sou · H8B31 · 2020-01-15 00:00:00 — Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor Betänkande av Utredningen om översyn av yrket personlig assistent SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2019 Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att göra en översyn av yrket personlig assistent. förordnades generaldirektören som särskild utredare. Utredaren har varit anställd som huvudsekreterare och utredaren har varit anställd som sekreterare . har varit anställd som sekre- terare 2019. Sakkunniga har varit anställd som sekreterare 2019. förordnades kanslirådet () som sakkunnig att biträda utredningen. entledigades som sakkunnig, och förordnades departementssekreteraren () i hennes ställe. Som experter att biträda utredningen förordnades verksamhetsansvariga , (), näringspolitiske experten (), för- bundsordföranden (Funktionsrätt ), sak- kunniga (), sakkunnige (), juridiske rådgivaren (Intresse- gruppen för assistansberättigade), ombudsmannen (), handläggaren och ), verksamhetsutvecklaren (), förbundsordföranden (för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar), bransch- ansvarige (), samt ombudsmannen (). entledigades och som experter, och i deras ställe förordnades arbetsrättsexperten () och ombudsmannen (). entledigades som expert, och förordnades utredaren () i hennes ställe. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Översyn av yrket personlig assistent – ett viktigt yrke som förtjänar bra villkor (SOU 2020:1). Uppdraget är därmed avslutat. Kort om bakgrund och motiv ................................. En bred kartläggning ............................................... 1.2.2Försäkringskassans statistik ett viktigt 1.2.3En enkät som närmare 1 000 assistenter Fokusgrupper för att få en djupare bild ................. Viktigt att få assistansanvändarnas perspektiv....... 1.2.6Många intervjuer och möten med Forskare i rundabordssamtal .................................. Underlag för utredningens olika frågor ................. 1.3 Användning av termer och begrepp....................................... Om personlig assistans............................................ Om personliga assistenters arbetsförhållanden ..... Yrket personlig assistent – bakgrund, mål Konventioner och lagar som styr personlig assistans........... Syfte och mål med insatsen personlig assistans..... Bakgrund till beslutet att införa personlig Lagreglering av arbetsmiljö och arbetsvillkor....................... och ställer krav på god arbetsmiljö......................... Reglering av arbetstid och anställningsskydd........ Lagen om arbetstid med mera i husligt arbete ...... 2.3 Olika kollektivavtal för personliga assistenter...................... 2.3.2Krav på tillsvidareanställning har i hög grad Majoriteten av assistenterna har timlön................. ger mer betald semester................... 2.3.5Inga stora skillnader i lägsta lön och andra ersättningar enligt kollektivavtal ............................ Lägre heltidsmått i ........................... När det blir arbetsrättsliga tvister ......................................... Om de personliga assistenterna ................................... Omkring 100 000 personliga assistenter ............................... 3.1.1Fler och mer jobb för personliga assistenter Personlig assistent – det 13:e vanligaste yrket ...... Det är inte ovanligt att stanna i yrket .......... 3.2Personlig assistent – ett meningsfullt yrke som många Varför trivs man i yrket? 3.2.2Yrket personlig assistent kan se väldigt 3.2.4Olika förväntningar och krav på den Vilka är de personliga assistenterna? En majoritet är kvinnor och arbetar deltid ............ Utbildning, bostadsort och födelseland................. Boende och annan sysselsättning ........................... De personliga assistenternas arbetsgivare..................... Två tredjedelar av assistenterna arbetar i privata företag...... 4.1.1Tydlig trend att andelen assistenter i privat 4.1.2Andelen kommunalt anställda assistenter 4.2 Villkor för att få anordna assistansverksamhet ................... 4.2.1Försäkringskassan kan inte neka utbetalning till assistansanvändare även om anordnare 4.2.2Företag behöver kompetens och stabil ekonomi för att få bedriva 4.2.3Krav på ledning, styrning och uppföljning 4.2.4Genomförandeplan en del av det systematiska 4.2.5IVO ska kontrollera att anordnarna lever upp 4.2.6Möjligheterna till inspektioner i hemmet 4.2.7Försäkringskassans ansvar omfattar inte 4.2.8Oseriösa assistansanordnare kan utnyttja assistansanvändare och assistenter ....................... 4.3Arbetsgivarnas ekonomiska villkor har betydelse för assistenternas villkor....................................................... 4.3.2Besparingar ger ofta sämre villkor 4.3.3Svårt att ha hög lönsamhet utan att det går ut över assistenternas villkor..................................... 4.4 Olika modeller för organisering och styrning .................... 4.4.1Synen på arbetsledningsansvar beror inte på vem som utför assistansen ............................... 4.4.2Två grundmodeller för arbetsgivarnas Arbetsgivarna lägger mycket tid på rekrytering ................. Konjunktur och uppdrag påverkar Personlig assistent är ett bristyrke ....................... Arbetsuppgifter och kompetensbehov......................... Assistansanvändarnas behov ska styra arbetsuppgifterna .. Arbetsuppgifter är kopplade till olika behov ...................... 5.2.1De flesta har arbetsuppgifter kopplade till personlig hygien, måltider och av- och 5.2.2Arbetsuppgifter som kräver kunskap om lyftteknik och ergonomi ................................ Vanligare att arbeta tillsammans .......................... 5.2.4Kunskap om alternativ kommunikation 5.2.5Aktiv tillsyn kräver ingående kunskaper 5.2.6Assistans till barn ställer särskilda krav 5.2.7Assistans till äldre personer kan också ställa särskilda krav på assistenterna .............................. 5.3 Egenvård och hälso- och sjukvård på delegation................ 5.3.1Omfattningen av vårdnära arbetsuppgifter 5.3.2Egenvård betyder att man bedöms kunna utföra en vårdinsats själv ....................................... 5.3.3Delegering innebär att legitimerad vårdpersonal överlåter uppgifter till någon utan formell kompetens ........................................ 5.3.4Egenvård eller delegering – det är situation 5.3.5Vanligt att assistenter har egenvård som 5.3.6Det kan vara otydligt vad som gäller för vårdnära arbetsuppgifter ................................. 5.3.7Rehabilitering och habilitering kan ingå i personliga assistenters arbetsuppgifter .............. Assistenterna ska kunna dokumentera sitt arbete .............. Assistenterna ska ha kunskaper om arbetsmiljöarbete ....... Utbildning för personliga assistenter ......................... Kunskap och kompetens efterfrågas där det behövs .......... allmänna råd om kunskap och förmågor hos personliga assistenter.............. Kommuner söker assistenter med vård- 6.1.3Privata anordnare anställer assistenter med vård- och omsorgskompetens om ett uppdrag 6.1.4Olika uppfattningar om utbildningskrav för personliga assistenter....................................... 6.2Arbetsgivarna svarar för huvuddelen av assistenternas Introduktion bör ges .......... 6.2.2Sex av tio assistenter har fått Olika aktörer erbjuder utbildningar för personliga assistenter....................................... Finansiering av assistenternas utbildning............. 6.3 Vården kan erbjuda utbildning i vissa fall............................ 6.4 Offentliga aktörer sprider kunskap ..................................... ”kunskapsbank” ......................... 6.5 Det ordinarie utbildningsväsendet ...................................... 6.5.1Gymnasium och Komvux – program Ett tiotal folkhögskolekurser ............................... Högskolekurser för personliga assistenter – främst som uppdragsutbildningar ..................... Arbetsvillkor och arbetsmiljö för personliga 7.1Befintlig kunskap om arbetsförhållanden för personliga 7.1.1Arbetsrättsliga villkor ofta sämre än på övriga påtalat brister i arbetsvillkor och arbetsmiljö...... Assistentens arbetsuppgifter kan vara otydliga... 7.1.4LSS-kommittén bekräftade tidigare påtalade utmaningar för arbetsmiljön................................. 7.1.5Personliga assistenter mindre stressade än personal i hemtjänst och på äldreboenden .......... 7.2Belastningsskador och problem med relationer 7.3Höga sjuktal för personliga assistenter men lägre än i hela gruppen omsorgsyrken............................................... 7.3.1Kommunerna ansvarar för sjuklönen för privat anställda assistenter .............................. 7.3.2Svagare incitament för att skapa en god 7.4 Både fysiska och psykosociala risker finns kvar.................. 7.4.1Tunga lyft fortfarande en risk för personliga 7.4.2Stor utsatthet för hot och våld inom vård 7.4.3Anställningsvillkoren påverkar viljan att påtala brister i arbetsmiljön ............................................. 7.4.4Osäkerhet om arbetsuppgifter fortfarande 7.4.5Kvarbeordring och ersättningen för sovande jour är nackdelar i yrket ........................................ 7.4.6Stödet från arbetsgivarna har blivit bättre men fortfarande finns det brister.......................... 7.5AV:s inspektioner visar brister i det systematiska 7.5.1Olyckor förknippade med våld, trakasserier Skyddsombuden påtalar delvis samma risker som kommit upp i fokusgrupperna...................... Slutsatser och förslag............................................... 8.1Staten har ett övergripande ansvar för personliga 8.1.1Bättre villkor utan att begränsa 8.1.2Styrning via kunskap och information har bäst förutsättningar att lyckas ...................................... 8.1.3Staten bör ta ett större ansvar för 8.1.4Svårt att reglera assistenternas 8.1.5Ekonomiska villkor styr även assistenternas 8.2 Ingen gynnas av osäkra anställningsvillkor ......................... 8.2.1Det bör ligga i parternas intresse att utveckla 8.2.2Ställ krav på kollektivavtalsliknande villkor för att betala ut assistansersättningen ........................ 8.2.3Se över om hushållslagen behöver 8.3 Arbetsmiljöarbetet behöver förbättras................................ Arbetsgivare behöver ta sitt arbetsmiljöansvar ... 8.3.2Ge privata arbetsgivarna ansvar för 8.4Satsning på kunskap för att minska osäkerhet 8.4.1Socialstyrelsen får i uppdrag att ta fram ett nationellt utbildnings- och kunskapsmaterial ..... Kartlägg hur möjligheten att finansiera särskilda kompetensbehov används ..................... 8.4.3Tillsyn och kunskapsstöd för att tydliggöra vad som gäller när assistenter utför egenvård och vård på delegation .......................................... Förslag om krav på kollektivavtalsliknande villkor ............ Ekonomiska konsekvenser av förslaget ............... Förslag om ansvar för sjuklönekostnader ........................... Ekonomiska konsekvenser av förslaget ............... Förslag om översyn av hushållslagen .................................. Förslag om utbildnings- och kunskapsmaterial.................. Ekonomiska konsekvenser av förslaget ............... 9.5Förslag om tillsyn och vägledning av egenvård och vård Ekonomiska konsekvenser av förslaget ............... 9.6Analys av konsekvenser för vissa aspekter enligt 9.6.1Konsekvenser för den kommunala Konsekvenser för brottsligheten.......................... 9.6.3Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet................................. Konsekvenser för små företag .............................. 9.6.5Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.................................................... 9.6.6Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen .............................. Bilaga 3 Enkät till personliga assistenter ................................... Teknisk rapport enkätundersökning ........................... Utredningens uppdrag har varit att göra en översyn av yrket per- sonlig assistent. I översynen har ingått att undersöka hur arbets- förhållandena, det vill säga arbetsvillkor och arbetsmiljö, ser ut för personliga assistenter hos arbetsgivare i olika sektorer. Assistenterna kan vara anställda hos kommuner, privata företag eller kooperativ eller hos assistansanvändare som anställer sina egna assistenter. I utredningens uppdrag har även ingått att undersöka vilka arbets- uppgifter som kan ingå i yrket personlig assistent och hur behoven av kompetens tillgodoses. Vid behov ska vi lämna förslag på åtgärder som syftar till att goda arbetsförhållanden för personliga assistenter säkras som den assistansberättigades självbestämmanderätt och integritet respekteras. Vi har gjort en bred kartläggning med utgångspunkt i tidigare studier och statistik från framför allt och Arbets- miljöverket. Vi har diskuterat utredningens frågeställningar med personliga assistenter, assistansanvändare, assistansanordnare, myn- digheter, organisationer och forskare. Vi har även skickat ut en enkät som närmare 1 000 personliga assistenter har svarat på. Två tredjedelar av assistenterna är anställda av privata anordnare Det finns omkring 100 000 personliga assistenter. Många arbetar bara enstaka timmar . Närmare 80 000 assistenter arbetar minst . Av dem är kvinnor och närstående till assistansanvändaren. Många är timanställda och arbetar deltid. Sedan personlig assistans infördes har både antalet assistans- användare och det genomsnittliga antalet assistanstimmar per använ- dare ökat kraftigt. Därmed har också de personliga assistenterna blivit många fler. Det har blivit vanligare att vara anställd av en privat assistansanordnare. arbetar två tredjedelar av de personliga assistenterna hos privata assistansbolag, en fjärdedel hos kommuner och övriga hos kooperativ och hos assistansanvändare som anställer sina egna assistenter. Lagar om personlig assistans och arbetsrätt kan kollidera Ramarna för personliga assistenters arbetsuppgifter sätts av assistans- användarnas behov av assistans. respektive kom- munens beslut om personlig assistans utgår från en bedömning av dessa behov. Assistansanvändarens självbestämmande är centralt för målen för personlig assistans. Därför är det assistansanvändaren eller dennes företrädare som ansvarar för den dagliga arbetsledningen av assistenten och som avgör hur arbetsuppgifterna ser ut mer i detalj. Arbetsrättsliga lagar och arbetsmiljölagen reglerar hur personliga assistenters arbete får utformas. Dessa lagar har lika stor tyngd som lagstiftningen om personlig assistans. Därför kan det uppstå diskus- sioner om vad de personliga assistenterna är skyldiga att göra. Parterna har tecknat kollektivavtal för personlig assistans som ersätter delar av den arbetsrättsliga lagstiftningen. Fler än nio av tio assistenter omfattas av kollektivavtal. Kollektivavtal är positivt för arbetstagarna, bland annat för att de då är försäkrade på arbetet och arbetsgivarna betalar in för tjänstepensioner. Arbetsmiljölagen kan inte ersättas med kollektivavtal. Arbets- givaren har alltid huvudansvaret för en god arbetsmiljö. Tryggare villkor för kommunalt anställda assistenter För privat och kooperativt anställda assistenter innebär kollektiv- avtalen framför allt kortare uppsägningstider jämfört med vad som gäller i stort på arbetsmarknaden. Många är anställda ”så länge assi- stansuppdraget varar”. Uppsägningstiderna är vanligen . När avtalen slöts motiverades de korta uppsägningstiderna med att assi- stansanvändaren själv ska kunna välja sin assistent och att både assi- stansanvändare och assistenter behöver kunna avsluta ett uppdrag med kort varsel om samarbetet inte fungerar. Ett annat argument var att arbetsgivare inte ska behöva betala så lång uppsägningslön för assi- stenter som de själva inte har valt att anställa om ett uppdrag avslutas. Kommunerna tillämpar i stort samma villkor för personliga assi- stenter som för sina övriga arbetstagare. Kommunerna har bättre förutsättningar än små privata assistansanordnare att omplacera assistenter till andra assistansupp- drag eller andra verksamheter. För omkring 4 000 assistenter som arbetar hos arbetsgivare utan kollektivavtal gäller lagen om anställningsskydd (LAS). Den så kal- lade hushållslagen gäller för de omkring 2 100 assistenter som är anställda direkt av assistansanvändare som inte har tecknat kollek- tivavtal. Dessa assistenter kan sägas upp utan saklig grund och de har heller inget skydd mot låga löner. De flesta trivs bra men yrket kan se väldigt olika ut Vår kartläggning visar att personliga assistenter ser sitt arbete som meningsfullt och att de flesta trivs bra. Yrket kan se väldigt olika ut hos olika assistansanvändare. Det är assistansanvändarens behov och önskemål som styr och ska styra. Det varierar stort mellan olika assi- stansuppdrag vilka förväntningar och krav det finns på att assisten- ten ska ta egna initiativ. Över tid har det också blivit fler assistans- användare med behov som ställer krav på att assistenterna har sär- skilda kunskaper. Brister i arbetsmiljön och risk att de inte påtalas Riskerna i arbetsmiljön för personliga assistenter liknar de som finns i omsorgsyrken i stort. Det handlar om tunga lyft och utsatthet för hot och våld. Vår kartläggning visar att dessa risker kan gälla särskilt för personliga assistenter. Det beror framför allt på att assistenternas arbetsplats ofta är någon annans hem och att man ofta arbetar utan kollegor och chefer. Problem med bemanning och vikarier medför att assistenterna kan vara särskilt utsatta för långa oplanerade arbets- pass. Personliga assistenter kan vara osäkra på vilka arbetsuppgifter de är skyldiga att utföra. Om det uppstår problem eller diskussioner med assistansanvändaren eller närstående kan stödet från arbetsgiva- ren brista. Att många assistenter har anställningsvillkor som innebär korta uppsägningstider kan leda till att de inte vågar påtala brister i arbets- miljön. Enligt enkäten är fyra av tio assistenter oroliga för att bli av med sitt arbete med kort varsel. De som är anställda av kommuner är mindre oroliga att bli av med sitt arbete med kort varsel än privat anställda. Det varierar vem som är arbetsledare för assistenterna Tidigare studier visar att det kan vara otydligt för assistenterna hur arbetsledningsansvaret ser ut. Vår kartläggning visar att arbetsled- ning av de personliga assistenterna kan se väldigt olika ut. Det kan ligga hos assistansanvändaren, en företrädare för assistansanvända- ren, en assistent (som kan vara närstående) eller en administratör hos assistansanordnaren. Hur arbetsledningen ser ut i praktiken styrs både av hur assistansanvändaren vill ha det och av hur assistans- anordnaren har organiserat sin verksamhet. Vår kartläggning tyder på att det är vanligare att assistenter har arbetsledande uppgifter hos privata och kooperativa assistansanord- nare än hos kommuner. Hos de kommuner som vi varit i kontakt med har de arbetsledande arbetsuppgifterna alltid legat hos en enhetschef eller motsvarande. Vissa uppgifter kräver särskild kompetens Personliga assistenter har vissa arbetsuppgifter som kräver särskild kunskap och kompetens. De arbetsuppgifter det framför allt handlar om är stöd vid kommunikation med andra, aktiv tillsyn för att förhindra att assistansanvändaren skadar sig själv eller andra och stöd vid egenvård. En majoritet av assistenterna uppger i vår enkät att de har en eller flera av dessa uppgifter. Vidare uppger drygt hälften av assistenterna att de har delegation från en vårdgivare av hälso- och sjukvårdsuppgifter. När det gäller vårdrelaterade uppgifter konstaterar vi att personliga assistenter får ta ett stort ansvar. Vi menar att det kan vara otydligt vilket ansvar assistenter, assistansanvändare, assistansanordnare och vårdgivare har. Detta gäller både vid egenvård och vid hälso- och sjukvård på delegation. Tre fjärdedelar av assistenterna uppger att de behöver mer kunskaper Personliga assistenter är ibland osäkra på om det ingår i deras arbete att utföra vissa uppgifter. I enkäten svarar närmare en tredjedel att de har varit osäkra på arbetsuppgifter . Anställda i kom- muner känner sig mer osäkra än andra assistenter. Vår enkät visar att uppgifter man är osäker på kan handla om till exempel hushållsarbete, vårdrelaterade uppgifter eller uppgifter som ställer assistenter inför moraliska eller etiska dilemman. De assisten- ter som svarar i enkäten att de har varit osäkra på sina arbetsuppgifter uppger i lägre grad än andra att de trivs med arbetet som personlig assistent. Enligt enkäten anser tre fjärdedelar av assistenterna att de behö- ver öka sin kunskap för arbetet som personlig assistent. De områden som flest anger är kunskaper om lagar och regler om personlig assi- stans och arbetsmiljö, arbetssätt samt assistansanvändarens funk- tionsnedsättning. Mer introduktion och kompetensutveckling för kommunalt anställda assistenter Personlig assistent ses i första hand som ett serviceyrke där man inte behöver vård- och omsorgskompetens. Men framför allt kommu- nerna efterfrågar ändå sådan kompetens, inte minst för att de behö- ver kunna omplacera assistenter om assistansuppdraget upphör. De flesta assistenter får någon form av introduktion av arbets- givaren, vanligen genom att gå bredvid en annan assistent några arbetspass. Enligt enkäten har nio av tio assistenter hos kommuner och kooperativ fått introduktion, jämfört med åtta av tio assistenter hos privata bolag. Ganska få, knappt en femtedel, uppger att de gick en introduktionskurs inför sitt senaste assistansuppdrag. Enligt enkäten har två tredjedelar av de kommunalt anställda assi- stenterna och drygt hälften av de privat anställda deltagit i kompe- tensutveckling . Vanligast är att det sker på personal- möten. Hos framför allt de stora assistansanordnarna finns ett stort utbud av webbutbildningar. Men förutsättningarna för assistenterna att gå utbildningarna kan vara mer eller mindre bra. stenter efterfrågar handledning i metoder och förhållningssätt. Knappt en femtedel uppger i enkäten att de har fått handledning . Hos privata anordnare avgör assistansanvändarna ofta vilka utbild- ningar deras assistenter kan gå. Utbildningskostnader räknas ofta som assistansomkostnader, och assistansanvändarna får avgöra hur dessa medel ska användas. Risk att oseriösa assistansanordnare ger assistenter dåliga villkor behöver privata bolag och kooperativ ha tillstånd från för att bedriva assistansverksamhet. För att få tillstånd behöver personliga assistenters arbetsgivare ha kunskaper om assistansverk- samhet och arbetsmiljölagstiftning, samt stabil ekonomi och syste- matiskt kunna leda, planera och följa upp sin verksamhet. På det sättet menar vi att förutsättningarna för att assistenter ska ha goda arbetsförhållanden har blivit bättre. Det finns dock fortfarande problem med oseriösa assistansanord- nare. Det kan handla om att de ger personliga assistenter dåliga vill- kor för att få en högre lönsamhet. Det kan även handla om rena bidragsbrott, där assistansanordnare tillskansar sig assistansersätt- ning på ett felaktigt sätt. Både assistansanvändare och personliga assistenter kan bli utnyttjade av oseriösa assistansanordnare. Omfattningen av problemet med oseriösa assistansanordnare är svårt att uppskatta. De allra flesta anordnare är givetvis seriösa. Be- rörda myndigheter samverkar för att komma till rätta med bidrags- brotten. bedömer att de felaktiga utbetalningarna av assistansersättning har minskat . Staten har ett övergripande ansvar för personliga assistenters arbetsförhållanden