sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Vidare av- visade kommittén tankar på att göra socialtjänstlagen till en renodlad skyldighetslag, utan möjligheter för den enskilde överklaga beslut med förvaltningsbesvär, eller till en renodlad rättighetslag. I stället förespråkade kommittén en kombination av skyldighets- och rättig- hetslagstiftning, dvs. den konstruktion som socialtjänstlagen redan hade. Kommittén föreslog ändå en omarbetning av lagen med mer detaljerade regler. Det gällde bl.a. barnets bästa, god kvalitet och anhörigstöd.16 Kommittén föreslog att ansvar för förebyggande arbete skulle klargöras på flera sätt. Det gällde bl.a. tidiga insatser för barn, unga och vuxna i riskmiljöer och risksituationer, larmfunktion när det gällde sociala problem och brister i miljön, årlig social rapport om behov av samordnade insatser, deltagande i kom- munens planering, sociala konsekvensanalyser inför beslut om större förändringar i kommunen samt uppsökande verksamhet för barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt och andra grupper som behöver särskilt stöd.17 I frågan om kommunens yttersta ansvar föreslog kommittén ett tillägg i socialtjänstlagen. Syftet med detta tillägg var att begränsa kommunens yttersta ansvar till situationer där gränsen mellan medi- cinska, sociala och psykologiska insatser är oskarp. Enligt kommit- tén bör det yttersta ansvaret för hälso- och sjukvårdsinsatser endast bli aktuellt när den enskildes hälsa utsätts för allvarlig fara på grund av att det inte finns någon annan utväg.18 lade särskild vikt vid förslag om hur social- tjänstens strukturella förutsättningar skulle säkerställas än vid föränd- ringar av verksamhetens mål. Det gällde frågor om personal, kvalitet och uppföljning och utvärdering, områden som inte var föremål för bestämmelser socialtjänstlag. Kommittén föreslog också ett stärkt barnperspektiv i socialtjänstlagen. 16SOU 1994:139 s. 297 ff. 17SOU 1994:139 s. 387 ff. 18SOU 1993:30 s. 115 ff. Övergripande utveckling och förändringsbehov Förändringar till följd av socialtjänstkommitténs förslag huvudbetänkande remissbehandlades och bereddes i . Resultatet blev inte någon helt omarbe- tad lag utan ett antal ändringar socialtjänstlag. Mot bak- grund av de samhällsförändringar som skedde – och som bara delvis kunnat ta hänsyn till utifrån sina direktiv – skulle i stället en ny utredning tillsättas med uppdraget att göra en ny översyn av socialtjänstlagen. Utfallet av remissom- gången var dessutom blandat när det gällde kommitténs övergripande bedömningar och förslag om socialtjänstlagens konstruktion.19 Bland de förslag från kommittén som regeringen gick vidare med fanns de nya bestämmelserna om personal och kvalitet. Regeringen instämde också, i likhet med huvuddelen av remissinstanserna, i förslag att komplettera socialtjänstlagens por- talparagraf med en ny bestämmelse i syfte att stärka barnens ställning inom . Även förslaget att införa en bestämmelse om barns rätt att komma till tals beträffande åtgärder som rör dem togs upp av regeringen i propositionen.20 ställde sig positivt till de föreslagna ändringarna, som 1997 beslutade att införa socialtjänstlag.21 Regeringen tillkallade 1997 en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av vissa frågor om 1980 års socialtjänstlag och social- tjänstens uppgifter. Enligt direktiven skulle den nya utredaren, mot bakgrund av de lagändringar och organisatoriska eller ekonomiska för- ändringar som skett i samhället , lämna förslag om bland annat lagens struktur och konstruktion, sambandet mellan socialbidraget och övriga trygghetssystem, finans- iering och tillsynen över . När det gäller lagens struk- tur och konstruktion skulle översynen bland annat avse för- och nackdelar med att i samma lag blanda rättigheter för den enskilde och skyldigheter för kommunen liksom de olika möjligheterna att över- klaga beslut.22 Utredningen antog namnet . 1996/97:124 s. 45 ff. 1996/97:124 s. 47 ff. och 98 ff. 211996/97:SOU18. 22SOU 1999:97 s. 217 ff. Övergripande utveckling och förändringsbehov lämnades slutbetänkandet Socialtjänst i utveckling (SOU 1999:97) till regeringen. Även utgick i sin översyn från att grund- läggande målsättningar och värderingar för ska ligga fast. I likhet med drog utredningen också slut- satsen att socialtjänstlagens grundläggande struktur och konstruktion inte bör förändras. De främsta skälen för detta är att den öppna karaktären på bestämmelser i en ramlag ger utrymme för att anpassa tillämpningen till omständigheterna i det enskilda fallet och till sam- hällsutvecklingen. De nackdelar som finns, såsom att lagen tillämpas på olika sätt i skilda delar av landet, kan motverkas genom en aktiv tillsyn, uppföljning och utvärdering.23 Utredningen föreslog ändå en förändring i socialtjänstlagens konstruktion. Det handlade om att lyfta ut bestämmelserna om ekonomiskt bistånd i form av socialbidrag ur lagen och reglera dem i en särskild lag om socialbidrag. Social- bidragshanteringen skulle även fortsättningsvis vara en del av social- tjänstens verksamhet och omfattas av grundläggande värderingar, men hade socialbidraget enligt utred- ningen mist sin karaktär av tillfälligt ekonomiskt stöd.24 Efter remissbehandling och beredning av slutbetänkande lämnade regeringen ett förslag till ny socialtjänstlag till 2001. Regeringen föreslog, i enlighet med slutbetän- kandet, att den då gällande socialtjänstlagen skulle redigeras om och bedömde också att en kapitelindelning behövdes. Regeringen kon- staterade att förslaget till nya socialtjänstlag inte innebar att lagens karaktär av ramlag för det sociala arbetet ändras. Inte heller innebar föreslaget att lagens grundläggande utgångspunkter såsom individens självbestämmande, inflytande och helhetssynen i det sociala arbetet förändras.25 Till skillnad från utredningen föreslog regeringen att rätten till bistånd regleras i ett särskilt kapitel i lagen och inte i en egen socialbidragslag. Remissopinionen hade varit splittrad när det gäller frågan om en särskild socialbidragslag. 23SOU 1999:97 s. 217 ff. 24SOU 1999:97 s. 233 ff. 2000/01:80 s. 85 f. Övergripande utveckling och förändringsbehov hade framhållit risken med att helhetsperspektivet inom socialtjäns- ten förloras med en sådan konstruktion.26 ställde sig i huvudsak bakom regeringens förslag till en ny lag som ersättning socialtjänstlag. beslutade därefter om den nya socialtjänstlagen (2001:453) som trädde i kraft . har flera ändringar och tillägg gjorts i socialtjänst- lagen, främst utifrån behov inom delar av såsom barn- och ungdomsvården och äldreomsorgen. Med förändringar som gjordes socialtjänstlag har utvecklingen lett till lagens karak- tär av ramlag påverkats genom bestämmelser som ökat detaljstyr- ningen inom . Samlade analyser av förändringarna och helheten i lagen har inte gjorts innan denna utredning tillsattes. Socialtjänstlagen präglades på flera sätt av samhällsutvecklingen när den först utformades och infördes. Det gällde bl.a. välfärdspolitikens utformning, strävan efter jämlikhet i livsvillkor och ett samhälle som möter den enskilde med respekt. Dessa förhållanden är fortfarande grundläggande för lagen och den verksamhet som den reglerar. På flera sätt har samhällsutvecklingen fortsatt med en generellt förbät- trad materiell standard, tekniska innovationer och ökad tillgång till vetenskaplig kunskap inom många områden. Det hindrar inte att socialtjänstlagens grunder i en välfärdspolitik med jämlikhet och respekt för den enskildes integritet, ansvar och självbestämmande är viktiga att framhålla. I detta avsnitt uppmärksammas vissa övergripande förändringar som skett sedan socialtjänstlagen först infördes. Dessa förändringar avser samhällsekonomin, demografin, skillnader i livsvillkor och för- hållandet mellan individ och samhälle. I några fall beskrivs också hur dessa förändringar väntas fortsätta . Även i andra delar av betänkandet beskrivs vissa andra övergripande förändringar 2000/01:80 s. 86 ff. Övergripande utveckling och förändringsbehov av betydelse för , bl.a. jämställdhet som behandlas i avsnitt 7.2. En av förutsättningarna vid socialtjänstlagens tillkomst var den gene- rella välfärdspolitiken, som växte fram och förstärkts med omfattande reformer . Målet med den politiken var ett jämlikt samhälle med full sysselsätt- ning, bra bostäder till rimliga priser, avgiftsfri utbildning, vård och omsorg efter behov samt ett trygghetssystem som byggde på inkom- strelaterade ersättningar och som gav trygghet vid arbetslöshet eller sjukdom. Finansieringen av välfärden förutsattes vara gemensam, det vill säga att alla skulle bidra efter förmåga och betala skatt i viss- het om att alla, vid olika tillfällen i livet, behöver den generella väl- färdens tjänster. Även utformades i anslutning till dessa ambitioner. Avsikten var att göra det behovsprövade och individuella stödet till en del av den moderna och allmänt tillgängliga välfärden i . Viktiga utgångspunkter för blev människors vilja och förmåga att använda och utveckla sina egna resurser samt ett aktivt förebyggande arbete på befolknings- och gruppnivå. Därmed skulle den tidigare inriktningen på social kontroll ersättas med en ömse- sidig tillit mellan individ och samhälle. Värdeorden i socialtjänstlagens portalparagraf – demokrati, soli- daritet, trygghet, deltagande, ansvar, frigöra, utveckla, respekt, själv- bestämmande och integritet – ringar in dessa ambitioner och knyter dem till det konkreta arbetet med att möta människors behov av socialt stöd. Etiskt och ideologiskt var det ett uttryck för uppfatt- ningen att människan är EN och att hon har lika värde oavsett bak- grund, situation, ålder eller kön. Tilltron till människors egen förmåga är också i linje med det som brukar beskrivas som en humanistisk människosyn som utgår från bl.a. att varje människa är unik, kan ut- vecklas, har rätt att påverka sin livssituation och har rätt att välja fritt. Den generella välfärdspolitikens framväxt var nära förknippad med den ekonomiska utvecklingen i , med en långvarig och relativt stor tillväxt. Bristen på arbetskraft gjorde att kvinnor i mycket större utsträckning började förvärvsarbeta. Med detta följde en ut- Övergripande utveckling och förändringsbehov byggnad av den offentliga sektorn, där också kvinnor till stor del anställdes. Det gällde inte minst barnomsorgen och äldreomsorgen som omfattades av socialtjänstlag. Då den svenska reserv- arbetskraften inte räckte till fick landet en arbetskraftsinvandring från , och . Flyktinginvandring från och bidrog också till ett ökat utbud av arbetskraft i . Vidare fick många personer med funktionsnedsättning eller hög sjuklighet arbete i former som staten bidrog till att finansiera. Ekonomiska kriser förekom och , men flera devalveringar främjade den svenska exportindustrin och en ny högkonjunktur. Denna politik hade dock sitt pris. Det blev snabbt brist på arbetskraft igen, vilket ledde till löneglidningar och en inflation som åt upp reallöneök- ningarna. 1989 avreglerades finansmarknaden och det blev lättare att få lån för t.ex. investeringar i fastigheter som kunde dras av i skatte- deklarationen. Det inter- nationella förtroendet för den svenska kronan var undergrävt och pengar flödade ut ur landet. hade diskus- sionen om ett närmande till den europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC) påbörjats. När denna organisation ombildades till Europeiska unionen (EU) 1993 pågick förberedelserna för en folkomröstning om svenskt medlemskap. Folkomröstningen hölls 1994, ja-sidan vann och blev medlem i EU . delen av innebar en stor omställning av svensk ekonomi. BNP sjönk , arbetslösheten steg för att 1997 vara uppe i av befolkningen i arbetsför ålder och ännu mer mätt som andel av arbetskraften. Ett budgetunderskott skulle därutöver vändas till en budget i balans. I spåren av 1990-talets ekonomiska kris följde långvarig arbetslöshet och långa sjukskriv- ningar. Efter hand steg också andelen förtidspensionerade av befolk- ningen i arbetsför ålder. Den samhällsekonomiska utvecklingen var central för de över- syner av socialtjänstlagen som gjordes . I dessa över- syner var rätten till bistånd en viktig frågan, särskilt ekonomiskt bistånd där reglerna för försörjningsstödet infördes. De samhällseko- nomiska förändringarna har däremot inte lett till att socialtjänst- lagens grundläggande mål och principer har ifrågasatts av regeringen. Övergripande utveckling och förändringsbehov Tvärtom har de översyner av socialtjänstlagen som genomförts haft som förutsättning att inte ändra dessa mål och principer. har perioder av högkonjunktur brutits av kriser, där särskilt den internationella finanskrisen fick återverkningar i . ökade exem- pelvis antalet inskrivna vid Arbetsförmedlingen med mer än 80 pro- cent. Till det bidrog även den omläggning av socialförsäkringssyste- met som gjordes och som innebar att personer som varit långtidssjukskrivna prövades mot hela arbetsmarknaden. Den ekono- miska politiken har också påverkats av en delvis ny agenda, som kom till uttryck i en ny strategi för ekonomisk utveckling som den ekono- miska samarbetsorganisationen föreslog . Det gällde bl.a. sänkta och tidsbegränsade bidrag, ökad konkurrens från långtidsarbetslösa och ungdomar, försämrad anställningstrygg- het, höjda egenavgifter till arbetslöshetsförsäkringar och försvagning av de fackliga organisationerna genom bl.a. individuella avtal.27 har den svenska ekonomin drabbats av en snabb nedgång till följd av coronapandemin och sjuk- domen Covid-19. Effekterna av denna nedgång är osäkra när detta skrivs, men situationen visar hur yttre förutsättningar snabbt kan förändras genom övergripande samhällsförändringar. Förändringar i befolkningens storlek och sammansättning är en annan avgörande faktor för . Det handlar inte bara om vilka behov som verksamheten behöver kunna möta. Demografin har också stor betydelse för möjligheterna att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens och för att verksamheten kan finansieras soli- dariskt via skattemedel. En växande och åldrande befolkning När socialtjänstlagen först infördes var befolkning drygt 8 miljoner invånare. Det dröjde innan folkmängden pas- serade 9 miljoner. Därefter har folkökningen gått snabbare och i 27Edling, J. (2017). Den svenska arbetsmarknaden – Med utblick mot 2050. Svenska , s. 12, 26 och 29. Övergripande utveckling och förändringsbehov , var det 10 miljoner invånare i . Det tog att öka den miljonen. förväntas befolkningen fort- sätta öka i nästan samma takt och beräknas folkmängden vara 11 miljoner. Enligt SCB:s senaste framskrivning kommer det att vara 12 miljoner invånare i och 2070. utgjorde barn och unga i åldern 0–av befolkningen. Denna andel förväntas vara på samma nivå, men antalet barn beräknas öka eftersom befolkningen som helhet gör det. Antalet födda har varierat kraftigt mellan åren, beroende på antalet kvinnor i fertil ålder och på att kvinnor och män anpassar sitt barnafödande av olika skäl. ekonomiska kris valde många att studera vidare och antalet födda barn minskade. Antalet födda barn per kvinna har också minskat de flesta åren . Eftersom antalet kvinnor i de barnafödande åldrarna ökat under dessa år har det totala antalet födda barn ändå varit i stort sett oförändrat.28 En ökande livslängd leder till en äldre befolkning. Mellan och slutet av ökade medellivslängden från födelsen ökat från 79,53 till för kvinnor och från 73,55 till för män under.29 var nästan var femte person i eller äldre, och under de kommande decennierna beräknas var fjärde person vara i dessa åldrar. Den äldsta åldersgruppen, , förväntas också fortsätta att öka till omkring en miljon personer och sedan ytterligare fram till slutet av seklet.30 Hårdare konkurrens om personal till vård och omsorg Antalet personer i de mest yrkesverksamma åldrarna, 20–, kom- mer också att öka, men deras andel av den totala befolkningen väntas minska.31 Enligt huvudscenariot i SCB:s senaste sysselsättningsprognos beräknas förhållandet mellan totalbefolkningen och antalet förvärvs- arbetande ändå ligga på cirka 2,1 under de kommande decennierna. 28SCB (2020). framtida befolkning 2020–2070. Statistiska meddelanden BE 18 . Återstående medellivslängd för åren 1751–2019. statistik-efter-amne/befolkning/befolkningens-sammansattning/befolkningsstatistik/pong/ tabell-och-diagram/helarsstatistik--riket/aterstaende-medellivslangd-for-aren-17512019/ (hämtad ). 30SCB (2020). framtida befolkning 2020–2070. Statistiska meddelanden BE 18 . 31SCB (2020). framtida befolkning 2020–2070. Statistiska meddelanden BE 18 . Övergripande utveckling och förändringsbehov Huvudscenariot bygger i första hand på antagandena att äldre i fram- tiden arbetar längre samt att utrikes föddas förvärvsfrekvenser ökar ju de har bott i . SCB räknar dock även med två andra scenarier, där varje person som förvärvsarbetar behöver ”för- sörja” något fler personer i totalbefolkningen.32 Inom vissa områden kommer skillnader mellan åldersgrupper i befolkningen att ha särskild betydelse för kompetensförsörjningen och öka konkurrensen om personalen. Det gäller inte minst social- tjänsten som behöver kunna möta behov hos bl.a. barn och äldre per- soner, två grupper där antalet personer väntas öka. SCB bedömer att efterfrågan på gymnasialt utbildad vård- och omsorgs- personal kommer att öka med 40 procent.33 Enligt Arbetsförmed- lingens prognoser kommer omkring en tiondel av den utbildade per- sonal som behövs inom området socialt arbete att saknas in på 2020-talet.34 Ökning av antalet utrikes födda Antalet personer som invandrar till har varierat med de stora topparna med arbetskraftsinvandring i slutet av 1960- talet, flyktingar från bland annat och från . har antalet in- vandrare ökat och nådde den högsta nivån någonsin 2016. Förutom asylinvandring bidrar återvändande Sverigefödda, arbets- och studie- relaterad invandring, och en anhöriginvandring till både Sverigefödda och utrikes födda till dagens nivå. Bland flyktingar och arbetskrafts- invandrare återfinns fler män än kvinnor och det är vanligare att an- höriginvandrare är kvinnor än män.35 32SCB (2019). 33SCB, Utbildningsgrupper där bristen på utbildade, räknat som procent av efterfrågan, beräknas bli störst . /hitta-statistik/statistik-efter-amne/utbildning-och-forskning/ analyser-och-prognoser-om-utbildning-och-arbetsmarknad/trender-och-prognoser-om- utbildning-och-arbetsmarknad/pong/tabell-och-diagram/utbildningsgrupper-dar-bristen-pa- utbildade-raknat-som-procent-av-efterfragan-beraknas-bli-storst-ar-2035/ (hämtad ). Se även SOU 2019:65., s. 263 ff. 34Arbetsförmedlingen (2019). Var finns jobben? I Arbets- förmedlingens prognoser omfattar området socialt arbete också verksamhet enligt bl.a. LSS. 35SCB, Invandring och utvandring efter kön och födelseland 1970–2019 samt framskrivning 2020–2070. /hitta-statistik/statistik-efter-amne/befolkning/ befolkningsframskrivningar/befolkningsframskrivningar/pong/tabell-och-diagram/invandring- och-utvandring-efter-kon-och-fodelseland-samt-framskrivning/ (hämtad ). Övergripande utveckling och förändringsbehov invandrade 116 000 personer till . De framtida an- tagandena om migrationen är mycket osäkra, både på kort och på lång sikt. Invandringen beräknas ändå minska till drygt 100 000 , vilket är en lägre nivå än men betydligt högre än historiskt. väntas andelen personer som är födda utomlands öka i åldern 25–för att därefter minska till dagens nivå i denna åldersgrupp. Därefter kommer andelen utrikes födda att också öka bland de äldre, vilket bl.a. ställer krav på en äldre- omsorg som kan möta deras behov.36 Ett resultat av politiken inom bl.a. välfärds- och skatteområdena under en stor del av var ökad jämlikhet i befolkningen. Social- tjänstlagen präglades tydligt av denna strävan, och i de övergripande målen för ingår att främja jämlikhet i livsvillkor (1 kap. 1 § SoL). Under har skillnaderna i livsvillkor ökat inom vissa områden eller kommit att få en ny betydelse genom ökad kunskap om hur de påverkat folkhälsan och samhällsutveck- lingen i stort. Inom det ekonomiska området kulminerade utvecklingen mot ökad jämlikhet . Därefter har inkomstskillnaderna ökat år . Ökningen har varit förhållandevis stor och har närmat sig nivån i många andra europeiska länder. Inkomstskillna- derna väntas också fortsätta att öka till åtminstone 2035 enligt beräk- ningar av . Politiska beslut har format förändringen. De som befinner sig i inkomstkurvans övre skikt har gynnats av skattepolitiken med bl.a. jobbskatteavdrag samt slopad arvs- och förmögenhetsskatt, men också av en politik för fåmansföretag som varit ett incitament till att omvandla arbetsinkomster till kapitalinkomster. Även den snabba prisuppgången på bostäder och finansiella tillgångar har bidragit till att höginkomsttagarna gynnats. De som befinner sig i inkomstför- delningens nedre nivåer har i stället halkat efter. Av dem lever fler på 36SCB (2020). framtida befolkning 2020–2070. Statistiska meddelanden BE 18 . Övergripande utveckling och förändringsbehov transfereringar och färre på inkomst av lönearbete. Transfereringar är antingen fasta belopp eller belopp knutna till prisutvecklingen och följer således inte löneutvecklingen och kan heller inte bytas mot kapitalinkomst. När nivån på en transferering blir för låg så måste den kompletteras. På så vis privatiseras systemet och den från början gemensamma, inkomstrelaterade sjuk- eller arbetslöshetsförsäkringen blir en grundersättning som kompletteras med privata eller avtals- baserade försäkringar.37 En analys av fördelningen av inkomster över landet visar också på regionala ojämlikheter från omkring 1980. har tillväxten varit högst i Stockholms- och Göteborgsregionerna, medan den har varit lägst i landsbygdsregioner där en stor del av be- folkningen bor mycket långt från en större tätort. Ökande regionala inkomstskillnader kan bidra till att försvaga tilliten mellan människor, minska förtroendet för samhällets institutioner och leda till en ökad politisk polarisering. reflekterar regionala skillnader eko- nomiska fördelar i form av ökad tillväxt och effektivitet som kan upp- stå när produktion koncentreras till vissa regioner.38 Forskningen visar hur inkomstklyftor minskar respektive ökar mellan generationer. I länder med mindre inkomstspridning tenderar rörligheten mellan generationerna att vara större än i länder med större spridning. Det gör att inkomströrligheten är större i och övriga nordiska länder än i andra jämförbara länder. För att förstå detta har forskningen studerat de bakomliggande orsakerna. En sådan orsak är betydelsen av en förskola av god kvalitet, som framför allt är viktig för barn i familjer med sämre socioekonomiska förut- sättningar och tycks öka rörligheten där. För svensk del har rörligheten mellan generationerna minskat för kvinnor medan den har ökat något för män. Män som vuxit upp och/eller i regioner med stora inkomst- skillnader hade dock en lägre rörlighet. Detta kan ha betydelse för fram- tiden med tanke på de ökade inkomstskillnaderna under de senaste årtionden och dess betydelse för årskullar födda och . Studier av personer med utländsk bakgrund visar ingen signi- fikant skillnad i rörlighet jämfört med personer med svensk bakgrund.39 37SOU 2019:65 s. 9 ff., 37 ff. och 57 ff. 38SOU 2019:65 s. 177 ff. 39SOU 2019:65 s. 151 ff. Övergripande utveckling och förändringsbehov Folkhälsan i har i ett internationellt perspektiv utvecklats positivt under och är fortsatt god. Dödlig- heten sjönk och medellivslängden ökade med i genomsnitt –2018. På flera sätt har förutsätt- ningarna för en god folkhälsa förbättrats, t.ex. högre utbildningsnivåer, bättre boendestandard och ökade möjligheter att behandla många sjukdomar. Även den ökad uppmärksamheten på utsatthet hos barn som far illa eller riskerar att fara illa och på våld i nära relationer har ökat förutsättningarna för en god hälsa för fler personer i befolkningen.