sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Dataskyddsförordningen komplet- teras av den generella dataskyddslagen som bl.a. innehåller närmare bestämmelser om överklagande, behandling av känsliga personupp- gifter och behandling för statistiska ändamål. Utredningens samman- tagna bedömning är att de dataskyddsbestämmelser om uppgiftsskyl- dighet som föreslås i detta betänkande för arbetslöshetskassorna, och som kompletteras av ovan angivna säkerhets- och skyddsbestämmel- ser i dataskyddsförordningen och dataskyddslagen, inte behöver kom- pletteras med särskilda bestämmelser som gäller för myndigheter i de s.k. registerlagarna. 26.1Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser bör regleras i huvudförfattning Bedömning: Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser bör regle- ras i den nya lagen om arbetslöshetsersättning. Lagen om införande av lagen om arbetslöshetsförsäkring och lagen om arbetslöshetskassor bör finnas kvar med vissa justeringar. Inget behov av en ny införandelag Det nuvarande regerverket för arbetslöshetskassorna och arbetslös- hetsförsäkringen regleras i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäk- ring, förkortad , och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, förkortad LAK. Enligt lagen (1997:240) om införande av och , förkortad införandelagen, trädde de båda lagarna i kraft (se 1 § införandelagen). Införandelagen innehåller ut- över ikraftträdandebestämmelser även övergångsbestämmelser. Efter lagarnas ikraftträdande har ett stort antal lagändringar gjorts i respek- tive lag. Ikraftträdandet för dessa lagar har reglerats i respektive lag och alltså inte i införandelagen. Detsamma gäller då övergångsbe- stämmelser har bedömts nödvändiga. Sedan lagarnas ikraftträdande har det endast gjorts en ändring i införandelagen (se 7 § andra stycket införandelagen). Enligt utredningens uppfattning finns det inte behov av en ny lag om införande av den föreslagna lagen om arbetslöshetsförsäkring. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser bör i stället regleras i den föreslagna lagen (se nedan). Som framgår ovan regleras ikraftträdandet för och i in- förandelagen. Eftersom LAK med vissa följdändringar kommer att finnas kvar, behöver de bestämmelser i införandelagen som gäller LAK också finnas kvar. Däremot behöver införandelagen anpassas till att ikraftträdande- och övergångsbestämmelser för den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring föreslås regleras i den nya lagen. Utredningen påtalar tidigare i detta betänkande behovet av att göra en hel översyn av LAK med tillhörande förordning. I ett sådant arbete bör det även övervägas om ikraftträdande- och övergångs- bestämmelser ska regleras i en ny sådan lag, och om införandelagen därmed kan tas bort helt. Förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Skälen för förslaget: Lagändringarna bör träda i kraft . Utredningen lämnar i detta betänkande förslag till en ny lag om arbetslöshetsförsäkring och ett antal andra lagar som i huvudsak utgörs av följdändringar med anledning av det nya regelverket för arbetslöshetsförsäkringen. Därutöver bedömer utredningen att det behövs en ny förordning om arbetslöshetsförsäkring och att det behöver göras relativt omfattande ändringar i andra befintliga för- ordningar. Flera av dessa författningsändringar kommer att kräva anpassningar av både arbetslöshetskassornas och vissa myndigheters rutiner och datasystem. För vissa myndigheter innebär det nya regel- verket anpassningar av myndighetsföreskrifter. Det är mot bakgrund av behovet av ett sådant anpassningsarbete nödvändigt att lämna tillräcklig tid för att det ska kunna genomföras på ett rättssäkert sätt och att arbetslöshetskassorna och myndigheterna ska kunna upp- rätthålla sin övriga verksamhet på ett bra sätt. En lämplig tidpunkt för ikraftträdande bedöms därför vara . Ikraftträdandet för arbetslöshetsförsäkringen bör regleras i den nya lagen om arbetslöshetsersättning. Motsvarande ikraftträdandebestämmelser behövs även för social- försäkringsbalken, lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, lagen (1997:240) om införande av lagen (1997:238) om arbetslöshetsför- säkring och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift, inkomstskattelagen (1999:1229), lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter, lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten, lagen (2006:469) om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Förslag: Äldre bestämmelser ska gälla för den som har en pågå- ende ersättningsperiod vid ikraftträdandet. Skälen för förslaget: Enligt utredningens uppfattning bör över- gångsperioden mellan det gamla och nya regelverket vara så kort som möjligt för att minimera tiden med två parallella system. Att behöva ha två delvis olika regelverk att förhålla sig till för samma målgrupp kan innebära ett administrativt merarbete och där- med ökade kostnader för både arbetslöshetskassorna och vissa myn- digheter. Av rättssäkerhetsskäl bör det nya regelverket emellertid inte ges någon retroaktiv effekt. Äldre bestämmelser bör därför fortsätta att gälla för enskilda som har en pågående ersättningsperiod vid lagändringarnas ikraftträdande. Det innebär att en sökande som inte har förbrukat alla ersättningsdagar i en ersättningsperiod kom- mer att omfattas av den upphävda lagen fram till dess att dagarna är förbrukade. En sökande som under en pågående ersättningsperiod blir föräldraledig skulle därmed kunna återknyta till en ersättnings- period enligt den upphävda lagen. Däremot kommer en sökande som uppfyller ett nytt inkomstvillkor att om- fattas av den nya lagen. När den pågående ersättningsperioden är för- brukad omfattas den sökanden därefter av det nya lagen. begränsas övergångsperioden mellan det gamla och nya regelverket, som rättssäkerheten för den enskilde upprätthålls. Över- gångsbestämmelserna bör regleras i den nya lagen om arbetslöshets- ersättning. Motsvarande övergångsbestämmelser behövs även för socialför- säkringsbalken, lagen om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, lagen om arbetslöshetskassor, lagen om statlig ålderspensionsavgift, inkomstskattelagen, lagen om fördelning av socialavgifter, lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten, lagen om behandling av personuppgifter vid Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och offentlighets- och sekretesslagen. 26.4.1Arbetslöshetskassorna ska kunna handha försäkringen utan ny registrering Förslag: Arbetslöshetskassor som registrerats med stöd av äldre lagstiftning och som bedriver verksamhet enligt sådan lagstift- ning vid utgången av ska anses registrerade med rätt att enligt den nya lagen handha arbetslöshetsförsäkringen. Skälen för förslaget: Av 2 § införandelagen följer att arbetslöshets- kassor som registrerats med stöd av äldre lagstiftning och som bedriver verksamhet enligt sådan lagstiftning vid utgången av ska anses registrerade med rätt att enligt handha arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen föreslår att arbetslöshetskassorna ska ha ett fortsatt uppdrag att handha arbetslöshetsförsäkringen. Det behövs därför bestämmelser som anger att arbetslöshetskassorna kan handha arbets- löshetsförsäkringen även enligt den nya lagen om arbetslöshetsför- säkring. Den nuvarande bestämmelsen i 2 § införandelagen kommer att behövas även efter att den nya lagen om arbetslöshetsförsäk- ringen har trätt i kraft, eftersom kan komma att tillämpas enligt övergångsbestämmelser. Därmed behöver den bestämmelsen under en övergångstid finnas kvar. Det innebär att 2 § införandelagen behöver anpassas så att kassor som är registrerade med stöd av äldre lagstiftning och som bedriver verksamhet enligt sådan lagstiftning vid utgången av ska anses registrerade med rätt att både enligt och den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring handha arbetslöshetsförsäkringen. 26.4.2Vissa bestämmelser bör tas bort i införandelagen Förslag: Bestämmelserna i 3–9 §§ införandelagen bör tas bort. Enligt 3 § införandelagen har stödtagare som enligt lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd, förkortad KAS, påbörjat en ersätt- ningsperiod före ikraftträdandet rätt till fortsatt ersättning i den perioden. Längden av ersättningsperioden ska då beräknas enligt bestämmelserna i . Ersättningen lämnas i form av grundbelopp. Av 4 § införandelagen framgår att försäkrade enligt lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad gamla , som påbörjat en ersättningsperiod före ikraftträdandet har rätt till de återstående antal dagar av ersättningsperioden som följer av 14 § i den lagen. Ersättningen lämnas i form av inkomstrelaterad ersättning. Av 5 § införandelagen följer att försäkrade enligt gamla som fått kontant arbetsmarknadsstöd enligt 1 § 3 KAS, är berättigade till ersättning enligt grundförsäkringen även om de inte uppfyller arbets- villkoret. Av 5 a § införandelagen framgår att med avvikelse från vad som anges i gäller följande. Personer som med stöd av 3 b § gamla eller 3 b § KAS tillerkänts tillfällig avgångsersättning är, under förutsättning att de är helt arbetslösa, berättigade till fortsatt sådan ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen eller grundförsäk- ringen till dess de fyller . Av 6 § införandelagen följer att med beslut om avstängning enligt 43–46 §§ och beslut om frånkännande enligt 66 § jämställs mot- svarande beslut enligt gamla och . Enligt 7 § införandelagen ska bestämmelsen i 13 § första stycket 3 och andra stycket tillämpas om anställningen upphört efter ikraftträdandet och avtalet om avgångsvederlag har träffats efter . Om en sökande, vars anställning upphört efter ikraft- trädandet och som omfattas av ett avtal om avgångsvederlag som träffats före , fått sin ersättningsrätt prövad –ska arbetslöshetskassan göra en för- nyad prövning av sökandens rätt till ersättning. Enligt 8 § införandelagen gäller äldre föreskrifter i gamla och fortfarande i fråga om omprövning och överklagande av beslut som meddelats före ikraftträdandet. Av 9 § införandelagen följer att en anvisning om utbetalning av stöd enligt KAS som har kommit in till en allmän försäkringskassa före ikraftträdandet ska verkställas av den kassan. Övriga utbetalningar av kontant arbetsmarknadsstöd ska göras av arbetslöshetskassorna med tillämpning av bestämmelserna i . Det saknas behov av vissa övergångsbestämmelser Som framgår ovan föreslås ikraftträdande- och övergångsbestäm- melser placeras i den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring. Genom ikraftträdandebestämmelsen kommer upphöra att gälla. Det föreslås även övergångsbestämmelser i den nya lagen som innebär att fortfarande gäller för en sökande som ännu inte har förbrukat alla ersättningsdagar i en ersättningsperiod. Utöver de ikraftträdande- och övergångsbestämmelser som finns i , dvs. för ändringar som gjorts efter lagens ikraftträdande, finns sådana bestämmelser för grundförfattningen i införandelagen. Såvitt utredningen kan bedöma har bestämmelserna i 3–9 §§ infö- randelagen inte någon praktisk betydelse. Genom att utred- ningen föreslår att upphävs, bör dessa övergångsbestämmelser i införandelagen upphävas. De bestämmelser som är kopplade till LAK bör fortfarande gälla, men enligt utredningens förslag ovan. 27Konsekvenser av utredningens förslag Syftet med utredningens förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring är att skapa ett nytt och mer ändamålsenligt regelverk som är anpassat till nya förutsättningar, med ökad förutsebarhet och minskad admi- nistration. Den nya arbetslöshetsförsäkringen ska baseras på inkomster från förvärvsarbete och möjliggöra att fler ska kunna omfattas. För- säkringens roll som omställningsförsäkring ska värnas. Konsekven- serna av utredningens förslag redovisas i detta kapitel i enlighet med utredningens direktiv samt med vad som föreskrivs i 14–15 a §§ kom- mittéförordningen (1998:1474) och 6–8 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvenser vid regelgivning. Allmänt om utredningens förslag Arbetslöshetsförsäkringens generositet respektive restriktivitet är en politisk fråga som ska kunna anpassas över tid Utredningens ambition är att konstruera en modell för arbetslös- hetsförsäkringen som är hållbar , men vars generositet eller restriktivitet kan anpassas efter politisk vilja och rådande konjunk- tur. Regelverkets fundament och grundläggande villkor vilar därför på principer som är historiskt förankrade och som det finns en förhållandevis bred politisk enighet om. Utredningen har inte haft i uppdrag att konstruera en mer generös arbetslöshetsförsäkring i den betydelsen att ersättningar eller nivåer ska höjas. Däremot ska ut- redningens förslag vara förenligt med att det ska vara möjligt för fler att kvalificera sig för rätten till arbetslöshetsersättning. Konsekvenser av utredningens förslag som utredningen lämnar är, i enlighet med direktiven, fullt möjligt att genomföra på ett budgetneutralt sätt. I detta sammanhang vill utredningen för tydlighetens skull poäng- tera att det inte finns något som hindrar att försäkringens genero- sitet eller restriktivitet förändras inom ramen för det föreslagna regelverket. Budgeteffekterna avgörs av faktorer som krav på total- inkomst och minsta månadsinkomst för rätt till arbetslöshetsersätt- ning, den maximala ersättningsgrundande inkomsten, ersättnings- nivåer och ersättningsperiodens längd. Allt detta är faktorer som är fullt möjliga att förändra inom modellens ram. Det förslag som ut- redningen presenterar är således en modell som är förenlig med olika politiska önskemål, utan att grundstrukturen ändras. På kommer det att vara möjligt att med en avsevärt mycket högre precision bedöma de ekonomiska konsekvenserna av t.ex. en höjning av storleken på arbetslöshetsersättningen jämfört med vad som är möjligt . Det främsta skälet till detta är att förslaget till en ny arbetslöshetsförsäkring till stor del bygger på reformen om arbetsgivardeklarationer på individnivå som månatligen rapporteras till . Med tillgång till tillförlitliga inkomst- uppgifter som underlag för analyser blir det betydligt lättare att beräkna och förutse effekten av olika förändringar i arbets- löshetsförsäkringen. En inkomstbortfallsförsäkring baserad på uppgifter från de månadsvisa arbetsgivardeklarationerna skapar nya förutsättningar Ett nytt inslag i den arbetslöshetsförsäkring som föreslås i detta betänkande är att rätten till arbetslöshetsersättning prövas utifrån tidigare inkomster från förvärvsarbete. I det nuvarande systemet prövas rätten till arbetslöshetsersättning i förhållande till arbetad tid. Att utgå från inkomster i stället för arbetad tid innebär dock inte någon principiell förändring av arbetslöshetsförsäkringens natur, utan handlar i grund och botten bara om ett annat – men i flera av- seenden betydligt mer tillförlitligt – sätt att mäta det inkomstbortfall som uppstått p.g.a. arbetslöshet. utgör införandet av arbets- givardeklarationer med inkomstuppgifter på individnivå och använ- dandet av dessa inom arbetslöshetsförsäkringen ett effektivt medel att komma tillrätta med en rad nackdelar i det nuvarande systemet. Konsekvensanalysen av effekterna av en ny arbetslöshetsförsäkring Konsekvenser av utredningens förslag görs därför i första hand i relation till de olika mål som den nya ord- ningen i enlighet med utredningens direktiv avser att fylla, dvs. en för- säkring för fler, med ökad förutsebarhet och minskad administration. Utredningen har haft tillgång till registerdata över inkomster för samtliga folkbokförda personer i åldern 16–– 2017. Utredningens beräkningar kommer därför att redovisas med 2017 som utgångspunkt. Beräkningarna har gjorts med utgångspunkt från de nivåer och den dagpenning som gällt inom arbetslöshetsförsäkringen fram till och med . De tillfälliga regler som gäller har därmed inte beaktats. Se avsnitt 1.2 för närmare beskrivning. Beräkningarna utgår från de ersättningsnivåer, den avtrappning och den längd på ersättningsperioderna som utredningen föreslår i detta betänkande. Beräkningarna baseras vidare på utredningens bedömning att den totalinkomst samt minsta månadsinkomst som ska krävas för rätt till arbetslöshetsersättning bör uppgå till 120 000 respektive , samt att den högsta ersättningsgrundande inkomsten bör vara . Detta är belopp som, enligt utredningens förslag, är förordningsstyrda. Det är alltså fullt möjligt för regeringen att förändra detta. Beräkningarna visar emeller- tid utfallet givet de nivåer och belopp som utredningen föreslår. De registerdata som utredningen haft tillgång till avser kalenderår och utredningen har därmed haft bra underlag avseende de arbets- relaterade inkomster som individerna haft under respektive kalenderår. Utredningen har inte haft tillgång till månadsuppgifter från arbets- givardeklarationer på individnivå vid beräkningen av de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag. Detta beror på problem i informationsöverföringen mellan och . Beräk- ningarna är därför baserade på årsdata avseende exempelvis inkoms- ter och arbetslöshetstider. Detta är inte någon ny begränsning när Konsekvenser av utredningens förslag det gäller prognosarbete avseende arbetslöshetsförsäkringen, men det innebär att utredningen inte haft tillgång till de nya möjligheter som en beräkning baserad på månadsdata skulle erbjudit. Även bort- sett från detta finns det utmaningar vad avser att förutse konsekven- ser av systemförändringar som är så genomgripande som de utred- ningen föreslår. De simuleringsprogram som finns att tillgå utgår från förändringar av vissa parametrar, inte av en genomgripande reform av ett helt försäkringssystem. Utredningen vill därför inledningsvis särskilt framhålla följande: Vid beräkningen har det inte varit möjligt att ta hänsyn till över- hoppningsbar tid. Överhoppningsbar tid innebär att ramtiden, dvs. den tid inom vilket inkomstvillkoret måste vara uppfyllt för att den sökande ska ha rätt till ersättning, förlängs eller förskjuts. Det inne- bär att såväl antalet ersättningstagare som uppfyller inkomstvillkoret, som ersättningens storlek och längd troligen underskattas. innebär det faktum att beräkningarna baseras på årsdata i stället för månadsuppgifter att det finns en viss inbyggd överhopp- ningsbar tid. Om den sökande blev arbetslös 2017 baseras beräk- ningarna av rätten till samt storleken och längden på ersättningen på inkomstuppgifter , oavsett när den sökande blev arbetslös. Om den sökande var företagare innan han eller hon blev arbetslös har inkomsterna från förvärvsarbete från verksamheten enligt senaste beslut om slutlig skatt använts. Om det är mer för- månligt har i stället uppgifter om den genomsnittliga inkomsten från verksamheten som föregår beskattningsåret i senaste beslut om statlig skatt använts. Samma utmaningar finns i förhållande till årsdata och socialför- säkringsförmåner. Tiden med förmåner är i vissa fall överhoppnings- bar men i andra fall är socialförsäkringsförmåner tillgodoräknings- bara vid prövning av totalinkomsten. Eftersom det är omöjligt att veta när en socialförsäkringsförmån har betalats ut har det inte gått att skilja ut om förmånen ska medräknas eller tiden med den hoppas över. Dessa begränsningar kan leda till både över- och underskatt- ning av kostnaderna. Det har inte heller varit möjligt att mäta hur förslagen påverkar riskerna för felaktiga utbetalningar. Utredningen lyfter i betänkan- det fram att ersättningsgrundande uppgifter med utredningens för- slag kan kontrolleras på ett betydligt mer tillförlitligt sätt än i dagens försäkring. I dagens system finns t.ex. betydande svårigheter att kon- Konsekvenser av utredningens förslag trollera både om ersättningsgrundande uppgifter och löpande upp- gifter om t.ex. deltidsarbete är korrekta. Det är vidare svårt att se om den sökande har arbetat svart eller om den sökande som arbetar i ett gränsområde eller i ett annat land har betalat in sociala avgifter till en annan stat, trots att avgiftsplikten ligger i . Eventuella kost- nadsbesparingar till följd av att kontrollen förbättras med utredningens förslag är inte medräknade i kalkylen. Dessa begränsningar bör hållas i åtanke. bör det hållas i minnet att utredningen föreslår ett system som kan skalas upp eller ned efter behov och önskemål och att de problem som finns i infor- mationsöverföringen från av allt att döma är övergående. De oklarheter som redovisats tidigare bör alltså kunna hanteras, även om det kommer att ske utanför den tidsram som utredningen har till sitt förfogande. Statliga och andra offentliga utgifter Utgifterna för utbetald arbetslöshetsersättning beräknas inte öka om utredningens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring genomförs. I tabell 27.1 redovisas beräkningar avseende utbetald arbetslöshets- ersättning baserat på de nuvarande reglerna i arbetslöshetsförsäkringen respektive utredningens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring. Tabellen innehåller även beräkningar över antalet ersättningstagare baserat både på det nuvarande och det föreslagna regelverket. Uppgifterna redo- visas för åren 2017–2023 och beräkningarna utgår från de bedöm- ningar över ekonomins utveckling som gjordes av Konjunkturinsti- tutet i slutet på 20191. Prognosen baserar sig därmed på ett scenario där ekonomin bromsar in med högkonjunktur. Beräk- ningarna tar alltså inte hänsyn till Coronakrisens effekter på ekono- min och arbetsmarknaden. Osäkerheten avseende de kommande årens ekonomiska utveckling är mycket stor och det har utifrån detta inte varit meningsfullt att göra prognoser över hur antalet ersättnings- tagare och utgifterna över utbetald ersättning kan tänkas utvecklas till följd av Coronakrisen. Det centrala i de beräkningar som presen- teras är hur kostnaderna för den nya arbetslöshetsförsäkring som 1Dessa bedömningar presenteras närmare i rapporten , . Konsekvenser av utredningens förslag utredningen föreslår förhåller sig till kostnaderna för dagens försäk- ring. Även om arbetslösheten blir avsevärt högre än den prognos som dessa beräkningar baseras på kvarstår skillnaden i kostnadsutveck- ling, allt annat lika. Enligt utredningens beräkningar väntas antalet ersättningstagare öka med cirka 40 000 personer fram om arbetslöshetsförsäkringen reformeras utifrån utredningens förslag jämfört med nuvarande försäkring. Detta är en konsekvens av att fler har möjlighet att kvalificera sig för rätten till ersättning. Trots det ökade antalet ersättningstagare beräknas utgifterna för utbetald arbets- löshetsersättning under samtliga år vara lägre än vad som hade varit fallet om dagens arbetslöshetsförsäkring var i funktion. Tabell 27.1 Antal ersättningstagare och utgifter för utbetald arbetslöshetsersättning enligt nuvarande respektive föreslaget regelverk, –2023 Utgifterna för utbetald ersättning uttrycks i och är avrundade till närmaste tiotal. Källa: Egna bearbetningar utifrån data från FASIT 2017 och -databasen, . I nästa faktaruta redovisas hur beräkningarna över antalet ersätt- ningstagare och utgifterna för utbetald arbetslöshetsersättning har gjorts. Konsekvenser av utredningens förslag Faktaruta: Beskrivning av de överväganden, datakällor och metoder som ligger till grund för beräkningen av antalet ersättningstagare och utbetald arbetslöshetsersättning Beräkningarna av antalet ersättningstagare och av utgifterna för utbetald arbetslöshetsersättning för åren 2017–2023 görs i huvudsak baserat på registerdata från SCB:s mikrosimulerings- modell FASIT. Beräkningarna utgår från registerdata över de individer som var arbetslösa . För de individer som var arbetslösa under det året och som fått utbetald arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd har utredningen haft tillgång till uppgifter över vilken typ av arbetslöshetsersättning individen fått ut, antalet ersättningsdagar samt nivån på dagsförtjänsten. Ett av utredningens uppdrag är att föreslå ett nytt regelverk som innebär att fler än kan kvalificera sig för och få ut arbetslöshetsersättning.