sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — Styrelsen för Yle utses av förvaltningsrådet som i sin tur utses av . beslutar även om bolagets strategi och om riktlinjer för ekonomi och verksamhet samt i ärenden som rör betydande inskränkningar eller utvidgningar av Yles verksamhet. ska dessutom lämna en årlig berättelse till om hur den allmännyttiga verksamheten har genomförts och hur rådet har fullgjort sina styrnings- och tillsynsuppgifter. Till medlemmar i förvaltningsrådet ska enligt lag väljas personer som är förtrogna med vetenskap, konst, kulturarbete, näringsliv och Radio och tv i allmänhetens tjänst ekonomiska frågor samt personer som företräder olika samhälls- och språkgrupper. I bedrivs public service i huvudsak inom ramen för BBC, ITV, STV, , och S4C. Samtliga BBC:s kanaler sänder public service-innehåll medan övriga aktörer har en kanal var med status som public service. BBC och är offentligt ägda bolag. BBC finansieras huvudsakligen med licensavgifter medan finansieringen av vilar på kommersiella grunder. S4C, som är en walesisk-språkig kanal, finansieras delvis av BBC och delvis med statligt stöd. Regeringen planerar dock för att finansieringen av S4C med allmänna medel ska upphöra . Övriga aktörer är privatägda verksam- heter som finansieras med kommersiella medel. tillsatte regeringen en utredning som bl.a. ska behandla frågan om avkriminalisering av bristande betalning av licensavgiften. Ramarna för BBC:s styrning och finansiering finns i BBC:s stadga (Royal Charter for the continuance of the BBC). Den nuvarande stadgan gäller för perioden –2027 och ger BBC ett förhållandevis brett uppdrag. Styrningsfunktionerna ligger hos bolagsstyrelsen medan regler- ingsfrågor hanteras av branschens gemensamma regleringsmyndig- het (Ofcom). består av 14 ledamöter. Av dessa har fyra en beslutsfattande ställning medan övriga är rådgivande. Av de rådgivande ledamöterna utser regeringen, genom den process som allmänt gäller för offentliga utnämningar, fyra s.k. Nation Members som ska representera , , och . Övriga rådgivande ledamöter samt de beslutande ledamöterna utses av styrelsen på förslag från valberedningen. Kulturministern har mandat att genomföra en halvtidsöversyn som avser regleringen och styrningen av BBC. Översynen får inte om- fatta uppdraget eller finansieringsmodellen. Public service-uppdraget för övriga bolag ges huvudsakligen genom lag eller i sändningstillstånd. Radio och tv i allmänhetens tjänst public service-verksamhet bedrivs inom ramen för tre aktörer – , ZDF och Deutschlandradio. består av nio oberoende regionala offentligrättsliga public service-organisationer samt den nationella organisationen . driver och sänder dels den nationella tv-kanalen , dels regional radio och tv. ZDF och Deutschlandradio, som är offentligrättsliga aktö- rer, sänder nationell tv respektive radio. Samtliga aktörer styrs av råd som utgörs av företrädare för civilsamhällets organisationer och vissa särskilt angivna grupper. Public service-verksamheten finansieras huvudsakligen med en licensavgift. En del av ARD:s och intäkter kommer också från reklam. Medelstilldelningen prövas regelbundet av en oberoende kom- mission för kontroll och prövning av programföretagens finansiella behov (KEF) som lämnar förslag inför förbundsländernas beslut om medelstilldelning. Den tyska författningsdomstolen har utifrån den konstitutionellt skyddade yttrandefriheten utvecklat en praxis kring självbestämmande, oberoende och finansiering såvitt avser public service. public service-verksamhet bedrivs inom ramen för de statligt ägda aktiebolagen och i det senare bolagets regionala sändningsverksamheter. Med egen majoritet i parlamentets båda kammare drev partiet Lag och rättvisa igenom förändringar i bolagens styrning. Genom en tillfällig public service-lag fråntogs ett befintligt fristå- ende sändningsråd rätten att efter ett öppet förfarande och på förslag av företagens tillsynsorgan tillsätta och entlediga ledamöterna i pro- gramföretagens styrelser. Rätten att utse och entlediga ledamöter överfördes till finansministern och kraven på ett öppet förfarande och att utnämningar skulle ske efter förslag från bolagens förvalt- ningsråd togs bort. Också i förhållande till public service-företagens tillsynsorgan överfördes utnämningsmakten till finansministern. Ordningen med ett öppet förfarande där ledamöterna valdes ur kretsen av kandidater som nominerats från universitetsvärlden togs bort. Radio och tv i allmänhetens tjänst styrelseledamöter i public service-företagens styrelser och i deras tillsynsorgan ersattes en uttömmande reglering om under vilka för- hållanden en styrelseledamot kan skiljas från sitt uppdrag med en obegränsad rätt för finansministern att entlediga styrelseledamöter i bolag och tillsynsorgan. Ett stort antal befattningshavare inom public service har bytts ut med stöd av lagen. ersattes, i avvaktan på större mediereformer, den tillfälliga lagen med en övergångsreglering med ramar för styrningen av public service. Rätten att utse och entlediga styrelseledamöter i public service-företagen och deras tillsynsorgan överfördes till ett nyinrättat medieråd med ledamöter tillsatta av parlamentet och pre- sidenten. Den politiska oppositionen gavs inflytande över tillsätt- ningen av två av fem ledamöter. I bedrivs public service-verksamhet inom ramen för tre nationella tv-kanaler, tre radiostationer och en nyhetsbyrå (MTI). Nyhetsbyrån har exklusiv rätt att producera de nyhetsprogram som sänds och tillhandahålls av public service-medierna. Bolagen förvaltas av en gemensam stiftelse. Public service-mediernas roll och uppgift definieras i den s.k. mediegrundlagen som antogs 2010 och innefattar bl.a. att public service-medierna ska bidra till att bevara nationell och europeisk identitet, stärka nationell sammanhållning och se till behoven hos nationella, etniska och religiösa grupper. Finansieringen sker genom statliga anslag. trädde nya medielagar i kraft som bl.a. innebar att public service-mediernas till- gångar fördes över till en offentlig mediefond. Även de årliga ansla- gen styrdes om till mediefonden. Mediefonden ansvarar för finanserna medan ansvaret för produktion, beställning och inköp av de program som sänds inom ramen för public service ligger hos en särskild orga- nisation som stiftelsen som äger public service-bolagen utövar till- syn över. Mediefonden förvaltas av ett medieråd som utgör en del i en större mediemyndighet. Myndigheten inrättades för att ansvara för tillsyn över samtliga mediesektorer och all mediereglering. över- vakar bl.a. public services efterlevnad av medielagarnas innehållskrav. Radio och tv i allmänhetens tjänst generaldirektör utses av regeringen. Under förutsättning att två tredjedelar av parlamentet godkänner det är generaldirektören även ordförande för medierådet. Övriga fyra leda- möter i medierådet utses av parlamentet med två tredjedelars majo- ritet efter nominering av en kommitté med representanter från parla- mentets partigrupper. Rösterna i kommittén viktas utifrån valresultat. Mandatperioden är med möjlighet till förlängning. Rådets ledamöter valdes 2019 för en andra nioårsperiod. Liksom har majoritetsförhållandena i det ungerska parlamentet inneburit att samtliga rådets ledamöter utsetts på förslag av reger- ingspartiet Fidesz. utser i sin tur mediefondens styrelseledamöter, in- klusive ordföranden. ordförande, som alltså som utgångs- punkt också är generaldirektör för mediemyndigheten, utser även den direktör som leder den nationella nyhetstjänsten och nominerar verkställande direktörer i public service-bolagen. De verkställande direktörerna utses av en stiftelse vars styrelsemajoritet väljs direkt av parlamentet. När det gäller den stiftelse som förvaltar public service-företagen så utses sex av styrelsens åtta ledamöter av parlamentet medan övriga två, däribland ordföranden, utses av medierådet. 15Public service och sändningar genom tråd Yttrandefrihetsgrundlagen skiljer på sändningar genom tråd och sänd- ningar på annat sätt. Som har framgått av avsnitt 3.3 avses med ordet tråd särskilt anordnade ledare. Tv-sändningar genom kabelnät är typ- exempel på sändningar genom tråd. Även sändningar och tillhanda- hållanden via fiber och ADSL sker genom tråd. S.k. marksändningar, dvs. sändningar som går genom marknätet, och sändningar via satellit är sändningar på annat sätt än genom tråd. Mobilnätet är också att betrakta som en trådlös sändningsteknik. Yttrandefrihetsgrundlagens uppdelning mellan trådburen och tråd- lös teknik innebär att grundlagsstödet för det allmännas styrning och granskning av public service skiljer sig åt beroende på sändningsform. Kommitténs uppdrag är att överväga om det finns skäl att möjlig- göra villkor för radio och tv i allmänhetens tjänst som är oberoende av om sändningen eller tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt. Kommittén ska även överväga om det finns skäl att utöka möjligheterna till granskning av den verksamhet som public service- företagen bedriver genom tråd. Public service och sändningar genom tråd 15.2Yttrandefrihetsgrundlagen och uppdraget i allmänhetens tjänst 15.2.1Etableringsfriheten för medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen En grundläggande princip på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området är etableringsfrihet. Syftet med etableringsfriheten är att aktörer ska kunna verka fritt på tryck- och yttrandefrihetens område utan hinder i förväg från det allmänna. Innebörden av etableringsfri- heten är att det står var och en fritt att inleda och driva verksamhet för spridning av information till allmänheten i de former som skyd- das av grundlagarna. Något krav på tillstånd för verksamheten får inte ställas upp och möjligheten att driva verksamheten får inte begränsas av villkor som inte har stöd i grundlag. På det tryckfrihetsrättsliga området råder fri etablering. Varje fysisk och juridisk person har enligt 4 kap. 1 § TF rätt att själv eller med hjälp av andra trycka skrifter. Samma grundprincip gäller för de medier som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Sändningar på annat sätt än genom tråd är dock undantagna från etableringsfri- heten (3 kap. 3 § första stycket YGL). För sådana sändningar får det både ställas krav på sändningstillstånd och förordnas om villkor för sändningarna. Skälet till detta avsteg från etableringsfriheten är att frekvens- utrymmet är begränsat. Av tekniska skäl har det därför betraktats som omöjligt att uppnå en grundlagsfäst etableringsfrihet när det gäller sändningar i etern. Av förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen fram- går att ett syfte också varit att lämna öppet för sådana särskilda regler som borde kunna finnas för verksamhet som bedrivs av ett företag med monopolställning (prop. 1990/91:64 s. 82). Undantaget från etableringsfriheten kompletteras med en bestäm- melse om att det allmänna ska eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet (3 kap. 3 § andra stycket YGL). Till skillnad från vad som gäller för sändningar i etern så gäller alltså etableringsfrihet för sändningar genom tråd. Detta kommer till uttryck i yttrandefrihetsgrundlagen genom att det föreskrivs att varje fysisk och juridisk person har rätt att sända program genom tråd (3 kap. 1 § YGL). Eftersom grundlagens föreskrifter om program tillämpas också vid tillhandahållande av information till allmänheten Public service och sändningar genom tråd via databaser som omfattas av den s.k. databasregeln gäller etabler- ingsfriheten även vid denna typ av tillhandahållanden (se 1 kap. 4 § YGL). Etableringsfriheten för sändningar och tillhandahållanden genom tråd innebär alltså att sändningstillstånd inte får krävas. Inte heller är det tillåtet att ställa upp villkor utöver vad som uttryckligen med- ges i yttrandefrihetsgrundlagen. Sådana uttryckliga medgivanden finns i en punktlista i 3 kap. 2 § YGL som bl.a. medger s.k. vidaresändnings- plikt och krav på att tv-program ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. I 1 kap. 19 § YGL finns vidare regler med innebörd att det i lag får meddelas föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i pro- gram eller om villkor för sådan reklam. Detsamma gäller föreskrifter om förbud mot och villkor för annonsering och sändning av program som helt eller delvis bekostas av någon annan än den som bedriver programverksamheten. Detta undantag gäller för samtliga tekniker som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen, dvs. även beträffande sändningar och tillhandahållanden genom tråd. 15.2.2Public service-företagens verksamhet genom tråd Utöver sändningarna av radio och tv i marknätet tillhandahåller public service-företagen i princip hela sitt programutbud över inter- net, i huvudsak via företagens playtjänster. Företagens internetbase- rade verksamhet inbegriper också textpubliceringar, bl.a. i artikelform. Etableringsfriheten innefattar en rätt att bedriva sändningsverk- samhet utan andra innehållsvillkor för sändningarna än de som ut- tryckligen medges enligt grundlagen. Detta innebär att krav mot- svarande dem som gäller för sändningar i marknätet inte kan ställas. De villkor som formulerar public service-företagens uppdrag i all- mänhetens tjänst kan alltså, med dagens grundlagsreglering, inte om- fatta den programverksamhet som bedrivs i företagens playtjänster och i övrigt i deras appar och på deras webbplatser. Det gäller t.ex. krav på saklighet och opartiskhet, respekt för den enskildes privatliv och sändande av genmälen. Det gäller också bl.a. kraven på mångfald i programutbudet, att ha ett utbud som speglar förhållandena i hela Public service och sändningar genom tråd landet och att programutbudet som helhet ska präglas av folkbild- ningsambitioner. Public service-företagen har valt att ändå tillämpa samma publicer- ingsprinciper för alla publiceringar, oavsett plattform. Detta påver- kar dock inte utrymmet för det allmänna att granska innehållet. Utrymmet för det allmännas granskning av grundlagsskyddad pro- gramverksamhet bestäms i yttrandefrihetsgrundlagen. Liksom i fråga om sändningstillstånd och innehållsvillkor skiljer yttrandefrihets- grundlagen mellan sändningar genom tråd och sändningar på annat sätt. När det gäller sändningar på annat sätt, vilket alltså inbegriper sändningar i marknätet för radio och tv, medger yttrandefrihetsgrund- lagen granskning av om program som har sänts står i överensstäm- melse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna. Eftersom det inte finns något generellt utrymme för att meddela villkor för sändningar och tillhandahållanden genom tråd finns inte något motsvarande granskningsutrymme beträffande innehåll som distribueras med sådan teknik. Det begränsade utrymmet för det all- männa att granska programinnehåll som sänds och tillhandahålls genom tråd innebär att sådan granskning i princip bara kan omfatta otillbörligt kommersiellt gynnande, reklam och annan annonsering samt frågor om våldsskildringar och pornografi. Stödet för gransk- ningen finns då i andra bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen (se prop. 2009/10:115 s. 92). När det gäller hantering av anmälningar av innehåll som har sänts eller tillhandahållits i public service-företa- gens playtjänster så kan noteras att huvuddelen av programutbudet både finns tillgängligt där och sänds i marknätet. Riktas en anmälan om t.ex. partiskhet eller bristande saklighet mot båda publiceringarna prövar anmälan gentemot sändningen i mark- nätet. I den del anmälan avser playtjänsten lämnas den utan åtgärd eftersom det inte gäller några krav på opartiskhet eller saklighet för programinslag på public service-företagens webbplatser (se t.ex. beslut , dnr 17/01702). Eventuell kritik riktas alltså enbart mot den sändning som har skett i marknätet. Public service och sändningar genom tråd Anmälningar av program som sänts eller tillhandahållits exklusivt i public service-företagens playtjänster – och som alltså inte alls har sänts i marknätet – lämnas helt utan åtgärd av (se t.ex. beslut , dnr 18/00040-1 nr 2, , dnr 18/00040-4 nr 1 och 6 och , dnr 18-00040-22 nr 16 och 40). Det sker alltså beträffande sådana sändningar och tillhandahållanden ingen pröv- ning alls av om programinnehållet t.ex. varit partiskt, osakligt eller brustit i respekt mot en enskild persons privatliv. Även kritik gentemot text på public service-företagens webbplatser lämnas utan åtgärd. motiverar detta med att det inte ingår i nämndens uppgifter att pröva textinformation på public service-företagens webbplatser (se t.ex. granskningsnämn- dens beslut , dnr 17/01044 och , dnr 17/01702). När det gäller public service-företagens verksamhet i tråd kan det konstateras att konsumtionen av medieinnehåll allt mer flyttas från traditionella plattformar till internetbaserade sådana. tog av tittarna del av SVT:s program- utbud via SVT:s onlinetjänster. Motsvarande siffra var 13 pro- cent. Prognosen är att den internetbaserade verksamheten kommer att öka. Andelen program som sänds och tillhandahålls exklusivt i företagens playtjänster kan också antas öka . Innebörden av en sådan utveckling är att public service-företagens oreglerade verksamhet ökar i andel och omfattning. Denna andel av verksamheten kan inte heller bli föremål för granskning av gransk- ningsnämnden. Det kan noteras att yttrandefrihetsgrundlagen endast reglerar det allmännas granskning. Det medieetiska system som har skapats och hanteras av i huvudsak de traditionella kommersiella medierna be- gränsas inte på motsvarande sätt av yttrandefrihetsgrundlagens regler. Enskilda har kunnat vända sig till Allmänhetens () med klagomål mot tryckta tidningar samt vissa nättidningar. PO har även granskat anslutna företags publi- ceringar på konton i sociala medier. PO har kunnat välja att hän- skjuta ärenden till (). Verksamheten har utgjort en form av självreglering som varit fri- stående från staten och bekostats av branschens organisationer: TU –Medier i , Tidskrifter och . Public service och sändningar genom tråd ningen har skett utifrån de pressetiska reglerna som bl.a. rör korrekt och allsidig nyhetsförmedling, möjlighet till bemötande och respekt för den personliga integriteten. inrättades ett nytt, gemensamt medieetiskt system. Systemet bygger liksom tidigare på självreglering, vilket inne- bär att branschen även fortsättningsvis själv ska lösa och åtgärda eventuella övertramp i publiceringsverksamheten utan inblandning av det allmänna. Nytt är dock att public service-företagen omfattas av det nya systemet. Till skydd för enskildas privatliv har Allmänhetens Medieom- budsman och inrättats. De ersätter PO och . Systemet omfattar alla plattformar oavsett teknik, vilket inne- bär att även publiceringar på webbplatser och i sociala medier om- fattas. Även anmälningar om publicitetsskador inom ramen för public service-företagens verksamhet kan alltså prövas. Däremot inne- fattar systemet inte frågor som rör andra villkor som gäller för public service-företagens programverksamhet, som t.ex. kraven på saklig- het och opartiskhet. Det förhållandet att kan pröva anmäl- ningar även beträffande public service-företagen innebär att en viss överlappning kan komma att ske beträffande prövningen av integri- tetsintrång. Samma inslag kan komma att bedömas både av Medie- ombudsmannen och av om en anmälare vänder sig till båda instanserna. Frågan om prövningen av frågor om respekt för enskildas privat- liv bör överföras från till har övervägts av AV-utredning. I utredningens betänkande diskuteras hur en sådan överföring kan möjliggöras (SOU 2019:39 s. 206–211). Regeringen har i den proposition som beslutats med anledning av utredningens betänkande föreslagit att det nuvarande till- ståndsvillkoret med krav på respekt för den enskildes privatliv tas bort ur sändningstillstånden för public service-företagen , om företagen begär det. När det gäller radio- och tv-lagen har regeringen dock bedömt att möjligheten att förena ett sänd- ningstillstånd med villkor om att i sändningsverksamheten respektera den enskildes privatliv tills vidare bör finnas kvar (prop. 2019/20:168 s. 155–160). Frågor av medieetisk karaktär hanteras även av den yrkesetiska nämnd som drivs inom ramen för (). Public service och sändningar genom tråd Nämnden, som består av en ordförande, yrkesverksamma journalister, en allmänhetens representant och en sekreterare, prövar anmälningar mot anslutna journalister som gäller övertramp av yrkesetiska regler. 15.4Vissa förarbetsuttalanden om public service-företagens verksamhet genom tråd Utöver att se över finansieringen av public service hade alltså Parla- mentariska public service-kommittén att utreda bl.a. hur en ända- målsenlig reglering för radio och tv i allmänhetens tjänst i ett nytt medielandskap kan utformas . Förslag presen- terades i kommitténs slutbetänkande (SOU 2018:50). Kommittén framhöll att det, med hänsyn till de förändrade kon- sumtionsmönstren, är viktigt att public service-företagen ges utrymme att bedriva programverksamhet på sina internetbaserade plattformar. Att denna del av verksamheten i stort sett är oreglerad betraktade kommittén som otillfredsställande. Kommittén ansåg att public service- företagens gällande uppdrag blir allt mer otillräckligt när villkoren som meddelas i syfte att tillgodose allmänhetens intresse av tillgång till en allsidig upplysning omfattar en allt mer begränsad del av public service-företagens verksamhet (a. bet. s. 70, 71 och 77). Med detta som utgångspunkt ansåg kommittén att public service- företagens programverksamhet genom tråd borde omfattas av samma innehållsvillkor som sändningarna i marknätet för radio och tv. Kommittén konstaterade att detta förutsätter att grundlagsändringar genomförs som medger dels ett teknikneutralt uppdrag, dels en möj- lighet att granska innehåll i trådsändningar. En grundlagsändring skulle innebära en möjlighet för staten att skapa en mer samman- hållen och därmed mer ändamålsenlig reglering av public service, en reglering som fokuserar på public service-uppdraget som en helhet snarare än på olika distributionsformer (a. bet. 81–83 och 88). Regeringen har framhållit att ambitionen efter den tillstånds- period som löper ut bör vara att åstadkomma en mer teknik- neutral, mer enhetlig och mer ändamålsenlig reglering av public service. Hur en sådan reglering bäst utformas kommer dock att behöva u- tredas när nya förutsättningar finns på plats (prop. 2018/19:136 s. 22). Även regeringen har emellertid bedömt att den verksamhet Public service och sändningar genom tråd som public service-företagen bedriver genom tråd bör omfattas av samma innehållsvillkor som sändningarna i marknätet. Motiveringen har varit bl.a. att det är centralt för public services legitimitet att hela verksamheten kan regleras och följas upp på ett adekvat sätt. Be- hovet av en enhetlig reglering ökar också enligt regeringen i takt med att användarna i allt större utsträckning tar del av innehållet via inter- net (a. prop. s. 19 och 21). 15.5.1Villkor för public service-företagens verksamhet genom tråd Kommitténs bedömning: Det finns behov av en ändring i ytt- randefrihetsgrundlagen som medger att villkor för public service- företagens uppdrag i allmänhetens tjänst kan ställas även för den del av verksamheten som bedrivs genom tråd. Däremot bör krav på tillstånd inte kunna uppställas. Av kommitténs direktiv följer att kommittén ska överväga möjlig- heten att ge utrymme för villkor för public service-företagen som är oberoende av vilken teknik som företagen använder för att sända sina program.