sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Enligt 26 kap. 14 § skollagen i dess nuvarande lydelse kan ett godkännande återkallas bl.a. om den enskilde inte längre uppfyller kraven att genom erfarenhet eller på annat sätt ha förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten (5 kap. 2 § andra stycket 1 skollagen) eller inte längre har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten (5 kap. 2 § andra stycket 2 skollagen). När paragrafen nu föreslås ändras anser utredningen att ändring även ska göras så att det blir möjligt att återkalla tillståndet om den enskilde inte uppfyller villkoret att i övrigt ha förutsätt- ningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen (5 kap. 2 § andra stycket 3 skollagen). Med denna återkallelsegrund ges tillsyns- myndigheterna ökade möjligheter att återkalla godkännanden även i frågor som har anknytning till t.ex. värdegrund. 12.5.4Bemyndigande att utfärda föreskrifter Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer ska få meddela föreskrifter om villkor för god- kännande när det gäller prövning mot demokrativillkor. En ändring av denna innebörd ska göras i 2 kap. 5 d § skollagen (2010:800). Av 2 kap. 5 d § första punkten skollagen följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i vissa avseenden får med- dela föreskrifter om villkor för godkännande av enskilda som huvud- män enligt 2 kap. 5 § andra stycket 1 och 2 och tredje stycket samma lag. Detta bemyndigande bör även omfatta den komplettering av ägar- och ledningsprövningen som vi föreslår genom införande av ett demokrativillkor. Även om detta bemyndigande inte har nytt- Förslag som rör ägar- och ledningsprövning jats kan det inte uteslutas att det framgent kan uppstå ett behov av sådana föreskrifter. Bemyndigandet ska därför kompletteras för att även medge att regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer ska få meddela föreskrifter om villkor för godkännande när det gäller prövning mot demokrativillkor. 12.6Behov av ytterligare underlag för ägar- och ledningsprövningen? Den komplettering av ägar- och ledningsprövningen som vi har före- slagit i avsnitt 12.5 är ett sätt att tydliggöra vikten av att all offentligt finansierad verksamhet enligt skollagen överensstämmer med den värdegrund och det demokratiuppdrag som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ samma lag, både när det gäller verksamheten i stort och i fråga om huvudman och företrädare för verksamheten. Vi övergår nu till att resonera om vilket ytterligare underlag som kan behövas för att ytterligare förstärka prövningen av enskilda huvudmän för skollags- reglerad verksamhet med fokus på värdegrundsfrågor. Utredningens förslag: Fysiska personer som önskar bli godkända som huvudmän för enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen ska vid sin ansökan om godkännande lämna en huvudmanna- försäkran. Genom en huvudmannaförsäkran intygar den underteck- nande att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verk- samhet inte kommer att agera i strid med de demokrativillkor som gäller för verksamheten. En huvudmannaförsäkran ska dokumen- teras. Om den sökande är en juridisk person ska en huvudmanna- försäkran lämnas av samtliga fysiska personer som ingår i den personkrets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen. När nya fysiska personer träder in i personkretsen ska även dessa lämna en huvud- mannaförsäkran inom den tid som anges i 2 kap. 5 b § skollagen. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Om huvudmannaförsäkran inte lämnas ska det utgöra hinder för godkännande enligt 2 kap. 5 § skollagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om huvudmannaförsäkran. Nya bestämmelser av denna innebörd ska föras in i 2 kap. skollagen (2010:800). En hänvisning till bestämmelserna om huvud- mannaförsäkran ska föras in i 2 kap. 5 § skollagen. Ett sätt att ytterligare säkerställa att verksamheter enligt skollagen bedrivs i enlighet med lagens värdegrund och demokratiuppdrag, samt i enlighet med det demokrativillkor vi föreslagit i avsnitt 12.5, är att införa en skriftlig huvudmannaförsäkran. Genom en sådan kan betydelsen av värdegrunden och demokrativillkoren ytterligare tyd- liggöras inte enbart hos huvudmannen som enskild fysisk eller juri- disk person utan hos samtliga fysiska personer som ingår i den per- sonkrets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen. När nya fysiska personer träder in i personkretsen ska även dessa lämna en huvudmanna- försäkran inom den tid som anges i 2 kap. 5 b § skollagen, dvs. senast efter förändringen. En huvudmannaförsäkran innebär att huvudmannen, om denne är en fysisk person, eller, om huvudmannen är en juridisk person, envar av de fysiska personer som ingår i den aktuella personkretsen aktivt får underteckna en försäkran om att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verksamhet inte kommer att agera i strid med de demokrativillkor som gäller för verksamheten. Genom underteck- nandet av försäkran kommer dessa personer därmed att bekräfta att de är väl medvetna om under vilka premisser de måste agera inom ramen för skollagsreglerad verksamhet samt att de förbinder sig att följa de demokrativillkor som gäller för verksamheten. Således får den fysiska personen i huvudmannaförsäkran intyga att denne är med- veten om att det inte är tillåtet att, och även försäkrat att han eller hon ska avhålla sig från att 1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter, 2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla män- niskors lika värde, 3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever, Förslag som rör ägar- och ledningsprövning 4.på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa, 5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller 6.rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i 1–5. En beskrivning av vad respektive punkt avser återfinns i avsnitt 12.5.2. En huvudmannaförsäkran ska dokumenteras. Den bör registreras och arkiveras hos tillsynsmyndigheten och utgöra en del av myndig- hetens beslutsunderlag vid såväl inledande godkännande som vid där- efter utförd tillsyn. För att tydliggöra att lämnad huvudmannaförsäkran är en förut- sättning för att en enskild ska kunna godkännas som huvudman ska en hänvisning till bestämmelserna om demokrativillkor föras in i 2 kap. 5 § skollagen. Om den sökande inte lämnar huvudmannaförsäkran kan denne alltså inte få ett godkännande. En huvudmannaförsäkran utgör således ett komplement till och en fördjupning av den lämplighetsprövning och prövning mot demokrativillkor som tillsynsmyndigheten ska göra vid sin godkän- nandeprövning av en enskild som vill godkännas som huvudman. En sådan försäkran bidrar även till att betona vikten av att verka i enlig- het med samhällets grundläggande demokratiska principer hos nyckel- personer inom verksamheten. Den som skriver under huvudmanna- försäkran blir på detta sätt tydligt informerad om vad som inte kan accepteras och motsatsvis vad som förväntas av den enskilde indi- viden. Förekomsten av en undertecknad huvudmannaförsäkran blir också en del av det underlag som tillsynsmyndigheten har att utgå ifrån vid sin tillsyn av verksamheten genom att en person som skrivit under huvudmannaförsäkran men sedan konstateras inte uppfylla de åtaganden som försäkran innebär, av tillsynsmyndigheten kan be- dömas som olämplig att ingå i kretsen som har betydande inflytande över verksamheten. Detta kan tillsynsmyndigheten t.ex. fastställa i ett föreläggande riktat mot huvudmannen. Det får därefter vara upp till huvudmannen att se till att en ny person som uppfyller villkoren träder i den olämplige personens ställe. Om en huvudman inte vidtar någon åtgärd med anledning av ett sådant föreläggande bör det kunna bli aktuellt med ytterligare ingripanden mot huvudmannen från till- synsmyndighetens sida, och i slutänden bör en sådan ohörsamhet kunna leda till att huvudmannens godkännande återkallas. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Det bör poängteras att förslaget om huvudmannaförsäkran, som alla förslag vi lämnar i ägar- och ledningsprövningsfrågor, inte enbart gäller huvudmän för enskilda verksamheter med konfessionell inrikt- ning, utan alla verksamheter med enskild huvudman. Det beror dels på att vi anser att principen om lika villkor bör gälla även i detta avseende, dels på att problem med värdegrunds- och demokrati- frågor, som i slutänden kan innebära att ledande personer inte upp- fyller det demokrativillkor som gäller för verksamheten, naturligtvis kan uppstå vid alla fristående verksamheter, oberoende av deras in- riktning. En invändning mot att införa en huvudmannaförsäkran är att det kan leda till onödigt administrativt arbete som i de allra flesta fall inte fyller någon funktion. Med modern teknik som t.ex. webb- formulär och e-legitimation bör dock själva administrationen av huvud- mannaförsäkran inte ta alltför stora resurser i anspråk (se avsnitt 17.3). Det är enligt vår mening inte nödvändigt att närmare föreskrifter om huvudmannaförsäkran, t.ex. exakt hur en sådan ska utformas och hur den ska administreras, regleras i lag. Sådana bestämmelser bör kunna regleras i förordning eller myndighetsföreskrifter, varför reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om huvudmannaförsäkran. 12.7Övriga ställningstaganden för en mer kvalitativ ägar- och ledningsprövning 12.7.1Huvudmannaförsäkran och kompletterad ägar- och ledningsprövning ger utökade möjligheter för tillsyn Utredningens bedömning: Den kompletterade ägar- och lednings- prövningen, huvudmannaförsäkran och det utvidgade tillsynsområ- det ger tillsynsmyndigheten utökade möjligheter att utöva tillsyn över fristående skolor, förskolor eller fritidshem när det gäller frågor med anknytning till värdegrund och demokratiuppdrag. De förslag vi lämnar i detta kapitel innebär att frågor om värdegrund och skolväsendets demokratiuppdrag ges större betydelse vid ägar- och ledningsprövning och prövning av enskilda huvudmän och de personer som på olika sätt har en ledande ställning inom alla fristå- Förslag som rör ägar- och ledningsprövning ende skolor, förskolor och fritidshem. Det är vår uppfattning att godkännande- och tillsynsmyndigheterna därigenom får nya och mer effektiva verktyg för att granska presumtiva och befintliga huvud- män. Vidare kommer de förslag vi lämnat i kapitel 11 om definitioner att ytterligare underlätta och konkretisera godkännandeprövning och efterföljande tillsyn. Vi har därutöver övervägt om det behövs ytterligare åtgärder i fråga om tillsyn av fristående skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Vår slutsats är att det inte behövs någon särskild förstärkt tillsyn när det gäller dessa verk- samheter. Vårt ställningstagande grundar sig på följande. Vi föreslår, som inledningsvis nämnts, en rad förändringar som kommer att underlätta tillsynen av samtliga skolor, förskolor och fritidshem oberoende av inriktning. Som vi återkommit till ska så långt det är möjligt lika villkor gälla för verksamheter inom skolväsendet. Att införa en särskild tillsyn som avser skolor, för- skolor och fritidshem med viss inriktning vore ett avsteg från denna princip. Det har inte heller framkommit att skolor, förskolor eller fritidshem med konfessionell inriktning i sig har ett större behov av tillsyn än andra verksamheter. Ett sådant förfarande skulle i slut- änden också kunna utgöra diskriminering. Det är vidare vår uppfattning att det inte heller är lämpligt att i detalj reglera hur tillsynsmyndigheter ska utföra de tillsynsuppgifter som de anförtrotts. Dessa bör, utifrån generella bestämmelser som ges i lag, ha möjlighet att själva utforma sin tillsyn utifrån de behov och frågeställningar som myndigheten själv identifierar. Vi bedömer därmed att det inte behövs någon särskild förstärkt tillsyn av fristående skolor, förskolor eller fritidshem med konfes- sionell inriktning. 12.7.2Stödmaterial om ägar- och ledningsprövning och huvudmannaförsäkran Utredningens bedömning: Regeringen bör överväga att ge en skolmyndighet i uppdrag att ta fram ett stödmaterial för kom- munerna vad gäller ägar- och ledningsprövning i förhållande till demokrativillkor samt huvudmannaförsäkran. I detta arbete bör myndigheten samråda med andra relevanta myndigheter. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Vi har i avsnitt 12.5.1 föreslagit att godkännandemyndigheten vid prövning av enskilda för godkännande som huvudmän för fristående verksamheter inom skolväsendet utöver nuvarande prövning även ska pröva den enskilde i förhållande till demokrativillkor. Med god- kännandemyndigheten avses dels Skolinspektionen, dels landets 290 kommuner. Vi har också i avsnitt 12.6.1 föreslagit att det ska införas en huvudmannaförsäkran för blivande huvudmän och vissa andra personer med ledande ställning hos huvudmän som är juridiska personer. I avsnitt 12.5.3 har vi också föreslagit att Skol- inspektionens och kommunernas tillsyn även ska omfatta om huvud- män fortlöpande uppfyller demokrativillkoren. I syfte att underlätta denna prövning för kommunernas del, och för att bidra till att den kan ske på ett enkelt och likformigt sätt, finns det skäl att överväga att ge någon av skolmyndigheterna i upp- drag att ta fram ett stödmaterial till kommunerna om hur ägar- och ledningsprövningen kan genomföras i detta avseende. Ett sådant material bedömer vi skulle vara ett betydande stöd, inte minst för många mindre kommuner. Det har också framkommit i vår kommun- enkät att frågor om godkännande och tillsyn ofta upplevs som svåra av kommunerna och man efterfrågar vägledning till stöd för de be- slut som ska fattas. Ett stödmaterial bör ge vägledning i hur kommunerna rent prak- tiskt kan gå till väga i sin prövning. Det bör också kunna ge exempel på vilka frågor som det är viktigt att kommunerna analyserar i arbetet med prövning mot demokrativillkor. Vidare bör materialet också ge kommunerna vägledning om hur de kan arbeta med huvudmanna- försäkran, t.ex. genom att lämna förslag på rutiner för att hantera sådana försäkringar. När det gäller vilken myndighet som ska få uppdraget att utforma stödmaterialet kan olika perspektiv anläggas. Ett perspektiv är att Skolinspektionen, som ansvarar för godkänn- andeprövning i fråga om förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola samt vissa fritidshem, ska tilldelas uppdraget. Myndigheten kan då dra nytta av sina egna erfarenheter när det gäller ägar- och tillsynsprövning och föra vidare dessa till kommunerna. Mot detta talar att Skolinspektionen också ska be- driva tillsyn över hur kommunerna uppfyller sitt tillsynsansvar (jfr 26 kap. 3 § skollagen) samt att myndigheten som regel inte har denna typ av rådgivande roll. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Ett annat perspektiv är att ska tilldelas uppdraget. Skol- verket har som uppgift att utarbeta informationsmaterial och vägledningar till bl.a. kommuner. bedriver dock inte någon verksamhet som avser ägar- och ledningsprövning och skulle därför för att fullgöra uppdraget behöva göra det i nära samarbete med Skolinspektionen. Utredningen väljer mot denna bakgrund att inte ange vilken av myndigheterna som bör ges uppdraget. Frågan bör därför bli före- mål för övervägande i den fortsatta beredningen. Den myndighet som ges uppdraget bör vid genomförandet av detta samråda med andra relevanta myndigheter. 13Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor I det här kapitlet lämnar utredningen ett förslag och redovisar en bedömning som kompletterar våra övriga förslag och bedömningar, utan att de direkt kan kopplas samman med något visst deluppdrag. Av våra direktiv framgår att utredningen ska lämna nödvändiga för- fattningsförslag. 13.1En anmälningsskyldighet när det gäller konfessionell inriktning Utredningens bedömning: Det bör införas en skyldighet för huvudmän för skollagsreglerad verksamhet att anmäla en kon- fessionell inriktning. En motsvarande skyldighet bör införas för enskilda som ansöker om att bli godkända som huvudmän för sådan verksamhet. Anmälningsskyldigheten bör endast avse att verksamheten har konfessionell inriktning, inte vilken konfession det gäller. Utredningens förslag: En enskild som ansöker om att bli god- känd som huvudman för skollagsreglerad verksamhet ska i sin ansökan ange om den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inriktning. En bestämmelse av denna innebörd ska föras in i 2 kap. skollagen (2010:800). Utbildningen i övrigt, dvs. vid sidan av undervisningen, vid fristående förskola, fristående förskoleklass, fristående grund- skola, fristående grundsärskola, fristående fritidshem, fristående Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor gymnasieskola och fristående gymnasiesärskola ska endast få ha en konfessionell inriktning om huvudmannen för verksamheten har anmält en sådan inriktning till tillsynsmyndigheten. En huvud- man för en verksamhet med konfessionell inriktning ska anmäla till tillsynsmyndigheten om verksamheten inte längre ska ha en sådan inriktning. Detta ska anges i 1 kap. 7 § skollagen. Enligt föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgifts- insamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m. finns en skyldighet för huvudmän för utbildning och annan verksamhet som är föremål för uppföljning och utvärdering av att lämna uppgifter om verksamheten (1 §). Huvudmän för utbildning och annan verksamhet ska lämna uppgifter enligt vad som föreskrivs i bilagor till föreskrifterna (2 §). Huvudmän för skolenheter ska bl.a. lämna uppgift om fristående skolenheters inriktning (bilaga 1). Att fristående skolor i skolenhetsregister har registrerats som fristå- ende skolor med konfessionell inriktning baseras alltså på att huvud- mannen har anmält detta till skolenhetsregistret. Någon motsvarande uppgiftsinsamling, eller uppgiftsskyldighet, finns inte när det gäller fristående förskolor och fristående fritidshem som inte hör till en fristående skolenhet. Det finns inte någon författningsreglerad skyldighet för en enskild som vill bli godkänd som huvudman för skollagsreglerad verksamhet att uppge att verksamheten ska ha en konfessionell in- riktning i ansökan till Skolinspektionen eller, när det gäller fristå- ende förskolor och vissa fristående fritidshem, till kommunen. Nuvarande lagstiftning är också utformad så att konfessionella in- slag kan förekomma i utbildningen hos samtliga fristående verksam- heter, dvs. inte enbart hos verksamheter som har en konfessionell inriktning. Någon anmälningsskyldighet gentemot tillsynsmyndig- heterna i fråga om verksamhetens inriktning föreligger alltså inte en- ligt nuvarande reglering. Att en verksamhet enligt skollagen (2010:800) har en konfessio- nell inriktning är en faktor som innebär att verksamheten till någon mån skiljer sig från övrig skollagsreglerad verksamhet. En konfes- sionell inriktning utgör i vart fall ett avsteg från det som oftast är SOU 2019:64 Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor fallet, dvs. att såväl undervisning som utbildning vid en verksamhet har en icke-konfessionell inriktning. Att verksamheten har en kon- fessionell inriktning är därmed en väsentlig information för såväl de myndigheter som utövar tillsyn över verksamheten, som för per- soner som i annat fall kommer i kontakt med verksamheten. Det kan t.ex. handla om arbetssökande som funderar på att söka arbete i verksamheten eller barn och elever samt deras vårdnadshavare. Att en verksamhet har en konfessionell inriktning innebär också, när det t.ex. gäller godkännande av enskilda som huvudmän och efterföljande tillsyn, att prövnings- och tillsynsmyndigheten behö- ver särskilt uppmärksamma vissa företeelser i verksamheten som vanligen inte aktualiseras i annan verksamhet. Ett centralt exempel är att granska att konfessionella inslag endast förekommer inom utbildningen, inte i undervisningen. Ett annat exempel är att tillsynen även bör avse att de konfessionella inslag som förekommer är fri- villiga för barn och elever, och att information om frivilligheten lämnas till barn, elever och vårdnadshavare. Utredningen anser att det är viktigt att regleringen av konfes- sionella inslag och för den delen konfessionell inriktning inom skolväsendet är tydlig och att utbildningssystemet är transparent. Av vår kommunenkät framkommer att det förekommit att t.ex. fristå- ende förskolor varit ovilliga att öppet deklarera att de har en konfes- sionell inriktning, eller att det förekommer konfessionella inslag i verksamheten (se avsnitt 8.8.4). Vi anser därför att det är naturligt att en fristående skola, förskola eller fritidshem som avses bedrivas med konfessionell inriktning, inom vilken det kan förekomma kon- fessionella inslag, tydligt och klart betecknas som detta. Det ger en tydlighet inte minst gentemot barn, elever och vårdnadshavare som verksamheten riktar sig mot och det uppstår inga oklarheter om verksamhetens karaktär. De som önskar en verksamhet med konfes- sionell inriktning kan då vända sig till en sådan, och de som absolut inte kan tänka sig en verksamhet med en sådan inriktning kan lätt välja bort de alternativen. Vi föreslår därför att en enskild som ansöker om att bli godkänd som huvudman för fristående skola, förskola eller fritidshem enligt 2 kap. 5 § skollagen i sin ansökan ska ange om den sökta verksam- heten ska ha en konfessionell inriktning enligt den definition vi före- slagit i avsnitt 11.4.5. Förslag om anmälningsskyldighet och övervägande om tillsyn av fristående förskolor Anmälningsskyldighet för befintliga verksamheter I konsekvens med att det införs en anmälningsskyldighet när det gäller konfessionell inriktning för enskilda som ansöker om att bli godkända som huvudmän för skollagsreglerad verksamhet anser ut- redningen att en motsvarande skyldighet bör införas även för huvud- män för befintliga sådana verksamheter. Som vi redogjort för ovan finns ingen skyldighet för en huvudman att anmäla en konfes- sionell inriktning till Skolinspektionen eller kommunen. Det finns inte heller något krav på att anmäla en konfessionell inriktning för att en huvudman ska kunna anordna konfessionella inslag. Våra för- slag i kapitel 11 innebär dock att konfessionella inslag endast kom- mer att kunna anordnas av huvudmannen inom verksamheter som har anmält en konfessionell inriktning (se avsnitt 11.4.5). Att en verk- samhet har anmält en konfessionell inriktning får enligt nämnda för- slag alltså en avgörande betydelse för hur huvudmannen kan utforma verksamhetens innehåll. Sammantaget innebär detta att en skyldig- het att anmäla konfessionella inslag behövs även för befintliga verk- samheter. Anmälningsskyldigheten innebär att huvudmannen för en befint- lig verksamhet som redan har, eller som avser att införa en konfes- sionell inriktning, måste anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Att en sådan anmälan har gjorts ska vara en förutsättning för att verk- samheten ska få ha en sådan inriktning. Det ska därför anges i skol- lagen att utbildningen i övrigt vid fristående förskola, fristående förskoleklass, fristående grundskola, fristående grundsärskola, fristå- ende fritidshem, fristående gymnasieskola och fristående gymnasie- särskola endast får ha en konfessionell inriktning om huvudmannen för verksamheten har anmält en sådan inriktning till tillsynsmyndig- heten, dvs. Skolinspektionen eller kommunen. Med anledning av vårt uppdrag att föreslå ett etableringsstopp återkommer vi till frågan om anmälningsskyldighet i avsnitt 15.3.3. Bland befintliga verksamheter finns, som vi noterat inledningsvis, verksamheter som har anmält till att verksam- heten har en konfessionell inriktning. I dessa fall är det troligen inte oklart för tillsynsmyndigheten att verksamheten har en konfessio- nell inriktning.