sou · H8B37 · 2020-02-11 00:00:00 — –Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem Betänkande av Utredningen om sanktioner vid brott mot djur SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att bl.a. göra en översyn av straffbestämmel- serna i djurskyddslagen (2018:1192) och bestämmelse om djurplågeri i syfte att dels att få till stånd lämpliga och pro- portionerliga straffskalor vid brott mot djur, dels att överväga om andra sanktioner än straffrättsliga påföljder kan vara ett mer effek- tivt sätt att upprätthålla regelverket vid mindre allvarliga överträdel- ser av djurskyddsbestämmelserna (dir. 2018:94). Till särskild utredare förordnades rådmannen . Som experter i utredningen förordnades djurskyddschefen , , länsvete- rinären , , kanslirådet , , kanslirådet , , vice chefsåklagaren , , ämnesrådet , Näringsdepartemen- tet och inspektören , . entledigades från uppdraget som expert , och förordnades rättssakkunnige , , att vara expert i utredningen. Hovrättsassessorn har varit sekreterare åt utred- ningen . Utredningen är formellt ett uppdrag för som sär- skild utredare. Arbetet har emellertid bedrivits i nära samråd med experterna. Experterna har ställt sig bakom utredningens övervägan- den och förslag. Betänkandet har därför avfattats med användning av vi-form. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om sanktioner vid brott mot djur, överlämnar nu sitt betänkande Brott mot djur – Skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem (SOU 2020:7). Med detta är arbetet slutfört. Förslag till lag om ändring i ............................. 1.2Förslag till lag om ändring i djurskyddslagen (2018:1192).............................................................................. Utredningens uppdrag och arbete................................ Dispositionen av betänkandet................................................ Djurplågeribrottet – allmän bakgrund och dess förhållande till brott mot djurskyddslagen ....... Djurs lidande en förutsättning för straffansvar ..... till bestämmelserna i djurskyddslagen ................................... Allmänt om djurskyddslagen .................................. 3.3.4Skillnader mellan de materiella straffbestämmelserna i Djurplågeribrottet – straffteoretiska utgångspunkter, straffskalor och straffmätningspraxis............................ Särskilt om skyddsintresse ..................................... Allmänna straffrättsliga utgångspunkter ............... Straffmätning och påföljdsval................................. 5.2.5Särskilt om försvårande omständigheter Särskilt om överlappning av straffskalor ............... Vilka straffnivåer kan användas i straffskalor? 5.3Tidigare överväganden i fråga om straffskalor för brott 5.3.11965 års respektive 1972 års Förarbetena till den nya djurskyddslagen.............. 5.4 Praxis i fråga om djurplågeribrottet....................................... 5.4.2Refererade rättsfall från hovrätterna och andra hovrättsavgöranden av intresse ............. Utredningens egna praxisgenomgångar................. 5.4.5Något om praxis i fråga om brott Djurplågeribrottet – överväganden och förslag............. Närmare om djurs lidande .................................... Skälen för och emot en höjd straffnivå Det bör införas ett grovt djurplågeribrott........................... 6.5Vilka kvalifikationsgrunder ska gälla för det grova brottet?............................................................ Straffskalan för det grova brottet......................................... Djurplågeribrottet som artbrott .......................................... Sanktionsväxling – principer och tidigare överväganden på djurskyddsområdet.......................... Principer för kriminalisering och sanktionsväxling ............ Principer för kriminalisering................................. Olika typer av sanktioner...................................... Val av repressiv metod........................................... 7.3Tidigare överväganden om sanktionsväxling Förarbetena till den nya djurskyddslagen ............ 8Sanktionsväxling – kartläggning av straffbestämmelser på djurskyddsområdet som kan vara aktuella............................................... 8.3Vilka EU-bestämmelser täcks av 10 kap. 4 § 8.3.1Grundförordningar som djurskyddslagen kompletterar i de delar de innehåller bestämmelser om djurskydd eller 8.3.2Grundförordningar som djurskyddslagen kompletterar i de delar som anges i tillkännagivandet till djurskyddslagen ................. 8.4Vilka bestämmelser omfattas av 10 kap. 5 § och om begränsning av rörelsefrihet.................... 8.4.2Bestämmelser om stall och andra förvaringsutrymmen samt om inredning 8.4.3Bestämmelser om utformning och användning Bestämmelser om förbud mot viss avel ............... 8.4.5Bestämmelser om försäljning eller annan överlåtelse av djur.................................................. Bestämmelser om transport av levande djur........ 8.4.7Bestämmelser om tävling med och offentlig förevisning av djur................................................. 8.4.8Bestämmelser om dopning eller andra Bestämmelser om operativa ingrepp .................... Bestämmelser om hormoner till djur ................... 8.4.11Bestämmelser om slakt och annan avlivning Bestämmelser om förprövning av ny teknik ....... Bestämmelser om djurförsök ............................... föreskrifter meddelade med stöd av nämnda bestämmelser i djurskyddsförordningen.............. Sanktionsväxling – överväganden och förslag .............. Argument för och emot en sanktionsväxling...................... Vilken administrativ sanktion är mest lämplig? Vilka överträdelser är aktuella för en sanktionsväxling?..... 9.6Avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar och vara obligatorisk............................................................. Undantag från avgiftsskyldigheten ...................................... Förhöjd avgift vid upprepade överträdelser......... Kontrollmyndigheterna ska besluta om avgift .................... Hinder mot att besluta om sanktionsavgift ........................ Undantag för djur som används inom Försvarsmakten ..... Området för det ringa brottet mot djurskyddslagen Offentlig kontroll på djurskyddsområdet ........................... Kontrollmyndigheternas rådgivande roll............. 10.2.4 Arbetet för en enhetlig kontrollverksamhet ....... 10.3 Särskilt om 8 kap. 5 § djurskyddslagen................................ Tillsynsmyndigheters skyldigheter att agera Livsmedels- och foderområdet............................. 10.4.4 Regeringens uttalanden om tillsyn....................... 10.4.5 JO:s uttalande om tillsynsmyndigheters statistik över djurskyddskontroller ....... Överväganden och förslag.................................................... 10.6.1 Vad innefattas i skyldigheten för överträdelser enligt 8 kap. 5 §? 10.6.2Finns det anledning att förtydliga kontrollmyndighetens skyldighet att anmäla överträdelser till polis eller åklagare? 10.6.3Hur kan regeln i 8 kap. 5 § djurskyddslagen Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud ............. Särskilt om åtalsprövning ..................................... Statistik från över brott mot djurskyddslagen och företagsbot ................................. Överväganden och förslag .................................................... Företagsbot och djurförbud ................................. Sanktionsavgift och djurförbud ............................ och det brottsförebyggande arbetet ..................... Konsekvenser för kontrollmyndigheterna........... 12.3.3 Konsekvenser för rättsvårdande myndigheter..... 12.3.4 Konsekvenser för de enskilda djurhållarna .......... Företagsbot, sanktionsavgifter och djurförbud .................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... 13.2.1 Lagförslaget om ändring i ............... 13.2.2 Lagförslaget om ändring i djurskyddslagen (2018:1192) ............................................................ Förslaget till lag om ändring i ........................ Förslaget till lag om ändring i djurskyddslagen (2018:1192) ............................................. Praxisgenomgång – brott mot djur på fängelsenivå ... Praxisgenomgång – djurplågeribrott på bötesnivå ..... Vi har fått i uppdrag att göra en översyn av straffbestämmelserna i djurskyddslagen (2018:1192) och bestämmelse om djur- plågeri. Syftet är dels att få till stånd lämpliga och proportionerliga straffskalor vid brott mot djur, dels att överväga om andra sank- tioner än straffrättsliga påföljder kan vara ett mer effektivt sätt att upprätthålla regelverket vid mindre allvarliga överträdelser av djur- skyddsbestämmelserna. I uppdraget ingår bl.a. att överväga om straffskalan för djurplågeri bör skärpas, analysera om det är lämpligt och möjligt att avkrimi- nalisera överträdelser av vissa djurskyddsbestämmelser i förordning, myndighetsföreskrifter och EU-förordningar samt överväga om dessa överträdelser i stället bör sanktioneras med sanktionsavgifter eller enbart vitesförelägganden. Uppdraget omfattar också att överväga om kontrollmyndighet- ernas skyldighet att anmäla överträdelser till eller bör förtydligas samt om en dom eller ett strafföreläggande om företagsbot bör kunna leda till ett djurförbud. Nedan följer en sammanfattande redovisning av våra bedömningar och förslag. Av praxis framgår att bedöms allvarliga fall av djurplågeri regel- mässigt ha ett relativt lågt straffvärde. I de fall straffvärdet bedöms överstiga bötesnivån bestäms påföljden i huvuddelen av fallen till villkorlig dom och dagsböter. Det kan enligt vår mening starkt ifrågasättas om djurplågeribrottets skyddsintresse – att motverka djurs lidande – får ett tillräckligt genomslag vid straffmätning och En större differentiering vid straffmätningen vore därför enligt vår mening önskvärt. De mer allvarligare fallen av djurplågeri bör alltså mötas av en tydligare straffrättslig reaktion än vad som är fallet och detta bör ske genom att straffvärdet för dessa brott uppgraderas. För att uppnå detta föreslår vi att det införs ett grovt djurplågeribrott. Genom införande av ett grovt brott ges bättre möjligheter att utveckla hållpunkter för när en gärning är så kvalificerad att den bör bedömas ha ett straffvärde som uppgår till det grova brottets straff- minimum. På detta sätt skapas bättre förutsättningar för domstol- arna att göra en differentierad bedömning av straffvärdet utifrån samtliga de straffvärdepåverkande omständigheter som förekommit. Genom att införa en särskild grad för de allvarligaste brotten kan man alltså uppnå både en ökad differentiering mellan brott av olika allvarlighetsgrad och en straffskärpning för de allvarligaste brotten. Om de allvarligaste brotten mot djur rubriceras som grovt djurplågeri- brott kommuniceras också på ett tydligare sätt än det som kriminaliseringen av handlandet bl.a. syftar till att förmedla. Sammantaget kan alltså sägas att förutsättningarna för en diffe- rentierad och enhetlig straffmätning förbättras om det nuvarande djurplågeribrottet i 16 kap. 13 § ersätts med ett brott av normalgraden och ett grovt brott. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det enligt vårt förslag särskilt beaktas om gärningen 1.har inneburit allvarligt lidande för djur, 2.har begåtts i större omfattning, 3.har begåtts i syfte att nå ekonomiska fördelar, eller 4.annars har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art. Straffskalan för djurplågeri av normalgraden ska vara oförändrad. För grovt djurplågeribrott ska straffskalan vara fängelse i lägst sex måna- der och högst . Genom denna uppdelning anser vi att en mer nyanserad straffmätning kan uppnås. För att ytterligare tillförsäkra att allvarliga fall av djurplågeri straffas med en mer ingripande påföljd än villkorlig dom och böter finns det enligt vår mening skäl för lagstiftaren att uttala sig om under vilka omständigheter ett djurplågeri ska utgöra ett brott av sådan art att det föreligger en presumtion att välja fängelse som Enligt vår bedömning finns det skäl för att grova brott så- som huvudregel ska särbehandlas påföljdsmässigt såsom artbrott. Det finns skäl som talar både för och emot en sanktionsväxling på djurskyddsområdet, dvs. att vissa överträdelser av djurskyddsbestäm- melser avkriminaliseras och i stället sanktioneras med administrativa sanktioner. Vi anser sammantaget att skälen för en sanktionsväxling väger tyngre än skälen emot en sådan nyordning. Effektivitetshän- synen är här avgörande; för att mindre allvarliga överträdelser ska kunna beivras i större utsträckning än bör en sanktionsväxling ske på detta område. Redan inträffade överträdelser kan inte beivras med vitesföre- lägganden. En möjlighet att ingripa mot redan begångna överträdel- ser kan dock anses avgörande för att säkerställa ett effektivt djurskydd. Mot denna bakgrund kan det konstateras att det finns ett behov för kontrollmyndigheterna att vid en sanktionsväxling från straff till administrativa sanktioner kunna använda sig av sanktionsavgifter. Överträdelser som föreslås medföra sanktionsavgift De överträdelser av bestämmelser som faller inom området för 10 kap. 4 och 5 §§ djurskyddslagen är att anse som mindre allvarliga och är därför av sådant slag att de typiskt sett inte leder till allvarliga konsekvenser för djurs välbefinnande. Av detta skäl är bestämmel- serna i 10 kap. 4 och 5 §§ djurskyddslagen i sig att anse som lämpliga för sanktionsväxling. Även det skälet att överträdelser av dessa regler inte torde åtalsanmälas i någon större utsträckning innebär också att de är lämpliga att överföra till ett sanktionsavgiftssystem. Vissa krav måste dock vara uppfyllda på en bestämmelse för att sanktionsväx- ling ska vara lämplig. Bestämmelsen måste vara klar och tydlig och inte kräva några ingående utredningar för att en överträdelse ska kunna konstateras. En grundläggande förutsättning för sanktionsväxling är dessutom att det inte föreligger svårigheter att avgöra om en över- trädelse faller in under 10 kap. 1 eller 5 § djurskyddslagen. Det bör alltså inte föreligga någon gränsdragningsproblematik i det avseen- det. Mot denna bakgrund anser vi att överträdelser av följande be- stämmelser som straffbeläggs enligt 10 kap. 4 och 5 §§ djurskydds- lagen är lämpliga för sanktionsväxling: –Bestämmelser i förordning (EG) nr 1/20051 respektive i förord- ning (EG) nr 1099/20092, som inte aktualiserar straffansvar enligt 10 kap. 3 § djurskyddslagen. –Bestämmelser i förordning (EG) nr 1223/20093, som djurskydds- lagen kompletterar. –Bestämmelser om villkor för eller förbud mot försäljning eller annan överlåtelse av djur. –Villkor om tävling eller offentlig förevisning av djur. –Bestämmelser om förprövning av ny teknik. –Bestämmelser om märkning av försöksdjur, upprättande instruk- tioner för sådan verksamhet, journalföring om krav på upplysningar om verksamheten och djuren eller av bestämmelser om utform- ningen av djurförsöksanläggning eller andra förvaringsutrymmen för försöksdjur. –Bestämmelser om utbildning och kompetens för den som fångar in viltlevande försöksdjur samt metoder för sådant infångande. För att möjliggöra kontinuerliga ändringar av bestämmelserna om sanktionsavgift som kan föranledas av ändringar i på djurskyddsområdet bör bestämmelserna om sanktionsavgift tas in i regeringsförordning. Vi föreslår därför att ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter tas in i djur- skyddslagen. Av bemyndigandet till regeringen i djurskyddslagen ska det framgå att de ovan angivna typerna av överträdelser omfattas av regeringens föreskriftsrätt. Vilka enskilda regelöverträdelser som kan leda till sanktionsavgift bör preciseras på förordningsnivå. 1Rådets förordning (EG) nr 1/2005 av om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven /432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97. 2Rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av om skydd av djur vid tid- punkten för avlivning. 3Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1223/2009 av om kosmetiska produkter. Något om sanktionsavgiftssystemets utformning För att en regelöverträdelse ska kunna leda till en snabb reaktion krävs att avgiften kan påföras utan någon närmare utredning. En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar, dvs. att det inte krävs uppsåt eller oaktsamhet, bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. Myndigheten har i ett sådant system endast att undersöka och avgöra huruvida en överträdelse har ägt rum objek- tivt och bestämma avgiften enligt en fastställd beräkningsgrund i de fall en överträdelse kan konstateras. För att inte effektivitetsfördelen ska gå förlorad föreslår vi därför att systemet med sanktionsavgifter ska bygga på strikt ansvar. Med hänsyn till behovet av likabehandling, objektivitet och pro- portionalitet bör kontrollmyndighetens möjligheter till mer sköns- mässiga bedömningar vara mycket begränsade. Bestämmelserna om sanktionsavgift föreslås därför formuleras på så sätt att sanktions- avgift ska tas ut om förutsättningarna för detta är uppfyllt. Ett sanktionsavgiftsavgiftssystem som utgår från strikt ansvar får inte strida mot oskuldspresumtionen i . Det måste finnas möjlighet för kontrollmyndigheterna att befria någon från sanktionsavgift, när det framstår som oskäligt att ta ut avgift. Vi föreslår därför att en sanktionsavgift inte ska tas ut om det är oskäligt att ta ut avgiften. Vid denna prövning ska särskilt beaktas 1.om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den av- giftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att ge någon annan i uppdrag att göra det, 2.om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, 3.vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att överträdelsen skulle inträffa, eller 4.om överträdelsen är utan påfallande betydelse med hänsyn till det intresse som bestämmelsen är avsedd att skydda. För att ett sanktionsavgiftssystem ska vara effektivt krävs att avgift kan påföras i nära anslutning till att överträdelsen har ägt rum och utan att några mer ingående bedömningar måste göras. ande rättssäkerhetskrav ska vara uppfyllda är det också nödvändigt att systemet är förutsägbart för den som riskerar att påföras avgift. Mot denna bakgrund bör systemet vara konstruerat på så sätt att det är relativt enkelt att avgöra vilket belopp som gäller för den enskilda överträdelsen. Avgiftsbeloppen måste därför fastställas med en viss grad av schablonmässighet, dvs. enligt en på förhand fastställd taxa. Mot denna bakgrund föreslår vi att avgiften ska uppgå till och högst . Storleken på avgifter för olika överträdelser ska bestämmas med hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Sanktionsavgiftens storlek för olika slag av överträdelser ska framgå av regeringens föreskrifter. Den krets som omfattas av regelverket på djurskyddsområdet är stor och utgörs av aktörer av mycket skiftande karaktär; från privat- personer som har ett eller ett fåtal djur, till djurhållare som bedriver näringsverksamhet med ett stort antal djur. För att sanktionssyste- met ska uppfylla kraven på proportionalitet och ha en handlingsdiri- gerande verkan för såväl små som stora aktörer bör avgifterna kunna differentieras, dvs. vara olika stora beroende på vem som åläggs avgif- ten. Differentieringen bör bygga på relativt enkla bedömningsgrunder och utgå från uppgifter som är lätt åtkomliga för kontrollmyndig- heten. Årsomsättning framstår då som en lämplig differentierings- grund för djurhållare som bedriver näringsverksamhet. Om djurhåll- aren är privatperson anser vi dock att avgiften i författningstext bör anges till ett fast belopp för var och en av de olika överträdelserna. Grunderna för differentieringen bör anges i regeringens föreskrifter. Kontrollmyndigheterna har den kompetens som krävs för att utreda regelöverträdelser och för att besluta om sanktioner. Samtliga kontrollmyndigheter har vidare erfarenhet av att besluta om sank- tionsavgifter på andra områden. Effektivitetshänsyn görs även gäll- ande i detta sammanhang. En ordning där endast den beslutsfattande kontrollmyndigheten hanterar ärendet minskar ju handläggnings- tiden betydligt och innebär således att ärendet avgörs snabbare än om en domstol ska pröva frågan efter ansökan av kontrollmyndig- heten. Mot bakgrund av det sagda föreslår vi att kontrollmyndighete- rna inte bara utreder regelöverträdelser utan även beslutar om påför- ande av sanktionsavgift. Myndigheternas beslut ska av den enskilde kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Utvidgning av det ringa brottet mot djurskyddslagen Som angetts ovan föreslår vi att vissa överträdelser som är straffbara enligt 10 kap. 4 och 5 §§ djurskyddslagen ska avkriminali- seras och i stället sanktioneras med administrativa sanktionsavgifter. Vi har bedömt att möjligheterna till sanktionsväxling i många fall saknas, eftersom det föreligger gränsdragningsproblem i förhållande till straffbestämmelserna i 10 kap. 1 § djurskyddslagen som inte ska bli föremål för avkriminalisering. Detta gäller gärningar som i vissa fall – utifrån andra utgångspunkter – skulle vara motiverade att avkriminalisera. Vårt förslag om sanktionsväxling innebär alltså en ganska liten begränsning av det straffbara området gällande de minst allvarliga överträdelserna. Utifrån detta anser vi lämpligt att begränsa det straffbara området genom att precisera bestämmelsen om ringa brott. brott bör omfatta gärningar som visserligen omfattas av straffansvar enligt ordalydelsen av bestämmelserna i 10 kap. 1, 3, 4 eller 5 § djurskyddslagen men som ligger så pass långt från lagstiftningens skyddsintresse att det inte framstår som motiverat med straffansvar. Det avgörande för vad som omfattas av det straffbara området bör då enligt vår bedömning vara om det funnits någon risk för djurlidande, försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. De över- trädelser som vi avser ska omfattas av en utvidgning av det ringa brottet är enstaka eller några få överträdelser i en i övrigt välskött verksamhet. Vad som avses är överträdelser av tillfällig natur som i det enskilda fallet varit så begränsade att det inte funnits någon konkret risk för djurlidande, och heller inte för försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. Även andra mindre överträdelser som är av tillfällig natur kan vara sådana att det inte förelegat någon konkret risk för djurlidande, och heller inte för försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. Vidare tänker vi oss överträdelser av formalia- regler som inte skett i syfte att försvåra kontrollmyndighetens kon- troll och inte heller riskerat att försvåra kontrollen på något beaktans- värt sätt. Vi föreslår således att det ringa brottet – dvs. –ska utvidgas till att avse fler regelöverträdelser . 6 § djurskyddslagen ska det därför följa att en gärning är att anse som ringa om den är utan påfallande betydelse med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. Enligt 8 kap. 5 § djurskyddslagen ska den myndighet som utövar offentlig kontroll verka för att överträdelser av regelverket på djur- skyddsområdet beivras. Bestämmelsen kan enligt vår bedömning inte tolkas på annat sätt än att kontrollmyndigheten har en skyldighet att till eller anmäla samtliga fall av regelöverträdelser för vilka det finns en klar misstanke om brott, med undantag för mer bagatellartade överträdelser.