sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Utredningen bedömer att om regeringen väljer att förstärka skolmyndigheternas regionala närvaro så bör en sådan förstärkning kunna bidra till att stödja och stärka en regional infrastruktur för samverkan angående planering, dimensionering och erbjudande av gymnasial utbildning. arbete med stöd kring planering och dimensio- nering behöver enligt utredningen riktas både till kommunala och enskilda huvudmän. Krav på samverkan omfattar inte enskilda huvudmän Ungefär en tredjedel av eleverna i gymnasieskolan går på skolor som drivs av enskilda huvudmän. Dessa huvudmän har därmed en stor betydelse för kompetensförsörjning och för högskolornas rekryter- 43SOU 2018:41 Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. Förslag om planering och dimensionering I utredningens arbete har det framkommit att enskilda huvudmän inte ingår i befintliga samverkansavtal, de deltar bara i viss omfattning i regionala samtal om utbudsbehov och är inte alls in- blandade i kommunernas gemensamma samverkansbeslut. En för- till detta är att kommunala och enskilda huvudmän har väl- digt olika ansvar och förutsättningarna för planering och dimen- sionering varierar stort mellan kommunala och enskilda huvudmän. Dessa skillnader påverkar förutsättningarna för regionalt samarbete. Kommunerna har ett övergripande ansvar för att alla ungdomar i kommunen erbjuds en gymnasieutbildning. Något motsvarande upp- drag har inte de enskilda huvudmännen. De syften som i skollagen anges för gymnasieskolan gäller för både kommunala och enskilda huvudmän, styrs de i övrigt av olika lagstiftning. Många enskilda huvudmän drivs exempelvis som aktiebolag och omfattas därmed av aktiebolagslagen. De olika förutsättningarna påverkar så- väl benägenheten som möjligheten att delta i regional samverkan. Som framgått ovan föreslår utredningen ett krav på kommunala huvudmän att de måste samverka med andra kommuner om planer- ing, dimensionering och erbjudande av utbildning. Utredningen menar att utbudet skulle kunna bli ännu mer ändamålsenligt om samarbetet fördjupades med enskilda huvudmän i gymnasieskolan. Utredningen har därför övervägt att även inkludera dem i kravet på samverkan. Den omständigheten att det är huvudmän med olika uppdrag och drivkrafter som i så fall skulle samverka kan dock medföra olika pro- blem. Bland annat har kommuner ett övergripande ansvar för att alla ungdomar i kommunen erbjuds utbildning vilket inte de enskilda huvudmännen har. Många av de enskilda huvudmännen drivs i aktie- bolagsform och det kan medföra svårigheter när det gäller vilka upp- gifter de kan lämna till andra huvudmän, både kommunala och enskilda. De tvingande samverkansavtal som utredningen föreslår medför att ett omfattande informationsutbyte kommer att behöva ske mellan parterna. De krav som ställs i utredningens förslag om vad de primära samverkansavtalen ska omfatta och vilka utgångs- punkter kommunerna ska ha när de träffar sådana avtal gör detta informationsutbyte helt nödvändigt. Det kan handla om t.ex. detal- jerade uppgifter om planerade utbildningar och investeringar. En enskild huvudman skulle i ett tvingande samarbete få inflytande över andra enskilda aktörers möjligheter att erbjuda utbildning eller omfattningen av den, vilket kan vara problematiskt Förslag om planering och dimensionering ur ett konkurrensrättsligt perspektiv. Det kan också bli oklart vem som ska företräda den enskilda huvudmannen i de fall den är en koncern. Det vore inte heller lämpligt att tvinga de enskilda huvud- männen att delta i en så pass betungande uppgift med tanke på de enskilda huvudmännens olika storlek och möjligheter. Mot den bak- grunden har utredningen bedömt att det inte finns förutsättningar att ställa krav på enskilda huvudmän att ingå i en tvingande samverkan med kommunerna. Som framgått ovan bedömer utredningen dock att ett fördjupat samarbete mellan de olika huvudmannatyperna vore önskvärt. Utredningen vill därför peka på att det är möjligt att på frivillig grund ha en dialog mellan kommuner och de enskilda huvud- män som vill delta i en sådan. Samverkanskravet inom regionalt yrkesvux bör förtydligas Som beskrivits ovan kan utredningen genom exempel som fram- kommit i utredningens fallstudie44 konstatera att den samverkan mellan minst tre kommuner som regleras i förordningen om regional yrkesinriktad vuxenutbildning, både till omfattning och djup, skiljer sig åt mellan de olika samverkansområdena. I en del samverkans- områden handlar det enbart om en gemensam ansökan om stats- bidrag, varefter medlen fördelas ut till varje enskild kommun. I andra samverkansområden innehåller samverkan många fler komponenter. Genom politiskt beslutade samverkansavtal finns flera exempel på olika typer av fördelningsprinciper för regional placering av utbild- ningar och samverksorgan med arbetslivet och Arbetsförmedlingen i syfte att anpassa utbudet efter behoven i arbetslivet. Typiskt är att kommuner med en längre tradition av samverkan har haft lättare att tillämpa och implementera det nu gällande villkoren om samverkan för statsbidraget. har i flera uppföljningar av regionalt yrkesvux beskrivit samverkan som ett utvecklingsom- råde. Bland annat i en uppföljning från 201745 beskriver att graden och strukturen för samverkan varierar. upp- följning visar även på att det finns samverkande kommuner som har en etablerad organisation med anställda som hanterar ansökningar, administrerar antagningar och upprätthåller nätverk medan andra 44Detta och ytterligare resultat från utredningens fallstudier beskrivs närmare i kapitel 4. 45Skolverket (2017), Regionalt yrkesvux, uppföljning 2017. Förslag om planering och dimensionering samverkande kommuner har en betydligt lägre grad av institution- aliserad samverkan. Enligt utredningens bedömning leder den skiftande samverkan till att syftet med regionalt yrkesvux, att öka utbildningsutbudet för den enskilda individen och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna, inte har fått ett tillräckligt stort genomslag. Att regleringen ställer krav på samverkan är inte någon garant för att samverkan om utbildningsplanering hunnit utvecklas i någon djupare mening för samverkansområdena. Den nu gällande regleringen om samverkan, som ett villkor för att få statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning, har heller inte i tillräcklig om- fattning styrt kommunernas agerande mot en fördjupad samverkan när det gäller utbud av yrkesutbildning för hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna och ökad tillgänglighet till yrkes- utbildning för de enskilda individerna hemmahörande i samverkans- området. Som ett första led i att fördjupa samverkan i fråga om yrkes- utbildning och öka tillgången till sådan utbildning för vuxna föreslår utredningen att villkoren om samverkan i förordningen om stats- bidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning ändras så att det tydliggörs att kommunerna ska träffa samverkansavtal med minst två andra kommuner om planering och genomförande av utbild- ningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. Vidare föreslår utredningen att de samverkande kommunerna bildar ett samverkansområde. Dessa tydliggöranden är enligt utredningens bedömning en förutsättning för utredningens förslag om utökad möjligheten för vuxna att delta i yrkesutbildning inom samverkans- området som föreslås i avsnitt 6.1.4. När det gäller samverkan om regional yrkesinriktad vuxenutbild- ning är det enligt utredningens bedömning inte rimligt att ange en minsta nivå på elevvolymer relaterat till ett samverkansområdes stor- lek. Det är inte möjligt att på förhand beräkna hur många vuxna som kommer söka till yrkesutbildning inom komvux på gymnasial nivå eller komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå från olika kommuner. Det finns för varje kommun och för varje samverkans- område inom dagens samverkan uppgifter om antal elever i utbild- ningarna men det går inte att prognosticera antalet sökande på samma sätt som för gymnasieskolan. Utredningen presenterar därför inte Förslag om planering och dimensionering förslag som omfattar utökade villkor i fråga om geografiskt område med villkor om ett visst antal invånare när det gäller samverkansavtal för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. I steg två av införandet av utredningens förslag återkommer ut- redningen med förslag om samverkan avseende planering, dimensio- nering och erbjudande av sammanhållen yrkesutbildning och enstaka yrkesinriktade kurser i komvux på gymnasial nivå, se avsnitt 6.6.1. Inget krav på samma samverkansområde för gymnasieskola och yrkesutbildningar i komvux Utredningen har övervägt huruvida det ska regleras i lag att det pri- mära samverkansområdet för gymnasieskolan och samverkansområ- det för regionalt yrkesvux måste överensstämma geografiskt.46 Ut- redningen har uppmärksammat att det förekommer viss samplaner- ing mellan gymnasieskola och komvux. Utredningen menar att det finns möjlighet till ökad samordning och resursplanering mellan kom- vux och gymnasieskola i flera regioner och menar att samlade planer- ingsunderlag och regionala dialoger kan bidra till att öka möjligheterna att detta kommer till stånd. är inte alltid samverkansområ- dena överlappande och ibland finns utvecklade former av samverkan i båda skolformerna, men inte i samma konstellationer. Utredningen finner inte att det är kritiskt för planeringen av skolformerna att en exakt överlappning finns. Ett krav på samma gränsdragningar skulle kunna innebära komplicerade omförhandlingar av befintliga överens- kommelser. Därför finner inte utredningen att det är motiverat med en sådan reglering. Trots detta är det naturligtvis viktigt att nyttja samordnings- vinster när sådana finns. Vid behovsanalyser och bedömning av arbets- marknadens behov är det därför naturligt och nödvändigt att båda skolformerna analyseras utifrån samma regionala kontext. Detta är också en utgångspunkt i utredningens förslag om regionala planer- ingsunderlag (se vidare avsnitt 6.3.1). 46Utbildning som bedrivs enligt förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxen- utbildning (regionalt yrkesvux). Förslag om planering och dimensionering 6.1.3Kommuners erbjudande av utbildning inom gymnasieskolan Utredningens förslag: De kommuner som tecknat ett primärt samverkansavtal om gymnasieskolans utbildningar ska erbjuda all utbildning som anordnas av kommunerna inom samverkansom- rådet när det gäller nationella program och programinriktat val samt yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever. Som framgått ovan ska kommuner samverka om planering och dimensionering av både nationella program och programinriktat val samt yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever. En naturlig följd av detta är att de samverkande kommunerna även ska erbjuda all sådan utbildning som anordnas av kommunerna inom samver- kansområdet när det gäller nationella program och programinriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever. Detta kommer enligt utredningen att bidra till att öka likvärdigheten och bredda det utbud av utbildning som eleverna har tillgång till. En kon- kret konsekvens av detta är att kommunerna genom ökad samord- ning lättare kan fördela utbildningar mellan sig för att effektivare använda resurser. Behov av att stärka utbudet för ungdomar som inte är behöriga till nationella program Utredningens har kartlagt samtliga samverkansområden som om- fattar minst tre kommuner. I kartläggning framkom att samverkan om erbjudandet inte alltid inkluderar sökbara introduktionspro- gram. Ofta är de behöriga elevernas utbud tryggat i betydligt större utsträckning och på ett sätt som gör att de inte är beroende av det utbud som hemkommunen har resurser till och väljer att bedriva. Det är angeläget att skapa bättre förutsättningar för de elever som ännu inte har behörighet till nationella program. Om utbudet av introduktionsprogram i för samverkansområdet inte görs tillgäng- ligt för alla elever ökar risken för att elever hänvisas till utbildning i särskilda lösningar där introduktionsprogram anordnas på en små- skalig verksamhet i elevens hemkommun. Därför anser utredningen att det behövs ett lagstadgat krav på att erbjudandet av program- Förslag om planering och dimensionering inriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever alltid ska omfatta alla elever i det primära samverkansområdet. Ut- redningen anser att det är viktigt att erbjudandet av nationella pro- gram och programinriktat val samt yrkesintroduktion görs sam- ordnat, dels för att trygga ett likvärdigt utbud av utbildning för elever som inte är behöriga till nationella program, dels för att under- lätta övergången från introduktionsprogram till nationella program. 6.1.4Möjligheten att delta i yrkesutbildning i regionalt yrkesvux inom samverkansområdet ska öka Utredningens förslag: Vuxnas möjlighet att delta i yrkesutbild- ning i regionalt yrkesvux inom samverkansområdet ska öka. Det ska förtydligas i förordningen om statsbidrag för regional yrkes- inriktad vuxenutbildning att personer hemmahörande i ett sam- verkansområde fritt ska kunna söka till sådan utbildning som statsbidrag lämnas för och som erbjuds inom samverkansområdet. Den kommun som anordnar utbildningen ska ta emot en behö- rig sökande från en annan kommun i samverkansområdet om ansökan avser sådan utbildning som statsbidrag lämnas för. Om alla behöriga sökande inte kan antas till utbildningen, ska företräde ges till den som har kort tidigare utbildning och en svag ställning på arbetsmarknaden. Många kommuner har inte möjlighet att erbjuda ett brett utbud av yrkesutbildning till följd av ett alltför litet elevunderlag och bris- tande ekonomiska resurser. En av de avgörande frågorna för likvär- digheten inom komvux på gymnasial nivå och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå är en mer lika tillgång till utbildning oavsett vilken kommun den vuxne bor i. Det får inte vara så att det får långtgående konsekvenser för vilken variation av yrkesutbildning som är sökbar enbart beroende på vilka kurser hemkommunen anordnar. Förslag om planering och dimensionering Utbildningsutbudet för den enskilda behöver förbättras I 20 § förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxen- utbildning (regionalt yrkesvux) anges att minst tre kommuner ska samverka om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. Regionalt yrkes- vux syftar till att öka tillgängligheten och tillgången till yrkesutbild- ning för vuxna. Tillgängligheten ökas genom att kommuner i sam- verkan kan erbjuda ett större utbud av utbildningar vilket leder till att individens möjligheter till studier efter eget val ökar och eventuell inlåsning i den egna kommunens utbud av utbildningar minskar. Kommunerna ska således gemensamt om minst tre ansöka om stats- bidraget och beviljar sedan de samverkande kommunerna medel för yrkesutbildning i enlighet med den gemensamma ansökan. Enligt Kommuner och Regioners (SKR) kommunenkät om regionalt yrkesvux uppger en tredjedel av kommunklustren, totalt 75 kommuner, att de praktiserar fritt sök för utbildningar inom regionalt yrkesvux. uppger de medverkande i enkäten att brist på sökande och för små elevvolymer i närområdet är hinder för ett brett utbud av yrkesutbildning.47 Det betyder att många vuxna med behov av yrkesutbildning inte har tillgång till annan utbildning än den som finns i hemkommunen. Detta som vissa utbild- ningar inte kommer till stånd på grund av för få sökande. En av de bärande tankarna med regionalt yrkesvux, att kommunerna ska sam- verka om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda, har inte fått ett tillräckligt stort genomslag. SKR kommenterar resultatet av enkäten med att kom- munernas svar pekar på att utvecklingen går mot mer samverkan. De menar att en fördjupad samverkan är nödvändig. Det finns behov av ett förtydligande i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning Förslagen i detta betänkande bygger sammantaget upp en struktur för samverkan mellan kommuner för en regional planering och dimensionering av yrkesutbildning på gymnasial nivå. Utredningen föreslår i avsnitt 6.1.2 att villkoret om samverkan i förordningen om 47Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux, kommunenkät om regionalt yrkesvux 2018, SKL. Förslag om planering och dimensionering statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning ska ändras så att det tydliggörs att kommunerna ska träffa samverkansavtal med minst två andra kommuner och att de samverkande kommunerna bildar ett samverkansområde. Kommuner i samverkan ges möjlighet att planera bl.a. i vilka kommuner utbildningarna ska placeras. Vissa utbildningar är så stora i sin dimensionering att de kan behöva placeras i flera av de samverkande kommunerna, medan andra kanske behöver finnas i något färre kommuner, och ytterligare andra i endast en av de samverkande kommunerna. Centrala syften i utredningens förslag är att skapa ett brett och varierat utbud av yrkesutbildning för medborgarna, förbättra kompetensförsörjningen till arbetslivet och skapa ett så resurseffektivt system som möjligt. Därför utgår förslagen från samverkan om planering och dimensionering mellan kommuner i ett samverkansområde. I ett sådant system är det en naturlig följd att medborgarna i de samverkande kommunerna ska ha möjlighet att söka till och delta i de utbildningar som genomförs inom samverkansområdet, oavsett vilken kommun som genomför utbildningen. Mot bakgrund av att uppföljningar, däribland SKR:s kommunenkät om regionalt yrkesvux48, visar att medborgare i sam- verkande kommuner inte alltid ges möjlighet att delta i yrkesinriktad utbildning inom samverkansområden inom regionalt yrkesvux menar utredningen att det behöver förtydligas i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning att vuxna hemmahörande i ett samverkansområdet där kommunerna gemen- samt planerar och genomför yrkesinriktad utbildning fritt ska få välja mellan sådan utbildning som statsbidrag lämnas för enligt förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbild- ning. Utredningen föreslår därför att det ska göras ett förtydligande i statsbidragsförordningen om att en anordnande kommun ska ta emot en behörig sökande från en annan kommun i samverkans- området om ansökan avser sådan utbildning som statsbidrag lämnas för. Även om intentionen med statsbidraget för regional yrkesin- riktad vuxenutbildning är att utöka utbildningsutbudet för vuxna och således möjliggöra för individer att söka till flera olika utbild- ningar inom de samverkande kommunerna framgår detta inte tydligt av de gällande bestämmelserna i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Av gällande bestämmelser framgår att minst tre kommuner ska samverka om planering och 48Utbud, söktryck och samverkan i yrkesvux, kommunenkät om regionalt yrkesvux 2018, SKL. Förslag om planering och dimensionering genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de sam- verkande kommunerna. Det är specifikt formuleringen om att öka utbildningsutbudet för den enskilda som behöver förtydligas mot bakgrund av att de samverkande kommunerna inom ramen för regio- nalt yrkesvux inte i tillräcklig utsträckning erbjuder de samverkande kommunernas samlade utbud av yrkesutbildning för sina medbor- gare. För sökande som är hemmahörande i andra kommuner utanför samverkansområdet eller i det fall ansökan inte avser sådan utbild- ning som statsbidrag lämnas för enligt förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning gäller således de generella bestämmelserna om mottagande i 20 kap. 22 § skollagen. Som en konsekvens av utredningens förslag om förtydligandet av att alla behöriga sökande inom samverkansområdet ska tas emot till sådan utbildning som statsbidrag lämnas för enligt statsbidragsför- ordningen behöver 10 § i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning ändras på så sätt att det framgår att om alla sökande inte kan antas till utbildningen ska företräde ges till den som har kort tidigare utbildning och en svag ställning på arbets- marknaden, till skillnad från den gällande lydelsen som innebär att om alla behöriga sökande inte kan tas emot till utbildningen, ska i stället företräde ges till den som har kort tidigare utbildning och en svag ställning på arbetsmarknaden. Den föreslagna ändringen inne- bär att 10 §, i större utsträckning än , harmonierar med bestäm- melserna om mottagande, antagning och urval i 20 kap. 22 och 23 §§ skollagen och 3 kap. 7 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbild- ning. För enskilda individer innebär de föreslagna förtydligandena att ett likvärdigt utbud av yrkesutbildning säkerställs inom samver- kansområdet oberoende av kommuntillhörighet. För att kunna ta del av det utökade utbudet kan det skapa behov av ökad pendling för en del elever, men det menar utredningen uppvägs av både en ökad tillgång till utbildning och en förbättrad variation i utbudet av ut- bildningar. För att minska behoven av ökad pendling kan kommu- nerna överväga att tillhandahålla delar av utbildningsinnehållet som distansutbildning och för de delar som arbetsplatsförläggs överväga en arbetsplats i närheten av elevens boende. När det gäller kommunerna är det helt centralt att de gemensamt planerar utbildningar strategiskt inom samverkansområdet. Vissa utbildningar finns det stora behov av i flertalet kommuner men vissa Förslag om planering och dimensionering utbildningar genererar för små elevvolymer för att det ska vara genomförbart att erbjuda dessa på flera platser. Att fritt söka utbild- ning inom ett samverkansområde skapar möjlighet att bygga upp till- räckligt stora elevvolymer för att starta utbildningar som annars inte skulle komma till stånd. Utredningen föreslår i avsnitt 6.6.2 att , i det andra steget i genomförandet av utredningens förslag, ska ta fram regionala ramar för utbudet av utbildning och att de samverkande kommu- nerna ska ta hänsyn till dessa ramar i sin gemensamma planering och dimensionering av utbildningen i samverkansområdet. I detta första steg begränsas förslaget om att fritt söka yrkesutbildning inom sam- verkansområdet, till att gälla sådan utbildning som statsbidrag läm- nas för enligt förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning, dvs. avseende sådan utbildning som finansieras genom det riktade statsbidraget för regionalt yrkesvux. 6.1.5Skolverket ska i sin fördelning av statsbidrag för regionalt yrkesvux ta hänsyn till behoven på hela arbetsmarknaden Utredningens förslag: Det ska förtydligas i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning att Skol- verket vid sin fördelning av statsbidrag även ska beakta i vilken utsträckning utbudet av sådan utbildning som bidrag lämnas för tillgodoser behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. Vuxnas val av yrkesutbildning har en starkare koppling till efter- frågan på arbetsmarknaden än ungdomarnas gymnasieval. När det gäller yrkesutbildning för vuxna finns därför sällan någon motsätt- ning mellan elevernas intresse och arbetsmarknadens kompetens- behov. Utbudet av yrkesutbildning för vuxna svarar dock endast mot delar av arbetsmarknaden. Utbildningar inriktade mot vård- och omsorg dominerar och utgör ungefär hälften av platserna. Utred- ningen ser inte att det behövs färre utbildningsplatser inom denna sektor. Däremot behöver utbudet av yrkesinriktad utbildning i kom- vux på gymnasial nivå breddas mot fler sektorer där det finns efter- frågan på arbetsmarknaden. Förslag om planering och dimensionering