sou · H8B310 · 2020-02-28 00:00:00 — I län har försök att samla in alger från ytan gjorts men bedömdes att den begränsade tillgängligheten, problem vid insamling och den höga 44Dahl, M. m.fl. (2019) Potentiella åtgärder för minskad övergödning och näringsupptag i svenska vatten. Återföring av näring från havet. AquaBiota Report 2019:01. 45Dahl, M. m.fl. (2019) Potentiella åtgärder för minskad övergödning och näringsupptag i svenska vatten. Återföring av näring från havet. AquaBiota Report 2019:01. vattenhalten i algerna minskade kostnadseffektiviteten och metoden ansågs inte vara realistisk. Insamling av lösliggande eller fastsittande alger på botten Fintrådiga alger som sitter fast eller är lösliggande på botten kan återfinnas i stora volymer i södra . Metoden är inte utvecklad men tekniken att samla in alger kan utvecklas från befint- liga pumpar som används för att samla in fisk från trål eller ringnot. Större ansamlingar av alger kan lokaliseras och insamlingen koncen- treras. Detta är en innovativ metod som kan vara intressant för Öster- sjön. Kombinerat med insamling av alger från stränderna kan denna metod ha stor potential för näringsupptag och återföring. Underlag till förordning om miljöhänsyn vid hästhållning ca 350 0001 hästar producerar ca träck och urin2, vilket motsvarar av den totala mängden stall- gödsel från jordbruksdjur3. Den största andelen hästgödsel produ- ceras utanför jordbruket, vilket bidrar till att en stor del av den resurs som hästgödseln utgör, inte tas till vara. av hästar finns i tätortsnära områden4, där det är svårt att få till ett fungerande kretslopp för hästgödseln. Delar av hästgödseln hamnar direkt på marken i rast- och betes- hagar. Om markens vegetationstäcke är söndertrampat är risken för läckage av näringsämnen stor. Risken ökar om hästtätheten är hög och om hagarna nyttjats under lång tid.5 Hästarnas gödslings- beteende leder även till att fosfor ansamlas i marken, och kan utlakas . Naturliga processer såsom ytavrinning, utlak- ning och erosion bidrar till att en del av näringen i hästgödseln slut- ligen hamnar i sjöar och hav, där de bidrar till övergödning. 1Jordbruksverket (2017) Hästar och anläggningar med häst 2016. Officiella Statistik (JO 24 ). 2Jordbruksverket (2014) Gödsel och miljö. Vägledningsmaterial för – lagring och spridning av gödsel, – höst- och vinterbevuxen mark. 3Jönsson, H. (2019) Fosfor, kväve, kalium och svavel – tillgång, sårbarhet och återvinning från avlopp. Rapport 105, Energi och teknik, SLU. 4Se not 1. 5Parvage, M. (2015) Impact of horse-keeping on phosphorus concentrations in soil and water. Doctoral thesis 2015:55, SLU. Hästgödsel kan med enkla medel samlas in, hanteras och lagras på ett säkert sätt, med minimalt näringsläckage till omgivningen. Det är ofta privatpersoner som äger och brukar hästar, som ofta hålls i hyrstall.6 Ofta har både häst- och stallägare begränsad kunskap om hästgödselns värde, om risken för miljöpåverkan och om möjliga åt- gärder. Behovet av en förordning om miljöhänsyn inom hästhållning är därför stor. Förordningen bör innehålla reglering av nedanstående områden. Det finns många typer av hagar som används på olika sätt. Hagens nyttjande och lokala förutsättningar påverkar omfattningen på even- tuellt näringsläckage. •Hage: Rasthagar/paddock/andra ytor utomhus nära stallet där häs- tar hålls under stora delar av året. Nyttjas inte för bete, utan främst för utevistelse. •Beteshage: Stor hage, ofta med lägre hästtäthet än hagar vid stallet. Beteshagar har ett till stora delar intakt vegetationsskikt och nyttjas för hästens födointag . •Hästhållare: Person/företag/verksamhetsutövare/förening som äger/driver/ansvarar för anläggning där en eller flera hästar hålls (i stall och/eller hagar) /permanent. •Förordningens tillämpningsområde bör primärt vara de delar som pekas ut i den nationella övergödningsplanen (alternativt NÖVD och SÖVD), dvs. de delar av som har störst problem med övergödning. 6Hammer, M., , M., & , M. (2017) The role of horse in transforming peri-urban landscapes: A case study from metropolitan , . Norsk Geografisk – , 71(3), 146–158. Typ av hästhållning som ska omfattas av ny förordning •En förordning om ökad miljöhänsyn bör omfatta all hästhållning där det finns risk för näringsläckage till den omgivande miljön. •Risken för näringsläckage är störst där: –gödselhanteringen är bristfällig –många hästar hålls på liten yta7 –rasthagar nyttjas på ett sådant sätt att de trampas upp och till stora delar saknar intakt vegetationsskikt8 –i närhet till diken, vattendrag eller annat ytvatten. •Förordningen bör inte ha en gräns för hur få eller många hästar som måste hållas på en anläggning för att den ska gälla. •Det bör finnas utrymme för en miljöinspektör att göra platsspeci- fika bedömningar på tillämpligheten av förordningens förskrifter. För detta behövs riktlinjer tas fram. •En av de viktigaste åtgärderna för att minimera näringsläckage från hästhållning är att ha goda rutiner för att samla in hästgödsel från både stall och hage, förvara gödseln på säkert sätt, dvs. exem- pelvis en tät gödselplatta med kanter eller en container, innan den återförs till som växtnäring eller för annat användnings- område (exempelvis förbränning för energiframställning, biogas- produktion, kompostering för trädgårdsbruk). •För hästgödsel som sprids på gäller samma regelverk för mängder och tidpunkt för spridning som för andra organiska gödselmedel som sprids inom jordbruket. 7Parvage, M.M., Kirchmann H., Kynkäänniemi P., Ulén B. (2011). Impact of horse grazing and feeding on phosphourus concentrations in soil and drainage water. Soil use and manage- ment 27(3):367–375. 8Parvage, M.M. (2015). Impact of horse-keeping on phosphorous (P) concentrations in soil and water. Doctoral Thesis, , , . Jord- bruksverket (2011) Riskvärderingsmall för näringsläckage vid hästhållning (Rapport 1995:10). •För att minska näringsläckage från hästhållning bör så mycket som möjligt av hästgödseln samlas in (och hanteras på ett säkert sätt), varför även hagar bör mockas regelbundet. •Behovet är störst på hårt belastade (upptrampade) ytor, blöta områden, nära diken och vattendrag, samt på branta partier där erosionsrisken och avrinningen är större. •Behovet är mindre (eller obefintligt) i stora beteshagar (med få hästar) och ett i huvudsak intakt vegetationsskikt. •Extra täta mockningsinsatser behövs: –där många hästar hålls på liten yta9 –i närhet till diken, vattendrag eller annat ytvatten –där hästarna huvudsakligen gödslar (toaplatser) –under vårens och höstens regniga perioder –innan avsmältning/regn riskerar att transportera bort näringen på tjälad mark (trots att det kan vara svårt när gödseln fryser fast på marken). •Vid lagring av hästgödsel ska lagringsutrymmena vara utformade så att avrinning och/eller läckage till omgivningen inte sker. •Om regnvatten riskerar att översvämma lagringsplatsen måste regn- vattnet samlas upp, exempelvis i en gödselbrunn. Det kan även behövas tak över lagringsplatsen. •Lagringsutrymmens storlek ska anpassas på ett sådant sätt att det möjliggör att följa det regelverk som gäller för spridning av gödseln på , i de fall det är aktuellt. Alternativt ska det finnas ett avtal med den lantbrukare som hämtar gödseln till sina lager, för att inte riskera att lagringsutrymmet blir överfullt. 9Parvage, M.M., Kirchmann H., Kynkäänniemi P., Ulén B. (2011). Impact of horse grazing and feeding on phosphourus concentrations in soil and drainage water. Soil use and manage- ment 27(3):367–375. •Den möjlighet som finns att lagra fasta gödselslag tillfälligt i stuka, istället för på tät botten, är något som behöver ses över och eventuellt justeras (Allmänna råd om lagring och spridning av göd- sel). Det är olämpligt att placera stukor nära diken, vattendrag eller annat ytvatten. Placering, utformning och storlek av hagar •Om hästar har stora ytor att vistas på minskar risken för sönder- tramp av vegetation. Ett intakt växttäcke är en väsentlig och viktig del för att minimera näringsläckaget från hagar. Den hästtäthet som en hage tål beror i hög grad på platsspecifika förutsättningar såsom markförhållanden, dränering och nyttjandegrad. •Mark bör inte användas som hästhage eftersom ackumulationen av näringsämnen då blir för stor10, men även här har markförhållanden och belastning betydelse. •För att minimera näringsläckage från hagar rekommenderas att hästtätheten i hagar inte bör överstiga 2–3 hästar per hektar11, och att hagar ska ha intakt växttäcke, kan ha ett för- tunnat växttäcke, men inte bör vara söndertrampat12. För att kunna fastställa kvantitativa riktlinjer behöver effekten av hästtäthet och grad av upptramp, för olika markförhållanden, på näringsläckage undersökas mer. •Generellt gäller att risken för näringsläckage är störst: –där många hästar hålls på en liten yta –för hagar som nyttjas –för hagar som ofta är blöta (trampas lättare upp) –för hagar med stort inslag av lera. 10Geranmayeh, P. och , H. (2015) Fosforförluster från jordbruksmark – bakomligg- ande orsaker och effektiva motåtgärder. Rapport från Stiftelsen lantbruksforskning. 11Se not 9. 12Jordbruksverket (2011) Riskvärderingsmall för näringsläckage vid hästhållning (Rapport 1995:10). •Åtgärder för att minimera näringsläckage från hagar är exempel- vis att: –öka hagutrymmet alternativt minska hästbeståndet –se till att hagen är väldränerad –att rotera mellan olika hagar så att vegetationen återhämtar sig. •Det bör finnas utrymme i föreskriften för miljöinspektörer att göra platsspecifika bedömningar på vilken hästtäthet och grad av upptramp en viss hage tål. För detta behövs riktlinjer tas fram. Skyddszoner och avstängsling mot ytvatten •Näring som lämnar hagar förs till stor del bort via ytavrinning. bör därför inte placeras i direkt anslutning till vattendrag eller annat ytvatten. Här finns en målkonflikt med strandbete som måste beaktas och hanteras vid framtagande av förordning. •Näringsförlust från hästar som hålls i hagar kan minskas om vege- tationsbeklädda skyddszoner anläggs som kan fånga upp delar av den näring som riskerar lämna hagen. Skyddszonens bredd anpassas efter hagens lutning m.m. •Vattendrag och andra känsliga områden som finns inom, eller går igenom, hagar eller andra delar av hästanläggningar stängslas också av och förses med vegetationsklädd skyddszon. Stabilisera mark vid utfodringsplatser och grindar. •På ytor som slits hårt, exempelvis vid grindpassager, utfodrings- platser eller precis runt stallet går det sällan att upprätthålla ett helt och skyddande vegetationsskikt. •För att minimera erosion, och för att vatten ska kunna infiltreras och näringsämnen fastläggas i djupare marklager, behöver utsatta områden dräneras, stabiliseras och förses med ett skyddande yt- skikt som är lätta att hålla efter (exempelvis paddex eller hyttsten). •Utfodringsplatsernas placering kan även behöva roteras regelbundet för att minska slitaget på marken i hagar. Andra förslag som övervägts Förslag om nationell plan mot övergödning Utredningen har övervägt att föreslå att det ska finnas en nationell plan mot övergödning. Syftet med planen skulle vara att bidra till att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning nås som avvägningar görs mot andra samhällsintressen. Planen skulle beslutas av regeringen. Det övergripande syftet med den nationella planen skulle vara att ge vägledning i svåra frågor där avvägningar behöver göras mellan intresset att nå målet Ingen övergödning och andra samhällsintressen, t.ex. livsmedelsproduktionen. Den nationella planen skulle kunna fungera som ett styrmedel för att styra den statliga finansieringen av åtgärdsarbetet till de geogra- fiska områden där åtgärdsbehoven är som störst. I den nationella planen kunde det då bli fråga om att peka ut särskilt prioriterade om- råden, t.ex. särskilt prioriterade huvudavrinningsområden eller avrin- ningsområden. En plan mot övergödning skulle även kunna vara till nytta på andra sätt, dels genom att utgöra underlag för medverkan i över- och mellanstatliga samarbeten, dels genom att ge enskilda före- tag och verksamhetsutövare en tydligare bild av nationella priori- teringar. Att beakta nationella prioriteringar borde i sin tur ha under- lättat för företag och verksamhetsutövare att t.ex. få statliga stöd till lokala vattenvårdsprojekt. En nationell plan mot övergödning bör tydliggöra målkonflikter mellan övergödningsmål och andra samhällsmål men även lyfta fram synergieffekter. Den nationella planen bör ge vägledning om hur målkonflikter ska hanteras på lokal nivå. Den bör dock ge utrymme för lokalt anpassade lösningar. Den nationella planen bör också fungera som ett samordnings- dokument för flera av de miljömål och krav som berör övergöd- ningsfrågan. Det handlar om målen i det svenska miljömålssystemet, målen i vattendirektivet, som handlar om att vi ska uppnå god vatten- status i våra vattenförekomster, och målen inom Helsingsforskom- missionen Helcom som ställer krav på miljömål för . Utredningens bedömning är att det framför allt är målsättningarna inom havsmiljöförvaltningen som behöver behandlas tillsammans med målsättningarna inom vattenförvaltningen. saknas en helhetssyn på vilka åtgärdsbehov som uppkommer från kombina- tionen av att nå målen inom havsmiljöförvaltningen och inom vatten- förvaltningen. Den nationella planen bör även innehålla strategier för vilka forsk- nings- och utvecklingsinsatser som behövs. Utbildningsfrågor och finansieringsfrågor är ytterligare exempel på vad den nationella planen bör innehålla. Ytterligare innehåll i den nationella planen: sker arbetet inom vattenförvaltningen med genomförandet av vattendirektivet i huvudsak i två separata ”spår”, även om kopplingar finns dem emellan. Det ena spåret styrs av vattendirektivet, och förordningar genom att vattenmyndigheterna beslutar om åtgärdsprogram med krav på åtgärder, riktade till myndigheter och kommuner. Åtgärd- erna är främst administrativa och innefattar myndighetsutövning som t.ex. miljötillsyn, tillståndsprövning och vägledningsuppgifter. Det andra spåret är inte författningsreglerat utan utgår ifrån frivilliga krafter och insatser och omfattas av alla de åtgärder som genomförs av markägare, verksamhetsutövare och ideella organisationer och som utgörs bl.a. av fysiska åtgärder i landskap och vattenförekomster för att uppnå god vattenkvalitet. Det frivilliga spåret kan finansieras genom medel från LOVA, eller landsbygdsprogrammet, för att nämna några. Utredningen har erfarit att styrningen av de statligt finansierade frivilliga åtgärderna inte fungerar tillräckligt bra Det är nämligen inte självklart att de fysiska åtgärderna genomförs på de geografiska platser där åtgärdsbehovet är som störst. Detta visar bl.a. kartunder- lag från vattenmyndigheterna som utredningen tagit del av. Var åt- gärder utförs och var statens medel, t.ex. LOVA-stöd, hamnar beror inte på var åtgärdsbehovet är som störst utan kan i många fall ha samband med var de engagerade markägarna och verksamhets- utövarna finns någonstans. Enligt utredningens bedömning används inte statens medel för fysiska åtgärder på ett effektivt sätt med dagens styrning och utredningen ser behov av vissa förändringar av styrningen av det lokala åtgärdsarbetet. En del i en sådan förändring är att anta en nationell plan mot övergödning som syftar till att styra mot att rätt åtgärd hamnar på rätt plats. Den nationella planen bör fungera som ett styrmedel för att styra den statliga finansieringen av åtgärdsarbetet till de geografiska om- råden där åtgärdsbehoven är som störst. I den nationella planen kan det då bli fråga om att peka ut särskilt prioriterade områden. Det kan bli fråga om att peka ut särskilt prioriterade huvudavrinningsområ- den eller avrinningsområden. Mer detaljerad prioritering är sannolikt inte lämpligt att göra i en nationell övergripande plan. Den regionala och lokala prioriteringen av områden bör dock bli en uppgift för läns- styrelserna. Utöver frågor som rör prioritering av områden med särskilt stort åtgärdsbehov kan den nationella planen exempelvis hantera frågor om prioriteringar mellan olika typer av åtgärder mot övergödning. Utredningen bedömer dock att valet mellan olika typer av åtgärder oftast bör göras på en annan nivå, främst den lokala. En annan fråga som kan hanteras i den nationella planen är in- formations- och rådgivningsinsatser som staten vill satsa på. Riktade informations- och rådgivningsinsatser kan vara lämpligt exempelvis i de särskilt prioriterade områdena för att få till stånd fler fysiska åtgärder och ett stärkt lokalt åtgärdsarbete i de områden där behoven är som störst. Den nationella planens prioriteringar av områden, åtgärder och övriga insatser bör beaktas av myndigheterna vid tilldelning av medel från landsbygdsprogrammet, LOVA och övriga statliga stödformer. Den nationella planen kan vidare fylla en viktig funktion genom att peka på behov av uppföljning, utvärdering och kunskapsuppbygg- nad utifrån ett nationellt strategiskt perspektiv. Att ta fram en nationell plan är ett omfattande uppdrag som skulle kräva extra resurser. Dessa behövs för att ta fram egna underlag, samt för att betala externa kostnader för beställning av detaljerade underlag för att i sin tur kunna göra rätt prioriteringar i planen. Dessutom finns det planer inom vattenförvaltningen, så som förvaltningsplaner och åtgärdsprogram, som i vart fall delvis innehåller avvägningar liknande de ovan beskrivna. Vidare har presenterat förslag till en ny vattenförvaltningsorganisation inklusive olika planer. Förslagen bereds i . Vid en samlad bedömning har utredningen valt att inte presentera förslaget om en nationell plan mot övergödning. Förslag om ändring i förordning om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt Utredningen har övervägt att föreslå att en ny bestämmelse införs i ovan nämnd förordning, den s.k. LOVA-förordningen, som innebär att den nationella planen ska beaktas i hantering och handläggning av ekonomiska stöd enligt LOVA-förordningen. Utredningens bedömning är att det är rimligt att län med större övergödningsproblematik tilldelas en större andel av LOVA-medlen än län med mindre problem kopplade till övergödning. Utifrån be- hovet att ytterligare stärka effektiviteten har utredningen övervägt att föreslå att den nationella planen mot övergödning skulle kunna beaktas vid, och ligga till grund för, Havs- och vattenmyndighetens fördelning mellan länen. En sådan prioritering skulle kunna bidra till att LOVA-medlen i högre utsträckning används till lokalt åtgärds- arbete på rätt platser. För att få ökad konkurrens mellan olika ansökningar har utredningen övervägt en sammanslagning eller samordning av tre olika miljöinve- steringsstöd. Stöden som avses är: •Miljöinvesteringsstöd för anläggning av tvåstegsdiken, •Miljöinvesteringsstöd för anläggning eller restaurering av våtmarker och dammar, och •Miljöinvesteringsstöd för förbättrad vattenkvalitet i ett stöd. För att skapa ett legitimt och effektivt system anser utredningen att nuvarande bedömningsgrunder bör ses över och utvecklas. Syftet med utredningens förslag är färre stöd och en hårdare och bättre prioritering mellan åtgärder med fokus på minskad övergödning. Villkor, otillräckligt med ansökningar och ersättningsnivåer kan vara en viktig förklaring till varför nuvarande stöd inte gett en optimal geografisk fördelning, enligt en av utredningens experter. Är det inte främst villkoren och ersättningsnivåerna för miljöinveste- ringsstöden som varit det största hindret för en optimal placering och att det inte inkommit ansökningar i den omfattning som innebär att en mer riktad geografisk prioritering inte varit nödvändig (eller kunnat genomföras). Om inte dessa villkor ändras så blir då inte förändringar i övriga bedömningsgrunder mindre betydelsefulla eller t.o.m. irrelevanta? Utredningens förslag om att slå ihop flera olika stöd till ett stöd, skulle enligt utredningen ha fått effekt på det enskilda jordbruks- företagets förutsättningar att få stöd. För vissa företagare skulle det troligtvis ha blivit lättare att få stöd och för andra skulle det ha blivit svårare. Innan ett eventuellt arbete påbörjas med att slå ihop de olika stöden kan det vara fruktbart att se över villkor och ersättningsnivåer i de olika stöden så att antalet ansökningar blir större och förutsättning- arna ökar att finna. Miljöinvesteringsstöd för förbättrad vattenkvalitet till ett nationellt stöd Ett annat förslag handlar om att göra om miljöinvesteringsstöd för förbättrad vattenkvalitet till ett nationellt stöd, som fördelas efter utlysning och beslut. En expertgrupp bedömer och beslutar om stöd. Regionala myndigheter får en samordnande och understödjande roll. Bättre prioriteringar inom landsbygdsprogrammet I nuvarande landsbygdsprogram finns flera olika ersättningar för övergödningsrelaterade miljöinvesteringar. Syftet med dem är, bland annat, att bidra till förbättrad vattenkvalitet: miljöinvesteringsstöd för anläggning av tvåstegsdiken, miljöinvesteringsstöd för anläggning eller restaurering av våtmarker och dammar samt miljöinvesterings- stöd för förbättrad vattenkvalitet. Det senare är så brett att det kan omfatta även de övriga. Utredningens fullständiga förslag återges nedan. Utredningen föreslår att det inför kommande programperioder över- vägs att dessa tre stöd samordnas i ett stöd, nämligen ett allmänt miljö- investeringsstöd för vattenåtgärder. Syftet med detta stöd är, och ska vara, så brett att det även omfattar sådana fysiska åtgärder som om- fattas av de två stödformer som då skulle kunna utgå. Ett sådant stöd skulle kunna utformas för att både bidra till minskad övergödning och till andra mål, som biologisk mångfald och bevattning. Vid utformning av stödet, och i prioriteringarna mellan specifika ansökningar, ska prio- riteringarna och vägledningar i den nationella planen mot övergödning beaktas. Motiveringen eller bakgrunden till förslaget beskrivs i nedanstående blockcitat. I den nationella planen bör de ansvariga myndigheterna, och Havs- och vattenmyndigheten, ge rekommendationer rörande be- dömningsgrunder för att jämföra reduktionseffekterna av olika åtgärder samt för prioritering mellan ansökningar. I första hand, menar utred- ningen, bör prioriteringen utgå var åtgärder är mest angelägna och i andra hand utifrån vilka ansökningar som bidrar till målen på dessa ställen på ett kostnadseffektivt sätt. Angelägna områden bör prioriteras i den mån åt- gärderna har kostnader upp till den för området bedömda marginalkost- naden för att nå målet. Syftet med färre stöd är att få till stånd en hårdare och bättre prioritering mellan olika typer av fysiska åtgärder, baserat på dess bidrag till minskad övergödning. Det viktiga är inte att ge stöd till specifika metoder, utan att maximera effekten på övergödningsproblemet utifrån den begränsade budgeten. Genom att låta de olika metoderna konkurrera med varandra ökar möjligheten att göra en önskvärd prioritering. Vattensamlingar i landskapet kan ha ett flertal olika funktioner, utöver att rena vattnet från fosfor och kväve. En våtmark, exempelvis, kan bland annat också vara gynnsam för biologisk mångfald, utgöra ett estetiskt inslag i landskapsbilden och skapa förbättrade jaktmöjligheter. Vatten kan också användas för bevattning och därigenom, främst under torrår, bidra till ökade skördar. Under torrår gör bevattning att grödan och dess näringsupptagande rotsystem bidrar till att mindre av den i marken till- gängliga näringen läcker ut i vattnet. Dammar eller våtmarker kan alltså bidra till att minska övergödningen på olika sätt. De kan också bidra till andra mål. Vissa av funktionerna ger nytta till markägaren själv (exempelvis förbättrad jakt och ökad skörd vid bevattning) och det finns därför sannolikt ett visst företags- ekonomiskt incitament för markägarna att anlägga dammar eller våt- marker. Vissa av funktionerna har dock störst nytta för omgivande sam- hälle och dessa funktioner ger därmed mindre incitamenten till mark- ägaren själv.