sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Det kan finnas goda skäl att inkludera fler skolformer, särskilt gymnasieskolan, liksom fritidshemmet i målet om en allsidig social sammansättning. Utredningens uppdrag omfattar dock inte dessa varför ett sådant förslag inte läggs fram. Huvudmannens arbete för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter bör regelbundet följas upp av den Skol- inspektionen i deras regelbundna tillsyn. Det bör även vara en upp- gift för regionalt att följa hur skolsegregationen utvecklas i regionen och regionens skolenheter. 4.6.2Förbättra tillgången till och kvaliteten i uppgifter om skolväsendet Utredningens bedömning: Uppgifter om samtliga skolenheters förutsättningar, verksamhet och resultat behöver finnas tillgängliga. Tillgång till tillförlitliga uppgifter om skolsystemet som helhet re- spektive för olika huvudmän och skolenheter är en viktig förut- sättning för ett välfungerande skolsystem. Detta gäller ur såväl ett brukar- som ett styrningsperspektiv. Det är också av stor vikt att kunna följa utvecklingen över år i vissa frågor som är av grundläg- gande intresse i svensk skola, t.ex. skolans likvärdighet och kompen- satoriska förmåga, för att verksamheten ska kunna förbättras och utvecklas i rätt riktning. Utredningen har i sitt arbete stött på flera områden där tillför- litligheten i de uppgifter som finns att tillgå om skolväsendet kan ifrågasättas. Frågetecken har också uppstått vad gäller möjligheterna att ta del av och publicera uppgifter om enskilda huvudmäns och fristående skolors verksamhet och resultat. Möjligheten att ta del av och publicera uppgifter Kammarrätten i avslog ett överklagande från kommuner och regioner, SKR, att få ta del av vissa handlingar från , , avseende genom- strömning och betygspoäng i sin helhet.132 De uppgifter som SCB inte lämnade ut rörde fristående skolor i kommuner i vilka det bara finns en fristående skola. Kammarrätten menar att handlingarna kan lämnas ut i deras helhet endast om det står klart att ett utlämnande kan ske utan att någon enskild friskola lider (ekonomisk) skada.133 Kammarrätten instämde därmed i SCB:s bedömning att friskolorna bedriver verksamhet på en konkurrensutsatt marknad, att uppgif- terna avser detaljer om bl.a. resultatet av friskolornas verksamhet och att uppgifterna får anses avse ekonomiska förhållanden. Upp- gifterna kan därmed anses utgöra företagshemligheter. Det är nödvändigt för samhället i stort att kunna följa skol- verksamheten och hur den utvecklas liksom få insyn i hur offentliga medel används. Utredningen menar därför att det är av största vikt att uppgifter om samtliga huvudmäns och skolenheters förutsätt- ningar, verksamhet och resultat finns tillgängliga varför det är nöd- vändigt att frågan kan lösas omgående. Ett arbete pågår inom för att hantera frågan. Tillförlitligheten i tillgängliga uppgifter råder oklarheter om uppgifter rörande kostnaderna för skol- väsendet som helhet liksom för olika delar av skolväsendet. Bland annat förekommer svårförklarade variationer mellan huvudmän i 132Kammarrätten i , Mål nr 6267-19. 133Jfr 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen. enstaka kostnadsposter, något som gäller både och fristå- ende skola. I avsnitt 7.3.5 beskrivs flera av de oklarheter som utred- ningen uppmärksammat i sitt arbete. Det är nödvändigt att ha till- gång till tillförlitliga uppgifter för att kunna dra riktiga slutsatser och fatta välgrundade beslut om skolan och dess förutsättningar. Utred- ningen menar därför att ett utvecklingsarbete behöver genomföras vad gäller de uppgifter som publicerar om skolans kostnader. Utredningen har i direktivet givits i uppdrag att ta fram ett förslag på ett gemensamt antagningssystem av elever till skolenheter inom förskoleklass och grundskola med respektive enskild huvudman. Ett alternativ som enligt direktivet bör undersökas är om även huvudmän för fristående skolor ska följa en av kommunen eller av staten bestämd modell för antagning av elever, t.ex. samma prin- ciper som kommunen där den fristående skolan är belägen använder vid placering av elever vid sina skolenheter. Utredaren ska även analy- sera och ta ställning till om kommunen där skolan är belägen eller en skolmyndighet bör ges inflytande över vilka urvalskriterier som huvudmän för fristående förskoleklasser, grundskolor och grund- särskolor ska använda. Av direktivet framgår att utgångspunkten ska vara att det s.k. fria skolvalet (möjligheten att välja skola) ska behållas. På samma sätt som ska det alltså i första hand vara barnets vårdnadshavare som ska välja skola. Utredningens förslag ska enligt uppdraget ske med utgångspunkt i överväganden års skolmyndighets- utredning respektive och Skolkostnadsutred- ningens betänkanden. Utredningen vill inledningsvis konstatera att det flitigt använda begreppet ”det fria skolvalet” ger en missvisande bild av hur skol- valet fungerar. Skolval innebär i praktiken en möjlighet för vårdnads- havare att lämna önskemål om skolplacering. Dessa önskemål ska vara vägledande vid placering av elever, men det finns ingen rätt att bli placerad vid en viss skola (den valda). Om det finns plats för alla elever vid de skolor som vårdnadshavarna önskar är det ett fritt skolval. Antalet platser vid varje skola är emellertid en ändlig resurs och inte sällan inträffar det att antalet platser på en skola är färre än antalet sökande elever och då måste ett urval göras. Med skolval avses således ett system för skolplaceringar där vårdnadshavarnas önskemål beaktas men där vissa urvals- eller placeringsregler avgör vilken elev som får plats vid en översökt skola. Med denna reserva- tion väljer utredningen ändå att använda sig av den etablerade termen skolval som begrepp för att beskriva situationen när vårdnadshavare lämnar önskemål om skola eftersom termen är väl etablerad. På samma sätt är det felaktigt att tala om antagning till förskole- klass, grundskola och grundsärskola. För dessa skolformer används begreppet antagning endast för så kallade profilklasser vilka använder färdighetsprov som villkor för antagning. I stället används begrep- pen placering avseende kommunala skolor och mottagande avseende fristående skolor. I skolvalsprocessen ingår emellertid fler moment än själva placeringen eller mottagandet, nämligen information, ansö- kan, placering enligt givna placerings- och urvalsbestämmelser samt eventuella möjligheter till överprövning. Den faktiska skolvalfriheten påverkas bland annat av fristående skolors etableringsmönster och kommunens storlek och geografi.1 I vissa delar av landet, t.ex. i glesbygd, är det ofta inte aktuellt med något faktiskt val av skola, helt enkelt för att det inte finns någon alternativ skola i en rimlig närhet. I andra delar av landet, framför allt i storstadsregionerna, finns det ett stort utbud av kommunala och fristående skolor och frågan om skolval blir där högst reell för vård- nadshavare. Utredningen avser i detta kapitel att inledningsvis redogöra för skolvalets framväxt i och hur skolval hanteras. Därefter går utredningen igenom principerna för en välfungerande skolvalspro- cess med utgångspunkt i den aktuella forskningen och exempel på hur skolval utformas i andra länder. Avslutningsvis lämnar utredningen ett antal förslag på hur ett gemensamt skolvalssystem ska utformas. 5.1Skolval under 30 år genomfördes ett antal reformer som gav upp- hov till fler enskilda huvudmän och större möjlighet att välja mellan skolor, såväl mellan olika kommunala skolor som mellan det offent- liga skolväsendet och fristående skolor.2 Syftet var bl.a. att indivi- dens önskemål skulle bli styrande liksom att höja kvaliteten genom 1Se t.ex. m.fl. (2014); SOU 2016:9. Totalt sett har av eleverna minst en skola inom två kilometers radie från hemmet. 1991/92:95; prop. 1992/93:230. att skapa konkurrens mellan skolor. har kommunala huvud- män ansvaret att garantera eleverna en skolplacering medan fristå- ende skolor har både rätten och skyldigheten att ansvara för mot- tagandet av sina elever. hade reformerna ingen särskilt stor inverkan på skolsystemet. I nästan alla kommuner fortsatte man placera elever i enlighet med de etablerade upptagningsområdena. Det var upp till vårdnadshavare som inte var nöjda med elevens placering eller ville byta skola att själva anordna ett skolbyte och det var upp till rektorn på skolan att avgöra om man kunde ta emot en elev eller inte. De som försökte byta skola hade ofta antingen en stark preferens för en skola med en viss typ av inriktning (pedagogisk, språklig eller kon- fessionell) eller så var de väldigt missnöjda med någon aspekt av skolan de var placerade på. Den absoluta majoriteten av elever fort- satte dock att gå på sin närmsta kommunala skola.3 började de fristående skolornas elev- andel att öka och fristående skolor utan specifika inriktningar blev allt mer vanliga. I de kommuner där fristående skolor etablerades blev skolvalet därmed en viktig fråga. För många av dessa kommuner innebar det minskade elevunderlaget i de kommunala skolorna att det var ekonomiskt oförsvarbart att upprätthålla tillräcklig kapacitet för att kunna ta emot alla elever i sina skolor vilket också kunde påverka hur nära eleven hade till den närmaste kommunala skolan jämfört med tidigare. Det har också blivit allt vanligare att enskilda huvudmän har verksamhet i många olika kommuner och att de har elever från olika kommuner vid samma skolenhet. Med anledning av dessa förändrade förutsättningar behövde kommunerna finna sätt att hantera det fria skolvalet rättvist och rättssäkert.4 började de första kommunerna att utveckla sina system för skolval. Man skapade regelverk, fastställde rutiner och processer och upphandlade systemstöd. Detta arbete spred sig, först inom men sedan även till större kommuner runt om i landet. har även mindre kommuner på- börjat denna process. Processen att utveckla skolvalet har dock, gene- rellt, varit något som kommunerna gått igenom var och en för sig. Detta innebär att regelverk, processer och praktiska lösningar skiljer sig åt markant mellan kommuner. 3Se Kessel (2019). 4Se Kessel (2019). Andelen vårdnadshavare och elever som deltar i skolvalet skiljer sig mycket mellan olika kommuner. Faktorer så som bl.a. geografi (avstånd mellan skolor), socioekonomisk sammansättning i kom- munen samt förekomsten av fristående skolor förklarar skillnaderna. går totalt av eleverna i förskoleklass och grund- skolan på fristående skolor. Andelen är högre i högre årskurser (i årskurs 7–9) och lägre i de lägre års- kurserna (strax i förskoleklass och årskurs 1–3) och den geografiska variationen är betydande.5 Det finns kommuner (och ) där av högstadieeleverna går på fristående skolor och andelen är i och . Även många kommuner med medelstora städer har en betydande andel elever i fristående skolor.6 De fristående skolorna och de enskilda huvudmännen är alltså inte längre marginalaktörer utan tillhandahåller en betydande andel av den totala skolkapaciteten och är en viktig del av skolsystemets infrastruktur. Detta är nödvändigt att beakta när regelverket kring skolvalet ska förändras i syfte att minska skolsegregationen. Skolvalet i sig och den växande andelen elever i fristående skolor bidrar till den ökade skolsegregationen, även om huvuddelen av den ökade skolsegregationen kan hänföras till det segregerade boendet, något utredningen skriver om i kapitel 4. Om boendesegregationen är mycket hög och individer är helt och hållet sorterade till bostadsområden utifrån sin socioekonomiska ställning, kan dock skolval utgöra en möjlighet för elever att välja bort skolan i närområdet och därmed bryta den segregation som uppstår om man är hänvisad till skolan i bostadsområdet.7 Själva ansökningsförfarandet till skolor på grundskolenivå och till förskoleklass är oreglerat nationellt. Till exempel saknas det natio- nella regler för när och hur ansökan ska göras. Det är upp till varje huvudman, såväl som enskild, att forma sina egna rutiner 5Källa: officiella statistik. 6Uppsala, , , , , , , , , , , , och har alla en friskoleandel på minst 30procent av högstadieeleverna. 7Se bl.a. SOU 2017:35. för placering respektive mottagande och urval av elever till den egna skolenheten, vilket innebär att det inom en kommun kan finnas en rik flora av anmälnings- och beslutsdatum, urvalskriterier m.m. Detta kan i sin tur påverka sökbeteendet hos vårdnadshavare och elever. I vissa kommuner beskriver man sin skolvalsperiod som ett aktivt eller obligatoriskt skolval. Detta begrepp har ingen tydlig definition och det finns ingen enskild faktor som särskiljer de kommuner som använder sig av begreppet från andra kommuner med någon form av utbyggt skolvalsystem. I en del kommuner anges dessa önskemål gemensamt för fristående och kommunala skolor medan de fristå- ende skolorna i andra kommuner hanterar antagningen helt på egen hand. I kommuner med gemensamma system för intresseanmälan hanteras ofta själva placeringen av elever egenhändigt av de fristående skolorna vilket leder till att elever kan erhålla flera skolplaceringar. I andra kommuner sker urvalet sekventiellt, dvs. de fristående sko- lorna placerar först de elever som visat intresse och de kommunala skolorna placerar kvarvarande elever därefter. Som diskuteras senare i detta kapitel innebär detta att familjerna snarare måste välja mellan eller enskild huvudman än mellan skolor. Det finns också exempel på kommuner som låter skolval och skolplaceringar vara helt integrerade mellan fristående och kommunala skolor. I kommuner där det finns flera skolor att välja på och där vårdnads- havare väljer skolor i större utsträckning finns det en administration som hanterar skolvalen, ofta uppdelat i två delar. Den första delen är en så kallad skolvalsperiod, vanligtvis förlagd och består enkelt uttryckt av en insamling av vårdnadshavares önskemål om skolplacering. De flesta kommuner bjuder bara in de elever som är så kallade måsteväljare att välja . Dessa elever är dels elever som ska börja förskoleklass, dels elever som går i en årskurs på en skola som inte erbjuder nästa årskurs. Många kommuner begränsar hur många skolor vårdnadshavare får välja mellan. Detta motiveras oftast med att det administrativt är enklare att hantera. Ett sådant förfarande kan dock leda till oönskade konsekvenser i form av strategiska val, något som beskrivs i avsnitt 5.4 och är dessutom onödigt då det är tekniskt enkelt att hantera många skolval. Den andra delen av administrationen är den placering som görs av eleverna utifrån deras val och de regler som styr urval och placer- ing till skolor samt kommunens placeringsalgoritm.8 Eftersom elever kan flytta ut eller in i kommunen och vårdnads- havare kan besluta sig för att välja en plats på en skola som inte ingår i kommunens skolval kan eftertraktade skolplatser frigöras både under skolvalsprocessen och vid terminsstart. Kommuner hanterar detta på olika vis. I vissa kommuner löser man det genom att elever får stå på reservplats till de skolor de rankat högre än den skola de kommit in på. När en plats blir ledig får då automatiskt nästa barn på reservlistan ett erbjudande om den platsen. De måste tacka ja inom annars går erbjudandet vidare. I andra kom- muner lämnar man denna process till skolorna. I ytterligare några kommuner har man ett extraval för att fylla de platser som blivit lediga. Offentlighetsprincipen gäller inte för skolverksamhet som be- drivs av enskilda huvudmän. Det är vidare så att enskilda huvudmäns skolplaceringar inte går att överklaga. Kunskapen om hur enskilda huvudmän praktiskt hanterar sina skolplaceringar är därför låg. Inom regleringen för skolval hamnar även skolbyten. kan skol- byten ske vid ett obegränsat antal tillfällen och givet att plats finns. För denna typ av ärenden behöver kommuner liksom fristående skolor ha en löpande hantering. Eftersom kommunerna har det yttersta ansvaret att tillhandahålla utbildning till alla som har rätt till det måste de ha en beredskap för att ta emot elever som exempelvis är nyinflyttade eller som väljer att sluta vid en fristående skola. Hur detta sker varierar mellan kom- muner. Vissa placerar eleven på närmsta skola med en ledig skolplats och hänvisar dem sedan till ordinarie skolvalsperioder om de vill ha en annan placering, andra kommuner försöker att tillgodose vård- nadshavarens önskemål redan i den initiala placeringen. 8Se avsnitt 5.3.1 ang. placeringsalgoritmer. De allra flesta kommuner låter vårdnadshavare ansöka om byte av skola löpande . Det kan finnas svårigheter att upprätthålla rättssäkerheten i skolvalsprocesser som sker utanför den ordinarie skolvalsperioden eftersom ofta innebär att lediga platser tilldelas efter principen ”först till kvarn”.9 I vissa kommuner har man gått över till så kallade skolbytesperioder då bytesansökningar som kommer in samlas ihop och hanteras . Det skiljer sig åt med vilken regelbundenhet dessa perioder återkommer. I kommuner med få fristående skolor sker det mer sällan, medan större kommuner där ett större antal önskar byta skola kan ha lös- ningar där man ser över placeringarna så ofta som . I några av kommunerna sparas ansökningarna från den relevanta skolvalsperioden och bytesansökningar för att kunna användas när en plats blir ledig. Några kommuner har tagit fram systemstöd för att det ska vara möjligt att göra detta. I en del kommuner står dock dessa platser tomma eller fylls på först i samband med nästa skolval. I andra kommuner fyller rektor eller motsvarande själv upp platserna vilket ofta innebär att nästa familj som hör av sig får platsen.10 För fristående skolor som använder sig av kötid som urvalskriterium kan denna hantering vara enklare då man helt enkelt kontaktar eleverna i den ordning de står i kön. En del kommuner har försökt begränsa denna typ av skolbyten, en metod som dock har underkänts av Skolinspektionen då det sak- nas stöd i skolförfattningarna att begränsa rätten att välja skola till av läsåret.11 5.2.3Skolors verksamhet som inte sammanfaller med stadieindelningen I gruppen ”måsteväljare” ingår inte endast elever som ska börja för- skoleklass, utan även de elever som går i en årskurs vid en skola som inte erbjuder nästföljande årskurs. Inte sällan finns det i en och samma kommun variationer i vilka årskurser som erbjuds vid olika skolenheter. Det är exempelvis inte ovanligt att några skolor i en kommun har årskurs 5 som sista årskurs medan andra har årskurs 6 och ytterligare några har årskurs 9. Detta kan komplicera skolvalet 9Kessel (2019). 10Kessel (2019). 11Skolinspektionens beslut, diarienummer 2019:364. på flera sätt. Det kan t.ex. innebära att vissa elever som går i en skola som slutar i årskurs 5 hamnar på en skola som slutar i årskurs 6. Det kan också ge incitament för vårdnadshavare att ansöka om skolbyte för att föregå skolvalet och garantera en skolplats vid en populär skolenhet som har högre årskurser. Detta i sin tur får som konsekvens att de senare årskurserna i en skola töms på elever . Liknande situationer uppstår när skolor startar i en årskurs där de andra skolorna normalt inte slutar. Exempelvis har ett inte oväsent- ligt antal skolor årskursspann F-5 och 6–9 vilket varken stämmer överens med hur övriga skolor generellt är organiserade eller med stadieindelningen. Beroende på övriga skolors möjligheter och för- måga att anpassa kapaciteten kan det leda till att det finns många lediga platser i vissa årskurser i de skolorna innan de kan fyllas på i samband med skolval till årskurs 6 eller 7. Figur 5.1 Antal skolenheter med viss årskursindelning /2018 21 46 15 17 16 14 11 F-5 F-6 F-9 Åk 1-6 Åk 1-9 Åk 2-6 Åk 3-9 Åk 3-5 Åk 3-6 Åk 4-5 Åk 4-6 Åk 4-9 Åk 5-9 Åk 6-9 Åk 7-9 Åk 8-9 Endast årkursindelningar som omfattar 10 eller fler skolenheter har redovisats. Uppgifter för 80 skol- enheter redovisas därför inte. En kommuns beslut om skolplacering kan överklagas antingen till eller till förvaltningsdomstol, bero- ende på vilken grund för avslag som tillämpats. Beslut om att placera en elev vid en annan skola än den önskade som grundas på att en placering skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter överklagas till genom så kallat förvaltningsbesvär.12 Beslut om att neka placering på grund av närhetsgarantin överklagas däremot till allmän förvaltningsdom- stol genom en så kallad laglighetsprövning.13 Båda situationerna aktua- liseras om det är fler sökande till en skolenhet än det finns platser. Vid laglighetsprövning avgör domstolen om beslutet strider mot någon lag eller författning, till exempel genom att det har begåtts något formellt fel eller om kommunen har överskridit sina befogen- heter. Det innebär en mer begränsad prövning än vad som är fallet när ett ärende prövas som förvaltningsbesvär. Begränsningen avser bl.a. prövningens omfattning och domstolens möjlighet att ändra ett fel- aktigt beslut. Vid laglighetsprövning kan domstolen endast upphäva ett beslut som strider mot lag eller annan författning. Domstolen är däremot förhindrad att ersätta beslutet med ett annat beslut, vilket är möjligt vid förvaltningsbesvär.14 Såväl som Skolväsendets över- klagandenämnd har påtalat att det finns tungt vägande skäl att se över placeringsbestämmelsernas innebörd och utformning och att det finns anledning att ifrågasätta om det är en rimlig ordning att ett och samma beslut kan överklagas till olika instanser beroende på vilken grund för avslag som tillämpats.15 Detta påtalas även i utredningens direktiv. Det kan i sammanhanget påpekas att enskilda huvudmäns beslut om mottagande vid en skolenhet inte går att överklaga.16 5.3Principer för en välfungerande skolvalsprocess Enligt skollagen ska vårdnadshavarnas önskemål vara styrande vid skolplaceringar vid kommunala skolenheter, så länge detta önskemål inte medför att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts.17 Det finns dock ingen rätt till en placering vid en viss skola, utan när en skolenhet är översökt måste 1228 kap. 12 § 6 skollagen. 1328 kap. 18 § första stycket skollagen. 1410 kap. 7–8 §§ kommunallagen. 15Skolväsendets överklagandenämnd (2017) resp. HFD 2015 ref. 50. 16Jfr 28 kap. 13 § skollagen. 179 kap. 15 §, 10 kap. 30 § samt 11 kap. 29 § skollagen. olika vårdnadshavares önskemål och andra elevers rätt till en skol- placering nära hemmet vägas mot varandra. Sedan skolvalsreformen genomfördes har många kommuner gått över till mer eller mindre automatiserade system för skolplaceringar som tar hänsyn till vårdnadshavarnas önskemål. För- utom rätten till en skola nära hemmet saknar skollagen urvalsregler för kommunala skolor. Däremot vet vi att olika sätt att mäta närhet har kommit att bli dominerande som urvalsmetod för de flesta kommunala skolor medan kötid är den dominerande urvalsgrunden bland fristående skolor, oftast då kombinerad med syskonförtur (se nästföljande kapitel).18 I detta avsnitt kommer utredningen att disku- tera principer för skolval med utgångspunkt i den moderna forsk- ningen kring dessa frågor för att därmed lägga grunden för ett rätts- säkert, effektivt och mindre segregerande system för skolplaceringar, både avseende hanteringen av själva skolvalet och den slutliga elev- placeringen.19 5.3.1Utformningen innebär en balansering av olika värden Balansen mellan förutsägbarhet och valfrihet Medan dagens skollag anger att elever har rätt till skolplacering nära hemmet och att vårdnadshavares önskemål ska beaktas så bör det framhållas att även andra aspekter rörande skolplacering kan ses som viktiga. Så har exempelvis förutsägbarhet kring barnens skolplacer- ing ett värde för familjerna. Det finns en tydlig motsättning mellan förutsägbarhet och skol- val. Innan det fria skolvalet infördes var förutsägbarheten kring skol- placering hög, men valfriheten begränsad. Om alla familjers önske- mål kring skolplacering ska beaktas på ett likvärdigt sätt uppstår en osäkerhet kring vid vilken skola den enskilda eleven kommer att placeras.