sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Dessutom kan överskottskrediter från LULUCF-sektorn användas för att balansera underskott i den icke-handlande sektorn som regleras i ansvarsfördelningsförord- ningen2. och överskottskrediter från den icke-handlande sektorn kan användas för att balansera nettoutsläpp i LULUCF-sektorn. Incita- menten för ökad kolsänka och minskade utsläpp bedöms öka med LULUCF-förordningen på plats. Utredningens utgångspunkt är att ökade nettoupptag eller mins- kade utsläpp för kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn får tillgodoräknas mot de nationella klimatmålen 2030, 2040 och 2045 som den additionella effekten av varje enskild här föreslagen åtgärd jämfört med om åtgärden inte hade genomförts. Hela den additionella effekten bör få tillgodoräknas, dock med förbehållet att målet om att LULUCF-sektorn inte ska ha några nettoutsläpp enligt LULUCF-förordningen uppfylls. Om alla aktiviteter sammantaget, inklusive bidraget från de kom- pletterande åtgärderna, resulterar i ett nettoutsläpp får inget bidrag från de kompletterande åtgärderna i LULUCF-sektorn tillgodoräk- nas för att nå det nationella målet. Om de kompletterande åtgärderna bidrar till att nettoutsläpp undviks enligt LULUCF-förordningen, dvs. om alla övriga aktiviteter genererar ett nettoutsläpp, ska bara den del som återstår när utsläppen balanserats få tillgodoräknas. Bidraget från de kompletterande åtgärderna påverkas således av ut- fallet av hela LULUCF-sektorn gentemot LULUCF-förordningens 2Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av om medlems- staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp –2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt samt om ändring av för- ordning 525/2013/EU (Effort Sharing Regulation). Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn Samma förhållningssätt bör gälla relativt de eventuella regler som kommer gälla då. För att uppfylla målen i LULUCF-förordningen räknas alla flöden i respektive aktivitet med i bokföringen – både förändringar som beror på de kompletterande åtgärder som föreslås här och föränd- ringar som sker av andra anledningar. 7.1Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp inom LULUCF-sektorn Ikapitel 6 om potentialer för åtgärder inom LULUCF-sektorn be- skrivs möjliga kompletterande åtgärder som utredningen vill lyfta fram. Detta avsnitt innehåller en genomgång av befintliga styrmedel och en diskussion om hur befintliga styrmedel kan behöva förändras och nya styrmedel skapas för att ge incitament till ytterligare åtgärder. Avslutningsvis diskuteras hur effekten av genomförda åtgärder dels förhåller sig till befintliga regler för bokföring inom EU och internationellt, dels bör redovisas i förhållande till målet om att upp- nå negativa utsläpp till 2045. Befintlig styrning och behov av förändring Jordbruket i påverkas i hög utsträckning av de incitament som ges genom EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Nuvarande politik gäller 2015–2020 och inkluderar en rad olika stöd och ersätt- ningar som i första hand riktar sig till lantbrukare. Inga av de befintliga stöden och ersättningarna på jordbrukssidan är direkt inriktade mot ökning av kollager eller minskning av utsläpp från och betesmark. finns dock incitament för åtgärder som kan leda till ökad kolsänka och minskade utsläpp inom jordbruket genom de olika stödsystem som finns och genom den rådgivning som erbjuds. Det primära syftet med de olika stöden, bl.a. inom landsbygdsprogrammet, är dock inte att öka kolinlagringen eller att minska utsläppen av växthusgaser. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn Den befintliga rådgivningen på jordbruksområdet inom ramen för landsbygdsprogrammet erbjuder viss klimatinriktad rådgivning men den är mer inriktad på hur utsläppen från jordbruksverksam- heten kan minska än mot ökad kolinlagring. Rådgivningen inom Greppa Näringen3 inkluderar t.ex. växtföljder som kan leda till ökad mullhalt och kolinlagring. Befintlig rådgivning behöver fortsatt ut- vecklas. När det gäller åtgärder som är gynnsamma för kolinlagringen går det t.ex. att få stöd för att använda fånggrödor med det primära syftet att minska näringsläckaget. I en utvärdering av det pågående landsbygdsprogrammet konstateras dock att antalet sökande till er- sättningen för fånggrödor är betydligt lägre än förra programperio- den, troligen på grund av att regelverken ändrade förutsättningarna för lantbrukarna. Ersättning för fånggrödor söktes 2018 medan målet var totalt . I flera län har dock minsk- ningen i fånggröda kompenserats av areal med insådd av vall eller mellangröda i förgröningsstödet.4 För att öka användningen av fånggrödor bör reglerna ses över, och stödet bör riktas mot större arealer och omfattar fler grödor så att befintlig potential ges större möjligheter att realiseras under nästa programperiod. Det finns även stöd för att skapa våtmarker men av andra skäl än att minska växthusgasutsläppen. När det gäller åtgärder på jordbruks- mark som inte längre används för livsmedels- och foderproduktion finns investeringsstöd för energiskogsodling. Det finns också stöd inom landsbygdsprogrammet som begrän- sar åtgärder i form av agroforestry och beskogning; t.ex. ges gårds- stöd till markägare som håller marken öppen, vilket betyder att möjligheterna till att marken beskogas minskar. Ett annat styrmedel som kan påverka om beskogning utförs är det stöd för skogsbete på mark som av klassas som skogsbetesmark. Skogsbetes- mark ska enligt innehålla inslag av gamla träd. Därför kan inte stöd ges till betesmarker med planterade träd utan endast till befintligt skogsbete eller till skogsmark som ställs om till betesmark. 3Greppa Näringens mål är minskade utsläpp av klimatgaser, minskad övergödning och säker användning av växtskyddsmedel. Greppa Näringen drivs i samarbete mellan , , länsstyrelserna samt ett stort antal företag i lantbruksbranschen. 4Jordbruksverket (2018d). Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn Noterbart är att det inom landsbygdsprogrammet fanns möjlig- heter för medlemsländerna att ge stöd till klimatåtgärder, t.ex. agro- forestry,5 även om har valt att inte inkludera denna möjlighet 2014–2020. Agroforestry bedöms dock vara en åtgärd som troligen kan få stor acceptans, eftersom den inte behöver förändra landskapsbilden och inte bedöms ha samma påverkan på andra miljömål, t.ex. bio- logisk mångfald, som traditionell beskogning eller energiskogs- odling. Eftersom agroforestry inte är en väletablerad åtgärd behövs utvecklad rådgivning på området. Som stöd för rådgivningen behöver kriterier utformas för vilken mark som är lämplig för agro- forestry och vilka trädslag som är lämpligast för åtgärden utan att förutsättningarna för att nå andra miljömål och målen i Livsmedels- strategin försämras. Stödsystemet inom kommande landsbygds- program behöver därför även inkludera ersättning för agroforestry. Ansökan om stöd för energigrödor inom gårdsstödet, mätt i antalet hektar, har minskat med . Odlingen av salix har nästan halverats, till . har däremot ökat, från till . Även hybridasp har ökat, från knappt till . Det finns också ett investeringsstöd för energi- skogsodling som även kan nyttjas för åtgärder på jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- och foderproduktion. Tren- den är dock tydlig att odlingen av energigrödor totalt sett minskar. har genomfört flera fältvandringar där man in- formerar om och uppmuntrar till odling av och hybridasp, men trots flera informationsinsatser om möjligheten att söka inve- steringsstöd för odling av energigrödor har det varit svårt att få nya sökande. har tagit fram bidragskalkyler för bl.a. energigrödor för att ge lantbrukare en bild över lönsamheten för dessa. Dessa kalkyler visar att det är svårt att få lönsamhet i energigrödor, vilket är en trolig förklaring till att den odlade arealen minskat . visar olika odlings- försök att det finns goda förutsättningar att öka tillväxten för t.ex. 523 § och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005, EUT L 347, 20.12.2013, s. 487. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn och därmed lönsamheten.6 Snabbväxande lövträd som och hybridasp kan kanske till och med bli ett alternativ och kom- plement till granen i skogsbruket. Enligt aktuell statistik är söktrycket generellt lågt för de stöd inom lantbruksprogrammet som på något sätt berör åtgärder för ökad kolinlagring.7 Marknadsaktörerna är en heterogen grupp Inom jordbruks- och skogsbrukssektorn är marknadsaktörerna en relativt heterogen grupp, vilket gör att möjligheten och intresset för att söka information om och sätta sig in i olika åtgärder kan vara begränsande, trots att åtgärderna i en del fall till och med kan vara företagsekonomiskt lönsamma. Detta gäller exempelvis åtgärder som kan bidra till en ökad kolinlagring i mark men även sådana som skulle kunna leda till att avgången av växthusgaser från torvmarker begränsas. Så kallade informationsmisslyckanden är vanliga inom dessa näringar tillsammans med andra närbesläktade s.k. beteende- misslyckanden.89 En studie med primärt syfte att utveckla verktyg som kan värdera förändringar i stödjande och reglerande ekosystemtjänster kopplade till skötsel av jordbruksmark från både lantbrukarens och samhällets perspektiv har tagits fram av . 10 Studien visar hur lantbrukares beslut i första hand rör deras produktion, vilken i sin tur reglerar nivån på ekosystemtjänster och åtgärder som är till nytta för samhället, t.ex. ökad kolinlagring. På gårdsnivå värderas pro- duktionen av markekosystemtjänster från lantbrukarens perspektiv. Metoderna har utvecklats av lantbrukare tillsammans med deras rådgivare och omfattar de mest ekonomiskt betydande grödorna. Resultaten visar att värdet för lantbrukarna av att investera i natur- kapital bl.a. beror på deras attityder till framtida vinster. har genom enkäter undersökt hur viktig ersätt- ningsnivån är i relation till andra faktorer när lantbrukare planerar 6Skogsstyrelsen (2018c). 8De barriärer som förekommer diskuteras bl.a. av den Europeiska kommissionen i specific-objectives-brief-5-agriculture-and-climate-mitigation_en.pdf 9OECD (2017), (2016). 10Hedlund m.fl. (2017). Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn att ansluta sig till ett stödprogram. Många lantbrukare kan inte svara på varför de inte sökt vissa ersättningar, men ointresse och okunskap om ersättningarna anges som möjliga anledningar. Information och rådgivning kombinerat med ökade ersättningar kan därför vara mer effektivt än att enbart justera ersättningsnivån. Mellan var femte och var tionde lantbrukare anger dock att de inte söker ersättningar på grund av att ersättningsnivån är för låg, och det kan därför finnas skäl att höja ersättningsnivåerna för vissa ersättningar för att öka anslutningsnivån. Lantbrukare som har sökt ersättning anser gene- rellt att ersättningsnivån är viktig för beslutet att söka. Sammantaget tyder ovanstående på att lantbrukare har olika uppfattningar om hur stor ersättningsnivån bör vara för att det ska anses lönsamt att söka en ersättning.11 I vilken utsträckning och hur mycket stödet behöver öka för befintliga åtgärder måste dock utredas vidare i samband med att kommande landsbygdsprogram utformas. Här redovisas åtgärder som gäller beskogning av jordbruksmark som inte längre används för livsmedels- och foderproduktion samt mark som redan börjat växa igen. Styrning och styrmedel för beskogning och behov av förändring Att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion berörs i 12 kap. miljö- balken), där det framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att jordbruksmark får tas ur jordbruksproduktion först efter anmälan till , om inte åtgärden är av ringa betydelse för jordbruket på brukningsenheten eller för natur- och kulturmiljön. Detta gäller dock inte om marken tas i anspråk för verksamhet vars tillåtlighet har prövats i särskild ordning.12 Befintliga styrmedel på området är inte direkt inriktade mot be- skogning som klimatåtgärd men det finns flera styrmedel som ändå bidrar till att skapa incitament för och emot beskogning. 11Jordbruksverket (2019). 1212 kap. 9 § och 3 § förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn Gårdsstöd13 ges för att plantera energiskog på . Det inne- bär att skörd av och hybridasp måste ske minst för att gårdsstöd för marken ska erhållas. Plantering av energiskog innebär inte att marken tas ur jordbruksproduktion. Gårdsstöd kan också vara ett incitament i motsatt riktning, efter- som stöd erhålls inom EU så länge marken hålls i gott skick. Det medför att marken inte får beskogas, även om ingen jordbrukspro- duktion sker på den. Ilandsbygdsprogrammet –2020 finns ett investerings- stöd för plantor (och hybridasp) och plantering av och hybridasp. Det finns även investeringsstöd för stängsling av energiskogsodlingar. Energiskogsodling inom ramen för de stöd som ges inom lands- bygdsprogrammet hamnar i redovisningen under . Intresset för att söka befintliga stöd är dock lågt enligt befintlig statistik (se kapitel 6.1.1). För aktiv beskogning genom plantering med traditionella skogs- träd finns inga styrmedel annat än att det enligt 5 § skogsvårdslagen (1979:429) krävs att ny skog ska anläggas på produktiv skogsmark om markens virkesproducerande förmåga efter avverkning eller på grund av skada på skogen inte tas till vara på ett godtagbart sätt, om marken inte nyttjas eller om skogens tillstånd är uppenbart otill- fredsställande. Ofta växer marken igen genom passiv beskogning, dvs. självför- yngring, och det är upp till markägaren att bedöma om en investering iaktiv beskogning är lönsam. Givet den investeringskostnad ny- etablering av skog innebär i förhållande till avkastningen är dock beskogning oftast en lönsam åtgärd. Det gäller både plantering av gran, men också självföryngrad björk samt andra mer snabbväxande lövträd, t.ex. hybridasp. Även om beskogning i utredningens förslag framför allt avser mark som redan tagits ur bruk är det viktigt att notera den målkon- flikt som finns mellan miljömålet Ett rikt odlingslandskap och för- slaget om beskogning samt kopplingen till Livsmedelsstrategin. Ett rationellt och lönsamt betesdjursbaserat företagande behövs, särskilt Ofta är t.ex. mjölkgårdarna i dessa bygder beroende av stora arealer arrendemark. Förslag som minskar lantbrukarnas möjligheter att bedriva sin verksamhet påverkar möjligheten att nå 13Förordning (2014:1101) om EU:s direktstöd för jordbrukare. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn både Livsmedelsstrategin och skötsel av värdefulla betesmarker t.ex. enligt Natura 2000. De marker som överges och växer igen är de marker som är minst produktiva på grund av läge och storlek, och skogsodling på dessa kan leda till minskad variation på landskapsnivå och minskad möjlig- het att nå miljömålen. Markägarnas attityder till beskogning av jordbruksmark har under- sökts via litteraturstudier, intervjuer och diskussioner med forskare och handläggare samt 15 djupintervjuer med markägare.14 Under- sökningen visar att planteringarna i samband med den satsning på beskogning som gjordes ofta blev eftersatta, inte sällan beroende på att de initierades av finansiellt stöd snarare än av företagarintresse. Vid EU-inträdet 1995 återinfördes ett jord- bruksstöd och mycket av den omställda marken återgick till jord- bruksproduktion. Ägare av större fastigheter, aktiva lantbrukare i åldern 40–och innehavare av stor andel egen mark är de som främst tagit jordbruksmark ur produktion genom att plantera salix. Regelverket kring utarrendering av jordbruksmark utgör genom sin konstruktion ett hinder för beskogning, vilket blir påtagligt efter- som av jordbruksmarken är utarrenderad. Markägarna har löst sitt behov av rådgivning dels via olika orga- nisationer och företag, dels via internet. Dessa informationsvägar uppgavs fungera bra enligt cirka hälften av respondenterna. De argument för plantering som nämndes vid intervjuerna var att skapa bättre arrondering genom att plantera igen insprängda åker- plättar och jämna till åkerkanter samt ren nyfikenhet och ambitionen att minska arbetsintensiteten i jordbruket. Planteringsbeslut tas inte sällan vid övertagande av fastigheten eller när arrenden upphör. I ett fall insåg man att det var fullt möjligt att plantera eller hybrid- asp med bibehållet gårdsstöd. Man är ofta beredd att ta hänsyn till både grannars och allmänhetens synpunkter på hur marken brukas och menar att detta styr mot lövträd. I ett fall gav en granplantering upphov till uttalat missnöje. 14Eriksson m.fl. (2011). Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn Det tidigare trädesbidraget från EU som krävde årlig ansning av marken motverkade såväl aktiv beskogning som naturlig igenväx- ning, vilket också var avsikten. Även djurhållning, med behov av bete, motverkar beskogningen av jordbruksmark. Av intervjuerna framkom att beskogning sänker fastighetsvärdet på tätortsnära fastigheter, men även på mindre fastigheter i skogs- bygd. Det finns också en generell och ofta stark skepsis till att plan- tera igen marker som brutits av tidigare generationer. Markägarnas situation är inte stabil och Jordbrukspolitiken står inför stora förändringar. Ofta är ersättningsfrågan central för mark- ägaren, och flera av dagens alternativ för markanvändning skulle falla om stöden för dessa togs bort. Om flera större markägare får kun- skap om de ekonomiska incitamenten för att odla energigrödor kan exempelvis komma att planteras i långt större utsträckning än . undersökning om attityder till plantering av energiskog ställdes frågan om vilka faktorer som skulle kunna öka intresset för odling av , hybridasp och salix. Det svar som var mest frekvent var ”mer och bättre rådgivning”. För hybridasp framhölls ”högre bidrag och lägre kostnad för etablering” särskilt.15 Befintliga styrmedel för återvätning och möjlig styrning Att anlägga våtmarker och göra andra förändringar av vattennivåer omfattas i de flesta fall av anmälnings- eller tillståndsplikt.16 För- utom krav på anmälan eller tillstånd till vattenverksamhet kan även dispens från artskydd, biotopskydd eller andra områdesskydd krävas.17 Dessutom krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett s.k. För att få anlägga en våtmark behöver en anmälan om vatten- verksamhet göras till i de fall vattenområdet har en yta 15Hannerz och (2012). 1611 kap. 9 § . 177 och 8 kap. , artskyddsförordningen (2007:845) och förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. 187 kap. 28 a § . Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn som inte överstiger 5 hektar.19 Om ytan är större än krävs ett tillstånd, vilket söks hos mark- och miljödomstolen. Om det är uppenbart att varken enskilda eller allmänna intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena krävs där- emot varken tillstånd eller anmälan.20 Det finns inga styrmedel direkt inriktade mot att minska växt- husgasutsläpp från dränerade torvmarker genom återvätning. Inom ramen för landsbygdsprogrammet ges dock stöd för anläggning och återskapande av våtmark samt ersättning för skötsel av våtmarker i odlingslandskapet. Syftet är inte primärt att minska växthusgas- avgången utan att bevara och förstärka biologisk mångfald som gynnas av vatten i landskapet eller att förbättra vattenkvaliteten i sjöar, vattendrag och hav genom att rena vatten från växtnäringsämnen. Stödet omfattar kostnader för att anlägga eller restaurera våtmarken, inklusive projekteringskostnader och underlag som behövs för att få eventuella tillstånd för anläggningen. Insatsen bygger således på fri- villighet. I gällande villkor för stöd ingår däremot inga klimataspekter. Miljöersättning för skötsel av våtmarker och dammar ska sökas efter att har slutbesiktat och godkänt den anlagda eller restaurerade våtmarken. Miljöersättningen är en fast ersättning som är avsedd att ersätta en viss andel av förlorat mark- värde och de skötselkostnader som våtmarken ger upphov till. Både antalet sökande och den areal för vilken man ansökt om våt- marksersättningen har ökat den senaste programperioden (2014– 2020) och målet att miljöersättningen för skötsel av våtmarker och dammar ska omfatta har uppnåtts. Stöd för att skapa våtmarker på skogsmark har dock inte varit eftertraktat; där har det varit få ansökningar . De som sökt stödet har därtill sökt det för att skapa dammar, kräftdammar och viltvatten, vilket inte är stödberättigat. Det har lett till många avslag och få bifall av stödet.21 Länsstyrelser, kommuner och lokala aktörer kan också söka medel för att anlägga nya och restaurera befintliga våtmarker inom ramen för den s.k. våtmarkssatsningen inom den lokala naturvårds- satsningen (). Syftet med våtmarkssatsningen är primärt att 1919 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter. 2011 kap. 12 § . 21Jordbruksverket (2018e). Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn öka tillskottet till grundvattnet samt stärka landskapets egen för- måga att hålla kvar och balansera vattenflödena. Även inom satsningen Lokala vattenvårdsprojekt (LOVA), som syftar till att minska närsaltsbelastningen till havet samt bidra till miljövänligare fritidsbåtstrafik, kan stöd ges till anläggning av våt- marker. Förslag på styrning för återvätning av dikad torvmark För markägaren innebär återvätning av produktiv mark förlorad inkomst och försämrat markvärde. Dessa förluster är dock betydligt mindre på impediment och på mark där produktionen är ringa. Åter- föring av dränerad torvmark till våtmark är således i allmänhet inte lönsam för markägaren, eftersom inkomsterna från våtmark är mycket låga. Om det bedöms vara samhällsekonomiskt motiverat att åter- väta mark i syfte att minska utsläppen av växthusgaser bör ett ekonomiskt stöd införas som kompensation till markägaren. I redovisningen av ett regeringsuppdrag om återvätning22 föreslår ett ekonomiskt stöd för anläggning av våtmarker som syftar till att minska växthusgasutsläppen. före- slår även ersättning för skötsel i de fall det är tillämpligt samt råd- givning och konstaterar att stödvillkor och skötselersättningar kopp- lade till våtmarker oftast inte sträcker sig längre än (i vissa fall dock ). Det finns juridiska utmaningar kring att säkerställa våtmarkens utformning och funktion över flera generationer. Ett framtida projekt med målet att återavvattna den anlagda våtmarken för odling eller bebyggelse skulle dock hindras av att markavvattning kräver tillstånd. Om klimatfrågan är aktuell vid tillfället skulle därför tillstånd för markavvattning kanske inte beviljas, vilket skulle kunna säkerställa effekten av åtgärden. Problemen handlar därför troligtvis om att de styrmedel som används måste konstrueras så att de säkerställer den nödvändiga skötseln i flera generationer framåt. I samma riktning som , pekar det förslag som presenteras av myndigheter i samverkan i den senaste fördjupade utvärderingen av miljömålen där man som ett insatsområde pekar ut just återvätning. Där föreslås att och länsstyrelserna 22Jordbruksverket (2018c). Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn i samråd med får i uppdrag att utveckla en kost- nadseffektiv rådgivning för att bedöma återvätningsprojektens lämp- lighet och prioritering samt att intresserade markägare erbjuds gratis rådgivning och ersättning för genomförande och förlorat markvärde.