sou · H8B317 · 2020-04-01 00:00:00 — Om kapitaltillflödet till miljösparkonton blir stort i relation till utvecklingen av den gröna utlåningen, ökar risken för höga avgifter. De kontoförande instituten måste enligt den föreslagna lagen (0000:000) om miljösparkonto upprätthålla balansen mellan den gröna in- och utlåningen och kan, om kapitalflöden blir för omfattande, komma att införa höga avgifter för att minska inflödet av kapital. 3RVO (2019). Politisk utvärdering av förordningen om gröna projekt 2010–2017: Slutrapport. Greenwashing innebär att den som bedriver en viss verksamhet genom marknadsföring försöker framstå som miljövänlig på ett sätt som inte överensstämmer fullt ut med sanningen. Ett exempel är att framhäva en genomförd åtgärd, som dock kan vara obetydlig jämfört med de andra miljöförstörande effekter som verksamheten medför. Greenwashing kan existera gällande sparandeprodukter, speciellt när det som inte finns en tydlig taxonomi för vad som är grönt, klimatsmart, hållbart, eller något av de andra begrepp som kan användas av aktörer inom det finansiella systemet. Även med det föreslagna miljösparkontot finns en potentiell risk för greenwashing. I förslaget minskas risken genom att utlåning enbart kommer att ske till åtgärder som är godkända av . Kravet på godkännande ger möjlighet till transparens och det blir lättare för konsumenten att säkerställa ”kvalitet” i sitt sparande. kommer att ha möjlighet att kontrollera att förutsättningarna för godkännande och övriga villkor i ett beslut om godkännande följs. Avvikelser från förutsättningarna eller villkoren måste anmälas av den som sökt godkännandet. Av kostnadsskäl kommer möjligheten till detaljkontroll dock sannolikt att bli begränsad. Det innebär en viss risk för att kapital kan komma att lånas ut till miljömålsåtgärder som när de färdigställts inte ger så stora positiva effekter på miljömålen som investeringsplanen initialt utlovade. Dessutom kommer inte av inlåningen på miljösparkonton att behöva motsvaras av utlåning till godkända miljömålsåtgärder. För att tillgodose behovet av flexibilitet bl.a. för viss löptidsomvandling hos bankerna föreslår utredningen att enbart av utlåningen behöver användas till utlåning till godkända miljömålsåtgärder. Ut- redningen har övervägt att även ställa krav på vad resterande av utlåningen kan användas till. I avsaknad av ett ramverk för vad som inte är förenligt med de svenska miljömålen har dock utredningen valt att inte reglera bankernas förfogande i denna del. Det innebär även det en viss risk för greenwashing, inom ramen för de resterande . 12.3Effekter för icke-finansiella företag Förslaget syftar till att aktörer som får en miljömålsåtgärd godkänd av ska kunna låna hos ett kreditinstitut inom ramen för miljösparsystemet till en något lägre ränta än vad som annars hade varit fallet. Förslaget är brett utformat och aktörer i alla branscher som har en grön miljömålsåtgärd att finansiera kan få det godkänt av . Att förslaget avgränsas till projektfinansiering och därmed utesluter t.ex. rörelsefinansiering skulle dock kunna innebära ett missgynnande av exempelvis tjänsteföretag som inte behöver finansiering för specifika miljömålsåtgärder, utan enbart för löpande kostnader. För att ge en indikation på hur många svenska företag som kan gynnas av förslaget kan SCB:s företagsdatabas avseende aktiebolag användas som utgångspunkt. Enligt basen finns det i 292 154 mikroföretag, 38 420 små företag, 6 426 medelstora företag och slutligen 2 106 stora företag. Det är dock viktigt att notera att förslaget innebär att alla företag, dvs. även icke-svenska företag, har möjlighet att söka godkännande för en miljömålsåtgärd, förutsatt att detta bidrar till att de svenska miljömålen uppfylls i högre grad. Ett stort antal bolag utanför kan således potentiellt omfattas av förslaget, men det är inte möjligt att identifiera hur många internationella företag som skulle kunna ha intresse av att genomföra en miljömålsåtgärd med syfte att öka uppfyllnad av de svenska miljömålen och dessutom finansiera denna åtgärd i ett svenskt finansiellt institut. Förslaget sätter inte någon formell övre gräns för vilka företag som kan låna inom ramen för det föreslagna systemet, men som konstateras i kapitel 7 har stora företag generellt goda möjligheter att finansiera sig direkt via kapitalmarknaden. När det gäller gröna investeringar har stora företag dessutom möjlighet att finansiera dessa genom att emittera gröna obligationer. Små och medelstora företag har ofta större problem att finansiera sin verksamhet och är ofta mer beroende av bankfinansiering. Eftersom utredningens förslag fokuserar på bankutlåning bör förslaget kunna bidra till att minska det marknadsmisslyckande som verkar finnas när det gäller finansiering av små och medelstora företag. När det gäller de riktigt små företagen, mikroföretagen, kommer sannolikt de flesta av dem att vara för små för att ha resurser till att hantera den administration som krävs för att ansöka om godkännande för en miljömålsåtgärd. Många mikroföretag skulle sannolikt inte heller låna så stora belopp att den positiva finansiella effekten av lägre räntekostnader i någon omfattning kan komma överstiga kostnaden för den interna administration som krävs för ansökan. Dessutom har många av dessa riktigt små företag begränsad tillgång till bankfinansiering. Slutsatsen är att utredningen tror att det främst är små och medelstora företag som kommer att vara intresserade av att låna inom ramen för miljömålssystemet. Utredningens förslag är begränsat till skuldfinansiering via kreditinstitut. Alla företag vill eller kan dock inte finansiera sin verksamhet med skuld utan väljer i stället finansiering via emittering av aktier. Det kan speciellt vara fallet för innovativa företag med stor risk i verksamheten. Finansiering via eget kapital är i dessa fall ofta vanligt förekommande. Antalet små och medelstora företag som kan komma att söka grön finansiering inom miljösparsystemet begränsas därmed i okänd omfattning. 12.3.2Finansiella effekter för företag För att ett företag ska kunna låna pengar inom ramen för miljösparsystemet krävs att den miljömålsåtgärd som ska finansieras är godkänd av . Genom godkännandet får företaget möjlighet att låna inom ramen för miljösparsystemet, eventuellt till viss rabatt jämfört med om inte miljömålsåtgärden varit godkänt. Förslaget innebär därmed en positiv effekt för företagen i form av sänkta räntekostnader. Processen med ansökan om godkännande kommer dock att kräva visst administrativt arbete för de sökande företagen. Den administration och de kostnader som godkännandet innebär berör dock enbart den som söker och förslaget innebär inte några generella kostnader för företag. För att få en indikation på hur stora kostnader som en ansökan om godkännande kan medföra så kan en jämförelse göras med kostnaderna för ansökan i Klimatklivet. Enligt Riksrevisionen4 uppgår dessa kostnader till runt , eller motsvarande av värdet av det mottagna bidraget. 4Riksrevisionen (2019). Klimatklivet – stöd till lokala klimatinvesteringar (RiR2019:1). Hur omfattande den administrativa bördan blir för företag som ansöker om godkännande kommer att bero på hur processen för ansökan och handläggning av ärenden hos utformas. Utredningens bedömning är att ansökan bör vara digitaliserad och så lättanvänd som möjligt. I det ligger att enbart information som är direkt relevant för ansökan ska efterfrågas i ansökningsskedet. Administration och därmed administrativa kostnader för företagen som söker kan då minimeras. Om ett företag exempelvis lånar för att investera i en godkänd miljömålsåtgärd och företaget därigenom får 30 punkter lägre ränta än vad som varit fallet utan godkännande, skulle det innebära i lägre räntekostnader före skatt. Det ska då ställas mot de administrativa kostnaderna för ansökan, som skulle uppgå till om de interna kostnaderna blir i linje med Klimatklivet. Den pågående gröna omställningen kommer sannolikt att förändra konkurrenssituationen mellan företag, oavsett om förslaget genomförs eller inte. Förslaget kan dock komma att förstärka och snabba på denna process. Om ska uppnås kommer vissa företag att vara fast i verksamheter som inte är förenliga med avtalet. Andra företag kommer i stället att vara del av lösningen och därmed gynnas av omställningen. Förslaget i utredningen är helt teknikneutralt och samtliga företag som erhåller ett godkännande från och lånar för att finansiera en åtgärd som bidrar till miljömålen omfattas. Trots det kommer sannolikt vissa specifika branscher eller sektorer gynnas av förslaget. Men då förslaget har en mycket bred ansats och omfattar miljömålsåtgärder som bidrar till samtliga de svenska miljömålen, går det inte att på förhand avgöra vilka sektorer som i första hand kommer att attraheras av systemet. Därmed kan inte heller potentiella effekter på konkurrensen kvantifieras. Endast vissa begränsade slutsatser kan dras av statistik från . Där har investeringar riktats till ett flertal områden, allt från installation av solpaneler och vindkraft, till energieffektivisering av fastigheter. Eftersom den svenska näringslivsstrukturen, energiförsörjningssystemet men även topografin och densiteten i befolkningen skiljer sig be- tydligt från den nederländska kommer dock fördelningen av investeringar som blir en följd av förslagen sannolikt att se annorlunda ut i . 12.3.4Ökat fokus på utlåning till företag Det kommer att vara frivilligt för kreditinstitut att delta i miljösparsystemet. Förslaget medför dock effekter på de deltagande instituten genom att en viss andel av inlåningen på miljösparkonto måste motsvaras av krediter till företag som lånar till godkända miljömålsåtgärder. De kontoförande instituten måste därför ha eller bygga upp kompetens att bedöma risker i företagskrediter, särskilt gällande utlåning till små och medelstora företag, eftersom dessa av utredningen bedöms ha störst behov av bankfinansiering. Förslaget kan komma att medföra ett större fokus på företagsutlåning i förhållande till annan utlåning. En förändring i den riktningen skulle kunna ha positiva effekter för små och medelstora företags möjligheter till bankfinansiering. Den positiva effekten kan dock komma att motverkas av förändrade kapitaltäckningsregler inom Baselregelverket.5 Dessa regler kan inverka restriktivt på bankernas villighet att ta risk i utlåning och på fördelningen av utlåningen till olika kategorier av verksamheter. Förslaget kan dock förväntas medföra en ökad medvetenhet och kunskap om utlåning till gröna ändamål bland de deltagande kreditinstituten. Förslaget sammanfaller tidsmässigt med att alla de större bankerna i har signerat FN:s Principles for , vilka bl.a. innehåller krav på bankerna att arbeta mer systematiskt inom hållbarhetsområdet. Alla företag som investerar i en miljömålsåtgärd kan söka om godkännande hos . Förslaget innebär ingen nationell begränsning till svenska företag. Däremot ska den miljömålsåtgärd som företaget investerar i, påverka de svenska miljömålen positivt, vilket med stor sannolikhet innebär att många av dessa företag kom- 5Basel III är ett regelverk som gäller för banker, vilket bl.a. reglerar kapitalkrav och likviditetskrav. Det togs fram efter finanskrisen /2009 för att minska risken för liknande finansiella kriser . mer att vara verksamma i . Eftersom förslaget är brett utformat är det dock svårt att på förhand avgöra exakt vilken typ av investeringar som kommer att genomföras och hur arbetsintensiva de aktuella verksamheterna är. Därmed är förslagets effekter på sysselsättningen osäkra, men effekten är antagligen mycket begränsad. 12.4Effekter för finansiella företag 12.4.1Vilka finansiella företag omfattas Alla och utländska kreditinstitut med filial i kommer att kunna söka om tillstånd hos för att etablera en miljösparkontostruktur. fanns det sammanlagt 149 kreditinstitut i fördelat på 124 banker, inklusive utländska bankers filialer, och 25 kreditmarknadsföretag (finansbolag)6. Det innebär att det finns ett stort antal möjliga aktörer i den aktuella marknaden. Sannolikt kommer antalet aktörer som väljer att delta i miljösparsystemet att bli betydligt färre, delvis eftersom det krävs en relativt stor finansiell insats för att inleda en sådan verksamhet. 12.4.2Vilka finansiella effekter innebär det för dessa aktörer Förslaget kommer att innebära kostnader för de kreditinstitut som väljer att erbjuda miljösparkonton. Enligt kostnadsuppskattningar från kommer kostnaderna för att etablera den föreslagna kontostrukturen, inklusive register där in- och utlåning matchas, samt datastöd för utlåningen, att uppgå till per institut (plus/minus ). Kostnaderna för utbildning av personal samt lansering av produkten beräknas även de uppgå till per institut. Avgiften för att söka tillstånd förväntas uppgå till per institut enligt beräkningar. Förslagen kommer även att medföra löpande kostnader för de medverkande aktörerna. Dels kommer en årlig avgift att behöva betalas till för tillståndet att bedriva verksamhet med 6Om vi exkluderar dels kommunfinansierade institut och bostadsinstitut från denna kategori samt även alla VP-bolag. Dels medför förslaget löpande interna kostnader som enligt skulle kunna uppgå till och institut. De ovan angivna kostnaderna blir dock enbart aktuella i det fall en aktör ansöker om, och erhåller, tillstånd att föra miljösparkonto. Förslaget medför inga generella kostnader för kreditinstitut. Hur lönsamheten i utlåningen inom miljösparsystemet kommer att se ut beror på hur de deltagande aktörerna väljer att prissätta inlåning på miljösparkonto samt vilka eventuella rabatter som kommer att ges till de som lånar inom ramen för systemet. Eftersom inga gränser i det avseendet fastställs i förslaget är den exakta påverkan på kreditinstitutens generella lönsamhet inte möjlig att beräkna. Erfarenheten från är dock att kreditinstituten kan få svårt att matcha en snabbrörlig inlåning med en sannolikt mer trögrörlig utlåning. För att öka motivationen hos låntagarna att söka godkännande och finansiering för gröna miljömålsåtgärder måste erbjudandet då göras mer attraktivt. Det kan därför finnas en viss risk för att förslagen medför negativ påverkan på lönsamheten jämfört med annan företagsutlåning, speciellt när effekten från en eventuell ränterabatt adderas till de extra löpande kostnaderna som anges ovan. Om en bank med i utlåning ger ytterligare 10 punkter i ränterabatt för att stimulera företag att söka gröna krediter, uppgår kostnaden för banken till . Förslaget kan även medföra att bankerna måste allokera mer kapital till företagsutlåning avseende små och medelstora företag i relation till vad som annars varit fallet. Det kan innebära effekter på volymen av bankers och kreditinstituts utlåning i andra delar av deras verksamhet. Samtliga kreditinstitut kommer att ha möjlighet att erbjuda miljösparkonto. Om alla kreditinstitut skulle välja att etablera en miljösparkontostruktur så förblir konkurrenssituationen oförändrad. Sannolikt kommer dock enbart vissa finansiella aktörer att välja att söka tillstånd för miljösparkonto och skapa en ny grön kontostruktur. Deltagande aktörer kommer sannolikt på samma sätt som i komma att använda sitt deltagande i marknadsföringssyften, för att förstärka sin gröna profil även för övrig verksamhet. I har den gröna bankverksamheten varit förlustbringande för flera aktörer, men bankerna har ändå sett andra värden av att delta i det gröna systemet. Det finns en bank, Ekobanken, som har ett system där konsumentinlåning kopplas till grön utlåning till framför allt mindre företag. Konkurrenssituationen för Ekobanken kommer att ändras dels i positiv riktning genom att det genom förslaget sannolikt blir mer fokus på och intresse för grön inlåning och grön utlåning. blir konkurrensen större med fler deltagande banker. Att utredningens förslag inte omfattar en fondprodukt innebär att aktörer inom icke-bank segmentet inte kommer att kunna delta. Det skulle kunna påverka andelen marknadsfinansiering i relation till bankfinansiering. Sedan den finansiella krisen har banker varit mer återhållsamma gällande utlåningen, vilket har lett till en tendens till ökad andel marknadsfinansiering. Utredningen bedömer inte att förslaget kommer att ha betydande effekter på fördelningen mellan bankfinansiering och marknadsfinansiering. Den påverkas främst av andra faktorer, framför allt finansmarknadsregleringen inom EU och utvecklingen i det generella utbudet och efterfrågan på kapital. Dessutom innebär kravet på godkännande av miljömålsåtgärder en tydlig begränsning av den totala kreditfinansieringen inom miljösparsystemet. 12.5Effekter för kommuner och regioner Förslagen innebär inga kostnader för kommuner och regioner. I den mån kreditinstituten väljer att låna ut till kommuner och regioner kan dessa aktörer erhålla rabatterad finansiering av godkända miljömålsåtgärder. I har kommuner och regioner i viss omfattning lånat inom ramen för det gröna systemet. I är bankernas nuvarande utlåning till offentlig sektor relativt begränsad och stod 2018 för av bankernas totala utlåning7. Det är inte möjligt att kvantifiera en eventuellt positiv finansiell effekt för kommuner och regioner eftersom det inte är möjligt att avgöra om de kommer att vara aktiva i systemet. Den sammanlagda effekten kommer dock sannolikt att vara marginell eftersom kommuner och regioner enbart i begränsad utsträckning finansierar sin verksamhet via kredit- institut, utan har andra, och ofta billigare sätt att finansiera sig, via t.ex. Kommuninvest. I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter med beaktande av förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. De offentligfinansiella effekterna till följd av ändrade skatte- och avgiftsregler beräknas i enlighet med beräkningskonventioner. Beräkningarna görs i ikraftträdandeårets priser och volymer och utgår vanligtvis från att beteendet hos individer och företag inte ändras till följd av förändringarna i skattereglerna. Antagandet om oförändrat beteende ger en god uppskattning av åtgärdernas effekt på kort och medellång sikt. På , och för att bedöma andra effekter än de offentligfinansiella effekterna skulle eventuellt ett mer dynamiskt synsätt behöva användas, där skattebaser tillåts påverkas av regeländringen. De kostnader som följer av förslagen består huvudsakligen av minskade skatteintäkter till följd den skattereduktion som införs kopplat till privatpersoners sparande i miljösparkonton. Därutöver förväntas förslagen leda till administrativa kostnader för de myndigheter som tilldelas olika roller i systemet. Inga negativa effekter förväntas däremot av förslaget när det gäller direkta kostnader för kommuner och regioner. Analysen av hur mycket förslaget kommer att kosta i form av minskade skatteintäkter är baserad på statistik från för utlåning och inlåning. De i det följande redovisade resultaten är behäftade med betydande osäkerhet, främst på grund av att beräkningarna i analysen baserats på ett antal principiellt viktiga antaganden, som i vissa fall bygger på otillräcklig information. Utredningen försökte initialt göra en beräkning med utgångspunkt från resultat i analyser där elasticiteten i utlåning beräknas i relation till en räntesänkning. pelvis skattar Dwenger i sin analys8, att 1 procents räntesänkning, ger en ökning av lånestocken . Om räntan för företag som lånar till en godkänd miljömålsåtgärd skulle vara 30 punkter lägre än en ”vanlig” företagskredit, motsvarar det en räntesänkning om , jämfört med den snittränta om som varit aktuell för små och medelstora företag i –20199. Med elasticiteten ovan skulle det ge en ökning av utlåning till gröna miljömålsåtgärder om dryga . För att genomföra en sådan beräkning skulle utredningen dock behövt skatta storleken på de krediter som skulle kunna ges till godkända miljömålsprojekt. Långt ifrån all utlåning kan dock kopplas till åtgärder i företag som skulle kunna godkännas av . Det saknas nedbruten statistik för företagsutlåning gällande vad företagen använder lånade medel till, vilka sektorer utlåningen sker till, eller företagens storlek. Mer detaljerad statistik kommer snart att bli tillgänglig i och med färdigställandet av projekt om en databas med statistik för krediter utifrån ett stort antal kriterier. är det dock inte möjligt att ta fram en uppskattning av de krediter som skulle kunna vara en utgångspunkt för en elasticitetsberäkning enligt ovan. Utredningen har i stället gjort ett antagande om en förväntad andel av den totala utlåningen till icke-finansiella företag i då systemet är fullt genomfört. Som ledning för det antagandet har använts andelen grön företagsutlåning inom det nederländska gröna sparsystemet. De två dominerande aktörerna inom det nederländska gröna banksystemet, Groenbank och Rabo Groenbank, har utlåning som uppgår till uppskattningsvis knappa av den totala utlåningen i till icke-finansiella företag. Skulle även utlåning via de gröna fonderna adderas uppgår andelen till dryga Om miljösparsystemet skulle bli mer omfattande i än i , och utlåningen till godkända miljöåtgärder skulle nå av utlåningen till icke-finansiella företag (som enligt SCB uppgick till 8Nadja Dwenger (2014). User cost elasticity of capital revisited. 9Företagarnas finansieringsrapport – Finansiering för tillväxt och jobb, (snitträntan för alla företag är enligt SCB , men utredningen anser att det är mer aktuellt att använda snitträntan för små och medelstora företag eftersom de sannolikt kommer att vara den huvudsakliga målgruppen för förslagen. 10Statistik från årsredovisningar avseende och , faktablad för Triodos Groenfunds och bankstatistik från . 2019), skulle den gröna utlåningen efter förslagets implementering uppgå till dryga . Kostnaden för skattereduktionen skulle då uppgå till dryga 203111. Anledningen till att utredningen förväntar sig att omfattningen blir större än i , är att förslaget dels utformats så att fler aktörer kan delta i det svenska systemet, dels har en bredare ansats gällande vilka miljömålsåtgärder som kan söka godkännande. Det är även möjligt att deltagande kreditinstitut i kommer att vara något mer aktiva med marknadsföring till både sparare och möjliga låntagare än vad som varit fallet i . Utredningen har i beräkningen ovan inte inkluderat utlåning från bostadsinstitut i utgångspunkten för total utlåning. Detta eftersom de inte finansierar sin utlåning via konsumentinlåning, vilket är ett krav för att delta i systemet med miljösparkonton. Utgångspunkten omfattar inte heller utlåning till offentlig sektor, även om dessa inte utesluts i förslaget. Som konstateras i kapitel 12.5 är dock bankernas utlåning till offentlig sektor begränsad. Det skulle visserligen kunna komma att ändras framöver men offentlig sektor bör i stor utsträckning kunna fortsätta finansiera investeringar, och även gröna sådana, med mer fördelaktiga villkor än via privata banklån. Den eventuella ränterabatten kan därför te sig mindre attraktiv för offentlig sektor än för företag. Utredningen har i beräkningarna gjort antagandet att tillväxten i den gröna lånestocken kommer att vara relativt jämnt fördelad över de kommande tio åren. Den gröna inlåningen förväntas att överstiga den gröna utlåningen eftersom den föreslagna lagstiftningen innehåller krav på matchning, och i beräkningarna antar utredningen att andelen utlåning i relation till inlåning kommer att vara i linje med minimiandelen om till godkända miljöåtgärder. Eftersom de deltagande finansiella instituten har på sig att bygga upp verksamheten, kommer dock inlåningen sannolikt att överstiga utlåningen. I de beräknade kostnaderna ingår inte några konsekvenser för skatteintäkter avseende mervärdesskatt, punktskatt eller bolagsskatt. När det gäller bolagsskatter kommer den positiva effekten av lägre snittränta på krediten sannolikt att i stor utsträckning neutraliseras av att företagen gör större investeringar jämfört med om inte de hade varit gröna och därmed inte varit en del av systemet.