sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Människans skapade resurser, såsom kunskap, teknologisk infrastruktur och ekonomiskt kapital, kan öka eller delvis ersätta vissa naturnyttor, men andra är oersättliga. Flera alternativ till naturnyttor som har utvecklats av människor har visat sig vara mindre effektiva och dessutom dyra. Ett exempel är konstruktioner byggda för att skydda mot översvämningar vid kuster. I naturen har exempelvis mangroveskogar i vissa områden den funktionen, samt att de dessutom bidrar till en rik livsmiljö med hög biologisk mångfald som kan stödja husbehovet av fisk till lokala samhäl- len. Detta visar att konstruktionerna skapade av människan inte bidrar till samma mervärden som den naturliga miljön. Ekosystemtjänster och naturnyttor är ojämnt fördelade på vår planet, geografiskt, och mellan olika grupper av människor. Att prioritera och optimera för en specifik naturnytta eller ekosystemtjänst, exempel- vis matproduktion, riskerar att försvaga andra naturnyttor och tjänster. Naturen, med dess biologiska mångfald, bidrar till människans möjlig- het till alternativa lösningar i en oviss framtid. Ett exempel på detta är vilda växtarter som skulle kunna bidra till livsmedelsproduk- tionen. Naturens och naturnyttors globala status har jordbruksproduktionen, fiskefångsten, produktion av bioenergi och biomaterial (t.ex. timmer och pappersmassa) ökat. Detta har inneburit att 14 av 18 naturnyttor minskat, mestadels de reglerande (t.ex. färre livsmiljöer och färre pollinatörer) och de icke-materiella (t.ex. biokemiska och genetiska resurser) naturnyttorna. Produktions- värdet av jordbruksgrödor har ökat trefaldigt . har skogsproduktionen ökat till 2017, och skogsindustrin förser uppskattningsvis 13,2 mil- joner människor med arbete. Den globala skogsarealen täcker unge- fär av den uppskattade arealen skog som fanns före den indu- striella revolutionen. Artutdöende och dess effekter Av jordens uppskattningsvis 8 miljoner djur- och växtarter finns det en risk att 1 miljon arter utrotas, varav flertalet under det kommande seklet. Detta sker till stor del på grund av mänskliga aktiviteter som har orsakat förlust och försämring av arternas livsmiljöer. Hastigheten för detta glo- bala artutdöende går tio till hundra gånger snabbare nu än vad som har beräknats under de senaste 10 miljoner åren av jordens utveckling. Den pågående globala förlusten av livsmiljöer är påtaglig. är upp- skattningsvis av jordens landyta tydligt påverkad av männi- skans aktivitet. Våtmarksområdena har minskat med . När det gäller specifika artgrupper hotas av grod- djuren, nästan en tredjedel av korallerna och mer än en tredjedel av de däggdjuren. Större delen av denna nedgång har skett . Antalet vilda ryggradsdjur har minskat på land, i sötvatten och i havet. Kunskapen om globala trender hos in- sektspopulationer är bristfällig, men preliminära uppgifter tyder på att kan vara utrotningshotade i vissa regioner. Människans påverkan på ekosystemen skapar förhållanden för en snab- bare biologisk evolution, så snabb att effekter kan märkas . Konsekvenserna av detta kan vara positiva eller negativa för den bio- logiska mångfalden och ekosystemen men kan även skapa osäkerhet kring beständigheten av arter, ekosystemens funktioner och naturnyt- tor. Växt- och djursamhällen blir mer likartade i både människopräglade landskap och i landskap med färre spår av mänsklig aktivitet. Till exem- pel försvinner många stora rovdjur och långsamt växande arter, som tropiska lövträd. I stället blir det vanligare med mindre arter som fort- plantar och sprider sig snabbt. Påverkansfaktorer bakom förlusten av biologisk mångfald De fem viktigaste direkta påverkansfaktorerna som har orsakat för- lusten av biologisk mångfald är: –förändrad användning av mark och vatten –direkt övernyttjande av arter genom jakt och fiske –spridning av främmande arter Dessa direkta påverkansfaktorer drivs av en rad underliggande indirekta faktorer, som i sin tur relaterar till ekonomiska och sociala värden samt beteendemönster. De viktigaste indirekta påverkansfaktorerna är: –våra produktions- och konsumtionsmönster –den globala handeln och teknikutvecklingen Påverkansfaktorernas effekter på den biologiska mångfalden varierar mellan världens regioner och länder. är överutnyttjande den faktor som har haft störst negativ påverkan för ekosystemen på land och i sötvatten. För expansionen av jordbruket utnyttjas nu över en tredjedel av jordens markyta. Den ur- bana arealen i världen har mer än fördubblats och en kraftig expansion av infrastrukturprojekt har skett, vilket påverkat utbredningen av skogar, våtmarker och gräsmarker negativt. Utvinning av förnybara och icke-förnybara resurser uppgår till ungefär . Som en följd av jordens ökande befolkning har nyttjandet av naturresurser som exempelvis växter, djur, fos- sila bränslen och byggnadsmaterial ökat per capita. Detta har medverkat till att utsläppen av växthusgaser har fördubblats, vilket har bidragit till att jordens medeltemperatur höjts med . Förändrad markanvändning och direkt överutnyttjande av arter Över en tredjedel av jordens landyta och nästan tre fjärdedelar av jor- dens tillgängliga sötvattensresurser nyttjas till odling av grödor och bo- skapsskötsel. av världens utsläpp av växthusgaser kommer från markröjning som exempelvis skogsavverkning samt kommersiell w av dessa utsläpp. avverkades 290 mil- joner hektar naturskog som andelen planterad skog växte med . Illegal skogsavverkning står för 10–av världens timmerproduktion, i vissa områden uppgår den till , vilket skadar intäkter för statliga ägare och hotar levebrödet för många fattiga människor på landsbygden. All gruvdrift på land har ökat dramatiskt. Trots att den bara upptar av jordens yta bidrar den till utsläpp av giftiga föroreningar, försämrad vattenkvalitet och vattendistribution och negativ påverkan på människors hälsa. Gruvanläggningar ligger dessutom ofta på platser som är viktiga för biologisk mångfald. Gruvdrift i djuphaven sker fort- farande i relativt liten skala men har vuxit till cirka 6500 olje- och gas- verksamheter i 53 länder . De ökade halterna av koldioxid som gruvdriften innebär leder till försurning av haven, vilket har störst Den svenska skogenSOU 2020:73 påverkan på grunda vattenområden, framför allt det subarktiska Stillahavs- området och det västra . När polarisen smälter förväntas gruvnäringen växa i den arktiska och antarktiska regionen. Klimatförändringar är en direkt påverkansfaktor som även förstärker andra faktorers effekter på naturen och på mänskligt välbefinnande. I eko- system som tidigare påverkats lite av mänsklig aktivitet, som tundran, taigan och regioner som , konstateras nu tydliga effekter av klimatförändringarna. Många arter förmår inte anpassa sig till de snabba klimatförändringarna, varken genom evolutionsprocesser eller förändrat beteende. Föroreningar och främmande arter Giftigt avfall och förorening av jord, vatten och luft har ökat i många regioner. Även om flera föroreningar sker lokalt sprids de ofta på ett sådant sätt att de har global påverkan. har antalet invasiva arter ökat , en ökning utan tecken på avtagande, associerad till ökad global handel och be- folkningsdynamik. Nästan en femtedel av jordens yta riskerar att påver- kas av spridningen av främmande djur- och växtarter. Det kan innebära direkta negativa effekter på den ursprungliga och faunan, påver- kan på ekosystemens funktion samt försämring av ekonomi och männi- skors hälsa. Invasiva arter kan få särskilt allvarliga konsekvenser på de ursprungliga arterna i områden som har en hög andel endemiska arter, exempelvis isolerade öar. När skogsvårdslag antogs hade den nya politiken två huvud- sakliga mål. Ett mål var att förbättra återväxtarbetet i skogen genom att lagstifta om en skyldighet att efter avverkning vidta åtgärder för återväxtens tryggande för det enskilda skogsbruket. Det andra målet var att inrätta skogsvårdsstyrelser, en ny skogspolitisk myndighet som genom förtroendeskapande arbetssätt skulle medverka till att skogs- vårdsarbetet och hushållning med de skogliga resurserna skulle vara en långsiktigt inriktad verksamhet. uppfattning i denna fråga framgår av den skrivelse som 1903 ställdes till regeringen: Dessa styrelser skola ingalunda till sin egentliga karaktär bliva polismyn- digheter, tillsatta för att efterspana och beivra överträdelser av lagen an- gående enskildes skogar. Utan de skola, var inom sitt verksamhetsom- råde, vara det centrala organet för alla de strävanden, som avse att höja den enskilda skogsvården. Och härvid är det naturligen på frivillighetens väg, som de största resultaten kunna ernås. Den nya skogsvårdslagen, som enligt egen mening var svag, lade grunden för tillämpningen av andra medel där upplysning och rådgivning från sattes i främsta rummet. Skogs- vårdsstyrelsen skulle också biträda skogsägaren med bidrag, tillhanda- hålla frö och plantor och övriga åtgärder som befanns lämpliga för att förbättra skogshushållningen. För att finansiera denna verksam- het beslutade att skogsvårdsavgifter skulle tas ut. I lagen ingick en skyldighet att säkerställa återväxt efter avverkningen. Avverkningen eller markbehandlingen fick inte utföras så att återväxten uppenbarligen äventyrades. Påföljden kunde vara avverkningsförbud och att i sista hand kunde utföra återväxtåtgärderna på skogsägarens (avverkningsrättsinnehavar- ens) bekostnad. Om avverkningsförbud överträddes kunde böter och förverkande av det avverkade virket utdömas. Skogsvårdslagen gällde enskilt ägd skogsmark utom skogar belägna i och , i samt på . I dessa områden gällde i stället utsynings- tvång eller en dimensionslag. Dimensionslagen innebar att endast grövre träd fick avverkas. Det var dåvarande Domänstyrelsen som var ansvarig tillsynsmyndighet vid tillämpning av dessa två sistnämnda lagar samt för städernas, kyrkans, allmänningarnas och andra allmänna skogar. lag var en återväxtlag, men även som en sådan hade den enligt många brister. Lagen hindrade inte uppkomsten av glesa så kallade ”skräpskogar”, den krävde inte återväxtåtgärder annat än efter avverkning och den medgav begränsade möjligheter att ingripa mot olämpliga avverkningar. Det fanns även behov av att lagstifta om skydd för den yngre skogen. tillsattes därför en skogslagstift- ningskommitté, vars arbete dock kom att fördröjas genom det . Under kriget ökade konkurrensen om virkesresurserna och därmed även trycket på ungskogen. Detta ledde till att virkes- priserna steg kraftigt. Följden blev en utbredd handel med dimensions- avverkningar av grövre skog och köp av hela fastigheter som i det närmaste kalhöggs. Detta oroade i hög grad såväl allmänheten, skogs- vårdsstyrelserna som politikerna. Mot den bakgrunden hade skogspolitiska beslut tre huvud- sakliga mål; •att se till att återväxt kom till efter avverkningarna, •att skydda den yngre skogen från ej ändamålsenliga avverkningar, •att ”befrämja den enskilda skogshushållningen genom utbredande av kunskap i skogsskötsel”. Skogsvårdslagen omfattade fortfarande bara enskilt ägd skog. För statens, kyrkans, härads- och sockenallmänningars och städernas skogar gällde tidigare förordningar och att Domänstyrel- sen utövade tillsynen. Detta ändrades dock 1925 då dimensionslagen i kustlandet upphävdes och skogsvårdsstyrelserna i Norr- och tillkom. övertog tillsynen över lappmarkslagen från Domänstyrelsen. fanns skogs- vårdsstyrelser i varje landstingsområde/län i landet. Omkring 1925 nådde skogsodlingsverksamheten en kulmen. Där- efter avtog verksamheten högst påtagligt år . rap- porterade den nystartade riksskogstaxeringen om stora arealer med dålig återväxt och restskogar. Trots goda ansatser med lagstiftning och även statligt stöd hade läget inte förbättrats sedan 1923 års skogs- politiska beslut. Skyddet av den yngre skogen hade dock klarats av även om man 1938 fick skärpa bestämmelsen som hindrade spekulationer i fastig- heter. Stor betydelse för beståndsvården fick de brännvedsavverk- ningar som utfördes åren 1939–48 till följd av . Målet rörande kunskapsuppbyggande kring skogsskötsel uppfyll- des väl. Skogsvårdsstyrelsernas arbete med undervisning, engage- mang i skoglig yrkesutbildning, upplysning och information kom att få allt större betydelse. Läget var till följd av brister i återväxten ganska bekymmersamt när den nystartade började sin verksamhet 1941 med att göra en översyn av den dåvarande skogspolitiken. Översynen ledde fram skogspolitiska beslut. Sedan det skogspolitiska beslutet hade mycket hänt som påver- kat de svenska skogarna. Blädningsepoken hade satt tydliga spår. Krigsåren med avstängning av import av fossila bränslen hade lett till omfattande vedhuggningar. Det övergripande målet med skogspolitiska beslut var att öka virkesproduktionen för att säkra en industriell tillväxt. skogsvårdslag gällde på enskilt ägd mark utom häradsallmänningar och allmänningsskogar i och , kyrkans skogar samt statens skogar. I den nya lagen fördes ett lönsamhetskriterium in. Detta var något nytt och kom att få betydelse för de krav som ställdes på föryngringarna. Dessutom infördes ransoneringsregler för äldre skog för att undvika ”större rubbningar” i avkastningens jämnhet. Man ville främja en jämn sysselsättning för den skogliga arbetskraf- ten, trygga skogsindustrins råvarubehov och garantera viss jämnhet i avverkningen på de enskilda fastigheterna. En annan nyhet var en bestämmelse som – om en större insekts- härjning som drabbat skogen eller om fara för detta förelåg – gav skogs- styrelsen rätt att besluta om nödvändiga åtgärder för att åtgärda ska- dorna. med en ny skogsvårdslag togs också beslut om en ny bidragsförordning samt om en ny skogslånefond. Statligt stöd hade en given plats i den nya skogspolitiken. Utgångspunkterna skogspolitiska beslut avspeglas av följande citat som återfinns i regeringens proposition1. Industrins virkesbehov vid normalt utnyttjande av nu befintlig kapacitet har beräknats uppgå till sk/år. Detta är något mer än den årliga tillväxten i våra skogar. Virkesbehovet överstiger alltså numera den virkeskvantitet som det långsiktigt är möjligt att leverera med tillämpade skogsbruksprogram. karaktäriseras virkestillgången av regional obalans och överskott på lövvirke. har motsättningar mellan naturvårdens och skogsbru- kets intressen blivit alltmer vanliga. Några skäl till detta är att naturvårdens och allmänhetens medvetenhet om miljön har växt sig starkare, att kra- ven på högre produktivitet i skogsbruket har ökat och att vissa av de i skogsbruket använda skötsel- och avverkningsmetoderna har förändrats. Det handlade alltså om industrins virkesförsörjning och om avväg- ningen mellan virkesproduktion och naturvård. De brukningsmetoder som hade kommit till användning ansågs inte uthålliga i förhållande till miljöintressena. Målet skogspolitik framgår av portalparagrafen i 1 § Skogsmark med dess skog skall genom lämpligt utnyttjande av mar- kens virkesproducerande förmåga skötas så att den varaktigt ger en hög och värdefull virkesavkastning. Vid skötseln skall hänsyn tas till natur- vårdens och andra allmänna intressen. 1978/79:110. ställde sig utan invändningar bakom detta mål. På några principiellt viktiga områden skilde sig skogsvårdslag från sin föregångare. För det första sköts produktionsaspekten i förgrun- den och kriteriet om ett tillfredsställande ekonomiskt utbyte togs bort ur lagen. För det andra kom den nya lagen att omfatta all skogs- mark i . Statens och kyrkans skogar låg nu också under skogs- vårdslagen. fick därmed en enda skogspoli- tisk myndighet. För att nå det produktionsmål som angavs till åtminstone 75 mil- joner m³sk/år krävdes insatser av olika slag. Bland annat behövdes en avsevärt bättre anläggning av ny skog och en utökad röjning av ung- skog, där lövslyet enligt skogsvårdslagen skulle bekämpas. I beslutet om en ny skogspolitik gavs skogsvårdslagen rollen som ett viktigt medel både när det gäller att uttrycka samhällets minimikrav, men också som ett medel för att nå uppsatta delmål. En stor andel av dagens äldre och medelålders skogar är skapade enligt dåtidens regelverk och syn på skogen, med en lägre nivå av ståndortsanpassning och variation än de skogar som har anlagts sedan den nya skogspolitiken och fram till . Ett annat medel som gavs stor betydelse i detta sammanhang var det statliga stödet. Vägbyggnad, skogsvård särskilt i norra , restaurering av lågproducerande skog, dikning, översiktlig skogsinven- tering (ÖSI) och stöd till upprättande av skogsbruksplaner var vik- tiga stödområden. Den nya lagen skulle vara ett effektivt instrument. En enhetlig tillämpning för alla ägarkategorier och hela landet eftersträvades. Även om naturvårdsbestämmelserna skärptes blev lagen produktionsinrik- tad. Det förelåg en stor uppslutning kring lagen. Detta gällde också i , som tog sitt beslut . 4.21993 års skogspolitiska beslut Det skogspolitiska beslutet från 19932 och den politik som är knuten till beslutet är i allt väsentligt det som fortfarande gäller . De stora förändringarna från tidigare skogspolitiska beslut var att miljö- mål och produktionsmål jämställdes och att avregleringar gjordes i skogspolitiken. Grunderna för beslutet hämtades bland annat från beslut om konventionen om biologisk mång- fald och de så kallade Skogsprinciperna.3 detaljstyrning av virkesproduktion ersattes av en skogsvårdslag av ramlagskaraktär som gav skogsägarna frihet under ansvar att bruka skogen på ett håll- bart sätt utan att bidrag för skogsvård, produktionsåtgärder eller miljö- hänsyn utgick. ökade regleringen av vilken hänsyn som skulle tas till miljön och naturvården vid skogsbruksåtgärder. Tre väsentliga ändringar gjordes. För det första ökades skogsägarens frihet inom de ramar som staten ställer upp. För det andra betonades att detta innebär ett ökat ansvar för skogsägaren dels för att i den nya friheten tillgodose de skogspolitiska målen, dels ekonomiskt för sitt skogsbruk som en motprestation till de minskade skatter och avgifter som hade beslutats. För det tredje betonades att den nya skogspolitiken förutsätter bättre kunskaper hos skogsägaren. skogspolitik utgick från de ställningstaganden som gjor- des vid om miljö och utveckling i och som kom till uttryck i den så kallade och i Skogs- principerna. Ett grundläggande ställningstagande var att skog och skogsmark bör förvaltas på ett hållbart sätt för att tillgodose nuvar- ande och kommande generationers sociala, ekonomiska, ekologiska, kulturella och andliga mänskliga behov. Viktigt i sammanhanget var även den konvention om biologisk mångfald som hade under- tecknat. Det av fastlagda produktionsmålet i skogsbruket är att skogen och skogsmarken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthållig god avkastning. Skogsproduktionens inriktning ska ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen pro- ducerar. Miljömålet i skogsbruket är att skogsmarkens naturgivna produk- tionsförmåga ska bevaras. En biologisk mångfald och genetisk varia- 1992/93:226, bet. 1992/93:JoU15, rskr. 1992/93:352. 1992/93:226 s. 24–25. tion i skogen ska säkras. Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas. En omfattande utredning av skogspolitik genomfördes av dåvarande skogsvårdsorganisationen och , i syfte att utvärdera effekterna av politiken. Utvärderingen utmynnande i ett ställningstagande om att rådande inriktning av skogspolitiken i allt väsentligt skulle ligga fast.4 Regeringen betonande behovet av stabilitet i skogspolitiken men poängterade vikten av att göra de förändringar som utvecklingen, nya kunskaper och uppfölj- ning av pågående verksamhet ger vid handen. Vissa författnings- reformer genomfördes i anledning av utvärderingen. infördes som även fick betydelse för skogsfrågorna. En statlig offentlig utredning, , tillsattes för att göra en översyn av skogspolitiken och skogs- vårdsorganisationen. Utredningen lämnade sitt betänkande Skog till Nytta för alla?5 till regeringen och betänkandet Mervärdes- skog6 . De propositioner som regeringen lämnade till 2005 och 20087, med anledning av dessa betänkanden inne- bar bland annat att och skogsvårdsstyrelserna sam- manfördes till en sammanhållande nationell myndighet. Det konsta- teras att grunderna i den gällande skogspolitiken ligger fast, men att klimatförändringar i högre grad bör beaktas. be- slutade i enlighet med regeringens förslag. När det gäller sektorsansvaret för miljön brukar man tala om ett sär- skilt och ett allmänt sektorsansvar. miljöpolitiska beslut angav att alla samhällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde, det allmänna sektorsansvaret. I beslutet betonades att varje samhällssektor bör ansvara för att nya miljöpro- 1997/98:158. 2005/06:1 och prop. 2007/08:108. blem undviks och att existerande problem i möjligaste mån löses. Miljövårdsmyndigheterna gavs i uppgift att på alla nivåer vara pådri- vande och att förse övriga statliga myndigheter, kommuner, organisa- tioner och företag med relevant och aktuell kunskap och information.8 I fråga om skogsnäringen avses med det allmänna sektorsansvaret det ansvar för miljön som delas av hela den skogliga sektorn. Sektors- ansvaret kan sägas omfatta ansvarsfördelningen mellan staten och när- ingen avseende såväl miljö- som produktionsdelen av skogspolitiken. Regeringen har även för vissa politikområden som är av särskilt stor betydelse för miljön redovisat sin syn på miljöansvar inom respek- tive område. En förstärkning av sektorsansvaret för vissa sektorer genomfördes då regeringen gav 24 myndigheter ett särskilt sektors- ansvar för ekologiskt hållbar utveckling. Det särskilda sektorsansva- ret för ekologiskt hållbar utveckling innebär att myndigheten har ett ansvar för att driva arbetet för en ekologiskt hållbar utveckling framåt i sin sektor. Parallellt med det särskilda sektorsansvaret utvecklades även arbetet med miljökvalitetsmålen och med miljöledningssystem hos majoriteten av myndigheterna. Sektorsintegreringen av miljöfrå- gorna har därefter ytterligare förtydligats genom att sektorsmyndig- hetens tillsynsansvar successivt utökats till fler områden samt genom miljömålsansvaret för miljökvalitetsmålet Levande skogar. I det miljöpolitiska beslutet om det allmänna sektorsansvaret lyftes även behovet av samverkan och ett delat ansvar mellan stat och näringsliv för miljöfrågorna fram. Samtliga efterföljande miljö- politiska beslut framhåller att ett delat ansvar och frivilliga insatser är en förutsättning för att nå miljömålen. Vidare uttrycker besluten en förväntan om att skogsägarna vid sidan av statens eget ansvars- tagande ska vidta åtgärder och bära kostnader för avsättningar och andra insatser. I en uppföljning av målen, vilken presenterades miljö- politiska beslut, betonades ett ökat sektorsansvar och ökad decen- tralisering för en bred förankring av miljöarbetet samt att regeringen avsåg att förstärka sektorsmyndigheternas ansvar inom dessa områ- den. Det framgick vidare att bland annat sektorsmyndigheten för skogsbruk skulle vara ansvarig för att utarbeta sektorsvisa delmål och genomföra åtgärder för att uppnå dessa. Sektorsansvaret för miljön skrevs även in i myndighetens instruktion. Skogssektorn i övrigt be- handlades endast i begränsad utsträckning eftersom den översyn av 1987/88:85 s. 26 och 253. skogspolitiken som skulle leda fram till 1993-års skogspolitiska be- slut hade inletts med uppdrag att bland annat precisera ett miljömål för skogsbruket. När det gäller myndigheternas sektorsansvar framhölls att de miljö- mål som formulerats på politisk nivå skulle kompletteras med sektors- mål och åtgärdsprogram av sektorsmyndigheterna. Detta uppdrag skulle uttryckligen framgå av myndighetens instruktion därefter. Av detta skäl arbetade skogssektorn fram med skogliga sektors- mål som beslutades av .