sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Bredden i gymnasieskolans utbildningar är en styrka som bidrar till att göra valet till gymnasieskolan mindre ödesmättat. Utredningen har även mött synpunkten att bredden i gymnasieskolans uppdrag innebär att det inte spelar så stor roll vilka utbildningar elever väljer och därmed skulle det inte heller spela någon roll vilket utbud som erbjuds. Olika perspektiv för principerna för planering och dimensionering Diskussionen om programvalets betydelse och hur stor tyngd elever- nas önskemål ska tillmätas vid beslut om utbud är inte ny. , efter kommunaliseringen och programgymnasiets införande presenterade två rapporter som båda berörde frågor som rör utbudsstyrning. I de två rapporterna drogs dock olika slutsatser angående kopplingen mellan elevers val, skolornas utbud och behoven på arbetsmarknaden. I den ena rapporten, Skolan och den föränder- liga ekonomin, betonades individens val.9 ”Snarare är det så att för att få en bättre passning mellan utvecklingen på arbetsmarknaden och dimensioneringen av gymnasieskolans program, borde individens val få ett större genomslag än vad som faktiskt är fallet.” Slutsatsen base- rades på jämförelsen av andelen sökande och antagna till vissa pro- gram med antalet sysselsatta inom den sektor som programmet ut- bildade för. I rapporten beskrevs en samvariation mellan andelen sökande på vissa program och arbetsmarknadens utveckling inom näraliggande sektorer. Utöver samvariation så togs resonemanget ännu längre då det antogs att eleverna till och med förutsåg utvecklingen på arbetsmarknaden: ”Eleverna förutsäger utvecklingen inom bygg- 9Skolverket (2000), Skolan och den föränderliga ekonomin, rapport 179. Förslag om planering och dimensionering sektorn och anpassar sitt val efter detta.” Men rapportens empiriska material visar att förändringarna snarare kan förklaras som reaktiva efterfrågeförändringar som skedde efter att 1990-talskrisen var ett faktum. Det är alltså inte ett tecken på att blivande elever förutser arbetsmarknadsutvecklingen, utan att de reagerar på den. De slut- satser som drogs angående att elevernas val av utbildning borde ges större tyngd för att förbättra matchningen mot behoven på arbets- marknaden motsägs av det faktum att som analy- seras i rapporten, så ökar både estetiska programmet och medie- programmet kraftigt. Denna ökning kan knappast motiveras av stora behov på arbetsmarknaden. Medieprogrammet lades ned 2011 på grund av den svaga arbetsmarknadskopplingen. presenterade en sammanfattande analys av 1990-talets reformering av gymnasieskolan.10 I den analysen betona- des i stället att myndigheten ansåg att det fanns skäl att ifrågasätta om inte kommunerna borde ha ett bredare beslutsunderlag än an- talet förstahandssökande, dvs. elevernas efterfrågan, då beslut fattas om dimensioneringen av gymnasieskolans utbildningar. ställde i den rapporten också frågan om inte fluktuationerna i elever- nas val av gymnasieutbildning motverkade reformens ambition om att höja utbildningarnas kvalitet. drog slutsatsen att anknyt- ningen till arbetsmarknaden borde uppmärksammas i högre grad när en gymnasieskola dimensioneras. menade vidare att utbudet borde beslutas utifrån en större enhet än den egna kommunen. De två rapporterna från illustrerar två olika perspektiv som är högst aktuella och som utredningen mött i samtal med huvudmän och andra aktörer. Har programvalets betydelse för genomströmning och etablering underskattats? Utredningens analyser visar att elevers val av program har betydelse för sannolikheten att de ska ta examen, etablera sig på arbetsmark- naden eller påbörja högre studier. Analyserna är utförda med hjälp av registerdata från SCB och innebär en undersökning av examens- grad, etablering på arbetsmarknaden och övergång till högre utbild- ning för två årskullar i gymnasieskolan. Analysen finns närmare pre- 10Skolverket (2000), Reformeringen av gymnasieskolan – en sammanfattande analys, rapport 187. Förslag om planering och dimensionering senterad i bilaga 5. Skillnaderna mellan olika program i sannolikhet att ta examen är störst bland elever med låga till medelhöga betyg från . Detta innebär att programvalet har större bety- delse för dessa elever. För elever med höga betyg är skillnaderna obetydliga mellan olika program gällande sannolikheten för examen. Även när det gäller sannolikheten att etablera sig på arbetsmarkna- den eller gå vidare till högre studier visar analysen att valet av pro- gram har betydelseför elever med relativt låga betyg. Det finns också en positiv effekt i de fall eleven går på det pro- gram och den skola som den valde i första hand, vilket en stor majori- tet av eleverna i landet gör. är skillnaderna mellan program i många fall av jämförbar storlek som denna effekt, både gällande examen och gällande arbetsmarknadsetablering. Förstahandsvalet kan alltså inte antas vara en helt dominerande faktor som avgör san- nolikheten för examen. Detta visar hur viktigt det är att analyser av gymnasieskolans program tar hänsyn till elevers bakgrundsförutsätt- ningar, i synnerhet tidigare studieresultat från . Att inte ta hänsyn till bakgrundsfaktorer, främst elevernas grundskoleresul- tat, ger exempelvis en underskattning av programvalets betydelse för elever med relativt låga grundskolebetyg och en överskattning av betydelsen av att få sitt förstahandsval tillgodosett. Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att elevernas intresse för utbildningen har betydelse för sannolikheten att fullfölja utbildningen. För elever med lägre meritvärden har även valet av program betydelse för både sannolikheten att ta examen och sanno- likheten att etablera sig på arbetsmarknaden. Ett viktigt resultat av undersökningen är att det på empirisk grund går att dra slutsatsen att vid planering och dimensionering av gymnasieskolans utbud bör hänsyn tas till både elevers efterfrågan och behov och arbetsmark- nadens behov. Frågan är hur dessa olika hänsyn ska balanseras i för- hållande till varandra och har arbetsmarknadens behov betydelse planering och dimensionering av högskoleförberedande program? Förslag om planering och dimensionering Stora skillnader mellan program i inkomst och arbetsmarkandsetablering för elever som går ut direkt på arbetsmarknaden En stor del av gymnasieeleverna går från gymnasieskolan och ut på arbetsmarknaden utan att påbörja högskolestudier. Arbetsmarknads- utsikterna för denna grupp är olika beroende på vilket program eleven har läst. Mellan olika yrkesprogram varierar t.ex. inkomsterna och sannolikheten för etablering stort. De flesta av de traditionellt manligt dominerade yrkesprogrammen har betydligt högre inkoms- ter i genomsnitt jämfört med de program som har en mer neutral eller kvinnodominerad könsfördelning. De fem yrkesprogram med bäst inkomstutveckling åren efter gymnasieskolan är dock förknip- pade med högst inkomster både bland kvinnor och män. Men enbart en knapp tiondel av eleverna på dessa program är kvinnor. Ungefär en tredjedel av de som lämnar gymnasieskolan utan att övergå till högskolan kommer från de högskoleförberedande pro- grammen. Detta är en stor grupp av elever, upp emot 20 000 elever , och det är viktig att ta hänsyn till deras behov och deras för- utsättningar att etablera sig på arbetsmarknaden efter gymnasie- skolan. Utredningen har undersökt inkomstutvecklingen för perso- ner som efter gymnasieskolan inte har påbörjat högre utbildning. Uppföljningen av gruppens inkomster och deras grad av sysselsätt- ning efter gymnasieskolan visar att deras inkomster är relativt låga i relation till inkomsterna efter flera av yrkesprogram- men. I de yrkesgrupper där elever arbetar efter högskoleförberedande program är det också vanligare med visstidsanställningar.11 Återigen ska det påpekas att det bland yrkesprogrammen finns flera program, och inriktningar inom program, med relativt sett svag koppling till arbetsmarknaden. Programmen bör därför analyseras var för sig, och inte genom att jämföra programtyperna. Planering och dimensionering av utbudet bör ta hänsyn till denna elevgrupps möjligheter till eta- blering och egen försörjning efter gymnasieskolan. Gymnasieprogrammen ska ge ungdomar en trygg grund att stå på. Det är därför viktigt att inget av programmen utgör en återvänds- gränd i den händelse att konjunkturläget plötsligt försämras. Det är av naturliga skäl mycket svårt att förutse hur olika branscher drabbas 11Se kapitel 3, avsnitt 3.2.2 samt bilaga 5 för ytterligare beskrivning av statistiken och fler resone- mang och statistik över arbetsmarknadsutfallen direkt efter högskoleförberedande program. Förslag om planering och dimensionering i av en ekonomisk nedgång, men det är viktigt att program som förbereder för specifika yrken inte blir extra hårt drabbade i händelse av en ekonomisk kris. och skedde kon- junkturlägets främsta snabba negativa förändring i samband med finanskrisen . Denna kris fick konsekvenser med bland annat förhöjd arbetslöshet bland ungdomar under . Krisen på- verkade etableringsgraden efter gymnasieskolan kraftigt.12 I utred- ningens analyser där etablering efter olika program har studerats med hänsyn taget till bakgrundsfaktorer såsom elevers tidigare grund- skolebetyg ser vi dock ingen större skillnad i relationen mellan pro- grammen efter finanskrisen jämfört med senare högkonjunktur . De program som för avgångseleverna 2008 gav högst sannolikhet för arbetsmarknadsetablering eller vidaregång till högre studier, låg också i toppen bland de nationella programmen vid uppföljning av en årskull som lämnade gymnasieskolan under senare högkonjunktur. Utbildningarna inom vård, industri, bygg- och anläggning, VVS var de program som låg i topp gällande sanno- likheten att antingen etablera sig eller studera vidare även då. Pro- grammens relation till arbetsmarknaden har i detta avseende varit relativt stabila under dessa olika konjunkturer. Hänsyn ska tas till elevers behov Utredningen anser att analyser av behoven på arbetsmarknaden behöver göras ur både arbetsgivares perspektiv och ur elevens eller den arbetssökandes perspektiv. Genom att ställa direkta frågor till arbetsgivare kartlägger både Arbetsförmedlingen och Svenskt När- ingsliv arbetsgivares behov. Denna typ av analys ger bilder av hur behoven på arbetsmarknaden varierar mellan olika sektorer. Utred- ningen har valt att även analysera etableringen på arbetsmarknaden ur ett elev/individperspektiv. Utredningens analys visar, som fram- gått ovan, att val av nationellt program har betydelse för etableringen på arbetsmarknaden. Att uteslutande analysera arbetsgivares behov skulle sannolikt göra det möjligt att peka ut vilka yrkesprogram som förbereder för de sektorer där den starkaste efterfrågan finns. Att analysera etableringen ur ett individperspektiv ger också värdefull kunskap om hur programvalet varierar för olika elevgrupper. 12Skolverket (2014), Vad gör ungdomar efter gymnasieskolan – en registerstudie. Förslag om planering och dimensionering kunskap bör enligt utredningens bedömning också vägas in vid pla- nering och dimensionering. Programvalet har större betydelse för elever med relativt sett lägre meritvärden från vad gäller att klara av studier och att etablera sig på arbetsmarknaden. Det visar på vikten av att ut- budet och dimensioneringen av introduktionsprogram planeras ut- ifrån elevernas behov. De individer som påverkas i högst grad är de som inte är behöriga till nationellt program och alltså har minst valmöjligheter. Dessa individer är de som har störst nytta av utbud som planerats och dimensionerats med hänsyn till behoven på arbets- marknaden. Enligt Skolverket13 leder introduktionsprogram med tydlig yrkesinriktning med större sannolikhet till sysselsättning än t.ex. individuellt alternativ. Det är därför angeläget att stor hänsyn tas till att erbjuda programinriktat val och yrkesintroduktion inom områden med stark koppling mellan utbildning och arbetsmarknad, samt konkreta arbetsmarknadsbehov. När det gäller elevers behov av utbildning som underlättar eta- blering på arbetsmarknaden finns det en nära koppling till behoven på arbetsmarknaden. Utredningen har därför övervägt om analysen av elevers behov ska exkluderas vid planering och dimensionering och att hänsyn endast ska tas till elevers efterfrågan och arbetsmark- nadens behov. Ett argument för en sådan reglering är att elevers behov och arbetsmarknadens behov ofta överlappar varandra. Utredningen anser dock att det är angeläget att beslut om utbud inte bara ska utgå ifrån vad elever efterfrågar eller vad arbetsgivare efterfrågar. Beslut om utbud av utbildning och antalet platser på dessa bör även baseras på analyser av elevernas långsiktiga behov. Sannolikt finns det en stor överensstämmelse mellan behoven på arbetsmarknaden och elevernas behov av utbildning. Men perspektivet blir annorlunda och utredningen har av både myndigheter och huvud- män uppmärksammats på vikten av att väga in elevernas perspektiv vid beslut om utbud. Även elevorganisationerna har betonat vikten av att väga in elevernas långsiktiga nytta av utbildning. Utredningen anser att analyser av elevers efterfrågan och behov samt arbetsmark- nadens behov innebär en viktig triangulering inför beslut om utbud där betydande hänsyn bör tas till alla tre delar. Denna form av trian- gulering är även viktig för att blottlägga eventuella målkonflikter 13Skolverket (2019), Introduktionsprogram, eleverna och deras sysselsättning efteråt. Förslag om planering och dimensionering som kan behöva hanteras på andra sätt än genom planering och dimensionering, t.ex. genom riktade informationsinsatser, stöd eller förändringar av utbildningars innehåll. Ytterligare ett skäl till att väga in elevers behov är att dessa kan variera mellan gymnasieskolan och vuxenutbildningen, som arbetsmarknadens behov i betydligt högre är lika gällande för båda skolformerna. Ska utbudet formas proaktivt eller reaktivt? Utredningens analyser har visat att många av inriktningarna inom yrkesprogrammen utgör en viktig skyddsfaktor för elever som inte är säkra på om de vill studera i högre utbildning. Det finns tecken på att de elever som går vidare från yrkesprogram till högskoleutbild- ningar har en något högre risk för att avbryta högskolestudierna och inte ta en examen. är det också tydligt att tidigare elever på vissa yrkesprogram har betydligt bättre inkomster än andra som endast gått i högskola.14 En konsekvens av gymnasiereformen 2011 var att fler elever med genomsnittliga betyg15 valde högskoleförberedande program för att hålla olika alternativ öppna. Utredningens analyser visar – precis som inför de senaste gymnasievalen har informerat elever om16 –att vissa av yrkesprogrammen, med tillval av högskolebehörighet är ett underskattat alternativ gällande möjligheterna efter gymnasie- skolan. Under utredningsarbetet har det framkommit flera exempel på att elevers sökandesiffror från föregående år utgör så gott som enda basen för planering och dimensionering. Utredningen menar att det kommer att vara kontraproduktivt att fortsätta på detta inslagna spår och på detta vis passivt invänta en efterfrågeförändring. Risken finns alltid att dagens utbud delvis inte motsvarar morgon- dagens efterfrågan, detta är naturligt. Men det finns också en risk att en välbehövlig efterfrågeförändring försenas när huvudmännen har starka incitament att påverka eleverna i att välja det som man har och erbjuder . Utredningen menar att det behövs en ökad med- vetenhet om att utbudet påverkar elevers efterfrågan och det kan enligt utredning användas mer proaktivt än . 14Se bilaga 5. 15Se exempelvis SCB (2017), Minskat intresse för yrkesprogram. Medelbetyg avser här grund- skolebetyg i de mittersta två kvartilerna av meritvärdesfördelningen. 16Skolverket (2019), Gymnasiemytologin. Förslag om planering och dimensionering Konkurrensen om jobb som inte kräver yrkesspecifik kvalifikation –en onödig påfrestning för många ungdomar och vuxna? Att känna en viss osäkerhet inför inträdet på arbetsmarknaden är naturligt och kanske i någon mån ofrånkomligt. Men den struktur som råder på ungdomars arbetsmarknad innebär att stora grupper av unga konkurrerar om arbeten där arbetsgivare inte ställer några krav på specifik yrkeskompetens, detta beskrivs närmare i avsnitt 3.2.2. På den del av arbetsmarknaden där det inte är nödvändigt att ha en specifik utbildning för yrket ökar betydelsen av andra faktorer än individens yrkeskunnande. I stället för att bedöma yrkeskompetens bedöms andra kompetenser eller attityder, t.ex. att komma , kommunikationsförmåga eller social kompetens. Den stora konkur- rensen på den generella arbetsmarknaden kan innebära en onödig påfrestning på ungdomar och det finns flera indikationer på att barns och unga vuxnas psykiska ohälsa ökar. bedömer att orsakerna rör ungas livsvillkor generellt, som skolperioden eller in- trädet till arbetsmarknad och vuxenliv.17 Ökningen beskrivs som kraftig av både och , och myn- digheterna pekar i ett gemensamt uttalande på att: Det är troligt att brister i skolans funktion och en större medvetenhet om förändrade krav i arbetslivet har bidragit till ökningen av psyko- somatiska besvär bland barn och unga.18 Utredningen konstaterar att en osäker övergång till arbetsmarkna- den med perioder av arbetslöshet eller otrygga anställningsvillkor kan utgöra riskfaktorer för psykisk ohälsa – vilket aktuell svensk forskning visar på.19 har i en forskningsöver- sikt gjort bedömningen att arbetsmarknadens förändring har bidragit till ökad psykiska ohälsa bland unga.20 Den ordning som gäller på ungdomarnas arbetsmarknad, med hög konkurrens om arbeten där inga eller låga krav ställs på yrkeskun- nande, riskerar att drabba dem som inte klarar utbildningsystemets 17Socialstyrelsen (2017), Utvecklingen av psykisk ohälsa bland barn och unga vuxna – . 18Socialstyrelsen och (2018), Den psykiska ohälsan är fullständigt ohåll- bar. 19Canivet, Vancea & Utzet (2018), How unemployment and precarious employment affect the health of young people: A scoping study on social determinants. 20Folkhälsomyndigheten (2018), Varför har den psykiska ohälsan ökat bland barn och unga i ? Utvecklingen –2014. Förslag om planering och dimensionering Svårigheterna att få en första koppling till arbetsmark- naden riskerar dessutom att öka då konkurrensen om jobb utan särskilda kvalifikationskrav tilltar.21 En stor grupp unga konkurrerar om jobb som inte kräver en specifik utbildning men där en full- ständig gymnasieutbildning ändå utgör en viktig signal. Som utredningen tidigare beskrivit utgår dagens dimensionering från elevernas önskemål. Utredningens förslag innebär att hänsyn också ska tas till elevernas behov och arbetsmarknadens behov. Ut- redningens analyser visar att inkomstutvecklingen är sämre för elever som gått högskoleförberedande program och som väljer att inte studera vidare, jämfört med elever som gått de yrkesprogram som har en god arbetsmarknad. Utredningen bedömer vidare att det finns indikationer på att konkurrens på den generella arbetsmark- naden kan innebära en onödig påfrestning som kan utgöra en risk- faktor för psykisk ohälsa. Här kan det alltså finnas en målkonflikt mellan å ena sidan elevers önskemål i årskurs nio att gå ett hög- skoleförberedande program och å andra sidan de behov eleverna har av kompetenser som efterfrågas på arbetsmarknaden, efter gym- nasieskolan. Utredningen menar att denna målkonflikt delvis kan hanteras genom informationsinsatser, något som också föreslås i avsnitt 6.3.4. Utredningen gör också bedömningen i avsnitt 6.9.2 att regeringen bör låta utreda om det finns anledning att utveckla ut- bildningsutbudet för att minimera risken för denna typ av målkon- flikter. Utredningens förslag innebär dock att planering och dimen- sionering också ska ta konkret hänsyn till både elevers behov och arbetsmarknadens behov, inte bara vad elever efterfrågar i själva valsituationen. Utredningen ser exempel på både marknadsföring och beslut om utbud som förefaller ta mer hänsyn till vad som kan locka elever till en skola eller en utbildning, än hur utbildningen tillgodoser elevernas behov av kompetenser efter utbildningen. Ett konkret exempel på detta är hur huvudmän väljer att erbjuda idrotts- utbildningar. Antalet idrottsutbildningar har ökat kraftigt och utredningen erfar att flera huvudmän använder idrottsutbildningar för att motivera elever att komma till just deras skola. Totalt sett går drygt 9 000 elever på nationellt godkända idrottsutbildningar. Av dessa elever går drygt 8 av 10 på högskoleförberedande program. Ut- redningen har svårt att se att denna mycket stora obalans kan för- av att idrottsintresserade ungdomar i högre utsträckning vill 21Arbetsförmedlingen (2019), Var finns jobben? Förslag om planering och dimensionering gå högskoleförberedande program. En rimligare tolkning är att de elever som vill gå på idrottsutbildningar inte har så mycket att välja på. Utredningens bild, efter kontakter med både större och mindre gymnasieskolor som erbjuder idrottsutbildning, är att anordnare upp- lever att det är svårt att kombinera idrottsutbildning med yrkespro- grammen, delvis på grund av kravet på arbetsplatsförlagt lärande (APL). Huvudmän som anordnar idrottsutbildningar har beskrivit att elever som är på APL under kanske i streck inte kan delta i den schemalagda idrottsutbildningen. har flera rektorer uttryckt att de önskat att de haft möjlighet att erbjuda idrottsutbildning på yrkesprogram för att öka genomström- ningen. Utredningen menar att detta är ett bra exempel på att planer- ing och dimensionering även ska utgå ifrån analyser av elevers behov för att minska risken att programmens dimensioner påverkas av andra drivkrafter. Hänsyn ska tas till behoven på arbetsmarknaden Vi har tidigare konstaterat att utbildningsvalet har betydelse för etableringen på arbetsmarknaden. Arbetsmarknaden kan beskrivas ur många perspektiv men som utgångspunkt för ett resonemang om planering och dimensionering av utbildning på gymnasial nivå bedö- mer utredningen att det huvudsakligen är tre delar av arbetsmark- naden som behöver beaktas. Dels den arbetsmarknad där arbetsgivare ställer specifika krav på yrkeskompetens på gymnasial nivå. Exempel på sådana yrken är undersköterskor, frisörer, plåtslagare och elinstal- latörer. Dels den generella arbetsmarknaden där arbetsgivare för- väntar sig en gymnasial utbildning, men vilket program eleven har gått har ingen större betydelse. Dels den del av arbetsmarknaden där arbetsgivare ställer krav på högre utbildning inom eller universitet och högskola. Hur behoven på dessa tre delar av arbetsmarknaden ser ut kan vi få en bild av genom att undersöka arbetsgivares efterfrågan och vi kan även följa upp elevers etablering på arbetsmarknaden efter olika utbildningar. Ur ett elev- och individ- perspektiv är det enligt utredningen viktig att komplettera arbets- givares beskrivningar av rekryteringsbehoven med analyser av ele- vernas möjlighet till etablering. För arbetsgivare i en specifik bransch är det inte ett problem om det finns många arbetssökande per plats. Förslag om planering och dimensionering Men för individen som söker en anställning efter sin utbildning är det ett betydligt större problem om det är stor konkurrens om jobben inom den del av arbetsmarknaden som hen är hänvisad till. Ur ett elev- och individperspektiv finns det därför starka skäl som talar för att det behövs en bättre matchning mellan utbudet av ut- bildning och behoven på arbetsmarknaden. Utredningen anser vidare att staten behöver stödja huvudmännen genom att ge vägledning för beslut om utbildningsutbud. Viktiga kanaler för att förmedla denna vägledning blir dels de planeringsunderlag som utredningen föreslår att staten ska utforma, dels de dialoger om underlagen som Skolver- ket föreslås genomföra. Dessa förslag beskrivs närmare i avsnitt 6.3.1.