sou · H7B369 · 2020-01-01 00:00:00 — Delegationens förslag bedöms inte få några konsekvenser för kli- mat och miljö, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbe- tet, och inte heller för små företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. 12.2.1Effekter av validering generellt Validering kan bidra med samhällsekonomisk nytta på flera olika sätt, bland annat genom effektivare utbildningsinsatser, förbättrad matchning på arbetsmarknaden, snabbare etablering på arbetsmark- naden för nyanlända invandrare, breddad rekrytering till utbildning samt genom att stärka individers självförtroende och öka motivatio- nen att påbörja en utbildning (se avsnitt 3.3). Det finns begränsat med studier som kan bekräfta värdet av validering vad gäller utfallet på arbetsmarknaden. De samhällsekonomiska effekterna av att vali- dering leder till effektivare utbildningsinsatser kan dock beräknas. Utbildning betraktas enligt ekonomisk teori som en investering i humankapital. Utbildning ger ökade kunskaper och färdigheter som höjer arbetskraftens produktivitet. Utbildning bidrar också till att en ekonomi blir bättre på att ta till sig ny teknologi och ökar ekono- mins kapacitet för innovationer (). Ut- bildning förväntas därmed leda till en produktivitetsökning, vilket i sin tur påverkar den ekonomiska tillväxten. Om individen däremot redan har förvärvat de kunskaper, färdig- heter och kompetenser som utbildningen är avsedd att tillföra så blir en utbildningsinsats enbart en kostnad i en samhällsekonomisk kal- kyl. Den största kostnaden för samhället är produktionsbortfallet , eftersom de flesta studerande sannolikt skulle ha jobbat om de inte studerat. Det totala produktionsbortfallet för en grupp studerande är lite förenklat produkten av produktions- bortfallet per person, sysselsättningsgraden och antalet studerande. Den samhällsekonomiska kostnaden delas här mellan den studerande (utebliven nettolön) och det offentliga (uteblivna skatter). Produktionsbortfallet har i en studie baserad på data beräknats till 200 000–för en genomsnittlig student i högskolan (Sonnerby 2012). Med ett antagande om att av de studerande skulle ha jobbat om de inte studerade uppskattades det totala produktionsbortfallet för 300 000 studenter till . Validering är ett verktyg som ger möjlighet till effektivare utbild- ningsinsatser som kan ge både kortare utbildningstid och bättre kartläggning av vad individerna har behov av att studera. Båda effek- terna leder till tydliga samhällsekonomiska vinster i form av ett lägre produktionsbortfall eftersom individerna blir tillgängliga på arbets- marknaden snabbare. Validering är också ett verktyg för att underlätta rörligheten och förbättra matchningen på arbetsmarknaden, eftersom validering syn- liggör och bekräftar individernas kompetens, oberoende av om kun- nandet har utvecklats i ett annat land, genom utbildning, på jobbet eller . Att synliggöra kompetens genom validering ger potentiella arbetsgivare information om att arbetssökande har den kompetens de efterfrågar. För arbetsgivarna ger detta en signal, eller ett bevis, på den produktiva förmåga som individen har. 12.2.2Effekter av förslaget om en skyldighet att erbjuda elever inom komvux validering I föregående avsnitt framgår att utbildning har en kostnad och att den största kostnaden för samhället är produktionsbortfallet . Med motsvarande ansats som i Sonnerby (2012), det vill säga att det totala produktionsbortfallet är lika med produk- ten av produktionsbortfallet per elev, antalet elever och sysselsätt- ningsgraden, har det totala produktionsbortfallet uppskattats till för studerande i komvux på gymnasial nivå baserat på data . Med delegationens förslag i avsnitt 11.3.2 att huvudmannen ska vara skyldig att erbjuda elever i vuxenutbildning att få sina kunskaper och sin kompetens validerade förväntas emellertid det totala produktionsbortfallet minska till . Den positiva nettoeffekten på produktionsbortfallet blir därmed per kohort (nya elever ). Att produktionsbortfallet minskar är ett resultat av antagandet att den effektiva studietiden blir kortare för de elever som genomgår en validering.1 Det får också en direkt effekt på produktionsbortfallet som, lite förenklat, minskar i motsvarande grad under förutsättning att sysselsättningsgraden är oförändrad. Antagandena för kalkylen ovan redovisas i tabell 12.1. Av tabellen framgår att beräkningen baseras på en valideringsgrad på i genom- snitt för elever . Antagandet om 25 pro- 1Med effektiv studietid avses faktisk tid i studier, inte kalendertid från när eleven påbörjar sin utbildning till dess att utbildningen slutförts. cents valideringsgrad baseras på norsk statistik om validering inom vuxenutbildning på gymnasial nivå.2 I har andelen validerade bland elever som är eller äldre legat stabilt på mellan (se avsnitt 5.2.6).3 Antagandet att den effektiva studietiden för elever som valideras minskar baseras på uppgifter från isländska ETSC som visar på en genomsnittligt förkortad studietid på mellan 40– (se avsnitt 3.3.1). I vår beräkning har vi utgått från den lägre uppgiften, , samt även tagit hänsyn till att valideringen tar tid. Ett avdrag för tiden i validering har gjorts , vilket är den maximala tiden för en orienteringskurs som finansieras med statsbidrag för regionalt yrkesvux (se avsnitt 8.1.5). Det är få valideringar som tar så som i anspråk. Skälet till att vi valt att göra detta stora avdrag är att vi inte vill riskera att över- skatta tidsvinsten. Antagandet kan också relateras till erfarenheterna av validering i . Den genomsnittliga förkortningen av utbildningstiden efter validering inom vård och omsorg uppskattas ligga på . , när kompetensen att genomföra valideringar har ökat, är därför antagandet om rimligt. Uppgifter från andra yrkesområden indikerar betydligt större för- kortningar, exempelvis vid validering av yrkesverksamma måltids- biträden mot kockyrket. Övriga data är hämtade från statistik som redo- visar i den så kallade SIRIS-databasen och från Statistiska central- byråns (SCB) statistikdatabas. Från SIRIS-databasen har vi hämtat uppgifter om inflödet av nya elever, den totala stocken av antalet elever och den genomsnittliga studietiden per elev. Antagandet om hur stor andel som skulle ha jobbat om de inte hade studerat på komvux, det vill säga sysselsättningsgraden, baseras på uppföljningar av etableringsstatus 2016 för elever som lämnade komvux 2014. Produktionsbortfallet per individ är beräknat som utebliven brutto- lön reducerat med bruttolönen multiplicerat med sociala avgifter (31,). Utebliven bruttolön under utbild- 2Uppgifterna om andelen elever som valideras inom komvux i är osäkra, men uppskattas till (se avsnitt 11.2.1). 3En enkätundersökning indikerar att andelen som valideras är lägre bland utlandsfödda elever () än bland norskfödda elever (m.fl. 2018). ningstiden är skattad utifrån SCB:s lönestatistik över genomsnittlig månadslön för olika utbildningsgrupper. Bruttolönen bygger på ett antagande om att eleverna arbetar av en normal årsarbetstid som de studerar, eftersom de flesta i komvux studerar på deltid, och en genomsnittlig månadslön på respektive . Lönenivåerna påverkar emellertid enbart skattning- arna för produktionsbortfallet på totalen. Nettoeffekten räknat i kronor blir däremot densamma oberoende av den genomsnittliga månadslönen. Förslaget ger därmed en tydligt positiv samhällsekonomisk effekt genom ett minskat produktionsbortfall som beräknas uppgå till 3,2 mil- jarder kronor per kohort som påbörjar utbildning inom komvux. För en fullständig samhällsekonomisk beräkning bör hänsyn även tas till bland annat de direkta kostnaderna för att genomföra validering respektive utbildning samt effekter på olika individersättningar. Effekter i dessa delar behandlas i avsnitt 12.3.1 respektive 12.4.1. 12.2.3Effekter av förslaget om en skyldighet att erbjuda inledande kartläggning Enligt förslaget i avsnitt 11.3.1 ska hemkommunen vara skyldig att se till att den som vill få sina kunskaper och sin kompetens kartlagd inför utbildning eller prövning inom vuxenutbildning eller inför utbildningen inom särskild utbildning för vuxna erbjuds en inledande kartläggning. En kartläggning av individens tidigare förvärvade kunskaper och kompetens har flera viktiga samhällsekonomiska aspekter. För den en- skilda individen ökar det förutsättningarna för att göra välinforme- rade val om sin utbildning utifrån preferenser, erfarenhet, kunskaper och arbetsmarknadens behov . För utbildnings- anordnarna ökar det möjligheterna till en effektiv utbildningsmix eftersom utbildningsinsatserna kan koncentreras till de faktiska be- hoven. Med välinformerade utbildningsval minskar risken för utbild- ningsmisslyckanden och avhopp, vilket utgör en kostnad för såväl individen som samhället. Forskningen visar att studie- och yrkesvägledning har stor betydelse för effektiva utbildningsval. I en studie baserat på gymnasieelever i finner man att samtal med studie- och yrkesvägledare minskar risken med för att utbildningsvalet ång- ras. Studien visar också att även begränsade insatser har relativt stor effekt. Det gäller särskilt de elever som i genomsnitt har svårast att få jobb (Borghans m.fl. 2013). En inledande kartläggning underlättar också bedömningen av om validering är en relevant insats för individen. Validering kan i sin tur ge stora samhällsekonomiska fördelar (se föregående avsnitt). Kart- läggningen bidrar till att förstärka informationen om att validering finns och tydliggör vad validering kan innebära i det enskilda fallet. Allmänhetens kännedom om validering har visat sig vara låg gene- rellt sett (se bilaga 3). Med en inledande kartläggning ökar sannolik- heten att elever och potentiella elever får kännedom om möjligheten till validering. 12.3.1En skyldighet för huvudmannen att erbjuda elever inom komvux validering Eftersom validering förkortar individens effektiva studietid (se av- snitt 12.2.2) minskar också statens kostnader för studiebidrag. Beräk- ningen utgår från samma antaganden som tidigare (se tabell 12.1), det vill säga att den effektiva studietiden förväntas förkortas med i genomsnitt , eller motsvarande 6 månader, för nästan 16 000 elever. Med antagandet om att tre av fyra av dessa elever erhåller det generella bidraget på för studier på deltid, , (CSN beloppsblad 2019) så motsvarar det i minskade utgifter för studiebidrag. En direkt effekt av delegationens förslag om att huvudmannen ska erbjuda elever inom komvux validering är således att statens utgifter för studiebidrag minskar med per kohort som påbörjar utbildning inom komvux på gymnasial nivå. Effekten beror på att efterfrågan på studiebidrag förväntas minska i samma omfattning som studietiden förkortas för de elever som validerats. Den ovan beräknade besparingen avser den första kohorten. kan utgiftsminskningen antas bli något mindre, om inflödet till studier inom komvux kan öka när den snabbare genomström- ningen frigör utbildningskapacitet. Även validering tar dock resurser i anspråk (se vidare avsnitt 12.4.1). Under förutsättning att det finns såväl lärarkapacitet för både validering och utbildning som personer som behöver och vill studera på komvux kan volymen elever antas öka. Besparingen kan därmed ses som en effekt som eventuellt minskar på . 12.3.2Inrättande av ett råd för validering Enligt förslaget i avsnitt 7.5.2 ska ett råd inrättas för att följa, stödja och driva på ett samordnat utvecklingsarbete inom valideringsom- rådet på nationell och regional nivå. Till rådet ska det knytas ett kansli som ska ansvara för det löpande arbetet. Valideringsdelegationen be- dömer att kansliet behöver resurser för tre årsarbetskrafter. Valideringsdelegationen bedömer att medel på motsvarande 4miljoner kronor bör tillföras för finansiering av rådets kansli. Dele- gationen beräknar att kostnaderna för personal uppgår till baserat på en kostnad per årsarbetare, inklusive lönebi- kostnader, på i genomsnitt . Övriga kostnader, det vill säga , avser att täcka kostnader för bland annat lokaler, it och resor. Rekryteringsarbetet i samband med uppbygg- anden av rådet beräknas ingå inom den ramen. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2019/20:1) föreslagit att medel ska tillföras Myndigheten för () för att upprätthålla ett visst stöd för validering i väntan på ett mer permanent system och för att förstärka myndighetens stöd för branschvalidering. Myndighetens förvaltningsanslag föreslås för dessa ändamål öka med , med respektive 2022 och med och därefter. Rådet bör enligt Valideringsdelegationen finansieras genom över- föring av medel från MYH. Myndigheten har som Valideringsdelegationen varit verksam fått använda det ekonomiska utrymme som skapades när det övergripande ansvaret för att sam- ordna valideringsarbetet gick över från MYH till delegationen (se Ds 2016:24, s. 116–117). Det frigjorda ekonomiska utrymmet mot- svarade och skulle användas för att intensifiera arbetet med validering inom det egna verksamhets- och ansvarsom- rådet. finns då en finansiering om . Dele- gationen bedömer att rådet kan inrättas . Finansiering av rådets verksamhet omfattar enligt delegationens beräkningar då . Resterande kan MYH använda för att, , upprätthålla ett samordnat stöd för validering samt för förstärkt stöd till branscherna. Vad gäller stöd till branscherna så har MYH enligt uppgift ansökt om en 18 månaders förlängning av socialfondsprojektet (Branschvalidering ope- rativ och strategisk samverkan) som också bidrar till finansieringen av myndighetens uppgift att stödja branscherna i deras arbete med att utveckla modeller för validering. finns en finansiering om , varav bör tillfalla MYH för deras arbete med att förstärka stödet till branscherna. och åren framöver finns en finansiering om , varav bör tillfalla MYH. 12.3.3Högskolekurs för fortbildning om validering I avsnitt 9.3.1 föreslår delegationen att särskilda medel tillförs för att finansiera högskolekurserna om validering. En- ligt uppgår kostnaden för de tre kurserna som myndig- heten finansierar till . Rådet bör ansvara för högskolekurserna om validering . Det är dock viktigt att dessa kurser kan erbjudas även . Myndigheten för bör därför, inom ramen för det tillfälliga uppdraget att upprätthålla stöd för valider- ing, finansierar dessa kurser . 12.3.4En ny grunduppgift i det regionala utvecklingsansvaret Valideringsdelegationen föreslår i avsnitt 7.5.3 att regionalt kompe- tensförsörjningsarbete, där validering ingår som en viktig del, ska vara en grunduppgift i det regionala utvecklingsansvaret. Förslaget innebär att staten tillför regionerna en ny uppgift som därmed i en- lighet med finansieringsprincipen4 bör finansieras av staten. Regeringen gav 2010 aktörer med regionalt utvecklingsansvar i uppdrag att etablera kompetensplattformar för samverkan inom kompetensförsörjning och utbildningsplanering på kort och lång sikt.5 Etableringen av kompetensplattformar skulle enligt uppdraget bygga på redan etablerade samverkansformer inom kompetensför- sörjningsområdet i länen. –2017 beviljade bidrag till regionerna för att förstärka och vidareutveckla de regio- nala kompetensplattformarna. stod för upp till 50 pro- cent av utvecklingskostnaderna, totalt . Det mot- svarar i genomsnitt . Bakgrunden till kompetensplattformarna var bland annat att de 20 regionala länsarbetsnämnderna avvecklades i samband med att 4Finansieringsprincipen innebär att inga nya obligatoriska uppgifter från staten får införas utan medföljande finansiering till kommuner och landsting. 5Se bland annat regleringsbrev för avseende länsstyrelserna. Arbetsförmedlingen inrättades som en ny sam- manhållen myndighet (2015). En operativ verksamhet inom kompetensförsörjningsområdet på regional nivå saknades, något som de regionala kompetensråden vid länsarbetsnämnderna tidigare stod för. Regionerna har tagit över ansvaret för regional utveckling i samtliga län, och därmed finns för- utsättningar för regionerna att ta ett långsiktigt ansvar för det regio- nala kompetensförsörjningsarbetet. Valideringsdelegationen bedömer att staten bör bidra med en basfinansiering motsvarande i genomsnitt en årsarbetskraft per region för att utföra den nya grunduppgiften. Delegationen föreslår att tillförs regionerna. Kostnaderna är base- rade på en genomsnittlig kostnad för en årsarbetskraft på cirka 1 mil- jon kronor, inklusive kostnader för bland annat lokaler, it och resor. Kostnaderna bör finansieras genom omfördelning från utgifts- område 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Avvecklingen av arbetsför- medlingskontor innebär att Arbetsförmedlingens närvaro på lokal och regional nivå har reducerats. Möjligheten för myndigheten att samordna kompetensförsörjningsarbetet på regional nivå är därmed begränsat. Behov kvarstår dock av att på regional nivå samordna myndigheter, kommuner och andra aktörer med betydelse för regio- nens kompetensförsörjning. Samverkan mellan myndigheter och andra aktörer på regional nivå om kompetensförsörjning och vali- dering har stor betydelse för såväl matchningen på arbetsmarknaden och för effektivitet och relevans i utbildningsinsatserna. Medel bör därför föras över från staten till regionerna. Genom Valideringsdelegationens förslag tillför staten även ut- vecklingsmedel till regionerna för att bidra till att utveckla och eta- blera effektiva strukturer för validering på regional nivå (se av- snitt 12.3.4). Regionerna kan därutöver söka medel från bland annat för att utveckla arbetet med regional kompe- tensförsörjning och validering. 12.3.5Medel för att etablera regionala strukturer för validering Valideringsdelegationen föreslår i avsnitt 7.5.4 att regioner ska kunna ansöka om medel från för att bidra till att utveckla och etablera regionala strukturer för validering. I uppdrag att stödja regionalt kompetensförsörj- ningsarbete framgår att myndigheten får använda 40 miljoner kro- nor 2018 och 2019 och 2020.6 Medlen ska användas dels till att stödja grundläggande regionalt kompetensför- sörjningsarbete genom ekonomiska bidrag från till regionerna utan krav på medfinansiering, dels till projektmedel för att stärka och utveckla arbetet. får använda högst av medlen till uppdragsanknutna kostnader. Utgifterna för uppdraget belastar anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder, anslags- post 24.1 , under utgiftsområde 19. Regionerna har kommit olika långt i arbetet med att etablera regi- onala strukturer för validering. Enligt Valideringsdelegationens för- slag bör regionerna därför kunna söka statsbidrag under . Delegationen bedömer att för detta ändamål bör tillföras –2023. bör få använda högst av medlen till uppdragsanknutna kostnader. I delegationens kontakter med regionerna framkommer att sam- verkan om validering inom vuxenutbildning ofta har varit i fokus i arbetet med att bidra till att etablera regional samverkan för validering. Att samverkande kommuner erbjuder en möjlighet till validering är ett krav för att få statsbidrag för regionalt yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux). Valideringsdelegationen före- slår därför att förslaget i avsnitt 7.5.4 finansieras genom en överför- ing från statsbidraget för regionalt yrkesvux (utgiftsområde 16 Ut- bildning och universitetsforskning). 12.3.6Statsbidrag för att utveckla validering av yrkeskompetens Enligt förslaget i avsnitt 10.5.1 ska ett statsbidrag för att utveckla validering av yrkeskompetens inrättas. Regeringen har i budgetpro- positionen (prop. 2019/20:1) föreslagit att ändamålet för anslag 1:20 Statligt stöd till yrkeshögskoleutbildning ska utökas till att även omfatta stöd för framtagande av modeller för branschvalidering och att anslaget ska ökas med . 6Regeringsbeslut N2017/07839/RTS. Valideringsdelegationen föreslår att det nya statsbidraget finansieras genom dessa medel. Delegationen anser att MYH bör få använda högst 350 000 kro- nor av medlen för administrativa kostnader. Det motsvarar den andel (3,) som enligt regleringsbrevet har fått använda för administration av statsbidraget för utveckling av lärande på arbetsplatser och regionala stödfunktioner för insatser som avser yrkesintroduktionsavtal. 12.3.7Sammanfattning av kostnadskonsekvenserna för staten De kostnadskonsekvenser som specificerats i föregående avsnitt sam- manfattas i tabell 12.2. Kursiverade poster förutsätter ompriorite- ring eller tillskott av medel. Delegationens förslag till omprioritering framgår av tidigare avsnitt. Förslaget i avsnitt 11.3.1 innebär att kommunerna som huvudmän för vuxenutbildning blir skyldiga att erbjuda inledande kartläggning, medan förslaget i avsnitt 11.3.2 innebär att kommu- nerna blir skyldiga att erbjuda elever i komvux validering. Förslaget om inledande kartläggning innebär ett förtydligande i skollagen av redan befintliga åtaganden. Med förslaget om att erbjuda elever i komvux validering åläggs dock kommunerna en ny skyldighet. Om de utökade uppgifterna innebär ökade kostnader för kommunerna bör staten i enlighet med finansieringsprincipen7 tillföra medel till kommunsektorn i motsvarande omfattning. 12.4.1Effekter av förslaget om en skyldighet att erbjuda elever inom komvux validering Något ökade kostnader för utbildning I avsnitt 11.3.2 förslås att huvudmannen ska vara skyldig att erbjuda elever inom komvux validering. Enligt delegationens beräkningar kan kommunernas kostnader för komvux på gymnasial nivå komma att öka något till följd av förslaget. För de elever som valideras antas utbildningskostnaderna minska proportionellt som den normala utbildningstiden förkortas. Den minskade kostna- den för utbildning motverkas dock av kostnaden för att genomföra valideringen och för anpassning av studieupplägg för elevens kom- plettering efter valideringen. Beräkningen utgår från en genomsnittlig kostnad för validering per elev på (se avsnitt 11.2.2). Uppgiften baseras på kostnadsanalyser som genomförts i () där den effektiva tidsåtgången för utförare av validering inom olika verksamheter har kartlagts (2016).8 Utbildningskostnaden varierar mellan olika kommuner och kur- ser. Inom statsbidraget för regionalt yrkesvux ersätts en årsstudie- plats med . Med samma antaganden som tidigare (se tabell 12.1), att de elever som valideras i genomsnitt kan förkorta sin utbildning (6 månader), blir nettot nära noll i de fall valideringen avser de billigare yrkesutbildningarna. Detta innebär att besparingen i utbildningskostnad motsvaras helt av kostnaden för att genomföra valideringen (2*30 000 kro- nor*0,3=18 000 kronor). För validering inom en yrkesutbildning som kostar per årsstudieplats blir nettot positivt, i ge- nomsnitt 25 000–per elev som valideras. Detta gäller med antagandet om att kostnaden för att genomföra validering är 7Finansieringsprincipen innebär att inga nya obligatoriska uppgifter från staten får införas utan medföljande finansiering till kommuner och landsting. 8Kostnaden 15 000–per validering överensstämmer också med uppskattningar av kostnaden för validering i t.ex. , se SOU 2018:29. densamma även inom de dyrare yrkesutbildningarna. Arbetsför- medlingens ersättning till utförare av branschvalidering indikerar dock att kostnaden för validering sannolikt ligger högre för valider- ing inom yrkesområden som till exempel yrkesförare och elinstal- lation. För en validering inom teoretiska kurser finns det skäl att anta att kostnaden är betydligt lägre än 15 000–. I detta fall ingår inte bedömning av praktiska moment, vilka ofta utförs på en arbetsplats och därmed är mer resursintensiva. Validering inom teoretiska kurser ger därmed sannolikt ett positivt netto. De sammanvägda direkta kostnaderna för validering jämfört med kostnaden för en hel utbildning bör enligt resonemanget ovan totalt sett innebära oförändrade kostnader för kommunen som huvudman för utbildningen. De flesta elever har dock behov av komplettering med hela eller delar av kurser efter valideringen.