sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Det bör, med hänsyn till att det är fråga om utlänningar som utgör ett allvarligt säkerhetshot, finnas möjlighet att förvara dem på ett extra säkert sätt. Det bör därför framgå av lagtexten att utlänningen får förvaras i arrest eller häkte för omhän- dertagandet. Om det är möjligt och lämpligt bör dock i första hand annan placering övervägas, vilket följer av proportionalitetsprinci- pen. I konsekvens med utredningens överväganden i avsnitt 8.4.13 bör dock barn aldrig få förvaras i arrest eller häkte ens i samband med verkställighet av utvisningen. Husrannsakan och kroppsvisitation för att söka efter handlingar och Säkerhetspolisen får besluta om husrannsa- kan enligt 20 § polislagen för att söka efter en utlänning som ska omhändertas för att utvisas eller avvisas enligt utlänningslagen eller lagen om särskild utlänningskontroll. Husrannsakan får även göras för att söka efter föremål som polisen med stöd av lag eller annan författning ska omhänderta. Enligt 9 kap. 4 § utlänningslagen får och besluta att ta hand om en utlännings pass eller andra identitetshandlingar om utlänningen an- söker om uppehållstillstånd när han eller hon kommer till eller därefter, i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det. Husrannsakan enligt 20 § polislagen kan då i vissa fall aktualiseras. Någon generell rätt för polisen att omhänderta sådana handlingar – och att göra husrannsakan för att leta efter dem –finns emellertid inte. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Husrannsakan och kroppsvisitation får inte heller användas för att söka efter pass eller andra handlingar som kan bidra till att iden- tifiera utlänningen och underlätta verkställigheten. Det leder till att sådana handlingar kan komma att undanskaffas, om utlänningen vill fördröja eller försvåra verkställighet av avlägsnandebeslutet. När det är fråga om utlänningar som kan komma att utvisas på grund av att de utgör ett allvarligt säkerhetshot anser utredningen att det i större utsträckning än för andra utlänningar är motiverat att polisen får använda tvångsmedel för att underlätta verkställigheten. Det bör därför tas in en bestämmelse i den nya lagen som ger möj- lighet att besluta om husrannsakan och kroppsvisitation för att söka efter pass och andra identitetshandlingar som kan bidra till att un- derlätta verkställigheten av framtida utvisningsbeslut. Ett sådant be- slut bör – i motsats till vad som gäller enligt 20 § polislagen – inte kräva att det har meddelats beslut om att handlingarna i fråga ska omhändertas. Regleringen bör inte heller vara beroende av att det pågår handläggning av någon ansökan om uppehållstillstånd utan gälla generellt så snart utvisning enligt lagen kan komma i fråga. Innan verkställighet av ett utvisningsbeslut aktualiseras bör en- dast Säkerhetspolisen få besluta om husrannsakan hos och kroppsvi- sitation av en utlänning i sådant syfte. Det krävs nämligen en bedöm- ning av sannolikheten att utvisningsbeslut meddelas, för att åtgärden ska vara proportionerlig. Den bedömningen kan bara Säkerhetspoli- sen göra. Säkerhetspolisen bör få använda sådana åtgärder även när den har fått ett utvisningsbeslut för verkställighet. Detsamma bör gälla för , om den har fått i uppdrag av Säkerhetspolisen att verkställa ett utvisningsbeslut enligt den nya lagen (se avsnitt 7.3.1). Den som ska verkställa ett sådant beslut kan t.ex. få en begäran från det mottagande landet om att få en kopia på utlänningens identitets- handlingar. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder 10.5.19 Ändring eller upphävande av tvångsmedelsbeslut Utredningens förslag: Säkerhetspolisen får – om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl för det – besluta om inskränk- ningar i ett beslut om anmälningsskyldighet och om tillfälliga lättnader i det. Säkerhetspolisen får under samma förutsättningar upphäva ett beslut av allmän domstol om anmälningsskyldighet eller ett generellt beslut om användning av tvångsmedel. Säkerhetspolisen får ansöka om ändring till nackdel för utlän- ningen av ett beslut om anmälningsskyldighet eller användning av tvångsmedel som har meddelats av eller rege- ringen eller om upphävande av ett sådant beslut. Säkerhetspolisen får även ansöka om ändring till utlänningens nackdel av allmän domstols beslut om anmälningsskyldighet eller användning av tvångsmedel. Säkerhetspolisen eller rätten ska upphäva ett tillstånd till hem- lig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller postkontroll, om det inte längre finns skäl för åtgärden. Skälen för utredningens förslag I 16 § lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det får Säkerhetspolisen häva eller i för utlänningen förmånlig riktning ändra ett beslut som rätten har meddelat enligt 14 §. Säkerhetspolisen får också besluta om tillfällig lättnad och vidta nödvändig jämkning. Det råder inte någon tvekan om att Säkerhetspolisen får ändra, medge tillfälliga lättnader i eller jämka beslut i fråga om anmälningsskyldig- het. Av ordalydelsen förefaller det också som att Säkerhetspolisen får upphäva ett generellt beslut om tillämpning av 19–22 §§ som all- män domstol har fattat med stöd av 14 §. Däremot finns det inga bestämmelser om hävande eller ändring av tvångsmedel som har beslutats med stöd av 11, 11 a eller 20 §. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Som har påpekats ska bestämmelser om tvångsmedel för att uppfylla kraven i regeringsformen och vara tydliga och förutsebara. Det gäller givetvis även bestämmelser om när beslut ska upphävas eller upphöra att gälla av annat skäl. Regle- ringen i 16 § lagen om särskild utlänningskontroll ger intryck av att vara uttömmande när det gäller möjligheten att upphäva eller ändra beslut om användning av tvångsmedel. Enligt utredningens mening behöver dock regleringen göras tydligare och mer heltäckande. Det bör framgå av den nya lagen under vilka förutsättningar som generella beslut om användning av tvångsmedel får upphävas eller ändras. Det bör också framgå när beslut om användning av tvångs- medel i enskilda fall ska upphävas. Vidare bör det framgå vem som får besluta om det. Eftersom syftet är att ge Säkerhetspolisen befo- genheter som myndigheten inte har enligt krävs det särskilda regler i den nya lagen. Någon ändring i lagen om hemlig dataavläsning krävs däremot inte, eftersom skyldigheten att häva tillstånd till hemlig dataavläs- ning enligt 20 § andra stycket den lagen har lagts på bl.a. den som har ansökt om åtgärden. Bestämmelsen om ändring av anmälningsskyldighet kan lämpligen utformas med motsvarande tvångsmedel i som förebild. Det innebär att Säkerhetspolisen, om omständigheterna har förändrats, bör få besluta om inskränkningar i skyldigheten så att utlänningen exempelvis inte behöver anmäla sig lika ofta som tidiga- re. Myndigheten bör också få besluta om tillfälliga lättnader i anmäl- ningsskyldigheten, t.ex. att den tillfälligt inte behöver fullgöras om utlänningen tas in på sjukhus för en operation. Säkerhetspolisen bör även kunna bestämma att anmälningsskyldigheten ska fullgöras på annan ort (exempelvis om utlänningen har flyttat) eller än som framgår av beslutet. Säkerhetspolisen bör likaså kunna ge tillfällig dispens från ett förbud att lämna vistelseorten eller medge utlänningen rätt att visats i ett större område. Däremot ger en sådan reglering inte Säkerhetspolisen rätt att utöka anmälningsskyldig- Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder heten eller att på något annat sätt ändra den till nackdel för utlän- ningen. Säkerhetspolisens befogenheter bör gälla oavsett vem som har be- slutat om att utlänningen ska ha anmälningsskyldighet. Det innebär en utvidgning i förhållande till dagens reglering, som bara ger myn- digheten möjlighet att ändra anmälningsskyldighet och generella be- slut om tvångsmedel som har meddelats av allmän domstol. Eftersom anmälningsskyldighet enligt den nya lagen på samma sätt som ska fullgöras hos är det sannolikt den myndigheten som upptäcker om det finns behov av att ändra i anmälningsskyldigheten eller att ge en tillfällig lättnad av något slag. bör därför, som föreslagits i avsnitt 10.5.8, vara skyldig att anmäla till Säkerhetspolisen om det finns skäl för ett sådant beslut. I vilken utsträckning bör Säkerhetspolisen få upphäva generella beslut? Säkerhetspolisen bör, på samma sätt som , få upphäva ett gene- rellt beslut av allmän domstol om anmälningsskyldighet eller om att tvångsmedel ska få användas. Det är Säkerhetspolisen som har rätt att ta initiativ till beslut om användning av tvångsmedel och som bäst kan överblicka behovet av dem. Om Säkerhetspolisen skulle konsta- tera att det inte längre finns något behov av tvångsmedel bör myn- digheten därför kunna upphäva beslutet. Det som däremot kan diskuteras är om Säkerhetspolisen bör få upphäva generella beslut om användning av tvångsmedel som har fattats av eller regeringen. Det rör sig då om beslut . Det är en betydande skillnad mellan att Säkerhetspolisen ges möjlighet att på grund av nya omständig- heter inskränka eller medge tillfälliga lättnader i sådana beslut och att myndigheten skulle få upphäva dem. En lämpligare lösning är att Säkerhetspolisen ges rätt att ansöka hos beslutande myndighet om att sådana beslut ska upphävas. En bestämmelse om det bör tas in i den nya lagen. Om Säkerhetspolisen skulle komma fram till att det inte längre behövs någon anmälningsskyldighet torde det som regel bero på att det har kommit fram nya omständigheter. I möjligheten att inskrän- ka anmälningsskyldigheten ligger att Säkerhetspolisen får besluta att Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder utlänningen inte behöver fullgöra skyldigheten oftare än eller, ytterst, att utlänningen inte alls behöver anmäla sig. Det finns därför inget behov av att ge Säkerhetspolisen interimistisk rätt att besluta att anmälningsskyldigheten ska upphöra. Utredningen har även övervägt om det bör införas en möjlighet för ansvarigt statsråd att kunna upphäva anmälningsskyldighet som regeringen har beslutat, men har stannat för att någon sådan inte bör införas. Skälet till det är att nya beslutsnivåer inte bör införas om det inte finns ett tydligt behov av det. Den begränsade fördröjning som kan bli följden av att frågan ska avgöras av regeringen och inte av ett enskilt statsråd framstår i sammanhanget som acceptabel. Det gäller särskilt mot bakgrund av att Säkerhetspolisen får kraftigt utökade möjligheter att inskränka utlänningens skyldigheter. Ändringar till utlänningens nackdel som ett beslut löper om anmälningsskyldighet eller om att andra tvångsmedel får användas kan det komma fram skäl som gör att Säkerhetspolisen bedömer att skyldigheten behöver skärpas. Som exempel kan nämnas att rätten har beslutat att anmäl- ningsskyldigheten ska fullgöras tre eller men Säkerhetspolisen anser att det är nödvändigt med en tätare anmäl- ningsskyldighet. Alla ändringar till utlänningens nackdel kräver ett nytt beslut. Den nuvarande regleringen utgår från att besluten ska gälla utan att vare sig utlänningen eller Säkerhetspolisen ska kunna få till stånd ändring på annat sätt än genom en ompröv- ning (se avsnitt 10.5.8). Det medför en risk för att Säkerhetspolisen yrkar att kontrollen ska vara så heltäckande som möjligt och att pro- portionalitetsprincipen inte får det genomslag som den borde ha. Det kan också finnas situationer där det är tveksamt om en viss änd- ring kan sägas vara till fördel eller nackdel för utlänningen eller där Säkerhetspolisen och utlänningen har olika åsikter om det. Det kan t.ex. ifrågasättas om det förhållandet att utlänningen visat god sköt- samhet i fråga om anmälningsskyldigheten ger Säkerhetspolisen rätt att inskränka den, eftersom det knappast kan ses som en ändrad om- ständighet. För att ge utrymme för en ökad flexibilitet bör den nya lagen ge Säkerhetspolisen möjlighet att ansöka både om skärpning av kon- Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder trollen i form av utökad anmälningsskyldighet eller utvidgad möjlig- het att använda andra tvångsmedel och att ansöka om inskränkningar av kontrollen i situationer där myndigheten inte själv har rätt att be- sluta om det. Det bör gälla såväl beslut som har meddelats av Migra- tionsverket eller regeringen som beslut av rätten. Skyldighet att upphäva beslut om tvångsmedel Det finns ingen bestämmelse som tydligt anger om och i så fall på vilka grunder beslut om tvångsmedel som har meddelats i enskilda fall med stöd av 19 och 20 §§ lagen om särskild utlänningskontroll ska upphävas. Det innebär inget problem när det gäller tvångsmedlen enligt 19 §, eftersom de är momentana. De hemliga tvångsmedlen, som regleras i 20 §, gäller däremot till dess att tillståndet upphör, om inte beslutet upphävs . Det kan hävdas att regleringen i gäller, eftersom det inte finns några avvikande be- stämmelser i lagen om särskild utlänningskontroll. Det innebär att tvångsmedlet endast får användas så länge det finns skäl för det och att åklagare eller rätten får upphäva besluten, men däremot inte Säkerhetspolisen. I de nu aktuella ärendena finns det inte någon åkla- gare. Det är då endast rätten som kan upphäva sådana beslut. Det framstår inte som godtagbart att ett hemligt tvångsmedel ska gälla längre än vad som är sakligt motiverat enbart av det skälet att den myndighet som konstaterar att det inte längre finns skäl att använda tvångsmedlet inte har rätt att upphäva det. Säkerhetspolisen kan vis- serligen avbryta verkställigheten, exempelvis om det skulle visa sig att utlänningen har lämnat landet eller avlidit. Det är trots det otill- fredsställande att myndigheten saknar möjlighet att upphäva tvångs- medelsbeslutet i ett sådant fall. Mot den bakgrunden bör det införas en bestämmelse som ålägger Säkerhetspolisen att upphäva ett beslut om hemligt tvångsmedel i ett enskilt fall, om det inte längre finns skäl för åtgärden. Motsvarande skyldighet bör gälla för rätten. Utredningens förslag: Beslut om tvångsmedel upphör att gälla om utvisningsbeslutet verkställs eller upphävs. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Skälen för utredningens förslag: Enligt 17 § lagen om särskild ut- länningskontroll upphör ett beslut av rätten enligt 14 § att gälla om utvisningsbeslutet verkställs eller upphävs. Någon motsvarande reg- lering finns inte när det gäller beslut enligt 11 eller 11 a §. Om rege- ringen efter överklagande upphäver ett sådant beslut torde även ett eventuellt beslut om tvångsmedel upphöra att gälla oberoende av om det anges i regeringens beslut. Möjligheten att använda tvångsmedel får anses förfalla om utvisningsbeslutet verkställs, eftersom det sak- nas rättsliga förutsättningar för att använda tvångsmedel mot någon som inte längre vistas i . Det skulle emellertid skapa en tyd- ligare reglering om det framgår direkt av den nya lagen att tvångs- medelsbeslut alltid upphör att gälla om utvisningsbeslutet verkställs eller upphävs. En sådan bestämmelse bör därför införas. Det innebär att om ett verkställighetsförsök misslyckas och utlänningen återförs till måste det fattas ett nytt beslut om användning av tvångs- medel innan kontrollen av utlänningen kan återupptas. De tvångsmedel som huvudsakligen används vid kontroll av utlän- ningar enligt lagen om särskild utlänningskontroll är hemliga tvångs- medel. Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användning av vissa hemliga tvångsmedel har i sitt betänkande Rättssäkerhetsgaran- tier och hemliga tvångsmedel i detalj redovisat vilka krav som kan och bör ställas på bestämmelser om hemliga tvångsmedel utifrån bl.a. regeringsformen, och praxis (SOU 2018:61 s. 71 f.). Utredningen anför i sina övervägan- den bl.a. följande: För att användningen av hemliga tvångsmedel ska vara rättssäker är det viktigt med förutsebara, tydliga och precisa reg- ler. Det är också viktigt att det finns begränsningar till skydd för den personliga integriteten. All hemlig tvångsmedelsanvändning som in- nebär en inskränkning av den enskildes rättigheter enligt regerings- formen och måste ha stöd i lag. Därtill måste det vara förutsebart under vilka omständigheter som hemliga tvångs- medel kan komma att användas. Reglerna måste vara begränsade på så sätt att utrymmet för missbruk minimeras och ingreppet får inte vara större än vad som är nödvändigt (SOU 2018:61 s. 116). De aspekter som Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid använd- ning av vissa hemliga tvångsmedel lyfter fram gör sig gällande även vid användning av de hemliga tvångsmedlen i lagen om särskild ut- länningskontroll. Mot den bakgrunden är det nödvändigt att innan bestämmelser om tvångsmedel förs över till den nya lagen bedöma om dagens reg- lering uppfyller kraven i regeringsformen och . I kapitel 10 har utredningen analyserat om bestämmelserna om tvångsmedel är tillräckligt tydliga och preciserade, vem som ska fatta beslut i fråga om tvångsmedel och om det finns effektiva rättsmedel. När det gäller de hemliga tvångsmedlen aktualiseras därutöver fram- för allt frågor om hur materialet från tvångsmedlen ska hanteras. 11.2Rättssäkerhetsgarantier vid användningen av hemliga tvångsmedel har lagstiftaren haft fokus på att skapa bättre rätts- säkerhetsgarantier vid användningen av hemliga tvångsmedel. Lag- ändringarna har tagit sikte både på handläggningen av olika tvångs- medelsfrågor, berördas rätt till insyn och efterhandskontroll. Vissa av dessa ändringar har berört hemliga tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det har införts ett system med offentliga ombud vid domstols handläggning av ärenden om vissa hemliga tvångsmedel, bl.a. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Det regelverket är genom en hänvisning i 20 § första stycket lagen om särskild utlänningskon- troll tillämpligt när rätten i enskilda fall beslutar angående hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Användningen av överskottsinformation som härrör från hem- liga tvångsmedel lagreglerades . Då reglerades även användningen av överskottsinformation från hemliga tvångs- medel enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Regleringen, som utformades med 27 kap. 23 a § som förebild, finns i 21 a § lagen om särskild utlänningskontroll. Vidare har det införts bestämmelser om att den som har utsatts för hemliga tvångsmedel i efterhand ska underrättas om att så har varit fallet. Säkerhetspolisens användning av sådana tvångsmedel har dock generellt undantagits från underrättelseskyldigheten. Det gäl- ler även användningen av tvångsmedel enligt lagen om särskild ut- länningskontroll (prop. 2006/07:133 s. 52). Till nämndens uppgifter hör bl.a. att utöva tillsyn över brottsbekämpan- de myndigheters användning av hemliga tvångsmedel. Nämnden an- ser dock att användning av hemliga tvångsmedel enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll inte omfattas av nämndens tillsyn (se avsnitt 11.4.2). 11.2.2Regeringsformens och krav på vissa rättssäkerhetsgarantier I avsnitt 10.4 har utredningen redovisat vilka grundläggande krav som regeringsformen och ställer på lagstift- ning om tvångsmedel. Utöver det som anges där framgår det av praxis att det i vart fall när det gäller hemliga tvångsmedel ställs ytterligare krav. Till dem hör att det ska •finnas förhands- och efterkontroll, •finnas förfaranderegler för undersökning, användning och lagring av de uppgifter som inhämtas, •vidtas försiktighetsåtgärder vid överföring av information till andra parter, och •anges under vilka omständigheter som materialet från åtgärden kan eller måste raderas. Flera andra utredningars förslag har beröringspunkter De frågor som är aktuella har direkta beröringspunkter med ett flertal förslag som har utarbetats av andra utredningar och som övervägs i . Det är därför nödvändigt att presentera de förslagen som en bakgrund till utredningens över- väganden i detta kapitel. Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel hade i uppdrag att se över rättssäkerhetsgaran- tier och mekanismer som ska skydda den personliga integriteten när hemliga tvångsmedel för särskilt allvarlig brottslighet används. Upp- draget omfattade dock bara bestämmelserna om de tvångsmedel som permanentades . Ett av utredningens förslag är att det ska förtydligas vilken per- sonkrets som hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får Utredningen anser att regleringen i 27 kap. 20 § rät- tegångsbalken inte tillräckligt tydligt begränsar den krets som får ut- sättas för sådan avlyssning. Utredningen föreslår därför att det direkt av lagtexten ska framgå att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation endast får avse meddelanden som den misstänkte deltar i. Om så inte är fallet ska avlyssningen genast avbrytas. Det ska dock vara tillåtet att avlyssna så mycket att det går att utröna om den misstänkte deltar i meddelandet. Utredningen föreslår vidare att det i tillstånd till kvarhållande av försändelser både enligt 27 kap. 9 § och 8 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ska anges vilka försändelser kvarhållandet ska omfatta. I 20 och 22 §§ lagen om särskild utlänningskontroll finns det en särreglering av postkontroll som gäller i stället för bestämmelser. Frågan om motsvarande ändring bör göras i lagen om särskild utlänningskon- troll togs inte upp till diskussion, eftersom det låg utanför direkti- ven. Den frågan har behandlats i avsnitt 10.5.12. Ett annat förslag rör användningen av överskottsinformation från hemliga tvångsmedel. Med överskottsinformation avses uppgifter om något annat än det brott eller den brottslighet som legat till grund för att använda det hemliga tvångsmedlet. Utredningen före- slår att begränsningarna i 27 kap. 23 a § av i vilka fall förundersökning får inledas och brott får utredas grundat på överskottsinformation tas bort. Skälet till det är att utredningen be- dömer att begränsningarna strider mot . Enligt utredningen måste all användning av överskottsinformation vara reglerad, vilket inte är fallet . Utredningen föreslår därför en ny generell reglering av använd- ning av överskottsinformation. Enligt den får upptagningar och upp- teckningar samt uppgifter som framkommit vid användning av hem- liga tvångsmedel användas även för andra ändamål än det som legat till grund för tillståndet. På samma sätt som ska begränsningar i annan lagstiftning beaktas, t.ex. bestämmelser om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen och om dataskydd i bl.a. lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens om- råde. För att minimera risken för felaktig användning av överskotts- information föreslår utredningen att det av lagtexten ska framgå att det kan finnas begränsningar i annan lagstiftning som innebär att så- dan information inte får användas. Utredningen föreslår vidare att endast åklagare får besluta att överskottsinformation ska användas för något annat ändamål än det som har legat till grund för tillstån- det. Åklagaren ska vara skyldig att göra en proportionalitetsbedöm- ning, varvid han eller hon bl.a. ska beakta uppgifternas integritets- känslighet. Överskottsinformation ska få användas endast om skälen för det uppväger det men som användningen kan antas innebära för den som uppgiften gäller, syftet med tvångsmedlet eller något annat motstående intresse. Förslaget innebär att all användning av över- skottsinformation från samtliga hemliga tvångsmedel i rättegångs- balken och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott regleras på samma sätt. Det tydliggörs också, genom ändringar i 27 kap. 24 § , att regleringen i den paragrafen bara avser frågan om överskottsinformationen får användas, men inte eventuell fortsatt behandling av informationen. Motsvarande änd- ringar föreslås i 12 och 13 §§ lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.