sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Delegationen har bland annat till uppgift att utgöra ett och svara för omvärlds- bevakning, utarbeta en strategi för delegationens arbete och vara en kontaktpunkt mellan relevanta aktörer i syfte att underlätta arbetet och skapa synergier. Delegationen inrättades genom ett regerings- beslut och regleras inte i instruktion. Delegationen utgör ett rådgivande organ bestående av en ordförande och högst tio ledamöter som tillsätts av regeringen. Delegationen ska rappor- tera till regeringen.102 Utredningen har i kontakt med delegationen erfarit att verksam- heten inriktats mot plast och inte kommer att beröra återföring av växtnäringsämnen eller resurser ur avloppssystem.103 Utredningens överväganden: Utredningens samlade bedöm- ning är att betydande kostnader för omställning kan tillkomma för va-kollektivens slamhantering med fosforåtervinning. Sam- tidigt görs bedömningen att särskilt ytterligare etablerings- eller investeringsstöd inte erfordras för de tekniska lösningar som krävs för att återvinna fosfor ur avloppsslam. Denna typ av möj- ligheter erbjuds för vissa utvecklingsprojekt och pilot- anläggningar. Det finns dock behov av andra former av stöd för att underlätta återvinning, förändringsarbete som följd av ny regler- ing och en ny syn på avlopp och avfall som resurser i kretslopp. Utredningens förslag: En tydligare nationell kompetens- och stödfunktion för avloppsfrågor och resurser i kretslopp etableras vid . Inledande fokus läggs på hantering av av- loppsslam och återvinning av fosfor och andra växtnäringsämnen. Verksamheten kan omfatta eller anknyta till en rad uppgifter där centrala myndighetsuppgifter behöver koordineras, bl.a. riskvärder- ing, uppströmsarbete, återkommande kontrollstationer och fortgå- ende dialog med branschaktörer, akademi m.fl. 102Regeringen (2018). Protokoll vid regeringssammanträde 1:5, M2018/01090/Ke, , samt . 103Information till utredningen från Delegationen för cirkulär ekonomi, , Y., . Behov av stöd för etablering, investering och kompetens 12.6.1Nationell kompetens- och stödfunktion för avloppsfrågor och resurser i kretslopp Ökande belastning i samhällets avloppsströmmar och alltmer kom- plexa krav på rening och hantering av de resurser som anlägg- ningarna förfogar över innebär även ökade krav på kompetens och kunnande. Det gäller inom flera tekniska försörjningssystem i sam- hället, men aktualiseras särskilt inom avloppsreningsområdet av den komplexitet och de krav på moderniserade regelverk som förut- ses. Ytterst rör reningsanläggningarna grundläggande skyddsfrågor kring hälsa och miljö, där kraven ökar som komplexiteten tilltar. Det gäller bland annat kemikaliesamhällets baksidor och före- komsten av tungmetaller, oönskade organiska ämnen, läkemedels- rester och mikroplaster i avloppssystemen. Det ställer krav på upp- gradering av såväl teknik som organisation och personal. I grunden förutsätts kommunerna med stöd av va-aktörerna kunna hantera teknikutveckling, grundläggande kunskapsutveckling och fortbild- ning. Utvecklade regelverk ställer också krav på forsknings- och utvecklingsinsatser på mer övergripande nationell nivå. Samhällets avloppssystem har gamla traditioner men kommer att utveck- las inte bara mot förbättrad rening utan även mot processer inriktade på återvinning och kretslopp. Traditioner och invanda arbetssätt kom- mer inte längre att kunna tas för givna. Kommunerna ansvarar för reningen av avloppsvatten och hanter- ingen av hushållsavfall. Kravställning genom regelverk och annan styrning utgår från att kommunerna självständigt ska lösa sina upp- gifter på ett tryggt och professionellt sätt. Landets kommuner varie- rar dock betydligt i befolkningsstorlek, kapacitet, resurser och belägen- het. Det innebär att förutsättningarna för att lösa dessa uppgifter varierar. En naturlig utgångspunkt är att utveckla samarbete och samverkan mellan va-huvudmän, men arbetet förutsätter även andra former av stöd. Staten kan medverka genom anpassade regelverk, ge stöd och rikt- linjer. Grunden för robusta och professionella utförarorganisationer är lokala och regionala resurser, men även kunnande och kompetens utgör viktiga grundläggande förutsättningar. Det förutsätter även en Behov av stöd för etablering, investering och kompetens stabil central kunskapsbas på myndighetsnivå. En sådan utveckling har skett inom dricksvattenområdet, där som nationellt ansvarig myndighet bygger upp ett som stöd för kommuner och andra inblandade aktörer. Nationell kompetens- och stödfunktion vid En tydligare nationell kompetens- och stödfunktion för avlopps- frågor och resurser i kretslopp behöver etableras med inledande fokus på hantering av avloppsslam och återvinning av fosfor och andra växtnäringsämnen. Verksamheten etableras vid Naturvårds- verket och kan omfatta eller anknyta till en rad uppgifter där centrala myndighetsuppgifter behöver koordineras, som riskvärdering, cen- tralt uppströmsarbete, återkommande kontrollstationer och fort- gående dialog med branschaktörer, akademi m.fl. nuvarande ansvarsuppgifter anknyter naturligt till utvecklingen av ett nytt regelverk och det stöd som erfordras i anslutning till detta. Området är omfattande och inledande fokus bör ligga på frågor direkt kopplade till hantering av avloppsslam och återvinning av fos- for och andra växtnäringsämnen. Uppdraget föreslås inledningsvis regleras i myndighetens regleringsbrev eller i form av ett separat upp- drag. Särskilda resurser behöver avsättas för verksamheten. Inrättandet av en tydlig stödfunktion innebär ett komplement till det verksamhetsansvar som redan upprätthålls i befintlig ansvars- och rollstruktur inom området. Definierade ansvarsuppgifter finns redan på nationell, regional och nivå. Utveckling av va- system med ytterligare regelstyrda funktioner, som återvinnings- krav, en förändrad syn på avlopp och avfall som resurser och en strävan mot cirkulära system kommer att öka efterfrågan på relevant information, stöd och tydlighet. Framtida va-system möter nya utmaningar – miljömässiga, tekniska och socioekonomiska. Utform- ningen av framtida system är ännu osäker, men kommer med säker- het att avvika från dagens traditionella systemlösningar. En nationell kompetens- och stödfunktion för avloppsfrågor och resurser i kretslopp föreslås inledningsvis erhålla ett smalare uppdrag Behov av stöd för etablering, investering och kompetens men kommer att kunna bredda perspektivet. Utredningens område gäller endast ett utsnitt av den verksamhet som bedrivs vid dagens avloppsreningsanläggningar. Uppgiften gäller främst att analy- sera och reglera den framtida hanteringen av avloppsslam och den fosfor som kan återvinnas ur slammet. Förslaget är att detta ska vara verksamhetens inledande fokus. ter det sig naturligt att av- lopps-, kretslopps- och uppströmsfrågor i ett bredare perspektiv omfattas i en kompetens- och stödresurs. Anknytande verksamheter fortgår liksom tidigare vid myndig- heter och organisationer. Det gäller t.ex. reguljärt myndighetsarbete på central, regional och nivå, som tillsyn, prövning och information, miljöövervakning, bland annat avseende åkermarkens karaktär och påverkan, samt forskning, utveckling och innovations- arbete kopplat till avlopp och näringsämnen. Dessa verksamheter förutsätter liksom sina egna plattformar och strukturer. Arbetet spänner över en rad expertområden och frågeställningar kring avloppsvatten och avloppsfraktioner. Det är därför naturligt att arbetet till stor del sker koordinerat med övriga berörda myndig- heter och aktörer. Utveckling av en central stödfunktion ger förut- sättningar att förvalta och förmedla en kunskapsbas, som kan bygga på centrala regelverk och riktlinjer, handböcker, forskning, utveck- ling och nödvändigt expertstöd. Va-tjänster med avloppsrening utgör ett viktigt offentligt åtagande av stor betydelse för människa och miljö. Samordnat och koordinerat långsiktigt kravställande, informa- tion och kunskap har efterfrågats från branschen. Samordnings- begreppet är problematiskt genom att det förutsätter att såväl resur- ser som arbetsinsatser koordineras för att erhålla högre kvalitet och större effektivitet i arbetet (se tabell 14.1). Med tanke på att ett flertal myndigheter berörs, där samordning främst krävs i det interna arbetet, kan detta begrepp visa sig mindre lämpligt för att beteckna verksamheten. uppgift blir snarare att underlätta samarbete, överblicka centrala kompetensresurser och medverka till att myndigheternas verksamheter kan koordineras på bästa sätt. Komplexiteten i samhällets avloppsströmmar innebär i vissa avseen- den att det är brist på relevant kunskap. Det gäller förekomsten av Behov av stöd för etablering, investering och kompetens skadliga kemiska ämnen, mikroplaster, patogener m.m. som åter- finns i avlopp och som tillförs reningsanläggningarna. De långsiktiga effekterna på människa och miljö är i vissa avseenden ofullständigt kända, vilket behöver hanteras och värderas. Olika samhällsmål kan komma i konflikt då det t.ex. gäller strävan mot giftfri odlingsmiljö, ökad cirkulation av växtnäringsämnen och kol samt aktiva åtgärder för att minska negativa klimateffekter. Det faller sig naturligt att koordinera stödverksamheten med de återkommande kontrollstationer kring avloppsslam som utredningen föreslår (kapitel 9) och ett sammanhållet riskvärderingsarbete. Denna del av verksamheten skiljer sig från övriga delar i stödverksamheten och bygger på aktivt deltagande av en rad expertmyndigheter, främst Kemikalieinspektionen, , Statens veterinärmedi- cinska anstalt, och . Sam- verkan behöver här ske i utveckling och översyn av relevanta gräns- värden och hanteringsregler för avloppsslam. Parallellt med att dagens gränsvärden ses över (antal och nivåer) för att säkerställa slammets kvalitet, bör översyn ske av nyttjade testmetoder. Det bör övervägas om en vidareutveckling av biotester kan ske för att studera slammets mer samlade och totala effekter på hälsa och markeko- system. Ytterligare frågor rör utvecklingen av ett samlat och stra- tegiskt uppströmsarbete med utgångspunkt i slam- och va-frågor. Det bör kopplas till ett mer övergripande förebyggande kemikalie- arbete för giftfri miljö, där centrala insatser behöver koordineras i dialog med olika branschaktörer. Definitions- och avgränsnings- frågor blir också viktiga, där vägledningsansvaret i olika delfrågor kring avfallsfraktioner och produkter behöver tydliggöras, liksom kommunikations- och informationsfrågor. Lämpliga kanaler och mötesplatser behöver utformas för diskussioner om långsiktiga stra- tegier, behov behöver klargöras kring FoU och innovationsarbete med sikte på hållbara avlopps- och avfallssystem. En övergripande nationell kompetens- och stödfunktion för avloppsfrågor och resurser i kretslopp vid kan förutom ren kunskapsförvaltning utvecklas mot konkreta stödinsat- ser och ett mer långsiktigt strategiarbete. Informationsuppgifter kan gälla nationella sammanställningar av hur arbetet bedrivs i relation till regelverk och miljömålsarbete. Arbetet ska ge stöd för myndig- heter, kommuner, huvudmän och andra involverade i återvinning av näringsämnen. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens Uppgifterna ställer krav på uthållig samverkan i det förändrings- skede som förestår och i anpassningen till nya regelverk. Det kom- pletterar redan pågående aktiviteter och bidrar till arbetet mot Gift- fri miljö och resurseffektiva kretslopp med minskad klimatpåverkan. Nedanstående figur beskriver översiktligt innehåll och olika tyngd- punkter i en nationell kompetens- och stödfunktion för avlopps- frågor och resurser i kretslopp, som koordinerar •riskvärdering av hälso- och miljöskadliga ämnen i avloppsslam, med •kontrollstationer104 för utvecklade regelverk, •uppströmsarbete och kvalitetssäkring av avloppsfraktioner, samt •stöd till myndigheter och verksamhetsutövare. 104Kontrollstationer var femte år under genomförandefasen för spridningsförbud med undan- tag enligt både alternativ (1) och (2). Därefter fortlöpande var femte år enligt förslagsalternativ (2). Behov av stöd för etablering, investering och kompetens Gränsytor mot myndigheter och ansvarsroller Ett aktivt kunskapsutbyte bör vara vägledande för den verksamhet vid som utredningen nu föreslår. Vid behov ska kom- petens och stödfunktioner kunna vägleda frågeställare till andra rele- vanta aktörer med fördjupad specialkunskap och kompetens. Natur- vårdsverket föreslås förvalta verksamheten och i arbetet samverka med berörda myndigheter. Avgränsade frågor kan också mer formellt komma att projektledas, men resurser och kapaciteter för en rad verk- samheter som riskvärdering, uppströmsarbete, utvärdering och upp- följning kan naturligt komma att ligga kvar i sina reguljära strukturer. Utformningen av en förstärkt resurs för kompetens och stöd inom området behöver kalibreras mot de ansvarsroller som finns hos myndigheter på olika förvaltningsnivåer. Kemikalieinspektionen har det övergripande ansvaret för arbete med kemikalier och giftfri miljö, följer bland annat hur förutsättningarna för ett rikt och varierat odlingslandskap kan upprätthållas med konkurrenskraf- tigt näringsliv och livsmedelsproduktion till nytta för konsumen- terna samt lämnar riktlinjer för anpassad gödsling. och Havs- och vattenmyndigheten har breda ansvar inom sina respek- tive områden kring kommunala och enskilda avlopps- och dag- vattenanläggningar. Länsstyrelserna har bland annat en viktig roll som samtalspart och stöd i kommunernas va-planering och då det gäller planeringsunderlag enligt . Det finns ingen myndighet som har ett utpekat ansvar för tillsynsvägledning enligt lagen om allmänna vattentjänster, utöver länsstyrelsernas tillsyn av 6 §. De centrala myndigheterna behöver också aktivt verka för sam- ordning och samverkan i frågor om tillsynsvägledning. De handböcker och vägledningar som olika myndigheter och branschorganisationer som t.ex. Svenskt Vatten och Avfall utvecklar anknyter till de behov av lokala och regionala planerings- underlag som behövs inom va- och avfallsområdet. Krav på sådana planeringsunderlag har ännu inte formaliserats, även om en rad utred- ningar pekat på sådana behov. Detsamma gäller andra närliggande frågor som handlar om cirkulär resurshantering i samhället. Det rör t.ex. kretsloppet av kol och mullbildande ämnen samt styrningen av tillgängliga vattenresurser. Flera av dessa frågor anknyter till va-frågor Behov av stöd för etablering, investering och kompetens som fått ökad uppmärksamhet, men ligger utanför ramarna för den nu aktuella utredningen. En förstärkt central resurs kan på även i dessa avseenden fylla en viktig roll för att ge stöd och väg- ledning med hänvisning till de myndigheter som närmare kan bistå i det praktiska arbetet. Gränsytor mot branscher och företag Det saknas utöver myndighetsrelaterade processer en formaliserad gränsyta mellan nationella/lokala myndigheter och branschaktörer, som företag i slam- och återvinningsfrågor. Omfattande kontakter och diskussioner försiggår, dock utan inbördes samordning eller koordinering. Inom ramen för det frivilliga certifieringsarbetet Revaq och även inom den nystartade certifieringen SPCR 178 förs dialog med myndigheter i olika sammanhang. Kommuner som arbetar aktivt med Revaq arrangerar bland annat slamsamråd, där lokala och regio- nala aktörer och intresseorganisationer bjuds in för information och diskussion. Initiativ tas även på branschnivå, där en årligt återkom- mande nätverksträff för fosfor anordnas av Svenskt Vatten. Forma- liserade gränsytor med kunskaps- och erfarenhetsutbyte saknas också mellan nationella myndigheter, va-sektor och lantbruksnäring. FoU- och innovationssatsningar i projektform skapar ofta förut- sättningar för mer tillfälliga mötesplatser, där även företrädare för nationella myndigheter deltar. Detta har inte någon direkt koppling till eller hemvist i myndighetsstrukturen, vilket kan minska möjlig- heterna till mer permanent koordination och stödjande insatser. En viktig uppgift för den kompetens- och stödfunktion som utred- ningen föreslår är att även skapa den överblick över aktörer invol- verade i myndighets- och utvecklingsarbete som erfordras. Det berör även mer avgränsade aktiviteter som pågår på lokal nivå. 12.6.2Det behövs inte ytterligare stöd för etablering och investeringar Inrättandet av stöd för återvinning av fosfor har som tidigare fram- gått diskuterats . presente- rade 2002 sin aktionsplan med inriktning mot bland annat fosfor. Den bedömning som gjordes var att någon form av statligt invester- Behov av stöd för etablering, investering och kompetens ingsstöd behövdes för att intensifiera forskning, utveckling och fär- diga pilotanläggningar. Diskussionen kring avloppsrening, hantering av avloppsslam och den tekniska utvecklingen i dessa frågor har därefter varit omfattande, i och andra länder. En rad tekniker för fosforåtervinning av olika mognadsgrad har beskrivits och utveck- lats med hjälp av offentliga och enskilda medel i och andra europeiska länder. Olika processer och tekniska lösningar finns till- gängliga i pilotskala, flera även på marknaden, vilket framgår av utred- ningens tekniköversikt i kapitel 6. Utredningen gör mot bakgrund av dagens utveckling i och bedömningen att särskilda ytterligare medel för etabler- ing och investering för nya tekniska lösningar för fosforåtervinning inte behöver avsättas som ett komplement till befintliga finansier- ingsvägar. De grundläggande förutsättningar som också spelar en viktig roll, ett innovationssystem där forskning och utveckling kan driva fram nya lösningar, är också etablerat. Det finns dock behov av bättre samordning mellan myndigheter och andra finansiärer för att nya lösningar effektivt ska kunna utvecklas, anpassas för marknaden och etableras. Forskning och innovation har etablerade stödsystem Stödsystem för forskning, utveckling och innovation har etablerats genom nationella myndighetsförvaltade medel och EU-medel, vilket behandlats ovan i avsnitt 12.2. Motsvarande förhållanden gäller även för andra länder inom EU. Utredningen ser mot den bakgrunden inte behov av ytterligare former för statligt stöd inom det området. Avgörande är dock att de program och satsningar som redan etable- rats och bedrivs genom berörda myndigheter och organisationer kan samordnas och fokuseras på ett för samhället fruktbart sätt. Relativt fristående planeringsprocesser och finansieringsprogram riktade mot återvinning av bland annat fosfor finns således hos en rad myn- digheter, t.ex. forskningsrådsorganisationen, , Naturvårds- verket och . Viss samordning har skett över myndighetsgränser, men prövning och hantering av enskilda projekt sker inom respektive myndigheters delsystem. Utgångspunkterna för stöden har målsatts utifrån skilda behov, som att utveckla svenskt företagande och export, sysselsättning, avloppshantering, energi- Behov av stöd för etablering, investering och kompetens hushållning, cirkulär ekonomi eller klimatarbete. Därtill kommer va- huvudmännens och deras organisationers långsiktiga utvecklings- arbete och stöd till forskare och utvecklingsmiljöer. har bland annat arbetat med stöd till metoder för att återvinna fosfor och näringsämnen samt att reducera utsläpp av oönskade kemikalier. Behov har då identifierats av en samlande nod eller plattform. Där kan olika aktörer från företag, kommuner och forskare träffas och lösningar utvecklas med testbäddar där dessa kan undersökas och verifieras närmare. Ett par satsningar med komponenter som anknyter till utredningens frågeställningar har tidigare beskrivits.1 Värdefulla insatser görs men inte sällan med stora överlapp då det gäller berörda personer och institutioner. Utredningen kan därför konstatera att behovet av ytterligare utvecklingsmedel inte är över- hängande. Resurser och arbete bör dock i ökad utsträckning läggas på att samordna arbetet och bättre koppla det till förestående regler- ing och den utveckling av lämpliga styrmedel som förestår. De avloppsreningsanläggningar som omfattas av utredningens för- slag om krav på återvinning, gäller de som har tillståndsgiven anslut- ning av avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 20 000 pe. Berörda huvudmän och va-kollektiv kommer där att ställas inför nya arbetssätt och driftsförhållanden, nya typer av kost- nader och investeringar för återvinning av fosfor ur avloppsslam. Det kan innebära investeringar i ny teknik i eller i anslutning till befintliga anläggningar, men kan även gälla kompletterande upp- handling av tjänster på marknaden för omhändertagande och återvin- ning av fosfor ur slammet. Sammantaget förutses kostnaderna för va- kollektiven öka påtagligt. I följande kapitel ges exempel på sådana framtida kostnader för fosforåtervinning. Avgörande för berörda huvudmän blir hur kraven ska kunna mötas och ekonomiseras, givet de lokala och regionala förutsättningar som råder. Utredningen gör för sin del bedömningen att åtskilliga offent- liga investeringar kan komma till stånd, för enskilda befintliga anläggningar eller för större samlade behov inom kommuner eller kommuner i samverkan. Sannolikt är också att åtskilliga invester- 1Vinnova (2019). Underlag till utredningen, . Behov av stöd för etablering, investering och kompetens ingar sker i annan ordning, genom företag och i företagssamverkan inom berörda branscher. Förutsättningen för sådan etablering och investering är inte främst utvecklingen av nya stödformer. Avgörande är i stället ökad tydlighet kring hur staten och dess myndigheter ser på en framtida utveckling av hantering och nyttjande av avloppsslam med krav på hur näringsämnen ska återvinnas. Marknaden förhåller sig till den regelutveckling och de övriga styrmedel som utvecklas. kan återvunna fosforprodukter komma att representera en resurs som ger underlag för långsiktiga och hållbara affärsmodeller. Framtiden beror på hur marknadens syn på de möjliga fosforpro- dukterna utvecklas men också på tydlighet kring de krav, skatter och avgifter som sätter randvillkoren. Under utredningsarbetet har förslag framförts om att riktade stöd skulle kunna införas för de va-huvudmän som går först i utvecklingen mot tekniskt omhändertagande av slam med fosfor- återvinning. Exempel på stöd till va-huvudmän inom andra och parallella områden har anförts, som då det gäller utvecklad rening avseende läkemedelsrester. Utredningen gör dock bedömningen att medel för förstudier, pilotförsök och mindre fullskaleförsök redan kan sökas inom befintliga system för FoU och innovationssats- ningar, vilket framgått ovan. Utredningen bedömer det som naturligt att dagens finansierings- modell inom avloppsreningsområdet lämpar sig väl också för den relativt begränsade systemutveckling som återvinningen av fosfor utgör. Va-avgifter ska täcka de kostnader som är nödvändiga för att anordna och driva reningsanläggningar. Kostnader för återvinning av fosfor ur avloppsslam är sådana interna miljökostnader som är nöd- vändiga och kan finansieras med va-avgifter. Det ligger även i linje med hur finansiering sker i andra länder som och . Va-huvudmännen står inför betydande investerings- och reinvesteringskrav, som inte främst gäller ett framtida regelverk kring fosforåtervinning. Skulle va-kollektivens möjligheter att av- giftsfinansiera framtida anläggningar, ledningsnät och återvinnings- krav innebära avgörande svårigheter, kan alltid frågan om skatte- tillskott diskuteras. Va-frågor har i tidigare skeden även utgjort delkomponent inom det kommunala utjämningssystemet.2 Utredningen ser utifrån sitt arbete kring avloppsslam inte heller skäl att inrätta riktade stöd för etablering och investering till enskilda 2003/04:155, s. 29. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens privata företags anläggningar eller tjänsteutbud inom branscher som rör t.ex. avfall, energi eller kemiska produkter. Sådana stöd riskerar att påverka konkurrensen på marknaden och behöver uppfylla kra- ven i .