sou · H8B325 · 2020-04-28 00:00:00 — Transportsektorn kommer att först producera stora datamängder för att sedan bli beroende av tillgången till de egengenererade data. Omställningen till hållbara transporter kräver omfattande beteende- förändringar . För att klara det menar utredningen att innovationer inom transportområdet är avgörande, det gäller för såväl fordons som utvecklingen av nya mobilitetstjänster. Därför resonerar vi i utredningen om hur tillgången till data för tredjeparts- försäljning kan regleras så att den blir den bästa möjliga. EU kom- missionen är inne på samma linje och förväntar sig att all offentlig verksamhet arbetar i den riktningen. Vi måste också förhålla oss till att kollektivtrafiken, som organi- satoriskt är uppdelad på många myndigheter och företag, kommer att få allt svårare att hänga med i den digitala utvecklingen eftersom utvecklingen sker så snabbt. Historiskt sett har utvecklingen av biljettsystem alltid skett regionalt, för att sedan pusslas ihop inter- regionalt och nationellt. Då upplevs den nationella aspekten ofta som kostnadsdrivande, apart och lågt prioriterad. viförsökt att utveckla förslag som är framåtinriktade, strukturella och kostnadseffektiva. Vi tror att det är viktiga förutsättningar för att kollektivtrafikbranschen ska vilja och kunna prioritera imple- menteringen av det nationella biljettsystemet. Digitaliseringen och all data som genereras av och kring oss för med sig att tjänster kan individualiseras. Samhället går från tjänster som ska tillgodose behov hos en bred publik, till individuella tjänster som är unikt anpassade för var och en. lever alla i sin egen digitala informationsbubbla. Ingen bubbla är den andra lik trots att de är producerade med samma grundtjänster som servar hundratals miljoner människor. Opinionen svänger också förvånansvärt snabbt från en grundsyn om att det är integritetskränkande till att det verkar vara ganska bra att var och en får en tjänst som är individuellt anpassad. Det är farligt att generalisera och utan tvivel går åsikterna isär om vad som är bra eller dåligt. Poängen är att denna utveckling har accepterats så snabbt, bara då tekniken utvecklats ännu Utredningens uppdrag och betänkandets disposition I utredningen tar vi fasta på utvecklingen av individua- liserade digitala tjänster. För att kollektivtrafikens erbjudande ska vara relevanta föreslår vi ett nationellt biljettsystem som tillvaratar nya tekniska möjligheter. måste branschen hantera inte- gritet och cybersäkerhet på ett betryggande sätt. Begreppet biljett, som förklaras i kapitel 5.2, kommer sannolikt snart att ändra karaktär. Rätten att resa blir mer kopplad till ett personligt erbjudande än till en biljettprodukt som är generisk för alla. Utredningen har som uppdrag att föreslå ett biljettsystem, det vill säga, ett system som hanterar biljetter, eller det som verifierar rätten att resa. Hur resenären har erhållit rätten att resa och vilka produkterbjudanden som resenären kan välja bland är helt upp till marknaden att bestämma. I förslagen om det nationella biljett- systemet försöker vi att så lite som möjligt begränsa oss till den historiska strukturen och i stället bejaka kommande strukturer. vill vi, i enlighet med direktivet, ta tillvara de investeringar som redan är gjorda och bygga vidare på standarder som redan finns. Mobiltelefonin har utvecklats till ett fantastiskt hjälpmedel. Utvecklingen tog fart och har fortsatt efter det. Som konsumenter tar vi det numera som självklart att telefonen alltid ska fungera var vi än är. Bakom skärmen och användarens avtal med sin teleoperatör finns en struktur av standarder, avräkning och avtal inom telekombranschen. Vi vill genom det nationella biljettsystemet göra det lika enkelt att resa kollektivt i hela landet som det är att ringa utomlands. Vi har därför hämtat mycket inspiration från den världen. Utredningen är däremot som sagt begränsad till att föreslå ett biljettsystem som är enkelt att använda. Det är sedan kollektivtrafikbranschen som bär ansvaret att erbjuda resenärerna attraktiva biljettprodukter. Bussförare är en viktig yrkesgrupp i samhället. Bussförarnas uppdrag har gått från att köra buss, till att köra rese- närer. Motsvarande förändring i riktning mot ökat resenärsfokus finns inom hela kollektivtrafikbranschen. Utvecklingen av hur trafikföretagens personal ska bemöta sina resenärer är en följd av att kollektivtrafikbranschen, liksom många Utredningens uppdrag och betänkandets disposition andra verksamheter, har blivit alltmer kund- orienterade. Utvecklingen har till stora delar förstärkts av att olika branscher har av- eller omreglerats i syfte att skapa mer konkurrens. I konkurrensens tecken har många av de nya företagen valt att fokusera på kundupplevelsen för att därmed få fler och mer nöjda kunder. De tidigare monopolinstitutionerna var inte alltid de första att förändra denna kultur. Det var de som utmanade den rådande ordningen som gjorde skillnad. Inom kollektivtrafiken har motsvarande utveckling skett. Då järnvägen började avregleras och vann den första stora upphandlingen om kommersiell järnvägstrafik, fokuserade bolaget mycket på kundupplevelsen. Det gällde även Express och andra privata tågoperatörer. Hela branschen tog därmed ett rejält kliv framåt i riktningen mot att utgå från ett resenärsperspektiv i stället för ett produktionsperspektiv. Länstrafikbolagen var de som upphandlade trafik och därmed var ett led mellan varumärket som resenären upplevde och företaget som levererade servicen. De började också värdesätta kvalitet och ställa krav på kundbemötande. Operatörerna som levererar trafiken åt länstrafikbolagen, sedermera RKM, började klassificera föraryrket som ett serviceyrke. Under denna utveckling har biljettsystemen för kollektivtrafiken gått i otakt. Biljettsystemen har i kundhänseende legat ett steg efter branschens utveckling generellt. som base- rades på smarta kort var tekniken sprungen ur ett produktions- perspektiv med snabbhet i visering, frånvaro av kontanter och automatisk resenärsredovisning som ledstjärnor. Konsumenten eller resenären lämnades därhän utan information om resan. De smarta mobiltelefonerna har givit RKM möjlighet att informera resenärerna på ett helt annat sätt . En utmaning för branschen har varit att följa med i utvecklingen av resenärernas förväntningar. Konsumenterna har blivit överöst med information om många olika tjänster. finns det så mycket information att det har kan vara svårt för resenärerna att hitta det som verkligen är relevant. Kollektivtrafikbranschen har levererat ett stort antal mobilapplikationer, men ofta med funktionaliteter som konsumenterna redan förväntar sig baserat på erfarenheter från andra applikationer. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition När ett stort internationellt digitalt plattformsföretag som orga- niserade taxifordon lanserade sin verksamhet i kunde de visa alla sina taxifordon i realtid på mobilskärmen. Många rese- närer undrade då varför RKM inte kunde visa positionen för sina fordon. är det fortfarande många RKM som inte visar fordons- positioner för resenärerna. Den smarta mobiltelefonen gjorde att kollektivtrafikbranschen blev övertygad om att nästa generation av biljettsystem skulle bli mobilcentrerad. Medlet för att förverkliga det var genom mobil- applikationer, där resenärernas informationsbehov, köpgränssnitt och biljetter skulle samsas. Som biljetthållare och köpkanal har mobilapplikationer en del nackdelar, men som informationskanal är den oöverträffad. Om det behöver vara en applikation för varje trafikföretag och RKM är en annan fråga. Framtidens mobilitet anses av många karaktäriseras av att människor i mindre utsträckning äger egen bil och i större utsträckning reser tillsammans och/eller använder tjänster med delade fordon. För att underlätta för resenären spås mobilitet som en tjänst bli sättet på vilket vi köper tillgången till transporttjänster. Genom dessa kan resenären köpa tillgång till enstaka tjänster eller abonnera på tillgång till olika transportlösningar, beroende på behov. Tanken är att tjänsterna ska inkludera olika trafikoperatörers utbud som till- sammans tillgodoser resenärens hela transporterbehov, från dörr till dörr – , vilket gör den privata bilen överflödig. Eftersom mobilitet som en tjänst innebär att fordonen används mer effektivt anses det också minska klimatpåverkan. Det kan inne- bära att resenärer reser ihop i fordon eller att fordon delas sekven- tiellt genom delningstjänster. Användande av kollektivtrafik har ökat markant . Kvaliteten och omfattningen på kollektivtrafiken har också ökat, men ännu är den typ av trafik som erbjuds, det vill säga linje- lagd och tidtabellsstyrd buss, tåg, båt, tunnelbana och spårvagn, i stort sett samma som . Digita- liseringens möjlighet att utifrån resenärers specifika behov koppla samman ett stort utbud av transporttjänster i gemensamma erbju- Utredningens uppdrag och betänkandets disposition danden används ännu inte i någon större omfattning. Kommersiella delningstjänster av fordon finns främst i storstäderna och de har svårt att skapa fungerande affärsmodeller. Det är bara ett fåtal regio- nala kollektivtrafikmyndigheter som har inlett försöksverksamheter som innebär samarbeten med andra trafikoperatörer. Framtidens mobilitet är alltså ännu inte här. I en undersökning av resenärers inställning till hållbart resande, som gjorde 2019, spådde många att kollektivtrafik och trafik med delade fordon kommer användas mer , medan resandet med privata bilar kommer att minska. Däremot var det inte lika många som trodde att de själva kommer att resa mindre med privata bilar . Som framgår av kapitel 7 görs många pilotprojekt för att främja mobilitet som en tjänst, ofta med offentlig finansiering. Det finns många aktörer som är intresserade av att ingå i framtidens mobilitet, men än så länge råder en avvaktande hållning till konceptet både från offentliga och privata aktörer. Problemen att lösa är såväl tekniska som affärsmässiga. Utredningen vill genom att föreslå ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik, även för trafik med delade fordon, bidra till en lösning som kan avhjälpa de tekniska problemen. De affärsmässiga problemen handlar om efterfrågan på mobili- tetstjänster som inte ingår i den offentligt subventionerade kollek- tivtrafiken. Där har offentliga aktörer en viktig roll att spela för att underlätta för marknaden av mobilitetstjänster. Ett sätt för mobili- tetstjänster att nå ut till allmänheten är som en del av offentligt upphandlad trafik. Nya tjänster kan komplettera dagens offentliga kollektivtrafikerbjudande. En företeelse som finns i ett antal länder i , och inom vissa regioner i , är att det offentliga upp- handlar mobilitetstjänster med mindre fordon för linjer och tider då stora bussar inte behövs. Genom anropsstyrd trafik finns också möjlighet att öka resenärsnyttan då transporterna i större utsträck- ning kan möta resenärernas behov av transporter från dörr till dörr. Utredningen tror att regionala kollektivtrafikmyndigheter kan spela en viktig roll i att främja nya mobilitetstjänster som komplement till dagens kollektivtrafik. Utöver att ha ett brett utbud av transporttjänster och standarder som underlättar tekniska integrationer behövs möjlighet för tredje- partleverantörer att paketera mobilitetstjänster till resenärer. Genom att möjliggöra för seriösa tredjepartförsäljare att sälja kollektivtrafik- biljetter och kombinera olika mobilitetserbjudanden kan en mark- Utredningens uppdrag och betänkandets disposition nad för mobilitetstjänster skapas. För att åstadkomma det är det centralt att ha en nationell åtkomstpunkt som tillgängliggör dels trafikantinformation, som behövs för att planera en resa. Dels biljettinformation med öppen försäljnings-API, som behövs för att sälja kollektivtrafikbiljetter eller tillgång till olika transporttjänster. Utredningen vill genom att lämna förslag som avser att öka efter- frågan om mobilitetstjänster och underlätta för tredjepartsförsälj- ning underlätta för konceptet mobilitet som en tjänst att utvecklas och på allvar bidra till klimatomställningen. 2.3.5Varför behövs ett nationellt biljettsystem för kollektivtrafik? Resenärerna efterfrågar i huvudsak intuitiva och prisvärda tjänster som ger nytta och trygghet. För resenären är det kollektivtrafik- erbjudandena och resetjänsterna som skapar värde. Biljetten är mindre relevant för resenären, bara det finns lättillgänglig information om dess giltighet, det vill säga resenärens rättighet att resa. Biljetten är däremot viktig för kollektivtrafikföretagen, för deras intäktssäkring och statistik. Nyttan av ett nationellt biljettsystem handlar huvudsakligen om två frågor. Vilka kollektivtrafikerbjudanden är det som lättare kommer resenärer till del genom ett nationellt biljettsystem – jämfört genom de fragmenterande system som finns? Vad kostar det branschen att inte ha ett gemensamt nationellt biljettsystem? Utan ett nationellt biljettsystemtänk är branschen tvungen att ut- veckla mängder av små regionala biljettsystem. Den suboptimeringen som pågått har kostat , utan att generera extra resenärsnytta. Genom ett nationellt biljettsystem baserat på standarder och några centrala funktioner kan kollektiv- trafikföretag dra nytta av minskad regional administration och ökad interoperabilitet mellan olika kollektivtrafikföretags biljettsystem, vilket gör att de inte behöver lägga ner stora summor på regionala anpassningar för olika samarbeten. För resenären kan den ökade samordningen leda till nya kollek- tivtrafikerbjudanden. Det kan dels handla om nya regionala tjänste- erbjudanden eftersom det nationella biljettsystemet är öppet för olika typer av kollektivtrafikföretag och delningstjänster, vilket underlättar samarbeten dem emellan, dels tjänsteerbjudanden som Utredningens uppdrag och betänkandets disposition täcker hela landet eftersom systemet är nationellt och underlättar sammankoppling av kollektivtrafikföretag i hela . Genom ökat tillgång till trafikantinformation och biljettinformation kan också nya resetjänster utvecklas. Därmed har det nationella biljett- systemet potential att göra kollektivtrafiken mer tillgänglig och attraktiv. 2.4Arbetsformer och betänkandets disposition Frågan om ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik enga- gerar och det är många intressenter som har stora förväntningar, men också vissa farhågor kopplade till systemet. Därför har utred- ningen vid ett 20-tal tillfällen haft enskilda möten med olika intres- senter och fört en dialog om utformningen av ett biljettsystem. En omfattande enkät har skickats ut till RKM, trafikoperatörer inom kollektivtrafiken, andra tjänsteföretag inom mobilitetsområ- det samt intresseorganisationer. Synpunkter från nuvarande och presumtiva kollektivtrafikresenärer har hämtats in genom dialog med företrädare för konsumentorganisationer, en enkät och befint- liga studier som belyser konsumentperspektivet inom kollektiv- trafiken. Vi har också inhämtat kunskap om hur biljettsystem fungerar i andra länder genom diskussioner med personer med goda insikter i de olika systemen. Utredningen har fokuserat på länder som ligger nära , där uppbyggnaden av kollektivtrafiken har likheter med den svenska. Vi tror att dessa system är de mest relevanta som inspiration till en svensk motsvarighet. Vi har också tagit del av information om hur globala plattformsaktörer resonerar och plane- rar för erbjudanden som rör mobilitetstjänster. deltog utredningen vid två workshopar arran- gerade av Samtrafiken respektive . Vid den första deltog regionala kollektivtrafikmyndigheter och större kollektivtrafik- operatörer. Till den andra var intressenter i projektet som en tjänst inbjudna. Vi har också haft löpande kontakt med Trafik- verkets ansvariga för myndighetens regeringsuppdrag om att ut- veckla en nationell åtkomstpunkt för mobilitet som en tjänst. Vid båda dessa arrangemang diskuterades olika utformningar av ett nationellt biljettsystem. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition utredningen en öppen hearing med två perspektiv – ett resenärs- perspektiv och ett tekniskt perspektiv. Vi har också haft dialog med myndigheter med beröringspunkter till utredningens arbete. Till utredningen förordnades sju experter och två sakkunniga. Ledamöterna i expertgruppen har bidragit med värdefull kunskap till utredningen genom aktiv medverkan vid utredningens fyra expert- gruppsmöten och genom att bidra med hemuppgifter däremellan. För oss i utredningen har det funnits en rad utmanande frågor. En sådan är på vilket sätt befintliga biljettsystem kan bindas ihop så effektivt som möjligt. Andra frågor är vad som krävs för att möta framtida krav på ett biljettsystem och vilka ekonomiska och andra konsekvenser utredningens förslag får. En huvudfråga har som tidigare också nämnts varit vad som skapar största klimat- och resenärsnytta. För att besvara en del av dessa frågor har vi tagit hjälp av konsulter. Vi tror att det finns ett värde i att låta externa experter analysera utredningens resonemang och förslag. IT-specialister har undersökt tekniska förutsättningar och konsekvensutredningen av våra förslag har genomförts av ett externt konsultföretag med om- fattande erfarenhet av liknande utredningar. 2.4.1Några uttryck och begrepp För att variera språket används uttrycket utredningen och vi för att benämna tankar eller ståndpunkter från utredaren och dennes kansli. Ett annat begrepp som är ofta förekommande i utredningen är kollektivtrafikföretag. menas de företag som bedriver kollektivtrafik enligt kollektivtrafiklagens bestäm- melser, vilket inkluderar regionala kollektivtrafikmyndigheter. Uttrycket produkter används i utredningen för att benämna biljetter. Biljetter är färdbevis som ger rätt att nyttja persontrans- porttjänster. Betänkandet inleds i kapitel 1 med våra författningsförslag. Därefter kommer denna introduktion till uppdraget och beskrivning av utredningens arbete (kapitel 2). I kapitel 3 gör vi en historisk till- bakablick över de legala förändringar som skett gällande kollek- Utredningens uppdrag och betänkandets disposition tivtrafiken och på de initiativ om ett nationellt biljettsystem som har förekommit samt hur dessa initiativ har tagits emot och hanterats. I kapitel 4 beskriver vi några förutsättningar för att natio- nellt biljettsystem – Hur ser nuvarande och presumtiva resenärer i kollektivtrafiken på behov och hinder för enkelt resande? Hur ser marknaden för kollektivtrafik ut? Vad är de transportpolitiska målen och hur långt är det till måluppfyllelse? Vilka lagar och regler finns för utredningen att beakta? Kapitel 5 beskriver det utvecklingsarbete inom biljettområdet som kollektivtrafikbranschen bedriver och vilka samarbeten som finns. I kapitel 6 gör vi en internationell utblick och beskriver biljett- systemen i bland annat , , , och . Initiativ på biljettområdet inom EU beskrivs också. I kapitel 7 belyser vi särskilt konceptet om mobilitet som en tjänst och analyserar utvecklingsmöjligheterna inom detta område. I kapitel 8 går vi igenom olika handlingsalternativ för att inrätta ett nationellt biljettsystem och landar i ett antal förslag. Förslagen handlar om allt från vilken trafik som bör ingå, hur finansierings- modellen kan utformas och hur öppen tjänsteinnovation kan främ- jas, till hur organisatoriska och tekniska lösningar bör utformas. Kapitel 9 innehåller förslag om genomförande samt en sammanställ- ning av förslagens konsekvenser. Kapitel 10 slutligen omfattar kom- mentarer till våra författningsförslag. 3Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till konsumentperspektiv och klimathänsyn Avsikten med detta kapitel är att beskriva den resa med statliga utredningar, överväganden och beslut som kollektivtrafiken i all- mänhet och frågan om bokning och betalning av biljetter i synnerhet har färdats och framåt. Utredningen kan konstatera att som kollektivtrafiken har spelat lite olika roll så har frågan om biljett- och betalsystem varit aktuell. Ett antal utredningar och rapporter har kommenterat avsaknaden av en gemensam infrastruktur för dessa system. Kollektivtrafiken har genomgående hanterats som ett regionalt ansvar och därför decentraliserats till regionerna. Från början var kollektivtrafiken ett medel och en förutsättning för medborgarna i allmänhet att kunna förflytta sig. När välfärdssamhället sedan bygg- des ut blev den privata bilen norm och kollektivtrafiken mer av ett komplement. Det var först som miljöfrågan började aktualiseras och insikten växte om att kollektivtrafiken skulle kunna bidra till mer miljöeffektiva lösningar. blev också urba- nisering och trängsel i centrum en drivande fråga i samhällsdebatten. är det klimatfrågan som är kollektivtrafikens och denna utred- nings huvuddrivkraft. Staten har ett antal gånger lyssnat på kollektivtrafikbranschen, som lovat att hantera frågor om gemensamma informations-, biljett- och betalsystem. som en rad utredningar har pekat på möjligheten att skapa sådana system genom politiska beslut har ansvariga beslutsfattare uttalat att de kommer att noggrant följa Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… Denna utredning om ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i ska ses i ljuset av denna långa utveckling. Frågorna om statens roll och om ett biljettsystem som en del av en nationell digital infrastruktur kvarstår. Utredningen kommer att överväga om inte det digitala samhället kommer att kräva en strategi för digital infrastruktur, där ett gemensamt informations-, biljett- och betalsystem för kollektivtrafiken är en del. Detta för att ska kunna dra nytta av landets progressiva och klimatmedvetna med- borgare och att vi därmed kan vara en permanent världsutställning för en digitalisering av vardagslivet som borde vara. 3.1Avreglering och ökad konkurrens i ordnade former 3.1.11960- och 70-talets trafikpolitiska beslut växte en stark offentlig sektor fram i flertalet industrialiserade länder och var inget undantag. Framförallt var det marknader där det hade uppstått marknadsmisslyckanden som det offentliga tog ansvar för.1 Ett typexempel på marknader som hade haft inslag av marknadsmisslyckanden var de infrastrukturella systemen. I , liksom i de flesta europeiska länder, var trans- portsystemen således statligt eller kommunalt ägda eller på annat sätt helt kontrollerade av samhället.2 jämfördes den offentliga styr- ningen allt mer med marknadsorienterade synsätt. Offentlig sektor ansågs ofta vara ineffektiv i jämförelse med den privata sektorn. Att arbeta affärsmässigt genom konkurrensutsättning ansågs vara vägen för att effektivisera och få ner kostnaderna. Tillsammans med en internationalisering inom många samhällsområden bidrog nya synsätt till att en våg av avregleringar startades av tidigare offentligt styrd verksamhet. I avreglerades exempelvis de stora mark- 1Ett marknadsmisslyckande är en situation där den fria marknaden inte leder till ett optimalt resursutnyttjande i samhället. Marknadsmisslyckanden innebär att en marknad exempelvis får en naturlig monopolkaraktär eller har externa effekter. Det kan leda till att konkurrensen på marknaden uteblir och att tjänsterna blir svåra att värdesätta. 2Se bland annat Kaijser, , I fädrens spår. Den svenska infrastrukturens historiska utveckling och framtida utmaningar. 1994, s. 57 ff. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… naderna för infrastruktursystem som järnvägen, posten och tele- verket.3 När marknaderna avreglerades och konkurrensutsattes, bolagi- serades många av de offentligt drivna organisationerna. Syftet med organisationerna ändrades från att som offentliga institutioner gynna alla medborgare med samhällsservice till att som bolag vara mer kapitalorienterade och drivas av affärsmässiga vinstmål.4 I och med respektive trafikpolitiska reformer skedde det en omsvängning gällande kollektivtrafiken i vårt land. Här kom den förändringen tidigare än i många andra länder.