sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Jag anser att utredningen har gjort ett grundligt arbete och att de flesta förslagen är väl genomarbetade och analyserade. Betänkandet innehåller dock förslag som jag bedömer vara otillräckligt genom- lysta och konsekvensbedömda och som om de genomförs riskerar kunna orsaka irreparabla skador på värdefulla ekosystem och inverka negativt på möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmål och kom- mande internationella åtaganden om biologisk mångfald. Små sjöar och vattendrag Jag anser att konsekvenserna av förslaget till ändring av 13 § och formuleringen Strandskydd gäller vid havet och vid insjöar som är större än och vattendrag som är bredare än … är otillräckligt analyserade och beskrivna. Förslaget innebär en om- fattande förändring jämfört med som riskerar att försämra möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Förslaget riskerar även att påtagligt försämra möjlig- heterna för att uppnå kommande EU-mål och åtaganden om skydd av biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Små vattenmiljöer som i många fall ligger högt upp i avrinnings- områdena hör till våra mest orörda naturområden och hyser ofta höga värden för växt- och djurliv som har försvunnit från det mer brukade landskapet. Detaljerade kunskaper om var dessa värden förekommer geografiskt är ofta låga eller ofullständiga och det gäller särskilt för den norra delen av landet. Ett allmänt upphävande behöver därför föregås av en omfattande kartläggning av förekomst av värden för strandskyddets syften. Förslaget innebär upphävande av mycket stora arealer strand- skydd och att många vattenmiljöer med potentiellt höga värden som är skyddade riskerar utsättas för exploatering. Konse- kvenserna av förslaget och särskilt på hur det påverkar möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag och dess preciseringar är otillräckligt outredda. Det saknas också en diskussion om hur upphävandet påverkar möjligheterna att uppnå de åtaganden som föreslagits i den strategi för biologisk mångfald som EU- kom- missionen väntas anta . Det gäller särskilt det föreslagna åtagandet att rättsligt skydda av EU:s landyta (inklusive sjöar och vattendrag) och havsområden. Jag anser därför att ett eventuellt generellt upphävande vid små sjöar och vattendrag behöver föregås av en nationell kartläggning av små vattenmiljöer och deras värden (för växt- och djurliv och fri- luftsliv) så att strandskydd kan återinföras eller kvarstå där det finns höga värden, alternativt skyddas med stöd av formella skyddsformer. I delar av landet behöver kartläggningen sannolikt inkludera fysiska inventeringar. Det är bra att grunda mjukbottnar särskilt uppmärksammas i betän- kandet. Dessa grunda miljöer är av stor ekologisk betydelse och är utsatta för ett exploateringstryck som i närhet till våra befolk- ningscentra är särskilt påtagligt. Förslaget att särskild restriktivitet föreslås gälla vid prövningar som rör dessa miljöer är därför ända- målsenligt och bra. I förslaget till författningskommentarer finns dock formuleringar som jag bedömer försvagar förslaget och som jag inte anser vara befogade. Att särskild restriktivitet ska gälla vid pröv- ning innebär inte att dispenser inte kan ges. Formuleringen i För- fattningskommentarerna 18 c § (sidan 11) om att olika mjukbottnar ska kunna behandlas olika är därför olycklig och öppnar för bedöm- ningar som kan orsaka skada på känsliga miljöer. Stor restriktivitet behöver gälla generellt vid dispensprövningar gällande grunda mjuk- bottnar och dispenser bör endast ges i särskilda fall. Följande text bör därför tas bort i sin helhet. Olika mjukbottenmiljöer ska kunna behandlas olika och bedömningen av om en mjukbottenmiljö är av särskild betydelse för djur- eller växt- livet måste ske i varje enskilt fall, utifrån förhållandena och förutsätt- ningarna i området. I kommittédirektiven för uppdraget ingår att bibehålla eller om behov finns förstärka strandskyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade Utredningen föreslår förutom en högre restriktivitet vid dispensprövning som omfattar grunda mjukbottnar ingen tydlig för- stärkning av strandskyddet i starkt exploaterade områden. Möjlig- heten att peka ut LIS-områden föreslås upphöra och istället ska särskilda landsbygdsområden kunna pekas ut om särskilda kriterier är uppfyllda. De geografiska regler som reglerar var LIS-områden kan pekas ut har i förslaget till landsbygdsområden ersatts med mer skrivningar om vilka förhållanden som ska råda för att områden ska kunna pekas ut. Jag anser att geografiska regler även behöver finnas för landsbygdsområden så att det är tydligt att det endast är lättnader i glesbygdsområden som avses. Detta för att värna den allemans- rättsliga tillgången till strandmiljöer i storstadsnära områden, växt- och djurlivet och för att återstående obrutna kustlinjer ska kunna bibehållas. Särskilt yttrande av experten Utredningen har undersökt behovet av att stärka strandskyddet. Utredningens slutsats, som jag förstår det, är att grunda mjuk- bottnar med höga naturvärden behöver ett bättre skydd. Strand- skyddsbestämmelserna bör därför justeras så att möjligheterna att uppföra ny brygga eller bygga ut befintlig brygga begränsas. Utred- ningen har inte ansett det vara lämpligt att begränsa möjligheten att inom redan ianspråktagen mark uppföra byggnader och anläggningar eller vidta andra åtgärder (avsnitt 7.6.3 under Alternativ 1 – Begränsa möjligheterna till dispens i redan ianspråktagna områden). I övrigt har utredningen inte kunnat se något behov av att stärka strandskyddet. I 7 kap. 18 c § föreslås ett nytt andra stycke. I områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor eller i vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet ska första stycket tillämpas särskilt restriktivt. Som jag tidigare nämnt är min bedömning att möjligheten att få dispens från strandskyddet starkt begränsad redan med dagens bestämmelser. I de fall en plats utöver strandskydd också omfattas av riksintressen, begränsas möjligheten ytterligare. Rättspraxis visar också på stor restriktivitet vid bedömning av om en åtgärd kan tänkas motverka strandskyddets syften, om något av de särskilda skälen kan utgöra dispensgrund och det enskilda intresset i förhållande till de all- männa. Det är kort sagt mycket svårt att få dispens. De enda undan- taget (för enskilda) är åtgärder som vidtas inom lagligen etablerade tomtplatser, i många fall små till normalstora bostadsfastigheter. Där är bedömningen ofta enkel att göra; området är ur strandskyddssyn- punkt inte särskilt värdefullt eller är helt utan värde, det finns särskilt skäl att ge dispens och det enskilda intresset väger mycket tungt. Avsikten med föreslaget tillägg i 7 kap. 18 c § är kanske i första hand att poängtera att skälen ska tillämpas särskilt restriktivt i områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor. Tillägget kan medföra att fastighetsägare hindras från att upp- föra komplementbyggnader, altaner, växthus och annat inom sina bostadstomter, om tillägget kommer att tolkas som att större restrik- tivitet ska gälla med de nya bestämmelserna jämfört med de nu gällande. Förslaget till författningstext innehöll tidigare ett tillägg till 7 kap. 18 c § 5 som skulle göra det möjligt att tillämpa det skälet för åtgärder som främjar strandskyddets syften. Det förslogs att detta tillägg skulle tas bort, eftersom sådana åtgärder kan tillåtas enligt nu gällande bestämmelser. Det föreslagna andra stycket i 7 kap. 18 c § riskerar att begränsa den möjligheten. Mot bakgrund av ovanstående är mitt förslag att det föreslagna andra stycket i 7 kap. 18 c § tas bort. Eftersom utredningen kommit fram till att skyddet av grunda mjukbottnar med höga naturvärden bör stärkas kan 7 kap. 18 c § 3 kompletteras med ett nytt stycke. I områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor eller i vattenområden av särskild betydelse för djur- och växtlivet ska detta skäl tillämpas särskilt restriktivt. En särskild utredare ska föreslå författningsändringar och andra åtgärder som medför att strandskyddet görs om i grunden genom en ökad differentiering som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolkningstäthet och exploaterings- tryck. Det ska bli betydligt enklare att bygga strandnära i landsbygds- områden. Förslagen ska också syfta till att dels förbättra förutsätt- ningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar i områden med lågt exploaterings- tryck, dels bibehålla eller om behov finns förstärka strandskyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade områden. Det lokala inflytandet ska öka. •identifiera förhållanden utifrån vilka strandskyddsreglerna kan differentieras med hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolkningstäthet och exploateringstryck samt förutsättningar för djur- och växtliv och ange hur dessa förhållanden kan mätas och sättas i relation till varandra, •föreslå åtgärder som ökar lokalt inflytande, •föreslå de författningsändringar som krävs i dagens strandskydds- regler för att den variation av skyddsbehov som finns i landet ska få genomslag i strandskyddsreglerna utifrån de skäl som anges inledningsvis, •utvärdera den nuvarande strandskyddslagstiftningen med avse- ende på hur ändamålsenlig, effektiv och legitim dess tillämpning är i olika delar av , •vid behov föreslå ytterligare åtgärder för att uppnå syftena med reformen enligt ovan, samt säkerställa ett differentierat, effektivt, ändamålsenligt och legitimt strandskydd, •beakta möjligheten till regelförenklingar. Uppdraget ska redovisas . Strandskyddet är betydelsefullt för miljön och allemansrätten Strandskydd är ett generellt områdesskydd som ut- gör en betydelsefull förutsättning för miljö- och friluftslivspolitiken. När strandskyddsreglerna infördes avsåg de ett förbud mot bebyg- gelse i vissa områden som behövde skyddas och som krävde särskilda förordnanden. Bestämmelserna syftade främst till att förhindra de alltmer tilltagande exploateringarna av strandnära områden, framför allt i och i närheten av tätorter (för strandskyddsbestämmelsernas histo- rik se bl.a. prop. 2013/14:214 s. 8). Ägaren av den fastighet som om- fattades av ett sådant strandskyddsförordnande hade fram rätt till ersättning under vissa förutsättningar (se prop. 1972:111, bilaga 2). En fortsatt exploatering av strandnära områden, inte minst genom utökade fritidsbebyggelse, ledde emeller- tid fram till att det infördes ett generellt strandskydd. Strand- skyddsregleringen har därefter utökats till att även om- fatta ett skydd för växt- och djurliv. Strandskyddets syften är således enligt dagens lagstiftning att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden, och bevara goda livs- villkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. miljö- kvalitetsmål inrättades med det generella strandskyddet som en viktig förutsättning (se t.ex. prop. 2009/10:155 och prop. 1997/98:145). Tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolk- ningstäthet och exploateringstryck. Långa sammanhängande orörda kuststräckor är ovanliga. Längs av landets totala insjö- och kuststränder finns det byggnader inom från stranden. har störst andel bebyggelsepåverkad kust och strand Längs av , inklusive de större öarna, finns bebyg- gelse inom . Störst andel har med 53 pro- cent och med (, Statistiskt meddelande, MI 50 ). Strandskyddet regleras i huvudsak i . Det gäller vid havet, insjöar och vattendrag och omfattar som huvudregel både land- och vattenområde intill från strandlinjen. Genom beslut av och kommunen kan strandskyddets omfattning ändå variera. har möjlighet att besluta om utvidgat strand- skydd från strandlinjen. har även möj- lighet att i enskilda fall upphäva strandskydd i ett område där det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strand- skyddets syften och vid en liten sjö eller ett litet vattendrag där områdets betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är liten. Kommunen kan upphäva strandskyddet i detaljplan under vissa förutsättningar. Hur stor andel av stränderna som är skyddade varie- rar således mellan länen och kommunerna. Enligt de strandskyddsbestämmelser som gällde fanns det större utrymme för en länsstyrelse att meddela generella undantag från strandskyddet. Förordnandena avgränsade strand- skyddets geografiska omfattning på olika sätt. Tio av landets 21 län har genom länsvisa beslut, i olika utsträckning, reglerat strandskyd- dets omfattning i länet (SOU 2015:108 s. 106). Inom strandskyddsområdet råder ett generellt nybyggnadsförbud. Att ändra byggnader eller byggnaders användning, eller motsvarande avseende andra anläggningar eller anordningar, är förbjudet om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha kunnat färdas fritt. Det är vidare förbjudet att utföra en åtgärd inom ett strandskyddsområde om åtgärden väsentligt för- ändrar livsvillkoren för djur- eller växtarter. Vissa byggnader, anlägg- ningar, anordningar eller åtgärder för de areella näringarna omfattas inte av förbuden i lagstiftningen. Regeringen eller kan även genom generella föreskrifter föreskriva att förbuden inte ska gälla för kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad, under vissa angivna förutsättningar. Om en åtgärd är förbjuden enligt strandskyddslagstiftningen krävs en dispens från strandskyddet, dvs. ett undantag i det enskilda fallet, för att åtgärden ska få utföras. Dispens får endast ges om det finns ett särskilt skäl. I 7 kap. anges de omständigheter som får beaktas som särskilda skäl när det gäller upphävande och dispens. Uppräkningen är avsedd att vara uttömmande. Vid pröv- ning om det finns något särskilt skäl ska det göras en intresse- avvägning där även hänsyn tas till enskilda intressen. Enligt nu- varande praxis medför denna intresseavvägning inte en möjlighet att meddela dispens med beaktande av andra omständigheter än de som anges i 7 kap. (se bl.a. Mark- och avgörande MÖD 2013:37). Ansökan om strandskyddsdispens prövas som huvudregel av kommunen, men i vissa undantagsfall av . Den statliga kontrollen av kommunens beslut sker genom att alla beslut där kommunen ger strandskyddsdispens skickas till för överprövning. Om bedömer att det saknas förutsätt- ningar för dispens upphävs beslutet. beslut kan över- klagas till mark- och miljödomstol och därefter Mark- och miljö- överdomstolen. utövar även tillsyn och kontroll över detaljplaner som upphäver strandskyddet genom granskning och överprövning av detaljplaner. Genom reformen av strandskyddsreglerna infördes i miljö- balken och bestämmelser om landsbygds- utveckling i strandnära lägen () med syfte att differentiera och bättre anpassa strandskyddet till de lokala förhållandena och förut- sättningarna (prop. 2008/09:119 s. 56). För att bestämmelserna om ska vara tillämpliga krävs inledningsvis att den plats prövningen gäller ligger inom ett LIS-område, dvs. är ett område som är lämpligt för utvecklingen av landsbygden. Området ska även vara av sådant slag och ha en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Vissa utpekade kust- och kust- skärgårdsområden kan aldrig utgöra ett LIS-område. Därutöver har det pekats ut vissa områden som kan utgöra LIS-område endast om området har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Kommunens förutsätts redovisa sin bedömning av LIS-områden i översiktsplanen, som då blir vägledande för handläggning av ansök- ningar om dispens från strandskyddet. Det finns däremot inte något formellt krav på att ett visst område ska vara utpekat som LIS- område i en översiktsplan för att de särskilda reglerna för LIS- områden ska kunna tillämpas. Som särskilda skäl för strandskyddsdispens får man i LIS-områden även beakta om en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Om prövningen gäller en dispens för att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus med tillhörande komple- mentbyggnader och andra åtgärder får man i stället beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostads- hus. har antalet dispenser med som dispensgrund ökat långsamt (SOU 2015:108 s. 118). Strandskyddet påverkar andra viktiga samhällsintressen Dagens strandskydd är inte utformat på ett sätt som tar tillräcklig hänsyn till de varierande förhållanden som råder i olika delar av landet, och begränsar i vissa lägen möjligheten till utveckling och byggande på landsbygden. En förändring av strandskyddet skulle kunna öka möjligheten till landsbygdsutveckling, med fler jobb och företagande som följd som den allemansrättsliga tillgången och växt- och djurliv behöver värnas och vid behov stärkas i områden med högt exploateringstryck. Strandskyddsreglernas utformning spelar en viktig roll, dels genom hur det påverkar möjligheterna till byggande och näringsverksamhet, dels genom hur det kan bidra till attraktiva och tillgängliga miljöer av betydelse för besöksnäringen såväl som för de boende. Utveckling av näringsverksamhet i strand- nära läge, som bidrar till tillgängliggörande av områden, kan främja det rörliga friluftslivet, besöksnäring och lokal service. De gröna näringarna är viktiga aktörer både genom sin produk- tion av livsmedel och andra varor på marknaden, jobb, företagande och export samt genom de positiva miljöeffekter de ger upphov till. Detta bidrar på många sätt till attraktionskraft, biologisk mångfald och klimatnytta. Jord- och skogsbruksverksamhet samt övriga näringar utgörs av såväl stora som mindre verksamheter som är specialiserade eller diversifierade med exempelvis turism, fiske, jakt, vattenbruk eller småskalig livsmedelsproduktion. De mindre verk- samheterna faller ofta utanför undantaget för de areella näringarna då de bedöms som hobbyverksamhet, men de fyller en viktig funktion för att hålla landskapet öppet, tillgängligt och attraktivt (SOU 2015:108 s. 197). Strandskyddsreglernas utformning påverkar genomförandet av miljövårdande insatser i form av t.ex. betesdrift och anläggning av våtmarker. Enligt klimatlagen (2017:720) ska regeringen arbeta för att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimat- förändring och dess skadliga effekter. Klimatets förändring innebär ändringar i temperatur, nederbörd och vind vilket bl.a. ökar risken för ras, skred, erosion och översvämning och medför stora föränd- ringar för den biologiska mångfalden, ekosystemen, kulturmiljöerna och landskapet. Den kommunala översiktsplaneringen är central för att skydda mot effekter av klimatförändringar och även strand- skyddet kan spela en viktig roll vid klimatanpassning. Uppdraget att differentiera strandskyddsreglerna Hur har strandskyddet fungerat? Strandskyddet har utvärderats grundligt med avseende bl.a. på hur effektivt de reformer som genomfördes har bidragit till lands- bygdsutveckling. LIS-reglerna har utvärderats gemensamt av Natur- vårdsverket och . Därutöver har Strandskyddsdelegationen haft i uppdrag att utföra och samordna en informations- och kun- skapsinsats när det gäller frågor som berör tillämpningen av strand- skyddsreglerna. Även uppföljning av tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen som genomfördes behandlade landsbygdsutveckling i strandnära läge. Mot bakgrund av slutsatserna i dessa rapporter och ett tillkänna- givande från gav regeringen i uppdrag att se över LIS-reglerna och föreslå de författningsänd- ringar och eventuella andra åtgärder som behövs för att ytterligare främja landsbygdsutveckling i områden med god tillgång till strän- der. redovisade uppdraget och redo- visningen remitterades . Därutöver publicerade Läns- styrelsen i en sammanställning av hur exploateringen av stränder ser ut i de olika delarna av landet. Karteringen är en del av regionala miljöövervakning. Strandskyddsdelegationen konstaterade i sitt betänkande att den intention som låg bakom förändringen 2009, med fortsatt restrik- tivitet i exploaterade områden och lättnader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strandområden, inte hade fått full effekt. Delegationen identifierade en rad problemområden såsom utform- ningen av skälen för upphävande av eller dispens från strandskyddet, men också svårigheter som rör en nationellt enhetlig kartredovisning av strandskyddet och samordning mellan dispensprövning och fastig- hetsbildning. Delegationen beskrev dessa problemområden mer i detalj och pekade på behovet av en översyn av reglerna utifrån dessa problemområden (se SOU 2015:108 s. 215–238). Mer i detalj ansåg Strandskyddsdelegationen bl.a. att införandet av de sex särskilda skälen för dispens hade inneburit en enhetlig och förenklad handläggning men att de inte gav tillräckligt utrymme för att behandla olika fall olika. Enligt delegationen var det viktigt att genomföra en analys av hur tillämpningen av dispenskälen påverkade landsbygd respektive tätbebyggda områden och hur många dispens- ansökningar som avslogs för att det saknades stöd i ett av de sex särskilda skälen eller skälet om , trots att åtgärden i fråga uppen- bart saknade betydelse för strandskyddets syften. Beträffande bestämmelserna om ansåg delegationen bl.a. att otydligheter i bestämmelsernas förarbeten hade skapat en osäkerhet i tillämpningen. Delegationen ansåg att den geografiska begräns- ningen av var motiverad, men att bestämmelserna i högre grad borde beakta platsspecifika förutsättningar och möjliggöra ett hänsynstagande till områdenas föränderlighet. utan föregående fysisk planering, som ett komplement till en övergripande planering, skulle kunna innebära en ökad flexibilitet och förbättra möjligheterna för lokalt entreprenörskap samt till dispens för enstaka bostadshus för landsbygdsutveckling. Enligt delegationen var undantaget för de areella näringarna svårt att tillämpa för de småföretagare som har små produktionsenheter och som för sin försörjning är beroende av inkomster från flera olika typer av näringar. De mindre verksamheterna faller ofta utanför undantaget för areella näringar då de bedöms som hobbyverksam- heter. Inte sällan brukar som produktionsenheter också mark som inte är lämpad för högproduktiva enheter. Därmed kan dessa små- bruk utföra stora insatser för att bevara öppna slåtter- och betes- marker – vilket skapar biologisk mångfald, bevarar kulturmiljöer och skapar förutsättningar för attraktivt friluftsliv. Reformen av strandskyddsreglerna 2009 hade också till syfte att strama åt möjligheten till undantag i högexploaterade områden främst genom att dispensmöjligheterna blev tydligare. ges dock flest dispenser i tätbefolkade områden enligt årliga sammanställningar av strandskyddsdispenser. Strandskyddsdelegatio- nen konstaterade i sitt betänkande att det finns indikationer på att skyddet är starkt i glest bebyggda områden och svagare i tätbebyggda områden. ges t.ex. flest dispenser i storstadsområdena i och , menade delegationen. Detta indikerar att regelförändringarna som infördes genom reformen 2009 inte fullt ut har fyllt sitt syfte om att skapa differentierade strandskyddsregler och delegationens uppfattning var att det finns ett brett stöd för en sådan differentiering, men ifrågasatte om denna har fått full effekt. Enligt delegationen har det återkommande beskrivits att dispensskälen inte är tillräckligt restriktiva för att bevara kvarvarande tillgängliga områden i tätbebyggda områden. Ett exem- pel är skälet om ett område som redan har tagits i anspråk, vilket upplevs tillämpas allt för lättvindigt. Sammantaget upplevs strandskyddet enligt Strandskyddsdelega- tionen som orimligt i förhållande till det skydd som behövs för att säkerställa strandskyddets syften i glest bebyggda områden.