sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — I siffrorna ingår inte asylsökande barn, som var som flest och motsvarade av antalet elever i skolan. Man kan utgå ifrån att de asylsökande huvudsakligen gick i kommunala skolor, och att skillnaden därmed underskattas i diagrammet framför allt . Andel nyanlända elever från länder med medel eller hög HDI har varit ganska stabil över perioden, i allmänhet med något högre andelar i skola. Andel nyanlända från länder med låg HDI, de som normalt sett har de största behoven av extra stöd, har ökat kraftigt , och ligger hela perioden på en betydligt högre nivå i än i fristående skola. I nedanstående diagram jämförs, för tydlighets skull, andel nyanlända elever i och fristående skola . Figur 8.9 Andel nyanlända elever i grundskola 2018, efter typ av huvudman Procent av elever i årskurs 1–9 1-9, låg HDI 1-9, medel HDI 1-9, hög HDI Källa: SCB. De kommunala skolorna har en högre andel nyanlända elever från alla tre landgrupperna, men det är framför allt när det gäller ny- anlända från länder med låg HDI som skillnaden är anmärkningsvärd mellan kommunala och enskilda huvudmän. Skillnaden kan ha flera orsaker: att nyanlända inte alltid känner till att de fristående skolorna finns, är kostnadsfria och i vissa fall erbjuder platser till nyanlända, att fristående mer sällan än kommunala har vakanta platser, och att många fristående skolor använder kötid eller verksamhetsmässigt samband med förskolor som urvalsgrund. Vidare är det bara den kommunala skolan som är skyldig att säkerställa att nyanlända (och alla andra) får en plats så att de kan fullgöra sin skolgång. 8.2.2Måttliga skillnader i resurser – då hänsyn tas till skillnader i förutsättningar I figuren nedan redovisas kostnader per kostnadsslag för och fristående skola enligt sammanställning. Figur 8.10 Kostnad per kostnadsslag, och fristående skola årskurs 1–9 Kronor per elev, fasta priser Källa: SCB och . Fasta priser beräknat med PKV grundskola från SKR. I början av perioden var den totala kostnaden per elev ungefär den- samma i och fristående grundskola, per elev. har dock kostnaderna ökat i snabbare takt i skola än i fristående. Kostnaden per elev i grundskola uppgick till per elev, medan den i fristående skola var per elev. Här bör noteras att de fristående skolornas kostnader innehåller moms, till skillnad från vad som gäller för de kommunala, eftersom momsen inte är avdragsgill för de fristående skolorna. För en kostnadsjäm- förelse bör man därför dra av från de fristående skolornas kostnader, eftersom momsen inte är en resurs som gynnar verksamheten. Kostnaderna i fristående skolor överskattas alltså i figuren. Å andra sidan bör man ha i åtanke att enskilda huvudmän som regel går med överskott, vilket slår åt motsatt håll jämfört med momsen om man vill jämföra av det offentliga avsatt ekonomisk resurs för de två huvudmannatyperna. Framför allt är det kostnaden för undervisning som ökat, även om det är elevhälsan som ökat mest i relativa termer hos bägge huvud- mannatyperna. var kostnaden för undervisning och elevhälsa något högre i fristående skola än i , med per elev mot per elev. var kostnaderna för samma kostnadsposter per elev i de fristående och per elev i de kommunala skolorna. redovisas en markant högre kostnad för ”övrigt” i skola jämfört med fristående. Till en del beror skillnaden på att förvaltningsövergripande kostnader för grund- skolan ska redovisas i sin helhet som en kostnad för den kommunala skolverksamheten, trots att det är kostnader som i viss utsträckning alltså avser även elever i fristående skola. Ju högre andel av kommu- nens elever som går i andra huvudmäns skolor desto högre övriga kostnader per elev i skola kommer att redovisas, även om förvaltningsövergripande kostnader per folkbokförd elev är densamma. Utöver del av förvaltningsövergripande kostnader, som alltså redovisas i sin helhet på den kommunala skolan, avser ”övrigt” kostnader för t.ex. studie- och yrkesvägledning, administration och kostnad för kompetensutveckling såsom kursavgift.7. Ovan har kostnadsutvecklingen jämförts , och i tabellen nedan redovisas i stället kostnad per elev i och fristående skola per kostnadsslag 2018 så som den sammanställs av . 7I övrigt ska enligt instruktionerna för räkenskapssammandraget ingå kostnader för verksam- hetschefer som inte har direkt personalansvar för den pedagogiska personalen, administration, kompetensutveckling utom lönekostnader för personal under tid för kompetensutveckling, utvecklingsarbete, stipendier, fackligt arbete, elevförsäkringar, elevassistenter (då de inte arbe- tar med pedagogiska arbetsuppgifter), talpedagoger, skolvärdar, tolkar och fritidspersonal (t.ex. fritidsledare), studie- och yrkesvägledare, företagshälsovård, intern representation, studiehand- ledning, extrastöd efter lektionen och resurspersoner i klasser. Källa: SCB:s Räkenskapssamman- draget 2019. Tabell 8.6 Kostnad grundskola årskurs 1–9 per kostnadsslag 2018 Differens kommunala – fristående För enskilda huvudmän redovisas kostnaderna inklusive moms. Genomsnittskostnaden i kommunala skolor var högre än i fristående skola. Kommunala skolor hade i genomsnitt högre kostnader för undervisning, elevhälsa och övrigt än fristående. Fristående skolor redovisade högre kostnader för lokaler, skolmål- tider och lärverktyg. Både bland kommunala och enskilda huvudmän var spridningen i kostnader mycket stora, vare sig man studerar skillnaden mellan högsta och lägsta kostnad eller percentil 10 och 90. Skillnaden mellan percentil 10 och 90 var större bland enskilda huvudmän än bland kommunala. Jämförelsen i tabellen är redovisade kostnader utan att hänsyn tas till skillnader i uppdrag och andra förutsättningar. I nästa avsnitt redovisas resultatet av en jämförelse som, så långt möjligt, tar hänsyn till skillnader i förutsättningar. Högre lärartäthet i skola än i fristående Undervisningskostnaden avser kostnader för lärare och annan peda- gogisk personals arbete med undervisning, även löner för skolled- ningen ska ingå. Nedan visas lärartäthet i och fristående grundskola i form av elever per lärare omräknade till heltidstjänster. Heldragen linje avser skola och streckad fristående. båda huvudmannatyperna redovisas totalt antal lärare och inklusive lärare i modersmål och svenska som andraspråk. Observera att höga tal innebär låg lärartäthet. Figur 8.11 Elever per lärare i och fristående grundskola årskurs 1–9 Kommun: elever/lärare, tot Kommun: elever/lärare exkl modersm, SVA Fristående: elever/lärare, tot Fristående: elever/lärare exkl modersm, SVA Den högre personaltätheten i fristående skola 2013 och 2014 jämfört med och 2015 är i enlighet med till inskickade uppgifter, men väcker frågor om statistikens kvalitet de åren. I grundskola ökar lärartätheten det första decenniet, följt av med i stort sett oförändrad lärartäthet. I de fristå- ende skolorna är lärartätheten ganska stabil hela perioden utom den dipp som redovisas av 2013–2014 och som sannolikt orsakas av en avvikelse i statistiken. I de fristående skolorna är skillnaden mellan då samtliga lärare räknas in och då lärare i modersmål och svenska som andraspråk exkluderas mycket liten, trots att vi tidigare sett att andelen elever med utländsk bakgrund är något högre än i grundskola (se figur 8.7). En orsak är att många kommu- ner organiserar modersmålsundervisningen centralt och antingen utför den mot ersättning eller står för kostnaderna som en fri nyttig- het för de fristående skolorna. Resursjämförelse mellan kommunala och enskilda huvudmän För att en jämförelse av resurser i kommunala och fristående skolor ska bli så rättvisande som möjligt bör för det första kostnaderna i fristående skolor jämföras med kostnaderna i de kommuner i vilka det finns fristående skolor, så att inte jämförelsen fångar skillnader i kostnadsläge mellan olika kommuntyper snarare än mellan kommu- nala och fristående huvudmän. Som vi sett tidigare består en viktig skillnad i ansvar mellan kom- munala och fristående skolor i att kommunala skolor alltid måste kunna bereda plats för nya elever och därför behöver ha en viss ledig kapacitet. Vidare gör förekomsten av trögrörliga kostnader och stora variationer i elevunderlag att de kommunala skolorna kommer att få variationer i kostnad per elev som hänger samman med demografiska variationer. I tabellerna nedan redovisas därför de totala kostnaderna per elev i och fristående skola först och . är intressant därför att det med avseende på demo- grafiskt betingad överkapacitet kan ses som mer av ett ”normalår”, nationella lägstavärde i den demografiska cykeln. har många kommuner ett mycket högt kapacitetsutnyttjande, och den merkostnad som lägre kapacitetsutnyttjande i skola medför bör vara ovanligt låg. Vidare är det viktigt att undersöka inte bara skillnad i redovisad kostnad för de två huvudmannatyperna, utan också skillnad i total finansiering av deras verksamhet. För de kommunala huvudmännen är kostnaden lika med den totala resursförbrukningen. Men de en- skilda huvudmännen går som regel med överskott, varför den resurs som gjorts tillgänglig för enskilda huvudmän är större än verksam- hetens kostnad. För kommunala huvudmän redovisas dels kostnad per elev för samtliga kommunala huvudmän, därefter för de kommuner i vilka det finns elever i fristående skola. Skillnaden i kostnad mellan de kommunala och enskilda huvudmän korrigeras därefter, för att er- hålla en eventuell restpost som utgör en kostnadsskillnad som inte motiveras av skillnader i uppdrag eller andra förutsättningar. Kost- naderna har räknats om till nivå med hjälp av PKV för från SKR. I ett första steg har gjorts ett avdrag avseende kostnader för myn- dighetsansvar och förvaltningsövergripande kostnader. en schablon som bygger på antagandet att sådana kostnader mot- svarar en procent av skolkostnaderna i riket. Eftersom kostnaden för dylika kostnader redovisas helt på den kommunala skolverksamheten har beloppet dividerats med andelen elever i skola i landet respektive år. Korrigering görs också för skillnad i andel nyanlända från länder med låg, medel och hög HDI (60 000, 50 000 respektive 20 000 kro- nor per elev), och andel asylsökande elever (per elev), i fristående skolor respektive skola i kommuner med fri- stående skolor. Ett antagande har gjorts att asylsökande barn alltid går i skola. Dessutom har antagits att andel av de asylsökande barnen som bor i kommuner med fristående skolor är densamma som andel av de nyanlända barnen som bor i samma kommuner.8 En tredje korrigering har gjorts med socioekonomiskt index, med en kostnad på per elev som skattas ej bli behörig till gymnasieskolan. Vidare har, i enlighet med tidigare resonemang om variations- kostnader, en variationskostnadseffekt beräknats för de båda åren. Slutligen görs också ett avdrag från den kommunala skolans kost- nader för merkostnader för små skolor i glesbygd, baserat på kostnads- utjämningens beräkning. Avdraget uppgår till per elev kostnadsnivå. För de fristående skolorna görs ett avdrag motsvarande på den totala kostnaden, eftersom den moms de är skyldiga att betala inte är en resurs som gynnar skolverksamheten. Vidare har de fri- stående skolorna en större tyngdpunkt på de högre stadierna jämfört med de kommunala. /2019 gick av de fristå- ende skolornas elever i årskurs 7–9, jämfört av de kommunala skolornas elever. Eftersom kostnaderna normalt är högre i de högre stadierna har en korrigering för fördelningen av huvud- männens elever på olika stadier lagts in. Korrigeringen bygger på an- tagandena att kostnaden per elev är högre på mellan- stadiet än på lågstadiet, och högre på högstadiet än på lågstadiet. Den totala effekten på kostnadsnivån blir högre kostnad per elev för fristående skolor för att ta hänsyn till skillnaden i elevunderlag. 8Utredningen har inte haft tillgång till antal asylsökande barn uppdelat per kommun, typ av huvudman eller ursprungsland, varför korrigeringen har gjorts på ett enklare sätt än för ny- anlända. Det kan vara värt att kommentera två poster för vilka ingen korri- gering har gjorts. Den första är behov av modersmålsundervisning, där vi visat ovan att skillnaden i behov på kommunnivå kan motsvara betydande belopp, och den andra är kostnader för den kommunala administrationen. När det gäller behovet av modersmålsundervis- ning så är skillnaden i andel elever med utländsk bakgrund mellan fri- stående och kommunala skolor på riksnivå begränsad, . skulle skillnaden motsvara en merkostnad för de fristående skolor på per elev jämfört med de kommunala. har utredningen erfarit att många kommuner erbjuder modersmålsundervisning som en fri nyttighet för elever i fristående skolor i kommunen. I de kommu- nerna kommer de fristående skolorna att redovisa lägre kostnad per elev än den verkliga, som kommunen redovisar en högre kostnad för den kommunala skolan än den verkliga. En korrekt kompensation för skillnader i behov av modersmål är därför per elev. När det gäller kostnader för förvaltnings- specifik administration, utöver uppgifter som kan klassificeras som ren myndighetsutövning, har utredningen valt att inte göra något antagande om omfattningen trots att sådana merkostnader rimligen finns. Utöver total kostnad har kostnaden för undervisning och elev- hälsa korrigerats på motsvarande sätt. I det fallet har inget avdrag gjorts för effekterna av myndighetsansvaret. Vidare har effekterna av variationskostnader, merkostnader i glesbygd och stadiefördel- ning av eleverna halverats eftersom de till en del avser andra kost- nader än undervisningskostnader och elevhälsa. För de fristående skolorna har ingen moms dragits av posterna undervisning och elevhälsa eftersom lönekostnader inte är momsbelagda. För att komplettera jämförelsen av verksamhetskostnader redo- visas också skillnad i för verksamheten tillgängliggjord resurs. Under- lag är den statistik som SCB samlar in från enskilda huvudmän, i vilken redovisas inte bara verksamhetens kostnader utan också dess intäkter. Därmed kan ett överskott i form av intäkt minus kostnad beräknas. SOU 2020:28Likvärdighet i resurser Kostnadsjämförelse och fristående grundskola årskurs 1–9, 2015 Kronor per elev, prisnivå Kommunala skolor i kommuner med Differens skola i kommuner med fristående skolor – fristående skolor Effekt av skillnad i andel nyanlända Effekt av skillnad i socioekonomiskt index Effekt av skillnad i variation i elevunderlag* Effekt av merkostnader för små skolor Effekt av moms () – fristående skola, oförklarad Intäkt – kostnad, fristående skolor – fristående skola, skillnad i total Källa: SCB, och egna uppskattningar. Nyanlända har antagits motivera merkostnader på (låg HDI), (medelhög HDI) respektive (hög HDI), och asyl- sökande . Kompensationen för socioekonomiskt index har antagits motivera en merkost- nad på per elev som förväntas inte uppnå behörighet till gymnasiets yrkesförberedande program. Kostnaden per elev i skola i kommuner med fristående skolor är densamma som riksgenomsnittet för kommunala skolor. De kommunala skolornas totala kostnad är 2015 högre per elev jämfört med de fristående. Då skillnader i uppdrag och förutsättningar tas hänsyn till visar det sig att kostnaderna är lägre per elev i skola, jämfört med de fristå- ende. Det betyder att de totala kostnaderna 2015 var i stort sett likvärdiga mellan de två huvudmannatyperna. var de fri- stående skolornas intäkter högre än deras kostna- der enligt SCB. Det betyder att den avsatta resursen per elev till de fristående skolorna, i relation till förutsättningarna, var något mer generös än den till de kommunala skolorna. Då man avgränsar analysen till kostnadsposterna för undervis- ning och elevhälsa hade de kommunala skolorna lägre kostnad per elev än de fristående skolorna, då hänsyn tas till skill- naderna i förutsättningar. Det betyder att de hade högre kostnader per elev för övriga kostnadsposter, dvs. lokaler och inventarier, lärverktyg med mera, skolmåltider och övrigt. Nedan redovisas motsvarande jämförelse . Tabell 8.8 Kostnadsjämförelse och fristående grundskola årskurs 1–9, 2018 Kronor per elev, prisnivå Kommunala skolor i kommuner med Differens skola i kommuner med fristående skolor – fristående skolor Effekt av skillnad i andel nyanlända Effekt av skillnad i socioekonomiskt index Effekt av skillnad i variation i elevunderlag* Effekt av merkostnader för små skolor Effekt av moms () – fristående skola, oförklarad Intäkt – kostnad, fristående skolor – fristående skola, skillnad i total Källa: SCB, och egna uppskattningar. Nyanlända har antagits motivera merkostnader på (låg HDI), (medelhög HDI) respektive (hög HDI), och asyl- sökande . Kompensationen för socioekonomiskt index har antagits motivera en merkost - nad på per elev som förväntas inte uppnå behörighet till gymnasiets yrkesförberedande program. Skillnaden i total kostnad per elev mellan kommunala och fristående skolor är större 2018 än 2015, både sett till faktisk skillnad och skill- nad efter rensning av effekterna av skilda förutsättningar. Skillnaden mellan huvudmannatyperna har ökat avseende antal nyanlända och asylsökande och socioekonomisk tyngd. De förändringarna mot- verkas och överskuggas av att skillnaden i kapacitetsutnyttjande är mindre än 2015. har många kommuner ett fullt kapacitets- utnyttjande, och nästan hela korrigeringsposten består av den över- kapacitet som kommuner behöver ha för att alltid kunna erbjuda nya elever en plats i skola nära hemmet. Jämförelsen av totala kostnader visar att de fristående huvudmännen förbrukar mindre resurser än de kommunala, då man tar hänsyn till skillnader i förut- sättningar. Dock gör de fristående skolorna ett överskott även 2018, och skillnaden i för verksamheten tillgänglig resurs är därför mindre än i verksamheten förbrukad resurs. För undervisning och elevhälsa vänds skillnaden i kostnader per elev mellan huvudmannatyperna till negativ, dvs. något lägre kostnader i skola, då man tar hänsyn till skillnader i uppdrag och andra förutsättningar. I tabellen nedan sammanfattas resultatet av dessa kostnadsjäm- förelser för och som karakteriseras av ett högt kapacitetsutnyttjande, med en bedömning av vad som då bör gälla vid med ovanligt få barn i skolåldern. Tabell 8.9 Resurser i fristående skolor jämfört kommunala, efter fas i demografisk cykel Få elever – lågt kapacitetsutnyttjande Genomsnittligt antal elever – genom- Stort antal elever – högt kapacitets- När det gäller den totala kostnaden per elev så är den ett normalår i stort sett likvärdig mellan fristående och skola. När det totala elevantalet är lågt och kostnaderna i kommunala skolor därför är höga per elev är resurserna per elev i fristående skolor större. På motsvarande sätt är resurserna mindre i de fristående skolorna de år då de kommunala skolorna kan ha ett högt kapacitetsutnyttjande. Eftersom de fristående skolorna typiskt sett går med överskott, dvs. har högre intäkter än kostnader, innebär det att de fristående sko- lorna över en demografisk cykel kostar något mer per elev än de kommunala, efter hänsyn tagen till skillnader i förutsättningar. Här ska sägas att skillnaden inte är betydande och att utredningens upp- skattningar är behäftade med osäkerhet på en rad punkter. Bilden blir något annorlunda då man jämför för verksamheten tillgänglig resurs. I normalfallet har de fristående skolorna något större resurs än de kommunala skolorna, som endast då kapacitets- utnyttjandet är som högst har större resurser än den fristående. Nedan visas rörelseöverskotten (intäkter minus kostnader) i fri- stående skolor , som andel av redovisade intäkter. Figur 8.12 Intäkter minus kostnader i fristående skolor Procent av summa intäkter 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Källa: SCB. Elevantalet i landet var () som lägst och åren före och efter 2011 var också över- skotten som störst. , då resursläget för de fristående skolorna påverkats av ett ökat antal elever i enlighet med vad som beskrevs ovan, har också överskotten minskat. Resultaten är natur- liga om finansieringen bygger på lika villkor utan hänsyn tagen till skillnader i ansvar, och kostnadsläget i verksamhet varie- rar med höga kostnader per elev med låga elevantal. Ser man bara till kostnaderna för undervisning och elevhälsa är bilden att de fristående skolorna, efter hänsyn till skillnader i upp- drag och förutsättningar, i allmänhet har något större resurser per elev. Slutsatserna avseende undervisning och elevhälsa kan jämföras med resultaten för lärartäthet som presenteras av . Figur 8.13 Lärartäthet i årskurs 9 2016/2017, och fristående grundskola Heldragen linje avser kommunala skolor, streckad linje fristående skolor Källa: SOU 2019:40, figur B 1.3 s. 321. I jämförs, vid given elevsammansättning, lärar- tätheten i och fristående skola. En slutsats är att lärartät- heten i skola /2017, vid given elevsammansätt- ning, är betydligt högre i de kommunala än i de fristående skolorna. Resultatet kan tyckas motstridigt resultatet från kostnadsjämförelsen, men beror på att de två analyserna har olika inriktning. I Långtids- utredningen visas att lärartätheten är högre i kommunala än i fristå- ende skolor med samma elevförutsättningar. I kostnadsjämförelsen undersöks vilka som är de drivande faktorerna bakom de skillnader som finns i kostnader för undervisning och elevhälsa, och i vilken utsträckning dessa faktorer kan förklara skillnaden. Ett av uppdraget givet lägre kapacitetsutnyttjande i skola är en delförklar- ing till att kostnaderna för undervisning och elevhälsa – och lärartät- heten – är högre i skola än i fristående. De senaste två decennierna har antal elever i fristående skolor ökat kraftigt. Expansionen har främst skett i skolor drivna av privata före- tag, medan skolor drivna av föreningar och stiftelser hela perioden legat på ungefär samma nivå. Då man jämför de totala kostnaderna per elev i kommunala och fristående skolor, efter att hänsyn tagits till skillnader i elevunderlag och ansvarsområden, så är de över en demografisk cykel likvärdiga. Men, då de fristående skolorna går med överskott är det offentligas totala kostnad per elev i den fristående skolverksamheten dock något högre än den i kommunala skolor. Resultatet gäller i genom- snitt och beroende på läge i den demografiska cykeln kan den totala kostnaden per elev – efter hänsyn tagen till skillnader i förutsättningar – ibland vara högst i kommunala skolor och ibland vara det i fristående skolor. Skillnaden är dock inte betydande och estimatet behäftat med osäkerhet. När det gäller kostnaderna för undervisning och elevhälsa är kost- naderna , och med hänsyn tagen till skillnader i förutsätt- ningarna, något högre i fristående skolor än i kommunala. Konsta- terandet är av analytisk art: som konstateras i är lärartätheten givet elevunderlaget högre i än i fristå- ende skola. Skillnaden i kostnader och lärartäthet kan mer än väl förklaras av skillnader i förutsättningar och uppdrag. Sammantaget bedömer utredningen att kommunala och enskilda huvudmän generellt inte har likvärdiga förutsättningar sett till re- surser i så måtto att de enskilda vanligen har en större resurs till- gänglig än vad som motiveras av uppdraget och med hänsyn taget till t.ex. elevsammansättningen. Skillnaderna är dock begränsade. 8.3Resurser för kommunala huvudmän Den sista analysen som genomförs avser skillnader i resurser mellan olika kommunala huvudmän. För kommunala huvudmän är det möjligt att analysera inte bara totala kostnader utan också de två kostnadsposter som lyfts fram i direktivet, nämligen kostnaderna för undervisning och elevhälsa, på huvudmannanivå. Den näst största kostnadsposten i skolan är lokalkostnaderna, och utöver de analyser av totala kostnader för vilka resultat redovisas nedan har motsvarande analyser genomförts också av kostnader exklusive lokaler. Resultaten med och utan lokalkostnader är sam- stämmiga, och därför redovisas endast resultaten från analysen av totala kostnader inklusive lokalkostnader. Nedan redovisas också resultat från analys av kostnader för summa undervisning och elev- hälsa.