sou · H8B310 · 2020-02-28 00:00:00 — Den initiala fördelningen kan göras på olika sätt och med olika mekanismer och den behöver inte beakta kostnadseffektivitet. Det senare sköts genom transaktioner mellan aktörerna i systemet. 4När det gäller möjligheten att nå miljökvalitetsnormerna så finns det också en osäkerhet i de fysiska åtgärdernas effekter. I bedömningen av styrmedel så tillkommer en osäkerhet om hur mycket aktörernas beteende faktiskt förändras av styrmedlet. Ekonomiska styrmedel och finansiering innebär att systemet erbjuder en möjlighet att hantera fördelnings- frågan separat och utan att låta den påverka möjligheten till kost- nadseffektivitet. Den initiala fördelningen av rättigheterna kan ”helt enkelt” fördelas till de aktörer som av någon anledning bör gynnas relativt de andra.5 När den initiala fördelningen är gjord så kan aktörerna välja att köpa och sälja rättigheter och de måste hålla sig under den utsläpps- nivå de har rättigheter. Priset på rättigheterna bestäms på marknaden för dessa. Rättigheterna kan också initialt auktioneras ut, på samma sätt som vid en omvänd auktion (se ovan). Skillnaden mot det instru- mentet blir att en omfördelning, via marknaden för rättigheter, kan göras löpande. Det kan minska en del av problemet med osäkerhet om framtida kostnader som auktionen har, aktörerna får ju en möj- lighet att justera mängden utsläppsrätter, och därmed sina åtaganden om åtgärder, i efterhand. Men, även om möjligheten alltså finns så finns det i stället en osäkerhet om det framtida priset på utsläpps- rätterna. Med detta styrmedel går betalningsströmmarna mellan olika verk- samhetsutövare, om rättigheterna initialt delas ut gratis En initial auktion skulle innebära en betalning till staten från verksamhets- utövarna. En verksamhetsutövare betalar för möjligheten att öka sin nega- tiva påverkan, som en annan får betalt för att minska sin negativa påverkan i samma utsträckning. Systemet skulle också kunna inkludera möjlighet för aktörer som tar upp gödande ämnen från vattnet att sälja utsläppsrätter som motsvarar det ökade utsläpps- utrymmet som det skulle medföra. Priset på utsläppsrätter kan variera över tiden och beror på ”ut- bud och efterfrågan”. finns det dock ett mark- nadspris som gäller för alla. Hur högt priset blir beror den totala ini- tiala mängden rättigheter och på aktörernas kostnader för att minska övergödningen. Systemet kan också inkludera möjligheter för staten att justera mängden utsläppsrätter över tiden, vilket i så fall också påverkar priset. Staten styr alltså inte priset direkt, men kan ha en indirekt påverkan. 5Eftersom mängden utsläppsrätter rimligen är lägre än dagens utsläpp så går det inte att gynna alla aktörer. Någon måste få rättigheter som motsvarar en utsläppsmängd som är mindre än de har innan styrmedlet införs. Ekonomiska styrmedel och finansiering Ekologisk kompensation innebär att den som skadar naturvärden som utgör allmänna intressen, såsom arter, naturtyper, ekosystem- funktioner och upplevelsevärden, tillför nya naturvärden eller säker- ställer befintliga värden som annars skulle riskera att gå förlorade. Kompensationsåtgärder kan till exempel bestå av naturvårdsinriktad skötsel, restaurering av naturmiljöer, skapande av nya livsmiljöer eller långsiktigt skydd av naturområden. Vid en miljöbedömning ska behovet av ekologisk kompensation bedömas. Det betyder att frågan om ekologisk kompensation kan behöva finnas med under hela processen; i samråd, i miljökonsekvens- beskrivning samt i prövningsmyndighetens slutförande av miljöbedöm- ningen. Ekologisk kompensation har stora likheter med ett system med överlåtelsebara utsläppsrätter. En central tanke i ekologisk kompen- sation är att kompensatoriska åtgärder, som leder till att nettoeffekten på miljön är oförändrad, ska kunna utföras på antingen samma eller en annan plats av samma aktör som orsakar skadan eller av en annan aktör. Exempelvis skulle en åtgärd uppströms en sjö kunna kompen- sera för ett utsläpp i själva sjön. En mer utförlig presentation av ekologisk kompensation finns i utredningen kompensation –Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk mångfald och ekosystemtjänster, som behovet av markexploatering tillgodo- ses.6 Avgörande för ekologisk kompensation är att kompensationen storleken minst motsvarar den skada som ska kompenseras för. Utifrån gällande lagstiftning gör utredningen bedömningen att en kompensation måste ske inom samma vattenförekomst, när miljö- kvalitetsnormer för vatten är styrande. 6SOU 2017:34 Ekologisk kompensation – Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk mångfald och ekosystemtjänster, som behovet av markexploatering tillgodoses. Ekonomiska styrmedel och finansiering Betalningsströmmar och ekonomiska styrmedel I tabell 7.2 beskriver vi hur betalningsströmmarna ser ut för de olika styrmedlen som vi har presenterat ovan. (får ev. betalt (utsläpps)rätter De slutsatser som sammanfattas i tabellen är viktiga att ha med sig när vi nu övergår till att diskutera frågan om finansiering. 7.1.2Ekonomiska instrument för finansiering I detta avsnitt fokuserar vi på ekonomiska instrument för finansiering. Frågan om finansiering handlar både om vem som ska finansiera en viss verksamhet och på vilket sätt. Ovan har vi noterat att flera av de ekonomiska styrmedlen leder till penningtransaktioner mellan olika parter, oftast mellan verksamhetsutövare eller staten. Även om dessa transaktioner alltså inte primärt har ett finansieringssyfte, så kan en statlig intäkt användas för att ersätta t.ex. de skadedrabbade eller verksamhetsutövare. Men, ekonomiska styrmedel utformade för att påverka beteende leder inte alltid till säkra inkomster som garanterar finansiering av en viss verksamhet. Och, vice versa, instrument som utformas för att garantera säker inkomst och finansiering för en part behöver inte med nödvändighet alltid fungera som ett ekonomiskt styrmedel som leder till kostnadseffektivitet. Ekonomiska styrmedel och finansiering Kostnader som behöver finansieras Vad är det för typer av kostnader som behöver finansieras? Hos vilka aktörer hamnar finansieringsansvaret utan någon politiskt bestämd överföring? Och, vem är det som bör stå för finansieringen? Om svaret på de två senare frågorna skiljer sig åt så finns det ett argument för någon form av instrument som omfördelar kostnaden. De kostnader som uppstår, och som behöver finansieras är följ- ande: Kostnader för fysiska åtgärder för minskad påverkan –För att minska utsläpp krävs det antingen någon form av åtgärd, som minskar utsläppen trots bibehållen verksamhet/produktion eller att omfattningen av verksamheten/produktionen minskar. Båda dessa metoder medför kostnader som primärt landar på verksamhetsutövaren. Den första metoden medför en kostnad i form av ökade utgifter och den andra medför en kostnad i form av minskade intäkter. Den första metoden kräver ny finansiering. Den andra metoden kräver i regel inte någon ny finansiering, utan innebär att produktionskapaciteten i tidigare gjorde inve- steringar inte utnyttjas. I båda fallen handlar det dock om kost- nader som enligt PPP bör bäras av förorenaren. Om PPP följs så kan alltså verksamhetsutövare behöva finansiera åtgärder, och staten behöver inte bidra till finansieringen av sådana åtgärder. Om PPP inte följs, exempelvis för att det saknas ansvarig förorenare eller för att andra principer om vem som bör betala gäller i ett enskilt fall, så måste någon annan finansiera åtgärderna. Det kan vara staten, men skulle också kunna vara de intressenter som tjänar på att en recipient blir renare.7 –För att öka uttag av näringsämnen från vatten krävs det någon form av aktivitet, som kan innebära ökade nettokostnader och som i sin tur kräver finansiering.8 När sådana aktiviteter innebär en nettokostnad för aktören så finns det behov av incitament och 7Staten kan betraktas som en representant för kollektivet av medborgare , och i fram- tiden, och skulle i så fall kunna sägas representera de intressenter som tjänar på att miljökvali- tetsnormerna uppnås. 8Det kan finnas aktiviteter, som musselodling på vissa platser, som är lönsam genom försälj- ning av produkter och som ger uttag av gödande ämnen som en bieffekt. Ett sådant uttag av gödande ämnen leder inte till någon nettokostnad och inte heller till något finansieringsbehov. Det behöver inte nödvändigtvis leda till slutsatsen att t.ex. ersättning för upptag av gödande ämnen inte bör betalas, men det uppstår inte något finansieringsbehov i just ett sådant fall. Ekonomiska styrmedel och finansiering PPP ger inte någon direkt vägledning här, utom när uttaget görs av en aktör som också är förorenare. I det fallet kan uttaget betraktas som en åtgärd för att minska den aktörens faktiska nettobelastning och betalningsansvaret, och därmed finan- sieringsansvaret, faller då på den förorenaren. I andra fall, om aktörer utan egna utsläpp ska får incitament att genomföra åt- gärder för uttag av näringsämnen från vatten så behövs vanligtvis ett styrmedel. Ersättningar/stöd skulle kunna utformas för att lösa såväl incitament som finansiering. 2.Kostnader för administration etc. All verksamhet kräver någon form av administration. De transaktionskostnader som detta med- för är reella kostnader och medför utgifter som behöver finan- sieras av någon. –Verksamhetsutövaren kan ha administrationskostnader både rela- terat till fysiska åtgärder och till ett styrmedel. Primärt faller de på den som genomför administrationen. Om PPP tillämpas och följs så bör betalningsansvaret även för administrationskostnad- erna falla på förorenaren. Och, detsamma gäller därmed också finansieringsansvaret. –Myndigheter har administrativa kostnader för bl.a. övervakning, kontroller och övrig administration och den kostnaden faller dels på myndigheten, dels på aktörer som övervakas, kontrolleras m.m. Även om det ligger delvis utanför huvudsyftet med utredningen, så bör det i sammanhanget nämnas att det finns ytterligare en typ av kostnader, nämligen kostnader för miljöskadan. De är själva orsaken till att utredningens föreslagna styrmedel behövs. 3.Kostnader för miljöskadan. En miljökvalitet som är lägre än målet, exempelvis enligt miljökvalitetsnormerna, kan innebära en kost- nad genom exempelvis minskade möjligheter till nyttjande av naturresurser eller minskad välfärd, . Miljö- kvalitetsnormerna är inte i första hand till nytta för enskilda här och , de kan snarare ses som den efter bästa förmågan bedömda kvalitet på miljön som behövs för långsiktigt välstånd och fort- levnad för vårt samhälle i stort. Kostnader relaterade till miljö- skador behöver inte innebära någon direkt utgift och därmed inte heller något finansieringsbehov, även om det kan innebära att den Ekonomiska styrmedel och finansiering som skulle kunna ha dragit nytta av det rena vattnet ”tvingas” till alternativa lösningar som medför kostnader och finansierings- behov. PPP innebär att förorenaren ska betala för också denna typ av kostnader. Om en sådan betalning görs leder till att just de som drabbas av miljöskadan får kompensation, hålls skadeslösa och behöver inte själva stå för eventuella finansieringsbehov. Vi har alltså konstaterat att det finns kostnader som primärt kan sägas falla på en part, den som faktiskt genomför en aktivitet, men att ansvaret för att finansiera den kan, och ibland bör, ligga på en annan part. Om så är fallet krävs det någon form av ekonomiskt instrument som omfördelar kostnaderna. Enkelt uttryckt kan man säga att en sådan omfördelning flyttar på finansieringsproblemet. Det som löser den ena partens finansieringsbehov skapar ett finan- sieringsbehov hos en annan aktör. Det kostar att genomföra åtgärder och någon måste betala och finan- siera dessa kostnader. Samhällets9 finansieringsbehov kan minimeras genom samhällsekonomiskt kostnadseffektiva åtgärder, men övergöd- ningsmålet är så ambitiöst att det ändå medför en kostnad. Denna kostnad kan vara väl motiverad, för om miljökvalitetsmålen inte uppnås, så uppstår andra kostnader, och dessa kan vara högre.10 Det finns alltså grupper som tjänar på att åtgärder mot övergödningen vidtas, nämligen de som då slipper de negativa effekter av en sämre vattenstatus som de annars hade utsatts för. Till dessa grupper hör, inte minst, framtida generationer. Om de som drabbas av höga halter av gödande ämnen inte själva ska betala, så kvarstår i princip i) gruppen av förorenare, ii) staten/myn- digheter, det vill säga skattebetalarkollektivet, iii) andra aktörer ge- nom frivilliga insamlingar/gåvor/bidrag. Hur kan finansieringen ske? Vi har visat att ekonomiska styrmedel generellt innebär flöden av 9Samhället betyder här inte staten eller offentliga sektorn utan summan av alla individer och institutioner. De offentliga institutionerna, liksom företag och privatpersoner, nu och i fram- tiden, ingår. 10Vi gör i denna utredning inte någon bedömning av hur ambitiösa miljömålen bör vara. Vi utgår för det första från att det finns goda skäl för de ambitiösa miljömålen. För det andra utgår vi från att miljömålen är exempel på mål som kan behöva omprövas, ny kunskap om såväl kostnader för och nytta av miljöpolitiken kan tillkomma över tiden. Likaså kan värderingar förändras. Ekonomiska styrmedel och finansiering betalningar, i olika riktningar. Dessa flöden av betalningar kan så- ledes bidra till att en aktör finansierar en annan aktörs verksamhet. Det talar för att det potentiellt skulle gå att använda instrument som löser både uppgiften att styra beteende och att omfördela pengar till en aktör som behöver finansiering, men som inte ska stå för den själv. En orsak till att problemet finns, att det inte redan har lösts och till att det behövs styrmedel är att det handlar om en resurs, t.ex. vatten, som kännetecknas av icke rivalitet och icke utestängbarhet.11 Nyttan av vatten med god status kommer väldigt många aktörer till del och de kan i stor utsträckning dra nytta av resursen utan att påverka varandra. Ingen kan heller stängas ute från att använda resur- sen. Sammantaget innebär detta att incitamenten för enskilda att bidra till insamlingar etc. är relativt svaga. Den enskilde får i princip lika god (eller dålig) tillgång till god vattenkvalitet oberoende av om hen bidrar i en insamling. När ett miljöproblem, som t.ex. övergödningen av , får ett stort genomslag i samhället, ökar vår vilja att bidra till en lösning. Vi ser ett ökat engagemang från både enskilda personer och företag, se nedanstående konkreta exempel från Stureplansgruppen. är ett unikt ekosystem, ett semestermål, en arbetsplats och ett vackert och älskat hav. Tyvärr har övergödning, överfiske, den ökande sjöfarten och utsläpp av miljögifter gjort till ett hav i kris. Men tillsammans kan vi rädda vårt fantastiska innanhav. Vi på Stureplansgruppen månar om vår miljö och det ansvar vi har för en långsiktigt hållbar värld. Som julklapp har vi valt att bidra till WWF och deras arbete för att rädda och deras viktiga miljö- och naturvårdsarbete, såväl här i som i andra delar av världen. Vi ser att en stor del av de åtgärder som genomförs har starka drag av frivillighet. Via t.ex. landsbygdsprogrammet ges stöd/ersättningar till lantbrukare för att vidta olika åtgärder för att minska effekterna av övergödningen. Att söka dessa stöd/ersättningar är frivilligt. Stö- dens utformning och aktuella stödnivåer ger inte alltid tillräckligt tydliga och starka incitament till de mest kostnadseffektiva åtgärd- erna. Därför finns det alltjämt ett stort genomförandeunderskott. Men även om alla medel som är avsatta för vattenåtgärder i lands- bygdsprogrammet skulle användas på ett kostnadseffektivt sätt, skulle det ändå finnas ett åtgärdsunderskott. Så det handlar inte bara om 11En resurs som kännetecknas av båda dessa egenskaper brukar betecknas en ”kollektiv nyttighet”. Ekonomiska styrmedel och finansiering att få till stånd ett mer effektivt nyttjande av befintliga medel, utan även en ökad finansiering. Därför är initiativ som t.ex. det som Ålands- banken statade 1997 viktigt. Vi ser ett stort värde i att fler företag engagerar sig i aktuella miljöproblem, bidrar med finansiering och ökar medvetenheten bland kunder och egen personal om miljöproblems omfattning och deras möjliga lösningar. har Ålandsbanken stöttat en rad olika miljöprojekt. Över tid har donerats till både små och stora organisationers viktiga arbete. Våra Östersjökonton har varit grunden i att göra detta möjligt: har banken donerat egna medel med ett belopp som mot- svarar av depositionerna på Östersjökontona. Östersjö- projektet arbetar för ett friskare hav genom att finansiera goda idéer och genom att öka kännedomen om tillståndet för . 7.1.3Samma instrument för styrning och finansiering I de två föregående avsnitten har vi beskrivit instrument för styrning och för finansiering. Det kan finnas konflikter mellan dessa syften, exempelvis kan en styrande skatt/avgift fungera så pass väl som styr- medel att intäkterna från den inte täcker aktuellt finansieringsbehov. Men de två syften kan mycket väl kombineras. Stöd/ersättningar fungerar som styrande incitament och de gör det om de också täcker finansieringsbehovet för den som de facto genomför åtgärden.12 I och med att PPP ska gälla så bör det egentligen inte finnas några finansieringsproblem för myndigheternas verksamhet. Åtgärder ska betalas av förorenaren och det framgår också av MB att det också ingår i dessas ansvar att betala för den nödvändiga myndighetsutöv- ningen relaterat till utsläppen. Utredningen har dock identifierat några finansieringsproblem som skulle kunna kvarstå även vid strikt tillämpning av PPP, se nedan. 1.En utsläppsavgift eller liknande skapar intäkter till myndighet- erna, exempelvis staten. En styrande avgift ska, och kan, dock på- verka beteendet vilket gör att det inte finns någon garanti för att inkomsterna från en sådan avgift täcker och finansierar nödvän- dig administration etc. hos myndigheterna. För stabilitet i systemet 12Om stöd betalas på årsbasis så kan det, om det krävs en investering, uppstå ett finan- sieringsbehov som inte täcks av ett enskilt års stöd. Men, ett väntat framtida flöde av stöd skulle kunna finansieras som andra investeringar i ett företag. Ekonomiska styrmedel och finansiering bör därför den nödvändiga administrationen inte vara helt bero- ende av intäkter från en utsläppsavgift, utan finansieras från en separat avgift med finansieringssyfte. 2.Ett finansieringsbehov uppstår hos verksamhetsutövare. Det be- höver inte ses som ett problem som i sig kräver något politiskt instrument, utan som ett rimligt ansvar för berörd verksamhets- utövare. Oavsett hur man ser på det så uppstår behoven, och man kan beskriva det som en form av målkonflikt eller som ett för- delningsproblem. 3.PPP säger inte någonting klart om hur verksamhet med netto- upptag av näringsämnen ska behandlas. För att uppnå kostnads- effektivitet är det rimligt att ersättning (med samma prisnivå som avgiften för utsläpp) betalas ut. I detta fall skulle alltså ett finan- sieringsbehov uppstå. Här behöver såväl själva åtgärderna som administrationen finansieras. Åtminstone finansieringen av åtgär- der skulle exempelvis kunna lösas genom att upptag innefattas i ett handelssystem för utsläppsrätter eller genom någon form av system för ekologisk kompensation. Men, utöver ovanstående problem så finns det i praktiken ytterligare problem, när en strikt tillämpning av PPP inte görs. Hur verksam- hetsutövarens konkurrenskraft påverkas av finansieringsbehovet spelar även stor roll, inte minst för lagstiftaren. Vad som skulle kunna vara naturvetenskapligt motiverat, är inte alltid politiskt möjligt. 4.För utsläpp som inte direkt kan knytas till en ansvarig aktör, så finns det inte någon som har det direkta betalningsansvaret, för vare sig åtgärderna eller för att, exempelvis via någon avgift, bidra till att finansiera myndigheternas administration. Detta gäller exem- pelvis internläckage, från bottnar, som är resultatet av tidigare ut- släpp. 5.För utsläpp som hör till kategorin naturliga utsläpp/bakgrunds- utsläpp saknas en uppenbar ansvarig aktör. Vem är kostnadsansvarig? 6.Slutligen finns det andra fall där en tillämpning av PPP inte anses rimlig av andra skäl. Det kan handla om att det är svårt och dyrt att mäta och kontrollera utsläpp eller om att en bransch har en konkurrenssituation, som gör att det bedöms olämpligt att den branschen ska omfattas av PPP. Ekonomiska styrmedel och finansiering I de fall som PPP inte ska gälla så finns andra styrmedel som är aktu- ella, t.ex. stöd/ersättningar. 7.2Vem ska betala för åtgärder mot övergödningen? Det finns argument för och emot att det är staten som ska bekosta åtgärder mot övergödning. Åtgärder mot övergödning handlar inte bara om miljökvalitet. Det handlar också om nationell säkerhet och en förmåga att anpassa sig till en verklighet utan ”fri” tillgång på fosfor. Vi behöver en inhemsk livsmedelsproduktion, särskilt i kris- tider. Därför anser utredningen att jordbruket inte kan belastas med kostnader som riskerar att import av livsmedel ökar. Dessutom är fosfor en ändlig resurs och vi måste börja vänja oss vid och anpassa oss till en verklighet utan fri tillgång på fosfor. I den verkligheten behöver vi kunna använda den fosfor vi har mer effektivt än . Det finns således ett egenvärde i att minska mängden fosfor som rinner ut i våra vattendrag. Med framtida prisuppgångar på fosfor, ser utredningen även förutsättningar för lönsamma verksamheter som hämtar fosfor från övergödda vatten samt sjö- och havsbottnar. är denna återföring inte lönsam. Frågan om vem som bör betala kan besvaras utifrån olika per- spektiv. Ett sätt är att utgå från den vedertagna principen om att förorenaren ska betala, PPP. PPPär en central princip i internationell miljöpolitik och även i svensk miljörätt. Den innebär kortfattat att den som ska bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan förorena miljön är skyldig att vidta försiktighetsmått för att hindra eller åtminstone motverka risken att miljön förorenas. Förorenaren måste själv stå för kostnad- erna för försiktighetsåtgärderna. Principen blir särskilt tydlig när en verksamhetsutövare blir ansvarig för att sanera eller efterbehandla mark som dennes verksamhet har förorenat.13 Principen om att för- orenaren ska betala återfinns bl.a. i . 1331 kap. MB. Ekonomiska styrmedel och finansiering 7.3Exempel på ekonomiska instrument för styrning och finansiering I detta avsnitt redovisas exempel på ekonomiska instrumenten som används för att styra beteende, finansiera övergödningsrela- terade åtgärder eller både styra och finansiera. Utredningen har valt att särskilt lyfta fram följande anslag, stöd och ersättningar: •Havs- och vattenmiljöanslaget, •Stöd till lokala vattenvårdsprojekt (LOVA), •Stöd till lokala naturvårdsprojekt (), •Ersättningar i landsbygdsprogrammet, •Information och rådgivning (huvudsakligen Greppa Näringen) och •Havs- och fiskeriprogrammet. Havs- och vattenmiljöanslaget får användas för utgifter för insatser och åtgärder för att förbättra, bevara, planera, restaurera och skydda havs- och vattenmiljöer. Anslaget får även användas för statsbidrag, medfinansiering av EU-medel, medlemskap i internationella organi- sationer samt för utvärdering av insatser och åtgärder.14 Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för havs- och vattenmiljöanslaget och återrapporterar till regeringen. En del av havs- och vattenmiljöanslaget ska användas till att stödja lokalt åtgärdsarbete via bland annat lokala vattenvårdsåtgärder (LOVA). avsattes till dessa projekt och åtgärder och dessa stöd regleras i förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt (LOVA-förordningen). Den lokala naturvårdssatsningen () syftar till att åstad- komma ett ökat lokalt initiativtagande i arbetet med lokal naturvård. finns också satsningen våtmark. Våtmarksprojekt kan få finansiering av de bidragsberättigade kostnaderna, medan är maxgränsen för övriga LONA- projekt.