sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — •38–41 §§ om drift av ett insamlingssystem som inte kräver till- stånd, •42–46 §§ om mål för insamling och återvinning, •60–63 §§ om tillsyn, sanktioner, bemyndigande och överklagande. Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt •7 kap. 8 l § och 8 m § om tillsynsavgifter. •2 kap. 24 om tillsynsansvar. •11 kap. 21–23 §§ om miljösanktionsavgifter. •1 kap. 14 a § om avfallsdefinitionen, •5 kap. 12 § om undantag från anmälningsplikt. Föreslagna bestämmelser som ska tillämpas från Förordningen om producentansvar för textil •14 §§ om skyldighet om att möjliggöra en an- mälan via internet, •47 § om information till utländska distans- handlare. Föreslagna bestämmelser som ska tillämpas från •Straffbestämmelserna i 29 kap. Förordningen om producentansvar för textil •5 § andra stycket om kommunens ansvar för textilavfallet, •15 § om förmedlarens skyldigheter, •16 § om krav på tillstånd för insamlingssystem för textil, •48–52 §§ (med undantag för 51 § 4 och 5) om informationsansvar, •54 § 1 om insamlingssystemets skyldighet att informera Natur- vårdsverket om vilka producenter som anslutit sig till systemet. •3 kap. 5 a § om utsortering av textilavfall, •7 kap. 1, 2 och 4 §§ om undantag från rapporteringskrav. Föreslagna bestämmelser som ska tillämpas från Förordningen om producentansvar för textil •51 § 4 och 5 om viss information till hushållen. Föreslagna bestämmelser som ska tillämpas avseende uppgifter som avser Förordningen om producentansvar för textil •54 § 2 och 3 samt 55–59 §§ om rapporteringsskyldigheter för in- samlingssystem. Utredningens bedömning: Förordningen om producentansvar för textil bör anmälas till enligt tjänstedirek- tivet och direktivet om tekniska föreskrifter. Skälen för utredningens bedömning Enligt artikel 39.5 andra stycket i och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden (tjänstedirektivet) ska medlemsstaterna anmäla nationella krav som är tillämpliga på tjänsteleverantörer från andra medlemsstater. Försäljning av textil utgör en tjänst och utredningens förslag om att alla som avser att sälja textil på den svenska markna- den ska anmäla detta till (se avsnitt 10.6) är tillämp- ligt även på aktörer som utan att etablera sig i sätter textil på den svenska marknaden. Enligt utredningens bedömning bör förslaget därför anmälas till i enlighet med artikel 39.5 i tjänstedirektivet. Enligt det anmälningsförfarande som regleras i Europaparlamen- tets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (direk- tivet om tekniska föreskrifter) ska nationella krav avseende produk- ters egenskaper och krav för informationssamhällets tjänster anmä- las till . Utredningens förslag medför inte att det ställs några krav på produkters egenskaper men förslaget om för- medlares skyldigheter (se avsnitt 10.12.5) utgör enligt utredningens bedömning en föreskrift som har till syfte att särskilt reglera utövan- det av informationssamhällets tjänster.79 Enligt utredningens bedöm- ning medför detta att förslaget även bör anmälas till EU-kommis- sionen enligt artikel 5.1 i direktivet om tekniska föreskrifter. 79Se definitioner i artikel 1 b och e direktivet om tekniska regler. 11Kompletterande åtgärder som bör övervägas 11.1Utredningen har identifierat ett behov av kompletterande åtgärder har slagit fast att vi ska vara ett föredöme när det gäller att uppnå målen i Agenda och som ett led i detta har regeringen tagit fram en svensk strategi för cirkulär ekonomi där textil är utpekat som ett av flera områden som ska prioriteras i omställningen till en cirkulär och biobaserad ekonomi (Regeringen 2020). Textilhanter- ingen påverkas och berörs av många mål inte minst i Agenda , vilket blir tydligt i kapitel 3. Producentansvaret kommer att bidra till vissa av dessa mål. För att i större grad öka möjligheterna till målupp- fyllelse och bidra till att begränsa textilindustrins miljö och hälso- påverkan ser utredningen behov av att införandet av ett producent- ansvar kompletteras med ytterligare åtgärder. Nedan följer utredningens förslag på sådana kompletterande åtgärder. Utredningen bedömer också att bör överväga att införa etappmål för en mer hållbar konsumtion generellt inte bara för textil. Detta då utredningen ser att det är viktigt att konsumenternas efterfrågan av mer hållbara pro- dukter går hand i hand med att näringslivet ställer om och erbjuder mer hållbara produkter och tjänster. 11.2Snabbutred ytterligare konsumentnära styrmedel I regeringens strategi för en cirkulär ekonomi framhålls att visionen är ett samhälle där resurser används effektivt i giftfria cirkulära flö- den och ersätter jungfruliga material. Omställningen till en cirkulär ekonomi har en stor potential att minska resursanvändningen och därmed begränsa klimat- och miljöpåverkan. Kompletterande åtgärder som bör övervägas innovation, baserat på cirkulära materialflöden och affärsmodeller, kan utvecklingen av en resurseffektiv, giftfri, cirkulär och biobaserad ekonomi stärkas i hela landet. En punkt i januariöverenskommelsen mellan Socialdemokraterna, är att en omfattande skattereform samt grön skatteväxling ska genom- föras. Frågan om att få ner utsläppen från textil och modekonsumtion brådskar dock om ska nå aviserade ambitioner om cirkulär ekonomi med stärkt konkurrenskraft och ökad miljönytta. En re- kommendation är därför att omgående tillsätta en statlig utredning som ser över möjligheten till konkreta åtgärder som ytterligare främ- jar hållbar produktion och konsumtion av textil och mode, med fokus på konsumentval och att behålla produkterna i omlopp . I utredningens direktiv bör ingå att förhålla sig till det kom- mande producentansvaret för textil och utifrån ambitioner vad gäller cirkulär ekonomi ge konkreta förslag, avseende exempelvis •sänkt moms på all secondhand, •kvotplikt för secondhand, remake och återvunnen fiber, •styrmedel som främjar remake, •incitament för reparerbarhet, •krav på pantsystem för viss textil. Dessutom är garantiåtaganden av vikt och bör ses över om ett system ska formas där produkter som håller länge premieras. Här kan på- pekas att information och informationsinsatser är värdefullt, men som styrmedel för att ändra konsumentbeteende är information otillräckligt. På en konkurrensutsatt marknad är det av stor vikt med styrmedel som understödjer att konsumenter och producenter när- mar sig varandra i hållbarhetsarbetet. Det finns annars en stor risk att de företag som går före förlorar i konkurrenskraft på kort sikt i en redan ekonomiskt pressad bransch med stor import och export. uppskattas konsumtionen av secondhandkläder utgöra av den totala klädkonsumtionen i . Andelen be- höver öka och en kommande utredning bör undersöka hur detta kan understödjas. ger insamling och hantering av hela och rena plagg mycket större avkastning än trasig textil. Det är av stor vikt att producentansvarssystemet inte konkurrerar på ett negativt sätt med Kompletterande åtgärder som bör övervägas insamling för återanvändning. Att stimulera dessa beteenden är av- görande för att ställa om till en hållbar konsumtion. En komplette- rande utredning med fokus på en kombination av lämpliga incitament för en mer hållbar konsumtion, bör därför tydligt koppla producent- ansvaret för textil till vår konsumtion och de svenska miljömål som ska styra i riktning mot mer hållbar konsumtion. 11.3Cirkulära textila flöden och väl fungerande producentansvar kräver anpassningar Att verka för gemensamma EU-rättsliga regelverk som gör det möjligt för medlemsstaterna att arbeta med cirkulära textila flöden är väsent- ligt. Det gäller dels möjligheten att få juridiskt manöverutrymme för de enskilda medlemsstaternas arbete, men det handlar också om att harmonisera regelverk på EU-nivå för att underlätta ansvarstagande från producenternas sida utan att tappa i konkurrenskraft. Under utredningens arbete har det framkommit ett antal utma- ningar som kräver en lösning på EU-rättslig nivå. Det är därför ut- redningens rekommendation att verkar för följande föränd- ringar av : •EU:s textilstrategi ska i första hand styra mot förlängd livslängd för textil och i andra hand för fiberåtervinning. •Ta fram en gemensam EU-standard för att mäta textilers miljö- påverkan som inkluderar aspekter som lång livslängd, återvinnings- barhet, återvunnen fiber och reparerbarhet. •Inför gemensamma krav på märkning som gör det möjligt för konsumenten att jämföra olika textilers miljöpåverkan och ökar transparensen. Paralleller finns exempelvis till energimärkning av vitvaror som underlättar konsumentens val. •Inför förbud mot kemikalier som inte är önskvärda i cirkulära textila flöden. I förlängningen bör icke önskvärda kemikalier för- bjudas globalt. Kompletterande åtgärder som bör övervägas •Inför en horisontell producentansvarsförordning som blir tillämp- lig såväl när EU inför sekundärrättsakter om producentansvar för vissa produktgrupper som när enskilda medlemsländer väljer att gå före. Förordningen bör innehålla regler om –administrativt samarbete, –krav på att utse producentrepresentant, –krav på att förmedlare ska säkerställa att säljarna som använder en digital marknadsplats har fullgjort sitt producentansvar i mottagarlandet. •Anpassa avfallsdirektivet och inför en gemensam definition av textil och remake. •Anpassa avfallsdirektivets avfallshierarki och inför en hierarki även för olika former av materialåtervinning som är anpassad efter olika avfallsfraktioners egenskaper. För textil bör exempelvis gälla att materialåtervinningen i första hand ska ske genom remake, i andra hand genom fiberåtervinning och därefter genom down-cycling. •Uppmuntra kommissionen att i enlighet med artikel 8.5 tredje stycket i avfallsdirektivet anta genomförandeakter i syfte att fast- ställa kriterier för enhetlig tillämpning av artikel 8a.4 b i avfalls- direktivet. Användandet av differentierade avgifter som styrmedel riskerar att få begränsad effekt om de produktegenskaper som ger en sänkt avgift skiljer mellan olika länder. •Inför krav på spårbarhet så att information om fiberinnehåll, kemi- kalieinnehåll och behandlingar som textilen genomgått följer med textilen i alla led av värdekedjan från produktion och användarled till avfallshantering. Sådan information underlättar en effektiv materialåtervinning och skapar förutsättningar för att säkerställa att nya remake-produkter såväl som nya fiber är giftfria och kan leva upp till gällande produktlagstiftning. 11.4Främjandeprojekt är viktiga spjutspetsar som bör fortsätta Det finns en mängd nationella, regionala och lokala initiativ i och internationellt för att ställa om till hållbar produktion och kon- sumtion inom textil och mode. Initiativen är av stor vikt för att visa Kompletterande åtgärder som bör övervägas på goda exempel. Projekt som ger konkret effekt och som kom- binerar affärsnytta med miljönytta är särskilt viktiga att stärka och vidareutveckla. Initiativ som endast arbetar teoretiskt kan i ett re- sursperspektiv behöva ge plats för de mer handlingsinriktade initia- tiven utifrån att såväl statliga som privata resurser i form av tid och medel är begränsade, som åtgärder brådskar utifrån högt ställda målsättningar. Agenda 2030 är endast räknat . Två nationella satsningar har under utredningens gång av ett flertal aktörer lyfts fram som särskilt väsentliga: regerings- uppdraget Textilsmart med som en drivande aktör samt Regeringsuppdraget ”Textil and Fashion 2030” organisatoriskt förlagd till . 11.5Sorteringsyrket – ett kvalificerat yrke som kräver hög branschöverskridande kompetens Under utredningen har det framkommit att sorteringsyrket är av stor vikt för de aktörer som arbetar med sortering. Här finns behov av bland annat kvalificerat kunnande om mode, trender och material. Arbetet är ofta manuellt och har låg status jämfört med de höga ambitioner som som land har inom hållbar textil hantering. I takt med att målen i producentansvaret ska nås ser utredningen ett behov av att skala upp och automatisera sorteringen i och att därmed minska den hanteringen när så är möjligt. finns det moment i sorteringsledet som kräver professionell och flexibel bedömning av utbildad personal – en pro- fession som behöver säkerställas. Här kan staten behöva se över vilka utbildningar som finns. 11.6Industriell infrastruktur för sortering, återbruk och fiberåtervinning i ? Många aktörer har under utredningens gång uttryckt en önskan om att textilt avfall stannar i för sortering, återanvändning och fiberåtervinning. Det finns exempel på andra branscher exempelvis fordonsindustri, där offentliga och privata aktörer samverkat för att få infrastruktur på plats för att den svenska industrin ska stärka sin Kompletterande åtgärder som bör övervägas är ett exempel som vi kan lära av när vill vara ledande inom hållbart textil och mode. Vad gäller infrastruktur kan staten behöva se över vilka infrastruktursatsningar som krävs för att få fram industriell infrastruktur som kan hantera en ökad mängd insamlat textilavfall. Paralleller kan dras till andra branscher där samverkan skett mellan näringsliv och offentlig sektor för att bygga industriell infrastruktur som sätter i framkant. Fiberåtervinning är ett viktigt andrahandsalternativ i den cirkulära ekonomin. I utredningens direktiv har tydligt angetts av förslagen ska bygga på insamling för i första hand återbruk och i andra hand för remake och fiberåtervinning. Men när textil i bästa fall har cirkulerat ett antal gånger på marknaden och förbränning är tillåten eller önskvärd, tar fiberåtervinningen vid. Initiativ finns redan på marknaden och för storskalig effekt behöver dessa skalas upp. För att fiberåtervinning inte på ett negativt sätt ska konkurrera med åt- gärder som förlängd livslängd exempelvis återbruk av textil krävs samverkan, åtgärder i designskede, produktionsled och materialval med flera åtgärder som på ett effektivt sätt förenar arbete för åter- bruk med fiberåtervinning. Det är av stor vikt att fiberåtervinning inte blir förstaalternativ för textil på marknaden eftersom miljönyttan är betydligt större av att förlänga livslängden på textilt material. Om återvunnen fiber ersätter jungfrulig fiber ökar miljönyttan. Mycket händer nu på textilområdet, både i och internationellt. Under utredningen har aktörer från näringslivet betonat det hårda arbete som görs i företagens egen omställning till mer hållbara texti- lier och cirkulära affärsmodeller, som de försöker bidra i arbetet med det svenska producentansvaret, och arbetet med att ta fram en internationell standard på området. Före- tag som är verksamma på många marknader föredrar samverkan och harmonisering framför olika nationella lösningar. är en fantastisk möjlighet för att, genom smart lagstiftning, ställa om till en mycket mer hållbar ekonomi. I finns hög kompe- tens inom textil och mode och kännedom om vad som krävs för en omställning. Genom regeringsuppdrag till handlingsinriktade aktörer 1www.astazero.com/ Hämtad . Kompletterande åtgärder som bör övervägas som skapar skillnad i kombination med en välvilja till förändring, bland företag och andra intressenter, ligger i framkant. Här finns hög förmåga till nationellt och internationellt samarbete och goda möjligheter att ta på sig en ledande roll i arbetet med att finna gemensamma lösningar som värnar såväl miljön som handeln över gränserna. har därmed stora möjligheter att vara ledande i omställningen till en mer cirkulär ekonomi inom textil- och mode- branschen. Utredningen har satt upp högt ställda mål för insamlingen av textil- avfall men utredningen har inte i detalj reglerat vilka åtgärder pro- ducenternas insamlingssystem ska vidta för att nå dessa mål. Målen införs dessutom i tre steg och det sista steget ska nås först . En effekt av denna målstyrda regleringsteknik är att det inte på förhand är känt vilken lösning insamlingssystemet väljer. Det är också svårt att bedöma hur dagens diskussioner och initiativ kring den cirkulära ekonomin på lång sikt kan komma att påverka hushållens benägen- het och vilja att ändra beteende och ställa om och ta ett ökat ansvar för att spara på jordens resurser. Det är därför inte möjligt att avgöra vad som kommer att krävas för att minska den mängd textilavfall varje person slänger i restavfallet eller i fraktionen för energiåtervinning på åter- vinningscentralerna . Som framgår i av- snitt 12.6.1 har utredningen därför valt att anta att insamlingen även i ett framtida producentansvar kommer att ske via insamlingsbehål- lare. Om producenternas insamlingssystem finner det lämpligt kan ytterligare insamlingsmetoder utvecklas, exempelvis samverkan med fastighetsnära insamlingssystem i tätort. Utredningen gör bedöm- ningen att producentansvar för textil bör utgöra en del av omställ- ningen till en cirkulär ekonomi för textil. Det är svårt att överblicka den mångfald av lösningar som det nya producent- ansvaret kan leda till. I kapitel 11 lyfts förslag om att utreda lämpliga styrmedel för att förändra efterfrågan och utbud för att underlätta måluppfyllelse, exempelvis pant på textil och kvotplikt på second- hand, remake och återvunnen fiber. Som utredningen redan konstaterat i avsnitt 10.9 har det inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning ta fram egna beräk- ningar av miljönyttan och göra en samhällsekonomisk kostnads- nyttoanalys. För denna del av konsekvensanalysen har utredningen därför lutat sig mot de beräkningar Enveco tog fram på uppdrag av (Enveco 2016) i samband med ett regeringsuppdrag att utreda och föreslå åtgärder för en mer hållbar hantering av texti- lier och textilavfall (2016). Utredningens uppdrag (se bilaga 1) har varit att föreslå ett producent- ansvar för textilier, som säkerställer separat insamling av textilier för återanvändning respektive textilavfall för återvinning. Enligt kommittédirektivet har införandet av ett producentansvar för textil två syften. 1.Att åstadkomma miljönytta genom ökad insamling av textil för återanvändning och av textilavfall för återvinning, i första hand för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning. 2.Att ansvaret för avfallshantering och återvinning av textil ska läg- gas på producenterna utifrån principen om att förorenaren betalar. Vid utformandet av förslaget har utredningen även tagit hänsyn till de minimikrav på utformning av producentansvar som följer av av- fallsdirektivet (se bilaga 2) samt direktivets krav på att samtliga med- lemsstater ska samla in textil separat. Med de begränsningar som följer av utredningens uppdrag har det inte varit relevant att överväga att bevara dagens ordning för hanter- ing av textilavfallet. Det har inte heller funnits anledning att överväga om en ökad insamling av textil kan uppnås genom andra åtgärder än genom ett producentansvar. När det gäller hur producentansvaret ska utformas har utred- ningen dock övervägt olika alternativ. I de följande redogörs för de centrala vägval utredningen gjort. 12.2.1Ekonomiskt och organisatoriskt ansvar Vid införandet av ett producentansvar läggs alltid det ekonomiska ansvaret för att ta hand om avfallet på producenterna i enlighet med principen om att förorenaren betalar. När det gäller ansvaret för att organisera omhändertagandet av avfallet finns det två alternativ. An- tingen läggs även detta ansvar på producenterna eller så läggs det an- svaret på en annan part som sedan får ersättning av producenterna för de kostnader som uppstår i samband med insamling och återvin- ning av avfallet. I likhet med vad som gäller för de existerande producentansvaren har utredningen valt att lägga såväl de ekonomiska som det organi- satoriska ansvaret på producenterna. Det främsta skälet för detta är att när producenterna ges hela ansvaret följer automatiskt att det skapas ett starkt incitament för producenterna att, utifrån de krav som ställs, utforma en textilinsamling och en hantering av det in- samlade textilmaterialet som är så resurs- och kostnadseffektiv som möjligt. Delas ansvaret kvarstår visserligen producenternas önskan att minimera kostnaderna men möjligheten att styra hur insamling och hantering organiseras begränsas betydligt. 12.2.2Vilken textil ska omfattas I avfallsdirektivet anges endast att medlemsstaterna ska införa sepa- rat insamling av textil . Direktivet kräver sålunda inte att medlemsstaterna ska införa producentansvar för textil. Det krävs inte heller att de länder som väljer att införa ett producentansvar för textil måste ålägga producenterna att ta hand om all textil. Det är med andra ord möjligt att komplettera införandet av ett begränsat producentansvar för textil med en separat insamling av den textil som inte omfattas av producentansvaret och ändå uppfylla direk- tivets krav. Möjliga alternativ för avgränsningen av producentansvaret är att låta det omfatta endast hushållens textilavfall eller endast kläder. Utredningen anser dock att det vore ineffektivt att införa en separat insamling av viss textil inom ramen för ett producentansvar och införa ett parallellt system för separat insamling av övrig textil för att uppfylla avfallsdirektivets krav. varit att all typ av textil som omfattas av avfallsdirektivets krav på separat insamling också ska omfattas av producentansvaret. 12.2.3Målstyrning i stället för detaljreglering Vid införandet av ett producentansvar är det möjligt att ställa detal- jerade krav på hur insamlingen ska organiseras. Till exempel att in- samlingen ska ske fastighetsnära eller att alla som säljer textil också ska vara skyldiga att ta emot avfall. Utredningen har valt att ställa få detaljkrav och att så långt som möjligt överlåta till producenternas insamlingssystem att organisera insamlingen på de sätt de finner mest lämpligt då utredningen bedö- mer att detta förhållningssätt leder till den mest kostnadseffektiva lösningen. I stället för att i detalj reglera hur insamlingen ska orga- niseras har utredningen valt att ställa krav på vad som ska uppnås. Uppnåendet av högt ställda mål för hur mycket andelen textilavfall i restavfallet ska minska kopplas till insamlingssystemets tillstånd. På så sätt säkerställs att den som driver insamlingssystemet vidtar de åtgärder som krävs för att nå dessa mål. Det är dock den som driver insamlingssystemet som avgör om det till exempel är fler insamlings- platser, fastighetsnära insamling eller mer information som krävs för att nå målen. 12.2.4Begränsningar av vem som får samla in textilavfall Trots att det inte finns något producentansvar eller krav på att separera textilavfall från övrigt avfall samlas in av ideella aktörer (se avsnitt 6.4). Insamlingen sker i första hand via behållare på återvinningscentraler och återvinningsstationer och över disk. Insamling sker även i mindre skala av andra kommersiella secondhandaktörer och genom att återförsäljare tar emot uttjänta textilier i sina affärslokaler. Många hushåll är sålunda redan vana vid att separera textil och textilavfall från det övriga hushållsavfallet. Till skillnad mot de produkter som omfattas av dagens producentansvar finns det för textil även en väl etablerad önskan att lämna avlagda textilier till välgörande ändamål. Det följer av utredningsdirektivet att utredningens förslag ska ut- formas för att värna den verksamhet för återanvändning av textilier som secondhandhandeln och särskilt den som bedrivs av ideella organisationer står för . En central utgångspunkt för utred- ningen har också varit att det faktum att textil i viss mån separeras från hushållens restavfall är en fördel som ska tas tillvara när producentansvaret utformas. I stället för att ersätta redan etable- rade insamlingsvägar med ett helt nytt insamlingssystem har försla- get därför utformats så att dessa vägar så långt som möjligt bevaras och kan integreras i producentansvaret. En konsekvens av detta angreppssätt är att det kommunala avfalls- monopolet, som gäller , inte ersätts med ett nytt monopol för producenternas rikstäckande insamlingssystem.