sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — har verksamheterna varit omfattande – främst under () och utveckling (SIPU) – men de har aldrig varit särskilt stabila. Vid reger- ingsskiftet 1991 avvecklades SIPU som statlig myndighet från till ett annat. fanns det tre mindre aktörer som anord- nade utbildningar för statsanställda i olika former. Samtliga avveckla- des . och nuvarande utbildning för statsanställda Myndigheterna själva har ansvaret är det myndigheterna själva som ansvarar för utbildningen av statsanställda. finns det flera aktörer, såväl myndigheter som privata aktörer, som genomför utbildningar för statsanställda. Några myndigheter som till exempel Sieps och har fått i uppdrag av regeringen att erbjuda utbildning och stöd i vissa sakfrågor eller till vissa sektorer. Ansvaret för dagens utbild- ningar är delat och innehållet i utbildningarna överlappar till viss del varandra. Tillsammans når dagens aktörer enbart en liten del av de statsanställda. De regler och förutsättningar som gäller för dagens statsanställda går att spåra långt tillbaka i tiden. växte det fram krav på en stabil förvaltning som kunde fungera även utan kungens per- sonliga närvaro. var ansträngt såväl militärt som ekonomiskt och det krävdes en mer professionell förvaltning för att landet skulle kunna klara av att upprätthålla en konkurrenskraftig militär och bedriva diplomati. Det var rikskanslern som etablerade de grundförutsättningar som gäller än för att vara statsanställd. Reformeringen av statsförvalt- ningen innebar bland annat att den gjordes mer oberoende av kungen och att den meritbaserade1 rekryteringen ökade.2 En viktig komponent för att säkra statstjänstemännens oberoende var att trygga deras anställning. Denna reform genomfördes och innebar att statstjänstemän garanterades oavsättlighet under förutsättning att de följde lagen.3 införde även en mer meritbaserad rekrytering av de statliga tjänstemännen genom att frångå tidigare institutionaliserade former av svågerpolitik och att 1Meritbaserad rekrytering innebär att det är meriterna som avgör vem som får jobbet, inte kontakter, familj eller vänner. 2Krus (2011). I statens tjänst. 3Gustav II kungaförsäkran 1611. och nuvarande utbildning för statsanställda utvidga möjligheten att bli statlig tjänsteman till att även omfatta lågadliga.4 reformer kan i vissa fall verka motsägelse- fulla i dagens kontext. Bland annat fick adeln ensamrätt på statliga ämbeten, men detta bör ställas i relation till den tidigare ordningen där kungen själv utnämnde ämbetsmän på de grunder kungen ansåg lämpliga. Eftersom genom sin ställning inom adeln indirekt hade kontroll över vilka som blev adliga kunde han skapa en ny del av adeln5, rekryterad på merit snarare än börd, vars främsta lojalitet var staten snarare än de relativt fattiga adelssläkter de repre- senterade. syfte med att skapa denna lågadliga ämbets- mannakår var att den som var bäst lämpad för en uppgift skulle få genomföra den, eller som själv uttryckte det: Man måste i distributionen av alle kall och officier [tjänster, ämbeten], men särdeles i krigsväsendet, se på vars och ens kapacitet och varken på vänskap eller frändskap, på det riksens tjänst icke går tillbaka och de själva komma på olycke.6 förändrades rekryteringsgrunden för statliga tjänste- män till att bli än mer meritbaserad. Begreppen förtjänst och skick- lighet härrör års regeringsform som stadgade: Konungen fäste vid alla befordringar afseende endast å de sökandes förtjenst och skicklighet, men icke på deras börd.7 Genom bestämmelsen ändrades den tidigare principen om att adeln skulle ha ensamrätt till högre ämbeten och företrädesrätt till lägre ämbeten.8 Med förtjänst avses närmast ”den vana som har förvärvats genom föregående tjänstgöring.” I praktiken har förtjänst ofta varit liktydig med antalet statliga tjänsteår, men även arbete i annan offentlig tjänst har ibland beaktats.9 Med skicklighet förstås enligt 4Lågadeln var den lägsta klassen av adel. I riddarhusordningen delades den svenska adeln i tre klasser, och den lägsta (tredje klassens adel) kallades svenneklassen eller lågadel. I ingår i lågadeln de ätter som saknar friherre-, grev- eller hertigtitulatur och som inte hör till riddarätterna. 5Potentiella ämbetsmän som visade framfötterna blev helt enkelt adlade för att komma in i förvaltningen. 6Wetterberg, G. Kanslern – Axel i sin tid, del 2, s. 704. 8SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning. hade adeln i princip ensamrätt men ”bara” företrädesrätt till vissa lägre ämbete. Företrädesrätt här innebär dock att de har företrädesrätt framför ej ännu adlade personer som skulle bli adlade när de fick sitt ämbete, inte mot gemene man. 1985/86:116 Meritvärdering i statlig tjänst m.m. och nuvarande utbildning för statsanställda praxis lämpligheten för en befattning visad främst genom teoretisk och praktisk utbildning samt erfarenhet från tidigare verksamhet.10 Förändringarna ledde till en starkare ställning för de statsanställda och deras oberoende. Löner och karriär kom i högre grad att styras antingen av formella regler eller av stats- tjänstemännen själva.11 Det skulle däremot dröja innan nepotism och favoritism skulle försvinna på bred front. Utvidgningen av den meritokratiska rekryteringen och betydelsen av förtjänst och skicklighet omfattade dock inte kvinnor. Det var inte förrän som kvinnor fick en formell likhet med män inom ramen för statlig anställning.12 4.2.2Ändrade förutsättningar för statsanställda De grundläggande förutsättningarna kring anställningstrygghet och meritokratisk rekrytering finns kvar än , även om det har skett stora förändringar . Vid tillsättning av en statlig tjänst ska enligt 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen av- seende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skick- lighet.13 Skickligheten ska enligt 3 § lagen (1994:260) om offentlig anställning sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Under har det formellt unika med en statsanställning försvagats.14 Statsanställningens arbetsrätt har i delar anpassats till den övriga arbetsmarknaden och arbetsgivarpolitiken 10Ds 2003:7 Förtjänst och skicklighet. 11Krus (2011). I statens tjänst. 12På kunde kvinnan fullgöra statstjänst som hustru eller änka. Vid mitten av 1800- talet var det de ogifta kvinnorna som först fick inträde i staten när den växte snabbt. Men det skulle ta för att det skulle finnas en formell likställighet. Genom behörig- hetslagen 1923 fick kvinnor behörighet till ett stort antal högre ämbeten inom civilstaten. Först efter detta fick flickor tillträde till statliga läroverk. Det innebar att först då fick flickor en möjlighet att avlägga studentexamen på villkor som någotsånär kunde jämföras med pojkars. I och med tillträdet till läroverken blev universitetsstudier till slut en möjlighet av praktisk betydelse för kvinnor. togs de sista formella hindren bort för kvinnor inom statlig tjänst (pilot i flygvapnet och ubåtstjänst). 13Förtjänst och skicklighet anges bara som exempel; även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. Hänsyn kan exempelvis tas till arbetsmarknadspolitiska skäl eller strävan- den efter jämställdhet mellan könen på arbetsplatsen. Bedömningsgrunderna vid anställning regleras även i 4–5 §§ anställningsförordningen (1994:373). 14SOU 2004:23 Från verksförordning till myndighetsförordning. och nuvarande utbildning för statsanställda har delegerats till myndighetsnivå.15 Det har varit en medveten politisk inriktning att anpassa anställningsvillkoren för statligt anställda till resten av arbetsmarknaden.16 De nuvarande bestämmelserna om ansvar för tjänstemän fick sin huvudsakliga utformning genom ämbetsansvarsreformen som bland annat medförde en betydande avkriminalisering samt 1976, då lagen om offentlig anställning () trädde i kraft.17 Förändringen inleddes dock då statsanställda fick förhandlings- och konflikträtt. I samband med den reformen togs grundlagsskyddet för statsanställdas oavsättlighet bort. Förhandlingsrättsreformen inne- bar att relationen mellan staten och dess anställda mer liknade arbets- marknaden i stort. Från att som statsanställd ha förkroppsligat staten blev nu statsanställda denna stats motpart.18 Före reformerna gällde ett långtgående straffrättsligt ansvar för offentligt anställda tjänstemän. Det innebar att statstjänstemän kunde dömas för tjänstefel eller tjänstemissbruk. Den som ämbets- ansvaret gällde kunde vid sidan av vanliga straff dömas till de sär- skilda ämbetsstraffen avsättning och suspension, som avskaffades i samband med reformen. Utöver dessa straffrättsliga regler gällde för statstjänstemän bestämmelser om disciplinansvar i den numera upp- hävda statstjänstemannalagen.19 angavs två viktiga utgångspunkter för personal- och lönepolitiken inom staten. Den ena var att personalpolitiken på ett tydligare sätt skulle vara ett instrument att styra förvaltningen med så att målen för verksamheten enklare skulle kunna uppnås. Den andra utgångspunkten var att personalpolitiken skulle utgå från verksamheten. En i alla delar gemensam personalpolitik för hela statsförvaltningen skulle inte eftersträvas. Personalpolitiken i olika statliga verksamheter skulle i stället decentraliseras och anpassas till de skilda miljöer som myndigheterna verkade i.20 Utvecklingen har 15Samtidigt som den delegerade arbetsgivarpolitiken lades fast avskaffades de fasta lönegrad- erna inom staten. 1975:78 Regeringens proposition om lagstiftning angående ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet, m.m. I prop. 1975:78 framkommer att statsrådet såg det som viktigt att ”de principer som särskilt berör offentliga tjänstemän ytterligare anpassas till de principer som har lagts fast för arbetsmarknaden i övrigt.” 17Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18:KU37 Offentlig förvaltning. 18Statskontoret (2020) Statlig förvaltningspolitik för 2020-talet. 19Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18:KU37 Offentlig förvaltning. Statstjänstemanna- lagen (1965:274). 1984/85:219 Om den statliga personalpolitiken. och nuvarande utbildning för statsanställda gått i riktning mot ökad flexibilitet och variation i ut- formningen av arbetsgivarpolitiken. Myndigheterna har genom det delegerade arbetsgivaransvaret21 fått ett i stort sett totalt ansvar för verksamheten, arbetsgivarpolitiken och alla dess kostnader. Vad gäller lönepolitiken har huvudprincipen varit att verksamhetsintresset ska vara styrande i lönesättningen. detaljreglerade löne- system har ersatts med individuell lönesättning och anpassning till lönestrukturen på arbetsmarknaden i övrigt. En betydande avreglering har skett i syfte att ta bort särlösningar för stats- förvaltningen i jämförelse med den övriga arbetsmarknaden.22 Arbetsgivarpolitiken på den statliga sektorn har successivt närmat sig synsätt och utveckling på privat sektor. Den statliga arbetsgivarpoli- tiken har utvecklats från att ha varit helt centralstyrd till att bli myn- dighetschefernas ansvar, enskilt och gemensamt.23 Dessa förändringar har inneburit att anställningsvillkoren i statlig förvaltning i grunden har förändrats. Anställningsvillkoren för stats- anställda beskrivs ofta genom karriärbaserade respektive positions- baserade anställningsmodeller. Den svenska statsförvaltningen anses, med vissa undantag, vara en utpräglat positionsbaserad modell, medan exempelvis och brukar beskrivas som typiska karriärbaserade system.24 Positionsbaserade system präglas av konkurrens, inte genom centraliserade anställningsprov som i ett karriärbaserat system, utan genom enskilda utlysningar av tjänster. I positionsbaserade system finns ofta ingen rätt att flytta från en statlig anställning till en annan och rekryteringen är decentraliserad till den enskilda myndigheten. Förtjänster som ofta framhålls med en positionsbaserad modell är att den möjliggör decentralisering och delegering, att det är enklare att rekrytera till exempel specialistkompetenser och att en sådan modell bättre främjar en resultatorienterad kultur. En begränsning kan vara att positionsbaserade anställningar inte främjar framväxten av en gemensam identitet och värderingar.25 21Den arbetsgivarpolitiska delegeringen genomfördes och innebar att regeringen och överlät till myndighetscheferna att enskilt och tillsammans utforma den statliga arbetsgivarpolitiken. 1996:2 Utvärdering av den arbetsgivarpolitiska delegeringen till myndigheterna. 23Arbetsgivarverket (2007). Den arbetsgivarpolitiska delegeringen inom staten. 24Statskontoret (2015). Vägen till en lärande och effektiv förvaltning. 25Statskontoret (2015). Vägen till en lärande och effektiv förvaltning. och nuvarande utbildning för statsanställda Det svenska skiftet från en mer karriärbaserad modell till posi- tionsorienterade anställningar tillsammans med den svenska förvalt- ningsmodellen med det delegerade arbetsgivaransvaret och fristående myndigheter har försvagat den gemensamma identiteten för statligt anställda. Den alltmer specialiserade staten har ett underskott när det gäller gemensamma värderingar och helhetsperspektiv. De gemensamma statstjänstemannaidealen har försvagats.26 Sammantaget leder dessa omständigheter till att statsanställda i inte har en lika tydlig identitet som i exempelvis eller . genomförs rekrytering av statsanställda av varje myndighet och rekryteringen riktas mot hela arbetsmarknaden. Den svenska förvaltningen består på så vis av en diversifierad kår av anställda med skiftande bakgrund och som i stor utsträckning arbetar växelvis i statlig, eller privat sektor.27 Detta ställer i sin tur särskilda krav på att de statsanställda får en god introduktion och ett kontinuerligt stöd i sin roll. Det ställer också krav på att det förs en diskussion om vilken utbildning eller kompetens som krävs, utöver förtjänst och skicklighet, och som kan tillgodoses exempelvis genom förvaltningsutbildning.28 utredningar från Värdegrundsdelegationen och Förvalt- ningspolitiska kommissionen har konstaterat att de försvagade stats- tjänstemannaidealen utgör ett problem och olika regeringar har vid- tagit åtgärder för att kunna återskapa gemensamma värderingar inom statsförvaltningen. I budgetpropositionen slog reger- ingen fast ett nytt delmål för den statliga arbetsgivarpolitiken om att statsanställda ska ha kunskap om och förståelse för de grundläggande värdena i statsförvaltningen och rollen som statsanställd.29 Värde- grundsdelegationen skapades 2012 med uppdrag att tillsammans med andra aktörer bidra till att detta delmål skulle uppfyllas. I sin slutrapport konstaterar att det är reger- ingens skyldighet att se till att säkerställa att statsförvaltningen lever upp till de grundläggande rättsprinciper som utgör den gemensamma statliga värdegrunden. 26Se till exempel (2011). I statens tjänst samt SOU 1997:57 I medborgarens tjänst för lik- nande resonemang. 27SOU 2004:65 En statsförvaltning i utveckling och förnyelse. 28Värdegrundsdelegationen (2016). Att säkerställa en god statsförvaltning. 29Värdegrundsdelegationen (2016). Att säkerställa en god statsförvaltning. och nuvarande utbildning för statsanställda Regeringen har ansvar och skyldighet att i sin myndighetsstyrning säker- ställa att statsförvaltningen lever upp till de grundläggande rättsprin- ciper som utgör den gemensamma statliga värdegrunden. Uppdraget och ansvaret avseende den gemensamma statliga värdegrunden är så- ledes permanent.30 Värdegrundsdelegationen framförde i sin slutrapport att uppdraget om att säkra kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen samt att säkerställa dess efterlevnad, kräver en kontinuitet och långsiktighet som saknats. Att ta vara på arbete, erfarenheter och kunskap måste betraktas som självklart utifrån kravet på effektiv förvaltning av våra gemensamma resurser. Det kan konstateras att ansvaret och uppdraget gäller obero- ende av regeringens förvaltningspolitiska ambitionsnivå i övrigt.31 Värdegrundsdelegationen föreslog i sin slutrapport att regeringen borde besluta om att alla nyanställda i staten ska få en introduktions- utbildning. De specificerar inte innehållet i olika moment, men av slutrapporten framgår att nyanställda ska ges kunskap om och för- ståelse för de grundläggande rättsprinciper som gäller i staten och rollen som statsanställd.32 Värdegrundsdelegationen följdes av att Statskontoret fick sitt nuvarande uppdrag om att samordna och verka för en god förvaltningskultur i staten, se vidare i avsnitt 4.5.2. Den senaste utvecklingen är att har tillkännagett för regeringen som sin mening att en gemensam obligatorisk introduk- tionsutbildning för statsanställda ska införas.33 I det betänkande som ligger till grund för beslutet framhöll vikten av att statsanställda har goda kunskaper om den statliga värdegrun- den och de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen, till exempel bestämmelser om offentlighet och sekretess.34 Värdegrundsdelegationen, tillkännagivande och regeringens uppdrag till Tillitsdelegationen att ta fram en obliga- torisk utbildning för statsanställda kan sammantaget ses som en utveckling i en annan riktning än den som har skett . Ambitionen nu är snarare, enligt Tillitsdelegationens bedömning, att skapa ett större helhetsperspektiv med fokus på en gemensam kun- 32Värdegrundsdelegationen föreslog två huvudalternativ på organisatorisk placering: en perma- nent arbetsgrupp på eller Statskontoret. 33Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18: KU37 Offentlig förvaltning, punkt 9. 2019:6 Tilläggsdirektiv till Tillitsdelegationen. och nuvarande utbildning för statsanställda skapsgrund och identitet för statsanställda, där en gemensam utbild- ning är en viktig del. Utformningen av det straffrättsliga ansvaret för fel i tjänsten har varierat . Som nämnts i avsnitt 4.2.2 innebar ämbets- ansvarsreformen en betydande avkriminalisering av fel och försum- melser i den offentliga verksamheten. gällde ett långt- gående straffrättsligt ansvar för offentligt anställda tjänstemän. För i princip varje fel eller försummelse i tjänsten kunde ansvar utdömas. Efter reformen väcktes i krav på utvärdering och en kom- mitté fick i uppdrag att göra en förutsättningslös granskning av ansvarssystemet inom den offentliga sektorn. Det konstaterades att de gränser som dragits kring det straffrättsliga området borde bestå och några ändringar i fråga om det straffrättsliga ansvaret gjordes därför inte.35 genomfördes en ny reform som bland annat innebar att det straffrättsliga tjänsteansvaret vidgades på så sätt att straff skulle kunna utdömas inte endast för gärningar som innefattade felaktig myndighetsutövning, utan även för andra oriktiga handlingar som hade nära anknytning till myndighetsutövning. Straffansvar skulle vidare kunna utdömas vid oaktsamhet och inte endast vid grov oakt- samhet eller uppsåt.36 Den nuvarande bestämmelsen om tjänstefel finns i 20 kap. 1 § . Av bestämmelsen framgår att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften döms för tjänstefel. Påföljden är böter eller fängelse i högst . Om gär- ningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgif- tens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, ska det inte dömas till ansvar. Om brottet begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt, döms för grovt tjänstefel. Påföljden är då fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning 35Justitiedepartementet (1983), Departementsserien 1983:7 Tjänsteansvar i offentlig verksamhet. 1988/89:113 Om ändring i (tjänstefel), s. 12–14 och 18–20. och nuvarande utbildning för statsanställda eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande. Den som är ledamot av en beslutande statlig eller församling är inte underkastad tjänstefelsansvar för en åtgärd som han eller hon vidtar i den egenskapen. Ansvar för tjänstefel döms inte heller ut om gärningen är belagd med straff enligt någon annan bestämmelse. Frågan om tjänstemannaansvaret har länge varit föremål för om- fattande diskussion. Det har bland annat ifrågasatts om avkrimi- naliseringen som blev följden av reform gick för långt och om det straffrättsliga ansvaret på nytt borde utökas. Frågan behandlas i ett tillkännagivande från om ett modernare och tydligare tjänstemannaansvar genom ett utvidgat straffansvar för tjänstefel.37 I betänkandet anförs bland annat att ett utökat straffansvar för tjänstefel skulle stärka skyddet för medborgarnas rättssäkerhet och öka förtroendet för den offentliga verksamheten. Det anförs vidare att ett utökat straffansvar skulle stärka tjänstemännens position mot otillbörliga politiska påtryckningar och därigenom bidra till att säkerställa förvaltningens självständighet. En översyn av lagstift- ningen om tjänstefel bör därför enligt tillkännagivandet göras med inriktningen att det straffbara området ska utvidgas. Enligt riks- dagen bör lagstiftningen anpassas till dagens förhållanden och ge ett modernt och tydligt straffrättsligt skydd för den offentliga verksam- heten och medborgarnas rättssäkerhet. Det framhålls dock att det inte är fråga om en återgång till de bestämmelser som gällde före ämbetsansvarsreformen 1975. Det är bland annat mot denna bakgrund som regeringen den har gett en särskild utredare i uppdrag att överväga och ta ställning till om det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel bör utvidgas.38 I kommittédirektiven anges bland annat att allmänheten har ett berättigat krav på att statlig och verksamhet be- drivs på ett ansvarsfullt och korrekt sätt. För att allmänheten ska ha ett högt förtroende för den offentliga verksamheten är det nöd- vändigt att det finns ett effektivt system för ansvarsutkrävande när det begås felaktigheter. Ett effektivt system för ansvarsutkrävande stärker också medborgarnas rättssäkerhet. Det är därför viktigt att 37Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18:KU37 Offentlig förvaltning, punkt 8. I samma betänkande behandlas frågan om en introduktionsutbildning för statsanställda, se avsnitt 4.2.2. 38Kommittédirektiv (dir. 2020:54), Ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa samhällsnyttiga funktioner och några andra straffrättsliga frågor. och nuvarande utbildning för statsanställda straffansvaret för tjänstefel är ändamålsenligt utformat. Uppdraget ska redovisas . Vid sidan av det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel kan den arbetstagare som åsidosätter sina skyldigheter i anställningen med- delas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning. Tillitsdelegationen återkommer till det i av- snitt 7.1.2. 4.3Tidigare utbildningar av statsanställda39 har det nästintill alltid funnits centralt anordnade utbildningar för statsanställda. Utbildningarna har handlat om de speciella kunskaper och förutsättningar som är förknippade med rollen som statsanställd, men i perioder även om annat såsom ledar- skapsutveckling och mer generell verksamhetsutveckling. Behovet av utbildning har tillgodosetts av en rad olika aktörer som haft olika organisationsformer som nämnder, myndigheter och råd. Den svenska förvaltningsmodellen med fristående myndigheter har påverkat synen på utbildning av statsanställda och på kompetens- försörjningen av statsförvaltningens myndigheter. Den dominerande idén har varit att grundutbildning är en fråga för det reguljära utbild- ningsväsendet och att vidareutbildning av olika slag har varit en fråga för respektive myndighet. har det under större delen av tiden funnits aktörer som har ansvarat för, eller bedrivit, utbildningsinsatser som riktat sig till alla eller olika grupper av statsanställda.40 Syftet med utbildningarna har varierat .