sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Det är dock viktigt att understryka att det största totala rekryteringsbehovet finns i de tre storstadslänen. När det gäller förskola specifikt visar genomgången i kapitel 11 att storstadskommunerna har lägst personal med legitimation. Stor- stadskommunerna har också lägst personaltäthet och lägst förmåga att erbjuda plats på förskola på önskat datum. Bristen på behöriga lärare har stor betydelse för vilka förutsättningar kommunerna har att bedriva undervisning med god kvalitet. Det har också betydelse för vilka förutsättningar barn och elever har att uppnå kunskapskrav och godkända betyg. När det gäller en annan av kommunernas stora verksamheter, äldre- omsorgen har SKR gjort beräkningen att det totala antalet anställda kommer att behöva öka från 284 000 till 351 000 –2026.9 Genomgången i kapitel 8 visar också att det finns en bristande tillgång till kompetens inom individ- och familjeomsorgen, något som bl.a. Inspektionen för vård och omsorg men också t.ex. fack- förbundet har pekat på. Personalbristen beror i stor utsträck- ning på hög personalomsättning och på att det råder brist på per- soner med högskoleutbildning inom området, främst socionomer. I kapitel 8 framgår också att Vision konstaterade att landsbygds- kommuner har svårare med personalförsörjningen än större eller stor- stadsnära kommuner. En förklaring till det generella rekryteringsläget är de stora brister som finns i socialsekreterarnas arbetsmiljö, vilket lyfts av både och . Det finns också stora behov av investeringar i lokaler för de stora kärnverksamheterna, främst förskolor, förskolor och äldreboenden. Behovet är störst i de kommuner som växer, men även i kommuner med en minskande befolkning kan detta behov finnas. I de befolknings- mässigt små kommunerna kan det dessutom handla om att kunna genomföra nödvändigt underhåll på befintliga verksamhetslokaler trots en svårare ekonomisk situation. 9SKL (2018), viktigaste jobb finns välfärden. Hur möter vi rekryteringsutmaningen? Konsekvenser av ökande utmaningar … 12.1.2Kommunernas ledning och styrning Effekterna på kommunernas kompetensförsörjning gäller dock inte bara kärnverksamheterna utan även olika typer av specialisttjänster och tjänster kopplade till kommunernas ledning och styrning, där särskilt befolkningsmässigt små kommuner kan ha svårigheter att rekrytera. Genomgången i kapitel 8 visar att det i befolkningsmässigt små kommuner ofta finns brister i den strategiska kompetensen, exempelvis ekonomer, it-kompetens, upphandlare, kompetens inom plan- och byggområdet, jurister samt utredare, analytiker och kom- petens inom strategiskt utvecklingsarbete. Genomgången i kapitel 8 visar dessutom att det finns en stor spännvidd mellan kommuner i bemanning när det gäller verksamhet som är direkt knuten till kom- munens politiska ledningsfunktion, exempelvis revision och admini- stration. I befolkningsmässigt små kommuner är det dessutom inte ovan- ligt att en person innehar flera olika befattningar vilket innebär svårig- heter att kunna specialisera sig inom vissa arbetsuppgifter. Det inne- bär också ökad sårbarhet om personen slutar eller blir långvarigt frånvarande. har också kunnat visa att de förändringar som kommuner står inför får effekter på den lokala demokratin. Genomgången i kapitel 9 visar att det års val framkom ett mönster av att de mest avlägset belägna landsbygdskommunerna hade svårast att hitta kandidater till de kommunala förtroendeupp- dragen. I kommunkategorin mycket avlägsna landsbygdskommuner saknade samtliga kommuner kandidater på någon av partiernas val- sedlar till kommunvalet. Det kan tyda på att framför allt de befolknings- mässigt små och avlägset belägna kommunerna har särskilt svårt att rekrytera personer till lokala förtroendeuppdrag. En annan påverkan på den lokala demokratin är när den kom- munala organisationen, särskilt i de befolkningsmässigt minsta kom- munerna, inte har tillräcklig kapacitet att leverera den service som invånarna förväntar sig. Det kan i sin tur medföra att väljarnas för- troende för de förtroendevalda minskar. Konsekvenser av ökande utmaningar … 12.1.3Investeringar i och underhåll av infrastruktur Som visats i kapitel 7 och 10 medför de demografiska förändringarna stora behov av investeringar i och underhåll av olika typer av infra- struktur som kommunerna har ansvar för; exempelvis vatten och avlopp (VA), men även gator och vägar. Genomgången i kapitel 10 visar att många anläggningar för VA är anlagda och därför är i stort behov av upprustning. Men kom- munerna har i många fall skjutit upp underhållet eftersom man inte haft möjlighet att finansiera nödvändiga investeringar. De demogra- fiska förändringarna gör också att behovet av investeringar ser olika ut i olika kommuner. Kommuner med minskande befolkning kan behöva göra investeringar för att anpassa anläggningarna till en mindre befolkning. Kommuner med en befolkning som växer kan i stället ha problem med att kunna göra investeringar för att möta behoven från fler personer. Klimatförändringarna innebär också en press på VA- system och annan infrastruktur. Problemet när det gäller VA är inte bara behov av investeringar utan det handlar också om brist på rätt kompetens för att kunna genomföra investeringar och sköta drift och underhåll. 12.2Vad är kapacitet? Enligt kan kapacitet beskrivas som ”ett slags mått på en förmåga, hos både människor och maskiner att arbeta eller att utföra en viss uppgift”. Med begreppet kapacitet skulle man utifrån den definitionen kunna avse förmågan att uträtta kommunala uppgifter. I en diskussion om kapacitet bör dock en åtskillnad göras mellan den kommunala organisationens kapacitet att utföra eller åstadkomma något och de förutsättningar som ges av det geografiska området. Kommunen som organisation kan därtill spela en viktig roll som igångsättare eller möjliggörare för kommunens utveckling utifrån ett territoriellt perspektiv. Kommunen som organisation kan exempel- vis initiera och medverka i samarbeten med näringslivet, myndighe- ter, andra kommuner och civilsamhället i olika typer av utvecklings- initiativ. Kommunen har också en viktig roll för att verka för ett positivt lokalt näringslivsklimat och i arbetet med lokal attraktivitet. Konsekvenser av ökande utmaningar … Inte minst i arbetet med fysisk planering kan kommunen agera för att stimulera en positiv utveckling för kommunen som territorium. Enligt direktiven till behöver kommunerna ha förutsättningar och kapacitet som står i proportion till deras upp- gifter, så att de på lång sikt ska kunna möta samhällsutvecklingen.10 Varje kommun måste kunna bereda, fatta och genomföra beslut som gör det möjligt att erbjuda samhällsservice inom olika verksamhets- områden utifrån nationella krav och medborgarnas behov.11 Tillräcklig kapacitet är nödvändig för att den decentra- liserade samhällsmodellen med stark självstyrelse lång- siktigt ska kunna värnas. analyser och förslag utgår därför från att alla kommuner ska ha tillräcklig kapacitet så att de långsiktigt har rimliga förutsättningar att sköta sina uppgifter. I ett kommunalt organisatoriskt sammanhang kan man skilja på två huvudsakliga uppgifter: drift respektive utveckling.12 En kommun som på ett rättssäkert och kostnadseffektivt sätt når de kvalitetskrav som medborgarna och staten ställer på välfärdstjänsterna kan beteck- nas som en kommun som har hög driftskapacitet. En kommun som däremot återkommande har svårt att klara detta kan beskrivas som en kommun med låg driftskapacitet. Fokus är på förmågan att dag- ligen sköta det kommunala uppdraget i form av t.ex. skola, vård och omsorg. På samma sätt kan en organisation som förmår arbeta med utvecklingsfrågor i vid bemärkelse betecknas som en kommun med god utvecklingskapacitet. Utveckling kan här handla om att göra sådant som stärker driftskapaciteten, men som inte är en förut- sättning för den. Förmåga till organisatorisk utveckling och förny- else, icke nödvändiga investeringar samt ett fruktbart samarbete med aktörer utanför den kommunala organisationen skulle kunna beskri- vas som indikationer på utvecklingskapacitet. I utvecklingskapacitet ligger också att kommunen har förmåga att planera och agera utifrån en långsiktig målbild vilket kräver att kommunen har förmåga att fatta nödvändiga beslut med viss framförhållning. Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen. 11Ibid, s. 17. 12Syssner, J. (2018), Om kommuners kapacitet och bärkraft: ett diskussionsunderlag. Konsekvenser av ökande utmaningar … citet kan också läggas förmågan att utveckla kommunen som geogra- fiskt område. Det kan handla om att stärka den lokala attraktiviteten genom att arbeta för att locka till sig investeringar, företagsetabler- ingar och inflyttare. För att lyckas med det behöver kommunen kunna ta initiativ till och medverka i samspel med andra aktörer, t.ex. det lokala näringslivet, civilsamhället, grannkommuner, region och statliga myndigheter. Även om driftskapaciteten är viktigast för kommunerna menar utredningen att det inte räcker för en kommun att ha en driftskapa- citet i den meningen att kommunen bara ska klara den dagliga verk- samheten genom att erbjuda service och välfärd till sina invånare. I ett långsiktigt perspektiv måste kommunen också ha en utveck- lingskapacitet som innebär att den har en analytisk och strategisk förmåga att utveckla sina förutsättningar för att även ha kapacitet att klara driften av den kommunala verksamheten. Det är av stor betydelse för såväl driftskapaciteten som utveck- lingskapaciteten att kommunen har god lednings- och styrnings- förmåga som ger en långsiktig förmåga att fullgöra det kommunala uppdraget. Kommunen måste kunna rekrytera förtroendevalda och dessa måste också ha förmågan att styra och leda kommunen. Det kan i praktisk mening vara svårt att dra en skarp gräns mellan driftskapacitet och utvecklingskapacitet. En långsiktigt stark drifts- kapacitet förutsätter att kommunen har förmåga att införa nya arbets- metoder och tekniker samt ständigt arbeta med förbättringar. En hög driftskapacitet förutsätter därför att kommunen också har ut- vecklingskapacitet. Ur ett kort tidsperspektiv kan det dock vara möjligt för en kommun att ha hög driftkapacitet utan att utvecklingskapaci- teten är hög. De båda kapacitetsbegreppen har därmed olika tidsper- spektiv. Driftskapacitet kan normalt förstås i ett kortare tidsperspektiv där kommunens dagliga verksamhet ska fungera. Utvecklingskapacitet är mer inriktat på ett längre tidsperspektiv som påverkar kommunens långsiktiga utveckling. Utredningens erfarenheter från möten och dialoger med ett stort antal kommuner av olika karaktär är att alltför många kommuner har svårt att klara den dagliga driften och än mindre har tillräcklig ut- vecklingskapacitet. Det kan exempelvis innebära att kommunen av resursskäl kan ha svårt att jobba med omvärldsanalyser, att delta i kompetensutvecklingsinsatser och konferenser, att ta till sig nya effek- Konsekvenser av ökande utmaningar … tiviseringsmöjligheter via digital teknik eller att nyttja riktade stats- bidrag på ett meningsfullt sätt. Kommittéledamot , kommunstyrelsens ordförande i kommun, belyser på ett talande sätt betydelsen av att en liten kommun inte bara behöver ha driftskapacitet utan också en utveck- lingskapacitet som långsiktigt kan säkra driften i de kommunala verk- samheterna: kommun har haft ekonomiska svårigheter och –2014 var vi fattigaste kommun, vilket vi nu är. hade vi upplevelsen att vi som kommun stod med vatten upp till näsborrarna, så vi klarade våra uppgifter inom välfärd etc., men vi stod på tå på en sten på sjöbotten. Genom att vi stod på tå klarade vi ”driftskapaciteten” – vi kunde hålla skolor, äldreomsorg, etc. igång så de fungerade, men vi hade ingen ”ut- vecklingskapacitet” då vi redan stod på tå och vi kunde inte sträcka oss ytterligare ovanför vattenytan. All kraft gick åt att hålla oss ovanför vatten- ytan, ingen kraft eller kapacitet att arbeta med utveckling, etc. En kommun måste också ha tillräckliga ekonomiska resurser för att bedömas ha tillräcklig kapacitet. Kommunerna måste långsiktigt klara att uppfylla balanskravet och i övrigt klara en god ekonomisk hus- hållning så att de klarar såväl att finansiera sina driftkostnader samt ha förmåga att genomföra nödvändiga investeringar (se kapitel 7). Kommunernas ekonomiska förutsättningar påverkas av en rad ex- terna faktorer, t.ex. utvecklingen av skatteintäkter, generella och riktade statsbidrag och det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Hur kommunen själv agerar har också stor betydelse för dess ekonomiska situation. Ökade behov och knappare ekonomiska resur- ser ställer stora krav på kommunens förmåga till produktivitets- utveckling och effektivisering. Det förutsätter att kommunen har tillräckligt hög utvecklingskapacitet så att nya arbetssätt och tek- niker kan användas för att löpande effektivisera verksamheten. Det förutsätter också en hög driftskapacitet för att ha förmåga att leve- rera kostnadseffektiv service till hög kvalitet. Det är stora skillnader på hur långt kommunernas egna skatte- intäkter räcker för att finansiera nettoutgifterna. För den genom- snittliga storstadskommunen räcker skatteintäkterna nästan helt till för att bära nettoutgifterna (se kapitel 7). För avlägsna och mycket Konsekvenser av ökande utmaningar … avlägsna landsbygdskommuner finns däremot ett betydligt större gap mellan skatteintäkter och nettoutgifter. Utvecklingen pekar dessutom på att skatteintäkterna i allt mindre omfattning täcker nettokostna- derna för särskilt avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommu- ner. Dessa kommuner blir därmed allt mer beroende av intäkter från generella statsbidrag och har en ökad känslighet för justeringar i det kommunala utjämningssystemet. 12.4Hur kan kapaciteten i kommunerna stärkas? I utredningen har flera olika synsätt på hur kommunernas kapacitet kan stärkas framförts och diskuterats. Kan stärkt kapacitet erhållas på andra sätt än genom att ökade resurser som pengar och kompe- tens på olika sätt tillgängliggörs för kommunerna? Kan kapaciteten stärkas av att exempelvis uppgifter lyfts av kommunerna så att kvar- varande uppgifter blir mer i paritet med förmågan att hantera dem? Alternativt, kan man hävda att kapaciteten stärks genom att uppgif- ter tillförs kommunerna, även om kommunerna inte har till- räckligt med resurser att hantera nya uppgifter? Går det hävda att det råder kapacitetsbrist när kommuner i exempelvis storstadsom- råden var och en för sig har relativt god kapacitet att hantera egna uppgifter men där lösningarna inte blir optimala i ett funktionellt gränsöverskridande kommun-region-perspektiv? Utredningen har valt att inte utesluta några av dessa olika synsätt på kapacitetsförstärkande åtgärder utan har i stället fokuserat på kom- munmedborgaren och balansen mellan tillgängliga resurser och behov utifrån förändrade utmaningar i olika typer av kommuner. Åtgärder och insatser som kan tänkas stärka kommunernas förmåga att er- bjuda likvärdig service till sina medborgare på ett långsiktigt och hållbart sätt har analyserats och övervägts i utredningens arbete. 12.5Hur stor är en kommun? Svaret på den retoriska frågan ”Hur stor är en kommun?” är att det varie- rar mellan 2 450 invånare i till 962 154 invånare i enligt befolkningsstatistiken för . Ytterligare 4 kommuner har färre än 3 000 invånare och totalt 15 kommuner har Konsekvenser av ökande utmaningar … färre än 5 000 invånare.13 Den svenska mediankommunen har knappt 16 000 invånare, vilket betyder att hälften av landets 290 kommuner tillsammans omfattar en befolkning som uppgår till endast 14 pro- cent av rikets totala befolkning. Inte sällan är det dessutom de befolk- ningsmässigt små kommunerna som har de största ytorna och den mest spridda befolkningen. Oavsett storlek har alla kommuner i princip samma uppdrag och skyldighet att erbjuda service och välfärd till sina invånare. När riks- dag och regering, statliga myndigheter, utredningar etc. fattar beslut eller lägger förslag som berör kommuner räknar man i allmänhet med att alla kommuner också ska ha kapacitet och förmåga att hantera de uppgifter och förändringar som beslut och förslag kan leda till. Ofta har dock små kommuner en svagare kapacitet och framför allt en större sårbarhet i sitt uppdrag gentemot invånarna. Om man räknar antalet kommunanställda med lednings- eller handläggarfunktioner i de 20 minsta kommunerna varierar siffran från cirka 20 till 40 personer. Motsvarande siffra för är över 5 000 anställda. till hela den kommunala förvaltningen ligger spannet mellan cirka 300 kommunanställda i de minsta kommunerna upp till över 50 000 i och . Till detta kan läggas att i större kommuner sköts ofta en högre andel av verksamheten av privata utförare.14 Ett annat svar på frågan om hur stor en kommun är kan vara, att det beror på vem man frågar. Det är lätt att få en känsla av ett slags normkommun för många av de beslut och förslag som läggs är en ganska kraftfull aktör med god kapacitet att implementera beslut, utföra nya uppgifter eller ta till sig nya möjligheter. Kanske är det t.o.m. så att den normkommun som många beslutsfattare och andra aktörer mer eller mindre intuitivt har i åtanke är betydligt större än exempelvis mediankommunens 16 000 invånare. Detta är begripligt utifrån att en stor majoritet av landets befolkning finns i större kommuner och har sin närmaste kommunala erfarenhet därifrån. Exempelvis bor av befolkning i kommuner större än 50 000 invånare. Även om det finns ambitioner att utforma beslut och förslag som passar alla kommuner finns det en risk att de befolk- ningsmässigt små kommunernas förutsättningar och verklighet inte till fullo beaktas vid beredningen och analysen av förslag. 13Se även tabell 6.1. 14Databasen (2018), Månadsavlönad personal samt köp av egentlig verksamhet. Konsekvenser av ökande utmaningar … kan det innebära bristande likvärdighet i kommunernas verksamhet, men också att utvecklingsmöjligheter inte till fullo kan nyttjas av kommuner som har svag utvecklingskapacitet. En slutsats som utredningen drar av ovanstående iakttagelser är att beslut och förslag bättre måste anpassas och ta hänsyn till att för- utsättningarna varierar stort i kommuner. Vidare handlar det om utredningens grunduppdrag: att stärka kapaciteten i kommunerna så att beslut kan implementeras och utvecklingsmöjligheter kan nytt- jas i alla typer av kommuner, stora som små. 12.6Strukturella förändringar och ett långsiktigt tidsperspektiv I betonas att utredningens fokus ska ligga på strukturella förändringar: Samhällsutvecklingen och de växande skillnaderna mellan landets kom- muner motiverar en fördjupad analys av hur befintliga och framtida ut- maningar bör mötas, samt om, och i så fall vilka, strukturella föränd- ringar som är nödvändiga.15 Det kan vidare noteras att det i utredningens direktiv anges att kart- läggningen av kommunernas utmaningar inte ska ”utgöra underlag till förslag om verksamhetsutveckling”.16 Också denna skrivning kan tolkas som att utredningens förslag främst ska gälla strukturella för- ändringar. Frågan är då hur strukturella förändringar kan tolkas. Direktivet anger att utredningen ska analysera fyra olika slags strukturella åtgärder: utökad samverkan, kommunsammanläggning, generella förändringar av kommunernas uppgifter och asymmetrisk ansvarsfördelning. Utredningen tolkar direktiven som att det är dessa fyra olika åtgärder som i första hand ska analyseras och det bör också vara dessa som ska tolkas som strukturella lösningar eller strukturella förändringar. En central fråga för är vilka struk- turella åtgärder som kan vidtas för att ur ett systemperspektiv stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter där systemper- spektivet innebär att fokus sätts på vilka ramförutsättningar kom- munerna har att agera inom. Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen, s. 8. 16Ibid., s. 9. Konsekvenser av ökande utmaningar … Verksamhetsutveckling inom enskilda kommuner ligger däremot till stor del inom ett aktörsperspektiv, vilket ligger utanför utred- ningens primära fokus. Alla kommuner driver på olika sätt utveck- lingsarbete för att effektivisera sin verksamhet. En viktig faktor i det arbetet är kommunernas egna lednings- och styrningsförmåga samt förmåga att utveckla verksamheten och pröva nya lösningar. Det an- svaret ligger i första hand på kommunerna själva. Däremot har kommunernas yttre villkor i form av nationella regel- verk stor betydelse för hur de kan agera och hitta effektiva lösningar inom sina verksamheter. Detsamma gäller statliga myndigheter vars agerande påverkar kommunernas förutsättningar och utveckling. Det är också betydelsefullt att kommunerna har tillräckliga resurser i form av kompetens och ekonomi så att de ges rimliga förutsätt- ningar att klara sitt uppdrag på . I påpekas också på ett flertal ställen att utredningen ska ha ett långsiktigt tidsperspektiv på hur kom- munernas utmaningar kan hanteras. I direktiven konstateras bl.a. att det finns ”starka skäl att överväga åtgärder för att långsiktigt säker- ställa kommunernas kapacitet att möta samhällsutvecklingen”.17 Utredningen har ofta vid möten med olika kommunrepresentanter och kommunintressenter mötts av synpunkten att många av kom- munernas utmaningar kan lösas med ökad samverkan men att det förmodligen kommer krävas mer genomgripande kom- munreformer. Det innebär att även om utredningen tar upp förslag som på kort sikt kan genomföras för att förbättra kommunernas kapacitet, så behöver utredningen också lägga grunden för hur ett mer omfattande kommunreformsarbete på skulle kunna organiseras och genomföras. Med hänsyn till utredningens omfattning blir det väsentligt att försöka inrikta analyser och förslag mot de huvudsakliga utmaningar som kommunerna långsiktigt står inför. En viktig del av arbete har varit att föra dialog med och inhämta information från olika typer av kommuner. Utred- ningen har deltagit i ett stort antal olika möten och konferenser som 17Ibid, s. 13. Konsekvenser av ökande utmaningar … samlat kommuner – stora konferenser med kommuner från hela lan- det men också många mindre möten med en eller ett par kommuner. Som ett led i arbetet med att föra dialog har också tillsammans med SKR genomfört fallstudier med fyra kom- mungrupperingar i olika delar av Sverige18: 1.Arjeplog, , , och , 2.Köping, och , 3.Jönköping, och , 4.Familjen , ett samarbete mellan kommunerna i nord- västra (, , , , Klippan, Lands- krona, , , , och ). Kompetensförsörjning är ett område som samtliga fallstudiekom- muner betonar som en framtida utmaning. De större kommunerna i fallstudierna har förhållandevis goda förutsättningar att attrahera per- sonal med rätt kompetens även om siffror från SKR visar att samtliga kommuner kommer att stå inför stora svårigheter att fylla behovet av personal.19 Rekryteringen till politiska poster i kommunerna är en annan stor utmaning som fallstudiekommunerna lyfter fram. Det finns även stora investeringsbehov i kommunerna som hand- lar bl.a. om investeringar i skolor, förskolor och äldre- och omsorgs- boenden, men också om underhåll och renovering av t.ex. VA-system. Det är framför allt de små glesbygdskommunerna i fallstudierna som lyfter behovet av investeringar som en stor utmaning. Det ökande antalet statsbidrag är också något som kommunerna lyfter som ett problem. Små kommuner har inte ens resurser att söka riktade statsbidrag. Det finns också en problematik i att kommunerna inte vet hur långsiktiga de riktade statsbidragen kommer att vara och därför har svårt att planera sin verksamhet. De kommuner som ingick i fallstudierna är själva i de flesta fall inriktade på att utöka samverkan med andra kommuner för att stärka sin drifts- och utvecklingskapacitet. Man menar att det finns ett värde i att kvarstå som egen kommun men söka samarbete för att kunna bedriva mer effektiv verksamhet och också kunna vara en starkare röst regionalt och nationellt.