sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Motsvarande krav gäller inte för den som tar del av en insats utan behovsprövning. Utföra- rens besked kan därför – om den enskilde inte uppfyller kraven i 4 kap. 1 § SoL – i någon mån sägas påverka hans eller hennes möjlig- het att faktiskt få del av insatsen. Å andra sidan är det inte beskedet i sig som påverkar detta, utan de villkor som socialnämnden har upp- ställt. Utförarens besked ska bara vara ett ”automatiskt” resultat av nämndens villkor och något utrymme för självständiga bedömningar ska inte finnas. Om det i något enskilt fall ändå skulle vara tveksamt huruvida villkoren är uppfyllda – t.ex. för att ett intyg är otydligt formulerat eller för att en identitetshandling förefaller tillhöra någon annan än den enskilde – ska den enskilde hänvisas till socialnämnden. Sammantaget anser utredningen att utförarens besked inte kan anses ha några väsentliga verkningar för den enskilde och att det inte kan betraktas som ett beslut i förvaltningsrättslig mening. Det kan inte heller anses ge uttryck för ett makt- eller beroendeförhållande gentemot den enskilde. Av detta följer att det tredje riktmärket för begreppet myndighetsutövning inte är uppfyllt, varför myndighets- utövning inte kan anses uppkomma i dessa fall. 66Här kan nämnas att det i förarbetena till förvaltningslag nämns som exempel på faktiskt handlande att en konduktör kontrollerar en resenärs färdbiljett på ett tåg. Eftersom sådan kontroll har vissa likheter med en utförares kontroll av huruvida en enskild uppfyller villkoren för att ta del av en viss insats, bör även nämnas att Scheutz anser detta exempel vara tveksamt. Enligt Scheutz kan det hävdas att konduktören för varje ”klipp” handlägger ett ärende där han eller hon godkänner ett färdbevis. Det finns, enligt Scheutz, starka skäl att se hela pro- ceduren kring biljettkontrollen som hantering av ärenden. Se Scheutz, s. 317 ff. 17.4.4Alternativt förslag – myndighetsutövning, ärendehandläggning och överklagande Begreppet myndighetsutövning är komplext och lämnar utrymme för tolkning. Ifall utredningens bedömning i föregående avsnitt inte kan godtas, lämnar utredningen i detta avsnitt ett alternativt förslag om möjligheten att överlämna uppgifter som innefattar myndighets- utövning till privata utförare. Till detta kommer även förslag om hand- läggning av ärenden och överklagande. Utredningen utgår i detta avsnitt från att insatser som är avgrän- sade till vissa målgrupper innefattar myndighetsutövning. Det inne- bär att utförarens besked, till skillnad från vad som anförs i föregå- ende avsnitt, anses utgöra ett bindande beslut som är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Upp- giften att fatta sådana beslut får enligt nuvarande regelverk inte över- lämnas till privata utförare. Utredningens bedömning i fråga om insatser som är öppna för alla är densamma även i detta avsnitt, dvs. att myndighetsutövning inte uppkommer. Överlämnande av viss myndighetsutövning till privata utförare Gränsdragningen mellan vilka insatser som får respektive inte får tillhandahållas av privata utförare riskerar att försvåra tillämpningen av utredningens förslag. För att motverka detta och möjliggöra ett förenklat förfarande utan onödig administration anser utredningen att det bör övervägas om uppgiften att besluta om huruvida den enskilde får ta del av en viss insats utan behovsprövning ska kunna överlämnas till privata utförare. Utgångspunkten för överlämnande av uppgifter som innefattar myndighetsutövning bör, enligt utredningen, vara huruvida den en- skildes rättssäkerhet kan garanteras. Utövande av offentlig makt är kringgärdat av regler som syftar till att klarlägga det allmännas befo- genheter gentemot enskilda och skapa garantier för en rättssäker handläggning av ärenden. Om en uppgift handhas av ett privaträttsligt subjekt i stället för en myndighet kan detta medföra att dessa grund- läggande regler sätts ur spel. Det är mot denna bakgrund som man ska se 12 kap. 4 § andra stycket RF och kravet på lagstöd för över- lämnande av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutöv- ning till privaträttsliga subjekt.67 Ett beslut om insats utan behovsprövning föregås av en kontroll av om den enskilde uppfyller socialnämndens villkor. Det handlar om en summarisk kontroll av vissa faktiska förhållanden, t.ex. av en upp- visad identitetshandling, ett hyresavtal eller ett läkarintyg. Någon in- dividuell behovsprövning får inte göras och utrymmet för självstän- diga bedömningar är begränsat. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv kan det, enligt utredningen, inte spela någon avgörande roll om en sådan kontroll utförs av en offentlig eller privat aktör. Till detta kommer utredningens förslag i följande avsnitt om att förvaltningslagen i vissa avseenden ska vara tillämplig vid handläggningen. Utredningen anser därför att kommunerna bör ges möjlighet att överlämna åt privata utförare att utföra ifrågavarande uppgift. En sådan ordning förutsätter att 2 kap. 5 § SoL ändras, eftersom det av denna följer att uppgifter som innefattar myndighetsutövning inte får överlämnas till en enskild person. Vidare behöver det införas en ny bestämmelse som anger vilka uppgifter som får överlämnas. I likhet med 2 kap. 5 § SoL bör den nya bestämmelsen, i stället för begreppet privata utförare, utgå från begreppet enskild person. Med detta avses både en fysisk och juridisk person. Bestämmelserna skulle kunna utformas enligt följande. 1 § Utöver avtalssamverkan får en kommun sluta avtal med en enskild person om att utföra kommunens uppgifter inom . Upp- gifter som innefattar myndighetsutövning får inte överlämnas i andra fall än sådana som avses i 2 §. 2 § Kommunen får överlämna åt en enskild person att, inom ramen för de villkor som kommunen fastställer, fatta beslut om insatser utan föregående individuell behovsprövning. Handläggning och faktiskt handlande Inom den offentliga förvaltningen brukar man skilja mellan å ena sidan handläggning och avgörande av ärenden, och å andra sidan fak- tiskt handlande. Gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan förvaltningsverksamhet, s.k. faktiskt handlande, är i många 67Se JO 2001/02 s. 250 (särskilt s. 259). fall förhållandevis tydlig. En principiell skillnad mellan åtgärder av det ena och det andra slaget är att handläggningen av ett ärende av- slutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Åtgärder av typen köra spårvagn, hämta sopor och undervisa är exempel på faktiskt handlande som tydligt illustrerar denna form av förvaltningsverksamhet, medan debitering av avfallsavgifter och betygssättning är exempel på verksamhet som innefattar handlägg- ning av ett ärende. I vissa fall kan det vara något svårare att avgöra om en åtgärd innefattar ärendehandläggning eller enbart ett faktiskt handlande. I gränszonen märks t.ex. åtgärder som kännetecknas av att de inne- bär ett ingripande som till synes inte föregåtts av någon handlägg- ning och där det finns ett mycket nära tidsmässigt samband mellan myndighetsföreträdarens ställningstagande att ingripa och den fak- tiska åtgärden. Ett exempel som illustrerar en sådan situation är polis- mannens ingripande med våldsanvändning mot ordningsstörande verksamhet. En sådan åtgärd får vidtas bara om vissa rättsliga för- utsättningar är uppfyllda och det krävs därför ett aktivt ställnings- tagande, dvs. ett beslut av den myndighetsperson som handlar innan åtgärden vidtas. Uttrycket handläggning innefattar alla åtgärder som en myndig- het vidtar från det att ett ärende inleds till dess att det avslutas. När någon utomstående – en enskild fysisk eller juridisk person eller någon annan myndighet – tar initiativ till att en myndighet ska inleda ett förfarande är det ofta ganska lätt att avgöra när handläggningen av ärendet påbörjas. Något svårare att bedöma detta kan det vara om myndigheten själv tar initiativ till handläggningen, t.ex. vid tillsyns- och inspektionsverksamhet. Ett gemensamt drag för sådana ärenden är dock att myndigheten, när ett ärende väl har inletts, är skyldig att göra någon form av prövning av den fråga som aktualiseras. Ställnings- tagandet görs i ett beslut.68 I förevarande alternativa förslag utgår utredningen från att utföra- rens besked är att betrakta som ett beslut i förvaltningsrättslig mening. Det förfarande som föregår detta beslut utgör därmed handläggning av ett ärende. Förvaltningslagen gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter, däremot är den inte direkt tillämplig för privata utförare. I syfte att garantera den enskildes rättssäkerhet 2016/17:180 s. 24. anser utredningen att vissa grundläggande bestämmelser i förvalt- ningslagen bör göras tillämpliga även om handläggningen utförs av en privat aktör. Det bör bl.a. gälla bestämmelserna om partsinsyn, jäv och kommunikation. En sådan bestämmelse skulle kunna utformas enligt följande. 3 § Om en kommun har överlämnat åt en enskild person att fatta be- slut om insatser utan föregående individuell behovsprövning, ska denna person vid handläggningen av sådana ärenden tillämpa följande bestäm- melser i förvaltningslagen (2017:900): –5 § om legalitet, objektivitet och proportionalitet, –10 § om partsinsyn, –16–18 §§ om jäv, –23 § om utredningsansvaret, –24 § om när man får lämna uppgifter muntligt, –25 § om kommunikation, –27 § om dokumentation av uppgifter, –31 § om dokumentation av beslut, –32 § om motivering av beslut, –33 och 34 §§ om underrättelse om innehållet i beslut, och –36–38 §§ om rättelse och ändring av beslut. Vid tillämpning av detta alternativa förslag kan det bli aktuellt med två slags beslut. Dels socialnämndens övergripande beslut om vilka insatser som ska tillhandahållas och villkoren för att ta del av dessa, dels utförarens beslut om huruvida en enskild får ta del av en viss insats utan behovsprövning. Förutsättningarna att överklaga dessa beslut skiljer sig åt. I 40–42 §§ FL finns allmänna bestämmelser om överklagande av beslut genom s.k. förvaltningsbesvär. Enligt 41 § FL får ett beslut överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Vidare finns det i 13 kap. KL bestämmelser om att vissa kommunala beslut kan överklagas genom laglighetsprövning. Om ett beslut överklagas genom laglighetsprövning så gäller inte de allmänna överklagandebestämmelserna i förvaltningslagen (se 2 § FL). Därutöver finns det i 16 kap. SoL särskilda bestämmelser om över- Om speciallagstiftning avviker från förvaltningslagens be- stämmelser gäller vad som anges i speciallagstiftningen.69 övergripande beslut kan överklagas genom lag- lighetsprövning enligt kommunallagen. Därmed kan det inte över- klagas med stöd av de allmänna överklagandebestämmelserna i för- valtningslagen. Samma sak gäller för en utförares beslut. Detta förutsätter dock att beslutet inte anses vara av rent verkställande art (se 13 kap. 2 § 2 KL). Varken kommunens övergripande beslut eller utförarens beslut omfattas av överklagandebestämmelserna i 16 kap. SoL. Beslut av privata utförare kan inte överklagas genom laglighets- prövning. De allmänna överklagandebestämmelserna i förvaltnings- lagen är inte heller direkt tillämpliga. För att ett beslut som fattas av en privat utförare ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol krävs uttryckligt författningsstöd.70 Frågan är om sådant författnings- stöd bör införas. Utgångspunkten vid denna bedömning bör, enligt utredningen, vara hur beslutet påverkar den enskilde. Av betydelse härvid är att insatser utan behovsprövning är ett komplement till nuvarande regel- verk om bistånd. Det innebär att den enskilde på samma sätt som – oberoende av utförarens beslut – kan ansöka om en viss insats och få denna ansökan prövad enligt 4 kap. 1 § SoL. Om ett sådant beslut går den enskilde emot, kan det överklagas enligt 16 kap. 3 § SoL. Den enskilde kan alltså på detta sätt alltid utverka ett överklagbart beslut. Vidare bör beaktas att utföraren, enligt utredningens förslag, ska informera om möjligheten att ansöka om bistånd (se avsnitt 17.3.5). Informationen ska lämnas till enskilda som vänder sig till verksam- heten. Den ska lämnas på lämpligt sätt och i lämplig utsträckning. På så sätt säkerställs att den enskilde får kännedom om sina rättigheter Därutöver bör beaktas att utförarens prövning endast kommer att bestå i en summarisk kontroll av om socialnämndens villkor är uppfyllda. Det handlar om att kontrollera vissa faktiska för- hållanden och någon individuell behovsprövning får inte göras. Utrym- met för självständiga bedömningar kommer därför att vara litet och prövningsramen kommer att vara snäv. Mot denna bakgrund anser utredningen att utförarens beslut sam- mantaget inte kan anses ha några avsevärda effekter för den enskilde. 2016/17:180 s. 43 ff., RÅ 2001 ref. 56 och RÅ 1997 ref. 65. 70HFD 2019 ref. 43. Även om beslutet i någon mån påverkar hans eller hennes situation, kan det bara anses göra det på ett obetydligt sätt (jfr 41 § förvalt- ningslagen). När detta sedan vägs mot förslagets övergripande syfte –att förenkla förfarandet och minska onödig administration – får övervägande skäl anses tala mot en möjlighet att överklaga. Utred- ningen anser därför att det bör införas en bestämmelse som anger att beslut om insats till enskild utan behovsprövning inte ska få över- klagas. En sådan bestämmelse skulle kunna utformas enligt följande. 4 § Beslut om att tillhandahålla en insats utan föregående individuell behovsprövning får inte överklagas. Är ett överklagandeförbud förenligt med europarätten? Vid införande av ett överklagandeförbud måste beaktas att det finns särskilda krav på domstolsprövning i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () samt även i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga). gäller som lag i . I 2 kap. 19 § reger- ingsformen anges särskilt att lag eller annan föreskrift inte får med- delas i strid med åtaganden på grund av den europakonven- tionen. är en del av det svenska rättssystemet och har, beroende på rättskälla, direkt eller indirekt verkan på svensk lagstift- ning. EU:s rättighetsstadga har samma rättsliga värde som fördragen.71 Artikel 6.1 i reglerar rätten till en rättvis rätte- gång vid prövning av bl.a. civila rättigheter eller skyldigheter. När det gäller tvister som rör civila rättigheter och skyldigheter har Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europa- domstolen) i flera avgöranden slagit fast att artikel 6.1 är tillämplig under förutsättning att det föreligger en reell och seriös tvist, att tvisten gäller en rättighet eller skyldighet som har sin grund i natio- nell rätt och att denna rättighet vid en på grun- 71Artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen. dad tolkning kan karaktäriseras som civil.72 Det är således flera för- utsättningar som ska vara uppfyllda för att det ska anses finnas en på grundad rätt till domstolsprövning. Artikel 6.1 i syftar inte till att skapa nya materiella rättig- heter utan ska garantera rätten till opartisk prövning av rättsliga an- språk.73 har framhållit att en tvist kan anses reell och seriös om det inte finns klara indikationer på att så inte är fallet. Det finns alltså en presumtion för att en tvist är reell och seriös.74 Därut- över måste tvisten, som angetts ovan, också avse en rättighet eller skyldighet som följer av nationell rätt. Rättigheter och skyldigheter som inte finns enligt den nationella rätten kan alltså inte skapas genom åberopande av artikel 6.1 i europakonventionen.75 Detsamma gäller om det av lagens syfte följer att en rättighet eller skyldighet inte är avsedd att finnas.76 Med utredningens förslag kommer kommunen inom vissa ramar kunna bestämma vilka insatser som ska tillhandahållas och vilka vill- kor som i övrigt ska gälla.77 Det kan t.ex. handla om att insatserna ska tillhandahållas i viss omfattning eller . Det kan även handla om att insatserna ska vara öppna för alla eller avgrän- sade till vissa målgrupper. Att insatser kan begränsas i omfattning eller tid innebär att verk- samheten kommer avslutas när beslutad omfattning har uppnåtts eller den aktuella tidsperioden förflutit. Om en verksamhet inte ger förväntad effekt eller om det visar sig att den är mer kostsam än vad som förutsetts finns det inget hinder för kommunen att avsluta verk- samheten. Syftet med utredningens förslag är således inte att ge den enskilde en rätt att få ta del av insatser utan behovsprövning. Inte heller syftar det till att kommunen ska vara skyldig att tillhandahålla insatser på 72Se t.ex. Károly mot , nr 56665/09, dom meddelad , p. 60, HFD 2019 ref. 10, och (2015), s. 161 f. 73Se t.ex. mot , nr 32555/96, dom meddelad , p. 117, Károly mot , nr 56665/09, dom meddelad , p. 60–63 och (2015), s. 162. 74Se t.ex. mot , nr 23196/94, dom meddelad , p. 39, NJA 2013 s. 813, HFD 2019 ref. 10, och (2015) s. 162 ff. 75Se t.ex. mot , nr 72/1996/691/883, dom meddelad , p. 33.37, Károly mot , nr 56665/09, dom meddelad , p. 60–63, HFD 2019 ref. 10. 76HFD 2019 ref. 10. 77Undantag för vissa insatser görs i regleringen, se avsnitt 17.3.3. Den föreslagna regleringens ordalydelse ger inte heller ut- tryck för någon rättighet för den enskilde eller skyldighet för kom- munen. Den enskildes rätt till insatser följer i stället av nuvarande 4 kap. 1 § SoL. Att kommunen i riktlinjer eller särskilt beslut anger att en viss insats ska tillhandahållas utan föregående behovsprövning kan där- för inte anses grunda någon rättighet för den enskilde. Detta särskilt med beaktande av kommunens möjlighet att förändra utbudet av insatser när t.ex. beslutad omfattning uppnåtts, när budgeterade medel förbrukats eller när det annars bedöms ändamålsenligt.78 Mot bakgrund av detta kan det, enligt utredningen, inte hävdas att förslaget innebär en rätt till insats enligt svensk rätt. Då det inte är fråga om en sådan på nationell rätt grundad rättighet som avses i artikel 6.1 står det föreslagna överklagandeför- budet inte i strid med krav på domstolspröv- ning. Det saknas därför anledning att pröva om insatser utan föregå- ende behovsprövning är av civil karaktär. EU:s rättighetsstadga beskriver de fri- och rättigheter som individer i EU har. Det handlar till exempel om religions-, yttrande- och mötes- frihet, om rätten till ett skyddat privatliv och barns rätt till skydd och omvårdnad. EU:s rättighetsstadga är bindande för medlemsstaterna.79 Av artikel 47 följer en rätt till domstolsprövning när en unions- medborgares unionsrättsligt grundande fri- och rättigheter har kränkts. EU:s rättighetsstadga riktar sig enligt artikel 51 till unionens institu- tioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Rättighetsstadgans tillämpningsområde är alltså å ena sidan potenti- ellt mycket brett, eftersom de flesta av de rättigheter som omfattas av stadgan ges till ”alla”, oavsett nationalitet eller ställning, men å andra sidan begränsas dess tillämpning genom artikel 51 till EU:s institutio- 78Jfr Fazia mot , nr 40378/10, dom meddelade de , p. 59, HFD 2016 ref. 41 och HFD 2016 ref. 49. 79I och med antagandet av Lissabonfördraget som stadgan kom att få direkt effekt, i enlighet med artikel 6.1 i , och blev därmed en bindande rättskälla för primärrätten. ner och organ, och till medlemsstaterna endast när de agerar för att genomföra EU-lagstiftningen.80 Rättighetsstadgan måste emellertid inte bara iakttas vid tillämpning av genomförandelagstiftning utan så snart som nationell lagstiftning omfattas av unionens tillämpnings- område.81 Frågan som måste besvaras är därför om utredningens för- slag berör sådan nationell lagstiftning som omfattas av unionsrätten. Av praxis framgår att de grundläggande rättig- heter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall.82 En nationell lagstiftning kan således inte prövas mot stadgan när lagstiftningen inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde. Social trygghet är en nationell angelägenhet men för att förverk- liga den fria rörligheten samordnas medlemsstaternas sociala trygg- hetssystem för de personer som rör sig inom unionen.83 Nuvarande bestämmelser återfinns i och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen och och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av om tillämpningsbestäm- melser till förordning (EG) 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Dessa syftar till att samordna men inte harmo- nisera lagstiftningen om socialförsäkring, hälso- och sjukvård och arbetslöshetsförsäkring.84 Förmåner enligt socialtjänstlagen omfattas inte av förordningen.85 Sådana socialtjänstinsatser som kan tillhandahållas inom ramen för utredningens förslag regleras alltså inte av unionsrätten. Utred- ningens förslag kan därmed inte anses omfattas av unionsrättens till- lämpningsområde. EU:s rättighetsstadga utgör därför inte, enligt ut- redningens bedömning, något hinder mot att begränsa möjligheten till överklagande i nu aktuellt avseende.86 80Europaparlamentet (2019), s. 3. 81EU-domstolens dom , , C-617/10, p. 16–23. 82EU-domstolens dom , , C-617/10, p. 83Regeringskansliet (2016), s. 2. 84Regeringskansliet (2016), s. 2. 85Se artikel 1 va) och artikel 3.5 a) samt (2016) s. 6. 86Jfr dom , , C-617/10, p. 16–31. Utredningens förslag: Bestämmelsen i nuvarande 11 kap. 5 § social- tjänstlagen omformuleras till att ange att handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av insatser ska dokumenteras. Det införs en ny bestämmelse som anger att skyldigheten att dokumentera inte gäller uppgifter om enskildas personliga för- hållanden vid genomförande av rådgivning. Det införs en ny bestämmelse som anger att socialnämnden, om det finns särskilda skäl, får bestämma att uppgifter om en- skildas personliga förhållanden inte ska dokumenteras vid genom- förande av en insats utan föregående individuell behovsprövning. Av 11 kap. 5 § SoL framgår att handläggning av ärenden som rör en- skilda och genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behand- ling ska dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Enligt 11 kap. 6 § SoL ska dokumentationen utformas med respekt för den enskildes integritet. Den enskilde bör hållas underrättad om de journalanteckningar och andra anteckningar som förs om honom eller henne. Om den enskilde anser att någon upp- gift i dokumentationen är oriktig ska detta antecknas. Bestämmel- serna i 11 kap. 5 och 6 §§ gäller, enligt 7 kap. 3 § SoL, i tillämpliga delar även för enskild verksamhet som står under tillsyn av . Kravet på dokumentation gäller endast vid handläggning av ärenden och genomförande av vissa insatser som har föregåtts av beslut. Det innebär att kravet inte gäller när insatser tillhandahålls utan föregående individuell behovsprövning. Detta eftersom sådana insatser inte föregås av någon ärendehandläggning och därmed inte heller något beslut (se avsnitt 17.4). Således är kravet på dokumenta- tion beroende av hur en insats tillhandahålls – efter behovsprövning eller utan behovsprövning. Kravet på dokumentation syftar bl.a. till att stärka den enskildes rättssäkerhet och möjliggöra effektiv tillsyn av verksamheten. Doku- mentation behövs även för att följa upp effekterna av olika insatser.87 Som framgår av avsnitt 14 föreslår utredningen att verk- 87Se även (2015). Handläggning och dokumentation inom , s. 200 ff. samhet ska bedrivas i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. I processen att ta fram beprövad erfarenhet är det centralt att ha tillgång till ändamålsenlig dokumentation. Utan dokumenta- tion blir det svårt att bedöma om en insats bidrar till positiv utveckling och för vilka grupper. Detta gäller oavsett om insatser till- handahålls efter behovsprövning eller utan behovsprövning.