sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Utredningen bedömer i sin promemoria att de / vecka ska betraktas som deltid. Utredningen har utrett frågan vidare och gör bedömningen att den garanterade undervisningstiden om minst utgör deltidsstudier motsvarande 75 procents studietakt och innefattar även tid för mängdträning, där eleven ges i uppdrag att på egen hand eller tillsammans med andra elever, träna olika moment som hör till undervisningen för att ut- veckla färdigheter och befästa kunskaper. 8.5.2Timmar som mått för studier i sfi För sfi finns inget fastställt nationellt mått för omfattningen per kurs. Enligt sfi-kursplanen karaktäriseras utbildningen av att eleven ska utveckla en kommunikativ språkförmåga för vardags-, samhälls-, Fastställd kurstid och verksamhetspoäng i sfi studie- och arbetsliv. För respektive kurs finns kunskapskrav. De anger vilka språkliga förmågor och nivåer som ska uppnås men är allmänt hållna för att undervisningsinnehållet och arbetssättet ska kunna anpassas efter individernas behov och förutsättningar. Utbildningen i sfi följs av tradition upp i timmar per elev. Måttet om timmar härrör års sfi-reform då ett statsbidragssystem infördes med ersättning till kommuner, studieförbund och AMU- myndigheter för 700 (à ) undervisningstimmar uppdelat på grund- och påbyggnads-sfi, vilket vid omräkning blir 525 klocktim- mar. är inget statsbidrag kopplat till sfi-timmar men i förord- ning (2011:1108) om vuxenutbildningen utgjorde måttet 525 tim- mar ett riktmärke för sfi-undervisningen som fick överskridas eller underskridas efter individuella behov. togs riktmärket bort från förordningen utan kommentar eller information till kom- munerna och ersattes heller inte av något nytt mått. har i ett par rapporter till regeringen påtalat proble- men med detta riktmärke och har efterfrågat en utredning av andra sätt att fastställa kurstid. Riktmärket har vållat olika problem ända sedan sfi gjordes om från en enhetlig utbildning till en utbildning med de fyra kurserna A–D och de tre studievägarna 1, 2 och 3. Oklarheter har funnits om huruvida riktmärket gällde per studieväg eller för hela utbildningen till och med kurs D. När kommunerna började upphandla sfi blev riktmärket i förord- ningen en utgångspunkt för betalning, men ibland togs riktmärket även (helt felaktigt) som intäkt för att elevens timmar tog slut och att eleven därför fick avsluta studierna trots progression. Även möter utredningen problemet med uppfattningen att elevers timmar kan ta slut. Den statistik som samlas in är närvarotimmar per elev och kurs. I den nationella statistiken redovisas sedan ett genomsnittligt antal timmar per kurs för elever som slutfört kursen med betyg. Även genomsnittligt antal studieveckor från start till slutförd kurs med betyg redovisas. Detta skapar en stor osäkerhet i bedömningen av studieresultat och genomströmning. Att huvudmännen gör olika finns det flera exempel och belägg för: •De upphandlar och arbetar med schabloner i såväl egenregi som hos externa anordnare. •De sätter individuella sluttider i ISP. Fastställd kurstid och verksamhetspoäng i sfi •De har ingen fastställd tid för kurserna över huvud taget. •Många kommuner har en fastställd timtilldelning per kurs som anordnarna får betalt för. Några kommuner ersätter dessutom endast närvarotimmar medan andra ersätter anordnarna för er- bjudna timmar. I utredningens kommunenkät ställde vi frågan: ”Vilken princip tilläm- pas för att besluta om en elevs kurstid i sfi?” av kommu- nerna svarar att de inte har någon fastställd tid. svarar att de har en individuellt bedömd tidsåtgång i timmar . 20 pro- cent svarar att de har en fastställd schablon för kurs/studieväg. I en rapport som publicerades av Nationellt centrum för andraspråk, vilken är författad av och , ”Kan timmarna ta slut?” framkommer att ruti- nerna kring timtilldelning varierar mycket mellan kommunerna. Lärare och skolledare efterlyser tydligare styrning från centrala myndig- heter i frågan. I diagrammet i figur 8.2 nedan är kommunerna och rikttiderna hämtade ur ovannämnda rapport och innehåller även det förslag om rikttider som tagit fram baserat på sin lokala statistik3. Diagrammet visar på stora skillnader i kommunernas bedömningar av rikttider med undervisningstimmar som mått. Det bör dock be- tonas att kommunerna använder dessa riktmärken både i bedöm- ningen av elevernas progression och i betalningen till utbildnings- anordnare. I avtalen med utbildningsanordnare kan det vara fastställt att detta är vad huvudmannen betalar för och eventuell kostnad ut- över riktmärket får utbildningsanordnaren bekosta själv eller så får utbildningsanordnaren extra medelstilldelning för elever som behö- ver mer tid än vad riktmärket anger. Detta kan anses vara en arbets- metod där huvudmannen överlåter fördelningen av medel mellan olika resurskrävande elever till anordnaren. I dessa fall behöver anordna- ren i praktiken kompensera kostnaden för varje elev som kräver tid utöver schablonen med elever som klarar kursen med färre timmar än schablonen. I samband med detta har utredningen mött begreppet ”långliggare” vilket har beskrivits i negativa ordalag. Diagrammet i figur 8.2 visar stor variation framför allt för studie- väg 1 och t.ex. kurs 1A (mellan 300 och ), kurs 1B (400– 3Göteborg stad 2019. Förslag till införande av rikttider inom vuxenutbildning i svenska för invandrare. Dnr 1591/19. Fastställd kurstid och verksamhetspoäng i sfi ) men även kurs 3D (200–). En av kommu- nerna har ett system där huvudmannen ”larmas” när elever har läst . Figur 8.2 Rikttider timmar/kurs i 7 kommuner Schablon för hela sfi - larm till HM 3C/D intensiv Källa: , Kan timmarna ta slut? och beslutsunderlag stad . SCB samlar på uppdrag in närvarotimmar/kurs för elever i sfi. Den insamlade statistiken används för att redovisa studieresultat i form av genomsnittligt antal närvarotimmar till betyg i respektive kurs på riks, läns- och kommunnivå. Genomsnittligt antal veckor till betyg redovisas också utifrån senaste start- och slutdatum på sfi. Vid jämförelse framkommer att andelen elever som har uppnått betyg under ett kalenderår inte överstiger . Det kan delvis förklaras av att eleverna startar under olika tidpunkter och då inte hunnit bli färdiga med kursen. Närvarotimmar kan inte samlas in för distansundervisning och dessa elever finns då med i statistiken men får i redovisningen av timmar om de avslutat med betyg i kurs. Enligt muntlig uppgift från studerade av sfi-eleverna via distans 2019 vilket innebär att det genomsnittliga antalet redovisade timmar för elever Fastställd kurstid och verksamhetspoäng i sfi som slutfört sfi med betyg minskat totalt sett förut- satt att samtliga distanselever slutfört med betyg. Närvarotimmar används också i av årskostnad/ sfi-elev och då används måttet för en helårsplats. Måttet har enligt Skolverket4 funnits men det råder viss oklarhet kring hur det tagits fram. Utgår man från den garanterade undervis- ningstiden om blir det , vilket är ett märkligt mått med tanke på att sfi ska pågå kontinuerligt . Detta kan jämföras med övrigt komvux där årsplatser beräknas /år, vilket motsvarar 800 vp. har länge påtalat bristerna i registrer- ingen av närvarotimmar. De menar att det är problematiskt med ett sådant mått både vad gäller heltid men även när det gäller studie- resultat. Osäkerheten kring inrapporteringen av timmar gör att stati- stiken inte blir tillförlitlig. En förordning om striktare regler och riktlinjer kring hur närvarotimmarna ska redovisas hade kanske för- bättrat läget men bara löst en liten del av problematiken. menar att verksamhetspoäng i sfi skulle göra statistiken mer tillför- litlig och likvärdig och visa att sfi fullt ut ingår i komvux. 8.6Är det möjligt att införa verksamhetspoäng som mått för sfi-studier? Utredningen vill med sina olika förslag om åtgärder skapa en helhet kring sfi och sfi i kombination. Denna helhet ska bidra till en utbild- ning som präglas av god kvalitet inom tydliga ramar, vilket i sin tur skapar mer likvärdiga förutsättningar för elevernas lärande och kom- munernas genomförande. Det finns starka skäl för att sfi-utbildningen i alla avseenden ska präglas av flexibilitet och anpassning efter individernas behov, önske- mål och förutsättningar för att deras etablering i det svenska sam- hället och på den svenska arbetsmarknaden ska kunna ske så snabbt som möjligt. Att ta del av sfi är en rättighet och utbildningen ska rusta den som saknar de grundläggande kunskaperna i svenska för ett liv som aktiv medborgare med allt vad det innebär. Att lära svenska är på många sätt en mödosam process som ford- rar struktur och ett meningsfullt sammanhang där individens tidigare 4Skolverket, Heltidsdefinition i sfi internt dokument, . Fastställd kurstid och verksamhetspoäng i sfi kunskaper och erfarenheter tas tillvara. Sfi-elever som tar del av etableringsinsatser har en begränsad tid till sitt förfogande och kom- binerar sfi-studierna med andra aktiviteter. Andra elever behöver studera sfi och ordna sin försörjning. Det gör att det be- hövs mål i elevens individuella studieplan med realistiska tidsramar för sfi-studierna och där även en rimlig studietakt har bedömts i för- hållande till andra studier, aktiviteter eller arbete, så att både lärare och elever är införstådda med vad som krävs och kan planera därefter. Utredningens förslag om KSA avser att skapa en tydlighet kring kommunens ansvar när det gäller att erbjuda sfi och med den före- slagna tidsgränsen vill utredningen understryka vikten av att språkutbildningen erbjuds tidigt och sammanhängande. Med förslaget om verksamhetspoäng i sfi vill utredningen, för- utom att bidra till mer likvärdiga förutsättningar och förbättrad re- sultatuppföljning även förtydliga sfi-utbildningens roll och plats i t.ex. yrkesutbildningar för att stödja språkutvecklingen som ett medel för att tillägna sig yrkeskunskaperna och inte enbart som ett mål i sig. är det inte sällan oklart hur stor andel av den kombine- rade utbildningen som utgörs av sfi. Genom att ange vilken studie- takt som de kombinerade sfi-studierna innebär underlättas planeringen av undervisningen. Det kan även skapa tydlighet i för- hållande till CSN och ge eleven möjlighet att söka studiestöd för yrkeskurserna. Utredningen har i sitt arbete haft kontakt med en kommun som fattat beslut om att sfi-studierna utgör av kombinationsutbildningar inom regionalt yrkesvux och yrkeskurser för vilka det blir möjligt med CSN-stöd. Att sfi-under- visningen i yrkesutbildningarna inte är tydliggjord kan leda till att bara delar av elevens språkförmåga fokuseras, till exempel att endast yrkesvokabulär är i fokus och inte interaktion. Ytterligare skäl för ett införande av verksamhetspoäng i sfi är att säkrare kostnadsberäkningar för sfi kan göras, inte minst när det gäller kostnaden för helårsplatser. I takt med att distansundervis- ningen och annan flexibel undervisning ökar fungerar inte närvaro- timmar som undervisningsmått och bör därför ersättas av verksam- hetspoäng. Frågan om verksamhetspoäng i sfi lyftes också i sfi-utredningen för invandrare – valfrihet, flexibilitet och individanpassning, SOU 2013:71. Fastställd kurstid och verksamhetspoäng i sfi Ett enhetligt mått på studieomfattning för hela vuxenutbildningen skulle underlätta bedömning och samsyn av utbildningens omfattning i kom- muners och andra myndigheters handläggning, såsom Arbetsförmedling och Försäkringskassa. Därmed ges också förutsättningar för ökad lik- värdighet inom och mellan kommuner. ställer sig positivt till verksamhetspoäng som mått på studieomfattning inom sfi och föreslår att 20 verksamhetspoäng beräknas för en veckas heltidsstudier och att 800 verksamhetspoäng utgör en årsstudieplats. Enligt SOU 2013:76 ansåg då att det var problematiskt att lämna förslag på verksamhetspoäng för sfi-kurserna på grund av att det statistiska underlaget inte gav ett tillräckligt bra underlag för beräkningen av verksamhetspoäng. Problem med det statistiska under- laget kvarstår, vilket vi beskrivit i avsnitten ovan men dessa problem är i sig motiv för att införa verksamhetspoäng. När det blev möjligt att nå slutmålen för sfi kurs D inom samtliga tre studievägar i sfi skapades mer homogena elevgrupper än tidigare vilket innebär att det numera är enklare att möta elevernas behov och att bedöma elevernas progression som grupp. Eleven följer i och med detta sin egen studieväg hela vägen genom sfi och ska ta del av en utbildning anpassad efter studiebakgrund m.m. Detta stödjer in- förandet av verksamhetspoäng för sfi. Utformningen av utredningens förslag om ett system med verk- samhetspoäng och fastställd kurstid i sfi tar alltså sin utgångspunkt i den garanterade undervisningstiden om och genom en jämförelse av antal registrerade timmar för elever som slutfört med betyg på respektive kurs samt en uppskatt- ning utifrån omfattningen av delkursernas innehåll i svenska som andraspråk på grundläggande nivå. Utredningen har även tagit del av kommuners beräkningar av schablontid för sfi-kurser som ytterli- gare jämförelseunderlag. Förslaget om införandet av verksamhetspoäng i sfi kan jämföras med införandet av verksamhetspoäng i komvux på grundläggande nivå. Detta beskrivs i följande stycke. Fastställd kurstid och verksamhetspoäng i sfi 8.6.1Införandet av verksamhetspoäng i komvux på grundläggande nivå Komvux på grundläggande nivå är precis som sfi en rättighetslagstiftad verksamhet och utbildningen ska vara flexibel och individanpassas. Verksamhetspoäng infördes på grundläggande nivå vid revideringen av kursplaner 2012. Utgångspunkten för fastställandet av antalet verk- samhetspoäng var timplan för respektive ämne. Tabellen nedan visar hur timplan fungerat som grund för beräkning av verksamhetspoäng för kurser inom komvux på grund- läggande nivå. En viss reducering av poängen har gjorts i ämnena i komvux på grundläggande nivå i förhållande till tim- plan, med motiveringen att vuxna elever har kunskaper som elever i inte kan förväntas ha. Tabell 8.1 Beräkningsgrund för verksamhetspoäng inom komvux på grundläggande Svenska/Svenska som andraspråk Källa: , Redovisning av regeringsuppdrag att göra en översyn av kursplanerna för viss vuxen - utbildning (Dnr U2010/5853/SV), . SOU 2020:66Fastställd kurstid och verksamhetspoäng i sfi I komvux på grundläggande nivå finns ingen reglering av undervis- ningstiden. I utredningens promemoria konstaterar vi dock att det är vanligt att av verksamhetspoängen på grundläggande nivå läggs ut som undervisningstid. Med anledning av propositionen Ökad individanpassning – en effektivare sfi och vuxenutbildning (prop. 2014/15:85) reviderades kursplanerna i svenska, svenska som andraspråk, matematik, och engelska på grundläggande nivå och utformades som delkurser. Upp- draget innebar en anpassning av sva-kursplanen i förhållande till sfi- kursplanen och i anslutning till sva på gymnasienivå. ”en språkutbildning för vuxna invandrare”. Den grundläggande läs- och skrivundervisningen lades enbart i sfi, vilket medförde att sva-kursplanens verksamhetspoäng reduce- rades med 300 vp, från 1 000 till 700 vp. Den nu gällande kursplanen i svenska som andraspråk på grund- läggande nivå omfattar 700 vp och kan studeras som en kurs i sin helhet men även delas in i delkurser enligt nedan. Sva på grundläggande nivå: 8.6.2Motiv för ett system med verksamhetspoäng för sfi-studier Sfi upphörde som egen skolform och blev en del av komvux . Enligt sfi-utredningen, SOU 2013:76 som föreslagit denna ändring, skulle det bidra till bättre möjligheter att kombinera sfi-studier med andra kurser i komvux och underlätta samordning och samarbete. Någon reell anpassning av sfi till övriga komvux har inte gjorts i praktiken. Nya kurser både på grundläggande nivå och i form av orienteringskurser har tagits fram för att möjliggöra kombinationer med sfi. Kombinationsutbildningar med sfi uppmuntras via stats- bidrag inom regionalt yrkesvux. Genom införandet av fastställda kurstider och verksamhetspoäng även för sfi kan ett enhetligt system tillämpas för hela komvux vilket gynnar samordning och samarbetet mellan skolformens alla delar. Fastställd kurstid och verksamhetspoäng i sfi Ett system med fastställda kurstider och verksamhetspoäng för sfi fordrar att studierna har föregåtts av noggrann kartläggning och studieplanering. ISP och framför allt IPP avser att följa den språkliga progressionen under KSA-tiden och möjligheten att lägga upp stu- dierna på och med lämplig studietakt förbättras. Elever som vill/behöver/kan läsa sfi på heltid ska kunna göra det och då innebär det en undervisningstid på . Elever som kombinerar sfi med andra studier, t.ex. yrkesutbildning har sällan möjlighet att ta del av och då vore det rimligt att räkna med en lägre studietakt i verksamhetspoäng och därigenom motsvarande minskning av undervisningstimmar och att elevens studier i sfi läggs ut på fler veckor. Elevens kan även ha en högre studietakt än det antal timmar hen läser i sfi. Detta stöds i skollagens skrivning i 20 kap. 24 § om att undervisningens omfattning får minskas ”om eleven begär det och huvudmannen finner att det är förenligt med utbildningens syfte”. Även när det gäller andra aktiviteter som eleven kombinerar sina sfi-studier med och i relation till arbetsgivare, arbetsförmedling och socialtjänst är det väsentligt att det finns ett likvärdigt mått att för- hålla sig till. På så vis blir det lättare att sätta mål utifrån en förväntad arbetsinsats för språkinlärningen och elevens övriga situation. Med ett sådant mått går det med större säkerhet att bedöma hur sfi-utbildningen tar för olika elever och om det är rimligt. För elever som läser på distans eller i olika flexvarianter blir verk- samhetspoängen garanten för att eleven får ta del av en kurs som har tillräcklig omfattning i innehåll och tid och kan jämföras med klass- rumskurserna. Med verksamhetspoäng blir det även möjligt att följa upp distanskurserna i den nationella statistiken när det gäller tid och studieresultat vilket inte alls kan göras då närvarotimmar inte är relevanta i distansundervisning. Med en fastställd kurstid anser utredningen att incitamentet ökar bland lärare och rektorer att ge elever det stöd som behövs för att klara kursen snarare än att förlänga studietiden. Med verksamhetspoäng som underlag för beräkning av kostnader för sfi på samma sätt som för övriga komvux blir uppgifterna mer jäm- förbara och tillförlitliga än i dagens system med närvarotimmar som utgångspunkt. Detta ger bättre planeringsmöjligheter och underlättar vid bland annat utbetalning av ev. statsbidrag. Fastställd kurstid och verksamhetspoäng i sfi 8.6.3Fördelar och risker med systemet Fördelar med verksamhetspoäng på olika nivåer: –Tydlighet för eleven gällande rätten till sfi i förhållande till pro- gression. –Lättare att planera och sätta mål och följa upp studierna när det finns en kurstid att relatera till. Detta kan i sin tur öka motivatio- nen och närvaron. –Hjälper eleven att värdera sin arbetsinsats i förhållande till ett tid- satt mål och på så vis skapas realistiska möjligheter att nå det. –Underlättar för eleven som kombinerar sfi med studier på grund- läggande och gymnasial nivå att ha samma system för beräkning av studietakt som i övriga komvux. –Likvärdiga mått att utgå från i verksamheten och förbättrat syste- matiskt kvalitetsarbete. –Ökat stöd för lärare vid bedömning av progression, undervisning och planerat kursslut. –Tydlighet i förhållande till kurstid kan bidra till ökad närvaro i undervisningen. –Ett fastställt kursslut kan bidra till att stödinsatser sätts in under kursens gång snarare än att man förlänger kurstiden. –Synliggör elevresultat såsom godkända elever och genomström- ning i kurser och studievägar. –Förbättrad kontroll över kostnader för sfi och ökad likvärdighet när det gäller att relatera kostnaderna till helårsplatser. –Förbättrat systematiskt kvalitetsarbetet. Fastställd kurstid och verksamhetspoäng i sfi Fördelar på nationell nivå –Ökad likvärdighet mellan kommunerna. –Tydligare koppling till den garanterade undervisningstiden och elevens rätt att nå så långt som möjligt. –Förbättrade möjligheter att bedöma genomströmningen i sfi. –Förbättrad och säkrare resultatuppföljning – både elever, verksam- heter och kostnader. –Mer tillförlitlig statistik som är jämförbar med övriga delar i kom- vux. –Ökad likvärdighet då verksamhetspoäng gäller för alla utbildningar inom komvux. Att införa ett system med fastställda kurstider och verksamhets- poäng medför förstås risker men utredningens bedömning är att för- delarna med ett sådant system överväger. De problem och brister som utredningen beskriver ovan är så omfattande att åtgärder be- hövs för att sfi-utbildningen ska bli mer likvärdig och att tydligare ramar och mer tillförlitlig statistik ska stödja kommuner och utbild- ningsanordnare i deras kvalitetsarbete. Risk för inlåsningseffekter på grund av fast kurstid i sfi? Vid tidigare utredning av frågan om kurstider och riktmärken för sfi har målgruppens heterogenitet varit ett tungt vägande skäl för att mäta timmar på individnivå. Nuvarande system med studievägar och kurser har skapat en struktur för ökad homogenitet, Individanpass- ningen i sfi innebär att få genomföra utbildningen på så som möjligt eller på så som behövs så länge eleven gör progression. Ingen elev ska låsas in i en kurs p.g.a. att kursen inte är slut. Risken att elever stannar än de behöver bedömer utredningen vara liten. (SOU 2018:71) hade uppdraget att se över om elever i sfi och på grundläggande nivå stannade i kurserna för att nå ett högre betyg. Fastställd kurstid och verksamhetspoäng i sfi så var inte fallet, vilket stödjer vår ståndpunkt. Även den nya betygs- skalan kan anses bidra till att behålla den låga förekomsten av inlås- ningseffekten liksom arbetet med individuell studieplan och individuell progressionsplanering. Planen baseras på individuella bedömningar och målsättningar. Risk att innehållet i sfi-kurserna standardiseras om kurstid fastställs? Sfi-kursplanen har inte ett centralt innehåll och möjliggör därför en ännu högre grad av individanpassning än kursplaner på grundläggande och gymnasial nivå. Däremot är de språkliga nivåerna som är fast- ställda i kunskapskraven tydliga och kan tillämpas på språkligt innehåll efter individens behov för vardags-, samhälls-, studie- och arbetsliv. Risken för ett mer standardiserat innehåll i sfi-utbildningen med fasta kurstider, uppstår främst om elevens start i sfi-utbildningen inte föregås av en kartläggning av behov och förutsättningar. Utred- ningen föreslår dock att kartläggning inför studier i sfi ska vara obli- gatorisk (se avsnitt 7.4). Risk att elev som inte nått betyg skrivs ut vid slutdatum för kursen trots progression? Risken finns att elever inte får fullfölja sina sfi-studier trots progres- sion när kurstiden är slut. Möjligheten att vid behov förlänga kurs- tiden ska finnas på samma sätt som för övriga komvux. Syftet med det föreslagna systemet är att studierna ska göras effektivare med kontinuerligt deltagande i undervisning under KSA-tiden och med en individanpassning vad gäller studieform, studietakt och innehåll. Det ska bidra till en ökad genomströmning i sfi och att fler elever når målen för kurs D . Risken minskar i och med att sfi fortsatt är en rättighetsutbildning. Utredningen har haft i uppgift att analysera hur möjligheter till distans- undervisning av god kvalitet inom sfi kan stärkas. En ökande andel av eleverna i vuxenutbildning läser hela eller delar av sin utbildning i form av distansstudier. Som ett led i att möta krav och efterfrågan på en flexibel och individanpassad vuxen- utbildning erbjuder kommunerna i allt större utsträckning kurser på distans i sfi och i komvux på grundläggande och gymnasial nivå. En annan digital studieform är fjärrundervisning där det inom vuxenutbildningen skett en utveckling främst inom området studie- handledning på modersmål. Distans och fjärrundervisningen är inte reglerad i komvux.