sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — Det som talar mot att låta någon av de stora myndigheterna ansvara för utbildningen är att de är centrala myndigheter inom sina sektorer. Sektorsansvaret innebär andra huvuduppgifter än att ansvara för övergripande kunskap om statsförvaltningen. Att placera en gene- rell utbildning för alla de som arbetar i statsförvaltningen inom en sektorsspecifik myndighet kan därför te sig något främmande. För- delarna med bland annat de stora myndigheternas långsiktighet och kapacitet måste därför vägas mot nackdelarna med att utbildningen riskerar att bli en sidoverksamhet som kan få en alltför undanskymd plats i en stor myndighet med ett annat uppdrag. Tillitsdelegationen bedömer sammantaget att det är mindre lämpligt att den gemen- 6Statskontorets öppna data . Organisering och ansvar för utbildningen samma utbildningen ska vara ett ansvar för någon av de större förvalt- ningsmyndigheterna. har den pedagogiska kompetensen och den administrativa vanan Tillitsdelegationen har också övervägt alternativet att låta ett uni- versitet eller en högskola ansvara för den gemensamma utbildningen. En fördel med att placera utbildningen vid till exempel ett universitet är den kompetens som följer av grunduppdrag, att bedriva utbildning och forskning. Högskolor och universitet har den pedagogiska kompetensen och är vana vid att utveckla och admi- nistrera utbildning i både digital och fysisk form. Att ta fram och utveckla lärplattformar för stora målgrupper är en naturlig del av lärosätenas uppdrag. Den gemensamma utbildningen skulle på så sätt kunna bli en naturlig del av ett universitets eller en högskolas utbildningsverksamhet. Det finns flera universitet och högskolor som bedriver utbildning och forskning som är inriktad på statlig förvaltning inom bland annat statsvetenskap och organisationsteori. För att utbildningen ska ut- formas med så hög kvalitet som möjligt bör den dock bygga på kunskap från flera olika forskningsfält. Forskningen vid en högskola kan visserligen vara djup inom vissa områden, men helt saknas inom andra. Om ett större universitet får ansvaret för den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen finns det möjlig- het att dra nytta av närheten till relevant forskning inom flera olika discipliner. Det kan bidra till att utveckla utbildningen och stärka dess legitimitet. Detta talar för att det är något av de större universiteten i till exempel , , eller som kan komma i fråga för uppdraget. Att tillhandahålla utbildning för de som arbetar i statsförvaltningen på uppdrag av regeringen är ingen främmande uppgift för ett universi- tet. Till exempel tillhandahåller en utbildning i mänskliga rättigheter på uppdrag av regeringen.7 Eftersom de statliga universiteten är förvaltningsmyndigheter som lyder under reger- ingen och uppgiften att tillhandahålla utbildning ligger i linje med universitetens grunduppdrag ser Tillitsdelegationen inga formella 7Regeringsbeslut (Ku2017/00254/DISK, Ku2017/00961/DISK). Organisering och ansvar för utbildningen hinder mot att låta ett universitet ansvara för den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. Det finns omständigheter som talar mot alternativet att låta ett universitet ansvara för den gemensamma utbildningen. Uppgiften att besluta om geografiska områden för fysiska möten mellan deltagare från olika myndigheter är till exempel ovanlig för ett lärosäte, vars huvuduppgifter handlar om utbildning och forskning. Konstruktionen med rådet som ett särskilt beslutsorgan (se avsnitt 7.4.2) passar inte heller så bra in vid ett universitet. Rådet framstår som en alltför udda konstruktion i förhållande till ett universitets organisation. Det är också ovanligt att ett universitet har föreskriftsrätt. Om uppgiften att tillhandahålla den gemensamma utbildningen förläggs till ett uni- versitet kan det därför vara lämpligt att Rådet för utbildning inom statsförvaltningen inrättas vid en annan myndighet under regeringen. Uppgifterna bör delas mellan två myndigheter Tillitsdelegationen bedömer sammantaget utifrån ovanstående resone- mang att det inte finns någon myndighet som ensam uppfyller samt- liga kriterier som Tillitsdelegationen har identifierat och som kan hantera alla de uppgifter som krävs för att ansvara för den gemen- samma utbildningen. Tillitsdelegationen menar därför att det bästa alternativet är att dela upp uppgifterna på två myndigheter. För att motverka riskerna med ett delat ansvar behöver ansvarsfördelningen mellan dem vara tydlig. 11.2.2Ett universitet ska tillhandahålla utbildningen Tillitsdelegationens förslag: ska tillhandahålla grundutbildningen i den gemensamma utbildningen inom stats- förvaltningen. ska genomföra utbildningen och i huvudsak ha till uppgift att: –ansvara för de tekniska lösningar som behövs för den del av grundutbildningen som ska genomföras på elektronisk väg, –utse och utbilda handledare som ska anordna och leda de fysiska mötena som ingår i grundutbildningen, Organisering och ansvar för utbildningen –besluta om undantag från skyldigheten att delta i grundutbild- ningen om det är motiverat med hänsyn till den enskildes arbetsuppgifter eller personliga förhållande, och –utfärda kursbevis. Skälen för Tillitsdelegationens förslag Tillitsdelegationen föreslår att ett universitet får uppdraget att tillhandahålla utbildningen Bland de myndigheter som Tillitsdelegationen har övervägt i av- snitt 11.2.1 framstår alternativet med ett universitet som det bästa utifrån de kriterier som bör vara uppfyllda. har den pedagogiska kompetensen i sitt grunduppdrag och är van att utveckla och administrera utbildning i både digital och fysisk form för stora målgrupper, i vissa fall över 50 000 studenter . Att ta fram och utveckla lärplattformar och utbildningsmaterial, både för grundutbildningen och fortbildningen, är en naturlig del av läro- sätenas uppdrag. Även att utse och utbilda handledare som anordnar och leder de fysiska mötena rimmar väl med ett lärosätes uppgifter. Att på uppdrag av regeringen tillhandahålla utbildning för de som arbetar inom staten är inte någon främmande uppgift för ett uni- versitet. Tillitsdelegationen bedömer att det skulle vara mer resurs- krävande att bygga upp motsvarande pedagogiska och administrativa kompetens i en annan del av statsförvaltningen. Tillitsdelegationen förslår därför att ett universitet ska ha ansvaret för att tillhandahålla utbildningen. Tillitsdelegationen menar att det är lämpligt att välja ett större universitet för att garantera närheten till relevant forskning inom flera olika discipliner. Det kan bidra till att utveckla utbildningen och stärka dess legitimitet. som ska tillhandahålla utbild- ningen bör därför kunna erbjuda utbildning och forskning inom flera olika discipliner som har en tydlig relevans för den offentliga förvaltningens verksamhet. Andra skäl till att välja något av de större universiteten är att det gör det möjligt att nyttja de stordriftsfördelar som finns i en större organisation. Därmed minskar risken för att den gemensamma utbildningen tränger undan annan utbildning. Tillitsdelegationen tar inte ställning till vilket av de stora universi- Organisering och ansvar för utbildningen teten som regeringen bör utse. Vi menar att de största universiteten är likvärdiga i förhållande till kraven på kapacitet, långsiktighet, legi- timitet och pedagogisk kompetens (för en redogörelse av dessa kriterier, se avsnitt 11.1.3). kommer att tillhandahålla utbildningen är det också som garanterar att utbildningen håller hög kvalitet. Med det följer ett ansvar för att säkerställa att handledarna har rätt kompetens för uppgiften. I rollen som handledare för de fysiska mötena kommer handledarna därmed att agera på uppdrag av , även om de är anställda vid en annan myndighet. En annan myndighet bör vara värdmyndighet för rådet Om ett universitet får ansvaret för att tillhandahålla utbildningen behöver det särskilda beslutsorganet, Rådet för utbildning inom statsförvaltningen, en annan organisatorisk placering. Som redan nämnts bedömer Tillitsdelegationen att rådet blir en alltför avvikande konstruktion i förhållande till ett universitets organisation. Det är, som också nämnts tidigare, inte heller vanligt att ett universitet eller en högskola har föreskriftsrätt. Det är givetvis möjligt att tillföra rätten att meddela föreskrifter. Ett annat alternativ är att Universitets- och högskolerådet, som redan har föreskriftsrätt, får rätt att meddela föreskrifter om den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. Enligt Universitets- och högskolerådets instruktion ska myndigheten meddela föreskrifter och fatta beslut i fråga om tillträde till högskoleutbildning i enlighet med vad reger- ingen föreskriver.8 Uppgiften att meddela föreskrifter om utbildningens innehåll ligger inte i linje med de frågor som Universitets- och hög- skolerådets föreskriftsrätt nu omfattar. Tillitsdelegationen bedömer därför att någon annan myndighet än bör vara värd- myndighet för rådet och meddela föreskrifter om den gemensamma utbildningens innehåll. Även om ett delat ansvar för den gemensamma utbildningen med- för ett ökat behov av samverkan (se avsnitt 11.2.4) bedömer Tillits- delegationen att fördelarna med att låta ett större universitet tillhanda- hålla den gemensamma utbildningen överväger nackdelarna med att behöva dela upp ansvaret för utbildningen på två myndigheter. 84 § förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet. Organisering och ansvar för utbildningen Besluten om geografisk indelning lämpar sig inte för ett universitet Det finns en annan uppgift som inte passar så bra in i ett universitets verksamhet. Det handlar om den mer myndighetsadministrativa uppgiften att besluta om de geografiska områden som behövs för att tillhandahålla grundutbildningen. De geografiska områdena ska vara basen för de fysiska mötena (se avsnitt 9.3.3). Områdena ska beslutas på ett sådant sätt att det säkerställer att deltagarna vid de olika myndigheterna kan träffas fysiskt. Indelningen ska dessutom utgå från myndigheternas arbetsställen, vilket ställer höga krav på kunskap om myndigheternas organisation ute i landet. Det kan också vara lämpligt att den myndighet som gör indelningen har viss kunskap om förutsättningarna vid de olika myndigheterna, så att indelningen utformas på ett sätt som underlättar erfarenhetsutbytet mellan del- tagarna. Om den myndighet som får till uppgift att göra indelningen har möjlighet att göra avvägningar utifrån vilka myndigheter som skulle ha störst utbyte av att delta i en gemensam utbildning skulle det också vara en fördel. Det skulle därför vara lämpligt att en myn- dighet som har god överblick över statsförvaltningens organisation och lokalisering ansvarar för en sådan uppgift. Universitet har mycket god erfarenhet av att ta fram och ansvara för utbildningar, men saknar den kunskap om statsförvaltningens organisering som behövs för att besluta om geografiska områden för fysiska möten. Även om denna uppgift är en del av tillhandahållandet av utbildningen bör den därför läggas på en annan myndighet än . 11.2.3Statskontoret ska vara värdmyndighet för Rådet för utbildning inom statsförvaltningen Tillitsdelegationens förslag: Rådet för utbildning inom statsför- valtningen ska inrättas som ett särskilt beslutsorgan vid Stats- kontoret. Rådet för utbildning inom statsförvaltningen ska besluta om innehållet i den gemensamma utbildningen. Statskontoret ska sedan få meddela föreskrifter om innehållet i enlighet med rådets beslut. Rådet för utbildning inom statsförvaltningen ska besluta om de geografiska områdena för de fysiska möten som ska hållas som en del av grundutbildningen inom statsförvaltningen. Organisering och ansvar för utbildningen Skälen för Tillitsdelegationens förslag Tillitsdelegationen har övervägt två alternativ Tillitsdelegationens förslag om att ett stort universitet ska tillhanda- hålla den gemensamma utbildningen innebär att vissa uppgifter som rör administrationen av utbildningen behöver förläggas till en annan myndighet, en värdmyndighet. Tillitsdelegationen har framför allt övervägt två alternativ när det gäller valet av värdmyndighet. Det ena är Kammarkollegiet och det andra är Statskontoret. Den myndighet som ska vara värdmyndighet för Rådet för utbild- ning inom statsförvaltningen ska sköta administrativa uppgifter åt rådet och meddela föreskrifter om utbildningens innehåll i enlighet med de beslut som rådet fattar. Det gäller både grundutbildningen och fortbildningen. behöver till exempel kunna bidra med underlag till rådets beslut och bistå rådet på andra sätt vid beslutsfattandet. Det gäller såväl vid beslut om utbildningens inne- håll som vid andra beslut som rådet har fått i uppgift att fatta. Kammarkollegiet har föreskriftsrätt och vana av att hantera beslutsorgan bör ha förutsättningar för att administrera ett sär- skilt beslutsorgan och kompetens för att utfärda föreskrifter om utbildningens innehåll i enlighet med de beslut som rådet fattar. I detta avseende är Kammarkollegiet sannolikt det bästa valet, efter- som myndigheten har erfarenhet av att hantera särskilda besluts- organ, har föreskriftsrätt och vana av att utfärda föreskrifter. Med Kammarkollegiet som värdmyndighet skulle ansvarsfördelningen bli tydlig mellan , som tar fram och tillhandahåller utbild- ningen, och Kammarkollegiet, som inrymmer rådet. Däremot bedö- mer Tillitsdelegationen att uppgifterna att bidra med underlag inför de beslut som Rådet för utbildning inom statsförvaltningen fattar, inte passar lika väl in i Kammarkollegiets uppdrag. Kammarkollegiet har i första hand till uppgift att tillhandahålla service inom det stat- liga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, Organisering och ansvar för utbildningen riskhantering och administration.9 Uppgiften att bidra med underlag inför rådets beslut kräver bredare kunskap om statsförvaltningens funktionssätt, organisation och lokalisering. En annan nackdel med Kammarkollegiet som alternativ är risken för att ansvaret för att ta fram kunskap om den offentliga förvalt- ningen splittras ytterligare. Denna kunskap är uppdelad på flera olika myndigheter och riskerar att splittras ännu mer om en extra aktör, Kammarkollegiet, får ett ansvar på området. Statskontorets kompetens om den offentliga förvaltningen kan tillvaratas Ett annat alternativ är att regeringen ger Statskontoret i uppdrag att vara värdmyndighet för Rådet för utbildning inom statsförvaltningen. Det alternativet innebär att rådet inryms i en myndighet som har hög kompetens om den offentliga förvaltningens funktionssätt. Stats- kontoret har också till uppgift att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten.10 Statskontoret kan därigenom bi- dra med kvalificerade underlag inför rådets beslut om den gemen- samma utbildningens innehåll. Det skapar goda förutsättningar för rådet att fatta välgrundade beslut i denna del. Statskontoret sammanställer öppna data om den offent- liga sektorns omfattning och organisation i . Det innebär att Statskontoret har goda kunskaper om hur myndigheterna i landet är organiserade. Statskontoret har även övergripande kunskap om förut- sättningarna vid de olika förvaltningsmyndigheterna och domstol- arna. Dessa erfarenheter är värdefulla att ta tillvara i besluten om den geografiska indelning som behövs för de fysiska mötena i grund- utbildningen. Det är en uppgift som behöver ges till någon annan myndighet än . Därmed skulle Statskontorets kunskaper kunna komma till nytta i utbildningen. De uppgifter som följer av att vara värdmyndighet, bland annat att bidra med underlag till rådets beslut, ligger enligt Tillitsdelegationens bedömning i linje med den uppgift om god förvaltningskultur som Statskontoret redan har. Ytterligare ett skäl till att Statskontoret bör ha en roll i den gemensamma utbildningen är att det är den myndighet som chefer och medarbetare oftast föreslår som ansvarig myndighet i Tillits- 91 § förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet. 101 c § förordningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret. Organisering och ansvar för utbildningen delegationens olika möten och dialoger med myndighetsföreträdare. Statskontorets nuvarande uppdrag om god förvaltningskultur och att myndigheten uppfattas som relativt neutral har ofta angetts som anledningar. Statskontoret saknar visserligen rätten att meddela föreskrifter och den administrativa vanan av att hantera särskilda beslutsorgan, vilket talar mot Statskontoret som värdmyndighet. är admi- nistrationen av ett beslutsorgan en något mindre uppgift som myn- digheten med tiden kan lära sig att hantera. Statskontoret kan också tillföras både rätten att meddela föreskrifter och kompetensen för detta arbete. Statskontoret bör vara värdmyndighet och meddela föreskrifter Sammantaget medger båda alternativen Kammarkollegiet och Stats- kontoret en tydlig ansvarsfördelning mellan , Rådet för utbildning inom statsförvaltningen och värdmyndigheten. Tillits- delegationen bedömer dock att fördelarna med att tillvarata Stats- kontorets kompetens om den offentliga förvaltningens funktions- sätt överväger nackdelarna med att Statskontoret saknar vanan av att administrera ett särskilt beslutsorgan och att utfärda föreskrifter. I en lösning med Kammarkollegiet som värdmyndighet för Rådet för utbildning inom statsförvaltningen kommer inte kompetensen om den offentliga förvaltningens funktionssätt att tas tillvara på samma sätt i de beslut som rådet ska fatta om den gemensamma utbildningen. Till detta kommer att det är ett värde i sig att hålla samman kunskapen om den offentliga förvaltningen, som är uppdelad på flera olika myndigheter. Det finns en risk för att denna kompetens splittras ytterligare om ännu en aktör, Kammar- kollegiet, får ett ansvar på detta område. Tillitsdelegationen föreslår därför att Rådet för utbildning inom statsförvaltningen ska inrättas som ett särskilt beslutsorgan vid Statskontoret. Skälen till att rådet ska besluta om utbildningens innehåll framgår av avsnitt 7.4.2. Besluten om utbildningens innehåll styr hela utbild- ningen. Dessa beslut bör komma till uttryck i föreskrifter. Före- skrifterna bör meddelas av en myndighet med stöd av ett norm- givningsbemyndigande. Uppgiften att vara värdmyndighet för rådet och uppgiften att meddela föreskrifter i enlighet med rådets beslut hör Organisering och ansvar för utbildningen I och med att Rådet för utbildning inom statsförvaltningen ska inrättas vid Statskontoret bör uppgiften att meddela föreskrifter om innehållet i den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen ligga på Statskontoret. Rådet bör besluta om geografiska områden Tillitsdelegationen har i avsnitt 11.2.2 bedömt att uppgiften att be- sluta om geografiska områden för de fysiska möten som ska hållas som en del av grundutbildningen bör ges till någon annan myndighet än . Det beror på att universitet saknar den erfarenhet av statsförvaltningen som behövs för att fatta sådana beslut. Stats- kontoret är däremot en myndighet som har god överblick över stats- förvaltningens organisation och lokalisering. Tillitsdelegationen före- slår därför att uppgiften att fatta beslut om den geografiska indelningen som behövs för de fysiska mötena hanteras inom ramen för Stats- kontorets verksamhet. När det gäller frågan om i vilken samman- sättning besluten ska fattas är det lämpligt att alla beslut om den gemensamma utbildningen fattas på ett enhetligt sätt. Det är därför lämpligt att besluten om de geografiska områdena, på samma sätt som besluten om den gemensamma utbildningens innehåll, fattas av rådet. Statskontoret får uppgifterna och rådet fattar besluten Skälen till att uppgifterna att meddela föreskrifter om utbildningens innehåll och att besluta om geografiska områden inte läggs direkt på Rådet för utbildning inom statsförvaltningen är flera. En anledning är att det endast är myndigheter som får meddela föreskrifter. Rådet är i formellt hänseende inte en myndighet, utan en del av myndig- heten Statskontoret. Föreskrifterna får meddelas med stöd av ett normgivningsbemyndigande som finns i den föreslagna lagen. Be- myndiganden utformas i normala fall på ett sådant sätt att de avser regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Så är även fallet i den föreslagna lagen. I och med att rådet inte är en egen myndighet måste föreskriftsrätten läggas på Statskontoret. Uppgif- ten att besluta om de geografiska områden som behövs för de fysiska mötena är en del av att tillhandahålla utbildningen. Det är enligt den föreslagna lagen den eller de myndigheter som regeringen bestäm- Organisering och ansvar för utbildningen mer som ska sköta tillhandahållandet. I och med att rådet inte är en egen myndighet kan inte heller den uppgiften läggas direkt på rådet. Genom föreslagna ändringar i förordningen (2007:827) med instruk- tion för Statskontoret regleras sedan i vilken sammansättning som besluten ska fattas. Där framgår att besluten ska fattas av rådet. 11.2.4Ansvarsfördelningen mellan , Statskontoret och rådet Tillitsdelegationens bedömning: Ansvarsfördelningen mellan uni- versitetet, Statskontoret och Rådet för utbildning inom statsför- valtningen måste vara tydlig. Även om ansvarsfördelningen är tydlig behöver det finnas samverkan mellan Statskontoret och . Skälen för Tillitsdelegationens bedömning Ansvarsfördelningen bör vara tydlig Tillitsdelegationens förslag innebär en tydlig ansvarsfördelning mellan och Statskontoret. ska ansvara för att ta fram och tillhandahålla grundutbildningen samt utse och utbilda handledare. Statskontoret ska vara värdmyndighet för Rådet för utbildning inom statsförvaltningen. Det innebär att Statskontoret ska administrera rådet, bidra med underlag inför rådets beslut och meddela föreskrifter. Rådet ska i sin tur fatta beslut om både grund- utbildningens och fortbildningens innehåll och om geografiska områ- den för grundutbildningens fysiska möten. Eftersom rådet inte är en egen myndighet, utan en del av värdmyndigheten, får det ankomma på Statskontoret att meddela föreskrifter om utbildningens innehåll utifrån hur rådet har beslutat. I tabell 18 illustreras den nu beskrivna ansvarsfördelningen mellan universitet, Statskontoret och rådet. Där anges vilket ansvar de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna ska ha, se avsnitt 8.3. Organisering och ansvar för utbildningen Tabell 18 Ansvarsfördelningen mellan Rådet för utbildning inom statsförvaltningen, Statskontoret, samt de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna Besluta om innehållet i den gemensamma Rådet för utbildning inom statsförvaltningen utbildningen inom statsförvaltningen. Besluta om geografiska områden för Rådet för utbildning inom statsförvaltningen grundutbildningens fysiska möten. Meddela föreskrifter om utbildningens Bidra med underlag inför rådets beslut. Sköta administrativa uppgifter åt rådet. Ta fram och genomföra den gemensamma grundutbildningen inom statsförvaltningen. Förvalta och utveckla utbildningens Utse och utbilda handledare. Medge undantag från skyldigheten att delta i grundutbildningen. Ta fram utbildningsmaterial för Ett delat ansvar kräver samverkan Tillitsdelegationen vill betona att även om ansvarsfördelningen mellan och Statskontoret är tydlig, innebär denna lösning att myndigheterna behöver utveckla ett gott samarbete för att garantera att den gemensamma utbildningen håller hög kvalitet. Som ansvarig för att genomföra utbildningen behöver också ta till- vara den kompetens och de erfarenheter av att bedriva utbildning för de som arbetar i den offentliga förvaltningen som finns hos andra aktörer. Tillitsdelegationen har pekat på det i avsnitt 11.2.1. 12Utbildningens införande och finansiering 12.1Grundutbildningen behöver införas stegvis