sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Det här bedöms särskilt gynna de som har en mer utsatt ställning på arbetsmarknaden, och som är över- representerade bland de visstidsanställda. Sammantaget innebär utredningens förslag ökade möjligheter för arbetsgivare att anpassa personalstyrkans storlek och sammansätt- ning efter förändringar i omvärlden. För att undvika att arbetstagarnas anställningstrygghet försämras krävs att deras ställning stärks på andra sätt. Utredningens förslag innebär att anställnings- trygghet i högre grad kommer baseras på ökade möjligheter till kom- petensutveckling, ökade möjligheter att hitta ett jobb, och ökade möjligheter att få en fast förankring på arbetsmarknaden. Det här är viktiga steg för att anpassa anställningsskyddet till hur arbetsmark- naden har utvecklats och förändras sedan anställningsskyddslagens införande. De som saknar en anställning Även personer som inte har en anställning kan komma att påverkas av utredningens förslag. I direktiven framgår att utredningens för- slag sammantaget bör innebära ökade möjligheter för personer med svag ställning på arbetsmarknaden att kunna anställas. Att arbetsgivare får ökade möjligheter att välja vilka som får behålla jobbet vid en arbetsbrist samt att kostnaderna vid sakliga uppsägning blir mer förutsägbara och lägre minskar arbetsgivares kostnad och därmed upplevda risk vid rekrytering. Därmed ökar sannolikt arbetsgivares benägenhet att nyanställa. Förslagen bidrar särskilt till att minska risken förknippad med att använda tills- vidareanställningar. De grupper som kan antas påverkas mest är personer som saknar ett arbete och där arbetsgivarna upplever att risken att anställa är relativt stor. Det vill säga, personer som exempelvis har varit utan ett arbete länge eller som är oprövade på den svenska arbetsmarknaden. Med andra ord kan dessa gruppers möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden öka. lägger utredningen förslag som kan öka kostnaden vid rekrytering. Utredningens förslag om ett utökat ansvar för kom- petensutveckling kan öka arbetsgivarnas kostnader, även om kom- petensutvecklingen, i alla fall , bör gynna verksamheten. Vidare kan förslaget om företrädesrätt för de med allmän visstidsanställning sägas öka kostnaden för att anställa på visstid. Ökade kostnader för att anställa riskerar minska arbetsgivares benägenhet att rekrytera. Det riskerar att särskilt missgynna grupper som har en svagare ställ- ning på arbetsmarknaden, och som är överrepresenterade bland de visstidsanställda. Visstidsanställningar har visat sig vara en viktig språngbräda för att få en mer varaktig förankring på arbetsmark- naden. Att utredningen föreslår ändringar som minskar kostnaderna för att tillsvidareanställa är viktigt för att motverka de potentiellt negativa effekterna. Sammantaget kan förslagen bidra till att öka övergångarna från visstidsanställningar till tillsvidareanställ- ningar. Förslagen bedöms sammantaget alltså skapa bättre förutsätt- ningar för de som saknar ett arbete att få en fast förankring på arbets- marknaden. Dock är det viktigt att komma ihåg att förändringar i anställningsskyddet bara en pusselbit av många som krävs för att fler ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden. Den svenska modellen och balansen mellan arbetsmarknadens parter Utredningens uppdrag är att lägga förslag som bland annat innebär ökade möjligheter för arbetsgivare att anpassa verksamheten efter förändringar i omvärlden, och där kompetens får en större betydelse för anställningstryggheten. Förändringar av det här slaget påverkar ingångsvärdena i förhandlingar mellan parterna. Detta kommer sanno- likt att få betydelse för innehållet i kollektivavtalen, men det mot- säger inte att kollektivavtalens täckningsgrad, eller att balansen mellan parterna, kan upprätthållas. Utredningens förslag innebär att det fortsatt kommer finnas incitament att teckna kollektivavtal. Dels reglerar kollektivavtalen villkor, så som till exempel löner, som inte omfattas av utredningens förslag. Dels finns det i enlighet med den svenska modellen fortsatta möjligheter att genom kollektivavtal avvika från de föreslagna reglerna om utökade undantag från turordningsreglerna, det utökade ansvaret för kompetensutveckling samt företrädesrätten till tillsvidareanställ- ning för de med allmän visstidsanställning. Vad gäller kollektivavtalens täckningsgrad är det stor skill- nad mellan små och stora arbetsgivare. De allra flesta stora arbets- givare har kollektivavtal, medan små arbetsgivare oftare saknar sådana avtal. Det är svårt att bedöma hur utredningens förslag påver- kar små arbetsgivares incitament att teckna kollektivavtal. De skulle kunna minska i och med förslaget om utökade undantag från turord- ningsreglerna, å andra sidan skulle de kunna öka genom förslagen om arbetsgivarnas utvidgade ansvar för kompetensutveckling och förslagen om företrädesrätt för de med allmän visstidsanställning. Det vill säga, om arbetsgivare har en önskan om att frångå dessa bestämmelser i anställningsskyddslagen kan det bara ske genom att ett kollektivavtal tecknas och att arbetsgivare i förhandlingar med en facklig motpart kommer överens om andra bestämmelser. Enligt direktiven bör utredningens förslag samlat innebära att en grundläggande balans mellan arbetsmarknadens parter upprätthålls. Vad detta innebär specificeras inte närmare i direktiven och utred- ningen har därför stannat vid att göra en övergripande bedömning. Balansen mellan parterna utgår från att arbetsgivaren har rätt att leda och fördela arbetet. Det är arbetsgivaren själv som, efter för- handlingar med berörda fackliga organisationer, bestämmer om och hur verksamheten ska förändras och som därmed förfogar över arbets- bristbegreppet. Däremot kan arbetsgivaren inte själv bestämma vilka personer som ska sägas upp, utan har bland annat turordningsreglerna att förhålla sig till. Syftet med reglerna är att skydda arbetstagarna mot godtyckliga uppsägningar. Med utgångspunkt i detta förhandlar parterna om bland annat avvikelser från turordningsreglerna. Dessa grundprinciper förändras inte med utredningens förslag. Arbets- givaren kommer fortsatt förfoga över arbetsbristbegreppet och fort- satt ha turordningsreglerna att förhålla sig till. Anställningstiden spelar fortsatt en viktig roll för anställningsskyddet, och arbetstagarna är alltjämt skyddade av kravet på saklig grund vid uppsägning och annan lagstiftning så som diskrimineringslagen. Utredningens olika förslag kan förväntas påverka ingångsvärdena i parternas förhandlingar på olika sätt. Exempelvis förbättras arbets- givares möjligheter att förfoga över vilka personer som får fortsatt anställning vid en arbetsbrist, och kostnaderna vid uppsägningar av personliga skäl blir lägre och mer förutsägbara i de fall en uppsägning bedöms vara sakligt grundad. Det här är förslag som bör stärka arbetsgivarnas position. Å andra sidan stärks arbetstagarnas position genom att kraven på arbetsgivarna vad gäller att erbjuda kompetens- utveckling inom anställningen ökar. Detta oavsett anställningsform, utom de med mycket kort sammanlagd anställningstid (mindre än ). Vidare innebär förslagen om företrädesrätt att ställ- ningen för arbetstagare med en allmän visstidsanställning stärks. Det är alltså på förhand svårt att bedöma vilka effekter som kom- mer dominera och därmed hur balansen mellan parterna samman- taget kommer att påverkas av förslagen. Utredningens övergripande och samlade bedömning av förslagen är att balansen sammantaget i stort upprätthålls. Utredningen kommer inte närmare försöka förut- säga hur innehållet i kollektivavtalen kan komma att påverkas, utan det är något som löses i förhandlingar mellan parterna på olika nivåer. Utredningens förslag ska bidra till ökad rörlighet på arbetsmark- naden och underlätta för arbetsgivare att anpassa sin verksamhet och därmed främja produktivitet och tillväxt. Förslagen bedöms ha störst betydelse för små arbetsgivare. Historiskt är det små och i synnerhet medelstora företag som bidragit till sysselsättningsök- ningen i ekonomin. Förslagen kan ha viss påverkan på arbetslösheten. Det handlar inte främst om påverkan på nivån i arbetslösheten utan snarare om sammansättningen. Friktionsarbetslösheten – det vill säga den kort- siktiga arbetslöshet som uppstår gå grund av att det tar tid för arbetssökande och arbetsgivare att hitta varandra – skulle kunna öka. Detta bedöms dock inte som problematiskt i sig, utan är en del av den matchningsprocess som pågår på arbetsmarknaden. Arbets- lösheten skulle vidare kunna öka något bland de med längre anställ- ningstider och äldre, men minska något bland personer som har en svag förankring på arbetsmarknaden. Möjligen kan lång- tidsarbetslösheten öka något. Förändringar som kan påverkar kon- kurrensen om jobben kan också påverka lönebildningen. Exempelvis, om arbetsgivare blir mer benägna att anställa personer som har en svag förankring på arbetsmarknaden kan konkurrensen om vissa jobb öka, vilket skulle kunna innebära att lönerna påverkas. En reform som enbart berör anställningsskyddet och som främst bedöms påverka vissa delar av arbetsmarknaden kan dock inte för- väntas ha några direkta och tydliga makroekonomiska effekter. Men sett över en längre tidshorisont, när effekter ackumuleras, kan de makroekonomiska effekterna på produktivitet och tillväxt ändå vara av betydelse. Vidare kan en reform som enbart berör anställnings- skyddet bara förväntas ha mindre effekter på jämställdhet och integration. Förslagen kan dock ha betydelse för att bidra till att främja etableringen på arbetsmarknaden för bland annat nyanlända, och för att öka möjligheterna till tillsvidareanställningar. Kvinnor är exempelvis överrepresenterade bland de visstidsanställda. Åtaganden för det allmänna Utredningens förslag förväntas inte innebära några betydande åtagan- den för det allmänna. För att främja de positiva effekter som kan uppstå till följd av förslaget och motverka potentiella negativa effekter kan staten se över om a-kassans utformning och arbetsmarknadspolitiken behö- ver anpassas. Som nämnts förväntas inte nivån på arbetslösheten påverkas i någon betydande grad av utredningens förslag, men sam- mansättning av arbetslösheten kan påverkas. Exempelvis kan om- ställningsmöjligheterna för äldre behöva ses över, vilket gäller även mot bakgrund av bland annat pensionsgruppen slutsats att arbets- livet successivt måste förlängas. En ökad rörlighet på arbetsmark- naden och en förändrad sammansättning av arbetslösheten kan vidare ha betydelse för hur arbetslöshetsförsäkringen bör vara utfor- mad. pågår en utredning som ser över arbetslös- hetsförsäkringens utformning (dir. 2018:8). Vidare kan efterfrågan på utbildning som är anpassad till personer som redan har en anställ- ning komma att öka. Det kan därmed finnas behov av att se över om infrastrukturen för vuxenutbildning behöver anpassas. Utredningens förslag kan förväntas få vissa konsekvenser för dom- stolarna. Ny lagstiftning kan medföra ett ökat antal tvister i ett in- ledande skede, innan Arbetsdomstolen har hunnit utveckla en praxis i frågor som kan uppstå vid tillämpningen. Det kan vara följden av ändrade turordningsregler vid uppsägning och förslaget om arbets- givarens ansvar för arbetstagarnas kompetensutveckling samt möj- ligen även förslagen om företrädesrätten. Å andra sidan föreslås att i ganska stor utsträckning införa normerade skadestånd, vilket gene- rellt borde öka förutsägbarheten och minska behovet av tvistelös- ning i domstol. Antalet mål som väcks vid tingsrätt och Arbets- domstolen förväntas öka något, vilket möjligen skulle kunna leda till ökade kostnader för det allmänna. Enligt statistik från Arbetsdomstolen avseende 2019 är tvister enligt anställningsskyddslagen de vanligast förekommande tviste- typen som inkommer till domstolen. Utredningens förslag hänför sig huvudsakligen till denna kategori av tvister. 39procent för mål som anhängiggjorts i Arbetsdomstolen för att där prövas i första och enda instans samt för mål som full- följts till Arbetsdomstolen från tingsrätt. var styckkost- naden för avgjorda mål i Arbetsdomstolen . När det gäller förslagen om lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägningar skulle många tvister dock sannolikt komma till ett snabbare avslut, både inom ramen för förhandlingssystemet och i samband med att domstolen prövar ett interimistiskt yrkande om att anställningen ska bestå . Ett interimistiskt beslut innebär att domstolen fattar ett beslut om vad som ska gälla fram tills dess att dom meddelas i målet eller annat förordnas. Därmed sker handläggningen skyndsamt och beslut meddelas efter talans väckande. Förlikningsförhandlingar, kanske ledda av dom- stolen, skulle kunna komma till stånd på ett sta- dium än . I vissa fall kan parterna anpassa sig även fortsättnings- vis efter det interimistiska beslutet, vilket kan medföra att någon fullständig prövning eller något avgörande genom en slutlig dom inte behöver göras. Sammanfattningsvis bedöms antalet mål i domstolarna övergångs- vis kunna öka något med anledning av förslagen. De förändringar som föreslås i det arbetsrättsliga regelverket tillhör den vanligast tvistetypen i Arbetsdomstolen. Å andra sidan kan snabbare avslut på tvister mildra kostnadseffekter för domstolarna. Eventuella kostnadsökningar för Arbetsdomstolens verksamhet bedöms under alla förhållanden kunna rymmas inom befintligt anslag. De gäller även för övriga domstolar. Lagförslagen innebär att vissa bestämmelser i stadga om de grundläggande rättigheterna, sociala stadga och ett antal blir aktuella. Vidare berörs vissa EU- direktiv, främst Arbetsvillkorsdirektivet.2 Föreningsfriheten för arbetsmarknadens parter skyddas av EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (artikel 28) och Europa- rådets sociala stadga (artikel 5 och 6). I dessa skyddas arbetstagarnas och arbetsgivarnas rätt att förhandla kollektivt. Föreningsfriheten för arbetsmarknadens parter skyddas även av flera ILO-konven- tioner som har ratificerats av . De konventioner som fram- för allt blir aktuella i samband med förslagen är konvention (nr 98) om tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten och konvention (nr 154) om främjande av kollektiva förhandlingar. Även konven- tion, nr 87, om facklig föreningsfrihet och skydd för facklig organi- sationsrätt kan nämnas. Utredningens förslag rör bland annat turordning, kompetens- utveckling och balansen mellan olika anställningsformer. Dessa om- råden regleras ofta även i kollektivavtalen på arbetsmarknaden. I för- hållande till konventioner är utgångspunkten att staten ska undvika att besluta om ny lagstiftning som kan påverka avtalsinne- håll i redan ingångna kollektivavtal eftersom det i förlängningen påverkar arbetsmarknadens parters förhandlingsfrihet. Enligt nuva- rande lagstiftning är det dock möjligt att avvika genom kollektivavtal från turordningsreglerna 22 § anställningsskyddslagen samt bestäm- melserna 25–27 §§ som rör företrädesrätt till återanställning. Det kommer enligt utredningens förslag även huvudsakligen vara möjligt för arbetsmarknadens parter att fortsättningsvis avtala om andra bestämmelser än de som anges i lagen. Någon skillnad avseende för- handlingsfriheten borde därmed inte förändringen medföra. Där- emot skulle eventuella lagändringar kunna påverka hänvisningar som kan finnas i kollektivavtalen till anställningsskyddslagen, inte minst till turordningsreglerna i 22 §, eftersom förslaget innebär att para- grafen delas upp i flera bestämmelser. Det behöver dock inte inne- bära att det materiella innehållet i avtalen påverkas av lagförslagen. 2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1152 av om tydliga och förutsägbara arbetsvillkor i Europeiska unionen. När det gäller förslaget om rätt till kompetensutveckling inom ramen för anställningen finns inga bestämmelser i lag som reglerar frågan. I betänkandet föreslår utredningen att regleringar på området införs genom att arbetsgivaren i skälig utsträckning ska erbjuda arbetstagare kompetensutveckling inom ramen för anställ- ningen samt att arbetsgivaren är skyldig att på begäran lämna skrift- lig information till arbetstagaren om sådan kompetensutveckling. Förslaget om att arbetsgivaren ska erbjuda kompetensutveckling kan parterna avvika från genom kollektivavtal, vilket enligt utredningen skulle kunna underlätta kollektiva förhandlingar på området. För- slaget om information är tvingande med innebörden att arbetsmark- nadens parter inte kan avvika från bestämmelsen genom kollektiv- avtal om avtalet upphäver eller inskränker arbetstagarens rättigheter. Bestämmelsen kan dock inte anses beröra något område som gene- rellt är kollektivavtalsreglerat på arbetsmarknaden. Sammantaget syftar förslagen som helhet till att främja kompetensutveckling inom ramen för pågående anställning. Utgångspunkten är alltså att kollektivtalets rättsverkningar måste få fortsätta att gälla fullt ut under avtalens löptid och att inga avtalsvillkor blir ogiltiga. Utredningens uppfattning är att förslagen för ikraftträdandet sannolikt inte kommer att inne- bära några ingrepp i befintliga kollektivavtal eller någon begränsning av det framtida förhandlingsutrymmet. Det något senarelagda datu- met för ikraftträdandet medför att arbetsmarknadens parter förvän- tas hinna anpassa eventuella kollektivavtal som berör kompetens- utveckling. När det gäller vissa av utredningens förslag – om förändringar i turordningsreglerna samt begräsningar i möjligheten att ogiltig- förklara en uppsägning eller att kvarstå i anställningen under en pågående tvist – finns regler som rör arbetstagares skydd mot upp- sägning. Bestämmelser att beakta finns i EU:s stadga om de grund- läggande rättigheterna och i sociala stadga samt (nr 158) om uppsägning av anställnings- avtal. I finns även grundläggande rättigheter som exempelvis att var och en har rätt till en rättvis rättegång. Utred- ningens bedömning är att lagförslagen är förenliga med dessa åtagan- den samt med relevant EU-rätt och internationella åtagan- den i övrigt. Se avsnitten 14.12, 15.9, 16.6 och 17.3 för en ytterligare diskussion. Förslagen bedöms inte påverka den offentliga verksamhetens möjlig- heter att bestämma hur de ska bedriva eller organisera sin verksamhet. Förslagen bedöms vidare inte ha några nämnvärda regionala effekter, eller effekter på brottslighet, det kommunala självstyret eller klimat och miljö. När det gäller informationsinsatser är det rimligt att arbets- marknadens parter i sin verksamhet bidrar till att kunskapen om de nya reglerna når ut. 19.3Ändrade turordningsregler och tydligt utökade undantag Möjligheten att undanta högst fem personer för alla arbetsgivare •Innan turordningen fastställs får arbetsgivaren sammanlagt ta undan högst fem arbetstagare som enligt arbetsgivarens bedöm- ning har särskild betydelse för den fortsatta verksamheten. Detta gäller oavsett antalet turordningskretsar. •Undantagsmöjligheten gäller inte om arbetsgivaren har sagt upp arbetstagare på grund av arbetsbrist inom en tremånaders- period räknat från tidpunkten för den planerade uppsägningen. Utredningens förslag i andra delar •Att möjligheten att lägga samman driftsenheter tas bort. •Vid lika anställningstid bestämmer arbetsgivaren vem som ska ges företräde. I övrigt gäller som tidigare att när turordningen fast- ställs inom en turordningskrets, ska arbetstagare med längre sam- manlagd anställningstid hos arbetsgivaren ha företräde framför arbetstagare med kortare anställningstid. •Om en arbetstagare bara genom omplacering kan ges fortsatt anställning hos arbetsgivaren, förutsätter ett företräde att arbets- tagaren vid omplaceringstillfället utan upplärning och utbildning har kvalifikationer för det fortsatta arbetet. För fackliga förtroende- män gäller fortsatt det nuvarande kravet på tillräckliga kvalifi- kationer. •En ny struktur på turordningsbestämmelserna. De alternativa förslag utredningen har diskuterat i kapitel 14 är i)avgångsvederlag eller uppsägningsuppgifter, ii) ett undantag från tillämpningen av turordningsreglerna för mindre företag, iii) ett proportionellt undantag. Förslag ii) ser utredningen kan medföra påtagliga tillväxtbarriärer för mindre företag vilket är något som bör undvikas. Förslag iii) har utredningen bedömt inte på ett lika tydligt sätt underlättar flexi- biliteten för de allra minsta arbetsgivarna. Vad gäller alternativ i) är det i flera delar tilltalande utefter de utgångspunkter som beskrivs i direktiven. Det skulle exempelvis kunna förbättra balansen för personal med olika anställningsvillkor och minska personalomsättningen bland nyanställda (se bilaga 3). Alternativet innebär också att arbetsgivarna vid en uppsägning behöver beakta samhällets kostnader i högre grad. Ett sådant system skulle också vara transparent och förutsägbart. Dock innebär för- slaget genomgripande förändring av anställningsskyddet och möjli- gen även av a-kassan. Det har legat utanför utredningens uppdrag att vidare utreda eller föreslå ett sådant system. 19.3.2Vad betyder utredningens förslag? Möjligheten att undanta fem personer för alla arbetsgivare Utredningen föreslår att arbetsgivaren får undanta högst fem arbets- tagare innan turordningen fastställs. gäller att arbetsgivare med högst tio anställda får undanta två personer från turordningen. Förslaget innebär alltså dels att fler arbetsgivare än får möjlighet att göra undantag från turordningsreglerna, dels att fler undantag får göras. Möjligheten till undantag gäller dock inte om arbetsgivaren har sagt upp arbetstagare på grund av arbets- brist . Syftet med denna begränsnings- regel är att förhindra att arbetsgivare vid en arbetsbristsituation ska kunna hävda flera olika arbetsbrister och på så sätt kunna utnyttja föreslagna undantag . Förslaget får olika återverkningar alltefter arbetsgivarens storlek. För arbetsgivare med högst tre anställda innebär utredningens förslag ingen skillnad jämfört med dagens regler. Dessa arbetsgivare kan fritt välja vilka arbetstagare som ska vara kvar i verksamheten. För arbetsgivare med fyra eller fler arbetstagare kommer andelen bland vilka arbetsgivaren fritt kan välja vilka som ska vara kvar att vara högre med utredningens förslag, jämfört med dagens regler. Med utredningens förslag kan arbetsgivare med högst sex anställda fritt välja vilka arbetstagare som ska vara kvar. Andelen bland vilka arbetsgivaren fritt kan välja avtar sedan kontinuerligt med arbets- givarens storlek. Utredningens förslag innebär att det potentiella tillväxthinder som dagens regler innebär i och med att undantagen enbart gäller för arbetsgivare med högst tio anställda försvinner. Det påverkar företag som har tio eller färre anställda. Dock har utvärderingar som gjorts av tvåundantaget inte kunnat belägga att denna gräns utgjort ett faktiskt tillväxthinder, vilket inte utesluter att så ändå är fallet. Utredningens förslag i andra delar Utredningens förslag innebär att möjligheten för arbetstagarorgani- sationer att inom avtalsområdet begära sammanläggning av drifts- enheter tas bort. Den möjlighet som finns gäller om en facklig organisation har kollektivavtal med arbetsgivaren. En begränsning är att dessa driftsenheter ska finnas på samma ort. Att lägga samman driftsenheter innebär att den krets inom vilka arbetstagare turordnas blir större. Vilket medför ett ökat skydd för arbetstagare med långa anställningstider, och minskade möjligheter för arbets- givaren att välja vilka som får fortsatt anställning. Utredningens bedömning är att sammanläggningsmöjligheten leder till att hanter- ingen av en arbetsbristsituation blir förhållandevis komplicerad, att utgången av förhandlingarna är svårare att förutse samt att arbets- tagare som jobbar i andra delar av verksamheten än där arbetsbristen uppstår riskerar att drabbas.