sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Forskarna har analyserat de sammanslagna kommunernas finansiella styrka i termer av budgeterat och redovisat resultat, likviditet och långsiktiga skulder. Den övergripande slutsatsen är att de sammanslagna kommunerna förbättrat sitt ekonomiska resultat inom en femårsperiod.20 Däremot har inga effekter kunnat utläsas vad gäller kommunernas likviditet och skulder. Forskarna menar att förklaringarna till de förbättrade ekonomiska resultaten kan ligga i att de sammanslagna kommunerna genom sin större storlek fått en ökad professionalism och bättre möjligheter till specialisering samt att en större kommun innebär högre administrativ kapacitet. Forskarna menar även att övergången till en större organisation inneburit att tidigare arbetssätt i de mindre kom- munerna ersatts med ett mer professionellt och standardiserat arbets- sätt för ekonomihantering.21 14.2.3Vilka ekonomiska effekter skulle en ny kommunindelning i kunna få? När det gäller svenska förhållanden finns begränsat med kunskaps- underlag om ekonomiska effekter av kommunsammanläggningar. genomförde Kommuner och Regioner (SKR) en fallstudie22 av ekonomiska effekter om två kommuner skulle läggas samman. SKR uppskattar de möjliga administrativa bespar- ingarna till 8–. SKR drar även slutsatsen att en sam- manslagen kommun skulle stå bättre att lösa utmaningarna än och kommuner var för sig. SKR fram- håller bl.a. fördelar med bättre möjligheter att klara specialisttjänster i en sammanslagen kommun. 19Welling , S. Houlberg, K. och , L. (2014), ”Do municipal merger improve fiscal outcomes?” Scandinavian political studies, 37(2). 20Forskarna har analyserat kommunernas ekonomi genom att titta på balansen mellan eko- nomiskt resultat och kostnader samt likviditet och skulder. Resultaten för likviditet och skulder förbättrades dock bara upp till den nivå som rådde före reformen. Om förbättringen av ekonomiskt resultat kvarstår innebär det också att likviditeten kommer att stärkas, enligt forskarna. 21Welling , S. Houlberg, K. och , L. (2014) ”Do municipal merger improve fiscal outcomes?” Scandinavian political studies, 37(2), s. 210. 22SKL (2017), Studie av möjliga effekter vid en eventuell sammanläggning av och kommuner. Även om det är önskvärt att genomföra effektiviseringar inom administrationen kan det konstateras att de administrativa kostna- derna enbart utgör några procent av kommunernas kostnader. De största kostnaderna finns i kommunernas kärnverksamhet såsom barn- och utbildningsverksamhet samt vård och omsorg. Dessa båda står sammantaget för av kommunernas utgifter. Frågan blir därför om det är möjligt att göra mer betydande effek- tiviseringar inom de större verksamheterna. Det behöver påpekas att större kommuner i sig inte behöver leda till effektiviseringar. Den största delen av kommunernas kostnader upparbetas på enhetsnivå, exempelvis i förskolor, grund- och gym- nasieskolor samt äldreboenden. Det betyder att även om kommunen blir större befolkningsmässigt är det inte givet att verksamheten kan effektiviseras. Beräkningar av möjliga kostnadseffektiviseringar behö- ver därför omfatta analyser av vad en annan territoriell indelning kan betyda på enhetsnivå. Eftersom en stor del av kommunernas verksamhet är lokal behö- ver också sådana beräkningar ta hänsyn till bosättningsmönstret i kommunerna och hur långt det kan vara rimligt att de boende ska ha till den kommunala verksamheten, exempelvis hur långt skolbarn ska ha till närmaste skola, eller hur långt hemtjänstpersonalen ska åka till de äldre som har hemtjänst i ordinärt boende. Modellberäkningar om ekonomiska effekter av en annan kommunindelning har genomfört modellberäkningar på de eko- nomiska effekterna av en alternativ kommunindelning för grund- skola och hemtjänst. Beräkningar har gjorts för hela riket samt för tre grupper av kommuner som har varit föremål för fallstudier inom ramen för utredningens arbete. Beräkningarna har gjorts med den beräkningsmodell som används för att beräkna merkostnader på grund av ogynnsam bebyggelsestruktur inom kostnadsutjämningen, det s.k. glesbygdstillägget. Modellen är utvecklad för att beräkna vilka merkostnader kommunerna drabbas av på grund av ogynnsam bebyggelsestruktur, dvs. att befolkningen är spridd över en stor geo- grafisk yta.23 Ett sådant bosättningsmönster innebär nackdelar för en kommun när det gäller möjligheten att bedriva kostnadseffektiv verksamhet. Kommunernas kostnader upparbetas i huvudsak på enhetsnivå. Kostnader för barn- och utbildningsverksamhet uppstår i huvudsak på förskolor och grundskolor och kostnader för äldreomsorg upp- står till största delen i den äldres hem eller på omsorgsboenden. För att skatta ekonomiska effekter av kommunsammanläggningar behö- ver därför hänsyn tas till befolkningens bosättningsmönster och avstånd. De beräkningar gjort utgår från vilka möjligheter som finns att uppnå ekonomiska skalfördelar vid en annan territoriell indelning för vissa verksamheter. Skulle en sammanlägg- ning av kommuner kunna innebära att t.ex. skolverksamhet kan bedrivas mer effektivt, i och med att den sammanslagna kommunens skolstruktur blir mer kostnadseffektiv? Beräkningarna har gjorts med två alternativa kommunindelningar (allt annat lika), en utifrån befintlig kommunindelning och en ut- ifrån en hypotetisk alternativ kommunindelning där kommuner har lagts samman.24 Observera att antalet skolor och antal enheter från vilka utgår är teoretisk både när vi låter modellen göra beräkningar på de enskilda kommunerna och på en hypotetisk sam- manslagen kommun. Genom att låta modellen göra beräkningar med olika territoriell indelning, allt annat lika, kan eventuella effekter knytas till skillnader i kommunindelningen. I dessa beräkningar är syftet att undersöka vad en alternativ kom- munindelning kan innebära för möjligheterna att uppnå skalfördelar. Därför kan, och bör inte, olika typer av lokala avvägningar vägas in. Det avgörande är att undersöka om en annan kommunstruktur innebär större möjligheter att skapa en mer kostnadseffektiv struk- tur, givet vissa restriktioner i reseavstånd och storlek på enheterna. 23En utförlig genomgång av beräkningsmodellen finns i följande rapport: Tillväxtanalys (2011), Merkostnader på grund av gles bebyggelsestruktur i kommuner och landsting, working paper/pm 2011:08. 24En närmare beskrivning av de beräkningar som gjorts finns i bilaga 2 till rapporten kapacitet i kommunerna – En studie av fyra olika kommungrupper (2018), / kommunutredningen. Beräkningar för hela riket I beräkningen för hela riket utgör FA-regionindelningen25 den alternativa kommunindelningen, vilket innebär att antalet hypo- tetiskt sammanslagna kommuner uppgår till 72. Jämförelsen bygger därmed på betydligt större kommuner än den nuvarande indelningen. Anledningen till att jämförelsen utgår från FA-regioner är att dessa i någon mån speglar funktionella arbetsmarknadsområden. års indelning består av 60 FA-regioner. Vid beräk- ningarnas genomförande var det dock inte möjligt att använda den indelningen, eftersom befolkningsdata inte fanns till- gänglig. Beräkningarna för eleverna från förskoleklass t.o.m. årskurs 5 har gjorts utifrån antagandena att modellen strävar efter att bilda skolor med 200 elever. Vidare strävar modellen efter att eleverna ska ha högst enkel resa till närmaste bildade skola. Skolskjutskost- nader beräknas för de elever som har mer än från sin bostad till den bildade skolan. Tabell 14.1 Effekter av en alternativ kommunindelning, förskoleklass t.o.m. årskurs 5 Antal skolor, elever och avstånd Källa: Egna beräkningar. Som framgår av tabell 14.1 innebär en alternativ kommunindelning endast marginella skillnader i skolstrukturen. Vid en kommunstruk- tur som utgår från FA-indelningen bildas 79 färre skolor än vad som är fallet med nuvarande kommunindelning och de skolor som bildas med FA-indelningen blir enbart marginellt större. Som en konsekvens av att det bildas färre skolor antas behovet av skolskjut- sar öka. 25I bilaga 3 finns en förteckning över vilken respektive kommun tillhör. Se också kapitel 6. Beräkningar för årskurs 6–9 som redovisas i (tabell 14.2) har gjorts utifrån antagandena att modellen strävar efter att bilda skolor med en storlek av 400 elever och att eleverna ska ha högst enkel resa till närmaste bildade skola. Skolskjutskostnader beräknas för alla elever med längre än till närmaste bildade skola. Tabell 14.2 Effekter av en alternativ kommunindelning, årskurs 6–9 Antal skolor, elever och avstånd Källa: Egna beräkningar. Som framgår av tabell 14.2 innebär en alternativ kommunindelning endast marginella skillnader i skolstrukturen. Vid en kommun- struktur som utgår från FA-indelningen bildas 160 färre skolor än vad som är fallet med nuvarande kommunindelning och de skolor som bildas med FA-indelningen blir enbart marginellt större. Som en konsekvens av att det bildas färre skolor antas behovet av skol- skjutsar öka. Beräkningarna för har utgått från att modellen strä- var efter att placera utgångsorter för hemtjänstpersonalen där minst 40 personer kan samlas inom en radie . Ett optimalt hemtjänstområde antas vara cirka 350 personer . Inom detta befolkningsunderlag beräknas i genomsnitt (cirka 80 personer), vara beroende av hemtjänstinsatser. Ett anta- gande har vidare gjorts att en optimal personalgrupp är 25 personer, vilka antas klara att göra insatser för cirka 80 brukare. Kostnader för hemtjänstpersonalens resor beräknas genom ett antagande att bilkostnad och personalkostnad uppgår till per mil. Resor som inkluderas i modellen är resor från den punkt som placerats som möjlig utgångspunkt för arbetslagen. Antal kilometer beräknas genom att koppla ihop samt- liga personer i kommunen med de fiktiva utgångspunkter som bildats för arbetslag. Sedan beräknas en kvot där av samtliga personer antas behöva hemtjänst- insatser. Modellmässigt beräknas antalet resor efter antagandet att varje hemtjänsttagare får ett besök per dag. Tabell 14.3 Effekter av en alternativ kommunindelning, hemtjänst i ordinärt boende Antal hemtjänstenheter, antal personer samt avstånd Källa: Egna beräkningar. Beräkningarna för hemtjänst för äldre visar enbart mindre föränd- ringar med en kommunindelning som följer FA-indelningen. Modellen ger något större personalgrupper där antalet enheter minskar något, vilket får till följd att behovet av resor ökar. Förändringarna får dock betraktas som små. Det bör påpekas att hemtjänstverksamhet till äldre är svårare att hantera modellmässigt, eftersom personalbeman- ningen ständigt anpassas efter behovet av hemtjänstinsatser. Teoretiska modellberäkningar gjordes även i tre av de fyra fallstudier som och SKR genomförde under första hal- van av 2018 (se även kapitel 12). Den första fallstudien omfattade , , , och , den andra fallstu- dien omfattande , och och den tredje fall- studien omfattande , och . Beräkningar gjordes även här för grundskola och i ordinärt boende (beräknat på äldre ). Beräkningarna genomfördes för två alternativa kommunindelningar (allt annat lika), en utifrån befintlig kommunindelning och en hypotetisk sammanslagen kom- mun där de studerade kommunerna bildar en sammanhållen kommun. Sammantaget pekar resultaten av modellberäkningarna på enbart mindre ekonomiska effekter mellan de två beräkningarna (enskild kommun och sammanslagen kommun). Även om resultaten bör tolkas med viss försiktighet, pekar de mot att det inte kan förväntas ge av- sevärt bättre förutsättningar att uppnå ekonomiska skalfördelar genom att slå samman de kommuner som ingår i respektive fallstudie när det gäller kostnader för grundskola och hemtjänst i ordinärt boende. Resultaten från den första fallstudien (, , , och ) indikerar att de ekonomiska vinsterna av en sammanläggning är relativt små beroende på att de långa avstån- den i stort sett motiverar samma antal skolor och enheter för hem- tjänst oavsett om vi tittar på enskilda kommuner eller på en sam- manslagen kommun. Om en skola försvinner innebär det också ökade kostnader för skolskjuts. Inte heller i de två andra fallstudierna i Syd- och visade beräkningarna på några större besparingar genom att slå ihop skolor och enheter för hemtjänst i ordinärt boende. Orsaken till att det inte blir så stora besparingar är troligtvis att befolkningsunder- laget är tillräckligt stort för att fylla upp skolor och hemtjänstdistrikt så att en kostnadseffektiv verksamhet kan bedrivas. Sammanfattande slutsatser av beräkningarna Modellberäkningarna inom och för hela riket indikerar endast mindre förändringar vid en alternativ kommun- indelning. I ekonomiska termer rör det sig om en årlig besparing på för och för F–9. Det får betraktas som mycket margi- nella ekonomiska effekter. Resultaten från beräkningar för fallstudiekommunerna bekräftar de resultat som beräkningar för hela riket ger, dvs. att kommun- sammanläggningar troligtvis endast skulle ge marginella besparingar inom kommunernas kärnverksamheter. De modellberäkningar som redovisas här omfattar förskoleklass och grundskola samt hemtjänst i ordinärt boende. Dessa verksam- heter står för av kommunernas nettoutgifter. Av den anledningen bör försiktighet iakttas vid tolkningen av resulta- ten. De beräkningar som presenteras bör läsas som indikationer på om det blir små eller stora ekonomiska effekter av en kommunsam- manläggning. Anledningen till att modellberäkningarna begränsas till dessa verksamheter är att det finns befintliga delmodeller inom det kommunala utjämningssystemet som kunnat användas. Det får ändå antas att andra verksamheter som kräver geografisk närvaro, t.ex. förskola och särskilda boenden för äldre, skulle följa ungefär samma mönster. Däremot bör det vara enklare att uppnå effektiviseringar för verksamhet som inte är lika avståndsberoende, t.ex. tillsynsuppgifter och specialisttjänster. Ett annat exempel är gymnasieskolan där det är vanligt att kommunerna samarbetar med andra kommuner, exem- pelvis genom gemensam antagning till gymnasieutbildningar inom ett visst område. I någon mening har gymnasieskolan i praktiken en annan indelning, eftersom många kommu- ner saknar egna gymnasieskolor eller bedriver gymnasieskola tillsam- mans med andra kommuner. Till det kommer det fria elevvalet som gjort att rörligheten hos gymnasieeleverna är stor. Modellberäkningar av gymnasieskolan har inte varit möjliga att göra då dessa beräknas utifrån en länsvis utplacering vid beräkningar av merkost- nader för ogynnsam bebyggelsestruktur inom kostnadsutjämningen. 14.2.4Förmåga att klara investeringsbehoven Kommunernas investeringar har ökat kraftigt och förväntas också öka kommande år. Den demografiska utvecklingen ökar behovet av investeringar i förskolor, skolor och äldreomsorg men även satsningar på t.ex. vatten- och avloppssystem kommer att krävas de närmaste åren.26 Det finns också generellt sett ett behov av att ersätta eller rusta upp de anläggningar och lokaler som byggdes på 1960- och 1970-talen.27 Kraven på kommunaltekniska anlägg- ningar skärps därtill allt mer, vilket driver på en utveckling där det krävs stora volymer för att kunna uppnå en kostnadseffektiv och säker verksamhet. pekar på att det krävs någonstans runt 50 000 invånare som underlag för att 26SKL (2018), Ekonomirapporten . 27Kommuninvest (2018), Den kommunala låneskulden . driva en effektiv och säker verksamhet vad gäller vatten och avlopp.28 Kraven på stora volymer drivs också på av allt högre kompetenskrav. De ökade investeringsbehoven driver på kommunsektorns låneskuld. har låneskulden i absoluta tal ökat med , vilket motsvarar en årlig ökningstakt på i genomsnitt 6 procent.29 Kommuninvest har bedömt att kommun- sektorns låneskuld i nominella termer kommer att fördubblas mellan 2015 och 2024.30 Investeringsbehoven skiljer sig åt mellan kommuner som växer respektive krymper befolkningsmässigt. För växande kommuner finns större behov av nyinvesteringar eftersom fler invånare ställer krav på fler skolor, fler äldreomsorgsplatser m.m. En växande befolk- ning medför också stora behov av fler bostäder och infrastruktur. Till det kommer att befintliga byggnader och anläggningar behöver renoveras. För kommuner med minskande befolkning kan större behov finnas i reinvesteringar i befintliga anläggningar och byggnader. I dessa kommuner kan det också finnas en överkapacitet i befintliga anläggningar eftersom dessa från början dimensionerats utifrån en större folkmängd. Storleken på kommunernas totala investeringar följer i stort sett kommunernas befolkningsstorlek. De tre storstäderna hade de största investeringsvolymerna i absoluta tal 2017.31 Om däremot invester- ingsvolymerna mäts i kronor per invånare hade mindre kommuner högre investeringskostnader 2017 än storstadskommunerna. Det är en effekt av att befolkningsmässigt mindre kommuner har färre in- vånare att fördela kostnaderna på. Kommuninvest pekar på att även om själva investeringarna är ekonomiskt kännbara för de flesta kommuner är det de medföljande ökade driftkostnaderna som bedöms som det större problemet, eftersom ökade investeringar driver på driftkostnaderna. Vad kunnat inhämta finns ingen empirisk forskning som specifikt undersökt vad kommunsammanläggningar innebär för kommunernas förmåga att klara investeringsbehoven. Generellt gäller att kommunernas skiftande strukturella förutsätt- ningar, t.ex. bosättningsmönster, geografiska avstånd och befolk- 28Svenskt Vatten (2019), Kommunsamverkan – hinder och möjligheter inom VA-sektorn, skrivelse till , . 29Kommuninvest (2018) Den kommunala låneskulden . 31Ibid, s. 9. ningsstorlek har stor betydelse för möjligheterna att uppnå ekono- miska skalfördelar. Det råder stor variation mellan olika verksam- heter om skalfördelar går att realisera. Om två kommuner som läggs samman har ett behov av att antingen bygga nya skolor, eller reno- vera befintliga, finns det sannolikt skalfördelar att hämta om de enbart behöver investera i en skola i stället för två skolor. Det förutsätter dock att kommunernas elever är bosatta i närheten av varandra på var sida av den tidigare kommungränsen och att reseavstånden möj- liggör ett samgående till en skola. Om däremot de befintliga skolorna ligger långt ifrån varandra är det svårt att uppnå skalfördelar även om en kommunsammanläggning sker. För investeringar i skolor är det därför inte givet att en kommunsammanläggning automatiskt med- för ekonomiska skalfördelar. Detsamma gäller för annan verksamhet som är lokal till sin karaktär, t.ex. förskola och hemtjänst. För vissa typer av större investeringar framstår det däremot som tydligare att det krävs en viss skala för att kunna genomföra en ekonomiskt försvarbar investering. Det kan handla om större kom- munaltekniska investeringar, t.ex. värmekraftverk, förbränningsan- läggningar för sopor eller anläggningar för materialåtervinning. För att kunna finansiera en sådan typ av kapitaltung och tekniskt kom- plicerad investering krävs ett visst befolkningsunderlag. Erfarenheter från visar att de sammanslagna kommu- nernas ekonomiska situation förbättrats i termer av bättre balans mellan intäkter och kostnader.32 En av förklaringarna är att den eko- nomiska styrningsförmågan har förbättrats. Utvärderingen drar slut- satsen att den förbättrade ekonomin skapar större utrymme för investeringar och en långsiktigt mer hållbar ekonomisk utveckling.33 Det bör också påpekas i sammanhanget att införde statliga sanktionsmöjligheter för kommuner som inte hade en god- tagbar ekonomi.34 32Welling , S., Houlberg, K. och (2014) ”Do municipal merger improve fiscal outcomes?” Scandinavian political studies, 37(2), s. 196–214. 33Ibid, s. 210. 34Styrningen av den danska kommunalekonomin hanteras genom ett årligt budgetavtal som ingås mellan staten och danska kommunförbundet (KL). mellan staten och KL definierar totalnivån på kommunernas utgifter (ram). De statliga sanktionsmöjligheterna som infördes har gett stor effekt på den kommunala budgetdisciplinen (se även kapitel 3). 14.2.5Effekter på det kommunala utjämningsystemet Syftet med systemet för kommunalekonomisk utjämning är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och regio- ner att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service oberoende av invånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden (se kapitel 4). Systemet regleras i lagen (2004:773) om kommunalekono- misk utjämning samt förordningen (2004:881) om kommunalekono- misk utjämning. Vid en kommunsammanläggning påverkas det kommunala ut- jämningssystemet. En anpassning av systemet till de nya förhållandena måste därför ske om en indelningsförändring beslutas. konstaterade i sitt betänkande Likvärdiga förutsättningar –Översyn av den kommunala utjämningen som lämnades till reger- ingen 2011 att den konstruktion av kostnadsutjämningen som rådde då innebar att många små kommuner skulle få minskade intäkter efter en eventuell sammanläggning.35 föreslog att om en kommun som bildas genom sammanläggning får lägre bidrag till följd av sammanläggningen vid beräkning av den nya kom- munens bidrag och avgifter, ska vissa beräkningsmodeller baseras på den indelning som gällde före sammanläggningen fr.o.m. det år indelningsändringen trädde i kraft.36 Skälet till förslaget var dels att minska negativa incitament till kommunsammanläggningar, dels att det kan ta innan kostnadsbesparande effekter av en sam- manläggning får genomslag och att det därför är rimligt att den tidi- gare bidragsnivån bibehålls efter en sammanläggning. Utred- ningens förslag genomfördes genom en lagändring som trädde i kraft . , som lämnade sitt betänkande Lite mer lika – Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting till regeringen, studerade inte närmare kon- sekvenserna på utjämningsystemet av indelningsförändringar i den kommunala sektorn. konstaterade dock att vissa effekter kan uppstå också som en följd av utredningens förslag. Effekterna gäller främst komponenten räddningstjänst i delmodellen för infrastruktur och skydd samt komponenten admi- nistration i delmodellen verksamhetsövergripande kostnader i kost- 35SOU 2011:39 Likvärdiga förutsättningar – översyn av den kommunala utjämningen. 36Ibid., s. 240. nadsutjämningen för kommuner. Båda komponenterna innehåller kompensation riktade specifikt till glesa kommuner med få personer i befolkningen. Det innebär att när befolkningsmängden ökar efter en sammanläggning kan en eller båda kommunerna förlora tillägg från dessa komponenter. I de län som fortfarande har delat huvud- mannaskap för kollektivtrafiken kan en motsatt effekt uppstå. Den regressionsmodell som utredningen föreslog resulterar i högre stan- dardkostnad och ger därför ett bättre utfall när tätortsbefolkningen ökar. Vid en översyn av utjämningen och en förnyelse av den sta- tistiska modellen i samband med sammanläggningen eller kommande översyn av det kommunalekonomiska utjämningssystemet är det enligt mycket svårt att förutsäga vad resul- tatet skulle bli. Vidare kan mindre effekter uppstå i kompensationen för merkostnader för verksamhet i glesbygd. Det gäller delmodellerna förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg, förskoleklass och grundskola, gymnasieskola och äldreomsorg.37 Att en ny kommunindelning får konsekvenser på kostnadsutjäm- ningen är i sig inget konstigt. Om en ny kommunstruktur innebär bättre strukturella förutsättningar att driva kostnadseffektiv verk- samhet är det naturligt att bidrag och avdrag inom kostnadsutjäm- ningen grundar sig på de nya förhållandena. Det kan dock finnas enskilda delmodeller inom kostnadsutjämningen som kan behöva ses över. En underliggande princip i diskussionen om att bilda större kom- muner är att varje vinst som görs i form av skalfördelar och förmåga att leverera en mer effektiv verksamhet ska vägas mot de eventuella demokratiska förlusterna som sammanläggningen innebär.38 En typ av kritik som ibland riktas mot kommunsammanläggningar är att argumenten ofta fokuserar på ekonomisk effektivitet, men att hän- syn inte tas i lika stor utsträckning till de demokratiska aspekterna.39