sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Förslagen innebär att det införs en skyldighet för en arbetsgivare med minst 50 anställda att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Arbetsgivaren ska vara skyldig att dokumentera sina interna rapporteringskanaler och för- faranden för rapportering och uppföljning. Arbetsgivaren ska dess- utom vara skyldig att utse behöriga personer för att ta emot och följa upp rapportering. Det ska vara möjligt att rapportera både muntligt och skriftligt. Identiteten på både den rapporterande personen och den eller de personer som nämns i rapporteringen ska skyddas. Arbets- givaren kan välja att själv hantera de interna rapporteringskanalerna och förfarandena eller anlita någon för att göra detta för arbetsgiva- rens räkning. Rapporteringen ska noggrant följas upp av den eller de behöriga personerna och den rapporterande personen ska få återkoppling om vilka åtgärder som har vidtagits eller planeras att vidtas. Det centrala i en visselblåsarfunktion är enligt direktivet att bedöma riktigheten av de påståenden som framställs i rapporten, dvs. att utreda om det föreligger ett missförhållande eller inte. Vid intern rapportering är tidsfristen för återkoppling högst . Den som har en visselblåsarfunktion ska se till att det finns tydlig och lättillgänglig information om hur en rapporterande person ska gå till väga för att rapportera. I den mån det har varit möjligt enligt direktivet har vi lämnat för- slag som ger arbetsgivarna frihet att själva bestämma utformningen av visselblåsarfunktionen (se bl.a. avsnitt 7.5 och 7.18). Vi föreslår även att det ska utses behöriga myndigheter som är skyldiga att inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden. Enligt förslagen ska det endast utses behöriga myndigheter för att ta emot rapportering om överträdelser av lagar eller andra föreskrifter inom de områden som omfattas av direktivets tillämpningsområde. De behöriga myndigheterna ska vara skyldiga att upprätta dokumen- tation över sina rutiner. De ska utse personer som på myndighetens vägnar är behöriga att ta emot, utreda och följa upp rapporter. Dessa ska ha relevant utbildning för att kunna hantera rapporter. Våra för- slag innebär att 19 myndigheter utses som behöriga och därmed är skyldiga att inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden. Lagen innehåller även bestämmelser om ansvarsfrihet, förbud mot hindrande åtgärder och repressalier, behandling av person- uppgifter och tystnadsplikt. Vi har föreslagit nya bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen för att skydda identiteten hos den rapporterande personen och andra enskilda. Tillämpningen av den nya lagens bestämmelser om förbud mot hindrande åtgärder och repressalier i tvister mellan vissa parter ska handläggas enligt arbets- tvistlagen medan motsvarande tvister mellan andra parter ska hand- läggas enligt . Vi föreslår slutligen att statsbidrag ska utgå till arbetsmarknadens parter och vissa andra organisationer för att bistå med stödåtgärder till personer som omfattas av lagens skydd. före- slås vara den myndighet som hanterar ansökningar om sådana stats- bidrag. Enligt 6 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning bl.a. innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Nedan redogörs för vilket handlingsutrymme som visselblåsar- direktivet lämnar på ett generellt plan samt vilka alternativ som har funnits gällande det horisontella genomförandet, dvs. inom vilka samhällsområden den svenska regleringen föreslås gälla. När det gäller alternativ i förhållande till förslagen om interna och externa rapporteringskanaler och förfaranden redogör vi för dessa i anslut- ning till varje enskilt avsnitt som berör dessa områden i konsekvens- utredningen. Alternativ för det horisontella genomförandet Som vi har angett i avsnitt 4.6.3 har vi bedömt att det finns olika vägar som kan väljas när det gäller det horisontella genomförandet. Ett alternativ är att direktivet genomförs endast på de områden och vid de överträdelser som anges i direktivet (horisontellt minimi- genomförande). Detta skulle medföra minsta möjliga administrativa kostnader för näringslivet och föreningslivet. En sådan lösning skulle dock medföra svårigheter för rapporterande personer att avgöra om det i det enskilda fallet rör sig om en överträdelse av en unionsrätts- akt eller en svensk författning som faller inom unionsrättens tillämp- ningsområde. Det skulle därför kunna få till följd att personer som har information om missförhållanden avstår från att rapportera denna på grund av att de inte vet om de omfattas av lagens skydd eller inte. Det skulle också kunna innebära att den rapporterande personen tror sig kunna rapportera skyddat men först efter rapporteringen får vetskap om att så inte var fallet. Med detta alternativ skulle även den absoluta merparten av verk- samheterna ändå komma att omfattas på grund av att dataskydd ingår i direktivets materiella tillämpningsområde. Eftersom behand- ling av personuppgifter torde ske i all verksamhet i varierande ut- sträckning skulle sannolikt landets alla arbetsgivare ändå omfattas. Ett sådant alternativ skulle därmed troligtvis inte vara särskilt kostnads- besparande, i vart fall inte tillräckligt för uppväga den gränsdrag- ningsproblematik som skulle vara en konsekvens av ett horisontellt minimigenomförande. Det kan inte heller anses vara en betydande belastning för verksamheterna att använda de rapporteringskanaler de ändå skulle vara skyldiga att inrätta för rapportering och upp- följning av andra överträdelser än de som omfattas av direktivet. Ett annat alternativ är att direktivet genomförs på vissa utvalda områden som den svenska lagstiftaren fastställer. De svenska om- rådena behöver inte sammanfalla med de som anges i direktivet men måste omfatta åtminstone de som anges i direktivet (horisontellt genomförande genom nationellt utpekade områden). En fördel med en sådan genomförandemodell skulle vara att den svenska lagstif- taren kan göra en självständig viktning av intressen som talar för och emot att skyddet ska finnas inom ett visst samhällsområde. I likhet med ett minimigenomförande skulle en sådan modell dock leda till gränsdragningsproblem. Det finns även en risk att de utpekade om- rådena skulle bli för snäva i förhållande till direktivets tillämpnings- område. Risken att inte anses ha genomfört direktivet fullt ut skulle därför bli svår att undvika. Samma resonemang som ovan gör sig här gällande, dvs. verksamheter där behandling av personuppgifter ingår skulle ändå omfattas av skyldigheten att inrätta interna rapporter- ingskanaler och förfaranden, varför minskade kostnader och minskad administrativ börda inte heller vid denna lösning skulle bli påtaglig. 19.2.4Vilka berörs av regleringen? Genomförande av visselblåsardirektivet får konsekvenser för många olika aktörer och verksamheter. Förslagen berör samtliga privata och offentliga arbetsgivare med 50 eller fler arbetstagare. Den föreslagna regleringen påverkar de som föreslås omfattas av personkretsen i lagen, dvs. arbetstagare, egenföretagare, volontärer och praktikanter, personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsyns- organ och aktieägare som är verksamma i bolaget. Förslagen berör även de myndigheter som utses att vara behöriga myndigheter och ska inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden. Dessa myndig- heter ska även inrätta interna rapporteringskanaler. Arbetsmarkna- dens parter kommer att påverkas, bl.a. eftersom deras medlemmar antingen har att inrätta kanalerna eller tillhör den personkrets som omfattas av skydd. Förslagen påverkar även som föreslås bli tillsynsmyndighet och ska administrera statsbidrag. Arbetsdomstolen och de allmänna domstolarna kommer att påver- kas då dessa domstolar enligt förslagen har att hantera tvister med anledning av den föreslagna lagen. Även de allmänna förvaltnings- domstolarna påverkas i den mån beslutar om vites- föreläggande som överklagas eller ansöker om utdömande av vite. 19.3.1Interna rapporteringskanaler och förfaranden Vilka företag påverkas av förslagen? Alla företag med 50 eller fler arbetstagare påverkas av förslagen att in- rätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Samtliga branscher med företag av den storleken kommer därför att påverkas. jande har vi valt att klassificera företagen i små, medelstora och stora företag utifrån antalet anställda: små företag med 10–49 anställda, medelstora företag med 50–249 anställda och stora företag med över 250 anställda. Som tabellen nedan visar fanns 6 938 medelstora företag och 1 746 stora företag, dvs. drygt 8 500 före- tag totalt kan antas påverkas av våra förslag. Tabell 19.1 per storleksklass Uppgifter från SCB:s Företagsregister per (1–9) (10–49) (50–249) Företag med befintliga visselblåsarfunktioner Det finns flera sektorsspecifika regelverk som föreskriver en skyl- dighet för verksamheter inom vissa branscher att inrätta visselblåsar- funktioner. Dessa krav kommer även fortsättningsvis att gälla men kan komma att kompletteras av våra förslag (se avsnitt 7.7). På fram- för allt finansmarknadens område finns flera regelverk som redan medför en skyldighet för olika verksamheter att inrätta interna visselblåsarfunktioner. Verksamheter som omfattas av skyldigheten är fondbolag, revisionsbolag, finansiella företag, företag inom värde- pappersmarknaden såsom värdepappersbolag och börser, kreditinstitut, bank- eller finansieringsrörelser och vissa värdepappersrörelser samt svenska värdepapperscentraler och kontoförande institut. Det finns även många företag, främst större sådana, som frivilligt har inrättat visselblåsarfunktioner. En undersökning som presenterades , och som vände sig till 504 respon- denter verksamma både i privata och i offentliga verksamheter av olika storlek, visade att av de undersökta svenska före- tagen och organisationerna hade en visselblåsarfunktion dit anställda kunde vända sig för att berätta om oegentligheter. svarade att deras organisation hade en konfidentiell rapporterings- kanal dit misstänkt bedrägeri eller oetiskt beteende kunde rapporte- ras (Nordic Business Ethics Survey 2019). Även om det finns en mängd företag som har inrättat interna visselblåsarfunktioner kommer förslagen troligtvis att med- föra ytterligare kostnader eftersom det som föreslås är ett relativt detaljerat regelverk som ställer specifika krav på hur rapporterings- kanalerna och förfarandena ska vara utformade och hur uppföljning och återkoppling ska ske. Dock torde förslagen medföra mindre kostnader för ett företag som redan har en visselblåsarfunktion jäm- fört med ett företag som inte har det. Ökade kostnader och ökad administrativ börda Förslagen att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden kommer att leda till ökade kostnader och en ökad administrativ börda för företag med 50 eller fler anställda. Det beror på att arti- kel 8.3 och 8.9 i direktivet ställer uttryckliga krav på rapporterings- kanaler och förfaranden, utan möjlighet till nationella undantag. har generellt en bättre möjlighet att bära kostnader än vad mindre företag har. Förslagen får troligtvis därför inte en sådan påverkan på verksamheterna att de inte klarar att möta kraven. Enligt våra förslag ska de interna rapporteringskanalerna och för- farandena vara tillgängliga för fler rapporterande personer än endast arbetstagare (avsnitt 7.9). Vi föreslår således ett överskjutande inför- livande i denna del eftersom direktivet endast kräver att kanalerna är tillgängliga för arbetstagare (artikel 8.2). Vi bedömer att det inte kommer att krävas några särskilda tekniska lösningar för att möjlig- göra detta utan den huvudsakliga ökade kostnaden skulle bestå i ökade kostnader för arbete med att ta emot och hantera rapporter. Kostnaden för arbete med att ta emot och hantera rapporter skulle företaget ändå ha eftersom dessa grupper av personer enligt direk- tivet ändå ska ha en rätt att rapportera skyddat. Sannolikt kommer dessutom rapporteringen från dessa personer att vara högst margi- nell. Vi har därför bedömt att den administrativa bördan som en följd av detta överskjutande införlivande kommer att vara begränsad. Att hantera rapportering från andra rapporterande personer än arbets- tagare kommer därför troligtvis endast att medföra en marginell ökning av kostnaderna. Effekter av visselblåsning på företagens varumärke Även om förslagen kommer att leda till ökade kostnader för en stor mängd företag kan, som vi har nämnt i avsnitt 7.4, företagen sägas ha ett eget intresse av att inrätta visselblåsarfunktioner som ett verk- tyg för att identifiera fel och brister som kan vara dolda i verksam- heten och därför inte kommer till ledningens kännedom. Eftersom det är personer inom den egna verksamheten som först upptäcker sådana missförhållanden finns fördelar med att göra det smidigt, enkelt och tryggt att rapportera om missförhållanden, detta medför minskade risker för skadat varumärke och andra eko- nomiska risker för verksamheten. Visselblåsarfunktionen blir då ett komplement till de ordinarie kommunikationsvägarna. Inrättandet av en visselblåsarfunktion kan också stärka förtroendet för verksam- heten hos ägare, kunder och allmänheten. Den föreslagna lagen kan emellertid också leda till att företag drabbas av en goodwillförlust och renomméskada. Den kan uppstå eftersom lagen även skyddar rapportering av information som den rapporterande personen för rapporteringen hade rimliga skäl att tro var sann, trots att det senare visar sig att den inte var det. Företag får dock antas kunna reparera sådana skador genom att offentligt bemöta missuppfattningar om vad som har skett eller redogöra för de åtgärder som har vidtagits med anledning av rappor- teringen. Vilka kostnader kommer att uppstå för företag? Som framgår av avsnitt 7.15 föreslår vi att en arbetsgivare ska vara skyldig att skriftligen dokumentera sina interna rapporterings- kanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Detta kommer att medföra en initial kostnad för planering och utformning av interna rutiner. I arbetet med att ta fram och dokumentera rutiner kan det även bli aktuellt med förhandling med arbetstagarorganisa- tioner. Företagen ska även tillhandahålla information om intern och extern rapportering på sin webbplats, vilket kommer att innebära en initial kostnad för att ta fram informationen samt en löpande kost- nad för att hålla den uppdaterad. Vidare kommer det troligtvis att krävas utbildningsinsatser för de anställda som ska vara behöriga att ta emot och hantera rapporterna för arbetsgivarens räkning. kan komma att bli både en initial kostnad och en löpande kostnad, för det fall förändringar sker hos företaget eller om ny personal till- kommer. Det bör understrykas att de rapporteringskanaler vi föreslår inte förutsätter någon särskild teknisk lösning. En visselblåsarfunktion kan bestå av enbart traditionella kommunikationsvägar såsom tele- fon, post och e-post. som har en befintlig visselblåsar- funktion använder sig av mer avancerade digitala lös- ningar som möjliggör en säker och krypterad kommunikation med visselblåsaren och en begränsning av behörigheten att ta del av upp- gifterna. Detta är dock inte ett krav enligt det förslag vi lämnar och vid nedanstående uppskattning av minimikostnader för medelstora och stora företag kommer vi inte heller att beräkna någon kostnad för en teknisk lösning. Ytterligare en kostnad hänförlig till de interna rapporterings- kanalerna och förfarandena är löpande lönekostnader för de anställda som ska ta emot, utreda, följa upp och ge återkoppling på rappor- teringen. Den person eller avdelning som tar emot och hanterar in- komna rapporter bör enligt våra förslag vara oberoende och ha en befattning som säkerställer att intressekonflikter inte förekommer. I mindre enheter kan den eller de personer som utses som behöriga inte antas hantera rapportering som sin enda arbetsuppgift. I stället får det antas att det normalt kommer att vara personal som även har andra arbetsuppgifter, t.ex. en personalhandläggare. För att kunna göra någon form av uppskattning av den löpande kostnaden för att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden är det nödvändigt att uppskatta hur många rapporter som kan tänkas komma in och hur tidskrävande uppföljningsärendena kommer att bli. Detta är mycket svårt att uppskatta eftersom det är en helt ny reglering. Det är förenat med stor osäkerhet att försöka beräkna hur stor tidsåtgången kommer att bli i de olika momenten att ta emot, utreda, följa upp och återkoppla. Vissa rapporter kommer att kräva omfattande utredningsarbete, medan andra kommer att innebära en betydligt mindre arbetsinsats. Exempel på det sistnämnda är när t.ex. en rapport som visselblåsarfunktionen inte är avsedd för kommer in och ärendet omgående kan avslutas. Tidsåtgången kommer troligtvis även att variera och mellan olika företag. Rimligtvis behöver större företag med fler anställda räkna med fler inkomna rapporter och därmed bemanna visselblåsarfunktionen med mer per- sonal än vad ett medelstort företag måste göra. blir kost- naden och den administrativa bördan troligtvis tyngre att bära för de medelstora företagen jämfört med de stora företagen eftersom mindre arbetsgivare ofta är mer sårbara när det gäller administrativa kostnader. Det bör i sammanhanget noteras att även företag som sak- nar interna visselblåsarfunktioner, ändå kan behöva han- tera rapporter om missförhållanden. Företag har ett intresse av att se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och vidta åtgärder för att uppnå detta. Därför finns redan i viss utsträck- ning liknande funktioner i vart fall i större företag, som har till upp- gift att hantera oegentligheter inom organisationen. Även i företag, där man inte utsett personal för att hantera oegentligheter inom organisationen, kan intern rapportering från t.ex. anställda ändå äga rum. I dessa fall har företaget att hantera den uppkomna situationen på något lämpligt sätt, vilket självklart leder till att en chef eller medarbetare måste lägga arbetstid på att hantera situationen. Det innebär att även företag som saknar interna vissel- blåsarfunktioner ändå har kostnader för att på olika sätt ta hand om och hantera rapporter från anställda och andra eventuella aktörer. Det kan därför hävdas att inrättandet av en intern visselblåsarfunk- tionen närmast kan ses som ett sätt att mer strukturerat organisera detta arbete. Även av denna anledning är det förenat med svårigheter att uppskatta vilka eventuella merkostnader som uppstår med anled- ning av våra förslag i denna del. Uppskattning av minimikostnader för medelstora företag att inrätta och driva interna rapporteringskanaler Beräkningarna i tabellerna nedan av en minimikostnad för medel- stora företag är en grov uppskattning och bygger på flera osäkra antaganden om tidsåtgång för att vidta olika åtgärder och präglas därför av stor osäkerhet. I nedanstående exempel har vi utgått ifrån att det är ett företag med 50 anställda där en person delvis kommer att arbeta med att hantera intern rapportering, vid sidan av andra arbetsuppgifter. Den initiala kostnaden kommer endast att påverka företagen , medan den löpande kostnaden är årlig. Arbetet med att ta fram rutiner, inklusive interna möten, för- handling med arbetstagarorganisationer och själva utformningen av rutinerna kan beräknas ta för den person som har huvud- ansvaret för att ta fram rutinerna. Man kan dessutom räkna med att rutinerna behöver förankras hos en chef eller hos ledningen för verksamheten. Det innebär att ytterligare tid kommer att behövas för att dessa personer ska sätta sig in i frågorna, vilket vi uppskattar . Vi utgår således från att arbetet med att ta fram rutiner kommer att uppgå . Arbetet med att hålla dessa uppdaterade beräknas i genomsnitt uppgå . Tidsåtgången för arbetet med att ta fram information till före- tagets webbplats om intern och extern rapportering uppskattas och för att hålla informationen uppdaterad. Vi förutsätter i detta exempel att utbildningen sker internt. Utbildningsinsatser beräknas inledningsvis kräva både för genomförande och deltagande och för det fall att det tillkommer ny personal eller förändringar i före- tagets hantering sker. Vi utgår i exemplet från att det kommer in 5 rapporter där en rapport kräver en större arbetsinsats för att hantera. De återstående 4 rapporterna kräver en arbetsinsats per rapport. Det innebär en tidsåtgång på totalt cirka för att hantera rapporter. Vid beräkningarna har vi utgått från att det är en anställd med en befattning som handläggare som kommer att utföra uppgifterna. Den genomsnittliga månadslönen för en handläggare i privat sektor är enligt uppgifter från SCB. I exemplet räknar vi för en heltidstjänst, vilket innebär en lön om . Den genomsnittliga lönenivån har multiplicerats med schablonvärdet 1,84 för att innefatta semester- ersättning, arbetsgivaravgifter och en overheadkostnad, vilket ger en lönekostnad om . I tabellen bortser vi från den möjlighet som kommer att finnas att dela rapporteringskanaler och förfaranden (jfr avsnitt 7.8). Tabell 19.2 Minimikostnad för medelstora företag att inrätta interna rapporteringskanaler Kostnad för 6 938 medelstora företag (antal företag enligt SCB:s Företagsregister) initialt (kronor) år (timmar) Totalt för 6 938 företag Uppskattning av minimikostnader för stora företag att inrätta och driva interna rapporteringskanaler I likhet med uppskattningen för medelstora företag bygger upp- skattningen av kostnaden för stora företag på flera osäkra anta- ganden om tidsåtgång. I nedanstående exempel har vi utgått ifrån att det är ett företag med 250 anställda där en person delvis kommer att arbeta med att hantera intern rapportering, vid sidan av andra arbets- uppgifter. Den initiala kostnaden kommer endast att påverka före- tagen medan den löpande kostnaden är årlig. Arbetet med att ta fram rutiner, inklusive interna möten, för- handling med arbetstagarorganisationer och själva utformningen av rutinerna beräknas ta för den person som har huvud- ansvaret för att ta fram rutinerna. Man kan dessutom räkna med att rutinerna behöver förankras med t.ex. ledningsgruppen och andra relevanta chefer hos den aktuella arbetsgivaren. Det innebär att ytterligare timmar kommer att behövas för att dessa personer ska sätta sig in i frågorna, vilket vi uppskattar . Vi utgår så- ledes från att arbetet med att ta fram rutiner kommer att uppgå till Arbetet med att hålla dessa uppdaterade beräknas i genom- snitt att uppgå . Arbetet med att ta fram information till företagets webbplats om intern och extern rapportering uppskattas ta och för att hålla informatio- nen uppdaterad. Vi förutsätter i detta exempel att utbildningen sker Utbildningsinsatser beräknas inledningsvis ta både för genomförande och deltagande och för det fall att det tillkommer ny personal eller förändringar i företagets hantering sker. Vi utgår i exemplet från att det kommer in 15 rapporter . Tre av dessa kräver en större arbetsinsats vardera för att hantera. De återstående 12 rapporterna kräver en arbetsinsats per rapport. Det innebär en tidsåtgång på totalt cirka för att hantera rapporter. Vid beräkningarna har vi utgått från samma förutsättningar som ovan gällande medelstora företag vad gäller löneuppgifter och antal timmar. Tabell 19.3 Minimikostnad för stora företag att inrätta interna rapporteringskanaler Kostnad för 1 746 stora företag (antal företag enligt SCB:s Företagsregister) initialt (kronor) år (timmar) Totalt för 1 746 företag Möjlighet att anlita utomstående leverantörer