sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Valfrihetssystemet har fördelen att låta slutanvändarna, brukarna, göra bedömningen av leverantörernas kvalitet medan myndigheten endast behöver specificera de minimikrav de anser nödvändiga för att överhuvudtaget agera på marknaden. Svårare i valfrihetssystem än i ett upphandlat förfarande är att minimera kostnader. I upphandlingar konkurrerar leverantörer både i pris och kvalitet där ofta priset väger tungt i avgörandet om vilket anbud som är det mest ekonomiskt fördelaktiga. I ett valfrihetssystem är priset satt på förhand av myndigheten och samtliga leverantörer ersätts på samma basis. Det finns här ingen mekanism för leverantörer att erbjuda en billigare tjänst och på så vis driva ner kostnaden. Myndigheten är självklart den som avgör hur ersättningsmodellen ska se ut och det är därmed fullt möjligt för den att sätta ersättningen till en nivå de anser rimlig. Men, det kan vara svårt, till skillnad från i en upphandling, för myndigheten att avgöra vart denna rimliga nivå ligger. Leverantörerna har inget incitament att hjälpa till att hitta en lägre nivå för ersättningen då samtliga leverantörer har tillgång till marknaden på samma villkor. Vid en upphandling innebär ett lägre pris en bättre chans till tilldelning av kontrakt och därmed en ensamrätt på marknaden under kontraktets giltighetstid. Det finns även en principiell problematik på området där nivån på ersättningen är omvänt proportionell till konkurrensen. Företagen som levererar tjänsterna är inte identiska. De kommer ha olika kostnader och olika miniminivåer där det är ekonomiskt lönsamt att bedriva verksamheten. En hög ersättningsnivå kommer innebära att många företag kommer att vilja vara med och konkurrera i valfrihetssystemet för det finns större vinster att ta del av och det behövs relativt färre kunder för att täcka fasta kostnader. Ju mer man sänker ersättningen till leverantörerna desto fler kommer falla ur systemet då det är lönsamt för dem att delta. Detta innebär att valen för brukarna och konkurrensen i systemet blir sämre och sämre ju mer ersättningen sänks. En ersättningsnivå i systemet som motsvarar det lägsta anbudet i en upphandling bör i teorin innebära att endast en leverantör finns kvar i systemet. Då konkurrensen är en nödvändig del i systemet, grunden på vilket systemet är byggt, innebär denna relation mellan ersättning och konkurrens att ersättningsmodellen bör hamna högre i ett valfrihetssystem än vid ett upphandlat förfarande. Valfriheten för brukarna kan därmed sägas ha ett pris, en ökad kostnad, för huvudmannen. Det är dock viktigt att komma ihåg att oavsett om kommunen använder sig av upphandling för att köpa komvuxtjänster eller om kommunen använder sig av ett valfrihetssystem så är kommunen fortfarande huvudman. Det framgår bl.a. av 2 kap. 2 § Skollagen. Där stadgas att kommunen är huvudman för vuxenutbildning. Det ansvaret förändras inte av att själva tjänsten köps av annan. Denna rapport bygger på de utgångspunkter och frågor som Utredningen ställt. Frågorna har fått sina svar. Eftersom det handlar om juridik kan det finnas flera olika uppfattningar, tolkningar av gällande rätt, i en viss fråga. Ingen uppfattning/tolkning behöver vara självklart felaktig. På frågan om vad som är upphandlingspliktigt och inte får vi det slutgiltiga svaret från HFD, slutligen EU- domstolen. Juridiken är under ständig förändring och slutligen kommer en domstol med ett svar i det enskilda fallet. Detsamma gäller användandet av LOV eller LOV- liknande system på komvuxområdet. Alla juridiska analyser bör bedömas utifrån ett robusthetsperspektiv. Det vill säga hur sannolikt är det att denna bedömning står sig vid en domstolsbedömning. Vad gäller upphandling och komvux torde den bedömningen vara tämligen robust. Att alla varor och tjänster ska upphandlas är huvudregeln. Att påstå att huvudregeln ska gälla är tämligen robust. Det är mycket svårare att hävda motsatsen, undantaget, att just den här tjänsten inte ska upphandlas. Argumentationen i den utredning som hävdade just undantaget för komvux övertygar inte.37 Det fall från som utredningen tar avstamp i rör det franska skolväsendet som är helt och hållet statligt. Situationen i är som bekant helt annorlunda. Här finns en tydlig marknad för skolverksamhet. Därtill kan läggas att om utredningens generella 37Se SOU 2017:44. argument, att sådant som är offentligt finansierat och offentligrättsligt reglerat, skulle vara gällande så blir det mesta undantaget från upphandling, vägbyggen, de flesta byggentreprenader m.m. Det blir för vidlyftiga kriterier som slår undan hela syftet med upphandlingsregelverket. Frågan om LOV:s tillämpning på komvux är måhända mindre kontroversiell. Att lagstiftaren kan skapa nya regler så att LOV kan tillämpas är självklart. Två tydliga domar från visar att sådana valfrihetssystem är förenliga med EU- rätten. Det blir således en bedömning från lagstiftarens sida vad som bedöms lämpligt. Därtill bör läggas att min bedömning är att ett LOV-liknande system på komvuxområdet kan användas av myndigheterna utan att lagstiftningsåtgärder krävs. Avslutningsvis är min bedömning att de rättsliga slutsatser som dras i denna rapport är mycket robusta. frågor har besvarats i denna utredning på följande vis. 4.Är skollagsreglerad vuxenutbildning upphandlingspliktig enligt EU-rätt och svensk rätt? Svaret är: Ja 5.Är det möjligt att införa ett LOV-system vad gäller skollagsreglerad vuxenutbildning? 6.Finns det ett rättsligt utrymme att inom ramen för gällande rätt använda valfrihetssystem på området utan ett uttryckligt författningsstöd i nationell rätt? Är det samhällsekonomiskt lönsamt med en mer omfattande, sammanhållen och långsiktig satsning på vuxenutbildning av hög kvalitet än vad som görs ? ‐ett ekonomiskt diskussionsunderlag kring vuxenutbildning för elever med svenska som andraspråk Hur ser kostnaderna ut avseende av olika sätt att organisera SFI? Hur ser kostnadsbilden ut för de insatser som en nyanländ/ utrikesfödd tar del av som ett led i att nå etablering på arbetsmarknad och samhällsliv? Vilka insatser kan leda till positiva effekter på etablering? Är det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv lönsamt med en mer omfattande, sammanhållen och långsiktig satsning på vuxenutbildning av hög kvalitet för elever med svenska som andraspråk än vad som görs ? Perspektiv på Individ, kommun och samhälle Vidare frågeställningar och utvecklingsområden Bilaga: övergripande frågor till de som intervjuats. Denna rapport är framtagen , mitt under brinnande Corona‐kris. Den mycket speciella situationen, där stora delar av svenskt samhällsliv förlamades och där efterfrågan på arbetskraft i vissa branscher på kunde gå från ”stor brist på arbetskraft” till omfattande övertalighet med permitteringar och uppsägningar som följd, skulle kunna påverka en del av slutsatserna i denna rapport, framför allt möjligheten till etablering för nyanlända på svensk arbetsmarknad. Vi har dock i denna rapport ”tänkt bort” Corona‐krisen och de slutsatser som dras är sådana som gällde före Corona‐krisen. Följderna av Corona‐krisen är alltså exkluderade i denna rapport. Huruvida en framtid efter Corona‐ krisen innebär en återgång till det som gällde före vågar vi inte ha en uppfattning om. Uppdraget har bestått av att försöka svara på några övergripande frågor: ∙Hur ser kostnaderna ut avseende olika organisering av SFI? ∙Hur ser kostnadsbilden ut för de insatser som en nyanländ/utrikesfödd tar del av som ett led i att nå etablering på arbetsmarknad och samhällsliv? ∙Vilka insatser kan leda till positiva effekter på etablering? ∙Är det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv lönsamt med en mer omfattande, sammanhållen och långsiktig satsning på vuxenutbildning av hög kvalitet för elever med svenska som andraspråk än vad som görs ? Dessa frågor hör i hög grad ihop så det går inte att svara på en av frågorna utan att också beröra svaren på övriga frågor. Efter att ha intervjuat ett 30‐tal experter inom området1 och tolkat deras bild av verkligheten blir ett gemensamt svar på dessa frågor: det beror på. Det beror på en mängd olika saker, t.ex. ∙Den nyanländes2 utbildningsbakgrund. Det finns stora variationer i utbildningsbakgrund hos de nyanlända, från att vara analfabeter till universitetsutbildade. Både kostnaden och sannolikheten för att etableras på arbetsmarknaden samvarierar med den nyanländes utbildningsbakgrund. Utbildningsbakgrunden påverkar också vilka insatser som kan leda till mer eller mindre positiva effekter på etablering3. ∙Den nyanländes språkkunskaper i andra språk än svenska, vilket framför allt kan ha bäring på kostnaderna för språkutveckling. 1Experter från kommuner, externa leverantörer, Arbetsförmedlingen, SKR m.fl. Se lista på intervjuade personer längst bak i rapporten. 2Med nyanländ menar vi i denna rapport en person som har mottagits inom ramen för kommunens flyktingmottagande och ingår i etableringslagen. 3Med etablering menar vi i denna rapport etablering antingen i ett varaktigt arbete eller i CSN‐studier som i förlängningen kan leda till ett varaktigt arbete. ∙Den nyanländas livssituation, psykiska hälsa och boendesituation. Många nyanlända har psykisk ohälsa, bl.a. som en effekt av tidigare upplevelser. Den psykiska hälsan påverkar studieresultaten, ibland i avgörande omfattning. Med en fast bostad finns en ökad trygghet som gör att fokus på studier kan öka. ∙Omfattningen av avbrott i studier, som kan bero på många olika saker. ∙Kontinuitet och samverkan i handläggningen hos Arbetsförmedlingen, och övriga aktörer som medverkar i etableringsprocessen. För vissa nyanlända är de personliga mötena av avgörande betydelse, därmed blir en kontinuitet hos Arbetsförmedlingen, som kan bidra till att nyanlända hamnar ”rätt”, och socialsekreterare viktig. Men trots alla dessa ”det beror på” är det mycket som talar för att kombinationsutbildningar, där språkutveckling kombineras med olika former av yrkesutbildningar eller t.o.m. praktik, ger större effekt på etablering än insatser som börjar med språkutveckling och först när den är ”klar” går vidare till yrkesutbildningar o.d. De exempel vi har granskat tyder på att etableringsgraden kan vara så mycket som 20 – högre (vad gäller etablering efter 3 – ) än vad traditionella utbildningskedjor har visat4. Om det visar sig stämma för alla kommuner, i hela landet, är det en fråga som handlar om att styra etableringsprocessen än mer mot kombinationsinsatser. Allra viktigast, med störst samhällsekonomisk effekt, är att minska antalet misslyckade etableringar, där den nyanlände aldrig blir etablerad på arbetsmarknaden. Nästan alla sådana misslyckanden kostar samhället många . kan vi konstatera att vi inte har hittat någon kommun, eller annan part, som på ett systematiskt sätt försöker sammanställa de kostnader som finns för misslyckade eller försenade etableringar. Det tycks även som att det i genomsnitt kan vara något billigare att organisera SFI i extern regi jämfört med intern regi, detta även om interna kostnader inom kommunen för administration och uppföljning i samband med extern regi inkluderas. För att det ska bli en god kvalitet förutsätter det i så fall att det finns kapabla externa leverantörer på orten och att det finns en god kvalitetsuppföljning i kommunen. Huruvida auktorisation eller ”vanlig upphandling” är att föredra beror på. Kostnaden kan bli lägre med auktorisation men många av de som intervjuats är inte övertygade om att effekten blir lika bra. Slutligen finns det ett behov av att både bland beslutsfattare och många andra öka medvetandet om den samhällsekonomiska potentialen av att skapa ännu effektivare etableringsprocesser. Med ett antagande om att det kan vara 50 000 personer som ska etableras på den svenska arbetsmarknaden är en effektiv etableringsprocess, som kan minska etableringstiden med (jämfört med traditionella etableringsprocesser) 4Så såg det ut ”före ”. Vi vet inte hur det ser ut efter . värd någonstans i storleksordningen 10 – . Den potentialen, och mer därtill, finns om etableringsprocesser kan bli ännu effektivare. fick undertecknad i uppdrag av Utredningen kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk (U 2018:06) att försöka utreda svaren på följande frågor: ∙Hur ser kostnaderna ut avseende olika organisering av SFI? ∙Hur ser kostnadsbilden ut för de insatser som en nyanländ/utrikesfödd tar del av som ett led i att nå etablering på arbetsmarknad och samhällsliv? ∙Vilka insatser kan leda till positiva effekter på etablering? ∙Är det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv lönsamt med en mer omfattande, sammanhållen och långsiktig satsning på vuxenutbildning av hög kvalitet för elever med svenska som andraspråk än vad som görs ? Slutsatserna kring dessa frågeställningar skulle kunna stärka ett ekonomiskt diskussionsunderlag kring framtida organisering av etablerings‐ och språkinsatser för nyanlända med svenska som andraspråk. I uppdraget ingick att intervjua personer från ett antal verksamheter från olika delar av landet med expertkunskaper i dessa frågor. Redan i samband med starten av uppdraget tydliggjordes att rapporten inte kommer att visa exakta kostnader av olika insatser eller typer av insatser, eller deras eventuella lönsamhet eller olönsamhet. Resultatet är detta diskussionsunderlag med framför allt exempel från ett antal kommuner, där olika förutsättningar ger olika tänkbara scenarier och olika tänkbara ekonomiska effekter. Förhoppningen är att detta diskussionsunderlag ändå ska bidra till att öka förståelsen av vilka kostnader och effekter som kan uppstå utifrån olika förutsättningar. ökade antalet nyanlända till markant och nådde en topp i mitten av 2010‐ talet. hade det högsta antalet asylsökande någonsin, en nivå som sedan har minskat kraftigt. har inom vissa branscher och yrken en arbetskraftsbrist5 där nyanlända med rätt utbildning och möjlighet till etablering kan tillföra stora samhällsekonomiska värden. Hela samhällets kostnad för språkutveckling och andra etableringsinsatser för nyanlända kostar förstås stora resurser. Frågan, som denna rapport ska försöka svara på, är hur mycket det egentligen kostar men framför allt att granska vilka insatser som kan ge störst effekt per satsad krona och huruvida en annan organisering av SFI och vidare etableringsinsatser för nyanlända kan vara samhällsekonomiskt försvarbar. Detta är ingen vetenskaplig rapport i traditionell mening. Det är en sammanställning och tolkning av svar från ett 30‐tal personer som alla på något sätt är experter inom området. Undertecknad har börjat med att intervjua två personer, och , som är väl insatta i Utredningen stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk, samt att ta del av rapporter och annat skrivet material som finns i ämnet, se litteraturlistan. Det har gett bakgrunden och den övergripande bilden av hela frågeställningen. Därefter har sammanlagt 29 personer på olika arbetsplatser runt om i intervjuats. Intervjuerna tog var och en mellan 45 och . De flesta intervjuer har gjorts fysiskt på plats hos den aktuella verksamheten men några intervjuer, som hade planerats till andra halvan av mars, fick göras via Teams‐möten då Coronakrisen gjorde resor och fysiska möten opraktiska. Personerna som intervjuats är, utifrån sina egna kompetensområden, experter kring frågor som handlar om språkutveckling och etablering av nyanlända med svenska som andraspråk. Det har varit chefer, rektorer, studie‐ och yrkesvägledare, SFI‐lärare, sakkunniga, ekonomer, med flera. Dessa personer har funnits i kommuner (bl.a. med cirka 1 500 elever, med 300–700 elever, och flera Lapplandskommuner), hos externa leverantörer (Alpha CE med cirka 1 000 elever på fem olika orter, med bl.a. närmare 3 000 elever i ), folkhögskolor (med cirka 80 SFI‐ elever), , SKR och Arbetsförmedlingen. De personerna har också varit behjälpliga med att ta fram ytterligare statistik och annan fakta som har kunnat användas i denna rapport. En fullständig förteckning av intervjupersonerna finns längst bak i denna rapport. De personer som har intervjuats, och de verksamheter som har besökts, utgör inte något slumpmässigt urval av personer och verksamheter som arbetar med dessa frågor. 5När vi talar om arbetskraftsbrist talar vi om situationen ”före ”. Huruvida den gäller även ”efter ” vågar vi inte uttala oss om. däremot i hög grad baserat på verksamheter som uppdragsgivaren menar har relevanta erfarenheter som denna rapport bör beakta. Vi kan heller inte utesluta att vissa intervjupersoner kan ha gett en något förskönad bild av den egna verksamheten och dess resultat. Det innebär att slutsatserna och erfarenheterna från dessa 29 personer och närmare 15 verksamheter inte med automatik kan överföras till samtliga kommuner och verksamheter där språkutveckling och andra etableringsinsatser genomförs. Det är exempel på kostnader och effekter som intervjupersonerna har upplevt och lyft fram i de verksamheter som har besökts men det vore förvånande om inte mycket av det som framkommer går att generalisera till andra verksamheter. Därmed borde de kunna användas som diskussionsunderlag även för andra verksamheter. I denna rapport granskas enbart ekonomiska argument kring språk‐ och andra utbildningar och angränsande insatser som via den kommunala vuxenutbildningen tillhandahålls nyanlända, enbart i åldrarna 20–, för att kunna etableras på arbetsmarknaden. Vi granskar inte, i ett första skede, kostnader för försörjningsstöd, bostäder, processer kring uppehållstillstånd eller någon av alla de andra processer som involverar nyanlända till landet. När det gäller kostnaderna granskar vi enbart insatser för språkutveckling och andra förberedande utbildningar för etablering på arbetsmarknad eller till fortsatta studier. Vi granskar inte ekonomiska konsekvenser i ett individperspektiv utan fokus ligger på ett övergripande samhällsperspektiv. Däremot kan resonemang om kostnader för försörjningsstöd, senare insatser för arbetslösa, och till och med förlorad arbetskraftspotential finnas med i de ekonomiska resonemang som förs kring värdet av att lyckas, och att inte lyckas, med de utvecklingsinsatser som görs med målet att kunna etableras på arbetsmarknaden. I resonemang om kostnader för ”misslyckad etablering” har vi dock inte tagit med eventuella kostnader för misslyckad integration som skulle kunna märkas i form av social oro, kanske kriminalitet eller andra störningar. Vi har i ett avslutande avsnitt försökt särskilja effekter som syns tydligt hos en viss intressent, som kostnader för kommun, Arbetsförmedlingen eller annan part, och effekter som är av mer övergripande samhällsekonomisk karaktär, som ökad tillgång på efterfrågad arbetskraft och andra effekter än ovanstående. Vi för där också resonemang om kortsiktiga och långsiktiga effekter och konsekvenser. Allra sist i rapporten förs ett resonemang kring områden där vi6 anser att en ökad kunskap och uppföljning skulle kunna bidra till bättre resultat. 6Med ”vi” menas i denna rapport, om inget annat anges, författaren. vill vi åter påminna om att denna rapport är slutförd mitt under Coronakrisen. Om hänsyn skulle tas till den mycket speciella situationen, där stora delar av svenskt samhällsliv förlamades och där efterfrågan på arbetskraft i vissa branscher, som i hotell‐ och restaurangbranschen, på gick från ”stor brist på arbetskraft” till omfattande övertalighet med permitteringar och uppsägningar som följd, skulle en hel del av slutsatserna i denna rapport påverkas, framför allt möjligheten till etablering för nyanlända på svensk arbetsmarknad. Vi har dock i denna rapport ”tänkt bort” Corona‐krisen och de slutsatser som dras är sådana så som gällde före Corona‐krisen. Följderna av Corona‐krisen är alltså exkluderade i denna rapport. Huruvida en framtid efter Corona‐krisen innebär en återgång till allt det som gällde före är nog tveksamt, men det kan du som läser detta bättre bedöma. Vi vågar inte, , spekulera närmare kring det. Hur ser kostnaderna ut avseende olika sätt att organisera Svenska för invandrare, SFI? Här ges en ganska entydig bild av både intervjupersoner och det skriftliga material som vi har tagit del av. Utifrån dessa intervjuer och det inlästa materialet drar vi slutsatsen att även om SFI‐kostnaden skulle kunna vara mer likartad, framför allt vid anlitande av externa leverantörer, så beror kostnaden för insatser som en nyanländ tar del av som ett led i att nå etablering på arbetsmarknad och samhällsliv framför allt på: ∙Den nyanländes utbildningsbakgrund. Det finns stora variationer i utbildningsbakgrund, från analfabeter till universitetsutbildade. Kostnaden för SFI och möjligheten att etableras på arbetsmarknaden samvarierar starkt med den nyanländes utbildningsbakgrund. Flera av de vi har intervjuat menar att ”en analfabet kan behöva fyra terminer eller mer för att uppnå relevanta språkkunskaper, för en högskoleutbildad kan det räcka med en termin”. Därmed kan kostnaden för en analfabet, enbart i språkutvecklingskostnad, vara mer än fyra gånger så stor som för en högskoleutbildad. Det görs också en uppdelning i SFI i olika studievägar beroende på utbildningsbakgrund. riktar sig till elever som har kort eller ingen skolbakgrund. riktar sig till elever vars skolbakgrund är mindre omfattande än motsvarande svensk gymnasieskola. vänder sig till de elever vars skolbakgrund motsvarar svensk gymnasieskola eller som har deltagit i högskolestudier. Kostnaderna för de olika studievägarna är olika stora, störst kostnad finns i studieväg 1, lägst i studieväg 3. ∙Den nyanländes språkkunskaper, vilket framför allt har bäring på kostnaderna för språkutveckling. För nyanlända som har kunskaper i engelska eller annat indoeuropeiskt språk, ju närmare svenska desto bättre, behöver generellt , och kostar därmed mindre, för att utveckla en språknivå i svenska som är tillräcklig för att kunna etableras på arbetsmarknaden. Det finns dock exempel på att personer med goda kunskaper i engelska inte haft motivation att lära sig svenska då de kan klara sig på engelska i det svenska samhället. ∙Den nyanländas livssituation och psykiska hälsa. Många nyanlända har psykisk ohälsa, bl.a. som en effekt av tidigare upplevelser. Den psykiska hälsan påverkar studieresultaten, ibland i avgörande omfattning. ∙Omfattningen av avbrott. T.ex. gör en relativt stor andel kvinnor avbrott p.g.a. att de får barn och prioriterar familj före etableringsinsatser. Även män gör avbrott, i de fallen ofta för kortare anställningar eller uppdrag som genomförs innan de är klara med sin utbildning. Med fast bostad så finns en trygghet som gör att den nyanlände kan fokusera på studier. ∙Kontinuitet och samverkan i handläggningen hos Arbetsförmedlingen, och övriga aktörer som medverkar i etableringsprocessen. För vissa nyanlända är de personliga mötena av avgörande betydelse, därmed blir en kontinuitet hos Arbetsförmedling, som kan bidra till att nyanlända hamnar ”rätt”, och socialsekreterare viktig. Dessa ”det beror på” har bäring även på andra frågor längre fram i rapporten. Trots alla dessa och andra ”det beror på”, kan vissa indikationer på olika kostnadsnivåer anges utifrån olika scenarier, framför allt vad gäller SFI. Kommunerna kompenseras av staten med en schablonersättning, som 2020 var för varje nyanländ flykting i den aktuella ålderskategorin. Den ska räcka till nyanlända personers etablering och introduktion, som förutom SFI och annan utbildning ska täcka bosättning, ekonomiskt bistånd, socialtjänst och en mängd andra kostnader. Hur kommunerna använder denna ersättning, hur mycket som läggs på bosättning, ekonomiskt bistånd, utbildning m.m., avgörs i stora delar av varje kommun själv. Dåvarande SKL7 tog 2017 fram samlade kostnader aggregerat efter uppehållstillstånd. Där utgjorde SFI av den totala kostnaden på , eller strax över , medan arbetsmarknad och vuxenutbildning utgjorde , .