sou · H8B327 · 2020-05-08 00:00:00 — Utredningen tar i detta avsnitt inte ställning till hur gränsen ska dras, men kommer i framställningen att skilja mellan å ena sidan åtgärder som är beslutade i direkt syfte att uppfylla det minoritetspolitiska målet med dess tre delområden, och å andra sidan övriga åtgärder. Till den första kategorin hör till att börja med de mest centrala styrinstrumenten, nämligen lagen (2009:724) om nationella minori- teter och minoritetsspråk (minoritetslagen) samt vissa bestämmelser i socialtjänstlagen (2001:453), språklagen (2009:600) och skollagen (2010:800). Dessa bestämmelser bildar tillsammans med bestämmel- ser i förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och mino- ritetsspråk (minoritetsförordningen) ett regelverk som kan gruppe- ras i följande kategorier: Nuvarande organisering av minoritetspolitiken –Grundläggande skyldigheter för det allmänna, bland annat i fråga om de nationella minoriteternas inflytande. –Språkliga rättigheter med anknytning till förvaltningsområdena för finska, meänkieli och samiska. –Övriga språkliga rättigheter för enskilda. Innehållet i detta för minoritetspolitiken centrala regelverk beskrivs närmare i avsnitt 3.5. Utöver det centrala regelverket finns styrinstrument som rör nationella minoriteter och minoritetsspråk i förhållande till specifika sektorer eller verksamheter. Bland annat finns bestämmelser i kul- turmiljölagen (1988:950) och bibliotekslagen (2013:801). Vidare har vissa statliga förvaltningsmyndigheter stående minoritetspolitiska upp- drag. Minoritetspolitiken förverkligas även genom att regeringen beslutar om olika tidsbegränsade insatser, i första hand genom att olika förvaltningsmyndigheter får särskilda uppdrag. De minoritets- politiska frågorna förväntas även integreras av berörda offentliga aktörer i deras verksamheter där detta är relevant. Bland annat kan detta ske genom att statliga myndigheter tolkar in och beaktar frå- gorna inom ramen för respektive myndighets grunduppdrag. En genomgång av olika former av insatser finns i avsnitt 3.6. Därtill finns insatser som inte har införts i ett uttalat minoritets- politiskt syfte, men som ändå har betydelse för måluppfyllelsen inom politiken. Ett exempel på sådana åtgärder är diskrimineringslagens bestämmelser om förbud mot diskriminering. Utredningen redo- visar några sådana insatser i avsnitt 3.7. 3.3Internationella åtaganden till skydd för nationella minoriteter 3.3.1Förenta nationerna (FN) Det internationella ramverket till skydd för de mänskliga rättighe- terna tar sin utgångspunkt i FN:s allmänna förklaring om de mänsk- liga rättigheterna . har anslutit sig till en majoritet av de centrala om mänskliga rättigheter och rap- porterar regelbundet till relevanta FN-mekanismer om det nationella arbetet för att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna. Nuvarande organisering av minoritetspolitiken Flera av de centrala om mänskliga rättigheter innehåller bestämmelser som är relevanta i skyddet av minoriteters rättigheter. Detta gäller bland annat konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och konventionen om avskaf- fande av all slags diskriminering av kvinnor. Artikel 27 i konven- tionen om medborgerliga och politiska rättigheter och artikel 30 i FN:s konvention om barnets rättigheter () är sär- skilt centrala i skyddet och främjandet av minoriteters rättigheter. I artikel 27 i konventionen om medborgerliga och politiska rättig- heter anges att i de stater där det finns etniska, religiösa eller språk- liga minoriteter, ska de som tillhör sådana minoriteter inte förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. Bestämmelsen innebär dels ett förbud mot diskriminering, dels en skyldighet för stater att positivt stödja mino- riteternas strävanden. I artikel 30 i finns bestämmelser om minori- teter och språk. Där anges att i stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett urfolk, ska ett barn som tillhör en sådan grupp inte förvägras rätten att tillsam- mans med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk. är inkorporerad som svensk lag. har antagit en deklaration om minori- teters rättigheter och en deklaration om urfolks rättigheter. Dessa är inte juridiskt bindande, men kan vara vägledande för medlemssta- terna. Enligt minoritetsdeklarationen ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som behövs för att personer som tillhör minoriteter ska kunna åtnjuta de mänskliga rättigheterna och skapa förutsättningar för personer som tillhör minoriteter att utveckla sin kultur samt att utveckla och lära sig sitt språk. Enligt urfolksdeklarationen är rätten till självbestämmande grundläggande i fråga om urfolks rättigheter. Deklarationen understryker vidare bland annat rätten till kultur, identitet, språk, hälsa och utbildning samt förbudet mot diskrimi- nering av personer som tillhör urfolk. antog 2015 resolutionen Agenda 2030 för hållbar utveckling vilken innebär att alla medlemsländer i FN för- Nuvarande organisering av minoritetspolitiken bundit sig att arbeta för att uppnå en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar värld . Agendan innehåller 17 mål och 169 delmål som i kallas de globala målen. De nationella mino- riteternas rättigheter har direkt koppling till flera mål och delmål i agendan, bland annat mål tre om god hälsa och välbefinnande, mål fyra om god utbildning för alla och mål tio om minskad ojämlikhet. Att säkerställa efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättig- heter är ett led i processen med att uppfylla de globala målen och i förlängningen att genomföra Agenda 2030. bildades efter för att säkerställa respek- ten för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna () är svensk lag. I artikel 14 anges att åtnjutande av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen) ratificerades av . Konventionen syftar till att skydda personer som tillhör nationella minoriteter. Enligt artikel 3.1 får de utöva de rättigheter och åtnjuta de friheter som följer av de principer som anges i ramkonventionen såväl enskilt och som i gemenskap med andra. har tillsatt en rådgivande kommitté som övervakar att ramkonventionen följs. De stater som har ratificerat ramkonven- tionen är skyldiga att rapportera om genomförandet av den. senaste rapport lämnades in (Ku2016/ 00845/DISK). Nästa rapport ska lämnas . Konventionen garanterar nationella minoriteter en rad mänskliga rättigheter och grundläggande friheter: bland annat skydd från diskri- minering, fientlighet och våld, mötes-, förenings-, yttrande-, tanke-, Nuvarande organisering av minoritetspolitiken samvets- och religionsfrihet samt åsikts- och yttrandefrihet på det egna språket. Konventionsstaterna åtar sig vidare att erkänna att den som tillhör en nationell minoritet har rätt att fritt och utan ingri- pande använda sitt minoritetsspråk privat och offentligt, såväl munt- ligt som skriftligt. Tre artiklar i ramkonventionen har av den rådgivande kommittén lyfts fram som särskilt centrala. Kommittén har i en tematisk kom- mentar anfört att artikel 4, 5 och 15 kan ses som de tre hörnen på en triangel som tillsammans bildar de huvudsakliga grunderna för kon- ventionen (, 2008, p. Enligt artikel 4 åtar sig staterna att tillförsäkra personer som tillhör en nationell minoritet rätt till likhet inför lagen och till lika skydd av lagen. I detta hänseende ska all diskriminering på grundval av tillhörighet till en nationell minoritet vara förbjuden. Vidare åtar sig staterna att där så är nödvändigt vidta lämpliga åtgärder för att inom alla områden av det ekonomiska, sociala, politiska och kul- turella livet främja fullständig och effektiv jämlikhet mellan personer som tillhör en nationell minoritet och personer som tillhör majori- tetsbefolkningen. Enligt artikel 5 åtar sig staterna att främja de förutsättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv. Vidare åtar sig staterna att avhålla sig från åtgärder eller metoder som syftar till assimilering av personer som tillhör nationella minoriteter mot dessa personers vilja och ska skydda dem mot alla åtgärder som syftar till sådan assimilering. Enligt artikel 15 ska staterna skapa nödvändiga förutsättningar för att de som tillhör nationella minoriteter effektivt ska kunna delta i det kulturella, sociala och ekonomiska livet samt i offentliga ange- lägenheter, särskilt sådana som berör dem. Den rådgivande kommit- tén har konstaterat att rätten till effektivt deltagande gör det möjligt att uppmärksamma och i praktiken beakta de synpunkter som per- soner som tillhör nationella minoriteterna anser vara angelägna, i fråga om fullständig och effektiv jämlikhet respektive deras rätt att bevara och utveckla sin särskilda identitet (, 2008, p. Nuvarande organisering av minoritetspolitiken Den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk Den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (språk- stadgan eller minoritetsspråkskonventionen) ratificerades av . Huvudsyftet med språkstadgan är att skydda kul- turella mångfald och förhindra att språk dör ut. Varje stat väljer vilka nationella minoritetsspråk som ska skyddas under språkstadgan och nivån på skyddet. Staten ska dessutom peka ut inom vilket geo- grafiskt område som förstärkt skydd ska ges. Enligt språkstadgan krävs det att ett landsdels- eller minoritets- språk ska ha använts av hävd i ett visst territorium inom en stat (så kallad historisk geografisk anknytning) av medborgare i staten, och att språket ska skilja sig från det officiella språket. Vidare ska språket talas av ett tillräckligt stort antal personer så att det motiverar olika åtgärder för skydd och främjande. Invandrarspråk och dialekter av landets majoritetsspråk anses falla utanför definitionen. Om ett språk inte uppfyller kravet på historisk geografisk anknytning, är det att betrakta som ett territoriellt obundet språk. För territoriellt obundna språk är skyddsnivån lägre och mer allmänt hållen. De olika skydds- nivåerna utvecklas i konventionen. Del I innehåller inledande bestäm- melser. Del II innehåller generella mål och principer som gäller alla de språk en stat har erkänt. Del III beskriver det förstärkta skyddet som går längre än grundskyddet. Finska, meänkieli och samiska uppfyller kravet på historisk geo- grafisk anknytning och omfattas av skyddet enligt del III inom ett visst angivet område. I resten av landet omfattas dessa språk av skydd enligt del II. Jiddisch och chib är territoriellt obundna språk i . För dessa språk gäller skydd enligt del II i konventionen. har tillsatt en expertkommitté som övervakar att staterna skyddar och respekterar rättigheterna i språkstadgan. De stater som har ratificerat stadgan är enligt artikel 15 skyldiga att rapportera om genomförandet av dess artiklar. senaste rapport lämnades in (Ku2019/01174/CSM). har beslutat om en reformering av övervaknings- mekanismen från . Staterna ska fortsättningsvis lämna rapporterna var femte år. Mellan varje rapport, , ska staten lämna information om genomförandet av eventuella rekommendationer som expertkommittén bedömt kräver omedel- bara åtgärder. Reformen innebär även bland annat att rapporterings- Nuvarande organisering av minoritetspolitiken cyklerna avseende språkstadgan synkroniseras med rapporteringen avseende ramkonventionen. nästa rapport ska lämnas den 1 juni 2021.1 3.4Strategin för romsk inkludering Utformningen av strategin framgår av skrivelsen En samordnad och långsiktig strategi för romsk inkludering 2012–2032 (skr. 2011/12:56). Det övergripande målet för strategin är att den rom som fyller 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den som inte är rom. Målet har preciserats och brutits ned i förhållande till verksamhets- specifika mål inom sex områden: –hälsa och social omsorg och trygghet, –kultur och språk, samt –(romers) organisering. Regeringen har gjort bedömningen att kvinnor och barn bör vara prioriterade målgrupper i strategin och att statliga åtgärder inom områdena utbildning och arbete särskilt bör prioriteras. Regeringen har vidare gjort bedömningen att romsk delaktighet och romskt in- flytande genomgående bör säkerställas i strategin. I förhållande till de sex områdena har regeringen gjort bedöm- ningar av kommunernas samt av vissa myndigheters betydelse för genomförandet av strategin. Ett antal myndigheter har getts särskilda uppdrag inom ramen för strategins områden. Fem kommuner (de så kallade pilotkommunerna) gavs åren 2013–2015 ekonomiskt stöd för att ingå i en pilotverksamhet för att bygga upp en struktur eller motsvarande långsiktig lösning i den kommunala förvaltningen. Lösningarna skulle enligt regeringen syfta till att förbättra romers inkludering inom framför allt områdena ut- 1www.coe.int/en/web/minorities/country-specific-monitoring; /en/web/european-charter-regional-or-minority-languages/reports-and- recommendations. Nuvarande organisering av minoritetspolitiken bildning, arbete, hälsa och social omsorg. De fem pilotkommunerna är , , kom- mun, kommun och kommun. Av skrivelsen framgår att syftet med verksamheten även var att erfarenheterna från pilot- verksamheten kontinuerligt skulle spridas till andra kommuner. Ytterligare fem kommuner (de så kallad utvecklingskommun- erna) gavs åren 2016–2019 ekonomiskt stöd för att genom metod- utveckling bygga upp en struktur i den kommunala förvaltningen. De fem kommunerna är kommun, kommun, kommun, och kommun. i har haft i uppdrag att samordna och stödja pilot- respektive utvecklingskommunerna, samt att för- djupa och sprida kunskap från arbetet för romsk inkludering. Pilot- verksamheten har även utvärderats av en konsult. I förhållande till pilot- respektive utvecklingskommunerna har flera statliga myndigheter getts särskilda uppdrag. Bland annat har haft i uppdrag att göra tillgänglig en utbildning av så kallade brobyggare inom förskola, förskoleklass och grundskola. Kom- munerna har fått statsbidrag för att utbilda sådana brobyggare. i har även samordnat arbetet med att ta fram två nulägesbeskrivningar. Nulägesbeskrivningen 2014 om- fattade pilotkommunerna. Nulägesbeskrivningen 2018 omfattade såväl pilot- som utvecklingskommunerna. Enligt regeringens senaste uppdrag till , vilket gäller , ska myn- digheten samordna, följa upp och genomföra insatser inom ramen för strategin. Detta innebär att myndigheten ska stödja kommuner att utveckla arbetssätt och metoder för romsk inkludering, utveckla ett uppföljningssystem och genomföra kunskapshöjande insatser (Ku2019/02101/CSM). Arbetet med nulägesbeskrivningarna har, förutom romska sak- kunniga, involverat Arbetsförmedlingen, , Diskriminerings- ombudsmannen, , och Skol- verket. Nuvarande organisering av minoritetspolitiken 3.5Det centrala minoritetspolitiska regelverket 3.5.1Det allmännas grundläggande ansvar Minoritetslagen och språklagen anger vilka de nationella minorite- terna och minoritetsspråken är. De innehåller även bestämmelser som omfattar hela den statliga verksamheten och samtliga kommuner och regioner. Det rör sig om –det så kallade grundläggande skyddet –skyldigheten att samråda med minoriteterna och ge dem möjlig- het till inflytande och –skyldigheten att informera om rättigheter och ansvar. Språklagen innehåller därtill vissa bestämmelser som tar sikte på den enskildes tillgång till minoritetsspråk. Språklagen utgör en del av språk- politiken som i fråga om minoritetsspråken utgör ett med minori- tetspolitiken överlappande politikområde.2 Begreppet ”grundläggande skydd” används inte i lagtext, men där- emot i diskussionerna om minoritetspolitiken. Begreppet har an- vänts med olika innebörd. En innebörd är som en sammanfattande beteckning på myndigheters skyldighet enligt minoritetslagen att informera minoriteterna om deras rättigheter, att främja minorite- ternas språk och kultur och att samråda med dem (se exempelvis i och , 2017, s. 106). I den senaste minoritetspolitiska propositionen används begreppet i mer avgränsad betydelse (prop. 2017/18:199, s. 31). I propositionen av- ses två lagbestämmelser: 2Språkpolitiken har fyra överordnade mål, varav minoritetsspråken omfattas av ett: 1. Svenska språket ska vara huvudspråk i . Svenskan ska vara ett komplett och samhällsbärande språk. Den offentliga svenskan ska vara vårdad, enkel och begriplig. Alla ska ha rätt till språk: att utveckla och tillägna sig svenska språket, att utveckla och bruka det egna moders- målet och nationella minoritetsspråket och att få möjlighet att lära sig främmande språk. Nuvarande organisering av minoritetspolitiken •Det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken (8 § språklagen). •Det allmänna ska även i övrigt främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i . Barns utveckling av en kulturell identitet och användning av det egna minoritetsspråket ska främjas särskilt (4 § minoritetslagen). Innebörden av ”främja” är att det allmänna genom aktiva åtgär- der och handlingar ska stödja språkens och kulturens fortlevnad (prop. 2008/09:143, s. 126). Det grundläggande skyddet är inte en insats eller åtgärd med ett preciserat innehåll, i jämförelse med exem- pelvis rättigheterna i förvaltningsområde (se nästa avsnitt). Av för- arbetena framgår att syftet med bestämmelserna i stället är att öka statliga och kommunala myndigheters medvetenhet om de nationella minoriteterna och minoritetsspråken. Detta förväntas i sin tur ytterst leda till att initiativ tas till att aktivt främja minoriteternas språk och kultur inom den offentliga verksamheten (prop. 2008/09:158, s. 67). För kommunernas och regionernas del har ansvaret förtydligats genom en bestämmelse, 5 b § minoritetslagen, om skyldighet för dem att anta mål och riktlinjer för sitt minoritetspolitiska arbete. Skyldigheten innebär att kommuner och regioner aktivt ska ta ställ- ning till hur det minoritetspolitiska arbetet ska bedrivas och att det ska framgå av någon form av styrdokument (prop. 2017/18:199, s. 94). Grundskyddet är inte sanktionerat men kommuner och regioner är skyldiga att på begäran lämna uppgift till uppföljningsmyndig- heterna om de mål och riktlinjer som antagits. Samråd och andra former av inflytande Förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minoriteterna möjlig- het till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med minoriteterna i sådana frågor, enligt 5 § minoritets- lagen. Utredningen konstaterar att bestämmelsen är central för minori- tetspolitiken. Den är det främsta styrmedlet för att uppnå det mino- ritetspolitiska målet inom delområdet inflytande och delaktighet. Genom de nationella minoriteternas inflytande kan dessutom poten- Nuvarande organisering av minoritetspolitiken tiellt innehållet i och utformningen av alla andra minoritetspolitiska åtgärder påverkas. Innebörden av ”samråd” har förtydligats genom ett nytt andra stycke i bestämmelsen. Samråd ska ske genom att förvaltningsmyn- digheten för en strukturerad dialog med de nationella minoriteterna i syfte att kunna beakta deras synpunkter och behov i myndighetens beslutsfattande (se prop. 2017/18:199, s. 40 för den närmare inne- börden av detta). I regleringen finns inte något uttryckligt krav på att de synpunkter som framförs vid samråden måste beaktas i beslutsfattandet, men syftet är att så ska ske så långt det är möjligt. Det centrala för sam- rådsförfarandet bör vara att de nationella minoriteternas synpunk- ter verkligen ska kunna beaktas i myndigheternas beslutsfattande (prop. 2017/18:199, s. 93). Av bestämmelsen följer en skyldighet att ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande även i andra former än genom samråd. I 5 a § anges att förvaltningsmyndigheter särskilt ska främja barns och ungas möjligheter till inflytande och samråd i frågor som berör dem och anpassa formerna för detta till deras förutsättningar. Enligt 3 § minoritetslagen har kommuner och regioner samt statliga förvaltningsmyndigheter skyldighet att informera de nationella minori- teterna om deras rättigheter och det allmännas ansvar. Skyldigheten omfattar rättigheter och ansvar enligt minoritetslagen och föreskrif- ter som lagen hänvisar till, vilket är dels språklagen, dels bestämmelser i skollagen, och förvaltnings- processlagen. Informationsskyldigheten är i fråga om statliga myndigheter be- gränsad till de vars verksamhet är av betydelse för de nationella mino- riteterna eller minoritetsspråken. Av förarbetena framgår att syftet främst är att göra de nationella minoriteterna medvetna om sina rättigheter så att de kan ta tillvara dem (prop. 2008/09:158, s. 64 f.). Skyldigheten att informera gäller emellertid inte enbart rättigheter utan även det allmännas ansvar. Syftet med bestämmelsen får således anses vara att över huvud taget Nuvarande organisering av minoritetspolitiken göra de nationella minoriteterna medvetande om innehållet i minori- tetspolitiken. Den enskildes tillgång till språk I 14 och 15 §§ språklagen finns bestämmelser som rör den enskildes möjlighet till språk. I bestämmelserna anges i fråga om den som till- hör en nationell minoritet att det allmänna ansvarar för att han eller hon ska ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda minoritets- språket. 3.5.2Förvaltningsområden för finska, meänkieli och samiska Systemet med förvaltningsområden för de tre minoritetsspråken finska, meänkieli och samiska har sin grund i åtaganden i förhållande till så kallade territoriella språk enligt språkstadgans del III. Ett åttiotal av landets kommuner ingår i förvaltningsområde för ett eller flera av språken. I fråga om vissa kommuner anges direkt i minoritetslagen att de tillhör förvaltningsområdet för ett eller flera av de tre språken. Andra kommuner kan enligt 7 § minoritetslagen ansöka hos regeringen om att få ingå i förvaltningsområde. Sådana kommuner kan även ansöka om utträde, vilket kräver synnerliga skäl. Förvaltningsområdena medför särskilda skyldigheter för kom- munen och för förvaltningsmyndigheter på statlig nivå och på kom- mun- och regionnivå. Kommuner i förvaltningsområde får ett sär- skilt statsbidrag som betalas ut av uppföljningsmyndigheterna. Det- samma gäller de regioner som omfattas av skyldigheten att ge enskilda möjlighet att använda sitt språk i kontakter med regionen. Femton regioner får statsbidrag. De närmare innehållet i skyldigheterna be- skrivs under särskilda rubriker nedan. Statsbidraget beskrivs under avsnitt 3.5.3. Nuvarande organisering av minoritetspolitiken Rätt för enskilda att använda sitt språk i kontakter med förvaltningsmyndigheter Inom förvaltningsområdena finns en rätt för enskilda att i ärenden använda och få svar på minoritetsspråket i kontakter med myndig- heter. Detta gäller inte enbart i förhållande till kommunala myndig- heter utan även i förhållande till förvaltningsmyndigheter på statlig nivå och regionnivå om myndighetens geografiska verksamhetsom- råde helt eller delvis sammanfaller med förvaltningsområdet. Enskilda som saknar juridiskt biträde har dessutom rätt att på begäran få en skriftlig översättning av beslut och beslutsmotivering i ärendet på finska, meänkieli respektive samiska.