sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — I handlingsplanen som lämnades till regeringen presen- terar SKR 18 nationella initiativ med förslag på vilken aktör som skulle kunna ansvara för vad. Handlingsplanen bygger på ett årslångt samarbete mellan SKR och , och en bred samverkan med skolväsendet och näringslivet, i projektet #Skoldigiplan. SKR och har kommit fram till en gemensam nulägesbild och pro- blembeskrivning och förslagen i handlingsplanen på nationella ini- tiativ och aktiviteter utgår från den samlade behovsbilden och har formulerats av SKR. Syftet med förslagen är att skapa bättre förut- sättningar för förskolans, skolans och vuxenutbildningens verksam- heter med digitaliseringen som medel. Utöver staten och SKR finns också en mängd privata aktörer i form av företag som säljer olika digitala lösningar och bedriver kon- sultverksamhet. 18.1.6En nationell digital infrastruktur saknar flera av de förvaltningsgemensamma grundläggande komponenter och lösningar som finns i jämförbara länder, bristen på en nationell digital infrastruktur har lett till många myndighets- och sektorsspecifika lösningar som skiljer sig från varandra. Det har i stor utsträckning resulterat i en ineffektiv ordning för den offent- liga sektorn som helhet.18 I regeringens digitaliseringsstrategi anges att tillgång till en natio- nell digital infrastruktur som möjliggör interoperabillitet och sam- verkan är en förutsättning för digitalisering av offentlig sektor. Det behövs en stabil och säker bas för att kunna ge tillgänglig, likvärdig 2017/18:1 utg. omr. 2 avsnitt 6.3.3. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder och effektiv digital service till människor och företag. Regeringen arbetar därför med att förtydliga styrningen och öka anslutningen till den digitala infrastrukturen. Den svenska förvaltningsmodellen bygger på att respektive myndighet i stor utsträckning själv väljer hur en uppgift ska utföras. kräver digitalisering allt oftare gemen- samma lösningar och investeringar. Offentlig sektor ska kunna utbyta information, samarbeta och öka sin effektivitet genom gemensamma lösningar. Samordningen och styrningen av den digitala nationella infrastrukturen behöver därför utvecklas, enligt regeringens digitali- seringsstrategi.19 , , , Försäkrings- kassan, Lantmäteriet, och fick ett reger- ingsuppdrag att tillsammans analysera och lämna förslag som syftar till att skapa ökad säkerhet och effektivitet i samband med elektro- niska informationsutbyten inom och med den offentliga sektorn, bl.a. genom ökad standardisering.20 Ett effektivare utbyte av grunddata mellan olika aktörer kan leda till att kommunerna får bättre möjlighet att använda ny teknik som t.ex. artificiell intelligens och därigenom kan effektivisera sina verk- samheter.21 Det kan även minska uppgiftslämnarbördan för enskilda personer. I slutrapporten som lämnades till regeringen före- slog de sju myndigheterna att det ska finnas fyra kategorier av för- valtningsgemensamma byggblock i ett system med förvaltningsgemen- sam digital infrastruktur för informationsutbyte: •tillit och säkerhet. 19För ett hållbart digitaliserat –en digitaliseringsstrategi, N2017/03643/D. 20Fi2018/02150/DF, FI2018/03037/DF och I2019/01061/DF. 21Fi2018/02149/DF s. 2. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder Lösningen beskrevs som en konceptuell arkitektur och förslag läm- nades även gällande styrformer och reglering av ansvar för bygg- blocken.22 För att realisera byggblocken föreslog myndigheterna ett antal förutsättningsskapande åtgärder som bedöms vara nödvändiga första steg mot ett säkrare och effektivare informationsutbyte. De sju myn- digheterna föreslog även att regeringen ska säkerställa en nationell styrform för att kunna besluta om aktiviteter för utveckling och realisering av en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för in- formationsutbyte. Vidare föreslog myndigheterna nya regeringsupp- drag och finansiering för att analysera, utveckla och realisera en färd- plan och realisera de prioriterade byggblocken. De föreslog också att ett rättsligt beredningsorgan ska inrättas, för att säkerställa att det finns långsiktiga rättsliga förutsättningar för byggblocken.23 Elektroniskt utbyte av grunddata , och fick i upp- drag att tillsammans med DIGG som samordnande myndighet analy- sera och ta fram förslag på gemensamma riktlinjer för grunddata. Det finns ingen legal definition på grunddata men den definieras i myndig- heternas slutrapport24 till regeringen som ”uppgifter, inom offentlig förvaltning, som flera aktörer har behov av och som är viktiga i sam- hället”. Det finns enligt rapporten tre egenskaper för standardiserade grunddata: •Grunddata identifierar eller beskriver kärnobjekten i samhälls- processer, t.ex. person, företag och fastighetsinformation samt geografisk information (även kallat geodata). •Grunddata används i samhällsprocesser av flera aktörer. •Grunddata har ett tydligt beskrivet skyddsvärde. 22DIGG (2019), Säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn, slutrapport i regeringsuppdraget Fi2018/02150/DF, FI2018/03037/DF och I2019/01061/DF, dnr: 2019-100. 24DIGG m.fl. (2018), Uppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata, slutrapport för regeringsuppdragen Fi2018/02149/DF, Fi2018/03036/DF och I2019/01060/DF, DIGG Dnr: 2018-31. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder Myndigheterna föreslog ett antal gemensamma principer för stan- dardiserad grunddata, exempelvis: •Grunddata ska hämtas från källan. •Grunddata ska leva upp till fastställda krav gällande informationens tillgänglighet, interoperabillitet, kvalitet, informationssäkerhet och aktualitet. •Grunddata ska vara nationellt avgiftsfria inom offentlig förvalt- ning. •Grunddataarbetet ska harmoniseras med EU:s grunddataarbete. Myndigheterna föreslog också ett antal gemensamma riktlinjer för standardiserad grunddata, exempelvis ska tillgängliggörande av grund- data ska styras av användarbehov. Myndigheterna såg därtill ett behov av en tydligare styrning och andra förutsättningskapande åtgärder för att kunna erbjuda grund- data som öppna data. För att tydliggöra ansvaret för och öka standardiseringen av grund- data föreslog myndigheterna att ett nationellt ramverk för grunddata etableras. Dessutom föreslås att grunddatadomäner i ett första steg etableras för företag, person och fastighetsinformation och geogra- fisk information. Andra utredningar och nya regeringsuppdrag Utredningen om Välfärdsteknik i äldreomsorgen (dir. 2018:82) ska lämna förslag om åtgärder för att välfärdstekniska lösningar bredare ska kunna införas inom äldreomsorgen. Motiven till detta är att öka kvalitén, förbättra förutsättningar för personalen samt att öka effektiveten i verksamheterna. Utredningen har identi- fierat att det föreligger en rad hinder vilket har medfört att införandet går för långsamt. Det råder t.ex. stor osäkerhet kring de juridiska förutsättningarna att tillhandahålla välfärdsteknik till personer med nedsatt beslutsförmåga. Vidare pekar man på stora brister i digital infrastruktur, både i fråga om den tekniska infrastrukturen och när gäller det informationsutbyte. Kompetensen i fråga om digitalisering och välfärdsteknik är inte heller tillräcklig i alla yrkesgrupper inom äldreomsorgen. Utredningen förordar i likhet med Kommunutred- Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder ningen en nationell digital infrastruktur och ökade resurser till DIGG. Man pekar också på bristande samverkan och samordning mellan huvudmän, liksom mellan stat, region och kommun. Regeringen har fattat beslut om att ge DIGG i uppdrag att tillsammans med ett antal andra statliga myndigheter etablera en förvaltningsgemensam infrastruktur för informations- utbyte. Arbetet ska ta sin utgångspunkt i de förslag som presenterades i rapporten från regeringsuppdraget om säkert och effektivt infor- mationsutbyte inom den offentliga sektorn (se ovan).25 Regeringen har även gett DIGG och ett antal andra statliga myndigheter i upp- drag att tillsammans etablera ett nationellt ramverk för grunddata inom den offentliga förvaltningen i enlighet med de förslag som läm- nats i slutrapporten från uppdraget om säker och effektiv tillgång till grunddata (se ovan).26 Slutrapportering av uppdragen till regeringen ska ske . 18.1.7Personlig integritet och informationssäkerhet I arbetet med digitalisering är det ofrånkomligt att frågor om person- lig integritet blir aktuella. Digitaliseringens effekter på den person- liga integriteten har varit föremål för debatt och ett antal statliga utredningar.27 Det måste ofta göras en avvägning mellan värnandet av den personliga integriteten och andra värden, t.ex. effektivisering. Det finns omfattande regelverk till skydd för den personliga integ- riteten, t.ex. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och data- skyddsförordningen28. I kommunernas arbete med digitalisering måste också hänsyn tas till den personliga integriteten. Att individens kontroll över informationen ska stå i centrum är ett resonemang som kan användas för att belysa de etiska aspekterna av offentlig och privat datainsamling, men också av robotisering. Om en person upplever att en robot i hemmet kränker den person- liga integriteten och personen inte samtycker till att en viss typ av hemtjänst sköts på ett visst sätt, innebär det ett övergrepp att inte respektera den personens rätt att kontrollera vilka som har tillträde 25I2019/03306/DF, I2019/01036/DF (delvis), I2019/01361/DF (delvis), och I2019/02220/D 26I2019/03307/DF, I2019/01361/DF (delvis), I2019/01412/DF, och I2019/01447/DF 27Se t.ex. betänkanden SOU 2016:41 och SOU 2017:52. 28Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder till hens hem. är det många äldre som skulle föredra att en robot utför denna typ av tjänster, i stället för att ständigt mötas av ny hemtjänstpersonal. Det centrala är att ge medborgare möjlighet att påverka vilka data som lagras och används eller vem som får tillträde till medborgarens personliga sfär. Det är viktigt att ge medborgare tydlig information om hur deras data används och varför samt ge dem möjlighet att välja vilka data som ska delas och vilka data som ska förbli privata. En annan relevant aspekt är att riktigheten i en viss typ av data- insamling delvis beror på vilka normer kring data som råder i det aktuella fallet. Det kan exempelvis finnas skillnader i normer mellan generationer, där många unga bevisligen delar med sig av stora mäng- der information på sociala medier om sina privata förehavanden. Normförändringar kan ske snabbt, och en lagstiftning som är för- ankrad i kontrolldefinitionen av personlig integritet måste även för- hålla sig till de medborgare som har en mer tillåtande inställning till datainsamling, och inte enbart anpassas till de medborgare vars syn är den mest restriktiva.29 kommuner hanterar en betydande del av olika samhällsviktiga tjänster som är beroende av en fungerande informationshantering. Därmed är kommunernas arbete med informationssäkerhet av cen- tral betydelse för hela samhällets funktionalitet. I en undersökning från ESV framkommer att av kommu- nerna har implementerat en modell för sitt arbete med informations- säkerhet. Drygt hälften av kommunerna () har antingen påbörjat en diskussion om behovet av en modell eller påbörjat ett arbete med att ta fram en modell.30 Om medborgarna känner tvekan inför att nyttja myndigheters digitala service och tjänster ökar också svårigheterna att få in infor- mation av betydelse för myndigheternas uppdrag. Det kvarstår alltså arbete för att implementera ett systematiskt arbetssätt med informa- tionssäkerhet.31 (2018), Förbjuden framtid? – Den digitala kommunen, under- lagsrapport till . 30ESV (2018), Digitaliseringen av det offentliga – en uppföljning, ESV 2018:31 Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder I en undersökning av kommunernas informationssäkerhetsarbete lyfter SKR fram att det finns en bred och djup förståelse hos kommunerna av hur viktigt det grundläggande systematiska informationssäkerhetsarbetet är för all fortsatt digitalisering. Enligt SKR återstår det i många kommuner att vidta åtgärder vad gäller styr- ning och ledning samt att avsätta medel och resurser för arbetets planering och genomförande. Det saknas dessutom i många kommu- ner en tydlig uppföljning av det systematiska informationssäker- hetsarbetet som är integrerad i övrig verksamhetsuppföljning. SKR framhåller vid redovisningen av undersökningen att ett lyckat infö- rande av ett systematiskt och riskbaserat informationssäkerhets- arbete ofta hänger samman med ledningens aktiva engagemang.32 I regeringens skrivelse Nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet anges att en central målsättning för regeringen är att bl.a. kommuner ska ha kännedom om hot och risker, ta ansvar för sin informationssäkerhet och bedriva ett systematiskt informa- tionssäkerhetsarbete.33 Regeringen gav Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i uppdrag att förbättra kom- munernas informationssäkerhet i samarbete med länsstyrelserna. I uppdraget ingick att uppdatera och vidareutveckla det metodstöd på informationssäkerhetsområdet som är riktat mot kommuner samt att genomföra riktade utbildningsinsatser mot kommuner, regioner och länsstyrelser.34 Uppdraget redovisades . För att bygga vidare på den satsningen har regeringen gett MSB i uppdrag att genomföra riktade utbildningsinsatser till statliga myn- digheter, kommuner och regioner för att höja nivån på informations- säkerhetsarbetet i offentlig sektor. MSB ska även vid behov särskilt utveckla stöd till mindre myndigheter (upp till cirka 100 anställda).35 18.1.8Robust bredband – en nödvändig förutsättning saknade av landets hushåll och av företagen tillgång till fast bredband med en överföringshastighet på /sekund.36 Tillgången till bredband av hög kvalitet är sär- 32SKR (2019), Kommunernas informationssäkerhetsarbete, en övergripande kartläggning av kom- munernas systematiska informationssäkerhetsarbete, s. 4. 2016/17:213. 34Ju2018/02265/SSK. 35Ju2019/03057/SSK. 36PTS (2018), PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2018, PTS-ER-2019:5. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder skilt låg i landsbygdsbetonade kommuner med en spridd befolkning, där bredbandstäckningen med denna överföringshastighet i många fall omfattar färre än av hushållen och företagen (se även kapitel 10). Att både hushåll och företag har tillgång till snabb och robust bredbandsuppkoppling är en nödvändig förutsättning för att digitaliseringen av service och verksamhet ska kunna få fullt genomslag. Robusthet och driftsäkerhet är av särskild vikt, eftersom allt mer av de viktiga samhällstjänsterna är beroende av väl fungerande bred- band. Det handlar både om att kunna garantera driftsäkerhet och om att hantera hot och intrång i näten. Kommuner är viktiga aktörer när det gäller utbyggnad av bred- band, t.ex. i sina roller som planläggare och markägare. I vissa fall äger kommunerna även bredbandsnät. I sina olika roller har kommunerna dessutom kontakt med privata aktörer och är ibland en konkurrent till dessa. Utbyggnaden av fibernäten genomförs av många olika aktörer, både offentliga och privata. Det finns stadsnät i cirka 200 av 290 kommuner och av stadsnäten är kom- munalt ägda; de övriga ägs av privata aktörer. Samtliga stadsnät äger bredbandsinfrastruktur men storleken på näten och verksamheten varierar.37 () konstaterar att det är stor skillnad på fibertillgång mellan olika län och kommuner, mellan tätort och glesbygd samt mellan flerfamiljs- och enfamiljshus. De områden som kvarstår att bygga ut i återfinns främst i glesbygd, och har främst enfamiljshus. PTS drar slutsatsen att den återstående utbyggnaden därmed kan förväntas bli dyrare än den utbyggnad som gjorts och att det där kan vara svårt att bygga ut på marknadsmässig grund. Myndigheten gör bedömningen att regeringens övergripande bred- bandsmål om att hela ska ha tillgång till snabbt bredband 2025 inte kommer att uppfyllas. Det hänger enligt PTS samman med kostnaderna för att bygga ut fibernät i glesbefolkade områden.38 37Svenska stadsnätsföreningen, . 38PTS (2019), Kommuners roller på bredbandsmarknaden och undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen, PTS-ER-2018:20. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder 18.1.9Rättsliga förutsättningar och hinder Ett antal utredningar och studier har pekat på problem i mötet mellan digital teknik och gällande lagstift- ning.39 Ett exempel på hinder för att nyttja den stora potentialen med digitalisering är att sekretesslagstiftningen begränsar möjligheten att använda data för att hantera sammansatta komplexa samhällsproblem när informationsöverföring behöver ske t.ex. mellan olika myndig- heter. Denna informationsöverföring skulle kunna underlättas om lagstiftningen ökar möjligheten för myndigheter att lämna ut sekre- tessbelagda uppgifter för ändamål som utveckling, beslutsstöd och förebyggande arbete.40 konstaterar i sin granskning Den offentliga förvalt- ningens digitalisering – En enklare, öppnare och effektivare förvalt- ning? (RIR 2016:14) att det tar tid att utreda juridiska frågor, och att e-tjänster har byggts upp utifrån juridiska vägledningar och utan praxis för att komma runt problemen. Enligt kvarstår stora utmaningar i mötet mellan digital teknik och gällande lagstift- ning, vilket har lett till att olika aktörer har olika uppfattning om de rättsliga förutsättningarna på området och att den rättsliga grunden för vissa e-tjänster är osäker. rekommenderar därför regeringen att på ett samlat sätt utreda vilka författningsändringar som behövs för att kunna skapa en digital förvaltning. lämnade sitt betän- kande Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering41 till regeringen. Utredningen hade i uppdrag att kartlägga och analysera i vilken ut- sträckning det förekommer lagstiftning som i onödan försvårar digi- tal utveckling och samverkan inom den offentliga förvaltningen. Ut- redningen skulle även lämna förslag till de författningsändringar som bedöms ha störst potential att stödja den fortsatta digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. genomförde en kartläggning genom myndighetsbesök med efterföljande analys av i vilken utsträckning det förekommer lagstiftning som i onödan försvårar digital utveckling 39Se t.ex. betänkanden (SOU 2012:90 och SOU 2015:39), samt E-delegationens betänkanden (SOU 2014:75 och SOU 2014:39). (2018), Förbjuden framtid? – Den digitala kommunen, under- lagsrapport till . Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder och samverkan inom den offentliga förvaltningen. Kontakter skedde bl.a. med ett antal kommuner.42 konstaterar i sitt betänkande att det enligt dess samlade erfarenhet och resultatet av kartläggningen, påfallande ofta rörde sig om dataskydds- eller sekretessregleringar i mer vidsträckt bemärkelse, inklusive sekretessgenombrott eller upp- giftsskyldigheter mellan myndigheter, när juridiken ansågs på ett onödigt sätt ansågs hämma eller hindra digital utveckling i förvalt- ningen.43 Under kartläggningen framkom att det finns hindrande eller hämmande lagstiftning som berör t.ex. digital kommunikation med enskilda, frågor om elektroniska identiteter, underskrifter och annan koppling till person, frågor om grunddata, informationsförsörjning och informationsutbyten liksom frågor om digitalisering av ärende- processer och automatisering i förvaltningen. Enligt utredningen kan gällande rätt hindra eller hämma digital utveckling inom förvaltningen på flera sätt: genom uppenbara rättsliga hinder, genom rättslig osäker- het eller genom avsaknad av reglering.44 föreslog att regeringen ska till- sätta ett rättsligt beredningsorgan i form av en kommitté eller en sär- skild utredare som får i uppdrag att löpande ta fram beredningsunderlag för anpassning av gällande rätt vid ärendehandläggning som stöds av digital informationsförsörjning. För att rättsutvecklingen ska kunna möta teknik- och samhällsut- vecklingen såg utredningen även ett behov av ett kompetenscenter för juridiska frågor inom digitaliseringsområdet. Utredningen be- dömde därför att regeringen bör överväga att inrätta en funktion med juridisk expertis i DIGG.45 Regeringen gav i uppdrag till PTS att utreda kommu- ners roller på bredbandsmarknaden och undantag från den kommu- nala lokaliseringsprincipen. lämnade PTS en rapport till regeringen. När det gäller bredband anser PTS att det är oproportio- nerligt för kommunerna att behöva bilda särskilda organisationer som kommunalförbund, gemensamma nämnder och gemensamma bolag för bredbandsutbyggnad. PTS menar även att generell avtalssamver- kan mellan kommuner inte tydligt framstår som ett tillräckligt effek- tivt verktyg för att åstadkomma en snabb utbyggnad till slutkunder 43Ibid, s. 125. 44Ibid., s. 18 ff. 45Ibid., s. 446 ff. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder PTS konstaterar att bestämmelserna om avtalssam- verkan inte gäller de kommunala bolagen. Det finns enligt PTS skäl att införa ett undantag från lokaliseringsprincipen för att möjliggöra för stadsnät att bygga ut fibernät i outbyggda områden i en angrän- sande kommun, som ligger i nära geografisk anslutning till nätverk- samheten i den egna kommunen. Syftet med ett sådant undantag är att kunna fånga upp hushåll och företag i områden där utbyggnaden inte är lönsam för andra nätägare men på grund av närheten till stads- nätet på andra sidan gränsen är intressant för det stadsnätet. PTS menar dock att det saknas skäl att införa ett mer generellt undantag från lokaliseringsprincipen för av bredbandsnät eller för annan stadsnätsverksamhet. Sådana undantag skulle sannolikt inte leda till ökad utbyggnad.46 SKR anser att det är angeläget att frågan om undantag från kom- munallagens lokaliseringsprincip utreds för att främja bredbands- utbyggnaden. SKR konstaterar dock att det förslag PTS presenterar i sin rapport inte innebär någon möjlighet för ett kommunalt stads- nät att delta med anbud i en upphandling som sträcker sig över två eller flera kommuner. Det är enligt SKR angeläget att ett undantag från lokaliseringsprincipen och andra möjligheter utreds vidare.47 Lärande och erfarenhetsutbyte mellan kommuner brukar lyftas som viktiga faktorer för att kommunerna ska kunna utföra sitt uppdrag och utveckla sin verksamhet. Genomgången i kapitel 4 visar också att lärande mellan kommuner är en viktig del av hur den kommunala självstyrelsen är konstruerad. Genom att en stor del av välfärdsupp- gifterna är decentraliserade till kommunerna har kommunerna rätt att själva bestämma hur de olika välfärdsverksamheterna ska utformas. Staten har inte bestämt ett sätt att utforma verksamheten som ska gälla för alla kommuner. Det finns utrymme för kommuner att pröva olika lösningar och därmed kan vissa kommuner gå före, t.ex. när det gäller digitala lösningar, och andra kommuner kan dra nytta av de erfarenheter som gjorts i de kommuner som gått före. 46Förslaget och övervägandena finns i PTS-ER-2018:20 s. 125 ff. 47SKL (2019), Bredband - en infrastrukturfråga som kräver statligt ansvarstagande, skrivelse till regeringen . Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder Hur kan då erfarenheter spridas och också få konkret tillämpning i andra kommuner? Det finns en rad olika nätverk, organisationer och andra sammanhang där lärande och erfarenhetsutbyte är ett viktigt syfte. Ambitionen här är inte att ge en heltäckande bild av de olika nätverk, organisationer och andra sammanhang som finns, utan snarare att visa den bredd av sammanhang för lärande och erfaren- hetsutbyte som redan finns på plats. SKR spelar naturligtvis en nyckelroll när det gäller lärande och erfarenhetsutbyte mellan de egna medlemmarna, dvs. kommuner och regioner.