sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Det finns en tendens att större kommuner rekvirerar riktade statsbidrag inom skolområdet i större omfattning än mindre kom- muner eftersom de ekonomiska risker som följer av att öka beman- ningen är relativt sett större i en liten kommun än i en större kom- mun. Det beror i sin tur på att varje nyanställning har en relativt sett större påverkan på kommunens ekonomi i en liten kommun än en nyanställning i en större kommun. I de mindre kommunerna kan det dessutom vara svårare att hitta personal inom en viss personalkategori. Att upphörandet av ett riktat statsbidrag kan skapa omställnings- problem för kommunerna framgår också av Statskontorets uppfölj- ning av ett riktat statsbidrag som gavs för ökad bemanning inom äldreomsorgen. En tredjedel av de kommuner som hade tagit emot bidraget uppgav att de efter bidragets upphörande skulle fortsätta med en högre bemanning. Både kommuner som valde att fortsätta att finan- siera en högre bemanning och kommuner som valde att inte göra det beskrev avslutningen av bidraget som en utmaning. Det handlade bl.a. dels om att en del av de anställda blivit tillsvidareanställda, dels om att det var svårt att motivera en minskning av bemanningen för de äldre och för personalen.52 Ett annat problem för små kommuner är att vissa riktade stats- bidrag fördelas i relation till antalet kommuninvånare, vilket kan göra att den administrativa kostnaden blir oproportionerligt stor i för- hållande till de medel som bidraget kan ge. Eftersom små kommuner har en mer begränsad kapacitet för att söka statsbidrag kan det också förekomma att kommunen saknar överblick över vilka statsbidrag som finns att söka och därför inte söker dessa. 51Statskontoret (2019), Statens samlade styrning av kommunerna – en analys, rapport 2019:02. 52Statskontoret (2019), Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning 2015–2018, 2019:05. Det är dock viktigt att lyfta fram att det även finns riktade stats- bidrag där erfarenheterna har varit mer positiva. Ett exempel som har lyfts fram är de medel till socioekonomiskt eftersatta kommuner som regeringen beslutade om 2018. Detta bidrag förvaltas av Till- växtverket och riktar sig till 30 landsbygdskommuner som står inför utmaningar utifrån kriterierna hög arbetslöshet, låg utbildningsnivå och lågt valdeltagande samt geografisk belägenhet långt från större städer.53 Syftet med bidraget är att stärka den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa kommuner. Det är alltså statsbidrag som är rik- tade i bemärkelsen att de går till särskilt utvalda kommuner som spe- cificeras i förordningen, men användningen av medlen är förhål- landevis fri. Kostnader för administration av de riktade statsbidraget uppkom- mer inte bara för kommunerna. Det stora antalet riktade statsbidrag, inte minst inom skolområdet, innebär också stora administrations- kostnader för staten. Enligt årsredovisning 2016 togs över 16 000 beslut om riktade statsbidrag inom skolområdet 2016, att jämföra med cirka 3 800 beslut , till en sammanlagd kostnad för hantering av statliga stöd och bidrag på 210 miljoner kronor.54 Det har ibland ifrågasatts om de syften som staten har med de riktade statsbidrag, exempelvis att skapa större likvärdighet i skolan, faktiskt uppnås. visade 2014 att det inte var de huvud- män som behövde bidragen mest som sökte dem i första hand, vilket gjorde att bidragen motverkade likvärdigheten inom skolan. granskning visade att skolor med låga kunskaps- resultat i årskurs 9 generellt tog emot statsbidrag i mindre utsträck- 53Förordning (2018:152) om statsbidrag till socioekonomiskt eftersatta kommuner. Regeringen beräknar att det avsätts 2019 och 2,5 miljarder 2020–2027. 54Riksrevisionen (2017), Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov, RiR 2017:30. ning än skolor med höga kunskapsresultat.55 Enligt är det befogat att ifrågasätta om nuvarande system med statsbidrag till skolan karaktäriseras av hög effektivitet och god hushållning med statens medel. Det är också, enligt , frågan om det ligger i linje med riksdag och regerings intention att inte styra sådant som är kommunernas ansvar.56 I en granskning av de riktade statsbidragen inom skolan från 201757 var också kritisk mot att riktade statsbidrag hade ökat stort i användning. Granskningen visade att större kom- munala huvudmän sökte statsbidrag i högre omfattning än mindre huvudmän. ansåg att studien bekräftar att det kan finnas problem ur ett likvärdighetsperspektiv, eftersom större huvud- män har en tydlig tendens att söka och få fler statsbidrag och högre belopp. Enligt är detta problematiskt, eftersom det kan innebära att det inte är behoven som i första hand avgör om huvudmännen tar del av statsbidragen. De små kommunala huvudmännen som ingick i granskning påverkades i högre grad av de riktade statsbidragen än de större kommunala huvudmännen på så sätt att bidragen styrde skol- utvecklingen. Risken blir då att lokala behov nedprioriteras. Det fram- kom även att kommuner ibland valde att göra sådana insatser som det fanns statsbidrag för, i stället för de insatser som verksamheten var mest i behov av. konstaterade att det också kan uppstå finansiella problem när huvudmän måste ligga ute med pengar som eventuellt kommer, eftersom de ibland får besked först i efterhand om de får ett sökt bidrag. Det kan vara särskilt problematiskt för små aktörer som är mer ekonomiskt sårbara. I sitt huvudbetänkande (SOU 2018:47) riktade Tillitsdelegationen kritik mot en alltför omfattande användning av riktade statsbidrag. Erfarenheten från Tillitsdelegationens möten med kommunala före- 55Riksrevisionen (2014), Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola?, RiR 2014:25. 56Riksrevisionen (2017), Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov, RiR 2017:30. trädare var att företrädarna ser statsbidrag som en viktig inkomst- källa men att de anser att dagens system är alltför admini- strativt betungande. Tillitsdelegationen lyfte t.ex. det stora antalet riktade statsbidrag inom skolområdet som kan ha bidragit till att splittra upp skolutvecklingsarbetet på många olika insatser i stället för att de bidrar till ett större fokus på färre och mer långsiktiga mål- sättningar.58 Tillitsdelegationen föreslog att regeringen ska ha som huvudprin- cip att använda sig av generella statsbidrag och att riktade statsbidrag endast ska användas när det gäller specifika nationella satsningar på verksamhetsutveckling, exempelvis i form av teknisk infrastruktur. Alla riktade statsbidrag ska därtill föregås av en analys av hur de på- verkar de berörda verksamheterna. Tillitsdelegationen menade att en förändrad statlig styrning, där huvudprincipen är generella stats- bidrag, är ett viktigt steg mot ett mer tillitsbaserat sätt att styra väl- färdssektorn. Tillitsdelegationen framhöll också att ett generellt bidrag kan disponeras friare på samma sätt som kommunernas skatteintäk- ter. Ett generellt bidrag leder inte heller till särskild administration och underlättar kommunernas planering. Med generella statsbidrag som huvudprincip skulle detaljstyrningen minska och därmed öka handlingsutrymmet för kommuner och regioner att utforma verk- samheten.59 Effektivisering genom återgång till generella statsbidrag SKR anser att de riktade statsbidragen visserligen är värdefulla finan- siella tillskott för kommunerna men att de riskerar att mot- verka en önskvärd utveckling och förnyelse av kommunernas verk- samheter.60 Enligt SKR innebär de riktade statsbidragen en ökad administration för kommunerna, undanträngningseffekter och pro- blem med styrning och prioritering både lokalt och regionalt. Sär- skilt problematiska är de bidrag som riktas mot ökad bemanning och löner. En enkät som SKR gjorde bland kommunerna 2018 visade att flera kommuner anser att mer generella statsbidrag kan möjliggöra en mer effektiv verksamhet, eftersom dessa typer av bidrag gör det möjligt att göra prioriteringar utifrån lokala behov och långsiktiga 59Ibid., s. 188. 60SKL (2018), Ekonomirapporten, . mål; behoven ser olika ut och kräver olika typer av insatser. SKR anser att det finns en effektiviseringspotential i den kommunala verksamheten och att denna skulle kunna frigöras genom en åter- gång till mer generella statsbidrag.61 Den statliga styrningen behöver enligt SKR förändras så att det blir betydligt färre och mer utvecklingsinriktade statsbidrag som möj- liggör och uppmanar till nya arbetssätt och en effektivare verksamhet. Klassificeringsmodell för statsbidragen till skolan SKR har tagit fram ett förslag till klassificeringsmodell för statsbi- dragen till skolan. Modellen är främst tänkt att användas i ett kort- siktigt perspektiv för att klassificera befintliga statsbidrag i syfte att skapa förutsättningar för en övergång till ett fåtal större statsbidrag. Modellen kan också enligt SKR vara utgångspunkt för mer långsik- tiga överväganden kring styrningen av skolan. Modellen består av tre delar: generella bidrag, klustrade utvecklingsbidrag och riktade stats- bidrag. Till gruppen klustrade utvecklingsbidrag hör statsbidrag som inrättats i syfte att särskilt stimulera utveckling kopplad till en speci- fik skolform, verksamhet eller målgrupp. Beteckningen klustrade sti- mulansbidrag används för att visa att det gäller befintliga stimulans- bidrag inom en specifik skolform, verksamhet eller målgrupp som skulle kunna sammanföras till ett antal kluster eller grupper. En kom- mun ska kunna söka medel inom respektive kluster för att utveckla den berörda verksamheten utifrån lokala behov och förutsättningar i stället för utifrån ett detaljerat regelverk. SKR menar att klustring skulle möjliggöra förenklingar och minska antalet regler som är kopplade till bidragen. Det skulle även ge huvud- männen bättre förutsättningar att bedriva ett mer långsiktigt och stra- tegiskt utvecklingsarbete. Till gruppen riktade statsbidrag ska bara sådana bidrag föras som på grund av sitt syfte och sin målgrupp även är bäst lämpade att vara riktade. Ett exempel är om syftet är väldigt specifikt och bidraget riktar sig till ett fåtal kommuner.62 61SKL (2018), Ekonomirapporten, . 62Ibid, s. 64 f. Systemet med riktade statsbidrag ses över Med anledning av om riktade statsbidrag till skolan inkom regeringen med en skrivelse till . Som potentiella utvecklingsområden lyfte regeringen bl.a. en översyn av bidragens konstruktion och en sammanläggning av vissa bidrag eller överföring av riktade bidrag till generella. Regeringen uttryckte i skrivelsen förståelse för att många huvudmän anser att den nationella styrningen med många riktade bidrag riskerar att leda till oförutsäg- barhet och menade att det belyser vikten av att förbättra styrningen och öka utrymmet för lokal anpassning för nya riktade satsningar.63 Ibudgetpropositionen för 202064 framhåller regeringen att gene- rella statsbidrag ska vara utgångspunkten i den ekonomiska styrningen av kommuner och regioner. Regeringen anser dock att det finns ett fortsatt behov av kostnadsersättningar inom vissa områden och även statsbidrag till specifika områden där det finns stora utvecklings- behov. Regeringen menar vidare att det är allvarligt om mindre kom- muner har svårare att ta del av riktade bidrag. Därför avser regeringen att utveckla en mer strategisk styrning med riktade statsbidrag, bl.a. genom att minska de riktade statsbidragen och genom att förenkla utformning och administration på vissa områden. Regeringen avser också att fortsätta med den översyn av de riktade statsbidragen inom skolområdet som inleddes . De demografiska förändringarna i ställer både staten och kommunerna inför stora utmaningar när det gäller finansieringen av den gemensamma välfärden. har visat att även ett oförändrat välfärdsåtagande kommer att kräva ökade ekono- miska resurser. Hur mycket resurser som kommer att krävas beror bl.a. på om tiden i arbetslivet förlängs och hur de äldres hälsositua- tion förändras. Med fler som arbetar längre upp i åldrarna och med friskare äldre ökar det offentligas intäkter och kostnadsökningarna begränsas. För att kommunallagens krav på en budget i balans och på god ekonomisk hushållning ska kunna tillgodoses behöver det finansiella 2017/18:217 om riktade statsbidrag till skolan. 2019/2020:1 utgiftsområde 25, s. 25. sparandet i den kommunala sektorn enligt vara av BNP. Om hela kostnadsökningen i kommunerna skulle finansieras av staten (och kommunalskatterna vara konstanta) skulle detta innebära att statsbidragen till kommunerna skulle behöva öka med . Om kommu- nerna helt på egen hand skulle finansiera den förväntade kostnads- ökningen med höjda kommunalskatter skulle kommu- nalskatterna i genomsnitt för riket behöva öka med och , vilket motsvarar en ökning med . Beräkningar från pekar på att de demografiska föränd- ringarna innebär en ökad ekonomisk belastning motsvarande 1–2 kro- nors kommunalskatt i storstadskommunerna och för mycket avlägsna landsbygdskommuner. Den kommunala verksamheten står inte bara inför finansiella ut- maningar. Som SKR har påpekat i sin ekonomirapport är den största utmaningen i välfärden att rekrytera personal. har SKR antagit att resurserna till välfärdsverk- samheterna kommer att öka i samma takt som , dvs. med utöver demografiska förändringar. Den bedömning som SKR gör är att det inte kommer att vara möjligt med tanke på den framtida kompetensförsörjningssituationen. SKR:s nya beräkningar utgår därför från att resurserna enbart ökar i takt med den demogra- fiska utvecklingen. SKR:s beräkningar visar att antalet sysselsatta behöver öka kraf- tigt kommande år, även för att behålla dagens verksamhetsnivå. För att kommunsektorn inte ska ta en alltför stor del av nettotillskottet av sysselsättning i ekonomin i anspråk, behöver, enligt SKR, produk- tiviteten i den offentliga sektorn öka för att klara framtidens kompe- tensförsörjning inom kommuner och regioner. En effektivisering av den kommunala verksamheten skulle också innebära en generell förbättring av kommunernas ekonomi. SKR för i sin ekonomirapport fram olika möjligheter att effek- tivisera den kommunala verksamheten. Att minska de riktade statsbidragen och i stället lägga över dessa i de generella statsbidragen skulle kunna bidra till att kommunerna kan effektivisera sina verksamheter genom att de får bättre förutsätt- ningar för långsiktig planering och prioriteringar utifrån lokala behov. SKR pekar på ett stort behov av att minska de riktade statsbidragen eftersom de innebär utmaningar, inte minst för de mindre kommu- Både och Statskontoret har i ett antal rapporter beskrivit och analyserat de utmaningar och problem som de riktade statsbidragen innebär för kommunerna. Kommunernas verksamheter inklusive administrationen kan effek- tiveras genom att den digitala tekniken används i ökad utsträckning. SKR pekar t.ex. på att kommunerna kan göra omfattande bespar- ingar genom att använda digitala tjänster i . Effektivi- teten kan också öka inom skolan. Det är mycket svårt att bedöma hur stor potentialen för en effektivisering av kommunernas verksamheter är. Men det är helt klart att om produktiviteten inom verksamheterna skulle kunna öka med 0,5–1,skulle detta långsiktigt minska behovet av ökade statsbidrag och höjningar av kommunalskatterna. Historiskt har det dock visat sig vara svårt att kraftigt öka effektiviteten. Det bör också beaktas att effektiviseringspotentialen varierar mellan kommunerna; i små avlägset belägna kommuner med minskande befolkning är förutsättningarna inte lika gynnsamma som i större kommuner med en större kostnadsmassa och tillgång till mer strategisk kompetens. Den historiska utvecklingen av kommunernas ekonomi pekar på att landsbygdskommunerna haft en svagare ekonomisk utveckling än storstadskommunerna. Det ekonomiska resultatet per invånare är lägst för mycket avlägsna landsbygdskommuner, och det har försäm- rats markant 2018. Även soliditeten, inklusive pensionsåtaganden, är lägst för landsbygdskommuner. Pensionsskulder intjänade är högst per invånare i mycket avlägsna landsbygdskommuner. har mycket avlägsna landsbygdskommuner högst kommunalskatt. Det skiljde i medianskattesats mellan mycket avlägsna kommuner och storstäderna 2018. Skillnaderna mellan enskilda kommuner uppgick till mellan den kommun som hade högst kommunalskatt () och den som hade lägst (). Skattekraft och kommunalskatt är negativt korrelerade, vilket inne- bär att kommuner med hög skattekraft har lägre kommunalskatt än kommuner med låg skattekraft. De olika kommunkategorierna har därför olika ekonomiska förutsättningar, där storstadskommunerna genomsnittligt ser ut att ha bättre ekonomiska förutsättningar än lands- bygdskommunerna. De olika kommunkategoriernas historiska eko- nomiska utveckling innebär att marginalerna för oförutsedda hän- delser, eller en allmänt svagare konjunktur, är sämre i avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner än i storstäderna. De prognoser som finns tillgängliga över den kommunalekono- miska utvecklingen per kommunkategori ser ut att förstärka skillna- derna mellan kommunkategorierna. Särskilt de avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommunerna ser ut att stå inför stora ekono- miska utmaningar. Som påpekats tidigare bör dock försiktighet iakttas vid tolkningen av alla prognoser, särskilt i prognoser som spänner över . När det gäller beräkningar av kommunernas ekonomi får det dessutom antas att förändringar kommer att göras inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet, vilket leder till andra utfall. Det som förefaller tydligt är att det finns ett mönster av stora skillnader i kommunernas egna ekonomiska förutsättningar i termer av egna intäkter i förhållande till nettokostnader. Storstadskommu- ner kan i betydligt högre grad bära sina egna nettokostnader än vad som är fallet för avlägset och mycket avlägset belägna landsbygds- kommuner. Beräkningar pekar dessutom på att mönstret förstärks . Enligt uppfattning innebär skillnaderna i kommunernas egna ekonomiska förutsättningar två saker: Dels kan omfördelningen inom utjämningssystemet behöva öka så att kom- munkategorier som har svårast ekonomisk situation får ökade bidrag. Ekonomiskt starkare kommuner får då bidra mer till systemet. En ökad omfördelning sätter dock ytterligare press på utjämningssyste- mets legitimitet. Dels kan det uppstå ökade skillnader i kommuner- nas egen kontroll och rådighet över sina intäkter. För kommuner med stort behov av bidrag från utjämningssystemet innebär det en ökad känslighet för justeringar och ändringar i systemen. På så sätt riskerar den egna kontrollen över ekonomin urholkas allt mer och känsligheten för externa händelser utanför kommunens egen kon- troll ökar. Det gäller särskilt för avlägset och mycket avlägset belägna landsbygdskommuner. 8Kommunernas personal- och kompetensförsörjning De demografiska förändringarna, med ett ökat antal unga och äldre, innebär att behovet av personal inom hela välfärden kommer att öka under de närmaste decennierna. Kommuner och Regioner (SKR) har gjort bedömningen att välfärdssektorn (inklusive privata utförare) behöver knappt 200 000 fler anställda 2026 jämfört med 2016.1 Dessutom behöver cirka 300 000 anställda ersättas på grund av pensionsavgångar. Om den kommunala verksamheten fortsätter att växa i samma takt som ökar behovet av personal med ytterligare cirka 70 000 anställda. (SOU 2015:101) har gjort en analys av arbets- marknadens utveckling . Den visar att det kommer att bli stor brist på arbetskraft, särskilt i små arbetsmarknadsregioner, medan arbetskraftsbristen i större arbetsmarknadsregioner kommer att vara mer partiell, dvs. arbetskraft väntas saknas inom vissa ut- bildningsgrupper och yrken. Bristen på arbetskraft inom vitala delar av den kommunala verk- samheten kommer att kräva både kortsiktiga och långsiktiga åtgärder inom flera olika områden. Utmaningen ligger också i att rekrytera till strategiska befattningar inom kommunerna, t.ex. olika typer av spe- cialisttjänster och ledningsfunktioner. De mindre kommunerna, sär- skilt de som är avlägset belägna från större arbetsmarknadsregioner har ofta svårare att rekrytera till specialist- och ledningsfunktioner än vad de större kommunerna har. SKR konstaterade i sin ekonomirapport att den största utmaningen i välfärden är att kunna rekrytera personal. har SKR:s beräkningar baserats på att resurserna till välfärden kommer att öka i samma takt som . 1SKL (2018), viktigaste jobb finns i välfärden. Hur möter vi rekryteringsutmaningen? Kommunernas personal- och kompetensförsörjning 2018 dock bedömningen att resurserna till välfärden inte kommer att kunna öka i samma takt som med tanke på svårigheterna att rekrytera personal. SKR:s beräkningar 2018 utgår därför från att resurserna och sysselsättningen ökar i takt med den demografiska utvecklingen. Skulle sysselsättningen fortsätta att öka i samma takt som skulle hela den tillkommande sysselsättningsökningen behöva ske i den kommunala sektorn. Detta är enligt SKR inte rea- listiskt. hade de svenska kommunerna, inklusive kommunal- förbunden, cirka 700 000 faktiska årsarbetare. Till det tillkommer cirka 50 000 anställda inom kommunägda bolag. Den övervägande majoriteten av kommunernas anställda, , arbetar inom vård, omsorg och utbildning. Spännvidden är stor på antalet faktiska årsarbetare i de svenska kommunerna, från cirka 36 000 anställda i till 225 i . Det innebär att det är stor variation på kommunernas per- sonella resurser. Det är dock viktigt att understryka att antalet anställda i olika kommuner och kommunkategorier påverkas av i hur stor andel av verksamheten som drivs i privat regi. De uppgifter som visas i det här avsnittet avser regi; personer som är anställda av pri- vata utförare ingår inte i de siffror som redovisas, men omfattar i de flesta kommuner mellan 10–av verksamheten. Den genomsnittliga kommunen i kategorin storstadskommuner2 hade som exempel 1 500 anställda inom grund- och särskola medan mycket avlägsna landsbygdskommuner hade i genomsnitt 88 anställda inom samma typ av verksamhet. Inom individ- och familjeomsorgs- verksamheten (IFO) hade genomsnittskommunen bland storstads- kommunerna 310 anställda medan mycket avlägsna landsbygds- kommuner hade färre än 12 anställda.3 Som alltid vid medelvärden finns dock variationer inom olika grupper, i detta fall inom kom- munkategorierna. På grund av sekretessbestämmelser redovisas inte värden under fem anställda i statistiken. Fem av femton kommuner 2För beskrivning av kommunkategorierna se avsnitt 6.1.1. 3Uppgifterna är ovägda medelvärden per kommunkategori. Kommunernas personal- och kompetensförsörjning i kategorin mycket avlägsna landsbygdskommuner hade under fem anställda inom IFO-verksamheten. Det beräknade medelvärdet (12) i kommunkategorin bygger alltså på de 10 kommuner som redovisar 5 eller fler anställda. Medelvärdet är därför överskattat. För att exemplifiera variationen mellan en stor och liten kommun visas i tabell 8.1 antalet anställda i den största och minsta kommunen i en region av medelstorlek. Tabell 8.1 Antal faktiska årsarbetare i den största och minsta kommunen i en svensk region av genomsnittlig storlek, Miljö- och hälsoskydd, hållbar utveckling Övrig infrastruktur och skydd Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet Vård oms äldre och funknedsatta gemensamt Politisk och gemensam verksamhet Anm.: i tabellen markerade med – innebär att kommunen antingen helt saknar anställda, eller att antalet anställda understiger fem. Summan för totalt antal anställda summer ar inte till samma summa för antalet anställda då de visade verksamheterna i tabellen omfattar ett urval av de större verksamheterna. Källa: SKR, novemberstatistik 2017. Som framgår av tabell 8.1 är det mycket stor skillnad på antalet an- ställda mellan kommunerna. Inom grund- och särskola har den största kommunen drygt 2 200 årsarbetare medan den minsta har 52.