sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — I det fall det finns en strandskyddsdispens kan fastighetsbildning ske så att dispensen kan nyttjas. I samband med att en prövningsmyndighet beslutar om strand- skyddsdispens ska den enligt 7 kap. 18 f § andra stycket MB i dispens- beslutet också ange i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet, s.k. tomtplats- bestämning. En tomtplatsbestämning gör det möjligt för fastighet- sägaren att ta marken kring byggnaden i anspråk som tomt och innebär att ett område pekas ut som inte är allemansrättsligt tillgängligt.151 Tomtplatsbestämning ska skiljas från fastighetsbildning, efter- som fastigheten kan få en annan utsträckning än tomten (prop. 1997/98:45 del 2, s. 91). I realiteten innebär dock tomtplatsbestäm- 150Naturvårdsverket och 2013. En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, s. 25-26 151MÖD mål nr M 1260–12. ningen ett stöd i förrättningslantmätarens bedömning av vilken mark inom strandskyddat område som får användas som tomt, med andra ord privatiseras.152 Detta har betydelse för vilket strand- skyddat område som ur ett fastighetsbildningsperspektiv kan vara lämpligt som bostadsfastighet – som då i sin helhet ska kunna användas som tomtmark.153 152Lantmäteriet, , Fastighetsbildningslagen och Lagen om införande av FBL (FBLP), version , s. 139 ff. 153Se bland annat MÖD:s avgöranden i mål F 10213 15 och F 9255–14. 4Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet Utredningen har i uppdrag att lämna förslag för strandskyddet så att det blir betydligt enklare att bygga i landsbygdsområden. Förslagen ska syfta till att förbättra förutsättningarna för bostäder och närings- verksamhet främst för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploateringstryck. De ska också leda till att strandskyddet vid behov kan bibehållas eller förstärkas för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade områden. har angett mål för utvecklingen av lands- bygder, som består av ett övergripande mål och tre delmål.1 Målen har utformats utifrån en långsiktigt hållbar utveckling, i linje med globala mål och därigenom också miljömålen. När det gäller den miljömässiga hållbarheten tar propositionen genomgående stöd i de nationella miljökvalitetsmålen och generationsmålet som beslutat. Miljökvalitetsmålen inrättades med det generella strandskyddet som en viktig förutsättning. Att de landsbygdspolitiska målen har stöd i miljökvalitetsmålen utgör en viktig utgångspunkt för våra förslag. 2017/18:179 En sammanhållen politik för landsbygder – för ett som håller ihop, (s. 19 och 84), . 2017/18:NU19, rskr. 2017/18:359. 2009/10:155 och prop. 1997/98:145. Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78 Den landsbygdspolitiska propositionen identifierar ett antal utmaningar. De som nämns är den demografiska utvecklingen, geo- grafiska avstånd och finansiella förutsättningar för byggande och verksamheter. Näringsliv och företagande liksom samhällsplanering och bostadsbyggande framhålls som viktigt för landsbygdsutveck- lingen. 4.1.1Målen för den svenska landsbygdspolitiken Det övergripande målet för den svenska landsbygdspolitiken är en livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd. Statsmakterna har identifierat landsbygderna som en tillgång för att ta till vara framtida möjligheter till hållbar tillväxt och möta de utmaningar som följer av förändringar i klimatet och behovet av att ställa om till en mer cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi. Landsbygden måste därför kunna erbjuda goda möjligheter till före- tagande, arbete, boende och välfärd. Förutsättningarna för att bo, leva och verka kan skilja sig åt i glesa respektive täta miljöer, vilket ställer krav på olika lösningar för att hantera till exempel offentlig service.3 Det första delmålet är att landsbygdens förmåga att ta till vara förut- sättningarna för företagsamhet och sysselsättning ska vara lång- siktigt hållbar, som miljömålen nås. Landsbygden ska bidra till en positiv utveckling av ekonomi. Stora delar av står inför omfattande utmaningar relaterade till den demografiska utvecklingen. Detta gäller inte minst glesa eller mycket glesa landsbygder. En ökande försörjningskvot påverkar den kommunala ekonomin och kommunernas möjligheter att upprätt- hålla välfärd och viktiga samhällsfunktioner. Lönsamma och kon- kurrenskraftiga företag som bidrar till hållbar tillväxt och jobb är därför avgörande för att säkerställa service och välfärd. 2017/18:179 s. 20. SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet miskt hållbara utvecklingen har därmed direkta kopplingar till de övriga delmålen för den sammanhållna landsbygdspolitiken om socialt och miljömässigt hållbar utveckling. För delmålet Hållbar tillväxt bedömer regeringen områdena näringsliv och företagande, digital kommunikation och transportinfrastruktur samt kompetens- försörjning som särskilt viktiga, men också inom övriga områden ryms viktiga förutsättningar för att främja näringslivsutveckling och tillväxt.4 Delmål Cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi samt hållbart nyttjande av naturresurser Det andra delmålet är att landsbygder ska bidra till att stärka konkurrenskraft i en utveckling mot en cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi och till ett hållbart nyttjande av naturresurserna samt till att relevanta miljökvalitetsmål uppfylls. Landsbygder är rika på naturresurser och råvaror och flera av landsbygdens näringar kommer att spela en avgörande roll för samhällets omställning till en cirkulär, biobaserad och fossilfri eko- nomi. Det gäller särskilt varor och tjänster från de gröna näringarna. landsbygder har också särskilda tillgångar i form av natur- och kulturlandskapet. Det brukade landskapet och de natur- och kulturvärden som är utmärkande för en stor del av landsbygderna är något som många människor, både boende och besökare, upplever som attraktivt. Klimatet, landskapet och de attraktiva natur- och kulturmiljöerna gör att det finns goda möjligheter för hållbar tillväxt och utveckling inom besöksnäringen. En viktig uppgift för en sammanhållen lands- bygdspolitik är därför att skapa bättre förutsättningar för de gröna näringarna och andra platsbundna näringar att utvecklas och stärkas. Därigenom stärks också förutsättningarna för ett hållbart nyttjande och bevarande av landsbygdens natur- och kulturresurser. Landsbygden och dess resurser har väsentliga möjligheter att bidra till en hållbar tillväxt och utveckling i ett nationellt och globalt perspektiv. Lönsamma och konkurrenskraftiga företag som bidrar till hållbar tillväxt och jobb är avgörande för att säkerställa service och välfärd och är direkt beroende av en miljömässig hållbarhet. Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78 Miljömässig hållbarhet har därmed direkta kopplingar till de övriga delmålen om socialt och ekonomiskt hållbar utveckling. För del- målet Cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi samt hållbart nytt- jande av naturresurser bedömer regeringen områdena näringsliv och företagande liksom samhällsplanering och bostadsbyggande som särskilt viktiga. Regeringen har betonat landsbygdens nyckelroll i utvecklingen av klimat- och miljöinnovationer för omställningen till ett hållbart samhälle.5 Delmål Attraktiva livsmiljöer i landsbygder Det tredje delmålet är att det ska finnas likvärdiga förutsättningar för människor att arbeta, bo och leva i landsbygderna. Landsbygdens långsiktiga utveckling är beroende av i vilken utsträckning människor vill och kan bo, leva och verka där. För- mågan att attrahera, behålla och utveckla kompetenser, företag och kapital är avgörande för att utveckla alla delar av som attrak- tiva och konkurrenskraftiga och i förlängningen central för en håll- bar utveckling. För att uppnå en attraktiv livsmiljö är vidare den miljömässiga hållbarhetsdimensionen och livsmiljöns gestaltning av stor betydelse. Regeringen bedömer att attraktiva livsmiljöer i lands- bygder är ett viktigt delmål för att det övergripande målet ska kunna nås om en livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd som leder till en långsiktigt hållbar utveckling i hela landet. För delmålet Attraktiva livsmiljöer i landsbygder bedömer regeringen områdena digital kom- munikation och transportinfrastruktur, kommersiell service, väl- färdstjänster och kultur, samhällsplanering och bostadsbyggande samt civilsamhällets betydelse för landsbygdens utveckling som särskilt viktiga.6 SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet 4.1.2Näringsverksamhet och företagande i landsbygder Landsbygder bidrar med bland annat energiförsörjning, råvaror och livsmedelsförsörjning. Natur- och kulturmiljövärden är en viktig del av landsbygdens attraktionskraft för både boende och besökande. De gröna näringarna och andra platsbundna näringar är centrala för landsbygdens framtida utveckling. Med gröna näringar avses i pro- positionen de areella näringarna men även förädlingsleden, det vill säga livsmedels- och dryckesindustrin samt skogsindustrin.7 Besöksnäringen i landsbygder växer, inte minst när det gäller naturturismen. Intäkterna har allt större betydelse i många lokala ekonomier. Efterfrågan växer kraftigt internationellt och har goda förutsättningar att konkurrera om besökare som vill ha natur- nära upplevelser. Det är enligt regeringen viktigt att attraktiviteten bibehålls långsiktigt som en ökad kommersialisering ska vara möjlig. Trots besöksnäringens ökande betydelse i landsbygder är dock omsättning, förädlingsvärde, antal arbetstill- fällen och tillväxt inom besöksnäringen lägre i landsbygdskommu- nerna än i storstäderna. Enligt regeringen finns behov av insatser för utveckling av företagen inom besöksnäringen på landsbygder.8 Digitaliseringens möjligheter lyfts fram i den landsbygdspolitiska propositionen. Genom att öka nyttjandet av ny teknik kan lands- bygdsföretagen förbättra sin konkurrenskraft, bland annat genom att utveckla och använda nya produkter och tjänster. Företagen kan även stärka sina möjligheter att möta de utmaningar som följer av långa avstånd och glesa befolknings- och näringslivsstrukturer. När landsbygdens tillväxtpotential bättre tas till vara kan den få förut- sättningar för en ekonomiskt hållbar utveckling och likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd.9 För företag på landsbygden kan det vara särskilt svårt att få privat lånefinansiering. Ett skäl kan enligt regeringen vara att lägre fastig- hetsvärden medför sämre realsäkerhet för lån. En annan orsak kan vara att banker minskar sin fysiska närvaro, vilket riskerar att leda till försämrade förutsättningar för utlåning till landsbygdsföretag. Därigenom hämmas förutsättningarna för utveckling av företag i landsbygder.10 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78 Näringsliv och utveckling i kommuner med särskilda utmaningar I den landsbygdspolitiska propositionen har regeringen särskilt upp- märksammat kommuner med stora geografiska och demografiska utmaningar. Där har näringslivet långa avstånd till leverantörer och kunder, eftersom de finns i arbetsmarknadsregioner med begränsat befolkningsunderlag på stora geografiska ytor. Befolkningsunder- laget i dessa kommuner begränsar i sin tur utbudet av arbetskraft, som därtill minskar till följd av en vikande befolkningsutveckling. Dessa kommuner har dessutom förhållandevis få privata arbets- ställen samt ett näringsliv med begränsad branschbredd. De långa geografiska avstånden mellan företag och marknader medför perma- nenta kostnadsnackdelar för företagen i norra . Företag och offentliga arbetsgivare i kommuner med särskilda utmaningar har ofta problem att rekrytera personal med rätt kompetens.11 Förutsättningarna för små verksamheter Nyföretagandet på landsbygden är relativt starkt med en stor mängd små företag och en hög andel nystartade företag per invånare. Besöksnäring, rekreation, småskalig tillverkning och annan före- tagsamhet ökar enligt den landsbygdspolitiska propositionen i betydelse för ekonomin.12 Strandskyddsreglerna innehåller enligt 7 kap. 16 § MB ett undan- tag för åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. Undantaget innebär att det inte krävs strandskydds- dispens. Undantaget kan endast tillämpas för näringsverksamheter enligt strandskyddsreglerna, vilket innebär att verksamheten måste ha en viss ekonomisk omfattning. Verksamheter som genererar mindre ekonomisk omsättning faller inte in under begreppet näringsverksam- het. De omfattas därför inte av undantaget, utan måste prövas enligt dispensreglerna.13 Det finns verksamheter inom de så kallade gröna näringarna som har karaktären av kombinationsverksamheter – där verksamheten exempelvis består av såväl turism som jordbruksverksamhet med förädling av råvaror och produkter i liten skala. SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet verksamhet kan enligt Strandskyddsdelegationen vara viktig för de småföretagare som för sin försörjning är beroende av inkomster från flera olika typer av näringar. Inte sällan brukar små produktions- enheter också mark med lägre produktionsförmåga som inte är möjlig att bruka i större eller mer högproduktiva enheter. Därmed kan dessa småbruk enligt Strandskyddsdelegationen utföra stora insatser för att bevara öppna slåtter- och betesmarker, vilket skapar biologisk mångfald, bevarar kulturmiljöer och skapar och vidmakt- håller förutsättningar för ett attraktivt friluftsliv.14 Sådana verksamheter som har beskrivits kan omfattas av dispensskyldigheten, eftersom de kan generera för små inkomster för att anses vara näringsverksamhet. För att få dispens enligt gällande regler måste åtgärderna bidra till landsbygdsutveckling. Det ska då vara fråga om en mer långsiktig ekonomisk påverkan i ett lokalt eller regionalt perspektiv. Det är inte säkert att de beskrivna verksam- heterna kan anses bidra till landsbygdsutveckling vid en dispens- prövning. Det råder därmed oklarhet om sådana små verksamheter kan komma till stånd eller inte. 4.1.3Attraktiva bostäder och finansieringsförutsättningar för byggandet Bostadsförsörjningen har betydelse för att landsbygden ska kunna utvecklas. Den parlamentariska landsbygdskommittén lyfte fram behovet av ett tillskott av bostäder på landsbygden. Flertalet lands- bygdskommuner har brist på bostäder och då inte enbart i central- orten. Enligt landsbygdskommittén kan ett attraktivt boende vara en förutsättning för att få efterfrågad arbetskraft att bosätta sig i lands- bygderna. En ökad bosättning i landsbygden ger ett bredare underlag för både kommersiell och offentlig service menade kommittén.15 Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering, som lämnade sitt betänkande 2017, beskrev att vid sidan av koncentrationen till storstadsområden pågår en inomkommunal urbanisering, som ofta är mer påtaglig för de svagare kommunerna än utflyttningen till de större städerna. Det gör att det kan behövas ett nytillskott av bostäder för att möta efterfrågan på centralorten, även om det finns ett bostadsöverskott i mindre samhällen och på landsbygden. 14SOU 2015:108 s. 223–224. 15SOU 2017:1 s. 141. Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78 blemet kan också vara att det befintliga utbudet inte längre matchar efterfrågan. Äldre flerbostadshus behöver renoveras och rustas upp men det kanske ändå inte finns förutsättningar att göra dessa riktigt attraktiva och lämpliga för aktuella målgrupper. Det förekommer att kommunens bedömer att det parallellt med nyproduktion behöver rivas en del bostäder.16 Enligt utredningen kan ett varierat utbud av attraktiva bostäder vara en förutsättning för att människor ska vilja bo kvar i en mindre kommun eller välja att flytta dit. Många kommuner lyfter fram tillgången på attraktiva boendemiljöer för att stärka sitt varumärke. Attraktiva bostäder kan också i förlängningen utgöra en tillväxt- faktor. Omvänt kan brist på attraktiva bostäder hindra en positiv befolkningsutveckling och försvåra företagens kompetensförsörj- ning och därmed den ekonomiska tillväxten. Finansiering vid byggande av bostäder i landsbygd I den landsbygdspolitiska propositionen har regeringen och riks- dagen konstaterat att potentialen för att bygga bostäder eller om- vandla befintliga bostäder i attraktiva lägen är i grunden god i landsbygder. I många delar av landet saknas det dock aktörer som är villiga att finansiera och bygga dessa bostäder. Mark- nadens funktionssätt och landsbygdens förutsättningar leder till ett svagt intresse från marknaden för både nyproduktion och renoveringar.17 Den parlamentariska landsbygdskommittén har i sitt betänkande beskrivit förutsättningarna för enskilda hushåll att finansiera bostads- byggande i landsbygder. Betalningsförmågan och värdet på den ny- eller ombyggda fastigheten är avgörande för bankernas beslut om kreditgivning. I landsbygder är ofta fastighetens pantvärde lägre än dess produktionskostnad, vilket bankerna upplever som en risk vid bedömning av om en kredit ska beviljas eller inte. Ju högre risken bedöms vara desto lägre blir bostadslånet, vilket resulterar i krav om högre kontantinsats och högre amorteringstakt. Även låntagarens bindning till orten och omfattningen på andrahandsmarknaden är viktiga faktorer i bankernas bedömning av kreditriskerna.18 16SOU 2017:108 s. 169. 2017/18:179 s. 12. 18SOU 2017:1 s. 143. SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet I många kommuner är det inte lönsamt att bygga En negativ befolkningsutveckling påverkar långsiktigt efterfrågan på bostäder och därmed också marknadsvärden negativt. Tobins q är ett begrepp som visar förhållandet mellan fastighetens marknadsvärde och dess produktionskostnad. Ett q-värde = 1 innebär att produk- tionskostnaden motsvaras av ett lika stort marknadsvärde. Ett q-värde <1 innebär att produktionskostnaden överstiger marknadsvärdet, vilket innebär att de ekonomiska villkoren för nyproduktion är svaga eller mycket svaga. Riskerna med bostäder och byggande i områden där marknadsvärdet är lägre än produktionskostnaden kan beskrivas på följande sätt. •En likviditetsrisk för fastighetsägaren som följer av att det kan saknas köpare vid en eventuell avyttring, vilket ger inlåsnings- effekter. •En kapitalrisk för såväl långivaren som fastighetsägaren i egen- skap av att vara den som satsat riskkapital – marknadsvärdet på fastigheten kan understiga såväl produktionskostnaden som låne- beloppet. •En kreditrisk kopplad till låntagarens förmåga att betala räntor och amorteringar. •En hyres- och vakansrisk för hyresfastighetsägaren.19 Enligt analys av utvecklingen på bygg- och bostads- marknaden var priset för ett begagnat småhus högre än kostnaden för att bygga ett nytt hus av motsvarande standard i ett 50-tal av landets 290 kommuner.20 Cirka 200 av landets 290 kom- muner hade en Tobins q-kvot som understeg 0,8, vilket anses innebära ett betydande hinder för nyproduktion. Utanför stor- stadsområdena var genomsnittet för kommunernas Tobins q 0,72. I kommuner med en kvot som understiger 1,0 är det billigare att köpa ett begagnat småhus än att bygga ett nytt. I cirka 200 kommuner är det således svårt att få lönsamhet i att producera egenägda bostäder för avsättning på en öppen och fungerande marknad. Det innebär i sin tur att såväl banker som finansiärer med riskkapital är mycket restrik- 19Tillväxtanalys 2012: Rural Housing – Landsbygdsboende i , och . 20Boverket, indikatorer. Analys av utvecklingen på bygg- och bostadsmarknaden med byggprognos, , s. 20. Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78 tiva när det gäller nyproduktion av bostäder i merparten av landets kommuner. I kapitel 5 redogör vi för den pågående urbaniseringen samt exploateringsgrad, befolkningstäthet och exploateringstryck. Det som framkommer där, talar enligt vår uppfattning för att ovan angivna uppgifter om Tobins q är aktuella. Attraktiva lägen påverkar förutsättningarna för att finansiera bostadsbyggande har 2019 utarbetat förslag till kostnadseffektiva statliga åtgärder som underlättar finansieringen av ny- och ombyggnad av bostäder på landsbygden. För att påverka marknadsvärdet i lands- bygdsområden är tänkbara åtgärder enligt att se över strandskydd och riksintressen. Om bostäder kan uppföras på fastig- heter i mer attraktiva lägen, kommer det att leda till ett högre mark- nadsvärde enligt Boverket.21 Utredningen har låtit Ek. , verkställande direktör vid , sammanställa ett dokument av- seende de ekonomiska effekterna av strandnära byggande. Samman- ställningen belyser de skattade ekonomiska konsekvenserna vid byggnation i olika lägen i , med som exempel.22 har bedömt de mest sannolika ekonomiska konse- kvenserna av ett beslut om att bygga ett nytt hus på någon av tre befintliga tomter i kommun. Tomterna ligger i nära anslutning till varandra men med olika avstånd till . Fastig- hetsbyrån i fick i uppdrag att göra värderingar. De tomter som valdes ut är följande. Helt sjönära boende i direkt anslutning till vattnet () på bostads- området Örnudden i kommun. Bostadsområdet ligger strax norr om i kommun. Den fiktiva tomten har inga vägar som måste korsas till vattnet. Bostadsområdet fick plan- beskrivning i kommun under beteckningen Örnudden och har därefter bebyggts. 21Boverket, Finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder på landsbygden, Rapport 2019:11 s. 27. , Strandskydd och de ekonomiska effekterna av sjönära boende – Sam- manställning till , . SOU 2020:78 Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet Boende med sjöutsikt över i samma bostadsområde som för tomt 1 (Örnudden) men med ett avstånd till vattnet om 100–och med vägar som måste korsas på väg till vattnet. Tomten ligger cirka en kilometer väster om (Norra Ängenäs). Området är under exploatering och flera hus har byggts . Tomterna har inte sjöutsikt men ligger genom en vägförbindelse nära Örnudden och Vita . Tomterna på Norra Ängenäs ligger dessutom i nära anslutning till en golfbana. För samtliga tomter har värderingen utgått från att samma hus skulle byggas på de tre tomterna. Beräkningar har gjorts för de två vanligen förekommande sätten att bygga en ny villa, antingen genom att någon bygger på egen mark eller på närståendes mark (Alternativ 1). Därutöver har beräkningar gjorts för inköp av tomt och därefter byggnation på den köpta tomten (Alternativ 2). Tabell 4.1 Alternativ 1 Bygga på egen mark eller bygga på avstyckning från nära anhörig Utgift för mark (avstyckning) Möjlig belåning () Vinst/Förlust vid försäljning Källa: (2020). Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet SOU 2020:78 Alternativ 2 Förvärva tomt för byggnation Utgift för mark (förvärv) Möjlig belåning () Vinst/Förlust vid försäljning Källa: (2020). Alternativ 1 är inte realistiskt för de aktuella tomterna, eftersom de inte bebyggs av markägare eller närstående. Alternativet finns med för att visa den skillnad som kan uppstå för andra liknande objekt. För att åskådliggöra risken med byggnation har även en beräkning tagits med av vinst/förlust om huset måste säljas. Beräkningen visar det ekonomiska resultatet av att sälja fastigheten direkt efter färdig- ställande. Vid byggnation på egen mark blir resultaten tydliga. Bättre läge ger större möjligheter att bygga och utökad möjlighet till finansiering. När det gäller alternativ 2 – att förvärva tomten – är resultaten mindre tydliga.