sou · H8B359 · 2020-10-19 00:00:00 — I relation till myndigheterna under regeringen framgår av 6–8 §§ anslagsförordningen (2011:223), att regeringen i normalfallet begrän- sat utrymmet för anslagskredit och anslagssparande till . Begränsningarna gäller statlig verksamhet (se 1 kap. 2 § budget- lagen), varför självständiga rättssubjekt såsom statliga holdingbolag kan förvärva andelar i dotterbolag inom de ramar som staten som ägare satt inom de ramar som gäller för alla ägare för sådana företag. För att kunna bedöma hur de högskolor som förvaltar holdingbolag fullgör förvaltningsuppdraget, har en enkät skickats ut till högskolor med holdingbolag. Frågorna och resultaten redovisas nedan. 2010/11:40, s. 152. 2010/11:40, s. 88 f, bet. 2010/11:KU14, s. 29 ff och rskr. 2010/11:178. 1.Finns det en ledamot i styrelsen för holdingbolaget som är anställd vid högskolan? Om ja, vilken funktion har denna vid högskolan. 2.Förekommer det en regelbunden dialog mellan ägaren (högskolan) och ledningen för bolaget – hur? 3.Sker det en regelbunden skriftlig rapportering från bolaget till ägaren (högskolan) – i sådana fall av vad och till vem/vad? 4.Finns det en särskild kompetens hos ägaren för att oberoende av bolaget, fortlöpande på ägarens vägnar, följa upp verksamheten och det ekonomiska resultatet i bolagen avseende risker, utma- ningar och möjligheter som underlag för en aktiv ägarstyrning? 5.Finns det ägardirektiv beslutade av ägaren till bolaget rörande mål och strategier för verksamheten? 6.Finns det skriftliga avtal rörande uppdrag till holdingbolaget för dess utförande av tjänster? Om ja, vilka? 7.Förekomst av koncernredovisning i förekommande fall. 8.Finns det tillgång till särskild aktiebolagsrättslig eller annan för bolagsverksamhet specifik kompetens inom högskolan för styr- ningen av bolaget, såsom statsstöd, redovisning, avtalsrätt med mera? 9.Säkerställs att verksamheten i bolaget är förenlig med regeringens fastställda riktlinjer för holdingbolagen – om ja – hur? Vid färdigställandet av utredningen hade av 19 möjliga högskolor två inte svarat. Sammantaget utvisar svaren följande. 1) endast en hög- skola har inte ledande företrädare för högskolan i bolagets styrelse och flera har fler än en ledamot i styrelsen för bolaget som arbetar vid högskolan, 2) dialogen sker oftast på tjänstemannanivå, ibland med rektor och hos de flesta en gång med högskolestyrelsen. Få högskolor har ägardialog i den mening som vanligtvis avses för aktiebolag, 3) skriftliga rapporteringar sker regelbundet, 4) en majo- ritet av bolagen har särskild kompetens hos högskolan men av dessa har inte alla motsvarande förvaltarfunktion, 5) några högskolor saknar antagna ägardirektiv men den övervägande majoriteten har ägardirektiv antagna av högskolestyrelsen, 6) avtal finns hos den absoluta majoriteten av bolag, när uppdrag förekommer, 7) alla upp- rättar inte koncernredovisning men samtliga är medvetna om vad skyldigheten att upprätta redovisning innebär, 8) tillgången till kompetenser varierar mycket mellan de som har allt till de som har begränsat av någon del, samt 9) ett fåtal högskolor besvarar detta på ett sätt som visar att riktlinjerna implementerats till fullo. En gemen- sam nämnare för flera av svaren är att högskolornas ambitionsnivåer höjts med anledning av och de av regeringen uppdaterade riktlinjerna. Det handlar särskilt om att ha en särskild kompetens för att oberoende av bolaget granska dess verk- samhet och att tillse att ägardirektiv finns för verksamheten. Enkätsvaren utvisar enligt utredningens mening att resurser och förmåga att förvalta holdingbolagen varierar stort mellan högsko- lorna, att högskolornas styrelser som regel får sparsam information om holdingbolagen, oftast ett tillfälle , och att förvånansvärt många högskolor anser att information till högskolan ges genom att ledande företrädare för högskolan ingår i holdingbolagets styrelse. Noterbart är också att bara en högskola saknar anställd vid hög- skolan i bolagets styrelse. 3.7.4Om redovisningen av holdingbolagens verksamhet Holdingbolagens verksamhet och resultat redovisas i bolagens års- redovisningar och ska enligt nu gällande riktlinjer för de statliga universitetens och högskolornas holdingbolag återrapporteras till det universitet eller den högskola till vilket det är knutet. Rappor- tering till regeringen ska lämnas av samma högskola. Återrapportering till regeringen kan ske i myndighetens årsredo- visning eller i en bilaga till denna. I återrapporteringen till regeringen från respektive högskola avse- ende holdingbolagets verksamhet ska nedanstående parametrar redo- visas: •holdingbolagets och eventuella dotterföretags verksamhet, •holdingbolagets och eventuella dotterföretags måluppfyllelse till exempel lönsamhet och kapitalstruktur, •på vilket sätt holdingbolaget och eventuella dotterföretag arbetar tillsammans med universitet eller högskolor och innovations- kontor och hur gränsdragningen ser ut mellan dessa, •på vilket sätt holdingbolaget samverkar med aktörer i det omgiv- ande innovationssystemet och andra universitet och högskolor i dess region, •en beskrivning av holdingbolagets väsentliga risker av betydelse för bolagets resultat, ställning och framtidsutsikter, liksom inve- steringar, förvärv och väsentliga händelser som inträffat under räkenskapsåret, och Redovisningen ska också innehålla följande indikatorer för den innovationsstödjande verk- samheten inom holdingbolaget eller dess dotterföretag: •totala antalet unika idéer som holdingbolaget och dess dotter- företag tar emot från det universitet eller den högskola till vilket holdingbolaget är knutet eller dess innovationskontor, •antal idéer som skyddas i form av patent, mönsterskydd och varu- märke, antal idéer som holdingbolaget äger helt eller delvis, exempelvis via optionsavtal eller liknande, •antal idéer som sålts vidare till bolag, och •antal nya bolag som startas med idén som grund med angivande av hur respektive bolag ägs. har i sin granskning av holdingbolagen71 kritiserat såväl regeringens som de förvaltande högskolornas styrning och har rekommenderat att regeringen bör ta initiativ till att utreda hur rap- porteringskedjan mellan bolag, högskola och regering kan utvecklas för att åstadkomma en aktiv, professionell förvaltning med värde- skapande som övergripande mål. Vidare att högskolorna bör utveckla arbetet med mål, strategier och riskhantering i bolagen. Högskolorna bör också utveckla uppföljningen av de uppdrag som avtalas med holdingbolagen. 71Riksrevisionen (2020:4): Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning, s. 34 ff. Om redovisningen av holdingbolagens verksamhet till Den senaste gången verksamheten i de av högskolorna förvaltade holdingbolagen redovisades till på ett samlat sätt, var genom 1997-års redogörelse för företag med statligt ägande. har – såvitt är känt – endast andelarna i holdingbolagen redo- visats i årsredovisningen för staten under andelar i hel- och delägda företag. Detta då andelarna är så små. Detta medför att inte fått någon redovisning av verksamheten i de av hög- skolorna förvaltade holdingbolagen. Nya riktlinjer för holdingbolagen Regeringen har fastställt nya riktlinjer för statliga universitets och högskolors förvaltning av holdingbolag och har givit uppdrag om förvaltning av holdingbolag till berörda högskolor. 3.7.5Holdingbolagens investeringsverksamhet varierar kraftigt Gällande holdingbolagens investeringsverksamhet så har utredningen valt att undersöka hur kapitalflödet ut och in från bolagen den senaste femårsperioden sett ut. Om kapitalflödet sätts in i effektlogiken beskriven i figur 3.6 ovan så är kapitalflödet resultatet. En inve- stering är resultatet av idéflöde och värdering av projektbolagen. En avyttring bidrar till holdingbolagens mål om att vara vinstdrivande (resultatmål). Det finns inga effektmål uppsatta för holdingbolagen. En grundläggande uppgift för holdingbolagen är att stödja företag i tidiga faser genom att tillskjuta kapital. Detta görs med antagandet att det saknas kapital för individer som just kunnat veri- fiera sin idé och som vill ta nästa steg i processen för att nyttiggöra den idén. Som framgår av tabellen nedan genomförde de holdingbolag som har statlig huvudman totalt 558 investeringar åren 2015–2019 till ett totalt värde av . Den genomsnittliga investe- ringen var . genom- förde samma holdingbolag 142 avyttringar (s.k. exits) till ett värde Den genomsnittliga avyttringen var . Det är stora skillnader mellan de olika holdingbolagen. tillhör en egen kategori av holdingbolag i fråga om både antal och storlek. En starkt bidragande faktor till detta är att avsätter för driftsmedel och för investeringar till holdingbolaget (åren 2018–2020)72. Tillskotten är möjliga efter- som som högskola ägs av en stiftelse. Holdingbolagen vid (), () och har löpande genomfört förhållandevis många investeringar (cirka 23 investeringar i snitt ). är det holdingbolag med statlig huvudman som genomfört flest investeringar till ett totalt värde av . En ytterligare kategori av holdingbolag är de som löpande genom- för investeringar och avyttringar, men i en lägre omfattning, med mellan 4–8 investeringar . Dit räknas bland andra holding- bolagen vid och . En ytterligare kategori av holdingbolag är de som uppvisar väldigt låg eller ingen aktivitet. Till dessa räknar utredningen de som i snitt genomförde färre än 4 investeringar . till holdingbolagens avyttringar (exklusive Ven- tures) kan det konstateras att avyttringarnas belopp överstiger inve- steringsbeloppet med . Varje avyttring är i genomsnitt och de holdingbolag som genomför flest avyttringar är , , och . 72Inrapporterat av till utredningen. Tabell 3.10 Investeringsflöden holdingbolagen 2015–2019 A:Antal investeringar i nya bolag, B: Totalt antal investeringar, C: Belopp investeringar mnkr, D: Antal exits, E: Belopp exit mnkr. * Ägs av och ligger inte under statlig förvaltning. **grundades hösten och genomförde inga investeringar . Källa: Holdingbolagens inrapportering till utredningen. 3.7.6Holdingbolagens arbete med uppdragsutbildning Enligt 2 § förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid uni- versitet och högskolor avses med uppdragsutbildning ”utbildning som anordnas mot avgift från annan än en fysisk person för den som uppdragsgivaren utser.” Vidare framgår av förordningen att varje högskola själv får bestämma storlek på avgiften men att den ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås (5 §) och att uppdrags- utbildning inte får bedrivas på ett sådant sätt eller i en sådan omfatt- ning att den får en negativ inverkan på den högskoleutbildning på grundnivå eller avancerad nivå som högskolan ska bedriva (4 §). () utvärderade på regeringens uppdrag 2016 uppdragsutbildningsverksamheten vid högskolorna.73 Slutsatsen var att volymen 2014 var densamma som 2002 och att hälften av intäkterna kom från andra statliga myndigheter. UKÄ lämnade i rapporten ett flertal förslag om regeljusteringar men ingen rörde holdingbolagen. Av rapporten framgår hur högskolorna orga- niserat sin uppdragsutbildningsverksamhet och en verksamhet som lyfts fram, är , som förmedlar, säljer, marknadsför och administrerar uppdrag och all uppdragsut- bildning vid . Som visas i tabell 3.7 arbetar nio av landets holdingbolag med uppdragsutbildning. Som nämns i betänkandets kapitel 2 har det inte varit möjligt att inom ramen för utredningen genomföra någon när- mare uppföljning av högskolornas verksamhet inom uppdragsutbild- ning. De uppgifter utredningen erhållit via FUHS är dock att upp- dragsutbildningsverksamheten inom holdingbolagen minskar i om- fattning typiskt sett och att förklaringen till varför holdingbolagen inte förmedlar mer uppdragsutbildning, står att finna i att de förvalt- ande högskolorna typiskt sett inte har utbildningar att förmedla. konstaterade i sin rapport om granskning av verk- samheten i holdingbolagen att förmedlingsuppdraget upplevdes som otydligt av holdingbolagen.74 Detta är inte ett budskap som åter- upprepats för utredningen av företrädare för holdingbolag eller högskolor. Tvärtom är bilden att dessa aktörer är väl insatta i inne- börden av förmedlingskravet i sig – utmaningarna avseende upp- 73Uppdragsutbildning vid universitet och högskolor – Redovisning av ett regeringsuppdrag, Rapport 2016:8. 74Riksrevisionen (2020:4): Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning, s. 39. dragsutbildningen synes mer handla om frågor relaterade till upp- dragsutbildningsverksamheten som sådan. Regeringen har i utredningsdirektivet angett att det saknas det sak- nas tydliga riktlinjer för vilken verksamhet som bör bedrivas i holdingbolagens tjänstebolag. Detta stämmer också väl överens med den bild utredningen har av verksamheten i de så kallade tjänste- bolagen. Verksamheten definieras i riktlinjerna och i bolagsordningen genom principer för verksamheten och det anges vilken verksamhet bolagen inte får bedriva. Slutsatsen blir att holdingbolagen kan bedriva många olika sorters verksamhet som relateras till forskning och utbildningsverksamhet vid den förvaltande högskolan och att det som sätter gränsen handlar om finansiella och personella resurser, vilken verksamhet som bedrivs vid högskolan och vilka ambitioner högskolan har för bolaget. beskrev verksamheten inom tjänste- bolagen på följande sätt: Sex holdingbolag driver konsultbolag som erbjuder konsulttjänster utförda av studenter vid lärosätet, varav ett av bolagen är vilande. Det finns även holdingbolag som erbjuder andra typer av konsulttjänster, exempelvis uppdragsforskning eller uthyrning av forskare på konsult- basis. Både universitets och drev tidigare tillsammans med Arbetsförmedlingen och Folkuniversi- tetet projektet vägen, som vänder sig till utlandsfödda akademiker och syftar till att korta vägen till arbetsmarknaden. Det förekommer också att holdingbolagen äger bolag som är att anse som forskningsinfrastruktur. Holdingbolagen vid och är båda delägare i Etanolpilot, en forsknings- anläggning för cellulosabaserad etanolproduktion. Holdingbolaget vid äger också en experimentanläggning i genom sitt helägda tjänstebolag och KB. Holdingbolaget vid äger i sin tur en minori- tetsandel av aktierna i ett företag som bedriver långsiktig avelsverksamhet för fiskarter, som sedan odlas kommersiellt av andra aktörer. äger tjänstebolaget , som för- medlar bostäder till internationella studenter och forskare vid uni- versitetet. Inom samma koncern har det tidigare funnits ett helägt bolag med affärsidé att ge ut böcker till patienter och anhöriga på lättbegriplig svenska, ett bolag som varit under avveckling . Den bild visar, stämmer som sagt väl överens med utredningens. Den minsta gemensamma nämnaren för verksam- heten är för utredningen att holdingbolagen synes vara verktyg för att lösa utmaningar hos högskolorna, är det verktyg för att bedriva ett sådant kommersiellt nyttiggörandearbete som avsett. Här finns ett behov av att förtydliga syftet med bolagens verksamhet. Det behöver inte i sig medföra att bolagen kommer att ha en mindre spretig verksamhet, då den rimligen åter- speglar verksamheten som bedrivs vid den förvaltande högskolan. 3.8Finansiering av högskolornas innovationsstöd Det högskolenära stödet för nyttiggörande har flera olika finansi- eringskällor. De 13 innovationskontoren erhåller totalt 2020. Finansieringen regleras av innova- tionskontorsförordningen och består av ett grundbelopp (25 pro- cent), belopp baserat på prestation (), belopp baserat på volym () samt belopp för stöd till högskolor ().75 Av förordningen framgår vidare att volymen beräknas på grundval av tre nyckeltal som samlas in av : antal helårsstudenter (vikt ), antal helårsdoktorander (vikt ) och forskningsfinansiering i intäkter (vikt 50 pro- cent).76 Fördelningen av medel framgår av regeringens beslut om regleringsbrev avseende anslag 2:64 under utgiftsområde 16. Anslagen för innovationsstöden uppgår totalt till () för innovationskontor, för idébanksmedel och för VFT-medel. 753–6 §§ innovationskontorsförordningen. 764 § innovationskontorsförordningen. 4Innovationsstödet utifrån gällande regelverk om statsstöd Av utredningsdirektivet framgår att utredningen ska analysera inno- vationsstödet utifrån gällande regelverk för statsstöd och ta hänsyn till detta regelverk i förslag som rör innovationsstödets utformning och finansiering. Kapitel 4 är utredningens beskrivning gällande regel- verk. Utredningens analys om frågan återfinns i avsnittet med beskriv- ning av högskolornas stöd för nyttiggörande i utifrån gällande regel- verk om statsstöd. Statligt stöd definieras enligt art. 107.1 EUF-fördraget och är som huvudregel förbjudet om det inte har godkänts av Europeiska kom- missionen enligt art. 108 EUF-fördraget. Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en med- lemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre mark- naden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlems- staterna. Fem kumulativa kriterier måste vara uppfyllda för att en åtgärd ska anses utgöra statligt stöd: 1.Det måste ges till en ekonomisk verksamhet. 2.Det måste bestå av offentliga medel. 3.Det måste ge mottagaren en ekonomisk fördel. Innovationsstödet utifrån gällande regelverk om statsstöd 4.Det måste vara selektivt i den betydelsen att det riktar sig mot vissa företag eller viss produktion. 5.Det måste ha en påverkan på handel och konkurrens. Även om samtliga fem kriterier måste vara uppfyllda är tillämpnings- området brett och träffar merparten av offentligt stöd i någon form som ges till företag. Detta företagsbegrepp definieras som enheter som bedriver ekonomisk verksamhet, oberoende av deras rättsliga ställning och hur de definieras. Det spelar heller ingen roll om verk- samheten bedrivs i vinstsyfte. Ekonomisk verksamhet omfattar all slags verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en marknad. Endast fördelar som beviljas direkt eller indirekt genom statliga medel kan utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 EUF-fördraget. Statliga medel omfattar emellertid alla den offentliga sektorns medel såsom kommuner, myndigheter och bolag, inklusive överföringar inom en statlig koncern. Även avstående av inkomster utgör statligt stöd, detta kan exempelvis utgöras av att tillhandahålla tjänster under marknadsmässigt pris. Överföring av medel måste ge en fördel till företaget och det är endast effekten som är relevant och inte orsaken eller syftet med det statliga ingripandet. Detta kriterium kan i de flesta fall anses uppfyllt utan djupare analys. Åtgärden måste även vara selektiv, därför omfattas inte alla åtgär- der som gynnar ekonomiska aktörer av begreppet stöd, utan endast de som ger en fördel på ett selektivt sätt till vissa företag eller kate- gorier av företag eller ekonomiska sektorer. Generella skattesänk- ningar är exempel på åtgärder som oftast anses vara icke selektiva. Åtgärden måste även ha en påverkan på handeln mellan medlems- staterna. Kravet är lågt ställt och stöd som stärker ett företags ställ- ning och gör det svårare för andra företag att etablera sig uppfyller exempelvis detta kriterium. Påverkan på handeln får dock inte vara endast hypotetisk, och rent lokala verksamheter som endast kan ha en marginell effekt på gränsöverskridande handel faller utanför detta område. Stödåtgärder som uppfyller kraven måste enligt artikel 108 EUF- fördraget godkännas av Europeiska kommissionen innan de införs. Sådan anmälan görs genom enheten för marknad och konkurrens på . Innovationsstödet utifrån gällande regelverk om statsstöd 4.2Stöd till utbildning och FoUI Klassificeringen av stöd till FoUI som statligt stöd När det gäller stöd som ges till forskning och utveckling måste en analys göras om det anses utgöra statligt stöd, och i sådana fall i vilken omfattning som statligt stöd kan anses vara förenligt. Kom- missionen har som vägledning givit ut ett meddelande om rambe- stämmelser för stöd till forskning och utveckling. Det framgår att stöd till forskningsorganisationer och organisa- tioner för kunskapsspridning och forskningsinfrastrukturer är mot- tagare av statligt stöd om de uppfyller kraven i artikel 107.1 i EUF- fördraget. Stödmottagaren måste kunna klassificeras som företag för att stöd ska anses utgöra statligt stöd enligt artikel 107 EUF-för- draget. Denna klassificering är inte beroende av stödmottagarens rättsliga status, det vill säga om den omfattas av offentligrättslig eller privaträttslig lagstiftning, eller dess ekonomiska karaktär, det vill säga om syftet är att gå med vinst eller inte. Den avgörande faktorn för denna klassificering är i stället om stödmottagaren bedriver ekonomisk verksamhet som består av att erbjuda produkter eller tjänster på en given marknad. Om en organisation bedriver såväl ekonomisk verksamhet såsom icke-ekonomisk verksamhet ska finansieringen av den icke ekono- miska verksamheten inte räknas som statligt stöd enligt artikel 107.1 EUF-fördraget, under förutsättning att de kan skiljas från varandra. Om offentlig finansiering av en organisation som bedriver både ekonomisk och icke ekonomisk verksamhet ska komma i fråga, ställs därför krav på särredovisning. Om en forskningsorganisation eller forskningsinfrastruktur nästan enbart bedriver icke-ekonomisk verk- samhet och den ekonomiska verksamheten är direkt underordnad den icke-ekonomiska, kan finansieringen helt och hållet komma att falla utanför tillämpningsområdet för artikel 107.1 EUF-fördraget. Allmän utbildning som anordnas inom ett nationellt utbildnings- system som finansieras och står under tillsyn av staten kan betraktas som en icke-ekonomisk verksamhet. Domstolen har slagit fast att staten, ”genom att upprätta och upprätthålla ett sådant system för Innovationsstödet utifrån gällande regelverk om statsstöd offentlig undervisning som i regel finansieras med medel ur den offentliga budgeten och inte av eleverna eller deras föräldrar, inte avser att bedriva verksamhet i vinstsyfte utan endast att uppfylla sina sociala, kulturella och utbildningspolitiska uppgifter gentemot sina medborgare”. Uppdragsutbildning kan dock i vissa fall omfattas av begreppet ekonomisk verksamhet och är därmed underkastat reg- lerna om statligt stöd.1 Även vissa verksamheter som bedrivs av universitet och forsk- ningsorganisationer faller utanför tillämpningsområdet för reglerna om statligt stöd. Detta gäller deras huvudsakliga verksamhet, näm- ligen följande: •Utbildning för ökad och högre kvalificerad arbetskraft. •Oberoende forskning och utveckling för ökad kunskap och för- ståelse, även forsknings- och utvecklingssamarbete. •Spridning av forskningsresultat. Kommissionen anser att kunskapsöverföring (licensiering, skapande av spin-off-effekter eller andra former av förvaltning av kunskap som forskningsorganisationen eller forskningsinfrastrukturen har genererat) är icke-ekonomisk verksamhet om den utförs antingen av en forskningsorganisation eller en forskningsinfrastruktur (inklu- sive avdelningar inom eller dotterbolag till dessa) eller tillsammans med eller för andra sådana enheter, och all inkomst från denna verk- samhet återinvesteras i de berörda forskningsorganisationernas eller forskningsinfrastrukturernas huvudsakliga verksamhet. Forskningsinfrastruktur definieras som anläggningar, resurser och därmed sammanhängande tjänster som forskarsamhället använder för att genomföra spetsforskning på alla områden; denna definition om- fattar vetenskaplig basutrustning och forskningsmaterial, kunskaps- baserade resurser som samlingar, arkiv och strukturerad vetenskaplig information, IKT-infrastrukturer som nät, datorutrustning, program- vara och kommunikationsverktyg samt alla andra unika medel som är nödvändiga för att uppnå vetenskaplig excellens. Sådana forsknings- infrastrukturer kan vara lokaliserade på en enda plats eller organi- serade i ett nät (”spridda”).