sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Utredningens bedömning är att det kommer kunna finnas stöd för flera av de föreslagna åtgärderna inom det landsbygdsprogram som är under utveckling och som ska gälla 2021–2027, eftersom åtgärderna återfinns bland de områden som bör prioriteras enligt kommissio- nens förslag. Utredningen bedömer det dessutom som kostnads- effektivt att utveckla möjligheterna till ersättningar för återvätning inom det kommande landsbygdsprogrammet i kombination med 10Regeringskansliet (2018). 11https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/budget-may2018-modernising- cap_en.pdf nationella program, så att tillräckliga ekonomiska incitament skapas för berörda aktörer utan att ersättningarna leder till överkompen- sation. Även om många av stöden i landsbygdsprogrammet bidrar till miljö- och klimatmålen är ökad kolinlagring inte det primära syftet med stöden. Detta kan tala för att erbjuda högre ersättnings- nivåer i kommande landsbygdsprogram till projekt som också ger sådana effekter. är inte alltid ersättningsnivån avgörande när lantbrukare planerar att ansluta sig till ett stöd; okunskap om ersättningarna kan också vara en möjlig anledning.12 Information och rådgivning kombinerat med väl avvägda ersättningsnivåer kan därför vara effektivare än att enbart justera nivån på den ersättning som ges. Befintliga stöd för fånggrödor och mellangrödor behöver enligt utredningens bedömning i första hand vidgas så att även mark utan- för nitratkänsliga områden kan få stöd, och stöden bör dessutom in- kludera fler grödor. Det är alltså inte säkert att nivån på ersättningen behöver höjas på detta område. För energiskog kan dock nivån behöva sättas högre än men det beror även på hur efterfrågan på bioenergi utvecklas. Både befintliga ersättningar och de som behöver tillkomma, för bl.a. agroforestry och eventuella ytterligare tillkommande åtgärder, behöver utredas vidare i samband med att det nya landsbygdspro- grammet utformas. Det är inte troligt att nivåerna i förhållande till klimatnyttan kommer hamna på samma nivå på de åtgärdsområden som utred- ningens föreslår (fånggrödor och mellangrödor, agroforestry, energi- skog och återvätning), eftersom det är viktigt att överkom- pensation undviks. Höga kvalitetskrav på bidraget från LULUCF-sektorn Utredningens utgångspunkt är att kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn får tillgodoräknas mot de nationella klimatmålen som den additionella effekten av varje enskild föreslagen åtgärd jäm- fört med om åtgärden inte hade genomförts. Genom att utredningens förslag ställer högre krav på additionali- tet än vad som krävs för måluppfyllelse inom EU är det inte möjligt 12Jordbruksverket (2019). att hela det möjliga bokförda upptaget inom LULUCF-sektorn enligt LULUCF-förordningen räknas med. är det inte heller rimligt att redovisar ett eventuellt underskott inom EU och ett överskott från kompletterande åtgärder för att nå de nationella målen. Bidraget från kompletterande åtgärder inom LULUCF- sektorn kan därför komma att begränsas av kravet om att LULUCF- sektorn inte ska ha några nettoutsläpp. För att uppfylla målen i LULUCF-förordningen räknas alla flöden i respektive aktivitet med i bokföringen – både förändringar som beror på de kompletterande åtgärder som föreslås här och förändringar som sker av andra anledningar (se vidare kapitel 7 och avsnitt 20.14). Bidraget från de föreslagna kompletterande åtgärderna i LULUCF- sektorn påverkas således av utfallet av hela LULUCF-sektorn gent- emot LULUCF-förordningens mål. Samma förhållningssätt bör gälla relativt de eventuella regler som då kommer gälla inom EU. Det totala bidraget i tabell 20.2 förutsätter att LULUCF-förord- ningens krav på inga nettoutsläpp kan mötas utan bidrag från de kompletterande åtgärderna. Det saknas såväl nationella som EU-gemensamma ekonomiska incitament för fullskalig bio-CCS. En incitamentsstruktur behöver införas som främjar teknikutveckling och demonstrationsverksam- het som den skapar långsiktiga ekonomiska förutsättningar för fullskaliga projekt inom bio-CCS. Styrningen för att utveckla komplicerade och kapitalintensiva värdekedjor som bio-CCS behö- ver vara uthållig, förutsägbar och långsiktig. Bio-CCS innebär ett permanent nettoupptag av koldioxid ur atmo- sfären. Ett sådant nettoupptag är en nytta som kan tillskrivas ett värde för samhället i stort, men det är ingen nytta specifikt för den verksamhetsutövare som tillämpar bio-CCS. Bio-CCS kommer inte att realiseras i frånvaron av ekonomiska incitament för marknadens aktörer. Dagens regelverk skapar därmed inte förutsättningar för bio-CCS att bidra till att klimatmålen uppfylls på ett kostnads- effektivt sätt. Två huvudalternativ till styrmedel för bio-CCS i introduktionsfasen Utredningen har jämfört för- och nackdelar med olika styrmedel som finansierar bio-CCS genom bidrag från det allmänna. Två huvudalternativ har utkristalliserats – omvänd auktionering där nivån på ersättningen bestäms av lagda och antagna bud (normalt de lägsta buden) och inmatningstariff, dvs. ett bidrag med en förutbestämd nivå på den ersättning som ges. Det är mycket svårt för staten att veta vilka kostnader olika aktö- rer kommer ha för att åstadkomma negativa koldioxidutsläpp genom bio-CCS. Det är därför svårt för staten att sätta rätt ersättningsnivå i förväg. För låg nivå kan leda till att ingen aktör investerar i bio- CCS medan en för hög nivå kan innebära att kostnaden för staten blir oskäligt hög, som styrmedlet kan komma att bryta mot . Omvänd auktionering bedöms göra det möjligt att komma runt detta problem, begränsa statens utgifter och minska risken för överkompensation men ändå erbjuda tillräcklig kompen- sation för att investeringar i bio-CCS ska komma till stånd. Detta är det huvudsakliga skälet till varför omvänd auktionering är att föredra framför ersättning på en förutbestämd nivå. När en jämförelse görs mellan de två styrmedlen på området bio- CCS visar det sig att det finns flera ytterligare förhållanden som talar för valet av omvända auktioner framför ett styrmedel med förut- bestämda ersättningsnivåer (se genomgången nedan). Båda styrmedlen har för- och nackdelar och kan rent generellt falla ut som det mest kostnadseffektiva valet beroende på i vilket sammanhang de avses tillämpas.13 Det faktum att olika aktörer för- väntas ha kraftigt varierande kostnader för att genomföra bio-CCS och att omvänd auktionering med en differentierad ersättning kan rikta statliga medel till projekt med jämförelsevis låga kostnader talar för att styrmedlet kan vara mer kostnadseffektivt än en ersättning på en förutbestämd och enhetlig nivå. Om otillräcklig konkurrens skulle råda vid de omvända auktionerna skulle det dock kunna medföra att aktörerna lämnar högre bud än vad som motiveras av verkliga kost- nader, vilket motverkar styrmedlets kostnadseffektivitet. Omvänd auktionering är även ett mer flexibelt styrmedel än en inmatningstariff. Styrmedlet kan utformas så att ersättning delvis 13Jämför exempelvis med LULUCF-åtgärder där utredningen förordar förutbestämda stöd- nivåer framför omvända auktioner. kan ske i förskott till aktörer som vunnit kontrakt, vilket dessutom kan ses som en form av investeringsstöd som minskar risken för privata aktörer. Båda styrmedlen bör kunna samordnas med styrmedel på euro- peisk nivå i syfte att begränsa statens utgifter, vilket kan ha stor bety- delse för att hålla nere statens utgifter. Omvänd auktionering har sannolikt bättre förutsättningar att bidra till måluppfyllelse än en inmatningstariff. Målet är i detta fall att åstadkomma en förutbestämd kvantitet lagrad biogen koldioxid genom bio-CCS. För att en inmatningstariff ska uppfylla ett kvan- titativt mål måste nivån på ersättningen på förhand bestämmas till den nivå som gör önskad kvantitet bio-CCS lönsam. Det är ytterst tveksamt om detta är möjligt givet bristen på kunskap om olika aktörers kostnader. Omvänd auktionering ger staten kontroll över vilken kvantitet bio-CCS som upphandlas, även om projekt fortfarande kan misslyckas. Omvänd auktionering innebär därtill en större förutsägbarhet för aktörerna , jämfört med en inmatningstariff som kan ändras genom politiska beslut. En nackdel med omvända auktioner är att de bedöms medföra högre administrativa kostnader för såväl stat som de aktörer som genomför åtgärden, jämfört med alternativet med system med i för- väg bestämda ersättningsnivåer. De administrativa kostnaderna bedöms dock bli mycket små jämfört med kostnader för investeringar och drift av projekt. Analys av styrmedel som innebär att olika aktörsgrupper finansierar bio-CCS har också analyserats Utredningen har också analyserat för- och nackdelar med olika styr- medel för att nationellt låta olika aktörsgrupper finansiera bio-CCS, exempelvis avgiftssystem, kvotplikt och certifikatshandel. Men bedöm- ningen är att dessa alternativ inte är lämpliga att gå vidare med i nu- läget. Utredningen finner att omvänd auktionering är det styrmedel som med hänsyn till bio-CCS-teknikens utvecklingsläge, som i sig motiverar ersättning från det allmänna, är det styrmedel som är bäst lämpat i det mer kortsiktiga tidsperspektivet för att introducera fullskalig tillämpning av tekniken i . Ersättning från det all- männa och en mer allmän skattefinansiering är även motiverat ut- ifrån resonemangen ovan om att bio-CCS ger upphov till en positiv extern effekt som ingen specifik aktörsgrupp bedöms dra särskild nytta av. Utredningen föreslår att parallellt med införandet av systemet för omvänd auktionering bör verka för att det inom EU utvecklas ett gemensamt mer långsiktigt styrmedel för att främja bio-CCS och andra tekniker för negativa utsläpp med likartade egenskaper. Genom att ett EU-gemensamt styrmedel inrättas kom- mer den fortsatta finansieringen av bio-CCS få en EU-gemensam struktur, exempelvis via intäkter från fortsatta auktioner av utsläpps- rätter inom EU:s utsläppshandelssystem. Utredningens förslag till styrmedel Utredningen föreslår alltså att fullskaliga projekt inom bio-CCS i ett inledande skede bör finansieras via omvänd auktionering. Energi- myndigheten bör få i uppgift att anordna två eller eventuellt flera omvända auktioner av negativa koldioxidutsläpp som åstadkoms genom bio-CCS. Det som ska upphandlas är geologiskt lagrad bio- gen koldioxid, och den eller de aktörer som kan erbjuda negativa utsläpp till lägst pris vinner i normalfallet upphandlingen. Den totala mängden lagrad biogen koldioxid som upphandlas på detta sätt bör i ett första skede begränsas till maximalt . När bio-CCS nått den kvantiteten och mognadsgraden i bör det undersökas om andra styrmedel, som kan vara admi- nistrativt enklare eller som fördelar kostnaden annorlunda i sam- hället, bör fasas in och ersätta de omvända auktionerna (se nedan). De kontrakt eller beslut om stöd som de omvända auktionerna resul- terat i gäller bindningstiden ut. Om omvänd auktionering bör tillämpas även på och för lagringsvolymer över koldioxid beror, ut- över erfarenheterna från genomförda auktioner, bl.a. på om något styrmedel beslutas på europeisk nivå, hur CCS utvecklas och sprids globalt och hur den svenska klimatomställningen framskrider. Det är ännu för tidigt att nu peka ut vad som skulle kunna vara ett främsta alternativ till omvänd auktionering på kanske , även om utredningen bedömer att det vore fördelaktigt om det då finns ett europeiskt styrmedel på plats. Ambitionen bör vara att i en första auktionsomgång upphandla i storleksordningen några hundra tusen ton till lagrad biogen koldioxid . Erfarenheterna från den första auktionsomgången bör styra när i tiden det är lämpligt att genomföra en andra och eventuell tredje auktionsomgång. Svenska bio-CCS-projekt som påbörjas bör ha goda chanser att ta del av stöd från . För att få medel utbetalda från staten bör det därför ställas krav på att pro- jektägaren ansökt om stöd från exempelvis , givet att projektet i fråga uppfyller fondens ska-krav. I enlighet med vad som föreslagits i kapitel 10 bör svenska staten endast betala ut skillnaden mellan det överenskomna priset från den omvända auk- tionen och eventuellt stöd som erhålls genom innovationsfonden och andra EU-stöd eller nationella stöd. Ett exempel på ett nationellt stöd som på detta sätt kan komma att avräknas från det överens- komna priset från den omvända auktionen är stöd som erhållits för investering genom investeringsstödet för minusutsläpp. Nationellt stöd som utbetalas måste vara förenligt med . I arbetet med att utveckla förslagen har utredningen gjort en avvägning när det gäller omfattningen av de omvända auktionerna och funnit att en mindre auktionsomfattning än den föreslagna voly- men koldioxid skulle försvåra och potentiellt också fördyra en större stegvis uppskalning mot 2045. Utredningen har också värderat möjligheterna att snabbt åstad- komma ett mer generellt styrmedel på EU-nivå för att minska om- fattningen av de inledande auktionerna men inte funnit det vara en realistisk väg . Däremot bör det vara möjligt att ett EU- gemensamt styrmedel kan komma på plats på lite . För att stödja teknikutveckling och demonstration inom bio- CCS bör det befintliga investeringsstödet för minusutsläpp finnas kvar. Detta innebär dock inte att nuvarande styrning på området ändras, eftersom något slutdatum för investeringsstödet aldrig kom- municerats. Förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder för att minska industrin processrelaterade utsläpp av växthusgaser och för negativa utsläpp som styr stödet upphör att gälla 2020 om ingen förlängning sker, men de avvägningar som låg bakom att stö- det infördes är fortfarande giltiga. Förvärv av verifierade utsläppsminskningar i andra länder Utredningen föreslår att det inrättas ett program för utsläppsbe- gränsningar i andra länder för genomförande . Pro- grammet föreslås omfatta förvärv av som minst cirka 20 miljoner enheter 2021–2030. Programmet föreslås bidra till att principerna för de kompletterande åtgärdernas utveckling uppnås (se för- slaget till strategi i inledningen av betänkandet) samt att andelen klimat- finansiering av åtgärder för utsläppsminskningar ökar, blir resultat- baserad och i högre grad även omfattar medelinkomstländer. De insatser som genomför i det föreslagna programmet behöver ge incitament till ambitionsnivåhöjningar i linje med Paris- avtalets temperaturmål, ha en hög miljöintegritet och bidra till en hållbar utveckling i värdländerna så som det föreskrivs i artikel 6.1 i . Förvärven behöver därför genomföras i enlighet med kommande regelbok under artikel 6 i . Förvärvens inrikt- ning föreslås vara att på en rad olika sätt ska bidra till en ambitions- höjning i värdlandets klimatplan. Utredningen har även övervägt om det föreslagna programmet för internationella utsläppsbegränsningar som ett alternativ skulle kunna ha som enda syfte att bidra till de kompletterande åtgärderna mot 2030, i den omfattning som kan komma att behövas. Utred- ningens förslag skapar dock bättre förutsättningar för att program- met kan ges en tillräckligt stor omfattning och förutsägbarhet, oav- sett om det bidrar till det kompletterande åtgärderna eller till åtaganden om klimatfinansiering. Förslaget tar då även bättre hän- syn till de ledtider som kan komma att krävas för genomförandet under kommande regelbok. Förslag på området alternativa tekniker – biokol Av de identifierade alternativa teknikerna gör utredningen bedöm- ningen att biokol är det alternativ som utifrån dagens kunskap främst bör kunna bidra till långvarig kolinlagring. Kunskapen behöver sam- tidigt fördjupas om bl.a. sidonyttor och långsiktiga effekter när bio- kol används i svenska jordar och inom andra användningsområden (se kapitel 17 och 18). I pågår småskalig produk- tion och användning av biokol, och produktionsanläggningar för biokol kan få investeringsstöd från det s.k. Klimatklivet. Småskaliga anläggningar kan även söka bidrag inom landsbygdsprogrammet. Utredningen föreslår att det bör utredas om stöd bör ges till användningen av biokol, främst inom lantbruket. Om ett sådant stöd införs behöver bidragen till investeringar i biokolsanläggningar ses över. Teknikneutrala och långsiktiga ekonomiska incitament för nega- tiva utsläpp bör utvecklas, så att inte de incitament som föreslås låser fast utvecklingen till att enbart omfatta de åtgärdsmöjligheter som är kända. 20.3Vad händer om inget görs? Utredningens övergripande bedömning är att utan en utvecklad stra- tegi med tillhörande styrmedel för kompletterande åtgärder kommer det inte att genomföras åtgärder i tillräcklig omfattning för att klimat- ramverkets mål ska nås. Bedömningen gäller främst klimatmålet 2045 och utvecklingen därefter, när de kompletterande åtgärderna bedöms vara nödvändiga för måluppfyllelse. För målen 2030 och 2040 innebär flexibiliteten i målformuleringen att dessa mål i princip skulle kunna nås även utan kompletterande åtgärder, om utsläpps- minskningarna blir tillräckligt stora. Alternativet att utsläppsmålen nås med utsläppsminskningar utan kompletterande åtgärder analyseras i nästa avsnitt. 20.3.1Ytterligare utsläppsminskningar i stället för kompletterande åtgärder Enligt senaste analys av utvecklingen mot målen i det svenska klimatramverket14 minskar utsläppen av växthusgaser mot klimatmålet till 2030 till en nivå omkring 43–års utsläpp med dagens beslutade styrmedel. Eftersom klimat- målet till 2030 endast gäller utsläpp utanför EU:s utsläppshandels- system (se kapitel 3) och utsläppstrenden är nedåtgående för en relativt stor del av utsläppskällorna som omfattas av målet, behöver 14Naturvårdsverket (2019a). därför analysen av ytterligare styrmedel och åtgärder i hög grad koncentreras till inrikes transporter och arbetsmaskiner. Dessa källor står för en stor del av de återstående utsläppen, och utsläppen minskar dessutom inte i tillräcklig omfattning enligt nuvarande referens- scenarier. Gapet mot det nationella klimatmålet på 63 procents minskning jämfört med är enligt det s.k. referensscenariot i underlaget till klimathandlingsplanen mellan , vilket mot- svarar ytterligare utsläppsminskningar på koldioxidekvivalenter 2030, utan kompletterande åtgär- der. Med kompletterande åtgärder på högst bedöms behovet av ytterligare utsläppsminskningar i stället uppgå till lägre utsläpp 2030. När även klimatmålet för inrikes transporter nås15 minskar be- hovet av kompletterande åtgärder till enligt scenarioberäkningar. I ett scenario där EU:s krav på begränsade koldioxidutsläpp från personbilar, lätta lastbilar och tunga fordon uppfylls, bl.a. genom snabbare introduktion av elbilar än vad som antagits i referensscenariot, och där den nationella reduktionsplikten för biodrivmedel skärps, sluts gapet förutsatt att även kompletterande åtgärder i viss utsträckning får användas för måluppfyllelse.16 Biodrivmedelanvändningen för inrikes transporter och arbetsmaskiner tillsammans ökar i scenariot till drygt 2030 jämfört med dagens drygt 20 TWh.17 Om ytterligare åtgärder i stället genomförs som minskar energianvändningen i trans- portsektorn skulle målet för inrikes transporter kunna nås utan lika stora ökningar av användningen av biodrivmedel.18 framhåller därför att det framför allt krävs följ- ande för att klimatmålet till 2030 och det särskilda målet för inrikes transporter ska nås: 15Utsläppen från inrikes transporter, utom inrikes flyg, ska minska jämfört med enligt det klimatpolitiska ramverket. 16Detta scenario är jämförbart med det s.k. elektrifieringsscenario 1 som utvecklat i samband med myndighetens uppdrag att ta fram underlag till en skärpning av reduktionsplikten som genomförts . (2019c). Observera att klimatmålet om minus 63 procents minskning inte nås fullt ut i detta scenario. Personlig kommunikation med (2019). 18Trafikverket (2019). •åtgärder för ett transporteffektivare samhälle, som kan bidra till en minskad efterfrågan av transporter, •en ökad överföring till energieffektivare transportslag, och •ytterligare energieffektivisering på fordonsnivå, bl.a. insatser som ytterligare understödjer en snabb elektrifiering av fordonsparken. redovisar däremot inga bedömningar av vad som skulle krävas för att sluta gapet helt till klimatmålet om 63 procents utsläppsminskning utan kompletterande åtgärder, i underlaget till klimathandlingsplanen. Utredningen gör, utifrån och de övriga underlag utredningen studerat, bedömningen att ytterligare ökningar av användningen av biodrivmedel i arbetsmaskiner och i transport- sektorn, utöver vad som kan krävas för att nå klimatmålet för inrikes transporter, är den del av politiken för utsläppsminskningar i som främst kan komma att ligga på marginalen åtgärds- och kost- nadsmässigt mot det nationella klimatmålet 2030.19 De kompletterande åtgärderna kan här erbjuda viss flexibilitet i hur klimatmålet kan nås. Tillsammans med åtgärder på efterfråge- sidan inom främst transportsektorn kan de dessutom dämpa behovet av de stora ökningar av användningen av biodrivmedel som annars kan krävas för att klimatmålet ska kunna nås helt utan komplette- rande åtgärder till 2030.20 Kostnader för ytterligare utsläppsminskningar mot klimatmålen 2030 utan användning av kompletterande åtgärder Om användningen av biodrivmedel utifrån resonemanget ovan antas bidra med ytterligare 2–3,utsläppsminskningar till 2030 för att klimatmålet till 2030 ska kunna nås helt utan bidrag från kompletterande åtgärder, motsvarar det en ökad efterfrågan på bio- 19I dagsläget är incitamenten för att öka effektiviseringen av fordonen mer omfattande och kostnaderna för åtgärderna högre (se bl.a. WSP 2018) jämfört med motsvarande kostnader för biodrivmedel. Med fortsatta kostnadsminskningar till följd av den globala teknikutvecklingen på området elektrifiering av fordon (batteridrift, bränslecellsdrift) bedöms dessa förhållanden komma att förändras. Aktuella bedömningar och kostnadsjämförelser från bl.a. Bloomberg (2018 och 2019b) pekar mot att elbilar kan uppnå jämförbara kostnader vid inköp (up front cost parity) och lägre sammanlagda investerings- och driftskostnader jämfört med motsvarande förbränningsmotordrivna alternativ senast . 20Jämför exempelvis beräkningar i (2019c) och (2019). drivmedel på cirka cirka 8–för användning i vägtransporter och arbetsmaskiner. Åtgärdskostnaderna för biodrivmedel bestäms av hur priserna på biodrivmedelsmarknaden utvecklas mot 2030 Kostnaderna för en ökad användning av biodrivmedel av ovan nämnda omfattning kan uppskattas på följande sätt: Fram till att systemet med reduktionsplikt för bensin och diesel- bränsle infördes gavs såväl s.k. låginblandade som höginblandade biodrivmedel ekonomiska incitament genom befrielse från koldi- oxidskatt och fullständig eller delvis befrielse från energiskatt jäm- fört med motsvarande beskattning av diesel och bensin. Värdet av skattenedsättningen motsvarade ett ekonomiskt incitament på per kg reducerad mängd koldioxid genom använd- ning av biodrivmedel. Systemet med reduktionsplikt förändrar dock incitamenten, och biodrivmedlen som används för att möta reduktionsplikten omfattas numera både av koldioxidskatt och energiskatt eftersom hela driv- medelsblandningen beskattas på en enhetlig nivå. Merkostnaden för biodrivmedel jämfört med motsvarande fossila drivmedel beräknas motsvara en åtgärdskostnad på mellan 1,50 och per kg koldioxid på de låginblandade biodriv- medlen, dvs. i nivå med den tidigare skattenedsättningen. Produktionskostnaden för olika biodrivmedel kan komma att sjunka mot 2030, som en följd av läreffekter för olika produktions- system för biodrivmedel som är under utveckling23, men priserna på biodrivmedel bestäms genom utbud och efterfrågan på en marknad. Om efterfrågan ökar snabbare än utbudet ger det betydligt högre priser än uppskattade produktionskostnader. Även en större pris- skillnad relativt priserna för fossila drivmedel höjer åtgärdskostna- derna för biodrivmedel. 21Se t.ex. lagen (2017:1201) om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av bio- drivmedel i bensin och dieselbränslen, 2018-års budgetproposition, prop.