sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Arbetstagare arbetar också i större utsträckning på fler arbetsplatser och inom olika branscher under sitt yrkesliv . Ett viktigt fundament på den svenska arbetsmarknaden är den anställningstrygghet och den ekonomiska tryggheten som en tills- vidareanställning för med sig, för att kunna planera för framtiden. Tillsvidareanställningar ska därför fortsatt vara huvudregeln på den svenska arbetsmarknaden. Olika former av tidsbegränsade anställ- ningar spelar dock en viktig roll för arbetsgivare som är i tillfälligt behov av arbetskraft och när en arbetsgivare behöver ersätta tillfälligt frånvarande personal. Tidsbegränsade anställningar kan också vara en viktig väg in i arbetslivet, inte minst för grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden, t.ex. unga och nyanlända. De arbets- och anställningsmönster som finns på dagens arbets- marknad skiljer sig från hur de såg ut vid tillkomsten av anställnings- skyddslagen. är ett av de länder inom där den arbets- rättsliga skillnaden mellan anställningsformen tillsvidareanställning och tidsbegränsade anställningar är allra störst. Det bör därför skapas en bättre balans i anställningsskyddet för arbetstagare med olika an- ställningsvillkor, som nuvarande anställningsformer och de grunder som finns för tidsbegränsade anställningar ska finnas kvar och fortsatt vara flexibla för såväl arbetstagare som arbetsgivare. Förslagen ska inte heller påverka arbetsgivarens rätt att kunna be- stämma vilka tjänster som det finns behov av på arbetsplatsen, t.ex. när det gäller tjänsternas arbetstidsmått. •sammanställa befintligt kunskapsunderlag om gällande anställnings- skydd för arbetstagare med olika anställningsvillkor, inklusive skill- nader mellan olika branscher, •analysera skillnader när det gäller möjligheterna till mer varaktig an- ställning särskilt för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden, •analysera på vilka sätt tidsbegränsat anställdas och deltidsanställ- das anställningsskydd skiljer sig från tillsvidareanställdas och hel- tidsanställdas, och •överväga författningsförslag i syfte att skapa en bättre balans i an- ställningsskyddet för personal med olika anställningsvillkor. Utredaren ska beakta att tillsvidareanställningar fortsatt ska vara huvudregeln på den svenska arbetsmarknaden som olika former av tidsbegränsade anställningar spelar en viktig roll för arbets- givare som är i tillfälligt behov av arbetskraft och när en arbetsgivare behöver ersätta tillfälligt frånvarande personal samt att visstidsanställ- ningar kan vara en väg in på arbetsmarknaden särskilt för grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden, t.ex. unga och nyanlända. Parternas möjligheter att fortsatt kunna reglera frågorna genom kol- lektivavtal ska värnas. Utredarens beslutsunderlag och eventuella åtgärder och metoder ska följa kommittéförordningens (1998:1474) krav på konsekvensbeskriv- ningar och kostnadsberäkningar och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Konsekvensbeskrivningen bör särskilt beakta hur mindre företag påverkas av förslagen. Utredaren bör också analysera konsekvenserna från ett jämställdhetsperspektiv och utifrån hur förslagen påverkar olika grupper på arbetsmarknaden, däribland äldre, nyanlända och anställda med nedsatt hälsa, samt de samhällsekonomiska konsekvenserna. Utredaren ska även analysera hur befintliga kollektivavtal kommer att påverkas. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska säkerställa att förslagen är förenliga med EUrätten, inklusive Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna, och internationella åtaganden i övrigt, bland annat relevanta . Utredaren ska samråda med en referensgrupp bestående av före- trädare för arbetsmarknadens parter och företrädare för de små och medelstora företagen. Utredaren ska också föra en dialog med parter som är bärare av om- ställningsavtal, med andra organisationer och med relevanta myndig- heter. Dialogen med organisationer som företräder små och medel- stora företag ska särskilt syfta till att säkerställa att dessa företags perspektiv beaktas i utredningen och att den expertis och sakkunskap som finns i dessa organisationer kommer utredningen till del. Utredaren ska även beakta annat relevant arbete som pågår inom och EU. Uppdraget ska redovisas . Employment protection for regular contracts, including collective dismissals, summary indicator weights Delay involved before notice can start Length of the notice period at 9 months tenure Length of the notice period at 4 years tenure Length of the notice period at 20 years tenure Severance pay at 9 months tenure Severance pay at 4 years tenure Severance pay at 20 years tenure Definition of justified or unfair dismissal (inkluderar turordningsregler) Length of trial period Compensation following unfair dismissal Possibility of reinstatement following unfair dismissal Maximum time to make a claim of unfair dismissal Employment protection for temporary contracts, summary indicators Definition of collective dismissal Additional notification requirements in case of collective dismissals Additional delays involved in case of collective dismissals Other special costs to employers in case of collective dismissals Valid cases for use of fixed-term contracts Maximum number of successive fixed-term contracts Maximum cumulated duration of successive fixed-term contracts Types of work for which temporary work agency (TWA) employment is legal Additional costs and procedures involved in dismissing more than one worker at a time (compared with the cost of individual dismissal) Restrictions on the number of renewals of TWA assignments Maximum cumulated duration of TWA assignments TWA: authorisation or reporting obligations Equal treatment of regular and agency workers at the user firm Delay involved before notice can start Length of the notice Length of the notice Length of the notice period at 9 months period at 4 years tenure period at 20 years tenure Severance pay at 9 Severance pay at 4 years Severance pay at 20 involved in case of Valid cases for use Maximum number Types of work for of fixed-term of successive fixed- work agency (TWA) TWA: authorisation Equal treatment of renewals of TWA duration of TWA workers at the user Not: TWA är en förkortning av Temporary work agency (bemanningsföretag). förslag – några exempel från litteraturen Utredningen har gått igenom förslag som tidigare lyfts fram vad gäller hur LAS kan reformeras samt hur ett system där arbetsgivare har att ökat ansvar för kompetensutveckling skulle kunna utformas. Syftet är att få inspiration och dra lärdom av hur andra har resonerat. Vi kommer i det här avsnittet presentera några av de förslag som tidigare lyfts fram i litteraturen. Vad gäller kompetensutveckling finns också några lösningar som har genomförts och prövats. Dessa diskuteras mer utförligt i kapitel 8. Referenserna som det hänvisas till finns i referensförteckningen för kapitel 13. Ambitionen är inte att ge en heltäckande bild av alla tidigare för- slag, utan att lyfta fram några olika typer av exempel på tidigare förslag. Detta är en del av utredningens uppdrag att beakta olika alternativ vid utformningen av förslagen. Hur några av dessa förslag förhåller sig till utredningens uppdrag diskuteras i kapitel 14–17. Förslag från litteraturen – reformera LAS Uppsägningsavgifter som en viktig komponent för att reformera LAS I (SOU 2011:11) diskuteras förslag på hur anställningsskyddet skulle kunna reformeras för att bidra till en bättre fungerande arbetsmarknad. Förslag lyfts dels i huvudbetän- kandet, dels i en bilaga författad av Cahuc. Den huvudsakliga nackdelen med det nuvarande svenska anställ- ningsskyddet enligt är att det skapar för mycket personalomsättning bland de nyanställda och för lite personalom- sättning bland de med längre anställningstider. Orsaken anser de vara kombinationen av att i) arbetsgivarnas möjligheter att välja vem som ska sägas upp är mycket begränsade (bland tillsvidareanställda) sam- tidigt som, ii) det är lätt och relativt billigt att säga upp personal med hänvisning till arbetsbrist, medan iii) möjligheterna att ha tidsbegrän- sat anställda är mycket stora. De menar att systemet inte skyddar personalen mot godtyckliga uppsägningar på ett effektivt sätt efter- som det bara skapar ett skydd för de som har en tillsvidareanställning och en lång anställningstid. Dessutom menar att arbetsgivaren inte behöver beakta samhällets kostnader när någon sägs upp eftersom man inte behöver betala några uppsäg- ningsavgifter. Till detta kommer det faktum att det lönar sig för arbetsgivaren att byta ut de nyanställda med jämna mellanrum för att behålla flexibiliteten i organisationen. Därför menar att det finns en risk för ett allt större antal arbets- givare som organiserar sin produktion utifrån de möjligheter till flexibilitet som ges av att arbetsgivare får använda ett obegränsat antal tidsbegränsat anställda. Förslag som diskuteras i : •Harmonisera anställningsskyddet för tillsvidare- och visstids- anställda. Skyddet bör utformas så att det inte finns några trösklar där det lönar sig att byta ut en anställd mot en annan bara för att detta skapar flexibilitet. bör reglerna på ett bättre sätt ge arbetsgivarna incitament att beakta samhällets kostnader för uppsägningar samt ge de nyanställda arbetstagarna ett rimligt skydd mot godtyckliga uppsägningar. •Anställningsskyddet bör i huvudsak baseras på uppsägningsavgifter. Detta förslag bygger i huvudsak på vad som framkommer i bilaga 6 till utredningen (Cahuc 2011). Förslaget, som innebär förhållandevis stora förändringar av anställningsskyddet, innebär att turordningsregler, omplaceringskravet och återanställnings- rätten avskaffas. I stället införs ett system med uppsägningsavgif- ter vars storlek ökar med den uppsagdes anställningstid. Uppsäg- ningsavgifter kan ersätta den del av arbetslöshetsförsäkringen som finansieras av arbetsgivaravgifterna. Om arbetsgivaren betalar en avgift vid varje uppsägning skulle det innebära lägre totala avgifter för arbetsgivare som inte säger upp någon och högre avgifter för övriga arbetsgivare. Avgifterna bör växa steglöst med anställ- ningstiden oavsett anställningsform. Det skulle göra att personer med längre anställningstid skyddas mer än de med kortare anställ- ningstid som trösklarna mellan olika anställnings- former försvinner. Ytterligare ett skäl att koppla storleken på uppsägningsavgifterna till anställningstid är att värdet på för- lusten av ett arbete troligen är högre för dem med lång anställ- ningstid. En lång anställningstid innebär i allmänhet att en större del av den kompetens arbetstagaren har är kopplad till den tidigare arbetsplatsen. Detta skulle också innebära att behovet av omställningsinsatser troligen är högre för dem som varit länge på en och samma arbetsplats. Som tidigare framkommit löper också äldre personer en större risk att hamna i långtidsarbetslöshet om de blir arbetslösa. menar vidare att det kan finnas skäl att låta uppsägningsavgifterna vara något lägre för de mindre arbetsgivarna. En invändning mot systemet med upp- sägningskostnader, som diskuteras i utredningen, är att det riske- rar att öka det politiska inflytandet över arbetsmarknaden då avgifterna på något sätt måste bestämmas. Utredningen ser dock att det inom ramen för den svenska modellen skulle vara möjligt att utforma ett system där parterna i kollektivavtal ges möjlighet att själva bestämma avgiftens storlek. Dock skulle den exakta ut- formningen av lösningen bero på hur arbetslöshetsförsäkringen är utformad. Till viss del skulle uppsägningsavgifterna komma att fungera som ett skydd mot godtyckliga uppsägningar – det skulle kosta att säga upp någon, även de nyanställda. Men eftersom det svenska anställningsskyddet inte innehåller någon prövning vid uppsägningar på grund av arbetsbrist ser ändå fördelar med att behålla ett turordningsregelverk. •Turordningsreglerna bör i mindre grad styra uppsägningsbesluten och vara oberoende av anställningsformen. Den bästa lösningen är, enligt , om kompetens får gå före anställ- ningstid som bedömningsgrund – där parterna själva kan få i uppgift att bestämma hur kompetens ska definieras. Komplette- rat med uppsägningsavgifter bedömer att man på ett bättre sätt än inom dagens system skulle kunna till- varata både arbetstagarnas och arbetsgivarnas intressen som det skulle innebära betydande samhällsekonomiska vinster. Vidare menar att en fördel med att använda uppsägningsavgifter för att styra uppsägningsbesluten är att det innebär att den som fattar besluten (arbetsgivaren) också blir den som får bära kostnader och intäkter av sina beslut. Effektivitet på arbetsmarknaden, precis som på alla andra marknader, uppnås bäst om kostnader och intäkter bärs av den som fattar beslut. anser därför att den svenska arbetsmarkna- den skulle kunna förbättras om arbetsgivaravgifterna i större utsträckning användes för att få arbetsgivare att internalisera samhälleliga kostnader och intäkter av olika former av beslut – de menar att avgifter i allmänhet är ett bättre styrmedel än adminis- trativa restriktioner. Cahuc (2011) lämnar i bilagan till till viss del andra förslag, men gör samma bedömning av de huvudsakliga proble- men med det nuvarande anställningsskyddet. Förlag som diskuteras av Cahuc: •Arbetsgivaren bör få bestämma vilka som ska sägas upp. Cahuc menar i sin bilaga till att de regler som gyn- nar insiders bör avskaffas. Dessa regler är turordningsreglerna, återanställningsrätten och krav på att undersöka möjligheterna till omplaceringar. För att nå ett effektivt utfall bör arbetsgivaren få bestämma vilka som ska sägas upp, möjligen tillsammans med fackföreningen om kollektivavtal finns. Arbetsdomstolen bör i stället avgöra om det förekommer felaktiga uppsägningar eller inte. •Företag bidrar till arbetslöshetsförsäkringen i proportion till antalet uppsägningar. Cahuc menar att nuvarande regler innebär att om- sättningen av de tillsvidareanställda minskar, medan omsätt- ningen av de tillfälligt anställda ökar. Han menar också att reglerna förhindrar arbetsgivaren från att behålla de mest produk- tiva anställda. Reglerna innebär enligt Cahuc alltså inte att det nödvändigtvis blir färre uppsägningar, de ändrar i stället samman- sättningen och minskar produktiviteten (på grund av sämre matchning). Cahucs förslag för att fiskalisera anställningsskyddet är att företag bidrar till arbetslöshetsförsäkringen i proportion till antalet uppsägningar. Det gör att arbetsgivarna behöver ta väl- färdskonsekvenserna på allvar i samband med uppsägningar. Förslag från litteraturen – arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling En centralfråga i litteraturen är i vilken utsträckning individen, arbetsgivaren eller skattebetalarna ska bära kostnaden för utökade utbildningsinvesteringar.1 Enligt teorin bör större yrkesspecifika inslag i en utbildning öka arbetsgivares betalningsvilja. Omvänt gör mer generella inslag att offentlig inblandning blir mer önskvärt. Längre utbildningar är dyrare, vilket också kan göra det svårare för arbetsgivare och arbetstagare att komma överens utan offentlig inblandning. Från samhällets sida eftersträvas en balans mellan att stimulera utbildning för vuxna och att undvika allt för generösa studievillkor. Många av de tidigare förslag som diskuterats i littera- turen tar sin utgångspunkt i hur kompetensutveckling under arbets- livet ska finansieras. Det har i litteraturen tidigare lyfts förslag som syftar till att säker- ställa kompetensförsörjningen och de yrkesverksammas möjligheter till livslånga lärande. I flera fall har försäkringslösningar föreslagits. Inom ramen för regeringens framtidskommission lämnade Analysgruppen arbetet (2015) ett förslag till regeringen att i samråd med arbetsmarknadens parter utveckla allmän och obliga- torisk kompetensförsäkring för hela arbetsmarknaden. Förslaget bygger på kollektiva avgifter eller avsättningar, som eventuellt egen- avgifter eller individuellt kompetenssparande som syftar till att göra utbildning mer tillgängligt för yrkesverksamma vad avser dimensio- nering, innehåll och finansiering. och (2018) före- slår ett liknande upplägg, inspirerat av pensionssystemets struktur, där individ, arbetsgivare och det offentliga delar på kostnaderna för att möjliggöra utbildning för vuxna. I SOU 2016:85 Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra tema rapporter görs en genomgång av förslag som tidigare lyfts fram i litteraturen. Utredningen föreslår även att en utredning om en kompetensförsäkring, som i princip bör omfatta alla på den svenska arbetsmarknaden, tillsätts. Utredningen menar att en sådan 1Stenberg (2019). utredning bland annat bör ha inriktningen att den kompetens som erhålls genom försäkringen ska vara gångbar på flera arbetsplatser, för att undvika att finansiera normal personalutbildning. Typ av kompetensutveckling ska styras av behovet hos individ eller sam- hälle, och kompetensstiftelser ska byggas upp sektorsvis genom kollektivavtal. Vidare ska, enligt förslaget, utredningen ta fasta på möjligheterna att finansiera kompetensförsäkringen genom att såväl individen som parterna och staten bidrar med medel. Ett konkret förslag på försäkringslösning som lyfts fram är HAKS (Hållbart arbetsliv genom kompetensutveckling i sam- verkan.2 HAKS föreslås utgöra en länk mellan stat, arbetsmark- nadens parter, enskilda arbetsgivare, den yrkesverksamma, en extern resurs och utbildningsinstitutioner. Finansieringen ska enligt för- slaget liknas vid den statliga garantipensionen. Det vill säga, staten ska tillhandahålla en kompetensutvecklingsgaranti för yrkesverk- samma, oavsett arbetsform, anställnings- eller sysselsättningsgrad. Arbetsmarknadens parter kompletterar med ett kollektivavtals- reglerat tjänstebaserat intjänade av kompetensutvecklingsmedel. Den yrkesverksamme bestämmer själv kompetensutvecklingens in- riktning och bidrar till systemet med en omställningsavgift. Med andra ord, i likhet med pensionssystemet betalas medel till den yrkesverksammes kompetensutveckling av staten, arbetsgivare och den enskilde individen. Systemet ska utgöra ett komplement till befintliga system inom utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken. Enligt författaren kräver förslaget ingen ny lagstiftning utan ryms inom det ansvar arbetsgivare har inom ramen för sitt arbetsmiljö- ansvar. Arbetsgivaren har inom ramen för sitt arbetsmiljöansvar en skyldighet att göra riskanalyser på individ- och verksamhetsnivå. En verksamhets behov av omställning och vad det för med sig i form av förändrade kompetenskrav för arbetstagarna bör ingå i ett sådan ansvar. Dock kan staten behöva uppdra till att förtydliga de föreskrifter som utfärdas av myndigheten. Det blir arbetsmarknadens parters uppgift att ansvara för att medel för kom- petensutveckling inte används för sådan företagsspecifik kom- 2Ulander-Wäman (2019). Ett liknande förslag har även presenterats av (2009). Folksamsförslag bygger på tre moduler. En obligatorisk försäkring som kommer alla i arbets- livet till del, en avtalslösning där parterna kommer överens om avsättningar till en kompetens- utvecklingsförsäkring samen den tredje där enskilda individer kan ges en skattesubvention, ungefär som i pensionssystemet. Den obligatoriska delen föreslogs finansieras via omför- delning av arbetsgivaravgifter och sjukförsäkringsavgifter. petensutveckling som det är skäligt att arbetsgivare bekostar. För- slaget kräver en aktör - en kompetensförmedling – som bland annat förmedlar vilka utbildningsinsatser som finns tillgänglig och som är ett stöd för den enskilda arbetstagaren vid omställningsinsatser. Det specificeras inte om detta ska vara en ny myndighet eller om upp- draget kan läggas på någon befintlig myndighet. Det kan enligt författaren också bli nödvändigt att staten förändrar finansierings- systemen för olika utbildningsinstitutioner. Individuella kompetenskonton är något som prövats i mindre skala, och som även utretts av en tidigare utredningen (SOU 2000:119). Detta beskrivs mer utförligt i kapitel 8. Utgångspunkten för den utredning som tillsattes var att skapa incitament för individer att frivilligt avsätta en del av sin inkomst till framtida kompetensutveckling, skulle arbetsgivare få en reducering av arbetsgivaravgiften för medel som sattes av på kompe- tenskonton till de anställda. Syftet var att hela arbetskraften skulle ha ett eget kompetenskonto och att systemet skulle fungera som ett komplement till befintlig vuxenutbildning. avsattes i samband med en skatteväxling medel för kompetensutveckling, men 2004 valde den dåvarande regeringen att avsluta uppbyggnaden av kompetenskontona. Det finns, som redovisades i kapitel 8, inom ramen för omställ- ningsavtalen möjlighet för proaktiva åtgärder. Det vill säga, det finns möjlighet för arbetsgivare att söka medel för att kompetensutveckla personal om det finns risk för att en arbetsbrist kan komma att uppstå. En skillnad mot försäkringslösningar, lagstiftningslösningar och individuella kompetenskonton är att enbart arbetstagare och arbetsgivare som har kollektivavtal omfattas. I huvudsak omfattas tillsvidareanställda av avtalen. Förslag från litteraturen – minskade kostnader vid uppsägningar Enligt direktiven ska utredningen vid utarbetandet av förslag i denna del beakta förslag i SOU 2012:62.3 föreslog: i) att en anställning under en pågående tvist om en uppsägnings giltighet ska bestå i högst , såvida inte arbetsgivaren genom vårdslöshet eller försummelse har föranlett att dom i målet har fördröjts, ii) att den högsta nivån på de skadestånd som regleras i 39 § anställningsskyddslagen skulle sänkas för vissa företag. För företag med färre än 50 arbetstagare ska enligt förslaget det högsta möjliga beloppet enligt 39 § reduceras med en månadslön för var femte anställd som understiger det antalet anställda och iii) att en arbetsbristuppsägning inte ska kunna ogiltigförklaras med hänvisning till att arbetsgivaren inte har fullgjort sin ompla- ceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen. Internationella erfarenheter av förändringar av kostnaden vid uppsägningar Anställningsskyddets utformning i skiljer sig i många fall från hur det ser ut i andra länder. Detta diskuteras till exempel i kapitel 11. skiljer bland annat ut sig beträffande den roll arbetsmarknadens parter spelar på arbetsmarknaden. Mer grund- läggande skillnader påverkar också i vilken utsträckning vi kan dra lärdomar av regelförändringar som genomförts i andra länder. Frågan kring vilka kostnader som kan uppstå för arbetsgivaren i samband med en uppsägning som inte orsakats av arbetsbrist har diskuterats även i andra länder. I kapitel fyra sammanfattades resul- taten från studier som undersökt effekten av dessa förändringar. Nedan sammanfattas i korthet några olika förändringar som genom- förts i andra länder. Syftet är dock inte att ge en heltäckande beskriv- ning av hur regelverket kring uppsägningar av personliga skäl är utformat i andra länder. I genomfördes en lagändring som innebar minskade kostnader förknippade med uppsägningar av personliga skäl för företag med 20 eller färre anställda (2009). 3Se kapitel 16 för en utförlig beskrivning av förslagen i SOU 2012:62. I denna bilaga ges bara en kort sammanfattning av förslagen. innebar framför allt förenklade rutiner och mindre administration för de mindre företagen när de skulle säga upp arbetstagare av personliga skäl. Utav totalt 12 paragrafer som reglerade uppsäg- ningar av personliga skäl, var det åtta som inte gällde för arbetsgivare med högst 20 anställda.