sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — IAF har också utnyttjat sin före- skriftsrätt i relativt stor omfattning.12 Enligt utredningens bedömning bör IAF ha kvar sin föreskriftsrätt när det nya regelverket för arbets- löshetsförsäkringen träder i kraft, eftersom tillämpningen av det nu- 2012/13:12 s. 25. 12IAF:s föreskrifter om lämpligt arbete (IAFFS 2015:3). varande regelverket kring lämpligt arbete synes fungera relativt väl. Det innebär att dagens bestämmelser i lag, förordning och myndig- hetsföreskrifter bör fortsätta att gälla. Det innebär vidare att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela andra föreskrifter om lämpligt arbete än de som framgår av den före- slagna lagparagrafen om lämpligt arbete. Behov av tydligare och mer sammanhållna regler för lämpligt arbete Dagens ordning när det gäller lämpligt arbete bör, som utredningen har framhållit, i princip gälla i ett nytt regelverk för arbets- löshetsförsäkringen. kan det dock finnas anledning att se över regleringen kring lämpligt arbete i arbetslöshetsförsäkringen. Som utredningen har redogjort för inledningsvis i betänkandet bör bestämmelser som har ett brett politiskt stöd finnas på lagnivå. Skälet för detta är att arbetslöshetsförsäkringen ska vara hållbar . Bestämmelser på förordningsnivå bör i vissa delar vara skalbara, t.ex. när det gäller kvalifikationsvillkor och ersättningens storlek. Varje regering ges därigenom möjlighet att forma sin politik, utan att ändra på arbetslöshetsförsäkringens grundläggande principer. Som huvudregel bör myndighetsföreskrifter, enligt utredningens upp- fattning, vara av mer teknisk karaktär, t.ex. formerna för ansökan om ersättning och hur en sökande ska anmäla sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Bestämmelser av mer politisk karaktär bör däremot som huvudregel finnas i lag eller förordning. I IAF:s före- skrifter om lämpligt arbete finns flera bestämmelser som är av mer politisk karaktär. Det kan ifrågasättas om sådana bestämmelser inte borde beslutas av riksdag eller regering, dvs. regleras i lag eller för- ordning. Därutöver kan det finnas skäl att se över de nuvarande före- skrifterna om lämpligt arbete i förhållande till Arbetsförmedlingens uppdrag inom arbetslöshetsförsäkringen. Såvitt utredningen har uppfattat kan det ibland uppstå situationer när Arbetsförmedlingen inte anser att en arbetssökande ska söka arbeten som i arbetslöshets- försäkringens mening är lämpliga. Det är olyckligt om en sökande får olika signaler från arbetslöshetskassorna respektive Arbetsför- medlingen om vilka arbeten han eller hon förväntas söka. Ytterst skulle detta kunna leda till att en sökande varnas eller stängs av från rätt till arbetslöshetsersättning, trots att han eller hon har sökt arbeten helt i enlighet med den handlingsplan som har upprättats av . Det kan slutligen ifrågasättas om en myndighet som har som sin huvudsakliga uppgift att utöva tillsyn över ett visst område ska meddela föreskrifter om sådant som senare kan bli föremål för själva tillsynen. Utredningen konstaterar att även om det i en vidare mening skulle kunna anses ligga inom utredningens uppdrag att se över bestäm- melserna om lämpligt arbete, så överstiger ett sådant arbete den tid och de resurser som utredningen har till sitt förfogande. Att utarbeta närmare förslag i förordning om lämpligt arbete kräver ett sådant omfattande arbete att det i förhållande till det som utredningen ut- tryckligen ska göra eller i övrigt bör göra, skulle behöva prioriteras bort. Det är emellertid utredningens uppfattning att bestämmelserna och på vilken författningsnivå de bör regleras bör ses över i särskild ordning. Den s.k. 100-dagarsregeln bör inte införas Den s.k. 100-dagarsregeln gav tidigare den sökande möjlighet att begränsa sitt arbetssökande yrkesmässigt och geografiskt. Bestämmelsen, som avskaffades 2007, brukar motiveras med att matchningskvaliteten förbättras om den sökande på detta sätt får större kontroll över sitt arbetssökande. Arbetsförmedlingen, har fört fram att det redan finns utrymme att begränsa sökområdet i enlighet med bestämmelserna om lämpligt arbete och att den sökandes matchning bäst åstadkoms genom en dialog mellan Arbetsförmedlingen och den sökande. Utredningen konstaterar att bestämmelserna om lämpligt arbete tillåter att skälig hänsyn tas till den sökandes förutsätt- ningar för arbetet och andra personliga förhållanden. är också bundet av den Europeiska konventionen om social trygghet som inne- håller bestämmelser om att hänsyn måste tas till sådana förhållanden. Dessutom anser utredningen att en generell 100-dagarsregel på samma gång både är för snäv och för vid. Regeln kan inte anses utgöra en generell rätt till begränsning i arbetssökandet för alla på samma sätt eftersom det, trots regelns konstruktion, alltid tillkommer en rim- lighetsbedömning av om yrkesområdet eller det geografiska området är för snävt eller litet. En sjuksköterska, nästan oavsett bosättnings- ort i landet, skulle sannolikt kunna begränsa sitt geografiska och yrkes- mässiga sökområde och ändå få ett arbete, medan en arkeolog inte skulle kunna det. Utredningen har i uppdrag att se över om lägre kvalificeringskrav för att få arbetslöshetsersättning kan kombineras med kortare ersätt- ningsperioder. Om en generell 100-dagarsregel såsom den beskrivs i direktiven återinförs för alla arbetssökande skulle det finnas en risk för att arbetssökande med kortare ersättningsperiod fick begränsa sitt sökområde under en proportionerligt än sökanden med längre ersättningsperioder. Utredningen vill även påtala vikten av att inte i onödan reglera dialogen mellan Arbetsförmedlingen och den sökande. Det skulle riskera att försämra möjligheten till matchning. Utredningen bedömer att det, med hänsyn till dessa skäl och det faktum att arbetslöshetsförsäkringen ska bidra till att tiden i arbets- löshet blir så kort som möjligt, inte bör återinföras en 100-dagars- regel motsvarande den som beskrivs i utredningens direktiv. Förslag: Med lämpligt arbete och anställning ska inte förtroende- uppdrag som enligt lag ger rätt till ledighet från anställning avses, när bestämmelserna om varning och avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning tillämpas. Skälen för förslaget: I 44 a § anges att med lämpligt arbete i 43 och 43 a §§ och med anställning i 43 a § avses inte förtroendeupp- drag som enligt lag ger rätt till ledighet från anställning. Bestäm- melserna innebär att förtroendeuppdrag som enligt lag ger rätt till ledighet från anställning inte ska anses utgöra lämpligt arbete när bestämmelserna om varning och avstängning från rätt till arbetslös- hetsersättning tillämpas. Inte heller ska en sökande som utan godtag- bart skäl genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att ett sådant förtroendeuppdrag inte har kommit till stånd stängas av från rätt till ersättning. I förarbetena till 44 a § anförde regeringen i huvud- sak följande13. Förtroendeuppdrag som det nu är fråga om är i regel fackliga eller politiska uppdrag. Sådana förtroendeuppdrag ställer nor- 2017/18:53. malt sett krav på att den som åtar sig uppdraget också delar de vär- deringar som råder inom dessa organisationer. Det bedömdes därför vara principiellt olämpligt att en person ska kunna drabbas av var- ning eller avstängning om han eller hon tackar nej till ett sådant upp- drag. Regeringen ansåg därför att sådana förtroendeuppdrag inte bör anses utgöra lämpligt arbete när bestämmelserna om varning och avstängning från rätt till ersättning tillämpas. Regeringen ansåg vidare att en sökande som utan godtagbart skäl genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att ett sådant förtroendeuppdrag inte kommit till stånd inte bör stängas av från ersättning. Utredningen anser inte att det bör göras en annan bedömning nu för hur förtroendeuppdrag ska ses i förhållande till sanktionsregel- verket, än den regeringen tidigare gjort. Därmed bör dessa bestäm- melser även finnas i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. 15.5.8Föreskriftsrätt om godtagbara skäl och giltig anledning Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela före- skrifter om vad som ska anses utgöra godtagbara skäl och giltig anledning. Bedömning: Samma bestämmelser som finns på förord- ningsnivå om giltig anledning bör införas i den nya förordningen. Skälen för förslaget: Enligt den nuvarande ordningen har reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om vad som ska anses utgöra godtagbara skäl och giltig anledning inom sank- tionsregelverket. Även om det, som framgår ovan, finns en etablerad praxis för delar av sanktionsregelverket när det gäller dessa begrepp anser utredningen att det saknas skäl att frångå den nuvarande ord- ningen. Utöver de situationer som omfattas av praxis skulle det kunna övervägas andra föreskrifter, t.ex. att den som har ett politiskt fört- roendeuppdrag självmant skulle kunna lämna det utan att drabbas av sanktion. Det skulle kunna vara motiverat med hänsyn till att det för det mesta krävs att den förtroendevalde delar partiets eller organisa- tionens åskådning och att sådant kan förändras . bör därför har samma möjligheter som att antingen själv eller låta en myndighet meddela föreskrifter om godtagbara skäl och giltig anledning. Skälen för bedömningen: Det framgår av 19 c § ALFFo att en giltig anledning att lämna ett arbete enligt 43 b § 1 är att en sökande av hälsoskäl inte kan återgå vare sig till tidigare arbete eller till annat arbete hos arbetsgivaren. Hälsoskälen ska vara styrkta genom ett läkarintyg som utfärdats innan anställningen upphör. Frågan om den sökande p.g.a. av hälsoskäl inte kan fortsätta att arbeta hos arbetsgivaren är vanligt förekommande vid bedömningen av om det har förelegat giltig anledning att lämna ett arbete. Det kan röra sig om fysiska och psykiska förhinder hos den sökande, men det kan även betraktas ur perspektivet hur arbetsplatsen eller arbets- givaren påverkar den sökande. Med tanke på de svåra bedömnings- situationer som det kan röra sig om, är det lämpligt att det framgår hur och när hälsoskälen ska vara styrkta. Den nuvarande ordningen, som alltså innehåller ett särskilt formkrav om hur hälsoskälen ska styrkas, bedöms av den anledningen även i fortsättningen vara ända- målsenlig. Det bör därför finnas en motsvarande bestämmelse i den nya förordningen om arbetslöshetsförsäkring. 15.6Frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning 15.6.1När en sökande lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter Förslag: Den som medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter eller låtit bli att anmäla änd- rade förhållanden till arbetslöshetskassan om ett förhållande som är av betydelse för hans eller hennes rätt till arbetslöshetsersätt- ning, ska frånkännas rätt till sådan ersättning. Den som är medlem i arbetslöshetskassan får dock frånkännas rätt till arbetslöshetsersättning endast om kassan vid prövning enligt 37 § första stycket lagen om arbetslöshetskassor har funnit att han eller hon inte ska uteslutas som medlem. Att frånkännas rätt till arbetslöshetsersättning Bestämmelserna om varning och avstängning från rätt till arbets- löshetsersättning gäller då en sökande missköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslösheten. Detta gäller och föreslås även gälla i ett nytt regelverk för arbetslös- hetsförsäkringen. Det finns också regler som innebär att en sökande ska frånkännas rätt till arbetslöshetsersättning om han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat felaktiga uppgifter eller låtit bli att anmäla ändrade förhållanden till arbetslöshetskassan som har betydelse för den sökandes ersättningsrätt. Det behövs även i fortsättningen en sådan sanktion. Förutom grunden för sanktionen skiljer sig frånkännande från avstängningsreglerna bl.a. genom att de dagar som den sökande frånkänns räknas av från ersättningsperio- den, medan den som stängs av från rätt till arbetslöshets- ersättning inte förlorar någon dag i ersättningsperioden. Det innebär att frånkännande kan få negativa konsekvenser för flera ersättnings- perioder. Prövning av frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning bör även i fortsättningen vara aktuellt först om den arbetslöshetskassa som den sökande (i förekommande fall) varit medlem i, bedömt att det finns särskilda skäl att inte utesluta den sökande från medlem- skap. Frånkännande kan ur detta perspektiv ses som en mildare sank- tion än uteslutning. Utredningen berör denna fråga närmare nedan. Förbudet mot dubbla straffrättsliga förfaranden Inom europarätten finns ett förbud mot dubbla straffrättsliga för- faranden, den s.k. ne bis in idem-principen. Förbudet mot dubbla straffrättsliga förfaranden regleras både i och i EU:s rättighetsstadga och avser i stort sett samma sak. Av utredningens direktiv framgår att en analys ska göras av hur regleringen med från- kännande av rätt till ersättning i arbetslöshetsförsäkringen och bestäm- melser om bidragsbrott i bidragsbrottlagen (2007:612) förhåller sig till förbudet mot dubbla straffrättsliga förfaranden i Europakonven- tionen. Konventionen gäller som lag i och av 2 kap. 19 § reger- ingsformen framgår att lagar och föreskrifter inte får meddelas i strid med konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet i anges att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrätte- gång i samma stat för ett brott för vilket han redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. I svensk lagstiftning kommer förbudet till uttryck i rätte- gångsbalken genom principerna om res judicata som innebär att nytt åtal för samma gärning ska avvisas och litis pendens som innebär att en pågående process hindrar nytt åtal för samma gärning. En person som frånkänns rätt till arbetslöshetsersättning kan bli anmäld för bidragsbrott enligt bidragsbrottlagen. En sådan ordning står inte i strid mot förbudet mot dubbla straffrättsliga förfaranden under förutsättning att den administrativa sanktionen (frånkännande av rätt till ersättning) inte är att betrakta som ett straff i konventio- nens mening. Det finns dock i praxis från ett viss begränsat utrymme för staterna att förena ett brott med flera sank- tioner av straffrättslig karaktär 14 I övrigt är det alltså tillåtet att ha ett förfarande som innebär att en gärning har både en straffrättslig sanktion och en administrativ sanktion. Frågan om de aktuella sanktionerna i arbetslöshetsförsäkringen och bidragsbrottlagen strider mot förbudet mot dubbla straffrätts- liga förfaranden har tidigare tagits upp i anslutning till reformen av det nuvarande sanktionssystemet i arbetslöshetsförsäkringen. Reger- ingen uttalade i förarbetena15 att det inte var möjligt att utifrån Europa- domstolens praxis dra några bestämda slutsatser om hur den kan komma att bedöma situationer som den nu aktuella, men ifrågasatte om uteslutning och frånkännande kan anses utgöra straff i konven- tionens mening. Regeringen konstaterade inledningsvis att förfaran- det vid uteslutning ur en arbetslöshetskassa och frånkännande av rätt till ersättning inte klassificeras som straffrättsligt i den svenska rätts- ordningen. Vidare noterades att åtgärderna enbart kan vidtas mot personer som fritt begärt att få ekonomiskt stöd ur arbetslöshetsför- säkringen. Uteslutningen och frånkännandets huvudsakliga syfte är inte att bestraffa den sökande, utan avsikten är i stället att i första hand skydda arbetslöshetskassans medel och skattemedel mot felaktiga utbetalningar . Effekterna av att frånkännas rätt till ersätt- 14Se t.ex. mot , appl. 73661/01, beslut . 2012/13:12, s. 50. ning eller uteslutas som medlem ur en arbetslöshetskassa varierar vidare från fall till fall beroende på om den sökande har behov av ersättning .” Sammantaget bedömde regeringen att ordningen med straff för bidragsbrott och administrativa sank- tioner inom arbetslöshetsförsäkringen är förenlig med såväl Europa- konventionen som unionsrätten. Utredningen har inte funnit skäl att göra en annan bedömning än den som gjordes vid införandet av nuvarande regelverk för frånkän- nande av rätt till ersättning. Det bör därför inte, utifrån ett europa- rättsligt perspektiv, finnas några hinder mot att dagens sanktions- regler för frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning införs i en ny lag om arbetslöshetsförsäkring. Förslag: Ett beslut om frånkännande av rätt till arbetslöshets- ersättning ska avse . Om det finns förmild- rande omständigheter får beslutet avse färre dagar, dock lägst . Om det finns försvårande omständigheter får beslutet avse fler dagar, dock högst . Ett beslut om frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning ska gälla från och med den dag då arbetslöshetskassan inledde utredningen av det förhållande som ligger till grund för beslutet. Ett beslut om frånkännande får inte grundas på ett förhållande som ligger längre bakåt i tiden än , räknat från den tidpunkt då arbetslöshetskassan inledde utredningen. Antalet dagar som en sökande ska frånkännas Enligt gällande rätt finns en nedre och en övre gräns för hur länge den sökande kan frånkännas rätt till arbetslöshetsersättning. Som nedre gräns gäller . I propositionen16 anger reger- ingen att antalet dagar för den nedre gränsen är valt med tanke på att frånkännandet inte bör understiga vad som gäller vid avstängning när 2012/13:12, s. 57. den sökande lämnar sin anställning utan giltig anledning. Den övre gränsen är . Antalet dagar är i detta fall valt med hänsyn till att uteslutning motsvarar , schablonmässigt 260 ersätt- ningsdagar, och att frånkännande inte bör innebära värre konse- kvenser än uteslutning17. I propositionen anges att som riktmärke, precis som gällt , ska ett beslut om frånkännande avse . reformerades ersättningssystemet för personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska program. Reformen innebar i huvud- sak att ett sanktionssystem, likt det som gäller inom arbetslöshets- försäkringen, infördes även för programdeltagare. Det infördes bl.a. bestämmelser om avstängning från rätt till ersättning då program- deltagare medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter till om ett förhållande som är av betydelse för rätt till ersättning. Till skillnad från vad som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen ansåg regeringen att det uttryck- ligen skulle framgå av författning att ett beslut om avstängning ska avse . I 6 kap. 5 § andra stycket förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska pro- gram, förkortad ersättningsförordningen, anges nämligen att ett beslut om avstängning från rätt till ersättning då programdeltagare med- vetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter ska avse . Det anges vidare att om det finns förmildrande omständigheter får avstängningen avse färre dagar, men lägst . Om det finns försvårande omständig- heter får avstängningen avse fler dagar, men högst . Utredningen bedömer att 45 respektive även i fortsättningen bör anges som lägsta respektive högsta gräns. Rikt- märket ska även i fortsättning vara huvud- regel vid frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning. Utred- ningen anser däremot att det tänkta normala utfallet av ett beslut om frånkännande ska framgå direkt av lagen för att tydliggöra sanktionens omfattning. Det ska, liksom inom aktivitetsstödet, även uttryckligen framgå att den nedre respektive övre gränsen bör beaktas i förhål- lande till förmildrande respektive försvårande omständigheter. Genom en sådan ordning blir det tydligare för arbetslöshetskassorna vilka förutsättningar som gäller vid prövningen om ett beslut om från- kännande ska avse fler eller färre dagar än huvudregeln, dvs. 17Ibid., s. 58. En sådan ordning ökar rättssäkerheten och förutsebar- heten för sökanden i beslut om frånkännande av rätt till arbetslös- hetsersättning. Frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning i förhållande till uteslutning från medlemskap i en arbetslöshetskassa I 37 § LAK framgår det att den medlem som lämnat eller underlåtit att lämna sådana uppgifter som tidigare nämnts ska uteslutas ur arbetslöshetskassan om inte särskilda skäl talar emot det. En person som inte utesluts därför att särskilda skäl talar emot det, ska i stället frånkännas ersättning. Konstruktionen implicerar att frånkännande ska ses som en mildare sanktion än uteslutning. Så blir inte alltid fallet. En orsak till skillnaden i utfall är att de bägge sanktionerna avser olika delar av regelverket inom arbetslöshetsförsäkringen. Uteslutning avser den sökandes medlemskap, vilket har betydelse för den sökandes ersättningsnivå. Av 10 § andra stycket fram- går att den som uteslutits inte kan få ersättning från grundförsäk- ringen av från uteslutningen. Det får sammantaget till följd att ingen som har uteslutits kan få någon arbetslöshets- ersättning . Eftersom ersättningsperioden inte påverkas av att den sökande stängs av från ersättningen, kan den sökande genom t.ex. regler om överhoppningsbar tid återknyta till den ersättnings- period som han eller hon hade innan uteslutningen. Genom med- lemsvillkorets konstruktion lämnas då normalt ersättning enligt grund- försäkringen. Frånkännandet påverkar den sökandes ersättningsdagar och, i förlängningen, ersättningsrätt. Frånkännandet kan, beroende på hur många ersättningsdagar beslutet avser och hur många dagar som den sökande har kvar av ersättningsperioden, innebära att den sökande förlorar alla ersättningsdagar som återstår av ersättningsperioden. I sådant fall krävs att den sökande uppfyller ett nytt arbetsvillkor. Till detta kommer kravet att den sökande måste arbeta i minst innan arbetslöshetsersättning kan lämnas på nytt. Arbets- villkoret kan uppfyllas redan efter 60 dagars arbete (fördelat ). Den som däremot frånkänns färre ersättningsdagar än vad som återstår av ersättningsperioden och som därefter snabbt kom- mer i arbete, kan i vissa fall få fortsätta på sin tidigare ersättnings- period med samma ersättning som . Skillnaden i konsekvenser beror på att frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning påverkar ersättningsperioden, men inte ersätt- ningsnivån, medan det omvända gäller vid uteslutning från medlem- skap. Ordningen att uteslutning ska ses som den tyngre sanktionen fungerar därtill endast i förhållande till dem som är medlemmar i en arbetslöshetskassa. Den som inte är medlem i en arbetslöshetskassa vid beslutstillfället kan inte uteslutas utan frånkänns i stället rätt till arbetslöshetsersättning. Det är svårt att överblicka vilka konsekvenser ett beslut om från- kännande av rätt till arbetslöshetsersättning får jämfört med konse- kvenserna av ett beslut om uteslutning från medlemskap. Svårig- heterna kommer sannolikt att öka om ersättningsperioderna i den nya arbetslöshetsförsäkringen föreslås kunna bli kortare än vad som gäller , vilket är något som utredningen föreslår. Utredningen anser inte att det ligger i utredningens uppdrag att reformera reglerna vid uteslutning från medlemskap. Det går inte heller att anpassa reglerna om frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning till de regler som gäller för uteslutning från medlemskap. Konsekvenserna och even- tuella förändringar av regelverket för uteslutning från medlemskap i förhållande frånkännande av rätt till arbetslöshetsersättning skulle därför behöva ses över i särskild ordning. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att utrymmet för att reformera reglerna för frånkännande av rätt till arbetslöshetsersätt- ning endast kan avse förenklingar och förtydliganden av det nuva- rande regelverket. Beslutet gäller från när utredningen inleddes Enligt 46 b § ska ett beslut om frånkännande av rätt till ersätt- ning gälla från och med den dag då arbetslöshetskassan inledde en utredning av det förhållande som ligger till grund för beslutet.