sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — Av direktivet följer att alla medlemsländer ska tillåta att en utländsk producent utser ett behörigt ombud som ansvarar för att uppfylla producentansvaret.51 Dessutom ska producentens ur- sprungsland tillse att denne utser behöriga ombud i de medlems- länder till vilka försäljning sker.52 För att säkerställa att producen- terna följer bestämmelserna innehåller direktivet även bestämmelser 51Artikel 17.1 WEEE-direktivet. Bestämmelsen är genomförd i 30 § förordning (2014:1075) om producentansvar för elutrustning. 52Artikel 17.2 i WEEE-direktivet. Bestämmelsen är genomförd i 29 § förordning (2014:1075) om producentansvar för elutrustning. om administrativt samarbete och informationsutbyte. Samarbetet ska bland annat innebära att tillgång ges till relevanta dokument och information inklusive resultat från eventuella inspektioner.53 Motsvarande krav avseende behöriga ombud kommer att gälla för de nya producentansvar54 som ska införas enligt och rådets direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (engångsplatsdirektivet).55 I detta direktiv saknas dock bestämmelser om administrativt samarbete. har på uppdrag av tagit fram ett förslag (2020) på hur problemet med fri- åkare skulle kunna åtgärdas inom ramen för producentansvaret för förpackningar. Förslaget innebär ett förtydligande av att utländska distanshandlare omfattas av producentansvaret samt en möjlighet för dessa att utse en svensk representant som fullgör säljarens pro- ducentansvar. När det gäller digitala marknadsplatser samt transpor- törers eventuella roll i producentansvaret för förpackningar anser verket att detta är frågor som måste utredas vidare. Förslaget lämna- des till departementet och har ännu inte lett till några ytterligare åtgärder. 10.12.3Reglering av distanshandeln i lagen om skatt på kemikalier i viss elektronik Av utredningens direktiv följer att en särskild analys ska göras av de förslag som finns kring hur e-handeln ska betala kemikalieskatten och skatten på skadliga kemikalier i kläder och skor. De ändringar som föreslagits avseende utländska säljare enligt lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik56 (kemikalieskattelagen) har beslutats.57 När det gäller förslaget om skatt på skadliga kemikalier i kläder och skor58 kan utredningen konstatera att tillvägagångssättet för att beskatta distanshandeln från andra länder följer den lösning 53Artikel 18 WEEE-direktivet. 54Enligt direktivet ska producentansvar införas för livsmedelsbehållare, flexibla omslag, dryckes- behållare större än , muggar, tunna plastkassar, våtservetter, ballonger, tobaksvaror med filter och fiskeredskap. Direktivet ska vara genomfört 2023 (tobaksvaror) och 2024 för övriga produkter. 2019/20:99. 2019/20:340. som följer av lagen om skatt på kemikalier i viss elektronik. I det följande redogörs därför endast för regleringen av kemikalieskatten. När kemikalieskatten infördes undantogs privatpersons inköp av elektronik från ett annat land i de flesta fall från beskattning. Undan- taget motiverades vid införandet av skatten främst med de stora praktiska problemen att upprätthålla en fungerande beskattning i dessa situationer. Den lösning som valts innebär att den som yrkesmässigt säljer skattepliktiga varor genom distansförsäljning från ett annat land blir skatteskyldig när värdet av den årliga försäljningen av skattepliktiga varor till under innevarande eller föregående kalenderår överstiger . Dessutom är en elektronisk marknads- plats som förmedlar försäljningar från ett EU-land skattskyldig om den förmedlar försäljningar från säljare som inte själva är skatteskyl- diga och det sammanlagda värdet av samtliga förmedlade försälj- ningar av skattepliktiga varor till under innevarande eller föregående kalenderår överstiger 100 000 kronor.59 I propositionen som föregick ändringarna konstaterar regeringen att det finns problem vid beskattning av försäljning direkt från utlandet. För att skatten ska betalas krävs det för det första att de skattskyldiga känner till skatten. Detta kräver i princip att beskatt- ningsmyndigheterna skulle behöva ha kontakt med samtliga utländ- ska handlare som levererar skattepliktiga elektronikvaror till . För det andra krävs det att det går att upprätthålla beskattningen. När det gäller försäljning från andra EU-länder har i princip ingen möjlighet att upptäcka försäljning som inte självmant betalar in skatten. För det tredje krävs det att det är möjligt för de svenska beskattningsmyndigheterna att driva in skatten. För att driva in skatter i andra länder krävs omfattande hjälp från utländska skattemyndigheter. Även om det finns vissa legala möjligheter att söka sådant samarbete och handräckning skulle det enligt regeringen handla om ett ensidigt svenskt intresse att få hjälp till skillnad från harmoniserade skatter där skattemyndigheter generellt har ett ömse- sidigt intresse av att hjälpa varandra vid handel mellan länder.60 Utredningen kan konstatera att problembeskrivningen i stort motsvarar den som gäller för producentansvaren, se ovan. De krav som införts i kemikaliebeskattningslagen löser vissa problem, 59Se 8 § 4 och 5 kemikalieskattelagen. 2019/20:99, s. 59 ff. andra minskar men det finns även problem som kvarstår. Genom att göra konsumenten skattskyldig vid försäljning från tredje land är det inte längre ett problem att nå ut med information till säljare i tredje land och det krävs inte längre administrativt samarbete för att driva in skatter från säljare i tredje land. Genom att sätta ett gränsvärde vid 100 000 vid försäljning från EU-länder och lägga ett ansvar även på förmedlare minskar visserligen antalet säljare som måste nås av information men det löser inte problemet med att identifiera vilka som säljer och det framgår inte heller hur ska fastställa värdet av det som säljs eller hur stor del av den totala försäljningen som utgörs av skattepliktiga varor. Inom EU kvarstår således proble- men kopplade till att är beroende av administrativt sam- arbete för att fastställa vilken skatt som ska betalas samt för att driva in skatt som inte betalas frivilligt. När det gäller frågan om det går att använda samma reglerings- teknik inom ramen för producentansvaret för textil är det utred- ningens uppfattning att det inte är möjligt. Skälen till detta är flera. Det främsta skälet är att kemikalieskattelagen reglerar en skyldig- het att betala en skatt till staten medan de skyldigheter som följer av förordningen om producentansvar för textil kommer att reglera en skyldighet för producenter att avtala med ett tillståndsgivet insam- lingssystem om att systemet ska ta hand om producentens avfall. Skulle den lösning som valts vid import från tredje land överföras till producentansvaret skulle det kräva att alla konsumenter som köper textil från säljare i tredje land sluter avtal med ett insamlingssystem. Ett sådant krav skulle leda till ett mycket stort antal avtal och stora administrativa kostnader för rapportering och betalningar. Vår be- dömning är därför att de administrativa kostnaderna för insamlings- systemet som ett sådant krav skulle medföra vida överstiger de av- gifter som kan samlas in från enskilda konsumenter. I avsnitt 14.7.1 har kostnaden för producentansvaret för textil beräknats motsvara en kostnadsökning om per t-shirt. E-handelsdirektivet ska inte tillämpas på beskattning61 och påver- kar därmed inte möjligheter att beskatta en digital mark- nadsplats i ett annat EU-land. Som framgår ovan i avsnitt 10.12.1 innebär direktivet dock att är förhindrat att ställa vissa krav på digitala marknadsplatser i andra EU-länder. Det är därmed inte 61Artikel 1.5 a e-handelsdirektivet. möjligt att på samma sätt som i kemikalieskattelagen lägga en del av ansvaret på dessa digitala marknadsplatser. När det gäller användandet av ett tröskelvärde för att begränsa an- talet säljare som omfattas av kraven finns det dock, som utredningen ser det, inget som hindrar att samma teknik används vid reglering av producentansvaret. 10.12.4 Möjlighet att utse en producentrepresentant Enligt avfallsdirektivet ska medlemsstaterna ge produkters produ- center, som är etablerade i en annan medlemsstat och släpper ut pro- dukter på dess territorium, möjlighet att utse en juridisk eller fysisk person som är etablerad på dess territorium till behörigt ombud som ska ansvara för att producentens skyldigheter inom system för pro- ducentansvar fullgörs på dess territorium.62 När de existerande pro- ducentansvaren anpassas efter de nya minimireglerna i avfallsdirek- tivet kommer det således att vara möjligt för utländska producenter att utse behöriga ombud för samtliga producentansvar. Som framgår i avsnitt 10.12.2 finns redan en sådan bestämmelse i 30§ förordningen om producentansvar för elutrustning. I denna för- ordning används begreppet producentrepresentant och det saknas skäl att använda ett annat begrepp då det skulle vara förvillande om olika begrepp användes i de olika producentansvarsregleringarna. En producent som inte är etablerad i ska därför få utse en producentrepresentant. Med producentrepresentant avses den som är etablerad i och har fått skriftlig fullmakt att fullgöra skyl- digheter som en producent har enligt förordningen om producent- ansvar för textil. Denna reglering gör det till exempel möjligt för en utländsk pro- ducent som har en svensk handelsagent att utse agenten till produ- centrepresentant i . Till skillnad från vad som gäller enligt förordningen om produ- centansvar för elutrustning finns ingen motsvarande skyldighet för myndigheterna i säljarens ursprungsland att kräva att säljaren utser representanter i andra länder. Att så är fallet för elutrustning följer av WEEE-direktivet. Det är vidare utredningens bedömning att det inte är möjligt för att i avsaknad av en gemenskapsreglering 62Artikel 8a.5 tredje stycket avfallsdirektivet. ensidigt kräva att utländska säljare utser en representant i . Ett sådant krav skulle riskera att strida mot EUF-fördragets regler om fri rörlighet för tjänster.63 Att utse en producentrepresentant ska därför vara en möjlighet inte ett krav. 10.12.5 Krav på digitala marknadsplatser etablerade i Som framgår ovan i avsnitt 10.12.1 är det inte möjligt för att överlåta ansvaret för producentansvaret på aktörer som via digitala marknadsplatser förmedlar distansförsäljning av textil när dessa aktö- rer är etablerade i andra länder inom EES-området. Det finns dock skäl att överväga att ställa krav på de förmedlare som är etablerade i . Även om den andel av den svenska distanshandeln som sker via digitala marknadsplatser är liten (se avsnitt 10.12.1) så är det troligt att denna andel kommer att öka . Amazon, som är ett av världens största detaljhandelsföretag, har till exempel etablerat sig i . Om dessa marknadsplatser inte har något ansvar för att säkerställa att de säljare som använder tjänsten fullgör sitt producentansvar riskerar denna utveckling att försvåra för tillsynsarbete. Genom att ställa krav på den digi- tala marknadsplatsen kan verket rikta sina insatser mot ett fåtal marknadsplatser i stället för ett stort antal mindre producenter som använder marknadsplatsen för att sälja textil till svenska konsumenter. Grundregeln bör fortsatt vara att det är den som överlåter textilen som ska ansvara för att produkten tas om hand när den blivit avfall. Den digitala marknadsplatsen ska i stället tvingas säkerställa att säljare med producentansvar som använder tjänsten, själva eller genom en producentrepresentant, har slutit ett avtal med ett tillståndsgivet in- samlingssystem. Det ska således vara förbjudet för en aktör som är etablerad i och som driver en elektronisk marknadsplats att möjliggöra att marknadsplatsen används av producenter som saknar ett sådant avtal. I enlighet med den definition av etablerad tjänsteleverantör som återfinns artikel 2 c i e-handelsdirektivet ska med etablerad i avses utövande av näringsverksamhet med hjälp av ett fast driftställe . 63Se dom kommissionen mot , C-522/04, ECLI:EU:C:2007:405, punkt 41. Förslaget innebär att svenska digitala marknadsplatser får ett större ansvar än sina utländska konkurrenter. Denna lösning förespråkas dock av såväl som av konsulter och kommissionen har aviserat att marknadsplatsernas ansvar kopplat till producentansvaren måste förtydligas (se avsnitt 10.12.1). Dess- utom har antagit en ny lag som lägger ett än större ansvar på digitala marknadsplatser64 och likande planer finns även i Tyskland.65 Utredningen bedömer därför att den konkurrens- nackdel förslaget kan komma att medföra för svenska digitala mark- nadsplatser kommer att vara av övergående natur. Att går före i denna del kommer även att medföra att med ökad tyngd kan verka för en EU-gemensam lösning (se förslag i kapitel 11). Av förarbetena till framgår att begreppet producent, som definieras i 15 kap. 9 § , bör omfatta såväl den som tillverkar eller producerar en vara eller förpackning eller importerar den som hela försäljningskedjan från grossist till detaljhandel (prop. 1997/98:45 del 2 s. 186 f.). Enligt utredningen är det visser- ligen möjligt att se en förmedlare som en del av försäljningskedjan. Det bör därför vara möjligt för regeringen att reglera förmedlares skyldigheter med stöd av bemyndigandet i 15 kap. 15 § . Utredningen bedömer dock att avsikten med formulering inte kan ha varit att innefatta även förmedling av varor via digitala marknads- platser då detta vid tillfället var en förhållandevis ny företeelse, Amazon grundades . Det är därför motiverat att anpassa defini- tionen av producent så att förmedlare uttryckligen är en av de aktö- rer i försäljningskedjan som omfattas av begreppet. 64Se artikel 62 i n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire. Kravet innebär att digitala marknadsplatser under vissa förutsättningar tar över producentansvaret från de enskilda säljare som använder marknadsplatsen. Kraven har ännu inte börjat tillämpas då det även krävs att regeringen utfärdar en förordning och så har ännu inte skett. 65I ett underlag som tagits fram på uppdrag av den tyska motsvarigheten till föreslås att digitala marknadsplatser endast får förmedla produkter från säljare som registrerat sig i det tyska producentansvarsregistret. Se /en/press/archive-press-releases/press-detail/2020/close-gap-in-the-law-to- improve-environmental-standards-in-online-shopping. 10.12.6 Tröskelvärden för utländska distanshandlare Det huvudsakliga skälet för införandet av ett tröskelvärde i kemikalie- skattelagen var att det skulle göra det lättare för att fokusera sin kontrollverksamhet. Ett ytterligare skäl som regeringen anförde var att den minskning av antalet skattepliktiga som följer gränsvärdet skulle minska problemen med att nå ut med information till de som är berörda och att risken för att säljaren på grund av okunskap inte deklarerar skatten därmed skulle minska.66 Dessa skäl är visserligen giltiga även när det gäller producentansva- ret för textil men utredningen ställer sig frågande till att ett gränsvärde får någon större effekt. Även om ett gränsvärde minskar antalet aktö- rer som behöver informera så leder det inte till att det blir lättare att identifiera de som ligger över gränsvärdet. Det säger sig även självt att det inte är möjligt för att identi- fiera och informera alla världens distanssäljare som potentiellt kan komma att sälja textil till svenska slutanvändare. De föreliggande förutsättningar leder således med automatik till att verket endast kom- mer att kunna identifiera de större aktörerna och rikta sin informa- tion till dem. När det gäller resonemanget kring att gränsvärdet leder till en minskning av risken för att säljare på grund av okunskap inte fullgör sitt producentansvar är det ett argument som, om man hårdrar det, kan anföras till stöd för att undanta alla utländska distanshand- lare från producentansvarets tillämpningsområde. Då skulle näm- ligen denna risk helt upphöra. Ett gränsvärde som endast gäller för distansförsäljning från andra länder medför även att utländska pro- ducenter behandlas mer fördelaktigt än sina svenska konkurrenter. Sammantaget anser därför utredningen att något liknande gräns- värde som gäller för kemikaliskatten inte ska införas avseende pro- ducentansvaret för textil. 10.12.7Naturvårdsverket ska ta fram information riktad till utländska distanshandlare Som framgår ovan finns det flera hinder som påverkar Naturvårds- verkets möjligheter att genom tillsynsåtgärder säkerställa att ut- ländska distanshandlare uppfyller sitt producentansvar. Detta inne- bär att omfattningen av friåkarproblemet till stor del kommer att bero 2019/20:99, s. 62. på hur många av dessa utländska aktörer som frivilligt följer kraven. En förutsättning för en sådan frivillig anpassning är att de utländska distanshandlarna känner till kraven och får information om hur de ska gå till väga för att uppfylla dem. ska därför i samarbete med de tillståndsgivna insamlingssystemen ta fram information på engelska speciellt riktad till denna målgrupp. Informationen ska vara tillgänglig på verkets webbplats men också spridas aktivt till utländska distanshandlare som verket bedömer omfattas av producentansvaret. 10.13 Sanktioner och tillsyn Utredningens förslag: Av ska följa att till böter döms den producent som med uppsåt eller av oaktsamhet •bryter mot en föreskrift som regeringen meddelat med stöd av balken genom att utan föregående anmälan släppa ut textil på marknaden, •bryter mot en föreskrift som regeringen meddelat med stöd av balken genom att släppa ut textil som inte omfattas av ett insam- lingssystem för återvinning eller återanvändning på marknaden. Av förordningen om miljösanktionsavgifter ska följa att •det vid drift av ett insamlingssystem för textil utan tillstånd eller föregående anmälan ska utgå en miljösanktionsavgift om , •det vid förmedling av distansförsäljning av textil till slut- användare i från producenter som inte sett till att någon som har tillstånd att driva ett insamlingssystem har åtagit sig att ta hand om det textilavfall som producenten ansvarar för ska utgå en miljösanktionsavgift om , •det vid försenat inlämnande av föreskrivna uppgifter till Natur- vårdsverket ska utgå en miljösanktionsavgift om . Av förordningen om producentansvar för textil ska följa att bestäm- melser om straff finns och att bestämmelser om miljö- sanktionsavgifter finns i förordningen om miljösanktionsavgifter. Skälen för utredningens förslag Det är utredningens uppfattning att straffvärdet vid överträdelser av producentansvarsregleringar inte motiverar att straffskalan sträcker sig längre än till böter. De sanktioner som aktualiseras vid reglering av producentansvaret är sålunda böter och miljösanktionsavgifter. Det är också dessa sanktioner som, med ett undantag, använts vid regleringen av de existerande producentansvaren. Vid en jämförelse mellan de olika producentansvarsförordningarna kan utredningen dock konstatera att valet av sanktioner för likartade överträdelser skiljer sig åt. För vissa av regleringarna sanktioneras över- trädelser endast genom miljösanktionsavgifter67 och i andra fall sank- tioneras vissa överträdelser med böter och andra med miljösanktions- avgifter68. Det finns även exempel på regleringar där den enda sanktionen är böter69 samt regleringar som helt saknar sanktionsbestämmelser.70 Även om de olika producentansvarsförordningarna till viss del skiljer sig åt (se avsnitt 9.2) finns det flera typer av bestämmelser som är gemensamma. Utredningen har svårt att se att det finns sak- liga skäl för att behandla överträdelser av dessa bestämmelser olika. Utredningen anser att den mest rimliga ordningen vore att även sank- tionsbestämmelserna vid överträdelser av dessa likartade bestämmel- ser harmonierade. Det ligger dock utanför denna utrednings upp- drag att lämna förslag i denna del. Utredningens förslag kommer därmed att utgöra ytterligare en variant. När det gäller placeringen av straffbestämmelsen så har bötes- bestämmelser, med ett undantag, placerats i respektive produ- centansvarsförordning. Den enda straffbestämmelsen som placerats i rör producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter. Enligt 29 kap. 4 § första stycket 1 n kan den som utan tillstånd driver ett insamlingssystem för avfall från elektriska och elektroniska produkter dömas för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst . 67Så är fallet för förpackningar, se 78 § förordning (2018:1462) om producentansvar för för- packningar samt 11 kap. 19 § (paragrafen träder i kraft ). 68Så är fallet för elutrustning, se 76 § förordning (2014:1075) om producentansvar för el- utrustning samt 11 kap. 14 och 14a §§ förordning (2012:259) om miljösanktionsavgifter. 69Så är fallet för lampor, se 16 § förordning (2000:208) om producentansvar för glödlampor och vissa belysningsarmaturer. 70Så är fallet för däck då det både saknas bestämmelser om sanktioner i förordning (1994:1236) om producentansvar för däck och bestämmelser om miljösanktionsavgifter i förordning (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Även om det är möjligt att placera straffbestämmelser i regeringens förordningar så har regeringen angett att det straffbara området så långt som det är möjligt och lämpligt ska samlas i 29 kap. . Regeringen har vidare angivet att i de fall en ny handlingsregel sank- tionerats i en av regeringens förordningar, på grund av det saknas ett tydligt straffbud i som omfattar handelsregeln, så bör ambitionen vara att i ett senare lagstiftningsärende samla även sådana bötesbestämmelser i 29 kap. miljöbalken.71 Det är därför utredningens uppfattning att i de fall överträdelser av handlingsregler i förord- ningen om producentansvar för textil ska sanktioneras med böter så ska straffbestämmelsen placeras i 29 kap. . När det gäller valet av sanktion anser utredningen att den typ av överträdelse som ska sanktioneras med böter är överträdelser av handlingsregler som syftar till att säkerställa att alla producenter tar ansvar för att betala sin del av hanteringen av textilavfallet. Att dessa bestämmelser efterlevs är en förutsättning för att införandet av ett producentansvar ska få avsedd effekt. Böter ska därmed kunna ut- dömas om en producent gör textil tillgänglig på den svenska mark- naden utan att först se till att någon som har tillstånd att driva ett insamlingssystem har åtagit sig att ta hand om det textilavfall som producenten ansvarar för. Detsamma ska gälla om en producent sätter textil på den svenska marknaden utan att först skicka en an- mälan till . Ytterligare ett skäl till att straffbelägga dessa överträdelser är att dessa krav även riktar sig till aktörer utanför gränser. Som följer av avsnitt 10.12.1 är det endast möjligt att söka verkställighet av böter i andra länder. Om dessa överträdelser endast sanktioneras med miljösanktionsavgifter skulle det därmed innebära att sanktio- nerna skulle vara verkningslösa mot dessa utländska aktörer. När straffbestämmelsen placeras i och handlingsregeln i förordningen om producentansvar är det viktigt att straffbestäm- melsen formuleras så att det straffbara området tydligt framgår. Av bestämmelsen i 29 kap. 9 § ska därför följa att till böter döms den producent som med uppsåt eller av oaktsamhet •bryter mot en föreskrift som regeringen meddelat med stöd av 15 kap. 15 § första stycket 1 genom att släppa ut textil som inte omfattas av ett insamlingssystem för återvinning eller återanvändning på marknaden, 2005/06:182, s. 39. •bryter mot en föreskrift som regeringen meddelat med stöd av 15 kap. 13 § första stycket 2 genom att utan föregående anmälan släppa ut textil på marknaden. Överträdelse av övriga handlingsregler ska sanktioneras med miljö- sanktionsavgifter. Enligt 30 kap. 1 § första stycket får regeringen meddela föreskrifter om att miljösanktionsavgift ska be- talas av den som påbörjar en verksamhet som är tillståndspliktig eller anmälningspliktig utan att tillstånd har getts eller anmälan har gjorts.