sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — I enkäten ställdes frågan om vilka skäl som ligger till grund för beslut om eleven ska läsa färre timmar än de /vecka under en fyra- veckorsperiod som de enligt skollagen är garanterade. av kommunerna uppger att arbete är det främsta skälet till beslut om avvikelser från den enligt skollagen garanterade under- visningstiden för sfi. Därefter följer praktik, hälsoskäl och föräldra- ledighet med andelen svar mellan . Även andra kurser och utbildningar anges som ett skäl av av kommunerna. I kommentarerna till frågan uppges att beslut tas i samverkan med Arbetsförmedlingen och i ett fall nämns även . I ett par svar tas elevens behov/önskemål upp som skäl, bland annat finns be- gränsningar med anledning av A-kassa och extratjänster. Kvällsunder- visning har färre timmar/vecka men erbjudande ges då om längre kurstid. En kommun svarar att eleven alltid erbjuds minst 15 tim- mar/vecka. Figur 3.10 Beslut om avvikelser från den garanterade undervisningstiden i sfi Andel svar/ alternativ Vilka skäl ligger till grund för beslut om eleven ska läsa färre timmar än de /vecka under en fyra- veckorsperiod som de enligt skollagen är garanterade? (flera svar möjliga) Andra kurser och utbildningar Andra skäl, ange vad: Källa: KLIVAs kommunenkät. I enkäten frågades det även om hur undervisningen för de ovan- nämnda eleverna organiserades. Nästan hälften av kommunerna svarar att eleverna inte erbjuds någon särlösning utan går i reguljär under- visning. Ser man till skillnader mellan kommungrupper framträder kommungruppen storstäder reguljär undervisning. Lägst andel, , reguljär undervisning för dessa elever har kommungruppen större städer. Enkäten genomfördes innan corona-pandemin bröt ut och läget när det gäller att erbjuda distansstudier i sfi var ett helt annat än i av de svarande kommunerna upp- ger att de erbjuder sfi på distans. av kommungruppen pendlingskommuner nära större stad erbjuder sfi på distans. Det är den högsta andelen distansundervisning bland kommungrupperna. Figur 3.11 Studieformer för elever som läser färre timmar än den garanterade undervisningstiden enligt skollagen Andel svar/ studieformer Hur organiseras undervisningen för elever som läser färre timmar än de /vecka under en fyra- veckorsperiod som de enligt skollagen är garanterade? Ingår i reguljär sfi-grupp Särskild grupp för elever som Annat, ange vad: Källa: KLIVAs kommunenkät. I frisvaren till den ovannämnda frågan finns ett antal belysande kom- mentarer. I en handfull svar anges att man inte vet vad som erbjuds dessa elever. Jag har inget exempel på att detta förekommer speciellt ofta. Flex eller skolförlagt är alternativ för alla som har svårt att följa skol- förlagd undervisning . Inga beslut fattas om färre timmar än /vecka under en fyra veckorsperiod. Det beror på elevens situation. är det eller fler timmar som gäller. Kan man inte studera dag p.g.a. arbete går man cirka 6 tim- mar på kvällstid. har elever sjukdomar och studerar färre timmar p.g.a. en sjukskrivning t.ex. Utgångspunkten är dock att alla elever ska studera eller fler/vecka. Organisering av grundläggande läs- och skrivundervisningen enligt sfi-kursplanen På frågan om hur den grundläggande läs- och skrivundervisningen erbjuds svarar den övervägande delen av kommunerna, , att den ges inom den garanterade undervisningstiden / vecka. erbjuder denna undervisning utöver garanti- tiden. Figur 3.12 Organisering av den grundläggande läs- och skrivundervisningen Hur erbjuds grundläggande läs- och skrivundervisningen enligt sfi-kursplanen till den elev som har rätt till det? Undervisning inom den garanterade undervisningstiden om /v Undervisning på timmar utöver de Genom deltagande i studieverkstad e Annat, ange vad: Källa: KLIVAs kommunenkät. I frisvaren till frågan ovan hänvisar ett par kommuner till en sam- verkanskommun eller folkhögskola. Tre svar beskriver att undervis- ningen sker inom den garanterade undervisningstid i reguljär grupp och två kommuner anger att mer tid kan erbjudas vid behov. Inom utbildningsplikten förlängs tiden för sfi med t.ex. studieverkstad utöver de /vecka. En kommun ger alla sfi-elever 20 tim- mar/vecka och slutligen svarar en kommun: Vi har elever som i mån av plats läser i två grupper t.ex. både fm och em eller em och kväll. De stora flertalet kommuner ger alltså den grundläggande läs- och skrivundervisningen inom ramen för den garanterade undervisningen /vecka trots styrdokumentens skrivningar om att denna undervisningen ska ges utöver den garanterade undervisningstiden. I figur 3.13 blir det tydligt att de två kommungrupperna större städer och storstäder skiljer sig från övriga med en lägre andel grundläggande läs- och skrivundervisning inom den garanterade undervisningstiden i sfi. Figur 3.13 Grundläggande läs- och skrivundervisning inom garanterad undervisning /vecka Landsbygdskommun m besöksnäring… Landsbygdskommun (31) Pendlingskommun nära mindre… Mindre stad/tätort (23st) Lågpendlingskommun nära större… Pendlings-kommun nära större… Större städer (15 st) Pendlings-kommun nära storstad… Storstäder (2 st) Inom garanterad undervisning /v Källa: KLIVAs kommunenkät. Yrkesutbildningar i kombination med sfi I enkäten undersöktes hur de yrkesutbildningar i kombination med sfi som genomförs inom ramen för regionalt yrkesvux. I enkätfrågan fanns svarsalternativen: –kombinerat (med viss pedagogisk samordning), –integrerat (helt integrerad undervisning med genomgående peda- gogisk samordning) –parallellt (helt fristående kurser utan samordning) Hälften av kommunerna väljer svarsalternativet kombinerat, det vill säga att det finns en viss pedagogiskt samordning mellan undervis- ningen i sfi och yrkesämnena. Knappt en fjärdedel uppger att de arbetar integrerat och uppger att kombinationsutbildningar sker helt parallellt utan samordning. Inom de som svarat annat ryms de kommuner som inte har några kombinationsutbild- ningar alls. Erbjuder ingen kombo, men kommer det göras i liten utsträckning och då som en integrerad utbildning. En kommun svarar att den endast har yrkesutbildning i kombination med svenska som andraspråk, inte sfi. I övriga kommentarer till frå- gan hänvisar fem kommuner till samverkanskommunernas ansvar och att upplägget hos dessa kan variera eller att de inte känner till det. Det ser olika ut mellan anordnarna. En del har lyckats med full integrer- ing, andra arbetar mer kombinerat. Vi tillåter inga kombinationsutbild- ningar som löper parallellt. Vi provar yrkesvuxpaket för att nå anställningsbarhet för individerna. Vet ej om de studerande läser sfi. 3.4.8De nationella skolmyndigheternas stöd till vuxenutbildningen I enkäten har kommunerna fått svara på frågan om de nationella skolmyndigheterna erbjuder erforderligt stöd till huvudmän och ut- bildningsanordnare inom vuxenutbildningen. Figur 3.14 Erforderligt stöd från de nationella skolmyndigheterna Källa: KLIVAs kommunenkät. Trots att av kommunerna svarar ja på frågan om de får det stöd som behövs när det gäller vuxenutbildningen lämnas många kritiska kommentarer. Nedan redovisas de per myndighet. 24 svar anger att de vill ha mer vägledning, stöd och konkret feedback i samband med granskning/tillsyn. 11 svar lyfter att Skolinspektionen behöver ha ett ökat fokus på vuxenutbildning och förbättra sin kun- skap om verksamheten. I några svar anser man att Skolinspektionen saknar förståelse för små kommuners förutsättningar och behov. Tillsynen har ett storstadsperspektiv i sitt framförande av kritik eller i sin bedömning. Exempelvis handlar flexibilitet om organisering och periodicering av utbildningen, inte om pedagogisk flexibilitet. Där är de inte ett stöd utan direkt destruktiva. Förordningsstyrningen är inte anpassad till varje enskild huvudmans förutsättningar. Saknar uppmuntran genom förordning att samverka med andra huvudmän, främst regionalt över kommungränserna. Yrkes- vux har kommit långt men för SFI ligger ansvaret på enskild kommun och då avgörs insatserna av den kommunala budgeten. I 5 svar handlar det om att Skolinspektionen borde följa upp betygs- rätten och göra mer tillsyn på enhetsnivå. Vi ser att det är väldigt lätt att få betygsrätt, och tycks vara svårt att få den indragen. Det gör att det ibland florerar aktörer inom vuxen- utbildningen som missbrukar rätten att sätta betyg och som saknar förut- sättningar att bedriva kvalitativ vuxenutbildning. Det leder till mycket arbete för huvudman och bristande likvärdighet för eleven. En åtstram- ning vore önskvärt. Ett par kommuner tycker att och Skolinspektionen inte är i samklang och ger olika svar på samma fråga. 14 svar handlar om att myndigheten behöver ha ett ökat fokus på vuxenutbildning med mer kompetensutveckling, både riktad och generell, stödmaterial, lärande exempel baserat på forskning och be- prövad erfarenhet. Det finns alldeles för lite kompetensutveckling från betr. vuxenutbildning. Vi kastas in i grundskola/gy. finns för lite information om komvux i förhållande till andra ut- bildningsformer. Nationellt framtagen kompetensutveckling för lärare inom Sfi o vux. Önskar hade närmare kontakt med lärarutbildningarna så även vuxenutbildningen ges fokus i dem. Vuxenutbildningen är ofta exkluderade i fortbildningar såsom lyft, SKUA m.m. Dessutom är de undantagna förstelärartjänster eller lektorsbidrag. I ett flertal kommentarer lyfts behov av tydlighet och tillgänglighet. Mer stöd önskas när det gäller riktlinjer. Kritik framförs mot Upp- lysningstjänst. Bättre svar på frågor man ställer och inte enbart hänvisa till länkar som gör att det ibland känns som man bollas runt och tolkningen ändå ham- nar hos rektor. Är självklart mycket tolkningar som hamnar hos rektor och så kanske det ska vara men lite mer tydliga svar på frågor önskas. I övrigt en mycket bra sida med bra information som vi använder mycket i vårt arbete. Otydliga och ibland motstridiga svar. Svårtillgängligt, när man har en fråga eller ärende som kräver flera kontakter, måste man alltid höra av sig till upplysningstjänsten och då dra allt igen för en ny person. I stället för att få tala med den personen på juridikavdelningen direkt som svarat och varit inblandad innan. Några svar lämnar önskemål om rådgivning kring till exempel språk- integrerade yrkesutbildningar, stöd kring avtalsjuridik och valider- ing mot annat än betyg. Ett svar vill ha mer statsbidrag till vuxenutbildning och ett annat påpekar att statsbidragen är kortsiktiga. Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM 10 svar menar att SPSM är osynliga. Inom vuxenutbildningen hade det behövts mer forskning och metodutveckling kring hur vuxenstuderande som haft sär- skilt stöd under sin tidigare skolgång eller vuxna med ett annat moders- mål en svenska kan få hjälp av lärare och övrig personal inom ramen för vad vuxenutbildning kan erbjuda. Myndigheten får samma kritik som och Skolinspektio- nen om att de bör öka sin kunskap om vuxenutbildningen och ge mer stöd (17 svar). Ett flertal svar efterfrågar mer stöd när det gäller specialpedagogik inom vuxenutbildningen. Några saker som nämns: –Verktyg för utredning av språkstörning, dyslexi för elever med annat modersmål. –Stödmaterial kring nyanlända med utvecklingsstörning. –Utbildning inom PTSD. –Konkret stöd på skolorna, handledning och dialog. 3.4.9Sammanfattande kommentar om enkätresultatet Vi ser resultatet från den genomförda enkäten som ett mycket vik- tigt underlag i utredningens bedömningar och ställningstaganden. Svarsfrekvensen på och det stora antalet kommentarer till frågorna ger en god inblick i kommunernas olika förutsättningar men även vad som är gemensamt för flertalet kommuner. Vi tolkar dock svaren med försiktighet då ord och begrepp kan uppfattas olika. Vi har här främst redovisat resultatet på en aggregerad nivå men där det har bedömts relevant har svaren på kommungruppsnivå lyfts för att belysa skillnader. Ett stort antal citat har tagits med i kapitlet för att belysa såväl problem som goda exempel. Utredningen adresserade enkäten till huvudmannen och detta uppdagade vissa problem när det gällde svar från kommuner som be- driver vuxenutbildning genom informell samverkan. Problemen var i några fall rent tekniska för ifyllandet av enkäten, till exempel när det gäller entreprenad och frågan om sfi-lärares undervisningstid som man som huvudman inte kunde svara på eftersom det bedömdes vara den anlitade utbildningsanordnarens angelägenhet. Eftersom enkäten krävde svar på alla frågor innan man gick vidare till nästa fick man lägga in en fiktiv siffra. Detta gjorde fem kommuner med utredningens tillåtelse och detta har hanterats i resultatsammanställ- ningen. Det som framför allt synliggjordes när det gäller informell sam- verkan mellan kommuner var oklarheter när det gällde huruvida kommunen hade ett huvudmannaansvar eller inte. Flera kommuner hänvisar i sina kommentarer till samverkande kommuners ansvar trots att huvudmannaskapet inte överlämnats. Frågor i detta sammanhang väcktes också när det gäller inrappor- teringen till SCB från huvudmannen när det gäller till exempel lära- res behörighet. Vilka uppgifter har legat till grund för huvudmannens inrapportering till SCB, då man inte kunde besvara enkätens frågor? Avslutningsvis vill vi rikta ett stort tack till de svarande kommu- nerna som lagt tid och energi på enkäten, tagit kontakt med oss vid oklarheter och med stort engagemang besvarat våra frågor. 4Utgångspunkter och principiella ställningstaganden 4.1Betänkandets förslag bildar en helhet för stärkt kvalitet och likvärdighet betänkande bygger på en idé om att ett antal förslag, bedömningar och rekommendationer ska bilda en helhet med målet om stärkt kvalitet och likvärdighet i komvux för elever med svenska som andraspråk. Utöver att de bildar en helhet förut- sätter de varandra. Sfi har på olika grunder och med olika syften genom historien genomgått flera förändringar. Den nulägesbeskriv- ning som KLIVA gjorde i promemorian På väg – mot kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk som lämnades till regeringen visar att dessa förändringar har skapat ett lapptäcke snarare än samverkande krafter. Utredningen har genom det ursprungliga direktivet och de tilläggsdirektiv som tillkommit haft förutsättningar att föreslå förändringar som både kompenserar för brister och tillför nya möjligheter. En utgångspunkt för utredningen har varit att vuxenutbild- ningen inte bör reduceras till enbart ett arbetsmarknadspolitiskt instrument även om målet för de flesta av vuxenutbildningens elever är att stärka den egna ställningen i arbetslivet. Den kommunala vuxen- utbildningen har som övergripande mål att eleverna enligt skollagen 20 kap. 2 § ska stödjas och stimuleras i sitt lärande och ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. Utgångspunkter och principiella ställningstaganden Dessa mål återkommer i komvux läroplan och kursplaner. Komvux har fått en stärkt roll i olika målgruppers etablering på den svenska arbetsmarknaden och strategierna för kompetensförsörj- ning. Det övergripande målet för komvux i skollagen komplettera- des med skrivningarna ”komvux ska ge en god grund för elevernas fortsatta utbildning” och ”komvux ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbets- livet”. betänkande (SOU 2018:71) bär titeln och en annan chans – ett komvux i tiden. Denna titel visar på vikten av att både se komvux som ett arbetsmarknadsinstrument och som en plats för individers personliga utveckling. Målgruppen för vuxenutbildningen har både vuxit och förändrats med fler ny- anlända och personer i behov av stöd. ställs allt högre krav för ett aktivt deltagande i samhälle och i arbetsliv. Detta gör att huvud- männen kontinuerligt behöver se över organisation och förutsätt- ningar för att erbjuda en utbildning som möter behov hos både indi- vider och den omgivning de befinner sig i. 4.1.2Elever i komvux som särskild utbildning på grundläggande och gymnasial nivå Skolformen särskild utbildning för vuxna upphörde och utbildningen ingår nu som en del av skolformen vuxen- utbildning och benämns komvux som särskild utbildning. Syftet med förändringen är att underlätta samarbete mellan olika delar av kom- vux och göra det tydligare att särskild utbildning är en del av komvux. Detta för att eleverna i särskild utbildning ska få ökad tillgång till modersmålsstöd, lärcentrum med mera som finns inom den kommu- nala vuxenutbildningen. Det blir också tydligare att de regleringar som finns, t.ex. gällande rättighetslagstiftning och aktivt verkande, gäller alla delar av komvux. Den förändrade lagstiftningen innebär att: •en rätt att läsa på grundläggande nivå i annan kommun än hem- kommunen och prövning införs också inom komvux som särskild utbildning, Utgångspunkter och principiella ställningstaganden •personer med lindrig utvecklingsstörning eller förvärvad hjärn- skada kan t.ex. komma längre i sitt lärande genom att läsa kurser inom komvux på grundläggande eller gymnasial nivå, kanske kom- binerat med kurser inom komvux som särskild utbildning. •den som har rätt att läsa svenska för invandrare (sfi), men som be- höver ett eget upplägg av kursen på grund av utvecklingsstörning/ förvärvad hjärnskada, kan kombinera sfi med kurser inom komvux som särskild utbildning. Samläsning kan också vara en möjlighet för personer som läser kurser inom komvux som särskild utbild- ning men kan få stimulans av att vara i en grupp som läser kurser inom exempelvis komvux på grundläggande nivå. •Arbetsmarknadsanknytningen kan öka för elever i komvux som särskild utbildning genom att det upparbetade samarbetet med branscher och Arbetsförmedling även kommer dessa elever till gagn och ett större utbud blir tillgängligt inte minst genom utbudet inom regionalt yrkesvux. Förändringen att särvux blir en del i komvux innebär inte någon förändring av regleringen kring elevernas rätt till stöd. gäller att elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att nå kunskapskrav och kravnivåer ska ges stöd som så långt som möjligt motverkar funktionsnedsättningens konsekvenser. Utredningen ser positivt på att nu även särskild utbildning ingår som en del i skolformen komvux. I sin kontakt med sfi-lärare och rektorer har utredningen gjort samma iakttagelser som Komvux- utredningen gjorde i sitt betänkande1 dvs. att det är sällsynt att elever med utvecklingsstörning eller förvärvad hjärnskada kombinerar sär- skild utbildning med sfi. Utredningen har funnit att det även finns svårigheter när det gäller tolkningen av 14 §, 2 kap. i förordningen om vuxenutbildning: För elever med utvecklingsstörning får nödvändiga avvikelser göras från kursplanen för vuxenutbildning i svenska för invandrare. Nöd- vändiga anpassningar av kursplanen får även göras för döva eller hörsel- skadade elever. 1En andra och en annan chans – ett komvux i tiden (SOU 2018:71). Utgångspunkter och principiella ställningstaganden Begreppet nödvändiga avvikelser förekommer varken i styrdoku- menten för grund- eller gymnasiesärskolan. Specialpedagogiska skol- myndigheten menar2 att begreppet är svårtolkat och påpekar att det blir ytterligare tolkningssvårigheter då begreppet nödvändiga anpass- ningar används i samma stycke i förordningen. Utredningen anser att ett förtydligande är nödvändigt för att elever i särskild utbildning fullt ut ska kunna ta del av sfi och få betyg på ett likvärdigt och rätts- säkert sätt. Genom den genomförda lagändringen om särskild utbildning som en del i komvux och den förbättrade uppföljning av utbildningen som görs menar utredningen att kartläggning och uppföljning av elevgruppen underlättas och på så vis kan tillgång till undervisning i sfi för dessa elever förbättras. Kvalitet är ett begrepp som kan diskuteras ur många perspektiv. Det finns snarare ett behov av att avgränsa tolkningen av begreppet än att fördjupa det. Utredningen gör nedan en definition och belyser några aspekter av kvalitet som huvudmännen särskilt bör beakta. 4.2.1Kvalitetens koppling till de nationella målen En central del i utredningens uppdrag är att lämna förslag som stär- ker kvaliteten i komvux för elever med svenska som andraspråk. Be- greppet kvalitet kan i utbildningsverksamhet ibland vara svårfångat och ges olika innehåll. Utredningen vill därför slå fast några utgångs- punkter för detta arbete. Nationella mål, krav och riktlinjer för vuxenutbildningen finns fastställda i skollagen, i läroplanen för vuxenutbildningen och i andra för vuxenutbildningen gällande författningar. De nationella målen måste vara den viktigaste utgångspunkten för allt kvalitetsarbete även inom vuxenutbildning. Det övergripande ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i styrdokumenten vilar alltid på huvudmannen. Huvudmannen ska se till att resurser fördelas utifrån de förutsättningar som råder och att organisationen möter 2E-post, Specialpedagogiska skolmyndigheten, . Utgångspunkter och principiella ställningstaganden Verksamheten ska följas upp och utifrån upp- följningen ska verksamheten utvecklas med syfte att nå de mål som finns på en nationell nivå. Den utbildning som anordnas ska vila på en vetenskaplig grund och en erfarenhet som är beprövad. För att utbildning i sfi ska hålla god kvalitet behöver huvudmannen ha god kunskap om resultaten i form av elevernas kunskapsutveckling och bedömningen av den. I de fall huvudmannen gör bedömningen att elevernas kunskapsutveckling brister på en aggregerad nivå be- höver en analys göras. Analysen behöver därefter ligga till grund för en bedömning om huruvida resurserna räcker för att skapa de förut- sättningar som behövs. Utredningen erfar att det finns utrymme för förbättringar i arbetet med analys och resurstilldelning. Resurserna kan behöva öka och användas på olika områden. Exempelvis finns det enligt utredningen behov av kompetensutveckling och tid till sam- arbete lärare emellan. Utredningens definition av kvalitet är därför att utbildningen ska ut- gå ifrån de nationella målen i skollagen och andra styrdokument samt bedrivas inom de ramar som dessa styrdokument utgör. Detta inne- bär att utbildningen ska utformas så att alla elever utifrån sina förut- sättningar ska ges möjlighet att utvecklas så långt som möjligt mot utbildningens mål (jfr 3 kap. 2 § skollagen) och att individuella an- passningar ska göras utifrån elevers olika behov och förutsättningar. Utredningen har lagt flera förslag som omfattar kompetenshöjning för vuxenutbildningens medarbetare. Förslagen bottnar i ett ställnings- tagande om att det finns en stark koppling mellan kompetens och kvalitet. Utredningen menar att krav på verksamheterna bör åtföljas av stärkta förutsättningar varav kompetensutveckling ofta är en av- görande förutsättning. Utredningen redogör i kapitel 5 för de olika former för organisering som huvudmännen använder. Dessa är egenregi, entreprenad efter upphandling enligt lagen om offentlig upphandling, auktorisation och olika former av samverkan. Utgångspunkter och principiella ställningstaganden Som utvecklas närmare i det kapitlet anser utredningen att de olika utförarmodeller som finns på vuxenutbildningens område skiljer ut sig från vad som gäller skolväsendet i övrigt och riskerar skapa oklara ansvarsförhållanden, såväl på huvudmanna- som verksamhetsnivå. Oklara ansvarsförhållanden riskerar i sin tur att negativt påverka förut- sättningarna för ett systematiskt kvalitetsarbete utifrån de nationella målen för utbildningen. Utredningens principiella ställningstagande är här att huvud- mannen behöver göra väl underbyggda val av utförarsystem och vara medveten om att valen medför skillnader i hur det systematiska kvalitetsarbetet behöver organiseras. Huvudmannen måste också vara medveten om att det övergripande ansvaret för verksamhetens kvali- tet alltid ligger kvar på huvudmannen oavsett utförarmodell.