sou · H8B327 · 2020-05-08 00:00:00 — Högre växel i minoritetspolitiken - Stärkt samordning och uppföljning Högre växel i minoritetspolitiken Stärkt samordning och uppföljning Slutbetänkande av Utredningen om uppföljning av minoritetspolitiken SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att närmare analysera och föreslå hur ansvaret för samordning, utveckling och uppföljning av minoritetspolitiken ska organiseras (dir. 2018:86, bilaga 1). Utredaren ska även föreslå hur det minoritetspolitiska uppföljningssystemet kan förbättras. Syftet med uppdraget är att åstadkomma en ändamålsenlig organisering av uppgifterna för att bidra till en stärkt minoritetspolitik. beslutade regeringen att förlänga utredningens redovisningstid (dir. 2019:7, bilaga 2). förordnades tidigare generaldirektören till särskild utredare. Utredningen har antagit nam- net Utredningen om uppföljning av minoritetspolitiken. Som sakkunniga i utredningen förordnades departe- mentssekreteraren , departementssekreteraren , departementssekreteraren och ämnesrådet . förordnades departementssekreteraren som sakkunnig. Som experter i utredningen förordnades enhets- chefen , handläggaren och enhetschefen . förordnades . Hagsgård, vice president i rådgivande expertkommitté för Ram- konventionen om skydd för nationella minoriteter, och utredaren som experter. förordnades departe- mentssekreteraren som expert. Utredningen har utsett en referensgrupp för de nationella minori- teterna. utsågs , sakkunnig i romska frågor, , vice ordförande för , , sakkunnig i romska frågor, , delegationssekreterare vid delegation, , andre vice ordförande i , , företrädare för , , general- sekreterare i , , ordförande för – Tornionlaaksolaiset och , jurist vid . Ersättare för har varit , styrelseledamot i – Tornionlaaksolaiset. utsågs även , företrädare för Sáminuorra. anställdes juristen som huvudsekreterare och hovrättsassessorn som sekre- terare i utredningen. Utredningen har sammanträtt vid fyra tillfällen med experter och sakkunniga. Möten med referensgruppen har hållits . Utredningen överlämnar härmed betänkandet Högre växel i minori- tetspolitiken – stärkt samordning och uppföljning (SOU 2020:27). Utred- ningens uppdrag är härmed slutfört. Att förverkliga mänskliga rättigheter på ett sätt som gör skillnad i människors vardag är en angelägen men inte lätt uppgift. Offentliga insatser krävs för att driva utvecklingen framåt men det är ofta svårt att veta om dessa insatser leder till någon effekt för den enskilda individen. Den svenska minoritetspolitiken firar år och har stegvis reformerats. Vi har kommit en bit på väg men fortfarande återstår mycket arbete för att ge enskilda rättighetsbärare tillgång till sina minoritetspolitiska rättigheter. Därtill behöver vi bättre verktyg för att följa upp vilka insatser som görs – och vilka som saknas. Nuvarande uppföljningssystem infördes . Tanken med upp- följningen var att den skulle underlätta och stödja genomförandet av minoritetsrättigheter lokalt och regionalt samt bistå regeringen med underlag för fortsatt styrning av politikområdet. Förslagen i detta betänkande kan ses som nästa fas i arbetet mot en starkare minori- tetspolitik – genom mer kunskap, tydligare strukturer och en mer ändamålsenlig organisering av uppföljningsarbetet. Under utredningens gång har vi träffat ett stort antal aktörer inom området, bland annat medarbetare i kommuner, regioner och vid stat- liga myndigheter samt företrädare för judar, romer, samer, sverige- och tornedalingar. Många vittnar om strukturella hinder och andra utmaningar som försvårar genomförandet av minoritetspoli- tikens intentioner. För att, i enlighet med regeringens uttalade önskan, höja ribban i minoritetsarbetet kan vi konstatera att det behövs ett omtag i arbetet. Det krävs en samordning och uppföljning som ger regeringen en tydligare lägesbild för att mer strategiskt kunna styra och prioritera arbetet. För att identifiera och undanröja hinder behö- ver de nationella minoriteternas erfarenheter och sakkunskap använ- das i högre utsträckning. Vidare behöver kommuner och regioner ett tydligt, konkret och pragmatiskt stöd och det behövs en samordning mellan statliga myndigheter för att alla ska dra åt samma håll. Utredningen vill med dessa förslag ge minoritetspolitiken en rejäl skjuts framåt. Förhoppningen är nu att kommuner, regioner och statliga myndigheter ska ges ett starkt stöd i sitt arbete och att reger- ingen ska få en tydlig bild av politikens utvecklingsmöjligheter. Med utredningens förslag vill vi åstadkomma den motor som politiken behöver. Mer aktiviteter och bättre underlag för beslut leder till mindre byråkrati och mer verkstad. Det är dags att lägga in en högre växel i minoritetspolitiken. 1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk .................... 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter .......... 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1181) med instruktion för 1.4Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) .................................. 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1395) med instruktion för ........................ Utredningens uppdrag och arbete................................ Direktiven till utredningen ..................................... Utredningens tolkning av uppdraget ..................... Nuvarande organisering av minoritetspolitiken .............. Översikt över minoritetspolitikens delar.............................. Övergripande ramverk för minoritetspolitiken .... Förverkligandet av minoritetspolitiken ................. 3.3Internationella åtaganden till skydd för nationella Strategin för romsk inkludering ............................................ Det centrala minoritetspolitiska regelverket ........................ Det allmännas grundläggande ansvar ..................... 3.5.2Förvaltningsområden för finska, meänkieli 3.5.3Statsbidraget till kommuner och regioner Övriga rättigheter i fråga om språk........................ 3.6 Övriga insatser........................................................................ Den högre utbildningen.......................................... Det allmänna biblioteksväsendet ........................... Språkvård och språkrevitalisering .......................... Kultur och kulturarv ............................................... Vård- och omsorg samt folkhälsa .......................... Bemötande och service ........................................... 3.7Andra åtgärder och verksamheter som har betydelse 3.8 Finansieringen av minoritetspolitiken .................................. De nuvarande uppföljningsmyndigheternas uppdrag Uppföljningsmyndigheternas gemensamma uppdrag .......... Lagreglering och uttalanden i förarbetena ............. Reglering i förordning............................................. Uppdrag i regleringsbrev......................................... Organisatorisk placering av minoritetsfrågor...... Myndighetsdialog med ansvarigt departement.... Tillgång till specifik kompetens............................ 4.4 Uppföljningsmyndigheternas erfarenheter ......................... Erfarenheter av samverkan.................................... Fördelning av organisations- och statsbidrag ...... Dialog med de nationella minoriteterna............... Uppföljning av minoritetspolitiken ..................... Stöd till kommuner och regioner ......................... Arbete med grundskyddet .................................... 4.4.8Samordning av och samverkan med statliga Uppföljning av strategin för romsk inkludering................. Förutsättningar för uppdraget och arbetssätt...... Arbetet med pilot- och utvecklingskommuner ... Samverkan med statliga myndigheter................... De nationella minoriteternas roll inom uppföljning och främjande av minoritetspolitiken ......................... Tydligare rättighetsperspektiv ska eftersträvas ... Utmaningar i minoritetsarbetet........................................... Svaga kommunala strukturer försvårar arbetet ... Relationen till uppföljningsmyndigheterna......... Behov av rådgivning .............................................. Verktyg saknas vid bristande efterlevnad ............ Det samiska civilsamhället och ........................ Det fortsatta arbetet ............................................. Bakgrund och utgångspunkter ............................................ Förutsättningar som påverkar styrning och uppföljning av minoritetspolitiken ............... En programteoretisk ram...................................... Uppföljning, utvärdering och tillsyn ................... 6.3Det nuvarande uppföljningssystemet för den generella Uppföljningssystemets övergripande delar ......... Minoritetspolitikens tre delområden ................... Årlig rapportering till regeringen......................... De tematiska uppföljningarna .............................. 6.4 Utredningens iakttagelser .................................................... Politikens tre delområden ..................................... Uppföljningsmyndigheternas årliga rapporter .... 6.4.6Uppföljningens relevans för de nationella 6.5 Bedömning av syftet med uppföljningssystemet ................ Syften med uppföljning av minoritetspolitiken... Underlag för redovisning till ............... 6.5.3Underlag för samråd om politikens utfall 6.5.4Underlag för beslut om organisering och annan styrning ................................................ 6.5.5Underlag för förändringar av politikens innehåll och inriktning .......................................... 6.6Behovet av förändring och övergripande inriktning En förtydligad målstruktur ................................... 6.6.2Ett förtydligat, mer strategiskt inriktat och resursmässigt förstärkt uppföljningsuppdrag ...... En bred löpande bevakning................................... 6.6.5Särskilda utvärderingar och andra djupare 6.6.6Ordningen att statliga myndigheter även redovisar sina minoritetspolitiska uppdrag till uppföljningsmyndigheterna kan avskaffas och ses över............................................................ Samordning och främjande av minoritetspolitiken ....... Bakgrund och utgångspunkter ............................................. 7.3 Utmaningar i samordning och främjande 7.3.1Synpunkter från tjänstepersoner i kommuner Synpunkter från statliga myndigheter ................. Övergripande bedömningar och förslag ............................. Delområdena ersätts med delmål ......................... Förslag till fyra delmål .......................................... 8.3Organisering av det nationella samordnings- 8.3.2Överföring av uppdraget till en annan ska överta uppdrag ........................ 8.4 roll inom minoritetspolitiken ......................... 8.5Innehållet i det minoritetspolitiska En tydligare reglering av uppdraget ..................... Övergripande syfte med uppdraget ..................... 8.5.3Följa utvecklingen inom politiken och inom områden av betydelse för politiken...................... Underlag till regeringen........................................ Verka för ökad kunskap och förståelse................ 8.5.7Stöd till myndigheter och andra offentliga Ansvaret för webbplatsen minoritet.se................ Årlig redovisning till regeringen........................... Utveckling av den periodiska uppföljningen ....... Strategin för romsk inkludering ........................... Samverkan mellan och Institutet för språk och folkminnen ..................................................... De nationella minoriteternas roll och inflytande................ Rådgivande organ inrättas för att stärka Rådets utformning och uppgifter ......................... Personuppgiftsbehandling och sekretess ............. Behov av ändringar i minoritetslagen ................... genomförande av förslagen ................................... Behov av utvärdering av förslagen ........................ Konsekvensbeskrivning och kostnadsberäkning ........... 9.2Konsekvenser för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter...................................................... 9.3Konsekvenser för enskilda som tillhör Konsekvenser för kommuner och regioner ........................ Konsekvenser för statliga myndigheter ............................... för berörda myndigheter ....................................... Konsekvenser för övriga statliga myndigheter .... Konsekvenser för statens finanser ....................................... Indikatoröversikt och tabeller ..................................... har haft en minoritetspolitik. De nationella minoriteterna är judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar. Samerna är även ett urfolk. De nationella minoritetsspråken är finska, jiddisch, meänkieli, chib och samiska. Utredningen har haft i uppdrag att analysera och föreslå hur an- svaret för samordning, utveckling och uppföljning av minoritets- politiken ska organiseras. Utredningen har även haft i uppdrag att föreslå hur det minoritetspolitiska uppföljningssystemet kan för- bättras. Syftet med uppdraget har varit att åstadkomma en ändamåls- enlig organisering av uppgifterna för att bidra till en stärkt minori- tetspolitik. har i och Same- tinget haft nationellt ansvar för samordning och uppföljning av mino- ritetspolitiken. En rad viktiga insatser har gjorts inom uppdraget för att främja förverkligandet av de nationella minoriteternas rättigheter, de nationella minoritetsspråkens fortlevnad och utveckling och tillämp- ningen av lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritets- språk. Kommuner och regioner i förvaltningsområdena för finska, meän- kieli och samiska samt utvecklings- och pilotkommuner inom strate- gin för romsk inkludering som fått stöd av uppföljningsmyndig- heterna har tagit viktiga steg framåt. I övriga kommuner har dock genomförandearbetet gått mycket långsamt och grundskyddet i mino- ritetslagen har fått begränsat genomslag. Utredningen har kunnat konstatera att arbetet med samordningen och uppföljningen av minoritetspolitiken har inneburit en rad utma- ningar. Uppföljningsmyndigheternas uppdrag är otydligt. Detta har fått betydelse för hur myndigheterna dels väljer att tolka sitt upp- drag, dels prioriterar i arbetet. Uppföljningsmyndigheterna har inte använt sig av möjligheten att själva definiera sitt uppdrag. Ingen för- djupad analys av uppdraget och myndigheternas roll utifrån skriv- ningar i förarbeten och regleringsbrev tycks ha gjorts. (avsnitt 4.6) Uppföljningsmyndigheternas mandat i förhållande till andra myn- digheter är vidare svagt och arbetet har tenderat att bli kortsiktigt. Otydligheten gör det svårt för kommuner, regioner och statliga myn- digheter att veta vad de kan förvänta sig av uppföljningsuppmyndig- heterna. Samverkan mellan statliga myndigheter har varit begränsad. Utredningen anser att de personella resurser som står till uppfölj- ningsmyndigheternas förfogande för uppdraget har varit alltför begrän- sade i förhållande till regeringens ambitioner med verksamheten. (avsnitt 4.6.1) Det är även oklart för de nationella minoriteterna vad de kan för- vänta sig av uppföljningsmyndigheterna vilket riskerar att leda till frustration, irritation och bristande tillit. Minoriteterna efterlyser en tydligare dialog kring nödvändiga prioriteringar och saknar i hög utsträckning en pådrivande funktion – en motor – i minoritetsarbetet. (avsnitt 5.2.3) Enligt regeringen ska det fortsatta arbetet präglas av ett rättig- hetsbaserat arbetssätt. Det innebär, enligt utredningens bedömning, ett förändrat förhållnings- och arbetssätt inom ramen för uppfölj- ningen och främjandet av minoritetspolitiken. I detta ingår att iden- tifiera och systematiskt motverka rättsliga, strukturella och prak- tiska hinder mot förverkligandet av minoritetsrättigheter, samt att bidra till att stärka de nationella minoriteternas tillgång till sina rättig- heter. Det förutsätter ett ökat inflytande för minoriteterna och att gruppernas sakkunskap tas till vara mer systematiskt och i högre utsträckning i arbetet. För att uppföljningsmyndigheterna ska kunna arbeta på ett sådant sätt behövs ett aktivt angreppssätt, en djup för- ståelse för de folkrättsliga åtagandena som rör de nationella mino- riteternas rättigheter samt ett brett perspektiv på minoritetsfrågorna och de nationella minoriteternas situation. (avsnitt 5.2) Den nuvarande uppföljningen har inte i tillräcklig omfattning speglat de nationella minoriteternas situation. Minoriteternas möj- ligheter att lyfta problematiska frågor bör underlättas och de judiska, romska, sverigefinska och tornedalska minoriteternas roll i uppfölj- ningsarbetet bör förtydligas. Samernas möjligheter att lyfta sådana frågor inom uppföljningsuppdrag bedöms redan nu vara goda. (avsnitt 5.4) Uppföljningssystemet ska, enligt utredningen fortsättningsvis bygga på följande delar: •En förtydligad målstruktur. •Ett förtydligat, mer strategiskt inriktat och resursmässigt för- stärkt uppföljningsuppdrag. •En bred löpande bevakning av genomförandet av politiken, inklu- sive utvecklingen inom de politikområden som minoritetspoliti- ken överlappar eller berör. •En periodisk uppföljning som i sin tur bör bestå av en årlig rappor- tering samt en eller flera rapporteringar med längre intervall. •Särskilda utvärderingar och andra djupare analyser. Minoritetspolitikens tre delområden diskriminering och utsatthet, inflytande och delaktighet samt språk och kulturell identitet utgör en central del av uppföljningssystemet. Utredningen har gjort bedöm- ningen att delområdena inte är fullt ut ändamålsenliga och att de behöver ses över. (avsnitt 6.6) Uppföljningen av minoritetspolitiken behöver bli mer långsiktigt och strategiskt inriktad. Uppföljningen är basen för regeringens styr- ning. Om uppföljningen är kortsiktig riskerar även styrningen att bli kortsiktig. Fokus i uppföljningen behöver förskjutas från den årliga rapporteringen till ett mer långsiktigt perspektiv. (avsnitt 6.6) Uppföljningsmyndigheterna behöver ges ett förtydligat och mer strategiskt inriktat uppdrag. Detta innebär att de tydligare bör ges ansvar för att göra en kontinuerlig analys av det samlade informa- tions- och analysbehovet på nationell nivå. I ansvaret bör ingå att verka för att utveckla den samlade informationsinsamling och analys som görs inom staten och av andra aktörer i fråga om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Detta bör ske genom att uppfölj- ningsmyndigheterna samråder och samverkar med andra aktörer och genom att de lämnar förslag till regeringen. Av detta följer att upp- följningsmyndigheterna behöver ha en grundläggande överblick över statens analys- och utvärderingsresurser. De bör även följa, ta till vara och uppmuntra eventuell forskning på området. (avsnitt 6.6) Den centrala samlade uppföljningen av minoritetspolitiken ska bygga på den befintliga informationsinsamling och analys som sker inom olika sektorer. Om det finns behov av förbättrad informations- insamling och analys bör den i första hand utvecklas inom respektive sektor. Uppföljningsmyndigheterna bör endast ägna sig åt insamling av primärdata inom områden som inte kan täckas av insamling inom olika sektorer. (avsnitt 6.6) Uppföljningen kommer att kräva mer resurser och en förstärkt kompetens framgent om den ska räcka till för att täcka de olika behoven och hålla en tillräckligt hög kvalitet. Det behöver vara möj- ligt för myndigheterna att utveckla specialistkompetens bland per- sonalen och att upprätthålla en analysmiljö som är stabil . (avsnitt 6.6) En central del i det mer strategiskt inriktade uppföljningsupp- draget bör vara en bred löpande bevakning av genomförandet av politiken, inklusive utvecklingen inom de politikområden som mino- ritetspolitiken överlappar eller berör. Den löpande bevakningen ska syfta till att kontinuerligt fånga upp hinder och utvecklingsbehov samt ge underlag för beslut om utvärderingar och andra djupare analyser avseende sådana hinder och behov. I bevakningen bör ingå att hålla sig underrättad om andra statliga myndigheters arbete och hur de har integrerat minoritetspolitiken. Bevakningen behöver utgå från det förhållandet att de nationella minoriteternas situation ser olika ut. Detta innebär att uppföljningsmyndigheterna behöver vinn- lägga sig om att täcka in alla de områden och myndigheter som är relevanta sett ur var och en av minoriteternas synvinkel. (avsnitt 6.6) Myndigheterna som ansvarar för uppdraget bör göra en kon- tinuerlig analys av det samlade informations- och analysbehovet på nationell nivå inom minoritetspolitiken. Särskilda utvärderingar och andra djupare analyser bör utföras av den eller de myndigheter, eller andra aktörer, som är bäst lämpade för uppgiften i det enskilda fallet. Uppföljningsmyndigheternas roll bör i första hand vara att ansvara för att kontinuerligt göra en samlad bedömning av behovet av sådana utvärderingar och analyser och hur detta behov kan tillgodoses mest effektivt och ändamålsenligt. Utvärderingar och djupare analyser bör inte ske inom ramen för en årlig rapportering utan efter en behovs- anpassad tidsplanering. Den nuvarande uppföljningen bygger på årlig rapportering. Ut- redningen bedömer att den periodiska uppföljningen behöver bygga på minst ett längre intervall utöver det årliga. Det behövs en fördju- pad bedömning av vilket informations- och analysbehov som finns på årsbasis respektive med längre intervall. Den årliga rapporter- ingen bör inriktas på regeringens behov av dels underlag till budget- propositionen, dels uppgifter om medelsanvändningen i fråga om anslag 7:1 (utgiftsomr. Rapporteringen bör även innehålla en över- siktlig redogörelse för den ur minoriteternas synvinkel viktigaste hän- delseutvecklingen . Övergripande effekter av minoritetspolitiken, det utredningen kallar slutliga effekter i för- hållande till politiska mål samt samhällseffekter, bör rapporteras med längre intervaller och bygga på en kombination av kvantitativa upp- gifter, exempelvis redovisade i form av indikatorer, och annat under- lag av mer kvalitativt slag. (avsnitt 6.6) Uppföljningen bör också ta fram utvärderingar och andra djupare analyser som inte sker med förbestämda tidsintervall. De särskilda utvärderingarna och andra djupare analyserna bör ske i syfte exem- pelvis att, , ge underlag för att åtgärda hinder för genomförandet av politiken, utveckla politikens innehåll eller ge en fördjupad bild av dess effekter. (avsnitt 6.6) Utredningen konstaterar att ordningen att statliga myndigheter redovisar sina minoritetspolitiska uppdrag till uppföljningsmyndighe- terna inte har fungerat. Utredningen anser därför att uppföljnings- myndigheterna i första hand själva bör bedöma vilka myndigheter som är berörda av politiken och genom kontakter med myndigheterna skaffa sig de uppgifter som behövs. Ordningen att statliga myndig- heter redovisar sina minoritetspolitiska uppdrag till uppföljningsmyn- digheten kan avskaffas. (avsnitt 6.6) Det nuvarande indikatorsystemet för uppföljning av minoritets- politiken behöver omprövas. En omprövning och översyn av indika- torsystemet bör göras först efter att översynen av delområdena och andra övergripande förändringar av ansvaret för uppföljningen och utformningen av uppföljningssystemet är genomförda. (avsnitt 6.6)