sou · H8B36 · 2020-01-31 00:00:00 — En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering Delbetänkande av Utredningen trygg sjukförsäkring med människan i centrum SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera delar av regelverket kring sjukförsäkringen och, om det bedömdes nödvändigt, lämna författningsförslag. Utredaren ska bland annat analysera tillämpningen av begreppet normalt förekommande arbete och analysera vilka fysiska och men- tala förmågor som kan krävas för att en person ska kunna hänvisas till ett normalt förekommande arbete. Det är dessa frågor som redo- visas i detta delbetänkande. Som särskild utredare förordnades f.d. enhetschefen och jur. kand. . Som experter i utredningen förordnades verksamhetsutvecklaren (), rätts- liga experten (). Verksam- hetssamordnaren (Arbetsförmedlingen), utredaren () och departementssekreteraren (). Som sakkunniga i utred- ningen förordnades ämnesrådet Eeva Seppälä (), ämnesrådet (Social- departementet) och kanslirådet (). entledigades och förordnades utredaren () som expert. entledigades och förordnades departementssekreteraren () som sakkunnig. Från och med den 4februari 2019 förordnades juristen och utredaren (Inspektionen för socialförsäkringen) som expert. Från och med den 31maj 2019 entledigades och förordnades rättsliga experten () som expert. förordnades departementssekreteraren (Finansdepar- tementet) som sakkunnig. Som sekreterare i utredningen förordnades från och med den utredaren och jur. kand. entledigades och från och med den 7 feb- ruari 2019 förordnades f.d. enhetschefen som sekreterare. Betänkandet är skrivet i vi-form och med detta avses utredaren och utredningssekretariatet. Jag som utredare är dock ensamt ansva- rig för förslagen. () har avgett särskilt ytt- rande. Det särskilda yttrandet bifogas till betänkandet. Utredningen som har antagit namnet ”En trygg sjukförsäkring med människan i centrum” överlämnar härmed sitt delbetänkande En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering (SOU 2020:6). Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ........... Det tidigare delbetänkandets förslag har delvis reviderats och nya överväganden har skrivits ........ En rättssäker beslutsprocess................................................... Förutsebart och begripligt beslut ........................... Delaktighet i beslutsprocessen ............................... Ärendena måste vara utredda.................................. Rehabilitering är en central del av sjukförsäkringen............. Regelverk och rättsläge .............................................. Regelverkets grundläggande konstruktion............................ 4.3 Högsta förvaltningsdomstolens praxis ................................. 4.3.1Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden ref 51 I och II – vad är normalt förekommande arbete och hur ska 4.3.2Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2019 ref 48 – hur ska bedömningen mot förvärvsarbete på arbetsmarknaden göras i fråga om sjukersättning?....................................... HFD 2016 ref 10 – särskilda skäl för att skjuta upp bedömningen mot normalt 4.3.4Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2019 ref 14 – tolkning av begreppet 4.3.5Försäkringskassans normering med anledning av HFD 2018 ref 51 I och II ................................... 4.4 Rehabilitering och rehabiliteringsersättning......................... 4.4.1Försäkringskassans ansvar för att se till att rehabiliteringsbehovet klarläggs och att rehabiliteringen samordnas ............................... Begreppet arbetslivsinriktad rehabilitering............ Aktivitetsförmågeutredning med referensmaterialet ........... Bakgrund till utvecklingen av metoden ................. 5.4.4Det medicinska underlaget med Analys av fysiska och mentala krav vid bedömning av normalt förekommande arbete................................. Tolkning av uppdraget............................................................ Vilka fysiska och mentala förmågor kan krävas av en person för att denne ska kunna hänvisas till – sammanfattning av slutsatser...... 61 6.3Vad är arbetsförmåga? Vilka förmågor behövs i ett normalt förekommande arbete? Går det att identifiera minimikrav för förmågor? Identifiera minimikrav – vår analys ........................ 6.4Kan den fysiska och mentala förmågan mätas för användning inom socialförsäkringen? 6.4.1Vår analys avseende om den fysiska och mentala förmågan kan mätas ........................... 6.5Är det önskvärt med minimikrav för fysisk och mental förmåga för att rätt till ersättning ska föreligga? Vår analys om det önskvärda med minimikrav...... Diskussion och allmänna reflektioner ................................... Kunskapsläge arbetslivsinriktad rehabilitering .............. Resultat från litteraturöversikter ........................................... Begreppet arbetslivsinriktad rehabilitering ........................... Några exempel på relevanta översikter .................................. En avslutande anmärkning ..................................................... Utvecklingen inom sjukförsäkringen ............................ Utvecklingen av antalet sjukfall ............................................. Psykiatriska diagnoser ökar ................................................... faktabeskrivning av de ökade avslagen................... Utvecklingen av rehabiliteringspenningen............................ Allt färre beviljas rehabiliteringsersättning ........... 8.5Försäkringskassans insatser för att klarlägga Vilka är insatserna som beskrivs........................... 8.6 Försäkringsmedicinska utredningar .................................... 8.7Försäkrade som lämnar sjukförsäkringen före dag 180 återgår i arbete men får lägre inkomst................................. Syfte och urval ...................................................................... Bristande förståelse för att sjukförsäkringen inte är yrkesförsäkring .......................................... 9.2.2En svår bedömning, särskilt vad gäller försäkrade med psykiatriska diagnoser ................ Ingen konkretisering till yrken i Handläggningen skiljer sig åt mellan kontoren... i relativt liten utsträckning och då i sjukfall Referensmaterialet används i relativt liten utsträckning och är okänt bland handläggarna.... 9.2.7Arbetsförmedlingens bedömningar har relativt liten betydelse för bedömningar om arbetsförmåga i normalt 10.4.1 Svårt att förstå varför en försäkrad bedöms kunna försörja sig i normalt förekommande 10.4.2 Mer utredning till stöd för ställningstagandet saknas och få aktiviteter för återgång i arbete 10.4.4 Många är partiellt sjukskrivna vid dag 180 och pågående upptrappning av arbetstiden för återgång hos ordinarie arbetsgivare 10.4.6 Möjligheten till gemensam kartläggning med Arbetsförmedlingen för dem som behöver byta arbete verkar inte nyttjas ................ Beslutsmotiveringarna är inte transparenta ......................... Det saknas utredningar till stöd för slutsatser i besluten ... Strikta krav på omställning för äldre försäkrade enligt 11.4Undantagen från huvudregeln att arbetsförmågan ska bedömas mot normalt förekommande arbete är för restriktiva .................................................................... 11.4.1 Iakttagelser avseende tillämpningen av särskilda skäl vid granskning av ärenden .............. 11.4.2Små möjligheter att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete efter rehabiliteringslagstiftningen i begränsad utsträckning ...... 11.5.2Antalet avstämningsmöten minskar och genomförs sent i sjukfallet ................................... 11.5.3Fåtal fall med rehabiliteringspenning före dag 180 och antalet försäkrade som beviljas 11.5.4Låg aktivitet i sjukfallen – ett uppmärksammat 11.5.5Vidtagna åtgärder mot problemet med låg aktivitet i sjukfallen ............................................... 11.5.6Försäkringskassans inställning till arbetslivs- inriktad rehabilitering är motsägelsefull .............. 11.5.7Dagens lagstiftning otydlig om rehabiliteringens betydelse för bedömningen av arbetsförmågan... 147 11.5.8 Rehabiliteringskedjans tidsgräns vid dag 180 hämmar både beviljande av rehabiliterings- ersättning och ansvar i fråga om rehabilitering.......................................... Överväganden och förslag ......................................... Sjukförsäkringens krav på omställning till annat arbete är omvälvande för många försäkrade................................... Bedömningen ska göras mot sådant angivet arbete som är normalt förekommande 12.2.1 Normalt förekommande arbete – ett 12.2.2 Svårt att uppfylla kraven enligt gällande praxis om konkreta arbeten eller samling av arbeten inte behöver pekas ut ............................................ 12.2.3 Inte tillräckligt att se över handläggningen för att uppnå en ökad konkretisering i bedömningarna – en lagändring behövs................ 12.2.4 Bedömningen av förmågan att försörja sig bör inte göras i förhållande till konkreta arbeten ...... 12.2.5 Standard för svensk yrkesklassificering ............... 12.2.6 Förmågan att försörja sig i normalt 172förekommande arbete bör relateras till en yrkesgrupp................................................... 12.2.8 Bedömningen av förmågan att försörja sig ska göras mot angivet normalt förekommande 12.2.9 Vidareutveckla referensmaterialet som stöd 12.3 Ärendena måste utredas mer ................................................ 12.3.1 De ställningstaganden som ska göras enligt fordrar konkreta utredningsåtgärder.................... av aktivitetsförmågeutredningarna bör ses 12.4 Äldre försäkrade ska alltid få sin arbetsförmåga bedömd mot arbete hos arbetsgivaren ............................................... 12.4.1 Förändrad situation sedan delbetänkandet .......... 12.4.2 Samhällsekonomiska skäl kan tala för att låta försäkrade med begränsad tid kvar i arbetslivet bedömas mot arbete hos arbetsgivaren i stället för mot normalt förekommande arbete ............... sjukpenning vid bedömning mot normalt förekommande arbete i högre utsträckning än andra åldersgrupper .......................................... 12.4.4 Äldre försäkrade som nekas sjukpenning riskerar att lämna arbetslivet med lägre pension som följd .................................................. 12.4.5 Det finns två olika sätt att ta hänsyn till äldres situation vid bedömning av rätten till 12.4.6 Bedömningen av arbetsförmågan hos äldre försäkrade ska göras mot arbete hos 12.4.7Bedömningen mot arbete hos arbetsgivaren ska tidigast kunna göras från när den försäkrade uppnått den ålder då hen som tidigast kan ta ut inkomstgrundad 12.4.8Arbetsförmågan ska bedömas mot arbete hos arbetsgivaren till och med den tidpunkt då den försäkrade som tidigast kan ta ut 12.4.9Den som prövats mot arbete hos arbetsgivaren ska fortsätta göra det trots att gränsen för tidigast uttag av inkomstgrundad 12.4.10Viktigt att följer upp den som beviljats partiell sjukpenning efter bedömning mot arbete hos arbetsgivaren............ 12.5Inför ett nytt beviskrav, övervägande skäl, för att skjuta upp prövningen mot ett normalt förekommande arbete efter dag 180.......................................................................... 12.5.1Nya överväganden med anledning av fördjupad analys och synpunkter från aktörer .... 182 12.5.2Regelverket bör gynna tidig återgång i arbete hos arbetsgivare – viktigt att påbörjad rehabilitering inte avbryts..................................... 12.5.3Några utgångspunkter vid bedömningen av om övervägande skäl finns ............................... 12.5.4 Situationer där övervägande skäl talar för återgång i arbete hos arbetsgivaren ................ då den försäkrade har svårt att själv visa att övervägande skäl föreligger ............................. 12.6 Gör det möjligt att skjuta upp prövningen mot ett normalt förekommande arbete efter dag 365...................... 12.6.1 Förslaget i det tidigare delbetänkandet................ 12.6.2 Synpunkter på delbetänkandet ............................. 12.6.3 Dagens regelverk kring dag 365 bryter ofta pågående återgång i arbete och förhindrar sällan orimliga utfall .............................................. 12.6.4 En bortre tidsgräns bör införas vid dag 550......... 12.7Arbetsförmågan ska inte bedömas mot angivet normalt förekommande arbete vid bedömning av rätt till 12.7.1 Låg aktivitet tidigt i sjukfallen .............................. 12.7.2 Problemet med låg aktivitet i sjukfallen kan inte lösas med fler uppdrag till 12.7.3 tolkning av regelverket hämmar initiativ till åtgärder för återgång i arbete och beviljandet av 12.7.4 Vid bedömningen av rätt till inte bedömas mot angivet normalt 12.7.5 Närmare om förslaget att bedömningen av rätten till rehabiliteringsersättning ska göras utan hänsyn till förmågan att försörja sig i normalt förekommande arbete ..................... 12.7.6 Några effekter av förslaget.................................... Regeringen bör överväga ett förtydligande av begreppet Sjukersättningens regelverk bör ses över............................. Ett särskilt stöd vid omställning bör övervägas .................. Konsekvenser för sjukförsäkringen ..................................... 13.2.1 Förändringar vid tillämpning av normalt 13.2.2Äldre försäkrade bör alltid få sin arbetsförmåga bedömd mot arbete 13.2.3Fler kan få möjlighet till stöd för återgång i arbete hos arbetsgivaren...................................... 13.2.4Ökat deltagande i arbetslivsinriktad rehabilitering med rehabiliteringsersättning........ Hälso- och sjukvården.......................................................... Jämställdhet mellan könen ................................................... Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ...... Bilaga 3 Utmattningssyndrom K ..................................... I detta delbetänkande redovisas uppdraget att analysera tillämp- ningen av begreppet normalt förekommande arbete i sjukförsäk- ringen. Vi redovisar även uppdraget att analysera vilka fysiska och mentala förmågor som kan krävas för att en person ska kunna hän- visas till ett på arbetsmarknaden förekommande arbete. Utöver analysen har vi även lämnat förslag på författningsändringar. I det delbetänkande (SOU 2019:2) som vi lämnade redovisade vi uppdraget att analysera undantagen från regeln att arbetsförmågan från och med vissa tidpunkter ska bedömas mot normalt förekommande arbete. Vi lämnade även förslag på författ- ningsändringar. I det delbetänkande som vi nu presenterar har vi, ut- ifrån en fördjupad analys och de synpunkter som lämnades på det tidigare betänkandet, delvis reviderat dessa förslag. Vi har kartlagt tillämpningen av begreppet normalt förekommande arbete på tre olika sätt. Vi har intervjuat handläggare vid Försäk- ringskassan, granskat ärenden och inhämtat statistik från Försäk- ringskassan. Rehabiliteringskedjan och dess tidsgränser bygger regelverket om sjukpenning på att bedömning- arna av en försäkrads arbetsförmåga görs mot en bredare bedömnings- grund ju den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga. Även nivån på sjukpenningen minskas ju längre den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga. Detta regelverk brukar kallas för rehabi- literingskedjan. Vid bedömningen av arbetsförmågan får hänsyn bara tas till strikt medicinska faktorer. Det är alltså inte möjligt att beakta utbildningsbakgrund eller ålder vid bedömning av arbetsförmågan. i ett sjukfall bedöms arbetsförmågan hos en anställd försäkrad mot det ordinarie arbetet. Från och med dag 91 ut- vidgas bedömningsgrunden till att avse andra arbeten hos arbetsgivaren. Från och med dag 181 ska arbetsförmågan, enligt huvudregeln, be- dömas mot det som i lagtexten kallas ”sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden”. Vi förkortar detta begrepp till ”normalt förekommande arbete”. Enligt förarbeten och praxis är ett normalt förekommande arbete ett vanligt arbete som den försäkrade, trots sin sjukdom, kan utföra med ringa eller inga krav på anpassning med hänsyn till dennes medi- cinska besvär. Det rör sig om en prövning mot en fiktiv arbetsmark- nad i så mening att det inte krävs att det rent faktiskt finns ett arbete till den försäkrade på den ort hen bor. För den enskilde har det stor betydelse om arbetsförmågan bedöms mot arbete hos arbetsgivaren eller mot normalt förekommande arbete eftersom arbetsförmågan oftare bedöms vara nedsatt i arbete hos arbetsgivaren än i normalt förekommande arbete. Från och med dag 181 är det möjligt att skjuta upp bedömningen av arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete om det finns särskilda skäl mot det eller om det annars skulle anses vara oskäligt med en sådan bedömning. När den försäkrade har haft nedsatt arbets- förmåga , det vill säga efter dag 365, är det bara möjligt att skjuta upp bedömningen mot normalt förekommande arbete om en sådan bedömning skulle anses vara oskälig. Om en försäkrad be- döms ha arbetsförmåga i normalt förekommande arbete, och några undantag för att skjuta upp bedömningen inte finns, brukar det kallas att ställer ett krav på omställning till annat arbete för den försäkrade. har ett övergripande tillsyns- och samordnings- ansvar för rehabilitering. I samråd med den försäkrade ska Försäk- ringskassan se till att den försäkrades behov av rehabilitering klarläggs och att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv reha- ska också se till att rehabiliteringsåt- gärder påbörjas så snart det är möjligt av medicinska och andra skäl. Analys av fysiska och mentala förmågor på arbetsmarknaden Vi har analyserat vilka fysiska och mentala förmågor som kan krävas av en person för att personen ska kunna hänvisas till ett på arbets- marknaden normalt förekommande arbete. Vår slutsats är att det finns svårigheter att fastställa generella krav på förmågor som omfattar hela arbetsmarknaden. Det kan dock vara möjligt att utveckla de grundläggande krav på förmågor, som be- skrivs i och Arbetsförmedlingens kunskapsunder- lag , för användning i handläggningen av sjukförsäkringen. En förutsättning är att de berörda myndigheterna utvecklar dessa tillsammans med arbetsmarknadens parter. Den försäkrade har svårt att förstå varför hen nekas sjukpenning Av vår granskning av ärenden, totalt 150 stycken, framgår att För- säkringskassans beslutsmotiveringar när den försäkrade nekas sjuk- penning efter dag 180 inte är transparenta och att det saknas stöd för de slutsatser som dras om den försäkrades förmåga att försörja sig i normalt förekommande arbete. Ofta anges att den försäkrade kan klara ett arbete som inte ställer krav på vissa förmågor. Exempelvis anges i besluten att den försäk- rade kan klara ett arbete som inte innebär mycket stillasittande, inte ställer höga krav på stresstålighet eller inte är kognitivt krävande. Något stöd för att det finns normalt förekommande arbeten som inte ställer dessa krav ges dock inte i beslutet. I besluten tar hand- läggarna heller inte ställning till om den försäkrade kan klara ett normalt förekommande arbete med ingen eller ringa anpassning i normal arbetstakt trots att detta ska göras enligt Högsta förvalt- ningsdomstolens praxis. Vidare är bedömningsunderlaget svagt i de granskade ärendena. I princip utgörs bedömningsunderlaget av läkarintygen. Vi har inte i något fall observerat att inhämtat underlag från Arbetsförmedlingen. Endast i ett fall har en aktivitetsförmågeutredning inhämtats. De granskade besluten är alltså bristfälligt underbyggda. Ett annat problem är att , utifrån domstols- praxis, inte behöver ange ett arbete eller yrkesområde som den för- säkrade kan försörja sig i. Men vissa handläggare som vi intervjuat uppger att de ändå har ett konkret arbete i åtanke när de bedömer om den försäkrade kan försörja sig i ett normalt förekommande arbete. Den försäkrade har sammanfattningsvis mycket svårt att förstå varför hen nekats sjukpenning. Krav på omställning för de försäkrade som har begränsad tid kvar av arbetslivet I arbetet med att ta fram det tidigare delbetänkandet gick vi igenom ett stort antal domar från kammarrätterna. En iakttagelse som vi gjorde var att många försäkrade nekas sjukpenning och avkrävs en om- ställning till annat arbete trots att de inom relativ kommer att gå i pension. I vissa fall kunde det till och med antas att själva omställningen till annat arbete skulle ta än vad som åter- stod av den försäkrades arbetsliv. Dagens regelverk förhindrar inte denna situation. Undantagen från huvudregeln att försäkrade ska bedömas mot normalt förekommande arbete är för restriktiva De undantag som finns för att skjuta upp bedömningen av arbets- förmågan mot normalt förekommande arbete har fått en strikt tillämp- ning. Det framgår av prejudicerande domar och av statistik från . Även vår granskning av ärenden visar detta. Att undantagen är strikta får som konsekvens att en pågående upptrapp- ning av arbetstiden avbryts hos de försäkrade som varit sjukskrivna i och att krav på omställning till annat arbete i stället ställs. Försäkrade med psykiatriska diagnoser bedöms ofta, med dagens regelverk, inte ha särskilda skäl för att skjuta upp be- dömningen mot normalt förekommande arbete från och med dag 181. Om dessa personer inte bedöms sakna arbetsförmåga i normalt före- kommande arbete dras sjukpenningen in. Efter dag 365 är undan- tagen så restriktiva att det bedöms som oskäligt att få sin arbetsför- måga prövad mot normalt förekommande arbete i endast 0,2 pro- cent av fallen. arbete med rehabilitering brister Vi har i vår granskning av ärenden noterat att i de flesta fall saknas ställningstagande från till den försäkrades behov av rehabilitering. Vidare genomförs få åtgärder för att underlätta den försäkrades återgång i arbete. Exempelvis minskar antalet avstäm- ningsmöten med arbetsgivare och sjukskrivande läkare. Våra iakt- tagelser får stöd i statistik från . Utöver detta visar egen statistik att allt färre försäkrade beviljas rehabiliteringsersättning för deltagande i arbetslivsinriktad rehabi- litering. De som beviljas rehabiliteringsersättning får sådan allt senare i sjukfallen. Detta får till konsekvens att många försäkrade med längre sjukskrivningar inte har fått sina möjligheter till rehabi- litering utredda då arbetsförmågan ska bedömas mot normalt före- kommande arbete vid dag 180. Bedömningen av arbetsförmågan efter dag 180 ska göras mot angivet normalt förekommande arbete. Med angivet normalt före- kommande arbete avses normalt förekommande arbeten som in- går i en yrkesgrupp enligt Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK). Den försäkrade saknar insyn i hur landat i slut- satsen att hen har förmåga att försörja sig i normalt förekommande arbete. En av orsakerna till detta är att begreppet normalt förekom- mande arbete inte behöver konkretiseras på något sätt. Vi anser att det krävs ett förtydligande av begreppet och föreslår att bedömningen av arbetsförmågan efter dag 180 ska göras mot angivet normalt före- kommande arbete. Med detta menar vi arbeten som ingår i en yrkes- grupp i Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK). SSYK är ett system för klassificering och aggregering av yrkesinformation i administrativa register eller statistiska undersökningar. Vi föreslår även att Arbetsförmedlingen tillsammans med och arbetsmarknadens parter ska vidareutveckla det referensmaterial som redan finns . Referensmaterialet är ett verktyg för att kvantifiera en försäkrads funktionsnedsättningar och aktivitets- begränsningar och matcha dem mot olika arbetens tolerans för dessa nedsättningar och begränsningar.