sou · H8B310 · 2020-02-28 00:00:00 — Målet är även att stödfunktionen ska kunna tillhandahålla special- anpassade utbildningar för åtgärdssamordnare, främja erfarenhets- utbyten och fungera som en plattform för landets åtgärdssamordnare. De synpunkter som utredningen har fått till sig från lokala pro- jekt uttrycker att lokalt åtgärdsarbete kan få hjälp och drivkraft ge- nom en central stödfunktion. Utredningens bedömning är att erfaren- hetsutbyte och kunskapsspridning mellan olika lokala projekt behö- ver underlättas för att stärka lokalt åtgärdsarbete. Utredningen före- slår därför att den centrala digitala stödfunktionen blir permanent. Uppgiften för Havs- och vattenmyndigheten att tillhandahålla en central stödfunktion för lokalt åtgärdsarbete bör inte regleras sär- skilt i myndighetsinstruktionen för Havs- och vattenmyndigheten. Uppgiften får anses rymmas inom Havs- och vattenmyndighetens allmänna uppdrag och kan tydliggöras i regleringsbrev till myndig- heten. 9.2Etappmål om enskilda avlopp Utredningens förslag: ska alla enskilda avlopp i kust- och sjönära områden vara utrustade med godkänd reningsteknik. Utredningen föreslår att regeringen beslutar om ett etappmål i miljömålssystemet i syfte att minska näringsläckage från enskilda avlopp och öka åtgärdstakten. Detta etappmål ska ses som steg på vägen att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Det föreslagna etappmålet knyter även an till generationsmålet. Ansvarig myndighet för detta etappmål föreslås vara Havs- och vattenmyndigheten. Etappmålet ska innebära att: •insatser stimuleras för att öka åtgärdstakten för de enskilda avlopp som inte uppfyller lagstadgade krav •uppföljning av åtgärdstakten för enskilda avlopp stimuleras •de kommuner som framgångsrikt har arbetat med enskilda avlopp eller andra avloppslösningar lyfts fram som goda exempel. Med godkänd reningsteknik avses ett reningssystem som uppfyller kraven i de allmänna råd som Havs- och vattenmyndigheten med- delat för små avlopp.3 För de kust- och sjönära enskilda avloppen krävs att reningstekniken dels uppfyller de grundläggande kraven, dels uppfyller kraven på hög miljöskyddsnivå enligt de allmänna råden.4 Det senare kravet innebär att avloppsanordningen kan för- väntas uppnå minst 90 procents reduktion av fosfor och 50 procents reduktion av kväve. Det befintliga styrmedel som knyter an till detta etappmål är förbudet i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att släppa ut orenat avloppsvatten från vattentoalett till vattenområde. Det är särskilt viktigt att avloppsvatten i kust- och sjönära områden har fungerande reningsteknik. Detta gäller de kust- och sjönära om- råden som har en övergödningsproblematik och där små avlopp har en betydande påverkan. I dessa områden är miljön ofta hårt belastad av flera utsläppskällor och retentionen i landskapet ofta dålig. Detta beror på att den karga miljön kring t.ex. fritidsfastigheter i skär- gården inte har lika bra förutsättningar för markretention av näring som exempelvis inlandsmiljön. Dessutom är många fritidsfastigheter i kust- och sjönära områden belägna nära vattnet. Utöver de lagkrav på enskilda avlopp som redan gäller föreslår utredningen nya och förstärkta styrmedel som knyter an till detta etappmål. Utredningen föreslår att kommunernas roll i övergödnings- arbetet bör stärkas och bli tydligare. Vidare förväntas kommunernas tillsyn av de enskilda avloppen öka och därmed även åtgärdstakten, bl.a. på grund av våra förslag men även mot bakgrund av de förslag som presenterades av Utredningen hållbara vattentjänster.5 sammanfaller med målåren för våra övriga förslag till etappmål. Det är ett ambitiöst mål men möjligt att nå. 3Havs- och vattenmyndighetens allmänna råd (HVMFS 2016:17) om små avloppsanläggningar för hushållsspillvatten. 4En bedömning av skyddsnivå görs dock i varje enskilt fall. 5SOU 2018:34 Vägar till hållbara vattentjänster, se vidare om dessa förslag i kapitel 4. 9.3Jordbruk, våtmarker, strandskydd och biotopskydd I detta avsnitt presenteras utredningens förslag som berör jord- bruket. Det handlar om etappmål för en effektivare användning av stallgödsel, etappmål för att öka arealen våtmarker samt undantag från regler om strandskydd och biotopskydd för våtmarker och dammar som har anlagts med huvudsakligt syfte att minska närings- belastningen på den lokala vattenmiljön. Utredningens förslag: Minska andelen mineralgödsel av den totala gödselanvändningen till 2030. Utredningen föreslår att regeringen beslutar om ett etappmål i miljö- målssystemet i syfte att minska mineralgödselanvändningen i jord- bruket. Detta etappmål ska ses som steg på vägen att nå miljökvali- tetsmålet Ingen övergödning. Det föreslagna etappmålet knyter även an till generationsmålet. Ansvarig myndighet för detta etappmål föreslås vara Jordbruks- verket. •att andelen stallgödsel av den totala gödselanvändningen ökar •att andelen mineralgödsel av den totala gödselanvändningen minskar •ett steg på vägen mot att gödselanvändningen inom jordbruket blir mer kretsloppsbaserad. Det styrmedel som finns inom jordbrukssektorn och som riktas mot gödselanvändning och gödselhantering är främst EU:s nitrat- direktiv. Nitratdirektivet är genomfört i svensk rätt genom förord- ning om miljöhänsyn i jordbruket och föreskrif- ter. I kapitel 6 och 7 har dessa styrmedel beskrivits närmare. den rättsliga styrningen finns en begränsning av hur mycket kväve och fosfor som får tillföras åkermarken via stallgödsel.6 Det saknas däremot reglering av hur mycket kväve och fosfor som får tillföras via mineralgödsel. fanns en skatt på kväve- och kadmiuminnehållet i handelsgödsel men denna avskaffades i budgetpropositionen 2010.7 För att minska den mängd näring som ”tillförs kretsloppet” be- höver den näring som redan finns i kretsloppet återanvändas mer effektivt. Allt i syfte att uppnå ett hållbart kretslopp. Stallgödsel produceras av de djur som människan håller och näringen från stallgödsel bör så långt möjligt återföras till kretsloppet genom att den används för att odla grödor. En alltför omfattande tillförsel av mineralgödsel kan antas ha en hämmande effekt på en effektiv an- vändning av stallgödsel. Det föreslagna etappmålet ska bidra till att kretsloppsanpassa gödselanvändningen i . Etappmålet ska genomsyra myndigheters arbete med att meddela föreskrifter, vägledning och allmänna råd på området. Etappmålet ska vidare påverka den rådgivning som tillhandahålls via det statligt finansierade rådgivningsprojektet näringen. Utredningens bedömning är att etappmålet är ett av flera steg i riktning mot att minska näringsläckaget från jordbruket, att minska tillförseln av mineralgödsel och öka tillvaratagandet av stall- gödsel samt att uppnå en kretsloppsbaserad gödselanvändning. sammanfaller med målåren för våra övriga förslag till etappmål. Det är ett ambitiöst mål men möjligt att nå. 6Stallgödsel eller andra organiska gödselmedel får inte tillföras i större mängd än vad som motsvarar totalfosfor per hektar spridningsareal och år, räknat som ett genomsnitt för företagets hela spridningsareal . Inom nitratkänsliga områden får stallgödsel inte tillföras i större mängd än vad som motsvarar totalkväve per hektar spridningsareal och år. 2009/10:1. Utredningens förslag: Öka arealen våtmarker till 2030 så att det motsvarar det behov som pekas ut i vattenförvaltningen. Utredningen föreslår att regeringen beslutar om ett etappmål i miljö- målssystemet i syfte att öka arealen av våtmarker i landskapet. Detta etappmål ska ses som steg på vägen att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Etappmålet kommer även att innebära steg på vägen för att nå flera andra miljökvalitetsmål, särskilt Myllrande våt- marker och Ett rikt växt- och djurliv. Våtmarker bidrar med flera viktiga ekosystemtjänster. Det föreslagna etappmålet knyter även an till flera strecksatser i generationsmålet. Ansvarig myndighet för detta etappmål föreslås vara Naturvårds- verket. Etappmålet ska innebära att: •insatser görs för att öka näringsretentionen i landskapet genom att fler våtmarker anläggs eller restaureras •näringsbelastningen på vattenmiljön minskar •motståndskrafter mot torka i landskapet kan ökas genom att våt- markerna också kan fungera som bevattningsdammar eller att våtmarkerna anläggs så att de ökar grundvattenbildningen •de våtmarker som anläggs eller restaureras ska så långt som möj- ligt anpassas för att nå miljökvalitetsmålen Myllrande våtmarker, Ett rikt växt- och djurliv och Begränsad klimatpåverkan. Etappmålet syftar till att öka arealen våtmarker med huvudsakligt syfte att öka näringsretentionen i landskapet. Med areal våtmarker avses såväl nyanlagda som restaurerade gamla våtmarker. sammanfaller med målåren för våra övriga förslag till etappmål. Det är ett ambitiöst mål men möjligt att nå. Anledningen till att etappmålet inte anger något kvantitativt mål för arealen som ska uppnås är att målet ska vara adaptivt. Med adap- tivt menar utredningen här att arealen våtmark beror på vilka övriga fysiska åtgärder som genomförs lokalt, som t.ex. skyddszoner och fosfordammar. De styrmedel som knyter an till detta etappmål är landsbygds- programmet, och LOVA-stöden, vilka innebär att staten under vissa förutsättningar betalar ut ersättning till markägare och projekt som vill anlägga våtmarker i syfte att förbättra vattenkvali- teten. Denna utredning rekommenderar att ersättningarna inom lands- bygdsprogrammet i högre utsträckning än kommer att prövas utifrån en resultatbedömning. Ytterligare styrmedel som kommer att generera fler våtmarker är utredningens förslag på författningsändring i 7 kapitlet . Förslaget innebär ett generellt undantag från strandskyddet för våt- marker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvud- sakligt syfte att minska näringsbelastning på den lokala vattenmiljön.8 Utredningen bedömer att det generella undantaget från strandskyddet runt anlagda våtmarker kommer att bidra till att fler markägare anlägger våtmarker och dammar samt att fler ideella våtmarksprojekt genomförs. Utredningens rekommendationer om en stärkt roll för kommun- erna och lokal övergödningssamordning bör enligt utredningens be- dömning medföra att fler fysiska åtgärder genomförs, t.ex. våtmarker. 9.3.3Undantag från strandskyddet för vissa våtmarker och dammar Utredningens förslag: Ett generellt undantag från strandskyddet införs i 7 kap. 16 a § för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön. Våtmarker och dammar med vattenspegel, som är anlagda av män- niskan, omfattas av det generella strandskyddet. I kapitel 6 redogörs närmare för strandskyddsreglerna och vad de innebär för markägaren. Enligt flera organisationer, myndigheter och markägare som utredningen varit i kontakt med kan strandskyddet ha en hämmande effekt på anläggandet av nya våtmarker och dammar. Detta beror på att strandskydd uppstår runt våtmarker och dammar. Strandskyddet medför begränsningar i hur markägaren får utnyttja sin mark. 8Även förslaget om undantag från biotopskyddet för vissa våtmarker och dammar är ett styr- medel för att uppnå etappmålet. Vattenvårdsorganisationerna menar att det är negativt med strand- skydd eftersom det kan minska intresset bland markägare att anlägga våtmarker. Eftersom våtmarksanläggning är en betydande del av vatten- vårdsarbetet, framför allt i södra delarna av landet, är det proble- matiskt med faktorer som verkar negativt på möjligheterna att an- lägga våtmarker menar vattenvårdsorganisationer. Vidare menar man att strandskydd vid anlagda våtmarker inte är till nytta, vare sig för arbetet med att uppnå miljömål som Levande sjöar och vattendrag samt Ingen övergödning eller ramdirektivets mål om god vattenstatus. Problemet med strandskyddet och våtmarker har även påtalats av i . I en promemoria till förs följande fram. Markägare upplever att strandskyddsbestämmelserna är en betydande inskränkning i deras möjligheter att nyttja marken. Eftersom strand- skyddet gäller på en zon runt våtmarken berörs oftast stora ytor, som från markägares sida anses vara orimligt i förhållande till våtmarkens storlek. Det är inte heller möjligt att ge ett förhandsbesked vad gäller möjligheten att upphäva strandskyddet innan våtmarken har anlagts. Markägaren har således ingen möjlighet att, i planerings- skedet, veta om och hur strandskyddet kommer att påverka dels den egna fastigheten och dels eventuella grannars fastigheter. Vi befarar vidare att just stora våtmarksprojekt, där många markägare är inblandade och där möjligheten att upphäva strandskyddet saknas , inte kommer att kunna genomföras framöver eftersom risken är stor att någon mark- ägare motsätter sig att få strandskyddade områden på sin mark. Det är dock just de stora våtmarkerna som är allra bäst på att hålla kvar vatten i landskapet, öka den biologiska mångfalden och minska närsalthalter och detta på ett väldigt kostnadseffektivt sätt.9 Det finns således en bred uppfattning hos såväl myndigheter som markägare och naturvårdsentreprenörer att strandskydd runt nyanlagda eller restaurerade våtmarker kan utgöra ett betydande hinder för framtida vattenvårdande åtgärder. När utredningen har träffat aktörer som är verksamma inom vattenvården har samtliga efterlyst differentierade regler när det gäller strandskydd runt anlagda våtmarker. Som reglerna ser ut uppstår strandskydd runt alla sjöar och vattendrag i hela landet, oavsett om de är naturliga eller artificiella. Det finns möjlighet för länsstyrelser och kommuner att, under vissa förutsättningar, upphäva strandskyddet runt små sjöar och vatten- 9Länsstyrelsen , promemoria , dnr 521-2822-18. drag, antingen på eget initiativ eller efter ansökan. Strandskyddet kan också upphävas för större sjöar och vattendrag om det t.ex. är uppenbart att området i fråga saknar betydelse för strandskyddets syften. Det finns även möjlighet att få dispens från de förbud som gäller inom strandskyddat område, om vissa särskilda skäl är upp- fyllda.10 Nackdelen med dessa förfaranden är att de kan inledas först efter att våtmarken är anlagd. Det är inte är möjligt för markägaren att få förhandsbesked om huruvida strandskydd kommer att uppstå runt en planerad våtmark. Det är inte heller möjligt att få förhandsbesked om eventuella undantag och dispenser. Detta beror på att frågorna om upphävande och dispens prövas från fall till fall först när strand- skydd redan har uppkommit, dvs. när våtmarken är på plats. Detta förhållande skapar osäkerhet och tvekan hos många markägare som är intresserade av att anlägga våtmark men som inte vill begränsas av ett strandskydd på sin mark. Markägare vill ha besked om strand- skyddet redan i planeringsfasen av våtmarksprojektet. finns andra motstående hänsyn att beakta, nämligen de intressen som strandskyddsreglerna har till syfte att skydda. Strand- skyddets syften är att trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Även anlagda våtmarker kan ha bety- dande värde för det lokala friluftslivet och kan även innebära att ny biologisk mångfald kan uppkomma. om strandskyddets omfattning är inte ny utan har varit föremål för översyn tidigare. fick Naturvårds- verket i uppdrag av regeringen att föreslå ändringar vad gäller strand- skyddets omfattning vid små sjöar och vattendrag. Enligt uppdraget skulle även föreslå ”en tydligare och mer ända- målsenlig ordning för strandskyddet i och vid artificiella sjöar och vattendrag”. I redovisningen av uppdraget ingick ett förslag till en ändring i , som skulle innebära en möjlighet för prövnings- myndigheten att i samband med tillståndsprövning för en våtmark 10För utförligare beskrivning av regelverket se avsnitt 6.10. besluta om undantag från strandskyddet, om sökanden yrkar på detta och det finns skäl för det.11 Utredningens bedömning är att ett generellt undantag från strand- skyddet bör införas för vissa våtmarker och dammar.12 Det generella undantaget ska omfatta våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats i huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön. Bestämmelsen omfattar även de våtmarker och dammar som har anlagts före ikraftträdandet av bestämmelsen, om det huvudsakliga syftet med anläggandet varit att minska närings- belastningen på den lokala vattenmiljön. Utredningens bedömning är att det av rättviseskäl är lämpligt att låta bestämmelsen omfatta även sådana våtmarker och dammar som har anlagts före lagänd- ringen, om syftet varit detsamma, nämligen att minska näringsbelast- ningen på den lokala vattenmiljön. Bestämmelsens utformning medför att det saknas behov av över- gångsbestämmelser. När det gäller syftet med en anlagd våtmark eller damm blir det markägarens uppgift, eller den som vill anlägga eller utföra något inom strandskyddsområdet, att dokumentera syftet med anlägg- ningen. Det får dock antas att majoriteten av alla anlagda våtmarker och dammar i jordbrukslandskap har anlagts med det huvudsakliga syftet att fungera som näringsupptag för kväve och fosfor. Utredningen bedömer att fördelarna med förslaget överväger de eventuella negativa effekter som förslaget kan få. Förslaget kan visserligen komma att innebära vissa intrång i nya biotoper för växt- och djurlivet samt vissa begränsningar för det rörliga friluftslivet. Utredningens bedömning är dock att undantaget sannolikt kommer att få till följd att fler våtmarker och dammar anläggs på jordbruks- mark och att denna för övergödningsfrågan positiva effekt överväger de negativa. 11Naturvårdsverket (2014) Redovisning av regeringsuppdrag, Strandskydd vid små sjöar och vattendrag . 12För övervägda alternativa lösningar, se avsnitt 10.6. 9.3.4Undantag från biotopskyddet för vissa våtmarker och dammar Utredningens förslag: Undantag från biotopskyddet införs i bi- laga 1 till förordningen om områdesskydd enligt för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön. Småvatten och våtmarker i jordbruksmark är sådana naturtyper som är skyddade enligt 7 kap. 11 § och förordningen om områdesskydd.13 I kapitel 6 finns en närmare redogörelse för biotop- skyddet. Biotopskyddet omfattar enligt definitionen ett småvatten eller en våtmark med en areal av högst ett hektar i jordbruksmark som ständigt eller under en stor del av året håller ytvatten eller en fuktig markyta såsom t.ex. kärr, gölar, vätar, översilningsmarker, kallkällor, märgelgravar, öppna diken, dammar och högst natur- liga bäckfåror. Dammar anlagda för bevattningsändamål innefattas dock inte i denna biotop. Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksam- het eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Hit räknas t.ex. utbyggnader av bebyggelse och nybyggnationer. I konsekvens med att utredningen föreslår undantag från strand- skyddet för våtmarker och dammar som har anlagts med syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön, föreslås även att undantag görs från biotopskyddet för dessa våtmarker och dam- mar. Syftet är, precis som ovan, att stimulera anläggandet av fler våtmarker och dammar i jordbrukslandskapet för att få en bättre vattenmiljö. I förlängningen bedömer utredningen att dessa förslag kommer att bidra till en minskning av näringsbelastningen på vatten- miljön i de områden där behovet är stort, vilket även kommer att bidra till att miljökvalitetsmålen nås. Förslaget kommer att innebära att vissa anlagda våtmarker och dammar inte kommer att åtnjuta det biotopskydd som annars skulle ha uppstått. Det är dock inte de naturliga småvattnen och våtmark- erna som redan finns i landskapet som kommer att träffas av undan- 135 § och bilaga 1 Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. taget utan endast de våtmarker och dammar som kommer att anläggas för ett utpekat syfte. Utredningen bedömer att undantaget sannolikt kommer att med- föra att fler våtmarker och dammar anläggs på jordbruksmark i fram- tiden, jämfört med , och att denna, för övergödningsfrågan, positiva effekt överväger de negativa. Utredningens samlade bedömning är, liksom ovan vad gäller strand- skyddet, att fördelarna med förslaget överväger de eventuella nega- tiva effekter som förslaget kan få. 9.4Förstärkning av förutsättningarna för upptag av näringsämnen från havet Blå fånggröda innefattas av mussel-, sjöpungs-, ostron-, och alg- odling. Samtliga blå fånggrödor kan användas för att minska över- gödningen och dess konsekvenser och används genom att dessa odlas i havet. Musselodlingar kan anläggas för att minska mängden kväve och fosfor i övergödda kustvatten och används både på östkusten och på . På odlas musslor främst i kommersiell verksamhet och säljs som livsmedel, med minskad övergödning som en positiv bieffekt. Musslor kan även användas till djurfoder, göd- ning och biobränsle. Sjöpungar odlas på liknande sätt som musslor. Sjöpungar är en naturligt förekommande art på den svenska . Sjöpungens föda består främst av växtplankton och på det sättet bidrar sjöpungen, på samma sätt som musslor, till att minska övergödningen i havet. Sjöpungar kan även användas till att producera gödsel och biobränsle. Makroalgsodling är globalt sett den snabbast växande sektorn inom vattenbruket. Förutsättningarna är goda framför allt på den svenska med kallt, salt och näringsrikt vatten. Trots detta är odling av makroalger en relativt outvecklad bransch i . Algerna tar upp fosfor och kväve ur vattnet vilket minskar över- gödningen men de fixerar dessutom koldioxid och producerar syre till skillnad från de andra blå fånggrödorna. används alger främst som livsmedel. 9.4.1Kravet på tillstånd för odling av sjöpungar och alger tas bort Utredningens förslag: Bestämmelsen i 11 kap. 11 § andra punkten ska även omfatta odling av sjöpungar och alger. Utredningen har redogjort för att det krävs tillstånd till vattenverksamhet enligt för att anlägga alg-, och sjö- pungsodlingar. Musselodlingar är undantagna från kravet på tillstånd enligt 11 kap. . Vattenbruket som kommersiell näring och som metod för att minska övergödning i kustvatten har pekats ut som en bransch med stor framtidspotential. Det finns goda utvecklingsmöjligheter för odling av blå fånggrödor i svenska kustområden. Produktion av livs- medel och biomassa från havet bör enligt många öka i omfattning för att kunna tillgodose efterfrågan på hållbara livsmedel och andra produkter samt för att bidra till ökad sysselsättning i gles- bygden. För utredningen har det påpekats att kraven för odling av blå fånggrödor bör vara lika, oavsett om syftet är att odla musslor eller alger. Kravet på tillstånd till vattenverksamhet enligt har lyfts fram som det enskilt största hindret för att starta odlingar av sjöpungar och alger på . Administrationen av ansöknings- förfarandet, kostnaderna och en ibland tidskrävande process har en- ligt branschen medfört att utvecklingen av vattenbruk har bromsats upp. Som redogjorts för i kapitel 6 var anledningen till att odling av fisk, musslor och kräftdjur undantogs från tillståndsplikt enligt 11 kap. att man skulle undvika en dubbelprövning av dessa verk- samheter.14 De större fiskodlingarna ska i stället prövas enligt reglerna i 9 kapitlet , som miljöfarliga verksamheter. Utredningen har inte funnit bärande argument för varför odling av sjöpungar och alger ska behandlas annorlunda än odling av musslor. Odlingsförhållandena och odlingsmiljöerna är mycket snarlika för dessa verksamheter och de bör därför omfattas av samma reglering. Odling av sjöpungar och alger är en relativt ung näring och har potential att växa. Utredningen menar att det nu finns goda skäl att 1997/98:45 del 2, s. 133. utöka undantagsbestämmelsen i 11 kap. 11 § andra punkten miljö- balken till att även omfatta odling av sjöpungar och alger. Utred- ningen har dessutom övervägt att föreslå en mer omfattande undan- tagsbestämmelse.