sou · H8B335 · 2020-06-08 00:00:00 — 4Gartner (2019), Analys av it för en gemensam funktion för statliga utbetalningar inom välfärds- systemen, en analys gjord på uppdrag av utredningen. 5Uppgift från i frågeunderlag från utredningen. 6Uppgift från Arbetsförmedlingen i frågeunderlag från utredningen. 7Uppgifterna bygger på ett frågeunderlag från utredningen till myndigheterna Arbetsförmed- lingen, CSN, , , och . ning av hur stor del av kostnaderna som förs över till Myndigheten för utbetalningskontroll som en följd av förslaget. Vi beräknar att bankavgifterna hos de myndigheter vars utbetal- ningar omfattas av förslaget kommer att minska med . Avikostnader och misslyckade betalningar kommer att minska i omfattning som en följd av en samlad konto- och betal- hantering. Det gör att totalkostnaderna för bankavgifter för den nya myndigheten bör bli lägre än . Vi uppskattar att totalkostnaden för bankavgifter kommer att vara för Myndigheten för utbetal- ningskontroll. Det vill säga att utgifterna för statliga myndigheters bankavgifter minskar med som en följd av förslaget. Grunden för kostnadsantagandena beskrivs mer utförligt i avsnitt 14.9. Att starta en ny myndighet innebär både investeringar och löpande kostnader. Vi föreslår en successiv uppbyggnad (t0–t2) innan Myndigheten för utbetalningskontroll är i full drift. Vi har ovan redovisat att myndigheten under uppbyggnadsfasen behöver göra investeringar, främst för uppbyggnad av it-system kopplat till transaktionskontosystemet, men även för verksamheten med data- analyser och urval. kommer myndigheten initialt att ha något lägre löpande driftkostnader jämfört med en fullt utbyggd verksamhet eftersom antalet anställda ökas successivt. För första verksamhetsåret beräknar vi det totala bemanningsbehovet till 25 årsarbetskrafter och det andra verksamhetsåret till 60 årsarbets- krafter. Se tabell 14.1. De investeringbehov som finns rör framför allt transaktionskonto- systemet, it-system för dataanalyser och urval och annan infor- mationshantering. Med utgångspunkt i den omfattning på verksam- heten som vi föreslår beräknas de initiala utgifterna för it-lösningar till totalt , se ovan. Beräkningarna bygger på erfarenheter av andra genomföranden, statistisk fördelning och simulering av kostnader för att uppskatta utgifterna.8 De bygger därmed på en kombination av olika metoder för att uppskatta och validera investeringar och kostnader. Det finns inget enkelt sätt att uppskatta investeringsbehovet för it-system. It- investeringar kan skilja sig avsevärt mellan olika branscher, projekt- typer och organisationer. Prismodellerna skiljer sig också mycket mellan olika it-leverantörer och det finns en generell trend att en- gångslicenser väljs bort till förmån för abonnemang och leasing av it-utrustning och mjukvara, vilket kan påverka fördelningen mellan investeringar och kostnader. Det finns därför en viss osäkerhet, precis som för alla större it-investeringar, i beräkningarna vad gäller investeringar, direkta kostnader och tidsåtgång för uppbyggnaden.9 Tabell 14.2 visar hur de uppskattade initiala utgifterna för it fördelar sig på olika typer av utgifter. av utgifterna utgörs av it-utrustning och implementering. Tabell 14.2 Uppskattning av initiala it-utgifter Utgifter införande (Verksamhet + it) Källa: , rapport till utredningen. Uppskattningarna gäller för en införandetid på . Utredningens föreslagna uppbyggnadstid ligger inom detta intervall. 8Gartner (2019), Analys av it för en gemensam funktion för statliga utbetalningar inom välfärds- systemen, en analys gjord på uppdrag av utredningen. 9Det finns flera skäl till att finns vissa svårigheter med att skatta it-investeringar. Bland annat påverkar graden av komplexitet hos de it-lösningar som ska upphandlas, hur väl valda it- produkter och leverantörer är etablerade på den lokala marknaden, om leverantörerna har erfarenhet av att arbeta med offentlig sektor, beställarorganisationens bemanning och tidigare erfarenheter av upphandling samt krav cyber-, informations- och it-säkerhet. Risken för budgetöverskridande och tidsplan påverkas också av investeringens omfattning. Se vidare (2019), Analys av it för en gemensam funktion för statliga utbetalningar inom välfärds- systemen, en analys gjord på uppdrag av utredningen. It-investeringar finansieras med lån Huvudregeln är att anläggningstillgångar som används i en myndig- hets verksamhet ska finansieras med lån i (Riks- gälden). Regeringen beslutar om det högsta lånebeloppet för en myndighet. Riksgälden sätter lånevillkoren baserat på de kostnader Riksgälden har för upplåning på kapitalmarknaden.10 Räntekostna- der för lån liksom avskrivningar på tillgångar anslagsfinansieras.11 Immateriella anläggningstillgångar, som it-investeringar, ska skrivas av systematiskt över den ekonomiska livslängden. Avskriv- ningstiden kan som mest vara fem år.12 Vi utgår från att Myndigheten för utbetalningskontroll kommer att ta ett lån hos Riksgälden på de som vi bedömer att de initiala it-investeringarna kommer att uppgå till och att lånet betalas av . Eftersom det kommer att ta att genomföra upphandlingar av it-systemen är det troligt att lånen inte behöver tas direkt när myndigheten startar. Vi antar att myndig- heten utnyttjar hela låneramen år två. En avskrivningstakt innebär en årlig avskrivning om . Baserat på nu- varande räntekostnader13 beräknar vi att totalt för ränteutgifter tillkommer . 102 kap. 1–2 §§ kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). 11Ekonomistyrningsverket (ESV) (2014), Myndighet startar – myndighet upphör. Att hantera organisations- och strukturförändringar i staten ur ett ekonomiadministrativt perspektiv, ESV Handledning 2014:57. 125 kap. 4 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 13Riksgäldens fastställda utlåningsränta är . Kostnader för en fullt utbyggd verksamhet Personalkostnaderna beräknar vi till för en fullt utbyggd verksamhet vid Myndigheten för utbetalningskontroll.14 Lokalkostnaderna beräknas, baserat på att myndigheten lokaliseras utanför , till 5 miljoner kronor.15 När det gäller övriga driftkostnader har vi skattat dessa utifrån den verksamhet vi föreslår att myndigheten ska ha. Det är inte möjligt att specificera alla kostnader som kommer att uppstå för myndigheten, utan vi gör uppskattningar för de poster som vi till- sammans med utredningens expertgrupp har identifierat som mest betydelsefulla.16 Bankavgifter skattar vi till . Kostnader för returer av avier, m.m. bedömer vi hamnar på . I avsnitt 14.9 beskriver vi kostnadsuppskattningarna mer detaljerat. It-kostnaderna för den löpande driften beräknar vi till (se ovan). Avskrivningar och ränte- kostnaderna beräknas till (se ovan). 14 Enligt Statsredovisningssystemet hade 19 statliga myndigheter mellan 60 och 100 anställda . De genomsnittliga driftskostnaderna för dessa myndigheter var strax . Per årsarbetskraft motsvarar det . Medianen för de 19 myndigheterna var . Den genomsnittliga personalkostnaden för de 19 myndigheterna var per årsarbetskraft. Medianen var per års- arbetskraft. De 19 statliga myndigheterna är , Datainspektionen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, , Statskontoret, Upphandlings- myndigheten, , ombudsmän (), för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Statens geo- tekniska institut, social utvärdering, och folkminnen, , , , Myndigheten för tillgängliga medier, och Myndigheten för yrkeshög- skolan. 15Med en lokalisering utanför är det rimligt att lokalkostnaderna hamnar på per årsarbetskraft. Lokalkostnaderna för de 19 myndigheterna (se föregående fotnot) med jämförbar storlek var i genomsnitt per årsarbetskraft. Även medianvärdet för samtliga 19 myndigheter var per årsarbetskraft. Mot bakgrund av den stora variationen mellan myndigheterna när det gäller lokalkostnader har vi analyserat lokalkostnaderna per årsarbetskraft för myndigheter som ligger i respektive utanför . Här har vi studerat samtliga myndigheter oavsett storlek där det finns uppgifter i om lokalkostnader och antal årsarbetskrafter . Exempelvis ingår inte de fem lokala säkerhetsnämnderna vid kärnkraftverk eller de sex regionala etikprövningsnämnderna. och högskolor samt muséer bedriver en helt annan typ av verksamhet har vi valt bort dessa i beräkningsunderlaget. De genomsnittliga lokalkostnaderna för myndig- heter utanför ligger som medelvärde på och som median på Det är väsentligt lägre än myndigheter som är lokaliserade till . För dessa är medelvärdet och medianen är . 16Övriga driftkostnader var i genomsnitt per årsarbetskraft för de 19 myndig- heterna med jämförbar storlek. I tabell 14.3 visas en sammanställning av beräknade personal-, lokal- och övriga driftkostnader samt avskrivningar och räntekostnader. Tabell 14.3 Uppskattning av myndighetens kostnader, fullt utbyggd verksamhet Personalkostnader baseras på medianvärdet för 19 myndigheter med liknande storlek, dvs. Lokalkostnader baseras på medianvärdet för myndigheter utanför , dvs. Övriga driftkostnader har skattats för den verksamhet vi bedömer att myndigheten kommer att ha, se ovan. En del av utgifterna för bankavgifter och returer (25 respektive 2 miljoner) bedömer vi bör flyttas över från anslagen för de berörda myndigheterna som bär dessa kostnader. Därutöver bedömer vi att de totala statliga utgifterna för bankavgifter kommer att minska med . Det innebär att av finansieringsbehovet för Myndigheten för utbetalningskontroll kan fyllas genom att flytta medel från de berörda myndigheternas anslag. Det kvarstående finansieringsbehovet blir därmed när verksamheten är fullt utbyggd. 14.2.3Finansiering av utredningens förslag Förslag som innebär kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska åtföljas av ett förslag på finansi- ering.17 Våra förslag innebär till största delen en tillkommande upp- gift för det offentliga. Det gör att det inte på ett enkelt sätt går att 1714 § kommittéförordningen. föreslå en finansiering som baseras exempelvis på att förvaltnings- kostnader minskar för andra verksamheter. Behoven av kontroll av utbetalningar från välfärdssystemen har ökat av ett antal olika skäl som vi anför i betänkandet. Inte minst handlar det om att angreppen har blivit mer avancerade, särskilt i de fall företag används som brottsverktyg eller då identitetsmissbruk används för att få ut medel från välfärdssystemen. För att möta dessa mer sofistikerade upplägg som drabbar välfärdssystemen behöver resurser skjutas till för finansiering av den föreslagna myndighetens förvaltningsanslag. Effekten av förslagen kommer bli att utgifterna på de utbetalande myndigheternas sakanslag blir lägre genom att de felaktiga utbetalningarna minskar. Mot denna bakgrund redovisar vi nedan två alternativa förslag till finansiering. Nuvarande verksamhet mot felaktiga utbetalningar får inte drabbas Det är angeläget att befintliga verksamheter för kontroll av felaktiga utbetalningar eller att kvaliteten i handläggningen i övrigt inte på- verkas negativt. Det skulle motverka syftet med utredningens förslag. Det är därför inte önskvärt utifrån det övergripande målet att motverka felaktiga utbetalningar att finansieringen av förslagen görs genom att medel tas från myndigheternas nuvarande arbete mot felaktiga utbetalningar eller från andra delar där det riskerar att leda till kvalitetsförluster. De effektiviseringsvinster som uppkommer på förvaltningsanslag hos andra myndigheter som en följd av ett bättre förebyggande arbete, exempelvis hos polisen och domstolarna, bedömer vi kom- mer att ta tid innan de kan hämtas hem. Inledningsvis kommer det sannolikt att handla om fler upptäckta felaktigheter och därmed ett ökat behov av åtgärder hos beslutande myndigheter. Det är ange- läget att resurser för att bedriva kontrollarbete samt brottsutred- ningar och rättsliga processer inte påverkas negativt. Den besparing som kan uppkomma redan från starten av verksam- heten är minskade felaktiga utbetalningar, dvs. lägre kostnader för välfärdsutbetalningar. Att utbetalningar i större utsträckning når dem de är avsedda för är också en positiv effekt. Det finns flera problem med att använda dessa vinster som en finansiering av förslagen. Det är svårt att på förhand avgöra hur mycket felaktiga utbetalningar Myndigheten för utbetalningskon- troll kan upptäcka. Än mindre går det att avgöra, ens i efterhand, hur mycket felaktiga utbetalningar som förhindras genom att verk- samheten har en förebyggande funktion. Eftersom själva syftet med myndigheten är att minska de fel- aktiga utbetalningarna är det dock angeläget att resonera om kopp- lingen mellan kostnaderna för myndigheten och volymen felaktiga utbetalningar. Det som förhållandevis enkelt går att beräkna är ökade återkrav samt det som brukar benämnas uteblivna kostnader. finns det mycket som pekar mot att de upptäckta felaktiga utbetalningarna är toppen på ett . Att minska felaktiga utbetalningar är naturligtvis angeläget av rent budgetmässiga skäl, men i ett större perspektiv är syftet också att stärka tilltron till de gemensamma välfärdssystemen. En effekt av färre felaktiga utbetalningar är ett ökat förtroende för välfärds- systemen, och för myndigheterna som hanterar välfärdssystemen. Det är något som det inte går att sätta ett pris på. Det gör att vinsterna av våra förslag påverkar samhället som helhet positivt (se avsnitt 14.3), men i synnerhet välfärden och välfärdsmyndigheterna. Vi ser ett antal effektiviseringar som kommer de befintliga myndigheterna till del. Risken för dubbelarbete och att olika myn- digheter utreder samma aktörer parallellt kan minska när det blir lättare att få överblick över flera välfärdssystem. Myndigheterna kan snabbare få kunskap om olika upplägg som används för att utnyttja välfärdssystemen. Upptäcktsrisken ökar och den tid det tar att hitta pågående felaktigheter minskar. Den verksamhet vi föreslår bör också leda till att utredningstiderna kan kortas ner, se avsnitt 7.3.8. Dessa effektiviseringsvinster av förslagen kommer inte i första hand att synas i form av lägre kostnader för drift av myndigheterna. Det är därför egentligen inte någon bra lösning att finansieringen av Myndigheten för utbetalningskontroll kommer från de beslutande myndigheternas förvaltningsanslag. Vinsterna uppkommer som beskrivits ovan i ett brett perspektiv och är inte koncentrerade till kontrollverksamheten. Det är heller inte möjligt att uppskatta effekterna för utgiftsområden och myndig- heter på en sådan detaljeringsnivå att det kan utgöra grund för beräk- ningar av finansiering. Vårt huvudförslag är att det tillförs medel så att finansieringen inte tas från befintliga verksamheter på välfärdsområdet. Ett alternativt för- slag är att finansieringen sker genom att minska förvaltningsanslagen för de berörda myndigheterna. Det bör då göras genom en generell sänkning av anslaget för de myndigheter som ska omfattas av systemet med transaktionskonto. Neddragningen bör vara proportionerlig i för- hållande till myndigheternas driftkostnader.18 Tabell 14.4 visar hur de fem myndigheterna påverkas om finan- sieringsbehovet täcks med en generell neddragning baserad på drift- kostnader för de myndigheter som vi föreslår ska anslutas till systemet med transaktionskonto. Den fördelningsnyckel vi använder är respek- tive myndighets andel av de totala driftkostnaderna. Neddragningen med ett proportionellt och generellt avdrag motsvarar av de totala driftkostnaderna för berörda myndigheter. Kolumnen längst till höger visar utfallet av beräkningen för respektive myndighet.19 18Pensionsmyndighetens verksamhet finansieras bara till en liten del av traditionellt förvalt- ningsanslag. Det gör att förvaltningsanslagets storlek blir missvisande att använda som fördel- ningsnyckel. 19Förutom för blir neddragningen av anslaget andelsmässigt liknande den procentuella neddragningen av driftkostnaderna. SOU 2020:35Konsekvenser av förslagen Tabell 14.4 Proportionell finansiering, driftkostnader 2019 Källa: , och egen bearbetning. Not: För används verksamhetskostnader från resultaträkningen. När det gäller myndigheternas interna administrativa resurser och kostnader för betalningar föreslår vi att det inte sker någon över- flyttning från de befintliga myndigheterna till den nya myndigheten. Vår bedömning är att de resurser och kostnader som frigörs inom de beslutande myndigheterna som en följd av minskad hantering av utbetalningar och kontoadministration bör omprioriteras inom myndigheterna i syfte att förstärka deras kontrollarbete. Som en följd av förslaget om ett system med transaktionskonto behöver vissa anpassningar göras av statens redovisning. I utred- ningsarbetet har vi sett ett antal möjliga effekter som behöver analyseras. En av dessa är om det finns några redovisningsmässiga konse- kvenser av att betalningar ska ses som verkställda den dag som beslutande myndighet har bestämt att utbetalningen ska ske. Hur eventuella rättelser ska hanteras och redovisas på transaktionskontot är en annan aspekt som behöver analyseras. Hanteringen av ränte- bärande och icke räntebärande flöden hos Myndigheten för utbetal- ningskontroll är en annan fråga, liksom betalningar och anslag kopplat till balansposten Avräkning med statsverket. Vi har i avsnitt 5.12 föreslagit att () får i upp- drag att analysera och genomföra åtgärder som kan behöva göras avseende statens redovisning. Effekter på statens likviditetshantering bedöms vara liten, då ut- betalningarna från systemet med transaktionskonto enligt förslaget kommer att ingå i Riksgäldens centrala likviditetshantering enligt samma struktur i den statliga betalningsmodellen, som utbetalningar från myndigheterna gör (se avsnitt 5.5.1). Förslagen bedöms generera positiva samhällsekonomiska konse- kvenser. Vilka konsekvenser som uppstår samt omfattningen av dem är svårbedömt, men vi lyfter några faktorer. Det är framför allt de förebyggande aspekterna vi tror kan ha sådan omfattning att de har samhällsekonomiska konsekvenser. De skäl som ligger bakom våra förslag är i hög grad samhällseko- nomiska till sin karaktär. Syftet med att minska felaktiga utbetal- ningar handlar om att åstadkomma mer välfungerande välfärds- system och om att säkerställa en hög tilltro till dessa. När utrymmet för brottslig verksamhet minskar kommer konk- urrensförutsättningarna för seriösa företag att förbättras. Förslagen kan minska negativa spiraler där företag börjar gena bland regler för att pressa kostnader genom att exempelvis missbruka arbetsmark- nadspolitiska stöd. Utredningens bedömning är att dessa effekter kan ge en positiv påverkan på såväl offentliga finanser som ekonomins och arbets- marknadens funktionssätt, men också på tilltron till välfärdssyste- men i stort. Ett stärkt förtroende för välfärdssystemen kan i sin tur påverka viljan att göra rätt. 14.3.1Konsekvenser för arbetade timmar i ekonomin Vi bedömer att antalet arbetade timmar i ekonomin ökar som en följd av förslagen. Fler upptäckta felaktigheter kan ha en direkt effekt på att personer som annars inte skulle arbeta återgår i arbete. De allra flesta utbetalningar av förmåner som görs är dock korrekta. Effekten bedöms därför vara relativt liten. Det finns en möjlig påverkan på statistikkvaliteten. Det före- kommer att kontrolluppgifter rapporteras in till trots att något arbete inte har utförts. Syftet är att få tillgång till välfärds- Våra förslag kan leda till ett minskat utrymme för upplägg med sådana felaktigheter. I statistiken kommer det då att bli färre antal utförda arbetstimmar, men det innebär en förbättrad statistik- kvalitet. Förslagen kan även leda till påverkan på svartarbete, dvs. arbete som inte ingår i redovisad statistik över antalet arbetade timmar. Här är det svårt att bedöma åt vilket håll effekten kommer att gå. En ökad tilltro till välfärdssystemen bör leda till att fler väljer att redovisa in- komster. Men det kan också leda till att riktigt oseriösa före- tagare/arbetsgivare helt drar sig undan från att över huvud taget bli registrerade i välfärds- och skattesystemen om möjligheterna att missbruka välfärdssystemen minskar. De som arbetar i dessa verk- samheter riskerar då att hamna i en ännu mer utsatt position än . Om oseriösa företag däremot lägger ner sin verksamhet kan det ses som en positiv konsekvens för arbetet med ordning och reda på arbetsmarknaden även om det kan innebära ett minskat antal arbetade timmar. En annan effekt kan bli att företag som är oseriösa kan komma att trängas undan om förslagen leder till att det blir svårare att bedriva företagsverksamhet med oschyssta villkor. Se även avsnitt 14.12 där vi redovisar konsekvenser för företag. Det är svårt att bedöma om dessa företag övergår till en mer seriös verksamhet eller om de lägger ner sin verksamhet. 14.3.2Konsekvenser för produktiviteten i ekonomin När kontrollen av felaktiga utbetalningar kopplat till företag stärks bör det underlätta för seriösa arbetsgivare i jämförelse med oseriösa. Det bör leda till en positiv påverkan på produktiviteten även om effekten sannolikt är liten. Seriösa arbetsgivare investerar troligtvis mer i humankapital än oseriösa. Det kan handla om ett bättre syste- matiskt arbetsmiljöarbete eller om strukturer för kompetensutveck- ling för personalen. Om fler arbetstagare och företagare arbetar i seriösa verksamheter bör därför värdet per arbetad timme stiga. En ökad tilltro till välfärdssystemen hänger samman med högre tillväxt. Förslagen kan leda till minskat lidande för enskilda som utnyttjas eller blir lurade . Detta bör också ses som en positiv samhällsekonomisk konsekvens. Vi menar att våra förslag kommer att leda till en ökad tilltro till såväl välfärden som samhällsinstitutionerna. För välfärdssystemens legiti- mitet är det nödvändigt att enskilda kan vara förvissade om att syste- men fungerar effektivt och att pengarna fördelas till dem de är avsedda för. Människors tilltro till medmänniskor och till samhälls- institutioner är avgörande för hur väl ett samhälle fungerar. Det närliggande begreppet tillit och dess konsekvenser är ett forskningsfält. Social tillit mäts i regel genom att man frågar människor om de håller med om påståendet att det går att lita på folk i allmänhet. uppvisar i olika mätningar en hög nivå av tillit relativt många andra länder. Forskningen visar att länder med hög grad av tillit har bättre långsiktig ekonomisk utveck- ling men också att det samvarierar med lägre brottslighet. Tilliten har med andra ord konkret ekonomisk betydelse.20 Delegationen för korrekta utbetalningar, KUT-delegationen, gjorde en studie av bidragsmoralen. Studien visade att det finns ett tydligt avståndstagande till fusk med bidrag, och att detta avstånds- tagande har ökat något . Det är dock fler som anser att det är allvarligare att människor inte får de bidrag de har rätt till än att det fuskas. Fusk som är mer systematiskt och beräknande anses också vara mer allvarligt än det som kan uppfattas som en enstaka och tillfällig händelse. Det finns dock stora skillnader mellan ålders- grupperna där äldre ser betydligt allvarligare på fusk med bidrag än vad yngre gör. En annan tydlig vattendelare är att personer som står utanför arbetsmarknaden har en mer tillåtande attityd till bidrags- fusk jämfört med yrkesverksamma och pensionärer. Även utbild- ningsnivå tycks ha betydelse för attityder till fusk: personer med (1993), Making Democracy Work, Civic Traditions in Modern , passim. enbart grundskolenivå har en mer tillåtande attityd än de som har akademisk utbildning.21 Brott mot välfärdssystem där privata företag ingår som en del i upplägget kan leda till att allmänhetens tilltro till välfärdssystemen som helhet minskar. De allra flesta privata företag är seriösa och gör en uppskattad och viktig samhällsinsats som en del av välfärden. De oseriösa aktörer som har dykt upp i deras kölvatten riskerar dock att underminera de seriösa aktörernas förutsättningar att verka.