sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Vanliga djur på bottnen är t.ex. insekts- larver, maskar, snäckor, små kräftdjur och musslor. 135EU-domstolens dom i mål C-461/13 (Weserdomen). Se även dom i mål C-535/ 18från som bekräftar att Weserdomens tolkning av skyldigheterna för ytvatten i tillämpliga delar även gäller för grundvatten. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald har delats in i fem vattendistrikt utifrån de olika avrin- ningsområdena som finns i landet. Inom dessa vattendistrikt har fem länsstyrelser utsetts till vattenmyndigheter som ansvarar för förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. RDV:s miljömål har införlivats i det svenska rättssystemet genom miljökvalitetsnormer för varje vattenförekomst som fastställs av vattenmyndigheterna. Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om en viss kvalitet på bland annat mark, luft eller miljön i övrigt. Miljökvalitets- normerna har i den svenska regleringen, vattenförvaltningsförord- ningen, fått beteckningen ”kvalitetskrav”. Kvalitetskraven, som alltså är detsamma som miljökvalitetsnormer, tas fram mot bakgrund av de kvalitetsfaktorer som anges i direktivets bilaga V och fastställs uti- från föreskrifter som meddelats av Havs- och vattenmyndigheten. Hur miljökvalitetsnormerna tillämpas vid prövning och tillsyn av verksamheter och åtgärder regleras i 5 kap. . har bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och på- verkan på vattenmiljön fått en annan utformning. Bland annat har det införts en bestämmelse i 5 kap. 4 § som avser situa- tionen när en ny verksamhet eller åtgärd ska påbörjas eller en befint- lig verksamhet ändras. Bestämmelsen tydliggör att målet om god status och förbud mot försämring är bindande i svensk rättsordning. Oavsett om den nya verksamheten eller åtgärden eller ändringen prövas efter en ansökan om tillstånd eller efter en anmälan eller om den upptäcks inom ramen för tillsyn, krävs att den ansvariga myndigheten eller kommunen vid- tar de åtgärder som behövs för att verksamheten eller åtgärden inte ska tillåtas i strid med bestämmelsen. Här avses försämring av vatten- miljön på ett otillåtet sätt, det vill säga i strid mot förbudet om för- sämring som följer av RDV och som genomförs med bestämmelser om miljökvalitetsnormer på förordnings- eller föreskriftsnivå. Det handlar också om att inte äventyra att rätt kvalitet på vattenmiljön uppnås. Med rätt kvalitet avses den status som enligt RDV ska uppnås, alltså den status som vattenförekomsten ska uppnå enligt en miljö- kvalitetsnorm. Inom ramen för handläggningen av ett anmälnings- ärende eller om verksamheten eller åtgärden upptäcks vid tillsyn inne- bär det att kommunen eller myndigheten ska förelägga om tillräckligt långtgående försiktighetsmått, förelägga om att söka tillstånd eller Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald vid behov besluta om nödvändiga begränsningar eller förbud med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken.136 I likhet med andra myndigheter och kommuner som utövar till- syn enligt har , i den utsträckning myn- digheten är tillsynsmyndighet enligt , således en skyldig- het, enligt 5 kap. 4 § , att inte tillåta avverkningar eller andra skogsbruksåtgärder som äventyrar möjligheten att uppnå rätt status på vattnet eller förbudet mot försämring av vattenstatus. Som nämnts ovan har medlemsstaterna en skyldighet att ta fram åtgärdsprogram. Åtgärdsprogrammen talar om vad som krävs för att nå miljökvalitetsnormerna och vilka myndigheter som behöver göra vad. Angivna åtgärder i åtgärdsprogrammen är således inte riktade mot enskilda. I åtgärdsprogrammet för vattendistrikt137 anges i fråga om skogsbruk bland annat att skogsbruksverksamheter har bedömts medföra en betydande påverkan på ett femtiotal vattenförekomster i . Vidare anges att egen uppföljning av miljöhänsyn pekar på att det förekommer brister i miljöhänsynstagandet och sett till hela landet påverkas vattendragen av exempelvis skogsbrukstransporter i en tredjedel av fallen, med en stor påverkan i . I åtgärdsprogrammet anges därför att ska utveckla och prioritera sin tillsyn av skogsbruksverksamheter i syfte att till- räckliga åtgärder vidtas för att minimera påverkan från dessa verk- samheter i anslutning till vattenförekomster där det finns risk för att miljökvalitetsnormerna för vatten inte följs. ska även utveckla och prioritera sitt arbete med information, kunskapsför- medling och återkoppling till skogsbruket, samt vid behov utveckla nya eller förändrade styrmedel eller arbetssätt på området. Dess- utom ska utveckla och implementera metoder för upp- följning av den miljöhänsyn som tas av skogsbruket, med avseende på påverkan på vattenmiljön. Arbetet behöver framförallt fokusera på dikningsåtgärder, hänsynsuppföljning och kvantifierbara metoder för uppföljning. 2017/18:243 s. 191 och 194. 137Vattenmyndigheten , Åtgärdsprogram 2016–2021, s. 46 f. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Föreskrifter om hänsyn till vatten med stöd av skogsvårdslagen Som nämnts ovan får sådana föreskrifter meddelade med stöd av 30 § skogsvårdslagen inte motverka att miljökvalitetsnormer som har ut- färdats enligt 5 kap. följs. har meddelat ett antal föreskrifter med stöd av 30 § skogsvårdslagen som berör påverkan på vatten. Dessa är följande. 7:14 Passager över vattendrag ska utformas så att vandringshinder för vattenlevande organismer inte uppstår och att vattendraget behåller sin naturliga botten. 7:16 Vägdiken ska utformas så att de inte ansluter direkt till vattendrag eller sjö, eller åtgärder vidtas så att skadlig slamtransport förhindras. 7:23 Skador till följd av skötsel av skog ska förhindras eller begränsas på mark och vatten. 7:24 Vid skötsel av skog ska skadligt näringsläckage och skadlig slam- transport till sjöar och vattendrag förhindras och vattenkvaliteten bibe- hållas eller förbättras. Vid användning av bekämpningsmedel, drivmedel eller oljor ska det ske så att skador på miljön förhindras. Allmänna råd: Med bibehållen eller förbättrad vattenkvalitet bör avses sådana fall där de av vattenmyndigheterna fastställda miljökvalitetsnor- merna för vatten följs. Vid användning av ämnen för produktionshöjning eller kompensation av biomassauttag bör inte tillförsel av tungmetaller och andra skadliga ämnen överstiga det som normalt förs bort vid uttag av biomassa. Enligt föreskrifter om samråd omfattas dikesrens- ning, anläggande av skogsbilväg och traktorväg samt basväg som pas- serar över värdefulla våtmarker och värdefulla vattendrag av samråds- plikt enligt 12 kap. 6 § . Av dessa föreskrifter framgår att anmälan om anläggande av väg ska innehålla uppgifter om hur vägen ska anläggas vid våtmarkspassager samt hur överfarter över vatten- drag och diken ska göras då sådana är aktuella. 8.10.4Uppföljning av ramdirektivet för vatten Arbetet med vattenförvaltning drivs som nämnts i förvaltningscykler , där olika arbetsmoment återkommer. Den första cykeln avslutades , följande avslutades och nästkommande kom- Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald En cykel inleds med att vatten kartläggs utifrån befintlig övervakning. Underlaget används sedan för att bedöma och klassificera vattnets tillstånd och påverkan, fastställa miljökvalitets- normer och vilka åtgärder som behöver vidtas för att nå. I förvalt- ningsplanen dikteras behoven av kartläggning och analys, övervakning, samverkan och miljökvalitetsnormernas tillämpning. Vad gäller rapportering till EU ska medlemsstaterna bland annat lämna kopior på förvaltningsplanerna och sammanfattande rappor- ter om de övervakningsprogram av vattenstatusen i ytvatten och grundvatten som utarbetas enligt artikel 8 (artikel 15). Utifrån den rapportering som utförde och 2017 har kommissionen utvärderat arbete med vattenförvaltning. Av rapporten framgår bland annat en sammanställning över ekologisk status/potential för de vattenförekomster som ingår i den svenska övervakningen. I den totala bedömningen av vattenförekomsternas ekologiska status/potential är majoriteten av vattenförekomsternas status/potential sämre än bra, av sjöar, av älvarna and av kustvattnet.138 8.11FN:s klimatkonvention och klimatavtalet från har liksom flertalet av världens länder ratificerat FN:s ram- konvention om klimatförändringar (klimatkonventionen) som trädde i kraft . Klimatkonventionens mål är att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Vid klimatkonventionens tjugoförsta partsmöte (COP21) i enades värl- dens länder om ett nytt globalt och rättsligt bindande klimatavtal () som trädde ikraft . ger ett rättsligt bindande ramverk och ersätter det tillvägagångssätt som har tillämpats enligt det tidigare beslutade Kyotoprotokollet. Enligt ska den globala uppvärmningen hållas långt och ansträngningar göras för att hålla ök- ningen jämfört med förindustriell nivå. 138Europeiska kommissionen, Report from the commission to parliament implementation of the Water Framework Directive (2000/60/EC) and the Floods Directive (2007/60/EC) Plans, SWD(2019) 57 final, s. 60. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald dernas nationella åtaganden som det samlade globala arbetet kom- mer ses över . är inte tidsbegränsat och det är det första rättsligt bindande klimatavtal som etablerar rättsligt bindande åtaganden för alla parter om att de ska ha nationellt fast- ställda bidrag (NDC, Nationally Determined Contribution) som ska rapporteras in . De nationellt fastställda bidragen ska inkludera utsläppsbegränsningar och parterna kan också inklu- dera åtgärder för anpassning, klimatfinansiering, kapacitetsuppbygg- nad och tekniköverföring. Med har parterna satt ut en ny färdriktning som inkluderar implementeringen av regelverket, en global översyn 2023 och relationen till Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling. I artikel 5 i uppmuntras län- der att bevara kolsänkor, inklusive skogar, och, om det är möjligt, att stärka dem. De internationella åtaganden ingått har genomförts eller kom- pletterats genom de svenska miljökvalitetsmålen med dess preciser- ingar och etappmålen. Det gäller särskilt målsättningarna som uttrycks genom Agenda 2030 och Aichimålen. Miljömålssystemet anger även målsättningar för de EU-rättsliga förpliktelserna. Utredningen har därför bedömt att det är relevant att i detta sammanhang redogöra för de relevanta miljökvalitets- och etappmålen samt för hur dessa nås. Även i detta avseende har utredningen utgått från befintligt kunskapsunderlag. Femton miljökvalitetsmål beslutades av riksdag och kompletterades med ett sextonde miljökvalitetsmål 2005. Riks- dagen beslutade om en ny målstruktur för miljöarbetet med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål.139 Genera- tionsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som be- höver ske för att miljökvalitetsmålen ska nås och ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Miljökvalitetsmålen med preciseringar anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Preciseringarna ska även utgöra grunden för att tolka 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald miljökvalitetsmålens innebörd, vara kriterier vid bedömningen av möjligheterna att nå målen och vara vägledande för miljöarbetet.140 Enligt förarbetena till nämnda nya målstruktur för miljömåls- systemet ska miljökvalitetsmålen vara ambitiösa och utmanande – men bör inte vara formulerade på ett sätt som gör att de blir omöjliga att nå. Det kan leda till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Det är inte konstruktivt att miljömåls- uppföljningen signalerar att det blir allt svårare att nå miljökvalitets- målen trots att betydande resurser läggs ned på miljöarbetet och att tillståndet i miljön har förbättrats. För att nå den miljökvalitet som miljökvalitetsmålen anger krävs för flertalet mål än en generation, oavsett om kraftfulla åtgärder vidtas, eftersom återhämt- ningstiden i naturen är lång. Bedömningsgrunden för uppfyllelse av miljökvalitetsmålen är dock att det tillstånd i miljön som miljökvali- tetsmålen uttrycker eller förutsättningarna för att nå denna kvalitet behöver vara uppnådda inom en generation.141 Miljömålssystemet består alltså av ett generationsmål, 16 miljö- kvalitetsmål med preciseringar samt ett antal etappmål inom om- rådena avfall, biologisk mångfald, farliga ämnen, hållbar stadsutveck- ling, luftföroreningar och klimat. Miljökvalitetsmålen fastställs av . Regeringen har beslutat ett antal etappmål som ska ange stegen på vägen och göra det lättare att nå generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. Etappmålen förtydligar den samhälls- omställning som krävs för att generationsmålet och miljökvalitets- målen ska kunna nås. Av betydelse för den biologiska mångfalden i skogen är i första hand generationsmålet samt miljökvalitetsmålen Levande skogar, Ett rikt växt- och djurliv, Myllrande våtmarker, Levande sjöar och vatten- drag, Bara naturlig försurning och Storslagen fjällmiljö. Utredningens uppdrag är att redogöra för internationella åtaganden om biologisk mångfald. Som utredningen redogjort för anses de internationella åtagandena i fråga om Agenda 2030 och CBD vara genomförda genom det svenska miljömålssystemet. I fråga om de åtaganden som berör miljötillståndet i skogen bedömer utredningen att de mest centrala miljökvalitetsmålen är Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv. Utredningen kommer därför att redogöra för dessa mål och för hur de ansvariga miljömålsmyndigheterna har be- 2009/10:155, s. 30. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald dömt att dessa mål uppnås. På motsvarande sätt har utredningen bedömt att de mest relevanta etappmålen är Skydd av landområden, sötvattensområden och områden, Miljöhänsyn i skogsbruket, Variationsrikt skogsbruk och Dialogprocess i skogsbruket. 8.12.1Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv Miljökvalitetsmålet Levande skogar är följande: Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövär- den och sociala värden värnas. Regeringen har fastställt nio preciseringar av miljökvalitetsmålet Lev- ande skogar: Skogsmarkens egenskaper och processer: Skogsmarkens fysikaliska, kemiska, hydrologiska och biologiska egenskaper och processer är bibe- hållna. Skogens ekosystemtjänster är vidmakthållna. Skogens biologiska mångfald är bevarad i samtliga naturgeografiska regio- ner och arter har möjlighet att sprida sig inom sina naturliga utbred- ningsområden som en del i en grön infrastruktur. Naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till skogsland- skapet har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer. Hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värde- fulla skogar. Främmande arter och genotyper hotar inte skogens biologiska mång- fald. Genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mång- falden är inte introducerade. Natur- och kulturmiljövärden i skogen är bevarade och förutsätt- ningarna för fortsatt bevarande och utveckling av värdena finns. Skogens värden för friluftslivet är värnade och bibehållna. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv är följande: Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosyste- men samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik bio- logisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. Regeringen har fastställt åtta preciseringar av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv: Bevarandestatusen för i naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer. Den av klimatscenarier utpekade förhöjda risken för utdöende har minskat för de arter och naturtyper som löper störst risk att påverkas negativt av klimatförändringar. Ekosystemen har förmåga att klara av störningar samt anpassa sig till förändringar, som ett ändrat klimat, så att de kan fortsätta leverera eko- systemtjänster och bidra till att motverka klimatförändringen och dess effekter. Det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätthålls genom en kombination av skydd, återställande och hållbart nyttjande inom sekto- rer, så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker och den biologiska mångfalden i landskapet bevaras. Genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mång- falden är inte introducerade. Främmande arter och genotyper hotar inte den biologiska mångfalden. Det biologiska kulturarvet är förvaltat så att viktiga natur- och kultur- värden är bevarade och förutsättningar finns för ett fortsatt bevarande och utveckling av värdena. Tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och den biologiska mångfalden värnas och bibehålls samt är tillgänglig för män- niskan. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Skydd av landområden, sötvattensområden och områden. Av särskilt intresse för skogen är bland annat etappmålet om skydd av landområden, sötvattensområden och områden. I etappmålet anges följande: av land- och sötvattensområden samt 10 pro- cent av områden ska bidra till att nå nationella och internationella mål för biologisk mångfald. Detta ska ske genom skydd eller annat bevarande av områden som har särskild bety- delse för biologisk mångfald eller ekosystemtjänster. Bevarandet ska ske med ekologiskt representativa och väl förbundna system där reservat, andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder eller miljöanpassat brukande ingår. Systemen ska vara väl integrerade i omgivande landskap och förvaltas på ett effektivt och inkluderande sätt. Skydd av områden ska utökas med minst 1 räknat enligt följande: –Skogar med höga naturvärden ska skyddas från avverkning. Detta ska ske genom att det formella skyddet av skogsmark har ökat med skogsmark med höga naturvärden och i behov av formellt skydd nedan gränsen för fjällnära skog. –Skogsbrukets frivilliga avsättningar bör ha ökat i omfattning med skogsmark i områden som har eller kan komma att utveckla höga naturvärden till totalt 1 . –Det formella skyddet av våtmarker har ökat med cirka 210 000 hek- tar genom att myrar med höga naturvärden i den nationella myr- skyddsplanen skyddas. –De ekologiska sambanden har stärkts så att skyddade och på andra sätt bevarade områden och biotoper är väl förbundna och integre- rade i landskapet, inklusive den miljön, genom att den gröna infrastrukturen har utvecklats och förstärkts. Etappmålet om miljöhänsyn i skogsbruket är att är de förväntningar som samhället har på miljöhänsyn i skogsbruket tydlig- gjorda och kända för skogsbruket, så att de får en praktisk tillämpning. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Etappmålet om ett variationsrikt skogsbruk är att bestämmelser har förtydligats så att det finns goda förutsättningar för ett variationsrikt skogsbruk. Etappmålet om en dialogprocess i ett nationellt skogsprogram är att en öppen dialog med intressenter som berörs av skogen och dess värdekedja har etablerats . Dialogen omfattar ekonomiska, sociala och miljömässiga värden och syftar till att sko- gen och dess värdekedja ytterligare bidrar till utvecklingen mot ett hållbart samhälle och en växande biobaserad samhällsekonomi. 8.12.3Uppföljningen av miljökvalitetsmål och etappmål De svenska miljömålen följs upp genom en årlig uppföljning på nationell och regional nivå. redovisas en fördjupad ut- värdering av möjligheterna att nå miljömålen. För varje miljömål finns en nationell myndighet som har ett utpekat ansvar för uppföljningen. ansvarar för att lämna den samlade redovisningen till regeringen. I den fördjupade utvärderingen bedöms om beslutade styrmedel och de åtgärder som görs är tillräckliga för att nå de natio- nella miljömålen. Den innehåller även analyser av synergier och kon- flikter i miljöarbetet, bedömningar och prognoser för generations- målet, miljökvalitetsmålen och etappmålen samt visar om det finns behov av att ändra på befintliga styrmedel eller införa nya styrmedel och åtgärder. I den fördjupade utvärderingen bedömdes att det inte var möjligt att nå miljökvalitetsmålen Levande skogar eller Ett rikt växt- och djurliv med beslutade eller planerade styrmedel. 8.12.4Uppföljning av Levande skogar uppföljning av miljömålen anges att åtgärder och styr- medel som syftar till att minska fragmentering och ytterligare förlust av livsmiljöer för hotade arter i skogslandskapet är avgörande för att Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald nå närmare miljökvalitetsmålet. Långsiktigt skydd av skogar med höga naturvärden, satsningar på att öka arealen som brukas med hygges- fria metoder, kunskapsuppbyggnad om skogslandskapets höga natur- värden, och arbete med att skapa en sammanhängande grön infrastruk- tur är exempel på sådana viktiga områden. I uppföljningen framhålls att det inom skogsbruket pågår ett arbete för att förbättra skogsbrukets hänsynstagande inom ramen för arbe- tet med målbilder för god miljöhänsyn. Det anges även att arealen formellt skyddad skog ökar. Det minskade anslaget 2019 innebar dock en lägre ökningstakt jämfört med föregående år. har gjort en fördjupad utvärdering av miljökvali- tetsmålet Levande skogar . Utvärdering och bedömning av måluppfyllelse och trend för miljömålets utveckling utgår från det aktuella läget . Bedömningarna bygger således på de miljösatsningar som regeringen infört i budgeten , i form av förstärkta resurser för områdesskydd, naturvårdande skötsel och en landsomfattande nyckelbiotopsinventering. Uppdra- get att utföra en landsomfattande nyckelbiotopsinventering har åter- kallats av regeringen. Av utvärderingen framgår bland annat följande.142 Flera trender pekar i positiv riktning när det gäller miljöarbetet i form av de åtgärder som vidtas för att förbättra tillståndet. satsar regeringen extra resurser för formellt skydd av skog, hyggesfritt skogsbruk och naturvårdande skötsel. Inom skogsbruket pågår ett stort arbete för att förbättra skogsbrukets miljöhänsynstagande inom ramen för arbetet med målbilder för god miljöhänsyn. En stor andel av skogs- marken är certifierad och stora arealer frivilliga avsättningar undantas virkesproduktion. Ett flertal av de centrala områdena för Levande skogar visar på ett otill- fredsställande resultat gällande miljötillståndet. Minskande och fragmen- terade livsmiljöer samt minskande och/eller små populationer hos ett antal hotade arter är ett stort problem för att nå målet om att bevara biologisk mångfald. Till följd av trakthyggesbruket har svårspridda arter som är beroende av lång skoglig kontinuitet eller en komplex vegeta- tionsstruktur missgynnats och flera av dem är därför hotade i dagens skogslandskap. Allt eftersom sådana områden slutavverkas minskar are- alen tillgänglig livsmiljö. För att komma närmare målet behövs förbätt- ringar av den miljöhänsyn som tas vid skogsbruksåtgärder (kulturmiljöer, körskador, hänsynskrävande biotoper, skyddszoner), en ökning av den areal som brukas med hyggesfria metoder, långsiktigt bevarande av värde- 142Det bör noteras att utvärderingen beträffande miljöhänsynen i vissa delar vilar på felaktiga antaganden till följd av fel i redovisad statistik. Se den 29 okto- ber 2020, korrigerar statistik om träd och träddelar som lämnats vid avverkning. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald