sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — då t.ex. kunna vara de 60 kommuner som ingår i kommunkategorierna avlägset respektive mycket avlägset belägna landsbygdskommuner. En annan avgränsningsfråga är om det i ett system med nedskrivning av studieskulder ska ställas krav på att personen både ska bo och arbeta inom den aktuella kommuner eller om det ska räcka med att vara anställd av en arbetsgivare som finns i kommunerna för att kunna ta del av nedskrivningsmöjligheten. Om man bara utgår från anställningen blir frågan om hur man ska se på distansarbete och de fall när en anställd veckopendlar eller jobbar hemifrån i en annan kommun. Om det överordnade syftet är att mildra problem med kom- petensförsörjning kan det övervägas om det räcker att vara anställd av en arbetsgivare inom det definierade området och med den exa- mina som omfattas av systemet. Nedskrivning av studieskulden kan på så sätt bidra till att underlätta kompetensförsörjning även om den anställde personen inte är bosatt inom området. Det regionalpoli- tiska inslaget i insatsen blir mer nedtonad vid en sådan utformning. Om stödet däremot också har ett mer generellt syfte att hjälpa upp situationen för vissa utsatta kommuner kan det regionalpolitiska inslaget behöva vara större. Det kan vara ett argument för att ut- forma förslaget så att det ställs krav på att personen också bor i kommunen; boende skulle lämpligen i detta sammanhang kunna likställas med att personen är folkbokförd i kommunen. Ett sådant förslag skulle öka incitamenten för den enskilde att skriva sig i någon av de utpekade kommunerna, vilket skulle vara till gagn för kommu- nerna även ur ett bredare perspektiv än enbart kompetensförsörjning. Genom att inte bara inkludera nyinflyttade personer i ett förslag skulle det dessutom kunna bidra till att minska utflyttningen av aka- demiker från området som omfattas av nedskrivning av studieskulder. Kommunerna står inför mycket stora utmaningar när det gäller att rekrytera personal till sina verksamheter. ana- lyser visar att det kommer att bli stor brist på arbetskraft inom kom- Kommunernas personal- och kompetensförsörjning munerna, särskilt i små arbetsmarknadsregioner. Arbetskraftsbristen i större arbetsmarknadsregioner kommer att vara mer partiell, dvs. arbetskraft kommer att saknas inom vissa utbildningsgrupper och yrken. Bristen på arbetskraft inom vitala delar av den kommunala verk- samheten kommer att kräva både kortsiktiga och långsiktiga åtgär- der inom flera olika områden. Både staten och kommunerna behöver öka sina insatser för att underlätta rekryteringen av personal i kom- munerna. Inom delar av den kommunala verksamheten är den stora per- sonalomsättningen ett betydande problem. En nyanställning medför kostnader i form av rekryteringsprocess, inskolning och lägre pro- duktivitet . Att minska personalomsätt- ningen innebär därför att mycket stora belopp skulle kunna sparas inom den kommunala verksamheten. Tillsammans skulle en ökad förvärvsgrad hos kvinnor respektive utrikes födda väsentligt kunna bidra med en positiv påverkan på den regionala obalans i arbetskrafts- och kompetensförsörjningen som redovisar. En förväntad ökad förvärvsgrad hos dessa båda grupper kan ge ett gott resultat i många mindre FA- regioner. Det innebär att insatser som på olika sätt kan stimulera till ökad förvärvsgrad i dessa grupper, och då särskilt bland utrikes födda, kommer att bli viktiga för att lösa regionala obalanser i kompetens- försörjningen . Framför allt finns en potential att bättre ta till vara arbetskraft som kommer från länder utanför och . I ett regionalt perspektiv kan invandringen bli en nyckelfak- tor för att lindra arbetskraftens regionala obalanser, vilka förefaller förstärkas framöver. En annan åtgärd för att underlätta personalrekrytering, särskilt i de kommuner som har särskilda svårigheter att rekrytera, är att erbjuda nedskrivning av studieskulder. Ett sådant system har funnits i . De kommunala arbetsgivarna måste också genomföra förbätt- ringar i arbetsmiljön och vidta andra åtgärder för att få personer att söka sig till och vilja stanna kvar i kommunernas verksamheter. Ökad användning av digitala lösningar är ytterligare en strategi för att klara arbetskrafts- och kompetensförsörjningen. Det är dock inte realistiskt att räkna med att digitaliseringen ska vara lösningen på de kortsiktiga rekryteringsbehoven inom kommunernas verksamheter. Kommunernas personal- och kompetensförsörjning Ett komplement till den nya tekniken kan vara att avlasta personal på andra sätt så att de kan ägna sig åt kärnverksamhet. Det kan t.ex. handla om att anställa personal som kan avlasta specialister så att dessa kan lägga mer tid på den egentliga kärnverksamheten. 9Kommunal demokrati och politisk representation En grundförutsättning för kommunernas sätt att fungera och deras kapacitet att klara sitt uppdrag är att de politiska partierna kan rek- rytera medlemmar som är villiga att ta på sig förtroendeuppdrag. Klart är också att det ställs höga krav på de förtroendevaldas förmåga att styra och leda kommunernas verksamhet. De förtroendevalda ska vara lyhörda gentemot sina väljare och vara modiga nog att kunna fatta nödvändiga beslut. De förtroendevalda förväntas också vara välutbildade, professionella och på samma gång folkliga.1 Den kommunala demokratins reglering och funktionssätt har bl.a. varit föremål för analys och förslag inom ramen för ett betänkande från av den kommunala de- mokratins funktionssätt (demokrati, SOU 2012:30), i betänkandet En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) samt demokratiutrednings betänkande Låt fler forma framtiden! (SOU 2106:5). Förslagen i ovan nämnda utredningar har lett till ett antal lagändringar som rör den kommunala demokratin. Ett exempel är att kravet på minsta antal fullmäktigeledamöter i mindre kommu- ner har sänkts. har även beslutat att ledamöter ska få delta på distans i fullmäktiges och nämndernas sammanträden i den ut- sträckning som kommunen eller regionen bestämmer.2 1Karlsson, D. och , M., (2106), ”Den lokala demokratins utmaningar” i forskaranto- logi (SOU 2015:96), bilaga till SOU 2016:5. 2013/14:5, bet. 2013/14:KU7, rskr. 2013/14:71. demokrati och politisk representation 9.1Rekrytering till kommunala förtroendeuppdrag Det är kommunfullmäktige självt som bestämmer hur många leda- möter fullmäktige ska ha. Antalet ledamöter måste dock vara udda och det finns olika minimikrav i kommunallagen för antalet leda- möter beroende på hur många röstberättigade som finns i kommu- nen. Det ska t.ex. vara minst 21 ledamöter i kommuner med högst 8 000 röstberättigade och minst 31 ledamöter i kommuner med över 8 000 men högst 16 000 röstberättigade.3 Många kommuner vittnar om svårigheter för de politiska parti- erna att rekrytera personer till de olika förtroendeuppdragen i kom- munen. I en rapport från Kommuner och Regioner (SKR)4 pekar t.ex. författarna på att partierna, sett över en längre tidsperiod 1979–1998 upplevde att det blev alltmer problematiskt att hitta tillräckligt antal medlemmar som var villiga att stå på valsedlar till kommunfullmäktigeval. Enligt samma rapport visar dock en studie genomförd i samarbete med redaktion SVT-pejl 2014 att det inte fanns någon skillnad när det gäller partiernas upplevelse av om det är problematiskt att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag. Problemet har alltså enligt under- sökningen inte förstärkts ytterligare 1998–2014. 9.1.1Antalet mandat i kommunfullmäktige har minskat –2018 har det totala antalet mandat i kommun- fullmäktige minskat med 571 från 13 222 till 12 651 mandat.5 Minsk- ningen har varit störst i landsbygdskommunerna, men antalet man- dat har även minskat i kommunkategorin avlägset belägna täta kom- muner (för förklaring av kommunkategorierna, se avsnitt 6.1.1). har däremot antalet mandat ökat i storstads- kommunerna, samt i täta kommuner nära en större stad. Det kan finnas flera orsaker till att antalet mandat totalt sett minskar. En orsak kan vara att det sker en anpassning till minskande befolk- ningsunderlag. I figur 9.1 framkommer dock bara delvis ett sådant samband. Det figuren illustrerar är att den procentuella minskningen 3Se 5 kap. 5 § kommunallagen. 4Erlingsson, G., Fogelgren, M. och , R. (2015), Att ta plats i politiken – om engagemang, aktivism, och villkor i kommunpolitiken, rapport , s. 14. demokrati och politisk representation av antalet mandat är större än den procentuella minskningen av befolk- ningsunderlaget () för kategorin mycket avlägset belägna landsbygdskommuner. Figur 9.1 Förändring av antal mandat i kommunfullmäktige 2002–2018 och befolkningsförändring och däröver per kommunkategori Procent, vägda medelvärden I kommunkategorierna avlägset belägna landsbygdskommuner, lands- bygdskommuner nära en större stad samt avlägset belägna täta kom- muner har antalet mandat minskat som befolkningen har ökat något. I storstadskommunerna och täta kommuner nära en större stad, har både antalet mandat och befolkningsunderlaget ökat 2002–2018. Dock har ökningen av antalet mandat inte följt den pro- centuella ökningen av befolkningen. demokrati och politisk representation Figur 9.1 indikerar därmed att det kan finnas andra förklaringar till minskningen av antalet mandat än vad som enbart kan förklaras av befolkningsutvecklingen. Minskningen av antalet mandat kan ha olika förklaringar i olika kommuner. Det kan vara en följd av den lag- ändring som trädde i kraft , där nivåerna för antalet mandat i kom- muner med olika folkmängd ändrades. Vissa kommuner minskar dess- utom antalet platser i kommunfullmäktige av kostnadsskäl, men det skulle också kunna finnas kommuner som minskar antalet platser på grund av svårigheter att rekrytera till kommunala förtroendeuppdrag. 9.1.2Föranmälda kandidater saknas på valsedlarna Valsedlar utan föranmälda kandidater kan ses som en indikator på att partierna har svårt att rekrytera kandidater. Vid en analys av för- anmälda kandidater i olika kommunkategorier års val fram- kommer ett mönster av att de mest avlägset belägna landsbygds- kommunerna har svårast att hitta kandidater (figur 9.2). Däremot ser partierna ut att ha något lättare att få kandidater på sina listor i storstadskommunerna, även om namn saknas på något partis val- sedlar i av storstadskommunerna.6 I kommunkategorin mycket avlägsna landsbygdskommuner saknade samtliga kommuner kandidater på någon av partiernas valsedlar till kommunvalet. I många fall saknades kandidater på två partier och i något fall sak- nades kandidater för upp till fyra partier. 6I detta fall har en avgränsning gjorts till de åtta partier som är representerade i . Det finns därtill ett stort antal lokala partier som i kommunalval har stort stöd och därmed skulle kunna påverka de åtta riksdagspartiernas möjligheter att rekrytera lokala kandidater. demokrati och politisk representation Figur 9.2 Andel kommuner i respektive kommunkategori som saknar namn på valsedlar från något parti som sitter i till förändringen mellan valen 2010 och 2018 framkommer vissa mindre skillnader. För att underlätta jämförelser har Sverige- demokraterna exkluderats i detta fall – partiet är förhållandevis ny- bildat och har vuxit kraftigt sedan partiets inträde i 2010 och partiet har därför haft svårigheter att rekrytera kandidater i samma takt som partiet vuxit. Den övergripande bilden är att mönstret i stort sett är oförändrat i valet jämfört med valet (figur 9.3). Det finns dock vissa tendenser till att läget försämrats ytterligare i de tre kategorierna med landsbygdskommuner. Vid val saknades kandidater på någon valsedel i 60 landsbygdskommuner medan det val saknades kandidater på någon valsedel i 71 landsbygdskommuner. Av figur 9.3 framgår också att det skett en svag ökning av andelen storstadskommuner som saknar namn på valsedlar. demokrati och politisk representation Figur 9.3 Andel av kommunerna som saknar namn på valsedlar från något riksdagsparti exklusive 2010 och 2018, vägda medelvärden per kommunkategori Procent, 2010 och kommunalval Källa: , egen bearbetning. Att andelen kommuner som saknar namn på valsedlar är större i landsbygdskommunerna än i täta kommuner och storstadskommu- ner kan indikera att det är svårare att rekrytera kandidater till förtro- endeuppdrag i landsbygdskommuner än i täta kommuner och stor- stadskommuner. 9.1.3Representativitet – kvinnor, unga och personer med utländsk bakgrund är underrepresenterade I de kommuner där det är förhållandevis enkelt att rekrytera kan det ändå vara svårt att få en god representativitet bland de förtroende- valda. Kvinnor, unga och personer med utländsk bakgrund är fortsatt underrepresenterade i kommunfullmäktige.7 7SCB (2016), Förtroendevalda i kommuner och landsting 2015, demokratistatistikrapport. demokrati och politisk representation När det gäller kvinnors och mäns representation i kommunpolitiken så är den fortsatt ojämn. 2015 var könsfördelningen bland ordför- anden i kommunernas nämnder kvinnor och män 2015. Könsfördelningen bland ordföranden i landets kommun- styrelser var på samma nivå.8 Skillnaderna när det gäller representativitet mellan olika kom- munkategorier är relativt små. När det gäller ålder är medelåldern något lägre i storstadskommunerna än i övriga kommunkategorier. I mycket avlägset belägna landsbygdskommunerna finns det något högre re- presentation av kvinnor än i övriga kommunkategorier. För utrikes födda är underrepresentationen störst i storstadskommunerna.9 9.1.4Fler avhopp från kommunfullmäktige Antalet förtroendevalda som hoppar av sitt uppdrag är en annan relevant faktor att analysera när det gäller kapacitet kopplat till kommunalt förtroendevalda. Var sjätte förtroendevald i kom- munerna lämnar sitt uppdrag ,10 och i följande avsnitt tittar utredningen närmare på hur antalet avhopp har förändrats och i vilken utsträckning det finns skillnader mellan olika kommun- kategorier. Tabell 9.1 visar andelen som har kvar sitt förtroendeupp- drag . Det är små skillnader mellan olika kommunkategorier; däremot finns en tendens att fler lämnade sina förtroendeuppdrag i kommunfullmäktige 2014 än vad som var fallet val. Tabell 9.1 visar också en svag tendens att avhoppen ökar mest bland landsbygdskommunerna. Avhoppen där har ökat med 6 procent- enheter mellan 2002 och 2014 års val, medan ökningen i storstäderna var . 8SCB (2019), Det tog till en jämn könsfördelning bland kommunpolitiker, /hitta-statistik/artiklar/2019/det-tog-75-ar-till-en-jamn-konsfordelning-bland- kommunpolitikerna/?utm_campaign=unspecified&utm_content=unspecified&utm_ medium=nyhetsbrev&utm_source=scb-apsis. 10Erlingsson, G., Fogelgren, M. och , R. (2015), Att ta plats i politiken – om engage- mang, aktivism, och villkor i kommunpolitiken, rapport . demokrati och politisk representationSOU 2020:8 Tabell 9.1 Andel som sitter kvar efter inval till kommunfullmäktige, 2014 och kommunval Andel, vägda medelvärden Landsbygdskommun nära en större stad Täta kommuner avlägset belägna Täta kommuner nära en större stad Källa: SCB. Antalet avhopp, och särskilt det faktum att antalet avhopp är större bland unga förtroendevalda, ses ofta som ett tecken på att något i det politiska systemet behöver förändras. Det finns dock forskning som pekar på att avhoppen i de flesta fall sker av privata skäl snarare än politiska. I en undersökning genomförd på uppdrag av SKR11 anger av ledamöterna som lämnat fullmäktige privata skäl för sitt avhopp. Enligt undersökningen ser de flesta som hoppat av positivt i kommunpolitiken och de kan också tänka sig att ta nya uppdrag . Det går dock inte att bortse från att avhopp är problematiskt när det gäller att få ett fungerande beslutsfattande i kommunerna. Kvaliteten och kontinuiteten i fullmäktiges beslut kan påverkas negativt av en hög omsättning av ledamöter. Underrepresentationen av vissa grupper kan dessutom förstärkas, eftersom kvinnor och unga personer är överrepresenterade bland avhopparna. Dessutom hoppar personer som är förhållandevis nya i politiken av i större utsträckning än de som varit med längre i politiken.12 11Erlingsson, G., Fogelgren, M. och , R. (2015), Att ta plats i politiken – om engage- mang, aktivism, och villkor i kommunpolitiken, rapport . demokrati och politisk representation De många avhoppen av privata skäl tyder på vissa svårigheter att kombinera förtroendeuppdrag med arbets-, familje- och fritidsliv. Förutsättningar att avsätta tid för förtroendeuppdrag tycks också variera mellan olika samhällsgrupper. Det kan ifrågasättas om arbets- formerna för politiska uppdrag är utformade för att främja engage- mang från alla samhällsgrupper; anställda i den privata sektorn är t.ex. kraftigt underrepresenterade i kommunpolitiken. Det kan också vara särskilt svårt för personer med hemmavarande barn att hinna med sitt förtroendeuppdrag. Det gör att det är främst yngre personer som inte hunnit skaffa barn ännu och äldre personer vars barn har flyttat hemifrån, som anser sig ha möjlighet att ta på sig ett förtroendeuppdrag. Det kan också vara svårare för fritidspolitiker än för heltids- politiker att hinna med sitt förtroendeuppdrag eftersom de även har sin ordinarie sysselsättning. Det kan också handla om attityder till och förståelse hos arbetsgivaren att förtroendeuppdraget tar tid i anspråk. Praktiska arrangemang, t.ex. tidpunkt för möten och möj- lighet att delta i möten på distans, kan också spela stor roll för fri- tidspolitiker när det gäller möjligheten att praktiskt kunna kom- binera sitt förtroendeuppdrag med ett ordinarie arbete.13 En annan faktor som kan påverka människors vilja att ta på sig förtroendeuppdrag är risken att drabbas av hot och trakasserier. Brotts- förebyggande rådets (Brå) trygghetsundersökning visar att trakasse- rier, hot och våld mot politiker ökade mellan 2012 och 2016.14 Den totala andelen förtroendevalda som anser sig varit utsatta ökade från 2016. undersökning är andelen som anger att de blivit utsatta för hot och trakasserier i egen- skap av förtroendevalda störst bland riksdagsledamöter (), medan av de förtroendevalda i kommunerna anger att de har blivit utsatta för hot och trakasserier. Den vanligaste formen av hot och trakasserier är hot och påhopp i sociala medier. 13Erlingsson, G., Fogelgren, M. och , R. (2015), Att ta plats i politiken – om engage- mang, aktivism, och villkor i kommunpolitiken, rapport . 14Brottsförebyggande rådet (2017), Politikernas trygghetsundersökning 2017, rapport 2017:9. Brottsförebyggande rådets trygghetsundersökning genomförs bland förtroendevalda i kom- muner, regioner och riksdag. Undersökningen har genomförts 2012, 2014 och 2016. demokrati och politisk representation tiet har en högre andel ledamöter än genomsnittet som uppger att de blivit utsatta. När det gäller skillnader i landet är andelen förtroendevalda som blivit utsatta störst i , och . Förorts- kommuner till storstäderna samt landets större städer har också en högre andel förtroendevalda som svarar att de har varit utsatta. En central frågeställning i Brå:s undersökning är i vilken utsträck- ning de förtroendevalda påverkas av de hot och trakasserier de utsätts för med anledning av sitt förtroendeuppdrag. Om förtroendevalda väljer att självcensurera sig eller t.o.m. lämna sitt uppdrag som en följd av hot och trakasserier innebär det ett problem för demokratin. Enligt Brå kan också ökningen av hot och trakasserier få till följd att det blir svårare att rekrytera nya personer till förtroendeuppdrag, vilket i sin tur innebär en försvagning av demokratin.15 demokratiutredning lämnade ett antal förslag som syftar till att förbättra de förtroendevaldas situation. I utredningen före- slogs bl.a. att fullmäktige ska få besluta om att en ledamot får behålla sitt uppdrag vid flytt från kommunen. Detta skulle särskilt kunna påverka andelen unga som tar på sig förtroendeuppdrag eftersom denna grupp är mer flyttbenägen än äldre personer. I den nya kom- munallagen som trädde i kraft infördes en bestäm- melse som innebär att förtroendevalda som utsetts av fullmäktige och som inte längre uppfyller valbarhetskriteriet har kvar sina förtroende- uppdrag fram till nästa fullmäktigesammanträde. upphörde deras uppdrag direkt om inte fullmäktige efter ansökan beslutade annat.16 demokratiutredning menade också att möjligheterna för en hel- eller deltidspolitiker att vara ledig på grund av föräldra- ledighet eller sjukskrivning borde förbättras. När det gäller att före- bygga hot och trakasserier föreslog demokratiutredning att ytterligare uppgifter läggs på säkerhetsansvariga i kommunen, t.ex. att de ska samverka med polismyndigheter och de politiska partierna, förmedla information samt ge eller förmedla praktiskt stöd till för- troendevalda som utsätts.17 15Brottsförebyggande rådet, Politikernas trygghetsundersökning 2017, rapport 2017:9. 16SOU 2016:5 och prop. 2016/17:171. demokrati och politisk representation 9.1.6Motvilligt engagemang bland många som kandiderar till förtroendeuppdrag Även om särskilt mindre landsbygdskommuner uppvisar vissa svårig- heter att rekrytera till politiska förtroendeuppdrag så är den över- gripande bilden mer positiv än vad som ofta brukar framkomma i debatten. Medborgares vilja att ta på sig förtroendeuppdrag har hållit sig på en relativt hög nivå över en längre tid.18 SKR:s enkätunder- sökning riktad till personer som kandiderade till kommunfullmäktige val19 visar att majoriteten var nöjda med sitt engagemang i kommunpolitiken och att de uppfattade sina förtroendeuppdrag som meningsfulla. En slutsats av undersökningen är dock att många för- troendevalda har engagerat sig motvilligt; de har inte själva varit drivande i partiets nomineringsprocesser och de var heller inte helt igenom positiva till att bli valda.20 Liknade resultat har framkommit i studier i och . Statsvetaren har t.ex. visat att två av tre personer som partierna nominerar säger att de ställde upp eftersom de trodde att deras chanser att bli valda var små och att de i själva verket inte ville bli valda.21 , Fogelgren och Öhrvall22 menar att det är bekymmer- samt när så pass många förtroendevalda sitter på sina poster trots att de uttrycker att det inte var vad de ville. Mot den bakgrunden är det enligt , och värt att ytterligare under- stryka vikten av goda villkor och en rimlig arbetssituation för de för- troendevalda. Mediebevakningen, och då särskilt lokal mediabevakning har en central betydelse för att medborgarna ska få information om kommun- politiken och därmed kunna utkräva ansvar av de förtroendevalda i kommunerna. 18Erlingsson, G., Fogelgren, M. och , R. (2015), Att ta plats i politiken – om engagemang, aktivism, och villkor i kommunpolitiken, rapport . 21Aars, J. (1998), Rekruttering og personskifte i lokalpolitikken: En sammenligning av og . 22Erlingsson, G., Fogelgren, M. och , R. (2015), Att ta plats i politiken – om engagemang, aktivism, och villkor i kommunpolitiken, rapport . demokrati och politisk representation Medierapporteringen är mer omfattande i de större kommunerna och eventuella politiska motsättningar och konflikter i större kom- muner får ofta stort medialt utrymme. Därtill är motsättningarna mellan de politiska partierna också större i de större kommunerna, där den kommunala demokratin ofta har tydliga drag av konkurrens- demokrati där de politiska partierna kämpar om inflytande på den mediala scenen. Politiken i större kommuner är också mer inriktad på den natio- nella nivån. Intresset för politik är generellt sett större i större kom- muner och man diskuterar i större utsträckning mer generella politiska frågor, utan omedelbar anknytning till kommunen. Det sistnämnda är också väsentligen avhängigt av den sociala sammansättningen i kommunen, i första hand utbildningsnivån. En utveckling, som den statliga har uppmärk- sammat är de neddragningar av redaktionell närvaro som har skapat vita fläckar i medielandskapet.23 Under de senaste 10–15 åren har häl- ften av alla lokalredaktioner lagts ned och dagstidningarna har minskat antalet journalister med 30–.