sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — I skälen till direktivet finns skrivningar som tyder på att direkti- vet syftar till att ge skydd för personer som rapporterar eller gör ut- lämnanden om överträdelser som är skadliga för allmänintresset och att vissa överträdelser kan ses som mindre allvarliga. Detta väcker frågan om skyddet för rapporterande personer bör avse alla typer av överträdelser inom det materiella tillämpningsområdet eller om det kan begränsas till vissa typer av överträdelser. Direktivet innehåller även bestämmelser om andra skyddsåtgär- der för rapporterande personer som medlemsstaterna ska följa. Exempelvis ska rapporterande personer under vissa förutsättningar inte hållas ansvariga för att ha brutit mot olika restriktioner som kan gälla mot utlämnade av information. Detta hindrar dock inte t.ex. att rapporterande personer kan hållas ansvariga för utlämnande av infor- mation i vissa fall. Vidare ska den omständigheten att rapportering har skett enligt direktivet kunna åberopas i eventuella efterföljande processer, t.ex. om förtal, upphovsrättsintrång, röjande av företags- hemligheter och brott mot regelverk som rör dataskydd eller arbets- rätt. Det finns även en bevisregel som under vissa förutsättningar ger en bevislättnad för rapporterande personer. Direktivet innebär även att rättigheterna och rättsmedlen enligt direktivet inte får upphävas eller begränsas genom avtal av något slag. Rapporterande personer ska också i lämplig utsträckning ha till- gång till stödåtgärder i form av bl.a. information och rådgivning. Den rådgivning som rapporterande personer ska ha tillgång till be- höver inte vara rättslig till sin natur. De stödåtgärder som rapporte- rande personer ska ha tillgång till måste inte nödvändigtvis tillgodo- ses av myndigheter. Ovan nämnda bestämmelser i direktivet avviker från vad som gäller enligt svensk rätt i flera avseenden, t.ex. när det gäller vilka personer som kan få skydd och förutsättningarna för detta (jfr regleringen i visselblåsarlagen). Det krävs därför en analys av i vilken utsträckning svensk rätt behöver anpassas på grund av dessa bestäm- melser. •bedöma i förhållande till vilken personkrets reglerna ska gälla, •analysera och ta ställning till hur direktivets bestämmelser om re- pressalieskydd och övriga skyddsåtgärder för rapporterande per- soner kan genomföras i svensk rätt, •bedöma om skyddet ska gälla rapportering om alla typer av över- trädelser inom tillämpningsområdet eller om det ska krävas att det är fråga om överträdelser av ett visst kvalificerat slag, och i så fall vilka överträdelser som ska omfattas, •bedöma om direktivets bestämmelser om stödåtgärder för rap- porterande personer kräver författningsåtgärder och •utarbeta nödvändiga författningsförslag. Utredaren bör ta ställning till om de stödåtgärder som behöver fin- nas i vissa fall kan tillgodoses helt eller delvis av någon annan aktör än en myndighet i vissa fall, t.ex. av arbetsmarknadens parter. Åtgärder för att skydda berörda personer Direktivet innebär att medlemsstaterna ska säkerställa vissa rättig- heter även för berörda personer, dvs. fysiska eller juridiska personer som i en rapport eller ett utlämnande till allmänheten anges som en person som har gjort sig skyldig till eller har anknytning till en över- trädelse. Skyddet för berörda personer gäller bl.a. uppgifter om deras identitet i samband med hanteringen av interna och externa rappor- ter. Liksom när det gäller bestämmelserna om utformning av interna och externa kanaler väcker direktivet i denna del frågor om behov av anpassningar av offentlighets- och sekretessregleringen och data- skyddsregleringen. •bedöma om direktivets bestämmelser om åtgärder till skydd för berörda personer kräver några författningsåtgärder och •utarbeta nödvändiga författningsförslag. Inrätta och utforma interna och externa kanaler och följa upp rapporteringen Direktivet innebär att det hos rättsliga enheter (nedan aktörer) i pri- vat sektor med minst 50 anställda ska inrättas särskilda funktioner dit rapporterande personer kan vända sig för att rapportera om över- trädelser (interna kanaler). Direktivet innehåller också en särskild bestämmelse om att detta tröskelvärde inte ska gälla för aktörer vars verksamhet regleras av vissa sektorsspecifika rättsakter. Medlems- staterna får kräva att det ska införas interna kanaler även hos aktörer med färre än 50 anställda. Det finns vidare möjlighet för aktörer av en viss storlek i privat sektor att ha vissa gemensamma funktioner. När det gäller offentlig sektor är utgångspunkten att myndig- heter och andra aktörer på statlig, regional och nivå ska inrätta interna kanaler. Undantag får dock göras för aktörer med färre än 50 anställda. När det gäller kommuner får även de med färre än 10 000 invånare undantas. Vidare får kommuner inrätta gemen- samma kanaler, dock med vissa begränsningar. Både för aktörer i privat och offentlig sektor medger direktivet under vissa förutsättningar att en tredje part ges i uppdrag att han- tera de interna kanalerna för aktörernas räkning. Det finns inte någon generell skyldighet för aktörer i privat eller offentlig sektor att inrätta interna kanaler eller andra typer av visselblåsarfunktioner. Rapporterande personer ska också ha rätt att välja att rapportera direkt via externa kanaler som ska finnas vid behöriga myndigheter. Det är upp till medlemsstaterna att utse de myndigheter som ska vara behöriga att ta emot externa rapporter enligt direktivet. Någon ge- nerell skyldighet för myndigheter att ha externa rapporteringsfunk- tioner finns inte enligt gällande rätt, även om det finns exempel på myndigheter som har funktioner för att ta emot information om på- stådda regelöverträdelser, t.ex. , se förordningen (2016:1318) om rutiner för mottagande av an- mälningar om regelöverträdelser. Direktivet innehåller relativt detaljerade bestämmelser om hur de interna och externa kanalerna ska utformas, bl.a. om hur rapporter- ing ska kunna ske och hur rapporter ska följas upp. Medlemsstaterna är vidare skyldiga att säkerställa att vissa uppgifter behandlas konfi- dentiellt och att den personuppgiftsbehandling som sker enligt direk- tivet är förenlig med viss gällande reglering på området. Såväl be- höriga myndigheter som övriga berörda aktörer i offentlig och privat sektor är vidare skyldiga att dokumentera mottagna rapporter på visst sätt. Detta väcker bl.a. frågor om behov av ändringar i offent- lighets- och sekretessregleringen och av författningsåtgärder i data- skyddsrättsligt hänseende, t.ex. för att säkerställa att berörda aktörer har rättsligt stöd för nödvändig personuppgiftsbehandling i samband med hanteringen av rapporter. •bedöma vilka aktörer som ska omfattas av kravet på interna kanaler, •utreda förutsättningarna för att aktörer ska kunna ha gemen- samma funktioner och kunna anlita tredje part för att hantera in- terna kanaler, •bedöma och ta ställning till vilken eller vilka myndigheter som ska inrätta externa kanaler, •utreda och ta ställning till i vilken utsträckning direktivets regler om utformningen av interna och externa kanaler och om hanter- ing och uppföljning av rapporter kräver författningsåtgärder och •utarbeta nödvändiga författningsförslag. Utgångspunkten bör vara ett krav på interna kanaler för aktörer med minst 50 anställda, både inom privat och offentlig sektor. Den möjlighet som direktivet ger att inom privat sektor införa ett krav på interna kanaler för aktörer med färre än 50 anställda bör alltså som utgångspunkt inte användas. Reglering av verksamhet är som utgångspunkt generell, vilket dock inte hindrar att utredningen kan överväga om även kommuner med färre än 10 000 invånare bör undantas från kravet på att inrätta interna kanaler. När det gäller offentlig sektor i övrigt bör utgångspunkten vara att den möjlighet som direktivet ger att undanta aktörer med färre än 50 anställda ska användas. Något tröskelvärde om 50 anställda gäller dock inte enligt direk- tivet för de aktörer som berörs av en viss sektorsspecifik reglering, vilket behöver analyseras särskilt. Utredaren bör också utforma förslagen på så sätt att berörda aktörer ges utrymme att inrätta gemensamma kanaler och att anlita tredje part för att hantera de interna kanalerna, i den utsträckning direktivet medger detta. Direktivets bestämmelser i denna del behö- ver analyseras bl.a. utifrån dataskyddsregleringen och, när det gäller offentlig sektor, offentlighets- och sekretessregleringen. Enligt direktivet ska det finnas externa kanaler för rapportering av överträdelser, bl.a. vad gäller statligt stöd. Sådana kanaler kan in- rättas på central nivå inom den statliga förvaltningen. Utredaren bör i första hand överväga att genomförandet i denna del ska ske genom den funktion för hantering av anmälningar om statligt stöd som finns vid () och som ansva- rar för kommunikation med i statsstöds- ärenden. Utredaren bör också, i den utsträckning det bedöms vara lämpligt, utarbeta förslag som tar tillvara de möjligheter som finns i direktivet att under vissa förutsättningar begränsa myndigheters skyldigheter att följa upp rapporter. Effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner Enligt direktivet ska medlemsstaterna föreskriva effektiva, propor- tionerliga och avskräckande sanktioner mot fysiska och juridiska personer i vissa fall. Sanktioner ska t.ex. kunna beslutas gentemot den som hindrar eller försöker hindra rapportering eller utsätter rap- porterande personer för repressalier. Sanktioner ska också kunna be- slutas gentemot rapporterande personer under vissa förutsättningar. Sanktionerna kan vara straffrättsliga, civilrättsliga eller administra- tiva. •bedöma i vilken utsträckning svensk rätt uppfyller de krav som direktivet ställer vad gäller sanktioner och •utarbeta nödvändiga författningsförslag. Utredaren ska identifiera vilka eventuella sanktionsmöjligheter som redan finns enligt svensk rätt i aktuella fall och i vilken utsträckning dessa uppfyller direktivets krav. Om svensk rätt inte bedöms upp- fylla de krav som direktivet ställer bör utredaren i första hand över- väga om tillämpningsområdet för existerande sanktionsmöjligheter i form av skadestånd ska utökas. Utredaren bör föreslå nya sank- tionsformer endast i den mån det bedöms vara nödvändigt för att tillgodose direktivets krav. Utredarens beslutsunderlag och eventuella åtgärder och metoder ska följa kommittéförordningens (1998:1474) krav på konsekvensbeskriv- ningar och kostnadsberäkningar och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Utredaren ska också bedöma om förslagen är förenliga med internationella åtaganden. I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitets- prövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av för- slagen i betänkandet påverkar det kommunala självstyrelsen ska där- för, utöver förslagens konsekvenser, också de särskilda avvägningar som har lett fram till förslagen särskilt redovisas. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som bedrivs inom , utredningsväsendet och inom EU. Utredaren ska i sitt arbete föra en dialog med och inhämta syn- punkter från myndigheter, näringsliv, arbetsmarknadens parter och andra organisationer, t.ex. inom det civila samhället, i den utsträck- ning som det behövs och bedöms lämpligt. Uppdraget ska redovisas . Tilläggsdirektiv till Utredningen om genomförandet av visselblåsardirektivet (A 2019:02) Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle föreslå hur och rådets direktiv av om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (visselblåsardirektivet) ska genomföras i svensk rätt. Enligt utredningens direktiv (dir. 2019:24) skulle utredaren redovisa uppdraget . Uppdraget ska i stället redovisas . Europeiska unionens officiella tidning L 305/17 OCH RÅDETS DIREKTIV (EU) 2019/1936 om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artiklarna 16, 43.2, 50, 53.1, 91, 100, 114, 168.4, 169, 192.1 och 325.4 och fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, särskilt artikel 31, med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten, med beaktande av revisionsrättens yttrande (1), med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande (2), efter att ha hört , med beaktande av yttrandet av från den expertgrupp som avses i artikel 31 i fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (3), och av följande skäl: (1)Personer som arbetar för en offentlig eller privat organisation eller är i kontakt med en sådan organisation i sin arbetsrelaterade verksamhet är ofta de första som får vetskap om hot mot eller skada för allmänintresset som kan uppstå i det sammanhanget. Genom att rapportera överträdelser av unionsrätt som skadar allmänintresset agerar sådana personer som visselblåsare och spelar därför en viktig roll när det gäller att avslöja och förhindra sådana överträdelser samt när det gäller att garantera samhällets välfärd. Potentiella visselblåsare avskräcks dock ofta från att rapportera om sina farhågor eller misstankar av rädsla för repressalier. I detta sammanhang erkänns vikten av att erbjuda ett balanserat och effektivt skydd för visselblåsare alltmer på både unions- och internationell nivå. (2)På unionsnivå är rapporter och offentliggöranden från visselblåsare ett av leden i kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten och unionens politik. De förser systemen för efterlevnadskontroll och brottsbekämpning på natio nell nivå och unionsnivå med information som leder till att överträdelser av unionsregler kan upptäckas, utre das och lagföras effektivt, vilket leder till ökad insyn och ansvarsskyldighet. (3)På vissa politikområden kan överträdelser av unionsrätten, oavsett om de enligt nationell rätt kategoriseras som administrativa, straffrättsliga eller som andra typer av överträdelser, skada allmänintresset allvarligt genom att de skapar betydande risker för samhällets välfärd. Om brister i kontrollen av efterlevnaden har identifierats på dessa områden, och visselblåsare befinner sig normalt i en privilegierad ställning när det gäller att kunna avslöja överträdelser, är det nödvändigt att stärka efterlevnadskontrollen genom att inrätta effektiva, konfidentiella och säkra rapporteringskanaler och genom att säkerställa att visselblåsare skyddas effektivt mot repressalier. (4)Det skydd som erbjuds visselblåsare i unionen är fragmenterat mellan medlemsstaterna och skil jer sig åt mellan olika politikområden. Följderna av överträdelser av unionsrätten med gränsöverskridande dimension som rapporteras av visselblåsare visar hur ett otillräckligt skydd i en medlemsstat får negativa konse kvenser för unionspolitikens funktion inte enbart i den medlemsstaten utan även i andra medlemsstater och i unionen som helhet. (5)Gemensamma miniminormer som säkerställer att visselblåsare skyddas effektivt bör vara tillämpliga i fråga om akter och politikområden där det finns ett behov av att stärka kontroll av efterlevnaden, underrapportering av visselblåsare är en viktig faktor som påverkar kontrollen av efterlevnaden, och överträdelser av unionsrätten kan medföra allvarlig skada allmänintresset. Medlemsstaterna kan besluta att utvidga tillämpningen av nationella bestämmelser till andra områden i syfte att säkerställa att det finns en övergripande och enhetlig ram för att skydda visselblåsare på nationell nivå. (1) EUT C 405, 9.11.2018, s. 1. (2) EUT C 62, , s. 155. (3) ståndpunkt av (ännu ej offentliggjord i EUT) och rådets beslut av . L 305/18 Europeiska unionens officiella tidning (6)Skydd för visselblåsare är nödvändigt för att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätt rörande offentlig upphandling. Det är inte bara nödvändigt att förebygga och upptäcka bedrägeri och korruption med anknytning till upphandling i samband med genomförandet av unionens budget, men även att ta itu med nationella upphandlande myndigheters och upphandlande enheters bristande efterlevnad av reglerna om offentlig upphandling när det gäller utförande av byggentreprenad, leverans av varor och tillhandahållande av tjänster. Överträdelser av dessa regler skapar snedvridningar av konkurrensen, ökar kostnaderna för att bedriva verksam het, undergräver investerares och aktieägares intressen och gör det, generellt sett, mindre attraktivt att investera samt skapar ojämlika konkurrensvillkor för alla företag i unionen, vilket påverkar en väl fungerande inre marknad. (7)På området för finansiella tjänster har unionslagstiftaren redan erkänt mervärdet av skydd för visselblåsare. Efter den finansiella krisen, då allvarliga brister i kontrollen av efterlevnaden av de relevanta reglerna uppdagades, infördes åtgärder för skydd av visselblåsare, inbegripet interna och externa rapporteringskanaler och ett uttryck ligt förbud mot repressalier, i ett betydande antal rättsakter på området finansiella tjänster såsom anges av kommissionen i dess meddelande av om att förstärka sanktionssystemen i den finansiella tjänstesektorn. I samband med det tillsynsregelverk som gäller för kreditinstitut och värdepappersföretag före skriver, särskilt, och rådets direktiv /36/EU (4) om regler om skydd för visselblåsare som gäller inom ramen för och rådets förordning (EU) nr 575/2013 (5). (8)Vad gäller säkerheten för produkter som släpps ut på den inre marknaden är de företag som deltar i tillverk nings- och distributionskedjan den främsta beviskällan vilket leder till att rapportering från visselblåsare i sådana företag har ett stort mervärde, eftersom de är mycket närmare källan till information om eventuell otillbörlig och olaglig tillverkning, import eller distribution i fråga om osäkra produkter. Följaktligen föreligger ett behov av att införa skydd för visselblåsare avseende säkerhetskrav för produkter som regleras genom unio nens harmoniseringslagstiftning som framgår av bilagorna I och II till och rådets förord ning (EU) 2019/1020 (6) och avseende allmänna produktssäkerhetskrav som anges i och rådets direktiv /95/EG (7). Skydd för visselblåsare som föreskrivs i detta direktiv skulle också vara avgö rande för att förhindra avledning av skjutvapen, deras delar, komponenter och ammunition samt försvarsrelate rade produkter, eftersom det skulle uppmuntra rapportering av överträdelser av unionsrätten, såsom dokument bedrägeri, ändrad märkning eller olagliga förvärv av skjutvapen inom unionen där överträdelser ofta innebär en avledning från den lagliga till den illegala marknaden. Skydd för visselblåsare som föreskrivs i detta direktiv skulle också bidra till att förhindra olaglig tillverkning av hemgjorda sprängämnen genom att bidra till en korrekt tillämpning av restriktioner och kontroller avseende sprängämnesprekursorer. (9)Vikten av skydd för visselblåsare i fråga om att förebygga och avskräcka från överträdelser av unionsreglerna om transportsäkerhet, vilka kan utgöra en fara för människors liv, har redan erkänts i sektoriella unionsakter om luftfartssäkerhet, nämligen i och rådets förordning (EU) nr 376/2014 (8) och sjötrans portsäkerhet, nämligen i och rådets direktiv /54/EU (9) och 2009/16/EG (10), vilka innehåller regler om skräddarsydda skyddsåtgärder för visselblåsare och om särskilda rapporteringskanaler. (4) och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG (EUT L 176, 27.6.2013, s. 338). (5) och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och vär depappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 27.6.2013, s. 1). (6) och rådets förordning (EU) 2019/1020 av om marknadskontroll och överensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv /42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011 (EUT L 169, 25.6.2019, s. 1). (7) och rådets direktiv /95/EG av om allmän produktsäkerhet (EGT L 11, , s. 4). (8) och rådets förordning (EU) nr 376/2014 av om rapportering, analys och uppföljning av hän delser inom civil luftfart, ändring av och rådets förordning (EU) nr 996/2010 och om upphävande av Europapar lamentets och rådets direktiv /42/EG, kommissionens förordningar (EG) nr 1321/2007 och (EG) nr 1330/2007 (EUT L 122, 24.4.2014, s. 18). (9) och rådets direktiv /54/EU av om vissa flaggstaters ansvar i fråga om efterlevnad och verkställighet av konvention om arbete till sjöss (EUT L 329, 10.12.2013, s. 1). (10) och rådets direktiv /16/EG av om hamnstatskontroll (EUT L 131, 28.5.2009, s. 57). Europeiska unionens officiella tidning L 305/19 Dessa akter föreskriver också skydd för arbetstagare som rapporterar om sina egna ärliga misstag mot repressalier (så kallad rättvisekultur). Det är nödvändigt att komplettera de befintliga inslagen av skydd för visselblåsare inom dessa två sektorer och att erbjuda sådant skydd för andra transportslag, nämligen transporter på inre vattenvägar och väg- och järnvägstransporter, för att stärka kontrollen av efterlevnaden av säkerhetsnor mer med avseende på de transportslagen. (10)När det gäller miljöskyddet, är bevisinsamling rörande förebyggande, upptäckt av och åtgärder mot miljöbrott och olagligt handlande fortfarande en utmaning och åtgärder i det avseendet måste förstärkas, vilket betonades i kommissionens meddelande av med titeln åtgärder för att förbättra efterlevnaden av miljölagstiftningen och miljöstyrningen. Mot bakgrund av att de enda reglerna om skydd för visselblåsare vad gäller miljöskydd innan detta direktivs ikraftträdande fastställs i en sektorsspecifik akt, nämligen och rådets direktiv /30/EU (11), är det nödvändigt att införa sådant skydd för att säkerställa en effektiv kontroll av efterlevnaden av unionens regelverk på miljöområdet, där överträdelser kan orsaka skada för allmänintresset med möjliga spridningseffekter över nationsgränserna. Införandet av sådant skydd är också rele vant i fall där osäkra produkter kan orsaka miljöskada. (11)Att stärka skyddet av visselblåsare skulle också bidra till att förebygga och avskräcka från överträdelser av Euro peiska atomenergigemenskapens regler om kärnsäkerhet, strålskydd och till ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall. i rådets direktiv /71/Euratom (12) om att artikel 8b.2 a i det direktivet, enligt vilket det bland annat krävs att den behöriga tillsynsmyndigheten fastställer ledningssystem som vederbörligen prioriterar kärnsäkerhet och som på alla personal- och ledningsnivåer främ jar möjligheten att ifrågasätta det faktiska genomförandet av relevanta säkerhetsprinciper och säkerhetsrutiner samt att inom rimlig tid rapportera om säkerhetsfrågor. (12)Införandet av en ram för skydd för visselblåsare skulle även bidra till att stärka verkställandet av befintliga bestämmelser och förhindra överträdelser av unionsregler som rör livsmedelskedjan, särskilt vad gäller livsme dels- och fodersäkerhet samt djurs hälsa, skydd och välbefinnande. De olika unionsregler som fastställts på dessa områden är nära förbundna med varandra. I och rådets förordning (EG) nr 178/2002 (13) fastställs allmänna principer och krav som ligger till grund för alla unionsåtgärder och nationella åtgärder som rör livsmedel och foder, med särskild inriktning på livsmedelssäkerhet, i syfte att säker ställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel samt en effektivt fungerande inre marknad.