sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — 2013/14:17 s. 45). I propositionen om marknadsföring av modersmjölksersättning, som avsåg att genomföra ett EU-direktiv,6 uppkom även andra frågor, bl.a. om förbud mot viss marknadsföring och uppställande av villkor för den marknadsföring som är tillåten. Regeringen konstaterade att sådana bestämmelser kan väcka vissa tryck- och yttrandefrihetsrätts- liga frågeställningar när det rör sig om framställningar i grundlags- skyddade medier. Regeringen konstaterade dock att det endast var i de fall den föreslagna regleringen skulle komma i konflikt med grund- lagsbestämmelserna som förbudet mot marknadsföring inte skulle kunna upprätthållas och påpekade att det är en självklar konsekvens av tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen att bestämmelser i lag inte får tillämpas i den mån de strider mot bestämmelser i grundlagarna. Därför ansågs det inte behöva anges i lag att bestämmelserna inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot tryckfrihetsförord- ningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 2013/14:17 s. 39). Flera tryckfrihetsrättsliga principer har också aktualiserats i för- handlingar angående EU-reglering av humanläkemedel och veteri- närmedicinska läkemedel. Exempelvis innehåller läkemedelsdirek- tivet7 detaljerade regler bl.a. om vilken information som ska finnas med – och inte får finnas med – på läkemedelsförpackningar och bi- packsedlar (se bl.a. artiklarna 54–69). För att ett läkemedel ska god- kännas och därmed få säljas krävs att förpackningarna uppfyller dessa krav. Det är inte tillåtet att sprida den tryckta förpackningen innan läkemedlet har godkänts. Vidare reglerar direktivet marknadsföring av läkemedel, vilket som nämnts ovan kan väcka tryck- och yttrande- frihetsrättsliga frågor. Regeringen har dock, på liknande sätt som i propositionen om modersmjölksersättning (se ovan) ansett att dessa bestämmelser inte ska tillämpas om de står i strid med tryckfrihets- 6Kommissionens direktiv /141/EG av om modersmjölksersätt- ning och tillskottsnäring och om ändring av direktiv /21/EG. 7Europaparlamentets och rådets direktiv /83/EG av om upp- rättande av gemenskapsregler för humanläkemedel. förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 2005/06:70 s. 199 och 200). På det veterinärmedicinska området har det tidigare direktivet,8 som hade många likheter med läkemedelsdirektivet, ersatts med en förordning.9 Ett omfattande och i vart fall i viss mån framgångsrikt förhandlingsarbete har lett till att färre konflikter uppstår i förhål- lande till tryckfrihetsförordningen än med det ursprungliga förslaget. Förordningen ställer dock krav som innebär att informationen på förpackningen ska granskas för att ett läkemedel ska få släppas ut på marknaden. Förordningen ska tillämpas från . 12.5Vad gäller utanför tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde? För det fall att text och bild på förpackningar skulle kunna regleras utan beaktande av tryckfrihetsförordningens regler skulle yttrande- friheten i dessa hänseenden i stället skyddas av regeringsformens regler, men även av och EU-stadgan (se kapitel 4 och 5). Som har framgått innebär regeringsformens regler att yttrande- friheten kan inskränkas genom vanlig lag om förutsättningarna för detta är uppfyllda. Vilka begränsningar som tillåts i yttrandefriheten får utanför tryckfrihetsförordningens område avgöras i varje enskilt fall, utifrån proportionalitets- och intresseavvägningar. Detta inne- bär ett ökat bedömningsutrymme för lagstiftare och domstolar och ett något mindre förutsägbart, men mer flexibelt och anpassnings- bart skydd. Det förhållandet att ett yttrande inte omfattas av tryckfrihets- förordningen får också andra konsekvenser (se kapitel 4). Exem- pelvis har tryckfrihetsförordningens förbud mot hindrande åtgärder inte någon motsvarighet i regeringsformen. Tryckfrihetsförordningens censurförbud har inte heller någon motsvarighet vilket innebär att det i det enskilda fallet skulle få avgöras om det är motiverat med en förhandsgranskning av förpackningen med hänsyn till de regler som 8Europaparlamentets och rådets direktiv /82/EG av om upp- rättande av gemenskapsregler för veterinärmedicinska läkemedel. 9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/6 av om veterinärmedicinska läkemedel och om upphävande av direktiv /82/EG. gäller vid begränsningar av fri- och rättigheter. Etableringsfriheten saknar också en direkt motsvarighet i regeringsformen. hade, inom ramen för sin bedömning av huruvida det var möjligt att införa neutrala tobaksförpackningar, skäl att beakta regeringsformens skydd för näringsfriheten. Slut- satsen var att intresset av att skydda folkhälsan vägde tyngre och att det alltså inte skulle vara i strid med näringsfriheten att införa neu- trala tobaksförpackningar (SOU 2016:14 s. 380). Utredningen ansåg också att ett krav på neutrala tobaksförpack- ningar inte kom i konflikt med regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd. Vad gällde skyddet för enskilds äganderätt till egen- dom som följer av första tilläggsprotokollet till kom utredningen efter en proportionalitets- bedömning fram till att samhällsintresset av att minska tobaksbru- kets skadeverkningar borde väga över. De inskränkningar som ett krav på neutrala tobaksförpackningar innebär fick därför, enligt ut- redningen, anses rymmas inom gränserna även för vad som är tillåtet enligt (a. bet. s. 379 och 380). Det ska i sammanhanget framhållas att tryck- och ytt- randefrihetskommitté inte har till uppdrag att utreda frågan om neu- trala förpackningar. Resonemangen har dock ändå ett visst intresse eftersom liknande frågor kan uppkomma om förpackningar undan- tas från tryckfrihetsförordningens område. Både när det gäller egen- domsskyddet enligt och näringsfriheten enligt regeringsformen är det emellertid fråga om proportionalitetsbedöm- ningar i det enskilda fallet. Resultatet av en sådan avvägning skulle förstås kunna bli ett annat om det motstående intresset var svagare än vad skyddet för folkhälsan ansågs vara i tobaksfrågan. 12.6Synpunkter från näringsliv och branschorganisationer Kommittén har inhämtat synpunkter från representanter för när- ingslivet och vissa branschorganisationer. De har framfört att det för dem är av största vikt att förpackningarna även fortsättningsvis om- fattas av tryckfrihetsförordningen. Även om förpackningarna, i vart fall konsumentförpackningarna, alltid har ett marknadsföringssyfte, ger tryckfrihetsförordningen ett starkt skydd för näringsidkarnas yttrandefrihet som regeringsformen inte kan ge. Representanterna pekar särskilt på att många näringsidkare använder sig av s.k. livs- stilskommunikation på förpackningarna. Det handlar om att uttrycka vad företaget står för, t.ex. i miljöfrågor och sociala frågor. De beto- nar också det starka skydd som tryckfrihetsförordningen ger för an- vändningen av varumärken och andra immaterialrättsliga tillgångar. Över huvud taget anser de att näringsidkaren måste ha rätt att be- rätta om sig själv och presentera sin vara på förpackningen Ett starkt skydd kan uppmuntra innovation och introduktion av nya produk- ter på marknaden. Vidare anser de att det inte finns några tillräckligt starka skäl för att utdefiniera förpackningar från tryckfrihetsförordningens tillämp- ningsområde. Det motiveras bl.a. med att förpackningsytan kan regleras till stora delar. Det enda som kan motivera ett undantag för förpackningar skulle vara en vilja att införa ett totalt förbud mot egen utformning, dvs. helt neutrala förpackningar, vilket branschen starkt vänder sig emot. Kommitténs bedömning: Tryckta förpackningar bör även fort- sättningsvis omfattas av tryckfrihetsförordningens tillämpnings- område. Vilken typ av information förekommer på förpackningar? På förpackningar förekommer både text, bild och olika typer av symboler och annan märkning. Innehållet är alltså av varierande slag men det har framhållits att i vart fall konsumentförpackningar alltid har ett marknadsföringssyfte. Detta skulle kunna tala för att förpack- ningar kan undantas från tryckfrihetsförordningens skydd, eftersom det har ansetts falla utanför tryckfrihetsförordningens syfte att skydda en näringsidkares ekonomiska intressen. Emellertid är det endast sådana framställningar som är av utpräglat kommersiell natur som undantas enligt praxis. Annan marknadsföring och andra typer av yttranden omfattas av tryckfrihetsförordningen om inte något annat materiellt undantag är tillämpligt, t.ex. delegationsregeln om produkt- information. Även om förpackningar främst har andra syften än de som tryck- frihetsförordningen främst avser att skydda kan det alltså på för- packningarna förekomma yttranden som omfattas av tryckfrihets- förordningens ändamål. Ett exempel kan vara s.k. livsstilskommu- nikation som kan förekomma på förpackningar, t.ex. information om näringsidkarens engagemang i klimatfrågan eller sociala frågor. Det kan också vara fråga om ren opinionsbildning, som när politiska partier låter trycka upp tablettaskar med politiska budskap. Det skulle också kunna vara fråga om en näringsidkare som själv vill ut- trycka en politisk åsikt på förpackningen. Det förekommer alltså yttranden på förpackningar som omfattas av tryckfrihetsförordningens ändamål och för vilka det även fortsätt- ningsvis kan anses motiverat med ett starkt grundlagsskydd. Är regeringsformens skydd tillräckligt? Kommittén har emellertid ställt sig frågan om inte regeringsformens skydd skulle vara tillräckligt för de yttranden på förpackningar som omfattas av tryckfrihetsförordningen. Vid en jämförelse kan det konstateras att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innebär en mer förutsägbar reglering än vad regeringsformens och bestämmelser om yttrandefrihet gör. Vilka begränsningar som tillåts i yttrandefriheten får med utgångspunkt i regeringsformen och konventionen avgöras i varje enskilt fall, vilket innebär ett ökat bedömningsutrymme för lagstiftare och domstolar. Detta gör lagstiftningen mer flexibel, vilket i många sammanhang kan vara positivt. En reglering kan anpassas efter det som regleringen avser, i stället för att samma regelverk gäller för t.ex. tryckta servetter som för tryckta dagstidningar. Det innebär dock också mindre förutsägbarhet och att en begräns- ning av yttrandefriheten kan ske genom ett enkelt riksdagsbeslut om anser att kraven för att begränsa yttrandefriheten är upp- fyllda. Detta kan göra det möjligt för en majoritet i att inskränka yttrandefriheten utifrån snabbt skiftande värderingar i sam- hället. Det finns alltså en risk för att t.ex. tillfälliga politiska sväng- ningar eller varierande åsikter om vad som är hälsosamt eller inte kan komma att påverka vad som får stå eller inte får stå på en förpackning. Även om en sådan inskränkning måste vara förenlig med reger- ingsformen och annan reglering, även internationell sådan, kan det konstateras att skyddet inte är fullt lika starkt som tryckfrihetsför- ordningens. Det finns i och för sig många fördelar med ett flexibelt och anpassningsbart skydd men kommitténs bedömning är att reger- ingsformens skydd inte alltid är en fullgod ersättare till tryckfri- hetsförordningens. Detta måste beaktas vid bedömningen av om förpackningar ska undantas från tryckfrihetsförordningens skydd. Vad skulle kunna motivera en förändring? Som framgår av kommitténs direktiv har , inom ramen för EU-samarbetet, lagt ned ett omfattande förhandlingsarbete på att se till att kraven som ställs på bl.a. förpackningar ska vara för- enliga med tryckfrihetsförordningen. Detta har skett också när kraven från ett nationellt perspektiv i och för sig har framstått som be- rättigade. Det förhållandet att grundlagsfrågorna får högsta prioritet kan innebära att andra frågor – som också är av stor vikt för –måste prioriteras ner, t.ex. skyddet för konsumenter. Även om undantaget för produktinformation kan antas minska konfliktytorna med vad gäller förpackningar kommer det fortfarande kunna uppstå konflikter när det är fråga om reglering av produktinformation som inte omfattas av delegationsregeln eller när det inte rör sig om produktinformation eller saklig information över huvud taget. Oavsett vilken typ av information det är fråga om finns det inte heller någon möjlighet att reglera hela förpackningsytan eller utrymme för att förhandsgranska informationen. Sammantaget innebär detta att situationer fortfarande kan uppkomma där ställer krav som är svåra att förena med tryckfrihetsförordningen. kommer alltså även fortsättningsvis kunna ställas inför grundlagsrelaterade utmaningar vid förhandlingar om olika EU-rätts- akter. Som har nämnts ovan rör det sig ofta om frågor som kan tyckas gälla tryckfrihetsförordningens periferi och där det kan vara svårt att få förståelse från andra EU-länder för att förpackningar aktualiserar tryckfrihetsrättsliga frågor. Det kan också sägas att förtroendet för grundlagsregleringen även med ett rent inhemskt betraktelsesätt riskerar att minska om grundlagsskyddet omfattar företeelser som ligger långt från kärn- området. Tryckfrihetsförordningens skydd bör i huvudsak omfatta företeelser som har betydelse för ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Också mot den bakgrunden kan behovet av tryckfrihetsförordningens skydd för förpackningar ifrågasättas. Förpackningar innehåller typiskt sett avsevärt mindre av den typen av information än många andra former av tryckta skrifter. Vad talar mot en förändring? Ett undantag för förpackningar skulle emellertid innebära att dessa i yttrandefrihetsrättsligt hänseende behandlas annorlunda än andra tryckta skrifter. Sådana yttranden som omfattas av tryckfri- hetsförordningens skydd skulle alltså komma att behandlas olika beroende på om de framställs på en tryckt förpackning eller i ett annat tryckt medium. Detta skulle vara ett avsteg från principen om att det är den teknik som ett yttrande framställs med som avgör det formella tillämpningsområdet. Huvudregeln är ju att alla yttranden som är framställda med samma teknik ska omfattas av samma skydd. Kommittén anser att detta rent principiellt talar emot att förpack- ningar ska undantas från tryckfrihetsförordningens tillämpnings- område. Ett undantag skulle också, precis som andra undantag, kunna medföra en risk för att fler typer av skrifter exkluderas från tryck- frihetsförordningens tillämpningsområde och att grundlagens skydd på det sättet succesivt riskerar att urholkas. Till det kommer att det inte är självklart hur begreppet förpack- ning ska avgränsas och definieras. Även om en närmare beskrivning kan göras genom uttalanden i förarbetena är det oundvikligt att situa- tioner uppkommer där det är oklart om det är fråga om en förpack- ning eller inte. Ett undantag för förpackningar skulle alltså kunna få svårförutsägbara konsekvenser och riskera att bli mer långtgående än avsett. I sammanhanget ska också framhållas att de undantag som finns från det materiella tillämpningsområdet gör det möjligt att i tämligen hög grad reglera förpackningarnas utformning. Delegationsbestäm- melsen om produktinformation är dessutom relativt ny. Även om denna bestämmelse varken omfattar alla typer av information eller medger undantag från censur- och hindersförbuden finns det skäl att tro att delegationsbestämmelsen ytterligare kommer att minska kon- flikterna mellan tryckfrihetsförordningen och EU-regleringen. Som har framgått ovan finns det skäl som talar för att förpackningar inte bör omfattas av tryckfrihetsförordningen, däribland deras ofta relativt svaga anknytning till opinionsbildning och åsiktspåverkan samt de resurser som de kräver i EU-samarbetet. Med ett förpacknings- undantag skulle konfliktytan bli mindre på förpackningsområdet och skulle med större auktoritet kunna framhålla tryckfri- hetsförordningens grundläggande syften inom dess kärnområde. Riskerna skulle också minska för att förtroendet för grundlagarna sjunker när tryckfrihetsförordningen omfattar skrifter som i huvud- sak har andra syften än de som avses i tryckfrihetsförordningen. Det förekommer dock att förpackningar förses med sådana ytt- randen som omfattas av tryckfrihetsförordningens syften. En kon- sekvens av att exkludera förpackningar skulle bli att ett yttrande som en näringsidkare framställer både på en förpackning och i en tryckt broschyr skulle behandlas olika, vilket bryter mot huvudregeln om att yttranden som är framställda med samma teknik ska omfattas av samma skydd. Kommittén är inte övertygad om att detta är en önsk- värd ordning. Dessutom ser kommittén risker för att en utmönstring av för- packningar skulle kunna leda till mindre genomtänkta regleringar av förpackningsinformation som omfattas av tryckfrihetsförordningens syften och för vilken det faktiskt kan anses motiverat med tryck- frihetsförordningens skydd. Ett undantag i tryckfrihetsförordningen skulle också riskera att få spridningseffekter genom att öppna upp för en diskussion om vilka andra företeelser som kan sägas ligga i utkanterna av tryckfrihets- förordningens ändamål, vilket skulle kunna urholka utgångs- punkten att det är tekniken snarare än innehållet som avgör tillämp- ningsområdet. Ett undantag riskerar också att bli otydligt, då det inte finns någon given definition av vad en förpackning är. Till detta kommer att förpackningars yta i relativt hög grad kan regleras och att effekten av den införda delegationsregeln ännu inte har utvärderats. Sammanfattningsvis konstaterar kommittén att det visserligen i vissa hänseenden är problematiskt att förpackningar omfattas av tryckfrihetsförordningen men att skälen för att förändra den nu- varande ordningen inte är tillräckligt starka. Kommittén anser alltså att tryckta förpackningar även fortsättningsvis ska omfattas av tryck- frihetsförordningens tillämpningsområde. 13Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster Den s.k. vidaresändningsplikten syftar till att ge den som tar del av tv genom ett kabel- eller ip-nät samma tillgång till public service som han eller hon skulle ha haft genom marknätet. Detta åstadkoms genom krav i radio- och tv-lagen på vidaresändning av vissa tv-sändningar. vidaresänds SVT1, SVT2, Kunskapskanalen och Barn- kanalen/SVT24 med stöd av radio- och tv-lagens regler. Vidaresändningsplikten utgör ett avsteg från principen om etabler- ingsfrihet för sändningar genom tråd. Stöd för detta finns i en dele- gationsregel i 3 kap. 2 § 1 YGL. Som anges i kommitténs direktiv är delegationsregeln formulerad i förhållande till program. Det framhålls dock i direktiven att det framstår som naturligt att anse att yttrandefrihetsgrundlagens bestäm- melse ger utrymme även för lagstadgade krav på vidaresändning av sådana tekniska tilläggstjänster som krävs för att program ska göras tillgängliga för personer med funktionsnedsättning, såsom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. Det konstateras emeller- tid att det inte är självklart att det förhåller sig så. Med hänvisning till att tjänster som syftar till att göra program tillgängliga för personer med funktionsnedsättning kan ha stor bety- delse för allmänhetens möjligheter att tillgodogöra sig en allsidig upp- lysning anges i direktiven att det är av stor vikt att det säkerställs att yttrandefrihetsgrundlagen medger krav på vidaresändning av sådana tjänster. Kommitténs uppdrag i denna del är därför att analysera om yttrandefrihetsgrundlagen medger att det i lag ställs upp krav på vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster för personer med funktionsnedsättning. För det fall kommittén bedömer att sådana krav inte medges ska förslag på författningsändringar lämnas. Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster Även beträffande andra tekniska tilläggstjänster än tillgänglighets- tjänster har det konstaterats oklarheter i förhållande till yttrandefri- hetsgrundlagens delegationsregel om vidaresändningsplikt. I kom- mitténs direktiv nämns som exempel elektroniska programguider. Idenna del innefattar dock uppdraget inget krav på förslag om grund- lagsändringar om kommittén gör bedömningen att yttrandefrihets- grundlagen hindrar vidaresändningsplikt. Kommittén ska i stället över- väga om det finns skäl att ändra yttrandefrihetsgrundlagen så att krav på vidaresändning ska kunna ställas. Tillgänglighetstjänster är tjänster som syftar till att göra program till- gängliga för personer med funktionsnedsättning. Nedan beskrivs de vanligaste tillgänglighetstjänsterna. Den vanligast förekommande tillgänglighetstjänsten är textning. Tek- niken innebär att svensk text som återger vad som sägs i programmet visas i bilden, vanligtvis i dess nederkant. Textningen kan innebära antingen att ett program som sänds på ett annat språk förses med en översättningstext eller att svenskt tal återges i en textremsa. Direktsända program kan textas simultant, s.k. direkttextning. Textning av svenskt tal används främst av personer som är döva eller har nedsatt hörsel, men kan även vara till nytta t.ex. för personer med svenska som andraspråk och personer som har problem att för- stå talspråk. Textningen kan vara öppen eller dold. Öppen text är s.k. inbränd text som alltid visas i tv-bilden och som alltså inte kan väljas bort av användaren. Dold text visas endast om användaren aktivt väljer att se den. Översättningstexter är för det mesta inbrända i tv-bilden. I prin- cip allt utländskt tal i public service-företagens förinspelade tv-pro- gram översätts i en inbränd textremsa. Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster Textning av förinspelade program som sänds på svenska i SVT och UR visas genom sidan 199 i text-tv. Detsamma gäller SVT:s och UR:s direkttextade program. Vid textning av svenskt tal är det alltså fråga om valbar, dold textning som aktiveras av användaren. Teckenspråkstolkning innebär att det talade språket översätts till teckenspråk. I de flesta fall spelas teckenspråkstolkningen in i för- väg. Tolken klipps då in i en ruta som syns på en del av bildskärmen. Vid direktsända program kan talet simultantolkas t.ex. av en tolk som i en studio följer sändningen i realtid. Programmet sänds då med tolken i bild. Teckenspråkstolkning används främst av döva och personer med hörselnedsättning som använder teckenspråk för att kommunicera. Även vissa personer med kognitiva funktionsnedsättningar kan ha nytta av teckenspråkstolkning. Teckenspråkstolkning kan, beroende på teknisk lösning, vara an- tingen öppen eller dold. Vid öppen teckenspråkstolkning är pro- grammet förmixat och tolken syns i bild. Vid dold tecken- språkstolkning används en teknik där en huvudvideo sänds i en kanal och teckenspråkstolken i en annan, varefter kanalerna mixas. Med sådan teknik är teckenspråkstolkningen valbar. SVT och UR använder en teknik som innebär att tol- ken syns i bild, dvs. en öppen form av teckenspråkstolk- ning. Det gäller både vid sändningar i marknätet och sändningar och tillhandahållanden över internet. Förinspelade teckenspråkstolkade program parallellsänds, företrädesvis i SVT24. Syntolkning innebär att en berättarröst beskriver vad som syns och sker i bild. Syntolkning används framför allt av personer med syn- nedsättning, men kan även vara till nytta för personer med kognitiva funktionsnedsättningar. Syntolkning kan vara öppen eller dold. Vid öppen syntolkning är ljudspåret mixat med det vanliga ljudet och kan inte väljas bort. Med dold syntolkning ligger ljudspåret separat och aktiveras av användaren. Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster SVT sänder syntolkade program förmixade med originalljudet, vilket innebär att tolkningen inte kan väljas bort. Den syntolkning som SVT och UR använder är alltså att betrakta som öppen. Programmen sänds parallellt, företrädesvis i SVT24. Parallellsändning av syntolkade program innebär att programmen ges eget kanalutrymme, vilket SVT och UR ser som välmotiverat be- träffande större produktioner.