sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Detta är måhända en naturlig följd av att det inte finns något samlat ansvar för godkännande och tillsyn av fristå- ende förskolor och fritidshem, utan att detta ansvar åvilar respektive kommun. Att det saknas statistiska uppgifter gör det svårt att dra några övergripande slutsatser när det gäller fristående förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Av svaren i den enkätunder- sökning vi genomfört framgår dock att det , i de 221 kom- muner som besvarat enkäten, finns i vart fall 242 fristående förskolor och 22 fristående fritidshem som inte tillhör en fristående skolenhet som har en konfessionell inriktning, se avsnitt 8.8.3. Ett införande av särskilda krav på huvudmän för fristående sko- lor, förskolor eller fritidshem med konfessionell inriktning torde därmed kräva att det också införs en skyldighet för enskilda huvud- män att uppge om deras verksamheter har en konfessionell inrikt- ning eller inte. Vi föreslår i avsnitt 13.1 att en sådan skyldighet ska införas. En central princip inom skollagstiftningen är att det i så stor ut- sträckning som möjligt ska vara lika villkor för lika verksamheter, oberoende av ägarform. Denna princip har bl.a. kommit till uttryck i propositionen Offentliga bidrag på lika villkor (prop. 2008/09:171) när det gäller finansiering av fristående och offentliga verksamheter. I och med införandet av skollag, som beslutades av riks- dagen 2010,2 gäller numera samma bestämmelser och lika förutsätt- ningar så långt det är möjligt för lika verksamheter inom skolväsen- det, oberoende av om dessa har offentlig eller enskild huvudman. 2009/10:165, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Denna likabehandling gäller inte bara mellan offentliga och enskilda huvudmän, utan även inbördes mellan olika enskilda huvudmän. Av artikel 29.2 följer att vare sig konventio- nens artikel 28 eller 29 får tolkas så att det medför inskränkning i den enskildes och organisationers rätt att inrätta och driva utbild- ningsinstitutioner. En förutsättning är dock att undervisningen vid dessa institutioner står i överensstämmelse med vad som från statens sida angetts som miniminorm samt att de principer som fastställts i artikel 29.1 iakttas. I artikeln stadgas att utbild- ningen ska syfta till att utveckla barnets fulla möjlighet i fråga om personlighet, anlag samt fysisk och psykisk förmåga, respekten för mänskliga rättigheter och stadga liksom respekten för barnets föräldrar, för barnets egna kulturella identitet, språk och värden, för bosättnings- och ursprungslandets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen. Utbildningen ska vidare förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämställdhet mellan könen och vän- skap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper liksom personer som tillhör urfolk samt utveckla respekten för naturmiljön. En motsvarande bestämmelse finns även i artikel 13 i FN:s inter- nationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättig- heter (se avsnitt 6.2 och 6.4.3). Ur dessa synvinklar anser utredningen att det finns skäl som talar emot att särskilda bestämmelser om ägar- och ledningsprövning införs enbart för vissa kategorier av enskilda huvudmän. Införandet av sådana bestämmelser vore ett betydande avsteg från den gällande principen om lika villkor och skulle innebära att vissa granskas hårdare än andra. Det kan alltså sättas i fråga hur lämpligt det är att införa särskilda regler enbart för verksamheter med en konfessionell inriktning. En annan fråga att ta ställning till är om införandet av särskilda bestämmelser om ägar- och ledningsprövning som endast avser en- skilda huvudmän för fristående förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning skulle kunna utgöra diskriminering. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Bestämmelser om förbud mot diskriminering när det gäller fysiska personer finns i diskrimineringslagen, DL, se även avsnitt 3.6. Med diskriminering avses bl.a. att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, om missgynnandet har samband med bl.a. etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning (1 kap. 4 § DL). Diskriminering är förbjuden i fråga om bl.a. eko- nomiskt stöd, tillstånd, registrering eller liknande som behövs eller kan ha betydelse för att någon ska kunna starta eller bedriva närings- verksamhet (2 kap. 10 § 1 DL). Om särskilda regler införs enbart för enskilda huvudmän med konfessionell inriktning, och dessa regler kan anses innebära ett missgynnande som har samband med religion, kan det inte uteslutas att ett sådant förfarande skulle kunna anses strida mot DL, i vart fall när den enskilde huvudmannen är en fysisk person. Vidare finns ett förbud mot diskriminering även i EKMR:s arti- kel 14, se avsnitt 4.6, som anger att åtnjutandet av de fri- och rättig- heter som anges i EKMR ska säkerställas utan någon åtskillnad på grund av t.ex. religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung eller tillhörighet till nationell minoritet. Detta diskri- mineringsförbud omfattar således också den religionsfrihet som följer av artikel 9 EKMR och den rätt till respekt för vårdnadshavares religiösa eller filosofiska övertygelse som stadgas i EKMR:s första tilläggsproto- kolls (TP1) artikel 2. Bestämmelser som innebär att särskilda villkor ska gälla för enskilda huvudmän för skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning kan alltså innebära att åtskillnad görs mellan verksamheter på grund av verksamhetens inriktning, dvs. på grund av religion. Således finns det även ur diskrimineringsperspektiv skäl att över- väga om det är lämpligt med särskilda bestämmelser om ägar- och ledningsprövning som endast avser huvudmän för verksamheter med konfessionell inriktning. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning 12.3.4Det är inte lämpligt att införa särskilda krav enbart för huvudmän för fristående verksamheter med konfessionell inriktning Utredningens bedömning: Det är inte lämpligt att införa sär- skilda krav som enbart ska uppställas vid ägar- och ledningspröv- ning av enskilda huvudmän för fristående verksamheter med kon- fessionell inriktning. En sådan lösning skulle innebära ett avsteg från den princip om lika villkor för huvudmän som gäller inom skolväsendet och skulle även kunna betraktas som otillåten diskriminering enligt såväl nationell rätt som internatio- nella åtaganden. Vår slutsats är att det inte är lämpligt att införa en utökad ägar- och ledningsprövning med bestämmelser som enbart omfattar enskilda huvudmän för förskolor, skolor och fritidshem med konfessionell inriktning. Som vi konstaterat är det oklart hur många fristående skolor, förskolor och fritidshem som har en konfessionell inriktning, vilket i sig försvårar införandet av bestämmelser som enbart avser att träffa dessa. Detta problem ska dock inte överskattas, och det kan även av andra skäl finnas grund för att diskutera en skyldighet för huvudmän att redovisa om verksamheter har konfes- sionell inriktning, vilket vi återkommer till i avsnitt 13.1. En mer betydande invändning är dock att ett införande av sär- skilda regler för godkännande av huvudmän för verksamheter med konfessionell inriktning på många sätt vore ett markant avsteg från den för skollagstiftningen centrala principen att lika villkor i så stor utsträckning som möjligt ska gälla för lika verksamheter (prop. 2009/10:165 s. 206). Bestämmelser som på detta sätt enbart träffar vissa enskilda huvudmän skulle också kunna innebära en otillåten diskriminering på grund av religion enligt såväl nationell rätt som internationella åtaganden. Mot denna bakgrund menar vi att eventuella skärpningar av den ägar- och ledningsprövning som görs av enskilda huvudmän så långt det är möjligt bör omfatta alla enskilda huvudmän, oavsett om huvud- mannen har konfessionell inriktning eller inte och oberoende av före- komsten av konfessionella inslag i verksamheten. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Det har, som vi redogjort för i andra avsnitt i detta betänkande, framkommit att det ibland i skollagsreglerad verksamhet med kon- fessionell inriktning har konstaterats brister som till någon del kan ha sin grund i verksamhetens konfessionella inriktning. Det kan t.ex. handla om brister i likabehandling av pojkar och flickor, frågor om jämställdhet eller att undervisningen påverkas av den konfessionella inriktningen. Ofta handlar det om frågor som har anknytning till skolans värdegrund och demokratiuppdrag (se avsnitt 8.5, 8.8 och 8.9). Även om så skulle vara fallet har vi inte funnit något som tyder på att det enbart är hos enskilda huvudmän med konfessionell inrikt- ning som det kan förekomma bristande följsamhet mot skolans värde- grund och demokratiuppdrag. Sådana brister kan även förekomma hos enskilda huvudmän med icke-konfessionell inriktning och natur- ligtvis också hos offentliga huvudmän. En striktare ägar- och led- ningsprövning, som t.ex. fokuserar på huvudmannens vilja och för- måga att erbjuda en verksamhet som överensstämmer med värdegrund och demokratiuppdrag, bör således inte avse enbart godkännande- prövning av enskilda huvudmän där verksamheten har en konfessio- nell inriktning. Sådana frågor bör beaktas vid all godkännandeprövning. Vår slutsats blir därmed att det inte är lämpligt att införa striktare ägar- och ledningsprövning enbart för huvudmän för verksamheter med konfessionell inriktning. 12.4Behöver ägar- och ledningsprövningen kompletteras? 12.4.1Det behövs ett ökat fokus på skolans värdegrund och demokratiuppdrag Skolväsendets värdegrund och demokratiuppdrag fastslås i 1 kap. skol- lagen. Av 1 kap. 4 § skollagen framgår att utbildningen inom skolväsen- det syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Utbildningen ska främja alla barns och elevers utveck- ling och lärande samt en livslång lust att lära. Den ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Vidare ska i utbildningen hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas Förslag som rör ägar- och ledningsprövning så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbild- ningen. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. Vidare fastslås i 1 kap. 5 § skollagen att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställd- het samt solidaritet mellan människor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt mot- verka alla former av kränkande behandling. Utbildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. De värden och uppdrag som formuleras i de angivna bestämmel- serna i 1 kap. skollagen anger centrala utgångspunkter för hur ut- bildning inom skolväsendet ska utformas och vilka värden som ska föras fram inom den. Det är av stor betydelse att alla huvudmän som verkar inom skolväsendet bedriver sina respektive verksamheter i enlighet med dessa och strävar efter att uppnå de fastställda målen. Att så sker är också något som det ankommer på Skolinspektionen respektive kommunerna att granska, dels vid godkännande av nya huvudmän, dels vid tillsyn och annan granskning av pågående verk- samheter. Alla målsättningsstadganden är viktiga för en framgångs- rik verksamhet, men något av en särställning när det gäller värde- grunden har förstås de uppgifter som rör grundläggande demokra- tiska värderingar, de mänskliga rättigheterna och alla människors lika värde. Ett överordnat mål är naturligtvis att utbildningen ska leda till att barn och elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden. Som vi redogjort för bl.a. i kapitel 8 har det framkommit exempel på skolor där verksamheten inte lever upp till de stadganden som anges i värdegrunden och som ingår i skolväsendets demokratiupp- drag. Det handlar t.ex. om att skolor inte förmår motverka kränk- ande behandling, att det inom utbildningen förekommer inslag som inte främjar jämställdhet mellan kvinnor och män, flickor och pojkar eller där människors lika värde inte står i fokus i verksamheten. Även under våra skolbesök och vid våra kontakter med referensgruppen och på annat sätt framkommer att det finns situationer där skolornas värdegrundsarbete brister. Exempel som lyfts fram i Skolinspek- tionens beslut är situationer där flickor och pojkar behandlas olika Förslag som rör ägar- och ledningsprövning utan att det finns saklig grund för det. Det finns också exempel på att ledande företrädare för en verksamhet för fram och proklamerar tankesätt som motsäger principen om människors lika värde. Det har också lyfts fram verksamheter där ledande företrädare uppges ha samröre med organisationer och personer som måste anses som pro- blematiska ur ett värdegrundsperspektiv.3 Det bör dock i samman- hanget betonas att brister när det gäller värdegrundsarbete på inget sätt är en fråga som är isolerad till verksamheter med konfessionell inriktning, utan sådana brister har noterats även i verksamheter utan sådan inriktning. Det är naturligtvis oroande att det inom skolväsendet över huvud taget kan förekomma offentligt finansierad verksamhet där det kan sättas i fråga om verksamheten fullt ut lever upp till skolans värde- grund och dess demokratiuppdrag. Det är av stor betydelse att lag- stiftningen ger tillsynsmyndigheterna effektiva möjligheter att kom- ma till rätta med sådana brister. Det är dock minst lika viktigt att lagstiftningen inrymmer tillräckliga kontrollmekanismer som mini- merar möjligheterna att verksamhet som inte står i samklang med värdegrunden alls får startas. Det finns därför skäl att överväga hur tillsynsmyndigheterna, dvs. Skolinspektionen och kommunerna, kan ges bättre verktyg att redan vid godkännande av enskilda som huvud- män pröva om dessa kommer att leverera en verksamhet som stäm- mer överens med värdegrunden. Sammantaget innebär detta att frågor som rör värdegrund och skolväsendets demokratiuppdrag bör ges ingående uppmärksamhet när enskilda ansöker om att godkännas som huvudmän för fristående verksamheter enligt skollagen. Frågorna bör av samma anledning också vara i fokus när Skolinspektionen respektive kommunerna ut- övar tillsyn över verksamheterna. Med detta sagt får konstateras att det inte är helt lätt att på förväg pröva i vilken utsträckning en presumtiv huvudman kommer att driva en verksamhet i överensstämmelse med värdegrunden. Det är dock vår uppfattning att det i alla fall finns skäl att se om det går att konkretisera vad beslutsmyndigheterna bör lägga vikt vid i anslut- ning till godkännandeprövningen. 3Se t.ex. Försvarshögskolans rapport, Mellan salafism och salafistisk jihadism – påverkan mot och utmaningar för det svenska samhället, Försvarshögskolan 2018. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Vi anser alltså att det är lämpligt, och att det även finns möjlighet, att fördjupa och komplettera den ägar- och ledningsprövning som enligt nu gällande lagstiftning ska ske hos Skolinspektionen respek- tive kommunerna. 12.4.2Grundläggande demokratiska principer bör lyftas fram vid ägar- och ledningsprövning Utredningens bedömning: Nuvarande bestämmelser om ägar- och ledningsprövning av enskilda som vill bli godkända som huvud- män enligt skollagen bör kompletteras med en prövning av en- skilda som fokuserar på vissa centrala demokratiska principer. Denna prövning bör vara en fördjupning av den prövning som enligt nuvarande bestämmelser redan ska ske mot de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen (2010:800). De nuvarande reglerna och hur de ska tillämpas Genom de ändringar i skollagen som genomförts fr.o.m. den 1 janu- ari 2019 förstärktes Skolinspektionens och kommunernas möjlig- heter att pröva enskilda som önskar bli godkända som huvudmän för fristående verksamheter, vilket vi beskrivit i avsnitt 12.2.4. Som vill- kor för godkännande anges nu alltså att den enskilde genom erfar- enhet eller på annat sätt ska ha förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten och i övrigt har förutsätt- ningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Vidare krävs att den enskilde i övrigt bedöms lämplig. Vid lämplighets- bedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas (2 kap. 5 § skollagen). När den enskilde är en juri- disk person ska prövningen avse den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett be- stämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag samt personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten (2 kap. 5 a § skol- Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Enskilda huvudmän ska anmäla förändringar i denna person- krets till den som godkänt den enskilde som huvudman senast efter förändringen (2 kap. 5 b § skollagen). Vidare ska Skolinspektionen respektive kommunerna ha tillsyn över att enskilda som godkänts av Skolinspektionen respektive kom- munerna fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§ skollagen (26 kap. 3 § första stycket 5 respektive 4 § första stycket 3 skol- lagen). Slutligen kan Skolinspektionen och kommunerna återkalla ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkän- nande enligt 2 kap. 5 § andra stycket 1 och 2, tredje stycket och 6 § skollagen (26 kap. 14 § skollagen). Skolinspektionen och kommunerna har alltså fått förtydligade och utökade möjligheter till lämplighetsprövning vid godkännande av huvudman. Av förarbetena till lagändringen (prop. 2017/18:158 s. 121 f.) framgår att med kravet på insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten avses dels skolförfattningar, dels de arbetsrättsliga och arbetsmiljörättsliga regler som reglerar verksamheten. Den en- skilde ska också ha kunskap om de ekonomiska regelverk som styr associationsformen, exempelvis reglerna i årsredovisningslagen (1995:1554) och aktiebolagslagen (2005:551). I en juridisk person omfattar prövningen den personkrets som avses i 2 kap. 5 a § skol- lagen och bedömningen ska ske samlat för hela den berörda kretsen. Kravet på att den enskilde ska ha ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten gäller under hela den tid då verksamheten bedrivs. I kravet på ekonomiska förutsätt- ningar ligger att verksamheten ska bedrivas på ett sätt som innebär att den bär sina kostnader och att det finns ekonomiskt utrymme för nödvändiga investeringar. Om det är fråga om ett bolag som ingår i en koncern bör det även beaktas om ekonomin i koncernen som helhet påverkar aktörens ekonomiska förutsättningar. Den lämplighetsprövning som ska ske av den enskilde, och när det gäller juridiska personer av den personkrets som beskrivs i 2 kap. 5 a §, avser i första hand viljan och förmågan att fullgöra sina skyl- digheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständig- heter av betydelse. Vid bedömningen ska också ekonomisk skötsam- het vägas in, dvs. om de som ingår i personkretsen skött redovisning, betalning av skatter och arbetsgivaravgifter m.m. eller om de exem- pelvis varit föremål för konkurs eller näringsförbud. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning ningen ska hänsyn också tas till brottslighet av förmögenhetsrättslig karaktär. Även t.ex. begångna vålds- och sexualbrott bör kunna vägas in vid en prövning. Om företrädarna tidigare drivit en verksamhet vars godkännande har återkallats, om verksamhet bedrivits olagligen eller om ansvarig myndighet i samband med sin tillsyn funnit all- varliga brister i verksamheten kan det också påverka bedömningen av företrädarnas lämplighet. Det går att pröva en enskilds förmåga att följa värdegrunden genom de nuvarande reglerna Den nuvarande lydelsen av 2 kap. 5 § skollagen är i sin språkliga lydelse bred och ger därmed Skolinspektionen och kommunerna vida möjligheter att pröva dels om den enskilde förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten och har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, dels om den en- skilde i övrigt är lämplig. En prövning enligt det första ledet kan därmed naturligtvis även avse en bedömning av om den enskilde har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten även i fråga om värdegrunds- och demokratiuppdraget. När det gäller prövningen av om den enskilde i övrigt är lämplig anges det i lagen att viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse ska beaktas. I förarbetena betonas även faktorerna lag- lydighet, skötsamhet gentemot det allmänna och ekonomisk sköt- samhet. Förarbetena är i och för sig mindre tydliga när det gäller utrymmet för att vid lämplighetsprövningen ta in frågan om den enskilde kan antas följa den värdegrund som gäller för verksamheten. Det finns ingenting i förarbetena som talar emot att en beslutande myndighet vid lämplighetsprövningen även skulle kunna lägga stor vikt på frågan om den enskilde kommer att bedriva en verksamhet som står i överensstämmelse med värdegrunden. En svårig- het vid en sådan prövning är dock att den till stor del handlar om att, utifrån de faktorer som är kända om den enskilde presumtiva huvud- mannen, göra en kvalificerad bedömning av hur dessa faktorer för- håller sig till eller kan antas påverka verksamhetens arbete när det gäller värdegrunden. Detta hindrar naturligtvis inte att det ändå går att göra vissa sådana ställningstaganden direkt utifrån det material som föreligger för beslutande myndighet för beslu- Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Det kan t.ex. handla om potentiella huvudmän där tidigare verk- samhet visar på bristande följsamhet i förhållande till värdegrunden eller som vid sidan av den sökta skollagsreglerade verksamheten bedriver verksamhet som framstår som svårförenlig med skolans värdegrund och demokratiuppdrag. Ett sådant exempel kan vara att en presumtiv huvudman eller en ledande företrädare för denne i olika offentliga sammanhang har torgfört uppfattningar och åsikter som inte stämmer överens med värdegrunden och demokratiuppdraget. En komplicerande faktor är också att bestämmelserna i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen är målsättningsparagrafer som anger de mål som ska gälla för skollagsreglerad verksamhet. Det säger sig självt att ett mål som anger en inriktning för skolarbetet kan fungera väl som målsättning för en skollagsreglerad verksamhet. Ett sådant mål fun- gerar dock mindre väl som ett prövningskriterium vid prövning av om en viss enskild ska godkännas som huvudman för en sådan verk- samhet. Det är en sak att det kan gå att pröva om en viss verksamhet är utformad i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar, t.ex. solidaritet mellan människor, men det kan vara svårare att pröva hur en enskild potentiell huvudman ställer sig till solida- ritet mellan människor.