sou · H8B31 · 2020-01-15 00:00:00 — Även efter anmälningar från skyddsombuden konstaterade AV bris- ter och övervägde att meddela förelägganden med vite om arbets- givarna inte åtgärdade bristerna. AV övervägde bland annat att före- lägga arbetsgivare att •göra riskbedömningar och ta fram handlingsplaner,61 61Se 10 § föreskrifter (AFS 2015:4) om organisatorisk och social arbets- miljö samt 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen. Arbetsvillkor och arbetsmiljö för personliga assistenter •ta fram policy för kränkande särbehandling och rutiner för hur kränkande särbehandling ska hanteras,62 •vidta åtgärder för att komma till rätta med bristerna i assistans- användarens hus,63 •göra en belastningsergonomisk undersökning, riskbedömning samt handlingsplan,64 •se till att det finns ett jourrum som ger assistenterna möjlighet att vila ostörda,65 •säkerställa att assistenterna känner till när de kan tillkalla hjälp från hemsjukvården och när dubbelbemanning kan sättas in,66 •se till att assistenterna inte mot sin vilja utsätts för tobaksrök,67 •ge assistenter handledning utifrån assistentanvändarens sjukdom för att kunna bemöta hen på rätt sätt, vilket kan minska den psykiska påfrestningen för assistenterna.68 I de flesta ärendena har AV bedömt att arbetsgivarna har uppfyllt de uppställda kraven vilket innebär att myndigheten inte har meddelat förelägganden. Men det finns några undantag när AV har meddelat förelägganden. Det gäller till exempel ett ärende med ett jourrum som inte uppfyllde kraven på återhämtning för assisten- terna. Ett annat gäller ett ärende där AV menar att arbetsgivarens riskbedömning och åtgärder inte är tillräckliga för att säkerställa arbetsmiljön för assistenterna. I ett ärende har skyddsombudet stängt arbetsplatsen på grund av brister i den medicinska deleger- ingen. Några ärenden är avskrivna och några är ännu inte avslutade. 62Se föreskrifter (AFS 2015:4) om organisatorisk och social arbetsmiljö. 63Se föreskrifter (AFS 2009:2) om arbetsplatsens utformning, (AFS 1981:14) om skydd mot skada genom fall, (AFS 1981:15) skydd mot skada genom ras och (AFS 2001:1) om systematiskt arbetsmiljöarbete. 64Se föreskrifter (AFS 2012:2) om belastningsergonomi. 65Se föreskrifter (AFS 2009:2) om arbetsplatsens utformning. 66Se 10 § föreskrifter (AFS 2015:4) om organisatorisk och social arbets- miljö samt 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen. 67Se lag 2018:2088 om tobak och liknande produkter. 68Se AFS 2015:4 föreskrifter om organisatorisk och social arbetsmiljö. Vårt uppdrag är att kartlägga personliga assistenters arbetsförhål- landen och vid behov lämna förslag på åtgärder som kan förbättra personliga assistenters villkor utan att minska assistansanvändarnas självbestämmande. Vår kartläggning visar att många assistenter trivs med sitt arbete och stannar i yrket. Kartläggningen visar också att det finns tre huvudsakliga utmaningar för att säkerställa goda arbetsförhållanden för personliga assistenter. Det handlar om att erbjuda tryggare anställningsvillkor, utveckla arbetsmiljöarbetet och minska osäkerheten om arbetsuppgifter. I detta kapitel redovisar vi först våra övergripande slutsatser om vad staten bör göra för att förbättra assistenternas arbetsförhål- landen. Därefter redovisar vi våra slutsatser om vad staten, arbets- givare och arbetsmarknadens parter kan och bör göra för att åtgärda de problem som vi har identifierat vad gäller personliga assistenters arbetsförhållanden. 8.1Staten har ett övergripande ansvar för personliga assistenters arbetsvillkor Personlig assistans infördes som en insats inom LSS. Beslutet innebar att staten fastställde hur personlig assistans ska bedrivas och finansieras. Staten reglerar utförandet av personlig assistans och finan- sierar insatsen tillsammans med kommunerna. Assistansanvändarna väljer utförare, och en klar majoritet väljer numera att låta en privat aktör utföra assistansen. Regelverket bygger på att målen för personlig assistans ska kunna nås genom att assistansanvändarna har ett stort inflytande över innehållet i assistansen och över hur assistansen ska organiseras och genomföras. Staten har ett ansvar för att följa hur utförandet av personlig assistans utvecklas. I det ingår att bevaka både att målen för person- lig assistans nås och att de som arbetar som personliga assistenter har goda arbetsförhållanden. Det är arbetsgivarna som bär huvud- ansvaret för sina anställdas arbetsvillkor och arbetsmiljö. Men staten har, enligt vår bedömning, ett ansvar för att agera om det finns system- fel som gör att assistenter har dåliga arbetsförhållanden. Vi tolkar våra direktiv som att de förslag vi lämnar inte ska för- ändra den struktur som personlig assistans bygger på. Enligt våra direktiv ingår det inte i vårt uppdrag att lämna förslag som rör rätten till personlig assistans. Vi ska inte heller lämna förslag på föränd- ringar i arbets- eller miljörättslig lagstiftning. Vidare ska vi beakta arbetsmarknadens parters roll och den svenska arbetsmarknads- modellen. 8.1.1Bättre villkor utan att begränsa självbestämmandet Om man överväger att förändra den statliga styrningen av personlig assistans måste man väga in att det kan uppstå målkonflikter mellan assistenternas arbetsförhållanden och målen för personlig assistans. Att alltför ensidigt utgå från assistansanvändarnas behov kan gå ut över assistenternas arbetsförhållanden. kan det bli svårt att nå målen för assistansen om assistenternas arbetsvillkor tas som utgångspunkt vid organiseringen av assistansen. 8.1.2Styrning via kunskap och information har bäst förutsättningar att lyckas Statens styrmedel brukar delas in i styrning baserad på reglering, ekonomiska incitament och styrning baserad på information eller kunskap. Många av de problem som vi har identifierat med assisten- ternas villkor beror på osäkerhet eller bristande kunskaper. Vi bedö- mer att staten har bäst förutsättningar att förbättra villkoren för personliga assistenter och bibehålla assistansanvändarnas självbestäm- mande genom att främst använda styrmedel som bygger på kunskaps- och informationsspridning. Men vi bedömer också att staten i vissa fall behöver använda reglering och ekonomiska incitament. 8.1.3Staten bör ta ett större ansvar för kompetensförsörjningen De flesta assistansanordnare bedriver en småskalig verksamhet och har svårt att på egen hand täcka de olika kompetensbehov som per- sonlig assistans kan kräva. Vi bedömer att staten bör ta ett större ansvar för att underlätta för privata assistansanordnarna att säker- ställa att deras assistenter har tillräcklig kompetens för att känna sig trygga i sin yrkesroll. Behovet av detta har ökat, bland annat till följd av att allt färre assistansanvändare väljer en utförare. Dessutom har kraven på assistenternas kompetens ökat, bland annat som en följd av att fler assistansanvändare har behov av aktiv tillsyn och sjukvårdsnära arbetsuppgifter. Vi bedömer att staten kan bidra till bättre arbetsvillkor för person- liga assistenter och ett ökat självbestämmande för assistansanvändare genom att satsa på forskning. Det behövs exempelvis mer forskning om hur olika faktorer påverkar arbetsmiljön för personliga assistenter, om samspelet mellan assistansanvändare och assistenter och om vilken betydelse organiseringen av arbetsledning har för självbestäm- mande och arbetsförhållanden. Organiseringen av utförandet av personlig assistans bygger på att assistansanordnarna tar ansvar för att assistenterna har tillräckliga kunskaper. För att kunna ta sitt ansvar behöver anordnarna ha till- räcklig kompetens för att tillsammans med assistansanvändarna kunna bedöma vilka kunskaper olika assistenter behöver i sitt arbete. Vidare behöver anordnarna kunna rekrytera assistenter med lämplig kompetens och därefter erbjuda assistenterna fortbildning och stöd i deras löpande arbete. Staten och kommunerna står för finansieringen av personlig assi- stans, och anordnarna får använda det ekonomiska utrymme som assistansersättningen ger till att finansiera sitt kompetensbehov. Vi kan konstatera att staten utöver detta inte i någon större utsträck- ning har underlättat för assistansanordnarna att ta ansvar för sin kompetensförsörjning. 8.1.4Svårt att reglera assistenternas arbetsförhållanden Utgångspunkten för personlig assistans är att arbetsuppgifter, arbets- tider och arbetsplatser ska utgå från assistansanvändarnas behov. Det är svårt att definiera hur assistenters arbetsvillkor bör respektive inte bör se ut eftersom arbetsuppgifter och arbetsvillkor styrs av de indi- viduella behov som assistansanvändare har och vilket liv de väljer att leva. Med tanke på att det finns 20 000 assistansanvändare, ungefär 100 000 personliga assistenter och drygt 1 000 olika arbetsgivare måste styrningen utgå från målen för personlig assistans. De huvud- problem som vi har identifierat – osäkra anställningsvillkor, brister i arbetsmiljö och osäkra arbetsuppgifter – är svåra att åtgärda genom tydligare reglering. Anställningsvillkoren regleras i huvudsak av arbetsmarknadens parter genom kollektivavtal. Arbetsmiljölagen gäller för alla yrken, och vi bedömer inte att det är rimligt med en särreglering för per- sonlig assistans. Vi ser det inte heller som en framkomlig väg att detaljreglera personliga assistenters arbetsuppgifter i syfte att för- bättra assistenternas arbetsvillkor. Tillämpningen av lagstiftningen kan utvecklas genom ökat statligt stöd Vi bedömer att tillämpningen av LSS och arbetsmiljölagstiftningen kan utvecklas, framför allt genom ökad kunskap om vad lagstift- ningen innebär och syftar till. Vi bedömer att staten behöver ge assi- stansanvändare, arbetsgivare och assistenter stöd för att utveckla samsynen kring arbetsvillkor och arbetsmiljö. Statlig tillsyn och kontroll syftar till att säkerställa att befintliga lagar och förordningar följs. Regeringen har infört tillståndskrav för att enskilda anordnare ska få bedriva assistansverksamhet samt för- stärkt tillsynen av verksamheten. Vi bedömer att detta har bidragit till att förbättra assistenternas villkor och att det är viktigt att och fortsätter att utveckla sin tillsyn av att assistans- anordnare bedriver ett systematiskt kvalitets- och arbetsmiljöarbete. Myndighetssamverkan för att stoppa oseriösa arbetsgivare Det finns problem med att oseriösa aktörer söker sig till assistans- branschen för ekonomisk genom att utnyttja regelverket eller assistenter med svag ställning på arbetsmarknaden. Berörda myndigheter har gjort flera satsningar för att förhindra fusket. Vi bedömer att IVO:s tillståndsprövning och det arbete som bedriver för att upptäcka bidragsbrott bidrar till att färre assistenter utnyttjas av oseriösa arbetsgivare. Arbetet med att stoppa oseriösa anordnare behöver fortsätta och utvecklas. En utmaning när det gäller att upptäcka anordnare som utnyttjar assi- stenter är att ingen myndighet har ett samlat ansvar för att förhindra detta. Samordnade myndighetsinsatser görs men vi bedömer att det är något som staten bör använda ännu mer för att identifiera och stoppa anordnare som har som affärsidé att utnyttja assistenter. 8.1.5Ekonomiska villkor styr även assistenternas arbetsförhållanden De ekonomiska villkor som staten och kommunerna sätter upp för att bedriva assistansverksamhet påverkar assistenternas arbetsförhål- landen. Låg uppräkning av schablonen innebär en risk för försämrade villkor En omdebatterad fråga är vilken nivå schablonen för assistansersätt- ningen bör ha och hur ersättningen bör räknas upp. Detta har även betydelse för den kommunalt finanseriade assistansen eftersom de flesta kommuner tillämpar samma ersättningsmodell som staten. Nivån på schablonersättningen har betydelse för assistenternas vill- kor eftersom anordnarnas kostnader nästan uteslutande avser löne- och personalomkostnader. Vi kan konstatera att assistansanordnare som behöver minska sina kostnader har svårt att dra ned på löner men lättare att dra ned på de resurser som läggs på fortbildning, personalvård och arbets- ledning. Det är svårt för utomstående att veta vad regeringen grundar sitt beslut om uppräkning av assistansersättningen på. Detta gör det svårt att bedöma i vilken utsträckning assistansanordnarna får kom- pensation för ökade priser. har den genomsnittliga lönsamheten i assistansbranschen legat på en jämförelsevis låg nivå. Vår bedömning är att regeringen bör väga in att beslut om nivån på uppräkning av schablonersättningen kan få negativa konsekvenser för assistenternas villkor. Om assistansanordnarna inte får kompen- sation för ökade priser finns det också en risk för att kvaliteten i den personliga assistansen urholkas. Assistenternas villkor är inte skäl nog för att föreslå differentierad schablonersättning Flera utredningar har tidigare lämnat förslag om att den nuvarande finansieringsmodellen, som bygger på generell schablonersättning bör ersättas med en differentierad schablonersättning, det vill säga att kostnaden för att utföra assistans blir mer styrande för den ersätt- ning som betalas ut. Vi bedömer att en differentierad schablonersättning skulle kunna bidra till bättre villkor för personliga assistenter förutsatt att det exempelvis ger högre ersättning för assistans som kräver assistenter med särskild kompetens. Skälet är att det skulle bli lättare för assi- stansanordnare att finansiera kostnader för fortbildning och annat stöd till dessa assistenter. Att införa en differentierad schablonersätt- ning får många olika konsekvenser. De avgränsningar som regeringen har beslutat för vårt uppdrag, att kartlägga personliga assistenters villkor, gör att vi inte har ett tillräckligt brett underlag för att kunna ta ställning till om det sammantaget är en bra idé att gå över till en differentierad schablonersättning. Administrativt krävande att finansierafortbildning via riktade bidrag Ett alternativ till en differentierad assiststansersättning är riktade bidrag. Det skulle exempelvis kunna handla om att införa ett bidrag som assistansanordnare kan söka och använda för att finansiera assistenters fortbildning. Vi bedömer emellertid inte att staten bör använda sig av riktade bidrag i syfte att förbättra assistenternas villkor. Skälet är att vi bedömer att sådana bidrag skulle vara kost- nadskrävande att administrera och att det skulle bli svårt att hitta objektiva kriterier för att fatta beslut om att bevilja bidrag. När det gäller finansiering av assistenters fortbildning finns det dessutom en möjlighet för assistansanvändare att ansöka om förhöjd assistans- ersättning för att finansiera sådana kostnader. 8.2Ingen gynnas av osäkra anställningsvillkor De korta uppsägningstider som är kännetecknande för assistans- branschen gör yrket mindre attraktivt. Möjligheten att bli uppsagd med hänvisning till att assistansanvändare inte upplever att sam- arbetet med en assistent fungerar gör att assistenter upplever att det är känsligt att ifrågasätta sina arbetsvillkor. I första hand är det assi- stenterna som drabbas av de korta uppsägningstiderna eftersom de flesta arbetstagare är beroende av sin arbetsinkomst. Osäkra anställ- ningsförhållanden innebär exempelvis att assistenter kan få svårt att beviljas banklån. Vår kartläggning visar att fyra av fem assistenter kan bli uppsagda med kort varsel. Det är huvudsakligen assistenter anställda av en kommun enligt som har en längre upp- sägningstid. Vi ska enligt våra direktiv beakta arbetsmarknadens parters roll och den svenska arbetsmarknadsmodellen. Det ingår alltså inte i vårt uppdrag att pröva frågan om det finns skäl för regeringen att ta initiativ till att genom lagstiftning reglera personliga assistenters uppsägningstid. av alla assistenter har en anställ- ning som regleras i kollektivavtal. Övriga assistenter har en anställ- ning som regleras enligt antingen LAS eller lagen om arbetstid med mera i husligt arbete. 8.2.1Det bör ligga i parternas intresse att utveckla kollektivavtalen Det är tydligt att de villkor som staten satt upp för att betala ut assi- stansersättning har varit styrande för utformningen av kollektiv- avtalen. De avtal som reglerar villkoren för anställda i privat sektor och kooperativ tar hänsyn till att arbetsgivarnas intäkter upphör om ett assistansuppdrag avslutas. Konsekvensen har blivit att det i prak- tiken är den enskilde assistenten som bär den ekonomiska risken för att arbetsgivarens intäkter faller bort, exempelvis på grund av att en assistansanvändare byter anordnare eller avlider. Många assistans- anordnare försöker dock hitta andra uppdrag till assistenterna för att undvika uppsägningar. Vår kartläggning har visat att kollektivavtalens villkor för upp- sägning är något som många assistenter upplever som negativt. skapar den möjlighet som många assistenter har att avsluta sin anställning med kort varsel även problem för assistansanvändare och arbetsgivare. Rädsla för att bli uppsagda kan leda till att assi- stenter avstår från att påtala arbetsmiljöproblem och i stället söker sig bort från yrket. Hög personalomsättning skapar kostnader för arbetsgivarna och problem för assistansanvändarna. Andra assisten- ter hos assistansanvändaren får fylla luckan efter den som slutat i väntan på en ersättare. I längden är ingen gynnad av att arbetsmiljö- problem och dåliga arbetsvillkor inte lyfts fram. Assistansanvändare gynnas inte av att assistenter känner sig otrygga. Enligt vår bedöm- ning borde det ligga i både arbetstagarnas och arbetsgivarnas intresse att utveckla kollektivavtalen så att personliga assistenter känner sig mindre otrygga i sin anställning. Staten kan underlätta för parterna att enas om längre uppsäg- ningstider genom att exempelvis betala ut assistansersättning efter det att en assistansanvändare har hamnat på sjukhus eller avlidit. En sådan förändring av villkoren för assistansersättning skulle dock förutsätta att regeringen försäkrar sig om att kollek- tivavtalen kommer att ändras, så att de extra resurser staten avsätter för assistansersättningen går till assistenter i form av bättre anställ- ningsvillkor. 8.2.2Ställ krav på kollektivavtalsliknande villkor för att betala ut assistansersättningen Förslag: Vi förslår att det ska ställas krav på kollektivavtalsliknande villkor för att få tillstånd att bedriva assistansverksamhet. Vi föreslår att LSS ändras så att det i 23 § anges att endast den vars anställdas lön, försäkringar och pension följer ett centralt kollek- tivavtal som tillämpas i hela på motsvarande arbetstagare kan få tillstånd att bedriva assistansverksamhet. Förslag: Vi föreslår att regeringen ändrar regleringen av personlig assistans så att assistansersättning och ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för biträde av personlig assistans inte får betalas ut om assistansen har utförts av någon som inte erbjuds kol- lektivavtalsliknande anställningsvillkor. Förslag om krav på kollektivavtalsliknande villkor för att få tillstånd I likhet med föreslår vi att LSS ändras så att det införs ett krav på att arbetsgivare ska tillämpa kollektivavtalsliknade villkor för att få tillstånd att bedriva assistansverksamhet.1 Syftet är att fastställa att assistansanordnare är skyldiga att teckna försäk- ringar för sin personal och betala in tjänstepensionspremier samt att assistenter ska ha rätt till ersättning för obekväm arbetstid och en viss lägsta lön. Vårt förslag innebär att en majoritet av alla anordnare kommer att omfattas av detta krav och att får till uppgift att kontrollera att kravet efterlevs. Det ingår i IVO:s uppdrag att granska om assistansanordnare lever upp till tillståndskraven vad gäller förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna och anordnarens eko- nomiska förutsättningar. Vi bedömer att IVO:s befogenheter att genomföra tillsyn enligt LSS ger myndigheten goda förutsättningar att även kontrollera om anordnare tillämpar kollektivavtalsliknande villkor.2 Det finns därför ingen annan lämplig myndighet för denna uppgift. Det skulle dessutom vara ineffektivt, för både staten och assistansanordnarna, att ge en annan myndighet i uppgift att pröva om assistansanordnarna lever upp till tillståndskraven. 1SOU 2018:88, Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen. 226 § LSS. Förslag om generellt krav på att tillämpa kollektivavtalsliknade villkor Assistenter som är anställda direkt av en assistansanvändare kommer inte att omfattas av kravet på att arbetsgivarna ska erbjuda kollek- tivavtalsliknande villkor. Skälet är att deras arbetsgivare inte behöver ha tillstånd att bedriva assistansverksamhet. Enligt vår bedömning bör lagstiftningen ändras så att även denna grupp omfattas av kravet på att tillämpa kollektivavtalsliknande villkor. Vi bedömer att ett sådant krav kan införas i 9 § LSS och i 51kap. 16 § SFB där det bland annat fastställs att assistansersättning inte får betalas ut om assistansen har utförts av en assistent som arbetat mer tid än vad som är tillåtet enligt kollektivavtal. Vi lämnar inget förslag på hur en sådan lagstiftning bör utformas utan föreslår i stället att frågan bereds av i samband med beredningen av skrivelse med en framställan om ändring av 51 kap. 16 § SFB från . I skrivelsen (se avsnitt 4.2.1) föreslår att lagen ändras så att myndigheten får möjlighet att stoppa utbetalning av assistansersättning till assistans- användare som anlitar assistansanordnare utan tillstånd att bedriva assistansverksamhet. 8.2.3Se över om hushållslagen behöver moderniseras Förslag: Vi föreslår att regeringen tar initiativ till en översyn av lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete i syfte att mo- dernisera utformningen av lagen så att den blir lättare att tillämpa. Anställningsvillkoren för assistenter som är anställda direkt av assi- stansanvändare bestäms av lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete. Lagstiftningen var ursprungligen till för att reglera arbetsvillkoren för hemhjälp och barnpassning. Lagstiftningen, som ersatte den tidigare hembiträdeslagen (1944:461) utformades i när anställningar i privata hushåll såg ut att vara på väg att försvinna. Lagstiftningen är svår att tillämpa eftersom rättspraxis saknas nästan helt och lagen är summariskt beskriven i den arbetsrättsliga littera- turen. Vi kan konstatera att införandet av personlig assistans innebar att den förväntade utvecklingen, att tillämpningen av lagstiftningen gradvis skulle minska, uteblev. Sedan personlig assistans infördes har mellan av assistansavändarna valt att vara egna arbetsgivare åt sina assistenter. Det finns inga officiella uppgifter över vilka det är som omfattas av lagen, men vi bedömer det som sannolikt att personliga assistenter utgör en majoritet av gruppen. Eftersom lagen utformades i en annan tid för att reglera arbetsvillkoren för en annan yrkesgrupp föreslår vi att lagstiftningen ses över. Syftet bör vara att modernisera utform- ningen av lagstiftningen så att regelverket blir lättare att tillämpa. Vår kartläggning visar att det finns problem med personliga assisten- ters arbetsmiljö. Arbetsmiljöproblemen liknar de som finns i om- sorgsyrken. Det handlar framför allt om risker förknippade med belastningsergonomi, utsatthet för hot och våld samt organisato- riska risker som långa arbetspass och otydliga arbetsuppgifter. Personliga assistenter arbetar ofta utan att ha kollegor eller chefer i närheten. Assistenter kan ha svårt att gå undan för att ta en paus efter en socialt ansträngande situation. Tunga lyft kan vara svåra att undvika, och det är svårt att förutse när, var och hur ett tungt lyft kan behöva göras. Assistenter kan hamna i situationer där de känner sig tvingade att göra tunga lyft i en miljö där det saknas ergonomisk arbetsutrustning eller en kollega att ta hjälp av. 8.3.1Arbetsgivare behöver ta sitt arbetsmiljöansvar Vi bedömer att assistenters arbetsmiljö i första hand kan förbättras genom ökad kunskap hos arbetsgivare, assistenter och assistans- användare.