sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — Det motiverar att marknadskontrollmyndig- heterna ska få fatta egna beslut om vilka åtgärder de ska vidta när de utför marknadskontroll. Utredningen anser därför att marknadskontrollmyndigheterna även fortsättningsvis själva bör få besluta om vilka åtgärder de ska vidta inom ramen för de tilldelade befogenheterna. När det gäller befogenheter som i högre utsträckning skiljer sig från de som mark- nadskontrollmyndigheterna har , särskilt delar av inspektions- rätten och begränsning av onlinegränssnitt, återkommer utredningen nedan till frågan om hur dessa mot den ekonomiska aktören särskilt ingripande befogenheter bör få utövas, se avsnitt 9.4 och 9.7. Utredningens bedömning: Tillgången till den information och de handlingar som anges i artikel 14.4 a)–c) i EU:s marknads- kontrollförordning är tillräcklig för att svenska marknadskontroll- myndigheter ska kunna tillämpa förordningen och harmoniserad unionslagstiftning. Det är tillräckligt att marknadskontrollmyn- digheterna kan begära informationen och handlingarna av ekono- miska aktörer. Bestämmelserna är så konkreta att de kan tillämpas direkt av en marknadskontrollmyndighet. En hänvisning till arti- kel 14.4 a)–c) i EU:s marknadskontrollförordning kan därför göras i den föreslagna kompletterande lagen. Utredningens förslag: En marknadskontrollmyndighet ska ha de befogenheter som anges i artikel 14.4 a)–c) i EU:s marknads- kontrollförordning. Information och handlingar enligt EU:s marknadskontrollförordning I artikel 14.4 a)–c) anges vilken information som medlemsstaternas marknadskontrollmyndigheter ska ha befogenhet att kräva av eko- nomiska aktörer. I a) anges att de ekonomiska aktörerna ska till- handahålla relevanta handlingar, tekniska specifikationer, data eller uppgifter om överensstämmelse och produktens tekniska specifika- tioner, däribland tillgång till programvara, i alla former och format och oberoende av lagringsmedium eller var handlingar, tekniska spe- cifikationer, data eller uppgifter lagras, och att göra eller erhålla kopior av dessa. I b) anges att de ekonomiska aktörerna ska tillhandahålla relevanta uppgifter om leveranskedjan, om distributionsnätets utform- ning, om antalet produkter på marknaden och om andra produkt- modeller som har samma tekniska egenskaper som den berörda pro- dukten. Slutligen anges i c) att de ekonomiska aktörerna ska till- handahålla relevanta uppgifter för bedömningen av äganderätten till webbplatser. Enligt skäl (37) till förordningen bör marknadskontrollmyndig- heterna ha tillgång till alla nödvändiga bevis, data och uppgifter som rör föremålet för en utredning i syfte att avgöra om tillämplig harmoniserad unionslagstiftning har överträtts, och framför allt för att identifiera den ansvariga ekonomiska aktören. Det ska inte spela någon roll vilken ekonomisk aktör som innehar informationen, var den finns eller i vilket format den är lagrad. Den grundläggande förutsättningen för att det ska föreligga en skyldighet att tillhandahålla information av olika slag är att informa- tionen ska vara relevant för bedömning av produktens överensstäm- melse med gällande krav enligt tillämplig harmoniserad unionslagstift- ning. När det gäller befogenheten att begära uppgifter för bedömning av äganderätten till webbplatser anges dock enbart att uppgifterna i fråga ska ha samband med föremålet för undersökningen. Information och handlingar enligt gällande rätt Enligt artikel 19.1 i förordning (EG) nr 765/2008 får marknads- kontrollmyndigheterna kräva att de ekonomiska aktörerna tillhanda- håller sådan dokumentation och information som myndigheterna anser sig behöva för att utföra sin verksamhet. I den berörda sektors- lagstiftningen får myndigheterna i samtliga fall begära information om de produkter de utövar tillsyn över. Det är vanligt förekommande att det i svensk lag anges att myndigheterna får begära de upplys- ningar och handlingar som behövs för tillsynen. I vissa fall finns en begränsning av vilka aktörer en sådan begäran kan riktas mot, exem- pelvis anges enbart tillverkare, importörer och saluförare eller endast leverantörer av en viss typ av produkt.4 Information och handlingar som ska tillhandahållas I EU:s marknadskontrollförordning har den information och de handlingar som marknadskontrollmyndigheterna ska få begära angetts detaljerat och i viss mån överlappande. Av skälen till förordningen kan det konstateras att avsikten är att befogenheten ska omfatta all slags information som marknadskontrollmyndigheten behöver för sin utredning. Syftet med den detaljerade exemplifieringen får för- utsättas vara att regleringen ska vara heltäckande och att ingenting ska falla utanför. Vilken information eller vilka handlingar som mark- nadskontrollmyndigheten kan kräva begränsas endast genom att den eller de ska vara relevanta för bedömning av produktens överens- stämmelse med gällande krav enligt tillämplig harmoniserad unions- lagstiftning samt av proportionalitetsprincipen. Mot denna bakgrund ser utredningen inte något behov av att gå utöver miniminivån i arti- kel 14.4 a)–c) och ge svenska marknadskontrollmyndigheter möjlig- het att begära ytterligare information eller andra handlingar än vad som följer av artikeln. Det är därför tillräckligt att hänvisa till befog- enheterna så som de anges i artikel 14.4 a)–c) för att ge marknads- kontrollmyndigheterna befogenhet att begära den information och de handlingar som behövs för marknadskontrollen. Marknadskontrollmyndigheternas utredningsbefogenheter enligt EU:s marknadskontrollförordning ska utövas i överensstämmelse med nationell rätt. Det finns därför utrymme att beakta nationella regler om till exempel anonymitetsskydd och efterforskningsförbud. Skyldigheten att tillhandahålla en marknadskontrollmyndighet infor- mation begränsas således av tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen. Eftersom det följer redan av principen att grund- lag har företräde framför vanlig lag, behöver detta inte anges särskilt. 4Se exempelvis 9 § lagen (1998:1707) om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner och 7 § förordningen (1995:670) om märkning av skor. Bedömningen av vilken information och vilka handlingar som är relevanta är svår att göra på förhand. Det är först när en marknadskontrollmyndighet tar del av materialet som myndigheten kan göra en sådan bedömning. Även för innehavaren av materialet kan det vara oklart vilken betydelse det har för bedömningen av pro- duktens överensstämmelse med gällande krav. Marknadskontroll- myndigheterna har såväl erfarenhet av bedömningar av överensstäm- melse som god kännedom om aktuella regelverk, och får anses vara väl lämpade att avgöra vilken information och vilka handlingar som kan antas vara relevanta för deras bedömning. En marknadskontroll- myndighet bör därför, utifrån förutsättningarna i varje enskilt ärende, själv få avgöra vilken information som behövs. Likaså bör marknads- kontrollmyndigheterna få avgöra i vilken utsträckning de behöver få kopior av handlingar, specifikationer eller liknande som de begär för sin kontroll. Skyldighet för en ekonomisk aktör att tillhandahålla information och handlingar Enligt EU:s marknadskontrollförordning ska marknadskontroll- myndigheterna kunna begära information och handlingar av ekono- miska aktörer. Som framhålls i skälen till förordningen är avsikten att marknadskontrollmyndigheterna ska kunna få tillgång till all nöd- vändig information oavsett vem som innehar den. Definitionen av ekonomisk aktör i EU:s marknadskontrollförord- ning är vidare än motsvarande definition i förordning (EG) nr 765/2008. Anledningen är att definitionen i den nya förordningen är avsedd att omfatta hela leveranskedjan och vara anpassad till moderna komplexa distributionskanaler.5 Omfattningen av de aktörer som marknadskontrollmyndigheterna enligt EU:s marknadskontroll- förordning kan rikta sina krav på information och handlingar mot är dock snävare än vad som gäller enligt viss svensk sektorslagstiftning. I exempelvis arbetsmiljölagen (1977:1160) finns ingen begränsning över huvud taget avseende vem myndigheten kan begära upplysningar och handlingar av (7 kap. 3 §). Den givna definitionen av ekonomisk aktör i EU:s marknads- kontrollförordning skiljer sig även i förhållande till vissa av de unions- 5Se skäl (14) för en exemplifiering av ekonomiska aktörer som direkt berörs av harmoniserad unionslagstiftning i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning. rättsakter som anges i bilaga I till förordningen. I exempelvis direk- tiv 2010/35/EU om transportabla tryckbärande anordningar om- fattar definitionen av ekonomisk aktör tillverkaren, tillverkarens representant, importören, distributören, ägaren eller operatören som agerar i samband med en kommersiell eller allmännyttig verk- samhet, mot betalning eller gratis (artikel 2.14). De avvikande aktö- rerna i detta fall, ägare och operatörer, utgör ekonomiska aktörer enligt EU:s marknadskontrollförordning i de fall de har skyldigheter avseende tillverkning, tillhandahållande eller ibruktagande av pro- dukter som omfattas av direktivet. Eftersom ägare enligt artikel 8 i direktivet har skyldigheter avseende exempelvis tillhandahållande på marknaden, omfattas de av definitionen av ekonomisk aktör i EU:s marknadskontrollförordning och marknadskontrollmyndigheter kan begära information och handlingar från dem. Likaså skiljer sig defi- nitionen av ekonomisk aktör i direktiv /28/EU om explosiva varor för civilt bruk från definitionen i EU:s marknadskontroll- förordning. Enligt direktivet omfattas även slutanvändare av defini- tionen av ekonomisk aktör (”varje fysisk eller juridisk person som förvarar, använder, överför, importerar, exporterar eller bedriver handel med explosiva varor” artikel 2.13). Eftersom direktivet ställer krav på ekonomiska aktörer, inklusive slutanvändare, kan även de omfattas av definitionen i EU:s marknadskontrollförordning då de har skyldigheter avseende ibruktagande av produkter som omfattas av direktivet. I vissa unionsrättsakter åläggs aktörer som faller utanför den unionsrättsaktens definition av ekonomisk aktör skyldigheter avse- ende tillverkning, tillhandahållande eller ibruktagande av produkter. På grund av dessa skyldigheter omfattas de dock av definitionen av ekonomisk aktör i EU:s marknadskontrollförordning och kan bli föremål för marknadskontrollåtgärder. Det gäller exempelvis privat- importörer enligt direktiv /53/EU om fritidsbåtar och vatten- skotrar som enligt artikel 12 i direktivet har skyldigheter i samband med ibruktagande av relevanta produkter. Enligt utredningen omfattar definitionen av ekonomisk aktör i EU:s marknadskontrollförordning i de allra flesta fall samtliga de aktörer som kan antas inneha sådan information som marknads- kontrollmyndigheterna behöver för sin kontroll av överensstämmelse. Utredningen anser därför att det är tillräckligt att befogenheten att begära information och handlingar ska gälla i förhållande till eko- nomiska aktörer enligt definitionen i EU:s marknadskontrollförord- ning. Det är därför tillräckligt att tilldela svenska marknadskontroll- myndigheter befogenhet att begära information och handlingar på det sätt som anges i artikel 14.4 a)–c) i EU:s marknadskontrollför- ordning. Utredningens bedömning: Omfattningen av befogenheten att begära tillträde i samband med inspektioner så som den följer av artikel 14.4 e) i EU:s marknadskontrollförordning täcker de flesta utrymmen som behövs för att marknadskontrollmyndigheter ska kunna bedriva en effektiv marknadskontrollverksamhet. Det finns skäl att uttryckligen låta befogenheten omfatta även utrymmen i bostäder som används i samband med en ekonomisk aktörs verk- samhet. För att uppfylla åtaganden enligt och EU:s rättighetsstadga behövs en tydlig reglering för beslut om inspektioner på plats samt möjligheten att överklaga sådana beslut. Tillträdesrätten enligt EU:s marknadskontrollförordning gäller både anmälda och oanmälda inspektioner på plats. Det framgår inte av förordningen hur i förväg en ekonomisk aktör ska underrättas om en inspektion på plats för att den ska anses vara anmäld. En sådan uttrycklig tidsgräns bör inte heller införas i svensk lag. Hur i förväg en underrättelse ska ske för att en inspektion ska anses vara anmäld får avgöras i det enskilda fallet. Som utgångspunkt bör en ekonomisk aktör underrättas om beslutet om inspektion så i förväg att aktören har en reell möjlighet att agera utifrån beslutet om inspektion och, om aktö- ren motsätter sig inspektionen, begära en prövning av beslutet i domstol. Med oanmäld inspektion avses således en inspektion som sker utan föregående underrättelse till den ekonomiska aktö- ren eller när underrättelse sker så i förväg att den ekono- miska aktören inte har haft möjlighet att i vart fall under någon eller begära en domstolsprövning av ett yrkande om inhibition av beslutet. Ett beslut om inspektion behöver inte delges den ekonomiska aktören. Det finns inte behov av att införa regler om försegling av material som omhändertas vid inspektioner på plats. Beslut om inspektioner på plats, även sådana som redan har ägt rum, bör liksom övriga beslut av marknadskontrollmyndigheter kunna överklagas till domstol. Utredningens förslag: En marknadskontrollmyndighet ska ha de befogenheter som anges i artikel 14.4 d) och e) i EU:s marknads- kontrollförordning. Befogenheten att begära tillträde till lokaler ska uttryckligen omfatta bostäder. En marknadskontrollmyndighet ska själv få besluta om en in- spektion på plats. Sådana beslut får överklagas till domstol. Inspektioner i utrymmen som är tillgängliga för allmänheten samt anmälda inspektioner i utrymmen som inte är tillgängliga för allmänheten ska få genomföras utan begränsningar. Oanmälda inspektioner i utrymmen som inte är tillgängliga för allmänheten ska endast få genomföras om det kan befaras att en produkt utgör en sådan allvarlig risk att det inte är möjligt att avvakta en anmäld inspektion eller att inspektionen annars skulle förlora i betydelse. I samband med en inspektion får en marknadskontrollmyndig- het utöva sina befogenheter enligt artikel 14.4 a)–c) och j) i EU:s marknadskontrollförordning. En marknadskontrollmyndighet ska vid inspektionen få omhänderta sådana handlingar och varuprover som omfattas av befogenheterna i artikel 14.4 a)–c) och j) i EU:s marknadskontrollförordning, om det kan befaras att en produkt utgör en allvarlig risk och den ekonomiska aktören inte följer ett föreläggande om att lämna ut handlingar eller varu- prover, eller att den ekonomiska aktören kommer att undanhålla, förvanska eller förstöra handlingar eller varuprover. En marknads- kontrollmyndighet ska få begära handräckning av Kronofogde- myndigheten för att omhänderta handlingarna eller varuproverna. En sådan begäran ska vara avgiftsfri. Av ett beslut om en inspektion i ett utrymme som inte är tillgängligt för allmänheten ska det tydligt framgå föremålet för inspektionen, när inspektionen ska ske, vilka befogenheter mark- nadskontrollmyndigheten har vid inspektionen samt att det går att överklaga beslutet till domstol. När en oanmäld inspektion i ett utrymme som inte är till- gängligt för allmänheten inleds ska en marknadskontrollmyndig- het överlämna ett exemplar av inspektionsbeslutet till den som inspektionen ska genomföras hos. Om det inte är möjligt ska den ekonomiska aktören underrättas om beslutet så snart det kan ske i efterhand. En marknadskontrollmyndighet ska få begära att Polismyndig- heten lämnar den hjälp som behövs för att tillträde i samband med en inspektion ska kunna ske. Inspektionsrätt enligt EU:s marknadskontrollförordning Enligt artikel 14.4 d) EU:s marknadskontrollförordning ska en mark- nadskontrollmyndighet ha befogenhet att utföra oanmälda inspektio- ner på plats och fysiska kontroller av produkter. Enligt artikel 14.4 e) ska en marknadskontrollmyndighet vidare ha befogenhet att få till- träde till lokaler, mark eller transportmedel som den berörda eko- nomiska aktören använder för ändamål som har samband med den ekonomiska aktörens näringsverksamhet, affärsverksamhet, hant- verk eller yrke, i syfte att identifiera bristande överensstämmelse och erhålla bevis. Av skäl (39) till EU:s marknadskontrollförordning framgår att marknadskontrollmyndigheterna bör kunna kräva att en representant för eller en relevant anställd vid den berörda ekonomiska aktören lämnar förklaringar eller tillhandahåller fakta, uppgifter eller hand- lingar som rör föremålet för inspektionen och kunna protokollföra svaren. Inspektionsrätt enligt gällande rätt Enligt artikel 19.1 i förordning (EG) nr 765/2008 får marknads- kontrollmyndigheter, när det är nödvändigt och motiverat, kräva tillträde till de ekonomiska aktörernas lokaler. Enligt berörd sektorslagstiftning får marknadskontrollmyndig- heterna i stort sett alltid begära tillträde till lokaler. Det uppställs inte några krav för när tillträde ska få ske utan befogenheten gäller både vid rutinmässiga stickprovskontroller och när det finns en misstanke om brister i överensstämmelse. Det finns emellertid olika typer av begränsningar avseende vilka lokaler tillträdesrätten om- fattar. Exempelvis anges i arbetsmiljölagen att rätten till tillträde gäller för arbetsställen (7 kap. 5 §) och i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor att rätten till tillträde gäller områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med hanteringen av brand- farliga och explosiva varor (24 §). I de flesta fall undantas bostäder från de lokaler som myndigheterna kan begära tillträde till. För till- syn inom miljösektorn finns en generell befogenhet att få tillträde till fastigheter, byggnader, andra anläggningar och transportmedel och att där utföra undersökningar och andra åtgärder (28 kap. 1 § ). Befogenheten begränsas genom att tillträde till bostä- der endast får ske i den utsträckning det behövs för att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa (28 kap. 6 § miljö- balken). I den berörda sektorslagstiftningen anges det inte uttryckligen att marknadskontrollmyndigheter får utföra oanmälda inspektioner.6 Enligt vad som framkommit till utredningen så har i vart fall Arbets- miljöverket, Kemikalieinspektionen och tolkat bestämmelserna så att oanmälda inspektioner är tillåtna under förut- sättning att inget annat anges. Anmälda och oanmälda inspektioner En marknadskontrollmyndighet ska enligt EU:s marknadskontroll- förordning bedriva sin verksamhet för att säkerställa en effektiv marknadskontroll av produkter som omfattas av den harmoniserade produktlagstiftningen i bilaga I och som görs tillgängliga på och utanför internet. För att utföra detta har myndigheten behov av att få tillträde till lokaler eller andra utrymmen som en ekonomisk aktör använder i sin verksamhet. Enligt EU:s marknadskontrollförordning ska en marknadskontrollmyndighet ha befogenhet att utföra oan- mälda inspektioner på plats och få tillträde till vissa angivna ut- rymmen som har samband med den ekonomiska aktörens verksam- het. Förordningen ska inte tolkas så att enbart oanmälda inspektioner 6Jfr exempelvis 42 kap. 10 § skatteförfarandelagen (2011:1244) där det uttryckligen anges att den som ska kontrolleras inte behöver underrättas om beslutet innan tillsyn eller kontroll- besök sker. Ett exempel där det finns ett uttryckligt hinder mot oanmälda inspektioner är 44 § marknadsföringslagen (2008:486), se prop. 2019/20:120 Nya befogenheter på konsumentskydds- området, s. 56 och 105. Marknadsföringslagen är tillämplig vid marknadskontroll av kristall- glas. ska få genomföras. Det förutsätts att inspektioner på plats även får ske efter kontakter mellan en marknadskontrollmyndighet och en berörd ekonomisk aktör. Inspektioner på plats utgör ofta en rutinmässig verksamhet för marknadskontrollmyndigheter och utförs som en del av det viktiga proaktiva arbetet.7 Proaktiv marknadskontroll sker som huvudregel genom stickprovskontroll efter en riskbedömning avseende vilka produkter som är mest angelägna att kontrollera. Sådana stickprovs- kontroller utgör ett grundläggande inslag i kontrollen av produkter enligt den nya metoden (se kapitel 3 avsnitt 3.2.3). Inspektioner på plats sker även reaktivt, det vill säga efter exempelvis rapporterade olyckor, klagomål från allmänheten eller varningar från svenska eller utländska myndigheter. sker inspektioner på plats ofta efter en skriftlig eller muntlig förfrågan till den berörda ekonomiska aktören eller genom besök i en butik. Med en oanmäld inspektion enligt artikel 14.4 d) i EU:s mark- nadskontrollförordning avses en inspektion på plats i en lokal eller liknande som används för ändamål som har samband med en ekono- misk aktörs verksamhet, som sker i syfte att identifiera bristande överensstämmelser och erhålla bevis och som utförs utan att den eko- nomiska aktören informerats om inspektionen i förväg. En anmäld inspektion får ske i samma utrymmen och i samma syfte, dock med skillnaden att den ekonomiska aktören underrättas i förväg. Det följer av legalitets- och rättssäkerhetsprincipen att befogenheten att få utföra en oanmäld inspektion på plats måste regleras tydligt i lag, jfr avsnitt 9.2. Genom att hänvisa till artikel 14.4 d) i EU:s mark- nadskontrollförordning uppfylls kravet på tydligt lagstöd för befog- enheten. Som utredningen återkommer till nedan finns det anledning att skilja mellan anmälda och oanmälda inspektioner på plats. EU:s marknadskontrollförordning anger inte någon gräns för hur i förväg en ekonomisk aktör ska underrättas om en inspektion för att den ska anses vara anmäld. Det finns inte heller någon definition av en oanmäld inspektion enligt artikel 14.4 d) i EU:s marknads- kontrollförordning och därför inte heller någon definition av när en inspektion sker utan att den ekonomiska aktören informerats om den i förväg. Utredningen har övervägt om det i lagen med komplet- terande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning bör in- 7Begreppen proaktiv och reaktiv marknadskontroll beskrivs i kapitel 5 avsnitt 5.2.1. föras en tydlig tidsfrist som anger när en underrättelse om ett beslut om inspektion på plats ska ske för att inspektionen ska anses vara anmäld. Mot bakgrund av att den svenska lagstiftaren inte får tolka EU-förordningar anser dock utredningen att en sådan lagreglering bör undvikas. En närmare precisering av hur i förväg en underrättelse ska ske för att en inspektion ska anses vara anmäld bör därför lämpligast ske genom rättspraxis. Det är en rimlig utgångspunkt att underrättelse om ett beslut om inspektion på plats måste ske innan beslutet verkställs för att inspektionen ska anses vara anmäld. Hur tidsfristen bör vara får avgöras i varje enskilt fall. Som en jämförelse avseende vilken tidsram som skulle kunna vara rimlig för att en inspektion ska anses anmäld kan nämnas artikel 18 i EU:s marknadskontrollförordning. Enligt artikeln ska en ekonomisk aktör som huvudregel underrättas minst innan en marknadskontrollmyndighet fattar ett beslut eller vidtar en åtgärd. Avsteg från tiodagarsfristen får göras om beslutet eller åtgärden är brådskande på grund av hälso- eller säkerhetskrav eller andra skäl som rör de allmänintressen som om- fattas av den berörda harmoniserade lagstiftningen. I 25 § förvalt- ningslagen finns en liknande bestämmelse om tid för den som är part i ett ärende att yttra sig innan en myndighet fattar beslut i ärendet. Tiden kan variera, bland annat beroende på ärendetyp och omfatt- ningen av det material som ska kommuniceras, men ska bestämmas så att parten får skäligt rådrum för sina överväganden.8 Gränsen för tidsfristen ska bedömas så att kommunikationen blir meningsfull. I förarbeten till den ursprungliga förvaltningslagen förekommer upp- giften ”anges ofta som minimitid”, oberoende av ärendets art.9 ombudsmän, , har avseende brådskande ärenden angett att en svarsfrist är för kort men att en frist med hänsyn till omständigheterna kunde vara godtagbar.