sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Aichimål 11: är av alla land- och sötvattens- områden samt av kust- och havsområden, särskilt områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, bevarade genom effektivt och rättvist förvaltade, ekologiskt representa- tiva och väl förbundna system av reservat och andra effektiva områdes- baserade skyddsåtgärder, som också är väl integrerade i omgivande land- skap. Aichimål 12: har utrotning av kända hotade arter förhindrats och deras bevarandestatus har varaktigt förbättrats, särskilt när det gäller de arter som minskar snabbast. Aichimål 14: har ekosystem som tillhandahåller livsviktiga tjäns- ter – inklusive sådana som rör vattenförsörjning, och som bidrar till hälsa, försörjning och välbefinnande – restaurerats och skyddats, med beaktande av kvinnors, urbefolkningars och lokalsamhällens behov, lik- som av fattigas och särskilt utsatta gruppers. Aichimål 15: har ekosystemens resiliens och den biologiska mångfaldens betydelse för världens kollagring stärkts genom bevarande och återställning, inklusive återställning av av degrade- rade ekosystem, för att därigenom bidra till begränsning av och anpass- ning till klimatförändringarna och för att motverka ökenspridning. Aichimål 18: är ursprungsbefolkningars och lokalsamhällens traditionella kunskap, liksom traditionella och förändrade sedvänjor av relevans för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald, lik- som deras hävdvunna nyttjande av naturresurser, respekterade och före- mål för nationell lagstiftning och relevanta internationella åtaganden. De är väl integrerade och speglade i implementeringen av konventionen, under fullt och effektivt deltagande av ursprungsbefolkningar och lokal- samhällen på alla relevanta nivåer. 8.4.2Sveriges genomförande av CBD har i sin rapportering till CBD redovisat hur genom miljömålssystemet genomför konventionens bestämmelser om natio- nella strategier, planer eller program för bevarande och hållbart nytt- jande av biologisk mångfald och om integrering av biologisk mångfald i relevanta sektorer. Som nämnts utgör propositionen En svensk stra- tegi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster26 nationella strategiska handlingsplan för konventionen och dess strategiska plan. 2013/14:141. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald För del har Aichimålen utgjort ett viktigt underlag för ut- formningen av några av de svenska etappmålen.27 8.4.3Sveriges rapportering till CBD Som redogjorts för ovan ska stater som anslutit till CBD i enlighet med artikel 26 i konventionen rapportera till partsmötet om åtgärder som staten vidtagit för att genomföra bestämmelserna i konventio- nen och åtgärdernas effektivitet för att uppfylla målen för konven- tionen. En åtgärd som ska vidtas enligt konventionen är att staterna ska ta fram en nationell strategisk plan och redogöra för hur den beaktar de mål som anges i den för CBD strategiska planen. Det har framförts till utredningen att parterna till konventionen rapporterar på olika sätt ifråga om hur staterna uppnår de globala målsättningarna. I detta sammanhang har understrukits vikten av att rapporteringen till CBD görs jämförbar mellan de olika staterna. Utredningen ifrågasätter inte fördelen med ett enhetligt sätt att rapportera men har inte bedömt att det ligger inom utredningsupp- draget att göra en jämförelse mellan olika länder i hur rapporteringen sker. har lämnat in sin sjätte nationella rapport i enlighet med det numera webbaserade formuläret för rapportering enligt CBD. Formuläret är indelat i olika sektioner. I sektion I ska staterna redogöra för de nationella mål som tagits fram och vilka Aichimål som de nationella målen relaterar till. För del är det i detta avseende tydligt att de nationella målen inte speglar inne- hållet i ett enskilt Aichimål utan relaterar till flera Aichimål. I tabel- len nedan redogörs för genom vilka nationella mål som bi- drar till uppfyllandet av Aichimålen samt vilka Aichimål respektive nationellt mål relaterar till. Miljökvalitetsmålet Levande skogar och målets preciseringar finns inte med i den sjätte nationalrapporten. De finns dock redogjorda för i den rapport som gjorde 2014, den femte nationalrapporten. I tabellen nedan redogörs för de nationella mål som tas upp i sjätte nationalrapporten och som enligt utredningen har relevans för biologisk mångfald i skogen. 27Regeringsbeslut M2014/593/Nm, s. 5. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Tabell 8.1 rapportering enligt CBD Såvitt avser biologisk mångfald i skogen Preciseringar till Ett rikt växt- och djurliv Gynnsam bevarande- status och genetisk variation Främmande arter och genotyper Källa: sjätte nationalrapport till CBD. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Såvitt avser biologisk mångfald i skogen Skydd av land-, sötvattens- och områden fald avBetydelsenoch biologiskekosystemtjänster -mång Hotade arter och naturtyper Kunskap om genetisk mångfald Om helhetssyn på markanvändningen En dialogprocess i ett nationellt skogsprogram Källa: sjätte nationalrapport till CBD. I rapporten ska även staterna redogöra för vilka åtgärder som vid- tagits för att nå de nationella målen och hur effektiva åtgärderna har varit. Den här delen överensstämmer således med den uppföljning som görs av det nationella miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald djurliv och dess preciseringar samt de etappmål som framgår av tabell 8.2. Staterna ska även beskriva vad de gör för att bidra till uppfyllelsen av varje Aichimål. I fråga om Aichimål 5, 7 och 1128 lyfter fram att anslagen för skydd av områden har ökat i statsbudgeten vilket inneburit en väsentlig ökning av skyddade områ- den i landet men också förbättrad förvaltning. Under mål 11 anges att av land och sötvattensområde om- fattas av någon typ av formellt skydd . utgjorde dessutom av landytan av frivilliga avsättningar av skog. Vad gäller frivilliga avsättningar framhålls i rapporten att det finns ett behov av transparens vad gäller läge, omfattning och kvalitet. I rapporten anges även att kunskapsunderlaget om vilka skogar som är i behov av skydd har blivit bättre. Under mål 11 framgår att och fått i uppdrag se över den natio- nella strategin för formellt skydd av skog och att kartlägga skog som är i behov av skydd samt ändra tilldelningen av medel till länsstyrel- sen i enlighet med den reviderade strategin. Den dialog som förs om miljöhänsyn i skogsbruket och ytterli- gare bestämmelser om hur avverkning får ske förs fram i rapporten som åtgärder som kan bidra till att förlusten av naturliga miljöer minskar och bidrar till en hållbar förvaltning av områden. Miljöhän- syn som tas i samband med skogsbruksåtgärder ses numera som en självklar del i skogsbruket. Enligt rapporten har det bidragit till bland annat ökad mängd död ved. Dessutom anges i rapporten att många skogsägare har en skogsbruksplan som beskriver tillståndet i skogen, naturvärden och redogör för planerade förvaltningsåtgärder samt att majoriteten av skogsarealen också är certifierad. Vidare framhålls vik- ten av ett bra kunskapsunderlag om vilka värden som påverkas av skogsbruksåtgärder. Dialogprocessen inom det Nationella skogs- programmet är även något som förs fram som bidrag till Aichimål 5 och 7. Som bidrag till mål 7 och 11 nås tar rapporten även upp arbetet med grön infrastruktur. 28Aichimål 5 om skydd av naturliga miljöer, Aichimål 7 om hållbar förvaltning av områden, Aichimål 11 om skydd av områden. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald 8.4.4Hur bör Aichimålen tolkas? Som framgår har genom att ratificera CBD åtagit sig att följa det som konventionen anger. Däribland ingår ett krav att ta fram en nationell strategi för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Denna strategi ska innehålla nationella mål som ska tas fram med Aichimålen som underlag samt bidra till att Aichimålen uppnås på global nivå. Som nämnts kommer det svenska genomför- andet av 2011–2020 till uttryck i propositionen ”En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster”29 och i de etappmål som regeringen har beslutat om i anknytning till pro- positionen. Av rapportering till CBD, som redogörs för i föregående avsnitt, framgår även att bidrar till att Aichimålen nås genom miljökvalitetsmålen Ett rikt växt- och djurliv och Levande skogar. Det har varit en omdebatterad fråga i vilken utsträckning målsättningar i de nationella miljökvalitets- och etappmålen motsva- rar de målsättningar som anges i Aichi-målen. Debatten har även avsett om målsättningarna i Aichi-målen uppnås eller inte genom de svenska nationella målen. Debatten har i fråga om skogsbrukets på- verkan på den biologiska mångfalden delvis handlat om hur vissa begrepp i målen ska tolkas. Det har i synnerhet avsett Aichimål 11 och etappmålet om skydd av områden. Utredningen bedömer att debatten i fråga om måluppfyllelse till viss del beror just på avsak- naden av tydliga besked från riksdag och regering om vad Aichi- målen innebär och hur de ska tolkas i ett svenskt sammanhang. Ut- redningen har därför bedömt att det är relevant att närmare utreda Aichimålens innebörd och vad som bör beaktas och förtydligas i en svensk kontext. Utifrån denna bedömning kan sedan slutsatser dras om ytterligare åtgärder borde vidtas och i så fall vilka, för att på nationell nivå ska kunna bidra till att nå de globala målen. Ett av de övergripande syftena med CBD och därmed Aichimålen är att bevara den biologiska mångfalden. För att uppnå detta syfte anger Aichimålen vad som ska strävas efter på global nivå. Vid en analys av målens innebörd är det enligt utredningen därför rimligt att de åtgärder som vidtas för att uppnå målen i så stor utsträckning som möjligt bidrar till att den biologiska mångfalden bevaras på ett sådant sätt att konventionens mål uppnås och att i största 2013/14:141. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald möjliga mån bidrar till det sammanlagda bevarandet av biologisk mångfald globalt. CBD och Aichimålen avser bevarande av biologisk mångfald inom alla typer av livsmiljöer. Utredningens uppdrag har i denna del fokus på det som berör biologisk mångfald i skogen. I fråga om skogsmark bedömer utredningen att Aichimål 5, 7, 9, 11 och 12 är de mest rele- vanta. har förlusten av alla naturliga miljöer, inklusive skogar, åtmin- stone halverats och där så är möjligt i det närmaste upphört, och degra- dering och fragmentering har minskat markant. Aichimål 5 avser att förhindra förlust av naturliga miljöer, inklusive skogsmark. är ett skogsrikt land där av landarea- len, motsvarande 28 utgörs av skogsmark. I stort sett all skogsmark i har i olika grad påverkats av mänsklig akti- vitet . Vad som beträffande skogsmark ska utgöra en naturlig miljö är därför inte givet. Begreppet återfinns inte heller i något av de svenska miljökvalitetsmålen, dess preciseringar eller i etappmålen. I vägledningsdokument för Aichimål 5 som tagits fram av CBD:s sekretariat anges bland annat följande i fråga om målets innebörd; The emphasis of this target should be on preventing the loss of high- biodiversity value habitats, such as primary … Målet tar således sikte på att förebygga en förlust av skogar som har stor betydelse för biologisk mångfald (”high biodiversity value habi- tats”). Begreppet primary har definierats i ett till konventionen tillhörande arbetsdokument.30 Med begreppet avses en skog som aldrig har avverkats och som har utvecklats genom naturliga stör- ningar och naturliga processer, oavsett ålder. I begreppet primary inkluderas också skogar som använts av ursprungsfolk och lokalsamhällen med en sådan traditionell livsstil som bevarar och ut- hålligt brukar biologisk mångfald. Den nuvarande skogsstrukturen ska dock normalt vara lik den naturliga och ha uppkommit genom 30Report of the ad hoc technical expert group on biological diversity, //definitions.shtml (utredningens egna översättning av definitionen). Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Begreppet primary används även av and () med en snarlik definition i samband med uppföljning av skog.31 Det som närmast motsvarar Aichimål 5 i det svenska miljömåls- systemet, med avseende på förlust av skog, är etappmålet om skydd av områden. I målet anges att ”Skogar med höga naturvärden ska skyddas från avverkning. Detta ska ske genom att det formella skyd- det av skogsmark har ökat med skogsmark med höga naturvärden och i behov av formellt skydd nedan gränsen för fjällnära skog.” I är begreppet skogsbiologisk värdekärna eta- blerat för att bedöma vad som utgör skogar med stor betydelse för naturvärden/biologisk mångfald. Begreppet används bland annat för att identifiera områden med höga naturvärden som bör aktualiseras/prioriteras för formellt skydd. Med skogsbiologisk värdekärna avses ett sammanhängande skogs- område som bedömts ha en stor betydelse för fauna och flora och/ eller för en prioriterad skogstyp.32 Begreppet tar således sikte på att identifiera skogar som har stor betydelse för den biologiska mång- falden. Enligt utredningen skulle begreppet skogsbiologiska värde- kärnor därför kunna motsvara vad som avses med naturliga miljöer enligt Aichimål 5 i en svensk kontext. Med en sådan innebörd av be- greppet naturliga miljöer i fråga om skog är det således förlusten av skogsbiologiska värdekärnor som enligt det angivna bör halveras eller upphöra. I är en stor del av de kända skogsbiologiska värdekärnorna redan avsatta för naturvård; antingen genom formellt skyddade om- råden eller genom skogsbrukets frivilliga avsättningar. Den totala area- len skogsbiologiska värdekärnor beräknades 2016 till 3 099 200 hek- tar varav 1 () var produktiv skogsmark. av värdekärnorna på produktiv skogsmark omfattades av formellt skydd eller med löst markåtkomst där bildande av formellt skydd pågick.33 Dessa arealer bör därför helt eller i viss utsträckning 31FAO 2020: Assessment. Terms and Definitions FRA 2020. Assessment Working Paper 188, s. 14. 32Skogsstyrelsen, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark, s. 16. 33Naturvårdsverket och , Skogliga värdekärnor i – sammanfattande be- skrivning av dataurval och nuläge 2015–2016, Bilaga 2a till och Skogs- styrelsens redovisning av regeringsuppdrag om Värdefulla skogar , s. 11. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald kunna anses skyddade från avverkning och därmed mot en förlust på det sätt målet anger. Som nämnts har Aichimålet till syfte att förhindra förlust av naturliga miljöer. Enligt målet ska förlusten åtminstone halverats och där så är möjligt i det närmaste upphört. Det finns ingen statistik över den mängd skogsbiologiska värdekärnor som avverkas i . Däremot finns uppgifter om mängd avverkade nyckelbiotoper. Be- greppet nyckelbiotop är inte detsamma som skogsbiologisk värde- kärna. Däremot utgörs en skogsbiologisk värdekärna bland annat av områden som enligt ansetts utgöra en nyckelbiotop. För att få en viss uppfattning om omfattningen av avverkning av skogsbiologiska värdekärnor bör det enligt utredningen vara relevant att titta på hur mycket nyckelbiotoper som avverkas. Den totala andelen registrerade nyckelbiotoper uppgår till av skogsarealen. har bedömt att det avver- kas i medeltal registrerade nyckelbiotoper varje år.34 Även oregistrerade nyckelbiotoper skadas av avverkning. En analys visar att skog som vid kontrolltaxering be- dömdes vara nyckelbiotop men som inte registrerats, har avverkats i nordvästra mellan åren 2000 och 2018.35 hänsynsuppföljning visar att –2014 har i genom- snitt av den berörda arealen anmäld för avverkning ut- gjorts av områden av nyckelbiotopsklass.36 Huvuddelen av dessa har inte varit registrerade nyckelbiotoper. I sammanhanget bör även nämnas att i den årliga uppföljningen av miljömålen har bedömt att den årliga förlusten av värdefulla skogar är större än den skogs- areal som avsätts för naturvård genom formellt skydd. Under rådande förutsättningar bedömer att en majoritet av arealen befintliga värdefulla skogar utanför avsatta områden kom- mer att vara helt eller delvis avverkade före 2030.37 har skattat den årligt avverkade arealen nyckelbiotop till knappt vilket kan jämföras med vad som skyddats som biotop- skyddsområde och naturvårdsavtal 2012–2018 (cirka 2 140 hek- 34Skogsstyrelsen, Nulägesbeskrivning nyckelbiotoper, rapport 7/2016, s. 6. 35Skogsstyrelsen, Utveckling av metod för nyckelbiotopsinventering i nordvästra , rapport /12, s. 111. 36Skogsstyrelsen, Nulägesbeskrivning nyckelbiotoper, rapport 7/2016, s. 44. 37Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av nationella miljömål 2020, s. 486. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald tar/år). Den årliga avverkningsanmälda arealen nyckelbiotop skattas till drygt 3 000 hektar.38 Begreppet värdekärna är också nära kopplat till begreppet naturtypsklass enligt art- och habitatdirektivet. Art- databanken har bedömt att för de flesta skogliga naturtyper enligt EU:s art- och habitatdirektiv minskar arealerna för skogar som upp- fyller kriterierna för de olika naturtypsklasserna, det vill säga tren- derna är negativa. Den avverkade arealen naturtypsklassad skog är cirka 16 000 hektar.39 Se vidare för analys av art- och habitat- direktivet nedan. Enligt Aichimål 5 ska även fragmentering ha minskat markant. I stora delar av är fragmenteringen av skogsbiologiska värdekärnor ett stort problem för den biologiska mångfalden.40 Avståndet mellan värdekärnor av en viss skogstyp har blivit för stort för vissa arter knutna till sådana värdekärnor. Om en arts livsmiljöer fragmenteras på detta sätt uppstår isolerade populationer vilket försvårar långsiktiga överlevnadsmöjligheter i ett landskap. I årets uppföljning av miljömålen anges att åtgärder och styr- medel som syftar till att minska fragmentering och ytterligare förlust av livsmiljöer för hotade arter i skogslandskapet är avgörande för att nå miljökvalitetsmålet Levande skogar.41 förvaltas områden som används för jordbruk, vattenbruk och skogsbruk på ett hållbart sätt och så att biologisk mångfald bevaras. Ett skogsbruk som bedrivs på ett hållbart sätt ska vara såväl eko- logiskt, ekonomiskt som socialt hållbart. I CBD (artikel 2) anges att ett hållbart nyttjande innebär ”nyttjande av komponenter av biolo- 38Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av nationella miljömål 2020, s. 487. 39www.slu.se/ew-nyheter/2020/4/korrigering-av-uppgifter-om-avverkade-arealer- naturtypsklassad-skog/. 40Angelstam P., m.fl., 2020: does not meet agreed national and international biodiversity targets: A call for adaptive landscape planning. Landscape and 202 (2020) 103838. 41Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av nationella miljömål 2020, s. 317. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald gisk mångfald på ett sätt och i en utsträckning som inte leder till långsiktig minskning av biologisk mångfald, varigenom dess poten- tial att tillgodose nuvarande och kommande generationers behov och förväntningar bibehålls.” Av regeringens strategi för nationellt skogsprogram42 framgår att ställer sig bakom den definition av hållbart skogsbruk som tagits fram inom . Definitionen är följande. ”Det hållbara skogsbruket handlar om förvaltning och nyttjande av skog och skogsmark på ett sådant sätt och i en sådan takt som upprätt- håller dess biologiska mångfald, produktivitet, föryngringskapacitet, vitalitet och dess förmåga att nu och fylla relevanta eko- logiska, ekonomiska och sociala funktioner på lokal, nationell och global nivå, och som inte skadar andra ekosystem”. Enligt utredningen är de två definitionerna, den som anges i CBD och den som tagits fram inom , förenliga. har en skogs– och miljöpolitik med en modell som syftar till att förvalta skogslandskapet på ett hållbart sätt och som kort- fattat innebär att områden med höga naturvärden skyddas genom formellt skydd eller frivilliga avsättningar. På den resterande, relativt stora, delen ska ett hållbart skogsbruk bedrivas med god hänsyn till natur- och kulturmiljövärden, samt i förekommande fall med sär- skild hänsyn till rennäringen och andra allmänna intressen. Skogs- bruket ska präglas av mångbruk så att skogens alla funktioner och värden bibehålls. Det innebär att skogsbruket genom miljöanpass- ning och annan hänsyn som ska tas vid skogsbruksåtgärder, tillsam- mans med områden avsatta för naturvård, ska bidra till bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Det finns som nämnts ovan definitioner av vad som avses med hållbart skogsbruk som ställt sig bakom. Det saknas däremot en beskrivning av vad ett hållbart skogsbruk i praktiken innebär. Frågan har lyfts inom ramen för det nationella skogsprogrammet. Arbetssätten för att utvärdera om skogsbruk är hållbart samt för att bedöma behov av ytterligare åtgärder för att bidra till ett hållbart skogsbruk behöver utvecklas vidare.44 42Näringsdepartementet Artikelnummer: N2018.15 Bilaga till protokoll IV 5 vid regerings- sammanträde , N2018/03142/SK. 43Forest Europe, tidigare känt som för skydd av skogar (MCPFE), Helsingforsresolutionen, H1 1993. 44Underlagsrapport från arbetsgrupp 2 inom nationellt skogsprogram, 2016. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Det finns skäl att fortsätta dialogen och diskussion om hur ett hållbart skogsbruk kan utvecklas allteftersom ny kunskap tillkom- mer och överväganden görs med anledning av förändringar i omvärl- den till exempel när det gäller samhällets syn på vad hållbart skogs- bruk innebär. För att ett skogsbruk ska anses hållbart i ekonomiskt hänseende är det viktigt att skogarna i tillräcklig utsträckning är motståndskraf- tiga (resilienta) mot klimatförändringarna och de konsekvenser som förväntas i form av kraftigare stormar, ökad risk för skogsbränder, insektsangrepp och andra skador. har invasiva främmande arter och deras spridningsvägar iden- tifierats och prioriteringar gjorts, prioriterade arter har utrotats eller så är deras spridning under kontroll och åtgärder har vidtagits för att han- tera spridningsvägarna så att introduktion och etablering av sådana arter förhindras. Invasiva främmande arter har identifierats som ett hot mot den inhemska biologiska mångfalden både på land och i akvatiska miljöer. EU:s nya förordning om förebyggande och hantering av introduk- tion och spridning av invasiva främmande arter (IASF)45 innebär att har skyldigheter att vidta åtgärder för invasiva främmande arter som är av unionsbetydelse enligt förordningen. har och Havs- och vattenmyndighetens arbetat med att genomföra de åtaganden som följer av IASF. Nya bestämmelser i om invasiva främmande arter trädde i kraft vilka kompletterar EU-förordningen. Regeringen har också beslutat om en förordning som trädde i kraft , förordningen (2018:1939) om invasiva främmande arter. EU:s nya förordning om skyddsåtgärder mot växtskadegörare46 (växtskyddsförordningen) innehåller bestämmelser om åtgärder mot skadegörare som orsakar skada på växter eller växtprodukter. 45Europarlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter. 46Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2031 om skyddsåtgärder mot växt- skadegörare, ändring av och rådets förordningar (EU) nr 228/2013, (EU) nr 652/2014 och (EU) nr 1143/2014 samt om upphävande av rådets direktiv /464/EEG, 74/647/EEG, 93/85/EEG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG och 2007/33/EG. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald melserna syftar till att bland annat undvika allvarliga ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser, till exempel för skogspro- duktion eller biologisk mångfald.