sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — dock viktigt att ha i åtanke att det för dessa aktörers del endast är information i form av forskningsdata som redan är tillgängliggjord som omfattas av lagens tillämpningsområde. Enligt vår bedömning kommer lagens krav på handläggning och beslut därför inte att inne- bära någon större administrativ belastning för aktörerna ifråga. Dess- utom omfattas de redan av förvaltningslagens krav på handläggning och beslut. Genomslaget för PSI-lagen har varit begränsat och vi har endast kunnat identifiera en handfull avgöranden från domstol där lagen har tillämpats. I synnerhet med hänsyn till de utökade kraven på format som vi redovisar i avsnitt 11.4 är det rimligt att anta att den nya lagen kommer att åberopas i större utsträckning än . Detta i sig kan antas leda till ett visst ökat arbete för myndigheterna. Det är dock svårt att med någon säkerhet kvantifiera hur stor ökningen kan antas bli i praktiken. En faktor i detta är även myndigheternas vilja att utan en föregående begäran göra information tillgänglig i större utsträck- ning, för att på så sätt minimera behovet av en begäran om ett visst format i det enskilda fallet. Arbetsbördan för myndigheterna begränsas genom att ett skrift- ligt och motiverat beslut bara behöver fattas när en begäran om vidare- utnyttjande avslås. Vi förutser inte att det kommer att innebära någon större ökning av antalet beslut. Den nya lagen innehåller även krav på att myndigheterna ska upplysa om beräkningsgrunder för avgifter vilket gör det lättare för användarna att se om avgifterna är förenliga med den nya lagen, utan att en begäran om vidareutnyttjande behöver ställas. Sammantaget gör vi bedömningen att den föreslagna ord- ningen kring hur en begäran om vidareutnyttjande ska handläggas, och när ett beslut ska fattas, inte medför en sådan ökad arbetsbörda för myndigheterna att det krävs utökade anslag. Att de nya hand- läggningsreglerna kräver nya arbetsrutiner och informationsinsatser påverkar inte denna bedömning. Ny lagstiftning kräver normalt nya interna föreskrifter om organisatoriska åtgärder samt informations- insatser. Det får anses ingå i de normala uppgifterna för myndigheten. När det gäller möjligheten att överklaga beslut tillförs inte förvalt- ningsdomstolarna någon ny typ av mål, men formatkraven innebär en möjlighet till prövning av frågan om tillhandahållande av infor- mation i visst format som inte finns vid en begäran om utlämnande enligt 2 kap. TF. Frågan är om formatkraven kommer att leda till någon stor ökning av antalet överprövningsärenden, med hänsyn till att myndigheter synes tillhandahålla information i digitalt for- mat även utan att det finns en sådan skyldighet (se Statskontorets slutrapport från , 2018:2, s. 46). Av en kartläggning som gjordes av på uppdrag av framgår att en överväldigande majoritet av de statliga myndigheterna faktiskt lämnar ut allmänna handlingar i digital form och att en majoritet av de statliga myndigheterna får färre än hundra beställningar på kopior av allmänna handlingar (se Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet, SOU 2010:4, s. 254). Dessa omständigheter talar mot att förslagen om formatkrav kommer att medföra att antalet mål på förvaltningsdomstolarna ökar i en omfattning som inte ryms inom Domstolars befintliga anslag. En skillnad mot PSI-lagen är att vi föreslår att ett överklagande av ett beslut av en aktör som jämställs med myndighet i den nya lagen ska lämnas in till den myndighet som ska pröva överklagandet. Denna myndighet ska även rättidspröva överklagandet. Vi förutser emeller- tid inte att denna ordning kommer att leda till annat än en marginellt ökad arbetsbörda för förvaltningsdomstolarna, och då endast i första instans. 18.2.6Redovisning av avgifter och tillgångsförteckningar Vår bedömning: Förslagen om redovisning av avgifter och till- gångsförteckning bedöms inte leda till några budgetära konse- kvenser utan kan hanteras inom myndigheternas befintliga anslag. I avsnitt 16.5.1 föreslår vi att myndigheter och offentliga företag ska publicera avgiftsbeloppet, beräkningsgrunden för avgiften, och andra villkor för vidareutnyttjandet i de fall avgiften är fastställd i förväg. Publiceringen ska göras digitalt, lämpligen genom att uppgifterna redovisas på myndighetens eller det offentliga företagets webbplats. Bestämmelsen kommer främst att tillämpas avseende information som gjorts tillgänglig utan en begäran. Vi förutser inte att en sådan publi- cering leder till några större arbetsinsatser som behöver beaktas särskilt. För de fall som avgiften inte är fastställd i förväg föreslår vi i avsnitt 16.5.2 att en myndighet eller ett offentligt företag ska kunna ange grunden för hur en avgift kommer att beräknas. Vi anser att detta endast kommer att innebära en marginell arbetsinsats, eftersom det är fråga om att redovisa vilken grund som kommer att användas vid beräkningen av avgiften, vilket exempelvis kan uppnås genom att hän- visa till relevant bestämmelse i avgiftsförordningen. När det gäller förslaget om att en myndighet eller ett offentligt företag på begäran ska ange hur avgiften har beräknats i ett enskilt fall, så anser vi inte heller att detta rör sig om mer än en ringa arbets- insats. Förfarandet leder inte till något beslut som kan överklagas en- ligt den nya lagen och avser sådana åtgärder som till viss del ryms inom en myndighets serviceskyldighet enligt förvaltningslagen (2017:900). Sammanfattningsvis bedömer vi att det arbete som kan tillkomma för att en myndighet eller ett offentligt företag ska uppfylla redovis- ningsskyldigheterna för avgifter kan hanteras inom befintlig budget- ram. I avsnitt 16.2.2 föreslår vi ett, i förhållande till PSI-lagen, begränsat krav på tillgångsförteckning. Förslaget innebär att när information som är av särskilt intresse för vidareutnyttjande görs tillgänglig utan en föregående begäran, ska myndigheten eller det offentliga före- taget även digitalt publicera en beskrivning av informationen i en centralt åtkomlig förteckning, tillsammans med tillhörande metadata. Kravet på tillgångsförteckning omfattar situationerna när informa- tion görs tillgänglig antingen på eget initiativ eller för att det följer av en informationsskyldighet i en författning. När information till- gängliggörs efter en begäran föreligger det inte någon skyldighet att beskriva informationen i förteckningen. Ett sådant begränsat krav motverkar en ökad arbetsbelastning. Vi bedömer att det arbete som kan krävas är av marginell betydelse och att förslagen i denna del inte medför några budgetära konsekvenser. 18.2.7Utökade uppgifter för Myndigheten för digital förvaltning Vår bedömning: Myndigheten för digital förvaltning får ett ut- ökat uppdrag genom att myndigheten ska främja öppna data- lagens tillämpning samt genom att ansvara för åtgärder för att underlätta ett vidareutnyttjande. Vi bedömer att det formella ansvar som föreslås för myndigheten gör att en anslagsökning till myndigheten om behövs. Myndigheten för digital förvaltning (Digg) har ett över- gripande uppdrag att samordna och stödja den förvaltningsgemen- samma digitaliseringen. Vad avser öppna data och annan offentlig information framgår av myndighetens instruktion att den ska främja öppen och datadriven innovation samt tillgängliggörande av öppna data och vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvalt- ningen, se 6 § 2 förordningen (2018:1486) med instruktion för Myn- digheten för digital förvaltning. Vi har genom dialog med Digg fått information om att det främjande- och utvecklingsarbete som be- drivs inom dessa områden är finansierat av tillfälliga medel för regeringsuppdrag och att det därefter inte finns finansier- ing att fortsatt bedriva sådan verksamhet. I vissa delar förändrar inte utredningens förslag det arbete som bedrivs av myndigheten, exempelvis när det gäller utveck- lingen av en nationell dataportal. Myndigheten får dock enligt för- slaget ett utökat uppdrag genom att den ska främja öppna data-lagens tillämpning. Det innebär att myndigheten förväntas bedriva löpande rådgivande och stöttande arbete gentemot olika informationsägare, t.ex. i form av informationsinsatser, stöd med juridisk och teknisk kompetens och vägledningar. Vidare förutsätter en fortsatt utveck- ling och långsiktig förvaltning av den nationella dataportalen finan- siering via anslag för att ingå i den nationella digitala infrastrukturen. Det får anses utgöra ett sådant praktiskt arrangemang, som avses i artikel 9 i direktivet, som bl.a. ska underlätta sökning på flera språk och möjliggöra sammanställning av metadata på unionsnivå. Därutöver föreslår vi att Digg i sin instruktion ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter avseende innehållet i och utformningen av de tillgångsförteckningar som vi föreslår i 2 kap. 2 § i öppna data-lagen, se avsnitt 16.2.4. Denna typ av bemyndigande har myndigheten i 15 § arkivförordningen avseende de tillgångsförteckningar som regleras i PSI-lagen. Det är alltså inget nytt eller utvidgat uppdrag i förhållande till tidigare. Vi har i avsnitt 11.4.7 föreslagit att preciseringar av den tekniska utformningen av formatkraven bör regleras i förordning eller myn- dighetsföreskrift och att det är lämpligt att regeringen bemyndigar Digg att meddela sådana föreskrifter. Myndigheten har i uppdrag att samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav för den offentliga förvaltningens elektroniska informationsutbyte. För det fall Digg får en föreskrifts- rätt på området är därför vår bedömning att kostnader som kan upp- stå inom ramen för denna uppgift kan finansieras inom myndighetens ordinarie verksamhet. Det långsiktiga ansvaret och förvaltningen av en nationell data- portal som ett praktiskt arrangemang för genomförande av direktivet är dock en utökad och mer långtgående uppgift än vad Digg har och är, såsom nämnts ovan, tillfälligt finansierat inom tidsbegränsat uppdrag. Enligt uppgift från Digg är en anslagsfinansiering nödvändig om uppdraget ska kunna uppfyllas på ett lämpligt och ändamålsenligt sätt. Vi delar denna bedömning. En anslagsökning bör dessutom täcka ökade kostnader för det löp- ande rådgivande och stöttande arbete som myndigheten förväntas ut- föra gentemot olika informationsägare för att främja lagens tillämpning. Digg har inkommit med en uppskattning av kostnader för det ut- ökade uppdraget i förhållande till existerande uppdrag och bedömer att det kommer att krävas en anslagsförstärkning om för löpande specialistrådgivning inom juridik och teknik, kommuni- kation samt för lösnings- och informationsarkitektur, teknisk sup- port, drift och förvaltning av dataportal och uppföljning av den nya lagen. Vi ser inte anledning att ifrågasätta denna bedömning. Vissa av förslagen i den nya lagen, t.ex. avseende tillgängliggörande av information på eget initiativ, särskilda värdefulla datamängder och formatkrav vid tillhandahållande av information, syftar delvis till att stärka styrsignalerna och tydliggöra myndigheternas roll i samhällets informationsförsörjning. För att ytterligare klargöra denna roll har vifått signaler från myndighetshåll om att det finns behov av att se över olika registerförfattningar, särskilt avseende de myndigheter som har som kärnuppgift att försörja samhället med information för vidareutnyttjande, t.ex. Lantmäteriet. Sådana registerförfattningar, t.ex. lagen om fastighetsregister, har vi förstått är i behov av en moderni- sering. Vi har bedömt att sådana överväganden inte ligger inom ramen för vårt uppdrag, men vill peka på behovet av en sådan över- syn. Vi vill även erinra om att före- slog att parallellt med att nya former för att ordna förvaltningens informationsförsörjning övervägs, bör även författningsändringar i vissa registerförfattningar övervägas (Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, SOU 2018:25, s 477 ff.). Vår bedömning: Förslagen i den nya lagen bedöms huvudsak- ligen inte leda till några budgetära konsekvenser för myndigheter utan kan hanteras inom befintliga anslag. Att tillhandahålla särskilda värdefulla datamängder för vidare- utnyttjande utan avgift medför dock minskade intäkter för de myndigheter som finansierar en stor del av sin verksamhet genom avgifter. Detta intäktsbortfall bör delvis kunna täckas genom en omfördelning av medel mellan myndigheter. Resterande intäktsbortfall bör täckas genom ökade anslag för vissa myndig- heter och denna kostnad bör tas av reformutrymmet, med hän- visning till att stöttning av datadriven samt digital innovation ligger i linje med regeringens mål för digitalisering av den offent- liga sektorn. Ytterligare utredning och uppföljning av vilka aktörer som får inkomstbortfall och vilka som får minskade utgifter behöver göras. Som vi konstaterat i avsnitt 18.2.1–18.2.6 förutser vi för de flesta av förslagen i den nya lagen att de uppgifter eller krav det rör kan rym- mas inom existerande anslag och alltså inte innebär kostnadsökningar. Annorlunda kan det dock förhålla sig med de finansiella konsekven- ser som den nya regleringen avseende särskilda värdefulla datamäng- der innebär i form av minskade avgiftsintäkter. Vi bedömer det som avgörande för de aktörer som finansierar en stor del av verksam- heten genom avgifter att alternativa finansieringsformer kommer till. I avsnitt 18.2.3 har vi behandlat de budgetära konsekvenser som Lantmäteriet kommer fram till i uppdraget att analysera budgetära konsekvenser och redovisa de samhälleliga nyttor som följer av myn- digheters tillgängliggörande av särskilda värdefulla datamängder. Lant- mäteriet har även i rapporteringen av uppdraget lämnat förslag till finansieringslösningar, vilket belyses nedan. För en mer uttömmande redogörelse hänvisas till rapporten. Öppna data-direktivet innehåller krav på att särskilda värdefulla data- mängder ska tillhandahållas avgiftsfritt. Ett korrekt genomförande av direktivet innebär således att den nya lagen måste innehålla be- stämmelser i enlighet med detta, även om det på kort sikt blir kost- nadsdrivande för det offentliga. Det kommer att kräva en stabil alter- nativ finansiering för de myndigheter som har i uppdrag att skapa och tillhandahålla informationsmängder som de inte kan få betalt för i samma utsträckning som . Minskade intäkter kan innebära en risk för att de inte kan genomföra sina uppdrag. Berörda aktörer behöver därmed ersättning för att avgiftsfritt kunna tillhandahålla informationsmängderna ifråga med samma kvalitet som . Sam- tidigt är det viktigt att se på konsekvenserna för aktörerna i stort. Den intäktsminskning som kommer att drabba vissa myndigheter kommer således att komma andra aktörer till godo genom minskade utgifts- poster för att köpa sådan information som varit avgiftsbelagd. Av Lantmäteriets rapport framgår att av inkomstbortfallet i form av förlorade avgifter utgör en viss del sådana avgifter som offentliga aktörer debiterar varandra genom licensavgifter. Den stora delen av avgiftsbortfallet utgörs dock av förlorade intäkter från olika kom- mersiella aktörer. Av rapporten framgår vidare, vid en internationell utblick över hur övriga nordiska länder finansierat tillgängliggörande av öppna data, att någon form av finansiering har varit nödvändig, framför allt i form av tilläggsanslag. I genomfördes det så kallade grunddataprogrammet –2015 och stora delar av de offentliga datamängderna har tillgängliggjorts, däribland geospa- tiala data, fastighetsregister och bolagsregister. Vad gäller geospatiala data pekade analyser på att de samlade intäkterna från försäljning av information till kom från andra offentliga aktö- rer och endast från privata aktörer. Till stora delar kunde därför finansiera tillgängliggörandet genom att omfördela medel mellan olika offentliga aktörer, medan en mindre del täcktes av tillskott från den statliga budgeten (Tillgängliggörande av särskilt värdefulla datamängder, s. 51). Lantmäteriet har som ett led i uppdraget beskrivit fyra olika finan- sieringslösningar för statliga myndigheter: •Omfördelning av anslag inom staten. •Omfördelning utifrån samhällsekonomiska effekter. •Tillskott av anslag via reformutrymmet. Likt erfarenheterna i anser vi att en omfördelning inom staten delvis bör kunna täcka ett inkomstbortfall hos myndigheter som säljer information. I övrigt menar vi att tillskott i form av anslagsökningar kan bli nödvändigt. Vi konstaterar att avgiftsfritt till- handahållande av särskilda värdefulla datamängder som ska vidare- utnyttjas ligger i linje med regeringens mål för digitalisering av den offentliga sektorn och satsningar på öppna data samt till- kännagivanden om myndigheternas arbete med öppna data. Det är därmed att se som en innovationsfrämjande åtgärd varför vi anser att det finns argument för att ge ökade anslag genom reformutrymmet till berörda aktörer på såväl statlig som nivå. Storleken på dessa bör analyseras ytterligare, men Lantmäteriets analys och be- dömningar i frågan kan utgöra en utgångspunkt. Vi anser dock att det krävs en uppföljning av den nya lagens förslag för att kunna justera hur en sådan omfördelning lämpligen ska göras och för att storleken på eventuella anslagstillskott ska kunna bedömas på , se avsnitt 18.2.1. Det bör därför göras ytterligare utredning och upp- följning av vilka aktörer som får inkomstbortfall och vilka som får minskade utgifter. Vår bedömning: Förslagen om tillgängliggörande på eget initiativ av information och formatkrav kan leda till ökade risker för vissa särskilda skyddsintressen. Särskilda begränsningsbestämmelser föreslås därför. I kapitel 17 redogör vi för vilka effekter som förslagen på ett utökat tillgängliggörande på eget initiativ av information och en ökad till- gång till information i digital form kan ha för vissa särskilda skydds- intressen, i första hand för enskildas personliga integritet, informa- tionssäkerhet, kritisk infrastruktur och säkerhet. Vi hänvisar i första hand till detta kapitel och den analys som görs där. Det kan dock understrykas att den nya lagen i sig inte automatiskt innebär utökade risker, men att myndigheter och offentliga företag bör iaktta särskild försiktighet, dels vid det löpande säkerhetsarbetet, dels i sam- band med att information faktiskt görs tillgänglig, oavsett om det görs efter en begäran eller på eget initiativ. I syfte att erinra om de potentiella risker som finns och nå en balans mellan målet att främja en ökad tillgång till information och motverka dessa risker föreslås särskilda bestämmelser i avsnitt 17.6. Dessa regler, tillsammans med ett löpande och systematiskt arbete i frågor om säkerhet och person- uppgifter, ger enligt vår bedömning ett gott skydd för säkerhet och integritet vid ett tillgängliggörande av öppna data och annan digital information. Det kan antas att förslagen kommer att kräva visst merarbete i det löpande säkerhets- och personuppgiftsarbetet för de aktörer som omfattas av den nya lagen. Vår bedömning är dock att det inte är av sådan omfattning att det inte kan hanteras inom ramen för det arbete som bedrivs . 18.4Samhällsekonomiska konsekvenser och effekter för vidareutnyttjare Vår bedömning: Förslagen i den nya lagen främjar tillgång till information för vidareutnyttjande, särskilt i format som är lätta att bearbeta och förädla, och kan förväntas medföra positiva sam- hällsekonomiska effekter. I avsnitt 14.5.5 och 14.5.6 har vi analyserat dels hur avgiftsprinciperna i öppna data-direktivet kan påverka potentiella vidareutnyttjare, dels samhällsekonomiska fördelar med att i större utsträckning göra infor- mation tillgänglig som öppna data. Vi hänvisar i första hand till den ana- lysen, men kan konstatera att när det gäller att uppskatta den samhälls- ekonomiska nyttan av öppna offentliga data varierar uppskattningen av värdet relativt kraftigt mellan olika studier. Den internationella forskningen är emellertid enhällig gällande att tillgängliggörande av information från den offentliga sektorn förknippas med stora, posi- tiva samhällsekonomiska värden. I den metastudie som genomförts inom ramen för Lantmäteriets uppdrag kring tillgängliggörande av särskilt värdefulla datamängder uppskattades värdet till 11,1 miljar- der kronor . Utöver ekonomiska värden kan ökad tillgång till öppna data bidra till ökad transparens och demokratisk kontroll genom insyn och förståelse för offentlig förvaltning. Ökad insyn innebär nya möjligheter för externa aktörer att mäta policyeffekter och att granska, upptäcka och motverka oegentligheter i den offent- liga sektorn (Tillgängliggörande av särskilt värdefulla datamängder, s.8 f. och 32 f.). Dessa värden kan frigöras både i det privata närings- livet och i offentlig sektor. Vår bedömning är att förslagen i den nya lagen främjar en ökad tillgång till och vidareutnyttjande av information, och då särskilt sådan som utgör öppna data och särskilda värdefulla datamängder. Detta uppnås bl.a. genom att myndigheter och offentliga företag upp- muntras att göra information tillgänglig på eget initiativ. En mot- svarande främjandeåtgärd saknas i PSI-lagen och kan antas motverka de osäkerhetsmoment för olika myndigheter som pekats på i tidigare rapporter, se kapitel 6. Utöver detta bedömer vi att formatkraven – som också är nya – kommer att bidra till att externa aktörer lättare kan bearbeta, förädla och använda information från myndigheter och offentliga företag. Formatkraven ska följas även vid ett tillgänglig- görande utan en föregående begäran, se avsnitt 11.4.2. Formatkraven, sedda tillsammans med möjligheten till överprövning av beslut, bidrar till en ökad insyn genom att frågor om format nu kan prövas i domstol, vilket inte är möjligt vid en begäran om utlämnande av allmänna handlingar. Vår bedömning är sammantaget att förslagen om krav på format, lägre avgiftsnivåer för bl.a. särskilda värdefulla datamängder och forsk- ningsdata och därtill en tydlig beslutsprocess, leder sammantaget till ett ökat vidareutnyttjande av information. Öppna data-direktivets mål kan därmed främjas, vilket frigör potentiella samhällsekonomiska värden. Vår bedömning: Förslagen om avgiftsnivåer och förbud mot av- tal om exklusiva rättigheter utgör en inskränkning i den kommu- nala självstyrelsen. Inskränkningarna är emellertid en förutsätt- ning för att genomföra öppna data-direktivet. Med hänsyn till detta och till att de i praktiken kan antas få en förhållandevis marginell påverkan är de godtagbara och proportionerliga. Enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) ska, om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, kon- sekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Principen om den kommunala självstyrelsen gäller för all verksamhet och innebär att kommunerna har en fri sektor inom vilken de kan ombe- sörja egna angelägenheter och att det inom detta område finns ut- rymme för en initiativrätt. Det står dock klart att utrym- met för självstyrelse inte är obegränsat (se En reformerad grundlag, prop. 2009/10:80, s. 210 ff.). I samband med att vi har övervägt be- hovet av föreskrifter avseende teknisk utformning av formatkraven, se avsnitt 11.4.7, och tillgångsförteckningar, se avsnitt 16.2.4, har frågan om förhållandet till den kommunala självstyrelsen behandlats. Vår bedömning är att sådana föreskrifter inte medför några konse- kvenser för den kommunala självstyrelsen. Formatkraven kan i och för sig anses begränsa kommunala aktörers möjlighet att välja om de vill tillhandahålla information i digitalt format, men kan enligt vår bedömning inte anses inskränka deras möjlighet att bestämma hur de bedriver eller organiserar sin verksamhet på ett sätt som utgör ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. De krav på format som vi före- slår är vidare en konsekvens av att öppna data-direktivet ska genom- föras på ett korrekt sätt. När det gäller de förslag kring avgiftsnivåer som vi redovisar i kapitel 14 kan dock följande nämnas.