sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Myndigheterna ger i rapporten förslag på ett frivilligt system där samtliga markägare ska erbjudas en möjlighet till digital inrapporter- ing av frivilliga avsättningar och dess geografiska läge. För storskogs- bruket ges förslag på ett system för uppföljning som innebär bättre transparens och statistik om de frivilliga avsättningarnas geografiska läge, varaktighet och naturvårdskvalité. För småskogsbruket är för- slaget att som samla in årlig statistik om areal frivilliga avsätt- ningar men avvakta med hur ett system för mätning av varaktighet och naturvårdskvalité ska utformas tills systemet för storskogsbruket har utvärderats. Om de frivilliga avsättningarnas geografiska läge, varaktighet och naturvårdskvalité görs tillgängliga för andra aktörer i landskapet finns det enligt utredningens bedömning möjlighet att nå förbättrad kon- nektivitet i landskapet genom att olika aktörer gör informerade val av vilka naturvårdsavsättningar och andra åtgärder som är mest kost- nadseffektiva. Det skulle då även finnas förutsättningar att bedöma den totala effekten av områden avsatta för naturvård i och återrapportera korrekt. Då skulle det även finnas en möjlighet att utvärdera i vilken utsträckning de ingår i väl förbundna system och vilket behov av ytterligare avsättningar för naturvård som finns. Vad gäller improduktiv skogsmark kan dessa hysa höga naturvärden. I den utsträckning improduktiv skogsmark har höga naturvärden och är belägna på ett sådant sätt att de kan anses ingå i väl förbundna system bör de kunna utgöra ett bevarande i det avseende CBD:s Aichimål 11 anger. Improduktiv skogsmark med höga naturvärden bör även kunna ligga till grund för bedömning av om gynnsam bevarandestatus uppnås för viss naturtyp. Det kräver att förutsätt- ningarna i området överensstämmer med de kriterier som gäller för den aktuella naturtypen. Förekomst av improduktiv skogsmark med höga naturvärden bör således innebära att produktiv skogsmark av liknande naturtyp be- höver bevaras i mindre utsträckning. En förutsättning för detta är dock att det finns kunskap om vilka naturvärden som finns inom den improduktiva skogsmarken. Denna kunskap är bristfällig En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi vilket gör det svårt att bedöma den improduktiva skogens betydelse för biologisk mångfald och konnektiviteten i landskapet. Den brist- fälliga kunskapen ger inte heller förutsättningar för ett ställnings- tagande om hur improduktiv skog ska anses bidra till mål och åtaganden om biologisk mångfald. Därför föreslår utredningen att SLU Artdatabanken och Riksskogstaxeringen ska undersöka betydelsen av den improduktiva skogsmarken för bevarande av den biologiska mångfalden med avseende på vilken biologisk mångfald den improduktiva skogsmarken hyser, hur stor andel som har höga naturvärden, hur stor potentialen är för att utveckla natur- värdena på den improduktiva skogsmarken och den improduktiva skogsmarkens betydelse för konnektiviteten i landskapet och för möj- ligheterna att minska avsättningar av produktiv skogsmark. 9.9.5Kunskap om miljöhänsynen och landskapet i övrigt Syftet med art- och habitatdirektivet är att de naturtyper som om- fattas av direktivet ska bibehållas i eller återställas till en gynnsam bevarandestatus. För att uppnå det bör en rimlig utgångspunkt vara att en hållbar förvaltning av landskap utförs där de angivna natur- typerna finns. CBD genom dess Aichimål 7 anger att områden som används för jordbruk, vattenbruk och skogsbruk förvaltas på ett håll- bart sätt och så att biologisk mångfald bevaras. Som utredningen redogjort för har en skogs- och miljö- politik med en modell som syftar till att förvalta skogslandskapet på ett hållbart sätt och som kortfattat innebär att områden med höga naturvärden skyddas genom formellt skydd eller frivilliga avsättningar. På den resterande, relativt stora, delen ska ett hållbart skogsbruk be- drivas med god hänsyn till natur- och kulturmiljövärden, samt i före- kommande fall med särskild hänsyn till rennäringen och andra all- männa intressen. Miljöhänsynen enligt 30 § skogsvårdslagen utgör en integrerad del av arbetet med effektiv naturvård och utgör ett verksamt komple- ment till frivilliga avsättningar och formellt skydd. För planeringen av dessa områdesbaserade skydd behövs därför kunskap om lämnad miljöhänsyn vid avverkningar och dess långsiktiga nytta för biolo- gisk mångfald. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi inventerar ett urval av de anmälningar om föryngringsavverkning som kommer in till myndigheten med avse- ende på lämnad miljöhänsyn vid avverkningen och under föryngrings- fasen. Inventeringen avser hur stor andel av avverkningsarealen som lämnas av hänsynsskäl, hur mycket levande och döda träd som läm- nas vid avverkningen, förekomst av hänsynskrävande biotoper, skydds- zoner, impediment, kulturmiljöer, upplevelsevärden, hur transporter över vattendrag skett samt i vilken utsträckning dessa miljövärden har påverkats vid avverkningen. Uppföljningen görs normalt efter utförd åtgärd. Det görs ingen uppföljning av hur länge den lämnade miljö- hänsynen finns kvar, vilket kan ses som en brist eftersom detta har stor betydelse för bedömningen av hänsynens långsiktiga nytta för biologisk mångfald.21 Om en uppföljning skulle visa att en stor andel av miljöhänsynen är av hög kvalitet och med lång varaktighet kom- mer behovet av formellt skydd och frivilliga avsättningar att vara lägre än om det visar sig att en mindre del av miljöhänsynen når sin fulla potential för den biologiska mångfalden, till exempel om träd kvarlämnade som miljöhänsyn upparbetas när de blåser omkull i stället för att lämnas som lågor. För att få en ökad kunskap om långsiktigheten och kvalitén i den hänsyn som lämnats enligt 30 § skogsvårdslagen finns därför skäl att göra en uppföljande inventering även i ett senare skede. Skogsstyrel- sen har initierat ett projekt för att utreda behovet av förändringar i hänsynsuppföljningen där frågan om varaktighet är en komponent. Ett inledande försök med att digitalisera hänsyn från tidigare hänsynsuppföljningar och analysera den med fjärranalys pla- neras. Uppdraget bör därför kunna utgå från ett redan påbörjat arbete. 9.9.6En bristanalys för biologisk mångfald Den första bristanalysen för att utröna behov av avsättningar av skog för naturvård i gjordes 1997 och låg sedan till grund för ett politiskt beslut om etappmål för skydd av skogsmark –2010.22 En uppföljning av bristanalysen gjordes inom den för- 21Se , Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsyns- ytor samt improduktiv skogsmark, rapport 18/2019. 22Angelstam, P., , L., I vilken omfattning behöver arealen skyddad skog i utökas för att biologisk mångfald skall bevaras?, SOU 1997:98, bilaga 4. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi djupade utvärderingen av Levande skogar 2007.23 Dessa bristanalyser var grundade på den tidens naturvetenskapliga kunskap och var de första i sitt slag i och betydelsefulla för att börja förstå hur stora avsättningar för naturvård som behövdes för att faktiskt bevara den biologiska mångfalden i skogen. Utredningen bedömer att det nu är dags att göra en förnyad brist- analys utifrån ny skogsekologisk forskning, ny kunskap om tillstån- det för den biologiska mångfalden, landskapets utseende och den kunskap som genereras från utredningens förslag ovan om kunskaps- inhämtning. Bristanalysen bör göras utifrån bästa tillgängliga naturvetenskap- liga kunskap, utan att väga in andra samhällsmål eller politiska aspekter. Bristanalysen ska därefter utgöra ett av flera underlag för att politi- ken ska kunna göra kloka avvägningar mot andra intressen och ta upplysta beslut om mål och åtgärder för att bevara den biologiska mångfalden i skogslandskapet, på kort och på lång sikt. Utredningens uppfattning är att det är angeläget att skilja på den naturvetenskap- liga bedömningen och de politiska prioriteringarna och att politiska mål ska anpassas efter verkligheten i stället för tvärtom. En ny och uppdaterad bristanalys är nödvändig för att utröna kvar- varande behov av avsättningar av skog för naturvård. Bristanalysen behöver även utökas för att också bedöma de brister och behov som finns av naturvårdande skötsel av områden avsatta för naturvård. Utgångspunkten för analysen av behov av naturvårdande skötsel bör vara att alla områden avsatta för naturvård ska skötas för att fullt ut bevara och utveckla sina värden för den biologiska mångfalden. Bristanalysen bör beakta: –Den biologiska mångfaldens alla delar; artmångfald, genetisk mång- fald och ekosystemmångfald. –Den faktiska miljöhänsynens långsiktiga betydelse för den biolo- giska mångfalden och behovet av avsättningar för naturvård. –Landskapets konnektivitet och representativitet och dess betydelse för behov av avsättningar för naturvård. –De avsatta områdenas innehåll och naturvårdskvalitet och dess betydelse för behov av avsättningar för biologisk mångfald. 23Angelstam P., m.fl., Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald, Skogs- styrelsens rapport 4/2010. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi –Den improduktiva skogsmarkens innehåll och naturvårdskvalitet och dess betydelse för behov av avsättningar för biologisk mång- fald. –Betydelsen av trädklädda marker som inte är skogsmark, för be- hov av avsättningar för biologisk mångfald. Utredningen har övervägt möjligheten att även inkludera behovet av förbättrad miljöhänsyn i bristanalysen. Utredningen bedömer dock att den frågan är svår att behandla, av rent vetenskapliga metodskäl, i samma bristanalys då förbättrad miljöhänsyn innebär minskade be- hov av avsättningar och vice versa. Det är däremot viktigt att ha en korrekt bild av hur den faktiska miljöhänsynen bidrar till bevar- andet av biologisk mångfald när bristanalysen genomförs. Om den faktiska miljöhänsynen förändras får bristanalysens resul- tat om behov av avsättningar justeras i motsvarande grad. Utredningen bedömer att för att bristanalysen ska kunna utgöra en god grund för politiska beslut bör den göras utifrån minst två alternativa målsättningar och utmynna i minst två alternativa behov: –Alternativ 1: Alla i naturligt förekommande arter ska be- varas i livskraftiga populationer över hela sina naturliga utbred- ningsområden. Den befintliga genetiska mångfalden och eko- systemmångfalden ska fullt ut bevaras. –Alternativ 2: Alla i naturligt förekommande arter ska be- varas i livskraftiga populationer i delar av landet; inte inom hela sina naturliga utbredningsområden. Detta ska uppnås genom att bevara och utveckla tillräcklig mängd av gynnsamma livsmiljöer med god konnektivitet i vissa landskap så att arterna kan bevaras i livskraftiga populationer i dessa. Den genetiska mångfalden ska bevaras fullt ut i dessa delar av landet och den ekosystemmångfald där bedöms ha en stor betydelse för dess bevarande i Väst- ska bevaras.24 Alternativ 2 skulle även kunna ses som en kortsiktig målsättning och alternativ 1 som en långsiktig. Utredningen bedömer att en bristana- lys utifrån flera alternativ kan öppna upp för en politisk diskussion och bidra till väl avvägda och vetenskapligt grundade beslut som inte 24Se kapitel 9.11.6 och kapitel 16 för utredningens analys och förslag i denna del. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi nödvändigtvis innebär att någon av de ovan beskrivna alternativa mål- sättningarna beslutas utan i stället en tredje. Det är viktigt att hålla isär den naturvetenskapliga frågan om vad som krävs för att uppnå och säkerställa biologisk mångfald i skogen och vad internationella åtaganden och nationella mål inom naturvårdsområdet innebär. Bristanalysen ska inte behandla frågan om i vilken utsträckning uppfyller sina internationella åtag- anden eller nationella mål utan göra en strikt naturvetenskaplig ana- lys av den biologiska mångfaldens behov enligt ovanstående. Regeringen bör därför ge och i uppdrag att utföra en förnyad bristanalys för biologisk mångfald i skogen. Analysen bör utgå från den samlade vedertagna kunskapen på området och enbart ta naturvetenskapliga hänsyn. Analysen bör ske i samråd med det föreslagna vetenskapliga rådet för biologisk mångfald i skogen. Analysen bör även innehålla en uppskattning av vad som krävs för att åtgärda eventuella brister och de samhällsekonomiska kost- naderna för detta. I en sådan konsekvensanalys bör även beskrivas de samhällsekonomiska och skogsbiologiska effekterna av att ingen ytterligare skogsmark avsätts för naturvård. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi 9.10Ett politiskt ställningstagande om hur ska uppfylla sina internationella åtaganden om biologisk mångfald i skogen Bedömning: Uttolkningen av internationella åtaganden om biologisk mångfald och en politik för genomförandet av dessa bör ske genom ett politiskt beslutsfattande och inte överlämnas till myndigheterna. Förslag: Regeringen bör besluta om vad internationella åtaganden innebär och ställa upp ett långsiktigt mål för hur dessa åtaganden ska uppfyllas i skogen. Regeringens beslut bör även innehålla ett tydligt ställnings- tagande om vilka arealer och vilka skogstyper som bör avsättas för naturvård, för att på kort, respektive lång sikt bidra till uppfyll- ande av internationella åtaganden och nationella mål om biologisk mångfald. Beslutet bör beakta den naturvetenskapliga bristanalys som föreslås och tydliggöra hur den biologiska mång- falden prioriteras i förhållande till de faktiska behoven. Beslutet kan lämpligen fattas inom det nuvarande miljömåls- systemet, genom preciseringar och etappmål. Utredningen har redogjort för internationella åtaganden om biologisk mångfald och hur myndigheterna rapporterar uppfyll- andet av dessa åtaganden. Genom att helt uppfylla de ambitiösa mål som följer av naturvårdsdirektiven och CBD skulle målen om livs- kraftiga stammar och gynnsam bevarandestatus för alla arter och livsmiljöer i förmodligen nås – men till mycket höga kostnader. Direkta kostnader på krävs för att undan- ta tillräckliga arealer produktiv skog från virkesproduktion och i stället avsätta dessa för naturvård – enligt den nuvarande rapporteringen rör det sig om cirka 3 miljoner hektar.25 Kostnaden för den arbets- 25Sveriges artikel 17-rapportering redovisar att skog måste restaureras till ett naturskogsliknande tillstånd för gynnsam bevarandestatus. I dessa skogar av naturtyps- klass kan knappast något skogsbruk annat än för vissa skötselåtgärder vidtas. Därutöver till- kommer de skogar som uppnår naturtypsklass, men som inte är avsatta för natur- vård. Det finns skogliga värdekärnor utanför formellt skydd och kända frivilliga avsättningar . En del av arealen skogsmark som redan undantagits från skogsbruk uppfyller emellertid inte kriterierna för naturtypsklassning, men kan förväntas utveckla sådana värden . Detta medför att den ytterligare areal som behöver undantas skogsbruk kan vara mindre, men i vilken omfattning behöver analyseras vidare. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi insats som krävs för att restaurera skogen i syfte att uppnå en sådan naturskogsliknande eller hävdpräglad livsmiljö som många hotade skogslevande arter är beroende av skulle dessutom vara mycket höga. Enbart de direkta kostnaderna skulle på kort sikt medföra att andra viktiga samhällsmål skulle få ge vika. Utöver de direkta kostnaderna tillkommer avsevärda indirekta samhällsekonomiska kostnader i form av bland annat minskade intäkter från skogsbruket och ökat behov av import av råvara för skogsindustrin. Det virkesbortfall som uppfyllande av dessa åtaganden skulle innebära, står dessutom i direkt strid med ambitionen om en fossilsubstitution som bygger på råvara från den svenska skogen. Däremot utgör omfattande naturvårds- avsättningar på kort sikt en kolsänka, vilket kan utgöra en del i stra- tegin för att uppnå mål om klimatneutralitet. 9.10.1Politiken måste våga prioritera CBD innehåller en lång rad åtaganden och rekommendationer om i vilka former som skyddsarbetet ska bedrivas och som det sedan är upp till varje medlemsstat att införliva och verkställa. Politiken för hur dessa åtaganden ska uppfyllas i är dock otydlig. I stället för en samsyn om behovet av biologisk mångfald och en realistisk väg framåt har denna otydliga politik bidragit till en konflikt om hur stora arealer som ska avsättas för naturvård. Naturvårdsdirektiven ställer krav på . har uppfyllt EU:s krav på att avsätta stora arealer skogsmark till Natura 2000- nätverket. finns det förväntningar från EU om livskraftiga stammar av arter och bevarande av deras livsmiljöer även utanför det nuvarande nätverket. Den svenska miljöpolitiken är inte tydlig i hur uttolkar sina EU-rättsliga åtaganden i dessa avseenden. Detta försvårar förståelsen för miljöarbetet och ger intrycket av att inget naturvårdsarbete är tillräckligt. Ett tydligare politiskt ställningstag- ande från genom till exempel etappmål i förhållande till de åtaganden som har antagit inom EU bör kunna stärka legi- timiteten för naturvårdsarbetet. Utredningens slutsats är att regeringen bör ange hur inter- nationella åtaganden om biologisk mångfald ska tolkas och hur de ska uppnås. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi nationella mål om bevarande av biologisk mångfald kom- mer till uttryck genom miljömålssystemet. Flera av de svenska miljö- kvalitetsmålen innebär ett stort samhälleligt åtagande och utgör en mer ambitiös politik än vad som följer av de internationella åtagan- dena på området. Det är lovvärt att ha en hög ambition i dessa viktiga frågor, men innebär dessa ambitioner inget om de inte omsätts till realpolitik. Det är därför angeläget att miljömålssystemet upplevs som motiverande med mål som är möjliga att uppnå. Genom mer konkreta mål går det även att avgöra hur de olika målen i syste- met förhåller sig till varandra och tillse att de inte är motstridiga. Figur 9.8 Ett politiskt ställningstagande om bevarande av biologisk mångfald i skogen Figuren illustrerar att det är möjligt att göra en naturvetenskaplig bedömning av vad som krävs för att bevara biologisk mångfald i skogen men att politiken ska avgöra vad som krävs enligt nationella mål och internationella åtaganden. Det är även upp till politiken att prioritera den biologiska mångfaldens behov mot andra samhällsmål. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Då stora delar av skogsmarken i är privatägd är det särskilt viktigt att arbetet med att bevara den biologiska mångfalden i skogen genom formellt skydd styrs av – och får ett tydligt mandat från – det demokratiska beslutsfattandet. På så vis kan de rättsstatliga kraven på legitimitet, proportionalitet och förutsebarhet vid rådighets- inskränkningar beaktas redan vid det politiska beslutet. Detta kommer att bidra till en ökad rättssäkerhet för enskilda som annars riskerar att vara beroende av myndigheternas tolkning av vaga och synbart motstridiga mål. Att regeringen, som , hänvisar myndigheterna till att genomföra mycket ambitiösa mål och i stället styra naturvårdsarbetet genom myndigheternas anslagsram, skapar en situation där målen förväntas uppnås med ständigt otillräckliga medel och förhoppningar om ytterligare frivilliga avsättningar från skogsägarna. En otydlighet i hur sektorsansvaret ska tolkas bidrar till denna oklarhet i politisk styrning. Med hänsyn till att naturvårds- arbetet i stor utsträckning sker på privatägd mark skapas där ound- vikligen en gråzon mellan myndigheternas mål och resurser. I denna gråzon riskerar äganderätten att urholkas. Ett tydligt politiskt ställningstagande, både i mål och medel, för myndigheternas arbete med biologisk mångfald kan skapa en förut- sebarhet för både enskilda och staten. En sådan politik kan bli före- mål för demokratiskt ansvarsutkrävande och en öppen granskning på ett annat sätt än . Inom de tydliga ramar inom vilka naturvårdsarbetet i skogen ska bedrivas kommer även finnas utrymme för en reell dialogprocess, där fokus kan ligga på att hitta lösningar och inte på att diskutera huru- vida målen är uppfyllda eller inte. Genom att regeringen tar ställning till bland annat frågan om hur stora arealer som måste bevaras och hur bevarandet ska prioriteras för att ska nå sina internatio- nella åtaganden kan myndigheternas arbete i stället fokusera på genom- förandet av politiken. Utredningens uppfattning är att regeringens ställningstagande bör utmynna i att fokus för arbetet med biologisk mångfald ska ligga på de skogar som hyser befintliga höga naturvärden men som ännu inte är avsatta för naturvård. Det är främst i dessa skogar, där skogs- bruket ifrågasätts från olika håll, som markägarens rådighet inskränks, men där det saknas ett tydligt ansvar för bevar- ande och ersättning. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi All skogsmark som är avsatt för naturvård bör vidare för- valtas så att befintliga naturvärden bibehålls och nya utvecklas genom att områdena antingen lämnas för fri utveckling eller genom sådan naturvårdande skötsel som behövs för att bevara eller utveckla de specifika naturvärdena. Genom ett fokus på kvalitet kommer alla ytor avsatta för naturvård att kunna bidra på bästa sätt för att främja den biologiska mångfalden. Det finns skogar i som är speciella för vårt land och som har mycket stor betydelse för biologisk mångfald. Det är angeläget att de skogar bevaras där ett bevarande i har stor betydelse för deras status i EU. Det är även viktigt att skogstyper som i dags- läget är underrepresenterade i naturvårdsavsättningarna får ett skydd som kan säkerställa att de arter som är knutna till dessa naturmiljöer har en chans att överleva i . Genom att uppnå konnektivitet i landskapet, där arter kan för- flytta sig mellan olika livsmiljöer, främjas ett genetiskt utbyte mellan populationer och spridning och överlevnad av hotade arter möjlig- görs. På så sätt skapas nödvändiga förutsättningar för att bevara biologisk mångfald. Det ställningstagande regeringen gör i frågan om vilka arealer och vilka skogstyper som ska avsättas för naturvård bör konsekvens- analyseras i förhållande till andra samhällsmål, bland annat avseende en växande cirkulär bioekonomi i stort och särskilt i förhållande till möjligheten till uttag av skoglig råvara. Vid varje omfördelning från virkesproduktionsmark till mark undantagen skogsbruk kommer skogens potential att bidra till en grön omställning att begränsas. Något förenklat visar beräkningar att varje ytterligare hektar som undantas skogsbruk i genomsnitt innebär ett minskat avverknings- utrymme . Ett beslut om att produktiv skogsmark, med genomsnittlig produk- tionsförmåga, ska undantas skogsbruk innebär därmed cirka en halv miljon skogskubikmeter i sänkt avverkningspotential på kort sikt. Varje ytterligare hänsyn till andra intressen än skogsproduktion inom skogsbruket medför även en risk för minskad kapacitet inom virkes- produktionsmarken.26 Politiken bör därför utformas med dessa konse- kvenser i åtanke och inte med den felaktiga förhoppningen om att skogen räcker till allt. 26Se vidare om denna beräkning i kapitel 7.10. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi långsiktiga mål om bevarande av biologisk mångfald måste, som framgår ovan, vara mycket ambitiösa för att gynnsam bevarande- status ska kunna uppnås i sin helhet. har en mycket ambitiös politik för att bidra till att uppnå mål om att begränsa klimatförändringen. Regeringens klimatpolitiska arbete styrs numera av klimatlagen27 som trädde i kraft . Det kan finnas skäl att utreda om även frågan om biologisk mångfald bör hanteras av i liknande ordning, eller inom ramen för samma lagstiftning, för att inte riskera att målen står i strid med varandra.