sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — I till nationella riktlinjer för öppen tillgång till vetenskaplig information (2015) definieras forskningsdata som ”digital information som tas fram med offentlig finansiering och som har samlats in för att analyseras i ett vetenskapligt syfte”. Exempel på sådan forskningsdata är resultat från experiment och mätningar, observationer från fältarbete, statistik, enkätsvar, inter- vjuer och bilder. Fysiska föremål som t.ex. naturvetenskapliga och arkeologiska samlingar, fysiska konstverk eller biobanker betraktas i sig själva inte som forskningsdata, men däremot är digital informa- tion om sådana föremål att betrakta som forskningsdata (se s. 17 och 30). I den senare rapporten ”Samordning av öppen tillgång till forsk- ningsdata” (2020) från definieras forskningsdata som ”Digital information som har skapats under forskningspro-ces- sen. Om redan befintliga data från andra aktörer har använts, såsom exempelvis olika typer av myndighetsdata, utgör dessa forsknings- data endast om de har analyserats, bearbetats eller på annat sätt för- ädlats under forskningsprocessen” (s. 48). En bestämmelse med en definition av forskningsdata bör införas i lagen som utgår från direktivets definition. Vad som anges i direk- tivet om att det ska röra sig om information som ”används som bevis i forskningsprocessen eller som i forskarvärlden är allmänt accepte- rade som nödvändiga för att validera forskningsrön och forsknings- resultat” anser vi inte behöver införas i definitionen i den nya lagen, då det enligt vår bedömning inte tillför någon materiell avgränsning utan i första hand har ett förklarande syfte. Vi föreslår därför att forskningsdata definieras som digital information som samlats in eller framställts inom ramen för vetenskaplig forskningsverksamhet. 10Den nya lagens tillämpningsområde I öppna data-direktivet utvidgas tillämpningsområdet till att även omfatta offentliga företag i vissa sektorer såsom energi, vatten, trafik och transport. Vidare innebär direktivet att offentligt finansierade forskningsdata omfattas samt att bestämmelserna om undantag från tillämpningsområdet ändras något. I detta kapitel behandlar vi den nya lagens tillämpningsområde. Inledningsvis redogör vi för vissa utgångs- punkter avseende förhållandet till nationella bestämmelser när det gäller rätten att vidareutnyttja information och information som görs tillgänglig med stöd av 2 kap TF, se avsnitt 10.2. I avsnitt 10.3 be- handlar vi vissa begränsningar i tillämpningsområdet på grund av av- tal om immateriella rättigheter. Därefter går vi igenom vilken informa- tion som omfattas av den nya lagen, se avsnitt 10.4. vide typer av information som inte omfattas av tillämpningsområdet, se avsnitt 10.5. 10.2Vissa utgångspunkter avseende förhållandet till nationell rätt 10.2.1Rätten att vidareutnyttja information och begränsningar i denna följer av svensk rätt Information som myndigheter gör tillgänglig får som huvudregel vidareutnyttjas fritt utan restriktioner. Denna rättighet är grundlags- skyddad avseende sådan information som har lämnats ut efter en be- gäran om allmän handling enligt 2 kap. TF, men ett fritt vidareut- nyttjande gäller även enligt en svensk allmän princip för information Den nya lagens tillämpningsområde som har tillgängliggjorts på frivillig väg (jfr Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175, s. 138). Det är alltså inte öppna data-direktivet eller den nya lagen som kommer att ge rätt att vidareutnyttja information. Det kan emellertid finnas rättsliga begränsningar i möjligheten att vidareutnyttja information. Exempelvis kan det vara fråga om ett för- behåll enligt 10 kap. 14 § OSL som begränsar den enskildes rätt att sprida informationen vidare eller att ett vidareutnyttjande skulle strida mot finalitetsprincipen i dataskyddslagstiftningen.1 Sådana begräns- ningar följer direkt av författning och ska inte sammanblandas med det förhållandet att en myndighet ställer upp villkor för ett vidare- utnyttjande med stöd av en författning, t.ex. lagen (1960:729) om upp- hovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen, URL). Begränsningar i rätten att vidareutnyttja information, liksom begränsningar av rätten att ställa upp villkor för vidareutnyttjande eller att ta ut avgifter för information som ska vidareutnyttjas, följer alltså inte av direktivet utan av nationell reglering, t.ex. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), upphovsrättslagen, avgiftsförord- ningen (1992:191), dataskyddsförordningen eller en registerförfatt- ning. Direktivet innehåller däremot begränsningar av myndigheters rätt att fritt bestämma villkorens innehåll och utformning samt stor- leken på avgifter. I artikel 5 anges vidare vissa krav på hur myndig- heter ska tillhandahålla information som är tillgängliggjord. Ett av syftena med direktivet och den nya lagen är alltså att säkerställa att de villkor som ställs upp i enlighet med annan författning ska vara objektiva, proportionella och icke-diskriminerande, att avgifterna följer vissa principer samt att information tillhandahålls i format som underlättar ett vidareutnyttjande. Direktivets krav i dessa delar ska tillämpas inte bara på information som myndigheter tillgängliggör på eget initiativ, utan även på information som har lämnats ut med stöd av 2 kap. TF eller som tillgängliggörs på grund av en skyldighet som anges i en annan författning. Enligt 5 § i den nuvarande PSI-lagen är vidareutnyttjande tillåtet för handlingar som tillhandahålls av myndigheter, med de begräns- ningar som en myndighet är skyldig att besluta om eller som annars följer av författning. Denna bestämmelse infördes och genom bestämmelsens första led implementerades ändringsdirektivets nya 1Se artikel 5.1.b i dataskyddsförordningen. Den nya lagens tillämpningsområde bestämmelse om en allmän princip om rätten till vidareutnyttjande av handlingar (artikel 3.1). Rätten att vidareutnyttja information följer som tidigare nämnts av tryckfrihetsförordningen och den svenska allmänna principen om att myndigheters handlingar som huvudregel får användas fritt när de har gjorts tillgängliga av myndigheter, med de begränsningar som följer av nationella bestämmelser. Att införa en bestämmelse i den nya lagen som föreskriver att vidareutnyttjande är tillåtet för infor- mation som har gjorts tillgänglig av myndigheter, jfr 5 § första ledet i PSI-lagen, skulle ge sken av att lagen ger en rättighet som annars inte finns. Detta gäller även om avsikten med bestämmelsen endast är att upplysa om rättigheten. Vi anser därför att artikel 3.1 inte be- höver eller bör implementeras i svensk rätt genom en särskild be- stämmelse i likhet med 5 § PSI-lagen. När det gäller bestämmelsen i 5 § andra ledet PSI-lagen kan det framhållas att det inte finns någon motsvarande bestämmelse i öppna data-direktivet, utan detta synes vara en upplysningsbestämmelse om att det kan finnas begränsningar i möjligheten att vidareutnyttja information i nationell rätt. Vår upp- fattning är att detta inte heller behöver eller bör framgå av den nya lagen. Däremot föreslår vi bestämmelser i den nya lagen om att for- matkraven inte får tillämpas om det är olämpligt med hänsyn till skyd- det av personuppgifter eller om det i annan författning anges att information inte får tillhandahållas i visst format, se avsnitt 17.6.1. 10.2.2Information som görs tillgänglig med stöd av tryckfrihetsförordningen Enligt våra kommittédirektiv ska vi göra en utvärdering av förhåll- andet mellan PSI-lagen och tryckfrihetsförordningens bestämmelser om tillgång till allmänna handlingar. Vi kan inledningsvis konstatera att vissa remissinstanser tidigare ställt sig frågande till att PSI-lagen ska tillämpas även på information som har lämnats ut med stöd av 2 kap. TF (se prop. 2009/10:175, s. 139 och 142). Mot denna bak- grund finns det anledning att reflektera över frågan om även infor- mation som lämnats ut med stöd av tryckfrihetsförordningen ska omfattas av tillämpningsområdet för den nya lagen. Det kan inledningsvis framhållas att av skäl 31 i öppna data-direk- tivet framgår att direktivet inte bara är tillämpligt på handlingar som myndigheter gör tillgängliga på eget initiativ, utan även på handlingar Den nya lagens tillämpningsområde som görs tillgängliga på förfrågan. Uppfattningen om att informa- tion som har lämnats ut med stöd av 2 kap. TF ska omfattas av PSI- lagen uttrycks även i förarbetena till PSI-lagen som anger att lagen ska tillämpas när en myndighet tillhandahåller en handling eller delar av en handling, oavsett på vilken rättslig grund detta sker och att det saknar betydelse om myndigheten är skyldig att lämna ut handling- arna eller gör det som en frivillig åtgärd (prop. 2009/10:175, s. 141 f.). Enligt vår mening är öppna data-direktivet tillämpligt även på in- formation som myndigheter lämnar ut enligt tryckfrihetsförordningen efter en begäran. Sådan information får i och för sig som huvudregel vidareutnyttjas fritt utan restriktioner, men myndigheter kan enligt bestämmelser i nationell reglering ha rätt att ställa upp villkor för vidareutnyttjandet. Sådana villkor kan exempelvis aktualiseras efter ett utlämnande i samband med att informationen är föremål för myn- dighetens upphovsrätt, se t.ex. 2 kap. 26 a § första stycket URL som föreskriver att upphovsmannen har rätt till ersättning för att verket ska få återges. Dessa villkor måste följa kraven i öppna data-direk- tivet. Enligt vår bedömning är det med hänsyn till vad som anförts ovan klart att den nya lagen även ska omfatta information som lämnas ut med stöd av 2 kap. TF, om inte informationen omfattas av ett undan- tag, se avsnitt 10.5. Frågan om hur information kan göras tillgänglig behandlas närmare i avsnitt 8.3.1. 10.3Vissa begränsningar i tillämpningsområdet på grund av avtal om immateriella rättigheter Vårt förslag: Den nya lagen ska inte tillämpas om det är oförenligt med internationella avtal om skyddet av immateriella rättigheter. Som vi återkommer till i avsnitt 10.5 undantas information i vissa fall från öppna data-direktivets tillämpningsområde. Ett exempel är information som tredje man har rätt till enligt upphovsrättslagen, se avsnitt 10.5.2. När det gäller skyddet för immateriella rättigheter innehåller direktivet emellertid även en generell avgränsning, genom att det i artikel 1.5 anges att de skyldigheter som följer av direktivet endast ska tillämpas i den mån det är förenligt med bestämmelserna i internationella avtal om skyddet av immateriella rättigheter. Den nya lagens tillämpningsområde exempel på sådana avtal anges för skydd av litte- rära och konstnärliga verk, avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter () och Wipos fördrag om upphovsrätt. Begränsningen i artikel 1.5 kommer enligt vår bedömning i första hand att få betydelse för tillämpningen av de skyldigheter i den nya lagen som inte har en koppling till att viss information tillhandahålls. Avsikten kan inte vara att den ska kunna utgöra ett mer generellt undantag för att inte följa de skyldigheter vad gäller avgifter, villkor och format som anges i den nya lagen. Om den bestämmelse vi nu föreslår ändå skulle åberopas i dessa situationer finns en möjlighet att få ett sådant ställningstagande – i vart fall när det har gjorts av en myndighet – prövat genom de överprövningsmekanismer som vi redogör för i kapitel 12 och 13. Ett exempel på en potentiell konflikt kan uppkomma i förhållande till skyldigheten att digitalt offentliggöra ett avtal om en exklusiv rättighet, se avsnitt 15.5. Detta är en situation som har lyfts av poten- tiella vidareutnyttjare som vi har varit i kontakt med under utred- ningen. För det fall avtalet i sig utgör en företagshemlighet kan en konflikt uppstå mellan skyldigheten att publicera avtalet och de rättig- heter som följer av . I syfte att lösa dessa potentiella konflikter mellan en immateriell rättighet och den nya lagens skyl- digheter för myndigheter och offentliga företag anser vi att den nya lagen ska innehålla en bestämmelse som anger att lagen inte ska tillämpas om det är oförenligt med internationella avtal om skyddet av immateriella rättigheter. De avtal som avses är i första hand de som anges i artikel 1.5 i direktivet. Det är inte fråga om en uttömmande uppräkning. Vi anser att det inte är nödvändigt att i bestämmelsen eller på annan plats i den nya lagen särskilt ange vilka avtal det kan vara fråga om. Den nya lagens tillämpningsområde 10.4Information som omfattas av lagen 10.4.1Information som innehas av myndigheter och offentliga företag Vårt förslag: Den nya lagen ska gälla för information som inne- has av myndigheter och offentliga företag. Vid tillämpningen av lagen ska med myndigheter jämställas sådana organ som anges i 1 kap. 22 § andra stycket lagen om offentlig upphandling. Begreppet offentliga myndigheter bör inte användas Artikel 1.1 i öppna data-direktivet anger att direktivet ska tillämpas på handlingar som innehas av offentliga myndigheter och offentliga företag. Vad som avses med ett offentligt företag behandlar vi i av- snitt 9.1.1. Den fråga som bör analyseras närmare i detta samman- hang är hur avgränsningen av de aktörer som i direktivet utgör offent- liga myndigheter bör göras i den nya lagen. Av artikel 2.1 i direktivet framgår att offentliga myndigheter ut- görs av statliga, regionala eller lokala myndigheter och offentlig- rättsliga organ eller sammanslutningar av en eller flera sådana myn- digheter eller av ett eller flera sådana offentligrättsliga organ. Vi anser att det inte är lämpligt att använda begreppet offentliga myndigheter i den nya lagen, av följande skäl. Uttrycket är enligt vår uppfattning missvisande då det inte finns några myndigheter i svensk rätt som inte är offentliga. Ordet ”offent- lig” är därför överflödigt. Den krets av aktörer som anges i artikel 2.1 är dessutom vidare än de som enligt svensk lagstiftning och svenskt språkbruk utgör en myndighet. Av förarbetena till regeringsformen framgår att uttrycket myndighet används för att beteckna organ som utövar offentlig makt och som är organiserade i offentligrättsliga for- mer (Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m., prop. 1973:90, s. 233, jfr Ny regeringsform, ny riksdagsordning, SOU 1972:15, s. 123). Med myndighet avses i svensk rätt i första hand statliga och kommunala myndigheter, men även domstolar inbegrips i definitionen (jfr 1 kap. 8 § RF). Stor försiktighet bör enligt vår uppfattning iakttas vad gäller att införa alternativa myndighetsbegrepp som utvidgar aktörskretsen i Den nya lagens tillämpningsområde Stöd för detta finns i förarbetena till upp- handlingslagstiftningen där regeringen anförde att offentligt styrda organ inte ska omfattas av myndighetsbegreppet (jfr prop. Ny lag- stiftning om offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, 2006/07:128, s. 147). Av detta skäl är det av vikt att i den nya lagen dra en gräns mellan myn- digheter och offentligrättsliga organ. Ett alternativ skulle vara att använda något tillägg före ordet myndighet. Vi har emellertid inte kunnat identifiera något lämpligt begrepp för att beskriva den krets av aktörer som omfattas av artikel 2.1 i direktivet och särskilja dem från det myndig- hetsbegrepp som normalt används i svensk lagstiftning. Begreppet offentlig aktör som används i 4 § lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service är enligt vår bedömning ett för vidsträckt begrepp eftersom det kan omfatta även offentliga företag i öppna data-direktivet. Mot denna bakgrund anser vi att begreppet offentlig myndighet inte bör användas i den nya lagen, varken som ett samlingsbegrepp för de aktörer som anges i artikel 2.1 eller för att definiera de organ som i svensk rätt normalt sett utgör myndigheter enligt denna defi- nition. En uppdelning bör därför göras i den nya lagen dels i myndig- heter, så som detta begrepp normalt används, dels i aktörer som i öppna data-direktivet benämns offentligrättsliga organ och de sam- manslutningar som anges. Frågan som vi behandlar i det följande är hur avgränsningen av vilka aktörer som ska ingå i dessa två kretsar bör göras i den nya lagen. I artikel 2.1 räknas statliga, regionala eller lokala myndigheter upp. Ienlighet med vad som anförts ovan utgör dessa organ vad som menas med myndigheter enligt svensk rätt. Begreppet behöver, med hänsyn till dess ställning i svenskt språkbruk och svensk lagstiftning, inte definieras särskilt i den nya lagen. Den nya lagens tillämpningsområde Med myndigheter jämställda organ Utöver myndigheter anges i artikel 2.1 att offentligrättsliga organ samt sammanslutningar av en eller flera sådana organ eller myndig- heter ska omfattas av tillämpningsområdet. Vad som menas med ett offentligrättsligt organ definieras i artikel 2.2 och av skäl 29 till öppna data-direktivet framgår att definitionen är baserad på artikel 2.4 i upp- handlingsdirektivet. Detta direktiv är genomfört i svensk rätt genom lagen (2016:1145) om offentlig upphandling () och kretsen av aktörer som omfattas definieras i 1 kap. 22 § . Med hänsyn till detta är det enligt vår mening naturligt att i denna del utgå från den krets av aktörer som framgår av upphandlingsdirektivet och nämnda bestämmelse i lagen om offentlig upphandling. Överrensstämmelse med lagen om offentlig upphandling bör i möjligaste mån eftersträvas (jfr Genomförande av webbtillgänglighetsdirektivet, prop. 2017/18:299, s. 31). Vi anser att ett korrekt genomförande av direktivet inte medger att kretsen begränsas till de organ som omfattas av reglerna om hand- lingsoffentlighet i 2 kap. TF och de enskilda organ som anges i bila- gan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Att snäva in aktörskretsen med hänvisning till att tillämpningsområdet i praktiken begränsas genom att ett vidareutnyttjande förutsätter att informa- tion har gjorts tillgänglig – vilket regleras av nationell rätt – är enligt vår uppfattning inte en lämplig utgångspunkt (jfr prop. 2009/10:175, s. 150). Detta särskilt eftersom direktivet även uttryckligen syftar till att främja frivilligt tillgängliggörande av information, dvs. när det inte sker som ett led i att fullgöra en skyldighet i annan författning. I avsnitt 8.2 föreslår vi att den nya lagen i möjligaste mån bör fri- kopplas från 2 kap. TF. Vi kommer med hänsyn till detta att utgå från lagen om offentlig upphandling vid utformningen av avgräns- ningen av vilka offentligrättsliga organ och sammanslutningar som ska omfattas av den nya lagen. Vid en jämförelse mellan artikel 2.1 andra ledet i öppna data-direk- tivet respektive 1 kap. 22 § andra stycket och 1 kap. 18 § står det klart att den krets av organ som ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av lagen om offentlig upphandling omfattar de offentligrättsliga organ och sammanslutningar som anges i direktivet. Detta är naturligt då det i skälen till öppna data-direktivet anges att definitionen utgår från upphandlingslagstiftningen. Vi kan notera att Den nya lagens tillämpningsområde lagen om offentlig upphandling i vissa delar går längre än direktivet, genom att 1 kap. 22 § andra stycket 1 även omfattar beslutande församlingar i kommuner och regioner. Då definitionen i artikel 2.1 andra ledet bygger på upphandlingsdirektivet, och med hänsyn till att vi bedömt att överensstämmelse med lagen om offentlig upp- handling bör eftersträvas, ser vi inte att det finns något vägande skäl mot att undanta dessa aktörer från den nya lagen. Mot denna bakgrund anser vi att det i den nya lagen bör anges att vid tillämpningen av lagen ska med myndigheter jämställas sådana organ som anges i 1 kap. 22 § andra stycket . Genom en dyna- misk hänvisning till upphandlingslagstiftningen uppstår en positiv effekt genom att det alltid är den senast gällande lydelsen som blir tillämplig. Praxis på upphandlingsområdet från och nationella domstolar får också ett direkt genomslag. Exempelvis är bedömningen av vad som utgör ett offentligt styrt organ inte statisk utan utvecklas genom bl.a. praxis.2 Sådan praxis kan ha betydelse för tillämpningen av den nya lagen. Genom den valda hänvisningen krävs inte heller någon definition i den nya lagen av begreppet offentligrättsligt organ, vilket är ett något vidare begrepp än offentligt styrt organ enligt 1 kap. 22 § . Det senare har i förarbetena till lagen om offentlig upphandling ansetts bättre mot- svara begreppet offentligrättsligt organ i upphandlingsdirektivet (se prop. 2006/07:128, s. 303). Effekter av den föreslagna avgränsningen Den avgränsning av vilka myndigheter och därmed jämställda organ som omfattas av den nya lagen innebär en utvidgning jämfört med den krets som följer av 2 § PSI-lagen. Exempelvis är lagen tillämplig på kommunala och regionala beslutande församlingar, vilket inte PSI-lagen är eftersom sådana beslutande församlingar inte är myn- digheter. , som övervägde alternativet att knyta lagens tillämpningsområde till bestämmelserna om offentlig upphandling, noterade också att det skulle innebära att tillämpningsområdet skulle bli väsentligt större. Utredningen stannade emellertid för att föreslå att kopplingen till handlingsoffentligheten skulle behållas, bl.a. med 2Se exempelvis , C-360/96 samt HFD 2016 ref. 67 och Kammarrätten i domar i mål nr 7265-14 och i mål nr 5101-16. Den nya lagens tillämpningsområde hänsyn till att denna ordning gjorde lagen lättare att tillämpa (se Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar, SOU 2014:10, s. 60). Som vi anfört ovan är vår uppfattning att ett korrekt genom- förande av direktivet inte gör det möjligt att använda en snävare avgränsning. Att lagen skulle bli lättare att tillämpa är enligt vår be- dömning inte ett bärande argument i den delen. Öppna data-direk- tivet utvidgar dessutom kretsen av aktörer som omfattas till att avse även offentliga företag, oaktat att dessa omfattas av ett flertal undan- tag. Målsättningen är dock tydlig, nämligen att öka tillgången till information från den offentliga sektorn som kan vidareutnyttjas. Det framstår därför som främmande att medvetet snäva in den krets av aktörer som omfattas. En effekt av att de aktörer som omfattas är de som ska tillämpa lagen om offentlig upphandling är att de i vissa fall inte omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet, eller någon annan författnings- reglerad skyldighet att göra handlingar tillgängliga. Ett exempel är Kommuner och Regioner (SKR), som är en ideell förening som omfattas av bestämmelsen i 1 kap. 22 § andra stycket , men inte av handlingsoffentligheten. Detta kan få den effekten att aktören är skyldig att ta emot och handlägga en begäran om vidareutnytt- jande enligt den nya lagen, som det saknas en skyldighet att göra information tillgänglig på det sätt som följer av 2 kap. TF. Om den berörda aktören väljer att inte göra den efterfrågade infor- mationen tillgänglig förfaller begäran, på det sätt vi redovisar i avsnitt 12.3.1. Vi anser emellertid att dessa praktiska frågeställningar inte utgör skäl för att generellt snäva in kretsen av aktörer som om- fattas av den nya lagen på ett sätt som inte överensstämmer med direktivet. Det är vidare av vikt att krav på format m.m. som följer av den nya lagen tillämpas när information tillhandahålls av en myndighet. En annan effekt av det utvidgade tillämpningsområdet avseende aktörer är, som tidigare nämnts, att kommunala och regionala beslu- tande församlingar omfattas av lagen. Dessa organ omfattas av hand- lingsoffentligheten och regeringen har i tidigare förarbeten ansett att de handlingar som finns hos beslutande församlingar kan vara av intresse för vidareutnyttjande (prop. 2009/10:175, s. 149 ff.). Det kan i detta sammanhang även konstateras att de aktörer som i den nya lagen ska jämställas med myndigheter ofta är organiserade i privaträttsliga former, exempelvis i statliga och kommunala bolag. Den nya lagens tillämpningsområde