sou · H8B329 · 2020-05-27 00:00:00 — Enligt regeringens direktiv ska utredningen bedöma skyddsvärdet av den nya myndighetens verksamhet och föreslå hur myndigheten ska organiseras för att skyddsvärdet ska kunna upprätthållas. Med säkerhetsskydd avses skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Med säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter avses uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:500). De uppgifter som utredningen föreslår att den nya myndigheten ska ansvara för ställer i väsentliga delar höga krav på säkerhetsskydd för verksamheten. Säkerhetsskyddet behöver utformas för att hantera hot i hela hotskalan samt ytterst från främmande makt. Myndigheten ska kunna bedriva verksamhet under fredstida kriser samt under höjd beredskap och ytterst i krig och delar av den information som myndigheten kommer att producera och hantera kommer att innehålla säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter som ska hanteras i enlighet med säkerhetsskyddslagen. Detta ställer krav på tillgång till fortifikatoriskt anpassade utrymmen, säkra system, säkerhetsprövad personal, inpasserings- 3Som en jämförelse kan nämnas att MSB, Brå, Säkerhetspolisen, , Försvarsmakten och FRA alla är enrådighetsmyndigheter. Ledningsform och säkerhetsskydd för den nya myndigheten begränsningar och ett robust skalskydd. Alla befattningar vid den nya myndigheten bör vara placerade i säkerhetsklass vilket innebär att personalen ska genomgå säkerhetsprövning och utbildning enligt 3 kap. säkerhetsskyddslagen. Myndighetens system och infrastruktur ska anpassas för att kunna vidta lämpliga skyddsåtgärder för att kunna upptäcka, försvåra och hantera skadlig inverkan på systemen samt obehörig avlyssning, åtkomst till och nyttjande av systemet. Myndighetens informationssäkerhet bör också anpassas till de krav närmast berörda myndigheter tillämpar för att skydda sin information och som myndigheten kan komma att ta del av. Utformningen av säkerhetsskyddet behöver även beakta behovet av att myndigheten i väsentliga delar ska vara och uppfattas som en öppen, transparent och tillgänglig myndighet. Hur säkerhetsskyddet ska utformas i detalj måste noggrant avvägas utifrån hur myndighetens uppdrag slutligen utformas genom beslut av regeringen. Detta bör därför lösas av en kommande organisationskommitté. 12Den nya myndighetens resursbehov och finansiering Utredningen ska enligt direktiven analysera och föreslå den nya myndighetens resursbehov samt finansiering av myndigheten. I detta kapitel lämnar utredningen därför förslag till ungefärlig bemanning och ekonomisk ram. Utredningen gör även en bedömning av de resurser som kan behövas för att starta myndigheten och för en fortsatt utveckling av psykologiska försvar. 12.2Resurser som avsätts för den verksamhet som föreslås föras över från MSB till den nya myndigheten MSB:s arbete med uppdraget bedrivs inom enheten för skydd mot informationspåverkan. Av uppgifter från MSB framgår att verksamheten och omfattar cirka 20 årsarbetskrafter. För avsattes från anslaget 2.6 (personal- och verksamhetskostnader) och från anslaget 2.4 (för specifika utvecklingsprojekt). OH-kostnader är inte inberäknade i dessa belopp. Till detta ska även föras kostnaden för sekondering av en medarbetare till i vilket inklusive avgift uppgår till cirka 2 miljoner kronor.1 1Kostnaden för övriga sekonderingar belastar inte utgiftsområde 6 och berörs inte av förslagen i detta kapitel. Den nya myndighetens resursbehov och finansiering 12.2.2MSB:s budgetunderlag –2023 I MSB:s budgetunderlag –2023 framhåller myndigheten att hotet från informationspåverkan fortsätter att växa och att både komplexiteten i de metoder som används och antalet främmande makter som har förmåga och avsikt att använda dem ökar. Detta gör att måste stärka sin kompetens för att möta detta och att nya tekniska lösningar behöver införas. MSB skriver vidare: MSB:s bedömning är att den förmåga som utvecklas inte är tillräcklig och att utvecklingen av samhällets samlade förmåga att identifiera och möta informationspåverkan behöver ske i betydligt högre takt. Det finns ett fortsatt stort behov av att utveckla hela samhällets förmåga att identifiera, analysera och möta informationspåverkan samt öka kunskaper och metoder för att reducera risker och sårbarheter. Förmåga behöver utvecklas hos myndigheter och andra berörda aktörer, exempelvis inom media. Allmänhetens förmåga att utöva källkritik och upptäcka desinformation behöver också utvecklas. Det finns också ett fortsatt stort behov av att utveckla den operativa samordningen för att motverka pågående informationspåverkan.2 För att hantera detta ser MSB ett behov av att öka de resurser som myndigheten avsätter för att identifiera, analysera och möta informationspåverkan med 2021, 2022 och 2023. Det omfattar kostnader för: •Personalförstärkningar för att kunna stödja fler sektorer och ansvariga aktörer i samhället med utbildning, övningar och annan förmågesamt kunskapshöjande verksamhet. •Personalförstärkningar för att uppnå en god förmåga att identifiera informationspåverkan med anledning av hotaktörernas utökade förmåga samt antal. •Utveckling och införande av teknik och system för att möta informationspåverkan. •Utveckling och införande av teknik, system samt tjänster till stöd för omvärldsbevakning, informationsinhämtning och analys som är specifikt anpassad för informationspåverkan. •Omfattande utbildningsinsatser och framtagande av utbildningsmaterial i samhället avseende informationspåverkan. 2MSB budgetunderlag 2021–2023, s. 18. Dnr 2020–02368. Den nya myndighetens resursbehov och finansiering •Uppdrag till akademiska institutioner avseende utveckling och normering av metoder för att identifiera samt möta informationspåverkan. •Informationsinsatser för ökad medvetenhet i samhället. •Utveckling av förmågan att identifiera och möta informationspåverkan vid höjd beredskap och krig avseende metod, organisation, personal och teknik. Att notera är dock att i det föregående budgetunderlaget, som lämnades , låg MSB:s bedömning av det ökade behovet av medel för uppdraget om informationspåverkan på högre nivåer; , och för 2022.3 12.2.3MSB:s bedömning i skrivelsen Så skapar vi motståndskraft med budgetunderlaget lämnade MSB skrivelsen Så skapar vi motståndskraft till regeringen som ett underlag för försvarsbeslutsperioden –2025. I skrivelsen framhåller MSB att ”behovet av att stärka samhällets förmåga att identifiera och möta påverkanskampanjer är omfattande, både som en del i krisberedskapen och som en del av den samlade förmågan i totalförsvaret”. Förmågan att verka effektivt i krig måste stärkas då en sådan situation kommer att kräva omfattande resurser och nära samverkan inom totalförsvaret där även medier har en viktig roll. MSB framhåller även vikten av att det psykologiska försvaret har förmåga att rapportera påverkansaktiviteter, att upprätthålla en normalbild och att kunna ta fram och delge samlade lägesbilder och bedömningar.4 MSB gör i skrivelsen bedömningen att det finns behov att öka de medel som myndigheten kan avsätta för psykologiskt försvar med . De utvecklingsinsatser som anges är samma som i budgetunderlaget (se punkterna ovan). MSB gör vidare bedömningen att givet de stora utmaningarna för att utveckla ett modernt psykologiskt försvar –2025 är de 100miljoner kronor som Försvarsberedningen räknat med sannolikt inte tillräckligt. 3MSB:s budgetunderlag –2022. MSB, dnr 2019-02519. 4Så skapar vi motståndskraft. MSB 2020-02262, s. 23–24. Den nya myndighetens resursbehov och finansiering Utredningen delar i stort den bedömning som MSB gör i de senaste årens budgetunderlag och i skrivelsen Så skapar vi motståndskraft. För att skapa ett utvecklat och modernt psykologiskt försvar som har en reell förmåga i fredstid, vid höjd beredskap och ytterst i krig behöver ytterligare medel tillskjutas verksamheten att identifiera, analysera och möta informationspåverkan. Utredningen ansluter sig därför fortsättningsvis till de medelsbehov som MSB har angivit. Utredningen har i sin bedömning av behovet av bemanning utgått från de uppgifter som MSB har redovisat till utredningen, dels avseende befintlig bemanning, dels hur en, i enlighet med de underlag som MSB lämnat till regeringen, förstärkt verksamhet skulle kunna bemannas. Enligt utredningens bedömning bör en förstärkning av myndighetens bemanning avse såväl den förebyggande, den strategiska som den operativa förmågan och såväl analytisk som aktörsstödjande kompetens bl.a. inom området strategisk kommunikation avseende att kunna möta otillbörlig informationspåverkan. Utredningen har därutöver bedömt vilket behov den nya myndigheten torde ha av administrativa stödfunktioner och det behövs även en bemanning för det uppdrag inom forskning och utveckling som utredningen föreslår. En mer slutlig bedömning av bemanningsbehov och organisation bör dock göras av en kommande organisationskommitté. Enligt utredningens förslag ska myndigheten ledas av en myndighetschef med titeln generaldirektör. Till den nya myndigheten bör också vissa stödfunktioner knytas som skulle kunna placeras direkt under GD eller i en administrativ avdelning (eller GD-stab, kansli eller liknande benämning). I den administrativa avdelningen bör funktioner finnas med ansvar för planering och uppföljning av verksamheten, för ekonomistyrning och ekonomiadministration, juridik och kvalitetssäkring, arkiv och registratur, reception, växel, vaktmästeri, it- Den nya myndighetens resursbehov och finansiering stöd, HR och myndighetskommunikation. I enlighet med bestämmelserna i säkerhetsskyddsförordningen (2018:658) ska det finnas en säkerhetsskyddschef vid myndigheten som är direkt underställd myndighetschefen. Direkt underställd GD bör också finnas en GD- sekreterare. Hur dessa stödfunktioner ska knytas till myndigheten bör utredas närmare av en kommande organisationskommitté. Olika möjligheter kan då prövas, t.ex. att samordna vissa funktioner med någon annan myndighet eller att upphandla tjänster från Statens servicecenter. Utredningens bedömning är att den nya myndighetens funktioner för ledning och internt stöd bör motsvara cirka 12 årsarbetskrafter. Utredningen föreslår att den nya myndighetens kärnverksamhet organiseras i tre avdelningar: Förebyggande avdelningen, med ansvar bl.a. för det förebyggande arbetet och kontakter med civilsamhället (10 årsarbetskrafter). Operativa avdelningen, med ansvar bl.a. för lägescentral, beredskap, operativa insatser inklusive stöd till andra aktörer (18 årsarbetskrafter). Forsknings- och utvecklingsavdelningen med ansvar för att följa, beställa, kvalitetssäkra och förmedla forskning och annan kunskapsutveckling, utbildning och övning samt att utveckla krigsorganisationen (cirka 8 årsarbetskrafter). Till avdelningen bör också knytas ett råd med seniora forskare som ska bistå i beredningen av forskningsansökningar och i kvalitetssäkringen av forskningsverksamheten. Nationellt centrum för psykologiskt försvar bör, beroende på situation och uppgift, kunna bemannas med personal från alla myndighetens avdelningar och även med personal från andra myndigheter och organisationer. Den nya myndighetens resursbehov och finansiering GD, GD-sekreterare, adm chef, säkerhetsskyddschef, jurist, , ekonomi, arkiv och registratur, vaktmästeri, controller, myndighets- Operativ chef, analys, strategisk kommunikation, samverkan, samordning, lägescentral, TiB, Avd chef, analys, samverkan, samordning, strategisk kommunikation Forskningschef, analys, kommunikation, adm av forskning och externt forskningsråd, utbildning, övning, Den nya myndighetens resursbehov och finansiering Utredningen räknar med en GD-lön om 100 tkr och löner för de tre avdelningscheferna och den administrativa chefen på . I de administrativa funktionerna kommer det att arbeta dels personer med specialistkompetens i relativt höga lönelägen, dels personer i lägre lönelägen. Utredningen gör vidare bedömningen att en stor andel av dem som kommer att arbeta i kärnverksamheten kommer att vara experter med hög specialistkompetens inom flera områden. Detta gör att lönenivåerna kan antas komma att vara förhållandevis höga. För enkelhetens skull har utredningen beräknat medellönen för de anställda (borträknat GD och fyra avdelningschefer) till . LKP inklusive semesterlönetillägg har utredningen beräknat till . Adm avd + övr stödfunktioner För att finansiera den nya myndighetens lönekostnader bör medel föras över från anslaget 2:6 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Den nya myndighetens lönekostnader kommer, enligt utredningens förslag, att vara väsentligt högre än de medel som MSB lägger som direkta lönekostnader för uppdraget att motverka informationspåverkan. Detta är en följd av dels att utredningens förslag innebär en förstärkning av verksamheten, dels att kostnaderna för lednings- och stödfunktioner blir en direkt lönekostnad i stället för som en OH-kostnad som inte direkt kan hänföras till verksamheten att motverka informationspåverkan. En del av finansieringen bör därför ske genom överföring från anslaget 2:4 för att undvika alltför negativa konsekvenser för annan verksamhet inom MSB. Den nya myndighetens resursbehov och finansiering Den nya myndighetens lokalbehov påverkas av faktorer som hur verksamheten ska bedrivas, om medarbetarna ska sitta i egna rum eller dela större gemensamma rum, behovet av mötes- och utbildningslokaler. För en ny myndighet för psykologiskt försvar kommer också behovet av fysiskt säkerhetsskydd påverka behovet och valet av lokaler. I en studie konstaterade () att en statligt anställd (museer och högskolor borträknade) i genomsnitt hade till sitt förfogande. ESV framhöll också att ”ett i branschen vanligt förekommande nyckeltal” var att per årsarbetskraft var att betrakta som ineffektivt lokalutnyttjande.5 Utredningens bedömning är att under de som gått sedan ESV:s studie så har nog genomsnittsytan per statligt anställd minskat något. För den nya myndigheten gäller att den bör disponera lokaler som kan användas för det föreslagna Nationellt centrum för psykologiskt försvar. Vidare kan det antas att det förebyggande arbetet kan komma att innebära en hel del utbildningsinsatser vilket skulle kunna motivera att myndigheten hade tillgång till ett något större mötesrum som också kunde tjäna som utbildningslokal. Utredningen bedömer sammantaget att den nya myndigheten behöver disponera lokaler om per anställd vilket med 48 anställda innebär ett lokalbehov om . För att bedöma hyresnivån för kontorslokaler i har utredningen tittat på de hyresavtal som statliga myndigheter ingått vilket ger följande bild: 5Nyckeltal för OH-kostnader. ESV 2005:3, s. 20. 6Av skäl som utredningen utvecklar längre fram så har enbart hyresnivåer i undersökts. Den nya myndighetens resursbehov och finansiering Tabellen ger inte en fullständig bild över hyresnivåerna i eftersom faktorer som standard, storlek, ombyggnadsbehov och vissa hyresvillkor kan ha haft inflytande över hyresnivån. Den ger dock en indikation om nivåerna och den marknad som en myndighet har att förhålla sig till då ett nytt hyreskontrakt ska skrivas. Utredningens bedömning är att det är rimligt att räkna med att hyran för den nya myndighetens lokaler kan komma att ligga på /m2 vilket med ett uppskattat lokalbehov om innebär en årlig hyreskostnad om . 12.4.3Andra myndighetsgemensamma kostnader (OH) Utredningen har försökt göra en uppskattning av de myndighetsgemensamma kostnader som kommer att uppstå dvs. gemensamma kostnader för styrning, samordning, administration och lokaler. Eftersom beräknade löne- och lokalkostnader redovisats ovan ska dessa inte tas med i detta sammanhang. Med myndighetsgemensamma kostnader avses därför här städning, personal- och kompetensfrämjande åtgärder, licenser, löpande driftskostnader, it-stöd, it-förvalt- 7I tabellen har utredningen inte tagit med hyresavtal som gällt museer och högskolor, avsett väldigt små lokaler eller endast . Källa: ESV, kontraktsförteckning. Den nya myndighetens resursbehov och finansiering ning och it-drift, kontorsservice och vaktmästeri, reception, telefoni, larm- och säkerhetslösningar, arkivering och andra kostnader som inte direkt kan hänföras till kärnverksamheten. Dessa kostnader är mycket svåra att beräkna men baserat på vissa nyckeltal har utredningen uppskattat kostnaderna till . För att skapa och upprätthålla ett adekvat säkerhetsskydd har den nya myndigheten behov av skyddade samband, krypterad kommunikation (inkl. VTC), rött nät, analyssystem m.m. (ej hårdvara). Kostnaderna för detta uppskattas till . Utredningen föreslår att den nya myndigheten får disponera för forskningsändamål. Det innebär att bör föras över från anslaget 2:4 ap.5 Krisberedskap till ett nytt anslag som disponeras av den nya myndigheten. Detta kan också innebära att den nya myndigheten bör ta över ansvaret från redan påbörjade forskningsprojekt. Detta får då lösas i samförstånd mellan de inblandade parterna. 12.4.6Utveckling av det psykologiska försvaret För att utveckla det psykologiska försvaret bör den nya myndigheten, utöver ovan angivna forskningsmedel, kunna fördela medel för olika satsningar och utvecklingsprojekt. Det kan t.ex. röra sig om miljöstöd för att utveckla och stärka vissa forskningsmiljöer, om utbildningar, övningar, metod- och teknikutveckling och allmän förmågeutveckling av samhällets aktörer. Utredningen uppskattar att det årliga behovet av dessa medel uppgår till . Dessa medel bör föras över från anslaget 2:4. Detta skulle innebära en högst väsentlig ökning av de resurser som samhället avsätter för att stärka det psykologiska försvaret. Den nya myndighetens resursbehov och finansiering Det är kostnadskrävande att inrätta nya myndigheter. Lämpliga lokaler ska hyras och vanligen krävs någon typ av ombyggnad för att lokalerna ska kunna anpassas till ny verksamhet. För den typ av verksamhet som ska bedrivas av den nya myndigheten krävs också ett omfattande skalskydd och andra säkerhetslösningar. Om den verksamhet som ska flytta in i lokalerna inte kan ta med sig möbler, datorer och annan kringutrustning måste sådant köpas in. En ny myndighet innebär också att en ny visuell identitet med logotyp, typografi, färgpalett m.m. ska tas fram. Den nya myndigheten kommer att behöva anskaffa ekonomisystem, säkerhetssystem, it-system och personalsystem; arkivplan, diarium och arbetsordning och andra styrdokument ska tas fram. Med all sannolikhet kommer viss nyrekrytering att behöva ske. En del av detta kan göras av sekretariatet inom en kommande organisationskommitté medan annat kommer att kräva konsultstöd. Utredningen bedömer att det bl.a. kan röra sig om kostnader för: •Kontorsmöbler och annan nödvändig inredning •RÖS-datorer (15 st.) Alla dessa kostnader kräver att extra medel tilldelas myndigheten under dess första verksamhetsår. Den nya myndighetens resursbehov och finansieringSOU 2020:29 Anslag (tkr) IT-infrastruktur, inventarier, möbler, visuell identitet m.m. Anslag (tkr) År 1 (tkr) Förvaltningsanslag x:x (motsv MSB:s 2:6): Personalkostnader (48 årsarbetskrafter) Uppstartskostnader (enbart år 1, se tabell 3) Anslag y:y (motsv MSB:s 2:4): Utveckling av psykologiskt försvar (miljöstöd, utbildning, övning, metod- och teknikutveckling, stöd till aktörer, Nationellt centrum för psykologiskt försvar) 13Åtgärder som kan påskynda processen att inrätta en ny myndighet beslutade regeringen om ett andra tilläggsdirektiv för utredningen där det framhålls att det är av ”stor vikt att det skyndsamt skapas förutsättningar för utveckling och samordning av det psykologiska försvaret” och att utredaren därför även ska ”bedöma och redovisa vilka möjligheter som finns för att påskynda processen att inrätta myndigheten och få verksamheten operativ”. I detta kapitel presenteras därför några överväganden som har betydelse för möjligheterna att få myndigheten på plats och operativ så fort som möjligt. 13.2Den nya myndigheten bör lokaliseras till Det uppdrag som den nya myndigheten föreslås få innebär att uppgifter och verksamhet som bedrivs vid MSB föreslås föras över till den nya myndigheten. Detta innebär i sin tur att den personal som arbetar med dessa uppgifter vid MSB bör erbjudas verksamhetsövergång till den nya myndigheten. Enligt utredningens bedömning är det av synnerlig vikt att den verksamhet som byggts upp vid MSB kan föras över så intakt som möjligt och att den personal som arbetar med frågorna i så stor som utsträckning som möjligt väljer att följa med verksamheten till den nya myndigheten. Erfarenheterna av de omlokaliseringar av statlig verksamhet som gjorts visar entydigt att då verksamhet flyttas till annan ort, bortom Åtgärder som kan påskynda processen att inrätta en ny myndighet rimligt pendlingsavstånd, så följer inte personalen med vilket får till följd att verksamheten avstannar, kanske upphör, tills det att ny personal kunnat rekryteras och rutiner, metoder och strukturer kunnat byggas upp vilket vanligen tar 1–3 år.1 Den personal som arbetar med de uppgifter som föreslås föras över till den nya myndigheten är placerade i . Enligt utredningens bedömning är personalen mycket kompetent och välutbildad och består till viss del av personer med svårrekryterad specialistkompetens som är nödvändig för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt och med framgång. Utredningens bedömning är därför att om myndigheten ska kunna fungera och vara operativ när den inrättas så måste den lokaliseras så att personalen får incitament att följa med verksamheten vilket innebär att den bör lokaliseras till . Om myndigheten skulle lokaliseras till annan ort är utredningens bedömning att detta skulle innebära att verksamheten helt avstannar och att det kan bli mycket svårt att rekrytera viss specialistkompetens. Utan erfaren personal måste metoder och rutiner byggas upp på nytt vilket skulle avsevärt försvåra att snabbt få verksamheten operativ. Detta skulle enligt utredningens bedömning kraftigt försvaga förmåga till psykologiskt försvar vilket vore synnerligen olyckligt givet omvärldsläget och de utmaningar behöver möta bl.a. inför valet . Ytterligare en faktor som måste vägas in vid valet av lokalisering är möjligheterna till effektiv samverkan mellan den nya myndigheten och andra relevanta myndigheter främst Säkerhetspolisen, FRA och FM/Must. Dessa tre myndigheter har sina huvudkontor i och enligt utredningens bedömning är därför en lokalisering till en förutsättning för att samverkan ska kunna byggas upp och fungera. 13.3Skyndsam tillsättning av organisationskommitté Ytterligare en åtgärd som kan påskynda processen att få myndigheten operativ är att skyndsamt tillsätta en organisationskommitté som kan påbörja de åtgärder som måste vidtas, t.ex. hitta lämpliga lokaler. 1Se t.ex. Omlokalisering av myndigheter. , RiR 2009:30. 14.1Förslag till förordning med instruktion för den nya myndigheten Paragrafen anger det övergripande ändamålet för det psykologiska försvaret. I paragrafen tydliggörs att myndighetens ansvar gäller i fredstid, under höjd beredskap och i krig. Paragrafen anger att den nya myndigheten har ett uppdrag att stödja, stärka och samordna arbetet med samhällets samlade motståndskraft inom det psykologiska försvaret och i avsnitt 9.2.1 preciserar utredningen att detta främst avser myndighetens huvuduppgift (2 § 1, som behandlas närmare i avsnitt 9.2.3): Identifiera, analysera, och kunna möta otillbörlig informationspåverkan och annan spridning av vilseledande information som riktas mot eller svenska intressen och som syftar till att försvaga motståndskraft och befolkningens försvarsvilja eller att otillbörligt påverka olika målgruppers uppfattningar, beteenden och beslutsfattande.