sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — De externa tjänster som behöver till- handahållas för återvinning kan finansieras av upphandlande huvud- man och därmed ytterst av va-kollektiven. En sådan utgångspunkt innebär också att marknaden får sätta det fulla priset för levererade tjänster. Det är i allt väsentligt de förutsättningar som gäller i andra länder som avser etablera former för hantering av slam med fosforåtervinning. Det överensstämmer också med det synsätt som gäller för regionala utvecklingsstöd, som inte heller är tänkta att subventionera kostnader för offentlig upphandling. Fosforåtervinning ur avloppsslam som hanterats med termiska metoder innebär ofta fördelar om placering av anläggningar sker i anslutning till större energikombinat, där även energi och värme kan återvinnas. Mycket talar därför för att de investeringar som krävs inte självklart avser va-huvudmännen, utan snarare sker i anslutning till energibolag och aktörer inom den privata marknaden. Va-verk- samheter och slamhantering ses då som kunder i sådana anlägg- ningar. Det innebär också att lokaliseringen av större monoförbrän- ningsanläggningar inte självklart kan optimeras eller placeras ur ett nationellt samhällsperspektiv, utan etableras utifrån mer affärs- mässiga bedömningar. Det kan även innebära nationellt gränsöver- skridande perspektiv. Dessa frågor diskuteras i utredningens konse- kvensbedömningar, kapitel 14, där förutsättningar för olika typer av teknikkedjor behandlas. Det har under utredningsarbetet diskuterats hur förändrade krav på va-huvudmännens omhändertagande av avloppsslam kan komma att resultera också i ökade behov av investering i mer konventionell teknik. Det kan t.ex. gälla mer lokal eller regional förbränning av slam tillsammans med andra bränslen, där återvinning av fosfor inte blir aktuell. Utredningen vill dock peka på vikten av att samhället ställer ökade krav på återvinning, inte bara för fosfor utan också för andra växtnäringsämnen. Utredningens förslag om återvinning av av slammets fosfor ska därför endast ses som ett första steg i utvecklingen mot en mer cirkulär ekonomi inom området växt- näringsämnen. Det finns därmed inte heller anledning för samhället att utveckla stödformer för redan etablerade metoder och tekniker, vars enda syfte är att sörja för den kvittblivning av slam som faller Behov av stöd för etablering, investering och kompetens under va-huvudmännens ansvar. Det kan också visa sig kontrapro- duktivt i planeringen mot ett mer uthålligt och cirkulärt arbetssätt inom va-området. måste konstateras att dagens stödformer för forskning, utveckling och innovation ofta fokuserar mot större va-aktörer och flöden. Liten utveckling sker i skala som skulle passa de regioner och kommuner där det finns mindre slammängder att hantera. Det finns därför uppenbara risker att den resursmässiga obalans som redan råder mellan mer glesbefolkade områden och större tätorter för- stärks med ökade krav på hanteringen av avloppsslam och utveckling av tekniker för återvinning av fosfor. Utredningen har i sitt arbete försökt ta hänsyn till detta förhållande. Förslaget om krav på 60 pro- cents fosforåtervinning undantar anläggningar i storlekar under 20 000 pe. Det innebär ändå att en betydande andel av den fosfor som finns i avloppsslammet på nationell nivå kan återvinnas. Ett drygt hundratal större anläggningar berörs, vilket omfattar mer än fyra femtedelar av fosfortillgångarna i landets avloppsreningssystem. 13 Kostnader och finansiering 13.1Kostnader för slamhantering och fosforåtervinning I detta kapitel behandlas kostnader som uppstår för hantering av avloppsslam för olika aktörer och hur dessa kostnader kan finansie- ras. Vidare behandlas kostnader för återvinning av fosfor ur avlopps- slam, utifrån dagens förhållanden och med möjliga framtida tekniker. Redovisningen gäller även återföring av fosfor och andra växtnär- ingsämnen genom spridning av avloppsslam på jordbruksmark. Ytter- ligare kostnader av intresse avser samhällets verksamheter på olika förvaltningsnivåer för vägledning, tillståndsprövning och tillsyn som rör avloppsslam. Finansiering av sådana ändamål berörs i ett särskilt avsnitt. Vissa kostnads- och finansieringsaspekter behandlas även i andra kapitel i utredningen. Främst gäller det kapitel 6 med redovisning av tekniker för fosforåtervinning samt kapitel 12 om eventuella behov av etablerings- och investeringsstöd. Kostnader och finansierings- möjligheter tas även upp i kapitel 14 om konsekvenser av utredningens förslag. Avloppsreningsanläggningar har förutom sin traditionella roll att rena avloppsvatten allt mer kommit att ses som kretsloppsanlägg- ningar som hanterar värdefulla näringsämnen och andra resurser. Avloppsslam har i enlighet med detta traditionellt betraktats som en praktisk börda och ekonomisk belastning för va-huvudmännen. En förändrad syn håller nu på att utvecklas, där tydligare krav på åter- av fosfor utgör ett viktigt steg. Dagens kostnader för avloppsslam belastar i huvudsak va-huvud- män och va-kollektiv. Va-huvudmännens avyttring av avloppsslam styrs till viss del av marknadskrafter. Det gäller intresset från olika verksamhetsutövare att ta emot eller förvärva avloppsslam som gödselmedel, råvara för tillverkning av anläggningsjord eller andra ändamål. Verksamhetsutövare kan i vissa fall även lösa va-huvud- männens kvittblivningsbehov genom att förmedla eller ombesörja sluthantering av slam som inte bedöms representera annat värde än de tjänsteintäkter hanteringen genererar. Efterfrågan på avloppsslam och de kostnader som det innebär att avyttra slammet varierar med avseende på årstid, geografi, tillgång till näraliggande och lämpliga jordbruksarealer samt inte minst den kvalitet slammet håller. Revaq- certifierat slam har förutsättningar att kunna spridas på åker- mark, medan ej certifierat slam med högre halter av föroreningar kan innebära mer begränsade spridningsmöjligheter och ytterst vissa kvittblivningsproblem för berörda va-huvudmän. Kostnadsnivån för slamhantering och fosforåtervinning bör ses i ljuset av de ”normala” kostnadsnivåer som präglar investering och drift av svenska avloppsreningsanläggningar. Ett betydande antal anlägg- ningar byggdes , inte sällan med statligt stöd, och behöver nu utvecklas och förnyas. Underhåll och reinvestering i anläggningar och ledningsnät har eftersatts på många håll, vilket innebär att kostnaderna för framtida va-kollektiv kan komma att öka påtagligt. Va-taxorna bedöms t.ex. av vissa aktörer komma att fördubblas under kommande 20-årsperiod.1 Många va- aktörer arbetar enskilt eller i samverkan med olika typer av plan- instrument. Slamstrategier tas t.ex. fram för framtida hantering och avsättning av avloppsslammet.2 Tillkommande kostnader som följd av nya krav och regelverk för slamhantering och fosforåtervinning kan öka denna kostnadsmässiga belastning ytterligare. Vid mer omfattande nybyggnad och invester- ing finns dock potential för synergier och nya typer av systemlös- ningar. De kan mer samlat tillvarata möjligheter till goda lösningar som även berör slamhantering och återvinning av växtnäringsämnen. De samlade förändringarna kan utformas så att det ger nya fördelar inte bara för va-kollektivet, utan också för miljö och samhälle i vidare 1www.svensktvatten.se/om-oss/nyheter-lista/nyheter-svenskt-vatten/va-taxorna-behover- fordubblas-kommande-20-ar, . Se vidare rapporten och fram- tida kostnader för kommunalt vatten och avlopp, Svenskt Vatten, . 2Se t.ex. Slamstrategi för och Avfall, Version 3, . Kretsloppstänkande kan förenas med en ny syn på avlopp och avfall, där resurser kan nyttiggöras och effektiviseras på ett annat sätt . Återvunna fosforprodukter kan även komma att representera ett värde, som ger va-kollektiv och andra aktörer intäkter, även om detta ter sig avlägset. Utredningen har inte när- mare fördjupat de marknadsmässiga förutsättningarna kring åter- föring av fosfor och andra växtnäringsämnen, eftersom detta inte omfattats av utredningsdirektiven. Samlade bedömningar för några olika teknikstrategier kring slam- hantering och fosforåtervinning behandlas i kapitel 14 som disku- terar konsekvenser av utredningens förslag. 13.1.2Dagens kostnader för hantering av avloppsslam Den vanligast förekommande arbetsmodellen är att va-huvudmän och avloppsreningsanläggningar efter upphandling betalar för om- händertagande av slam, där berörda entreprenörer nyttjar detta för olika ändamål. Det kan gälla spridning på , deponitäckning, jordtillverkning eller annat ändamål som parterna avtalat om. Kost- naden för detta beror på olika faktorer och ligger vanligen i spannet 200–per ton avvattnat slam, men även andra kostnader förekommer. Entreprenörens kostnader för att hantera slammet på- verkar prisnivån, vilket bland annat beror på •förekomst och avstånd till mellanlager, •avloppsslammets kvalitet, samt •tillgången till och andra spridningsvägar. Kostnaderna kan hållas nere för va-huvudmannen om avloppsslam- met kan tillhandahållas färdiglagrat och hygieniserat från avlopps- reningsanläggningen, godkänt för spridning på enligt Revaq-certifiering och med god tillgänglighet på produktiv jordbruks- mark i närområdet. Liknande förhållanden kan komma att gälla käll- sorterade fraktioner enligt SPCR 178, i det fallet troligen främst en fråga för avfallsansvariga i berörda kommuner. Kostnaderna blir högre om slammet måste transporteras från reningsanläggning för lagring och provtagning på annan plats. Varierande kvalitet och bristande tillgång till i närområdet är också fördyrande. för omhändertagande av slam omfattar även de restprodukter som eventuellt uppstår, t.ex. om slammet förbränns. Många kommuner hanterar själva avtal med slutanvändare av slam, t.ex. inom jordbruket. Den enskilde brukaren slipper normalt kostnader för råvara och spridning på . Hjälp kan också fås då det gäller eventuella dispensansökningar till länsstyrelse eller bedöm- ning av hur stora givor som medges. Detta förekommer i olika delar av landet och ges inte sällan en tydlig utformning i kommuners ut- åtriktade information.3 Större slamentreprenörer kan på motsvarande sätt bistå verksam- hetsutövare som har intresse för avloppsslam. De kan erbjuda slam- avtal med jordprovtagning, kontakter med berörd kommun, leve- rans, spridning och dokumentation.4 Kommuner och va-huvudmän tillämpar regelverket för offentlig upphandling då det gäller att teckna kompletterande affärsavtal för omhändertagande av avloppsslam. Såväl kommun, va-nämnd, kom- munalförbund som kommunägda bolag betraktas enligt lagstift- ningen som upphandlande myndigheter. Regelverket för offentlig upphandling tillämpas även i samband med investeringar och bygg- entreprenader i de fall vidgade uppgifter sker genom va-huvudman- nens egen försorg, som torkning, förbränning eller annan hantering av avloppsslam. Vid upphandling av omhändertagandetjänster är det slamentre- prenören som sätter priset för olika kvalitéer på avloppsslam och anger användningsområden. Va-huvudmannen/berörd reningsanlägg- ning ger fördelar för det användningsområde de anser vara mest önskvärt.5 Merparten av reningsanläggningarnas avloppsslam går till anlägg- ningsjord, sett ur ett nationellt perspektiv. Kostnaderna för omhän- dertagandet varierar kraftigt. De flesta anläggningar under 50 000 pe tillverkar anläggningsjord, där hanteringskostnaden ligger i stor- 3Se t.ex. information från region : Intresserad av avloppsslam som gödning? /94846, , eller : Slamgödsel på , , . 4www.ragnsells.se/hallbara-tjanster/avloppsslam, . 5Återvinningsindustrierna (2019). Underlag till utredningen, . leksordningen 200–per ton avvattnat slam. Kostnaderna kan också variera betydligt för de reningsanläggningar som har slam som går till jordbruksanvändning. I regel ligger denna kostnad mellan 200–per ton avvattnat slam. Omfattande trans- portavstånd och ny infrastruktur, som slamlagringsplattor, kan inne- bära fördyringar för vissa anläggningar.6 Det finns emellertid mindre kommuner vilka själva eller i samarbete med grannkommuner hand- lat upp slamåterföring med krav på eller prioritering av spridning på jordbruksmark. Exempel på detta är och kom- muner samt och kommuner. Dessa kommu- ner är Revaq-anslutna och arbetar aktivt med uppströmsarbete och kvalitetssäkring. Källa: Se fotnoter i texten. I regel avser aktuella upphandlingar en flerårig avtalsperiod för omhändertagande av avvattnat slam från anläggningens slutproduk- tion. Förutsättningar och kostnader kan variera. Villkor kan också anges som på olika sätt styr hur slammet ska användas eller avyttras. Olika priser kan även ges för alternativa scenarier, t.ex. då slammet 6Svenskt Vatten (2019). Underlag till utredningen, . 7Avser slam som inte är godkänt enligt Revaqs gränsvärden. inte håller uppsatta kvalitetskrav. Vanliga villkor är att slammet i första hand ska spridas på jordbruksmark i de fall slammets kvalitet medger detta. Ovanstående tabell redovisar översiktligt parametrar och kostnader från några aktuella slamavtal av olika omfattning. vatten och avfall, SVOA, är landets största aktör för hantering av avloppsvatten. De två Revaq-certifierade reningsanlägg- ningarna hanterar avloppsvatten från drygt en miljon människor och industrier i , och ett halvdussin grannkom- muner. En betydande mängd dagvatten tas också emot. Tillväxten i regionen ställer stora krav på utveckling och utbyggnad av kapaci- teten. För att kunna rena allt avloppsvatten utvecklas därför Henriksdals reningsanläggning, landets största, mot att också bli en av världens mest moderna. Utbyggnad sker av Sicklaanlägg- ningen under Hammarbybacken, medan av- vecklas 2025 och en ny avloppstunnel dras från till Henriksdal. Slammet från avloppsreningen går till rötkammare för biogasproduktion, som efter rening används som biobränsle. Röt- slammet kan användas som jordförbättringsmedel.8 Slammet har främst använts för täckning av slagg- högar från gruvdrift genom avtal med . Då en förlängning av detta avtal inte längre var möjligt, tecknades ett nytt femårigt avtal med två nya leverantörer för slam från Henriksdal och . Båda anbudsgivarna anger i enlighet med EU:s avfallshierarki, Stadens miljöprogram och avfallsplan samt SVOA:s vision att avsättning på utgör prioriterad metod för det slam som klarar Revaq-kraven. Det slam som inte klarar kraven kommer att förbrännas utan fosforutvinning eller användas på ett sätt som ersätter naturresurser. Avtalet innebär att slam våtvikt tillkommer från Henriksdal för spridning främst inom jordbruket. svarar för våtvikt . Slammet från Henriksdals reningsanläggning ger förutsättningar för återföring av ytterligare fosfor och kväve , ytterligare näringsämnen samt mull. Kostnaderna för den samlade hanteringen ökar jämfört med tidigare avtal (2018) till , beroende på slammets kvalitet.9 Det motsvarar en kostnad per ton slam våtvikt 9Stockholm vatten och avfall (2019). Underlag till utredningen, R. , . på mellan 1 176–, vilket ger en hög kostnad per ton torr- vikt. SVOA lät inför utveckling av slamstrategi och ny upphandling utvärdera ett tiotal avsättningsmetoder för avloppsslam. Förutom ekonomi värderades även tillförlitlighet/tillgänglighet, resurshus- hållning och emissioner till vatten, luft och mark. Den metod som svarade mot flest positiva kriterier var spridning av slam på jord- bruksmark.10 I producerar Gryaab vid avvatt- nat slam . Cirka hälften av slammet klarar Revaqs gränsvärden men variationen kan vara betydande (42–) mellan olika år till följd av varierande nederbörd. Kostnaderna för spridning på åker av Revaq-slam är enligt gällande avtal per ton, för övrigt s.k. kompostslam sker annan avyttring till något högre kostnader.11 Mälarenergi är va-huvudman för stad och producerar avvattnat slam (2 900–ts). Kost- naderna för slamspridning utgör enligt avtal per ton. I detta ingår krav på prioriterad spridning och användning på jord- bruksmark i enlighet med Revaqs krav.12 Tekniska verken i anger en något lägre årsproduktion och en väsentligt lägre kostnad för omhändertagande, per ton avvattnat slam. Även detta avtal avser spridning på jordbruksmark i enlighet med Revaqs rikt- linjer. I kommuner med andra typer av förutsättningar kan hantering och kostnader se ut på andra sätt. I de delar av landet där avsätt- ningen till jordbruksmark inte är möjlig, upphandlas ofta lokalt anpassad hantering av slam. I har det kommunala va- och avfallsbolaget genomfört en upphandling för hantering av avvattnat slam . Nya krav i upphandlingen av slamomhändertagande leder till att ny teknik kan komma att till- lämpas i from av torkning följt av pyrolys. Det kan resultera i att det etableras en större anläggning för pyrolys av avloppsslam i , vilket anknyter till en av de möjliga framtida teknikkedjor utredningen redovisar och diskuterar i kapitel 14.13 10Slamstrategi för vatten och Avfall, version 3, . 11Gryaab (2019). Underlag till utredningen, . 12Mälarenergi (2019). Underlag till utredningen, , samt Mälarenernergis hållbar- hetsredovisning 2018. 13Underlag till utredningen från VAKIN, , S., . 13.1.3Framtida kostnader för hantering av avloppsslam och fosforåtervinning Framtiden rymmer en rad osäkerheter, vilket gör det svårt att upp- skatta den kostnadsbild som möter genomförandet av ett nytt regel- verk med flerårig genomförandeperiod. Även på skatte- och avgifts- sidan kan förändringar komma att ske. Så aviseras t.ex. en särskild skatt på förbränning av avfall , vilket påverkar kost- nadsbilden för förbränning av avloppsslam.14 Kravet på fosforåter- omfattar enligt utredningens förslag endast större anlägg- ningar för avloppsrening med en tillståndsgiven belastning som överstiger 20 000 pe. Det täcker in av slammet från kommunala reningsanläggningar och möjliggör viss flexibilitet då det gäller val av metoder för omhändertagande av slam från mindre anläggningar. Utredningens förslag om spridningsförbud, med undantag, berör slamproducenter och slamanvändare. En slamproducent är den som bedriver verksamhet i form av en avloppsreningsanläggning som behandlar avloppsvatten från hushåll eller tätorter eller som har en liknande sammansättning. En avfallshuvudman som transporterar och omhändertar slam från enskilda avlopp utgör inte i sig en faktisk slamproducent men är den allmänna aktör som ansvarar för fortsatt hantering av slammet. Slamanvändare kan t.ex. vara markentrepre- nörer, avfallsbolag eller verksamhetsutövare inom jordbruk. Den framtida kostnaden för hantering av avloppsslam för dessa aktörer beror bland annat på omfattningen av det spridningsförbud som införs. Utredningen presenterar i kapitel 9 förslag om sprid- ningsförbud, där två alternativ ges för omfattningen av de undantag som ska gälla. Utredningens förslagsalternativ (1) innebär ett mer omfattande förbud mot spridning. Alternativ (2) innebär ett förbud med utgångspunkt i att eventuella risker med slamspridning kan han- teras och åtgärdas genom högt ställda kvalitetskrav då spridning sker på produktiv jordbruksmark. Båda alternativen innebär en omfattande förändring av villkoren för den framtida slamhanteringen. 2019/20:32. Sammantaget beräknas ett stort antal va-huvudmän behöva för- ändra sin framtida hantering av avloppsslam och finna nya vägar för avyttring. Detta beror inte enbart på den förändring som föreslås ske av regelverket. Bristande efterfrågan på avloppsslam förutses t.ex. då det gäller täckning av deponier. Marknaden kommer också att påverka förutsättningarna för andra spridningsvägar, oavsett rege- lverkets utformning. Kraven på viss fosforåtervinning ur slammet sätter ytterligare förutsättningar för va-huvudmännen i deras stra- tegier för framtiden. I de fall slammet ska samförbrännas redovisar Svenskt Vatten en bedömd kostnad om 1 000–per ton avvattnat slam.15 Det ligger högre än den kostnad som uppskattats i av IVL genomförda LCA-analyser på uppdrag av utredningen (se kapitel 14). Aska från samförbränning lämpar sig dock inte för fosforåtervinning, då askan håller för låg fosforhalt. Vid monoförbränning hänvisar Svenskt Vatten till erfarenheter från om 900–per ton avvattnat slam. Uppgifterna bygger dock på erfarenheter.16 Andelen slam som f.n. förbränns i är mycket begränsad. Även enskilda aktörer, t.ex. samfälligheter och livsmedelsindu- strier, samt kommunens avfallsorganisationer kan få högre kost- nader för sin framtida slamhantering, beroende på vilket av utred- ningens alternativ för undantag som väljs. Slamanvändare kan få högre kostnader för att hitta andra alternativ än avloppsslam för sin verksamhet. beräknade i samband med sin rapportering om återföring av fosfor 2013 även kostnader för hygienisering av avlopps- slammet. Det konstaterades bland annat att de reningsanläggningar som klarade föreslagna gränsvärden för ämnen i slam behövde investera i teknik för hygieniserande behandling motsvarande 1,2 mil- jarder kronor med driftskostnader om . Skalfördelar fanns för stora anläggningar, med beräknade kostnader 15Svenskt Vatten (2019). Underlag till utredningen, . 16Ibid., samt Svenskt Vatten (2013), Slamanvändning och strategier för slamanvändning, Meddelande M137, s. 30. på 20–per personekvivalent (pe) och år, beroende på storlek och andra förutsättningar.17 Omhändertagandekostnaden för Revaq-certifierat slam bedöms dock kunna ligga lägre än för slam som saknar sådan kvalitetskon- troll. Revaq ställer krav på att allt slam ska vara hygieniserat med godkänd metod och förklarat fritt från salmonella innan det kan spridas på . Metoder som kan användas för hygienisering är långtidslagring och de metoder som föreslogs i om hållbar återföring av fos- for 2013.18 Kostnadsskillnader mellan olika typer av slam framgår av avtal som tecknats mellan avloppsreningsanläggningar och slam- entreprenörer. Utredningens förslag om krav på återvinning av av den fosfor som finns i avloppsslammet gäller endast avloppsrenings- anläggningar som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd om mer än 20 000 pe. Fosforåtervinning på andra sätt än genom traditionell spridning av slam på kan innebära andra former av investerings- och driftförhållanden. Återvinning av fosforprodukter kan idealt sett också generera intäkter. Det kan därmed sammantaget påverka va-huvud- männens, ytterst va-kollektivens, kostnader och ekonomi. Den sam- lade hanteringskostnaden för avloppsslam, inklusive de eventuella intäkter som följer av fosforåtervinning, bedöms dock som fortsatt negativ. Det finns inte någon marknad för gödsel- produkter med återvunnen fosfor, men intresset för nischad ”grön” fosfor har diskuterats och exempel finns på enstaka europeiska gödselprodukter.19 En möjlig väg som ofta framhålls är återvinning kopplad till positiva externaliteter, dvs. nyttor som uppstår som sidospår till återvinningen. Det kan t.ex. gälla återvinning som är energipositiv, möjliggör säker kolinlagring eller kombineras med återvinning av andra mineraler, ämnen eller metaller.20 17Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. redovisning av ett uppdrag från regeringen. Rapport 6580, s. 189. 18Revaq, Regler för certifieringssystemet, utgåva 5.0, . 19OSTARA (2017). 20Fahnestock, J. och Talasova, E. (2019). Analys av eventuella marknader, drivkrafter och hinder. Antalet teknikkedjor och fullskaleanläggningar för hantering av avloppsslam där även återvinning av fosfor sker är ännu mycket begränsat. Det försvårar möjligheterna att erhålla uppgifter som bygger på reella investeringar och driftförhållanden. Etablerade anläggningars ekonomi och affärstänkande är i regel inte heller fullt tillgängliga. Teknikutvecklingen är intensiv och marknaden för återvinningslösningar konkurrensutsatt. Det innebär att utvecklare och leverantörer av utrustning, processer och tjänstekoncept inte alltid önskar bistå med samlad information kring investerings- och driftkostnader. Det är därför svårt att bedöma ekonomiska förut- sättningar för långsiktig framtida slamhantering med fosforåter- .