sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — Inkorpor- eringen av konventionen skulle ske genom vanlig lag. Att lagstiftning inte får meddelas i strid med ändrade inte på det förhållandet. Konventionen gavs således inte grundlagsstatus. Avslutningsvis anförde regeringen att om en domstol eller en mynd- ighet vid sin rättstillämpning inte genom sina tidigare överväganden hade kommit fram till att konventionsbestämmelsen borde tillämpas, De grundläggande fri- och rättigheterna med en tillämpning av lagprövningsregeln kunde pröva den svenska lagregeln mot grundlagsregeln om att en lag inte får meddelas i strid med (2 kap. 19 § regeringsformen). antog propositionen (bet.1993/94:KU24 och rskr. 1993/ 94:246). Konventionen utgör svensk lag. 4.7.4Något om utvecklingen efter inkorporeringen Inflytandet från på svensk rätt får generellt sett anses ha varit stort. Detta har kommit till uttryck i form av såväl lagstiftning som domstols- och myndighetspraxis. Vad som följer av om rätten till en rättvis rättegång (artikel 6) tillhör de delar av konventionen som haft sär- skild betydelse för den svenska utvecklingen och lett till ändringar av bl.a. och förvaltningsprocesslagen. Det finns vidare en relativt omfattande praxis från såväl som från och . Som ett annat exempel på ett område där konventionen haft betydelse för rättsutvecklingen kan framhållas skadeståndsområdet. har haft att ta ställning till frågan om rätten till skadestånd vid överträdelser av . Ett principiellt viktigt steg togs genom avgörandet NJA 2005 s. 462. En person hade där väckt talan mot staten om rätt till skade- stånd bl.a. på den grunden att hade överträtts genom att en rättegång i ett brottmål inte hade hållits inom skälig tid. konstaterade att en överträdelse förelåg. Europa- konventionen innebar dessutom en förpliktelse för att till- handahålla ett effektivt nationellt rättsmedel vid överträdelser av kon- ventionen, om än inte alltid i form av skadestånd (artikel 13). I det målet dömdes dock både ekonomiskt och ideellt skadestånd ut. Och detta trots att det i fråga om ideellt skadestånd saknades lagstöd. Rätten till skadestånd, även vid andra konventionsöverträdelser, bekräftades därefter av i flera andra domar. Rätts- utvecklingen ledde fram till den nya bestämmelse i skadeståndslagen som behandlas i avsnitt 3.8. De grundläggande fri- och rättigheterna EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna godtogs politiskt av EU:s medlemsstater vid toppmötet i med ett uttryckligt tillägg om att den inte var rättsligt bindande. I stadgan behandlas med- borgerliga, politiska, ekonomiska och sociala rättigheter. Det främsta syftet med stadgan är att befästa och klargöra den skyldighet som EU redan hade att respektera grundläggande rättigheter. Stadgan är indelad i sju avdelningar varav de sex första behandlar olika rättigheter och den sjunde avdelningen innehåller allmänna bestämmelser om tolkning och tillämpning av stadgan. EU:s rättighetsstadga riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten (artikel 51.1). Av praxis framgår att detta innebär att de grundläggande rättigheterna i stad- gan måste iakttas inte bara vid tillämpning av genomförandelagstift- ning utan så snart nationell lagstiftning omfattas av unionsrättens tillämpningsområde (dom i mål C-617/10 , om skattetillägg och förbudet mot dubbla förfaranden). Genom Lissabonfördraget blev EU:s rättighetsstadga juridiskt bindande. I Lissabonfördraget anges även att EU som organisation ska ansluta sig till och därmed bl.a. kunna vara part inför . EU:s anslutning till Europakonven- tionen har dock av olika anledningar försenats. I ett yttrande 2014 konstaterade att ett då aktuellt avtal om EU:s anslut- ning till inte var förenligt med unionsrättens bestämmelser (yttrande 2/13 ). tillämpas dock och medlemsstat- ernas skydd för grundläggande rättigheter som ”allmänna principer” inom unionsrätten (artikel 6.3 i ). EU:s rättighetsstadga har inom sitt tillämpningsområde företräde framför svensk rätt (jämför 10 kap. 6 § regeringsformen). Stadgan anses även ha en starkare konstitutionell status än Europakonven- tionen (se , Rättighetsstadgans genomslag i svensk rätt, Europa- rättslig lagprövning och lärdomar av , Juridisk 2016–17 s. 814 f.). Medlemsstaterna är skyldiga att ge stadgans rättigheter fullt genomslag genom att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- De grundläggande fri- och rättigheterna och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol (artikel 47.1 i stadgan). Enligt EU:s rättighetsstadga måste varje begränsning i utövandet av de fri- och rättigheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa fri- och rättig- heter (artikel 52). Begränsningar får, med beaktande av proportion- alitetsprincipen, göras endast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter. I den mån en rättighet som erkänns i stadgan motsvarar en rättighet som också garanteras i ska rättigheten i stadgan ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Rättigheterna i stadgan återfinns i regeringsformen och Europa- konventionen med i princip samma utformning (se och i Tre rapporter till , SOU 2008:43 s. 17 f.). Stad- gan går dock längre på vissa områden. Om det allmänna kränker en enskilds rättigheter som är skyddade enligt rättighetsstadgan och därigenom orsakar skada, torde den en- skilde ha rätt till skadestånd enligt samma regler som i övrigt gäller för enskildas rätt till skadestånd vid överträdelser av EU:s primärrätt. Enligt den av tillämpade s.k. Francovich-principen krävs det att det är fråga om en skyddad rättighet, att det finns ett orsakssamband och att överträdelsen är tillräckligt klar. Något krav på oaktsamhet på det allmännas sida finns inte. Det finns ännu inte några rättsfall som klargör hur principen ska tillämpas på skadeståndskrav grundade på överträdelser av rättigheter som skyddas av stadgan. Vidare anses det vara oklart hur långt stad- gan ger rättigheter som kan åberopas av enskilda gentemot andra enskilda (se , anförd artikel s. 793). För en grundlig genomgång av EU:s rättighetsstadga kan hänvisas till Lebeck, EU-stadgan om grundläggande rättigheter, 2 uppl., 2016. 5 Rättsläget i andra länder I kommitténs uppdrag ingår att göra en internationell jämförelse av möjligheterna att få ersättning vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter i vissa utvalda länder, däribland minst två nordiska länder. I det följande redovisas översiktligt rättsläget i detta avseende i några andra rättsordningar. Tyngdpunkten ligger på de nordiska länderna men jämförelsen omfattar även några andra länder som kom- mittén bedömer vara av intresse i sammanhanget. Framställningen bygger beträffande flera av de utomnordiska länd- erna bl.a. på Bagińska (red. ), Damages for Violations of Human Rights, A Comparative Study of , 2016. Kommittén har vidare genomfört en undersökning som har riktats till personer som handlägger frågor som rör konstitutionell rätt eller skadeståndsrätt inom olika länders justitiedepartement eller motsvar- ande. De svar som har lämnats på kommitténs frågeformulär – och som redogörs för här – ger inte utryck för en formell ståndpunkt från respektive lands regering. Man bör även ha i åtanke att svaren inte är uttömmande. Det bör också framhållas att rättsläget när det gäller ersättning vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter i allmänhet är komplicerat. En sammanhållen lagstiftning om sådan ersättning sak- nas ofta. Av betydelse för en rättvisande bild är bl.a. vilket utrymme som landet i fråga ger domstolarna för lagprövning och vilken ställ- ning som internationella konventioner om mänskliga rättigheter har i det nationella rättssystemet. En sak som skiljer flera andra rätts- system från de nordiska ländernas system är vidare förekomsten av författningsdomstolar. Varje lands rättsordning bör således bedömas som en helhet där möjligheterna till ersättning vid rättighetsöverträdelser ses i sitt större Rättsläget i andra länder sammanhang, något som bör hållas i minnet vid jämförelser med utländsk rätt. Rättsjämförelser låter sig vanligen göras något lättare när det gäller de nordiska länderna; både skadeståndsrätten och den konstitution- ella rätten är förhållandevis enhetlig. Med detta i åtanke kan följande allmänna observationer göras. Som framgår av Bagińska skiljer sig rättsläget åt i betydande omfatt- Det finns flera metoder för att ge fri- och rättigheter genom- slag. Ett gemensamt drag för de flesta moderna grundlagar tycks vara att de fri- och rättigheter som de innehåller på ett eller annat sätt är direkt tillämpliga i domstolarna. I flera länder åstadkoms den direkta tillämpligheten genom att grundlagen garanterar en rätt att få gottgörelse vid överträdelser av fri- och rättigheter. En rätt till skadestånd är allmänt förekommande (bl.a. , och ). Ofta finns denna rätt, i vart fall i viss utsträckning, även gentemot andra privata rättssubjekt (s.k. horisontell effekt; bl.a. ). Vanligt är också lagstiftning om ersättning för vissa specifika överträdelser (t.ex. i fråga om skyddet mot frihetsberövanden och rätten till rättegång inom skälig tid). Det allmännas skadeståndsansvar kan variera även när det gäller tillämpningsområdet. Det är vanligare att skyddet tar sikte på politiska och civila rättigheter, snarare än sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter. Några länder tillhandahåller en större möjlighet för den skadelidande att få ersättning för ekonomisk skada än för ideell skada (bl.a. de nordiska länderna). Flera länder gör vidare skillnad mellan överträdelser av fri- och rättigheter i grundlag å den ena sidan, och överträdelser av fri- och rättigheter i och andra internationella konven- tioner å den andra sidan. Det är som sagt inte ovanligt att rättsläget är komplext. Generellt tillämpas allmänna skadeståndsrättsliga principer även på skadeståndsansvaret för rättighetsöverträdelser. Det gäller t.ex. kravet på adekvat kausalitet och bevisbördans placering. Skadeståndet ska ge full ersättning för skadan, eller ibland s.k. rättvis ersättning. När det gäller frågan om det ställs krav på vållande på det allmännas sida är bilden splittrad. I många länder är så helt eller huvudsakligen fallet (bl.a. och ), medan det i andra länder gäller ett strikt ansvar vid överträdelser av fri- och rättigheter (). Rättsläget i andra länder Bagińska framhåller att en central övergripande fråga vid utveck- lingen av en konstitutionell skadeståndsrätt är hur man, på grundval av en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen, ska avgränsa ett utvidgat skadeståndsansvar (s. 477). I många länder har lagstift- aren, för att behålla kontrollen över utvecklingen, infört en eller flera begränsningsmodeller som i några fall är främmande för allmän skade- ståndsrätt. Sådana modeller kan t.ex. bestå i ett krav på att den enskilde har använt sig av, eller uttömt, möjligheterna att få gottgörelse på annat sätt än genom skadestånd (bl.a. och ), att ansvaret begränsas till enbart vissa särskilt centrala fri- och rättigheter () eller att det införs schabloniserade skadeståndsbelopp (). Flera länder har vidare, i fråga om specifika historiska orättvisor, valt att helt eller delvis ersätta de skadelidande enligt en särskild lagstiftning, ibland av ex gratia-karaktär (bl.a. och ). När det gäller förhållanden i andra länder i fråga om skadestånd vid överträdelser av hänvisas till SOU 2010:87 s. 239 f. Frågeformuläret redovisas i bilaga 3 till betänkandet. Som framgår av avsnitt 2.2 har kommittén besökt , och . Den norska grundlagen har innehållit civila rättigheter, bl.a. egendomsskydd (105 § grunnloven). tillkom en ny och väsentligt utökad rättighetskatalog (92–113 §§ grunnloven). I anslut- ning till katalogen sägs att myndigheterna ska ”respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for bindende traktater om menneskerettigheter” (92 §). Enligt förarbet- ena ska domstolarna, vid tolkningen av de i grundlagen angivna rättig- heterna, beakta innehållet i bl.a. . Frågan om skadestånd med anledning av överträdelser av rättigheter behandlas inte (dok. nr 16 [2011–2012], Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven). , och några andra internationella konventioner, fick företräde framför annan norsk lag 1999 (3 § lov om styrking av menneskerettighetenes i norsk rett). Rättsläget i andra länder På motsvarande sätt som i och grundlagar slås domstolarnas lagprövningsrätt fast i grundlagen. Vägledande är den s.k. Kløftadomen (Rt. 1976 s. 1) om lagprövning utifrån grundlagen i ett mål om expropriation. I det enskilda fallet har domstolarna en rätt och en skyldighet att pröva om det strider mot grundlagen att använda en lagregel, och om det strider mot grundlagen eller annan lag att verkställa andra beslut fattade under utövandet av offentlig myndighet (89 § grunnloven). Høyesterett har uttryckt det så, att det är Høyesterett som har ansvaret för att tolka, klargöra och utveckla grundlagens bestämmelser om mänskliga rättigheter (rätts- fallet Rt. 2015 s. 93, punkt 57). Det stora flertalet fri- och rättigheter i grundlagen har motsvarig- heter i . På några områden skiljer sig skyddet åt. Det gäller bl.a. förbudet mot retroaktiv lag (97 § grunnloven) och egen- domsskyddet. Høyesterett tolkar och tillämpar genomgående grund- lagsbestämmelserna i ljuset av konventionen (se Aall, EMKs betydning etter grunnlovsrevisjonen, for Rettsvitenskap, 5/2017 s. 429 f.). Sedan 2014 års reform har Høyesterett i flera domar tillämpat de nya bestämmelserna om fri- och rättigheter. I den norska skadeståndslagen saknas det bestämmelser om det allmännas skadeståndsansvar, bortsett från arbetsgivaransvaret. Det har således inte införts någon motsvarighet till 3 kap. 4 § i den svenska skadeståndslagen om ersättning vid överträdelser av Europakonven- tionen. I stället tillämpar domstolarna befintliga rättsregler om skade- stånd, även om dessa inte är särskilt anpassade för det allmännas över- trädelser av fri- och rättigheter. I skadeståndslagen regleras rätten till ersättning för personskada och vissa fall av kränkning av den personliga integriteten, inklusive ärekränkning och kränkning av rätten till privatliv (oppreisning). I vissa fall kan ersättning även utgå för icke-ekonomisk skada. Utgångspunkten är att skadeståndsansvar förutsätter vållande, men även strikt ansvar förekommer. Dessa allmänna regler kan utgöra grund för ersättning från staten i situationer där någons fri- och rättigheter enligt grundlagen har kränkts (jämför Bårdsen, De nord- iske høyesterettene som konstitusjonsdomstoler: Noen nyere utvik- lingslinjer i Høyesterett, Nordisk høyesterettsdommer- seminar, 23. og 24. s. 9). Rättsläget i andra länder Därutöver finns särskild lagstiftning om skadestånd och andra typer av ekonomisk kompensation i vissa fall. Som exempel kan nämnas att det enligt straffprocesslagen finns möjlighet att få ersätt- ning från staten för rättegångskostnader vid frikännande dom m.m. Skadeståndsregler finns även i diskrimineringslagstiftningen. I vilka situationer som det ska krävas vållande på statens sida för att staten ska vara skadeståndsskyldig vid myndighetsutövning är omdiskuterat i litteraturen (se , Damages for the Infringe- ments of Human Rights Under Norwegian , i Bagińska s. 270). Av intresse är rättsfallet HR-2018-1909-A. Lagmannsretten hade enligt Høyesterett dömt i strid med grundlagens och Europakonven- tionens oskuldspresumtion. Høyesterett lutar sig i domskälen i första hand mot grundlagen, inte mot , och anför att den aktuella grundlagsbestämmelsen ger uttryck för en självständig rättsnorm, som kan åberopas av den enskilde (punkt 28). Med hänvisning till ett par domar som meddelats tidigare , bl.a. ett fall där domstolen delvis undanröjde en underrätts- dom på grund av att den inneburit en överträdelse av Europakonven- tionen (HR-2018-1783-A), anför Høyesterett att överträdelsen av grundlagens oskuldspresumtion i målet kunde gottgöras genom att domstolen konstaterar att det har skett en överträdelse (punkt 66). Att det har skett en överträdelse av grundlagen, och att den enskilde får anses gottgjord för överträdelsen genom domen, anges uttryck- ligen i domslutet. Vad som gäller i fråga om gottgörelse i form av skadestånd är tills vidare inte klarlagt. För en analys av rättsfallet, se Reiertsen, Prinsipielt (u)prinsipiell – når Høyesterett er prinsipiell uten å ville være det, Lov og Rett 2019 s. 416. Sammanfattningsvis pågår en utveckling där skyddet av fri- och rättigheter spelar en växande roll inom norsk skadeståndsrätt (se s. 286 f.). Gottgörelse till den enskilde genom skadestånd har emellertid inte stått i fokus för rättighetsskyddet. Några planer på att lagstifta på området tycks inte finnas. En rättighetskatalog finns i grundlagen (71–80 §§ grundloven), som är . Katalogen är mer begränsad än i övriga nordiska länder och i stora delar densamma som den som fanns grundlag. Rättsläget i andra länder Bland annat egendomsskyddet regleras; det anges att varje fråga om en expropriations lagenlighet och expropriationsersättningens stor- lek får läggas fram i domstol (73 §). blev inkorp- orerad i dansk rätt 1992. Något författningsreglerat lagprövningsinstitut finns inte i dansk rätt. Højesteret slog dock 1921 fast att grundlagen ger uttryck för en positiv rätt vars principer kan föranleda att lagar sätts åt sidan, men då förutsatt att motsatsförhållandet är kvalificerat (rättsfallet UfR 1921.644 H). I rättspraxis finns det bara några få exempel på att en domstol i efterhand har prövat en lag. Det enda exempel där en lag har åsidosatts är det s.k. Tvind-målet (U 1999.841 H). Se vidare Sejersted, Grunnlovens funksjon i de nordiske land, for Rettsvitenskap, 5/2014, s. 554 f. I den danska skadeståndslagen saknas det bestämmelser som speci- fikt tar sikte på det allmännas skadeståndsansvar. I den juridiska litteraturen har det förts fram att det kan finnas anledning att över- väga en viss skärpning av detta ansvar. En större förändring anses dock kräva lagstiftning (se Værum Westmark, Offentligretligt erstatnings- ansvar for skadevoldende retsakter der lider af en væsentlig retlig mangel, 2010, s. 359 f. och s. 364 f.). Staten kan bli ersättningsskyldig, även för ideell skada, om den rätts- stridigt kränker någons frihet, fred, ära eller person (s.k. tort och kränk- ning, 26 § erstatningsansvarsloven). Enligt allmänna skadestånds- rättsliga principer gäller ett krav på ansvarsgrund, uppkommen skada samt ett orsakssamband mellan den skadegörande handlingen och skadan. Normalt sett krävs att skadevållaren har handlat culpöst för att kunna ådra sig skadeståndsskyldighet. I rättsfallet U 2017.2929 H om inskränkningar i rörelsefriheten för en asylsökande slår Højeste- ret dock fast att staten har ett objektivt ansvar vid överträdelser av , även om staten i rättsfallet inte ansågs vara skyldig att betala något skadestånd. Därutöver gäller ett krav på att orsakssambandet ska vara adekvat, dvs. att skadan inte är en alltför slumpmässig följd av den skadegör- ande handlingen. Om dessa förutsättningar är uppfyllda, kan ersätt- ning ges för ekonomisk skada utöver de fall som uttryckligen regleras i skadeståndslagen. Det finns inget hinder mot att åberopa de nämnda reglerna i fall där en skadelidande anser sig ha ett krav på ersättning från staten på grund av att hans eller hennes rättigheter enligt grund- lagen har kränkts. Rättsläget i andra länder Det finns inte någon rättspraxis där domstolarna har dömt ut skadestånd till en enskild person på grundval av att det allmänna har överträtt den enskildes fri- eller rättigheter enligt grundlagen. Det torde också saknas tydliga exempel på att grundlagen ger ett starkare skydd än . Däremot har domstolarna tillerkänt enskilda rätt till skadestånd eller annan gottgörelse vid överträdelser av (jämför det senast nämnda rättsfallet och Christoffersen, Erstatningsansvar for overtrædelse af menneskeretten, i Pagh m.fl. ], Offentlige myndigheders erstatningsansvar, 2017, s. 168 och 177). Enligt juridisk litteratur bör det allmänna även utanför expropria- tionsområdet åtminstone i allvarliga fall kunna bli ersättningsskyldig för lagstiftning som står i strid med högre normer. Det får då antas att bedömningen av ansvarsfrågan inte enbart kommer att fokusera på det eventuellt begångna felet (se Fenger, EU-rettens betydning for danske myndigheders erstatningsansvar, i Pagh m.fl. s. 145). Några planer på att lagstifta på området tycks inte finnas. I den finska grundlagen finns en rättighetskatalog som har många gemensamma drag med 2 kap. regeringsformen. I anslut- ning till katalogen anges att det allmänna ska se till att de grundlägg- ande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodo- ses (22 § grundlagen). Därigenom åläggs det allmänna skyldigheten att både respektera och agera för ett förverkligande av rättigheterna (se , Sociala rättigheter i förvandling, En konstitutionellrättslig studie, 2009, s. 102 och 130 f.). Grundlagen tillsammans med annan lagstiftning, t.ex. lagen om gottgörelse för dröjsmål vid rättegång, anses ge ett längre gående skydd än (jämför , Grundläggande fri- och rättigheter i i ett Europaperspektiv, i och (red. ), Förhandlingarna vid det 39:e i 18–, Del 1, s. 573). gäller som finsk lag . I grundlagen finns vidare ett lagprövningsinstitut (106 § grund- lagen). Om tillämpningen av en lagbestämmelse i ett ärende som behandlas av en domstol uppenbart skulle strida mot grundlagen, ska Rättsläget i andra länder domstolen ge grundlagsbestämmelsen företräde. Till skillnad från i regeringsformen kvarstår alltså det s.k. uppenbarhetskravet. Det är relativt sällsynt att lagprövning leder till att en lag åsidosätts (se Sejersted, Grunnlovens funksjon i de nordiske land, for Rettsvitenskap, 5/2014, s. 556). Uppenbarhetsrekvisitet gäller inte för- fattningar på lägre nivå än lag (107 § grundlagen). Skadestånd vid fel eller försummelse vid myndighetsutövning regleras i skadeståndslagen. De begränsningar av det allmännas skade- ståndsskyldighet som tidigare fanns i svenska skadeståndslagen (stand- ardregeln och kravet på att den skadelidande i första hand ska söka ändring av ett felaktigt beslut, se avsnitt 3.5.3 och 3.10.7) finns kvar i den finska lagen. Det saknas särskilda lagregler om skadestånd vid överträdelser av eller grundlagen. I likhet med den svenska skadeståndslagen finns det i finsk rätt ett taleförbud som begränsar rätten att väcka skadestånd mot staten. En talan om ersättning för skada som har orsakats av bl.a. statsrådet eller domstol får således inte väckas, om inte beslutet har ändrats eller upphävts (3 kap. 5 § finska skadeståndslagen). En av genomförd utredning redovisade 2010 i en promemoria överväganden om det allmännas skadeståndsansvar. Promemorian har inte lett till lagstiftning. Där rekommenderas bl.a. att det i skadeståndslagen ska tas in bestämmelser om det allmännas skadeståndsansvar vid kränkning av grundläggande mänskliga rättig- heter. Utredningen framhåller att det finns ett behov av att reglera det allmännas skadeståndsansvar på ett sätt som resulterar i en ersätt- ningspraxis som är förståelig, enhetlig och så förutsägbar som möj- ligt. Några konkreta förslag till lagstiftning lämnas dock inte (Julki- syhteisön vahingonkorvausvastuu, , Utredningar och anvisningar 59/2010). har i några mål tagit ställning till den enskildes rätt till gottgörelse för överträdelser av fri- och rättig- heter inte bara enligt utan även enligt grund- lagens rättighetskatalog. Ett sådant rättsfall är HD 2011:38 om en oskäligt utdragen för- undersökning.