sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Att förlänga sin arbetslöshet måste anses som allvarligare än att missköta sitt arbetssökande, eftersom en sökande uppenbarligen har större möjligheter att påverka sin arbetslöshetssituation om han eller hon erbjuds ett arbete jämfört med att låta bli att söka lediga arbeten. Det är därför rimligt att sanktionerna är hårdare för de fall en sök- ande förlänger sin arbetslöshet jämfört med att missköta arbets- sökandet. Vid införandet av det nuvarande sanktionssystemet gjorde regeringen bedömningen att avstängningen första gången en sökande förlänger sin arbetslöshet bör omfatta . Vid ett andra fall då den sökande anses förlänga sin arbetslöshet bör omfatta 10dagar och vid ett tredje fall . Den sökandes rätt till ersätt- ning skulle upphöra först då någon av nämnda åtgärdsgrundande händelser inträffar en fjärde gång under samma ersättningsperiod. Enligt utredningens uppfattning är upptrappningen av sanktioner väl avvägd och bör därför även gälla i ett nytt regelverk för arbets- löshetsförsäkringen. Bestämmelsen bör, precis som när en sökande missköter sitt arbets- sökande, utformas och anpassas till att dagens arbetsvillkor föreslås ersättas med ett inkomstvillkor. Om ett sanktionsgrundande för- hållande har inträffat en fjärde gång är det enligt utredningens upp- fattning inte nödvändigt att det, likt , i bestämmelsen uttryck- ligen anges att en sökande måste uppfylla ett nytt inkomstvillkor för att återigen ha rätt till arbetslöshetsersättning. Bestämmelsen bör i stället uttryckas som att en sökande förlorar rätten till arbetslös- hetsersättning för kvarvarande ersättningsdagar i ersättningsperioden. På så sätt tydliggörs det att en sökande i en sådan situation inte kan återknyta till en tidigare ersättningsperiod. Det ligger då i sakens natur att en sökande för rätt till arbetslöshetsersättning på nytt måste uppfylla alla villkor som anges i lagen för att ha rätt till arbetslös- hetsersättning. Det bör, liksom för den som missköter sitt arbetssökande, finnas godtagbara skäl att inte uppfylla bestämmelsens villkor även för sank- tionstrappan som gäller för den som förlänger sin tid i arbetslöshet. Liksom bör det avgöras från fall till fall vad som i det enskilda ärendet kan anses utgöra godtagbart skäl. Det finns en etablerad praxis över vad som ska anses utgöra godtagbara skäl för fall när sök- anden avvisat ett erbjudet lämpligt arbete och därigenom förlänger sin tid i arbetslöshet. Bestämmelsen bör inte innebära någon för- ändring i förhållande till den praxis som gäller och även sedan innan införandet av sanktionsregelverket 2013. Utöver den vägled- ning som praxis ger föreslår utredningen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrif- ter om vad som ska anses utgöra godtagbara skäl. 15.5.3När en sökande orsakar sin arbetslöshet Förslag: En sökande ska stängas av från rätt till arbetslöshets- ersättning i , om han eller hon 1.utan giltig anledning lämnat sitt arbete, 2.på grund av otillbörligt uppförande skilts från sitt arbete, 3.utan giltig anledning lämnat ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram för vilket aktivitetsstöd lämnas, eller 4.uppträtt på ett sådant sätt att Arbetsförmedlingen återkallat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas. Den sökande ska dock stängas av i om det är sannolikt att arbetet skulle ha varat eller om pro- grammet skulle ha pågått i . Om sökanden orsakar sin arbetslöshet enligt första stycket en andra gång i anslutning till eller inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon på nytt stängas av från rätten till arbetslöshets- ersättning enligt första eller andra stycket. Om något sådant för- hållande upprepas en tredje gång inom ersättningsperioden upphör rätten till arbetslöshetsersättning för kvarvarande ersättningsdagar i den ersättningsperioden. En sökande som lämnar sin anställning utan giltig anledning eller skiljs från arbetet på grund av otillbörligt uppförande kan sägas orsaka arbetslösheten. Ett sådant handlande leder , och har lett, till att den sökande stängs av från sin arbetslöshets- ersättning. Detsamma gäller då den sökande utan giltig anledning lämnar ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas eller uppträder på ett sådant sätt att Arbetsförmedlingen åter- kallar en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas. Ett agerande som innebär att en sökande orsakar sin arbetslöshet skiljer sig en del från att missköta sitt arbetssökande eller förlänga sin arbetslöshet. I det första fallet förfogar den sökande helt över sin arbetslöshetssituation. En sökande som orsakar sin arbets- löshet kan inte, i alla fall inte till en början, anses ofrivilligt arbetslös. För att betona vikten av att inte orsaka sin arbetslöshet bör, enligt utredningens uppfattning, ett sådant agerande leda till en sanktion även i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. Liksom när en sökande missköter sitt arbetssökande eller förlänger sin arbetslöshet bör en upptrappning av sanktioner ske när han eller hon orsakar sin arbetslöshet. Att orsaka sin arbetslöshet, dvs. att frivilligt försätta sig i en arbetslöshetssituation, är allvarligt och bör på ett avsevärt sätt skilja sig när det gäller längden på avstängningen från rätt till arbetslöshetsersättning. Mot den bakgrunden är det motiverat att en sökande, liksom , stängs av under en betydligt än vad som gäller för de andra två sanktionsgrupperna. Utredningen anser att avstängningstiden för sökande som säger upp sig på egen begäran och sökande som skiljs från arbetet på grund av otillbörligt uppförande, som huvudregel, ska vara vid de två första tillfällena. Detsamma ska gälla då den sökande utan giltig anledning lämnat ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas eller uppträtt på ett sådant sätt att återkallat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas. Om en sökande under samma, eller i anslutning till en, ersättningsperiod orsakar sin arbetslöshet ytterligare en gång bör rätten till arbetslöshetsersättning helt upp- höra. Det finns tillfällen då en avstängning, enligt huvudregeln, skulle leda till alltför hårda konsekvenser i förhållande till den enskildes agerande. Liksom bör en sökande därför stängas av i 20 ersätt- ningsdagar om det är sannolikt att arbetet som han eller hon lämnat eller skilts från skulle ha varat . Detsamma bör gälla om programmet som den sökande lämnat eller om anvisningen till det program som återkallats skulle ha pågått i . Som framgår ovan föreslår utredningen att en sökande som orsakar sin arbetslöshet ska stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning under en relativt , . En sådan regel bör dock inte vara absolut, eftersom det kan finnas situationer då det vore orimligt att en sökande stannar kvar i ett arbete. Det vore exempelvis stötande att en sökande skulle stängas av från rätt till arbetslöshets- ersättning om han eller hon på grund av kränkande särbehandling eller efter att ha varit utsatt för brottslighet lämnar sitt arbete. Det kan också uppfattas som orimligt att stängas av från rätt till arbets- löshetsersättning om en sökande lämnar en anställning för en prov- anställning hos en annan arbetsgivare, oavsett om den förra anställ- ningen är en visstids- eller tillsvidareanställning eller en anställning på deltid. Mot den bakgrunden bör en sökande enligt utredningens uppfattning, liksom , inte stängas av om han eller hon har en giltig anledning att lämna sitt arbete. Det ska dock understrykas att det även i ett nytt regelverk måste finnas starka skäl för att en giltig anledning ska anses föreligga. Liksom för godtagbara skäl bör det avgöras från fall till vad som utgör giltig anledning. Som framgår nedan föreslår utredningen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter om vad som ska anses utgöra giltig anledning. Förslag: Vid prövningen av om en sökande ska varnas eller stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning får upprepade fall av miss- skötsamhet med arbetssökandet, förlängning av tid i arbetslöshet och orsakande av arbetslöshet läggas till grund för ett beslut om varning eller avstängning (sammanläggning). Sammanläggning enligt första stycket får endast göras för sank- tionsgrundande förhållanden 1.som inträffat innan en sökande har informerats om att han eller hon kan komma att varnas eller stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning, och 2. inom en och samma grupp av sanktioner. Om det finns särskilda skäl får sanktionsgrundande förhållanden efter den tidpunkt som anges i andra stycket 1 beaktas. I tidigare avsnitt beskrivs arbetslöshetsförsäkringen som en om- ställningsförsäkring mellan arbeten som ska ge ekonomiskt stöd i händelse av arbetslöshet. Försäkringen ska även innehålla incitament för att tiden i arbetslöshet ska bli så kort som möjligt. Det är viktigt att det är tydligt för den sökande vilka regler som gäller för att få arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetsförsäkringens system för sanktioner när en sökande inte fullgör sina skyldigheter ska understödja villkoren i försäkringen. De sanktionsregler som föreslås ovan, och som redan gäller , syftar därmed till att klar- göra vilka handlingar som inte stämmer överens med villkoren i för- säkringen och som får till följd att den sökande kan komma att var- nas eller stängs av från rätt till arbetslöshetsersättning. Reglerna är konstruerade på så sätt att en sökande ska ges möjlighet att ändra ett handlingssätt som inte stämmer överens med villkoren i försäk- ringen. Varje sanktionsgrupp innehåller en trappa med sanktioner för att visa allvarligheten i att upprepa handlingar som inte stämmer överens med villkoren i försäkringen. För att systemet med fler, men mildare, sanktioner ska fungera är det viktigt att en sökande snabbt får information om att hans eller hennes handlingssätt inte stämmer överens med de villkor och krav som ställs för att ha rätt till arbets- löshetsersättning. Det är bl.a. av den anledningen som Arbetsför- medlingen enligt 16 d § verksamhetsförordningen ska informera den sökande om att en underrättelse har lämnats till arbets- löshetskassan eftersom myndigheten har skäl att anta att sökanden inte uppfyller vissa villkor för rätt till arbetslöshetsersättning. Det ger den sökande möjlighet att omgående korrigera sitt handlingssätt. För sanktionssystemets legitimitet och funktion är det även viktigt att arbetslöshetskassorna snabbt får underrättelserna från så att de kan påbörja en utredning om varning eller avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning. ska av den anledningen enligt 16 § verksamhetsförordningen skynd- samt underrätta arbetslöshetskassan om det kan antas att en sökande missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslösheten. Möjligheten till sammanläggning av sanktionsgrunder bör klargöras Av utredningens förslag till sanktionsbestämmelser framgår att varje sanktionsgrundande förhållande ska leda till en sanktion. Detta gäller alla tre sanktionstrappor, dvs. när en sökande missköter sitt arbets- sökande, förlänger tid i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet. Vid införandet av dagens sanktionsregler anförde regeringen att en upptrappning av sanktioner bör ske när en sökande upprepar sank- tionsgrundande handlingar inom respektive sanktionsgrupp. Det kan, men behöver inte, röra sig om ett förhållande av samma slag. En sökande som t.ex. underlåter att lämna en aktivitetsrapport inom utsatt tid och inte kommer på ett bokat möte bör alltså anses ha upprepat samma typ av handling eftersom båda handlingarna om- fattas av samma sanktionsgrupp. Det bör även kunna röra sig om handlingar av samma slag, t.ex. att en sökande vid upprepade till- fällen inte infinner sig till bokade möten hos Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör. Å andra sidan uttalade regeringen i samma proposition även att det inte är rimligt att flera anvisningar under ska ses som flera underrättelsetillfällen och kunna leda till flera sanktioner. Flera anvisningar som når sökanden under en sådan begränsad tid bör i stället anses som ett underrättelsetill- fälle vid bedömningen av om ett förhållande har upprepats. Syftet skulle då vara att den sökande ska ges möjlighet att ändra ett hand- lingssätt som inte stämmer överens med villkoren i försäkringen.10 Utredningen tolkar regeringens uttalande som att upptrappning av sanktioner är viktig och central för sanktionssystemets legitimitet och funktion. I detta ligger att en sökande ska ha möjlighet att ändra ett beteende som inte stämmer överens med villkoren i försäkringen. Allt i syfte att en sökande ska ha incitament att göra vad som rim- ligen kan krävas av honom eller henne för att ta sig ur arbetslösheten . Utredningen delar regeringens uppfattning att upptrappning av sanktioner är viktigt för systemets funktion, men 2012/13:12 s. 38. att det kan få orimliga konsekvenser om det in- träffar flera sanktionsgrunder som leder till en upptrappning av sank- tioner, dvs. sanktioner inom samma trappa, utan att en sökande fått möjlighet att ändra sitt beteende. Det är därför av vikt att arbets- löshetskassorna under vissa förutsättningar kan lägga samman flera sanktionsgrunder inom samma sanktionstrappa till stöd för endast en sanktion. Enligt utredningens uppfattning är det oklart om nu- varande, och ovan föreslagna regelverk, tillåter sådan sammanlägg- ning. Tvärtom skulle lagtexten kunna tolkas som att varje sanktions- grund ska leda till sanktion. I syfte att tydliggöra det som regeringen tidigare avsåg med regelverket i den här delen bör det därför införas en bestämmelse som innebär att flera sanktionsgrunder inom samma sanktionstrappa ska kunna läggas samman till grund för beslut om endast en sanktion. Utredningen har ovan redogjort för att s.k. buntning regelmässigt sker under inledningen av en ny ersättningsperiod. Innan den första tidrapporten har kommit in är information om underrättelserna som har skickats av Arbetsförmedlingen inte tillgänglig för de enskilda arbetslöshetskassorna. En underrättelse inhämtas av en arbetslöshets- kassa först efter att en sökande har lämnat in en tidrapport. Ordningen är till för att undvika att underrättelser når arbetslöshetskassorna, trots att den sökande inte ansöker om arbetslöshetsersättning. Den nuvarande ordningen är enligt utredningens uppfattning otill- fredsställande och riskerar att försvaga sanktionsregelverkets funk- tion, eftersom den löpande kontrollen och kommunikationen mellan den enskilde och arbetslöshetskassan som följer av Arbetsförmed- lingens underrättelser inte kommer till stånd. Om den enskildes ansökan om arbetslöshetsersättning, till följd av eget eller andras beteende, drar ut försvagas den kontrollfunktion som sank- tionsregelverket är en viktig del av. Ett av syftena med sanktionsreglerna är att sanktionerna ska vara beteendekorrigerande. Om den sökande agerar på ett sätt som med- för att Arbetsförmedlingen skickar en underrättelse till arbetslös- hetskassan och därför informerar den sökande om detta, och den sökande sedan därefter på nytt agerar på samma sätt, är det inte lämp- ligt att sanktionsgrunderna ska kunna hanteras samlat. Den sökande ska, efter att ha fått informationen från Arbetsförmedlingen, ha möj- lighet att ändra sitt handlande så att det stämmer överens med de krav och villkor som gäller i arbetslöshetsförsäkringen. det att gränsen bör gå då en sökande fått information från Arbetsförmedlingen enligt 16 d § verksamhetsförordningen. Det bör därför införas en regel som begränsar arbetslöshetskassornas möjlighet att lägga samman sanktionsgrunder som ligger efter Arbetsförmedlingens meddelande till den sökande. Det bör dock inte införas en absolut tidsgräns. Det kan uppstå situationer som gör att det skulle uppfattas som orimligt att besluta om två sanktioner för två sanktionsgrundande förhållanden även om en av grunderna infaller efter det att en sökande fått information om att han eller hon kan komma att varnas eller stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning. Det får avgöras från fall till fall. var inbokad på ett möte med Arbetsförmedlingen . Han hade dessutom bokats in på en jobbträff på det lokala . Jobbträffen hölls efter mötet hos Arbetsförmedlingen. uteblev från mötet med Arbetsförmedlingen och hörde inte av sig efter- som han felaktigt hade uppfattat att mötet var frivilligt. Arbetsförmedlingen skickade ett meddelande till och en underrättelse om det inträffade till arbetslöshetskassan. När mottog meddelandet var det kvar till jobb- träffen på skulle börja. , som trodde att Arbetsförmedlingens möten och erbju- danden om att delta vid jobbträffar var frivilliga, hann inte ta sig till , även om nu insåg att han borde kommit både till mötet på Arbetsförmedlingen och till . Arbetslöshetskassan bedömde att det fanns särskilda skäl att sammanlägga underrättelserna, trots att underrättats om att hans agerande kunde leda till en sanktion innan han på nytt agerade på sådant sätt att en ny underrättelse och ytterligare en sanktion kunde bli aktuell. Bestämmelsen om sammanläggning av sanktionsgrunder inom samma sanktionstrappa bör enligt utredningens mening kompletteras. Sank- tionsgrunder som uppstår efter det att den sökande fått information om att han eller hon kan komma att varnas eller stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning, ska därför kunna slås samman med de tidigare endast om det finns särskilda skäl. Förslag: Avstängning från rätt till arbetslöshetsersättning (av- stängningstiden) ska räknas från och med den dag då grunden för avstängningen inträffade. Om ett förhållande som medför avstäng- ning inträffar under en pågående avstängningstid ska dock den nya avstängningstiden gälla från utgången av den föregående av- stängningstiden. I avstängningstiden ska dagar ingå för vilka karenstid skulle ha tillgodoräknats eller som det skulle ha lämnats arbetslöshets- ersättning för om avstängning inte hade skett. Detsamma gäller dagar när den sökande utfört förvärvsarbete. En avstängning får inte pågå längre än räk- nat från det avstängningsgrundande förhållandet. Om ny grund för avstängning inträffar under pågående avstängningstid, får av- stängningen med anledning av det nya avstängningsgrundande förhållandet inte pågå längre än räknat från ut- gången av den föregående avstängningstiden. Gemensam beräkning för alla sanktioner Som framgår ovan föreslår utredningen att en ny arbetslöshetsför- säkring bör innehålla motsvarande sanktionssystem som gäller . Det innebär att det kommer att finnas tre olika grupper av sank- tioner, dvs. tre olika sanktionstrappor. Vid införandet av dagens sank- tionssystem anförde regeringen att sanktionstrapporna borde ha en gemensam och enhetlig reglering om avstängningstidens beräkning. Enligt utredningens uppfattning saknas det skäl att frångå den ordning som gäller . Det innebär att en avstängning, liksom , bör inledas för det avstängningsgrundande förhållandet. Det innebär vidare att den nya avstängningstiden, om ny grund för sanktion inträffar under en pågående avstängning, bör inledas vid ut- gången av den föregående avstängningen. Dagar som ingår i avstängningstiden Enligt den nuvarande ordningen är det uttryckligen reglerat att det i avstängningstiden ingår dagar för vilka karenstid skulle ha tillgodo- räknats eller som det skulle ha lämnats arbetslöshetsersättning för om avstängning inte hade skett. Detsamma gäller dagar när den sök- ande utfört förvärvsarbete. Det saknas anledning att föreslå en annan ordning i ett nytt regelverk för sanktioner inom arbetslöshetsför- säkringen. En bortre gräns för avstängningen Vid införandet av det nuvarande sanktionsregelverket anförde reger- ingen att en avstängning från rätt till ersättning inte bör kunna pågå efter det avstängningsgrundade förhållandet. Regeringen ansåg att den totala avstängningstiden inte borde över- stiga från den avstängningsgrundande händelsen, vilket då innebär att avstängningen preskriberas . Regeringen ansåg att samma preskription skulle gälla alla typer av avstängningar och inte differentieras utifrån hur många ersättnings- dagar sökanden skulle stängas av. Det infördes även en gemensam regel för de situationer då en ny grund för avstängning inträffar under en pågående avstängningstid. Regeln innebär att avstängningen, med anledning av den nya avstängningsgrundande händelsen, inte får pågå än räknat från utgången av den före- gående avstängningstiden. Enligt utredningens uppfattning bör mot- svarande preskriptionsregler finnas i ett nytt regelverk för sanktioner. Förslag: Ett arbete ska anses lämpligt om 1.det inom ramen för tillgången på arbetstillfällen tagits skälig hänsyn till den sökandes förutsättningar för arbetet och andra personliga förhållanden, 2.anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som arbets- tagare får som är anställda enligt kollektivavtal eller, om kollek- tivavtal inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikatio- ner får vid jämförliga företag, 3.arbetet inte hänför sig till en arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärder som är lovliga enligt lag och kollektivavtal, och 4.förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i författning eller myndighetsföreskrifter om åtgärder till före- byggande av ohälsa eller olycksfall. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela ytterligare före- skrifter om lämpligt arbete. Bedömning: Det bör införas en bestämmelse i den nya förord- ningen som anger att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får meddela föreskrifter om lämpligt arbete enligt den nya lagen. Det bör utredas om dagens reglering kring lämpligt arbete kan göras tydligare och mer sammanhållen. Den s.k. 100-dagarsregeln bör inte föras in i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen. Av 44 § framgår att ett arbete ska anses lämpligt om det inom ramen för tillgången på arbetstillfällen tagits skälig hänsyn till den sökandes förutsättningar för arbetet och andra personliga förhållan- den, anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som arbets- tagare får som är anställda enligt kollektivavtal eller, om kollektivavtal inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer får vid jämförliga företag, arbetet inte hänför sig till en arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärder som är lovliga enligt lag och kollektivavtal, och förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i för- fattning eller myndighetsföreskrifter om åtgärder till förebyggande av ohälsa eller olycksfall. Av samma paragraf följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar ytterligare föreskrifter om lämpligt arbete. I förarbetena till 44 § anfördes att definitionen av lämpligt arbete är central i arbetslöshetsförsäkringen, eftersom den anger vilka villkor en sökande kan ställa på anvisade arbeten och vilka arbeten samhället kan kräva att han eller hon ska söka för att ha rätt till ersätt- ning. Av denna anledning ansåg regeringen att en bestämmelse som definierar lämpligt arbete bör finnas i ALF.11 Utredningen gör ingen annan bedömning än den som tidigare gjorts i detta avseende. Den nya lagen bör därför innehålla motsvarande bestämmelser som finns i 44 § . Liksom bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kunna meddela ytterligare föreskrifter om lämpligt arbete. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen bör få meddela föreskrifter om lämpligt arbete Enligt den nuvarande ordningen kan IAF meddela föreskrifter om lämpligt arbete (26 § ALFFo).