sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Denna granskning är särskilt viktig , innan statens inflytande ökar genom de nationellt beslutade ramarna för utbildningsutbudet. Utredningen föreslår därför att regeringen bör uppdra åt Skolinspektionen att redovisa en analys av hur myndigheten avser att utöva tillsyn över hur huvudmännen tar hänsyn till elevers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov vid planering och dimensionering. Utred- ningen bedömer vidare att regeringen bör låta utreda om Skolinspek- tionen behöver nya verktyg för att öka och nyttiggöra kunskapen om utbildningskvaliteten på skolenhetsnivå. Detta förslag beskrivs närmare i avsnitt 6.9.1. I stället för ökad tillsyn av planering och dimensionering som utredningen beskrivit ovan har utredningen övervägt att föreslå att statens ökade inflytande genom nationellt beslutade ramar för ut- budet skulle börja tillämpas snabbare. Om det finns anledning att tro att huvudmän kommer att ha svårt att samarbeta när det gäller planering och dimensionering skulle det kunna anföras som argu- ment för att låta besluta om ramar. Utred- ningen menar dock att det finns goda skäl till att genomföra för- ändringarna stegvis och först låta huvudmännen själva tillämpa de nya principerna. Ett skäl för en sådan lösning är att det tar tid att bygga upp en infrastruktur för statliga beslut om ramar. Nya prin- ciper för planering och dimensionering kan dessutom börja tillämpas snabbare om ansvaret i ett första steg läggs på huvudmännen, som har det ansvaret . En stegvis förändring ger också alla huvudmän möjlighet att gemensamt ta ansvar för en mer ändamålsenlig planer- ing och dimensionering. Om det faller ut väl så behöver de statliga rambesluten inte innebära någon större ingrepp i huvudmännens planering. Staten kan då välja att endast kräva förändringar inom de regioner och vad gäller de utbildningar där det finns obalanser som bedöms problematiska. Utredningen anser att den stegvisa föränd- ringen ger alla inblandade aktörer goda möjligheter att justera utbu- det i en mer ändamålsenlig och resurseffektiv riktning. Förslag om planering och dimensionering 6.1.2Kommuner ska samverka för ett ändamålsenligt utbud Utredningens förslag: När det gäller gymnasieskolan ska kom- munen ingå ett samverkansavtal som omfattar ett geografiskt område med minst ett visst antal invånare som ingår i gymnasie- skolans målgrupp och med minst två andra kommuner (primärt samverkansavtal). ska avse planering, dimen- sionering och erbjudande av nationella program samt program- inriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever, inom gymnasieskolan. ska utformas med hän- syn till ungdomars efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. Avtalet ska även utformas med hänsyn till ett effektivt ut- nyttjande av samhällets resurser och kommunernas skyldighet att erbjuda ett allsidigt urval av utbildningar. Kommunen får även träffa samverkansavtal med en eller flera regioner och andra kommuner (sekundära samverkansavtal). De kommuner som har träffat ett primärt eller sekundärt sam- verkansavtal bildar ett primärt respektive ett sekundärt samver- kansområde för utbildningen. Om en kommun ingår i ett kommu- nalförbund som är av samma omfattning och avser sådan utbild- ning som ett primärt samverkansavtal, behöver dessa kommuner inte träffa samverkansavtal. I sådana fall ska bestämmelserna som gäller samverkansavtal i stället gälla för kommunalförbundet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om samverkansavtalens omfattning och innehåll och om undantag från kravet på samverkansavtal. Statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux) ska fortsatt villkoras med att minst tre kommuner sam- verkar och ansöker gemensamt. Villkoren ska dock förtydligas på så sätt att de samverkande kommunerna ska träffa ett samver- kansavtal och att de samverkande kommunerna bildar ett samver- kansområde. Förslag om planering och dimensionering Flera utredningar beskriver ett behov av ett regionalt perspektiv på planering och dimensionering Ansvaret att erbjuda ungdomar ett allsidigt urval av utbildning i gymnasieskolan ligger på elevernas hemkommun. I fråga om komvux på gymnasial nivå har varje kommun enligt 20 kap. 16 § skol- lagen (2010:800) en skyldighet att erbjuda sådan utbildning. Hem- kommunen har även ett ansvar för att de som enligt 20 kap. 19, 19 a eller 19 b § skollagen har rätt att delta i komvux på gymnasial nivå och önskar delta i den, också får det. Kommunerna ska därutöver sträva efter att erbjuda komvux på gymnasial nivå som svarar mot efterfrågan och behov.29 Svårigheter för kommuner att erbjuda ett allsidigt urval av utbild- ning i gymnasieskolan har uppmärksammats av flera utredningar. gjorde en samlad analys av 1990-talsrefor- merna när skolan kommunaliserades och besluten om utbudet decen- traliserades. konstaterade att beslut om att starta eller avveckla utbildningar borde bygga på bredare beslutsunderlag än det som omfattar den egna kommunen. menade vidare att kunskapen om programutbudets betydelse för regionala arbetsmark- nader var bristfällig. ansåg att anknytningen till arbets- marknaden borde uppmärksammas i högre grad när gymnasieskolan dimensioneras och besluten borde bygga på större enheter än en- skilda kommuner.30 gjorde 2007 bedömningen att gymnasiesko- lan och gymnasial vuxenutbildning borde regionaliseras men kom- mittén saknade beredningsunderlag för ett skarpt förslag i frågan.31 I det betänkande som låg till grund för gymnasiereformen 2011 konstaterade utredaren att huvudmän i stor utsträckning formade sitt utbud för att konkurrera med varandra om elever.32 Utredaren ansåg att konkurrenstänkandet borde ersättas med en dialog med andra huvudmän om vilka utbildningar som har bäst förutsättningar att tillgodose de behov som finns och vilka utbildningar i en kom- muns samverkansområde eller region som inte längre behövs. Utred- aren menade vidare att i en sådan dialog behöver både kommunala och enskilda huvudmän delta. 2920 kap. 16 § skollagen. 30Skolverket (2000), Reformeringen av gymnasieskolan – en sammanfattande analys, rapport 197. 31SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. 32SOU 2008:27 – en reformerad gymnasieskola. Förslag om planering och dimensionering konstaterade i sitt betänkande att många kommuner är för små för att själva kunna erbjuda ett brett utbud av kurser inom yrkesinriktad vuxenutbildning på gymnasial nivå. Utredningen föreslog därför högre krav på sam- verkan för att få statsbidrag.33 finns en förordning om riktat statsbidrag för yrkesutbildning i komvux och särvux. I förord- ningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxen- utbildning framgår att minst tre kommuner ska samverka om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbu- det för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. När det gäller utbudet av yrkes- utbildning inom komvux och särvux påverkas det av de förut- sättningar för statsbidrag som anges i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Trots uttryckliga krav på samverkan för statsbidrag har i flera uppföljningar av regionalt yrkesvux beskrivit samverkan som ett utveck- lingsområde. Bland annat i uppföljningen konstaterar att graden och strukturen för samverkan varierar. Det finns samverkande kommuner som har en etablerad organisation med an- ställda som hanterar ansökningar, administrerar antagningar och upp- rätthåller nätverk. Andra samverkande kommuner har en betydligt lägre grad av institutionaliserad samverkan.34 I betänkandet En gymnasieutbildning för alla beskrev utredaren att en kommun ibland är en alltför liten organisatorisk enhet för att hantera frågor om utbildningsutbud. Utredningen konstaterade vidare att för många kommuner är det inte möjligt att erbjuda mer- parten av de nationella programmen och inriktningarna.35 Skolkom- missionen föreslog i sitt slutbetänkande att den regionala planer- ingen av gymnasieskolan ska stärkas.36 presenterade 2016 en analys av matchningen mellan ut- bildning och arbetsmarknad.37 konstaterade att kommunerna ofta är för små för att göra de analyser som krävs för att anpassa utbudet efter behoven på arbetsmarknaden. Därför föreslog ökad regionalisering för att skapa bättre förutsättningar för planer- ing. Ett annat syfte med ökad regionalisering är enligt att 33SOU 2015:97 Välja yrke. 34Skolverket (2017), Regionalt yrkesvux, uppföljning 2017, dnr 2017:294. 35SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla. 36SOU 2017:35 Samling för skolan Nationell strategi för kunskap och likvärdighet. 37OECD (2016), Getting Skills . Förslag om planering och dimensionering minska konkurrensen om eleverna som enligt leder till oönskade effekter på utbudet av utbildning. rekommende- rade även någon form av nationella överenskommelser mellan den nationella och regionala nivån i syfte att styra utbudet mot ökad ändamålsenlighet. Regional samverkan mellan kommunala huvudmän är vanlig Utredningen har bl.a. fått i uppdrag att analysera hur regional sam- verkan om planering och dimensionering av gymnasial utbildning fungerar och vilka brister som finns. Utredningen ska även vid behov föreslå en regional planeringsmodell för gymnasial utbildning. Huvudmän kan på frivillig grund samverka om planering och dimensionering av gymnasieskolans utbildningar. En stor majo- ritet av alla kommuner samverkar också med andra kommuner om utbudet av utbildning. När det gäller gymnasieskolan så är det 240 kommuner som ingår i något samverkansområde med fritt sök på nationella program. Det betyder att av eleverna bor i kommuner där samtliga elever har möjlighet att söka och konkurrera om plats på alla skolor inom samverkansområdet.38 I gymnasieskolan är det vanligt att elever rör sig över kommungränsen för att ta del av utbildning. av eleverna i gymnasieskolan går i en skola som den egna hemkommunen är huvudman för. Som beskri- vits ovan anges i förordningen om statsbidrag för regional yrkes- inriktad vuxenutbildning att minst tre kommuner ska samverka om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbild- ningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbets- marknaden i de samverkande kommunerna. Vidare anges att de sam- verkande kommunerna ska åta sig att sammantaget finansiera ett antal årsstudieplatser utöver de årsstudieplatser som de beviljas stats- bidrag för.39 Utredningen noterar att av 290 kommuner beviljades 289 kommuner statsbidrag för regionalt yrkesvux i ansök- ningsomgången 2019. Totalt har kommunerna ansökt i kluster om 48 kommuner, med 3–16 kommuner i varje kluster (med undantag för som av beviljats undantag från kravet på sam- verkan). 38Uppgiften hämtad ur utredningens kartläggning av samverkansområden. Den återfinns när- mare beskriven i kapitel 4. 3920 § förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Förslag om planering och dimensionering Krav på samverkan bör införas i gymnasieskolan för att förbättra utbudet För att få kunskap om hur regional samverkan om och planering av gymnasial utbildning fungerar har utredningen genomfört en fallstudie som omfattar åtta strategiskt utvalda fall av pendlings- områden med olika typer och historik av samverkan.40 Utredningen kan konstatera att formerna för samverkan och vad kommunerna samverkar om varierar, både mellan olika samverkansområden och mellan de två skolformerna. Likaså är det stor skillnad i förutsätt- ningar för samverkan mellan olika delar av landet. Det är också en stor spridning mellan olika samverkansområden i fråga om hur genom- gripande och utvecklad samverkan är. Det finns stora kommuner som klarar att erbjuda ett allsidigt utbud på egen hand och det finns små kommuner där samarbete är en förutsättning för att erbjudandet ska bli tillräckligt brett. Utredningen bedömer att samverkan mellan kommuner kan bidra till ett bredare utbud och att samverkan är nödvändig eftersom alla kommuner inte har tillräckliga förutsätt- ningar att erbjuda och upprätthålla ett allsidigt och ändamålsenligt utbud som också tar hänsyn till kompetensbehoven på arbetsmark- naden. Därför anser utredningen att dagens fullständiga frivillighet att i gymnasieskolan delta i sådan samverkan inte i tillräcklig grad garanterar att ett regionalt arbete mot dessa syften kommer till stånd. Vidare kan vi i vår fallstudie se att den samverkan mellan minst tre kommuner som regleras i förordningen om regional yrkesinrik- tad vuxenutbildning både till omfattning och djup skiljer sig åt mellan de olika samverkansområdena. Syftet att öka utbildnings- utbudet för individen och tillgodose behoven på hela arbetsmark- naden i de samverkande kommunerna uppfylls inte fullt ut. Kommunerna väljer själva vilka de ska samverka med Utredningen har analyserat befintliga samverkansområden och be- dömer att det finns flera skäl att bevara ett friutrymme för kom- munerna att själva genom avtal med andra kommuner forma grup- peringarna för samverkan. Utredningen har övervägt alternativet att staten ska besluta om hur kommunernas samverkansområden ska 40 Urval av regioner beskrivs närmare i bilaga 3 och resultatet av fallstudien beskrivs bl.a. i avsnitt 4.3 Förslag om planering och dimensionering avgränsas men gör bedömningen att det skulle vara ett för stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen om staten skulle besluta om gränserna för samverkansområden. Ett starkt vägande skäl till detta är för att kunna bygga vidare på befintliga lösningar som har utvecklats inom befintliga grupperingar. Modellen för planering och dimensionering behöver bygga vidare på gemensamma stödstrukturer som kommuner i många fall redan skapat mellan sig. Kommuners arbete med gemensam planering och dimensionering är en uppgift som bl.a. kommer att ställa krav på stödstrukturer för att dela information. måste stödstrukturer byggas upp, ändras och förstärkas, men i de fall som system, gemen- samma finansieringsformer och andra strukturer har byggts upp anser vi att kommunerna bör kunna utgå ifrån att man ska kunna fortsätta bygga på dessa strukturer. Ett annat skäl är att en del av landets kommuner inte har en en- tydig relation till ett visst regionalt centrum. Dessa kommuner bör få möjlighet att påverka vilka relationer och förbindelser man väljer att utveckla gentemot kringliggande funktionella regioner. Det med- för också en möjlighet till omförhandling och en möjlighet för kom- muner att byta primärt samverkansområde, vilket kan vara viktigt för mindre kommuner med långa avstånd till flera olika inpend- lingsorter. Att inte ge dessa kommuner ett friutrymme att förhandla och utveckla samarbeten på det sätt som kommunen anser är bäst vore att begränsa dessa kommuner på ett oproportionerligt sätt. Utredningens förslag innebär också att kommunerna ska kunna avtala om förstahandsmottagning med kommuner utanför det pri- mära samverkansområdet genom att ingå sekundära samverkans- avtal. Detta är viktigt för att inte begränsa möjligheterna till utbild- ning för elever som bor i gränstrakter mellan olika pendlingsregioner. Förslaget innebär vidare att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om samverkans- avtalens omfattning och innehåll och om undantag från kravet på sådana. Undantag kan behöva meddelas när de geografiska förhål- landena gör det omöjligt att sluta samverkansavtal eller en kommun, trots seriösa försök, inte hittar andra kommuner att träffa samver- kansavtal med. Undantagsmöjligheten bör dock tillämpas restriktivt. Förslag om planering och dimensionering Samverkan bör omfatta planering, dimensionering och erbjudande om utbildning Utredningen har identifierat goda exempel på samverkansområden med väl fungerande regionala organisationer som har kommit en god bit på väg mot en samsyn vad gäller utbudet. De har skapat en bättre tydlighet i det gemensamma utbudet och har en mer transparent resursfördelning. I sådana regioner finns redan förutsättningar för en gemensam diskussion om utbudsplanering och dimensionering, även om man ännu inte nått fram till gemensamma beslut och överenskommelser – i synnerhet inte om dimensionering. Innehållet i samverkansavtalen varierar, men i gymnasieskolans samtliga regioner omfattar de överenskommelser om fritt sök mellan de skolor som ingår i samverkansområdet, vilket innebär rätt för eleverna att bli mottagna i första hand. Dessa överenskommelser innebär också att samverkansavtalen innehåller prislistor för interkommunal ersättning. Ett viktigt resultat av fallstudien är att utbildningsutbudet sällan är föremål för formaliserad gemensam planering. Vid sidan de kom- muner som delegerat huvudmannaskapet till ett kommunalförbund har utredningen inte sett exempel på samverkan inom gymnasie- skolan som innebär beslut om dimensionering av utbildningarna, dvs. volymer per program hos respektive utbildningsanordnare. Regional samverkan ska bidra till bättre resurseffektivitet För att uppnå en bättre resurseffektivitet och ett utbud som svarar mot elevers efterfrågan och behov och mot arbetsmarknadens behov krävs att kommunernas samverkansavtal omfattar planering, dimen- sionering och erbjudande om utbildning. Genom samverkan kan en högre grad av resurseffektivitet uppnås. Ett samarbete som bl.a. kan handla om lokalisering av utbildningarna, hur många kommuner som ska erbjuda de vanligaste utbildningarna och var utbildningar med färre platser strategiskt ska placeras. Det kan också handla om vilka kommuner som har kompetens att genomföra vissa typer av utbildningar. Utredningen bedömer att det även finns en viss poten- tial i att öka samverkan mellan komvux och gymnasieskolan. Det kan t.ex. handla om att samutnyttja lärare, lokaler och utrustning. Skolstorlekar och lokalisering av utbildningar i gymnasieskolan är frågor som utredningen menar bör ges särskild uppmärksamhet i Förslag om planering och dimensionering samverkan mellan kommuner. Utredningen har sett flera exempel på hur samma utbildning erbjuds på flera platser inom samma elev- pendlingsområde, trots små elevvolymer. Flera anordnare kan i och för sig bidra till både ökad valfrihet och kortare restider för individen men utredningen ser en påtaglig risk för att det driver upp kostna- derna. När 2019 granskade svensk yrkesutbildning konsta- terades att svenska skolor är mycket små jämfört med andra länder.41 är andra länders skolor så mycket som tio gånger större än svenska skolor. jämförde bl.a. och . 2017 fanns det i närmare 800 gymnasieskolor som erbjöd yrkesutbildning. I , med ungefär den dubbla befolk- ningen, erbjöds yrkesutbildning på färre än 70 skolor. , och har arbetat systematiskt för att öka storleken på sina yrkesskolor. Exempelvis halverades antalet yrkesskolor i , men antalet elever minskades . Antalet små yrkesskolor (färre än 300 elever), minskade från 60 till 28 skolor. Även om hänsyn tas till att är ett glesbefolkat land och att internationella jämförelser försvåras av definitionen av skolenheter i Sverige42, så bör slutsats tas på största allvar. Små skolor ökar kostnaderna och gör det svårare att upprätthålla kvalitet på utrustning och det är vidare olyckligt att sprida ut de redan ansträngda lärarresurserna på många små skolenheter. betonade att det faktum att skolor konkurrerar med varandra om elever försvårar samarbete mellan skolor. Det i sin tur gör det svårare att slå samman skolor till större enheter. Mot denna bakgrund anser utredningen att kommunernas samverkansavtal ska utformas bl.a. med hänsyn till ett effektivt resursutnyttjande. Området för samverkan i gymnasieskolan behöver ha ett tillräckligt upptagningsområde För att samverkan om planering och dimensionering av utbudet ska gå att utföra krävs att upptagningsområdet där elever kan resa och söka till utbildningar inte är alltför snävt. Möjligheterna att i gym- nasieskolan söka sig till fristående skolor i andra kommuner och att 41OECD (2019), Vocational Education and Training in . 42Utredningen har på egen hand undersökt storleken på skolor med yrkesprogram för att kontrollera uppgiften som använt sig av. Se bilaga 3 för denna genomgång. Förslag om planering och dimensionering kunna mottas i första hand om utbildningen inte erbjuds av hem- kommunen är bibehållen enligt utredningens förslag. Det gäller även möjligheten till att antas i andra hand via frisök. Detta innebär att områden knyts ihop funktionellt oavsett i vilken konstellation som kommunerna väljer att samverka. Dessa förutsättningar gör att stra- tegisk planering av utbildningsutbudet behöver anpassas så bra som möjligt efter hur eleverna kan röra sig mellan olika orter där gym- nasieskolor finns. Sammanfaller inte samverkansområdets storlek relativt väl med funktionella pendlingsmönster riskerar verksam- heten att bli ineffektiv. Detta skapar en risk för att samverkans- området begränsar eleverna till kommunala utbildningar i hemorten, eller att pendla till fristående skolor. Utredningens förslag innebär att kommunernas frihet att välja vilka andra kommuner man för- handlar och samverkar med bevaras. Men för att grupperingarna för att gemensamt planera och dimensionera utbudet inte ska blir för små anser utredningen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska få möjlighet att meddela föreskrifter om samverkansavtal, där föreskrifterna kan ange omfattningen, dvs. ett minsta antal invånare som ingår i gymnasieskolans målgrupp som krävs för att bilda ett primärt samverkansområde. Utredningen har kartlagt befintliga samverkansområden. De om- råden som fungerat stabilt över är vanligen relativt stora och har sällan färre än 3 000 elever som är folkbokförda i området. Det dock finns flera samverkansområden som är mindre än så. Ut- budet av utbildning i sådana mindre samverkansområden blir dock lätt alltför begränsat. Därför är det vanligt att elever pendlar till orter utanför samverkansområdet. För att det ska bli möjligt att rationellt planera och dimensionera utbudet måste antingen hänsyn tas till sådan utpendling eller så måste samverkansområdena vara större. Det finns dock undantag som utredningen menar att regeringen behöver beakta i föreskriften om minsta elevunderlag. Områden från vilket utpendling på dagsbasis är omöjligt behöver kunna undantas från krav på minsta elevunderlag. Utredningen bedömer t.ex. att kommunerna inom skulle behöva vara ett sådant undantag. Förslag om planering och dimensionering En ny infrastruktur för regional samverkan Utredningens fallstudier visar på en stor variation i hur samverkan fungerar. Det finns kommuner som länge samarbetat kring utbildningsfrågor och som uppnått en hög grad av transparens och resurseffektivitet. Utredningen har även sett exempel på kom- munal samverkan som har eller är på väg att av olika skäl falla sönder. För att skapa goda förutsättningar för samverkan anser utredningen att flera åtgärder bör vidtas för att stärka det regionala perspektivet. En återkommande signal från huvudmän som utredningen inter- vjuat om planering och dimensionering är att det är svårt att bedöma både elevers önskemål och behoven på arbetsmarknaden. Stöd i form av regionalt baserade planeringsunderlag är något som efterfrågats av flera huvudmän. I avsnitt 6.3.1 föreslår utredningen att ska utforma sådana underlag. För att öka arbetsmarknads- anknytningen föreslås i avsnitt 6.3.5 att regionala branschråd ska införas. När det gäller gymnasieskolan föreslår utredningen i av- snitt 6.4.1 att de samverkande kommunerna ska ha en gemensam antagningsorganisation. Utredningen konstaterar att vidare att Skol- myndighetsutredningen i sitt betänkande föreslog en statlig skol- myndighet med en regional organisation.43 En sådan myndighetsorga- nisation skulle kunna bidra med att inhämta ett regionalt perspektiv och med regional förankring. En regional myndighetsorganisation skulle även kunna bistå de samverkande kommunerna med stöd och erfarenhetsutbyte mellan olika samverkansområden.