sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — För detta talar exempelvis formuleringen artikel 14 att medlemsstaterna ska tilldela sina marknadskontrollmyndigheter vissa befogenheter. Befogenheterna följer alltså inte direkt av för- ordningen utan förutsätter en reglering i nationell rätt. Även med- lemsstaternas valmöjlighet när det gäller hur marknadskontrollmyn- digheterna ska få utöva befogenheterna, det vill säga inom ramen för egen myndighetsutövning, med hjälp av andra myndigheter eller efter ansökan till domstol, förutsätter en reglering i nationell rätt. Flera av förordningens bestämmelser är dessutom allmänt hållna och formulerade på ett sätt som påminner om regleringen i direktiv. Dessa förordningsbestämmelser förutsätter ett nationellt genomför- ande som konkretiserar förordningen och möjliggör dess praktiska tillämpning av nationella myndigheter.2 Enligt utredningens bedöm- ning är förordningen i dessa delar inte så konkret och tydlig att myn- digheter till exempel skulle kunna utöva angivna befogenheter enbart med stöd i förordningen. Vidare anges i skälen (42) till förordningen vad som ska gälla inte bara vid utövandet av befogenheterna utan även vid genomförandet av dessa. Det är ett uttryckssätt som van- ligtvis används i direktiv och inte i en förordning. Beträffande genom- förandet framhålls också att detta ska vara förenligt med nationell rätt, inklusive med tillämpliga rättssäkerhetsgarantier. Avsikten är alltså att reglerna i EU-förordningen ska anpassas till de förutsätt- ningar som nationell rätt ger. Utredningen kan konstatera att det inte bara finns möjlighet att reglera och komplettera EU:s marknadskontrollförordning natio- nellt, utan att förordningen i flera avseenden förutsätter sådan nationell kompletterande reglering för att den ska kunna tillämpas. Utredningen måste i dessa delar ta ställning till vilket utrymme som 2Se bland annat artiklarna 8, 10, 14 och 15. Överväganden om nationell reglering finns för anpassning av bestämmelserna i förhållande till nationell rätt och i detta förhålla sig till de begränsningar en förordning inne- bär i detta avseende jämfört med ett direktiv. Att EU:s marknads- kontrollförordning måste uppfattas som en förordning av delvis blandad karaktär skapar i detta avseende en viss osäkerhet kring medlemsstaternas handlingsutrymme. Det gäller särskilt i förhållande till artiklarna 14 och 15. 7.3Behov av nationell reglering Utredningens bedömning: Det behövs inte några åtgärder för att EU:s marknadskontrollförordning ska bli direkt tillämplig i . Flera artiklar i förordningen förutsätter dock nationell reglering för att kunna tillämpas av myndigheterna. Artiklarna 10, 14, 15, 25 och 41 i förordningen behöver kompletteras med natio- nella bestämmelser för att dessa ska kunna tillämpas på ett effek- tivt sätt. Den sektorslagstiftning som kompletterar eller genomför unionsrättsakterna i bilaga I till EU:s marknadskontrollförord- ning behöver anpassas i varierande omfattning. De bestämmelser i den svenska regleringen som innebär en otillåten dubbelregler- ing i förhållande till EU:s marknadskontrollförordning bör upp- hävas eller ändras. Utöver detta behöver utredningen överväga ändringar i förordningen om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn, lagen med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn, tullagen, tullförordningen och offentlighets- och sekre- tessförordningen. 7.3.1Förordningens krav på nationell komplettering Som konstateras ovan förutsätter flera av artiklarna i EU:s mark- nadskontrollförordning nationella bestämmelser för att de ska kunna tillämpas på ett effektivt sätt. Av artikel 10 följer att medlems- staterna ska utse en eller flera marknadskontrollmyndigheter i sina territorier samt ett centralt samordningskontor. Medlemsstaterna ska även säkerställa att det finns möjligheter för marknadskontroll- Överväganden om nationell reglering myndigheterna att bedriva ett nära samarbete. Enligt artikel 14 ska medlemsstaterna tilldela sina marknadskontrollmyndigheter de be- fogenheter för marknadskontroll, utredning och tillsyn (jfr fördrags- texten på engelska där ordet ”enforcement” används) som behövs för att tillämpa förordningen och harmoniserad unionslagstiftning. Av artikel 15 följer att medlemsstaterna får ge sina marknads- kontrollmyndigheter rätt att återkräva kostnader för sin verksamhet avseende fall av bristande överensstämmelse. Av artikel 41 framgår att medlemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner för överträd- elser av bestämmelserna i förordningen och viss harmoniserad unionslagstiftning som framgår av bilaga II till förordningen. Enligt artikel 25 ska medlemsstaterna utse tullmyndigheter, en eller flera marknadskontrollmyndigheter eller annan myndighet med ansvar för kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden. 7.3.2Behov av ändringar i svensk sektorslagstiftning Utifrån de kompletteringar som behövs enligt de ovan nämnda artik- larna i EU:s marknadskontrollförordning aktualiseras också följd- ändringar i svensk sektorslagstiftning. Följande behov har identifie- rats genom utredningens översyn i kapitel 6. Utpekade marknadskontrollmyndigheter (artikel 10) Det saknas i några fall en utpekad marknadskontrollmyndighet för produkter som omfattas av en viss unionsrättsakt i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning. I de fall marknadskontrollansvaret anges utifrån specifika produkter eller egenskaper i stället för samt- liga produkter som omfattas av en unionsrättsakt finns också en risk för att marknadskontrollansvaret inte är heltäckande i förhållande till bilagan. Det finns därför behov av att utse marknadskontroll- myndigheter och förtydliga ansvarsfördelningen i vissa fall. Utred- ningens överväganden om fördelningen av marknadskontrollansva- ret finns i kapitel 8 avsnitt 8.2.2. Överväganden om nationell reglering Marknadskontrollmyndigheternas befogenheter (artikel 14) De minimibefogenheter som anges i artikel 14.4 i EU:s marknads- kontrollförordning uppfylls inte fullt ut i någon svensk sektorslag- stiftning. Det behövs alltså justeringar avseende all sektorslagstift- ning för att nå upp till miniminivån. I vissa fall rör det sig enbart om för snäva begränsningar i svensk sektorslagstiftning, till exempel av- seende vilka aktörer en marknadskontrollmyndighet får begära information av eller till vilka lokaler myndigheten har rätt att begära tillträde. I andra fall saknas lagstöd för att marknadskontrollmyn- digheten ska få utöva en viss befogenhet, till exempel att köpa pro- dukter utan att uppge sin rätta identitet eller att begära ändring av innehållet på en webbsida. Utredningens överväganden om marknads- kontrollmyndigheternas befogenheter finns i kapitel 9. Det finns i enstaka fall befogenheter i sektorslagstiftningen som går utöver minimibefogenheterna i EU:s marknadskontrollförord- ning. Till exempel har marknadskontrollmyndigheterna i några fall rätt att begära upplysningar av vilken aktör som helst, det vill säga utan begränsningen att myndigheten enbart får vända sig till ekono- miska aktörer. Det finns inget hinder i EU:s marknadskontrollför- ordning mot att ge marknadskontrollmyndigheterna befogenheter som går utöver den miniminivå som anges i artikel 14.4. Det finns därför inte behov av någon lagändring i dessa fall. Däremot krävs överväganden avseende formen för den svenska regleringen för att säkerställa att det tydligt framgår vilka befogenheter marknads- kontrollmyndigheterna har. Det kan konstateras att det i ett stort antal svenska sektors- specifika lagar eller förordningar finns en hänvisning till förordning (EG) nr 765/2008. Bestämmelserna om marknadskontroll i den förordningen upphävs genom EU:s marknadskontrollförordning. I den mån sektorslagstiftningen innehåller hänvisningar till bestäm- melser om marknadskontroll i förordning (EG) nr 765/2008 finns därför anledning att justera dessa hänvisningar. Det ska dock noteras att förordning (EG) nr 765/2008 alltjämt kommer att innehålla be- stämmelser om ackreditering och CE-märkning, vilket innebär att hänvisningar till förordningens artiklar i dessa delar fortsatt ska finnas i svensk sektorslagstiftning. Överväganden om nationell reglering Återkrav av kostnader för marknadskontrollmyndigheternas verksamhet (artikel 15) I svensk sektorslagstiftning finns i de flesta fall ett bemyndigande för regeringen eller utsedd myndighet att meddela föreskrifter angående avgift för myndighetens marknadskontroll eller annan till- syn. Regleringen när det gäller om avgift för tillsynen får begäras endast om produkten inte uppfyller gällande krav eller om avgift alltid får tas ut varierar. I artikel 15 i EU:s marknadskontrollförordning ges medlems- staterna möjlighet att välja att ge marknadskontrollmyndigheter rätt att återkräva kostnaden för sin verksamhet vid bristande överens- stämmelse. När det gäller denna bestämmelse finns det enligt utred- ningens bedömning inte utrymme för nationella bestämmelser som ger myndigheterna större befogenheter än vad som anges i förord- ningen. Enligt artikel 2.1 i EU:s marknadskontrollförordning går särskilda bestämmelser med samma syfte i harmoniserad unionslag- stiftning som på ett mer specifikt sätt reglerar särskilda aspekter av marknadskontroll före förordningen (lex specialis). Några av unions- rättsakterna i bilaga I till förordningen innehåller sådana specifika bestämmelser som ger marknadskontrollmyndigheter rätt att ta ut avgifter i andra fall än vid bristande överensstämmelse.3 I de fall svensk sektorslagstiftning ger rätt att begära ersättning för mark- nadskontrollverksamhet även när produkten uppfyller gällande krav, utan att sådana specifika bestämmelser finns i relevant harmoniserad unionslagstiftning, krävs justeringar av den svenska sektorslagstift- ningen. Regleringen strider då mot EU:s marknadskontrollförord- ning. Utgångspunkten är att marknadskontroll ska vara statligt finan- sierad och den möjlighet till undantag som finns gäller enbart vid bristande överensstämmelse. Utredningens överväganden om möjlig- heten att begära ersättning för marknadskontroll finns i kapitel 9 avsnitt 9.9. 3Se exempelvis artikel 7.13 i och rådets direktiv /40/EU av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, pre- sentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv /37/EG. Överväganden om nationell reglering Sanktioner (artikel 41) All berörd sektorslagstiftning ger marknadskontrollmyndigheterna möjlighet att förena förelägganden med vite. Viteslagen tillämpas och myndigheten får ansöka om att vitet ska dömas ut hos domstol. I många fall finns även möjlighet att ålägga ekonomiska aktörer sanktionsavgifter och i vissa fall kan överträdelser leda till straff. Svensk sektorslagstiftning uppfyller således det grundläggande kravet på att det ska finnas regler om sanktioner för överträdelser av den unionslagstiftning som anges i bilaga II till EU:s marknadskontroll- förordning. Det har från marknadskontrollmyndigheter lyfts fram att sanktionsavgifter är mer effektiva sanktionsverktyg än straffbestäm- melser. I de fall det saknas möjlighet att påföra den ekonomiska aktören sanktionsavgift krävs det därför överväganden i fråga om de svenska sanktionsbestämmelserna fullt ut uppfyller kravet på att de ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. När det finns möjlighet till både vitesförelägganden och straff- ansvar eller sanktionsavgift finns i de allra flesta fall en uttrycklig bestämmelse om att ansvar respektive avgift inte döms eller tas ut om gärningen utgör en överträdelse av ett vitesföreläggande. I ett enstaka fall saknas dock sådant dubbelbestraffningsförbud och just- ering i den svenska lagen är nödvändig.4 Utredningens överväganden om sanktioner och förbudet mot dubbelbestraffning finns i kapitel 10. Produkter som inte omfattas av EU:s marknadskontrollförordning Som framgår av utredningens översyn i kapitel 6 har svensk sektors- lagstiftning i många fall ett bredare tillämpningsområde än de unions- rättsakter som den kompletterar eller genomför. Sektorslagstiftning- ens bestämmelser om tillsyn och marknadskontroll enligt den svenska definitionen, som är vidare än den unionsrättsliga definitionen, gäller i vissa fall även produkter som faller utanför de unionsrättsakter som omfattas av EU:s marknadskontrollförordning (se bilaga I till för- ordningen). Det finns såväl produkter vars säkerhetskrav enbart regleras i nationell rätt som produkter som omfattas av harmonise- 4Lagen (1998:1707) om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner. Överväganden om nationell reglering rad lagstiftning som av olika anledningar har undantagits från tillämp- ningsområdet för EU:s marknadskontrollförordning.5 I sker marknadskontroll även av produkter som faller utanför tillämpningsområdet för EU:s marknadskontrollförordning. Det finns därför ett visst behov av nationella bestämmelser som regle- rar samma saker som EU-förordningen. För att de svenska reglerna ska vara heltäckande kan därför inte samtliga bestämmelser om mark- nadskontroll i sektorslagstiftningen upphävas. För sådana bestäm- melser som innebär en otillåten dubbelreglering bör dock ändringar övervägas. 7.3.3Behov av ändringar i övrig lagstiftning Förordningen om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn Förordningen (2014:1039) om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn innehåller bestämmelser som rör marknadskontroll, ömsesidigt erkännande av varor samt den fria rörligheten av varor inom EU. Bestämmelserna om marknadskontroll rör främst Mark- nadskontrollrådet. Det finns anledning att överväga ändringar av uppgifter mot bakgrund av att vissa av uppgifterna sammanfaller med det centrala samordningskontorets uppgifter enligt artikel 10.4 i EU:s marknadskontrollförordning. Utredningen behöver även överväga om bestämmelserna som rör bör flyttas till annan författning för att samla bestämmelser om marknadskontroll i syfte att förenkla och förtyd- liga regelverket. Utredningens närmare överväganden finns i kapi- tel 8 avsnitt 8.3.3. Lagen med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn Lagen (2014:140) med bemyndigande att meddela vissa föreskrifter om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn inne- håller ett normgivningsbemyndigande enligt vilket regeringen får med- 5Som exempel kan nämnas stickproppar och uttag för allmänbruk, arbetsställningar samt stegar och arbetsbockar. Överväganden om nationell reglering dela föreskrifter om vissa skyldigheter för kommuner när de kon- trollerar varor och deras överensstämmelse med gällande krav. Skyldigheterna följer av förordning (EG) nr 765/2008 och av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2019/515 av om ömsesidigt erkännande av varor som är lagligen saluförda i en annan medlemsstat och om upphävande av förordning (EG) nr 764/2008. EU:s marknadskontrollförordning medför vissa för- ändringar i förhållande till förordning (EG) nr 765/2008, men utred- ningen gör bedömningen att det inte finns anledning att ändra omfattningen av normgivningsbemyndigandet. Medlemsstaterna ska enligt artikel 25 i EU:s marknadskontroll- förordning utse ansvariga myndigheter för kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden. Myndigheterna ska ha de befogen- heter och resurser som krävs för ett korrekt utförande av sina upp- gifter. I tullförordningen (2016:287) anges att ska utföra vissa uppgifter enligt förordning (EG) nr 765/2008. Med utgångs- punkten att även fortsättningsvis ska vara ansvarig myn- dighet för kontroll vid gränsen i finns det anledning att över- väga behovet av justeringar i tullförordningen. Tullagen (2016:253) innehåller en bestämmelse om uppgiftsskyldighet mellan och vissa angivna myndigheter (1 kap. 4 §). Det finns anledning att se över om möjligheten för att lämna sekretessbelagda upp- gifter bör gälla gentemot alla myndigheter med marknadskontroll- ansvar för produkter som omfattas av EU:s marknadskontrollför- ordning. Utredningens närmare överväganden i dessa delar finns i kapitel 12. EU:s marknadskontrollförordning ställer krav på att marknads- kontrollmyndigheterna ska kunna hemlighålla viss information de får inom ramen för sin marknadskontrollverksamhet (artikel 17). Enligt 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller sekretess i fråga om tillsyn över näringslivet i den utsträckning reger- ingen meddelar föreskrifter om det. Föreskrifterna, som framgår av Överväganden om nationell reglering en bilaga till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), kan ha olika innebörd för olika marknadskontrollmyndigheter. För att säkerställa ett heltäckande sekretesskydd, oavsett vilken myn- dighet som förfogar över uppgiften, bör ändringar i offentlighets- och sekretessförordningen övervägas. Svenska bestämmelser om sekretess mellan myndigheter kan i vissa fall utgöra ett hinder för eller försvåra samarbete mellan mark- nadskontrollmyndigheterna. Bestämmelserna kan dessutom med- föra en ökad administrativ belastning för de ekonomiska aktörerna som kan behöva kommunicera med flera myndigheter i fråga om kontroll av en och samma produkt. Det finns därför skäl att överväga behovet av sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör för myn- digheterna att kunna förmedla uppgifter av betydelse för marknads- kontrollen mellan varandra samt med marknadskontrollmyndig- heter i andra medlemsstater. Utredningens närmare överväganden kring behovet av sekretess- bestämmelser finns i kapitel 8 avsnitt 8.5. För några statliga marknadskontrollmyndigheter finns marknads- kontrollansvaret angivet i deras myndighetsinstruktioner.6 Det kan därför finnas anledning att se över myndigheternas instruktioner i de fall där marknadskontrollansvaret lyfts fram. Genom översynen i kapitel 6 har utredningen identifierat vissa generella behov av anpassningar av den svenska regleringen av mark- nadskontroll för att EU:s marknadskontrollförordning ska kunna tillämpas effektivt. Nuvarande reglering av marknadskontroll är av flera skäl svår att överblicka, bland annat för att termen marknadskontroll inte används i äldre lagstiftning och det därför kan vara svårt att hitta tillämpliga 6Se 2 § 3 förordning (2007:913) med instruktion för , 6 § förordning (2013:1020) med instruktion för , 4 § 13 förordning (2007:951) med instruktion för , 3 § 16 förordning (2014:520) med instruktion för och 2 § 4 och 5 förordning (2009:895) med instruktion för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll. Överväganden om nationell reglering bestämmelser avseende myndigheternas marknadskontrollverksam- het. Till detta kommer att myndigheternas marknadskontroll styrs av en rad olika regelverk, både unionsrättsliga och nationella samt såväl övergripande som sektorsspecifika. Regelverken skiljer sig åt i fråga om befogenheter och sanktionsmöjligheter, inte bara mellan olika myndigheter men också mellan olika produktslag som kontrol- leras av samma myndighet. Det förekommer också att myndigheter- nas befogenheter och sanktionsmöjligheter regleras på olika nivåer, det vill säga att sådana regler kan finnas i lag, förordning eller i myn- digheternas föreskrifter. För en effektiv marknadskontroll, ur såväl marknadskontroll- myndigheternas som de ekonomiska aktörernas perspektiv, vore det önskvärt med en mer enhetlig reglering. Det skulle underlätta mark- nadskontrollmyndigheternas tillämpning av bestämmelserna och sam- arbetet dem emellan, bidra till bättre förutsebarhet samt vara lättare för de ekonomiska aktörerna att förhålla sig till. Utredningen kan utifrån vad som anförs i kapitel 5 och av vad som framkommer i översynen i kapitel 6 konstatera att det finns goda skäl att, där det är möjligt, tydliggöra när myndigheternas till- syn utgör marknadskontroll och att tillämpa en mer konsekvent be- greppsanvändning i lagstiftningen. Genom en mer enhetlig begrepps- användning ges både myndigheter och ekonomiska aktörer bättre förutsättningar att tillämpa och förhålla sig till gällande regler. Ter- men marknadskontroll bör endast användas i berörda lagar när det är kontroll av att produkter som omfattas av unionsrättsakterna i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning och som tillhanda- hålls på unionsmarknaden uppfyller gällande krav som avses. 7.4.1Alternativa sätt att reglera i lag Möjligheten att införa eller behålla nationella bestämmelser om marknadskontroll begränsas av omständigheten att den för utred- ningen aktuella unionsrättsakten om marknadskontroll är en för- ordning och inte ett direktiv. Som konstateras ovan både medger och förutsätter EU:s marknadskontrollförordning vissa nationella bestäm- melser som kompletterar förordningens reglering. Det första som utredningen har att ta ställning till är om kompletteringar och änd- Överväganden om nationell reglering ringar ska göras i varje relevant sektorsspecifik lag, genom en över- gripande horisontell lag eller på annat sätt. En utgångspunkt för överväganden i dessa delar bör vara att samtliga inblandade aktörer gynnas av att regleringen av marknadskontroll i förenklas och förtydligas i så stor utsträckning som möjligt. Därefter måste utredningen överväga vilken lagstiftningsteknik som bör användas för att införa de nödvändiga kompletteringarna. Reglering genom ändringar i berörd sektorslagstiftning En metod för att reglera de kompletteringar och ändringar som behövs är att göra justeringar i det svenska regelverk som omfattas av EU:s marknadskontrollförordnings tillämpningsområde, närmare bestämt den berörda sektorslagstiftning som framgår i kapitel 6, samt i förordningen om marknadskontroll av varor och annan när- liggande tillsyn. Lagtekniskt genomförs EU:s marknadskontrollför- ordning då inte genom en särskild lag som hänvisar till förordning- ens bestämmelser utan genom integrering av vissa bestämmelser i relevanta lagar på området. Denna metod kan beskrivas som den minst ingripande och den som innebär minst förändring jämfört med dagens reglering. Den kräver enbart justeringar i den mån aktuell sektorslagstiftning inte innehåller tillräcklig reglering för en effektiv tillämpning av EU:s marknadskontrollförordning. I viss sektorslagstiftning kan det räcka med att marknadskontrollmyndigheterna tilldelas ytterligare någon eller några befogenheter enligt artikel 14.4 i EU:s marknadskontroll- förordning och att hänvisningar till förordning (EG) nr 765/2008 byts ut mot den nya marknadskontrollförordningen. En fördel med metoden är att behovet av sektorsspecifik sär- reglering kan beaktas i hög utsträckning. Vidare kan all reglering för en viss produkttyp, till exempel byggprodukter, samlas i samma lag, oavsett om samtliga produkter omfattas av EU:s marknadskontroll- förordning eller inte. Metoden underlättar för eventuella anpass- ningar som kan krävas när flera myndigheter ska tillämpa bestämmel- serna i förhållande till flera olika regelverk. För att skapa enhetlighet i lagstiftningen bör det dock eftersträvas att i möjligaste mån använda likartade rubriceringar och formuleringar i varje berörd sektors- specifik lag vid användning av denna metod. Överväganden om nationell reglering En nackdel med denna regleringsmetod är att ett redan spretigt och svåröverskådligt regelverk riskerar att bli ännu spretigare och än svårare att överblicka och förstå när ytterligare bestämmelser tillförs i ett mycket stort antal nationella författningar. En sådan reglering riskerar att resultera i att det uppstår oavsiktliga skillnader i myndig- heternas befogenheter och sanktionsmöjligheter vid tillämpningen av EU-förordningen. Lagstiftaren behöver också vid varje framtida ändring överväga och göra följdändringar i samtliga sektorsspecifika författningar. Det innebär ofta ett omfattande och tidskrävande arbete. Om denna metod används uppnås varken förbättrad över- skådlighet av regelverket eller en tydligare reglering av marknads- kontrollen i .