sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — andra regering –2013 hade fokus på att underlätta för mellankommunal sam- verkan med syftet att stärka kommunernas kapacitet. Den borgerliga regeringen under ledning av som till- trädde efter valet valde däremot en annan väg och initierade ett arbete med att genomföra en kommunreform med sammanläggningar. Utgångspunkten var att större kommuner skulle minska behovet och omfattningen av mellankommunal samverkan i och med att de nya större kommunerna skulle kunna hantera sina uppgifter på egen hand. Det skulle enligt regeringen ge ökat handlingsutrymme för kommunerna och därmed stärka den kommunala självstyrelsen.17 Den expertkommission som tillsattes för att lämna förslag på hur reformen skulle utformas och genomföras lämnade sin rapport . Som utgångspunkt underströk expertkommissionen att kom- 15Sandberg, S. (2016),”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i ” i , J.E., , J. R. och Vabo, S. (red.) (2016), Kommunereform i perspektiv. 16Åland har egen lagstiftningsmakt på det kommunala området och berörs inte av de natio- nella reformåtgärderna. Den sittande landskapsregeringen på lanserade en kommunreform med syftet att minska antalet kommuner på från 16 till 4. Reform- processen pågår. 128S (2016/2017), Kommuneproposisjonen 2018, s. 9. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder munstrukturen inte har ändrats trots att kommunernas uppgifter har ökat . För genomförandet av kommunreformen föreslog expertgruppen tio kriterier för kommunerna, bl.a. tillräcklig kapacitet, relevant kompetens, ekonomisk soliditet, högt politiskt deltagande och lokal identitet. kom fram till slutsatsen att en minsta storlek för robusta kommuner ligger på 15 000–20 000 invånare.18 Reformen utvidgades till att även omfatta en översyn av kommu- nernas uppgifter och en reform av indelningen i fylkeskommuner. som den nya kommunindelningen genomförs får kommu- nerna ett antal nya uppgifter, t.ex. när det gäller kollektivtrafik och bostadsbidrag. Fylkeskommunerna kommer också bli färre; 19 fylkes- kommuner blir 11 fr.o.m. . Den norska regeringen öppnade upp för både en snabbare och en långsammare process. Kommuner som inkom med en gemensam an- sökan om sammanläggning kunde gå samman . Övriga kommuner fick på sig att genomföra de lokala processerna för att komma fram till en ny kommunindelning. Fylkesmännen fick ansvaret för samord- ning och processledning av de lokala processerna. De sammanlägg- ningar som fattade beslut om verkställdes . Antalet kommuner minskade då från 426 till 356. Av 225 kommuner med färre än 5 000 invånare är en fjärdedel del- aktiga i en kommunsammanläggning och antalet riktigt små kom- muner kommer därför vara fortsatt stort även efter att kommun- reformen har genomförts. I en summering av de bedömningar som fylkesmännen gjorde under reformprocessen uttrycker de en oro för att skillnaderna i kapacitet mellan de nya sammanslagna kommunerna och de kom- muner som inte slås samman kommer att öka. Vissa små kommuner som inte slås samman med en annan kommun har god ekonomi, tack vare t.ex. intäkter från vattenkraft, men de saknar tillräck- lig professionell bemanning och organisatorisk kapacitet för att kunna vara en bärkraftig kommun.19 18Sluttrapport fra ekspertutvalg (2014), Kriterier for god kommunestruktur, s. 6. 19Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i , och 2000–2018, underlagsrapport till , s. 32. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder Huvuddragen i de nordiska ländernas kommunreformer Nej (i stort Mål för de nya Tid för att fatta 1–5 år Nej (bara i Källa: , S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i , och 2000–2018, underlagsrapport till . Ekonomiska effekter av kommunsammanläggningar Studier av den danska reformen visar att sammanläggningarna har lett till bättre budgetbalans hos sammanslagna kommuner. Det kan tolkas som att kommunerna har blivit mer robusta finansiellt och även att deras styrningskapacitet har stärkts. Det finns också studier Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder som pekar på att de sammanslagna kommunerna varit bättre på att hantera den ekonomiska kris som drabbade 2010. Studier visar att administrativa kostnaderna minskade i de kommuner som slogs samman, vilket tyder på att stordriftsfördelar av sammanlägg- ning, åtminstone inom administrationen, realiserades.20 studier har dock visat att de ekonomiska effekterna av sammanläggningarna inte var så stora som man från början trodde. Initiala besparingar inom administration har tagits ut av ökade kostnader inom andra om- råden.21 Det kan också tolkas som att resurser som har kunnat sparas in på administration, i stället har kunnat satsas på att förbättra kvali- teten i de kommunala verksamheterna. När det gäller effekterna av de sammanläggningar som har genomförts i finns det relativt få effektstudier och utvärder- ingar att luta sig emot. Det är också svårare att utvärdera effekterna än i det danska fallet eftersom det inte finns ett tydligt före och efter reformen. De finska kommunerna har befunnit sig i ett läge där olika reformstrategier har avlöst varandra. De utvärderingar och den forskning som genomförts är i första hand kopplad till de sammanläggningar som genomfördes –2013.22 De ekonomiska effekterna av sammanläggningarna i varierar, vilket bottnar i att sammanläggningarna var olika till sin natur. Sammanläggningarna minskade dock antalet kommuner med driftsekonomiskt under- skott, vilket berodde på att många små kommuner med svag ekonomi valde att läggas samman med andra kommuner.23 Den norska reformen är fortfarande under genomförande och det finns därför inte några utvärderingar och studier av effekter av refor- men. De första kommunsammanläggningarna genomfördes 1 janu- ari 2020. Forskare, t.ex. m.fl.24, framhåller dock att reformen 20Hansen, S.W., Houlberg, K., och , L. (2014), ”Do municipal mergers improve fiscal outcomes?”, Scandinavian Political Studies, 37(2), s. 196–214; , S.K. (2015), ”En effektevaluering på danske kommuners regnskaper 2010–2013”, Økonomi og Politik, 88(1), s. 57–75; , J., Houlberg, K. och Serritzlew, S. (2014), ”Size, democracy and the economic cost of running the political system”, , 58(4), s. 790–803. 21Blom-Hansen, J., Houlberg, K. Serritzlew, S. and Treisman, D. (2106), ”Jurisdiction size and local government policy expenditure: Assessing the effect of municipal amalgamation”, , 110(4), s. 812–813. 22Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i , och 2000–2018, underlagsrapport till . 23Sandberg, S. (2016),”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i ” i , J.E., , J. R. och Vabo, S. (red.) (2016), Kommunereform i perspektiv. 24Askim, J., , J.E., Vabo, S. och Bjurstrøm, K. (2017), ”The territorial upscaling of local governments: a variable oriented approach to explaining variance among Western European Countries.” Local Government Studies, 43(4), s. 555–576. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder måste anses vara otillräcklig i och med att den inte träffar målet att lösa små kommuners problem. Hälften av alla kommuner i kom- mer fortfarande ha 5 000 invånare eller färre efter . Demokratiska effekter av kommunsammanläggningar När det gäller den danska kommunreformen visar studier av effekter på demokratin att sammanläggningarna inte har haft en negativ på- verkan på det politiska förtroendet och valdeltagandet. Det finns dock andra studier som visar att sammanläggningarna har fått nega- tiva demokratiska konsekvenser. Enligt en enkätstudie genomförd både före och efter reformen upplever fritidspolitiker i de samman- slagna kommunerna att de har förlorat makt och inflytande samt att makt koncentrerats till toppen av de nya kommunala organisatio- nerna. De upplever också att förvaltningen har stärkt sitt inflytande på de förtroendevaldas bekostnad.25 Andra studier visar att samman- läggningarna inverkat negativt på medborgarnas nöjdhet med demo- kratin, upplevelse av politikens förmåga att ta till vara medborgarnas önskemål och känsla av samhörighet med kommunerna.26 Kommun- sammanläggningarna påverkade däremot inte det samlade valdeltagan- det vid kommunalval och har inte heller inverkat negativt på med- borgarnas intresse för kommunalpolitik. De danska forskarna drar i sin studie27 den över- gripande slutsatsen att det inte finns något tydligt samband mellan kommunstorlek och medborgarnas nöjdhet med lokaldemokratin. De menar däremot att det verkar vara själva processen att lägga sam- man kommuner snarare än kommunstorleken som sådan, som kan inverka negativt på demokratin.28 I upplevdes de demokratiska effekterna av sammanlägg- ningar som mest dramatiska i tidigare små kommuner som är periferi i en sammanslagen kommun. 25Kjær, U., Hjelmar, U. och , A.L. (2010), ”Municipal amalgamations and the democratic functioning of local councils: The case of the Danish 2007 structural reform”, Local Govern- ment Studies, 36(4), s. 569–585. 26Houlberg, K. (2015), Politisk lederskap og demokrati i sammenslåtte kommuner i . 27Kjær, U., Hjelmar, U. och , A.L. (2010), ”Municipal amalgamations and the democratic functioning of local councils: The case of the Danish 2007 structural reform”, Local Govern- ment Studies, 36(4), s. 569–585. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder tiken har minskat hos invånarna i dessa kommuner.29 En specifik demokratisk fördel av sammanläggningar som lyftes i samband med genomförandet av kommunsammanläggningar i är att beho- vet av mellankommunala samarbeten minskar. Argumentet som lyfts fram var att mellankommunal samverkan är svår att överblicka och innebär svårigheter för medborgarna att utkräva ansvar.30 Varierande erfarenheter av ekonomiska och andra styrmedel I var de ekonomiska styrmedlen få medan användningen av auktoritativa styrmedel, i form av lagar och regleringar, däremot var stort. Den nationella reformen var kraftigt reglerad och Folke- tingets principiella möjligheter att fatta beslut om kommunindel- ning var omfattande. I praktiken uppfattades dock den danska refor- men som mindre styrd uppifrån än den i realiteten var, eftersom de lokala processerna i de flesta fall ledde fram till det nationella målet om kommuner med minst 30 000 invånare. De finländska reformerna präglas i motsats till den danska refor- men av en begränsad användning av auktoritativa styrmedel och en omfattande användning av ekonomiska styrmedel. I de finländska kommunreformerna hade regering och riksdag begränsad makt att tvinga fram sammanläggningar mot kommunernas vilja och påverka hur de nya kommunerna bildades. Däremot var de ekonomiska inci- tamenten för genomförandet av reformer förhållandevis generösa, både i den första och i den andra reformomgången. I den norska reformprocessen använder staten tre olika typer av ekonomiska styrmedel; ett engångsbelopp till kommuner som beslu- tat att gå samman, kompensation för bortfall av intäkter från stats- bidrag och bidrag till information och hörande av befolkningen. Frivillighet är den ledande principen för den norska reformen och användningen av auktoritativa styrmedel är därför inte lika stort som i . Ett viktigt inslag i den norska reformprocessen har också varit att fylkesmännen fick ansvaret att koordinera och facilitera de lokala processerna. Fylkesmännen fick också i uppdrag att samarbeta 29Sandberg, S. (2016),”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i ” i , J.E., , J. R. och Vabo, S. ), Kommunereform i perspektiv. 30Kettunen, P. (2015), ”The Finnish municipal reform”, politološkog društva: časopis za politologiju, 11(1), s. 55–70. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder med Kommunenes Sentralforbund (KS) regionalt och med andra aktö- rer, t.ex. , i de fall det var relevant.31 I de finska reformerna saknades en motsvarande central koordineringsmekanism vilket be- skrivs som en klar brist eftersom det ledde till lokala lösningar som inte vara optimala.32 De ekonomiska styrmedlen som infördes i och har lett till enstaka förändringar, men har inte nyttjats i någon större skala. Både i och har en betydande del av de frivilliga sammanläggningarna skett kring medelstora städer, där det faktum att kommunerna funktionellt hänger samman har lett till en analys om att det är mer rationellt med en kommun. Ändrade strukturer eller problemlösning betonar i sin underlagsrapport till Kommunutred- ningen33 att den danska reformen är ett exempel på en reform med ambitioner att ändra strukturer i grunden. Reformen baserades inte så mycket på en analys av problem hos de existerande kommunerna, utan snarare på en ambition att skapa en mer stabil samhällsorga- nisation. Den strukturförändrande ambitionen kräver också en poli- tisk avvägning om hur stor variation i problemlösning beslutsfattarna är beredda att acceptera inom ett och samma system. Om obalansen mellan kommuner fortsätter att öka och enhetliga nationella åtgär- der inte genomförs för att åtgärda problemet, kommer behovet av särlösningar att öka. framhåller också att flera av de skäl för omfattande strukturreformer som framförts i , och inte föreligger i , åtminstone inte i samma utsträckning. I nordisk och europeisk jämförelse är svenska kommuner förhållandevis stora, med en medianstorlek på omkring 16 000 invånare. En annan om- ständighet som skiljer från de nordiska grannländerna är att kommunerna inte är huvudmän för hälso- och sjukvården. I , och har ett viktigt skäl till reformer varit och är, just 96S (2016–2017), Endringer i kommunestrukturen. (2016), ”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i ” i , och Vabo (red.) (2016), Kommunereform i perspektiv. 33Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i , och 2000–2018, underlagsrapport till . Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder kommunernas bristande kapacitet att hantera sina uppgifter inom hälso- och sjukvård.34 Frivilliga kommunsammanläggningar visar sig vara en otillräcklig åtgärd Erfarenheterna från reformerna i , och visar att frivilliga kommunsammanläggningar utan ett gemensamt natio- nellt förlopp endast leder till marginella förändringar av kommun- strukturen. Frivilliga kommunsammanläggningar som genomförs inom ramen för en övergripande nationell reform leder däremot till förändrad kommunstruktur, men slutresultatet riskerar ändå att bli splittrat och träffar inte nödvändigtvis de kommuner som är i störst behov av reformer enligt lagstiftaren. Erfarenheter från och visar också att ekonomiska stimulanser inte heller leder till sammanläggningar i den utsträckning som staten avser. När det gäller de frivilliga sammanläggningar som har skett i och utanför de nationella reformerna, så har dessa kommit till stånd av flera olika anledningar. En del av sammanlägg- ningarna har tydliga ekonomiska orsaker, där en akut eller en mer var- aktigt pågående kris har lett till behov av åtgärder i form av samman- läggning. Andra sammanläggningar som har skett kring medelstora städer bottnar i att det ansetts mer rationellt med en kommun med tanke på ökande behov av samverkan i ett område som funktionellt hänger samman. 3.3Erfarenheter av kommunreformer och samverkanslösningar i andra delar av Det är värt att än en gång understryka att det finns en svårighet i att överföra erfarenheter av reformer i andra länder till den svenska kon- texten. Skillnader när det gäller kommunernas ställning i det poli- tiska systemet samt skillnader i politisk kultur och ekonomisk kon- junktur spelar roll vid jämförelser. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder Nedan följer en kortfattad beskrivning av de effekter av kommun- sammanläggningar från olika delar av som och identifierar. Avsnittet innehåller också en kortfattad be- skrivning av erfarenheter av mellankommunal samverkan i . I del III i betänkandet, där de olika åtgärdsförslagen behandlas, åter- kommer till de nordiska och europeiska er- farenheterna och effekterna av sammanläggningar och mellankom- munal samverkan som är särskilt relevanta och intressanta för den svenska kontexten. Den övergripande bilden av ekonomiska effekter av sammanlägg- ningar i olika delar av är splittrad. Det finns studier från t.ex. , den tyska delstaten och som visar att besparingarna varit förhållandevis stora, men det sammantagna in- trycket är trots det att de ekonomiska effekterna av sammanlägg- ningar är förhållandevis små eller uteblir helt. Det stämmer också ganska väl med de slutsatser som dragits i studier av den danska refor- men och av reformerna i . Utifrån de studier som finns tillhands är det alltså tveksamt om större besparingar blir resultatet av sammanläggningar. Däremot finns det givetvis andra fördelar som bör beaktas när sammanläggningar studeras. Det finns studier från olika delar av som visar att kvaliteten på servicen till medborgarna har förbättrats efter samman- läggning. Det kanske också kan anses vara acceptabelt med en viss kostnadsökning i samband med sammanläggning om det leder till bättre kvalitet på och tillgång till service. Vad gäller effekter på demokratin ger studier från olika delar av skiftande resultat. Effekterna och argumenten som återfinns i andra delar av liknar dock de som tas upp i studier av de nordiska reformerna. Om alternativet till sammanläggningar är allt fler mellankommunala samarbeten, där beslut fattas av indirekt valda företrädare, är sammanläggningar att föredra eftersom det gör ansvars- förhållanden tydligare och därmed underlättar för väljarna att utkräva ansvar. Erfarenheterna från reformer i olika delar av pekar 35Erlingsson, G. och Flemgård, J. (2018), Att (om)organisera den politiska basorganisationen, forskningsöversikt om kommunreformer i utvecklade demokratier – med fokus på effekter av kom- munsammanläggningar och mellankommunala samarbeten. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder också på negativa demokratiska effekter av sammanläggning. Det handlar om att valdeltagandet sjunker och att medborgarna känner mindre samhörighet med den nya sammanslagna kommunen jämfört med de tidigare kommunerna. Kommunsammanläggning tenderar dessutom att ge upphov till spänningar mellan centrum och periferi inom kommunerna, där de perifera delarna upplever sig förfördelade. Det är en stor utmaning att få en överblick över och jämföra mellan- samverkan i . Det beror på att det i vissa länder finns en lång tradition av mellankommunal samverkan, medan det i andra länder är en företeelse som existerar i liten utsträckning. Det finns också en mängd olika typer av samverkan – allt ifrån formali- serade samarbeten som motsvarar kommunförbund, gemensam nämnd eller gemensamma bolag, till lösare och mer informella avtal, överens- kommelser och nätverk inom olika policyområden. Det finns begränsat med studier, särskilt av effekter, av mellan- samverkan, både från den nordiska kontexten och från andra delar av . Den senast publicerade samlade källan till kunskap om mellankommunal samverkan finns i en antologi redige- rad av Paweł Swianiewicz och där samverkan analyseras ur olika perspektiv. Inledningsvis konstaterar författarna att mellan- samverkan har blivit vanligare, troligtvis som en följd av besparingskrav och ekonomiska kriser. Författarna menar också att mellankommunal samverkan är en följd av en uppfattning om att sam- verkan är svaret på det faktum att många små kommuner inte klarar sina uppgifter. framhålls också som en orsak till att mellankommunal samverkan blivit vanligare. I studier av mellankommunal samverkan, återkommer frågan om demokratidilemman. När kommuner samverkar kring olika verk- samheter, lämnar man över en del av beslutsmakten över den verk- samhet man samarbetar om. För väljarna blir ansvarsutkrävande otyd- ligt och svårt: besluten fattas på en högre nivå av representanter för de kommuner som ingår i samarbetet, men vid missnöje kan väljaren bara rösta bort representanterna från den egna kommunen. 36Swianiewicz, P. and Teles, F. (red.) (2018), Inter-municipal Cooperation in Europe: Institu- tions and Governance. Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder blemen med transparens och ansvarsutkrävande vid mellankommu- nal samverkan är alltså något som ständigt understryks men sam- tidigt finns det få konkreta studier som faktiskt undersöker dessa demokratiproblem. har sammanläggningar av kommuner genomförts i de nordiska länderna men också i andra europeiska länder. genomförde en sammanläggningsreform 2007, i pågår ett arbete med att lägga samman kommuner och i har ett antal reformförslag lanserats men ingen mer omfattande reform har kunnat genomföras. Det finns relativt begränsat med utvärderingar och studier av de reformer som genomförts och därför är det också svårt att dra defi- nitiva slutsatser av de reformer som genomförts. Det är också viktigt att understryka att det kan vara svårt att överföra erfarenheter från andra länder till en svensk kontext. Utredningen bedömer dock att erfarenheterna från framför allt de nordiska länderna ändå kan vara nyttiga lärdomar även för det svenska sammanhanget. Den forskning som har bedrivits kring kommunreformer runtom i visar upp en förhållandevis splittrad bild av de ekonomiska och demokratiska effekterna av reformerna. Det finns exempel på reformer där sammanläggningar har lett till kostnadsbesparingar, t.ex. på och i , men den övergripande bilden är trots det att besparingar som en konsekvens av sammanläggningar ten- derar att vara små eller att helt utebli. Empiriska erfarenheter från reformer visar att sammanläggningar får både positiva och negativa effekter på demokratin. I jämförelse med mellankommunal samver- kan ger sammanläggningar tydligare ansvarsförhållanden och under- lättar därmed ansvarsutkrävande. Sammanläggningar har däremot också visat sig ge upphov till ett försämrat politiskt självförtroende hos medborgarna och spänningar mellan centrum och periferi i de nya kommunerna. 4Kommunal självstyrelse och statlig styrning har en lång tradition av lokalt inflytande över de egna ange- lägenheterna och den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen tar sin utgångspunkt i den traditionen. Den kommunala nivåns starka ställning grundar sig i idén om att den lokala politiska nivån är den bäst lämpade arenan för att medborgaren ska kunna utöva inflytande över och påverka beslut som rör det gemensamma. Idén om kom- munal självstyrelse präglas också av att insyn och ansvarsutkrävande underlättas om det är nära mellan förtroendevalda och väljare. Beslu- ten kan också anpassas till lokala förutsättningar och verksamheten blir därigenom mer effektiv.1 Följande kapitel inleds med en beskrivning av kommunens olika roller och uppgifter. Därefter görs en beskrivning av de skäl som brukar anföras för den starka kommunala självstyrelse som har. Vidare berörs även statens ansvar för kommunernas förutsätt- ningar samt den statliga styrningen av kommunerna. 4.1Kommunens olika uppgifter och roller har en decentraliserad samhällsorganisation, där en betydande del av den offentliga verksamheten sköts av kommunerna. Genom olika nationella reformer har kommunernas ansvarsområden vidgats och kommunerna har ett brett uppdrag och roller av varierande karaktär. Den decentraliserade samhällsmodellen ställer höga krav på kom- munernas förmåga att hantera den mångfald av utmaningar som följer av samhällsutvecklingen. Kommunerna förutsätts ha förmåga att till- handahålla samhällsservice av hög kvalitet, utveckla kommunen som livsmiljö och produktionsställe samt utveckla den kommunala demo- kratin. Den största delen av kommunernas verksamhet avser de obliga- toriska uppgifterna. Kommunernas obligatoriska uppgifter avser bl.a. förskola, skolväsende, äldreomsorg och socialtjänst. Kommunerna har dessutom ett obligatoriskt ansvar för avfallshantering, vatten och avlopp, plan och byggfrågor, miljö- och hälsoskydd samt räddnings- tjänst.