sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — Utredningens bedömning: Det behöver införas regler om sank- tioner för överträdelser av vissa bestämmelser i marknads- kontrollförordning och i den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. Det finns nationella bestämmelser om sanktioner för överträd- elser av all harmoniserad produktlagstiftning som omfattas av EU:s marknadskontrollförordning. För att bestämmelserna ska uppfylla kravet på effektivitet, proportionalitet och avskräckande effekt bör de i vissa fall skärpas och göras enhetliga. 10.3.1Överträdelser av EU:s marknadskontrollförordning EU:s marknadskontrollförordning utgör ett ramverk med bestäm- melser om marknadskontrollåtgärder och innehåller endast ett fåtal bestämmelser med produktkrav. Bestämmelserna riktar sig till största delen mot medlemsstaterna och de nationellt utsedda marknads- kontrollmyndigheterna. I dessa delar saknas behov av sanktions- bestämmelser. Det finns dock några bestämmelser som riktar sig direkt mot, samt ställer krav på, enskilda ekonomiska aktörer, se artiklarna 4, 5 och 7. Artiklarna 14 och 16 rör skyldigheter för eko- nomiska aktörer men artiklarna i sig ålägger inte de ekonomiska aktörerna några skyldigheter utan är riktade mot medlemsstaterna respektive marknadskontrollmyndigheterna. I de delar förordningen ställer krav på de ekonomiska aktörerna och dessa krav är tillräckligt konkreta för att en överträdelse ska kunna konstateras bör sådana överträdelser kunna leda till en sanktion. Artikel 4 är ett exempel på en sådan bestämmelse. Enligt artikeln krävs en ansvarig ekonomisk aktör som är etablerad inom EU för att vissa angivna produkter ska få släppas ut på unionsmarknaden. Om en produkt släpps ut på marknaden utan att det finns en sådan an- svarig ekonomisk aktör eller om aktören inte fullgör sina uppgifter, bör det kunna leda till att den relevanta aktören åläggs en sanktion. På motsvarande sätt bör tillverkaren eller tillverkarens representant kunna åläggas en sanktion om de inte uppfyller sina skyldigheter enligt artikel 5. Artikel 7 innehåller ett allmänt krav på ekonomiska aktörer och leverantörer av informationssamhällets tjänster att samarbeta med marknadskontrollmyndigheterna. Bestämmelsen är så allmänt hållen att det inte är möjligt att konstatera när en eventuell överträdelse ska ha skett. Det går därför inte att förena den med någon sanktion. I stället får brister i samarbetet konstateras och sanktioneras i sam- band med att marknadskontrollmyndigheterna utövar sina tilldelade befogenheter enligt artikel 14. Befogenheterna tilldelas av medlems- staterna och utövas med stöd av den nationella rätten. Befogenhet- erna ger marknadskontrollmyndigheterna möjlighet att både övervaka marknaden och ingripa vid brister i överensstämmelse med gällande produktkrav. I den mån berörda aktörer inte samarbetar med mark- nadskontrollmyndigheterna på frivillig väg utövas befogenheterna i praktiken ofta genom förelägganden och förbud. För att befogen- heterna ska kunna utövas effektivt och få avsedd effekt bör under- låtelse att följa förelägganden samt överträdelse av förbud som mark- nadskontrollmyndigheterna meddelar med stöd av den föreslagna lagen kunna leda till en sanktion, se avsnitt 10.4. Det finns därför behov av sanktionsbestämmelser kopplade till vissa bestämmelser i den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. Artikel 16 innehåller en uppräkning av korrigerande åtgärder som kan krävas av ekonomiska aktörer om en produkt kan äventyra använd- arnas säkerhet eller hälsa eller inte stämmer överens med tillämplig harmoniserad unionslagstiftning. Artikeln knyter an till befogenheten för marknadskontrollmyndigheter att kräva åtgärder enligt arti- kel ) och fordrar därför inte särskilda sanktioner. 10.3.2Överträdelser av harmoniserad produktlagstiftning Enligt artikel 41 i EU:s marknadskontrollförordning är medlems- staterna skyldiga att fastställa regler om sanktioner för överträdelser av 19 unionsrättsakter som inför skyldigheter för ekonomiska aktö- rer och förtecknas i bilaga II till förordningen. Övriga unionsrätts- akter som omfattas av förordningen innehåller bestämmelser som ålägger medlemsstaterna sådan skyldighet för överträdelser av de enskilda unionsrättsakterna. Av sektorsöversynen i kapitel 6 framgår att det redan finns någon form av sanktionsmöjlighet i förhållande till samtliga unionsrätts- akter som omfattas av EU:s marknadskontrollförordning. uppfyller därmed det grundläggande kravet på att fastställa regler om sanktioner för överträdelser av de unionsrättsakter som förtecknas i bilaga II till förordningen. Det finns därför inte något krav på att införa ytterligare regler om sanktioner vid sådana överträdelser. Av sektorsöversynen framgår vidare att det finns en stor variation när det gäller val av sanktioner och utformning av sanktionsregler i den sektorsspecifika lagstiftningen. Som exempel kan nämnas att det i vissa fall endast finns möjlighet till vite medan överträdelser i andra fall även kan föranleda sanktionsavgift eller straff samt att det i vissa fall krävs uppsåt, oaktsamhet eller synnerliga skäl för sanktionsavgift medan det i andra fall gäller strikt ansvar. Enligt utredningen är skill- naderna i vilka sanktionsmöjligheter som finns mellan olika typer av produkter inte motiverade. Den stora variationen av sanktionsbe- stämmelser ger anledning att överväga om kravet på effektivitet, pro- portionalitet och avskräckande effekt är uppfyllt. Vidare har flera marknadskontrollmyndigheter efterfrågat möjligheten att använda sanktionsavgifter vid regelöverträdelser som är straffsanktio- nerade. Myndigheterna har anfört att straffsanktionerade regelöver- trädelser inte är effektiva ur marknadskontrollsynpunkt då anmälan sällan leder till åtal eller fällande dom och då själva hanteringen av en anmälan tenderar att ta lång tid.6 Flera marknadskontrollmyndigheter tillämpar olika sektors- specifika lagar i sin verksamhet. Dessutom kan flera lagar vara tillämp- liga på en och samma produkt genom att olika egenskaper hos pro- dukten regleras i skilda författningar. Att sanktionsbestämmelserna varierar mellan olika lagar innebär dels att marknadskontrollmyndig- heterna måste tillämpa olika bestämmelser beroende på vilken pro- dukt de kontrollerar, dels att överträdelser av säkerhetskrav för samma produkt kan leda till olika sanktioner. Som exempel kan nämnas produkter som omfattas av direktiv /34/EU om utrustning och skyddssystem som är avsedda för användning i potentiellt explosiva atmosfärer. För produkter som omfattas av direktivet tillämpas i vissa fall arbetsmiljölagen (1977:1160) och i andra fall elsäkerhets- lagen (2016:732). Överträdelser enligt arbetsmiljölagen kan bland 6Se kartläggningen av marknadskontrollmyndigheter i SOU 2017:69 Marknadskontrollmyndig- heter – befogenheter och sanktionsmöjligheter, avsnitt 5.3. annat leda till sanktionsavgift utan att det krävs uppsåt eller oakt- samhet. Vid överträdelser enligt elsäkerhetslagen saknas möjlighet att påföra sanktionsavgift överhuvudtaget. Förutom att denna inkon- sekvens gör reglerna otydliga för de ekonomiska aktörerna, kan det förutsättas att variationerna försvårar samarbetet mellan marknads- kontrollmyndigheterna.7 Mot denna bakgrund finns det anledning att föreslå enhetliga sanktionsmöjligheter vid överträdelser av all harmoniserad produkt- lagstiftning i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning. Utredningens förslag: En bestämmelse om att en marknads- kontrollmyndighet ska få förena förelägganden och förbud med vite ska införas i den föreslagna lagen med kompletterande be- stämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. För frågor om utdömande av vite ska lagen om viten tillämpas. Frågor om utdömande av vite i förelägganden och förbud som rör unionslagstiftning inom tillämpningsområde ska dock prövas av mark- och miljödomstol. Förelägganden och förbud får förenas med vite För att marknadskontrollmyndigheter ska kunna utöva sina befogen- heter och deras åtgärder ska få ett effektivt genomslag finns behov av sanktioner kopplade till marknadskontrollåtgärder. Med marknads- kontrollåtgärd avses en marknadskontrollmyndighets utövande av tilldelade befogenheter inom ramen för sin marknadskontrollverk- samhet. Det kan till exempel gälla en inspektion i en affärslokal, en begäran att få ta del av handlingar eller ett krav på att en ekonomisk aktör ska vidta åtgärder för rättelse av en produkt som brister i över- 7Detta uppmärksammas även i nationella marknadskontrollplan för , s. 10, som hänvisar till en utvärdering av den svenska marknadskontrollen 2010– 2013 och 2014–2016 i enlighet med art. 18.6 i förordning (EG) nr 765/2008. I planen anges att samarbetsmöjligheterna mellan myndigheter försvåras av att deras befogenheter och sank- tionsmöjligheter varierar mellan sektorer och myndigheter, samt att dessa faktorer får kon- sekvenser för myndigheternas förutsättningar att bedriva en effektiv marknadskontroll. När det saknas möjlighet att genomföra marknads- kontrollåtgärder eller komma till rätta med överträdelser i samför- stånd, utövar marknadskontrollmyndigheterna i praktiken sina be- fogenheter genom att använda förelägganden och förbud. För att förelägganden och förbud ska kunna få avsedd effekt bör de alltid kunna förenas med vite. Enligt utredningens förslag ska marknadskontrollmyndigheternas befogenheter anges i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. Det är därför naturligt att sank- tioner kopplade till utövandet av dessa befogenheter regleras i samma författning. En bestämmelse om att marknadskontrollmyndigheter ska få förena förelägganden och förbud med vite bör därför införas i den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. Som redogörs för i avsnitt 10.2 är avsikten med vitessanktionen att åstadkomma en framåtriktad och handlingsdirigerande effekt. Vite lämpar sig därför väl vid förelägganden och förbud eftersom sådana åtgärder endast gäller från och med den tidpunkt då de med- delas. Genom befogenheten att förena förelägganden och förbud med vite genomförs artikel 14.4 i) i EU:s marknadskontrollförord- ning, av vilken det följer att medlemsstaterna ska tilldela sina mark- nadskontrollmyndigheter befogenhet att fastställa påföljder enligt artikel 41.Vissa marknadskontrollmyndigheter har gett uttryck för att förelägganden utan vite helt saknar effekt, medan andra anser att förelägganden kombinerade med vite ger sämre förutsättningar för ett gott samarbete med de ekonomiska aktörerna. Det bör därför vara upp till varje marknadskontrollmyndighet att själv avgöra i vilken utsträckning förelägganden och förbud ska förenas med vite. Samt- liga marknadskontrollmyndigheter har möjlighet att tillämpa vite och får förutsättas ha utarbetat en väl fungerande och etablerad praxis kring såväl storleken på vitet samt förutsättningarna för när det utnyttjas. Det har inte framkommit något som ger anledning att ändra detta. De principer som gäller för exempelvis fastställ- ande av vitesbelopp bör alltså alltjämt kunna tillämpas. har för utredningen påtalat att förfarandet med viten, där ansökan om utdömande av vitet görs hos domstol, upplevs som ineffektivt och att det därför är önskvärt att myndig- heten får använda sanktionsavgifter i större utsträckning. Enligt ut- redningen finns det inte anledning att frångå den ordning som gäller där sanktionsavgifter i de flesta fall är förbehållna överträdelser av produktrelaterade krav medan viten används i samband med mark- nadskontrollåtgärder från myndigheternas sida. När det gäller sådana åtgärder är dessa kopplade till handläggningen av marknadskontroll- ärenden, för vilket sanktionsavgifter inte är direkt avsedda att användas. Utredningen anser det därför tillräckligt att marknadskontrollmyn- digheterna ges möjlighet att förena förelägganden och förbud med vite för att de ska kunna utöva sina befogenheter enligt den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontroll- förordning. Förfarande vid ansökan om utdömande av vite För viten i allmänhet gäller lagen (1985:206) om viten. Enligt 6 § prövas frågor om utdömande av vite av förvaltningsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet. Rätt forum är den förvaltningsdomstol inom vars domkrets ansökande myndig- het ligger. Enligt utredningens förslag ska marknadskontrollmyn- digheternas beslut, när besluten rör unionslagstiftning inom miljö- balkens tillämpningsområde, överklagas till mark- och miljödomstol. Det innebär att ett föreläggande eller förbud som rör produktlag- stiftning inom tillämpningsområde får överklagas till mark- och miljödomstol. Frågor om utdömande av vite i ett sådant föreläggande eller förbud bör prövas i samma domstolsslag. Det be- hövs därför en särskild bestämmelse som anger att frågor om utdöm- ande av vite i förelägganden och förbud som rör unionslagstiftning inom tillämpningsområde ska prövas av mark- och miljödomstol. Forum för mål om utdömande av vite enligt den före- slagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads- kontrollförordning bör, likt vad som gäller enligt lagen om viten, vara den mark- och miljödomstol inom vars område den myndighet som ansöker om utdömande av vitet ligger. Det ska framgå i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Det behövs inte någon hänvisning till lagen om viten för att forumbestämmelserna där ska gälla i övriga fall. 10.5Sanktioner vid överträdelser av produktrelaterade krav 10.5.1Gemensamma sanktionsbestämmelser i sektorsövergripande lag Utredningens bedömning: Gemensamma sanktionsbestämmel- ser för överträdelser av produktrelaterade krav i EU:s marknads- kontrollförordning och i den harmoniserade produktlagstiftningen i bilaga I till förordningen bör införas i den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförord- ning. I berörd sektorslagstiftning finns i många fall alltjämt behov av sanktionsbestämmelser för andra överträdelser. Det finns där- för skäl att i huvudsak låta nu gällande sanktionsbestämmelser finnas kvar i sektorslagstiftningen och där hänvisa till sanktions- bestämmelser i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. Hänvisningen bör gälla för alla över- trädelser av produktrelaterade krav eller skyldigheter för en ekono- misk aktör som regleras i den harmoniserade produktlagstiftning som förtecknas i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning. Utredningens förslag: Det ska införas gemensamma bestämmel- ser om sanktioner för överträdelser av bestämmelser i mark- nadskontrollförordning och den harmoniserade produktlagstift- ningen i bilaga I till förordningen. Sanktionsbestämmelserna ska införas i den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. De ska tillämpas i stället för de sanktionsbestämmelser som finns i sektorslagstiftningen när överträdelsen avser produktrelaterade krav i den harmonise- rade lagstiftning som förtecknas i bilaga I till EU:s marknads- kontrollförordning. I sektorslagstiftningen införs en hänvisning till den kompletterande lagens bestämmelser om sanktioner. För att åstadkomma en effektiv marknadskontroll är det inte till- räckligt att marknadskontrollmyndigheterna genom förelägganden och förbud kan begära att de ekonomiska aktörerna ska agera på ett visst sätt. Det är även viktigt att marknadskontrollmyndigheterna har möjlighet att ingripa mot redan begångna överträdelser av pro- duktrelaterade krav. Det kan till exempel handla om att en produkt på marknaden inte uppfyller vissa säkerhetsföreskrifter, att en pro- dukt inte är märkt på ett korrekt sätt eller att en ekonomisk aktör inte uppfyller sina skyldigheter vid misstanke om bristande överens- stämmelse. I dessa fall behövs en tillbakaverkande sanktion som straff eller sanktionsavgift. Det gäller både för produktrelaterade krav i den harmoniserade lagstiftningen i bilaga I till EU:s marknads- kontrollförordning och krav i EU:s marknadskontrollförordning. EU:s marknadskontrollförordning innehåller endast ett fåtal pro- duktrelaterade krav. Det gäller krav på att det ska finnas en ansvarig ekonomisk aktör etablerad i EU för att vissa produkter ska få släppas ut på unionsmarknaden (artikel 4.1) samt att vissa uppgifter ska an- ges på eller i anslutning till produkten (artikel 4.4). Eftersom dessa krav endast finns i EU:s marknadskontrollförordning och inte i harmoniserad produktlagstiftning, behöver sanktionsbestämmelser relaterade till kraven införas i den föreslagna lagen med komplet- terande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. Produktrelaterade krav i den harmoniserade produktlagstiftningen finns till största delen i den sektorsspecifika lagstiftningen. Där finns även sanktionsbestämmelser för överträdelser av kraven. Det finns här anledning att överväga om sanktionsbestämmelserna för överträ- delser av produktrelaterade krav i harmoniserad produktlagstiftning fortsatt bör vara reglerade, på sätt som gäller , i den berörda sek- torslagstiftningen eller om nya enhetliga bestämmelser bör införas i den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. Av praktiska skäl är det naturligt att reglera sanktioner för över- trädelser av produktrelaterade krav i samma författning som kraven i sig finns. Det skulle vara mer överskådligt för ekonomiska aktörer, och därmed också mer förutsägbart och därmed också rätts- säkert, om samtliga regler om marknadskontroll som rör aktörens verksamhet framgår av en och samma författning. Med en sådan reglering skulle den föreslagna lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s marknadskontrollförordning i huvudsak kunna rikta sig mot marknadskontrollmyndigheter medan de ekonomiska aktör- erna skulle kunna fokusera på den sektorsspecifika produktlagstift- ningen. Som konstateras ovan behöver dock vissa sanktionsbestäm- melser införas i den föreslagna lagen och uppdelningen skulle därför inte kunna bli fullständig. Möjligheten att variera sanktionsmöjlig- heterna mellan olika produkttyper är större om sanktionsbestäm- melserna behålls i sektorslagstiftningen. Då finns dock risk för att de tolkas och tillämpas olika utifrån sitt sammanhang, även om be- stämmelserna utformas på samma sätt i de olika författningarna. Att införa sanktionsbestämmelserna i en sektorsövergripande lag skapar därför bättre förutsättningar för en enhetlig tillämpning av dem. I sektorslagstiftningen finns sanktionsbestämmelser som tillämpas både vid överträdelser av produktrelaterade krav i harmoniserad pro- duktlagstiftning och vid andra typer av överträdelser som myndig- heterna upptäcker vid sin tillsyn. Det kommer alltjämt finnas behov av sanktionsbestämmelser för den senare typen av överträdelser i sektorslagstiftningen. gällande sanktionsbestämmelser som om- fattar sådana överträdelser lämnas därför oförändrade enligt utred- ningens förslag. De gemensamma sanktionsbestämmelser som utredningen före- slår för överträdelser av produktrelaterade krav, skiljer sig i flera fall från nu gällande sanktionsbestämmelser. Eftersom nu gällande sank- tionsbestämmelser föreslås finnas kvar i sektorslagstiftningen, skulle det leda till parallella sanktionsbestämmelser i en och samma lag om också de gemensamma sanktionsbestämmelser som utredningen föreslår skulle införas i sektorslagstiftningen. För att undvika den otydlighet detta skulle medföra bör sanktioner för överträdelser av produktrelaterade krav i den harmoniserade produktlagstiftningen i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning regleras i annan för- fattning än i sektorslagstiftningen. Enligt utredningens bedömning bör sanktioner för överträdelser av produktrelaterade krav införas i den föreslagna lagen med kom- pletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. Lagen kommer då på ett mer heltäckande sätt reglera marknads- kontroll, vilket bidrar till ett tydligare regelverk på området. I berörd sektorslagstiftning bör en hänvisning införas till den föreslagna lagens bestämmelser om sanktioner för alla överträdelser av krav på pro- dukter eller skyldigheter för en ekonomisk aktör som regleras i den harmoniserade produktlagstiftning som anges i bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning. Utredningens bedömning: Administrativa sanktionsavgifter upp- fyller i högre utsträckning än straff kravet i EU:s marknads- kontrollförordning på att sanktionerna ska vara effektiva, pro- portionella och avskräckande. Det är därför mer ändamålsenligt att använda sanktionsavgifter än straff vid överträdelser av be- stämmelser med produktrelaterade krav. Utredningens förslag: Överträdelser av bestämmelser i harmoni- serad produktlagstiftning eller av bestämmelser i marknads- kontrollförordning, som ställer krav på en produkt som tillhanda- hålls eller som medför skyldigheter för en ekonomisk aktör, ska kunna föranleda sanktionsavgift. Det finns skäl att fortsatt låta särskilda straff- bestämmelser i 29 kap. gälla vid sidan av de nya bestämmelserna om sanktionsavgift i den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. Som framgår av översynen av berörd sektorslagstiftning i kapitel 6 finns det för flera marknadskontrollmyndigheter möjlighet att själva påföra eller ansöka vid domstol om påförande av sanktionsavgift vid vissa närmare angivna överträdelser. Möjligheten att använda sank- tionsavgift finns inte i all sektorslagstiftning. I vissa fall finns i stället straffbestämmelser, och i andra fall saknas helt tillbakaverkande sanktioner som straff och sanktionsavgift. Överträdelser av produktrelaterade krav i den harmoniserade pro- duktlagstiftningen är av den arten att de i första hand upptäcks av marknadskontrollmyndigheter, som i allmänhet har bättre förutsätt- ningar att utreda dem än polis och åklagare. När den myndighet som upptäcker och utreder ett oönskat beteende också får sanktionera detsamma kan hanteringen förväntas bli enklare, billigare och snabbare än om det straffrättsliga systemet används. Att reaktionen på bete- endet kommer snabbare än när polis, åklagare och domstol också är involverade ökar sannolikt sanktionens styrförmåga. Det har från marknadskontrollmyndigheternas håll lyfts fram att anmälan om överträdelser av produktkrav sällan leder till åtal eller fällande dom och att själva hanteringen av en anmälan tenderar att ta . I denna del har utredningen endast tagit del av ett mycket begränsat underlag, men bilden är densamma.8 Det nu redovisade riskerar att undergräva syftet med en straffrättslig reglering och kan minska incitamentet för en myndighet att anmäla en misstänkt överträdelse. Det kan också få till följd att sanktionerna upplevs uddlösa, slump- mässiga och därmed orättvisa. Att i stället använda sanktionsavgifter kan däremot få till följd att oönskade beteenden i större utsträckning faktiskt föranleder en sanktion. Vid överväganden om vilken sanktion som bör användas vid över- trädelser av produktrelaterade krav ska också beaktas att en sank- tionsavgift kan antas vara ett mer effektivt styrmedel mot överträdelser som begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet än straff. Juridiska personer kan enligt svensk rätt inte begå brott, men brott kan begås inom en juridisk persons verksam- het. Verksamhetens straffrättsliga ansvar måste i stället läggas på fysiska personer. Det är ofta svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott. Det kan därför saknas möjlighet att ställa någon till ansvar för den begångna överträdelsen. Mot oönskade beteenden som i stor utsträckning be- gås i näringsverksamhet kan det därför vara betydligt effektivare att använda sanktionsavgifter än straff. Då krävs det inte att en fysisk person pekas ut som ansvarig, eftersom en sanktionsavgift kan på- föras den juridiska personen.