sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — Det ligger därför snarare på den som sätter sådana produkter på marknaden att ändra beteende för att undvika skatten genom att erbjuda förpackningslösningar med material och utformningar som är miljömässigt bättre. De regel- ändringar som beslutats inom EU kräver att medlemssta- terna inför åtgärder som styr uppåt i avfallshierarkin och de gäller framför allt för producenter, dvs. de aktörer som sätter förpackningar på marknaden. En skatt där konsumenten inte har möjlighet att välja en annan mer miljövänlig förpackningslösning kan leda till att skatten överförs direkt till konsumenten och i stället leder till minskad efter- frågan på själva produktinnehållet och därmed en minskad omsätt- ning hos de företag som sätter dessa produkter på marknaden. Vi har inte kunskap om vilken effekt de nya EU-reglerna kan få, men det kan finnas skäl att inte införa ytterligare ett styrmedel som styr mot samma mål och där det är osäkert om en skatt kan styra mot ett ändrat konsumentbeteende. Förpackningar för godis, glass och snacks Finns det då något annat styrmedel som kan vara lämpligt och kostnadseffektivt för att uppnå en beteendeförändring som minskar förbrukning och nedskräpning? Nedan resonerar vi kring om ett obligatoriskt pantsystem bör införas. 9.4.2Är det möjligt och lämpligt att införa ett obligatoriskt pantsystem för dessa produkter? Ett pantsystem har som syfte att skapa incitament hos konsumenten att returnera en produkt så att den kan återvinnas eller återanvändas, i stället för att slänga den i restavfallet eller i naturen. I kapitel 4 beskriver vi dagens pantsystem för plastflaskor och metall- burkar. Systemet drivs av Returpack och fungerar på det sättet att när en konsument handlar en artikel med pant så betalar denne ett visst belopp och när konsumenten (eller någon annan) pantar artikeln (returnerar den efter användning) återfås samma summa. De företag som ansluter sig till Returpacks system betalar en årlig anslutnings- avgift (som går oavkortat till ) samt för vissa burkar och flaskor en administrations- och/eller sorteringsavgift. Panten som betalas av konsumenterna är ingen avgift på samma sätt, men det uppstår en skillnad mellan summa inbetalad pant och summa ut- betalad pant när inte alla flaskor och burkar återlämnas. Om alla bur- kar och flaskor återlämnas blir mellanskillnaden noll och systemet får inget överskott. Pantsystemet för burkar och flaskor har en återvinningsgrad på och skillnaden mellan inbetalad pant och utbetalad pant hjälper till att finansiera systemet. Systemet PantaPå fungerar annorlunda och hanterar andra typer av förpackningar som till exempel brödpåsar, plastpåsar, diskmedels- förpackningar etc. De företag som ansluter sig till PantaPå gör det av skäl som att de får positiv marknadsföring samt att de också kan få en bättre överblick över vilka varor som konsumenterna köper och hur mycket som återvinns. De anslutna företagen betalar en årlig Förpackningar för godis, glass och snacks licensavgift till PantaPå. Konsumenterna ersätts genom antingen pengar eller poäng som ger rabatt på nästa köp. RISE29 arbetade med ett projekt för att hitta nya möj- liga lösningar för minskad nedskräpning och skapa incitament för konsumenter att samla in och återvinna eller återbruka fler förpack- ningar. Fokus var på ökad materialåtervinning och återanvändning av plastförpackningar som används för mat och dryck att ta med, t.ex. förpackningar för godis, glass och snacks, men även muggar och livsmedelsbehållare. Det koncept som valdes skulle ge ökade möjlig- heter till insamling och källsortering inom rimligt avstånd från de platser där mat och snacks intas och det skulle ske med tydlig in- formation om hur förpackningarna skulle sorteras. Någon form av ersättning skulle användas som för att återvinna. Konceptet byggde på en app som skulle laddas ner till konsumentens telefon i kombination med ett väl utbyggt källsorteringssystem på allmänna platser och med tydlig information på källsorteringsstationerna om hur förpackningarna ska sorteras. Deras slutsats var att ett digitalt pantsystem är förhållandevis billigt jämfört med konventionella pant- system, att det skapar ekonomiska incitament för konsumenter att gå till en källsorteringsstation och att det dessutom underlättar för konsumenterna att göra rätt.30 Bör vi föreslå ett obligatoriskt pantsystem? Ett pantsystem som införs på förpackningar för godis, glass och snacks skulle kunna leda till minskad nedskräpning. Det skulle ge ett viktigt incitament till konsumenter att inte ”lämna” förpackningar i naturen och det skulle underlätta för dem att göra rätt. Det skulle också säkerställa att mer material samlas in som skulle kunna gå till återvinning. är det få förpackningar av denna kategori som materialåtervinns, ofta på grund av att förpackningarna består av blandningar av olika material eller olika plastsorter, vilket försvårar materialåtervinningen. Ett pantsystem kan ge producenterna mark- nadsmässiga fördelar genom att visa konsumenterna att de tar ansvar. Det kan också bidra till att de får lägre kostnader för städning (här menar vi kravet i engångsplastdirektivet om utökat producentansvar 29RISE är ett statligt forskningsinstitut som samverkar med akademi, näringsliv och samhälle i det svenska innovationssystemet. 30RISE (2019), Ökat resursutnyttjande av plastförpackningar från on-the-go produkter. Förpackningar för godis, glass och snacks med kostnadsansvar för städning). I takt med att producenter ut- vecklar material som kan ingå i renare strömmar finns det allt större möjlighet för ökad materialåtervinning. Då är det viktigt att insam- lingen redan är på gång. Ett pantsystem som utvecklas för att öka insamlingen av förpack- ningar är positivt för de flesta aktörer. Här gäller det dock en väldigt heterogen produktgrupp som dessutom sätts på marknaden av ett mycket stort antal aktörer. Ett pantsystem för dessa produkter ut- vecklas troligen bäst på frivillig basis av marknadens egna aktörer, med producentansvaret för förpackningar som en yttre ram. Det kan med fördel göras genom att utnyttja befintlig infrastruktur som till exempel dagens system med insamling i livsmedelsbutiker men också genom att utveckla digitala system där befintliga insamlingssystem för förpackningar vid återvinningsstationer m.m. kan utnyttjas för att undvika nya dyra investeringar. Vissa förutsättningar som krävs är ökat samarbete mellan marknadens aktörer, ändrade beteenden hos konsumenter, information och utbildning. Den ökande trenden att äta och dricka på språng leder, trots en ökad miljömedvetenhet, till ökad nedskräpning från tomma förpackningar och andra engångsartiklar som hamnar i våra utemiljöer. Förpack- ningar som används för godis, glass och snacks hamnar högt upp på topplistor över det vanligaste skräpet i städer och parker samt vid stränder. De används endast en gång och blir sedan avfall. Det inne- bär att vi extraherar resurser, förädlar produkter, använder dem och sedan slänger dem, ofta utan att återvinna dem och i vissa fall i naturen. Den här typen av förpackningar består ofta av komplexa materialsammansättningar som gör det svårt att återvinna materialen, varför en stor del av de som samlas in går till förbränning. Eftersom många av förpackningarna innehåller plast bidrar de även till högre koldioxidutsläpp vid förbränning än till exempel pappersför- packningar. Förpackningar för godis, glass och snacks bedöms därför kunna utgöra sådana engångsartiklar som den tänka skatten ska omfatta. De är inte förbjudna och de kommer såvitt nu kan bedömas inte att bli det heller. Vidare omfattas de inte av någon av dagens punktskatter. Förpackningar för godis, glass och snacks I stället omfattas sådana plastbärkassar som tillhandahålls konsu- menter i mataffärer för att fyllas med lösviktsprodukter, till exempel plockgodis, av den nya skatten på plastbärkassar. Det är en förutsättning om en skatt på engångsartiklar ska införas att det går att avgränsa och definiera det skattepliktiga området. Det måste även gå att få till en fungerande uppbörd och kontroll av skatten. Ett annat krav är att beskattningen måste vara förenlig med . Vi bedömer att samtliga dessa förutsättningar kan upp- fyllas i fråga om en skatt på förpackningar för godis, glass och snacks. I kapitel 8, där vi behandlar frågan om skatt på muggar och livs- medelsbehållare, är syftet med skatten att styra bort från en över- konsumtion av engångsartiklar med plast till förmån för en ökad användning av flergångsalternativ, alternativt engångsartiklar av mate- rial som är miljömässigt bättre. Fokus är där att påverka konsumen- ten att välja bort engångsalternativet med plast till förmån för ett flergångsalternativ och därmed slippa betala den extra kostnaden (dvs. skatten) för engångsalternativet. När det gäller förpackningar för godis, glass och snacks kan en skatt inte styra konsumentens beteende på samma sätt, eftersom denne inte kan göra samma aktiva val vid köptillfället. När konsumenten ska köpa sitt godis, glass eller snacks säljs produkterna redan färdigförpackade. I stället är det den som tillverkar eller fyller förpackningarna, alltså producenterna, som behöver ändra beteende och erbjuda förpackningslösningar med mate- rial och utformning som minskar negativa miljöeffekter. En skatt ska styra valet av förpackningslösning och inte styra mot minskad kon- sumtion av godis, glass och snacks, vilket kan bli effekten om skatten är hög på förpackningen. Skatter och avgifter är ofta lämpliga styrmedel för att uppnå en beteendeförändring, men i det här fallet är det svårt att se hur en skatt kan styra mot mer miljövänliga förpackningslösningar och där- med leda till miljövinster på ett sådant sätt att skattens syfte åter- speglas. Diskussionen om priselasticitet visar att en prisökning på produkterna (dvs. en skatt) förmodligen inte skulle leda till en bety- dande minskad efterfrågan. En skatt bedöms därför ha låg potential att kunna nå de mål vi vill uppnå. De förändringar som beslutats om inom EU ställer krav på medlemsstaterna att införa åtgärder som ska styra uppåt i avfalls- hierarkin och de riktar sig framför allt mot producenter, dvs. aktörer som sätter förpackningar på marknaden. En skatt där konsumenten Förpackningar för godis, glass och snacks inte har möjlighet att välja ett annat mer miljövänligt alternativ kan leda till att skatten överförs direkt till konsumenten och i stället leder till minskad efterfrågan på själva produktinnehållet, vilket i sin tur leder till minskad omsättning hos de företag som sätter dessa pro- dukter på marknaden. Vi vet ännu inte vilken effekt de nya EU- reglerna kan få, men det kan finnas skäl att inte införa ytterligare ett styrmedel som styr mot samma mål och där det är osäkert vilken effekt en skatt kan få. Förbud tillämpas ofta om en produkt är så pass miljöfarlig att den helt bör tas bort från marknaden. Det är inte vårt syfte här, utan vi vill styra mot mer miljövänliga förpackningslösningar. Krav på information införs i samband med engångsplastdirektivet. Det finns inte skäl att därutöver föreslå ytterligare informations- styrmedel för den här produktkategorin. Produktkrav (designkrav) är ett annat styrmedel som kan ha poten- tial att styra mot de förpackningslösningar som vi eftersträvar. En sådan utveckling pågår dock redan på initiativ av producenterna själva och det sker i snabb takt. Vi har även övervägt om det bör införas ett obligatoriskt pant- system för den här typen av förpackningar. Syftet skulle då vara att öka insamlingen av förpackningar och motverka nedskräpning. Ett pantsystem skulle vara positivt för de flesta aktörer. Det skulle ge ett viktigt incitament till konsumenter att inte ”lämna” förpackningar i naturen och det skulle underlätta för dem att göra rätt. Det skulle också säkerställa att mer material samlas in som skulle kunna gå till återvinning. Ett pantsystem kan även ge producenter marknadsmässiga fördelar och bidra till lägre kostnader för städning. I takt med att producenter utvecklar material som kan ingå i renare strömmar finns det allt större möjlighet för ökad materialåtervinning, och då är det viktigt att insamlingen redan är på gång. Här gäller det dock en väl- digt heterogen produktgrupp som dessutom sätts på marknaden av ett mycket stort antal aktörer. Ett pantsystem för så vitt skilda pro- dukter utvecklas troligen bäst på frivillig basis av marknadens egna aktörer, med producentansvaret för förpackningar som en yttre ram. Vi föreslår därför inte att det införs ett obligatoriskt pantsystem för den här typen av engångsartiklar. Sammanfattningsvis bedömer vi att det för förpackningar för godis, glass och snacks inte bör införas en skatt och inte heller ett obligatoriskt pantsystem eller något annat styrmedel, ut- Förpackningar för godis, glass och snacks över de styrmedel som ändå är på väg att införas till följd av nya krav från EU. I stället bör effekterna av kommande styrmedel av- vaktas. kan det bli aktuellt att ompröva frågan om ytterligare styrmedel. 10Översyn för ökad efterlevnad av nedskräpningsförbudet I kapitel 8 föreslår vi en skatt på vissa engångsartiklar, där ett av syf- tena är att minska negativa miljöeffekter av nedskräpning. I detta kapitel behandlar vi nedskräpningen i sig, dvs. de problem som är för- knippade med bristande efterlevnad av förbudet mot nedskräpning. Bedömning: Vi anser att straffbestämmelserna för nedskräpning bör ses över. Det bör därvid särskilt övervägas om undantaget för ringa nedskräpningsförseelse ska slopas, alternativt om avkrimi- nalisering och sanktionsväxling ska ske för nedskräpningsförseelse. I detta kapitel beskriver vi nedskräpningens omfattning, orsaker och konsekvenser. Vidare skriver vi om ansvar för renhållning samt för- bud mot nedskräpning och straffansvar. Ett avsnitt ger en kort in- blick i internationella förhållanden. Därefter diskuterar vi om något bör göras för att komma till rätta med bristande efterlevnad av reglerna som förbjuder nedskräpning. Vi frågar oss om det finns skäl att ut- vidga det straffbara området till att omfatta även ringa brott och om det kan vara aktuellt att sanktionsväxla för att effektivisera tillsynen. Översyn för ökad efterlevnad av nedskräpningsförbudet 10.2Nedskräpningens omfattning, orsaker och konsekvenser I kapitel 3 redovisar vi statistik från skräpmätningar i städer och parker samt vid stränder. Vi beskriver där bland annat hur mycket skräp som förekommer och vad skräpet består av. Vidare beskriver vi där också nedskräpningens orsaker och konsekvenser. Här, i kapitel 10, återger vi därför bara i korthet det som sägs i bakgrundstexterna om nedskräpning i kapitel 3. 10.2.2Nedskräpning i städer och parker mätte 19 kommuner nedskräpningen i sina stadsmiljöer. I genomsnitt fanns det 5,72 skräpföremål per . De vanligaste skräpföremålen var cigarettfimpar och snus. Av det totala skräpet i stadsmiljö utgjorde fimparna och snuset utgjorde . Därmed stod det tobaksrelaterade skräpet sammanlagt för av allt skräp i stadsmiljö. Om vi bortser från fimpar och snus så var det plast- och pappersskräp som dominerade skräpstatistiken. Huvuddelen av detta skräp utgjordes av övrigt, dvs. fragment av bitar som inte går att identifiera eller som inte har en egen kategori. På andra plats inom både plast och papper/ kartong låg förpackningar för godis, glass och snacks. Andra katego- rier som kvalade in på topplistorna var mat- och dryckesförpack- ningar samt muggar (tredje plats inom plast och fjärde plats inom papper/kartong), cigarettpaket och cellofan till cigarettpaket (tredje plats inom papper/kartong och fjärde plats inom plast), snusdosor (femte plats inom plast) och tidning/trycksak (femte plats inom papper/kartong). Snittet för de tio parker som mätte skräp var 3,58 skräp- föremål per , men det var stora skillnader mellan de olika parkerna. Fimpar och snus var det vanligaste skräpet även i parkerna (respektive ). Om man bortser från fimparna och snuset så utgjorde plast den största andelen skräp i parkerna. Liksom i stadsmiljö utgjordes huvuddelen av plast- och pappersskräpet av övrigt, följt av förpackningar för godis, glass och snacks. Därefter kom cigarettpaket och cellofan från cigarettpaket. Översyn för ökad efterlevnad av nedskräpningsförbudet Mat- och dryckesförpackningar samt muggar kom på fjärde plats inom fraktionen plast och på femte plats inom fraktionen papper/kartong. På fjärde plats inom fraktionen papper/kartong kom tidningar och trycksaker. På femte plats inom fraktionen plast låg snusdosor. 10.2.3Nedskräpning i hav och natur Den nedskräpningen är omfattande. av det skräpet är av plast. beräknas mellan 4,8 och 12,7 mil- joner ton plastskräp hamna i världshaven. Plastskräpet ackumuleras och beräknas omkring plast flyta runt i haven. Inom EU består 80–av det skräpet av plast och engångsartiklar i plast utgör den största gruppen av skräp. De tio vanligaste engångsartiklarna i plast på är: dryckes- flaskor, korkar och lock; cigarettfimpar; bomullspinnar (tops); för- packningar för kex eller godis; bindor och tamponger; plastpåsar; bestick, sugrör och omrörare; muggar och lock; ballonger och ballong- pinnar; matlådor inklusive snabbmatsförpackningar.1 Plastskräp är vanligt även vid svenska stränder. Flera av de van- ligaste skräpkategorierna som återfinns på våra stränder är nämligen av plast. Skräpet som återfinns på bedöms främst komma från havet och påverkan från besökare på stränderna bedöms vara minimal. På de oexploaterade stränderna längs , och bedöms den största delen av skräpet komma från havet, men på de stadsnära stränderna bedöms skräpet i första hand komma från besökarna. De mest nedskräpande föremålen på stränderna vid , och är: cigarettfimpar, plastfragment, snus, engångsbestick, trä, godis- och glasspapper samt snabbmats- behållare, kapsyler och lock, rep och plastpåsar.2 Det finns begränsad information om nedskräpningen i skog och naturområden. Vissa mätningar har gjorts i vattendrag och vid fjäll- stationer. 1Europarlamentet, /news/sv/headlines/priorities/kretsloppssamhallet/ 20181005STO15110/plast-i-haven-fakta-effekter-och-nya-eu-regler. 2Håll Rent, Skräprapporten , s. 36. Översyn för ökad efterlevnad av nedskräpningsförbudet 10.3Nedbrytningstider för olika sorters skräp Nedskräpning påverkar hav och natur negativt, särskilt om skräpet bryts ned långsamt. Olika sorters skräp har olika lång nedbrytnings- tid. Organiskt material, till exempel en äppelskrott, bryts ned inom ungefär en månad. Skräpföremål av papper, till exempel en pappers- påse, har också ungefär en månads nedbrytningstid. Nedbrytnings- tiden för metall, till exempel en aluminiumburk, är 200–. Glas är ett ännu mer beständigt material och nedbrytningstiden uppskattas till en miljon år. Plast är också ett material som bryts ned mycket långsamt i naturen. sönderdelas plasten till allt mindre bitar och till slut små mikroplastpartiklar som beräknas stanna kvar i natu- ren eller i havet i hundratals år.3 En viktig orsak till nedskräpning är informationsmisslyckanden. Män- niskor saknar till exempel tillräcklig kunskap om hur skadligt ned- skräpning är. Många är inte heller medvetna om att det är förbjudet att skräpa ned. I en studie som analyserade varför nedskräpning sker framkom att nedskräpning ofta kan förklaras av tre huvudsakliga aspekter: sociala normer, bekvämlighet och otydligt ansvar. Studien visade också att unga skräpar ned mer än äldre och att män skräpar ned mer än kvinnor samt att det vanligaste tillfället då nedskräpning sker är på kulturevenemang, följt av sportevenemang och då man rör sig ute på krogen.4 Nedskräpning skadar den yttre miljön, till exempel markområden, vatten och ekosystem, och kan ha effekter som även påverkar kom- mande generationer. Nedskräpade platser skapar otrygghet och mins- kad trivsel i samhället. Det kostar dessutom mycket att städa upp skräpet. 3Håll Rent, /fakta-om-skrap/samlade-fakta-om-skrap/nedbrytningstider- skrap. 4Naturvårdsverket (2018), Beteenden bakom nedskräpning. Översyn för ökad efterlevnad av nedskräpningsförbudet Skräp som hamnar i naturen eller i havet skadar bland annat djur- livet som lever där. Skräpet försämrar djurens livsmiljöer. Vidare kan de trassla in sig i skräpet eller äta skräp som de misstar för mat. Skrä- pet i haven bedöms skada över 600 levande djurarter.5 Enligt en rapport om plastskräpets påverkan på marint djurliv bedöms de fem värsta skräpföremålen för havslevande djur vara fiskeredskap, plastpåsar, ballonger, cigaretter och plastlock.6 Vad nedskräpningen kostar är svårt att veta exakt, men det rör sig om stora summor pengar. Det finns också indirekta kostnader kopp- lade till nedskräpning såsom att fastigheter förlorar i värde, att han- del och företagande drabbas negativt och att ekosystemtjänster ur- holkas.7 Att skräpa ned är också ett resursslöseri. Mycket av skräpet är avfall som hade kunnat återanvändas eller återvinnas om det hade lämnats in till återvinningen i stället. Vem är det då som ansvarar för nedskräpningen? I de följande av- snitten skriver vi om vem som har ansvar för att avfall tas omhand och vem som ansvarar för renhållning på allmänna platser. Nedskräp- ningsförbud och straffansvar vid nedskräpning beskrivs i stället i av- snitt 10.7. I 15 kapitlet finns bestämmelser om avfall. Den som innehar avfall ska se till att det hanteras enligt gällande regler. Det gäller både privatpersoner och verksamhetsutövare. Avfall är varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (15 kap. 1 § ). För en pri- vatperson handlar det om att sortera avfallet och lämna det på rätt 5Håll Rent, /fakta/fakta-om-skrap/plast-ett-stort-problem-i-vara-hav . 6Wilcox, m.fl. (2016), Using expert elicitation to estimate the impacts of plastic pollution on wildlife, . 7Håll Rent, /fakta/fakta-om-skrap-i-skraprapporten/konsekvenser-av- nedskrapning. Översyn för ökad efterlevnad av nedskräpningsförbudet Kommunerna har ansvar för insamling, hantering och behand- ling av hushållsavfall, utom det avfall som omfattas av producent- ansvar. För avfall som omfattas av producentansvar är det producen- terna, dvs. i regel de som tillverkar eller importerar produkter, som ska se till att avfallet samlas in och behandlas. I lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning finns bestämmelser om renhållningsansvar på allmän plats för kommuner och fastighetsägare. Av 2 § framgår att kom- munerna under vissa förutsättningar har ansvar för att städa gator, torg och andra allmänna platser inom detaljplanelagt område. Av samma bestämmelse framgår att det under vissa förutsättningar i stället är fastighetsägaren som ansvarar gaturenhållningen, främst när det hand- lar om kvartersmark och gångbanor inom detaljplanelagt område. Enligt 4 § kan en kommun under vissa förutsättningar bli skyldig att återställa andra platser utomhus där allmänheten får färdas fritt, som till exempel stränder, om de har skräpats ned eller annars osnyggats. I 15 kap. 41 § finns bestämmelser om renhåll- ningsordning som innebär att det för varje kommun ska finnas en ren- hållningsordning, som bland annat ska innehålla en avfallsplan med uppgifter om avfall inom kommunen och om åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. När det gäller nedskräpning vid allmänna vägar, inklusive rast- platser, så är det som ansvarar för renhållningen. Undan- taget är de allmänna vägar som ingår i väghållning. Se 4, 5 och 26 §§ i väglagen (1971:948). 10.6.4Utökat producentansvar för engångsplastprodukter i nytt EU-direktiv I och med EU:s engångsplastdirektiv8 ställs krav på utökat produ- centansvar och medvetandehöjande åtgärder för vissa engångsplast- produkter. Det utökade producentansvaret innebär att producenterna 8Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. Krav på utökat producentansvar finns i artikel 8 och bilaga E.