sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Även inom kommunerna varierar förhållandena liksom att de varierar också , inte minst på grund av den pågående urbaniseringen. Med hänsyn till de varierande förhållandena är det varken lämpligt eller möjligt att på nationell nivå bestämma var det ska bli lättare att bygga genom lättnader i strandskyddet eller var strandskyddet ska stärkas. Våra förslag om en ökad differentiering bör därför genom- föras lokalt och regionalt och besluten om detta måste också fattas lokalt och regionalt. På lokal nivå är det kommunerna som ansvarar för den över- gripande samhälls- och bebyggelseplaneringen. Kommunerna ansvarar också för prövningar av strandskyddsdispenser. , som är statens företrädare på regional nivå, tillhandahåller underlag för kommunernas planering. ansvarar också för frågor om att upphäva strandskyddet. Kommuner och länsstyrelser har kun- skap om de lokala och regionala förhållandena i landet och bör därför vara de aktörer som i praktiken ska genomföra de förslag som utredningen lämnar. En slutsats som utredningen kan dra är att lättnader i strand- skyddet kommer att kunna genomföras i stora delar av norra , där det överlag är låg exploateringsgrad, låg befolkningstäthet och lågt exploateringstryck. Stora delar kan vara landsbygder, där det ska kunna bli enklare att bygga. Det finns områden främst vid kusten dit bebyggelsen och befolkningen är koncentrerad. Det gäller städerna och några större tätorter. Det finns därför områden i norra som även har hög exploateringsrad, tät befolkning och ett högt exploateringstryck. I södra delen av landet är det överlag högre exploateringsgrad, högre befolkningstäthet och högre exploateringstryck. Bebyggelsen täcker större delar av landområdet än i norra . Bebyggelse- trycket är överlag också högt. Delar av kan vara sådana starkt exploaterade områden, där strandskyddet bör bibehållas eller stärkas. I finns också mindre exploaterade och glest befolkade områden som kan vara landsbygder. I kommer lättnader att kunna genomföras mer selektivt utifrån de lokala förutsättningarna och påverkan på strand- skyddets syften och inte i lika stor utsträckning som i norra . I områden i landsbygder kan exploateringstrycket vara lågt och pro- duktionskostnaden för en byggnad kan vara högre än marknads- värdet. Det innebär ett risktagande för både de som vill bygga och för banker i sin långivning. Vi har dragit slutsatsen att lättnader i strandskyddet i landsbygder inte får medföra risk för överetablering eller att strandskyddets syften äventyras. Även olika kommuner har olika förhållanden och förutsättningar för lättnader i strandskyddet. Det finns också olika förutsättningar för lättnader i olika delar av kommuner, beroende på vilken exploaterings- grad, befolkningstäthet och exploateringstryck som råder. Exempel- vis kommer lättnader i strandskyddet att kunna genomföras i mycket större utsträckning i kommun som har den lägsta exploa- teringsgraden av stränderna (1,) än i kommun, som har den högsta (68,). Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Frågan om strandskyddets omfattning vid små insjöar och vatten- drag har utretts ett antal gånger. redovisade till exempel 2002 ett uppdrag från regeringen att bland annat utreda förutsättningarna för och bedöma konsekvenserna av vissa lättnader i strandskyddet utanför tätortsnära områden med högt bebyggelse- tryck. I den redovisningen lämnade verket förslag om vissa lättnader. De innebar bland annat att strandskyddet för de minsta sjöarna och vattendragen skulle tas bort helt och att det skulle minskas vid vattendrag mellan 1 och 6 meters bredd. Förslaget ledde inte till några lagstiftningsåtgärder. 2012 fick och ett liknande uppdrag att bland annat analysera och redogöra för konsekvenserna av att införa lättnader i strandskyddet vid mindre sjöar och vattendrag utanför högexploaterade områden. Redovisningen innehöll olika möjligheter att minska strandskyddet. infördes nya bestäm- melser som ger möjlighet att upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om området har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. En liten sjö får ha en vattenyta som uppgår till eller mindre och ett litet vattendrag får ha en bredd på eller smalare. Ett av syftena med ändringen var att skapa ökad förståelse och acceptans för strand- skyddsregleringen. Vi föreslår nu att strandskydd inte ska gälla vid insjöar med en vattenyta som uppgår till eller mindre eller vattendrag som är eller smalare. Vi anser att generellt ta bort strandskyddet vid de minsta sjöarna och vattendragen bör leda till en ökad accep- tans och mindre tillämpningsproblem och därigenom sammantaget bättre och mer ändamålsenligt skydd. Förslaget har som målsättning att anpassa omfattningen av strandskyddet för att säkerställa ett effektivt och ändamålsenligt strandskydd som också ger legitimitet. För att ta tillvara strandskyddets syften behöver det dock finnas möjlighet att införa skydd vid små sjöar och vattendrag som har särskild betydelse för något av de båda syftena. får därför i det enskilda fallet besluta att strandskydd ska gälla vid in- sjöar som är och mindre samt vattendrag som är och smalare, om området har särskild betydelse för något av strand- skyddets syften. ska få meddela föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestämmas. Strand- skydd ska heller inte gälla vid anlagda vatten (sjöar, dammar och våtmarker) som har tillkommit efter 1975. Ett mer differentierat strandskydd Strandskyddet är differentierat på flera olika sätt. Med det generella strandskyddet som infördes har det successivt ut- vecklats en rad undantag, i syfte att åstadkomma en differentiering. får till exempel besluta att utvidga strandskydds- området till högst från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. I vissa områden är därför strandskyddet utvidgat från strandlinjen. har också kunnat upphäva strand- skyddet i områden som saknar betydelse för strandskyddets syften. kan som nämnts upphäva strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, för att områdenas betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. Strandskyddet gäller därför inte överallt och det har upphävts i olika omfattning i olika områden. I områden där strandskyddet är upphävt krävs följaktligen ingen dispens. Det finns ett antal åtgärder som inte omfattas av förbuden inom strandskyddsområden. Sådana åtgärder kräver heller ingen dispens. Ett av undantagen gäller åtgärder för de areella näringarna (jord- bruket, fisket, skogsbruket och renskötseln). Ett annat undantag gäller kompletteringsåtgärder, där har meddelat föreskrifter. får undanta kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad, som vidtas inom från huvudbyggnaden men inte närmare strandlinjen än och inom en tomtplats som har angetts i ett beslut om dispens. LIS-bestämmelserna är en del av de förändringar i lagstiftningen som har genomförts i syfte att differentiera strandskyddet. Bestäm- melserna har sedan de infördes utvärderats av och 2013, av länsstyrelserna 2015, av Strandskyddsdelegationen 2015 och av 2017. Utvärderingarna visar att redovisning av LIS-områden har skapat nya förutsättningar och incitament för planering av landsbygder. Planeringen har enga- gerat både allmänhet och politiker. har planeringen varit en tids- och resurskrävande process, med ett sämre utfall än förväntat. Strandskyddsdelegationen noterade 2015 att strandskyddet före- faller vara starkt i glesbygd men svagare i tätbebyggda områden. Detta står i kontrast till avsikten bakom de förändringar som riks- dagen beslutade om 2009. Ett av de uttalade syftena var att öka diffe- rentieringen och åstadkomma en utveckling som bättre tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder är olika i olika delar av landet. Intentionen med LIS-bestämmelserna var att stärka strandskyddet i exploaterade områden, men ge lättnader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strandområden. Vi har tagit del av tidigare utvärderingar och rapporter av strand- skyddsbestämmelserna och studerat rättspraxis på området. Vi har under arbetet genomfört möten med en rad aktörer som berörs av strandskyddsbestämmelserna. Slutsatsen är att LIS-systemet inte är tillräckligt effektivt. Det finns problem som påverkar effektiviteten i alla delar av LIS-systemet. Det finns svårigheter att avgränsa LIS-områden enligt de begräns- ningar när det gäller antalet och omfattningen av LIS-områden som anges i . Problemet påverkar bestämmelsernas ändamåls- enlighet och effektivitet. Termen landsbygdsutveckling har medfört olika tolkningar mellan kommuner och länsstyrelser. Olika tolk- ningar påverkar bestämmelsernas effektivitet och rättssäkerhet. Utredningar och redovisningar av LIS-områden är bristfälliga. Även det problemet påverkar bestämmelsernas effektivitet och rättssäker- het. De materiella reglerna för dispens i LIS-områden är otydliga. Möjligheterna att få dispens regleras genom de särskilda skälen i . Problemet påverkar bestämmelsernas ändamålsenlighet och effektivitet. Vi anser nu att kommuner antingen bör kunna ansöka hos läns- styrelsen om att strandskyddet upphävs i landsbygdsområden eller redovisa landsbygdsområden i översiktsplan, där det ska vara enklare att få dispens. Inom sådana områden ska särskilda skäl kunna tillämpas. Vi föreslår att , efter ansökan från en eller flera kom- muner, helt eller delvis ska upphäva strandskyddet inom ett lands- bygdsområde, om kriterierna för landsbygdsområden är uppfyllda. får helt eller delvis också häva ett tidigare beslut om att upphäva strandskyddet i ett landsbygdsområde, om ett område inte längre uppfyller kriterierna för landsbygdsområden. Kommuner får redovisa landsbygdsområden i översiktsplan. Inom sådana områden ska särskilda skäl för landsbygdsområden kunna tillämpas. LIS-områden som har redovisats i gällande över- siktsplan ska anses vara landsbygdsområden, där det ska vara enklare att få dispens för vissa åtgärder. Gällande bestämmelser om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen () avskaffas. Vi föreslår också kriterier för landsbygdsområden. Det ska vara områden som har god tillgång till obebyggd mark, inte har stor efter- frågan på mark för bebyggelse och inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet inom ett landsbygdsområde föreslår vi att prövningen får beakta några kriterier. •om området behövs för enstaka en- eller tvåbostadshus och till- hörande komplementbyggnad samt åtgärder som hör till bostads- byggnaden, •om området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse av att uppföra eller utveckla sammanhållen be- byggelse, eller •om området behövs för byggnader, anläggningar, anordningar och åtgärder som är nödvändiga för en verksamhet och verksam- heten har fördel av ett strandnära läge. Vi föreslår ett stärkt strandskydd i områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor och i vatten- områden av särskild betydelse för djur- och växtlivet. Där ska de sär- skilda skälen för dispens och upphävande av strandskyddet vid detaljplanering tillämpas särskilt restriktivt. Vi anser dessutom att klimatförändringarna medför behov av klimatanpassningsåtgärder som kan motivera en differentiering av strandskyddet. Det bör därför bli tydligare att dispens ska kunna meddelas för åtgärder som syftar till att skydda miljön, människors liv och hälsa samt egendom genom att samhället anpassas till de kon- sekvenser som ett förändrat klimat kan medföra. Strandskyddet bör bli mer förutsägbart och enklare att administrera Länsstyrelserna bör få i uppdrag att klarlägga och fastlägga var strandskyddet gäller och ska gälla i respektive län. Såväl högexploa- terade som lågexploaterade län har undantagit strandskydd i olika utsträckning. Att besluten ibland baseras på gamla, tryckta kartor som inte uppdateras gör också att tillämpningen försvåras och det kan bli otydligt var strandskydd gäller. Problem uppstår framför allt för den enskilde och allmänheten när de vill veta var strandskyddet gäller. En heltäckande digitalisering skulle bidra till att göra strand- skyddet mer transparent, förutsägbart och rättssäkert, inte minst för den enskilde. Gammalt kartmaterial försvårar digitaliseringen av strandskyddet men visar att den måste ges högsta prioritet. Uppdraget till länsstyrelserna bör därför vara att i samråd med samordna arbetet med en digitalisering av dessa och andra uppgifter som gäller strandskyddet. Digitaliseringen bör vara genomförd senast efter det att förändringana har trätt i kraft I sammanhanget föreslår vi också att det ska bli enklare att ändra gamla beslut om strandskyddets omfattning. Möjligheten att kunna ändra gamla beslut är viktigt för ett anpassat och dynamiskt strand- skydd. ska därför kunna upphäva tidigare beslut om undantag från strandskyddet, om området har betydelse för att till- godose strandskyddets syften. Ett tillägg behöver även införas i lagstiftningen för att minska tolkningsutrymmet och undanröja ett hinder för kommunernas detaljplanering. inträder strandskydd när en gammal plan upp- hävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt . Detta gäller även när en detaljplan upphävs för ett område som har omfattats av en gammal plan eller ersätts av en ny detaljplan. Regeringen bör dessutom utreda om det finns behov av författ- ningsändringar när det gäller undantaget för de areella näringarna i strandskyddsbestämmelserna i . Vi anser däremot inte att det föreligger något behov av ändring av bestämmelserna om ut- vidgning av strandskyddet eller andra åtgärder för en förnyad över- syn av utvidgade strandskydd. Effektivare tillsyn inom strandskyddade områden En rättvis tillämpning av strandskyddsreglerna och tillsyn av efter- levnaden framhålls i våra direktiv som viktigt för att skyddet ska uppfattas som legitimt. Vi ska utgå från att det fortsatt finns ett behov av en ändamålsenlig och effektiv statlig tillsyn och kontroll av tillämpningen av förändrade strandskyddsregler. Tillsynen ska värna strandskyddets syften och säkerställa ett differentierat och legitimt strandskydd. Vi anser att bör få ökade resurser för tillsyns- vägledning och utbildningsinsatser för att skapa bättre förutsätt- ningar för mer och effektivare tillsyn. Regeringen bör avsätta extra medel till för väg- ledning och utbildning i strandskyddstillsyn. Efter utgången av den perioden bör verket redovisa hur resurserna har använts med en bedömning av om insatserna har bidragit till mer och planerad strandskydd. Våra förslag om förändringar i lagar och förordningar ska enligt det så kallade träda i kraft . Äldre bestämmelser gäller för ärenden och mål som har påbörjats före ikraftträdandet. De delar av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-områden) som omfattas av strandskydd ska gälla som landsbygdsområden. Det ska gälla under förutsättning att i sitt granskningsyttrande har funnit att redovisningen är förenlig med bestämmelserna i dess lydelse för yttrande. Vi anser att effekterna av de föreslagna ändringarna bör följas upp och utvärderas av . Den årliga uppfölj- ningen av meddelade dispensbeslut i landet bör även omfatta var dispenser söks och var dispenser beviljas samt om åtgärder som avser komplementbyggnader innebär att ny byggnad uppförs. Ekonomiska och andra konsekvenser Vi ska enligt direktiven analysera och redovisa förslagens konse- kvenser i enlighet med kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Vi ska också redovisa konse- kvenser i några andra avseenden, exempelvis konsekvenser för fri- luftsliv, för möjligheten att bygga och driva företag på landsbygden samt samhällets motståndskraft mot klimatförändringar. Vi har anlitat externt stöd för att genomföra delar i konsekvens- utredningen. Ett uppdrag till har varit att bistå oss med att belysa de ekonomiska konsekvenserna för olika aktörer och med en samhällsekonomisk analys. I den delen av arbetet har även medverkat. Vi har dessutom med ett annat upp- drag till samma företag belyst effekter av förslagen för miljön och friluftslivet. Vi bedömer i konsekvensutredningen att våra förslag beräknas få positiva konsekvenser särskilt för små företag och enskilda i lands- bygdsområden. Förslagen bedöms även medföra ökad rättssäkerhet, ökad tydlighet och förutsägbarhet samt större legitimitet för strand- skyddslagstiftningen. Lättnader från strandskyddet i landsbygdsområden och vid mindre sjöar och smalare vattendrag kan få negativa konsekvenser för strand- skyddets syften och därmed även för miljön. Dock är strandskyddet delvis redan upphävt i många av landets mindre sjöar och smala vatten- drag som följd av de olika länsvisa undantagen. Den negativa påverkan på miljön som en följd av lättnader i landsbygdsområden bör bli begränsad, då dessa områden inte ska vara av särskild betydelse för Det avser dessutom områden med mycket obebyggd mark och låg efterfrågan på byggnation. Förslagen innebär sammantaget ett ökat lokalt inflytande, efter- som det är kommunerna som ska kunna ansöka om att upphäva strandskydd helt eller delvis i landsbygdsområden. Var dessa om- råden ska finnas och hur stora de ska vara ska avgöras av de lokala förutsättningarna, vilket underlättar kommunernas planering. För- slagen kommer även att underlätta kommunernas arbete med dispen- ser. Åtgärdernas bidrag till landsbygdsutveckling behöver inte vägas in i kriterierna för landsbygdsområden eller i de särskilda skälen för dispens. Det är framförallt som kommer att få ökade kost- nader som en direkt följd av förslagen . bedöms och kommunernas arbete med strand- skyddet kunna underlättas och förbättras som följd av våra förslag. För att i större utsträckning kunna ta hänsyn till strandskyddets syften har vi lagt fram flera förslag som innebär att det blir möjligt att återinföra strandskydd. Denna möjlighet är viktig för att säker- hetsställa att strandskyddets syften bevaras på lång sikt. Att kunna återinföra strandskyddet är en viktig motvikt till de lättnader som föreslås. Det innebär även förutsättningar för ett mer likvärdigt strandskydd i landet som helhet med hänsyn till strandskyddets syften. Vi föreslår visserligen olika lättnader från strandskyddet, i lands- bygdsområden och vid mindre sjöar och smalare vattendrag. Men det finns det fortfarande även andra naturskyddsinstrument som kan användas och behöver beaktas både när strandskydd upphävs och återinförs och när det byggs i strandnära lägen. Förslagen medför flera positiva samhällsekonomiska konsekven- ser som följd av förenklingar i lagstiftningen, ökad förutsägbarhet och transparens samt ökad möjlighet att bygga i strandnära lägen på lands- bygden. De positiva samhällsekonomiska konsekvenserna kommer i huvudsak att tillfalla mindre företag och enskilda på landsbygden. 1.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken1 dels att 7 kap. 18 e § ska upphöra att gälla, dels att 7 kap. 18 f–h §§ ska betecknas 7 kap. 18 e–g §§, dels att 7 kap. 13, 18, 18 c–18 d och den nya 18 f §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 7 kap. 17 a §, av följande lydelse. Strandskydd gäller vid havet Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar och vattendrag. och vid insjöar som är större än en hektar och vattendrag som är skydd gäller inte vid anlagda vatten som har tillkommit efter Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur in- sjöars storlek och vattendrags bredd ska bestämmas. 2Senaste lydelse 2009:532. 1. det är uppenbart att om- rådet saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, eller Strandskyddet syftar till att långsiktigt 1.trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strand- områden, och 2.bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Med landsbygdsområde avses ett strandskyddat område 1. där tillgången på obebyggd mark är god, 2. där efterfrågan på mark för bebyggelse inte är stor, och 3. som inte är av särskild bety- delse för något av strandskyddets syften. 1. ansöka om att strandskyddet ska upphävas inom ett lands- bygdsområde enligt 18 § tredje stycket, eller 2. redovisa ett landsbygds- område i kommunens översikts- plan. får i det enskilda fallet besluta att upphäva strand- skyddet i ett område, om 1. det är uppenbart att om- rådet saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, 2.strandskyddet gäller vid en liten sjö eller ett litet vattendrag och områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten, eller 3Senaste lydelse 2014:892. 3. området enligt 2. området enligt bygglagen (2010:900) bygglagen (2010:900) omfattas av en detaljplan och omfattas av en detaljplan och a) behövs för byggande av en a) behövs för byggande av en eller järnväg, eller eller järnväg, eller b) skyddas enligt andra bestämmelser i detta kapitel än bestämmelser i detta kapitel än och skyddet har beslutats av och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun. någon annan än en kommun. Ett upphävande enligt första stycket 2 får göras endast om sjöns stycket 2 får göras endast om det vattenyta har en storlek som finns särskilda skäl och intresset uppgår till omkring en hektar eller av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. första stycket 3 får göras endast om det finns särskilda skäl och intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strand- skyddsintresset. ska i det enskilda fallet, efter ansökan från en eller flera kommuner, helt eller delvis upphäva strandskyddet inom ett eller flera landsbygdsområden som avses i 17 a § första stycket om kriterierna enligt första stycket 1–3 i den bestämmelsen är uppfyllda. Bestämmelser om kommunens möjligheter att upphäva strand- skyddet genom en bestämmelse i en detaljplan finns i 4 kap. 17 § . Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet får man beakta endast om det område som upphävandet eller dispensen avser 1.redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften, 2.genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen, 3.behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området, 4.behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidg- ningen inte kan genomföras utanför området, 5.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området, 6. behöver tas i anspråk för att 6. behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket ange- tillgodose ett annat mycket ange- läget intresse, eller 7. behöver tas i anspråk för att skydda miljön, människors liv och hälsa, infrastruktur och egendom vid befintlig bebyggelse (klimat- I 18 d § finns bestämmelser om I områden där exploaterings- vad man får beakta som särskilda graden är hög och efterfrågan på skäl utöver det som anges i första mark för bebyggelse är stor eller i stycket, om prövningen gäller ett vattenområden av särskild bety- sådant område för landsbygds- delse för djur- och växtlivet ska utveckling i strandnära lägen som första stycket 1–6 avses i 18 e §. Som särskilda skäl vid pröv- Som särskilda skäl vid pröv- ningen av en fråga om upp- ningen av en fråga om upp- hävande av eller dispens från hävande av eller dispens från strandskyddet inom ett område strandskyddet inom ett lands- för landsbygdsutveckling i strand- nära lägen får man också beakta översiktsplan får man, utöver det 4Senaste lydelse 2009:532. 5Senaste lydelse 2009:532. om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utveck- lingen av landsbygden.