån individens faktiska kompetenser och inte från schabloner (prop. 2006/07:107, s. 16). När (2009) följde upp lärosätenas arbete med bedömning av reell kompetens pekade de dock på ett antal problem. De nya bestämmelserna hade inte medfört några större förändringar i praktiken. Utvecklingen inom högskolan beskrivs närmare i dele- gationens delbetänkande Validering i högskolan (SOU 2018:29). 4.2.2Ökat fokus mot validering för arbetsmarknaden återkom till valideringsfrågan i departe- mentspromemorian Validering m.m. – fortsatt utveckling av vuxnas lärande (Ds 2003:23) där validering beskrevs som en naturlig del av det livslånga lärandet. Validering definierades som en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering, dokumentation och ett erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvärvats. Denna definition infördes skollag. Till skillnad mot högskolan infördes däremot ingen skyldighet för kommunerna att erbjuda validering inom 7Lärosätena tillfördes sammantaget för detta utvecklingsarbete. av utveckling i EU och Se vidare kapitel 11 där Valideringsdelegationen lämnar förslag för att öka tillgången till validering inom vuxenutbildning. I departementspromemorian framhölls också att ansvaret för validering är delat mellan utbildningsväsendet och arbetslivet. För att intyg som utfärdas efter en validering ska ha legitimitet såväl på arbetsmarknaden som inom utbildningssystemet ansågs det krävas ett nära samarbete mellan utbildningsväsendets företrädare, parterna på arbetsmarknaden och företrädare för branscherna. Staten tog ett ansvar för att främja och utveckla arbetet med vali- dering genom att inrätta en Valideringsdelegation, som verkade . Ett viktigt fokus var att främja utvecklingen av validering mot arbetslivets krav på kompetens för anställnings- barhet. I samverkan med olika branscher utvecklade delegationen bland annat modeller och metoder för validering av yrkeskompetens. Sammantaget utvecklades valideringsmodeller inom 24 branscher som omfattade över 100 yrkesroller (Valideringsdelegationen 2008, s. 123–124). 4.2.3Ett decentraliserat system med svag institutionell bas Den tidigare Valideringsdelegationen återkom i sin slutrapport till frågan om hur ansvaret för den långsiktiga utvecklingen av validering bör fördelas. Delegationen föreslog att en myndighet skulle åläggas det övergripande ansvaret för att utveckla och implementera valider- ingsmetoder, valideringsstöd och kvalitetssäkra insatser avseende validering (Valideringsdelegationen 2008, s. 20–22). Kompetensut- veckling av utförare och att främja legitimitet, kvalitet och likvär- dighet framhölls som särskilt viktigt. Delegationen presenterade också ett övergripande ramverk för validering där man skiljde mellan fyra delprocesser: översiktlig kompetenskartläggning, fördjupad kom- petenskartläggning, kompetensbedömning för intyg samt kompetens- bedömning för betyg, certifikat, licens m.m. När Myndigheten för () inrättades fick myndigheten bland annat i uppgift att samordna och stödja en nationell struktur för validering samt att främja utbild- ningsväsendets och branschernas medverkan när strategier, metoder och information inom valideringsområdet utvecklas. av utveckling i EU och betonade att avsikten inte var att inskränka andra myndigheters ansvar för olika valideringsinsatser som hör till deras sakområden. Syftet var i stället att skapa de förutsättningar för samordning och utveckling som tidigare saknats samt en mer effektiv och entydig hantering av övergripande och gemensamma frågor rörande validering inom en decentraliserad, nationell struktur (prop. 2008/09:68, s. 52). Myndigheten för övergripande uppdrag kom emellertid att inverka på särskilt uppgift att stödja, främja och följa upp validering inom vuxenutbildningen. Kommunerna uppfattade att MYH:s uppdrag att samordna och främja validering överlappade denna uppgift för . De dubbla främjarupp- dragen bidrog till förvirring och otydlighet om vem kommunernas ansvariga skulle vända sig till när det gällde frågor om validering och vem som egentligen hade ansvaret för detta område (Ds 2016:24, s.65–66). Uppdraget att samordna och främja validering på nationell nivå övergick 2016 till Valideringsdelegationen. 4.2.4Utvecklingsarbete i form av projekt och tillfälliga satsningar De tillfälliga satsningarna fortsatte även efter att den tidigare Vali- deringsdelegationen avslutat sitt uppdrag. Ett flertal utvecklingspro- jekt har bedrivits som särskilt fokuserat på validering av kompetens hos utrikes födda. Valideringsdelegationen fick 2007 i tilläggsupp- drag att initiera och leda en pilotverksamhet avseende validering av utländska personers yrkeskompetens. Pilotverksamheten skulle be- drivas enligt de metoder och modeller som utarbetats i samarbete med branscher och branschorganisationer.8 –2011 hade Myndigheten för i uppdrag att i samråd med leda en verksamhet med validering av nyanlända in- vandrares yrkeskompetens ().9 Ett av målen med var att testa branschmodellerna i skarpt läge. hade Arbetsförmedlingen i uppdrag att utveckla meto- derna för och öka omfattningen av validering av nyanlända invand- rares kompetens.10 Valideringarna skulle enligt uppdraget genom- föras enligt branschmodell. 8Regeringsbeslut U2007/3491/SV. 9Regleringsbrev avseende avseende Myndigheten för . 10Regeringsbeslut A2013/4879/IU. av utveckling i EU och har regeringen också avsatt medel som har bidragit till finansieringen av utveckling och vidareutveckling av bransch- modeller. Främjandemedlen inom ramen för snabbspåren för nyan- lända invandrare11 och statsbidrag för utveckling av stödstrukturer för lärande på arbetsplatsen inom ramen för yrkesintroduktionsav- tal12 är sådana satsningar. Båda insatserna har riktat sig till arbets- marknadens parter som ansöker om medlen gemensamt eller genom partssammansatta organ. Dessa statsbidrag har dock inte primärt syftat till utveckling av branschernas valideringsmodeller. Utveck- lingsmedlen har i stället varit en del av statsbidrag med andra syften och riktade till avgränsade målgrupper som staten har prioriterat. Även inom Europeiska socialfonden, ESF, har det funnits möj- lighet att söka projektmedel för utveckling av validering. En varierad flora har vuxit fram av lokala och regionala ESF-projekt som syftat till validering eller att utveckla modeller för att arbeta med valider- ing. För att projekten ska få långsiktiga effekter är det dock av- görande att de nationella aktörerna har samma bild som de regionala projektägarna av vad som behöver göras och hur detta ska åstad- kommas. Det är också viktigt att metoder och arbetssätt som ut- vecklas i projekten implementeras i ordinarie verksamhet. Dessa båda förutsättningar har dock inte alltid varit uppfyllda. Inriktningen mot projekt och tillfälliga satsningar har medfört oförutsägbara förutsättningar vad gäller tillgång till finansiering och även risk för en mindre ändamålsenlig utveckling. Målgruppen för flertalet satsningar har varit nyanlända invandrare. Branscherna anger att utvecklingsmedlen har syftat till ökad anpass- ning av valideringsmodellerna till de målgrupper som staten velat stödja, vilket inte alltid matchat de utvecklingsbehov som de själva ser som högst prioriterade (2018). Ett ytterligare problem är att resultat som uppnåtts i de olika projekten sällan har implementerats i den ordinarie verksamheten. 11Förordning (2015:848) om statsbidrag för särskilda främjande- och utvecklingsinsatser i syfte att påskynda nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden. 12Förordning (2014:375) om statsbidrag för utveckling av lärande på arbetsplatser och regio- nala stödfunktioner för yrkesutbildning. av utveckling i EU och 4.2.5Utveckling av långsiktiga strukturer i fokus har utveckling av långsiktiga strukturer för vali- dering stått i fokus. gav en särskild utredare i uppdrag att utreda överblickbara system för vali- dering.13 Utgångspunkten för uppdraget var EU:s rekommendation om validering, men även att se över samordningen mellan myndig- heter så att inte minst nyanlända i större utsträckning skulle kunna få sin reella kompetens validerad. Utredarens förslag ledde till att regeringen i budgetpropositionen aviserade insatser för att stärka kvalitet och långsiktighet i arbetet med validering. Det gällde bland annat möjligheter till kom- petensutveckling för valideringsutförare, framtagande av en standard för branschvalidering, ökad användning av validering inom arbets- marknadspolitiken och stöd för utveckling av processer och varaktiga strukturer för lärosätenas arbete med bedömning av reell kompe- tens. aviserades att en delegation skulle tillsättas med upp- draget att följa, stödja och samordna ett intensifi- erat utvecklingsarbete inom valideringsområdet.14 En annan viktig förutsättning för ett långsiktigt valideringsarbete är beslutet om att införa en nationell referensram för kvalifika- tioner för livslångt lärande (SeQF).15 SeQF är, i likhet med EQF, indelad i åtta nivåer och för varje nivå finns deskriptorer som beskri- ver läranderesultat i form av kunskaper, färdigheter och kompetenser. Kvalifikationer vars läranderesultat är författningsreglerade, det vill säga examina från utbildningar inom det formella utbildningssyste- met, är nivåplacerade genom regeringsbeslut. Utfärdare av kvalifika- tioner utanför det formella utbildningssystemet kan ansöka om nivåplacering av kvalifikationen i SeQF hos Myndigheten för yrkes- högskolan, som är ansvarig myndighet för den svenska referens- ramen. Även inom arbetsmarknadspolitiken har användningen av vali- dering fått ett tydligare fokus. är validering ett arbets- marknadspolitiskt program som ingår i Arbetsförmedlingens ordinarie verktygslåda för att matcha och rusta arbetssökande till arbete och 13Regeringskanslibeslut U2014/3014/. 2015/16:1, utgiftsområde 16, s. 196. 2014/15:107. av utveckling i EU och Myndigheten upphandlar därmed validering på en mer permanent basis (se bilaga 3). Vidare har flera nationellt finansierade ESF-projekt startats som syftar till att etablera långsiktiga strukturer för validering. Exempel på sådana projekt är projekt kring regional samverkan om gymnasial yrkesutbildning för vuxna (RegioVux), Myndigheten för projekt validering – Operativ och Strategisk Samverkan (BOSS) samt Trygg- hetsfonden TSL:s projekt arbete. Nationella ESF- projekt har ofta bättre förutsättningar än regionala projekt att bidra till utveckling som får långsiktiga effekter. Även det omfattande utvecklingsarbetet som pågick inom hög- skoleområdet 2016–2018 avsåg att etablera varaktiga strukturer för validering. Universitets- och högskolerådet (UHR) hade i uppdrag att samordna och stödja en pilotverksamhet för bedömning av reell kompetens som 23 lärosäten medverkade i. tillfördes för utveckling av metoder och strukturer för validering och bedömning av reell kompetens. I slutredovisningen av pilotverk- samheten anger UHR (2019) att vissa projekt, t.ex. de projekt som de samverkande lärosätena inom respektive ansvarade för, har bidragit till att skapa varaktiga strukturer för bedömning av reell kompetens hos berörda lärosäten. Arbete som syftar till att skapa varaktiga strukturer har också påbörjats på många andra lärosäten. Efter att pilotverksamheten avslutats saknas emellertid ett upp- drag för UHR att främja och stödja lärosätenas arbete med valider- ing.