sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Regleringen tillämpas normalt så att en utlänning först tas i förvar på den grunden att han eller hon sannolikt kommer att utvisas. Först när det finns ett lagakraftvunnet beslut om att utlänningen ska utvisas blir det aktu- ellt med verkställighetsförvar. Utlänningen hålls då i förvar medan Säkerhetspolisen utreder hur utvisningsbeslutet kan verkställas. Syf- tet med förvaret är då att kunna förbereda och genomföra verkstäl- ligheten av beslutet om utvisning. Det bör, på samma sätt som , vara möjligt att ta en utlänning i förvar om det är sannolikt att det kommer att meddelas ett beslut om utvisning enligt den nya lagen. Sannolikhetsförvar bör normalt kunna bestå fram till dess att det finns ett verkställbart utvisnings- beslut. Om det redan finns ett sådant beslut som kan verkställas bör utlänningen kunna tas i förvar om det behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet. Det bör gälla både om utvis- ningsbeslutet har meddelats enligt den nya lagen och om det är fråga om verkställighet av ett beslut som har meddelats med stöd av mot- svarande äldre bestämmelser. En bestämmelse med den innebörden bör tas in i den nya lagen. Eftersom de utlänningar som kommer att tas i förvar enligt den nya lagen inte omfattas av EU-direktiv på området (se avsnitt 5.2.4) har det i avsnitt 8.1.1 redovisade avgörandet ingen betydelse för be- dömningen av vilka förutsättningar som bör gälla för att få ta en ut- länning i förvar (eller ställa utlänningen under uppsikt) enligt lagen. Skäl för att meddela ett förvarsbeslut Utöver att det ska finnas ett utvisningsbeslut, eller vara sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas, krävs vissa andra omständig- heter för förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det ska finnas anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i om han eller hon inte tas i förvar, eller att hans eller hennes identitet är oklar. Enligt utredningens mening bör den nuvarande strukturen behål- las men förtydligas. I den nya lagen bör det ställas krav på att åt- minstone något av de uppräknade skälen för förvar ska vara uppfyllt för att utlänningen ska få tas i sannolikhetsförvar eller verkställig- hetsförvar. Vilka dessa skäl bör vara utvecklas i det följande. Vad som bör gälla för interimistiska beslut om förvar behandlas i av- snitt 8.4.3. Risk för brottslighet och försvårande av verkställighet I utlänningslagen föreskrivs beträffande både sannolikhetsförvar och verkställighetsförvar att förvar får beslutas endast om det annars finns risk för att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i , avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten. Enligt utredningens mening bör nämnda omständigheter kunna ut- göra skäl även för att ta en utlänning i förvar enligt den nya lagen. För att regleringen ska bli så heltäckande som möjligt bör den nya lagen utformas med utlänningslagen som förebild. Därmed blir det tydligt att också risken för att utlänningen avviker eller på annat sätt hindrar verkställigheten kan utgöra skäl för förvar enligt den nya lagen. Med att det ska finnas anledning att anta att utlänningen annars avviker avses främst risken för att han eller hon försvinner från den ort där han eller hon normalt vistas. Att det finns en sådan risk kan ha framkommit t.ex. genom att utlänningen har för- sökt att avvika eller själv uppgett att han eller hon har för avsikt att lämna vistelseorten vid ett beslut om utvisning. Bedömningen av ris- ken för avvikande begränsas inte här på samma sätt som i 1 kap. 15 § utlänningslagen till vissa särskilt uppräknade omständigheter. Med att utlänningen håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkstäl- ligheten avses bl.a. att utlänningen lämnar oriktiga uppgifter eller un- danhåller information om sina personliga förhållanden som gör att det finns anledning att tro att han eller hon försöker hålla sig gömd för myndigheterna eller försvåra verkställigheten på annat sätt. Med utövar brottslig verksamhet i avses risken för att utlänningen begår brott som kan leda till utvisning enligt den nya lagen eller något helt annat brott. Enligt utlänningslagen får en vuxen utlänning tas i förvar om utlän- ningens identitet är oklar vid ankomsten till . Detsamma gäl- ler när utlänningen därefter ansöker om uppehållstillstånd men inte kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. För sådant identitetsförvar krävs att utlänningens rätt att få resa in eller vistas i inte kan bedömas ändå. Det senare syftar på bl.a. fall där det bedöms att utlänningen trots en oklar identitet rimligen måste beviljas asyl i . Bestämmelsen om identitetsförvar är inte tillämplig på utlänningar som påträffas inne i landet och som inte söker uppehållstillstånd (prop. 1988/89:86 s. 174). Identitets- förvar är avsett för att på ett tidigt stadium, i samband med utlän- ningen kommer till , kunna kontrollera vem utlänningen är. Syftet med det är att den behöriga myndigheten ska kunna ta ställ- ning till om utlänningen ska avvisas direkt eller om han eller hon kan ha rätt till asyl. Om utlänningen ska avlägsnas direkt, eller i nära an- slutning till ankomsten till , görs det med stöd av reglerna om avvisning i utlänningslagen. När frågan om förvar aktualiseras i ett ärende som handläggs en- ligt lagen om särskild utlänningskontroll har i allmänhet utlänningen varit i och hans eller hennes identitet är redan fast- ställd. Det är därför svårt att se att det skulle finnas något egentligt behov av att ta en utlänning i identitetsförvar i ett ärende som hand- läggs enligt den nya lagen. Det kan dock inte uteslutas att det kan uppkomma en situation där det finns skäl att ta utlänningen i förvar av den anledningen att identiteten är okänd. Det kan t.ex. vara fallet om en utlänning som har utvisats enligt lagen, eller där utvisnings- frågan utreds, ansöker om uppehållstillstånd och uppger en annan identitet än den han eller hon har varit känd under. Identi- tetsförvar kan också aktualiseras om det skulle visa sig att utlän- ningen har levt i eller ett annat land under annan identitet. Ett annat exempel kan vara en utlänning som tillfälligt kommit till för att delta i någon form av terroristverksamhet och vars identitet är oklar. Att utlänningens identitet är oklar bör därför kunna utgöra skäl för förvar enligt den nya lagen. Enligt utlänningslagen får en utlänning tas i förvar om det är nöd- vändigt för att en utredning om hans eller hennes rätt att stanna i ska kunna genomföras. I kravet på att förvar ska vara nöd- vändigt för att kunna genomföra utredningen ligger enligt förarbe- tena att det måste föreligga mycket starka skäl för att besluta om ett frihetsberövande i detta syfte. Ett sådant skäl kan vara att något ut- redningsförhör inte har kunnat hållas under de som ut- länningen får hållas kvar för utredning. Det bör dock kunna inträffa bara undantagsvis, t.ex. i samband med att ett stort antal utlänningar anländer till en inresekontrollplats. Ett annat skäl kan vara att en utlänning som redan finns i landet trots ansträngningar inte har velat medverka till att frågan om hans eller hennes rätt att vistas här i fortsättningen blir vederbörligen utredd. Enbart det förhållandet att det skulle underlätta för den utredande myndighetens handläggning att ta utlänningen i förvar kan däremot inte utgöra ett tillräckligt skäl för förvarstagande (prop. 1988/89:86 s. 174 f.). De utlänningar som blir föremål för ingripande enligt lagen om särskild utlänningskontroll har i regel vistats i och har fått sin rätt att stanna utredd tidigare. Ett så kortvarigt för- varstagande som utredningsförvar är tänkt för har därför ingen funk- tion att fylla i ett system som syftar till att avlägsna utlänningar som kan utgöra ett hot mot det svenska samhället. Utredningsförvar bör därför inte finnas i den nya lagen. Andra aspekter på förvarsbeslut Anledningen till att Säkerhetspolisen ansöker om att en utlänning ska utvisas med stöd av den särskilda lagen är att han eller hon i egen- skap av presumtiv terrorist eller spion eller liknande kan utgöra ett allvarligt hot mot samhället. som frågan om utvisning utreds kan utlänningen behöva tas i förvar för att han eller hon inte ska hålla sig undan eller på annat sätt försvåra utvisningen. I dessa fall tas utlänningen i förvar på den grunden att det är sannolikt att utlänningen kommer att utvisas med stöd av lagen. Ett sådant san- nolikhetsförvar kan pågå fram till dess att det finns ett utvisningsbe- slut som fått laga kraft eller får verkställas ändå på grund av att ut- länningen har nöjdförklarat sig. Förvarstagandet fyller i dessa fall delvis även en annan funktion, nämligen att genom frihetsberövan- det hindra utlänningen från att realisera de terrorismrelaterade brott eller andra allvarliga brott mot säkerhet som han eller hon kan antas komma att begå. Det är emellertid enbart en praktisk kon- sekvens av frihetsberövandet och får aldrig i sig åberopas som skäl för förvar. Förutsättningarna för att hålla en utlänning i sannolikhetsförvar bör kunna vara uppfyllda även när i ett beslut om utvisning har bedömt att det finns verkställighetshinder. Beroende på omständigheterna, t.ex. till vilket land som utvisningen ska verk- ställas, kan förutsättningarna för verkställighet förändras om beslu- tet överklagas. Det är först när det finns ett utvisningsbeslut, som är verkställbart därför att det fått laga kraft eller utlänningen har nöjd- förklarat sig, som det går att med säkerhet bedöma om beslutet kom- mer att kunna verkställas. När regeringen har beslutat om utvisning kan beslutet verkställas , eftersom det inte går att över- klaga och därmed får laga kraft direkt. Står det vid regeringens beslut klart att utvisningsbeslutet inte kommer att kunna verkställas inom överskådlig tid finns det inte förutsättningar för verkställighetsför- var. I ett sådant läge bör regeringen besluta om inhibition av utvis- ningsbeslutet och att utlänningen ska försättas på fri fot. Finns det behov av att kontrollera utlänningen, får han eller hon åläggas anmäl- ningsskyldighet, vilket normalt förenas med ett beslut om att andra tvångsmedel får användas mot honom eller henne. Det förhållandet att Migrationsöverdomstolen har konstaterat att det finns verkställighetshinder behöver dock inte alltid leda till omedelbar frigivning, eftersom det är fråga om sannolikhetsförvar. Det måste även finnas ett visst, om än begränsat, utrymme för verkställighetsförvar som regeringen undersöker om det finns möjlighet att skaffa sådana diplomatiska garantier och eventuella andra tillstånd att utvisningsbeslutet trots allt kan verk- ställas. Hur stort det utrymmet är torde variera från fall till fall, främst beroende på vad som bedöms vara proportionerligt och för- enligt med . En proportionalitetsbedömning ska göras Utredningen har i avsnitt 5.2.9 föreslagit att det alltid ska göras en proportionalitetsbedömning vid prövningen av om beslut om bl.a. förvar ska meddelas. Ett förvarsbeslut får enligt den regeln meddelas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstå- ende intresse. Tillämpning av principen kan t.ex. leda till att en ut- länning inte tas i förvar eller att – när har förflutit – fortsatt förvar inte längre anses vara godtagbart. Det mindre ingripande alternativet uppsikt bör kanske i stället väljas. I det enskilda fallet kan det vara tillräckligt för att myndigheterna ska ha nödvändig kontroll över utlänningen. 8.4.2Vem som får besluta om förvar Utredningens förslag: Reglerna om vem som får besluta om för- var ska i den nya lagen ha följande innebörd. –Regeringen får besluta om förvar när den handlägger ett över- klagande av ett beslut om utvisning. Behörigheten gäller från det att ärendet har tagits emot av ansvarigt departement och till dess att regeringen har avslutat handläggningen av det överklagade beslutet. –Säkerhetspolisen får besluta om förvar från det att myndig- heten har tagit emot ett beslut om utvisning för verkställighet till dess att det har verkställts. –får besluta om förvar när varken regeringen eller Säkerhetspolisen har behörighet att pröva förvarsfrågan. Migrationsöverdomstolen ska inte längre kunna fatta beslut om att ta en utlänning i förvar eller ansvara för att det görs en ny prövning av sådana beslut. När regeringen är behörig myndighet beslutar ansvarigt stats- råd i frågor om förvar. Regeringen får inte besluta att ta eller hålla kvar en utlänning i förvar men får upphäva beslut om förvar. Re- geringen får dock besluta att en utlänning fortsatt ska hållas i för- var när den är skyldig att ompröva ett förvarsbeslut. Skälen för utredningens förslag Migrationsöverdomstolens roll bör förändras Regeringen föreslog i propositionen Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar att migrationsdomstolar inte längre skulle kunna fatta beslut om att ta en utlänning i förvar. Domsto- larna skulle inte heller längre ansvara för att det görs en ny prövning av beslut om förvar när ett ärende handläggs enligt utlänningslagen. Detsamma borde enligt regeringens mening gälla i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Migrations- överdomstolen skulle därför inte längre vara behörig att besluta om förvar eller pröva förvarsbeslut på nytt enligt den lagen. Som skäl för att ändra domstolarnas roll anförde regeringen att som utgångs- punkt bör den myndighet som handlägger en fråga om uppehållstill- stånd, avvisning och utvisning bäst kunna bedöma om utlänningen bör tas i förvar. Det fanns dock anledning att avvika från det synsät- tet när det gällde migrationsdomstolarna. De saknar ofta tillräckligt underlag för att kunna bedöma frågan om förvar och är därför bero- ende av information från . Att migrationsdomsto- larna behöver samarbeta med på det sättet kunde enligt regeringen göra att domstolarnas opartiskhet ifrågasätts. Det fanns också ett intresse av att renodla domstolarnas verksamhet inom förvaltningsprocessen till i första hand överprövning. Syftet med att föreslå ändrade processuella regler var även att förenkla regelverket. Om ansvaret för att fatta beslut om förvar lyftes bort från migrationsdomstolarna, skulle beslutsgången bli tydligare och mer lättöverskådlig (prop. 2017/18:284 s. 50). De argument som regeringen förde fram för att renodla migra- tionsdomstolarnas roll när det gäller förvar har enligt utredningens mening särskild bärkraft beträffande Migrationsöverdomstolens roll vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Migra- tionsöverdomstolens uppgift bör vara att yttra sig över Migrations- verkets beslut om utvisning när det överklagas till regeringen och att även i andra sammanhang lämna yttranden i frågor som handläggs av regeringen. I Migrationsöverdomstolens uppgifter bör även ingå att hålla muntliga förhandlingar dels för att domstolen ska kunna avge yttranden till regeringen, dels på uppdrag av regeringen. Migrations- överdomstolen prövar även som andra instans Säkerhetspolisens (med undantag för myndighetens interimistiska beslut) och Migra- tionsverkets beslut om förvar och verkets beslut i särskilda fall i frågor om behandlingen eller placeringen av en utlänning som hålls i förvar. Även vissa andra beslut som fattats av förvaltningsmyndig- heter och enligt lagen om särskild utlänningskon- troll överprövas av Migrationsöverdomstolen. Om ansvaret för att besluta om förvar lyfts bort från Migrationsöverdomstolen blir det tydligare att domstolen i princip enbart hanterar mål och ärenden enligt den nya lagen vid överprövning av lägre instans beslut eller för att bistå regeringen i dess handläggning. På så sätt förenklas regel- verket och beslutsgången blir tydligare och mer överskådlig. Utredningen föreslår därför att Migrationsöverdomstolen inte får besluta om förvar (se avsnitt 9.2.4 beträffande uppsikt) enligt den nya lagen. Det innebär att Migrationsöverdomstolen inte längre ska ansvara vare sig för att besluta om förvar eller för att det görs en ny prövning av sådana beslut. Det förhållandet att propositionen med förslag till nya förvarsbe- stämmelser i utlänningslagen inte antogs, hindrar enligt utredning- ens mening inte att den föreslagna ändringen görs när det gäller det begränsade antalet fall som kommer att handläggas enligt den nya lagen. skiljer sig reglerna åt när det gäller vilka myndig- heter som är behöriga att besluta om förvar. Instansordningen i mål och ärenden enligt utlänningslagen och lagen om särskild utlän- ningskontroll är också olika. Reglerna om vem som beslutar förenklas och görs tydligare När det gäller frågan om vem som ska besluta om förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll behöver regelverket förenklas och förtydligas. Rollerna bör av det skälet renodlas. I avsnitt 8.1.4 har redovisats vilka myndigheter som beslutar om förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Grundtanken bakom reglerna är, som nämnts, att den myndighet som handlägger ett ärende om utvisning, och därefter den myndighet som har i upp- gift att verkställa ett beslut om utvisning, ska besluta om förvar. Med undantag för det som sagts om Migrationsöverdomsto- len bör ansvarsfördelningen mellan regeringen och övriga myndig- heter när det gäller vem som är behörig att besluta om förvar i prin- cip behållas. En generell bestämmelse som hänvisar till att beslut om förvar meddelas av den myndighet som är behörig bör därför tas in i den nya lagen. Det finns dock behov av att i den nya lagen klargöra vem som ansvarar för att besluta om förvar. behörighet bör bestämmas så att myndigheten är behörig att besluta om förvar när det inte finns någon annan sär- skilt utpekad myndighet. På så sätt finns det alltid en myndighet som får besluta om förvar, om någon av de i lagen särskilt utpekade situa- tionerna inte är för handen. Regeringen som behörig myndighet Regeringen bör även i fortsättningen genom ansvarigt statsråd ha be- hörighet att besluta om förvar när den handlägger ett överklagande av ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskon- troll. Vid remissbehandlingen av de föreslagna ändringarna i förvars- reglerna, som sedermera röstades ned av , framfördes kritik mot att ett statsråd får besluta om att en person ska frihetsberövas genom förvar. hade inte presenterat något för- slag till ändring i den frågan och regeringen saknade därför underlag för att föreslå en förändring (prop. 2017/18:284 s. 86). Statsråds rätt att besluta om förvar infördes i samband med att lagstiftningen anpassades till bl.a. krav på rätt till domstolsprövning av beslut om frihetsberövande (proposition om ändring i utlänningslagen [1980:376], m.m., prop. 1981/82:146, s. 40 f.). Det framstår enligt utredningens mening som naturligt att ansvarigt statsråd är behörigt att besluta i fråga om förvar i samband med att regeringen handlägger exempelvis ett överklagat beslut om utvisning. Frågor av det slaget lämpar sig inte för den kollektiva beslutsform som gäller för regeringsbeslut. Intresset av en snabb handläggning talar också med styrka för att ansvarigt statsråd även i fortsättningen ska kunna besluta om förvar. Enligt 9 c § lagen om särskild utlänningskontroll får regeringen inte besluta om att ta eller hålla kvar en utlänning i förvar. Det begränsar kraftigt vad regering- en får besluta om. Regeringen får däremot upphäva ett beslut om förvar, vilket är förmånligt för den enskilde. Dessutom finns det en rättssäkerhetsgaranti genom att ett statsråds beslut om förvar kan bli föremål för Högsta förvaltningsdomstolens prövning på begäran av utlänningen. Som framgår av avsnitt 13.2.4 föreslår utredningen att den bestämmelsen ska föras över till den nya lagen. Mot den bak- grunden anser utredningen att det inte finns skäl att ändra den nu- varande ordningen. Regeringen bör därför även i den nya lagen pekas ut som behörig myndighet att besluta i fråga om förvar. När rege- ringen är behörig myndighet bör liksom som utgångspunkt an- svarigt statsråd besluta i frågor om förvar. Det finns emellertid en situation där regeringen bör få besluta att en utlänning fortsatt ska hållas i förvar. Som utredningen återkom- mer till i avsnitt 8.4.7 är regeringen skyldig att ompröva beslut om förvar när regeringen beslutar om utvisning av utlänningen. Rege- ringen är också skyldig att ompröva beslut om förvar när den upp- häver ett beslut om utvisning och återförvisar eller överlämnar ärendet till för handläggning. Statsrådet kan av naturliga skäl inte fatta beslut i förvarsfrågan innan regeringen har prövat utvisningsfrågan. När regeringen på detta sätt är skyldig att ompröva ett förvarsbeslut bör den även kunna besluta att utlänningen fortsatt ska hållas i förvar. En regel om det bör tas in i den nya lagen. Regeringens behörighet bör gälla från det att ett ärende om ut- visning har tagits emot av ansvarigt departement. Behörigheten bör kvarstå så länge regeringen handlägger det överklagade beslutet. Om regeringen beslutar om utvisning får utvisningsbeslutet laga kraft direkt och Säkerhetspolisen kan därmed påbörja verkställigheten. Normalt expedieras besluten till Säkerhetspolisen som de fattas. Även i de fall där det inte har meddelats ett utvisningsbe- slut bör regeringens behörighet upphöra när regeringen inte längre handlägger det överklagade beslutet. Det kan exempelvis bli aktuellt när regeringen upphäver ett av meddelat utvis- ningsbeslut och överlämnar ärendet till verket för fortsatt handlägg- ning. Att det efter regeringens handläggning av ärendet i huvudsaken återstår vissa frågor för att ta ställning till, t.ex. frågor om ersättning, och att ärendet därför i sin helhet inte kan av- slutas, bör inte påverka regeringens behörighet. Säkerhetspolisen som behörig myndighet På samma sätt som bör Säkerhetspolisen få besluta om förvar när myndigheten har tagit emot ett ärende för verkställighet, fram till dess att verkställigheten har genomförts. Säkerhetspolisen bör fortsätta att vara behörig myndighet även när utvisningsbeslutet till- fälligt inte får verkställas, t.ex. på grund av att beslutet har inhiberats. Säkerhetspolisen bör liksom vara behörig myndighet som regeringen försöker utverka diplomatiska garantier, efter- som det är ett led i verkställighetsarbetet. Även om Säkerhetspolisen ger i uppdrag att verkställa ett utvisningsbeslut bör ansvaret för att besluta om förvar inte gå över till . Säkerhetspolisen bör i en sådan situation fortsatt vara behörig myndighet. Säkerhetspolisen lämnar inte över hela ansvaret för ärendet utan låter endast Polismyndighe- ten hjälpa till med den praktiska hanteringen med att verkställa ut- visningen. Eftersom Säkerhetspolisen pekas ut som ansvarig verk- ställande myndighet bör den följaktligen också ansvara för att fatta viktiga beslut under verkställighetsstadiet. Om , när den fått i uppdrag att verkställa ett utvisningsbeslut, anser att en utlänning bör tas i förvar eller att ett förvarsbeslut bör upphöra får den alltså kontakta Säkerhetspolisen för beslut i frågan. I övriga situationer bör vara behörig myndighet. Det gäller först och främst när verket handlägger ett ärende om ut- visning. Om Säkerhetspolisen har fattat ett interimistiskt beslut om förvar enligt den nya lagen bör vara behörig myn- dighet, även om Säkerhetspolisen ännu inte har ansökt om utvisning. bör också vara behörig myndighet när verket har avgjort ett utvisningsärende. Det bör gälla fram till dess att utvis- ningsbeslutet får verkställas eller, om utvisningsbeslutet överklagas, fram till dess att regeringen tar emot handlingarna för handläggning. Eftersom handlingarna i ett överklagat ärende där Migrationsver- ket har beslutat om utvisning lämnas till regeringen först när Migra- tionsöverdomstolen yttrar sig, kommer – med den föreslagna ord- ningen – att vara behörig myndighet som ärendet handläggs av Migrationsöverdomstolen.