sou · H8B335 · 2020-06-08 00:00:00 — Se även Baesens, van Vlasselaer och Verbeke (2015), Fraud Analytics, Fraud Analytics – Using descriptive, predictive and social network techniques, a guide to data science for fraud prediction, s. 3–4. 103Baesens, van Vlasselaer och Verbeke (2015), Fraud Analytics, Fraud Analytics – Using descriptive, predictive and social network techniques, a guide to data science for fraud prediction, s. 3–4. 105Enligt uppgift från vid . 106Nilsson, (2018), ””, Mapping the risk of serious and organized crime infiltration in Europe, Transcrime, s. 132–140 och (2019), Myndighetsgemensam läges- bild om organiserad brottslighet 2019, s. 11. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete och näringslivets åtgärder.107 Exempelvis är det inte ovanligt att upp- lägget förblir detsamma, men att bolaget byts ut när myndigheterna kommer brottsligheten på spåren.108 Kombination av legal och illegal verksamhet menar att det finns en tendens till att grän- sen mellan det legala näringslivet och den kriminella världen suddas ut. Genom att söka sig till företagare som redan är etablerade kan kriminella personer hitta nya affärsmöjligheter och dra nytta av deras trovärdighet i affärssammanhang.109 Genom att blanda vit, grå och svart verksamhet i en näringsverksamhet kan delar av verksamheten utföras helt lagligt trots att syftet är att använda även den lagliga delen som en del av brottsligheten. Sådana upplägg försvårar upp- täckt och utredning av brottsligheten.110 Kriminella personer söker även allt fler kontakter in i legala samhällsstrukturer såsom banker, myndigheter och kommuner. På det viset kan de exempelvis skaffa information som de behöver för att vinna upphandlingar eller på- verka beslutsfattare.111 I de fall gärningsmän saknar en viss kompetens kan den inför- skaffas via servicefunktioner som bolagsförmedlare, rådgivare, för- falskare, bokförare och revisorer. Servicefunktionerna återfinns både inom illegala och legala verksamheter. Vissa delar i planeringen av brotten, införskaffande av bolag och omhändertagande av brotts- vinster är exempel på moment som kan genomföras inom legala verksamheter. Det underlättar för kriminella att använda sig av legala strukturer, som det kan försvåra kontroll och lagföring.112 Gråzonen mellan det legala och det illegala är välbekant för brottsbekämpande myndigheter. Men för utbetalande myndigheter är det ett nytt inslag. Det ställer särskilda krav på att de utbetalande aktörerna har verktyg för att kontrollera företag när dessa vill bedriva 107Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 11 och enligt uppgift från . 108Jfr även Brå (2011), Storskaliga skattebrott, rapport 2011:7. 109Ekobrottsmyndigheten (2016), lägesbild om ekonomisk brottslighet i –2018, s. 18. 110Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 10. 111Ekobrottsmyndigheten (2016), lägesbild om ekonomisk brottslighet i –2018, s. 18. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete verksamhet med t.ex. personlig assistans eller anställa personer med arbetsmarknadspolitiskt stöd.113 Ytterligare en svårighet är att kriminella nätverk har blivit allt lösare i sin sammansättning. Även om vissa relationer i nätverken består, byts andra ut vid behov.114 Myndigheterna i den myndighetsgemen- samma satsningen mot organiserad brottslighet ser en ökad rörlighet och specialisering inom de kriminella nätverken. Fler aktörer verkar i bakgrunden och bygger upp nätverk för specifika syften. Utifrån operativa ärenden konstateras att kriminella aktörer verkar över större geografiska ytor än tidigare, såväl inom som utom landet, och att en betydande andel av aktörerna består av utländska personer eller nätverk.115 Det innebär att det är svårare att identifiera och följa nätverken. Kombineras detta med identitetsmissbruk, t.ex. för att dölja en huvudman, försvåras möjligheten att upptäcka brottsliga upplägg ytterligare. 3.4Välfärdsbrottsligheten skiljer sig från annan brottslighet Den brottslighet som riktas mot välfärdssystemen skiljer sig från många andra typer av brottslighet bl.a. genom att det ofta inte finns något fysiskt brottsoffer i traditionell mening som direkt kan reagera på brottsligheten. De inblandade tjänar i normalfallet på upp- läggen, vilket innebär att det inte finns incitament för någon att anmäla, lämna information eller hjälpa till vid en utredning. Om det finns brottsoffer kan de vara i en så utsatt position att de inte anmäler brott. De kan exempelvis vara beroende av en arbetsgivare för att få stanna i landet eller utelämnade åt en oseriös assistansanordnare. Brottsligheten är även speciell på så sätt att om man lyckas ge sken av att uppfylla villkoren för utbetalning från välfärdssystemen 113SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 275. 114Polismyndigheten (2017), Myndighetsgemensam lägesbild om den organiserade brottsligheten 2018–2019, s. 2. 115Ibid, s. 14. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete kan man lita på att pengar också utbetalas. Det innebär att flera moment av brottsligheten kan utföras helt öppet, medan man endast i vissa delar behöver dölja sina avsikter, t.ex. genom att manipulera bokföringen eller uppgifter om löneutbetalningar.116 Kombinationen av brottslighetens allmänna särdrag, komplicerade regelverk som inte alltid har en anpassad kontrolldimension och en brottslighet som förändras i takt med den materiella lagstiftningen, gör den kvalificerade välfärdsbrottsligheten särskilt svårupptäckt.117 Exempel ”Stödet” Trollet är namnet på ett ärende som drevs av den myndighets- gemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Stödet var ett av tre underärenden inom ramen för Trollet. I Stödet ingick fem företag. De företräddes av målvakter, men samtliga företag kunde kopplas till en specifik adress i eller till de två huvudmännen. I samtliga fall anslöts ett tandvårds- företag till . Företagen registrerade inlednings- vis ett stort antal ansökningar om tandvårdsersättning med mer tandvård per patient än . Dessutom rörde det sig framför allt om dyra och komplicerade behandlingar såsom laboratorie- framställda tandkronor, implantat och proteser. Allt eftersom uppmärksammade det nya företagets rappor- tering, och utförde kontroller som ledde till återkrav, minskade storleken på begärda belopp. startade huvudmännen ett nytt företag som anslöts till tandvårds- system. Därefter återupprepades mönstret. Under utredningen kunde det konstateras att komplex tand- vård hade inrapporterats utan initiala grundundersökningar, att endast ett begränsat antal betalningar av patientavgifter fanns dokumenterade och att klinikerna hade svårt att styrka den in- rapporterade tandvården med underlag. Det framkom i förhören att kvaliteten på tandvården varit låg. Dessutom fick en av huvudmännen arbetslöshetsersättning och sjukpenning under vissa perioder som han rappor- terade in utförd tandvård till . Den andre huvudmannen var också anmäld som arbetslös och uppbar arbets- 116SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 277. 117Ibid, s. 278. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete löshetsersättning samt fick bostadsbidrag. Båda kunde därmed misstänkas för bidragsbrott. Huvudpersonerna misstänktes för osant intygande gällande falska arbetsgivarintyg som låg till grund för bedömning av uppe- hållsrätt för EU-medborgare. Bedrägerier mot patienter identi- fierades också då patienter i vissa fall hade krävts på hela kostna- den, medan huvudmännen sedan begärde tandvårdsstöd utan patientens vetskap. Utöver detta fanns misstankar om skattebrott, bokförings- brott och försvårande av skattekontroll. Det fanns även miss- tankar om penningtvättbrott, miljöbrott och dataintrång. Huvudmännen dömdes till fängelse för bl.a. bokförings- brott, grovt folkbokföringsbrott och grovt bidragsbrott m.m. Huvudmännen meddelades också näringsförbud. Domen fast- ställdes i hovrätt.118 3.4.1Myndigheterna har olika förutsättningar för kontroll Välfärdsfärdssystemen är generellt sett tillitsbaserade och bygger i stor utsträckning på att den sökande lämnar korrekta uppgifter. vitidigare har beskrivit skiljer sig möjligheterna att kontrollera vill- koren åt beroende på hur den specifika förmånen är konstruerad. En förmån som till största delen bygger på den sökandes egna uppgifter är generellt sett svårare att kontrollera än en förmån där villkoren kan intygas av en tredje part även om det kan finnas svårigheter även med sådana intyg, som vi sett tidigare. FUT-delegationen menade att förutsättningarna för att säker- ställa att rätt ersättning utgår från början är dåliga.119 Som nämnts ovan kan förmånssystemens konstruktion, med varierande eller oklara faktorer innebära ett hinder för effektiv kontrollverksamhet. Faktorer som inkomst, arbete och arbetstid, boende och förmögen- het kan definieras på olika sätt i olika förmåner. Det kan göra dem svåra att kontrollera mot andra källor. Det gör att vissa förmåner till stor del bygger på uppgifter som den enskilde själv lämnar. 118Polismyndigheten, Nationellt underrättelsecentrum (2019), Operativa rådsinsatsen Trollet, . 119FUT-delegationen (2008), Hur tryggar vi trygghetssystemen, rapport 9, s. 89. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brotts- lighet mot välfärden konstaterade också att de beslutande myndig- heterna har olika förutsättningar för sin kontrollverksamhet. I detta fall pekade utredningen främst på att myndigheternas befogenheter i regelverken har utvecklats åt olika håll och att helhetsperspektivet i vissa fall har gått förlorat och i vissa fall aldrig har funnits. Vissa myndigheter har förhållandevis långtgående befogenheter, medan andra har relativt begränsade sådana.120 3.4.2Myndigheterna prioriterar kontrollfrågan olika Kontrollfrågan prioriteras inte på samma sätt hos myndigheterna och prioriteringen varierar . Myndigheterna har olika mål, styrsystem, myndighetskultur och kompetens. Detta får konsekven- ser för resurstilldelning, synen på vad som krävs för att starta en utredning och hur strategiskt myndigheten arbetar för att motverka felaktiga utbetalningar.121 Kontrollverksamheten riskerar därmed att bli ryckig. Därutöver har myndigheterna kommit olika långt i sitt kontroll- arbete. Hos många myndigheter är kontrollen integrerad i förmåns- handläggningen för att stärka kontrollen redan innan beslut fattas. Det kan innebära att vissa ärenden faller ut för extra kontroll eller att förmånshandläggarna har expertstöd i form av specialister, särskilt utsedda kontrollutredare eller bidragsbrottsutredare som kopplas in vid svårare fall eller för att avgöra om polisanmälan ska göras. Myndigheterna strävar i stor utsträckning mot att kontroll ska ske innan utbetalning. I de minsta organisationerna är det svårt att bygga upp kompetens i kontrollfrågor. Det gäller, enligt Brå, särskilt små kommuner och mindre arbetslöshetskassor.122 Om en aktör inte i tillräcklig utsträckning kontrollerar ett intyg som har betydelse för en annan aktörs beslut eller utbetalningar, har den senare sämre möj- ligheter att bedriva ett effektivt kontrollarbete.123 Kontrollen i väl- färdssystemen är bara så stark som dess svagaste länk. 120SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 371–373. 121SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 372 och 483. 122Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i , rapport 2016:9, s. 197–199. 123SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 371–372. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete Brå menar att det finns en risk för att kontrollen blir reaktiv och händelsestyrd, snarare än strategisk och preventiv i organisationer som lägger små resurser på kontroll. Dessutom kan skillnaderna i hur myndigheter och organisationer arbetar med kontroll göra att samma brottsliga gärning kan generera en utbetalning hos en aktör utan att den upptäcks, hos en annan generera utbetalning och upp- täckas och hos en tredje stoppas redan i handläggningen inför den första utbetalningen.124 3.4.3Grindvakter till välfärdssystemen är inte tillräckligt Vissa intyg och uppgifter är grundläggande för att få tillgång till väl- färdssystemen, se avsnitt 3.2.8. De myndigheter som ska kontrollera denna typ av intyg och uppgifter kan därför ses som grindvakter till välfärdssystemen som helhet. Folkbokföringsverksamheten inom är ett exempel på en sådan grindvakt. Mot bakgrund av den ökade förekomsten av identitetsmissbruk har konstaterat att folkbokförings- verksamheten ändrat karaktär från registrering till grind- vakt för välfärdssystemen. Folkbokföringens kontrollverksamhet har därmed fått ett mycket bredare uppdrag och har haft svårt att hinna utvecklas i den takt som krävs för de nya behoven.125 har identifierat indikatorer för olika typer av identi- tetsmissbruk. Trots detta menar myndigheten att de avtryck som de falska identiteterna sätter i folkbokföringsdatabasen inte skiljer sig nämnvärt från personer som faktiskt lever och verkar i . Det är därför svårt att avgöra om en identitet är en miss- brukad identitet eller ej enbart med information från folkbokför- ingsverksamheten. Det behövs ofta uppgifter även från andra myn- digheter och från beskattningsverksamheten inom för att det ska gå att hitta fler ärenden, öka träffsäkerheten och få en mer effektiv kontrollverksamhet.126 har precis som folkbokföringsverksamheten inom traditionellt i första hand varit en registrerande myndig- 124Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i , 2016:9, s. 198–199. 125Enligt uppgift från . Se även (2019), Årsredovisning , s. 19. 126Skatteverket (2018), Insatsen Begränsa avsiktliga fel Kunskapsinhämtning taktiska risker 2017, s. 23–35, inkommit till utredningen . Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete roll som grindvakt har dock kommit mer i fokus . har genomfört en rad åtgärder för att motverka ekobrott. Man har t.ex. inrättat en ekobrottsenhet, informerat om tryggt företagande, infört ökade kontroller, skärpt handläggningsrutiner och vidtagit åtgärder mot användandet av falska identiteter. Myndigheten konstaterar i en rapport till regeringen att vidtagna åtgärder har gett ett gott resultat men att det krävs utökat lagstöd för att åstadkomma mer. Till exempel menar att myndighetens instruktion behöver förtydligas, att möjligheterna att vägra registrering eller att avregistrera uppgifter utifrån en samlad bedömning behöver införas, liksom möjligheten att behandla per- sonuppgifter i kontrollsyfte.127 3.4.4Samverkan viktigt för att motverka felaktiga utbetalningar och brottslighet Samverkan mellan myndigheter är, som vi beskrivit ovan, viktigt för att motverka felaktiga utbetalningar och brottslighet. I avsnitt 2.5 beskriver vi den myndighetsgemensamma satsningen mot organi- serad brottslighet, uppdrag om att motverka fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet samt ett myndighetsgemensamt arbete startat för att stärka det myndighetsövergripande arbetet mot bidragsbrott och missbruk av välfärdssystemen startat. Emellertid finns det hinder för en än mer effektiv samverkan även i dessa välfungerande samverkansprojekt. lyfter i lägesrapporten för uppdraget fram att kontrollarbetet hos deltagande myndigheter måste förbättras bl.a. genom ökade möjligheter att utbyta information och impulser om misstänkta felaktigheter och genom effektivare rutiner för efter- kontroller och skrivbordskontroller.128 På ett mer övergripande plan identifierar tre svårigheter. För det första menar att det innebär en utmaning för flera av de deltagande myndigheterna att säkerställa tillräckliga resurser för uppdraget och säkerställa prioritering hos respektive myndighet. Inte minst resurser är 127Bolagsverket (2018), Slutrapport ekobrottsuppdrag – slutredovisning av uppdrag till att utveckla metoder och arbetssätt för ökade kontroller vid registrering av olika företagsuppgifter (N2018/01305/SUN), dnr. AD 212/2018. 128Arbetsmiljöverket (2019), Lägesrapport för det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, s. 3. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete begränsade och myndigheten ställs inför prioriteringar. En del av problematiken i övrigt beror, enligt , på att flera myndigheter har omstrukturerats, omorganiserats, omlokali- serats geografiskt, lagts ner och återuppstått eller fått andra högre prioriterade arbetsuppgifter varför kontinuiteten har brustit i det löpande arbetet.129 För det andra uppger nuvarande sekretess- regler som en svårighet. Detta hämmar arbetet inom uppdraget på flera sätt, inte minst genom att tolkningen av reglerna skiljer sig åt. Det innebär också att inte kan presentera några tips eller ärenden, samt att endast ett fåtal av myndigheterna kan vidare- befordra information som upptäcks vid inspektion eller kontroll till andra myndigheter. menar att de nuvarande reg- lerna hindrar ett fullgott samarbete.130 För det tredje anser att en svårighet är gräns- dragningsproblematik och bristande samordning i styrningen av frågor med bäring på fusk, felaktiga utbetalningar och annan brotts- lighet. Myndigheten menar att deltagande myndigheter och departe- ment måste samordna de olika pågående myndighetssamarbetena inom detta område för att uppnå önskad effekt och för att motverka målkonflikter. Som exempel pekar på att den samverkan som huvudsakligen sker inom ramen för satsningen mot organiserad brottslighet ibland kan vara svår att särskilja från reger- ingsuppdraget för att motverka fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, och att denna gränsdragningsproblematik finns även gentemot andra satsningar.131 har granskat den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet, och drar en liknande slutsats om denna samverkan.132 sammanfattande slutsats är att varken regeringen eller myndigheterna säkerställt att verksamheten bedrivs så att målen kan nås, framför allt då det saknas tillräckliga för- utsättningar för att de ska kunna uttala sig om den myndighets- gemensamma verksamhetens måluppfyllnad. Besläktat med detta är också att det saknas uppgifter för att kunna följa den totala resurs- åtgången, varför det inte går att uttala sig om effektiviteten i arbetet.133 129Ibid, s. 3, 7–11. 132Riksrevisionen (2019), Myndighetsgemensamt arbete mot organiserad brottslighet – brister i styrning och uppföljning, rapport 2019:11. 133Ibid, s. 63. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete 3.4.5Privata aktörer i välfärden ställer andra krav på kompetensen hos myndigheterna Som konstaterats ovan har antalet privata utförare inom välfärden ökat. Det gör att det ställs nya krav på de utbetalande myndig- heterna. ansvarar för att granska och registrera företag och föreningar, men villkoren för en förmån ska i många fall också kontrolleras mot andra myndigheter och organisationer såsom Skatte- verket, och arbetstagarorganisationer. De utbetalande myndigheterna behöver kontinuerligt få uppgifter om förändringar i företagen. Handläggarna behöver kunna värdera uppgifterna och bedöma ett företags lämplighet och, i vissa fall, eko- nomiska situation. Det är inte alltid lätta bedömningar och det med- för särskilda kompetenskrav på handläggarna. Om förutsättningarna som ställs upp för att få utbetalningar i sig är svårkontrollerade, ger detta även incitament till brott.134 Som vi har konstaterat tidigare är det vanligt att företag som leve- rerar välfärdstjänster åt staten levererar åt flera olika myndigheter och att de även levererar åt kommuner och regioner. Det före- kommer också att företag byter område. Det finns exempel på att företag som tidigare fått assistansersättning utbetalad från staten har gått över till hemtjänst eller assistans där kontrollen bedöms vara mindre utvecklad.135 3.4.6Vissa uppgifter är svåra att kontrollera Risken för felaktiga beslut ökar naturligtvis om uppgifterna som ligger till grund för beslutet inte går att kontrollera. Som nämnts i avsnitt 3.2.2 och 3.4.1 kan regelverkens utformning göra att uppgifter som ligger till grund för en ersättning eller en förmån är svåra att kontrollera. Det kan handla om bedömning av arbetsförmåga, uppgifter om hushållssammansättning eller om en sökande står till arbetsmarknadens förfogande eller inte. 134SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 272. 135Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 8. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete Det finns även vissa brister i möjligheten att kontrollera om arbete har utförts, även om kontrollmöjligheterna har ökat i och med att uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationerna har införts.136 I vissa avseenden kan det också ifrågasättas om myndigheterna utnyttjar de möjligheter som lagstiftning och teknik faktiskt erbju- der när det gäller informationsutbyte.137 3.4.7Fragmenterad bild av företag Svårigheterna att kontrollera uppgifter som ligger till grund för ersättning tycks särskilt stora då det gäller företag. saknar de utbetalande aktörerna möjlighet att genomföra nödvändiga kontroller på grund av det regelverk som styr verksamheten.138 Till exempel finns inte samma möjligheter för att begära upp- gifter om ett företag som om en enskild person. Flera experter och företrädare för myndigheter har lyft till utred- ningen att det är svårt att få en samlad bild av hur företag verkar inom välfärden. Även om varningssignalerna för att ett företag miss- brukas är samma eller liknande för olika välfärdssystem, har respek- tive myndighet endast tillgång till vissa av de uppgifter som kan vara viktiga i en riskbedömning. Det ger myndigheterna en fragmenterad bild att utgå från i sina bedömningar. Detta är särskilt problematiskt när ett och samma företag verkar inom flera verksamhetsområden eller i flera kommuner. Vid handläggningen av ärenden som gäller enskilda kan myndigheter i regel automatiskt via elektroniska system kontrollera att individen inte får ersättning från andra väl- färdssystem, men liknande system saknas när företag är mottagare av medlen. En ytterligare komplikation är att andra associationsformer, så- som ideella föreningar eller stiftelser, i allt större utsträckning används vid sidan av traditionella bolagsformer. Reglerna är annorlunda för sådana organisationsformer. Exempelvis saknas ett företrädarregister för ideella föreningar. Detta gör att myndigheternas insyn minskar. Det förekommer att ideella föreningar startats enbart i syfte att begära utbetalningar från välfärdssystemen. 136Reformen innebär dock att myndigheterna endast får tillgång till rådata, dvs. uppgifter som arbetsgivaren rapporterat in, inte de uppgifter som fattat beslut om. 137SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 274. 138SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 275. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete att försörja anhöriga genom anställningar med stöd från , men något arbete utförs inte. Arbetsförmedlingen har även sett att oseriösa föreningar med socialt integrerande verksam- het startats efter flyktingvågen 2015, med syfte att tillskansa sig olika bidrag.139 3.4.8Indikationer på brott framträder över tid används som brottsverktyg eller där företag används för identitetsmissbruk behöver det inte alltid finnas indikationer på att det förekommer brottslighet från början. Mönstret kan växa fram .