sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — Beteendeekonomi tillämpar social och kognitiv psyko- logi i beslutsfattandet genom att koppla dessa till ekonomiska frågor.10 10Kahneman, D. (2013), Foreword. ’Policy’. Shafir, E. Nudging grundar sig på idén om att erbjuda möjligheter för för- ändringar i infrastrukturen eller miljön som kan styra individens val, nästintill så att valen sker automatiskt. Det handlar också om att för- enkla information och erbjuda standardalternativ. Nudging handlar om att möjliggöra beteenden och enskilda beslut på ett sätt som kan vara fördelaktiga för individen men ofta också fördelaktiga för sam- hället. Det är ett kostnadseffektivt instrument som kan förstärka andra politiska verktyg och som riktar sig mot beteenden som inte omfattas av andra styrmedel, dvs. individers automatiska, intuitiva och rutinmässiga handlingar. Nudging är därför inte ett alternativ till de styrmedel som vi har analyserat i utredningen, utan det är snarare ett komplement till de traditionella politiska instrumenten. Nudging i allmänhet och grön nudging i synnerhet utgör intressanta verktyg som kan användas tillsammans med andra instrument för att uppnå beteendeförändringar.11 Exempel på nudges som kan användas för att minska använd- ningen av engångsartiklar är att vid kafédisken synliggöra flergångs- muggar och endast erbjuda engångsartiklar om kunden ber om sådana. Andra exempel kan vara att hjälpa konsumenter att slänga cigarett- fimpar rätt genom att måla fötter på marken som leder till en ask- kopp eller att konsumenten kan kasta fimpen som denne ges möjlighet att uttrycka en åsikt, till exempel ”släng fimpen här om du tycker att är bäst eller här om du föredrar Hammarby”. Ett klassiskt exempel på nudging är när personalen på flygplatsen i tröttnade på att många inte kunde träffa rätt när de kissade i en pissoar. Genom att sätta ett klistermärke i form av en fluga på insidan av pissoaren minskade urinspillet . En central fråga är om skatt är den bästa lösningen för att lösa de problem som finns och nå uppsatta mål. Om vi väljer skatt som styr- medel så ställer det särskilda krav. Reglerna måste vara förutsebara och ge en rimlig likabehandling. Det måste till exempel gå att av- gränsa vilka artiklar som ska beskattas. De administrativa bördorna får heller inte bli onödigt betungande. I detta avsnitt diskuterar vi 11Naturvårdsverket (2014), Nudging – Ett verktyg för hållbara beteenden? /Documents/publikationer6400/978-91-620-6642-0.pdf?pid=14231. närmare vilka möjligheter och begränsningar som finns om vi använ- der skatteinstrumentet för att uppnå de mål direktiven ställer upp. antog generella riktlinjer för den svenska skattepolitikens inriktning (prop. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/ 15:FiU20, rskr. 2014/15:254). Dessa kan sammanfattas enligt följande. Skattepolitikens främsta syfte är att finansiera den gemensamma väl- färden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter. Skat- terna ska tas ut på ett sätt som är förenligt med de övergripande målen för regeringens ekonomiska politik. Skattepolitiken ska också skapa förutsättningar för en hållbar tillväxt och hög sysselsättning, ett rätt- vist fördelat välstånd samt bidra till ett miljömässigt och socialt håll- bart samhälle. För att åstadkomma detta ska skattepolitiken utformas enligt följande vägledande principer: •Ett legitimt och rättvist skattesystem. –Medborgarna och företagen ska ha ett högt förtroende för skattesystemet och att skatter tas ut på ett rättssäkert sätt. •Generella och tydliga regler. –Skattereglerna ska vara generella, med breda skattebaser och skattesatser som är väl avvägda gentemot målen för den eko- nomiska politiken. •Beskattning i nära anslutning till inkomsttillfället. –Beskattningen ska i möjligaste mån ska ske i anslutning till in- komstens förvärvande. •Hållbara regler i förhållande till EU. –Det skattepolitiska regelverket ska vara EU-rättsligt hållbart och försvarbart. Bakom de allmänna principer som kommer till uttryck i de generella riktlinjerna finns en praktisk verklighet. Skatt och beslut om skatt är en fråga av stor betydelse för många företag och konsumenter. För de flesta skatter gäller också att beskattningsprocessen är en mass- hantering. Skattebeslut fattas återkommande för många företag och i dessa företag måste skattefrågor och skatteproblem hanteras i var- dagen. För dem är det viktigt att det är rimligt enkelt att avgöra om en produkt omfattas av skatt. Det är naturligtvis också helt avgörande att skattereglernas utformning inte snedvrider konkurrensen. Att skatten inte ska orsaka mer administrativa bördor än nödvändigt är av stor betydelse. Hur väl skatteregler fungerar beror också på deras legitimitet. Om de som berörs av skatten förstår varför skatt tas ut på en viss produkt, men inte på en annan, så kommer systemet att fungera bättre. Legitimiteten är i hög grad beroende av att den som berörs upplever att skattereglerna behandlar lika fall lika. Skattereglerna och skatte- systemet måste därför vara robust och stå emot försök att undkomma eller fuska med skatten. Inhemska och utländska producenter måste med de internationella åtaganden vi har behandlas på ett likvärdigt sätt. En viktig faktor är att det måste gå att kontrollera om reglerna följs. Vi ska enligt kommittédirektiven föreslå regler och andra åtgärder som kan behövas för att minska negativa miljöeffekter av engångs- artiklar. Vi ska lämna förslag på hur en skatt som bidrar till det kan utformas. Uppdraget innefattar att utreda vilka engångsartiklar som ska beskattas och vilka skattenivåer som bör gälla. En fråga är om det är möjligt och lämpligt att differentiera skatten. Det kan till exempel bli aktuellt för att gynna artiklar av material som är biobaserat, åter- vunnet eller helt bryts ned i naturen. I första hand handlar vårt upp- drag om engångsartiklar av plast, men direktiven ger vissa öppningar för att föreslå åtgärder för engångsartiklar av andra material. I den utsträckning som det är motiverat ska vi också utreda alternativ till beskattning som kan bidra till att nå de mål vi vill uppnå. Den frågan (val av styrmedel) behandlar vi generellt i kapitel 5 och mer specifikt utifrån vissa produktkategorier i kapitel 8 och kapitel 9. I detta kapitel diskuterar vi några övergripande frågor som varit viktiga för våra vägval avseende beskattningsbara produkter och mate- rial. Inledningsvis diskuteras närmare de mål som anges i kommitté- direktiven – eller med andra ord vad som skulle kunna vara syftet med en skatt på engångsartiklar (avsnitt 6.2). En viktig vägvalsfråga är om det är möjligt och lämpligt att be- skatta alla engångsartiklar av plast och hur en sådan lagstiftning i så fall skulle kunna se ut. Den frågan behandlar vi i avsnitt 6.3. Vi diskuterar frågan om differentiering i avsnitt 6.4. Ett delavsnitt gäller om det är möjligt och lämpligt att differentiera skatten för att stimulera användningen av återvunnen plast, och i andra delavsnitt ställs motsvarande frågor med avseende på biobaserade och nedbryt- bara plaster. Vidare behandlar vi i avsnitt 6.5 frågan om differentier- ing på andelen plast i produkter. Vi behandlar övergripande frågan om skatt på engångsartiklar som inte är av plast i avsnitt 6.6. Vi frågar oss vilka material som det i så fall ska gälla och om det utifrån de mål som direktiven ställer upp finns tillräckligt starka argument för att utsträcka det skattepliktiga området. 6.2Syftet med en skatt på engångsartiklar Syftet med en skatt på engångsartiklar framgår av kommittédirek- tiven. Där sägs att syftet är att understödja en övergång till en mer resurseffektiv och biobaserad cirkulär ekonomi samt minska de nega- tiva miljöeffekterna av engångsartiklar som orsakar nedskräpning. En minskad användning av engångsartiklar kan också bidra till en mins- kad resursförbrukning och därmed också minskade utsläpp av växt- husgaser i produktionsledet såväl som i avfallshanteringen. Skatten är enligt kommittédirektiven alltså tänkt att vara ett styr- medel för att minska användningen av engångsartiklar som har negativ miljöpåverkan i form av nedskräpning, uppkomst av avfall, förbruk- ning av resurser och utsläpp av växthusgaser. Skatt på engångsartiklar bör därför inte tas ut annat än om och när det är lämpligt för att minska dessa negativa miljöeffekter. En resurseffektiv och biobaserad cirkulär ekonomi innebär att företag, organisationer och hela samhällen utformar produkter, tjäns- ter och affärsmodeller som är hållbara. En övergång till en mer resurs- effektiv och biobaserad cirkulär ekonomi innebär att gå ifrån dagens linjära materialflöden till mer cirkulära materialflöden, där råvaror blir produkter som efter användning kan återanvändas eller återvin- nas till nya råvaror och produkter. Det kan också innebära att redan från början designa med återanvändning, nedbrytbarhet och åter- skapande i åtanke. Det handlar även om att ersätta fossila resurser med förnybara resurser och att använda resurser på mer resurssnåla och hållbara sätt. För engångsartiklar kan det innebära dels att i högre grad använda biobaserade eller återvunna material vid nytillverkning av produkter i stället för att tillverka dem av ny fossilbaserad råvara, dels att gå ifrån engångsanvändningen till produkter som kan använ- das om och om igen. Mer konkret kan man säga att huvudsyftet med en skatt på en- gångsartiklar så som det kan utläsas av direktiven är att minska an- talet engångsartiklar i första hand av plast till förmån för flergångs- artiklar alternativt engångsartiklar av andra material som har mindre negativ miljöpåverkan. Av direktiven kan också utläsas en ambition att öka andelen engångsartiklar av plast som tillverkas av återvunnen plast respektive engångsartiklar av plast som tillverkas av biobaserad plast. Det finns ett mer eller mindre starkt samband mellan de ovan angivna syftena och de övergripande målen som framgår av direk- tiven. Generellt gäller att ett mål bör ha ett styrmedel, men ett styr- medel kan styra mot flera mål om målen är fullständigt integrerade, dvs. flera mål uppnås om ett av dem uppnås. Om engångsartiklarna generellt minskar i samhället bör det också leda till att nedskräp- ningen med sådana artiklar minskar. Det är ett rimligt antagande. Om engångsartiklarna tillverkas i material som bryts ned inom rimlig tid i naturen, till exempel papper, leder det också till att de negativa miljö- effekterna som orsakas av nedskräpning minskar. Skadorna på miljö och djurliv till följd av att artiklarna slängs i naturen blir sannolikt också mindre. En generell minskning av tillverkningen av antalet en- gångsartiklar av plast minskar också resursförbrukningen och växthus- gasutsläppen. En förutsättning är dock att engångsartiklar av plast inte ersätts av artiklar av andra material som kräver lika stora resurser vid tillverkning och som orsakar lika stora utsläpp. Ekonomin blir mer cirkulär om andelen återvunnen plast i en- gångsartiklar av plast ökar. Huruvida resursförbrukningen minskar beror på vilka resurser som återvinningsprocessen kräver. Motsva- rande bedömning gäller för utsläppen av växthusgaser. Det beror på flera faktorer om den negativa miljöpåverkan blir mindre. Det kan framstå som ett rimligt antagande att nedskräpningen minskar om andelen återvunnen plast i nya produkter ökar; den plast som åter- vinns hamnar ju inte i naturen. Det saknas dock vetenskapliga bevis för att nedskräpningen minskar om andelen återvunnen plast i nya produkter ökar. Nedskräpningen sker framför allt vid allmänna plat- ser där det finns begränsade möjligheter att sortera ut plasten för att den sedan ska kunna återvinnas. Det mesta slängs i pappers- korgar där avfallet blandas. Detta kan dock ändras om fler kärl för källsortering placeras ut på allmänna platser. Ekonomin blir mer bio- baserad om råvaran till engångsartiklar av plast är fossil, utan biobaserad. Då är det förnybara resurser som förbrukas vid till- verkning av engångsartiklar av plast. Däremot finns det ett svagt sam- band mellan förslag som syftar till att öka andelen biobaserad plast och att lösa det nedskräpningsproblem som är förknippat med engångs- artiklar. Biobaserade plaster bryts i regel inte ned i naturen snabbare än fossila plaster och de orsakar samma skador på djurlivet. Även sådana produkter kan därför – åtminstone med den teknik som finns – komma att utgöra ett stort problem i naturen under en mycket . 6.3En skatt på alla engångsartiklar av plast I kapitel 3 beskriver vi olika slags engångsartiklar som förekommer på marknaden och vilka material som vanligen används vid tillverk- ningen. Där framgår bland annat att plast är ett mycket vanligt rå- varumaterial till engångsartiklar och att av plastpro- duktionen går till tillverkning av engångsförpackningar, såväl i som globalt. Den globala plastproduktionen har tjugodubblats och spås att fördubblas igen . uppgick den globala plastproduktionen till , vilket motsvarar plast . I kapitel 3 beskriver vi vilken miljöpåverkan som tillverkningen av plastprodukter innebär. Vi be- skriver även statistik kring nedskräpning som visar att engångsartik- lar med plast är mycket vanliga som skräpföremål i de flesta miljöer. Förbrukningsnivåer, avfallsmängder och klimatpåverkan för olika slags engångsartiklar, där flertalet innehåller plast, redovisar vi i kapitel 7. Så länge produktionen och användningen av engångsartiklar fort- sätter att följa linjära materialflöden ger det konsekvenser som är negativa och allvarliga för miljön. Det är naturligtvis inte hållbart att det i så stor omfattning tillverkas produkter som bara används vid ett eller ett fåtal tillfällen, för att sedan kastas bort. Det gäller särskilt om produkten tenderar att orsaka nedskräpning och består av mate- rial som inte bryts ned i naturen på hundratals år. Klart är att engångsartiklar så som de produceras, används och hanteras ofta är ett dåligt alternativ. Det gäller särskilt om de är gjorda av plast. En central fråga är då om inte ett förstahandsalter- nativ för oss vore att beskatta alla engångsartiklar av plast. Vi har emellertid valt att inte föreslå en skatt på alla engångsartiklar. Vi har inte heller valt att föreslå att alla engångsartiklar av plast ska beskat- tas. Skälen för detta ställningstagande är följande. •Det finns ingen för alla artiklar gemensam förklaring till att en- gångsartiklar används i så stor utsträckning. Det är i stället olika marknadsmisslyckanden som förklarar användningen av skilda kategorier av engångsartiklar. Det betyder också att det är svårt att komma till rätta med problemen med engångsartiklar genom en gemensam lösning. För vissa artiklar kan skatt vara rätt styrmedel, för andra inte. Om skatten ska kunna bli ett effektivt styrmedel måste fokus vara på de engångsartiklar där marknadsmisslyckan- det beror på faktorer som kan åtgärdas genom ett ekonomiskt styrmedel. •Vissa engångsartiklar av plast är nödvändiga i samhället som det saknas alternativ. För engångsartiklar där det i och för sig finns alternativ kan det ändå vara så att plast är det bästa alter- nativet även om man tar hänsyn till miljön. En allmän skatt på engångsartiklar av plast skulle därför få förses med ett stort antal undantag. I annat fall ökar bara kostnaden för att använda pro- dukter som är nödvändiga, till exempel inom sjukvården. En sådan lagstiftning skulle sannolikt även bli komplicerad. Det förutsätter att man initialt kartlägger ett mycket stort antal produkter och bedömer dessa utifrån dess nytta och miljöpåverkan, och att ett sådant kartläggningsarbete även fortgår under hela den tid som lagen tillämpas. Vår bedömning är att en sådan lagstiftning inte skulle bli godtagbar ur ett rättssäkerhetsperspektiv eller i förhål- lande till de administrativa kostnader den skulle skapa för företag och myndigheter. •För flera engångsartiklar av plast finns det redan styrmedel och för andra införs snart nya styrmedel antingen genom EU-regler eller genom interna svenska regler. Det är i många fall olämpligt att flera styrmedel träffar samma produkt. En allmän skatt på en- gångsartiklar av plast skulle därför få förses med många undantag. Lagstiftningen skulle även av detta skäl bli tekniskt komplicerad. •Vi har även internationella åtaganden, bland annat genom vårt med- lemskap i EU, som måste beaktas. Det kan vara svårt att förena en allmän skatt på engångsartiklar av plast med de internationella åtaganden vi har. Skattereglerna måste vara förenliga med bland annat . Dessa argument presenteras och utvecklas vidare nedan. 6.3.2Olika marknadsmisslyckanden – olika styrmedel Ska man kunna styra mot ett uttalat miljömål eller komma till rätta med ett miljöproblem så måste man förstå varför aktörerna, till exem- pel konsumenter och producenter, beter sig på ett sätt som skadar miljön. Konsumenters och företags miljöskadliga beteenden kan till exem- pel bero på att de saknar information om innehållet i produkterna, att de är kortsiktiga i sina beslut och inte inkluderar risken för fram- tida skador och nyttor i sina beslut, eller att de inte tar hänsyn till den miljöpåverkan som de orsakar tredje part. Dessa systemfel, så kallade marknadsmisslyckanden, är det som motiverar statlig styrning genom styrmedel. En förståelse för de bakomliggande incitamentsstrukturerna är en förutsättning för att kunna öka styrmedlens kostnadseffektivitet. För att kunna bedöma vilket styrmedel som är rätt måste man veta vad det är som leder till ett marknadsmisslyckande.1 Engångsartiklarna har skilda egenskaper och fyller olika behov. Det finns också olika orsaker till att engångsartiklar används trots de negativa effekterna på miljön. Det är med andra ord olika marknads- misslyckanden som ska korrigeras. Det gör det svårt att styra med bara ett medel. Ett exempel kan illustrera. En restaurang serverar mat på engångs- tallrikar för att de är billigare att använda än vanliga tallrikar. Den huvudsakliga orsaken till att engångsartikeln används är alltså kost- naden och för att styra restaurangen till att välja vanliga tallrikar måste priset på engångstallrikar öka. Marknadsmisslyckandet beror på att miljökostnaden inte drabbar producenter eller konsumenter. Skatt är då ett lämpligt styrmedel för att öka kostnaden och synliggöra miljö- effekterna. Ett annat företag tillverkar ballonger. Skälet till att kon- sumenterna köper ballonger är inte att de är billiga, utan i stället att de inte vet hur skadliga ballongerna är för miljön. Det saknas infor- mation. Skatt är inte rätt styrmedel i ett sådant fall, utan i stället bör man överväga informationsinsatser eller – om problemet är tillräck- ligt allvarligt – ett förbud. Frågan är emellertid än mer komplicerad. Flera olika marknads- misslyckanden kan nämligen vara delförklaringar till att engångsartik- lar ger negativa miljöeffekter. Ett skäl till att engångsartiklar slängs i 1Naturvårdsverket (2015), Styr med sikte på miljömålen. naturen kan vara att artiklarna inte har något stort värde för konsu- menten. En annan förklaring kan vara att ansvaret för att hålla rent i de områden som skräpas ned är kollektivt och inte faller på den som skräpar ned eller på någon annan enskild. En ytterligare förklaring kan vara att den som skräpar ned inte har tillräcklig information om de skador som nedskräpningen leder till. En allmän skatt på engångsartiklar av plast skulle allt annat lika sannolikt minska användningen av sådana produkter och såtillvida skulle den i någon mån bidra till att situationen blev bättre. För de artiklar där användningen beror på att miljökostnaden inte får genom- slag i priset på varan kommer skatteinstrumentet att kunna vara ett effektivt styrmedel. För andra artiklar blir det inte så. Mycket talar nämligen för att en sådan skatt – för många produkter – inte skulle vara det mest effektiva sättet att styra utvecklingen. Det marknads- misslyckande som för just denna artikel förklarar varför produkten används trots att den skadar miljön behöver nämligen inte ha så mycket att göra med priset. Och det är ju genom att öka kostnaderna för att producera eller konsumera artikeln som en skatt kan verka som styrmedel. För de engångsartiklar av plast där marknadsmiss- lyckandet inte beror på att miljökostnaden visar sig i priset, utan i stället beror på att det saknas tillräcklig information eller att kon- sekvenserna drabbar kollektivet och inte individen, så kommer skat- ten att fungera dåligt som styrmedel eller den kommer i vart fall inte att vara det mest effektiva styrmedlet. Ett exempel på det kan vara förpackningar för godis, glass och snacks där priset inte har en på- verkan på beteendet. Att sådana artiklar skräpar ned i naturen beror på att de inte har något värde för konsumenten och för att konsu- menten saknar information om den miljöskada som nedskräpningen orsakar. Vi har därför också valt att studera styrmedel som mer direkt kan påverka konsumenternas beteende vid nedskräpningstillfället. Detta behandlas i kapitel 10. Enligt vår mening finns det gott om exempel på engångsartiklar där marknadsmisslyckandet har sådana orsaker att skatt är fel styr- medel. Detta är som vi ser det ett tungt argument mot en allmän skatt på engångsartiklar av plast. 6.3.3Engångsartiklar som är nödvändiga eller bättre än sina alternativ För många engångsartiklar av plast gäller att det finns alternativ i form av flergångsartiklar eller engångsartiklar av andra material. Det kan i vissa fall vara svårt att bedöma om alternativen är miljömässigt bättre men i många fall är det självklart att en produkt som används är miljömässigt klart bättre än en engångsartikel. Vad som sagts gäller emellertid inte generellt. Det finns gott om exempel på engångsartiklar som är nödvändiga i den meningen att de fyller en viktig funktion och att det inte finns några egentliga alternativ. Det finns också exempel där det finns fungerande alter- nativ till engångsartiklar av plast, men där de alternativa artiklarna sannolikt inte är bättre för miljön. Detta innebär att en allmän skatt på engångsartiklar inte bör ut- formas så att alla engångsartiklar av plast faktiskt också ska beskattas. Det måste finnas undantag i lagen och enligt vår bedömning kommer det i så fall att bli aktuellt med ett mycket stort antal undantag. 6.3.4Hur lagen skulle få utformas – konsekvenser för rättssäkerhet och administrativ börda I kommittédirektiven sägs att administrativa aspekter måste beaktas vid utformning av förslagen och att generella och enkla regler bör eftersträvas för att begränsa den administrativa bördan för berörda aktörer och myndigheter. Vi ska alltså sträva efter rimligt enkla, stabila och begripliga regler. En fråga är då hur dessa krav på lagstiftningen kan mötas om man väljer en allmän skatt på engångsartiklar av plast. Om lagen inte förses med några undantag kan den naturligtvis hållas kort och på det sättet möjligen bli enkel att tillämpa. Som fram- gått ovan anser vi emellertid att det måste göras ett stort antal undan- tag. Det behövs dels för att säkerställa att skatt är rätt styrmedel för den enskilda produkten, dels för att inte öka kostnaden för att an- vända engångsartiklar som är nödvändiga eller miljömässigt bättre än de alternativ som finns. När det gäller att möta kraven på en lagstiftning som är rimligt enkel att tillämpa, som inte ger upphov till för stora administrativa bördor och som i övrigt uppfyller grundläggande krav på effektivitet och rättssäkerhet så ligger utmaningen i att en generell lag måste förses med undantag. Vi bedömer att regler om sådana undantag måste ges i lag. Det betyder för det första att det måste klarläggas i detalj vilka engångsartiklar som ska undantas. Bara det är en mycket stor utmaning. Varje produkt som inte undantas kommer ju att beskattas. För varje ny engångsartikel av plast som introduceras på marknaden måste det prövas om den ska beskattas eller inte, och om den inte ska beskattas så måste lagen ändras.