sou · H8B327 · 2020-05-08 00:00:00 — Minoriteternas möjligheter enligt delmålet bör syfta på förhållan- den utanför gruppen, det vill säga inom staten, kommuner och regioner och i samhällslivet i stort. I förhållande till det allmänna ska minoriteterna ha möjlighet att påverka beslut. Det handlar inte enbart om att det allmänna tillhanda- håller lämpliga former för inflytande som minoriteterna kan utnyttja. Om det ska vara möjligt för minoriteterna att påverka behöver det allmänna även bland annat identifiera ett handlingsutrymme för egen del och ha en öppenhet för att låta sig påverkas. I förhållande till samhällslivet i stort ska minoriteterna ha likvärdiga möjligheter att delta som majoritetsbefolkningen. Det skulle kunna handla exem- pelvis om socioekonomiska frågor som tillgång till bostads- och arbets- marknaden eller hälso- och sjukvård, eller deltagande i massmedia. Detta är i linje med vad rådgivande kommitté för ram- konventionen anfört i sin tematiska kommentar om effektivt del- tagande enligt artikel 15 (se , 2008, p. 24 respektive p. När det gäller påverkan på det allmännas beslut bör i princip krä- vas att offentliga aktörer handlar annorlunda än de skulle gjort om minoriteterna inte utövat något inflytande. Delmålet tar emellertid sikte på möjligheter att påverka – inte vetorätt. På en aggregerad nivå får den utsträckning i vilken beslut påverkas ses som en viktig indika- tion på om det finns möjligheter att påverka. Utredningens bedömning ligger i linje med vad den rådgivande kommittén anfört i nämnda tematiska kommentar. Kommittén konstaterade bland annat att det inte räcker att konventionsstater gör det formellt möjligt för personer som tillhör nationella minori- teter att delta. Staterna bör även se till att minoriteternas deltagande innebär ett betydande inflytande på beslut och att det så långt det är möjligt finns ett delat ansvar för beslut som fattas (, 2008, p. Kommittén konstaterade vidare att det kan vara en utmaning för representanter för nationella minoriteter att effektivt delta i besluts- fattande. Det krävs att tid och pengar avsätts, inte bara för del- tagandet utan även för att försöka spegla de olika åsikterna hos per- sonerna som tillhör deras nationella minoritet på ett korrekt sätt. Följaktligen kräver nationella minoriteter både kapacitetsuppbygg- nad och resurser för att säkerställa att deras representanter effektivt kan bidra (, 2008, p. Utredningen konstaterar vidare att minoriteternas möjlighet till påverkan enligt det föreslagna delmålet ska avse frågor som berör dem. Frågor – och beslut – kan vara av större eller mindre betydelse för olika minoriteter, vilket bör beaktas vid uppföljningen av detta delmål. Inflytandet kan således belysas i förhållande till olika frågors tyngd sett ur respektive minoritets synvinkel. Inflytandet kan även belysas på bredden, exempelvis geografiskt eller sett till olika sam- hällssektorer. Frågan om påverkan kan även ses ur ett kortsiktigt respektive långsiktigt perspektiv. Med det kortsiktiga perspektivet avses att påverkan sker i förhållande till ett nära förestående beslut. Med det långsiktiga perspektivet avses att minoritetens inflytande leder till att det allmänna får en ökad förståelse för och kunskap om minoritetens situation vilket leder till att man vid senare beslut agerar annorlunda. Barn och unga som tillhör de nationella minoriteterna ska enligt det föreslagna delmålet ha möjligheter att påverka anpassade till sina förutsättningar. I artikel 30 i anges att ett barn som tillhör en etnisk, religiös eller språklig minoritet eller en ur- befolkning inte ska förvägras rätten att tillsammans med andra med- lemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till eller utöva sin religion eller att använda sitt eget språk. I förarbetena till de senaste ändringarna i minoritetslagen anfördes bland annat att för att utvecklingen av barns kulturella identitet och minoritetsspråk ska kunna beaktas särskilt vid beslutsfattandet i minoritetspolitiska frågor som kan komma att påverka dem, framstår det som avgörande att de har inflytande i sådana frågor (prop. 2017/18:199, s. 45). Vidare an- fördes att myndigheterna bland annat behöver ta hänsyn till att barn och unga i mindre utsträckning än tidigare är organiserade genom föreningar och därför överväga alternativ till de sedvanliga formerna för samråd (a. prop. s. 93 f.). Uppföljningen av barns och ungas in- flytande bör således ta sikte såväl på i vilken utsträckning de alls har möjlighet till inflytande som i vilken utsträckning möjligheterna är anpassade till deras förutsättningar. Delmål 3: Kulturell identitet Det tredje delmålet bör vara att personer som tillhör de nationella minoriteterna ska ha möjlighet att tillägna sig, använda och utveckla sitt minoritetsspråk, bevara, utveckla och ha tillgång till sitt kultur- arv samt i övrigt tillägna sig och utveckla sin kulturella identitet. Det föreslagna delmålet utgör ett förtydligande av en del av det som ingår i det nuvarande delområdet språk och kulturell identitet. Det knyter även an bland annat till första punkten i artikel fem i ramkonventionen enligt vilken parterna åtar sig att främja de förut- sättningar som är nödvändiga för att personer som tillhör nationella minoriteter ska kunna bibehålla och utveckla sin kultur och bevara de väsentliga beståndsdelarna av sin identitet, nämligen religion, språk, traditioner och kulturarv. Delmålet är även kopplat till föl- jande led i det övergripande målet för politikområdet: att stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande. Eftersom del- målet tar sikte på fler aspekter av den kulturella identiteten än språk- kunskaper skulle det även kunna knytas till ledet att skydda minori- teterna enligt det övergripande målet. Delmålet tar sikte på hur möjligheterna ser ut ur minoritetsper- sonernas synvinkel. Ur de nationella minoriteternas perspektiv kan minoritetsspråket utgöra en av flera möjliga delar i en kulturell iden- titet. Behovet av att lära sig språket och synen på språket varierar mellan och inom grupperna. Språket kan inte heller helt frikopplas från andra delar av identiteten. Bland annat kan språket ses som en viktig bärare av kulturella värden. Andra viktiga delar kan vara reli- gion, traditioner och kulturarv. Uppföljningen av detta delområde bör ta sikte på hur tillgången ser ut ur den enskildes perspektiv när det gäller möjligheterna att tillägna sig och utveckla de olika delarna av den kulturella identi- teten. Exempel på vad som kan följas upp är möjligheter för enskilda att studera och använda sitt minoritetsspråk på olika nivåer och i olika sammanhang, tillgång till kulturutbud och möjligheter att ut- öva kulturaktiviteter. Det behöver även beaktas att den kulturella identiteten i stor utsträckning skapas i samspel med gruppen. Man behöver även beakta att de nationella minoriteternas kulturer, och därmed också den kulturella identiteten, skiljer sig åt från grupp till grupp. Frågan om hur behovet ser ut för en viss minoritet måste besvaras i samråd med företrädare för den minoriteten. Man bör i sammanhanget även beakta språkpolitikens fjärde mål. Alla ska ha rätt till språk: att utveckla och tillägna sig svenska språ- ket, att utveckla och bruka det egna modersmålet och nationella minoritetsspråket och att få möjlighet att lära sig främmande språk. Delmål 4: Levande minoritetsspråk Det fjärde delmålet bör vara att de nationella minoritetsspråken ska bevaras och utvecklas som levande språk i . Det föreslagna delmålet är ett förtydligande av en del av det som omfattas av det nuvarande delområdet språk och kulturell identitet. Det knyter även an till åtaganden enligt språkstadgan. Stad- gans skyddsobjekt är språken som sådana, till skillnad från ramkon- ventionen som avser rättigheter för personer som tillhör minoriteterna. Det föreslagna delmålet kopplar till följande led i det övergripande målet för politikområdet: att stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande. Målet är delvis överlappande med det föreslagna delmål 3. Efter- som ett språk kan hållas levande exempelvis genom att även andra personer än de som tillhör nationella minoriteter lär sig det, bör det emellertid finnas ett särskilt delmål för språken. Uppföljningen av föregående delmål tar sikte på möjligheten att få tillgång till minori- tetsspråket, som en del i en kulturell identitet, sett ur enskilda mino- ritetspersoners synvinkel. Uppföljningen av detta delmål bör ta sikte på förhållanden på samhällsnivå. I viss utsträckning bör samma upp- gifter kunna användas i uppföljningen av båda delmålen, även om de kan behöva presenteras och analyseras på olika sätt. Nyckelmeningen är ”levande språk”. Utredningen om en stärkt minoritetspolitik behandlade frågor om data om minoritetsspråken i sitt slutbetänkande och diskuterade bland annat kriterier och indi- katorer för ett levande språk. Utredningen anförde bland annat att frågan om minoritetsspråkets roll och definitionen av vad som är ett levande språk behöver besvaras i samråd med representanter för språ- kets talare (SOU 2017:88, s. 167 ff.). En slutsats som kan dras av diskussionen i betänkandet är att uppföljningen av minoritetssprå- kens tillstånd kan behöva anpassas till de olika språkens situation. För samiskans del bör även noteras att det ingår i upp- drag att leda och fastställa mål för det samiska språkarbetet. Ett särskilt delmål som avser jämlikhet bör inte införas Utredningen har övervägt att föreslå ett särskilt delmål om jämlikhet innebärande att personer som tillhör de nationella minoriteterna ska ha likvärdiga möjligheter i livet som personer som tillhör majoritets- befolkningen. Ett sådant delmål skulle kunna ses som ett förtyd- ligande av en del av det som omfattas av det nuvarande delområdet diskriminering och utsatthet. Det skulle även knyta an till ledet att ge skydd för de nationella minoriteterna i det övergripande politiska målet, liksom till andra punkten i artikel 4 i ramkonventionen som avser särskilda åtgärder för att uppnå fullständig och effektiv jämlik- het. Målet skulle därtill stämma överens med det övergripande målet för strategin för romsk inkludering: att en rom som fyller 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den som är icke-rom. Att minoriteterna ska ha lika rättigheter och möjligheter, inte enbart formellt utan även i praktiken, kan emellertid sägas vara ett övergripande syfte med flertalet åtgärder som vidtas inom minoritets- politiken. Insatser för att uppnå de tre första delmål som utredningen föreslagit ovan skulle kunna ses som olika sätt att jämna ut struk- turella skillnader mellan minoriteten och majoriteten som annars skulle leda till ojämlikhet i praktiken (det fjärde delmålet tar sikte på att skydda språken som sådana). Det är komplicerat att formulera ett minoritetspolitiskt delmål som tar sikte på jämlikhet generellt och som kan fungera i ett uppföljningsarbete. manvägd bedömning anser utredningen att ett särskilt delmål som avser jämlikhet inte bör införas. Bedömningen hindrar inte att man i uppföljningen av minoritetspolitiken belyser olika jämlikhetsaspek- ter, exempelvis i förhållande till delmålen. Förslag: Regeringen ska utveckla och använda sig av en särskild styrstrategi i sin myndighetsstyrning – minoritetspolitisk integrering. Strategin ska innebära att utvalda myndigheter vid behov ges i uppdrag att arbeta med att långsiktigt integrera ett minoritets- perspektiv i det ordinarie beslutsfattandet inom organisationen i syfte att bättre bidra till minoritetspolitikens mål. I strategin ska ingå att uppföljningsmyndigheterna tillhandahåller rådgivning och utvecklar metodstöd för arbetet med integrering. Utredningens uppdrag innebär att föreslå hur ansvaret för samord- ning, utveckling och uppföljning av minoritetspolitiken ska organi- seras. Det är som utredningen framhållit inte möjligt att skilja frågan om uppföljning från frågan om regeringens styrning. Uppföljningsmyndigheternas uppdrag och ansvar i förhållande till andra myndigheter måste bedömas i förhållande till hur regeringens styrning går till. Utredningen ser en möjlighet till synergieffekter om regeringens styrning utvecklas och sammankopplas tydligare med upp- följningsmyndigheternas uppdrag. Regeringen har i flera omgångar uttalat en ambition att de natio- nella minoriteternas rättigheter ska integreras i berörda sektorer. Senast gjorde regeringen bedömningen att de nationella minoriteternas rättigheter bör vara en integrerad del av den offentliga verksamheten inom berörda sektorer (prop. 2017/18:199, s. 28). Reger- ingen har i uppdrag till olika statliga myndigheter angett att myndigheterna ska analysera sin verksamhet utifrån minoritets- politikens mål och delområden, redovisa externa och interna insatser utifrån dem och liknande övergripande formuleringar. I uppdragen har det sällan ingått en uttalad roll för uppföljningsmyndigheterna och styrningen har inte heller uttalat tagit sikte på en integrering. Utredningen anser att det finns viktiga lärdomar att dra från ett annat tvärsektoriellt politikområde: jämställdhetspolitiken. det området har jämställdhetsintegrering varit reger- ingens huvudsakliga strategi för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen, kombinerat med särskilda åtgärder. Jämställdhetsintegrering utgår från insikten om att jämställdhet skapas där resurser fördelas, beslut fattas och normer skapas. Jämställdhetsintegrering innebär att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet (skr. 2016/17:10). Jämställdhetsintegrering är inte en metod i sig utan en över- gripande strategi som syftar till att nå de jämställdhetspolitiska målen. I arbetet med jämställdhetsintegrering av olika verksamheter kan en mängd metoder användas (, 2019). Sådana metoder finns bland annat samlade på webbplatsen jamstall.nu. Jämställdhetsintegrering har med utgångspunkt i olika styrdoku- ment bedrivits internt inom (se skr. 2017/17:10, s. 46). Regeringen har även inom programmen JämStöd (2005–2007), Jämi (2008–2010) och JiM (2013–2018) på olika sätt verkat för att myn- digheterna ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten. JiM-programmet har bestått av två delar: dels uppdrag till de del- tagande myndigheterna att utveckla sitt arbete med jämställdhets- integrering, dels uppdrag till en nationell stödfunktion1 att stödja myn- digheterna i deras arbete med jämställdhetsintegrering. Målet är att de myndigheter som deltar ska utveckla sin verksamhet så att den bättre bidrar till att nå de jämställdhetspolitiska målen. JiM foku- serar därmed på myndigheternas externa verksamhet, det vill säga den verksamhet som vänder sig till myndigheternas målgrupper (Stats- kontoret, 2019, s. 12). Utredningen konstaterar visserligen att jämställdhetsområdet har helt andra förutsättningar än minoritetspolitiken, bland annat när det gäller ekonomiska resurser och politisk tyngd. Utredningen anser emellertid att regeringen, med förebild i arbetet med jämställd- hetsintegrering, bör utveckla och använda sig av en liknande strategi för minoritetspolitiken – minoritetspolitisk integrering. Strategin får anpassas till minoritetspolitikens förutsättningar. En sådan stra- tegi kan utgöra ett led i en mer strategisk, systematisk och långsiktig styrning av minoritetspolitiken, och ett verktyg för att förverkliga 1Inledningsvis vid och Jämställdhets- myndigheten. regeringens strävan att integrera de nationella minoriteternas rättig- heter i den offentliga verksamheten inom berörda sektorer. Strategin bör innebära att utvalda myndigheter vid behov ges i uppdrag att arbeta med att långsiktigt integrera ett minoritetsper- spektiv i det ordinarie beslutsfattandet inom organisationen i syfte att bättre bidra till minoritetspolitikens mål. I strategin bör ingå att uppföljningsmyndigheterna tillhandahåller rådgivning och utvecklar metodstöd för arbetet med integrering. Minoritetspolitisk integrer- ing bör ses som ett särskilt verktyg i styrningen, uppföljningen och samordningen av minoritetspolitiken. 8.3Organisering av det nationella samordnings- och uppföljningsuppdraget Utredningen har kommit fram till att samordnings- och uppföljnings- uppdraget för samtliga minoriteter och minoritetsspråk behöver för- tydligas och tillskjutas mer resurser. I detta avsnitt behandlar ut- redningen samordnings- och uppföljningsuppdraget rörande de judiska, romska, sverigefinska och tornedalska minoriteterna och de natio- nella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli och chib. Utredningen tar ställning om uppdraget bör vara kvar hos Länssty- relsen i eller flyttas till en ny eller befintlig myndig- het. Innan utredningen går igenom alternativen finns det anledning att redovisa några utgångspunkter för bedömningen. Det fortsatta arbetet ställer andra krav än tidigare Regeringen har aviserat en nystart för minoritetspolitiken som inne- bär att politikområdet ska ges högre prioritet (skr. 2017/18:282). Det innebär en höjd ambitionsnivå för det offentliga som ställer högre krav på uppföljningsmyndigheten. arbete utgör en strategisk resurs och ett centralt verktyg för regeringens fortsatta förverkligande av minoritetspolitiken. Som utredningen konstaterar i avsnitt 6.6 innebär det bland annat att uppföljnings- myndigheten i högre utsträckning ska bistå regeringen med bered- ningsunderlag i form av analyser och problembeskrivningar. För att åstadkomma en ändamålsenlig och effektiv styrning av minoritetspolitiken, kommer det att krävas tydligare myndighets- styrning från regeringen och sektorsövergripande samordning mellan myndigheter. Regeringen har i utredningens direktiv betonat vikten av att den ansvariga uppföljningsmyndighetens ledning arbetar mer strategiskt och långsiktigt med uppdraget för att nå varaktiga resul- tat i minoritetspolitiken (utgångspunkt 5). Ett rättighetsbaserat arbets- sätt förutsätter en nära dialog med de nationella minoriteterna och att det finns ett ömsesidigt förtroende. Det kommer att behövas en rad olika kompetenser för att uppfölj- ningsmyndigheten ska klara av uppdraget och uppnå den ambitions- höjning i arbetet som regeringen eftersträvar. I utredningens direk- tiv har regeringen pekat på att det behövs tillgång till en bred generell kompetens och specialistkompetens på flera områden. Utredningen har bland annat identifierat följande kompetens- och kunskapsbehov. Det kommer att behövas fördjupad kunskap och förståelse för de judiska, romska, sverigefinska och tornedalska minoriteterna, deras historia, kulturer, traditioner och frågor som är viktiga för mino- riteternas identitet. Kultur- och minoritetsspråkskompetens behövs för att kunna bevaka frågor och utforma information till de natio- nella minoriteterna samt bemöta minoritetsföreträdare och enskilda och besvara frågor på ett bra sätt. Kunskap om mänskliga rättigheter, konventionsåtaganden rörande nationella minoriteter och rättighetsbaserat arbete är också viktigt, liksom juridisk kompetens i fråga om tolkning av minoritets- lagen och annan lagstiftning som berör de nationella minoriteterna. I likhet med andra myndigheter behöver uppföljningsmyndig- heten besitta förmåga att självständigt tolka uppdraget och utforma insatser utifrån och regeringens intentioner. Myndig- heten behöver också hålla sig kontinuerligt uppdaterad inom utveck- lingen på en rad olika områden som rör de nationella minoriteterna, vara lyhörd för signaler från kommuner, regioner och de nationella minoriteterna och göra bedömningar av hur utvecklingen lever upp till intentionerna i minoritetspolitiken. Uppkomna hinder behöver analyseras och myndigheten bör göra en bedömning av möjliga åtgärder. Det kan handla om strukturella hinder som kräver en bre- dare dialog med olika samhällsaktörer. Uppdraget kräver därför bred kunskap om olika samhällssektorer och olika myndigheters ansvar, goda kontakter med ansvariga myndigheter och en analytisk för- måga för att kunna bedöma vilka typer av insatser och styrmedel som skulle kunna förändra situationen. behöver kvalificerad utredningskom- petens, inklusive metodkunskaper för utvärdering och uppföljning, både för egna utredningar men också för att kunna göra kvalificerade beställningar av bland annat fördjupade analyser inom området. Myn- digheten behöver sammantaget kompetens och kunskap för att både utarbeta och beställa rapporter, skrivelser och annat berednings- underlag till regeringens fortsatta styrning av politikområdet. behöver också ha grundläggande kun- skaper om kommunala och regionala beslutsprocesser, arbetssätt och förutsättningar, bland annat för att kunna utforma lämpliga främ- jande- och samordningsinsatser för kommuner och regioner, liksom för statliga myndigheter, för att driva genomförandearbetet framåt. Främjandeinsatserna måste utgå från en grundlig analys av faktiska behov och syfta till att underlätta arbetet i kommuner och regioner och bidra till att statliga resurser används effektivt och ändamålsenligt. i har arbetat med uppdraget och har upparbetat kunskaper, arbetssätt och rutiner i minoritets- arbetet. har också utvecklat samarbetet med Same- tinget i det gemensamma uppdraget. Det finns en förförståelse för uppdraget på myndigheten och kontakter har etablerats med offent- liga aktörer. Myndigheten har utvecklade samrådsformer med före- trädare för de nationella minoriteterna. Kompetens av betydelse för minoritetsuppdraget För att klara det fortsatta uppdraget skulle i behöva stärka sitt arbete med bland annat analytisk utredarkom- petens, språk- och kulturkompetens och juridisk kompetens. Förut- sättningarna för att kunna prioritera minoritetsfrågorna på lednings- nivå skulle också behöva förbättras. i har en omfattande verksamhet och det minoritetspolitiska uppdraget hanteras huvudsakligen på enhets- nivå. Denna lösning innebär stora organisatoriska utmaningar i den strategiska styrningen och ledningen då uppdraget och utformningen av arbetet inte är förlagt på ledningsnivå utan på operativ nivå långt ner i organisationen. Detta är i sig inget specifikt för som myndighet, men det innebär en svårighet i styrningen av ett mindre politikområde som hanteras av en myndighet med en rad omfattande uppdrag och ansvarsområden. Den genomförda omorganisationen på i innebär ingen förändring sett till de organisatoriska utmaningarna och påverkar därmed inte utredningens bedömning i denna del. i framhåller att den ingår i olika nätverk tillsammans med andra länsstyrelser i landet och det finns etablerade samverkansformer mellan länsstyrelserna. Dessa fördelar följer av att länsstyrelserna är regionalt organiserade. Nuvarande myndighetslösning inom minoritetspolitiken innebär stora utmaningar för regeringens styrning. Utmaningarna rör dels regeringens styrning av i , dels myn- dighetens sätt att tolka och utföra det minoritetspolitiska uppfölj- ningsuppdraget. Problematiken som framkommit handlar i hög ut- sträckning om otydlig myndighetsstyrning från regeringen, brister i strategisk styrning och ledning inom myndigheten, organisatoriska förutsättningar, bristande resurser och att vissa kompetenser för upp- draget saknats vilket försvårat genomförandet. Dialogen med regeringen sker i huvudsak på enhetsnivå och inte med myndighetens ledning som har det yttersta ansvaret för upp- draget. Den bredare myndighetsdialogen med länsstyrelsernas led- ningar sker i särskild ordning och leds av , utan medverkan från enskilda sakdepartement. I den dialogen ligger inte fokus på enskilda politikområden. Utredningen konstaterarar att regeringens möjligheter att styra ett mindre politikområde genom mycket omfattande regleringsbrev är begränsade . har granskat reger- ingens styrning av länsstyrelserna. I rapporten – reger- ingens styrning av länsstyrelserna, RiR 2019:2, som publicerades , konstaterar att det finns stora utmaningar i regeringens styrning av länsstyrelserna generellt.