sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — Övriga aktörer som får samla in textilavfall måste lämna allt det insamlade materialet till producenternas insam- lingssystem. Fortsatt möjlighet för insamling slås fast ut- ifrån de önskemål att värna och utveckla existerande kommunala initiativ som framkommit under utredningens gång. Skyldighet att samla in textilt avfall i varje kommun åläggs producenterna. De aktörer som bedriver insamling av textilavfall kan välja om de vill fortsätta som eller om de vill erbjuda sina tjäns- ter till producenternas framtida insamlingssystem. Insamlingen av textil som inte utgör avfall påverkas i juridisk mening inte av att det införs ett producentansvar. Det vill säga, de secondhandaktörer, såväl kommersiella som ideella, som en- dast tar emot textil för vilken det inte föreligger ett kvittblivnings- syfte kan fortsätta att göra detta. Producenterna ska ansluta sig till ett insamlingssystem med tillstånd Ansvaret för att insamlingen av textilavfall uppfyller kraven kommer inte att ligga på de enskilda producenterna. Producenterna är endast skyldiga att se till att deras produkter tas om hand av ett tillstånds- pliktigt insamlingssystem och det är den som driver insamlingssyste- met som ansvarar för att systemet bedrivs och fungerar i enlighet med kraven. Skälet till detta är att det är problematiskt att bedriva en effektiv tillsyn av insamlingen när denna tillsyn måste riktas mot varje enskild producent. Med den föreslagna ordningen kan Natur- vårdsverket, som tillsynsansvarig, i stället rikta sina tillsynsåtgärder mot den som driver insamlingssystemet. En producent som sätter textil på den svenska marknaden är en- dast skyldig att •se till att någon som har tillstånd att driva ett insamlingssystem har åtagit sig att ta hand om producentens textil när den blir avfall, •anmäla sig till . Kraven på insamlingssystemet kopplas till mål för vad som ska uppnås Som framgår ovan finns det två huvudsakliga syften med att införa ett producentansvar för textil: ökad miljönytta samt att producen- terna ska bära kostnaden för att hantera det avfall som genereras av deras produkter. För att uppnå dessa syften är det tillräckligt att lagstiftaren ställer krav på vad som ska uppnås men överlåter till producenterna att själva välja hur målen ska uppnås. Med detta förhållningssätt skapas de bästa förutsättningarna för att insamling, sortering, återanvänd- ning och återvinning organiseras på det mest effektiva sättet då det ligger i producenternas eget intresse att hålla nere kostnaderna. Det skapar också förutsättningar för att utvecklingen av storskalig sor- teringskapacitet, ökad återanvändning och effektivare materialåter- vinningsprocesser drivs framåt av producenternas efterfrågan. Det är dock inte tillräckligt att kräva att målen ska nås. Detta krav måste kompletteras med vissa grundläggande krav på systemet. viss del följer dessa av minimikraven i artikel 8a i avfallsdirektivet. Kraven kan delas in i tre delar; krav på lämplighet, krav på rikstäck- ning och övriga krav. De mest centrala kraven är kopplade till insamlingssystemets lämp- lighet. För att anses lämpligt ska insamlingssystemet bland annat •tillhandahålla lättillgängliga insamlingsplatser där såväl hushåll som verksamheter som vill lämna ifrån sig textilavfall kan göra det en- kelt och utan avgift, •så långt som möjligt lokalisera insamlingsplatser i nära anslutning till platser som en stor del av hushållen besöker regelbundet, •bedriva insamlingen på ett sätt som främjar förberedelse för åter- användning och materialutnyttjande. För att anses rikstäckande ska insamlingssystemet tillhandhålla in- samlingsplatser i varje kommun och den geografiska spridningen in- om respektive kommun ska vara skälig med hänsyn till befolknings- täthet och verksamheters lokalisering. De övriga krav insamlingssystemet ska uppfylla är av mer admi- nistrativ karaktär. Kraven avser bland annat en skyldighet att ge pro- ducenter tillgång till systemet på icke-diskriminerande villkor, hur producenternas avgifter ska beräknas, uppställande av säkerhet och viss obligatorisk information. Högt ställda mål för insamlingen De mål som insamlingssystemet ska nå är högt ställda och den som ansöker om tillstånd måste göra det troligt att det tänkta systemet kan nå målen. Det finns två typer av mål som ska nås. Det första målet är kopp- lat till insamlingen och det andra till hanteringen av det material som har samlats in. De två målen kompletterar varandra. Utan målet om minskade avfallsmängder skulle i princip det andra målet kunna upp- fyllas omgående, utan att den nya insamlingen fungerar. För att mäta insamlingens effektivitet ska ge- nom en plockanalys uppskatta hur mycket textilavfall som slängs i restavfallet och i fraktionen energiåtervinning på återvinnings- centralerna. Den uppskattade mängden ska divideras med antalet in- vånare i för att få fram ett genomsnitt som anger hur många kilogram textilavfall som varje person slänger i restavfallet eller i fraktionen energiåtervinning på återvinningscentralerna. Det långsiktiga målet är att detta genomsnitt ska minska . Målet formuleras som att genomsnittet jämfört med ska minska i tre steg som ska nås i fyraårsintervaller från det att insamlings- systemet tar över ansvaret för insamlingen av textilavfallet. •2028 ska genomsnittet ha minskat , •2032 ska genomsnittet ha minskat , •2036 ska genomsnittet ha minskat . För att följa utvecklingen ska genomföra plock- analyser . Målet för hanteringen av det insamlade materialet införs i ett steg. ska minst 90 viktprocent av det textilavfall som insam- lingssystemet samlat in förberedas för återanvändning eller material- återvinnas. Avfallshierarkin ska tillämpas och för det avfall som inte förbereds för återanvändning ska materialåtervinningen i första hand ske genom att textilavfallet används för remake och i andra hand genom fiberåtervinning. Såväl svenska som utländska aktörer kan ha ett producentansvar Definitionen av vem som ska anses utgöra producent avgör vem i tillverknings- och leveranskedjan som ska ansvara för att bekosta omhändertagandet av textilen när den blivit avfall. I första hand kommer det att vara aktörer etablerade i som har producent- ansvar för textilen som sätts på den svenska marknaden. Endast i de fall då textilen säljs på distans direkt till svenska slutanvändare läggs producentansvaret på den utländska säljaren. För varje textilprodukt kommer det endast att finns en ansvarig producent. Beroende på hur produkten sätts på marknaden så kan producentansvar föreligga för så- väl tillverkare, importörer, partihandlare, uthyrare som detaljhandlare. Med producent avses den som •är etablerad i och som yrkesmässigt tillverkar, säljer, hyr ut eller importerar och på den svenska marknaden släpper ut textil, •inte är etablerad i och som genom distansavtal yrkes- mässigt direkt till privata hushåll eller till andra slutanvändare än privata hushåll i säljer textil. Med släppa ut på den svenska marknaden avses att i göra en textil tillgänglig för någon annan. När textilavfall används som råvara i befintlig form är det positivt ur miljöperspektivet då det kräver mindre resurser än att till exempel återvinna fibern till ny fiber. För att underlätta för denna typ av verksamhet ska en remake-aktör som tillverkar textil som till består av textil som släppts ut på den svenska marknaden därför inte utgöra en producent. Producentansvar föreligger även när en avfallsinnehavare vill göra sig av textil som inte släppts ut på marknaden. Detta gäller till exem- pel när en aktör vill göra sig av med kläder som av olika skäl inte går att sälja. Åtgärder för att minska risken för friåkare Det föreligger ett flertal olika praktiska och juridiska hinder som sammantaget innebär att det inte är möjligt att säkerställa att alla aktörer behandlas lika och tar sin del av ansvaret för insamlingen och hanteringen av textilavfallet. För att lösa flera av dessa hinder krävs internationella överens- kommelser, ändringar i EU-rättsakter och fler bestämmelser om administrativt samarbete över gränserna. Den typen av åtgärder kan inte komma till stånd inom ramen för en statlig utredning. Även om det finns vissa åtgärder som kan vidtas för att minska de hinder som identifierats är det därför inte möjligt för utredningen att föreslå åtgärder som säkerställer en rättvis behandling av alla aktörer. Det finns därmed en risk att utländska producenter som säljer textil på distans direkt till svenska slutanvändare, på grund av okun- skap eller medvetet, inte uppfyller sitt svenska producentansvar. För att underlätta för utländska aktörer att fullgöra sitt producent- ansvar kommer de att ha möjlighet att utse en producentrepresentant som agerar på deras vägnar. För att minska risken för att producenter som säljer textil via digitala marknadsplatser inte tar sitt producentansvar läggs ett an- svar på förmedlaren. Den som förmedlar distansförsäljning av textil till slutanvändare i får endast förmedla sådan försäljning från producenter som, själva eller genom en producentrepresentant, sett till att någon som har tillstånd att driva ett insamlingssystem har åta- git sig att ta hand om det textilavfall som producenten ansvarar för. På grund av de begränsningar som följer av e-handelsdirektivet gäller detta krav endast förmedlare som är etablerade i . Information och transparens är viktigt för att målen ska kunna nås För att nå de mål som uppställs för insamlingen räcker det inte att hushållen och andra avfallsinnehavare känner till producentansvaret och den nya skyldigheten att separera textilavfallet från övrigt rest- avfall. De ska dessutom förmås ändra sitt beteende och lämna sitt textilavfall till dem som får samla in textilavfall separat. Det förelig- ger sålunda ett omfattande behov av information. Som nämnts ovan krävs utöver information fler styrmedel som understödjer ett mer hållbart konsumentbeteende. Konsumtionen av textil i ligger på en hög nivå per invånare. Den som driver ett insamlingssystem med tillstånd ska förse kommunerna med de uppgifter de behöver för att informera hushål- len inom respektive kommun. Den som driver ett insamlingssystem med tillstånd ansvarar även för att komplettera kommunens infor- mation till hushållen samt för att informera andra avfallsproducenter än hushåll. Hushåll ska bland annat erhålla information om •skyldigheten att sortera ut textilavfall från övrigt avfall, •hur hushållen kan bidra för att förebygga att textilavfall uppstår, •vikten av att i första hand förlänga textilens aktiva livslängd, •den miljönytta som sorteringen bidrar till, •målen för insamlingen och hanteringen och om dessa mål nås, •andelen av det insamlade textilavfallet som exporteras. Den som driver ett insamlingssystem med tillstånd ska även infor- mera producenter om vilka möjligheter det finns att materialåter- vinna olika typer av textilier, vilka åtgärder producenter kan vidta för att förenkla insamlingssystemets hantering av det insamlade avfallet och vilka åtgärder producenter kan vidta för att förlänga textilens aktiva livslängd. För att uppmärksamma utländska distanshandlare på de nya kraven och göra det enklare för dem att ta sitt producentansvar ska Natur- vårdsverket i samarbete med de tillståndsgivna insamlingssystemen ta fram information på engelska speciellt riktad till denna målgrupp. För att det ska bli möjligt att följa om målen nås och få en hel- hetsbild av den svenska textilinsamlingen och hanteringen av textil- avfallet ska alla aktörer som får samla in textilavfall lämna uppgifter till . Författningarna ska träda i kraft . Införandet av producentansvaret måste av praktiska skäl ske i flera steg och vissa av de föreslagna bestämmelserna ska därför tillämpas först . Innan ansvaret för insamlingen kan föras över från kommunen till ett eller flera insamlingssystem krävs det bland annat att det finns tid för tillståndsprocessen, utbyggnad av insamlingen och tid för alla producenter att sluta avtal med ett insamlingssystem som erhållit ett tillstånd. Ansvaret för insamlingen av textilavfall ska därför föras över till de tillståndsgivna insamlingssystemen först . Tabellen nedan sammanfattar de samhällsekonomiska konsekvenserna av att ett producentansvar för textil införs i . Vid beräkningarna har utredningen utgått från målet som anger att mängden textilavfall som slängs i restavfallet och i fraktionen energiåtervinning på åter- vinningscentralerna ska minska . Detta mål ska nås först . Även om den initiala investeringskostnaden är betydande innebär det att de kostnader som är kopplade till insamlingen kom- mer att öka stegvis i takt med att målen för insamlingen skärps. Alla konsekvenser har inte varit möjliga att uttrycka monetärt, främst på grund av bristande data. Konsekvenserna har i sådana fall beskrivits kvalitativt och deras betydelse indikeras i tabellen med hjälp av plustecken om det handlar om nyttor och minustecken om kostnader avses. För att undvika dubbelräkning ska kostnaderna i tabellen inte sum- meras och tolkas som en totalkostnad för införandet av ett producent- ansvar. Det mest uppenbara exemplet är de årliga som insamlingssystemet med tillstånd förväntas kosta och som även återfinns på kostnadssidan för producenterna.1 Tabell 1 Samhällsekonomiska konsekvenser av ett producentansvar för textil Engångskostnad (kronor) Årlig kostnad (kronor/år) Företag som säljer textil Utan tillstånd (exkl. ideella aktörer) Plustecken indikerar nytta och minustecken kostnad. 1Slutligen landar kostnaden för insamlingssystemet på konsumenterna. De förväntade pris- höjningarna på textil ingår dock inte i de /år som presenteras i tabellen. Denna kostnadspost avser endast kostnaden för den tid som hushållen behöver lägga på han- tering av textilavfall vid införandet av ett producentansvar. Konsekvenser för företag som sätter textil på marknaden De företag som berörs av producentansvaret är sett till marknads- andel () främst svenska företag inom branscherna textil- tillverkning, textilförsäljning, uthyrning av textil samt tvätteri. Pro- ducentansvaret innebär kostnader för administration av anmälan till samt rapportering till insamlingssystemet. Därtill kommer tillsynsavgift till samt avgift till insam- lingssystemet för den textil som sätts på marknaden. Ett stor antalet utländska företag säljer textil på distans till svenska slutanvändare men deras andel av den totala textilmarknaden är liten. Utredningen bedömer att mindre aktörer som säljer textil till vid enstaka tillfällen sällan kommer att ta sitt producentansvar. De utländska aktörer som tar sitt producentansvar berörs på samma sätt som svenska företag och får liknande typer av kostnader även om många antas komma att använda sig av producentrepresentanter. Förmedlare av textil får ett kontrollansvar som de förmodas lösa genom ändringar i avtalen med de säljare som använder den digitala marknadsplatsen för att sälja textil. Konsekvenser för insamlare av textilavfall Insamlare med tillstånd kommer att ha kostnader för tillståndsproces- sen, insamling och hantering av textil, tillsynsavgift till Naturvårds- verket, informationsskyldigheten samt administrativa kostnader. Den i särklass största kostnadsposten utgörs av hanteringskostnader för avfallet (transporter, sortering och förbränning). Insamlare utan tillstånd (exklusive ideella aktörer) Antalet aktörer som bedöms komma att utnyttja möjligheten att samla in textilavfall utan tillstånd är ungefär 65. Denna grupp kom- mer att ha kostnader för anmälan och rapportering. Om de sluter avtal med det tillståndsgivna insamlingssystemet kan de få ersättning för sina kostnader för insamling. Antalet ideella aktörer som samlar in textilavfall uppskattas till unge- fär 20. Denna grupp kommer att ha kostnader för anmälan och en högre kostnad för rapportering än övriga aktörer som samlar in utan tillstånd. Om de sluter avtal med det tillståndsgivna insamlingssyste- met kan de få ersättning för sina kostnader för insamling. Hushåll och konsumenter kommer att ha kostnader för sortering samt prishöjningar på textil. Producenterna förväntas att helt och hål- let låta kostnaderna för producentansvaret spilla över på konsumen- terna, vilket motsvarar en prishöjning på för en t-shirt. Verksamheter som producerar avfall kommer att erfara liknande kon- sekvenser som hushållen och konsumenterna och samma resonemang som ovan gäller därmed även för denna grupp. Konsekvenser för sorterings- och materialåtervinningsföretag Företag som sorterar eller återvinner textilavfall förväntas i och med producentansvaret erfara en ökad efterfrågan på sina tjänster. Förut- satt att det blir en sådan ökad efterfrågan kan detta förväntas inne- bära att nya arbetstillfällen skapas. Konsekvenser för offentlig sektor Kommunerna kommer att ha kostnader för förbränning av återstå- ende textilavfall i restavfallen och vissa informationsinsatser. Kostnaden för textilen i restavfallet kan finansieras via avfallstaxan. Kostnaden för information till kommuninvånarna har bedömts som försumbar. kommer att ha återkommande kostnader för till- syn, vägledning, handläggning och plockanalyser. kommer därtill att ha engångskostnader för att ta fram ett regelverk för tillståndsansökan, hantera tillståndsansökan från insamlingssystem, ta emot och administrera anmälningar från producenter och de icke- tillståndspliktiga insamlingssystem samt att ta fram information på svenska och engelska för producenter. Kostnader kopplade till tillsynen finansieras via tillsynsavgifter från producenterna och insamlingssystem med tillstånd. Den eller de som driver ett insamlingssystem med tillstånd ska även ersätta verket för dess kostnader för plockanalyserna. Övriga kostnader hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Utredningen gör bedömningen att förslagen endast i begränsad om- fattning kommer att påverka domstolarna och att eventuella mer- kostnader därmed kan hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Konsekvenserna för miljön är ett minskat klimatavtryck, minskad energi- och vattenanvändning, minskade utsläpp av miljögifter, mins- kad försurning, minskad påverkan på sjöar och hav (övergödning) och minskad negativ påverkan på markanvändning och biologisk mång- fald. Ökad separat insamling av över textilavfall som tidi- gare gått till energiåtervinning och i stället förbereds för åter- användning och materialåtervinning har potential att bidra till stor miljönytta i cirkulära kretslopp. Klimatavtrycket kan nästan halveras om våra textilier används dubbelt så , förutsatt att för- längd användning ersätter inköp av nyproducerade textilier. En stor andel av de insamlade textilierna bedöms som möjliga att använda . Även om det är okänt exakt hur ytterligare som textilen kommer att användas till följd av producentansvaret är det rimligt att anta en ökad livslängd. Att återvinna textilavfallet till ny fiber att användas i nya textilier kan bidra till minskad klimatpåverkan på per genomsnittlig textil. Att använda textil- avfallet som material för remake ger än större miljövinst än annan materialåtervinning. Här finns alltså stor potential för miljönytta. Utredningen be- dömer att en kombination av producentansvar och styrmedel som hjälper konsumenter att agera på ett mer hållbart sätt kan ge stor effekt. Exakt hur stor miljönytta som kan kopplas till förslaget om ett producentansvar behöver studeras närmare men har i tidigare studier skattats till betydande monetära belopp (utifrån delvis annor- lunda antaganden och data). The Inquiry’s remit The Inquiry’s remit has been to propose a scheme of extended pro- ducer responsibility (EPR) for textiles which ensures the separate collection of textiles for reuse and textile waste for recycling. According to the Committee’s terms of reference, the purpose of introducing EPR for textiles is twofold: •To achieve environmental benefit through the increased collec- tion of textiles for re-use and textile waste for recycling, primarily for preparation for re-use and material recovery. •To place responsibility for waste management and recycling of textiles on the producers, based on the polluter pays principle. When drafting the proposal, the Inquiry is to take into account the minimum requirements for designing EPR schemes set out in the and the Directive’s requirement that all Member States collect textiles separately by 2025 at the latest. Points of departure for the Inquiry’s proposals has determined that we are to be a role model in achieving the Sustainable Development Goals of the 2030 Agenda. The Govern- ment has adopted a national strategy for a circular economy in which textiles are one of several prioritised areas in the transition to a circular and bio-based economy. The Inquiry’s terms of reference clearly set out that the proposals drawn up are to be governed by the polluter pays principle and by environmental benefit. The circular economy is also clearly in focus. It has been the Inquiry’s ambition for to take the lead as the first European country to introduce a circular EPR for textiles, with the hope that, as an important actor in the EU system, will also be able to drive EU-wide decisions that will ultimately enable the harmonisation of EPR for textiles within the EU. In the light of this, it is worth pointing out that determining whether the greatest environmental benefit is attained by EPR for textiles or whether alternative measures exist capable of producing a greater environmental benefit, is not part of the Inquiry’s remit. The Government and the parties that support it had already chosen the route of using EPR as an instrument when the remit of the inquiry was drawn up. Introducing EPR for textiles is part of the January Agreement entered into when this Government was formed. The point of departure for the Inquiry’s deliberations has therefore been how the greatest environmental benefit can be attained within the scope of EPR. At the same time, we can state that, in the long term, the earth’s resources will not be sufficient to meet increased demand for virgin fibre. EPR for textiles is part of the transition to a circular economy, but additional instruments and initiatives – political, industry-wide and cross-sectoral, as well as consumer-driven – will be needed to reduce the influx of new fibre into the textile value chains. There is also a need for continued work on innovation to break up linear textile flows and render circular flows profitable. ’s work on Textile and Fashion 2030, the national platform for sustainable fashion and textiles, with its link to business benefit and sustainable consumer trends, is essential. It is also undoubtedly the case that the greatest environmental benefit will be attained once the textiles placed on the market are used several times before they reach end-of-life and should be sent for material recovery. This is because 80 percent of a textile’s total environmental and climate impact occurs at the stage when new products are manufactured. The introduction of EPR does not, how- ever, mean the automatic creation of an incentive for producers to switch to a more environmentally friendly production process or, for example, to use a higher proportion of recycled raw materials, because such measures will not necessarily affect the producer’s costs of managing the waste. The impact analysis also shows that the introduction of EPR is expected to lead to a T-shirt becoming more expensive. Such a limited price increase will not in itself constitute sufficient incentive for consumers to reduce their consumption or to choose better-quality textiles. The fibres only affect a small proportion of a textile’s total environ- mental and climate impact, and therefore circulating and recycling textile fibres alone will never make the textile industry sustainable. To reduce the total environmental impact of the textile, the intro- duction of EPR must therefore be supplemented by measures whose purpose is other than merely allocating responsibility for waste man- agement.