sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Utredningens förslag: beslut i fråga om in- hibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd får överklagas till re- geringen. Skälen för utredningens förslag I 10 § femte stycket lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att beslut i fråga om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd får överklagas till regeringen. Det följer av 2 a § den lagen att Säkerhetspolisen får överklaga ett sådant beslut. Utlän- ningens rätt att överklaga följer av 42 § förvaltningslagen. En förut- sättning för att beslutet ska få överklagas är att det har gått emot den som överklagar. Vid överklagande ska 3 § lagen om särskild utlän- ningskontroll tillämpas. Enligt den paragrafen ska skyndsamt lämna över handlingarna i ärendet till Migrationsöver- domstolen. Domstolen ska sedan, med eget yttrande, lämna hand- lingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska Migrationsöverdom- stolen ange om det finns hinder mot verkställighet. Om domstolen anser att det finns sådant hinder får regeringen vid sin prövning av det överklagade beslutet inte avvika från den bedömningen. Om det inte är uppenbart obehövligt ska Migrationsöverdomstolen enligt 13 b § hålla muntlig förhandling innan den yttrar sig. Möjligheten att överklaga beslut om att ett ut- visningsbeslut tills vidare inte ska verkställas infördes när instans- ordningen ändrades så att som första instans skulle besluta om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll (prop. 2004/05:170 s. 319). Som en följd av att det infördes en möjlighet för den beslutande myndigheten att i stället för inhibi- tion bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en utlänning som har utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll, utvidgades överklagandemöjligheten till att även omfatta be- slut om tidsbegränsat uppehållstillstånd. Även i dessa fall får alltså beslut överklagas till regeringen. Möjligheten att överklaga bör behållas Utredningen har i avsnitt 7.3.4 föreslagit att möjligheten att förord- na om inhibition, eller att – om det finns särskilda skäl – bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, ska behållas. Det kan bli aktuellt när det finns verkställighetshinder eller när utvisningsbe- slutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Migra- tionsverket kommer alltså att pröva frågor om inhibition och tidsbe- gränsat uppehållstillstånd även enligt den nya lagen. Verkets beslut i sådana frågor bör liksom som kunna överklagas till regeringen. En bestämmelse om det bör därför tas in i den nya lagen. Förfarandet efter det att ett beslut i fråga om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd har överklagats bör vara detsamma som . 13.2.6Överklagande av beslut i fråga om anmälningsskyldighet och andra tvångsmedel Utredningens förslag: beslut i fråga om an- mälningsskyldighet och att andra tvångsmedel får tillämpas på ut- länningen får överklagas till regeringen. Om en sådan fråga över- klagas, ska skyndsamt överlämna handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen. Domstolen ska sedan med ett eget yttrande lämna handlingarna vidare till regeringen. Beslut av allmän domstol i fråga om tvångsmedel överklagas enligt regler. Skälen för utredningens förslag Lagen om särskild utlänningskontroll innehåller två bestäm- melser om överklagande av beslut om anmälningsplikt och om att andra tvångsmedel får användas. Enligt 11 § fjärde stycket får ett be- slut av i en fråga som avses i första stycket över- klagas till regeringen. Det gäller beslut i fråga om anmälningsplikt och beslut i fråga om att 19–22 §§ lagen om särskild utlänningskontroll får tillämpas på en utlänning, i fall där utvisnings- beslutet tills vidare inte ska verkställas på grund av inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Av 11 a § andra stycket framgår att ett beslut som meddelat enligt första stycket får överklagas till regeringen. Besluten som avses är Migrationsver- kets beslut i fråga om anmälningsplikt och om att andra tvångsmedel får tillämpas på en utlänning som avvisats eller utvisats enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen, när det finns sådana omständigheter i fråga om utlänningen som gör att lagen om särskild utlänningskontroll skulle kunna vara tillämplig. Vid överklagande enligt 11 § fjärde stycket och 11 a § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll ska bestämmelserna i 3 § första och andra styckena tillämpas. Det innebär att Migrations- verket – när ett sådant beslut överklagas – skyndsamt ska lämna över handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen, som med ett eget yttrande ska lämna handlingarna vidare till regeringen. Nuvarande bestämmelser bör samlas i en paragraf Utredningen har i avsnitt 10.5.8 föreslagit att de nuvarande bestäm- melserna om anmälningsplikt ska föras över till den nya lagen, men att benämningen anmälningsskyldighet ska användas. Det ska även i fortsättningen vara möjligt för den myndighet som beslutar om ut- visning att bestämma att lagens regler om andra tvångsmedel ska få tillämpas på utlänningen. ska också enligt den nya lagen besluta i fråga om anmälningsskyldighet och om bestämmel- serna om tvångsmedel ska få tillämpas på en utlänning som har avvi- sats eller utvisats enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen, men där ut- visnings- eller avvisningsbeslutet tills vidare inte kan verkställas. Det förutsätter att det finns sådana omständigheter i fråga om utlänning- en som gör den nya lagen tillämplig. beslut i såda- na frågor bör, på samma sätt som , få överklagas till regeringen. Bestämmelserna om det bör för tydlighetens skull samlas i en paragraf i den nya lagen. bör också i fortsättningen vara skyldigt att skyndsamt överlämna handlingarna till Migrations- Domstolen bör vara skyldig att avge ett yttrande som överlämnas tillsammans med övriga handlingar till regeringen. Det bör framgå av den nya lagen genom en hänvisning till aktuella delar av den paragraf som föreskriver hur ett överklagande till regeringen av beslut om utvisning ska hanteras. Som tidigare nämnts tillämpas regler i fråga om överklagande av allmän domstols beslut i tvångsmedelsfrågor. Av tydlighetsskäl bör det framgå av en hänvisningsbestämmelse i den nya lagen. 13.2.7Övriga bestämmelser om överklagande Utredningens förslag: Säkerhetspolisens, och beslut får överklagas särskilt till Migrations- överdomstolen om beslutet avser en fråga om offentligt biträde eller ersättning i ett ärende enligt den nya lagen. Detsamma gäller dessa myndigheters beslut om avvisande av ombud eller biträde och deras beslut i fråga om jäv. beslut i fråga om ersättning för kostnad för dna-analys får överklagas till Migrationsöverdomstolen. Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas. Skälen för utredningens förslag Beslut angående offentligt biträde, ersättning, avvisande av ombud eller biträde och beslut i fråga om jäv Vid den ändring som gjordes , som innebar att fler säkerhets- ärenden skulle kunna prövas av domstol på samma sätt som andra utlänningsärenden, infördes det i lagen om särskild utlänningskon- troll särskilda regler om överklagande av vissa beslut som kan fattas under handläggningen. Det hade tidigare i huvudsak reglerats genom hänvisningar till utlänningslagens bestämmelser. Beslut av Säker- hetspolisen, eller i fråga om offentligt biträde eller ersättning i ett ärende som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll får enligt 28 a § lagen om sär- skild utlänningskontroll överklagas till Migrationsöverdomstolen. Säkerhetspolisens, och beslut om avvisande av ombud eller biträde får enligt 28 b § överklagas sär- skilt till Migrationsöverdomstolen. Samma myndigheters beslut i jävsfrågor får överklagas till Migrationsöverdomstolen endast i sam- band med överklagande av det beslut genom vilket myndigheten har avgjort ärendet. beslut om ersättning för kostna- der för dna-analys får enligt 28 c § överklagas till Migrationsöver- domstolen. När den nya förvaltningslagen infördes gjordes vissa ändringar i bestämmelserna i 14 kap. 8 § utlänningslagen om överklagande av beslut i fråga om offentligt biträde, ersättning, avvi- sande av ombud och jäv som fattas enligt den lagen. Ändringarna bestod huvudsakligen i att , och beslut om avvisande av ombud eller biträde och i fråga om jäv inte längre skulle regleras genom en hänvisning till bestämmelser förvaltningslag utan genom bestämmelser i utlänningslagen. Någon ändring i sak var inte avsedd när det gällde överklagande av beslut om avvisande av ombud eller biträde. Sådana beslut skulle även i fortsättningen kunna överklagas särskilt. I fråga om överklagande av beslut angående jäv innebar ändringen att sådana beslut numera får överklagas särskilt (Följdändringar till ny förvalt- ningslag, prop. 2017/18:235, s. 177 f.). Någon motsvarande ändring gjordes inte i lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt utredningens mening finns det inte skäl att ha andra regler för överklagande av beslut i frågor som rör ombud eller biträden än de som gäller enligt utlänningslagen. När det gäller överklagande av jävsfrågor är saken mer komplicerad, eftersom olika jävsregler gäller för och respektive Säkerhetspo- lisen. De förstnämnda tillämpar jävsregeln i 16 § förvaltningslagen medan Säkerhetspolisen tillämpar 7 § polislagen. Eftersom lagen om särskild utlänningskontroll anses utgöra en del av Säkerhetspolisens brottsbekämpande verksamhet gäller 7 § första stycket polislagen, som bygger på regleringen av domarjäv i . Att jävs- reglerna är olika bör dock inte hindra att samma reglering tillämpas vid överklagande. Eftersom förvaltningsmyndigheters beslut i fråga om jäv enligt utlänningslagen numera får överklagas särskilt, bör det- samma gälla enligt den nya lagen. Det bör därför tas in en regel om att Säkerhetspolisens, och be- slut i fråga om jäv får överklagas särskilt till Migrationsöverdom- stolen. Även dessa myndigheters beslut i fråga om offentligt biträde eller ersättning i ett ärende som handläggs enligt den nya lagen bör få överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen. Detsamma bör gälla myndigheternas beslut om avvisande av ombud eller biträde. Enligt 28 c § lagen om särskild utlänningskontroll får Migrationsver- kets beslut i fråga om ersättning för kostnad för dna-analys överkla- gas till Migrationsöverdomstolen. Det framgår genom en hän- visning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till 13 kap. 15 och 16 §§ utlänningslagen att utlänningslagens bestämmelser om dna- analys är tillämpliga. Utredningen har i avsnitt 12.7 föreslagit att en sådan hänvisning ska tas in även i den nya lagen. Det har inte fram- kommit någon anledning att ändra den nuvarande möjligheten att överklaga beslut i sådana frågor. Bestämmelsen bör därför i sak oförändrad föras över till den nya lagen. Enligt 16 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen får Migrationsöver- domstolens beslut inte överklagas. Någon motsvarande bestäm- melse finns inte i lagen om särskild utlänningskontroll. Det finns inte heller någon hänvisning i den lagen till 16 kap. 9 § utlänningsla- gen. För tydlighetens skull bör det uttryckligen anges i den nya lagen att Migrationsöverdomstolens beslut inte får överklagas. Det bör gälla generellt för alla beslut som Migrationsöverdomstolen fattar enligt den nya lagen. En bestämmelse om det bör tas in bland övriga överklagandebestämmelser. Utredningens förslag: Det ska i den nya lagen införas en möjlig- het för en utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om ut- visning med tillhörande återreseförbud, att förklara att han eller hon avstår från att överklaga beslutet. Nöjdförklaringen ska som huvudregel avges inför . En nöjdförklaring ska inte kunna tas tillbaka. Skälen för utredningens förslag Enligt 15 kap. 1 § utlänningslagen kan en utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om avvisning eller utvisning förklara att han eller hon avstår från att överklaga beslutet eller domen i den delen (nöjd- förklaring). Nöjdförklaring får enligt 15 kap. 2 § utlänningslagen av- ges inför den myndighet eller domstol som har meddelat beslutet eller domen. Nöjdförklaring får också avges inför eller chefen för en kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller någon annan tjänsteman som har förordnats att ta emot en sådan förklaring. En nöjdförklaring kan enligt 15 kap. 3 § utlänningslagen inte tas tillbaka. Enligt lagen om särskild utlänningskontroll finns det ingen möjlighet för en utlänning som har utvisats att för- klara att han eller hon avstår från att överklaga utvisningsbeslutet. Utlänningen bör ha möjlighet att nöjdförklara sig Utredningen anser att det bör införas en möjlighet till nöjdförkla- ring i den nya lagen. I och med att en utlänning har nöjdförklarat sig kan utvisningsbeslutet verkställas. Det kan även i de fall som kom- mer att regleras i den nya lagen finnas anledning för den utlänning som accepterar utvisningsbeslutet att vilja påskynda verkställigheten genom en nöjdförklaring. En modern lagstiftning bör inte hindra den utlänning som vill nöjdförklara sig att göra det. Även om det inte kan antas bli vanligt, bör den möjligheten finnas. Nöjdförkla- ringen bör i dessa fall omfatta såväl utvisningsbeslutet som beslutet om återreseförbud, eftersom ett utvisningsbeslut enligt den nya la- gen alltid ska förenas med ett sådant förbud. Det blir enbart aktuellt för utlänningen att förklara sig nöjd med beslut om utvisning, eftersom regeringens beslut inte kan överklagas. Nöjdförklaring bör därför i första hand avges inför . Verket har rutiner för att ta emot nöjdför- enligt utlänningslagen och det är därför lämpligt att verket får ta emot sådana förklaringar även enligt den nya lagen. I övrigt bör ordningen för nöjdförklaring i allt väsentligt följa den som gäller enligt utlänningslagen. Det innebär att en nöjdförklaring ska kunna avges inför chefen på en kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot sådana förklaringar. Det blir aktuellt i de fall där en utlänning tar emot ett beslut om utvisning när han eller hon hålls i förvar och är placerad på en anstalt eller i ett häkte. Eftersom det kan förekom- ma att en utlänning som hålls i förvar placeras i en polisarrest bör det också vara möjligt för utlänningen att lämna en nöjdförklaring inför . Det bör gälla trots att inte får meddela några utvisningsbeslut enligt den nu aktuella lagstiftningen. Någon möjlighet att nöjdförklara sig inför Migrationsöverdom- stolen bör dock inte införas, eftersom den inte kommer att besluta i frågor om utvisning enligt den nya lagen. Skulle en nöjdförklaring ändå ges in till Migrationsöverdomstolen, när den hanterar ett utvis- ningsärende som överklagats till regeringen, får domstolen överläm- na förklaringen till regeringen. Ärendet hos regeringen kan sedan skrivas av från vidare handläggning. Vid nöjdförklaring enligt utlänningslagen krävs det att vittne när- varar när en utlänning lämnar en nöjdförklaring inför företrädare för någon annan myndighet än . Den som tar emot för- klaringen ska också ha tillgång till utvisningsbeslutet. Det bör inte krävas att den som tar emot nöjdförklaringen har tillgång till en ut- skrift av utvisningsbeslutet. I likhet med vad som gäller vid nöjdför- enligt utlänningslagen, bör det vara tillräckligt att det finns ett bevis om vad avgörandet innehåller. För att underlätta hantering- en av nöjdförklaringar enligt den nya lagen bör ta fram beslutsbevis som t.ex. kan skickas till den inrättning där utlän- ningen hålls i förvar. Det bör, på samma sätt som i utlänningslagen, föreskrivas att en nöjdförklaring inte kan tas tillbaka. Förklaringen medför att utlän- ningen inte längre får överklaga beslutet. Om utlänningen har över- klagat utvisningsbeslutet när nöjdförklaringen avges, ska utlän- ningen anses ha tagit tillbaka sitt överklagande. Om utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt, bör utlänningen genom sin nöjdför- anses ha tagit tillbaka sin ansökan. Det motsvarar inte helt det som gäller enligt 15 kap. 3 § utlänningslagen, eftersom det är nödvändigt att anpassa regleringen till vilka typer av ansökningar som kan komma att hanteras enligt den nya lagen. Av det skälet bör t.ex. ansökan om ställning som varaktigt bosatt nämnas men inte ansökan om främlingspass. Ett beslut om utvisning ska i princip ha fått laga kraft för att få verkställas. I avsnitt 7.3.6 har utredningen föreslagit att ett beslut om utvisning enligt den nya lagen också ska få verkställas om utlänning- en har avgett nöjdförklaring. En motsvarande möjlighet att verkstäl- la ett beslut om utvisning på grund av brott om utlänningen har nöjdförklarat sig föreskrivs i 12 kap. 8 § utlänningslagen. I de fallen krävs det dock att åklagare medger att beslutet får verkställas. Att utvisningsbeslut får verkställas när utlänningen har avgett nöjdför- medför att verkställighetsförfarandet får sättas igång. Under verkställigheten kan det dock även i dessa fall inträffa omständighe- ter som kan försvåra och eventuellt omöjliggöra verkställigheten. Frågan om hinder mot verkställighet kan alltså uppkomma i en sådan situation, se avsnitt 7.3.3. Utredningens förslag: Samma gärningar som är kriminaliserade ska vara det enligt den nya lagen. Straffbestämmelserna ska emellertid delas upp på flera paragrafer för att påföljderna ska kunna differentieras. För en utlänning, vars utvisningsbeslut har verkställts och som uppehåller sig i trots återreseförbud, ska påföljden vara fängelse i högst eller, om brottet är ringa, böter. För en utlänning som bryter mot anmälningsskyldighet eller ett förbud att lämna ett visst område ska påföljden vara fängelse i högst , eller, när omständigheterna är mildrande, böter. Påföljden för den som hjälper en utvisad utlänning som har ett gällande återreseförbud att komma in i ska vara fängelse i högst . Påföljden för den som hindrar eller försöker hindra verkstäl- lighet av ett beslut om utvisning ska vara fängelse i högst . Skälen för utredningens förslag I 23 och 24 §§ lagen om särskild utlänningskontroll finns det be- stämmelser om straffansvar. Enligt 23 § döms dels den som hjälper en utlänning som är underkastad förbud enligt 4 § att komma in i , dels den som hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Försök eller förberedelse till att hjälpa någon som har återreseförbud att komma in i är också straffbart. även en utlänning som bryter mot anmälningsplikt som har beslutats enligt 11, 11 a eller 14 §. Påföljden för samtliga gärningar är fängelse i högst eller, när omständigheterna är mildrande, böter. Enligt 24 § lagen om särskild utlänningskontroll döms en utlänning som uppehåller sig i trots att han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning inte har haft rätt att återvända hit till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter. Det gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå sådan förföljelse som avses i 4 kap. 1 § utlänningslagen. Gärningar som bör vara kriminaliserade Det som är kriminaliserat enligt lagen om särskild utlänningskon- troll skiljer sig till stor del från det som kan föranleda straffansvar enligt utlänningslagen. Kriminaliseringen tar sikte på dels åtgärder som utlänningen själv vidtar (att hindra eller försöka hindra verk- ställighet av utvisningsbeslut, att inte fullgöra anmälningsplikt och att återvända till trots återreseförbud), dels åtgärder som andra vidtar (att hjälpa den som har återreseförbud enligt lagen att återvända till och att hindra eller försöka hindra verkställig- het av utvisningsbeslut enligt lagen). De gärningar som kan för- anleda straffansvar bör även i fortsättningen vara kriminaliserade. Enligt utredningens mening behövs det ingen ytterligare kriminali- sering, utöver att det ska vara straffbart för utlänningen att bryta mot ett sådant förbud att lämna ett visst område som har meddelats för att förstärka kontrollen över den som har anmälningsskyldighet. Samma undantag från det kriminaliserade området som gäller bör gälla även i fortsättningen. Även om de gärningar som är kriminaliserade skiljer sig åt är påfölj- den densamma i lagen om särskild utlänningskontroll som den var när terroristbestämmelserna infördes . Det innebär t.ex. att påföljden för den som hjälper en presumtiv terrorist, som har ut- visats ur , att återvända hit trots återreseförbud kan komma att stanna vid böter. Enligt utredningens mening är det inte rimligt. Det finns därför anledning att se över påföljderna. Det kan också av andra skäl behövas en viss differentiering mellan påföljderna. Brot- ten kan avse en rad olika situationer som inte kan anses vara likvärda i straffhänseende. De gärningar som är straffbara enligt 23 § lagen om särskild utlänningskontroll bör därför delas upp i olika paragra- fer. En sådan uppdelning underlättar en differentiering av straffska- lorna. Det blir också enklare att överblicka straffbestämmelserna. Frågan är då vilka påföljder som bör gälla för de olika brottsty- perna. De brott som får anses vara allvarligast är enligt utredningens mening dels att utlänningen själv återvänder, trots återreseförbud, dels att någon hjälper den som har utvisats att trots ett sådant förbud återvända till . När ett utvisningsbeslut avseende en presum- tiv terrorist eller spion har kunnat verkställas ligger det i sakens natur att det bör göras allt för att hindra att utlänningen återvänder hit så länge hans eller hennes återreseförbud gäller. Böter bör inte ingå i straffskalan för den som hjälper en utlänning som är utvisad att återvända hit. Det torde normalt krävas särskilda åtgärder för att utlänningen ska undgå upptäckt, t.ex. att transporte- ra honom eller henne över gränsen gömd i ett fordon eller att hjälpa till att skaffa falska handlingar som gör att utlänningen kan ta sig in i landet oupptäckt. Sådant handlande bör därför inte kunna medföra bötesstraff. Även den omständigheten att utlänningen är utvisad på grund av att han eller hon utgör ett allvarligt samhällshot gör att en bötespåföljd bör vara utesluten. För att inskärpa allvaret i att utlänningen återvänder eller att någon hjälper eller försöker hjälpa en utlänning som är utvisad enligt lagen att återvända till bör straffet på grund av brottets art normalt vara fängelse. Det är fråga om brott som utsätter samhället som helhet för fara. Det är emellertid nödvändigt att även i fortsättningen ha en vid straffskala för de utlänningar som har utvisats enligt lagen eller mot- svarande äldre bestämmelser och som trots återreseförbud befinner sig i . I de fallen kan det nämligen röra sig om allt från att en utlänning har återvänt till trots återreseförbud och hållit sig dold här till fall där en utlänning har fått tillstånd att göra ett kort besök, men stannat kvar utöver vad till- ståndet medgav. Det bör därför även finnas utrymme för att – på samma sätt som – bestraffa ringa fall med böter. För att inskärpa straffbestämmelsernas betydelse bör maximi- straffet höjas från ett till fängelse både för den utlänning som återvänder trots återreseförbud och den som hjälper honom eller henne att återvända. Det innebär att det kommer att gälla ett högre maximistraff än det som enligt 20 kap. 2 § utlänningslagen gäller för motsvarande brott av en utlänning som har utvisats enligt den lagen. Utredningen anser att den skillnaden är motiverad, med hänsyn till den betydligt större samhällsfara som kan vara förknippad med att exempelvis en presumtiv terrorist som blivit utvisad återvänder till . Maximipåföljden för den som bryter mot anmälningsskyldighet bör också höjas till fängelse. Anmälningsskyldigheten är en hörnsten i kontrollen av utvisade utlänningar och utredningen före- slår i avsnitt 10.5.8 att skyldigheten skärps. Den strängare synen bör därför återspeglas även i straffskalan för brott mot anmälningsskyl- digheten. Som nämnts bör det även vara straffbart att bryta mot ett förbud att lämna vistelseorten.