sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Denna utredning har inte haft möjlighet att utreda hela problemkomplexet med klöv- viltsskadorna, som berör fler intressenter än endast skogsmarkens ägare. och bör därför ges i uppdrag att utreda eventuella ekonomiska, eller andra, incitament samt regelför- ändringar som kan ge en samhällsekonomisk vinst i form av minskade betesskador. Myndigheterna bör därefter föreslå de regelförändringar som kan ge en samhällsekonomisk vinst i form av minskade betes- skador och färre viltolyckor. Uppdraget bör innefatta, men inte be- gränsas till, en översyn av viltförvaltningen. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Bedömning: Omfattande skogsskador bland annat till följd av ett förändrat klimat kan komma att äventyra förutsättningarna för den svenska bioekonomin. Förslag: Regeringen bör inrätta ett nationellt skogsskadecenter vid SLU som kan erbjuda praktisk rådgivning om metoder och åtgärder för skadebekämpning samt bedriva forskning. Regeringen bör även verka för att via säkra resurser till för hantering av skogsskador. Det finns många skogsskadegörare i , både väl kända och tro- ligtvis även ännu okända, som kan påverka skogen. Det handlar om svampar och insekter, men även skador genom torka, brand, stormar och översvämning. Risken för skador ökar genom ett förändrat klimat, som både kan medföra att nya skadegörare får fäste och innebära ökade problem till följd av allt fler extrema väderhändelser. Att bruka och sköta skogen för hög vitalitet, resiliens och ståndortsanpassning är viktiga åtgärder för att minska risker för skador. Att ha beredskap för och bekämpa skadegörare är andra viktiga åtgärder i framtidens skogs- bruk. Genom att inrätta ett skogsskadecenter ges möjlighet att hantera frågorna fokuserat och samlat. Ett sådant center bör ges i uppgift att ta fram handlingsalternativ vid skadeutbrott samt ha en aktiv skade- övervakning. Att etablera samarbeten med skogsbruket i grann- länder för övervakning av nya skadegörare och kompetensuppbygg- nad är en annan uppgift för ett sådant center. I budgetpropositionen har regeringen föreslagit att SLU ska tilldelas permanent för inrättande av ett skogs- skadecentrum inklusive bland annat riskvärdering för skogsskade- görare och anslag föreslås öka med 30 miljoner kro- nor för insatser för att övervaka, förebygga och bekämpa skogs- skador.17 2020/21:1, utgiftsområde 23, s. 52–55. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi är ett rådgiv- ande organ som har en central roll i arbetet mot skadegörare. Centrala skogsskyddskommitténs bedömningar och förslag till åtgärder ut- gör underlag för och skogssektorns beslut i skogs- skadefrågor. Centrala skogsskyddskommitténs verksamhet omfattar skador på skog och på markens långsiktiga produktionsförmåga. Genom att säkra resurser och en utökad årlig budget för över- vakning, kunskapssammanställningar, inventering och uppföljning kan och spela en aktiv roll inom förebyggande åtgärder inom skogsbruket och bekämp- ning av för skogsbruket betydelsefulla skador vilket kan vara en god investering för en växande bioekonomi. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi 9.9Mer kunskap behövs för att avgöra hur uppfyller åtaganden om bevarande av biologisk mångfald Bedömning: För att kunna ta ställning till vilka åtgärder för be- varande av biologisk mångfald i skogen som är nödvändiga och omfattningen av dessa behövs kunskap. Vederhäftig kunskap in- hämtad med vetenskaplig metodik bör utgöra underlag för hur politiken ska prioritera naturvården i skogen. En sund politik be- jakar kunskap och har tilltro till vetenskapliga metoder. Det finns annars en risk för att förutfattade meningar och politiska argu- ment letar sig in i beskrivningar av tillståndet i naturen, i syfte att försöka anpassa verkligheten till en målbild. Utredningen har som utgångspunkt att om ett mål är ouppnåeligt på grund av de faktiska förhållandena ska målet eller medlen för att nå dit ändras –inte verklighetsbeskrivningen. Förslag: Regeringen bör tillsätta ett vetenskapligt råd för biolo- gisk mångfald i skogen, som bland annat kan stödja i bedömning om tillståndet för biologisk mångfald och vilka skogliga natur- typer och naturvärden som bör prioriteras för formellt skydd och andra naturvårdsåtgärder. Rådet bör även kunna konsulteras för bedömning av vilka naturvårdsåtgärder i övrigt som är kostnads- effektiva för bevarande av biologisk mångfald, exempelvis i frågor som rör inventeringar, naturvårdande skötsel och miljöhänsyn. Det vetenskapliga rådet för biologisk mångfald i skogen bör tillsättas . Regeringen bör ge , och i uppdrag att, i samråd med länsstyrelserna, analysera representa- tiviteten och konnektiviteten för de skogar som är avsatta för naturvård. Uppdraget bör redovisas . och bör ges i uppdrag att utifrån denna analys, och i dialog med skogsnäringen, föreslå åt- gärder för att förbättra representativiteten i områden avsatta för naturvård och konnektiviteten i landskapet. Regeringen bör ge SLU Artdatabanken och Riksskogstaxeringen i uppdrag att analysera förekomst av höga naturvärden på im- produktiv skogsmark och dess betydelse för bevarande av bio- logisk mångfald. Uppdraget bör redovisas . En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Regeringen bör ge i uppdrag att tillsammans med SLU Riksskogstaxeringen utveckla systemet för uppföljning av den miljöhänsyn som lämnas vid avverkning med avseende på naturvårdskvalitet och långsiktig nytta för bevarande av biologisk mångfald. Uppdraget bör redovisas . Regeringen bör slutligen ge och Skogsstyr- elsen i uppdrag att, i samråd med det vetenskapliga rådet för bio- logisk mångfald i skogen, utföra en bristanalys för biologisk mång- fald i skogen. Analysen bör utgå från den samlade vedertagna kunskapen på området och enbart ta naturvetenskapliga hänsyn. Analysen bör också innehålla en uppskattning av vad som krävs för att åtgärda de eventuella bristerna och de samhällsekonomiska kostnaderna för detta. Uppdraget bör redovisas . har en lång tradition av att följa upp tillståndet för landets skogar och håller en statistik av mycket god kvalitet ur ett inter- nationellt perspektiv. När det kommer till att avgöra vad som krävs för att uppnå de internationella åtagandena om biologisk mångfald saknas dock viss kunskap både för att utvärdera effekterna av avsättningar för naturvård, miljöhänsynen och det återstående behovet av ytterligare skydd av skog. Art-och habitatdirektivet har till syfte att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av naturtyper, livsmil- jöer samt vilda djur och växter i medlemsstaterna, se kapitel 8.7.1. Åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet ska syfta till att bibe- hålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos naturtyper, livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse. För att uppnå detta syfte finns i huvudsak två verktyg som medlems- staterna ska använda, inrättande av Natura 2000-områden samt med ett skydd av dessa områden och ett artskydd. Vad gäller Natura 2000-områden innebär kravet i direktivet att ett sammanhängande nätverk av särskilda bevarandeområden ska inrättas. Detta nätverk, ska göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda naturtyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde. För att bilda nätver- ket ska medlemsstaterna utföra en uttömmande inventering över områden med dessa naturtyper och livsmiljöer för arter. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Även om direktivets syfte är att en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer ska bibehållas eller återställas finns inget angivet i direk- tivet om när ett sådant förhållande ska uppnås. Med tanke på att ett av syftena är att gynnsam bevarandestatus ska återställas i vissa livsmiljöer bör direktivet tillåta medlemsstaterna att anta långsiktiga målsättningar. I fråga om internationella åtaganden har utredningen i huvudsak fokuserat på den nationella plan som ska tas fram inom ramen för CBD. Inom ramen för den ska ta fram nationella mål som ska bidra till att de så kallade Aichimålen nås på global nivå. Även om Aichimålen således inte är bindande på nationell nivå har målen kommit till uttryck i de svenska miljökvalitetsmålen och etappmålen. Hur vissa målsättningar i Aichimålen ska tolkas i en svensk kontext har därför av utredningen uppfattats som relevant. Regeringen har i preciseringarna till miljökvalitetsmålen Ett rikt växt- och djurliv och Levande skogar angett att naturtyper och natur- ligt förekommande arter har gynnsam bevarandestatus. Det är alltså en uttrycklig målsättning att detta ska uppnås. Av den uppföljning utredningen redogjort för i kapitel 8.9 framgår att gynnsam bevar- andestatus inte nås för de skogliga naturtyperna och de skogslevande arterna. För vissa skogliga naturtyper återstår ett omfattande behov av att ytterligare bevara och restaurera sådana skogstyper som om- fattas av direktivet, tabell 8.5 i kapitel 8.9.2. Direktivet ställer även krav på förvaltning och skötsel av redan utpekade områden samt vid behov att utse ytterligare områden att ingå i nätverket av Natura 2000-områden. För att detta arbete ska vara förenligt med direktivets krav och ske på ett så effektivt sätt som möjligt behövs kunskap om bland annat var dessa naturtyper finns, deras representativitet och hur de, i förekommande fall, på ända- målsenligt sätt kan restaureras (återställas) och skötas. 9.9.1Ett vetenskapligt råd för biologisk mångfald i skogen För utredningen har det blivit uppenbart att det inte råder samsyn mellan myndigheter och delar av skogsnäringen om tillståndet för den biologiska mångfalden i skogen och vilka åtgärder som är effek- tiva för den biologiska mångfaldens bevarande. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi En sund politik bejakar kunskap och har tilltro till vetenskapliga metoder. Det finns annars en risk för att förutfattade meningar och politiska argument letar sig in i beskrivningar av tillståndet i naturen, i syfte att försöka anpassa verkligheten till en målbild. Utredningen har som utgångspunkt att om ett mål är ouppnåeligt på grund av de faktiska förhållandena ska målet eller medlen för att nå dit ändras – inte verklighetsbeskrivningen. När det gäller biologisk mångfald finns det metoder och verktyg för att mäta och insamla kunskap och på så sätt bilda sig en informerad uppfattning. Att bejaka den samlade naturvetenskapliga forskningen, och i vilka frågor det råder konsensus och större osäkerheter, be- döms vara ett viktigt steg för att så effektivt som möjligt nå fram till en framgångsrik politik. På samma sätt finns det genom vetenskap- liga metoder en möjlighet att ifrågasätta gamla sanningar och hitta nya vägar framåt i frågor där politiska skiljelinjer annars kan vara svåra att överbrygga. Regeringen har tillsatt som är ett obero- ende, tvärvetenskapligt expertorgan med uppgift att bistå regeringen. Enligt sin instruktion ska rådet bland annat utvärdera hur reger- ingens samlade politik är förenlig med de klimatmål som och regeringen har beslutat. Rådet har även i uppgift att utvärdera om inriktningen inom olika relevanta politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen. Rådet ska också belysa effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett sam- hällsperspektiv, identifiera politikområden där ytterligare åtgärder behövs, analysera hur målen kan nås på ett sätt som ger goda förutsättningar för kostnadseffektivitet samt granska och bedöma kvaliteten på de underlag och modeller som regeringen bygger sin politik på. Rådet ska även bidra till en ökad diskussion i samhället om klimatpolitiken. Vid finns ett vetenskapligt råd för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, som sammanträder och består av inbjudna forskare och representanter för myndig- heter. Rådet bidrar främst till arbetet i den internationella IPBES- plattformen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster och till konventionens vetenskapliga organ. I ett land som som till största del består av skogsmark kan ett vetenskapligt råd för biologisk mångfald i skogen bidra till en mycket viktig del av naturvårdsarbetet i stort. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi mångfald är tillsammans med klimatfrågan en av vår tids största sam- hällsutmaningar. För att skapa legitimitet åt den politik som förs inom detta område kan ett vetenskapligt råd för biologisk mångfald i skogen bidra. Ett sådant oberoende, vetenskapligt råd kan på samma sätt som bidra till att utvärdera rådande politik och föreslagna styrmedel, men även bidra till den kunskap som behövs för att föreslå nya åtgärder och analysera framtida behov. Ett sådant oberoende expertorgan kan avpolitisera nulägesbeskrivningen och låta politiken i stället fokusera på vilka förändringar och priori- teringar som är angelägna att genomföra. Då skogen utgör en så stor del av yta och har en så stor betydelse för den biologiska mångfalden i bedömer utred- ningen att ett vetenskapligt råd avgränsat till just biologisk mångfald i skogen är påkallat för att få tillräckligt djup i rådets kunskaper i den frågan. Rådets slutsatser kan därefter utgöra ett viktigt underlag för en politik som bejakar kunskap. Rådet bör bestå av ledamöter som har en hög vetenskaplig kom- petens inom ämnesområdet skoglig naturvårdsbiologi. Ledamöterna bör få den ersättning som krävs för att arbetet i rådet ska kunna prioriteras. 9.9.2Kunskap om skogar med höga naturvärden och av viss naturtyp Art- och habitatdirektivet innebär som redogjorts för bland annat ett krav på att inrätta områdesskydd för vissa naturtyper. Som utred- ningen redogjort för är det utredningens bedömning att kriterierna för de naturtyper som omfattas av direktivet överensstämmer med kriterierna för hur skogsbiologiska värdekärnor definieras. CBD anger att bevarande av biologisk mångfald ska ske bland annat genom skydd av naturliga miljöer. Vidare anger konventionen genom dess Aichimål 11 att områden av särskild betydelse för bio- logisk mångfald och ekosystemtjänster bör skyddas. Utredningen har bedömt att naturliga miljöer i fråga om skog och områden av sär- skild betydelse för biologisk mångfald i en svensk kontext bör kunna utgöras av skogsbiologiska värdekärnor. Utredningen är därför av uppfattningen att det finns ett behov både att identifiera och att på lång sikt bevara de skogsbiologiska värde- kärnorna för att kunna identifiera och bevara de naturtyper som om- En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi fattas av art- och habitatdirektivet. I etappmålet för skydd av områden kan detta till viss del anses uttryckt genom målsättningen att skogar med höga naturvärden inte ska avverkas. Det är således viktigt med kunskap om skogar med höga natur- värden, både vad gäller omfattning men också var de är belägna. Utan platsbunden information om de skogsbiologiska värdekärnorna är det i praktiken omöjligt att bedöma konnektiviteten i landskapet och säkerställa att naturvårdsavsättningar ingår i väl förbundna system, som tryggar ett långsiktigt artbevarande och en genetisk variation inom populationer. Det finns en betydande kunskap om var skogar med höga naturvärden finns. Någon fullständig inventering har däremot inte gjorts och bristerna i kunskapen är därför också stora. Utred- ningen har i kapitel 14.3 föreslagit att ska få möjlig- het att göra en grundinventering av förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald. Som framgår av kapi- tel 9.11.9 nedan är det upp till regeringen att besluta om omfatt- ningen av sådana inventeringar. Underlaget från grundinventeringen kan användas som kunskap om var i landskapet sådana förhållanden är belägna. Utredningen bedömer dock att det kommer ta tid innan en sådan grundinventering är utförd över hela landet. I väntan på att ett sådant inventeringsunderlag finns tillgängligt bedömer utred- ningen att de platsbundna underlag som finns tillsam- mans med det icke platsbundna underlag om skogar med höga natur- värden som Riksskogstaxeringen tillhandahåller är tillräckligt för ett första ställningstagande i fråga om hur uppfyller sina åtagan- den. För att säkerställa effektiv naturvård krävs alltså både konnek- tivitet i landskap och hög kvalitet i bevarandet vilket kräver kunskap som inte bara bygger på sådan aggregerad data som fås genom Riks- skogstaxeringen utan även på platsbunden information. Naturvårds- avsättningar utan konnektivitet och hög kvalitet är inte optimala för ett långsiktigt artbevarande. Det innebär att om inte dessa faktorer beaktas så kommer onödigt stora arealer av skog avsatt för naturvård att krävas för att uppnå åtaganden och mål om biologisk mångfald. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi 9.9.3Kunskap om naturvårdsavsättningarnas representativitet och konnektivitet För att uppnå en mångfald i bevarandet av arter och livsmiljöer behövs ett bevarande av alla naturtyper inom ett land. I enlighet med CBD:s definition av biologisk mångfald avser bevarande av biologisk mångfald även ett bevarande av mångfald av ekosystem. Det är således viktigt med bevarande av både arter och mångfalden av ekosystem. För att uppnå dessa delar krävs bland annat att bevarande av områ- den sker med ekologiskt representativa system. Genom vårt medlemskap i har vi även förbundit oss att nå gynnsam bevarandestatus för de skogstyper som pekas ut i EU:s art- och habitatdirektiv genom att skydda ett urval av vissa naturtyper. Dagens svenska etappmål om skydd av områden anger att de om- råden som bevaras ska vara ekologiskt representativa. Det finns dock en kunskapsbrist när det kommer till att avgöra hur representativa dagens naturvårdsavsättningar är. Som nämnts ovan har och gjort en analys av olika skogstypers förekomst i formellt skyddade områden och de sex största skogsägarnas frivilliga avsättningar i jämförelse med dessa skogstypers förekomst i landet. Övriga enskilda skogs- ägares bidrag har på grund av brist på tillgängliga data inte analyse- rats. Myndigheterna har inte tolkat vad representativitet skulle inne- bära enligt Aichimål 11 eller andra internationella åtaganden utan avser endast andelar av olika svenska skogstyper som är avsatta för naturvård i olika regioner i . Analyserna i myndigheternas underlag bygger på olika skogstypers förekomst i dagens landskap, utan hänsyn till historiska omvand- lingar till övriga ägoslag eller annan historisk påverkan på skogseko- systemens grundläggande egenskaper. I ljuset av dessa begränsningar menar myndigheterna att det finns ett tydligt behov av mer djup- gående analyser av representativiteten av områden avsatta för natur- vård. Myndigheterna menar också att en förutsättning för ett sådant arbete är att det tas fram en tydlig uttolkning från politisk nivå av vad begreppet representativitet innebär för inom ramen för CBD och övriga internationella överenskommelser. Detta gäller bland annat de geografiska tillämpningsnivåerna, den ekologiska upp- En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi lösningen och valet av en lämplig referens för analysen av olika skogs- miljöers förekomst i landskapet. Underlagsrapporten ger inte en fullständig bild av representativi- teten i de områden som är avsatta för naturvård utan skulle behöva analyseras ytterligare. I en fortsatt analys bör även vägas in för- lusten av ursprungliga svenska skogstyper. Detta är särskilt tydligt för ädellövskogen, där den ursprungliga ädellövskogen i hög utsträck- ning omvandlats till jordbruksmark eller barrskog. För att kunna utgöra ett effektivt underlag för framtida prioritering bör en sådan analys även inkludera representativiteten av avsatta områden på euro- peisk nivå och svenska områdens betydelse för denna samt koppla till uppfyllandet av art- och habitatdirektiven. Konnektivitet – väl förbundna områden Vid utformningen av nationella mål utifrån de målsättningar som anges i Aichimål 11 har utredningen bedömt att formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar och improduktiv skogsmark (under vissa förutsättningar) bör kunna beaktas. För att dessa områden ska innebära ett effektivt bevarande av naturtyper, livsmiljöer och arter krävs att de ingår i väl förbundna system. En studie av konnektivi- teten för skogsbiologiska värdekärnor18 i visade att konnek- tiviteten är god i den fjällnära regionen medan den är betydligt lägre i övriga delar av landet. Ovanför den fjällnära gränsen utgjordes 54procent av skogsmarken av värdekärnor med funktionell konnek- tivitet för tre utvalda fågelarter medan endast 3–av skogs- marken nedanför den fjällnära gränsen bestod av värdekärnor med funktionell konnektivitet, det vill säga ingick i så väl förbundna system, att fågelarterna kunde sprida sig mellan dessa.19 Det behövs mer ana- lys av hur områden avsatta för naturvård är förbundna . Ett sådant uppdrag bör därför ges till , och . Myndigheterna bör anlita etablerade forskare för hjälp med ett sådant uppdrag och konsultera det vetenskapliga råd för biologisk mångfald som föreslås i kapitel 9.9. 18Studien använder begreppet High Conservation Value vilket enligt utredningens be- dömning av studiens metodik i allt väsentligt överensstämmer med begreppet skogsbiologiska värdekärna såsom det används i utredningen. 19Angelstam P., m.fl., does not meet agreed national and international biodiversity targets: A call for adaptive landscape planning, Landscape and 202, 2020. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi i samråd med länsstyrelserna. och bör ges i uppdrag att utifrån denna analys, och i dialog med skogs- näringen, föreslå åtgärder för att förbättra representativiteten i om- råden avsatta för naturvård och konnektiviteten i landskapet. 9.9.4Kunskap om frivilliga avsättningar och andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder Vid sidan av formellt skyddade områden är det viktigt att andra så kallade effektiva områdesbaserade bevarandeåtgärder dokumenteras på ett transparent sätt för att möjliggöra en relevant utvärdering av effektivitet, funktionalitet och relevans inom ramen för CBD och dess Aichimål 11. Det har även betydelse för hur bedömer att vi uppnår gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirek- tivet. Lägesbunden information om områden avsatta för naturvård har, som nämnts ovan, stor betydelse för möjligheten att nå konnek- tivitet i landskapet. De frivilliga avsättningarna är en central del av den svenska politiken om bevarande av biologisk mångfald i skogen. Det är därför rimligt att betrakta frivilliga avsättningar som ett bevarande enligt Aichimål 11 i en svensk kontext. En förutsättning för detta är dock att de har särskild betydelse för biologisk mångfald eller ekosystemtjänster, är lång- siktiga och dokumenterade, se vidare utredningens analys i kapi- tel 8.4.8. Om avsättningarna inte är kända för myndigheterna är det inte möjligt att göra en analys av deras betydelse för biologisk mång- fald, representativiteten, liksom konnektiviteten, av avsatta områden. Det går inte heller att avgöra i vilken utsträckning de ingår i väl för- bundna system. har i samarbete med och på regeringens uppdrag tagit fram ett system för att redovisa fri- villiga avsättningar och göra det möjligt att följa upp dem med avse- ende på deras geografiska läge, varaktighet och naturvårdskvalitet.20 20Skogsstyrelsen, Frivilliga avsättningar – förslag på system för uppföljning av geografiskt läge, varaktighet och naturvårdskvalitet, Redovisning av regeringsuppdrag, rapport 9/2020. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi