sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Attityder hos handläggare inom olika kompetensområden på länsstyrelserna kan därför också ha en påverkan på bostadsbyggandet. Detta borde särskilt gälla på område. bedömning av när det är motiverat att till exempel ta brukningsbar jordbruksmark i anspråk för bostadsbyggande blir därför avgörande för en kommuns möjlighet att öka bostadsbygg- andet. Standardiserat byggande i form av standardiserade hus är lättast att uppföra i perifera ytterområden utan närliggande bebygg- else eftersom detaljplaner, om sådan finns, oftast inte innehåller detaljerade bestämmelser om utformning som kan hindra standardi- serade hus. Dessutom behöver byggnader inte anpassas till befintlig bebyggelse i dessa områden. Standardiserat bostadsbyggande skulle därför gynnas av att fler markområden blev tillgängliga att bebygga. När det gäller markområden med jordbruksmark så är det sådan mark som det är lättast att uppföra standardiserade hus på. Kom- muner upplever att kraven på vad som behöver tas hänsyn till vid planläggning har ökat och att detsamma gäller angående krav på ut- redningar i samband med planläggning. Det gäller utredningar om påverkan av buller eller utredningar som regleras i . Kom- muner som har ambitionen att göra flexibla planer kan då uppleva en oro för att planerna kan komma att upphävas av . Ett annat problem som lyfts fram både från kommunhåll och av byggaktörer är att bostadsbyggande kan stoppas i ett sent skede av utifrån . roll som rådgivare och möjlighet att överpröva detaljplaner är ingen garanti för att den bebyggelse som möjliggörs i planen sedan väl kommer till stånd. Det orsakar frustration hos både byggaktören och kommunen. Den pröv- ning som har skett utifrån PBL gäller parallellt med den prövning som görs enligt . Ett byggprojekt med beviljat bygglov utifrån en lagakraftvunnen detaljplan skulle kunna stoppas genom Kommuners påverkan på bostadsbyggande att förbjuder verksamheten med stöd av miljöbalken.5 går det inte så långt som till en rättslig prövning utan bygg- aktören gör de anpassningar och utredningar som menar behövs. För att vinna tid anpassar sig byggaktörer till bedömningar av kommun eller länsstyrelse hellre än att försöka få till stånd en ändring genom en rättslig prövning. När det gäller planläggning och standardiserat bostadsbyggande så sker byggandet ofta på tillgänglig byggbar mark i ytterområden. Här kan skyddsbestämmelser i , skydd för brukningsbar jordbruksmark eller andra samhällsintressen medföra att bostads- byggandet inte kan komma till stånd. 7.5Erfarenheter kopplat till kommuners bygglovsprövning Kommuners bygglovsprövning och bedömning i samband med bygg- processen i beslut om start- och slutbesked påverkar byggaktörers projekt. Kommuners olika arbetssätt, vilken typ av dokumentation som efterfrågas av byggherren och tolkning och tillämpning av PBL gör att byggaktörer upplever att olika krav ställs i olika kommuner. Det är när kommuner agerar som tillsynsmyndighet som det är av vikt att det inte finns skillnader i hur kommuner tolkar och tillämpar regelverket. I PBL uppställs de lagkrav som gäller för de funktioner en byggnad ska ha. Dessa krav preciseras i plan- och byggförordningen (2011:338, PBF) och i byggregler (2011:6) – föreskrifter och all- männa råd (BBR). I BBR anges rekommendationer hur funktions- kraven kan uppfyllas genom allmänna råd. Allmänna råd är inte rätts- ligt bindande. De krav som ställs på byggnaders tekniska egenskaper regleras som funktionskrav. Det innebär att byggandet inte är reglerat i detalj. I stället regleras vilken funktion en byggnad ska ha när den är färdigbyggd. Byggherren har ansvaret för att byggnaden uppfyller 5Ett beviljat marklov enligt plan- och bygglagstiftningen innebär inte något hinder för en prövning enligt 12 kap. 6 § (se Mark- och dom , M 4833–14). Kommuners påverkan på bostadsbyggande På vilket sätt byggnaden ska byggas för att uppfylla kraven, vilket material eller hur projekteringen ska göras är upp till bygg- . För att en byggherre ska få påbörja byggandet krävs att kom- munen meddelar startbesked. Startbeskedet innebär att kommunen tidigt kan ingripa om byggherren inte kan antas uppfylla de krav som ställs på byggande. Startbeskedet innebär inte att kommunen gör någon granskning av om kraven uppfylls. Byggherren är ansvarig för att byggandet genomförs på ett sätt som uppfyller de krav som ställs på byggande. Flera byggaktörer har påtalat att de upplever att kommunerna gör olikartade bedömningar av de krav som ställs på byggande vilket de menar innebär problem för deras verksamhet. Att kommuners tolkning och tillämpning skiljer sig åt för ett i princip likadant hus behöver inte innebära att en kommun har gjort något formellt fel. För att avgöra om en kommun har tillämpat BBR felaktigt behöver en rättslig prövning göras. En byggherre har en möjlighet att överklaga ett beslut om nekat startbesked men byggbranschens aktörer har framfört att de inte ser att det är en möjlighet som fungerar i praktiken. Att anpassa sig till kommunens bedömning ger en snabbare lösning på problemet och byggprojektet kan fortskrida. Byggaktörer anger att de i en sådan situation hellre gör om projekteringen eller avstår byggprojektet helt än att söka få sin sak prövad. En prövning i domstol är kostnads- krävande såväl som tidskrävande. Det blir därför sällan upp till domstol att pröva om kraven de facto kan anses vara uppfyllda när en kommun nekat bygglov eller startbesked gällande ett seriebyggt hus som fått bygglov och start- besked beviljat i en annan kommun. Det påverkar på så sätt det en- skilda byggprojektet som byggaktörens möjlighet att ut- veckla ett standardiserat koncept försvåras. 7.5.2Olika bedömningar ger brist på förutsägbarhet De olika bedömningarna kan leda till att byggnaden måste projek- teras om vilket skapar omfattande stopp i produktionen. Detta med- för både tidsmässiga och ekonomiska kostnader. Olika bedömningar försvårar särskilt för seriebyggare eftersom det handlar om större volymer och produktionsprocesser som per definition ska medföra Kommuners påverkan på bostadsbyggande färre möjligheter att i efterhand anpassa slutprodukten. Även små ad hoc-åtgärder kan leda till att kostnaden ökar eftersom det tvingar fram en avvikelse från den förutbestämda arbetsprocessen som kostar tid. I vissa fall väljer entreprenören eller byggherren att genomföra ändringen trots den oplanerade kostnaden som uppstår. Syftet med förbudet mot s.k. kommunala särkrav enligt 8 kap. 4 a § PBL är att tekniska egenskapskrav ska vara förutsägbara och enhetliga över hela landet och på så vis hindra merkostnader vid byggnation. Det innebär att samhället redan har visat på ett intresse av att krav på byggnadsverk ska tolkas och tillämpas på ett enhetligt sätt i kommunerna. Trots detta har det i flera utredningar, såväl som i denna utredning, påtalats av byggaktörer att ett återkommande problem för standardiserat byggande är att byggnadsprojekt bedöms olika utifrån byggreglerna i olika kommuner. Ett flertal kommuner uppger att de ser över så de inte ställer egna krav på tekniska egen- skaper i strid mot förbudet i PBL. I de fall kommunerna gör olika tolkningar som innebär hinder för standardiserat byggande finns det få incitament i nuvarande system för att kommunernas tolkning och tillämpning ska bli mer enhetlig. En kommuns miljöprogram och liknande policydokument kan få genomslag i kommunens bygglovsprövning. Det skulle kunna inne- bära att en kommun agerar i strid med gällande rätt men det är på intet sätt givet. Som exempel kan ges ett scenario där en kommuns miljöpolicy har gåtts igenom av kommunen och byggherren vid det tekniska samrådet. I miljöpolicyn ställs krav på att byggnader ska uppfylla en viss miljöcertifiering. Denna miljöcertifiering innebär att byggnaderna måste uppfylla krav som är högre ställda än de krav som stadgas i PBL. Om kommunen ställer krav på att byggprojektet ska uppfylla de krav som anges i miljöpolicyn så skulle det kunna strida mot förbudet mot kommunala särkrav. Det behöver i så fall visas att kommunen ställer krav som är högre än vad som krävs i lagstiftningen. Eftersom det lönar sig för byggherren att börja bygga så fort som möjligt väljer byggherren att anpassa sig och uppfylla kommunens krav. Detaljerade krav som kommer fram i byggprocessen, i samband med kommunens besked om startbesked, kommer i ett relativt sent skede. Det innebär en osäkerhet i om en viss teknisk lösning kom- mer att godtas där svaret ges alldeles för sent i processen vilket begränsar möjligheten att kunna göra nödvändiga anpassningar. Pro- blemet blir särskilt tydligt för den byggherre som bygger standardi- Kommuners påverkan på bostadsbyggande En byggherre kan ha fått bygglov beviljat och fullföljt bygg- processen med meddelade startbesked och slutbesked i en annan kommun för en byggnad men när bygglov söks för en byggnad med lika utformning i en annan kommun så kan den kommunen vilja se att byggherren ändrar projekteringen för att uppfylla den kommunens tolkning. Byggherrar som råkar ut för dessa situationer upplever att det inte går att på förhand avgöra hur en kommun kommer att be- döma en viss lösning i ett byggprojekt. 7.6Framgångsfaktorer för ökat byggande av seriebyggda flerbostadshus Det finns flera fördelar med seriebyggda flerbostadshus i betydelsen byggande av flerbostadshus som projekteras med avsikt att flera byggnader ska uppföras med väsentligen samma utformning på olika platser i landet. Det finns en samhällsvinst i att skapa bättre förut- sättningar för det standardiserade byggandet att utvecklas. De främsta fördelarna med, standardiserat byggande, handlar om tidsvinster, kostnadseffektivitet, skalfördelar och färre byggfel genom att det är väsentligen samma husbyggnadskoncept som uppförs . Det finns en bild av att standardiserat byggande innebär att bebygg- elsen blir enformig. Utredningen har dock kommit i kontakt med de variationsmöjligheter som finns hos enskilda byggaktörer avseende deras egna standardiserade koncept och de skillnader som finns mellan olika byggaktörers koncept. Standardiserat byggande i sin bredaste definition innebär även att standardiserade arbetsprocesser ingår. Byggnadernas gestaltning kan variera medan byggsystem och den tekniska utformningen är likartad. Standardiserat byggande behöver därför inte medföra en bristfällig gestaltad livsmiljö eller att bygg- naderna som uppförs inte har tillräcklig kvalitet. Bebyggelsens utform- ning och kvalitet går att utveckla även i det standardiserade bygg- andet. För att det ska bli möjligt behöver det dock först och främst finnas förutsättningar för standardiserat byggande. Det finns kommuner som är framgångsrika avseende bostads- byggande. En avgörande faktor är att dessa kommuner arbetar utifrån att byggprocessen är en helhet där alla berörda aktörer inom kom- munen samverkar genom en tidig förankring kring det aktuella bygg- projektet. Arbetet och samverkan sker också tillsammans med bygg- Kommuners påverkan på bostadsbyggande På så sätt kommer alla olika intressen, erfarenheter och kun- skaper fram och beaktas under arbetets gång. I en sådan samverkan mellan kommun och byggherre blir det även möjligt för byggherren att påverka kommunen vad gäller kravställandet och föra en dialog om vilka krav som är kostnadsdrivande. Motivet till kravet, miljö- hänsyn eller dylikt, kan då vägas mot den reella kostnaden för bygg- . Det kan även föras en dialog om alternativa vägar till att uppnå målet med de krav som kommunen ställer. Samverkan och tidig förankring ger att aktörerna bättre förstår varandra och pro- cessen. Det kan i sin tur leda till en mer effektiv byggprocess vilket är till gagn för såväl kommun som byggherre. Det är värt att fram- hålla att ett problem för bostadsbyggandet gällande kommunernas agerande inte så mycket handlar om kommunernas agerande som om själva tidsutdräkten i byggprojekt. Standardiserat bostadsbyggande är en snabbare process. Om marken där byggandet ska ske dessutom redan är detaljplanelagd och det finns en enhetlig styrning inom kommunen för att möjliggöra byggprojektet finns det förutsättningar för ett effektivt bostadsbyggande. Utredningen har sett till hur kommuner agerar och vad som är möjligt för kommunerna att göra utifrån nuvarande reglering. Nedan redogörs för framgångsfaktorer som identifierats i kommuners arbete som agerar på ett sätt som underlättar för att bygga standardiserat i kommunen. 7.6.1Tydlig och samstämmig politisk styrning En samstämmig politisk styrning är avgörande när det kommer till bostadsförsörjningen och bostadsfrågan i kommunen. Styrsignaler från kommunpolitiker ger inriktningen och prioriteringar för de kom- munala förvaltningarna och de kommunala bostadsbolagens verksam- het. Samordnade och samstämmiga styrsignaler från den lokala poli- tiken i kommunen får därför störst påverkan. På samma sätt kan politiska styrsignaler i syfte att sakta ned utvecklingen få effekt. Kommuner som har en långsiktigt stabil politisk majoritet har större möjlighet att ha en långsiktig inriktning på bostadsbyggandet. I kommuner med etablerade arbetsprocesser och tidig förankring mellan handläggare som arbetar med planläggning, markexploa- tering och bygglov finns en möjlighet att samordna med kommun- Kommuners påverkan på bostadsbyggande I kommuner där det finns en gemensam dialog mellan kommunpolitiker, förvaltning och bostadsbolag för att skapa en gemen- sam vision om vart kommunen långsiktigt är på väg underlättas arbetet hos de olika aktörerna. I bostadsförsörjningsprogrammet eller ett bostadspolitiskt program anges den gemensamma visionen med tillhörande målformuleringar. SKR och Allmännytta har gemensamt tagit fram en vägled- ning för kommunernas ägardirektiv till kommunala allmännyttiga bostadsbolag. Ägardirektiven till det allmännyttiga bostadsbolaget och återkommande ägardialoger är verktyg för kommunerna för att säkerställa deras ansvar för bostadsförsörjning. Detta får dock inte ske på ett sätt som missgynnar andra aktörer eller som tvingar det allmännyttiga bostadsbolaget att åsidosätta de krav som ställs på affärs- mässighet. I en del kommuner skickas styrsignaler i samband med budget- anvisning till förvaltning eller kommunala bostadsbolag. Dessa signa- ler kan komplettera visionen och ange inriktning . Politiska styrsignaler kan vara antal byggda bostäder . En annan kan vara förväntan på upplåtelseform och hyresnivåer. Strategier för markförvärv kan vara en annan styrsignal. Ytterligare ett exempel kan vara mål på planberedskap. Om en kommun vill gynna standardiserat bostadsbyggande genom att ta fram generösa och flexibla planer bör kommunen se till att detaljplanen tas fram i ett tidigt skede, innan markanvisningen. När kommunen fortfarande äger marken som planläggs, kan kom- munen välja att ställa krav på byggnaders utformning i samband med markanvisningen i stället för att föra in sådan reglering i planen. Det förekommer också att det i en ”bostadsförsörjningspolicy” anges att kommunen ska eftersträva en variation av lägenhetsstor- lekar och upplåtelseformer samt att byggande av hyresrätter i lämp- liga lägen ska särskilt uppmuntras. Ett sådant mål förenas vanligen med ett kvantitativt mål för det allmännyttiga bostadsbolagets ny- produktion. För att det ska bli verklighet krävs att den kommunala förvaltningen får samma styrsignaler så att detaljplaner möjliggör för denna typ av bebyggelse. Vid kontakt med de allmännyttiga bostads- bolagen har angetts att de upplever att kvantitativa mål för nypro- duktion inte alltid är möjliga att förverkliga då kommunens detalj- planer försvårar för uppförande av olika Kombohus. Kommunens arbete med markfrågor lyfts ofta fram tillsammans med bostads- Kommuners påverkan på bostadsbyggande Det anges att kommunen ska ha en aktiv markpolitik som bidrar till att goda bostäder med hyresrätt till rimliga kostnader byggs. Ett sätt för kommunen att åstadkomma detta är att det är möjligt för det allmännyttiga bostadsbolaget att avropa seriebyggda fler- bostadshus på ramavtal eller ramavtalet som tagits fram av Kommuner och Landsting. Dessa hus behöver sedan kunna uppföras på lämplig mark i kommunen. Kommunens detaljplanereglering bör därför inte ställa krav på till exempel lokaler i bottenplan eller krav på byggnadshöjd som försvårar för den typen av byggnader som omfattas av ramavtalen. 7.6.2Definierade kommunala strategier och arbetsprocesser Kommuner gynnas av att ha en systematisk arbetsprocess för dialog mellan kravställare och utförare. Kommunernas utredning som ligger till grund för bostadsförsörjningsriktlinjer ger underlag till vilka förutsättningar som finns i kommunen när det gäller markfrågor, bostadsbehov och bostadsefterfrågan. En analys hjälper kommunen att se hur deras faktiska bostadsbehov och den faktiska bostadsefter- frågan ser ut och hur den ska prioritera för att få önskvärd effekt. En kommun och byggaktör som samarbetar i arbetet med en markanvis- ning är nyckeln till framgång. I kommuner där det finns en defini- erad arbetsprocess för bostadsbyggande och där det är tydligt hur arbetet bedrivs blir det en transparens för alla inblandade parter. Det minskar individberoendet av kommunens tjänstepersoner. Nya med- arbetare kan snabbt introduceras i arbetssätt. Ju större personal- omsättning man har desto viktigare blir processen. Arbetsprocesser som involverar olika delar av kommunala förvaltningar skapar arenor för dialog och samverkan. De kommuner som har en återkommande dialog har större möjlighet att lösa de målkonflikter som uppkom- mer. Det är även en möjlighet för kommunen att göra en tydlig roll- uppdelning mellan kommunpolitikerna och kommunens tjänste- personer. En väl definierad arbetsprocess gör att nya kommunpoli- tiker kan introduceras i förvaltningens arbete. Ju större förståelse och insyn i de kommunala arbetsprocesserna desto bättre kan kom- munpolitikerna styra med hjälp av de verktyg som finns till hands som detaljplan och ägardirektiv. En tydlig arbetsprocess underlättar Kommuners påverkan på bostadsbyggande även i samarbetet med byggaktörerna. Bostadsbolag och byggbolag får på så sätt bättre möjlighet till dialog med kommunala tjänstepersoner. En nära dialog med bostadsbolag och byggbolag ger förutsättningar för kommunen att beakta hur olika krav kan vara kostnadsdrivande eller hur vissa förfaranden kan försvåra för byggaktörerna. De kommuner som haft en långsiktig strategi avseende markförvärv och successivt skapat ett stort markinnehav har betydligt lättare att styra utvecklingen avseende bostadsutveckling. Vid mark- anvisningar är det möjligt att styra avseende många olika parametrar. Styrningen kan fungera både som möjliggörande och begränsande. Kommuner som vill bygga kostnadseffektiva hyresbostäder kan styra detta genom att precisera andelen hyresbostäder på marken, mål- grupp samt en förväntad hyresnivå. Det kan även kombineras med lägre markpriser för hyresbostäder. Det finns även möjlighet för kommunen att direktanvisa mark till aktörer med avsikt att bygga hyresbostäder, till exempel det allmännyttiga bostadsbolaget. Direkt- anvisning till det kommunala bostadsbolaget kan vara lämpligt när det finns en gemensam vision och ett gemensamt uppdrag att skapa fler hyresbostäder till rimliga kostnader. Ett allmännyttigt bostads- bolag som bygger i en kontinuerlig takt har större förutsättningar att hålla kompetens och därmed skapa bättre projekt. Ytterligare ett sätt för kommunen vid markanvisning är att upplåta marken med tomträtt för hyresbostäder. Det ger kommunen möjlighet att lång- siktigt styra upplåtelseform och dämpa prisutvecklingen på exploa- teringsbar mark. 8Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus Allmännyttiga kommunala bostadsbolag och kommuner kan bygga till en låg produktionskostnad genom att avropa på de ramavtal som tagits fram av allmännytta och Kommuner och Regioner (SKR), se kapitel 4 och 5. I detta kapitel redogörs för ut- redningens förslag om hur bättre förutsättningar kan skapas för standardiserat bostadsbyggande och därigenom bättre konkurrens på bostadsmarknaden. Det handlar om att skapa gynnsamma förutsätt- ningar för byggaktörer som främst bygger flerbostadshus i en serie. 8.1Sprid goda exempel för att ändra attityder Bedömning: Endast lagstiftning räcker inte för att främja ett ökat standardiserat bostadsbyggande. Goda exempel behöver spridas för att ändra attityder. Utredningen har tagit del av erfarenheter från bostadsbyggande företag vars affärsmodell bygger på att man uppför flerbostadshus som till väsentliga delar tas fram i en standardiserad process. Vid kart- läggningen av kommuners agerande och påverkan på bostadsbygg- ande företag har det framkommit att när det gäller standardiserat byggande finns det flera hinder. Det främsta hindret handlar om de attityder till standardiserat byggande som råder hos beslutsfattare, politiker och tjänstemän i en del kommuner och på en del allmän- nyttiga bostadsbolag. Attityder är svåra att förändra enbart genom regeländringar. I stället kan information genom goda exempel vara ett mer framgångsrikt styrmedel. Det skulle kunna handla om infor- mation om kommuner som har ett framgångsrikt arbetssätt för stan- Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus Genom sådan information är det möjligt att visa på vad som är möjligt att göra utifrån nuvarande lagstiftning. Att kommuner tolkar och tillämpar plan- och byggreglerna olika är ett problem för utvecklandet av ett mer standardiserat bostads- byggande. så påverkas en byggaktör inte enbart av den bedömning som kommunen gör i bygglovet och sedan i den efter- följande byggprocessen. En byggaktörs vilja att genomföra ett bygg- projekt påverkas även av detaljplanereglering och kommunens agerande som markägare i markanvisningar. Förutom den lagändring som genomfördes enligt vilken kommuners krav på byggnaders tekniska egenskaper som går utöver plan- och byggreglerna är utan verkan har regeringen tagit flera initia- tiv i syfte att göra behandlingen av plan- och byggärenden mera likformig. Även om de krav som en kommun ställer i samband med till exempel en markanvisning eller vid en bygglovsprövning inte ut- gör s.k. ”kommunala särkrav” påverkas fortfarande byggaktörers vilja att genomföra byggprojekt och förutsättningarna för bostadsbygg- ande i kommunen. Hur en kommun tolkar tekniska egenskapskrav påverkar också förutsättningarna för bostadsbyggande aktörer. Kom- munernas krav vad gäller dokumentation och verifiering av att krav som ställs på bostadsbyggande påverkar också. Det behöver över- vägas om de krav som ställs på byggande är lämpliga och befogade. Krav på gestaltning, utformning, planlösning, tekniska egenskaper och kommuners tolkning av byggregler påverkar seriebyggda fler- bostadshus eftersom produktionen behöver förutsättningar som är samma oavsett i vilken kommun byggandet ska ske. Byggaktörer som bygger standardiserat gynnas av att området som ska bebyggas är detaljplanelagt med flexibla och generella planbestämmelser för att inte behöva göra anpassningar i de standardiserade koncepten. Höga gestaltningskrav motiveras av den betydelse som bebygg- elsen har i området och anpassning till omkringliggande byggnader. Påtryckningar på en byggaktör om energieffektivt byggande kan till exempel motiveras av en särskild satsning i kommunen som tydlig- görs i miljöprogram eller i liknande dokument. Kommunala krav som avviker från det som vanligen gäller kan driva upp produktionskostnader. Det gäller oavsett om kraven är inom ramen för vad kommunen har rätt att ställa krav på eller inte. Det rör bland annat byggnaders energiprestanda eller materialval. Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus också handla om krav avseende miljö och hälsa. En kommun kan ha miljö- eller gestaltningsprogram. När kommunen agerar som byggherre får kommunen precis som andra byggherrar ställa sina egna krav på byggandet.