sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Det är en följd av att myn- dighetsutövningen inom arbetslöshetsförsäkringen har delegerats. En myndighet hamnar typiskt sett inte i sådana situationer som gör att den inte kan fullgöra sitt uppdrag. Det är en avsevärd skillnad i en jämförelse med ett privaträttsligt subjekt som en arbetslöshets- kassa utgör, särskilt om det handlar om små arbetslöshetskassor med få medlemmar och få anställda. Det är ändamålsenligt att Alfa-kassans uppdrag utvidgas Utredningen konstaterar att det endast är arbetslöshetskassor som får handha arbetslöshetsförsäkringen (se 1, 7 och 116 §§ LAK). De regler som omgärdar arbetslöshetsförsäkringen är anpassade till att det just är arbetslöshetskassorna som handlägger ärenden om exempelvis ersättning, sanktioner och återkrav. Arbetslöshetskassorna har lång erfarenhet av att handha arbetslöshetsförsäkringen. Det medför att de har upparbetade strukturer och rutiner för hanter- ingen av arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen anser därför att det inte skulle vara en ändamålsenlig lösning att en annan aktör eller myndighet tog över uppgifter från en arbetslöshetskassa som inte kan fullgöra sitt uppdrag. Det bör i stället vara en annan arbetslös- hetskassa som tar över administrationen för sökanden som är med- lemmar i en kassa som inte kan fullgöra sitt uppdrag. Den kompletterande Arbetslöshetskassan Alfa, förkortad Alfa- kassan, har en särskild roll inom den svenska arbetslöshetsförsäk- ringen, vilken innebär att den handhar arbetslöshetsförsäkringen för alla som inte är medlemmar i någon annan arbetslöshetskassa. Det är arbetslöshetskassornas samverkansorganisation, a-kassor, som är Alfa-kassans enda medlem, men det är möjligt för enskilda oavsett yrkes- eller branschområde att ansluta sig till Alfa-kassan (se 85–87 b §§ LAK). Denna speciella konstruktion och roll gör att Alfa-kassan är lämpad att hantera en sådan situation som beskrivits, till skillnad från andra arbetslöshetskassor som i normalfallet enbart handhar arbetslöshetsförsäkringen åt föreningsmedlemmar. Alfa- kassans särskilda roll att handha arbetslöshetsförsäkringen åt alla som inte är medlemmar i någon annan arbetslöshetskassa gör det också osannolikt att Alfa-kassan skulle tillåtas hamna i ett sådant läge att kassan inte kan fullgöra sitt uppdrag. Det är förekomsten av en Den enskildes rätt när en arbetslöshetskassa inte kan fullgöra sitt uppdrag kompletterande arbetslöshetskassa, Alfa-kassan, som ger den svenska arbetslöshetsförsäkringen sin specifika konstruktion, som en allmän försäkring med en frivillig tilläggsdel. Om andra arbetslöshetskassor än Alfa-kassan skulle ges i upp- drag att handha försäkringen åt andra arbetslöshetskassors medlem- mar, skulle det behövas en mer genomgripande förändring av lagen om arbetslöshetskassor eftersom det bl.a. skulle vara ett avsteg från principen om att arbetslöshetskassans verksamhet (dvs. att handha arbetslöshetsförsäkringen) ska omfatta vissa yrkeskategorier eller branscher. En mer genomgripande förändring av LAK kan behövas också av andra skäl, men utredningen menar att det i detta fall varken är ändamålsenligt eller möjligt att göra inom den tid som utred- ningen har till sitt förfogande. Mot denna bakgrund är det enligt utredningens uppfattning mest ändamålsenligt att låta den kompletterande arbetslöshetskassan Alfa- kassan ta över ett sådant ansvar. Det bör därför införas ett tillägg till bestämmelsen i 85 § LAK som anger att den kompletterande arbets- löshetskassan även handhar arbetslöshetsförsäkringen för personer som är medlemmar i en arbetslöshetskassa som kan ut- föra sitt uppdrag. Som framgår ovan bör den kompletterande arbetslöshetskassans uppdrag utvidgas till att omfatta sökanden som är medlemmar i en arbetslöshetskassa som kan fullgöra sitt uppdrag. Så snart en arbetslöshetskassa kan fullgöra sitt uppdrag bör den informera både den kompletterande arbetslöshetskassan och sökan- den. Detta är viktigt, bl.a. för att sökanden i stället ska kunna rikta sitt ersättningsanspråk till den kompletterande arbetslöshetskassan. Det kan dock uppstå situationer då det är oklart om en arbetslös- hetskassa kan anses ha så stora problem att den kan full- göra sitt uppdrag. Enligt utredningens uppfattning bör regelverket inte inriktas på situationer där arbetslöshetskassan tillfälligt har långa handläggningstider eller annat som begränsar kassans möjlighet att genomföra sitt uppdrag. Utredningen bedö- mer inledningsvis att den föreslagna lydelsen i lag bör vara tillräcklig för att bestämmelsens syfte, att en sökande som har förvärvat rättig- Den enskildes rätt när en arbetslöshetskassa inte kan fullgöra sitt uppdrag heter enligt lag men som inte kan få ut den ersättning han eller hon har rätt till, ska kunna uppnås. Det kan emellertid inte uteslutas att det kan finnas behov av förtydliganden. Detta görs lämpligast genom mer detaljerande bestämmelser i förordning eller myndighetsföre- skrifter. I syfte att tydliggöra under vilka förutsättningar den kom- pletterande arbetslöshetskassan ska kunna ta över ansvaret från en annan arbetslöshetskassa bör det därför införas en bestämmelse som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som avses med att en arbetslöshets- kassa inte ska anses kunna utföra sitt uppdrag. Utredningen ska enligt direktiven se över hur den enskildes ersätt- ningsrätt kan värnas när en arbetslöshetskassa kan full- göra sitt uppdrag. Utredningen anser, som framgår ovan, att Alfa- kassans uppdrag inom arbetslöshetsförsäkringen bör utvidgas till att även omfatta sökanden som är medlemmar i en arbetslöshetskassa som kan fullgöra sitt uppdrag. Förslaget löser, enligt utred- ningens uppfattning, det primära problemet, dvs. att säkerställa att en sökande som har rätt till arbetslöshetsersättning också får ut sådan ersättning. Behov av en större översyn För att en arbetslöshetskassa ska kunna handha arbetslöshetsförsäk- ringen krävs att den registreras hos IAF (7–14 §§ ). Efter en registrering kan kassan fullt ut handlägga frågor om arbetslöshets- ersättning, bl.a. bevilja och betala ut ersättning, besluta om varning och avstängning från rätt till ersättning, besluta om innehållande samt besluta om återkrav av ersättning. Detta handlar i stor utsträck- ning om en delegerad myndighetsutövning. Utöver att en arbetslös- hetskassa efter en registrering kan handha arbetslöshetsförsäkringen och föra tala i domstol kan den även ta ut medlemsavgifter från sina medlemmar. Den enskildes rätt när en arbetslöshetskassa inte kan fullgöra sitt uppdrag Det saknas legala möjligheter för IAF att avregistrera en arbetslöshetskassa som inte uppfyller de krav som ställs för att bli registrerad eller som kan fullgöra sitt uppdrag. Det leder till att en kassa har kvar sin befogenhet inom försäkringen, inklusive att ta ut medlemsavgift från medlemmar. Enligt utredningens upp- fattning är en sådan ordning otillfredsställande, både utifrån den enskildes och det allmännas perspektiv. En arbetslöshetskassa om- fattar en viss yrkeskategori eller bransch. Det är därför svårt att ny- etablera en arbetslöshetskassa för att få den registrerad för att handha arbetslöshetsförsäkringen, eftersom IAF har begränsad möj- lighet att godkänna en ny kassas verksamhetsområde om det tange- rar andra arbetslöshetskassors verksamhetsområden. Om en arbets- löshetskassa som inte sköter sitt uppdrag inte kan avregistreras kan alltså inte en ny kassa med samma verksamhetsområde utan vidare etableras. Det begränsar den sökandes möjlighet att vara medlem i en arbetslöshetskassa som omfattar hans eller hennes yrke eller bransch. Ur det allmännas perspektiv är det särskilt viktigt att en myndig- hetsutövning som delegerats till ett privaträttsligt subjekt, i detta fall en arbetslöshetskassa, kan återtas när den inte längre fullgör sina uppgifter. Det är en fråga om legitimitet för administrationsord- ningen. Även i den konstruktion som utredningen föreslår finns det brister, t.ex. om den sökande frivilligt väljer att fortsätta betala med- lemsavgifter till sin gamla arbetslöshetskassa som Alfa- kassan ser till att arbetslöshetsersättningen, kostnadsfritt, betalats ut. Utredningen bedömer att det i ett första läge inte är nödvändigt att införa bestämmelser som tillåter Alfa-kassan att ta ut avgifter för denna grupp. Den sökande, vars arbetslöshetskassa inte kan fullgöra sitt uppdrag, träder troligen omgående ur denna arbetslöshetskassa. Om den sökande i stället skulle bli medlem i någon annan arbetslös- hetskassa, och denna kassa fullgör uppdraget, upphör Alfa-kassans ansvar. I det fall den sökande väljer att inte bli medlem i någon arbets- löshetskassa (eller ansluter sig till Alfa-kassan), kan Alfa-kassan ta ut avgifter som för andra sökanden. Den enskildes rätt när en arbetslöshetskassa inte kan fullgöra sitt uppdrag Frågor om Alfa-kassans möjlighet att ta ut avgifter och om hur länge en arbetslöshetskassa som inte kan fullgöra sina skyldigheter bör få behålla sitt tillstånd att handha arbetslöshetsförsäkringen för- tjänar dock en genomlysning. Slutsatsen är, liksom utredningen har konstaterat , att LAK i sin helhet bör ses över för att komma tillrätta med de brister som avser gränserna för arbetslöshetskassornas verksamhet. Denna genomlysning kan inte göras inom ramen för denna utredning, utan bör göras i särskild ordning. 22Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringen i förhållande till förordning (EG) nr 883/2004 I detta kapitel finns förslag på rätt till medlemskap efter arbete inom EU-/EES-området eller samt medlemskapets betydelse för ersättningsnivån under och efter sådant arbete. Kapitlet innehåller även utredningens bedömningar om hur den arbetslöshetsförsäkring som föreslås i betänkandet förhåller sig till och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen, förkortad förordning (EG) nr 883/2004 samt och Rådets förordning (EG) nr 987/2009 av om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygg- hetssystemen, förkortad förordning (EG) nr 987/2009. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och förordning (EG) nr 883/2004 Den fria rörligheten för arbetstagare regleras i artikel 45–48 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortad EUF-för- draget. Av EUF-fördraget framgår att den sociala tryggheten är en integrerad del av den inre marknaden. I artikel 48 i EUF-fördraget uttrycks att en samordning av medlemsstaternas sociala trygghets- system är nödvändig för att nå en fri rörlighet för arbetstagare. Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringen i förhållande till förordning (EG) 883 Samordningen av medlemsstaternas sociala trygghetssystem sågs tidigt som en förutsättning för den fria rörligheten. Den första för- ordningen som syftade till att underlätta fri rörlighet genom sam- ordning av de sociala trygghetssystemen1 kom till . Den nuvarande förordningen, förordning (EG) nr 883/2004, ska tillämpas från och är, liksom alla EU-förord- ningar, en bindande rättsakt i . Förordning (EG) nr 883/2004 Förordningen består av en inledning (preambel) samt sex avdel- ningar. I preambeln beskrivs allmänna förutsättningar för tolkningen av förordningen. I avdelning I finns allmänna bestämmelser, bl.a. definitioner och personkrets. Avdelning II innehåller bestämmelser om tillämplig lagstiftning enligt principen om att bara ett lands lag- stiftning om social trygghet är tillämplig i taget. I avdelning III beskrivs särskilda bestämmelser avseende vissa förmånsslag. Avdel- ning IV–VI innehåller bl.a. administrativa bestämmelser samt ikraft- trädande- och övergångsbestämmelser. Personkrets, sakområden och definitioner Förordningarna omfattar EU-medborgare, statslösa och flyktingar som är bosatta i en medlemsstat och som omfattas eller har om- fattats av lagstiftningen i en eller flera medlemsstater. Dessutom omfattas dessa personers familjemedlemmar och efterlevande (artikel 2). Förordning (EG) nr 883/2004 gäller även i förhållande till EES-staterna (, och ) genom den gemen- samma beslut nr 76/2001 av om ändring av bilaga VI (social trygghet) och protokoll 37 till EES-av- talet. Dessutom gäller förordningen i förhållande till genom beslut nr 1/12 av gemensamma kommittén som inrättats genom 1Rådets förordning nr 3/58 av om social trygghet för migrerande arbets- tagare. 2Vid sidan om förordningen finns det en tillämpningsförordning, och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringen i förhållande till förordning (EG) 883 avtalet mellan europiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och å andra sidan, om fri rörlighet för personer av om ersättande av bilaga II (sam- ordningen av social trygghetssystemen) till avtalet (2012/195/EU). När det i fortsättningen refereras till medlemsstat, avses därmed inte bara alla medlemsstater inom EU, utan också EES-länderna och . Genom en särskild förordning3 omfattas även tredjelandsmed- borgare av förordningen, men inte i förhållande till Storbritannien4 och . Enligt artikel 3 ska förordningen tillämpas på all lagstiftning om sociala trygghet. Med social trygghet avses tio olika förmånsslag, bl.a. förmåner vid arbetslöshet. Förordningen tillämpas på alla allmänna och särskilda system för social trygghet, oavsett om de är avgifts- finansierade eller inte, samt system där en arbetsgivares eller redares skyldigheter regleras. Enligt artikel 9 ska medlemsstaterna till EU- kommissionen lämna in en förteckning över vilken nationell lagstift- ning som omfattar de förmåner som anges i artikel 3. I artikel 1 anges vilka definitioner som gäller inom förordning (EG) nr 883/2004. Vissa förmåner har definierats, t.ex. familjeför- måner, men det saknas en definition för arbetslöshetsförmåner. Ett viktigt och återkommande begrepp i förordningen är behörig. Begreppet definieras olika beroende på i vilket sammanhang det används, men en behörig institution kan t.ex. vara den institution som personen är försäkrad hos när ansökan om en förmån sker. Begrep- pet behörighet signalerar att någon är ansvarig för något, antingen genom att en medlemsstats lagstiftning pekats ut som tillämplig eller till följd av att en institution i en medlemsstat utsetts till ansvarig för –behörig – att t.ex. pröva en persons rätt till förmåner med beak- tande av förordningens bestämmelser. 3Europaparlamentet och rådets förordning (EU) nr 1231/2010 av om utvidgning av förordning (EG) nr 883/2004 och förordning (EG) nr 987/2009 till att gälla de tredjelandsmedborgare som enbart på grund av sitt medborgarskap inte omfattas av dessa för- ordningar. 4I förhållande till gäller förordning/EEC) nr 1408/71 för tredjelandsmedborgare. lämnade EU , men är bunden av förordning (EG) nr 883/2004. Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringen i förhållande till förordning (EG) 883 Förordningen syftar till samordning, inte harmonisering I preambeln slås det fast att det är nödvändigt att särdragen i natio- nell lagstiftning respekteras och att förordningen därför begränsas till att utarbeta ett system för samordning av de sociala trygghets- systemen. Förordningens bestämmelser syftar därmed inte till har- monisering av medlemsstaternas lagstiftning om social trygghet utan till samordning av systemen för den som rör sig mellan olika med- lemsstater i syfte att arbeta, vistas eller bosätta sig. En medlemsstat i taget och principen om lex loci I punkterna 15–18 i preambeln anges att personer som rör sig inom gemenskapen endast omfattas av lagstiftningen om social trygghet i en medlemsstat i taget. Syftet är att undvika situationer med flera tillämpliga nationella lagstiftningar och de komplikationer det kan leda till. Om flera medlemsstaters lagstiftning skulle vara tillämpliga skulle det exempelvis kunna leda till att flera stater var skyldiga att betala ut förmåner. Eftersom förordning (EG) nr 883/2004 inte bara pekar ut vilken stat som är behörig att pröva rätten till ersättning utan också till vilken stat som socialavgifter ska betalas, skulle det utan principen om att endast en medlemsstats lagstiftning är tillämplig också kunna innebära att den enskilde och dennes arbetsgivare var skyldiga att erlägga socialavgifter till flera medlemsstater för samma arbete. Iartikel 11–16 i förordning (EG) nr 883/2004 finns bestämmel- ser för att bestämma tillämplig lagstiftning. Reglerna är konflikt- bestämmelser som för varje given situation pekar ut vilken medlems- stats lagstiftning, utifrån principen om att endast en medlemsstats lagstiftning är tillämplig i taget, som är tillämplig. Reglerna är tvingande för medlemsstaterna och begränsar därför rätten att inom nationell lagstiftning definiera vem som inkluderas av tillämpningen av en viss lag. Det är utifrån dessa regler upp till medlemsstaterna att var för sig sätta upp villkor för ersättning, så länge dessa villkor inte kom- mer i konflikt med . För att effektivt kunna garantera likabehandling för alla personer som är yrkesverksamma inom en medlemsstat anges det också att det är lämpligt att fastställa att det är arbetslandets lagstiftning som Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringen i förhållande till förordning (EG) 883 i regel ska vara tillämplig (artikel 11 3 a). Denna princip, lex loci , gäller som huvudregel även i de tidigare förordningarna5. I artikel 16 ges en möjlighet för två eller flera medlemsstater att fatta särskilda överenskommelser om tillämplig lagstiftning till för- mån för vissa personer eller persongrupper. Mellan och gäller exempelvis –överenskommelsen som bl.a. innebär att personer som bor i det ena landet och arbetar i det andra i vissa situationer ska omfattas av lagstiftningen i arbetsgivarens eller huvudarbetsgivarens hemland, trots att utfallet skulle ha varit annor- lunda om förordningens övriga bestämmelser tillämpats.6 Principen om likabehandling innebär bl.a. likabehandling av för- måner, inkomster och omständigheter. De personer som förord- ningens bestämmelser gäller, ska ha samma rättigheter och skyldig- heter som medlemsstatens egna medborgare, om inte annat särskilt föreskrivs (artikel 4). Om en förmån från det sociala trygghetssyste- met eller annan inkomst har rättsverkan i en medlemsstat ska be- stämmelserna även tillämpas på motsvarande förmåner eller inkoms- ter som förvärvats i en annan medlemsstat (artikel 5 a). Likaså ska, om rättsverkningar uppstår genom vissa omständigheter eller hän- delser, liknande omständigheter eller händelser som inträffat i en annan medlemsstat beaktas som om dessa hade inträffat inom det egna territoriet (artikel 5 b). Ipreambelns punkt 8–11 poängteras att den allmänna principen om likabehandling för arbetstagare är särskilt viktig för den som inte är bosatt i den medlemsstat där han eller hon är anställd. Det är bl.a. fallet för s.k. gränsarbetare, dvs. personer som arbetar som anställda eller bedriver verksamhet som egenföretagare i en medlemsstat men som är bosatta i en annan medlemsstat, dit personerna som regel återvänder eller åtminstone en gång (artikel 1 f). I förhållande till principer om likabehandling och likställande av 5Rådets förordning nr 3/58 av om social trygghet för migrerande arbetstagare och rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjer flyttar inom gemenskapen. 6Övergripande bestämmelser i (socialförsäkringsbalken), unionsrätten och internatio- nella avtal. uppdrag vad gäller vissa gemensamma gränsöverskridande frågor, Vägledning 2017:1, Version 8, s. 244, . Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringen i förhållande till förordning (EG) 883 omständigheter är det viktigt att notera att preambeln tydliggör att sådana principer inte bör påverka tillämpningen av bestämmelser om sammanläggning eller påverka bestämmelser om tillämplig lagstift- ning (preambelns punkt 10–12). Principen om sammanläggning är central för samordning av de sociala trygghetssystemen. I artikel 6 finns en sammanläggningsbestämmelse som gäller om inte annat framgår av förordningen. Här framgår att den behöriga institutionen i en medlemsstat vars lagstiftning villko- rar att försäkrings-, anställnings- eller bosättningsperioder har full- gjorts, ska i nödvändig utsträckning beakta perioder som har full- gjorts enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat som om de vore perioder som fullgjorts enligt den lagstiftning som institutionen tillämpar. Det gäller för ”erhållande, bibehållande eller återfående av rätt till förmåner”, för ”täckning genom annan lagstiftning” eller ”till- gång till eller undantag från obligatorisk eller frivillig försäkring” samt ”frivillig fortsättningsförsäkring”. När det gäller perioder för förvärv, bibehållande, återfående eller varaktighet av arbetslöshetsförmåner finns det en särskild samman- läggningsartikel för arbetslöshetsförmåner som i dessa fall alltså av- viker från artikel 6. Sammanläggningsbestämmelser vid prövning av arbetslöshetsförmåner I artikel 61 finns särskilda bestämmelser för sammanläggning vid pröv- ning av arbetslöshetsförmåner. Av artikel 61.1 framgår att den behöriga institutionen i en medlemsstat, i vars lagstiftning förvärv, bibehål- lande, återfående eller varaktighet av förmåner grundas på antingen fullgjorda försäkringsperioder, anställningsperioder eller perioder av verksamhet som egenföretagare, i nödvändig utsträckning ska beakta de försäkringsperioder, anställningsperioder eller perioder av verksam- het som egenföretagare som fullgjorts enligt varje annan medlems- stats lagstiftning, som om de hade fullgjorts enligt den lagstiftning institutionen tillämpar. Om rätten till förmåner enligt den tillämpliga lagstiftningen i stället grundas på fullgjorda försäkringsperioder, ska de anställnings- Tillämpningen av arbetslöshetsförsäkringen i förhållande till förordning (EG) 883 perioder eller perioder av verksamhet som egenföretagare som full- gjorts enligt en annan medlemsstats lagstiftning endast beaktas i de fall då de skulle ha betraktats som försäkringsperioder om de hade fullgjorts i enlighet med den tillämpliga lagstiftningen. Sammanläggningsreglerna i artikel 61.1 ska enligt artikel 61.2 endast tillämpas om den berörda personen i enlighet med den lagstiftning enligt vilken ansökan om förmåner görs, senast har fullgjort försäk- ringsperioder, om det i lagstiftningen krävs försäkringsperioder, har fullgjort anställningsperioder, om det i lagstiftningen krävs anställ- ningsperioder, eller har fullgjort perioder av verksamhet som egen- företagare, om det i lagstiftningen krävs perioder av verksamhet som egenföretagare. Detta gäller utom i de fall då en person arbetat i en annan med- lemsstat än den där han eller hon är bosatt men har rätt att få sin ersättningsrätt prövad i bosättningsstaten (se artikel 65). Rätt till ersättning för den som har arbetat i en annan medlemsstat än den där han eller hon är bosatt I artiklarna 65.1–65.5 och 65 a finns bestämmelser om vad som särskilt gäller för personer som varit bosatta i en annan medlemsstat än den behöriga staten (oftast arbetslandet). Det gäller både s.k. gränsarbetare, men även andra personer som varit bosatta i en annan medlemsstat än den behöriga. Bestämmelserna tydliggör bl.a. vilken medlemsstat som är behörig, dvs. till vilken medlemsstat som den sökande ska kunna vända sig om han eller hon är i behov av att an- söka om arbetslöshetsförmåner och hur fullgjorda perioder i andra medlemsstater då ska beaktas. Av bestämmelserna framgår bl.a. att en helt arbetslös person som under sin senaste anställning eller period av verksamhet som egenföretagare var bosatt i en annan med- lemsstat än den behöriga medlemsstaten och som fortsätter att vara bosatt i den medlemsstaten eller återvänder till den, ska ställa sig till arbetsförmedlingens förfogande i den medlemsstat där han eller hon är bosatt.