sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — Avfallshierarkin ska tillämpas och för det av- fall som inte förbereds för återanvändning ska materialåtervin- ningen i första hand ske genom att textilavfallet används för remake och i andra hand genom fiberåtervinning. Skälen för utredningens förslag Enligt utredningens uppfattning fyller de mål som insamlingssyste- men ska nå två funktioner. För det första påverkar målen vilka åt- gärder den som driver ett insamlingssystem måste vidta för att nå målen. Det vill säga, den som driver ett insamlingssystem kommer att utgå från dessa mål vid beslut om dimensioneringen av den fysiska insamling, investeringar i sorteringskapacitet, investeringar i återvinningsteknik etc. För att erhålla ett tillstånd att driva ett in- samlingssystem ska den sökande även kunna visa att systemet kommer att bidra till att målen nås (se avsnitt 10.7.3). För det andra styr målen vilken miljönytta som uppnås. Ju mer textilavfall som samlas in separat och ju mer avfall som förbereds för återanvändning eller materialåtervinns desto högre miljönytta. Vid fastställandet av dessa mål handlar det med andra ord om att i en kost-nyttoanalys väga insamlingssystemets kostnader för att nå målen mot de samhällsekonomiska vinster målen för med sig. Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning ta fram egna beräkningar i denna del. I det följande resonemanget kommer utgångspunkten därför vara de beräkningar Enveco tog fram på upp- drag av (Enveco 2016) i samband med ett reger- ingsuppdrag att utreda och föreslå åtgärder för en mer hållbar han- tering av textilier och textilavfall (2016). påtalas att denna typ av beräkningar kräver att en rad olika antag- anden görs och att resultatet därmed får tolkas med försiktighet.22 De högt ställda målsättningar som har inom miljö- och klimat talar också för målnivåer som på ett rimligt sätt matchar am- bitionsnivåerna som uttalats (se kapitel 3). Det är utredningens be- dömning att föreslagna målnivåer gör detta. 10.9.1Separat insamlat avfall får inte förbrännas eller deponeras Det följer av artikel 8a.1 b i avfallsdirektivet att det vid införande av ett producentansvar ska fastställas avfallshanteringsmål i linje med avfallshierarkin. Detta innebär att det avfall som lämnats till insam- lingssystemet i första hand ska förberedas för återanvändning, i andra hand materialåtervinnas, i tredje hand återvinnas på annat sätt och i sista hand bortskaffas. För avfall som samlats in separat i syfte att förberedas för åter- användning eller materialåtervinning gäller också att det i normal- fallet inte får förbrännas eller deponeras (3 kap. 19 § första stycket avfallsförordningen samt 8 § 8 förordning (2001:512) om deponer- ing av avfall, deponiförordningen).23 Förbränning eller deponering får endast ske av det avfall som producerats vid behandling av separat insamlat avfall om förbränning eller deponering är den lämpligaste behandlingen enligt avfallshierarkin (3 kap. 19 § andra stycket avfalls- förordningen samt 10 § deponiförordningen). Med behandling av avfall avses att återvinna eller bortskaffa avfall och med återvinning av avfall avses att vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material eller att det förbereds för en sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall förbereds för återanvändning (15 kap. 6 § ). Förbuden för förbränning och deponering av separat insamlat avfall har införts och det är inte helt klart för utredningen hur dessa ska tolkas när det gäller insamlingssystemets möjligheter att hantera det insamlade materialet. Någon ledning finns inte heller i vare sig avfallsdirektivet eller i deponidirektivet. Man kan dock utgå ifrån att avsikten med dessa förbud är att strängare krav gäller för 22Enveco 2016, s. 33 ff. 23Se även artikel 10.4 i avfallsdirektivet samt artikel 5.3 f i rådets direktiv /31/EG av om deponering av avfall (deponidirektivet). den som behandlar separat insamlat avfall än de krav som redan följer av att den som behandlar avfall är skyldig att tillämpa avfallshierarkin (15 kap. 10 § andra stycket ). Att endast avfall som producerats vid behandling av det separat insamlade avfallet får förbrännas eller deponeras bör därför innebära att inget av det som samlats in får gå direkt till förbränning eller deponi. Det vill säga insamlingssystemet är skyldigt att först be- handla avfallet. Endast det avfall som uppstår vid denna behandling får förbrännas eller deponeras. Det skulle till exempel kunna röra sig om avfall som uppstår i en process för fiberåtervinning. Utredningen ställer sig dock tvekande till hur dessa regler ska fungera i praktiken när det gäller textil. Vid sorteringen av det in- samlade textilavfallet kommer det redan från början att vara möjligt att sortera ut textil som varken kan eller bör förberedas för åter- användning eller materialåtervinnas. Det kan röra sig om textil som befaras innehålla flamskyddsmedel, biocider, perfluorerade ämnen eller ftalater. Vid den plockanalys som genomfördes av upp- skattades att denna typ av textil utgjorde av den textil som slängts i restavfallet.24 Trots att insamlingen ska bedrivas på ett sätt som främjar förberedelse för återanvändning och mate- rialutnyttjande (se avsnitt 10.7.3) är det även troligt att en viss del av det insamlade textilavfallet kan komma att skadas av fukt och mögel att det därför inte lämpar sig för materialåtervinning. I enlighet med förslaget i avsnitt 10.7.3 ska insamlingssystemet även erbjuda en tjänst som låter avfallsinnehavare lämna textilavfall som inte bör blandas med övrigt avfall just eftersom det innehåller farliga kemikalier. Även denna speciella inlämningstjänst får anses utgöra en separat insamling. Frågan är därför om den första sorteringen som görs av det in- samlade avfallet utgör en behandling eller inte. Utgår man från de definitioner som följer av så utgör inte den första sor- tering som insamlingssystemet gör en behandling eftersom denna sortering vare sig utgör en återvinning eller ett bortskaffande. Av 15 kap. 5 § 1 följer nämligen att med hantera avfall avses att samla in, transportera, sortera, återvinna, bortskaffa eller ta annan fysisk befattning med avfall. Sortering är sålunda något annat än åter- . Definitionen av avfallshantering är dock uttryckt något 24Se 2016, s. 9 och 16. Den typ av textil som bedömdes innehålla dessa ämnen sorte- rades ut direkt. Det vill säga, en del av denna textil skulle antagligen kunna ha förberetts för återanvändning. annorlunda i avfallsdirektivet. Där anges att med avfallshantering avses insamling, transport, återvinning (inklusive sortering) och bort- skaffande av avfall (artikel 3.9 i avfallsdirektivet). Enligt denna orda- lydelse är det otvetydigt att sorteringen ska ses som ett återvinnings- förfarande. Då genomför avfallsdirektivets bestämmelser får balkens definition tolkas i ljuset av direktivets lydelse. Det är därför utredningens uppfattning att den första sortering som görs ska anses utgöra en behandling. Det är därmed förenligt med för- brännings- och deponiförbuden att förbränna eller deponera den del av det insamlade avfallet som innehåller kemikalier som bör tas bort från kretsloppet. På motsvarande sätt är det förenligt med förbuden att sortera ut textilavfall som är så skadat av fukt och mögel att det inte lämpar sig för materialåtervinning. Visst stöd för denna tolkning finns i den promemoria som togs fram av i sam- band med att förbuden genomfördes (2019, s. 192). Att skapa giftfria cirkulära flöden är också en del av regeringens vision för den cirkulära ekonomin (Regeringen 2020). Slutligen kan utredningen konstatera att hanteringen av det textilavfall som lämnas till insamlingssystemet i särskild ordning inte är problematisk i denna del. Detta textilavfall har samlats in separat eftersom det innehåller kemikalier eller har andra egenskaper som medför att det inte bör blandas med det övriga avfallet. Denna sepa- rata insamling sker sålunda inte i syfte att avfallet ska förberedas för återanvändning eller materialåtervinning. Därmed omfattar inte för- brännings- och deponiförbuden denna del av insamlingen. I de existerande producentansvaren har målen formulerats på olika sätt. I vissa fall utgår målen från den mängd produkter som satts på marknaden och målet formuleras som att en andel av denna mängd ska återvinnas.25 I andra fall utgår målen från den mängd som samlats in separat och målet formuleras som att en andel av denna mängd ska återvinnas.26 Det förekommer också att det uppställs ett separat mål 25Så är fallet för förpackningar. 26Så är fallet för elutrustning och bilar. för insamlingen och ett separat mål för återvinningen.27 Slutligen finns det vissa producentansvar där det inte uppställs några mål.28 Utredningen anser att det finns fördelar med att införa två sepa- rata mål. Dels ett mål som styr hur effektiv den fysiska insamlingen ska vara, dels ett mål som styr vad som händer med det material som samlats in. Viktiga skäl för val av mål är behovet av att kunna följa effekten av systemet samt att utredningen valt att inte i detalj reglera hur insamlingen ska utformas utan i stället formulerat kravet som att insamlingen ska utformas så att målen för insamlingen och återvin- ningen nås (se avsnitt 10.7.3). Denna regleringsteknik förutsätter att det uppställs ett separat mål för insamlingen som säkerställer att det mesta av textilavfallet samlas in separat och ett annat mål som styr hur det insamlade materialet sedan ska hanteras. Ett sätt att mäta effektiviteten i insamlingen är att utgå ifrån hur mycket textil som sätts på marknaden och sätta det i relation till hur mycket textilavfall som samlas in separat. Ett problem med den metoden är dock att vi inte känner till exakt hur mycket textil som sätts på marknaden. Den som driver ett tillståndspliktigt insamlings- system kommer visserligen att rapportera in uppgifter om hur mycket textil de producenter som slutit avtal med insamlingssyste- met satt på marknaden (se avsnitt 10.11.2). Dessa uppgifter omfattar dock endast den textil som sätts på marknaden av producenter som tar sitt producentansvar. Den textil som sätts på marknaden av såväl svenska som utländska friåkare ingår således inte. Det innebär att ju mer textil dessa friåkare sätter på marknaden desto lättare blir det för insamlingssystemet att nå målet.29 Ett liknande problem uppstår även på grund av att textilavfall som förbereds för återanvändning passerar insamlingen . Även om det givetvis är positivt att textilavfall förbereds för återanvändning i ökad omfattning, inne- bär denna cirkularitet att ett mål som utgår ifrån den textil som sätts på marknaden ger en felaktig bild av insamlingens effektivitet. 27Så är fallet för batterier. 28Så är fallet för däck, lampor och läkemedel. 29Denna problematik har även förts fram inom ramen för statistiken som tas fram inom ramen för producentansvaret för förpackningar, se SCB 2020. Utredningen anser att ett mer rättvisande mått på insamlingens effektivitet fås genom att knyta målet till hur mycket textilavfall som slängs i hushållens restavfall och i fraktionen energiåtervinning på kommunernas återvinningscentraler. Detta är också något som före- språkats av (2016). Att göra denna koppling tydliggör att en av grundförutsättningarna för att ett pro- ducentansvar för textil ska leda till miljönytta är att textilen samlas in separat och kan tillgängliggöras på marknaden som en resurs ge- nom att förberedas för återanvändning eller materialåtervinning. Man ska dock vara medveten om att det inte endast är åtgärder vidtagna av de enskilda tillståndsgivna insamlingssystemen som på- verkar om detta mål nås. Agerandet från samtliga aktörer som får samla in textilavfall påverkar hur mycket textilavfall som slängs i rest- avfallet eller i återvinningscentralernas fraktion för energiåtervinning. Det vill säga, det blir lättare för de tillståndsgivna insamlingssyste- men att nå målet ju fler aktörer som samlar in textilavfall i samband med försäljning av ny textil eller ju fler verksamheter som väljer att betala för tjänsten att få sitt textilavfall omhändertaget osv. Utred- ningen ser dock inte detta som ett problem. Målets syfte är att säker- ställa att en viss del av textilavfallet samlas in separat och att fastställa att om målet inte nås så är det de tillståndsgivna insamlingssystemen som ska bära kostnaden för de kompletterande åtgärder som krävs. Att alla aktörer som får samla in textilavfall bidrar till att detta mål nås är sålunda ingen nackdel. En möjlig problematik som kan uppstå är att det kan vara svårt att utkräva ansvar om det finns fler än ett insamlingssystem med tillstånd. För alla insamlingssystem gäller dock samma krav avseende insamlingsplatser och rikstäckning. Det kommer därmed att vara möjligt att via den rapporterade insamlingsmängden avgöra om det är något system som bör ta ett större ansvar. Utredningen bedömer även att detta problem motverkas av att kostnader för att ta om hand det material som samlas in ska fördelas mellan de insamlingssystem som har tillstånd (se avsnitt 10.7.5). Det innebär att det insamlings- system som vidtar åtgärder för att effektivisera insamlingen, och där- med ökar sin andel av det textilavfall som samlas in, kommer att kunna överlåta en del av kostnaderna för de åtgärder som vidtagits på de andra insamlingssystemen. För att kunna uppställa denna typ av mål krävs det att plock- analyser30 genomförs för att uppskatta hur mycket textilavfall som slängs i restavfallet och fraktionen energiåtervinning. Sådana plock- analyser har tidigare genomförts på uppdrag av (2016) och många kommuner och avfallsbolag utför med viss regelbundenhet plockanalyser på hushållens restavfall för att under- söka mängd och sammansättning. Uppföljningen av om målen nås kommer att utgöra en del av tillsynen av förordningen. Ansvaret för att dessa plockanalyser genomförs ska därför ligga på tillsynsmyn- digheten . Även om ansvaret för plockanalyserna ligger på så krävs det att verket, eller den som ver- ket ger i uppdrag att genomföra plockanalysen, ges tillgång till det avfall enskilda kommuner samlat in. Utredningen bedömer att det ligger i kommunernas eget intresse att underlätta vid plockanaly- serna eftersom dessa syftar till att säkerställa att mängden textilavfall i det kommunala avfallet minskar. Det har därmed inte ansetts nöd- vändigt att ålägga kommunerna att ge sådant tillträde. En första plockanalys ska genomföras innan de tillståndsgivna insamlingssystemen tar över ansvaret för insamlingen. Denna noll- mätning kommer sedan att användas för att beräkna hur mycket mängden textilavfall i restavfallet och fraktionen energiåtervinning minskar när utsorteringskravet trätt i kraft och insamlingssystemen börjar samla in textilavfall separat. Därefter ska låta genomföra nya plockanalyser för att verket och de som driver insamlingssystemen ska kunna följa utvecklingen och få information om det krävs ytterligare åtgärder för att nå målet. Eftersom förändringar i befolkningsmängden annars kan påverka resultatet ska den uppskattade mängden textilavfall divideras med antalet invånare i för att få fram ett genomsnitt som anger hur många kilo textilavfall som varje person slänger i rest- avfallet eller i fraktionen energiåtervinning på återvinningscentralerna. ska delge resultatet till insamlingssystem med till- stånd. För att det ska vara möjligt att följa utvecklingen är det viktigt att redan vid den första nollmätningen fastställer en metod för hur dessa analyser och uppskattningar ska göras och att samma metod sedan används vid efterföljande mätningar. 30En plockanalys innebär att insamlat avfall sorteras och protokoll förs över vilka material avfallet innehåller. metod bör till exempel framgå hur urvalet av kommuner ska ske så att resultatet är representativt i förhållande till befolkningstäthet och andra faktorer som bedöms kunna påverka resultatet. Det är också viktigt att ett nytt urval görs vid varje mätning då det annars finns en risk att insamlingssystemen intensifierar sina insatser i de kom- muner där plockanalyser genomförs. Metoden bör även ta hänsyn till att mängden textil som hushållen gör sig av kan variera över året. Mål för hanteringen av det insamlade materialet Vid fastställandet av mål för hanteringen av det insamlade materialet finns det flera alternativ. Ett alternativ är att uppställa ett mål för förberedelse för återanvändning och flera specifika mål för olika for- mer av materialåtervinning. Mål kan då exempelvis uppställas för hur stor andel av det insamlade materialet som ska •förberedas för återanvändning, •materialåtervinnas genom remake, •materialåtervinnas genom att fibern används för att tillverka ny textil, •materialåtervinnas genom att avfallet används för att tillverka andra produkter. Fördelen med detta alternativ är att det gör det möjligt att tydliggöra målsättningen att avfallet ska behandlas så högt upp i avfallshierarkin som möjligt samt att det går att styra vilken typ av materialåtervin- ning som ska prioriteras. Som utredningen ser det finns det dock även nackdelar med detta alternativ. Dessa har framför allt att göra med att alltför många okända faktorer gör det svårt att räkna fram vad som utgör en rimlig nivå för de specifika målen. Vid fastställ- andet av hur stor andel av det insamlade materialet som ska förbere- das för återanvändning måste man till exempel väga in att insam- lingssystemet inte styr över vilken typ av återanvänd textil som efterfrågas i och andra länder och inte heller vilka mängder som efterfrågas. Det går därmed inte att utgå ifrån att den andel av det insamlade textilavfallet som utgörs av hela textilier ska förbere- das för återanvändning. Utredningen kan också konstatera att efter- frågan på textilier som förberetts för återanvändning troligen även kommer att påverkas av det faktum att alla EU-länder ska samla in textil separat. Även när det gäller möjligheten att mate- rialåtervinna textilavfallet råder osäkerhet. Detta gäller såväl vilken teknik som kommer att utvecklas, tillgänglig kapacitet och efter- frågan på återvunnen fiber. Ett annat alternativ är att uppställa ett mer generellt mål som anger hur stor del av det insamlade avfallet som antigen ska förbere- das för återanvändning eller materialåtervinnas. Fördelen med ett sådant mål är att det är tillräckligt flexibelt för att insamlingssyste- met ska kunna anpassa hanteringen efter efterfrågan, teknikutveck- ling och framtida kapacitetsutbyggnad. Nackdelen är att ett sådant allmänt hållet mål kan leda till att insamlingssystemet väljer den återvinningsmetod som är minst kostsam eller mest lönsam. Det ska dock påtalas att avfallshierarkin ska tillämpas av alla som behandlar avfall. Oavsett hur målet formuleras gäller därför att materialåtervin- ning endast får ske om det är lämpligare än att förbereda avfallet för återanvändning. Någon ytterligare rangordning mellan förberedelse för återanvändning och materialåtervinning är därmed inte nödvän- dig. Avfallshierarkin säger emellertid inget om vilken materialåter- vinningsmetod som ska användas. Det alternativ utredningen valt är en kombination av ovanstående alternativ. Alternativet motsvarar i stort det alternativ som före- språkats av (2016) och innebär att målet för avfallshanteringen utrycks som ett generellt mål som inkluderar både förberedelse för återanvändning och materialåter- . I tillägg till detta förtydligas att avfallshierarkin ska tillämpas och för det avfall som inte förbereds för återanvändning ska mate- rialåtervinningen i första hand ske genom att textilavfallet används för remake och i andra hand genom fiberåtervinning. I praktiken innebär ett sådant mål att allt insamlat avfall som utgörs av hela textilier ska förberedas för återanvändning om det finns någon som efterfrågar textilen. Därefter ska den del av avfallet som efterfrågas av remake-aktörer användas för remake31 och resterande delar ska i första hand fiberåtervinnas för att kunna användas vid tillverkning av nya textilier. Återvinning där textilavfallet blir trasor, stoppning och så kallade non-woven-material32 ska därmed endast ske när annan typ av materialåtervinning inte är möjlig. 31Remake-aktörer har även möjlighet att få tillgång till textilavfall genom att i egen regi samla in avfall (se avsnitt 10.8). 32Även kallat down-cycling. Enligt vad som följer ovan ska ett mål för insamlingen utgå ifrån hur mycket mängden textilavfall i restavfallet och fraktionen energiåter- ska minska när utsorteringskravet trätt i kraft och insam- lingssystemen börjar samla in textilavfall separat. Enveco har analyserat vilket mål som kan rekommenderas när det gäller minskningen av mängden textilavfall i restavfallet (Enveco 2016). Studien utgår från 14 plockanalyser som genomfördes av i syfte att utreda vilka typer av textilier och skor som återfinns i restavfallet samt 391 plockanalyser utförda av kommuner som använts för att be- räkna den totala mängden textilavfall i restavfallet. På basis av dessa plockanalyser uppskattades den totala mängden textilavfall i rest- avfallet till , eller per person och år (2016). I Envecos studie sammanställs kostnader, främst i form av olika hanteringskostnader33, och nyttor i form av undviken miljöskade- kostnad34. Genom att väga dessa kostnader och nyttor mot varandra vid olika minskningsnivåer för textilavfall i restavfallet35 beräknas den minskningsnivå vid vilken insamlingen blir samhällsekonomiskt lönsam. Enligt dessa beräkningar blir insamlingen samhällsekonomiskt lönsam, i betydelsen att nyttan är större än den totala hanterings- kostnaden, om den mängd textilavfall som slängs i restavfallet mins- kar . Vid större minskningar ökar nettonyttan. Vid en 45 procentig minskning är nettonyttan och vid en 100 procentig minskning är nettonyttan . I förslag (2016) har verket även tagit hänsyn till de kostnader som uppstår för att införa och 33Kostnader som ingår utgörs av kostnader för insamlingen, hushållens sortering, transporter, insamlingssystemets sortering och kommunernas kostnader för förbränning för den del av textilavfallet som slängs i restavfallet. Avdrag görs för förväntade intäkter från försäljning av det insamlade materialet. 34På nyttosidan antas att av det som går att återanvända ersätter nyproduktion och att all materialåtervinning sker genom down-cycling (det saknades underlag för att göra en upp- delning på fiber-till-fiber-återvinning och down-cycling och för att inte överskatta miljönyttan antogs därför att all materialåtervinning sker genom down-cycling). En monetär värdering görs för växthusgasutsläpp, försurning och övergödning. Den totala miljönyttan beräknas genom att addera de totala beräknade nyttorna för försurning, övergödning och växthuseffekt samt dra bort den miljöeffekt som uppstår till följd av att återstående textil i restavfallet bränns. 35SMEDs plockanalyser gjordes endast på restavfall. Minskning av mängden textilavfall som slängs i fraktionen energiåtervinning på återvinningscentralerna ingår därför inte i beräkningarna. upprätthålla ett producentansvar.36 När även dessa kostnader tas med i beräkningen blir insamlingen samhällsekonomiskt lönsam när minskningen av textilavfall i restavfallet uppgår till . Mot bakgrund av detta föreslår att målet för minsk- ningen av mängden textilavfall i restavfallet ska sättas till . I förslaget är utgångspunkten att nya regler är på plats och att insamlingssystemet därefter har på sig att nå målet. Enligt utredningen förhåller det sig givetvis så att målet för in- samlingen ska sättas på en nivå som bedöms leda till att den blir sam- hällsekonomiskt lönsam. kan utredningen konstatera att lönsamheten ökar ju mer textilavfall som sorteras ut från restavfallet. Nyttoanalysen sätter sålunda ett golv men inte ett tak för hur högt målet för insamlingen bör vara. Den övre gränsen bestäms i stället av hur stor del av textilavfallet som det är möjligt att kanalisera till in- samlingssystemet.