sou · H8B318 · 2020-03-31 00:00:00 — Min bedömning är emellertid att det är mindre lämpligt eftersom det kan komma att uppstå jävssituationer om lämnar anbud på underhållskontrakt och i samma upphandling tillhandahåller maskiner till konkurrerande entreprenadföretag. Ett annat alternativ är att en maskinpool handlas upp och ett företag får uppdraget att bygga upp, förvalta och sköta driften av maskinpoolen. Jag anser att detta alternativ är fullt möjligt, men med hänsyn till att en maskinpool skulle bli ett kraftfullt verktyg för i att stimulera teknikutveckling och konkurrens är dock min bedömning att den blir mer till nytta i regi. De maskiner och fordon som äger , finns inom resultatenheten Fordonsresurser, och jag anser att den resultatenheten är lämplig som grund för att bygga upp en mer omfattande maskinpool för järnvägsarbeten. Jag föreslår därför att resultatenheten Fordonsresurser utvecklas till en mer omfattande maskinpool än . •ha kompetens för upphandling, inklusive teknisk kompetens, vid köp, hyra eller leasing av en maskin eller ett fordon till poolen, •ha kompetens för att handla upp underhåll av maskiner, •föreskriva om löpande underhåll, besiktningar med mera samt reglera relationen (ställa krav på) den som använder en maskin eller ett fordon i poolen, •ha logistikkompetens att tillhandahålla funktionsdugliga maskiner och fordon på rätt plats dels i en beredskapssituation, dels när externa företag hyr maskiner och fordon från poolen. kommer inledningsvis att behöva identifiera vilket maskinbehovet är för den egna underhållsverksamheten. Många arbetsmaskiner på den svenska järnvägsunderhållsmarknaden har som tidigare beskrivits, bedömts vara i dåligt skick. Maskiner som har intresse av att ta över behöver därför besiktas och därefter bör en bedömning göras om skicket är tillräckligt bra. Dels för att ta över och börja använda i underhållsverksamhet, dels för att ta över för att reparera och därefter använda. Det bör vara lämpligt med en oberoende besiktning som underlag för värdering. Genom den egna operativa underhållsverksamheten ökar maskinparken kraftigt i och dessutom med maskiner för vilka saknar kompetens både för att underhålla och att operera. Delvis kan sådan kompetens följa med den övertagna personalen, men det kommer ändå att uppstå behov hos att etablera nya rutiner och skaffa tillräckliga resurser för att förvalta maskinparken. Förvaltningen inkluderar upphandling av nya eller begagnade maskiner, upprustning av maskiner samt upphandling av underhållstjänster. När maskinpoolen byggts upp för underhållsverksamheten i egen regi bör den vidareutvecklas genom anskaffning av maskiner för beredskap och för att minska etableringshindren enligt de syften jag redogjort för ovan. Att införskaffa spårgående maskiner via inköp alternativt långtidsleasing, beräknas ta , beroende på typ av maskin. Anskaffning av fordon som är mer av standardkaraktär bör gå fortare. Förslag: bör ta initiativ till att tillsammans med järnvägsbranschen, arbeta för en kultur och för en vision om en störningsfri trafik. Regeringen bör ge ett sektorsuppdrag att i relevanta delar samordna järnvägsbranschen. bör inledningsvis få regeringens uppdrag att beskriva hur sektorsuppdraget skulle kunna utformas . Jag har på flera ställen i detta betänkande lyft fram min allmänna uppfattning att nödvändiga förändringar går för långsamt och att utvecklingsprojekt tenderar att bli för omfattande. Det pågår ett brett utvecklingsarbete, men min bedömning är att det brister i genomförandet. Såväl, forskning, utvecklingsprojekt som goda idéer hos entreprenadföretag och enskilda tekniker samt utvecklingsarbete vid blir inte verklighet i den utsträckning som vore önskvärt. i kapitlet har jag lämnat förslag som samtliga syftar till att stärka som infrastrukturförvaltare men också som beställare av järnvägsunderhåll i syfte att påskynda processen mot en mer tillgänglig och robust järnväg. Men min bedömning är att mina förslag inte är tillräckliga utan det krävs mer för att möta de utmaningar som järnvägen och branschen står inför i form av ökande volymer underhåll, svårigheter att rekrytera rätt kompetens och bristande produktivitet. Det finns behov av starkare drivkrafter än . 8.7.1En nolltolerans för störningar Jag har låtit mig inspireras av det goda resultat som uppnåtts genom att ansvariga aktörer samlas kring Nollvisionen, det vill säga det etiska ställningstagandet att ingen ska dödas eller skadas allvarligt i vägtrafiken, där ansvaret för trafiksäkerheten delas mellan dem som utformar och dem som använder transportsystemet. I ansvarar för att samordna det arbetet. När jag skriver att jag låtit mig inspireras avser jag arbetssättet, det vill säga att man i hela järnvägsbranschen behöver samla sig kring en gemensam vision, och där jag föreslår en vision om en störningsfri trafik. En helt störningsfri trafik är naturligtvis en utopi, och det kanske inte ens är samhällsekonomiskt motiverat med hänsyn till vad det skulle kosta. Men det är enligt min uppfattning nödvändigt med en kultur i branschen som innebär att samtliga aktörer med hög ambition tillsammans arbetar för en störningsfri tågtrafik och för att de störningar som ändå uppstår åtgärdas snabbt. Ett framgångsrikt sådant kvalitetsarbete, kräver att samtliga aktörer med ett tydligt fokus samarbetar, samverkar, utbyter kunskap och koordinerar sina verksamheter när så relevant, för att öka robusthet och tillgänglighet i anläggningen, kapacitetsutnyttjande av anläggningen samt punktlighet i trafiken. En nolltolerans mot störningar innebär ett angreppssätt där ansvaret fördelas mellan lagstiftare, infrastrukturförvaltare, entreprenadföretag, fordonsindustri, tågoperatörer samt passagerare och godstransportörer. Ett införande av en vision om en störningsfri trafik kräver en kulturförändring såväl inom enskilda verksamheter som samlat hos järnvägens aktörer. Det är ett långsiktigt men nödvändigt arbete. Som framgår i kapitel 3 har i uppdrag att samverka med andra aktörer i syfte att uppnå de transportpolitiska målen. ska också samverka med andra aktörer och vidta åtgärder för att utveckla och samordna krisberedskap samt planera för höjd beredskap inom transportområdet. har alltså långtgående möjligheter att samverka med branschen. Men de brister och stora utmaningar som finns och som jag redogjort för tidigare i betänkandet, menar jag att uppdrag och roll behöver konkretiseras. (numera en del av ) hade fram till att det lades ned 2010 ett samlat sektorsansvar för hela järnvägstransportsystemet. Sektorsansvaret omfattade även tunnelbane- och spårvägssystem. skulle verka för att de transportpolitiska målen uppnåddes och verket skulle därtill vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. ningens delbetänkande Tydligare uppdrag – i stället för sektorsansvar (SOU 2008:128) utreddes med flera myndigheters sektorsansvar. I betänkandet framhöll utredaren att begreppet sektorsansvar som sådant är otydligt och skapar utrymme för olika tolkningar och missförstånd. Utredaren föreslog därför att begreppet sektorsansvar skulle tas bort i instruktion och regleringsbrev för myndigheterna och ersättas med tydliga uppdrag och styrmedel som regeringen definierar utifrån gällande lagstiftning. är självklart medvetet om de utmaningar som finns och är aktivt i både nationella och internationella organ samt inom EU, och det pågår flera viktiga punktinsatser i den riktning jag anser nödvändig. Men utmaningarna för branschen och får, enligt min mening, inte underskattas. Mitt förslag är därför att bör få ett sådant konkret sektorsuppdrag som föreslogs i betänkandet Tydligare uppdrag – i stället för sektorsansvar, för att tydliggöra och stärka samordningsroll vad avser de olika aktörerna inom järnvägstransportsystemet. Med det menar jag att ska kunna ta ett tydligt ledarskap i relevanta frågor. Regeringen bör ge i uppdrag att presentera en plan för hur och med vilka förväntade resultat ett sådant sektorsuppdrag kan genomföras. I närtid vill jag lyfta fram det viktiga arbetet att tillsammans med branschen säkerställa kompetensförsörjningen. I kapitel 5 har jag redogjort för den akuta situationen vad avser tillgång till rätt kompetens. Det är mycket positivt att har fått utvidgat mandat genom beslutet om budgetpropositionen och regleringsbrevet , och jag menar att behöver ge det arbete hög prioritet, även om man tvingas prioritera ner annan verksamhet. Emellertid anser jag att också, med hänsyn till frågans stora betydelse, har behov av ytterligare medel. I övrigt menar jag att sektorsuppdraget inte behöver medföra annat än en marginell merkostnad. På intäktssidan ligger en potential att förbättra effektiviteten hos aktörerna för en mer robust och tillgänglig anläggning, för högre kapacitet och bättre punktlighet. Enligt utredningsdirektiven ska jag föreslå hur effekter på till exempel kvalitet och kostnader, som följd av ett eventuellt överförande av basunderhåll till , kan utvärderas och följas i förhållande till konkurrensutsatt verksamhet. I det här avsnittet lämnar jag förslag bland annat i det avseendet. Förslag: bör etablera en särskild analysenhet med uppdrag att –följa upp och utvärdera effekterna av mina förslag samt i övrigt förstärka den interna styrningen –etablera en modell för och verka för intern och extern kunskapsöverföring från framför allt verksamhet i egen regi. Utöver uppdraget enligt utredningsdirektivet att föreslå hur effekter av underhållsverksamhet i egen regi kan mätas och följas lämnar jag förslag och pekar på behovet av att följa upp de förväntade effekterna av mina övriga förslag. Min bedömning är att sådan uppföljning är nödvändig för att kunna uttala sig om huruvida förslagen ger ett önskat resultat eller inte . Genomgående syftar mina förslag till nöjdare användare av systemet, genom att robusthet och tillgänglighet i järnvägstransportsystemet förväntas öka. För att kunna driva utvecklingen därhän, och för att kunna svara på om etableringen av en verksamhet i egen regi och ett förändrat gränssnitt gentemot entreprenadföretagen (det vill säga affärsformen), gett de önskade effekterna är det nödvändigt att etablera en genomarbetad modell för uppföljning och utvärdering. Detta bör ske redan innan förändringen påbörjas. Nolläget måste beskrivas för de mätpunkter som kommer att användas. En modell för att följa upp och utvärdera de förändringar som vidtas ska kunna •mäta effektiviteten i den egna underhållsverksamheten i förhållande till externa entreprenadföretag, förslagsvis med traditionella jämförbara nyckeltal som till exempel finansiella avkastningsmått och produktivitetsmått •göra jämförande analyser mellan olika underhållsområden inom den egna underhållsverksamheten för att pröva och utveckla arbetsmetoder och tekniker •utvärdera hur upphandlingsverksamheten och gränssnittet gentemot entreprenadföretagen utvecklas som en följd av kunskapsöverföring från den egna underhållsverksamheten •utvärdera effekterna av den egna underhållsverksamhetens utvecklingsuppdrag vad avser att bidra till teknikutveckling och utveckla nya arbetsmetoder, inklusive hur kunskapsöverföring sker till externa entreprenadföretag •utvärdera maskinpoolens effekter för såväl beredskap som konkurrensen på marknaden. Utmaningen i en sådan modell blir att isolera effekterna av de vidtagna åtgärderna från andra påverkansfaktorer på parametrar som beskriver robusthet (till exempel fel i infrastrukturen), tillgänglighet (till exempel punktlighet) samt utvecklingsuppdraget hos egenregiverksamheten. För att möjliggöra detta krävs att systemstöd, rapporteringsrutiner och så vidare anpassas till dessa krav. Går det inte att i alla delar påvisa effekter av åtgärderna får modellen undantagsvis ersättas med en beskrivning av vilka åtgärder som vidtagits och bedömningar av effekter. En utveckling av modellen anser jag med fördel kan ske med stöd av extern konsult; i arbetet kring en uppföljningsmodell har jag haft diskussioner om principer för en uppföljningsmodell med (). Det är primärt ansvar att organisera sig på lämpligt sätt, men utifrån behoven av uppföljning och utvärdering anser jag ändå att det är befogat att föreslå en organisatorisk lösning, inte minst för att markera att jag anser att formen för hur detta arbete utförs har stor betydelse för resultatet. Jag ser fördelar med att en från verksamheten oberoende och resurssatt analysenhet, med starkt fokus på uppföljning och utvärdering, tar ansvar för att de förändringar jag föreslår följs upp . Jag bedömer att en sådan enhet ger ökade förutsättningar för ledning att effektivt analysera, utvärdera och förändra verksamheten. Enheten bör tilldelas stor vikt och ha en roll som är skild från den operativa verksamheten inom såväl verksamhetsområde Underhåll som den verksamhet som bedrivs i egen regi. Den bör även tilldelas egna resurser. 8.8.3Resurssättning och organisatorisk inplacering bedriver ett omfattande analysarbete som ett led i sin interna styrning och uppföljning. har dessutom en intern revisionsverksamhet som verkar på uppdrag av . Det är min uppfattning att den föreslagna analysenheten ska ha en egen bemanning som är tillräckligt stor för att göra egna uppföljningar, utvärderingar och analyser samt rapportera dem till ledning. Enheten ska dock väsentligen grunda sig på information från det analysarbete som redan sker i organisationen eller som kan inhämtas från olika it-system. Jag menar att det är lämpligt att placera analysenheten inom centrala funktion Ekonomi och styrning, eftersom den funktionen har det övergripande ansvaret för den interna styrningen i . Jag utesluter dock inte att det kan finnas andra organisatoriska placeringar av enheten som kan ge tillräckligt starkt mandat och oberoende. Mina förslag om hur järnvägsunderhållet ska bedrivas innebär att måste vara en lärande organisation och att i sin tur systematiskt sprider ny kunskap i järnvägsbranschen. Det inkluderar interna krav på enheternas rapportering, mötesplatser för erfarenhetsutbyte, informationsinhämtning från externa företag med mera. Det inkluderar också etablerade former för att sprida kunskap vidare till externa företag, till exempel vad gäller goda exempel inom arbetsmetoder och teknik. Infriandet av förväntade synergieffekter kommer inte av sig självt. Jag anser därför att det är nödvändigt med institutionaliserade former för att bygga upp och sprida kunskap mellan framför allt den nya verksamheten i egen regi och andra delar av , till exempel upphandling, beredskapsverksamhet och fordonsförvaltning. Jag anser att analysenheten – i kraft av att den ska analysera, utvärdera och rapportera utfallet av viktiga utvecklingsinsatser – också ska ansvara för att etablera arbetsformer för att sprida resultaten. Analysenhetens uppdrag kan i detta avseende liknas vid en katalysator både inom och gentemot externa företag för att sprida kunskap och erfarenheter. Jag är medveten om att det finns flera både interna och externa grupperingar där deltar, till exempel Anläggningsforum, och JBS inklusive TTT, men som inte har primärt fokus på uppföljning och utvärdering. Mitt förslag om att inrätta en analysenhet ska inte nödvändigtvis betyda att en eller flera ytterligare grupper inrättas och att resursinsatsen ökar kraftigt såväl i ett Trafikverksperspektiv som i ett branschperspektiv. I stället ser jag det som nödvändigt att interna och externa samarbetsformer ses över utifrån dels behovet av att följa upp och utvärdera, dels behovet av ökad samordning (se förslag om mobilisering i järnvägssektorn ovan). Förslaget innebär en organisatorisk förändring inom som påverkar befintliga enheter och medför en viss merkostnad. I det här sista kapitlet i betänkandet redovisar jag sammanfattningsvis konsekvenserna av mina förslag. Eftersom konsekvenserna är en del av skälen för förslagen, så framgår de också delvis i kapitel 8 där förslagen och övervägandena kring dessa framgår. I kommittéförordning (1998:1474) framgår vilka konsekvenser som ska redovisas i ett betänkande. Dessutom framgår av utredningsdirektiven att jag ska redovisa konsekvenser i måluppfyllnad för de transportpolitiska målen. Jag ska också beskriva de konsekvenser som kan tänkas uppstå för järnvägssystemets slutkunder, det vill säga varuägare och resenärer. Vidare ska jag särskilt analysera och redovisa konsekvenserna för statsbudgeten, effekterna på och Infranord AB:s verksamhet och ekonomiska situation samt effekterna på kvalitet och kostnadseffektivitet för basunderhållet. Betänkandet innehåller inte några författningsförslag. Det övergripande transportpolitiska målet som beslutat om är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Målet kompletteras av två jämbördiga mål – ett funktionsmål och ett hänsynsmål. Funktionsmålet innebär att transportsystemet ska dels medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet, dels bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska dessutom vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet innebär att transportsystemet ska anpassas så att ingen dödas eller skadas allvarligt. Det ska även dels bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås, dels bidra till ökad hälsa. Avsikten med samtliga förslag i betänkandet är att åstadkomma ett mer effektivt järnvägsunderhåll och skapa mer gynnsamma förutsättningar att uppnå de transportpolitiska målen. En mer robust och tillgänglig järnväg i hela landet bör påverka benägenheten hos medborgare och näringsliv att välja tåget samt underlätta deras transporter. En ökad användning av tåg leder till lägre utsläppsnivåer, vilket är positivt utifrån ett klimatperspektiv. Vidare kännetecknas tågresor av hög säkerhet, vilket är positivt utifrån målet om att transportsystemet ska anpassas så att ingen dödas eller skadas allvarligt. Förslagen bör likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Vissa av förslagen ligger väl i linje med övergripande inriktning men innebär att förändringar ska genomföras i högre takt. Det innebär att kostnaderna för dessa förändringar skulle ha uppstått utan mina förslag men . Mina förslag innebär också att en mer kostnadseffektiv verksamhet kan uppnås tidigare. Förslagen om en underhållsverksamhet i egen regi och en maskinpool medför etableringskostnader. Min bedömning är dock att dessa kostnader bör ses som en investering för att långsiktigt säkerställa en mer robust och tillgänglig anläggning utan att kostnaderna för underhållsverksamheten ökar betydligt. Se nedan under avsnitt 9.3. Min bedömning är att mina förslag leder till en mer robust och tillgänglig järnvägsanläggning genom ett mer kostnadseffektivt och produktivt underhåll. Förslagen bör bidra till att nå produktivitetsmålet om . Sammantaget bör förslagen bidra till att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Flera av mina förslag innebär utgifter i närtid för högre kvalitet och lägre kostnader . De förslag jag lämnar om tillämpning av ny och modern teknik för bättre tillståndsbedömning och bättre möjligheter att styra under- hållsverksamheten samt förslagen om att i högre utsträckning än ska driva på teknikutveckling och styra tillståndsmätningar, innebär inledningsvis högre kostnader men ger de stora möjligheter till sänkta kostnader. Detsamma gäller förslaget att i högre utsträckning än ska stimulera underhållsåtgärder som kan utföras snabbare och till högre kvalitet. Förslaget att entreprenadföretagen och tillsammans ska förbättra produktionsplaneringen leder inte till ökade kostnader men till lägre kostnader för underhållet. Detsamma gäller de förslag jag lämnar om att dels utveckla affärsformerna vid upphandling av järnvägsunderhåll, dels skapa ett förstärkt och tydligare samordningsansvar för i form av ett sektorsuppdrag. Vad avser finansiering av ovanstående förslag är min bedömning att de är av den storleken att de ryms inom befintlig ram. Som jag påtalat i kapitel 8 är dock min bedömning att har behov av ytterligare medel i förhållande till nuvarande anslag, för sitt arbete med kompetensförsörjning. Vad avser kostnader för förslagen om en underhållsverksamhet i egen regi vid och en maskinpool, samt finansiering av dessa förslag, se 9.3 nedan. I det här avsnittet redogör jag för de delar i förslaget som inte alls finns i verksamhet, det vill säga en underhållsverksamhet i egen regi och en maskinpool. Förslagen innebär ny verksamhet, men ligger helt inom ramen för myndighetens kärnverksamhet. I övrigt är min bedömning att de förslag jag lämnar ligger inom ramen för den verksamhet redan har. Underhåll i egen regi Jag har i kapitel 8 föreslagit att ska organisera den tillkommande verksamheten avseende underhåll i egen regi i en resultatenhet i enlighet med den modell som redan finns etablerad inom Till skillnad från befintliga resultatenheter ska den interna styrningen, utöver finansiella avkastningskrav, utgå från effektmål avseende järnvägsanläggningens robusthet och tillgänglighet. I kapitel 8 har jag redogjort för ett antal alternativ till organisationsform. Se diskussion kring dessa i avsnitt 8.8. Genom att ansluta till en styrform som redan finns i myndigheten bör etableringen av den nya enheten underlättas. Därmed bör organiseringen som sådan enligt min bedömning inte vara problematisk. Däremot är det av stor betydelse att gränssnittet mellan det operativa underhållet och förvaltande delar omfattas av såväl finansiella resultatkrav som effektmål, utifrån det uppdrag som jag föreslår att den egna underhållsverksamheten ska ha, det vill säga att utveckla arbetsmetoder och teknik i underhållet samt utveckla i dess beställarroll. I kapitel 6 har jag redogjort för organisation. Min bedömning är att myndighetens matrisorganisation gör att stora delar av myndigheten kommer att påverkas av den nya verksamhet som jag föreslår. I huvudsak är min bedömning dock att det är verksamhetsområde Underhåll, den centrala funktionen för inköp och logistik samt verksamhetsområden för trafikledning och it som påverkas av underhållsverksamhet i egen regi. För att säkerställa syftet med underhållsverksamheten i egen regi krävs enligt min bedömning institutionaliserade former. Med det menar jag att det kan behöva etableras särskilda rutiner och fasta styrgrupper. Jag utesluter inte att det kan komma att krävas organisatoriska förändringar. I kapitel 8 har jag föreslagit att nuvarande begränsade maskinpark inom resultatenheten Fordonsresurser ska utvecklas till en maskinpool. maskinpark ökar kraftigt genom förslaget att ska ha en underhållsverksamhet i egen regi. I kapitel 8 har jag redogjort för vilka maskiner som kan bli aktuella för den verksamheten, liksom för vilka maskiner som skulle kunna vara lämpligt att förfogar över för att förbättra beredskap och sänka etableringshinder på leverantörsmarknaden. Jag lämnar dock inte något konkret förslag på vilka maskiner myndigheten bör förfoga över, utan bör utifrån de syften jag föreslår för maskinpoolen vidare analysera den frågan. I kapitel 8 har jag redogjort för vilka kompetenser jag anser bör finnas i maskinpoolen. Delvis kan sådan kompetens komma att följa med personal som övergår från entreprenadföretagen till , men maskinpoolen kommer även att ställa krav på att etablera nya rutiner. Förvaltningen inkluderar såväl upphandling av nya eller begagnade maskiner och upprustning av begagnade maskiner som upphandling av underhåll av maskinparken. Jag föreslår i kapitel 8 att etablerar en analysfunktion för att följa upp och utvärdera effekterna av mina förslag samt i övrigt förstärka den interna styrningen. I analysfunktionens uppgift ska ingå att ta fram en modell för och verka för intern och extern kunskapsöverföring från framför allt verksamhet i egen regi.