sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — Det betonas vidare att denna rätt inte enbart gäller tillgång till en plats utan även till en verksamhet av så- dan kvalitet att barnet får sitt behov av särskilt stöd tillgodosett.4 skollag angavs att kommunen skulle bedriva uppsökande verksamhet så att barn i behov av särskilt stöd deltar i förskolans verk- samhet. Denna reglering infördes ursprungligen i lagen (1973:1205) om förskoleverksamhet. I förarbetena angavs att kommunernas skyl- dighet att bedriva uppsökande verksamhet är nödvändig för att för- skolereformens syften ska kunna fullföljas. När det gällde vilka barn som kunde bli föremål för särskilt stöd nämns, förutom socialt iso- lerade barn och barn med handikapp, även invandrarbarn med behov att dels lära sig det svenska språket, dels kommunicera med andra.5 Den uppsökande verksamheten kvarstår som en uppgift för kom- munerna i den efterföljande lagen (1976:381) om barnomsorg, och syftar enligt förarbetena till att tydligare markera samhällets ansvar för barn med särskilda behov av stöd och stimulans.6 Regleringen fördes sedan över från socialtjänstlagen (1980:620) till skol- lag och ansvaret för förskolan överfördes till Utbildningsdeparte- mentets ansvarsområde.7 Vid införandet av den nuvarande skollagen (2010:800) infördes ingen reglering om uppsökande verksamhet; i förarbetena angavs att det sannolikt var mycket få kommuner som bedrev sådan uppsökande 2009/10:165, s. 348. 1973:136, s. 69 och s. 95. 1975/76:92, s. 16 och 19. 1997/98:6. Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan verksamhet inom utbildningsområdet. Vidare angavs att habiliteringen inom (numera regionen) för barn med funktionsnedsätt- ning eller i en kommun kan upplysa de föräldrar som har behov av särskilt stöd om möjligheten att få stöd i form av för- skola, samt att det ingår i barnavårdscentralens uppgift att göra utveck- lingsbedömningar under hela förskoleåldern och vid behov ge hjälp och stöd i föräldraskapet, t.ex. råd om plats i förskola.8 7.3Faktorer som kan påverka deltagandet i förskolan I detta avsnitt vill vi ge en bild av hur kommunerna informerar vård- nadshavare om förskolan och ge exempel på insatser som kan öka del- tagandet i förskolan. 7.3.1Kommunernas kännedom om barn som inte deltar För att kunna öka deltagandet i förskolan krävs kännedom om vilka barn som inte är inskrivna i förskolan och orsakerna till att de inte deltar i utbildningen. Sådan kunskap om målgruppen är central för att kunna nå ut med information och utforma effektiva insatser för att öka deltagandet. Utredningens bild från möten med kommuner runt om i landet är att de flesta tycks ha god kunskap om hur stor andel av barnen i kommunen som deltar i förskolan. Det saknas dock ofta en djupare analys av de barn som inte går i förskolan. Det är vanligare att större kommuner gör mer omfattande kartläggningar än att mindre kom- muner gör det, och större kommuner har i högre utsträckning analy- serat deltagandet utifrån t.ex. socioekonomiska faktorer. Ett exem- pel på detta är årliga förskolerapport, som är en stadsövergripande rapport för verksamhetsområdet förskola.9 Rappor- ten innehåller en analys av utvecklingen inom området, och den an- vänder EU:s kvalitetsram för förskola för att ge en bild av kvalitet och likvärdighet i både och fristående förskola. Rappor- ten belyser bl.a. inskrivningsgraden i förskolan i olika stadsdelar. Ett annat exempel är som löpande genomför kartläggningar av andelen barn som inte går i förskolan i olika geografiska områden. 2009/10:165, s. 349. 9Stockholms stad (2020). Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan Kartläggningen ligger sedan till grund för en socioekonomisk analys och för uppsökande insatser i de områden som har lägre nyttjande- grad. Ett tredje exempel är , som efter en omläggning och centralisering av sin förskoleorganisation inlett ett arbete för att framställa en samlad statistik över t.ex. barns närvaro och frånvaro i förskolan. I intervjustudie med ett urval av kommuner uppger samtliga att de kartlägger hur deltagandet i förskola och peda- gogisk omsorg ser ut, men att de inte på ett systematiskt sätt har undersökt orsakerna till att en del barn inte deltar i förskola. Det finns inte heller någon kunskap i kommunerna om varför vissa vårdnads- havare väljer pedagogisk omsorg framför förskola.10 Vi menar att en kommun bör ha kunskap om vilka barn i kom- munen som inte deltar i förskola eller pedagogisk omsorg, liksom om orsakerna till att barnen inte deltar. Vi återkommer till detta i avsnitt 7.5. 7.3.2Kommunerna informerar om förskolan på olika sätt En förutsättning för att barn ska kunna delta i förskolan är att vård- nadshavare har kännedom om rätten till förskola, liksom om förskolans verksamhet, uppdrag och värdegrund. Kommunerna är skyldiga att på ett lättförståeligt och lättillgängligt sätt informera vårdnadshavare om förskolan, men det är inte reglerat hur denna informationsskyl- dighet ska uppfyllas.11 I intervjustudie om deltagande i förskolan framkom- mer att de medverkande kommunerna informerar om förskola och pedagogisk omsorg via kommunens webbplats, där vårdnadshavare även kan ansöka om plats i förskolan via blanketter eller e-tjänster.12 Kommunernas webbplatser går att översätta till andra språk med hjälp av webbaserade översättningsverktyg, och det finns funktioner som gör att man kan få texten uppläst. Utöver information på webbplatser anger kommunerna att de in- formerar vårdnadshavare om förskolan via t.ex. öppna förskolan, familjecentraler, barnavårdscentraler, medborgarkontor, annonser i tidningar och brev till alla nyblivna föräldrar. 10Skolverket (2018a). 1129 kap. 19 § skollagen (2010:800). 12Skolverket (2018a). Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan informerar nyanlända på ett särskilt sätt, t.ex. via integrationsenheter, integrationssekreterare eller särskilt anställda processtödjare. Ingen av kommunerna i studie har dock kunskap om i vilken utsträckning informationen når ut till alla vårdnadshavare. 7.3.3Öppna förskolan kan förbereda barn och föräldrar för förskola Öppna förskolor vänder sig till barn som inte är inskrivna i förskolan och ska erbjuda barn en pedagogisk gruppverksamhet i nära sam- arbete med barnens föräldrar eller annan medföljande vuxen. Öppna förskolor byggdes ut och fanns det som flest 1 650 verksamheter. Därefter minskade antalet öppna förskolor i princip fram . En förklaring till detta kan vara att förskolan byggdes ut och att en stor del av de öppna förskolorna lades ner av besparingsskäl, efter- som öppen förskola inte är en obligatorisk verksamhet för kommu- nerna. har antalet öppna förskolor legat relativt stabilt kring 400–500 verksamheter.13 fanns det 501 öppna förskolor i 218 av landets 290 kommuner, och av de öppna försko- lorna drivs i enskild regi. I över hälften av kommunerna är öppna för- skolan en del av en familjecentral, vilket innebär att verksamheten är samlokaliserad med mödra- och barnhälsovård samt förebyggande individ- och familjeomsorg. Nästan all personal i öppna förskolan, om- kring , har utbildning för arbete med barn. Andelen heltids- tjänster med pedagogisk högskoleutbildning är närmare 78 procent.14 driver Kommuner och Regioner (SKR) sats- ningen Öppen förskola för språk och integration som syftar till att på- skynda etableringen för utrikes födda kvinnor och öka deltagandet i förskolan, bl.a. genom att ta fram och sprida stöd och lärande exem- pel samt informera om att statsbidrag finns att söka för verksamheten. Satsningen bygger på en överenskommelse med regeringen och ska slutredovisas våren 2021.15 13www.skolverket.se/skolutveckling/statistik/arkiverade-statistiknyheter/statistik/2020-04- 02-statistik-over-annan-pedagogisk-verksamhet-2019, hämtat . 15Sveriges Kommuner och Regioner (2019c). Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan SKR:s uppföljning av öppna förskolan visar att verksamheten lyckas nå grupper av utrikes födda kvinnor som kan vara svåra att nå genom traditionella kanaler och insatser.16 Det kan t.ex. vara kvinnor som har vistats i utan att ha lärt sig svenska eller kvin- nor som lever enligt mycket traditionella könsroller och inte vill eller får delta i verksamheter där det finns män. I en intervjustudie med utrikes födda kvinnor som besöker öppna förskolor beskriver de att verksamheten blir ett sätt för både barn och föräldrar att få lära känna förskolans värld i lugn takt.17 På den öppna förskolan kan barn och föräldrar bli trygga med sociala aspek- ter inom förskoleverksamheten, t.ex. att barnen är del av en barn- grupp och får en relation till personalen. Kvinnorna får se att barnen trivs i umgänget med andra vuxna, vilket kan göra att de senare känner sig trygga att lämna sina barn till personal i förskolan. På den öppna förskolan får barn och vuxna också en inblick i de rutiner och aktiviteter som präglar förskolan, t.ex. sångstunder, läsning och pyssel. SKR:s slutsats är att öppna förskolor kan främja deltagande i för- skolan och underlätta förskolestarten om verksamheterna arbetar aktivt utifrån den målsättningen.18 Det kan t.ex. handla om att skapa en direkt kontakt mellan förskolan och de deltagande kvinnorna och barnen genom att förskolepersonal besöker öppna förskolan eller att föräldrar får göra besök i förskolan. I några fall ligger de öppna för- skolorna i direkt anslutning till förskolorna, vilket möjliggör en nära och återkommande kontakt. Även i de verksamheter som inte har ett ökat deltagande i försko- lan i fokus informerar personal om förskolan och motiverar kvin- norna att låta barnen gå i förskolan. Personalen beskriver att de i dessa samtal tar fasta på de fördelar som enligt forskningen finns med förskola samt knyter an till kvinnornas önskningar om deras barns framtida möjligheter. Deltagande i förskolan kan potentiellt påver- kas även i dessa verksamheter men det saknas uppgifter om sådana effekter.19 För att öppna förskolans verksamhet ska kunna bidra till ett ökat deltagande i förskolan tycks det således vara viktigt att verk- samheten har ett tydligt uppdrag att arbeta för detta. 16Sveriges Kommuner och Regioner (2019c). 17Sveriges Kommuner och Regioner (2020). 18Sveriges Kommuner och Regioner (2018c). 19Sveriges Kommuner och Regioner (2018c). Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan 7.3.4Barnhälsovården kan spela en viktig roll Barnhälsovårdens mål är att främja barns hälsa och utveckling, före- bygga ohälsa hos barn, samt tidigt identifiera och initiera åtgärder vid problem med barns hälsa, utveckling och uppväxtmiljö. Barnhälso- vård organiseras i form av barnavårdscentraler (bvc) och riktar sig till barn och föräldrar från barnets födelse till barnets start i förskole- klass. Bvc har kontinuerlig kontakt med i stort sett alla nyblivna föräld- rar och är en av de få samhälleliga institutioner som når alla föräldrar och tidigt har möjlighet att uppmärksamma barns behov av insatser. i barnhälsovård har tagits fram av professionsföre- trädare inom barnhälsovården med målet att uppnå en likvärdig barn- hälsovård.20 I handboken finns rekommendationer om vid vilka tid- punkter hälsokontroller av barn ska genomföras och vad respektive hälsokontroll ska innehålla. Till exempel rekommenderas att hälso- kontrollerna innehåller språkliga undersökningar och att det vid 2,5– ålder genomförs en språkscreening. Om det vid screeningen fram- kommer oro kring barnets språkutveckling görs en fördjupad kart- läggning av barnets och föräldrarnas behov av stöd eller insatser, vilka bl.a. kan vara att erbjuda individuellt stöd till föräldrarna, samtala med föräldrarna om hur de kan främja barns språkutveckling eller ta kon- takt med barnets förskola för att diskutera barnets kommunikations- och språkförmåga och uppmuntra till ökad stimulans. Screeningen är utformad för att identifiera barn som har stora svårigheter med språk- och talutveckling och som behöver vidare remiss till logoped. I i barnhälsovård finns särskilda rekommendatio- ner när det gäller språkutvecklingen hos flerspråkiga barn. Personalen vid bvc rekommenderas bl.a. att uppmuntra föräldrar att prata sitt modersmål med sitt barn samt betona vikten av att barnet regelbun- det vistas i förskolan för att utveckla god svenska. När barnets språk inte utvecklas som förväntat har förskolans verksamhet och dess per- sonal stora möjligheter att stödja barnets språkliga och kommunika- tiva utveckling. Förskolan är således en viktig samarbetspartner för barnhälsovår- den. Trots det saknas en systematisk och strukturerad samverkan mellan barnhälsovård och förskola i merparten av landets kommuner.21 I vägledning för barnhälsovården anges följande: 20www.rikshandboken-bhv.se/, hämtat . 21Socialstyrelsen (2019). Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan I barnhälsovårdens områdesansvar har det ingått att ha regel- bunden kontakt med personal i de förskolor som finns i området, vilket skett utan formella överenskommelser. har nya aktörer och driftsformer tillkommit inom både barnhälsovården och för- skolan som ändrat förutsättningarna för samverkan mellan barnhälsovård och förskola. […] Det innebär att samverksan kring enskilda barn för- svåras, men inte att samverkan mellan barnhälsovården och förskolan på ett mer generellt plan inte skulle vara viktig.22 Regeringen och SKR har ingått en överenskommelse om ökad till- gänglighet i barnhälsovården –2020. Överenskom- melsen syftar till att utveckla nya arbetssätt inom barnhälsovården för att främja en jämlik hälsa, bl.a. genom att ge regionerna möjlig- heter att rikta insatser till barn med ökad risk för sämre hälsa på grund av socioekonomisk utsatthet. Fokus ligger på att öka tillgäng- ligheten till barnhälsovården genom exempelvis utökade hembesök eller annan uppsökande verksamhet samt att öka samverkan mellan barnhälsovården och andra aktörer. stödjer regionerna och barnhälsovården i deras arbete, bl.a. genom ett kunskapsstöd med rekommendationer för barnhälsovården, en nationell kartlägg- ning av barnhälsovården och stöd i hur samverkan kring barn i socioekonomisk utsatthet kan ske mellan barnhälsovård, mödravård, tandvård, socialtjänst och förskola. Uppdraget ska slutredovisas hösten 2021.23 Regeringen har även tillsatt en utredning om en sammanhållen god och nära vård för barn och unga som bl.a. ska utreda hur sam- verkan med relevanta aktörer, t.ex. familjecentraler, kan stärkas samt se över möjligheterna till ett fungerande informationsutbyte inom och mellan olika verksamheter och huvudmannagränser. Även det arbetet ska redovisas hösten 2021.24 Det är enligt utredningens mening positivt att flera steg tas för en förbättrad samverkan mellan olika aktörer som kommer i kontakt med barn. kan dock sekretessreglering vara ett hinder för samverkan eftersom myndigheter ibland inte kan dela uppgifter med varandra utan vårdnadshavares tillåtelse. I pågående arbeten får det därför förutsättas att frågor om sekretess och personlig integritet behandlas. 22Socialstyrelsen (2014), s. 58 f. 23Socialstyrelsen (2019) och kunskapsstodvardochbehandling/ primarvardnaravard/overenskommelseomengodochnaravard/okadtillganglighetibarnhalsovar den2020.31669.html, hämtat . Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan 7.3.5Hembesök kan främja deltagande i förskola Utländska studier har visat att utökade hembesöksprogram till ny- blivna föräldrar har positiva effekter både , för både föräldrar och barn. Bland annat har barn i familjer som fått fler hembesök en bättre fysisk och psykisk hälsa och utveckling samt minskad risk för t.ex. språkförsening och emotionell sårbarhet. Lång- tidsuppföljningar visar att barnen även går i skolan.25 Liknande resultat syns i studier av hembesöksprogram i . I stadsdelen i har en stor majoritet av barnen utländsk bakgrund, förekomsten av barnfattigdom är hög och många föräldrar står utanför arbetsmarknaden. Deltagandet i förskolan är också lägre jämfört med andra områden i . er- bjuds förstagångsföräldrar i upp till sex hembesök av en barnsjuksköterska och en föräldrarådgivare när barnet är 2–15 måna- der gammalt. Inom ramen för hembesöken förs samtal om t.ex. barn- uppfostran, kost och vikten av att läsa för sina barn.26 Hembesöksprogrammet har bl.a. bidragit till att föräldrarna fått ökad kunskap om det svenska samhället och en förstärkt tillit till hälso- och sjukvården. Genom att koppla ihop föräldrarna med andra aktörer i lokalsamhället, t.ex. öppna förskolan, bibliotek och tand- vård, har programmet också potential att bidra till ökad integration och ett ökat deltagande i förskolan. Regeringen har gett Socialstyr- elsen i uppdrag att genomföra en pilotverksamhet för barnhälsovård för att sprida modellen till socioekonomiskt utsatta områden i andra delar av landet.27 7.3.6Lotsar kan stärka tilliten till samhället Flera kommuner arbetar med lotsar för att nå grupper i socioeko- nomiskt utsatta områden. De kan också kallas brobyggare eller med- borgarvärdar. Lotsarna har olika uppdrag, grad av professionalitet och funktion i kommunerna. Det handlar ofta om personer som har lik- nande bakgrund och talar samma språk som många i målgruppen, och de kan t.ex. ha i uppdrag att ge samhällsinformation eller lotsa personer till relevanta insatser. 25Karolinska Institutet (2017). 27Socialdepartementet (2019). Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan Flera kommuner som utredningen har talat med menar att lotsar eller brobyggare är en framgångsrik metod för att nå målgrupper som inte nås via traditionella kanaler. Eftersom lotsarna oftast talar samma språk och delar erfarenheter med målgruppen har de goda möjligheter att bygga förtroende och reda ut missförstånd kring t.ex. socialtjänst och barnomsorg samt motverka misstro och rykten som ibland sprids om dessa verksamheter. En annan framgångsfaktor är att lotsarna har uppsökandet som en del i sitt kärnuppdrag och har möjlighet att anpassa sig efter målgruppen och följa med till insatser, t.ex. till öppna förskolan.28 För att en verksamhet med lotsar ska nå framgång krävs, enligt utredningens mening, att det finns ett tydligt ledarskap för och en kontroll av verksamheten, så att den uppfyller den funktion som är avsedd. 7.3.7Andra exempel på uppsökande verksamhet Flera kommuner som utredningen varit i kontakt med har bidragit med exempel på lokala insatser som syftar till att informera om för- skolan. Några kommuner har t.ex. berättat att de har särskilda mot- tagningsenheter för nyanlända som bl.a. informerar om möjligheten till förskola. Enligt dessa kommuner väljer majoriteten av de nyan- lända föräldrar som erbjuds förskola att skriva in sina barn i försko- lan. Kommunerna beskriver att föräldrarna ofta är mycket angelägna om att deras barn ska få ta del av all utbildning som samhället erbjuder. Att samarbeta med idéburen sektor kan också vara en metod för att möta barnfamiljer som är svåra att nå via andra kanaler. har t.ex. etablerat ett nätverk med ett trettiotal föreningar där vikten av förskola diskuteras. i stadsdelen arbetar uppsökande genom lotsar som bl.a. in- formerar om öppna förskolan. Vid flera av utredningens möten nämns den samhällsorienterande utbildningen för nyanlända och svenska för invandrare (sfi) som poten- tiella plattformar för att informera nyanlända om förskolan. Utred- ningens bild är dock att information om förskolan lämnas i varierande utsträckning i dessa verksamheter och att sådan information sällan är ett konkret uppdrag för verksamheterna. 28Sveriges Kommuner och Regioner (2018c). Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan 7.4Kommunen ska informera vårdnadshavare om förskolan genom uppsökande verksamhet Utredningens förslag: Kommuner ska bedriva en uppsökande verksamhet för att öka deltagandet i förskolan. Den uppsökande verksamheten ska innebära att hemkommu- nen kontaktar vårdnadshavare till barn som inte deltar i förskolan. Den första kontakten ska tas det kalenderår då barnet fyller . Hemkommunen ska informera vårdnads- havarna om vad förskolan innebär och att barnet har rätt att delta i förskolan. Sådan information ska återkommande lämnas till vård- nadshavare till barn som inte deltar i förskolan inför varje termins- start till och med vårterminen det kalenderår då barnet fyller . Den uppsökande verksamheten ska endast gälla barn som har fått uppehållstillstånd i . Bestämmelser om ovanstående ska föras in i 8 kap. skollagen (2010:800). Utredningens bedömning: Regeringen bör ge i uppdrag att ta fram stödmaterial eller allmänna råd om uppsök- ande verksamhet. I det föregående har vi beskrivit att uppsökande verksamhet kan vara en framgångsrik metod för att nå ut med information om förskolan. Flera av de uppsökande verksamheter som bedrivs i syfte att främja ett ökat deltagande i förskolan har haft positiv effekt på vårdnads- havares vilja att skriva in sina barn i förskolan. Som vi redogjort för i avsnitt 7.2 hade kommunerna tidigare en skyldighet att genom uppsökande verksamhet arbeta för att barn i behov av särskilt stöd skulle delta i förskolans verksamhet. Denna skyldighet togs bort i och med införandet av den nuvarande skol- lagen. Det finns enligt vår mening skäl att åter ge kommunerna upp- drag att bedriva uppsökande verksamhet. Vi har i tidigare kapitel konstaterat att det finns ett brett forsk- ningsstöd för att förskolan har positiva effekter på barns utveckling och lärande.29 Det gäller i synnerhet flerspråkiga barn och barn med svag socioekonomisk bakgrund. visar den statistik som vi 29För referenser, se kapitel 3. Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan redogör för i kapitel 6 att deltagandet i förskolan varierar mellan grup- per och är lägre bland barn till vårdnadshavare som har låg utbildning eller saknar förvärvsarbete, liksom bland barn som är födda utom- lands eller har två föräldrar som är födda utomlands, dvs. barn med utländsk bakgrund. Det innebär att de barn som har störst behov av förskolans undervisning och språkutvecklande arbete är de som del- tar i lägst utsträckning. Förskolan har stor potential att kompensera för skillnader i barns uppväxtvillkor och bidra till mer likvärdiga för- utsättningar inför skolstarten. Därför är det angeläget att fler barn får möjlighet att delta i förskolan. Mot bakgrund av detta föreslår vi att kommunerna ska bedriva upp- sökande verksamhet för att öka deltagandet i förskolan. Den uppsök- ande verksamheten ska omfatta vårdnadshavare till barn som inte är inskrivna i förskolan men som har rätt till allmän förskola, dvs. barn i åldrarna 3–; vi återkommer till vad som bör gälla för barn som är i kapitel 9. Att den uppsökande verksamheten bör inriktas på barn hänger samman med att rätten till allmän förskola inträder höstterminen det år barnet fyller . Det är rimligt att en uppsökande verksamhet syftar till att få barn att delta i en avgiftsfri verksamhet som det redan ankommer på kommunerna att fritt er- bjuda alla barn. bör poängteras att kommunerna har ett ansvar för att bereda barn som är och som har behov av plats i förskola (se t.ex. 8 kap. 7 och 12 §§ skollagen). Det ansvaret kommer naturligtvis att kvarstå. Den uppsökande verksamheten bör innebära att alla vårdnads- havare som har barn i åldersgruppen 3–och som inte har skrivit in barnet i förskolan ska informeras om rätten till allmän förskola och om förskolans uppdrag och värdegrund. Information bör också ges om rätten att välja förskola. Informationen ska även riktas till vårdnadshavare vars barn är inskrivna i pedagogisk omsorg. Den uppsökande verksamheten ska ske återkommande under de år som barnet har rätt till allmän förskola men inte deltar, till och med vårterminen det kalenderår då barnet fyller . Det kan inne- bära att vårdnadshavare får information om förskola genom t.ex. hembesök, telefonsamtal eller andra insatser inför varje ny förskole- termin. I kapitel 9 föreslår vi att förskolan blir obligatorisk från och med höstterminen det år barnet fyller och behovet av uppsök- ande verksamhet upphör därmed .