sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — En vanlig modell bland de intervjuade var en programrelaterad er- sättning med ett belopp per elev som utgår ifrån antal elever och pro- gram. De som uppgav att de hade ett sådant system hade oftast också ett tillägg till ersättningen. Tillägget kunde exempelvis baseras på elevernas socioekonomiska bakgrund eller meritvärden från grund- skolan. Det fanns också, enligt undersökningen, huvudmän som för- delar en pott bredvid den programrelaterade ersättningen som utgår från elever med extraordinära stödbehov. Ersättningen skulle i vissa fall täcka allt och i andra fall kunde vissa kostnader, exempelvis lokal- kostnaderna, ligga centralt. En huvudman uppgav att de hade ett resurs- fördelningssystem som tar hänsyn till antal elever och typ av pro- gram. En annan huvudman uppgav att resursfördelningen utgick från de faktiska kostnaderna styrda av en budget från nämnden. Även har konstaterat att de struktur- bidrag som används av många kommuner i stor utsträckning varier- ar, både vad gäller storlek och hur de räknas fram.62 Utredningens enkätundersökning visar att långt mindre än hälften av de kommunala huvudmännen använder en strukturersättning Vi har genom en enkät undersökt i vilken utsträckning och på vilket sätt kommunerna använder någon form av strukturersättning vid fördelningen av resurser till gymnasieskolan.63 I enkäten definierade vistrukturersättning som en ersättning som tar hänsyn till elevernas olika förutsättningar (tidigare betyg, socioekonomiska förhållanden) 61Statskontoret (2012), Organisatoriska konsekvenser av Gymnasiereformen 2011. En uppfölj- ning av kommunernas planeringsförutsättningar. Statskontoret genomförde 19 telefonintervjuer med företrädare för kommunala huvudmän (kommuner och gymnasieförbund) som sammanlagt repre- senterade 31 kommuner). Urvalet av kommuner gjordes så att det blev en spridning geografiskt och mellan olika kommuntyper. Statskontoret anger att eftersom urvalet är litet, så har det inte varit möjligt för dem att dra generella slutsatser utifrån detta. 62SOU 2016:66 Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor. 63Enkäten besvarades av 151 kommuner som anordnade minst ett nationellt program 2020 vilket motsvarar av kommunerna som anordnar minst ett nationellt program 2020. Bland de kommuner som inte besvarade enkäten finns såväl små och större kommuner vilket tyder på att det inte finns en uppbar bias i bortfallet. Enkätinsamlingen pågick från till med förtydligandet att ersättningar som avser en unik individ (mot- svarande tilläggsbelopp) inte är en strukturersättning. Av de kommuner som besvarade enkäten och som anordnade ett nationellt program uppgav att de använder någon form av strukturersättning vid fördelningen av resurser till sina skolenheter. Ytterligare några enstaka kommuner svarade att det pågår ett arbete kring en resursfördelningsmodell med en struktur- ersättning. Hur stor del av resurserna som omfördelas enligt modellen sett i relation till den totala kostnaden för de nationella programmen varierade mellan till . Den genom- snittliga omfördelningen var . Totalt svarade 37 kommuner på frågan hur mycket som omfördelades sett i relation till den totala kostnaden för de nationella programmen. Respondenterna ombads att i korthet beskriva modellen (öppet svar). Av svaren framgår att använde meritvärdet utan övriga bakgrundsfaktorer, använde även andra bakgrundsfaktorer. Resten av kom- munerna har inte svarat eller inte angett tillräckligt tydligt hur för- delningen görs. De kommuner som inte använder en strukturersättning fick frågan om varför de inte gör det (öppet svarsalternativ). Den vanli- gaste orsaken som uppgavs var att de endast hade en gymnasieskola. Drygt en tredjedel av kommunerna angav ett sådant svar. Av övriga svar handlade om att det var svårt, om att det inte fanns något behov av en strukturersättning och menade att kompensationen implicit fångas upp av programkostnaden. Enkätundersökningen bekräftar bilden av att någon form av struk- turersättning används i resursfördelningen till gymnasieskolorna i flera kommuner, men framför allt i större kommuner. Liksom i Skolinspek- tionens studie av ett mindre antal kommuner framgår att det i de flesta fall är elevernas meritvärde från som beaktas. Vår enkätundersökning bekräftar också att det vanligen är en relativt liten del av resurserna som omfördelas baserat på en strukturell ersättning. Fler kommuner fördelar resurser med hänsyn till elevernas behov efter förtydligandet i skollagen 2014 och den statliga granskningen har stärkts Ett förtydligande av kommunernas ansvar för att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barns och elevers olika förutsätt- ningar och behov infördes i skollagen (2 kap. 8 b § skollagen)64. Regeringen menade att det fanns anledning att ifråga- sätta om kommunernas fördelning av resurser efter barns och elevers olika behov var tillräcklig differentierad och motiverade förslaget med att ett förtydligande i skollagen skulle skapa bättre förutsätt- ningar att säkerställa en hög likvärdighet. I propositionen angav regeringen att varje kommun måste ha ett resursfördelningssystem där resurser viktas utifrån hur det ser ut i kommunen och kunna redogöra för på vilket sätt detta förväntas bidra till att eleverna når utbildningens mål. Det måste framgå hur förhållandena på skolor, förskolor och fritidshem påverkat resurs- fördelningen och hur kommunen vägt in barnens och elevernas för- utsättningar och behov. Om det inte finns något resursfördelnings- system som beaktar dessa faktorer borde Skolinspektionen kunna ingripa. Regeringen gjorde bedömningen att förtydligandet skulle ge Skolinspektionen ökade möjligheter att granska hur kommunen fördelar resurser. Avsikten var att granskningen inte skulle ske syste- matiskt utan i speciella fall, t.ex. när det går att konstatera stora skill- nader i måluppfyllelse mellan olika skolor i en kommun. Skolinspektionen fick senare i uppdrag att redovisa myndighetens erfarenheter av hur huvudmännen fördelar resurser och arbetar för att utjämna skolornas förutsättningar.65 Skolinspektionens stannar i sin tillsyn vid att bedöma om resurser fördelas enligt principer som tar hänsyn till skillnader i förutsättningar och behov, samt om kom- munen följer upp att fördelningen får avsedd effekt.66 Skolinspek- tionen bedömer i tillsynen inte om resursfördelningen är tillfreds- ställande vad gäller fördelade belopp per skola. gör Skol- inspektionen så kallad regelbunden kvalitetsgranskning av huvudmän, 2013/14:148 Vissa skollagsfrågor. 65Redovisningen ska avse 2015 och lämnas till () . ”RB för samt Redovisningen ska lämnas till () .” RB . 66Skolinspektionen (2017), Skolinspektionens årsrapport . I tillsynen av resursfördelning granskar Skolinspektionen endast kommunerna med motivet att det är kommunerna som för- delar resurserna även till enskilda skolor. där granskning av huvudmannens kompensatoriska arbete utgör en central del. Detta gör att myndigheten kan granska kvaliteten i arbe- tet på ett djupare sätt än vad som är möjligt i tillsynen (där gransk- ningen stannar vid att bedöma om det finns brist eller inte). Även enskilda huvudmäns kompensatoriska arbete granskas inom den regel- bundna kvalitetsgranskningen. erfor i sitt arbete att i princip alla kom- muner infört ett system där delar av resursfördelningen viktas utifrån barns och elevers olika behov och förutsättningar efter förtydligandet i skollagen, även om många kommuner redan tidigare använt sig av en resursfördelning utifrån framför allt socioekonomiska kriterier.67 Det framgår inte i av utredningens betänkande om det finns skill- nader mellan olika skolformer. SKR ger stöd och vägledning för kommuner som har behov av en resursfördelningsmodell Som ett stöd och vägledning för kommuner som överväger att använda en resursfördelningsmodell baserad på skillnader i elevgruppernas sammansättning har SKR tagit fram en skrift.68 Skriften tar upp vad man som kommun mer konkret bör tänka på när man tar fram och beslutar om en sådan resursfördelningsmodell. Fokus är på grund- skolan, men SKR menar att de flesta resonemangen kan tillämpas på gymnasieskolan. SKR betonar också att en socioekonomisk resursfördelning inte löser allt som behövs för att uppnå likvärdighet. Det kan finnas skill- nader mellan skolor – exempelvis vad gäller organisation, förhållnings- sätt och skickligheten hos skolledning, lärare eller övrig personal – som påverkar hur skolorna fungerar. Sådana skillnader kan inte en socioekonomisk resursfördelning kompensera för, utan andra åtgär- der kan krävas. SKR pekar vidare på att kommuners behov av en modell kan vara olika, att det inte är givet hur stor andel av budgeten som ska omfördelas eller i vilken grad den ska omfördela mellan skolorna. Behovet av data om eleverna och skolorna lyfts fram, både för att bedöma behoven men också för att ta fram själva resursför- delningsmodellen. 67SOU 2016:66 Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor. 68Sveriges Kommuner och Landsting (2014) Socioekonomisk resursfördelning till skolor. Så kan kommunen göra. Systematisk uppföljning och utvärdering av skolorna är en nödvändig förutsättning För att kunna fördela resurserna efter behov och säkra att varje skola har tillräckliga förutsättningar för att klara sitt uppdrag behöver huvud- männen ha kunskap om skolornas villkor och resultat. Ett systema- tiskt kvalitetsarbete med fokus på utveckling ger huvudmännen den kunskap de behöver för att styra mot ökad likvärdighet. Därför lägger Skolinspektionen vikt vid huvudmännens ansvar för att följa upp och utveckla utbildningen. Skolinspektionen har sett att många huvudmän har ett otillräckligt arbete med att följa upp, analysera och vidta åtgärder för att utveckla utbildningen. I den regelbundna tillsynen 2016 fann Skolinspektionen brister hos fyra av tio huvudmän för gymnasieskola när det gäller ansvaret för utveck- ling av utbildningen.69 Skolinspektionen fann också att det förekom olika omfattande brister vid skolor med samma huvudman. Detta gällde både kommunala och enskilda huvudmän. Att det ibland fanns mycket stora skillnader i förutsättningar mellan skolor med samma huvudman framkommer också av Skolinspektionens skolenkät som riktar sig till elever och lärare i och gymnasieskolan. Tillsynsmodellen har ändrats och inspektionen riktas nu i ännu högre grad mot huvudmän med stora risksignaler. 5.2.3Kommunernas ansvar och roll som finansiärer Alla huvudmän har alltså ett ansvar för att fördela resurser efter barns och elevers olika förutsättningar och behov. Men det förtydligandet av ansvar att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov som infördes i skollagen 2014 avser kommunernas resursfördelning. Regeringen motiverade det med att kommunerna har ett övergripande och genom- gående ansvar för resursfördelning som inte andra huvudmän har.70 Kommunerna fördelar nämligen resurser dels till sina egna förskole- och skolenheter, dels till andra huvudmän enligt särskilda bestäm- melser om interkommunal ersättning och bidrag till fristående verk- samheter.71 69Skolinspektionen (2017), Skolinspektionens årsrapport . 702 kap. 8 b §§ skollagen. 2013/14:148 Vissa skollagsfrågor. Interkommunala ersättningar beaktar sällan explicit elevers behov och förutsättningar En kommun som i sin verksamhet har barn eller elever folkbokförda i en annan kommun har rätt till interkommunal ersättning (se av- snitt 5.1.2). När det gäller förskola, förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska ersättningen enligt skollagen bestämmas med hän- syn till kommunens åtagande och barnets behov efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen verksamhet, om kommunerna inte kommer överens om något annat, se exempelvis 10 kap. 34 § skollagen avseende . Bestämmelserna om interkommunal ersättning för gymnasie- skolan anger inte att ersättningen ska ta hänsyn till elevens behov. Vid utbildning utanför samverkansområden och vid andrahandsmot- tagning gäller att ersättningen högst ska uppgå till den kostnad som hemkommunen själv har för motsvarande utbildning.72 Men om anord- narens kostnad är lägre ska hemkommunen i stället ersätta den lägre kostnaden. Kommunerna kan komma överens om annat om de önskar det.73 När elever kommer från en annan kommun inom ett samverkans- område saknas det helt reglering av hur de interkommunala ersätt- ningarna ska betalas. Enligt en genomgång av prissättningen av gym- nasieutbildning inom samverkansområden var det endast ett samverkansområde som tillämpade någon form som strukturtill- lägg till gymnasieskolor i den regionala prislistan.74 Vår enkätundersökning visar att av de kommuner som angett att de har en fördelningsmodell med strukturersättning använde 57 pro- cent strukturersättningen även vid ersättning till andra kommunala anordnare. Det motsvarar knappt var tionde av landets kommuner. 7216 kap. 50–51 §§ skollagen. 7316 kap. 50–51 §§ och 17 kap. 23–26 a §§ skollagen. 74Sweco (2018) Utredning och analys av prislistor inom gymnasiesamverkan i . Genom- gången beställdes av Gysam, en samverkansregion inom gymnasiet i 11 kommuner i . Rapport beaktar enbart gymnasieregioner som har ett tydligt samverkansavtal och där avtalet är det huvudsakliga avtalet mellan minst fyra kommuner. I förbundet har kommunerna avtalat om en gemensam prislista som gäller vid ersättning mellan kommuner och till enskilda huvudmän. finns också ett strukturtillägg som används både vid interkommunala ersättningar och vid bidrag till enskild huvudman.75 I det senare fallet tillkommer momsersättning i enlighet med bestämmelserna om bidrag (grundbelopp), se 13 kap. 3 § 6 gymnasieförordningen. Syftet med strukturtillägget är att ge skolor med elever med sämre förkunskaper från extra medel för att kunna ge dessa elever det stöd de behöver. Struk- turtillägget utgår från alla elevers meritvärden från årskurs 9 och be- räknas utifrån oddsen att de ska nå högskolebehörighet. Ju lägre meritvärde desto högre oddskvot, dvs. desto mindre sannolikhet att eleven når högskolebehörighet. Även om strukturtillägget beräknas per elev är det inte ett tillägg som är tänkt att tillfalla varje unik individ. Stukturtilläggets utformning gör att gymnasieskolor med många elever med lägre meritvärde från får ett högre strukturtillägg och skolor med många elever med höga meritvärden får ett lägre strukturtillägg. För att finansiera införandet av strukturtillägget drogs cirka 1,5 pro- cent av den samlade kostnaden för programpengen av för att sedan omfördelas. finns det ingen finansiell koppling mellan programpriset och strukturtillägget. Därefter påverkar föränd- ringar i strukturtillägget inte de interkommunala ersättningarna eller bidragen till enskilda huvudmän. Storsthlm har gjort en uppföljning för att undersöka om strukturtillägget har fått avsedd effekt och ökat elevernas målupp- fyllelse och för att bedöma om fördelningsmodellen och ramverket för strukturtillägg är adekvat.76 Att följa upp hur resurs- fördelningsmodellen fungerar sågs som nödvändigt för att identifiera eventuella områden för vidare utveckling. Sammantaget visade resultaten att respondenterna anser att struk- turtillägget fyller sitt syfte och bidrar till högre måluppfyllelse och ökad genomströmning. Respondenterna framhöll emellertid vikten av att undersöka vidare om strukturtillägget har någon koppling till socioekonomiska bakgrundsfaktorer mot bakgrund av att elever med 75Storsthlm (2018), Strukturtillägg-modell för beräkning och regelverk 2019. 76Colt, (2010), Uppföljning av strukturtillägget 2018. Uppföljningen riktades till rektorer med en enkät och tre djupintervjuer, 46 rektorer totalt, svarsfrekvens. samma meritvärden ändå kan ha olika förutsättningar att nå målupp- fyllelse. Att strukturtillägget i baseras på ele- vernas meritpoäng från årskurs 9 har sin grund i en utvärdering från på uppdrag av Storsthlm (dåvarande KSL). I utvärder- ingen konstaterades att det enbart blir marginella skillnader mellan skolor när strukturtillägget fördelas utifrån elevernas meritpoäng från årskurs 9 jämfört med de viktigaste socioekonomiska bakgrunds- faktorerna, som t.ex. föräldrarnas utbildningsbakgrund. Grundorsa- ken är att samvariationen mellan elevernas meritpoäng från årskurs 9 och elevernas socioekonomiska bakgrundsfaktorer är hög. Dess- utom är det betydligt enklare beräkningstekniskt och mindre admi- nistrativt tidskrävande att fördela strukturtillägget baserat på merit- poäng. Med anledning av respondenternas synpunkter analyserade Stor- sthlm behovet av att även använda socioekonomiska bakgrundsfak- torer i fördelningsmodellen. Storsthlm kom fram till att den nuvar- ande fördelningsmodellen av strukturtillägget inte behöver förändras. Bidraget till enskilda huvudmän ska på samma sätt fördelas efter behov och förutsättningar Hur hemkommunen ska ersätta enskilda huvudmän är i hög grad reglerat (se avsnitt 5.1.2). Bestämmelserna om bidrag till enskilda huvudmän bygger på principen om lika villkor. Den innebär att riktade tillskott som kommuner gör t.ex. till sina egna skolor i socio- ekonomiskt utsatta områden även ska komma fristående verksam- heter till del.77 Om kommunen fördelar pengar efter socioekono- miska förhållanden ska även huvudmän för fristående skolor erhålla resurser efter samma princip. Utredningens enkätundersökning visar att av de kommuner som angett att de har en fördelningsmodell med någon form av ersättning där hänsyn tas till elevsammansättningen så uppgav att de använde denna modell även vid ersättning till enskilda huvudmän. Det motsvarar av samtliga kommuner. 2008/09:171 Offentliga bidrag på lika villkor (s. 31). Regeringen har i en lagrådsremiss föreslagit att bidraget till enskilda huvudmän för förskolor och skolor ska kompletteras med ett struk- turbelopp.78 I strukturbeloppet ska de resurser ingå som fördelas ut- ifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov, med undantag för sådana resurser som fördelas enligt reglerna om tilläggsbelopp. Någon proposition med förslag som bygger på lagrådsremissen har inte presenterats. Regering menade i lagrådsremissen att det är viktigt att det finns en transparens som gör det möjligt för de enskilda huvudmännen att kontrollera hur kommunen räknat fram strukturbeloppet. Det faktum att kommunerna fördelar resurser efter behov och förutsättningar på så olika sätt har bidragit till att många verksamheter med enskild huvudman upplever det osäkert om och i vilken utsträckning de får del av dessa resurser. Regeringen bedömde därför att det behöver regleras på förordningsnivå att kommuner ska redovisa efter vilka grunder resurser fördelats utifrån barns och elevers olika behov och förutsättningar och i samband med bidragsbeslut redovisa på vilket sätt denna del av resurserna ska komma verksamheter med enskild huvudman till del. Förslaget fick synpunkter av Lagrådet som menade att det är svårt att förstå i vilket avseende en fördelning enligt skollagens skrivning om elevers olika förutsättningar och behov skulle medföra ett behov av ersättning och vem som skulle vara berättigad till ersättningen.79 Lagrådet skrev att de uppfattar att innebörden verkar vara att barns olika förutsättningar och behov ska bestämma storleken på struktur- beloppet men att det under den fortsatta beredningen behöver klar- göras vad som avses. Oklart vad ett strukturbelopp enligt förslag egentligen innebär Bidraget till enskilda huvudmän består av ett grundbelopp som är lika stort för alla elever på programmet och eventuellt ett tilläggs- belopp som är knutet till en unik individ. Strukturbeloppet innebär att grundbeloppet fortsättningsvis ska utgöra basersättningen för de 78Lagrådsremiss, Vissa skollagsfrågor som beslutades . (U2018/03429/GV). kostnader som ingår i grundbeloppet och resterande del, struktur- beloppet, ska motsvarar de resurser som fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov, med undantag för sådana resurser som fördelas enligt reglerna om tilläggsbelopp. I lagrådsremissen föreslås också att kostnader och intäkter ska redovisas på skolenhetsnivå. Intäkterna ska redovisas uppdelat på grundbelopp, strukturbelopp, tilläggsbelopp samt eventuella omför- delningar. Varken i utredningens betänkande eller i lagrådsremissen är det helt klart vad som avses med strukturbeloppet. Å ena sidan skriver regeringen att strukturbeloppet ska rymma alla resurser som för- delas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov enligt 2 kap. 8 b § skollagen. Å andra sidan hänvisas till resurser som be- räknas utifrån socioekonomiska kriterier, dvs. mer modellbaserade beräkningar. I remissvaren förefaller både SKR och ha tolkat det som att fördelningen ska ske efter socio- ekonomiska faktorer. Utredningen uppfattar att det alltså finns två tänkbara principer för att komma fram till ett strukturbelopp. Den första principen vilar på att den kommunala huvudmannen fördelar resurser till sina skolenheter baserat på analyser av deras måluppfyllelse och behov av utveckling (i enlighet med skollagen). Om behoven bedöms vara olika på skolenheterna behöver de få olika stora resurser. Resurserna kan ingå i budgeten eller ges genom andra stödinsatser. Skillnaden i resurser mellan olika skolenheter kan anges i totalt antal kronor och kronor per elev. Men det senare är ett genomsnittligt belopp per skolenhet som kommunen inte kan tillämpa för en elev som väljer en fristående skola. Ett genomsnittligt belopp beräknat på alla elever tar inte hänsyn till en enskild elevs förväntade behov. Den andra principen är att kommunen beräknar strukturersätt- ningen till sina skolor med en kvantitativ modell baserad på individers olika behov förutsättningar och förutsättningar att nå målen. Om elevsammansättningen ser olika ut kommer enheterna att få olika mycket resurser. Sådana modeller kan även användas för beräkna ett strukturbelopp för ersättningen för en enskild elev och alltså använ- das när ersättning ska lämnas till en huvudman för en elev som väljer en fristående skola. Till skillnad från tilläggsbeloppet är det dock inte knutet till eleven utan tänkt att fånga upp hur elevsammansättningen förändras och därmed förväntade behov av mer resurser. Det är den princip som används exempelvis i Storsthlm. Det är bara om man tror att den senare modellen är lämplig för all kompensatorisk resursfördelning som de båda modellerna är för- enliga. Bland annat Skolinspektionens granskning visar att så inte är fallet. Med den oklarhet vilken princip som antas gälla enligt lagråds- remissen blir det oklart om och hur strukturbeloppet ska kunna fun- gera i praktiken. Det föreslagna strukturbeloppet har inte beaktat gymnasieskolans förutsättningar Det är tydligt att förslaget inte har analyserats utifrån de förhållan- den som gäller för gymnasieskolan. Regeringen skriver i lagråds- remissen att de allra flesta kommuner använder någon form av socio- ekonomiska kriterier som utgångspunkt för resursfördelningen, vilket alltså inte är fallet för gymnasieskolan. Enligt förslaget i lagråds- remissen ska strukturbeloppet även för gymnasieskolan bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksamheten. För exempelvis är det samma bestämmelse som för grundbeloppet. Men för gym- nasieskolan ska grundbeloppet även fortsättningsvis bestämmas efter samma grunder som vid fördelning av resurser till det programmet som hemkommuner erbjuder. En fjärdedel av kommunerna saknar en egen gymnasieskola med nationella program. För dessa kommuner är det inte aktuellt att göra en fördelning av resurser efter elevers förutsättningar och behov. För eleverna i dessa kommuner kommer ett schablonbelopp inte att påverka resursfördelningen i en mer likvärdig riktning. 5.2.4Staten påverkar också omfördelning efter behov