sou · H8B341 · 2020-06-26 00:00:00 — När kommunerna agerar på en marknad i konkurrens med privata eller andra aktörer måste de beakta och följa konkurrenslagens bestämmelser för att deras medverkan ska ske på liknande villkor som gäller för övriga aktörer eller för att de inte ska störa marknaden negativt. De får därför inte ingå konkurrensbegränsande avtal enligt 2 kap. 1 § konkurrenslagen eller missbruka en dominerande ställning enligt 2 kap. 7 § samma lag. Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster Enligt 2 kap. 1 § första stycket konkurrenslagen är konkurrensbegränsande avtal sådana avtal mellan företag som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märkbart sätt, om inte annat följer av den lagen. I paragrafens andra stycke finns en exemplifiering av förbjudna avtal och i 2 kap. 2–5 §§ återfinns ett antal undantag från förbudet. Avtal enligt regleringen kräver ingen särskild form. Även frivilliga begränsningar av parternas handlingsfrihet på marknaden genom s.k. gentlemens agreements eller samordnade förfaranden ryms inom förbudet. För att förbudet ska vara tillämpligt räcker det med en potentiell skada på konkurrensen, t.ex. att konkurrens hindras från att uppstå.14 Enligt rättspraxis är förbudet tillämpligt när en myndighet agerar på marknaden i en producent- och leverantörsroll, dvs. i en ekonomisk verksamhet som innebär att myndigheten anses som ett företag i lagens mening.15 Enligt 2 kap. 7 § första stycket konkurrenslagen är missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på marknaden förbjudet. I paragrafens andra stycke finns en exemplifiering av förbjudna situationer. En dominerande ställning kännetecknas av att ett företag har en sådan ekonomisk maktställning att det får möjlighet att hindra en effektiv konkurrens på den relevanta marknaden genom att företagets ställning tillåter att det i betydande omfattning agerar oberoende i förhållande till sina konkurrenter, kunder och i sista hand konsumenter.16 Konkurrenslagens förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning är direkt tillämpliga. Förbuden har sina förebilder i och tillämpas parallellt med förbuden i artiklarna 101och 102 i EUF-fördraget. Det innebär att de åtgärder som omfattas av förbuden är förbjudna utan föregående domstolsprövning. Exempelvis är ett avtalsvillkor som strider mot förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete ogiltigt enligt 2 kap. 6 §. Vidare kan ålägga ett företag som överträder något av förbuden att upphöra med överträdelsen enligt 3 kap. 1 §. kan också enligt 3 kap. 5 § väcka talan om konkurrensskadeavgift mot ett företag som uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder något av 1992/93:56 s. 71–73. Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster I konkurrensskadelagen (2016:964) finns bestämmelser om skadestånd för överträdelser av förbuden. I konkurrenslagen finns särskilda regler som är avsedda för att lösa konkurrenskonflikter mellan offentlig och privat sektor i enskilda fall. När kommunerna bedriver säljverksamhet som kan konkurrera med andra aktörers verksamhet ska de beakta reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, KOS-reglerna (3 kap. 27– 32 §§).17 Syftet med KOS-reglerna är att komma till rätta med konkurrenssnedvridningar som kan uppstå när offentliga aktörer bedriver säljverksamhet i konkurrens med privata aktörer, dvs. en sorts konfliktlösningsregel. Sådana snedvridningar beror på att staten, kommunen eller regionen kan bedriva verksamhet utan att verksamhetens existens riskeras. En avgörande skillnad i förhållande till privata aktörer är att staten, kommuner och regioner alltså inte kan försättas i konkurs. Därmed har de andra förutsättningar än privata företag.18 Enligt 3 kap. 27 § konkurrenslagen får staten, en kommun eller en region förbjudas att i en säljverksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur (se 1 kap. 5 § samma lag) tillämpa ett visst förfarande, om detta 1.snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller 2.hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. En kommun eller en region får även förbjudas att bedriva en viss säljverksamhet. En sådan verksamhet får dock inte förbjudas, om den är förenlig med lag. Regleringen omfattar inte den del av verksamheten som består i myndighetsutövning. Säljverksamheten behöver inte vara inriktad på 2008/09:231 s. 11–14. 2008/09:231 s. 35. Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster att generera vinst för att den ska omfattas. Till säljverksamhet hör försäljning av varor, tjänster och andra nyttigheter samt andra utbudsverksamheter som uthyrning.19 Vad regleringen är avsedd för Regleringen är inriktad mot både konkurrensbegränsande förfaranden och vissa verksamheter.20 Verksamhet får inte förbjudas om den är förenlig med lag. Däremot kan ett konkurrenssnedvridande förfarande i en sådan verksamhet förbjudas.21 Regleringen tar sikte på själva konkurrensbegränsningen, dvs. de faktiska eller potentiella effekterna för konkurrensen på den relevanta marknaden. Den fråga som ska besvaras vid prövningen i det enskilda fallet är om beteendet skadar drivkrafterna till konkurrens och mekanismerna på marknadsplatsen. Regleringen omfattar såväl situationer där det inte råder konkurrens på så lika villkor som möjligt på marknaden som fall där privata aktörer inte etablerar sig eller där det privata alternativet faller bort på grund av beteendet. Det kan röra sig t.ex. om underprissättning, diskriminering, selektivitet eller vägran att ge tillträde till viss infrastruktur. När det gäller verksamheter får en blandning av myndighetsutövning och affärsverksamhet anses hämma förutsättningarna för en effektiv konkurrens. Beteendet kan dock anses försvarbart från allmän synpunkt om effekterna uppvägs av andra omständigheter. När ett beteende är en direkt och avsedd effekt av en specialreglering eller en ofrånkomlig följd av denna bör den inte omfattas av konfliktlösningsregeln. kan en specialreglering ha till syfte att värna särskilda intressen. Det kan innebära att fri konkurrens inte ska gälla fullt ut på ett visst område, eller att speciella förutsättningar ska råda för konkurrensen på den aktuella marknaden. När så är fallet bör regeln alltså inte vara tillämplig.22 Vid tillämpningen måste naturligtvis också en proportionalitetsavvägning göras, dvs. ett förbud med villkor får inte göras mer ingripande än nödvändigt för att tillgodose syftet.23 2008/09:231 s. 34. 2008/09:231 s. 33. 2008/09:231 s. 59. 2008/09:231 s. 36–38. 2008/09:231 s. 58. Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster Vid marknadsavgränsningen bestämmer man produktmarknaden och den geografiska marknaden. Produkter kan anses ingå i samma produktmarknad om de är inbördes utbytbara med hänsyn till egenskaper, pris, användning, konsumenters och andra avnämares uppfattning samt faktiska substitutionsmöjligheter m.m. Vid avgränsningen av den geografiska marknaden har bl.a. transportmöjligheter och transportkostnader betydelse. Den relevanta geografiska marknaden kan uppfattas vara det område där de företag som utbjuder eller efterfrågar produkterna verkar, och i vilket konkurrensvillkoren är tillräckligt homogena för att området ska kunna särskiljas från närliggande områden som har märkbart annorlunda konkurrensvillkor.24 Den relevanta marknaden avgränsas och bedöms i varje enskilt fall. Det innebär att förhållandena kan skilja sig åt mellan olika delar av landet. Ett beteende som anses negativt i en kommun behöver inte vara det i en annan kommun där förutsättningarna på marknaden är annorlunda. Vissa beteenden kan också vara neutrala för konkurrensen på marknaden och bör därför inte omfattas av konfliktlösningsregeln, som t.ex. att upprätthålla service och annan infrastruktur på områden där det finns ett bristande kommersiellt utbud.25 Förhållandet till kommunala befogenheter Konfliktlösningsregeln utgår från det gällande rättsläget i förhållandet mellan de kommunala befogenheterna och det privata näringslivet och den flyttar inte gränsen mellan dessa områden. När det står klart att en kommun i enlighet med självkostnadsprincipen och kommunallagens bestämmelser inte gör tillägg för vinst måste konkurrensintresset stå tillbaka. En tillämpning som är en direkt och avsedd effekt av lag, eller en ofrånkomlig följd av denna, innebär alltså att något förbud inte kan meddelas med avseende på prissättningen. Däremot bör det inte finnas något hinder mot att ingripa mot beteendet på någon annan grund, t.ex. att verksamheten som sådan inte har stöd i kommunallagens kompetensregler.26 I grunden för den konkurrens- 2008/09:231 s. 58. 2008/09:231 s. 36 och 37. 2008/09:231 s. 39. Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster rättsliga bedömningen ingår även en tolkning av om kommunallagens kompetensbestämmelser är uppfyllda för att förbud ska kunna meddelas med stöd av konfliktlösningsregeln mot ett visst beteende.27 På det sättet kan privata konkurrerande leverantörer indirekt få kommunernas tillämpning av deras befogenheter prövade i ett konkurrensrättsligt sammanhang, när leverantörer inte har möjlighet att överklaga det kommunala beslutet genom laglighetsprövning. Enligt 3 kap. 28 § konkurrenslagen gäller det som sägs i 27 § om förbud mot att tillämpa ett visst förfarande även ett förfarande eller en verksamhet i en annan juridisk person om staten, en kommun eller en region direkt eller indirekt har ett dominerande inflytande över den juridiska personen genom ägarskap, finansiell medverkan, gällande regler eller på annat sätt. Syftet med det är att regleringen ska vara neutral i förhållande till vilken juridisk form som staten, kommunen eller regionen bedriver verksamheten i. Det som sägs om staten, en kommun eller en region tillämpas då på den juridiska personen, t.ex. ett bolag.28 För att säkerställa att den som omfattas av förbudet inte undgår att träffas av förbudet genom en i sak ganska betydelselös modifiering av det förbjudna beteendet, får enligt 3 kap. 29 § ett förbud enligt 27 § även omfatta ett förfarande eller en verksamhet som väsentligen överensstämmer med det förfarande eller den verksamhet som förbjuds.29 I 3 kap. 30–32 §§ återfinns processuella bestämmelser om bl.a. omprövning som kompletterar konfliktlösningsregleringen och som ger utrymme för att upphäva eller mildra förbudet. Under de som regleringen har varit i kraft har en viss svensk rättspraxis på området utvecklats, ofta gentemot kommuner, som belyst vad som är en ekonomisk verksamhet och vad som inte är det på det kommunala området (se avsnitt 6.1.1). Men utvecklingen av rättspraxis på området har avtagit. Det kan bero på att lagen och tillsyn har haft preventiv effekt och att kommunerna i högre grad rättat sig efter myndighetens åtgärder. Så var t.ex. fallet med en planerad nationalarena för bowling i med 2008/09:231 s. 40. 2008/09:231 s. 42. 2008/09:231 s. 60. Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster bowlingbanor, café, restaurang och plats för åskådare. I utredning av ärendet framkom att det förelåg en överkapacitet på marknaden och att kundunderlaget var vikande. Detta riskerade nedskärningar eller avveckling av privata bowlingverksamheter i , vilket kommunen också funnit.30 har utrett med KOS- reglerna. Enligt rapporten riktas klagomålen mest mot kommuner även om de minskar. Underprissättning upplevs som det största konkurrensproblemet. En orsak till det är att säljverksamhet i offentlig regi i regel inte syftar till vinstmaximering. Att kommuner som huvudregel enligt kommunallagen ska tillämpa självkostnadspriser kan enligt bidra till att låga priser upplevs vara ett stort konkurrensproblem.31 Vid uppföljning av bestämmelserna framkom att vissa kommuner ändå tillämpar marknadspriser även när det saknas reglering som gör avsteg från självkostnadsprincipen. Det sker bl.a. i fråga om friskvård, camping, vandrarhem, kabel-TV, konferensverksamhet, bowlinghall, café, restaurang, tolktjänster, utbildning inom räddningstjänsten, kart- och mättjänster samt hantering av verksamhetsavfall. Av svaren till framgår att i ett antal fall tillämpar kommunerna marknadspriser i syfte att värna konkurrensen på marknaden.32 Från företagarhåll har dock förts fram att KOS-reglerna inte är effektiva bl.a. eftersom utredningar är resurskrävande.33 På vissa områden av verksamhet har undantag från den kommunala självkostnadsprincipen (avsnitt 5.1.2) och förbudet mot att driva företag i vinstsyfte gjorts genom att krav ställts på att verksamheterna ska bedrivas på affärsmässig grund. Med uttrycket menas främst att verksamheterna ska tillämpa affärsmässigt beteende och en marknadsmässig prissättning. Kravet gäller i första hand sedvanlig 30Konkurrensverkets beslut i dnr 62/2012 och (2013), konkurrensrätt, s. 115. 31Konkurrensverket, med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet – Kommuners säljverksamhet i fokus, rapport 2020:2 s. 8, 53 och 54. 32Konkurrensverket, med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet – Kommuners säljverksamhet i fokus, rapport 2020:2 s. 73. 33Almega (2019), Den osunda konkurrensen, Om offentlig sektors konkurrens med tjänsteföretag, s. 20. Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster affärsverksamhet och där det på marknaden också finns privata företag såsom framför allt inom energibranschen. På det sättet kan likvärdiga förutsättningar uppnås för näringsverksamhet och det privata näringslivet. Enligt 7 kap. 2 § ellagen (1997:857) ska en sådan juridisk person som avses i 10 kap. 2–6 §§ kommunallagen (2017:725), dvs. kommunala bolag, stiftelser och föreningar, och som bedriver produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verksamhet, driva verksamheten på affärsmässig grund och redovisa den särskilt. Detsamma gäller enligt 5 kap. 2 § naturgaslagen (2005:403) om sådana juridiska personer bedriver handel med naturgas samt därmed sammanhängande verksamhet. Om företaget även bedriver den nämnda verksamheten i ellagen får företaget redovisa de berörda verksamheterna tillsammans. Enligt 38 § fjärrvärmelagen (2008:263) ska, om sådana juridiska personer bedriver fjärrvärmeverksamhet, verksamheten bedrivas på affärsmässig grund. Något krav på särredovisning finns inte i den verksamheten. Enligt 57 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster får en kommun sköta driften av en allmän vaanläggning i andra kommuner om driften sker på affärsmässiga grunder och ekonomiskt redovisas skilt från annan verksamhet. Av 1 kap. 3 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter framgår att verksamheter som avser sjuktransporter, kollektivtrafik, lokaler och tjänsteexport ska bedrivas på affärsmässig grund. Bland dessa är det endast kollektivtrafik som förutsätts bedrivas i ett aktiebolag medan de övriga även kan bedrivas i förvaltningsform. För de verksamheter som ska bedrivas i viss juridisk form grundar sig kravet på affärsmässighet på att de ska verka under samma förutsättningar som privata företag på konkurrensutsatta marknader. Motiven till kraven på affärsmässighet i fråga om sjuktransporter var att en tillämpning av självkostnadsprincipen annars skulle kunna leda till underprissättning av de kommunala tjänsterna och därmed en snedvridning av konkurrensen.34 I fråga om tjänsteexport ansågs att det enda sättet för att kommunernas medverkan i svensk export inte skulle verka konkurrenshämmande eller konkurrenssnedvridande vara att kommunerna och regionerna tillämpar en affärsmässig prissättning.35 En följd av kravet på affärsmässighet vid uthyrning av lokaler till företag förutsågs bli att lokal- 2004/05:17 s. 17 och 18. 35SOU 1983:72, prop. 1985/86:154 s. 11 och prop. 2000/01:42 s. 24–26. Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster hyrorna måste sättas till en nivå som motsvarar den en privat aktör skulle ha tillämpat.36 Kommunerna hade då getts kompetens att tillhandahålla lokaler bara i de fall det framkommer att privata aktörer inte är beredda att göra investeringen. Situationen skulle dock kunna uppstå att privata aktörer i ett senare skede vill investera i lokaler och då inte kan konkurrera prismässigt, om kommunen tillhandahåller lokalerna till självkostnadspris.37 För de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen avviker regleringen enligt 2 § lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag något genom att verksamheten ska bedrivas enligt affärsmässiga principer. Skillnaden i uttryckssätt motiverades av skillnaden mellan hur allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska bedriva sin verksamhet och övriga kommunalt ägda företag som bedriver sin verksamhet på affärsmässiga grunder.38 Att vara verksam under affärsmässiga grunder innebär att en kommun eller ett kommunalt företag måste göra noggranna ekonomiska analyser och kalkyler innan en åtgärd vidtas. Av dessa ska framgå dels att det är möjligt att täcka de faktiska kostnaderna, dvs. samtliga kostnader för drift, inklusive underhåll, medel för konsolidering och utdelning på insatt kapital, dels att en viss vinstmarginal inräknats i priset om inte annat undantagsvis är särskilt motiverat. Verksamheten får heller inte bli beroende av stöd eller korssubventioner. Affärsmässighet behöver inte innebära en strävan efter kortsiktig vinstmaximering, men utgångspunkten bör likväl vara en strävan efter i vart fall långsiktig vinst.39 Ytterligare ett sätt att skapa likvärdiga förutsättningar mellan kommuner och privata leverantörer som verkar på samma marknad, eller att bättre säkerställa att sådan ekonomisk verksamhet som bedrivs inom en kommun inte subventioneras av annan verksamhet, är att särredovisa den kommunalt bedrivna ekonomiska verksamheten. Särredovisning ger också ökade möjligheter till insyn för såväl kommunmedlemmar som företag. Den kan, som enligt lagen om allmänna 2008/09:21 s. 93 och 94. 2009/10:185 s. 58. 2009/10:185 s. 48 och 49. 2009/10:185 s. 47 och 48. Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster vattentjänster, utgöra ett komplement till krav på att bedriva verksamhet på affärsmässig grund men kan också vara ett verktyg i sig. Enligt 8 kap. 5 § lagen (2018:597) om bokföring och redovisning ska en upplysning lämnas om vilka särredovisningar som upprättats under räkenskapsåret till följd av bestämmelser i lag eller annan författning. Särskilda krav på särredovisning finns, som nämnts, i lagen om allmänna vattentjänster och i ellagen. Även enligt 40 § fjärrvärmelagen ska ett fjärrvärmeföretag ekonomiskt redovisa fjärrvärmeverksamheten särskilt genom att upprätta en årsrapport. Av förordningen (2006:1203) om redovisning av fjärrvärmeverksamhet framgår närmare hur redovisningen ska gå till. I 3 kap. 5 § lagen om vissa kommunala befogenheter finns också närmare regler om särredovisning av viss uppdragsverksamhet för kommunala aktiebolag som bedriver kollektivtrafik. Skälen för att i lag ställa krav på särredovisning varierar mellan olika regleringar. Det vanligaste är att krav på särredovisning har tillkommit av konkurrensskäl. Det saknas emellertid en enhetlig definition av vad särredovisning innebär. Även den föreskrivna formen för och kraven på innehållet i särredovisningen varierar mellan olika lagar. Vissa krav på särredovisning gäller bara verksamhet medan andra regleringar gäller samtliga aktörer på en viss marknad. Regleringar som avser verksamhet gäller i vissa fall bara när verksamheten bedrivs i viss juridisk form. Gemensamt är att det rör sig om någon form av ekonomisk redovisning som ska särskilja en verksamhet.40 För sjuktransporter, som ska bedrivas på affärsmässiga grunder, infördes inget krav på särredovisning. Det ansågs att kostnaderna för verksamheten ändå redovisas så att de kan särskiljas inom ramen för kommunens redovisning.41 Utöver dessa författningsstadgade krav på särredovisning har möjlighet att med stöd av 5 kap. 1 § första stycket 3 konkurrenslagen ålägga en kommun eller en region som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur att redovisa kostnader och intäkter i verksamheten, om det behövs för att ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt konkurrenslagen. Det innebär att den regeln också är tillämplig för KOS-reglerna. 2017/18:149 s. 55. 2004/05:17 s. 17 och 18. Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster Statsstöd kan aktualiseras om den kommunala verksamhet som utför uppgifter för Arbetsförmedlingen subventioneras av annan verksamhet. Skattepengar kan då komma att stödja en verksamhet inom kommunen som i konkurrens med privata leverantörer lämnar anbud i upphandlingar. Det innebär att kostnaderna för kommunens verksamhet inte fullt ut täcks av intäkterna för verksamheten. Den interna subventioneringen gör att kommunen kan lämna lägre anbud än de privata konkurrenterna, vilket kan innebära att konkurrensen snedvrids. En sådan subventionering är som huvudregel inte tillåten enligt statsstödsreglerna men det kan ändå finnas utrymme för sådant stöd. Det är kommunen som ska visa att stödet är förenligt med statsstödsreglerna. Det kan således genom t.ex. särredovisning säkerställas att kommunerna inte subventionerar egen ekonomisk verksamhet med medel från annan verksamhet som de bedriver på sådant sätt att det utgör otillåtet statsstöd. Det går att stödja en ekonomisk verksamhet när den inte går att särskilja från den icke-ekonomiska. Så torde ofta vara fallet för verksamhet som kommunerna bedriver vid arbetsmarknadsenheterna eller inom social- och utbildningsförvaltningarna när de utöver beslutsfattande enligt socialtjänstlagen (2001:453) och skollagen (2010:800) m.fl. lagar hjälper den enskilde att komma i utbildning eller sysselsättning och därmed också skapa kontakter mellan arbetssökande och arbetsgivare. Sådan inte särskiljbar verksamhet skulle således kunna stödjas utan att det anses som statsstöd (se avsnitt 4.2.1). I huvudsak finns alltså två sätt att se på kommunernas verksamhet. Antingen är verksamheterna så integrerade och sammansatta att de inte kan särskiljas, eller så särskiljs verksamheterna så tydligt som möjligt. Särskiljandet kan ske på olika sätt. Ett tydligt och säkert sätt är att organisatoriskt skilja verksamheterna ifrån varandra. Det kan förstås vara förenat med många nackdelar som ökad administration eller ökade kostnader. Den lösningen är därför inte alltid användbar, särskilt om det enda syftet är att undvika problem med statsstödsregelverket. En betydligt enklare och billigare åtgärd är att i stället hålla isär budget och ekonomi för en viss verksamhet genom särredovisning. Det är nog att föredra i verksamheter som visserligen kan särskiljas men som är så integrerade att det inte är lämpligt eller ekonomiskt försvarbart att skilja dem åt. När det gäller de interna Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster stöd som det kan bli fråga om inom kommunerna har kommunerna möjlighet att vid behov få vägledning av vägledningsfunktion för statsstöd. Inget krav på uppdelning av verksamheter Förutom att agera affärsmässigt och särredovisa ekonomisk verksamhet som bedrivs i konkurrens kan uppdelning av verksamheter så att ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet bedrivs skilt från varandra också vara ett sätt att skapa likvärdiga förutsättningar mellan kommunala och privata aktörer. Krav på sådan åtskillnad finns som nämnts i ellagen, naturgaslagen och fjärrvärmelagen samt för kollektivtrafik. De verksamheter i kommunerna som det är fråga om på arbetsmarknadsområdet har inte lika naturliga avgränsningar som de nämnda verksamheterna. Området kan inte heller anses som en homogen marknad. Att kräva att verksamheterna bedrivs i en viss juridisk form skulle därför innebära stora förändringar av de kommunala verksamheterna som det skulle vara svårt att hos kommunerna skapa motsvarigheterna till de privata aktörerna.