sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — 2019/20:150) föreslår att vissa bestämmelser i uthyrningslagen – bl.a. 6 § om lika- behandling vad gäller grundläggande arbets- och anställningsvillkor – ska tillämpas även vid utstationering av uthyrda arbetstagare. Vad ger utstationeringsdirektiven för utrymme att låta utstationerade arbetstagare omfattas av den föreslagna lagens skydd? Utstationeringsdirektivet anger således vilka arbets- och anställnings- villkor som ska gälla som en utstationerad arbetstagare är utstationerad till ett annat land. Den huvudsakliga adressaten för reglerna är arbetstagarens arbetsgivare i hemlandet, dvs. Lagens tillämpning i internationella situationer som ska tillämpa vissa arbets- och anställningsvillkor i arbetslandet i stället för motsvarande arbets- och anställningsvillkor i hemlandet (den hårda kärnan). Ett skydd för personer som rapporterar om missförhållanden ryms inte inom den hårda kärnan enligt utstationeringsdirektivet. Ändringsdirektivet innebär ingen ändring i detta avseende. Enligt direktivets artikel 3.10 får medlemsstaterna förvisso kräva att ut- ländska företag ska följa landets regler på andra områden än de som hör till den hårda kärnan, om bestämmelserna rör s.k. ordre public. Vi bedömer att skydd för personer som rapporterar om missförhål- landen inte är av sådan karaktär att ordre public kan åberopas som grund för att kräva att arbetsgivare som har medarbetare utstatione- rade till måste tillämpa den föreslagna lagen. Att införa en skyldighet för den utstationerade arbetstagarens arbetsgivare att tillämpa den föreslagna lagen om skydd för personer som rappor- terar om missförhållanden skulle således inte ha stöd i utstationer- ingsdirektivet. En sådan skyldighet bör därför inte införas. Det bör i sammanhanget noteras att den utstationerade arbets- tagaren får antas omfattas av skydd för visselblåsare i förhållande till sin utstationerande arbetsgivare ändå. Om det land varifrån utstatio- nering sker också är medlem i EU kommer nämligen även det landet att omfattas av skyldigheten att genomföra det skydd som vissel- blåsardirektivet kräver. Kan den föreslagna lagens skydd ändå komma att gälla för arbetstagare som utstationeras och utför arbetet hos någon annan än den egna arbetsgivaren? Som redan konstaterats ingår inte skydd för personer som rappor- terar om missförhållanden i den hårda kärnan enligt utstationerings- direktivet. En skyldighet för den utstationerade arbetstagarens arbets- givare att tillämpa den föreslagna lagen om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden bör därför inte införas. När det gäller t.ex. säkerhet, hälsa och hygien på arbetsplatsen, som också ingår i den hårda kärnan, är det dock inte alltid arbets- givaren som kan tillämpa de aktuella reglerna. Om det är fråga om anställda i bemanningsföretag utför dessa arbete hos någon annan än den egna arbetsgivaren, nämligen hos det kundföretag som hyr in arbetstagaren. Motsvarande gäller när en arbetstagare utför arbete hos Lagens tillämpning i internationella situationer ett annat företag inom samma koncern som den egna arbetsgivaren tillhör. De nu nämnda situationerna brukar i utstationeringslagens mening beskrivas som uthyrningsfallet och koncernfallet (jfr 3 § 2 och 3 utstationeringslagen). Den gemensamma nämnaren är att arbetet utförs hos någon annan än den egna arbetsgivaren. Det är i dessa situationer snarare den som arbetet utförs hos som har att tillämpa de bestämmelser som rör säkerhet, hälsa och hygien på arbetsplatsen. Den föreslagna lagens skydd föreslås inte enbart omfatta arbets- tagare i förhållande till den egna arbetsgivaren. Som framgår av av- snitt 6.5.3 föreslås att förbuden mot hindrande åtgärder och repres- salier ska gälla för arbetsgivare, uppdragsgivare och andra som har en rapporterande person under sin kontroll och ledning. Det innebär t.ex. att uthyrda arbetstagare skyddas i förhållande till det företag som hyr in arbetstagaren. Det kan av likabehandlingsskäl anses att den föreslagna lagens skydd bör omfatta även en utstationerad arbets- tagare som utför arbete hos någon annan än den egna arbetsgivaren, i förhållande till den verksamhet som arbetet utförs hos, t.ex. ett svenskt kundföretag som hyr in arbetstagaren eller ett svenskt kon- cernföretag (jfr uthyrningsfallet och koncernfallet i 3 § 2 och 3 ut- stationeringslagen). Skydd mot repressalier på grund av rapportering av ett missför- hållande utgör inte arbets- och anställningsvillkor i egentlig mening. Det kan därför hävdas att frågan om ett sådant skydd inte alls regle- ras eller omfattas av utstationeringsdirektivet och utstationerings- lagen. När det handlar om annat än arbets- och anställningsvillkor får i stället andra lagvalsregler och lagvalsprinciper tillämpas. Mellan t.ex. en utstationerad uthyrd arbetstagare och det svenska kundföretaget råder inte något avtalsförhållande. Det råder inte heller något avtalsförhållande mellan en utstationerad arbetstagare och företaget inom samma koncern som arbetstagaren utför arbete hos. Det innebär att det kan ifrågasättas om I-förordningen är tillämplig. Det materiella tillämpningsområdet för I-förord- ningen är avtalsförpliktelser på privaträttens område i situationer som innebär lagkonflikt, vilket bl.a. innebär att förordningen tilläm- pas när det handlar om relationen mellan arbetsgivare och arbets- tagare. Det är dock inte självklart att motsvarande gäller när det är fråga om en utstationerad arbetstagare som utför arbete hos någon annan arbetsgivare än den egna arbetsgivaren. Lagens tillämpning i internationella situationer Det skulle i stället kunna hävdas att II-förordningen är tillämplig i relationen mellan den utstationerade arbetstagaren och den arbetsgivare som arbetet utförs hos. Det materiella tillämpnings- området för II-förordningen är utomobligatoriska förpliktel- ser på privaträttens område i situationer som innebär lagkonflikt. Man skulle kunna tänka sig scenariot att en utstationerad arbets- tagare upptäcker missförhållanden i den verksamhet i vilken arbetet utförs, t.ex. hos ett svenskt kundföretag eller ett svenskt koncern- företag. Om arbetstagaren rapporterar i enlighet med den föreslagna lagen finns en risk att det svenska kundföretaget eller koncernföre- taget vidtar en repressalie mot den utstationerade arbetstagaren, t.ex. någon form av svartlistning. Detta kan leda till att den utstationerade arbetstagaren väcker talan om skadestånd med stöd av den före- slagna lagen. Av artikel 4 i II-förordningen framgår att i det fall det är fråga om en utomobligatorisk förpliktelse som har sin grund i en skadeståndsgrundande händelse ska som huvudregel lagen i det land där skadan uppkommer tillämpas oavsett i vilket land den skade- vållande händelsen inträffade och oavsett i vilket eller vilka länder indirekta följder av händelsen uppkommer. Skadan som uppkommer av en svartlistning av en utstationerad arbetstagare torde normalt upp- stå i det land dit utstationeringen sker, dvs. i i vårt exempel. Det innebär att svensk lag skulle bli tillämplig med stöd av artikel 4 i II-förordningen, vilket alltså innebär att den föreslagna lagen kommer att kunna tillämpas. Man skulle också kunna tänka sig att det svenska kundföretaget eller koncernföretaget i det ovannämnda exemplet i stället för svart- listning väljer att väcka talan om skadestånd mot den utstationerade arbetstagaren under påståendet att företaget lidit skada av rapporter- ingen. Den påstådda skadan torde uppkomma i , vilket inne- bär att svensk lag även i den situationen skulle bli tillämplig med stöd av artikel 4 i II-förordningen. Som utvecklats i avsnitten 6.4.1 och 6.4.3 kommer den rapporterande personen i en sådan skadestånds- process att kunna framföra invändningen att rapportering skett i en- lighet med den föreslagna lagen och att skadeståndet därför inte ska utdömas. Lagens tillämpning i internationella situationer Av de nu nämnda exemplen framgår att den föreslagna lagen, med stöd av II-förordningen, sannolikt kommer att kunna tillämpas om en utstationerad arbetstagare rapporterar i enlighet med den föreslagna lagen och en tvist uppkommer mellan den utstationerade arbetstagaren och den verksamhet som arbetet utförs hos, t.ex. ett svenskt kundföretag eller ett svenskt koncernföretag. Förslag: Den föreslagna nya lagen samt de föreslagna ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen ska träda i kraft den 1 decem- ber 2021. De föreslagna bestämmelserna i den nya lagen om skyldig- heten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden ska tillämpas fr.o.m. beträffande arbetsgivare som bedriver privat verksamhet och som har 50 till 249 arbets- tagare, samt fr.o.m. beträffande övriga arbetsgivare som omfattas av skyldigheten. De föreslagna bestämmelserna om skyldigheten att inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden ska tillämpas fr.o.m. . I artikel 26.1 i direktivet anges att medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet . Vi bedömer att förslagen bör kunna träda i kraft . För medelstora arbetsgivare i privat sektor ska vissa bestämmelser börja tillämpas I artikel 26.2 anges att medlemsstaterna får göra undantag från arti- kel 26.1 gällande rättsliga enheter i den privata sektorn med 50 till 249 arbetstagare. Undantaget innebär att medlemsstaterna först behöver sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som innebär en skyldighet för dessa enheter att inrätta interna rapporteringskanaler enligt artikel 8.3. Att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden kommer att medföra kostnader för de arbetsgivare som omfattas av skyldig- heten. Kostnaden kommer sannolikt att bli större om inte arbets- givarna får rimlig tid att utveckla effektiva tekniska och administra- tiva lösningar för rapporteringskanalerna. En utgångspunkt för våra förslag är att genomförandet av direktivet inte bör öka de administ- rativa kostnaderna mer än absolut nödvändigt. För att minska risken för höga kostnader bör berörda arbetsgivare ges rimlig tid för att inrätta de interna rapporteringskanalerna och för- farandena. Den möjlighet som ges i artikel 26.2 bör därför utnyttjas. De föreslagna bestämmelserna i den nya lagen om skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden bör därför börja tillämpas först beträffande arbetsgivare som bedriver privat verksamhet och som har 50 till 249 arbetstagare. Även för övriga arbetsgivare samt behöriga myndigheter ska vissa bestämmelser börja tillämpas Förslagen kommer att medföra kostnader för att inrätta interna rap- porteringskanaler även för övriga arbetsgivare, dvs. arbetsgivare i privat sektor med fler än 249 arbetstagare och arbetsgivare i offentlig sektor. Även för de myndigheter som utses som behöriga myndig- heter och som därmed blir skyldiga att inrätta externa rapporterings- kanaler och förfaranden uppkommer kostnader. Det kommer även för dessa arbetsgivare och behöriga myndigheter sannolikt att krävas tid för utbildning av personal och planering av verksamheten. För dem saknar direktivet dock bestämmelser om möjlighet att börja tillämpa bestämmelserna . Frågan är om det innebär att samtliga övriga arbetsgivare och myndigheter som utses som behöriga redan vid den föreslagna lagens ikraftträdande måste ha inrättat interna rapporteringskanaler och förfaranden respektive externa rapporteringskanaler och förfaranden i enlighet med den före- slagna lagen. Som framgår av avsnitt 6.3.7 föreslår vi att lagens skydd även ska gälla om någon rapporterar internt på annat sätt än via interna rap- porteringskanaler, om det saknas sådana kanaler eller om de kanaler och förfaranden som finns inte uppfyller lagens krav. Förslagets ut- formning innebär således att en rapporterande person omfattas av lagens skydd även om det är fråga om en arbetsgivare som saknar interna rapporteringskanaler. Även innan kanalerna inrättas finns alltså en möjlighet att rapportera. Vi anser därför att det är rimligt att även arbetsgivare i privat sektor med fler än 249 arbetstagare och arbetsgivare i offentlig sektor ges att inrätta interna rap- porteringskanaler och förfaranden. Inrättandet av kanaler och förfaranden är emellertid, som vi tidi- gare påtalat, viktigt med hänsyn till den positiva effekt på viljan att rapportera som det medför. Tidpunkten för inrättandet bör mot den bakgrunden inte skjutas upp mer än nödvändigt. Vi bedömer att det är lämpligt att skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden bör gälla fr.o.m. beträffande både arbetsgivare i privat sektor som har fler än 249 arbetstagare och arbets- givare i offentlig sektor. Som framgår av avsnitt 6.3.8 föreslår vi att lagens skydd även ska gälla om någon rapporterar externt till en myndighet utan att rap- porteringen sker via externa rapporteringskanaler, om vissa förut- sättningar är uppfyllda. De motsvarar i princip de förutsättningar som ska vara uppfyllda enligt den nuvarande visselblåsarlagen för att skydd ska gälla. Förslagets utformning innebär således att en rappor- terande person omfattas av den föreslagna lagens skydd även om det är fråga om en myndighet som saknar externa rapporteringskanaler. Vi anser därför att det finns utrymme att ge även behöriga myndig- heter att inrätta externa rapporteringskanaler och förfaran- den. Samma skäl som ovan angavs för att övergångstiden för större företag inte bör bli längre än nödvändigt kan anföras även för de be- höriga myndigheterna. Därtill kommer att förekomsten av externa rapporteringskanaler och förfaranden är viktig med hänseende till sekretess. Vi bedömer därför att det är lämpligt att skyldigheten att inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden ska börja tilläm- pas fr.o.m. . 18.2Upphävande av den nu gällande visselblåsarlagen Förslag: Genom den nya lagen ska lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvar- liga missförhållanden upphävas. Skälen för förslaget: Vi har i avsnitt 4.7.2 redogjort för skälen till varför den befintliga visselblåsarlagen bör upphävas. Eftersom den befintliga visselblåsarlagen bör upphävas bör det tas in en bestäm- melse som anger att den lagen ska upphävas genom den nya lagen. Förslag: Den upphävda lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missför- hållanden ska fortfarande gälla i fråga om repressalier som vidta- gits före ikraftträdandet. Den äldre lydelsen av bestämmelsen om sekretess vid dom- stolsförfarande i offentlighets- och sekretesslagen ska fortfarande gälla i mål om tillämpningen av den lagen. Skälen för förslagen: Ett upphävande av den befintliga visselblåsar- lagen aktualiserar frågan om vad som bör gälla i den situationen att en rapporterande person slår larm enligt lagen innan den upphävs, men blir utsatt för repressalier först efter att lagen har upphävts. Man kan också ställa sig frågan vad som bör gälla om en rapporte- rande person slår larm och blir utsatt för repressalier innan den be- fintliga visselblåsarlagen upphävs, men väcker talan först efter att lagen har upphävts. Det anses vara en allmän civilrättslig grundsats att äldre före- skrifter om skadestånd är tillämpliga på skadefall som inträffat före ikraftträdandet av nya föreskrifter om skadestånd. Det torde inne- bära att den befintliga visselblåsarlagen kommer att vara tillämplig beträffande den som utsatts för repressalier före ikraftträdandet av den nya lagen. De materiella bestämmelserna i den föreslagna vissel- blåsarlagen skiljer sig dock i vissa avseenden från motsvarande be- stämmelser i den befintliga visselblåsarlagen, t.ex. gällande vissa av förutsättningarna för skydd. Motsvarande situation gällde vid infö- randet av den nuvarande diskrimineringslagen. Lagrådet konstaterade då att de materiella bestämmelserna i den föreslagna diskriminerings- lagen skiljde sig i vissa avseenden från motsvarande bestämmelser i de upphävda lagarna. Lagrådet ansåg att de upphävda lagarna skulle fortsätta att tillämpas i fråga om diskriminering och repressalier som ägt rum före ikraftträdandet och att det skulle införas en övergångs- bestämmelse av den innebörden (prop. 2007/08:95 s. 764). Vi ser ingen anledning att göra någon annan bedömning beträffande nu aktuell lag och anser därför att det bör införas en bestämmelse om att den upphävda lagen fortfarande ska tillämpas i fråga om repressalier som har vidtagits före ikraftträdandet. Om repressalierna i stället vidtas efter ikraftträdandet torde den nya föreslagna lagen kunna tillämpas även om den rapporterande personen slog larm före ikraftträdandet. Förutsättningarna för skydd är visserligen utformade något olika i den befintliga visselblåsarlagen jämfört med den nya föreslagna lagen. Vi bedömer dock att våra för- slag såvitt gäller förutsättningar för att få skydd inte är strängare än i den befintliga lagen. Det torde innebära att en tillämpning av den nya lagens repressalieförbud på repressalier som vidtas mot någon som har slagit larm enligt den befintliga lagen inte riskerar att inne- bära att den rapporterande personen står utan skydd. Mot denna bakgrund bedömer vi att det inte finns något behov av övergångs- bestämmelser i den delen. Vi föreslår en ändring av bestämmelsen om sekretess vid vissa domstolsförfaranden. Ändringsförslaget innebär att det i bestäm- melsen finns en hänvisning till den föreslagna lagen i stället för till den befintliga visselblåsarlagen. Det kan dock i domstol förekomma mål om tillämpningen av den befintliga lagen framöver. Den äldre lydelsen av den aktuella sekretessbestämmelsen bör därför fortsätta gälla i mål om tillämpningen av den befintliga lagen. I följande kapitel redogör vi för konsekvenserna av våra förslag, dvs. vilka som berörs av förslagen och på vilket sätt de berörs. Bestäm- melser om hur konsekvensutredningar ska vara utformade finns i kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Även direktiven till en statlig utredning kan reglera konsekvensutredningens innehåll. Utredningen har haft i uppdrag att föreslå hur och rådets direktiv (EU) 2019/1936 av om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten, här- efter kallat visselblåsardirektivet, ska genomföras i svensk rätt. Syftet med visselblåsardirektivet är att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten och unionspolitiken på särskilda områden genom att fastställa gemensamma miniminormer som tillgodoser en hög skydds- nivå för personer som rapporterar överträdelser av unionsrätten. De särskilda områden som omfattas av direktivet är områdena offentlig upphandling, finansiella tjänster, produkter och marknader, förhind- rande av penningtvätt och finansiering av terrorism, produktsäker- het och produktöverensstämmelse, transportsäkerhet, miljöskydd, strålskydd och kärnsäkerhet, livsmedels- och fodersäkerhet, djurs hälsa och välbefinnande, folkhälsa, konsumentskydd, skydd av privat- livet och personuppgifter samt säkerhet i nätverks- och informations- system. Direktivet omfattar vidare överträdelser som riktar sig mot EU:s finansiella intressen och överträdelser som rör den inre mark- naden vilket inkluderar och regler om statligt stöd. Även överträdelser av bolagsskatteregler och arrangemang vars syfte är att få skattefördelar som motverkar målet eller syftet med tillämplig bolagsskattelagstiftning omfattas av direktivets tillämpnings- område. Direktivet är ett s.k. minimidirektiv. Medlemsstaterna ska garan- tera ett visst minimiskydd för personer som rapporterar om överträ- delser av unionsrätten. Förutom detta skydd kan medlemsstaterna införa en mer långtgående skyddsreglering. Visselblåsardirektivet måste genomföras i nationell rätt. Direktivet innehåller regler som inte har någon motsvarighet i gällande svensk rätt. Att lämna rättsläget oförändrat skulle innebära att inte lever upp till sina förpliktelser enligt . Handlingsutrymmet har därför i detta avseende varit begränsat. Generellt handlingsutrymme enligt direktivet Enligt direktivet får medlemsstaterna införa eller behålla bestämmel- ser som är förmånligare för rapporterande personers rättigheter än de som anges i direktivet, dock utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 22 och 23.2, dvs. utan att det påverkar de åtgärder som ska vidtas för att skydda berörda personer och de sanktioner som ska finnas mot den som medvetet rapporterar falsk information eller den möjlighet till ersättning för skador som ska finnas (artikel 25.1). Direktivet lämnar utrymme för ett överskjutande införlivande, dvs. ett genomförande som går utöver vad direktivet kräver utan att för den skull överskrida gränsen för vad som är rättsligt godtagbart. Det överskjutande införlivandet kan avse både skyddsnivån och det materiella tillämpningsområdet för regleringen. När det gäller det materiella tillämpningsområdet anges i direktivet att det inte påverkar medlemsstaternas befogenhet att utvidga skyd- det enligt nationell rätt till områden eller handlande som inte om- fattas av direktivet. Den genomförandemodell som vi har landat i är att den före- slagna lagen ska gälla generellt, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som anges i direktivet (horisontellt, gene- rellt genomförande). Ett sådant genomförande medför enligt vår be- dömning en jämn skyddsnivå inom olika samhällsområden och mini- merar svåra gränsdragningar vid bedömningen av om en verksamhet omfattas av lagens tillämpningsområde eller inte (se nedan angående alternativa genomförandemodeller). Flera av bestämmelserna i direktivet är detaljerade och innehåller krav på hur uppföljning och återkoppling ska ske med anledning av rapporter som kommer in via interna rapporteringskanaler. Med direktivets utformning är det ofrånkomligt att det kommer att upp- stå kostnader för näringslivet och föreningslivet som är kopplade till efterlevnaden av regelverket. Vår utgångspunkt har dock varit att genomförandet av direktivet inte ska öka de administrativa kostna- derna mer än absolut nödvändigt. Vår ambition har varit att i möjli- gaste mån balansera visselblåsarnas behov av skydd mot företagens och föreningars legitima behov av handlingsutrymme och möjlighet att utforma egna lösningar. Ny föreslagen lag till skydd för personer som rapporterar om missförhållanden Vi föreslår att visselblåsardirektivet huvudsakligen genomförs genom en ny lag om rapportering av missförhållanden. Den nya lagen före- slås ersätta lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Lagen före- slås gälla inom all privat och offentlig verksamhet, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som anges i visselblåsar- direktivet. Kretsen av personer som ska ha skydd föreslås inkludera arbets- tagare, egenföretagare, volontärer och praktikanter, personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan, samt aktieägare som är verksamma i bolaget. Personerna ska ha skydd innan tillträde, t.ex. under en rekryteringsprocess, och efter att de har slutat inom en verksamhet om de fått del av information som de var verksamma. Vi föreslår även att det ska finnas ett skydd mot repressalier som riktas mot personer som bistår vid rap- porteringen, mot personer som har anknytning till den rapporterande personen eller mot juridiska personer som den rapporterande per- sonen äger, arbetar för eller på annat sätt har anknytning till i ett arbetsrelaterat sammanhang. Enligt förslagen omfattar lagen rapportering av missförhållanden som utgörs av handlande eller underlåtenhet som strider mot en direkt tillämplig unionsrättsakt inom tillämpningsområdet för vissel- blåsardirektivet, som strider mot lag eller andra föreskrifter som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt inom tillämpnings- området för direktivet, eller som kan anses utgöra något annat miss- förhållande som det finns ett allmänintresse av att det kommer fram.