sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — Behoven är alltså stora av flera an- ledningar – skolans försämrade arbetsmiljö och sviktande resultat, det stora inflödet av barn och unga med utländsk härkomst och en ökad förändringstakt i arbetslivet. kostade , gym- nasieskolan drygt 40 och den kommunala vuxenutbildningen 5,6 mil- jarder kronor.2 Kostnaden per elev i uppgick till och på gymnasiet till . 2SCB (2019 i). den per heltidsstuderande i den kommunala vuxenutbildningen upp- gick till . Huvuddelen av den kostnadsökning som motiverar extra investe- ringar kan knytas till de utrikes födda som inte kommer tillräckligt tidigt i livet för att omfattas av hela den normala skolgången. De barn som kommer till före skolåldern eller föds i klarar sig överlag väl, men svårigheterna ökar successivt med ökande ålder vid ankomsten.3 av barn och ungdomar mellan är utrikes födda, med varierande vistelsetid i landet. Det totala antalet asylsökande har dock minskat kraftigt och ligger på nivån 20 000–25 000, varav omkring en fjärdedel enligt bedömning får bifall.4 Till denna grupp kommer utrikes födda som har kommit till i vuxen ålder och som har för svag utbildningsbakgrund och otillräckliga kunskaper i svenska för att hitta en plats på arbetsmark- naden. Detta är en ny grupp inom vuxenutbildningen, som ställer helt andra krav på organisation och genomförande av verksamheten. Den typiska studenten inom vuxenutbildningen har traditionellt varit personer som behövt komplettera i några ämnen för att få ett fullständigt gymnasiebetyg, men gruppen utrikes födda behöver i många fall stärka sina kunskaper på ett mer fundamentalt plan, vid sidan av studier i svenska för invandrare, som redan är en stor post i vuxenutbildningens budget. Dessutom finns en kategori svenskfödda ungdomar som av olika anledningar har lämnat utan fullständigt betyg. har det berott på att de inte fått de extra stödinsatser som de behövt och som de är berättigade till.5 Att bedöma vilka ökningar av den totala utbildningsbudgeten som är motiverade mot bakgrund av de förändrade förutsättningarna är av flera anledningar vanskligt: 3Se kapitlen 8 och 17. 4Migrationsverket (2020). 5Högsta förvaltningsdomstolen har i en dom meddelad beslutat att en indivi- duell bedömning av stödbehov krävs och att budgetrestriktioner inte kan användas som argu- ment för att sätta ned eller neka tilläggsbelopp (HFD dom 1320-19, ). •Utbildningsbudgeten har expanderat men i stort sett följt utvecklingen av bruttonationalprodukten (8,av BNP både 2014 och 2018)6. I jämförelser mellan medlemsländernas utbildningsbudgetar ligger dock först på femtonde plats.7 •Extra stödinsatser i behövs som framgått ovan både för den stora grupp av utrikesfödda som har kommit till landet efter skolstart och för en kategori svenskfödda som med extra stöd skulle kunna få åtminstone att fullständigt grundskolebetyg. Särskilda, geografiskt definierade, insatser är motiverade också i de områden som rubriceras som utsatta. Detta bör ingå i en allmän förstärkning av den offentliga närvaron i dessa områden. I förstärkningen av grundutbildningen ingår också läromedels- granskning, utbyggd yrkesvägledning för att motverka köns- stereotypa yrkesval och åtgärder för att stärka lärarprofessionen. Skönsmässigt har dessa kostnader uppskattats till av nuvarande budget, det vill säga . •En kraftig expansion av vuxenutbildningen behövs för att kunna erbjuda utrikes födda med otillräckliga kunskaper både komplet- teringar i baskunskaper och undervisning i svenska. En fördubb- ling framstår som rimlig (). •Kommissionen förordar obligatorisk förskola (1,). Denna expansion skulle dock kunna kopplas budgetmässigt till den fortsatta utvecklingen av barn- bidraget, om man så önskar. •För att bidra till kompetensutvecklingen i yrkeslivet förordas ett införande av kompetenskonton med den konstruktion som skis- serades i kapitel 17. Kostnaden kan uppskattas till . •Kulturskolorna spelar en viktig roll som komplement till den ordi- narie skolan. En mer aktivt uppsökande kulturskola kan motivera ett påslag på . Kostnaden för dessa åtgärder adderar sig till . 2019/20:1, utgiftsområde 16, tabell 2.3. 7OECD (2019 a), diagram C.2.1. Jämförelsen avser 2016, för vilket jämförbara data är tillgängliga. Det bör noteras att har en annan definition av utbildningsinstitu- tioner än vad som tillämpas i budgetpropositionen. Problemen inom det bostadspolitiska området har många orsaker, men enkelt sammanfattat kan konstateras att befolkningen vuxit snabbt under några decennier, som bostadsbyggandet har varit svagt och ojämnt. Det är framför allt tillgången på billiga hyres- lägenheter som är otillräcklig. Nyproduktionen har varit inriktad på det ägda boendet för familjer med förhållandevis god ekonomi, och en del av det tidigare hyresbeståndet har dessutom omvandlats till bostadsrätter. Mycket stora investeringar i nya lägenheter och för- bättrat utnyttjande av det befintliga beståndet krävs för att råda bot på situationen. För att åstadkomma en signifikant ökning av ny- produktionen torde krävas enligt den beräkning som presenterats i avsnitt 20.3.1. Inom socialförsäkringssektorn finns en rad mer eller mindre sam- manhängande problem, som dessutom i vissa fall är kopplade till de ovannämnda problemen med utbildning och bostad. De förslag som presenterats i tidigare kapitel – graviditetspenning, föräldraförsäk- ring, arbetsförmågeutredningar och andra – är fler till antalet men var för sig mindre. Förändringar av arbetslöshetsförsäkringen och övergång till historiskt beräknad sjukpenninggrundande inkomst kan leda till utgiftsökningar, men här beror utfallet helt på konstruk- tionen. Projektbudgeten avseende sociala investeringar har i kapi- tel 27 föreslagits till . Sammanlagt torde förslagen inom den sociala sektorn kunna rymmas inom en ram på . Sammantaget ligger kostnaderna för förslagen i intervallet 30 till . Det är alltså den undre gränsen för den finan- siering som krävs, och kommissionen har ålagt sig restriktionen att denna finansiering så långt möjligt ska ske inom existerande utgifts- ramar. Även om budgetmedel i normalfallet inte är öronmärkta för vissa utgifter, kan det vara motiverat att i detta sammanhang göra kopp- lingar mellan förslag som medför ökade utgifter och finansierings- alternativen. Sålunda kopplas i det följande förstärkningarna av de sociala försäkringssystemen och andra åtgärder inom den sociala sektorn till en effektivisering av fördelningspolitiken, ökade subven- tioner till byggandet av billiga hyreslägenheter till en avveckling av rot-avdraget och åtgärder som syftar till utbildning och etablering på arbetsmarknaden av asyl- och anhöriginvandrare till en temporär omdisposition av biståndsbudgeten. Som framgått av kapitel 28 är sänkt mervärdesskatt på livsmedel ett ineffektivt sätt att gynna barnfamiljer och låginkomsthushåll. Den sänkta matmomsen kommer alla hushåll till del, och subventionen läcker dessutom i viss utsträckning till producenterna av livsmedel. Det finns ett betydande utrymme för en effektivisering av fördel- ningspolitiken genom en kombination av riktade åtgärder. Även om den analys som har genomförts av får ses som ett räkneexempel, finns utrymme för att genom att överväga andra kombinationer av åtgärder höja effektiviteten ytterligare. En besparing på 10–måste därför ses som en försik- tig uppskattning. En förändring av momssatsen på livsmedel bör leda till en förändring också för hotell-, restaurang och cateringbranscherna för att undvika gränsdragningsproblem, men i rådande läge är detta svårt att motivera. Denna förändring kan om den genomförs förväntas ge ytterligare skatteintäkter. Som framgått av diskussionen i föregående kapitel är argumenten för att behålla rot-avdraget svaga. •Subventionen infördes ursprungligen som ett konjunkturinstru- ment men permanentades på oklara grunder. Något behov av ett allmänt branschstöd till byggsektorn är svårt att se. •Den utnyttjas för en rad ändamål som inte bidrar till att öka den tillgängliga bostadsarean – renovering av fullt funktionsdugliga bostadsytor och andra ingrepp som inte bidrar till att öka boytan. Med en omallokering av resurserna till nybyggnad av hyreslägen- heter lämnas ett bättre bidrag till lösandet av bostadskrisen. •Subventionen kommer huvudsakligen medel- och höginkomst- tagare till del. En väsentlig del av de projekt som beviljas avdrag skulle utföras även utan stöd. •Om resurserna överförs till andra stödformer, kommer den fri- gjorda arbetskraften att kunna beredas sysselsättning i annan verksamhet. •Argumentet att subventionen bidrar till att minska svartarbetet i landet vilar på svaga grunder. Skatteutgiften för rot-avdraget uppgår till . En temporär omdisposition av biståndsbudgeten Den svenska biståndspolitiken har ett volymsmål motsvarande av bruttonationalinkomsten (BNI). I budgeten uppgår beloppet till 52,1 miljarder kronor.8 Enprocentsmålet är själv- påtaget. Ett åtagande som formellt har gjort i ett internatio- nellt sammanhang är att det internationella biståndet ska uppgå till . Detta beslöts inom EU av de då 15 medlems- länderna.9 8BP 2020, utgiftsområde 7, tabell 2.1. 9För dessa och följande uppgifter, se (2002). Bakgrunden till enprocentsmålet var ett förslag från Kyrkornas världsråd 1958. Förslaget avsåg ursprungligen det totala resursflödet från både offentliga och privata källor, men då givarländernas reger- ingar inte har någon kontroll över det privata flödet, övergick man till målet för det offentligt beslutade flö- det. De flesta har successivt antagit detta mål – och är undantag – men i verkligheten ligger flödena långt från målet. Bland medlemsländer som samarbetar om ut- vecklingspolitiken, de så kallade DAC-länderna, är det bara de skan- dinaviska länderna, och som lever upp till målet. Genomsnittssiffran är 0,31 procent.10 Under det dryga halvsekel som har gått sedan diskussionen inleddes har de globala resursflödena förändrats i grunden. Både direktinvesteringar och privata överföringar från enskilda migranter till hemländerna, så kallade remitteringar, har vuxit kraftigt och är nu var för sig väsentligt större än den offentliga biståndsbudgeten.11 Remitteringarna var på global nivå mer än dubbelt så stora som det offentliga biståndet.12 Remitteringarna från upp- skattades till av den svenska bruttonationalprodukten år 2018.13 När flödet av migranter från utvecklingsländer till industriländer började öka, valde många industriländer att bokföra en del av kost- naderna för denna immigration under biståndsbudgeten. Detta ledde att utveckla normer kring vilka kost- nader som får registreras på detta sätt.14 Huvudregeln är att kostna- der som hänförs till det första årets vistelse i immigrationslandet med vissa undantag för föras upp på biståndsbudgeten. Det gäller dock inte kostnader som avser etablering inför en eventuell kom- mande bosättning i landet. I enlighet med denna definition beräknas använda från biståndsbudgeten för asylanknutna utgifter. 10Statistik från oecd.org/dac/. 11http:///dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/ beyond-oda.htm. 13Data från , Migration and : topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data. 14OECD (2017 e). klassifikation avser som framgått det genuint inter- nationella resursflödet via officiella kanaler. Utgifterna för etabler- ing, utbildning och kompetensutveckling hos migranterna är med- vetet inte inkluderade. Ettårsgränsen har valts med detta i åtanke; mycket få asyl- och anhöriginvandrare är etablerade från ankomsten. När man ska bedöma vad som ska kunna anses som internatio- nellt utvecklingssamarbete, är det naturligt att anlägga ett brett per- spektiv. Flyktinginvandringen är inte planerad och efterfrågad på det sätt som arbetskraftsinvandringen är utan vilar huvudsakligen på humanitära bevekelsegrunder. Det framstår också som högst rimligt att beakta vad som händer även i mottagarlandet. Vissa av migranterna kommer att återvända efter ytterligare , kanske när en väpnad konflikt i hemlandet har bilagts, och har då på olika sätt ökat sin kompetens genom skolgång eller yrkesutbildning. Vissa stannar , och några etablerar sig permanent i det nya landet eller söker sig till ett annat EU-land. Detta resulterar som framgått i remitteringar, som alltså indirekt är ett resultat av mottagandet och etableringen i det nya hemlandet. Vissa etablerar sig som företagare i det nya landet och utnyttjar sina nätverk i ursprungslandet för att utveckla handelsutbytet mellan länderna.15 Vad nettoeffekten av detta blir kan inte anges med någon rimlig säkerhet, men den bör vägas in kvalitativt när det övergripande målet för bistånds- och migrationspolitiken ska bestämmas. När biståndsbudgeten har vuxit i takt med den ökande brutto- nationalinkomsten, har valt att i växande utsträckning föra över resurser till internationella organisationer. Det är svårt att gene- rellt värdera effektiviteten hos dessa organisationer jämfört med det bilaterala biståndets, men en odiskutabel effekt är att kon- troll över hur medlen används är mycket begränsad.16 Mot denna bakgrund är det enligt kommissionens mening rimligt att justera biståndsmålets formulering. Med en målnivå på 0,7 pro- cent av bruttonationalinkomsten skulle uppfylla det inter- nationella åtagande som gjordes inom EU 2004 och behålla en tätplacering i det internationella biståndet. De frigjorda 0,3 pro- centen skulle då kunna utnyttjas till att säkerställa en bättre funge- rande mottagnings- och etableringsprocess. 15För en översikt, se Klinthäll m.fl. (2016). 16För en allmän diskussion av enprocentsmålet, se (2017). sursflödet till ursprungsländerna är svår att uppskatta, men flödet av finansiellt kapital och humankapital genom återinvandring, kombi- nerat med ett ökat handelsutbyte, är sammantaget betydande. Biståndsmålet på av BNI resulterar för i 52,1 mil- jarder kronor. Med ett mål på frigörs av BNI, eller . Eventuellt kan de redan anvisade 2,3 mil- jarder kronorna räknas in i detta belopp, eller också följer man definition. Övergången måste självfallet göras med bibehållen respekt för in- gångna avtal. Det bör också understrykas att den kraftsamling som krävs för att höja utbildningsnivån hos de utrikes födda är temporär, eftersom inflödet nu är väsentligt lägre än . Det finns alltså förutsättningar för att återgå till 1-procentsmålet , om det då finns en politisk majoritet för detta. Eventuellt kan man ange en preliminär tidplan för återgången i beslutet. Förslag: Justera temporärt målet för det internationella biståndet till av bruttonationalinkomsten, i enlighet med internationella åtagande. Utnyttja de frigjorda för att säkerställa en bättre fungerande mottagnings- och etablerings- process i landet. Sammantaget frigör ovanstående tre förslag lågt räknat . Nedan följer en mer detaljerad presentation av uppskattade kostnader respektive intäkter knutna till förslagen. Beloppen anges i miljarder kronor. Endast de förslag som leder till mer än marginella utgifts- ökningar är inkluderade i sammanställningen. Vissa svårbedömda förslag inkluderas för tydlighetens skull, men utan beräkning. Tabell 29.1 Budgeteffekter av kommissionens förslag på utbildningsområdet (stöd till elever med särskilda behov m.m.) Utbyggd studie- och yrkesvägledning Obligatorisk förskola** Kulturskolor, nya elever Not: * Avser en 50-procentig ökning av Skolinspektionens budget. ** Avser belastning vid full utbyggnad. Tabell 29.2 Budgeteffekter av kommissionens förslag på arbetslivsområdet , utvecklad tillsyn* Not: * Avser en 50-procentig ökning av verksamheten. Tabell 29.3 Budgeteffekter av kommissionens förslag på integrationsområdet Höjd dagersättning för asylsökande Studiehandledning på modersmål m.m. Förbättrad arbetsmarknadspolitik för nyanlända* Summa (minimibehov) Not: * Uppskattat minimibehov. Tabell 29.4 Budgeteffekter av kommissionens förslag på bostadsområdet Bättre boende för låginkomsthushåll Endast marginella utgiftsförändringar förutses. Endast marginella utgiftsförändringar förutses. Tabell 29.5 Budgeteffekter av kommissionens förslag på hälso- och sjukvårdsområdet Nationellt register för barnhälsovård Tidig information vid graviditet Kommunalt förebyggande av spelmissbruk Summa för områdets åtgärder Transfereringar – barn och familj Tabell 29.6 Budgeteffekter av kommissionens förslag på transfereringsområdet – barn och familj Sjukpenning för gravida* Ny modell för föräldrapenning** Tillfällig föräldrapenning, takhöjning m.m. Not: * Svårbedömd budgetpåverkan. ** Långsiktig utgiftsökning. Tabell 29.7 Budgeteffekter av kommissionens förslag om arbetsrelaterade trygghetssystem Not: * Svårbedömd budgetpåverkan. Endast marginella kostnadsförändringar förutses. Tabell 29.8 Budgeteffekter av kommissionens förslag på det institutionella området Sociala investeringar, analysmyndighet Sociala investeringar, anslag att fördela Skatteområdet och övrig finansiering Tabell 29.9 Budgeteffekter av kommissionens förslag på skatte- och finansieringsområdena Reformerad livsmedelsmoms (netto) Restaurang och catering* (1–2) Reformerade regler för fåmansföretag** Not: * Genomförs först på . ** Osäker intäktsökning. Tabell 29.10 Budgeteffekter av kommissionens samtliga förslag Summerade utgifter resp. intäkter Summa ökade intäkter alt. minskade utgifter Avsikten med detta kapitel är att i all korthet diskutera några fak- torer som kan påverka utvecklingen av jämlikheten på . Några välgrundade prognoser går knappast att göra, och detta är inte heller syftet. En rimlig ambition är att identifiera faktorer som bör bevakas ur ett jämlikhetsperspektiv. Demografiska framskrivningar präglas under normala omständig- heter av hög stabilitet vad gäller den del av befolkningen som redan är född. I utvecklade länder är mortaliteten låg, och förväntad åter- stående livslängd kan beräknas med förhållandevis hög precision. Nativiteten, och också den fullbordade fertiliteten, kan emel- lertid svänga snabbt till följd av mer eller mindre oförutsedda poli- tiska händelser. I slutet av och åren därefter föd- des det ovanligt många barn i ; födslar som uppskjutits under kriget blev nu av i den relativa trygghet som inträdde. Sådana pucklar i befolkningsökningen återkommer sedan i utjämnad form, när bar- nen och barnbarnen når fertil ålder. Mycket snabba förändringar i fertiliteten uppträdde också efter shahregimens fall i och kommunistregimernas fall i 1989.1 Konse- kvenserna av dessa variationer kan bli helt olika, beroende på sociala strukturer, förväntningar hos befolkningen och andra faktorer. 1Erfani & McQuillan (2008), Sobotka, T. (2003/4). Av relevans för den ekonomiska jämlikheten är att dessa sväng- ningar, med åtföljande variationer i kohorternas storlek under många decennier framöver, kan få makroekonomiska konsekvenser. Förklaringen är att människors utbyte med det omgivande samhället varierar systematiskt med var man befinner sig i livscykeln. Som vuxen i förvärvsaktiv ålder bidrar man genomsnittligt med mer re- surser än man förbrukar, medan det motsatta förhållandet gäller för barn och äldre. Produktiviteten hos de förvärvsaktiva är också för det stora flertalet som högst i mitten av arbetslivet. Exempel på kon- sekvenser som sådana förändringar kan få är:2 •En hög andel av befolkningen i förvärvsaktiv ålder bidrar till den ekonomiska tillväxttakten. •En hög andel i medelåldern påverkar sparandet positivt. •Investeringarna varierar på liknande sätt men påverkas också av andelen unga vuxna och möjligen också andelen yngre pensionärer. •Budgetsaldot försvagas om den beroende delen av befolkningen är stor. Utifrån dessa stiliserade fakta kan man dra slutsatser om fördel- ningspolitikens förutsättningar. Vad utfallet i praktiken blir är dock en öppen fråga, eftersom det också beror på graden av politisk mobi- lisering inom olika berörda grupper och andra faktorer. För vidkommande är två faktorer av särskild betydelse: förvärvsintensiteten i åldersgrupperna 20–och förvärvsintensi- teten bland äldre. På den senare punkten finns konstaterats tidigare i betänkandet positiva signaler om arbete högre upp i åldrarna base- rade på varierande kombinationer av arbetsinkomster och pension. Den andra faktorn beror starkt av hur väl man lyckas med integ- rationen. En prognos över försörjningskvoten under det närmaste halvseklet visas i tabell 30.1. 2Lindh (2003). Tabell 30.1 Den demografiska försörjningskvotens utveckling –2070 Utfall 1990–2010 och prognos –2070 Not: Den totala demografiska försörjningskvoten beräknas som summan av antalet personer 0 –och antalet personer , dividerat med antalet personer i åldern 20–. Källa: SCB (2019), Statistiska meddelanden BE 18 . Det bör understrykas att siffrorna i tabellen avser den demografiska försörjningskvoten, som bygger på rena befolkningsuppskattningar. Av tabellen framgår att försörjningskvoten förändrades i gynnsam riktning men att befolkningens åldrande förväntas dominera bilden. Tabellen illustrerar betydelsen av framgång med integrationsansträngningarna för att hålla nere den beroende delen av befolkningen. Historiskt har infektionssjukdomar spelat stor roll för befolknings- utveckling, tillväxt och maktrelationer.3 Digerdöden är ett extremt exempel, då omkring en tredjedel av befolkning beräknas ha dött under några få år.4 Den spanska sjukan var en pandemi som drabbade världen –1920 med ovanligt hög dödlighet , 20 till . Vilken omfattning och vilken mortalitetsprofil som covid-19-pandemin kommer att få kan inte av- göras , men det mesta tyder på att äldre drabbas i höge ut- sträckning än yngre och medelålders. Mortaliteten är av allt att döma också väsentligt lägre. 3McNeill (1976). 4Uppskattningarna varierar inom ett brett intervall. Fördelningskonsekvenser av dessa svåra utbrott finns på flera plan. Digerdöden fick så stora effekter att det blev brist på arbets- kraft. I ledde det till ökade reallöner och en demografisk återhämtning, även om det tog . I skedde ingen så- dan anpassning, vilket ledde till en bestående minskning av befolk- ningen. Erfarenheterna från tidigare kriser talar annars för att svagare grupper drabbas hårdare. Det är ännu osäkert om personer med lägre inkomster, med kortare utbildning, med utländsk bakgrund och utan en fast förankring på arbetsmarknaden har större risk att smit- tas (initialt var det inte så), men om de drabbas, kommer de med all sannolikhet drabbas hårdare på grund av en generellt sett högre sår- barhet till följd av andra hälsoproblem och riskexponeringar. De riskerar också att drabbas hårdare av bieffekterna av de olika åtgärder som vidtas. Även om åtgärder sätts in för att skydda dem som har svaga skyddsnät, är det rimligt att tro att om den kris som världen nu är inne i leder till en allmän lågkonjunktur, får den också mer långsiktiga effekter på ojämlikhet i villkor och inkomster. Allt detta bör enligt kommissionens mening följas noga efteråt, kanske i form av ett nytt välfärdsbokslut. Men ett flertal åtgärder som vidtagits för att mildra konsekven- serna av pandemin verkar i motsatt riktning. Förändringar av a-kassan med syfte att underlätta inträde är ett tydligt exempel, men det finns andra. Här vore det kanske av vikt att diskutera framför allt de in- stitutionella förändringar som görs. Regeringen har fått mandat att stänga skolor, fått utökade uppgifter, med mera. Liksom det finanspolitiska ramverket blev ett av flera bestående re- sultat av 1990-talskrisen på den institutionella nivån, finns det an- ledning att tro att en del av de förändringar som i snabb takt har beslutats också kan vara början på en förändring i riktning mot ökat statligt ansvarstagande för att säkerställa likvärdiga förhållanden i olika regioner och kommuner. En del av dessa förändringar kan tänkas leda till mer jämlika villkor i linje med vad kommissionen på flera ställen har argumenterat för.