sou · H8B314 · 2020-03-11 00:00:00 — Till kontexten hör också denna verksamhets relation ut till andra verksamheter i samhället, särskilt vården. Alla vi mött under utredningsarbetets gång har velat diskutera den större helheten. Utvecklingen av äldreomsorgen finns fint beskrivet i skriften ”Från fattigvård till valfrihet” utgiven av SKR . För alla verksamheter är det viktigt att förstå sina rötter, sin historia, inte minst för att kunna förstå var man befinner sig just . Skriften är i sig också en tidsmarkör, den gavs ut då valfrihet sågs som nästa steg i ansträngningen för att öka kvaliteten. Förutsättningarna för äldre- omsorgen finns också i ”Läs mig! Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg för äldre personer”, ett betänkande som var grunden för denna utrednings tillkomst. Att läsa utredningar är en sak, att få del av verksamheten i praktiken är en annan. I den vardagliga vardagen handlar det om bemötande, mat, tillsyn, oro och mycket, mycket mer. Det är viktigt att försöka förstå vad som är äldreomsorgens väsen, vad är det för idé och drivkraft som kittar den samman. För mig som utredare med en bred erfarenhet från många andra sektorer i samhället inte minst förutsättningarna för industriell verk- samhet så var det omöjligt att inte göra jämförelser. Under utred- ningsarbetets gång ställde jag rastlöst frågan till vänner i den indu- striella sfären om sambandet mellan kvalitet och produktivitet (i den ordningen) och om detta fanns dokumenterat. blev svaret att ”det är ju så vi gör”. Att t.ex. följa upp fel och åtgärda dem även på systemnivå är, som man uttrycker det ett nödvändigt förhållningssätt. Efter visst sökande pekade de allra flesta på den dokumentation som tio stora företag gjort, nämligen strukturerad dokumentation av faktorerna bakom att de framgångsrikt legat på topp år . Allt inom ramen för projektet , som får sin uppföljning genom att sprida arbetssätt till de små och medelstora företagen och hur digitalisering 4.0 ska tas om hand. Det bekräftade min hypotes från utredningens start – att äldre- omsorgen behöver bli mer branschliknande och arbeta med gemen- sam utveckling. Det kunde också varit relevant att i detta tidevarv med klimatfokus och hållbarhet göra jämförelser med det svenska miljöarbetets utveckling och erfarenheter. Det blev framgångsrikt genom en kombination av hårda myndighetskrav (1967) och stöd till teknisk utveckling (Styrelsen för Teknisk utveck- ling, STU, 1968–91). Många av dåtidens problem kunde reduceras till en bråkdel. När dessa goda resultat uppnåtts blev det tydligt att de nya miljöproblemen skapades på andra vägar än genom skorstenar och avloppsrör varför förebyggande strategier blev nödvändiga. Det hade fört för långt att driva sådana resonemang inom ramen för denna utredning, men det sätter fokus på behovet av förebyggande arbete inom alla sektorer och att det finns mycket att lära av varandra. Det får snarare vara ett uppslag till kommande utredningar om det gene- riska synsättet när det gäller att förebygga skador, sjukdom etcetera. Jämförelserna klargjorde behovet av verksamhetsutveckling både generellt och specifikt när det gäller äldreomsorgen. Kommunutred- ningen hade till uppgift att titta på de strukturella faktorerna, inte på verksamheternas utveckling. Eftersom de strukturella förändringarna låter vänta på sig så rycker kommungemensam verksamhetsutveckling fram allt tydligare. Detta är skälet till vårt förslag om ett centrum för utveckling av äldreomsorg. Skälet är den digitalisering som kommer att behöva ske på bredden, men det vore tokigt om inte den sattes in i sitt sammanhang. Till exempel att nyvunna kunskaper från andra områden som rör åldrandets sjukdomar skulle kunna integreras i ett sådant utvecklingsarbete. Den offentliga ekonomin är en, även om vi funktionellt delat in den i tre nivåer. Som jag återkommer till strax är digitaliseringen en sådan stor uppgift att den (bevisligen) inte ensamt av en kom- mun eller region. Det är inte heller ens önskvärt med tanke på de framtida möjligheterna att utbyta data som kommer att kräva natio- nella lösningar. Inom ramen för de offentliga verksamheternas möjligheter att verka så framstår just kunskapsspridningen som ett av de viktiga in- strumenten för att åstadkomma förändring och förbättring. Direk- tiven var mycket tydliga på denna punkt. Alla organisationer har sina hussar och mattar som ansvarar för sina budgetar och sina instruk- tioner. Men synsättet att samverka över gränser börjar växa sig allt starkare. När vi vände och vred på olika möjligheter så framstod en akronym allt mer betydelsefull – RSS (Regionala Samverkans- och Stödstrukturer). Det är ett samverkansarbete som bekostas av kom- munerna själva genom en extra uttaxering (medlemsavgift) till SKR. Det innebär i praktiken att varje kommun måste fatta ett eget beslut efter sedvanlig beredning i först nämnder och till slut i kommun- fullmäktige. Inte så lite imponerande. Men det säger också lite om hur fragil denna samverkan är och att den struktur som finns måste vårdas långsiktigt, stärkas finansiellt och ges angelägna uppgifter. Under arbetet med vår utredning tillsatte regeringen utredningen samordnare för en hållbar kompetensförsörjning inom kommunalt finansierad vård och omsorg om äldre. fungerar som särskild utredare och i slutskedet av vårt arbete delgav vihans utredning våra slutsatser och iakttagelser. Den utredningen har valt ett regionalt fokus för sitt arbetssätt vilket understryker vikten av att bygga vidare på arenor av den typ som RSS utgör. I vår utredning har vi också särskilt tryckt på att jämställa kompetens- behoven i vård respektive omsorg. Nyckelfrågan för denna utredning har från start varit frågan om samtycke från personer med nedsatt beslutsförmåga. Om inte utred- ningen hade lyckats lösa denna fråga hade många av de andra följd- frågorna fallit till exempel formerna för en mer effektiv spridning av välfärdsteknik. Utredningens jurist botaniserade skickligt i tidigare utredningar, förarbeten, och andra regelverk och ställde tidigare för- slag mot verklighetens förutsättningar. Då kunde successivt ett ram- verk för denna utredning växa fram. I princip handlade det om att göra lagligt, kodifiera, det som några, men långt ifrån alla redan gjorde. Och grundligt pröva hur våra förslag stod sig i förhållande till etiska och andra värderingar. Just osäkerheten kring frågan ”vad får vi och vad får vi inte göra” var nog den faktorn som vi upptäckte var den mest återhållande när det gäller en bredare spridning av välfärdstek- nik. Risken att som professionell medarbetare bli granskad eller till och med uthängd var en starkt återhållande faktor. Att skriva lagtext är ett finlir. De olika lagarna måste fungera till- sammans när de möter verklighetens individ. Metoderna som tilläm- par lagen måste vara beprövade. När SIP, samordnad individuell planering, växte fram som metod även för detta område började ”lag- paketet” kännas konsistent. Rent historiskt kom SIP fram som en lösning på ett tidigare problem som varit en stor fråga mellan huvud- männen för vård respektive omsorg, nämligen hur man ska förfara vid utskrivning av en medicinskt färdigbehandlad patient. SIP ses numera som ett verkningsfullt arbetssätt och kunskapsspridningen om denna metod blir allt mer omfattande. SIP som synsätt synliggör också det alldeles självklara att det är individens behov och förutsätt- ningar som ska stå i centrum, att insatserna ska samordnas och plane- ras. SIP tydliggör också behovet av att olika typer av professioner medverkar och att det är inom ramen för det professionella ansvaret som den bästa vården och omsorgen kan ges. SIP kan sägas vara det analoga formatet av ett gränsöverskridande arbete och förhållnings- sätt som den fortsatta digitaliseringen kommer att synliggöra och Det som vi som medborgare uppfattar som så självklart, att våra behov ska tillgodoses alldeles oavsett vem som är huvudman. Vår utredning har haft fokus på att lösa dagens problem för att möjliggöra digitalisering och välfärdsteknik. Men också lägga grunden för en fortsatt utveckling. En viktig grund har därför varit att regel- verken ska vara teknikneutrala. Det är den bästa förutsättningen för fortsatt teknisk utveckling. En annan förutsättning, grundstrukturen för digitaliseringen återkommer jag till strax. Först en kommentar kring de regler som styr hur olika huvudmän får utbyta data med varandra och som rör individer. Under utredningsarbetets gång tillsattes Utredningen om översyn av vissa frågor som rör person- uppgiftshantering i socialtjänst- och hälso- och sjukvårdsverksam- het med som särskild utredare. Det är en alldeles nöd- vändig utredning för att komma till rätta med de kvalitetsproblem och därmed produktivitetsproblem som vården och omsorgen till- sammans dras med. De tekniska möjligheter vi pekar på när det gäller vård på distans, metoder för att skjuta upp eller helt förebygga insteg i mer komplicerad vård kommer inte att kunna infrias om inte också detta lagpaket kommer på plats. Utredningsdirektiven är i så måtto mycket tydliga och understryker vikten av att utveckling av verksamheten äldreomsorg påbörjas . Offentlig sektor ligger generellt sett efter privat sektor, särskilt in- dustrin, när det gäller digitaliseringen. Det har understrukits av flera utredningar, inte minst i underlagsrapporter till . Inom offentlig sektor har staten sin logik och kommunerna och re- gionerna sin. Särskilt kommunerna kännetecknas av små möjligheter till investeringar som kan minska driftskostnaderna. Kommunutred- ningen fokuserade särskilt på de kapacitetshöjande åtgärderna och pekade på digitaliseringen som en sådan faktor. Jag har gjort samma bedömningar som den utredningen. Kommunernas framtida förmåga att utveckla sina verksamheter, alldeles oavsett de heter äldreomsorg, skola eller bibliotek handlar om att nyttja de kraftfulla verktyg som digitalisering, rätt utnyttjat, medger. Utredningen ”Demokratins skatt- kammare – förslag till en nationell biblioteksstrategi” satte fingret på just behovet av en nationell strategi för digitalisering. I den meningen blir denna utredning ytterligare en i raden som pekar på behovet av nationell kraftsamling. I grunden handlar det om uppgiftsfördel- ningen i den offentliga ekonomin och vilken nivå som är bäst lämpad för denna typ av investeringar. i ljuset av den mycket breda de- batt som förs kring frågan om hur välfärden ska finansieras (de så kallade miljarderna) är det än mer angeläget att föra upp investerings- frågorna i ljuset. Ett utredningsarbete befinner sig alltid i en föränderlig värld. I vår hinderanalys pekade vi tidigt den digitala infrastrukturen som ett hinder. Jag övervägde ett tag om det var vår utredning med sitt avgränsade uppdrag som skulle lägga förslag för hur sådana strategier skulle kunna förverkligas. Bland annat såg vi att intentionerna i överenskommelsen kring Vision e-hälsa 2025 var helt rätt, men att kraften bakom var alldeles för svag. Det hade dock legat utanför denna utrednings möjligheter och mandat att komma med skarpa förslag i detta hänseende. Det blev därför naturligt att bejaka och understödja beslut om en så kallad Sverigeförhandling när det gäller digitala infrastruk- tur. Inspirationen till detta var hämtad från den genomförda förhandlingen mellan staten och ett stort antal kommuner och regio- ner när det gäller utbyggnaden av kollektivtrafik och åtagandet att bygga fler bostäder. Även vår utredning har under utredningsarbetets offentliga dialoger jämfört framväxten av den digitala infrastrukturen med transportinfrastrukturen. Den senare är föremål för beslut av regering och riksdag och omfattar all infrastruktur, från europavägar till skogsbilsvägar. Det är inte orimligt att ha motsvarande synsätt på den digitala strukturen. I utredningens slutskede förnyade och förtydligade regeringen och SKR överenskommelsen om Vision e-hälsa 2025. kom man överens om att ytterligare stimulera införandet av välfärdstek- niska lösningar. Viktiga steg på vägen mot något som förhoppnings- vis kan bli ett strukturellt grepp. Vår utredning har haft förmånen att få titta in i kristallkulan och på så sätt få en uppfattning om vilka möjligheter som står till buds . Vad är det för teknik och vad är det för möjligheter som finns då? För den teknikintresserade finns det mycket som kittlar i magen. Men en smart lösning blir ingen lösning, kanske inte ens bra om den inte drivs fram av ett behov och att den kan anpassas till förutsättningarna. Det är en ständig pågående dialektik. Förmågan att se långsiktigt och skapa hyggligt stabila förutsättningar är minst lika viktigt. Jag har redan pekat på svagheten i att koppla avancerade projekt som är beroende av budgetar som beslutas årsvis. Det finns också en risk att fångas av det dagsaktuella och att just frågan för dagen blir styrande för den närmaste framtiden. Utbyggnaden av 5G får illustrera detta. I utredningens slutskede handlade det främst om risker och beroendet av . De möjligheter som 5G innebär kom beklagligtvis i skymundan till exempel för förädlad samhällsservice, inte minst äldreomsorgen och vården. Det måste gå att hålla två frågor i huvudet . Just av det skälet lägger vi ut texten extra mycket kring olika typer av riskfaktorer. Det är bättre att upptäcka dessa på förhand än att (likt miljöproblem) reda upp i efterhand. Vår uppgift om att reda ut frågan om samtycke vid ned- satt beslutsförmåga har varit i centrum. Den är avgörande för att spridningen av välfärdsteknik ska komma ur startblocken. Frågan tydliggjorde också behovet av en professio- nalisering av hela äldreomsorgen och former för ett mer gränsöver- skridande samarbete. Min inledande metafor är just en metafor. Det ligger inte något ställningstagande för flyg i den, bara ett konstaterande att från hög höjd får man bäst överblick. Ett fantastiskt arbete av utredningssekreterarna och en mycket konstruktiv expertgrupp med hela 19 personer från departement, myndigheter och intresse- organisationer. En särskild utredare ska se över och lämna förslag på åtgärder som kan främja införandet av välfärdsteknik för ökad trygghet och som stärker självständighet och livskvalitet för äldre och som avlastar per- sonal och moderniserar verksamheten. Syftet är att förbättra förutsätt- ningarna för verksamheterna och personalen inom äldreomsorgen att bättre ta tillvara potentialen i att använda välfärdsteknik. –adekvat stöd, kunskap och förbättrade förutsättningar för per- sonalen, –förbättrade rättsliga förutsättningar för användning av välfärds- teknik, –förbättrad samverkan, nationellt stöd och myndigheternas roll. Uppdraget ska redovisas . Välfärdssektorn står inför en omfattande digitalisering, en moder- nisering som är efterlängtad och som innebär stora möjligheter. färdstekniken kan förbättra kvalitet och självständighet för de äldre. Teknik kan även underlätta arbetet för personalen och vara en del i att utveckla yrket och göra det mer attraktivt. Att kunna rekrytera och behålla omsorgspersonal med rätt kompetens är en utmaning för dagens och framtidens äldreomsorg. Allt fler kommuner anger att de använder olika typer av välfärds- teknik i äldreomsorgen. Välfärdsteknik definieras enligt Socialstyrel- sens termbank som, ”digital teknik som syftar till att bibehålla eller öka trygghet, aktivitet, delaktighet eller självständighet för en per- son som har eller löper förhöjd risk att få en funktionsnedsättning”. Det gäller främst olika typer av passiva larm och sensorer samt vård- planering via videokonferens. Användningen av gps-larm och nattillsyn med kamera inom äldreomsorgen ökar också markant, dock från låga nivåer. är det mycket få äldre som får del av tekniken – drygt 500 personer har fått gps-larm och ungefär lika många har nattill- syn med kamera i ordinärt boende. Utvecklingen skiljer sig åt mellan olika kommuner. Ur ett nationellt perspektiv går den långsamt, trots de utmaningar som äldreomsorgen står inför och den potential som välfärdsteknik har för att möta utmaningarna. I har automatisering och modernisering av industrin på- gått . Digitalisering och användning av robotar har för- ändrat stora delar av arbetsmarknaden. I stor utsträckning har det varit mansdominerade professioner som har teknifierats. Kvinnodomine- rade sektorer såsom äldreomsorgen har inte teknifierats i lika stor utsträckning. Äldreomsorgen är en sektor som i hög grad består av möten mellan personal och brukare och där teknik inte har haft en given plats. Kvalitet och trygghet skapas genom att personalen är tillgänglig, kompetent och ger ett gott bemötande. Kontinuitet, tid och flexibilitet i omsorgsmötet är centralt för att äldre ska uppleva kvalitet i insatserna. En digitalisering av omsorgen kan bidra till ökad kvalitet i insatsernas utformande och genomförande. Dessutom är vård- och omsorgssektorn en av de sektorer som mest anses kunna beröras och dra nytta av nya framväxande teknologier, t.ex. artificiell intelligens (AI). Digitalisering och datadrivet besluts- fattande med hjälp av AI-baserade tekniker är viktiga delar för att möta framtida utmaningar inom vård och omsorg. Välfärdsteknik kan också bidra till bättre arbetsmiljö för kvinnor och män som arbetar inom äldreomsorgens verksamheter. Inom om- sorgen finns problem med höga sjukskrivningstal, och det är ange- läget att på både nationell och lokal nivå verka för bättre arbetsmiljö och sänkta sjukskrivningstal. Genom användandet av välfärdsteknik kan arbetet organiseras på ett sätt som kan innebära att personalen får mer tid till omsorgsarbetet och mer flexibilitet i utförandet av det, vilket i sin tur kan bidra till minskad stress och även minska de belastningsskador som drabbar många kvinnor. I ett arbetsmarknadsläge som förutspår en omfattande arbets- kraftsbrist i välfärden behöver personalens tid och kunskaper läggas på de insatser där de behövs som bäst, dvs. på de insatser som inte kan ersättas av tekniska lösningar. Den välfärdsteknik som införs ska gynna både omsorgspersonalen i deras arbete och de äldre. Detta genom att nya tekniska lösningar kan tillgodose de äldres behov på nya sätt som mer tid kan frigöras, exempelvis till ökat ut- rymme för dagliga aktiviteter för en meningsfull tillvaro och till mötet mellan den äldre och omsorgspersonalen. Det finns ingen rättslig definition av begreppet äldreomsorg men det har i betänkandet Läs mig! Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer (SOU 2017:21) definierats som den del av som tillhandahåller insatser för äldre personer, både individuellt behovsprövade och allmänt inriktade insatser. Bostad i en särskild boendeform, hemtjänst och dagverksamhet är exempel på individuellt behovsprövade insatser. Öppna verksamheter är ett exem- pel på allmänt inriktade insatser (s. 28). Åldrande befolkning och rekryteringsutmaning för välfärden Äldreomsorgen står inför stora utmaningar. Antalet kvinnor och män som är beräknas öka med 255 000 personer , vilket innebär en ökning (källa: SCB, ). Personer som är har de största behoven av vård- och omsorgsinsatser. Det innebär att behovet av både hälso- och sjuk- vård och äldreomsorg kommer att öka under den närmaste tioårs- perioden och att verksamheterna behöver utvecklas och effektiviseras för att kunna möta behoven. Enligt Kommuner och Lands- ting behövs ungefär 225 000 nya medarbetare i den svenska vården och omsorgen om inga förändringar görs i arbets- sätt och bemanning. Personal- och kompetensförsörjningsarbetet kan inte uteslutande ta sikte på att attrahera och rekrytera ny omsorgspersonal, utan det måste även handla om att ta tillvara den fulla potentialen hos dem som redan är anställda genom att skapa en hållbar och attraktiv arbetsmiljö. Behovet av en utredning Frågan om hur välfärdsteknik kan användas mer i äldreomsorgen har varit föremål för utredningar och uppdrag . Utred- ningen om nationell kvalitetsplan för äldreomsorgen (S 2015:03) hade i uppdrag att lämna förslag på hur välfärdsteknologi kan användas för en ökad kvalitet och effektivitet. I betänkandet Läs mig! Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer (SOU 2017:21) görs en kartläggning och analys av förutsättningar för användning av välfärdsteknik i äldreomsorgen. Utredningen pekade på områden där det finns fortsatt behov av utredning. Det handlar bl.a. om etiska över- väganden, rättsliga förutsättningar samt personalens förutsättningar att använda tekniken. Kommunerna efterfrågar en tydligare nationell samordning och styrning för att påskynda utvecklingen av e-hälsa och välfärdsteknik, enligt och välfärdsteknik i kommu- nerna 2017 (, 2018). Välfärdsteknik ska användas på ett sätt som stärker självständighet och livskvalitet för äldre och som avlastar personal och moderniserar verksamheten så att personalen får förbättrade förutsättningar i om- sorgsarbetet. För att stärka förutsättningarna för användning av väl- färdsteknik tillsätter regeringen en utredare som ska lämna förslag på sådana åtgärder. Stöd, kunskap och förutsättningar för personalen Användning av välfärdsteknik kan bidra till en bättre arbetsmiljö för personalen och göra yrket mer attraktivt. Teknik kan användas på ett sätt som ger effekter på personalförsörjningen. För att välfärds- teknik ska fungera på ett tryggt och säkert sätt krävs att personalen har tillräcklig kunskap om tekniken och att arbetet och arbetssätten organiseras och anpassas så att den nya tekniken kan bli en integre- rad del i arbetet. Införandet av välfärdsteknik i omsorgen är en viktig yrkesutveckling för de kvinnor och män som arbetar inom omsorgen. Men införandet av ny teknik behöver kombineras med kompetens- utveckling och utbildning så att välfärdsprofessionerna ges möjlighet att styra över tekniken och inte tvärt om. Det är angeläget att omsorgspersonal får möjlighet att involveras i arbetet inför upphandlingen av välfärdstekniken så att behovet och målet med den är väl definierat och att ändamålsenliga krav ställs. Genom att aktivt involvera dem som ska använda tekniken i utveck- lingsprocessen, ökar förutsättningarna för att den tekniska lösningen blir ändamålsenlig och lätt att använda som den utgår från de äldres behov. –identifiera och analysera förutsättningar och eventuella hinder som finns för att använda välfärdsteknik inom äldreomsorgen, –analysera vilket stöd som omsorgspersonal, arbetsledning och verksamhetsledning har för att använda välfärdsteknik inom äldre- omsorgen, och vilka typer av ytterligare stöd som det eventuellt finns behov av, –utifrån ovanstående, lämna förslag på hur och av vem stödet ska ges samt vem som har ansvaret för förvaltning och utveckling av stödet, –analysera vilka effekter användning av välfärdsteknik kan ha på behovet av personal i äldreomsorgen, utifrån den värdegrund för äldreomsorgen som finns reglerad i socialtjänstlagen (2001:453). Att använda välfärdsteknik är en stor fråga för kommunerna. Upp- fattningen är att det finns en stor potential i en ökad användning av välfärdsteknik i äldreomsorgen. Utgångspunkten är att det måste ske inom befintliga etiska och rättsliga ramar. En central fråga är i vilken utsträckning välfärdsteknik kan använ- das i vård och omsorg av äldre personer med nedsatt beslutsförmåga. Det finns oklarheter i lagstiftningen om på vilket sätt personer med nedsatt beslutsförmåga kan erbjudas tjänster med hjälp av välfärds- Denna fråga har tidigare utretts eller lyfts av bl.a. Utredningen om beslutsoförmögna personers ställning i vård, omsorg och forsk- ning, i betänkandet Stöd och hjälp till vuxna vid ställningstaganden till vård, omsorg och forskning (SOU 2015:80), i betänkandet Hur står det till med den personliga integriteten? (SOU 2016:41), i rapporten och välfärdsteknik i kommunerna 2017 (2018) samt av Inspektionen för vård och omsorg (). Frågan lyftes även i betänkandet Läs mig! Nationell kvalitetsplan för vård och omsorg om äldre personer.