sou · H8B313 · 2020-03-05 00:00:00 — Som exempel på det förstnämnda kan tas en straffbestämmelse som innebär att man om man har regeln framför sig ändå inte med någor- lunda skärpa förstår vad som gäller (jfr ett oskarpt fotografi). Exemplet ”Varje skurk ska straffas” och ”Man får inte göra det som är olämpligt” är något tillspetsade exempel på sådan obestämdhet. Som exempel på den andra formen tas upp svårigheter att konstruera den fullständiga regeln; en regel som säger att det är förbjudet att A, som A definieras i B som endast kan förstås om man läser C vars innehåll bestäms av bilagan D osv. Ståndpunkten att lagstiftningstekniken som innebär att endast ange att överträdelser av ett regelverk på ett visst område bestraffas är problematiskt ur ett legalitetsperspektiv får visst stöd även i Högsta domstolens uttalanden i NJA 2016 s. 680 (p. 14)12. I avgörandet kon- staterar HD att det på miljöstraffrättens område är vanligt att straff- bestämmelser för sitt väsentliga materiella innehåll hänvisar till olika EU-förordningar och att detta har ansetts godtagbart och förenligt med legalitetsprincipen. Att det kan krävas efterforskningar från den enskildes sida i fråga om vad som är straffbart innebär enligt HD inte att en straffbestämmelse ska underkännas med hänvisning till legali- tetsprincipen, även om det inte är alldeles enkelt att hitta aktuella textställen. Vad som enligt HD enligt samma dom måste krävas, 12Se referat ur rättsfallet i avsnitt 4.3.2. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser åtminstone i allmänhet, är emellertid att det i straffbestämmelsen finns hänvisningar till de EU-förordningar som innehåller de hand- lingsnormer som är straffsanktionerade. Om legalitetsprincipen ska kunna fylla sin huvudsakliga funk- tion, dvs. att göra det förutsebart om straff kan följa på ett visst handlande och att möjliggöra en kontroll av den straffrättsliga makt- utövningen, måste en given utgångspunkt vara att den enskilde ska ha rimliga möjligheter att själv skaffa sig kännedom om vilka regler som gäller. Att det då kan erfordras efterforskningar och övervägan- den om vad som gäller innebär inte att det krav på tydlighet och precision som ställs ska anses eftersatt, vilket framgår av ett flertal av- göranden (se t.ex. NJA 2019 s. 577 ”Laserpekaren III” p. 10, NJA 2012 5 och 8, ”Vargskinnen” NJA 2016 s. 680 p. 13–14, ”Laser- pekaren II” NJA 2017 s. 157 p. 5 och NJA 2018 s. 704 p. När innebörden av ett straffbud framgår av annan författning måste tolkning av den författningen ske på ett sätt som uppfyller den straff- rättsliga legalitetsprincipens krav. Legalitetsprincipen utgör inget hinder mot att ett straffbud tolkas enligt vedertagna grundsatser så att dess rätta mening utröns, dock måste en sådan tolkning ske med för- siktighet (se NJA 2012 s.105, p. 5 och NJA 2018 s. 704, p. Obestämdhetsförbudet är inte endast centralt i strafflagstift- ningen, utan är betydelsefullt i all form av betungande lagstiftning. För att beskriva och belysa betydelsen av bestämda och preciserade föreskrifter ger professor följande exempel i Skattenytt (s. 734): Även bestämdhetskravet eller obestämdhetsförbudet är kopplat till föreskriftskravet, eftersom det inte är någon större mening med ett krav på föreskrifter om dessa sedan kan vara hur obestämda som helst. En föreskrift med innehållet att ”skatt ska utgå efter vad som är skäligt” säger knappast någonting alls och inte mer än om man skulle skriva att ”skatt ska utgå enligt de förutsättningar som närmare bestäms av Skatte- verket”. Delegationsförbudet i regeringsformen har då knappast någon funktion alls, mer än möjligen att det även skulle vara öppet för dom- stolarna att fylla ut vad som ska anses ”skäligt”. Särskilt om straffbestämmelser med fängelse i straffskalan Beträffande frihetsberövanden som vidtas av det allmänna måste –liksom när det allmänna vidtar andra åtgärder som innefattar tvång –regeringsformens regler om fri- och rättigheter samt motsvarande Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser regler i bl.a. beaktas vid bedömningen av vad som är tillåtet. Av 2 kap. 8 och 20 §§ RF följer att var och en gent- emot det allmänna är skyddad mot frihetsberövanden som inte har stöd i lag (se även artikel 5 i ). Av 2 kap. 21 § RF framgår att begränsningar enligt 20 § får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och att begränsningarna inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett begränsningen. Hur hårt en gärning ska kunna bestraffas återspeglas av hur straffskalan utformas, dvs. hur sträng påföljden kan bli. En strängare straffskala som innehåller fängelse motiverar, med beaktande av det särskilda skydd mot frihetsberövanden som regeringsformen upp- ställer, en än försiktigare hållning i förhållande till hur obestämt ut- formad en straffbestämmelse kan tillåtas vara, vilket också har stöd i vissa uttalanden av . I Högsta domstolens avgörande NJA 2016 s. 3 uttalar HD bl.a. (p. 20) att legalitetsprincipen motiverar en försiktig hållning vid tolkningen av straffrättsliga bestämmelser. Enligt HD måste en klar restriktivitet iakttas med extensiva tolkningar av olika lagregler. För att en rättstillämpning som riskerar att tänja gränsen för det straff- bara området ska vara godtagbar krävs det alltså starka skäl. Men också annars bör domstolar vara återhållsamma vid sin tolkning av bestämmelser som har bäring på skuldfrågan. Motsvarande gäller enligt HD beträffande tillämpningen av föreskrifter för påföljds- bestämning, t.ex. straffskalor, och också av de icke skrivna regler som tillämpas allmänt i enlighet med en fast rättspraxis som har god- tagits av lagstiftaren, exempelvis reglerna om uppsåt. Att en försiktig hållning är särskilt påkallad när det rör sig om allvarliga straffrättsliga följder för den tilltalade är uppenbart enligt HD (”ligger i öppen dag”). HD:s avgörande behandlade inte primärt legalitetsprincipens betydelse för frågan om någon kan dömas till ansvar, utan för dess betydelse på påföljdsområdet. I den återgivna punkten, som tillsam- mans med ytterligare två punkter som av HD rubriceras Tolkning av straffbud (p. 19–21), lämnar emellertid HD även något mer generellt formulerade riktlinjer som ger stöd åt tanken att det kan finnas skäl att ibland ställa högre krav på utformningen av vissa straffbestäm- melser än andra. Även om HD:s uttalanden är generellt formulerade bör emellertid beaktas att det aktuella målet avsåg åtal för mord och frågan om livstids fängelse. Eftersom livstids fängelse är lagens Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser strängaste straff och utgör ett synnerligen hårt ingripande mot den dömde ställer detta enligt HD särskilda krav på att lagstiftningen inte får vara otydlig (a. dom p. Högsta domstolens resonemang, som naturligtvis främst riktar sig till domstolar och andra som ska tolka och tillämpa lagstiftningen snarare än till lagstiftaren, ger även vid en försiktig tolkning stöd åt slutsatsen att det finns skäl att ställa högre krav på sådana straffbestämmelser vars straffskala omfattar fängelse jämfört med straffbestämmelser som ”bara” omfattar bötes- straff. Det kan däremot utifrån detta resonemang inte dras slutsatsen att det ur rättssäkerhetsperspektiv motsatsvis skulle vara acceptabelt att sänka rättssäkerhetskraven för straffbestämmelser vars straff- skala inte omfattar annat än böter. I det hänvisade avgörandet (NJA 2016 s. 3) uttalar HD (p. 19) också att när innebörden av en lagbestämmelse ska fastställas får den tolkas i ljuset av ett flertal olika förhållanden, men att ordalydelsen självfallet är det viktigaste tolkningsdatumet. HD uttalar vidare att också syftet med lagstiftningen, som kan framgå av förarbetena, kan ge viktiga hållpunkter liksom avgöranden i praxis samt uttalanden i den juridiska doktrinen. Att ordalydelsen av lagtexten är det vikti- gaste underlaget för en tolkning av en lagregels innebörd betyder enligt HD, att de valda orden sätter en gräns för det genomslag som motivuttalanden kan få. För att det ska kunna göras gällande att det är fråga om en tolkning av en lagbestämmelse måste det krävas, att den tänkta tillämpningen på ett rimligt sätt kan inordnas under lag- texten. Kan den inte det så rör det sig om en analogisk rätts- tillämpning eller om en rättstillämpning vid sidan av lagen. 4.3.2Legalitetsprincipen i praxis – samlade uttalanden har i flera fall bedömt vilka krav legalitetsprin- cipen ställer när den aktuella straffbestämmelsen innehåller brister eller otydligheter i hänvisningar till andra föreskrifter eller beslut. Även om HD:s uttalanden inte i alla fall avser straffbestämmelser som får sitt väsentliga innehåll av just EU-lagstiftning ger avgöran- dena en bild av vilka krav HD ställer på de straffbestämmelser som kriminaliserar överträdelser av bakomliggande normer, bl.a. avse- ende hänvisningars utformning och precision och vilka krav på efter- Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser forskning som kan ställas på den enskilde osv. Sammanställningen gör inte anspråk på att vara uttömmande utan är ett urval utifrån vad som är mest relevant för de frågor denna utredning har att hantera. I NJA 2007 s. 227 ansåg att bestämmelsen i 8 § smugglingslagen om "tull, skatt eller annan avgift" var tillämplig i fråga om en i EG-förordningen nr (EEG) 1470/2001 föreskriven antidumpningstull. Det ansågs förenligt med regeringsformens be- stämmelser om normgivning och med legalitetsprincipen att straff- bestämmelsen såvitt gäller tullplikten fått sitt innehåll utfyllt av föreskrifter i en EG-förordning. anförde att lega- litetsprincipen utgör en central rättsstatlig princip som bl.a. ger uttryck för ett obestämdhetsförbud som anses innefatta ett krav på viss precision hos strafföreskrifter även om förbudet inte bottnar i någon direkt förpliktande norm. Att en föreskrift i viss utsträckning måste kunna tillåtas vara öppen i den meningen att innehållet kom- pletteras av bestämmelser på annat håll kan emellertid enligt HD inte sättas i fråga. (HD hänvisar här vidare till praxis; , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., 2002, s. 255 ff.). I NJA 2007 s. 400 II hade åtal väckts enligt utlänningslag för överträdelse av ett av domstol meddelat förbud enligt utlänningslag att återvända till riket. Straffbestämmelsen lag omfattade emellertid enligt sin lydelse inte förbud som hade meddelats enligt lag. Åtalet ogillades därför. I NJA 2008 s. 376 hade åtal väckts för jaktbrott när en björn hade skjutits i strid mot ett särskilt villkor om jaktmetod som Natur- vårdsverket hade föreskrivit med stöd av ett bemyndigande i jakt- lagen. En överträdelse av det särskilda villkoret ansågs utgöra ett brott mot 3 § jaktlagen, som bl.a. föreskriver att viltet får jagas endast om detta följer av jaktlagen eller av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. HD anförde att av orda- lydelsen i 3 § jaktlagen följer att det är tillåtet att jaga viltet endast om och i den omfattning undantag har medgivits från det generella jaktförbudet. I förarbetena till jaktlagstiftningen finns det visserli- gen inte några uttryckliga uttalanden om att överträdelser av in- skränkande villkor rörande jaktmetod i ett beslut om skyddsjakt skulle vara straffbara som överträdelser av 3 §. För det fall att ett beslut om tillstånd till skyddsjakt förenas med ett särskilt angivet villkor för jakten, innebär emellertid lagens ordalag att, om det före- Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser skrivna villkoret inte följs, det generella jaktförbudet kvarstår. En tolkning av lagens ordalydelse innebär således att den ifrågavarande överträdelsen av förbudet mot jakt vid åtel faller under jaktförbudet i 3 § och därmed under straffbestämmelsen i 43 § 2. I NJA 2012 s. 105 hade åklagaren yrkat utdömande av företagsbot på grund av en bestämmelse i föreskrifter utfärdade av Arbetar- skyddsstyrelsen. för brottet hänvisade straffbestäm- melsen dock till en paragraf enligt vilken föreskrifter fick meddelas av regeringen eller, efter regeringens bestämmande, Arbetsmiljö- verket. HD:s majoritet fann att det stod klart att hänvisningen inte omfattade bara föreskrifter som hade meddelats med stöd av para- grafen enligt dess aktuella lydelse utan även föreskrifter meddelade med stöd av dess tidigare lydelse. Straffbestämmelsen var därmed tillämplig. Den omständigheten att det kan fordras efterforskning och överväganden om vad som gäller innebär inte att kravet på tyd- lighet och precision i straffbestämmelser ska anses eftersatt.13 HD anförde även generellt, att legalitetsprincipen inte utgör något hin- der mot att ett straffbud tolkas enligt vedertagna grundsatser, så att dess rätta mening utröns. En sådan tolkning måste dock ske med försiktighet, och en tolkning som har vunnit hävd i rättspraxis bör inte frångås utan tungt vägande skäl. Kravet på begriplighet och pre- cision innebär bl.a. att s.k. generalklausuler inte accepteras i straff- rätten. Däremot har s.k. blankettstraffbud – straffbestämmelser som fylls ut genom hänvisningar till regler i andra författningar – ansetts principiellt godtagbara. I NJA 2016 s. 3 (normalstraffet för mord, se även avsnitt 4.3.1 och 4.3.2) betonar betydelsen av legalitetsprincipen och redogör för dess beståndsdelar. HD skriver i domen att legali- tetsprincipen fungerar som en garanti för rättssäkerheten genom att den ställer krav på lagstiftningen som innebär att den enskilde ska kunna förutse när och – i viss mån – hur han eller hon kan bli föremål för straffrättsligt ingripande. Straffbestämmelser måste således vara begripliga och i tillräcklig grad tydliga. Utöver vad som framgår av föregående avgörande anförde HD i NJA 2016 s. 169 (bokföringsbrott) att analogiförbudet innebär att ett förfarande inte får straffas om det inte med vedertagna tolk- ningsmetoder kan inordnas under ett straffbuds ordalydelse. 13Motsvarande resonemang är tillämpligt även när den utfyllande utgörs av EU-be- stämmelser, vilket framgår av ovan nämnda NJA 2007 s. 227. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser ningen ska med hänsyn till rättssäkerheten ske med försiktighet. Om det finns två eller flera tolkningsmöjligheter bör ett val av det tolkningsalternativ som är mest oförmånligt för den tilltalade förut- sätta att detta vid en naturlig läsning av lagtexten framstår som klart mer närliggande än andra. I NJA 2016 s. 680 gjorde åklagaren gällande att en person, upp- såtligen eller av oaktsamhet, i vinstsyfte använde och saluförde skinn/päls under förespegling att det var exemplar av varg (canis lupus) och därigenom gjort sig skyldig till artskyddsbrott. Som artskyddsbrott bestraffas enligt 29 kap. 2 b § första stycket 4 a MB bl.a. saluförande av exempelvis varg eller produkter av varg, men också av ”annan vara”, om det sker i strid med artikel 8.1 i rådets förordning (EG) nr 338/97 av om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handel med dem (CITES-förordningen). HD anför i domen – återigen – bl.a. att lega- litetsprincipen fungerar som en garanti för rättssäkerheten genom att den ställer krav på lagstiftningen som innebär att den enskilde ska kunna förutse när han eller hon kan bli föremål för straffrättsligt ingripande. I detta ligger också ett s.k. obestämdhetsförbud, som innebär att ett straffbud måste vara i rimlig grad bestämt till sin utformning. Straffbestämmelser måste vara begripliga och i tillräck- lig grad tydliga. Det saknar i detta avseende betydelse att lagbestäm- melsen om artskyddsbrott får en stor del av sitt innehåll från en EU- förordning. På miljöstraffrättens område är det vanligt att straff- bestämmelser för sitt väsentliga materiella innehåll hänvisar till olika EU-förordningar. Detta har ansetts godtagbart och förenligt med legalitetsprincipen. Att det kan krävas efterforskningar från den en- skildes sida i fråga om vad som är straffbart innebär inte att en straffbestämmelse ska underkännas med hänvisning till legalitets- principen. Detta gäller också om det inte är alldeles enkelt att hitta aktuella textställen. Vad som måste krävas, åtminstone i allmänhet, är dock att det i straffbestämmelsen finns hänvisningar till de EU- förordningar som innehåller de handlingsnormer som är straffsank- tionerade HD hänvisar till prop. 2005/06:182, sanktions- system, s. 42. I denna proposition går regeringen något längre genom att ange att det är lämpligt att de blankettstraffbud som hänvisar till EG-förordningar anger ”[…] de artiklar där de handlingsregler finns som är avsedda att omfattas av straffbudet.” Huruvida denna skillnad är avsiktlig framgår emellertid inte av HD:s dom. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser I NJA 2017 s. 157 ”Laserpekaren II” bedömde tillåtligheten av att det i en författning hänvisades till en viss teknisk standard från ett privaträttsligt organ. HD uttalade att (p. 5) legali- tetsprincipens huvudsakliga funktion kan sägas vara att göra det för- utsebart om straff kan följa på ett visst handlande. En given ut- gångspunkt är då enligt HD att den enskilde ska ha rimliga möjlig- heter att själv skaffa sig kännedom om vilka regler som gäller. HD kom därför i det aktuella fallet fram till att eftersom den tekniska standard som författningen hänvisade till fanns tillgänglig i läsbar form endast mot betalning, fick det anses stå i strid med den straff- rättsliga legalitetsprincipen att döma för överträdelse av författ- ningen. I NJA 2018 s. 704, vari HD prövade om ett yrkande om avdrag för ingående mervärdesskatt utgör en oriktig uppgift i skattebrotts- lagens mening, trots att yrkandet i och för sig hänför sig till förvärv som är verkliga och har gått till på det sätt som redovisats i dekla- rationerna. I målet väcktes frågan om avdragsrätten har bortfallit på grund av att den skattskyldige har känt till eller borde ha känt till att denne genom sina förvärv deltog i en transaktion som utgjorde ett mervärdesskattebedrägeri. HD uttalade i domen (p. 23, med hän- visning till NJA 2012 s. 105 p. 5) att legalitetsprincipen inte utgör hinder mot att ett straffbud tolkas enligt vedertagna grundsatser så att dess rätta mening utröns, dock måste en sådan tolkning ske med försiktighet. När innebörden av straffbudet framgår av annan lag- stiftning bör motsvarande gälla i fråga om sådan tolkning som görs av den lagstiftningen. I NJA 2019 s. 577 ”Laserpekaren III” uttalade HD bl.a. (p. 20 och 21) att särskilda hänsyn av rättssäkerhetsskäl måste tas när det gäller föreskrifter som anger ramarna för det straffbara området. Som huvudregel utgör en enskilds okunnighet om innehållet i en straffbestämmelse inget försvar mot att åläggas straffrättsligt ansvar och att en rimlig följd av detta är att den enskilde måste ha möjlighet att ta reda på innehållet i straffbestämmelsen genom att ta del av regleringen på svenska. En författningstext som reglerar de specifika kriterierna för en straffbar gärning, liksom texter som görs till en del av regleringen genom hänvisning, måste vara avfattade på det svenska språket. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser uttalade i förhandsavgörande om viss avdragsrätt i mål om skatt (i mål C‑282/12 dom ) följande: Under dessa förhållanden [att lagstiftningens tillämpningsområde inte följer av dess lydelse. Egen anm.] går det inte att på förhand och med tillräcklig säkerhet fastställa lagstiftningens tillämpningsområde. Lagstift- ningen i fråga uppfyller följaktligen inte kraven på rättssäkerhet som innebär att rättsregler ska vara klara och precisa samt att tillämpningen av desamma ska vara förutsebar, i synnerhet om rättsreglerna kan få negativa konsekvenser för enskilda och bolag. En regel som inte upp- fyller kraven på rättssäkerhet anses emellertid inte vara proportionerlig i förhållande till dess syften. 4.4Lagens och straffbestämmelsens tillämpningsområde För att ska leva upp till EU:s krav om att dess förordningar ska få effektivt genomslag i medlemsstaterna krävs, som framgår av avsnitt 3.2, i många fall att i samband med att förordningen träder i kraft har kompletterat förordningen med ett svenskt regel- verk som exempelvis pekar ut ansvariga myndigheter eller föreskri- ver om straff eller annan sanktion. Sådana lagar som är avsedda att komplettera och anpassa tillämp- ningen efter svenska förhållanden är ofta utformade som ramlagar, vilket innebär att lagarna innehåller mycket få eller inga materiella regler, utan endast utgör en ram vars avsikt är att fyllas ut med be- stämmelser i sak i EU-förordningar. Livsmedelslagen, lag om foder och animaliska produkter, djurskyddslagen, zoonoslagen och epi- zootilagen är några exempel på denna typ av lagstiftningsteknik. Flera av dessa exempel kommenteras närmare i avsnitt 6.3.3 och 6.6.2. Livsmedelslagen (2006:804) är som anförts en av flera ramlagar vars materiella innehåll huvudsakligen härrör ur . Livs- medelslagen får därför fungera som exempel nedan. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser 4.4.2Lagens syfte och tillämpningsområde sätter den yttre ramen för det straffbara området En av de mest grundläggande straffrättsliga principerna är principen om ”inget brott utan lag”. Således kan endast de gärningar som om- fattas av lagens (eller någon lags) tillämpningsområde leda till straff- ansvar. Beroende på hur lagstiftaren väljer att ange olika författningars tillämpningsområde skapas ramen för det juridiska område inom vil- ket de gärningar som ska vara straffbara måste befinna sig. Av 1 § livsmedelslagen (2006:804) framgår att lagen syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsu- menternas intressen när det gäller livsmedel. Av 2 § samma lag fram- går att vissa begrepp som t.ex. livsmedel och primärproduktion har samma betydelser som i EU:s närmare angivna förordningar. Lagen specificerar därefter att den är tillämplig i alla delar av produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel (3 §) och vilka EU-bestämmelser som kompletteras av lagen (5 §) genom att ange att lagen kompletterar sådana bestämmelser i som har samma syfte som lagen och som faller inom lagens tillämpnings- område samt att regeringen i ska ge till känna vilka grundförordningar som avses. På detta sätt bildas ramen för livsmedelslagens tillämpningsområde och därmed också den yttersta ramen för det regelverk mot vilket överträdelser skulle kunna anges som straffbara i lagens straffbestämmelser, dvs. den närmare ramen för det straffbara området. 4.4.3Straffbestämmelsens tillämpningsområde anger den närmare ramen för det straffbara området Beroende på hur den yttre ramen, dvs. lagens tillämpningsområde, är angiven kan lagens straffbestämmelser utformas på ett sätt som är mer eller mindre klart angivet och självständigt i förhållande till tillämpningsområdet. För att sanktionerna vid överträdelser ska leva upp till EU:s krav på att vara effektiva, proportionella och avskräck- ande bör det straffbara området emellertid generellt sett inte anges för snävt, eftersom vissa oönskade handlingar då kan komma att falla utanför det straffbara området. Det straffbara området får å andra sidan av legalitetsskäl heller inte vara alltför generellt beskrivet, vil- ket kommenteras närmare i avsnitt 4.3.1. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser I propositionen 2017/18:165 (s. 35) om effektivare sanktioner i livsmedelskedjan, anförde regeringen att det inte fanns något behov av att precisera det straffbara området i straffbestämmelserna som att det omfattar livsmedelskedjans alla stadier eller att det i straff- bestämmelserna anges att de gäller vid sådan hantering som avses i lagen. Enligt regeringen återspeglade nämligen hur respektive lags tillämpningsområde var uttryckt de olika ageranden som ska kunna leda till straffansvar, dvs. i fallet med livsmedelslagen all verksamhet i livsmedelskedjan.