sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — Statskontoret bedömer, även om intäkterna för all- männyttiga organisationer ökade något 2019 jämfört med föregå- ende år, att en hårdare konkurrens på spelmarknaden och ökade kostnader för att anpassa sig till nya krav, har gjort det svårt för allmännyttiga organisationer att konkurrera om svenskars spelande. Statskontoret sammanfattar läget 2019 inom nio olika områden så här. Spelmarknaden omsatte 2019 totalt . Det är svårt att fastställa hur marknadens storlek har förändrats jämfört med . Konkurrensen på marknaden har skärpts. Spelandet ut- vecklades svagt på spelformer som är förbehållna staten och all- männyttiga organisationer. Den så kallade kanaliseringsgraden uppskattas till i genomsnitt 2019. var den betydligt lägre än . Ka- naliseringsgraden var något lägre än under det andra halv- , och något högre under det första. Kanaliseringen varierar mellan olika spelformer. Statens intäkter från spel Statens samlade intäkter från spel uppskattas till 2019, vilket är i nivå med . Intäkterna från punktskatt på spel och bolagsskatt från spelföretag ökade jämfört med , medan intäk- terna från utdelning från AB minskade. Storleken på ut- delningen från var dock inte beslutad när Statskontoret lämnade sin rapport. Den svenska spelmarknaden efter omregleringen Allmännyttiga organisationers intäkter från spel Intäkterna från allmännyttiga spel var 2019. Det är något mer än 2018. Men det beror främst på att intäkterna från ett stort lotteri ökat. Spelföretag sponsrade idrottsförbunden med runt 2019. Det är något mer än . Konsumentskyddet har stärkts efter omregleringen. Närmare 50 000 per- soner har stängt av sig från spel genom Spelpaus. Antalet personer som har gjort självtest har ökat kraftigt. Spelreklam i digitala mediekanaler ökade 2019, medan spelreklam i traditionella kanaler som tv minskade. Det finns tecken på att spelproblemen i befolkningen kan ha minskat, men det saknas data som primärt mäter spelproblem. Antalet personer som söker hjälp hos Stödlinjen har minskat. Kvinnor an- vänder inte samhällets stödinsatser i samma utsträckning som män. Brottslighet och det brottsförebyggande arbetet Den olovliga spelverksamheten är fortfarandet betydande. Vissa åt- gärder för att stänga ute olicensierat spel har vidtagits, men de verk- tyg som finns mot olovlig spelverksamhet har ännu inte prövats. Det är fortfarande svårt att utreda och lagföra matchfixning. Spelföretagen samlar in omfattande uppgifter om sina kunder för att uppfylla spellagens krav på kundkännedom och spelansvar. Var fjärde spelare uppfattar 2019 att datainsamling om deras spelbete- ende är ett intrång i den personliga integriteten. Det är en något lägre andel än 2018. Den svenska spelmarknaden efter omregleringen Kostnader för statliga myndigheter Statliga myndigheters kostnader för uppgifter som rör spelmarknaden var 2019, varav 70 miljoner för Spelinspek- tionen. Myndigheternas kostnader ökade med jämfört med . Det beror på att de fått fler uppgifter kring spel- marknaden. 4.2Särskilda åtgärder med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19 Regeringen beslutade om förordningen (2020:495) om tillfälliga spelansvarsåtgärder med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19. Förordningen, som syftar till att motverka de ökade risker på spelmarknaden man bedömt har uppstått till följd av coronapandemin, ska gälla från till utgången av 2020.2 Genom förordningen riktas särskilda regler mot kommersiellt online- spel och spel på värdeautomater. Insättningsgränsen vid spel på kom- mersiellt onlinespel får uppgå till högst , och motsvarande förlustgräns gäller vid spel på värdeautomater. Förord- ningen gör det vidare obligatoriskt för spelarna att ange gränser för speltiden vid spel på kommersiellt onlinespel och värdeautomater, och bonusar som erbjuds av licenshavare som tillhandahåller kommersiellt onlinespel och värdeautomater får uppgå till högst . I anslutning till beslutet om den tillfälliga förordningen gav regeringen också i uppdrag att göra en för- djupad analys av hur problemspelande i samhället utvecklats till följd av covid-19 (S2020/05018/RS). Uppdraget ska redovisas till Social- departementet . gav regeringen även Spelinspektionen i upp- drag att bland annat rapportera om utvecklingen på spelmarknaden, vidta kunskapshöjande åtgärder avseende , stärka tillsynen mot illegalt spel och föreslå åtgärder för att förhindra kringgåenden av reglerna om gränssättning (Fi2020/01922/OU). Uppdraget redovi- sades till och slutredovisades (20Si1184). 2Den skickades en remiss ut om förlängd giltighet av den tillfälliga regler- ingen (Fi2020/04385). I remissen föreslås att regleringen ska gälla till utgången av . till den nya marknadssituationen Enligt direktiven ska utredaren analysera hur struktu- rerat om sin verksamhet med anledning av omregleringen av spel- marknaden och överväga om ytterligare åtgärder krävs för att till- godose de krav som följer av den nya regleringen. •redogöra för hur uppdelningen av har genomförts, •se över bolagets roll efter uppdelningen av dess verksamhet i en del som bedrivs med ensamrätt och en del som är konkurrens- utsatt, •överväga och redovisa vilka eventuella ytterligare åtgärder som bedöms nödvändiga för att bolagets omstrukturering ska vara förenlig med gällande rätt, samt •föreslå eventuella förtydliganden av det uppdelade bolagets roll i respektive marknadssegment enligt den nya spelregleringen. Enligt den numera upphävda lotterilagen kunde som huvudregel endast ideella föreningar med syfte att främja allmännyttiga ändamål få tillstånd att anordna lotteri. Regeringen hade därutöver, genom en undantagsbestämmelse i lotterilagen, möjlighet att bevilja tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som angavs i lagen. Med stöd av denna undantagsbestämmelse meddelades till- stånd att bedriva lotteriverksamhet till det av staten helägda bolaget Svenska Spels anpassning till den nya marknadssituationen AB samt det statligt kontrollerade bolaget och Galopp (ATG). började spelföretag utan tillstånd, ofta baserade på , att tillhandahålla spel över internet till svenska spelare. Aktörerna med tillstånd på den svenska marknaden tappade kontinuerligt marknadsandelar till dessa företag. 2018 stod aktö- rerna utan tillstånd för av den totala omsättningen på den svenska spelmarknaden. Denna utveckling utgjorde ett centralt motiv till att omreglera marknaden.1 Genom omregleringen av spelmarknaden infördes ett licens- system enligt vilket samtliga aktörer som vill bedriva spelverksamhet i måste ha licens av Spelinspektionen för sin verksamhet. Spellagen, som trädde i kraft , innehåller sex olika typer av licenser; •statligt spel (landbaserade kasinon, värdeautomater och vissa former av lotterier), •spel för allmännyttiga ändamål (vissa former av lotterier och landbaserad bingo), •kommersiellt onlinespel (kasinospel, online-bingo, datorsimule- rade automatspel, s.k. slots online), •landbaserat kommersiellt spel (kasinospel som inte sker på kasino, spel på varuspelsautomater och visst kortspel under vissa förut- sättningar), samt •spel på fartyg i internationell trafik. Licens för statligt spel får enligt 5 kap. spellagen endast ges till ett direkt eller indirekt helägt statligt aktiebolag. AB har i enlighet med denna reglering beviljats licens för värdeautomater och lotterier och för statligt kasinospel. Enligt 5 kap. 2 § andra stycket spellagen får den som har ensam- rätt för statligt spel inte beviljas licens enligt andra kapitel i lagen. Bestämmelsen infördes i syfte att så långt som möjligt säkerställa konkurrensneutralitet på den nya spelmarknaden.2 I propositionen 1Statskontoret,Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden, Delrapport 2 (2019:6), s. 24. 2017/18:220, s. 116–117. Svenska Spels anpassning till den nya marknadssituationen konstaterades att licens för spel som inte omfattas av ensamrätten endast kan beviljas om denna verksamhet bedrivs av en annan juridisk person än den som bedriver verksamheten med ensamrätt.3 Det konstaterades också att för det fall skulle vilja fort- sätta att tillhandahålla de spel som bolaget tillhandahöll före omreg- leringen samt sådana spel som genom omregleringen skulle komma att tillåtas (kommersiellt onlinespel), krävdes en omstrukturering av bolagets verksamhet. Regeringen gjorde slutligen bedömningen att eftersom Svenska Spels anpassning till de nya reglerna är central för den omreglerade spelmarknadens funktion skulle en särskild uppföljning göras av hur anpassat sin verksamhet till de nya reglerna, vilket är bakgrunden till utredningens direktiv i denna del.4 5.3.1Koncernstrukturen före omregleringen m.m. AB bildades efter en sammanslagning av AB Tips- tjänst (etablerat 1934) och (etablerat 1897). Bolaget ägs till av svenska staten. hade i uppdrag från staten att, efter tillstånd från regeringen, anordna spel och lotterier på ett ansvarsfullt sätt. Tillstånden från regeringen reglerade fram till omregleringen föl- jande områden; lotterier och vadhållning på idrottstävlingar, värde- automater, kasinospel och nätpoker. Spelverksamheten bedrevs pri- märt i moderbolaget och i dotterbolaget . I koncernen ingick också dotterbolaget , som bildade en underkoncern med dotterbolagen . Se figur 5.1. 2017/18:220, s. 270. 2017/18:220, s. 277–278. Svenska Spels anpassning till den nya marknadssituationen Figur 5.1 Svenska Spels koncernstruktur före omregleringen 5.3.2Koncernstrukturen efter omregleringen m.m.5 Inför omregleringen delade upp sin spelverksamhet i tre olika affärsområden; Tur (nummerspel och lotto), Sport och Casino (vadhållning och onlinekasino) och Casino Cosmopol och Vegas (landbaserade kasinon och värdeautomater). Det beslutades att lägga ut de spelformer som genom omregler- ingen skulle bli föremål för licens på den konkurrensutsatta delen av marknaden i ett separat dotterbolag, nya (””). Bolaget bildades och är ett dotter- bolag till AB . har licens för kom- mersiellt onlinespel och vadhållning och erbjuder sportspel, online- bingo och nätpoker (vilka tidigare tillhandahölls av moderbolaget) samt onlinekasino (vilket är en spelprodukt som inte var tillåten före omregleringen). Övriga spel inom koncernen tillhandahålls fortfa- rande av AB , med undantag för landbaserade kasinon som fortfarande drivs av , i enlighet med de licenser som erhållits för spel förbehållet staten. Se figur 5.2. 5Avsnitt 5.3.2. och 5.3.3 bygger på uppgifter som har lämnat till utredningen. Svenska Spels anpassning till den nya marknadssituationen Figur 5.2 Svenska Spels koncernstruktur efter omregleringen Per hade enligt samtliga de tillgångar och den personal, cirka 120 personer, som krävs för att bedriva bolagets kärnverksamhet. Personal överfördes dels från moderbolaget, dels skedde nyrekryteringar. Även varumärken, vissa tillgångar och några tekniska plattformar överfördes från moder- bolaget till men i huvudsak gjordes nya invester- ingar i dotterbolaget. Bolaget köper koncerngemensamma tjänster och funktioner inom fem områden från moderbolaget.6 Enligt köps dessa tjänster mot marknadsmässig ersättning i enlighet med särskilt upprättade avtal. använder också Svenska Spels huvudvarumärke ”vinnargubben” vid marknadsföring av sin verksamhet. För denna användning betalar en årlig licensavgift. Licensavgiften är enligt beräknad enligt vedertagna principer för licensiering av varumärke och ska återspegla en marknadsmässig ersättning för värdet får genom användning av huvudvarumärket. Beräkningen av licens- avgiftens storlek har enligt gjorts av en extern aktör. 6De fem områdena utgörs av affärsstöd, , IT-tjänster, kommunikation och håll- barhet samt retail och kundtjänst. Svenska Spels anpassning till den nya marknadssituationen 5.3.3Andra vidtagna separationsåtgärder med anledning av omregleringen Utöver den uppdelning som har gjorts vad gäller affärsområden och den legala strukturen har respektive bolag efter omregleringen sepa- rerade kunddatabaser och spelkonton. Bolagen har också separata webbplatser, IT-system, intern organisation, avtal med ombuden och transaktionsflöden. Regler för marknadsföring har införts i syfte att undvika korsmarknadsföring samt för att tydliggöra vilka spel som tillhandahålls av respektive bolag. När Sport & Casinos pro- dukter marknadsförs med användande av huvudvarumärket används en särskiljare i blått med texten ”spel från ”. För spel som tillhandahålls av moderbolaget används vid marknadsföring på motsvarande sätt en särskiljare i grönt med texten ”Tur”. För att kunna ta del av hela koncernens spelutbud, dvs. inom samt- liga affärsområden, behöver kunderna två olika konton och spelplån- böcker, dvs. ett avtal och konto hos moderbolaget och ett hos Sport & Casino. Bolagen har också separata webbplatser. Huvuddomänen är dock fortsatt koncerngemensam. För att kunna spela och logga in måste kunder klicka sig vidare till respektive bolags hemsida. Samma princip om uppdelning gäller även hos Svenska Spels spelombud. Det koncerngemensamma varumärket används dock fortfarande i skyltning utanför butik. Samtliga åtgärder ovan har enligt vidtagits för att säkerställa en tydlig uppdelning av verksamheterna inom koncernen och att ingen otillåten korssubventionering sker. 5.4Svenska Spels roll på spelmarknaden efter uppdelningen Den totala omsättningen efter utbetalda vinster på den svenska spel- marknaden uppgick till . Av belop- pet beräknas komma från aktörer med svensk licens medan olicensierade aktörer uppskattas ha omsatt runt 2 mil- jarder kronor.7 7Siffrorna är hämtade från Spelinspektionen som i sin tur baserar beräkningen på data från , företaget (H2GC) samt information som Spelinspek- tionen samlat in på egen hand. Uppskattningen av omsättningen hos olicensierade aktörer är osäker. Svenska Spels anpassning till den nya marknadssituationen var 2019 fortsatt den största aktören på den svenska spelmarknaden med en marknadsandel om , jämfört föregående år. Näst största aktör var ATG med en marknadsandel om . På den konkurrensutsatta delen av marknaden, vilket utgör den del av marknaden som har den sammantaget högsta nettoomsättningen, agerar , ATG och de nya kommersiella spelföre- tagen. Per hade 72 spelföretag beviljats licens av Spelinspektionen för kommersiellt onlinespel och/eller vadhåll- ning. Många av de företag som sedan omregleringen har licens för kommersiellt onlinespel och/eller vadhållning i tillhandahöll spel på den svenska spelmarknaden även före omregleringen. Efter- som det numera finns fler spelföretag på spelmarknaden som öppet kan bedriva och marknadsföra sina spel har konkurrensen hårdnat, inte minst när det gäller onlinespel och vadhållning.8 Konkurrensen på denna del av marknaden har alltså, åtminstone om man utgår från tillåtna aktörer, skärpts. har breddat sitt pro- duktutbud eftersom sedan omregleringen även erbjuder vadhållning på hästar samt onlinekasino (vilket inte var möj- ligt före omregleringen). uppgick nettoomsättningen på den konkurrensutsatta delen av marknaden till . Nettospelsintäkterna för uppgick till , vilket utgör en ökning med eller jämfört med 2018.9 Den största aktören på den konkurrensutsatta mark- naden var ATG med nettospelsintäkter uppgående till 4,4 mil- jarder kronor. Andra stora aktörer på delmarknaden är med varumärken som samt med varumärket . De nya spelföretagen med licens för kommersiellt onlinespel och/eller vadhållning hade 2019 en mark- nadsandel om på hela den svenska spelmarknaden.10 8 Statskontoret, Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden, Delrapport 3 (2020:8), s. 31. 9Ökningen kan hänföras till lanseringen av nätkasino-produkten som började erbjudas av Sport & Casino per . Sportsspelskategorierna poolspel och betting redo- visade däremot lägre nettospelsintäkter, vilket främst kan förklaras med högre återbetalning till kunderna jämfört med , se Svenska Spels årsredovisning 2019, s. 31. 10Statskontoret, Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden, Delrapport 3 (2020:8), s. 32. Beräkningarna är gjorda utifrån spelmarknadens totala omsättning, dvs. inklusive olicensierade aktörer. Svenska Spels anpassning till den nya marknadssituationen 5.5Konkurrensverkets ärende Dnr 128/2019 (klagomål mot ) anmälde för onlinespel () koncernen till för missbruk av dominerande ställning på spelmarknaden enligt artikel 102 i fördra- get om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) och 2 kap. 7 § konkurrenslagen (2008:579). Med anledning av anmälan inledde en utredning enligt konkurrenslagen. begärde att skulle ålägga och AB att i all sin marknadsföring, även hos sina ombud, särskilja användningen av huvudvarumärket ”” så att det enbart används i verksamheten för Turspel och men inte i den konkurrensutsatta verksamheten Sport begärde också att skulle ålägga AB och att upphöra med att på för Turspel och i Svenska Spels app hänvisa till sina konkurrensutsatta spel på samt upphöra med att till sina spelkunder i kunddatabasen för Turspel, i utskick via e-post, information vid inloggning på spelkonto eller på annat liknande sätt påminna sina Turspelskunder om möjligheten att registrera även ett konto på . Sedan under ärendets gång uppgett sig ha tagit bort de ifrågasatta länkarna etc. ovan kom utredning pri- märt att handla om användandet av huvudvarumärket på den konkur- rensutsatta marknaden för kommersiellt onlinespel och vadhållning. Enligt missbrukar sin dominerande ställning på lotterimarknaden genom att använda den som en hävstång på den konkurrensutsatta marknaden för kommersiellt onlinespel och vad- hållning, där AB verkar. Huvudvarumärket har byggts upp inom ramen för den stat- liga ensamrätten och Sport & Casino AB:s användning av detta sned- vrider enligt konkurrensen på marknaden och medför också inträdes- och expansionshinder för andra aktörer på den konkurrensutsatta marknaden. Under utredningen inhämtade uppgifter bl.a. om Svenska Spels marknadsföring av spelprodukter, uppföljningar gäl- lande varumärkesimage och igenkänning, kostnader för och effekter av investeringar i varumärkesbyggande samt uppgifter gällande licensav- Svenska Spels anpassning till den nya marknadssituationen giften för nyttjande av huvudvarumärket. Uppgifter inhämtades också från konkurrerande spelbolag och möten ägde även rum med dessa. Kontakter förevar vidare med Spelinspektionen, Statskontoret och . utredning visade bl.a. att: •Svenska Spel har ett starkt varumärke jämfört med övriga aktörer på spelmarknaden, •Svenska Spel har licens förbehållen staten och en stark ställning inom området för lotterier, men är också en viktig aktör inom delar av det konkurrensutsatta området för kommersiellt online- spel och vadhållning, •kostnader för investeringar i huvudvarumärket belastar till stor del området med licens förbehållen staten till förmån för det konkurrensutsatta området. Utredningen visade emellertid också att: •varumärken inte är avgörande för kunders val av spelbolag, •inom spelbranschen finns det även flera stora internationella aktö- rer med kända varumärken som marknadsförts gentemot svenska spelare , •det totala antalet aktörer med licens för vadhållning och/eller kom- mersiellt onlinespel är betydande och inträdeshindren är begränsade. De rådande marknadsförhållandena minskar enligt Konkurrens- verket risken för att konkurrensen skadas, utifrån de indikationer på snedvridning som funnit. fann därför inte skäl att prioritera en fortsatt utredning av frågan om användningen av huvudvarumärket utgör en överträdelse av för- budet i 2 kap. 7 § konkurrenslagen och artikel 102 FEUF. Beträf- fande frågan om otillåten korssubventionering beaktades även att det inte fanns tydliga indikationer på underprissättning. Av samma skäl som ovan ansåg heller inte att det fanns skäl att utreda ärendet vidare enligt reglerna om konkur- rensbegränsande offentlig säljverksamhet enligt 3 kap. 27 § konkur- renslagen. Svenska Spels anpassning till den nya marknadssituationen Avslutningsvis konstaterade att det i förarbe- tena till spellagen framgår att bestämmelsen om att ett statligt bolag som har licens för statligt spel inte kan få licens för andra spel syftar till att så långt som möjligt säkerställa konkurrensneutraliteten och att med anledning av vad som framkommit i ärendet anser att det i uppföljningar av konkurrensneutraliteten på den omreglerade spelmarknaden finns skäl att granska frågan om Svenska Spels användning av gemensamma resurser såsom huvud- varumärket och hur sådana gemensamma resurser prissatts utifrån kostnader och marknadsvärde. Utredningens bedömning: Det bedöms inte nödvändigt för ägarna att vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa att Svenska Spels omstrukturering ska vara förenlig med gällande rätt. Eftersom omregleringens effekter på konkurrensen kan ta tid finns det dock skäl att, bl.a. genom Statskontorets utvärderingar, fortsatt följa utvecklingen på spelmarknaden i konkurrenshänseende. Inför omregleringen av spelmarknaden bedömde Spellicensutred- ningen att en avyttring borde göras av den del av som skulle komma att verka på den konkurrensutsatta delen av mark- naden efter omregleringen. Flera remissinstanser, däribland och , delade denna bedömning. Regeringen ansåg emellertid att det inte var lämpligt att överväga en avyttring innan uppföljningen av hur bolaget anpassat verksamheten till de nya reg- lerna eller utvärderingen av reformen i övrigt har genomförts. Som redovisats ovan får den som har beviljats licens för statligt spel inte beviljas licens enligt andra kapitel i lagen (5 kap. 2 § andra stycket spellagen). I förarbetena till spellagen framgår att licens för spel som inte omfattas av ensamrätten endast kan beviljas om denna verksamhet bedrivs av en annan juridisk person än den som bedriver verksamheten med ensamrätt. Spellagen förutsätter alltså en strikt uppdelning mellan spelverksamhet som helt eller delvis bedrivs med ensamrätt och spelverksamhet som är föremål för konkurrens. I förarbetena konstateras även att det är bolagets uppgift att bedriva verksamheten på ett sådant sätt att den inte strider mot det kon- Svenska Spels anpassning till den nya marknadssituationen kurrensrättsliga regelverket, vilket bl.a. innebär att det inte får ske otillåten korssubventionering mellan det bolag som bedriver verk- samhet med ensamrätt och det bolag som hanterar den konkurrens- utsatta verksamheten. Omstruktureringen av bolaget ansågs vara en fråga för bolaget och dess styrelse, inte för ägaren.11 I avsnitt 5.3 har redogjorts för hur har omstruk- turerat sin verksamhet med anledning av omregleringen av spel- marknaden och vilka separationsåtgärder som har vidtagits för att separera de bolag som har licens för spel förbehållet staten respektive det bolag som agerar på den konkurrensutsatta delen av marknaden. Som framgår av redogörelsen bedrivs Svenska Spel-koncernens verk- samhet inom den konkurrensutsatta delmarknaden av en annan juri- disk person än de bolag som har licens för statligt spel. har också beviljats licens av Spelinspektionen för online- spel och vadhållning i enlighet med kap. 7 och 8 i spellagen. Vad gäller den legala strukturen har således de förändringar som krävs enligt 5 kap. 2 § andra stycket spellagen genomförts. När det gäller frågan om verksamheten bedrivs på ett sätt som är förenlig med det konkurrensrättsliga regelverket kan konstateras att huvudvarumärket används såväl av bolagen som har licens för statligt spel som av , vilket skulle kunna vara problema- tiskt i konkurrenshänseende. Frågan har varit föremål för bedömning hos som konstaterar att frågan om användning av ett varumärke, som byggts upp inom ramen för en- samrätt, på en närliggande konkurrensutsatt marknad kan utgöra missbruk av dominerande ställning inte har prövats i svensk praxis eller på EU-nivå. Däremot har frågan bedömts på nationell nivå i och . I avgöranden från dessa länder har det ansetts att en sådan användning kan utgöra ett missbruk men att den aktuella marknadens egenskaper och omständigheterna i det specifika fallet är avgörande vid bedömningen.