sou · H8B359 · 2020-10-19 00:00:00 — 1Meddelande från Europeiska kommissionen (2014/C 198/01): Rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation, s. 21. Innovationsstödet utifrån gällande regelverk om statsstöd Kommissionen har även klargjort att följande verksamheter i regel anses vara av icke-ekonomisk art: 1.När det gäller forskningsorganisationers och forskningsinfra- strukturers huvudsakliga verksamhet, särskilt följande: –Utbildning för fler och bättre kvalificerade anställda. I linje med rättspraxis och kommissionens beslutspraxis, och såsom förklaras i tillkännagivandet om begreppet statligt stöd och meddelandet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, betraktas allmän utbildning som anordnas inom ett nationellt utbildningssystem som främst eller uteslutande finansieras av staten och övervakas av staten som icke-ekonomisk verksam- het. –Oberoende FoU för ökad kunskap och förståelse, även forsk- ningssamverkan, där forskningsorganisationen eller forsk- ningsinfrastrukturen bedriver ett effektivt samarbete. –Omfattande spridning av forskningsresultat på icke-exklusiva och icke-diskriminerande villkor, till exempel genom under- visning, fritt tillgängliga databaser, öppna publikationer eller öppen programvara. 2.Verksamheter i form av kunskapsöverföring, om de utförs av en forskningsorganisation eller forskningsinfrastruktur (inklusive avdelningar inom eller dotterbolag till dessa) eller tillsammans med eller för andra sådana enheter, och om alla inkomster från dessa verksamheter återinvesteras i forskningsorganisationens eller forskningsinfrastrukturens huvudsakliga verksamhet. Den icke-ekonomiska karaktären av dessa verksamheter blir inte lid- ande av att tillhandahållandet av motsvarande tjänster läggs ut till tredje part genom öppna anbudsförfaranden. Uppdragsforskning har enligt uttalande från kommissionen ansetts utgöra ekonomisk verksamhet. Stora delar av utbildningsystemet faller utanför definitionen av statligt stöd eftersom det inte uppfyller kriteriet för att vara eko- nomisk verksamhet. En analys måste dock göras för den aktuella verksamheten som är föremål för stöd. Innovationsstödet utifrån gällande regelverk om statsstöd 4.3Exempel på befintliga stöd finns det redan stöd med koppling till högskolor. Artikel 28 i GBER har tillämpats för stödordningar avseende stöd till idébanker vid högskolor. Medlen betalas ut till holdingbolag som förvaltas av högskolor av respektive högskola, utom i två fall då Kammarkollegiet är utbetalande myndighet. 4.4Rutiner för kontroll av stöd Ovan har bestämmelser avseende statligt stöd inom området för forskning, utveckling och innovation berörts. Sammanfattningsvis kan sägas att innovationsstödet kan omfatta finansiering av verk- samheter som faller inom såväl som utanför definitionen av statligt stöd. Det är därför viktigt att på förhand identifiera vilken verksam- het som ska finansieras och göra en bedömning av huruvida finansi- eringen helt eller delvis kan anses utgöra statligt stöd. De verksamheter som ligger i riskzonen för att anses kunna utgöra ekonomisk verksamhet, och att finansiering kan utgöra stat- ligt stöd, är de som ligger i skärningspunkten mellan akademisk verksamhet och det privata näringslivet. Det handlar dels om verk- samheter som högskolorna själva bedriver, men där det finns en privat marknad. Det handlar också om olika typer av samverkan med företag enligt statsstödsregelverkets mening, som inte sker på rent marknads- mässiga villkor. Detta rör bland annat verksamheter inom inkubatorer och teknikparker om prestationer ges till företag. Även verksamheter i holdingbolagen som investeringar där marknadsmässig avkastning inte krävs är exempel på sådant som kan utgöra statligt stöd. En speciell fråga i sammanhanget är även då lärarundantaget gör att en lärare som har en anställning på en högskola kan utnyttja hög- skolans tillgångar, som denna har en företagsverksamhet där rättigheter till dennes forskningsresultat ingår. 5Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar Följande kapitel utgår från utredningsdirektivet och de frågor som behöver besvaras genom en systematisk analys. Som beskrivs i betänkandets andra kapitel innehåller utredningsdirektivet1 totalt åtta frågeställningar. I kommande kapitel förs en diskussion utifrån följande fyra frågeställningar: 1.Analys om dagens ordning: analysera om dagens ordning med holdingbolag (inklusive dotterbolag) och innovationskontor är ett effektivt och ändamålsenligt sätt för riksdag och regering att stödja arbete med innovation, kommersialisering och annat nyt- tiggörande av kunskap vid högskolorna. 2.Behov: identifiera behov av och lämna förslag till förändringar av innovationsstödet vid universitet och högskolor i syfte att stödet ska vara ändamålsenligt, välfungerande och av lämplig omfattning. 3.Nationell samordning: överväga om det behövs en nationell sam- ordning av innovationsstöd vid högskolor, exempelvis inom vissa områden, samt vid behov föreslå hur en sådan samordning bör utformas; samt den besläktade frågan i direktivet. –Överlapp: föreslå hur innovationsstödet vid högskolorna bör förhålla sig till övriga delar av innovationssystemet för att åstadkomma synergier och undvika dubbelarbete och stuprör. 4.Statsstöd: analysera innovationsstödet utifrån gällande regelverk för statsstöd och ta hänsyn till detta regelverk i förslag som rör innovationsstödets utformning och finansiering. 1Utredningsdirektivet återfinns i betänkandets bilaga 1. Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar 5.1Analys av dagens ordning Utredningens första frågeställning, och den frågeställning som ligger till grund för detta avsnitt är att utredningen ska analysera om dagens ordning med holdingbolag (inklusive dotterbolag) och inno- vationskontor är ett effektivt och ändamålsenligt sätt för riksdag och regering att stödja arbete med innovation, kommersialisering och annat nyttiggörande av kunskap vid högskolorna. 5.1.1Stödet uppvisar brister i ändamålsenlighet och effektivitet För att besvara frågeställningen i direktivet har utredningen tagit av- stamp i propositionen Ett lyft för forskning och innovation genom vilken kravet på högskolorna att nyttiggöra resultat från forskningsverksamhet infördes, som innovationskontoren blev ett nytt verktyg för bland annat detta. I propositionen framförs således bland annat att högskolor med innovationskontor ska upp- fylla följande: •Att några universitet skulle bygga upp särskilda servicefunktioner för forskare som uppnått eller närmar sig forskningsgenombrott. •Innovationskontoren ska samverka med övriga högskolor så att forskning vid dessa högskolor ges ett likvärdigt stöd. •På alla högskolor bör finnas tillgång till viss kompetens med upp- gift att arbeta med innovation, dvs. kartlägga forskningsresultat som kan ha kommersiellt intresse och ge en grundläggande hjälp till de berörda forskarna att få kontakter med de rätta instanserna, till exempel ett innovationskontor. Dessa frågeställningar ligger till grund för den analysram som utvär- deringen har tagit fram för att besvara frågan (se nedan). Till punkt ett ovan har utredningen valt att bredda stödfunktionerna och bedöma om högskolorna även erbjuder fungerande stödfunktioner till studenter och samtliga medarbetare. För att bedöma ändamålsenligheten i stödfunktioner resoneras kring frågan om rätt saker görs. Igen hämtas ledning från 2008-års forskningsproposition, som utförligt utvecklade vad högskolorna Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar förutsattes göra inom ramen för sitt nyttiggörandearbete. Den exakta innebörden återges i avsnitt 3.6. Utredningen har studerat om högskolorna gör de aktiviteter som omnämns i propositionen eller inte, hur omfattande de görs och hur framgångsrikt arbetet bedrivs. För att bedöma effektiviteten utgår utredningen från frågan om stödet sker på rätt sätt. Effektiviteten bedöms genom en jämförande analys utifrån de siffror som högskolor, innovationskontor och holdingbolag rapporterat in till utredningen. Analysram för frågeställning om ändamålsenlighet och effektivitet Har innovationskontoren byggt upp särskilda servicefunktioner för medarbetare och studenter vid den egna högskolan? Att undersöka om det sker ett idéflöde på de Sker det en samverkan med övriga högskolor så att medarbetare och studenter kan erbjudas ett likvärdigt stöd Att ställa frågan till de uppfattar stödet som Finns det grundläggande kompetens på samtliga högskolor kopplat till innovation och nyttiggörande Bedöms stödfunktionerna vara ändamålsenliga – genomförs rätt saker? Bedöms stödfunktionerna vara effektiva- genomförs stödfunktionerna på rätt sätt? Att ställa frågan om det finns en person på har ett ansvar för detta har utredningen genomfört möten, på plats eller i , med 38 olika högskolor (samtliga statliga högskolor och ett urval av enskilda högskolor). Till det har utredningen genomfört ett stort antal möten med fackförbund, branschorganisationer, intresseorganisationer, statliga myndigheter och företrädare för samtliga regioner i landet. har möten genomförts med utredningens två referensgrupper och den interdepartementala expert- gruppen. Datainsamling och metod beskrivs i betänkandets andra kapitel. Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar Högskolorna har byggt upp särskilda stödfunktioner för nyttiggörande Gällande analysramens första frågeställning (om det byggts upp sär- skilda servicefunktioner) så är svaret otvivelaktigt att detta har gjorts. Landets 13 innovationskontor (se kapitel om innovationslandet avsnitt 3.3.1) har byggt upp särskilda funktioner för att främja och utveckla nyttiggörande. Det finns brister i samverkan Innovationskontoren vid , Kungliga tekniska hög- skolan, och , ska enligt regleringsbrevet för anslaget 2:64 anslagsposten 20 ge stöd till sär- skilt utpekade högskolor, för att de ska bygga upp egen innovations- kontorskompetens. Utredningen har följt upp hur stödet fungerar och hur det är formaliserat. Till stöd för arbetet har från de huvud- ansvariga högskolorna hämtats in avtal om samarbete mellan högsko- lor, underlag utvisande intäkters- och kostnaders fördelning och en redovisning av skälen till dessa kostnader. Intäkterna bestäms i regleringsbrevet. Det är utredningens bedömning att det finns stödfunktioner på plats, men att de högskolor som saknar eget innovationskontor ofta uppfattar att de inte har tillgång till likvärdigt stöd. Detta var en bild som också framkom i utvärdering av innovationskontoren och som således bekräftas här. Tabell 3.8 visar idéflödet vid landets högskolor. Där framkommer det att det finns högskolor som nästan helt saknar idéflöde. Orsaken till detta har utredningen inte undersökt, men konstaterar att idéflödet vid de högskolor som har innovationskontor ofta är väsentligt större jämfört med de högsko- lor som saknar innovationskontor. Sammantaget är det utredningens bedömning att dagens modell med särskilt utpekade högskolor som genom sina innovations- kontor ska ge stöd till andra högskolor för deras innovationsarbete, har potential att fylla avsedd funktion och bygga innovationsstöds- kapacitet. Samarbetsformerna och fördelningen av kostnaderna inom ramen för samarbetena gör dock att det inte blir riktiga samarbeten och att de högskolor som ges stöd, uppfattar sig vara av mindre vikt såväl från regeringens sida som de stödjande högskolorna. Detta trots att någon sådan avsikt inte finns. Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar Skillnad i kompetens mellan landets högskolor om det finns grundläggande kompetens på samtliga högskolor är en fråga som inte enkelt låter sig besvaras. På de större högskolorna, särskilt de med innovationskontor, så finns det per- soner som har arbetat med frågan på ett struk- turerat sätt. Vid några av landets övriga högskolor finns personer som utsetts till att ta ansvar för innovationsstödet (eller motsvarande) och där utredningen har intrycket att det finns en medvetenhet om nyt- tiggörandekravet och vad det innebär men att resurserna för ett full- gott genomförande saknas. Hos många av de stora högskolorna och nya universiteten har arbete med så kallade KK- miljöer hjälpt högskolorna att fokusera sin verksamhet och bygga nyttiggörandekapacitet både knuten till dessa miljöer men även i viss mån till högskolan i sig. Detta märks väldigt tydligt till exempel på , , och . Överlag bedöms de högskolor som arbetat med KK-miljöer vara vana vid att koncentrera administrativa stöd- resurser och att bygga fokuserad nyttiggörandekapacitet, på ett sätt som utredningen inte funnit hos andra. Vid en tredje grupp av hög- skolor (flertalet av högskolor med enskild huvudman, i stort sett samtliga statliga högskolor med olika kulturella inriktningar och några mindre andra högskolor med statlig huvudman) saknas tydlig kontaktperson eller funktion med ansvar för innovationsstöd eller motsvarande men det finns en medvetenhet om att nyttiggörande- kravet finns och ett arbete pågår med att utveckla nyttiggörandet Dock oftast utan att kommersialisering avses ske. Bedömningen blir därför att det att i viss mån finns grundläggande kompetens på landets högskolor kopplat till innovation och nyttiggörande. Flera högskolor har ändamålsenliga stödfunktioner Enligt modellen kan en högskola arbeta inom åtta olika områden för att främja innovation och nyttiggörande. Utifrån den kartläggning som utredningen gjort, arbetar högskolorna i varierande grad med nyttiggörande. Utredningen bedömer att högskolorna arbetar med rätt processer och att det finns en kunskap om vad som kan göras för att öka högskolans nyttiggörande. Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar Däremot finns det stora skillnader i vilken utsträckning som hög- skolorna arbetar med tillgängliga verktyg. Attitydpåverkan används här som exempel (se avsnitt 3.4.1). Utredningen anser att studenters och anställdas inställning till nyttiggörande är en förutsättning för att högskolorna ska kunna skjuta fram sina positioner inom innova- tion och nyttiggörande. En högskola som arbetar brett med attityd- påverkan kommer också att kunna visa ökad implementering av sin forskning i samhället. Med en positiv syn på entreprenörskap och nyttiggörande kommer fler idéer från studenter, medarbetare och forskare in till innovationskontoren. Det kommer också att leda till att dessa söker andra vägar att nyttiggöra sina idéer (och därmed kanske inte registreras hos högskolan), vilket på det hela gynnar upp- komsten av fler innovationer. till tillgängliga resultat för landets innovationskontor och holdingbolag gör utredningen bedömningen att input (attitydpåverkan) får genomslag på output (se effektlogik avsnitt 3.5). Frågan om stödets effektivitet handlar om högskolorna och holding- bolagen gör sakerna på rätt sätt. Denna fråga har utredningen bedömt genom en jämförande analys mellan högskolornas stöd för nyttiggörande. I utredningens kartläggning av högskolornas stöd för nyttiggörande är idéflödet den indikator med vilken utredningen kan bedöma om innovationskontoren varit framgångsrika i sitt arbete. Rent utvärderingstekniskt är detta otillräckliga indikatorer för att avgöra om en högskola varit effektivt eller inte. till perioden åren 2017–2019, uppvisas de högskolor som har innovationskontor i genomsnitt ett mer än tio gånger så högt idéflöde jämfört med de högskolor som inte har ett innovationskontor (tabell 3.9). Utred- ningen gör bedömningen att den stora skillnaden kan förklaras av högskolornas storlek, deras inriktning, olika tolkning av hur en idé ska rapporteras samt det strukturerade arbetet med nyttiggörande. En jämförelse av högskolor som liknar varandra ifråga om storlek och inriktning visar att de högskolor som arbetar strukturerat med nyttiggörande uppvisar ett avsevärt mycket högre idéflöde – något som talar för att arbete med nyttiggörande gör skillnad. Jämförande av högskolor som arbetar med nyttiggörande är vanskligt eftersom Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar det råder en begreppsförvirring av vad en idé eller innovation är för någonting. För att på ett rättvist sätt kunna jämföra högskolornas innovationsarbete efterlyser utredningen en strukturerad utvärdering, någonting som också förs fram som förslag av utredningen i avsnitt 7.2. 5.1.2Stora skillnader mellan landets holdingbolag Mellan holdingbolagen råder inte samma begreppsförvirring och jämfört med innovationskontoren blir jämförelsen här mer korrekt. Som visas i avsnitt 3.7.5 finns det stora skillnader mellan landets holdingbolag ifråga om hur många och hur stora investeringar de gör. Holdingbolagen vid , och , är i en klass för sig och genomför fler inve- steringar än vad övriga holdingbolag gör tillsammans. Holdingbolagens storlek och dess konsekvenser Som beskrivits i kapitlet om som innovationsland (se av- snitt 3.3.2) finns det totalt 19 holdingbolag i (18 med statlig huvudman). Som beskrivs i avsnitt 3.7.5 genomför holdingbolagen investeringar i faserna försådd och sådd. Den typen av bolag benämns ofta projektbolag. Efter kontakter med bland andra och Saminvest är utredningens uppfattning att privata investeringsfonder normalt har en kapitalstock som är betydligt större än holdingbolagen. Som exempel kan sägas att Saminvest normalt inte investerar i fonder som är . Enligt de aktörer som utredningen varit i kontakt med är det svårt för mindre fonder att bli kapital- och kostnadseffektiva. Ingen av holdingbolagen vid högskolor med stat- lig huvudman, har en kapitalstock som överstiger 500 miljoner kro- nor. Mot denna bakgrund kan det antas att holdingbolagens kost- nader för sin investeringsverksamhet är relativt höga. Till exempel så har förvaltningskostnader som är cirka 4 pro- cent av det investerade kapitalet. Utredningen har – i avsaknad av underlag och enhetliga definitioner – inte kunnat beräkna holding- bolagens exakta kostnader för investeringsverksamheten, men till- gänglig information visar på att kostnaderna torde vara väsentligt Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar högre hos holdingbolagen än hos . Detta då holding- bolagen erhöll från regeringen som så kallat idébanksmedel (ovillkorat aktieägar- tillskott – se avsnitt 3.3.2) och tumregeln enligt FUHS är att 25 pro- cent av dessa ska användas för identifiering av nya case och 75 pro- cent ska investeras i bolag. Att det inte är möjligt att lätt ta fram holdingbolagens förvaltningskostnader för sin investeringsverksam- het anser utredningen vara ett resultat i sig. En ytterligare konsekvens med små holdingbolag är att de inte kan bygga upp en bred kompetens och strukturmaterial på samma sätt som större fonder kan. En annan konsekvens med att ha många och små holdingbolag är att det är resurskrävande och svårt för att följa holdingbolagens verksamhet. Det är också sam- mantaget resurskrävande för högskolorna att genom holdingbolagen samla in och redovisa resultaten av holdingbolagens verksamhet. (RiR 2020:4) visar att återrapporteringen till regering och riskdag är bristfällig och ringa till sin art och karaktär. I rapporten skriver : Den mycket begränsade återkopplingen på holdingbolagens verksam- het, i kombination med att regeringens medgivande krävs för att ändra i bolagsordningen, medför att regeringen inte har gett lärosätena förutsättningar för att utöva en aktiv och professionell förvaltning av holdingbolagen. Detta då lärosätena i hög grad saknar en dialog med regeringen, som är den som ytterst sätter ramarna för verksamheten.2 Det finns även positiva konsekvenser av att bedriva investerings- verksamheten i högskolornas regi. De fördelar som nämnts av holdingbolagen är bland annat närheten till forskarna, förståelsen för forskningens struktur, att holdingbolagen kan luta sig tillbaka på starka varumärken samt att högskolorna med holdingbolagen kan skydda forskarnas intressen över flera investeringsomgångar. Till detta har utredningen förstått att flera av holdingbolagen har starkt stöd i högskolornas ledningar och att de ofta ses som en integrerad del av den egna organisationen. Holdingbolagens varierande förutsättningar både finansiellt och personellt medför att verksamheten inom dem varierar. Till detta kommer att verksamheten varierar beroende på verksamhet vid hög- skolan och de ambitioner högskolans ledning haft med det för- 2Riksrevisionen (2020:4): Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning, s. 13. Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar De två största verksamhetsområdena är investe- ringsverksamhet och uppdragsutbildning och därefter kommer en stor mängd övrig verksamhet. Såsom redovisats tidigare är det utred- ningens bedömning att denna övriga verksamhet inom ramen för tjänstebolagen bör få en tydligare avgränsning och tydligare styras mot det uppdrag de ursprungligen fått av – att vara ett verktyg för ett kommersiellt nyttiggörandearbete. 5.1.3Brister i holdingbolagens återrapportering Den redogörelse som regeringen upprättar för de statligt ägda bolagen och lämnar till i form av skrivelse 140 (tidi- gare skrivelse 20), regeringens årliga redogörelse för företag med statligt ägande, har inte innehållit information om holdingbolagen vid högskolorna . Någon annan redovisning av verksam- heten i holdingbolagen och exempelvis dess bidrag till uppfyllelse av de mål uppsatt, sker inte till . får där- för inte samma återrapportering om holdingbolagen som om andra statligt ägda bolag.3 5.1.4Uppdragsutbildningens reformer har inte fått avsedd effekt Som beskrivs i avsnitt 3.7.6 har det inte skett någon tillväxt av upp- dragsutbildning . Holdingbolagen kan inte bedriva uppdragsutbildning själva utan enligt regeringens riktlinjer bara ”förmedla” uppdragsutbild- ning, något som av högskolorna tolkas som att uppdragsutbildningen ska tas fram av högskolan och sedan förmedlas vidare av holding- bolaget men då under de villkor bolaget verkar under. Regeringen har också tidigare uttryckt att det är meningen att uppdragsutbildning- arna ska hanteras på det här sättet. Att uppdragsutbildningsverksamheten inte är omfattande inom holdingbolagssfären kan enligt utredningen ha flera orsaker. Det kan röra sig om att högskolan inom ramen för befintliga resurser inte prioriterat att ta fram uppdragsutbildning, att kompetensen inom högskolan inte motsvarat vad som efterfrågas av berörda arbets- 3Riksrevisionen (2020:4): Holdingbolag vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning, s. 13. Utredningens analys utifrån direktivets frågeställningar givare eller att det annars finns andra utmaningar att hantera inom högskola och holdingbolag. En faktor som framförts för utred- ningen är högskolornas tillämpning av bisyssleregler. Om det finns arbetsgivarrelaterade problem kopplat till uppdragsutbildningen är något som rimligen beaktar inom ramen för sitt av utredningen föreslagna uppdrag att se över arbetsrättsliga hinder mot nyttiggörande. Forskares tid värderas ofta högre i egen forskning I verksamheter där undervisande medarbetares tid är tidsatt och forsk- ares tid oftare värderas högre i egen forskning än undervisning, med- för detta att incitamenten för högskolorna att ta fram uppdragsutbild- ning att förmedla vidare, blir svaga. Särskilt som ett eventuellt positivt resultat från verksamheten inte kan komma högskolan tillgodo. är behoven av uppdragsutbildning för kompetensutveckling inom sektorer utanför högskolorna stora, varför både högskolorna i sig och holdingbolagen, borde kunna bedriva uppdragsutbildning på sina egna villkor. De största skillnaderna är att när högskolan bedriver uppdragsutbildning är priset satt till självkostnad medan det hos bolaget kan sättas på kommersiella villkor, samt att holdingbolaget inte har egen forskande eller undervisande personal. Det finns några högskolor som sticker ut i positiv mening I utredningen har det framkommit att vissa högskolor är förhåll- andevis framgångsrika på att bedriva uppdragsutbildning. Till exempel har och använt holdingbolagen till detta.