sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Förbudet ska gälla antingen för eller utan tidsbegränsning. En utlänning som har förbjudits att återvända hit kan, om beslutet har verkställts, enligt 4 a § få tillstånd av regeringen att göra ett kort besök i , om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. beslut att utvisa en utlänning får enligt 2 a § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll överklagas till regeringen. Vid ett sådant överklagande ska enligt 3 § skyndsamt överlämna handlingarna till Migrationsöverdomsto- len som därefter, med ett eget yttrande, lämnar handlingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska det särskilt anges om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen mot att utvisningsbeslu- tet verkställs. Anser Migrationsöverdomstolen att det finns ett så- dant hinder, får regeringen inte avvika från den bedömningen. I övrigt får beslut som meddelas av en förvaltningsmyndighet enligt lagen om särskild utlänningskontroll överklagas endast om det är särskilt föreskrivet. Av 2 a § andra stycket lagen om särskild utlän- ningskontroll framgår att Säkerhetspolisen får överklaga Migra- tionsverkets beslut, om beslutet kan överklagas och det går Säker- hetspolisen emot. Ett beslut om utvisning ska enligt 13 § lagen om särskild utlän- ningskontroll verkställas så snart det kan ske efter att beslutet fått laga kraft. Om inget annat bestämts, ansvarar Säkerhetspolisen för att utvisningsbeslutet verkställs. Som ett led i förfarandet att avlägsna en utlänning ur landet får utlänningen under vissa förutsättningar, som anges i 8 § lagen om särskild utlänningskontroll, tas i förvar. Om det är tillräckligt, kan utlänningen ställas under uppsikt. Vilken myndighet som beslutar om förvar och uppsikt anges i 9 a–c §§. Av 9 § framgår att Polismyn- digheten kan besluta om förvar eller uppsikt om frågan om utvisning ännu inte förts till . ligt 8 a § för att ett förvarsbeslut verkställs. I samma paragraf anges var en utlänning som tas i förvar ska placeras och vilka regler som gäller för hur han eller hon ska behandlas . Om en utlänning har utvisats enligt lagen om särskild utlännings- kontroll men det föreligger ett verkställighetshinder, eller utvis- ningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, ska den beslutande myndigheten enligt 10 § första stycket förordna om inhibition eller bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd. Om det har gjorts, får enligt 11 § första stycket den myn- dighet som beslutar om utvisning besluta att utlänningen på vissa bestämda tider ska anmäla sig hos , s.k. anmäl- ningsplikt. Den som beslutar om anmälningsplikt ska i beslutet ange omfattningen av anmälningsplikten men får uppdra åt Säkerhetspo- lisen eller att utforma de närmare villkoren för hur anmälningsplikten ska fullgöras. Anmälningsplikt får beslutas även i vissa andra fall som anges i lagen. Om en utlänning har utvisats på grund av risken för att han eller hon kommer att begå eller med- verka till terroristbrott, får den beslutande myndigheten också be- sluta att reglerna om tvångsmedel i 19–22 §§ lagen om särskild ut- länningskontroll ska tillämpas. Utlänningen får då underkastas bl.a. husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Efter till- stånd av domstol får vissa hemliga tvångsmedel användas. Innan regeringen prövar frågan om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd, eller som första instans beslutar om anmälnings- plikt, ska enligt 13 a § andra stycket respektive 11 § tredje stycket lagen om särskild utlänningskontroll ansvarigt statsråd eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen. Lagen innehåller också bestämmelser om bl.a. muntlig förhand- ling (13 b och c §§), straff (23 och 24 §§), åtalsmedgivande (25 §), offentligt biträde (27 och 28 §§) och överklagande (bl.a. 3 c och d §§ och 28 a–c §§). I 5 § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll anges vilka paragrafer i utlänningslagen som i tillämpliga delar gäller i mål och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det är fråga om bl.a. bestämmelser som rör kontroll- och tvångsåtgärder, förvar och uppsikt och handläggningen hos förvaltningsmyndighet och Migrationsöverdomstolen. I 2 b och 3 b §§ lagen om särskild utlänningskontroll anges när den lagen inte längre ska tillämpas, utan handläggning och prövning i stället ska göras enligt utlänningslagen. 3.2.3Tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll Lagen om särskild utlänningskontroll tillämpas av regeringen i ett begränsat antal ärenden . till och med fattade regeringen elva beslut med stöd av lagen (redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2019/20:62, s. 5). Sex av besluten innebar avslag på överklaganden av beslut i fråga om utvisning. Två av besluten innebar att tidigare meddelade utvisnings- beslut upphävdes efter anmälan av Säkerhetspolisen. Ett beslut var avslag på en begäran från utlänningen om omprövning av utvisnings- beslutet. De två övriga besluten innebar avslag på begäran från utlän- ningen om upphävande av anmälningsplikt respektive avslag på över- klagande av beslut om anmälningsplikt. innan, från och med den 1juli 2017 till och med , fattade regeringen två beslut med stöd av lagen (redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2018/19:17, s. 5). Ett av besluten innebar avslag på ett överklagande av beslut i fråga om utvisning. Genom det andra beslutet inhiberades ett tidigare meddelat beslut om utvisning och beslutade regeringen om anmälningsplikt. före, till och med , tillämpade regeringen lagen i fyra beslut (redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2017/18:57, s. 4 f.). Året dess- förinnan (till och med ) fattade regeringen sju beslut med stöd av lagen (redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2016/17:72, s. 4 f.). till med tillämpade regeringen lagen i ett fall och året före (–) gjordes det i två fall. innan det (till och med ) fattade regeringen ett eller inget beslut . Sedan lagen trädde i kraft har regeringen fattat sammanlagt 65 beslut med stöd av lagen. Säkerhetspolisen, och Migrationsöverdomsto- len hanterar ett antal mål och ärenden enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll. Det är inte alla ärenden enligt lagen som blir föremål för regeringens prövning. Det är emellertid endast såda- na beslut som regeringen har fattat med stöd av lagen som omfattas av den årliga redogörelsen till . Någon officiell statistik över samtliga fall där lagen om särskild utlänningskontroll har till- lämpats finns alltså inte, men det rör sig även totalt sett om ett be- gränsat antal fall. Enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen utgörs säkerhetsärenden enligt ut- länningslagen av ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar en viss utgång. Det är ärenden där Säkerhetspolisen förordar att en utlänning ska avvisas eller utvisas, att en ansökan om uppehållstill- stånd eller arbetstillstånd ska avslås eller återkallas, att en utlänning inte ska beviljas statusförklaring eller att en statusförklaring ska åter- kallas, att en utlänning inte ska beviljas resedokument eller att en utlännings ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller återkallas. Även ett ärende hos om huruvida ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 eller 19 b § utlänningslagen är ett säkerhets- ärende, om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende. Säkerhetsärenden avgörs på i princip samma sätt som andra ut- länningsärenden enligt utlänningslagen, om det inte finns särregler. Ärendena är dock som regel mer komplexa och därigenom också generellt sett betydligt mer arbetskrävande. Ett säkerhetsärende ska dessutom enligt 1 kap. 13 § utlänningslagen handläggas skyndsamt. Säkerhetspolisen har enligt 14 kap. 11 § utlänningslagen rätt att överklaga beslut i säkerhetsärenden och är enligt 16 kap. 6 § andra stycket, vid sidan av , utlänning- ens motpart i migrationsdomstol och i Migrationsöverdomstolen. Om inte annat bestämts, är det enligt 12 kap. 14 § andra stycket ut- länningslagen Säkerhetspolisen som verkställer ett beslut om avvis- ning eller utvisning i ett säkerhetsärende, vilket alltså inte är fallet i andra ärenden enligt utlänningslagen. 3.3Grundläggande fri- och rättigheter Enskilda är gentemot det allmänna tillförsäkrade vissa grundläggan- de fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen. I 1 § anges de s.k. positiva opinionsfriheterna, däribland yttrandefriheten, infor- mationsfriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten. I 2 och 3 §§ behandlas de s.k. negativa opinionsfriheterna. De innebär bl.a. att ingen får av det allmänna tvingas att ge till känna sin åskådning i poli- tiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Rätten till kroppslig integritet och rörelsefrihet regleras i 4–8 §§. Dödsstraff får inte förekomma. Var och en är också skyddad mot kroppsstraff. Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot på- tvingat kroppsligt ingrepp och mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefon- samtal eller annat förtroligt meddelande. Därutöver är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den per- sonliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervak- ning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. En svensk medborgare får inte landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsbe- rövanden. Den som är svensk medborgare är därutöver tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. I 9–11 §§ finns regler om rättssäkerhet. Reglerna innebär bl.a. att om en annan myndighet än en domstol har berövat en person fri- heten med anledning av brott eller misstanke om brott, ska han eller hon kunna få frihetsberövandet prövat av domstol utan oskäligt dröjsmål. Även den som av någon annan anledning har blivit omhän- dertagen tvångsvis, ska kunna få omhändertagandet prövat av dom- stol utan oskäligt dröjsmål. I20–25 §§ regleras i vilken utsträckning, under vilka förutsätt- ningar och i vilka former begränsningar får göras i de grundläggande fri- och rättigheterna. Begränsningar får endast göras för att tillgo- dose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En be- gränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet eller förebyggandet och beivrandet av brott. Mötesfri- heten och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ord- ning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. För utländska medborgare får särskilda begränsningar göras ge- nom lag i fråga om bl.a. yttrandefriheten, mötesfriheten och före- ningsfriheten. Begränsningar får även göras i skyddet mot kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång och i skyddet mot intrång i förtroliga försändelser och meddelanden och i övrigt mot intrång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet mot frihetsberövan- de och rätten till domstolsprövning av frihetsberövande av annan an- ledning än brott eller misstanke om brott, får också begränsas för andra än svenska medborgare. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, . Konventionen gäl- ler som svensk lag. Konventionsbestämmelserna ger ett grundläggande skydd för rätten till liv (artikel 2), föreskriver förbud mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 3) och förbud mot slaveri och tvångsarbete (artikel 4). Vidare skyddas tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (artikel 9) och mötes- och föreningsfrihet (artikel 11). Rätten till frihet och personlig säkerhet i artikel 5 innebär att ingen får berövas friheten utom i de uppräknade fallen och i den ord- ning som föreskrivs i lag. Som giltig grund anges bl.a. att någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad friheten för att för- hindra att han obehörigen reser in i landet eller som ett led i ett för- farande som rör hans utvisning eller utlämning. Enligt artikel 8.1 har var och en rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Skyddet för privatlivet är inte absolut utan får inskränkas. För att inskränkningen ska vara till- låten krävs det enligt artikel 8.2 att den görs med stöd av lag och att den är nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Var och en har enligt artikel 10 rätt till yttrandefrihet. Utövandet av yttrande- friheten får inskränkas genom lag, om det i ett demokratiskt sam- hälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyg- gande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral, till skydd för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att för- hindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolarnas auktoritet och opartiskhet. Rätten till en rättvis rättegång regleras i artikel 6. I artikel 13 föreskrivs en rätt till ett effektivt rättsmedel för den som har fått sina fri- och rättigheter enligt konventionen kränkta. Enligt artikel 14 ska det säkerställas att fri- och rättigheterna kan åtnjutas utan dis- kriminering på någon grund såsom kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, tillhörig- het till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Europeiska unionens (EU) stadga om de grundläggande rättighe- terna innehåller bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter som till sitt materiella innehåll i många avseende motsvarar regle- ringen i . I stadgan finns det bestämmelser om rätten till liv och om förbud mot tortyr och omänsklig och förned- rande behandling eller bestraffning (artiklarna 2 och 4), om rätt till frihet och personlig säkerhet och om respekt för privatlivet och familjelivet (artiklarna 6 och 7). Det finns även bestämmelser om tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (artikel 10), om ytt- rande- och informationsfrihet (artikel 11) och om mötes- och före- ningsfrihet (artikel 12). Det föreskrivs också en rätt till asyl och skydd vid avlägsnande, utvisning och utlämning (artiklarna 18 och I stadgan föreskrivs även förbud mot diskriminering (artikel 21) och en rätt till effektiva rättsmedel och domstolsprövning om grundläggande fri- och rättigheter har kränkts (artikel 47). Begränsningar i de rättigheter och friheter som skyddas i EU- stadgan ska vara föreskrivna i lag och får, med beaktande av propor- tionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter (artikel 52.1) Bestämmelserna i stadgan riktar sig till unionens insti- tutioner, organ och byråer och till medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätten (artikel 51.1). 4Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen Med terrorism avses enligt ”våldshandlingar som är politiskt betingade och som syftar till att påverka samhället eller ett lands politik utan hänsyn till om oskyldiga drabbas”. Begrep- pet terrorism förekommer flitigt såväl i internationella sammanhang och politiska dokument som inom litteratur och forskning. Det finns inte någon allmänt accepterad definition av vad som är terro- rism (eller terroristbrott). En definition som finns i en antiterror- resolution från () generalförsamling lyder: Terrorism är en handling som syftar till att döda eller allvarligt skada civila eller icke-stridande, med avsikt att skrämma en befolkning eller utöva tvång på en regering eller en internationell organisation.1 Inom EU används en definition som utgår från vad som utgör ett terroristbrott. En person kan dömas för terroristbrott om han eller hon begår en viss gärning, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att: •injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller befolkningsgrupp, •otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organi- sation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller •allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, kon- stitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation. 1General of the United Nations (). ”International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism”. Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen Den svenska straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism, som bygger på hur uttrycket terrorism används i EU-rättsliga dokument, defini- erar vad som utgör terroristbrott, se avsnitt 6.2.2. Som en bakgrund till utredningens översyn av lagen om särskild utlänningskontroll och vissa frågor om säkerhetsärenden enligt utlänningslagen redo- görs i detta kapitel översiktligt för terrorismens utveckling och hot- bilden internationellt och mot och svenska intressen. För en närmare beskrivning av våldsbejakande extremism och arbetet mot terrorism kan hänvisas till betänkande En ny terroristbrottslag, SOU 2019:49, s. 116–119 och 126–130. Terrorismen har en lång historia. De judiska seloterna brukar ut- nämnas till historiens första terrorister. Vid tiden för kämpade de mot det romerska imperiets ockupation. En annan tidig form av terrorism var grupper av assassiner, en muslimsk shiitisk sekt med fästen runt om i . Assassinerna använde lönnmordet som vapen. Deras medlemmar skickades ut i små grupper som dödade befälhavarna i de arméer som hotade deras fästen. Begreppet terrorism myntades först i samband med och jakobinernas skräckregim. förknippades terrorismen med små oppositionella grupper som använde våld för att uppnå sina politiska mål. Under verkade framgångsrika statsstödda terroristgrupper av vilka många var gerillor, partisangrupper och motståndsrörelser som organiserades och utrustades av de allierade. I kampen för en judisk stat i utförde de sionistiska organi- sationerna terroristattentat. En variant av terrorism som tillkom var flygplanskapningar. Under de mer närliggande decennierna har de genomfört självmordsattentat mot både och be- folkning, medan konflikten mellan och varit en driv- kraft för terrorism i . IEuropa var under framför allt den organi- serade politiska, nationalistiska och separatistiska terrorismen fram- trädande med organisationer som exempelvis Röda armé-fraktionen Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen (RAF; på ett tidigt stadium känt som Baader-Meinhof-ligan), , () och Euskadi ta (). uppträdde en ny form av terrorism. Om terrorist- attentat hade relativt tydliga sepa- ratistiska, politiska och nationella motiv hade den ”nya” terrorismen med det islamistiska i spetsen mer om- fattande mål. Det genomfördes många allvarliga attentat som resul- terade i ett högt antal dödsoffer eller skadade. Ett exempel på sådana storskaliga attentat är attacken mot (WTC) i . exploderade en lastbil fylld med sprängmedel i det underjordiska garaget under WTC:s norra torn. Lastbilen var utplacerad av islamistiska terroris- ter. Sex personer dödades och tusentals skadades. genomfördes ett nytt terroristattentat mot WTC. Två flygplan kapades och flögs rakt in i de båda tvilling- tornen. Ytterligare två flygplan kapades, varav det ena flögs in i Pentagon. Nästan 3 000 personer dog och 6 200 personer skadades i attentaten. Terroristerna var islamister och och hans terroristnätverk tog på sig an- svaret. genomfördes ett terroristattentat på ön i av den islamistiska terroristgruppen miyah. Tre bomber sprängdes och sammanlagt 202 personer döda- des i attentatet. Förutom dessa attentat kan även nämnas terrorist- attentatet i och attentaten i kollektivtrafik . Mot bakgrund bl.a. av en ökad politisk destabilisering i flera län- der i och steg antalet dödsoffer i terroristatten- tat markant . Olika terroristorganisationer uppträd- de också som aktörer i väpnade konflikter i bl.a. och . Förekomsten av s.k. utländska terroriststridande i dessa konflikter blev framträdande. Det värsta året sett till antalet dödsoffer var då uppskattningsvis 35 000 personer dog i terroristattentat runt om i världen.2 De värst drabbade länderna var , , och . Därefter har antalet döda i terroristattentat sjun- kit. dog totalt drygt 18 000 personer i olika terroristattentat i världen. hade det högsta antalet dödade det året3. 2Global Terrorism Index (GTI) 2016, (). 3Global Terrorism Index (GTI) 2018, (). Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen terroristattentat genomfördes också i och under 2010-ta- let. Vissa av attentaten var välplanerade och innefattade användande av tunga vapen och sprängmedel. Andra genomfördes med enklare medel av personer som ofta agerade på egen hand. Som exempel på mer avancerade attentat kan nämnas attentaten i mot bl.a. en tidningsredaktion och en rockkonsert. Som exempel på attentat av ensamagerande kan nämnas lastbilsattackerna i och . I inträffade flera terroristattentat . Även i och genomfördes terroristattentat liksom på flera platser i , bl.a. i , och . De terroristattentat som genomförts har haft olika motiv. genomförde en högerextremist ett ter- roristattentat i och på Utøya i med ett betydande antal döda och skadade. Likaså har högerextremister utgjort ett av de största terroristhoten i . Exempel på det är bomb- attentatet mot en federal byggnad i , en attack mot ett sikhiskt tempel i och en attack mot en synagoga i . I sammanhanget kan också nämnas mordet på brittiska politikern i , for- donsattacken i Charlottesville i och angreppet mot två moskéer i på . Enligt en sammanställning av Europol4 utfördes och/eller plane- rades men avbröts 129 terroristattentat inom EU . Av dessa stod separatistiska aktörer för merparten, 83 attentat. Vänsterextre- mistiska aktörer stod för 19 attentat och islamistiska aktörer för 24. Islamistiskt motiverade attentat resulterade i den absoluta merpar- ten av dödsoffren. Ett attentat rapporterades ha ett högerextremistiskt motiv. De värst drabbade länderna inom EU, sett till antalet attentat, var , , och Spa- nien. arresterades inom EU enligt Europols samman- ställning cirka 1 050 personer för terroristbrott och 653 personer dömdes. Majoriteten av de dömda, 399 personer, rapporterades ha kopplingar till islamistisk extremism. 4European Union Terrorism Situation and Trend Report, Europol, 2019. Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen Terrorism har i ett historiskt perspektiv inte varit något större pro- blem i . inträffade dock flera brott med koppling till utländsk terrorism. mördade kroatiska Ustasja-medlem- mar den jugoslaviska ambassadören i . Året därpå kapade andra Ustasja-medlemmar ett svenskt plan och krävde att de aktivis- ter som hade fängslats för mordet på den jugoslaviska ambassadören skulle friges, vilket också skedde. Medlemmar i ligan ockuperade den västtyska ambassaden. Två personer ur gisslan och en medlem i ligan dödades.