sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — Enligt Eko- nomistyrningsverket (ESV) kan verksamhetslogik användas både på förhand för planering och i efterhand för uppföljning och utvär- dering.9 Verksamhetslogik kan ge överblick över verksamheter och dess förväntade resultat. Med hjälp av verksamhetslogikens modell har vi beskrivit de steg och antaganden som utbildningen och dess effekter bygger på (figur 1). Vi har sorterat de effekter som behöver uppstå på såväl kort som lång sikt. På kort sikt talar vi om effekter som antas uppträda efter 9Ekonomistyrningsverket (2016), Vägledning verksamhetslogik. cirka 1–. Med lång sikt avser vi en tidshorisont längre än , när utbildningen har pågått och de flesta som arbetar i staten förväntas ha hunnit gå den. De effekter som utbildningen enligt denna modell förväntas leda till på kort sikt är att statsanställda får bättre kunskap om och förståelse för den statliga värdegrunden och för rollen som stats- anställd samt kunskaper om de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen. Det är med andra ord såväl kunskap som förståelse för de grundstenar som formar det offentliga uppdraget som antas öka. På lång sikt är de förväntade effekterna att statsanställda också agerar utifrån denna kunskap på ett sådant sätt att det ökar förtroendet för staten. För att det ska kunna ske finns ett antal antaganden om samband som måste vara uppfyllda. Till exempel finns det ett inbyggt antagande om att utbildningen verk- ligen ökar statsanställdas kunskap och förståelse och framför allt påverkar deras agerande. Även om denna kedja skulle fungera opti- malt så finns det självklart också en rad andra faktorer i omvärlden som har betydelse för medborgarnas förtroende för statsförvaltningen och det demokratiska systemet. I avsnitt 6.2 för vi ett resonemang om vilka effekter som är rimliga att förvänta sig av denna typ av utbildning utifrån bland annat tidigare forskning och erfarenheter. Figur 1 Verksamhetslogik för utbildningen i rollen som statsanställd Effekter på kort sikt Effekter på lång sikt Statsanställda får bättre kunskap om och förståelse för den statliga värdegrunden och rollen som statsanställd inkl. kunskaper om de regelverk som gäller i om och förståelse för om och förståelse för den som statsanställd gör att och agerar utifrån det, 2.2.3En verksamhetsanpassad och obligatorisk utbildning Tillitsdelegationens direktiv anger att delegationen ska lämna förslag på en gemensam och obligatorisk introduktionsutbildning för stats- anställda. Att utbildningen ska vara obligatorisk betyder att det för- slag som delegationen lämnar bör innehålla ett krav på att stats- anställda ska genomgå denna utbildning. I direktiven anges också att den obligatoriska utbildningen ska kunna anpassas efter myndig- heternas storlek, verksamhetens karaktär och de anställdas förkun- skaper. Som exempel nämns att förutsättningarna kan variera bero- ende på om de anställda har rättslig utbildning och erfarenhet eller inte. En viktig fråga att utreda är därför hur obligatoriet ska utformas för att både svara mot kravet på att alla ska genomgå utbildningen och att den ska vara anpassningsbar. Tillitsdelegationen behöver också utreda vilka målgrupper som utbildningen ska vända sig till. I direktiven kallas utbildningen för introduktionsutbildning för statsanställda. Delegationen har under arbetets gång analyserat frågan om huruvida utbildningen enbart ska vara en introduktionsutbildning för nyanställda eller om alla stats- anställda ska omfattas, det vill säga även de med tidigare erfarenhet av statligt arbete. Vår utgångspunkt i arbetet har varit att utbild- ningen bör omfatta alla statsanställda och eventuellt även personer som arbetar på uppdrag av myndigheterna, till exempel praktikanter. En annan fråga har varit att belysa vilka som är att betrakta som statsanställda. Detta är nyckelfrågor som delegationen behandlar i betänkandet. 2.2.4Förslaget ska inrymma de huvudsakliga formerna och innehållet för utbildningen Av direktiven framgår att delegationens förslag om en gemensam, obligatorisk introduktionsutbildning för statsanställda ska innehålla information om vilka huvudsakliga delmoment som utbildningen ska innehålla. Det gäller särskilt de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen och för rollen som stats- anställd. Denna del av direktiven tolkar vi som att delegationen ska ta fram de huvudsakliga formerna för och innehållet i olika del- moment i utbildningen, inte ett förslag till en färdig utbildning. ska också framgå vilken myndighet som ska ansvara för samord- ningen av utbildningen. Kapitel 3 innehåller allmänna utgångspunkter och information om vilka myndigheter som omfattas av Tillitsdelegationens förslag. Kapitel 4 innehåller en sammanställning och analys av tidigare och nuvarande gemensamma utbildningar för statsanställda. Kapitel 5 innehåller Tillitsdelegationens kartläggning av inne- hållet i och formerna för myndigheternas introduktionsutbildningar. Kapitel 6 redogör för vissa förutsättningar för den gemensamma utbildningen när det gäller lärande, tekniska förutsättningar och säkerhetsaspekter. Vi går också igenom kunskapsläget när det gäller kostnaderna för befintliga introduktionsutbildningar och vissa andra jämförbara utbildningar. Kapitel 7 innehåller vissa utgångspunkter för de som ska omfattas av den obligatoriska utbildningen och förslag till en ny lag och för- ordning om utbildning inom statsförvaltningen. Kapitel 8 innehåller Tillitsdelegationens förslag om den gemen- samma utbildningens syfte och rekommendationer om utbildning- ens innehåll. Kapitel 9 innehåller Tillitsdelegationens förslag om formerna för grundutbildningen. Kapitel 10 innehåller Tillitsdelegationens bedömningar om upp- följning av grundutbildningen. Kapitel 11 innehåller förslag om ansvaret för utbildningen och hur det ska organiseras. Kapitel 12 innehåller förslag om hur utbildningen ska införas och finansieras. Kapitel 13 beskriver utbildningens konsekvenser på olika områden. Kapitel 14 innehåller Tillitsdelegationens förslag om utbildningens Kapitel 15 innehåller författningskommentarer. Myndigheter som omfattas av förslaget till utbildning De statliga myndigheterna består av regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna under och regeringen. Under ingår förvaltningsmyndigheterna , ombudsmän (), , och de åtta nämndmyndigheterna.1 Under regeringen ingår domstolar och förvaltningsmyndig- heterna; det vill säga den stora gruppen av förvaltningsmyndigheter under regeringen2, utlandsmyndigheterna, de statliga universiteten och högskolorna, de statliga affärsverken och AP-fonderna. Antalet anställda vid statliga myndigheter under regeringen uppgick till 260 603.3 1Valprövningsnämnden, , statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner, , till riks- dagens ombudsmän och revisorerna, , ansvars- nämnd och . 2I denna grupp ingår de flesta förvaltningsmyndigheterna under regeringen. Den innehåller de stora förvaltningsmyndigheterna som , , och . Den innehåller även många små förvaltningsmyndigheter med upp- gifter inom vissa avgränsade områden. Kommittéer och särskilda utredare ingår också i denna grupp. 2019/20:1 Budgetpropositionen , utg.omr. 2, bilaga 1. Antalet statsanställda gäller statistik över personer som arbetar inom en statlig myndighet under regeringen. Anställda i statliga bolag, myndigheter och frivilliga medlemmar ingår inte. 3.2Alla anställda i myndigheter under regeringen och 3.2.1Regeringsformen definierar vad som avses med statlig myndighet Myndigheter kan gå under många olika benämningar såsom nämnd, styrelse, institut, inspektion och verk. Gemensamt för myndig- heterna är att de spelar en avgörande roll för att regeringen ska kunna genomföra sin politik och i förlängningen är de nödvändiga för att den parlamentariska demokratin ska fungera. Av förarbetena till regeringsformen framgår att begreppet myn- dighet avser samtliga statliga och kommunala organ förutom riks- dagen och de kommunala beslutande församlingarna.4 Med utgångs- punkt i regeringsformens terminologi får statlig myndighet definieras som samtliga offentliga organ som inte är kommunala. De statliga myndigheterna är därmed regeringen, domstolarna och de statliga för- valtningsmyndigheterna. 3.2.2Vilka personer ska omfattas av uppdraget? Med en snävare tolkning av uppdraget är det endast personer som formellt sett innehar en anställning vid en statlig myndighet som omfattas av uppdraget. Även med en sådan snäv tolkning omfattas ett betydande antal personer. Det finns dock anledning att fråga sig om det är lämpligt att avgränsa målgruppen för utbildningen till att avse endast anställda. Vid myndigheterna finns nämligen andra kate- gorier av personer som kan ha ett behov av utbildning. Vi kommer därför att överväga om inte utbildningen ska omfatta även andra personkategorier. Även om man utgår från att endast anställda ska omfattas av upp- draget är målgruppen stor. Antal anställda vid statliga myndigheter under regeringen uppgick enligt budgetpropositionen till 260 603.5 Med statsanställd avses till exempel såväl vaktmästare vid statliga högskolor som domare i , om vi utgår från hur myndigheter definieras i förarbetena till regeringsformen. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 232. 2019/20:1 Budgetpropositionen , utg.omr. 2, bilaga 1. anställda är också personer som arbetar i med reporäntan och handläggare på som handlägger ärenden om sjukpenning. Inom utrikesrepresentationen finns dessutom många myndigheter med statsanställda som befinner sig i utlandet. 3.3Översikt över de statliga myndigheterna som omfattas av uppdraget 3.3.1Myndigheter under och regeringen omfattas av uppdraget De statliga förvaltningsmyndigheternas uppgift regleras i regerings- formen. De har till uppgift att sköta den statliga förvaltningen (1 kap. 8 §). Under regeringen lyder Justitiekanslern och övriga förvaltnings- myndigheter som inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under (12 kap. 1 §). Förvaltningsmyndig- heterna under regeringen är den till antalet största gruppen statliga myndigheter. Variationen bland de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen är stor. Som exempel på större myndigheter i denna kate- gori kan nämnas , , och Försvarsmakten. Under regeringen lyder också många små förvaltningsmyndigheter med en mängd olika verksamhetsområden. Till förvaltningsmyndigheter under regeringen räknas även kommittéer. Under lyder förvaltningsmyndigheterna , ombudsmän (även benämnda Justitie- ombudsmannen, ) och . räk- nas också till denna kategori. Förutom dessa förvaltningsmyndig- heter finns även åtta nämndmyndigheter under : , , statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner, , till ombudsmän och revisorerna, , ansvars- nämnd och . Med dessa inräknade är antalet förvaltningsmyndigheter under 12. Anställda vid de myndigheter som behandlas i detta avsnitt ingår alltså i den grupp som omfattas av uppdraget. 3.3.2Statliga myndigheter enligt SCB För att få en överblick över hur många myndigheter det kan röra sig om finns SCB:s myndighetsregister. Den definition av myndighet som SCB utgår från framgår av 1 § förordningen (2007:755) om det allmänna myndighetsregistret. Definitionen motsvarar i princip definitionen i regeringsformen, men kommittéer undantas. Riks- dagens åtta nämndmyndigheter har också uteslutits i detta myndig- hetsregister, trots att de får betraktas som statliga myndigheter i regeringsformens mening. Myndigheter i SCB:s myndighetsregister Källa: SCB6. 3.3.3Statliga universitet och högskolor omfattas av uppdraget En stor grupp statliga förvaltningsmyndigheter är universitet och högskolor under statligt huvudmannaskap. De lyder under reger- ingen. Det är som beslutar vilka statliga högskolor och universitet som ska finnas (1 kap. 1 § och 2 kap. 1 § högskolelagen [1992:1434]). är den myndighet som ansvarar för bland annat kvalitetssäkring, granskning av effektivitet och tillsyn av de statliga universiteten och högskolorna (1 § förord- ningen [2012:810] med instruktion för ). I regeringsformen slås fast att det allmänna har en skyldighet att se till att det finns en högre utbildning. Forskningens frihet är också skyddad genom att bestämmelser på området endast får meddelas genom lag (2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen). Framför allt finns bestämmelser om forskningens frihet i högskolelagen. 6Statistiken har hämtats från . allmänna principer för forskning gäller exempelvis att forsknings- problem får väljas fritt, att forskningsmetoder får utvecklas fritt och att forskningsresultat får publiceras fritt (1 kap. 6 § högskolelagen). Bakgrunden till bestämmelsen i regeringsformen om forskning- ens frihet är bland annat att fritt tänkande och fritt sökande efter kunskap leder till utveckling av samhället. Det skydd som forsk- ningen tidigare hade genom tryck- och yttrandefriheten bedömdes inte som tillräckligt. Forskningens frihet ansågs vara så grundlägg- ande för ett demokratiskt samhälle att den fick ett grundlagsskydd.7 och högskolors forskningsverksamhet åtnjuter därför ett grundlagsskydd. De statliga universiteten och högskolorna leds av en styrelse, men organisatoriskt skiljer de sig från många andra myndigheter. För ledningen närmast under styrelsen ska det exempelvis finnas en rektor (2 kap. 3 § högskolelagen). Det är regeringen som utser ord- föranden i styrelsen, men lärare och studenter har rätt att utse andra ledamöter (2 kap. 4 § högskolelagen). Vid sidan av ovanstående regler har dessutom universiteten och högskolorna rätt att i hög utsträckning själva besluta om sin organisation (2 kap. 5 § högskole- lagen). Det finns också omfattande undantag från myndighets- förordningen (se 1 kap. 5 § högskoleförordningen [1993:100]). Även om de statliga universiteten och högskolornas forsknings- verksamhet har ett särskilt grundlagsskydd och även om de på ett organisatoriskt plan skiljer sig från många andra myndigheter, är de förvaltningsmyndigheter under regeringen. Universitetskanslers- ämbetet är också en förvaltningsmyndighet under regeringen. Såväl anställda vid de statliga universiteten och högskolorna som anställda vid ingår därmed i den grupp som om- fattas av uppdraget. 3.3.4Statliga bolag omfattas inte av uppdraget Vid utgången av 2019 fanns det 46 bolag med statligt ägande. De flesta av dessa är vinstdrivande, men 22 bolag har särskilda samhälls- uppdrag.8 I likhet med privatägda bolag styrs dessa bolag av bestäm- melser i aktiebolagslagen (2005:551), ABL. Det innebär att reger- 2009/10:80 En reformerad grundlag, s. 191 f. 2018/19:140 redogörelse för företag med statligt ägande. ingen inte kan rikta bindande direktiv, anvisningar eller liknande direkt till bolagen. De gängse formerna för myndighetsstyrning med instruktion i förordning och regleringsbrev kan därmed inte användas. I stället får regeringen styra sina bolag genom bestämmelserna i om aktieägarens rätt till inflytande vid bolagsstämman. De statliga bolagen är, till skillnad från statliga myndigheter, självständiga juridiska personer som agerar på en marknad i kon- kurrens med andra privata företag. De styrs på samma sätt som andra privat ägda bolag. De statliga bolagen är inte myndigheter. Anställda vid dessa faller därmed utanför målgruppen för utbildningen. Som exempel på bolag med statligt ägande kan nämnas , och PostNord. 3.3.5Statliga affärsverk omfattas av uppdraget De statliga affärsverken är inte några särskilda juridiska subjekt, utan bedriver sin verksamhet såsom statliga organ. De styrs på samma sätt som andra statliga myndigheter under regeringen, genom instruk- tioner i förordning och regleringsbrev. De utgör därmed statliga för- valtningsmyndigheter under regeringen. De statliga affärsverken är , och . Av instruk- tionerna för och framgår att verken bland annat har till uppgift att se till att de transportpolitiska målen uppfylls.9 Av instruktionen för framgår att detta verk bland annat har till uppgift att se till att infrastrukturen såvitt avser elnät fungerar på ett tillfredställande sätt.10 De statliga affärsverken är statliga myndigheter och anställda vid dessa omfattas därmed av uppdraget. 3.3.6AP-fonderna omfattas av uppdraget I finns fem allmänna pensionsfonder, de så kallade AP- fonderna: Första AP-fonden, Andra AP-fonden, Tredje AP-fonden, och Sjunde AP-fonden. De har till uppgift att förvalta medel inom försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. 9Se förordningen (2010:184) med instruktion för och förordningen (2007:1161) med instruktion för . 10Se förordningen (2007:1119) med instruktion för . Dessa AP-fonder regleras genom lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Det finns en AP-fond till, Sjätte fonden, som regleras genom lagen (2000:193) om . AP-fonderna är statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen, men har en särställning som beror på att pensionssystemet är auto- nomt. De styrs inte genom myndighetsinstruktioner, utan genom nämnda lagar. I förarbetena till lagen om allmänna pensionsfonder beskrivs förhållandet på följande sätt: AP-fonderna har i den löpande verksamheten en självständig ställning i förhållande till regeringen. Regleringen avviker från vad som i allmänhet gäller för statliga myndigheter. Förhållandet får förstås som att regeringen, genom att föreslå en lagreglering av fondernas förvaltning, frivilligt avstod från sin beslutanderätt över fonderna i den omfattning som följer av den föreslagna lagen. Beslutanderätten kan inte tas tillbaka utan beslut av genom lag. Denna särskilda ordning innebär bland annat att myndighetsförordningen inte gäller för AP-fonderna. AP-fonderna är, som ovan konstaterats, statliga förvaltnings- myndigheter. Anställda vid omfattas därmed av upp- draget. 3.3.7Domstolarna och omfattas av uppdraget I finns tre sorters domstolar: allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar och specialdomstolar. Till de allmänna dom- stolarna hör , hovrätterna och tingsrätterna. Till de allmänna förvaltningsdomstolarna hör Högsta förvaltningsdom- stolen, kammarrätterna och förvaltningsrätterna (11 kap. 1 § regerings- formen). Det finns två specialdomstolar, Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen. De har att pröva mål och ärenden inom de rättsligt avgränsade områden som de ansvarar för. Det finns även särskilda domstolar som är inrättade vid de all- männa domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna. Däribland kan nämnas Mark- och miljödomstolarna respektive Migrationsdomstolarna. Denna typ av domstolar är dock inte några fristående domstolar, utan har alltså inrättats vid befintliga all- männa domstolar eller allmänna förvaltningsdomstolar. Det finns även Hyres- och arrendenämnder. De är inte dom- stolar, utan förvaltningsmyndigheter med domstolsliknande uppgif- Kortfattat kan sägas att deras uppgifter består i att medla och pröva vissa tvister som gäller hyra, bostadsrätt och arrende. Deras verksamhet regleras bland annat av lagen (1973:188) om arrende- nämnder och hyresnämnder, men nämndernas uppgifter framgår även av jordabalken. Domstolarna är självständiga såvitt avser den dömande verksam- heten och tillämpningen av rättsregler i enskilda fall (11 kap. 3 § regeringsformen). De är däremot underställda regeringen såvitt av- ser den administrativa verksamheten. Det finns en statlig förvaltnings- myndighet under regeringen, , som bland annat har till uppgift att ge administrativt stöd och service åt domstolarna och hyres- och arrendenämnderna. uppgifter regleras genom förordningen (2007:1073) med instruktion för Domstols- verket. Rent organisatoriskt skiljer sig domstolarna från många andra myndigheter. Vid varje tingsrätt och förvaltningsrätt finns en lag- man som är administrativ chef. Vid hovrätterna och kammarrätterna innehar hovrättspresidenten respektive kammarrättspresidenten mot- svarande funktion. Vid och Högsta förvaltnings- domstolen är det ordföranden som är administrativ chef. Domstol- arna bestämmer själva över sin indelning i avdelningar och förutom myndighetens högsta ledning så finns ett antal personer med chefs- ansvar. För domstolarna gäller endast vissa bestämmelser i myndig- hetsförordningen.11 Som ovan konstaterats är Hyres- och arrendenämnderna förvalt- ningsmyndigheter. Anställda vid dessa är därmed anställda vid en statlig myndighet och omfattas av uppdraget. Domstolar är statliga myndigheter. Domstolsanställda ingår därmed också i uppdraget. 3.3.8Utrikesrepresentationen omfattas av uppdraget Utrikesrepresentationen regleras bland annat genom förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen. Den utgörs av utlandsmyndigheterna, honorärkonsulaten och Svenska dialog- 11För mer detaljer kring domstolarnas organisation, se förordningen (1996:381) med tings- rättsinstruktion, förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion, förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion, förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion, förordningen (1996:377) med instruktion för och förordningen (1996:378) med instruktion för . Till utlandsmyndigheter räknas beskickningar, delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (1 kap. 2 §). Beskickningar benämns ambassad eller legation och delegationer vid internationella organisationer benämns delegation eller representation (1 kap. 4 §). Utrikesrepresen- tationen består av egna myndigheter som lyder under regeringen. Den har bemannats av anställda vid och av lokalanställda. har ett huvudansvar för migrationsverk- samheten vid utlandsmyndigheterna, inklusive bemanningen avse- ende sådan verksamhet, se 7–9 §§ förordningen (2019:502) med in- struktion för . För för och finns en särskild förordning, förord- ningen (1998:1218) med instruktion för för och . Utlandsmyndigheterna är myndigheter i regeringsformens mening. Honorärkonsulaten utgör en del av den beskickning eller det karriär- konsulat som den är underställd och är därmed en del av den myndig- heten (1 kap. 5 och 7 §§ förordningen med instruktion för utrikes- representationen). De kan därför rent organisatoriskt inte betraktas som egna myndigheter. för och har till uppgift att främja ökade kontakter med och övriga länder i . Främjande av kontakter med övriga länder i ingår också bland institutets uppgifter (1 § instruktionen för för och ). Insti- tutet är en myndighet i regeringsformens mening. De myndigheter som är en del av utrikesrepresentationen skiljer sig dock från många andra myndigheter som lyder under regeringen. För dessa gäller till exempel inte myndighetsförordningen (4 kap. 7 § förordningen med instruktion för utrikesrepresentationen). Dessa myndigheter leds av en chef (2 kap. 2 § första stycket förord- ningen med instruktion för utrikesrepresentationen). Anställda vid utlandsmyndigheterna omfattas av Tillitsdelega- tionens uppdrag eftersom de arbetar vid statliga myndigheter. Det gäller även anställda vid för och . Anställda vid honorärkonsulat räknas som anställda vid den utlandsmyndighet som har konsulatet under sig. De om- fattas därmed också av uppdraget. 4Tidigare och nuvarande utbildning för statsanställda Statsanställningen har en lång historia i Den första professionella förvaltningen började komma på plats under det tidiga . Anställningstrygghet och meritokrati var viktiga principer för förvaltningen, något som är fallet även . Det dröjde dock innan principerna fick ett brett genomslag och problemen med nepotism och favoritism minskade. Under 1900- talet utvidgades staten och det innebar förändringar för kollektivet statsanställda. De statsanställda blev fler och mer specialiserade. Den alltmer specialiserade staten anses ha ett underskott när det gäller gemensamma värderingar och helhetsperspektiv. De gemen- samma statstjänstemannaidealen har försvagats och det finns till exem- pel ingen gemensam utbildning för statsanställda. utbildningsinitiativ för statsanställda har inte haft en långsiktigt stabil struktur Det har tidigare funnits utbildningsinitiativ för statsanställda.