sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — Detta kan underlättas av att förskolan utvecklar ett interkulturellt förhållningssätt och att familjens erfarenheter och engagemang tas tillvara. Flerspråkig per- sonal kan utgöra en viktig resurs i detta arbete.46 Vikten av ett nära samarbete mellan förskolan och nyanlända föräld- rar illustreras väl i en artikel i material om flerspråkighet i förskolan: För det nyanlända barnet med ett annat modersmål än svenska som t.ex. börjar i förskolan innebär språkutvecklingen att barnet under sitt första år levt i en hemmiljö som använder ett visst språk. Vid förskolestarten byter barnet miljö till en annan omgivning där man talar ett annat språk och kanske förmedlar en världsbild som är väsensskild från hemmets. Med tanke på den intensiva språkutvecklingsperioden mellan 18 och 36 månaders ålder betyder det att detta barn sannolikt möter svenskan innan det har börjat producera sitt modersmål vilket, 42Vetenskapsrådet (2015). 43Vandenbroeck m.fl. (2018). 44Björk-Willén m.fl. (2018) och (2015). 45Vetenskapsrådet (2015). 46Björk-Willén m.fl. (2018). Förskolans viktiga roll i samhället tillsammans med den tidsrymd som barnet tillbringar i försko- lan, kan innebära en risk för modersmålets fortsatta utveckling. Genom ett nära samarbete mellan förskolan och barnets vårdnadshavare kan detta miljöskifte överbryggas och underlättas för barnet.47 3.3Hög och likvärdig kvalitet i förskolan är avgörande Vi har i detta kapitel kunnat konstatera att det kan finnas många för- delar med att barn går i förskola, såväl för samhället som för den en- skilda individen. Vi har redogjort för effekter som bl.a. språklig ut- veckling, bättre kunskapsresultat och ett minskat behov av sociala insatser. De positiva effekterna av förskola förutsätter emellertid att alla barn har likvärdiga förutsättningar att gå i förskola och att verk- samheten är av hög och likvärdig kvalitet. Förskola av låg kvalitet kan tvärtom ha negativa effekter för barnen. Stora kvalitetsskillnader mellan förskolor riskerar att förstärka skillnader i barns förutsätt- ningar, i stället för att minska dem.48 Mot den bakgrunden är det vik- tigt att klargöra vad kvalitet och likvärdighet i förskolan innebär samt vilka faktorer som är betydelsefulla för att stärka förskolans kvalitet och likvärdighet. Faktorer som påverkar kvaliteten i förskolan Ofta delas indikatorer på förskolans kvalitet upp i processkvalitet och strukturkvalitet.49 •Processkvalitet handlar om innehållet i den inre pedagogiska verk- samheten, personalens pedagogiska förhållningssätt och samspe- let mellan barn och personal. •Strukturkvalitet handlar om den organisation och de resurser som finns i förskolan, t.ex. förskolepersonalens utbildningsnivå, kom- petensutveckling, personaltäthet och barngruppernas storlek. I forskningsöversikt dras slutsatsen att hög kvali- tet i de pedagogiska relationerna mellan barn och personal är det vik- tigaste för barns utveckling och lärande. Det är i mötet med barnet 47Axelsson (2019). 48Europeiska unionens råd (2019), (2017a) och (2015). 49Folkhälsomyndigheten för epidemiologi och samhällsmedicin (2017) och Veten- skapsrådet (2015). Förskolans viktiga roll i samhället och i interaktionen mellan förskolepersonal och barn som kvaliteten avgörs. Interaktion som kännetecknas av känslighet, lyhördhet, dia- log och samspel har stor positiv påverkan på barns språkliga, kogni- tiva och sociala utveckling.50 De omgivande strukturella faktorerna påverkar möjligheten att nå en god processkvalitet och måste därför ses som förutsättningar för att öka kvaliteten i verksamheten. Nedan redogörs för de strukturella faktorer som forskningen lyfter fram som särskilt viktiga. Förskolepersonalens utbildning och kompetens Det finns en bred samsyn i forskningen om att förskolepersonalens utbildning och kompetens har avgörande betydelse för barns utveck- ling och lärande.51 Studier har t.ex. funnit ett positivt samband mellan andelen pedagogiskt utbildad personal i förskolan och barns kogni- tiva och språkliga utveckling när de slutar grundskolan.52 Detta bekräf- tas även i Skolinspektionens stora kvalitetsgranskning av förskolan där en slutsats är att förskolepersonalens utbildningsnivå, kunskap om uppdraget och förhållningssätt och engagemang i arbetet har stor betydelse för den pedagogiska kvaliteten.53 En förutsättning för att förskolepersonalen ska kunna utveckla sin pedagogiska medvetenhet och förståelsen för sitt uppdrag, och där- med öka den pedagogiska kvaliteten, är att personalen ges möjlighet till kontinuerlig kompetensutveckling. En av de refererade studierna i forskningsöversikt fann att det stöd som gavs den professionella kompetensutvecklingen av personalen var en av de viktigaste indikatorerna för hur förberedda barnen var inför skol- start.54 I detta sammanhang är det även viktigt att nämna betydelsen av att förskolans personal har god kunskap om språkutvecklande arbets- sätt och hur de kan stötta de flerspråkiga barnens andraspråksutveck- ling. Det är mödosamt och tidskrävande för ett barn att lära sig ett eller flera språk och det kräver ett språkligt samspel med både barn 50Vetenskapsrådet (2015). 51Se bl.a. för epidemiologi och samhällsmedicin (2017), (2009), (2012) och (2015). 52Vetenskapsrådet (2015). 53Skolinspektionen (2018). 54Vetenskapsrådet (2015). Förskolans viktiga roll i samhället En aktivt språkande förskolepersonal med kunskaper om barns flerspråkiga utveckling är en förutsättning för en hög kvalitet i det språkutvecklande arbetet.55 Personaltäthet och barngruppernas storlek När det gäller betydelsen av personaltäthet och barngruppernas stor- lek för den pedagogiska kvaliteten finns det till viss del motstridiga resultat i forskningen. Den sammantagna bilden är emellertid att en god personaltäthet och mindre barngrupper har en positiv inverkan på kvaliteten, men att detta har störst betydelse för de yngsta barnen och för barn med svag socioekonomisk bakgrund. Vidare kan kon- stateras att effekten också påverkas av andra faktorer, t.ex. persona- lens utbildningsnivå och kompetens, barngruppernas sammansättning samt lokalernas storlek och beskaffenhet.56 En citerad studie i forskningsöversikt visar att ökad personaltäthet inte är det som ger störst effekt för verksam- hetens kvalitet. Enligt studien ger det mer effekt att satsa på hög- skoleutbildad personal och fortbildning av existerande personal.57 Betydelsen av personalomsättning och förskolepersonalens löner har sällan varit föremål för forskning, men det finns några studier som visar att personalomsättning har betydelse för kvaliteten i förskole- verksamheten. En låg personalomsättning är särskilt viktig för de yngsta barnen som har större behov av nära relationer och en konti- nuitet i sina relationer, men låg personalomsättning är också viktig för arbetslagets möjlighet att utveckla sitt arbete. Det finns också forskning som pekar på ett samband mellan hög personalomsättning och låga löner, medan andra studier finner att det sambandet är svagt. Det är sannolikt så att hög personalomsätt- ning beror på såväl organisationsklimat, trivsel och arbetsförhållan- den som lön.58 55Puskás & (2017). 56Vetenskapsrådet (2015). Förskolans viktiga roll i samhället Förskolepersonal med olika språklig bakgrund kan höja kvaliteten i undervisningen, eftersom det möjliggör för flerspråkiga barn att få tillgång till personal som talar samma språk som de själva. Som vi har redogjort för tidigare kan möjligheten att använda modersmålet och andraspråket svenska påverka barnets språkutveckling på ett positivt sätt. Det förutsätter dock att barn och personal matchas utifrån sina språkkunskaper, vilket i praktiken kan vara mycket svårt. Språklig utveckling kan heller inte frigöras från ett innehåll. För att förskolepersonalen ska ha möjlighet att stimulera barnens språk- liga och begreppsliga förmåga krävs såväl kunskaper om det ämne som undervisningen handlar om som pedagogisk medvetenhet. För- skolepersonalens språkliga bakgrund måste således ställas i relation till deras utbildning och kompetens.59 är det enligt utred- ningen naturligtvis av avgörande betydelse att personalen behärskar det svenska språket väl, vilket också har styrkts vid de kontakter utredningen haft med olika kommuner. Indikatorer på en likvärdig förskola Vi har konstaterat att förskolan har stor potential att tidigt minska skillnader i barns förutsättningar. Men för att det ska vara möjligt behöver förskolan ha hög och likvärdig kvalitet. En likvärdig för- skola innebär inte att alla barn ska erbjudas en likadan förskoleverk- samhet, utan det får finnas skillnader i och inom förskolornas orga- nisation som kompenserar för både individers och gruppers skilda utmaningar och behov. De områden som forskning definierar som mest betydelsefulla för att säkerställa en likvärdig förskola handlar om personalens kompetens, personalens arbetssituation samt verk- samhetens tillgänglighet.60 Eftersom förskolepersonalens utbildning och kompetens är den viktigaste faktorn för kvalitet i förskolan är skillnaderna i persona- lens utbildningsnivå den viktigaste indikatorn för likvärdighet. Det innebär att andelen förskollärare och fördelningen av förskollärare i förhållande till barnens socioekonomiska förutsättningar kan illu- 59Vetenskapsrådet (2015). Förskolans viktiga roll i samhället strera hur likvärdig förskolan är, såväl nationellt som lokalt i kom- munerna eller i upptagningsområdet.61 Skillnader i förskolepersonalens arbetsvillkor är också av bety- delse om man vill studera förskolans likvärdighet. För att förskolan ska klara av sitt kompensatoriska uppdrag bör personalen i förskolor med en stor andel barn med svag socioekonomisk bakgrund ha bättre förutsättningar. Det betyder att faktorer som personaltäthet, barn- gruppernas storlek, planeringstid, lön och den fysiska miljön bör vara bättre i förskolor med större socioekonomiska utmaningar.62 För att förskolan ska kunna bidra till likvärdighet behöver den också vara tillgänglig för alla barn. Tillgänglighet handlar om att det ska finnas förskolor på rimligt avstånd från hemmet men också om att vårdnadshavare får tillräcklig information och kunskap om för- skolan. Det pekar på betydelsen av uppsökande verksamhet, särskilt när det gäller nyanlända vårdnadshavare och vårdnadshavare med ut- ländsk bakgrund. Forskningen pekar på att uppsökande verksamhet är det mest effektiva sättet att informera om förskoleverksamheten så att vårdnadshavare kan göra ett informerat val.63 3.4Förskolans betydelse för jämställdhet och för kvinnors deltagande i arbetslivet I det här avsnittet redogör vi för arbetskraftsdeltagandet och syssel- sättningsgraden i olika grupper, samt för förskolans betydelse för jäm- ställdhet och vårdnadshavarnas möjlighet att arbeta när barnen är små. Kvinnor har lägre arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad Kvinnor har i genomsnitt ett lägre arbetskraftsdeltagande än män. Att delta i arbetskraften innebär att en person arbetar eller söker arbete. Om en person inte deltar i arbetskraften kan det bero på t.ex. heltidsstudier, hemarbete, pension eller långtidssjukskrivning. Att vara arbetslös och ingå i arbetskraften betyder alltså att personen står närmare ett arbete än om personen helt står utanför arbetskraften. Arbetskraftsdeltagandet i är särskilt lågt bland utrikes födda 61Vetenskapsrådet (2015). Förskolans viktiga roll i samhället kvinnor; jämfört bland utrikes födda män och bland inrikes födda kvinnor i åldersgruppen 20– 64 år.64 Internationellt sett är andelen utrikes födda kvinnor som står utanför arbetskraften emellertid låg i Sverige.65 Figur 3.1 Andel sysselsatta i befolkningen i åldrarna 20–(procent) Källa: , Arbetskraftsundersökningarna, grundtabeller årsmedeltal 2019. Observera att Y-axeln är bruten. var sysselsättningsgraden, dvs. andelen sysselsatta i be- folkningen, i genomsnitt i åldersgruppen 20–64 år.66 har en hög sysselsättningsgrad i en internationell jämförelse, vilket till stor del beror på att sysselsättningsgraden bland kvinnor i är högre än i många andra länder. Sysselsättningsgraden bland inrikes födda kvinnor respektive inrikes födda män var 2019. Skillnaden i sysselsättningsgrad mellan inrikes födda kvinnor och inrikes födda män var alltså (se figur 3.1). Utrikes födda kvinnors sysselsättning är dock väsentligt lägre än sysselsättningen bland utrikes födda män; 64Statistiska centralbyrån (2020). 65Arbetsförmedlingen (2020). 66Statistiska centralbyrån (2020). Icke säsongsrensade data. Definitionen för att en person ska registreras som sysselsatt är att man har förvärvsarbetat under mätveckan. Förskolans viktiga roll i samhället Det skilde alltså i sysselsättningsgrad mellan dessa båda grupper. Det gör att den totala skillnaden i sysselsättning mellan män och kvinnor i uppgår till , vilket illustreras i diagrammet ovan.67 För personer som har invandrat till gäller generellt att sysselsättningen ökar . Personer som har invandrat av flyk- tingskäl eller som anhöriga till flyktingar har ofta en längre väg till arbete än personer som har invandrat av andra skäl, t.ex. arbetskrafts- invandrare. Etableringen på arbetsmarknaden för kvinnor och män som har invandrat av flyktingskäl eller som anhöriga till flyktingar mäts som andelen förvärvsarbetande enligt den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken.68 Etableringen har succesivt förbättrats . Andelen förvärvsarbetande bland dem som togs emot 2011 var 2018, vilket är en högre förvärvsgrad än för dem som togs emot 2009 och 2010 och som har vistats i . Av de nyanlända som togs emot i en kommun 2014 var förvärvsarbetande . För dem som togs emot i en kommun 2015–2017 har andelen förvärvsarbetande ökat i ännu snabbare takt. Skillnaderna mellan könen är dock fortfarande betydande; efter ett mottagande är andelen förvärvs- arbetade män betydligt högre än andelen förvärvsarbetande kvinnor, även om skillnaderna minskar med antalet år i Sverige.69 I en forskningsrapport har man studerat hur det har gått för flykting- och anhöriginvandrare som kommit till och som bosatt sig i en kommun –2016. Skillnaderna mellan kvinnor och män visar sig i etableringspro- grammet. Betydligt fler män tar del av de aktiviteter som visat sig innebära högre sannolikhet att få ett jobb, såsom arbetsmarknads- utbildning, praktik eller subventionerad anställning. Kvinnor deltar i stället i högre utsträckning i t.ex. hälsofrämjande och sociala akti- viteter. Kvinnor senarelägger också ofta sitt deltagande i etablerings- programmet, främst beroende på föräldraledighet.70 67Statistiska centralbyrån (2020). 68För att klassificeras som förvärvsarbetande ska personen bl.a. ha haft en löneinkomst som överstiger ett skattat gränsbelopp eller bedriva aktiv näringsverksamhet. Arbetskraftsundersök- ningarna () och den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken (RAMS) skiljer sig åt på ett flertal sätt, varför sysselsättningsnivåerna inte är jämförbara. 2020/21:1, utgiftsområde 13, s. 11. 70Andersson (2020). Förskolans viktiga roll i samhället Faktorer som påverkar etableringen på arbetsmarknaden Det finns flera faktorer som påverkar möjligheten att etablera sig på arbetsmarknaden, och en faktor som utgör ett betydande hinder för etablering är låg utbildningsnivå.71 I finns ett tydligt samband mellan sysselsättningsgrad och utbildningsnivå. I åldersgruppen 15– var i genomsnitt med förgymnasial utbildning syssel- satta 2019. Motsvarande andelar för personer med gymnasial respektive eftergymnasial utbildning var respektive . Sys- selsättningsgraden för personer med förgymnasial utbildning ligger därtill på samma nivå oberoende av om de är inrikes eller utrikes födda.72 Det kan alltså konstateras att personer med låg utbildningsnivå har betydligt svårare att få ett arbete på den svenska arbetsmarknaden. Att det ställs höga krav på utbildning och språkkunskaper på den svenska arbetsmarknaden utgör särskilt ett hinder för utrikes födda kvinnor, eftersom de generellt sett har lägre utbildningsnivå än ut- rikes födda män samt inrikes födda kvinnor och män. Kvinnodomi- nerade bristyrken har även generellt sett högre utbildningskrav än mansdominerade bristyrken, vilket gör att män med kortare utbild- ning har lättare att hitta ett arbete och därmed också har högre sys- selsättningsgrad än kvinnor med motsvarande utbildning.73 En annan faktor som ofta lyfts fram som förklaring till kvinnors lägre arbetskraftsdeltagande är att kvinnor i högre utsträckning än män ansvarar för det obetalda hemarbetet samt omsorgen om bar- nen.74 Det är även en bidragande orsak till att en hög andel kvinnor i arbetar deltid under småbarnsåren. Vid sidan av en låg utbildningsnivå bedöms kvinnors omsorgs- ansvar vara en viktig förklaring till i synnerhet utrikes födda kvin- nors låga arbetskraftsdeltagande. Utredningen om ökat arbetskrafts- deltagande bland nyanlända utrikes födda kvinnor och anhöriginvand- rare hänvisar till ett antal studier som visar att kulturellt ursprung påverkar inställningen till att arbeta när barnen är små.75 beskrivs den förskjutning av normer som skett i de nordiska länderna enligt följande. 71Arbetsförmedlingen (2020) och SOU 2012:69. 72Statistiska centralbyrån (2020). 73Arbetsförmedlingen (2020). 74Arbetsförmedlingen (2020), (2017b) och SOU 2012:69. 75SOU 2012:69, s. 196 ff. Förskolans viktiga roll i samhället I de nordiska länderna har det skett en snabb utveckling i synen på kvin- nans roll i samhället, vilken också har understötts av förändringar av de offentliga systemen – särbeskattningen, en välutvecklad och subventio- nerad förskola och en generös föräldraförsäkring. Så sent som på 1970- talet var ännu majoriteten av svenska kvinnor hemma och detta betrak- tades som i samhället. menade sju av tio norska kvin- nor att småbarnsmammor inte bör förvärvsarbeta […] , ger en av tio det svaret.76 Många av dem som har kommit som flyktingar till kommer från länder där kvinnor deltar på arbetsmarknaden i lägre utsträckning än män, och de behöver genomgå den normförskjutning som de nordiska länderna har genomgått under . Vidare finns det många andra utmaningar när någon anländer till ett land som flykting eller anhöriginvandrare, vilka påverkar möj- ligheten att etablera sig på arbetsmarknaden. Det kan handla om t.ex. språkhinder, fysiska eller psykiska hälsoproblem, svaga sociala nät- verk eller svårigheter att validera kompetens och yrkeserfarenhet från andra länder.77 Konsekvenser av ett lågt arbetskraftsdeltagande Ett lågt arbetskraftsdeltagande får konsekvenser såväl för individer som för samhällsekonomin i stort. För individen innebär en svag för- ankring på arbetsmarknaden ofta en ekonomisk utsatthet, som riskerar att bli bestående eftersom pensionen baseras på individens livsin- komst.78 För utrikes födda medför en svag förankring på arbetsmark- naden försämrade möjligheter till integration, vilket också inverkar negativt på barnens förutsättningar för integration. Forskning visar att utrikes födda mammors sysselsättning har stor inverkan på bar- nens framtida möjligheter på arbetsmarknaden, och att det samban- det är särskilt starkt när det gäller deras döttrar.79 Insatser som syftar till att öka utrikes födda kvinnors arbetsmarknadsetablering kan således bidra till att öka förutsättningarna till arbete och egen för- sörjning även för nästa generation kvinnor. I det här sammanhanget har barns deltagande i förskolan stor betydelse, vilket vi redogör för nedan. 76SOU 2012:69, s. 196 ff. 77Arbetsförmedlingen (2020). 78Riksrevisionen (2018). 79OECD (2017c). Förskolans viktiga roll i samhället Tillgång till förskola gör det möjligt för vårdnadshavare att arbeta och studera när barnen är små Tillgången till förskola är avgörande för både jämställdheten, arbets- kraftsdeltagandet och sysselsättningen, eftersom det möjliggör för både mammor och pappor att arbeta när barnen är små. I är utbyggnaden av barnomsorgen en av de reformer som tydligast har bidragit till dagens internationellt sett höga arbetskraftsdeltagande bland såväl kvinnor som män. Forskning om sambandet mellan tillgång till förskola och föräld- rars sysselsättning har främst fokuserat på mammor, eftersom det i många familjer är kvinnan som tar störst ansvar för omsorgen om barnen. En utvärdering av ett försök med avgiftsfri förskola i områ- den med en stor andel utrikes födda i visar t.ex. att barns del- tagande i förskola hade en positiv effekt på i synnerhet mammornas sysselsättning.80 Studier visar också att sannolikheten är stor att mam- morna arbetar deltid eller helt lämnar arbetskraften om det inte finns god tillgång till förskola.81 I propositionen Maxtaxa och allmän förskola m.m. hänvisas till tidigare studier som visar att offentligt tillhandahållen barnomsorg är samhällsekonomiskt lönsam eftersom den gör att föräldrar kan för- värvsarbeta och bidra till produktionen. I propositionen föreslås bl.a. att barn vars föräldrar är arbetslösa ska ha rätt till plats i förskola. Det främsta skälet var barnens eget behov av förskoleverksamhet, men regeringen motiverar även förslaget med att det stärker föräldrars möjlighet att söka arbete på ett effektivt sätt.82 En rapport om den svenska maxtaxereformen visar att tillgång till barnomsorg ökade san- nolikheten för arbetslösa kvinnor att få ett arbete. Störst effekt hade reformen för kvinnor med förgymnasial utbildning eller universitets- utbildning samt för kvinnor med två barn. För män fick reformen däremot ingen effekt, vilket i utvärderingen förklaras med att mam- mor ofta har huvudansvaret för barnen.83 80Drange (2018). 81Vandenbroeck m.fl. (2018). 1999/2000:129, s. 23 f. 83Vikman (2010). I det här kapitlet redovisas gällande bestämmelser om förskolan som är av intresse för vårt arbete. Om inte annat anges finns bestämmel- serna i skollagen (2010:800). Vi redogör även för relevanta bestäm- melser om diskriminering och likabehandling. 4.1Allmänna bestämmelser om förskolan I detta avsnitt beskriver vi översiktligt de bestämmelser i skollagen som reglerar hur förskolan är uppbyggd. Kommuner är huvudmän för förskolan (2 kap. 2 §). Vidare får enskilda efter ansökan godkännas som huvudmän för fristående förskola. För att sådant godkännande ska lämnas krävs bl.a. att den enskilda genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, och i övrigt har förutsätt- ningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Vidare krävs att den enskilda i övrigt bedöms lämplig (2 kap. 5 §). Den kom- mun där den enskilda vill bedriva förskola prövar om den enskilda ska godkännas som huvudman (2 kap. 7 § andra stycket). Kommunens beslut om godkännande kan överklagas till allmän förvaltningsdom- stol (28 kap. 5 §). En kommun kan genom ett avtal om samverkan överlämna an- svaret för kommunens uppgifter enligt skollagen på ett visst område till en annan kommun, en region eller staten. Ett sådant avtal innebär att den som tar över ansvaret också tar över huvudmannaskapet för uppgifterna (23 kap. 21 §). När det gäller uppgifter inom förskolan får en kommun sluta avtal om sådan samverkan med staten som huvudman för sameskolan (23 kap. 24 §). Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av skollagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar (2 kap. 8 §). Varje fristående förskola ska vara öppen för alla barn som ska erbju- das förskola, om inte den kommun där förskoleenheten är belägen medger undantag med hänsyn till verksamhetens särskilda karaktär. Om det inte finns plats för alla sökande till en förskoleenhet ska ur- valet göras på de grunder som den kommun där förskoleenheten är belägen godkänner (8 kap. 18 § första stycket och 19 §). Barnets hemkommun ska lämna bidrag till huvudmannen för varje barn vid den fristående förskoleenheten. Bidraget består av ett grund- belopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp.