sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — En nackdel kan vara att en större statlig finansiering av arbetslös- hetsförsäkringen på marginalen kan komma att minska det fackliga medlemskapet bland medlemmar vars syfte med medlemskapet är att komma i åtnjutande av tilläggsförsäkringen. Detta beror dock också av andra faktorer. En reform som återställer försäkringsmässigheten i arbetslös- hetsförsäkringen kan framstå som statsfinansiellt expansiv. Kost- naderna för tilläggsförsäkringen bärs dock av arbets- tagarna och då med stor sannolikhet till en högre kostnad, eftersom de, utöver kostnader för administration av den statligt finansierade arbetslöshetsförsäkringen (medlemsavgiften i arbetslöshetskassan), ska betala såväl för ytterligare ett administrativt led som en risk- premie för tilläggsförsäkringen. Med en högre ersättningsnivå i den offentliga försäkringen minskar behovet av avtalsbaserade tillägg. En del av finansieringen kan därmed hämtas från en avgiftsväxling mel- lan avtalsförsäkringen och arbetsgivaravgifter till den offentliga för- säkringen. Beräknat utifrån arbetsinkomstfördelningen för dem som påbör- jade en ersättningsperiod skulle en reform där av arbetstagarna som uppfyller dagens villkor täcks till av den statliga försäkringen medföra en ökning av den inkomstrela- terade arbetslöshetsersättningen med . I relation till utgifter för den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen motsvarar detta en utgiftsökning med knappt 2,3 miljarder kronor.10 En ytterligare negativ effekt av tilläggsförsäkringarna är att de betalas ut med en fördröjning efter det att ansvarig arbetslöshets- kassa fattat beslut om arbetslöshetsersättning. Detta medför att tiden till dess att hela det försäkrade beloppet är utbetalat förlängs utöver de redan långa handläggningstider som arbetslöshetskassorna har som en konsekvens av sättet på vilket ersättningen beräknas. Detta innebär att försäkringssystemet som ekonomisk stabilisator för ekonomin fungerar sämre än den skulle kunna göra. Försäkringsgivarna på avtalsområdena har samma problem som det offentliga med att uppskatta hur stort försäkringsåtagande de egentligen har. De data som finns på avtalsförsäkringarna är gene- rerade efter det att arbetslösheten har uppstått. En ytterligare svårig- het är att även de data som finns är genererade på så olikartade sätt att jämförelser mellan avtalsområdena är svåra att göra. Av dessa an- ledningar finns endast några mindre studier som kan belysa försäk- ringsskyddet, det statliga och avtalsförsäkringarna, på individnivå. 10Observera att detta gäller endast vid i övrigt oförändrade regler. Kommissionen gör i detta avsnitt fler bedömningar och lägger förslag som kan komma att utöka personkretsen av ersätt- ningstagare, vilket kan medföra ökade utgifter även i denna del. Men en genomgång av villkoren i de olika avtalen samt frånvaron av avtal på andra områden ger information om den varierande genero- siteten och varaktighet i försäkringarna.11 Kommissionen bedömer att en rimlig riktpunkt för det offentliga försäkringssystemet är att av arbetskraften har en ersätt- ningsgrad på , i likhet med vad som har föreslagits för sjukpenningen och relaterade förmåner. Det vore dock fel att låsa sig vid denna nivå. Det krävs en mer detaljerad analys av de statsfinan- siella kostnaderna och de samlade samhällsekonomiska vinsterna av att återställa ersättningen till denna nivå samt konsekvenserna av övriga förslag och rekommendationer avseende arbetslöshetsförsäk- ringen i detta kapitel. En del av finansieringen kan dock ske genom en avgiftsväxling från nuvarande avtalsbaserade kompletteringar till arbetsgivaravgifter. Fullständig följsamhet gentemot reallöneutvecklingen skulle inne- bära att en betydande del av handlingsutrymmet i utformningen av statsbudgeten skulle vara intecknat. Som beskrivits i kapitel 24 är det naturligt att tänka sig en kompromiss, enligt vilken följsamhet får utgöra referenspunkt och att regeringen i de årliga budgetdokumen- ten motiverar avsteg från denna genom hänvisning till vilka andra prioriteringar som har gjorts. Resonemanget för sjukförsäkringen blir i väsentliga delar analogt med det som förts om arbetslöshetsförsäkringen. Om en stor del av försäkringen utgörs av en kompletterande avtalsförsäkring, ökar de administrativa kostnaderna som utjämningseffekten för- svagas. Den senare effekten beror på flera faktorer: att komplemen- ten blir beroende av det löneutrymme ur vilket de ska finansieras, att de olika kollektivens sjukfallsrisker varierar och att underutnyttjan- det kan förväntas samvariera med utbildning och inkomst. Den omfördelande effekten av det offentliga systemets riskgrupps- utjämning beräknades av i en tidigare socialförsäkringsutred- ning.12 Det karaktäristiska för det offentliga systemet är att försäkrings- premierna är oberoende av risken, vilket innebär en omfördelning 11ISF (2018 b). 12Nordén (2005). till förmån för dem som löper högre risk för ohälsa. Effekten av detta visade sig i den refererade analysen i själva verket vara starkare än den omfördelande effekten av den statliga inkomstskatten. Rekommendation: Återställ ersättningsgraden i den offentliga arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen med riktmärket att av arbetstagarna har 80 procents ersättningsgrad. Motivera avsteg i de årliga budgetdokumenten. Eftersom såväl sjukförsäkring som arbetslöshetsförsäkring syftar till att garantera en rimlig del av hushållets inkomstflöde när den ordi- narie inkomstkällan bortfaller, är en naturlig utgångspunkt att be- räkningsgrunderna för det försäkrade beloppen baseras på samma principer. På grund av den stora skillnaden mellan försäkringarna i hur rätten till ersättning beräknas och vilka som omfattas, behandlas de olika försäkringarna separat. Motiven och de juridiska och ekono- miska konsekvenserna av förslagen skiljer sig. Sjukförsäkringen är framåtblickande, medan arbetslöshetsförsäk- ringen baseras på historiska data. Nedanstående förhållanden utgör argument för att basera beräkningarna på månadsinkomst: •Nuvarande beräkningssätt av ersättningarna diskriminerar vissa utsatta grupper. –Arbetsvillkoret, och till viss del medlemsvillkoret, i arbetslös- hetsförsäkringen håller svaga grupper, exempelvis ofrivilligt deltidsanställda och visstidsanställda, utanför möjligheten att omfattas av ett arbetslöshetsskydd utifrån vad de bidragit med. Detta gäller både grundbeloppet och den inkomstrelate- rade försäkringen. –Det framåtblickande perspektivet i sjukpenningen medför att personer som arbetar på provision, tidsbegränsat eller är tim- anställda riskerar att inte omfattas beroende på när i anställ- ningen de blir sjuka. Detta gäller trots att kan ha bidragit till att finansiera försäkringen på samma sätt och i samma omfattning som personer med fast anställning. –Båda dessa mekanismer är till nackdel för dem som har svag anknytning till arbetsmarknaden i allmänhet och för personer anställda i kvinnodominerade yrken i synnerhet. •Att använda månadsuppgifter för arbetsinkomster skulle för- korta handläggningstiderna. Det skulle ha positiva effekter för dem som drabbats av arbetslöshet eller sjukdom och som inte har god likviditet, men det skulle även förbättra arbetslöshetsförsäk- ringens stabiliseringsekonomiska funktion i ekonomin. –Historisk inkomst minskar osäkerheten om huruvida man om- fattas av försäkringen eller inte. Med ersättningar som baseras på månadsinkomst kan man enkelt ta reda på om man omfattas och vilken ersättningen blir. –Möjligheterna till fusk och överutnyttjande av försäkringarna skulle minska. –Behovet av kontroller av sjukpenning- grundande inkomst, SGI, och arbetslöshetskassornas kontrol- ler av arbetsgivarintygen skulle försvinna, vilket skulle minska den administrativa bördan. Drygt en tredjedel av de arbetslösa (inskriven som öppet arbetslös vid en arbetsförmedling) täcks av ett inkomstrelaterat arbets- löshetsskydd. av de inskrivna får ersättning i form av grundbelopp.13 En väsentlig förklaring till detta är att en stor del av de inskrivna vid arbetsförmedlingen är nyanlända som ännu inte hunnit göra ett arbetsmarknadsinträde, men även på ett strikt arbets- villkor i försäkringen, vilken som huvudregel kräver att den anställde ska ha arbetat minst . Ett bakåtblickande inkomstunderlag som baseras på månadsupp- gifter skulle ha betydande effekter för den ekonomiska jämlikheten: •Försäkringsskydd skulle säkerställas även för dem som har löpande korta anställningar, vilka helt kan sakna försäkringsskydd. Det kan innebära att vissa grupper av arbetstagare under 13Data IAF: Egen beräkning . Situationen har förändrats med det ökade inflödet av arbetslösa . en övergångsperiod får en något sämre ersättning eller villkor än med dagens system. Skillnaden är dock att försäkringen kommer att omsluta fler arbetstagare som helt saknar ersättning. •Handläggningen skulle bli effektivare, vilket har relevans för den försäkrades likviditet och därmed behovet av att begära ekono- miskt bistånd från kommunen. •Man skulle slippa osäkerheten om huruvida arbetsgivaren skickar in arbetsgivarintyget. Det är svårt att få ersättning om företag eller arbetsgivare upphör att existera, eftersom arbetad tid ska anges av arbetsgivaren. •Det skulle förenkla handläggningen av ärendena och minskar kostnaden för administration, vilken bärs av medlemmarna och till viss del av staten. •Tiden mellan det att arbetslöshet inträder och utbetalning sker skulle förkortas, och de som löper högst risk för arbetslöshet skulle inte riskera att bli utan ersättning . Nu- varande beräkningssätt är stabiliseringsekonomiskt ineffektivt, eftersom staten har dålig kunskap om hur det faktiska försäk- ringsskyddet för medborgarna ser ut. Information överförs först när någon har förlorat sin anställning, och staten har inte heller uppgifter om vilka som är medlemmar eller anslutna till en arbets- löshetskassa och i vilken omfattning dessa uppfyller kraven av- seende arbetsvillkoret i försäkringen. •Risken för överutnyttjande och fusk skulle minska, eftersom data för beräkningarna genereras på månadsinkomst och inte upp- given arbetad tid och timlön. Till skillnad mot dagens utformning, som bygger både på antalet timmar och timlön, vilket är administrativt kostsamt för arbets- givarna, kan beräkningen ske automatiskt med månadsuppgifter från . En förutsättning för att alla fördelar med en övergång till historisk inkomst ska kunna realiseras är dock att arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen ersätts med ett inkomstvillkor och möj- ligen en beräkningsperiod. Hur detta på optimalt sätt ska utformas måste utredas närmare, eftersom utformningen avgör de statsfinan- siella kostnaderna och vinsterna med en övergång. Försäkringen är i nuvarande utformning veckobaserad. Den bör med ovan skisserade utformning i stället baseras . Bisyssleparagrafen, som medger att viss bisyssla kombineras med ersättning från arbetslöshetskassa, försvinner med denna konstruk- tion. En viktig parameter i utformningen är antalet karensdagar, som är väsentligt högre i arbetslöshetsförsäkringen än i sjukförsäkringen. En viss harmonisering bör ske, även om antalet inte bör vara identiskt i de båda försäkringarna. Historisk inkomst i sig kommer inte att påverka de statsfinan- siella utgifterna eller intäkterna direkt. Kommunernas ekonomi stärks, eftersom de aktivt arbetssökande i mindre utsträckning kommer att belasta ekonomiskt bistånd. Samma beräkningssätt bör införas på aktivitetsstödet, då detta baseras på beräkningarna av arbetslöshetsersättningen.14 fattas beslut om den SGI utifrån antaganden om hur den för- säkrades inkomst utvecklas . Detta medför att det i många nya sjukfall måste fastställas en ny SGI. För personer med relativt komplicerade inkomstförhållanden, tillfälligt anställda, del- tidsanställda och företagare, blir beräkningarna komplicerade och kan ta . Detta medför att en stor del av de personer som måste vänta är de som har en svag position på arbetsmarknaden. Det framåtblickande perspektivet i beräkningarna, som även förutsätter att individen ska ha en anställning som pågår , medför en stor risk för den som har tidsbegränsade anställningar, arbetar på provisionsbasis eller har timanställningar. De riskerar att bli så kallade nollklassade, eftersom de inte har ett framåtblickande kontrakt och därmed inte ha rätt till ersättning när de blir sjuka. Detta gäller oavsett hur länge eller hur mycket de har betalat in i skatt tidigare. En viktig parameter i utformning av systemet är hur många månader som ska ingå i underlaget för beräkningen. För att personer med ojämna inkomster ska gynnas av förslaget måste perioden vara 14En arbetslöshetsersättningsutredning har arbetat parallellt med kommissionen (SOU 2020:37). Löneökningar bör dock slå igenom någorlunda snabbt, så att inkomstbortfallsprincipen respekteras. För dem som inte har haft någon anställning och alltså inte har någon historisk inkomst att redovisa måste någon särlösning skapas. Man kan ju drabbas av sjukdom eller olycksfall tidigt under sin första anställning. Statistiken över ingångslöner bör kunna ge grund för en norm, som då blir given utifrån och inte kan manipuleras. Alternativt kan man utgå från garantinivån i sjukersättningen. För dem som är försäkrade skulle ersättningen med i övrigt oförändrade regler minska något. Det försäkrade beloppet utgörs av de arbetsinkomster som den försäkrade har haft historiskt, vilka i genomsnitt är lägre än när hänsyn tas till framtida löneutveckling – motsvarande löneutvecklingen som skiljer mellan de båda beräkningsmetoderna. Om man vill behålla den genomsnittliga ersättningsnivå som gäller , får man alltså justera ersättnings- nivån uppåt. Detta kan ske kostnadsneutralt. är avsikten att få in fler arbetande personer i försäk- ringen, och nettoeffekten på försäkringssystemet blir alltså bero- ende av hur avgifterna från dessa förhåller sig till belastningen på försäkringen. Besparingar görs på administrationen, när beräkningarna kan automatiseras med månadsuppgifter. Behovet av kontroller av SGI minskar. Med historisk inkomst kan stora delar av särlagstiftningen för företagare och kombinatörer tas bort, vilket ytterligare minskar be- hovet av administration och kontroll av sjukpenningen. Historisk inkomst bör som en konsekvens även införas för andra socialförsäkringsförmåner som baseras på sjukpenninggrundande inkomst.15 Rekommendation: Den försäkrade inkomsten i både arbetslös- hetsförsäkringen och sjukförsäkringen beräknas till den genom- snittliga arbetsinkomsten , vars längd får fastställas i särskild utredning. Vid en förändring av beräk- ningsgrunden är det ett krav att försäkringen inte blir mindre generös än den är. 15Se förslag i kapitel 24 om föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, graviditetspenning m.fl. En obligatorisk inkomstförsäkring vid arbetslöshet Det man i dagligt tal benämner arbetslöshetsförsäkringen är egent- ligen två olika försäkringar. Den första är en allmän och skatte- finansierad del, vilken syftar till att kompensera för den tid som den försäkrade deltagit på arbetsmarknaden. Den andra delen är en fri- villig inkomstrelaterad tilläggsförsäkring som till finan- sieras med offentliga medel och som till i genomsnitt finansieras av medlemmarna i arbetslöshetskassorna. Det finns även en möjlighet att ansluta sig till den så kallade Alfakassan för att omfattas av tilläggsförsäkringen, för dem som inte önskar någon anknytning till de fackliga organisationerna eller som inte uppfyller villkoren i de övriga arbetslöshetskassornas stadgor. En till Alfakassan ansluten person är inte medlem, utan de lagliga rättigheterna regleras i särlagstiftning i Lagen om arbetslöshets- försäkringen. Alfa-kassan grundades och är varken organisations- anknuten eller inriktad på specifika yrkes- eller branschområden. Den administrerar både den allmänna grundförsäkringen och den frivilliga inkomstrelaterade försäkringen. Den har dessutom i upp- drag av regeringen att betala ut grundersättning till dem som varken är medlemmar eller anslutna till någon a-kassa. Uppdelningen i en statlig och allmän grundförsäkring och en medlemsbaserad tilläggsförsäkring är en historisk rest ifrån när den offentliga andelen av finansieringen av försäkringarna var betydligt lägre än och grundbeloppet (tidigare Kontant arbetsmarknads- stöd, KAS) fanns som ett substitut för det kommunala försörjnings- stödet för den som stod till arbetsmarknadens förfogande. är nivån i grundförsäkringen, och i flera fall den inkomstrelaterade er- sättningen, så låg att båda försäkringarna ofta utgör ett komplement till försörjningsstöd. Den allmänna grundförsäkringen i arbetslöshetsförsäkringen Den allmänna grundförsäkringen i arbetslöshetsförsäkringen har mycket låg grad av försäkringsmässighet sett till inkomstbortfall. De som kan ta del av denna försäkring uppfyller arbetsvillkoret i försäk- ringen, men det finns ingen koppling mellan vad de har betalat in till staten i form av skatt och vad de får ut från försäkringen. En person som har arbetat halvtid har rätt till ett halvt grundbelopp, det vill säga /dag.16 Det stora flertalet av dem som har denna ersättning är nytillträdande, personer med låg timlön eller sådana som saknat kunskap om att arbetslöshetsförsäk- ringen förutsätter medlemskap i en arbetslöshetskassa, exempelvis invandrade. Dock har en majoritet av de arbetslösa inte ens denna ersättning, eftersom de inte uppfyller försäkringens krav . av de hos Arbetsförmedlingen registrerade arbetslösa har någon form av arbetslöshetsersättning. Majoriteten av dessa har inkomstrelaterad ersättning, men andelen kommer att minska , eftersom har slagit fast att en tidigare praxis att en arbetslös person kan uppfylla ett medlems- villkor i försäkringen under en pågående arbetslöshetsperiod inte är i överensstämmelse med lagstiftningen.17 Det finns därmed en risk för att betydande andel av den aktuella gruppen blir beroende av för- sörjningsstöd och belastar den kommunala ekonomin. Detta är en oönskad utveckling, förknippad med höga marginaleffekter och risk för passivisering. En annan aspekt är att detta beräkningssätt inte tillämpas i sjuk- försäkringen, vilket skapar individuella drivkrafter för den som löper en risk att bli arbetslös att försöka bli sjukskriven i stället och på så sätt erhålla sjukpenning. För att undvika individuella drivkrafter att försöka omfattas av ett mer gynnsamt system finns skäl att i stället för en fristående och komplicerad grundförsäkring införa ett garantibelopp motsvarande det som finns i sjukersättningen. En inkomstrelaterad försäkring skulle även förstärka arbetslös- hetsförsäkringen som ett stabiliseringsekonomiskt verktyg vid låg- konjunkturer eller vid regionala ekonomiska chocker, exempelvis företagsnedläggningar. En stor del av dem som är registrerade som arbetssökande och enligt Arbetsförmedlingen står till arbetsmarknadens förfogande kommer att få ut ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. För- slaget kommer att öka de statliga utgifterna. Detta har direkta och positiva effekter på den kommunala ekonomin i form av minskade 16Eftersom ersättning endast betalas ut , motsvarar detta , vilket är något mer än riksnormen . Beloppet har tillfälligt (t.o.m. ) höjts till en maxnivå på per dag till följd av den pågående pandemin och en högre lägstanivå till halva detta belopp. 17HFD 2018 ref. 12. utgifter i försörjningsstöd och ökade skatteintäkter, vilket kan regle- ras i statens bidrag till kommunerna. Det kan även ha en positiv effekt på arbetskraftsutbudet, efter- som fler personer, sådana som endast har kortare anställningar eller har deltid, får ökade drivkrafter att ta del av Arbetsförmedlingens tjänster. De som lämnar försörjningsstödet möter lägre marginal- effekter. En indirekt effekt blir även att det stärker kommunernas möjlighet att begära att personer med försörjningsstöd ska vara inskrivna vid en arbetsförmedling.18 Förslag: Utred konsekvenserna av att avskaffa grundbeloppet och införa ett lägstabelopp i en arbetsinkomstbaserad arbetslöshets- försäkring för arbetssökande som uppfyller de villkor på sök- beteende som framgår av lagen om arbetslöshetsförsäkringen. Beloppet bör vara högre än riksnormen i försörjningsstödet för att skapa drivkrafter för arbete. Arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen skapar problem för en stor del av dem som gör sitt inträde och försöker att etablera sig på arbetsmarknaden liksom för dem som har upprepade tillfälliga an- ställningar eller låg deltid. Ett sätt att stärka drivkrafterna hos den enskilde är att beräkna ersättningen utifrån månadsinkomst av arbete. Arbetsvillkoret har även den konsekvensen att den dessa grupper via skattsedeln bidrar till finansieringen av försäkringsskyddet till övriga inom arbetstagarkollektivet men saknar möjligheter att själva få ersättning. Arbetsvillkoret fungerar på så sätt som en skatt som omfördelar ekonomiska resurser från svaga grupper till star- kare, och från kvinnodominerade branscher till mansdominerade. En olägenhet med arbetsvillkoret och dess krav är den (potentiellt) försäkrades möjligheter att bevisa sin rätt till er- sättning. Eftersom rätten till ersättning baseras på arbetade timmar 18Eftersom försörjningsstödet är en rättighetslagstiftning, är kommunernas möjligheter att få bidragstagare att aktivt ta del av Arbetsförmedlingens tjänster begränsade. Om arbetslöshets- försäkringen däremot blir inkomstrelaterad, om än på lägstanivå, innebär detta att kommu- nerna med hänvisning till kravet på ”att alla andra möjligheter till försörjning ska vara uttömda ska vara uppfyllda” bättre kan tillse att de som kommunerna bedömer ha arbetsförmåga, eller vars rätt till ekonomiskt bistånd bör testas, ska vara inskrivna på en arbetsförmedling. Detta fungerar på så sätt som en kontrollfunktion av försörjningsstödet. som vid arbetslöshet ska redovisas av en arbetsgivare, kan problem uppstå vid arbetsplatsnedläggningar och konkurser; det kan i sådana fall bli svårt att få tag på en arbetsgivare. Även vid uppsägningar på grund av arbetsbrist är den ersättningssökande i beroendeställning till sin forna arbetsgivare. Den arbetade tiden kan även vara svår att bevisa för den som varit långtidssjukskriven och nekats fortsatt sjukpenning. Sjukskrivning är visserligen så kallad överhoppningsbar tid, vilket ger rätt att åter- knyta till det arbete man tidigare haft, men ju man varit frånvarande, desto svårare kan det vara att finna en arbetsgivare som kan intyga hur ens arbetstid var förlagd . I branscher som präglas av en stor del konkurser eller ägarbyten, exempelvis hotell och restaurang, är detta ett uppenbart problem för arbetstagaren. En beräkningsmodell för ersättningen som inte baseras på arbe- tad tid utan upparbetad inkomst eliminerar dessa osäkerheter. Att det ställs höga krav i arbetsvillkoret och det därmed är svårt att komma att omfattas av arbetslöshetsförsäkringen leder till starka drivkrafter att () sjukskriva sig för att få (inkomstrelaterad) ersättning. För huvudförsäkringsgivaren, staten, kan det vara fördelaktigt att ändra denna reglering. För det första utgör de som har svag position på arbetsmarknaden, vikariats- och timanställda, de första som sägs upp vid en lågkonjunktur eller vid företagsneddragningar. Med en mindre restriktiv försäkring förstärks arbetslöshetsförsäkringens stabiliseringsekonomiska funktion genom att dessa personers köp- kraft och den kommunala skattebasen upprätthålls. Nivån på den upparbetade inkomsten måste dock sättas på en sådan nivå att även de som uppfyller arbetsvillkoret kommer att omfattas av försäkringen. En lågt satt nivå på upparbetad inkomst kan annars komma att exkludera arbetstagare som arbetar många timmar, men som har låg timlön. Om förslaget införs och om kraven på upparbetad inkomst fast- ställs till en relativt låg nivå, kommer fler personer i den nedre delen av inkomstfördelningen omfattas.