sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Ersättning ska lämnas om det med hänsyn till samtliga omständigheter inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsa- kar. Någon rätt till full ersättning föreligger dock inte generellt en- ligt europarätten.26 25SOU 1993:40, Del A, Fri- och rättighetsfrågor – Regeringsformen, s. 25. 26SOU 2013:59 s. 62. Vid rådighetsinskränkning finns alltså inte samma garanti till ersätt- ning enligt konventionen som vid egendomsberövande. Arten och omfattningen av inskränkningen blir avgörande. Det krävs dock att ekonomisk förlust för den enskilde har uppstått för att ersättning ska vara möjligt. gör alltid en in casu bedömning av proportionaliteten i det enskilda fallet. har vid olika tillfällen haft anledning att pröva vad som kan anses utgöra ett allmänt intresse i konventionens mening. Den slutsats som kan dras från dessa fall är att har tolkat begreppet tämligen extensivt. Särskilt när det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har domstolen anlagt ett för den enskilde strängt synsätt och gett staterna ett betydande utrymme att bedöma vad som är rimligt med hänsyn till övergripande intressen. Värt att notera är att inte uppställer det extra krav på att de allmänna intressena ska vara angelägna som återfinns i 2 kap. 15 § regeringsfor- men. Vissa generella faktorer kan utläsas av praxis. Viktigast för att en ersättningsrätt ska föreligga vid rådighetsinskränk- ningar är att den som anser sig vara ersättningsberättigad kan sägas ha legitima förväntningar att få fortsätta att bedriva verksamheten. Vid bestämmande av ersättningens storlek gäller proportionalitets- principen, varför ersättning bör utgå om ingreppet anses opropor- tionerligt betungande för den enskilde. Vad gäller förhållandet mellan egendomsskyddet enligt regerings- formen och uttalade regeringen i samband med konventionens inkorporering i svensk rätt att utgör ett grundläggande åtagande för när det gäller mänsk- liga fri- och rättigheter (se 2 kap. 19 § regeringsformen). Svensk lag skulle därför innehålla en principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom ska lämnas okränkt och att det var angeläget att skyddet skrevs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt . Till skillnad från konventionen ansåg regeringen att bestämmelsen skulle innehålla en uttrycklig regel om att ersättning ska utgå vid ingrepp i enskild egendom. Regeln om egendomsskydd i regeringsformen ut- gör en precisering av det skydd av egendom som innehåller.27 1993/94:117 s. 15. I stora delar av finns, vid sidan av de i äganderätten ingående befogenheterna som tillfaller den lagfarna ägaren av en fastighet, ytterligare en stark rättighet – renskötselrätten. Renskötselrätten med- för en förfoganderätt vars innehåll framkommer genom det numera upphävda rättsinstitutet urminnes hävd, sedvana, bestämmelserna i rennäringslagen samt av praxis. I rennäringslagens 1 § framgår följande. Den som är av samisk härkomst (same) får enligt bestämmelserna i denna lag använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar. Rätten enligt första stycket (renskötselrätten) tillkommer den samiska befolkningen och grundas på urminnes hävd. Renskötselrätten får utövas av den som är medlem i sameby. Fastställandet att renskötselrätten grundas på urminnes hävd har sin bakgrund i Högsta domstolens uttalande om renskötselrättens grund- läggande karaktär i det så kallade Skattefjällsmålet,28 som rörde samiska anspråk inom året-runt-markerna, där renskötsel får bedrivas . Renskötselrätten inom de så kallade vinterbetesmarkerna har av i det så kallade Nordmalingsmålet29 ansetts vila på sedvanerätt. har beträffande de olika rättsliga grunderna för rättighetens uppkomst i det avgjorda Girjasmålet30 konsta- terat att oavsett till vilket rättsinstitut som rättigheten hänförs är den bakomliggande tanken att förhållanden som har varit etablerade och respekterade inte ska rubbas. Även vid en tillämpning av principerna om urminnes hävd finns det anledning att ta hänsyn till den sedvanerätt som vid var tid har gällt, i den mån denna är känd. Att renskötselområdet har brukats , med viss kontinuitet och intensitet är således grunden för renskötselrättens tillkomst och får betydelse vid frågan om rättighetens innehåll, oav- sett om detta karaktäriseras som urminnes hävd eller sedvanerätt. Det avgörande är konstaterandet att renskötselrätten utgör en rättighet av civilrättslig karaktär och inte har sin grund i rennäringslagen, vil- ken innan Högsta domstolens ställningstaganden i Skattefjällsmålet varit ifrågasatt. Väsentligt är att renskötselrätten har ett egendoms- 28NJA 1981 s. 1 29NJA 2011 s. 109. 30NJA 2020 s. 3. skydd enligt 2 kap. 15 § regeringsformen, vilket motsvarar skyddet för äganderätten. Vad som skyddas är alltså den speciella nyttjande- rätt som renskötselrätten utgör. Ett ingrepp i rättigheten är därmed bara tillåtet om det motiveras av angelägna allmänna intressen, och tas rättigheten i anspråk ska full ersättning utgå. Att rättigheten omfattas av egendomsskyddet inne- bär också att inskränkningar i en samebys rätt att råda över rensköt- selrätten ska ersättas, om de innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras på det aktuella området eller annars medför bety- dande skada. Att renskötselrätten är av civilrättslig karaktär innebär därmed att rättighetens innehåll kan anses utgöras av det som återstår efter de av rättsordningen uppsatta begränsningarna. Om rennäringslagen skulle upphävas skulle därmed renskötselrätten alltjämt finnas kvar, men utan de eventuella begränsningar som följer av nuvarande lagstiftning och med ett mer otydligt innehåll. På samma sätt som för ägande- rätten kan även lagstiftning som begränsar denna rättighet sättas åt sidan om den anses strida mot grundlagens bestämmelser om egen- domsskydd. Det kan således konstateras att egendomsskyddet i 2 kap. 15 § reger- ingsformen sätter upp gränser för i vilken mån en lag får inskränka innehavarens av renskötselrätt rådighet över mark. Det innebär att en lagstiftning som avser markanvändning på de områden där renskötsel får bedrivas inte får begränsa den pågående markanvändningen rensköt- sel annat än för angelägna allmänna intressen, och då mot ersättning. För att en rättighet, vare sig den kommer ur regeringsformen eller från ett internationellt instrument, ska få en faktisk innebörd krävs att den tillämpas av rättsordningen. Detta kan ske både genom att rättigheten beaktas vid lagstiftningsarbete och annan normgivning som inte får stå i strid med grundläggande fri- och rättigheter. Även vid myndigheters och domstolars handläggning och myndighetsutöv- ning ska rättigheterna beaktas. Enligt 11 kap. 14 § regeringsformen får inte heller en domstol tillämpa en föreskrift som står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Denna så kallade lagprövning innebär att domstolar i det enskilda fallet kan åsidosätta en hierarkiskt underordnad föreskrift som inte står i över- enstämmelse med till exempel egendomsskyddet i regeringsformen eller EKMR. Det finns emellertid olika former av inskränkningar i fri- eller rättigheter som inte kan prövas inom ramen för ett normalt dom- stolsförfarande. Bestämmelsen kan sakna överklagandemöjligheter eller på annat sätt begränsa den enskildes möjligheter till prövning. Enligt artikel 13 i EKMR ska var och en vars fri- och rättigheter en- ligt konventionen kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Innebörden är att det måste vara praktiskt möjligt för en enskild person att få sin sak prövad av en domstol eller domstolsliknande myndighet. En sådan prövning ska antingen inne- bära en överprövning av det beslut som medfört kränkningen eller en reparation av verkningarna genom skadestånd. 6 Skydd av skog Naturvården har historiskt sett sitt ursprung i områdesskyddet – att skydda särskilt värdefulla områden och objekt. Det var genom om- rådesskyddet den statliga naturvården tog sin början i . beslutade om den första naturskyddslagstiftningen med bestämmelser om skydd av natur- minnesmärken. beslutade riksdag om inrättande av första nationalparker. De första nio nationalparkerna om- fattade till stor del fjällområden – Sarek, , , Pieljekaise och – men också urskogsområdet , kultur- landskapen och samt delar av Gotska Sandön.1 Därefter har naturvårdslagstiftningen successivt utvecklats. växte friluftslivet och den sociala naturvården fram som allt viktigare frågor vid sidan av den vetenskapliga naturvården. infördes naturskyddslagen som 1964 ersattes av naturvårdslagen. Naturvårdslagen upphävdes när trädde i kraft den 1 janu- ari 1999. bestämmelser om skyddad natur motsvarar i allt väsentligt naturvårdslagens regler. Nationalpark, naturreservat och biotopskyddsområde är de tre skyddsformer som i huvudsak används för att formellt skydda skog i . Dessa skyddsformer regleras i 7 kap. . I allmänhet är skogsbruk inte tillåtet i dessa tre skyddsformer. Endast sådan skötsel som krävs för att bevara och utveckla natur- värdena och som beskrivs i områdets skötselplan eller i beslutet om formellt skydd, får bedrivas. De tre skyddsformerna som regleras i 7 kap. innebär därför, om skyddet innehåller föreskrif- ter mot skogsbruk, att skogsmarken i området är formellt avsatt för naturvård. I vissa, främst äldre, naturreservat regleras dock inte alltid Proposition N:o 125. I dessa reservat är skogen alltså inte formellt skyddad och den räknas därför inte in i nationell statistik om skydd av skog. Inrättande av nationalparker regleras i 7 kap. 2 § enligt följande: Ett mark- eller vattenområde som tillhör staten får efter med- givande av regeringen förklaras som nationalpark i syfte att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga till- stånd eller i väsentligt oförändrat skick. är i stort sett likalydande med bestämmelserna om natio- nalparker i naturskyddslagen och naturvårdslagen och innehåller väsentligen fyra kriterier: statligt ägande, storlek, representation av landskapstyper och naturtillstånd. Nationalparkskriterierna har sin grund i internationella instrument som utarbetats inom ramen för den Internationella Naturvårds- unionen (IUCN) i samarbete med och bestämmelser för urval av nationalparker sam- manfaller i allt väsentligt med de internationella kriterierna som dock är något utförligare. Den svenska nationalparksplanen3 anger följande sammanfattande kriterier. –var för sig och tillsammans väl representera utbredda eller unika svenska landskapstyper i ett system över landet –omfatta hela landskapsavsnitt på normalt –till sin kärna och huvuddel vara natur med ursprunglig karaktär –vara storslagna eller särpräglade i sitt slag och vara intressanta som sevärdheter –ha höga naturvärden –kunna skyddas effektivt och utnyttjas för forskning, fri- luftsliv och turism utan att naturvärdena skadas. 2Se IUCN, , 2008. 3Se , Nationalparksplan för – Långsiktig plan, 2008. Regeringen har i nationalparksförordningen för varje nationalpark föreskrivit i vilket angivet syfte parken bildats. Vården och förvalt- ningen av respektive nationalpark ska utgå från dessa syften.4 I 7 kap. 3 § anges att föreskrifter om vård och för- valtning av nationalparker och om inskränkningar i rätten att använda mark eller vatten inom nationalparker får meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Det är som i samråd med , meddelar nationalparksföreskrifter som kan innebära inskränkningar i bland annat samernas renskötselrätt och allemansrätten inom området. Om nationalparksföreskrifterna innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras ska ersätt- ning utgå enligt 31 kap. 4 § första stycket 1 miljöbalken.5 Då national- parker endast kan bildas på mark ägd av staten kan detta endast komma ifråga för de rättigheter som inte kräver ägande av mark, såsom ren- skötselrätt och fiskerätt. får även efter samråd med , kom- mun och Havs- och vattenmyndigheten besluta om en skötselplan för . Det är berörd länsstyrelse som förvaltar nationalpar- kerna, utövar tillsyn och som kan lämna dispens från nationalparks- föreskrifterna.6 Skogsbruk i annan utsträckning än för naturvårds- ändamål och i enlighet med skötselplanen förekommer inte inom nationalparkerna. I likhet med övriga områdesskydd får enligt 7 kap. 30 § även föreskrifter som reglerar allmänhetens rätt att färdas, vistas och om ordningen i övrigt inom området, meddelas om det behövs för att tillgodose syftet med skyddet. 4Se 1 och 3 §§ nationalparksförordningen (1987:938). 5Ersättning utgår dock inte om föreskriften av rätten till jakt efter björn, lo, varg, älg eller örn, se 31 kap. 4 § andra stycket . 6Se 3 § andra stycket samt 5 § nationalparksförordning och 2 kap. 7 § miljötillsynsförordningen (2011:13). Notera att förvaltning i fallet i stället anförtrotts Stiftelsen . Delar av förvaltningen av de nationalparker som ingår i världsarvet Laponia har enligt Laponiaförordningen (SFS 2011:840) överlåtits till föreningen . På samma sätt styrs förvaltningen av av Kosterhavsdelegationen. Processen vid bildande av nationalpark En nationalpark ägs av staten och staten har möjlighet att tillämpa expropriation för nationalparksändamål.7 Trots att bildandet av en nationalpark innebär en potentiell risk för konflikter mellan motstå- ende intressen, bland annat enskilda markägare som riskerar expro- priation eller samebyar vars renskötselrätt i området kan påverkas negativt, är det sällan denna risk förverkligas. Expropriation har till exempel aldrig tillämpats för nationalparksändamål om inte staten och markägarna har kommit överens. strategi och arbetssätt vid bildande av nationalparker utgår från en process med lokal förankring där myndigheterna samverkar med lokala intres- sen och eftersträvar samsyn med markägare, närboende och olika intressegrupper. I arbetssättet ingår även att myndigheterna ska kom- municera och föra en dialog om till exempel skötsel och föreskrifter med dem som kan komma att beröras. Myndigheterna strävar efter lokalsamhällets aktiva deltagande i planering och genomförande i bild- andeprocessen.8 Processen för genomförande börjar med en förstudie där diskussio- ner förs mellan berörda kommuner, länsstyrelser och . Området kartläggs och lokalbefolkning, företag och organisationer tillfrågas om sin inställning till bildandet och om hur området används . Om aktörerna är övervägande positiva under förstudien fattar beslut om att inleda en process för bildande av en nationalpark. Efter förstudien inleds förberedelserna genom att en projektplan tas fram och styr-, arbets- och referensgrupper bildas. Området inventeras och förslag till formulering av bland annat syfte, skötselplan och föreskrifter utarbetas. Förhandling om köp eller byte av den mark som föreslås ingå i inleds även med de markägare som berörs. När förberedelserna är klara skickas förslaget på remiss och som regel skickas förslaget vidare till regeringen endast i de fall remissinstanserna ställer sig positiva till förslaget.9 Ett aktuellt exempel på detta arbetssätt är processen för området Vålådalen-Sylarna-Helags som planerades bli nationalpark. Området ingår i plan för nya och utökade nationalparker och ett nationalparksprojekt för området påbörjades . 72 kap. 9 § expropriationslagen. 8Se , Nationalparksplan för – Långsiktig plan, 2008, s. 85 f. samt Lokal förankring av naturvård genom deltagande och dialog, rapport 5264-0, 2003. 9Naturvårdsverket, Så bildas en nationalpark, 2015. föreslagna skulle ha blivit största, omfattande . hade som utgångspunkt att myndig- heten inte skulle lägga fram förslag om nationalpark i området om någon av de berörda kommunerna, någon berörd sameby eller Same- tinget motsatte sig bildandet. meddelade att processen avslutades eftersom en av de berörda parterna motsatte sig bildandet. Det finns 30 nationalparker i om sammanlagt på land, från Stenshuvuds nationalpark i söder till i norr.10 Av landarealen utgörs 97 300 hek- tar skogsmark varav produktiv skogsmark. Inom ramen för den långsiktiga nationalparksplanen finns förslag till tio nya nationalparker samt till utvidgning av vissa befintliga parker. Om den långsiktiga nationalparksplanen genomförs kommer att ha 40 nationalparker och andelen nationalpark av landets skyddade natur kommer uppgå till . Den långsiktiga nationalparksplanen genomförs etappvis genom genomförandeplaner där prioriterar vilka objekt från den långsiktiga nationalparksplanen som är mest aktuella att arbeta med . Nuvarande genomförandeplan sträcker sig till och med år 2020.11 Inrättande av naturreservat regleras i 7 kap. 4 § enligt följande: Ett mark- eller vattenområde får av eller kommunen för- som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också förklaras som naturreservat. 10SCB, Statistiska meddelande MI 41 , Skyddad natur samt Skogsstyrel- sens, Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark, rapport /18. 11Naturvårdsverket, Nationalparksplan för – Genomförande 2015–2020, 2015. Möjligheten att avsätta mark- och vattenområden till naturreservat tillkom genom naturvårdslag. Bestämmelserna om natur- reservat kompletterades med möjligheten att inrätta så kallade natur- vårdsområden. Skillnaden mellan dessa skyddsformer var framför allt att syftet med ett naturvårdsområde inte fick innebära behov av sådana föreskrifter att pågående markanvändning avsevärt försvåra- des. Det skulle därmed som regel inte heller utgå någon ersättning till markägaren vid bildandet av ett naturvårdsområde. Vid införandet av slogs dessa båda skyddsformer ihop till naturreservat, vars syfte numera kan omfatta både skydd som innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning och mindre ingripande före- skrifter. De naturvårdsområden som inrättats enligt naturvårdslagen ska vid tillämpning av betraktas som naturreservat.12 Bestämmelsen i 7 kap. 4 § medger att naturreservat bildas för flera olika ändamål. Det första syftet som anges i bestämmelsens första stycke är att biologisk mångfald ska bevaras. Det reservatsända- målet knyter an till övergripande mål som uppställs i dess portalparagraf. För att uppnå detta syfte kan ett naturreservats- område behöva vara större än vad som omfattar de direkta natur- värdena, för att skapa en skyddande buffertzon. Det andra syftet som anges är att vårda och bevara värdefulla naturmiljöer. I begrep- pet ingår bland annat en vacker landskapsbild och geologiska värden som båda kan skyddas med hänvisning till att de utgör värdefull natur- miljö. Slutligen anger bestämmelsens första stycke att ett naturreser- vat kan bildas för att tillgodose behovet av områden för friluftslivet. Både tätortsnära områden och områden längre bort från bebyggelse kan utgöra ett sådant friluftsintresse som kan motivera att ett natur- reservat bildas. Ett och samma naturreservat kan inrättas för att fylla flera syften. Många områden har till exempel värden både från eko- logisk synpunkt och med hänsyn till sin naturskönhet. I den utsträck- ning de ekologiska värdena tål det, kan sådana områden tillgodose behovet av rekreationsområden. 12Se 9 § lag (1998:811) om införande av . Ett särskilt reservatsändamål anges i bestämmelsens andra stycke och sammanhänger med EU:s så kallade naturvårdsdirektiv. De olika målen med direktiven kan genomföras genom bland annat inrättande av områdesskydd – i regel naturreservat. I de flesta fall finns förut- sättningar för nödvändig naturreservatsbildning redan enligt första stycket, men bestämmelsen i andra stycket ger möjlighet till skydd också i situationer där dessa regler inte räcker till. Föreskrifter med mera. eller kommunen ska i reservatsbeslutet ange syftet med att naturreservatet bildas. Dessutom ska skälen för beslutet anges, vilket innebär att det ska framgå varför och på vilket sätt ett visst naturområde behöver ett långsiktigt skydd. Syftet med, och skälet till naturreservatet, utgör den ram inom vilken föreskrifter får med- delas för att det avsedda syftet med området ska uppnås. I 7 kap. 5 § anges exempel på föreskrifter som kan meddelas: förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag, schaktning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel. Vidare anges att en inskränkning får innebära att tillträde till om- rådet förbjuds under hela eller delar av året. Tillträdesförbud som meddelas enligt 7 kap. 5 § får antas ha sin verkan mot ägaren eller annan innehavare av särskild rätt till fastigheten. eller kommunen som beslutat om naturreservat får nämligen, med stöd av 7 kap. 30 § , meddela de ordningsföreskrifter riktade mot allmänheten, som behövs för att naturreservatets syfte ska till- godoses. Sådana ordningsföreskrifter kan inskränka allemansrätten genom att reglera rätten för allmänheten att färdas och vistas i om- rådet och om ordning i övrigt i naturreservatet.13 Enligt 7 kap. 6 § får eller kommunen även förplikta markägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten att tåla de intrång som behövs för att tillgodose syftet med natur- reservatet genom att göra området tillgängligt för allmänheten på 13En ordningsföreskrift enligt 7 kap. 30 § är en sådan föreskrift som aktualiserar en skyldighet för att göra en konsekvensutredning enligt förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. anger dock i Processbeskrivning för bildande av naturreservat – konsekvensutredning, 2013, att en sådan konsekvensutredning i normalfallet inte behöver ske. olika sätt och ge förvaltaren möjlighet att utföra den naturvårdande skötsel som behövs. Den icke uttömmande listan på sådana åtgärder som anges i bestämmelsen är bland annat; anläggning av vägar, par- keringsplatser, vandringsleder, raststugor, sanitära inrättningar eller liknande anordningar för att gynna friluftslivet eller att det utförs röj- ning, slåtter, plantering, betesdrift eller avspärrning inom naturreser- vatet. Dessutom kan föreskrivas att markägaren kan förpliktas att tåla att det inom området genomförs undersökningar av djur- och växtarter samt av mark- och vattenförhållanden. Det är således möjligt att i ett naturreservat på skogsmark medge visst skogsbruk, så länge syftet med reservatet uppnås. Den strategi för formellt skydd av skog som tagits fram av och anger dock att endast skogsbiologiska värdekärnor ska prioriteras för formellt skydd. Den nuvarande strategin anger till exempel att skogsområden med betydelse för rekreation och frilufts- liv endast ska bli föremål för formellt skydd om det utgör en skogsbiologisk värdekärna.14 Då bevarandet av skogsbiologiska värdekärnor normalt inte kan förenas med skogsbruk förekommer därför nästan aldrig att skogsbruk tillåts inom de statsfinansierade naturreservat som tillkommit i modern tid. Det finns dock exempel på kommunala naturreservat avsedda endast för friluftsändamål där skogsbruk medges i viss utsträckning.15 I varje beslut om naturreservat ska även en skötselplan för reserva- tets långsiktiga vård ingå.16 Exempel på skötsel kan vara slåtter, bete och röjning, men också att anlägga och sköta stigar, parkeringsplatser och raststugor för friluftslivet. Vissa naturmiljöer som till exempel fjäll, myrar och gammelskogar kräver normalt ingen eller endast mycket begränsad skötsel. I kulturlandskapet måste däremot ofta betesmar- ker, slåtterängar och strandängar fortsätta skötas/brukas för att natur- och kulturmiljövärdena ska bibehållas. I skogsmark kan naturvårdande åtgärder vidtas som friställning av grova eller gamla lövträdssolitärer, 14Naturvårdsverket och , Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad version 2017. 15Ett särpräglat exempel är det och 6–naturreservatet som inte medför begränsningar för skogsbruket.