sou · H8B376 · 2020-12-15 00:00:00 — Det hindrar inte att regeringen underlättar för parterna att genom tydliga principer ge vägledning för fungerande hyresavtal som är enhetliga och transparenta. Vår utgångspunkt är här att föreslå en hyresmodell med principer på en tillräckligt detaljerad nivå för att parterna ska kunna komma överens om de följer principerna. bör förslagen låta bli att fastställa avtalsinnehåll som parterna bäst kan komma överens om på basis av enskilda förutsättningar och den information som finns vid förhandlingstillfället. Kanske kan man tala om dagens kostnadshyresmodell som en princip, men som vi tidigare sett kan (avsnitt 3.2.6) den tillämpade hyressättningen och avtalsvillkoren skilja sig åt mellan avtalen, trots att hyresgästerna har samma motpart i SFV. Det hör till sakens natur att de fem kulturinstitutionerna befinner sig i olika situationer och har olika mål för förhandlingarna. Det kan röra sig om olika behov av investeringar i byggnaderna och andra förutsättningar som rör ekonomi eller verksamhetsplanering. Redan från början noterade Stats- 1Arbetsgivarverkets rapport: Den arbetspolitiska delegeringen inom staten, AGv 2007:3. 1991/92:44. kontoret i sin rapport3 att utfallen av de första avtalen skilde sig åt i avtalstider, hur kostnader fördelades mellan åren och hanteringen av hyresgästanpassningar. Vi anser att en viss flexibilitet är önskvärd och i den mån hyresgästens önskemål kan hanteras inom de givna statliga ramarna bör SFV gå dem till mötes. 5.2Förhållandet mellan hyresgästerna och Så länge verksamheterna vid de fem huvudbyggnaderna inte ska flytta så går det inte att tala om ett strikt marknadsmässigt förhållande mellan parterna. Vid nyinvesteringar på hyresgästens begäran finns möjligen ett visst inslag av marknadsmässighet där hyresgästens önskemål kan vägas mot förmågan och viljan att betala för olika alternativ av nyinvestering. Den av hyresgästerna upplevda och av i ett tillkännagivande4 (se avsnitt 2.2.3) omnämnda skeva maktbalansen mellan parterna är enligt vår uppfattning inte beroende så mycket på hyresmodell som på att verksamheterna förväntas vara kvar i den byggnad som är avsedd för ändamålet och på övriga krav staten ställer på förvaltning av statens fastigheter. Det kan gälla miljökrav, tillgänglighetskrav eller antikvariskt skydd. Kulturinstitutionernas primära uppgift är att bedriva sin specifika kulturverksamhet och det skulle för de fem kulturintuitionernas behöva avsättas oproportionerliga resurser för den administrativa kompetens som krävs för att kunna uppträda som en helt jämbördig part i förhandlingarna med . Inte desto mindre anser viatt det är av stor betydelse och i hyresgästens intresse att en hyresgäst som avser att ha ett långt hyresförhållande i de aktuella lokalerna avsätter tillräckliga resurser för att kunna vara en kompetent motpart i förhandlingarna. Tillräckliga resurser medger att en tillräcklig kompetens upprätthålls och ökar hyresgästens chanser till att bygga och upprätthålla en effektiv relation till fastighetsägaren. Det i sin tur bör kunna leda till förutsägbarhet i hyresutvecklingen och flexibilitet i anpassningar till hyresgästens behov. 3Uppdrag att föreslå metod för anslagsomräkning med anledning av kulturinstitutionernas kostnader för ändamålslokaler. Statskontorets rapport till regeringen . 2005/06:KrU1, rskr. 2005/06:84. 5.3Förutsättningar för en övergång till en ny hyresmodell Anslagen för de fem aktuella hyresgästerna bör justeras så att hyresförändringen blir neutral för hyresgästerna i övergången. För att göra en ny hyressättning statsfinansiellt neutral bör inkomstförändringen bli lika stor som utgiftsförändringen. Konsekvenserna av förslagen beskrivs närmare i kapitel 6 Konsekvenser. 5.3.1I övergången till en ny hyresmodell bör den ekonomiska effekten för hyresgästen och statens finanser bli neutral Förslag: När ett nytt avtal är färdigförhandlat mellan fastighetsägare och hyresgäst i en ny hyresmodell, bör effekten för det första årets hyra meddelas regeringen så att medelstilldelningen kan anpassas till den nya hyran. Statens medelstilldelning till respektive hyresgäst bör ändras så att den direkt motsvarar förändringen av hyran mellan den nya hyrans första år och föregående år. bör redovisa hur en referensnivå av hyran i nuvarande hyresmodell för respektive byggnad har beräknats. Liksom sänkningen av anslagen för de fem hyresgästerna vid övergången till kostnadshyra innebar en anpassning till hyran (avsnitt 2.2.2), så bör övergången till ny hyressättning innebära att staten anpassar medelstilldelningen till respektive hyresgästs nya hyra. I övergången till en ny hyresmodell ska en höjd hyra innebära en högre medelstilldelning med samma belopp och en sänkt hyra ska leda till en sänkt medelstilldelning med samma belopp. Utan en sådan anpassning av medelstilldelningen bör inte hyresmodellen ändras. Själva övergången till en ny modell för hyressättning ska inte påverka hur mycket medel som går till hyresgästens verksamhet. Avsikten med en förändrad modell för hyressättning bör främst vara att modellen blir enklare, mer hållbar och ökar incitamenten för kostnadseffektiva åtgärder för byggnadernas långsiktiga funktion och värde. Som en följd av den grundläggande principen att statliga myndigheter ska besluta om sina egna lokaler och kunna påverka sina lokalkostnader, så har pris- och löneomräkningen av anslagen utformats så att den inte fullt ut ska kompensera den enskilda myndighetens hyresutveckling. Den ska bara kompensera för den allmänna pris- och löneutvecklingen (för lokalkostnad justeras för geografiskt läge). Vi ser inte att dessa generella principer bör ändras. Däremot ingår det i beslutet att ta ställning till hur verksamheterna ska klara övergången när det i stället för myndigheterna är regeringen som beslutar. Det kan exempelvis gälla stora investeringar. Det är rimligt att justera hyresgästernas anslag när det är på grund av regeringens beslut om hyresmodell som hyrorna ändras. Det är inte på hyresgästens initiativ till verksamhetsanpassning det är frågan om i det här fallet. En farhåga som kan väckas vid en sådan automatisk justering efter kostnaderna som vi här föreslår, är att det saknas incitament för hyresgästen att hålla nere hyran i övergången. Man skulle kunna tänka sig att andra tjänster förs in som normalt inte ingår i hyran. Vi vill ändå hävda att det finns visst incitament att hålla hyran på en lägre nivå. Högre hyror innebär nämligen att även små procentuella skillnader i ränta kan medföra större effekter på hyresgästernas ekonomi i övrigt, än om hyrorna är lägre. En sådan risk är något hyresgästerna har skäl att undvika. Vi föreslår längre fram i detta avsnitt att hela det eventuella överskott som skapas för () i övergången förs direkt till statens budget på inkomsttitel. Det gör att det för SFV inte heller finns några starka incitament att överdriva hyresnivån. För att kunna kompensera för skillnaden mot dagens hyresnivå, måste en hyresnivå som kan betraktas som normal fastställas – en referensnivå. Det är viktigt att inte tillfälliga avvikelser i hyresutvecklingen påverkar justeringen av anslagen på fel sätt. Som en referens för vad dagens hyresnivå är för respektive huvudbyggnad bör ett medelvärde av alla kostnader förknippade med fastigheten under de tre senast kända åren fastställas. Med alla kostnader avses de kostnadskomponenter som utgör grund för dagens hyressättning. Fördelningen av administrativa kostnader på respektive byggnad bör tillämpas lika, vilket inte är fallet . Den normala hyresnivån bör vara fastställd på samma sätt för de fem byggnaderna, men en justering bör också göras för åtgärder som inte hunnit genomföras under den senaste avtalsperioden och för åtgärder som avsiktligt skjutits som en del av förberedelserna inför en större renovering. Det senare bör vara särskilt viktigt i Operans fall, där parterna undvikit förgäveskostnader inför planerad renovering och ombyggnad. Viktigt är också att nya hyresgästanpassningar som skulle ha höjt hyran (eller motverkat en minskning av hyran) i nästa hyresavtal ingår i beräkningen för referenshyran. Annars får hyresgästen en kompensation för en begärd lokalförändring, som den inte skulle ha fått utan övergången till ny hyresmodell. En sådan kompensation skulle strida mot principen om statliga hyresgästers egna ansvar för ekonomin och lokalförsörjningen som gällt reformer. SFV bör särskilt redovisa för regeringen hur justeringarna har gjorts för att beräkna referensnivån. Det är nödvändigt för att regeringen ska kunna beräkna anslagsjusteringen för hyresgästerna korrekt. Förslag: förs eventuellt överskott för SFV till följd av ändrad hyresmodell vidare till inkomsttitel på statens budget. SFV redovisar hur avkastningen ökar med överskottsbeloppet. För att försäkra sig om neutralitet på statens budget bör regeringen se till att ökade utgifter för hyresgästernas anslag i övergången leder till ökade inkomster från SFV med samma belopp. Vårt förslag innebär att regeringen i SFV:s regleringsbrev anger hela skillnaden mellan referenshyrorna som SFV redovisat för regeringen enligt ovan och den anslagshöjning som krävs för hyresgästerna i övergången ska betalas in till inkomsttitel. Efter en period bör avkastningsförändringen till följd av förändrad hyresmodell vara möjlig att identifiera och följa. Det står regeringen fritt att ange antal år som en särskild redovisning av de förändrade hyresinkomsterna för SFV bör fortgå. Men om den redovisade överföringen ska ske tillsvidare ändrar regeringen på sin egen ekonomiska styrning av SFV i dessa delar. Om regeringen anser att den ekonomiska styrningen av SFV i övrigt fungerar tillfredställande bör också inkomsterna från dessa fastigheter kunna behandlas likvärdigt med andra. Konsekvenserna för de fem kulturinstitutionerna, SFV och statens finanser beskrivs närmare i kapitel 6 Konsekvenser. 5.3.2En ny hyresmodell införs 2023 Förslag: En ny hyresmodell införs . Om det krävs ytterligare förlängning av något kostnadshyres- avtal för att medelstilldelningen till aktuell hyresgäst ska hinna anpassas inför , så bör avtalet förlängas . Övergången till en ny hyresmodell bör ske så snart det är möjligt. Myndigheten ska enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag lämna ett budgetunderlag till regeringen. På motsvarande sätt ska bolagen enligt respektive ägaranvisning lämna ett budgetunderlag till (). För att anslagsjusteringarna som föreslås i avsnitt 5.3.1 ska kunna behandlas i den ordinarie budgetprocessen och hinna ingå i hyresgästernas budgetunderlag måste avtalen i en ny hyresmodell vara färdigförhandlade senast . De förhandlande parterna bör sinsemellan reglera eventuella skulder, som uppstår p.g.a. försenade åtgärder eller fördyringar av åtgärder, innan en avtalsperiod enligt en ny hyressättningsmodell inleds. Sådana regleringar bör vara en fråga för förhandlingarna mellan SFV och respektive kulturinstitution att hantera. Som ett alternativ till vårt förslag ovan skulle avtalen med ny hyresmodell i stället kunna börja gälla efter att respektive kostnadshyresavtal löper ut. Gällande avtal för de fem kostnadshyresbyggnaderna löper (och Operan), (), () och (). Fördelarna med en sådan lösning skulle vara att avtalen hinner förhandlas utan större tidspress och att åtgärder som hyresgästerna redan betalar för enligt plan hinner utföras innan avtalet löper ut. Nackdelarna skulle vara att för tre av hyresgästerna kommer ny hyresmodell att införas först ett till och att hyresmodellen riskerar att tillämpas mindre enhetligt. Bedömning: Avtalstidens löptid bör vara upp till parterna att förhandla om, inom de ramar som anges för myndigheter respektive bolag. Som tidigare nämnts anger lokalförsörjningsförordningen att andra myndigheter än universitet och högskolor får ingå hyresavtal med en längre löptid än endast efter regeringens medgivande. Även om de här angivna myndigheterna sannolikt inte kommer att struktureras om eller flytta verksamheten inom överskådlig tid, så är inte en omförhandling till någon stor nackdel. En sexårs cykel bör kunna ge relativt stabila planeringsförutsättningar. 5.4Förslag på nya hyresmodeller Enligt uppdraget ska vi föreslå mer än en hyresmodell för de fem kulturinstitutionerna. Som vi har uppfattat uppdraget ska det ge regeringen möjlighet att väga förslagens för- och nackdelar mot varandra och välja det lämpligaste förslaget. Vi kan inte se att uppdraget hindrar oss från att värdera ändamålsenligheten för respektive förslag och rekommendera något av förslagen framför de andra. Nackdelarna med dagens kostnadshyresmodell är framför allt följande: –Vid en stor renovering eller ombyggnation står hyresgästen inte bara med hela risken utan även med hela kostnaden från , när kapitalkostnaden efter investeringarna är som störst. Därefter sjunker kapitalkostnaden för byggnaden med tiden i takt med avskrivningarna. Hyresutvecklingen riskerar därmed att gå i motsatt riktning i förhållande till hyresgästens anslagsutveckling med pris- och löneomräkning. Det rimmar illa med omräkningens syfte. –Modellen underlättar inte prioriteringen i byggnadernas underhåll, eftersom diskussioner mellan () och hyresgästerna oftare uppstår om prioriteringar i projekt. Inom ett förhandlat utrymme för underhållskostnader riskerar det att ställa verksamhetens behov direkt mot byggnadens behov. –Fastighetsförvaltaren saknar ekonomiska incitament att hålla nere kostnaderna. Slutliga kostnader betalas av hyresgästen oavsett om de blir högre eller lägre än beräknade kostnader. Det leder till sämre kostnadseffektivitet generellt, men också till att hyresgästen bär hela risken vid eventuella fördyringar i förhållande till beräknade kostnader. Det blir särskilt tydligt vid stora renoveringar och ombyggnationer. –Eftersom hyresgästen står för risken i kostnadsutvecklingen, blir det viktigt för hyresgästen att noga följa det som i grunden är fastighetsägarens kärnverksamhet. Det leder till en orimlig fördelning av ansvar och uppgifter. Hyresgästerna ska inte behöva ägna möda åt hur fastighetsägaren utför sin uppgift så länge resultatet för byggnaden och hyresgästens verksamhet blir bra. –En särskild hyresmodell och därmed en egen verksamhetsgren för fem byggnader skapar onödig byråkrati för SFV. –Det är svårt att tala om en hyresmodell när tillämpningen skiljer sig åt beroende på hyresgäst. Det gäller avtalstider, hur administrativa kostnader beräknas och hanteringen av hyresgästanpassningar. Sådana skillnader kan förvisso även gälla andra hyresmodeller. Nedanstående tre förslag till nya hyresmodeller visar på möjliga alternativ. Även om det finns några varianter på kostnadsbaserad hyra som vitidigare redogjort för (till exempel och Specialfastigheters respektive hyresmodell för ändamålsfastigheter) och det finns olika sätt att bedöma marknadsmässig nivå, så har vi inte kunnat finna att det finns några fler modeller för hyressättning som skiljer sig på avgörande punkter och som ryms inom det svenska budget- och lokalförsörjningsregelverket och ramarna för vårt uppdrag. till fördelar och nackdelar med våra förslag till hyresmodell för de fem huvudbyggnaderna överväger fördelarna med en övergång till gängse hyressättning på det sätt som SFV tillämpar hyressättning för fastigheter inom verksamhetsgrenen marknadshyresfastigheter. Det blir därför vårt huvudförslag. 5.4.1Huvudförslag: En hyresmodell på marknadsmässiga villkor Vi förordar en hyresmodell på marknadsmässiga villkor enligt följande: Förslag: Regeringen beslutar att en särskild hyressättning för huvudbyggnaderna för , Operan, , och inte längre ska tilllämpas. I stället ska gängse hyressättning inom SFV tillämpas. Regeringen beslutar att pris- och löneomräkningen för hyreskostnaderna för de fem hyresgästernas anslag i här berörda delar ändras till att behandlas som för normalfallet. Regeringen beslutar att SFV inte längre behöver särredovisa verksamhetsgrenen Kostnadshyresfastigheter. Förslaget innebär att hyressättningen för de fem huvudbyggnaderna bättre uppfyller kraven i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter. Enligt förordningen är det bara om ersättning för upplåtelse av lokalerna inte kan fastställas på marknadsmässig grund som den ska fastställas på annat skäligt sätt. Vi har funnit att det är möjligt att fastställa hyrorna på marknadsmässiga villkor. En övergång till det som för statliga fastigheter är den normala hyressättningen och som SFV tillämpar för flertalet av de kulturfastigheter som myndigheten förvaltar – på marknadsmässiga villkor –föreslås av följande skäl: 1.Det är en metod som visat sig fungera för alla de fastigheter som utformats för sitt ändamål och hyresgäster där metoden tillämpas, såväl kulturinstitutioner som andra statliga hyresgäster. Se avsnitt 4.1.1 för exempel på sådana fastigheter. 2.De fem kulturinstitutionerna skulle kunna ägna mer av sina resurser på kärnverksamheten utan att lägga tid och resurser på beräkningar av fastighetsägarens kostnader. 3.Pris- och löneomräkning (PLO) av hyresgästernas anslag skulle behandlas enligt huvudprincipen för PLO-omräknade anslag och i högre grad följa kostnadsutvecklingen än med det undantag som gällt för huvudbyggnaderna sedan kostnadshyran infördes. 4.Hyresgästernas kostnader och fastighetsägarens intäkter blir mer transparenta, jämförbara och rättvisande i statens budget. 5.Hyressättningen inom SFV blir mer enhetlig. Ett genomförande av detta förslag skulle sätta punkt för ett par decenniers utredande, uppdrag och förhandlingar för att få hyressättningen för de fem huvudbyggnaderna att fungera bättre. En hyra på marknadsmässiga villkor enligt den metod som tillämpas för flertalet statliga fastigheter är möjlig att sätta även för dessa byggnader, även om det inte innebär en ren marknadshyra där parterna med större frihet kan välja lokal eller hyresgäst och även om antalet jämförbara byggnader är något begränsat. Bara SFV har drygt 1600 avtal med hyressättning på marknadsmässiga villkor, där många av byggnaderna kan sägas ha särskild karaktär. Vi delar inte den bedömning som arbetsgruppen för översyn av hyressättningen i vissa statliga ändamålsfastigheter och regeringen förde fram i samband med beslutet om kostnadshyra för just de fem aktuella byggnaderna (jämför avsnitt 2.2.1). Skälen som angavs är enligt vår uppfattning inte tillräckliga. Det finns flera byggnader i statlig ägo som i hög grad utformats för den verksamhet som bedrivs där, som har blivit välkända symboler för verksamheten och som kan anses utgöra en omistlig del av huvudstadens stadsbild. Ändå baseras hyressättning för dessa byggnader på marknadsmässiga villkor. vibortser från kriteriet att byggnaden ska utgöra en del av huvudstadens stadsbild, så finns det ännu fler exempel på byggnader i statlig ägo som i hög grad utformats för verksamheten som bedrivs där och som blivit välkända symboler för verksamheten. Se ett flertal exempel på byggnader i och i övriga landet i avsnitt 4.1.1. Även för sådana byggnader sätts hyrorna på marknadsmässiga villkor och följer därmed huvudprincipen i förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. För den marknadsmässiga hyressättning av lokaler som utgör den största delen av SFV:s fastighetsbestånd kombinerar SFV en marknadsanalys med en avkastningsanalys inför förhandlingarna. Hyressättningen utgår då från en hyresnivå som gäller för likvärdiga lokaler på marknaden. I många fall genomförs en extern marknadshyresvärdering när nytt hyresavtal ska tecknas. Som ett komplement inför ett nytt hyresavtal används olika databastjänster för att få fram marknadspriset för olika typer av lokaler i olika geografiska lägen. svårt att hitta likvärdiga lokaler, kan funktionerna i byggnaderna brytas ned i kategorier som finns på marknaden. Hyressättningen grundar sig därefter på en förhandling som utgår från marknadshyresvärderingen. Förvisso kan det diskuteras huruvida de lokalhyror som kan användas i en marknadsliknande jämförelse är övertygande för jämförelsen. Viktigast är ändå huruvida det går att göra jämförelser för liknande byggnader och om hyressättningen blir rimlig och funktionell. Vi anser oss ha funnit exempel på att det är fullt möjligt. Vår utgångspunkt har varit att se till funktionaliteten – att finna den metod för hyressättning som är hållbar och möjliggör för fastighetsägare och hyresgäster att ägna sig åt sina respektive kärnverksamheter. Så länge staten står som mottagare och avsändare av de medel hyrorna utgör, innebär en högre hyra ingen belastning för statens finanser. Påverkan för hyresgästerna blir också neutral så länge deras anslag justeras i övergången till en ny nivå, så att medlen för verksamheten blir desamma vid övergången. För statens finanser är det viktigt att de ökade utgifterna på hyresgästernas anslag förs tillbaka som inkomster, se vårt förslag i avsnitt 5.3.1. I viss mån påverkas hyresgästerna i de fall en större andel än av deras kostnader går till lokaler. Procentuella variationer som påverkar hyran kan påverka planeringsförutsättningarna och ekonomin. Samma förändring av räntesatsen på kapital påverkar en hög hyra i absoluta termer mer än vad en låg hyra gör, vilket framför allt i övergången mellan avtalsperioder kan ge effekter. Detta gäller oavsett kostnadshyra, vår modell för kalkylhyra eller en hyra på marknadsmässiga villkor. Vi ser ingen anledning till att staten ska ta genvägar som att statliga verksamheter ska få en lägre hyra av staten än enligt , för att verksamheterna ska gynnas. Staten som både mottagare och betalare av hyrorna i de här fallen bör i stället skjuta till vad det kostar att ha hyra enligt den norm som den själv bestämt ska gälla, dvs på kostnadssidan av redovisningen i stället för att minska hyrorna på intäktssidan. Det ökar jämförbarheten av kostnadsbilden mellan verksamheter. Hade de statliga verksamheterna och de statliga bolagens verksamheter hyrt huvudbyggnaderna av en annan fastighetsägare än staten, så hade en ren marknadshyra tillämpats. Några av de fem kulturinstitutionerna hyr till marknadshyra för andra byggnader än huvudbyggnaderna. Operan och hyr lokaler för förråd och ateljéer på marknaden. I fall hyrs även en scenlokal till marknadsmässig hyra av SFV i fastigheten (). Med kostnadshyra för verksamheternas huvudbyggnader ser det i redovisningen ut som att hälften (jämför tabell 3.1) av lokalkostnaderna läggs på delar av verksamheten som förvisso är nödvändiga, men sekundära huvudverksamheten. Det skapar inte en rättvisande bild av prioriteringarna. En marknadsmässig hyressättning är också mer ändamålsenlig än en kostnadsbaserad när det gäller hyresutvecklingen efter stora investeringar. Eftersom kapitalkostnaden är som högst efter en stor renovering och sedan minskar med de årliga avskrivningarna på byggnaden, så passar inte en kostnadsbaserad hyresmodell en anslagsutveckling för hyresgästerna som baseras på den allmänna kostnadsutvecklingen. Omräkningen av statens anslag är anpassad för den allmänna marknadshyresutvecklingen i olika geografiska lägen (se avsnitt 2.1.7 och 3.2.3). Eftersom en marknadsmässig hyressättning följer marknadshyresutvecklingen blir en sådan hyressättning den mest ändamålsenliga vid renoveringar och ombyggnationer som kräver stora investeringar. Det ingår inte i vårt uppdrag att se över de avkastningskrav som staten ställer generellt och särskilt på SFV:s verksamhet. Vi vill ändå peka på förslaget om marknadsmässig hyra inte heller skapar några större problem för SFV. En marknadsmässig hyra kan för SFV minska hyresintäkterna så att de på kort till medellång sikt inte täcker de årliga kostnaderna. Det i sin tur innebär att avkastningskravet blir svårare att uppfylla för den enskilda byggnaden. skulle till exempel få betydligt lägre hyra (och därmed anslag) med hyressättning på marknadsmässiga villkor än med kostnadshyra.