sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — 12.2Reglering kring kontroll av produkter vid gränsen I EU:s marknadskontrollförordning regleras kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden i artiklarna 25–28. Artiklarna är tillämpliga på alla produkter som omfattas av unionsrätten, det vill Kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden säga inte enbart produkter som omfattas av unionsrättsakterna i bilaga I. Bestämmelserna är dock subsidiära i förhållande till speci- fika bestämmelser om hur kontroll av produkter som förs in på unions- marknaden ska organiseras i annan unionsrätt (artikel 2.2). Med pro- dukter som förs in på unionsmarknaden avses produkter från tredje land, vare sig de är avsedda att släppas ut på unionsmarknaden eller för privat användning eller konsumtion, och de hänförs till tull- förfarandet för övergång till fri omsättning (artikel 3.26). Medlemsstaterna får själva utse den myndighet eller de myndig- heter som ska ansvara för kontroll av produkter som förs in på unions- marknaden, till exempel tullmyndighet, marknadskontrollmyndighet eller annan myndighet. Ansvarig myndighet ska kontrollera produk- ter som omfattas av unionsrätten och som ska hänföras till tullför- farandet för övergång till fri omsättning (artikel 25.3). Med övergång till fri omsättning avses det tullförfarande där icke-unionsvaror får tullstatus som unionsvaror och kan släppas ut på den inre markna- den. Förfarandet innebär att handelspolitiska åtgärder tillämpas, att formaliteter som föreskrivs för import av varorna fullgörs samt att tillämpliga importtullar tas ut.1 Det innebär att produkter som är i transitering, fria zoner eller i tillfällig lagring inte kontrolleras i detta skede. Om tullmyndigheterna på införselplatsen har skäl att tro att sådana produkter inte överensstämmer med tillämplig unionsrätt eller utgör en risk ska de dock informera det behöriga tullkontoret i bestämmelsemedlemsstaten, det vill säga det land där produkten ska övergå till fri omsättning (artikel 25.4). Kontroller av produkter som hänförs till tullförfarandet för över- gång till fri omsättning ska ske på grundval av riskanalyser enligt EU:s tullkodex och, i förekommande fall, den riskbaserade metod som anges i EU:s marknadskontrollförordning. Kommissionen har enligt EU:s marknadskontrollförordning befogenhet att anta genomförande- akter där riktmärken och tekniker för kontroller baserade på en gemensam riskanalys på unionsnivå fastställs (artikel 25.8). Ansvarig myndighet ska dessutom få information från marknadskontroll- myndigheterna om produktkategorier eller ekonomiska aktörer för vilka en högre risk för bristande överensstämmelse har konstaterats (artikel 25.5). 1Se mer om övergång till fri omsättning i artikel 201 i och rådets förord- ning (EU) nr 952/2013 av om fastställande av en tullkodex för unionen (omarbetning). Kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden Ansvarig myndighet ska skjuta upp övergången till fri omsättning om det vid kontroll konstateras brister i dokumentationen eller i märkningen, om det saknas kontaktuppgifter till ansvarig ekonomisk aktör enligt artikel 4 eller om det av andra skäl finns anledning att tro att produkten inte överensstämmer med unionsrätten eller att den utgör en allvarlig risk för hälsa, säkerhet, miljö eller annat all- mänintresse (artikel 26.1). Om övergången till fri omsättning skjuts upp ska ansvarig myndighet underrätta marknadskontroll- myndigheterna (artikel 26.2). Övergången till fri omsättning kan även skjutas upp på begäran av en marknadskontrollmyndighet (artikel 26.3). För en sådan begäran krävs att marknadskontrollmyn- digheten har rimliga skäl att tro att en produkt inte överensstämmer med tillämplig unionsrätt eller att den utgör en allvarlig risk. Detta skiljer sig från nuvarande reglering och innebär ett avsteg från prin- cipen om riskbaserat arbetssätt vid tullkontroller. Sedan ansvarig myndighet har fattat beslut om uppskjuten övergång till fri omsätt- ning är det marknadskontrollmyndigheten som beslutar om produk- ten ska få släppas ut på marknaden eller inte. Det är alltså marknads- kontrollmyndighetens beslut som blir avgörande för vad som ska hända med produkten. Om en produkts övergång till fri omsättning skjutits upp frigörs produkten antingen om marknadskontrollmyndigheten inte , i stället för nuvarande tre, bett att uppskjutandet ska kvarstå, eller om marknadskontrollmyndigheten meddelar att pro- dukten har godkänts för övergång till fri omsättning (artikel 27). Övergången till fri omsättning ska dock inte anses vara bevis för överensstämmelse med unionsrätten. Om marknadskontrollmyn- digheten kommer fram till att en produkt utgör en allvarlig risk eller att den inte överensstämmer med tillämplig unionsrätt, ska mark- nadskontrollmyndigheten vidta åtgärder för att förbjuda att produk- ten släpps ut på marknaden. ska kräva att ansvarig myndighet inte låter produkten övergå till fri omsättning och att meddelande om det förs in i tullmyndigheternas databehand- lingssystem (artikel 28). Om en produkt utgör en risk för slutanvändarnas hälsa och säker- het och det bedöms nödvändigt och proportionellt, får ansvarig myndighet destruera eller göra en produkt obrukbar. Kostnaden för en sådan åtgärd ska betalas av den fysiska eller juridiska person som deklarerar produkten för övergång till fri omsättning (artikel 28.4). Kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden Bestämmelserna om uppskjutande av övergång till fri omsättning aktualiserar frågor om kommunicering med den ekonomiska aktören. Svenska myndigheter ska, om det inte är uppenbart obehövligt, kom- municera betydelsefullt material med berörd part samt ge denne till- fälle att yttra sig innan myndigheten fattar beslut i ett ärende (25 § förvaltningslagen [2017:900]). Myndigheten får dock avstå från sådan kommunikation i vissa fall, bland annat om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas (3 p i nämnda lagrum). Syftet med kommunikationskravet är att parten ska få möjlighet att påverka beslutet genom att yttra sig över eller lämna synpunkter på materialet som kommer läggas till grund för beslutet. När det gäller den ansvariga myndighetens beslut om upp- skjutande av övergång till fri omsättning (artikel 26) bör kommuni- cering inte vara nödvändig eftersom de uppgifter som ligger till grund för myndighetens beslut har lämnats av parten själv och det därför kan bedömas vara uppenbart obehövligt att kommunicera dem. I vart fall bör undantagsregeln i 3 punkten vara tillämplig efter- som ett väsentligt allmänt intresse kräver att beslutet meddelas . Efter ett beslut om uppskjutande av övergång till fri omsättning har marknadskontrollmyndigheterna möjlighet att be ansvarig myndighet att låta uppskjutandet kvar- stå (artikel 27). En begäran om att låta uppskjutandet kvarstå får rättsverkningar som kan vara till nackdel för den aktör vars produk- ter blir föremål för uppskjuten övergång till fri omsättning. Mark- nadskontrollmyndighetens begäran bör därför ses som ett beslut i för- valtningslagens mening och kommunicering som huvudregel ske med aktören. Även i detta fall bör dock undantagsregeln i 3 punkten kunna tillämpas. Om en marknadskontrollmyndighet genom beslut godkänner övergång till fri omsättning behöver materialet inte kom- municeras eftersom det endast finns en part i ärendet och denne får fullt bifall till sin ansökan. Innan en marknadskontrollmyndighet fattar beslut om vägrad övergång till fri omsättning (artikel 28) ska kommunicering ske och hänsyn ska tas till den ekonomiska aktörens processuella rättigheter i artikel 18 i EU:s marknadskontrollförordning. Kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av om fastställande av en tullkodex för unionen (om- arbetning) fastställer de allmänna regler och förfaranden som ska tillämpas på varor som förs in i eller ut ur EU:s tullområde. Ramarna för tullmyndigheternas kontrollverksamhet vid yttre gräns finns huvudsakligen i artiklarna 46–48. I artikel 46.1 anges att tullmyndigheterna får genomföra alla tullkontroller som de anser nödvändiga. Kontrollerna kan särskilt bestå i att undersöka varor, utföra provtagning, kontrollera att de uppgifter som lämnas i en deklaration eller en anmälan är riktiga och fullständiga, kontrollera att dokument finns och är äkta, riktiga och giltiga, granska eko- nomiska aktörers räkenskaper och annan bokföring eller undersöka transportmedel, bagage och varor som personer för med sig eller bär på sig samt utföra officiella undersökningar och andra liknande hand- lingar. Andra kontroller än slumpvisa kontroller ska främst baseras på riskanalys som görs med hjälp av elektronisk databehandlings- teknik i syfte att identifiera och bedöma risker och utarbeta nöd- vändiga motåtgärder (artikel 46.2). I tullagen (2016:253) finns bestämmelser som kompletterar EU:s tullkodex gällande övervaknings- och kontrollverksamheten. I 1 kap. 4 § tullagen anges ett antal myndigheter som ska lämna uppgifter till angående import eller export av varor. Listan innehåller de flesta statliga myndigheter som har marknadskontrollansvar men inte samtliga.2 I 4 kap. finns bestämmelser om befogenheter. För kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt tullag- stiftningen har fullgjorts får myndigheten undersöka bland annat transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras samt bagage, handväskor och liknande som medförs av en resande (16 §). har vidare befogenhet att undersöka post- försändelser, såsom paket, brev och liknande försändelser samt mot- svarande försändelser förmedlade av kurirföretag. 2I jämförelse med medlemmarna i saknas , Inspek- tionen för vård och omsorg samt . Kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden öppnas om den finns hos , på ett utväxlingspostkontor eller vid ett kurirföretags första sorteringsterminal och det finns anled- ning att anta att försändelsen innehåller en vara för vilken deklara- tions- eller uppgiftsskyldigheten inte har fullgjorts (19 §). Tull- verket får förelägga den som är eller kan antas vara deklarations- eller uppgiftsskyldig enligt tullagstiftningen att lämna uppgift som verket behöver för kontroll av att deklarations- eller uppgiftsskyldigheten har fullgjorts (24 §). Det gäller även den för vars räkning en vara importerats eller exporterats. får förelägga den som be- driver verksamhet i vilken uppgift av betydelse för kontrollen av en annan persons deklarations- eller uppgiftsskyldighet enligt tullagstift- ningen kan hämtas ur handlingar som rör verksamheten, att lämna uppgift om en rättshandling med någon annan (25 §). Tullagen kompletteras av bestämmelser i tullförordningen (2016:287). I tullförordningen hänvisas till förordning (EG) nr 765/ 2008 avseende marknadskontroll och där anges att ska ut- föra de uppgifter som ankommer på de myndigheter som ansvarar för yttre gränskontroll enligt nämnda EG-förordning (4 kap. 19 §). 12.3Tullverkets ansvar för kontroll av produkter Utredningens bedömning: bör även fortsättningsvis ansvara för kontroll av produkter som förs in på unionsmarkna- den. De befogenheter tullmyndigheten har enligt EU:s tullkodex och tullagen är tillräckliga för att myndigheten ska kunna utföra sina uppgifter enligt EU:s marknadskontrollförordning. För att uppfylla kraven på samverkan och informationsutbyte i EU:s marknadskontrollförordning bör listan i 1 kap. 4 § tullagen på myn- digheter som ska tillhandahålla uppgifter till innehålla samtliga utpekade marknadskontrollmyndigheter. Utredningens förslag: ska ansvara för kontroll av pro- dukter som förs in på unionsmarknaden. Bestämmelser i 4 kap. tullförordningen bör justeras för att uppgifter ska mot- svara vad som anges i EU:s marknadskontrollförordning. Folk- hälsomyndigheten bör läggas till listan över myndigheter som ska tillhandahålla uppgifter till i 1 kap. 4 § tullagen. Kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden ska ansvara för kontroll av produkter vid gränsen ansvarar för yttre gränskontroll enligt artikel 27 i förordning (EG) nr 765/2008.3 Ingripanden handläggs av klarerings- personalen inom ramen för den ordinarie importkontrollverksam- heten. Det är klareringspersonalen som sköter kontakten med marknadskontrollmyndigheterna och importörer. Inom analys- och underrättelsearbete görs även analyser av importflöden som kan misstänkas innehålla varor som inte uppfyller gällande produktsäkerhetskrav. samarbetar med de andra tullmyndigheterna inom EU och deltar i internationella samarbeten genom ASEM, EU:s samarbete med om produkt- säkerhet. ingår även i det nationella nätverket mot pirat- kopiering där bland annat , och deltar. Nätverket arbetar med frågor om piratkopiering, dels utifrån produktsäkerhetsaspekter, dels ut- ifrån frågor om skydd för rättighetsinnehavaren. Enligt EU:s marknadskontrollförordning ska ansvara för kontroll av produkter vid gränsen omfattar både produkter som är avsedda att släppas ut på unionsmarknaden och produkter som är avsedda för privat användning eller konsumtion och gäller alla pro- dukter som omfattas av unionslagstiftning. Bestämmelserna i marknadskontrollförordning om kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden överensstämmer till stor del med vad som gäller enligt förordning (EG) nr 765/2008. Det finns vissa skillnader, i huvudsak dock på detaljnivå. Det gäller bland annat att marknads- kontrollmyndigheterna enligt den nya förordningen får ytterligare en arbetsdag på sig att återkoppla till ansvarig myndighet vid gränsen innan en vara övergår till fri omsättning (artikel 27 a) och att även brister avseende namn och kontaktuppgifter enligt artikel 4 ska leda till att övergången till fri omsättning skjuts upp (artikel 26.1 d). En- ligt den nya regleringen ska fler brister leda till att produkter för- bjuds att släppas ut på marknaden (artikel 28.2), tidigare gällde det som utgångspunkt bara för produkter som utgjorde en allvarlig risk. Därutöver är bestämmelserna om att marknadskontrollmyndigheter ska tillhandahålla information om produktkategorier eller ekonomiska aktörer för vilka det kunnat konstateras en högre risk för bristande överensstämmelse (artikel 25.5) och att de får begära att ansvarig 34 kap. 19 § tullförordningen. Kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden myndighet vid gränsen skjuter upp förfarandet för en produkts över- gång till fri omsättning (artikel 26.3) nya. Även kostnadsansvaret för den som deklarerar en produkt för övergång till fri omsättning i de fall produkten destrueras eller på annat sätt görs obrukbar, är nytt (artikel 28.4). Slutligen ska nämnas kommissionens bemyndigande att anta genomförandeakter avseende riktmärken och tekniker base- rade på en gemensam riskanalys (artikel 25.8). har såväl ett inarbetat arbetssätt som utarbetade risk- analyser för kontroll av produkter vid gränsen. I förhållande till dagens arbete innebär EU:s marknadskontrollförordning inga omfattande skillnader. Det kan emellertid tänkas att kommissionens befogenhet att anta genomförandeakter kan komma att påverka arbetet, om den gemensamma riskanalysen på unionsnivå skiljer sig åt jämfört med nuvarande riskanalyser. Med hänsyn till detta är det både naturligt och ändamålsenligt att alltjämt ska ansvara för kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden vid gränser. uppgifter framgår i 4 kap. 19–21 §§ tullförord- ningen. Bestämmelserna bör justeras på så sätt att hänvisningarna till förordning (EG) nr 765/2008 byts ut mot relevanta artiklar i EU:s marknadskontrollförordning. befogenheter utgår huvudsakligen från EU:s tull- kodex och tullagen. Genom den regleringen ges vida möj- ligheter att utföra kontroller, både av produkter och dokumentation. I utredningens kontakter med har inte framkommit någonting som tyder på att myndigheten skulle behöva ytterligare befogenheter för att kunna utföra sitt uppdrag. Enligt utredningens bedömning har med nuvarande reglering de befogenheter som krävs för ett korrekt utförande av sina uppgifter avseende kontroll av produkter vid gränsen. Enligt EU:s marknadskontrollförordning ska ha de resurser som krävs för att kunna kontrollera produkter som förs in på unionsmarknaden. Utredningen kan konstatera att det kommer ett mycket stort antal försändelser med produkter till varje Kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden dag.4 EU:s marknadskontrollförordning ställer inte några krav av- seende omfattningen av kontroller och med väl utförda riskanalyser kan även ett mindre antal kontroller ge god effekt. Det bör dock uppmärksammas att kommissionens genomförandeakter kan inriktas mot exempelvis hur ofta och på vilket sätt kontroller ska genomföras, något som framgår av skäl (66) till förordningen. Syftet med genomförandeakterna är bland annat att stärka kontrollen av produkter som förs in på unionsmarknaden och att säkerställa en enhetlig nivå på sådana kontroller. Bestämmelserna om kontroll av produkter som förs in på unions- marknaden ställer krav på samverkan och informationsutbyte mellan och marknadskontrollmyndigheterna. Samverkan sker genom och rådets arbetsgrupp Tull- forum. När skjuter upp övergången till fri omsättning måste de snabbt kontakta ansvarig marknadskontrollmyndighet och över- lämna information om den aktuella produkten. För detta ändamål har tillsammans med myndigheterna i Marknadskontroll- rådet tagit fram en samverkansmodell med flödesschema för kom- munikation mellan och de olika marknadskontrollmyn- digheterna. Denna samverkansmodell fungerar enligt uppgifter till utredningen väl men det har från sida lyfts fram att det kan vara svårt att veta vilken marknadskontrollmyndighet som är ansvarig för en specifik produkt. Utredningen föreslår i kapitel 8 att ansvarsfördelningen mellan svenska marknadskontrollmyndigheter ska förtydligas, dels genom att antalet myndigheter minskas, dels genom att ansvaret fördelas utifrån berörda unionsrättsakter och anges samlat i en förordning. Detta kan bidra till att öka tydligheten kring vilken myndighet ska vända sig till. 4Varje år kommer ca 800 000 containers till hamn, vilket är hamnen med det största importflödet till . Kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden Vid gäller sekretess för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men (27 kap. 3 § offent- lighets- och sekretesslagen [2009:400]). Tullagen innehåller dock en bestämmelse om att är skyldig att på begäran lämna upp- gifter som rör import och export till ett antal angivna myndigheter (1 kap. 4 §). Sådan lagstadgad uppgiftsskyldighet innebär att Tull- verket får lämna även sekretessbelagda uppgifter till angivna myn- digheter (10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen). För att upp- fylla kraven i EU:s marknadskontrollförordning på samverkan och informationsutbyte med marknadskontrollmyndigheter, bör möjlig- heten att lämna sekretessbelagd information omfatta alla myndig- heter med marknadskontrollansvar för produkter som omfattas av förordningen. I jämförelse med utredningens förslag till utpekade marknadskontrollmyndigheter enligt artikel 10.2 i EU:s marknads- kontrollförordning saknas i listan. Listan bör därför kompletteras med . Om ytterligare marknadskontrollmyndigheter utses, bör listan kompletteras på mot- svarande sätt. Utredningen noterar att vissa medlemmar i kontrollrådet, Inspektionen för vård och omsorg samt , inte finns med på listan. EU:s marknadskontrollförordning ställer även krav på att mark- nadskontrollmyndigheterna ska lämna viss information till Tullver- ket, bland annat om ekonomiska aktörer för vilka en högre risk för bristande överenskommelse har konstaterats. Som redogörs för i kapitel 8 avsnitt 8.5.3, omfattar den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen även uppgiftsskyldig- het enligt EU-förordningar. Det innebär att i de fall det finns en konkret uppgiftsskyldighet enligt EU:s marknadskontrollförordning, exempelvis i artikel 25.5, kan marknadskontrollmyndigheter lämna angivna uppgifter utan hinder av sekretess. ska enligt artikel 34.6 i EU:s marknadskontrollför- ordning extrahera viss information från det nationella tullsystemet till informations- och kommunikationssystemet ICSMS. Den infor- mationen blir därefter tillgänglig både för nationella marknads- kontrollmyndigheter och sådana myndigheter i andra medlemsstater. I befintliga bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen finns Kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden stöd för att även sekretessbelagda uppgifter lämnas ut på det sätter. I förhållande till en utländsk myndighet tillämpas 8 kap. 3 § offent- lighets- och sekretesslagen som anger att sekretessbelagda uppgifter får röjas för en utländsk myndighet om utlämnande sker enligt före- skrift i exempelvis en EU-förordning. I förhållande till nationella marknadskontrollmyndigheter tillämpas 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen eftersom det rör sig om uppgiftsskyldighet som följer av en EU-förordning. Utredningens bedömning: Utredningens författningsförslag bör börja tillämpas som huvuddelen av EU:s marknads- kontrollförordning ska börja tillämpas. I sektorslagstiftningen behövs bestämmelser som anger att nu gällande sanktionsbestämmelser i de sektorsspecifika lagarna ska tillämpas för överträdelser som har skett innan de nya bestäm- melserna har trätt ikraft. Det finns inte behov av några övergångs- bestämmelser i övrigt. Utredningens förslag: Den nya lagen, förordningen och övriga författningsändringar som föreslås i betänkandet ska träda i kraft . Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för överträdelser som har skett före de nya bestämmelsernas ikraftträdande. De förslag som lämnas i betänkandet är föranledda av EU:s mark- nadskontrollförordning. Bestämmelserna i förordningen har börjat gälla och ska i huvudsak börja tillämpas . Några artiklar ska emellertid tillämpas . Dessa artiklar berörs dock inte av utredningens förslag. För- ordningen innehåller inte några övergångsbestämmelser. Utredningen föreslår därför att den föreslagna lagen, förordningen och övriga för- fattningsändringar ska träda i kraft . Utredningens förslag innebär bland annat att vissa överträdelser ska överföras från det straffrättsliga området till ett system med admini- strativa sanktionsavgifter. Vid bedömningen av behovet av att med- dela övergångsbestämmelser som ska gälla för de överträdelser som har begåtts men inte hunnit beivras för de nya be- stämmelsernas ikraftträdande måste bestämmelserna i 2 kap. 10 § regeringsformen och 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av beaktas. I regeringsformen finns ett förbud mot retroaktiv strafflagstift- ning (2 kap. 10 §). Förbudet omfattar formellt inte administrativa sanktioner som är av straffliknande natur. Enligt förarbetena skulle det emellertid innebära ett kringgående av förbudet att ge retroaktiv verkan åt administrativa sanktioner av uppenbart repressiv, straff- liknande karaktär (prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen, I 5 § andra stycket lagen om införande av fram- går att straff ska bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen företogs. Detta är dock inte fallet om annan lag gäller när dom med- delas, om den nya lagen leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Denna bestämmelse har enligt förarbetena generell räckvidd, det vill säga även utanför område (prop. 1964:10 med förslag till lag om införande av m.m., s. 99). Bestämmel- sen ger uttryck för den lindrigaste lagens princip. De sanktionsavgifter som utredningen föreslår ska ersätta vissa straffpåföljder är formellt att anse som lindrigare än straffpåföljderna. Detta bör normalt gälla retroaktivt i enlighet med 5 § andra stycket lagen om införande av .