sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Det bör enligt oss, om det är möjligt, undvikas eftersom det finns en pedagogisk och systematisk poäng i att samma begrepp används för både den privata och offentliga sektorn. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning När det gäller begreppet arbetsgivare kan vi konstatera att det skulle kunna användas för verksamheter i både privat och offentlig sektor. I privat sektor skulle både juridiska och fysiska personer omfattas av begreppet, under förutsättning att de är arbetsgivare. I offentlig sektor skulle begreppet omfatta statliga myndigheter i den statliga sektorn och kommuner och regioner i den kommunala sektorn, dvs. i princip samtliga aktörer som fullgör en uppgift inom den offentliga sektorn. Om arbetsgivarbegreppet används omfattas även sådana enheter som ägs eller kontrolleras av stat eller kommun, t.ex. kommunala bolag. Skyldigheten att inrätta rapporteringskana- ler och förfaranden ska enligt direktivet gälla även för sådana enheter (artikel 8.9) Användning av arbetsgivarbegreppet skulle vidare underlätta be- räkning av antalet arbetstagare och därmed att fastställa vilka som hamnar över respektive under tröskelvärdet på 50 eller fler arbets- tagare (jfr artikel 8.3 och 8.9). Ytterligare en fördel med arbetsgivarbegreppet är att vi i avsnitt 7.18 föreslår att vissa av lagens bestämmelser om interna kanaler och för- faranden ska vara semidispositiva, dvs. att det ska vara möjligt att genom ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation göra avvikelser från vissa av lagens bestäm- melser. Möjligheten att tillämpa ett kollektivavtal gäller för arbets- givare, antingen för att arbetsgivaren är medlem i den avtalsslutande arbetsgivarorganisationen eller för att arbetsgivaren själv sluter ett kollektivavtal. Genom att använda arbetsgivarbegreppet skulle en arbetsgivare kunna ingå ett kollektivavtal med avvikelser som gäller för arbetsgivarens verksamhet. Det finns anledning att beröra frågan om koncerner. I den privata sektorn är det inte helt ovanligt att en arbetsgivare, t.ex. i form av ett aktiebolag, ingår i en koncern. Genom att använda arbetsgivar- begreppet kommer det att vara arbetsgivaren som sådan, dvs. aktie- bolaget, som omfattas av skyldigheten att inrätta interna rapporter- ingskanaler och förfaranden, och inte den koncern som aktiebolaget är en del av. Vi menar att en sådan ordning är förenlig med direktivet (jfr skäl 55). Vi anser sammanfattningsvis att det både är möjligt och lämpligt att använda begreppet arbetsgivare för att fastställa vilka aktörer som ska omfattas av skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Skyldigheten ska begränsas till att endast omfatta arbetsgivare i den privata sektorn med 50 eller fler arbetstagare arbetade närmare 2,9 miljoner arbetstagare i svenska företag av olika storlek. av de företagsanställda arbetstagarna arbetade i företag med färre än 50 anställda (Uppgifter från SCB . i den privata sektorn, med fler än 50 anställda, uppgick till 8 532 före- tag, vilket motsvarar av alla privata företag i . Mot bakgrund av hur företagen ser ut i kan det konsta- teras att direktivets krav i artikel 8.3 om att rättsliga enheter i den privata sektorn med fler än 50 arbetstagare ska inrätta interna kanaler och förfaranden alltså träffar ett relativt litet antal privata arbets- givare. Dessa företag sysselsätter visserligen mer än hälften av alla privatanställda, men om direktivet skulle genomföras i enlighet med dess huvudalternativ leder det till att majoriteten av de svenska arbetsgivarna inte skulle omfattas av skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden. När vi ska ta ställning till hur omfattande skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden bör vara, måste vi beakta de motstående intressen som finns. Det handlar om att göra en avvägning mellan de motstående intressena och de skäl som enligt direktivet motiverar inrättande av interna rapporteringskanaler och förfaranden. Som vi har berört i avsnitt 7.5 kan inrättande av interna rapporteringskanaler och förfaranden som uppfyller direktivets krav vara förenat med vissa kostnader samt öka den administrativa bör- dan. Att åläggas en uppgift av det slag som är aktuellt kan dess- utom sägas inskränka den rätt att leda och fördela arbetet som arbetsgivare har. För större arbetsgivare, dvs. med fler än 50 arbetstagare, kan ökade kostnader, en ökad administrativ börda samt inskränkning i arbetsledningsrätten motiveras med att direktivets artikel 8.3 och 8.9 ställer dessa krav, utan möjlighet till undantag. I avsnitt 7.4 har vi redogjort för att framför allt större företag och verksamheter dess- utom kan ha ett eget intresse av att inrätta visselblåsarfunktioner som ett verktyg för att identifiera fel och brister som kan vara dolda i verksamheten och därför inte kommer till ledningens kännedom. Enligt vår mening är fördelarna med visselblåsarfunktioner mindre påtagliga för mindre arbetsgivare. De har i regel inte någon mer om- Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning fattande organisation eller några mer utvecklade rutiner för regel- efterlevnad. För mindre arbetsgivare skulle en skyldighet att ha in- terna rapporteringskanaler och förfaranden vidare ofta medföra en begränsad nytta eftersom mängden rapporter om överträdelser hos mindre arbetsgivare kan antas vara begränsad. Det kan även i prakti- ken vara svårt att skydda identiteten på rapporterande personer och andra enskilda i en mindre organisation. Det innebär att skyldig- heten att inrätta kanaler och förfaranden kan utgöra en omotiverad administrativ börda och medföra omotiverat höga kostnader i för- hållande till den eventuella nyttan. Enligt vår mening är det därför önskvärt att framför allt mindre arbetsgivare kan behålla möjligheten att själva avgöra om det finns behov av att införa någon form av interna rutiner för rapportering. Vi anser därför att möjligheten enligt artikel 8.7 att utsträcka skyl- digheten till privata verksamheter med färre än 50 arbetstagare anställda inte bör utnyttjas. De särskilda risker för miljön och folk- hälsan som särskilt ska beaktas enligt artikeln föranleder ingen annan bedömning. Arbetsgivare inom den privata sektorn med färre än 50 arbets- tagare bör således inte omfattas av skyldigheten att tillhandahålla interna rapporteringskanaler och förfaranden. Skyldigheten ska begränsas till att endast omfatta arbetsgivare i den statliga sektorn med 50 eller fler arbetstagare Det fanns enligt myndighetsregistret hos SCB 457 statliga myndigheter i . Myndigheterna fördelade sig en- ligt följande: 249 statliga förvaltningsmyndigheter, 4 myndigheter under , 3 statliga affärsverk, 6 AP-fonder, 84 domstolar in- klusive och 111 svenska utlandsmyndigheter. Dess- utom är regeringen en egen myndighet. Totalt sysselsatte dessa myndigheter 226 000 årsarbetskrafter (utlandsmyndigheterna undan- tagna). Av de statliga myndigheterna hade 140 stycken färre än 50 årsarbetskrafter. Det innebär, givet den nu aktuella storleken på de statliga myndigheterna, att ett undantag skulle omfatta 140 stat- liga myndigheter. Majoriteten av de statliga myndigheterna skulle dock omfattas av skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Det finns stor variation bland de statliga myndigheterna. En del myndigheter är s.k. normerande myndigheter, dvs. myndigheter som tar fram regler för verksamheter inom vissa sektorer. Andra myn- digheter är tillsynsmyndigheter. Det finns även tillståndsprövande myndigheter, vars uppgift är att granska ansökningar om att etablera eller förändra en viss verksamhet. Vissa myndigheter är små med tydligt avgränsade uppdrag. Många myndigheter har dock komplexa och sammansatta uppdrag och kan vara t.ex. både normerande myn- dighet och tillsynsmyndighet. Den största myndigheten är med nästan 32 000 anställda, följt av Försvarsmakten med drygt 20 000 an- ställda. Andra stora myndigheter är Arbetsförmedlingen, Försäk- ringskassan, Kriminalvården och , som alla har fler än 10 000 anställda. Exempel på små myndigheter är som har 2,5 arbetstagare anställda och som har en deltidsanställd. Förut- sättningarna för att inrätta interna rapporteringskanaler och förfa- randen samt även nyttan av att ha sådana är naturligtvis påtagligt olika mellan de nu nämnda myndigheterna. Enligt vår mening är det önskvärt att mindre statliga myndigheter kan behålla möjligheten att själva avgöra om det finns behov av att införa någon form av interna rutiner för rapportering. I vissa fall anser vi att det skulle vara orimligt att en sådan börda skulle läggas på en statlig myndighet, inte minst på myndigheter med mycket små personalresurser. Om en statlig myndighet anser att det finns ett sådant behov bör dessa rutiner kunna utformas efter vad myndig- heten finner lämpligt utan att behöva uppfylla direktivets krav på interna rapporteringskanaler och förfaranden. Mot denna bakgrund bör möjligheten enligt artikel 8.9 att undanta vissa statliga myndigheter utnyttjas. Arbetsgivare i den statliga sek- torn med färre än 50 arbetstagare bör således inte omfattas av skyldig- heten att tillhandahålla interna rapporteringskanaler och förfaranden. Skyldigheten ska begränsas till att endast omfatta arbetsgivare i den kommunala sektorn som har 50 eller fler arbetstagare fanns det 290 kommuner och 21 regioner i . Det fanns ingen kommun eller region som har färre än 50 arbetstagare. Det fanns 72 kommuner med färre än 10 000 invånare. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning fanns det ingen region med färre än 10 000 invånare (statistik från ). Eftersom det är kommunen som sådan som föreslås omfattas av skyldigheten att ha kanaler och förfaranden, skulle det således kunna bli aktuellt enligt artikel 8.9 att undanta kommuner från skyldigheten endast på den grunden att invånar- antalet understiger 10 000. Däremot skulle ingen kommun kunna undantas från skyldigheten på den grunden att kommunen syssel- sätter färre än 50 arbetstagare, eftersom det saknas sådana kommuner i . Det kan noteras att vårt ställningstagande om att det är kommu- nen som sådan, i dess roll som arbetsgivare, som ska omfattas av skyldigheten, innebär att det inte kommer att vara möjligt att undan- ta några delar av kommunen även om det finns enstaka kommunala myndigheter inom kommunen som har färre än 50 arbetstagare. Vi anser att detta är lämpligt. Det kan noteras att det i har inrättats flera visselblåsar- funktioner inom både kommuner och regioner. Några exempel på större kommuner som har visselblåsarfunktioner är , , , , , , , , , och . Som exempel på regioner med vissel- blåsarfunktioner kan nämnas , , , och . Givet den nu aktuella storleken på kommunerna, som nämnts ovan, skulle ett undantag för kommuner med färre än 10 000 invånare om- fatta 72 kommuner. De kommuner som skulle omfattas av ett undantag skulle ha fortsatt möjlighet att själva avgöra om det finns behov av att införa någon form av interna rutiner för rapportering. Det finns stora variationer bland kommunerna i . Den största kommunen, , har nästan 1 000 000 invånare och har helt andra förutsättningar att fullgöra sina uppdrag än vad minsta kommun, , har med knappt 2 500 invånare. Förutsättningarna för att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden samt även nyttan av att ha sådana är, precis som när det gäller statliga myndigheter, påtagligt olika mellan de nu nämnda kommunerna. Enligt vår mening kan det därför i och för sig vara önskvärt att mindre kommuner kan behålla möjligheterna att själva avgöra om det finns behov av att införa någon form av interna rutiner för rap- portering. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Det går dock inte att bortse från att en mycket stor del av den offentliga verksamheten i bedrivs av kommuner och regio- ner. Verksamheten omfattar mer än en miljon anställda och drygt 2 000 kommunala bolag. Av Statistik om offentlig upphandling för (2019:5) framgår att utbetalade belopp från kommuner uppgick till och utbetalade belopp från landsting och regioner uppgick till . I den redovisade statistiken ingår både utbetalningar som avser upphandlingspliktiga inköp och ut- betalningar som avser inköp som inte är upphandlingspliktiga. Ut- ifrån detta står det dock klart att upphandlingar inom kommuner och regioner uppgår till mångmiljardbelopp . Iskäl 52 framhålls särskilt att skyldigheten att inrätta interna rap- porteringskanaler och förfaranden bör gälla alla upphandlande myn- digheter och upphandlande enheter, på lokal, regional och nationell nivå, i syfte att särskilt säkerställa att reglerna om offentlig upphand- ling inom den offentliga sektorn respekteras. Detta talar med styrka mot att utnyttja möjligheten enligt arti- kel 8.9 att undanta arbetsgivare i form av kommuner eller regioner med färre än 10 000 invånare. Något som talar för att utnyttja undantaget är att skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden för vissa kommuner, särskilt för de mindre, kommer att innebära en admin- istrativ börda och kostnader som kan upplevas som betungande. Vi menar dock att detta kan beaktas på annat sätt. Av artikel 8.9 tredje stycket framgår att medlemsstaterna får föreskriva att interna rap- porteringskanaler får delas mellan kommuner eller drivas av gemen- samma kommunala myndigheter i enlighet med nationell rätt. I syfte att värna framför allt de mindre kommunernas intressen föreslår vi därför i avsnitt 7.8 att en kommun eller region ska kunna dela interna rapporteringskanaler och förfaranden med andra kommuner eller regioner. Vi anser sammanfattningsvis att arbetsgivare i form av kommuner eller regioner med färre än 50 arbetstagare inte bör omfattas av skyl- digheten att tillhandahålla interna rapporteringskanaler och förfa- randen, även om det saknas sådana kommuner. Däremot bör arbetsgivare i form av kommuner eller regioner med färre än 10 000 invånare omfattas av skyldigheten att tillhandahålla interna rapporteringskanaler och förfaranden. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Det kan noteras att det i artikel 8.9 första stycket anges att skyldigheten att tillhandahålla interna rapporteringskanaler och för- faranden även ska tillämpas på samtliga rättsliga enheter i den offentliga sektorn, inbegripet enheter som ägs eller kontrolleras av en sådan enhet. Enligt artikel 8.9 andra stycket får dock medlems- staterna undanta enheter i den offentliga sektorn med färre än 50 arbetstagare. Som framgår ovan föreslår vi att skyldigheten att tillhandahålla interna rapporteringskanaler och förfaranden bör gälla för samtliga arbetsgivare med minst 50 arbetstagare. Det inkluderar även arbetsgivare i den offentliga sektorn, dvs. sådana rättsliga en- heter som avses i artikel 8.9 första stycket. Det behövs därför inte någon särskild bestämmelse som genomför enbart artikel 8.9 första stycket. Hur ska antalet arbetstagare beräknas? Vi föreslår alltså att kravet på att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden ska gälla för arbetsgivare med 50 eller fler arbetstagare. En sådan regel kräver att det klargörs hur antalet arbetstagare ska beräknas och som beräkningen ska göras. Det kan noteras att direktivets skydd enligt artikel 4.1 a–d inte bara ska omfatta arbetstagare utan även egenföretagare, aktieägare som är verksamma i bolaget, personer som ingår i ett företags för- valtnings-, lednings- eller tillsynsorgan, volontärer och praktikanter, och personer som arbetar under kontroll och ledning av entrepre- nörer, underentreprenörer och leverantörer (se mer om detta i av- snitt 6.3.1). Med hänsyn till ordalydelsen av artikel 8.3 och 8.9 gör vi dock bedömningen att inte alla dessa personkategorier ska ingå vid beräkning av ett företags storlek. Vid beräkning av en arbetsgivares storlek enligt artikel 8.3 och 8.9 ska endast arbetstagare inkluderas. Beräkningen av antalet arbetstagare skulle kunna ske på olika sätt. Direktivet ger inte någon vägledning för hur beräkningen bör göras. En arbetsgivare kan över tiden ha ett varierande antal arbets- tagare. Arbetsgivaren kan även ha arbetstagare med olika anställ- ningsformer i varierande utsträckning, såsom tillsvidareanställda, säsongsanställda och visstidsanställda. Härutöver kan arbetstids- måttet variera mellan arbetstagarna. Ett alternativ för att beräkna an- talet arbetstagare skulle kunna vara att enbart se till antalet arbets- Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning tagare, oavsett vilken anställningsform eller vilket arbetstidsmått som arbetstagarna har. Ett annat alternativ skulle kunna vara att be- räkna årsarbetskrafter, dvs. beräkna hur många heltidsanställningar som den totalt arbetade tiden i verksamheten motsvarar. Det finns flera exempel på regleringar vars tillämplighet är bero- ende av en verksamhets storlek och där storleken beräknas i antalet anställda. I anställningsskyddslagen anges att vid uppsägning på grund av arbetsbrist ska arbetsgivaren iaktta turordningsregler. Innan turord- ningen fastställs får en arbetsgivare med högst tio arbetstagare vid uppsägningstidpunkten undanta högst två arbetstagare. Vid beräk- ningen av antalet arbetstagare hos arbetsgivaren bortses från vissa särskilt angivna arbetstagare som inte omfattas av lagens skydd. I diskrimineringslagen anges att en arbetsgivare som vid ingången av kalenderåret sysselsatte 25 eller fler arbetstagare skrift- ligen ska dokumentera arbetet med aktiva åtgärder enligt lagen. I årsredovisningslagen anges att med större företag avses bl.a. företag som uppfyller mer än ett av flera villkor varav ett av villkoren innebär att medelantalet anställda i företaget under vart och ett av har uppgått till mer än 50. Bestämmelser som liknar den i årsredovisningslagen finns i flera andra lagar, t.ex. aktiebolagslagen. Enligt vår mening bör det vara lätt för en verksamhet att avgöra om den omfattas av skyldigheten att inrätta interna rapporterings- kanaler och förfaranden eller inte. Det innebär enligt oss att det framstår som onödigt komplicerat att utforma en bestämmelse mot- svarande den som finns i bl.a. årsredovisningslagen. Det är inte heller lämpligt att undanta vissa arbetstagare vid beräkningen på det sätt som sker enligt turordningsreglerna i anställningsskyddslagen efter- som det inte finns något stöd för det i direktivet. Skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden är vidare en skyl- dighet som gäller . Det innebär enligt oss att det inte låter sig göras att låta tidpunkten för en viss händelse vara avgörande för när antalet arbetstagare ska beräknas, på det sätt som följer enligt tur- ordningsreglerna. Vi gör bedömningen att bestämmelsen bör utformas på liknande sätt som bestämmelsen i diskrimineringslagen. Fördelen med en så- dan bestämmelse är att det är samma tidpunkt som kommer att vara utgångspunkt för beräkningen, vilket gör bestämmelsen mer Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Samtliga arbetstagare, oavsett anställningsform eller arbetstidsmått, bör inkluderas i antalet arbetstagare i syfte att ytter- ligare underlätta bestämmelsens tillämpning. Skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och för- faranden bör således gälla för arbetsgivare som vid ingången av kalenderåret hade 50 eller fler arbetstagare. 7.7Regleringens tillämpning på vissa verksamheter som omfattas av befintliga krav på interna rapporteringskanaler och förfaranden 7.7.1Tröskelvärdets tillämpning på verksamheter som redan omfattas av krav på en visselblåsarfunktion Bedömning: Om det i en annan lag eller i en förordning som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt finns särskilda föreskrifter om rapportering av överträdelser som avviker från den nu föreslagna lagen, kommer dessa föreskrifter att gälla. Det innebär att skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden kommer att gälla i dessa fall, oavsett vad som föreslås i den nya lagen om att skyldigheten endast ska gälla för arbets- givare som har minst 50 arbetstagare. Det krävs därför inte några särskilda genomförandeåtgärder beträffande bestämmelsen i arti- kel 8.4. Skälen för bedömningen: I artikel 8.4 anges att artikel 8.3 – dvs. bestämmelsen som anger att skyldigheten att ha interna kanaler och förfaranden endast ska gälla för rättsliga enheter i den privata sek- torn med 50 eller fler arbetstagare – inte ska tillämpas på enheter som omfattas av tillämpningsområdena för de unionsrättsakter som det hänvisas till i delarna I.B och II i direktivets bilaga. De enheter som avses är sådana som omfattas av tillämpningsområdena för vissa unionsrättsakter inom området för finansiella tjänster, produkter och marknader, förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism, transportsäkerhet och miljöskydd. Att artikel 8.3 inte ska tillämpas på enheter som omfattas av tillämpningsområdena för de unionsrättsakter som anges i direkti- vets bilaga skulle kunna tolkas som att det måste införas en skyldig- Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning het för alla aktörer som berörs av de aktuella unionsrättsakterna att ha interna rapporteringskanaler, även om de har färre än 50 arbets- tagare. till ordalydelsen av artikel 8.4 framgår dock endast att artikel 8.3 inte ska gälla för dessa enheter. Däremot anges inte vad som i stället ska gälla för dessa enheter. En annan mer närliggande tolkning är att kraven på dessa aktörer i stället får fastställas med utgångspunkt i de specifika rättsakterna. Skäl 50 och artikel 3.1 ger stöd för denna tolkning. I skäl 50 anges att undantaget från skyldigheten att inrätta interna rapporterings- kanaler och förfaranden för små företag och mikroföretag, dvs. före- tag som har färre än 50 arbetstagare, inte bör gälla privata företag som är skyldiga att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden enligt de unionsrättsakter som anges i delarna I.B och II i direktivets bilaga. I artikel 3.1 anges att om det föreskrivs särskilda regler om rapportering av överträdelser i sektorsspecifika unionsrättsakter som förtecknas i del II i direktivets bilaga, ska de reglerna gälla. Det framgår vidare att bestämmelserna i direktivet ska vara tillämpliga i den utsträckning frågan inte obligatoriskt regleras i de sektorsspecifika unionsrättsakterna. Vi tolkar detta som att tröskelvärdet – som alltså innebär att skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden inte gäller för enheter med färre än 50 arbetstagare – inte ska gälla för företag som för närva- rande är skyldiga att inrätta interna rapporteringskanaler och för- faranden enligt de unionsrättsakter som anges i direktivets bilaga. Om ett företag är skyldigt att ha interna rapporter- ingskanaler och förfaranden enligt de unionsrättsakter som anges i direktivets bilaga, så ska den skyldigheten alltså fortsätta gälla, även om företaget har färre än 50 arbetstagare. Som framgår av tidigare avsnitt (avsnitt 7.3) finns det ett relativt stort antal bestämmelser i lagar och förordningar som rör intern rapportering av överträdelser av unionsrätten. Gemensamt för de nämnda bestämmelserna är att de har tillkommit i syfte att genom- föra unionsrättsakter, bl.a. de som anges i direktivets bilaga. Vi föreslår i avsnitt 5.3 att om det i en annan lag eller i en för- ordning som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt finns särskilda föreskrifter om rapportering av överträdelser som avviker från den nu föreslagna lagen, ska dessa föreskrifter ska gälla. Det innebär att skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och för- faranden kommer att gälla i dessa fall, oavsett vad som föreslås i den