sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — (2015), Böhlmark & (2020). 92Exemplet på restriktion är hämtat från den danska kommunen ; (2018). Det viktiga är att full transparens beträffande avvägningarna upprätthålls. Ett centraliserat antagningssystem finns redan för universitet och högskolor. Kösystem förvaltas av kommuner och enskilda fri- stående skolor. Det finns uppenbara skalfördelar i en sådan aktivitet, bortsett från svårigheten att på och enskild skolnivå förvärva den analytiska kompetens som krävs. Med ett centraliserat kösystem i regi torde de administrativa kostnaderna kunna reduceras väsentligt, som risken för selektering av elever elimineras. Praktiskt bör verksamheten förläggas till den re- gionala nivån, eftersom det medger bättre kontakt med de enskilda kommunerna och möjligheter att förmedla information om särskilda förhållanden som bör beaktas vid antagningen. Principerna för placering av elever måste vara helt transparenta. Alla föräldrar eller elever måste uttrycka sina önskemål. Principer för vilka önskemål som bör kunna vara styrande, de så kallade urvals- grunderna, är en modifierad form av närhetsprincipen och syskon- förtur. I begränsad omfattning – något som får regleras i skollagen – kan därutöver vissa pedagogiska ansatser få prövas. Det är dock väsentligt att sådana tillägg inte vare sig direkt eller indirekt får tillå- tas bidra till en ökad segregation, oavsett om det är på sociala, etniska, religiösa eller andra grunder. Man bör pröva principen att endast de urvalsgrunder ska vara tillåtna som medger att vilken elev som helst skulle kunna gå i den aktuella skolan. Till detta ska läggas sådana restriktioner på utfallet som tillkommer på basis av övergripande, politiskt bestämda restriktioner och som kan gälla andelen elever med utländsk bakgrund. Dessa kan komma att variera från region till region och måste därför beslutas av den re- gionala organisationen utifrån regionala och lokala förhållanden. Algoritmer för att på effektivt sätt lösa avvägningsproblemet mellan individuella önskemål och praktiska och politiskt bestämda restriktioner existerar i andra länder och har testats i Sverige.93 En fördel med denna lösning är att algoritmen automatiskt levererar en motivering till att en elev i förekommande fall inte har fått sitt förstahandsalternativ. Dagens tillämpningar bygger helt på föräldrars och elevers preferenser, men restriktioner på allsidig social sammansättning kan och bör enligt kommissionens mening byggas in i algoritmerna. 93Kessel och Olme (2018), (2019). Beräkningstiden för en kommun rör sig om delar av en minut. Det måste understrykas att hanteringen av antagningen med hjälp av algoritmer är en tekniskt krävande uppgift som inte kan överlåtas åt administratörer utan expertkunnande. Risken är annars att man genererar lösningar som inte är de bästa möjliga utan kan försämra utfallet både för exempelvis elever från en minoritet som man vill särbehandla positivt och elever från majoriteten.94 Detta talar för att verksamheten förläggs inom den föreslagna regionala organisationen för , med möjligheter till analytiskt stöd från myndig- hetens huvudkontor. Centraliserad antagning tillämpas till den högre utbild- ningen. Vissa kostnadsdata kan hämtas från den verksamheten. Sam- tidigt reduceras kostnaderna hos kommunala och enskilda huvud- män, och den totala kostnaden blir lägre vid en centralisering. En implementering i en större kommun (, drygt 120 000 invånare) ledde till en besparing på en tredjedels årsarbetskraft. Rekommendation: Ansökan till skolor (grundskolor och gymna- sier) hanteras inom ramen för ett gemensamt antagningssystem, som administreras inom regionala organisation. Turordningen bestäms av en kombination av individuella önskemål och politiskt bestämda krav på en varierad bakgrund i elevsammansättningen. Närhetsprincipen omformuleras, och tillåtna urvalsgrunder specificeras i skollagen. Som riktmärke bör gälla att urvalsgrun- derna inte ska vara mer exkluderande än att alla elever ska kunna gå i alla skolor. Effektiva lösningar på problemet att förena elevers önskemål med övergripande restriktioner framräknas med hjälp av match- ningsalgoritmer. Anpassningar görs till förutsättningarna i varje region och kommun. Principerna för att fördela elever mellan olika skolor ska vara desamma i de offentliga och de fristående skolorna. För de fristående erbjuds en lista på tillåtna urvalsgrunder. 94Kojima (2012), Hafalir et al. (2013). Obligatorisk förskola från , särskilda insatser för barn med utländsk bakgrund Förskolan har en socialt utjämnande effekt.95 Detta gäller både för barn födda i och för utrikes födda. av alla 1–3-åringar och av alla 3–5-åringar är inskrivna. Av de i den äldre kategorin som inte är inskrivna är utrikes födda, som denna grupp bara utgör av motsvarande åldersskikt.96 Principiellt råder det dock stor skillnad mellan en frivillig skola med hög anslutningsgrad och en obligato- risk. Ett obligatorium , specificerat genom ett visst antal timmar , bör därför övervägas. För barn med utomeuropeisk bakgrund är umgänget med barn födda i särskilt viktig. Bland språkvetare råder olika uppfatt- ningar om integrationens betydelse för den generella språkutveck- lingen, men för uttalet är det odiskutabelt så att tidig integration gyn- nar utvecklingen. Att möjliggöra för föräldrar, i praktiken mödrar, att gå ut på arbetsmarknaden har dessutom betydelse för deras integ- ration och ekonomiska självständighet.97 Åtgärder för att stärka integrationen kan omfatta exempelvis att kommunerna åläggs att informera alla föräldrar om förskolan, följa upp barn som inte deltar och att bevilja förskola utifrån barnets behov (där språk är ett) oavsett föräldrars syssel- sättning. Man måste också säkerställa att informationen når fram. Sådana åtgärder är emellertid ingen ersättning för ett obligatorium. Förskolans kvalitet och likvärdighet inverkar på barns utveckling och lärande inför och kan kompensera för mindre gynnsamma levnadsvillkor. En förutsättning är en förskola med god kvalitet är personal med god kompetens. Pedagogisk utbildning hos personalen har i studier visat sig viktig för kvaliteten i verksamheten, och tillgången till utbildad förskolepersonal sätter vissa gränser för hur snabbt en expansion kan gå (se punkt om lärarutbildningen nedan). Det är viktigt med svensktalande pedagoger i förskola och pedagogisk omsorg för barn med utländsk härkomst. Bristen på ut- bildad personal, som av allt att döma kommer att bli långvarig, talar för att ett obligatorium bör införas successivt, med uppföljningar 95Se avsnitt 8.2. 96Statistik från SCB. 97En särskild utredning med fokus på språkutbildning för barn med utländsk bakgrund har tillsatts (dir. 2019:71, Fler barn i förskolan för bättre språkutveckling i svenska). och utvärderingar under processens gång. Parallellt med ett succes- sivt införande av obligatorium måste kompetensförsörjningen inom förskolan säkerställas. Jämlikhetsskapande åtgärder behöver utvecklas i befintlig verk- samhet. Läsa, skriva, räkna, en garanti för tidiga stödinsatser, genom- förs under detta läsår, inkluderande bland annat en obligatorisk kart- läggning av kunskaperna i läsning och matematik i förskoleklass. har uppdragit åt regeringen att låta utvärdera effekterna av detta.98 Denna utvärdering tycks dock i första hand fokusera på hur programmet genomförs, inte vilka effekter de får för likvärdig- het. De kan identifieras först på , men bör följas. Tre aspekter av en obligatorisk förskola behöver belysas: den samhällsekonomiska, den offentligfinansiella och den privatekonomiska. och visade i en tidig kalkyl att barnomsorg lönade sig samhällsekonomiskt på aggregerad nivå, när kvinnor kan gå från hemarbete till arbetsmarknad om barnomsorgen är tryggad.99 Även offentligfinansiellt gav kalkylen ett visst positivt netto, på grund av de skatteintäkter som genereras. Denna kalkyl avsåg dock de förhållanden som gällde åren kring 1990 och kan inte tillämpas på dagens förhållanden. Utfallet beror av subventionsnivå, löneläge och antal barn. Utfallet på individnivå i dessa båda avseenden beror på både in- komst och antal barn. Om den kategori föräldrar som skulle påver- kas av en övergång till obligatorium hör till lägre inkomstskikt och har fler barn än genomsnittet, blir den direkta kalkylen negativ. Åt- gärden kan ändå vara motiverad, om vinsterna med en förbättrad integration överstiger nettokostnaden. En plats i förskolan kostar , varav föräldrarna betalar drygt en tiondel. Denna avgift motsvarar ungefär barnbidraget för det första barnet. Närmare utformning av obligatorium och finansiering får bli föremål för särskild utredning. 98Utbildningsutskottets betänkande 2017/18:UbU10. 99Schwarz och (1991). Rekommendation: Förskolan görs obligatorisk . Kvalitetskraven på verksamheten höjs parallellt med denna höjning av ambitionsnivån. Förslag: En utredning tillsätts med uppdrag att föreslå åtgärder för långsiktig kompetensförsörjning och kvalitetsförstärkning inom förskolan. Utredningen bör se över behov av utbildnings- platser till förskolelärarprogrammet, utformning av detsamma och alternativa vägar för kompetensförsörjning till förskoleverksamhet. Insatser för elever i behov av stöd, särskola endast på medicinska grunder En omfattande litteratur visar att tidiga insatser har god samhälls- ekonomisk och offentligekonomisk avkastning, om man lyckas und- vika skolmisslyckanden, psykiska problem och kriminella karriärer.100 Det finns olika kategorier att beakta i sammanhanget: dels elever med måttliga problem, som har förutsättningar att följa den ordina- rie undervisningen eller får mer omfattande stödinsatser, dels elever med större problem, för vilka särskola blir aktuell. Särskilt stöd kan ges i olika former.101 Skollagen anger formerna enskild undervisning, särskild undervisningsgrupp, anpassad studie- gång och studiehandledning på modersmålet. /2019 om- fattades av eleverna i av ett åtgärdsprogram, vilket motsvarar drygt 55 000 elever. Andelen elever i som får stöd genom enskild undervisning har legat på . En dryg procent av eleverna i stöd i särskild undervisningsgrupp. En knapp procent har anpassad studiegång, Studiehandledning på modersmålet är den vanligaste stödinsatsen. Totalt har av eleverna i denna stödinsats. Både åtgärdsprogram och de olika typerna av stöd är vanligare för pojkar än flickor. Skollagen reviderades , varvid tydliggjordes att särskilt stöd till skillnad från extra anpassningar avser insatser som är av mer ingripande karaktär och som normalt sett inte är möjliga att genom- 100Se Heckman and Masterov (2007), Heckman et al. (2010) och ytterligare referenser i kapit- len 7 och 8. 101Statistiken är hämtad från (2019 e). föra för lärare och övrig skolpersonal inom ramen för den ordinarie undervisningen. Det är insatsernas omfattning eller varaktighet som skiljer särskilt stöd från det stöd som ges i form av extra anpass- ningar. I och med lagändringen om extra anpassningar minskade an- delen elever med åtgärdsprogram kraftigt, från 12–till drygt 5. Förändringen styrdes av allt att döma av ekonomiska över- väganden; beslut om åtgärdsprogram leder till extra kostnader för skolan som inte fullt ut har kompenserats. En iakttagelse av viss fördelningspolitisk relevans är att det väl- kända sambandet mellan föräldrars utbildningsnivå och elevers studie- resultat påverkar också frågan om särskilt stöd. Föräldrar med högre utbildningsnivå har större möjligheter att utöva inflytande på sko- lans verksamhet så att deras barn får tillgång till rätt sorts stöd, och dessa föräldrar har också större möjligheter att stödja sitt barn i skol- arbetet. Det sistnämnda får betydelse, då hemuppgifter är en vanlig åtgärd för elever i behov av särskilt stöd.102 Om de ekonomiska incitamenten för kommuner och skolledare riskerar att leda till att för få elever får särskilt stöd eller fel sorts stöd, kan det motsatta gälla beslut om särskola. Det är viktigt att placering i särskola baseras på medicinska bedömningar. Det finns enligt en studie från Inspektionen för socialförsäkringen indikationer på att vissa kommuner har överutnyttjat möjligheterna att placera barn i särskola, med långvariga negativa konsekvenser för de berörda.103 Flera faktorer har sannolikt bidragit till detta, däribland förändrad pedagogik inom den ordinarie skolverksamheten, kommunaliseringen av särskolan och de ekonomiska incitamenten inom skolförvaltningen i en kommun. Till bilden hör att Skolinspektionen vid granskningar har funnit att utredningarna till grund för beslut om placering isär- skola ofta är bristfälliga. I rapporten konstateras att en viss kategori unga ibland på oklara eller felaktiga grunder placeras i särskola och därmed erhåller aktivitetsersättning. Därefter löper de en förhöjd risk att bli beroende av bidrag även senare i livet, bland annat be- roende på att de läkarutlåtanden om hälsotillstånd som ligger till grund för beslut om aktivitetsersättning för nedsatt arbetsförmåga uppvisar brister.104 102Skolverket (2011). 103ISF (2012). 104Fortsatta brister i särskoleplaceringar har konstaterats. En femtedel av alla underlag till pla- ceringar i särskola som Skolinspektionen granskat får kritik enligt en sammanställning av tid- skriften Specialpedagogik 2/2019 (). Bedömning: De ekonomiska incitamenten för beslut om särskilt stöd respektive särskola kan behöva ses över, så att eleverna får adekvat hjälp med sina problem. Externt rättade prov och förankring av betygen Bristande likvärdighet i bedömning och betygssättning kan ta sig flera uttryck, som glapp mellan faktiska kunskaper och utfall i flera led: mellan djupa kunskaper och provcentrerade färdigheter (p.g.a. ”teaching to the test”), mellan sådana färdigheter och provresultat (fusk), mellan provresultat och redovisade resultat (lokal generös rättning) och mellan redovisade resultat och betyg (generös betygs- sättning).105 Några av dessa problem kan hanteras genom extern rätt- ning och förankring av betygen på skolnivå. Extern rättning eliminerar risken för den tredje formen av glapp. Några särskilda resurser ska inte behöva tillföras för ett system med extern rättning. Proven kan cirkuleras anonymt inom en större krets. Extern stickprovsbaserade rättning genomförs som för att förhindra långsiktig drift. Den digitalisering av proven som förbereds förenklar proceduren med extern rättning. Förankring av betygen har föreslagits som ett sätt att komma till rätta med betygsinflationen. Tekniskt skulle en sådan förankring kunna utformas som en gräns för avvikelsen mellan genomsnittliga provresultat och genomsnittliga betyg. Detta skyddar mot alltför generös betygssättning på aggregerad nivå och tillåter indi- viduella avvikelser, som kan vara motiverade av att en elev har preste- rat onormalt på ett prov i förhållande till sin tidigare prestationsnivå. Här finns dock vissa svårigheter att hantera. Som framgått av Skolinspektionens kontrollrättningar föreligger systematiska skill- nader inte bara mellan provresultat och betyg – den allmänna betygs- inflationen – utan också systematiska skillnader mellan könen. Av- vikelserna mellan provresultat och betyg är större för flickor än för pojkar. Sådana skillnader kan ha mer eller mindre legitim grund. Be- tygen ska återspegla mer än vad proven kan täcka, och det kan vara så att flickor i genomsnitt presterar bättre i de dimensioner som inte täcks av proven. Det kan å andra sidan vara så att de större avvikel- 105Skolinspektionen (2013), Vlachos (2018). serna för flickor förklaras av irrelevanta faktorer, i vilket fall skill- naderna är mindre legitima. Om en skolas könsbalans avviker från likafördelning, ska det i så fall påverka hur förankringen ska ske. En annan konsekvens att beakta är att elever på skolor med många svagpresterande gynnas av ett visst mått av relativ betygssätt- ning, det vill säga att för given prestation på de nationella proven är det lättare att få ett bra betyg i en skola med ogynnsamma förut- sättningar. Om denna kompensatoriska betygssättning försvinner, kommer det att få negativa konsekvenser för elever på svaga skolor. Förslag: Inför extern bedömning av de nationella proven, till skill- nad från dagens system där proven rättas internt på skolan. Betygen förankras i provresultaten på skolnivå. Utökad studie- och yrkesvägledning med sikte på icke-traditionella yrkesval Som konstaterades i inledningen av kapitlet styrs utbildnings- och yrkesval fortfarande i hög grad av traditioner och social bakgrund, särskilt vad avser föräldrarnas utbildning. Som konstaterats bland annat i Universitets- och högskolerådets rapport om attityder till högre utbildning styrs yrkesvalen fortfarande i hög utsträckning av familjebakgrund.106 Insatser för att förändra dessa mönster och fri- göra en outnyttjad potential för högre studier eller locka till otradi- yrkesval måste sättas in tidigt, eftersom många viktiga val träffas redan i . Det finns, som visats i kapitel 8, en tendens att könsobalanserna av- tar ju högre upp på utbildningstrappan som de avgörande valen träffas. Könssegregationen i yrkesvalen är fortfarande stark i de yrken som inte kräver eftergymnasial utbildning och som i högre utsträckning väljs av barn till föräldrar som också har liknande utbildning. Kvinnor har gjort inbrytningar i vad som var manligt dominerade yrken, medan det omvända inte har skett i någon större utsträckning. Effektiviteten i utbildningssystemet och arbetslivet ökar, om traditionella normer och restriktioner för yrkesval försvagas. In- satser bör göras med fokus på socioekonomiskt svaga grupper, efter- som behoven är störst där. 106UHR (2017). Frågan har utretts. För praktisk utformning och ambi- tionsnivå hänvisas till denna utredning.107 Vissa av utredningens för- slag finns med i förslaget till budget . Framgång i ansträng- ningarna för att bryta traditionella yrkesmönster kräver emellertid en bredare ansats än att bara stärka rollen för yrkesvägledare i skolan. Det kan handla om att visa upp förebilder – besök, videofilmer och annat material som förmedlar erfarenheter från personer som har brutit könsmönstren, i båda riktningarna. I den aktuella utredningen 2019:4 föreslås en ambitionsnivå på . Det går att motivera att denna utgift är lönsam både offentligfinansiellt och samhällsekonomiskt. Förslag: Ambitionsnivån för yrkesvägledningen i skolorna höjs, med sikte på att dels intressera barn och ungdomar med svag studiesocial bakgrund för högre studier, dels öka intresset för yrkesval som överskrider traditionella könsrollsgränser. Tidiga insatser bör prioriteras. 17.3.3Pedagogik, lärarutbildning och läromedel Stärkt lärarprofession genom förbättrad lärarutbildning och kompetensutveckling För att råda bot på lärarbristen vad avser både kompetens och kvan- titet måste attraktionskraften hos läraryrket ökas, kvaliteten i utbild- ningen höjas och den fortsatta kompetensutvecklingen säkerställas. Lärarutbildningen och kompetensutvecklingen utreddes av Skol- kommissionen och mer i detalj av Utredningen om en bättre skola genom mer attraktiva skolprofessioner.108 Förslagen innehåller flera komponenter, bland annat en väldefinierad kompetensutveckling och karriärtrappa för lärare och rektorer. Se också (2019 a). 108SOU 2017:35, SOU 2018:17. Utöver dessa förslag kan man överväga att ställa minimikrav på betyg för antagning till lärarutbildning. Läraryrkets bristande attrak- tivitet har lett till att få har sökt sig till lärarutbild- ningen och att antagningskraven därför har sjunkit. Detta riskerar att skapa en ond cirkel, i vilket yrket blir än mindre attraktivt. Ett sätt att bryta denna process är att markera statusen på yrket genom i förväg satta minimikrav. Här föreligger givetvis ett avvägnings- problem, eftersom det råder brist på lärare under en förutse- bar framtid. Skolkonsulenter arbetade i ett tidigare system under länsskol- nämnderna deltid som lärare, deltid som förmedlare av erfarenheter (uppåt) och forskningsresultat (nedåt). De har förutsättningar att bilda länk mellan den pedagogiska utvecklingen och den dagliga verksamheten i skolorna och kan därför spela en viktig roll i upp- byggnaden och vidmakthållandet av kompetensen hos lärarkåren.109 Förstelärarna på skolorna blir naturliga kontaktpunkter för dessa konsulenter. Förslagen i SOU 2018:17 ligger strax år- ligen, vilket omfattar en mängd olika åtgärder. Kostnaden för skolkonsulenter beror helt av ambitionsnivån. Läns- skolnämnderna hade sammantaget omkring 250 konsulenter. Om- räknat till dagens situation skulle detta motsvara omkring 100 miljo- ner kronor . Förslag: Lärarprofessionen stärks i enlighet med de förslag som lagts i tidigare utredning. Ett system med skolkonsulenter införs som brygga mellan pedagogisk och didaktisk forskning och prak- tiken i skolorna. Minimikrav på betyg för antagning till lärarutbildningen utreds. 109Termen skolkonsulent används ofta om yrkesvägledare eller ad hoc-artade befattningar för exempelvis specifika problem för elever med utländsk bakgrund, vilket inte är det som avses här. Centraliserat ansvar för lärarutbildning med nära knytning till skolforskningen Lärarutbildningen är spridd på ett stort antal universitet och högskolor, vilket har lett till varierande tolkningar av utbildnings- uppdraget. Anknytningen till undervisningspraktiken är otillräcklig; nyutexaminerade lärare uppger sig ofta vara dåligt förberedda för det yrke som de har utbildat sig för.110 () publicerade en preliminär utvärdering av lärarutbildningarna i landet.111 Närmare hälften av dessa höll en kvalitet som ifrågasattes. De utbildningar som har fått ifrågasatt kvalitet brister oftast på delar av ett eller två examensmål. Till exempel får många studenter inte tillräckligt med kunskap om forskningsmetoder och förmåga till kritiskt tänkande. UKÄ konstaterar att bristerna i delar av examensmålen delvis hänger ihop med bristen på disputerad personal som undervisar på vissa utbildningar, framför allt där studentvolymerna är stora. Ett exempel är att få personer forskar inom området fritidshem, vilket gör att det är svårt för lärosätena att rekrytera personal med rätt vetenskaplig kompetens till grundlärarutbildningen med inriktning fritidshem. En liknande problematik finns även inom förskollärar- utbildningen. Samtliga av de utvärderade lärarutbildningarna bedöms ha hög kvalitet vad gäller jämställdhet, något som troligtvis beror på att lärar- utbildningarna har ett specifikt examensmål som berör jämställdhet. Även uppföljning, studentperspektiv samt arbetsliv och samverkan bedöms genomgående hålla hög kvalitet. Antalet orter där lärarutbildning erbjuds bör vara tillräckligt högt för att möjliggöra rekrytering i alla delar av landet. Strukturen kan vara olika för olika stadier (förskola, grundskola olika stadier, gym- nasium). Genom stark knytning till metodikforskningen garanteras en högre kvalitet. Det bör understrykas att en politik med denna inriktning inte står i strid med ambitionen att upprätthålla en bred rekrytering genom geografisk närhet. Väsentligt är att de som undervisar i utbildningen har kontakt med forskningen, så att undervisningen baseras på bästa 110OECD (2015 b), SOU 2018:17, (2020), (2020), underlagsrapporter till Jäm- likhetskommissionen. 111Se omfattande-kvalitetsgranskning-av-lararutbildningarna.html, med vidare referenser. möjliga tillgängliga kunskap. Detta kräver dock inte att de som undervisar själva bedriver forskning, bara att de har löpande och till- räckligt intensiva kontakter med dem som gör det. Givet att utbild- ningen kan kopplas närmare forskningen finns det inga hinder mot att delar av en centraliserad lärarutbildning bedrivs på distans och att gemensamma föreläsningar erbjuds över videolänk till filialer eller lärcentrum på andra orter. Då säkerställs kvalitet i undervisningen jämsides med större geografisk tillgänglighet.