sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — Däremot skulle vissa förtydliganden behöva göras för att svara upp mot ett krav på särskild måttfullhet. Exempelvis skulle det sannolikt förtydligas att kommersiella budskap bör begränsas till relevanta fakta rörande spelet presenterade i så saklig form som möjligt och utan ovidkommande inslag och att det i marknadsföringen bör undvikas att anspela på känslor eller stämningar. Som redogjorts för i avsnitt 9.3. är säljfrämjande åtgärder för alkohol som huvudregel förbjudet. Enligt spellagen är det tillåtet att erbjuda bonus vid första köptillfället. Ett krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring av spel skulle inte nödvändigtvis betyda att det skulle vara förbjudet att marknadsföra bonusar. Däremot torde en större återhållsamhet krä- vas för sådan marknadsföring. Motsvarande torde gälla vid mark- nadsföring av jackpottar. Det får vidare antas att större restriktivitet skulle gälla för utomhusreklam och direktreklam.44 Det skulle dock 43Eftersom den uppföljning som gjordes 2020 var långt ifrån lika omfattande som den till- synsinsats som skedde 2019 går det inte att dra några långtgående slutsatser kring de framsteg som beskrivit i rapporten. 44En bedömning skulle behöva göras i varje enskilt fall om en marknadsföringsåtgärd omfattas av TF:s respektive YGL:s skyddsområde. Skulle bestämmelsen anses strida mot grundlagen skulle den inte få tillämpas i det aktuella fallet. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn inte vara möjligt att detaljerat ange hur en särskilt måttfull mark- nadsföring bör vara utformad utan detta skulle, liksom måttfullhet- kravet, lämpligen överlämnas till rättstillämpningen. Som framgår ovan har innebörden av måttfullhetskravet, i enlig- het med lagstiftarens intentioner, börjat utvecklas genom domstols- praxis och genom tillsynsarbete. Såsom det nu- varande måttfullhetskravet har beskrivits i förarbetena45 och tolkats av domstol och är det svårt att säga att kravet inte skulle innebära ett tillräckligt gott konsumentskydd. Det är enligt utredningens bedömning för tidigt att dra slutsatsen att måttfullhetskravet inte skulle vara tillräckligt för att skydda sårbara grupper när det kommer till innehållet i spelreklamen. Vissa har invänt att måttfullhetskravet är allt för otydligt. Att en- bart ändra rekvisitet måttfullhet till särskild måttfullhet skulle dock inte klargöra vad som avses med kravet, även om viss ledning i och för sig skulle kunna hämtas från regleringen och praxis avseende t.ex. alkoholreklam. Snarare än att ändra måttfullhetskravet an- ser utredningen att det är angeläget att fler tillsynsärenden avseende måttfullhetskravet drivs till domstol i syfte att tillgodose både till- synsmyndigheternas och branschens behov av ökad tydlighet vad gäller måttfullhetskravet. Vidare är kravet på särskild måttfullhet lik- som måttfullhetskravet inget statiskt begrepp. Bestämmelsen om särskild måttfullhet på alkoholområdet kompletteras således med bestämmelser av begränsande karaktär, exempelvis om förbud mot marknadsföring i vissa medier av alkoholdrycker som innehåller mer än 15 volymprocent alkohol, och begränsningar av hur alkoholpro- dukter får återges i bild (7 kap. 4 och 5 §§ alkohollagen). På motsva- rande sätt bedömer utredningen att spellagens måttfullhetskrav i första hand bör kompletteras i stället för att ändras. Om regeringen skulle göra en annan bedömning än utredningen i frågan om att skärpa spellagens måttfullhetskrav till särskild mått- fullhet, förordar utredningen att en sådan skärpning, i linje med de utgångspunkter som anges nedan i avsnitt 9.9.3, enbart ska gälla spel med hög risk. 45Vilket i vissa delar påminner mycket om de uttalanden som gjorts på alkoholområdet avseende särskild måttfullhet. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn 9.9.3Begränsning av omfattningen av marknadsföring av vissa spelprodukter i särskilt påträngande medier Utredningens förslag: En bestämmelse bör införas i spellagen som förbjuder reklam för spel på värdeautomater, landbaserat ka- sinospel och kommersiellt onlinespel via tv-sändningar, beställ- tv, sökbar text-tv, ljudradiosändningar, beställradio och videodel- ningsplattformar mellan kl. 06.00–21.00. Omfattningen av spelreklam i traditionella medier ökade kraftigt un- der före omregleringen. 2018 investerades i marknadsföring av spel. Det har från flera håll framförts att en sådan ökning var väntad eftersom bolag är angelägna om att för- söka ta marknadsandelar på en ny marknad. Många har också för- väntat sig en nedgång i mängden reklam allt eftersom marknaden mognar. En nedgång skedde förvisso (5,7 miljarder kro- nor) jämfört med men investeringarna i spelreklam låg då fort- farande på en mycket hög nivå. har reklaminvestering- arna i traditionella medier minskat kraftigt.46 Det är dock ett möns- ter som syns för hela annonsmarknaden pga. coronapandemin och det går därmed inte att dra några säkra slutsatser om vad det kommer att innebära för framtida investeringar i spelreklam. Som redogjorts för ovan i avsnitt 9.8.4. detaljstuderade forskare i omfattning och innehåll av spelreklam i sex stora svenska re- klamfinansierade tv-kanaler –2018. Undersök- ningen visade att en stor andel av reklamen i tv-kanalerna utgjordes av spelreklam () och att onlinekasino var den spel- form som stod för en majoritet av reklambudskapen i anslutning till flera olika typer av program, inklusive barn- och familjefilmer. Enligt , som är professor i beroendemedicin och en av forskarna i projektet, är det problematiskt att unga människor nås av reklam för onlinekasino eftersom det är en spelform med mycket hög beroendepotential och att unga som tittar på tv och tar del av spelreklamen får uppfattningen av att detta är normalt. Någon upp- följande studie av spelreklam i tv efter omregleringen har inte gjorts. Enligt Statskontorets utvärdering av omregleringen av spelmark- 46Per uppgick investeringarna i traditionell reklam till . Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn naden förmedlades mer än hälften () av all traditionell spelreklam 2019 genom tv, vilket är ungefär samma andel som 2018.47 Av spelreklamen i traditionella medier 2019 utgjorde mer än hälften () reklam för onlinekasino. Detta innebär att spenderades på reklam för onlinekasino, vilket är en spelform som spelas regelbundet av endast cirka 0,5 pro- cent av befolkning. I , som haft en omreglerad spelmarknad , har marknadsföringen ökat markant , särskilt i tv. Enligt siffror från Kantar Gallup förekom i genomsnitt 426 re- klamfilmer om spel om pengar i . Motsvarande siffra 2018 var 937 reklamfilmer , och hade genomsnittet gått upp till 1197 reklamfilmer . Även i , vars spelmarknad varit omreglerad , har en ökning av reklam påvisats. Enligt en studie utförd på uppdrag av GambleAware har spelbolagen ökat sina marknadsfö- ringskostnader sedan 2014.48 En minskning av mark- nadsföring är således inte självklar på en mogen marknad. Nuvarande begränsningar i spellagen och marknadsföringslagen vad gäller marknadsföringen av spel påverkar inte mängden spelre- klam. Inte heller finns det någon enhetlig självreglering i detta hänseende. Studier har visat att antalet personer med allvarliga spelproblem hade ökat i (se avsnitt 9.8.2). Vidare visar forskning att spelreklam påverkar de med spelproblem eller som ligger i riskzonen för spelproblem negativt. I intervjustudier har framkommit att spelreklamen har fått problemspelare att återfalla i spel eller att spela för mer än personen i fråga tänkt sig. Det finns också mycket som tyder på att personer med spelproblem i högre grad lägger märke till spelreklamen än andra. Från forskarhåll har också framhållits risken att en omfattande exponering av spelreklam för barn och unga kan bidra till en normalisering av spelande.49 Utredningen bedömer mot den bakgrunden att det finns en till- räckligt sannolik koppling mellan spelreklamens omfattning och förekomsten av spelproblem för att motivera åtgärder för att be- gränsa mängden spelreklam. 47Statskontoret, Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden, delrapport 3 (2020:8), s. 70 ff. 48www.theguardian.com/society/2018/nov/24/rise-in-gambling-ad-spend-fuels-fears-over- impact-on-children (läst ). Även spelforskaren är av denna uppfattning. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn Forskningen visar entydigt att olika spel är förenade med olika hög risk att utveckla spelproblem. Andelen problemspelare varierar också mellan olika spelformer. av de som spelar på spel- automater eller kasinospel hade enligt den senaste Swelogs-undersökningen (2018) ett problemspelande, och 70 pro- cent av pengarna som satsades på poker, spelautomater eller kasino- spel kom från personer med problemspelande, trots att av befolkningen spelar onlinespel regelbundet.50 Bilden av att spelproblem är vanligast vid vissa typer av spel bekräftas av siffror från hjälporganisationen . Enligt stödlinjens rapporter un- der senare år är den spelform som mest frekvent angivits som mest problematisk kasinospel online. Vidare visar den internationella ut- blicken att marknadsföringsbegränsningar i de olika europeiska län- derna huvudsakligen tar sikte på spel med hög risk, förutom i där reklamförbud införts för allt spel. I syfte att skydda sårbara grup- per finns mot den bakgrunden skäl att rikta särskilda begränsningar mot de mest riskabla spelformerna. Genom samtal med forskare och med utgångspunkt i de faktorer som tagit fram för att bedöma hur riskfylld en spelform är som underlag, bedömer utredningen att de spelfor- mer som kan anses vara mest riskfyllda i ett beroendeshän- seende är värdeautomater, kasinospel på ett kasino (dvs. Casino Cosmopol) och kommersiellt onlinespel (dvs. onlinekasino, online- bingo och datorsimulerat automatspel, s.k. slots). De ytterligare be- gränsningar som ska övervägas när det gäller marknadsföringen av spel föreslås därför ta sikte på dessa produkter. Vilka medieformer bör de ytterligare begränsningarna riktas mot? Tv och radio har traditionellt sett ansetts vara mediekanaler som fångar konsumentens uppmärksamhet mer än t.ex. en tidningsan- nons. Det krävs större ansträngning från konsumentens sida att und- vika marknadsföring i tv och radio jämfört med reklam i vissa andra marknadsföringskanaler. Särskilda regler gäller därför för marknads- föring av vissa typer av produkter i radio och tv. För alkoholreklam råder exempelvis ett totalt reklamförbud i dessa kanaler. (73 000 personer) svarade att de spelar , och (26 000 personer) . Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn I sitt remissyttrande över betänkande förordade att en bestämmelse bör införas som endast tillåter marknadsföring av spel i tv mellan vissa angivna klock- slag. Även forskare har lyft behovet av tidsbegränsningar och föror- dat att spelreklam inte bör få sändas på tv förrän efter för att undvika exponering för barn och unga.51 Bestämmelser med be- gränsningar kring när viss spelreklam får sändas har också införts i vissa länder. I är det exempelvis förbjudet att mark- nadsföra vadhållning på sport före medan onlinekasino inte får marknadsföras på tv alls. I , som är på gång med en omreglering av onlinemarknaden, har ett lagförslag röstats ige- nom innebärande att det kommer vara förbjudet att sända spelre- klam för förhandsdragna lotterier, vadhållning och kasinospel (även i spelhallar) mellan kl. 06.00–21.00. I har branschen kommit överens om en s.k. whistle to whistle-ban, vilket innebär att ingen spelreklam får sändas på tv under pågående matcher samt och därefter. I trädde en reglering i kraft enligt vilken det bl.a. endast ska vara tillåtet att marknadsföra spel via tv, radio och Youtube mel- lan kl. 01.00–05.00. Som anförts ovan läggs stora belopp på spelreklam, i synnerhet för onlinekasino, på tv men även i radio, vilket är medier som kan anses särskilt påträngande eftersom de utgörs av rörlig bild och/eller ljud. I syfte att skydda barn och unga från att exponeras från mark- nadsföring av spel med hög beroendepotential anser utredningen att en begränsning av när sådan spelreklam ska få förekomma bör införas. Även om en sådan begränsning primärt syftar till att för- hindra normalisering av spelande av högriskspel hos barn och unga skulle en sådan begränsning också skydda andra sårbara grupper som antingen ligger i riskzonen att utveckla spelproblem eller som redan har spelproblem. Det skulle kunna övervägas om spelreklam inte borde få före- komma alls i dessa kanaler, motsvarande förbudet mot reklam i radio och tv för alkohol. Enligt utredningens bedömning vore dock ett totalförbud alltför långtgående. Eftersom införandet av begräns- ningen primärt syftar till att skydda barn och unga bör begräns- ningen gälla den tid då barn och unga i huvudsak tittar på tv eller lyssnar på radio. Med den utgångspunkten bedömer utredningen att Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn tidsbegränsningen lämpligen bör bestämmas till mellan – 21.00. När det gäller barn och ungas medievanor har gene- rellt sett skett en förflyttning från traditionella medier till digitala medieformer. I undersökningen Mediebarometern, som är en under- sökning som belyser medieanvändningen i den svenska befolkningen (9 till ) en genomsnittlig dag, framkom att av alla olika medie- slag var rörlig bild det som allra flest tog del av . En ge- nomsnittlig dag tittade av befolkningen på rörlig bild i någon form. Uppdelat på ålder uppvisade den svenska befolkningen relativt små skillnader när det gäller det samlade tittandet på rörlig bild. Däremot var valet av plattform för tv-tittandet tydligt kopplad till ålder. I de tre yngsta åldersgrupperna (9 till ) var det i samt- liga fall fler som tittade på strömmad tv än på tablålagd tv . I de två äldsta grupperna (45 till ) gällde det omvända. Också Youtubes räckvidd varierade kraftigt mellan åldrarna. tittade av 9 till 14-åringar och av 15- till 24-åringar på Youtube en vanlig dag. I åldern var andelen endast 11 procent.52 När det gäller beställradio (nedan podcasts) ökar lyssnandet bland befolkningen. för internetstrukturs rapport arna och internet – 2019 framgår att podd-lyssnande har vuxit signi- fikant . har podd-lyssnandet fördubblats och 2019 lyssnar mer än hälften av alla mellan 12–på podd . På daglig basis lyssnade på poddar 2019 vilket är en tredubbling . Flitigast lyssnare är de mellan 16–35 år.53 Eftersom en stor del av mediekonsumtionen har flyttat till digitala kanaler syns ett motsvarande rörelsemönster hos annonsörerna och en stor andel av annonseringen sker i digitala kanaler. Eftersom den yngre målgruppen i hög utsträckning konsumerar rörlig bild och ljud digitalt bör regleringen därför även träffa digitala tjänster såsom videodelningsplattformar och podcasts. En sådan reglering skulle också bli mer teknikneutral och konkur- rensrättsligt neutral för mediemarknadens aktörer och skulle därtill ge ett mer enhetligt konsumentskydd. 52Mediebarometern 2019, s. 34-35 (Nordicom, ). 53Svenskarna och Internet – 2019, s. 141. Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn En videodelningsplattform är något förenklat en tjänst där audio- visuellt innehåll, dvs. rörlig bild med eller utan ljud, laddas upp av användare av tjänsten och tillhandahålls allmänheten. Ett exempel på en videodelningsplattform är Youtube, som är en tjänst som tillhan- dahålls av Google. I svensk lagstiftning infördes begreppet videodel- ningsplattform i radio- och tv-lagen då änd- ringar trädde i kraft som syftar till genomförandet av ett ändringsdi- rektiv till det s.k. AV-direktivet. En videodelningsplattform definie- ras i radio- och tv-lagen som en tjänst där tjänsten eller en väsentlig funktion i den som huvudsakligt syfte har att, med hjälp av elektro- niska kommunikationsnät i informations-, underhållnings eller ut- bildningssyfte tillhandahålla allmänheten användargenererade videor eller tv-program som leverantören av tjänsten organiserar men inte har redaktionellt ansvar för. Det begrepp som används i bestämmel- sen i spellagen bör motsvara den definition som förts in i radio- och tv-lagen. Ansvaret för marknadsföring enligt spellagen ligger huvudsakli- gen på annonsören, dvs. För plattformsleverantören kan dock medverkansansvar enligt marknadsföringslagen komma att bli aktuellt. Eftersom videodelningsplattformsleverantören inte har något redaktionellt ansvar för själva innehållet i videorna bör ansva- ret inte kunna omfatta innehållet i dessa, däremot för de reklamse- kvenser som presenteras före, efter eller mellan videos som läggs upp på videodelningsplattformen. Även beställradio, podcasts, omfattas från och med den 1 decem- ber 2020 av bestämmelser i radio och tv-lagen. Regleringen i radio- och tv-lagen tar dock endast sikte på podcasts från public service. En sådan begränsning är inte önskvärd för den bestämmelse som utred- ningen nu föreslår. Bestämmelsen i spellagen ska i stället gälla alla former av podcasts som riktas till den svenska marknaden. I sam- manhanget noterar utredningen att regeringen i propositionen En moderniserad radio- och tv-lag aviserat att frågan om reglering av beställradio från andra än public service bör ses över i ett annat sammanhang (prop. 2019/20:168 s. 141–142). Det finns två sätt att ta del av podcasts på; antingen via en webbplats (dvs. streaming) eller nedladdning (då sparas podcasten ner på en telefon, surfplatta eller dator och det går att lyssna på podcasten när som helst utan internetuppkoppling). Ofta brukar podcasten publiceras i en RSS-feed (really simple syndication) vilket Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn gör det möjligt att prenumerera på feeden genom ett program eller en app. och på så vis få upp alla nya avsnitt av podcasten så snart de publiceras. Prenumerationen innebär att en länkning sker till den webbplats där själva filen finns upplagd och medför således inte att själva avsnittet laddas ner till prenumerantens mobiltelefon eller liknande som appen finns på. Det finns också två olika typer av reklam i podcasts, dels s.k. dy- namisk reklam, dels integrerad eller inbränd reklam. Dynamisk reklam påminner om radioreklam och innebär att dy- namiska ljudfiler placeras på lämpliga platser i podcastinspelningen. Genom denna reklamteknik kommer man också åt gamla podcastav- snitt. Samma reklam läggs in och byts ut i alla avsnitt oavsett när de publicerades. Den andra sortens reklam är s.k. integrerad eller in- bränd reklam. I sådan reklam pratar programledarna i podcasten in reklamen och allt läggs i samma ljudfil. Reklamen ligger därmed kvar i podcastavsnittet såvida inte ändringar görs i ur- sprungsfilen. Regleringsmässigt föreligger vissa svårigheter med tidsbegräns- ningar av när reklam får sändas när det gäller nedladdade podcasts, eftersom annonsören eller den som tillhandahåller podcasten inte känner till den som laddar ner podcasten kom- mer att lyssna på densamma. När podcastformatet slog igenom på den svenska marknaden laddades podcastav- snitt huvudsakligen ner av lyssnarna. konsumeras podcasts uppskattningsvis främst genom streaming54, vilket medför att begränsningen av när en podcast får innehålla spelreklam tekniskt sett går att kontrollera. När det gäller frågan hur nedladdade podcasts bör regleras bedömer utredningen, för att en begränsning ska vara tekniskt genomförbar, att tidpunkten för nedladdningen bör styra tillåtligheten. Om nedladdning sker mellan de tider som reklamförbudet gäller ska podcastavsnittet inte innehålla sådan spel- reklam som omfattas av bestämmelsen. Den bestämmelse som föreslås innebär att det inte kommer gå att använda sig av inbrända annonser för de reglerade spelformerna på det sätt som sker , eftersom en sådan annons ingår i samma ljudfil som podcastavsnittet. Det finns inget som hindrar att pro- gramledare fortsätter att prata in sådan reklam. För att vara i över- ensstämmelse med regleringen måste reklamen i sådana fall ligga i en 54Enligt uppgift från Annonsörer . Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn separat ljudfil eller hanteras på ett annat sätt som gör att den inte hörs vid sändningar mellan kl. 06.00–21.00. En fråga som bör ställas när det gäller den begränsning som föreslås är om det finns risk att begränsningen leder till att spelre- klamen flyttar till andra medier som också kan anses påträngande såsom t.ex. utomhusreklam. I denna del konstaterar utredningen att en av de två stora aktörerna för utomhusreklam, Clear Channel, sedan omregleringen har infört särskilda riktlinjer när det gäller marknadsföring av spel bl.a. i form av vissa volymbegränsningar som redogjorts för ovan. Vidare bedömer utredningen att de olika re- klamformerna inte torde vara helt utbytbara för annonsörerna, vilket talar emot någon större överflyttning av de begränsade reklamty- perna till exempelvis utomhusreklam. Detta bör emellertid följas upp i framtida översyner av regleringen. Närmare om bestämmelsens utformning I 15 kap. spellagen finns bestämmelser om marknadsföring av spel. Kapitlet innehåller bestämmelser om marknadsföring (1 och 2 §§), kommersiella meddelanden (4 §) och reklam (6 §). Frågan är vilket begrepp som lämpligen bör användas vid utformningen av den be- stämmelse som föreslås. Med marknadsföring avses detsamma som i marknadsföringsla- gen. Marknadsföring avser således reklam och andra åtgärder i när- ingsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och till- gången till produkter inbegripet en näringsidkares handlande, un- derlåtenhet eller någon annan åtgärd eller beteende i övrigt före, under eller efter försäljning eller leverans av produkter till konsu- menter eller näringsidkare (3 § marknadsföringslagen). Den mark- nadsrättsliga definitionen av marknadsföring är ett mycket vid- sträckt begrepp som omfattar fler åtgärder än begreppet reklam. Enligt 15 kap. 3 § spellagen finns vissa bestämmelser om infor- mationsskyldighet vid användandet av kommersiella meddelanden om spel. Vad som avses med kommersiella meddelanden framgår inte av lagen eller förarbetena. I 15 kap. 6 § spellagen finns bestämmelser om reklam i radio och tv. Utredningen har i avsnitt 7.6.2 och 7.6.3 föreslagit att hänvis- ningen till radio- och tv-lagen ska tas bort och att videodelnings- Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn plattformar också ska omfattas av bestämmelsen i 6 §. Bestämmelsen tar således sikte på reklam i motsvarande medier som den nu före- slagna bestämmelsen avser att träffa. Mot bakgrund av den hänvis- ning till radio- och tv-lagen som finns i 15 kap. 6 § spellagen torde begreppet reklam motsvara reklam-begreppet i den lagen. Reklam definieras i radio och tv-lagen som varje form av meddelande a) som sänds antingen mot betalning eller liknande ersättning eller som ut- gör egenreklam och b) som syftar till att i näringsverksamhet mark- nadsföra varor, tjänster, fast egendom, arbetstillfällen eller andra nyttigheter. Begreppet reklam är som ovan angetts ett något snävare begrepp än marknadsföring. Den begränsning som föreslås syftar till att vissa spelformer med hög risk för beroende inte ska få marknadsföras i medier varav vissa av dem kan omfattas av YGL. Utgångspunkten i YGL är, liksom i TF, att reklambudskap hör till yttrandefriheten. Inskränk- ningar i rätten att framföra sådana budskap kräver därför stöd i grundlagen, såvida det inte rör sig om sådana renodlat kommersiella meddelanden som faller utanför YGL:s tillämpningsområde med stöd av en ändamålstolkning. Enligt 1 kap. 19 § YGL hindrar dess bestämmelser inte att det i lag meddelas föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i program eller om villkor för sådan reklam.