sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — Utbildningens prak- tiska delar som praktik i skolan bör även fortsättningsvis erbjudas över hela landet, vilket innebär att en centralisering av lärarutbild- ningen inte behöver inverka på huvudmännens möjlighet att rekry- tera nyutexaminerade lärare. Åtgärderna bör kunna genomföras inom befintliga ramar. Rekommendation: Ansvaret för lärarutbildningen koncentreras till färre lärosäten, som tillgängligheten i alla delar av landet säkras genom att delar av utbildningen erbjuds på distans vid filialer eller lärcentrum. Utökade resurser till praktikanknuten skolforskning Kvaliteten på svensk pedagogisk forskning har vid olika tillfällen ifrågasatts. Som måttstock har då använts antal citeringar, utbyte med omvärlden och liknande standardindikatorer. Andelen som ägnas åt jämförande, praktikanknutna undersökningar av pedago- giska metoder är låg.112 Omkring hälften av forskningen har tidigare publicerats på svenska, men tendensen går mot ökad publicering på engelska, vilket underlättar utbytet med omvärlden.113 En utvärdering av forskningsområdet initierades , men denna har avbrutits.114 Vidare gäller som konstaterats tidigare i kapitlet att den domine- rande pedagogiska doktrinen missgynnar elever med svag studie- social bakgrund. Det kan enligt kommissionens bedömning ifråga- sättas om skollagens krav på att undervisningen ska vara grundad på vetenskap och beprövad erfarenhet är uppfyllt, i synnerhet mot bak- grunden att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag. 112Eklund (2000), (2010), Broady m.fl. (2011). 113Vetenskapsrådet (2015). 114Jörgen , pers. medd. Den pedagogiska forskningen i länder med framgångsrika skol- system karaktäriseras bland annat av att den är kunskapsorienterad och praktiknära. finns en tydlig utveckling i denna riktning också i svensk skola. Detta gäller hur lärare arbetar tillsam- mans för att utveckla undervisning, hur utvecklingsfrågor har kom- mit i fokus på skolmyndigheter och inte minst i hur frågan om prak- tiknära forskning inom undervisningssektorn har väckts. och de så kallade ULF-avtalen115 är steg mot den organisation och inriktning som präglar länder som är fram- gångsrika på utbildningsområdet, men resurserna är än så länge blyg- samma. Verksamheten bör enligt kommissionens mening expan- dera. Gästprofessurer för forskare med utvärderingsinriktning kan utnyttjas för att påskynda förnyelseprocessen. Inför en eventuell höjning av ambitionsnivån beträffande den pedagogiska forskningen är det väsentligt att understryka förskolans viktiga roll i utbildningssystemet. Riksdag och regering har i stort sett avstått från att ta ställning i grundläggande frågor rörande pedagogisk doktrin. Ett undantag är kravet på strukturerad undervisning i 5 kap. 2 § skolförordningen. Som tidigare framgått visar utvärderingar av de undervisningsmeto- der som har dominerat inom det svenska utbildningssystemet i jäm- förelse med en mer framskjuten lärarroll att resultaten generellt sett försämras och att försämringarna i särskilt hög grad drabbar elever med svag studiesocial bakgrund. Statsmakterna bör därför ta aktiv ställning i denna fråga och tydligare ta ställning för undervisnings- metoder och principer som åtminstone inte missgynnar elever med svaga förutsättningar. Ett program med denna inriktning bör i huvudsak kunna genom- föras inom befintliga ramar. Det kan inledningsvis vara lämpligt med ett resurstillskott för att ge förändringen en tydlig rörelseriktning och moment. 115ULF står för utveckling, lärande och forskning och reglerar praktiknära skolforskning med fyra universitet som noder (, , och ). Förslag: Öka anslagen till den praktikanknutna forskningen om förskola och skola, med ett kompensatoriskt perspektiv i utvär- deringen av olika undervisningsmetoder. Rekommendation: Undersök möjligheterna att lagfästa krav på att pedagogiken inte ska missgynna elever med sämre förutsättningar. Åtgärder mot den akuta lärarbristen förutser som konstaterats ovan en akut lärarbrist , och bedrivs undervisning av obe- höriga. En möjlighet att snabbt öka den genomsnittliga kompeten- sen i skolan är att studenter på lärarutbildningen får börja tjänstgöra på deltid . Förslaget presenteras tillsammans med andra förslag om kompletterande kortare utbildningar i kapitel 11 av SOU 2018:17. Med detta förslag fås ett snabbt tillskott till lärarkraften som sam- tidigt höjer kvaliteten jämfört med obehöriga lärare. De blivande lärarnas ekonomi förbättras , eftersom de får lön som de tjänstgör. En nackdel med förslaget kan vara att studie- tiden förlängs. Å andra sidan höjs kvaliteten av att en del av utbild- ningen löper parallellt med praktiken. Det finns en risk för avhopp, när den blivande läraren konfronteras med arbetet i skolan, men ett tidigt avhopp är bättre än ett som skulle ske efter ytterligare av utbildning. Det skulle vara möjligt att ge förslaget en regional profil genom särskilt gynnsamma villkor i kommuner med stark lärarbrist. Möjligheten bör införas successivt med löpande uppföljning. Kostnaden ingår i budgeten för övriga förslagför att stärka lärar- professionen. Förslag: Blivande lärare som fullgjort halva utbildningen får arbeta halvtid som lärare medan de avslutar sin utbildning på den andra halvan av tiden. Stöd till skolor med problem Bilden av skolans ansträngningar när det gäller att kompensera för ogynnsamma studiemiljöer och svag studiesocial bakgrund är splitt- rad. I områden med sämre förutsättningar är lärartätheten högre men andelen obehöriga lärare högre. Beträffande personalomsätt- ningen är framför allt omsättningen av rektorer hög i Sverige.116 Forskningen är delad när det gäller betydelsen av skolors egen- skaper och omgivningseffekter för att kompensera eller öka skillna- der, men en inte ovanlig slutsats är skolans effekter i genomsnitt inte är särskilt starka.117 I en studie av och mäts den kompenserande effekten med olika mått, som förmåga att kompen- sera skillnader i familjebakgrund eller skillnader i elevsammansätt- ning.118 När likvärdighet gäller sambandet mellan familjebakgrund och skolkvalitet, finns vissa kompenserande effekter, framför allt lärartäthet, men också faktorer som försämrar förutsättningarna för barn från missgynnad bakgrund, främst förekomsten av olika ordnings- och uppförandeproblem. För barn till invandrare kompenseras dessa problem delvis genom att ”skolklimatet” – till exempel engagemanget bland föräldrar och lärare – i övrigt är gott. Ett annat mått på likvärdighet gäller hur stor andel av individuella skillnader i utbildningsutfall som kan förklaras av skolkarakte- ristika i allmänhet och skolkvalitet i synnerhet, när man tar hänsyn till skolors elevsammansättning. Slutsatsen är att skolorna spelar viss roll för skolprestationer liksom för studieval och att det finns ett begränsat utrymme att utjämna skillnader mellan elever. Förklaringar till att denna och andra liknande undersökningar ger svaga effekter kan vara dels att olika faktorer drar åt olika håll – se exemplen ovan – dels att man bara mäter hur medelvärden påverkas. För grupper inom de olika kategorierna av invandrade eller barn med svag studiebakgrund kan rätt utformade åtgärder i skolan betyda mer. Om man accepterar slutsatsen att det är jämlikheten i den nedre delen av fördelningen som är den viktigaste,119 räcker det inte att studera medelvärden; hur skolan hanterar den minst framgångsrika gruppen av elever kan vara väl så betydelsefullt ur ett antal perspektiv. 116Skolverket (2015 a). 117Hattie (2009); Böhlmark och (2011); Angrist (2014). 118Jonsson och Treuter (2019). 119Se kapitel 4. I syfte att skapa incitament för goda pedagoger att i högre grad söka sig till skolor med större utmaningar nämns ofta individuella materiella stimulanser för rektorer, lärare och annan personal som ett medel. Sådana stimulanser kan utformas på många sätt: stipen- dier, subventioner i studielånen, lönepåslag, utmärkelser för gjorda framsteg med mera. Ett statsbidrag för karriärtjänster i skolor i ut- satta områden finns.120 Ekonomiska resurser är förvisso viktiga, men ur vissa perspektiv förefaller kompetens och stabilitet vara faktorer av samma dignitet. Jämförelser mellan framgångsrika och mindre framgångsrika skolor över längre tidsperioder tyder på att stabilitet i ledningen, kollegial sammanhållning och systematisk uppföljning av utbildningsresultaten är nyckelfaktorer för att förklara framgång respektive misslyckande.121 Med andra ord kan kompetens i ledning och styrning vara lika viktig som finansiella resurser. Löner kan förvisso vara ett instrument för att rekrytera kompetent personal, men direkt kompetensöverföring ska inte underskattas. driver på regeringens uppdrag stödverksamheten Samverkan för bästa skola.122 Verksamheten omfattar förskola, för- skoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasie- och gymnasiesär- skolan och fritidshem. Projekten är treåriga och erbjuder individuellt anpassade åtgärder på basis av en inledande nulägesanalys. Omkring 100 skolor har engagerats. Skolor har i extremfall stängts av Skolinspektionen och i ett fall blivit föremål för tvångsförvaltning. Det är naturligtvis önskvärt att förebyggande åtgärder sätts in innan utvecklingen har gått så långt. Stödinsatser av kompetenshöjande natur förefaller vara en lovande väg att följa. Med den föreslagna regionala organisationen för Skol- verket ökar möjligheterna att tidigt upptäcka och diagnostisera pro- blem, så att adekvata åtgärder kan sättas in. Bedömning: Kompetenshöjande insatser för ledning och styrning av problemfyllda skolor bör ges prioritet i arbetet med att skapa en mer jämlik skola. Den föreslagna regionala organisationen för ökar sannolikheten för framgång i det arbetet. 120Förordning (2014:145) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden. 121Jarl et al. (2017), m.fl. (2017). 122Skolverket (2015): Redovisning av genomförandeplan för uppdrag om samverkan för bästa skola samt redovisning av hur arbetet genomförts . Internationella jämförelser visar att läromedel är centrala för fram- gång i skolarbetet.123 I en skola där andelen obehöriga lärare är hög blir betydelsen av bra läromedel särskilt viktig; exempelvis kan en bra lärobok i någon mån kompensera för lärarens brist på erfarenhet och kompetens. Läromedlen bör vara integrerade med läroplanerna i förverkligandet av de centralt fastlagda intentionerna för de olika skolämnena.124 Att det finns läromedel av god kvalitet att tillgå i landet är inte tillräckligt; det måste garanteras oavsett i vilken kommun som ut- bildningen sker. Läromedelsgranskning är en verksamhet med ut- präglade skalfördelar. En hårt belastad lärarkår och kommunerna har generellt sett varken resurser eller kapacitet för att fylla denna funk- tion, vilket riskerar att negativt påverka kvaliteten hos de läromedel som utnyttjas. En central läromedelsgranskning kan fylla en stöd- funktion genom att granska och rekommendera läromedel som be- döms uppfylla kvalitetskraven. Staten läromedelsgranskning bildades som en självständig myndighet, senare underställd Skolöverstyrelsen.125 Den centrala granskningen lades ner 1992, då bildades. I inrät- tades tvärtom 1992 ett läromedelscentrum för läromedelsgransk- ning. Kommissionen anser att en central granskningsfunktion för läromedel bör återinföras i . Organisation och uppdrag får utredas närmare. En nämnd kan organiseras som en helt självständig myndighet eller inhysas i en annan, större förvaltningsmyndighet – i det senare alternativet lämpligen . Man kan emellertid också överväga att lagfästa tillgången till läro- medel av god kvalitet som en rättighet, för att stärka elevernas och lärarnas ställning i diskussioner om vad som ryms inom budgeten. I kombination med en läromedelsgranskning skulle ett sådant tillägg till skollagen kunna bidra till att etablera en tillfredsställande lägsta- nivå på läromedlen. Prisutvecklingen på läromedel har varit ogynnsam . ökade priserna på läromedel 123För en översikt ur ett brittiskt perspektiv, se Oates (2014). Se också avsnittet om i underlagsrapport till kommissionen. 124En utredning om skolbiblioteken har också fått i uppgift att se över läromedelsförsörjningen (dir. 2019:91, Stärkta skolbibliotek och läromedel). 125För en historisk genomgång, se (2009). med , medan det allmänna konsumentprisindexet ökade . Ett lagfäst krav på tillgång till läromedel av god kvalitet kan vara prisdrivande, eftersom det garanterar producenterna en viss avsätt- ning. Det finns därför anledning att överväga motmedel till en sådan utveckling. En möjlighet är att en myndighet med uppdrag att granska läromedlen också ges rollen av upphandlare av basläromedel. Med en centraliserad köpfunktion stärks också konsumentsidan i relationen till producenterna av läromedel, vilket bör påverka pris- bildningen gynnsamt. En tillräcklig mångfald i litteraturen kan säkerställas genom att man för varje ämne och stadium upphandlar ett antal alternativ att välja mellan. Kombinationen av lagfäst tillgång till läromedel av god kvalitet och en centraliserad inköpsfunktion har förutsättningar att höja kvaliteten utan att påverka prisutvecklingen ogynnsamt. Beror av utformningen. Rekommendation: Återinför den centrala läromedelsgranskningen, eventuellt kombinerad med en inköpsfunktion. Lagfäst elevernas tillgång till läromedel av god kvalitet. 17.3.4Vuxenutbildning och livslångt lärande Kraven på vuxenutbildningen har redan ökat och kan förväntas öka ytterligare . Inflödet av utrikes födda som kom- mer efter skolstart och inte hinner med att tillägna sig tillräckliga kunskaper i ungdomsskolan har skapat en stor grupp av unga som har behov av att öka sin kompetens och finna en plats på arbets- marknaden, under förutsättning att de erbjuds möjligheter att göra så. Mot bakgrund av denna grupps storlek är detta en mycket krä- vande uppgift för samhället. I utgångsläget har de inte de kunskaper och färdigheter som krävs för etablering på arbetsmarknaden under normala villkor. Lösningen på detta problem kan allmänt formuleras som en kombination av utbildning och subventioner, där subventions- delen efter hand ska kunna krympas och avvecklas. Till detta kommer äldre ungdomar och unga vuxna med olika bakgrund, dels en grupp av inrikes födda som har lämnat den ordi- narie skolan utan fullständigt avgångsbetyg och som med tillräckligt stöd skulle kunna komplettera, dels en grupp av utrikes födda, många nyanlända, med allmänt svag utbildningsbakgrund. En tredje faktor som påverkar kravet på utbildning i vuxen ålder är den ökade omsättningstakten på kunskap i arbetslivet, som gäller alla. Vuxenutbildningen har varit ett viktigt komplement till det ordinarie skolsystemet som erbjudit en andra chans för dem som av olika anledningar inte fullföljde den grund- eller gymnasieutbildning som de i vuxen ålder inser att de behöver. Huvuduppgiften för vuxenskolan har därför varit att erbjuda möjligheter till kompletter- ing i några enstaka ämnen för att eleverna skulle få ett fullständigt betyg. Med det stora inflödet av utrikes födda har situationen för- ändrats på ett tämligen dramatiskt sätt. Behoven har vuxit och för- ändrat karaktär, och de tidigare anordnarna har haft svårt att möta den nya efterfrågan.126 har i en bilaga till långtidsutredning analyserat vuxenutbildningens effekter på sysselsättning och inkomster.127 De nya empiriska resultat som presenteras i rapporten indikerar att de vanligaste utbildningsformerna för vuxna, Komvux (21–) och högskola (29–), har haft positiva effekter på inkomster och sysselsättning. Vuxenutbildning är dock relativt kostsam, och det tar omkring innan en genomsnittligt positiv avkastning vuxit fram. Det krävs därför långa uppföljningsperioder för utvärderingar. I den aktuella rapporten studeras . Resultaten för både Komvux och högskola tyder på att avkast- ningen på utbildning ökar , i både absoluta och relativa termer. Utvärderingarna för utrikes födda visar liknande positiva resultat. En reservation är att resultaten kan bero på selektionseffekter, även 126Se översikten i Ackum (2018). 127Stenberg (2019 b). om de är i linje med tidigare studier. Sammantaget indikerar resulta- ten att utbildning för vuxna bidrar till att anpassa utbudet av arbets- kraft till förändringar i efterfrågan. Enligt kommissionens bedömning är därför en kraftig expansion av vuxenutbildningen nödvändig och nya medel påkallade. måste flexibiliteten öka för att möta det mycket heterogena be- hovet.128 Både dramatiska händelser som coronapandemin och mer ordinära förändringar av teknik och produktionssystem skapar be- hov av ett flexibelt system för omställning mitt i livet. har många nyanlända invandrare med mycket svag utbildningsbakgrund129 medfört ett starkt ökande behov av vuxenutbildning på grundnivå, från basal läs- och skrivträning upp till ämnen för grundskoleexamen. Erfarenheterna av det kommunala huvudmannaskapet under de tidigare rådande förhållandena har varit blandade. En jämförelse med de av Arbetsförmedlingen anordnade yrkesutbildningarna på gym- nasienivå visar att de senare har haft ett bättre utfall.130 Eleverna i de båda kategorierna skiljer sig dock i ett antal avseenden, och debåda alternativen kan därför ses som komplement snarare än substitut. För att möta de nya krav som tillströmningen av utrikes födda innebär har kommunerna tvingats köpa in tjänster av privata anord- nare, som ibland har haft problem att erbjuda tjänster av godtagbar kvalitet.131 medges statsbidrag för mellankommunalt anordnande av regional yrkesinriktad vuxenutbildning.132 Det finns också anledning för staten att liksom för grundskola och gymnasium ta ett större ansvar för att stödja kommunerna i både produktionen av tjänster och i finansieringen. Produktionen kan ske i egen regi eller via upphandling. Många kommuner har etablerat ett lokalt samarbete med , som dessutom på många håll inkluderar privata före- tag, för att på individnivå kartlägga behov av utbildning som kan leda till anställning. Delegationen för unga och nyanlända till arbete (DUA) har samlat erfarenheter från dessa försök.133 Framsteg har gjorts, men tidigare kända svårigheter består.134 Tyvärr har turbulen- 128Ett initiativ i denna riktning har redan tagits av regeringen som ett svar på pandemin. 129Se kapitel 13. 130Liljeberg m.fl (2019). 131Kliva-utredningen, dir. (2018:73). En sfi och vuxenutbildning av högre kvalitet. 132Förordning (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 133SOU 2018:12 med bilaga. 134Se översikten i kapitel 9. sen kring Arbetsförmedlingen skadat tilltron till myndigheten som en trovärdig samarbetspart. Ansvaret för de olika insatser som behövs bör liksom fördelas mellan kommun och Arbetsförmedling på så sätt att kommunen tar ansvar för den grundläggande, generella kompetensen, medan inriktar sin verksamhet på mer individualiserade in- satser som anpassas till den lokala arbetsmarknadens behov.135 Utbildningsinsatser förläggs med fördel till perioder då syssel- sättningen är lägre, eftersom alternativkostnaden då är lägre. Finan- sieringen av de statliga insatserna via Arbetsförmedlingen utgör då inget problem, men för kommunerna kan det vara svårt att finansiera extra insatser i en lågkonjunktur, då skattebasen utvecklas svagt och intäkterna viker. Detta talar för ett starkare statligt engagemang ock- så i denna del av finansieringen. Studierna måste finansieras också på individ- eller hushållsnivå. Hur stort detta problem är beror vad alternativet är. Om personen i fokus för åtgärder uppbär försörjningsstöd, är försörjningen garan- terad i den del som utbildningen är svenska för invandrare. I andra delar blir studiemedel huvudalternativet, eventuellt med komplette- rande inkomster från andra källor så att bidragsdelen räcker, eller också om man är beredd att ta lån, givet att de anställningar som man kvalificerar sig för är tillräckligt välavlönade. Om alternativet till in- träde på arbetsmarknaden är ett högt bidragsberoende, har även om- fattande insatser god samhällsekonomisk lönsamhet.136 Teoretiska kalkyler över kostnader och intäkter måste förses med reservationen att alla studieinitiativ inte fullföljs eller leder till anställning, men som den citerade rapporten av indikerar är investeringarna i ge- nomsnitt lönsamma. Ett problem är dock att kostnaderna och intäk- terna inte alltid bärs av samma beslutsfattare, vilket alltså kan kräva transfereringar i olika riktningar, till exempel mellan stat och kommun. Ackum diskuterar också möjligheten att finansiera studier med arbetslöshetsförsäkring som försörjning.137 Detta avfärdas dock, efter- som denna försäkring inte är obligatorisk. Eftersom ett sådant obligatorium föreslås av kommissionen på annan plats i be- tänkandet, faller detta motargument. Detta bör alltså utredas till- sammans med andra möjligheter till studiefinansiering. 135Se diskussionen i Ackum (2018). 136För några illustrativa räkneexempel, se SKL (2013). 137Ackum (2018). En komplikation av annat slag är att upphandling av privata tjänster inom arbetsmarknadsutbildningen tar , eftersom det finns ett regelverk för upphandling och dessutom besluten ofta över- klagas. Risken är att tidsfördröjningen leder till att åtgärderna tar att realisera och att de i värsta fall kan förstärka konjunktur- problem i stället för att dämpa dem. Arbetsförmedlingens och kom- munernas strategier för avvägning mellan upphandling och egen regi bör därför ses över. Omsättningstiden för yrkesrelevant kunskap förkortas stadigt. Åter- kommande utbildning måste därför vara ett inslag i den framtida arbetsmarknadspolitiken. De krav som denna utveckling ställer analyserades av arbetsgrup- pen Arbetet knuten till Regeringskansliet.138 De bärande elementen i en politik för att möta vuxenutbildningsbehoven identi- fierades som: •allmän information och upplysning till stöd för återkommande kompetensutveckling som ett naturligt inslag i arbetslivet •individuell vägledning för yrkesaktiva i behov av stöd att se sina kompetenser och möjliga utvecklingsvägar •kompetensförsäkring som ger ekonomiska förutsättningar för den enskilde att mitt i arbetslivet delta i kompetensutvecklings- aktiviteter. Information och vägledning är mindre problematiska inslag i sam- manhanget. Utveckling av program och innehåll bör göras i sam- arbete mellan regeringen och arbetsmarknadens parter. Någon myn- dighet måste ges ansvar för den löpande hanteringen; UHR är ett alternativ som ligger nära till hands. Den svåra delen gäller aktiviteter med kompetensutvecklande syfte, eftersom detta kräver resurser av betydande omfattning. Undersökningar av den grupp som bedriver vuxenstudier med hjälp av studiemedel tyder på att studiemedel för de flesta hushåll är otillräckliga.139 139Se underlagsrapport till arbetsgruppen. De kollektiva dimensionerna av humankapitalet och arbetskraftens rörlighet gör att kostnaderna måste delas mellan anställd, arbetsgivare och offentlig sektor. Kompetenskonton har tidigare diskuterats som en lösning på detta.140 Centrala frågor är hur kontona ska konstrueras, vilken subvention som ska utgå och vilka regler som ska gälla för uttag. Frågan diskuterades , men regeringen avstod från att ta något initiativ i frågan. Den expansion som krävs för vuxenutbildningen är betydande vad avser både kvantitet och kvalitet. En fördubbling är inte orimlig och skulle innebära ökade utgifter på . Kostnaden för kompetenskonton beror av utformningen. Det för- slag som presenterades låg på nivån . •Staten bör ta ett väsentligt större ansvar för vuxenutbildningen, både vad avser organisationen och finansieringen, även om ansva- ret för en stor del av utförandet ligger kvar på nivå. •Det kommer att krävas väsentligt mer resurser till vuxen- utbildningen än , givet den mycket stora insats som krävs för att de stora grupper som står utanför arbetsmarknaden ska kunna förvärva nödvändiga kunskaper och färdigheter. En för- dubbling av dagens resurser, motsvarande , framstår som rimlig.