sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — En arbetsgivare bör kunna ansluta sig till ett omställningsavtal genom att bli medlem i en arbetsgivarorganisa- tion som är bunden av avtalet eller genom så kallat hängavtal i fall där detta är möjligt. Med hängavtal avses att en arbetsgivare genom ett kollektivavtal med en arbetstagarorganisation förbinder sig att tillämpa innehållet i ett kollektivavtal som har förhandlats fram av och tillämpas mellan andra parter. Det nu sagda bör gälla även i fråga om kollektivavtal om kom- petensutveckling, oavsett om regleringen finns i ett särskilt kollek- tivavtal eller tas in i ett omställningsavtal i mer traditionell mening. Det är dock relativt vanligt att mindre företag vare sig är medlem i en kollektivavtalsslutande arbetsgivarorganisation eller sluter häng- avtal. Det förekommer också att det särskilt i mindre företag helt saknas facklig representation på arbetsplatsen. Enligt utredningens uppfattning bör en reglering som syftar till att arbetsgivare ska skaffa sig ett större ansvar för arbetstagarnas kompetensutveckling omfatta också arbetsgivare som inte vill eller kan ansluta sig till kollektivavtalssystemet. Detta skulle lämpligen kunna åstadkommas genom att tillåta motsvarande undantag under förutsättning att arbetsgivaren är ansluten till en försäkring som till sitt innehåll huvudsakligen motsvarar ett kollektivavtal som ger samma undantagsmöjlighet. Även arbetsgivare som väljer att ansluta sig till en icke kollek- tivavtalsreglerad försäkring skulle enligt regleringen kunna ges en skyldighet att kartlägga varje arbetstagares behov av kompetens- utveckling för att få ta del av möjligheten att undanta fler arbets- tagare från turordningen. 15.5.4Hur mycket större skulle undantaget vara? Den nu diskuterade modellen för en reglering skulle syfta till att ge arbetsgivare incitament att teckna kollektivavtal om kompetens- utveckling mot att ges en möjlighet till fler undantag från turord- Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning ningen än annars. Lämpligen bör den utökade undantagsmöjligheten till antalet vara tillräckligt stor för att arbetsgivare ska välja att ansluta sig till ett kollektivavtal eller annat system för kompetens- utveckling. Om skillnaden är liten i förhållande till det undantag som alltid får göras kommer arbetsgivare som inte redan är etablerade kollektivavtalsparter sannolikt inte att vara särskilt intresserade av att ansluta sig till ett sådant system. Det skulle innebära att regler- ingen inte kan förväntas få någon större påverkan när det gäller antalet kompetensutvecklingsinsatser i praktiken. Om skillnaden å andra sidan är för stor skulle sannolikt viljan på arbetstagarsidan att behålla och teckna nya avtal om omställning och kompetensutveckling att minska. Det kan åtminstone förutses att det pris arbetsgivaren skulle behöva betala för att arbetstagarorgani- sationen skulle vara beredd att teckna avtalet skulle bli så stor att något avtal inte kommer till stånd. Även i sådana fall skulle regler- ingen riskera att få små praktiska effekter när det gäller arbetstagares rätt till kompetenshöjande insatser i förhållande till . Utredningen har i det föregående lagt fram förslag om att alla arbetsgivare ska få göra undantag med som mest fem arbetstagare från turordningen vid en arbetsbrist. För att det kan förväntas vara intressant för arbetsgivare att teckna avtal om kompetensutveckling som tecknandet av ett sådant avtal inte kostar för mycket för arbetstagarsidan skulle alltså antalet undantag från turordningen när det finns ett sådant kollektivavtal eller motsvarande försäkrings- lösning vara mer än fem. Antalet bör dock alltså inte sättas så högt att arbetstagarsidan inte kan förväntas acceptera ett avtal till det pris som arbetsgivaren är beredd att betala. 15.6Utformningen av ett ansvar för kompetensutveckling i lag Förslag: En arbetsgivare ska enligt en ny bestämmelse i anställ- ningsskyddslagen vara skyldig att i skälig utsträckning erbjuda arbetstagare som har minst sex månaders sammanlagd anställ- ningstid hos arbetsgivaren möjlighet att inom ramen för anställ- ningen vidareutveckla sin kompetens. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning Vid bedömningen av vad som är skäligt ska det särskilt beaktas 1.om kompetensutvecklingen behövs med hänsyn till den tek- niska och digitala utvecklingen av arbetstagarens arbetsupp- gifter eller av arbetsgivarens verksamhet, 2.om kompetensutvecklingen av något annat skäl behövs med hänsyn till förändringar av arbetstagarens arbetsuppgifter eller av arbetsgivarens verksamhet, 3.om kompetensutvecklingen anknyter till arbetstagarens grund- läggande utbildning och erfarenhet, 4.om kompetensutvecklingen skulle bli betungande för en arbets- givare med ett litet antal arbetstagare, och 5.om arbetstagaren har låtit bli att medverka till kompe- tensutveckling inom ramen för en anställning hos arbetsgivaren. Talan om skadestånd för brott mot skyldigheten att erbjuda arbetstagaren kompetensutveckling ska kunna aktualiseras först efter att arbetsgivaren har sagt upp arbetstagaren på grund av arbetsbrist eller efter att en tidsbegränsad anställning har upphört och arbetstagaren inte har fått fortsatt anställning på grund av arbetsbrist. För brott mot skyldigheten att erbjuda arbetstagaren kom- petensutveckling ska arbetsgivaren, i stället för det som sägs i 38 § anställningsskyddslagen, betala skadestånd med ett belopp motsvarande två månadslöner. Har arbetstagaren sammanlagd anställningstid hos arbetsgivaren ska beloppet mot- svara tre månadslöner. Om arbetsgivaren har betalat eller förpliktats betala skade- stånd avseende viss anställningstid, ska arbetstagarens rätt till skadestånd för anställningstid därefter bedömas som om arbets- givaren har fullgjort sin skyldighet att erbjuda kompetensutveck- ling som betalningen eller förpliktelsen avser. Regleringen om arbetsgivarens kompetensutvecklingsansvar, inklusive regleringen om skadestånd, ska vara semidispositiv och avvikelser ska alltså kunna ske genom kollektivavtal. Arbetstagarens sammanlagda anställningstid ska beräknas genom en tillämpning av 3 § anställningsskyddslagen. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning 15.6.1Ett ansvar för kompetensutveckling inom ramen för anställningen Som nämnts talas i kommittédirektiven om arbetsgivarens ansvar både för arbetstagarens kompetensutveckling och omställnings- förmåga, med den begränsningen att det ska handla om ett ansvar ”inom ramen för anställningen”. Med begreppet ”omställningsför- måga” skulle kunna avses ett ansvar som tar sikte också på arbets- tagarens förmåga att få ett annat arbete hos någon annan arbets- givare, det vill säga ett ansvar för att arbetstagaren rent allmänt ska stärka sin position på arbetsmarknaden. finns i princip inte – vid sidan av omställningsavtalen på svensk arbetsmarknad – någon skyldighet för arbetsgivaren att ta ansvar för att en arbetstagare kan få arbete hos någon annan. Det finns visserligen lagstiftning om en rätt för arbetstagaren att under vissa förutsättningar få ledigt för att utbilda sig och för att prova både annat arbete och att bedriva näringsverksamhet. Det handlar dock inte om något ansvar för arbetsgivaren att själv tillhandahålla några insatser eller att bidra ekonomiskt till sådana insatser utan i stället om rätten till ledighet. En arbetstagares anställningsskydd sträcker sig enligt gällande rätt inte längre än till arbetsgivarens egen verksamhet. Exempelvis är arbetsgivarens omplaceringsskyldighet enligt 7 § andra stycket an- ställningsskyddslagen begränsad till lediga arbeten hos arbetsgiva- ren. Ett annat exempel är företrädesrätten till återanställning enligt 25 § anställningsskyddslagen, som bara gäller i förhållande till den verksamhet som arbetstagaren har arbetat i. En lagreglerad skyldighet för arbetsgivaren att ansvara för arbets- tagarens anställningsbarhet i bredare bemärkelse skulle kunna inne- bära att arbetsgivaren behöver vidta åtgärder enbart i syfte att arbets- tagaren ska kunna få anställning hos en annan arbetsgivare (och kanske utan att någon uppsägning planeras av den förstnämnda arbetsgivaren). Arbetsgivaren skulle i sådana fall få ett ansvar att kon- kret bidra med insatser i situationer där det allmänna genom utbildningssystemet och arbetsmarknadspolitiska insatser har an- svaret för att verka för att personer som riskerar att sägas upp eller redan står utanför arbetsmarknaden kan få ett arbete. Ansvaret skulle innebära att arbetsgivaren kan få betala för att någon annan arbetsgivare ska få ta del av arbetstagarens utvecklade kompetens. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning Enligt utredningens uppfattning skulle ett sådant ansvar för arbets- tagarens kvalifikationer och kompetens få långtgående konsekvenser och gå utöver vad som normalt har samband med anställningsavtalet. Det skulle också vara svårt att samordna ett ansvar som gäller i förhållande till arbete hos andra arbetsgivare med det ansvar som ett stort antal arbetsgivare har åtagit sig genom systemet med omställningsavtal. Ett lagreglerat ansvar bör därför inte sträcka sig längre än till att avse arbetstagarens kvalifikationer i förhållande till arbetsgivarens egen verksamhet, därmed inte sagt att det behöver avse just de arbets- uppgifter som arbetstagaren har vid ett visst tillfälle. Ett sådant ansvar skulle kunna ges en tydlig koppling till det anställningsskydd arbetstagaren har enligt gällande regler och arbetsgivaren skulle inte behöva betala för insatser som kanske över huvud taget inte är rele- vanta för verksamheten. I det följande kommer därför utredningen endast att använda uttrycket kompetensutveckling. Begreppet ”inom ramen för anställ- ningen” kommer i sin tur i det följande att användas i meningen att ansvaret gäller som anställningen pågår och endast i förhållande till arbete som bedrivs eller med en rimlig grad av för- utseende kan komma att bedrivas hos arbetsgivaren själv. Det nu sagda innebär givetvis inte att eventuella insatser som arbetsgivaren är skyldig att tillhandahålla enligt ansvaret inte kan avse kompetens som arbetstagaren kan ha nytta av på arbetsmarknaden i stort. På sätt som har utvecklats tidigare i detta betänkande kan en arbetstagares utvecklade kompetens inom ramen för anställningen vara gynnsam också för arbetstagaren om han eller hon skulle vilja eller behöva söka ett nytt arbete hos någon annan arbetsgivare. Arbetstagarens anställningsbarhet ökar om kompetensutvecklingen avser kunskaper och färdigheter som kan komma till användning också hos andra arbetsgivare. 15.6.2En reglering av ansvaret bör ske i anställningsskyddslagen En reglering av arbetsgivarens ansvar för arbetstagarens kompetens- utveckling skulle kunna ske genom införandet av en särskild lag eller infogas i anställningsskyddslagen. En nackdel med det förstnämnda alternativet skulle vara att det krävs en stor mängd överväganden inte Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning bara om hur själva ansvaret ska utformas, utan även kring frågor om exempelvis tillämpningsområde, skadeståndsregler och rättegången. Regleringen skulle inte heller, på det sätt som utredningen anser är önskvärt, få någon direkt koppling till arbetstagarens anställnings- skydd i mer modern mening. Mot en reglering i anställningsskyddslagen skulle å andra sidan kunna anföras att den lagen i princip inte syftar till att reglera vilka förhållanden som ska gälla under själva anställningen. Det brukar sägas att anställningsskyddslagen innebär ett skydd för anställningen men inte för vilka villkor som i och för sig ska gälla anställningen pågår. Genom rättsutvecklingen har dock anställ- ningsskyddslagen åtminstone delvis fått karaktären av en villkorslag, bland annat genom införandet av vissa skyldigheter för arbetsgivaren att lämna information under anställningen som bygger på EU-direk- tiv. Gränsdragningen mellan skyddet för anställningen och skyddet för villkoren är i Arbetsdomstolens praxis inte heller alltid helt skarp, särskilt inte i fall där en villkorsförändring som arbetsgivaren har genomfört angrips utifrån att den i själva verket har inneburit en upp- sägning eller ett avskedande. Som utredningen närmare kommer att utveckla senare i detta avsnitt kan ett ansvar för arbetstagarens kompetensutveckling under anställningen utformas på ett sätt som nära anknyter till arbetstaga- rens trygghet i anställningen. Med en sådan inriktning på förslagen anser utredningen att det är lämpligt att de lämnas i form av nya regler i anställningsskyddslagen och inte genom införandet av en helt ny lag. På så sätt kan kompetensutvecklingsansvaret systematiskt sett tydligt få en koppling till det anställningsskydd som regleras i anställningsskyddslagen. Därigenom markeras också att kompetens- utvecklingen är ett led i det anställningsskydd som knyter an till anställningsbarheten. 15.6.3Närmare om utformningen av ett lagreglerat ansvar Arbetsgivarens ansvar bör alltså gälla insatser som syftar till att arbetstagaren ska vidareutveckla sin kompetens inom ramen för anställningen, något som bör komma till uttryck i lagtexten. Med begreppet ”inom ramen för anställningen” avses att det ska handla om kompetensutveckling som är relevant i förhållande till den verk- Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning samhet som bedrivs eller som arbetsgivaren har rimligt fasta planer på att bedriva framöver. Begreppet avser dock inte att innebära någon begränsning till ett arbete som ligger inom ramen för det aktuella anställningsavtalet eller som omfattas av ett visst kollektivavtal som arbetsgivaren är bunden av. För att anses ha fullgjort ansvaret bör det räcka med att arbets- givaren har erbjudit arbetstagaren kompetensutvecklingen. Om arbets- tagaren av någon ej godtagbar anledning låter bli att delta exempelvis i en erbjuden utbildningsinsats bör det alltså inte påverka frågan om arbetsgivaren har fullgjort sin skyldighet. Begreppet kompetensutveckling bör i sig ges en vid innebörd och avse i princip alla typer av åtgärder och insatser som arbetsgivaren kan ge arbetstagaren i syfte att han eller hon utvecklar sina befintliga kunskaper och kvalifikationer i arbetslivet. Ansvaret bör dock begränsas utifrån vad som i det enskilda fallet kan anses vara skäligt att kräva av arbetsgivaren. Även om alla rele- vanta omständigheter som föreligger i det enskilda fallet bör kunna vägas in vid en rättslig helhetsbedömning av ansvaret bör det i lag- texten anges vilka omständigheter som särskilt ska beaktas. Här- igenom kan tanken ledas i avsedd riktning, och omständigheterna bör väljas ut så att de anger kärnområdet för arbetsgivarens skyldig- het utan att för den skull utesluta att hänsyn kan tas till andra om- ständigheter som är mer specifika för en viss bransch eller en viss arbetsplats. Avgörande bör vara hur behovet av kompetensutveckling för arbetstagaren i det enskilda fallet ser ut i förhållande till behoven i verksamheten eller det sätt på vilket arbetstagarens arbetsuppgifter ska utföras. I första hand är alltså tanken att arbetsgivaren under anställ- ningen ska utveckla arbetstagarnas kompetens på ett sätt som står i relation till arbetsuppgifternas förändring. Innebär den digitala ut- vecklingen eller annan teknisk utveckling på området att arbets- tagaren behöver utveckla sina kunskaper och kvalifikationer för att klara arbetet också framöver bör det som utgångspunkt vara skäligt att kräva att arbetsgivaren ger arbetstagaren behövlig kompetens- utveckling. Detsamma bör gälla om andra skäl innebär att verk- samheten förändras eller arbetsuppgifterna ska utföras på ett annat sätt. Ett exempel på det kan vara att arbetsgivaren står inför eller redan har fattat beslut om en ändrad inriktning på verksamheten eller andra produktionsmetoder. Ett annat exempel kan vara att arbets- Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning givaren tillför en anställning nya arbetsmoment såsom då anställda som arbetar direkt i produktionen får ansvar också för kundkontak- ter och beställningar. Hur långt kompetensutvecklingsansvaret i det enskilda fallet sträcker sig bör vidare ta sin utgångspunkt i arbetstagarens befintliga kvalifikationer. Det bör som utgångspunkt inte vara skäligt att kräva att arbetsgivaren bekostar insatser som syftar till att arbetstagaren ska få en annan grundläggande utbildningsnivå eller måste läras upp från grunden för att klara sitt arbete eller ett annat arbete i verk- samheten. Här bör även den kostnad som insatsen medför för arbets- givaren för att arbetstagaren ska kunna nå de kvalifikationer som behövs beaktas vid skälighetsbedömningen. Det nu sagda bör komma till uttryck i lagtexten genom att det vid skälighetsbedömningen särskilt ska beaktas om kompetensutvecklingen anknyter till arbets- tagarens kvalifikationer. Ytterligare en omständighet som särskilt bör vägas in är arbets- givarens storlek. Typiskt sett innebär ett ansvar att se till att arbets- tagaren vidareutvecklar sin kompetens en större ekonomisk belast- ning för mindre arbetsgivare jämfört med större arbetsgivare. Det kan göra att det i det enskilda fallet bör finnas utrymme att ställa lägre krav på en arbetsgivare som på grund av sin storlek inte har ekonomiskt utrymme att tillhandahålla en viss kompetensutveck- ling. Detta behöver självfallet inte innebära att ansvaret helt faller bort, men väl att det kan ställas lägre krav i fråga om vilka insatser arbetstagaren faktiskt har rätt att erbjudas. Slutligen bör det i lagtexten även komma till uttryck att det vid skälighetsbedömningen särskilt kan beaktas om en arbetstagare har låtit bli att medverka till kompetensutveckling som arbetsgivaren har erbjudit. På det sättet kommer det till uttryck att det är angeläget, inte bara från arbetstagarens utgångspunkter utan också ur ett verksamhetsperspektiv, att arbetstagarna utvecklar sitt kunnande. Sammanfattningsvis är syftet med det ansvar som föreslås att arbetsgivaren uttryckligen ska vara skyldig att se till att arbetstagarna får möjlighet att följa med i utvecklingen av verksamheten på ett sätt som normalt gynnar även arbetsgivaren. Att arbetstagarna får möj- lighet till kompetensutveckling inom ramen för anställningen är sålunda att se som ett gemensamt intresse för parterna och är i stor utsträckning angeläget som en följd av förändringarna inom näringsliv och förvaltning även om det inte Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning finns någon rättslig och generell förpliktelse i lag. Arbetsgivaren kan därigenom behöva se över sin organisation och särskilt inför för- ändringar i verksamheten överväga vilka insatser som behöver sättas in för att den befintliga arbetsstyrkan ska kunna användas i verksam- heten även framöver. Konstruktionen av de föreslagna lagreglerna ger ett tydligt incitament för arbetsgivare att sätta in åtgärder fort- löpande under anställningen i syfte att arbetskraften ska vara kom- petent och uppdaterad vid förändringar av verksamheten. Förslaget ligger alltså väl i linje med utredningens uppdrag enligt kommitté- direktiven. Viktigt att hålla i minnet är dock att arbetsgivaren har arbetsled- ningsrätten. Det innebär att arbetsgivaren, efter fackliga förhand- lingar, förfogar över verksamhetens framtida inriktning. En annan konsekvens är att arbetsgivaren mycket väl – och kanske oftast – är den som tar initiativ till exempelvis utbildningsinsatser av olika slag och att detta kan innebära att lagens krav är uppfyllda även om arbets- tagaren hellre hade deltagit i en annan utbildning. 15.6.4En viss kvalifikationstid bör gälla Det är enligt utredningens uppfattning inte skäligt att en arbets- givare ges en lagreglerad skyldighet att kompetensutveckla arbets- tagare innan det kan anses vara fråga om ett etablerat anställnings- förhållande. Typiskt sett behövs det inte heller någon kompetens- utveckling redan efter en kortare anställningstid. För att arbets- tagaren ska ges rätt till kompetensutveckling i enlighet med det nu diskuterade förslaget bör det därför krävas att han eller hon har varit anställd hos arbetsgivaren. Det är emellertid viktigt att tiden inte sätts alltför lång, eftersom det skulle inskränka lagreglernas genomslagskraft. Enligt utredningens uppfattning bör ansvaret träda in efter sex månaders sammanlagd anställningstid, som kan ställas i relation till den längsta tiden för provanställning enligt 6 § anställningsskyddslagen. Den sammanlagda anställningstiden bör be- räknas genom en tillämpning av 3 § anställningsskyddslagen. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning 15.6.5En rätt att föra talan först efter anställningens upphörande Ett grundläggande problem som utredningen har sett med en lag- reglerad skyldighet för arbetsgivaren att erbjuda kompetensutveck- ling fortlöpande under anställningen är att reglerna kan ge upphov till ett förhållandevis stort antal tvister, som ytterst får avgöras av domstol efter en juridisk prövning. En rättslig skyldighet av det slag som diskuteras måste sålunda – till skillnad från en modell som bygger på positiva incitament – förenas med någon form av sank- tioner för att få avsedda verkningar. Vad som framför allt inger betänkligheter är att tvister skulle kunna uppstå under ett bestående anställningsförhållande. En sådan utveckling framstår på många sätt som olycklig; den kan få negativa återverkningar på arbetsplatsen och en arbetstagare kan dra sig för att inleda en process av det slaget. På sätt som har beskrivits ovan är också regleringens syfte i första hand att arbetsgivaren i skälig utsträckning ska se till att befintlig personal vidareutvecklar sin kompetens och därigenom ges förut- sättningar att stanna kvar i anställning hos arbetsgivaren trots för- ändringar i verksamheten eller i sättet att utföra arbetsuppgifterna. Ett grundläggande syfte är också att en arbetstagare som sägs upp genom sin kompetens ska ha förutsättningar att få ett nytt arbete. Det är mot den bakgrunden när en uppsägning väl sker som det enligt utredningens uppfattning finns störst anledning att utreda om arbetsgivaren faktiskt har tagit sitt ansvar för den enskilde arbets- tagarens kompetensutveckling under anställningen. En situation där det särskilt kan bli aktuellt att ifrågasätta om arbetsgivaren under anställningen har fullgjort sitt ansvar kan vara att en arbetstagare trots längre anställningstid sägs upp enligt en till- lämpning av turordningsreglerna vid en arbetsbrist. Däremot saknas, ur ett rent anställningsskyddsperspektiv, normalt skäl att pröva frågan om arbetsgivarens ansvar innan någon uppsägning faktiskt har ägt rum. Av ovan nämnda skäl föreslår utredningen att sanktioner ska kunna utkrävas först efter det att anställningen har avslutats. Det kan för övrigt vara svårt att i varje skede av en anställning rent rätts- ligt slå fast om en arbetstagare har fått den kompetensutveckling som är skälig och saken kan behöva bedömas i ett lite längre per- spektiv. Eftersom syftet med kompetensutvecklingsansvaret i första hand är att undvika att enskilda arbetstagare sägs upp vid föränd- Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning ringar i verksamheten och sättet att utföra arbetsuppgifterna bör talan dessutom endast kunna föras efter att anställningen har avslutats på grund av arbetsbrist. Utredningens uppfattning är dock att om arbetsmarknadens par- ter samverkar – på lokal nivå där det finns facklig representation – kring frågor om kompetensutveckling kan det främja ett systema- tiskt arbete och en gemensam syn kring frågor om utbildning och kompetens. Sannolikt kan ett sådant lokalt arbete motverka tvister om att arbetsgivaren har underlåtit att kompetensutveckla sin per- sonal och därmed minska behovet av att utkräva sanktioner från arbetstagarhåll. 15.6.6Frågan om sanktioner för arbetsgivarens underlåtenhet att kompetensutveckla