sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Det sätter tydliga gränser för vad utredningen kan föreslå avseende kvalifikationskrav, ersättningsnivåer/perioder och maximal ersättning i försäkringen, och utredningen presenterar inga kostnadsdrivande förslag. Föränd- ringar av detta slag är emellertid lätta att infoga i utredningens för- slag om det finns en politisk vilja att göra det. Sammanfattningsvis har utredningen, såvida inte annat anges, ut- gått från det regelverk som gällt innan krispaketen med anledning av Coronapandemin och som på nytt träder i kraft . Det gäller såväl i beskrivningen av den nuvarande ordningen som i analy- sen av förslagens konsekvenser. Många arbetslösa står utanför arbetslöshetsförsäkringen Den svenska arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som lämnar ersättning mellan arbeten, under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. Det innebär att många arbetssökande som saknar arbete står utanför försäkringen. Det gäller både dem som inte har uppfyllt villkoren i försäkringen och de som har varit arbetslösa så länge att deras ersättningsdagar är slut. Så har det alltid varit, och så kommer det att vara även med det förslag som utredningen lämnar i detta betänkande. I dagens system finns det emellertid ett omfattande efterskydd för de arbetslösa som har haft arbetslöshetsersättning och som får aktivitetsstöd till följd av programdeltagande efter ersättningsperio- dens slut. För dem är, i realiteten, ersättningen i form av aktivitets- stöd oändlig. Det är en form av efterskydd som saknar all motsvarighet för de arbetslösa som aldrig kvalificerade sig för rätt till arbetslös- hetsersättning från början. Av utredningens tilläggsdirektiv framgår att utredningen ska ana- lysera och föreslå förändringar i syfte att ersättningsnivån inom aktivitetsstödet ska följa nedtrappningen inom arbetslöshetsförsäk- ringen. Det är bakgrunden till den bedömning som utredningen gör, och som innebär att långtidsarbetslösa – efter ersättningsperiodens slut och med aktivitetsstöd – kan komma att få ett aktivitetsstöd som motsvarar aktivitetsstödet för den som innan anvisning till garantierna inte uppfyllt villkoren för arbetslöshets- ersättning. Denna konstruktion följer av utredningens uppdrag, men innebär inte att långtidsarbetslösa måste stå utan skydd – bara att utredningen bedömer att det inte bör erbjudas via arbetslöshetsför- säkringens efterskydd. Det är en politisk fråga om, och i så fall vilken, ekonomisk ersättning som ska utgå till dessa grupper. Utredningen föreslår att lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad , ersätts av en ny lag och att förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALFFo, ersätts av en ny för- ordning. Många av dagens bestämmelser förs över till det nya regel- verket med mindre redaktionella och språkliga justeringar. Till detta kommer ett antal nya materiella bestämmelser. Med en försäkring grundad på inkomster blir arbetslöshetsför- säkringen, dvs. grundförsäkringen och inkomstbortfallsförsäkringen, en sammanhållen inkomstbortfallsförsäkring. En effekt av detta är att dagens arbetsvillkor ersätts av ett inkomstvillkor. I utredningen föreslås vidare att ersättningsperiodens längd ska vara differentierad utifrån den sökandes förankring på arbetsmark- naden, mätt med förvärvsinkomster, och att ersättningens storlek ska bestämmas utifrån den sökandes tidigare inkomster och med- lemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa. Utredningen föreslår även att ersättningen ska trappas ned med tiden i arbets- löshet. Det är utredningens bedömning att nedtrappningen även ska gälla för aktivitetsstöd. Det föreslås också att beräkningsreglerna ska ändras från en dag- och veckobaserad försäkring till en månadsbaserad försäkring, vilket leder till vissa förändringar i dagens samordningsbestämmelser. Utredningen föreslår även att den nuvarande ordningen för upp- giftsskyldighet mellan myndigheter och arbetslöshetskassor, där regler- ingen finns både i lag och förordning, ersätts med ändamålsstyrda lagbestämmelser samt att arbetsgivare och uppdragsgivare, till skill- nad från , ska åläggas en straffsanktionerad uppgiftsskyldighet. Utöver detta föreslår utredningen att bestämmelser om handläggning av ärenden samt ändring, omprövning och överklagande av beslut i vissa delar anpassas till socialförsäkringsbalken och förvaltnings- lagen (2017:900). Inledande bestämmelser tydliggör och ramar in arbetslöshetsförsäkringens syfte och villkor Utredningen föreslår att arbetslöshetsförsäkringens syfte och förut- sättningar ska tydliggöras. I lagens inledande bestämmelser tydlig- görs att arbetslöshetsförsäkringen är en inkomstbortfallsförsäkring som syftar till att ge arbetslösa ekonomiskt stöd under omställning mellan arbeten samt att försäkringen ska bidra till att tiden i arbets- löshet blir så kort som möjligt. Av det följer att det bara är personer med en förankring på arbetsmarknaden som kan kvalificera sig för arbetslöshetsersättning och att ersättning bara lämnas till arbetslösa som är beredda att ställa om till ett nytt arbete. tydliggörs i de inledande bestämmelserna har betydelse för utred- ningens förslag om exempelvis allmänna villkor, sanktioner, inkomst- villkor och ersättningsperiodens längd. De inledande bestämmelserna tydliggör även vilka aktörer som verkar inom arbetslöshetsförsäkringen samt vilket ansvar och vilka uppgifter respektive aktör har i relation till arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom tydliggörs att det finns regler, t.ex. EU-bestämmelser och internationella avtal, som begränsar lagens tillämpning. De allmänna villkoren förtydligas De allmänna villkoren sammanfattar de grundläggande förutsätt- ningar som måste vara uppfyllda som en sökande får arbetslöshetsersättning. Utgångspunkten för utredningens för- slag är samma principer som varit styrande för den svenska arbets- löshetsförsäkringen tillkomst. Det betyder t.ex. att en förutsättning för att ha rätt till arbetslöshetsersättning är att den sök- ande är arbetslös, arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete samt att han eller hon är anmäld hos den offentliga arbetsförmedlingen och i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande. Utredningen föreslår att ersättning ska lämnas till den som har fyllt 20 men inte . Särskilda bestämmelser tydliggör när en sökande inte har rätt till ersättning Utredningen föreslår vidare att det samlat ska finnas bestämmelser som anger när en sökande inte har rätt till arbetslöshetsersättning. Sådana förbudsregler finns även i dagens arbetslöshetsförsäkring. Regler av detta slag preciserar – indirekt – vem som är arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande, genom att tydliggöra vilka som inte gör det. I detta sammanhang presenteras särskilda regler om vad som gäller för exempelvis företagare samt arbetslösa som deltar i utbildning eller vistas utomlands. Parallellt med detta redo- görs för undantag från samma bestämmelser. Ett exempel på det är att arbetslösa som studerar på deltid kan ha rätt till arbetslöshets- ersättning under vissa omständigheter, trots den huvudregel som innebär att den som deltar i utbildning normalt sett inte har det. Bland dessa bestämmelser finns även enstaka bestämmelser som inte kan härledas från de allmänna villkoren om att ersättning lämnas vid arbetslöshet till den som står till arbetsmarknadens förfogande. Det gäller t.ex. regler om ersättning till sökande som deltar i arbets- marknadspolitiska program. Reglerna innebär att den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program inte har rätt till arbetslöshets- ersättning, trots att den sökande uppfyller de allmänna villkoren och är både arbetslös och står till arbetsmarknadens förfogande. En ny arbetslöshetsförsäkring för fler, baserad på inkomster En ny utformning baserad på historiska principer Den svenska arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring där ersättning lämnas mellan arbeten. Ett grundläggande villkor för rätten till ersättning är därför att den sökande har en förankring på arbetsmarknaden. I dagens försäkring mäts för- ankringen genom arbetad tid, och ett arbetsvillkor måste vara upp- fyllt för att den sökande ska ha rätt till ersättning. Utredningen föreslår att arbetsvillkoret ska ersättas med ett in- komstvillkor som mäter den sökandes arbetsmarknadsförankring med utgångspunkt från hans eller hennes inkomster från förvärvs- arbete. Grunden för rätten till ersättning är alltså oförändrad, men arbetsmarknadsförankringen mäts på ett annat sätt. Utredningens förslag underlättas av att det finns till- gång till månatliga arbetsgivardeklarationer med inkomstuppgifter på individnivå. Det gör att det finns tillförlitliga uppgifter som både underlättar för arbetslöshetskassorna att bedöma rätten till ersätt- ning och för den enskilde att förutse sitt försäkringsskydd. Till- gången till dessa uppgifter underlättar också arbetslöshetskassorna administration, de möjliggör automatisering och digitalisering och gör det möjligt att bättre kontrollera de uppgifter som ligger till grund för rätten till arbetslöshetsersättning. Utredningen föreslår att den sökande, för att ha rätt till arbetslös- hetsersättning, ska uppfylla ett inkomstvillkor. Ett inkomstvillkor är uppfyllt om att den sökande både har haft en sammanlagd minsta totalinkomst från förvärvsarbete och en inkomst motsvarande en minsta månadsinkomst inom en ramtid motsvarande . Ramtiden kan förskjutas genom s.k. överhoppningsbar tid. Detta innebär att den sökande både ska ha ett övergripande in- komstbortfall (totalinkomsten) och en viss arbetsmarknadsförankring (en minsta inkomst ) för att ha rätt till ersättning i händelse av arbetslöshet. Detta är inkomstvillkorets huvudregel. Utredningen föreslår också en undantagsregel som riktas till sök- ande som exempelvis är ny- eller återinträdande på arbetsmarknaden och därför inte uppfyller inkomstvillkorets huvudregel. Undantags- regeln innebär att den sökande inte behöver uppfylla kravet på en minsta totalinkomst. Det räcker att han eller hon har haft en minsta månadsinkomst i minst fyra sammanhängande månader. Samma per- son kan använda undantagsregeln högst två gånger i följd utan att där- emellan på nytt uppfylla inkomstvillkorets huvudregel. Kravet på en minsta totalinkomst respektive månadsinkomst ska enligt utredningens förslag fastställas i förordning. Utredningen bedömer att den minsta totalinkomsten bör motsvara och den minsta månadsinkomsten . Därigenom kan fler kvalificera sig för rätten till arbetslöshetsersättning än . Särskilda beräkningsregler för företagare Utredningen föreslår att det ska finnas särskilda beräkningsregler för företagare och kombinatörer vid prövning av inkomstvillkoret. Förslaget tillåter att inkomster från verksamhet som intjänats utan- för ramtiden under vissa förutsättningar får tillgodoräknas vid pröv- ning av inkomstvillkoret. Inkomstvillkoret kan antingen baseras på de inkomster av för- värvsarbete från verksamheten som framgår av det senaste beslut om slutlig skatt (i stället för de inkomster han eller hon haft från samma verksamhet ) eller – om det är mer förmånligt – på den genomsnittliga inkomsten från verksamheten som föregår beskattningsåret i senaste beslut om slutlig skatt. Beskattningsbara inkomster från förvärvsarbete ligger till grund för rätten till arbetslöshetsersättning Utredningen föreslår att de inkomster från förvärvsarbete som ligger till grund för prövning av inkomstvillkoret som huvudregel ska vara sådana inkomster som arbetsgivaren eller annan fysisk person ska vara skyldig att betala socialavgifter för. Därigenom stärks kopp- lingen mellan rätten till arbetslöshetsersättning och social trygghet å ena sidan och det arbete och de skatter som finansierar välfärden å andra sidan. Vid prövning av inkomstvillkorets totalinkomst får vissa social- försäkringsförmåner medräknas, men ersättningar av detta slag kan inte ligga till grund för beräkningen av den minsta månadsinkomsten. Utredningen föreslår att ersättningens storlek ska baseras på den sökandes tidigare inkomster från förvärvsarbete, som med- lem i en arbetslöshetskassa och med arbetslöshetsersättning. Utredningen menar att samma totalinkomst som legat till grund för prövningen av inkomstvillkoret bör ligga till grund för den ersätt- ningsgrundande inkomsten. Det innebär att samma inkomster som ger rätt till ersättning används för att beräkna ersättningens storlek. För sökande som inte uppfyller inkomstvillkorets huvudregel fast- ställs en schablonersättning med utgångspunkt från den minsta total- inkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret. Utredningen föreslår vidare att den maximala ersättningsgrun- dande inkomsten – taket i försäkringen – ska vara förordningsstyrd. Tid som medlem i en arbetslöshetskassa Utredningens förslag innebär att det är frivilligt att vara medlem i en arbetslöshetskassa. Medlemskap påverkar inte rätten till inkomst- relaterad ersättning, men det påverkar ersättningsnivån, dvs. ersätt- ningens andel av den ersättningsgrundande inkomsten. I syfte att öka sannolikheten att en arbetstagare med en svagare förankring på arbetsmarknaden ska se nyttan av att bli medlem i en arbetslöshetskassa, som värdet av att vara medlem inte ska urholkas, föreslår utredningen att det ska införas tre olika ersättningsnivåer – 80, – som kopp- las till medlemskapets längd. En sökande som har varit medlem i en arbetslöshetskassa eller mer före arbetslösheten ska, enligt utredningens för- slag, ha rätt till ersättning motsvarande av den ersätt- ningsgrundande inkomsten. En sökande som varit medlem får en ersättning som motsvarar . Den som har varit medlem än så eller inte alls får en ersättning motsvarande av den ersättningsgrun- dande inkomsten. Utredningen föreslår vidare att ersättningen ska trappas ned för alla som får arbetslöshetsersättning. Ersättningen ska, enligt utredningens förslag, trappas ned efter de första 100 ersätt- ningsdagarna. Därefter trappas ersättningen ned . Den sökandes tidigare arbetsmarknadsförankring är avgörande för ersättningsperiodens längd Utredningen föreslår att ersättningsperiodens längd ska variera mellan olika arbetslösa, beroende på den sökandes tidigare förankring på arbetsmarknaden. Ersättningsperioden bör vara längre för en sökande med en stark än med en svag förankring eftersom sannolikheten att klara omställningen till ett nytt arbete på egen hand normalt sett är större för sökande med längre erfarenhet och större förankring än för andra sökande. Utredningen menar att den sökandes inkomst- kontinuitet är ett lämpligt mått på arbetsmarknads- förankring. Samma uppgifter som används för att uppfylla inkomst- villkorets krav på minsta månadsinkomst kan därför användas för att bestämma ersättningsperiodens längd. Utredningen föreslår att sökande som haft åtminstone den minsta månadsinkomst som utgör en förutsättning för rätt till ersättning inom ramtiden ska kunna få ersättning med längst . Sökande som har haft motsvarande inkomstkontinuitet inom ramtiden ska få ersättning med längst . Sökande som kan uppvisa en motsvarande inkomstkontinuitet under fyra men inte ska, vidare, få ersättning med längst , och sökande som endast uppfyller inkomst- villkorets undantagsregel ska tilldelas . Utredningen bedömer att antalet karensdagar även bör uppgå . Detta bör, enligt utredningens upp- fattning, gälla för alla oavsett ersättningsperiodens längd. Däremot föreslår utredningen att det maximala antalet karensdagar ska begränsas . Bedömningar om tillgång till jobb- och utvecklingsgarantin Utredningen anser att arbetslöshetsersättning bör lämnas till den som är under omställning mellan arbeten. Ersättningsrätten förut- sätter att den sökande har en tidigare förankring på arbetsmarknaden och är beredd att ställa om till ett nytt arbete. Arbetsförmedlingen ska, med utgångspunkt från en arbetsmarknadspolitisk bedömning, ge stöd och hjälp till arbetslösa som har behov av ytterligare insatser. Detta kan t.ex. ske genom anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Mot denna bakgrund anser utredningen att Arbetsförmed- lingen bör kunna anvisa sökande som förbrukat samtliga ersättnings- dagar till jobb- och utvecklingsgarantin, även i de fall då ersättnings- perioden är begränsad till 100 eller . menar emellertid att detta inte bör gälla sökande som förbrukat ersätt- ningsperioden efter att ha uppfyllt undantagsregeln. Utredningen anser att Arbetsförmedlingen även , precis som , ska ansvara för att göra en bedömning av om den sökande ska anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin. En månadsförsäkring som tar hänsyn till andra inkomster och ersättningar Utredningen föreslår att arbetslöshetsförsäkringen ska vara en månads- försäkring. Det innebär att ansökan ska ske i efterskott och ersättningen betalas ut . Ersättningen ska även reduceras om den sökande har andra inkomster eller ersättningar eller bara delvis uppfyller villkoren med arbetslöshetsersätt- ning. När det gäller reducering av inkomster från bl.a. deltidsarbete, pension och ersättningar från annan med anledning av arbetslöshet, bör den ske på ett tydligare sätt med utgångspunkt från inkomstbort- fallsprincipen. Utredningen menar att dagens sanktionssystem är väl utformat och ska värnas. Utredningen presenterar inga förslag om materiella för- ändringar men vissa förtydliganden i syfte att ytterligare stärka sank- tionssystemet. Även reglerna avseende lämpligt arbete lämnas oförändrade. Ut- redningen anser att frågan om vilka arbeten som är lämpliga bäst avgörs med hänvisning till bestämmelserna om lämpligt arbete och genom en dialog mellan den sökande och Arbetsförmedlingen. Utred- ningens uppfattning är att en sökande inte ska kunna avgränsa sitt arbetssökande efter eget tycke och anser därför inte att den s.k. 100- dagarsregeln ska återinföras. Utredningen har även haft i uppdrag att se över reglerna om från- kännande. Detta kan vara aktuellt om en sökande t.ex. har lämnat fel- aktiga eller grovt missledande uppgifter, men arbetslöshetskassan inte bedömer att det finns grund för uteslutning från kassan. I detta avseende föreslår utredningen bl.a. att arbetskravet tas bort. Bestämmelser om handläggningen m.m. byggs ut Utredningen anser att det bör finnas uttryckliga regler som bl.a. tydlig- gör den sökandes respektive arbetslöshetskassans ansvar vid ansökan, utredning och beslut om arbetslöshetsersättning. Utredningen före- slår därför att det ska införas regler om t.ex. ansvar för den enskilde att medverka i utredningen av ett ärende samt utredningsansvar och krav på beslutsmotivering för arbetslöshetskassorna. Utredningen menar att det även bör finnas bestäm- melser om återbetalningsskyldighet av arbetslöshetsersättning när den sökande, genom egen förskyllan eller p.g.a. felaktigt utbetald ersättning av andra skäl, har fått felaktig arbetslöshetsersättning. Det bör även finnas möjlighet att begära omprövning av en arbetslös- hetskassas beslut samt möjlighet för en arbetslöshetskassa att ändra eller rätta ett beslut. Det bör vidare finnas uttryckliga bestämmelser om överklagande till domstol. I alla dessa fall har utredningen i stort föreslagit att samma ordning som ska gälla i en ny arbetslöshets- försäkring. Utredningen föreslår att regelverket i vissa delar bör anpassas till socialförsäkringsbalken och förvaltningslagen. Uppgiftsskyldigheten utökas till att även omfatta arbetsgivare Det bör finnas tydliga krav på uppgiftsskyldigheten mellan myndig- heter och arbetslöshetskassor avseende arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen föreslår därför att den nuvarande ordningen där regler om uppgiftsskyldighet regleras i lag bör kvarstå. Utredningen före- slår utöver detta att det ska finnas en uppgiftsskyldighet för arbets- givare och uppdragsgivare i relation till arbetslöshetskassorna eftersom det är en förutsättning för en tillförlitlig kontroll av utbetalningen av arbetslöshetsersättning. Utredningens föreslår dessutom att det även införs en bestämmelse om att den arbetsgivare som på begäran under- låter att lämna uppgifter till arbetslöshetskassan ska kunna dömas till böter. Den enskildes rätt när en arbetslöshetskassa inte kan fullgöra sitt uppdrag Arbetslöshetskassorna har i uppdrag att handha arbetslöshetsförsäk- ringen. Det innebär bl.a. att de ska utreda rätten till arbetslöshets- ersättning samt betala ut denna till den som har rätt till ersättning. Den sökandes rätt är lagstadgad. I utredningens uppdrag ingår att se över hur den sökandes rätt ska skyddas om en arbetslöshetskassa kan fullgöra sitt uppdrag. Utredningen förslår i detta av- seende att Alfa-kassan, som ansvarar för att pröva och betala ut ersätt- ning till den som inte är medlem i en arbetslöshetskassa, ska ansvara för att pröva rätten till samt betala ut ersättning åt sökande om den arbetslöshetskassa där han eller hon är medlem inte kan fullgöra sitt uppdrag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela föreskrifter om vilka förutsättningar som är av- görande för när en arbetslöshetskassa inte kan anses kunna fullgöra sitt uppdrag. Beräkningsregler för aktivitetsstödets storlek När en enskild anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program och har eller skulle ha haft rätt till ersättning bör aktivitetsstödet till den enskilda även i fortsättningen beräknas med utgångspunkt från den enskildes arbetslöshetsersättning. Det är som betalar ut aktivitetsstöd, men uppgifterna om vilken arbetslöshets- ersättning som aktivitetsstödet ska utgå från bör även lämnas av arbetslöshetskassorna. Reglerna bör dock tydliggöras och anpassas till en ny arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster. Utredningen bedömer vidare att aktivitetsstöd till den som har för- brukat alla ersättningsdagar i en ersättningsperiod successivt bör trappas ned tills ett ersättningsgolv nås. Utredningen bedömer att denna ned- trappning av aktivitetsstödet bör ske . Utredningens förslag på inkomstvillkor förväntas leda till att fler kvali- ficerar sig för arbetslöshetsersättning. Utredningens förslag på ned- trappning av ersättningen förväntas minska kostnaderna. bedömer att det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat att alla som, enligt utredningens förslag, förbrukat en ersätt- ningsperiod med 100, 200 eller anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin, förväntas programkostnader och kostnader för aktivitetsstöd öka. Sammantaget med utredningens övriga bedömningar, förväntas förslagen vara budgetneutrala. Utredningens förslag förväntas inte leda till negativa effekter på de arbetslösas sökintensitet, arbetsutbud eller arbetslöshetstid. Det är en följd av att utredningens förslag om inkomstvillkor, ersättningens storlek och ersättningsperiodens längd uppmuntrar till arbete. Även om fler kvalificerar sig för arbetslöshetsersättning, trappas ersätt- ningen med tiden ner för alla. Det gör att de ekonomiska incitamen- ten att hitta och ta ett nytt arbete successivt ökar med tiden i arbets- löshet. Konsekvenser för administration och förutsebarhet Användandet av uppgifter från arbetsgivardeklarationer förväntas leda till förenkling av administrationen för sökande, arbetsgivare och arbetslöshetskassor och underlätta digitalisering av arbetslöshetsför- säkringen. Tillgången till sådana uppgifter förväntas också leda till ökad förutsebarhet i försäkringsskyddet för enskilda. 2.1Förslag till lag om arbetslöshetsförsäkring Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om arbetslöshetsförsäkringen och andra bestämmelser som hör till försäkringen. 2 § I lagen finns bestämmelser om –försäkringens syfte, finansiering och ansvar m.m. i 2 kap., –allmänna villkor för rätt till ersättning i 3 kap., –villkor för vissa kategorier av sökande i 4 kap., –inkomstvillkor för rätt till ersättning i 5 kap., –ersättningens storlek i 6 kap., –ersättningsperiodens längd i 7 kap., –ersättningens form m.m. i 8 kap., –samordning med andra ersättningar i 9 kap., –varning, avstängning och frånkännande i 10 kap., –återbetalning av ersättning i 11 kap., –uppgiftsskyldighet i 12 kap.,