sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — En konsekvens av förslaget kan därför bli att fler medarbetare behöver ha specialistkompetens för att hantera den kor- tare handläggningstiden. Detta är något som måste beakta vid kommande nyrekryteringar. Konsekvenser för företag och enskilda Enligt uppgift från företrädare för skogsägare kommer utredningens förslag om kortare handläggningstid ha ett värde särskilt vid vissa till- fällen såsom vid tider av virkesbrist vid industrin, granbarkborrean- grepp, regnperioder och tjällossningstider. Genom utredningens för- slag kommer det gå snabbare från beslut om att avverka till det att Konsekvenser av utredningens förslag avverkning får ske. Det kan till exempel vara en fördel om en det finns en maskin i närheten och skogsägaren kan besluta sig för att avverka ett närbeläget område. Det kan också avse en situation när väderleksförhållanden, såsom tjäle, är de rätta. I nämnda situationer kan det i vissa fall innebära besparingar för skogsägaren, uppskatt- ningsvis några för att till exempel slippa flytta en maskin. Det är dock svårt att närmare precisera värdet av en kortare hand- läggningstid. Förslaget innebär även att underrättelsen med nödvändigt under- lag om hänsyn behöver finnas för att handläggningstiden ska börja löpa. krävs att hänsynsredovisningen ska ha lämnats in för att handläggningstiden ska börja löpa. Utredningens förslag är således inget nytt krav. Det är viktigt att det är tydligt för mark- ägaren vad hänsynsredovisningen ska innehålla. Om kräver komplettering av avverkningsanmälan riskerar förslaget till förenkling i själva verket leda till ökad administration. Sammantaget bedöms förslaget om kortare handläggningstid vid underrättelser om avverkning tillsammans med ökade krav på hän- synsredovisningen innebär att går åt inför en avverkning. Det har framförts att en kortare handläggningstid gör det svårare för andra än markägare och berörda myndigheter att påtala påverkan på eventuella natur- och kulturmiljövärden i ett område som berörs av avverkningen. Enligt utredningen är det förvisso så att den kortare handlägg- ningen ger att hinna lämna synpunkter. inne- bär förslaget att handläggningstiden inte börjar löpa förrän under- rättelsen om avverkning är fullständig. Med det avses att markägare ska ha lämnat in en hänsynsredovisning där natur- och kulturmiljö- värden redogörs för och påverkan på dessa. Med ett bättre underlag i ärendet bör anledningarna för andra än markägaren att inkomma med kompletterande underlag minska. Sammantaget bedöms inte andra än markägare och myndighet be- röras i någon större utsträckning av förslaget. Miljöorganisationer har inte bedömts ha klagorätt i ärenden om underrättelse om avverk- ning. Däremot har sådana organisationer ansetts ha klagorätt i ären- den som rör tillsyn enligt . I detta avseende ändrar utred- ningens förslag inte rättsläget. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Den kortare handläggningstiden, tillsammans med högre krav på av- verkningsanmälningar bedöms inte försvåra myndighetens tillsyn över frågor som rör miljö. Den längre handläggningstid som kan be- slutas vid särskilda skäl innebär dock att ett ärende som är svårbe- dömt kan utredas mer grundligt, vilket kan vara positivt för att kunna beakta miljöaspekter på ett allsidigt sätt. 17.6.5Utredningens förslag om att upphäva 6 § förordningen om anmälan för samråd I 6 § förordningen om anmälan för samråd finns en bestämmelse som anger att den som har underrättat om vissa an- givna skogsbruksåtgärder, däribland avverkning, också har anmält åtgärden för samråd enligt . Utredningen har bedömt att bestämmelsen medför en otydlighet i vilket regelverk, skogsvårds- lagen eller , som ska tillämpas på den åtgärd som anmälts. Utredningen har därför föreslagit att bestämmelsen ska upphävas i denna del. Genom den föreslagna ändringen bedömer utredningen att det kommer bli tydligt för markägare och myndighet vilken lag- stiftning, skogsvårdslagen eller , som är tillämplig på skogs- bruksåtgärden. Förutsättningarna för när samråd ska ske ändras inte genom utredningens förslag. Om utredningens förslag inte genomförs i denna del riskerar de otydligheter som utredningen har identifierat att kvarstå. Finansiella konsekvenser för staten, kommuner och regioner Enligt uppgifter från kommer det totala antalet ären- den att öka då vissa ärenden kommer att både behöva anmälas för samråd och för avverkning. Utredningen delar inte denna bedömning. Antalet ärenden på- verkas rimligtvis inte av förslaget. Det förslag utredningen lämnat avser endast frågan om hur ett samrådsärende inleds hos Skogssty- relsen och vem som till följd av det ska utreda åtgärdens påverkan på naturmiljön Kriterierna för när samrådsplikt föreligger ändras inte. Konsekvenser av utredningens förslag Någon ändring i hur ärendena ska handläggas när väl kriterierna för samrådsplikt föreligger ändras inte. Enligt utredningen bör den stora skillnaden med förslaget inne- bära att behöver vara ett stöd för markägaren i att bedöma om åtgärden omfattas av samrådsplikt eller inte. Den kom- petensen bör rimligen redan finnas inom myndigheten då någon förändring av bestämmelsen i sak inte föreslås. Bedömningen att en åtgärd omfattas av samrådsplikt eller inte är något redan gör . Däremot kommer att behöva besluta om före- läggande enligt för det fall att en anmälan om samråd uteblir trots att bedömer att samrådsplikt föreligger. Sådana förelägganden har inte behövt meddela tidi- gare för bland annat föryngringsavverkning då anmälningsplikten uppfylldes genom avverkningsanmälan. I de flesta fall bör upplysning om uppfattning i frågan kunna kommuniceras utan ett formligt föreläggande. Om markägaren inte har för avsikt att in- komma med en anmälan för samråd bör dock ett överklagbart före- läggande meddelas, om nödvändigt tillsammans med ett beslut om att förbjuda åtgärder till dess att samråd genomförts. En rutin för detta bör därför fastställas hos myndigheten. Några ytterligare anslag be- döms inte nödvändiga. Utredningen har även föreslagit att i samråd med ska ta fram en vägledning och allmänna råd om sam- rådsplikt för skogsbruksåtgärder. har bedömt att kost- naden för att ta fram en vägledning beräknas uppgå till 1 miljon kro- nor eller 1 årsarbetsverke, vilket bör kunna tas inom befintliga anslag. Konsekvenser för företag och enskilda Genom den föreslagna ändringen kommer skogsägare själva behöva avgöra om en skogsbruksåtgärd kan utgöra en väsentlig ändring av naturmiljön och därför omfattas av samråd. Liksom för det föreslagna kunskapskravet kommer markägare som inte har tillräcklig kunskap att avgöra åtgärdens påverkan på naturmiljön att behöva anlita hjälp för detta. Enligt utredningen bör kostnaderna som redogörs för ovan beträffande kunskapskravet kunna ligga till grund även för denna utredning. Konsekvenser av utredningens förslag De flesta privata skogsägare äger lite mark och avverkar sällan. Enligt uppgift från företrädare för enskilda skogsägare saknar en genomsnittlig privat skogsägare tillräcklig kunskap för att kunna avgöra vilka åtgärder som omfattas av samrådsplikt eller inte. Det underlag som kommer att tas fram genom den föreslagna naturmiljöbeskrivningen kommer kunna underlätta för markägaren att göra bedömning av åtgärdens påverkan på naturmiljön och där- med behov av samråd. Som nämnts är en utebliven anmälan om samråd straffsanktionerat. För att inte riskera att en felaktig bedömning i detta avseende kan det innebär att en skogsägare anmäler en åtgärd enligt 12 kap. 6 § endast för att inte riskera att bryta mot lagen. Hand- läggningstiden för en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljö- balken uppgår vilket är längre än den kortare hand- läggningstid som utredningen föreslagit. Det kan i sin tur innebära fördröjda avverkningar med bland annat sämre virkespriser som följd. Det är viktigt att det blir så tydlig som möjligt för markägare när ett samråd ska ske eller inte. Utred- ningen har understrukit att denna bedömning bör ske i dialog med . Det är också viktigt att den vägledning om samråds- plikten som utredningen föreslår tas fram och följs av allmänna råd och information riktad till markägare. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Utredningen har inte kunnat identifiera några konsekvenser för mil- jön och klimatet eller sociala konsekvenser. Utredningen har inte kunnat identifiera några samhällsekonomiska konsekvenser av förslaget. Konsekvenser av utredningens förslag 17.7Uppdraget om fjällnära skog För avverkning i fjällnära skog föreligger tillståndsplikt enligt 15 § skogsvårdslagen. Vilka områden som utgör fjällnära skog bestäms genom förordningen om gränserna för fjällnära skog med tillhörande kartor. Det är som på ansökan av markägaren prövar om tillstånd får ges. Tillstånd till avverkning får inte ges om avverk- ningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården eller om den medverkar till att en miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 miljö- balken inte följs. Om tillstånd ges till avverkning ska besluta om vilka hänsyn som ska tas till naturvårdens och kultur- miljövårdens intressen, samt rennäringens intressen. Om tillstånd till avverkning nekas eller begränsas gäller i vissa fall rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § . Rätt till ersättning förutsätter att pågående markanvändning inom berörd del av en fas- tighet avsevärt försvåras. ska försöka träffa en överens- kommelse med markägaren om ersättningens storlek. Om en överens- kommelse inte träffas är markägaren hänvisad till att väcka talan vid mark- och miljödomstolen. avgjorde Mark- och fem mål om ersättning till följd av avslag på ansökan om tillstånd i fjäll- nära skog. De fem målen omfattade sammanlagt pro- duktiv skogsmark och resulterade i en sammanlagd ersättning om samt ränta på . Antalet mål där en markägare stämt staten i mark- och miljödom- stol uppgår () till 45. Den sammanlagda are- alen för dessa mål utgör . Det uppskattade indikativa värdet för kostnader uppgår enligt till 63 100 000 kro- nor och KPI och ränta till 3 300 000 kronor.10 Utöver mål i domstol finns 66 ärenden hos där frå- gan om ersättning förhandlas med markägaren (). Upp- skattade indikativa värden för kapitalbelopp uppgår till 40 400 000 kro- nor. Mängden inkommande ansökningar om avverkningstillstånd inom fjällnära skog ökar. har det till och med september kommit 10Beloppet för uppräkning enligt KPI och ränta har för beräkningens skulle baserats på ett tänkt genomsnittligt datum satt till /. Det har för beräkningens skull också förutsatts att alla stämningar inkluderar yrkanden om sådana upp- räkningar, om det verkligen förhåller sig så är dock oklart. Konsekvenser av utredningens förslag in ansökningar med en sammanlagd areal av . Det är så mycket som genomsnittet för . Enbart kom det in ansökningar om tillstånd som omfattar . Tillsammans med be- fintliga ärenden med nekade ansökningar innebär det en kraftig ök- ning av handläggningen av tillståndsärenden i berörda distrikt under resterande del av 2020 och hela 2021. I de ärenden om ansökan om tillstånd till avverkning där beslut fattas uppskattar att kan leda till nekad ansökan. Det är en betydligt högre andel än genomsnitt , som ligger på . Anledning till den ökade andelen avslag på tillståndsansökan är enligt att en stor del av ansökt areal bedöms omfatta skog med mycket höga naturvärden. har skattat att arealen nekade avverkningstillstånd kan komma att uppgå till produktiv skogsmark . Skattningarna bygger på vissa antaganden utveckling av ärendemängder med mera och är mycket osäkra. Den sammanlagda intrångsersättningen för detta uppskattas till cirka 360 miljoner kro- nor . Beloppet grundas på en bedömd genomsnittlig ersätt- ning om /hektar. Enligt de principer som tillämpas belastas anslag i samband med att nekande beslut fattas. skulle med samma antaganden ansökningar nekas på . Den sammanlagda intrångsersättningen . 17.7.1Förtydligande om pågående markanvändning i fjällskog och tydliggörande följderna av ett nekat eller begränsat tillstånd till avverkning. Som nämnts utgår ersättning vid nekat eller begränsat tillstånd till avverkning i fjällnära skog. Ersättning förutsätter att pågående mark- användning avsevärt försvåras. Det innebär att skogsbruk måste ut- göra den pågående markanvändningen om ett nekat tillstånd ska medge rätt till ersättning. I de domstolsprövningar som av- gjorts har frågan om skogsbruk utgjort pågående markanvändning varit föremål för prövning. Från staten har det gjorts gällande att skogsbruk i de aktuella fallen inte utgjort pågående markanvändning och att någon rätt till ersättning därför inte förelåg. Konsekvenser av utredningens förslag Enligt utredningen är det inte rimligt att fastighetsägare ska be- handlas olika i de situationer som är beroende av frågan om pågående markanvändning. De fastighetsägare som av någon anledning aldrig brukat sin skog, och därmed passivt bidragit till att natur- och kulturmiljövärden bevarats, ska därmed inte hamna i ett sämre läge än de som bedrivit rationellt skogsbruk i modern tid när en ersätt- ningsfråga avgörs och därmed vad som utgör pågående markanvänd- ning. För att undvika att markägare ovan den fjällnära gränsen be- handlas olika i fråga om rätt till ersättning vid nekat eller begränsat tillstånd har utredningen föreslagit att det i skogsvårdslagen särskilt ska anges att skogsbruk är pågående markanvändning även ovan den fjällnära gränsen. Genom att skapa en presumtion om att skogsbruk är pågående markanvändning för all produktiv skogsmark ovan den fjällnära grän- sen undanröjs tveksamheterna om detta vid tillståndsprövningen. är det oklart vad som gäller för de markägare som får ersättning för avsevärt försvårande av pågående markanvändning genom ett beslut om nekat tillstånd till avverkning av fjällnära skog. Det finns ingen praxis om hur en ny ansökan om tillstånd för skog som redan prövats ska hanteras. Den nuvarande lagstiftningen ger inte svar på frågan. I och med det nekade tillståndet kan vad som avses med pågående markanvändning helt eller delvis ändras. Om tillstånd till avverkning nekas i sin helhet bör den pågående markanvändningen inte längre anses vara skogsbruk eftersom skogsbruk inte får bedrivas i området. Om markägaren ansöker om tillstånd på nytt och tillståndet återigen nekas bör någon rätt till ersättning därför inte behöva prövas. Ett nekat tillstånd innebär då inte heller att den pågående markanvänd- ningen avsevärt försvåras. Utredningen har därför föreslagit att det i tillståndsbeslutet ska anges i vilken utsträckning pågående markanvändning avsevärt för- svåras. Detta ska även antecknas i fastighetsregistret. Om förslaget inte genomförs är det oklart vad som gäller vid en senare ansökan om tillstånd till avverkning. Det är oklart vad som utgör pågående markanvändning och om rätt till ersättning före- ligger vid en ny ansökan. Konsekvenser av utredningens förslag Finansiella konsekvenser för staten, kommuner och regioner Förslaget innebär att det tydliggörs för nuvarande och framtida ägare vad som utgör pågående markanvändning efter en tillståndspröv- ning. Om markägaren söker tillstånd på nytt och får avslag behöver inte pröva frågan om ersättning. Det bör rimligen innebära en besparing av arbetskraft för myndigheten. Om reformen inte genomför bedöms frågan uppkomma i processer som rör områden som tidigare prövats. Utgången för en sådan pro- cess är oklar, men kan utan förändrad lagstiftning innebära att ersätt- ning behöver betalas även för ett tidigare ersatt område i strid med statsstödsreglerna. Konsekvenser för företag och enskilda Förslaget tydliggör för markägare vad som utgör pågående markan- vändning efter ett nekat beslut om tillstånd. Utöver ett förtydligande bedöms inte förslaget ha några konsekvenser för markägare. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Utredningen har inte identifierat några konsekvenser för miljö och klimat eller några sociala konsekvenser. Utredningen har inte identifierat några samhällsekonomiska konse- kvenser. Genom att reformen genomförs bedöms framtida samhälls- ekonomiska kostnader dock kunna undvikas genom att ersättning kan behöva betalas för samma område utan att ytter- ligare nytta uppkommer. Konsekvenser av utredningens förslag 17.7.2Förslag om ersättning vid nekat tillstånd I de fall och markägaren är överens om att ersättning ska betalas när tillstånd till avverkning nekas ska verka för att en överenskommelse om ersättningens storlek nås. I de fall och markägaren inte kommer överens är markägaren hänvisad till att väcka talan vid mark- och miljödomstol. I dessa mål företräds staten av Kammarkollegiet vilket medför att inte är part i det mål där ersättningen slutligt avgörs. Huruvida er- sättning betalas för den skada markägaren lidit genom det nekade tillståndet kan därför inte beaktas inom ramen för tillståndspröv- ningen. Utredningen har föreslagit att ersättningsfrågan bör vara en del av tillståndsprövningen och att särskilda ersättningsregler därför bör införas i skogsvårdslagen. Fördelen är att alla beslut enligt skogs- vårdslagen skulle kunna hanteras på samma sätt och samlat i ett för- farande. På så sätt kan rätten till ersättning på ett rättssäkert sätt ingå i den proportionalitetsbedömning som ska vara en del av tillstånds- prövningen som kan innebära ett beslut som inskränker egendoms- skyddet. Alternativet, att införa mer detaljerade process- och ersätt- ningsbestämmelser i , motiverade av åtgärder som i övrigt regleras i en speciallagstiftning, förefaller inte vara ändamålsenligt eller systematiskt korrekt. I likhet med förslaget om hur ersättningsfrågan ska prövas har utredningen även föreslagit att omfattningen av ersättningen ska regleras i skogsvårdslagen. Utredningen har även föreslagit att full ersättning ska betalas för det fall att ett nekat eller begränsat tillstånd innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Ersättning för ett nekat tillstånd regleras i . För intrångsersättning enligt ska expropriationslagens reg- ler tillämpas, vilket innebär att ersättningen schablonmässigt ska ökas . Utredningen har föreslagit att ersättning för intrång i pågående markanvändning alltjämt ska räknas upp . Konsekvenser av utredningens förslag Finansiella konsekvenser för staten, kommuner och regioner Förslaget om att ersättningsfrågan ska avgöras tillsammans med in- trångsbeslutet kommer innebära att genom ett beslut måste avgöra frågan om ersättning. Förslaget innebär också att Skogs- styrelsen inte längre ska verka för att en överenskommelse träffas. Förvaltningslagens bestämmelser, som styr handlägg- ning, innebär att ska utreda frågan om ersättning och kommunicera beslutsunderlag med berörd markägare. Förslaget inne- bär även att , för det fall myndighetens beslut över- klagas, blir motpart vid prövningen av överklagandet i domstol. Det innebär att kan behöva anlita eget ombud och i så fall betala ombudskostnader. kommer inte behöva betala markägarens rättegångskostnader då någon sådan rätt till ersätt- ning inte finns vid överklagande enligt förvaltningsprocesslagen. I de allra flesta fall innebär ansökan om tillstånd ett fältbesök för att fastställa om ett tillstånd kan medges helt, delvis eller inte alls. har handläggarna som arbetar med ansökningar liten er- farenhet av att fatta beslut som innehåller underlag för att avgöra frågan om ersättning. Enligt behöver varje hänsyn som det föreskrivs om i besluten värderas och på ett tydligt och på ett varaktigt sätt märkas upp i fält. De handläggare som är mer inriktade på att identifiera natur- värden måste få genomgå utbildning för att också kunna utföra en värdering av kvarlämnad skog, alternativt måste två olika personer med olika kompetens genomföra fältbesöken. Enligt uppgifter från uppskattar myndigheten att förslaget om gemensam prövning av tillstånd och ersättning kommer att medföra behov av utbildning av handläggare. Som en konsekvens av att all handläggning samlas i ett ärende måste också det befintliga handläggarstödet byggas om. Sannolikt behövs även ytterligare resur- ser för stöd till handläggare från områdesskydds- och tillsynsspecia- lister samt jurister. har bedömt att den totala kostna- den för förslaget uppgår till totalt fördelat på följande poster. SOU 2020:73Konsekvenser av utredningens förslag – Utbildning av 20 handläggare Ombyggnad av befintligt it-system Ökat stöd från specialister har bedömt att handläggningstiden för tillståndspröv- ningen kommer att vara densamma som . Däremot har bedömt att handläggningstid för den del som avser frågan om ersättning kommer påverka den totala läng- den av. Enligt myndigheten bör i stället handläggningstiden kunna förkortas eftersom inte längre behöver verka för en överenskommelse i frågan om ersättning. bedömer Skogs- styrelsen att ytterligare stöd kommer behövas från tillsyns- och områdesskyddspecialister samt jurister jämfört med arbetet utifrån nuvarande regelverk. Tidsåtgången för handläggning av tillstånd kommer bli densam- ma som nuvarande prövning, det vill säga 3 dagsverken/ansökan.12 bedömer att tidsåtgången för handläggning av frågan om ersättning kommer minska till 5 dagsverken/ansökan jämfört med 5,5 dagsverken/ansökan . Detta ger en uppskattad tidseffek- tivisering på 0,5 dagsverken × 350 ärenden × /dags- verken = /år. Konsekvenser för företag och enskilda Vad gäller förslaget om annan ordning för prövning av ersättnings- frågan kommer det innebära att frågan om ersättning och intrånget prövas i ett sammanhang i stället för i två olika prövningar och dom- stolar. Enligt utredningen innebär det minskade kostnader för skogs- ägarna eftersom prövningen nu kommer att ske samlat i en instans- ordning. Samhällsekonomiskt är nuvarande ordning ineffektiv då ett nekat tillstånd till avverkning innebär att skogar inte får brukas men att de inte heller avsätts för naturvård med de samhällsekonomiska vinster 11Beräknat på 100 dagsverken/år. 12Baserat på prognosen om avslag på 350 ansökningar om sammanlagt 9000 ha. Konsekvenser av utredningens förslag som kan följa av detta. I stället betalas ersättning endast för ett hinder i pågående markanvändning. Sådan ersättning leder i andra sammanhang till att motsvarande nytta uppkommer för andra all- männa intressen. Den föreslagna reformen innebär att ytterligare ersättning inte behöver betalas för skogsbruksrestriktioner när väl ett avslagsbeslut meddelats. Då kan ett områdesskydd bildas till mycket lägre kostnad. Tillståndsplikten avseende natur- och kultur- miljön är i sig ineffektiv eftersom naturvärdena i många av de skogar som avses bäst bevaras som intakta landskap. Därför har utredningen i annat förslag behandlat denna fråga. Om utredningens förslag om ett omfattande områdesskydd för de återstående naturskogarna genomförs bör därför tillståndsplikten avseende natur- och kulturmiljön avskaffas. De marginaleffekter för de intressen som denna prövning kan ge motiverar inte den admini- strativa kostnaden för en särreglering. 17.7.3Annan ordning för prövning och överklagande av ersättning vid nekat eller begränsat tillstånd överklagas ett beslut om tillstånd, även nekat eller begränsat, från till allmän förvaltningsdomstol i likhet med samt- liga beslut enligt skogsvårdslagen. Frågan om rätt till ersättning prö- vas i stället i mark- och miljödomstol som första instans och över- klagas till Mark- och och därefter till . Prövningen i mark- och miljödomstolen är dispositiv vilket innebär att den utgår från de omständigheter som parterna lägger fram. Om markägaren inte delar myndighetens uppfattning i fråga om värdering behöver markägaren föra egen bevisning om detta. Markägaren har också rätt till ersättning för sina rättegångskostna- der under vissa förutsättningar. Den förvaltningsrättsliga prövningen utgår från att myndigheter och domstolar har en mer långtgående utredningsskyldighet.