sou · H8B379 · 2020-12-15 00:00:00 — Utredningen bedömde dock att åtgärderna var beroende av omständigheter i varje enskild verksamhet och att det var svårt att hitta gemensamma, konkreta åtgärder som träffade alla de problem som kan finnas på enskilda arbetsplatser, skolor och högskolor.66 Utredningen övervägde även en annan lösning för bestämmelserna om aktiva åtgärder, nämligen att i bestämmelserna ange vilka kon- kreta mål som skulle uppnås och också konkretiserade vilka åtgärder som skulle vidtas för att uppnå målen. Utredningen bedömde dock att en reglering med anvisade åtgärder skulle bli mycket svår att åstad- komma eftersom det var problematiskt att ange konkreta åtgärder som var relevanta för verksamheter på alla områden. Utredningen an- såg dessutom att det skulle vara svårt att sätta konkreta och kvanti- tativa mål utifrån samtliga diskrimineringsgrunder och ännu svårare att ange vilka åtgärder som skulle vidtas för att uppnå målen i re- spektive verksamhet.67 Regeringen och ansåg att utredningen hade rätt i att en reglering som lade tyngdpunkten på arbetsprocessen – inte på att specifika åtgärder skulle vidtas – hade bättre förutsättningar att upp- nå syftet med regleringen. Effektundersökningar om aktiva åtgärder som hade gjorts i tidigare utredningar visade att den främsta effekten var att arbetet med frågorna uppmärksammades. Något som också talade för att fokus skulle läggas på själva arbets- processen var det faktum att bestämmelsen om lönekartläggningar ansågs vara den bestämmelse som var lättast att tillämpa. Utmärkande för den bestämmelsen var just att den beskrev hur arbetet skulle be- drivas och att den inte var en konkret åtgärd.68 Regeringen föreslog därför att arbetet med aktiva åtgärder skulle genomföras enligt ett övergripande ramverk som förmådde verk- samheten att ägna sig åt frågorna, sätta sina egna mål och finna rätt åtgärder för att genomföra åtgärderna.69 Regeringen ansåg också att det var en stor fördel att koncentrera regleringen till krav på att arbe- tet skulle utföras i vissa steg eftersom mål och åtgärder då kunde anpassas till den egna verksamheten. Ytterligare en fördel var möjlig- 66SOU 2014:41, Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering, s. 218–230. 2015/16:135, Ett övergripande ramverk för aktiva åtgärder i syfte att främja lika rättig- heter och möjligheter, s. 36. Tillsyn över aktiva åtgärder inom arbetslivet och högre utbildning heten att integrera arbetet med aktiva åtgärder med såväl det löpande arbetsmiljöarbetet som det arbetsplatsövergripande utvecklingsarbetet. Information och råd hur arbetet skulle bedrivas i praktiken föll inom DO:s expertområde och tillsynsansvar. Om informationen be- rörde det systematiska arbetsmiljöarbetet kunde DO behöva ha kontakter med AV för att konkretisera hur arbetet med aktiva åt- gärder kunde integreras i det systematiska arbetsmiljöarbetet.70 För- slaget ledde till att bestämmelserna om aktiva åtgärder ändrades . Reglerna om en lönekartläggning har funnits sen och har därefter ändrats . Förändringarna har bl.a. handlat om vilka arbetsgivare som ska omfattas av kraven, hur ofta åtgärder ska genomföras, vilken dokumentation som ska krävas och vad analysen av förekommande löneskillnader ska avse. har i en rapport granskat hur väl lönekartläggning fungerar för att motverka osakliga skillnader i lön och andra anställ- ningsvillkor mellan kvinnor och män.71 Granskningens övergripande resultat var att lönekartläggning, såsom lagstiftningen är utformad , har begränsad möjlighet att påverka löneskillnaderna mel- lan män och kvinnor på arbetsmarknaden och att kraven på att doku- mentera lönekartläggning hade en liten eller ingen effekt på köns- skillnaderna hos arbetsgivare. rekommenderade i sin rapport bl.a. att regeringen skulle utreda dels om lagstiftningen om lönekartläggning på ett bättre sätt kunde anpassas till arbetsgivare av olika storlek dels om lagstift- ningen om lönekartläggning kunde göras mindre arbetskrävande för arbetsgivare, särskilt med avseende på att bedöma löneskillnader för arbeten som kan betraktas som likvärdiga. Regeringen anförde i en skrivelse72 att eftersom bestämmelserna hade ändrats 2017 ansåg regeringen att frågan om en ny utredning av bestämmelserna om lönekartläggning var för tidigt väckt. 2015/16:135, Ett övergripande ramverk för aktiva åtgärder i syfte att främja lika rättig- heter och möjligheter, s. 36–37. 71Riksrevisionen, RiR 2019:16. Diskrimineringslagens krav på lönekartläggning – ett trubbigt verktyg för att minska löneskillnader mellan könen. 2019/20:48, om diskrimineringslagens krav på lönekartläggning. Tillsyn över aktiva åtgärder inom arbetslivet och högre utbildning Regeringen tillsatte Kommissionen om jämställda livs- inkomster (A 2020:01). Kommissionen ska slutredovisa sitt arbete . 4.8Enkätundersökning om aktiva åtgärder I det här avsnittet redovisar vi vissa delar av vår webbaserade enkät- undersökning till arbetsgivare som varit föremål för tillsyn från DO när det gäller riktlinjer och rutiner för trakasserier, sexuella trakasserier och repressalier. Enkätundersökningen syftade främst till att ge oss information om vad som behövs för att arbetsgivare ska kunna utföra arbetet med aktiva åtgärder inom sin verksamhet på ett mer ändamålsenligt och effektivt sätt. Enkäten genomfördes av konsultföretaget mellan och . Ett inledande brev skicka- des till respondenterna för att informera om att en enkätundersökning skulle genomföras. skickades fyra påmin- nelser ut. Respondenterna informerades om att undersökningen var anonym. Föremål för utredningens undersökning var företag, kommuner och regioner som DO granskat 2017 och som fått kritik av myndig- heten. Mejladresserna togs fram genom sökningar i diariesystemet hos DO. De branscher som ingick i undersökningen var media, kultur, juridik, it-företag, bygg- och anläggning samt hotell- och restaurang. Utbildningsanordnare inom högre utbildning har alltså inte tillfrågats. Totalt kontaktades 682 respondenter varav 427 svarade på delar eller hela enkäten. Därmed blev svarsandelen , se bilaga 4 för en mer utförlig teknisk rapport om undersökningen. Enkäten var i stort indelad i tre delar; bakgrundsfrågor, frågor om arbetet med aktiva åtgärder och slutligen frågor om lönekartlägg- ningen. Bakgrundsfrågorna handlade bl.a. om branschtillhörighet, antal anställda samt vem som i huvudsak arbetade med frågor om aktiva åtgärder. I den andra delen ställdes frågor om de aktiva åtgär- derna enligt DL. I den avslutande fick respondenterna frågor om deras arbete med lönekartläggningen Tillsyn över aktiva åtgärder inom arbetslivet och högre utbildning Flera frågor med fritextsvar ingick i enkäten, bl.a. en sista fråga där respondenterna kunde framföra synpunkter till utredningen. På vissa av frågorna kunde respondenterna även avge flera svarsalternativ. Vi kan givetvis inte dra några generella slutsatser för samtliga före- tag i utifrån enkätsvaren. Dock tillfrågades 18 av 21 regioner med en svarsfrekvens på och 264 av 290 kommuner med en svarsfrekvens på . Det får anses som en god täckning och därmed som representativt för regionerna och kommunerna. Vi kommer mot denna bakgrund redovisa kommuner och regioner för sig samt referera till företagen som företag som har granskats av DO. Vi redovisar inte heller hela undersökningen utan vi fokuserar på vad som behövs för att arbetet med aktiva åtgärder ska bli effektivt och vad som efterfrågas av respondenterna i undersökningen. Hela enkät- undersökningen finns som bilaga 4. 4.8.2Resultat av enkätundersökningen i urval Respondenterna tillfrågades om de kände till lagändringen om aktiva åtgärder 2017 innan de granskades av DO. Figur 4.1 Kännedom om lagändringen Andelen svarande som uppgett att de kände till reglerna om aktiva åt- gärder som infördes innan de granskades av DO Källa: , se bilaga 4. Tillsyn över aktiva åtgärder inom arbetslivet och högre utbildning Av svaren framgår att regionerna och kommunerna och även en över- vägande del av de företagen som hade granskats av DO, var medvetna om lagändringen. En svaghet med frågan och eventuellt med svaren är dock att det kan vara svårt att i efterhand och efter en tillsyn av DO, veta med säkerhet när respondenterna faktiskt fick kännedom om lagändringen. Figur 4.2 Samverkan med arbetstagarna Andel svarande som uppgav att de samverkar med arbetstagarna Källa: , se bilaga 4. Respondenterna tillfrågades om huruvida de samverkar med arbets- tagarna i arbetet med aktiva åtgärder och som framgår av figuren ovan svarade i stort sett alla att så sker. De som inte hade samverkat angav i fritext att anledningen till detta bl.a. var att det saknades kompetens hos arbetstagarna alternativt hos HR, att det inte fanns strukturer för ett sådant samarbete eller att arbetet precis hade kom- mit igång. Av vissa svar framkom att arbetsgivaren inte hade prio- riterat arbetet samt att dokumentationsskyldigheten ansågs vara för omfattande. Tillsyn över aktiva åtgärder inom arbetslivet och högre utbildning Figur 4.3 Vad behövs för att kunna genomföra arbetet med aktiva åtgärder? Synpunkter på vad som krävs för att kunna genomföra arbetet med aktiva åtgärder Risk för sanktioner (vite eller sanktionsavgift) om arbetet inte… Stöd i form av råd i hur arbetet ska Stöd i form av föreskrifter för hur Källa: , se bilaga 4. De åtgärder som efterfrågas från respondenterna kan översiktligt delas in i fyra områden; •stöd i form av allmänna råd och föreskrifter samt övrigt stöd från DO, •prioritering alternativt starta det interna arbetet, •förtydligande av de materiella reglerna, •bättre samordning med arbetsmiljöarbetet. Stöd i form av råd, föreskrifter, goda exempel (best practice) och mal- lar är det som efterfrågas mest av respondenterna. Vidare efterfrågas stöd i form av utbildning och möjlighet att kunna vända sig till DO för att få praktisk vägledning i frågorna. De materiella reglerna upp- levs av många dessutom som otydliga och att det är svårt att förstå hur arbetet ska gå till. När det gäller det interna arbetet framgår att Tillsyn över aktiva åtgärder inom arbetslivet och högre utbildning det behövs utbildning av chefer och medarbetare, att tidsbristen gör att arbetet inte prioriteras samt att det kan behövas en bättre intern struktur för arbetet. Av en del svar framgår även att respondenterna efterfrågar ett bättre samarbete mellan DO och AV för att kunna integrera det systematiska arbetsmiljöarbetet och aktiva åtgärds- arbetet bättre. Totalt svarade av regionerna, av de före- tag som hade granskats av DO och av kommunerna att de genomför årliga lönekartläggningar. Vi har dock valt att närmare redo- visa de svar vi har fått från dem som inte genomför lönekartläggningar. Av svaren framgår att det i många fall beror på bristande resurser. Figur 4.4 Vad behövs för att kunna genomföra lönekartläggningar bättre? Synpunkter på vad som krävs för att kunna genomföra lönekartläggningar Vi har inte tillräckliga resurser för att Vi prioriterar inte arbetet med Vi håller på med arbetet just nu Vi känner inte till att vi ska göra en Det är svårt att förstå reglerna Källa: , se bilaga 4. Många respondenter har svarat att de arbetar med frågan och en del har svarat att de inte prioriterar arbetet samt att reglerna är svåra att förstå. Förutom de svarsalternativ som angavs i enkäten visar fritextsvaren att man anser att lönekartläggningar är ett kompli- cerat och tidskrävande arbete. Tillsyn över aktiva åtgärder inom arbetslivet och högre utbildning Sammantaget visar resultatet från enkätundersökningen bl.a. att be- stämmelserna kan uppfattas som otydliga och komplicerade av arbets- givare, samt att arbetet i vissa fall prioriteras bort både på grund av resursskäl och tidsbrist. Det fanns också en samstämmighet hos re- spondenterna att olika former av stöd behövs för att arbetet ska bli effektivt samt att samverkan med arbetstagarna behöver utvecklas. I det här kapitlet har vi redogjort för bestämmelserna om aktiva åt- gärder i 3 kap. DL för arbetslivet och högre utbildning, det systema- tiska arbetsmiljöarbetet i AML, skyddsombudens roll i arbetsmiljö- arbetet, tillsynen över aktiva åtgärder inom arbetslivsområdet och högre utbildning samt utredningens enkätundersökning. Aktiva åtgärder definieras i 3 kap. 1§ DL som ett förebyggande och främjande arbete för att inom en verksamhet motverka diskri- minering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett diskrimineringsgrund. Bestämmelserna är utformade som en ramlagstiftning, vilket innebär att de ska anpassas till arbetsgivarens och utbildningsanordnarens verksamhet. Arbetet med aktiva åtgärder ska ske fortlöpande i fyra steg; undersöka, analysera, åtgärda samt följa upp och utvärdera arbetet. Inom arbetslivets område ska detta ske inom följande områden; arbetsförhållanden, löner och andra anställningsvillkor, rekrytering och befordran, utbildning och kom- petensutveckling samt föräldraskap och arbete. Inom utbildningsområ- det ska det ske inom följande områden; antagnings- och rekryterings- förfarande, undervisningsformer och organisering av utbildningen, examinationer och bedömningar av studenternas prestationer, studie- miljö, och möjligheter att förena studier med föräldraskap. Det finns också ett krav på arbetsgivaren att främja en jämn könsfördelning i skilda typer av arbeten genom utbildning, annan kompetensutveck- ling och andra lämpliga åtgärder. Arbetsgivaren och utbildningsanord- naren ska också samverka med arbetstagarna respektive studenterna och med anställda i verksamheten. Vidare finns det inom arbetslivets område krav på att arbetsgivaren ska ha riktlinjer och rutiner i syfte att förhindra trakasserier, sexuella trakasserier och repressalier. Inom utbildningsområdet finns det krav på att utbildningsanordnaren ska Tillsyn över aktiva åtgärder inom arbetslivet och högre utbildning ha riktlinjer och rutiner om trakasserier och sexuella trakasserier. Det finns också krav på att arbetsgivaren ska genomföra löne- kartläggningar. Till bestämmelserna finns krav på att dokumentera arbetet med aktiva åtgärder. Arbetet med aktiva åtgärder enligt DL och det systematiska arbets- miljöarbetet enligt AML har flera beröringspunkter. AML är också en ramlagstiftning med ett processinriktat innehåll. Bestämmelserna om det systematiska arbetsmiljöarbetet kompletteras med föreskrif- ter, som AV bemyndigats att utfärda. Det systematiska arbetsmiljö- arbetet utgår från undersökning, riskbedömning, åtgärder och kon- troll. Det finns på liknande sätt som i DL en samverkansskyldighet med arbetstagarna. Inom arbetsmiljöområdet finns särskilda skydds- ombud och studerandeskyddsombud som representerar arbetstagarna och studenterna i arbetsmiljöarbetet. Någon motsvarande funktion finns inte inom arbetet med aktiva åtgärder. När det gäller tillsynen över aktiva åtgärder skiljer sig den från tillsynen över det systematiska arbetsmiljöarbetet. DO bedriver en skrivbordstillsyn där tillsynen består av skriftväxling mellan DO och tillsynsobjektet. AV är en betydligt större myndighet än DO och be- driver tillsyn genom inspektioner på arbetsställen av myndighetens särskilda inspektionsavdelning. AV har även möjlighet att utfärda vitesförelägganden vid konstaterade brister medan DO måste vända sig till . Generellt sett avslutas DO:s granskningar med beslut där brister konstateras. Mot bakgrund av den tillsyn som bedrivits inom aktiva åtgärder kan det konstateras att det finns brister i hög grad hos tillsyns- objekten, både före och efter lagändringarna 2017. Vi kan alltså kon- statera att brister med regelefterlevnaden har bestått . Slutligen kan vi också konstatera att utredningens enkätundersök- ning visar att arbetsgivarna upplever att bestämmelserna om aktiva åtgärder är otydliga och komplicerade, att arbetet i vissa fall priorite- ras bort både på grund av resursskäl och tidsbrist, att det efterfrågas olika former av stöd i form av råd föreskrifter och goda exempel för att arbetet ska bli effektivt och att samverkan med arbetstagarna be- höver utvecklas. 5Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder I detta kapitel lämnar utredningen förslag om Diskrimineringsombuds- mannens (DO:s) tillsyn över 3 kap. diskrimineringslagen (2008:567), DL, inom arbetslivsområdet och högre utbildning. Med högre ut- bildning menar vi i detta kapitel sådan utbildning som regleras i hög- skolelagen (1992:1434), samt utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Vi använder ofta begreppet arbetsgivare i detta kapitel även när vi avser skyldigheter att arbeta med aktiva åtgärder för utbildnings- anordnare som inte omfattas av skollagsreglerad verksamhet. Av utredningens direktiv framgår att det är viktigt att bestämmel- serna om aktiva åtgärder följs för att de ska vara ett effektivt medel för att i praktiken nå lika rättigheter och möjligheter inom arbets- livet och utbildningsområdet. Vidare framgår att för att ge DL ett verkligt genomslag i samhället krävs att de som omfattas av bestämmelserna i lagen dels har känne- dom om dessa, dels har viljan att följa dem. Dessutom krävs att det finns en effektiv tillsyn över lagen med ändamålsenliga och rätts- säkra verktyg för tillsynsmyndigheten. Av direktiven framgår också att det i samband med metoo-upp- ropen framkom många vittnesmål om sexuellt våld och trakasserier på en stor mängd arbetsplatser och i skolan. Uppgifterna visade enligt direktiven att det kan finnas ytterligare behov av tydli- gare sanktioner mot arbetsgivare och utbildningsanordnare som inte Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder lever upp till DL:s krav. Det kan också finnas behov av andra åtgär- der för att säkerställa att DO:s tillsynsverksamhet ger ett effektivt skydd mot diskriminering. Utredningen kan inledningsvis konstatera att det finns problem med regelefterlevnaden när det gäller arbetet med aktiva åtgärder enligt DL, se avsnitt 4.5.1. Problemen har bestått . Följden av att reglerna inte efterlevs är att lagen inte får det genomslag som krävs för att ge ett starkt skydd mot diskriminering. Vårt uppdrag handlar om att tillse att DO:s tillsyn över bestäm- melserna blir mer effektiv för att på så sätt öka regelefterlevnaden. Av flera anledningar kan vi dock konstatera att det utifrån hur regel- verket har utformats finns vissa svårigheter med att åstadkomma detta. En anledning är att reglerna är otydligt utformade. DO har vidare flera roller och ett brett uppdrag där myndigheten i förhållande till de begränsade resurserna måste fördela dessa mellan olika verksamhets- grenar. Det kan, som tidigare nämnts i avsnitt 3.7.2., dessutom vara mindre lämpligt för en myndighet att ha flera olika roller . Exempelvis har inte tidigare förslag om förändringar när det gäller genomförts, bl.a. med hänvisning till DO:s breda uppdrag. En granskning av detta ställningstagande är där- för återigen nödvändig, framför allt mot bakgrund av att DO:s roll har förändrats men också utifrån erfarenheten att dagens ordning är otillräcklig när det gäller att motverka olika former av diskriminering. 5.2.1Bestämmelserna bör alltjämt vara tvingande Utredningens bedömning: Bestämmelserna om aktiva åtgärder bör alltjämt vara tvingande. En grundläggande fråga är i vilken grad reglerna om aktiva åtgärder i DL fortsatt bör vara tvingande eller om tillsynen skulle bli mer effek- tiv med s.k. semidispositiva regler. Det är vanligt att arbetsrättslig reglering är semidispositiv, dvs. att det är möjligt att avvika från hela Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder eller delar av lagen genom kollektivavtal som träffats på viss nivå. Semidispositivitet kan även gälla enskilda bestämmelser. Exempel på semidispositiva bestämmelser är delar av lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd där det enligt 2 § tredje stycket går att göra avvikelser från exempelvis turordningsbestämmelser genom kollektivavtal. Vissa arbetstagarorganisationer har framfört till utredningen att det vore bra om reglerna om aktiva åtgärder var semidispositiva, efter- som arbetet ska ske i nära samarbete med arbetstagarorganisationerna. Enligt arbetstagarorganisationerna skulle det också ge en möjlighet att införa sanktioner för överträdelser av bestämmelserna om aktiva åtgärder i kollektivavtal eller föra talan om brott mot kollektivavtal. En fördel med semidispositiva regler som också har framförts till utredningen från framför allt arbetstagorganisationer är att om kraven på arbetet med aktiva åtgärder vore kollektivavtalsreglerade skulle det minska andelen arbetsgivare som DO har tillsyn över, eftersom DO då endast skulle ha tillsyn över icke-kollektivavtalsbundna arbets- givare. Det skulle därmed frigöra resurser för myndigheten att utöva en mer ingående tillsyn över de arbetsgivare som saknar kollektivavtal. Utredningen kan konstatera att både arbetsgivar- och arbetstagar- organisationerna har en betydelsefull roll på arbetsmarknaden; deras roll ska inte underskattas när det gäller arbetet mot diskriminering. Arbetsmarknadens parter har också ett stort ansvar för att se till att arbetet med aktiva åtgärder bedrivs i samverkan mellan dessa parter. Redan dagens reglering om aktiva åtgärder anger att det finns en samverkansskyldighet mellan arbetsgivare och arbetstagare, se av- snitt 4.2.6. Denna skyldighet förutsätter att det finns lokal samver- kan mellan parterna. Det finns alltså möjlighet att genom kollektivavtal bestämma hur arbetet i arbetsgivarens verksamhet ska bedrivas i detalj och hur t.ex. vad kraven på dokumentation ska inne- bära. Denna möjlighet nyttjas inte i någon större utsträckning , och det kan inte heller enligt utredningens bedömning förväntas ske någon större förändring av detta inom överskådlig tid. Vi vill också betona att skyddet mot diskriminering är grundat i de mänskliga rättigheterna. Utredningen anser därför att det är viktigt att skyddet är lika för alla arbetstagare på arbetsmarknaden och inte beroende av lokala överenskommelser. Det finns därför ett värde i att samtliga arbetsgivare omfattas av bestämmelserna om aktiva åt- gärder med samma tvingande kravnivå. Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder Vår samlade bedömning är därmed att reglerna om aktiva åtgärder alltjämt bör vara tvingande. Möjligheterna till lokal samverkan bör dock ses över så att sådana överenskommelser kan bli en naturlig del av det arbete som arbetsmarknadens parter redan bedriver. Nedan följer våra förslag för en mer effektiv tillsyn. Vi inleder med vår bedömning om förutsättningarna för DO:s tillsyn och myndig- hetens tillsynsmetod. Därefter följer utredningens förslag som rör formuleringen i DL om att DO ska försöka förmå dem som omfattas av lagen att frivilligt följa bestämmelserna. Utredningens bedömning: Förutsättningarna för Diskriminerings- ombudsmannens tillsyn försämrar tillsynens effektivitet. När det gäller aktiva åtgärder omfattar DO:s tillsyn bl.a. hela arbetsmarknad och all högre utbildning. DO är dock en förhållandevis liten myndighet med begränsade resurser. Att ha en ingående tillsyn över så många olika branscher och arbetsgivare är således förknippat med svårigheter. Som jämförelse har utredningen sett närmare på (), vars tillsyn omfattar hela arbetsmarknaden. För att få en viss bild av myndigheternas tillsynsresurser kan nämnas att DO har cirka 100 anställda. Av dessa arbetar cirka 14 års- arbetskrafter med tillsyn avseende hela tillsynsuppdraget. AV har å sin sida cirka 600 anställda varav cirka 226 årsarbetskrafter arbetar med tillsyn över arbetsmarknaden. Vi kan alltså konstatera att DO har jämförelsevis knappa resurser för att genomföra sitt uppdrag. Mot denna bakgrund kan vi konstatera att det finns en förhål- landevis liten risk för arbetsgivare och utbildningsanordnare att bli granskade när det gäller arbetet med aktiva åtgärder.