sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Det är därför angeläget att staten fortsätter att öka sin närvaro med grund- läggande myndighetsfunktioner men också med fler statliga arbets- platser även i kommuner som har en minskande befolkning och i socioekonomiskt utsatta områden i större och mellanstora städer. Utredningens förslag: Regeringen lägger fram ett förslag om god- kännande av en statsbidragsprincip till . Principen ger vägledning vid överväganden om att tillskapa riktade statsbidrag, samt vid utformning och hantering av sådana bidrag. Den tilläm- pas inte på kostnadsersättningar. Principen innebär följande: •Staten ska primärt överväga att använda andra sätt än riktade statsbidrag när den vill styra hur kommunerna bedriver en verksamhet. •Om riktade statsbidrag beslutas ska de om möjligt och lämp- ligt klustras (grupperas) inom olika kommunala verksamhets- områden. •Riktade statsbidrag som inte har klustrats ska i regel vara tidsbegränsade så att de kan betalas ut under högst . Om riktade statsbidrag är tänkta att betalas ut ska medlen överföras till generella stats- bidrag. Det ska finnas möjlighet till undantag från tvåårsregeln om det finns särskilda skäl. •Ett riktat statsbidrag ska vara av en sådan storlek att en enskild kommun rimligen ska kunna finansiera en insats av någon betydelse för den, även med beaktande av administrativa kost- nader för att söka och avrapportera bidraget. utgjorde de riktade statsbidragens andel av de totala stats- bidragen till kommunerna . De riktade statsbidra- gen till kommunerna har också ökat , vilket bl.a. Statskonto- ret har visat i sin uppföljning av statens styrning av kommunerna.14 Riktade statsbidrag kan i huvudsak delas in i två kategorier; kostnads- ersättningar som är en statlig ersättning för något kommuner eller regioner är skyldiga att utföra, och riktade statsbidrag som är avsedda att stimulera utveckling inom ett visst område. Den sistnämnda grup- pen utgör den största andelen av de riktade statsbidragen i antal mätt. 14Statskontoret (2019), Statens samlade styrning av kommuner och landsting – en analys, rap- port 2019:2. Kostnadsersättningarna är dock beloppsmässigt något större än de riktade statsbidragen. skedde en viss minskning av de riktade statsbidragen inklusive kostnadsersättningarna, både till an- tal och andel.15 Som visats i kapitel 7 har SKR länge påtalat att de riktade stats- bidragen kan öka administrationen samt skapa undanträngnings- effekter och problem med planering, styrning och prioritering. Sär- skilt problematiska är de bidrag som riktas mot ökad bemanning och löner. har också i en utvärdering pekat på de problem som finns med riktade statsbidrag inom skolan.16 Även Statskontoret har i ett regeringsuppdrag uppmärksammat de negativa konsekven- serna av riktade statsbidrag.17 Statskontoret framhåller att det i kom- munsektorn finns stor förståelse för att staten behöver styra kom- munernas verksamhet, men att styrningen i vissa fall ger upphov till alltför omfattande och betungande administration. De befolkningsmässigt små kommunerna kan ha särskilt svårt att möta de krav som kopplas till de olika statsbidragen. Kommunernas olika förutsättningar att hantera den statliga styrningen riskerar därmed att minska den nationella likvärdigheten, tvärt emot syftet med styrningen. De riktade statsbidragen medför också administra- tiva kostnader, inte bara för kommunerna utan även för staten. Statens styrning av kommuner och regioner har också varit före- mål för den statliga Tillitsdelegationens arbete. I sitt delbetänkande18 konstaterade delegationen att alltför stort fokus på enbart formell styrning oftast inte ger önskat resultat. Tillitsdelegationen föreslog att regeringen som huvudprincip ska använda sig av generella stats- bidrag och att alla riktade statsbidrag ska föregås av en analys av hur de påverkar de berörda verksamheterna. gör bedömningen att den ökade omfatt- ningen av riktade statsbidrag innebär att inriktningen och prioriter- ingar inom kommunernas verksamheter i allt högre utsträckning styrs av de riktade statsbidragen, snarare än av kommunernas egna behov och egna politiska avvägningar. Det kan därmed finnas en konflikt mellan statens styrning och den kommunala självstyrelsen. 2019/20:1 utgiftsområde 25 s. 21. 16Riksrevisionen (2017), Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov, RIR 2017:30. 17Statskontoret (2019), Statens samlade styrning av kommuner och landsting – en analys, 2019:2. 18SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av välfärdssektorn. omfattande och detaljerade styrning medför dessutom en betungande administration i kommunerna, vilken är resurskrävande. En minsk- ning av de riktade statsbidragen innebär att kommunernas resurser kan frigöras till andra ändamål. Färre riktade statsbidrag bidrar till att stärka kommunernas kapacitet Problemen med de riktade statsbidragen kan lösas delvis genom att staten i ökad utsträckning i stället ger bidrag i form av generella statsbidrag. De negativa effekterna för kommunerna som är för- enade med riktade statsbidrag skulle då kunna minskas. Det handlar bl.a. om att de riktade statsbidragen påverkar kommunernas förut- sättningar för att planera och styra sin verksamhet, deras möjligheter att göra lokala prioriteringar och att bidragen skapar mycket admini- stration. Ett system med sådana effekter för kommunerna är ohåll- bart sett till de utmaningar kommunerna står inför. I detta läge är det ännu viktigare än tidigare att kommunerna ges möjlighet att styra resurserna dit där de behövs som mest. Färre riktade stats- bidrag skulle förbättra kommunernas möjligheter att dels bedriva sin verksamhet på ett strategiskt och effektivt sätt, dels anpassa den efter lokala behov. Det skulle dessutom minska administrationen både för kommunerna och för staten. En ordning där en ökad andel av statsbidragen till kommunerna ges i form av generella statsbidrag bedöms därför bidra till att stärka kommunernas kapacitet. Regeringen framhåller i budgetpropositionen för 202019 att gene- rella statsbidrag ska vara utgångspunkten i den ekonomiska styr- ningen av kommuner och regioner. Regeringen anser att det finns ett fortsatt behov av kostnadsersättningar och statsbidrag inom specifika områden. I syfte att utveckla en mer strategisk styr- ning med riktade statsbidrag avser regeringen att minska de riktade statsbidragen och förenkla utformning och administration på vissa områden, exempelvis skolområdet. vill trots det understryka behovet av att ta ett samlat grepp över hur och när riktade statsbidrag till kommuner ska användas av staten. En bredare diskussion kring vilka grundsat- ser som ska styra användningen av riktade statsbidrag och en för- 2019/20:1 utgiftsområde 25. ankring av dessa grundsatser i skulle skapa förutsättningar för ett långsiktigt system där riktade statsbidrag används i mindre omfattning. En utgångspunkt för regeringens agerande bör vara en ökad tillit till kommunernas prioriteringar och verksamhetsplanering. Detta bör också tillämpas på krav på ansökningar och återrapporteringar så att det inte ställs onödigt omfattande krav som medför ökad administration för kommunerna. Det är tveksamt om principer för riktade statsbidrag skulle lämpa sig för lagstiftning. Ett alternativ, för att skapa förutsättningar för en långsiktig lösning, är att får ta ställning till principen, på sådant sätt som gjordes med finansieringsprincipen. kan sedan välja att godkänna principen om den vill att de ska vara ledande för hur riktade statsbidrag ska ges. Utformningen av en statsbidragsprincip föreslår att det införs en statsbidragsprincip som ger vägledning vid överväganden att tillskapa riktade statsbidrag, samt vid utformningen och hanteringen av sådana bidrag. Kommunutred- ningen anser att en sådan princip skulle skapa förutsättningar för en mer ändamålsenlig statlig styrning och finansiering av kommunernas verksamhet. Riktade statsbidrag som är kostnadsersättningar till- kommer inte för att stödja en viss utveckling utan för att kommunerna ska få ersättning för uppgifter som har ålagts dem. Ett skäl för att kommunerna ersätts genom kostnadsersättningar i stället för genom generella statsbidrag kan vara att kostnaderna för en ålagd uppgift varierar relativt kraftigt mellan olika kommuner. De problem som har framkommit med riktade statsbidrag har i princip gällt riktade statsbidrag som syftar till att stödja viss utveck- ling i kommunerna, inte kostnadsersättningarna. Till exempel inne- bär kostnadsersättningar i regel inte lika mycket administration som andra riktade statsbidrag. anser mot bakgrund av det nu anförda att den föreslagna principen inte ska tillämpas på kostnadsersättningar. Statsbidragsprincipen innebär följande: Andra sätt att styra kommunerna Staten ska primärt överväga att använda andra sätt än riktade stats- bidrag när den vill styra hur kommunerna bedriver en verksamhet, t.ex. lagstiftning. anser att det skapar förutsätt- ningar för en mer ändamålsenlig statlig styrning och finansiering av kommunernas verksamhet. Riktade statsbidrag ska klustras (grupperas) när det är möjligt och lämpligt. Denna lösning kan passa väl för bidrag som avser att sti- mulera utvecklingsarbete. Det gäller exempelvis inom skolan, där det finns ett mycket stort antal riktade statsbidrag. Det kan handla om att befintliga bidrag som avser en specifik, verksamhet eller mål- grupp kan föras samman till ett antal kluster. En kommun kan sedan ansöka om bidrag inom respektive kluster utifrån behov och för- utsättningar för sin verksamhet. En sådan ordning kan göra det möj- ligt att förenkla och minska bestämmelserna och administrationen kring bidragen. En generell tidsbegränsning av riktade statsbidrag. Riktade statsbidrag som inte har klustrats ska i regel vara tidsbegrän- sade så att de kan betalas ut under högst . Om riktade stats- bidrag är tänkta att betalas ut ska medlen överföras till generella statsbidrag. En nackdel med att de riktade statsbidragen utges om högst är att det kan upplevas skapa en ryckighet för kommunerna. Det kan dock till viss del motverkas av att regeringen redan vid införan- det av ett riktat statsbidrag aviserar hur länge det kommer att finnas kvar. Ett sådant tillvägagångssätt skulle skapa mer förutsägbarhet för kommunerna och underlätta deras planering. Att medlen överförs till generella bidrag kan vidare signalera att det från regeringens sida finns en långsiktig vilja att stödja en viss utveckling. Det ska dock finnas möjlighet att göra undantag från huvud- regeln om särskilda skäl finns till att vissa riktade statsbidrag kan betalas ut än eller att medlen inte förs över till generella statsbidrag när det riktade statsbidraget upp- hör. Att ett riktat statsbidrag innebär att det tillkommer fasta kost- nader i kommunernas verksamhet, t.ex. för att personal måste anstäl- las, bör dock i sig inte vara tillräckligt för att det regelmässigt ska ges . Det bör snarare ses som ett skäl för att ge bidraget i form av ett generellt statsbidrag för att undvika de nega- tiva effekter som kan uppstå med riktade statsbidrag vid anställ- ningar. Ett särskilt skäl till att frångå riktvärdet om tidsperiod kan vara att de tänkta insatserna har en lång uppstartssträcka. Minsta storlek på ett riktat statsbidrag Många riktade statsbidrag är utformade på ett sätt som gör att små kommuners administrativa kostnader för att ansöka om ett bidrag kan bli alltför höga i förhållande till bidragets storlek. Varje riktat statsbidrag måste kunna ge de kommuner som söker det ett lägsta bestämt belopp. Det lägsta beloppet ska fastställas till en sådan nivå att ett riktat statsbidrag, även efter avräkning för administrativa kostnader för en kommun att söka och avrapportera bidraget, rim- ligen kan tänkas finansiera en insats av någon betydelse för en mindre kommun. En sådan ordning skulle också kunna verka återhållande för staten vad gäller både att ställa höga administrativa krav på kom- munerna i förhållande till statsbidragets storlek, och att införa belopps- mässigt små riktade bidrag. Som ovan framgår har den stora ökningen av riktade statsbidrag medfört ett antal negativa effekter för kommunerna. Kommunutred- ningen bedömer att det inte är lämpligt att reglera frågan om när rik- tade statsbidrag ska ges genom lagstiftning. Ett alternativ skulle vara att regeringen fortsätter sitt arbete med de riktade statsbidragen på det sätt som beskrivs i budgetpropositionen . Kommunutred- ningen anser dock att det är lämpligare att låta ta ställning i frågan, för att åstadkomma en långsiktig lösning med ett brett politiskt stöd. Det skapar också en ökad transparens för när riktade statsbidrag ska användas. Vid en tillämpning av den föreslagna stats- bidragsprincipen skulle riktade statsbidrag används mer sällan och administrationen kring kvarvarande riktade statsbidrag minska. För kommuner skulle ett system där en större andel av statsbidraget ges i form av generella statsbidrag och den administrativa bördan för de kvarvarande riktade statsbidragen minskas, ge förutsättningar för en mer långsiktig lokal planering samt ett ökat utrymme för lokala prioriteringar och anpassningar. Det finns därigenom möjlighet för kommunerna att öka effektiviteten i sina verksamheter. Även risken för krav på återbetalning, vilken är förenad med riktade statsbidrag minskar. Storleken på de sammanlagda statsbidragen till kommunerna avses inte att förändras genom förslaget. Det kan bli vissa omfördelnings- effekter mellan kommuner vid en tillämpning av den föreslagna prin- cipen. Det kan t.ex. vara fråga om kommuner som uppburit många riktade statsbidrag och som får en lägre summa än tidigare när med- len i stället ges i form av generella statsbidrag. Om minskningen av riktade statsbidrag och ökningen av andelen generella statsbidrag sker successivt bör det dock kunna underlätta övergången till ett system med större andel generella statsbidrag. De ovan beskrivna fördelarna med införandet av principen skulle också kunna bidra till att kompensera för eventuella intäktsbortfall för enskilda kommuner. Även för staten minskar administrationskostnaderna med de riktade statsbidragen vid en tillämpning av principen. Det kan innebära att statliga myndigheter som administrerar riktade stats- bidrag minskar sina administrativa kostnader. Det handlar t.ex. om , , , Länsstyrelserna, Migrations- verket, , , och . Hur betydande kostnadsminskningarna för respektive myndighet blir är beroende på hur de riktade statsbidrag som respek- tive myndighet handlägger påverkas den föreslagna principen. I vissa fall kan riktade statsbidrag komma att ersättas av annan styrning som medför ökad arbetsbörda för dessa myndigheter. Det kan t.ex. handla om utfärdande av föreskrifter eller allmänna råd. Sammantaget bedö- mer dock att förslaget inte leder till ökade kostnader för staten eller för kommunerna. Formellt sett är det frivilligt för kommunerna att ansöka om rik- tade statsbidrag, vilket innebär att förslaget om en statsbidragsprin- cip inte påverkar den kommunala självstyrelsen i någon riktning. Med tanke på att de riktade statsbidragen utgör en stor andel av de totala statsbidragen (2018) är kommunerna i praktiken i stor utsträckning beroende av att ansöka om riktade statsbidrag för att finansiera sin verksamhet. Förslaget om införandet av en statsbidragsprincip kan stärka den kommunala självstyrelsen eftersom kommunerna genom att de rik- tade statsbidragen successivt förs över till generella bidrag får större möjligheter att mer självständigt och utifrån lokala behov förfoga över sina medel. Ett alternativ till statlig styrning genom riktade stats- bidrag som tas upp i förslaget är lagstiftningsåtgärder. Om staten väljer att i stället för att utge riktade statsbidrag göra förändringar i lagstiftningen kan det dock innebära en inskränkning av den kom- munala självstyrelsen; omfattningen av denna inskränkning måste bedömas om det blir aktuellt med förändringar i lagstiftning. Utredningens förslag: Regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att genomföra en bred översyn av det kommunaleko- nomiska utjämningssystemet, inklusive strukturbidraget. Syftet med översynen är att säkerställa att utjämningssystemet i tillräck- lig grad kan ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar att kunna tillhandahålla sina invånare service oberoende av skatte- kraft och opåverkbara strukturellt betingade kostnader. I uppdraget ska ingå att dels analysera om staten bör ta ett ökat finansiellt ansvar i utjämningssystemet när behovet av omfördel- ning mellan kommuner tilltar, dels vid behov lämna förslag på ändrad finansiering. Översynen ska också omfatta en kartlägg- ning av faktorer inom utjämningssystemet som kan utgöra större hinder för sammanläggningar av kommuner, och vid behov ska förslag lämnas på hur dessa hinder kan undanröjas. Utredningens bedömning: Regeringen bör överväga om det ska anges särskilt i utredningens direktiv att den ska undersöka om det finns tillväxthämmande incitament inom utjämningssystemet. Regeringen bör också överväga om även utjämningen av kost- nader för stöd och service till vissa funktionshindrade ska ses över. Regeringen bör vidare överväga andra åtgärder efter att över- synen med tillhörande förslag har genomförts, om det kommu- nalekonomiska utjämningssystemet fortfarande inte i tillräcklig grad skapar likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommu- nerna. En sådan åtgärd kan vara att införa ett särskilt statsbidrag som kommuner med höga skattesatser kan ansöka om för att kunna sänka sin skattesats. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar i kommunerna genom att utjämna strukturellt betingade skillnader i kommunernas kostnader och skattekraft. Goda ekonomiska förutsättningar är nödvändigt för att kommunerna ska ha tillräcklig kapacitet att utföra sina uppgifter och åtaganden. Givet att det kommunala utjämningssystemet är rätt utformat ska skillnader i kommunala skattesatser i huvudsak förklaras av skill- nader i effektivitet, kvalitet eller medvetna politiska prioriteringar på lokal nivå. En jämförelse mellan kommunala skattesatser i olika typer av kommuner visar på stora variationer. var median- skatten i storstadskommunerna och i de mycket avlägsna landsbygdskommunerna. Inkluderas regionskatten lindras skillnaderna något. Medianskatten inklusive regionskatten var för storstadskommunerna och för mycket avlägsna landsbygdskommuner. Skattekraft och kommunalskatt är negativt korrelerade eftersom kommuner med hög skattekraft har lägre kommunalskatt än kommuner med låg skattekraft. fattade beslut om ändringar i lagen (2004:73) om kommunalekonomisk utjämning. Beslutet baserades på förslag (SOU 2018:74). Föränd- ringarna, som trädde i kraft , innebär bl.a. att de socioekonomiska faktorerna och flyktingmottagandet ges större bety- delse i kostnadsutjämningen mellan kommunerna, samt att merkost- nadsersättningen för minskande befolkning i kommunerna fördubb- las och att en ny ersättning för ett minskat antal barn som är 1–5 år i förskolan införs. Utjämningens omfattning ökar med cirka 1 mil- jard kronor genom förändringarna. Förändringarna innebär att ytterligare resurser omfördelas från storstäder till landsbygdskommuner, och torde kunna bidra till en starkare ekonomi för landsbygdskommunerna. Hur situationen blir på är dock svårbedömt. anser att det kan finnas behov av att på säkra välfärden i de mest utsatta kommunerna genom ytterligare resurstillskott. Om omfördelningen mellan kommunerna inte upp- fattas som legitim av de kommuner som bidrar till systemet, kan staten behöva ta ett större ansvar för de särskilt utsatta kommuner- nas ekonomi. De stora skillnaderna i skattesatser kan vara ett tecken på att det kommunala utjämningssystemet inte ger kommunerna likvärdiga eko- nomiska förutsättningar. har i en rapport granskat systemet för kommunalekonomisk utjämning.20 Riksrevi- sionens övergripande slutsats är att systemet för kommunalekono- misk utjämning inte är utformat så att kommunerna kan ge kom- muninvånarna en i huvudsak likvärdig service utan större skillnader i skattesatser. Enligt ger inte systemet kommunerna sinsemellan likvärdiga ekonomiska förutsättningar, vilket riskerar att leda till bristande likvärdighet i olika kommunala verksamheter. menar att en annan risk med ojämlika ekonomiska förutsättningar är att gapet i utdebitering av kommunalskatt kan bli större än vad som motiveras av skilda politiska prioriteringar eller verksamhetens effektivitet. drar slutsatsen att kost- nadsutjämningssystemet behöver utvecklas så att de i högre utsträck- ning utjämnar för kostnadsskillnader som uppstår på grund av kom- munernas olika yta, antal invånare och befolkningsförändringar samt för storstädernas och de storstadsnära kommunernas socioekonomi. menar också att delar av strukturbidraget skulle kunna fasas ut vid en reformering av kostnadsutjämningssystemet. granskar om det finns tillväxthäm- mande incitament inom den kommunala inkomstutjämningen.21 Resultatet av den granskningen beräknas redovisas . 20Riksrevisionen (2019), Det kommunala utjämningssystemet – behov av mer utjämning och bättre förvaltning, RIR 2019:29. 21Finansutskottets betänkande 2019/20:FiU 18. Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting, s. 14. Ur ett kommunalekonomiskt perspektiv innebär en hög skatte- sats att kommunens utrymme att ytterligare höja skatten är starkt begränsad. På så sätt har kommuner med hög kommunalskatt ett mer begränsat utrymme att öka sina intäkter än kommuner med lägre kommunalskatt. Nivån på kommunalskatt påverkar därför kommu- nens framtida ekonomiska handlingsutrymme. Tillsättande av en utredning för översyn av det kommunala utjämningssystemet anser att det kommunala utjämningssystemet har en viktig roll och även bör vara det generella systemet för att skapa likvärdiga förutsättningar för kommunernas och regio- nernas verksamhet. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnittet ovan finns det dock skäl till att initiera en bredare översyn av det kommu- nalekonomiska utjämningssystemet. Översynen motiveras dels ut- ifrån de slutsatser drar i sin granskningsrapport, dels utifrån att det finns behov av att analysera om det finns behov av för- ändringar i systemet för att hantera ökade behov av bidrag och där- med också avdrag mellan kommunerna. föreslår att regeringen tillsätter en utred- ning som får i uppgift att genomföra en bred översyn av det kom- munalekonomiska utjämningssystemet och ge förslag på om det behövs justeringar eller förändringar i hela systemet, inklusive inkomst- utjämningen, för att öka dess träffsäkerhet. Översynen ska även om- fatta en analys av om det finns behov av förändringar i utjämnings- systemet för att hantera en ökad omfördelning mellan kommuner, t.ex. genom ökad statlig finansiering. I översynen bör ingå en analys av de strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna som följer av yta, bosättningsmönster, antal invånare, befolkningsförändringar samt socioekonomi. Regeringen bör vidare överväga om utredningen även ska undersöka om utjämningssystemet på ett rimligt sätt kompen- serar för strukturella kostnadsskillnader kopplade till kommunernas mottagande av asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd, samt om det finns tillväxthämmande incitament inom utjämningen som behöver justeras. anser att utjämningsystemets betydelse för kommunernas ekonomi talar för att en parlamentarisk kommitté tillsätts. Inom utredningsarbetet behöver olika typer av avvägningar göras av frågor som har tydlig politisk koppling. Det kan t.ex. handla om hur omfattande utjämningen bör vara, samt om det finns tillväxt- hämmande faktorer inom systemet och hur i så fall de bör hanteras, som gör det lämpligt att bedriva arbetet i en parlamentarisk kommitté. Borttagande av hinder för frivilliga sammanläggningar