sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Uppgifter som kan avslöja en rapporterande persons eller andra personers identitet kan därför behöva lämnas mellan olika funktioner inom en myndighet, se steg 5A och 7 i nedanstående figur, för att möjliggöra åtgärder med anledning av slutsatserna i uppföljningsärendet. Figur 9.1 Ett typiskt ärende i en intern visselblåsarfunktion 7.FUNKTION 1, 2, 3… Sekretess kan gälla mellan den interna visselblåsarfunktionen och övrig verksamhet inom en myndighet Sekretess gäller mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). Omständigheter som har betydelse vid bedömningen av om ett organ är att anse som själv- ständigt och därmed en egen verksamhetsgren är bl.a. organets funk- tion, ställning i myndighetens organisation och relationen till myn- digheten i övrigt (jfr HFD 2015 ref. 12). Vi föreslår i avsnitt 7.10 att en arbetsgivare ska vara skyldig att utse vilka som är behöriga att på arbetsgivarens vägnar ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapportering. De personer eller en- heter som utses som behöriga ska vara självständiga och oberoende. Endast de som har utsetts som behöriga ska ha tillgång till den in- formation som rapporterats (avsnitt 10.5.12). Den interna visselblåsar- funktionen hos en myndighet skulle därmed kunna anses utgöra en egen verksamhetsgren som genom kravet på självständighet och obero- ende är att betrakta som självständig i förhållande till den huvud- sakliga verksamheten. Det finns vissa sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör överlämnande av uppgifter från en intern visselblåsarfunktion I 10 kap. offentlighets- och sekretesslagen finns sekretessbrytande bestämmelser och bestämmelser om undantag från sekretess. Det lämnas enligt 10 kap. 1 §, som hänvisar till 12 kap., ett visst utrymme för enskilda att samtycka till att uppgifter lämnas till en- skilda eller till myndigheter. Den enskilde kan således häva sekretes- sen i det enskilda fallet och därmed tillåta att identiteten avslöjas vid ett överlämnande av uppgifter till en självständig verksamhetsgren. kommer det dock inte att vara möjligt att få samtycke för ett överlämnande. Detta gäller i synnerhet samtycke från personer som genom rapporteringen utpekas som ansvariga för missförhållanden. I kapitlet finns även sekretessbrytande bestämmelser som skulle kunna tillämpas för att möjliggöra överföring av uppgifter från den interna visselblåsarfunktionen inom en myndighet till andra delar av myndighetens verksamhet. Det gäller i synnerhet bestämmelsen om vissa rättsliga förfaranden i 10 kap. 18 §. Enligt bestämmelsen är det möjligt att lämna en uppgift till en myndighet, om uppgiften behövs där för förundersökning, rättegång, ärende om disciplinansvar eller skiljande från anställning eller annat jämförbart rättsligt förfarande vid myndigheten mot någon rörande hans eller hennes deltagande i verksamheten vid den myndighet där uppgiften förekommer. Även den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § torde kunna tilläm- pas i vissa fall vid överlämnande av uppgifter. att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Detta innefattar även överlämnande av sekretessbelagda uppgifter till självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheten. Generalklausulen har införts för att inte oförutsedda hinder ska uppkomma i myndigheternas verksamhet. Det krävs dock att det är uppenbart att intresset av att en uppgift lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda för att uppgiftslämning ska få ske. I praxis har vid intresse- avvägningen hänsyn även tagits till vilket sekretesskydd uppgifterna får hos den mottagande myndigheten, uppgifternas art och i vilket syfte de ska användas. Det finns således vissa undantag från sekretess och vissa sekretess- brytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som möj- liggör sådant överlämnande av uppgifter från en visselblåsarfunktion som kommer att vara nödvändigt enligt den föreslagna lagen. Vi be- dömer emellertid att dessa bestämmelser inte kommer att täcka alla situationer som kan uppkomma och att det därför inte är möjligt att förlita sig på dem för att det överlämnande som krävs faktiskt ska kunna ske. Bestämmelsen om uppgiftsskyldighet kommer att bryta sekretessen Av 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om upp- giftsskyldighet följer av lag eller förordning. Bestämmelsen är till- lämplig när det är fråga om att lämna uppgifter både mellan två myn- digheter och mellan två olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet när de är att anse som självständiga i förhållande till varandra. I avsnitt 7.16 föreslår vi en uppgiftsskyldighet i det allmännas verksamhet. Personer eller enheter i en myndighet som har utsetts som behöriga och som har följt upp det som har rapporterats och bedömer att det finns skäl att vidta åtgärder, ska till en annan enhet eller funktion inom myndigheten lämna de uppgifter som är nöd- vändiga för att åtgärderna ska kunna vidtas. Den föreslagna uppgiftsskyldigheten kommer att innebära att uppgifter i ett uppföljningsärende, med stöd av 10 kap. 28 § offent- lighets- och sekretesslagen, kommer att kunna lämnas till självstän- diga verksamhetsgrenar inom den egna myndigheten, trots att upp- gifterna omfattas av sekretess. 9.2.3Överföring av sekretess vid intern rapportering Bedömning: Det bör inte införas någon ny bestämmelse om överföring av sekretess vid intern rapportering. Det saknas sekretess som generellt skyddar uppgifter som lämnas från en intern visselblåsarfunktion till självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet Inom de myndigheter som kommer att behöva ha interna rapporter- ingskanaler och förfaranden kommer befintliga sekretessbestäm- melser i offentlighets- och sekretesslagen att vara tillämpliga. Vissa av dessa bestämmelser kommer att vara tillämpliga inom specifikt den verksamhet som myndigheten bedriver. Inom t.ex. hälso- och sjukvårdsverksamhet gäller sekretess för uppgift om en enskilds hälso- tillstånd eller andra personliga förhållanden (25 kap. 1 §). Sådana uppgifter kommer att vara möjliga att hemlighålla med stöd av den befintliga sekretessbestämmelsen i 25 kap. 1 §, även om uppgiften lämnas från den interna visselblåsarfunktionen till andra delar av myn- dighetens verksamhet. Vissa andra bestämmelser om sekretess är i stället sådana som gäller inom alla myndigheter och inte endast inom myndigheter som bedriver en viss verksamhet. Till det slaget hör t.ex. bestämmelserna i 21 kap. om sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer, t.ex. uppgifter om sjukdomar, missbruk eller sexuell läggning. Upp- gifter som omfattas av sådan sekretess kommer att kunna hemlighållas när de kommer från en intern visselblåsarfunktion till en självständig verksamhetsgren inom den myndighet där visselblåsarfunktionen finns, oavsett vilken myndighetens kärnverksamhet är. Vissa uppgifter kommer emellertid inte att kunna hemlighållas med stöd av befintliga sekretessbestämmelser. för vilka sekretess ovan föreslås i ett uppföljningsärende kommer t.ex. inte att kunna hemlighållas inom alla offentliga verksamheter eftersom befintliga sekretessbestämmelser som omfattar en anmälan endast gäller i vissa verksamheter och endast för uppgifter i en an- mälan eller utsaga (jfr avsnitt 9.2.1). Vi behöver därför överväga hur identitetsuppgifterna kan skyddas när de lämnas från en intern visselblåsarfunktion till en självständig verksamhetsgren inom samma myndighet. Bestämmelser om överföring av sekretess krävs för att sekretess ska följa med en uppgift En grundläggande princip i offentlighets- och sekretesslagen är att sekretess som huvudregel inte följer med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet eller till en självständig verksamhetsgren inom en myndighet. Det beror bl.a. på att behovet av sekretess och sekretessens styrka inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekre- tessintresset utan det måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Offentlighetsintresset kan således kräva att uppgifter som behandlas som hemliga i en verksam- het ska vara offentliga i en annan verksamhet som har inhämtat dem hos den förstnämnda verksamheten. Någon generell bestämmelse om överföring av sekretess från en myndighet till en annan finns där- för inte. Bestämmelser om överföring av sekretess har införts i de fall de har begränsade och överblickbara tillämpningsområden. En bestämmelse om överföring av sekretess definieras som en bestämmelse som innebär att en sekretessbestämmelse som är till- lämplig på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till eller som har elek- tronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten (3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Motsvarande gäller också mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra, dvs. en upp- gift som omfattas av sekretess inom en verksamhetsgren hos en myn- dighet fortsätter att omfattas av samma sekretess även efter det att uppgiften har lämnats till en annan verksamhetsgren inom myndig- heten (jfr 8 kap. 2 §). Befintliga bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen om överföring av sekretess Som vi har konstaterat kommer det att vara nödvändigt att föra upp- gifter vidare från den interna visselblåsarfunktionen till andra delar av myndighetens verksamhet. Om den interna visselblåsarfunktionen skulle anses vara en självständig verksamhetsgren skulle konsekven- sen bli att det skulle krävas en bestämmelse om överföring av sekretess för att säkerställa att uppgifter får ett fortsatt sekretesskydd efter det att de lämnas till en annan verksamhetsgren inom samma myndighet. Det finns därför anledning att granska befintliga bestämmelser om överföring av sekretess. När det gäller en uppgift som omfattas av sekretess och som läm- nas till en annan myndighet i ärende om disciplinansvar eller skiljande från anställning eller i annat jämförbart rättsligt förfarande, överförs sekretessen enligt 11 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen. Om en myndighet i ett ärende om t.ex. skiljande från anställning får upp- gifter från en annan myndighet som hos den andra myndigheten om- fattas av sekretesskydd, blir samma sekretessbestämmelse tillämplig hos den mottagande myndigheten. Denna sekretess gäller oavsett om uppgifterna kommer från den myndighet där den som ärendet rör är anställd eller från en annan myndighet. Den nu aktuella bestäm- melsen kommer att kunna tillämpas t.ex. när personalfunktionen inom en myndighet har fått uppgifter från myndighetens interna visselblåsarfunktion. Det finns även andra bestämmelser om överföring av sekretess i offentlighets- och sekretesslagen, bl.a. för uppgift som omfattas av sekretess och som lämnas till en annan myndighet i verksamhet som avser tillsyn eller revision (11 kap. 1 §). Här kan noteras att begrep- pet tillsyn är vidare i offentlighets- och sekretesslagen än inom den allmänna förvaltningsrätten. Det bör inte införas en ny bestämmelse om överföring av sekretess Vi har övervägt att införa en ny bestämmelse om överföring av sekretess för att säkerställa att skyddet för identitetsuppgifter följer med uppgifterna om de lämnas mellan olika självständiga verksam- hetsgrenar inom en myndighet. Vi har emellertid kommit till slut- satsen att en sådan bestämmelse skulle medföra omfattande och svåröverblickbara problem. Det huvudsakliga problemet är att systematiken i offentlighets- och sekretesslagen innebär att självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet kan likställas med självständiga myndigheter vid tillämpning av lagen. En bestämmelse om överföring av sekretess skulle därför behöva ange att sekretessen förs över mellan myndigheter. Detta skulle få till följd att sekretess skulle följa med om uppgifter lämnas från en intern visselblåsarfunktion till en annan myndighet. Problemet kan illustreras med exemplet att uppgifter förs över till . Vi antar att uppgifter inte sällan kommer att behöva lämnas till . I vissa fall för att det anses lämpligt att en polis- anmälan görs, i andra fall för att det finns en skyldighet enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning att göra en åtalsanmälan. Enligt den lagen ska den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott anmälas till åtal, om misstanken avser vissa angivna brott, bl.a. om det kan antas föranleda någon annan påföljd än böter (22 §). Ioffentlighets- och sekretesslagen finns bestämmelser om sekre- tess till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott, bl.a. sekretess i förundersökning (35 kap.). För- undersökningssekretessen har ett omvänt skaderekvisit, dvs. det råder presumtion för sekretess. Om det skulle ske en överföring av sekre- tess från en visselblåsarfunktion skulle i stället absolut sekretess komma att gälla hos . Styrkan på förundersökningssekre- tessen har emellertid bestämts utifrån en rad överväganden för att balansera olika intressen. Enligt vår uppfattning vore det olyckligt om denna avvägning skulle ändras endast för att vissa uppgifter i förundersökningen kommer från ett uppföljningsärende hos en myn- dighet med en intern visselblåsarfunktion. Vi noterar också att direk- tivet lämnar ett visst utrymme för att begränsa skyddet för den rapporterande personens identitet i samband med nationella myn- digheters utredningar eller rättsliga förfaranden, inbegripet i syfte att slå vakt om den berörda personens rätt till försvar (artikel 16.2). Vi anser att detta utrymme bör användas och att det därför får accep- teras att skyddet för den rapporterande personen försvagas något om uppgifter lämnas till . överföring av sekretess som förstärker sekretessen hos Polismyndig- heten är således inte lämplig. De konsekvenser som vi vill undvika vid uppgiftslämnande till en vill vi undvika även vid uppgiftslämnande till andra myndigheter. Därför anser vi att någon bestämmelse om överföring av sekretess inte bör införas. Vi anser mot denna bakgrund att uppgiftslämnande inom en myndighet i stället bör möjliggöras genom att den primära sekretess- bestämmelsen utformas så att uppgiftslämnandet blir möjligt utan att sekretesskyddet upphör. 9.2.4Sekretessen ska även gälla i ärenden för att vidta åtgärder med anledning av intern rapportering Förslag: Sekretessen ska, förutom i uppföljningsärenden, även gälla i ärenden om åtgärder som vidtas med anledning av upp- följningen av rapporter som kommit in till myndigheten i en intern rapporteringskanal. Skälen för förslaget: Vi föreslår i avsnitt 9.2.1 att sekretess ska gälla i ett uppföljningsärende. Som vi har konstaterat ovan skulle dock den interna visselblåsarfunktionen som handlägger ärendet kunna anses utgöra en självständig verksamhetsgren inom myndigheten. Sekretessen följer då inte automatiskt med uppgifter som lämnas från den funktionen till andra verksamhetsgrenar inom myndigheten. Som vi också har konstaterat skulle en reglering om överföring av sekretess kunna åstadkomma att sekretessen följer med uppgifterna mellan sådana grenar. skulle en sådan reglering få vissa olyckliga och svåröverblickbara konsekvenser (avsnitt 9.2.3). För att det ska vara möjligt att hemlighålla uppgifter om rappor- terande och andra personer när de lämnas till andra delar av myndig- hetens verksamhet föreslår vi därför att den primära sekretessen, dvs. den sekretess som föreslås gälla i ett uppföljningsärende som inletts genom rapportering via interna rapporteringskanaler, även ska gälla i vissa andra delar av myndighetens verksamhet. Den pri- mära sekretessen bör således även gälla för uppgifter som lämnats från den interna visselblåsarfunktionen till de delar av myndighetens verksamhet som ska utföra de åtgärder som är nödvändiga för att komma till rätta med missförhållanden som påtalats vid rappor- teringen. Det kan t.ex. gälla en ekonomisk oegentlighet som ska tas hand om av ekonomiavdelningen, en juridisk fråga som ska till rätts- avdelningen eller en ledningsfråga som bör gå direkt till ledningen för myndigheten. En åtgärd skulle emellertid också kunna vara en utredning av om en arbetstagare som misstänks ha misskött sig i sin tjänst bör skiljas från anställningen eller om någon disciplinåtgärd bör vidtas. Frågan är då om detta är möjligt om den primära sekretessen gäller vid en sådan arbetsrättslig utredning. Det kan inledningsvis konstateras att bestämmelserna om sekretess i personaladministrativ verksamhet inte nödvändigtvis skyddar identiteten på en visselblåsare. Enligt offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess inom personaladmi- nistrativ verksamhet bl.a. för uppgift om en enskilds personliga för- hållanden, t.ex. anställdas bostadsadresser och privata telefonnum- mer, vissa typer av fotografier av anställda, uppgift om närstående till anställda samt i vissa fall personnummer och födelsedatum (39 kap. 3 §). har i ett avgörande bedömt att sekretessen enligt denna paragraf inte gäller för uppgift om namn på anställda som en personalansvarsnämnd hade sagt upp i ett ärende som kommit att uppmärksammas massmedialt (RÅ 2010 ref. 20). Domstolen uttalade att utgångspunkten är att det inte ska råda sekretess för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i anställ- nings- och disciplinärenden. Hinder mot att lämna ut uppgift före- ligger endast när det finns skäl för bedömningen att ett utlämnande skulle medföra en inte obetydlig risk för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men. Med den sekretess som här föreslås skulle identitetsskyddet förstärkas, inte minst eftersom vi föreslår absolut sekretess för uppgifter som kan avslöja den rapporterande personens identitet. Frågan är därför om en sådan förstärkning skulle kunna hindra utredningar i arbetsrättsliga ärenden. I 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen regleras förhåll- andet mellan lagens bestämmelser och den rätt till partsinsyn i dom- stolars och andra myndigheters handläggning av mål och ärenden som kan finnas på annat håll. Bestämmelsen är en s.k. kollisions- bestämmelse som skulle kunna medföra att den sekretess som vi före- slår inte skulle hindra att en part tar del av sekretessbelagda upp- gifter. I den mån den berörda personen t.ex. behöver veta vem som har rapporterat för att försvara sig i ett personalärende finns det således utrymme att låta intresset av partsinsyn få företräde framför andra sekretessintressen. Vi bedömer därför att det inte krävs någon bestämmelse som undantar just åtgärder i form av personalrättsliga utredningar från att omfattas av absolut sekretess. 9.2.5Möjlighet att bryta sekretessen vid extern rapportering Bedömning: De uppgiftsskyldigheter som föreslås kommer att möjliggöra att uppgifter lämnas till andra myndigheter. Uppgifter om personer kommer att behöva lämnas från den externa visselblåsarfunktionen till andra myndigheter Åtgärder med anledning av ett ärende i en extern visselblåsarfunk- tion vidtas i regel av någon annan än visselblåsarfunktionen. Det nor- mala bedöms vara att tillsynsåtgärder vidtas med anledning av de slutsatser som dras i uppföljningsärendet. Uppgifter som kan avslöja vem en rapporterande eller annan person i uppföljningsärendet är kan därför behöva lämnas till en tillsynsgren inom myndigheten eller till en annan tillsynsmyndighet, se steg 6A och 8A–C i nedanstående figur, för att möjliggöra åtgärder med anledning av slutsatserna i uppföljningsärendet. Det kan även vara så att en myndighet bedömer att den inte är behörig inom det område rapporten avser och därför behöver lämna rapporten till en annan behörig myndighet, se steg 2A och 2B nedan. Sekretess och tystnadspliktSOU 2020:38 Ett typiskt ärende i en extern visselblåsarfunktion 8 A. TILLSYNSGREN Sekretess kan gälla mellan den externa visselblåsarfunktionen och övrig verksamhet inom en myndighet Som vi konstaterar ovan gäller sekretess mellan olika verksamhets- grenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (jfr 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretess- lagen). Vi föreslår i avsnitt 8.10 att en behörig myndighet ska vara skyldig att utse vilka som är behöriga att på myndighetens vägnar tillhanda- hålla information om förfarandet för rapportering till myndigheten, samt ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapportering. De personer som utses som behöriga ska vara oberoende och själv- ständiga i förhållande till övriga delar av myndigheten. Liksom när det gäller en intern visselblåsarfunktion skulle en extern visselblåsar- funktion kunna anses utgöra en självständig verksamhetsgren i för- hållande till den övriga verksamheten inom myndigheten. Det finns vissa sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör överlämnande av uppgifter från en extern visselblåsarfunktion Vi redogör i avsnitt 9.2.2 för de undantag från sekretess och de sekre- tessbrytande bestämmelser som finns i offentlighets- och sekretess- lagen som skulle kunna möjliggöra att uppgifter lämnas från en intern visselblåsarfunktion till övriga delar av en myndighets verksamhet, för det fall överföringen anses ske mellan olika verksamhetsgrenar inom verksamheten. Som tillägg till den redogörelsen bör här även nämnas bestämmelser som bryter sekretess när det är fråga om nöd- vändigt utlämnande, tillsyn eller revision, vissa rättsliga förfaranden och vid misstankar om begångna brott (10 kap. 2, 17, 18 och 24 §§). Enligt bestämmelsen om tillsyn eller revision är det möjligt att lämna en uppgift till en myndighet, om uppgiften behövs där för till- syn över eller revision hos den myndighet där uppgiften förekom- mer. Enligt bestämmelsen om vissa rättsliga förfaranden är det möj- ligt att lämna en uppgift till en myndighet, om uppgiften behövs där för förundersökning, rättegång, ärende om disciplinansvar eller skil- jande från anställning eller annat jämförbart rättsligt förfarande vid myndigheten mot någon rörande hans eller hennes deltagande i verksamheten vid den myndighet där uppgiften förekommer. Enligt en av bestämmelserna gällande misstankar om brott kan uppgift som angår misstanke om brott lämnas till en åklagarmyndighet, Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Det finns således vissa undantag från sekretess och vissa sekretess- brytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som möj- liggör sådant överlämnande av uppgifter från en extern visselblåsar- funktion som kommer att vara nödvändigt enligt den föreslagna lagen. Vi bedömer emellertid att dessa bestämmelser inte kommer att täcka alla situationer som kan uppkomma och att det därför inte är möjligt att förlita sig på dem för att det överlämnande som krävs faktiskt ska kunna ske. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet kommer att bryta sekretessen Av 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om upp- giftsskyldighet följer av lag eller förordning. Bestämmelsen är tillämp- lig när det är fråga om att lämna uppgifter både mellan två myndig- heter och mellan två olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet när de är att anse som självständiga i förhållande till varandra (jfr 8 kap. 2 §). I avsnitt 8.17 föreslår vi vissa uppgiftsskyldigheter för behöriga myndigheter.