sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — •uppdraget att förvärva en relativt stor mängd utsläppsenheter i förväg inför ett mål som skulle uppfyllas skapade en form av inlåsning för programmet, eftersom instrumentet (CDM och JI-projekt) minskade i betydelse internatio- nellt, och den stora omfattningen begränsade därtill möjligheterna att delta i det internationella utvecklingsarbetet av nya mekanismer på önskvärt sätt. 14.2.5Lärdomar från de flexibla mekanismernas utveckling under Kyotoprotokollet De flexibla mekanismernas utveckling under Kyotoprotokollet illu- strerar talesättet att det är mycket svårt att göra förutsägelser, sär- skilt om framtiden.64 En lärdom som kan dras av utvecklingen är att beslut om klimat- mål, styrmedel och de ramar som sätts för handel mellan länder och regioner alltid behöver ta hänsyn till den stora osäkerhet som finns i referensscenarier (baselines eller business as usual-scenarier), när sådana scenarioanalyser används som beslutsunderlag. Om marknader för handel med utsläppsbegränsningsresultat mellan länder ska kunna utvecklas och bibehållas , trots alla osäkerheter, behöver ambitionerna i de målnivåer som sätts vara betydligt högre än de som parterna åtog sig under Kyotoprotokollet. De behöver också kunna utvecklas med återkommande uppfölj- ningar och justeringar eller ha en inbyggd flexibilitet redan från start. Intresset för handel mellan länder under Kyotoprotokollet häm- mades också redan från start av att det bedömdes finnas s.k. hetluft bland ländernas åtaganden. Vid mindre ambitiösa mål som visar sig enklare att uppnå än vad som bedömts på förhand finns dessutom en risk att utbudet blir 64Brukar tillskrivas den danske nobelpristagaren . Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … betydligt större som efterfrågan minskar – något som också blev fallet när Kyotoprotokollet genomfördes. Även har några av de ingredienser som kan leda till att intresset minskar och förutsättningarna för att det ska växa fram marknader blir små, bl.a. eftersom målnivåerna inte är ambitiösa nog och även bedöms kunna innehålla hetluft (se nästa av- snitt). Insikten att scenarier är osäkra är även viktig att ha med i bilden, eftersom en stor del av de nationella klimatplanerna under Paris- avtalet har en konstruktion som innebär att målen satts i relation till en utveckling med dagens beslutade styrmedel, dvs. i förhållande till ett osäkert referensscenario. är det viktigt att beakta att det faktum att det funnits med en möjlighet att på ett mer flexibelt sätt nå uppsatta mål genom åtgärder i andra länder har varit en möjliggörare att nå fram till beslut i tidigare förhandlingar. Även denna erfarenhet är värdefull att ha med när ambitionsnivån nu behöver höjas under . Prisutvecklingen på enheter från CDM-projekt under Kyoto- protokollet kan också ge viss inblick i hur priserna på artikel 6- enheter kan komma att utvecklas. De låga priserna på CDM-projekt har flera förklaringar. En för- är att det skett en samfinansiering av projekten och en annan förklaring är att en del projekttyper också har haft andra intäkter (eller kostnadsbesparingar) vid sidan av intäkterna från försäljning av reduktionsenheter. Det sistnämnda handlar framför allt om intäk- ter från försäljning av el och från parallella nationella styrmedel. När den beräknade utsläppsminskningen av åtgärden sedan enbart kopp- las till CDM-enheterna blir kostnaden per reducerad mängd växt- husgas låg. Hur reduktionen av utsläppen beräknas (mot vilket referensscenario) har också betydelse för resultatet. De låga priserna förklaras också delvis av att projekten varit kopplade till åtgärder med särskilt låga åtgärdskostnader och låga barriärer för genom- förande i värdländerna. De mycket låga priserna som uppstod hänger främst samman med den efterfrågeutveck- ling som skedde på marknaden. När nya mekanismer nu ska utvecklas under är det inledningsvis rimligen bl.a. den typ av åtgärder som framför allt CDM-marknaden sökt upp som värdländerna nu själva (helt eller delvis) behöver genomföra, för att uppfylla sina egna initiala bidrag Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … under , men då kommer även bedömningen av additio- nalitet behöva förändras. Det innebär i sin tur sannolikt att kost- naden för framtida utsläppsbegränsningsenheter kommer vara högre än den som uppstod . Styrmedel som innebär en form av incitamentsgivning , t.ex. genom en internationell kreditering, riskerar att stöta på särskilda utmaningar på områden där det sker en snabb teknikutveckling, där kostnaderna för tekniken sjunker och där ut- vecklingen går mot att åtgärderna kan genomföras med allt lägre incitamentsnivåer. Det innebär också en extra utmaning att säker- ställa additionalitet på ett område där det finns parallella nationella styrmedel. 14.3Parisavtalet skapar nya förutsättningar Enligt ska den globala uppvärmningen begränsas till betydligt , med en fortsatt strävan efter att hålla uppvärmningen jämfört med förindu- striell nivå. Ambitionsnivån i den internationella klimatpolitiken behöver därmed höjas till en helt ny nivå jämfört med tidigare. I av- talet framhålls också vikten av klimatkonventionens principer om rättvisa, hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning. mål ska nås genom att länderna lägger fram och genomför ambitiösa nationella klimatplaner, NDC:s. Gapet mellan temperaturmål och ambitionen i de nuvarande klimatplanerna under avtalet är mycket omfat- tande (se t.ex. IPCC:s 1,5-gradersrapport65 och Emissions Gap Report)66. Betydande ambitionshöjningar kommer därför krä- vas av alla parter i den fortsatta processen. Ett av budskapen från IPCC:s 1,5-gradersrapport är att utsläppsutvecklingen den närmaste tioårsperioden har avgörande betydelse. 65IPCC (2018). 66UNEP (2019). Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … 14.3.2Parterna lämnar in nationella klimatplaner som stegvis behöver skärpas I artikel 4 i finns bestämmelser som är avsedda att bana väg för en progressiv skärpning av ländernas nationella klimatplaner. Enligt bestämmelserna ska varje part meddela sin klimatplan vart femte år.67 De första klimatplanerna sträcker sig antingen till 2025 eller 2030. behöver därför de parter vars planer sträcker sig till 2025 lämna in nya, och förhoppningsvis ambitiösare, planer med 2030 som slutår. Planerna behöver också bli mer heltäckande, dvs. omfatta en större del av växthusgasutsläppen i landet än de gör . Parter som har 2030 som slutår, det gäller t.ex. EU, behöver i stället i prin- cip endast uppdatera sin NDC 2020 men kan även använda tillfället till att höja ambitionsnivån i sitt bidrag.68 Till stöd i processen ska parterna regelbundet utvärdera genom- förandet för att bedöma de sammanlagda och kollektiva framstegen (en s.k. global översyn). Den första globala översynen ska genom- föras 2023 och därefter vart femte år.69 De nationella klimatplanerna innehåller information om vilket mål bidragen ska resultera i, hur målen ska beräknas och vilka sek- torer de omfattar. Planerna ska i princip representera ländernas högsta möjliga ambitionsnivå som bidraget omfattar, med hänsyn tagen till skillnader i ansvar och förmåga samt i ljuset av natio- nella förhållanden. Den vanligaste målkonstruktionen i medelinkomstländernas klimatplaner är att bidraget uttrycks som en eller flera utsläppsnivåer under ett referensscenario. En vanlig konstruktion är också att delar av den nationella klimatplanen, i form av en lägre målnivå, avses genom- föras genom åtgärder som bekostas av det egna landet utan villkor, medan andra delar, i form av en mer ambitiös målnivå, villkoras med att åtgärderna får finansiering från andra. (Se faktaruta nedan.) Utgångspunkten för de nya klimatplanerna och de uppdateringar som görs är dock att summan av parternas nuvarande klimatplaner inte är tillräckliga i förhållande till avtalets temperaturmål och att alla 67Det står parterna fritt att justera sina bidrag när som helst under processen. Justeringarna förutsätts innebära en ambitionshöjning. 68Ambitionen är att alla parter ska ha samma tidsramar i sina planer . 69Formerna för den globala översynen regleras i artikel 14. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … parter därför behöver höja sina ambitioner utifrån landets specifika förhållanden. Parterna under är också inbjudna70 att lämna in en långsiktig lågutsläppsstrategi (low emission development strategy, LEDS) . Tanken är att parterna med stöd av den långsik- tiga strategin tydligare ska se behovet av att utveckla och höja ambi- tionen i den mer kortsiktiga klimatplanen. 14.3.3Samarbeten för att genomföra nationellt fastställda bidrag innebär även att samarbeten behöver genomföras mellan länder till stöd för de nationella klimatplanernas genomförande. Stöd ska ges till parter som är utvecklingsländer, i enlighet med artikel 9 (finansiering), artikel 10 (teknikutveckling och tekniköverföring) och artikel 11 (kapacitetsuppbyggnad) i avtalet. Enligt artikel 9 ska de utvecklade länder som är parter under avtalet tillhandahålla finansiella resurser för att bistå parter som är utvecklingsländer i fråga om både utsläppsbegränsningar och åtgär- der för anpassning. Bestämmelserna i artikel 9 innebär en fortsätt- ning på befintliga åtaganden enligt klimatkonventionen. Enligt beslutet vid COP21 har de utvecklade länderna för avsikt att fortsätta sitt befintliga kollektiva mål om att mobilisera till klimatfinansiering. Ambitionen gäller ; därefter är avsikten att målet ska höjas. Förhand- lingen om finansieringsmål för perioden ska starta . 14.3.4Nya marknadsbaserade och inte marknadsbaserade ansatser är under utveckling ger också en möjlighet för parter att frivilligt samarbeta när de genomför sina nationella klimatplaner för att möjliggöra en högre ambitionsnivå både för utsläppsbegränsningar och anpassnings- åtgärder och för att främja en hållbar utveckling och miljöintegritet (artikel 6.1). Samarbeten under artikel 6 omfattar även användning av utsläppsbegränsningsresultat som kan handlas mellan länder. En ambition är även att regelboken för samarbeten mellan länder ska tillåta bredare ansatser på lands- eller sektornivå i syfte att bidra 70”Ska också sträva efter”. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … Därmed möjliggörs för mer storskaliga utsläpps- minskningar och ambitionsnivåhöjningar jämfört med den tidigare mer projekt- och programorienterade inriktningen under Kyotopro- tokollet. Av det följer att insatserna behöver kopplas till och hänga ihop med de nationella klimatplaner som länderna lämnat in under avtalet. Det är värt att notera skillnaden mellan Kyotoprotokollets beto- ning på kostnadseffektivitet71 i samband med de flexibla mekanis- merna och betoning på att ländernas samarbeten ska bidra till en ambitionshöjning. för artikel 6 är inte antagen ännu Vid klimatmötet i (COP24) lyckades parterna komma överens om stora delar av den regelbok som ska utgöra grunden för att genomföra . Den del som inte kom på plats var regel- boken under artikel 6. Vid klimatmötet i (COP25), nådde arbetet med regelboken för artikel 6 långt i sina tekniska detaljer men förhandlingarna behövde ändå till slut skjutas fram till nästa klimatmöte (COP 26), eftersom parterna inte lyckades komma överens om några av de mest centrala bestämmelserna. Artikel 6 öppnar för två typer av internationella marknads- baserade tillvägagångssätt till stöd för utsläppsminskningar i form av kooperativa samarbeten (t.ex. i form av regionala handelssystem) enligt artikel 6.2 och en ny mekanism enligt 6.4. Enligt artikel 6 sätts även ramar för ett tillvägagångssätt för icke marknadsbaserade sam- arbeten (artikel 6.8). Oenigheten vid partsmötet i rörde framför allt reglerna i artikel 6.4 för hur dubbelräkning ska kunna undvikas samt hur den möjliga överföringen av enheter från tidigare Kyotoperioder ska kunna begränsas. I och med att regelboken för artikel 6 inte antogs vid mötet i är det dock inte uteslutet att även andra frågor kopplade till regelboken nu åter öppnas. I kommande avsnitt ges en övergripande beskrivning av hur förslaget till regelbok under Paris- avtalets artikel 6.2 och 6.4 utvecklats så här långt. Beskrivningen bör dock läsas med det övergripande förbehållet att regelboken ännu inte är antagen. 71Att underlätta för 1-ländernas genomförande av sina åtaganden. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … Nationella klimatplaner och marknadsbaserade ansatser De nationella klimatplanerna och samarbetsformerna under artikel 6 är i hög grad inriktade mot att det ska kunna göras en kreditering mot ett referensscenario (en baseline eller ett business as usual-scenario). Ansatsen förutsätter att robusta bedömningar kan tas fram om hur utsläppen av växthusgaser utvecklas utan skärpt politik i värdlandet i fråga, i form av ett referensscenario. Landet sätter sen utsläppsmål som innebär en minskning i förhållande till den antagna utvecklingen. Målen kan vara ovillkorade eller villkorade och kan inledningsvis omfatta hela eller delar av ekonomin. Ett ovillkorat mål ska huvudsakligen kunna nås med insatser av det egna landet. Finansiering från andra länder, företag och så vidare kan också bidra, men det är inget villkor för måluppfyllelse. Ytterligare utsläppsminskningar, för att t.ex. nå ett eventuellt villkorat mål eller längre, förutsätter extern finansiering men kan eventuellt också bli föremål för handel mellan länder genom kreditering. När en kreditering görs överförs dock delar av utsläpps- minskningen till köparlandet och ytterligare åtgärder behöver då genomföras för att nå det uppsatta målet i värdlandet. För att en sådan överföring inte ska resultera i dubbelräkning av utsläpps- minskningar krävs en motsvarande justering (corresponding adjus- tment) av utsläppsredovisningen i utsläppsrapporteringen. I figur 14.6 nedan illustreras hur målnivåerna i en nationell klimatplan kan se ut i ett medelinkomstland, i det här fallet . Utsläppsnivån 2010 har satts till 100. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … Baseline till 2030 NDC Källa: Climate Action Tracker. Artikel 6.2, överföring av resultat från utsläppsminskningar mellan två parter Artikel 6.2 ger riktlinjer för vad som bör gälla mellan två parter som frivilligt vill träffa en bilateral överenskommelse om att föra över uppnådda utsläppsbegränsningsenheter mellan sig. Enheterna benämns ITMOS (internationally transferable mitigation outcomes). En sådan överföring kan t.ex. vara aktuell mellan parter som ingår i ett gemen- samt utsläppshandelssystem men har lämnat in separata klimat- planer.72 Enheterna under artikel 6.2 behöver inte godkännas i en process styrd av parterna under . Formerna för transfereringarna ska dock omfattas av riktlinjer under och de föreslås även bli föremål för åter- kommande granskningar organiserade av parter. Resul- tatet av dessa granskningar ska tas upp på partsmötena, och rikt- linjerna kan komma att ändras . En central del i regelboken, kopplad till artikel 6.2-transfereringar, är att säkerställa att överföringen av ITMOS inte leder till dubbel- räkningar. Värdlandet som säljer enheterna och köparlandet behöver 72Gäller t.ex. mellan och EU. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … därför justera de utsläpp som är kopplade till deras respektive natio- nella klimatplaner på ett sätt som motsvarar antalet överförda enheter . behöver därmed också hantera att länder med s.k. punktmål i sina klimatplaner använder ITMOS på ett sätt som är representativt och som inte innebär att ambitionsnivån urholkas. ITMOS ska kunna utfärdas kopplat till den del av utsläppen som omfattas av ett värdlands klimatplan men också till de sektorer som inte ingår i planen. ITMOS ska kunna omfatta åtgärder som minskar utsläppen av växthusgaser och åtgärder inom LULUCF-sektorn som minskar avgången eller ökar upptaget av koldioxid. Även åtgärder som inne- bär att utsläpp inte behöver uppstå, t.ex. genom att avskogning und- viks kan komma att godkännas för överföring. När det gäller åtgärder inom LULUCF-sektorn kan ytterligare regler för att hantera den här typen av åtgärders särskilda osäker- heter, permanensfrågor och risk för reversibilitet komma att utveck- las . Artikel 6.2-transfereringar föreslås bli tillåtna mellan länder som har lämnat in nationella klimatplaner under och för andra internationella minskningsåtgärder, exempelvis inom CORSIA. Artikel 6.2-transfereringar behöver inte bidra till någon ytter- ligare nettoutsläppsminskning73 under Parisavtalet74 till skillnad från aktiviteter under artikel 6.4, utan överföringarna kan ses som ett noll- summespel mellan de handlande parterna, förutsatt att de enheter som handlas har sitt ursprung i utsläppsminskningar utöver värd- landets eget klimatmål som landets klimatplan inte inne- håller s.k. hetluft, dvs. har en ambitionsnivå som innebär utsläpp som överskrider de nivåer som bedöms uppstå i normala fall vid business as usual (se nedan). De som deltar i artikel 6.2 transfereringar föreslås däremot på frivillig väg bidra till ytterligare utsläppsminskningar och dessutom ge bidrag till . I och med att regelboken för artikel 6 inte antogs vid mötet i kan även delar av regelboken under artikel 6.2 komma att öppnas upp på nytt i de kommande förhandlingarna. 73”overall mitigation”. 74Även om parterna uppmuntras till att ge ett sådant bidrag genom att annullera en andel av de enheter som förs över. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … Artikel 6.4 etablerar en ny mekanism för att bidra till utsläppsbegränsningar och hållbar utveckling Under artikel 6.4 införs den regelbok som ska gälla för den nya mekanism som ska följa de tidigare CDM- och JI-mekanismerna under Kyotoprotokollet. Delar av det föreslagna nya regelverket känns dock igen från det som utvecklades för mekanismerna under Kyotoprotokollet. Bland annat ska ett särskilt övervakningsorgan av liknande konstruktion som den tidigare CDM-styrelsen utses, där aktiviteter under mekanismen formellt ska godkännas. En central skillnad mellan och Kyotoprotokollet är dock att det inte längre finns någon uppdelning mellan länder med respektive utan åtaganden. Det innebär att det behöver regleras vem som ska få tillgodoräkna sig utsläppsminskningen av den genom- förda aktiviteten för att undvika dubbelräkning, dvs. ett land ska inte kunna tillgodoräkna sig utsläppsminskningar mot sitt åtagande under , om dessa tillgodoräknas av ett annat land. Det här är också en viktig del av de anvisningar som ges vid transferer- ingar som ska göras enligt artikel 6.2 enligt ovan. Som tidigare nämnts var detta en av de frågor som parterna inte lyckades komma överens om vid klimatmötet i . Vid sidan av risken för dubbelräkning av utsläppsminskningar behöver också de utsläppsminskningar som ska godkännas enligt artikel 6.4 omfattas av krav som gör att deras miljöintegritet i övrigt säkerställs så långt möjligt. Miljöintegriteten riskeras om säljarlandet har formulerat målen75 i landets klimatplan utifrån ett scenario som är mindre ambitiöst än den utveckling som i normala fall skulle kunna uppstå redan vid business as usual, dvs. utan ytterligare åtgär- der jämfört med dagens beslutade politik. En sådan situation kan också uppstå om utsläppsminskningarna ligger utanför de sektorer som omfattas av värdlandets nationella klimatplan. Artikel 6.4-mekanismen ska även syfta till att leda till totalt sett minskade globala utsläpp (overall mitigation in global emissions, OMGE). En rimlig tolkning av det är att aktiviteter under artikel 6.4 inte enbart får innebära en omfördelning av utsläpp utan att utsläp- pen måste minska totalt sett. För att åstadkomma en sådan effekt föreslås bl.a. att en viss andel av de enheter som åstadkoms genom en artikel 6.4-aktivitet ska annulleras eller dras av direkt och på så 75Även de som är villkorade, dvs. de som förutsätter finansiering av andra länder. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … sätt inte kunna ingå i vare sig värdlandets eller köparlandets utsläpps- redovisning Användande av 6.4-mekanismen ska också ge finansiellt bidrag till samt täcka mekanismens admini- strativa kostnader. Förhandlingen om artikel 6.4 är, som nämnts, även öppen när det gäller om, och i så fall under vilka villkor, CDM- och JI-projekt som godkänts under Kyotoprotokollet ska kunna godkännas även under . Under artikel 6 finns också regler för s.k. icke marknadsbaserat samarbete (artikel 6.8). Enheter från utsläppsbegränsningar kommer dock inte kunna genereras enligt denna artikel, och den är därför inte tillämplig för att ge bidrag till de kompletterande åtgärderna i det nationella klimatramverket. Den berörs därför inte vidare av denna utredning. 14.3.5Förslag om hur de marknadsbaserade samarbetsformerna kan utvecklas Forskare, konsulter och tankesmedjor har, parallellt med förhand- lingarna om , presenterat tankar och förslag om hur reglerna och tillämpningen av bestämmelserna under avtalet skulle kunna utvecklas, så att de nya samarbetsformerna i sin tillämp- ning ska kunna ge incitament till en ambitionsnivåhöjning, ha en hög miljöintegritet och bidra till hållbar utveckling. Analyserna har främst fokuserat på •hur referensscenarier (baselines)och återkommande justeringar ska kunna beräknas samt hur s.k. corresponding adjustments ska kunna göras i praktiken, •hur samarbetena ska kunna dels skalas upp och omfatta en större del av värdlandets utsläpp, dels kunna genomföras även i andra länder, •hur miljöintegriteten (framför allt additionaliteten) hos projek- ten ska kunna säkerställas, •hur aktiviteterna ska bidra till en högre ambition och totalt sett minskade globala utsläpp, Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … •hur värdlandets kapacitet för mätning, rapportering och verifier- ing ser ut – behov av förstärkningar och hinder för utveckling. Analyserna är också relevanta för utvecklingen vad inom resultat- baserad finansiering. Nedan redogörs för några förslag som väckt intresse i förhand- lingarna; genomgången är inte heltäckande. Hur undvika risken för icke-additionella åtgärder? I en rapport från () konstateras att risken för att det finns hetluft i ländernas nuvarande klimatplaner är relativt stor och att det därför finns ett behov att begränsa stor- leken på de möjliga överföringarna. SEI föreslår några olika sätt, bl.a. kvantitativa begränsningar.76 Även m.fl. bedömer att den sammanlagda hetluften i de nationella klimatplanerna kan vara betydande och motsvara upp- emot av den då bedömda sammanlagda storleken på åta- gandena om ytterligare utsläppsminskningar.77 Michaelowa går systematiskt igenom hur additionaliteten i de åtgärder som genomförs kan behöva testas inför en artikel 6.2- eller 6.4-överföring, beroende på om värdlandets klimatplan bedöms inne- hålla hetluft eller inte.78 I teorin borde det finnas incitament för värdländerna att inte exportera enheter från icke additionella åtgärder, eftersom det skulle försämra värdlandets egna förutsättningar för måluppfyllelse. I prak- tiken finns det dock många värdländer vars klimatplaner innehåller hetluft och som därmed inte behöver bekymra sig om de berörda aktiviteterna är additionella eller inte. Michaelowa menar att tidigare erfarenheter från genomförande av JI-mekanismen visar att det finns sådana risker och drar slutsatsen att specifika additionalitetstest,79 liknande dem som utvecklades under , behöver genomföras om värdlandets referens- scenario bedöms innehålla hetluft eller om aktiviteten i fråga ligger 76La Hoz Theuer m.fl., SEI (2017). 77Schneider (2017). 78Michaelowa (2019). 79Investeringstester, beräkning av åtgärdernas pay-back tid med respektive utan artikel 6- krediter. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … utanför värdlandets klimatplan. Till skillnad från de tidigare additio- nalitetstesterna av CDM-projekt behöver additionalitetstest av arti- kel 6-aktiviteter även väga in effekterna av nationella styrmedel.