sou · H8B336 · 2020-06-24 00:00:00 — Utredningens bedömning är att det finns stora fördelar med att koncentrera denna verksamhet på en myndighet. Vår bedömning är att uppföljning och analys av statliga initiativ, inkluderat effekt- utvärderingar av dessa, kräver sådan kompetens som redan finns på Vårdanalys. Myndighetens arbete riktar sig redan primärt till poli- tiska beslutsfattare och inte till den kliniska nivån. Det finns flera pågående utvecklingsprojekt som skulle stödja detta arbete. Till exem- pel bygger myndigheten upp en egen samtyckesbaserad webbpanel med patienter och brukare, vilket gör det möjligt att på ett snabbt och kostnadseffektivt sätt fånga hur reformer och satsningar tas emot och uppfattas av patienter och brukare. Men även hälso- och sjukvårdsprofessionernas kunskap och erfarenhet behöver nyttjas och användas i arbetet, vilket är ett område som skulle kunna behöva stärkas och vidareutvecklas på Vårdanalys. När Vårdanalys bildades var en bakomliggande orsak ett uttryckt behov av att uppföljning skulle göras av en aktör som är oberoende i förhållande till vårdgivarna eller de organisationer som har ett ansvar för att genomföra beslutade satsningar eller reformer.1 Efter- som Vårdanalys inte tar fram exempelvis kunskapsstöd och inte är del av myndigheternas gemensamma kunskapsstyrningsarbete genom Rådet för styrning med kunskap har myndigheten även möjlighet att göra oberoende granskningar av statliga initiativ i bred bemärkelse och t.ex. göra bedömningar av andra myndigheters arbete. Vårdanalys uppföljningar av statliga initiativ kommer också att bli en viktig del i en samlad bild av läget och utvecklingen av hälso- och sjukvården, se avsnitt 15.2. Genom att samla uppgiften hos en myndighet ser vi att möjlig- heten att utveckla denna typ av uppföljningar både till form och innehåll ökar. En fortsatt utveckling av uppföljningen av statliga initiativ kan till exempel innebära att göra en samlad analys av effek- terna av flera reformer, även på regional nivå. Det kan också innebära en utveckling av analys och resonemang avseende vilka effekter stat- liga initiativ har på andra delar av hälso- och sjukvården samt på hälso- och sjukvårdens organisation och funktion på systemnivå, exempelvis utifrån de riktlinjer som ska vägleda prioriteringar. Det kan även innebära att utveckla och sammanställa generella och spe- cifika indikatorer som systematiskt och återkommande kan använ- Inrättande av en ny oberoende granskningsmyndighet med ansvar för uppföljning och utvärdering av hälso- och sjukvården. En statlig funktion för nationell uppföljning das i samband med uppföljning och analys av statliga initiativ. Genom att samla uppföljning och analys av statliga initiativ hos en aktör ökar förutsättningarna för en bättre förståelse för och kunskap om vad som krävs för att uppföljningarna ska bli användbara. En sådan kun- skap skulle kunna vara ett värdefullt stöd för regeringen vid utform- ning av nya initiativ. Vårdanalys bör därför även kunna bistå reger- ingen och med analys och bedömningar avseende utformning av nya initiativ så att förutsättningarna för uppföljning av dessa blir så optimala som möjligt. Vår bedömning är att Vårdanalys redan har möjlighet att inom ramen för sitt uppdrag bedriva ett utvecklingsarbete avseende upp- följning av statliga inaktiv, men att det kan behöva tydliggöras att det är en prioriterad uppgift. Därför föreslår vi att uppgiften att an- svara för utvecklingen av uppföljningen av statliga initiativ tydlig- görs i myndighetens instruktion som en permanent uppgift. I utformningen av vårt förslag har vi utgått från att uppdrag om uppföljning av statliga initiativ även fortsättningsvis kommer att ges i form av regeringsuppdrag. Detta har vi gjort mot bakgrund av att det är vad vi bedömer som möjligt på kort sikt. Förutsatt att reger- ingen väljer att ge Vårdanalys uppdragen att följa de statliga initiati- ven bör regeringen också överväga ett mer permanent uppdrag med permanent finansiering till myndigheten att ansvara för uppföljning av statliga initiativ i form av överenskommelser. Det är sådana ini- tiativ som vi ser är mest frekventa och som återkommer regelbundet. Andra statliga initiativ bedömer vi även fortsättningsvis bör ges som särskilda regeringsuppdrag. I sammanhanget är det viktigt med en balans mellan denna analys- verksamhet och övrig verksamhet som myndigheten ansvarar för. En statlig funktion för nationell uppföljning Utökade möjligheter att hantera personuppgifter Redan när Vårdanalys bildades konstaterade organisationskom- mittén att myndigheten inte hade författningsstöd för att utföra all den behandling av personuppgifter som behövdes. Myndigheten har därför sedan bildandet fört en dialog med angå- ende behovet av författningsstöd för att kunna utföra sitt uppdrag. fick genom tilläggsdirektiv i upp- drag att utreda om det fanns behov av en särskild författning med bestämmelser om personuppgiftsbehandling för Vårdanalys och om det finns sådana behov, lämna behövliga författningsförslag. Social- dataskyddsutredningen lämnade sina förslag i juni 2018.2 Utred- ningen kom fram till att det behövs en registerlag för myndigheten och föreslog därför en lag om behandling av personuppgifter vid Vårdanalys. gjorde bedömningen att Vårdanalys behöver behandla personuppgifter för att kunna utföra sitt uppdrag. Det är enligt ofta aktuellt att behandla känsliga personuppgifter om hälsa men även andra typer av person- uppgifter, exempelvis demografiska uppgifter om ålder, kön, bostads- uppgifter, civilstånd och familj. Vidare menar utredningen att Vård- analys också har behov av att behandla socioekonomiska uppgifter om t.ex. utbildning, ekonomi, bidrag, sysselsättning och sysselsätt- ningsgrad. Denna bild bekräftas av Vårdanalys. Myndigheten är beroende av att inhämta samtycke till behandlingen för att kunna behandla känsliga personuppgifter. Vi kan konstatera att Vårdanalys har genomfört en lång rad upp- följningsuppdrag sedan myndigheten bildades , detta trots att myndigheten inte har haft det lagstöd som Socialdataskyddsutred- ningen föreslår. Ofta baseras uppföljningen på data som inte är per- sonuppgifter, exempelvis genom att det endast är statistik på grupp- nivå som beställs från olika källor. Det innebär begränsningar för vilka analyser som kan genomföras, och därmed i förlängningen också vilka slutsatser som kan dras och vilka rekommendationer som kan ges. För att undvika sådana begräsningar anlitar myndigheten i vissa fall externa forskare vid universitet och högskolor som bedriver forskning på myndighetens uppdrag, vilket innebär att personupp- gifter behandlas vid de institutionerna. Behandling av personuppgifter vid Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. En statlig funktion för nationell uppföljning kostsamma, tar att genomföra och innebär mindre flexi- bilitet att utvidga och förändra analysens inriktning efterhand. Mot bakgrund av att vi föreslår att myndigheten ska ansvara för uppfölj- ningen av de statliga insatserna bedömer vi att myndigheten också behöver få bästa möjliga förutsättningar för detta. Det inkluderar möj- ligheten att kunna hantera personuppgifter. Det skulle öka effek- tiviteten i uppföljnings- och analysarbetet och öka möjligheterna till snabbare och mer tillförlitliga resultat. Utredningen gör därför bedöm- ningen att det finns behov av författningsstöd som ger Vårdanalys den möjligheten. Mot bakgrund av att det redan finns ett förslag till författningsreglering finner vi inte skäl att lägga fram något ytterligare. Vi vill i sammanhanget understryka att det är viktigt att i möjli- gaste mån använda redan insamlad data så att man inte ökar arbets- bördan ute i vården. En förflyttning mot ett ömsesidigt nyttjande av data mellan staten och sjukvårdshuvudmännen bedömer vi som ett viktigt steg för att öka möjligheten att få tillgång till data, se avsnitt 15.2. 15.2Analysera var behoven av statliga insatser är som störst för att säkerställa god vård Denna del av funktionen speglar regeringens beställning i våra direk- tiv om att funktionen ska analysera var behoven av statliga insatser är som störst för att säkerställa god vård. För att kunna göra detta behöver funktionens uppdrag innefatta två huvudsakliga delar: 1.sammanställa en bild av tillståndet och utvecklingen i hälso- och sjukvården, 2.belysa områden där det är ändamålsenligt för staten att agera för att säkerställa en god vård samt belysa möjliga insatser. De två uppdragen är stora och komplexa. Såväl bilden av läget och utvecklingen som belysningen av möjliga statliga insatser är dess- utom uppgifter som kan variera beroende på vilket perspektiv en aktör har på frågan. Vårt förslag handlar om att skapa en samsyn inom staten, där en viktig del i processen med att ta fram underlaget även är dialog med aktörer utanför staten. En statlig funktion för nationell uppföljning En organisation som bygger på myndigheternas delaktighet och engagemang Utredningen föreslår att ovan två angivna uppgifter ska hanteras i en organisation som bygger på de olika myndigheternas delaktighet och engagemang. Syftet med det är att få en allsidig belysning, som den uppföljning och analys som görs kan bli mer effektiv och ersätta dubbelarbete och minska det stora antal uppföljnings- rapporter som publiceras av statliga myndigheter (kapitel 9). Vi föreslår att det inrättas ett kansli på som blir motor i arbetet. Till detta kansli kopplas en operativ arbetsgrupp med deltagare från myndigheter som i ljuset av sina respektive uppdrag bedöms relevanta. De myndigheter vi menar bör ingå i arbetet är , , Forsk- ningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte), Inspektionen för vård och omsorg (), , , social utvärdering (SBU), () samt Vårdanalys. Social- styrelsen kommer därmed både vara motor i arbetet och ingå i arbetsgruppen. Kansliet och arbetsgruppen bör ha ett nära operativt samarbete samt ett processorienterat arbetssätt där dialog är ett centralt verktyg för arbetet. Syftet med dialogen är att öka förståelsen för hur läget i hälso- och sjukvården är, orsaker till läget samt var de största behoven av statliga initiativ och insatser finns. Dialogen bör föras med aktörer inom hälso- och sjukvården, särskilt regioner och kommuner som sjukvårdshuvudmän samt professions- och patient- företrädare. Dialogen med är central och den huvudsakliga avrapporteringen av arbetet sker i form av en årlig gemensam och strategisk myndighetsdialog (se avsnitt 15.4). Kansliet och arbetsgruppen har tillsammans en samordnande, analytisk och kommunikativ roll och det är viktigt att dessa kompetenser finns representerade. Kansliets och arbetsgruppens respektive uppgifter utvecklas nedan. För att en reell samordning och samverkan mellan berörda myn- digheter ska komma till stånd krävs dels en tydlig beställning från regeringen om en sådan samordning, dels praktiska förutsättningar. Vårt förslag till organisation syftar till att optimera de praktiska för- utsättningarna. Se vidare om vikten av en ändamålsenlig myndig- hetsstyrning i avsnitt 17.2. En statlig funktion för nationell uppföljning Vi menar att ovan uppdrag bör kunna svara upp mot en del av den problembild som har identifierats; att skapa en samlad faktabaserad bild av läget och utvecklingen samt att bidra till att mer ändamåls- enliga analyser av uppföljningen utvecklas för att regeringen ska kunna omvandla den uppföljning som finns till agerande på policy- nivå. Uppdraget kopplar också an till behovet av dialog mellan staten, regionerna och kommunerna om nationell uppföljning liksom beho- vet av att utveckla samordning och samarbete såväl inom staten som mellan staten och andra aktörer avseende utvecklingen av den natio- nella uppföljningen. Grunden för utredningens förslag har varit att skapa strukturer för att kontinuerligt kunna följa läget och utveck- lingen i hälso- och sjukvården på ett ändamålsenligt sätt. Med hjälp av dessa strukturer finns det även möjligheter att hantera behov av att snabbt ställa samman ett underlag, även om strukturerna skapas primärt för den kontinuerliga uppföljningen. Förslaget löser dock inte behovet av tillgång till data. Det senare ser vi som en bredare uppgift som kräver ett övergripande samarbete mellan staten och huvudmännen som handlar om att utveckla en strategi för ömse- sidigt nyttjande av data (se vidare förslag om överenskommelse i kapitel 17). Detta bedöms både gagna utvecklingen av den nationella uppföljningen och minska belastningen på vårdens verksamhet avseende insamling av data. Den föreslagna strukturen för att ta sig an dessa uppgifter lämpar sig enligt utredningen av följande skäl: •Genom att skapa en organisation som bygger på alla berörda myndigheters delaktighet ökar förutsättningar för en samordnad och sammanhållen nationell uppföljning och analys. Strukturen skapar även förutsättningar för att utveckla hur de enskilda myndigheterna arbetar med uppföljning och analys . Genom sin samordning och sitt kontaktnät ökar möjligheten att hantera frågor från regeringen eller där det finns behov av snabb återkoppling. •Det gemensamma arbetssättet gör att underlaget som tas fram har ett mervärde utöver de individuella uppföljningar och analy- ser som görs av enskilda myndigheter. Exempelvis säkerställs legitimitet och förankring samt en allsidig belysning ur ett statligt perspektiv. En statlig funktion för nationell uppföljning •Socialstyrelsen har flera upparbetade dialogarenor med t.ex. hälso- och sjukvårdshuvudmännen och flera relevanta rådsstruk- turer är placerade på myndigheten. Förslaget går i linje med utredningens utgångspunkt att dra nytta av och använda befint- liga strukturer. En successiv process mot en samordnad och utvecklad nationell uppföljning och analys För att detta arbete ska kunna påbörjas relativt omgående är vår bedömning att det behöver påbörjas utifrån befintligt utgångläge, dvs. utifrån underlag som redan finns och i mindre skala för att sedan successivt utvecklas. Därigenom kan man, som pilotprojekt, pröva denna nya mer operativa samarbetsform myndigheterna emellan, vilken har potential att utvecklas löpande framöver. Mot bakgrund av att ett syfte med uppdraget är att staten ska bli mer sammanhållen ser vi att det har ett stort värde att skapa något gemensamt av befintlig uppföljning. Över tid innebär det även att den uppföljning och analys som görs på olika myndigheter kan komma att förändras. Det kan handla om vad, hur och av vem upp- följning och analys görs. Detta kan innebära att man kan få en mer ändamålsenlig uppföljning och analys överlag. Exempel på befintlig uppföljning är att det görs breda lägesrapporter av hälso- och sjukvården av bland annat Socialstyrel- sen och . Ett annat exempel är den modell för övergripande uppföljning och analys med tre huvudsakliga kvalitetsområden som Vårdanalys tagit fram och avser att fortsätta pröva och utveckla. Utredningen anser att sådana rapporter samt även mer specifika uppföljningar och analyser, bör tas tillvara i den mån de bedöms ända- målsenliga och att relevant utveckling bör fortsätta. Med detta som grund finns ett mervärde i att en myndighetsgemensam struktur sammanställer och analyserar en bild av tillståndet och utvecklingen av hälso- och sjukvården som helhet. I startskedet bör kansliet och arbetsgruppen i sitt arbete utgå från myndighetsrapporter och annan information från myndigheterna m.fl. för att presentera en översiktlig bild av läget i hälso- och sjuk- vården, inkluderande både den hälso- och sjukvård som regionerna och den som kommunerna är huvudmän för. Detta innefattar även de uppföljningar av statliga initiativ som utredningen föreslår ska En statlig funktion för nationell uppföljning utföras av Vårdanalys. Vi menar också att denna sammanställning bör ersätta det arbete som redan görs på för att ta fram en årlig lägesrapport om utvecklingen i hälso- och sjukvården. Till skillnad från den rapporten bör underlaget som tas fram av kansliet utgå från de olika myndigheternas arbete och därmed spegla en gemensam statlig bild. Denna bör inte heller presenteras i form av en omfattande rapport, utan utgöra ett mer kortfattat analytiskt underlag som på ett överskådligt sätt kan presenteras och diskuteras (se avsnitt 15.4). Utredningens bedömning är att detta underlag skulle skapa ett mervärde och säkerställa att resultatet inte blir att ytter- ligare en bild läggs till övriga. Även den övergripande analysen kan utvecklas . För att identifiera insatser där staten gör mest nytta utifrån god vård kan det behövas mer tvärgående analyser av påverkansfaktorer och orsaks- samband mellan olika områden. Detta kan underlättas av en utveck- ling och större tillgång till data, se vidare nästa avsnitt. Detta kan komma att påverka det uppföljnings- och analysarbete som de enskilda myndigheterna gör. kan den statliga uppföljningen och analysen också bli mer synkroniserad. Det kan till exempel handla om att utveckla gemensamma analysplaner och att beskriva de behov eller luckor man identifierar avseende uppföljning i en gemensam behovsplan, som kan vara ett stöd för i dess styrning av myndigheterna. menar vi att kansliet och arbetsgruppen med fördel även skulle kunna få i uppgift att samordna och driva vissa konkreta utvecklingsprojekt relaterade till nationell uppföljning. Detta skulle i så fall vara projekt som kräver en hög grad av samordning och dialog mellan myndigheter och eventuellt andra aktörer. Vi menar att det kan bidra till en successivt utvecklad samarbetskultur. Förslaget av denna del av funktionen regleras inledningsvis genom regeringsuppdrag. Efter att denna ordning har prövats är vårt förslag att uppdraget sedan regleras i berörda myndigheters instruktioner. Om det skulle visa sig att den starka vilja och det engagemang som krävs för att utveckla en framgångsrik samverkan saknas, kan regeringen i stället behöva se över befintlig myndighetsstruktur och huruvida en enskild myndighet ska ha ansvar för den nationella uppföljningen. En statlig funktion för nationell uppföljning En utveckling mot en strategi för ömsesidigt nyttjande av data Successivt kan det ske en utveckling av vad som bör ligga till grund för arbetet, beroende på vilka möjligheter det finns bl.a. när det gäller tillgång till data. Som vi har beskrivit är frågan om tillgång till data komplex och en fråga som både berör staten och sjuk- vårdshuvudmännen. Det är därför viktigt att det inte byggs upp parallella spår. Vår bedömning är att den frågan skulle kunna han- teras som ett gemensamt utvecklingsprojekt om de gemensamma behoven mellan staten och sjukvårdshuvudmännen, som stadfästs i ett långsiktigt samarbete (se vidare förslag om överenskommelse i kapitel 17). Inom ramen för regionernas gemensamma system för kunskapsstyrning påbörjades ett arbete om en gemensam upp- följnings- och analysplattform för hälso- och sjukvården. Bakgrun- den till det är att det finns ett ökande behov av tillgång till data hos regionerna som underlag för beräkning av kvalitetsindikatorer och nyckeltal såväl som uppföljning och fördjupad analys, både regionalt och nationellt. Majoriteten av den data som samlas in av huvud- männen har som primärt syfte att användas i vård och behandling samt för ledning och styrning men utgör också grunden för den nationella uppföljningen. En viktig aspekt av en ökad samordning är också att inte belasta vårdens verksamheter med krav på uppföljning i större utsträckning än befogat. Genom att finna former för ett bättre och gemensamt nyttjande av data bör det både gagna utvecklingen av den nationella uppföljningen och insamling av data avseende belastningen på vårdens verksamheter. Vi bedömer att det arbete som regionerna har påbörjat skulle bli en viktig del i ett gemensamt arbete mellan staten och sjukvårdshuvud- männen. Ett första steg skulle kunna vara att bilda ett gemensamt ut- vecklingsprojekt som kartlägger gemensamma behov och förutsätt- ningar och hur man kan skapa en strategi för ömsesidigt nyttjande av data. I detta arbete bör man även beakta frågor rörande personliga samtycken vid bearbetning av data, integritet, sekretess och publicer- ingsetik. Även möjligheten för staten att få tillgång till data snabbare än , dvs. med mindre tidsmässig eftersläpning, kan vara en aspekt att beakta i arbetet. Regleringen av eller avtalande om ett ömsesidigt nyttjande av data i stat och region är således ett viktigt arbete som En statlig funktion för nationell uppföljning återstår efter utredningen och bör ta hänsyn till olika aktörers behov och uppdrag samt rådande myndighetsstruktur och lagstiftning. En grundläggande förutsättning för arbetet är att resurser i både tid och kompetens avsätts. Det måste finnas en motor i arbetet som har rätt kompetens och tid avsatt för uppdraget. Som nämnts ovan bör denna motor enligt vår mening vara ett kansli som inrättas på Social- styrelsen. Den som leder kansliets arbete ansvarar också för att leda den myndighetsgemensamma arbetsgruppen. I kansliets uppdrag bör ingå att projektleda, dvs. planera och organisera arbetet. Det är centralt att det finns en drivkraft och ut- vecklingsanda i kansliets arbete. Uppdraget bör också inkludera upp- giften att vara administrativt sammanhållande, dvs. en typ av spindel- i-nätet-roll. En viktig del i detta är att ha löpande kontakt med en rad olika aktörer som är av relevans för arbetet, både inom och utom staten. Det är också kansliet som har huvudansvar för att förbereda underlag för arbetsgruppens möten samt inför dialoger och olika typer av rapportering till regeringen. För detta uppdrag krävs en kombination av analytisk, statistisk, kommunikativ, administrativ och projektledande kompetens. Kan- sliet behöver arbeta i en nyskapande och framåtblickande anda, för att kunna åstadkomma det som förslaget syftar till. Det är också angeläget att kansliet ska arbeta bredare än bara för den myndighet som den föreslås placeras vid, dvs. att det förmår arbeta utifrån ett perspektiv som representerar hela staten, samt att det har god för- måga att förstå regeringens behov. Kansliet bör i ett uppstarsskede bemannas med fem årsarbetskrafter, varav en person som leder kansliets arbete, tre analytiker samt en person som arbetar med administration och kommunikation. Arbetsgrupp med medarbetare från berörda myndigheter Till kansliet på knyts som nämnts en arbetsgrupp med en person från respektive myndighet. Arbetsgruppen leds av den som är ansvarig för kansliet. Ledamöterna utses av respektive myndighet, som också ansvarar för att tillse att tillräcklig arbetstid En statlig funktion för nationell uppföljning samt mandat att företräda sin myndighet tillförsäkras ledamoten. Dessa personer ska aktivt bidra med kunskap om uppföljnings- arbetet i den egna myndigheten, kunna bidra med olika typer av underlag och analyser från myndigheten samt aktivt samordna och förankra arbetet i sin myndighet. Det är med andra ord en kom- bination av att vara myndighetens kontaktpunkt, bidra i operativt analysarbete och underlagsproduktion samt att ha förankringsansvar gentemot den egna myndigheten och dess ledning som vilar på ledamöterna i arbetsgruppen. Ledamöterna ansvarar för den egna myndighetens aktiva deltagande i arbetet och för de underlag som utarbetas i samarbetet mellan arbetsgruppen och kansliet. I det opera- tiva arbetet kan även andra personer på myndigheten, utöver leda- möterna, behöva involveras. De underlag som tas fram för de stra- tegiska dialogerna mellan myndighetscheferna och ansvarig politisk ledning bör vara utvecklade av och förankrade hos samtliga myndig- heter representerade i arbetsgruppen. ansvarar dock för slutförandet och inlämnandet av underlagen. Huvuduppgifter för kansliets och arbetsgruppens gemensamma arbete Huvuduppgifterna är enligt vårt förslag, i uppstartskedet, att i) sam- manställa en bild av tillståndet och utvecklingen i hälso- och sjuk- vården samt ii) belysa områden där staten kan agera för att säker- ställa en god vård samt belysa möjliga insatser.