sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Även på andra sätt har perspektiven förskjutits sedan turord- ningsreglerna kom till. Reglerna har sin bakgrund i de struktur- omvandlingar som skedde . var det framför allt den äldre arbetskraften som hade svårt att hävda sig och därför ansågs behöva lagstiftarens särskilda skydd. De ökade kraven på flexibilitet innebär emellertid att det måste skapas nya vägar in på arbetsmarknaden för dem som står utanför. Det gäller dels äldre som i högre grad kan riskera att förlora jobbet, dels de som står utanför arbetsmarknaden. Det senare gäller främst nyanlända och i synnerhet de som har kort utbildning. Också detta bör påverka utformningen av utredningens lagförslag. Som utredningen ser på sin uppgift måste det därtill vara möjligt att väga in de mer övergripande verkningar som reglerna får, när det gäller sådana förhållanden som företags konkurrenskraft, verksam- heters utveckling och sysselsättning för arbetskraften som helhet. Detta innebär en utmaning vid ändringar i anställningsskyddslagen som till stor del innefattar rättigheter för den enskilda arbetstagaren, låt vara att turordningsreglerna med sin semidispositiva karaktär möjliggör mer kollektiva lösningar. Angeläget är dock att sträva efter ett tydligt och förutsebart regelverk för den enskilda, även när ett mer vidsträckt synfält vägs in vid reglernas materiella utformning. Mot den bakgrunden har det varit en central utgångspunkt för utredningen att vid den översyn av turordningsreglerna i anställ- ningsskyddslagen som uppdraget omfattar överväga hur arbetsgivarens ansvar för arbetstagarnas kompetensutveckling och omställning kan stärkas. Målet har varit att i de olika delarna hitta en reglering som inte bara är ändamålsenlig utifrån hur arbetsmark- naden ser ut utan som sammantaget också innebär en rimlig balans mellan arbetsgivarnas och verksamhetens behov av flexibilitet och arbetstagarnas behov av skydd i arbetsbristsituationer. Kopplingen mellan turordningsreglerna och ansvaret för arbets- tagarnas omställning finns också i kollektivavtalsregleringen. I den mån verksamhetens behov i kollektivavtalen tillåts få större genom- slag i förhållande till de lagreglerade turordningsbestämmelserna avspeglas detta normalt i hur arbetsgivarens ansvar för arbets- tagarnas kompetensutveckling och omställning är reglerat i omställ- ningsavtalen. Även om frågorna hänger samman måste det emellertid redan här konstateras att det inte är enkelt att åstadkomma någon fullständig eller orubbad balans i förhållande till det anställningsskydd som lagen innebär i dagens läge. Det är svårt att hitta några objektiva kriterier för en sådan avvägning och varje lagändring kan i någon mening sägas inverka på balansen. En ökad flexibilitet måste alltså kunna leda till materiella ändringar och ta sig nya uttryck i lag- stiftningen. Från ett lagstiftande perspektiv ställer sig också de båda frågorna olika. Lagregler om turordning har i en eller annan form funnits och bygger på vissa inarbetade begrepp och tänkesätt. Frågor om kompetensutveckling har däremot påverkat lagens uttolkning mer indirekt och har i stor utsträckning vuxit fram genom kollektivavtal och praxis på arbetsplatserna. Lagstiftning måste dock kunna ske i syfte att öka arbetsgivarens ansvar – något som kommer till direkt uttryck i direktiven – och bör i linje med det sagda ses som en del av ett modernt anställningsskydd. Med ett sådant synsätt är det följdriktigt att föra in regler om kompetens- utveckling i anställningsskyddslagen. Ett modernt anställningsskydd måste alltså kunna anpassas till ett flertal olika faktorer av ett delvis annat slag än de som ursprungligen lades till grund för anställningsskyddslagen. Även om den grund- läggande intressebalansen kan sägas vara densamma, måste det där- för vara möjligt att på vissa punkter frigöra sig från tidigare tänkesätt och lagtekniska lösningar. Balansen mellan flexibilitet och trygghet i förslagen enligt uppdraget i övrigt Utöver frågan om turordning vid arbetsbrist och arbetsgivarens kompetensutvecklingsansvar har utredningen i uppdrag att föreslå lagändringar som innebär lägre och mer förutsägbara kostnader för arbetsgivare vid uppsägningar. Det bör vara ofrånkomligt att balan- sen mellan parterna i anställningsförhållandet och mellan arbets- givare och arbetstagarorganisationer påverkas om sådana förslag läggs fram, även om ett mål enligt kommittédirektiven ska vara att i grunden bevara den balans som finns . Det är svårt, för att inte säga omöjligt, att undvika att en reglering som innebär lägre och mer förutsägbara kostnader för den ena parten i ett kortare perspektiv påverkar den andra partens ställning. Arbetsgivarens kostnader måste i grunden vara kopplade till de bakomliggande materiella reglerna eller med andra ord till frågan om arbetsgivaren har haft rättsligt hållbara skäl för sin åtgärd. som intresset av ett skydd för anställningen är starkt och påföljderna för oriktiga uppsägningar eller avskedanden därför ska verka av- hållande, måste det vara möjligt att avsluta en anställning på ett korrekt och lagenligt sätt utan att själva proceduren i sig blir orimligt betungande. Det måste också bedömas om avvägningen mellan olika beaktansvärda intressen alltid ska göras på samma sätt. Exempelvis måste det övervägas om helt samma regler ska gälla, oavsett före- tagets storlek. Utredningen har i denna del tolkat kommittédirektiven som att det grundläggande skyddet mot osakliga uppsägningar ska finnas kvar, men att det ska vara mer förutsägbart för arbetsgivaren vilka kostnader som kan vara förenade med en uppsägning jämfört med . Det är också en rimlig utgångspunkt att kostnaderna för en uppsägning ska vara lägre i fall där det faktiskt vid en rättslig pröv- ning visar sig att arbetsgivaren har haft saklig grund för uppsäg- ningen. Med en sådan utgångspunkt för utredningens överväganden bör inte den övergripande balansen mellan parterna påverkas på något orimligt eller genomgripande sätt, annat än genom att par- ternas förhandlingsposition i ett initialt skede i en uppsägningstvist kan påverkas. Det övergripande syftet med att göra det mer förutsägbart att säga upp ett anställningsavtal när åtgärden har rättsligt stöd är att det ska vara förenat med en mindre ekonomisk risk att anställa arbets- tagare tillsvidare. I ett bredare perspektiv bör alltså förslag med den inriktningen i själva verket kunna innebära att fler arbetstagare får en starkare anknytning till arbetsgivaren och arbetsmarknaden jämfört med . Utredningen har därutöver i uppdrag att överväga ändringar när det gäller vad som kallas balansen i anställningsskyddet beroende på anställningsvillkor. Som kommer att utvecklas senare i detta betän- kande har utredningen tolkat uppdraget som att det avser regle- ringen av tidsbegränsade anställningar, där syftet är att öka rörlig- heten in mot tillsvidareanställningar i stället för att arbetstagare fastnar i upprepade tidsbegränsade anställningar. Uppdraget i den delen bör enligt utredningens uppfattning också kunna kopplas till de förslag som läggs fram i den del som rör kostnader vid uppsäg- ning. Eventuella förslag som innebär ett stärkt skydd för tids- begränsat anställda kan – särskilt tillsammans med förslag om mer förutsägbara och lägre kostnader vid sakligt grundade uppsägningar –öka flödet från tidsbegränsade anställningar till tillsvidareanställ- ningar på den svenska arbetsmarknaden. Förslag med den inrikt- ningen kan alltså i ett bredare perspektiv uppväga eventuella för- ändringar i balansen mellan parterna på arbetsmarknaden som följer av utredningens förslag i övrigt. 13.5.2En sammanhållen reglering? Samma reglering i privat och offentlig sektor I kommittédirektiven konstateras att anställningsskyddslagen gäller för både privat och offentlig sektor. Enligt direktiven är det viktigt att utredningens lagförslag följer den generella systematiken i anställ- ningsskyddslagen och gäller för båda sektorerna. Det bör dock hållas i minnet att det kan finnas olika utmaningar i de olika sektorerna och att särskilda bestämmelser i till exempel regeringsformen, lagen (1994:260) om offentlig anställning, lagen (1994:261) om fullmakts- anställning och anställningsförordningen (1994:373) tar sikte enbart på offentligt anställda. En utgångspunkt för den arbetsrättsliga lagstiftningen i har sedan anställningsskyddslagens tillkomst varit att samma lag- reglering i så hög utsträckning som möjligt ska gälla för den privata och offentliga sektorn. Den ursprungliga anställningsskyddslagen var precis som den nu gällande anställningsskyddslagen tillämplig på arbetstagare i både privat och offentlig sektor. En viss särskild reglering av anställningen för arbetstagare i offentlig anställ- ning fanns dock redan när anställningsskyddslagen infördes i kom- munaltjänstemannalagen och statstjänstemannalagen . finns vissa särskilda lagregler, bland annat om uppsägning vid arbetsbrist, i lagen om offentlig anställning. Även när medbestämmandelagen14 infördes var utgångspunkten att den skulle vara tillämplig på både den privata och offentliga sektorn, låt vara med viss särreglering och vissa för- arbetsuttalanden om lagens tillämpning som syftade till att värna den politiska demokratin. Det kan konstateras att den praktiska situationen skiljer sig åt ganska väsentligt mellan privat och offentlig sektor, men också mellan statlig och sektor. Det beror bland annat på att kollektivavtalsregleringen ser olika ut. Värt att notera är att det inom staten gällande TurA-S innehåller turordningsregler som härstam- mar från statstjänstemannalagen och sedermera anställningsförord- ningen. På det sättet kan det sägas att turordningsreglerna i anställ- ningsskyddslagen aldrig har fått genomslag på det statliga området, åtminstone inte i den del regleringen handlar om att bestämma tur- ordningskretsens omfattning. Också när det gäller kostnaderna vid uppsägning kan det finnas anledning att diskutera hur dagens lagreglering fungerar i praktiken beroende på om det rör sig om offentlig eller privat verksamhet. En aspekt är att kommuner och regioner och flera statliga myndigheter är stora arbetsgivare och att offentlig verksamhet finansieras med skattemedel. Det bör innebära att det jämfört med åtminstone mindre privata företag normalt finns relativt stora möjligheter att hitta omplaceringsmöjligheter både vid arbetsbrist i en verksamhet och när arbetstagaren inte fungerar i verksamheten av personliga skäl.15 Blir det ändå fråga om en uppsägning kan också offentlig verk- samhet, även om också sådan verksamhet självklart ska bedrivas så ekonomiskt effektivt som möjligt, vara mindre känslig för de kost- nader som en uppsägningstvist kan innebära. 14Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. 15Se kapitel 10 för en genomgång av studier som bland annat undersöker sambandet mellan arbetsgivarens storlek och hur regelverket kring uppsägningar av personliga skäl uppfattas. Också när det gäller skillnaden mellan skyddet för arbetstagare beroende på anställningsform kan konstateras att det finns skillna- der i regleringen mellan framför allt den statliga sektorn och övriga sektorer på arbetsmarknaden. Anställningsskyddslagens bestäm- melser gäller som utgångspunkt på det statliga området. Lagens regler om förutsättningarna för att tidsbegränsa en anställning ut- vidgas dock genom regleringen i anställningsförordningen och i flera specialförfattningar. Här finns alltså en författningsreglering som ger arbetsgivaren ett visst utrymme att avvika från anställnings- skyddslagen som arbetsgivare inom andra sektorer behöver hitta kollektivavtalslösningar för att åstadkomma. De nu angivna aspekterna har funnits med i bilden när utred- ningen har övervägt olika förslag i följande avsnitt. Inte i något fall har det dock ansetts vara nödvändigt eller önskvärt att införa en särskild reglering beroende på om anställningen finns på den privata eller offentliga delen av arbetsmarknaden. Regleringens utformning och tillämpning beroende på verksamhetens storlek En annan aspekt som framhålls i kommittédirektiven är att särskilt situationen för mindre företag bör beaktas när utredningen över- väger vilka förslag som ska läggas fram. Det kan därför finnas anled- ning att något beröra hur den arbetsrättsliga lagstiftningen tillämpas beroende på ett företags storlek. Även i detta avseende är utgångspunkten att samma lagregler gäller för alla arbetsgivare, oberoende av antalet arbetstagare och företagets storlek i övrigt. Ett av få exempel på regler som enbart gäller för företag av mindre storlek sett till antalet arbetstagare är möjligheten att undanta högst två arbetstagare från turordningen. Arbetstagares rätt att utse representanter i företagets styrelse enligt styrelserepresentationslagen16 gäller vidare bara om företaget under det senaste räkenskapsåret har sysselsatt i genomsnitt minst 25 arbets- tagare. Nämnas kan också att företag som saknar anställda eller där endast familjemedlemmar är arbetstagare och ensamma ägare på visst sätt är fredade från stridsåtgärder som vidtas i syfte att träffa kollektivavtal (se 41 b § medbestämmandelagen). 16Lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda. Även i fall där samma arbetsrättsliga lagregler formellt är tillämp- liga skiljer sig den praktiska situationen ofta åt mellan större och mindre företag. Det är betydligt vanligare att företag med få anställda inte har kollektivavtal. Det innebär att den arbetsrättsliga lagstift- ningen oftare tillämpas fullt ut i mindre företag, medan större företag vanligtvis tillämpar kollektivavtal vars reglering innebär en anpass- ning av lagens regler utifrån branschens och verksamhetens behov. Saknas kollektivavtal finns inte heller någon möjlighet att i det enskilda fallet avtala om exempelvis en annan turordning än den som följer av en strikt tillämpning av anställningsskyddslagen. I fråga om kostnaderna vid uppsägning från arbetsgivarens sida kommer också regleringen vanligen att slå olika mot företag bero- ende på deras storlek. Företag med färre anställda är normalt käns- ligare för de kostnader som kan uppstå vid en tvist om giltigheten av en uppsägning jämfört med större företag och mindre företag kan även ha svårare att hantera följderna av en ogiltigförklaring. 13.5.3Lagreglering i förhållande till kollektivavtalssystemet Den svenska arbetsmarknadsmodellen kännetecknas av ett samspel mellan lagstiftning och kollektivavtal. Utgångspunkten för modellen är att de villkor som ska gälla på arbetsmarknaden regleras genom kollektivavtal mellan parterna inom olika sektorer och branscher på arbetsmarknaden. I vissa fall har dock lagstiftaren ansett det vara befogat med lagreglering för att värna den enskilda arbetstagarens skydd i anställningen och ge henne eller honom vissa rättigheter i förhållande till arbetsgivaren. Vissa mer grundläggande bestämmel- ser i lagstiftningen är tvingande, vilket innebär att de inte går att av- tala bort genom någon form av avtal. Ett exempel på det är kravet på saklig grund för uppsägning i anställningsskyddslagen. Andra regler, exempelvis de om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist i anställningsskyddslagen, är semidispositiva. Det innebär att reglerna kan avtalas bort och ersättas med annan eller kompletterande reglering i kollektivavtal. I vissa fall krävs att kollek- tivavtalsvillkoret på arbetstagarsidan ska ha ingåtts eller godkänts av en central organisation för att vara giltigt. Det finns runt 680 centrala kollektivavtal som reglerar arbets- och anställningsvillkoren på svensk arbetsmarknad. har generellt en hög täckningsgrad och flertalet innehåller bestäm- melser på områden som utredningen har i uppdrag att se över. Hur kollektivavtalen ser ut på områden där det också finns lag- reglering beror ofta på hur lagen är utformad. Inte sällan är det i själva verket så att utformningen av lagbestämmelser inom arbets- rätten i sig åtminstone delvis har ett syfte att vara kollektivavtals- drivande. Att kollektivavtal träffas i tillräckligt hög utsträckning är en förutsättning för att den svenska arbetsmarknadsmodellen ska fungera på ett tillfredsställande sätt. Lagbestämmelser på områden där kollektivavtal kan träffas med giltig verkan bildar ofta utgångspunkt för förhandlingar. Om tillämp- ningen av en lagbestämmelse innebär en nackdel för den ena parten kan den parten vilja avtala om en avvikande reglering och får då till- mötesgå något krav från motparten. Lagstiftningen i sig kan i sådana fall ha fått sin materiella utformning utifrån att den just ska bilda utgångspunkt för förhandlingar om kollektivavtalsinnehåll och vara drivande mot att kollektivavtal träffas. Lagen anger alltså startpunkten för förhandlingarna och innebär att endera sidan får det största incitamentet att försöka nå en lösning genom kollektivavtal. Bland annat på så sätt kan lagstiftaren jämna ut en antagen skillnad i styrkeförhållandet mellan parterna för att skapa den balans i förhandlingarna som lagstiftaren åsyftar. Turordningsreglerna i anställningsskyddslagen är ett exempel på sådan lagstiftning. Genom lagregleringen sätts en ordning som ska gälla om inte något annat överenskoms mellan parterna antingen i ett kollektivavtal med generella turordningsregler eller i ett kollek- tivavtal med avtalsturlista. Från arbetsgivarhåll har framförts att en tillämpning av lagregleringen i princip alltid leder till ett dåligt resul- tat utifrån verksamhetens behov. Regleringen innebär att arbets- givaren måste betala för att komma till ett resultat som innebär att verksamheten kan drivas vidare på ett effektivt sätt. Enligt kommittédirektiven ska utredningen bland annat lägga fram förslag som i praktiken leder till en större flexibilitet för arbets- givare i arbetsbristsituationer och till lägre kostnader vid uppsägning av särskilt personliga skäl. Särskilt mindre företags situation ska beaktas. Enligt utredningens uppfattning bör de förslag som läggs fram inom ramen för uppdraget mot den bakgrunden vara utformade på ett sätt som allmänt sett leder till de resultat som ska eftersträvas enligt kommittédirektiven. Regleringen bör vara utformad så att den ger ändamålsenliga resultat även i situationer där det inte finns kollektivavtal, som den i så hög grad som möjligt ska gynna tillkomsten av kollektivavtal. En utgångspunkt som kommer till uttryck i kommittédirektiven är nämligen att balansen mellan arbetsmarknadens parter ska värnas och att möjligheten att reglera frågor om villkoren för anställningen i kollektivavtal ska bibehållas. Det ska erinras om att också behovet av ett skydd för arbetstagare mot godtycke vid bland annat uppsägningar samt behovet av en rättssäker hantering av uppsägningstvister ska beaktas när utred- ningen överväger utformningen av förslag. Detta bör förutsätta att lagtexten bygger på uttryck som kan läggas till grund för en objektiv prövning, ytterst i domstol, men som i möjligaste mån underlättar rättsliga bedömningar av parterna och därmed uppgörelser genom förlikning. Den arbetsrättsliga lagstiftningen i innehåller ett antal begrepp och kriterier som lämnar ett relativt stort utrymme för tolkning. Flera lagbestämmelser innehåller exempelvis moment där det ska göras en skälighetsbedömning av framför allt arbetsgivarens agerande eller skyldighet att agera på ett visst sätt. Inom ramen för utredningens uppdrag kan man konstatera att framför allt turord- ningsbestämmelserna i anställningsskyddslagen innehåller begrepp som kan vara svårtolkade, exempelvis driftsenhet, kollektivavtals- område, ort och tillräckliga kvalifikationer. Det finns enligt utredningens uppfattning anledning att vid arbetet med att ta fram författningsförslag särskilt överväga om de nuvarande begreppen i 22 § anställningsskyddslagen bör behållas eller om de bör ersättas med andra begrepp och kriterier som är mer ändamålsenliga på dagens arbetsmarknad. Det bör dock läggas stor vikt vid att det finns en rikhaltig praxis angående innebörden av begreppen och att de är väl inarbetade i rättssystemet. Nya eller alltför ändrade begrepp kan förväntas leda till ett ökat antal tvister, åtminstone . Utformningen av den nuvarande regleringen har inneburit att rättsläget till stora delar har fastställts genom rättspraxis utifrån tolk- ningen av ganska allmänna begrepp i lagen. Reglerna har varit och är föremål för tvist men har å andra sidan inneburit att regleringen genom rättsutvecklingen i praxis i viss mån har kunnat anpassas till ändrade förhållanden. Frågan om turordning tas också ofta upp i kollektivavtal. En kollektivavtalsreglering, som i huvudsak brukar handla om hur tur- ordningskretsen ska bestämmas inom avtalsområdet, innebär att parterna själva förfogar över hur olika situationer ska hanteras. Man förfogar också i princip själva över hur regleringen ska tolkas. Först vid oenighet om hur det egna kollektivavtalet ska tillämpas i en viss situation aktualiseras en rättslig prövning i domstol eller skilje- nämnd. Analysgruppen för arbetet (2015), ”Arbetet ”, Slutrapport. (2017), ”Tudelningen på arbets- marknaden”. Bassanini, A., Booth, A., Brunello, G., De paola, M. och , E. (2007), ”Workplace training in Europé”, I (G. Brunello, P. och E. Wasmer, red. ), Education and Training in Europé, s. 143–289, : . , G. och Mörtvik, R. (2018), ”Kompetenspyramiden – fler som jobbar ska kunna studera”, Arena ide. Boeri, T. och , P. (2019), ”A tale of comprehensive labor market reforms: Evidence from the Italian jobs act”, Labour Economics, Vol. 59, s. 33–48. Cahuc, P. (2011), ”Det svenska anställningsskyddet”, Bilaga 6 till . Cahuc,P., , O., Malherbet, F., Benghalem, H. och , E. (2020). ”Taxation of temporary jobs: Good intentions with bad outcomes”. 130(626), s. 422–445. Cunha, F. och Heckman, J. (2007), ”The economics of Human Development – the Technology of Skill Formation”, , 14(2), s 421–435. (2009), ”Kompetensutvecklingsförsäkring – en pusselbit som saknas i det livslånga lärandet” Glavå, M. (2018), Vägval för anställningsskyddet, Bokförlaget . (2007), ”The Impact om Employment Protection Mandates on Demographic Temporary Employment Patterns: International Microeconomic Evidence”, 117. (2009), ”Dismissal for Cause: The Difference that Just Eight Paragraphs Can Make”, , Vol. 27(2), s. 257–279. (2019), ”Employment outlook”, . /20:1, ”Budgetpropositionen ”, regeringen. SCB (2018), ”Vuxnas deltagande i utbildning – personalutbildning och andra former av utbildning”, Temarapport 2018:1 utbildning. SOU 2000:119, ”Individuellt kompetenssparande, IKS – med start ”. SOU 2011:11, ””. SOU 2012:62, ”Uppsägningstvister – En översyn av regelverket kring tvister i samband med uppsägning av arbetstagare”. SOU 2016:85, ”Digitaliseringens effekter på individ och samhälle – fyra tema rapporter. SOU 2019:5, ”Tid för trygghet”. (2019), ”Kan utbildning för vuxna påverka jobbchanser och inkomster?”, , Bilaga 8. Ulander-Wänman, C. (2019), ”Hållbart arbetsliv genom kompe- tensutveckling i samverkan – HAKS”, Arenaidé. Enligt kommittédirektiven1 ska utredningen lämna förslag om hur undantagen från turordningsreglerna kan utökas för att öka arbets- givarnas flexibilitet. Undantagen från turordningsreglerna bör vara konkreta och utformas på ett sätt som inte hämmar företagens benägenhet att anställa och som inte innebär tillväxtbarriärer för företag. Vid utarbetandet av förslagen bör utredningen särskilt beakta mindre företags möjligheter att behålla rätt kompetens. Vidare ska beaktas arbetstagares möjlighet att inte enbart bedömas utifrån anställningstid utan i högre grad efter sin kompetens. Det anges att uppdraget omfattar hela 22 § anställningsskyddslagen2, däribland reglerna om utformningen av turordningskretsar. Direktiven utgår från att systemet med turordningsregler vid uppsägning på grund av arbetsbrist ska finnas kvar, men lämnar det öppet att i ett bredare perspektiv diskutera olika alternativ för hur reglerna kan förändras.