sou · H8B325 · 2020-04-28 00:00:00 — Det mål som sattes upp riksdagsbeslut var att för landets olika delar trygga en tillfredsställande trafikförsörjning till lägsta möjliga kostnader.5 Förändringen skulle ske under former som med- gav företagsekonomisk effektivitet och en sund utveckling av trans- portmedlen. Det medel som angavs för att uppnå målet var att staten skulle utnyttja den drivfjäder för effektiva transporter som kon- kurrens i sunda former kunde utgöra. Det politiska beslutet var i första hand fokuserat på att skapa goda förutsättningar för en kostnadseffektiv produktion av samhällets tjänster. Om det kunde skapas förutsättningar för konkurrens på lika villkor, borde det enligt dåvarande regering vara möjligt att uppnå en samhällsekonomiskt mer riktig trafikuppdelning genom ökad frihet på transportmarknaden. Transporterna skulle därigenom kunna ske till lägsta möjliga kostnader för samhället. En direkt följd av beslutet var en utveckling i riktning från administrativa regleringar mot en friare, mer marknadsekonomisk styrning. En bidragande orsak till det ändrade synsättet var samhällets stigande kostnader för lokal och regional kollektivtrafik. och ökade bland annat behovet av busslinjetrafik på grund av ett ändrat boendemönster med ökad arbetspendling och fler och längre serviceresor som följd. 3Karlsson, , Avreglering, konkurrensutsättning och ekonomisk effektivitet – offentligt eller privat? En översikt över svensk empirisk forskning. vid 2005, s. 3 f. 4Kaijser, , s. 50 f. 1963:191 angående riktlinjer för den statliga trafikpolitiken m.m., bet. S3LU 1963:1, rskr. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… allt vanligare att samhället bekostade den trafiken, dels genom statlig bidragsgivning, dels genom att kommunerna i större utsträckning täckte trafikföretagens underskott. Det skedde när bilen ännu inte hade blivit var mans egendom och en stor del av befolkningen var beroende av en väl fungerande busstrafik. Som en följd av den utvecklingen ökade det kommunala in- flytandet över linjetrafiken och ansågs trafik- försörjningen vara en viktig och nödvändig del av samhällsservicen. Bland annat fick kommunala organ företrädesrätt till tillstånd för linjetrafik, om det innebar att trafikförsörjningen förbättrades. fanns det dock enligt dåvarande regering brister i sam- ordningen av trafiken. Den kommunala trafikplaneringen bedrevs för sig och den regionala för sig. De skilda statsbidragssystemen var inte samordnade. Genom att de ekonomiska bidragen från staten och kommunerna till bussföretagen i allmänhet var utformade i syfte att täcka underskott i rörelsen, fanns det heller inte några incitament för att effektivisera trafiken. trafikpolitiska beslut angavs att det generella målet för samhällets trafikpolitik skulle vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande trafikförsörj- ning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader.6 Med hänsyn till de varierande kraven och olikheterna mellan trafikslag och mellan skilda delar av landet, ansågs det inte möjligt att en gång för alla över- sätta kravet på en tillfredsställande trafikförsörjning till generella standardkrav för hela landet. Det konkreta innehållet i den trafik- politiska målsättningen skulle därför tas fram genom politiska beslut på olika nivåer i samhället. Konkurrensen och den företagsekonomiska effektiviteten till- mättes således mindre betydelse beslut än vad som var fallet 1963. I stället betonades de samhällsekonomiska fördelar som kunde följa av en ökad samverkan i trafiken. Enligt beslut borde respektive trafikmedels speciella egenskaper och fördelar utnyttjas i större utsträckning genom samordning och samverkan i marknadsmässiga former mellan olika trafikmedel och trafikföretag. 1978/79:99 om en ny trafikpolitik, bet. 1978/79: TU18, rskr. 1978/79:419. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… Genom ett annat riksdagsbeslut infördes lagen (1978:438) om huvud- mannaskap för viss kollektiv persontrafik, den så kallade huvud- mannaskapslagen. Lagen innehöll bestämmelser om ansvaret och de organisatoriska grunderna för den lokala och regionala kollektiv- trafiken. Syftet med reformen var att få en tillfredsställande trafik- försörjning i landets olika delar, vilket inte ansågs möjligt utan en väl utbyggd kollektivtrafik.7 var en rationell linjetrafik med buss ett viktigt villkor för ett fungerande vardagsliv för många människor. Ett medel för att förbättra kollektivtrafiken var att på ett mer effektivt sätt samordna samtliga tillgängliga resurser. Detta ansågs bäst kunna ske genom ett samlat offentligt ansvar för kollektiv- trafiken. Behovet av samordning kan illustreras med att stadstrafiken planerades för sig, som landsbygdstrafiken inom varje kommun planerades för sig genom ett komplicerat statsbidrags- system. Den regionala trafiken mellan kommunerna fick dessutom statligt stöd genom ett annat statsbidragssystem. Antalet bussföre- tag var stort – det fanns län med över 100 företag8 – och nästan alla hade sina egna taxe- och biljettsystem. Till grund för regeringens förslag låg den så kallade 50-korts- utredningens betänkande om regionalt gällande trafikrabatter.9 Direktiven för utredningen hade som utgångspunkt att det borde införas så kallade länskort för kollektivtrafiken i alla län. Sådana kort fanns redan i och tillät resor med alla färdmedel över hela länet till ett enhetligt pris , oberoende av reslängd. Utredningen fann emellertid att det inte gick att införa länskort utan att det fanns en huvudman som var ekonomiskt ansvarig för hela den lokala och regionala kollektivtrafiken i länet. I sin proposition till betonade regeringen att inte enbart biljettpriset var en viktig faktor för kollektivtrafikens attraktivitet. Stor betydelse hade också beslut om linjenät, tidtabeller, fordonens komfort med mera. Beslut om sådana faktorer borde inte tas genom 1977/78:92 om åtgärder för att förbättra lokal och regional persontrafik m.m., bet. 1977/78: TU28, rskr. 1977/78:364. 8Kollektivtrafikkommitténs delbetänkande, Kollektivtrafik med människan i centrum, SOU 2001:106 s. 15. 9Betänkande av utredningen om regionalt gällande trafikrabatter, Länskort i kollektivtrafiken, SOU 1976:43. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… statliga riktlinjer utan grundas på överväganden på lokal och regional nivå. Huvudmännen tilldelades genom reformen bland annat bestäm- manderätten över trafikutbud och pris. Ansvaret omfattade emeller- tid till en början bara kollektivtrafik på väg inom respektive län, det vill säga busstrafiken.10 Vidare skulle huvudmännen ta ställning till om driften skulle ske i egen regi eller av externa företag på entre- prenad. En huvudman per län Huvudmännen fick länen som geografiskt ansvarsområde. Ett vik- tigt skäl var att länen utgjorde områden för viktiga funktioner inom samhällsförvaltningen. Dessutom utgjorde flertalet län funktionellt väl sammanhängande persontrafik- regioner, genom att det egna länets resenärer i huvudsak reste inom länet. beslöt att låta landstingen och kommunerna tillsam- mans utöva det gemensamma huvudmannaskapet. Det skulle då skapas möjligheter för att både de lokala och de regionala trafik- intressena i länet blev tillgodosedda. Trafikförsörjningen skulle också kunna knytas till annan viktig verksamhet som skolskjuts, färdtjänst och bebyggelseplanering. Det var väsentligt att kommunen upprättade lokala trafikplaner som samordnades och verkställdes av huvudmannen. Landstingens roll blev att från ett mer övergripande perspektiv tillgodose kravet på en god regional trafikförsörjning och att se till att hela regionen omfattades av ett enhetligt prissystem. En annan fördel med ett huvudmannaskap var att det skapades förutsättningar för ett nödvändigt ekonomiskt samband mellan standarden på trafiken och finansieringsansvaret. Undantag när det gäller huvudmannaskapet gjordes för och . Med hänsyn till den speciella kompetensen för beslutade att huvudmannen i detta län oförändrat skulle vara . I fanns inte något landsting och det blev naturligt att kommunen blev huvudman. 10Ännu gäller samma förhållande i många andra EU-länder, där kollektivtrafik på järnväg respektive busstrafik regleras som olika verksamheter. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… I övriga län blev det en uppgift för och kommunerna att gemensamt svara för den lokala och regionala kollektivtrafiken. En grundregel var att huvudmannen skulle vara ett kommunal- förbund, men om och alla kommuner var överens kunde verksamheten i stället organiseras i aktiebolagsform. Innan dagens kollektivtrafiklag trädde i kraft var trafikhuvudmannen organi- serad i aktiebolagsform i 17 län.11 Eftersom resenärer i vissa regioner reste mycket över länsgrän- serna ansåg i sitt beslut att det även var angeläget att ett interkommunalt samarbete etablerades över länsgränserna. Rätt för huvudmännen att bedriva kollektivtrafik på väg Efter att huvudmannaskapsreformen efter viss övergångstid hade trätt i kraft fullt ut tog 1985 på regeringens förslag beslut om en rätt för huvudmännen att bedriva busstrafik utan linje- trafiktillstånd.12 Det innebar bland annat att tidigare meddelade till- stånd till sådan trafik skulle upphöra att gälla. Eftersom inte alla privata aktörer med linjetrafiktillstånd ville konkurrera om kör- ningar med huvudmännen, skulle de kunna få sina tillgångar inlösta och riksdagsbeslutet medgav därför en betydande övergångstid för reformen fram . tog ett nytt trafikpolitiskt beslut om inriktningen av politiken inför 1990-talet och om en rad andra regeringsförslag inom transportpolitikens olika delar.13 Det framhölls i propositionen att trafikpolitiken stod inför fem stora uppgifter. –genom omedelbara och långsiktiga åtgärder kraftigt begränsa trafikens miljöpåverkan, –minska antalet dödade och skadade i trafiken, –utveckla infrastrukturen för 2000-talets behov, 11Bostadsplaneringskommitténs betänkande En ny regional planering, SOU 2015:59 s. 149. 1984/85:168 om rätt att driva lokal och regional kollektivtrafik på väg, bet. 1984/85: TU30, rskr. 1984/85:383. 1987/88:50 om trafikpolitiken inför 1990-talet, bet. 1987/88: TU20 m.fl., rskr. 1987/88:290 m.fl. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… –höja effektiviteten inom såväl transportsystemet som helhet som inom de olika trafikgrenarna, samt att –säkerställa en tillfredsställande trafikförsörjning i alla delar av landet. Det övergripande målet för trafikpolitiken skulle vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhälls- ekonomiska kostnader. Detta mål vidareutvecklades i fem delmål, som innebar att transportsystemet skulle –utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande transportbehov tillgodosågs, –utformas så att det bidrog till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet, –utformas så att det motsvarade högt ställda krav på säkerhet i trafiken, –utvecklas så att en god miljö och hushållning med naturresurser främjades, samt –byggas upp så att det bidrog till regional balans. Beträffande inriktningen av trafikpolitiken i stort konstaterade regeringen att konsumenterna borde ha så stor valfrihet som möjligt när det gällde att utnyttja olika trafikmedel. Effektiv konkurrens mellan trafikutövare och transportsystem skulle förenas med ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag. Vidare fram- hölls att beslut om hur transporterna skulle utföras borde fattas i så decentraliserade former som möjligt. Samhället skulle dock ha ansvaret för att de trafikanläggningar som behövdes för allmänna transportbehov också utfördes. I propositionen behandlades också principerna för trafikens kost- nadsansvar, dvs. hur skatter och avgifter borde utformas inom trans- portsektorn. Som grundprincip föreslog regeringen att de avgifter som skulle tas ut av trafiken som ersättning för att utnyttja infra- strukturen skulle utformas så att de täckte de totala samhälls- ekonomiska kostnader som trafiken gav upphov till. Detta kostnads- ansvar skulle utkrävas genom fasta och rörliga trafikavgifter. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… liga avgifterna skulle motsvara de kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaderna, bland annat kostnader för drift och underhåll av infrastruktur, olyckor och miljöpåverkan. De fasta avgifterna skulle i princip motsvara övriga samhällsekonomiska kostnader. Det trafikpolitiska beslutet var första gången som miljö- frågorna togs upp som en del av ett politiskt beslut på trafik- och transportområdet. För att stimulera en utveckling av trafiken i miljö- vänlig riktning borde enligt regeringen alla trafikslag belastas med kostnader för den miljöpåverkan som de gav upphov till. Det ska ses mot bakgrund av det nyvaknade intresset för miljöfrågorna , som senare ledde till tillkomst 1999.14 Det betonades i propositionen att utsläppen av föroreningar från trafiken måste begränsas för att minska försurningen och för att förbättra miljön för människor. Även arbetet med att minska energi- användningen inom transportsektorn skulle fortsätta. Inriktningen borde vara att övergå till alternativa drivmedel.15 I propositionen lämnade regeringen även förslag om en framtids- inriktad järnvägspolitik. Förslagen tog sikte på att järnvägen skulle få förutsättningar att spela en viktig roll som ett konkurrenskraftigt, miljövänligt och energisnålt transportmedel. Genom en så kallad vertikal uppdelning delades dåvarande delas upp i ett affärsverk – SJ – med ansvar för tågtrafiken, och en myndighet – – med ansvar för infrastrukturen. Vidare skulle en så kallad vägtrafikmodell införas, vilket innebar att staten genom skulle ta huvudansvaret för finan- sieringen av järnvägens infrastruktur och att SJ skulle betala avgifter för att utnyttja bannätet. Den nya organisationen innebar också att planeringen av investeringar i bannätet skulle ske på samhälls- ekonomiska grunder. 14Miljöbalken (1998:808) är en sammanslagning av miljölagstiftning som tidigare hade varit spridd i ett 15-tal olika lagar. 15Det fanns ännu inte någon politisk diskussion om klimateffekter av utsläpp av växthusgaser. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… Trafikhuvudmännen får regional trafikeringsrätt Den dåvarande indelningen av järnvägsnätet slopades och ersattes med en uppdelning i ett nät av stomjärnvägar och ett med läns- järnvägar. För persontrafiken på länsjärnvägarna föreslog regeringen att trafikhuvudmännen skulle överta trafikeringsrätten, vilket i en jämförelse med andra EU-länder var ett tidigt ställningstagande. Huvudmännen skulle få rimliga ekonomiska förutsätt- ningar för sin verksamhet. Till förslagen på järnvägsområdet hörde också att staten även fortsättningsvis skulle köpa sådan interregional persontrafik som var regionalpolitiskt önskvärd, men som inte kunde upprätthållas på företagsekonomiska grunder. Regeringen framhöll att utbudet av kollektivtrafik borde utökas med hänsyn bland annat till de miljö- och trängselproblem som bil- trafiken gav upphov till och som lyftes fram . Reglerna för trafikhuvudmannaskap ändrades så att ensamt eller samtliga kommuner i ett län kunde vara huvudman för länets kollektivtrafik. För att främja en friare, mer kundanpassad utveckling av trafiken föreslog regeringen också att regleringen av den länsgränsöverskridande trafiken skull minska. Även när det gällde taxitrafiken föreslog regeringen en om- fattande avreglering. Det innebar att den tidigare behovsprövningen av taxi och hyrverk slopades och att taxitaxan släpptes fri. Reger- ingen betonade emellertid i propositionen att en ökad företags- ekonomisk frihet för taxitrafiken måste kombineras med att vissa grundläggande krav från samhällets sida kunde tillgodoses. Detta skulle åstadkommas genom –att lämplighetsprövningen skärptes, –fortlöpande uppföljning av tillståndsinnehavarnas lämplighet, –åtgärder mot olaga trafik, med föreskrifter om kvittoskrivande och med registrerande taxametrar, –att den taxa som tillämpades skulle kunna vara känd före resan, samt genom –närings- och konsumentpolitisk övervakning. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… Som ett komplement till beslutet om en ny trafikpolitisk inriktning beslutade även om fortsatt avreglering av yrkestrafiken.16 I propositionen föreslog regeringen bland annat att den så kallade behovsprövningen, som tidigare hade avskaffats för godstrans- porterna, skulle slopas även för persontransporterna. Det innebar en i princip fri etableringsrätt för bland annat taxi- och bussföretag. Även behovsprövningen vid bussuthyrning avskaffades. För taxitrafikens del innebar förslagen att dåvarande föreskrifter om kommenderingsplaner och uppställningsplatser försvann, att taxesättningen blev fri och att tvånget att tillhöra en beställnings- central avskaffades. Trafikhuvudmännen fick ett övergripande ansvar för taxiförsörjningen i länet. landsting och trafikhuvud- män fick vidare möjlighet att i samband med upphandling av sam- hällsbetalda taxitjänster påverka servicenivån hos taxi. När det gällde frågan om den långväga busslinjetrafiken togs en tidigare begränsning bort och de så kallade expressbussarna av- reglerades. Begränsningen hade inneburit att sådan trafik inte fick vara till skada för samhällsorganiserad linjetrafik. Ett visst skydd kvarstod för sådan trafik som det allmänna måste upprätthålla även om den var olönsam. Vidare fick trafikhuvudmännen i samtliga län ett ansvar för all linjetrafik för persontransporter, dvs. även den på länsjärnvägsnätet. 3.1.4Järnvägen öppnas för konkurrens Efter regeringsskiftet tog en ny regering initiativet till att ytterligare konkurrensutsätta järnvägstrafiken.17 Med ett förslag till 1992 slog regeringen fast att statens köp av interregional persontrafik på järnväg borde ske i konkurrens mellan olika järn- vägsföretag. Detsamma skulle gälla vid kompletterande persontrafik på stomnätet som köptes av trafikhuvudmännen. kom regeringen tillbaka till med förslag om en fullständig avreglering av järnvägen.18 Förslaget innebar att det stat- 1987/88:78 om avreglering av yrkestrafiken, bet. 1987/88: TU15, rskr. 1987/88:166. 1991/92:130 om ökad konkurrens inom den kollektiva persontrafiken, bet. 1991/92: TU21, rskr. 1991/92:314. 1993/94:166 Avreglering av järnvägstrafiken och riktlinjer m.m. för SJ:s verksamhet – 1996, bet. 1993/94: TU28, rskr. 1993/94:379. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… liga bannätet öppnades för konkurrens och att SJ:s och trafikhuvud- männens tidigare ensamrätter till järnvägstrafik avvecklades. Efter regeringsskiftet hösten rev en ny regering upp beslutet om avreglering.19 Motiveringen var att det tidigare beslutet grundades på ett otillfredsställande beslutsunderlag. presenterade den nya regeringen ett nytt förslag på förändringar i regelverket, men av mindre genomgripande omfatt- ning.20 Beträffande konkurrens inom persontrafiken konstaterades i propositionen att även andra operatörer skulle kunna utföra sådan trafik som upphandlades, vilket skulle innebära ett första steg i av- regleringen av tågmarknaden. En fullständig konkurrensutsättning av den interregionala persontrafiken bedömdes dock få så negativa effekter för landets totala persontrafikförsörjning att det inte var lämpligt att förändra villkoren för den trafiken. Det förslag som blev beslut innebar dessutom att trafikhuvudmännens ansvar förtydligades. Deras ansvar för den lokala och regionala trafiken inom sitt län motiverade att deras trafikeringsrätt skulle utvidgas till att gälla även stomnätet i länet. Efter regeringens medgivande skulle de kunna få trafikeringsrätt även i angränsande län, om syftet var att utveckla den lokala eller regionala trafiken i det egna länet. 3.1.5Ny lag för trafikhuvudmännen och lagar om färdtjänst Huvudmannaskapslagen ersattes 1998 av en ny lag (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik (trafikhuvudmannalagen). Bestämmelserna om organisationsformer var i stort sett oförändrade, med den skillnaden att och kommunerna nu benämndes länstrafikansvariga. I den nya lagen användes benämningen trafik- huvudman, vilket var det som i dagligt tal även var vanligt förekom- mande redan tidigare. Enligt huvudmannaskapslagen skulle trafikhuvudmannen anta en trafikförsörjningsplan, som trafikhuvudmannen nu skulle anta efter samråd med de länstrafikansvariga. Skälet till förändringen var att den dåvarande regeringen ansåg det vara viktigt att samarbetet 1994/95:72 Omprövning av beslutet om avreglering av järnvägstrafiken, bet. 1994/95: TU9, rskr. 1994/95:138. 1995/96:92 Nya förutsättningar för järnvägstrafiken, bet. 1995/96: TU12, rskr. 1995/96:108. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… mellan trafikhuvudmännen och de länstrafikansvariga förstärktes. Ägarstyrningen av verksamheten skulle förbättras. ersatte också lagen (1997:736) om färdtjänst respektive lagen (1997:753) om riksfärdtjänst äldre bestämmelser om färdtjänsten. Dessa lagar innebar att kommunen primärt skulle ansvara för färdtjänst och riksfärdtjänst, men att de länstrafik- ansvariga genom trafikhuvudmännen och efter överenskommelse med kommunen fick möjlighet att ta detta ansvar. Syftet var att integrera dessa transportformer i den allmänna kollektivtrafiken och skapa en drivkraft för en överföring av dyrbara taxiresor till denna del av kollektivtrafiken.21 Genom integrationen skulle det bli ekonomiskt intressant för trafikhuvudmannen att med olika slags anpassningsåtgärder göra ordinarie kollektivtrafik mer tillgänglig för funktionshindrade och på så sätt minska kostnaderna för färdtjänst. Målet var att öka resandet inom kollektivtrafiken och öka valfriheten för personer med funktionsnedsättning. Färdtjänst skulle i och med att lagen infördes i första hand betrak- tas som en transportform i stället för en form av bistånd. Kom- munen skulle meddela tillstånd till färdtjänst till den som på grund av funktionshinder har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kommunikationsmedel. Tillståndet omfattade inte transporter som av någon annan anledning bekostas av det allmänna, till exempel sjukresor. Riksfärdtjänst, i form av ersättning för reskostnader, tillhanda- hålls efter det att den nya lagen infördes på i stort sett oförändrade villkor. Grundvillkoret är att den sökandes funktionshinder gör att resandet inte kan ske till normala reskostnader med allmänna kommunikationer eller inte genomföras alls utan ledsagare. tog 1998 ett nytt transportpolitiskt beslut som bland annat innebar att begreppet trafikpolitik ersattes av transportpolitik. Regeringens avsikt var att markera en vidare syn på transporternas funktion i samhället. Regeringens förslag till riktlinjer innebar inga väsentliga förändringar i förhållande till beslutet när det gällde 1996/97:115 Mer tillgänglig kollektivtrafik, bet. 1997/98: TU3, rskr. 1997/98:10. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… den övergripande målsättningen.22 I propositionen föreslogs fem delmål för transportpolitiken –ett tillgängligt transportsystem, –en hög transportkvalitet, –en säker trafik, –en god miljö, samt –en positiv regional utveckling. Förslaget innehöll också ett antal principer och riktlinjer som skulle ligga till grund för politiken (se vidare avsnitt 4.4). •Transportkonsumenterna borde få största möjliga valfrihet att själva avgöra hur de skulle ordna sina transporter inom ramen för en ansvarsfull politik i fråga om bland annat säkerhet och miljö. Detta borde åstadkommas genom en samhällsekonomiskt riktig prissättning av trafiken. •En ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafikslag skulle förenas med en effektiv konkurrens mellan olika trafik- utövare och transportlösningar. •Beslut i transportfrågor borde ske i så decentraliserade former som möjligt med en tydlig rollfördelning mellan olika planerings- nivåer och aktörer.