sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Det finns studier som pekar på att vare sig huvudmännen eller skolans professionella verkar vara redo att fullt ut ta det omfattande lokala ansvar som dagens styrsystem bygger på.124 I utredningen om kom- munaliseringens effekter som presenterades 2014 konstaterades att det fanns stora skillnader i kommunernas kapacitet att agera i rollen som huvudmän, inte bara strax efter reformen utan även senare.125 Efter flertalet möten med kommunföreträdare på olika nivåer be- dömer utredningen att detta är något som är aktuellt. Kommunerna gör dels olika tolkningar av handlingsutrymmet och använder sina frihetsgrader i olika stor utsträckning. Men, kommu- nerna har också olika kompetens och kapacitet att styra verksam- heten och kunna dra nytta av fördelarna som följer av möjligheten att anpassa verksamheten till lokala förhållanden. När uppdraget är stort och svårt och resurserna knappa tvingas många att fokusera på att klara dagen i stället för att tänka utvärderande och utvecklande på . Utredningen bedömer också att många, särskilt mindre, enskilda huvudmän på samma sätt har svårt att bära det omfattande ansvar det innebär att ansvara för en skola. pekar på att skol- författningarnas mål kan vara för högt ställda och att huvudmän där- för snarare ser dem som visioner än tydliga resultatmål.126 123Se t.ex. EY (2014). 124Jarl, Blossing & (2017), s. 163. 126OECD (2019c), s. 88. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan Det finns också inbyggda målkonflikter som huvudmännen för- håller sig olika till, den kanske vanligaste är konflikten mellan att hålla budget eller att säkra högt och likvärdigt kunskapsresultat. I förläng- ningen betyder detta att skolans förutsättningar liksom de professio- nella i skolans förutsättningar att utföra sitt uppdrag, skiljer sig åt mellan olika kommuner och huvudmän. ska man också ha i åtanke att huvudmän har behövt lägga en oproportio- nerligt stor del av skolans kraft på att genomföra de många reformer som beslutats snarare än att fokusera på kärnverksamheten, under- visningen. De fördelar som ett decentraliserat skolmarknadssystem var tänkta att generera har endast till viss del infriats. De som har gått sedan reformerna genomfördes har inte lett till vare sig ökad lik- värdighet eller förbättrade resultat. I stället finns det risk att insatser som skulle vara av betydelse för utbildningssystemet som helhet inte genomförs, särskilt hos vissa huvudmän. Detta gäller t.ex. kompetens- utveckling av lärare och rektorer som tydligt kan lyfta undervisnings- kvaliteten men som för en enstaka huvudman är dyrt, särskilt då man inte kan vara säker på att läraren eller rektorn stannar kvar i huvud- mannens verksamhet efter utbildningen, och administrativt besvärligt särskilt i tider av lärarbrist.127 Reformerna som tillsammans skapade skolmarknaden har även begränsat kommunala huvudmäns styrför- måga över skolverksamheten som också de enskilda huvud- männen påverkas av bristande möjligheter till framförhållning och planering. Systemet att nya skolor kan etableras och befintliga skolor byggas ut relativt enkelt påverkar påtagligt den befintliga skolverksam- hetens möjligheter till långsiktig planering och utveckling. framhåller att många av skolans delar vinner på att sättas i ett bredare perspektiv än ett kommunalt och menar att en brist på central styr- ning och finansiering innebär att möjligheter att förverkliga grund- läggande skolpolitik som t.ex. att fördela resurserna kompensatoriskt begränsas. menar också att skolpengen lett till att samarbetet mellan skolor har begränsats då skolorna betraktar varandra som konkurrenter.128 Kommunerna är inte sällan för små resurs- och kompetensmässigt för att klara sitt uppdrag, både i sin roll som huvudman men också i sin större roll som finansiär och med myndighetsansvar. 127SOU 2018:17, kap. 4 och 6. 128OECD (2019c). Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan en uppenbar risk att skillnaderna mellan kommuner kommer att öka i takt med att de demografiska förändringarna fortskrider. Diskus- sioner och förslag om asymmetrisk ansvarsfördelning mellan kom- muner har åter blossat upp som ett svar på frågan om hur dilemmat ska hanteras.129 , som haft till uppgift att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar, har analyse- rat frågan men avfärdat den.130 I många fall kan inte heller kommun- sammanslagningar lösa problemen då resursbrist fortfarande råder även om ett antal kommuner samarbetar, när alla saknar resurser i utgångsläget. För att kunna säkra en likvärdig skola bedömer därför utredningen att det behövs statliga insatser som stödjer särskilt mindre kommuner liksom mindre enskilda huvudmän, i utförandet av deras uppdrag. Detta ligger i linje med rekommenda- tioner för det svenska skolväsendet. Dagens utmaningar som rör skolan är så stora att utredningen bedömer att oavsett hur ansvarsfördelningen mellan stat respektive kommun och enskilda huvudmän kommer att se ut be- hövs ett omfattande gemensamt arbete för att hantera dem. Detta arbete behöver inledas omgående och kan inte vänta på att en even- tuell större förändring vad gäller huvudmannaskapet för skolan ska beslutas och genomföras.131 Generellt ser utredningen ett behov av två rörelser vad gäller styrningen av skolan, från det lokala besluts- fattandet till en mer central nivå för att stärka den generella kompe- och likvärdigheten men också en rörelse från politisk styr- ning till en styrning som i högre grad vilar på skolväsendets profes- sioners kunskap för att bibehålla och öka kvaliteten och resultaten. Vilka skillnader mellan huvudmän är godtagbara? Frågan om vilka skillnader mellan huvudmän som går att acceptera är långt ifrån ny. Trots detta finns inget tydligt svar. Ansvarskom- mittén lyckades, trots att den hade det i uppdrag, inte att komma 129Se t.ex. (2018) och , (2019). 130SOU 2020:8, s. 573. 131Jämför den sakpolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, de gröna, det s.k. januariavtalet, punkt 54 Ett beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för statligt huvudmannaskap för skolan tas fram. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan fram till några generella principer för vilka variationer som skulle vara acceptabla inom olika välfärdsområden.132 Däremot redovisade den ett synsätt som skulle kunna ligga till grund för när politik ut- formas för olika områden: att tjänsten ska vara av lika värde för alla medborgare oavsett ålder, kön, ekonomiska förutsättningar eller bo- stadsort. Utredningen menar att som generell utgångspunkt bör en elevs skolframgång inte vara beroende av var i landet hen bor, förut- sättningarna för att klara skolan bör vara likvärdiga. Utredningens uppdrag är bl.a. att analysera hur dagens finansiering tar hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar att bedriva en likvärdig utbildning. Som beskrivits ovan, och som vi återkommer till i följande kapitel, finns skillnader som påverkar förutsättningarna för en likvärdig utbildning. Man behöver dock ha i åtanke att skill- naderna som finns lokalt, skillnader som ur ett nationellt per- spektiv kan vara problematiska ur ett likvärdighetsperspektiv, sam- tidigt kan vara resultatet av kloka politiska avvägningar i förhållande till de lokala förutsättningarna. Det som ur ett skolperspektiv kan ses som en eftersträvansvärd reform för att öka likvärdigheten kan därmed ur ett bredare perspektiv vara betydligt svårare att avgöra värdet och nyttan av. Skolans likvärdighet följs inte heller upp syste- matiskt och kontinuerligt vilket öppnar för olika tolkningar och för att frågan hamnar i skuggan av andra problem. Det måste dock fram- hållas att det inte är godtagbart att av de som slutar inte är behöriga till ett nationellt program i gymnasie- skolan och att det ur likvärdighetshänseende är det oacceptabelt att inom en och samma kommun blir endast på en skola gymnasiebehöriga medan alla elever på en annan skola uppnår samma behörighet. Avvägningen mellan likvärdighet och kommunalt självstyre är ett genuint dilemma men ansvar måste tas för elevernas utbildning. 132SOU 2007:10, s. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan 3.12.1Staten bör ta ett större ansvar för skolans likvärdighet bl.a. genom att etableras regionalt Utredningens bedömning: Staten bör ta ett tydligare ansvar för att undervisningen i förskoleklassen, och grundsär- skolan ska vara likvärdig och kompensatorisk. bör etablera en regional närvaro för att säker- ställa ett aktivt och nära samarbete med huvudmännen i varje region och fungera rådgivande och stödjande. Syftet är att bidra till en ökad likvärdighet och höjd undervisningskvalitet. bör i sin regionala organisation •stödja huvudmännen i regionen i deras resultatuppföljning, •ansvara för att planera och genomföra vissa kompetensutveck- lingsinsatser i regionen i samarbete med huvudmän och univer- sitet och högskolor, och •bedöma behovet av att nya skolenheter etableras i regionen. bör ansvara för ytterligare uppgifter i enlighet med vad som föreslås i betänkandet i övrigt. Det är av stor vikt att ett nära samarbete med andra skolmyn- digheter upprättas regionalt, t.ex. genom samlokalisering. Detta gäller särskilt Specialpedagogiska skolmyndigheten. arbete regionalt bör inte enbart avse förskoleklass, grundskola och grundsärskola utan också omfatta övriga skol- former liksom fritidshemmet. Syftet med en regional närvaro Genom att staten etablerar en tydlig regional närvaro kan en starkare samlad kapacitet för att genomföra skolans uppdrag åstadkommas som samarbetet på regional nivå mellan huvudmän, såväl kommunala som enskilda, och staten inklusive universitet och hög- skolor underlättas. Utredningen bedömer att detta ger huvudmännen bättre förutsättningar för att kunna bedriva en skola som är likvärdig och håller hög kvalitet. Den nuvarande organiseringen av skolväsen- Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan det där alla kommuner, oavsett storlek och förutsättningar i övrigt, har samma myndighets- och finansieringsansvar tryggar inte likvär- dighet över landet. På motsvarande sätt är det tydligt att likvärdighet inte nås när alla kommunala och enskilda huvudmän har samma upp- drag oavsett tillgång till kompetens eller resurser i övrigt. Utredningen bedömer, i enlighet med , att an- svaret för förskoleklassen, och grundsärskolan behöver bäras av större organisatoriska enheter alternativt av enheter i en ut- vecklad samverkan inom ett geografiskt område. Att från centralt håll föreslå att huvudmän ska gå samman för att kunna dra nytta av de fördelar en större organisation ger bedöms inte kunna ge de effekter som eftersträvas, dessutom bedöms det vara en politiskt mycket svår process att genomföra. Däremot är en mer utvecklad samverkan och ett mer utvecklat statligt stöd möjligt att få till stånd relativt snart. Utredningen bedömer att ett organiserat samarbete mellan staten och skolhuvudmännen regionalt kan stärka överblicken över regio- nens skolväsende som helhet och skapa förbättrade förutsättningar för utveckling och ökad likvärdighet. Särskilt viktig bedöms den kompetens och de uppgifter som samlas hos regionalt komma att bli för dels många mindre skolhuvudmän, kommunala som enskilda, för att kvaliteten i förvaltning och undervisning ska kunna upprätthållas och utvecklas men också för många huvudmän ansvariga för skolor med särskilda utmaningar, t.ex. med väldigt låga elevresultat. Att hantera de särskilt utsatta skolorna är av stor vikt för den svenska skolans likvärdighet. Befintliga myndigheter bör etableras regionalt och anpassa sitt arbetssätt till de nya uppgifterna bedömde att regionala kontor inom en skolmyndighet behövde byggas upp på regional nivå och ha i uppgift att stödja och stärka huvudmännen.133 Ett överordnat uppdrag för myndigheten skulle vara att främja förutsättningarna för goda kun- skapsresultat i skolorna samt följa och stödja arbetet med att för- bättra likvärdigheten i skolsystemet. 133SOU 2016:38, s. 116; SOU 2017:35, s. 107. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan Skolmyndighetsutredning lämnade i betänkandet Stat- liga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola förslag till en ny myndighetsstruktur på skolområdet.134 Utredningen menade att en ny statlig skolmyndighet skulle inrättas vilken skulle ha en regional organisation med tio kontor spridda över landet. En ökad regional närvaro bedömdes bidra till ökad likvärdighet och förbätt- rad utbildning men förslaget bedömdes också vara fördelaktigt vad gäller frågor om tillsyn respektive stöd till förbättringsåtgärder och stöd i specialpedagogiska frågor. för- slag har inte remitterats och inga beslut har fattats utifrån förslagen. Det finns en politisk överenskommelse att öka den statliga när- varon regionalt. Enligt det s.k. januariavtalet är regeringspartierna samt och Liberalerna överens om att arbeta vidare med förslag från för att öka likvärdigheten i skolan med bland annat regionaliserade skolmyndigheter135 Även vid Skol- verket och Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM, finns en pågående diskussion om hur en starkare regional närvaro ska kunna nås inom ramen för nuvarande myndighetsstruktur. startar SPSM samverkanskontor på ytterligare 16 orter i landet och kommer därmed att finnas representerat i alla län.136 Kontoren ska bl.a. arbeta med att stödja huvudmän och skolor i deras förebyg- gande och främjande elevhälsoarbete liksom med specialpedagogiskt stöd. Ur utredningens synvinkel är detta, att befintliga myndigheter etablerar sig regionalt, ett mycket attraktivt alternativ jämfört med att en helt ny myndighetsstruktur ska byggas upp, en tanke som också omfamnar.137 Detta kräver dock att särskilt och Specialpedagogiska skolmyndigheten kan samordna sin närvaro och samarbeta på ett sådant sätt att huvudmannen och den enskilda läraren eller skolledaren inte uppfattar det som två olika funktioner utan en gemensam. Innevarande utredning bedömer att tjugotalet regionalkontor be- höver inrättas för att den regionala etableringen ska få verklig effekt. Detta för att kunskap om de lokala förhållandena ska kunna byggas upp vid myndigheten men också för att myndigheten ska bli en part 135Se t.ex. punkt 54 i det s.k. mellan Socialdemokraterna, ” Arbeta vidare med förslag från för att öka likvärdigheten i skolan med bland annat regionaliserade skolmyndigheter …” 136www.spsm.se/kurser--aktiviteter/nyheter/nyheter/samverkanskontor-startar-under-2020/ hämtad 191226. 137OECD (2019c), s. 87. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan att enkelt kontakta för de verksamma i skolväsendet. Det kan dock finnas skäl att skolregionerna omfattar andra geografiska områden än länen. Regeringen bör precisera formerna för hur skolmyndig- heterna ska etableras regionalt med utgångspunkt i det arbete som pågår och underlag som lämnats. Utredningen har analyserat vilka möjligheter som finns för redan befintliga regionala funktioner att axla ett ansvar för skolan, t.ex. regionerna eller Länsstyrelserna, men bedömer att dessa ej har kapa- citet eller möjligheter att handha det föreslagna ansvaret på önskvärt sätt, bl.a. för att det skulle kräva en mycket omfattande och tids- krävande uppbyggnad av kompetens inom ett område som funk- tionerna endast har begränsad sakkunskap inom. Det är också av stor vikt att den regionala funktionen inte blir politiskt styrd utan är sammansatt av professionella tjänstemän, flertalet med praktisk erfarenhet från skolväsendet eller arbete i skolförvaltning. Utred- ningen har också övervägt andra organisationsformer för det regio- nala arbetet, detta t.ex. utifrån de nätverk som SKR har som tangerar de ansvarsområden som utredningen menar att den regionala myn- dighetsfunktionen bör ha.138 Utredningen bedömer dock att mer löst sammanhållna nätverk och samarbeten inte kan skapa den struk- tur och långsiktighet som uppgifterna kräver varför en statlig funk- tion föreslås. Uppgifter som bör utföra regionalt Utredningen menar att regionalt bör utföra flera upp- gifter. I andra kapitel i betänkandet beskrivs ansvaret vad gäller skol- val och resursfördelning mer i detalj men utredningen ser också stora fördelar med att regionalt genomför ytterligare uppgif- ter. Exempel på sådana uppgifter är t.ex. att stödja ett systematiskt kvalitetsarbete genom en utvecklad resultatuppföljning, att samordna den regionala kompetensförsörjningen och -utvecklingen t.ex. inom ramen för professionsprogram för lärare och rektorer, att bidra i genomförandet av riktade stödinsatser och att vara en arena för er- farenhets- och kompetensutbyte mellan huvudmän i regionen. En annan fråga där utredningen menar att kan fylla en viktig 138SKR har t.ex. ett uppföljnings- och analysnätverk för att stödja kommuner i deras uppfölj- nings- och kvalitetsarbete. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan funktion med sin kunskap om lokala förhållanden är att bedöma behovet av sådan fjärrundervisning som regeringen lämnat förslag om.139 Det kan också finnas skäl att överväga om ska få utföra fjärrundervisning. En av funktionens nyckeluppgifter är kvantitativ uppföljning, en uppgift som är helt central för att utveckla kvalitet och effektivitet i skolverksamheten, men som måste utföras med omdöme och för- ståelse för verksamhetens natur och lokala förhållanden. Fördelarna en regionalt etablerad myndighet har i detta arbete jämfört med en- staka huvudmän är att kompetens inom området samlas och att jäm- förelser enklare kan göras mellan olika kommuner och verksamheter i samma region liksom i landet som helhet. Resultatuppföljning kan inte göras utan att hänsyn tas till hur elever fördelas mellan skolor och är därför intimt förknippad med en analys av skolsegregationens utveckling. Segregationsmönster är ofta huvudmannaöverskridande och därmed särskilt lämpade att analyseras ur ett regionalt perspektiv. kan i sin regionala organisation samla kunskap om de lokala förhållandena och har därigenom bättre möjligheter att göra en omdömesgill tolkning av vad som ligger bakom den kvantitativa uppföljningens resultat. En regional myndighet har också bättre möjligheter att föra en dialog med respektive huvudman om vad re- sultaten betyder och vad som behöver göras, något som utredningen erfar på många håll saknas. Här finns också tydliga möjligheter till att hitta samarbeten mellan huvudmän i regionen men också mellan stat och huvudman. och regionalt kan ock- så finnas som tydligt stöd för den utbildning som t.ex. bedrivs vid Statens institutionsstyrelses ungdomshem liksom för den undervis- ning som bedrivs i andra särskilda utbildningsformer i enlighet med skollagens kapitel 24, något som utredningen erfar skulle vara av stor betydelse för kvaliteten och likvärdigheten i dessa. Det är i samman- hanget viktigt att påpeka att resultatuppföljning är något annat än den tillsyn och kvalitetsgranskning som Skolinspektionen ansvarar för. Denna tillsyn behöver även fortsatt vara fristående. För att ytter- ligare bidra till likvärdighet och kvalitet menar dock utredningen att Skolinspektionens kvalitetsgranskning behöver stärkas bl.a. genom att ytterligare resurser fokuseras till granskningar av undervisningens kvalitet. 139Lagrådsremiss, Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad. SOU 2020:28Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan Exempel på uppgifter för den regionala myndigheten Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofes- sioner lämnade förslag om att ett professionsprogram för lärare och rektorer ska inrättas, ett förslag som regeringen och dess samarbetspartier kommit överens om att genomföra.140 Profes- sionsprogrammet innebär förenklat att systematiskt utveckla kom- petens, systematiskt erkänna kompetens och systematiskt använda kompetens i skolväsendet.141 För att kunna dra nytta av de möjlig- heter professionsprogrammet erbjuder finns stora fördelar med att etableras regionalt. Via regionalt bedömer ut- redningen att det blir lättare att t.ex. fånga upp verksamheternas och professionernas behov av fortbildning och kompetensutveckling. Utredningen bedömer också att den regionalt genom sin uppföljning av huvudmännens verksamhet kommer att ha en god bild av vilken kompetensutveckling som bör prioriteras. Den regio- nala efterfrågan bedöms också enklare kopplas samman med univer- sitet och högskolor i regionen för att t.ex. kunna bedriva fortbildning i skolan i stället för vid lärosätets campus. är många huvudmän för små för att detta ska kunna komma till stånd. Det blir också lättare 140Se punkt 54 i det s.k. mellan Socialdemokraterna, . Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan att samla sådana resurser som krävs för att göra kompetensbedöm- ningar och att erkänna kompetens vilket också är andra viktiga bygg- stenar i professionsprogrammet. Utredningen bedömer dock att det kan finnas anledning att överväga om vissa av professionsprogram- mets delar bör hanteras i en separat organisation, bl.a. för att tydlig- göra professionernas inflytande, t.ex. genom att ett särskilt organ inrättas vid myndigheten. Utredningen menar att utlåtandena om behovet av nyetableringar i samband med Skolinspektionens godkännandeprocess behöver bli mer likvärdiga. De utlåtanden som kommunerna lämnar till Skol- inspektionen som underlag i beslutsprocessen är ofta tydligt politiskt färgade och tar enligt utredningens mening för liten hänsyn till skolväsendets bästa totalt sett i kommunen. I kapitel 5 beskrivs den roll utredningen föreslår att ska få vad gäller skolval och antagning. En av dessa uppgifter är att följa elevutvecklingen i regionen. I många kommuner, särskilt i anslutning till större städer, påverkas skolverksamheten i fler kommuner än lägeskommunen av att en ny skola etableras. Behovet av att som beslutsunderlag erhålla ett regionalt utlåtande vad gäller elevutveckling, tillgång till peda- gogiska alternativ, skolsegregation, efterfrågan och kvalitet på de skolor som finns etablerade i området m.m. är därför av stor betydelse för beslutet och skolväsendets förutsättningar i området. Det ger också en möjlighet till en mer effektiv användning av samhällets resurser. Både och lägeskommunen bör där- för ha i uppgift att lämna ett sådant utlåtande till Skolinspektionen i deras handläggning av ärenden om godkännande av enskild som huvud- man. föreslog att kommunens inflytande över nyetableringar av fristående skolor ska stärkas och att kommu- nen i bedömningen av en nyetablerings konsekvenser särskilt ska beakta intressena av alla elevers rätt till likvärdig utbildning samt att en överetablering av skolor inte uppstår.142 Innevarande utredning ställer sig bakom förslag men menar att det i många regioner också krävs ett regionalt perspektiv för att kunna avgöra frågan om eventuell överetablering. 142SOU 2016:66, s. 143. 4 Likvärdighet och skolsegregation Två begrepp är centrala för utredningens uppdrag, segregation och likvärdighet. I detta kapitel diskuterar utredningen dessa begrepp och beskriver övergripande de senaste årens utveckling av några för begreppen centrala aspekter. Att utredningen väljer att enbart beskriva utvecklingen översiktligt beror på att ett synnerligen omfattande arbete på området genomförts inom ramen för . presenterades bi- laga 7, Jämlikhet i möjligheter och utfall i den svenska skolan, vilken i detalj beskriver och förklarar förutsättningarna för och utveck- lingen i den svenska skolan med fokus på likvärdighet och skolans kompensatoriska uppdrag.1 Utredningen hänvisar därför den som öns- kar en mer omfattande genomgång av utvecklingen till Långtids- utredningens bilaga 7. Utredningens mål är både att alla elever ska få ta del av en under- visning av minst lika hög kvalitet som som segrega- tionen minskar och likvärdigheten ökar.