sou · H8B332 · 2020-06-05 00:00:00 — Mot den bakgrunden delades paragrafen om skyddsbehövande i övrigt upp i två paragrafer, en som innehåller bestämmelser som motsvarar direktivets bestämmelser om alterna- tivt skyddsbehövande och en som innehåller bestämmelser om de skyddsbehövande i övrigt som inte omfattas av direktivet. Den först- nämnda kategorin, den som motsvarar direktivets alternativt skydds- behövande, benämns alternativt skyddsbehövande och den andra, som är en nationell skyddskategori, benämns övriga skyddsbehövande.22 Genom uppdelningen av den tidigare paragrafen om skydds- behövande i övrigt kom den nya paragrafen om alternativt skydds- behövande att omfatta dem som behöver skydd på grund av tortyr m.m.och dem som behöver skydd på grund av allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt. För denna kategori ändrades också beviskraven och vilket krav på risk som uppställdes för att överensstämma med direktivet. De nya bevis- kraven kunde enligt förarbetena uppfattas som mer förmånliga för den enskilde vid bedömningen av dennes skyddsbehov. Den andra nya paragrafen, om övriga skyddsbehövande, kom att omfatta övriga situationer av väpnad konflikt samt skydd på grund av svåra motsätt- ningar och miljökatastrof.23 Ändringarna i utlänningslagen medförde att det gjordes följd- ändringar i hemlandstidsreglerna för garantipension för den som är född eller senare, garantipension till omställningspension samt garantiersättning. Hemlandstidsreglerna kom nu att omfatta den som har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller som annan skydds- behövande (dvs. alternativt skyddsbehövande eller övrig skydds- behövande) eller enligt motsvarande äldre bestämmelser. 2009/10:31 s. 98 och 105–109. 2009/10:31, s. 117 och 118. 2009/10:31, s. 118–120. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer omfattade även den som beviljats statusförklaring som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande, eller mot- svarande förklaring enligt äldre bestämmelser. Dessa förändringar torde inte ha inneburit någon större förändring av den personkrets som omfattas av hemlandstidsregeln. Införandet av socialförsäkringsbalken och senare ändringar av utlänningslagen En ny sammanhållen och heltäckande socialförsäkringslag – social- försäkringsbalken – infördes . I balken samlades bl.a. bestäm- melserna om allmän ålderspension, efterlevandepension samt sjuk- ersättning och aktivitetsersättning. Reglerna om garantipension för den som är född eller senare, garantipension till omställnings- pension samt garantiersättning överfördes därför till denna balk. I samband med överföringen skedde endast redaktionella ändringar av hemlandstidsreglerna. antogs inom EU ett omarbetat skyddsgrundsdirektiv24. Direktivet genomfördes i svensk rätt genom ändringar i utlännings- lagen. Ändringarna innebär bl.a. att det i definitionen av vem som är flykting framgår att vid bedömningen av om skydd mot förföljelse erbjuds beaktas endast skydd som ges av staten eller av parter eller organisationer som kontrollerar hela eller en betydande del av sta- tens territorium. I definitionen av alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande framgår att vid bedömningen av om skydd erbjuds mot att utlänningen löper risk för att utsättas för en sådan behandling som utgör grund för skyddsbehov beaktas endast skydd som ges av staten eller av parter eller organisationer som kontrollerar hela eller en betydande del av statens territorium. För alla de tre grup- perna framgår också att det skydd som utlänningen erbjuds måste vara effektivt och inte av tillfällig natur. Det förtydligades dessutom i flyktingdefinitionen att även en utlänning som är statslös och som uppfyller kraven för att anses som flykting uppfyller dessa krav oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att 24Europaparlamentets och rådets direktiv /95/EU av om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att beteck- nas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer han eller hon riskerar att utsättas för förföljelse eller om han eller hon inte kan antas bli erbjuden skydd mot förföljelse från enskilda.25 I samband med genomförandet av det omarbetade skyddsgrunds- direktivet gjordes inte någon förändring av vilka personkategorier som omfattas av hemlandstidsregler för garantipension för den som är född eller senare, garantipension till omställningspension samt garantiersättning. Ändringarna i utlänningslagen ansågs till stor del utgöra en kodifiering av redan gällande rätt och de situationer som berördes av den ändrade lagstiftningen bedömdes vara mycket säll- synta.26 Inte heller hemlandstidsreglernas tillämpningsområde torde därför ha påverkats annat än marginellt. trädde lagen (2016:752) om tillfälliga begräns- ningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i i kraft. Av lagen följer att uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen inte ska beviljas en utlänning som är övrig skyddsbehövande. En sådan utlänning ska inte heller förklaras vara övrig skyddsbehövande (övrig skyddsstatusförklaring). Lagen gällde ursprungligen till men har sedermera förlängts och gäller numera till den 19 juli 2021.27 Det innebär att det till inte kommer att beviljas några uppehållstillstånd på den grunden att personen i fråga är övrig skyddsbehövande. Av de personer som får uppehållstillstånd under den tiden är det alltså endast flyktingar och andra skyddsbehövande som omfattas av hem- landstidsregeln. Figur 5.1 visar dels det totala antalet meddelade uppehållstillstånd i , dels det antal uppehållstillstånd som meddelats på någon av de grunder som träffas av hemlandstidsreglerna. Av figuren fram- går att en allt större andel – och ett allt större antal – av uppehålls- tillstånden fram till och med avser de personkategorier som hemlandstidsregeln omfattar. Därefter har såväl andelen som antalet minskat, vilket sannolikt beror på ett flertal faktor. En sådan faktor bedöms vara den tillfälliga lagstiftning som gäller fram och som innebär att uppehållstillstånd inte meddelas på den grunden att sökanden är övrig skyddsbehövande. 2013/14:248, s. 25–29. 2013/14:248, s. 56. 2015/16:174 och prop. 2018/19:128. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer Ett äldreförsörjningsstöd infördes i . Bakgrunden till införandet var att hade gått igenom en djup ekonomisk kris. Denna kris ledde till att socialbidragssyste- met utsattes för stora påfrestningar, då allt fler tvingades ansöka hos kommunen om socialbidrag på grund av försörjningsproblem (för- sörjningsstöd). En kategori som i ökad omfattning erhöll långvarigt försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen var vissa äldre personer – främst personer som invandrat till – som inte kvalificerat sig för en pension som gav en tillräcklig försörjning. En stor del av invandringen till orsakades av kriget i f.d. . Det stora flertalet av dem som flydde från oroshärdar i detta område beviljades uppehållstillstånd i på humanitära grunder. Totalt sett beviljades över 100 000 personer uppehållstill- stånd på humanitära grunder . Denna kategori invandrare fick enligt reglerna om hemlandstid inte till- godoräkna sig bosättningstid i hemlandet för ålderspension i form av folkpension eller garantipension. Detsamma gällde för anhöriga till flyktingar och anhöriga till dem som beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen ansåg att det var viktigt att bryta Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer utvecklingen att socialbidraget tenderat att bli en permanent för- sörjningskälla för vissa äldre personer och att återställa social- tjänstens försörjningsstöd till att vara ett individuellt, behovsprövat bistånd som är föranlett av tillfälliga ekonomiska problem.28 Genom äldreförsörjningsstödet tillförsäkras personer som är bosatta i , från och med den månad då de fyller , en viss lägsta levnadsnivå. Storleken av det äldreförsörjningsstöd som läm- nas beror på den stödberättigades inkomster. Om den stödberät- tigade är gift eller likställd med gift person påverkar även makens inkomster storleken på stödet. Stödet är skattefritt och finansieras av statsmedel.29 motsvarar den skäliga levnadsnivå som äldreförsörj- ningsstödet tillförsäkrar för den som är ogift och för den som är gift (74 kap. 10 och 15 §§ socialförsäkringsbalken). Skälig bostadskostnad motsvarar för den som är ogift och för den som är gift (74 kap. 10–12 §§). Äldreförsörjningsstöd kan tidigast utges från och med den månad då en person fyller . Regeringen uppmärksammade dock vid införandet av äldreförsörjningsstödet att det fanns en annan grupp som var och som kunde bli långvarigt beroende av försörjningsstöd. Det gällde personer, främst invand- rare, som uppfyller de medicinska kraven för sjukersättning och aktivitetsersättning men som inte uppfyllde bosättningskravet. Dock konstaterades att även om många inom den gruppen kunde anses vara mycket långvarigt och kanske livsvarigt arbetsoförmögna så var de ändå i förvärvsaktiv ålder, vilket gjorde att de skilde sig från dem . Därmed ansågs det vara ett principiellt större steg att ta att utvidga äldreförsörjningsstödet till att gälla för även denna grupp. Hur försörjningen för denna grupp skulle lösas borde enligt reger- ingens uppfattning beredas vidare.30 Någon vidare beredning av frå- gan förefaller dock inte ha skett . 2001/01:136, s. 13 och 16–18. 2001/01:136, s. 16. Jfr 74 kap. 1–7 §§ socialförsäkringsbalken. 2000/01:136, s. 20. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer Särregeln för intjänande av försäkringstid för grundpension Vi har i vårt delbetänkande (SOU 2019:53) föreslagit att en ny för- mån, grundpension, ska införas och ersätta den nuvarande förmånen garantipension för den som är född eller . Förslaget till bestämmelser om beräkningen av försäkringstid inom grundpension till ålderspension innehåller två undantag som innebär att tid när en person inte har arbetat eller varit bosatt i ändå ska räknas som försäkringstid (67 kap. 7–10 §§ i författningsför- slaget). Det första undantaget gäller vistelsetid i efter att per- sonen har ansökt om uppehållstillstånd. Det andra undantaget – hem- landstidsregeln – gäller tillgodoräknande av bosättningstid i tidigare hemland i vissa fall, beroende på skälen för uppehållstillståndet. Hem- landstidsregeln omfattar utländska medborgare eller statslösa personer som har beviljats uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 §, alternativt skyddsbehövande enligt 2 § eller övrig skyddsbehövande enligt 2 a § utlänningslagen eller enligt motsvarande äldre bestäm- melser eller beviljats statusförklaring enligt 4 kap. 3 c § utlänningslagen eller motsvarande förklaring enligt äldre bestämmelser. Särregleringen innebär att bosättningstid i tidigare hemland kan räknas in i för- säkringstiden. Även tid då personen befunnit sig i ett land där denne beretts tillfällig likställs med bosättningstid i hemlandet enligt denna reglering. Beräkningen av försäkringstiden är beroende av förhållandet mellan bosättning i hemlandet och från det en person fyller fram till det kalenderår hon eller han fyller . Vid beräk- ningen ska det bortses från tid för vilken den pensionssökande, vid bosättning i , har rätt till pension från hemlandet. Särregeln för intjänande av försäkringstid för omställningspension i form av grundpension Vi har i delbetänkandet föreslagit att en ny förmån, omställnings- pension i form av grundpension, ska införas och ersätta den nuva- rande förmånen garantipension till omställningspension. Förslaget till bestämmelser om beräkningen av försäkringstid för omställningspension i form av grundpension innehåller – på lik- Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer nande sätt som beskrivits ovan beträffande grundpension inom den allmänna ålderspensionen – två undantag som innebär att tid när en person inte har arbetat eller varit bosatt i ändå ska räknas som faktisk försäkringstid (81 kap. 5 och 6 §§ samt 67 kap. 7–10 §§ i författningsförslaget). Det första undantaget gäller vistelsetid i efter att personen har ansökt om uppehållstillstånd. Det andra undantaget – hemlandstidsregeln – gäller tillgodoräknande av bosättningstid i tidigare hemland i vissa fall, beroende på skälen för uppehållstillståndet. Hemlandstidsregeln omfattar utländska med- borgare eller statslösa personer som har beviljats uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 §, alternativt skyddsbehövande enligt 2 § eller övrig skyddsbehövande enligt 2 a § utlänningslagen eller enligt motsvarande äldre bestämmelser eller beviljats statusförklar- ing enligt 4 kap. 3 c § utlänningslagen eller motsvarande förklaring enligt äldre bestämmelser. Särregleringen innebär att bosättningstid i tidigare hemland kan räknas in i försäkringstiden. Även tid då per- sonen befunnit sig i ett land där denne beretts tillfällig lik- ställs med bosättningstid i hemlandet enligt denna reglering. Beräkningen av försäkringstiden är beroende av förhållandet mellan bosättning i hemlandet och från det en person fyller fram till det kalenderår hon eller han fyller . Vid beräkningen ska det bortses från tid för vilken den pensionssökande, vid bosätt- ning i , har rätt till pension från hemlandet. Framtida försäkringstid för omställningspension i form av grund- pension är beroende av den faktiska försäkringstiden. I de fall hem- landstidsregeln påverkar den faktiska försäkringstiden får den alltså även genomslag vid beräkningen av den framtida försäkringstiden. Förslag: Bosättningstid i ett tidigare hemland ska inte få tillgodo- räknas som försäkringstid för grundpension och omställnings- pension i form av grundpension eller som försäkringstid för grundskyddet inom sjukersättning och aktivitetsersättning. Bedömning: Regeringen bör överväga att utreda hur försörj- ningen bör lösas för dem som har en långvarigt nedsatt arbets- förmåga men som inte kan få sitt försörjningsbehov tillgodosett Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer genom sjukersättningens och aktivitetsersättningens grundskydd, antingen för att de inte genom bosättning i var försäkrade för förmånen vid försäkringsfallet eller för att de inte har en till- räckligt lång försäkringstid. Skälen för förslagen och bedömningen Allmänna utgångspunkter för övervägandena Hemlandstidsregeln kom till i samband med att en intjänanderegler- ing infördes för grundskyddet i det tidigare pensionssystemet, folk- pensionen. Bakgrunden var att folkpensionen tidigare hade utgått med ett belopp som var lika för alla som uppfyllde kvalifikations- kraven, medan intjänanderegleringen innebar att grundskyddet skulle andelsberäknas i förhållande till hur förmånstagaren hade varit bosatt i – om var kortare än . Intjänanderegleringen medförde att en del grupper i samhället inte skulle komma att få rätt till ett oreducerat grundskydd. De grupper som i sammanhanget ansågs vara särskilt skyddsvärda var flyktingar och vissa andra skyddsbehövande, eftersom det antogs att dessa normalt inte hade möjlighet att kompensera det lägre svenska grundskyddet med förmåner från de länder som de hade flytt ifrån. Hemlandstidsregeln kompenserade de aktuella grupperna genom att bosättningstiden i det före detta hemlandet fick tillgodoräknas vid beräkningen av folkpensionen. Regeln överfördes sedermera till grundskydden i det reformerade pensionssystemet och innebär att de personkategorier som omfattas av särreglerna får tillgodoräkna sig bosättningstid i hemlandet som försäkringstid för garantipension för den som är född eller senare, garantipension till omställ- ningspension samt sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning. Vi har i delbetänkandet föreslagit att en motsva- rande särreglering ska gälla även för de föreslagna förmånerna grund- pension och omställningspension i form av grundpension. De personkategorier som omfattas av hemlandstidsregeln vidga- des väsentligt i samband med lagändringar . Genom förändringarna kom en ny grupp skyddsbehövande att omfattas av hemlandstidsregeln. Gruppen omfattade dels de som har lämnat sitt land och på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd, dels de som på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer Denna grupp hade tidigare fått uppehållstillstånd av huma- nitära skäl, vilket innebar att den inte omfattades av hemlandstids- regeln. Ändringen i hemlandstidsregeln framställdes i förarbetena inte som en utvidgning av hemlandstidsregelns personkrets utan som följdändringar föranledda av förändringar av utlänningslagens terminologi. Några egentliga skäl för utvidgningen av hemlandstids- regelns personkrets redovisades sålunda inte i förarbetena och det saknades en redogörelse för vilka konsekvenserna skulle bli för sta- tens kostnader för de berörda förmånerna. Migrationen till har varierat . Statistiken över beviljade uppehållstillstånd visar att det har skett en väsentlig ökning av antalet personer som beviljas uppe- hållstillstånd på någon av de grunder som gör att de omfattas av hemlandstidsregeln. Som jämförelse kan nämnas att det var drygt 3 200 personer som fick uppehållstillstånd på någon av de grunder som gör att de omfattas av regeln. Detta motsvarade av alla som fick uppehållstillstånd . var det drygt 68 000 personer som fick uppehållstillstånd på någon av de aktuella grunderna, vilket motsvarade av alla som fick uppehållstillstånd . Ett antal faktorer ligger sannolikt bakom denna ökning, bl.a. att ett ökat antal människor generellt har sökt sig till på grund av oroligheter i olika delar av världen. En annan viktig bidragande faktor till att en större andel av de som får uppe- hållstillstånd omfattas av hemlandstidsregeln är rimligen den utvidg- ning av regelns personkrets som skett. Det bör i sammanhanget framhållas att för tiden har antalet beviljade uppe- hållstillstånd minskat, vilket delvis kan antas bero på den tillfälliga lagstiftning som begränsar möjligheten att få uppehållstillstånd i fram . Hemlandstidsregeln har alltså sedan den infördes fått en väsent- ligt utvidgad personkrets jämfört med vad som förutsågs när den infördes. Grupper av människor som – enligt den bedömning som gjordes vid införandet av regeln – inte borde omfattas av bestäm- melsen, har utan närmare överväganden kommit att omfattas av den. Detta gör att det finns goda grunder att på nytt överväga om de personkategorier som omfattas av hemlandstidsregeln är i behov av det skydd som regeln ger samt om detta skydd i så fall är effektivt och träffsäkert. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer Hemlandstidsregeln inom den allmänna ålderspensionen När hemlandstidsregeln infördes inom den allmänna ålderspensio- nen utgjorde folkpensionen det enda grundskyddet för pensionärer. Det fanns därför ett starkt behov av att skydda de grupper som till följd av införandet av intjänanderegleringen skulle få en lägre, an- delsberäknad folkpension och som inte skulle kunna förväntas kom- pensera detta med motsvarande förmåner från andra länder. I för- arbetena bedömdes dessa grupper omfatta flyktingar och andra personer som kommer till under liknande former. Om hem- landstidsregeln inte hade införts, skulle dessa personer ha hänvisats till det kommunala försörjningsstödet, vilket inte är avsett att vara en permanent försörjningskälla. Efter införandet av intjänanderegleringen för folkpensionen kom emellertid ett växande antal äldre personer, som inte omfattades av hemlandstidsregeln, att hänvisas till det kommunala försörjnings- stödet. För att bryta utvecklingen där socialbidraget tenderat att bli en permanent försörjningskälla för dessa äldre personer infördes äldreförsörjningsstödet . Härigenom uppstod en ny form av grundskydd för äldre personer som garanterade alla en viss lägsta levnadsnivå. Äldreförsörjningsstödet är avsett att vara en permanent försörjningskälla och har en avsevärt mindre ingripande behovspröv- ning än det kommunala försörjningsstödet, bl.a. till följd av att det endast är inkomster som beaktas vid prövningen och inte tillgångar i övrigt. Det skydd som hemlandstidsregeln ger för ålderspensionärer har alltså visat sig inte vara särskilt effektivt eller träffsäkert. Skyddet omfattar visserligen en sårbar och skyddsvärd grupp. Det förhållan- det att det ansågs finnas behov av ett äldreförsörjningsstöd visar emellertid att regeln inte på ett effektivt sätt fångade upp dem som till följd av intjänanderegleringen inte längre fick en tillräckligt hög folkpension och garantipension för att klara sin försörjning. Mot bakgrund av att det nu finns ett äldreförsörjningsstöd som tillförsäkrar alla en skälig levnadsnivå, kan det ifrågasättas om det fortfarande finns ett behov av hemlandstidsregeln vid beräkning av garantipension för den som är född eller senare och för den i del- betänkandet föreslagna grundpensionen. Flyktingar och andra skydds- behövande skulle i stället, liksom andra som inte har försäkrings- tid i för garantipension eller grundpension, kunna få sina Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer grundläggande behov tillgodosedda genom enbart äldreförsörj- ningsstödet. Eftersom äldreförsörjningsstödet är en mindre generös förmån skulle en sådan förändring visserligen innebära att ersätt- ningsnivåerna minskade för denna grupp. är det svårt att se några skäl till att just denna grupp ska behandlas mer förmånligt än de som får uppehållstillstånd i av andra skäl eller de som annars tillbringar utanför och därför får en lägre garanti- pension eller grundpension. Syftet med införandet av hemlands- tidsregeln var inte att de som omfattas av den ska garanteras en högre förmånsnivå än den som garanteras alla. Tvärtom var syftet att den personkategori som regeln tar sikte på skulle garanteras samma för- månsnivå som alla andra. Den utvidgning av hemlandstidsregeln som har skett leder också till svårmotiverade skillnader när det gäller vem som omfattas av den. kom många personer från f.d. till . Dessa fick uppehållstillstånd av humanitära skäl och omfattas därför inte av hemlandstidsregeln. Om personerna hade kommit till hade de emeller- tid omfattats av den utvidgade personkretsen och hade omfattats av hemlandstidsregeln. Att personer som kommit till under identiska förhållanden behandlas olika beroende på när de kommit hit kan med rätta uppfattas som orättvist och inkonsekvent. Som vi redovisat ovan var ett av grundskälen för att införa sär- regler att flyktingar i allmänhet inte ansågs kunna ta med sig pen- sionsrättigheter från det land de flydde ifrån. Den hittillsvarande tillämpningen av regleringen har emellertid inte infriat den utgångs- punkten. Hemlandstidsregeln är också trubbig på det sättet att den inte tar hänsyn till om personen faktiskt gått miste om någon förmån när han eller hon lämnat sitt hemland. En del länder har inte något fungerande pensionssystem, vilket innebär att en person som flyr från landet inte kan anses ha gått miste om någon pension. En annan problematik är tidsutdräkten som ofta inträder från det att någon lämnat sitt hemland och anlänt som flykting till dess det blir aktuellt att ta ut pension. Som reglerna tillämpats har förhållandena ofta ändrats. Så har t.ex. varit fallet med den stora andel flyktingar som anlände till från andra länder i som är EU-medlemmar, t.ex. från , , och . Den flyktingstatus de erhöll när de kom till berättigar till hemlandstid trots att det nu- Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer mera inte är några svårigheter för dem att tillgodoräkna sig pension från det tidigare hemlandet.