sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Utredningen förslår att det i den kommunala vuxenutbildningen ska göras en bedömning av elevers kunskaper i form av obligatorisk kart- läggning med fokus på litteracitet för samtliga elever inom komvux som ett underlag för den individuella studieplanen och därmed en individanpassad sfi-utbildning och undervisning. Framtagandet av förslaget om kartläggningsmaterialet för sfi har gjorts med utgångs- punkt i det kartläggningsmaterial som är obligatoriskt att använda för nyanlända i . Därför väljer utredningen att presen- tera sina kostnadsberäkningar på samma sätt som gjordes för grund- skolematerialet 2016 och utgår därför ifrån följande kostnadsposter: •Uppskattat antal nyanlända elever •Tid för genomförandet av kartläggningen •Tolkkostnader för genomförandet för elever utanför etablerings- programmet. För beräkning av antalet elever som kan vara aktuella för kartlägg- ningen utgår utredningen från statistik över nybörjare i sfi: Antal nybörjare i sfi Genomsnittet för de fem åren blir knappt 55 000 nybörjare men eftersom antalet nybörjare minskat 2019 och kan förmodas minska ytterligare väljer utredningen att upp- skatta kostnaderna för 40 000 nybörjare i sfi. Tiden för kartlägg- ningen beräknas till /elev och lärarkostnaden baseras på att en lärare med en månadslön på 40 tkr2 genomför kartläggningen. Kost- naden för lärare uppgår då till per år3. Kommunerna behöver planera för hur kartläggningen kan ske med tolk eller annan form av insats på modersmålet. I den ersättning för etableringsinsatser och introduktion för nyanlända personer som kommunen får ingår ett schablonbelopp som fastställs . Schablonbeloppet ska täcka kostnader för etableringsinsatser för ny- anlända och tolk är en av de insatser som anges i regleringen av ersätt- ningen. Utredningen har gjort bedömningen att av eleverna i sfi inte omfattas av etableringsprogrammet och flyktingschablonen. Kommunerna behöver därför kompenseras för detta genom att medel om 4,8 mnkr tillförs. Detta är beräknat på att 8 000 elever () ska ha tillgång till tolk à 600 kronor4. Kostnaden för genomförandet blir totalt 18,8 mnkr och föreslås finansieras genom att medel från den kommunala utjäm- ningen i utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommunerna, öron- märks för den obligatoriska kartläggningen. Individuell studieplan och överlämning mellan kommuner Utredningens förslag om uppdrag till att inom ramen för föreskrifter införa en individuell progressionsplanering som en del i den individuella studieplanen innebär inga utökade åtaganden för kommunerna. Den individuella progressionsplaneringen är ett sätt att formalisera ett åtagande som redan finns och kan anses ingå i arbetet med betyg och bedömning och utredningen ser därmed inget behov av finansiering. Däremot kan den nationella styrningen verka stödjande för huvudmännen vilket är en positiv konsekvens. Det underlättar även för huvudmannen att det finns en likvärdighet 2Månadslön om (Uppgift från om lärarlöneuppgift i riktade insatser 2020). 3Beräknat på månadslön om (uppgift från om lärarlöneuppgift i rik- tade insatser 2020), sociala avgifter om , . för tolk är ett genomsnitt av prisuppgifter från ett antal större tolk- förmedlingar 2020. i arbetet med individuell studieplan och progressionsplanering när elever flyttar mellan kommuner och planen överförs. Bland annat kan en korrekt nivåplacering göras på ett enklare sätt vilket kan anses ekonomiskt fördelaktigt. Förslaget om överföring av den individuella studieplanen mellan huvudmän vid elevs byte av huvudman innebär ett nytt administra- tivt åtagande för kommunerna. bedömer utredningen att de positiva effekterna väsentligen överskrider dem genom att mot- tagande huvudman inte behöver genomföra ett lika omfattande arbete med kartläggning och introduktion. Förslaget kan därmed samman- taget inte anses innebära ökade kostnader för kommunerna. Utredningens förslag om reglering av distansundervisning i sfi inne- bär en reglerad och mer restriktiv hållning till studieformen. Kommu- nen ska göra en individuell bedömning avseende skäl för distansunder- visning och elevens förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Beslutet om distansundervisning ska även vid behov omprövas. Ut- redningen menar dock att de regleringar om flexibilitet, individ- anpassning och elevers möjligheter att tillgodogöra sig utbildningen som finns rätt använt ska grundas på liknande individuella bedömningar som utredningens förslag innebär. Förslaget kan där- med inte anses utgöra ett utökat åtagande för kommunerna. Utredningens förslag om olika former av kompetensförstärkning finansieras både på statlig nivå och på nivå. Utredningen menar att finansieringen är utformad för att skapa goda incitament för att huvudmännen ska möjliggöra att medarbetarna tar del av dem. vet utredningen av erfarenhet att det trots goda incitament kan vara svårt för huvudmännen att prioritera kompetensutveckling. Givet den låga behörighetgraden i sfi finns det sannolikt en mycket stor potential till resultatförbättring i verksamheterna om en sådan prioritering görs. Sannolikt behöver dock huvudmannen i den eko- nomiska planeringen anta ett mer långsiktigt perspektiv på såväl kom- petensförsörjning som kompetensutveckling och ha en tilltro till att investeringarna i utveckling lönar sig . Detta är behövligt ut- över den goda finansiering som utredningens förslag i sig innebär. Utredningens förslag innebär en ökad tillgång till olika former av för komvux relevant kompetensutveckling och andra insatser som fordrar olika omfattande investeringar i form av exempelvis tid. Att insatserna är lätta att hitta, avgränsade till tre prioriterade utveck- lingsområden och att stöd och ersättning erbjuds underlättar för huvudmannen att inkorporera kompetensutvecklande insatser i det systematiska kvalitetsarbetet. Fler kan därmed antas delta i kompetens- höjande insatser vilket leder till ökad kvalitet. Förslagen har inga ekonomiska konsekvenser för kommunerna. I tabellen nedan sammanfattas utredningens förslag som innebär ökade kostnader för kommuner. Tabell 12.1 Ökade kostnader, kommuner 2022 (mnkr) 2023 (mnkr) 2024 (mnkr) ska genomföra riktade regionala insatser där processtödjare tillsammans med regionala samordnare stödjer planer- ing, genomförande och utvärdering av kompetenshöjande insatser. Genom arbetet inför, under och efter de riktade insatserna kommer regionerna att få en än bättre bild av läget gällande sfi och övriga komvux i kommunerna och därmed ett bättre planeringsunderlag för såväl kompetensförsörjning som utbildning. Detta kan leda till resurs- besparingar och genomförandet av samordnade relevanta insatser kommer att öka kvaliteten i undervisningen . 12.6Konsekvenser för det kommunala självstyret Förslagen om inrättandet av ett kommunalt språkansvar (KSA) inne- bär en författningsreglerad skyldighet för kommuner som inte finns och kan därför i viss mån anses begränsa den kommunala själv- styrelsen. Kommunerna ska kontinuerligt följa upp och erbjuda insatser till de som omfattas av ansvaret. Åtgärderna ska även doku- menteras. Kopplat till KSA ska kommunerna även kartlägga indi- vidernas kunskaper och kartläggningen ska bli en del av den indivi- duella studieplanen. Den individuella studieplanen föreslås även följa med eleven när eleven byter till utbildning med ny huvudman. Även förslaget om en reglerad distansundervisning innebär utökade skyldig- heter för kommunerna jämfört med . Detsamma gäller förslaget om rätt för elever att tas emot i utbildning i svenska för invandrare om de har särskilda skäl på grund av sina personliga förhållanden samt tillhörande förslag om interkommunal ersättning i dessa fall. För- slagen får anses innebära tämligen begränsade konsekvenser för det kommunala självstyret och syftar sammantaget till att skapa bättre förutsättningar för nyanlända vuxna att komma ut i arbetslivet och aktivt delta i samhällslivet. Effekterna av förslagen kan förväntas inne- bära såväl positiva samhällsekonomiska effekter i form av förbättrad integration och minskat utanförskap som att eleverna får tillgång till en mer sammanhållen utbildning av högre kvalitet. De begränsade inskränkningar i det kommunala självstyret som förslagen innebär måste därför anses vara proportionerliga och nödvändiga i förhållan- det till syftet med förslagen. Syftet med förslagen hade enligt utred- ningens bedömning inte kunnat uppnås med förslag som inneburit ännu mindre inskränkningar i det kommunala självstyret. Utredningens förslag för stärkt kvalitet och likvärdighet i sfi och sfi i kombination med annan utbildning i komvux avser att förtydliga och förenkla befintligt regelverk, skapa tydligare ramar för styrningen av verksamheten och ge huvudmän, rektorer och lärare stöd genom kompetenshöjande insatser . framför allt skolmyndigheternas olika uppdrag att stödja och ut- veckla vuxenutbildningen blir mer framträdande och kräver utökade insatser. Flertalet av utredningens förslag ryms inom skolmyndig- heternas pågående uppdrag men behöver prioriteras i högre grad medan andra delar kräver utökad finansiering. Utredningens förslag om en förbättrad statistisk uppföljning av sfi medför positiva konsekvenser för staten genom ett bättre under- lag för beslut. Det finns många svårigheter förknippade med att klargöra såväl kostnader som resultat i sfi vilket utredningen menar behöver förbättras och en anpassning av statistiken till de villkor som råder i komvux är av största vikt. Utredningens förslag kombinerar stärkt tillsyn med ökat stöd till huvudmännen vilket syftar till att förbättra kvalitet och likvärdighet. I avsnitten nedan redogörs för konsekvenser av utredningens olika förslag och i förekommande fall finansiering. De förslag och bedöm- ningar som innebär ökade kostnader och behov av finansiering åter- ges samlat i tabell sist i varje avsnitt. Utredningen lägger en rad uppgifter på där ett flertal före- slås finansieras inom befintliga uppdrag om att genom- föra insatser för att styra och stödja huvudmän, rektorer och lärare i deras arbete för kvalitet och likvärdighet. Utredningen menar att myndighetens insatser behöver intensifieras för att åstadkomma den kvalitetshöjning av sfi och sfi i kombi- nation i första hand, och i komvux generellt i andra hand, som utred- ningens samlade förslag avser. Nedan redogör utredningen för hur de olika förslagen relaterar till kostnader i myndigheten. Finansieringen av de ökade kostnaderna beskrivs i de olika styckena men övergri- pande kan sägas att kostnader för kompetenshöjande insatser föreslås tas från medel inom professionsprogram och kostnader för Skol- verkets stödjande insatser föreslås omföras från statsbidraget för regional yrkesinriktad utbildning. För att konsekvenser av olika förslag så långt som möjligt ska kunna bedömas som helhet så har utredningen valt att här även ta upp vissa konsekvenser för övriga delar av staten, kommuner samt regioner. Utveckling och uppföljning av föreskrifter, statistikinsamling, utvärdering av nationella prov sfi Utredningen föreslår att ska ta fram föreskrifter som gäller förtydliganden när det gäller Individuell studieplan med tillhörande progressionsplanering, Kommunalt språkansvar och omfatta införan- det av verksamhetspoäng i revideringen av kursplanen för sfi. Skol- verket ska också enligt utredningens förslag göra en uppföljning och analysera likvärdig betygsättning och genomförande av nationella prov i sfi samt se över uppgiftsinsamlingen inom komvux. Utredningen bedömer att de ovan beskrivna arbetsuppgifterna ingår i befintliga uppdrag. Utredningens förslag att verksamhetspoäng införs som mått för sfi medför en engångskostnad för när det gäller de föränd- ringar som krävs när det gäller insamling av statistik. ska bedöma hur verksamhetspoängen ska fördelas i förhållande till de tre studievägarna och sfi-kursernas innehåll enligt kursplanen. Detta bedöms ingå i löpande arbete med kurs- planeöversyn. Införande av en bedömning av nyanlända elevers kunskaper i form av obligatorisk kartläggning med fokus på litteracitet Utredningens förslag om införandet av en obligatorisk litteracitets- kartläggning av nyanlända elever i sfi innebär inte ett utökat åtagande för . Materialet finns redan som en del i myndighetens stöd till verksamheter. ska medverka i framtagande av upphandlingsstöd för vuxenutbildning. kostnad för detta arbete beräknas till 400 tkr5. Kostnaden bedöms som ringa och tas inom förvaltningsanslag. Materialet Bygga svenska kommer att leda till en mer likvär- dig och kvalificerad undervisning baserad på en bedömning av pro- gression genom språkutvecklingssteg. Materialet kommer konkret att bidra till bättre förutsättningar för en nära samverkan mellan lärare i sfi och svenska som andraspråk samt yrkeslärare. Förutsatt att de lärdomar som gjordes vid framtagningen av mate- rialet Bygga svenska för bland annat kan utnyttjas kan Bygga svenska beräknas kosta cirka under , det vill säga totalt . Årlig kostnad år 1–3 beräknat på 3,5 tjänst pro- jektmedarbetare och 0,5 tjänst projektledare: 45 0006 × 1,4 × 12 × 4 =3 024 000 kronor. Externa granskare (forskare o.d.) arvodering à /timme: 750 × 750 = . Per- sonal totalt 3 586 500 avrundat till 3 600 tkr. Resor, boende, material, kopiering m.m. . Totalt och halverad kostnad år 4 då flera delar av materialet kan anses vara klara. Utöver medel för framtagning av materialet kommer kostnader för implementering och kontinuerlig uppdatering av materialet. Detta bedöms ingå i reguljära verksamhet och ska därmed finan- sieras inom beslutade och beräknade ramar. Ett riktat nationellt skolutvecklingsprogram Ett riktat nationellt skolutvecklingsprogram utformas för ökad kvali- tet i undervisning av elever med svenska som andraspråk inom kom- vux. Att för komvux relevant material samlas inom ramen för detta 5Kostnaden beräknas på en lön om baserat på behovet av juristkompetens av seniorkaraktär på myndighet. 6Löneuppgift exempel motsvarande kompetens från för svenska som andraspråk 2020. 7Uppgift om motsvarande kompetens från för svenska som andraspråk 2020. program innebär att det blir lätt för verksamma att hitta och använda kompetenshöjande material för såväl individuella studier som för underlag för kollegialt lärande. Materialet inom programmet kom- mer att kunna användas inom lärarutbildningar och inom riktade in- satser. Ett separat program innebär också att det blir lättare att följa upp och utvärdera innehållet, verksammas aktivitet och eventuella effekter i komvuxverksamheterna. Baserat på kostnader för framtagande av andra program för initial uppbyggnad av ett sådant nationellt skolutvecklingsprogram beräk- nas 10 mnkr8 , dvs. Därefter får material till detta program anses ingå i reguljära uppdrag enligt instruktion. De kurser som föreslås tas fram kommer att bidra till en ökad be- hörighet och kompetens inom sfi och övriga komvux, både för lärare i sfi/svenska som andraspråk och i kombinationer med andra ämnen och yrkesutbildningar. Befintliga kurser för behörighet i sfi föreslås fortsätta och antas erbjudas i ungefär samma omfattning som . Inga medel behöver därmed heller avsättas för ersättning till huvudman. Fyra övriga kurser föreslås tas fram och kommer att öka kunska- pen bland lärare och rektorer så att undervisningskvaliteten ökar vad gäller andraspråksinlärning och inom kombinationsutbildningar. Det finns ingen enhetlig prissättning av kurser som uppdrar åt lärosäten. En kurs kan kosta från /hp och deltagare till /hp och deltagare. Utredningen utgår här från en genomsnittlig kostnad om /hp och deltagare. Kostnaden för 200 lärare som studerar 7,5 hp : 200 × 7,5 × 2 300 = . Med ett utökat antal erbjudna kurser, tydlig innehållslig relevans samt riktad information och förmånlig ersättning kan antalet delta- gare antas öka. 2 angående Lärarlyftet publi- ceras och kommer att handla om ändamålsenliga incitament för deltagande och fullföljande av kurser, bland annat ekonomiska. Resultatet av den utvärderingen bör ligga till grund för 8Uppgift från om kostnad för framtagande av ett program 2020. utformningen av ersättningsmodell för kurserna. För att kunna be- räkna förslaget utgår vi dock från en modell där kommunerna ersätts för av lönen (jfr SFS 2016:79) som varit eftersökt. Utredningen beräknar att de fyra nya kurserna à 7,5 hp erbjuds och att 200 deltagare påbörjar. Kommunerna ersätts för 80 pro- cent av lönen à 40 0009 , här beräknat på halvfart, dvs. 7,5 hp tar (10 v.) × 200 lärare × 2,5 mån × 40 000 × 0,80 × 1,4 (sociala avgifter m.m.) × 0,5 (halvfart) = 11 200 000 kro- nor, dvs. De riktade regionala insatser som kommer att ledas av processtödjare kommer att leda till att huvudmän får ett bättre under- lag för systematiskt kvalitetsarbete även över kommungränserna. Insatserna kommer att vara relevanta för komvuxverksamheternas förutsättningar och behov vilket ökar möjligheterna till verksamhets- utveckling och till att ökar sin kunskap . Insatserna fokuseras av de prioriterade utvecklingsområdena vilket innebär ett klokt resursutnyttjande och ett fokus på utveck- lingsarbetet. De utsedda samordnarna bidrar till stabilitet i förbätt- ringsarbetet och till att lärdomar systematiseras och kan utnyttjas nationellt, regionalt och lokalt. Följande beräkning kan göras: •Anställning av processtödjare på . Över anställs 6–10 processtödjare som tillsammans kan starta insatser i cirka 15 regioner beroende på storlek/ omfattning. Tio processtödjare kostar (inkl. sociala av- gifter m.m.) utslaget , 3,3 mnkr . I processtödjarnas arbete ingår framtagande av underlag och processer. 10 processtöd- jares resor á /à , dvs. 150 000 eller totalt 450 000 . •En samordnare på heltid per region, dvs. 15 samordnare vilket blir (inkl. sociala avgifter m.m.). Övriga verk- sammas arbete ingår i huvudmannens reguljära verksamhet. 9Skolverkets löneuppgift för kostnadsberäkning 2020. •Kostnad för insatser à per insats. Kostnaden per insats utgår från erfarenheter av kostnader för riktade in- satser inom uppdraget att stärka utbildningens kvalitet för ny- anlända elever och vid behov för elever med annat modersmål.10 För 15 regioner blir då den totala kostnaden fördelat , dvs. •Arbetet med kommunernas självskattningar ingår i det systema- tiska kvalitetsarbetet. Då vuxenutbildningen ingår i befintligt regeringsuppdrag till Skol- verket att genomföra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för barn och elever som är nyanlända eller har annat modersmål än svenska11 överförs medel till dessa regionala riktade insatser. Utred- ningen bedömer att medlens omfattning är proportionerlig i relation till vuxenutbildningens behov och storlek. Förbättringar i arbetet med studie- och yrkesvägledning Som ett led i att förbättra kvaliteten i arbetet med den individuella studieplanen förslår utredningen att tilldelas ytterligare medel för att kontinuerligt erbjuda huvudmännen kompetens- utveckling och stöd. Stödet ska vara en fortsättning på uppdraget i regleringsbrev för avseende . Ett utbildningspaket beräknas kosta enligt myndig- hetens egen basmodell12. Modellen täcker då kostnader för personal inklusive extern föreläsare, processtöd från lärosäte, resor, lokaler och förtäring. Utbildningspaketet beräknas behöva anordnas /år till en total kostnad om 4,5 mnkr. Utredningens förslag om distansundervisning är att betrakta som en del av ordinarie arbete med implementering av nya re- gleringar och stöd i arbetet med dessa. Förslaget innebär inga nya åtaganden för myndigheten. 11U2019/01553/S(delvis) U2019/03787/S. I tabellen nedan sammanfattas utredningens förslag som innebär ökade kostnader för . Tabell 12.2 Ökade kostnader insatser 2022 (mnkr) 2023 (mnkr) 2024 (mnkr) 2025 (mnkr) utvecklingsprogram (NSP) × 200 lärare × 7,5 hp Ökade kostnader, totalt ökade kostnader om 80,45 mnkr finansieras med medel på två olika sätt. Det första är att medel om (se beräkning och förklaring nedan) för särskilda stödinsatser för yrkesutbildningar i kombination med sfi och svenska som andraspråk inom ramen för statsbidraget för regional yrkesinriktade utbildning överförs till . Det andra är att 14,45 mnkr ska tas inom ram för Skol- verkets insatser för att stärka utbildningens kvalitet för barn och elever som är nyanlända eller har annat modersmål än svenska13. Statsbidrag för att stimulera regional yrkesinriktad utbildning i komvux har funnits . därefter har villkoren förändrats och medelstilldelningen ökat. Kommunerna ansöker om medel och har kommunerna fått egenfinansiera lika många platser som de ansökt statsbidrag för. infördes kravet på samverkan kring yrkesutbildningarna mellan minst tre kommuner, undantaget. –2018 avsattes öronmärkta medel för yrkesutbildningar som kombineras med studier i sfi och svenska som andraspråk. Antalet sökta kombinationsplatser har suc- cessivt ökat och från och med innevarande år fördelas dessa platser proportionerligt till det totala antalet sökta yrkesutbildningsplatser. 13U2019/01553/S(delvis) U2019/03787/S. Nya krav för medfinansiering har införts och finansierar stats- bidraget 7 av 10 platser. Dessutom har medel om per plats avsatts för stödjande insatser för yrkesutbildningar som genom- förs i kombination med sfi eller svenska som andraspråk. Bidraget ska användas till insatser som gör att det går att kombinera yrkesstudier med studier inom sfi och svenska som andraspråk. För att vara berättigad det nya statsbidraget krävs att huvudmannen kombine- rar yrkesstudier med språkstudier på sådant sätt att det bidrar till att ge eleverna ökade möjligheter att nå målen för utbildningen. Insatserna kan handla om anpassningar, öka flexibiliteten, ge särskilt stöd men även öka pedagogisk personal eller liknande. Utredningen menar att detta är ett välkommet bidrag för kommu- nerna men ser också en svårighet i att medlen helt är kopplade till platser. Utredningen beskriver i detta betänkande de stora behov som finns i verksamheterna av kompetenshöjande insatser och ut- vecklingsstöd. Utredningen menar också att kommunerna inte fullt ut har kapacitet och kompetens att själva anordna sådana insatser och det är inte heller ett effektivt sätt att nyttja medlen på. Regeringen avsätter omfattande medel för att öka tillgången till regionala yrkesutbildningar i komvux men erfarenheten visar att trots att både efterfrågan och antalet utbildningar ökat nyttjas inte statsbidraget fullt ut. Därför föreslår utredningen att medel från statsbidraget för regional yrkesinriktad utbildning i komvux över- förs till . Omfattningen av medel som ska överföras beräknas uppgå till Beräkningen bygger på följande resonemang: Fördelningen av statsbidraget visar att 168 314 454 kro- nor ska betalas för stödjande insatser för yrkesvux i kombination med sfi och sva. Enligt utredningens beräkning utgör detta av de totala antalet platser i yrkesvux i kombination med sfi och sva. För finansiering av platser ytterligare krävs 65 643 mnkr14 kombinationsutbildningar med sfi och sva, dvs. tre av sju platser. Ut- redningen menar att det är rimligt att kommunerna medfinansierar platser som de utvecklingsmedel för de stödjande insatserna för kombinationsutbildningar ska komma av kombina- tionseleverna till del. För att få effekt av den ökningen ska medlen gå till utveckling och kompetenshöjning i form av de Skolverksinsatser som utredningen föreslår. Ändring i Skolinspektionens instruktioner; tillsyn och dokumentstöd Utredningens förslag om att Skolinspektionen inte längre ska rikta sin regelbundna tillsyn av vuxenutbildning huvudsakligen mot huvud- mannanivå är att betrakta som ett utökat åtagande för myndigheten. Skolinspektionen har i tidigare remissvar (SOU 2013:20) tagit ställ- ning för att en utökning av uppdraget till att gälla skolenheter inom vuxenutbildningen inte ska påverka myndighetens tillsyn av barn- och ungdomsskolan. Den inställningen gäller fortfarande och därmed behöver tillsyn av skolenheter inom vuxenutbildningen ske utöver den tillsyn som sker .