sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — EU har bildats genom fördrag som ingåtts av suveräna stater vilka har beslutat sig för att bedriva ett fördjupat samarbete inom vissa politikområden. Inom EU-samarbetet finns dels överstatligt sam- arbete, dels mellanstatligt samarbete. Det överstatliga samarbetet inne- bär begränsningar i medlemsstaternas självbestämmanderätt medan Yttrandefrihet i internationell rätt och i det mellanstatliga samarbetet i princip inte inskränker den nationella suveräniteten. delas in i primärrätt och sekundärrätt. pri- märrätt består bl.a. av tre grundfördrag som utgör basen för EU- samarbetet: fördraget om Europeiska unionen (), för- draget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) samt Euratom-fördraget. Utöver fördragen finns EU:s stadga om de grund- läggande rättigheterna, EU-stadgan. Även stadgan räknas till primär- rätten. EU-stadgan godtogs politiskt av EU:s medlemsstater vid toppmötet i med ett uttryckligt tillägg om att den inte var rättsligt bindande. Det främsta syftet med stadgan var att befästa och klargöra den skyldighet som EU redan hade att respektera grundläggande rättigheter. I stadgan behandlas medborgerliga, politiska, ekonomiska och sociala rättigheter. Genom Lissabonfördraget blev EU-stadgan juridiskt bindande. Redan tidigare tillämpades dock och med- lemsstaternas skydd för de grundläggande rättigheterna som ”all- männa principer” inom unionsrätten. Stadgan går dock längre än kon- ventionen på vissa områden. Stadgan är indelad i sju kapitel varav de sex första behandlar olika rättigheter och det sjunde kapitlet innehåller allmänna bestämmelser om tolkning och tillämpning av stadgan. Bestämmelserna i stadgan riktar sig, med beaktande av subsidia- ritetsprincipen, till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när de tillämpar unionsrätten. Yttrandefriheten regleras i artikel 11 som har följande lydelse. 1.Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfri- het samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. 2.Mediernas frihet och mångfald ska respekteras. Yttrandefrihet i internationell rätt och i Bestämmelsen motsvarar i stort sett artikel 10 i Europakonventio- nen. Punkten 2 om mediernas frihet och mångfald är dock ett tillägg. Möjligheten att inskränka en rättighet i stadgan följer av artikel 52.1 som har följande lydelse. Varje begränsning i utövningen av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga skall vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beak- tande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Förutsättningarna för att inskränka rättigheter är alltså upplagd på liknande sätt som i artikel 10.2 i . 5.4.3Relationen mellan och grundlagar Genom EU-samarbetet avstår medlemsstaterna från makten att själva fatta beslut inom vissa områden och lämnar över denna till EU. Makten utövas i stället av staterna gemensamt genom EU:s institu- tioner. EU-organen kan således, inom de områden som berörs, sägas ha ersatt t.ex. de nationella parlamenten som beslutsfattare. I reger- ingens proposition inför ett svenskt medlemskap i EU benämndes detta som ”överlåtelse av beslutanderätt” och att staterna ”avstår från en del av sina statsorgans beslutsbefogenheter och överlåter dessa till EG-institutionerna” (prop. 1993/94:114 s. 12). Bestämmelser om överlåtelse av beslutanderätt inom EU-samarbetet finns i 10 kap. 6 § RF. Enligt denna paragraf kan inom ramen för samarbetet överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Vad som avses med ”prin- ciperna för statsskicket” är en fråga som har varit föremål för diskus- sion. I den diskussionen har bl.a. ställning som det främsta statsorganet särskilt betonats liksom den fria åsiktsbildningens stora betydelse för det svenska statsskicket (se bl.a. bet. 1993/94:KU21). Det är en etablerad EU-rättslig grundprincip att unionsrätten har företräde framför nationell rätt, även framför med- lemsstaternas grundlagar (se bl.a. domar i målen /, C-6/64, och Internationale Handelsgesellschaft, C-11/70). tolkning av företrädesprincipen betyder Yttrandefrihet i internationell rätt och i att medlemskapets innebörd helt och hållet bestäms av unionsrätten. Innehållet i en rättsakt som antas av EU kan inte, enligt EU-dom- stolens praxis, överprövas mot nationella rättsregler, inte ens mot medlemsstaternas grundlagar. Det här synsättet har inte varit okontroversiellt. Särskilt på om- rådet för grundläggande fri- och rättigheter har det i flera medlems- stater hävdats att i vissa situationer måste det på nationell nivå kunna prövas om en EU-rättslig regel är förenlig med det rättighetsskydd som tillkommer medborgarna enligt den nationella grundlagen. Även i har en liknande diskussion förts med utgångspunkt i be- stämmelsen i 10 kap. 6 § RF om överlåtelse av beslutanderätt. I samband med det svenska anslutningsavtalet till EU gjorde en ensidig förklaring rörande offentlighetsprin- cipen och meddelarfriheten. Regeringen förklarade att offentlighets- principen, särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar, och grund- lagsskyddet för meddelarfriheten, är och förblir grundläggande prin- ciper som utgör en del av konstitutionella, politiska och kulturella arv. Den ensidiga svenska förklaringen avspeglar regeringens och kon- stitutionsutskottets uttalanden i samband med överlåtelsen av be- slutanderätt. Synsättet har varit att sådan överlåtelse inte omfattar grundläggande konstitutionella principer här i landet. Handlings- offentligheten samt principerna om censurförbud, meddelarskydd och ensamansvar m.m. har framhållits i det sammanhanget. De har ansetts utgöra förutsättningar för den fria åsiktsbildningen. I kon- stitutionsutskottets betänkande 1993/94:KU21 som gällde anpass- ningar i regeringsformen med anledning av EU-inträdet framhölls de nämnda principerna som icke överlåtbara. Detta hindrade dock inte utskottet från att godta ett par anpassningar av tryckfrihets- förordningen till . De gällde en ny delegationsregel avse- ende kommersiella annonser till skydd för hälsa och miljö och ut- ökade möjligheter för utländska medborgare att äga periodiska skrifter. I en svarsförklaring från medlemsstaterna förklarades att de för- utsatte att som medlem i Europeiska unionen fullt ut kom- mer att följa gemenskapsrätten i detta avseende. De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågorna blev återigen aktuella i samband med godkännandet av Lissabonfördraget. Bak- grunden var att fördraget utökade EU:s behörighet på det straff- rättsliga och polisiära området, vilket ansågs göra viss ytterligare över- Yttrandefrihet i internationell rätt och i låtelse av beslutanderätt nödvändig. Regeringen betonade att det var svårt att förutse hur det samarbetet skulle utvecklas. Regeringen ansåg dock att överlåtelsen inte kunde anses leda till att ställning som det främsta statsorganet skulle urholkas i väsentlig grad och att den inte heller rörde någon av de grundläggande kon- stitutionella principer som framhölls av i grund- lagsärendet 1993/94 (prop. 2007/08:168 s. 66 och 67). uttalade i ett yttrande inför godkännan- det av Lissabonfördraget att utskottet vidhöll sin tidigare uppfattn- ing, nämligen att en rättsakt från EU, som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabel, inte ligger inom det område där beslutanderätt har överlåtits. Om det inom ramen för EU-sam- arbetet uppstår behov av reglering som inte låter sig förenas med viktiga principer i det svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet förutsätter ett deltagande från svensk sida, enligt utskottets mening, grundlagsändring och överlåtelse av ny beslutanderätt till EU som möjliggör för EU att fatta beslut i frågan (2008/09:KU3y, bet. 2008/09:UU8 s. 123 och 124). Utskottets uttalande framstår emellertid som tveksamt från ett rent EU-rättsligt perspektiv. Enligt unionsrätten har medlemssta- terna överlåtit till att avgöra var gränserna för EU:s kompetens går. kan hävdas att eftersom det är medlemsstaterna som har ansett att det finns konstitutionella förutsättningar för anslut- ning till unionen och för att godkänna de olika ändringsfördragen, är det också medlemsstaterna som avgör var gränserna för den över- låtna kompetensen går. Så har t.ex. författningsdomstolen i i de s.k. Solange-målen intagit förhållningssättet att tysk grundlag står över unionsrätten men ändå accepterat unionsrätten eftersom den inte ännu (=so lange) ansetts strida mot tysk grundlag (m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 505 och 506). Det finns olika uppfattningar i frågan om den svenska grund- lagsregleringens förhållande till . Detta framgår bl.a. av en debatt som fördes i (se inlägg av och i SvJT 2014 s. 201 och 2015 s. 8, i SvJT 2014 s. 440 samt i SvJT 2014 s. 520 och 2015 s. 199) och även senare diskus- sion (se t.ex. i Ord och rätt, till Hans- , 2020, s. 605–608). Yttrandefrihet i internationell rätt och i För det fall en konflikt mellan de svenska överlåtelsevillkoren och en rättsakt från EU skulle komma under prövning framstår det som mest troligt att prövningen kommer att avse de detaljerade bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen (m.fl., s. 507). Det svenska grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten med detaljerade regler på grundlagsnivå har en lång historisk bakgrund. Flera av principerna i dagens tryckfrihetsförordning och yttrande- frihetsgrundlag har sitt ursprung i vår allra första tryckfrihetsförord- ning . I detta kapitel ges en kortfattad bakgrundsbeskrivning rörande grundlagarnas tillkomst. har lagstiftningsarbetet varit inriktat på att an- passa grundlagsskyddet till den snabba teknikutvecklingen. I kapitlet redogörs därför översiktligt för de senare årens lagstiftningsarbete och då särskilt för betänkande. infördes Förordning om skriv- och tryckfriheten, vilket blev första tryckfrihetsförordning. Förordningen skulle enligt sin lydelse ge den fullkomliga trygghet som en grundlag medför och förordningen gavs därför grundlagsstatus. blev därigenom det första landet i med grundlagsskydd för tryckfriheten. års tryckfrihetsförordning fanns bestämmelser om att alla boktryckare i riket skulle vara sammanslutna i en boktryckar- societet under kanslikollegiets uppsikt och ledning. För att starta tryckeriverksamhet krävdes tillstånd och för att trycka och ge ut en skrift krävdes dessutom godkännande av den statligt utsedda censorn. Syftet med dessa regler var att upprätthålla en statlig censur och att tillförsäkra boktryckarna vissa privilegier. Genom tryckfrihetsförordning infördes flera av de prin- ciper som ligger till grund för det nu gällande tryck- och yttrande- frihetsrättsliga systemet. Förordningen innehöll inte något allmänt censurförbud, men de censurbestämmelser som dittills gällt upphäv- des och censorsämbetet avskaffades. Offentlighetsprincipen och prin- cipen om att ingripande mot missbruk av tryckfriheten endast får göras i efterhand infördes. Undantag gjordes dock för förhandsgransk- ning av religiösa skrifter. I den nya förordningen infördes vidare en variant av exklusivitetsprincipen, dvs. principen att ingripanden på grund av missbruk av tryckfriheten inte får göras på annat sätt eller i andra fall än som anges i förordningen. Något ensamansvar för tryckfrihetsbrott infördes däremot inte men skriftens författare an- svarade i första hand. Boktryckaren kunde dock bli ansvarig om denne inte angav författarens namn på titelbladet eller inte kunde ange vem författaren var. Den starka tryckfrihet som fick genom tryckfri- hetsförordning upprätthölls inte särskilt . Genom statskupp 1772 var den av tryckfrihet förbi och infördes en ny tryckfrihetsförordning. gjordes en mängd inskränkningar av tryckfriheten och den s.k. indragningsmakten introducerades. Indragningsmakten gav hovkanslern och i sista hand Kungl. Maj:t möjligheter att hindra vidare utgivning av en periodisk skrift, således en betydande inskränkning av tryckfriheten. Efter mordet på 1792 vidtogs ytterligare åtgärder som begränsade tryckfriheten, bl.a. infördes censur för alla politiska skrifter. statsvälvning intog frågan om tryckfriheten en fram- trädande plats i lagstiftningsarbetet. regeringsform inför- des ett principiellt stadgande som återgav tryckfrihetsförordningen dess grundlagsstatus och principer återupplivades. Innehållet i stadgandet finns i redigerat skick i den inledande ändamåls- paragrafen i 1 kap. 1 § TF. infördes dock återigen en ny och mer restriktiv tryck- frihetsförordning. Denna innefattade bl.a. en bestämmelse om krav på tillståndsbevis för att ge ut periodisk skrift och indragningsmak- ten infördes på nytt. tryckfrihetsförordning kom att gälla ända fram till att den nu gällande tryckfrihetsförordning började tillämpas. Flera ändringar gjordes dock . Bland annat infördes jury- institutionen och 1844 avskaffades indragningsmakten. lyftes bestämmelserna om den litterära äganderätten (upphovsrätten) ut ur tryckfrihetsförordningen. En rad förändringar gjordes 1937 bl.a. avseende juryinstitutet och även avseende offentlighetsprincipen, genom att det mesta av sekretessregleringen bröts ut och fördes in i vanlig lag. Under inskränktes tryckfriheten, bl.a. genom att föråldrade regler om konfiskation började tillämpas igen och att en ny ansvarsordning med ökat ansvar för tryckare infördes. Vidare infördes det ett transportförbud för skrifter vilkas innehåll kunde skada förhållandet till främmande makt. En inskränkning av censur- förbudet gjordes också, vilken innebar att i vanlig lag kunde föreskriva om förhandsgranskning av tryckta skrifter och om förbud mot införsel av sådana skrifter till samt mot utgivning av periodisk skrift. Någon sådan lag stiftades dock inte. tillsattes en utredning för en fullständig översyn av tryck- frihetslagstiftningen. Utredningen (tryckfrihetssakkunniga) kom till som en reaktion på de hårda restriktioner som gällde för medierna under . Utredningen presenterade 1947 betänkandet Förslag till tryckfrihetsförordning (SOU 1947:60). En proposition utarbetades på grundval av förslagen (prop. 1948:230) och den nya tryckfrihetsförordningen började tillämpas . Den nya grundlagen präglades av erfarenheterna från krigsåren och får anses ha inneburit en väsentligt förbättrad systematik och ett mera lättillgängligt regelverk. Inskränkningar som hade gjorts i tryck- friheten under och upphävdes. Den nya tryckfrihetsförordningen byggde på grundsatser som hade kom- mit till uttryck tryckfrihetsförordning och som ut- vecklats under tidens gång, bl.a. exklusivitetsprincipen, censurför- budet samt en särskild brottskatalog och rättegångsordning. tryckfrihetsförordning infördes principen om dubbel täck- ning och meddelarfriheten fick ett direkt grundlagsskydd. Utvecklingen fram till yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst Sedan tryckfrihetsförordningen trädde i kraft har utvecklingen av skyddet för yttrandefriheten främst rört grundlagsskyddets tillämp- ningsområde. Det formella skyddet har utvidgats till att omfatta även andra skrifter än sådana som har framställts i tryckpress och till att omfatta nya medier som bl.a. tv och vissa databasöverföringar. Vad gäller det materiella tillämpningsområdet har detta begrän- sats genom olika undantagsbestämmelser. Här kan t.ex. nämnas att all tillämpning av grundlagsskyddet har uteslutits när det gäller barnpornografiska bilder. Det har även införts flera s.k. delegationsbestämmelser som innebär att en fråga kan regleras i van- lig lag. Så har bl.a. skett avseende marknadsföring i vissa fall och i fråga om kreditupplysningsverksamhet. tillkom särskild lagstiftning för radio och tv, nämligen radiolagen och radioansvarighetslagen (1966:756). Lagarna byggde i väsentliga delar på de tryckfrihetsrättsliga principerna. Regeringen tillsatte 1970 , en parlamenta- risk kommitté med uppdrag att utreda frågan om en enhetlig regler- ing i grundlag av yttrandefriheten i massmedier. Utredningen förslog en ny massmediegrundlag som skulle omfatta såväl tryckta skrifter som radio, television och film. Utredningen föreslog även en särskild domstol för dessa medier, en yttrandefrihetsdomstol. Förslagen kritiserades och ledde inte till ny lagstiftning utan resulterade endast i mindre ändringar i tryckfrihetsförordningen. En av ändringarna var införandet av den s.k. stencilregeln, vilken innebar att grundlags- skyddet även skulle omfatta skrifter framställda genom t.ex. stenci- lering under förutsättning att det av skriften framgick vem som hade låtit mångfaldiga den samt var och när det hade skett. Som skäl för utvidgningen anfördes att tryckningen blivit så dyr att det för den enskilde medborgarens rätt att utnyttja grundlagens skydd var av stor betydelse att billigare framställningsmetoder kunde användas (prop. 1975/76:204 s. 90). En annan förändring var att grundlagsskyd- det byggdes ut med en särskild regel om anskaffarfrihet (a. prop. 96–99 och 125–131). tillsattes en ny parlamentarisk kommitté, Yttrandefrihets- utredningen, med uppdrag att utreda frågan om en ny yttrandefri- hetsgrundlag. I direktiven till utredningen angavs att den nya grund- lagsregleringen i princip borde omfatta alla de medier som kunde ha särskild betydelse för den fria åsiktsbildningen i . Utredningen föreslog i slutbetänkandet yttrandefriheten (SOU 1983:70) en ny yttrandefrihetsgrundlag som skulle gälla parallellt med tryckfri- hetsförordningen. Den nya grundlagen skulle omfatta program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder samt sceniska framställningar och utställningar. En förutsätt- ning för att de två sistnämnda kategorierna skulle omfattas var att det hade utsetts en ansvarig utgivare för verksamheten. förslag genomfördes inte. I stället fort- satte beredningen av frågan om grundlagsskydd för nya medier i och först kunde ett förslag till en ny yttrande- frihetsgrundlag läggas fram (prop. 1990/91:64). Yttrandefrihetsgrund- lagen antogs av och trädde i kraft . När yttrandefrihetsgrundlagen trädde i kraft omfattades yttranden i ljudradio, television och vissa massmedieföretags databaser, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupp- tagningar. Sceniska framställningar och utställningar lämnades utan- för grundlagens tillämpningsområde eftersom regeringen ansåg att det fanns många svagheter med ett sådant system och att värdet av grundlagsskydd för sådana framställningar kunde ifrågasättas. Den s.k. databasregeln gällde under förutsättning att databasen tillhandahölls allmänheten och att den mottagande inte kunde ändra innehållet i den. För sådana databaser gav regeln grundlagsskydd om verksamheten drevs av en sådan aktör som angavs i bestämmelsen, dvs. en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar eller en nyhetsbyrå. Databasregeln innebar att det blev möjligt för massmedie- företag att i yttrandefrihetsrättsligt skyddade former erbjuda allmän- heten information också genom andra moderna medier än de som mera direkt liknade de traditionella radio- och tv-sändningarna. I det sammanhanget nämndes bl.a. videotex (ett modembaserat system för textinformation via det fasta telenätet) och andra liknande medier (se prop. 1990/91:64 s. 112). I samband med att yttrandefrihetsgrundlagen antogs infördes också en regel avseende nya medier i dåvarande 1 kap. 7 § TF (nuvarande 1 kap. 5 § TF), den s.k. bilageregeln. Efter tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen har arbetet med att utreda grundlagsregleringen av yttrandefriheten fortsatt och kom- mittéer och utredningar har avlöst varandra. tillsattes och därefter . tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen som 2008 ombildades till . Samtliga utredningar har haft i upp- drag att utreda grundlagsskyddet i förhållande till den tekniska ut- veckling som skett sedan yttrandefrihetsgrundlagens ikraftträdande. 6.5Utredningar och kommittéer efter yttrandefrihetsgrundlagens tillkomst tillsattes alltså 1994. Uppdraget var att bl.a. utreda behovet av ett grundlagsskydd för yttrandefriheten i nya medie- former som används för att förmedla yttranden och annan informa- tion till allmänheten. I betänkandet Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) föreslog kommittén bl.a. att samlingstermen tek- niska upptagningar skulle införas i yttrandefrihetsgrundlagen och att särregleringen av ljudupptagningar skulle utgå. Vidare föreslogs att databasregeln skulle utvidgas till att gälla även andra aktörer än mass- medieföretag under förutsättning att utgivningsbevis hade sökts och utfärdats för verksamheten. Kommittén övervägde även frågan om en teknikoberoende grundlagsreglering men föreslog i stället föränd- ringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Regeringen ansåg inte att tiden var mogen för den utvidgning av databasregeln som kommittén föreslagit. Kommitténs förslag i fråga om tekniska upptagningar genomfördes dock. Detta innebar att grundlagens tillämpningsområde vidgades till att omfatta även upp- tagningar med enbart text eller stillbilder (eller båda), att det klargjordes att grundlagen omfattade upptagningar med olika kombinationer av innehåll och att särbehandlingen av ljudupptagningar upphörde (se prop. 1997/98:43 och bet. 1997/98:KU19). var en parlamentarisk kommitté som tillsattes 1999, med uppdrag att bl.a. närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Kommittén lämnade betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet. Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet (SOU 2001:28). Även kom till slutsatsen att kraven på teknik- oberoende kunde uppfyllas genom ändringar i den befintliga regler- ingen, dvs. i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I enlighet med ett av förslag utvid- gades databasregeln till att även omfatta print on demand-framställ- ningar av tekniska upptagningar, skrifter eller bilder ur en databas samt viss användning av s.k. push-teknik, dvs. att en databasinne- havare som råder över innehållet i databasen sänder meddelanden till mottagarna med innehåll och tidsintervaller som har angetts i förväg (prop. 2001/02:74 och bet. 2002/03:KU8). Vidare infördes det en möjlighet för andra än sådana massmedie- företag som nämns i databasregeln att få grundlagsskydd för data- basverksamhet genom ansökan om utgivningsbevis. Ett tillägg gjor- des även i dåvarande 1 kap. 6 § första stycket YGL (nuvarande 1 kap. 3§ andra stycket YGL) för att klargöra att direktsändningar via internet och uppspelningar via internet som startar på tider som sändaren bestämmer omfattas av regeln och alltså inte faller under databas- regeln (den s.k. webbsändningsregeln). Grundlagsändringarna trädde i kraft . tillsattes Tryck- och yttrandefrihetsberedningen, en stå- ende beredning som gavs uppdraget att bl.a. följa teknikutvecklingen och föreslå förändringar av tryckfrihetsförordningen och yttrande- Beredningen skulle bl.a. överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen i längden var möjligt att bibehålla en teknikberoende grundlagsreglering eller om det fanns anledning att slå ihop tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen till en enda grundlag. Beredningen lämnade delbetänkandet Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2004:114) som främst hand- lade om internationellt rättsligt bistånd, brottskatalogen och vissa processuella frågor. I betänkandet lämnades också förslag till juster- ing av webbsändningsregelns lydelse.