sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Principen om människors lika värde är en grundläggande princip för hur vad som i en vid mening kan betecknas som samhällsservice, ska fördelas och för enskilda personers rättigheter till sådant stöd från 8I ett historiskt perspektiv är det förbluffande hur fort utvecklingen av denna statsform gick: ”Det tog för att bli en modern välfärdsstat”, (m.fl. (2012) s. 604). 9Här måste man hålla i minne att det sannolikt varken är möjligt eller ens önskvärt att helt undvika samband mellan elevers familjeförhållanden och elevernas skolresultat. Jfr , (2019), s. 38 f. Begreppet välfärdsstat kan ges skilda betydelser och för sammanhanget räcker det att referera till den svenska historiska kontexten. Internationellt kom den nordiska ut- vecklingen av välfärdssamhällen att bli mycket uppmärksammade, inte minst p.g.a. av dess framåtsyftande och samhällsbyggande karaktär. Den brittiske historikern beskrev välfärdsstaten på följande sätt: ”A welfare state is a state in which organized power is deliberately used (through politics and administration) in an effort to modify the play of market forces in at least three directions – first, by guaranteeing individuals and families a mini- mum income irrespectively of the market value of their work or their property; second, by narrowing the extent of insecurity by enabling individuals and families to meet certain ’social contingencies’ (for example, sickness, old age and unemployment) which lead otherwise to individual and family crises; and third, by ensuring citizens without distinction of status or are offered the best standard available in relation to a certain agreed range of social services”, (min kursivering, citerat från Pierson& Castles (2006), s. 16). Jfr kommentar: ”Reforms affecting the structure of basic schooling and access to further educa- tion at secondary and tertiary level have to be conceived within the larger framework of a Welfare state”, (Husén (1986) s. 153). För en belysande översikt och typologi över olika for- merna av välfärdsstater se (1990). Utredningens uppdrag och arbete Fördelning av generell samhällsservice är en del av den offentliga maktutövningen. Av regeringsformen framgår att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde.10 Men utförandet av denna service går utöver att behandla alla individer lika genom att regeringsformen också stadgar att det all- männa ska bidra till att motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person samt även bidra till att demokratins idéer blir vägledande. Principen om alla människors lika värde och därmed lika rättig- heter är på ett särskilt sätt av vikt när det offentliga utövar tvång i en eller annan form. Även om skolan per definition måste uppfattas som en positiv sak så är den likväl baserad på skolplikt.11 Den skol- plikt som råder i är omfattande i så måtto att den innebär att det allmänna tar sig makt att bestämma över enskildas liv under ett ganska stort antal år. Denna tjänst som det allmänna tillhandahåller måste därmed fördelas i enlighet med principen om alla människors lika värde. Alla elever måste således tillförsäkras en skolgång som innebär att de alla får en utbildning av lika god kvalitet och som är utformad på ett sådant sätt att alla elever får lika goda möjligheter till utveckling. Det är detta som ligger i begreppet likvärdig utbildning. Nedan berörs likvärdighetsbegreppet kort, i avsnitt 4.1 behandlas be- greppet mer utförligt. Den svenska samhällsmodellen innebär att medborgarna via staten, regioner och kommuner garanterar enskilda service och stöd inom en rad olika områden. I vissa fall fördelas ett stöd utifrån vissa kri- terier, t.ex. bostadsbidrag, och i andra fall är stödet eller servicen generellt tillförsäkrat, t.ex. utbildning. Inom flera områden kan det av lätt insedda skäl uppkomma situationer där olika behov står emot varandra och för att finna lösningar på dessa situationer har man t.ex. inom vården etablerat en prioriteringsgrund till vägledning utifrån hälso- och sjukvårdslagens bestämmelser om en vård på lika villkor men också att den som har störst behov av hälso- och sjukvård ska ges företräde till vården.12 Vårdens prioriteringsgrund utgår från tre 101 kap. 2 § regeringsformen. 117 kap. skollagen. 123 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen. Utredningens uppdrag och arbete principer: människovärdesprincipen, behovs- och solidaritetsprinci- pen och kostnadseffektivitetsprincipen, men beskriver också hur dessa tre rangordnas. Som exempel ska svåra sjukdomar gå före lindrigare även om de svåraste tillstånden kostar väsentligt mycket mer.13 Vad gäller den obligatoriska skolan har ingen sådan prioriterings- grund etablerats och skälet får antas vara att grundläggande skol- utbildning är något som inte ska vara föremål för prioriteringar mellan elever utan att alla ska tillförsäkras en adekvat utbildning. 2.3.4Likvärdighet är i sig en hög målsättning och ställer stora krav har begreppet likvärdighet vad gäller skolan i huvudsak kommit att betyda tre saker. För det första att varje elev ska ha lika tillgång till utbildning oavsett en rad faktorer. Grundtanken är att barnet inte avgör var och när och i vilken kontext det föds och efter- som denna samhällsservice är obligatorisk måste den fördelas lika. Det är alltså oacceptabelt att tänka sig att vissa elever systematiskt får en bättre eller sämre utbildning än någon annan. För det andra måste den utbildning som den enskilde får tillgång till ha samma höga kvalitet som andra elever får. För det tredje så innebär likvärdighet också lika möjligheter att lyckas med studierna. Det sistnämnda kräver därmed att utbildningen anpassas efter individens behov så att utbildningen också kan vara kompensatorisk. Skolans kompensato- riska uppdrag innefattar om man så vill därmed krav ett stort mått av rättvisa villkor för alla och envar. Ambitionsnivån på skolans likvärdighetsuppdrag blir tydligare utifrån terminologin på engelska, equality och equity. Equality hand- lar till övervägande del om aspekten ”göra lika” och att ha ”lika till- gång” medan equity ställer krav på att utbildningen också kan behöva vara utformad på olika sätt för att medge lika chanser att lyckas. Be- greppet tillför ett annat mått av fairness om man så vill vilket illustre- ras väl av bilden nedan: 1996/97:60. Se även Svenska beskrivning av prioriteringsplattformen. Utredningens uppdrag och arbete Figur 2.1 Begreppen equality och equity14 Anm: | Artist: . Att i realiteten etablera en likvärdig skola ställer mycket stora krav på samhället på flera sätt. För det första krävs väsentliga resurser då det kan antas att det är mer kostnadskrävande att utveckla mer in- dividuella lösningar och arbetssätt än mer standardiserade. För det andra krävs en omfattande informationsinhämtning. Det är betyd- ligt svårare att utifrån ett utvecklat likvärdighetsperspektiv genom- föra funktionell och systematisk uppföljning av elevers lärande- 14Fairness framstår som en principiellt central aspekt av ett likvärdighetsbegrepp som om- fattar också en kompensatorisk hållning. Jfr hur centralt perspektivet är för . Hans analys i volymen of omhuldar tanken på ”as fairness”, och det med utgångspunkt de ”the two principles of ” som han formulerar på följande sätt: ”First: each person is to have an equal right to the most extensive basic compatible with a similar for others. Second: social and economic inequalities are to be arranged so that they are both (a) reasonably expected to be to everyone’s advantage, and (b) attached to positions and offices open to all”, (Rawls (1973), s. 60 och s. 108 ff.). Kritik mot att särskilja equality in education och equity in education på det sätt som gjordes ovan förekommer. Levitan som argumenterar för begreppet ”just education” som alternativ. Levitans poäng kan förenklat sägas bestå i att såväl equality som equity (in education) i för låg grad tar hänsyn till individuella skillnader i preferenser och inte heller adresserar ”historical injustices … such as a historical lack of access to quality education faced by poor and marginalized students”. har påpekat att ett förenklat och endimensionellt sätt att se på begreppen likvärdig- het och jämlikhet ofta återkommer i debatten som ”en osalig ande”, ((2017) s. 101). Utredningens uppdrag och arbete utveckling och hur den står i relation till genomförda insatser till stöd för eleven jämfört med att kontrollera regelefterlevnad. I syn- nerhet då det måste ske på ett sådant sätt att det också går att åtgärda tillkortakommanden och underskott i kunskapstillägnelse inom ramen för elevens skolgång. För det tredje krävs en sofistikerad och stark styrningsförmåga i systemet. På varje nivå ska beslut fattas om att agera på skilda sätt i stället för ett enhetligt och det på en föränderlig grund av informa- tion om skolutfall på olika nivåer. Kraven på styrning bottnar i hög grad i att ambitionerna om en kompensatorisk skola också kräver en hög grad av flexibilitet och därmed ställer en likvärdig skola krav på ett mycket avancerat ledarskap. För det fjärde krävs en mycket hög kompetensnivå hos särskilt rektorer och lärare för att de i varje be- slut och varje yrkesmässig handling ska kunna realisera skolan som en likvärdig samhällsservice inklusive att agera kompensatoriskt. Diskussionen om skolans likvärdighet börjar inte sällan i analyser av utfallet (output), t.ex. så i termer av meritvärden eller andel som blir behöriga till gymnasieskolan. Ett konstaterande av bristande lik- värdighet i utfallet leder (precis som i fallet med föreliggande utred- ning) till åtgärder vad gäller förutsättningarna (input). Figur 2.2 Likvärdighet: tre dimensioner Utredningens uppdrag och arbete Den åtgärdslogiken är nödvändig men som lösningsmodell är den inte tillräcklig eftersom den inte tar hänsyn till den tredje dimen- sionen, processkvaliteterna inom systemet. Förenklat sett kan man tala om att när väl ”systemet” gjort sitt och skapat likvärdiga förut- sättningar i termer av tillgång till utbildning, resurstillgång etc. så är det enskilda personers kompetens som ska realisera såväl kvalitets- ambitioner som krav på likvärdighet. Det förefaller vara enklare att åtgärda t.ex. resursdistributionen kompensatoriskt än att allokera kompetens enligt samma princip. Det framstår också som ett dilemma att så mycket av förvaltningsledning, skolledning och undervisning innehåller sådana resursmässiga begränsningar att prioritering mel- lan vad som kan anses utgöra basverksamhet ofta är nödvändigt. Den vällovliga målsättningen om att säkerställa alla elevers maximala ut- veckling illustrerar tydligt, i kombination med det kompensatoriska uppdraget, att skolan av politiska beslut försätts i närmast omöjliga situationer då de har att svara mot målsättningar som av och till är motstridiga. Motstridiga målsättningar riskerar att försätta organisa- tionen i en omöjlig situation och kan innebära stora verksamhets- mässiga problem. Stora prioriteringsbehov ger sannolikt också starka upplevelser av att ha motstridiga målsättningar. Eftersom dilemman av denna typ är oundvikliga är det angeläget att dessa möts med såväl resurser som hög kompetens och ett tydligt professionellt frirum att hantera dessa, varför det är centralt att lärares och rektorers auto- nomi värnas. Vissa samhällsuppgifter är av sådan komplexitet att utförandet av dessa inte kan standardiseras och genomföras enligt en på förhand fastställd manual om god kvalitet ska uppnås. För att hantera sådana svåra och ansvarsfulla uppgifter och uppdrag har samhället utvecklat professioner. Med ett personligt ansvar och med utgångspunkt i professionens uppdrag, kunskapsbas och etik förväntas dessa kom- petenta personer att på bästa sätt och efter bästa omdöme utföra uppgifterna. De professionellas möjlighet att axla detta uppdrag är i hög grad beroende av vilket utrymme de har för sitt professionella agerande.15 Utredningens förslag behöver därför stödja den auto- nomi som de professionella behöver för att enskilt och tillsammans 15Tillitsdelegationen har i SOU 2017:56 pekat på att minskat professionellt utrymme genom ökad detaljstyrning riskerar att erodera yrkesutövaren inre motivation, en riskanalys som det förefaller särskilt väsentligt att beakta vad gäller lärare och rektorer (s. 131 f). Utredningens uppdrag och arbete framgångsrikt utöva yrket och svara mot skolans huvudsakliga upp- drag, nämligen att eleverna får utveckla kunskaper och värden. 2.3.5Samhällets ambitioner med skolan är omfattande När vi talar om skolan och dess likvärdighet är det väsentligt att notera att det förekommer olika sätt att förstå vad skola, skolning och utbildning kan stå för. Samhällets ambitioner med skolan är huvudsakligen att unga ska ges sådana utvecklingsmöjligheter och en så god grund att stå på att de kan leva goda liv och att samhällsutvecklingen därmed kan be- rikas. Dessa ambitioner är viktiga och ingen får förfelas. Individers lärande har sannolikt alltid varit av största betydelse i mänsklighetens historia. Formerna och villkoren har varierat men av central betydelse är och har alltid varit lärandets kvalitet i termer av förmåga att överföra förhållningssätt och färdigheter och vad vi talar om som kunskaper och kompetenser. Historiskt kan man tala om en allt tydligare institutionalisering av en lika uråldrig som mänsklig process, kombinerande strävan efter överlevnad och ut- veckling med nyfikenhet och kreativitet. Resan från den form av lärande som uppstod i och med det mänskliga talet till den skrift- baserade kultur av lärande som utvecklats i det moderna samhället är fenomenal på många sätt.16 Formerna och villkoren är dramatiskt förändrade och med det moderna samhällets framväxt kom också lärandets organisering i form av undervisning inom ramen för skolutbildningen. Därmed uppstod också distinktioner mellan formellt och informellt lärande, dvs. sådant lärande som är en produkt av en organiserad och planlagd aktivitet till skillnad från sådant lärande som sker avsiktligt eller oavsiktligt i vardagen. Med de framväxande formerna för formellt organiserat lärandet och därmed utveckling uppstod också andra be- gränsningsfaktorer, primärt vad gäller tillgången till utbildning och tillgång till utbildning av hög kvalitet. Och i den processen och i relation till hur ett demokratiskt samhälle tar ansvar för individers livsvillkor gryr en ny central utbildningsdimension, frågan om lik- värdig utbildning. 16Se t.ex. (2001); Gärdenfors (2005); (2006). Utredningens uppdrag och arbete I äldre samhällen förekom den form av framtidskvalifikation som överföring av kunskaper och kompetenser på väsentligen andra sätt än . Barn lärde av föräldrar och personer i dess nära omgivning, spontant men säkerligen också i enlighet med erfarenhet och tradi- tioner och sannolikt kunde dessa processer både vara effektiva och ineffektiva, tillräckliga och otillräckliga, allt efter villkor och samman- hang. På ett vis är utmaningen densamma men är den väldigt annorlunda. Då som fanns förstås ett beroende av kvali- teten på processen men förutsättningarna är den stora förändringen, tanken på en organiserad utbildning för alla, och som dessutom är obligatorisk. När samhället tar sig rätten att disponera ett antal av varje människas levnadsår kommer frågan om kvalitet i ny dager – och i ett samhälle som organiseras utifrån en princip om alla männi- skors lika värde kommer frågan om likvärdighet in i sammanhanget. Fokus på skolkvalitet och måluppfyllelse nödvändiga för likvärdighet Alla ansatser för att reformera skolan måste ta sin utgångspunkt i skolkvalitet och måluppfyllelse och det primärt utifrån ett elevper- spektiv. Kvaliteten är med andra ord det centrala och dess innebörd måste förstås i förhållande till de uppsatta målsättningarna. Frågan om skolans kvalitet är alltså inte skild från hur skolan svarar mot kravet på att behandla alla elevers lärande och utveckling på ett lik- värdigt sätt. För den svenska skolan har högt ställda mål varit etablerade och med den nuvarande skollagen skärptes de ytterligare. skulle utbildningen ”ge eleverna kunskaper och färdigheter” samt främja elevers ”harmoniska utveckling” under det att hänsyn också skulle tas till ”elever i behov av särskilt stöd”.17 Den nuvarande skollagen har tillfört åtminstone två nya kravdimensioner, dels att främja ”en livslång lust att lära” dels att eleven ska ges ett sådant stöd att de ”utvecklas så långt som möjligt”.18 Det går också att skönja en viss förstärkning av skolans kompensatoriska uppdrag i det att an- svaret att ta hänsyn till varje elevs behov klargörs tydligare i en strä- van att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöras sig utbildningen.19 I perspektiv av utredningens uppdrag 171 kap. 2 § skollagen (1985:1100). 181 kap. 4 § skollagen. 191 kap. 4 § skollagen. Utredningens uppdrag och arbete kan man därmed konstatera att det kompensatoriska uppdraget fått en starkare skrivning, att dimensionen ”livslång lust att lära” tillkom- mit samt att skolan i ett likvärdighetshänseende principiellt också ska innebära ett adekvat stöd för varje elev så att de utvecklas maximalt. Skolan fyller flera funktioner för individ och samhälle Förenklat kan man tala om att skola och utbildning har tre funk- tioner. 1.Den första kan benämnas som kvalificerande i så måtto att en genomgången skolgång ska innebära att eleven tillägnar sig så- dana kunskaper och kompetenser att hen är förberedd för vidare studier och för arbetslivet. Utbildningen ska också förbereda för ett aktivt liv i samhället i övrigt och som medborgare. 2.Den andra funktionen kan benämnas som socialiserande. Skol- gången ska utveckla individens förmåga att interagera med andra på ett både respektfullt, inkännande och, för både sig själv och andra, utvecklande sätt. 3.Den tredje funktionen handlar om att bidra till personlighetens utveckling, till individblivande. Skolgången ska exponera och göra eleven bekant med olika kulturyttringar och kunskapsformer och därtill medföra att elevens upplevelsehorisont och erfarenhetsbas utvecklas så att denne får möjlighet att finna sin egen unika per- sonlighet, god självkänsla och tilltro till sin förmåga till utveck- ling.20 20Biesta & Stengel (2016) s. 31 ff. Se även Biesta (2010). Utredningens uppdrag och arbete Figur 2.3 Skolans och utbildningens tre funktioner Anm: Efter Biesta 2010.21 Förenklat kan man tala om en bredare och smalare förståelse av vad skola och utbildning ska innebära. Det smalare synsättet kommer ofta fram i samband med att nationella resultat i internationella utbildningsjämförelser som presenteras. I samband med dessa presentationer uppstår inte sällan ett debattfokus på vad elever t.ex. kan vad gäller grundläggande förmågor som läsa, skriva och räkna och vad brister inom dessa områden kan tänkas betyda för individer 21Analyser av och beskrivningar över utbildningsväsendets funktioner har formats på olika sätt och de har varierat och därmed blivit begreppslagda på skilda sätt: ”Education is the process of learning and expanding culture, and, as it contributes to the improvement of the human condition through better knowledge, health, living conditions, social equity, and productivity, is a central tool for social progress. Education is expected to social progress through four different but interrelated purposes: humanistic through the develop- ment of individual and collective virtues to their full extent; civic, by the enhancement of public life and participation in a democratic society; economic, by providing individuals with intellectual and practical skills that make them productive and enhance their and society’s living conditions, and through fostering social equity and ”, (Speil & Schwartzman (2018), s. 754). Jfr Gutman (2003). Det är också värt att ha i minne att dessa analyser gränsar till en vetenskapsteoretisk diskussion om olika kunskapsformer. De kunskapsformer som beskriver indikerar detta. Enligt äger människan kunskap i form av episteme vilket handlar om säker och fast kunskap med vilken vi kan beskriva och förstå världen. Vidare kan människan äga techne, en sorts praktisk kunskap eller konst som relaterar till att skapa och tillverka samt phronensis, en form av visdom som kan ligga till grund för att skapa goda samhällen och för individen ett gott liv. (2010). Utredningens uppdrag och arbete Vid andra tillfällen, som när t.ex. droger, brottslighet och mobbing diskuteras, appliceras ofta ett bredare syn- sätt som också beaktar skolans roll vad gäller värdegrundsarbete och fostran. Den snävare förståelsen relateras till kvalifikationsfunktionen och den bredare till tar därtill också in socialisationen och individ- blivandet. Engelskan skiljer mellan education och schooling på ett illustrativt sätt. Schooling handlar om kvalifikation och education om alla tre funktionerna.22 Skillnaden i perspektiv blir tydlig när man tittar på olika policy. När presenterade sin första rapport om ”the world of education today and tomorrow” fick den huvud- titeln to be.23 I den traditionen betraktas utbildning som något som berör hela människan och som till sin funktion ska binda människor och samhällen samman, en tradition som även de följande UNESCO-rapporterna hedrar. Med Lissabonagendan kom euro- peiska utvecklingsambitioner att fokusera på att skulle bli den mest konkurrenskraftiga kunskapsekonomin och med dessa ambi- tioner kom begreppet anställningsbarhet (employability) in i utbild- ningssammanhang och med det kom fokus på utbildningens bety- delse för kvalifikation för yrkeslivet att bli centralt.24 Skolan är en del av den svenska demokratins institutioner. Skolan ska vara demokratisk, stödja demokratin som samhällsform och ska på demokratisk grund bidra till att alla barn och unga får lika möjlig- heter att skapa sig goda liv och bidra till det gemensammas bästa. Av den grundläggande principen om människors lika värde följer att alla människor har lika rättigheter till god utbildning. Det är alltså det allmännas ansvar att tillse att alla elever får en likvärdig utbildning och att alla elever erhåller likvärdiga möjligheter att lyckas med sin 22Den breda innebörden av “education” illustreras på ett intressant sätt i skildring ”Educated: A Memoir” som gavs ut på svenska 2019 under titeln fått lära mig. 23Faure (1972); Delors (1996); (2015). Även inom denna rörelse har utbildnings- synen kommit att utmanas av en snävare syn genom att human kapital-teorin, se (2016). 24I Europeiska kommissionens om utbildning ((Com (95) 590 final), lyfts skolutbildning som en fråga om att motverka arbetslöshet, men också att en större vikt bör läggas vid att föra skolan närmare företagen i kombination med ett större fokus på den kvalifi- cerande funktionen. Se även m.fl. (2019) som menar att även nordiska skolsystem som det svenska och det finska ”… seem to have undergone a shift from imagining education for equality towards imagining education for employability. This implies an imagination in which all students are first to be made employable or entrepreneurs, with understanding their citizenship and questions of equality for the most part relegated to the background”, (m.fl. 2019 s. 348.). Se även (2012). Utredningens uppdrag och arbete utbildning genom att skolan särskilt beaktar ansvaret att stödja de elever som har de största utmaningarna vad gäller att klara utbildningen. Skolans olika funktioner utgör inte bara skilda aspekter av skol- verksamheten utan de utgör snarare en sorts sammansatt helhet där de olika delarna är beroende av varandra.