sou · H8B318 · 2020-03-31 00:00:00 — •medlemmarna i Anläggningsforum har nolltolerans mot fusk och förstärker det systematiska arbetet med kontroller av arbetstagarnas villkor, efterföljande av samtliga för konkurrensen relevanta regelverk samt sociala krav på arbetsplatser samt att överträdelser medför konsekvenser •medlemmarna i Anläggningsforum medverkar till att påverka berörda myndigheter att inhämta erfarenheter från andra länder vad gäller förebyggande, kontrollerande och sanktionsåtgärder samt att relevanta åtgärder bör införas i i närtid •relevanta uppgifter från myndighetsregister kan kopplas till nya , det vill säga det system som Byggföretagen lanserade 2006 för att kunna identifiera personer på arbetsplatsen och koppla varje person till en arbetsgivare. Regeringen har beslutat om en ny ägarpolicy för bolag med statligt ägande. Ur Statens ägarpolicy 2020, som även bör tjäna till ledning för agerande i detta avseende kan hämtas: Bolag med statligt ägande ska, när det är behövligt, ställa arbetsrättsliga krav på leverantörer vid inköp. De arbetsrättsliga kraven ska avtalas med leverantörer och ska minst gälla villkor avseende lön, arbetstid och semester. Leverantörer ska därvid tillförsäkra sina anställda villkor enligt kollektivavtal, eller villkor enligt de lägsta nivåer som följer av ett centralt kollektivavtal som tillämpas i hela på motsvarande arbetstagare i den aktuella branschen. Villkoren ska dock alltid minst motsvara dem som följer av lag. Om arbetet utförs under sådana förhållanden att svensk arbetsrätt inte är tillämplig ska leverantören minst tillförsäkra sina anställda villkor i enlighet med kärnkonventioner. 7Underhåll i några europeiska länder I det här kapitlet redogör jag kortfattat för utvecklingstendenser i när det gäller huruvida järnvägsunderhåll sköts i egen regi eller om det handlas upp på en marknad. Jag redogör dessutom lite mer ingående för fyra länder – , , och . Det saknas en ensad strategi bland europeiska infrastrukturförvaltare för hur man ska lösa utmaningarna vad avser järnvägsunderhållet. drog dock organisationen för europeiska infrastrukturförvaltare (EIM) tillsammans med , följande slutsatser: •Ansvaret för järnvägsinfrastruktur är organiserat på många olika sätt i de europeiska länderna. •De flesta länder konkurrensutsätter allt mer av sitt järnvägsunderhåll. Bland annat , , och planerar att konkurrensutsätta mer än . •Det varierar vad gäller hur stor del av järnvägsunderhållet länderna konkurrensutsätter liksom vad man konkurrensutsätter. Vanligast är att man kontrakterar ut reinvesteringar i spåren och i signalsystemen. •Oftast är det infrastrukturförvaltaren som följer upp, kontrollerar och utvärderar både upphandlat underhåll och underhåll i egen regi. Underhåll i några europeiska länder •I länder där statligt ägda bolag är infrastrukturförvaltare – bland annat , , och – sköter infrastrukturförvaltaren till övervägande del underhållet själv. Även i dessa länder börjar dock viss underhållsverksamhet konkurrensutsättas, främst större reinvesteringsarbeten. •Ett undantag från trenden att i ökad utsträckning köpa järnvägsunderhållet är som har gått i andra riktningen och återförstatligat det operativa järnvägsunderhållet. Större reinvesteringar utförs dock av upphandlade leverantörer. (Se mer om nedan.) •Den största utmaningen för de flesta är ökande kostnader för att upprätthålla en given funktionalitet. Den andra stora utmaningen tycks vara, enligt EIM och , att förbättra robustheten i anläggningen och punktligheten. Även kompetensbrist och en ålderstigen arbetskraft är problematiska områden. Utifrån dessa gemensamma utmaningar drar man dock olika slutsatser om huruvida underhållet ska bedrivas i egen regi eller konkurrensutsättas. •För dem som väljer att konkurrensutsätta underhållet är ett av motiven oftast bristande utveckling och innovation i den verksamhet som bedrivs i egen regi. I delades den statliga infrastrukturförvaltaren upp i flera delar . Samtliga delar privatiserades, bland annat ansvaret för infrastruktur, fordonsflotta och hanteringen av vissa stationer. Bara , återförstatligades dock stora delar av verksamheten. Den information som följer om utvecklingen i bygger på en rapport från () samt en intervju med en person i ledande befattning hos nuvarande infrastrukturförvaltare i . Vid privatiseringen fördes ägandet av infrastrukturen över till det privata företaget . De olika delar av som före delningen ansvarade för järnvägsunderhåll ombildades till ett antal fristående underhållsbolag. Vart och ett av dessa hade ett kontrakt med , som inte utförde något arbete i egen regi. Underhåll i några europeiska länder och prioritering av vad som skulle utföras i anläggningen lades ut på entreprenad. överfördes ansvaret för infrastrukturen återigen till staten, till ett nytt statligt bolag – . Det sätt som privatiseringen genomfördes på innebar att infrastrukturförvaltaren saknade överblick över tillståndet i anläggningen, och entreprenadföretagen såg inte till behoven i systemet som helhet. När ett antal olyckor och tillbud inträffade togs slutligen beslutet att återta verksamheten i statlig regi. tog över all personal som arbetat för de privata företagen, bland annat 16 000 järnvägstekniker, och en lång diskussion om anställningsvillkor och framför allt pensionsavtal uppstod. Vidare följde många års juridiska tvister med de entreprenadföretag som var leverantörer till beroende på att slutade beställa nya uppdrag med relativt kort framförhållning. sköter allt basunderhåll och mindre reinvesteringar. Vad avser större reinvesteringar och nyinvesteringar arbetar man med alliances (fritt översatt: samverkanskonsortier). Detta innebär att ett konsortium bildas, där innehar av aktiekapitalet, ett projekteringsföretag innehar av aktiekapitalet och ett entreprenadföretag innebar av aktiekapitalet. Konsortiet får betalt för det man gör; om man till exempel avtalat om att förnya bana för en viss ersättning men bara hinner med hälften så får man halva den överenskomna ersättningen. Efter många års satsning på tillståndsförvaltning har infrastrukturförvaltaren stor erfarenhet av hur anläggningen fungerar, dess tillstånd och utveckling samt behov av åtgärder och kostnaden för åtgärderna. Kunskapen om anläggningen och dess tillståndsutveckling har prioriterats. Kompetensen har förstärkts inom området. Ett aktivt jämförelseförfarande (så kallad benchmarking) används mellan de cirka 40 basunderhållsenheterna i landet. Arbetet leds av ett antal erfarna personer som har som enda uppgift att stimulera effektivitetsutveckling och skapa ett utvecklingsorienterat arbetssätt, och eftersom det finns betydande skillnader i förutsättningarna för järnvägsunderhåll på olika linjer på grund av skillnader i trafikeringen är man angelägen om att hantera dessa skillnader på ett genomtänkt sätt. Underhåll i några europeiska länder En hel del tung utrustning hyrs in från marknaden, bland annat i syfte att få tillgång till kunnig personal som kan hantera maskinerna. I underhållsverksamheten används underentreprenörer och personal från bemanningsföretag. En uppskattning som angetts är att omkring 20–av basunderhållsverksamheten sköts av externa resurser. Säkerheten har blivit bättre och det avhjälpande underhållet har minskat i omfattning. Kostnaderna för underhållet har dock stigit betydligt mer än förväntat, och punktligheten i trafiken lever inte upp till förväntningarna. Utvecklingen efter 2012 är negativ och färre tåg än i är punktliga. Det brittiska järnvägssystemet domineras av resandetrafik och tågresandet har ökat betydligt . För att följa upp verksamheten redovisas olika punktlighetsmått: Dels följer man upp andelen tåg som ankommer till station mindre än , dels följer man andelen pendeltåg som är framme efter planerad ankomsttid samt andelen långdistanståg som är framme . Ett tredje kvalitetsmått utgörs av andelen tåg som avbokas. Den brittiska staten är inte tillfreds med den negativa effektivitetsutvecklingen som man bland annat mäter genom att sätta kostnaderna i relation till punktligheten. Åsikterna går isär om anledningen till resultatet. menar att en viktig orsak är den ökande trafiken med allt mer pressade tidtabeller och tågoperatörerna hävdar att underhållet fortfarande inte är tillräckligt bra. I har underhållet varit konkurrensutsatt i ungefär , och upplägget för hur infrastrukturförvaltaren Prorail kontrakterar leverantörer har förändrats . Inledningsvis hade man ett liknande upplägg som det som tillämpas i . Sedan omkring har man dock successivt infört (fritt översatt) prestationsbaserade kontrakt; det är endast något enstaka av de 21 underhållsområdena som ännu inte är upphandlat enligt detta koncept. Några områden har därtill handlats upp mer än en gång med den nya affärsformen. Underhåll i några europeiska länder I stort innebär konceptet att det statliga bolaget och infrastrukturförvaltaren Prorail handlar upp underhåll för ett visst område. Leverantören utlovar ett antal kvalitets- och resultatparametrar i form av nyckeltal och detta för en viss summa pengar . Dessa nyckeltal är främst: •tillgänglighet till anläggningen för trafik •behov av tider i spår •antal anmärkningar av mer allvarlig art •tid för att åtgärda fel. Den leverantör som utlovar bäst leverans enligt nyckeltalen, i kombination med vad den vill ha betalt, får uppdraget. Prorail har tagit fram en form av matematisk modell för att få fram vem som erbjuder det bästa anbudet. har man kontrakt med 4 underhållsleverantörer, och en grundförutsättning i kontrakten är att infrastrukturägare och beställare har utgångspunkten att dessa ersätts för framåtriktad verksamhet, det vill säga för att fel inte uppstår och för färre besiktningsanmärkningar. Beställaren bestämmer inte vad som ska göras, hur mycket som ska göras eller hur det ska göras. Det viktiga är att målen uppnås. Om leverantören presterar bättre än man i anbudet sagt sig klara betalas en bonus ut. Om man inte lever upp till utlovad prestation utgår vite. Konceptet innebär att kraven är lite lägre det inledande året , så att entreprenadföretagen har möjlighet att lära sig anläggningen. Därefter förväntas leverantörerna förbättra sig . Både Prorail och den största leverantören av underhåll, , har redogjort för följande utveckling under de som gått sedan prestationsbaserade kontrakt infördes: •Totalkostnaderna har sänkts med , av inledande barnsjukdomar. Underhåll i några europeiska länder •Tillgängligheten till anläggningen har ökat. Måttet tåg utan störning har ökat till . •Punktligheten har förbättrats. Från att av tågen anlänt högst efter tidtabell anländer nu . •Det rapporteras färre fel och anmärkningar i anläggningen; i spårmiljön har felen och anmärkningarna minskat med upp till . •Inställelsetid vid felavhjälpning är kortare och det går snabbare att åtgärda felen. •Nya effektivare arbetssätt har införts. •Arbetsmiljön för banarbetarna har förbättrats. •Fler nya idéer och innovationer har blivit resultatet både hos infrastrukturförvaltaren Prorail och hos entreprenadföretagen. Det positiva resultatet uppnåddes inte på en gång utan arbete har krävts under . Inför introduktionen av prestationsbaserade kontrakt utvecklade Prorail kunskapen om statusen i anläggningen och upprättade ett anläggningsregister utifrån den kunskapen. Inledningsvis började man med något kontrakt, för att testa och lära sig. Förfrågningsunderlagen och beskrivningar av anläggningen har sedan utvecklats allt eftersom och man har successivt lyft in något eller några kontrakt i konceptet. Det har funnits två olika strategier. Den ena, som bland annat valt, handlar om att utveckla sin förmåga avseende tillståndsbedömning, ha koll på anläggningens status och bli riktigt duktig på att prognostisera fel och förebygga fel i anläggningen genom rätt underhållsåtgärder . Den andra strategin, som ett annat entreprenadföretag valt, har varit att satsa på en effektiv organisation för felavhjälpning. Den förstnämnda strategin har lyckats bäst, enligt Prorail. En förutsättning för det lyckade resultatet är att förmågan till tillståndsbedömning har utvecklats parallellt hos infrastrukturförvaltare och hos leverantörerna. Modern teknik för tillståndsmätning och analys har utvecklats och införts i verksamheten. Underhåll i några europeiska länder har etablerat en form av ledningscentral för underhåll som övervakar anläggningen med input dels från sensorer i anläggningen och rullande vagn, dels från Prorails mätresurser samt kameror på strategiska platser. I ledningscentralen sker både analyser av underhållsbehovet samt planering av åtgärder. Man är också ansvarig för att skicka ut personal för åtgärder i anläggningen. har också monterat ett stort antal fjärrstyrda frånkopplare av strömmen till anläggningen för att snabbt kunna åtgärda fel. Just nu utvecklar företaget ett it-system med artificiell intelligens (AI) som automatiskt ska indikera för ledningscentralen var det finns avvikelser i spåren. De nya arbetsmetoderna har inneburit att det behövs mindre tid i spår och att arbetena är planerade i högre utsträckning. Tillståndskontrollerna görs inte längre manuellt. Förutom de positiva effekterna på kvaliteten i underhållet har det också inneburit en bättre arbetsmiljö. Därtill har personalbehovet för järnvägsarbeten minskat, vilket är behövligt eftersom stora delar av yrkeskåren, precis som i , närmar sig pensionsåldern. menar att resan har varit tuff och att den har bedrivits alltför ensidigt från Prorails sida. Dock poängterar man att den resulterat i att företaget nu ligger mycket långt fram i ett internationellt perspektiv när det gäller järnvägsunderhåll. De inledande åren var det många juridiska tvister mellan entreprenadföretagen och Prorail om vem som var ansvarig för fel i anläggningen och därpå följande trafikstörningar. Tvisterna gällde också vad som ingick respektive inte ingick i åtagandet, till exempel vilken ersättning entreprenadföretagen skulle få när man bytte ut delar i anläggningen. Det förs fortsatt diskussioner på dessa teman men inte i lika stor utsträckning. Den största synpunkten från leverantörerna är att man tycker att riskfördelningen är för ensidig, och Prorail medger att den behöver ses över inför kommande revidering av kontraktsupplägget. Vad avser de system som utvecklats för tillståndsbedömning menar entreprenadföretagen att Prorail kunde ha stått för denna utveckling. Det anses allmänt ha blivit onödigt kostsamt att teknik utvecklats på flera olika företag parallellt. Diskussioner förs även om vem som äger viss information om anläggningens status. Prorail menar att det hade varit positivt om man arbetat mer tillsammans med entreprenadföretagen vid utvecklingen av konceptet Underhåll i några europeiska länder med prestationsbaserade kontrakt, i någon typ av samverkansform. Då hade utvecklingen troligen gått snabbare, menar man. Vidare menar att även om man kommit långt så befinner man sig fortfarande i en utvecklingsfas. Det finns fortsatt mycket kvar att lära om hur de olika komponenterna och anläggningsdelarna utvecklas beroende på ålder, trafik, position, väder med mera. I ansvarar infrastrukturförvaltaren Prorail för järnväg med omkring 7 000 växlar. Jämfört med i finns anläggningen på en geografiskt begränsad yta och de 21 underhållsområdena är relativt små, med korta avstånd. Man satsar mer resurser per spårkilometer på underhållet än i . Säkerheten i järnvägssystem är den bästa i . I köper infrastrukturförvaltaren , som är ett statligt bolag, reinvesteringar och nybyggnation av entreprenadföretag medan basunderhållet bedrivs i egen regi. Det har dock beslutats att även basunderhållet ska läggas ut på entreprenad, och påbörjades förberedelserna inför denna förändring. Uppgifterna nedan kommer från . bildades bolaget genom en avknoppning av operativa underhållsverksamhet. Totalt 1 200 personer flyttades från till det nya bolaget och kontrakt för utförande av underhåll tecknades mellan och . Avsikten är att dela in järnvägsnätet i 10 kontraktsområden. Det första kontraktet ska handlas upp 2021 och samtliga kontrakt ska vara konkurrensutsatta . Kontraktet med gäller men med klausuler om att innehållet kommer att minska i takt med att allt fler kontraktsområden konkurrensutsätts. äger fortsatt spårgående maskiner och hyr ut dem till . Budgeten har legat på för basunderhåll och på för reinvesteringar. Precis som i gör man nu större satsningar på järnvägen, främst avseende nybyggnation. Underhåll i några europeiska länder I finns beslut om att konkurrensutsätta nästan allt basunderhåll av järnvägssystemet. Den danska infrastrukturförvaltaren, myndigheten , har börjat handla upp spårbearbetning och spårriktning samt underhåll vid sidan av spåret, bland annat slåtter och trädsäkring. Underhållet av järnvägsbroar och mätvagnar är konkurrensutsatt . Uppgifterna i det här avsnittet kommer från Banedanmark. De lite mer omfattande underhållskontrakten kommer preliminärt att upphandlas , för att börja gälla . Underhållet av den icke linjebundna kraften ligger sist i tidplanen, med tänkt start av det sista konkurrensutsatta kontraktet . Det basunderhåll som börjar upphandlas är värt omkring 500–. I beslutet om konkurrensutsättning ges möjlighet för Banedanmark att avbryta upphandlingarna om inte de förväntade besparingseffekterna realiseras. I upphandlingarna ingår ett visst övertagande av personal och maskiner från Banedanmark. Banedanmark har dock fortsatt ansvar för projektledning, it-system, regelverk och uppföljning av underhållet. har man köpt huvuddelen av tyngre och större reinvesteringar samt nybyggnation. Den egna organisationen i utför en del mindre reinvesteringar i konkurrens med leverantörsmarknaden. Banedanmark har inte kvar maskiner eller personella resurser för att utföra exempelvis större spårbyten. 8 Överväganden och förslag I det här kapitlet redogör jag för mina överväganden och förslag. Min utgångspunkt är de transportpolitiska målen, vilket också framgår av kapitel 1, och att förslagen om de genomförs ska bidra till •en mer robust och tillgänglig järnväg till gagn för såväl resenärer som köpare av godstransporter •att kan utveckla och stärka sin kontroll av järnvägsunderhållet •ett modernt, mer effektivt järnvägsunderhåll för framtidens krav. En fråga jag ställt mig är om konkurrensutsättningen av järnvägsunderhållet har lett till ökad produktivitet eller inte. Den sammanvägda bedömningen som jag redogjort för i kapitel 4, visar att kostnaderna för järnvägsunderhållet har reducerats utan att det går att påvisa en försämrad kvalitet. Därmed bör det ha skett en produktivitetsförbättring. Produktivitetsutvecklingen har emellertid inte alls levt upp till de uttalade förväntningarna, i förhållande till målet 2–. Det är dessutom osäkert om utvecklingen i huvudsak är en engångseffekt vid själva övergången från statlig regi till konkurrensutsatt verksamhet eller om det rör sig om en årlig produktivitetsökning. Jag anser inte att det går att säga att konkurrensutsättningen i sig medfört produktivitetsförbättringar som inte skulle ha uppkommit om underhållet bedrivits i egen regi hos . I den nuvarande nationella planen för transportinfrastrukturen ökar resurserna till järnvägsunderhåll betydligt. Det är av yttersta vikt att dessa resurser används på bästa sätt för en robust och tillgänglig järnväg. Det är därför viktigt att kontinuerligt och systematiskt prioriterar produktivitets- och innovationsarbetet och att ledning såväl som styrelse följer utvecklingen. ser jag ett antal behov för att möjliggöra ett mer produktivt och förebyggande underhåll anpassat till förutsättningarna: •bättre kunskap om och kontroll på tillståndet i järnvägsanläggningen, dess utveckling och effekt av åtgärder •rätt tider i anläggningen för underhållsarbeten •affärsformer med rätt drivkrafter •utvecklad konkurrens på leverantörsmarknaden •lärande, utveckling och innovation bland annat genom viss verksamhet i egen regi •mobilisering i järnvägsbranschen för att klara utmaningarna, bland annat den akuta situationen vad gäller kompetensförsörjningen. Jag anser att i stort har rätt inriktning i sitt långsiktiga arbete. Däremot menar jag att utvecklingstakten vad avser arbetsmetoder och teknik är för låg. tenderar att ha för bred ansats i sitt arbete, vilket hämmar utvecklingstakten. Utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv samt för att möjliggöra en mer robust och tillgänglig järnväg till gagn för resenärer och köpare av godstransporter krävs en högre prioritering och tydligare fokus i arbetet. Jag ifrågasätter också ensidiga inriktning att inte utföra någon operativ verksamhet i egen regi. Jag menar att det krävs verksamhet i egen regi för att kunna vara en professionell beställare. Den låga produktivitetsutveckling som skett i branschen menar jag delvis beror på avsaknaden av sådan verksamhet vid . Utifrån ovanstående, och inom ramen för utredningsdirektivet, föreslår jag ett antal åtgärder som jag bedömer sammantaget kommer att bidra till att utveckla underhållsverksamheten. I vissa delar lämnar jag konkreta förslag. I andra delar gör jag bedömningen att åtgärder behöver genomföras snabbare utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Några förslag kräver ytterligare utredningsarbete vid . Kapitlet är indelat i 7 avsnitt med rubrikerna: 1.Bättre kunskap om anläggningen 2.Rätt tid för järnvägsunderhållet 3.Utvecklad upphandling i konkurrens 6.En maskinpool i regi 8.Effekterna måste utvärderas. Konsekvenser av mina förslag framgår delvis i detta kapitel. I nästkommande kapitel följer en sammanfattande konsekvensanalys. 8.1Bättre kunskap om anläggningen Enligt utredningsdirektiven ska jag bland annat lämna förslag på hur kan förbättra förmågan att analysera anläggningens status samt planera, upphandla, genomföra och följa upp underhållet, för att bland annat öka underhållets samhällsekonomiska effektivitet. I direktiven tar detta uppdrag sin utgångspunkt i hur i dessa avseenden kan stärka sin roll som beställare. Min bedömning är att det krävs mer och behovsanpassad kunskap om anläggningens status och dess utveckling för att stärka underhållsprocessen i alla dess delar. Det gäller oavsett om järnvägsunderhållet handlas upp i konkurrens eller utförs i regi. Min bedömning är att det är den enskilt viktigaste frågan för ett bättre underhåll. Jag har därför valt att inleda detta kapitel med överväganden och förslag i den delen. Förslag: ska betydligt högre än prioritera att ny modern teknik införs dels för tillståndsmätning av järnvägsanläggningen, dels för avancerad dataanalys. För att lära sig hur det går att få kontroll på tillståndsutvecklingen i anläggningen med hjälp av modern teknik bör genomföra ett utvecklingsprojekt avseende tillståndsmätning och avancerad dataanalys i ett baskontraktsområde. •ta i drift ett modernt anläggningsregister, •mäta in hela järnvägsanläggningen med modern teknik för att möjliggöra avancerad dataanalys av tillståndsutvecklingen. Vidare ska ta det direkta övergripande ansvaret för att driva på teknikutvecklingen inom järnvägsunderhållet, för att öka takten i införandet av modern teknik för tillståndsmätning och analys. Arbetet bör ske i nära samarbete med företag specialiserade på mätteknik och informationshantering samt de entreprenadföretag som utför basunderhåll. ska i ökad utsträckning såväl till innehåll som till omfattning styra den tillståndsmätning som myndigheten har behov av som infrastrukturförvaltare. Myndigheten ska i egen regi utföra den nu pågående periodiska maskinella tillståndsmätningen av spår och kontaktledning. arbetar långsiktigt och utifrån nuvarande förutsättningar med att förbättra styrningen av järnvägsunderhållet, vilket jag redovisat i kapitel 6. Många bra åtgärder vidtas. Jag vill särskilt nämna det arbete som pågår med att anpassa underhållet efter behov i olika nivåer. Verket har också börjat arbeta teknikslagsövergripande med hela järnvägsstråk. Av stor vikt är det arbete som pågår med ett nytt underhållsstöd.