sou · H8B347d2 · 2020-08-26 00:00:00 — Till exempel uppgår bort- fall i produktionsvärde till , men med en diskonteringsränta på blir det ett nuvärde på . Besparingarna på för varje person som inte hamnar i utanförskap fördelar sig enligt följande: 5,3–6,i produktionsbortfall (det allmänna och ej förlorade skatteintäkter för stat och kommun), regioner , kommun 2,0 mil- joner kronor, Försäkringskassa , Arbetsförmed- Därtill kommer rättsväsende med mellan 0.1 och . Som nämnts är den ackumulerade kostnaden på individnivå 12 mil- joner kronor för ett liv i utanförskap och på samlad nivå för en års- kull . För en årskull ett givet år är kostnaden cirka 3,3 miljarder. Den totala bruttokostnaden för 40 årskullar med i genomsnitt 11 procents utanförskap ett givet år skulle då bli 132 mil- jarder kronor fördelat ungefär enligt de proportioner som angetts ovan avseende kostnaderna för en persons utanförskap hela livet. Exempel som visar på lönsamhet ur ett ekonomiskt perspektiv Som utredningen redogjort för i avsnitt 7.3.3 är skolfram- gång den enskilt starkaste skyddsfaktorn för ett barns framtida ut- veckling. Barn som är familjehemsplacerade har generellt sett lägre skolresultat än andra barn. Genom den förebyggande satsningen och arbetsmodellen Skolfam har kommuner lyckats generera besparingar som i princip uppvägde kostnaderna som de barn som in- gick i Skolfam fick bättre skolresultat än familjehemsplacerade barn. Modellen har bland annat utvärderats i . Där startade Skol- fam 2016. Den treåriga satsningen beviljades genom medel från en social investeringsfond Alla familjehemspla- cerade barn erbjöds Skolfam och sammantaget ingick 21 barn i åldern 7–. En första utvärdering gjordes 2018. De ekonomiska effekterna – baserade på betyg, försörjningsstöd och omplaceringar –kommer dock att beräknas först . utvärdering visar bl.a. att barnen ges bättre förutsättningar att klara sin skolgång. Sats- ningen har nått målsättningen att av de familjehemspla- cerade barnen inom Skolfam inte ska omplaceras till HVB och en förväntad ekonomisk effekt är att antalet HVB-placeringar inom minskar. Under satsningen minskade omplacering från tidigare till . Den ekonomiska modellen utgår från att nettokostnaden för satsningen ska vara noll, det vill säga att satsningen i sin helhet finan- sieras av effekter som genereras i den kommunala ekonomin. På kort sikt () är det svårt att påvisa att satsningen genererar ekono- miska effekter som överstiger kostnaden. Om utfallet fortsätter i den riktningen som förväntas för målgruppen, beräknas kostnads- nyttoanalysen visa på ett positivt resultat. Kostnaden per barn i Skol- fam motsvarar . I utvärderingen sätts denna kost- nad i relation till om ett barn behöver gå ett extra år i gymnasiet och bli beroende av förörjningsstöd efter avslutad skolgång, vilket är två utfall som satsningen förväntas bidra till att minska. I utvär- deringen refereras till Social Rapport (2010), där det på- visas att målgruppen familjehemsplacerade barn löper 9,7 gånger högre risk att bli beroende av ekonomiskt bistånd och 7,5 gånger högre risk för allvarlig kriminalitet från och med . Satsningen ger i realiteten pengarna tillbaka om endast två av bar- nen () stannar i familjehem och inte övergår till placer- ingsformen HVB. Detta baserat på skillnaden mellan kostnaden för HVB respektive familjehem på /dygn. Det ger en kost- nadsbesparing på per barn och år vilket för två barn ger en besparing på 7,8 miljoner. Därtill kommer mins- kade kostnader för att färre elever går om . Om det dess- utom innebär att en handfull barn inte hamnar i livslångt utanförskap kan ytterligare sparas i kostnad sett över ett vuxenliv fram till pensionen. Utfallet är inte orimligt givet att uteblivet skolmisslyckande är en mycket stark och effektiv skydds- faktor för ett barns utveckling och att målgruppen för Skolfam löper tio gånger högre risk att hamna i biståndsberoende och 7,5 gånger högre risk till allvarlig kriminalitet . Ett antagande att förebyggande insatser skulle kunna ge en tio- procentig reduktion av utanförskap är nog inte orimligt. Det skulle innebära en samhällelig besparing eller nytta på unge- fär (varav minskat produktionsbortfall 6,2 mil- jarder, besparingar för kommunerna 2,3 miljarder, för regionerna 1,8 miljarder, för 1,6 miljarder, Arbetsförmedlingen 1,0 miljard och för rättsväsendet 0,13 miljard). Besparingarna förut- sätter såväl samverkan inom kommunen som mellan kommuner och andra huvudmän och aktörer. Det kräver även att kan omfördela och förskjuta sina resurser till ett förebyggande perspek- tiv med insatser i en så pass stor omfattning att det möjliggör att man tillsammans med andra aktörer realiserar en del av de antagna (). Nettot utgör minskat med de initiala kostnaderna. Nollalternativet innebär att fortsätter som . Det ger den kostnad som beskrivits ovan plus en sannolik årlig ök- ning . Möjliga hinder på vägen Även om det går att påvisa att förebyggande arbete lönar sig är incita- mentsstrukturen inte gynnsam. Bl.a. gäller det gränsöverskridande satsningar. De initiala kostnaderna tas oftast av andra än de som tar hem och gynnas av besparingarna på medellång och lång sikt. Sko- lans tidiga insatser belönas sällan i ett längre perspektiv och uteblir därför ofta. Skolfam-satsningarna är ett bra exempel på insatser som trots allt blir av. De är relativt dyra men lönsamma. De hade sanno- likt inte kommit till stånd utan samverkan med andra aktörer och utan att de skedde inom ramen för sociala investeringar. Incitamen- ten att ensam satsa på en åtgärd, som andra tar hem besparingarna av, blir begränsade. Även det faktum att budgetperspektivet är ett- årigt påverkar och gör det svårt att räkna hem vinster på lång sikt. Förlaget om att ska ha ett förebyggande perspektiv ska ses som en del av en helhet där de olika delarna är beroende av och förutsätter varandra. Förutom förebyggande perspektiv består delarna av insatser utan föregående individuell behovsprövning, veten- skap och beprövad erfarenhet samt övergripande planering. Kopplingen är att förslagen syftar till att frigöra resurser för att göra det möjligt för att arbeta mer förebyggande; vilket inkluderar att erbjuda och sätta in rätt insatser i ett tidigt skede för att förebygga behov av insatser men också att arbeta med långsiktigt förebyggande åtgärder. Därmed kan insatser sättas in där de ger störst effekt både socialt och ekonomiskt. Utredningens bedömning är att en förskjutning av verksamhet mot förebyggande arbete har potential att leda till be- sparingar för kommun och stat samt till samhällsekonomiska vinster till följd av bättre effekter av insatser. Det betyder att lagens tillämpning kan bidra till att ge en bättre balans mellan resur- ser och behov. För att det ska förverkligas bedöms följande förutsättningar vara väsentliga –att samtliga av de större lagförslagen – utöver förebyggande per- spektiv; lätt tillgänglig, vetenskap och beprövad erfarenhet, insat- ser utan föregående behovsprövning samt övergripande planering – antas i sin nuvarande form och får ett rimligt genomslag, –att en del av de frigjorda resurserna även fortsättningsvis används till förebyggande insatser, –att samverkan prioriteras, –att evidensbaserade metoder och program tas fram, –att politiker, chefer och profession implementerar den nya lagen och nyttjar dess möjligheter för en mer proaktiv verksamhet, –att lagen även fortsättningsvis ger utrymme för kommunen att anpassa utifrån lokala förhållanden och en förän- derlig omvärld. Föreslaget om förebyggande arbete understryker också vikten av långsiktighet och helhetssyn i den kommunala verksamheten. Det kommer att krävas en omställning för kommunerna för att åstadkomma den tänkta förskjutningen. Det finns en risk att denna omställning inte blir av. För att underlätta och möjliggöra detta före- slår utredningen att regeringen träffar en överenskommelse med SKR (se avsnitt 7.5.1). För att förslagen ska ha avsedd effekt och leda till varaktig förändring krävs att kommunerna utvecklar nya arbets- sätt och metoder, som systematiskt följs upp och ger underlag för en kunskapsbaserad och mer hållbar socialtjänst. En förutsättning för det är samordning och erfarenhetsutbyte mellan kommunerna. Ut- redningen bedömer att kommunerna behöver stöd i denna omställning och föreslår att regeringen ingår en överenskommelse med Kommuner och Regioner (SKR) i syfte att stödja kommunerna att utveckla nya arbetssätt och metoder med anledning av utredningens förslag om en hållbar socialtjänst. En annan potentiell risk, med negativa ekonomiska konsekven- ser, är att lagen i den fortsatta processen förändras så att man låser eller begränsar några av de delar som ska vara öppna eller fixerar någon annan del av de komponenter som tillhör det man kan kalla den adap- tiva delen av lagen, dvs. Om exempelvis bestäm- melsen som reglerar insatser utan behovsprövning i stället för en befogenhet skulle regleras som en skyldighet för kommunen att till- handahålla vissa specifika insatser, kommer kommunerna inte att kunna anpassa utbud och innehåll efter de särskilda behov som finns i den egna kommunen. Kommunerna kommer att behöva bygga upp en kompetens för att själva kunna genomföra vissa samhällsekonomiska analyser. Denna typ av analyser fyller flera funktioner. En viktig funktion är den som besluts- och beredningsunderlag så att kommunen utifrån dessa kan planera de insatser som ska och bör tillhandahålla (se avsnitt 9.4 och 10.2). Utredningen föreslår i avsnitt 9.4.5 att kommunen vid sin planlägg- ning ska ta hänsyn till sociala aspekter. Samverkan mellan förvalt- ningarna för socialtjänst och samhällsplanering kan med samhälls- planeringen som instrument åstadkomma fysiska och strukturella förändringar som bidrar till att lösa eller förebygga sociala problem. Dessa förändringar kan ha starka positiva effekter ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv. Att bedöma framtida ekonomiska effekter av utredningens tilläggsbestämmelser i är dock svårt inte minst med tanke på att effekterna är långsiktiga. Det gör det också svårt att belysa kostnadseffekter på kort sikt. Ett exempel som utredningen lyft tidigare (se avsnitt 9.5.1) och som kan ge led- ning är omvandlingen av stadsdelen i . I har man sökt förändra den fysiska och den sociala miljön och utifrån det gjort en kostnads- och intäktsanalys i vilken man ställt det före- tagsekonomiska resultatet av förnyelsesatsningen mot de samhälls- ekonomiska vinsterna. Investeringarna gav ett underskott på 200 mil- joner medan de beräknade samhällsekonomiska vinsterna uppgick till . I rapporten konstaterades att förnyelsen av lönade sig. Exemplet visar på möjligheter att framställa en samhällelig kostnads- och intäktsanalys och hur man kan prissätta kvalitativa, sociala aspekter. Utredningen föreslår i avsnitt 17 att socialnämnden ska ges befogen- het att tillhandahålla insatser utan föregående individuell behovspröv- ning. Utredningen bedömer att förslaget om insatser utan behovspröv- ning kan stimulera enskilda att ta del av insatser i ett tidigare skede än och även öka möjligheterna att rikta insatser mot aktuella sam- hällsproblem. De samhällsekonomiska konsekvenserna bedöms där- med vara positiva. Genom att kommunerna ges möjlighet att nå fler människor i ett tidigare skede kan kommunerna förhindra att mer omfattande behov av stöd och hjälp uppstår. Kommunerna ges med förslaget också större möjligheter att arbeta förebyggande och med tidiga insatser mot sociala problem såsom våld, missbruk och heders- förtryck samt gängkriminalitet bland unga. Förslaget utgör en viktig del av en hållbar socialtjänst och en förutsättning för ett förebyggande perspektiv. De positiva samhällsekonomiska konsekvenserna är bero- ende av att samtliga delar av utredningens förslag beträffande en håll- bar socialtjänst genomförs, se tidigare avsnitt 27.2.2 ovan. I utredningens direktiv anges att de förslag som utredningen lämnar ska bidra till ökad kvalitet utan att leda till kostnadsökningar. Ut- redningen har emellertid bedömt att det i vissa fall inte varit möjligt att på ett ändamålsenligt sätt fullgöra vissa centrala delar av direktivet utan att lägga förslag som leder till kostnadsökningar. Det gäller fram- för allt ett par av uppdragen som berör en hållbar socialtjänst, dvs. över- gripande planering och en kompetens- och kunskapsbaserad social- tjänst. Kostnadsökningarna bedöms dock vara initiala och förslagen på lång sikt självfinansierande. Det har inte varit möjligt att fullt ut finansiera dessa initiala kost- nader inom ramen för utredningens förslag varför utredningen över- lämnar till regeringen att besluta om resurserna. Utredningen föreslår i avsnitt 7.3 att det införs en ny bestämmelse, i kapitlet om mål, som anger att ska ha ett förebyggande perspektiv. I syfte att skapa förutsättningar för ett långsiktigt förebyggande arbete inom har utredning övervägt att införa en bestämmelse som anger att ska arbeta förebyggande. Utredningen har dock funnit att det är svårt att tydliggöra uppdrag när det gäller förebyggande arbete. Ett tydliggörande av uppdraget riskerar också att styra och låsa fast kommunernas arbete i för stor utsträckning. Utredningen har därför valt att reglera uppdraget på en övergripande nivå och som ett perspektiv. Den föreslagna bestämmelsen kompletterar de befint- liga målbestämmelserna i socialtjänstlagen genom att tydliggöra att ska ha ett förebyggande perspektiv. Målet som anges i den föreslagna bestämmelsen ska närmast ses som en konkretisering av de övergripande målen samt befintlig reglering av det förebyggande arbetet. Perspektivet ska tillämpas och genomsyra arbete; på samhälls-, grupp- och individnivå. Det ska beaktas vid övergri- pande arbete, i samverkan med andra, i kommunens planering, i in- satser till grupper eller insatser till enskilda. Förslaget innebär enligt utredningens bedömning inte något nytt åtagande för kommunerna eller någon ambitionshöjning utan ett nytt arbetssätt och synsätt som ska appliceras på arbete på alla nivåer. Utredningen vill understryka att ett förebyggande perspektiv syf- tar till en mer effektiv användning av resurser och be- döms inte skapa nya utgifter som kommunen ändå inte haft. Initialt kan det vara bli svårt för kommunen att komma igång och att få arbe- tet på plats. Utredningen har därför föreslagit regeringen att ingå en överenskommelse med SKR om att stödja kommunerna i att utveckla nya arbetssätt och metoder, som systematiskt följs upp och ger under- lag för en kunskapsbaserad socialtjänst (se avsnitt 7.5.1). Förslaget bedöms i övrigt inte generera merarbete eller ökade kostnader. Utredningens bedömning är att en förskjutning av verksamhet mot förebyggande arbete har potential att leda till bespar- ingar för kommunerna, regionerna och staten och till samhällseko- nomiska vinster som följd av bättre effekter av in- satser (se ovan, avsnitt 27.2.2). Det betyder att en tillämpning av ett förebyggande perspektiv kan bidra till att ge en bättre balans mellan kommunens resurser och behov. I avsnitt 7.3 och 7.4 har utredningen föreslagit en komplettering av målbestämmelserna i socialtjänstlagen genom att tydliggöra att social- tjänsten ska ha ett förebyggande perspektiv och inriktas på att vara lätt tillgänglig. De ekonomiska konsekvenserna av förslaget om ett förebyggande perspektiv behandlas i avsnitt 27.3.1. Bestämmelsen om att ska inriktas på att vara lätt tillgänglig syftar till att markera betydelsen av att en tillgänglig socialtjänst är en del av arbetet med de skyldigheter som kommunerna redan har för verk- samheten, inte minst vid ledning och styrning av . Av bestämmelsen följer inga krav på särskilda åtgärder eller nya skyl- digheter i förhållande till enskilda. De åtgärder som redan regleras i bl.a. förvaltningslagen, diskrimineringslagen och minoritetslagen på- verkas inte av den föreslagna bestämmelsen. Utredningen bedömer därför att bestämmelsen inte påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. Utredningen föreslår i avsnitt 9.4.5 att kommunen vid sin planlägg- ning ska ta hänsyn till sociala aspekter. Vidare föreslår utredningen att översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utveck- lingen av den sociala miljön. Författningsförslagen tydliggör det som redan gäller, dvs. lyfter vikten av ett helhetstänkande med fokus på individens bästa; möjlighet till bostad, goda livsmiljöer, trygghet och jämlika förutsättningar. Ändringarna i de nu gällande bestämmel- serna syftar till att slå fast att kommunen vid sin planläggning och samhällsplanering ska säkerställa socialnämndens medverkan. Med stöd av bestämmelserna blir det samhällsplanerarnas ansvar att in- volvera socialnämnden i planeringsprocessen. Utredningen bedömer inte att förslaget har några ekonomiska konsekvenser. Socialnämn- dens skyldighet att medverka i samhällsplaneringen är reglerad i socialtjänstlagen. Det innebär att det ligger på socialnämnden att ta fram underlag för kommunens planering och att samverka med samhällsplaneringen. Det är upp till kommunen att bestämma vilken typ av underlag som ska sammanställas. Utredningen föreslår i avsnitt 10.2.3 att kommunen ska planera sina insatser för enskilda. Kommunen ska särskilt beakta behovet av tidiga och förebyggande insatser. Förslaget innebär att planeringsansvaret vidgas från att omfatta insatser för äldre och personer med funktions- nedsättning till att omfatta alla kommunens insatser, såväl de insatser som riktar sig till grupper som de som riktar sig till enskilda. Kravet på en övergripande planering av samtliga individuella in- satser utgör ett nytt krav på kommunerna, ett krav som kommer att kräva resurser. Det är flera typer av svårigheter förknippade med denna beräkning. Den kanske största svårigheten är att teoretiskt etablera en nivå på planeringsambitionerna som ska kunna betraktas som rim- liga. En annan svårighet är att beskriva mer exakt i vad planeringen ska bestå. Mycket talar för att planeringen ska ske på samhälls- och gruppnivå men naturligtvis också ha individuell koppling. Balansen mellan dessa nivåer kan knappast teoretiskt bestämmas. Utredningen har valt att implicit uttrycka ambitionsnivån i termer av personal- resurser. Det är rimligt att bygga de förväntade kostnaderna i termer av arbe- tad tid och kostnader per tidsenhet för en tänkt tjänste- man. Man kan också anta att det finns en absolut lägsta kostnad för att bedriva en sådan planerande verksamhet, en kostnad som är helt oberoende av kommunens storlek eller verksamhetens omfattning. Den fasta kostnaden kan bestå av flera saker. Det kan handla om allt från licensiering av programvaror till gemensam utrustning För övrigt är det rimligt att anta att kommunens storlek har betydelse för kost- naderna. Med dessa antaganden som grund har utredningen valt att formu- lera en enkel modell med en fast kostnad och en kostnad som är kopp- lad till kommunens befolkningsstorlek. Utredningen har relaterat kostnaderna till en tänkt tjänsteman som kostar vad gäller lön, lönebikostnader och overhead. I bi- laga 5 redovisas beräkningen per kommun. Beräkningen ger vid handen en samlad kostnad på knappt 84 mil- joner kronor. Flertalet av kommunerna får kostnader motsvarande mindre än en heltidstjänst (givet dessa antaganden). skulle få en kostnad motsvarande drygt fyra heltidstjänster. skulle få en kostnad motsvarande en deltid på . Det ska dock poängteras att beräkningen inte är avsedd att vara underlag för en fördelning av medel mellan kommunerna utan är enbart tänkt för bestämning av totalkostnad för samtliga kommuner. Det bör noteras att planering av insatser står i nära relation till den systematiska uppföljningen (se nedan avsnitt 27.3.8). De data som uppstår och registreras inom respektive område är till mycket stor del gemensamma. uppgifter om olika förhållanden som stödjer de två verksamhetsgrenarna är näraliggande. Det råder ett ömsesidigt påverkansförhållande mellan de två (feedback). Utredning föreslår i avsnitt 10.3.5 att bestämmelserna om särskild avgift i nuvarande 16 kap. 6 a–e §§ socialtjänstlagen upphävs. Vidare föreslår utredningen i avsnitt 10.3.6 att tiden för rapportering av ej verkställda beslut förlängs från en gång i kvartalet till en gång var sjätte månad. De belopp kommunerna betalar i särskilda avgifter är trans- fereringar som i samhällsekonomisk mening summerar till noll. Då staten får intäkterna innebär ett avskaffande av dem inte att ett direkt finansieringsutrymme skapas. De kostnadsbesparingar som kan upp- stå handlar i stället om den resursförbrukning som de särskilda avgif- terna är förenade med, såväl i kommuner som i staten, och som utgör den möjliga kostnadsbesparingen och den möjliga finansieringskällan. För kommunerna innebär ett avskaffande av avgifterna att vissa administrativa moment försvinner. Utmaningen ligger i att avgöra hur stor del av den samlade administrationen av beviljade insatser som bortfaller och som kan tas bort vid ett avskaffande. Det är rimligt att anta att kommunerna för den egna planeringen och styrningen av verksamheten också vid ett avskaffande av avgif- terna behöver upprätthålla en betydande del av den administrationen även i en situation då de särskilda avgifterna avskaffas. Således får man anta att de avskaffade sanktionsavgifterna leder till endast begränsade kostnadsbesparingar för kommunerna. Utred- ningen bedömer, tentativt, att kostnadsbesparingen för kommunerna blir . Därtill ska läggas kostnadsbesparingen för sta- tens administration. 27.3.6Stöd för utvecklingen av en mer hållbar socialtjänst Utredningen föreslår i avsnitt 7.5.1 att regeringen träffar en överens- kommelse med Kommuner och Regioner (SKR). Av direk- tiven framgår att de förslag som utredningen lägger fram ska åstad- komma en hållbar socialtjänst. Utredningens ambition är att få till stånd förändringar på ett sätt som påverkar både enskilda människor och kommuner positivt. Med detta för ögonen har utred- ningen lämnat förslag som tillsammans skapar förutsättningar för en hållbar socialtjänst. Förslagen innebär att kommunerna behöver ut- veckla nya arbetssätt och metoder, som systematiskt följs upp och ger underlag för en kunskapsbaserad socialtjänst. En förutsättning för det är samordning och erfarenhetsutbyte mellan kommunerna. Utred- ningen bedömer att kommunerna behöver stöd i denna omställning och föreslår att därför en överenskommelse mellan regeringen och SKR. Utredningen föreslår i avsnitt 17 att socialnämnden ska ges befogen- het att tillhandahålla insatser utan behovsprövning. Enligt utred- ningens direktiv är ett av syftena med utredningens uppdrag att lämna förslag som främjar långsiktigt strukturellt förebyggande arbete, bi- drar till hållbarhet och minskar behovet av individuella insatser. Ut- redningen ska också lämna förslag som möjliggör för kommuner att tillgängliggöra insatser. För att kunna göra detta är det viktigt att tidigt kan nå enskilda på ett enklare sätt än . Genom att sänka trösklarna till kan kommunerna nå fler vilket i sin tur underlättar tidiga insatser och ger enskilda möjlighet att ta del av insatser när de är motiverade och vill ha hjälp. En minskad administration kan också ge möjligheter till resursomfördelning till mer förebyggande arbete och utredning av mer kvalificerade ären- den. Därför föreslår utredningen en befogenhetsbestämmelse som ger socialnämnden möjlighet att, när de bedömer det lämpligt, till- handahålla insatser utan föregående individuell behovsprövning. För- slaget bedöms bidra till en effektivare resursanvändning inom social- tjänsten. Ekonomiska konsekvenser för staten Utredningen bedömer att förslaget inte påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten utöver det som framgår av avsnittet. Det kommer inte fattas några individuella beslut i den utförande verksamheten.