sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Med tanke på sanktionssystemets beteendekorrigerande syfte ansåg regeringen att det fick avgöras från fall till fall om underrättelserna kan hanteras samlat eller inte. I propositionen föreslogs inte någon författnings- reglering, utan tillämpningen överläts till arbetslöshetskassorna. Under utredningens arbete har det framkommit att det finns svå- righeter för arbetslöshetskassorna att bedöma hur buntning ska han- teras.7 Likabehandlingen och rättssäkerheten riskerar att ifrågasättas 5Se t.ex. IAF:s rapporter Arbetsförmedlingens tillämpning av regelverket när sökande misskött sitt arbetssökande (IAF 2016:4), Rollfördelningen vid hanteringen av underrättelser (IAF 2017:9) och, Hur många underrättelser låter arbetsförmedlarna bli att lämna? (IAF 2018:10) eller , IAF och arbetslöshetsförsäkringen − mer kan göras för att främja likvärdigheten (RiR 2018:27). 2012/13:12. 7Se t.ex. IAF 2019:2. om arbetslöshetskassorna gör olika bedömningar av möjligheten att hantera underrättelser samlat. En särskild svårighet är buntning under inledningen av en ny ersättningsperiod. Innan den första tidrapporten har kommit in är information om underrättelserna som har skickats av Arbetsförmed- lingen inte tillgänglig för de enskilda arbetslöshetskassorna. En under- rättelse inhämtas av en arbetslöshetskassa först efter att en sökande har lämnat in en tidrapport. Detta är en medveten ordning som syftar till att undvika att underrättelser når arbetslöshetskassorna, trots att den sökande inte ansöker om arbetslöshetsersättning. Den nuvarande ordningen är enligt utredningens uppfattning otill- fredsställande och riskerar att försvaga sanktionsregelverkets funk- tion, eftersom den löpande kontrollen och kommunikationen mellan den enskilde och arbetslöshetskassan som följer av Arbetsförmed- lingens underrättelser inte kommer till stånd. Om den enskildes ansökan om arbetslöshetsersättning, till följd av eget eller andras bete- ende, drar ut , riskerar det att omöjliggöra den kontroll som sanktionsregelverket är en viktig del av. Följden av att ha nått sista trappsteget i sanktionstrappan är oklar Om den sökande vid upprepade tillfällen missköter sitt arbetssök- ande, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslösheten kan den sökande helt förlora rätten till arbetslöshetsersättning till dess att ett nytt arbetsvillkor har uppfyllts. Det framgår inte av om avsikten är att den sökande ska stängas av till dess att ett arbets- villkor har uppfyllts eller om följden ska vara att den sökande helt förlorar sin rätt till arbetslöshetsersättning och i praktiken ska från- kännas de resterande ersättningsdagarna. Viss vägledning finns i förarbetena som anger att om den sökande upprepar sitt (sanktionsgrundande) agerande under samma ersätt- ningsperiod, bör hans eller hennes rätt till ersättning upphöra. Den sökande måste då uppfylla ett nytt arbetsvillkor för att åter vara ersätt- ningsberättigad.8 Skillnaden mellan dessa båda tolkningar är bety- dande. Om det rör sig om en avstängning till dess att arbetsvillkoret uppfyllts kan den sökande dels återknyta till en tidigare period, dels 2012/13:12 s. 37. bör avstängningen omfattas av 112-dagarsregeln. Om den sökande i stället frånkänns ersättningsdagar rör det sig om försäkringens strängaste sanktion, frånkännande och uteslutning beaktat, eftersom det i princip kan innebära att den sökande kan frånkännas hela ersätt- ningsperioden. Det bör tydliggöras i lag vad som gäller och hur kravet på uppfyllt arbetsvillkor bör ses i förhållande till en arbets- löshetsförsäkring grundad på inkomster. Bestämmelserna om frånkännande är delvis svåra att tillämpa Enligt nuvarande ordning gäller att en medlem i en arbetslöshets- kassa som medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till medlemskap eller ersättning ska uteslutas som med- lem om inte särskilda skäl talar mot det. Detsamma gäller en medlem som medvetet eller av grov vårdslöshet har låtit bli att anmäla änd- rade uppgifter till kassan om förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till ersättning (37 § LAK). Först om det finns särskilda skäl, eller om den sökande inte är medlem i en arbetslöshetskassa får den sökande frånkännas rätten till ersättning (46 § ). Lagstif- tarens avsikt är att frånkännande ska innebära en mildare sanktion än uteslutning, men det blir inte alltid fallet. My har blivit utesluten ur sin arbetslöshetskassa. Vid utslutnings- tillfället hade hon kvar. Efter två månaders arbetslöshet påbörjade My studier som pågick . Eftersom studierna är överhoppningsbara kan hon återuppta sin tidigare ersättningsperiod, med ersättning enligt grundförsäkringen. , som är i samma läge som My, har frånkänts ersättning i . Till skillnad från My hjälper det inte att han sedan har studerat . Han måste på nytt kvalificera sig för ersättning. Om skulle lyckas med det återstår en ersättningsskuld då han frånkänts , men bara hade kvar. Om lyckas återkvalificera sig inleds därför ersättningsperioden, efter fullgjord karens, med 30 från- kännandedagar. har också blivit frånkänd ersättning. Efter att ha avklarat detta villkor i frånkännandet, måste hon också arbeta för att kunna återknyta till sin ersättningsperiod. Om inte klarar det riskerar hon hamna i samma läge som och på nytt behöva kvalificera sig för ersättning. Av exemplen framgår att konsekvenserna av frånkännande i vissa fall blir allvarligare än vid uteslutning. Frånkännande har nämligen, ut- över en avstängningstid och konfiskering av ersättningsdagar, ett vidhängande arbetskrav. Det gör sanktionen krånglig att förstå och tillämpa. Preskription för frånkännande saknas Frånkännande av rätt till ersättning saknar till skillnad från de övriga sanktionerna en bortre tidsgräns. Det betyder att arbetslöshets- kassorna har en administrativt svår uppgift att bevaka att arbetslös- hetsersättning inte betalas ut innan ett beslut om frånkännandet har verkställts. Avsaknaden av en bortre tidsgräns ställer höga krav på att arbetslöshetskassorna ska behålla information om att det har beslutats om frånkännande i ett ärende. Det är särskilt svårt i de fall den sökande dessutom byter arbetslöshetskassa. Avsaknaden av en tidsgräns innebär också utmaningar när en arbetslöshetskassa får kännedom om att en situation som kan leda till frånkännande upp- stått långt tillbaka i tiden. 15.4Nuvarande sanktionssystem bör värnas Bedömning: Det finns behov av ett sanktionssystem, liknande det som gäller , i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäk- ringen. Det innebär att både regler om varning och avstängning från rätt till ersättning och frånkännande av rätt till ersättning bör finnas i ett nytt regelverk. Varning och avstängning från rätt till ersättning Som framgår i kapitel 9 bör i princip samma allmänna villkor som gäller även gälla i en ny arbetslöshetsförsäkring. finns sank- tionsbestämmelser som anger att den sökande som missköter sitt arbetssökande, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar arbetslös- heten ska varnas eller stängas av från arbetslöshetsersättning. Utred- ningen bedömer att det finns skäl att även i fortsättningen ha bestäm- melser av det slaget, bl.a. mot bakgrund av att det anges i utred- ningens direktiv att dagens sanktionssystem ska värnas. Sanktionssystemet bör vara konstruerat så att det ger proportio- nerliga följder av den sökandes agerande och att det både motverkar att den sökande frivilligt försätter sig i arbetslöshet eller fortsätter att vara arbetslös. Uteslutning och frånkännande av rätt till ersättning Uteslutning av en medlem ur en arbetslöshetskassa och frånkän- nande av rätten till arbetslöshetsersättning är sanktioner som tillämpas då en sökande medvetet eller av grov vårdslöshet har läm- nat oriktiga eller vilseledande uppgifter om något förhållande av betydelse för hans eller hennes rätt till ersättning. Detsamma gäller om sökanden har låtit bli att anmäla ändrade uppgifter till kassan om förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till ersättning. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att det även i fort- sättningen finns en sanktion som är utformad på ett sådant sätt, dvs. att den sökande under sådana förhållanden inte har rätt till arbets- löshetsersättning. 15.5Varning och avstängning från rätt till ersättning 15.5.1När en sökande missköter arbetssökandet Förslag: En sökande ska varnas om han eller hon inte aktivt sökt lämpliga arbeten. En sökande ska också varnas om han eller hon utan godtagbart skäl inte 1.medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan, 2.lämnat en aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen inom utsatt tid, 3.besökt eller tagit kontakt med Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör , eller 4.sökt anvisat lämpligt arbete. Om sökanden missköter arbetssökandet enligt första eller andra stycket vid upprepade tillfällen inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning i vid det andra tillfället, vid det tredje tillfället och vid det fjärde tillfället. Om något sådant förhållande upprepas en femte gång inom ersättnings- perioden upphör rätten till arbetslöshetsersättning för kvarvarande ersättningsdagar i den ersättningsperioden. Bedömning: Det bör utredas om en sökande som inte aktivt söker lämpliga arbeten ska stängas av från rätt till arbetslöshetsersätt- ning än . Att den sökande aktivt söker lämpliga arbeten är centralt inom arbets- löshetsförsäkringen och tydliggör den enskildes eget ansvar för att ta sig ur arbetslösheten. Det är av yttersta vikt att den sökande vidtar alla rimliga åtgärder för att ta sig ur arbetslösheten. I detta ligger att vara aktivt arbetssökande. Förutom att självständigt söka lämpliga arbeten bör den sökande naturligtvis även söka lämpliga arbeten som Arbetsförmedlingen anvisar honom eller henne. En sökande som inte söker ett anvisat lämpligt arbete eller inte aktivt söker lämpliga arbeten kan inte anses vidta nödvändiga åtgär- der för att få ett arbete. Den inriktning på arbetssökandet som fram- går av den individuella handlingsplanen är därför av stor vikt. Aktivi- tetsrapporten utgör ett viktigt verktyg när sökaktiviteten ska bedömas eftersom arbetssökandet ska dokumenteras i denna. Att vara aktivt arbetssökande innebär i hög utsträckning att den sökande ställer om till nytt arbete på egen hand, dvs. söker arbeten relativt fritt men utifrån den upprättade individuella handlingsplanen. Det innebär inte att en sökande måste söka alla lediga arbeten som framgår av inriktningen på arbetssökandet i den individuella hand- lingsplanen. Arbetssökandet begränsas genom att de arbeten som ska sökas ska vara lämpliga. Enligt dagens ordning anses ett arbete lämpligt om (1.) det inom ramen för tillgången på arbetstillfällen tagits skälig hänsyn till den sökandes förutsättningar för arbetet och andra personliga förhållan- den, (2.) anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som arbetstagare får som är anställda enligt kollektivavtal eller, om kollektiv- avtal inte finns, är skäliga i förhållande till de förmåner arbetstagare med likvärdiga arbetsuppgifter och kvalifikationer får vid jämförliga företag, (3.) arbetet inte hänför sig till en arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av stridsåtgärder som är lovliga enligt lag och kollek- tivavtal, och (4.) förhållandena på arbetsplatsen motsvarar vad som anges i författning eller myndighetsföreskrifter om åtgärder till före- byggande av ohälsa eller olycksfall. Med lämpligt arbete avses därut- över inte förtroendeuppdrag som enligt lag ger rätt till ledighet från anställning. Enligt utredningens uppfattning bör ett nytt regelverk innehålla motsvarande krav på sökanden som gäller , dvs. att söka anvi- sade lämpliga arbeten och aktivt söka lämpliga arbeten. Ett agerande som innebär att en sökande missköter sitt arbetssökande genom att inte vara aktivt arbetssökande bör därför utgöra grund för sanktion. Utredningen anser att den sanktionsgrunden, till skillnad från , redaktionellt bör komma först i paragrafen för att markera att det aktiva arbetssökandet är centralt i arbetslöshetsförsäkringen. Åtgärder som understödjer det aktiva arbetssökandet Det är viktigt att den sökande vidtar alla rimliga åtgärder för att ta sig ur arbetslösheten. Ett grundläggande krav inom arbetslöshets- försäkringen är att den sökande ska vara aktivt arbetssökande för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Arbetsförmedlingen å sin sida ska bidra med stöd till den sökande i sitt arbetssökande och vid behov erbjuda insatser som kan underlätta en återgång till arbete. Det kan röra sig om extra stöd i arbetssökandet, men också mer ingående och rustande insatser inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram. Stödjande och rustande insatser kan antingen tillhandahållas av Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör. Arbetsförmed- lingen ska därutöver även kontrollera att den sökande aktivt söker lämpliga arbeten. En god kontakt mellan den sökande och Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör är viktig i denna process, liksom att den sökande använder sig av den hjälp och det stöd som myndig- heten eller en kompletterande aktör tillhandahåller. En sökande som uteblir från ett bestämt möte hos Arbetsförmedlingen eller hos en kompletterande aktör kan inte sägas vidta alla nödvändiga åtgärder för att få ett arbete eftersom en väl fungerande kontrollfunktion för- utsätter uppföljande möten i den utsträckning som Arbetsförmed- lingen bedömer. Som verktyg i sin kontrollfunktion och sitt stödarbete för sökan- den använder Arbetsförmedlingen individuella handlingsplaner och aktivitetsrapporter. Enligt 6 § verksamhetsförordningen ska med medverkan från den arbetssökande upprätta en individuell handlingsplan där sökandens skyldigheter, planerade akti- viteter och arbetssökandets inriktning anges. Enligt 6 a § verksam- hetsförordningen ska en sökande med utgångspunkt i sin individu- ella handlingsplan regelbundet, och minst en gång , i en aktivitetsrapport redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. Enligt utredningens uppfattning bör samma ordning som gäller även gälla i en ny arbetslöshetsförsäkring. För att underlätta Arbetsförmedlingens kontrollarbete och myndighetens arbete med att identifiera sökanden som har behov av stöd i sitt arbetssökande bör det därför, liksom , finnas en skyldighet att medverka till att en individuell handlingsplan upprättas och med jämna mellanrum redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att ta sig ur arbetslös- heten i en aktivitetsrapport. Med en sådan skyldighet tydliggörs även att det är den sökande som ytterst har ansvar för att ställa om till ett nytt arbete och för att visa aktivitet i arbetssökandet med utgångs- punkt utifrån vad som anges i den individuella handlingsplanen. Det bör vidare finnas en skyldighet att i övrigt medverka i kontakten med Arbetsförmedlingen eller med en kompletterande aktör. Att inte medverka till att upprätta en individuell handlingsplan, underlåta att lämna en aktivitetsrapport eller inte besöka eller ta kontakt med Arbetsförmedlingen eller en kompletterande aktör bör som lik- ställas med att sökanden missköter sitt arbetssökande. Ett sådant agerande bör därför vara grund för sanktion. Som framgår ovan anser utredningen att en ny lag om arbetslöshets- försäkring bör innehålla motsvarande sanktionsgrunder som gäller när en sökande missköter sitt arbetssökande. Vid införandet av det nuvarande sanktionsregelverket anförde regeringen att ett sank- tionssystem med mildare men mer frekvent använda sanktionsgrun- der är effektivare än sanktioner som är mer ingripande men tillämpas mer sällan. Ett sådant sanktionssystem fungerar som ett handlings- korrigerande system, vilket i sin tur leder till ett bättre och effektivare arbetssökande. Enligt utredningens uppfattning saknas det skäl att ändra den delen i sanktionsregelverkets konstruktion. Mildare men mer fre- kventa sanktioner bedöms på ett relevant sätt bidra till att den sökan- des tid i arbetslöshet kan kortas. Det saknas även anledning att före- slå en annan upptrappning av sanktionerna än den som gäller för fall då en sökande missköter sitt arbetssökande (se dock nedan om att vara aktivt arbetssökande). Sanktionstrappan bör därför inledas med en varning, dvs. att den sökande får en formell underrättelse om att han eller hon handlat på ett sätt som utgör grund för sanktion. som något av förhållandena i bestämmelsen inträffar inom samma ersättningsperiod, bör den arbetssökande stängas av från rätt till ersättning , vid det tredje tillfället och vid det fjärde tillfället . repar den sökande sitt agerande en femte gång under samma ersätt- ningsperiod, bör rätten till ersättning upphöra. Bestämmelsen bör utformas och anpassas till att dagens arbets- villkor föreslås ersättas med ett inkomstvillkor. Enligt utredningens uppfattning är det inte nödvändigt att det, likt , i bestämmelsen uttryckligen anges att en sökande måste uppfylla ett nytt inkomst- villkor för att återigen ha rätt till arbetslöshetsersättning om ett sank- tionsgrundande förhållande har inträffat en femte gång. Bestämmelsen bör i stället uttryckas som att en sökande förlorar rätten till arbets- löshetsersättning för kvarvarande ersättningsdagar i ersättningsperio- den. På så sätt tydliggörs det att en sökande aldrig kan återknyta till en tidigare ersättningsperiod, om han eller hon kommit till sista steget i sanktionstrappan. Det ligger då i sakens natur att en sökande för rätt till arbetslöshetsersättning på nytt måste uppfylla alla villkor som anges i lagen för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Det är av yttersta vikt att en sökande är aktivt arbetssökande och tar del av de insatser och hjälp som erbjuds av Arbetsförmedlingen. Det handlar t.ex. om att medverka till att upprätta en individuell hand- lingsplan och lämna in sin aktivitetsrapport. Att inte uppfylla dessa villkor bör som huvudregel leda till att en sökande varnas eller stängs av från rätt till arbetslöshetsersättning, men det är inte rimligt att en sanktion alltid beslutas om en sökande t.ex. skulle missa ett bokat besök eller att lämna in en aktivitetsrapport. För för- hållanden som ligger utanför den sökandes kontroll bör det finnas visst utrymme för att inte besluta om en sanktion. En sökande som har godtagbara skäl att inte komma till ett bokat möte för att det t.ex. är avbrott i allmänna kommunikationer bör inte få en sanktion. Detsamma gäller vid trängande familjeskäl, t.ex. om en sökande akut måste hämta sjuka barn på förskola eller skola. Liksom bör det avgöras från fall till fall vad som kan anses utgöra godtagbara skäl att inte fullgöra villkoren som anges i bestämmelsen. En sökande som har godtagbara skäl att inte uppfylla villkoren i bestämmelsen bör alltså inte varnas eller stängas av från rätt till arbets- löshetsersättning. Liksom bör den sökande inte kunna åberopa godtagbara skäl till att inte vara aktivt arbetssökande. nedan föreslår utredningen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter om vad som ska anses utgöra godtagbara skäl. Som framgår i föregående avsnitt föreslår utredningen i princip inte någon ny ordning för vilka sanktionsgrunder och sanktioner som ska gälla när en sökande missköter sitt arbetssökande. Sanktionerna, dvs. längden på avstängningarna för respektive sanktionsgrund, är enligt utredningens uppfattning i huvudsak väl avvägda . Det är t.ex. rimligt att en sökande som missar att lämna en aktivitetsrapport eller inte kommer till ett bokat möte kan varnas eller stängas av en- staka dagar från rätt till arbetslöshetsersättning, eftersom detta hand- lar om mer specifika situationer. Utredningen är dock tveksam till att avstängningstiden när en sökande inte är aktivt arbetssökande endast ska uppgå till enstaka avstängningsdagar, främst för att detta krav är av mer grundläggande karaktär. I propositionen som låg till grund för det nuvarande sanktionssystemet anförde regeringen att det aktiva arbetssökandet ska bedömas fram tills en aktivitetsrapport lämnas in till Arbetsförmedlingen.9 Det innebär att det aktiva arbets- sökandet i normalfallet bedöms för en hel månad, eftersom den sökande ska lämna in sin aktivitetsrapport till Arbetsförmedlingen . Den nuvarande ordningen skulle kunna leda till att sökan- den underlåter att vara aktivt arbetssökande, med följden att han eller hon varnas och stängs av från rätt till arbets- löshetsersättning under ett begränsat antal dagar. Det bör enligt utredningens mening utredas om underlåtenheten att aktivt söka lämpliga arbeten ska kunna leda till en längre tids avstängning och därigenom om dagens sanktionssystem i denna del är proportionerligt. Detta ligger dock inte i utredningens uppdrag, utan bör i stället ses över i särskild ordning. 2012/13:12 s. 38. 15.5.2När en sökande förlänger tiden i arbetslöshet Förslag: En sökande ska stängas av från rätt till arbetslöshets- ersättning i , om han eller hon utan godtagbart skäl 1.avvisat ett erbjudet lämpligt arbete, 2.genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att en anställning inte kommit till stånd, eller 3.avvisat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program för vilket aktivitetsstöd lämnas. Om sökanden förlänger tid i arbetslöshet enligt första stycket i anslutning till eller inom samma ersättningsperiod, ska han eller hon stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning i 10 ersätt- ningsdagar vid det andra tillfället och i vid det tredje tillfället. Om något sådant förhållande upprepas en fjärde gång inom ersättningsperioden upphör rätten till arbetslöshetsersätt- ning för kvarvarande ersättningsdagar i den ersättningsperioden. Arbetslöshetsförsäkringen ett skydd vid arbetslöshet. Det finns ett ansvar hos en arbetssökande att aktivt vidta nödvändiga åtgärder för att snabbt komma i arbete igen. Att själv agera på ett sådant sätt att det förlänger tiden i arbetslöshet är ett handlande som inte stämmer överens med de principer som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. Att tacka nej till ett erbjudet lämpligt arbete eller att genom sitt upp- trädande uppenbarligen vålla att en anställning inte kommer till stånd bör därför, liksom , medföra en sanktion. Detsamma bör gälla då den sökande avvisar en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Så som har nämnts tidigare bör en upptrappning av sanktioner ske när en sökande upprepar sanktionsgrundande handlingar inom en och samma sanktionsgrupp. Ett sådant beteendekorrigerande sank- tionssystem leder till att sökanden har incitament att vidta åtgärder som snabbare kan leda honom eller till arbete. En sökande som t.ex. först har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete och vid ett senare till- fälle genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att en anställning inte kommit till stånd, bör alltså anses ha upprepat samma typ av handling eftersom båda handlingarna omfattas av samma sanktions- grupp. Till skillnad från vad som gäller när en sökande missköter sitt arbetssökande bör förhållanden som inträffar innan, men i anslut- ning till, en ersättningsperiod beaktas om ett förhållande har upp- repats när sökanden förlänger tiden i arbetslöshet. Skälet för det är att en sökande har möjlighet att påverka sin situation även innan arbetslöshetens inträde. En sökande skulle exempelvis under upp- sägningstiden från ett arbete kunna erbjudas ett annat lämpligt arbete. Om en sökande tackar nej till ett sådant arbete kan det innebära att tiden i arbetslöshet förlängs. På samma sätt kan arbetslösheten för- längas om en sökande vållat att en anställning inte kommer till stånd. Vid bedömningen av om sanktionerna ska trappas upp bör därför både sanktionsgrunder som inträffar , men också i anslutning till en ersättningsperiod beaktas.