sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Som exempel kan anges en utlänning som har dömts för ett allvarligt våldsbrott och utvisats på grund av brottet men som senare har visat sig utgöra ett allvarligt säkerhetshot. Om utvisningsbeslu- tet inte kan verkställas bör tvångsmedel enligt den nya lagen kunna användas för att kontrollera utlänningen. Det sagda innebär att om det finns sådana omständigheter som med hänsyn till säker- het eller risken för terrorismrelaterade brott hade kunnat innebära att utlänningen i fråga hade kunnat utvisas enligt den nya lagen bör tvångsmedel få användas. Grunddragen i den nuvarande regleringen behålls Den nuvarande regleringen utgår från att tvångsmedel efter ett gene- rellt beslut ska få användas under vissa förutsättningar räknat för utvisningsbeslutet. Därefter ställs det sträng- are krav – och krävs ett nytt generellt beslut – för att tvångsmedel ska få fortsätta att användas. Det har inte framkommit skäl att ändra regleringen i dessa avseenden. Den bör således gälla även för det ut- vidgade tillämpningsområdet. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder 10.5.4Vilka tvångsmedel bör få användas? Utredningens förslag: Samma tvångsmedel som får använ- das enligt den nya lagen. Säkerhetspolisen får även rätt att ansöka om tillstånd till hemlig kameraövervakning. Säkerhetspolisen får också rätt att i vissa fall undersöka och kopiera innehållet i sådan elektronisk kommunikationsutrustning som påträffas hos utlän- ningen. Utredningens bedömning: Hemlig rumsavlyssning bör inte få användas för kontroll enligt den nya lagen. Skälen för utredningens förslag och bedömning Dagens tvångsmedel bör finnas i den nya lagen De tvångsmedel som får användas för att kontrollera utlän- ningar enligt lagen om särskild utlänningskontroll har i huvudsak varit desamma . Det rör sig framför allt om anmäl- ningsplikt, som är ett viktigt medel för att kontrollera att utlän- ningen finns tillgänglig på en utpekad plats. Även husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning får användas. Detsamma gäl- ler fotografering och tagande av fingeravtryck. Vidare får vissa hem- liga tvångsmedel användas efter tillstånd av rätten. Det gäller hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och kvarhållande av försändelser hos befordringsföretag. Tvångsmedlen ger viktig information vid kontrollen av det be- gränsade antal utlänningar som har utvisats med stöd av lagen men där utvisningsbeslutet inte har kunnat verkställas. Säkerhetspolisens övervakning av dem underlättas avsevärt av möjligheten att få använ- da hemliga tvångsmedel. Om förutsättningarna för det är uppfyllda får överskottsinformation från sådana tvångsmedel användas bl.a. för att förhindra förestående brott. Det är viktigt framför allt för att Säkerhetspolisen ska kunna förebygga och förhindra terroristbrott på ett effektivt sätt. Den nya lagen bör därför ge samma möjlighet att använda tvångsmedel som . Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Bör anmälningsskyldigheten skärpas? I avsnitt 9.2.1 har utredningen föreslagit att reglerna om uppsikt ska skärpas på det sättet att en utlänning ska kunna förbjudas att lämna ett visst område, vistelseområdet. Enligt utredningens mening ter sig en motsvarande skärpning motiverad i de fall där utlänningen åläggs anmälningsskyldighet. Utredningen återkommer till den frågan i av- snitt 10.5.8. Bör det införas nya tvångsmedel? Det enda tvångsmedel som har tillkommit är hemlig tele- övervakning (numera benämnt hemlig övervakning av elektronisk kommunikation), som lades till när lagen om särskild utlännings- kontroll infördes. Tillägget gjordes med motiveringen att det var fråga om ett mindre ingripande tvångsmedel än hemlig teleavlyss- ning (prop. 1990/91:118 s. 50 och 89). Genom att lagen om särskild utlänningskontroll hänvisar direkt till tvångsmedlen i 27 kap. rätte- gångsbalken har de utvidgningar av tillämpningsområdena för hem- lig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervak- ning av elektronisk kommunikation som successivt har genomförts blivit direkt tillämpliga. har beslutat att det nya tvångsmedlet hemlig dataavläsning, som regleras i en särskild tidsbegränsad lag, ska få an- vändas även vid särskild utlänningskontroll (Hemlig dataavläsning, prop. 2019/20:64, s. 130 f.). När hemlig kameraövervakning infördes som tvångsmedel kon- staterades att någon motsvarande reglering inte var aktuell i lagen om särskild utlänningskontroll (Polisens användning av övervak- ningskameror vid förundersökning, SOU 1995:66, s. 86 och Hemlig kameraövervakning, prop. 1995/96:85, s. 23). Då regleringen perma- nentades övervägdes inga sakliga ändringar av den (Åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, prop. 2007/08:163, s. 76). Det kan enligt utredningens mening finnas skäl att under vissa förutsättningar tillåta användning av hemlig kameraövervakning. Tvångsmedlet innebär att fjärrstyrda kameror används för att över- vaka en viss plats antingen därför att den misstänkte kan antas kom- ma att befinna sig där eller för att det är fråga om en brottsplats och Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder gärningsmannen är okänd. Tvångsmedlet infördes efter det att lagen om särskild utlänningskontroll tillkom. När hemlig kameraövervakning används mot någon som är skäli- gen misstänkt kan det framför allt bidra till att identifiera den miss- tänktes kontakter. Säkerhetspolisens arbetsmetod består till stor del av kartläggning av organisationer, grupper och individer som utgör särskilda hot mot de samhällsintressen som myndigheten har att skydda. Den kartläggningen kan bl.a. bestå i fysisk spaning och foto- grafering med handhållna kameror. Sådan övervakning löper en be- tydligt större risk att avslöjas av den övervakade och kan därför inte alltid användas. Hemlig kameraövervakning får användas enligt både och lagen om åtgärder för att förhindra vissa sär- skilt allvarliga brott. Hemlig kameraövervakning kan ge viktiga bidrag till kontrollen av de utlänningar som utvisas enligt den nya lagen eller som har ut- visats med stöd av motsvarande äldre bestämmelser. Sådan övervak- ning kan t.ex. underlätta Säkerhetspolisens kartläggning av en pre- sumtiv terrorists kontakter med andra personer som skulle kunna spela en roll i planeringen av eller förberedelserna för den befarade brottsligheten. Hemlig kameraövervakning kan också vara av bety- delse för att kartlägga vilka kontakter en utlänning som av annat skäl kan utgöra ett allvarligt hot mot säkerhet har. Det anses vara ett av de mer integritetskränkande hemliga tvångsmedlen. Behovet av att förebygga terroristattentat och utvecklingen när det gäller in- ternationell terrorism motiverar dock enligt utredningens mening att hemlig kameraövervakning bör få användas enligt den nya lagen. Utredningen återkommer i avsnitt 10.5.11 till hur regleringen bör utformas. En annan fråga som har väckts under utredningens gång är om Säkerhetspolisen bör ha möjlighet att ta egendom i beslag som ett led i kontrollen av utlänningar som utvisats på grund av att de kan utgöra allvarliga säkerhetshot. Utredningen anser, av skäl som ut- vecklas i avsnitt 10.5.15, att någon sådan möjlighet inte bör införas. I stället föreslås att Säkerhetspolisen i vissa fall ska få undersöka en elektronisk kommunikationsutrustning som påträffas hos utlän- ningen och kopiera innehållet i den. Den frågan kommer att behand- las närmare i avsnitt 10.5.15. Utredningen återkommer i avsnitt 10.5.13 till frågan om hemlig dataavläsning. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Hemlig rumsavlyssning bör inte få användas När hemlig rumsavlyssning infördes som tvångsmedel uttalade regeringen att den inte var beredd att införa det tvångsmedlet i lagen om särskild utlänningskontroll, eftersom den ville avvakta det lag- stiftningsarbete som ledde fram till lagen om åtgärder för att för- hindra vissa särskilt allvarliga brott (Hemlig rumsavlyssning, prop. 2005/06:178, s. 94 f.). I propositionen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott berördes dock inte frågan om Säkerhets- polisen skulle få använda hemlig rumsavlyssning preventivt. När regleringen om hemlig rumsavlyssning permanenta- des diskuterades inte tvångsmedelsregleringen i lagen om särskild utlänningskontroll. Utredningen anser att det inte har framkommit något som skulle kunna tala för att hemlig rumsavlyssning bör ingå bland de tvångs- medel som får användas för kontroll enligt lagen. Regeringen har ganska funnit att det tvångsmedlet inte bör få användas för preventiva syften. Att ett så integritetskränkande tvångsmedel skulle få användas i förebyggande syfte mot någon som inte har en tydlig koppling till brottslig verksamhet framstår därmed enligt utredning- ens mening som uteslutet. Särskilt om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning För att få använda tvångsmedlen husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning vid kontroll av utlänningar ställdes det ursprung- ligen inget annat krav än att lagen om särskilda åtgärder till förebyg- gande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund var tillämplig (prop. 1973:37 s. 90) och att det fanns synnerliga skäl för åtgärden. Med synnerliga skäl avsågs i den lagen att det kunde anses föreligga en överhängande fara för att den politiska organisationen eller grup- pen skulle utföra eller låta utföra brottsliga handlingar som innefat- tade bruk av våld, hot eller tvång och att andra spaningsmedel inte kunde antas vara tillräckliga för att avvärja denna fara (prop. 1973:37 s. 113). När bestämmelsen om nu aktuella tvångsmedel senare fördes över till nya författningar tillkom det generella kravet att det kunde befaras att utlänningen skulle komma att begå eller medverka till ter- roristattentat. Särskilt i fall där ett terroristattentat kan vara nära Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder förestående bör tvångsmedlen i fråga kunna bidra till att antingen bekräfta utlänningens inblandning eller avföra honom eller henne från misstankar om det. Det kan diskuteras vilket praktiskt behov Säkerhetspolisen har av att kunna använda husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbe- siktning för att kunna kontrollera en utlänning som har utvisats en- ligt lagen om särskild utlänningskontroll. Åtgärderna kan inte vidtas i hemlighet och har därmed ett begränsat värde som kontrollåtgär- der. Någon motsvarighet till de nu aktuella tvångsmedlen finns inte i de lagar som reglerar tvångsmedel i underrättelseverksamhet. Även om tvångsmedlen i fråga inte förefaller ha använts i någon egentlig utsträckning finns det enligt utredningens mening inte skäl att avstå från att ha bestämmelser om dem i den nya lagen. Husrannsakan och kroppsvisitation skulle t.ex. i ett enskilt fall kunna ha ett värde för att söka efter sådant som kan bidra till att klarlägga om utlänningen kan sättas i samband med eventuella planer på ett terroristattentat. Det är däremot betydligt svårare att se behovet av att kunna ge- nomföra kroppsbesiktning på en utlänning i kontrollsyfte. Kropps- besiktning syftar till att undersöka en persons kropp eller att ta prov från kroppen. Det är ett tvångsmedel som uppfattas som mycket in- tegritetskränkande. Det är oklart vilket syfte en kroppsbesiktning skulle kunna fylla för kontrollen av en utlänning. En undersökning av om en person bär på sig explosiva föremål kan göras inom ramen för kroppsvisitation, som är ett betydligt mindre ingripande tvångs- medel. Vid kroppsvisitation kan nämligen den undersökte tvingas att ta av sig alla sina kläder. Provtagning, t.ex. salivprov, som tas i syfte att få en säker identifiering i form av en dna-profil är inte tillå- ten utanför förundersökning. Det är också noga reglerat i vilken ut- sträckning som dna-profiler från personer som inte är misstänkta för brott får behandlas. Sådana dna-profiler får t.ex. aldrig registreras eller jämföras med dna-profiler i register. Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas om det i den nya lagen bör fin- nas en möjlighet att kroppsbesiktiga en utlänning. Utredningen föreslår dock ingen ändring. Det beror framför allt på att frågan om åldersbestämning kan vara av intresse även när det gäller utlänningar som omfattas av den nya lagen (jfr 28 kap. 12 § första stycket 3 rät- tegångsbalken). Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Tvångsmedel för att underlätta verkställighet? Något som skulle kunna övervägas är om nämnda tvångsmedel bör få användas i syfte att underlätta verkställigheten av utvisnings- beslut avseende sådana utlänningar som anses utgöra ett allvarligt säkerhetshot mot det svenska samhället. Ur medborgarnas perspek- tiv är det särskilt viktigt att utvisningsbeslut som rör sådana utlän- ningar kan genomföras så snabbt och effektivt som möjligt. Det kan exempelvis övervägas om framför allt husrannsakan och kroppsvisi- tation bör få användas för att söka efter identitetsuppgifter och and- ra handlingar som har betydelse för verkställigheten. Enligt 9 kap. 13 § utlänningslagen får eller Säkerhetspolisen när en utlänning har tagits i förvar – om det är lämpligt – vidta sådana åtgärder som behövs för att utlänningen ska få nödvändiga handlingar för verkställigheten eller för att utlänning- ens identitet eller medborgarskap ska kunna klarläggas. Den para- grafen gäller genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlännings- kontroll även vid handläggning enligt den lagen. Regleringen medför dock inte att nu aktuella tvångsmedel får användas. Utredningen återkommer därför till frågan om användning av tvångsmedel för att underlätta verkställigheten av utvisningsbeslut i avsnitt 10.5.18. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder 10.5.5Tydligare förutsättningar för att använda tvångsmedel Utredningens förslag: För att få använda tvångsmedel enligt den nya lagen ska det krävas att tvångsmedel är av betydelse för att klarlägga om 1.utlänningen tillhör, verkar för eller kan komma att engagera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbere- der brott som avses i den föreslagna lagen (2021:000) om ter- roristbrott, 2.det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbere- der brott som anges i 1, eller 3.det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller främjar ett allvarligt brott som rör säkerhet. Det som sägs i om den som är skäligen miss- tänkt ska i stället gälla utlänningen. Skälen för utredningens förslag Vilka grundläggande förutsättningar bör gälla? Utgångspunkten är att tvångsmedel på samma sätt som ska få användas på grund av det särskilda behovet av att kunna kontrollera sådana utlänningar som har utvisats enligt den nya lagen. Det ska gälla oavsett på vilken grund som utlänningen har utvisats (se av- snitt 10.5.3). Användningen av tvångsmedel ska däremot inte vara en omedelbar följd av att den nya lagen är – eller beträffande den som utvisats enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen skulle kunna vara – till- lämplig på utlänningen i fråga. Det innebär att användningen måste bygga på att det ställs upp ett särskilt krav. krävs det att tvångs- medel är av betydelse för att utreda (tidigare utröna) om utlänningen eller en grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt lagen om straff för terrorist- brott. Det rekvisitet motsvarar i princip den ena av de två grunder som gör att utlänningen kan utvisas. Det är alltså beträffande den Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder som misstänks ha kopplingar till terrorism i princip samma förhål- landen som ska prövas inför beslut om att använda tvångsmedel. Rekvisitet i 19 § lagen om särskild utlänningskontroll ändrades inte när det s.k. organisationskravet slopades vid lagens tillkomst. Det är samma rekvisit som gör det möjligt att använda preventiva tvångsmedel, eftersom den lagen delvis hade lagen om särskild ut- länningskontroll som förebild. Det är enligt utredningens mening inte lämpligt att föra över det nuvarande rekvisitet oförändrat till den nya lagen. Ett skäl till det är att preventiva tvångsmedel är avsedda att användas när det finns en mer konkret risk för viss typ av brotts- lighet. Om samma rekvisit skulle användas i den nya lagen kan det leda till att tvångsmedel inte kommer att utnyttjas i den omfattning som borde vara fallet, trots att den nya lagen får ett bredare tillämp- ningsområde. Ett annat skäl är att kontrollen av nu aktuella utlän- ningar har ett tydligt förebyggande syfte. Förutsättningarna för att få använda tvångsmedel behöver anpassas till det. Dessutom måste hänsyn tas till det utvidgade tillämpningsområdet. Det sagda talar för att kravet för att få använda tvångsmedel bör utformas på ett annorlunda sätt i den nya lagen. Användningen av tvångsmedel bör bygga på en riskbedömning För att tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen ska få avsedd funktion, bör tvångsmedel få användas även om de förutsättningar som krävs för att få använda preventiva tvångsmedel inte är upp- fyllda. Med andra ord bör det inte krävas en lika tydlig knytning till befarad brottslighet av visst slag. Utgångspunkten bör vara att om misstankarna om utlänningens medverkan i viss brottslighet konkre- tiseras ska övervakningen enligt den nya lagen kunna ersättas av tvångsmedelsanvändning enligt annan lagstiftning. Kravet för att få använda tvångsmedel enligt den nya lagen bör därför på ett tydligare sätt än ta sikte på att Säkerhetspolisen ska kunna klarlägga om de ibland ganska vaga eller motsägelsefulla misstankar som finns an- gående utlänningens förehavanden och kontakter har fog för sig. Så- dana misstankar kan t.ex. till viss del bygga på uppgifter som härrör från andra stater eller från källor som Säkerhetspolisen använder. Uppgifter av det slaget behöver som regel konfirmeras eller konsta- teras vara grundlösa. Det kan ibland förutsätta att utlänningen kon- Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder trolleras , för att Säkerhetspolisen ska kunna komma fram till en säker slutsats. Fortsatt användning av tvångsmedel förutsätter att det finns risk att utlänningen begår eller medverkar till vissa typer av brott. Även i andra sammanhang används ofta fare- eller riskrekvisit vid framåtblickande bedömningar. Som exempel kan nämnas att kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda omstän- digheter finns risk för att den mot vilket förbudet avses gälla kom- mer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakas- sera den som förbudet avses skydda (1 § andra stycket lagen [1988:688] om kontaktförbud). För att någon ska häktas krävs det enligt 24 kap. 1 § bl.a. att det finns risk att den misstänkte fortsätter sin brottsliga verksamhet eller att han eller hon avviker eller undanröjer bevis. Även rekvisitet påtaglig risk används i vissa fall. Ett exempel är 1 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Preventiva tvångsmedel får användas om det med hänsyn till om- ständigheterna finns en påtaglig risk att en person kommer att utöva viss i lagen angiven brottslig verksamhet. Sådana tvångsmedel får även användas när det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp som en person tillhör eller verkar för kom- mer att utövas sådan brottslig verksamhet och det kan befaras att personen medvetet kommer att främja den brottsliga verksamheten. Ett annat exempel är att vård enligt 2 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga bl.a. får beslutas om det på grund av något förhållande i hemmet finns en påtaglig risk att den unges hälsa eller utveckling skadas. baseras normalt de brottsbekämpande myndigheter- nas överväganden om de bör begära rättens tillstånd till att använda tvångsmedel på en riskanalys utifrån konkreta riskindikatorer. Om- ständigheter som bedöms vara relevanta är bl.a. sådana som hänför sig till den aktuella personen och den miljö som personen befinner sig i och på hans eller hennes vilja och förmåga att begå brott. Mot den bakgrunden är det naturligt att i den nya lagen, på samma sätt som , utgå från att det ska finnas viss typ av risk hänförlig till den fara som utlänningen bedöms utgöra för det svenska samhället. Frågan är då på vilken nivå risken bör ligga. Utredningen anser att det, på samma sätt som , bör vara tillräckligt att det finns en risk för att utlänningen begår eller medverkar i terrorismrelaterade Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder brott eller brott mot säkerhet. Risken behöver således inte vara påtaglig. Att det ställs högre krav på risken när det gäller an- vändning av preventiva tvångsmedel är naturligt. Den lagstiftningen förutsätter nämligen att det finns en mer konkretiserad risk för brottslighet av visst slag. Vad risken bör avse Det nya rekvisitet bör knytas till att användningen av tvångsmedel är av betydelse för att klarlägga om någon av de följande situatio- nerna är för handen. Den första är att klarlägga om utlänningen tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder någon form av brott som har anknytning till terrorism. Sådan tillhörighet skapar givetvis en risk för att utlänningen dras in i den planerade brottsligheten. Som tidigare nämnts föreslår att be- stämmelserna om brott mot lagen om straff för terroristbrott, brott mot finansieringslagen och brott mot rekryteringslagen ska samlas i en ny lag, terroristbrottslagen. Tillämpningsområdet för den lagen, som även omfattar samröre med terroristorganisation, blir därmed betydligt vidare än tillämpningsområdet för lagen om straff för ter- roristbrott. Utredningens utgångspunkt är att den nya lagen ska tillämpas på alla de typer av brott som tar upp i sitt förslag till ny terroristbrottslag (se avsnitt 6.2.7). De benämns här för enkelhetens skull terrorismrelaterade brott. Förslaget till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar utgår således från att Terrorist- brottsutredningens förslag genomförs. Skulle så inte bli fallet behö- ver den nya lagen innehålla hänvisningar till såväl brott enligt lagen om straff för terroristbrott som brott enligt finansieringslagen och rekryteringslagen. Det förhållandet att terrorismrelaterade brott regleras i flera olika lagar måste då även återspeglas i förutsättning- arna för att få använda tvångsmedel. Det kan ibland finnas omständigheter som tydligt talar för att det finns en risk för att ett terrorismrelaterat brott kan komma att begås, men att det inte går att konkretisera när eller hur risken kan komma att förverkligas eller vilken anknytning utlänningen kan ha till det Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Det bör enligt utredningens mening ställas krav på viss konkretion beträffande de omständigheter som Säkerhetspo- lisen anser talar för att det finns en risk för framtida brottslighet. Det bör dock inte krävas att Säkerhetspolisen närmare kan precisera vilken typ av brott det kan vara fråga om eller hur det kan komma att gestalta sig. Det som ska bedömas är endast risken för att utlän- ningen kan komma att medverka i eller främja viss typ av brottslighet eller engagera sig i en grupp eller organisation som ägnar sig åt sådan brottslighet. Utlänningens anknytning till gruppen eller organisationen och dess tidigare agerande är omständigheter som typiskt sett är av vikt. I den mån det finns dokumentation som kan belysa risken bör rätten få ta del av den. Rätten bör i vart fall upplysas om vad Säkerhetspolisen grundar sin bedömning på och hur den vär- derar sina underrättelseuppgifter och information från uppgiftsläm- nare och andra källor (jfr NJA 2009 s. 917). Riskbedömningen får däremot inte bygga endast på spekulatio- ner eller allmänna bedömningar utan ska vara grundad på faktiska omständigheter. Det kan vara fråga om t.ex. uttalanden eller hotelser eller annat faktiskt agerande som talar för att utlänningen har vilja och förmåga att engagera sig i framtida brottslighet av visst slag (jfr prop. 2005/06:177 s. 83). Frågan är då vilka utlänningar som kan antas tillhöra eller verka för organisationer eller grupper som planlägger eller förbereder ter- rorismrelaterade brott.