sou · H8B335 · 2020-06-08 00:00:00 — 15Meddelarfriheten har sin grund i att sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska all- männa avvägningar mellan insyns- och säkerhetsintressena på de berörda områdena. Det inne- bär att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuella sekretessregeln. Det kan också vara så att en regel om skydd för t.ex. ett enskilt intresse ibland på ett olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter. Det har ansetts att offentlighetsprincipen inte skulle förverkligas till fullo om offentligt anställda i situationer av nu nämnt slag vore förhindrade att bidra med uppgifter till den allmänna debatten, jfr prop. 1979/80:2, med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 104–105. 167 kap. 20 § 2 tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 4 § 3 yttrandefrihetsgrundlagen. 17För beskattningsverksamhet råder t.ex. en inskränkt meddelarfrihet i flera delar enligt 27 kap. 10 § OSL medan det i och verksamhet råder meddelarfrihet (jfr 28 kap. 17 § OSL). 18Stor återhållsamhet bör alltid iakttas vid prövningen av om undantag från meddelarfriheten ska göras i ett särskilt fall. I fråga om sekretessregler utan skaderekvisit kan det finnas större anledning att överväga undantag från meddelarfrihet än i andra fall. Det bör beaktas om en uppgift har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till ett ärende om myndighetsutövning. I det förra fallet bör meddelarfrihet normalt vara utesluten. När det gäller uppgifter av det senare slaget bör däremot meddelarfrihet oftast föreligga, se prop. 1979/80:2, med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 111–112. Vi bedömer att intresset att skydda enskildas integritet i myn- dighetens verksamhet väger tyngre än intresset att offentliggöra upp- gifterna. Absolut sekretess ska enligt vårt förslag råda för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i myndig- hetens verksamhet. Den omfattande tillgången till information hos myndigheten ställer högre krav på integritetsskyddet. Intresset av att offentliggöra uppgifter motiveras främst av att möjliggöra insyn i och granskning av en myndighets verksamhet. Vårt förslag om inskränkning av meddelarfriheten begränsar inte möjligheten att lämna information om myndighetens sätt att bedriva sin verksamhet utan inskränker möjligheten att lämna information om enskilda. Som exempel skulle en anställd få informera om missförhållanden, t.ex. om att urval görs baserat på etnicitet. Den anställde skulle dock inte få lämna uppgifter om vilka enskilda som omfattas av en sådan urvalsträff. Möjligheten att granska myndighetens verksamhet är inte bero- ende av tillgång till uppgifter som direkt rör enskilda. Förslaget inne- bär inte någon inskränkning av tillsynsmyndigheternas tillgång till uppgifter. Vi föreslår mot denna bakgrund ett undantag från med- delarfriheten i förhållande till uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. 11.2Sekretess till skydd för allmänna intressen 11.2.1Uppgifter om metoder, modeller och riskfaktorer hänförliga till analyser och urval ska sekretessbeläggas Utredningens förslag: Sekretess ska gälla för uppgift om meto- der, modeller och riskfaktorer hänförliga till analyser och urval för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen om det kan antas att det allmännas möjlig- heter att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetal- ningar motverkas om uppgiften röjs. Skälen för utredningens förslag Det finns behov av att sekretessbelägga uppgifter om metoder, modeller och riskfaktorer hänförliga till analyser och urval Myndighetens verksamhet med dataanalyser och urval ska vara en central del i att minska välfärdssystemens sårbarhet för felaktiga ut- betalningar och förbättra möjligheterna att både upptäcka och för- hindra möjliga felaktigheter. Myndigheten ska i detta arbete utforma olika analyser utifrån uppgifterna i uppgiftssamlingen för dataanalyser och urval och ska i analyserna identifiera riskindikatorer för felaktiga utbetalningar. Myndigheten ska även ta fram urvalsmodeller. En del i uppdraget att stödja och följa statliga myndigheters och arbets- löshetskassors arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är att dela med sig av denna typ av kunskap i rele- vanta delar. Vi bedömer att det i viss utsträckning är nödvändigt att begränsa insynen i verksamheten med dataanalyser och urval. Om uppgifter om utformningen och genomförandet av analyser, urvalsmodeller eller de riskfaktorer som identifieras blir offentliga kan de komma att utnyttjas för att undgå kontroller eller för att möjliggöra felaktiga utbetalningar. Att denna typ av uppgifter röjs kan således leda till att syftet med myndighetens arbete motverkas. En spridning av vilka riskindikatorer etc. som myndigheten har identifierat kan utnyttjas av enskilda på så sätt att de inte faller ut vid myndighetens data- analyser och urval. Kännedom om dessa uppgifter kan också leda till att personer som systematiskt vill utnyttja välfärdssystemen anpassar sina metoder eller utvecklar nya sätt som ännu inte har identifierats av myndigheten. Det skulle alltså finnas en risk att utnyttjandet av felaktiga utbetalningar utvecklas i en oönskad riktning. Vår bedöm- ning är att uppgifter om analysernas och urvalsmodellernas utform- ning och uppgifter om riskindikatorer som identifieras genom myndig- hetens verksamhet måste kunna sekretessbeläggas. Även riskindikatorer som myndigheten tar fram inom ramen för sitt uppdrag att stödja och följa statliga myndigheters och arbetslöshetskassors arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, se av- snitt 8.1.1, bör kunna sekretessbeläggas. Det finns ingen tillämplig sekretessregel Såväl välfärdsmyndigheter som använder sig av risk- baserade urvalsmodeller i sin kontrollverksamhet. Det finns vissa möjligheter för dessa myndigheter att sekretessbelägga sådana upp- gifter.19 Vi bedömer att denna bestämmelse inte är tillämplig för upp- gifter i myndighetens verksamhet. För att regeln ska vara tillämplig ska det vara fråga om planläggning eller förberedelse av revision, inspektion och annan granskning. Bestämmelsen tar därmed sikte på de förberedande eller planerande åtgärderna som utförs av den myn- dighet som ska utföra revisionen, inspektionen eller annan gransk- ning. De uppgifter Myndigheten för utbetalningskontroll ska ta fram om riskindikatorer och liknande avser risker för felaktigheter i andra myndigheters beslut och ska framför allt utgöra underlag för de kontroller och granskningar välfärdsmyndigheterna och Skatte- verket genomför. Den kunskap Myndigheten för utbetalnings- kontroll kontinuerligt kommer att bygga upp om riskindikatorer etc. kan därmed inte anses vara uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra. Att myndigheten kommer att ha möj- lighet att i enskilda fall utföra s.k. fördjupad granskning medför inte någon annan bedömning. Myndighetens riskindikatorer och liknande kan således inte sekretessbeläggas med stöd av bestämmelsen. Myndigheten för utbetalningskontroll ska dela med sig av bl.a. identifierade riskindikatorer till beslutande myndigheter när dessa kan vara relevanta i dessa myndigheters verksamhet. Det är nödvän- digt att uppgifterna även kan omfattas av sekretess hos de beslutande myndigheterna, för att inte sekretesskyddet ska gå förlorat. Det är inte självklart att bestämmelsen kan tillämpas hos de beslutande myn- digheterna på uppgifterna de mottar från Myndigheten för utbetal- ningskontroll innan myndigheterna eventuellt inleder en kontroll med anledning av informationen. Vi har inte identifierat någon annan sekretessbestämmelse som skulle kunna vara tillämplig. 1917 kap. 1 § OSL. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. En ny sekretessregel bör införas Vår bedömning är därför att det behövs en sekretessbestämmelse som gör det möjligt att sekretessbelägga uppgifter om metoder, modeller och riskfaktorer hänförliga till analyser och urval för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen. Uppgifterna måste kunna sekretessbeläggas såväl hos Myndigheten för utbetalningskontroll som hos de myndigheter som ska ta emot uppgifter från myndigheten. Detta har även efterfrågats av välfärdsmyndigheterna. Sekretess bör därför gälla om det kan antas att det allmännas möjligheter att förebygga, förhindra och upp- täcka felaktiga utbetalningar motverkas om uppgiften röjs. Regeln bör utformas med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att det är en presumtion för offentlighet och får till följd att sekretess kan med- delas i den utsträckning det behövs, som insynen i myndig- hetens verksamhet inte inskränks mer än nödvändigt. Rakt skaderekvi- sit används även i andra bestämmelser med liknande skyddsintresse.20 För att uppgifterna ska kunna sekretessbeläggas ska det vara nöd- vändigt med hänsyn till de i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen uppräknade grunderna för sekretess.21 Vi anser att myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn kan åberopas som grund för att sekretessbelägga uppgifterna. Detta eftersom information som Myndigheten för utbetalningskontroll tar fram i sin verksamhet med dataanalyser och urval samt verksamhet med att stödja och följa arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar kommer att utgöra ett stöd för myndigheters kontrollarbete. Infor- mationen är således av generell betydelse för berörda myndigheters arbete på detta område. Uppgifterna kan därför komma att utnyttjas för att undgå andra myndigheters kontroller om uppgifterna skulle bli offentliga. Uppgifterna skulle även kunna utnyttjas av enskilda för att på ett systematiskt sätt möjliggöra felaktiga utbetalningar. Även intresset att förebygga brott kan därför åberopas till stöd för att kunna sekretessbelägga uppgifterna. Enligt vår bedömning är det 20Se 17 kap. 1 § OSL och 18 kap. 13 § OSL. 18 kap. 13 § OSL reglerar möjligheten att sekre- tessbelägga uppgifter som hänför sig till en myndighets verksamhet som består i risk- och sårbarhetsanalyser avseende fredstida krissituationer m.m. 21I bestämmelsen anges att rätten att få del av allmänna handlingar får begränsas endast om det krävs med hänsyn till följande intressen: rikets säkerhet eller dess förhållande till en annan stat eller en mellanfolklig organisation, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valuta- politik, myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset av att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse, skyddet för enskildas person- liga eller ekonomiska förhållanden, eller intresset av att bevara djur- eller växtart. hänsynen till myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn som är av störst relevans och den nya sekretess- bestämmelsen bör därför placeras i kapitel 17 i OSL. Sekretessen upphör när uppgifterna inte längre används i verksamheten Behovet av att sekretessbelägga uppgifter om metoder och modeller för dataanalyser och urval samt riskfaktorer gör sig gällande som uppgifterna används i verksamheten. Den föreslagna utformningen innebär att en uppgift inte får lämnas ut så länge upp- giften används i verksamheten. När uppgifterna inte längre används upphör sekretessen och uppgifterna ska lämnas ut om de efterfrågas. Det kan t.ex. vara fallet om förmåner ändras vilket får till följd att en riskfaktor är aktuell eller att andra metoder utvecklas vilket medför att tidigare metoder inte längre används och inte heller ingår i den nya metoden. 11.2.2Utökad sekretess ska gälla i den personaladministrativa verksamheten Utredningens förslag: Sekretess ska gälla i den personaladmini- strativa verksamheten vid Myndigheten för utbetalningskontroll för uppgift om personnummer och födelsedatum, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Skälen för utredningens förslag: Sekretess kommer att gälla för vissa uppgifter i myndighetens personaladministrativa verksamhet.22 Utöver denna generella reglering finns en möjlighet att, i den ut- 22Den generella regeln om sekretess i personaladministrativ verksamhet i 39 kap. 3 § första och andra stycket OSL är tillämpliga i myndighetens verksamhet. Enligt 39 kap. 3 § första stycket OSL gäller sekretess i personaladministrativ verksamhet för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Enligt bestämmelsens andra stycke gäller sekre- tess i personaladministrativ verksamhet också för vissa särskilt angivna uppgifter, t.ex. bostads- adress och privata telefonnummer, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. sträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, hos en myndig- het där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller lida annat allvarligt men, utöka sekretessen till att omfatta uppgift om personnummer och födelsedatum.23 Eftersom Myndigheten för ut- betalningskontroll ska arbeta för att förebygga, förhindra och upp- täcka felaktiga utbetalningar, som ofta är kopplat till brottslighet, finns det risk för att myndighetens personal kan bli särskilt utsatt för hot och våld. Vi föreslår därför att det utökade sekretesskyddet ska omfatta myndighetens personal. Myndigheten ska därför tas upp i regleringen i 10 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). 11.2.3Sekretess i förhållande till den enskilde i verksamheten med granskning ska inte införas Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon sekretess- reglering i förhållande till den enskilde i verksamheten med gransk- ningar. Skälen för utredningens bedömning En fråga att ta ställning till är om det finns behov av att sekretess- belägga uppgifter i myndighetens verksamhet med fördjupad gransk- ning i förhållande till den som granskas granskningen pågår. Under en fördjupad granskning är det de underrättelser som Myndigheten för utbetalningskontroll skickar ut samt den komplet- terande information som hämtas in från t.ex. beslutande myndig- heter som utgör allmänna handlingar och som alltså skulle omfattas av en sekretessreglering. 23Se 39 kap. 3 § tredje stycket OSL. Regeringen har föreskrivet om en sådan utökad sekretess för uppgifter i personaladministrativ verksamhet hos bl.a. domstolarna, Arbetsförmedlingen, CSN, , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, och en rad andra myndigheter. Jfr 10 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). En sekretessreglering skulle ha en begränsad effekt på risken för att enskilda vidtar försvårande åtgärder… Det skäl som talar för sekretess i förhållande till den enskilde under granskningarna vid Myndigheten för utbetalningskontroll, är att risken att enskilda vidtar åtgärder för att försvåra granskningen eller genom- förandet av ett återkrav minimeras. Får en enskild kännedom om att en granskning inletts kan hen t.ex. avveckla en granskad verksamhet eller föra undan ekonomiska medel. Eftersom informationen om att en fördjupad granskning pågår ska finnas inte bara hos Myndigheten för utbetalningskontroll utan även hos de beslutande myndigheterna och arbetslöshetskassorna skulle sekretess hos Myndigheten för utbetalningskontroll ha en begränsad påverkan på denna risk. När Myndigheten för utbetal- ningskontroll inleder en fördjupad granskning ska beslutande myn- dighet eller arbetslöshetskassa nämligen underrättas om detta. Hos den beslutande myndigheten kommer det därför att finnas informa- tion om att en granskning pågår och denna information kommer att vara tillgänglig för den enskilde. Efter att en fördjupad granskning avslutats ska Myndigheten för utbetalningskontroll underrätta beslutande myndighet eller arbets- löshetskassa om resultatet av granskningen. Vidare ska de uppgifter som är av betydelse för respektive beslutande myndighets eller arbets- löshetskassas handläggning överlämnas. Det är sedan den beslutande myndigheten eller arbetslöshetskassan som fattar ett eventuellt be- slut om t.ex. omprövning eller återkrav. Den beslutande myndig- heten eller arbetslöshetskassan ska innan den fattar ett beslut låta den enskilde ta del av det material som är av betydelse för beslutet.24 Den enskilde kommer därmed att få kännedom om granskningen innan ett beslut fattas, oavsett om det råder sekretess hos Myndig- heten för utbetalningskontroll, och kommer därför fortsatt ha möj- lighet att vidta åtgärder för att försvåra den beslutande myndig- hetens eller arbetslöshetskassans handläggning. Enligt vår bedömning skulle en regel om sekretess i förhållande till den enskilde inom verksamheten med fördjupade granskningar alltså ha en begränsad effekt på det intresse man vill skydda med regleringen. 24Jfr 25 § förvaltningslagen (2017:900). … som insynsintresset gör sig starkt gällande finns det starka skäl för att skapa möjlighet till insyn för att balansera det integritetsintrång som verksamheten utgör. Den rätt till respekt för privatlivet som uppställs i Europakonventionen25 innefattar en rätt av få del av information om egna förhållanden, även om det finns situationer där information är av så känslig natur att intresset av sekretess kan göras gällande även gentemot den enskilde själv, t.ex. inom säkerhetspolisens verksamhet eller inom hälso- och sjukvården.26 I sammanhanget ska det också beaktas att en registrerad enligt dataskyddsförordningen27 har rätt till information om pågå- ende personuppgiftsbehandling.28 Som vi konstaterar i tidigare kapitel innebär myndighetens verksamhet med granskningar en viss kart- läggning av enskilda och myndigheten ska ha tillgång till en större mängd personuppgifter. Att den enskilde har möjlighet att få insyn i denna verksamhet anser vi därför vara av stor vikt, särskilt eftersom det i övrigt råder absolut sekretess i myndighetens verksamhet. Vi föreslår därför ingen sekretessreglering i detta skede Med beaktande av karaktären på de uppgifter som Myndigheten för utbetalningskontroll ska behandla, de starka skälen för insyns- möjligheter och den begränsade effekt som sekretessregeln kan antas få är det enligt vår mening inte motiverat med sekretess i förhållande till den enskilde. Vi föreslår därför inte någon sekretessreglering i förhållande till den enskilde i verksamheten med granskningar. Om det efter att verksamheten har inletts framkommer att myndighet- erna upplever problem med att enskilda agerar på ett sätt som för- svårar för de beslutande myndigheterna att vidta åtgärder med anled- ning av de fördjupade granskningar som utförs av Myndigheten för utbetalningskontroll kan det finnas skäl att ompröva denna bedöm- ning. 25Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundlägg- ande friheterna. 26Danelius, Hans (2015), Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 u, s. 386–387. 27Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), dataskyddsförordningen. 28Artikel 15 dataskyddsförordningen. 11.2.4Behovet av sekretess i övrigt till skydd för allmänna intressen är tillgodosett Utredningens bedömning: Behov av sekretess i övrigt till skydd för allmänna intressen och myndighetens verksamhet tillgodoses genom befintlig sekretesslagstiftning. Skälen för utredningens bedömning: Säkerhetsskydd kommer att vara centralt för Myndigheten för utbetalningskontroll. För att myn- digheten ska upprätthålla en tillfredsställande skyddsnivå måste upp- gifter om skyddsåtgärder och liknande kunna sekretessbeläggas.29 Exempelvis kommer myndigheten hantera omfattande informations- mängder samt administrera utbetalningar till stora delar av befolk- ningen. De åtgärder som vidtas för att skydda denna typ av uppgifter måste kunna sekretessbeläggas. Skyddsåtgärderna skulle annars riskera att bli verkningslösa. Sekretess gäller för uppgift som lämnar upplys- ning om en säkerhets- eller bevakningsåtgärd. Sekretess gäller även för uppgift som kan bidra till upplysning om en säkerhets- eller bevakningsåtgärd. Detta gäller om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs.30 Vi bedömer att behovet att kunna sekretessbelägga uppgifter om myndighetens skyddsåtgärder och liknande tillgodoses genom befintlig reglering. Myndigheten ska också behandla aggregerad information om betalningar och liknande. Vi har inte fått några indikationer på att denna aggregerade information behöver sekretessbeläggas. 29I kapitel 9 gör vi bedömningen att myndigheten kommer att bedriva samhällsviktig verk- samhet, hantera känslig information och kan utsättas för hot från främmande makt. Höga krav kommer att ställas på säkerhet och särskilt informationssäkerhet hos Myndigheten för ut- betalningskontroll. 30Se 18 kap. 8 § OSL. Detta gäller om åtgärden avser bl.a. byggnader och andra anläggningar, lokaler eller inventarier, tillverkning, förvaring, utlämning eller transport av pengar, system för automatiserad behandling av information eller behörighet att få tillgång till upptagning för automatiserad behandling eller annan handling. 11.3Uppgiftsskyldighet för myndigheter och andra aktörer 11.3.1Generella överväganden om utökad uppgiftsskyldighet Utredningens förslag: Myndigheter och vissa andra aktörer ska vara skyldiga att lämna uppgifter till Myndigheten för utbetal- ningskontroll i dess verksamhet med att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Uppgiftsskyldig- heten ska regleras i en särskild lag, lagen om uppgiftsskyldighet till Myndigheten för utbetalningskontroll. Skälen för utredningens förslag För att Myndigheten för utbetalningskontroll effektivt ska kunna upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar behövs en omfatt- ande informationsöverföring till myndigheten. För att detta ska vara möjligt bör sekretessbrytande uppgiftsskyldigheter införas. Verksamheten syftar till att tillgodose ett viktigt allmänintresse Flera av myndighetens uppdrag i verksamheten med att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar förutsätter ett informations- utbyte mellan Myndigheten för utbetalningskontroll och andra. Det är angeläget för tilltron till välfärdssystemen att felaktiga utbetal- ningar förhindras och att brottligheten därigenom minskar. Vi menar att allmänheten förväntar sig att myndigheter ska kontrollera att medel inte felaktigt betalas ut från välfärdssystemen. Därtill kan myn- dighetens verksamhet med dataanalyser och urval samt granskningar bidra till att motverka felaktigheter som innebär att en enskild inte får del av förmåner hen har rätt till. En förutsättning för att myn- digheten ska kunna bedriva verksamheten med dataanalyser och urval samt fördjupade granskningar är att det införs sekretessbryt- ande uppgiftsskyldigheter. Omständigheter som är av betydelse vid bedömningen av integritetsintrånget De faktorer som kan anses särskilt viktiga att ta hänsyn till vid bedömningen av graden av integritetsintrång vid informationsutbyte är bl.a. om utbytet sker mellan myndigheter eller om även enskilda deltar, arten av uppgifter, för vilka ändamål som uppgifterna behand- las, mängden av uppgifter, hur uppgifterna används och sprids samt möjligheten att lagra uppgifterna.31 Inledningsvis anser vi det värt att lyfta fram att det finns ett väl utvecklat, författningsreglerat, informationsutbyte mellan välfärdsmyndigheter.