sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Det är dock en högt beräknad kostnad, beroende på att den utgår från den totala studieskulden för personer bosatta i dessa 60 kom- muner. När de närmare detaljerna utretts om vilka studieskulder som bör omfattas av förslaget är det sannolikt att vissa studieskulder faller utanför ett sådant system, exempelvis studieskulder som avser enstaka högskolekurser. Till detta tillkommer administrativa kost- nader för staten. Den föreslagna utredningen kan närmare beräkna kostnaderna för det färdiga förslaget. bedömer att den föreslagna utredningen behöver ha en budget på . Kostnaden är beräk- nad utifrån att det förordnas en särskild utredare och två sekreterare . I budgeten ingår även kostnader för framtagande av statistik och genomförande av vissa kostnadsberäkningar, med 35Gäller för personer boende i . Detta bör rymmas inom ordinarie ekonomisk ram för kommittéväsendet genom att utredningen prioriteras vid tillsättan- det av nya utredningar. En ökad digitalisering i välfärdssektorn kan bidra till att underlätta kompetensförsörjningen, samt ge effektiviseringsvinster och ökad kvalitet. En fördel med satsningar inom digitalisering är att tjäns- terna kan skalas upp och användas av fler utan att kostnaden för tjäns- ten ökar, eller bara ökar i mycket begränsad omfattning. För kom- munerna kan digitaliseringen, särskilt på , innebära bättre förutsättningar att ha en tillräcklig kapacitet att kunna utföra sina uppgifter. Ett flertal oberoende utredningar och kommittéer liksom både ESV och har dock konstaterat att digitaliser- ingen av den offentliga sektorn går långsamt och att det finns stora skillnader i digitaliseringstakt mellan olika aktörer.36 Digitalisering är förenat med stora utmaningar och kostnader för kommunerna. Förutsättningarna att tillvarata digitaliseringens möj- ligheter varierar därtill stort, beroende på kommunernas storlek, till- gång till kompetens, och kapacitet. anser att staten behöver vidta åtgärder för att underlätta och stödja kommu- nernas digitaliseringsarbete. Det handlar om åtgärder som att utveckla förvaltningsgemensam infrastruktur, undanröja onödiga juridiska hin- der för digitalisering och utveckla det stöd till kommunerna som Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) kan ge. 36Riksrevisionen (2016), Den offentliga förvaltningens digitalisering – en enklare, öppnare och effektivare förvaltning? RiR 2016:14 och ESV (2018), Digitaliseringen av det offentliga – en uppföljning, ESV 2018:31. 20.5.1Förvaltningsgemensam infrastruktur för grunddata och informationsutbyte Utredningens bedömning: Staten bör ta ett långsiktigt ansvar för att etablera en hållbar förvaltningsgemensam infra- struktur för grunddata och informationsutbyte som kommu- nerna kan ansluta sig till. För att uppnå full effekt av den förvalt- ningsgemensamma infrastrukturen krävs att även statliga och regionala aktörer ansluter sig. Kommuner är beroende av data och information i sin dagliga verk- samhet. Informationen kan t.ex. vara uppgifter om personer, före- tag, fastigheter samt behöriga utförare och leverantörer. Det finns inte någon legaldefinition av grunddata, men den kan definieras som ”uppgifter, inom offentlig förvaltning, som flera aktörer har behov av och som är viktiga i samhället”.37 Ett effektivare utbyte av grund- data mellan olika aktörer kan leda till att kommunerna får bättre möjligheter att använda ny teknik, t.ex. artificiell intelligens och där- igenom effektivisera sina verksamheter.38 Det kan även minska bör- dan på enskilda att lämna uppgifter. Ett förbättrat informations- utbyte förutsätter en ökad samordning och gemensamma lösningar, samt ibland även ändringar i regelverk. saknar flera av de förvaltningsgemensamma lösningar för informationsutbyte som finns i jämförbara länder.39 Bristen på en nationell digital infrastruktur och avsaknaden av styrning och sam- ordning har lett till många olika myndighets- och sektorsspecifika lösningar, som skiljer sig från varandra. Det får i sin tur en negativ påverkan på effektiviteten i den offentliga sektorn. En enhetlig och gemensam hantering av grunddata med hög kvalitet och tillgänglig- het, är en viktig förutsättning för en effektiviserad informationsför- sörjning för kommunerna.40 Regeringen fattade beslut om att ge DIGG i upp- drag att tillsammans med ett antal andra statliga myndigheter eta- 37DIGG m.fl. (2018), Uppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata, slutrapport för regerings- uppdragen Fi2018/02149/DF, Fi2018/03036/DF och I2019/01060/DF, DIGG Dnr: 2018-31, s. 9 f. 38Fi2018/02149/DF s. 2. 2017/18:1 utgiftsområde 2 avsnitt 6.3.3. 40ESV (2017), Digitaliseringen av det offentliga – en uppföljning, ESV 2017:13, s. 39. blera en förvaltningsgemensam infrastruktur för informationsutbyte.41 Regeringen har även gett bl.a. DIGG i uppdrag att etablera ett natio- nellt ramverk för grunddata inom den offentliga förvaltningen.42 gör bedömningen att dessa åtgärder är nöd- vändiga för att uppnå såväl effektiviseringsvinster som kvalitetsvinster av digitalisering hos enskilda kommuner. För att uppnå full effekt av den förvaltningsgemensamma infrastrukturen krävs att aktörer på sta- tlig, regional och lokal nivå ansluter sig. När det gäller kommunernas och regionernas anslutning spelar SKR, Inera och SKL Kommentus viktiga roller. Utredningens förslag: Regeringen tillsätter ett rättsligt bered- ningsorgan inom kommittéväsendet som får i uppdrag att löpande ta fram beredningsunderlag för att anpassa gällande rätt så att den möjliggör accelererad digitalisering och förbättrad digital infor- mationsförsörjning i kommunerna. framhöll i sitt betänkande Digitaliser- ingens transformerande kraft – vägval för framtiden (SOU 2015:91) att befintliga regelverk behöver anpassas när välfärds- tjänster automatiseras eller digitaliseras för att den nya tekniken ska kunna användas. Den kartläggning som gjorde i be- tänkandet Juridiskt stöd för förvaltningens digitalisering (SOU 2018:25) visar dock att lagstiftningen och andra föreskrifter kan hindra eller hämma digital utveckling inom förvaltningen. Det kan ske på flera sätt: genom uppenbara rättsliga hinder, genom rättslig osäkerhet eller genom avsaknad av reglering. menade att det saknas en förvaltningsgemensam länk mellan å ena sidan myndigheter, där bl.a. tillämpande jurister gör rättsliga bedöm- ningar om det finns behov av författningsändringar vid planering av digitala utvecklingsarbeten, och å andra sidan där jurister som arbetar med lagstiftning tar vid utifrån den politiska ledningens prioriteringar. 41I2019/03306/DF, I2019/01036/DF (delvis), I2019/01361/DF (delvis), och I2019/02220/D. 42I2019/03307/DF, I2019/01361/DF (delvis), I2019/01412/DF, och I2019/01447/DF. att ett rättsligt beredningsorgan skulle tillskapas av regeringen i form av en kommitté eller särskild utredare som under de närmast kom- mande åren får i uppdrag att löpande ta fram beredningsunderlag för anpassning av gällande rätt vid ärendehandläggning som stöds av såväl befintliga som nya former för digital informationsförsörjning. konstaterar att möjliggörande lagstiftning är en viktig förutsättning för kommunernas digitala utveckling. Lag- stiftning kan på olika sätt hindra eller hämma kommunernas digitali- seringsarbete, samt öka risken för att mindre lämpliga lösningar väljs ur effektivitets- och kvalitetssynpunkt. Det finns ett behov av en anpassning av lagstiftningen till den nya tekniken. Det handlar dock om ett omfattande arbete att både se över befintlig lagstiftning, och utreda möjliga nya frågor som behöver regleras för att underlätta digi- taliseringen. Ett sådant arbete kan vinna på samordning mellan myn- digheter och , och på att en enskild aktör ges över- blick över processen. bedömer att formerna för samordning av arbetet med författningsändringar kan förbättras så att sådana änd- ringar kan åstadkommas i rätt tid och i lämplig omfattning för att inte hindra eller hämma önskad digital utveckling i kommunerna. föreslår därför att ett särskilt tillskapat rätts- ligt beredningsorgan ges i uppdrag som löpande kan ta fram bered- ningsunderlag för att anpassa gällande rätt så att den möjliggör acce- lererad digitalisering och förbättrad digital informationsförsörjning i kommunerna. anser att ett sådant rättsligt beredningsorgan lämpligen bör placeras i kommittéväsendet. Det gör det möjligt att involvera olika aktörer med digital och rättslig kompe- tens, exempelvis SKR. Beredningsorganet skulle löpande kunna ta fram författningsförslag i delbetänkanden. Som framgår ovan bedömer att formerna för samordning av arbetet med författningsändringar kan förbättras så att sådana ändringar kan åstadkommas i rätt tid och i lämplig omfatt- ning för att inte hindra eller hämma önskad digital utveckling i kom- munerna. Utredningen lämnar därför förslag om tillskapande av ett rättsligt beredningsorgan inom ramen för kommittéväsendet. alternativ lösning skulle kunna vara att ge DIGG i uppdrag att samla myndigheternas behov av författningsändringar på digitaliserings- området och bistå regeringen med prioriteringar i fråga om vilket lagstiftningsarbete som ska bedrivas. Myndigheten har dock inte någon sådan framträdande juridisk roll. Det framstår också som tveksamt om ett förfarande där DIGG ges en sådan samordnande roll i praktiken skulle ge några tidsvinster i arbetet med att anpassa juridiken till digitaliseringsarbetet. Det förefaller också lämpligare att låta en kommitté inom ramen för sina direktiv göra avvägningar av vilka behov av författningsändringar som ska prioriteras än att en enskild förvaltningsmyndighet gör det. bedömer att det föreslagna berednings- organet behöver ha en budget på . Budgeten är beräknad utifrån kostnaden för en särskild utredare plus tre heltidstjänster. Detta avses rymmas inom ordinarie ekonomisk ram för kommittéväsendet genom att utredningen prioriteras vid till- sättandet av nya utredningar. anser att reger- ingen bör ompröva inrättandet av beredningsorganet . Enligt utredningens bedömning kommer samhällsnyttan med förslaget att vara större än samhällskostnaderna. Förslaget innebär att staten tar ett helhetsgrepp gällande behovet av författningsänd- ringar för att underlätta digitalisering. Det kan ses som ett för- hållandevist effektivt sätt att arbeta med författningsändringar som rör digitalisering, jämfört med att dessa frågor hanteras mer ad hoc. Ett sådant utredningsarbete kan möjliggöra accelererad digitalisering och förbättrad digital informationsförsörjning för kommunerna, vilket i ett längre perspektiv kan komma att leda till lägre kostnader för kommunerna för att leverera samhällstjänster. 20.5.3Stöd för kommunernas digitaliseringsarbete Utredningens bedömning: DIGG bör ges i uppdrag att stödja kommunernas digitaliseringsarbete. Kommunerna står inför ett betydande digitaliseringsarbete, vilket kommer att kräva stora investeringar i bl.a. digital kompetens. Men ett hinder för kommunernas arbete med digitalisering är just bristande tillgång på sådan kompetens (se kapitel 18). finns stora skillnader mellan kommuner vad gäller förutsättningar och kapacitet att genomföra arbetet med digitalisering. Särskilt för mindre kommuner kan det vara svårt att driva digitaliseringsprojekt. SKR bedriver ett omfattande arbete för att stödja kommunernas digitaliseringsarbete. Staten stödjer också kommunernas digitaliser- ingsarbete, bl.a. genom överenskommelser med SKR (se kapitel 18). DIGG startade sin verksamhet och har i upp- drag att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitali- seringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig. DIGG arbetar med större delen av offentlig förvalt- ning, inklusive kommunerna. Myndigheten ska, i syfte att främja utvecklingen inom sitt verksamhetsområde, samverka med den offent- liga förvaltningen samt stödja samverkan inom den offentliga förvalt- ningen. DIGG har skapat former för löpande samverkan med olika cen- trala aktörer för digitalisering, bl.a. med , Digitali- seringsrådets kansli och eEsam. Myndigheten medverkar också i olika nätverk där bl.a. kommuner deltar.43 Utifrån myndighetens storlek och resurser i förhållande till dess uppdrag finns det dock begränsad möjlighet för myndigheten att samverka med enskilda kommuner eller kommungrupperingar. DIGG har 42 anställda enligt årsredo- visning 2018. ser ett behov av att staten tar ett större ansvar för att stödja kommunernas digitaliseringsarbete. Utredningen bedömer därför att DIGG bör ges i uppdrag att ge kommunerna stöd i digitaliseringsarbetet. Det bör av resursskäl handla om gene- rella insatser som inte är inriktade på enskilda kommuner. Det kan t.ex. vara åtgärder som att ta fram stödmaterial för strategiska digitala investeringar och skapa arenor för erfarenhetsutbyte mellan kommu- ner. Det kan också handla om initiativ som innovationstävlingar där olika aktörer kan delta med digitala lösningar som kan effektivisera kommunernas verksamheter. Det i syfte att driva utvecklingen framåt, främja kreativiteten och belysa de nya möjligheterna som digita- liseringen ger kommunerna. 43DIGG, Årsredovisning 2018, s. 12. 20.6Övriga förslag och bedömningar 20.6.1Kommunernas klimat- och hållbarhetsarbete Utredningens bedömning: Staten bör vidta åtgärder för att för- enkla för kommunerna att ta del av de planeringsunderlag från statliga myndigheter som behövs för att kommunerna i deras arbete med översiktsplaner ska kunna bedöma risker på grund av klimatförändringar. Planeringsunderlagen bör tillhandahållas utan kostnad för kommunerna. Regeringen bör ta initiativ till särskilda utbildnings- och kom- petensförsörjningsinsatser för kommunerna för att stödja arbetet med frågor som rör klimat och miljö samt genomförandet av Agenda 2030. Ett förändrat klimat innebär konsekvenser för hela samhället av social, ekologisk och ekonomisk karaktär. Kommuner ansvarar för många verksamhetsområden som särskilt berörs, t.ex. samhälls- planering, trafikplanering samt vatten och avlopp (VA). Ett föränd- rat klimat innebär att hela samhället måste planera och ha en bered- skap för exempelvis värmeböljor, skyfall, vattenbrist och konsekvenser av sådana händelser. Kommunen är, som huvudman för teknisk för- sörjning, ansvarig för det förebyggande arbetet mot naturolyckor inom sitt geografiska område. Som verksamhetsutövare inom vård, skola och omsorg har därtill kommunen ansvar för att såväl inomhus- som utomhusmiljöer anpassas till ett förändrat klimat. Kommunerna har också det direkta ansvaret för att hantera olika klimatrelaterade kriser t.ex. översvämningar och skogsbränder via räddningstjänstens insatser. Klimatförändringarna förväntas ge effekter som översvämning, ras, skred och erosion. trädde ändringar i (2010:900), PBL, och plan- och byggförordningen (2011:338), PBF, i kraft. Syftet med ändringarna är att förbättra beredskapen i kommunerna för klimatförändringen. Det infördes bl.a. ett krav på att kommunerna i översiktsplanen ska ge sin syn på risken för skador på den byggda miljön till följd av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra44. Kommunerna kompenseras enligt finansieringsprincipen för de nya obligatoriska uppgifterna. Redan innan lagändringen var kommunerna tvungna att ta hän- syn till riskfaktorer i översiktsplanen vid lokalisering av ny bebyg- gelse. Det fanns vidare även tidigare en skyldighet att beakta konse- kvenser av översiktsplanen. Men efter lagändringen har det blivit tydligare att kommunen ska bedöma och värdera risken för skador på den bebyggda miljön på grund av klimatförändringar. Kommu- nerna blir också skyldiga att arbeta strategiskt med hur riskerna kan minska eller upphöra. Ett problem med det planeringsunderlag som staten tillhanda- håller kommunerna är att det kommer från många olika håll. I dags- läget arbetar ett trettiotal statliga myndigheter med klimatfrågor och tillhandahåller i viss utsträckning underlag. Länsstyrelserna har en viktig regional roll för kommunernas klimatarbete. Kommunerna betalar även för att få tillgång till vissa klimatrelaterade planerings- underlag från myndigheterna. Det gäller t.ex. underlag från (), Statens geolo- giska institut (SGI), geologiska undersökning (SGU) och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Regeringen gav ett regeringsuppdrag till att samordna det nationella klimatanpassningsarbetet för den byggda miljön.45 I uppdraget ingår bl.a. att •stödja kommunerna i deras arbete med klimatanpassning av den byggda miljön •identifiera behov av underlag och vägledning för klimatanpass- ning av ny och befintlig bebyggelse •bedriva kompetenshöjande insatser på området •samordna underlag som expertmyndigheter och forskning till- handahåller om klimateffekter och klimatanpassning av bebyg- gelse och presentera underlaget på ett användarvänligt sätt •bedriva främjande och vägledande arbete om de verktyg och pro- cesser som är relevanta för klimatanpassning av den byggda miljön 44Se 3 kap. 5 § 7 PBL. 45M2018/01716/KI. Arbetet ska bedrivas i samverkan med andra myndigheter, bl.a. och En samverkansgrupp har bildats och arbete pågår med övergripande frågor kring uppdraget och arbetets upplägg. Förutsättningarna för olika kommuner att arbeta med klimat- frågor varierar stort (se kapitel 10). Det handlar även i detta sam- manhang om att ha tillräcklig kapacitet och kompetens inom områ- den som ofta är komplexa och kräver specialiserad analytisk och strategisk förmåga. Stora kommuner har här generellt sett bättre för- utsättningar än små kommuner, även om goda exempel finns även bland de . Samverkan om specialistkompetens ger här en möj- lighet även för mindre kommuner att jobba strategiskt med dessa frågor. vill betona vikten av att staten stödjer och skapar goda förutsättningar för kommunernas klimatarbete. Över- siktsplanering är ett av de områden där insatser från staten för att stödja kommunerna är viktiga. bedömning är att staten bör vidta åtgärder för att förenkla för kommunerna att ta del av de planeringsunderlag från statliga myndigheter som behövs för att kommunerna i sitt arbete med översiktsplaner ska kunna bedöma risker på grund av klimatförändringar. Vidare bedömer att de underlag som är nödvändiga för kom- munens bedömning och som kan beställas av statliga myndigheter mot en kostnad borde vara gratis för kommunerna för att säkerställa att en kommun inte av kostnadsskäl avstår från att ta in nödvändiga underlag. Det gör också att kommuner med olika storlek, bosätt- ningsmönster och geografiskt läge ges mer lika förutsättningar för sitt arbete. Det regeringsuppdrag som har getts till kan ge förbättrade förutsättningar för kommunernas arbete med klimat- anpassning av den byggda miljön. Det är dock viktigt att detta upp- drag prioriteras av myndigheterna. Även stora delar av Agenda 2030 omsätts i praktisk handling på lokal och regional nivå. Kommuner och regioner bidrar till genom- förandet av Agenda 2030 genom att flera av deras grunduppdrag t.ex. vård, skola, omsorg och samhällsplanering, är direkt eller indirekt relaterade till genomförandet av specifika delmål i Agenda . Även om det finns goda exempel i både stora och små kommuner brister ofta arbetet med Agenda 2030 av kapacitetsskäl, avseende både det praktiska genomförandet och det strategiska arbetet med 46M2018/01716/KI. omvärldsbevakning, samt arbetet med tvärdisciplinära områden som exempelvis miljö och klimat, trygghet, jämställdhet, folkhälsa och hållbar utveckling. Ett exempel på en fråga som ofta tas upp är att kommuner och regioner anser att det är oklart hur nationella mål, exempelvis miljömålen och folkhälsomålet, samt lagstiftning som PBL, relaterar till Agenda 2030. Det skapar i sin tur en osäkerhet om hur dessa olika frågor ska kopplas samman på lokal och regional nivå. bedömer att staten bör stödja kommunerna genom särskilda utbildnings- och kompetensförsörjningsinsatser gällande kommunernas arbete med frågor som rör klimat, miljö och genomförandet av Agenda 2030. Det kan t.ex. handla om att erbjuda kortare utbildningar och att ordna mötesplatser för erfarenhetsut- byte mellan kommuner. 20.6.2Samverkan inom verksamhetsområden med betydande investeringsbehov Utredningens förslag: Regeringen tar initiativ till en utredning om huruvida det finns behov av ändringar i speciallagstiftning om grundläggande infrastruktur, för att underlätta samverkan mellan kommuner. Det finns ett stort behov av investeringar i kommunerna (se kapitel 7). En viktig del av detta investeringsbehov avser grundläg- gande infrastruktur som gator och vägar, VA-system och bredband. Infrastrukturen är central för att samhället ska kunna fungera. Det förekommer samverkan mellan kommuner avseende grundläggande infrastruktur med betydande investeringsbehov, t.ex. VA och bredband. konstaterar dock att det finns regleringar i speciallagstiftning som kan påverka kommunernas förutsättningar för att samverka. Ett exempel på en reglering som kan påverka kommunernas samverkan är hur avgifter får tas ut på VA-området. VA-bolagens branschorganisation gör bedömningen att det behövs minst 50 000 invånare som underlag för att driva VA-verksamhet långsiktigt och strategiskt. Endast 48 av lan- dets 290 kommuner hade en befolkning på över 50 000 invånare. Nuvarande reglering av avgiftsuttaget tillåter att abonnenterna i de områden som kräver förhållandevis dyrare anlägg- ningar eller underhåll i regel betalar samma avgifter som övriga abon- nenter i kommunen; det sker alltså en viss omfördelning inom den egna kommunen. Däremot tillåter inte regelverket motsvarande om- fördelning mellan abonnenter i samverkade kommuner. En föränd- ring av regelverket så att det blir möjligt att ha en gemensam taxa inom de samverkande enheterna skulle kunna underlätta samverkan. Ett annat viktigt exempel är kommuners möjlighet att bygga ut bredbandsnätet till enskilda och företag i angränsande kommuner. () bedömer i rapporten på bredbandsmarknaden och undantag från den kommunala lokali- seringsprincipen47 att utbyggnaden av bredband bör ske snabbare om kommunala stadsnät har möjlighet att bygga ut bredbandsnätet till enskilda och företag i andra angränsande kommuner, oberoende av organisationsform och utan att inblandade kommuner måste sam- arbeta på något särskilt föreskrivet sätt. PTS ser därför skäl att införa ett undantag från lokaliseringsprincipen för att möjliggöra för stads- nät att bygga ut fibernät i outbyggda områden i en angränsande kom- mun, som ligger i nära geografisk anslutning till nätverksamheten i den egna kommunen. Syftet med ett sådant undantag är att kunna fånga upp hushåll och företag i områden där utbyggnaden inte är lön- sam för andra nätägare men där den, på grund av närheten till stads- nätet på andra sidan gränsen, är intressant för det stadsnätet. Kommunerna behöver förutom ekonomiska förutsättningar också ha tillräcklig kapacitet för att kunna genomföra nödvändigt arbete med investeringar i infrastruktur. I strategi för att stärka kommunernas kapacitet (se kapitel 19) finns åtgärden att utveckla en mer strategisk samverkan. Ett sätt att underlätta för kommuner att utveckla en mer strategisk samverkan är att skapa gynn- sammare förutsättningar för samverkan vad gäller grundläggande infrastruktur med betydande investeringsbehov, t.ex. VA och bred- band. Det är viktigt att lagstiftningen anpassas så långt som möjligt, så att den möjliggör en fördjupad och mer strategisk samverkan. Reger- ingen bör därför ta initiativ till en utredning om huruvida det finns behov av ändringar i speciallagstiftning som avser verksamhetsområden inom grundläggande infrastruktur där det finns betydande invester- ingsbehov, för att underlätta samverkan mellan kommuner. gör bedömningen att samverkan mellan kom- muner skapar förutsättningar för stärkt driftskapacitet i kommu- nerna. En mer strategisk samverkan bör dock utvecklas för att större effekter på kommunernas kapacitet ska erhållas.