sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Vissa insatser som huvudmän kan vidta i syfte att främja en mer allsidig elevsamman- sättning skulle kunna innebära konsekvenser för elever, t.ex. om skolverksamheten omorganiseras för att nå en mer allsidig samman- sättning. finns flera exempel på huvudmän som arbetar aktivt med att organisera sin verksamhet på ett sådant sätt att sam- mansättningen i och mellan huvudmannens skolenheter ska bli mer allsidig, t.ex. genom olika modeller för skolors upptagningsområden, åtgärder vid planeringen av nya skolor liksom vid organiserandet av undervisningen inom en skolenhet och olika former av informations- insatser. Eftersom förslaget syftar till ett mer övergripande främ- jandearbete snarare än åtgärder i enskilda fall kan inte förslagets eventuella konsekvenser kopplas direkt till olika elevgrupper. Att inte vidta åtgärder för att begränsa skolsegregationen sett till elevers olika familjebakgrund är inte heller positivt för skolväsendet i stort. Åtgärder i syfte att nå en mer likvärdig skola för alla elever bedöms därför gynna det svenska skolväsendet i sin helhet och överväger de eventuella nackdelar som kan uppstå. Förslagen om ett gemensamt skolval och reglerade urvalsgrunder Utgångspunkten för utredningens förslag är att en elev, precis som , ska placeras vid den skolenhet där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå liksom att en elev ska inte kunna placeras vid en fristående skola om inte sådant önskemål har uttryckts. På motsvarande sätt ska elever även fortsättningsvis ha rätt till placering i en skola nära hemmet. Utredningen föreslår dock att placeringen ska föregås av en ansökan från vårdnadshavarna, dvs. att alla ska förväntas lämna önskemål om vilken skola de vill gå på. Elever vars vårdnadshavare inte gör ett aktivt skolval, eller vars skol- val inte kan tillgodoses, ska ändå få sina intressen tillgodosedda ge- nom att de ska ha rätt till en placering vid en skola i rimlig närhet till hemmet. Skolvalet föreslås, till skillnad från , ske vid ett gemensamt tillfälle för samtliga skolor. Inför och ska information om samtliga skolor i närområdet med relevanta årskur- ser finnas tillgängligt och vara möjligt att ta del av samlat. Vid tid- punkten för skolvalet ska alla skolplatser finnas tillgängliga så att alla elever, även t.ex. nyinflyttade, har möjlighet att få en plats på den skola de önskar. Möjligheten till skolbyte begränsas till en gång per termin och sker även då gemensamt för alla skolor för att alla elever även ska ha samma chans att få önskad skolplacer- ing. Om särskilda skäl finns, t.ex. att eleven blir utsatt för kränkande behandling, ska dock skolbyten kunna ske även vid andra tillfällen under terminerna. Utredningen bedömer att ett gemensamt skolval i enlighet med utredningens förslag kommer att öka likvärdigheten då fler elever med svaga skolförutsättningar får tillgång till fristående skolor eller kommunala skolor med högt mervärde. Det bedöms också skapa förutsättningar för att kunna bryta skolsegregationen. Vad gäller hur urval och antagning hanteras hos enskilda huvud- män saknas offentliga uppgifter om vilka urvalsgrunder som används och hur de används. Vidare är insynen obefintlig hur fristående skolenheter praktiskt hanterar urvalet då enskilda huvudmän inte om- fattas av offentlighetsprincipen. Detta förändras med utredningens förslag vilket därmed innebär en ökad rättssäkerhet för elever och vårdnadshavare. Utredningen föreslår att det inte längre ska finnas möjlighet att överklaga det enskilda placeringsbeslutet i skola, något som inte är möjligt i en fristående skola. Den nya ordningen med reglerade urvalsgrunder och en gemensam antagning som han- teras av regionalt bedöms bidra till ökad rättssäkerhet och insyn vad gäller vilka grunder beslutet fattas på. Dagens ordning bygger på att skolplaceringar endast granskas i efterhand och endast om någon överklagar ett beslut. Med den nya ordningen kommer samtliga urvalsgrunder att granskas på förhand, vilket enligt utred- ningens bedömning väger upp den potentiella rättsförlust enskilda elever och vårdnadshavare lider av förslaget. En möjlighet till rättelse i de fall beslut fattats på oriktiga grunder kommer att finnas, något som inte finns reglerad för elever som sökt till fristående skolor. En utförlig genomgång av de rättliga aspekterna av förslaget finns i avsnitt 5.7.6. Särskilt om konsekvenser för elever med funktionsnedsättning Rätten till utbildning på lika villkor understryks i såväl FN:s barn- konvention som konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, till vilka har anslutit sig. I den fjärde allmänna kommentaren från om rättigheter för per- soner med funktionsnedsättning betonas vikten av en inkluderande skola. Vidare ska i alla frågor som rör barn barnets bästa alltid komma i främsta rummet. Artikel 24 i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning fastslår rätten till utbildning på lika villkor. Konventionen ställer krav på att ändamålsenliga individ- anpassade stöd-åtgärder erbjuds i miljöer som erbjuder största möj- liga kunskapsrelaterade och sociala utveckling som är förenlig med målet om fullständig inkludering. För de elever med funktionsnedsättning som har ett omfattande behov av särskilt stöd utgår utöver grundbeloppet även ett tilläggs- belopp. Utredningens menar att dagens bestämmelser och ordning för beslut om tilläggsbelopp behöver ses över för att säkerställa att eleverna får det stöd de behöver. Utredningen föreslår att elever som har särskilda skäl ska prioriteras vid urval till såväl kommunala som fristående skolor. I gruppen elever med särskilda skäl ingår elever som på grund av sin funktionsnedsättning har ett särskilt behov av att gå vid en viss skolenhet. Många kommuner har en liknande urvalsprioritering , men det är enligt utredningens bedömning viktigt att denna rätt ges uttryck i författning. Kommuner kan frångå vårdnadshavares önskemål bl.a. om en viss skolplacering skulle medföra betydande organisatoriska eller ekono- miska svårigheter för kommunen. Bestämmelsen är tillämplig i en situation där en elev har så omfattande stödbehov att det skulle med- föra betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för en kommun att ge stödet i den skola som eleven går, eller i den skola där elevens vårdnadshavare önskar placering. Utredningen bedömer att det finns anledning att behålla denna reglering, dock att huvud- principen fortsatt ska vara att en huvudman har en skyldighet att vidta långtgående åtgärder för att tillgodose en elevs stödbehov på den skola där eleven är placerad eller där elevens vårdnadshavare önskar placering. Sådana beslut utgör emellertid mycket ingripande beslut för den enskilde eleven och ska mot bakgrund härav fortsatt kunna överklagas till . 11.7Konsekvenser för lärare, rektorer och övrig skolpersonal Utredningens förslag kommer att påverka den dagliga verksamheten i skolan. Förslagen innebär att mer stabila förutsättningar för att bedriva den dagliga verksamheten i skolan kommer att skapas. Detta gäller inte minst med anledning av att det gemensamma antagnings- systemet kommer att medföra en betydligt bättre överblick över hur många elever som faktisk kommer att finnas i skolan vid terminsstart men även då antalet möjligheter för skolbyten föreslås begränsas till en gång per termin. I och med detta skapas möjligheter att anpassa verksamheten efter verksamhetens faktiska behov på ett annat sätt än . Utredningens förslag om att ersätta flertalet av de riktade statsbidragen med ett större sektorsbidrag bedöms leda till att verk- samheten bättre kan fokusera på de utvecklingsbehov som behöver prioriteras lokalt och som inte alltid stämmer överens med det som prioriteras nationellt. Därmed bedöms skolans kvalitet kunna öka. De mer stabila klasser som blir en konsekvens av utredningens förslag om att begränsa antalet möjliga skolbyten bedöms också påverka många enskilda lärares arbete positivt när en klass kan hållas samman och inte nya elever behöver intro- duceras och eventuella skillnader i tillägnade kunskaper hanteras. Ut- redningens förslag bedöms också leda till mindre segregerade skolor och klasser. Detta gäller främst i städer där antalet valbara skolor kan vara stort. Att skolmyndigheter etablerar sig regionalt innebär att det blir enklare för lärare, rektorer och övrig personal i skolan att delta i eventuella konferenser, seminarier och möten som anordnas av myn- digheten men också att det kan ske till en lägre kostnad än när sådana arrangemang anordnas på ett fåtal platser i landet. Utredningen ser stora fördelar med att fler skolformer omfattas av flera av utredningens förslag. Det finns t.ex. stora fördelar – inte minst vad gäller tydlighet i förhållande till elever och vårdnadshavare –om regionalt också hanterar antagning till gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan. Det finns också tydliga fördelar med att den föreslagna förändringen av de riktade statsbidragen också omfattar de delar av statsbidragen som är avsedda för andra skolformer än de som innevarande utredning har i uppdrag att lämna förslag kring, liksom säkert flera av de statsbidrag som helt riktas till andra skolformer. Med en sådan förändring skulle en huvudman som har flera skolformer i sin verksamhet kunna arbeta för hela verk- samhetens bästa i stället för att behöva särskilja olika delar. Även för regionalt skulle det finnas fördelar då en huvudmans hela verksamhet skulle kunna analyseras och följas över åren. Utredningens förslag om att utreda formerna för att ett större statligt sektorsbidrag ska kunna införas för att finansiera under- visningen som bedrivs i skolformerna bör även omfatta finansier- ingen av gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. 11.9Konsekvenser i förhållande till diskrimineringslagen m.m. I såväl diskrimineringslagen som i internationella åtaganden som är bunden till finns förbud mot bl.a. etnisk diskriminering. Så finns diskrimineringsförbud bl.a. i FN:s konvention om barnets rättigheter (). En av de bärande principerna inom är att all diskriminering på grund av nationalitet är för- bjuden inom EU. Diskrimineringsförbudet kommer till uttryck i ett antal olika EU-rättsakter och internationella åtaganden som har skyldighet att följa, bl.a. direktivet mot etnisk diskriminering som förbjuder diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung på en rad samhällsområden. Direktivet har genomförts i svensk rätt i diskrimineringslagen. Också den europeiska konventionen angå- ende skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () förbjuder diskriminering på grund av etnisk tillhörighet (art. 14). Utredningen föreslår att kvoter ska kunna utgöra en urvalsgrund för såväl kommunala som fristående skolor. Med hänsyn till att det kan finnas samband mellan socioekonomisk status och utländsk bakgrund kan det dock inte uteslutas att urvalskriterier som tar hän- syn till socioekonomiska faktorer skulle kunna anses som ett missgynnande i den mening som avses i definitionen av in- direkt diskriminering. Ett sådant förfaringssätt står emellertid inte i strid med diskrimineringsförbudet om det har ett berättigat syfte och är ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå detta. Se vidare resonemang i avsnitt 6.5.1. I övrigt gör utredningen bedömningen att de förslag som utred- ningen lämnar inte strider mot vare sig diskrimineringslagen eller mot någon av de diskrimineringsförbud som gäller till följd av internationella åtaganden. Enligt kommittéförordningen behöver följande beaktas: Jämställdhet, integrationspolitiska målen, medlemskap i , miljön, syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet, små företag, per- sonliga integriteten inkl. dataskyddsförordningen, brottsligheten. Pojkar har generellt sämre skolresultat än flickor, skillnaden i merit- värde vid slut var cirka 25 meritpoäng 2019. Däremot upplever fler flickor psykosomatiska besvär, bland 15-åringarna hade av flickorna återkommande psykosomatiska besvär. 15-åriga pojkar var andelen . Psykosomatiska besvär är ock- så vanligare bland skolbarn med funktionsnedsättning.14 Utredningen menar att förslagen och bedömningarna som presenteras gällande ett tydligare statligt ansvarstagande, en stärkt finansiering och ett för- ändrat skolval tillsammans kommer att förbättra likvärdigheten och stärka skolans kompensatoriska möjligheter vilket bedöms leda till att pojkarnas resultat kan öka. Möjligheterna att stärka elevhälsan bl.a. genom utökade statliga resurser till skolan liksom att det före- slagna sektorsbidraget bättre kan anpassas till lokala behov, bör ock- så ge möjligheter att öka, särskilt flickors, hälsa. I skolan har elever som kommit in i det svenska utbildningssystemet efter skolstartsåldern ofta stora svårigheter att komma ikapp jämn- åriga, både inrikes födda och utrikes födda som kommit till landet i yngre ålder. var totalt av samtliga elever som slutade behöriga till något av gymnasieskolans natio- nella program. Elever som är födda utomlands och som invandrat till efter åldern för skolstart var i lägre utsträckning behöriga till ett nationellt program. Av elever som invandrat till i års- kurs 1–5, var behöriga och av elever som invandrat ännu senare var behöriga. Andelen behöriga elever bland de som invandrat har minskat . An- delen behöriga bland de som invandrat senare har dock ökat . Att andelen som nått behörighet har minskat har flera förklaringar, t.ex. har skolans kapacitet satts på prov efter den kraftiga ökningen av antalet nyanlända som skedde särskilt . Många nyanlända elever har också en svag utbildningsbakgrund. Skolan har alltså svårigheter att kompensera ny- anlända elever för brister i språkkunskaper och andra förkunskaper. Utredningen bedömer att förslagen kommer att innebära att ny- anlända elever liksom elever med utländsk bakgrund kommer att få bättre förutsättningar att klara skolan. Förslaget om en målsättning om en mer allsidig social sammansättning liksom de förändrade skol- valsreglerna kommer att bidra till att elever med olika bakgrund i högre 14Folkhälsomyndigheten (2018). utsträckning än möts i skolan vilket kan bidra till att skapa mer allsidiga kontakter och social gemenskap. Integritetsanalys avseende förslagen i förhållande till dataskyddsförordningen Personuppgiftslagen (PuL) (1998:204) ersattes av EU:s dataskyddsförordning (och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG) – Dataskyddsförordningen. kommer att fatta automatiserade beslut om skolplacer- ingar, något som är tillåtet enligt 28 § första stycket förvaltningslagen. Enligt artikel 22.1 i dataskyddsförordningen ska den registrerade ha rätt att inte bli föremål för ett beslut som enbart grundas på auto- matiserad behandling, inbegripet profilering, vilket har rättsliga följ- der för honom eller henne eller på liknande sätt i betydande grad påverkar honom eller henne. Undantag från rättigheten att inte bli föremål för automatiserat individuellt beslutsfattande gäller bl.a. för beslut som tillåts enligt nationell rätt som den personuppgiftsansva- rige omfattas av och som fastställer lämpliga åtgärder till skydd för den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen. Ut- redningen menar att den ordning som föreslås gälla för hanteringen av skolval, jämte de generella bestämmelser om bl.a. kommunika- tion, rätt till omprövning och generella krav på legalitet, objektivitet och proportionalitet som finns i förvaltningslagen, innebär att auto- matiserade beslut i skolplaceringsärenden utgör ett sådant undantag från rätten att inte bli föremål för automatiserat individuellt besluts- fattande som regleras i artikel 22.2 b) i dataskyddsförordningen. Utredningen bedömer att förslagen i betänkandet i övrigt inte med- för sådana konsekvenser som är av betydelse för något av de områden som framgår av 15 § kommittéförordningen (1998:1474). 12.1Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet, m.m. 7 c § Sekretess gäller hos i ärende om skolplacering för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Paragrafen är ny och reglerar sekretess i ärenden hos Statens skol- verks verksamhet om skolplacering. Sekretess gäller enligt första stycket i ärenden hos för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon när- stående till denne lider men om uppgifterna röjs. Sekretessen gäller med rakt skaderekvisit, dvs. presumtionen är att uppgifterna är offentliga. Syftet med sekretessen är att skydda typiskt sett känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Med enskild avses i detta sammanhang eleven eller vårdnadshavaren. Av andra stycket framgår att sekretessen inte gäller beslut i ärende om skolplacering och av tredje stycket att sekretessen gäller i högst . Paragrafen behandlas i avsnitt 5.7.7. 12.2Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 2 kap. Huvudmän och ansvarsfördelning 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om –huvudmän inom skolväsendet (2–8 a §§), –kommuners resursfördelning (8 b §), –huvudmäns ansvar i fråga om allsidig social sammansättning (8 c §), –ledningen av utbildningen (9–12 §§), –lärare och förskollärare (13–24 §§), –elevhälsa (25–28 §§), –studie- och yrkesvägledning (29 och 30 §§), –registerkontroll av personal (31–33 §§), –kompetensutveckling (34 §), och –lokaler och utrustning och tillgång till skolbibliotek (35 och 36 §§). I paragrafen beskrivs innehållet i kapitlet. Ändringen är en följd av att en ny paragraf, 8 c §, införs i kapitlet. 7 a § ska efter anmälan från huvudmän för förskole- klass, grundskola eller grundsärskola besluta om de urvalsgrunder enligt 9 kap. 15 § och 18 §, 10 kap. 30 § och 36 § samt 11 kap. 29 § och 35 § som ska tillämpas vid huvudmännens skolenheter. Beslut enligt första stycket gäller . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om hur anmälan enligt första stycket ska lämnas. Paragrafen är ny. I bestämmelsens första stycke regleras Statens skol- verks ansvar att besluta om de urvalsgrunder som kommunala och enskilda huvudmän för skolenhet med förskoleklass, grundskola och grundsärskola ska använda om det är fler sökande än det finns platser vid en skolenhet. ska godkänna sådana urvals- grunder som tillåts enligt 9 kap. 15 § och 18 §, 10 kap. 30 § och 36 § samt 11 kap. 29 § och 35 §. Bestämmelsen gäller för samtliga en- skilda och kommunala huvudmän för skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Det kan bli aktuellt för att avslå en huvudmans anmälda urvalsgrunder t.ex. om huvudman- nen anmäler sådana urvalsgrunder som inte tillåts för skolformen. ska även pröva de anmälda urvalsgrunderna mot diskri- mineringslagstiftningen och t.ex. kunna underkänna urvalsgrunden kvot om den strider mot förbudet mot diskriminering enligt diskri- mineringslagen (2008:567). Av paragrafens andra stycke framgår att Statens skolverks beslut om urvalsgrunder ska gälla direkt. Bestämmelsen innebär att placer- ing enligt godkända urvalsgrunder kan göras oaktat om ett beslut om avslag överklagas. Av paragrafens tredje stycke framgår att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om huvud- mäns anmälan om urvalsgrunder. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.7.4. 7 b § handlägger ärenden om placering och motta- gande vid skolenhet med förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om ansökan om placering och mottagande vid skol- enhet med förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om vilka uppgifter som huvudmän ska lämna för att ska kunna fullgöra sitt uppdrag enligt första stycket. Paragrafen är ny och reglerar att det är som ska hantera det så kallade skolvalet, dvs. ansökan om skolplacering samt fatta beslut om skolplacering. Av paragrafens andra stycke framgår att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om an- sökan om skolplacering. Av paragrafens tredje stycke framgår att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som huvudmän ska lämna för att ska kunna fullgöra sitt uppdrag enligt första stycket. Sådana uppgifter kan t.ex. gälla uppgift om hur många elever som kan tas emot vid huvudman- nens skolenheter. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.7.3. 8 c § Huvudmännen för förskoleklassen och ska aktivt verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skol- enheter. Paragrafen är ny och reglerar ansvaret för huvudmän inom vissa skolformer i fråga om elevsammansättningen på skolenheter. Para- grafen innebär att det införs en inriktningsbestämmelse om att huvudmännen för skolformerna förskoleklass och grundskola aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av eleverna på sina skolenheter. Formuleringen ”allsidig social sammansättning” tar sikte på att elevgrupper med olika socioekonomisk bakgrund i större utsträckning bör mötas i skolorna. Bestämmelsen är utformad så att huvudmän för skolformerna förskoleklass och grundskola blir skyl- diga att aktivt arbeta för en mer allsidig social sammansättning av elever. Hur detta arbete ska genomföras regleras dock inte närmare, utan det är upp till varje huvudman att utifrån lokala förutsättningar och behov avgöra hur detta arbete ska genomföras. Ett verktyg kan vara att vid urval till skolenheter med förskoleklass och grundskola tillämpa sådana urvalsgrunder så att målet i bestämmelsen uppnås. Arbetet måste i övrigt ske inom ramen för övriga bestämmelser i skollagen och andra föreskrifter som gäller för verksamheten. For- muleringen ”aktivt verka för” innebär att huvudmannen ska kunna visa att man arbetar systematiskt och framåtsyftande för att uppnå en allsidig social sammansättning. Det är snarare ett strukturellt främjandearbete som åsyftas än åtgärder i enskilda fall. Paragrafen behandlas i avsnitt 4.6.1. 1 § I detta kapitel finns –allmänna bestämmelser (2–11 §§), –allmänna bestämmelser om skolval (11 a–11 c §§) –bestämmelser om förskoleklass med offentlig huvudman (12– 16 §§), och –bestämmelser om fristående förskoleklass (17–22 §§). I paragrafen beskrivs innehållet i kapitlet. Ändringen är en följd av att tre nya paragrafer, 11 a–c §§, införs i kapitlet. 11 a § Elevens vårdnadshavare ska i en ansökan ange önskemål om elevens skolplacering. Ansökan ska lämnas till . Paragrafen är ny. I paragrafens anges att skolplaceringar ska föregås av en ansökan, ett så kallat skolval. I ansökan ska vårdnadshavare rangordna de skolenheter med förskoleklass de önskar att deras barn ska placeras vid. Ansökan ska lämnas till som, enligt föreslagna 2 kap. 7 b §, handlägger ärenden om skolplacering. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.7.1 och 5.7.3. 11 b § En elev i förskoleklass får endast byta skola i samband med vårterminens start. Om det finns särskilda skäl kan skolbyte tillåtas även vid andra tid- punkter under läsåret. Ett skolbyte ska föregås av en ansökan enligt 11 a §. Paragrafen är ny och reglerar möjligheten till skolbyten. I paragra- fens första stycke anges att elever i förskoleklass endast får byta skola i samband med vårterminens start. Det innebär att huvudregeln är att skolbyten inte får ske under pågående termin. I paragrafens andra stycke medges undantag från huvudregeln innebärande att en elev i förskoleklass ska kunna byta skola även vid andra tillfällen under terminen om det föreligger särskilda skäl.