sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — Utöver dessa begränsningar innehåller förordningen också be- stämmelser om hur reklam för onlinespel får utformas, bl.a. med de rekommendationer som framgår av rekommen- dationer och principer om onlinespel som förebild. 32Kunglig förordning om driftsformer för hasardspel och vadslagning som drivs med hjälp av informationssamhällets verktyg. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn antogs ett kungligt dekret om kommersiella meddelanden avseende spelverksamhet (Real Decreto 958/2020, de 3 de noviembre, de comunicaciones comerciales). Det kungliga de- kretets huvudsakliga mål är att skydda spelberoende, minderåriga och konsumenter i allmänhet. Målet ska uppnås genom en kraftig reducering av exponering av spelreklam för allmänheten. Enligt regleringen får marknadsföring av spel endast sändas i tv och radio mellan kl. 01.00–05.00. Marknadsföring via internet får endast ske på spelföretagens egna webbsidor eller på sådana sidor som har till föremål att informera om spel. Marknadsföring får också ske på sociala medier, förutsatt att åldersfiltrering finns tillgänglig, samt en möjlighet att blockera pop-up-annonser. Det är också tillåtet med marknadsföring på sök- motorsidor förutsatt att en specifik sökning gjorts som är direkt kopplad till spelaktivitet. På videodelningsplattformar (t.ex. You- tube) får marknadsföring av spel sändas mellan –05.00 förutsatt att åtgärder vidtas för att säkerställa att marknadsföringen inte riktas till minderåriga samt mekanismer finns för att blockera eller dölja pop-up-annonser. Enligt regleringen får kända eller of- fentliga personer inte förekomma i kommersiella meddelanden för spel. Vidare förbjuds sponsring på idrottskläder, idrottsutrustning och idrottsarenor. Regleringen tar sikte på alla spelformer förutom de statligt ägda lotterierna. Den sista versionen av utkast till det kungliga dekretet anmäldes till . Dekretet trädde i kraft med vissa övergångsbestämmelser. Redan på- gående sponsring får fortsätta säsongen ut. Pågående marknadsfö- ringskampanjer med kända idrottare eller andra kända personer är tillåtna fram till . På motsvarande sätt tillåts pågående marknadsföring online enligt kontrakt med tredje part fram till . Därefter kommer licenshavarna endast att få marknads- föra sina produkter på egna hemsidor samt på sociala medier förutsatt att dessa har åldersfilter. Licenshavare som bryter mot be- stämmelserna kan få betala sanktionsavgifter på och max , tillsammans med en tillfällig indragning av licensen . Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn står inför en omreglering av onlinespelmarknaden. En ny onlinespellag beräknas träda i kraft , vilken bygger på ett licenssystem motsvarande . Enligt redan befintliga re- gelverk får spelreklam inte sändas på tv mellan och 19.00. Ett lagförslag har emellertid röstats igenom vilket innebär att det kommer att vara förbjudet att sända spelreklam för förhands- dragna lotterier, vadhållning och kasinospel (även i spelhallar) mel- lan och 21.00. 9.8.1Problem med spel om pengar – några begrepp Det finns många olika begrepp som används när det gäller problem med spel om pengar. Begreppen ”spelproblem”, ”problemspelande”, ”spelberoende” och ”spelmissbruk” har något olika betydelser och används i olika sammanhang. I det följande görs en kort genomgång av begreppen. använder begreppet spelproblem som ett samlingsbegrepp för att beskriva de negativa sociala, ekonomiska och hälsomässiga konsekvenserna som spel om pengar kan orsaka, oavsett omfattning. Begreppet innefattar i det här sammanhanget allt från enstaka negativa konsekvenser till många allvarliga problem på flera områden. Spelproblem är också ett specifikt mått i bedömningsinstrumen- tet PGSI (Problem Gambling Severity Index), vilket utgör ett av flera bedömningsinstrument för att mäta spelproblem. Exempelvis använder sig av PGSI i befolkningsstudien . Instrumentet består av en enkät med nio frågor om proble- matiskt spelbeteende och negativa konsekvenser av spelandet. Den som frågas ut får poäng utifrån jakande svar. Ju fler poäng personen i fråga får desto allvarligare förutsätts spelproblemen vara. Frågorna kan ge max 27 poäng. räknar 8 poäng eller mer som spelproblem, och 3–7 poäng som förhöjd risk för spel- problem. Begreppet problemspelande är ett begrepp som används av Folk- hälsomyndigheten. Problemspelande är en sammanslagning av måt- Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn ten ”förhöjd risk för spelproblem” och ”spelproblem” i mätinstru- mentet PGSI. Problemspelande används även som ett specifikt mått i mätinstrumentet . Där beskriver det relativt allvarliga spel- problem, dock inte så allvarliga att det handlar om ett spelberoende. Hasardspelssyndrom, ofta kallat spelberoende (på engelska ”gam- bling disorder”) är en psykiatrisk diagnos, som kan ställas inom hälso- och sjukvården. Det är en allvarlig form av spelproblem. Alla som har spelproblem är inte spelberoende. Spelberoende är ett bero- ende av samma slag som alkohol- och narkotikaberoende och påver- kar hjärnans belöningssystem på ett likartat sätt. Spelberoende kal- lades tidigare för spelmani och tillhörde då impulskontrollstörning- arna men är klassificerat som ett beroendesyndrom. Diagnosen är den första, och enda, i kategorin ”icke-sub- stansrelaterade syndrom” i DSM-5 (Diagnostic and statistical ma- nual of mental disorders). För diagnos krävs minst fyra av föl- jande nio symtom, som lett till kliniskt signifikant lidande och inte förklaras bättre av mani (diagnosen omfattar endast spel om pengar): •spelar för allt större summor •”abstinenssymtom” vid försök att minska eller sluta spela •upprepade misslyckade försök att sluta •ständiga tankar på spel •spelar vid psykiskt dåligt mående •spelar i försök att vinna tillbaka förluster ”chasing losses” •ljuger för att dölja spelandets omfattning •riskerar arbete och relationer m.m. på grund av spelande •ekonomiskt beroende av andra Begreppet riskspelare används för att beteckna spelbeteende som ibland lett till negativa konsekvenser och som kan komma att ge upphov till mer förekommande och fler negativa konsekvenser och spelproblem. Spelmissbruk används i bl.a. socialtjänstlagen (2001:453) och i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Det finns ingen fastställd defi- nition av begreppet men det kan uppfattas som mildare än spelbero- Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn Ofta syftar missbruk på de negativa sociala konsekvenserna för en individ medan beroende beskriver de negativa biologiska och me- dicinska aspekterna. Swelogs (Swedish longitudinal gambling study) är en av världens största långsiktiga befolkningsstudier som undersöker relationen mellan spel om pengar och hälsa. Undersökningen bedrivs av Folk- hälsomyndigheten tillsammans med forskare. Swelogs består av två separata studier, en longitudinell mellan 2008–2014 och två preva- lensstudier från 201533 respektive 2018.34 När det gäller resultaten års studie framkom att andelen som spelat var , vilket var detsamma som 2015. Fler spelade dock online 2018 än 2015. Enligt studie hade 236 000 personer (2,) viss risk för spelproblem, 56 000 personer (0,) hade förhöjd risk för spelproblem och 45 000 personer (0,) hade spelproblem. Med Folkhälso- myndighetens terminologi har således av befolkningen ett problemspelande.35 I jämförelse med undersökning är andelen med problem- spelande lägre men antalet personer med allvarliga spelproblem ökar. Denna grupp ökade , från omkring 31 000 till 45 000 personer. studie framkom också bl.a. att förekomsten av spelpro- blem är högre bland de som spelar online regelbundet (minst en gång ) än bland de som spelar landbaserat spel. Andelen pro- blemspelare varierar även mellan de olika spelformerna. 33I prevalensstudien deltog 9 420 av 21 000 slumpmässigt utvalda personer i åldrarna 16– 84år som är bosatta i . Deltagarna svarade på frågor om spelande, spelproblem, tv- och dataspel, hälsa, sysselsättning, hushållets sammansättning och livshändelser . 34Studien är en uppföljning av studie med syftet att ge en nulägesbild av spelandet, betydelsen av spelproblem och kopplingen till annat i livet samt undersöka förändringen . De 9 520 personer som deltog i Swelogs kontaktades på nytt tillsammans med ett nytt urval om 4 000 16-18-åringar. Datainsamlingen avslutades och omfattar totalt 5 081 personer i åldrarna 16–som är bosatta i . 35Frågorna ställdes till de som spelat om pengar , varför siffrorna visar andel och antal personer med aktiva spelproblem. Personer som tidigare haft spelproblem och fortfarande har konsekvenser av detta tillkommer om man ska se till alla som har negativa konsekvenser av spel om pengar. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn av de som spelar på spelautomater eller kasinospel har enligt studien ett problemspelande. av pengarna som sat- sas på poker, spelautomater eller kasinospel kommer från personer med problemspelande, trots att av befolkningen spelar onlinespel inklusive spelautomater regelbundet.36 Traditio- nellt sett har andelen män med spelproblem varit större än andelen kvinnor. studie märks dock ett trendbrott, där cirka hälf- ten av gruppen problemspelare utgörs av kvinnor, förutom i ålders- intervallet 18–där män dominerar. Bilden av att spelproblem är vanligast vid vissa typer av spel be- kräftas av siffror från hjälporganisationen . Enligt stödlin- jens halvårsrapport är den spelform som mest frekvent an- givits som mest problematisk onlinekasino. 9.8.3Spelreklamens utveckling i siffror Investeringar i spelreklam har ökat markant under de senaste decen- nierna. före omregleringen stod de olicensierade ak- törerna för den största andelen reklam. Figur 9.1 Utvecklingen av spelreklamens omsättning mellan 2010–2019 Källa: Kantar – tabellen hämtad från . (73 000 personer) svarade att de spelar , och (26 000 personer) . Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn köpte spelbolag reklam i svensk media för cirka 7,4 mil- jarder kronor. uppskattades spelbolagen lägga på spelreklam vilket motsvarar omsättningen . De vanligaste mediekanalerna för att förmedla spelreklam har varit tv, internet, radio, utomhusreklam och kvällspress. Mer än hälften av all spelreklam () 2018 förmedlades genom tv. Investeringarna i tv-reklam var fortsatt högst bland investeringar i de s.k. traditionella mediekanalerna. 2019 lades på tv-reklam. har marknadsförings- kostnaderna gått ner kraftigt, per hade investerats i spelreklam i traditionella medier.37 Siffrorna ovan ger inte en helt rättvisande bild av omfattningen och utvecklingen av spelreklamen eftersom de endast tar sikte på traditionell media. Den allmänna utvecklingen inom marknadsföring pekar mot att digitala medier blir en allt vanligare mediekanal för re- klam. En studie som IRM, , gjort på uppdrag av Statskontoret visar att den bilden gäller även på spelområdet. Enligt studien skedde inför omregleringen, framför allt , en tydlig ökning av investeringen i spelreklam i digitala medier främst inom online video och banners och samar- beten. Efter omregleringen har spelbolagens medieinvestering i digitala medier fortsatt växa, särskilt i form av sökordsmarknadsföring (t.ex. Google) och sociala nätverk (t.ex. Facebook och Instagram) samt till viss del online video (t.ex. Youtube). Flera aktörer inom dessa kategorier hade före omregleringen varit restriktiva med att tillåta spelföretag utan tillstånd i att marknadsföra. mins- kar investeringen kraftigt inom framför allt digitala nyhetsmedier och banners (t.ex. webbtidningar och sajter med annonsytor), vilket är kategorier som inför omregleringen i stor utsträckning tillåtit an- nonser från utländska spelbolag. Spelreklamen 2020 är således mer spridd mellan olika mediefor- mer än den var 2018, före omregleringen. En viktig skillnad mellan spelreklam i traditionella medier och reklam i många typer av digitala medier, är också att reklam i digitala medier i högre grad är individu- aliserad (t.ex. sociala nätverk) eller sådan som konsumenten själv söker upp (t.ex. sökordsmarknadsföring). IRM:s intervjuer med di- 37Siffran bör ses i ljuset av den nedgång som skett generellt på annonsmarknaden under Corona-pandemin. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn gitala medieaktörer indikerar också att spelbranschen i jämförelse med andra branscher har mer köputlösande reklam, i stället för lång- siktig varumärkesbyggande reklam. Jämfört mellan olika spelformer är spelreklam för kasino den reklam som ökat mest . Figur 9.2 Marknadsföringens kostnader fördelat mellan olika spelformer 2010 t.o.m. Källa: Kantar och Statskontoret. 9.8.4Kort om spelforskning och spelreklam Spelforskning (gambling studies) är ett förhållandevis ungt forsk- ningsområde som spänner över flera akademiska områden bl.a. socialantropologi, psykologi, psykiatri, sociologi och folkhälsove- tenskap. Internationellt har det bedrivits forskning på spelområdet i större omfattning än i , särskilt i , och Austra- lien. Då speltraditioner och spelvanor ser olika ut i olika länder är de studier som gjorts i andra länder inte alltid applicerbara på svenska förhållanden. Det är förhållandevis lite av den spelforskning som finns som avser just spelreklam och dess påverkan. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn De spelforskare som främst har bedrivit forskning i kring spelreklam och spelproblem är Per Binde38 och och . Per Binde har bl.a. författat två rapporter på området för (numera Folkhälsomyn- digheten).41 Enligt Per Binde är det uppenbart att reklam för spel ökar om- fattningen av spelandet och att spelandet skulle minska om ingen re- klam förekom. Det finns dock ingen studie, vare sig i eller utomlands, som visar mer exakt vilken påverkan på omfattningen av spelandet som spelreklamen har. Trots att reklam ökar försäljningen av en viss produkt behöver det enligt Per Binde inte betyda att total- konsumtionen av produkten ökar. Reklam kan ha som funktion att omfördela marknadsandelar mellan varumärken och producenter. Motsvarande gäller för spelreklam, viss reklam ökar spelandet totalt medan annan främst lockar spelare från en spelprodukt till en annan. Forskning saknas i stort sett även kring detta. Enligt Per Binde visar undersökningar att personer, som i högre grad än andra uppmärk- sammar spelreklam, spelar mer än genomsnittet. Huruvida detta be- ror på att reklamen leder till ökat spelande eller om större spelin- tresse leder till ökad uppmärksamhet för spelreklam är oklart. När det gäller frågan om i vilken utsträckning ökad spelreklam bidrar till ökat spelmissbruk finns enligt Per Binde inget klart besked. Per Binde bedömer att, vid en sammanvägning av vad som är känt om dels reklampåverkan, dels om spelmissbruk, det framstår som troligt att spelreklam i någon mån förvärrar spelmissbruksproblemen men att denna effekt, jämfört med andra faktorer som spelar in, inte är avsevärd. Under vissa speciella omständigheter lär dock spelreklam ha större inverkan på spelmissbruket, till exempel om den ackom- panjerar introduktionen av nya spelformer med särskilt beroende- framkallande egenskaper. Som framgår av är andelen med problemspelande lägre jämfört med men antalet med allvarliga problem har förmodligen ökat. Enkät- och inter- vjustudier visar att åtskilliga får sina beroendeproblem förvärrade av 38Per Binde är docent och doktor i socialantropologi vid studier, . Per Binde har forskat på spel om pengar . 39Anders är professor i psykiatri, enheten för klinisk beroendeforskning vid och överläkare vid i Malmö-spelberoendeenheten. 40Carolina Widinghoff är läkare och doktorand. 41Binde, Per. (2005). Att sälja en dröm: Om spelreklam och dess påverkan. : och Binde, Per. (2007). Spelreklam och spelberoende: En intervjustudie. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn Med det som bakgrund kan enligt Per Binde reklam för specifikt riskfyllda spelformer ha bidragit till den troliga ökningen av de allvarliga spelproblemen. och bedriver också forsk- ning kring spelreklam och spelberoende. /2018 studerade de spelreklamens omfattning och innehåll i ett antal svenska tv-kanaler . Fyndet var att den absoluta huvuddelen av reklamen var reklam för onlinekasino, vilket också är den spelform som flest söker hjälp för på beroendemottagningar runt om i landet. En del av reklamen förekom även i barn- och familjepro- gram. När det gäller spelreklamens innehåll konstaterades att en större andel av reklamen för just onlinekasino fick anses vara riktad till kvinnor. Den senaste Swelogs-undersökningen visar på en stor ökning av kvinnor med spelproblem. Enligt går det förvisso inte att bekräfta att det föreligger ett samband mellan den höga andelen reklam för onlinekasino och den höga andelen med spelproblem bland främst kvinnor som spelar på den typen av spel. Det går dock enligt att konstatera att det i numera finns en hög andel kvinnor i gruppen som har de största problemen med onlinekasinon, som det under ett tv-dygn är fler reklaminslag för den spelformen som riktar sig mot kvinnor än för någon annan spelform. Studien genomfördes före omregleringen av spelmarknaden. Någon uppföljning av studien har inte gjorts . 9.9.1Riskklassificering av spel bör få genomslag vid regleringen av marknadsföring av spel Enligt direktiven ska utredningen bland annat bedöma om, och i så fall hur, regleringen av marknadsföringen bör skilja sig åt mellan olika spelformer. Utredningen har i kapitel 8 föreslagit att Spelin- spektionen ska få i uppdrag att i samråd med ta fram en modell för riskklassificering av olika spelformer, eftersom forskningen entydigt visar att olika spel är förenade med olika hög risk att utveckla spelproblem. Utredningen anser att olika spel- formers riskpotential ur ett konsumentskyddsperspektiv bör åter- Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn speglas i regleringen kring marknadsföring. På vilket sätt det bör ske redogörs närmare för nedan. 9.9.2Bör ett krav på särskild måttfullhet införas? Utredningens bedömning: Utredningen bedömer att kravet på att marknadsföringen av spel ska vara måttfull inte ska ändras till ett krav på särskild måttfullhet. Frågan om det bör införas ett krav på särskild måttfullhet vid mark- nadsföring av spel och lotteri var föremål för regeringens övervä- gande i samband med att särskilda regler för marknadsföring av lot- teri infördes i lotterilagen . I förarbetena konstaterades att deltagande i lotteri innebär en risk för att människor får ekono- miska och sociala problem med allvarliga konsekvenser, vilket moti- verade att särskilda marknadsföringsregler skulle införas. När det gäller vilket krav som skulle uppställas, särskild måttfullhet eller måttfullhet, konstaterade regeringen att det finns en omfattande forskning som visar på en tydlig koppling mellan marknadsföring och konsumtion av alkohol, särskilt bland unga, medan ett sådant samband inte är lika klarlagt på lotteriområdet. Vidare påtalades att det i tryckfrihetsförordningen har intagits en särskilt restriktiv in- ställning till marknadsföring av alkohol- och tobaksprodukter, som enligt en särskild bestämmelse i 1 kap. 9 § i stora delar undantagits från tillämpningen av förordningens bestämmelser. Mot denna bak- grund ansåg regeringen, att det inte fanns skäl att införa lika stränga regler för marknadsföring av spel som för alkohol och tobak. Ett krav på att marknadsföring av lotteri ska vara måttfull infördes i lot- terilagen. Vid antagandet av spellagen valde regeringen att överföra måttfullhetskravet i lotterilagen oförändrat till den nya lagen och framhöll behovet av att innebörden av begreppet ska utvecklas ge- nom rättspraxis. föreslog i sitt betänkande att vissa kriterier särskilt skulle beaktas vid bedömningen av måttfull- hetskravet, och att detta skulle framgå uttryckligen i lagtexten. Re- geringen ansåg dock att någon sådan exemplifiering inte skulle göras för att möjliggöra en fortsatt utveckling av begreppet. I författnings- kommentaren till bestämmelsen uttalas att en helhetsbedömning ska göras i det enskilda fallet men att vad som kan anses strida mot mått- Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn fullhetskravet bör överlämnas till rättstillämpningen. Vägledning vid bedömningen kan bl.a. hämtas från kommissionens rekommenda- tioner om onlinespel och Spers riktlinjer. har också möjlighet att ta fram allmänna råd som närmare preciserar vad kravet på måttfullhet innebär. Vad som avses med måttfull marknadsföring har endast varit föremål för domstolsprövning i två fall, varav det första är det s.k. I målet konstaterade mark- nadsdomstolen att måttfullhetskravet i spellagen är en specifik skyddslagstiftning vars uttalade syfte är att motverka spelproblem och kom fram till att målgruppen för marknadsföringen i det aktu- ella fallet utgörs av konsumenter som har eller ligger i farozonen att utveckla spelproblem. Med denna utgångspunkt bedömde domsto- len att den aktuella marknadsföringen i form av en s.k. takeover-an- nons var påträngande och inte måttfull enligt spellagen. Tjugo olika marknadsföringspåståenden bedömdes också stå i strid med mått- fullhetskravet i spellagen. Domen har vunnit laga kraft. meddelande Patent- och marknadsdom- stolen dom i ett mål mellan och avseende bolagets marknadsföring av bonuserbju- danden för onlinekasino under varumärket . Domstolen gjorde i målet en annan bedömning än i gäl- lande frågan om vem som ska anses utgöra målgrupp för marknads- föringen, den s.k. genomsnittskonsumenten. Enligt domstolen var det inte visat att marknadsföringen specifikt riktat sig till konsumen- ter som har eller riskerar att drabbas av ett problematiskt spelande. I det aktuella fallet hade marknadsföringen gjorts på , tra- och och ansågs därför av domstolen rikta sig till konsumenter i allmänhet, Även med denna bedömning vann KO fullt bifall till sin talan.42 gjorde ett omfattande tillsynsar- bete och även en s.k. tematisk granskning av marknadsföring av spel. I en del av fallen bedömde att den granskade marknadsföringen inte var måttfull eftersom den till exempel var påträngande, överdrev vinstchanser eller framhävde påståenden om snabba utbetalningar. Vid en uppföljning av spelreklamen som gjor- des , som dock inte var lika omfattande som den , konstaterade att vissa framsteg hade skett 42Även med denna bedömning vann KO fullt bifall till sin talan. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn när det gäller regelefterlevnaden av spellagens marknadsföringsbe- stämmelser men att det fortfarande förelåg en del brister.43 En del av den marknadsföring som förekom för antagandet av tilläggsdirektiven har således bedömts oförenlig med måttfullhetskravet. Frågan är om det nu finns skäl att införa ett krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring av spel, vilket i tidigare lagstiftnings- arbete förordats av såväl som Folkhälsomyndig- heten. Vad som skulle kunna tala för en sådan skärpning är att spel om pengar, liksom alkohol och tobak, är produkter som riskerar att leda till ett beroende. Utredningen konstaterar också, som framgår av avsnitt 9.6, att den självreglering som finns inte är enhetlig och att det inte heller finns någon särskild sanktionsmekanism kopplad till Spers och riktlinjer. I fråga om betydelsen av begreppet särskild måttfullhet för marknadsföring av spel skulle viss ledning kunna hämtas från alkohollagstiftningen och praxis avseende marknads- föring av alkoholdrycker, se avsnitt 9.3. De förarbetsuttalanden som gjorts beträffande måttfullhetkravet skulle sannolikt ha fortsatt relevans, då de i stora delar motsvarar förarbetsuttalandena om särskild måttfullhet för alkoholreklam.