sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — kommer behöva fatta ett mycket stort antal beslut enligt på förhand fastställda urvalsgrunder. Enligt utredningens bedömning bör skolplaceringsbeslut fattas genom auto- matiserade beslut. I sammanhanget bör det påpekas att beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klar- görande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myn- dighetens ställningstagande.121 Detta gäller självfallet även för de skol- placeringsbeslut som har fattats automatiserat. 5.7.5Skolbyte sker vid terminsstart som huvudregel Utredningens förslag: En elev ska endast få byta skola i samband med terminsstart. Om det föreligger särskilda skäl ska skolbyte tillåtas även under terminen. En ansökan om skolbyte ska hanteras av . 2016/17:180. 12028 § första stycket förvaltningslagen. 12132 § första stycket förvaltningslagen. Utredningen föreslår att möjligheten att byta skola under pågående termin inte ska vara tillåtet. I stället ska elever ges möjlighet att byta skola inför varje terminsstart och ansökan ska då ske hos regionalt inom det gemensamma skolvalssystemet. Skolbyten utanför ordinarie skolvalsperioder kan uppstå av en mängd olika orsaker. Exempelvis på grund av att familjer flyttar mellan och inom kommungränser, att barnet inte trivs vid sin nu- varande skola eller att en plats vid en populär fristående skola frigörs. kan elever byta skola vid ett obegränsat antal tillfällen under läsåret och det är inte möjligt för huvudmän att begränsa antalet byten.122 Skolbyten får till följd att stora ekonomiska, lokalmässiga och personella resurser inte används fullt ut. kon- staterar att en begränsning av möjligheten att byta skola skulle kunna bidra till förbättrade förutsättningar för att på ett effektivt sätt planera resursutnyttjandet.123 Delvis tomma klasser och skolor innebär att offentliga medel används mindre effektivt. Utredningen föreslår i kapitel 9 att bidraget i form av grundbelopp för varje elev, den så kallade skolpengen, ska flyttas med två månaders fördröjning när en elev byter huvudman under läsåret. Detta innebär att de eko- nomiska konsekvenserna av skolbyten mildras. Sammantaget så är forskningsbilden av effekter av skolbyten för elevernas kunskapsresultat blandad. Medan det kan finnas positiva effekter för enskilda elever av att byta skola så är risken påtaglig att både skolbytande elever och deras skolkamrater påverkas negativt av dessa skolbyten, åtminstone temporärt. Dessa negativa konsekven- ser kan dock mildras om skolbyten i möjligaste mån begränsas till tidpunkter när skolan har längre naturliga uppehåll; främst läsårsbyte men eventuellt också terminsbyte. Utredningen gör bedömningen att den förslagna begränsningen möjliggör i princip alla fördelar med skolbyten men att förslaget begränsar de negativa effekterna. Att även elever som inte själva byter skola riskerar att påverkas negativt av andra elevers skolbyten är enligt utredningen ett starkt skäl till den begränsning som föreslås. Det kan också finnas incitament för familjer att genom skolbyten utanför den ordinarie skolvalsperioden försöka förbättra sina möj- ligheter att komma in på en viss skola, vilket utredningen skriver om 122Se bl.a. Skolinspektionens beslut, diarienummer 2019:364. i avsnitt 5.2.2. Alla elever kan dock inte nyttja denna möjlighet och ju fler som nyttjar den, desto större blir behovet av att styra denna typ av val till ordinarie skolvalsperioder. I annat fall äventyras skol- valets integritet då principen om skolval under lika möjligheter och förutsättningar i praktiken åsidosätts. Det är inte heller främjande för skolväsendets övergripande kvalitet att ge vårdnadshavare och elever incitament att byta skola enbart för att kringgå skolvalets intentioner. I vissa fall får skolbyte ske även Det finns självfallet fall då det måste vara möjligt för en elev att kunna byta skola även under pågående läsår. Det mest uppenbara fallet är att eleven har flyttat inom eller till en annan kommun. Ett annat fall kan vara att eleven på grund av kränkningar kan ha goda skäl att inte vilja gå kvar i nuvarande skola. Huvudmannen har vittgående ansvar att såväl motverka att elever utsätts för kränkande behandling som att utreda och vidta åtgärder när elever utsatts för kränkande behandling.124 Utgångspunkten måste alltid vara att skolan vidtar åtgärder för de elever som utsätts för kränkningar så att eleven kan och vill gå kvar vid skolenheten. Ett skolbyte får aldrig bli huvudmannens lösning när en elev utsätts för kränkande behandling. Inte desto mindre kan det vara fullt förståeligt att den elev som utsätts för kränkningar vill byta skola. Detta ska givetvis vara möjligt med den föreslagna regleringen. Det ligger i sakens natur att skolbyten som föranleds av att eleven far illa vid sin nuvarande skola ska kunna vara lätthanterliga och att det inte ska ställas för höga krav på den utredning som ska ligga till grund för skolbytet. Bedömningen, huruvida en elev har särskilda skäl att byta skola, ska därför avgöras av rektor och vårdnadshavare tillsammans. Det är dock regionalt som ska hantera själva skolbytet och erbjuda ny skolplacering. Sådana ärenden ska prioriteras av myn- digheten och det är här viktigt att se till att handläggningen av dessa ärenden går snabbt. 124Se 6 kap. skollagen. Utredningens förslag: Beslut av att underkänna en huvudmans urvalsgrunder får överklagas av huvudmannen till allmän förvaltningsdomstol. Beslut av att frångå vårdnadshavares önske- mål om skolplacering med hänvisning till att den önskade placer- ingen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen, får överklagas till Skolväsendets över- klagandenämnd. Andra beslut av att placera en elev vid en skol- enhet med eller enskild huvudman får inte överklagas. Utredningens bedömning: En huvudmans beslut placera en elev vid en annan skolenhet än den där eleven är pla- cerad om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygg- het och studiero ska fortsättningsvis kunna överklagas till Skol- väsendets överklagandenämnd. Beslut i fråga om huruvida en kommun ska ta emot en elev från en annan kommun ska fortsättningsvis kunna överklagas till . beslut om urvalsgrunder ska kunna överklagas ska ha i uppdrag att godkänna de urvalsgrunder som huvudmän väljer att använda vid en skolenhet. Utredningens bedöm- ning är att denna prövning kommer att leda till att skolvalet blir mer rättssäkert och transparent. Om en huvudman anmäler en urvals- grund som inte är reglerad i författning ska en sådan anmälan avslås. Detsamma ska gälla om en huvudman använder sig av kvot som urvalsgrund och kvoten antingen till sin utformning, eller genom dess tillämpning, strider mot diskrimineringsförbudet i diskrimi- neringslagen. Ytterligare en situation där ett avslag kan bli aktuellt är om en enskild huvudman anmäler urvalsgrunden verksamhets- mässigt samband mellan två skolenheter där något verksamhets- mässigt samband inte föreligger. Att huvudmännen själva ska avgöra vilka urvalsgrunder som ska gälla vid respektive skolenhet är en viktig princip. viktigt att det finns en möjlighet att överpröva ett beslut där Skol- verket går emot huvudmäns val av urvalsgrunder. Utredningen före- slår därför att beslut, varigenom myndigheten avgör vilka urvals- grunder en huvudman kan använda sig av, bör kunna överklagas av huvudmannen. Förslaget innebär en ny ordning även för enskilda huvudmän, vars urvalsgrunder enligt dagens reglering inte kan överprövas.125 Detta går i linje med utredningens ambition att både kommunala och enskilda huvudmän ska behandlas likvärdigt. Genom att enskilda huvudmäns urvalsgrunder överprövas är utredningens bedömning att en större transparens och även rättssäkerhet uppnås avseende fristående skolors skolplaceringar. Detta innebär i sin tur en ökad rättssäkerhet för de elever vars vårdnadshavare önskar en skolpla- cering vid en fristående skola. Vilken metod kommuner väljer för att garantera elever en skol- placering i rimlig närhet till hemmet kommer, precis som , att variera och vara beroende på flera olika variabler så som bl.a. kom- munens geografi, demografi (glesbygd/tätort), antalet fristående skolor mm. Kommuner ska härvid ges ett stort handlingsutrymme för hur denna garanti ska tillgodoses. ska inte överpröva hur kommuner väljer att tillgodose rätten till en skolplacering i rimlig närhet till hemmet. Vid angivna förhållanden kommer därför inte heller kommuners tolkning av närhetsgarantin att överprövas av domstolar. Utredningen har övervägt att överklaganden av beslut ska prövas av . Skolväsendets över- klagandenämnd överprövar beslut inom skolväsendet, däribland beslut om placering i kommunala förskoleklasser, grund- skolor och grundsärskolor. Myndigheten har därför en särskild kom- petens om skolväsendet och om att överpröva beslut om urvals- grunder. En överprövning av underkända urvalsgrunder bör hanteras skyndsamt, vilket talar för att ska hantera uppgiften, dels då nämndens handläggningstider generellt är kortare än hos domstolarna dels då nämndens avgörande inte kan överklagas. Det är emellertid så att till- kom för att tillvarata enskilda elevers och deras vårdnadshavares in- tressen inom skolområdet. Att hantera tvister mellan en huvudman 12528 kap. 13 § skollagen. och en myndighet är därför främmande sett till nämndens verksam- het och dess syfte. Det är vidare så att nämnden inte endast prövar huruvida urvalsförfarandet varit godtagbart, utan även huruvida ifrågavarande urvalsgrunder har tillämpats på ett korrekt sätt i det enskilda fallet, dvs. en prövning av huruvida eleven har rätt till aktu- ell skolplacering. Utredningen gör mot bakgrund av ovanstående bedömningen att övervägande skäl talar för att förvaltningsdomstolarna ska pröva ett överklagande av beslut. Genom utredningens förslag om att ett beslut från myndigheten ska gälla (se avsnitt 5.7.4) bör de nackdelar som en längre handläggningstid i förvaltningsdom- stolen betyder minskas. Förslaget innebär att kan utföra skolplaceringar utan att dess beslut vunnit laga kraft, till dess dom- stol beslutar annat (genom dom eller beslut om inhibition126). Beslut om placering vid skolenhet som är grundat på godkända urvalsgrunder ska inte kunna överklagas Utredningen föreslår att vårdnadshavare inte ska kunna överklaga de beslut om skolplaceringar som fattar. Beslut om att pla- cera en elev vid en annan skolenhet om det är nödvändigt med hän- syn till övriga elevers trygghet och studiero ska däremot kunna över- klagas. Utredningen har övervägt att skolplaceringar ska kunna över- klagas av vårdnadshavare. Ett skolplaceringsbeslut är ett beslut som påverkar eleven . Att inte få sitt önskemål om en viss skolplacering tillgodosedd utan i stället få genomföra sin skolgång vid en annan skolenhet är ett beslut som är betydelsefullt för den enskilde. Detta talar för en möjlighet att överklaga beslutet. Efter- som det är samma myndighet som fattar beslut om skolplaceringar för såväl enskilda som kommunala huvudmän skulle i så fall alla beslut, oavsett huvudman, vara överklagbara. Detta ligger i linje med utredningens ambition att så långt som möjligt behandla kommunala och enskilda huvudmän likvärdigt. Mot bakgrund av vad som ovan anförts angående vore det vid en sådan ordning rimligast att nämnden överprövade skolplacerings- besluten. Vid en ordning där enskilda elevers skolplaceringsbeslut 126Med inhibition avses att ett överklagat beslut tills vidare inte ska gälla, se 28 § förvaltnings- processlagen (1971:291). kan överklagas till överklagandenämnden borde även beslut om urvalsgrunder kunna överklagas till samma instans för att undvika de problem som uppstår med dagens uppdelning av pröv- ningsinstanser (se avsnitt 5.2.4 ovan). Att överklaga ett placeringsbeslut inom utbildningsområdet är inte självklart Det är ur ett rättssäkerhetsperspektiv rimligt att huvudmäns urvals- grunder kan överprövas, men det är enligt utredningens bedömning inte lika självklart att enskilda vårdnadshavare ska kunna överklaga ett skolplaceringsbeslut som har fattats enligt godkända urvalsregler och inte på grund av förhållanden som är hänförliga till eleven. Jämförelsevis går det inte att överklaga ett beslut om antagning i gymnasieskolan eller vuxenutbildning, dvs. ett beslut grundat på prioritering mellan sökande i de fall det är fler sökande än platser.127 Det går inte heller att överklaga ett beslut om antagning till högskolan.128 Det är inte heller möjligt att överklaga ett beslut om mottagande (eller att inte ta emot) av en elev vid skolenhet med enskild huvudman.129 Det var inte möjligt att överklaga ett skolplaceringsbeslut innan nuvarande skollagen trädde i kraft. Det finns anledning att anta att det inte heller var lagstiftarens avsikt att varje skolplacering skulle kunna överklagas, snarare pekar förarbetsuttalanden på att införan- det av en möjlighet att överklaga gjordes med hänvisning till sådana ingripande skolplaceringsbeslut som grundades på förhållanden hän- förliga till eleven, snarare än sådana beslut som grundat sig i att andra elever har haft en bättre prioritetsordning. I förarbetena konstateras följande: I praxis har denna bestämmelse även tillämpats för en elev med behov av omfattande stödinsatser som inte kan tillgodoses vid den skolenhet där eleven fullgör sin utbildning. […] Att mot elevens vilja neka en elevplacering eller flytta en elev kan givetvis vara ett mycket ingripande beslut för den enskilde. Rättssäkerhetsskäl talar då för att ett sådant beslut ska vara möjligt att överklaga, på samma sätt som sådana beslut som avses i andra punkten är möjliga att överklaga. 12728 kap. 18 § skollagen. 128Jfr 12 kap. 2 och 4 §§ högskoleförordningen. 129Jfr 28 kap. 13 § skollagen. beslut om att frångå vårdnadshavarens önskemål på grund av att den önskade placeringen skulle innebära betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för huvudmannen ska därför kunna överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd.130 Mot bakgrund av ovanstående förarbetsuttalanden var Skolväsendets överklagandenämnds tidigare tolkning att bestämmelsen tog sikte på de fall där anvisningen av annan skolplacering berodde på förhållan- den hänförliga till eleven. Övriga skolplaceringar skulle enligt överkla- gandenämndens dåvarande praxis prövas enligt närhetsprincipen och därmed avgöras av förvaltningsdomstol genom laglighetsprövning. Genom Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2015 ref. 50 står det emellertid klart att samtliga urval av elever som grun- das på att placeringen skulle innebära betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen ska prövas enligt denna grund och därmed kunna överklagas till . Efter Högsta förvaltningsdomstolens avgörande har bestämmelsen kommit att användas även när kommunala skolenheter måste göra urval i samband med skolstart. Enligt utredningens bedömning är det olyckligt att kommunala huvudmän enligt gällande reglering kan neka en elev en placering med hänvisning till att en skolenhet är full när den de facto inte är det, utan beslutet i stället grundas på att eleven har en sämre prioritering än de elever som får en av de lediga platserna. Att bestämmelsen kommit att användas för detta ändamål är dock förståeligt givet att det saknas urvalsregler för kommunala huvudmän. I sammanhanget bör det nämnas att enligt regleringen i den gamla skollagen beaktades vårdnadshavares önskemål om skolplacering efter att kommunen redan delat in elever på skolorna. De elever som då nekades plats gjordes så för att det de facto inte fanns platser kvar vid skolenheten. Ett sådant beslut gick inte att överklaga.131 prövning kommer motsvara den prövning som görs Ett placeringsbeslut vid en skolenhet kan överklagas an- tingen genom laglighetsprövning till förvaltningsdomstol eller genom förvaltningsbesvär till , beroende 2009/10:165 s. 739 f. 1314 kap. 6 § skollagen (1985:1100). på vilken grund som beslutet är fattat på, vilket utredningen beskri- ver i avsnitt 5.2.4. Ett beslut grundat på närhetsprincipen överklagas genom laglig- hetsprövning.132 Genom den ordning som utredningen nu föreslår kommer en prövning motsvarande en laglighetsprövning, det vill säga en prövning av huruvida urvalsgrunden strider mot författning, att ske i samband med att huvudmännen anmäler de urvalsgrunder som de avser tillämpa vid sina skolenheter. I detta hänseende anser utred- ningen att enskilda inte lider någon rättsförlust genom de föreslagna ändringarna. Kommunala huvudmän kan även avslå en önskad skolplacer- ing på den grunden att en skolplacering skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter. Ett sådant beslut över- klagas till Skolväsendets överklagandenämnd.133 Den prövning som görs vid innebär en prövning av huruvida kommunerna har hanterat urvalet till skolenheter på ett sätt som står i överensstämmelse med lagstift- ningen. Denna prövning kommer med utredningens förslag att göras i ett inledande skede, i samband med att huvudmännen anmäler vilka urvalsgrunder som ska tillämpas. Däremot tas möjligheten bort att genom ett överklagande kunna förklaras berättigad till en skolplacer- ing, något som är möjligt genom den prövning som gör . Härvid lider vårdnadshavare en viss rättsförlust genom förslaget. Den prövning som sker görs endast i de fall en vårdnads- havare överklagar en skolplacering och görs inte alls för de elever som inte får önskad skolplacering vid en fristående skola. Till skill- nad från dagens ordning kommer alla huvudmän och samtliga urvals- grunder att granskas och godkännas, eller avslås, hos . 13228 kap. 18 § skollagen. 13328 kap. 12 § 6 skollagen. Är skolplacering en civil rättighet? (EKMR)134 gäller som svensk lag.135 Av 2 kap. 19 § regeringsformen följer att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. En författning som strider mot EKMR blir således grundlagsstridig. Enligt artikel 6.1 EKMR ska var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upp- rättats enligt lag. Frågan, huruvida ett beslut om skolplacering ska vara överklag- bart, måste därför även bedömas i förhållande till om ett sådant beslut kan anses utgöra en civil rättighet på så sätt som anges i Europakon- ventionen. Om så är fallet ska ett sådant beslut kunna överklagas. En grundläggande förutsättning för att Artikel 6.1 EKMR ska vara tillämplig är bl.a. att det är fråga om en tvist som rör en rättighet eller skyldighet som har sin grund i nationell rätt. Av praxis följer att Artikel 6.1 EKMR är tillämplig under förutsättning bl.a. att tvisten gäller en rättighet eller skyldighet som – på åtmin- stone rimliga grunder – kan hävdas ha sin grund i nationell rätt och att denna rättighet eller skyldighet, vid en på konventionen grundad tolkning kan karaktäriseras som civil. Bedömningen av om en tvist är reell och seriös ska göras mot bakgrund av de regler som enligt nationell rätt gäller för den rättighet eller skyldighet som tvisten av- ser. Rättigheter eller skyldigheter som inte finns enligt den nationella rätten kan inte skapas genom ett åberopande av Artikel 6.1 EKMR. Först när det har konstaterats att en tvist avser en rättighet eller skyldighet enligt nationell rätt uppkommer frågan om denna till sin karaktär är civil. Avseende denna prövning har Högsta förvaltnings- domstolen uttalat att så bör anses vara fallet om det inte finns klart stöd för en annan bedömning.136 Det finns således en presumtion för att en konstaterad rättighet eller skyldighet är av civil karaktär.137 134Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. 135Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna. 136HFD 2011 ref. 22, HFD 2016 ref. 49 och HFD 2018 ref. 46. 137HFD 2019 ref. 10. Barns rätt till skolgång fastslås i regeringsformen, där det anges att alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola.138 Rätten till utbildning är således en rättighet som har sin grund i nationell rätt. Frågan är dock om rätten till en viss skolplacering (den önskade) är en civil rättighet i den mening som avses enligt Artikel 6.1. Utredningen konstaterar härvid att såväl befintlig lagstiftning som den av utredningen föreslagna snarare reglerar situationen där det finns fler sökande än det finns platser, dvs. hur urvalet av elever ska göras. Denna reglering utgör en avvägning mellan olika elevers rätt till en och samma skolplacering, där olika elever må ha olika priori- tetsordning beroende på tillämplig urvalsgrund, men där ingen elev tillskrivs en viss rätt. Utredningen anser därför att det saknas klara indikationer på att rätten till en viss skolplacering finns i svensk rätt, vare sig enligt den föreslagna regleringen eller den befintliga. Utredningen gör därmed bedömningen att rätt till en viss skol- placering (den önskade) inte är en civil rättighet på så sätt som anges i EKMR. Det strider således inte mot EKMR att ett beslut om skolplacering inte kan överklagas. Inte heller kan ett beslut om att inte få en viss skolplacering anses vara ett mycket ingripande beslut för den enskilde innebärande att det föreligger starka rättssäkerhets- skäl som skulle kunna motivera en rätt att överklaga. Utredningen väger i bedömningen in att den prövning som görs i samband med ett överklagande, dvs. en prövning av huruvida huvudmannen använt sådana urvalsgrunder som är tillåtna enligt författning, redan kom- mer att göras i det skede som föregår skolvalet. Vad som däremot kan anses vara en civil rättighet är den rätt som uttryckligen ges barn till samer att få fullgöra sin skolplikt i same- skolan. Ett sådant beslut ska därför fortsatt vara överklagbart. Beslut hänförliga till eleven ska kunna överklagas Utredningen gör bedömningen i kapitel 6 att bestämmelsen, att en huvudman ska få placera en elev vid en annan skolenhet om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero, ska bibehållas för kommunala huvudmän. 1382 kap. 18 § regeringsformen. Utredningen gör i samma kapitel även bedömningen att vård- nadshavares önskemål om skolplacering ska kunna frångås om den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. Ett sådant beslut ska for- mellt fattas av . En kommun kan enligt skollagens nuvarande reglering vara skyl- dig att ta emot en elev från en annan kommun om eleven med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens skola. Beslut, huruvida det föreligger särskilda skäl för en annan kommun än hemkommunen att ta emot en elev är ett beslut som tas med hänsyn till elevens personliga förhållanden. Ovanstående beslut utgör mycket ingripande beslut för den enskilde eleven och det är skäl hänförliga till eleven som ligger till grund för utfallet. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt ur ett rättighetsperspektiv att sådana beslut mot en enskild elev fortsatt ska kunna överklagas till . Möjlighet till rättelse och omprövning enligt förvaltningslagen Även i en ordning där fattar beslut på i förhand godkända urvalsgrunder kan ett beslut bli felaktigt, antingen på grund av fel- aktigheter i samband med handläggningen eller på grund av att exem- pelvis en elevs folkbokföringsadress har registrerats felaktigt. Av för- valtningslagen följer att en myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat om beslutet är felaktigt på grund av att det har till- kommit nya omständigheter eller av någon annan anledning.139