sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Detta förutsätter i normalfallet ett permanent skydd, särskilt beträffande arter som har höga krav på sin livsmiljö. Utredningen har emellertid konstaterat att det för en särskild företeelse finns ett behov av att även kunna avsätta områden på kortare sikt. Det behövs ett tids- begränsat områdesskydd för förekomst av skyddsvärda arter som Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer förekommer i skog, som i sig saknar höga natur- värden. Det pågår flera rättsprocesser angående ersättning i situationer då skogsbruksåtgärder förbjudits i naturvärdesmässigt trivial skog, på grund av att området utgör fortplantningsområde för fridlysta fåglar. Om ett sådant område bedöms skyddsvärt endast under ett begränsat antal år, saknas möjlighet att med formellt områdesskydd, vid sidan av naturvårdsavtal, avsätta området för naturvård under en be- gränsad tid för ett specifikt ändamål. Ett sådant tidsbegränsat områdesskydd finns i och är där begränsat till var- efter området övergår till ett permanent skydd om skyddsbehovet kvarstår. Det är angeläget att en bortre tidsgräns sätts och att om- rådet i annat fall är bättre lämpat för ett mer permanent skydd. Denna utredning har som uppdrag att finna flexibla skyddsfor- mer för bevarande av biologisk mångfald. Biologisk mångfald beva- ras på ett generellt plan genom att livsmiljöer för arter bevaras och utvecklas. För arter som inte kan överleva i skogar där ett rationellt skogsbruk bedrivs sker bevarandet genom att undanta de skogar som alltjämt utgör en livsmiljö för arten från skogsbruk. Detta sker genom att dessa livsmiljöer skyddas på mycket lång sikt. Skydd av enskilda arter, eller exemplar av arter kan dock kräva att enskilda platser där en sällsynt art etablerats skyddas. Om det rör sig om en skyddsvärd art som etablerats på en plats där förutsättning- arna är osäkra kan det finnas goda skäl till att avsätta denna plats för naturvård . Om arten stannar kvar på platsen och bedöms kunna överleva där efter finns då skäl att bevara livsmiljön mer långsiktigt. Detta bör kunna ske genom ett tidsbegränsat områdesskydd som ger möjlig- het att besluta om föreskrifter för ett område för att därefter even- tuellt övergå till ett permanent skydd. Artskyddsförordningen utreds av Artskyddsutred- ningen, M 2020:03. Denna utredning bör därför få tilläggsdirektiv för att utreda denna fråga specifikt och ges möjlighet att lämna för- slag om ett sådant tidsbegränsat områdesskydd, om det befinns nöd- vändigt. Behovet och utformningen av ett tidsbegränsat områdes- skydd är nära förknippat med de övriga frågor som Artskyddsutred- ningen har att bedöma. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer kan besluta om biotopskyddsområden i skogen för mark- eller vattenområden som kan härledas till en av de 19 olika biotoptyperna enligt bilaga 2 till förordning om områdesskydd enligt m.m. Det är dock vanligt att den skyddsvärda miljön är i behov av en skyddszon mot omgivande mark för att exempelvis dämpa sol- och vindpåverkan i den skyddsvärda miljön. Det före- kommer även situationer där den skyddsvärda biotopen inte når ända fram till en fastighetsgräns eller en väg, vilket innebär arronderings- problem genom att en mindre skogsmarksareal kan bli mycket svår- brukbar. En önskvärd förändring i 7 kap. 11 § som ger möj- lighet till att i biotopskyddsområden inkludera även en viss areal utöver den skyddsvärda miljön skulle avsevärt förbättra funktionali- teten i skyddsformen. En sådan förändring skulle även öka mark- ägares förståelse för biotopskyddsområdets avgränsning. har identifierat vissa skyddsvärda naturtyper som inte passar in i de nuvarande beskrivningarna i bilaga 2 till förord- ningen om områdesskydd. Det gäller bland annat äldre lövbrännelika successionsstadier med höga naturvärden och mosaikartade biotoper som funktionellt ofta hör samman men måste delas upp mellan olika biotopskyddsområden. Ett biotopskyddsområde är begränsat till ett mindre område, som genom lagförarbeten definierats som omkring 20 hek- tar. Det bör övervägas om inte skyddsformens lämplighet i det enskilda fallet i stället för områdets storlek bör vara vägledande. Behovet av att kunna skräddarsy föreskrifter och ge möjlighet att uppföra anläggningar talar för naturreservat i stället för ett biotop- skyddsområde. Det är behovet av skötselplan och anläggningar som bör avgöra valet av skyddsform i stället för områdets storlek. Ett område större än som saknar behov av skötsel och besöks- anordningar utan lämpligast lämnas åt fri utveckling behöver inte nödvändigtvis skyddas genom naturreservat endast på grund av dess storlek. Behovet av att låta 7 kap. 11 § endast avse små områden bör därför utredas och det kan då finnas anledning att an- tingen slopa begränsningen eller att genom ett förtydligande utöka vad små markområden innebär i skogssammanhang. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer 10.3.3Naturvårdsavtal för förstärkt hänsyn Den miljöhänsyn som tas inom skogsbruket på skogsmark utanför områden avsatta för naturvård kan vara helt avgörande för att uppnå en för naturvården god funktionalitet i landskapet. Utredningen har i andra sammanhang påtalat vikten av att miljöhänsynen är effektiv, av hög kvalitet och långsiktig. För det fall det krävs mer miljöhänsyn i ett landskap än vad en markägare har ansvar att ta utan ersättning, bör , vid sidan av sin rådgivning, kunna erbjuda avtal för förstärkt hänsyn. Ett avtal för förstärkt hänsyn skulle kunna ge ersättning för om- råden som i en skogsbruksplan är indelade för produktion med för- stärkt hänsyn (PF). Markägaren skulle givetvis i dessa fall ha att visa vilka naturvärden som finns på fastigheten och hur de är tänkta att bevaras. Förstärkt hänsyn kan vara relevant och effektiv för att för- stärka prioriterade naturvärden inom värdetrakter eller för att öka konnektiviteten mellan värdekärnor genom att en sådan förstärkt hänsyn lämnas mellan två värdekärnor som underlättar prioriterade arters spridning mellan dessa. Naturvårdsavtal med förstärkt hänsyn bör även kunna användas vid behov, och när så i övrigt är lämpligt, för prioriterade kulturmiljöer. Genom att utreda hur ett sådant avtal ska utformas kommer även frågan om vilken hänsyn utöver lagens krav som följer av sektors- ansvaret för miljön att komma upp. En utgångspunkt bör vara att staten endast ska ersätta en mark- ägare för sådan hänsyn som går utöver vad som generellt sett kan förväntas inom ramen för sektorsansvaret. Vägledning och riktlinjer måste därmed tas fram för var gränsen går mellan förväntad hänsyn enligt sektorsansvaret och sådan förstärkt hänsyn som kan utgöra grund för avtal med ersättning. I ett bestånd som brukas med förstärkt hänsyn kan antingen en stor andel av träden lämnas som hänsyn vid trakthyggesbruk eller en förstärkt hänsyn lämnas inom alternativa skötselsystem till trakt- hyggesbruk. Behovet att kunna ha möjlighet att avverka en viss mängd gamla och friska träd med låga naturvärden i syfte att producera högkvali- tativt virke som andra delar av beståndet lämnas för natur- vård skulle kunna uppnås genom naturvårdsavtal för förstärkt hän- syn. Marknaden för kvalitetsvirke uppgår till flera hundra miljoner Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer Delar av detta behov bör kunna uppfyllas genom naturvårdsavtal för förstärkt hänsyn i områden som inte har så höga naturvärden att områdesskydd av området i sin helhet är befo- gat. Genom att överhålla bestånd för att dels kunna producera virke från friska äldre träd, dels skapa naturvärden genom att lämna delar av beståndet för naturvård, bör kunna skapa ett lönsamt alternativ till virkesproduktion för skogsindustrin. 10.3.4Naturvårdsavtal i avvaktan på beslut om formellt skydd Det tar ofta från det att uppmärksammar och bedömer att ett område uppfyller kriterierna för att ges ett formellt skydd tills det att ersättningar är utbetalda och beslut om reservat är meddelade. I en markägarenkät har angett att processen att bilda naturreservat tog eller . angav att processen var kortare än tre år.2 Tiden för att bilda biotopskydd och naturvårdsavtal är i regel kortare. Att reservatsarbetet tar tid beror på att förhandlingarna kan vara komplicerade och ofta involvera flera markägare . Storleken på myndigheternas anslag för ersättning begränsar också myndig- heternas möjligheter till markåtkomst i ärenden om områdesskydd. Handläggarresurserna för att driva processerna och skriva beslut är begränsade och processen måste vara rättssäker och bygga på en god och lyhörd dialog för att hitta lämpliga avgränsningar, föreskrifter och undantag till föreskrifter. Då ett naturreservat ska finnas är det viktigt att denna dialog får ta sin tid. Att betala intrångsersättning för markåtkomst innan ett laga- kraftvunnet beslut om områdesskydd kan vara vanskligt då ett ägar- byte kan hinna äga rum innan beslut fattas. Den nya ägaren har då inte något områdesskyddsbeslut som hindrar pågående markanvänd- ning och kan kräva ytterligare ersättning. En möjlighet är att intermistiska beslut fattas enligt 7 kap. 24 § . Detta är dock ofta inte önskvärt hos berörd markägare genom att det uppfattas som en tvångsåtgärd, även om syftet ofta är att säkerställa att markägaren kan få ersättning processen pågår. En strävan mot att frivillighet och markägarinitiativ ska utgöra 2Naturvårdsverket och 2018, Formellt skydd av natur – undersökning av markägares upplevelser av myndigheternas arbete 2014–2016, s. 6. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer grunden för det formella skyddsarbetet kan dock vara betjänt av att det är möjligt att teckna naturvårdsavtal inför processen med områdes- skydd. Redan då arbetet med formellt skydd inleds kan markanvänd- ningen antas påverkad genom att skogsbruksåtgärder inte kommer att tillåtas. Det är därför rimligt att och länsstyrel- serna tecknar avtal med markägare redan då arbetet inleds (väntans- avtal). används dessa avtal i viss utsträckning av länsstyr- elserna, men knappast alls av vilket kan antas bero på att processen med bildandet av biotopskyddsområden i allmänhet är väsentligt kortare än bildandet av ett naturreservat. Det bör utredas hur dessa avtal kan ges en enhetlig, rättssäker och ändamålsenlig tillämpning under alla processer för områdesskydd. Ett väntansavtal bör kunna tecknas på så sätt att ersättningen be- stäms till avkastningsräntan av den slutliga ersättning som fastställs vid inrättandet av det planerade områdesskyddet. Ersättningen för avtalstiden bestäms slutligt och betalas ut i samband med att områ- desskyddet vinner laga kraft. Om områdesskyddet inte kommer till stånd, på grund av omständigheter som markägaren inte är ansvarig för bör ersättningen i stället bestämmas enligt en schablon motsva- rande det intrång processen inneburit för markägaren. Ett väntansavtal bör vara standardiserat och inte kräva någon egentlig administration. Myndigheternas arbetssätt bör innefatta att erbjuda avtalet redan då det kan konstateras att området är aktuellt för områdesskydd. Då det rör sig om större områdesskydd som om- fattar flera markägare bör intresset för att vara med i processen öka. De som visar sitt intresse tidigt gynnas även framför de som väljer att inte delta aktivt i arbetet. Ett väntansavtal kan även innehålla skrivningar om vad som förväntas av de båda parterna, markägaren och myndigheten, i processen och den tidplan som ska gälla. Denna avsiktsförklaring kan då även ligga till grund för en bedömning om ersättning till markägaren ska utgå för ett områdesskydd som inte kommer till stånd. Utredningen uppfattar behovet av att kunna erbjuda denna avtals- form gör sig gällande särskilt beträffande områdesskydd som inte förutsätter markägarinitiativ Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer Bedömning: En formell naturvårdsavsättning bör vara ett eko- nomiskt attraktivt alternativ och innebära ett okomplicerat för- farande. bör i likhet med våra nordiska grannländer införa en gynnsam beskattning av ersättning vid formellt skydd. Skatte- fri intrångsersättning bedöms vara en av de mest effektiva åtgärd- erna för ett framgångsrikt naturvårdsarbete. Förslag: Regeringen bör låta utreda frågan om hur skattefrihet för intrångsersättning motsvarande av marknads- värdesminskningen samt för löseskilling och markköp i natur- vårdssyfte kan införas i . Som ett andrahandsalternativ till skattefrihet, bör utredas hur ersättning enligt 31 kap. för formellt skydd av skog på ett mer ändamålsenligt sätt kan avsättas till ersättningsfond Vidare bör en översyn av reglerna av ersättning för naturvårds- avtal göras för att möjliggöra beskattning i annat inkomstslag eller periodisering. Det bör även utredas om ersättning vid nekat tillstånd i fjäll- nära skog kan omfattas av reglerna som gäller för skogsskadekonto. Regeringen bör vidare uppdra åt att analysera vilka effekter höjningen av intrångsersättningen av marknadsvärdet fått bland annat för myndigheternas natur- vårdsarbete och för markägare, samt vilka konsekvenser skattefri ersättning motsvarande av skadan skulle medföra. Ett av de mest effektiva sätten att gynna ett gott samarbete mellan stat och enskild i naturvården bör vara att skapa förutsättningar för att höga naturvärden ska utgöra en tillgång och inte en belastning för markägaren. I detta sammanhang är enkelhet i hanteringen en mycket viktig aspekt. Det finns anledning att bejaka det enskilda skogsbruk som i gene- rationer bidragit till bevarandet av biologisk mångfald. Den ägar- generation som får intrångsersättning till följd av de naturvärden som bevarats eller utvecklats på fastigheten, har dock inte möjlighet att göra avdrag för några förvärvskostnader om fastigheten gått i arv. Tillsammans med bland annat återföringsreglerna vid avyttring kan Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer ersättningen för formellt skydd, i efterhand, visa sig vara lägre än förväntat. Att en process för områdesskydd ska vara enkel och inte leda till oväntade skatteeffekter i efterhand bedöms sammantaget gynna naturvårdsarbetet mer än den höjning av intrångsersättningen som skedde . Reformen , om att intrångsersättningen ska vara av marknadsvärdesminskningen, bör därför utvär- deras. Det bör i det sammanhanget även övervägas om intrångs- ersättningen i stället ska vara skattefri i likhet med våra nordiska grann- länder och , eller i vart fall omfattas av mer gynnsamma regler.3 Vid sidan av ersättning för det intrång och den skada som upp- kommer vid inrättande av ett formellt skydd enligt , kan staten i stället köpa marken eller ett naturvårdsavtal tecknas. Det finns skäl att se över även dessa ersättningar för att säkerställa ett sammanhållet system där naturvård ska utgöra en ekonomiskt attraktiv markanvändning. Ett områdesskydd som inrättas genom ett expropria- tionslikt förfarande på enskild mark, för att tillgodose allmänna intressen, är ett särpräglat rättsinstitut vilket kan motivera en skatte- rättslig särbehandling. Genom att som beskatta statlig ersättning sker en transferering i båda riktningar, där staten ger med ena handen och tar med den andra. Anslagen för formellt skydd av skog går därmed i viss ut- sträckning tillbaka till statskassan genom den kapitalvinstbeskatt- ning som utlöses. Ett system där skattefri ersättning utgår med ut- gångspunkt i den fulla marknadsvärdesminskningen blir lättare att motivera för den enskilde och medför inte oväntade skatteeffekter som att anslagen, vid bibehållen nivå, kan användas till större naturvårdsnytta. Det görs inte heller någon skillnad i hur mycket ersättning som den enskilde får i handen om fastigheten är köpt till marknadspris, eller om den gått i arv i generationer. 3För en kort redogörelse för den finska inkomstskattelagens och den norska skattelovens bestämmelser, se kapitel 6.7.1 respektive 6.7.2. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer De statsfinansiella effekterna av skattefri intrångsersättning beror i hög utsträckning på om reformen finansieras genom att de föränd- ringar i expropriationslagen som innebar ersättning till av marknadsvärdesminskningen kvarstår eller inte. Det nuvarande systemet med höjd ersättning som beskattas fullt ut innebär för markägaren att nettoersättningen ofta motsvarar eller är något lägre än marknadsvärdet. Att ersätta skadan och i stället låta ersättningen undantas beskattning kommer därför inte medföra någon större ekonomisk förändring i de flesta fall. Den ersättning som då utgår kan investeras i en ny likvärdig fastighet, utan begränsningar, eller användas på annat sätt. Genom att återgå till principen om marknadsmässig ersättning, utan påslag på marknadsvärdeminskningen, kommer syste- met att återigen stå i överenstämmelse med de skadeståndsrättsliga principer på vilket det bygger. De motiv som låg bakom den höjda intrångsersättningen, som en kompensation för ideella värden, osäker- het vid värdering och att tidpunkten för intrånget inte kan bestäm- mas av markägaren, bedöms lika gärna kunna kompenseras genom att undanta ersättningen från beskattning. Det nuvarande svenska systemet utgör även en svårförklarad anomali vid en internationell jämförelse. En differentierad beskattning har inte heller lika tydliga marknadsstörande moment som nuvarande uppräkning av marknads- värdesminskningen. Det är rimligt att beräkna värdet av en marknads- värdesminskning på samma sätt oavsett om det är staten som betalar ersättning för ett intrång eller om en fastighetsägare av annan anled- ning ska ersättas. Det finns sammantaget stora fördelar med att i stället för det nu- varande systemet låta intrångsersättning undantas från beskattning. I detta sammanhang bör löseskilling även jämställas med intrångs- ersättning. Om skattefrihet inte genomförs bör reglerna för avsättning till en ersättningsfond ses över i syfte att möjliggöra en förlängd tid för förvärv av ersättningsfastighet. är det möjligt att avsätta ersättning i tre och som högst till sådan fond, vilket inte sällan är för att hinna förvärva en tillräckligt attraktiv skogs- bruksfastighet, särskilt i områden med ett svagt utbud. Översynen av skattelagstiftningen bör ha som utgångspunkt att naturvård utgör ett tungt vägande allmänintresse som ska vara eko- nomiskt attraktivt för markägaren. Inriktningen på utredningen bör Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer vara att i första hand utreda förutsättningar för att undanta ersätt- ning enligt 31 kap. från beskattning och i andra hand att skapa gynnsamma förutsättningar för att för sådan ersättning för- värva en ersättningsfastighet. Den gynnsamma särbehandlingen bör omfatta ersättning för formellt skydd enligt , oavsett om det är markägarinitierat eller efter initiativ av myndighet eller kom- mun. Däremot saknas det bärande skäl att låta ersättning för förbud mot en viss åtgärd omfattas av samma gynnsamma skatteregler.4 De argument som framförts för en höjd intrångsersättning görs inte alls gällande på samma sätt om det är markägaren som initierat en åtgärd som därefter förbjuds, vilket utlöser ersättningsrätt. I dessa fall är det tvärtom påkallat att den eventuella ersättningen som följer av förbudet ska beskattas på samma sätt som den inkomst som åtgärden annars hade gett upphov till, vilket kan motiveras inte minst av att det annars skulle utgöra en påtaglig marknadsstörning att kunna anmäla ett naturvårdsbestånd för avverkning i syfte att få skattefri ersättning för ett efterföljande förbud. Att skattesubventionera ersättningsberättigade åtgärder som står i strid med den övergrip- ande miljölagstiftningen kan vidare framstå som stötande. Reformens syfte är att naturvård ska utgöra en ekonomiskt attraktiv markanvändning och minska den administrativa börda som annars kan drabba den enskilde till följd av ett beslut om områdesskydd. En lämplig form att utreda dessa relativt komplexa frågor kan vara i sam- band med den föreslagna översynen av tillsynsbestäm- melser som rör pågående markanvändning, se ovan i kapitel 10.2.3. Definitionen av vad som utgör statligt stöd finns i artikel 107.1 För- draget om den Europeiska unionens funktionssätt, FEUF. Där framgår att det ska röra sig om stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel (hänförlighetskravet), av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion (selektivitet). 4Exempelvis nekat tillstånd till avverkning av fjällnära skog eller förbud meddelat med stöd av Se även kapitel 15.6.6. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I artikel 107.3 FEUF anges under vilka förutsättningar som ett stöd kan förklaras förenligt med den inre marknaden. EU-kom- missionen har ensam behörighet att förklara ett statligt stöd, som i och för sig uppfyller kraven i artikel 107.1 FEUF, som förenligt med den inre marknaden. Stöd får enligt artikel 108 FEUF endast ges efter att det anmälts till kommissionen för granskning (anmälningsplikten och genom- förandeförbudet). Anmälningsförfarandet regleras i en särskild för- ordning. Det kan vara värt att notera att anmälningsförfarandet skiljer sig åt beroende på om det är fråga om ett individuellt stöd eller en stödordning Att särbehandla ersättning för områdesskydd i skogen i förhåll- ande till annan expropriation eller annan avyttring innebär en stöd- ordning. Det går inte att säkert fastställa att generella ersättningsbestäm- melser kombinerade med skattefri ersättning är varken förenliga eller oförenliga med detta statsstödsregelverket. Först måst avgöras om skattefrihet innebär en selektiv fördel. Denna bedömningen sker i tre steg. För det första måste refe- renssystemet identifieras. För det andra bör det fastställas om en viss åtgärd utgör ett undantag från det systemet, eftersom den gör åtskill- nad mellan ekonomiska aktörer som, mot bakgrund av systemets egentliga mål, är i en jämförbar situation i faktiskt och rättsligt hän- seende. Att bedöma om ett undantag föreligger är nyckelelementet i denna del av analysen och möjliggör en slutsats om huruvida åtgär- den vid första påseendet är selektiv. Om den berörda åtgärden inte utgör ett undantag från referenssystemet är den inte selektiv. Om åt- gärden emellertid utgör ett undantag (och därför är selektiv vid första påseendet) måste det fastställas i det tredje steget av analysen om undantaget motiveras av (referens-) systemets art eller allmänna syste- matik. Om en åtgärd som är selektiv vid första påseendet motiveras av systemets art eller allmänna systematik kommer den inte att anses vara selektiv och faller således utanför tillämpningsområdet för arti- kel 107.1 i FEUF. Referenssystemet blir skattereglerna för expropriationsersättning. En skattebefrielse skulle utgöra ett undantag från det systemet, Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer särskilt om kopplingen mellan och expropriationslagen bibehålls. Det går i det tredje steget att hävda att det här undantaget moti- veras av systemets art och allmänna systematik. En förutsättning är att det går att motivera varför just den här ersättningen ska hanteras på ett annorlunda sätt. Där finns det en risk att hamna i ett cirkel- resonemang, eftersom huvudargumentet för undantaget inte ligger i systematiken utan i strävan att skapa en särreglering för de som tar emot marknadsvärdesminskningsersättningen. Att införa skattebefrielse för ersättning till följd av rådighets- inskränkningar för ett områdesskydd kan utgöra en selektiv fördel för mottagaren. Kommissionen har dock klargjort att det också är nöd- vändigt att bedöma om gränserna för referenssystemet har utformats konsekvent eller tvärtom på ett uppenbart godtyckligt eller partiskt sätt i syfte att gynna vissa företag som är i en jämförbar situation med hänsyn till den bakomliggande logiken hos systemet i fråga.