sou · H8B318 · 2020-03-31 00:00:00 — Målet är att det i baskontrakten ska finnas drivkrafter för entreprenadföretaget att på eget initiativ satsa på det förebyggande underhållet och därmed kunna minska det kostsamma avhjälpande underhållet. Otillräcklig kunskap för att beskriva anläggningens tillstånd och dess utveckling, får ett antal följder •Kraven ställs ofta på en detaljerad nivå och inte som funktionella krav. •Det är svårt för att beskriva uppdraget, vilket innebär att entreprenadföretagen i sin tur får svårt att göra korrekta antaganden när de räknar på anbud. Sådana osäkerheter kan bidra till spekulationer och förändringar . Att inte tydligt kan specificera tillgången till banarbetstider för att utföra uppdraget, försvårar ytterligare möjligheten att lämna tillräckligt väl underbyggda anbud. •Det inte är möjligt att tillämpa fast prissättning fullt ut eftersom det för vissa arbeten skulle innebära ett alltför högt risktagande för entreprenadföretagen. Vidare innebär kontraktens uppbyggnad ofta att det kan vara mer lönsamt för entreprenadföretaget att åtgärda uppkomna fel än att genom förebyggande underhåll hindra fel. I många delar fungerar kontrakten som avsett men det finns alltför många tillfällen då drivkrafterna att utföra förebyggande åtgärder inte är tillräckligt stora och resultatet blir trafikstörande fel. anser självt att man inte har hittat rätt prissättningsmodell; man behöver få bättre förståelse för hur risker mellan beställare och leverantör kan fördelas genom utvecklade ersättningsmodeller. Eftersom kunskapen om anläggningens status och nedbrytning inte är fullödig är det dessutom svårt att veta vilka förebyggande åtgärder som ska utföras. Prioriteringarna kan vidare vara svåra inte minst med hänsyn tagen till de ekonomiska begränsningarna vilka innebär att det inte kan utföras förebyggande åtgärder överallt där behoven finns. Den omfattande lagstiftning samt ytterligare detaljerade regelverk som i stora delar styr underhållet begränsar också möjligheterna till frihetsgrader för entreprenadföretagen. tillämpar entreprenadformer definierade av föreningen (). Dessa är standardavtal som tillämpas brett i byggbranschen – Allmänna bestämmelser för utförandeentreprenad (AB04) respektive Allmänna bestämmelser för totalentreprenad (ABT06). Syftet med de allmänna bestämmelserna är bland annat dels att minska transaktionskostnaderna för att upprätta ett specifikt avtal samt att öka säkerheten och förutsägbarheten vad gäller kontraktets innehåll. Det finns dock inte några avtal anpassade efter underhållsverksamhet vilket innebär att standardavtalen, i det avseendet, inte fyller sin funktion fullt ut. har övervägt att ta fram egna bestämmelser men något beslut har inte fattats i den frågan. tillämpade enbart totalentreprenad, vilket innebär att beställaren ställer funktionskrav medan entreprenadföretaget svarar för projektering och utförande. Eftersom totalentreprenad lämpar sig bäst när uppdraget kan beskrivas tydligt använder man även utförandeentreprenad i hög utsträckning, det vill säga en entreprenad där beställaren svarar för projektering och entreprenadföretaget svarar för utförande. Vad avser baskontrakten är inget av dem vare sig ren totalentreprenad eller ren utförandeentreprenad. Baskontrakten där utförandeentreprenad dominerar används när bedömningen är att en mer aktiv styrning och prioritering av åtgärder måste genomföras av beställaren. Det gäller främst i delar av det lågtrafikerade nätet där anläggningens tillstånd är sämre och svår att förutspå. Utförandeentreprenad används även exempelvis i områden där det sker många byggnationer i och i anslutning till befintlig anläggning eftersom det är svårt att veta hur dessa byggnationer kommer att påverka underhållet. handlar upp basunderhåll av järnvägen genom att anta det anbud som innebär lägst pris under förutsättning att samtliga kvalificeringskrav är uppfyllda. Kvalificeringskraven innebär att en leverantör behöver intyga att den bedriver en verksamhet genom att bland annat redovisa årsredovisning, ägare, nyckelpersoner och kontaktpersoner, moder- och dotterbolag, kreditvärdighet, antalet anställda, vald bank och revisor, försäkringsbolag, referensobjekt, skatteinbetalningar med mera. har regeringen även tydliggjort behoven av att myndigheter handlar upp verksamhet som kan visa på att anställningsförmåner utgår på kollektivavtalsenlig nivå. I ett par fall, bland annat ett inom järnvägsunderhåll, har inte tilldelat uppdraget till de leverantörer som lämnade anbud med lägst pris. försökte då tillämpa lagstiftningens krav på att orimligt låga priser ska följas upp, men vid överklagan fick de leverantörer som lämnat anbudet med lägst pris rätt. Förvaltningsrätten anförde här att de företag som hade lämnat de låga anbuden såg affärsmöjligheter i angränsande verksamheter, alternativt att anbudet var en strategisk prissättning som innebar att företaget kunde ta en sämre lönsamhet alternativt förlust i det aktuella uppdraget. tillämpade alternativet i lagstiftningen om offentlig upphandling som innebär val av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. I anbudsutvärderingen värderade man då både pris och mjuka parametrar. Enligt lagstiftningen kan urvalskriterier som leverans- och genomförandetid, miljöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, service och tekniskt stöd samt estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, användas. Leverantörerna måste dock kunna förutse hur anbuden ska utvärderas, och beställaren måste därför i förfrågningsunderlaget tydligt ange kriteriernas viktning, deras innebörd samt hur prövningen ska ske. frångick därför denna metod eftersom man inte kunde utvärdera urvalskriterierna på ett tydligt sätt. I baskontrakten tillämpas både fast prissättning och rörlig ersättning utifrån en bedömning av vad som är bäst för att balansera risken mellan beställare och utförare. Utmaningen finns i att å ena sidan få så mycket som möjligt genomfört till lägsta kostnad och å andra sidan inte få en överproduktion. Ersättningsform bör väljas utifrån hur lätta eller svåra arbeten är att beskriva och följa upp för beställaren respektive utifrån hur lätt eller svårt det är för entreprenadföretaget att kalkylera på arbetena. Besiktning är till exempel relativt enkelt för entreprenadföretagen att prissätta, eftersom det framgår hur ofta en viss del av järnvägen ska besiktas och hur denna besiktning ska gå till. När det gäller till exempelvis vintertjänster är det däremot svårt att i förväg veta hur mycket det kommer att snöa. I baskontrakten tillämpas fast ersättning för de delar i uppdraget som kan förutbestämmas samt beskrivas väl vad gäller mängd och omfattning. Rörlig, eller reglerbar ersättning, används i de delar där mängder förändras på grund av förändrade förutsättningar i anläggningen. Här avges ett pris per enhet arbete, där innehållet per enhet kan beskrivas. Ersättningsformen minskar risken för entreprenadföretaget, som får betalt per enhet utfört arbete men den ökar risken för ökade och osäkra kostnader för beställaren. Dessutom används en riktkostnad för vintertjänster som baseras på ett historiskt antal snöfall per säsong i aktuellt geografiskt område. Ersättning betalas då ut enligt löpande räkning med fastställda priser för personal och maskiner. Efter avslutad vintersäsong justeras ersättningen utifrån den fastställda riktkostnaden. ger visst incitament för entreprenadföretagen att arbeta effektivt, eftersom ersättning inte betalas ut till om man överskrider riktkostnaden som företaget får del av vinsten om riktkostnaden inte uppnås. Baskontrakten innehåller viten som i första hand syftar till att styra entreprenadföretagen att hålla de kravställda tiderna för olika åtgärder och inställelsetider. Bonus tillämpas inte generellt eftersom avtalen är utformade för att möta en fastställd grundnivå för nödvändigt basunderhåll. inför ett system för samverkan mellan beställare och entreprenadföretag i alla nya baskontrakt. Systemet kallas Samverkan bas och det innehåller rutiner för bland annat målstyrning, riskhantering, konfliktlösning, kontinuerlig uppföljning, förbättring och benchmarking. Detta gör att det finns en systematik för hur parterna samverkar i syfte att minimera missar i kommunikationen och att lösa problem i ett tidigt skede. antog den affärsstrategi som omnämnts ovan, som enligt myndigheten, ger bättre möjlighet att anpassa affärsform efter behov. För att möjliggöra ytterligare frihetsgrader för entreprenadföretagen pågår bland annat utveckling av högre samverkansformer i basavtalen. Syftet med samverkan är att uppnå ett ökat förtroende mellan parterna och därigenom skapa ett effektivare samarbete. Svårigheten är att identifiera gemensamma mål som leder till att parterna arbetar åt samma håll. har en modell som kallas Samverkan hög som ännu inte tillämpas inom järnvägsunderhållet. Arbete har dock påbörjats med förfrågningsunderlag för två kontrakt där upphandlingen påbörjas . Modellen är framtagen tillsammans med branschen och med stöd från universitet och högskola. Modellen är anpassad till komplexa verksamheter med stort inslag av osäkerheter, verksamheter av det slag som underhåll av järnväg är: Verksamheten pågår dygnet runt och tiderna för att utföra arbeten i spår är begränsade. Eftersom kunskapen om anläggningens tillstånd inte finns fullt ut finns dessutom svårigheter avseende uppdragens kalkylerbarhet. Syftet med att tillämpa modellen Samverkan hög är att skapa en gemensam målbild av det som ska åstadkommas och som hänger ihop med övergripande mål. Detta ger bättre förutsättningar för en gemensam styrning och uppföljning. Utmaningarna med denna samverkansmodell har varit att komma fram till val av rätt leverantör i ett första skede och sedan att komma överens om kostnader och tillvägagångssätt för den kommande produktionen. Detta har man löst genom att det blivit en tidsförskjutning och man börjat om i projekt. Men för underhållsverksamhet, som ska fungera dygnets alla timmar och dygnets går inte det, vilket innebär att man avser påbörja upphandlingen tidigare för att möjliggöra en traditionell upphandling om man inte kommer överens. arbetar också med att utveckla morgondagens kontrakt i projektet 2.0. Som en del i projektet genomförde man 2019 en förstudie med stöd av ett konsultföretag. Förstudien innehåller bland annat en nulägesanalys som genomfördes genom fördjupning av befintligt material från , djupintervjuer, styrgruppsmöten och kontinuerliga avstämningar med seniora projektledare. Totalt har 19 djupintervjuer genomförts, varav 3 med entreprenadföretag. I studien kom man bland annat fram till att dagens baskontrakt inte tillämpas fullt ut och att detta beror på en kombination av att kontrakten är så komplexa att de är svåra att förstå och att det finns stora brister i kompetens om hur kontakten är tänkta att tillämpas. En rekommendation i studien är att ska samverka i större utsträckning när man utvecklar morgondagens baskontrakt – både internt i myndigheten och tillsammans med entreprenadföretagen. Studien menar att det är nödvändigt för att få framdrift i ett sådant arbete. Enligt har rekommendationerna tagits om hand och arbetet med Baskontrakt 2.0 fortsätter dels integrerat med arbetet avseende Samverkan hög, dels för att utveckla de mer traditionella kontrakten. I steg fyra utförs det operativa underhållsarbetet inklusive säkerhets- och underhållsbesiktningar och planering. Det är det av kontrakterade entreprenadföretaget och dess underentreprenörer som utför arbetet i enlighet med kontraktet medan som beställare styr och följer upp att företagen utför arbeten i enlighet med kontrakten. Som framgått tidigare är produktiviteten i järnvägsunderhållet relativt låg, och det brister vad avser utveckling och innovation i branschen. Leverantörerna är i alltför stor utsträckning upphandlade för att laga fel i stället för att premieras för att det inte blir fel i anläggningen och därmed färre trafikstörningar. De premieras inte heller, som framgått tidigare, för att utföra arbeten snabbare och med högre kvalitet. Ansvaret för att planera och prioritera åtgärder vid genomförandet av underhållet vilar på entreprenadföretaget vad avser funktionsåtaganden och vad avser utförandekrav. Kraven på framförhållning för att kunna utföra underhållsinsatser, även för de avhjälpande, är höga på grund av den ökande trafiken. Det finns dock förbättringspotential vad avser produktionsplaneringen även om utveckling pågår. Som framgått tidigare finns det också brister i den nödvändiga dialogen, samverkan och samarbetet mellan beställare och entreprenadföretag. Det finns vidare behov att inom ramen för krav på säkerhet och kompatibilitet, anpassa regelverk i vissa avseenden för att möjliggöra nödvändig utveckling av verksamheten såväl inom som inom Transportstyrelsen men även inom EU och internationellt. Entreprenadföretagen har allt svårare att bemanna arbeten med rätt kompetens till följd av den rådande kompetensbristen som beskrivits i kapitel 5. De flesta som arbetar i ett baskontraktsområde är tillsvidareanställda av den kontrakterade leverantören. Vid större planerade underhållsinsatser och vid enstaka större akuta insatser används dock i stor utsträckning underleverantörer. Dessa extraresurser innebär i genomsnitt en förstärkning om 20–utslaget på årsbasis, utöver grundbemanningen i kontraktet. Det blir allt vanligare att företagen anlitar säsongsanställd personal och bemanningsföretag, eftersom allt fler arbeten utförs under storhelger, semesterperioder och , vilket det inte är helt enkelt att bemanna basorganisationen för . Ett alternativ kan vara att man använder personal och maskiner som normalt nyttjas i andra delar av företagets verksamhet. Eftersom kontrakten handlas upp vart femte till byts ibland leverantör i ett kontraktsområde. Då erbjuds oftast huvuddelen av personalen anställning hos den nya leverantören. Hur stor andel av personalen som byter arbetsgivare i en sådan situation beror delvis på var i landet, leverantörsbytet sker. Det sista steget i underhållsarbetet är uppföljning – dels för att kontrollera hur underhållsarbetena går framåt avseende tid, kostnad och innehåll, dels för att följa upp att entreprenadföretaget levererar i enlighet med avtalskraven. Uppföljningsverksamheten syftar även till att utveckla underhållsverksamheten. Förutom den löpande dialogen mellan det projektteam i som ansvarar för ett visst kontrakt och entreprenadföretaget genomförs ett mer strukturerat arbete med styrning och uppföljning såväl löpande som vid kontraktsslut i enlighet med kontrollprogram och kontrollplaner. Möten hålls i olika syften med förutbestämda intervall och tidpunkter. Byggmöten och produktionstekniska möten hålls till exempel medan andra möten hålls vid behov. Entreprenadföretaget rapporterar in genomförda besiktningar och åtgärder i olika system. har börjat med leveransuppföljning i egen regi efter att ha fått detta i uppdrag av regeringen efter förslag i betänkandet på anläggningen (SOU 2015:42). Denna uppföljning sker främst i järnvägsanläggningen där entreprenadföretagets besiktningar och underhållsarbeten kontrolleras genom stickprov och sedan rapporteras. Kontroller görs även av bland annat arbetsmiljö och säkerhet och stickprovskontroller utförs av material. Revisioner utförs med olika fokus, till exempel hur trafiksäkerhetsarbete bedrivs i spårmiljö, om det finns arbetsmiljöplaner och vilka kemikalier som används. För baskontrakten genomförs en årlig besiktning av och leverantören tillsammans för att verifiera entreprenadföretagets leverans, så kallad normerande förbesiktning. avgöra om kontraktsarbetena har utförts i rätt tid och med rätt kvalitet samt har dokumenterats enligt de krav som ställs i avtalet. I samband med denna besiktning hanteras även förändringar av anläggningen, till exempel om någon anläggningsdel tillkommit eller rivits. För totalentreprenaderna fastställs status i anläggningen för kommande kontraktsår i samband med den normerande förbesiktningen. I samtliga baskontrakt görs även två leverantörsuppföljningar (Upplev och UH-index) som innebär att entreprenadföretaget betygssätts inom ett antal fokusområden, bland annat kvalitet, tid, ekonomi och säkerhet. I UH-index erhåller man mjuka parametrar med hjälp av anonyma enkäter bland alla som jobbar i kontrakten med frågor om hur det fungerar i kontraktet. Dessa parametrar kompletteras med hårda nyckeltal som, till exempel tillgänglighet, punktlighet och felavhjälpningstider. Syftet är att utveckla både leverantörens kvalitet och roll som beställare inför fortsatt arbete i kontraktet och inför kommande kontrakts genomförande. Om det framgår av kontroller och uppföljningar att entreprenadföretaget inte uppfyller ställda krav finns ett antal sätt att hantera detta. projektledare kan exempelvis utföra syner genom platsbesök i anläggningen och dessutom ändra kontrollfrekvensen. Vissa kontraktskrav har viten kopplade till sig som ska tas ut vid identifierade brister. Trots denna omfattande uppföljning menar flera aktörer att uppföljningen av kontrakten inte är tillräcklig. självt framhåller att de förebyggande åtgärderna inte följs upp tillräckligt systematiskt avseende hur de planeras, genomförs, slutförs och slutdokumenteras. Detta innebär att det förebyggande underhållet tillsammans med resultat från besiktningar och det avhjälpande underhållet, inte i tillräckligt hög grad kopplas till anläggningsregistret för att på så sätt bidra till en aggregerad kunskap för framtida beslut. Arbetsmiljön i järnvägsanläggningen är krävande, och därför finns som framgått i tidigare kapitel, relativt omfattande säkerhetslagstiftning. Trafikeringen i anläggningen ökar och relativt ofta trafikeras spåret intill det spår där arbeten utförs. Tiden för att utföra ett arbete har därtill blivit allt kortare och ofta utförs arbeten under tidspress. Tåg går precis innan ett arbete kan påbörjas eller precis efter att den tid som är avsatt för banarbetet är slut. En allt större del av arbetena utförs dessutom . Diagrammen nedan baseras på samtliga arbeten på eller i anslutning till järnvägen - basunderhåll, reinvesteringar och nyinvesteringar. Av dem framgår att trenden avseende olyckor är försiktigt minskande men med variationer mellan åren. Det går inte att utläsa att säkerheten blivit bättre, men inte heller att den blivit sämre trots ökad trafikering och alltmer pressade arbetspass. I Transportstyrelsens årsrapport för säkerhet på järnväg kommenteras att det är svårt att dra stora slutsatser av enstaka årsutfall. inträffade tre dödsfall i samband med arbete i järnvägsanläggningen varav två av dem skedde vid växling på rangerbangård och ett vid banarbete vid en plankorsning. Antalet tillbud har dock ökat enligt statistiken. Det finns ingen grundlig analys av vad detta beror på – om det är en faktisk ökning eller om rapporteringen har förbättrats. Att olyckorna inte ökat skulle kunna tyda på att rapporteringsgraden ökat. utför utredningar efter mycket allvarliga tillbud eller allvarliga olyckor. Det går inte att utläsa av dessa rapporter att säkerheten skulle ha blivit sämre, men i de flesta av utredningarna framgår att orsaken till händelsen varit den mänskliga faktorn, vilket innebär att säkerhetsarbetet kan förbättras. Att förbättra säkerheten utifrån ett arbetsmiljöperspektiv handlar i hög grad om att ständigt utveckla säkerhetsmedvetandet och om att planera rätt. När Transportstyrelsen fördjupar sig i vilka orsaker som ligger bakom allvarliga olyckor och dödsfall menar man att det ofta beror på bristande säkerhetskultur i berörda verksamheter och företag och hos personalen. gjorde Transportstyrelsens en utredning om säkerhetskulturen inom järnvägsområdet och konstaterade att det fanns utvecklingsbehov hos i det avseendet. Inom två områden - lärande kultur och systematiskt säkerhetsarbete - bedömdes myndigheten ha ett mycket stort behov av förbättring. Transportstyrelsen ansåg även att säkerhetsdokumentationen var väldigt omfattande, krångligt skriven och svårgenomtränglig. Inom pågår arbeta med att utveckla säkerhetskulturen, bland annat utifrån . Vid en jämförelse av antalet allvarligt skadade och döda i relation till antalet körda tågkilometer i ett europeiskt perspektiv tillhör länderna som har lägst antal allvarligt skadade och döda. De länder som har bättre resultat än är och . 6.9.2Säkerhet och kompetens hos upphandlade leverantörer Det förekommer att personal saknar den kompetens som krävs för att utföra arbeten i anläggningen, och utan behörighet för det arbete man utför ökar riskerna för tillbud och olyckor. meddelade Transportstyrelsen ett vitesförläggande mot för att verket inte i tillräcklig omfattning säkerställer att personal som arbetar i spåret har rätt behörigheter. I sitt föreläggande ställer Transportstyrelsen krav som innebär att ska ha rutiner som garanterar att •anlitad personal uppfyller nödvändiga behörigheter •kontroller ska ske innan entreprenadföretaget börjar sitt arbete i spåranläggningen och •det finns rutiner för att följa upp den externa personalens behörigheter och kompetens. I sitt svar till Transportstyrelsen redogör för en handlingsplan, som innehåller att man bland annat ska certifiera olika roller och befattningshavare genom kompetensprov (motsvarande teoriprovet för körkort). Ärendet ligger nu hos förvaltningsdomstol för avgörande eftersom Transportstyrelsen inte tycker att handlingsplan är tillräcklig. Inom anläggningsbranschen finns en uppfattning att inte i tillräcklig grad premierar säkerhetsarbete vid upphandling av entreprenader. å sin sida menar att uppfyllda säkerhetskrav är en förutsättning för att tilldelas ett kontrakt. Andra intressenter menar att genom underhållsverksamhet i egen regi skulle få bättre kunskap och förståelse för det faktiska säkerhetsarbetet i spår, vilket kommer avspegla sig i upphandlingarna och därmed gynna en seriös utveckling av säkerheten i branschen. 6.10Rättvisa förhållanden i branschen I regeringens nationella upphandlingsstrategi framgår att konkurrensen i den offentliga upphandlingen inte får ske på bekostnad av en god arbetsmiljö eller skäliga anställningsvillkor. Krav på villkor i nivå med svenska kollektivavtal är ett viktigt sätt att motverka social dumpning. ska dessutom upphandlande myndigheter och enheter, om så behövs, ställa arbetsrättsliga villkor om lön, semester och arbetstid i nivå med kollektivavtal. arbetar Byggföretagen, och de fackliga organisationerna för att skapa rättvisa förhållanden i bygg- och anläggningsbranschen. Det gäller anställningsvillkor, skatter och rätt förutsättningar för anställda. Dock förekommer det fortfarande oegentligheter –kanske inte främst i de första leverantörsleden, men ju längre ner i underleverantörskedjan man kommer desto större är risken att det förekommer till exempel svart arbetskraft, undermåliga arbetsrättsliga villkor och brister i kompetens. Regeringen har lämnat uppdrag till Arbetsförmedlingen, , , , , , och att –2020 utveckla ändamålsenliga och effektiva metoder för en myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Regeringen har också uppdragit åt Statskontoret att •följa upp och analysera hur statliga myndigheter 2018 arbetade med att ställa arbetsrättsliga villkor i sina upphandlingar •sammanställa och redovisa goda exempel på hur myndigheter kan arbeta med sådana villkor •lämna förslag på hur förutsättningarna kan förbättras för statliga myndigheter att uppställa dessa villkor. Anläggningsforum, som är ett samarbete mellan , Byggföretagen och Innovationsföretagen, lämnade 2019 en rekommendation som innebär att Byggföretagens medlemmars kontroller och uppföljning av underleverantörer är av mycket stor vikt för att åstadkomma regelefterlevnad och sund konkurrens eftersom de största problemen uppstår i leden nedanför huvudleverantörerna.