sou · H8B315 · 2020-04-23 00:00:00 — I den kvalita- tiva analysen framhålls att NKS är ett stort och komplext projekt och att saknar erfarenhet av liknande projekt. Det som för- väntas uppnås med OPS är: •ökad produktionseffektivitet och tidshållning i projektets kon- struktionsfas såväl som i driftskedet och med tjänsteleveranser av god kvalitet •ökad innovationskraft tack vare livcykeltänkandet •en ökad kontroll över betalningsflödena, i betydelsen att alla kost- nader är kända i förväg (är försäkrad mot förseningar och fördyringar). En förutsättning för att uppnå dessa effekter är enligt rapporten en optimal riskfördelning. Grundidén är att NKS och Special Purpose Vehicle (SPV) vardera ska bära de risker som man bäst är lämpad att hantera. Ett privat konsortium i form av ett SPV anses ha bättre möj- ligheter att själva eller via sina underleverantörer bära såväl ansvar som risker förknippade med operativa och finansiella åtaganden av- seende anläggningen och tillhörande servicetjänster än vad har. ska däremot driva kärnverksamheten i anläggningen, vilket främst innebär ansvar för sjukvård och dess- utom säkerställa målformulering och sättande av funktionskrav. Utmaningar utöver risk- och ansvarsfördelning: •Formulering av funktionskrav. •Hur skrivs avtal och vad innebär avtalstiden? •Klarar kreditmarknaden att tillhandahålla en finansieringslösning som är rimlig sett till riskfördelning och kostnad? Den kvantitativa analysen innebär att de tre alternativen nuvärdes- beräknas. Liksom i den föregående konsultrapporten visar beräk- ningen att nollalternativet har en lägre kostnad än OPS-alternativen. Alternativ 2, OPS med finansiering från , har lägre kost- nad än en OPS med privat upplåning. Detta alternativ bedöms dock vara förenat med stora risker då bär hela kreditrisken själv. Andra problem detta skulle medföra enligt rapporten är att man förlorar den nytta som skapas av att en tredjepartsfinansiär (bank) går in och tillsammans bevakar projektet; att skulle sakna incitament att vara kraftfull vid styrning och uppföljning av funk- tionskrav samt att skulle riskera att bli gisslan där en pri- vat aktör kan utnyttja det faktum att sitter på två stolar. Konsulterna rekommenderar att en OPS-lösning väljs i stället för en samverkansentreprenadlösning då man menar att de analyser som genomförts visar att en OPS-lösning för NKS ger värde för pengarna. Deras uppfattning är att ett privat konsortium i form av ett SPV har bättre möjlighet att själva eller via sina underleverantörer bära såväl ansvar som risker förknippade med operativa och finansiella åtagan- den än vad har. Rekommendationen är därför att en OPS- lösning privat finansiering ska väljas i första hand. Detta för att uppnå en tillräcklig produktionseffektivitet och styr- ning i konstruktions- och driftsskede. bör dock enligt rekommendationen ha en beredskap att gå in med delfinansiering om den privata aktören har svårt att hitta en finansiering som ger till- räckligt låga totalkostnader. 8.3.6Upphandling – en anbudsgivare tar nu fram tidplan för upphandlingen, detaljerar innehåll i tekniska tjänster och i servicetjänster i OPS-upphandling- en. , direkt underställd , inrättas 2008 med ansvar för OPS-upphandlingen. Inför upphandlingen eta- bleras samarbete med , och . I arbetet med att ta fram förfrågningsun- derlaget beskrivs att ungefär 400 personer i ett femtontal funktions- arbetsgrupper deltagit (Landstingsrevisorerna 2010). Förfrågningsunderlaget (SLL 2009) var mycket omfattande. Totalt 1 500 sidor innehållande anbudsinbjudan, kravspecifikation avseen- de verksamheten, avseende teknik och utformning och avseende tjänster, samt ett projektavtal. Av underlaget framgår att den totala areans övre ram är och att antalet vårdplatser skall vara minst 702 fördelade enligt: •72 intensivvårdsplatser (IVA/) Utöver vårdplatserna specificerades att följande rum var av dimen- sionerande betydelse: •53 rum för bild- och funktion •12 rum för strålning. I upphandlingen ingår även forskningslaboratorier om och kliniska laboratorier. genomfördes ett informationsmöte på om OPS-upphandling (LS 0807-0705). Det be- skrivs att ungefär 250 personer från omkring 100 organisationer från en rad europeiska länder deltog.8 Vid mötet inleddes prekvalifice- ringsfasen för upphandling. Totalt begärde 47 personer från ”ett stort antal företag” ut ansökningshandlingar. var för anbud. Endast en ansökan om prekvalificering hade då inkommit. I detta läge rekommenderade FoUU- utskottet att gå vidare med OPS-upphandlingen. I tjänsteutlåtandet (LS 0901-0053) anförde följande: ”Mot beaktande av den rådande finansiella situationen i samhället, storleken på bygg- nationen, det begränsade antalet stora byggbolag och andra omstän- digheter, kan en anbudssökande anses var i linje med förväntning- arna. Förvaltningen vill påpeka att en anbudsgivare är förenligt med de krav ställer på upphandlingen.” beslutade 8Se tjänsteutlåtande Del B , (LS 1003-0255). att gå vidare med OPS-upphandlingen. Oppositionen (S och V) yrkade på avslag. 8.3.7Tilldelningsbeslut OPS-upphandling i fullmäktige Imaj 2010 behandlade OPS-upphandlingen (LS 1003-0255). Det beslutades att genomförandet av OPS-upp- handlingen har inneburit att kravet på förväntad konkurrens som förutsetts tidigare uppnåtts och Infrastructure Develop- ment AB/tilldelades kontrakt för OPS-uppdraget att konstruera, bygga, driva, underhålla och finansiera NKS. läns landsting ska enligt beslutet vara ägare till såväl fastig- heter som anläggningar under hela avtalsperioden. Gällande Thoraxbyggnaden som enligt tidigare beslut skulle rivas för att ge plats åt nya byggnader beslutades nu att denna skulle bevaras och ansluts till den nya sjukhusbyggnaden. Det beslutades också att uppförandet av ett patienthotell ingick i OPS-uppdraget. Den betalningsmodell som ingick i beslutsunderlaget innebar att skulle betala vederlag till projektbolaget först när en byggnad är slutbesiktigad och godkänd, det vill säga när kan börja använda bygganden eller byggnadsdelen. Besluten före- gicks av lång debatt om vad avtalet i ekonomiska termer egentligen stod för och vad slutnotan skulle bli. Efter fullmäktiges tilldelningsbeslut ingicks en gemen- sam politisk överenskommelse gällande NKS vilket resulterade i en ändring och komplettering av beslutet . Detta behandlades i fullmäktige . Av beslutsunderlagen framgår att man fått in ett nytt anbud där det föreslås att engångsbetalningar vid färdigställ- ande av viss fas minskas till totalt samt att resul- tatbaserade betalningar ska erläggas under byggfasen om totalt . Fullmäktige beslutade i enlighet med underlaget vilket innebar att därmed åtog sig att öka betalningarna under byggfasen vilket skulle finansieras genom koncernfinansiering. Detta resulterade i att nominella betalning till projekt- bolaget minskade med . Det framhölls i besluts- underlaget att den nya betalningsmodellen innebar att riskfördel- ningen mellan och projektbolaget förändras genom att bär viss risk avseende byggnationen av anläggningen. När projektavtalet undertecknades slöts en överens- kommelse om ett generellt besparingskrav på sammanlagt 1 250 mil- joner kronor, som skulle inarbetas i bygghandlingarna . Detta arbete fördröjdes dock och det var först som full- mäktige beslutade om tilläggsavtal 16 där besparingarna behandlas. Se även avsnittet om tilläggsavtal i detta betänkande. fick information om under- tecknande av projektavtal inklusive finansiellt avslut av OPS-upp- handlingen av Nya (LS 1008-0623). Det konstateras att fullmäktige fattade beslut om en övre ram för nybygg- nadsvolym för det nya till 335 000 kvadrat- meter. Efter vad som beskrivs som vidareutveckling av det inkomna anbudet redovisas att sjukhusets area uppgår och innehåller bland annat: •402 slutenvårdsrum (vuxen, barn och förlossning) •87 intensivvårdsplatser varav 18 neonatal och 15 barn •180 mottagningsrum (mottagning, enodskopi, mvc, neurofys, klin. •50 intermediärvårdplatser (vuxen och barn) •75 pre/post op platser och •36 operationssalar varav 1 sal för kejsarsnitt. Projektbolaget ansvarar för finansiering och genomförande av projek- tet. kommer att betala totalt 9 868 mil- joner kronor i form av resultatbaserade betalningar, engångsbetal- ningar och årliga vederlag. Se tabell 8.1 nedan. betalar ett årligt vederlag till projektbolaget. Vederlaget kommer penningvärde att uppgå till vilket är lägre än den ram som landstings- fullmäktige beslutade om . under den 30-åriga avtalstiden uppgår till totalt . Källa: LS 1008-0623. 8.3.9OPS-avtalet – den finansiella modellen Utredningen har fått tillgång till den finansiella modell (bilaga 16 till projektavtalet) som är central i affärsuppgörelsen mellan och () och dess två bakomliggande ägare och Innisfree.9 Den finansiella modellen består av ett Excel-dokument med ett försättsblad med rubriken ”New – , Financial Close Model 30 2010” och 31 flikar med ett omfattande siffermaterial. Grundstrukturen i flertalet av dessa flikar är en mängd finansiella poster och nyckeltal i 62 kolumner; halvårsvis , det vill säga hela den tid som avtalet med gäller. I avsaknad av länkar mellan de tusentals celler som finns i modellens 31 flikar, så är det ett betydande arbete att sätta sig in i den kompli- cerade struktur som följer av affärsuppgörelsen. För att bilda sig en uppfattning om för- och nackdelarna med en OPS-lösning, och i vad mån den valda finansieringsmodellen har varit kostnadseffektiv ur skattebetalares och andras synvinkel, har ut- redningen sett det som nödvändigt att försöka fastställa de egentliga avkastningsnivåerna för olika aktörer i . Ambitionen har varit att försöka fastställa långivarnas räntenivåer och aktieägar- nas avkastning, både i det som var själva underlaget vid avtalets under- skrift och vad som därefter blivit utfallet. Och hur ställer sig detta i relation till andra möjliga finansieringslösningar som hade varit möjliga när affärsuppgörelsen gjordes? Huvudsakliga delfrågor som varit vägledande i detta arbete är: •Hur ser SHP:s lånestruktur ut ? •Vad beräknas ränta och finansiella kostnader uppgå till i den finan- siella modellen vid ”financial close” (det vill säga )? –Under byggfasen –2017. –Under den operativa fasen 2018–2040. 9Swedish , org. nr , är ett helägt dotterbolag till pital , org. nr , vilket ägs av och två fonder, strukturerade som engelska limited partnerships, vilka förvaltas av , och 2 LP. •Vad blev utfallet under byggfasen? •Vad kan förväntas av den operativa fasen? För att få en bild av SHP:s ekonomiska utfall under byggfasen av NKS har bolagets årsredovisningar för åren 2010 stämts av mot den finansiella modellen, ihop med annan ekonomisk information så som och 3:e AP-fondens årsredovisningar under motsvarande år. började redovisa vissa finansiella nyckeltal för några av de större byggprojekt som bolaget har i sin projektportfölj, däribland NKS, och 3:e AP- fonden har investerat i Innisfrees infrastrukturfonder och får som andelsägare återkoppling om hur fonden utvecklas. Det ska ha rått full transparens mellan säljare och köpare om vad den finansiella modellen stipulerar, men som beskrivits ovan, så är den både omfattande och förhållandevis komplicerad. har anlitat externt konsultstöd som rådgivare, bland annat i frågor som rör den finansiella modellen. I flera avseenden utgör den en prognos för framtiden, exempelvis som olika milstolpebetalningar kommer att falla ut och vilka skatter bolaget kommer att betala vid ett visst ekonomiskt utfall. Men fram- för allt så utgör modellen den detaljerade betalningsflödesplan som följer av själva affärsuppgörelsen. Varje månadsfaktura följer av mo- dellen och de involverade bankerna vet i förväg när varje nytt låneav- rop och när varje räntebetalning och amortering kommer att göras. Av det följer också att det generellt är små avvikelser mellan modellen och det faktiska utfallet som redovisas i SHP:s efterkommande års- redovisningar när det gäller bolagets resultat- och balansräkningar. Årsomsättning och resultat följer med små avvikelser de siffror som anges i modellens resultaträkningar och upplåningen från banker och ägare stämmer väl med modellens balansräkningar. Som redovisas nedan, så skiljer det sig dock vad gäller kassaflödet. I den finansiella modellen finns en sammanställning som sum- merar den förväntade sammantagna vinsten före skatt (”profit before tax”) i bolaget till närmare 5,5 miljarder kro- nor. i relation till verksamhetens omfattning (årsomsättning som vissa år överstiger och en balansräkning som vid byggfasens slut överstiger ) och att det rör sig om en avtalstid , så framstår inte siffran som iögon- fallande – vinstprognosen summerar i genomsnitt till cirka 180 mil- joner kronor . Det som kanske är mer iögonfallande är hur denna förväntade vinst på är tänkt att genereras: 18,4 pro- cent bedöms komma från de marginaler man lagt in i modellen för byggkostnader, service, underhåll och planerade renoveringar samt bolagets overhead-kostnader. Resterande utgörs av den vinst som förväntas genereras av de finansiella tillgångarna (”financial asset profit percentage”). Finansiell uppföljning av under byggfasen Resultaträkningar 2010–2017 Vid en uppföljning av resultatutvecklingen i , det vill säga själva byggfasen av NKS, konstateras att bolagets intäkter och kostnader är marginellt lägre än vad som sti- puleras i den finansiella modellen daterad . De samman- lagda intäkterna (”Total revenue”) uppgår till , vilket är lägre än vad modellen förutspår (). De sammanlagda kostnaderna hamnar ännu närmare med endast 0,9 procents differens (16 276 mot ). Ifall den finansiella modellen främst skulle ha utgjort en prognos för den framtida ekonomiska utvecklingen i bolaget hade en sådan över- ensstämmelse varit osannolik. Men i och med att modellen i stället främst ska ses som en betalningsflödesplan, så blir det precisa utfallet mer förklarligt. Avvikelsen i sammanlagd fakturering, eller lägre, beror på att SHP haft marginellt lägre kostnader än vad som stipuleras i modellen. I modellen finns ett an- tagande om att inflationen kommer att uppgå till och görs en justering av vederlagen, vars storlek bland annat beror på hur den faktiska inflationen utfallit. På motsvarande sätt följer att övriga poster i resultaträkningarna stämmer väl överens mellan den finansiella modellen och det som går att utläsa ur SHP AB:s årsredo- visningar. En jämförelse mellan SHP AB:s resultaträkningar och det som går att utläsa ur AB:s årsredovisningar visar att rapporterar högre intäkter och kostnader över åren än vad SHP gör. Den enkla förklaringen till detta är att redovisning konsekvent har ett kvartals förskjutning i förhållande till SHP och i takt med att faktureringsbeloppen blivit allt större under byggandet av NKS, så har det lett till denna redovisningsskill- nad. En annan betydande skillnad är att redovisar betydligt högre finansnetto och vinstnivåer längre ned i resultaträkningarna, men om man justerar för de aktieägarlån som lämnat till SHP och de räntebetalningar som följer av detta, så raderas dessa skillna- der ut. Balansräkningar 2010–2017 Även balansräkningarna stämmer väl överens mellan den finansiella modellen och rapporterat utfall. Låneutvecklingen, både vad gäller seniora lån och aktieägarlån, följer det som stipuleras i modellen. Upp- låningen från banker och aktieägare sker i den takt som planerats. Balansomslutningen som helhet följer plan, men är något större än prognostiserat vid utgången av 2017 på grund av en förhållandevis stor kassa (närmare 870 miljoner mot en prognos på 500 miljoner kro- nor). I årsredovisning redovisas en väsentligen sam- stämmig balansomslutning (tillgångar respektive lån och eget kapital summerar till ), men fördelningen mellan lån och eget kapital skiljer i och med att väljer att definiera sin del av aktieägarlånen till SHP som eget kapital. Kassaflödesanalyser 2010–2017 Till skillnad från resultat- och balansräkningar, så avviker det faktiska utfallet i SHP AB:s betalningsströmmar (”cash flow”) i betydande omfattning från vad som står angivet i den finansiella modellen. Gjorda in- och utbetalningar är större än vad som förväntades vid affärsuppgörelsen 2010. Förklaringen till detta är de närmare 150 tilläggsavtal som gjorts mellan parterna under byggperi- oden avseende till exempel en påbyggnad av behandlingsbyggnaden med 80 vårdplatser, ett tillagningskök har tillkommit och hotellbygg- naden har lyfts ut från . Den ökade kostnaden för dessa tillägg och ändringar till det ursprungliga avtalet har till fakturerats Region utan påslag, vilket innebär att SHP AB:s kassaflöde från den löpande verksamheten fortfarande legat i nivå med prognos. Inte heller har kassaflödet från finansieringsverk- samheten påverkats – lån, räntor och andra avgifter har följt den ur- sprungliga planen. Med andra ord så har Region helt stått för dessa kostnadsökningar på löpande räkning. Tilläggsavtalen har i vissa fall haft en inverkan på framtida betalningar i och med de juster- ingar av vederlagen som gjorts med anledning av ändrade för- utsättningar (ändringar i beställda tjänster och livscykelarbeten) och faktisk inflation. Även om SHP AB:s kassaflöde på nedersta raden (”Net cash flow before dividends”) i stort har utvecklats enligt plan under byggfasen av NKS, så hade ändå en större nettokassa än förväntat byggts upp i bolaget vid utgången av 2017, vilket föranledde bolagsstyrelsen att föreslå en aktieutdelning på . I den finansiella mo- dellen prognostiseras inte någon uppbyggnad av utdelningsbara medel förrän , vilket kan tolkas som att bolagets ekonomiska utveckling varit bättre än vad som ursprungligen prognostiserats. Avkastning på lån och aktiekapital En av grundidéerna med OPS är överföringen av risk från det offent- liga till den privata tjänsteleverantören, i form av ett SPV (”Special Pur- pose Vehicle” – i NKS-fallet bolaget ) och att detta sker till en kostnad för det offentliga. Argumenteringen kring huruvida denna fördyring av infrastrukturprojekt som genomförts med en OPS-lös- ning har varit kostnadseffektiv ur skattebetalares och andras synvin- kel, har växlat . För att närma sig frågan om kostnadseffektivitet krävs att man först kan fastställa nivån på den fördyring som valet av en OPS- lösning leder till. Därav följer att utredningen har försökt fastställa de egentliga avkastningsnivåerna för olika aktörer i . Vad är långivarnas verkliga räntenivåer och aktieägarnas avkastning, både i den finansiella modellen och vad som därefter blivit utfallet? Och hur ställer sig detta i relation till andra möjliga finansie- ringslösningar som hade varit möjliga när affärsuppgörelsen gjordes? gjordes en extern ansats för att utröna vil- ken fördyring som OPS-lösningen medförde vid byggandet och drif- ten av NKS. Beräkningen gjordes av vid . Beräkningen anger att finansieringen av SHP uppgår till 1,5 mil- jarder kronor i eget kapital (budgeterad avkastning ) samt i lån (via ränteswapar omvandlat till fast ränta på som senare ökar till ). Till detta ska läggas en ”up-front-fee” som be- talas när lånefaciliteten genom avtal blev tillgänglig och den kan be- räknas till . ”Ett vägt genomsnitt av provi- sioner, räntekostnader och budgeterad avkastning slutar på i början av avtalsperioden och under avtalets slutskede.” Enligt rapporten så finns det starka incitament för både och att lägga om lånen till en lägre ränta när byggnationen är färdig. ”kan enligt avtalet själva be- gära att lånen läggs om (refinansiering). får då 90 pro- cent av den vinst som uppstår och då i form av ett minskat årligt vederlag.” Av detta följer också att av den vinst som uppstår vid en refinansiering tillfaller . Det är oklart för utredningen vilka underlag som författaren hade full tillgång till vid sammanställ- ningen av rapporten och de beräkningar som redogörs för. En jäm- förelse ger vid handen att Kommuninvest hade kunnat låna ut nödvändigt kapital till en fast ränta på , vilket ”innebär en initial ränteskillnad på , vilket under avtalets löptid kommer att öka till ” och att ”enbart skulle och skattebetalarna kunna ha sparat om kapitalbehovet hade lösts via lån hos Kom- muninvest. Motsvarande siffra blir då följaktli- gen .” Rapportförfattaren summerar det budgeterade finansieringsbe- hovet för att bygga NKS till (1,5 miljarder eget kapital samt i lån). I de underlag som utredningen fått tillgång till så uppgick den planerade finansieringen i avtalsmo- dellen till hela och att balansomslutningen skulle nå maximum vid utgången av 2017, när bygget var färdigställt och man gick in i drift av sjukhuset. Den budgeterade balansräkning- en vid utgången av 2017 bestod av i eget kapital (varav 1 miljon utgjordes av aktiekapital och resterande 822 miljoner av upparbetade vinster) samt i nettolån (8,5 mil- jarder i banklån/”seniora lån” och 1,7 miljarder i aktieägarlån). Som beskrivits tidigare så blev utfallet vid utgången av 2017 att SHP AB:s balansomslutning som helhet hade följt plan, men med en kassa som var större än prognostiserat. Under den operativa fasen med sjukhuset i drift (2018–2040) kommer sedan SHP AB:s balansomslutning successivt att krympa i takt med att de vederlag som Region löpande betalar in till bolaget kan användas till bland annat låneamorteringar och aktie- utdelningar till ägarna. Seniora lån (mkr) Aktieägarlån (mkr) Källa: NKS finansiell modell. För att få en rättvisande bild av SHP AB:s finansiella kostnader för bank- och aktieägarlån (räntor och andra avgifter) och ägarnas egna kapital (avkastning i form av aktieutdelningar) behöver man ta hän- syn till hur kapitalstrukturen utvecklas . Det går med andra ord inte att endast räkna utifrån hur bolagets balansräkning ser ut ”på toppen”, när lånen är som störst. Med en avtalstid får man antingen kartlägga alla betalningsflöden år , eller använda sig av en schablon där man försöker fastställa den genomsnittliga kapital- strukturen över åren. I och med att den finansiella modellen är för- hållandevis komplicerad och under byggfasen innehåller både för- skottsbetalningar samt räntekostnader som ibland betalas och ibland adderas till bolagets skulder (”shareholder loan roll-up”) har utred- ningen valt att försöka fastställa den genomsnittliga kapitalstruktu- ren både före och efter färdigställandet av NKS (byggfas respektive operativ fas). Som framgår av tabellen nedan så uppgår SHP AB:s totala lån till mot budgeterade 10 188 miljoner. Av dessa skulder så utgör de seniora lånen 8 611 mil- joner kronor och aktieägarlånen 1 741 miljoner. Enligt den ursprungliga modellen skulle aktieägarlånen uppgå till , varav 1 180 miljoner var de lån som betalats ut av /Innisfree och 522 miljoner ut- gjorde upparbetade räntor som adderats till skulden. Ett resultat av slutförhandlingarna mellan och 2010 var att , på begäran, redan från början skulle gå in med ett brygglån på , som sedan skulle betalas tillbaka under byggfasen – därav amorter- ingar på detta belopp. På detta lån fick betala ränta som totalt uppgick till . Denna kon- struktion med ett räntebärande brygglån kan med andra ord ses som en fördyring av . Utan denna merkostnad hade räntorna på aktieägarlånen under byggfasen begränsats till . De seniora lånen har å andra sidan varit förenade med förskotts- betalningar (negativa ”kapitaliserade finansieringskostnader” i tabel- len) som sedan ”löses upp” under återstående avtalstid samt finansie- ringskostnader såsom upfront fees. Utfallet blir att så har de seniora lånen uppgått till i genomsnitt och aktieägarlånen till , vilket är helt i nivå med vad som stipulera- des i den finansiella modellen. Räntor och avgifter på dessa lån uppgår till (3 053 miljoner budgeterat), vilket ger en genomsnittlig ränta på . De seniora lånen har av- kastat och aktieägarlånen 6,2 procent10, men till det ska sedan adderas den aktieutdelning på till ägarna som föreslogs av SHP för och som utbetalades . Byggfas (2010–2017) Lån (mnkr) Ränta och avgifter (mnkr) *Arrangement and Commitment fees, inclusive ”Change in ” 2018 –2036. Källa: NKS finansiell modell.