sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Utredningen har sett flera exempel på att huvudmännen inte startar utbildningar eller förändrar mixen av yrkesutbildningar trots att branscher uttrycker ett behov. I en utvärdering av kommunernas implementering av EU:s agenda för vuxnas lärande i åter- finns beskrivningar som handlar om att vuxenutbildningen primärt, när det gäller yrkesutbildning, har fokus på vård- och omsorgs- utbildning samt barnskötarutbildning trots att behoven av kompe- tens på de regionala arbetsmarknaderna är mycket mer differentie- rade.49 I en av kommunerna beskrivs exempelvis att efterfrågan från industrin varit stor , men den aktuella huvudman- nen har trots detta inte byggt upp en utbildning som svarar mot dessa behov. De yrkesområden som inte erbjuds eller har få sökande i komvux återfinns i de utbildningsinriktningar där arbetsmarknads- utbildningens volymer har varit som störst. Dessa är yrkesområden inom industriell tillverkning, hantverk, installation, teknik och it- service, respektive serviceyrken som restaurang, lokalvård, administra- tion och säkerhet. Att många av yrkesinriktningarna inom komvux är små, och speciellt de mer traditionellt manliga, kan åtminstone till en del bero på att motsvarande utbildningar har erbjudits i Arbets- förmedlingens regi. Även i uppföljningar av regionalt yrkesvux framkommer en bristande matchning mellan utbildnings- utbudet och arbetslivets behov.50 Ett exempel på bristande match- ning i utbudet som flera respondenter från Arbetsförmedlingen och regionalt utvecklingsansvariga tar upp i uppföljning är den stora volymen utbildning inom vård- och omsorg jämfört med andra sektorer på arbetsmarknaden. Utbildningsutbudet inom t.ex. bygg och industri blir ofta för litet för att täcka de behov som finns inom regionen. Respondenterna i uppföljning upplever att utbildningsutbudet inte är i balans med hela den regionala arbets- marknadens kompetensbehov. Många av de regionalt utvecklings- ansvariga anser därför att kommunerna inte har ett regionalt per- spektiv i utbudet av utbildningar utan utbildar åt sig själva. Utredningen menar att utbudet behöver planeras så att både individer och arbetsgivare ska kunna förlita sig på att komvux, med ett bredare utbud av yrkesutbildning än , kommer finnas till- gängligt som en naturlig väg in på den del av arbetsmarknaden som ställer krav på specifik yrkeskompetens för anställning. 49WSP (2018), Slutrapport, utvärdering av implementeringen av EU:s agenda 4. 50Skolverket (2017), Regionalt yrkesvux, uppföljning. Förslag om planering och dimensionering ändring av medfinansieringskravet i statsbidragsförordningen för regionalt yrkesvux som regeringen har beslutat om, där kommuner- na behöver medfinansiera en lägre andel än tidigare kan resultera i att staten kommer ta ett större ekonomiskt ansvar för yrkesutbild- ning än tidigare.51 Mot denna samlade bakgrund menar utredningen att det finns anledning att staten också tydligare tar ett ansvar för styrningen av utbudet av yrkesutbildning som bedrivs i enlighet med förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbild- ning. Utredningen föreslår därför att det ska förtydligas i förord- ningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning att vid sin fördelning av statsbidrag, utöver att ta hänsyn till behoven av kompetens på arbetsmarknaden och arbetslöshetens om- fattning i de samverkande kommunerna, även ska beakta i vilken utsträckning utbudet av sådan utbildning som bidrag lämnas för tillgodoser behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kom- munerna. Utredningen föreslår också i avsnitt 6.3.1 att ska få i uppdrag att som stöd till kommunala och enskilda huvud- män, ta fram regionala planeringsunderlag om behovet av platser inom gymnasieutbildning och behovet av olika yrkesinrikt- ningar i sammanhållna yrkesutbildningar i komvux på gymnasial nivå. I avsnitt 6.3.2. presenterar utredningen även förslag om upp- drag till om att myndigheten ska föra regionala dialoger med huvudmännen för komvux som särskild utbildning på gym- nasial nivå vad gäller yrkesinriktad utbildning och, där så är lämpligt, även utarbeta stöd för planering av sådan utbildning. När det gäller det föreslagna årliga regionala planeringsunderlaget om behovet av platser inom gymnasieutbildning och behovet av olika yrkesinrikt- ningar i sammanhållna yrkesutbildningar i komvux, syftar det till att i form av analysrapporter på regional nivå skapa förutsättningar för mer välgrundade beslut om utbudet. Särskilt viktigt är det att huvud- männen får vägledning gällande arbetsmarknadens kompetensbehov och utbildningarnas koppling till arbetsmarknaden. Detta ska möj- liggöra för huvudmän att ta hänsyn till arbetsmarknadens behov vid planering och dimensionering av utbildningarna. Planeringsunder- lagen ska också ge huvudmännen i olika delar av landet bättre och mer likvärdiga förutsättningar för välgrundade beslut med avseende 51Regeringen har aviserat satsningar inom utbildningsområdet för att mildra de ekonomiska konsekvenserna av covid-19 utbrottet. Regeringen föreslår att kravet på att kommunerna finansierar lika många platser själva som staten finansierar tas bort och staten finansierar samtliga platser i yrkesvux samt ytterligare 1 500 platser . Förslag om planering och dimensionering på elevers behov och efterfrågan och på ett effektivt användande av resurser. kommer kunna använda dessa analysrapporter för att stämma av i vilken mån kommunernas ansökan om stats- bidrag för utbud av sammanhållen yrkesutbildning tillgodoser beho- ven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. 6.2Enskilda huvudmäns roll stärks i den regionala infrastrukturen för utbildning 6.2.1Enskilda huvudmän ska bidra till ett ändamålsenligt utbud Utredningens förslag: Vid prövning av ansökningar om nya god- kännanden ska Skolinspektionen ta hänsyn till elevers efterfrågan och behov och arbetsmarknadens behov. För att godkännande ska lämnas ska också följderna beaktas för gymnasieskolor med offentliga och enskilda huvudmän som ligger inom det område där den fristående skolans elever huvudsakligen förväntas komma ifrån. Vid bedömningen av om ett godkännande ska beviljas ska det även beaktas att ett godkännande inte negativt påverkar ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser i området. Ungefär en tredjedel av eleverna i gymnasieskolan går på en skola som drivs av en enskild huvudman. Enskilda huvudmän utgör således en viktig del av gymnasieskolans infrastruktur. En viktig utgångs- punkt för utredningen är att kommunala och enskilda huvudmän så långt det är möjligt ska verka på lika villkor. Som framgått ovan föreslår utredningen att utbudet av utbildning som erbjuds i gymnasieskolan ska bli mer ändamålsenligt och svara mot elevers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. Motiven till förslaget utvecklas närmare i avsnitt 6.1.1. Dessa nya krav är något som kommunerna ska ta hänsyn till när de beslutar om vilka utbildningar och hur många platser som ska erbjudas. Eftersom enskilda utgör en så stor del av utbudet av utbildning i gymnasie- skolan anser utredningen att även de utbildningar som enskilda huvudmän erbjuder ska svara mot elevernas efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. Därför föreslår utredningen att Skol- Förslag om planering och dimensionering inspektionen ska ta hänsyn till dessa aspekter vid prövningen av ansökningar om nya tillstånd för enskilda huvudmän. Som framgått ovan föreslår utredningen ett krav på att kommu- ner måste samverka med varandra när det gäller planering, dimensio- nering och erbjudande av utbildning (se avsnitt 6.1.2). Kommunernas samverkansavtal ska ta hänsyn till ett effektivt resursutnyttjande inom samverkansområdet. Det kan t.ex. handla om att inte erbjuda samma utbildning med halvtomma klasser i flera skolor inom ett och samma pendlingsområde. Utredningen anser att då kommunerna ska ta hänsyn till resurseffektiviteten i hela samverkansområdet så ska även Skolinspektionen vid tillståndsprövningen beakta att ett godkännande inte negativt påverkar ett effektivt resursutnyttjande i området. Som framgår av bilaga 3 ökade antalet skolor med yrkesutbildning kraf- tigt . Det beror främst på att ett stort antal små skolor som drivs av enskilda huvudmän beviljades tillstånd. har andelen elever som väljer yrkesprogram minskat vilket innebär att det ökade antalet skolenheter med yrkes- utbildning inte har bidragit till att öka yrkesutbildningens attrak- tionskraft. Enligt utredningens bedömning innebär dock den till- tagande småskaligheten ökade kostnader. Som framgår av kapitel 4 har flera länder, t.ex. , , arbetat syste- matiskt för att minska antalet skolor. Utredningen föreslår vidare att i ett första steg ska utforma regionala planeringsunderlag som ska underlätta för kom- muner att besluta om ett utbud som svarar mot elevers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. Avsikten med dessa planer- ingsunderlag är dels att underlätta kommuners beslut om utbud, dels underlätta Skolinspektionens tillståndsprövning. bör analysera om de befintliga utbildningsvolymerna vad gäller yrkes- program svarar mot behoven på arbetsmarknaden. Av planeringsunderlag bör framgå om utbildningsvolymerna behöver öka eller minska för att svara mot behoven på arbetsmarknaden. Utredningen anser att planeringsunderlaget ska ge kommunerna en tydlig signal om utbud och efterfrågan är i balans eller om det krävs justeringar. På samma sätt bör underlaget ge Skolinspektionen en tydlig signal om det finns utrymme att bevilja fler tillstånd för att anordna utbildningen i fråga. analyser och planerings- underlag kommer även att omfatta högskoleförberedande program. Myndigheten kommer att behöva analysera övergången till högre Förslag om planering och dimensionering utbildning och etableringen på arbetsmarknaden efter högskoleför- beredande program. Om övergången till högre utbildning är svag och om volymen av elever som efter högskoleförberedande program väljer att inte studera vidare överstiger de behov som finns på den generella arbetsmarknaden, då bör det framgå av planeringsunder- lagen. Detta blir då en signal till de samverkande kommunerna att erbjuda färre platser på högskoleförberedande program. På motsvar- ande sätt innebär planeringsunderlaget en signal till Skolinspektio- nen att iaktta restriktivitet vid prövningen av ansökningar om att god- kännas för att ordna utbildning på högskoleförberedande program. Hänsyn ska tas till effektiv användning av resurser i regionen Som framgått ovan föreslår utredningen att Skolinspektionen vid prövningen av ansökningar från enskilda huvudmän ska beakta att utbildningar svarar mot ungdomars efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. Detta motsvarar den skyldighet som utred- ningen föreslår ska gälla för kommuner som beslutar om utbud av utbildning. För kommunernas del föreslås även ett krav att de vid samverkan med andra kommuner tar hänsyn till ett effektivt an- vändande av resurser. Syftet med det förslaget är att kommunerna gemensamt ska ta hänsyn till alla de samverkande kommunernas ekonomi. Utredningen har sett exempel på hur kommuner agerat på ett sätt som gynnar den egna kommunala ekonomin, men som totalt sett inte bidrar till ett effektivt utnyttjande av regionens samlade ekonomi. Det har t.ex. handlat om att erbjuda dyra utbildningar där elever huvudsakligen kommer från andra kommuner. Andra exem- pel som utredningen sett handlar om att flera kommuner inom ett gemensamt pendlingsområde erbjuder samma utbildning på flera skol- enheter, trots att elevunderlaget är bristande och trots att småskalig- heten riskerar att försvåra ett effektivt resursutnyttjande. Utredningen kan konstatera att antalet gymnasieskolor har ökat från 619 skolor 2000 till 930 skolor 2018. Detta beskrivs närmare i avsnitt 3.4.3. Ökningen skedde som elev- antalet ökade. Därefter har antalet skolor minskat något. Den genom- snittliga skolstorleken minskade , från 489 elever per skola 2000 till 379 elever per skola 2018, vilket motsvarar en minsk- Förslag om planering och dimensionering ning på mer än 20 procent.52 Det är inte självklart att små skolor är mindre resurseffektiva än stora och flera skolor kan bidra till ökad närhet för eleverna och en ökad valfrihet. Utredningen har dock sett flera exempel på att samma utbildning erbjuds av flera huvudmän inom samma pendlingsområde i en utsträckning som bedöms svår att försvara sett till hur samhällets resurser bäst används på ett effektivt sätt. Det gäller inte minst yrkesutbildningar där det kan handla om dyra lokaler och dyr utrustning som kräver god belägg- ning för att sänka kostnaderna. Bristen på yrkeslärare är också stor och lärarförsörjningen riskerar att bli svårare om elevantalet sjunker på de olika skolenheterna. Utredningen föreslår att de samverkande kommunerna ska ta hänsyn till ett effektivt resursutnyttjande och utredningen anser därför att det är lämpligt att Skolinspektionen vid tillståndsprövning ska ta hänsyn till om ett effektivt resursutnytt- jande riskerar att påverkas negativt om fler huvudmän beviljas till- stånd att bedriva utbildning. Tillstånd ska prövas i förhållande till befintlig utbildning Som nämnts är det utredningens uppfattning att enskilda huvudmän har stor betydelse för kompetensförsörjning och för högskolornas rekryteringsbas. De enskilda huvudmännen står för en betydande andel av det totala utbudet av gymnasieutbildning och är en etablerad del av dagens gymnasieskola. En förändring av utbudet genom nya eller utökade tillstånd till enskilda huvudmän kan få följder för de gymnasieskolor som redan finns, oavsett under vilket huvudmanna- skap som skolorna bedrivs. gäller att tillstånd inte ska beviljas om utbildningen innebär påtagligt negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Utredningen menar att denna konsekvensanalys även ska omfatta befintliga en- skilda huvudmän i det samverkansområde där den nya utbildningen kan förväntas ha sitt huvudsakliga upptagningsområde. 52Elevkullarna ökade mellan , minskade sedan fram till och 2014, och har därefter åter ökat. Förslag om planering och dimensionering 6.2.2Enskilda huvudmän är en del av det regionala utbudet Utredningens förslag: Vid bedömningen av om ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar erbjuds i kommunen får kommunen även ta hänsyn till de utbildningar som erbjuds av enskilda huvudmän med skolenheter som ligger inom det primära samverkansområdet. Enligt skollagen är varje kommun ansvarig för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning av god kvalitet53. Av dagens reglering i skollagen framgår också att hemkommunen ansvarar för att alla behöriga ungdomar erbjuds ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar.54 Kommunen kan då erbjuda utbildning som den själv anordnar eller som anordnas av en annan kommun eller region som hemkommunen har samverkansavtal med.55 I många kommuner finns samma utbildning hos både kommunala och en- skilda huvudmän. Det kan bidra till en ökad valfrihet för eleverna. Det kan också bidra till att ökade kostnader om både kommunala och enskilda huvudmän driver samma utbildning med halvtomma klasser. har i granskning av svensk yrkesutbildning påtalat att med internationella mått mätt har väldigt små skolor med bl.a. ökade kostnader som följd.56 Mot den bakgrunden föreslår ut- redningen dels ett krav på samverkan mellan kommuner och att kom- munerna ska ta hänsyn till resurseffektivitet, vilket framgår ovan. Utredningen föreslår också att kommuners skyldighet att erbjuda ungdomar ett allsidigt utbud av utbildning inte betyder att all utbild- ning måste bedrivas i egen regi. Förslaget innebär att kommunen vid bedömningen av om den erbjuder ett allsidigt urval får räkna in de utbildningar som erbjuds av enskilda huvudmän i samverkansom- rådet. Någon ändring när det gäller kommunens ansvar för att ung- domarna i kommunen ska erbjudas utbildning föreslås dock inte. Om den enskilda huvudmannen lägger ner sin verksamhet är det fortfarande kommunens ansvar att se till att ungdomarna i kommu- nen erbjuds ett allsidigt urval av utbildning. 5315 kap. 30 § skollagen. 5416 kap. 42 § skollagen. 5515 kap. 30 § skollagen. 56OECD (2019), Vocational Education and Training in . Förslag om planering och dimensionering 6.3Bedömning av behov av gymnasial utbildning 6.3.1Skolverket ska ta fram regionala planeringsunderlag om behovet av gymnasial utbildning Utredningens förslag: ska få i uppdrag att kontinuer- ligt ta fram regionala planeringsunderlag för utbudet av utbild- ning. Underlagen ska fungera som stöd till huvudmännen för gymnasieskolan och komvux i deras arbete med planering och dimensionering av nationella program samt programinriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever och av sammanhållen yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå. Vidare ska stödja huvudmännen genom analyser av elevers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov och av hur planeringen av utbudet kan främja effektiv användning av samhällets resurser. Flera myndigheter med befintliga uppdrag om analys och prognoser om arbetsmarknaden ska få i uppdrag att förse med analyser av arbetsmarknadsbehoven på regional nivå som ska användas i planeringsunderlagen. Upp- draget ska även inkludera att ska föra regionala dia- loger med de huvudmän som ingår i området för planerings- underlaget, både gällande gymnasieskolans utbud och utbudet av sammanhållen yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå. Detta ska delvis regleras i förordning. Utredningens bedömning: bör få i uppdrag att före- slå en möjlig utformning av statistikinsamling om sökande, mot- tagna och antagna till sammanhållna yrkesutbildningar i komvux på gymnasial nivå. Uppgifterna ska möjliggöra bedömning av efterfrågan från målgruppen och det planerade utbudets kapacitet i relation till denna. En del av uppdraget skulle också kunna vara att göra en initial stickprovsundersökning i några regioner för att ge en lägesbild av kapaciteten inom och efterfrågan av yrkes- utbildning i komvux på gymnasial nivå. Förslag om planering och dimensionering Underlag för välgrundade beslut om utbud Ett planeringsunderlag i form av analysrapporter på regional nivå skapar förutsättningar för mer välgrundade beslut om utbudet. Sär- skilt viktigt är det att huvudmännen får vägledning gällande arbets- marknadens kompetensbehov och utbildningarnas koppling till arbets- marknaden. Detta ska möjliggöra för huvudmän, både de huvudmän med många elever och många skolor, och de mindre huvudmännen, att ta hänsyn till arbetsmarknadens behov vid planering och dimen- sionering av utbildningarna. Planeringsunderlagen ska också ge huvudmännen i olika delar av landet bättre och mer likvärdiga förutsättningar för välgrundade beslut med avseende elevers behov och efterfrågan och för ett effektivt användande av resurser. Detta ska bidra till bättre användande av resurser i fråga om sådant som exempelvis lokalisering av utbildning. Underlaget ska även utgöra en grund för Skolinspektionens be- dömning om arbetsmarknadsbehovet vid tillståndsprövning (se av- snitt 6.2.1). Även för de regionala branschråden (se avsnitt 6.3.5) blir de regionala rapporterna ett viktigt underlag för arbetet. är förvaltningsmyndighet och statistikansvarig myn- dighet för skolväsendet. I instruktion57 anges att myn- digheten ska bidra till och redovisa sitt arbete med att trygga den nationella kompetensförsörjningen och underlätta elevers etablering på arbetsmarknaden. Myndigheten ska också följa upp och analysera kvinnors och mäns etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta studier efter avslutad utbildning. Myndigheten ska vidare stödja ut- vecklingen vad gäller samverkan mellan skola och arbetsliv. Många av de uppgifter som ska hanteras enligt utredningens förslag kom- mer alltså att bygga på redan befintliga arbetsprocesser inom Skol- verket. Det gör denna typer av analyser till ett naturligt ansvar för . Förslaget ställer dock större och delvis andra krav på omfattningen av analyserna. 57Förordning (2015:1047) med instruktion för . Förslag om planering och dimensionering Den geografiska avgränsningen för planeringsunderlagen bör följa länens avgränsningar som huvudregel Utredningens bedömning är att länens inledning är en ändamålsenlig huvudregel för planeringsunderlagens geografiska avgränsning. Ut- redningens egna analyser av gymnasieelevers rörelser tyder på att det ofta finns pendlingsströmmar som motiverar analys av utbudet i något större områden än den minsta nivån av pendlingskluster. En stor fördel med länen som huvudsaklig analysregion är att SCB bedömer denna nivå som lämplig för utbildningsprognoser. Utred- ningen ser också i sina analyser av dagens samverkansområden i gym- nasieskola att dessa stämmer relativt väl överens med länsgränserna. Kartläggningen vi gjort visar att samverkan inte alltid sammanfaller med länsgränserna och befintliga samverkansområden inom gymnasiala utbildningen. Det är dock sällan som länsgränser skär igenom ett samverkansområde. Avgränsningarna av underlags- rapporterna kommer dock att behöva anpassas för att ta hänsyn till de situationer då en kommun sett till utbildningspendlingen har starkare koppling till en annan än det egna länet.58 finns också relevanta skillnader inom länen där både utbild- ningspendlingen och arbetsmarknaden gör det rimligt att antingen göra en avgränsning i flera olika underlagsrapporter inom ett län, eller synliggöra dessa förhållanden inom en underlagsrapport. Till exempel bör man samverka med regionala och kommunala före- trädare när beslutar hur ska behand- las. Detta eftersom länet på grund av sin omfattning i många sam- manhang analyseras delregionalt i fyra delar. Detta kan också vara en fråga för och län. Utredningen ser alltså att länen, efter viss anpassning med hänsyn till befintliga samverkansområden och elevers pendling ger goda förutsättningar för att geografiskt avgränsa planeringsunderlagens områden. bör besluta om avgränsningar av planerings- underlagen. bör också inom ramen för uppdraget sam- råda med SCB, Arbetsförmedlingen och för att den geografiska nivån på bästa möjliga sätt överensstämmer med myn- digheternas analyser av kompetensförsörjning på regional nivå. 58Vi använder begreppet län när vi syftar på den geografiska avgränsningen. Förslag om planering och dimensionering Regionalt utbud, demografi och arbetsmarknadsanalys Planeringsunderlaget ska innehålla en helhetsbild av utbudet i gym- nasieskola och i sammanhållna yrkesutbildningar59 inom komvux på gymnasial nivå inom underlagets område. Redogörelsen och prog- noserna ska i möjligaste mån också innefatta arbetsmarknadsutbild- ningar.60 Uppgifterna ska baseras på sammanställning av huvudmännens planerade utbud, antalet sökande och antagna och andelen som fullföljt utbildningen (Se avsnitt 6.3.1 för förslag om ansvaret för uppgifter om det planerade utbudet). Det är viktigt att underlaget för gymnasieskolan också visar utbudet av platser för gruppbaserat programinriktat val och gruppbaserade yrkesintroduk- tion då dessa utbildningar har ett stort värde samhälleligt och för individer. Här ser utredningen brister i dagens regionala planerings- underlag. För att ska kunna ge stöd i tillräckligt god tid till huvudmännen kan det krävas att den nationella insamlingen av elevers ansökningar till gymnasieskolan åter samlas in i en preliminär version såsom skedde , detta eftersom det annars blir svårt att göra ett tillräckligt aktuellt planeringsunderlag för de planerings- processer som sker hos huvudmännen under läsårets gång. Underlaget ska också innehålla analys av hur utbildningarna bidrar till kompetensförsörjningen för arbetsliv och högre utbild- ning.