sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — IVL betonar i rapporten de svårigheter som föreligger vid en bedömning av framtida förhållanden, resultaten bör därför främst betraktas som indikativa snarare än absoluta. Mot denna bakgrund ser utredningen ändå ett värde i den LCA-studie som genomförts. Lokala förutsättningar, avseende teknik, naturgivna förhållanden, miljö, hanteringsrutiner, tillgång till befintlig infrastruktur och sam- verkansparter utgör som alltid exempel på viktiga kompletterande ingångsvärden. Konsekvenser av utredningens förslag Förslag om spridningsförbud och fosforåtervinning De miljöpåverkanskategorier som ingår i den för utredningen genom- förda livscykelanalysen av olika teknikalternativ är som tidigare fram- gått förbrukning av abiotiska resurser, försurning och övergödning, därtill klimatpåverkan. I förhållande till reningsverkets totala miljö- påverkan motsvarar slamhanteringen endast en liten del för tre av fyra studerade miljöpåverkanskategorier.36 Abiotisk resursförbrukning omfattar förbrukning av icke-energi- bärande ämnen och material, dvs. kan främst indikera en utarmning av jordens resurser. Gemensamt för de jämförda alternativen för slam- hantering är att undviken användning av fosformineralgödsel ger ett stort utslag i analysen. Högst resursförbrukning uppvisar den teknik- kedja som avser monoförbränning av slam, med efterföljande Ash2Phos-process för fosforåtervinning. Det är främst produktionen av kemikalier som påverkar denna resursförbrukning. Emissioner av försurande ämnen från dagens slamhantering mot- svarar en stor del av reningsverkets totala utsläpp. Miljöpåverkans- faktorn försurning är med de antaganden som gjorts mest uttalad för slamspridning, i första hand relaterar detta till utsläpp av ammoniak till luft. Ammoniak har en kort uppehållstid i luft och kan i första hand ses som ett lokalt/regionalt problem37 och störst utsläpp antogs ske från lagring och spridning av slammet. Ammoniak kan ge upp- hov till försurningseffekter beroende på var den torra eller våta depo- sitionen sker. Beräkningar av ammoniakutsläpp och deras försur- ningspotential är kopplade till betydande osäkerheter i relation till de naturgivna förutsättningar som gäller i samband med lagring och spridning av slam.38 De tekniska behandlingsmetoderna bedöms stå för låga utsläpp av försurande ämnen, främst svaveldioxid. Effek- terna av nödvändig tillskottsgödsling med i första hand kväve har betydelse, men har inte ingått i analysen. De potentiella övergödningseffekterna befanns störst för sprid- ning och lagring av slam jämfört med angivna tekniska hanterings- 36Grundestam, C. m.fl. (2019). Konsekvensbeskrivning för framtida slamhantering och fos- foråtervinning. Livscykelanalys och ekonomiska beräkningar av två utvalda teknikkedjor för fosforåtervinning. 37Air (2018). Air pollution from agriculture. Report to , Food and Rural Affairs; Scottish Government, Welsh Government and in Northern . 38Jönsson, H. (2019). Underlags-pm till utredningen. Avdelningen för kretsloppsteknik, SLU, . Konsekvenser av utredningens förslag metoder för fosforåtervinning. Vid lagring och spridning av slam kan bland annat utsläpp av ammoniak till luft ske. Även beträffande de aktuella beräkningarna av ammoniakutsläpp och deras övergödnings- potential föreligger betydande osäkerhet i förhållande till reella natur- givna förutsättningar och faktiskt handhavande vid större renings- anläggningar vid lagring och spridning av slam. Påverkan i form av faktisk övergödning från ammoniakutsläpp i ett jordbrukslandskap där slam lagras och sprids är enligt gjorda bedömningar troligen små.39 För merparten av de berörda större reningsverk som analysen avser (100 000–200 000 pe), saknar det spridda slammet sannolikt relevans för den övergödning som schabloniserats till . Näringsläcka- get från vid slamspridning påverkas av lokala förutsätt- ningar men bygger i analysen på oklara antaganden av mer generell natur. Kväveläckage från tillförd mineralgödsel eller stallgödsel vid alternativa gödselmetoder ingår inte heller i förutsättningarna för LCA-analysen till följd av vald systemavgränsning. För att ge jäm- förbarhet skulle även den tillkommande miljöpåverkan som tillverk- ning av samt läckage från den tillförda kvävegödslingen ha vägts in. Resultatet för övergödning ska därför ses som en mer schabloniserad potentiell påverkan, som inte tar hänsyn till de skillnader som finns då det gäller om utsläpp sker lokalt/regionalt eller på nationell nivå. Det finns enligt IVL flera förbättringar och förtydliganden att göra för framtida liknande studier då det gäller miljöpåverkanskate- gorin övergödning. Hänsyn kan behöva tas till kväve i så väl slam som nya avloppsprodukter. Det finns också anledning för va-huvud- männen att se över och anpassa effekterna av sin spridning av slam, mineralgödsel och nya produkter, eftersom detta visat sig bety- delsefullt. Sammanfattningsvis påvisar LCA-beräkningarna påtagliga miljö- fördelar för de tekniska alternativen för fosforåtervinning jämfört med slamspridning. De antaganden som gjorts bygger som tidigare framgått på osäkra grunder, liksom de data som estimerats för att tillämpas på slamspridning. Den funktionella enhet som utgjort bas för analyserna, ett ton avvattnat slam, medger inte att tillverkning eller övergödningseffekter av nödvändig tillsatsgödsling av främst kväve har beaktats i analysen. Det innebär att slammets osäkra men potentiellt negativa miljöpåverkan får fullt genomslag i analysen, utan att de två tekniker som det jämförts med belastas på motsvarande sätt. Konsekvenser av utredningens förslag Klimatpåverkan i form av emissioner ger liknande värden för dagens slamspridning som för teknikkedja A, monoförbränning av slam. En stor post för referensfallet med fortsatt slamspridning är initial slamlagring med metanemissioner i reningsanläggningen samt antagen mellanlagring. De större reningsanläggningar som analysen avser arbetar dock i regel med täckta slamsilos i sin in- ledande lagring vid anläggningen. Den påföljande lagringstiden är också genomsnittligt kortare än i LCA-analysens anta- ganden och utgör cirka enligt aktuella siffror.40 Vid mellanlagring sker emissioner av metan, lustgas och ammoniak. Änd- rade förutsättningar, som att det bildas naturlig skorpa på slammet eller täckning på annat sätt, har inte ingått i förutsättningarna. Bio- gena koldioxidutsläpp har vidare exkluderats från resultaten och tas därför inte med i beräkningarna. Sammantaget indikerar analysen den stora betydelsen av att reducera oönskade emissioner, men över- skattar också den faktiska klimateffekten av dagens slamhantering i analysen. Teknikkedja B med pyrolysering av slammet före spridning för- väntas med givna antaganden om omedelbar termisk behandling utan lagring inte generera särskilt stora klimatpåverkande utsläpp. En del erforderlig extra värme har i analysmodellen tillförts genom viss för- brukning/förbränning av biogas. Hälsoeffekter, här estimerat med avseende på kadmiumexponering samt trafiksäkerhet ger vissa skillnader i analysen mellan de jämförda hanteringsalternativen, men får relativt sett försumbara konsekvenser om samtliga påverkansfaktorer vägs samman. Kadmiumeffekterna är likartade för slamspridning och spridning av pyrolyserat slam, där- emot mycket låga vid monoförbränning med påföljande fosforåter- . Effekterna av kadmiumhalter och transporter uppskattas emellertid ge upphov till låga kostnader i jämförelse med de betydande potentiella miljökostnader på flera tusental kronor per ton avvattnat slam som gjorda antaganden i övrigt leder till.41 Utredningen har i sina diskussioner kring bakomliggande referensanläggningar kunnat konstatera att dessa antaganden inte fullt speglar verkliga förhållan- den. Huvudskälen till detta är brist på tillgängliga data, vilket allmänt sett kännetecknar LCA-analyser inom detta område. 40Svenskt Vatten, underlag till utredningen, . 41Grundestam, C. m.fl. (2019). Konsekvensbeskrivning för framtida slamhantering och fos- foråtervinning. Livscykelanalys och ekonomiska beräkningar av två utvalda teknikkedjor för fosforåtervinning. Konsekvenser av utredningens förslag de i sig kvalificerade analyser som genomförts i grunden ändå innehåller systematiska fel och baserats på oriktiga antaganden. Det gäller vid försök att uppskatta den reella skillnaden mellan slamsprid- ning och tekniska alternativ, men även då det gäller betydelsen av hälsoeffekter jämfört med miljö- och klimateffekter. Det är utred- ningens bedömning att särskilt hälsoeffekterna behöver ges större tyngd inför beslut om framtida åtgärder, vilket bland annat ligger bakom förslaget om återkommande kontrollstationer för framtida slamspridning. Källa: Bearbetat från Grundestam, C. m.fl. (2019). Konsekvensbeskrivning för framtida slamhantering och fosforåtervinning. Livscykelanalys och ekonomiska beräkningar av två utvalda teknikkedjor för fosforåtervinning. Ovanstående tabell sammanfattar översiktligt den rangordning som kan göras i jämförelsen mellan slamspridning respektive valda tek- nikalternativ för respektive påverkanskategori. Rangordningen anger för respektive faktor vilken av metoderna som i analysen visat sig vara bäst, näst bäst respektive sämst. Summeringen för samtliga kate- gorier indikerar i denna studie att pyrolysering av slammet för senare spridning på åker kan ses som miljö- och klimatmässigt gynnsam i förhållande till övriga metoder för slamhantering. Konsekvenser av utredningens förslag saknas denna typ av fördelar, där faller monoförbränning med efter- följande återvinning av fosfor ur aska ut som mest fördelaktig. Utfallet bör värderas mot bakgrund av valda påverkanskategorier, de antaganden som gjorts för respektive faktor och de data som kunnat nyttjas i jämförelsen. I bakomliggande redovi- sas även indikationer på miljökostnader uttryckta i kronor per ton avvattnat slam, respektive per kilo återvunnen fosfor. Ytterligare ett par miljörelaterade aspekter bör lyftas fram i ana- lyser av detta slag. Det gäller dels de effekter som vissa teknikval kan innebära för den framtida biogasproduktionen vid reningsanlägg- ningarna, dels de restprodukter som behöver hanteras som följd av sådana teknikval. Utredningen erfar i kontakter med olika va-huvud- män att en framtida storskalig förbränning av avloppsslam kan minska incitamenten för biogasproduktion, eftersom slammet då tappar en del av sitt energiinnehåll.42 Mer omfattande framtida förbränning av slam ökar även mängden aska som kan komma att klassas som farligt avfall på grund av främst sitt tungmetallinnehåll. Efter sluthantering genom eventuell ytterligare återvinning av olika ämnen ur askan behöver slutdeponering ske av restprodukten. En sådan restprodukt kommer volymmässigt att utgöra en liten del av den totala mängd farligt avfall som deponeras i landet och bedöms därmed inte utgöra ett svårlösligt problem. Valet av framtida slamhantering ses ur huvudmannens perspektiv i ett samlat perspektiv, där miljö- och andra konsekvenser relateras till effektiviteten av insatta resurser. Valet av teknik för slamhan- tering, med dess konsekvenser, behöver därför även relateras till de effekter som reningsanläggningens samlade processer innebär. Det kan då visa sig att betydande investeringar för att hantera negativa miljö- eller klimateffekter i slamhanteringen kan innebära subopti- mering, jämfört med att söka förändra tidigare processteg och tek- niska lösningar i själva reningsanläggningen. De LCA-analyser ut- redningen låtit genomföra har kunnat relateras också till resultat från tidigare analyser av större avloppsreningsverk. Det har då visat sig att miljöpåverkan från rening av avloppsvatten har betydande på- verkan på klimat, övergödning och abiotisk resursförbrukning jäm- fört med de alternativ för slamhantering som analyserats ovan. Klimatpåverkan visade sig således mer än 20 gånger högre och över- 42Utredningens dialog med ett 10-tal va-huvudmän representerande storstadsregioner och ett antal mindre kommuner, . Konsekvenser av utredningens förslag gödning cirka 10 gånger högre för avloppsreningen än för de analy- serade hanteringsalternativen för den resulterande mängden avlopps- slam.43 Den övergödning som reningsanläggningen genererar sker vidare i hög grad genom direkta utsläpp till recipient av renat eller bräddat avloppsvatten. Eventuella övergödningseffekter från slamhan- teringen är däremot av mer osäker och indirekt natur. Dessa förut- sätter en sekundär spridning till recipient via markläckage eller luft- transport och deposition. Förslag om uppströmsarbete och kompetensstöd Utredningens förslag om ökat fokus och koordinering av det före- byggande arbetet utgör tillsammans med förstärkt kompetensstöd viktiga förutsättningar för ett förändrat regelverk för hantering av avloppsslam. Åtgärder enligt dessa förslag får särskild betydelse vid genomförande av utredningens tidigare beskrivna förslagsalternativ (1)med ett totalt förbud för spridning av avloppsslam, eftersom moti- ven för lokalt uppströmsarbete då kan komma att reduceras. Det gäller också ambitionerna att i ökad utsträckning arbeta mot cirkulär ekonomi, som kan komma att påverkas negativt vid genomförandet av detta förslagsalternativ. Ett samlat och förstärkt kompetensstöd ger förutsättningar att lyfta blicken mot mer övergripande systemtänkande och samverkan, där frågan om avloppsslam ges mindre specifik vikt. En kravställning riktad mot enbart fosfor riskerar att låsa fast va-aktörer, samarbets- parter och privata aktörer mot investeringar i anläggningar för just detta. Det kan också ge stark slagsida för FoU och innovationsverk- samhet som annars kunnat riktas bredare mot kretslopp, system- lösningar och avloppshantering i stort. En sådan utveckling skapar visserligen förutsättningar för viss återföring av en begränsad mängd av samhällets redan nyttjade fosfor till kretsloppet, men innebär minskad uppmärksamhet på andra resurser i avloppsströmmarna och slammet. Utredningen har i kapitel 5 och 10 bland annat pekat på volymen av de växtnäringsämnen och andra resurser som kan komma att undandras kretslopp om spridning av slam till helt upp- 43Grundestam, C. m.fl. (2019). Konsekvensbeskrivning för framtida slamhantering och fos- foråtervinning. Livscykelanalys och ekonomiska beräkningar av två utvalda teknikkedjor för fosforåtervinning. Konsekvenser av utredningens förslag hör samt om regler styr mot tekniker som försvårar framtida åter- av andra näringsämnen. Förstärkt förebyggande arbete och kompetensstöd är också värde- fullt vid ett genomförande av förslagsalternativ (2), där fortsatt sprid- ning av kvalitetssäkrat slam kan ske inom jordbruket. Ökad kompe- tens och stöd i omställningsarbetet ger förutsättningar att reducera riskerna för negativa effekter på miljö, hälsa och klimat. Omställningen kräver systemtänkande med väl genomförda tekniksteg, vilket så- dana insatser kan bidra till. 14.5.2Åtgärdskostnader för spridning och tekniktillämpning Förslag om spridningsförbud och fosforåtervinning Utredningens två alternativa förslag till reglering har tidigare beskri- vits. Utredningen gör bedömningen att dessa alternativ, liksom refe- rensalternativet, ger upphov till olika typer av åtgärdskostnader, även om fördelningseffekter och andra skillnader kan vara svåra att förutse och i vissa avseenden inte blir alltför omfattande. Med tanke på komplexiteten i bakomliggande frågor (spridningsförbud – åter- vinningskrav – krav på giftfrihet i slam och alternativa produkter – effekter för olika aktörer, möjligheter att kombinera olika teknik- steg och även att finna alternativa leverantörer för vissa tekniksteg) är det svårt att lämna sammanfattande beskrivningar för alla sanno- lika utfall och deras konsekvenser. Lokala förutsättningar och de frihetsgrader som alltjämt kommer att finnas för va-huvudmän, andra aktörer och marknader, oavsett valt alternativ, innebär att de lång- siktiga konsekvenserna är svåra att förutse. Lokala va-huvudmän har betydande rådighet över de teknikval och andra strategiska över- väganden som görs. spelar marknadsaktörer och utveck- lingen av kringliggande regelverk betydande roll för hur va-systemen kan komma att utvecklas och hur ett mer cirkulärt förhållningssätt kan uppnås för samhällets avlopps- och slamhantering. Nedanstående tabell redovisar teoretiskt framräknade samlade kostnader (för upphandling av tjänst eller för investering, drift och underhåll) med tillämpning av olika typer av hantering/teknik för allmänna avloppsreningsverk som följer av utredningens förslags- alternativ (1) och (2) för spridningsförbud med krav på fosforåter- . Grunddata i form av uppskattade kostnader för olika typer Konsekvenser av utredningens förslag av hantering har tillhandahållits av IVL. I realiteten kommer sådana kostnader att visa en betydande variation, varför nedanstående tabell- värden bara ska ses som indikativa. Källa: Bearbetning utifrån Grundestam, C. m.fl. (2019). Konsekvensbeskrivning för framtida slamhan - tering och fosforåtervinning. Livscykelanalys och ekonomiska beräkningar av två utvalda teknikkedjor för fosforåtervinning. Rapport (se även avsnitt 14.4). Förslag om uppströmsarbete och kompetensstöd Utredningens förslag om ytterligare insatser avseende uppströms- arbete och kompetensstöd bedöms vid ett genomförande ge likartade konsekvenser oavsett om förslagsalternativ (1) eller (2) genomförs, i vart fall . Genomförandet av ett mer totalt spridningsförbud, alternativ (1), bedöms särskilt öka trycket på centrala och regionala myndigheter att bistå i omställningspro- cessen. En sådan utveckling lägger också långsiktigt betydande ansvar på de statliga aktörerna att söka upprätthålla ett brett förebyggande kemikaliearbete, även om de lokala insatserna sviktar. Motiven för ett lokalt uppströmsarbete bedöms även fortsatt som drivande uti- från ett dricksvattenperspektiv. Därtill kommer kommunernas mer övergripande och fortsatta arbete kring vattenförvaltningen. Ett totalt spridningsförbud för avloppsslam, alternativ (1), bedöms sammantaget komma att innebära vikande incitament för anläggningar- nas uppströmsarbete, främst vid de verksamheter som certifierats enligt Revaq. De resurser som avsatts för detta har kunnat bedömas som nödvändiga för reningsanläggningarna och slamproduktionen ur ett taxeperspektiv. Skulle slammets kvalitet helt sakna framtida betydelse, kan dessa resurser inte på samma sätt motiveras och taxe- finansieras. Konsekvenser av utredningens förslag Ett genomförande av utredningens förslagsalternativ (2) bedöms däremot bidra till en fortsatt stark utveckling av insatser, lokala meto- der och arbetssätt för va-aktörernas uppströmsarbete. 14.5.3Samhällsekonomiska konsekvenser och kostnadseffektivitet I detta avsnitt diskuteras utredningens förslagsalternativ utifrån de samlade positiva och negativa konsekvenser dessa genererar på sam- hällsnivå. Underlag för bedömningarna bygger till viss del på de indi- kativa LCA- och LCC-analyser och samhällsekonomiska beräk- ningar som genomförts. Dessa analyser har dock i huvudsak gällt jämförelser mellan olika tekniska hanteringsalternativ. Systemav- gränsningar och valda beräkningsgrunder gör dem mindre lämpade för en mer övergripande samhällsekonomisk bedömning av de för- slag som läggs fram. Underlaget har dock inneburit ny kunskap och aktualiserat mer övergripande frågor kring val av påverkanskategorier och tillgång till data i denna typ av studier. Resultaten i tidigare har pekat åt olika håll, till stor del baserat på de faktorer och antaganden som utgjort bas för arbetet samt valda system- gränser. En avgörande svårighet gäller t.ex. värdering av kostnader för tekniker som ännu inte tillämpats i full skala, särskilt där endast enstaka leverantörer lämnat kostnadsuppgifter. Befintlig teknik och etablerade hanteringsformer kan där erbjuda ett mer robust underlag för bedömning av långsiktiga investerings-, drift- och underhålls- kostnader. Bedömningar av kostnadseffektivitet utgår normalt från hur mycket resurser som behövs för att nå ett visst mål i en jämförande analys mellan olika möjliga åtgärder. Det kan uttryckas som att för en så låg kostnad som möjligt erhålla avsedd kvalitet/resultat. Finns endast en möjlig åtgärd att vidta, blir denna per definition kostnadseffektiv. Med nytta avses de samlade kostnadsbesparingar som åtgärder kan resultera i. Ett avgörande förhållande i denna typ av studier är hur kostnader och andra konsekvenser påverkar olika aktörer. Det är ofta avgörande för förutsättningarna att kunna genomföra ett förändringsarbete. En sådan redovisning lämnas i ett senare avsnitt, 14.6. Konsekvenser av utredningens förslag Förslag om spridningsförbud och fosforåtervinning Utredningens huvudförslag består av två förbudsalternativ för slam- spridning, där förslagsalternativ (1) i huvudsak innebär ett totalt spridningsförbud och alternativ (2) ger undantag för spridning av kvalitetssäkrat slam på jordbruksmark. Utredningen bedömer att ett sådant undantag kan komma att få samma omfattning som sprid- ningen på i referensalternativet. De mål som gäller för de nu aktuella bedömningarna är hur åter- av fosfor ska kunna ske ur avloppsslam, som slam- met omhändertas på ett säkert sätt. Detta ska ske utan att produk- tionen av biogas äventyras eller uppströmsarbetet försämras. Utredningen konstaterar att den LCA-analys som genomförts för att jämföra olika teknikalternativ för slamhantering bland annat uppmärksammat att transporter av slam och mellanprodukter ger mycket begränsade klimatavtryck i relation till processerna i stort. Fokus bör bland annat ligga på de emissioner som uppkommer från slammet. Sådana emissioner från lagring och spridning av slam väger tungt för såväl klimatpåverkan, övergödning som försurning.44 Även om bakomliggande antaganden kan bedömas som osäkra och i vissa fall felaktiga, ger analysen en fingervisning om att utredningens för- slagsalternativ (2) med fortsatt möjlighet för spridning av slam på jordbruksmark behöver beakta dessa miljöaspekter vid ett genom- förande. Emissioner från spridning av slam bör också sättas i relation till emissioner av alternativ spridning av andra organiska gödselmedel för att tillföra organiskt material till marken. Åtgärdskostnaderna för att hantera avvattnat slam hålls nere med traditionell spridning av slam i förhållande till alternativa tekniska metoder. De för samhället negativa miljökostnader som olämplig slamhantering kan resultera i bör dock uppmärksammas för att öka kostnadseffektiviteten under ett nytt regelverk. Den samlade balan- sen mellan kostnader och nyttor för de två förslagsalternativen är sammantaget svår att uppskatta. Alternativ (1) kan leda till miljö- och klimatfördelar, möjligen även vissa hälsobetingade fördelar. Miljö- och klimatkostnaderna kan representera betydande men fik- tiva värden som främst kan åskådliggöras på samhällsnivå. innebär alternativ (2) lägre hanteringskostnader och faktisk återföring 44Grundestam, C. m.fl. (2019). Konsekvensbeskrivning för framtida slamhantering och fos- foråtervinning. Livscykelanalys och ekonomiska beräkningar av två utvalda teknikkedjor för fosforåtervinning. Konsekvenser av utredningens förslag av fosfor, andra växtnäringsämnen och mullämnen. Den ökande kost- nadsmässiga belastningen på va-huvudmän och hushåll i taxekollek- tivet kan lättare hanteras om fortsatt spridning kan upprätthållas med sina lägre faktiska kostnader. Omställningen och begränsningarna blir också mindre ingripande för företag och verksamhetsutövare. Därtill kan regelverk om fri rörlighet upprätthållas. För fosfor kan en teknisk återvinning ur avloppsslam inte själv- klart motiveras om det endast kan ske till betydande kostnader som vida överstiger gällande marknadspriser. Alternativa fosforresurser av betydligt större omfattning representeras vidare av det gruvavfall som förfogar över. Pilotanläggningar för sådan återvinning etableras i närtid.