sou · H8B310 · 2020-02-28 00:00:00 — – att nå målet Ingen övergödning Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur övergödningen effektivt kan minskas genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Generaldirektören för- ordnades som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet (M 2018:02). Som experter förordnades , Världsnaturfonden, miljöekonomen , , regionutvecklingsdirektören , Region , rådgivaren , , forskningsledaren , SLU, regionutveck- laren , Region , utredaren , Havs- och vattenmyndigheten, agronomen , LRF, verksamhetsledaren , Jordbruks- verket, kommunekologen , , vice ordföranden , LRF Sydost, förste vice ordföranden , i , miljöekonomen , , docen- ten , universitets Östersjöcentrum, stats- konsulenten , SLU , samordnaren , , miljöexperten , Svenskt Vatten, professorn , , miljöstrategen , och miljörättsprofessorn , . Som sakkunniga förordnades kanslirådet , Näringsdeparte- mentet, departementssekreteraren , Miljödeparte- mentet, rättssakkunniga , Miljödeparte- mentet och departementssekreteraren , Finansdeparte- mentet. Forskningsledaren , SLU entledigades som expert och ersattes av forskningsledaren , SLU. Departementssekreteraren , entledigades och ersattes av departementssekre- teraren , samma departement. Utredaren , Havs- och vattenmyndigheten entledigades och ersattes av utredaren , samma myndighet. Hovrättsassessorn förordnades som huvud- sekreterare . Utredaren förordna- des som sekreterare . Agronomie doktor förordnades som sekreterare och entledigades från uppdraget som expert. Utredningen har bedrivits i nära samarbete med utredningens experter. Därutöver har utredningen samrått med företrädare för andra berörda myndigheter, kommuner och organisationer. Utred- ningen överlämnar härmed betänkandet Stärkt lokalt åtgärdsarbete –att nå målet Ingen övergödning. Uppdraget är med detta slutfört. Förslag till lag om ändring i (1998:808)............ 1.2Förslag till förordning om ändring i förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Utredningens uppdrag och arbete................................ Utredningens tolkning av uppdragets centrala begrepp....... Vad innebär fokus på lokalt åtgärdsarbete? Vad innebär det att drivkrafter bör stärkas? Principer som utredningen ska beakta ................... Övergödning i vattenmiljöer .................................................. Kust- och inlandsvatten .......................................... Från land till hav ...................................................... Källor till övergödning............................................................ Industrianläggningar och liknande......................... Det svenska miljömålssystemet............................................. Generationsmålet är det övergripande målet......... De nationella miljökvalitetsmålen.......................... Etappmål är steg på vägen....................................... Den årliga miljömålsuppföljningen visar resultatet.............. Regionala och lokala miljömål ............................................... Åtgärder mot övergödning ........................................... Åtgärder och arbetssätt .......................................................... Exempel på åtgärder mot övergödning.................. Ramdirektivet för vatten......................................... Allmänna hänsynsregler i .................................. Miljökvalitetsnormer för vatten............................................. Vad är en miljökvalitetsnorm?................................ Ansvaret för att miljökvalitetsnormerna följs ....... Miljökvalitetsnormer och fysisk planering ............ Specialreglering av näringsläckage från olika källor .............. Små och enskilda avlopp ......................................... Genomförande inom vattenförvaltningen........................... Vattendistrikt och vattenmyndigheter................. Andra aktörer inom vattenförvaltningen ............. Förvaltningsplaner och åtgärdsprogram .............. 6.6.5Åtgärder för att minska övergödningen i åtgärdsprogrammet för vatten ............................ 6.7Genomförande inom ramen för regional och Tillsyn och kontroll............................................... 6.8 Genomförande inom ramen för tillståndsprövning............ Tillstånd och villkor .............................................. Blå fånggrödor och upptag av näring................................... Ekonomiska styrmedel och finansiering...................... Ekonomiska instrument – för styrning och finansiering ... Ekonomiska instrument för styrning................... Ekonomiska instrument för finansiering ............. Samma instrument för styrning 7.2 Vem ska betala för åtgärder mot övergödningen?.............. 7.3Exempel på ekonomiska instrument för styrning 7.4Andra ekonomiska instrument för styrning Avgift på mineralgödsel ........................................ Inköpsrätter för mineralgödsel ............................ 7.5 Sammanfattande synpunkter och kommentarer ................ 7.5.1Kombinationer av styrmedel kan hantera Behov av förändringar i nuvarande system.......... Behov av förändringar i finansiering .................... Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete ........................ Drivkrafter och förutsättningar........................................... Samsyn och gemensamma mål ............................. Flera olika aktörer deltar ...................................... Samordnare och projektkontor ............................ Uppföljning och synliga resultat.......................... 8.2.3Exempel på ett projekt som drivs av särskild stiftelse – Levande Kust (2011–2022).................. för lokalt åtgärdsarbete ......................................... Hinder för lokalt åtgärdsarbete ............................ Överväganden och förslag ......................................... Samordning av lokalt åtgärdsarbete ..................................... Kommunerna och åtgärdsarbetet ......................... Åtgärdssamordning mot övergödning ................. Etappmål om enskilda avlopp............................................... Jordbruk, våtmarker, strandskydd och biotopskydd.......... Etappmål om gödselanvändning ........................... Etappmål om våtmarker ........................................ 9.3.3Undantag från strandskyddet för vissa våtmarker och dammar.......................................... 9.3.4Undantag från biotopskyddet för vissa våtmarker och dammar.......................................... 9.4Förstärkning av förutsättningarna för upptag av näringsämnen från havet...................................... 9.4.1Kravet på tillstånd för odling av sjöpungar och alger tas bort ................................................... 9.4.2Områden för odling av blå fånggrödor bör pekas ut av kommunerna................................ Uppföljning och utvärdering av LOVA............... Förstärkning av LOVA ......................................... Effektivisering inom landsbygdsprogrammet ..... Vidare uppdrag och utredningsbehov.................................. 9.6.1Nya bestämmelser om miljöhänsyn Se över reglerna om markavvattningsföretag....... Stöd till näringsupptag från havet......................... Halter av gödande ämnen..................................................... 10.3.1 Nyttan av rent vatten............................................ 10.3.2 Statsfinansiella kostnaden för genomförande Utredningens förslag och konsekvenser – en översikt....... Etappmål i miljömålssystemet.............................. 10.5.2 Samordning av lokalt åtgärdsarbete ..................... Vidare uppdrag och utredningsbehov.................. 10.5.7 Andra förslag som övervägts ................................ Konsekvenser av förslag som omfattar 10.6.1Förslag om undantag från strandskyddet för vissa våtmarker och dammar .......................... 10.6.2Förslag om undantag från biotopskyddet för vissa våtmarker och dammar .......................... 10.6.3Förslag om undantag från krav på tillstånd till vattenverksamhet för odling av sjöpungar 10.7 Övriga konsekvenser ............................................................ 10.7.4Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet............................................. Jämställdheten mellan kvinnor och män.............. 10.7.7Möjligheterna att nå de integrationspolitiska 10.7.8 Personlig integritet................................................ Förslaget till lag om ändring i (1998:808) ...... Bilaga 2 Underlagsrapporter till utredningen ........................... Bilaga 3 Beskrivning av åtgärder mot övergödningen .............. Underlag till förordning om miljöhänsyn Andra förslag som övervägts........................................ Kväve och fosfor är gödande ämnen som ingår i naturliga kretslopp i mark och vatten. Vid för höga koncentrationer orsakar kväve och fosfor övergödning i vattenmiljön. Övergödningseffekter yttrar sig bland annat som igenväxning av sjöar och vattendrag, algblomningar i sjöar och hav och förändrade ekosystemfunktioner. I förlängningen leder övergödningen till syre- brist i bottenvatten och sediment. De källor som framför allt bidrar till övergödningen är jordbruk, skogsbruk, enskilda avlopp, avloppsreningsverk, tätorter via dagvatten och industrier. En källa som dessutom har uppmärksammats är hästhållningen. Näring tillförs även från s.k. internbelast- ning av fosfor från sediment i sjöar och kustvatten, vilket lokalt kan ha stor påverkan. Trots en medvetenhet om övergödningsproblematiken och att många olika åtgärder genomförts, uppnår inte miljökvalitets- målet Ingen övergödning eller miljömålen i EU:s ramdirektiv för vatten. För att uppnå nationella, EU-rättsliga och internationella mål be- höver åtgärdsarbetet mot näringsläckage till vattenmiljöer fortsätta och öka ytterligare. Fler fysiska åtgärder behövs, som t.ex. rening av enskilda avlopp, skyddszoner, fosfordammar, våtmarker och blå fång- grödor. Allas ansvar och målkonflikter Övergödningen finns för att olika aktörer vill uppfylla andra mål, på ett sätt som står i konflikt med målet god vattenstatus. Utredningens förslag syftar till att hantera sådana målkonflikter. Det är inte samma sak som att upphäva dem. Olika samhällsmål kommer alltid att, i viss mån, stå i konflikt med varandra. Våra för- slag till styrmedel syftar till att olika mål ska kunna uppfyllas, och konflikter överbryggas, så långt som möjligt. Utredningens uppdrag har varit att föreslå hur övergödningen av kustvatten, sjöar och vattendrag effektivt kan minska genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Detta innefattar att analysera drivkrafter bakom det lokala åtgärdsarbetet, vilka styrmedel som bidrar till att stärka åtgärdsarbetet och hur arbetet kan finansieras. Utredningen har även haft i uppdrag att analysera förutsättningarna för återföring av närings- ämnen från kustvatten och sjöar i syfte att minska övergödningen. Därtill har utredningen haft i uppdrag att lämna förslag på etapp- mål som kan bidra till att vi når miljökvalitetsmålet Ingen övergöd- ning samt vissa delmål i Agenda nås. Utredningens uppdrag be- skrivs i sin helhet i kommittédirektivet, se bilaga 1. Hur vi har arbetat Vi har fokuserat på att involvera så många aktörer som möjligt med anknytning till övergödningsfrågan och lokalt åtgärdsarbete. Syftet med detta har varit att ta till vara på befintlig kunskap och befintliga erfarenheter och att analysera, utveckla och överväga förslag i en såväl bred som fördjupad dialog med berörda aktörer. I det inledande skedet av utredningens arbete anlitades flera externa uppdragstagare i syfte att få in underlag i olika frågor. Vi har upplevt att själva utredningsprocessen, oavsett de förslag vipresenterar, har förstärkt fokus på övergödningsproblematiken och alternativa lösningar. Nedan redovisas de förslag som utredningen lämnar. Förslagen rör i huvudsak nya etappmål i miljömålssystemet, samordning av lokalt åtgärdsarbete, åtgärder för att stärka lokalt åtgärdsarbete, en stärkt finansiering och uppföljning samt vidare utredningsbehov. Nya etappmål i miljömålssystemet Utredningen föreslår tre nya etappmål inom det svenska miljö- målssystemet. Etappmålens funktion är att öka takten i åtgärds- arbetet och fungera som viktiga steg på vägen för att nå ett eller flera miljökvalitetsmål. Utredningens etappmålsförslag rör enskilda avlopp, gödselanvändning samt våtmarker. Etappmål om enskilda avlopp Utredningen föreslår ett etappmål som innebär att alla enskilda av- lopp i kust- och sjönära områden ska vara utrustade med godkänd reningsteknik. Syftet med etappmålet är att öka åtgärds- takten av bristfälliga enskilda avlopp i särskilt känsliga områden för att minska näringsläckage till sjöar, kustvatten och hav. Det är särskilt viktigt att avloppsvatten i kust- och sjönära om- råden har fungerande reningsteknik. I dessa områden är miljön ofta hårt belastad av flera utsläppskällor och retentionen i landskapet är ofta dålig. Dessutom är många fritidsfastigheter med enskilda avlopp i kust- och sjönära områden belägna nära vattnet. Etappmål om effektivare gödselanvändning Utredningen föreslår att andelen mineralgödsel, av den totala gödsel- användningen, ska minska till 2030. För att minska den mängd näring som tillförs kretsloppet behö- ver den näring som redan finns i kretsloppet återanvändas mer effek- tivt. Allt i syfte att uppnå ett hållbart kretslopp. Stallgödsel produ- ceras av de djur som människan håller och näringen från stallgödsel bör så långt möjligt återföras till kretsloppet genom att den används för att odla grödor. En alltför omfattande tillförsel av mineralgödsel kan antas ha en hämmande effekt på en effektiv användning av stall- gödsel. Det föreslagna etappmålet ska bidra till att kretsloppsanpassa gödselanvändningen i . Utredningen föreslår att arealen våtmarker ska öka till 2030 så att det motsvarar behovet som pekas ut inom vattenförvaltningen. Etapp- målet syftar till att öka arealen våtmarker med huvudsakligt syfte att öka näringsretentionen i landskapet. Detta etappmål ska ses som ett steg på vägen att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning men kommer även att innebära steg på vägen att nå flera andra miljö- kvalitetsmål, särskilt Myllrande våtmarker och Ett rikt växt- och djur- liv. Det föreslagna etappmålet knyter även an till flera delar av gene- rationsmålet. Samordning av lokalt åtgärdsarbete Utredningen föreslår att kommunerna tar fram lokala åtgärdsplaner för övergödningsrelaterade insatser inom sina avrinningsområden. Genom att upprätta lokala åtgärdsplaner menar utredningen att kommunernas fokus på vattenkvalitetsfrågor och övergödning kom- mer att stärkas. De lokala åtgärdsplanerna ska ses som planerings-- och genomförandeverktyg och ska enligt vårt förslag inte regleras i författning. Utredningen föreslår också att de länsstyrelser och kommuner, där det finns ett behov, ska ha en åtgärdssamordningsfunktion. Flera av de kommuner som har lyckats med sitt arbete med vattenfrågor har någon form av samordnare anställd av kommunen. Funktionen kallas ibland vattensamordnare, ibland åtgärdssamordnare och det varierar vilken organisatorisk tillhörighet funktionen har. Utredning- ens genomgång av lokala åtgärdsprojekt visar att en lokal samord- ningsfunktion är en viktig drivkraft för att få till stånd fler vatten- vårdsprojekt och fler fysiska åtgärder. För att ge stöd åt den lokala samordningen föreslår utredningen att Havs- och vattenmyndigheten får i uppgift att tillhandahålla en central stödfunktion för lokalt åtgärdsarbete. Våtmarker och dammar med vattenspegel som är anlagda av män- niskan omfattas av det generella strandskyddet. Detta har medfört en intressekonflikt mellan de intressen som strandskyddet ska värna och de intressen som privata markägare kan ha. Enligt utredningens erfarenhet har strandskyddet en hämmande effekt på anläggandet av nya våtmarker eftersom strandskyddet medför begränsningar i hur markägaren får utnyttja sin mark. Utredningen föreslår därför ett generellt undantag från strand- skyddet för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön. Utredningen föreslår också att motsvarande undantag från biotopskyddet ska gälla för våtmarker och dammar som har anlagts med detta syfte. Syftet med undantagen är att stimulera att fler våtmarker och dammar anläggs i jordbrukslandskapet, där risken för näringsläckage är som störst. Bättre förutsättningar för odlare av blå fånggrödor Utredningen föreslår att kravet på tillstånd till vattenverksamhet enligt inte ska gälla för odling av sjöpungar och alger, s.k. blå fånggrödor. Andra verksamheter som omfattas av undantaget är bl.a. odling av musslor. Utredningen ser inte något skäl till att odling av olika blå fånggrödor som tar upp näringsämnen ur vattnet ska behandlas olika. Kravet på tillstånd till vattenverksamhet enligt har lyfts fram som det enskilt största hindret för att starta odlingar av sjöpungar och alger på . Administrationen av ansöknings- förfarandet, kostnaderna och en ofta tidskrävande process har med- fört att utvecklingen av vattenbruk har bromsats upp. Med utred- ningens förslag blir förutsättningarna för att starta och bedriva odling av blå fånggrödor bättre. Utredningen föreslår även att kustnära kommuner ska ange vilka vattenområden som är lämpliga för odling av blå fånggrödor i över- siktsplanen. Utredningen föreslår att uppföljningen av de stöd som betalas ut enligt förordningen om statligt stöd till vattenvårdsprojekt, det s.k. LOVA-stödet, förstärks samt att LOVA-anslaget utökas när en bättre uppföljning är på plats. Utredningen har erfarit att de flesta aktörer är positiva till LOVA och att detta system överlag fungerar bra, även om det finns invänd- ningar. Utredningen rekommenderar därför att finansieringen till LOVA ökar. Men parallellt med detta bör uppföljning och utvär- deringsinsatser öka. Utredningen föreslår att fortsätter arbetet med att göra ersättningarna inom landsbygdsprogrammet mer resultat- baserade. De övergödningsrelaterade miljöersättningarna i landsbygds- programmet bör i ökad utsträckning relatera den enskildes ersättning till den uppnådda utsläppsminskningen. Utredningens bedömning är att modellbaserade resultatersättningar kan vara en framkomlig väg. Vidare uppdrag och utredningsbehov Utredningen har identifierat ett par områden där det finns behov av att se över nuvarande regelverk samt utforma nya regler. Utredningen föreslår att reglerna om markavvattningsföretag ses över i syfte att förenkla förfarandet kopplat till omprövning och av- veckling av markavvattningsföretag. Nya bestämmelser om miljöhänsyn för hästhållare Utredningen föreslår att regeringen ger i uppdrag att i samarbete med ta fram underlag till nya bestämmelser om miljöhänsyn för hästhållare. Utredningen lämnar inga författningsförslag eftersom frågan om det närmare inne- hållet i de nya bestämmelserna behöver utredas ytterligare. Utred- ningen bifogar underlag till nya bestämmelser i bilaga 4. Bakgrunden till att det finns ett behov av nya bestämmelser är bl.a. att de krav på hantering av stallgödsel som gäller för jord- bruksföretag inte omfattar alla hästar eftersom en stor del av häst- arna finns utanför jordbruksföretag. Dessutom produceras den största andelen hästgödsel utanför jordbruket, vilket innebär att en stor del av den resurs som hästgödseln utgör inte tas till vara. Stöd till näringsupptag från havet Utredningen föreslår att stöden till upptag av näringsämnen från havet utvecklas i riktning mot resultatbaserade stöd. finns möjlighet att få ekonomiskt stöd till projekt som syftar till att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och som innefattar åtgärder för att ta upp näring ur hav, sjöar och vattendrag genom odling av blå fånggrödor. Bidrag får dock inte sökas av vinst- drivande föreningar eller företag. Ett resultatbaserat stöd ger olika metoder och tekniker möjlighet att konkurrera med varandra och det skapar ett incitament för att utveckla och vidareutveckla olika metoder för upptag av närings- ämnen från havet. Liksom för landsbygdsprogrammet bör möjlig- heten att beräkna förväntade resultat via modellering prioriteras. En del av de förslag som övervägts, har utredningen valt att inte gå fram med. Det handlar framför allt om en nationell plan mot över- gödning med följdförslag, samt ett förslag om att inrätta ett natio- nellt hästregister. Se vidare bilaga 5. En nationell plan mot övergödning Utredningen bedömer att det finns ett behov av en nationell hel- hetssyn och en nationell plan i övergödningsfrågan. En sådan hel- hetssyn skulle kunna formuleras i en nationell plan mot övergöd- ning. Det övergripande syftet med den nationella planen bör vara att ge vägledning i svåra frågor där avvägningar behöver göras mellan intresset att nå målet Ingen övergödning och andra samhällsintressen, t.ex. livsmedelsproduktionen. Den nationella planen bör främst vara ett inriktningsdokument för de myndigheter och kommuner som arbetar inom förvaltningen med myndighetsutövning, prövning och kontroll. Den nationella planen bör dessutom tjäna som ett vägledningsdokument för verk- samhetsutövare vid planering, organisering och utförande av närings- verksamhet och annan miljöpåverkande verksamhet. Utredningens bedömning är att det dessutom finns ett behov av nationella prioriteringar och avvägningar för att stärka lokalt åtgärds- arbete. En nationell plan mot övergödning bör fungera som en sam- lad strategi och vägledning för övriga insatser mot övergödning och fungera som ett stöd för beslutsfattande myndigheter, exempelvis vid beslut om att bevilja ekonomiskt stöd till åtgärdsprojekt. De prioriteringar och avvägningar som behöver göras på nationell nivå är enligt utredningens bedömning i huvudsak följande. •Avvägning mellan målkonflikter, t.ex. mellan miljökvalitetsmål och livsmedelsproduktion. •Prioritering av geografiska områden där åtgärdsbehoven är som störst. •Övriga prioriteringar för användning av statens resurser. finns förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för en majoritet av de vattenförekomster som har problem med övergödning. Dessa planer och åtgärdsprogram tas fram inom vattenförvaltningen. En annan statlig utredning har presenterat förslag på en ny vatten- förvaltningsorganisation och en ny modell för att förvalta vatten. Mot bakgrund av bl.a. dessa omständigheter går inte denna utredning fram med förslaget om en nationell plan mot övergödning men kon- staterar att det framöver kan bli aktuellt att överväga en nationell plan. Utredningens bedömning är att det finns ett behov av underlag för tillsynsmyndigheterna om var hästar hålls. Tillsynsmyndigheterna behöver underlag dels för att kunna bedöma var risken för närings- läckage är som störst, dels för att kunna prioritera och effektivisera Ett nationellt hästregister skulle kunna fungera som ett sådant stöd och utredningen har därför övervägt att föreslå en registreringsplikt för hästar med skyldighet att informera om var hästen hålls. ska en ny EU-förordning om djurhälsa börja tillämpas i . Förordningen innebär att alla medlemsländer ska upprätta en central databas över alla anläggningar med landlevande djur, bl.a. alla hästdjur. kommer att vara värdmyndighet för databasen i . Uppgifter i databasen kommer att vara tillgäng- liga för tillsynsmyndigheter. Mot bakgrund av detta saknas det enligt utredningen skäl att lämna förslag om ytterligare regis- ter för hästar.