sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — En metod för att endast fånga upp personer med långvariga skuldproblem är att definiera överskuldsatta som de personer som varit restförda hos i minst 5 år.5 Det omfattar cirka 250 000 personer.6 Av dessa har fler än 100 000 personer haft skulder hos Kronofogdemyndig- heten . •Omkring 183 000 barn växer upp i ett hem där minst en förälder har skulder eller pågående skuldsanering hos Kronofogden. Det finns stora skillnader över landet mellan landets kommuner, som på ett förväntat sätt hänger samman med hushållens inkomster.7 Det finns ingen information om hur många barn som lever i över- skuldsatta familjer, och det saknas studier som visar vilka effekter överskuldsättning har på barn och ungdomar.8 Internationella studier av hur barn påverkas av isolering och fattigdom visar dock relativt samstämmigt att det kan få konsekvenser i vuxenlivet som sämre hälsa, lägre utbildningsnivå, större utsatthet för våld och sämre förankring på arbetsmarknaden.9 •De förändringar som större tekniska infrastruktursystem har genomgått har stärkt producentintres- sena på konsumenternas bekostnad. Reformerna har inte i till- räcklig utsträckning beaktat de problem som uppkommer i situa- tioner där naturliga monopol råder. 3Se SOU 2013:78. Utredningen påpekade att det valda måttet på överskuldsättning kan ha vissa brister. Det finns personer som har skulder som de kan betala relativt snabbt, och de får inte betalningsproblem igen. Personer med omfattande skuldproblem kan låna av andra eller att ta snabblån. Tabellbilagor finns i SOU 2013:78, avsnitt 2.5. 4Henriksson (2016). 5Definitionen användes i SOU 2013:78. 6De Toro (2016), s. 5. 7Kronofogdemyndigheten (2019). 8Socialstyrelsen (2013). 9Vissa forskare menar att det är svårt att dra sådana slutsatser kring i situation i med utgångspunkt i internationell forskning och anser också att det är svårt att fastställa sambandet mellan barnfattigdom och vad som händer i vuxenlivet (Björktomta och 2016). •Likartade problem för konsumenterna har uppkommit på mark- nader med stark asymmetri mellan konsument och producent, eller där det råder stark obalans mellan utbud och efterfrågan. Bostäder har en speciell karaktär genom den betydelse de spelar för levnadsvillkoren. Byte av bostad är förenat med höga kost- nader, både ekonomiska och sociala. På marknader med risk för beroenden – alkohol, spel med flera – gäller inte den stiliserade bilden av konsumenten som rationell beslutsfattare. Konsumen- ternas intressen skyddas inte i tillräcklig utsträckning av gällande regelverk. •Överskuldsättning kan bero på försämrade ekonomiska förut- sättningar eller på beteende, förmåga, kunskaper och sociala nät- verk. I många hushåll är kunskaperna i ekonomiska frågor otill- räckliga (s.k. financial illiteracy). Finansmarknadens aktörer har relativt stor frihet när de beviljar lån. Det kan också handla om obalans mellan kredittagare och kreditgivare, där de ursprungliga kreditvillkoren är så ofördelaktiga att skulden inte kan betalas till- baka inom överskådlig tid, om ens någonsin.10 Det har införts ändringar i konsumentkreditlagen, men det är tveksamt om bestämmelserna ger effekter på överskuldsättning. Det begränsade och delvis felaktigt definierade statliga ansvaret på infrastrukturområdet har som konstaterats ovan lett till en rad förut- sebara problem – bristande koordination, ojämn utbyggnad, kvali- tetsproblem, prishöjningar med flera. Med ett stärkt och delvis om- definierat statligt ansvar finns förutsättningar att reducera dessa problem. Åtgärderna utvecklas närmare i kapitel 27. 10De Toro (2016), s. 13. Konsumentaspekter på hälso- och sjukvård blir aktuella i två sam- manhang: dels när beroenden riskerar att leda till missbruk och ohälsa, dels när kommersiella aktörer verkar inom hälso- och sjuk- vårdssfären. Som utvecklats i kapitel 10 tenderar asymmetrier och beroende- förhållanden att få mest negativa konsekvenser för personer med kort utbildning eller låga inkomster. Åtgärder som syftar till att för- bättra balansen mellan konsument och producent och minska risken för att hamna i beroendeförhållanden har därför en tydlig fördel- ningsprofil. Huvudproblemet med kommersiella aktörer inom hälso- och sjukvården är det starka informationsövertag som producenterna har över konsumenterna inom den här sfären. Risken för överbehandling är betydande, vilket bekräftas av erfarenheterna från den amerikanska sjukvården.11 Åtgärder inom hälsoområdet diskuteras mer utförligt i kapitel 23. Också bostadsförsörjningen präglas av en betydande asymmetri mellan den som producerar eller hyr ut en bostad och den som köper eller hyr bostaden. Beslut inom det här området involverar stora belopp. Bostaden har en central roll i människors liv. Det är av den anledningen som bostaden fått en särbehandling och skrivits in som en rättighet i regeringsformens inledning:12 ”Särskilt ska det all- männa trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.” Byte av bostad är dessutom kostsamt, både i rent pekuniär mening som kostnaden för flyttning av bohaget och socialt i form av för- lorade nätverk för barn och vuxna. På grund av bostadens centrala roll i människors liv krävs ett brett spektrum av åtgärder för att påverka balansen till de boendes fördel och realisera grundlagens intentioner. Dessa har behandlats i kapi- tel 20. 11Se avsnitt 6.8. 121 kap. 2 § regeringsformen. 22.3.4Absolut preskription för konsumentfordringar Ett ökat utbud av krediter med en mycket aktiv marknadsföring har lett till att fler låginkomsttagare har lockats att finansiera konsum- tion på en icke hållbar nivå. Även små misstag i detta avseende kan med dagens lagstiftning få oproportionerliga negativa följder för både hushållets ekonomi och arbetsförmågan. Det finns ett behov av att både minska inflödet i överskuldsättning och minska den befintliga stocken av överskuldsatta. Det har vidtagits olika lagstiftningsåtgärder för att komma till rätta med överskuld- sättningen, bland annat förändringar i konsumentkreditlagen (2018) och i skuldsaneringslagen (2016). /2019 hade drygt 38 000 personer en pågående skuldsanering, en ökning med cirka 5 400 sedan föregående årsskifte och den högsta siffran någonsin.13 Detta är som framgår vid en jämförelse med ovan angivna uppskatt- ningar långt färre än de som är överskuldsatta och finns hos Krono- fogdemyndigheten . Skuldsanering är ett värdefullt instrument för dem som omfattas av det regelverket men är enligt kommissionens bedömning inte tillräckligt. Bestämmelserna i konsumentkreditlagen syftar till att skydda konsumenten från att ingå ofördelaktiga kreditavtal. Lagen omfattar avtal om kredit som en företagare erbjuder en konsument och köp av varor och tjänster på kredit och avbetalning. Kreditprövningens regler förutsätter att kreditansökan avslås om konsumenten saknar ekonomiska förutsättningar att fullfölja avtalet. Men kreditgivaren har inte ett ansvar från att avråda en konsument från att ta en kredit. I det fall en kredit ges utan en ordentlig kreditprövning ligger ansva- ret hos konsumenten. Avtalslagens bestämmelser om jämkning på grund av oskäliga avtal är sällan tillämpliga.14 Konsumenter utan återbetalningsförmåga kan alltså beviljas kredit. infördes skärpta regler i konsument- kreditlagen, bland annat att kreditgivaren måste göra en kreditpröv- ning även för korta lån med mindre avgifter. En annan förändring är införandet av en högkostnadskredit, vilken innebär att det finns ett räntetak och ett kostnadstak. Kostnadstaket innebär att konsumen- ten inte ska betala mer än lånebeloppet i sammanlagda kostnader. Om en person lånar , får kreditgivaren inte ta ut mer 13Statistik från Kronofogden. 1436 § Lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område, Avtalslagen. än i ränta och avgifter, dvs sammanlagt inklusive lånebeloppet. Det skulle kunna vara möjligt för kredit- givarna att kringgå kostnadstaket genom att lägga räntan , men att ha kvar en hög dröjsmålsränta och avgifter. Dröjsmålsränta kan parterna avtala själva.15 Räntan fortsätter att stiga på de förfallna fordringarna, och det kan därför växa till stora summor. En gäldenär som har problem med att betala den ursprung- liga skulden kan komma att hamna i ett läge där det är möjligt att betala ens den ursprungliga kapitalskulden. Även om det i konsumentkreditlagen har införts strängare krav, är det inte säkert att bestämmelserna kommer att ge effekt och minska antalet långvarigt överskuldsatta personer. Trots ändringar i konsumentkreditlagen har kreditgivarna inte incitament till noggrannare kreditprövning. Det kan till och med vara fördel- aktigt för kreditgivare och inkassobolag att låta den ursprungliga skulden ligga kvar och låta inbetalningar gå till räntor och avgifter. Konsumentkreditlagens bestämmelser kommer eventuellt att minska inflödet av överskuldsatta, men för både den befintliga stocken av överskuldsatta och nytillkommande är det intressant att hitta andra möjligheter för de att ta sig från en evig skuldsättning. Det här talar för en bestämmelse om absolut preskription. I de fall som borgenären inte ställer krav på betalning blir gäldenären fri från skulderna. På så sätt förfaller fordringarna genom preskription, och fordringsägaren förlorar alltså rätten att kräva tillbaka skulden. Det är olika preskriptionstider för olika ford- ringar. För preskription av skulder till privata fordringsägare gäller preskriptionslagen (1981:130). Preskriptionstiden är för fordran mot en konsument, om det gäller vara eller tjänst som en närings- idkare i sin yrkesmässiga verksamhet har tillhandahållit konsumen- ten.16 Preskriptionen kan avbrytas genom att gäldenären på något sätt erkänner fordringen genom att betala ränta eller att amortera, eller när borgenären skickar påminnelse till gäldenären. 15Lagen är dispositiv vilket innebär att det ger möjligheter att avtala om räntan. Det är endast i det fall räntan inte är reglerad mellan parterna som räntelagens (1975:635) bestämmelser gäller. 163 § preskriptionslagen. skriptionen avbryts, löper en ny preskriptionstid, och en skuld pre- skriberas inte så länge fordringsägaren fortsätter att skicka krav till gäldenären.17 När det gäller allmänna mål, skulder till stat och kommun, är preskriptionsreglerna annorlunda. Preskription av allmänna skulder regleras i stället i lag (1982:188) om preskription av skattefordringar med mera. När det gäller offentliga skulder som skatteskulder, före- skrivs en fast preskriptionstid . Preskriptionstiden för konsumentfordringar i kan med lätthet avbrytas och skulderna förlängas. Det innebär att de pre- skriptionstider som finns inte medför verklig preskription, när det avser konsumentfordringar. Det är svårt att rättfärdiga att man håller konsumentfordringar vid liv under hela gäldenärens livstid. Det framstår som rimligt att preskribera skulder , i de situationer där gäldenären ändå inte kommer att kunna betala tillbaka. När det har gått från att fordran uppstod, är det inte heller lika självklart för fordringsägaren att denne kommer att få betalt. Det finns möjligheter att försöka nå en överenskommelse med gäldenär för att reglera skulden i stället för att sälja fakturan vidare. Detta skulle också vara ett sätt att fördela risken att låna ut på kredit och att ta kredit, det vill säga ett sätt att utjämna den obalans som finns mellan kreditgivare och kredittagare. I förläng- ningen skulle det kunna verka för en sundare kreditgivning. Dess- utom är betalningsmoralen i hög. En absolut preskription skulle därför inte inverka menligt på kreditgivningen. och har haft en liknande utveckling i den finan- siella sektorn och konsumtionsmönster.18 I har det i utsök- ningsbalken reglerats hur länge en fordran kan verkställas (drivas in). I den finländska preskriptionslagen regleras när en fordran är slutligt preskriberad. Preskriptionsfristen börjar löpa från det att domen eller motsvarande beslut har vunnit laga kraft. Offentligrättsliga skulder omfattas inte av lagen. Från det att en fordran mot en person har fastställts kan den drivas in under . Det finns en längre tids- frist , om det är en fysisk person som har rätt att få betalt.19 Tidsfristens utgång innebär att fordran slutligt har preskriberats och kan inte längre drivas in. Preskriptionen kan inte avbrytas, men dom- 175 § preskriptionslagen. 18Kronofogdemyndigheten (2008). 192 kap. 27 § finska utsökningsbalken (15.6.20007/705). stolen kan förordna att tidsfristen förlängs med , om gäldenären väsentligt har försvårat möjligheten för fordringsägaren att få betalt genom att exempelvis skänka bort egendom eller ge felaktig infor- mation om sin ekonomiska ställning. Ett annat sätt att komma tillrätta med en skuld är frivilliga över- enskommelser mellan gäldenären och fordringsägaren. Det är rela- tivt vanligt att det förekommer handel med förfallna fordringar. Den nya fordringsägaren har ingen relation till gäldenären, vilket talar för att överenskommelser för att lösa skulden inte sker i lika stor utsträckning. När en gäldenär inte betalar sina skulder , kan även inkasso bli aktuellt. Det avser även mindre belopp med korta tids- frister och att indrivningsförsöken pågår . Det kan leda till en ökad skuldsättning.20 När en gäldenär har dragit på sig stora skulder och är ersättningsskyldig, behöver borgenären en exekutionstitel för driva in en skuld (verkställighet) En exekutions- titel kan borgenären få bland annat genom domstols dom, beslut eller utslag,21 eller utslag eller beslut om betalningsföreläggande.22 Med verkställighet förstås att myndig- heten genom tvång genomför det som slagits fast i en dom eller ett beslut av en domstol eller i ett avgörande från en myndighet. Om gäldenären inte betalar, kan leta efter utmätningsbara tillgångar. utreder inte kravets giltighet eller om betalningsskyldighet föreligger. Det är gäldenären som måste göra dessa invändningar gentemot borge- nären. Att inte kunna sköta sina betalningsåtaganden och i en del fall vara föremål för åtgärder innebär emellertid stora påfrestningar för dem som drabbas. måste de leva under knappa ekonomiska villkor, sam- tidigt som det inte är ovanligt att deras skuldsituation snarare för- värras än förbättras. Det kan inte anses rimligt att människor som har tvingats leva på existensminimum inte ska ha möjlighet att ta sig ur sin skuldsituation. Att vara överskuldsatt på- 20Henriksson (2016). 21Men även genom strafföreläggande, ordningsbot eller avgiftsföreläggande, skiljedom, för- bindelse angående underhållsbidrag, förvaltningsmyndighets beslut som får verkställas, hand- ling som får läggas till grund för verkställighet, samt europeiskt betalningsföreläggande som förklarats verkställbart. 223 kap. 1 § Utsökningsbalken (1981:774), UB. verkar en persons levnadssituation. Forskningen visar att de över- skuldsatta har sämre hälsa än andra, men det är inte klart vad som är orsak och verkan. Troligtvis går sambandet i båda riktningarna. Skul- der ger hälsoproblem, och dålig hälsa kan leda till skuldproblem.23 Andra konsekvenser skulle kunna vara socialt utanförskap, lägre arbetsmarknadsdeltagande och mindre social interaktion.24 En gäldenär som inte kan betala sina skulder kan ansöka om skuld- sanering. Ansökan görs skriftligen till , som både utreder och beslutar om skuldsanering.25 Enligt 5–10 §§ skuldsaneringslagen (2016:675) är de allmänna villkoren för skuld- sanering att gäldenären inte antas ha förmåga att betala skulderna inom överskådlig tid (kvalificerat insolvent) och att det är skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållan- den att bli delvis befriad från skulden. Vid skuldsanering ska särskilt beaktas omständigheterna vid skuldernas tillkomst, de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och det sätt på vilket gäldenären har med- verkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering. Krono- fogdemyndigheten fattar beslutet vari bestäms vilka fordringar som ska omfattas, vilket belopp som ska fördelas mellan borgenärerna, hur stor procentandel av varje fordran som ska betalas och när och hur borgenärerna ska få betalt.26 Den gäldenär som beviljas skuld- sanering får som huvudregel en femårig avbetalningsplan.27 Krono- fogdemyndigheten kan fatta beslut om en kortare betalningsplan, om det finns beaktansvärda skäl. Betalningsplanen innebär att alla inkomster utom ett förbehållsbelopp går till avbetalning av skul- derna.28 kan även fatta beslut om skuld- sanering som inte innehåller någon betalplan. Betalningsskyldig- heten för skulderna upphör då när skuldsaneringen är klar. Det gäller även om det inte fanns någon avbetalningsplan. 23Ahlström (2015). 24De Toro (2016); SOU 2013:78. 254 och 11 §§ skuldsaneringslagen. 2629 § skuldsaneringslagen. 2734 § skuldsaneringslagen. 2833–34 §§ skuldsaneringslagen. gäldenären inte sköter avbetalningen, kan fordringsägarna ansöka om att skuldsaneringen ska upphävas.29 Gäldenären blir då åter fullt betalningsansvarig. Den troligtvis viktigaste orsaken till att inte fler blir skuldfria genom skuldsanering, trots lagändringen 2016, är att skuldsaner- ingsinstitutet bygger på stränga kriterier för att alls komma i fråga och därmed är tänkt att endast gälla en snäv krets personer (kvalifi- cerat insolventa). En person som haft en pressad ekonomisk situation kan skaffa sig olika förhållningssätt till sin till- varo, vilka ibland förhindrar en skuldsanering. Det kan exempelvis vara svarta inkomster eller medvetet undanhållande av väsentlig in- formation för sina fordringsägare. Sådana ageranden strider mot det så kallade lojalitetskriteriet som gäldenären måste iakttaga gentemot borgenärerna och kan förhindra att gäldenären får skuldsanering. Skuldsanering aktualiseras dessutom först när skuldsättningen på- gått . Det kan därför antas att det finns gäldenärer som till följd av långvarig överskuldsättning har förlorat förmågan att själva komma till rätta med sin ekonomiska situation. Gäldenären kan ha passivi- serats till den grad att det ter sig oöverstigligt att ansöka om eller genomgå en skuldsanering. Det innebär att skuldsanering kommer in sent och att de ekonomiska och sociala konsekvenserna blir stora. Vissa gäldenärer anser sannolikt att den femåriga betalningsplanen som en skuldsanering vanligtvis resulterar i känns alltför betungande då de redan levt på existensminimum och ansöker där- för inte om skuldsanering.30 Skuldsanering är därför inte tillräckligt för dem som har långvariga stora skulder. bedömer att skuldsanering är ett bra verk- tyg men att det är motiverat att pröva andra alternativ för en grupp av överskuldsatta. Det som talar för en absolut preskription är att det kan bidra till att fler överenskommelser mellan gäldenär och borgenärer ingås, när det finns en slutpunkt för när borgenären inte 2948 § skuldsaneringslagen. 30SOU 2008:82 s. 161. längre kan få betalt av gäldenären. Det bidrar sannolikt till en minsk- ning av gäldenärens totala skuldbörda utan ansökan om skuldsanering. Invändningar mot ett förslag om absolut preskription som har framförts i tidigare utredningar är dels den moraliska aspekten att gäldenären ska betala sina skulder, dels att det skulle kunna ha en negativ inverkan på den allmänna betalningsmoralen.31 Beträffande den moraliska aspekten i kritiken mot regler om absolut preskription bör enligt kommissionens mening ett proportionalitetskriterium tillämpas. Den skuldbörda som gäldenären har att hantera ska stå i rimlig proportion till det lån som ursprungligen togs. I ett betydande antal fall av överskuldsättning krävs betalning för skulder som främst består av kostnader i form av avgifter och i vissa fall höga dröjsmålsräntor. Eftersom det råder avtalsfrihet i , kan de höga dröjsmålsräntorna vara överenskomna i det ursprungliga kredit- avtalet. Vid avtalstidpunkten kan gäldenärens ekonomiska situation ha varit bättre än då skulden ska regleras. I bedömningen av den effekt som regler om absolut preskription skulle kunna få på den allmänna betalningsmoralen kan få illustrera att det inte behöver leda till en urholkning av ett samhälles betalningsmoral.32 har till och med en högre betalningsmoral än , enligt tillgängliga statistiska data.33 Det är helt enkelt inte troligt att det är lockande för de flesta medborgare att vara aktuella hos Kronofogden för att kunna få en skuld pre- skriberad. En annan invändning mot absolut preskription är att det skulle kunna leda till negativa effekter i kreditgivningen, på så sätt att kreditgivare skulle bli mer återhållsamma och att det också skulle komma att drabba även andra kredittagare i form av sämre kredit- villkor. Det skulle då kunna påverka handeln negativt. I den mån en absolut preskription gör att kreditgivare blir mer selektiva och ger krediter enbart till personer som har möjlighet och intention att återbetala dem är detta en positiv effekt som talar för en preskrip- tionsregel.34 31SOU 2008:82 och SOU 2013:78. 32Danmark och saknar lagstiftning om absolut preskription. 33Intrum (2016), s. 14 ff. 34SOU 2008:82, s. 218 ff. Syftet med en absolut preskription är att underlätta för personer som hamnat i långvarig överskuldsättning att blir fria från skulderna. Det finns inte något behov av att i lagtext definiera överskuldsatta. Men en vägledande princip är att överskuldsatta är personer som har skulder som överstiger deras betalningsförmåga och att betalnings- oförmågan är långvarig. Enligt rör det sig om cirka 250 000 personer. Av dessa är omkring 100 000 perma- nenta gäldenärer, som har funnits i registret och har små möjligheter att bli skuldfria. Offentliga skulder preskriberas slutligt , varför för- slaget avser en absolut preskriptionstid för privaträttsliga fordringar (konsumentfordringar) i preskriptionslagen.35 Åtgärden måste vara proportionerlig i förhållande till borgenärerna. Fordringarna förfaller inte per automatik från fordrans tillkomst, utan borgenären ska söka exekutionstitel hos för att tiden för den absoluta preskriptionen ska påbörjas. Det ger en tydlig startpunkt och beaktar borgenärsintresset. Den risk som finns med denna utform- ning är att borgenären väljer att inte få en exekutionstitel, därför att den hoppas på att gäldenären ska få framtida inkomster. Men risken är låg, eftersom borgenärer borde vara väl medvetna om att gäldenä- rens förmåga att kunna betala är sämre när det har gått . Statistiken i tidigare utredning indikerar att en person som haft betalningsproblem i mindre utsträckning blir skuldfria.36 Förslaget kan därför inte antas ha en negativ inverkan på betal- ningsmoralen, utan det handlar om gäldenärens oförmåga att kunna betala när det har gått . Den absoluta preskriptionen ska förslagsvis vara . Mot bakgrund av vad som är känt om konsu- mentfordringar och hur de uppstår med den kreditgivning som finns är innan en fordran preskriberas . Bestämmelserna för skuldsanering leder till en samlad skuldavveck- ling med tillvaratagande av borgenärsintressena. Som regelverket för preskription ser ut uppfyller inte preskriptionsreglerna detta, det vill säga det sker inte en samlad skuldavveckling. Eftersom en gäldenär kan ha flera skulder som förfaller och till flera olika borgenärer, bör man vid utformningen av en bestäm- 35Det är fordringar som träffas av den treåriga preskriptionstiden enligt 2 § andra stycket pre- skriptionslagen. melse om absolut preskription beakta borgenärsintresset. När en borgenär ansöker om en exekutionstitel, bör denne se till att alla fordringar som denne har mot en och samma gäldenär samlas ihop för att alla fordringar ska få en samlad tidpunkt för när dessa slutligt preskriberas. Att samla ihop fordringarna (den totala situationen) ger borgenärerna möjlighet att få betalt för sina fordringar (borgenärs- intresset beaktas). Eftersom det sker en handel med fordringar, på- går redan en viss sådan rationalisering av skuldhanteringen.