sou · H8B341 · 2020-06-26 00:00:00 — Kommuner som utförare av tjänster åt Arbetsförmedlingen – en analys av de rättsliga förutsättningarna Betänkande av Utredningen om kommuners medverkan i den statliga arbetsmarknadspolitiken SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera vissa frågor kring kommunernas roll i den statliga arbetsmarknadspolitiken när Arbetsförmedlingen reformeras och fristående aktörer ska matcha och rusta arbetssökande för de lediga jobben (dir. 2019:86). utsågs kanslirådet till särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utredningen om kommuners medverkan i den statliga arbetsmarknadspolitiken (A 2019:04). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2020:33). Genom tilläggsdirektiven förlängdes utredningstiden. Som experter i utredningen förordnades från departementssekreteraren , , rådet , , juristen , , professorn , utvärdering (IFAU), departementssekreteraren , , enhetschefen , Arbetsförmedlingen, experten i offentlig upphandling och konkurrens , Företagarna, förbundsjuristen , Kommuner och Regioner (SKR), juristen , , kanslichefen , Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua), experten i konkurrens och statsstöd, , , departementssekreteraren , och universitetslektorn , . Från förordnades departementssekreteraren , och ämnessakkunnige , , till sakkunniga i utred- Från förordnades även ämnesrådet , , som expert i utredningen. Till utredningen har knutits representanter från , , i (LO), akademikers centralorganisation (), , Kommuner och Regioner (SKR) och () samt enskilda företag, kommuner och regioner. Som sekreterare i utredningen anställdes utredaren och rådet . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Kommuner som utförare av tjänster åt Arbetsförmedlingen – en analys av de rättsliga förutsättningarna (SOU 2020:41). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa 1.2Förslag till lag om upphävande av lagen (1944:475) 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen ................................... Utredningens analys av direktiven......................................... Stat, kommun och marknad inom Arbetsförmedlingen ska reformeras ...................................... Flera faktorer påverkar myndighetens En reformering under förändring........................... 3.2Det statliga arbetsmarknadspolitiska åtagandet om tydligare ansvarsfördelning mellan stat 3.2.2Arbetsmarknadsutredningens förslag om ett effektivt utförande av arbetsmarknadstjänster...... 3.3Vilka uppgifter har stat och kommun inom Kommuner ska också stödja arbetslösa ................. 3.3.3Stat och kommun har delvis liknande syften med sin arbetsmarknadsverksamhet ...................... Utbildning en viktig del av 3.4 Samverkan mellan stat och kommun..................................... Subventionerade anställningar i kommunerna ...... 3.5.4Kommunernas kostnader och intäkter Många arbetslösa får stöd både från Arbetsförmedlingen och kommunerna .................. 3.6 Marknaden för arbetsmarknadspolitiska tjänster ................. 3.6.1Arbetsförmedlingens användning av fristående 3.6.3Vad kan komma att utföras i extern regi i ett reformerat system?.......................................... 3.7Kommuners engagemang i att få en utökad roll inom 3.8Kommuners förutsättningar att tillhandahålla insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen........................................ 3.8.1Flera faktorer påverkar kommunernas möjligheter att medverka ........................................ Stor variation i kommuners förutsättningar .......... 3.8.3Stort intresse att medverka men tveksamheter kring att vara en marknadsaktör ............................. Arbetsförmedlingens möjligheter som uppdragsgivare.... Arbetsförmedlingens möjligheter som beställare ................. 4.1.3Arbetsförmedlingens möjligheter att använda Likheter och skillnader mellan LOV och .... Valfrihet genom LOV eller ? 4.1.6Kommuner som en ytterligare leverantörstyp kan påverka upphandlingar 4.2Arbetsförmedlingens rättsliga möjligheter att i övrigt ge uppdrag med ersättning ..................................................... Reglerna om statligt stöd ........................................ När är det fråga om statligt stöd?......................... Hur kan stöd ges?.................................................. Stöd av mindre betydelse – de minimis................ Stöd som omfattas av gruppundantag .................. Stöd som omfattas av SGEI-beslutet ................... Stöd som ska godkännas innan de genomförs ..... 4.3 Arbetsförmedlingens möjligheter till samarbete ................ Vissa samarbeten omfattas inte av reglerna ......... Samarbete enligt upphandlingsreglerna................ Samarbete genom samordningsförbund............... 4.4Arbetsförmedlingens möjligheter att ge uppdrag 4.5Arbetsförmedlingens möjligheter att lämna över uppgifter till kommuner....................................................... 4.6Utredningens analys av möjliga vägar vid ett otillräckligt tillhandahållande ................................... 4.6.1Ett otillräckligt tillhandahållande efter en genomförd upphandling .................................. Ett otillräckligt tillhandahållande utan att en upphandling genomförts ............................ 5.1Kommunernas befogenheter att utföra Lagen om vissa kommunala befogenheter........... Befogenheter enligt speciallagstiftning................ Särskilda regler för arbetsmarknadsområdet ....... Kommunala bolag, stiftelser och föreningar ....... 5.2Utredningens analys av kommunernas befogenheter Utgångspunkter för analysen ............................... Befogenheter enligt kommunallagen ................... Befogenheter i övrigt ............................................ 6.1Kommunernas rättsliga möjligheter som leverantörer Kommunala verksamheter och marknaden ......... Genom offentlig upphandling.............................. 6.2Kommunernas rättsliga möjligheter att i övrigt Samarbete enligt upphandlingsreglerna................ Tillhandahållande med ersättning eller bidrag ..... 6.3 Överta uppgifter från Arbetsförmedlingen? 6.4Utredningens analys av kommunernas möjligheter att vara utförare ..................................................................... Förbättrade förutsättningar för kommunernas Utgångspunkter för förslagen.............................................. Kommunernas befogenheter görs tydligare ........................ Befogenheterna vid konkurrens regleras.............. 7.4Kompletterande regler vid tillhandahållande på annat 7.5 Övriga förslag........................................................................ 7.5.1Vägledning om offentliga aktörer Uppföljning av kommunernas medverkan........... Utgångspunkter för konsekvensanalysen ........................... 8.2Konsekvenser av att kommuner utför tjänster Relationen mellan stat och kommun.................... Marknadsförutsättningar och konkurrens........... Sysselsättning och samhällsekonomi.................... Konsekvenser för staten........................................ Konsekvenser för kommunerna ........................... Konsekvenser för regionerna ............................... Konsekvenser för företagen ................................. Konsekvenser för de arbetssökande..................... 8.2.9Brottslighet, integration, jämställdhet 8.3 Konsekvenser av utredningens förslag ................................ 8.3.1Tydliggörandet av kommunernas egna befogenheter på arbetsmarknadsområdet............ befogenheter i konkurrens med andra 8.3.3Tydliggörandet av kommunernas befogenheter vid överenskommelser med 8.3.4Regleringen av kommunernas befogenheter 9.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa 9.2Förslaget till lag om upphävande av lagen (1944:475) 9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen Delegationen för unga och nyanlända Fördraget om Europeiska unionens Lagen (2003:1210) om finansiell samordning Individuellt pedagogiskt stöd vid utbildning offentlig säljverksamhet i 3 kap. 27–32 §§ konkurrenslagen (2008:579) Kundval rusta och matcha Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling Lagen (2008:962) om valfrihetssystem Lagen (2010:536) om valfrihet hos Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Tjänster av allmänt intresse Utredningen ska enligt sina direktiv (dir. 2019:86) analysera och bedöma om det är tillåtet för kommuner att leverera arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av och med ersättning från Arbetsförmedlingen inom nuvarande regelverk, dvs. lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) eller lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (). Utredningen ska också bedöma om det är tillåtet att kommuner – utom dessa två lagar – tillhandahåller arbetsmarknadspolitiska insatser om tillhandahållandet annars är otillräckligt. Om det inom nuvarande lagstiftning är otillåtet för kommuner att medverka på något av dessa sätt, eller om rättsläget är oklart, ska utredningen lämna författningsförslag som syftar till att möjliggöra kommunernas medverkan. Utredningen ska också analysera och bedöma förutsättningarna för och konsekvenserna av att kommunerna levererar eller tillhandahåller arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Konsekvenserna av de förslag som lämnas ska beskrivas. Konsekvensbeskrivningarna ska särskilt avse påverkan på marknadsförutsättningarna och konkurrensneutraliteten samt påverkan på tydligheten i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Kommunerna har en bred kompetens och är verksamma på flera områden som bidrar till att genomföra den statliga arbetsmarknadspolitiken. Kommunernas ansvar omfattar de basala delarna i en människas liv. Det kan handla om allt ifrån boende eller grundskole- och gymnasieutbildning till att trygga den grundläggande försörjningen. Att främja det lokala näringslivet och kommunernas roll som stora arbetsgivare ingår också i det kommunala bidraget till arbetsmarknadspolitiken. Vad kommunerna kan göra på arbetsmarknadsområdet varierar till följd av bl.a. lokala förutsättningar och politiska prioriteringar. Kommuner utför såväl vad som kan anses vara rustande som matchande tjänster, dvs. tjänster vilka som en del av Arbetsförmedlingens reformering, i större utsträckning ska utföras av fristående aktörer. Kommuner kan ge olika typer av stödjande insatser till arbetssökande för att möjliggöra utbildning eller för att den arbetssökande ska komma närmare ett arbete. Bland de kommunala insatserna förekommer även i viss utsträckning matchande stöd, som jobbsökaraktiviteter, och att kommuner hjälper arbetslösa kommuninvånare till en subventionerad eller reguljär anställning. Kommunernas breda verksamhet gör att de i många fall kan tillhandahålla både sammansatta lösningar och enskilda insatser. Kommunerna har vissa befogenheter på arbetsmarknadsområdet. Befogenheterna grundar sig på kommunallagen (2017:725) och speciallagstiftning. De utvecklas i praxis eller bestäms i lag. De närmare befogenheterna varierar beroende på insatsen eller åtgärden samt var och när den utförs. har kommunerna vissa begränsningar som följer av gränserna för de kommunala befogenheterna. Beroende på hur kommunerna valt att organisera sig i samverkan med andra kommuner finns det dock ett relativt stort utrymme för kommunerna att medverka som utförare för Arbetsförmedlingen utan ändring i lag. Det är enligt utredningens bedömning tillåtet för kommunerna att på uppdrag av och med ersättning från Arbetsförmedlingen vara leverantörer av arbetsmarknadspolitiska tjänster som upphandlats enligt eller i valfrihetssystem enligt LOV inom sina egna befogenheter. Befogenheterna sätter gränser för vad kommunerna får utföra. Utredningen bedömer det också som tillåtet för Arbetsförmedlingen att direkttilldela en kommun ett kontrakt enligt om tillhandahållandet av insatserna genom anlitande av leverantörer i konkurrens är otillräckligt. Arbetsförmedlingen har även möjlighet att ingå ett samarbete med en kommun för att uppnå gemensamma mål. I det samarbetet kan även ersättning till kommunen ingå. För att förbättra kommunernas möjligheter att medverka i den statliga arbetsmarknadspolitiken behöver vissa författningar ändras, vilket utredningen föreslår. Eftersom det redan är möjligt för kommunerna att, med vissa begränsningar, medverka som utförare åt Arbetsförmedlingen är konsekvenserna i stora delar desamma oavsett om lagstiftningen ändras eller inte. Förslagen till lagstiftning understödjer dock kommunernas medverkan både när konkurrens föreligger och när det inte finns någon konkurrens, som de privata aktörernas intresse av konkurrens på likvärdiga villkor tas om hand. Stat, kommun och marknad inom arbetsmarknadspolitiken Såväl stat och kommun som marknadsaktörer bidrar till att genomföra den nationella arbetsmarknadspolitiken. Staten är huvudansvarig, och som statlig myndighet ansvarar Arbetsförmedlingen för den offentliga arbetsförmedlingen och den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Myndigheten ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att sammanföra arbetssökande med arbetsgivare, prioritera individer som står långt ifrån arbetsmarknaden och bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. Arbetsförmedlingen ska utforma sin verksamhet så att arbetsgivare och arbetssökande har tillgång till en likvärdig service i hela landet. Arbetsförmedlingens fysiska närvaro runt om i landet har minskat. hade färre än hälften av kommunerna ett arbetsförmedlingskontor, men myndigheten har i uppdrag att säkerställa någon form av närvaro i hela landet. Arbetsförmedlingen är också under reformering. Det huvudsakliga regelverket för det reformerade systemet ska träda i kraft . Huvudinriktningen är att rustning och matchning av arbetslösa främst ska utföras av andra aktörer och att Arbetsförmedlingens arbete ska inriktas mot myndighetsansvar. De matchande insatserna är i första hand avsedda för personer som står relativt nära ett arbete medan de rustande insatserna är avsedda för personer som står längre ifrån arbetsmarknaden. Kommunernas insatser för de arbetssökande ska också tas tillvara. Kommunerna är på olika sätt och i varierande omfattning aktiva inom arbetsmarknadsområdet. De första offentliga arbetsförmedlingarna, som startade runt , var kommunala och hade sin grund i ansvaret för fattigvården och kostnaderna för fattigvårdens nödhjälp. Nästan alla kommuner har en arbetsmarknadsverksamhet som oftast ligger hos kommunstyrelsen, antingen ensam eller tillsammans med en social- eller utbildningsnämnd. Verksamheten utgår från flera politikområden, t.ex. socialpolitik, utbildningspolitik, integrationspolitik och näringspolitik, och är i praktiken ett brett och varierande område. Kommunerna har också ett starkt ekonomiskt incitament att minska sina kostnader för försörjningsstöd till arbetslösa kommuninvånare. I praktiken utför stat och kommun i viss utsträckning liknande arbetsmarknadsinsatser för arbetssökande och många får del av insatser från båda aktörerna. Kommuner kan t.ex. ha insatser för att stödja arbetslösa till utbildning eller för att de ska komma närmare arbetsmarknaden. Det kan också handla om att hjälpa arbetssökande att få en vanlig eller subventionerad anställning i kommunen eller hos en privat arbetsgivare. Kommunerna är därtill stora arbetsgivare för olika slags stödanställningar för arbetslösa. I många fall är det Arbetsförmedlingen som anvisar till de kommunala insatserna. Utbildning är också en viktig del av arbetsmarknadspolitiken inom vilken kommunerna ansvarar för komvux och sfi. Arbetsmarknadsutbildningar har funnits i privat regi . Privata aktörer som anordnar andra arbetsmarknadstjänster har varit en del av den svenska arbetsmarknadspolitiken . Externa utförare står för en väsentlig del av de insatser som Arbetsförmedlingen erbjuder arbetssökande som är inskrivna vid myndigheten. deltog ungefär 61 000 arbetslösa i arbetsförmedlingstjänster hos fristående aktörer anlitade av Arbetsförmedlingen, och 46 000 arbetslösa deltog i upphandlade utbildningar. Marknaden för välfärdstjänster skiljer sig på flera sätt från en vanlig marknad, bl.a. genom att efterfrågan på tjänsterna inte bestäms främst av dem som brukar tjänsterna utan av i vilken omfattning det offentliga anskaffar tjänsterna. Det är inte bara Arbetsförmedlingen utan även kommuner som köper arbetsmarknadsrelaterade tjänster. Fristående aktörer, huvudsakligen privata företag, levererar ett flertal olika typer av arbetsförmedlingstjänster och utbildningar till Arbetsförmedlingen. till leverantörskostnader är de tre största tjänsterna som Arbetsförmedlingen köper av fristående aktörer Arbetsmarknadsutbildningar, Förberedande utbildningar och Stöd och matchning. Den sistnämnda är en tjänst som Arbetsförmedlingen anskaffar genom ett valfrihetssystem. På vissa håll används nu i stället på prov tjänsten Kundval rusta och matcha. Det är en tjänst som innehåller både matchande och rustande stöd till deltagarna. Kommuners förutsättningar att tillhandahålla insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen I fokus för utredningen står de rättsliga förutsättningarna för kommuner att vara leverantörer eller på annat sätt tillhandahålla arbetsmarknadstjänster på uppdrag av Arbetsförmedlingen. påverkar även andra omständigheter kommuners möjligheter att medverka i den statliga arbetsmarknadspolitiken på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Några centrala faktorer är den politiska inriktningen och ambitionsnivån i varje kommun samt grundläggande personella och organisatoriska förutsättningar för arbetsmarknadsverksamhet. Om medverkan sker genom att kommuner deltar i upphandlingar eller valfrihetssystem kräver det även bl.a. juridisk, ekonomisk och verksamhetsmässig kompetens. Många kommuner har redan en relativt omfattande arbetsmarknadsverksamhet, men skillnaderna mellan kommuner är stora. Såväl kommunernas förutsättningar att utföra arbetsmarknadstjänster som på vilket sätt kommunerna önskar att medverka i den statliga arbetsmarknadspolitiken varierar. Det är t.ex. stora skillnader i hur många anställda som arbetar med arbetsmarknadsfrågor eller hur stora resurser som läggs på arbetsmarknadsåtgärder. I de fall den kommunala arbetsmarknadsverksamheten är begränsad är det också vanligt att det saknas fristående aktörer i kommunen. Det kan i flera fall vara ett långt steg för en kommun att delta i upphandlingar eller valfrihetssystem, men det ligger ofta närmare att utföra arbetsmarknadstjänster på uppdrag av och med ersättning från Arbetsförmedlingen på annat sätt, t.ex. inom ett samarbete eller genom bidrag. Hur förutsättningarna ser ut i praktiken för en kommun beror också på vilken typ av tjänst som Arbetsförmedlingen uppdrar åt en kommun att utföra. Genom kommunernas socialpolitiska ansvar och erfarenhet ligger det närmast tillhands för kommuner att bidra med rustande insatser av arbetslösa, dvs. olika sorters stöd som syftar till att arbetssökande ska kunna närma sig ett arbete eller en utbildning. Kommunernas befogenheter inom arbetsmarknadsområdet För att kunna bedöma om och i vilken utsträckning kommuner kan utföra arbetsmarknadspolitiska insatser åt Arbetsförmedlingen har utredningen analyserat vad kommuner får göra på arbetsmarknadsområdet, dvs. vilka befogenheter de har där. Kommunerna kan endast utföra uppgifter för Arbetsförmedlingen om de har befogenheter att utföra dem. Kommunerna har ett allmänt intresse av att främja sysselsättningen i kommunen och hålla uppe skattekraften. Lokaliseringsprincipen begränsar kommunernas möjlighet att agera för andra än kommunmedlemmarna och det lokala näringslivet. En insats för att en individ ska komma närmare arbetsmarknaden kan utgöra stöd till enskild, vilket som huvudregel inte är förenligt med kommunallagen. För vissa typer av åtgärder kan det vara förenligt med likställighetsprincipen att kommuner agerar till stöd för arbetslösa, särskilt om de delas in i olika grupper. För individuellt riktat stöd till enskilda arbetslösa ger dock kommunallagen inget stöd. Kommuner får allmänt främja företagandet på orten, men utrymmet för att stödja ett enskilt företag är mycket begränsat. Även om arbetsmarknadspolitiken huvudsakligen är en uppgift för staten är således inte alla åtgärder som staten kan vidta exklusiva för staten. Kommunerna har dock både möjligheter och ett antal skyldigheter enligt annan lagstiftning av betydelse för arbetsmarknadspolitiken, bl.a. ansvaret för dem som befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden. Enligt utredningens bedömning finns det således inte tillräckligt stöd för att slå fast att det enbart är en uppgift för staten att tillhandahålla arbetsmarknadsåtgärder. Kommunerna får således anses ha ett visst utrymme enligt kommunallagen att vidta åtgärder på arbetsmarknadsområdet. Men den lagen sätter en del gränser. Det medför att alla åtgärder som en kommun vill göra eller som Arbetsförmedlingen skulle kunna anlita kommunerna för att utföra på området inte kan utföras med stöd av kommunallagen. Utöver kommunallagen finns annan reglering som styr vad kommunerna får göra och som har betydelse för arbetsmarknadsområdet. Enligt lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd har kommunerna till uppgift att förebygga arbetslöshet i den egna kommunen och minska effekterna av den. Även enligt lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter samt inom socialtjänst- och utbildningsområdena har kommunerna fått ett antal verktyg inom arbetsmarknadsområdet. De utvidgar eller preciserar kommunernas befogenheter att agera på arbetsmarknadsområdet, särskilt i fråga om att ta ansvar för vissa grupper av individer, som mottagare av försörjningsstöd och arbetslösa ungdomar, dvs. många av dem som står långt ifrån arbetsmarknaden. Med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) har kommunerna en skyldighet att främja enskildas rätt till arbete. Utredningen bedömer att mycket talar för att kommunerna faktiskt har sådana befogenheter på arbetsmarknadsområdet med stöd av de redovisade reglerna att de redan kan utföra vissa arbetsmarknadsåtgärder och därför även har befogenheter att vara leverantörer till Arbetsförmedlingen. Enligt utredningens mening finns det i vart fall ingenting som hindrar att kommunerna engagerar sig på arbetsmarknadsområdet. Men det beror på vilka uppgifter det är fråga om och hur de gör det. Den verksamhet till stöd för de arbetslösa i kommunerna som kommunerna bedrivit parallellt eller i samarbete med Arbetsförmedlingen ryms i allmänhet inom befogenheterna. Men i vilken utsträckning kommuner får vara verksamma på arbetsmarknadsområdet måste prövas i det enskilda fallet, ytterst genom en laglighetsprövning av det kommunala beslut som reglerar engagemanget. Arbetsförmedlingens möjligheter som uppdragsgivare Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingen kan upphandla arbetsmarknadstjänster från kommunerna i enlighet med . När kommuner deltar i Arbetsförmedlingens upphandlingar ska de behandlas på samma sätt som andra leverantörer. Arbetsförmedlingen kan i princip utföra de uppgifter som myndigheten ansvarar för i egen regi eller köpa in tjänster från en extern leverantör. Arbetsförmedlingen kan även på annat sätt än genom ett köp se till att de uppgifter som myndigheten ansvarar för blir utförda. Det kan under vissa förutsättningar ske genom samverkan eller samarbete med andra upphandlande myndigheter som inkluderar att ersättning utgår för uppdrag som utförs.