sou · H8B364 · 2020-10-29 00:00:00 — HNS verksamhet finansieras till stor del av de medel från trav- och galoppsporten, , som regleras i avtal mellan staten och förbunden Svensk Travsport och . Medlen ska enligt avtalet fördelas enligt följande: •6 till barn- och ungdomsverksamhet inom hästsektorn, •6 till utvecklingsprojekt, varav ska avse främjande av avel- och uppfödning, •34 till utbildningsverksamhet inkl. hästsportens ansvar för delfinansiering av hippologutbildningen och hovslagarutbildningen, •4 ska avse del av hästnäringens finansiering av forskningsprojekt utlysta av Stiftelsen , •5 för säkerställandet av verksamheterna vid riksanläggningarna Wången, och . Enligt avtalet får högst av medlen användas för stiftelsens administration och förvaltning. Verksamheterna vid respektive riksanläggning, som är organiserade som driftsbolag under HNS, har även annan finansiering. Gymnasieutbildningarna finansieras genom kommunala medel. Statlig finansiering utgår till hippologprogrammet, som är en universitetsutbildning med () som huvudman. Den statliga finansieringen uppgår till 18,8 mil- Finansiering av hästsport och hästnäring joner kronor från SLU:s anslag på statsbudgeten. Från samma anslag finansieras även delar av hovslagarutbildningen med . 2.4Förhållanden efter omregleringen av spelmarknaden 2.4.1ATG:s utveckling efter omregleringen Omregleringen av spelmarknaden innebär att ATG inte längre har ensamrätt på vadhållning på hästar utan agerar på samma villkor som andra spelbolag. ATG har licens för vadhållning och kommersiellt onlinespel. Förutom spel på hästar erbjuder ATG numera också sportspel, onlinekasino och onlinebingo. ATG har även förvärvat en dansk spelkoncern med sportspel, hästspel och kasino. ATG:s nettospelintäkter ökade 2019 (+6,). Ökningen var hänförlig till de nya spelformerna sport och kasino men även spelet på den danska marknaden. Hästspelet i minskade på helår som omsättningen på internationellt hästspel ökade. Totalt utgjorde hästspelet av ATG:s omsättning 2019.13 Antalet aktiva kunder ökade till 1,3 miljoner. Kostnaderna i verksamheten ökade kraftigt vilket ledde till ett försämrat rörelseresultat. De ökade kostnaderna förklaras av ökade personalkostnader för breddning av verksamhet till nya spelformer och anpassning till nya spelansvarsregler. En ytterligare kostnad som belastade resultatet var den nya avgiften till hästsporten för tjänster och rättigheter (se avsnitt 2.4.2). Resultatet före skatt uppgick till . Spelskatten som efter omregleringen är lägre, i stället för tidigare lotteriskatt på , innebar en sänkt kostnad med . En förändring är dock att spelskatten tas ut på bolagets nettointäkter och därmed bokföringsmässigt belastar rörelseresultatet. Som följd av omregleringen kommer ATG också att betala bolagsskatt. Medel till trav- och galoppsporten utgår i efterskott i form av utdelning och koncernbidrag. Vid bolagsstämman fick Svensk Travsport utdelning och koncernbidrag med och en utdelning med . Finansiering av hästsport och hästnäring ATG:s utveckling visar en ökning av nettointäkter från spelet jämfört med och ett förbättrat resultat. En ökning skedde av spel på hästar som delvis var en effekt av restriktioner för andra sporter, inklusive hästkapplöpningar utomlands, under Coronapandemin . ATG:s ställning på en ny spelmarknad Spelinspektionens statistik över spelmarknadens totala omsättning visar att den totala licensmarknadens nettoomsättning uppgick till . ATG är efter omregleringen ett av de största spelbolagen på den svenska kommersiella spelmarknaden med fortsatt dominans på spelet på hästar, uppskattat till en marknadsandel om 2019. Bidragande till ATG:s starka ställning är poolspelet på hästar (V65, V75, m.fl.) som fortsatt i huvudsak finns hos ATG. Andra faktorer är försprånget som ATG och dess varumärken har genom sin långa historik på den svenska spelmarknaden. ATG:s dominerande ställning på marknaden för vadhållning på hästar har varit föremål för en anmälan till . för onlinespel, , ingav ett klagomål till myndigheten där man menade att ATG missbrukade sin dominerande ställning genom att inte ge andra spelbolag tillgång till bolagets spelpooler. yrkade att skulle ålägga ATG att tillhandahålla access till sina spelpooler på lika och konkurrensneutrala villkor, i andra hand på kommersiella grunder. Som skäl angavs att man inte funnit skäl att prioritera ärendet. I beslutet konstaterades också att om medlemmar skulle få tillgång till ATG:s spelpooler skulle det innebära att dessa spelbolags kunder skulle spela in i ATG:s spelpooler, dvs. insatserna från bolagens och ATG:s kunder skulle kombineras i en gemensam pott. Enligt hade det i verkets utredning inte framkommit tydliga indikationer på att en sådan modell skulle möjliggöra effektiv konkurrens. Ett ingripande bedömdes också kunna negativt påverka andra spelarrangörers incitament att bygga upp egna pooler för vadhållning på hästar. Finansiering av hästsport och hästnäring 2.4.2Trav- och galoppsporten efter omregleringen Trav- och galoppsporten har även efter omregleringen sin huvudsakliga finansiering från ATG, som breddat sitt utbud på den nya spelmarknaden med sportspel, onlinekasino och onlinebingo. Inför omregleringen 2019 har ATG och trav- och galoppsportens organisationer genomfört en strukturförändring som innebär en striktare uppdelning mellan spel- och sportverksamheten. Äganderätten till sportdatabasen, som innehåller information om hästar och tävlingar, samt ljud- och bildrättigheter har överförts till . Förändringen avses göra det möjligt för sportförbunden att på den nya spelmarknaden sluta avtal med de spelbolag som erbjuder spel på hästar och utnyttjar sportens information och tävlingsresultat. Avtal har endast slutits med trav- och galoppsportens eget spelbolag, , som 2019 betalar en avgift för hästsportinformation, ljud- och bildrättigheter samt viss sponsring som uppgår till för 2019.14 Svensk Travsport har enligt uppgift erbjudit andra spelbolag att teckna liknande avtal om sportdatainformation och rättigheter. En annan förändring är att medel från ATG utgår i efterhand i form av aktieutdelningen (eller koncernbidrag). Mellan ägarna har ägarförhållandena förändrats på så sätt att Svensk Travsport har ökat sitt ägande i ATG med en procent för att möjliggöra en koncernbildning inom Svensk Travsport med ATG som dotterbolag. Förändringarna har sammantaget inneburit utmaningar för trav- och galoppsporten såväl ekonomiskt som organisatoriskt. Övergången till förhållandet att medel från ATG utgår i efterhand i form av aktieutdelning har inneburit ett glapp i likviditeten , som tvingat förbunden att låna pengar av ATG. Övertagandet av uppgifter som tidigare hanterats av ATG innebär utmaningar organisatoriskt. Inom Svensk Travsport pågår en omorganisering som dels ska förbereda organisationen för en ny roll och nya uppgifter men som också omfattar travsällskapens och banornas framtida organisation. När det gäller är utmaningarna i princip desamma. genomfördes dock en genomgripande förändring av förbundets organisation. 14Avgiften ska motsvara av förväntad bruttoomsättning på hästspelet. Finansiering av hästsport och hästnäring Trav- och galoppsportens förslag om en marknadsavgift Inför omregleringen av spelmarknaden fanns inom trav- och galoppsporten en farhåga att konkurrensen från andra spelbolag skulle öka kraftigt på den nya spelmarknaden. Trav- och galoppsportens finansiering men också sportens bidrag till HNS och hästnäringen i stort skulle i ett sådant scenario vara hotad enligt deras bedömning. Mot denna bakgrund presenterade Svensk Travsport, och HNS ett förslag till införande av en marknadsavgift som skulle omfatta alla spelbolag med licens på den nya spelmarknaden.15 Avgiftens storlek skulle beräknas på grundval av sportens kostnader för att arrangera tävlingar, anläggningskostnader för samtliga 33 travbanor och tre galoppbanor, förvaltningskostnader, m.m. och tas ut på spelbolagens bruttoomsättning. Baserat på förhållanden skulle en avgift 2018 enligt förslagets beräkningar uppgå till drygt 6procent av spelbolagens bruttoomsättning på spel på hästar. Avgiften föreslogs kunna hanteras administrativt av den nya spelmyndigheten. I underlaget hänvisas till de avgifter som införts i några andra länder (avsnitt 2.5). Finansiering av allmänna ändamål inom hästnäringen Trav- och galoppsportens avsättning till HNS regleras fortsatt i avtal mellan staten och trav- och galoppsportens respektive förbund. I samband med omregleringen har avtalets utformning ändrats. Det nu gällande avtalet är tecknat och gäller tills vidare, i taget, med möjlighet till uppsägning för vardera parten varje år.16 Som tidigare reglerar avtalet en avsättning om totalt till allmänna ändamål inom ramen för stiftelsens och riksanläggningarnas verksamhet. En förändring i avtalet är dock att Svensk Travsport och hanterar finansieringen av HNS, istället för som tidigare ATG. Övriga förhållanden när det gäller hästnäringen eller stiftelsens verksamhet berörs inte av omregleringen av spelmarknaden. 15Den framtida finansieringen av hästkapplöpningar och hästnäringens allmänna ändamål – Promemoria om en avgift på vadhållning på hästar på en omreglerad spelmarknad, från Svensk Travsport, och HNS (utan datum). Förslaget kommenteras även i Svensk Travsports remissyttranden över SOU 2017:30 från 2017-08-04. 16Bilaga till regeringsbeslut . Finansiering av hästsport och hästnäring 2.5Alternativa finansieringsmodeller för hästsport Utredningen ska enligt direktiven överväga och om det är motiverat föreslå alternativa finansieringsmodeller för hästsport i form av trav- och galoppkapplöpningar. Erfarenheter från andra länder som och ska redovisas. I det följande avsnittet redovisas en sådan internationell utblick samt en diskussion av några möjliga utgångspunkter för en svensk modell. I flera länder har finansieringen av hästkapplöpningssporten, dvs. trav och galopp, varit kopplad till spel och vadhållning, i många fall med statligt stöd genom ensamrätt. I samband med liberaliseringar av spelmarknaden har kompletterande sätt att förstärka finansieringen av hästkapplöpningssporten aktualiserats. En vanlig modell har varit att införa en särskild avgift på spel på hästkapplöpning och återföra intäkterna från avgiften till hästsporten. Den danska spelmarknaden omreglerades 2012 men vadhållning på hästar förblev i statligt monopol. konkurrensutsattes även spel på hästar och i samband med det infördes en särskild avgift för bidrag till hästkapplöpning. Förutom omregleringen var bakgrunden att den tidigare finansieringsmodellen med bas i lotterimedel från statliga Danske bedömdes otillräcklig.17 Spelet på danska hästkapplöpningar hade fallit och man befarade att sporten skulle kunna nå en kritiskt låg nivå och försvinna i . Avgiften, benämnd Særligt bidrag til hestevæddeløbssporten, innebär en lagstadgad skyldighet för alla licenshållare som erbjuder spel på hästkapplöpning i att betala ett särskilt bidrag på av insatsen (brutto).18 Avgiften tas ut även på kombinationsspel där spel på hästar ingår. Avgiften definieras i som en parafiskal avgift, med vilket avses att den inte motsvaras av någon direkt motpre- 17Se bl.a. Liberalisering af heste- och hundevæddemål – Analyse af de administrative og økonomiske konsekvenser. 18Se kapitel 7 a lov om spil (spillelov). Finansiering av hästsport och hästnäring station och att intäkterna från avgiften redovisas utanför statsbudgeten. Den danska spelmyndigheten, Spillemyndigheden, ansvarar för avgiftens uppbörd och kontroll, vilket sker i efterhand för varje kvartal.19 Inom hästsporten har en särskild organisation, Danskt Trav og Galop Union (DTGU), bildats med ansvar för att administrera avgiftsmedlen, som enligt bestämmelser i lag får användas för ändamål av allmänt intresse för hästkapplöpningssporten och spelet på hästar.20 Merpar- ten av medlen fördelas till prispremier och banor. Intäkterna från avgiften uppgick (2018) till , vilket var något lägre än beräknat. En förklaring är att avgiften endast utgår på spel på danska lopp, som fortsatt minskar i . En utfasning av tidigare finansiering från lotterimedel, som fortsatt utgör merparten av DTGU:s budget, pågår . Spel- och vadhållningsmarknaden i har till skillnad från förhållanden i många andra EU-länder utgjorts av ett stort antal privata aktörer, allt från de större och kända spelbolagen till mindre bookmakers. Hästkapplöpning är den näst största publiksporten i efter fotbollen och domineras liksom i andra anglosaxiska länder helt av galoppsporten. etablerades principen att överföra medel från spel och vadhållning till sporten. En särskild lagstadgad avgift, Horseracing Betting , infördes i syfte att kompensera kapplöpningsbanorna för minskad publiknärvaro och intäkter som en följd av att spel på hästkapplöpning tilläts ske även utanför banorna. Administrationen sköts av ett särskilt statligt organ, , som också ansvarar för fördelningen av medlen till hästsporten.21 Finansiering av hästsport och hästnäring The reformerades 2017 i syfte att effektivisera och anpassa systemet till nya förhållanden. De nya reglerna innebar följande: •Avgiften bestämdes till en fast årlig nivå på av spelets intäkter efter avdrag för vinst. •Avdrag för intäkter , dels för att förenkla administration, dels för att underlätta inträde för nya aktörer. •Avgiftsskyldighet även för spelbolag med bas utomlands som erbjuder spel till spelare i . Reformen tog även sikte på att flytta ansvaret för avgiftens uppbörd till den nationella spelmyndigheten, Gambling Commission, men denna del av reformen är ännu inte genomförd. Intäkterna har historiskt fördelats på tre ändamål: avel, veterinärmedicin och utbildning samt utveckling av hästkapplöpning. Totala intäkter 2017/18 uppgick till (ca ). Merparten, ca , fördelades till sporten för finansiering av kostnader för hästkapplöpningar varav till prispengar. För avel och utbildning avsattes . liberaliserades den franska spelmarknaden genom att spel online öppnades för konkurrens inom tre områden: hästkapplöpning, sportspel och poker. Fortsatt gäller dock att fysisk vadhållning (ombud) inte är öppet för konkurrens. I samband med denna omreglering infördes en särskild skatteliknande avgift på det spel på hästkapplöpningar som skedde online. Avgiftens nivå beräknas på grundval av hästsportens faktiska kostnader för anordnandet av tävlingar. I detta ingår och prispengar, kostnader för tävlingsarrangemangen, bild- och ljudupptagningar samt vissa övriga kostnader. Endast kostnader för anordnande av s.k. premielopp där vadhållning online sker får ingå i kostnadsunderlaget (av de tävlande hästarna). Nivån på avgiften varierar således mellan åren. beräknades avgiften uppgå till , vilket motsvarade kostnader på . ska avgiften ha uppgått till . Finansiering av hästsport och hästnäring I de länder som studerats har införandet av en avgift på spel på hästkapplöpningar föregåtts av en anmälan till för godkännande av avgiftens förenlighet med statsstödsreglerna.22 Kommissionens prövning omfattar övergripande följande bedömningar: •Utgör åtgärden ett statligt stöd som kan snedvrida konkurrensförhållandena mellan medlemsstaterna? •Syftar stödet till att uppnå ett väl definierat mål av allmänt intresse? •Är åtgärden lämplig och proportionerlig som instrument för att uppnå målet? •Samlad bedömning av om syftet eller fördelarna med stödet överväger nackdelarna. Av de bedömningar som Kommissionen gjort i fråga om avgifterna i de länder som redovisats ovan förefaller viktiga parametrar ha varit att avgiften syftar till att stödja någon form av aktivitet av allmänt intresse. Behovet av avgiften behöver stödjas av underlag som t.ex. visar på minskade intäkter till sporten. Viktigt är också att en avgift tas ut på ett sätt som inte snedvrider konkurrensen på spelmarknaden. Generellt har Kommissionen sett positivt på åtgärder som främjar en liberalisering av spelmarknaden och förefaller också ha en positiv hållning till ändamål med betoning av hästsportens betydelse bl.a. för aveln i . 2.5.2Några utgångspunkter för en marknadsavgift i Med utgångspunkt i de avgiftsmodeller och erfarenheter som finns i andra länder kan några utgångspunkter för en möjlig utformning av en marknadsavgift på vadhållning på hästar i skisseras. Redovisningen i det följande är hypotetisk och syftar enbart till att klargöra några allmänna förutsättningar. En första fråga är om en marknadsavgift på hästspel skulle utgöra en skatt eller en avgift. Enligt utredningsdirektiven ska en alternativ 22Kommissionens prövning sker i enlighet med artikel 107.1 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Ärenden och beslut gällande statsstöd i de aktuella länderna: SA.48604 (2017/N) – . Aid scheme för the horseracing sector; SA.46216 (2017/N) Horserace Betting samt SA.30753 (C34/10) avs. Finansiering av hästsport och hästnäring finansieringsmodell vara fristående från skattesystemet, vilket medför att en eventuell pålaga inte får utformas som en skatt. Skillnaden mellan en skatt och en avgift är enligt regeringsformens förarbeten att skatt är ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan en avgift däremot motsvaras av en direkt motprestation från det allmännas sida. En eventuell pålaga skulle alltså behöva utformas så att det de facto utgör en avgift och inte en skatt. Här skulle överväganden kring motprestationen för avgiften vara av avgörande betydelse. Resonemang skulle kunna föras kring om en avgift skulle kunna tas ut för de kostnader som trav- och galoppsporten har för arrangemanget av de hästtävlingar som spelbolag arrangerar vadhållning på, t.ex. prispengar, kostnader för banunderhåll och andra tävlingskostnader. Eftersom en avgift förutsätter att den utgör ersättning för en motprestation skulle avgiften endast kunna tas ut för vadhållning på svensk hästkapplöpning. I används begreppet parafiskal avgift, med vilket menas en avgift utan direkt motprestation och som inte heller redovisas i statsbudgeten. En ytterligare utgångspunkt, jfr prövning (avsnitt 2.5.1) är att målet för och det allmänna intresset av åtgärden (avgiften) tydligt ska kunna definieras. För en enkel administration är en rimlig utgångspunkt en modell med en fast procentuell årlig avgift, som inte omräknas eller omprövas varje enskilt år. Avgiftens nivå skulle bero på vilka ändamål och verksamheter som skulle anses rimliga att finansiera genom avgiften. I de länder som studerats har ändamålen i övervägande del varit kopplade till hästsportens tävlingsverksamhet och då i första hand till den tävlingsverksamhet som är intressant från en spelsynpunkt för spelbolagen. En central avvägning skulle gälla avgiftens nivå i förhållande till punktskatten (), dvs. det totala skatte- och avgiftsuttaget och konsekvenser för kanaliseringen på spelmarknaden. Den tidigare gjorde här bedömningen att ett skatteuttag överstigande skulle kunna påverka kanaliseringen negativt.23 Med en punktskatt på handlar det om ett relativt begränsat utrymme för en marknadsavgift. Även konkurrensförhållanden nationellt och internationellt kan behöva beaktas om den ökade internationaliseringen av sport och spel fortsätter. Avgiftens nivå beror också på intäktsbasen för avgiften. Från en allmän synpunkt kan det bedömas rimligt att det är spelbolagens nettospelintäkter från hästspel, dvs. efter avdrag för spelarnas vinster, som 23SOU 2017:30, s.189–197. Finansiering av hästsport och hästnäring ligger till grund för deras bidrag till trav- och galoppsportens finansiering. Som redovisat ovan har länderna dock gjort olika val här: och tar ut avgiften på spelarnas insatser (brutto) medan tar ut avgiften på spelbolagens behållning efter avdrag för vinster (netto). avser dock att gå över till nettoomsättning som bas för både skatte- och avgiftsuttag. När det gäller den administrativa hanteringen skulle det behöva fastställas dels vem som skulle ansvara för uppbörden av avgiften, dels hur medlen därefter skulle utbetalas till hästsporten och fördelas på ändamål. Ett alternativ skulle kunna vara Spelinspektionen, vilket skulle likna den danska modellen, eller annan lämplig myndighet. Eftersom direktiven anger att en eventuell ny finansieringsmodell skulle vara fristående från skattesystemet skulle därför i princip kunna uteslutas. Uppgiften att fördela intäkterna på olika ändamål skulle behöva hanteras av ett lämpligt organ inom trav- och galoppsporten. Oavsett valet av administrativ modell skulle ett införande av en marknadsavgift medföra ökade administrativa kostnader för staten men också för bl.a. spelbolagen och för det organ som ska fördela medlen inom trav- och galoppsporten. Regleringen av en eventuell marknadsavgift skulle förutom regler för avgiftens nivå och uppbörd även behöva omfatta allmänna regler för medlens användning samt formerna för redovisning av medlens användning. Frågan är då hur stora intäkter till sporten som en avgift på hästspel i skulle generera. ATG:s nettointäkter på hästspelet uppgick till . Som redovisat har ATG fortsatt merparten eller av spelet på hästar i . Övriga aktörers nettointäkter på hästspel skulle då uppgå till ca . Enligt en senare undersökning bedöms dock övriga spelbolags nettointäkter på hästspel uppgå till ca 167 miljoner kronor.24 Med en hypotetisk marknadsavgift på på bolagens samlade nettospelintäkter på hästspel skulle intäkterna från avgiften uppgå till ca , varav ca skulle komma från ATG och i avgift från övriga spelbolag. Eftersom beräkningarna är gjorda på siffror som inte 24Enkätundersökning gjord av Spelinspektionen, sammanställd . Enligt undersökningen ombads licensierade spelbolag att besvara frågan hur mycket av bolagens nettoomsättning 2019 (spelarnas insatser – utbetalda vinster) som kom från spel på hästsport. Undersökningen ger inte svar på huruvida det är omsättning som härrör från svensk hästkapplöpning eller spel på utländska lopp. Den aktör som efter ATG hade högst nettoomsättning 2019 på hästsport var Sports (ca ). Bolaget tillhandahåller vadhållning under varumärket . Av bolagets hemsida framgår att bolaget primärt erbjuder spel på utländska lopp. Finansiering av hästsport och hästnäring gör någon åtskillnad mellan nettoomsättning för spel på svenska respektive utländska lopp och då en avgift endast skulle kunna utgå på svensk hästkapplöpning skulle avgiften i realiteten bli lägre än ovan redovisade belopp. Beaktas ska då också de administrativa kostnader som skulle uppkomma hos bl.a. statliga myndigheter, spelbolagen och även trav- och galoppsporten vid ett införande av och den löpande hanteringen av en avgift. 3.1Trav- och galoppsportens finansiering Utredningens bedömning: Trav- och galoppsportens nuvarande finansiering från ATG:s överskott är en fortsatt hållbar finansieringsmodell även efter omregleringen. Någon ny finansieringsmodell i form av en marknadsavgift bedöms därför inte vara motiverad. Skälen för utredningens bedömning Trav- och galoppsportens finansieringsmodell genom ett eget spelbolag, , har sedan starten varit framgångsrik. Medelstilldelningen till sporten har uppgått till stora belopp, till . Omregleringen av spelmarknaden har inneburit ändrade förutsättningar genom att trav- och galoppsportens och ATG:s ensamrätt på vadhållning på hästar upphört. ATG agerar nu på samma villkor som andra spelbolag. Trots de ändrade legala förutsättningarna på spelmarknaden med en hårdare konkurrens ökade ATG:s nettoomsättning 2019 med jämfört med . Ökningen var framför allt hänförlig till de nya spelprodukterna sportspel och onlinekasino medan utvecklingen för spel på hästar var svagare. Ut- vecklingen visade på ökade nettospelintäkter på både hästspel och övriga nya spelformer. Även om ett antal spelbolag har tagit upp konkurrensen på marknaden för hästspel har ATG en fortsatt mycket stark ställning med av spelet på hästar. En förklaring är ATG:s poolspel som utgör en stark konkurrensfördel gentemot de spelbolag som erbjuder oddsspel med lägre vinstmarginaler eller spel i mindre pooler.