sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — För att undvika den typen av effekter av en reglering skulle den i möjligaste mån behöva innehålla ganska detaljerade bestämmelser om bland annat i vilka situationer, , i vilken ut- sträckning och i vilka former en kompetensutveckling ska tillhanda- hållas av arbetsgivaren; i annat fall kan det i praktiken bli svårt för båda parter att bedöma hur långt arbetstagarens rättigheter sträcker sig vid en strikt juridisk prövning. Tillkommer gör att en lagreglering behöver fungera tillfredstäl- lande i alla typer av verksamheter och branscher samt utifrån lokala förutsättningar. Den aspekten är särskilt viktig att beakta mot bakgrund av att en lagreglering i första hand skulle syfta till att reglera förhållandena i fall där det inte finns någon kollektivavtalsreglering. Även bortsett från mer tekniska argument skulle en generell förpliktelse i lag rent innehållsmässigt framstå som ett ganska om- fattande åliggande för arbetsgivarna som det kan vara svårt att fullt ut överblicka följderna av. I synnerhet för mindre företag skulle en sådan förpliktelse kunna bli ekonomiskt och administrativt betungande och kunna uppfattas som ett hinder mot anställning. 15.4.3En lagreglerad försäkringslösning? Enligt kommittédirektiven bör utredningen som en modell under- söka möjligheten för arbetsgivare att använda sig av försäkrings- lösningar som ett sätt att ta ansvar för anställdas kompetensutveck- ling och omställning. I det sammanhanget kan pekas på att det bland annat i vissa tidigare utredningar har diskuterats olika försäkrings- lösningar för att stärka arbetstagares möjlighet att höja sin kompe- tens. Exempelvis har diskuterats en modell med kompetens- och lärandekonton som arbetstagaren själv, eventuellt med hjälp av arbets- givaren och det allmänna, bidrar till ekonomiskt. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning terats införandet av för arbetsgivaren obligatoriska försäkringar som skulle komma alla inom arbetslivet till del. Det finns, på motsvarande sätt som gäller i fråga om en lag- reglerad förpliktelse för arbetsgivaren att ansvara för arbetstagarens kompetensutveckling och omställning, fördelar med en lagreglerad försäkringsmodell. En sådan fördel är att en lagreglerad försäkring som utgångspunkt skulle vara obligatorisk för alla arbetsgivare och därmed täcka även den del av arbetskraften som inte omfattas av något av de omställningsavtal som finns på arbetsmarknaden. Andra fördelar är att systemet skulle kunna subventioneras av staten, och att insatserna därmed tydligt kan inkludera insatser för omställning till annan arbetsgivare. En sådan lösning skulle med andra ord kunna få reella effekter på arbetsmarknadens funktionssätt. Gemensamt för de modeller som innebär en obligatorisk försäk- ring för arbetstagaren eller arbetsgivaren är dock att de kräver över- väganden om hur det allmännas ansvar ska regleras. Modellerna förutsätter, om de ska innebära ett sådant stärkt ansvar för arbets- givaren som utredningen ska föreslå, i princip att systemen finansie- ras av arbetsgivare genom skattesystemet. Eventuellt behöver också frågan om det allmännas ekonomiska ansvar i ett sådant system över- vägas. Det gäller särskilt frågan om systemet på något sätt bör vara subventionerat av staten. En lagreglerad försäkring skulle också kunna kräva att en ny myndighetsstruktur inrättas eller att en befintlig myndighet ges i uppdrag att ansvara för försäkringen såväl admini- strativt som när det gäller arbetstagares rätt till insatser i det enskilda fallet. Det skulle falla på det allmänna att förvalta medel som betalats in till försäkringssystemet och i praktiken bidra med sådana insatser som motsvaras av de som sker via det kollektivavtalade omställ- ningssystemet. Inrättandet av en lagreglerad försäkringslösning för att stärka arbetstagares möjlighet till kompetensutveckling och omställning till annat arbete skulle alltså förutsätta överväganden som till stor del ligger utanför det arbetsrättsliga området, exempelvis när det gäller frågan om subventioner från det allmänna och hanteringen av arbets- givarens finansiering av försäkringen via skattesystemet. Det skulle inte gå att införa ett sådant system utan att det innebär ökade kost- nader för det allmänna, något som enligt kommittédirektiven ska undvikas. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning Därmed saknas det förutsättningar att utreda ett sådant förslag vidare. Utredningen lämnar därför inte något förslag om en lagregle- rad försäkring som skulle ge ett stärkt ansvar för arbetsgivaren för arbetstagares kompetensutveckling och omställning. 15.4.4En ökad flexibilitet mot att arbetsgivaren betalar för arbetstagarens kompetensutveckling? I diskuteras, som redan nämnts, hur an- ställningsskyddet bör förändras för att svara mot behovet av en bättre fungerande arbetsmarknad. Där diskuteras bland annat ett anställ- ningsskydd som i huvudsak baseras på uppsägningsavgifter. En liknande modell är tänkbar när det gäller arbetsgivarens kompetens- utvecklingsansvar i utbyte mot en ökad flexibilitet i arbetsbrist- situationer. Om arbetsgivaren tillåts välja hur personalsammansätt- ningen ska se ut efter en arbetsbrist skulle det kunna kombineras med en skyldighet för arbetsgivaren att betala en avgift eller ett av- gångsvederlag till de arbetstagare som sägs upp. Arbetstagaren skulle i så fall själv få resurser att utveckla sin kompetens i syfte att kunna få ett nytt arbete. Ett sådant system skulle delvis återspegla hur arbetsbristsituatio- ner ofta hanteras enligt dagens regelverk, där arbetsgivaren i prakti- ken kan få betala för att träffa överenskommelser om uppsägning med vissa arbetstagare eller för att avvika från turordningsreglerna genom en avtalsturlista. Det skulle bli ett okomplicerat system med god förutsebarhet för alla inblandade. För arbetsgivaren skulle det bli det tydligt vilka kostnader som är förenade med att behålla den kompetens som enligt arbetsgivarens bedömning behövs för den fortsatta verksamheten. Och den uppsagda arbetstagaren skulle få ett tydligt incitament att stärka sin kompetens efter en uppsägning och frihet att själv välja hur det ska ske. En annan fördel skulle vara att alla individer skulle omfattas och att de arbetstagare som faktiskt förlorar jobbet vid en arbetsbrist också skulle vara de som får ökade möjligheter till kompetensutveckling och omställningsinsatser. En nackdel med det diskuterade systemet är dock att det skulle vara svårt att genom en lagreglering förena arbetsgivarens skyldighet att betala en slags kompetensutvecklingsavgift med en skyldighet för arbetstagaren att faktiskt använda pengarna till just kompetens- utveckling. Ersättningen skulle förvisso kunna vara betingad av att Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning arbetstagaren visar upp någon typ av dokumentation vad avser vad pengarna ska användas till, så som en kursavgift eller ett antagnings- bevis. Men att kontrollera att individen faktiskt deltar skulle vara svårare, och ansvaret skulle därför vara individens eget. Ett system där arbetsgivaren kan betala enskilda arbetstagare för att undvika konsekvenserna av en tillämpning av turordningsreglerna skulle i så fall kunna innebära att arbetsgivare betalar arbetstagare, men inte nödvändigtvis för kompetensutveckling. En annan nackdel med modellen är att kompetensutvecklingen skulle ske först när en uppsägning är aktuell eller faktiskt har ägt rum. Den skulle alltså inte få någon verkan när det gäller insatser för att undvika en uppsägning hos den aktuella arbetsgivaren. Ersätt- ningen skulle därmed få karaktären av ett lagreglerat av- gångsvederlag och bara ha ett mindre och mer indirekt inslag av kompetensutveckling i egentlig mening. Det skulle inte bli fråga om att utveckla arbetstagaren hos den aktuella arbetsgivaren. Modellen skulle även medföra en överlappning vad avser befintliga kompetens- utvecklingsinsatser som ges inom ramen för omställningsavtalen och inom arbetsmarknadspolitiken. Utredningens bedömning är att den kompetensutveckling som åsyftas i direktiven framför allt är sådan som sker innan en uppsägning har kommit till stånd. Att av arbetsgivaren väljas ut för att bli uppsagd vid en arbetsbrist riskerar också att bli mer till nackdel för arbetstagaren – främst när han eller hon söker nya arbeten – med en reglering som uteslutande utgår från att arbetsgivaren tillåts behålla vissa arbetstagare utifrån att de behövs i den fortsatta verksamheten. Sammantaget anser utredningen att det inte är lämpligt att gå vidare med förslag baserade på den nu diskuterade modellen. Trots att modellen har stora fördelar genom sin enkelhet och förutse- barhet skulle inslaget av kompetensutveckling bli alltför uttunnat. 15.4.5En ökad flexibilitet för arbetsgivare som omfattas av en försäkring med visst innehåll? Som nämnts ovan bör utredningen som en modell undersöka möj- ligheten för arbetsgivare att använda sig av försäkringslösningar som ett sätt att ta ansvar för anställdas kompetensutveckling och omställ- ning. Ett sätt att reglera frågan är att ge arbetsgivare en ökad flexi- bilitet att välja vilka arbetstagare som ska vara kvar i verksamheten Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning vid en arbetsbrist under förutsättning att arbetsgivaren är ansluten till en försäkring på arbetsmarknaden som innebär vissa skyldigheter i fråga om ansvaret för kompetensutveckling och omställning. En sådan försäkring skulle kunna vara kollektivavtalsreglerad, på mot- svarande sätt som man kan anse att omställningsavtalen på den svenska arbetsmarknaden utgör försäkringslösningar . I så fall skulle lagstiftningen kunna ställa krav på innehållet i kollektivavtalet, exempelvis att det ska innebära att arbetstagaren faktiskt under anställningen har rätt till vissa proaktiva kompetenshöjande insatser från arbetsgivarens sida. Den ökade flexibiliteten för de arbetsgivare som är anslutna till ett försäkringssystem som uppfyller vissa angivna villkor skulle kunna bestå i en större möjlighet än annars att undanta arbetstagare från turordningen. En sådan lösning skulle bygga på frivillighet från arbets- givarnas sida, och för att arbetsgivare ska välja att teckna avtal krävs att det finns tillräckliga incitament för arbetsgivarna. En fördel med den nu diskuterade typen av reglering är att den skulle ge en tydlig koppling mellan arbetsgivares behov av en ökad flexibilitet och arbetstagares behov av att under anställningen kom- petensutveckla sig i syfte att kunna behålla sin anställning eller lättare kunna få en ny anställning när en uppsägning trots allt sker. En annan fördel är att det närmare innehållet i arbetsgivarens ansvar och arbets- tagarnas rättigheter i försäkringen kan skräddarsys utifrån de behov och intressen som finns i den aktuella branschen eller sektorn och utgå från det tillämpningsområde som parterna har gett avtalet. Lagstiftarens roll i ett sådant system blir endast att dra upp allmänna riktlinjer för vad ett kollektivavtalat försäkringssystem ska innehålla för att den arbetsgivare som ansluter sig till systemet ska ges en större flexibilitet vid en arbetsbrist. En nackdel med en sådan reglering som diskuteras är att den riskerar att inte få tillräckliga effekter. För att få någon reell verkan vad avser att arbetsgivare ska få ett utökat ansvar för kompetens- utveckling krävs som utgångspunkt att arbetsgivare kommer att välja att ansluta sig till kollektivavtal som innefattar proaktiv kompetens- utveckling. För att arbetsgivare ska välja att göra det krävs att arbets- givaren bedömer att kostnaden för att ansluta sig till ett sådant avtal är lägre än den vinst som kan göras genom att kunna undanta fler personer från turordningen vid en arbetsbristsituation. Det finns flera faktorer som kommer påverka denna avvägning, bland annat Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning huruvida turordningsreglerna upplevs utgöra ett reellt hinder för arbetsgivarna att behålla nödvändig kompetens. I vilken utsträck- ning arbetsgivarna väljer att ansluta sig till relevanta avtal påverkar i sin tur vilket genomslag de ytterligare undantagen från turordnings- reglerna kommer att få. Arbetsgivare skulle alltså kunna avstå från att ansluta sig till systemet om det inte bedöms vara värt kostnaden för försäkringen att vid en eventuell framtida arbetsbrist kunna göra fler undantag från turordningen. Konsekvensen av att arbetsgivaren inte ansluter sig till systemet skulle uteslutande bli att färre undantag från turord- ningen får göras i en arbetsbristsituation. Det kan förväntas att det alltjämt kommer att finnas arbetstagare som inte kommer att ha rätt till någon av arbetsgivaren finansierad eller organiserad kompetens- utveckling eller omställning. I viss mån beror dock effekterna i systemet på hur turordnings- regleringen i övrigt utformas, särskilt när det gäller skillnaden mellan hur stora undantag som får göras i de olika fallen. Jämfört med de tänkbara system som diskuterats tidigare skulle ett ansvar som utgår från att arbetsgivaren ansluter sig till en befint- lig försäkring sannolikt få mindre genomslag. Det gäller målet att arbetstagare i högre utsträckning ska kunna konkurrera om fortsatt arbete hos arbetsgivaren och på arbetsmarknaden i stort samt att de behov som finns på arbetsmarknaden ska kunna mötas på ett bättre sätt. Men den kanske största utmaningen med den nu diskuterade inriktningen på ett förslag är att den kompetensutveckling som fak- tiskt ges också ges till individer med störst behov. En risk är att kom- petensutvecklingsinsatser främst kan komma att riktas till individer som redan har en relativt stark ställning på arbetsplatsen. Denna risk bekräftas av erfarenheter från liknande lösningar i andra länder (se kapitel 12). Med andra ord kan arbetsgivaren välja att inte använda avsatta medel till de personer som faktiskt riskerar en uppsägning utan i stället utveckla arbetstagare som behövs i den fortsatta driften. Vidare finns en risk att arbetsgivare inte kommer att investera i äldres kompetensutveckling, då dessa investeringar enbart kommer kunna ge avkastning . I ett sådant scenario kommer arbetstagarnas skydd i samband med en uppsägning inte att ha påverkats, som utökade undantag från turord- ningsreglerna medför en ökad risk för uppsägning för just dessa individer. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning Vid sidan av arbetsgivarnas incitament att investera i proaktiv kompetensutveckling, är arbetstagarnas incitament och skyldigheter att delta viktiga. Även om arbetsgivarna genom sin arbetslednings- rätt förfogar över vilka individer som ska delta i kompetens- och omställningsinsatser så spelar individernas motivation en viktig roll. Det är en överhängande risk att nyttan med insatsen blir begränsad om individer tvingas delta mot sin vilja. Det är också av denna anled- ning inte lämpligt att genom lagstiftning ställa krav på arbetsgivaren vad gäller vilka personer som ska delta i kompetensutveckling. Ett förslag med nu aktuell inriktning skulle dock ligga väl inom ramen för kommittédirektiven och även i linje med den svenska arbetsmarknadsmodellen. som instrument får anses vara väl lämpat att reglera frågor om arbetsgivarens skyldigheter i förhållande till arbetstagarna både inom ramen för en pågående an- ställning och med sikte på situationen efter att anställningen har avslutats. Genom kollektivavtal kan arbetsgivarens ansvar också anpassas utifrån de behov och intressen som finns inom olika branscher och sektorer. Vid en samlad bedömning anser utredningen att det inom ramen för uppdraget i och för sig skulle finnas fördelar att gå vidare med förslag på en reglering om ett stärkt ansvar för arbetstagarnas kompetens- utveckling och omställning som bygger på att arbetsgivaren ansluter sig till ett kollektivavtalsreglerat försäkringssystem eller motsva- rande. Som har berörts i det föregående är detta ett område som får anses väl lämpat för utveckling genom kollektivavtal och praxis på arbetsplatserna. Modellen är dock förenad med flera nackdelar. Regleringen kan inte antas bli heltäckande och innebär inte någon direkt skyldighet för alla arbetsgivare att svara för arbetstagarnas kompetensutveckling och omställning. Modellen bygger i stället på att arbetsmarknadens parter ges incitament att teckna kollektivavtal om kompetensutveckling, något som förutsätter att avtalet till inne- hållet ger tillräckliga fördelar utan att kosta för mycket för respek- tive part. Utredningens bedömning är att den modell som har beskrivits riskerar att inte få tillräckligt genomslag. Utredningen stannar i stället Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning för att en uttrycklig och generell rättslig förpliktelse i lag är det bästa alternativet att gå vidare med. De stora fördelarna med en sådan lösning är att den på ett annat sätt skulle ge arbetstagare möjlighet att i det enskilda fallet åberopa sin rätt till kompetensutveckling och att den skulle gälla för alla arbetsgivare, även om det inte finns ett kollektivavtal eller motsvarande lösning som ger ett ansvar att bekosta arbetstagarnas kompetensutveckling. Utredningen kommer ändå i det följande att översiktligt beskriva hur en modell som bygger på att arbetsgivarna ges incitament att träffa kollektivavtal om kompetensutveckling skulle kunna se ut, för att därefter redogöra för hur en lagreglerad rättslig förpliktelse bör utformas. 15.5Hur en lösning som bygger på kollektivavtal skulle kunna utformas 15.5.1En större flexibilitet kopplad till ett kollektivavtal om kompetensutveckling Omställningsavtalen på svensk arbetsmarknad kan sägas utgöra en form av försäkringslösningar. Arbetsgivare som är anslutna till systemet betalar in en viss andel av den totala lönesumman till en organisation vars sammansättning och funktioner inte sällan regleras i kollektivavtalet. Blir det aktuellt med uppsägningar på grund av arbetsbrist kan medel användas för att tillhandahålla insatser i syfte att den arbetstagare som riskerar att bli eller redan har blivit uppsagd så snabbt som möjligt ska kunna ställa om till ett annat arbete på arbetsmarknaden. Utvecklingen verkar gå mot att omställningsarbetet inom ramen för avtalen får en allt mer proaktiv inriktning, där arbetsgivaren kan ansöka om att insatser från försäkringen sätts in på ett tidigare stadium för att undvika att arbetstagaren över huvud taget behöver sägas upp. Ett exempel på det är det träffade omställnings- avtalet på och regional sektor, KOM-KR. Enligt det avtalet kan dessutom även tidsbegränsat anställda få ta del av sådana insatser som regleras i avtalet. Det kan i sammanhanget noteras att LO och PTK på ena sidan och på andra sidan strax /2020 nådde fram till en gemensam avsiktsförklaring om vilken Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning inriktning en reformering av anställningsskyddet i bör ha. I avsiktsförklaringen, där parterna vill bygga vidare på de system för omställning som finns, är en utgångspunkt att individen bör ges effektiv hjälp med att få ett nytt arbete efter uppsägning men också en rätt och möjlighet till kompetensutveckling under och efter anställ- ningen. Avsiktsförklaringen ger för övrigt uttryck för att omställ- ningsinsatser inte bara ska vara tillgängliga för tillsvidareanställda. Enligt utredningens uppfattning skulle en möjlighet att undanta ytterligare arbetstagare från turordningen kunna kopplas till att arbetsgivaren har ett kollektivavtal som reglerar omställningsfrågor i mer traditionell mening. Det skulle också kunna övervägas att koppla en rätt till fler undantag från turordningen till att arbetstagarna får ta del av kompetensutveckling inom ramen för anställningen. Att ytter- ligare undantag från turordningen får göras i arbetsbristsituationer skulle i så fall kunna innebära en drivkraft för att sådana kollektiv- avtal tecknas eller att befintliga omställningsavtal ändras så att även proaktiva åtgärder omfattas av den kollektivavtalade försäkringen. Det skulle i sin tur kunna leda till att arbetsgivare får ett ansvar för sina arbetstagares kompetensutveckling inom ramen för anställ- ningen i högre utsträckning än . En sådan ordning skulle kunna få flera positiva effekter och ut- göra ett följdriktigt inslag i ett modernt anställningsskydd, även om det som har konstaterats i det föregående skulle vara svårt att fullt ut förutse regleringens genomslag. Därutöver skulle det kunna läggas på arbetsgivaren – som förut- sättning för ytterligare avsteg från turordningen – att ha genomfört en skriftligen dokumenterad kartläggning av arbetstagarnas behov av kompetensutveckling. Även frågan om vad en sådan skyldighet närmare ska innefatta skulle i så fall lämpligen regleras i kollektiv- avtal. För att ytterligare undantag från turordningen ska få göras på grund av ett kollektivavtal om omställning skulle alltså kunna ställas krav på att avtalet också innehåller en skyldighet att göra en kart- läggning av kompetensutvecklingsbehovet för varje arbetstagare i verksamheten. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning 15.5.2Närmare om krav på kollektivavtalet för att ge en större flexibilitet När det gäller vad ett kollektivavtal närmare ska innehålla för att ge den större flexibiliteten skulle det kunna räcka med att beskriva kollektivavtalet i mer allmänna termer. Tanken skulle vara att koppla det till avtal som finns eller som kan komma att träffas. Det skulle enligt utredningens uppfattning inte vara lämpligt eller ens möjligt att i lagen ange exakt vilka krav som ska ställas på kollektivavtalets innehåll, särskilt som en utveckling av kollektivavtalen kan förutses. Som nämnts talas det i avsiktsförklaringen mellan parterna på den privata sidan av arbetsmarknaden om att individen bör ges en rätt och möjlighet till kompetensutveckling under och efter anställ- ningen. Enligt utredningens uppfattning skulle det lämpligen som krav för att få göra ytterligare undantag kunna ställas att kollektiv- avtalet innehåller en skyldighet för arbetsgivaren att avsätta medel för kompetensutveckling under anställningen. Inom arbetsrätten är ett vanligt sätt att säkerställa att arbetsta- garsidans intressen har tillvaratagits på ett godtagbart sätt i ett kollektivavtal att det ställs krav på att det har slutits på viss nivå. Exempelvis gäller för undantag från turordningsreglerna i 22 § an- ställningsskyddslagen enligt 2 § tredje stycket samma lag att kollek- tivavtalet har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorgani- sation eller att det annars mellan parterna gäller ett kollektivavtal som på arbetstagarsidan har slutits på den nivån. På motsvarande sätt skulle det vara tillräckligt att ställa som krav på ett kollektivavtal om kompetensutveckling att det på arbets- tagarsidan är slutet eller godkänt av en central organisation. På det sättet skulle säkerställas att avtalet innehåller en modell för kom- petensutvecklingsinsatser under anställningen som utifrån fackliga utgångspunkter är godtagbar. Intresset av att den skyldighet att kartlägga behovet av kompetensutveckling som ska finnas i kollek- tivavtalet konstrueras på ett sätt som innebär verkliga fördelar för arbetstagarna skulle också säkerställas genom att avtalet ska vara tecknat eller godkänt av en central arbetstagarorganisation. Det skulle dock i lagen lämpligen anges att ett minimikrav är att skyldigheten i kollektivavtalet ska innefatta att kartläggningen ska vara skriftlig. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning 15.5.3Motsvarande möjlighet för andra än kollektivavtalsbundna parter De vanligaste omställningsavtalen är slutna mellan etablerade parter på arbetsmarknaden och ligger ofta hierarkiskt över de centrala kollektivavtalen om löner och allmänna anställningsvillkor som sluts på förbundsnivå.