sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Utbildningskostnaden uttrycks vanligtvis som total kostnad per elev. En stor del av kostnaden för utbildningen på ett program på en viss skola binds upp av lokalerna, läraranställningar och utrustning. I de scenarier vi presenterar är inte genomsnittskostna- den relevant eftersom de individer som berörs är utspridda på landets alla skolor. Därför används i stället en beräkning av den genomsnitt- liga marginalkostnaden för de förändringar som scenarierna skulle innebära på kort sikt.246 Den genomsnittliga utbildningskostnaden för introduktionsprogram som inte är programinriktade har hämtats från kostnadsutjämningsutredningen.247 Beräkning av kommunernas skatteintäkter Skatteintäkterna beräknas baserat på de fyra första årens förvärvsin- komster då eleverna skulle lämnat gymnasieskolan enligt en vanlig treårig gymnasiegång. Förvärvsinkomsterna per individ skattas med linjär regression och skatterna har beräknats med gäll- ande skatteregler. Variablerna är typ av program enligt kategorier som beskrivits ovan, kön, migrationsbakgrund, meritvärde från grund- skolan, typ av avgångsdokument från gymnasieskolan (examen eller ej), antal år i gymnasieskolan samt föräldrarnas etableringsgrad på arbetsmarknaden. 246Kostnaden för elevens utbildningsplats har beräknats på följande sätt. Riksprislistan har använts som uppgift för programkostnaden. Lokalkostnader har exkluderats ur programpriset som ett sätt att komma närmare marginalkostnaden. Andelen som utgöras av olika kost- nadsposter har approximerats med hjälp av uppgifter från officiella statistiken om kostnader i gymnasieskolan 2018. För undervisning, läromedel, utrustning och övriga kostnader antas mellan marginalkostnaden för en elev ligga mellan av genomsnittskostnaden. För skolmåltider och elevhälsa beräknas snittpriset. Detta medför totalt sett att vi den genomsnitt- liga marginalkostnaden i våra beräkningar ligger mellan av en snittelev. Detta anser vi är rimligt då individerna som berörs i de olika scenarierna i stor utsträckning är jämnt utspridda över gymnasieskolorna i landet. Utbildningskostnaden skattas med hjälp av snittpriset för de olika programtyperna samt antalet år. 247SOU 2018:74 Lite mera lika – en översyn över kostnadsutjämningssystemet mellan kommuner. Analys av utredningens syften Kategorier av program i scenarierna De typer av program som analyseras är högskoleförberedande pro- gram, introduktionsprogram, yrkesprogram med koppling till speci- fika yrkeskategorier samt yrkesprogram utan koppling till specifika yrkeskategorier. Uppdelningen av yrkesprogrammen i två grupper kommer från utredningens analyser av sannolikheten för etablering efter olika program, som visade att yrkesprogrammens positiva effek- ter på etableringen främst gäller program vars arbetsmarknad verk- ligen kräver att man gått en viss yrkesutbildning, och alltså inte rekry- terar ungdomar direkt från andra program. De yrkesprogram och inriktningar som inte har en tydlig och specifik koppling till yrkes- kategorier är handel och administrationsprogrammet, hotell- och turismprogrammet, barn- och fritidsprogrammet, hantverksprogram- mets inriktning stylist, naturbruksprogrammets inriktning djur, samt el- och energiprogrammets inriktning dator och kommunikations- teknik. Analys av utredningens syften Tabell 3.15 Effekt på kommunernas utbildningskostnader och skatteintäkter vid olika scenarier Total utbildningskostnad samt sammanlagda skatteintäkter fyra första åren efter utbildningen. Fler elever övergår från elever som aldrig övergått till introduktionsprogram i stället går över till ett yrkesprogram med (2 995 individer). utgörs av de med högst +82 och -50 program går i stället på yrkes- bestående av de med lägst program i stället har gått på ett yrkesprogram med specifik koppling (5 743 individer). -121 och -81 behörighet och går i gymnasieskolan men ändå fullföljer ett nationellt program antas i stället komma in på (samma) nationella program och fullfölja det . (1 856 individer). Hälften av eleverna som bytte mellan -154 och -229 olika nationellt program och fick en förlängd studietid antas i stället ha börjat på sitt slutliga program program direkt och inte fått förlängd studietid. (7 517 elever). Analys av utredningens syften Fler elever på yrkesprogram ger högre utbildningskostnader men kommunerna kompenseras av ökade skatteintäkter I båda scenarierna som innebär att fler elever läser på yrkesprogram sker en stor ökning av kommunernas skatteintäkter enligt de modell- beräknade inkomsterna. Ökar gör dock även deras utbildningskost- nader (se tabell 3.15). På mellan tre och har dock de ökade skatteintäkterna kompenserat för den ökade utbildningskostnaden i första scenariot. Samma sak inträffar i scenario två på mellan fyra och . Det finns också starka skäl att tro att båda scenariernas ökade skatteintäkter skulle fortsätta ge ökade intäkter enligt båda dessa scenarier även på längre sikt.248 En omständighet som är viktig gällande scenario två är att vissa av eleverna som berörs i scenariot är högskolestuderande, vilket kan göra att några av dem får högre inkomster . Av de individer som ingår i gruppen (ungefär 5 200) har inte varit inskrivna i högskola efter gymnasieskolan. Enbart ett tiotal indi- vider har tagit en examen och de flesta som gått på högskolan har bara gjort det i högst tre terminer. Det är alltså ytterst få i denna grupp som går på högskolan och därtill mycket få som genomför en utbildning. Detta motiverar valet att inkludera dem i analysen.249 Snabbare genomströmning ger minskade utbildningskostnader och även högre skatteintäkter Scenarier som innebär färre fall av förlängda studier har av naturliga skäl resursbesparande effekter . Utredningen ser att både scenarierna tre och fyra, som resulterar i en totalt sett kortare utbild- ningstid för eleverna, leder till stora besparingar. Det beror på att de får en direkt effekt genom både minskade utbildningskostnader och tidigare inträde i arbetslivet. Det ska noteras att mängden program- byten redan har minskat betydligt , en effektivitetsvinst liknande den som beskrivs i exemplet har kommunerna alltså redan fått . 248Se exempelvis jämförelser mellan grupper som läst yrkesprogram och högskoleförbered- ande program i bilaga 5. Dessa visar bl.a. att inkomstskillnaderna mellan elever som läst yrkes- program och högskoleförberedande program utan att sedan övergå till högskola är lika stora efter gymnasieskolan. 249Se även bilaga 5. Där redovisas inkomststatistik för olika grupper med stor överlappning med den som används här. Analys av utredningens syften 3.4.5Den ekonomiska resursåtgången i komvux på gymnasial nivå Hemkommunerna ansvarar för att finansiera komvux för sina med- borgare. var deras totala kostnad för komvux på gymnasial nivå . av kostnaden var för utbildning i egen regi, var ersättning till andra kommu- nala skolhuvudmän och var ersättning till externa utbild- ningsanordnare. Kommunernas genomsnittliga kostnad per heltids- studerande inklusive den upphandlade utbildningen var . Huvudmännen redovisar kostnader fördelat på olika poster en- bart för utbildning i sin egen regi. De största kostnadsposterna under- visning och lokaler stod 2018 för respektive av den totala kostnaden. Den genomsnittliga kostnaden per elev för de kommunala huvudmännens utbildning i egen regi var 76 200 kro- nor, men den skiljer sig kraftigt åt mellan huvudmännen. varierade den genomsnittliga kostnaden mellan och . Det finns även en regional variation. Den genoms- nittliga kostnaden för huvudmännen var lägst i pendlingskommuner nära större stad och högst i storstäder, respektive . Tabell 3.16 Huvudmännens kostnader för komvux gymnasial på gymnasial nivå de egna skolorna 2018 Anm.: Heltidsstuderande elever beräknat på verksamhetspoäng. Kommunens kostnader för andra utbildningsanordnare ingår inte. Analys av utredningens syften Variationen och kopplingen till arbetsmarknadsläget Efterfrågan på komvux varierar , till stor del beroende av arbetsmarknadsläget, men även migration har betydelse för elev- volymerna i komvux. Staten har vid ett fler- tal tillfällen använt riktade statsbidrag för att öka volymerna när behoven har ökat. Figur 3.24 Hemkommunernas kostnad per heltidsstuderande samt antal heltidsstuderande i gymnasial vuxen- och påbyggnadsutbildning –2018 Kronor priser samt antal heltidsstuderande Anm.: KPI har använts eftersom vi inte har tillräckligt lång serie med skolindex. Källa: och egna beräkningar. Beträffande eleverna i yrkesutbildning i komvux är koncentrationen stor till vård- och omsorgsområdet. Detta är i sig inte problematiskt ur ett resursperspektiv, eftersom samhällets behov är stort av utbildade inom detta område. är behoven stora inom många andra yrkesområden som attraherar en liten andel av elever i vuxenutbild- ningen. Analys av utredningens syften 3.4.6Det finns behov av flexibilitet i komvux Kommunerna använder sig av flera olika sätt att erbjuda utbildning i komvux på gymnasial nivå. Som huvudman finns alltid alternativet att erbjuda utbildning i egen regi. Detta var fram till start helt dominerande. När utbildning bedrivs i egen regi bygger kommunen upp en egen organisation med anställda lärare, lokaler och ett utbud av utbildning som bedöms relevant. Detta tenderar dock ibland att bli en ganska statisk organisation. Det tar ofta att förändra sammansättningen av de lokaler som kan behövas vid behov av ett förändrat utbud av utbildning. Det- samma gäller personal, att förändra sammansättningen av kompetenser bland lärarkollektivet är en process som också kan ta . För att kunna vara mer snabbrörlig och svara mot utbild- ningsbehov som uppkommer efterhand använder sig kommunerna i stor utsträckning av att lägga ut delar av utbildningen eller ibland hela utbudet av vuxenutbildning på entreprenad250. Grunden för detta förfaringssätt är lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (). Även om ett LOU-förfarande kan ta att genomföra ger det kommunerna en flexibilitet som de inte har möjlighet till annars. läste av kursdeltagarna på gymnasial nivå hos en annan utbildningsanordnare i stället för i kommunernas egen regi. Bortsett från kraven i skolförfattningarna går det att ställa krav på hur uppdragen ska genomföras på samma sätt som kom- munerna kan besluta om genomförande i den egna verksamheten. På så sätt klarar många kommuner att möta föränderliga behov av utbild- ning på ett resurseffektivt sätt. Yrkesutbildningar och olika typer av distanslösningar är vanligt att upphandla, men i princip all vuxen- utbildning går att upphandla, vilket en del kommuner också gör. Alternativa sätt att uppnå flexibilitet i sin verksamhet som används av kommunerna i stället för upphandling med ett LOU-förfarande är s.k. tjänstekoncession eller valfrihets-, auktorisations- eller kund- valssystem. I dessa system sluter kommunen avtal med flera olika utbildningsanordnare för samma typ av utbildning, ingen anordnare är garanterad elever utan individerna väljer själva vilken utbildnings- anordnare de vill studera hos. Detta kan ibland för samma typ av 250Möjligheten för en kommun, att med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal om att någon annan än kommunen utför uppgifter inom utbildning framgår av 23 kap. skollagen. Inom kom- vux och särvux får uppgifter överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk per- son. Jfr 23 kap. 1 och 2 §§ skollagen. Analys av utredningens syften utbildning leda till flera mindre grupper av elever hos flera utbild- ningsanordnare vilket kan resultera i en sämre resurseffektivitet. En annan aspekt av flexibilitet i vuxenutbildningen är relationen mellan utbildning som bedrivs i huvudmannens egen regi eller på entreprenad och utbildning som bedrivs av andra huvudmän. Utred- ningen erfar att en del kommuner budgeterar för att i huvudsak finansiera sina egna utbildningar och har då mindre utrymme att bekosta elevers utbildning i andra kommuner, trots att det då rör sig om yrkesutbildningar som inte finns i hemkommunens utbud. Ett sådant förhållningssätt minskar flexibiliteten i den egna kommunens utbildningserbjudande. Den kommun som erbjuder en utbildning men inte får tillräckligt stort antal sökande riskerar att inte kunna starta utbildningen. Med ett antal elever från andra kommuner skulle ut- bildningen haft bättre möjligheter att starta. Det är inte ovanligt med ett så pass snävt perspektiv på den egna kommunens utbildnings- utbud, i stället för att gemensamt flera kommuner tillsammans se till vilka behov både individer och arbetslivet har. Ytterst handlar det om resurseffektivitet för hur många och vilka utbildningar som ges möjlighet att genomföras. Utredningen bedömer att detta blir sär- skilt tydligt för utbildning som bedrivs i enlighet med förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Fram- för allt mot bakgrund av att en av grundförutsättningarna för att få statsbidrag är att kommunerna ska samverka för att öka utbildnings- utbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. Även om kommuner samverkar om planering och dimensioner- ing kan det finnas yrkesutbildningar som är dyra och inte generar till- räckligt stor efterfrågan för att det ska vara ekonomiskt försvarbart att starta dem, trots att utbildningen bedöms svara mot ett nationellt behov av de kompetenser utbildningen syftar till att ge. I dagens regleringar av komvux finns inte någon möjlighet till att sådana ut- bildningar kan ges status av riksrekrytering. En sådan status skulle innebära att utbildningen skulle kunna ges i ett fåtal av landets kom- muner och övriga kommuner ges en skyldighet att åta sig att svara för utbildningskostnaden för sina kommunmedborgare som sökt utbildningen. Ett sådant förfaringssätt skulle innebära en garanti för vissa dyra, mindre yrkesutbildningar att komma till stånd. Kommunerna behöver också ha en viss flexibilitet för att kunna omfördela resurser mellan vuxenutbildningens olika delar. Analys av utredningens syften beskrivits i en rapport från Vuxenutbildning i Samverkan (ViS).251 De beskriver att många kommuner fastställer en rambudget för all vuxenutbildning, med ett budgettak. Hur fördelningen mellan de olika verksamheterna sedan ser ut styrs i första hand av hur många sökande det är till de rättighetslagstiftade delarna av vuxenutbildningen, t.ex. sfi, komvux på grundläggande nivå och behörighetsgivande komvux på gymnasial nivå. I andra fall fastställs ramar för olika delar av kom- vux, vilket ger en viss stabilitet för bredden i utbudet. I det första fallet kan resultatet bli att de rättighetsbaserade delarna tar en stor andel av den totala budgeten vilket gör att flexibiliteten och utbudet av yrkesutbildning som inte är rättighetsbaserad minskar. 3.4.7Effektivitet och genomströmning i komvux Utredningen erfar att för vuxna som deltar i kommunernas vuxen- utbildning finns det många livsfaktorer som har betydelse för möj- ligheten att nå måluppfyllelse med studierna, många faktorer i en persons liv ska samspela för att studierna ska bli framgångsrika. Det är inte ovanligt att elever avbryter utbildningen på grund av livshän- delser som påverkar möjligheten att fullfölja utbildningen. Det kan handla om att få till en fungerande barnomsorg, bostadssituationen kan vara komplicerad, det kan tom. kräva en flytt till en annan kom- mun. Resor till och från utbildningen ska vara praktiskt genomför- bara under hela utbildningsförloppet. De allra flesta är också bero- ende av studiestöd från () för sitt uppehälle. upptäcker individen först en bit in i studierna att studiestödet inte räcker för att klara uppehället. Eftersom vuxen- utbildningen har kontinuerliga starter kan både ansökan och antag- ning ligga i nära anslutning till kursstart och individen har i det skedet ännu inte hunnit få något besked från CSN om beviljat studie- stöd. När beskedet väl kommer kan det vara negativt, t.ex. beroende på tidigare studieskulder som inte betalats eller av andra skäl. Även med beviljat studiestöd kan en person behöva arbeta vid sidan om studierna för att klara sitt uppehälle. Det är inte ovanligt att det tar så pass mycket tid i anspråk så studierna blir lidande. För vissa andra kan jobberbjudanden komma upp mitt under pågående studier som då prioriteras i stället för att fortsatta studier. 251Vuxenutbildning i Samverkan (2019), Framtidsfrågor för vuxenutbildningen. Analys av utredningens syften Även om det finns en del orsaker till avbrutna studier i komvux som ligger utanför huvudmannens kontroll finns det också en del åtgärder som kan genomföras för att stödja eleverna. Hur utbild- ningen övergripande organiseras påverkar i vilka former som utbild- ningen erbjuds och hur den bedrivs. Det är också viktigt att se till en förändrad målgrupp och ha förmågan att ställa om utbildningen för att möta förändrade behov. Eleven har kanske inte studerat på länge och är inte tillräckligt förberedd för att klara studierna, ibland kan det brista i nivån när det gäller kunskaper i svenska språket. För dessa avbrottsorsaker finns det anledning att fundera över vilket stöd som funnits inom ramen för utbildningens organisering i syfte att över- brygga problemen och möjliggöra måluppfyllelse med studierna. Det kan handla om stöd på olika sätt för att stärka elevens förmåga att tillgodogöra sig utbildningen. Sannolikt blir sådana former av stöd allt viktigare mot bakgrund av en förändrad elevgrupp. beskriver i redovisningen av ett regeringsuppdrag att elever med bristande kunskaper i svenska språket är en grupp som generellt har ett relativt större behov av stöd i form av bl.a. sådana psykosociala och specialpedagogiska insatser som erbjuds inom ramen för elevhälsan.252 Detta är dock frivilligt för huvudmän att erbjuda inom komvux. Även SKR beskriver att organisationen fått tydliga signaler från kommunerna om att målgruppen som läser eller ska påbörja studier vid komvux har stora behov av stöd som t.ex. språkinsatser, studie- och yrkesvägledning, motiverande insatser, handledning etc.253 Tabell 3.17 Kursdeltagarnas slutförande av kurser på gymnasial nivå i komvux 2018 252Skolverket (2018), Redovisning av uppdrag om hinder för individer med bristande kunskaper i svenska språket att delta i utbildning inom vuxenutbildning, dnr 5.1.3-2018:626. 253Sveriges Kommuner och Landsting (2018) Skrivelse till regeringen, Se över nuvarande regelverk för statsbidrag inom vuxenutbildning, dnr 18/00695. Analys av utredningens syften 3.4.8Effektivitetsvinster genom att samplanera gymnasieskola och komvux I kapitlet beskrivs växande behov inom vuxenutbildningen, där bris- ten på lärare blir minst lika påtaglig som i gymnasieskolan. För att undervisa på komvux finns ingen specifik utbildning vid sidan om lärarutbildning för barn och ungdomar. Behörighet uppnås genom lärarutbildning inriktad mot ungdomsskolan i motsvarande ämne och på motsvarande nivå. Komvux konkurrerar alltså med grund- skolor och gymnasieskolor om behöriga lärare. Till detta kommer att de statliga lönesatsningar som regeringen genomfört exkluderat lärare inom vuxenutbildningen, vilket stärkt incitamentet för lärare att arbeta i ungdomsskolan och inte inom vuxenutbild- ningen. Mot bakgrund av att kommunernas och regionernas ekonomi står inför stora utmaningar framöver har SKR tagit upp hur de menar att kommuner och regioner kan bidra till att effektivisera verksam- heten genom förändrade och nya arbetssätt.254 Det kan handla om att se digitaliseringens möjligheter som ett verktyg för att använda befintliga resurser på ett smartare sätt och att se över sin organisa- tion. Samverkan med andra kommuner eller andra regioner krävs för att få resurserna att räcka till menar SKR. En del kommuner ser över sin bemanning i skolan för att kunna använda personalen på ett mera resurseffektivt sätt. Det är i synnerhet små kommuner som bedöms kunna samverka med större kommuner. Via en enkät har kommuner gett exempel på vad man skulle kunna samverka om framöver. Då nämns bl.a. gemensamma upphandlingar. Vi har under utredningens arbete sett exempel på kommuner som har lagt gymnasieskola och vuxenutbildning i samma förvaltning för att skolformerna ska kunna utnyttja varandras tillgångar och möj- ligheter på olika sätt. Ett tydligt exempel är kommunal- förbund som gemensamt planerar och genomför all gymnasieskola och komvux i medlemskommunerna. I andra delar av landet varierar graden av samplanering. Samverkan betyder inte att eleverna ska blandas i gemensamma undervisningsgrupper. Exempel som nämndes av kommunala företrädare bland de samverkande kommunerna i är att program och utbildningar har 254Sveriges Kommuner och Landsting (2019), Ekonomirapporten Om kommuner- nas och regionernas ekonomi. Analys av utredningens syften kunnat behållas under låga elevkullar i gymnasieskolan tack vara sambruk med vuxenutbildningen. I en av orterna hade gymnasieskolans underlag av olika skäl minskat kraftigt. Delar av utbildningsutbudet kunde då köpas av samverkande kommuner inom vuxenutbildningen och infrastrukturen kunde övervintras inför kommande behov av kapacitet i gymnasieskolan. Tillgången till yrkeslärare har i en del fall underlättats inom t.ex. smala yrkesområden, där varken gymnasie- skolan eller vuxenutbildningen haft tillräckligt stort utrymme för en hel lärartjänst. Utredningen bedömer att en förutsättning för att samverkan om utbudet mellan gymnasieskola och vuxenutbildning i ett regionalt perspektiv över huvud taget ska kunna ske, är att det finns en gemen- sam bild av vad som produceras regionalt på gymnasial nivå och till vilken kostnad. Detta för att kunna få en överblick inom vilka utbild- ningsområden som samverkan kan vara möjlig. I kapitlet har vi beskrivit nuläget och belyst problemställningar som utredningen identifierat med den gymnasiala utbildningen i relation till utredningens utpekade syften – elevernas tillgång till ett brett och allsidigt utbud, den gymnasiala utbildningens del i kompetensför- sörjningen, resurseffektiviteten i dagens gymnasiala utbildning samt likvärdighets- och segregationsfrågor i gymnasieskolan. 3.5.1Tillgången till ett brett och allsidigt utbud av gymnasial utbildning Gymnasieelever har tillgång till ett brett utbud av nationella program i gymnasieskolan Majoriteten av ungdomar med behörighet till nationella program har tillgång till de allra flesta av dessa program. Tillgången till olika pro- gram har också ökat sett . Det sjunkande in- tresset för yrkesprogrammen kan således inte för- av att utbudet av yrkesprogram blivit mindre tillgängligt. På inriktningsnivå skiljer sig dock utbudet stort i olika delar av landet och utbudet av inriktningar som redan tidigare varit mycket Analys av utredningens syften små sett till elevmängd har minskat . Sär- skilt begränsat är utbudet av smala yrkesutbildningar. Dessa utbild- ningar kan vara alltför svåra att erbjuda med en stor geografisk sprid- ning då det är mycket resurskrävande på grund av små elevvolymer. Utbudet av introduktionsprogram i gymnasieskolan behöver bli mer tillgängligt för elever oavsett hemkommun Utbudet av introduktionsprogram är inte lika brett och mindre geo- grafiskt likvärdigt jämfört med utbudet av nationella program. De elever som inte är behöriga till de nationella programmen är i större utsträckning beroende av hemkommunens utbud för att få tillgång till utbildningar. Det gäller även i de fall då utbildningarna är inrik- tade mot nationella program (programinriktat val) eller delar yrkes- område med ett nationellt yrkesprogram vilket oftast är fallet inom programmet yrkesintroduktion. Utredningen bedömer att problemet kan förvärras i takt med att elevkullarna ökar och de nationella programmen fylls med elever som blivit behöriga till gymnasieskolan i . Därmed finns det risk för att elever från introduktionsprogram trängs undan och får svårare att komma in på nationella program.