sou · H8B376 · 2020-12-15 00:00:00 — påpekade att kulturinstitutionernas primära uppgift var att bedriva kulturpolitik och att många av dem saknade den administrativa kompetens som krävs för att kunna uppträda som jämbördig part i förhandlingarna med . Mot bakgrund av ovanstående beslutade regeringen om ändringar i förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning, förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt i förordningen (2003:884) med instruktion för . Ändringarna skulle enligt regeringen innebära att myndigheter av ESV skulle erbjudas ett visst stöd i lokalförsörjningsfrågor. Myndigheterna skulle också få ett bättre underlag om hyresnivåer och hyreskostnader inom den statliga sektorn. På så vis skulle myndigheterna stärkas i sin roll som hyresgäst. 2.2.4Riksdagen identifierade ett antal problem med kostnadshyresmodellen tillkännagav i sin behandling av budgetpropositionen (bet. 2009/10:KrU1 punkt 2, rskr. 2009/10:144) att regeringen borde: 18Budgetpropositionen , utgiftsområde 17 (prop. 2001/02:1). –överväga de särskilda problem som systemet med ändamålsfastigheter och kostnadshyra fört med sig inom kulturområdet, –belysa i vad mån kulturinstitutionernas lokalkostnader påverkas av antikvariska merkostnader, –verka för att kulturinstitutionernas underhåll kan hållas på en väl avvägd nivå, –ge kulturinstitutionerna incitament att fortsatt förbättra tillgängligheten och –verka för en långsiktigt hållbar utveckling. I tillkännagivandet angav också att regeringen noga bör följa hur SFV:s administrationskostnader utvecklas samt ge ESV ett tydligare och utökat ansvar för stöd till myndigheter i lokalförsörjningsfrågor. tillkännagivande baserades på resultatet av en uppföljning av övergången till lokalförsörjningsreform och dess återverkningar på vissa kulturinstitutioner. Uppföljningen genomfördes av kulturutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp och publicerades 200919. Regeringen har delvis besvarat tillkännagivandet. Det svar från regeringen som återstår rör de särskilda problem som systemet med s.k. ändamålsfastigheter och kostnadshyra har lett till inom kulturområdet. 2.2.5Regeringen gav Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning direktiv om att lämna förslag om principer för kostnadshyressättningen Med anledning av tillkännagivande (bet. 2009/10:KrU1 punkt 2, rskr. 2009/10:144) beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv till Utredningen om en översyn av statens fastighetsförvaltning (dir. 2010:119). Utredningen fick bland annat i uppdrag att se över modell och tillämpning av hyressättningen för huvudbyggnaderna för Operan, , , och . Utredningen skulle också föreslå nya eller ändrade principer för hyressättningen. 19Riksdagens rapportserie: Uppföljning av hyressättningen inom kulturområdet, rapport /09:RFR13. Utredningen kom i betänkandet Staten som fastighetsägare och hyresgäst (2011:31) fram till ett antal här relevanta slutsatser, bland annat: –en marknadshyra är ett belopp som uppskattas och därmed inte exakt beräknas, –kostnadshyra är något som hyresvärd och hyresgäst förhandlar fram en modell för, –med väl definierade komponenter kan en kalkyl av kostnaderna beräknas, till skillnad från marknadshyra, –begreppet ändamålsbyggnad inte är något begrepp som låter sig definieras entydigt och begreppet kan därför inte användas för en viss hyressättningsmodell, –utgångspunkten bör vara att det inte är lämpligt att påtvinga statliga hyresgäster och statliga fastighetsförvaltare en viss utformning av hyresmodell. I betänkandet beskrevs mer specifikt de aktuella problemen med den då tillämpade kostnadshyresmodellen för de fem kulturinstitutionernas huvudbyggnader. I korthet omfattade svårigheterna enligt utredningen följande: –bedömning av kostnaderna för sådant eftersatt underhåll som borde ha åtgärdats i samband med omläggningen till kostnadshyra men som justerades först senare –hyresavtalens löptid var för kort för att den tillämpning av kostnadshyra som rådde inte skulle skapa svårhanterliga variationer i hyran p.g.a. kostnader för underhållsinsatser –en målkonflikt mellan SFV och hyresgästen i synen på underhållsbehoven, där incitamenten skiljde sig åt –hyresmodellen ställde stora krav på hyresgästernas kompetens i fastighetsfrågor för att kunna ta ställning till behovet av fastighetsunderhåll –hyresmodellen byggde på en annorlunda fördelning av risk och ansvar än vad som gällde på fastighetsmarknaden i övrigt –skillnader mellan offererad kostnad och faktisk kostnad vid nyinvesteringar ledde till en planeringsosäkerhet för hyresgästerna –vid evakuering av lokaler i samband med större ombyggnader tvingades hyresgästen betala dubbla hyror –det var enligt hyresgästerna omotiverat att betala en riskkomponent i kapitalkostnadsdelen på samma nivå som för generella lokaler eftersom upplåtelsen inte innebar någon risk För att åtgärda problemen lämnade utredningen följande förslag. Regeringen skulle ändra i förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning så att , och Historiska ges rätt att teckna hyresavtal utan att det kräver regeringens medgivande. Regeringen skulle också ge parterna i uppdrag att för de byggnader som omfattas av kostnadshyra komma överens om hyresavtal utifrån ett antal principer. Utredningens föreslagna principer utgick ifrån kostnadshyresmodellen utan att värdera eller analysera skälen till att de fem aktuella kulturinstitutionernas huvudbyggnader skulle ha kostnadshyra. De föreslagna principerna var: –fastigheterna skulle fortsatt bära sina kostnader och dessa skulle täckas genom hyror –parterna skulle själva ta ansvar för hyresförhållandet och förhandla fram hyresavtal –löptiden för kostnadshyresavtalen skulle i normalfallet ha löptiden 10 år –avtalskonstruktionen skulle i övrigt mer likna den kostnadshyra som tillämpades för specialutformade byggnader i bolagen –fastighetsägaren skulle enligt standard i branschen ta ansvar för sådant underhåll som är kopplat till fastighetens långsiktiga värde, medan hyresgästen kunde ta ett större ansvar för annat underhåll såsom interiöra ytskikt –baserat på beräknade kostnader skulle hyran fastställas för hela hyresperioden med utgångspunkt i en upprättad underhållsplan, men de faktiska förvaltningskostnaderna skulle inte regleras mot inbetalade hyresbelopp –räntesatsen för att beräkna kapitalkostnaden skulle beakta byggnadernas särskilda förutsättningar, bland annat med avseende på risk –en hyreskategori inom SFV skulle vara Inrikes kulturfastigheter Regeringen skulle enligt utredningens förslag ställa olika avkastningskrav på olika hyreskategorier, som sedan summeras i ett vägt avkastningskrav –fastighetsägarens kostnader för administration skulle ingå i hyresavtalet med en nivå som motsvarar vad som kan anses jämförbart med andra aktörer på fastighetsmarknaden –för investeringar som initieras av institutionerna skulle SFV lämna bindande offerter –vid eventuell evakuering av en byggnad inför en ombyggnad skulle Statens fastighetsverks kostnader för vakansen belasta projektet och i likhet med andra kostnader för nyinvesteringen finansieras av kommande hyresintäkter –omläggningen av hyresavtalen i linje med de föreslagna principerna skulle ske när dåvarande kontraktsperiod löpte ut –om parterna inte kunde komma överens om villkoren i hyresavtalet när det skulle tecknas kunde parterna anlita och bekosta en förlikningsman. Sedan betänkandet skrevs införde regeringen ett mål för SFV i beräkningen av kostnaderna för de fem aktuella huvudbyggnaderna, nämligen att intäkterna från det berörda fastighetskapitalet ska motsvara kostnaden för den genomsnittliga räntan för myndighetens upplåning i riksgälden avseende 2014. Det tidigare risktillägget har därmed inte tillämpats i väntan på en ny hyresmodell. 2.2.6Regeringen uppdrog åt SFV att förbereda en omförhandling av hyresavtalen Principerna i betänkandet (SOU 2011:31) omnämndes i budgetpropositionen (prop. 2011/2012:1, utgiftsområde 2). Som politikens inriktning angav regeringen i propositionen att avsikten var att principerna för hyressättningen för berörda kulturfastigheter skulle utgå från utredningens förslag. regleringsbrev för SFV angavs att skulle förbereda för arbetet med att omförhandla hyresavtalen för huvudbyggnaderna vid de fem institutionerna. Syftet var att förändra principerna för hyressättningen för berörda institutioner för nå en mer ändamålsenlig hyressättning. Isin slutrapport () för uppdraget redogjorde SFV för resultatet av samrådet med hyresgästerna. Där fördes bland annat fram att parterna enligt SFV var överens om att: –hyresavtalen i normalfallet skulle tecknas , med möjlighet att komma överens om andra avtalstider –hyresgästen i hyresavtalet skulle förbinda sig att betala SFV:s räntekostnader på grundval av ett hyresgrundande kapital som omfattar bokfört värde för mark, oavskriven del av byggnad och de kostnadsförda åtgärder som inte täcks av underhållsuttaget –hyresgästen skulle betala för avskrivningar på det hyresgrundande kapitalet –för överenskomna investeringsåtgärder som sker genom tilläggsavtal skulle avskrivningar ske fr.o.m. kalenderåret efter genomförandet –det hyresgrundande kapitalet skulle ligga fast –kapitalkostnadsdelen skulle tillämpas som en annuitet så att hyran i den delen fördelade sig till lika delar –senast i samband med att nya hyresavtal träffades skulle parterna komma överens om vilket underhåll som betraktas som eftersatt och kan härledas till brister som fanns –sådana brister inte skulle ersättas via hyresavtalen och att frågan om eftersatt underhåll därefter inte skulle bli aktuell –löpande underhåll skulle ersättas med ett belopp som fastställs från faktiska behov och fördelas jämnt över avtalsperioden –planerat underhåll schablonmässigt normalt skulle ersättas med ett belopp i spannet 200–/m2 som faktiska underhållsbehov och tidsatt underhållsplan blir en del av hyresavtalet –SFV i normalfallet skulle lämna bindande offerter på arbeten beställda av hyresgästen. Avräkningar skulle inte göras för de faktiska kostnaderna om inte ev. avvikelser godkänts –för investeringar skulle parterna i förväg avtala om kostnadsansvaret i det fall projektet inte genomförs. För projekt som bedömdes kosta mer än så skulle en särskild framställan till regeringen göras –elkostnaderna skulle i normalfallet ligga utanför hyran så att respektive hyresgäst tecknade eget abonnemang för el. Om hyresgästen önskade kunde SFV teckna elavtalen och vidarefakturera kostnaden till hyresgästen. På samma sätt skulle ev. fjärrvärme behandlas –kostnaderna för SFV:s administration skulle beräknas på den kostnad20 som REPAB senast publicerat före avtalstecknandet uppräknat fram till första avtalsåret –kostnaderna för underhåll, drift och administration skulle knytas till konsumentprisindex (KPI) oktober föregående år och räknas upp –under löpande avtalsperiod skulle förändringar vara möjliga genom tilläggsavtal. SFV ansåg också att kostnader som uppstår hyresgästens verksamhet evakuerats vid större investeringar skulle läggas till det hyresgrundande kapitalet för projektet och att ränta och avskrivningar skulle betalas i kommande hyresavtal. Några hyresgäster delade inte den uppfattningen och ansåg enligt SFV att fastighetsägaren skulle stå för sådana kostnader SFV redogjorde också för skillnader mellan SFV:s och hyresgästernas uppfattningar när det gällde vilken ränta det hyresgrundande 20För 2012 var kostnaden för lokaler med normal administration per kvadratmeter enligt REPAB:s statistik. kapitalet skulle beräknas på. Parterna var ense om att utgångspunkten för vald räntenivå skulle vara SFV:s lånestocks genomsnittliga ränta. Däremot skilde sig uppfattningarna åt om ett påslag på räntan. SFV ansåg att ett påslag skulle göras med en procentenhet, för att ta betalt för det avkastningskrav som gäller för det som motsvarar myndighetens eget kapital och för en ränterisk över avtalsperioden. Hyresgästerna ansåg däremot att det för en kostnadsbaserad hyra inte var rimligt med en högre räntesats än SFV:s upplåningsränta. Företrädare för några av hyresgästerna ansåg dessutom att räntan skulle beräknas utifrån den genomsnittliga räntan för statens upplåning och att ett differentierat avkastningskrav skulle ställas på SFV:s bestånd av inrikes kulturfastigheter som låg på noll procent eller nära noll. Enligt rapporten uppfattade SFV att , och var beredda att fastlägga en ramöverenskommelse som skulle sträcka sig över flera hyresavtalsperioder. Operan och ansåg däremot att respektive aktiebolagsstyrelse inte kunde ta på sig ett sådant åtagande för ett hyressystem som inte var fullt överblickbart och som skulle inskränka handlingsfriheten för framtida styrelser. Operan och förde i en skrivelse21 med anledning av SFV:s rapport fram synpunkter på den och ett förslag på en hyresmodell där kostnaderna delas upp så att bolagen endast bekostar drift, administration och visst underhåll som är kopplat till verksamheten medan kostnader för större åtgärder, antikvariskt underhåll m.m. finansieras direkt via medel till SFV. Regeringen meddelade i budgetpropositionen att SFV hade redovisat principerna för den förändrade hyressättningen och att ärendet bereddes inom . I budgetpropositionerna angav regeringen att SFV i sin slutrapport hade föreslagit att regeringen skulle fastställa grunden för den ränteberäkning som ska ske på det hyresgrundande kapitalet. I budgetpropositionen angav regeringen att en dialog förs med SFV och att avsikten var att principerna för hyressättningen för de fem kulturfastigheter som har en kostnadsbaserad hyresmodell skulle omförhandlas. Målet var enligt regeringen att en mer transparent modell ska tillämpas för att hyreskostnaderna ska bli mer förutsebara. Regeringen återkom med samma budskap i budgetpropositionen , med tillägget att man avsåg att börja tillämpa nya principer under 21Skrivelse daterad : Synpunkter på SFV:s slutrapport kring principerna för hyressättning för SFV och fem kulturinstitutioner – kostnadshyresmodellen. I budgetpropositionen påpekade regeringen att bristerna blivit påtagliga då flera institutioner står inför omfattande renoveringar som innebär så kraftiga hyreshöjningar att kostnadshyresmodellen kan sägas ge stabila hyresförutsättningar. Mot bakgrund av att värdefulla verksamheter inom det kulturpolitiska området fortsatt ska kunna bedrivas på sina ursprungsplatser och i de lokaler som formats för dessa ändamål bedömde regeringen att nya alternativa och hållbara hyresmodeller behövde ses över för de fem institutionerna, i syfte att skapa bättre förutsättningar för verksamheten. I detta avsnitt följer en okommenterad översikt över övriga uppföljningar och utvärderingar med relevans för kostnadshyresfastigheterna. Operan, och pekades av för ombildning (SOU1992:79 Statens fastigheter och lokaler (s. 102)) ut som exempel på fastigheter där sambandet mellan verksamhet, fastighet och lokaler kulturpolitiskt måste anses vara en del av statens kulturpolitiska kompetens och att det därför inte var möjligt att delegera verksamheternas lokalisering till respektive styrelse. 2.3.2Riksdagens revisorers förslag angående statens ändamålsfastigheter – hyressättning och förvaltning revisorer överlämnade 2001 ett förslag till angående hyressättning och förvaltning av statens s.k. ändamålsfastigheter (2001/02:RR12). Granskningen hade inletts med ett förslag från kulturutskottet om att granska kulturinstitutionerna, men revisorerna breddade granskningen till att omfatta ändamålsfastigheter generellt i den statliga fastighetsförvaltningen. Man framhöll i granskningen att regeringen inte till berörda bolag och verk vidarebefordrat de synpunkter haft. Detta gällde uppfattning att självkostnadsprincipen ska vara den naturliga utgångspunkten när hyra sätts i sådana fall där hyresgästen har begränsade alternativ och därmed är beroende av den statliga hyresvärden samt att hyreskontrakten ska utformas i förhandlingar och överenskommelser mellan parterna. Revisorerna ansåg också att regeringens beslut att peka ut fem kulturinstitutioner som ska ha kostnadshyra var inkonsekvent och inte långsiktigt hållbart. I stället krävs tydliga riktlinjer och revisorerna föreslog att ett statligt expertorgan borde inrättas för att vid konflikter yttra sig om vilken hyresmodell som ska tillämpas. behandlade rapporten (2001/02:FiU14) och gjorde ett tillkännagivande att den utredning som man erfarit skulle tillsättas om hyressättningen för statens ändamålsfastigheter inom kulturområdet och universitets- och högskoleområdet (se avsnitt 2.3.3 nedan) borde utformas så att den behandlar samtliga förslag i revisorernas rapport. 2.3.3Ändamålsfastighetsutredningen (SOU 2004:28) , tillsattes som en parlamentarisk kommitté och lämnade 2004 betänkandet Hyressättning av vissa ändamålsbyggnader (SOU 2004:28). Kommittén föreslog en definition av begreppet ändamålsbyggnad som skulle gälla och som skulle vara avgörande för vilken hyressättningsmodell som skulle tillämpas. Kommittén lämnade vidare förslag till definitioner av marknadshyra och kostnadshyra samt redovisade en översiktlig modell för att ta fram en kostnadshyra. Man menade att huvudprincipen även framöver skulle vara marknadshyra men att kostnadshyra skulle kunna användas för ändamålsbyggnader. Kommittén föreslog också att regeringen tillsätter en besiktningsman som bedömer vilket underhållsbehov som föreligger för de fem kulturinstitutionerna som regeringen beslutat ska ha kostnadshyra samt för andra kulturinstitutioner som bedöms vara ändamålsbyggnader. Eftersom kommittén erfarit att myndigheter upplever sig vara i underläge i förhandlingar med hyresvärden föreslog man också att ett förhandlingsstöd borde inrättas. Kommittén föreslog dessutom att en statlig nämnd inrättas med uppgift att mellan statliga hyresgäster och statliga hyresvärdar pröva tvister när parterna inte är överens om huruvida en byggnad är en ändamålsbyggnad eller inte och till vilket belopp kostnadshyran ska fastställas. 2.3.4Kulturutskottets uppföljning av hyressättningen inom kulturområdet kulturutskott beslutade att genomföra en uppföljning och utvärdering av kulturinstitutionernas lokalkostnader. Arbetsgruppen som bildades för detta ändamål lämnade 2009 sin rapport till utskottet. De förslag som lämnades i rapporten22 var följande: –de problem som pris- och löneomräkningsmodellen ger upphov till på kulturområdet bör lösas –effekterna av Statens fastighetsverks antikvariska merkostnader på lokalkostnader på musei- och teaterområdet bör belysas och om dessa hyresgäster får bära sådana merkostnader som inte belastar andra hyresgäster –när kostnadshyra används bör åtgärder vidtas för att säkerställa att underhållet hålls på en välavvägd nivå –kulturinstitutionerna bör ges incitament för att fortsätta arbetet för förbättrad tillgänglighet och långsiktigt hållbar utveckling –utvecklingen av Statens fastighetsverks administrativa kostnader bör uppmärksammas, innehållet i dessa kostnader tydliggöras och ökningen begränsas –stöd till myndigheter bör förtydligas och utökas. 2.3.5Försvarsfastigheter (SOU 2013:61) föreslog att avkastningskravet på de fastighetsförvaltande myndigheterna () och skulle ändras så att avkastningskravet skulle utgå från det genomsnittliga lånet för fastigheter. 22Uppföljning av hyressättningen inom kulturområdet, KrU, Rapporter från 2008/09:RFR13. hade avkastningskravet fastställts med utgångspunkt från de fastighetsförvaltande myndigheternas myndighetskapital. Utredningen angav flera skäl till att varför det var svårt att jämföra en myndighet och ett fastighetsförvaltande bolag. Bland annat anfördes att det kapital som en myndighet redovisar inte är jämförbart med ett företags, att myndigheter inte redovisar tillgångar till marknadsvärde och att den alternativa användningen av fastigheterna är ofta begränsad. Efter olika överväganden kom utredningen fram till att det genomsnittliga lånet för fastigheter är den bas som bäst uppfyller kraven att vara enkel och ge rätt signaler för att styra verksamheten effektivt. 2.3.6Kostnadshyressättning av statliga kulturfastigheter – en alternativ modell I examensarbetet Kostnadshyressättning av statliga kulturfastigheter –en alternativ modell (2015) vid och byggande, KTH, beskriver gediget problematiken kring och bakgrunden till den kostnadshyresmodell som tillämpas för de fem kulturinstitutionernas huvudbyggnader. Jämförelse görs med liknande byggnader i och . I examensarbetet lämnas också förslag till en annan uppdelning av lokalförsörjningsansvar än den i rådande. Enligt förslaget skulle det för varje byggnad upprättas två avtal, ett mellan SFV och åtgärder och ett annat avtal mellan SFV och ansvariga departement för byggnadsrelaterade åtgärder. I avtalet mellan SFV och hyresgästen ingår enligt förslaget kostnader av kortsiktig natur, såsom driftskostnader och hyresgästanpassningar. I avtalet mellan SFV och ansvarigt departement skulle långsiktiga investeringar och kostnader för bevarande och offentliga krav på exempelvis tillgänglighet ingå. Se avsnitt 5 för vår bedömning av genomförbarheten av en sådan modell. Kostnadshyresmodellen tillämpas på huvudbyggnaderna för (Operan), (), , () och . Hyresavtalen löper för de två bolagen och för de tre myndigheterna. Ursprungligen var kostnadshyresavtalen tvåtill treåriga. De fem hyresavtalen för dessa huvudbyggnader är de enda i Statens fastighetsverks bestånd med kostnadshyra. Som en jämförelse har fastigheternas förvaltare, (), 1613 hyresavtal med marknadsmässig hyressättning, varav 20 hyresavtal gäller andra byggnader med kulturinstitutionerna ovan (utom Operan) som hyresgäster. De kostnader som fastighetsförvaltaren har och som hyresgästerna genom kostnadshyran ska ersätta är kostnader för underhåll och drift av fastigheterna. Vidare ingår i hyran kostnader för fastighetens kapital och fastighetsförvaltarens administration. I kostnaden för kapital ingår årliga avskrivningar på gjorda investeringar och räntekostnader. Beräknade kostnader för avtalets löptid utgör grunden för den hyra som betalas. Kostnad för elförbrukning är den enda kostnad som löpande betalas efter faktiskt utfall. Efter avtalets löptid jämförs inbetalad hyra med faktiska kostnader. Om ett överskott betalats in får hyresgästen tillbaka pengar, antingen kontant eller genom att föra över beloppet till nästa period och då sänka hyran. Hyresgästerna har också möjlighet att använda medlen för hyresgästanpassningar. Om hyresgästen i stället betalat mindre än de totala kostnaderna ska underskottet betalas in till SFV vid avtalsperiodens slut. 3.1Hyresgästernas och fastighetsägarens erfarenheter, förväntningar och önskemål Beskrivningen nedan bygger på utredningens intervjuer om kostnadshyrans tillämpning med representanter för Operan, , , , och (). En första omgång intervjuer genomfördes och och en uppföljande omgång följde –. Inför uppföljningen fick parterna svara på en enkät, se bilaga 3. I de samtal som vi har fört med hyresgästerna för de fem huvudbyggnaderna framkom ett brett spektrum av erfarenheter av kostnadshyresmodellens tillämpning och av kontakterna med fastighetsägaren SFV. Ett mönster som framträder är att kontakterna med motparten i förhandlingarna och erfarenheterna av modellen uppfattats olika av hyresgästerna sinsemellan och av SFV. En del av de framförda erfarenheterna har vi haft svårt att knyta till hyresmodellen. Sådana erfarenheter har vi uppfattat som en del av relationen fastighetsägare och hyresgäst i allmänhet. Inte desto mindre kan sådana erfarenheter vara värda att fånga upp för att bättre förstå villkoren för införandet av en alternativ hyresmodell eller om kännedom om erfarenheterna kan underlätta i framtida hyresförhandlingar. Som exempel kan nämnas hur fastighetsägarens prioritering av hyresgästens önskemål uppfattas av hyresgästen. För är det viktigt med korta ledtider vid sådana behov som av säkerhetsskäl uppstår i samband med utställningar. önskar att hyresgästen får större inflytande över underhållsplanen.