sou · H8B311 · 2020-03-09 00:00:00 — 2.ha ett informations- och erfarenhetsutbyte med motsvarande organ i andra länder samt delta i det europeiska samarbetet, bl.a. genom att bevaka andra länders avslag på tillståndsansökningar, informera Europeiska kommissionen, Europeiska unionens råd och övriga medlemsstater i Europeiska unionen samt berörda internationella organ om avslag på svenska ansökningar om tillstånd samt genomföra konsultationer enligt rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp av om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel, 3.uppfylla de åtaganden inom sitt verksamhetsområde som i övrigt följer av samarbete inom Europeiska unionen och följa de tillämpningsbestämmelser som överenskommits mellan Europeiska unionens medlemsstater, 4. vara nationell kontaktpunkt 4. vara nationell kontaktpunkt för utbyte av information enligt för utbyte av information enligt 5. i den utsträckning det anses 5. i den utsträckning det anses nödvändigt, delta i bilateralt och nödvändigt, delta i bilateralt och multilateralt samarbete inom ra- multilateralt samarbete inom ra- men för internationella överens- men för internationella överens- kommelser som rör exportkon- kommelser som rör exportkon- (2014:1557). 6. vara nationell kontaktpunkt enligt och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen samt lämna en årlig rapport enligt artikel 5 i den förordningen. Denna förordning träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete Utredningens uppdrag är att lämna förslag på hur ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden kan utformas. Syftet är att kontrollera uppköp och strategiska förvärv av bolag med säte i vars verksamhet eller teknologi har betydelse för säkerhet eller allmän ordning. Utredningen ska bland annat analysera vilka utländska direktinvesteringar som ska omfattas av regler om granskning, föreslå under vilka förutsättningar utländska direktinvesteringar ska kunna hindras samt vilka förbehåll för sådana investeringar som bör kunna ställas upp och föreslå vilken befintlig myndighet som ska ansvara för granskning av utländska direktinvesteringar. I utredningens direktiv anges vidare att utredningen ska föreslå de anpassningar och kompletterande bestämmelser som är nödvändiga för att EU-förordningen om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen (förordningen) ska kunna tillämpas i . I detta delbetänkande lämnas förslag bara på de anpassningar som behöver göras för att förordningen ska kunna tillämpas , däribland förslag om vilken myndighet som ska vara kontaktpunkt enligt förordningen. Utredningen kommer i sitt slutbetänkande behandla återstående frågor i direktiven. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen har haft ett sammanträde med samtliga experter och sakkunniga där Säkerhetspolisen och informerade om vissa frågor med koppling till utredningens uppdrag. Utredningen har därutöver hållit flera möten med olika grupper av experter och sakkunniga för att behandla utkast till betänkandet. Sekretariatet har även haft enskilda möten med samtliga experter i utredningen för att dessa ska få tillfälle att lämna synpunkter på utredningens uppdrag. Utredningen har haft ett möte med säkerhets- och försvarsföretagen, SOFF, för att få synpunkter från näringslivet på utredningens uppdrag. Vid mötet deltog representanter från flera av men även representanter från andra företag. Utredningens sekretariat har även träffat företrädare för och kommun separat. Sekretariatet har varit representerat vid ett möte i för granskning av utländska direktinvesteringar. Sekretariatet har vidare deltagit i Freedom of Investment Roundtable 31 i där bland annat om investeringsgranskning i olika länder diskuterades. Sekretariatet har vidare besökt ekonomi- och klimatministerium, för att informera sig om arbetet med förordningen i . Näringslivet har blivit allt mer internationaliserat. Svenska företag investerar i företag utomlands och utländska företag investerar i företag i . Internationaliseringen har många positiva effekter. Internationell handel och investeringar bidrar till en högre tillväxt. För ett litet exportberoende land som är det viktigt att handeln inte i onödan begränsas av protektionistiska åtgärder. kan internationaliseringen medföra problem. Om ett företag som är verksamt i en bransch som är av betydelse för nationella säkerhetsintressen köps av ett utländskt företag, finns en risk att värdefull teknologi eller information därigenom kommer att kontrolleras av en främmande stat på ett icke önskvärt sätt. Flera länder har regleringar som på olika sätt begränsar utländska aktörers möjligheter att investera i nationella företag när en sådan investering har säkerhetspolitiska implikationer. Inom EU har en särskild förordning tagits fram för att skapa ett gemensamt regelverk för att granska och i vissa fall hindra utländska direktinvesteringar: och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen, förordningen. Bakgrunden till och innehållet i förordningen beskrivs närmare i kapitel 4. Förordningen reglerar ”direktinvesteringar”. Vad är då en direktinvestering? När svenska företag köper företag utomlands och utländska företag köper svenska företag uppkommer kapitalflöden. Sådana kapitalflöden brukar kallas direktinvesteringar. Alla typer av investeringar som en utländsk aktör gör i ett svenskt företag brukar dock inte definieras som direktinvesteringar. För att det ska vara fråga om en direktinvestering ska investeraren få någon form av inflytande i företaget. Om syftet endast är att göra en penningplacering, karak- teriseras det i stället som en portföljinvestering. Den exakta definitionen av när en investerare anses få ett sådant inflytande att det därmed är fråga om en direktinvestering kan variera beroende på i vilket sammanhang begreppet används. , , sammanställer på uppdrag av statistik över utländska direktinvesteringar i . SCB:s definition av utländska direktinvesteringar följer rekommendationer från , . Enligt IMF:s definition avses med en direktinvestering ett förfarande när en investerare från ett land gör en investering1 som ger kontroll eller signifikant inflytande över styrningen av ett företag i ett annat land. Direkt kontroll definieras som när investeraren äger av rösterna i det aktuella företaget. Signifikant inflytande anses föreligga när förvärvaren har av rösterna. När röstandelen understiger definieras detta i stället som en portföljinvestering.2 Typiskt för direktinvesteringar är att de är förknippade med ett bestående förhållande mellan investeraren och företaget. Vid sidan av den konkreta investeringen kännetecknas direktinvesteringar ofta av att investeraren bidrar med kunskap, teknik och marknadsföring.3 Definitionen i förordningen skiljer sig från SCB:s definition I förordningen används en annorlunda definition av direktinvesteringar än vad som görs i statistiska sammanhang. Enligt artikel 2 i förordningen definieras en direktinvestering som ”en investering av vilket slag som helst som görs av en utländsk investerare för att etablera eller upprätthålla varaktiga och direkta förbindelser mellan den utländska investeraren och den företagare för vilken eller det företag för vilket kapitalet görs tillgängligt för bedrivande av en ekonomisk verksamhet i en medlemsstat, inbegripet investeringar som möjliggör ett faktiskt deltagande i ledningen eller kontrollen av ett företag som bedriver en ekonomisk verksamhet”. Förordningens definition är alltså avsedd att ”inbegripa” investeringar som möjliggör ett faktiskt deltagande eller kontroll, men orda- 1Med investering avses köp av aktier, men även andra former av tillskott som lån eller aktieägartillskott. 2IMF, Balance of payment and , 6:e upplagan, 2009 s. 98 ff. lydelsen utesluter inte att investeringar som inte medför ett sådant inflytande är att se som direktinvesteringar. Förordningens definition är alltså vidare än den som används av SCB och IMF. Vidare ska syftet med investeringen vara att etablera eller upprätthålla ”varaktiga och direkta förbindelser” mellan investeraren och företaget. Detta motsvarar i huvudsak vad som anges i IMF:s definition men är inte på samma sätt tydligt avgränsat till en viss andel av röstetalet. I skäl 9 till förordningen anges att förordningen bör omfatta en bred spännvidd av investeringar, men att den inte bör omfatta portföljinvesteringar. har uttalat att förvärv av bolagsandelar med enda syfte att genomföra en penningplacering utan avsikt att inverka på företagets skötsel och kontroll utgör en portföljinvestering.4 En investering som understiger av röstetalet kommer i statistiska sammanhang inte att ses som en direktinvestering utan som en portföljinvestering. Förordningens definition innebär däremot att det krävs en bedömning i det enskilda fallet för att avgöra om en sådan investering är en direktinvestering eller inte. Enligt utredningens bedömning innebär detta att exempelvis köp av ett fåtal aktier i ett större bolag inte medför att det blir fråga om en direktinvestering i förordningens mening. Genom ett sådant köp etableras inte en direkt förbindelse med företaget. Ett köp av en större post aktier, som dock inte nödvändigtvis utgör av röstandelarna, kan dock tänkas leda till att den utländske investeraren har rätt till styrelseposter enligt bolagsordningen i det aktuella bolaget. En sådan investering leder då till att ”varaktiga förbindelser” med företaget uppkommer. I detta fall är det alltså fråga om en direktinvestering. Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att begreppet direktinvestering inte är entydigt. I officiell statistik definieras direktinvesteringar på ett mer avgränsat sätt än vad som görs i förordningen. Både förordningen och den statistiska definitionen syftar dock till att förbehålla begreppet till sådana utländska investeringar där investeraren får någon form av direkt förbindelse med företaget i vilket investeringen sker. 4Domstolens yttrande 2/15 rörande frihandelsavtal mellan Europeiska unionen och republiken , EU:C:2017:376, p. 3.2Omfattningen av direktinvesteringar i Hur omfattande är då de utländska direktinvesteringarna i ? Den definition som görs i statistiska sammanhang är som konstaterats något snävare än den som görs i förordningen. Den officiella statistik som finns bör dock kunna ge ledning om omfattningen av direktinvesteringar. Figur 3.1 Utländska direktinvesteringar i Utländska direktinvesteringar, nettoflöden till och från Svergie 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Diagrammet är hämtat från , ”utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar kvartal 1–3 2019”.5 Av diagrammet framgår inflödet och utflödet av utländska direktinvesteringar i . 2018 var inflödet av utländska direktinvesteringar . Det kan konstateras att flödet av utländska direktinvesteringar kan variera kraftigt mellan enskilda år. Det var närmast obefintligt 2010, medan det investerades 2016. Även om fluktuationerna är stora, är det tydligt att direktinvesteringarna i svenskt näringsliv är omfattande. Att utflödena av svenska direktinvesteringar överstiger inflödena 5Kommerskollegiums statistik är hämtad från SCB och utgår från SCB:s definition av direktinvesteringar. beror enligt sannolikt på att svenska företag har varit framgångsrika i att expandera internationellt.6 3.3Direktinvesteringar görs från många olika länder Direktinvesteringar i sker från många olika länder. Hur omfattande investeringarna är från ett visst land är osäkert. De siffror som redovisas i de tabeller som följer nedan kan alltså inte göra anspråk på att ge en korrekt bild, men kan ändå antyda hur landskapet ser ut. anger i en rapport som redovisas i tabell 3.1 nedan, att de stora direktinvesteringarna sker framför allt från länder inom EU samt från och . gör också stora investeringar, även om de minskade 2018 jämfört . Länder med investeringar under , däribland , redovisas inte i tabellen. Detta innebär att exempelvis direktinvesteringar i alltså inte är så omfattande rent ekonomiskt. 6Kommerskollegium, utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar , s. 39. Direktinvesteringar i SverigeSOU 2020:11 Utländska direktinvesteringar i efter region och land Flöden, netto miljarder kronor Skillnad (mdr) –36,4 –6,0 –92,0 –3,6 –45,6 –63,1 -0,3 –1,5 –1,3 –0,4 –0,4 –79,3 Världen totalt (exkl. ) –92,7 –0,3 –1,5 –1,3 –4,1 –10,8 –6,7 –18,5 -2,5 -2,8 –3,8 –31,5 –16,8 –32,1 –15,3 –12,2 –35,9 –23,7 –1,7 –16,9 -2,4 –2,2 –29,5 –40,0 –2,3 –31,4 –5,2 Tabellen är hämtad från , ”utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar kvartal 1–3 2019”. Av tabellen framgår flödena för direktinvesteringar i . I de fall utflödet av investeringar är större än inflödet blir alltså siffrorna negativa. Skillnaderna mellan enstaka år kan därför bli stora, beroende på i vilken riktning kapitalflödena har gått. Ett annat sätt att mäta direktinvesteringar är att se hur de totala utländska tillgångarna utvecklats . Tabell 3.2 Utländska direktinvesteringstillgångar i efter region och landfördelade Direktinvesteringar i SverigeSOU 2020:11 Tabellen är hämtad från , ”utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar kvartal 1–3 2019”. Anm: ”..” visas ej på grund av uppgiftslämnarsekretess. har de länder med störst direktinvesteringstillgångar i varit , och . Tillsammans svarade de för av de totala tillgångarna 2018. EU svarade sammantaget för av de totala direktinvesteringstillgångarna i och för . är inte med i tabellen eftersom statistiken och även är sekretessbelagd. Genom de direktinvesteringar som gjorts har många svenska bolag blivit utlandsägda. Tillväxtanalys är statistikansvarig myndighet för statistikområdet enligt lagen (2001:99) om officiell statistik. Tillväxtanalys gör en årlig rapport om omfattningen och förändringarna av ägandet av utländska bolag. Av tabell 3.3 nedan framgår hur många bolag som ägs från utlandet. stiken är avgränsad till majoritetsägda bolag, det vill säga bolag med utländskt ägande. Antalet bolag skulle alltså sannolikt bli större, om det inkluderade minoritetsägda bolag. Antalet utländskt ägda bolag 2018 Direktinvesteringar i SverigeSOU 2020:11 Tabellen är hämtad från Tillväxtanalys rapport, ”Utländskt ägda företag 2018”. Av tabellen framgår att är det land som kontrollerar flest bolag i , 2 425 bolag, följt av med 1 397 bolag och med 1 385 bolag. Det kan också noteras att investerare från ett litet land som kontrollerar 1 053 bolag. Av Tillväxtanalys statistik framgår att kontrollerar 114 företag i . Tillväxtanalys anger att deras statistik utgår från vem som är den yttersta ägaren av verksamheten.7 Vad gäller anger dock , , i en rapport att två tredjedelar av de kinesiska investeringarna görs från skatteparadis och finansiella centrum som , , , och Panama.8 Antalet kinesiskt ägda företag kan därför vara större än vad som framgår av Tillväxtanalys statistik. 7Tillväxtanalys, Utländskt ägda företag 2018 s. 10. 8Chinas Acquisitions in Europe – European Perceptions of and their Strategic Implications, , FOI 2016 s. 9. FOI har vidare i en rapport kartlagt hur många bolag i som förvärvats av kinesiska intressen. Kartläggningen visar att det finns bolag som inte har identifierats som kinesiskt ägda i befintliga register och sammanställningar. I rapporten anges att SCB uppgett att det finns 165 aktiva bolag med koncernmoder i eller . Utöver dessa finns 33 kinesiskt ägda bolag som inte är aktiva enligt SCB. FOI:s kartläggning har gjorts genom en analys av uppgifter i register över verklig huvudman. Enligt denna kartläggning har över 1 000 bolag anmält till att de kontrolleras av en medborgare i eller . För huvuddelen av dessa bolag är det kinesiska ägandet emellertid inte resultat av förvärv utan det rör sig om bolag som är grundade av ägarna. I rapporten från konstateras att det finns ett mörkertal när man ska bedöma hur många bolag som förvärvats från . register över verklig huvudman är det mest omfattande registret över bolagsägande, men det är långt ifrån heltäckande. Alla aktiebolag ska anmäla verklig huvudman till , men det är upp till varje bolag att se till att det görs. Dessutom har inte i uppdrag att kontrollera att uppgifterna är korrekta.9 Majoriteten av de identifierade förvärven har enligt FOI:s studie genomförts . Den största aktiviteten har noterats . De flesta av de förvärvade moderbolagen är verksamma inom fem sektorer: industriella produkter och maskiner, hälsa och bioteknologi, informations- och kommunikationsteknologi (ICT), elektronik samt fordonsindustri. I närmare hälften av fallen går det att se en korrelation mellan den verksamhet som de förvärvade bolagen bedriver och de teknikområden som är i fokus i den nationella industriplanen Made in 2025. Bolagen kan därmed ses som särskilt viktiga för den kinesiska staten.10 Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att det görs stora utländska direktinvesteringar i . Merparten av direktinvesteringarna görs från medlemsstater i EU, och . Det är också samma krets som kontrollerar flest majoritetsägda bolag. Många företag kontrolleras också av ägare från andra länder, som . Det exakta antalet företag som kontrolleras från ett visst land är osäkert. De statistiska uppgifterna från SCB och Tillväxtanalys är enligt bedömningar i en rapport från FOI inte helt rättvisande. 9FOI memo, Kinesiska bolagsförvärv i : en kartläggning, 2019 s. 5 f. 10A.a., 2019 s. 1. 4.1.1Ett behov av samarbete inom EU kring utländska direktinvesteringar presenterade ett förslag till en förordning om upprättande av en ram för granskningar av utländska direktinvesteringar i EU på grund av säkerhet eller allmän ordning för att skydda EU:s och dess medlemsstaters väsentliga intressen.1 Syftet med förslaget var att förbättra samarbetet och informationsdelningen om utländska direktinvesteringar mellan kommissionen och medlemsstaterna samt att öka rättssäkerheten och öppenheten. Till förslaget fogades ett meddelande där kommissionen redogjorde för behovet av en gemensam ram för granskning av investeringar. I meddelandet lyftes fram att utländska direktinvesteringar är en viktig källa till tillväxt, sysselsättning och innovation som har haft betydande positiva effekter för både EU och resten av världen, och att EU därför vill behålla ett öppet investeringsklimat: EU välkomnar utländska investeringar eftersom de har betydande positiva effekter för ekonomin och samhället i stort. Utländska direktinvesteringar är en viktig källa till tillväxt, sysselsättning och innovation. De kopplar ihop med de globala värdekedjor som driver den moderna ekonomin. De främjar produktivitet och gör våra företag mer konkurrenskraftiga genom att förbättra resursfördelning, föra in kapital, teknik och expertis, skärpa konkurrensen, stimulera innovation och öppna upp nya marknader för EU:s export. De främjar också målen med investeringsplanen för och andra EU-projekt och program. De utgående utländska direktinvesteringarna genererar precis som de ingående positiva effekter för exempelvis genomförandet av agendan för 1Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i Europeiska unionen, KOM(2017) 487. Allt detta gör att EU kommer att fortsätta att stödja liberalisering och skydd av investeringar internationellt. Kommissionen framförde vidare att det å andra sidan finns en växande oro över utländska investerares, framför allt statliga företags, strategiska köp av europeiska företag med nyckelteknik och att det har ifrågasatts om dagens regelverk är tillräckligt för att hantera denna situation. Bedömningen var att det är nödvändigt att slå vakt om säkerhet och allmän ordning i takt med att mönstret för utländska investeringar förändras: Utländska investerare inriktar sig alltmer på att hitta nya marknader och strategiska tillgångar, och statsägda företag spelar en allt större roll i den globala ekonomin. I vissa ekonomier ligger statliga företag bakom en betydande andel av de utgående utländska direktinvesteringarna och i vissa fall är investeringarna ett led i en uttalad regeringsstrategi. Förutom direkt statligt ägande av företag ser vi även situationer där vissa företag på olika sätt står under direkt eller indirekt inflytande av staten, eller där staten underlättar nationella företags uppköp av utländska företag, framför allt genom att göra det lättare för dem att hitta finansiering till lägre ränta än marknadsräntan. Mot denna bakgrund finns det en risk att utländska investerare försöker ta kontroll över eller påverka europeiska företag vars verksamhet har koppling till kritisk teknik, infrastrukturer, insatsvaror eller känslig information. Denna risk uppstår särskilt, men inte bara, när utländska investerare är i statlig ägo eller under statlig kontroll på grund av sin finansiering eller andra typer av styrning. Sådana förvärv kan göra det möjligt för staterna i fråga att använda dessa tillgångar på ett sätt som inte bara har en negativ inverkan på EU:s tekniska försprång utan även på unionens säkerhet och allmänna ordning. 4.1.2Granskningsmekanismer finns i länder både utom och inom EU Kommissionen konstaterade att flera av EU:s viktigaste internationella partner har infört mekanismer för granskning av utländska direktinvesteringar för att hantera riskerna, bland annat , , , , och . I meddelandet redogjorde kommissionen också för att nästan hälften av EU:s medlemsstater vid tiden för förslaget hade mekanismer för att granska utländska direktinvesteringar. Dessa var , , , , , , , , , , och . har ytterligare två länder, och , infört granskningsmekanismer avseende utländska direktinvesteringar. Medlemsstaternas granskningsförfaranden skiljer sig åt både när det gäller omfattning och utformning. När det gäller omfattningen tillämpas vissa granskningsförfaranden på både EU-interna investeringar och investeringar från tredjeländer medan andra tillämpas bara på investeringar från tredjeländer. I vissa fall är granskningsmekanismerna inriktade på vissa strategiska sektorer, som energi, telekom och transport, medan andra inte är begränsade på det sättet. Frågan om en investering ska granskas avgörs i regel av om investeringen ger kontroll över det berörda företaget eller utifrån vilka ägarandelar eller rösträtter som investeringen ger upphov till. När det gäller på vilka grunder granskningen görs är vissa granskningsmekanismer begränsade till skydd av viktiga nationella säkerhetsintressen, framför allt tillverkning eller handel med till exempel vapen, ammunition, militär utrustning och krigsmateriel. De flesta omfattar dock mer än försvarssektorn och handlar främst om att skydda allmän säkerhet och allmän ordning. När det gäller utformningen av granskningsförfarandena finns det två huvudtyper av mekanismer. Den ena kräver att investerarna anmäler en investering innan den genomförs och får besked om eventuellt godkännande i förhand. Den andra huvudtypen innebär att redan gjorda investeringar granskas i efterhand och att investerarna frivilligt kan låta investeringen granskas innan den genomförs. Utredningen kommer att återkomma till den närmare utformningen av olika länders granskningssystem i slutbetänkandet. Flera EU-rättsliga regelverk bidrar till att begränsa riskerna med utländska direktinvesteringar. Relevant reglering finns i EU-lagstift- ning om säkra kritiska infrastrukturer och grundläggande tjänster. Effekterna av utländskt ägande behandlas i viss utsträckning i särskild EU-lagstiftning. Nedan följer några exempel på sådana regelverk. En planerad investering som omfattas av EU:s koncentrationsförordning2 får inte genomföras utan att först granskas och godkännas av kommissionen. Syftet med förfarandet är att förhindra koncentrationer som på ett betydande sätt skulle kunna hindra en effektiv konkurrens på den inre marknaden.