sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Det ska betonas att den undersökta populationens begränsade storlek innebär att det finns en betydande osäkerhet kring resultaten. För att inte underskatta kostnadsökningarna för staten har utredningen i de fortsatta beräk- ningarna därför räknat med att 55 procent29 eller 6 200 av de 11 300 elever som har kommunalt stöd till inackordering sak- nar en motsvarande utbildning på hemorten. Dessa elever kommer även att ha rätt till ett nytt studiebidrag till eget boende. Till detta antal kommer elever som till följd av utredningens förslag om undantagsbestämmelser är berättigade till ett nytt studiebidrag till eget boende, trots att motsvarande utbildning finns på hemorten. Utredningen uppskattar att det rör sig om omkring 650 elever varje 29I stället för . Dessutom kommer 170 elever vid riksgymnasierna för döva och hörselskadade i (RGD/RGH), som har kommu- nalt stöd till inackordering, i stället att få sina boendekostnader helt täckta av Rg-bidrag. Sammanfattningsvis beräknar utredningen att antalet elever i kommunala gymnasieskolor som kommer att ha ett nytt studiebidrag till eget boende kommer att uppgå till omkring 6 700 varje läsår30, jämfört med de 11 300 elever som har kom- munalt stöd till inackordering. Antalet elever i kommunala gym- nasieskolor som får stöd till eget boende kan med andra ord beräknas bli 4 färre, än antalet elever som får kom- munalt stöd till inackordering. Elever i andra skolor än kommunala gymnasieskolor påverkas på olika sätt av ett nytt studiebidrag till eget boende. /2019 hade omkring 4 700 elever i sådana skolor statligt inackorderingstilllägg. Utredningen beräknar att an- talet stödtagare bland elever i andra skolor i princip kommer att vara oförändrat, i samband med införandet av ett nytt studiebidrag till eget boende. Antalet elever som beräknas få ett nytt studiebidrag till eget boende illustreras i tabell 8.2. Antalet stödtagare hos CSN ökar . Till följd av särskilda övergångsbestämmelser blir antalet stödtagare inledningsvis ännu högre. CSN:s administrativa kostnader har beräknats med hjälp av uppgifter från CSN om kostnaden per beslut och CSN:s upp- gift om utvecklingskostnaderna för it-systemen. Dessa redovisas i avsnittet om finansiering (avsnitt 8.12). 30Exklusive utlandssvenska elever i kommunala gymnasieskolor. Uppskattat antal studerande med studiebidrag till eget boende, om bidraget hade lämnats under /2019 Av elever med statligt inackorderingstillägg 2018/19 Förändrad definition av hemort Förändrat avstånds- och restidskrav Slopat undantag för elever som inte har antagits på hemorten Slopat undantag för elever som ska påbörja utbildning vid senare Slopat undantag för utbildningar med särpräglad utformning Av elever med kommunalt stöd till inackordering 2018/2019 Elever som saknar motsvarande utbildning på hemorten31 Elever som bor på annan ort i samband med APL Avstånds- och restidskrav som är generösare än nuvarande krav Elever som har en motsvarande utbildning på hemorten – Undantag för att elever ska kunna slutföra sin utbildning – Undantag vid brister i skolmiljön Elever vid RGD/RGH som inte får studiebidrag till eget boende32 Summa förväntat antal stödtagare nytt studiebidrag till eget boende Källa: Utredningens beräkningar. Utredningen uppskattar därmed att 11 410 av de omkring 16 000 elever som fick statligt inackorderingstillägg eller kommunalt stöd till in- ackordering under /2019, även skulle kunnat få ett nytt studiebidrag till eget boende. Det totala antalet stödtagare skulle därmed varit 4 färre. De elever som inte kommer att få det nya studiebidraget till eget boende läser primärt vid treåriga gymnasieprogram hos kommunala huvudmän. Utredningen beräknar därför att strax under tredjedel av de 4 600 elever som inte kommer att ha rätt till det nya studiebidra- get till eget boende går i årskurs tre eller fyra och avslutar sina gym- nasiestudier . Utredningen har tagit höjd för att en viss andel elever byter utbildningar eller för- 31Inklusive elever vid NIU med kommunala huvudmän som saknar motsvarande utbildning på hemorten. 32Eleverna vid riksgymnasierna för döva och hörselskadade i (RGD/RGH) har kommunalt stöd till inackordering. Dessa elever kommer får inte studiebidrag till eget boende. De får i stället sina boendekostnader helt täckta via RG-bidrag. länger sina studier i gymnasieskolan. Utredningen uppskattar därför att omkring 3 600 elever som har haft kommunalt stöd till inackor- dering kommer att kunna få ett nytt studie- bidrag till eget boende för att kunna av- sluta sina studier, med stöd av de övergångsbestämmelser utredningen föreslår. Inklusive de elever som är berättigade till stöd enligt övergångs- bestämmelser har vi beräknat det totala antalet stödtagare till unge- fär 16 000. beräknas antalet ha sjunkit till 13 000. Även elever i komvux exklusive sfi kommer under vissa förut- sättningar att kunna ta del av bidrag till eget boende. Möjligheten till bidrag för eget boende för studier i komvux gäller enbart fram då man fyller . Normalt sett är det enbart elever som gått ut gymnasieskolan med examen eller studiebevis som är behöriga att påbörja studier så . Detta gäller dock en grupp individer som är så liten att deras påverkan på volymerna med möj- lighet till bidrag för eget boende är ytterst marginella. Om andelen som skulle få bidrag för eget boende var samma som gymnasie- skolans (beräknat med uppgifterna som återfinns i föregående tabell), då skulle det kunna motsvara ungefär 300 individer baserat på antalet ungdomar som påbörjat komvuxkurser inom ett läsår efter gym- nasieavslutet.33 Det finns dock flera skäl att tro att det skulle vara betydligt färre än 300 individer som kunde få bidrag för eget boende. En stor del av eleverna läser kurser för grundläggande eller särskild behörighet, vilket kommunerna är skyldiga att erbjuda. Dessutom läser dessa individer på komvux i en förhållandevis liten omfattning och vanligtvis bara 100 eller 200 poäng sammanlagt.34 8.7Konsekvenser för små företag Förslagen syftar bl.a. till en bättre matchning mellan utbud, elevers val av utbildning och behoven på arbetsmarknaden. En förbättrad kompetensförsörjning kommer att gynna alla arbetsgivare men kan få större betydelse för små företag då dessa har mindre möjligheter 33Skolverket (2019), Övergång till komvux för avgångselever från gymnasieskolan, läsåren 2013/14–2017/18. 34Detta indikeras av uppföljning av elever med studiebevis som övergått till kom- vux. Det vanligaste var att eleverna läste en eller ett fåtal kurser. (2018), Elever nära examen som övergår till komvux – en registerstudie. och högre trösklar i form av risker och kostnader om de ska göra egna investeringar i utbildning. Därmed kommer förslagen att inne- bära positiva effekter för de små företagens möjligheter till kompe- tensförsörjning. Konsekvenser för enskilda huvudmän inom utbild- ningsväsendet beskrivs inte här utan i avsnitt 8.5. 8.8Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män 8.8.1Effekter på jämställdheten av förändringar i gymnasieskolans utbud Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Regeringen har konkre- tiserat dessa mål i ett antal delmål. 2005/06:155; Regeringens skrivelse 2016/17:10). Det mål som ligger närmast utredningens upp- drag och påverkas mest av utredningens förslag är delmålet om eko- nomisk jämställdhet mellan kvinnor och män och lika möjligheter till betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Utred- ningen har konstaterat att gymnasieskolans yrkesprogram ger mycket olika förutsättningar på arbetsmarknaden och att programmen har en mycket skev könsfördelning, vilket starkt bidrar till den ekonomiska ojämlikheten mellan könen. Även skillnader i anställningsformer och anställningstrygghet bidrar till skillnader i ekonomisk självständighet mellan kvinnor och män. En dimensionering av yrkesprogrammen som tar hänsyn till arbetsmarknadsbehoven kommer att bidra till att utjämna dessa skillnader. En problembild i sammanhanget är att de kvinnor som gått på mansdominerade program har en lägre sannolikhet att genomföra studierna och etablera sig jämfört med män på samma program.35 Det finns också inkomstskillnader efter programmen mellan könen. är det viktigt att framhålla att det är samma program som är förknippade med högst inkomster för både män och kvinnor åren efter gymnasieskolan. Utbildnings- och yrkessegregationen mellan könen är en också den enskilt viktigaste faktor bakom skillnader i den ekonomiska jämlikheten mellan könen.36 35Se bilaga 5. 36SOU 2015:50 Hela lönen, – Utmaningar för ett jämställt arbetsliv. Att det finns problematik med en tydlig genusdimension i flera av de mansdominerade yrkesprogrammen är väl belagt. Starka masku- linitetsnormer kan verka exkluderande och hindrande för de som inte följer normen.37 Utredningen menar dock att planering och dimensionering av utbildningarna inte bör styras av dessa problem. Snarare bör planeringen användas för att motverka dem. En risk med dagens reaktiva efterfrågestyrning är att styrningen i stället blir följ- sam gentemot de rådande normerna. Då bidrar systemet snarare till att befästa yrkessegregationen. Utbildningshuvudmän ska med utred- ningens förslag ha starkare incitament och större fokus på program som leder till god arbetsmarkandskoppling. Utbudets dimensionering måste enligt utredningens förslag balan- seras efter arbetsmarknadsbehov och efterfrågan och behov hos elever. Eftersom elevers efterfrågan och könsnormer för utbild- ningsval har ett samband kommer det med största sannolikhet ibland behöva göras avvägningar mellan å ena sidan könsnormativ efter- frågan och behoven på arbetsmarknaden å andra sidan. Det är viktigt att påpeka i sammanhanget att utredningens förslag om planerings- underlag och styrning via ramar omfattar både gymnasieskolan och sammanhållna yrkesutbildningar i komvux. Om såväl huvudmännen i ett samverkansområde, som anser att handlingsutrym- met, på grund av att elevernas efterfrågan, är starkt begränsat för att påverka dimensionerna i gymnasieprogram med dominans av ena könet, finns ändå fortsatt möjlighet påverka balansen mellan utbild- ningar inom dialogen och styrningen av utbudet av sammanhållna yrkesutbildningar. Delegationen för jämställdhet i arbetslivet har förespråkat att vuxenutbildningen kan användas som ett instrument mildra könssegregationen på arbetsmarknaden. Delegationen menar att det är svårare att göra normbrytande val när man är yngre. Sammanfattningsvis ska ramar för utbudet öka huvudmännens incitament att anpassa sitt utbud och locka blivande elever, både kvinnor och män, till utbildning som har en ger jämlika möjligheter till deltagande i arbetsliv och högre studier efter utbildningen. Utred- ningen menar vidare att informationsplikten för huvudmän i gym- nasieskolan gällande arbetsmarknadsutsikterna för utbildningarna också kommer minska risken för att unga gör val baserat på brist- 37Se exempelvis (2018), En värld för män och inga andra. Hedling och (2013), ”med i gänget?” – Yrkessocialisation och genus i två gymnasieprogram. IFAU rapport 2013:13. fällig information om arbetsmarknaden efter utbildningen. Även detta kan ha positiva effekter i linje med de jämställdhetspolitiska målen. 8.8.2Förbättrad tillgång till yrkesutbildning i komvux I det här avsnittet behandlar vi förslag som sammantaget syftar till att trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effek- tivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet. Förslagen berör endast de delar av komvux på gymnasial nivå som inbegriper sammanhållen yrkesutbildning, inte utbildningar generellt inom komvux på gym- nasial nivå. Dominans av vissa typer av yrkesutbildning komvux redovisar att bland studerande inom komvux är kvinnor- na i majoritet. De utgör av eleverna.38 Kvinnorna är i majoritet både på grundläggande och gymnasial nivå, . Tendensen är dock att männens andel ökar. har andelen män inom vuxenutbildningen ökat från år . Ser man till utbudet av yrkesutbildning i komvux domineras det av utbildningar som traditionellt attraherar kvinnor mer än män, framför allt vård- och omsorgsutbildning och utbildning inom barn- och fritid. Många av de utbildningar som traditionellt attraherar män i större utsträck- ning har ofta legat inom arbetsmarknadspolitiken. Många av utredningens förslag syftar till att bredda utbudet av yrkesutbildningar i komvux. Traditionella och könsbundna studieval präglar även yrkesutbildningen i komvux. Utbudet av yrkesutbild- ning i komvux har dominerats av utbildningar som attraherar kvinnor mer än män. Genom utredningens förslag om regionala ramar för utbudet av sammanhållen yrkesutbildning i komvux för- väntas en ökad bredd i utbudet av sådan utbildning. Sannolikt kom- mer ett breddat utbud av sammanhållen yrkesutbildning att i större utsträckning locka män än vad som varit fallet. Utredningen förväntar sig därför att deltagandet i yrkesutbildning i komvux blir mer balanserat mellan kvinnor och män. 38Budgetpropositionen , UO 16. ning på lika villkor är ett viktigt medel för individens möjligheter till försörjning och till inflytande i samhället. Olika typer av försörjning När det gäller kvinnors och mäns möjlighet till försörjning under studierna finns tydliga skillnader som hänger ihop med att yrkes- utbildningar historiskt varit uppdelade mellan arbetsmarknadsutbild- ningen och komvux. IFAU har i en rapport kommenterat de skilda förutsättningarna för finansiering av studierna.39 De beskriver att studier på komvux finansieras med lån (studiemedel) medan aktivi- tetsstöd utgår för arbetsmarknadsutbildning. Strukturen, med en så tydlig uppdelning av utbildningar mellan utbildningsformerna, för med sig att personer som vill utbilda sig inom vård i stor utsträck- ning gör det med lån, medan det finns, relativt sett, större möjlig- heter till arbetsmarknadsutbildning och aktivitetsstöd inom t.ex. el, industri och bygg. Då utbildningsvalen är tydligt könssegregerade betyder det att möjligheterna till aktivitetsstöd är större för män, medan kvinnor i större utsträckning blir hänvisade till studiemedel. Inom ramen för Arbetsförmedlingens jobb- och utvecklings- garanti är det numera möjligt att få aktivitetsstöd även för studier i komvux. Denna möjlighet förväntas till viss del jämna ut skillnaderna när det gäller försörjning vid studier i komvux. Mot bakgrund av att fler av de typiskt manliga yrkesutbildningarna förväntas genomföras i komvux som en följd av utredningens förslag, ser vi en möjlighet till mer lika förutsättningar för kvinnor och män när det gäller studie- finansiering. 8.8.3Ett kompensatoriskt schablonbelopp ska införas Ett kompensatoriskt schablonbelopp kommer att minska den genom- snittliga ersättningen som mottagande huvudman får för kvinnor något och den genomsnittliga ersättningen de får för män kommer att ökat något. Skälet till det är att en större andel av de manliga eleverna har låga meritvärde från och att en större andel av de kvinnliga eleverna har höga meritvärde från . Förslaget väntas bidra till att kvinnor och män får mer lika möjligheter 39Liljeberg (2019), Gymnasial yrkesutbildning på komvux, 1995–2015. IFAU rapport 2019:17. och villkor när det gäller utbildning. Ett av regeringens sex delmål för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studie- val och personlig utveckling. 8.8.4Bidrag till eget boende Ett nytt studiebidrag till eget boende för studier i gymnasieskolan innebär att kvinnor och män kommer att få stöd på lika villkor. har det funnits olikheter beroende på att proportionerna mellan könen är olika i utbildningar med kommunala respektive en- skilda huvudmän. Ett samlat statligt ansvar för ett nytt studiebidrag till eget boende bedöms inte ha några övriga självständiga konse- kvenser för jämställdheten. Ökad sysselsättning för män leder till lägre brottslighet Som vi har tagit upp finns flera svenska studier som visar på ett tydligt samband mellan vissa typer av brottslighet och att inte vara sysselsatt i studier och arbete.40 Därför är de tydligaste konse- kvenserna för brottsligheten av utredningens förslag att en ökat tidig anknytning till arbetslivet kommer att minska brottsligheten. De typer av brott som förväntas kunna påverkas är främst egendoms- brott och trafikbrott. 8.10Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Utredningens förslag har en tydlig inriktning mot att regionala för- utsättningar ska vara vägledande för planeringen av yrkesutbildningar i komvux och utbildningarna i gymnasieskolan. Därför finns goda möjligheter till positiva effekter över hela landet oavsett typ av 40Nilsson (2003), Crime, unemployment and labor market programs in turbulent times. IFAU Working paper 2003:14, , , Vlachos & (2015) Utbildning och brottslighet – vad hände när man förlängde yrkesutbildningarna på gymnasiet. IFAU Rapport 2015:11. Dessutom syftar förslagen till förbättrad kompetensförsörj- ning, inklusive kompetensförsörjning till offentlig sektor. 8.11Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möj- ligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund (prop. 2008/09:1 utg. omr. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115).41 Målet uppnås främst genom generella åtgärder för hela samhället. Det innefattar åtgärder bl.a. inom områden som arbetsmarknad, utbildning, hälsa och sjukvård och bostäder. Utredningens övergripande bedömning är att de åtgärder som utredningen föreslår för att minska problemen vid arbetsmarknadsinträdet samlat kommer att ha positiva konse- kvenser för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Ut- redningens förslag om åtgärder för att göra yrkesutbildning för vuxna mer tillgänglig kan bidra positivt till nyanländas etablering på arbets- marknaden. Det kan i sin tur antas bidra till bättre studieresultat för deras barn och därmed minska segregationen.42 Bedömning av kostnader för omfördelat ansvar Utredningens förslag syftar bl.a. till att förbättra kompetensförsörj- ningen och till att samhällets resurser ska användas mer effektivt. Utredningen bedömer att samhällets intäkter kommer att öka genom en stabilare kompetensförsörjning. Snabbare etablering på arbets- marknaden kommer att bidra till ökade skatteintäkter för både stat och kommun. Utredningen bedömer vidare att ökad genomström- ning och snabbare etablering kommer att bidra till lägre kostnader för stöd och bidrag och minskade kostnader för brottslighet. Kravet på samverkan om planering och dimensionering med hänsyn till resurseffektivitet bedöms leda till en mer rationell lokalisering av utbildningar vilket kommer att bidra till lägre kommunala kostnader 41Budgetpropositionen , UO 13. 42Grönkvist & Niknami (2020), Studiegapet mellan inrikes- och utrikesfödda elever. Sammantaget bedömer utredningen att kommuners intäkter kommer att öka och kostnaderna kommer att minska. Utredningen konstaterar dock att kommunerna står inför ett om- ställningsarbete som kommer att pågå före resurs- effektiviteten och det mer ändamålsenliga utbudet som kommer att generera lägre kostnader och ökade intäkter. Därför föreslår utred- ningen ett tidsbegränsat statsbidrag på . Utredningen har övervägt om tillskot- tet som ska täcka kommunernas omställningsarbete bör utformas som ett riktat statsbidrag eller infogas i det generella statsbidraget till kommunerna. Det finns en bred kritik mot och problem med riktade statsbidrag. Utredningen konstaterar också att regeringen i budgetpropositionen (UO16) har aviserat en översyn av den stora mängden riktade statsbidraget inom utbildningsområdet. Tillskottet för att täcka kommunernas utvecklingskostnader bör infogas i det generella statsbidraget. Utredningen menar att det finns en risk för att tillskottet inte blir tillräckligt synligt och i stället används till annat än vad som är avsett, om det ingår i det generella statsbidraget. Vi menar dock att de omställningar som krävs regleras i lag och då bör det inte behövas ett ansökningsförfarande med särskilda motkrav för att få ta del av medlen. Utredningens förslag innebär att staten kommer att ta ett större ansvar för planering och dimensionering. ansvarar varje huvud- man för denna uppgift vilket dels är kostnadsineffektivt, dels bidrar till ett utbud som formas av konkurrens om elever och som inte bedöms ändamålsenligt sett ur vare sig elevernas eller samhället lång- siktiga perspektiv. Både och Skolinspektionen kommer att få viktiga roller i en ny modell för planering och dimensionering. Dessa roller ligger väl i linje med myndigheternas nuvarande upp- drag. Utredningen bedömer att flera delar av myndigheternas befint- liga organisation kontinuerligt kommer att tas i anspråk för upp- gifter relaterade till planering och dimensionering. Utredningens förslag innebär också nya uppgifter och sannolikt behöver viss ny kompetens rekryteras. Att myndigheterna tar över delar av den pla- nering och dimensionering som kommunerna står för bör enligt utredningen innebära besparingar och förenklingar för kommunerna. Utredningen föreslår dock inte att dessa besparingar föranleder att det generella statsbidraget till kommunerna reduceras. Skälet är att det även fortsättningsvis kommer att behövas kapacitet för samverkan kring planering och dimensionering. Statens ramar kommer resultera i ett mer ändamålsenligt utbud vilket, som fram- gått ovan, gynnar både individer och bidrar till samhällsekonomiska vinster. Men då kommunerna trots allt bedöms behöva behålla viss kapacitet för planering och dimensionering föreslås ingen justering av det generella statsbidraget. För staten innebär förslagen nya upp- gifter och utredningen bedömer därför att både och Skol- inspektionen behöver tillföras medel för att hantera dessa. Utred- ningen föreslår att både Skolinspektionen och och permanent tillförs . Förbättrad tillgång till yrkesutbildning i komvux Förslaget om kommunernas skyldighet att åta sig att svara kostnaderna för sammanhållen yrkesutbildning i annan kommun och att erbjuda alternativplats tillämpas finansieringsprincipen mellan staten och kom- munsektorn.43 Den kommunala finansieringsprincipen innebär att kommuner och regioner inte bör åläggas nya uppgifter utan att de får ersättning. Principen gäller när , regeringen eller en myn- dighet fattar bindande beslut om ändrade regler för en verksamhet. Finansieringsprincipen beskrivs närmare i ett informationsmaterial som regeringen och ställde sig bakom ekono- miska vårproposition (prop. 2006/07:100). Utredningen menar att förslagen totalt sett innebär en ändrad ambitionsnivå från statens sida för befintliga kommunala uppgifter, vilket i detta fallet innebär en ökad ambitionsnivå. Således menar utredningen att i dessa fall behöver staten finansiera ambitionshöjningen, dvs. de ökade kom- munala kostnader som uppstår till följd av förslagen. Gällande bestämmelser om kommunernas ansvar för komvux på gymnasial nivå I skollagen finns ett flertal bestämmelser som reglerar kommunernas ansvar för komvux. Av 20 kap. 3 § skollagen framgår att kommu- nerna ska tillhandahålla komvux och att utbildningen ska tillhanda- 1991/92:150, del II, avsnitt 4.4.2. hållas på grundläggande nivå, gymnasial nivå och som svenska för invandrare. Vidare framgår av 20 kap. 16 § skollagen att varje kom- mun ska erbjuda utbildning på gymnasial nivå. Hemkommunen an- svarar för att de som har rätt att delta i en utbildning och önskar delta i den, också får det. Kommunerna ska därutöver sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov. Dessutom har kommunerna ett rekryterande uppdrag som framgår av 20 kap. 17 § skollagen.