sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — Reger- ingen har tagit initiativ till flera insatser som kan bidra till att stärka likvärdigheten mellan förskolor och skolor och därigenom motivera lärare och förskollärare att söka sig till, eller stanna kvar på, förskolor och skolor med svåra förutsättningar. Det gäller t.ex. regeringsupp- dragen Samverkan för bästa skola67och Insatser för att stärka utbild- ningens kvalitet för nyanlända elever68 som syftar till att förbättra elever- nas resultat och öka likvärdigheten inom och mellan förskolor och skolor i . Det gäller även de olika statsbidrag som har inrättats 65Skolinspektionen (2016) och Kommuner och Regioner (2018b). 66Skolinspektionen (2016). 67Utbildningsdepartementet (2015b). 68Utbildningsdepartementet (2015c). Förslag för fler förskollärare och barnskötare för karriärsteg för lärare (vi återkommer till dessa i avsnitt 10.7.3). Statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling i för- skoleklass och grundskola som fördelas till huvudmännen med hän- syn till elevernas socioekonomiska bakgrund är ett annat exempel på hur staten kan styra resurser till skolor med svåra förutsättningar.69 Av dessa insatser är det emellertid endast Samverkan för bästa skola som omfattar förskolan; de övriga omfattar enbart . kan kommuner söka statsbidrag för insatser som syf- tar till att stärka språkutvecklingen i förskolan.70 Statsbidraget får an- vändas till insatser för att öka deltagandet i förskolan, särskilt för barn som har ett annat dagligt umgängesspråk i hemmet än svenska, sär- skilda språkutvecklande insatser samt kompetensutveckling av för- skolepersonal i språkutvecklande arbetssätt i svenska. Det finns ännu ingen utvärdering av hur medlen i statsbidraget har använts. Samverkan för bästa förskola Inom uppdraget Samverkan för bästa skola riktar insatser till förskolor och skolor som har låga kunskapsresultat och särskilt svåra förutsättningar. Insatserna bygger på beprövad erfarenhet och sker i samverkan med forskare från olika lärosäten. er- bjuder förskolan, skolan eller huvudmannen stöd i arbe- tet med skolutveckling. Urvalet av förskolor och skolor (med både offentlig respektive enskild huvudman) gör utifrån under- lag från Skolinspektionen och statistik över personalens utbildnings- nivå och barnens familjebakgrund. Fram hade samverkat med 92 huvudmän, 252 skolenheter och 56 förskoleenheter inom Samverkan för bästa skola.71 bedömer att dessa insatser har haft positiva effekter och kan skapa incitament för förskollärare och barnskötare att söka sig till, eller stanna kvar längre, på förskolor med svåra förutsättningar. Samverkan för bästa skola har bl.a. medfört att det systematiska kvali- tetsarbetet och det pedagogiska ledarskapet har stärkts hos huvudmän- nen och att det kollegiala lärandet i syfte att utveckla undervisning- ens kvalitet har stärkts.72 69Förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. 70Förordningen (2019:558) om statsbidrag för bättre språkutveckling i förskolan. 71Skolverket (2019a). 72Skolverket (2018c) och (2019a). Förslag för fler förskollärare och barnskötare Ett statsbidrag för inrättande av karriärsteg för lärare infördes för lärare i samtliga skolformer förutom förskolan. Syftet med stats- bidraget var bl.a. att genom höjda löner premiera de bästa lärarna så att fler skickliga lärare skulle stanna kvar i yrket.73 Statsbidraget om- fattar de två karriärstegen förstelärare och lektor. För att utses till för- stelärare krävs att läraren är legitimerad, kan redovisa väl vitsordat arbete med undervisning, har visat god förmåga att för- bättra elevernas studieresultat och ett starkt intresse för att utveckla undervisningen samt av huvudmannen bedöms som särskilt kvalifi- cerad för undervisning och uppgifter som hör till undervisningen. För att utses till lektor krävs att läraren, förutom att vara legitimerad, även har avlagt en examen på forskarnivå samt under tjänstgöring som lärare inom skolväsendet visat pedagogisk skick- lighet.74 Det är huvudmännen som avgör vilka lärare som uppfyller kvali- fikationerna och som får ta del av löneökningar om minst 5 000 kro- nor för förstelärare och för lektorer. /19 fanns det 13 700 tjänstgörande förste- lärare och 230 lektorer i skolväsendet.75 beslutade regeringen att införa ett extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg i utanförskapsområden.76 Bi- draget syftade till att stärka utvecklingen i skolor som ligger i särskilt utpekade områden, vilka anges i en bilaga till förordningen. Ett tredje statsbidrag inrättades 2016 för att ge skolor med särskilt svåra förutsättningar möjlighet att anställa eller täcka lönekostnader för särskilt yrkesskickliga skolledare eller förstelärare och lektorer.77 Det är skolhuvudmän som genomför insatser i enlighet med särskilda överenskommelser inom ramen för Samverkan för bästa skola eller Insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever som får ta del av statsbidraget. 2011/12:1, utgiftsområde 16, avsnitt 3.2.2. 74Förordningen (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 76Förordningen (2014:145) om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden. 77Förordningen (2016:329) om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända. Förslag för fler förskollärare och barnskötare Karriärstegsreformen har varit föremål för forskning och det har gjorts flera granskningar av hur den har genomförts och fungerar.78 Sammantaget visar granskningarna att karriärstegsreformen har upp- nått sitt syfte såtillvida att den har bidragit till ökad lönespridning och till viss del även till ökade möjligheter för lärarna att utvecklas inom yrket. En studie från ningspolitisk utvärdering (IFAU) visar att skolor med förstelärare har lägre personalomsättning, även bland de lärare som inte har be- fordrats, och att skolorna får fler erfarna och behöriga lärare jämfört med skolor som inte har infört förstelärartjänster. IFAU bedömer därför att karriärstegsreformen har bidragit till att göra arbetet som lärare mer attraktivt och till att förbättra kvaliteten i skolan.79 Den inledande karriärstegsreformen nådde i lägre grad skolor med svåra förutsättningar Statskontorets uppföljning av karriärstegsreformen visar att relativt få huvudmän har prioriterat skolor med svaga skolresultat vid fördel- ningen av karriärtjänster.80 Den viktigaste principen vid fördelning av tjänsterna har varit att de skickligaste lärarna ska premieras oavsett var de finns i verksamheten. Statskontoret bedömer att det därmed finns en risk att fördelningen av karriärtjänster har förstärkt de skill- nader som redan finns mellan skolor, eftersom de skickligaste lärarna ofta tenderar att söka sig till skolor med studiemotiverade elever och goda resultat. När det gäller statsbidraget för karriärsteg i utanförskapsområden menar att det är tveksamt om det har bidragit till att uppnå syftet att stärka skolor med svåra förutsättningar. Statskon- toret bedömer att de faktorer som styr urvalet av skolor inte har varit tillräckligt träffsäkra. Exempelvis har skolor som ligger utanför de utpekade områdena inte kunnat ta del av satsningen även om de har haft mycket stora behov. 78Riksrevisionen (2017), Statskontoret (2015), Statskontoret (2016) och Statskontoret (2017). 79Grönqvist m.fl. (2020). 80Statskontoret (2015), Statskontoret (2016) och Statskontoret (2017). Förslag för fler förskollärare och barnskötare Karriärstegsreformen omfattar inte förskolan Karriärstegsreformen omfattar lärare i samtliga skolformer utom för- skolan. Det har kritiserats av flera aktörer, däribland Diskriminer- ingsombudsmannen, och förskollärare lämnas utan lönesatsningar riskerar att leda till att förskolan framstår som en mindre attraktiv skolform ur karriärsynpunkt. Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofes- sioner hade till uppdrag att föreslå förändringar av gällande regelverk för karriärvägsreformen.82 I sitt slutbetänkande föreslår utredningen att statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare även bör omfatta förskollärare och kunna lämnas till den som är huvudman för förskolan. Förslaget motiveras enligt följande: Förskolan har ett viktigt uppdrag: den ska lägga grunden för det lärande som fortsätter resten av livet och den ska stimulera barns utveckling och lärande. För att förskolan ska fylla detta viktiga uppdrag är det viktigt att kunna stärka lärarprofessionen även där så att skickliga förskollärare utvecklas och uppmuntras till karriär utan att lämna undervisningen, på samma sätt som gäller för lärare i övriga skolväsendet. För att undervisa i förskolan krävs legitimation och behörighet. Förskollärare har ett yrkes- ansvar och är professionsbärare i samma utsträckning som andra lärare inom skolväsendet. Utredningen har därför gjort bedömningen att även förskollärarna ska ingå i professionsprogrammet och ges möjlighet till kompetenserkännande. Utredningen anser att även de förskollärare som verkar i förskolan bör kunna omfattas av satsningen statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. Det har genomförts ett flertal lokala initiativ om att inrätta förste förskollärartjänster för att utveckla fler karriärvägar för förskollärare. Dessa initiativ är dock inte finansierade av statsbidrag. Exempelvis har anställt 120 förste förskollärare med uppdraget att stärka och samordna det pedagogiska utvecklingsarbetet på försko- lorna. Förste förskollärarna ska tillbringa av sin tid i barn- grupp, och rektor beslutar hur tiden fördelas mellan enheterna för att åstadkomma likvärdighet i det pedagogiska arbetet. som har inrättat 50 förste förskollärartjänster som bl.a. har till uppgift att handleda och stödja kollegor för att utveckla en hög och likvärdig kvalitet i verksamheten samt leda processer som utveck- lar det kollegiala lärandet. 2012/13:136. Förslag för fler förskollärare och barnskötare Ett nytt samlat statsbidrag för karriärsteg för lärare har införts För att förenkla systemet med karriärtjänster har regeringen beslutat om ett nytt samlat statsbidrag för karriärsteg för lärare som börjar gälla från och med höstterminen 2020.83 Syftet med reformen är bl.a. att statsbidraget i större utsträckning ska komma skolor och huvud- män med stora behov till del.84 I likhet med tidigare statsbidrag för karriärsteg för lärare ges skolhuvudmän möjlighet att utse särskilt yrkesskickliga lärare till förstelärare och lektorer med en löneökning på 5 000 respektive . En förändring jämfört med tidigare statsbidrag är att medel inte längre riktas till skolor som ligger i utanförskapsområden. I stället viktas en del av statsbidraget socioekonomiskt för att nå skolor som har särskilt svåra förutsättningar med beaktande av elevernas socioekonomiska bakgrund, oavsett var skolorna ligger. På dessa skolor kommer förstelärare och lektorer att kunna få en löneökning med 10 000 respektive i måna- den. Det nya bidraget uppgår till , varav beräknas gå till skolor med särskilt svåra förut- sättningar. Inte heller detta statsbidrag omfattar förskolan. 10.8Utredningens förslag och bedömningar I det här avsnittet presenterar vi våra förslag och bedömningar när det gäller att öka tillgången på utbildade förskollärare och barnskö- tare där det bäst behövs. 10.8.1Förskolan behöver organiseras så att yrkesgruppernas kompetens tas tillvara Utredningens bedömning: Det är av stor betydelse att arbetet vid förskolan organiseras så att de olika yrkesgruppernas kompe- tenser tas till vara. Som vi har redogjort för i avsnitt 10.3 är kompetensförsörjningen en stor utmaning för förskolan. Tillgången på förskollärare och barn- skötare är ojämnt fördelad över landet, och på vissa platser är bristen 83Förordningen (2019:1288) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 84Regeringen (2019). Förslag för fler förskollärare och barnskötare på utbildad personal så omfattande att förskolor kan få svårt att genomföra läroplanens uppdrag. Om kvaliteten i förskolan ska kunna bibehållas, eller öka, behöver den kompetens som finns värdesättas och användas effektivt i verksamheten. Enligt vad utredningen har erfarit är det inte ovanligt att förskolor organiserar sin verksamhet så att alla i personalgruppen gör ungefär samma arbetsuppgifter, oavsett personalens utbildningsnivå. Det kan innebära att förskollärare, som enligt läroplanen ska vara ansvariga för att planera och bedriva undervisningen i förskolan, ägnar arbets- tid åt praktiska göromål som t.ex. administration, städning och vakt- mästeri. Det är enligt utredningens mening inte ett effektivt sätt att använda den kompetens som finns i förskolan. Mot bakgrund av den brist på förskollärare som finns i många kommuner är det angeläget att huvudmännen utvecklar en arbetsorganisation som tar tillvara på den kompetens som finns och säkrar att den kommer barnen till del. Även barnskötare med barnskötarutbildning är en viktig resurs i förskolan. Barnskötares ansvar är enligt förskolans läroplan att med- verka till att främja barns utveckling och lärande i undervisningen lik- väl som i utbildningen som helhet. I förskolan ska barnskötare bidra till att omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet samt att utbild- ningen är trygg, lärorik och rolig för alla barn. Att barnen trivs och är trygga i förskolan är grundläggande för en verksamhet av hög kvalitet. finns det tendenser till att barnskötaryrket ses som ett enkelt jobb där personer som står långt från arbetsmarknaden kan få arbete utan utbildning eller särskilda kunskaper. Det är enligt utredningens mening en oroande utveckling och vi återkommer i detta kapitel med förslag på hur barnskötarnas utbildning och status kan stärkas. Flera kommuner som utredningen har talat med har beskrivit att de har stora svårigheter att rekrytera förskollärare och utbildade barn- skötare. De har därför sett ett behov av att utveckla nya yrkeskate- gorier med lägre krav på utbildning som kan avlasta förskollärare och barnskötare med t.ex. administrativa arbetsuppgifter, städning, köks- uppgifter och vaktmästeri. En sådan utveckling kan enligt utred- ningen vara problematisk om den innebär att ambitionerna sänks när det gäller att öka andelen utbildad personal i förskolan. kan en tydligare ansvarsfördelning mellan olika yrkeskategorier bidra till att förskollärare och barnskötare får mer tid att bedriva och med- verka i undervisningen, så att barnen får ta del av en utbildning av hög kvalitet. För de som arbetar i förskolan utan relevant utbildning Förslag för fler förskollärare och barnskötare bör möjligheten till fortbildning som leder fram till en barnskötar- utbildning vara goda. Utredningen vill framhålla vikten av en organisation som stärker förskollärare och barnskötare i deras yrkesroller och ger barnen en så lärorik och trygg verksamhet som möjligt. En tydligare ansvars- fördelning mellan förskollärare, barnskötare och övrig personal i för- skolan skulle sannolikt bidra till att förskollärar- respektive barn- skötaryrket upplevs som mer utvecklande och attraktivt, vilket är gynnsamt för rekryteringen på . Avslutningsvis är det viktigt att betona att det är huvudmännen som har ansvar för att förskolans utbildning håller en hög kvalitet och erbjuder en trygg omsorg för barnen. För att uppnå detta är det av stor vikt att huvudmännen kontinuerligt ser över vilka kompe- tens- och utbildningskrav som ställs vid rekrytering av personal till förskolan. En stor andel outbildad personal kan innebära att kraven ökar på befintlig personal att handleda och lära upp nya kollegor som saknar relevanta kunskaper. Även om bristen på utbildad personal är en stor utmaning, menar utredningen att arbetsgivarna kan bidra till att vända utvecklingen genom att synliggöra och uppmärksamma förskolans yrkesgrupper. 10.8.2Det behövs fler förskollärare där behoven är störst Utredningens bedömning: Andelen förskollärare i personalen måste öka vid förskoleenheter som har särskilt svåra förutsätt- ningar med beaktande av barnens socioekonomiska bakgrund. Detta bör ske genom att karriärstegsreformen utvidgas så att den även omfattar förskollärare vid berörda förskoleenheter. Som utredningen har konstaterat (se avsnitt 10.3.1) finns det i dags- läget en stor brist på förskollärare. Det har också kommit fram att denna brist i många fall kan vara särskilt stor när det gäller förskolor som har särskilt svåra förutsättningar med beaktande av barnens socioekonomiska bakgrund. Det handlar t.ex. om förskolor i områden med socioekonomiska utmaningar där barn lever under svåra ekono- miska eller sociala förhållanden. Det kan också handla om förskolor som har många nyanlända barn respektive många barn som har ett annat modersmål än svenska. Förslag för fler förskollärare och barnskötare Detta är enligt utredningens mening ett stort problem, eftersom barn vid dessa förskolor ofta har ett särskilt stort behov av undervis- ning som utförs av kompetenta förskollärare, med särskilt fokus på språkutveckling i svenska. Vi bedömer därför att det är angeläget att åtgärder vidtas för att dels ge huvudmän, såväl enskilda som offent- liga, incitament att öka andelen behöriga förskollärare vid sådana förskolor, dels uppmuntra fler behöriga förskollärare att söka anställ- ning vid enheterna. Som vi redogjort för i avsnitt 10.7.3 har det tidigare införts karriär- tjänster för lärare, vilket innebär att särskilt yrkesskickliga lärare kan få anställning som förstelärare eller lektor, och i samband med det också få ett lönepåslag. Denna reform har, trots vissa inledande svårig- heter, medfört att läraryrkets attraktivitet har ökat och att kvaliteten i undervisningen har förbättrats.85 Det finns goda grunder för att ett motsvarande införande av karriärtjänster i förskolan skulle ha en positiv inverkan även på förskolläraryrkets attraktivitet och kvalite- ten i förskolan. Det är därför utredningens uppfattning att karriär- reformen bör utvidgas så att den även omfattar förskollärare. En så omfattande reform får dock anses ligga utanför utredningens uppdrag. Utredningen anser däremot att ett första steg mot införande av karriärtjänster för förskollärare bör tas i förskolor där behoven av förstärkning när det gäller personalens kompetens är särskilt bety- delsefull, dvs. vid förskolor som har särskilt svåra förutsättningar med beaktande av barnens socioekonomiska bakgrund. Det handlar t.ex. om förskolor där en stor andel av barnen är nyanlända barn enligt vårt förslag till definition i avsnitt 8.3 eller där en stor andel barn har ett annat modersmål än svenska. 85Grönqvist m.fl. (2020). Förslag för fler förskollärare och barnskötare 10.8.3Det ska införas karriärsteg för förskollärare vid vissa förskolor Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse i skollagen (2010:800) om att skolhuvudmän för förskoleenheter som har sär- skilt svåra förutsättningar med beaktande av barnens socioekono- miska bakgrund ska sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga förskollärare. Det ska även införas en upplysnings- bestämmelse om att regeringen meddelar föreskrifter om stats- bidrag som riktar sig till huvudmän för sådana förskoleenheter i syfte att stimulera att dessa inrättar karriärsteget förste förskollär- are. Förslaget innebär att ändringar ska göras i 2 kap. 22 § skollagen. Utredningens bedömning: Statsbidraget bör administreras av och bör sedan via kommunerna fördelas till huvud- män för förskoleenheter som har särskilt svåra förutsättningar med beaktande av barnens socioekonomiska bakgrund. bör fastställa vilka kommuner som bör komma i fråga för stats- bidraget. Statsbidraget bör endast kunna användas för att anställa för- skollärare som uppfyller vissa i en statsbidragsförordning särskilt angivna kvalifikationer som förste förskollärare. Statsbidrag bör utgå med inklusive soci- ala avgifter för en förste förskollärare som arbetar heltid, vilket bör motsvara en löneökning på . Huvudmännen ska sträva efter att inrätta karriärsteg Utredningen anser att karriärsteg för förskollärare inom förskolan, på samma sätt som tidigare skett när det gäller karriärsteg för lärare, bör ha sin grund i ett s.k. målsättningsstadgande i skollagen. Det ska därför anges i 2 kap. 22 § skollagen att huvudmän för förskoleenheter som har särskilt svåra förutsättningar med beaktande av barnens socio- ekonomiska bakgrund ska sträva efter att inrätta karriärsteg för sär- skilt yrkesskickliga lärare. Detta ska kompletteras med en upplysnings- bestämmelse där det framgår att regeringen meddelar föreskrifter om statsbidrag som riktar sig till huvudmän för sådana förskolor i syfte att stimulera att dessa inrättar karriärsteget första förskollärare. Förslag för fler förskollärare och barnskötare bör betonas att även om målsättningsstadgandet gäller vissa förskole- enheter, så är det inget som hindrar att karriärsteg införs även vid andra förskoleenheter än de som statsbidraget riktas till. Inget hind- rar heller att en huvudman för en förskoleenhet som avses inrättar fler förste förskollärartjänster än vad man får statsbidrag för. Statsbidrag för karriärsteg bör riktas till förskoleenheter med särskilt svåra förutsättningar, oberoende av huvudmannaskap Möjligheten att inrätta karriärsteget förste förskollärare bör begränsas till förskolor där behoven av kompetenta förskollärare är störst. Vårt syfte med reformen är att det ska finnas fler skickliga och erfarna förskollärare vid förskoleenheter där det finns särskilt stora behov av undervisning t.ex. när det gäller språkutveckling i svenska. reformer när det gäller lärare har riktat in sig på skolor i s.k. utanförskapsområden86 eller skolenheter av en viss storlek som har särskilt svåra förutsättningar med beaktande av elevernas socio- ekonomiska bakgrund.87 Det statsbidrag vi föreslår ska i första hand fördelas utifrån var det finns barn med särskilt stora behov att möta de mest skickliga förskollärarna. Det är t.ex. barn som lever under ut- satta ekonomiska eller sociala förhållanden, nyanlända barn eller barn med annat modersmål än svenska. Bidraget ska alltså baseras på vilka barn som är inskrivna vid förskoleenheten, och inte på i vilket om- råde den ligger. För att åstadkomma detta bör statsbidraget, precis som när det gäller statsbidrag för förstelärare i bl.a. , riktas till förskoleenheter som har särskilt svåra förutsättningar med beaktande av barnens socioekonomiska bakgrund. bör fastställa vilka kommuner som kan komma i fråga för statsbidrag När det gäller statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare är det som fastställer bidragsramar för huvud- männen. fastställer också vilka skolenheter som har sär- skilt svåra förutsättningar med beaktande av barnens socioekonomiska 86Jfr den numera upphävda förordningen (2014:145) om extra statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden. 87Se 17 § förordningen (2019:1288) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. Förslag för fler förskollärare och barnskötare bakgrund och därmed har rätt till det högre statsbidraget för förste- lärare, vilket motsvarar en löneökning på . Det hade varit önskvärt om på samma sätt kunnat fastställa en bidragsram när det gäller statsbidraget för förste förskol- lärare, där det direkt i bidragsramen framgår vilka förskoleenheter som ska få ta del av statsbidraget och med vilka belopp. I detta syfte har utredningen utarbetat ett förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:1288) om statsbidrag till skolhuvudmän som in- rättar karriärsteg för lärare. Förslaget innebär att reformen med förste förskollärare genomförs på ett sätt som i tillämpliga delar överens- stämmer med den reglering som gäller för förstelärare och lekto- rer.