sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — En sådan funktion har Social- styrelsen i den nya plattformen, där man också vill kunna erbjuda en dynamisk startsida anpassad efter den enskilde användares önskemål och notifieringar. Detta kräver personlig inloggning. Tillitsdelegationen konstaterar att det finns en rad tekniska möjligheter att på olika sätt dela information och för individer att lära och interagera vid e-utbildningar. Ju mer individanpassat ett system är desto viktigare blir också frågan om inloggning. Förutsättningar för en gemensam utbildning mation delas av fler finns det ett större behov av att kunna hantera upphovsrättsliga frågor. 6.4Finansiering och dagens kostnader Som Tillitsdelegationen har noterat är de tekniska möjligheterna för en e-utbildning stora. Likaså skulle även möjligheterna att skapa mer traditionella utbildningstillfällen kunna vara stora om det fanns goda finansiella förutsättningar för det. Eftersom Tillitsdelegationens direk- tiv anger att kostnaderna inte ska öka för staten som helhet, behöver utbildningen finansieras genom befintliga medel. Det i sig sätter ramarna för utbildningen och kräver omprioritering (se mer i av- snitt 12.2). Vi behöver därför försöka beskriva kostnaderna för myn- digheternas nuvarande introduktionsutbildningar. 6.4.1Få myndigheter kan redovisa kostnader för utbildningarna Väldigt få myndigheter svarar i kartläggningen av introduktions- utbildningar på frågan om kostnader för deras egen introduktions- utbildning. Det är därför inte möjligt att redovisa myndigheternas kostnader för detta. För de inte mer än 20 svar som vi fått in rör det sig i princip om uppskattningar av kostnaderna. Lönekostnaderna för dem som går utbildningen ligger dock alltid utanför. Ett mycket begränsat antal myndigheter har kunnat svara på vilka kostnader de har för sina introduktionsutbildningar. De har då varken uppgett totalkostnaden för utbildningen eller kostnaden per deltagare. För de myndigheter som har svarat är spridningen i de angivna kostnaderna stor. Spridningen skulle möjligen kunna för- av den stora variationen på utbildningarnas omfattning. Tro- ligen beror det dock på att man inte har gjort beräkningar av kostna- derna. Endast 20 myndigheter har skattat en kostnad på totalen och endast 18 myndigheter har kunnat ange en kostnad per deltagare. Totalkostnaden varierar mellan och och kostnaden per deltagare från till . Det är tydligt att ingen av de svarande myndigheterna har inklu- derat lönekostnaden för de som genomgår utbildningen. ESV anger i en handledning om redovisning av personalkostnader att kostnad- Förutsättningar för en gemensam utbildning erna för interna kurser och konferenser som introduktion och vidare- utbildning, eller avgifter för externa kurser och konferenser, ska bokföras på en kontogrupp. Däremot ska lönen som personalen får de utbildas bokföras som vanlig lönekostnad i en annan kontogrupp.34 Därmed har myndigheterna följt på områ- det. I övrigt och i begränsad omfattning har myndigheterna redo- visat en budget som inkluderar resor, traktamenten, trycksaker, mat och logi. Statskontoret har i sin redovisning av kartläggningen valt att komplettera den genom att fördjupa sig i kostnadsbilden från två av introduktionsutbildningarna; myndighetsnätverket i Sundsvallsregio- nen och den utbildning som Förvaltningsakademien vid erbjuder. För myndigheterna i kostar utbildningen på en och en halv dag per person. Detta inkluderar endast lokalhyra och mat. Lönekostnader för föreläsare, i huvudsak från berörda myndigheter och för dem som går utbild- ningen, är inte inräknade. Ska man gå utbildningen som Förvalt- ningsakademin anordnar är priset per deltagare. Här ingår bland annat kostnader för föreläsare, men inte lönekostnaden för de som går utbildningen. Priset vid Förvalt- ningsakademin kan jämföras med det pris som utbildningsanord- nare som inte är myndigheter tar för en dags utbildning, cirka 5 000–, exklusive moms.35 6.4.2Kostnader för utveckling och genomförande av olika utbildningar Utbildningar kan genomföras både som e-utbildning och på andra sätt för den egna personalen och ibland för andra, externa personer. För de myndigheter som har ansvar för att tillhandahålla utbildning för större målgrupper än de egna anställda, som exempelvis ESV, och , finns kostnader som härrör till utbild- ningens form och innehåll, till exempel olika tekniska lösningar. Tack vare egen befintlig teknik och drift har det för ESV rört sig om låga kostnader för de utbildningar som man tillhandahåller 34Ekonomistyrningsverket (2015). Handledning personalkostnader Redovisning av olika personal- kostnader i statliga myndigheter. 35Se till exempel , Fakultetskurser och SIPU. Förutsättningar för en gemensam utbildning Man anger att produktionen av innehållet har kostat cirka 340 000 kronor.36 drift och förvaltning av myndig- hetens utbildningsplattform kostar betydligt mer och har också en större målgrupp. Det behövs licenser för att kunna använda den och enbart kostnaden för licenserna är . För lärportal har utvecklingskostnaderna, det vill säga kostnader innan lärportalen har tagits i drift, initialt legat på . har på regeringens uppdrag tagit fram och genomför utbildningsinsatser om mänskliga rättigheter för statligt anställda. fick ett bidrag på 4,2 miljo- ner kronor.37 Detta har täckt kostnader för olika aktiviteter, bland annat en webbaserad introduktionsutbildning, en grundläggande campus- förlagd utbildning och verksamhetsanpassade utbildningar vid ett tiotal myndigheter. När det gäller får myndigheten vanligtvis ett upp- drag av regeringen att ta fram en specifik utbildning. Uppdraget inkluderar då även finansiering på cirka 500 000 till per uppdrag. Finansieringen täcker dock endast framtagandet av utbildningsinsatserna, inte förvaltningen av dem. En uppdatering av utbildningsportalen kan kosta , vilket då får finansieras inom ram. En stor satsning inom skolområdet är, som tidigare nämnts, Matematiklyftet som pågick . Enligt Skol- verkets utvärdering38 har denna satsning kostat totalt cirka 500 mil- joner kronor. Av denna summa var kostnader för att ta fram utbildningsinnehållet och lärportalen med alla dess moduler samt annan it-utveckling. Förutom utbildning av handledare och rektorer till en kostnad av , har utbildningen av cirka 35 500 matematiklärare inklusive handled- are kostat . En annan stor satsning inom skolområdet är Läslyftet, som påbörjades och som fort- farande pågår. –2018 avsattes för detta ändamål.39 36E-post med ESV:s svar på Tillitsdelegationens frågor . 37Regeringsbeslut Ku2019/02002/LS (delvis). 38Skolverket (2016). Slutredovisning av uppdrag att svara för utbildning (Dnr 2011:643). 2015/16:1 Budgetpropositionen , utg.omr. Förutsättningar för en gemensam utbildning 6.4.3Engagemang hos myndigheterna är viktigt Tillitsdelegationen menar att bestående effekter av lärande kräver myndigheternas långsiktiga engagemang. För att myndigheterna ska kunna bära detta ansvar behöver den gemensamma utbildningen vara så enkel, tillgänglig och så kostnadseffektiv som möjligt. Utbild- ningen bör betraktas som en viktig investering. Betydelsen av utbild- ningen och syftet med att gå utbildningen behöver bäras av alla, inte minst av cheferna och myndighetsledningarna. Det behöver vara tydligt att resurser i form av tid kan prioriteras till utbildningen och att alla kan bidra på olika sätt. Det ska vara enkelt att avsätta den tid som behövs och det ska vara enkelt att genomföra utbildningen, som värdet av den bör uppfattas som relevant och kun- skapshöjande. 7En gemensam utbildning inom statsförvaltningen I detta kapitel beskriver vi vissa utgångspunkter för de som ska om- fattas av den obligatoriska utbildningen. Kapitlet belyser också om det finns principiella skäl mot att låta vissa personer omfattas av ett krav på utbildning. Vi presenterar också ett förslag till en ny lag och förordning om utbildning inom statsförvaltningen och skälen för Tillitsdelegationens ställningstaganden i denna del. 7.1Situationen så som den ser ut 7.1.1Redan i dag är många utbildningar obligatoriska De statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna tillhanda- håller obligatorisk utbildning för sin personal. I Tillits- delegationens kartläggning av befintliga introduktionsutbildningar framkom exempelvis att utbildningarna i regel är obligatoriska för tillsvidareanställda medarbetare och chefer. Det är rimligt att anta att det även förekommer ett inte obetydligt antal andra utbildningar på myndigheterna som är obligatoriska. Det kan till exempel gälla säker- hetsutbildningar och utbildningar på arbetsmiljöområdet. Myndigheternas utbildningar för den egna personalen är sällan författningsreglerade. I praktiken följer de flesta medarbetare led- ningens instruktioner utan att ifrågasätta grunden för obligatoriet. Det kan dock finnas ett fåtal medarbetare som av någon anledning motsätter sig att gå den utbildning som myndigheten anvisar. Det löses förmodligen i första hand genom en dialog med medarbetaren. Det kan till exempel finnas missförstånd kring utbildningens inne- håll som behöver redas ut. Att fortlöpande vägra att delta i kompe- tensutvecklande åtgärder med direkt anknytning till de arbetsupp- En gemensam utbildning inom statsförvaltningen gifter som man har kan givetvis få konsekvenser. Det kan exempelvis handla om minskad eller utebliven löneutveckling. Redan av den anledningen kan de flesta medarbetare antas genomföra de obligato- riska utbildningar som anvisas dem. 7.1.2Att inte delta i en obligatorisk utbildning kan bedömas som tjänsteförseelse Att en utbildning är obligatorisk innebär att alla som omfattas av den är skyldiga att delta i den. Det finns anledning att beröra de arbets- rättsliga konsekvenser som en vägran att genomföra en obligatorisk utbildning kan medföra. Utifrån allmänna avtals- och arbetsrättsliga principer har arbets- tagare en förhållandevis långtgående lydnadsplikt i förhållande till arbetsgivaren. Det gäller även om skyldigheten att delta i utbildningar inte har reglerats uttryckligen i anställningsavtalet. Denna långt- gående lydnadsplikt kan omfatta kompetensutvecklande åtgärder i form av exempelvis en utbildning. Det gäller i vart fall om utbild- ningen har ett tydligt samband med de arbetsuppgifter som arbets- tagaren har att utföra. Att delta i en anvisad utbildning kan alltså vara en del i att fullgöra de skyldigheter som en arbetstagare accepterar genom att ingå ett anställningsavtal med en arbetsgivare. Lagen (1994:260) om offentlig anställning, , innehåller möjligheter till sanktioner mot den arbetstagare som åsidosätter sina skyldigheter i tjänsten. Eftersom deltagande i utbildningsinsatser som har direkt anknytning till de arbetsuppgifter som arbetstagaren har att utföra är en skyldighet som följer av anställningen, kan bestäm- melserna om tjänsteförseelse i 14 § bli aktuella. Disciplin- påföljderna för tjänsteförseelse är varning eller löneavdrag (15 § ). I praktiken måste det dock vara ovanligt att enbart en vägran att genomföra en utbildning prövas mot bestämmelserna om tjänste- förseelse, eftersom denna situation förmodligen i första hand han- teras på annat sätt. Det är dock inte omöjligt att tänka sig att en vägran att delta i en särskilt viktig utbildning, exempelvis säkerhets- utbildning, skulle kunna leda till påföljd enligt reglerna om tjänste- förseelse. Förutom i sådana undantagsfall är det rimligt att anta att en vägran att delta i utbildning ofta kan bedömas som ringa tjänste- förseelse. I så fall får ingen disciplinpåföljd meddelas (se 14 § första En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Det är givetvis något som får bedömas utifrån om- ständigheterna i det enskilda fallet. Vad som sagts ovan om tjänsteförseelse gäller oavsett om en utbildning är författningsreglerad eller inte. blir grunden för skyldigheten i anställningen en annan om skyldigheten är för- fattningsreglerad. Skyldigheten framgår i så fall av författningen i stället för av allmänna avtals- och arbetsrättsliga principer. Det kan givetvis påverka bedömningen av om tjänsteförseelsen är ringa eller inte. Vid bedömningen av hur allvarlig tjänsteförseelsen är ska hänsyn tas till samtliga omständigheter, där grunden för skyldigheten endast är en av flera omständigheter som ska bedömas. En annan omständighet som kan antas vara minst lika betydelsefull är det syfte som utbild- ningen har. Bestämmelserna om tjänsteförseelse i omfattar endast an- ställda. Det innebär att uppdragstagare inte omfattas. För uppdrags- tagare, exempelvis ledamöter i en myndighetsstyrelse eller i ett insyns- råd, blir en vägran att genomföra en utbildning snarare en fråga om lämplighet. Om huvudmannen, i detta fall regeringen, saknar för- troende för uppdragstagaren kan denne komma att bytas ut. 7.1.3Två exempel på författningsreglerade utbildningar Även om de flesta av de obligatoriska utbildningarna inte är författ- ningsreglerade finns det två exempel på utbildningar i författning som är värda att lyfta fram i detta sammanhang. Den ena är den obli- gatoriska utbildningen av domstolarnas nämndemän och den andra är den obligatoriska befattningsutbildningen för rektorer. Den obligatoriska utbildningen för nämndemän är reglerad på förordningsnivå i domstolarnas instruktioner, se exempelvis 6 a § förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion och 5 a § förord- ningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion. Bakgrunden till att utbildningen infördes var att regeringen ansåg att det var av största vikt att nämndemännen har kompetens att utföra sitt uppdrag på det sätt som lagstiftaren har avsett.1 Utbildningen ska genomföras innan tjänstgöringen påbörjas. Nämndemannen ska sedan genomföra en repetitionsutbildning efter tjänstgöringsperiodens början. Det är domstolen som ansvarar för utbildningen, men sam- 2013/14:169 Nämndemannauppdraget – stärkt förtroende och högre krav, s. 20. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen råd ska ske med . I samband med att den obliga- toriska utbildningen för nämndemän infördes gavs i uppdrag att ta fram utbildningsmaterial som särskilt skulle upp- märksamma frågor om offentlighet och sekretess, jäv samt ett etiskt hållbart förhållningssätt.2 Den obligatoriska befattningsutbildningen för rektorer regleras i skollagen (2010:800). Skollagen gäller för skolväsendet, vilket bland annat omfattar förskola, grundskola och gymnasium (1 kap. 1 §). Det är huvudmannen som ska se till att rektorerna genomför befatt- ningsutbildningen. Utbildningen ska påbörjas efter det att rektorn har tillträtt sin anställning. Ofta är det en kom- mun som är huvudman, men även regioner, staten och enskilda kan vara huvudmän för skolor (2 kap. 2–5 §§). Skollagens bestämmelser kompletteras av bestämmelserna i för- ordningen (2011:183) om befattningsutbildning och fortbildning för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem. Av den framgår att utbildningen sköts av statliga högskolor och universitet och att den sker i form av så kallad uppdragsutbildning (1 kap. 1 §). Syftet med befattnings- utbildningen är att ge rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion kunskaper om de krav som föreskrifterna anger och som gäller inom skolan, förskolan och fritidshemmet, samt att utveckla deras roll som ledare så att verksamhetens kvalitet kan säkerställas (2 kap. 2 §). Utbildningen motsvarar 30 högskolepoäng (2 kap. 3 §). 7.2Potentiella hinder mot en gemensam utbildning inom statsförvaltningen Tillitsdelegationens bedömning: Förvaltningsmyndigheternas fristående ställning utgör inte något hinder mot att införa en gemensam, obligatorisk utbildning, så länge den inte utformas så att den styr hur myndigheterna ska agera i sin myndighets- utövning mot enskilda eller i tillämpningen av rättsregler. 2Regeringsbeslut (Ju2014/5297/DOM ) Uppdrag till att ta fram introduktions- och repetitionsutbildning för nämndemän.. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Skälen för Tillitsdelegationens bedömning Principen om förvaltningsmyndigheternas fristående ställning kom- mer till uttryck i 12 kap. 2 § regeringsformen. Där slås fast att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller som rör tillämpningen av lag. Principen gäller hela den statliga förvaltningen, det vill säga både förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen och för- valtningsmyndigheter som lyder under . I praktiken har reglerna störst betydelse för förvaltningsmyndigheter under reger- ingen. Det finns nämligen särskilda regler i regeringsformen som gäller förvaltningsmyndigheterna under som bygger på dessa myndigheters specifika roller i den statliga förvaltningen. I detta avsnitt kommer därför utgångspunkten att vara regerings- formens betydelse för myndigheter under regeringen. Principen om myndigheternas fristående ställning står i motsats- förhållande till ett styrelseskick där regeringen eller enskilda statsråd kan bestämma vilka beslut myndigheter ska fatta, ett så kallat minister- styre. I får inte regeringen bestämma hur en myndighet ska besluta i ett enskilt fall. ska regeringen styra myndig- heterna på ett generellt plan, till exempel genom att meddela före- skrifter och sätta upp mål och budgetramar. Det är bland annat på detta sätt som regeringen styr riket. Förvaltningsmyndigheternas fristående ställning hindrar inte en gemensam utbildning Tillitsdelegationen kan konstatera att regeringen har ett stort ut- rymme inom vilket den kan styra över sina myndigheter. Utanför detta område faller dock frågor som rör myndighetsutövning mot enskild och tillämpning av lag. De hör till myndigheternas fristående ställning, vilket innebär att det är myndigheterna själva som ska styra över besluten. Att införa en obligatorisk utbildning för myndighetens personal kan i och för sig antas komma att påverka hur dessa personer kommer att agera i sin myndighetsutövning mot enskilda och i sin tillämpning En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Det är dock inte detsamma som att bestämma över hur myndigheterna ska besluta i enskilda ärenden inom dessa områden. Även om utbildningen kan innehålla moment som behandlar rättsregler och rättsprinciper syftar den inte till att utbilda personal vid förvaltningsmyndigheterna i myndighetsutövning vid den en- skilda myndigheten eller i hur rättsregler ska tolkas och tillämpas i det enskilda fallet. Rättsreglerna och principerna behandlas endast på en grundläggande nivå för att skapa förutsättningar för en för- ståelse för den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet har. Det är alltjämt myndigheten själv som ansvarar för att dess personal har den utbildning som krävs för att hantera myndighetens verksamhet. En utbildning inom statsförvaltningen kan genomföras med hjälp av olika former av samtal om dilemman och praktiska exempel på svåra situationer. Det kan också göras genom att personer möts över myndighetsgränser för att utbyta erfarenheter och diskutera gemen- samma problem. sker erfarenhetsutbyte, till exempel mellan myndigheter som har ett delat tillsynsansvar inom ett visst område. Det kan inte anses inskränka myndigheternas rätt att fatta beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller som rör tillämpningen av lag. Om den gemensamma utbildningen skulle utformas så att den styr hur myndigheten ska agera i sin myndighetsutövning mot enskilda eller i tillämpningen av rättsregler skulle bedömningen där- emot bli en annan. Myndigheternas fristående ställning ska därför beaktas när utbildningens innehåll tas fram och vid utbildningens genomförande. Så länge myndigheternas fristående ställning beaktas i dessa moment utgör den inte ett hinder mot att införa en gemen- sam, obligatorisk utbildning. Tillitsdelegationens bedömning: Den arbetsgivarpolitiska dele- geringen utgör inte något hinder mot att införa ett krav på utbild- ning. Det förutsätter att utbildningen inte omfattar hur myndig- heterna ska agera inom det arbetsgivarpolitiska området. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Skälen för Tillitsdelegationens bedömning är både en förvaltningsmyndighet och en medlemsorganisation är enligt dess instruktion en förvaltningsmyndig- het för statliga arbetsgivarfrågor och en sammanslutning av statliga arbetsgivare och vissa icke-statliga arbetsgivare. Myndigheten ansva- rar för att som arbetsgivarorganisation utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. ansvarar även för sådan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det statliga området behöver (1 § förordning [2007:829] med in- struktion för ). företräder sina medlemmar, som består av bland annat förvaltningsmyndigheter under regeringen och . Bland medlemmarna finns även affärsverk och andra arbetsgivare med anknytning till det statliga området.3 Den arbetsgivarpolitiska delegeringen för regeringens myndigheter Regeringens arbetsgivarpolitiska mål återfinns i budget- propositionen. Målet är en samordnad statlig arbetsgivarpolitik som säkerställer att kompetens finns för att nå verksamhetens mål. Detta mål är i sin tur nedbrutet på olika delmål. Ett av delmålen är att de anställda ska ha kunskap om och förståelse för grundläggande värden i statsförvaltningen och rollen som statsanställd. Regeringen har tagit initiativ till att nå detta delmål bland annat genom att ge Tillits- delegationen i uppdrag att lämna ett förslag till en gemensam, obliga- torisk introduktionsutbildning för statsanställda.4 Regeringens arbetsgivarpolitiska mål utgår från den långtgående arbetsgivarpolitiska delegeringen som bland annat innebär att arbets- givarpolitiken utvecklas i samverkan mellan myndigheterna och att det är som samordnar denna politik. För att upp- nå målet måste staten vara en attraktiv och föredömlig arbetsgivare. Målet förutsätter också att de statliga myndigheterna bedriver ett strategiskt arbete med sin kompetensförsörjning.5 3Uppgifterna är hämtade från /om-arbetsgivarverket/organisation- -uppdrag/vara-medlemmar2/ . 2019/20:1 Budgetproposition , utg.omr. 2, s. 57 och 69. 2019/20:1 Budgetproposition , utg.omr. 2, s. 57. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Det förslag till utbildning för statsanställda som Tillitsdelega- tionen ska ta fram har alltså betydelse för den statliga arbetsgivar- politiken. innebär inte den arbetsgivarpolitiska delegeringen att regeringen ensam kan se till att målen går i uppfyllelse, eftersom myndigheterna har ett stort inflytande på utvecklingen av detta politikområde. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen tog form i mitten av 1990- talet. Den innebar en förskjutning av ansvaret från regeringen till myndigheterna. tilldelas myndigheterna medel i form av så kallade ramanslag eller finansieras genom avgifter. Myndigheterna har en långtgående frihet att bestämma hur tillgängliga medel ska användas för att uppnå de mål som regeringen ställer upp. Denna frihet omfattar även lönebildningen och personalkostnaderna. Ord- ningen kan beskrivas på så sätt att regeringen styr myndigheterna på ett övergripande plan medan myndigheterna har ansvaret för att bedriva sin verksamhet genom en ändamålsenlig arbetsgivarpolitik. För att denna ordning ska fungera behövs en stark och samman- hållen statlig arbetsgivarorganisation som kan företräda myndig- heternas intressen i centrala arbetsgivarpolitiska frågor. Arbets- givarverket skapades bland annat för denna uppgift.6 Det arbetsgivarpolitiska ansvar som ankommer på de statliga för- valtningsmyndigheterna under regeringen framgår av myndighets- förordningen (2007:515). Myndigheterna ska i samverkan med andra myndigheter utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpoli- tiken. Vidare ska myndigheterna se till att de anställda är väl för- trogna med målen för verksamheten och skapa goda arbetsförhåll- anden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet (8 §).