sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Genom det förslaget säkerställs att svensk rätt tillgodoser de krav som följer av artikel 8.4. Några ytterligare genomförande- åtgärder beträffande artikel 8.4 krävs därför inte. 7.7.2De nya bestämmelserna bör komplettera befintlig reglering om krav på en visselblåsarfunktion Bedömning: Om det finns särskilda föreskrifter i annan lag eller i en förordning som genomför eller kompletterar en unionsrätts- akt som föreskriver att en verksamhet ska ha en visselblåsar- funktion, bör bestämmelserna i den nya lagen komplettera de särskilda föreskrifterna. Skälen för bedömningen: Det finns som nämnts ovan ett antal bestämmelser i lagar och förordningar som rör intern rapportering av överträdelser av unionsrätten. Gemensamt för dessa bestämmel- ser är att de inte är särskilt detaljerade vad gäller utformningen av kanalerna och förfarandena. Frågan är hur den nya föreslagna lagen ska förhålla sig till dessa nationella bestämmelser. Av artikel 3.1 framgår, som ovan konstaterats, att i det fall sär- skilda regler om rapportering av överträdelser föreskrivs i sektors- specifika unionsrättsakter som förtecknas i del II i direktivets bilaga, ska dessa regler gälla. Det anges dock att bestämmelserna i vissel- blåsardirektivet ska vara tillämpliga i den utsträckning frågan inte obligatoriskt regleras i de sektorsspecifika unionsrättsakterna. Av direktivets skäl framgår att eventuella specialregler i det avseende som föreskrivs i sådan befintlig unionslagstiftning som är skräddar- sydda för de berörda sektorerna, bör bibehållas. Vidare anges i samma skäl att direktivet bör vara tillämpligt med avseende på alla de omständigheter som inte regleras genom de sektors- specifika akterna. Direktivet bör i synnerhet omfatta de interna och externa rapporteringskanalernas utformning, de behöriga myndig- heternas skyldigheter och de specifika formerna av skydd mot repressalier som ska tillhandahållas på nationell nivå (skäl 20). Vi föreslår i avsnitt 5.3 att om det i en annan lag eller i en förord- ning som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt finns sär- skilda föreskrifter om rapportering av överträdelser som avviker från den nya lagen, ska dessa föreskrifter gälla. Detta innebär att den före- Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning slagna lagen kommer att vara subsidiär till sådana specialföreskrifter som finns i lag och förordning. Att lagen är subsidiär kommer att innebära att lagen kompletterar sådana specialföreskrifter som finns i annan lag eller i förordning. Så skulle t.ex. kunna vara fallet om det i en specialföreskrift anges att en verksamhet ska ha en intern vissel- blåsarfunktion, men att det av föreskriften inte följer en skyldighet att återkoppla till den rapporterande personen. I sådana fall bör skyl- digheten enligt den föreslagna lagen att återkoppla, komplettera skyldigheten att ha en visselblåsarfunktion. Enligt vår bedömning behövs ingen ytterligare författningsåtgärd för att genomföra artikel 3.1 och göra bestämmelserna i visselblåsar- direktivet tillämpliga när frågan inte obligatoriskt regleras i de sek- torsspecifika unionsrättsakterna. 7.8Vissa arbetsgivare ska ha möjligheter att dela visselblåsarfunktion med andra arbetsgivare Förslag: En arbetsgivare som bedriver privat verksamhet och som vid ingången av kalenderåret hade 50 till 249 arbetstagare, ska kunna dela interna rapporteringskanaler och förfaranden med andra arbetsgivare med motsvarande antal arbetstagare. Även kommuner och regioner ska få dela interna rapporter- ingskanaler och förfaranden med andra kommuner och regioner. De funktioner som får delas ska för arbetsgivare som bedriver privat verksamhet vara begränsade till 1.mottagande av rapporter och 2.utredning av de förhållanden som rapporterats, vilket dock inte inkluderar att ha kontakt med den rapporterande personen. Direktivets bestämmelser om möjligheten att dela funktioner I artikel 8.6 anges att rättsliga enheter inom den privata sektorn som har 50 till 249 arbetstagare får dela resurser avseende mottagandet av rapporter och utredningar som ska genomföras. Detta får dock inte påverka skyldigheter för de rättsliga enheterna att upprätthålla kon- Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning fidentialitet, ge återkoppling och åtgärda rapporterade överträdelser i enlighet med direktivet. I artikel 8.9 tredje stycket anges att medlemsstaterna får före- skriva att interna rapporteringskanaler får delas mellan kommuner eller drivas av gemensamma kommunala myndigheter i enlighet med nationell rätt, under förutsättning att de delade interna rapporter- ingskanalerna skiljer sig från och är oberoende i förhållande till de relevanta externa rapporteringskanalerna. Direktivets möjligheter till att ha gemensamma rapporteringskanaler och förfaranden ska användas Direktivet ger alltså dels möjligheten att låta verksamheter inom den privata sektorn, med 50 till 249 arbetstagare dela på vissa delar av en visselblåsarfunktion (artikel 8.6), dels möjligheten att låta kommu- ner dela på hela visselblåsarfunktionen (artikel 8.9 tredje stycket). Skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler kan upp- fattas som betungande, särskilt för mindre verksamheter. Att dela på vissa delar av en visselblåsarfunktion kan bidra till att den admini- strativa bördan minskar. Det ger även möjligheter för verksamheter att skapa kostnadseffektiva lösningar. De möjligheter som direktivet ger till att dela på visselblåsar- funktionen bör därför utnyttjas. Arbetsgivare som bedriver privat verksamhet ska kunna dela på funktioner för mottagande och utredning av rapporter Möjligheten att dela på funktioner enligt artikel 8.6 är begränsad till rättsliga enheter i den privata sektorn. Som framgår av avsnitt 7.6 föreslår vi att begreppet arbetsgivare används för det som direktivet benämner rättsliga enheter. Frågan är hur det i författningstext bör komma till uttryck att möjligheten att dela på funktioner gäller för arbetsgivare i privat sektor. Uttrycket privat sektor brukar inte användas i författningstext. I2 § meddelarskyddalagen förekommer uttrycket ”yrkesmässigt be- driven enskild verksamhet”. Uttrycket används för att tydliggöra inom vilka verksamheter som meddelarskyddet gäller. Av förarbeten till lagen framgår att med enskild verksamhet avses enskilda personer Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning eller sammanslutningar av personer som bedriver ett medvetet arbete för att uppnå ett eller flera mål. Verksamheten behöver således inte utgöra näringsverksamhet. Det kan röra sig om allt från enskilda näringsidkare, ideella organisationer och kooperativa driftsformer till stiftelser och aktiebolag. Att verksamheten är yrkesmässigt be- driven innebär att verksamheten bedrivs kontinuerligt och i förvärvs- syfte (se prop. 2016/17:31 s. 55). Vi gör bedömningen att uttrycket enskild verksamhet i och för sig inkluderar alla typer av arbetsgivare oavsett organisationsform som bör omfattas av möjligheten att dela på kanaler. Uttrycket enskild verksamhet kan dock föra tankarna till enskild firma. Att kräva att den enskilda verksamheten ska bedrivas yrkesmässigt skulle dessutom exkludera verksamheter som drivs utan förvärvssyfte. Även sådana verksamheter bör dock omfattas av den föreslagna möjligheten att dela på funktioner. Vi anser därför att uttrycket ”yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet” inte bör an- vändas. Direktivet använder, som redan konstaterats, uttrycken privat sektor respektive offentlig sektor. För offentlig sektor används i lag- text normalt allmän verksamhet eller offentlig verksamhet. Vi anser att det är lämpligt att på motsvarande sätt i lagtext använda uttrycket privat verksamhet när det är fråga om privat sektor. Möjligheten att dela på interna rapporteringskanaler och förfa- randen bör sammanfattningsvis finnas för arbetsgivare som bedriver privat verksamhet och som vid ingången av kalenderåret hade 50 till 249 arbetstagare. Vi har i avsnitt 7.4 konstaterat att direktivet förutsätter att en visselblåsarfunktion ska göra det möjligt att utföra tre huvuduppgif- ter, nämligen att ta emot rapporter och ha kontakt med rapporterande personer, följa upp rapporterade förhållanden, samt lämna återkopp- ling om uppföljningen till den rapporterande personen. Möjligheten att ha gemensamma funktioner är enligt artikel 8.6 i direktivet be- gränsad till själva mottagandet av rapporter och de utredningar som behöver genomföras med anledning av rapporten. Däremot får, en- ligt direktivet, arbetsgivarna inte dela på övriga funktioner inom en visselblåsarfunktion, såsom att ha kontakt med den rapporterande personen, eller lämna återkoppling om uppföljningen till den rappor- terande personen. Arbetsgivarna måste dessutom var och en upp- rätthålla direktivets krav på konfidentialitet. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Det bör uppmärksammas att kravet på att utreda ett rapporterat missförhållande kan innebära att kontakt måste tas med den rappor- terande personen för att t.ex. ställa kompletterande frågor. Rättsliga enheter får dock, enligt direktivet, inte överlåta åt en gemensam funktion att ha kontakt med den rapporterande personen. Det bör komma till uttryck i lagtexten som att möjligheten att överlåta åt en gemensam funktion att utreda ett rapporterat missförhållande inte inkluderar att ha kontakt med den rapporterande personen. Möjligheten att dela på funktioner för arbetsgivare som bedriver privat verksamhet och som har 50 till 249 arbetstagare bör samman- fattningsvis begränsas till mottagande av rapporter och utredningar som genomförs med anledning av de förhållanden som rapporterats, vilket dock inte inkluderar att ha kontakt med den rapporterande personen. Kommuner och regioner ska få dela interna rapporteringskanaler och förfaranden med andra kommuner och regioner Möjligheten att dela på funktioner är enligt artikel 8.9 tredje stycket inte begränsad till vissa delar av en visselblåsarfunktion på motsvarande sätt som i artikel 8.6. Vi tolkar detta som att det enligt direktivet är möjligt för kommuner att dela på hela visselblåsarfunktionen. Vi har i avsnitt 7.6 övervägt att, med stöd av artikel 8.9, undanta kommuner med färre än 10 000 invånare från skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Vi har dock funnit att övervägande skäl talar för att de bör omfattas av skyldigheten. Vi har konstaterat att det inte går att bortse från att skyldigheten att inrätta interna visselblåsarfunktioner för vissa kommuner, sär- skilt för de mindre, kommer att innebära en administrativ börda och kostnader som kan upplevas som betungande. Vi anser mot denna bakgrund att möjligheten för kommuner att dela på funktioner enligt artikel 8.9 tredje stycket bör utnyttjas fullt ut. Som utvecklats i avsnitt 7.6 gör vi bedömningen att kommun- begreppet enligt direktivet omfattar både kommuner och regioner (jfr skäl 52). I artikel 8.9 framhålls att möjligheten att dela på en visselblåsar- funktion, eller låta en gemensam myndighet driva en visselblåsarfunktion, ska ske i enlighet med nationell rätt. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 8−9 §§ kommunallagen anges att kommuner och regioner får bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala ange- lägenheter till sådana förbund. Kommuner och regioner får även be- sluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller en annan region. Vi föreslår inte några bestämmelser om ändring av de kommunalrättsliga förutsättningarna för kommunerna att sam- arbeta över kommungränserna, utan de bör även fortsättningsvis styras av befintligt regelverk. Mot denna bakgrund anser vi sammanfattningsvis att kommuner och regioner bör få dela interna rapporteringskanaler och förfaranden med andra kommuner och regioner. Möjligheten att dela på funktio- ner bör omfatta samtliga delar av en visselblåsarfunktion. 7.9Vilka personer ska ha möjlighet att rapportera via interna rapporteringskanaler? Förslag: En arbetsgivare ska göra de interna rapporteringskana- lerna tillgängliga för rapportering av rapporterande personer som är verksamma hos arbetsgivaren och tillhör någon av följande personkategorier: 3.volontärer och praktikanter, 4.personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan, och 5.aktieägare som är verksamma i bolaget. En förutsättning ska vara att det missförhållande som rappor- teras uppges finnas i arbetsgivarens verksamhet. Direktivets bestämmelser om vilka personer som ska ha möjlighet att rapportera via interna kanaler De interna kanalerna och förfarandena ska enligt artikel 8.2 göra det möjligt för arbetstagare att rapportera information om överträdelser, dvs. personer som avses i artikel 4.1 a. Kanalerna får även göras till- Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning gängliga för andra rapporterande personer än arbetstagare som har kontakt med verksamheten genom sin arbetsrelaterade verksamhet. I skäl 55 framhålls att de interna rapporteringsförfarandena i den pri- vata sektorn bör erbjuda möjligheten att fullständigt konfidentiellt ta emot och utreda rapporter inte bara från arbetstagare i den be- rörda enheten, dess dotterbolag eller närstående bolag (koncernen) utan även från någon av koncernens representanter eller leverantörer och från varje person som förvärvar information genom sin arbets- relaterade verksamhet inom enheten och koncernen. Samma personer som föreslås omfattas av lagens skydd ska ha tillgång till de interna rapporteringskanalerna Vi har att ta ställning till vilka som ska kunna rapportera via de interna rapporteringskanalerna. Direktivet kräver att åtminstone arbetstagare ska ha tillgång. Beträffande övriga personkategorier som enligt direktivet ska omfattas av skydd mot repressalier, dvs. de som avses i artikel 4.1 b–d, är det enligt direktivet upp till medlems- staterna att bestämma om de ska ha tillgång. Medlemsstaterna får enligt direktivet också bestämma om en person som rapporterar in- formation om missförhållanden efter det att personen har slutat inom verksamheten, dvs. de som avses i artikel 4.2, ska ha tillgång till de interna rapporteringskanalerna. Från en systematisk utgångspunkt finns det en logik i att samma personer som omfattas av lagens skydd även ska ha tillgång till de interna rapporteringskanalerna. Det framstår som inkonsekvent om en arbetstagare har tillgång till de interna rapporteringskanalerna medan t.ex. en volontär inte skulle ha tillgång, trots att både arbets- tagare och volontärer omfattas av skyddet. En sådan särbehandling av vissa rapporterande personer anser vi bör undvikas. Mot detta ska dock vägas risken för att den administrativa bördan skulle kunna bli alltför tung för berörda arbetsgivare om fler får tillgång till de interna rapporteringskanalerna. Det kan visserligen ligga i en arbetsgivares intresse att inrätta interna rapporterings- kanaler eftersom det normalt får antas att arbetsgivare föredrar in- tern rapportering framför extern rapportering, bl.a. eftersom det innebär mindre risker för negativ publicitet. Intern rapportering är dessutom ofta det bästa sättet att förmedla information till personer som kan bidra till att i ett tidigt skede effektivt åtgärda och komma Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning till rätta med missförhållandena. Verksamheter med interna vissel- blåsarfunktioner kan snabbare upptäcka och åtgärda oegentligheter, vilket innebär minskade risker för skadat varumärke och andra ekonomiska risker för verksamheter. Det kan dock inte uteslutas att vissa arbetsgivare kan komma att uppleva skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler som mer betungande om kanalerna öppnas för rapportering även av andra personer än arbetstagare och att den administrativa bördan över- väger nyttan. Vi vill dock framhålla att risken för att den administrativa bördan blir för tung för berörda aktörer framför allt måste beaktas när det handlar om att fastställa vilka verksamheter som bör omfattas av skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaran- den. Förslag i detta avseende lämnas i avsnitt 7.6. Vi har i tidigare avsnitt (avsnitt 7.4) redogjort för hur interna visselblåsarfunktioner typiskt sett är utformade. Det framgår att kontakten mellan en verksamhet och en visselblåsare kan ske både genom krypterade onlinetjänster och genom traditionella kommu- nikationsvägar såsom telefon, post, e-post eller vid personligt möte. En arbetsgivare som omfattas av skyldigheten att ha interna kanaler och förfaranden kommer att behöva inrätta sådana även om endast arbetstagare ges rätt att rapportera via dem. Om fler än arbetstagare ska kunna rapportera kan det hävdas att kommunikationslösningarna behöver vara något mer avancerade, t.ex. kan det krävas lösningar för att säkerställa att personer som inte har tillgång till en verksamhets intranät får inloggningsuppgifter för att rapportering ska kunna ske. Det kan alltså komma att bli något mer betungande att inkludera fler personkategorier än arbetstagare. Det ligger också i sakens natur att antalet rapporter i kanalerna kan öka ju fler personkategorier som ges möjlighet att rapportera via dem. Som en följd av detta kommer även fler uppföljnings- och åter- kopplingsåtgärder i förhållande till rapporterande personer att krävas från verksamhetens sida. Att ge endast arbetstagare tillgång till de interna rapporteringskanalerna skulle dock inte utgöra något hinder för andra personkategorier att rapporterna internt. Visserligen kan avsaknaden av tillgång till de särskilda interna kanalerna ha en viss avhållande effekt på viljan att rapportera, men det skulle ändå vara möjligt för övriga personkategorier att rapportera på annat sätt. Som framgår av avsnitt 6.3.7 föreslår vi att om det inte finns några interna Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning rapporteringskanaler att rapportera genom, vilket det inte skulle göra för t.ex. praktikanter om de utestängs från möjligheten att rapportera via kanalerna, så gäller skyddet mot hindrande åtgärder och repressalier ändå. Vi anser sammantaget, särskilt med beaktande av att vi vill und- vika en särbehandling av olika personkategorier, att den lämpligaste lösningen är att skyldigheten för verksamheter att inrätta interna rapporteringskanaler ska innefatta en skyldighet att ta emot rappor- tering från fler personer än enbart arbetstagare. De personer som bör ges tillgång till en arbetsgivares interna rapporteringskanaler bör lämpligen vara samma personkategorier som föreslås omfattas av lagens skydd. Detta kommer att innebära ett visst överskjutande införlivande av direktivet i denna del och en viss ökad administrativ börda för arbetsgivare jämfört med om endast arbetstagare skulle ges tillgång till de interna rapporteringskanalerna. Vi bedömer emeller- tid att den ökade administrativa bördan kommer att vara begränsad och att fördelarna med att fler rapporterande personer ges tillgång överväger denna nackdel. Som vi redan har berört finns det en logik i att samma personer som omfattas av lagens skydd även har tillgång till de interna rappor- teringskanalerna. Beträffande personer som rapporterar information om missförhållanden efter det att personen har slutat inom verksam- heten, respektive innan personen har börjat inom verksamheten gör vidock en annan bedömning. Den nu nämnda gruppen föreslås om- fattas av lagens skydd (se avsnitt 6.3.2). Att ge t.ex. tidigare anställda tillgång till de interna kanalerna kan dock sannolikt upplevas som mycket betungande för många verksamheter. Många kommunika- tionslösningar som har inrättats inom ramen för en visselblåsarfunk- tion är integrerade i t.ex. intranätet eller det interna e-postsystemet. I sådana fall skulle det kunna krävas ytterligare tekniska lösningar för att möjliggöra rapportering från personer som befinner sig utan- för verksamheten. En arbetsgivare skulle dessutom behöva bevaka vilka som har varit anställda i verksamheten enbart för att ge dessa tillgång till kanalerna. Det skulle kräva en omfattande regi- strering av personuppgifter och administration. Detta skulle enligt oss innebära en allt för betungande administrativ börda som inte kan motiveras av den samhällsnytta som rapporteringen skulle innebära. Vi anser därför inte att personer som rapporterar information om missförhållanden innan personen har börjat inom verksamheten Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning eller efter det att personen har slutat inom verksamheten ska ha till- gång till de interna rapporteringskanalerna. Den närmare regleringen om vilka missförhållanden som ska rapporteras i vilka kanaler En person kan vara anställd eller anlitad av en verksamhet men arbeta i en annan verksamhet. Det kan t.ex. gälla när en arbetstagare är anställd av ett bemanningsföretag och uthyrd till ett kundföretag. Ett annat exempel är när en egenföretagare är anlitad av ett bolag som är underentreprenör till ett annat bolag, huvudentreprenören. Egenföretagaren kan i sitt uppdrag för underentreprenören arbeta under huvudentreprenörens ledning. Ytterligare ett exempel är när en konsult som är anställd av ett företag hyrs ut till ett annat företag på deltid och därutöver utför arbete i den egna arbetsgivarens verk- samhet. I exemplen blir det nödvändigt att avgöra via vilka interna rap- porteringskanaler som den interna rapporteringen bör få ske. Bör den inhyrda arbetstagaren ges tillgång till endast sin arbetsgivares rapporteringskanaler, eller endast kundföretagets kanaler, eller båda kanalerna? Bör egenföretagaren endast ges tillgång till rapporterings- kanalerna som tillhör avtalsparten dvs. underentreprenören, eller endast de kanaler som tillhör det bolag under vars ledning han eller hon utför arbete dvs. huvudentreprenören, eller båda kanalerna? Vi föreslår i avsnitt 6.3.4 att skyddet ska gälla vid rapportering av information om missförhållanden både i den verksamhet som den rapporterande personen är verksam i och i en annan verksamhet som den rapporterande personen kommer i kontakt med genom sitt arbete. I exemplet med den inhyrda arbetstagaren skulle det innebära att arbetstagaren skyddat kan rapportera om både missförhållanden som finns hos bemanningsföretaget och missförhållanden som finns hos kundföretaget. Det skulle kunna hävdas att det vore naturligt att den inhyrda arbetstagaren endast har tillgång till de interna rapporteringskana- lerna hos kundföretaget beträffande missförhållanden som finns hos kundföretaget och tillgång till de interna rapporteringskanalerna hos bemanningsföretaget endast beträffande missförhållanden som finns hos bemanningsföretaget. Syftet med att rapportera missförhållan- den är att information ska nå någon som kan utreda uppgifterna och Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning som har möjligheter att åtgärda problemet (jfr skäl 47). Om beman- ningsföretaget skulle ta emot rapportering rörande missförhållanden som finns hos kundföretaget kan det antas att bemanningsföretaget har begränsade möjligheter att utreda, avhjälpa eller på något annat sätt åtgärda missförhållandet. Det kan därför anses att den interna rapporteringskanalen hos bemanningsföretaget endast ska vara till- gänglig för rapportering rörande missförhållanden som finns hos bemanningsföretaget. Om man däremot ser på frågan utifrån den rapporterande perso- nens perspektiv kan det inte uteslutas att t.ex. en inhyrd arbetstagare som upptäcker missförhållanden i kundföretagets verksamhet upp- lever det som tryggare och mer naturligt att rapportera via sin egen arbetsgivares, bemanningsföretagets, interna rapporteringskanal.