sou · H8B352 · 2020-09-16 00:00:00 — Vad gäller äldres arbetsutbud generellt finner i sin granskning av rutavdraget inte något stöd för att köp av ruttjänster har haft någon effekt på arbetsinkomsten för personer i åldrarna 57–65.6 Detta tyder i sin tur på att äldre personer inte ökat sitt arbetsutbud till följd av att de köpt ruttjänster. betonar dock att resultaten bör tolkas med försiktighet då det t.ex. kan finnas skillna- der mellan rutköparna och jämförelsegruppen som inte fångas i deras data.7 Sammantaget gör utredningen bedömningen att rutavdraget sannolikt inte har stor betydelse för äldres arbetskraftsdeltagande. Det finns inte heller någon statistik eller någon under- sökning som tyder på att rutavdraget har haft mätbar effekt på antalet arbetade timmar bland äldre personer. Ruttjänster såsom städning och trädgårdsskötsel frigör dock tid, särskilt för äldre personer när exempelvis rörelseförmågan och där- med produktiviteten i hemarbetet försämrats med stigande ålder. I sådant fall kan rutavdraget underlätta för de äldre som vill arbeta längre att vara kvar på arbetsmarknaden. Det är således troligt att rut- avdraget kan ha en viss effekt, om än marginell, på äldre köpares arbetsutbud. Den bedöms dock inte vara tillräcklig för att avvika från den åldersgräns för äldre som i övrigt gäller i inkomstskattelagen (1999:1229) och socialavgiftslagen (2000:980), särskilt som de tyngsta och mest frekventa hemarbetena, såsom städning och trädgårds- skötsel, redan omfattas av rutavdrag. Mot bakgrund av diskussionen ovan anser utredningen att det inte finns skäl starka nog för att frångå en åldersgräns för en lägre åldersgräns när det gäller de tjänster som utredningen föreslår ska ingå i det särskilda rutavdraget för äldre personer. 6Rutavdraget – konsekvenser av reformen, RIR 2020:2, s. 31. 7Se mer generell diskussion kring resultaten för köparnas arbetsinkomst RIR 2020:2, s. 30 f. Vem ska omfattas av ett rutavdrag för äldre 12.2.3Större efterfrågan på tjänsterna Med stigande ålder ökar behoven av hjälp och därmed efterfrågan på hushållstjänster. Detta går att utläsa av statistiken som utredningen redogör för avseende användandet av rutavdraget i olika ålders- grupper (se avsnitt 4.2.1) och gruppen äldre personer för vilka socialtjänstinsatser är vanligast (se tabell 6.1) samt uppgifter om självuppskattad hälsa, som presenteras i avsnitt 8.3.1. Enligt reger- ingens skrivelse Framtidens äldreomsorg – en nationell kvalitetsplan är personer de stora vård- och omsorgskonsumen- terna.8 fick av samtliga äldre personer vård inom den kommunala hälso- och sjukvården (se avsnitt 6.7). Dessutom ökar anhörigas insatser ju äldre en närstående blir. Majoriteten av anhöriga som gav omsorg 2012, , gav omsorg till någon som var eller äldre. Nästan hälften av alla anhöriga som gav omsorg, , gav omsorg till en person som var eller äldre (se avsnitt 7.2.5). Statistiken över socialtjänstinsatser indikerar att kommunernas stöd till anhöriga, genom exempelvis avlösning, korttidsplats och dagverksamhet, är vanligare bland äldre i åldersgrupperna 85–. Många anhöriga har dessutom, som beskrivs i avsnitt 7.2, gått ned i arbetstid för att ta hand om en äldre närstående och enligt under- sökningen om pensionsbeslutet som redogörs för i avsnitt 8.5.3 har 3procent av de svarande gått i pension för att ta hand om en anhörig. Ett mer generöst rutavdrag för personer i 75–80-årsåldern skulle således kunna vara till hjälp för den äldre i sin vardag samt även frigöra tid för en anhörig som hjälper sin närstående; tid som skulle kunna användas till exempelvis samvaro med familjen, fritidsaktivi- teter och ökat arbetsutbud. Utredningen anser dock att ett rutavdrag för äldre personer inte bör begränsas till de högre åldrarna. Detta eftersom rutavdraget i sådant fall i betydligt större utsträckning skulle rikta sig till personer med sämre hälsa som kommer ha ett ökat behov av hälso- och sjukvård och omsorg, för vilka kommunerna och regionerna ansvarar för att tillgodose. Vidare gör utredningen bedömningen att även personer som är yngre än exempelvis (och deras anhöriga) har nytta av de tjänster 2017/18:280 s. 5. Vem ska omfattas av ett rutavdrag för äldre som föreslås och att en högre åldersgräns därmed skulle bli för snäv. Dessutom har personer vid en högre ålder i stor utsträckning slutat förvärvsarbeta vilket gör att eventuella positiva effekter på köpares arbetsutbud inte heller uppnås. Fler åldersgränser i skattesystemet bidrar även till att göra skattesystemet mer komplicerat. Att begränsa rutavdrag för äldre personer till personer som är exempelvis är av dessa skäl inte lämpligt och inte i linje med den principiella inriktning som det särskilda rutavdraget för äldre bör ha enligt de överväganden som utredningen gör i kapitel 9. En annan ålder som kan övervägas som åldersgräns är . Den skulle i så fall följa den s.k. las-åldern, dvs. den ålder när rätten till anställning upphör, och den åldersgräns som gäller för service- tjänster som kommuner får ge till äldre personer med stöd av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, den s.k. befogenhets- lagen. Åldersgränsen i befogenhetslagen har motiverats med att personer i allmänhet inte har svårt att själva utföra de sysslor som omfattas av begreppet servicetjänster (se vidare avsnitt 6.5 om vad som avses med servicetjänster). Att i likhet med befogenhetslagen bestämma en åldersgräns skulle dock medföra att eventuella positiva effekter på äldre köpares arbetsutbud inte uppnås i samma utsträckning. Därtill kommer den negativa aspekten av ett mer komplicerat skattesystem som följer av att ha fler åldersgränser att ta hänsyn till. Utredningen har inte funnit något bärande skäl för att välja som åldersgräns och därmed frångå den ålder på som än så länge är tydlig i inkomstskattelagen och socialavgiftslagen för äldre personer. Vem ska omfattas av ett rutavdrag för äldre 12.3Utredningens val av ålder Utredningens förslag: Personer som har fyllt vid beskatt- ningsårets ingång ska omfattas av det särskilda rutavdraget för äldre. Skälen för utredningens förslag Utredningens utgångspunkt är att allt fler personer, mot bakgrund av höjda åldrar i pensionssystemet och kringliggande trygghets- system, efter hand önskar och behöver arbeta vid allt högre ålder och skjuta upp uttaget av ålderspension. Även om rutavdraget sannolikt inte påverkar de äldres arbetsutbud i stor utsträckning frigör köp av ruttjänster tid och kan såldes underlätta för den äldre att stanna kvar i arbetslivet och orka och ha tid över till annat. Den effek- ten bedöms dock inte vara så betydande att den motiverar en lägre åldersgräns än den vid beskattningsårets ingång, som gäller i andra sammanhang i skattesystemet. Utredningen anser att det inte heller vore lämpligt att bestämma åldersgränsen för den särskilda ordningen för rutavdrag för äldre personer till exempelvis . Visserligen kan personer vid den åldern ha ett större behov av hjälp och därmed efterfråga tjänsterna i det särskilda rutavdraget i större utsträckning än yngre, men detta behov är i mångt och mycket kommunernas och regionernas ansvar att tillgodose. Därtill skulle de eventuella positiva effekterna på köparens arbetsutbud inte uppnås och kretsen av personer som skulle ha användning av tjänsterna bli för snäv. Det är därmed svårt att motivera varför en särskild ordning för äldre skulle begränsas till endast de äldsta. Enligt utredningens mening ska åldersgränsen för rutavdrag för äldre personer bestämmas till den ålder som gäller för andra skatte- lättnader i inkomstskattelagen och i socialavgiftslagen. Sammanfattningsvis anser utredningen att personer som har fyllt vid beskattningsårets ingång ska omfattas av en särskild ord- ning för rutavdrag för äldre personer. Vem ska omfattas av ett rutavdrag för äldre Lagförslag och förslagets konsekvenser Lagförslaget behandlas i kapitel 14 och konsekvenserna av det i kapitel 16. 13 Rutavdrag för anhöriga till äldre Anhöriga fyller en viktig roll för många äldre som till följd av ålder, sjukdom eller funktionsnedsättning behöver olika former av stöd och omsorg. Av avsnitt 7.2 framgår att 2012 gav cirka 1,3 miljoner personer regelbundet omsorg till en närstående. Unge- fär av de anhöriga som regelbundet gav omsorg till en närstående gjorde det , gav omsorg minst en gång och gjorde det minst en gång . Enligt dagens regelverk för rutavdrag kan en enskild köpa rut- tjänster till sina föräldrar.1 I detta kapitel behandlar utredningen hur och om en vidare krets anhöriga kan ges möjlighet att köpa de rut- tjänster till äldre närstående som omfattas av det särskilda rut- avdraget för äldre personer. Utredningens överväganden och förslag utgår från två centrala begrepp: anhörig och närstående. Med anhörig avses den person som ger hjälp och stöd till en annan, äldre person inom familje- eller släktkretsen. En anhörig kan t.ex. vara den äldres barn, barnbarn eller syskon. Med närstående avses den äldre person inom familje- eller släkt- kretsen som tar emot hjälpen och stödet, t.ex. förälder, far- eller mor- förälder eller syskon. För att markera att det är den äldre personen som är den närstående används ibland uttrycket äldre närstående. 167 kap. 15 § inkomstskattelagen (1999:1229). Rutavdrag för anhöriga till äldre 13.2Utredningens övervägande och förslag Utredningens förslag: En vidare krets av anhöriga ska ges rätt till rutavdrag för hushållsarbete som är hänförligt till äldre personers hushåll vid köp av de särskilda ruttjänsterna för äldre. Anhörigkretsen ska följa den krets av närstående som definieras i 2 kap. 22 § inkomstskattelagen och omfattar bl.a. barnbarn och syskon. Skälen för utredningens förslag En vidare krets anhöriga ska kunna köpa ruttjänster till äldre närstående Anhöriga står för en stor och viktig del av omsorgen om äldre personer. Deras insatser har stor betydelse för livskvaliteten hos personerna som de tar hand om och är avgörande för att den äldre ska kunna bo kvar hemma. En studie som genomfördes av anhöriga som omsorgsgivare 45–visar att av kvinnorna och av männen som hjälpte en närstående minst en gång hade minskat sin arbetstid, sagt upp sig eller gått i pension tidigare än planerat som en konsekvens av omsorgsansvaret.2 Enligt undersökningar om pensions- beslutet som redogörs för i avsnitt 8.5.3 har 3–av de svarande gått i pension för att ta hand om en anhörig. Efter utredningens kontakter med anhörigorganisationer och annan informationsinhämtning är det vidare klarlagt att det inte är endast barn som hjälper äldre personer utan det gör även andra släktingar, grannar och vänner. Utredningen har beaktat detta vid val och utformning av de särskilda ruttjänsterna för äldre som behandlas i kap. 10 och därvid föreslagit ett antal tjänster för äldre personer som anhöriga ofta hjälper sin äldre närstående med. Den gällande bestämmelsen om rutavdrag för omsorgs- och tillsynstjänster infördes mot bakgrund av att den s.k. anhörigvården hade ökat kraftigt, framför allt bland personer 2Szebehely, M., Ulmanen, P., Sand A-B. Att ge omsorg mitt i livet: hur påverkar det arbete och försörjning? , ; 2014:1. Rutavdrag för anhöriga till äldre med lägre inkomster. Arbetet utfördes främst av kvinnor. Om sådana tjänster i stället kunde köpas av hushållen skulle det, enligt förarbetena, underlätta vardagen för många, särskilt dubbelarbe- tande kvinnor. Regeringen ansåg därför att en person inte bara skulle kunna få skattereduktion för städning eller annat arbete som utförs i den egna bostaden utan även för tjänster som utförts hos den enskildes föräldrar.3 Under arbetet med en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer har det blivit tydligt att det är en betydligt större krets av anhöriga än äldres barn som hjälper äldre närstående personer med olika sysslor. Mot den bakgrunden och för att ta vara på de för- väntade positiva effekterna av de tjänster som utredningen föreslår, anser utredningen att möjligheten att köpa rutarbete som är hän- förligt till den äldre personens hushåll bör utsträckas till fler anhöriga än barn till den äldre. Invändningar kan givetvis anföras mot en sådan ordning, t.ex. att anhöriga som vill bekosta hushållstjänster åt andra närstående än sina föräldrar har möjlighet att göra detta genom att skattefritt ge de närstående ett belopp i gåva, exempelvis motsvarande kostnaden efter rutavdrag för den aktuella tjänsten. Här bör dock beaktas att det finns äldre personer som inte kan använda möjligheten till rutavdrag eftersom de inte har någon skatt att reducera, även om denna grupp personer inte är särskilt stor. Drygt 20 000 hushåll som består av personer som är eller äldre har ingen skatt att reducera för köp av ruttjänster. Drygt 40 000 hushåll har i skatt att reducera för köp av ruttjänster (se avsnitt 5.4.7). Ett argument för att utvidga tillämpningsområdet för rutavdrag för äldre är således att det skulle medföra att äldre personer med låga inkomster och som har låg eller ingen skatt att reducera, ges möjlig- het att komma i åtnjutande av de särskilda ruttjänsterna för äldre. Det har också framförts till utredningen att det inte är ovanligt att det är den anhöriga som anlitar och sköter kontakten med utföraren av tjänsten. Detta då utföraren i dessa fall gör det arbete som den anhöriga annars kanske ansett sig behöva göra. Då kan det vara naturligt att den anhöriga också betalar utföraren och medges rut- avdrag för tjänsten. Utredningen bedömer att en utvidgning av det diskuterade slaget kan leda till ett minskat tryck på anhöriga, vilket har störst betydelse 2006/07:94 s. 43–44. Rutavdrag för anhöriga till äldre för kvinnor eftersom de oftare än män påverkas negativt av att hjälpa äldre närstående. Att möjliggöra köp av ruttjänster för även andra anhöriga än barn skulle kunna underlätta och frigöra tid för de som kanske har det svårt att få livspusslet att gå ihop med arbete, familj, fritid och ansvaret för att hjälpa en äldre närstående med olika hushållssysslor och ärenden. Sammanfattningsvis anser utredningen att den rätt som en en- skild har till rutavdrag för arbete som är hänförligt till förälders hushåll ska utvidgas till en vidare krets av anhöriga när det gäller rutavdraget för äldre personer Begreppet närstående definieras i 2 kap. 22 § inkomstskattelagen Begreppen anhörig och närstående är i detta sammanhang centrala begrepp. Utredningen har därför övervägt om begreppen bör defi- nieras för det särskilda rutavdraget för äldre personer. I avsnitt 7.2.1 förklaras hur begreppen ska förstås enligt social- tjänstlagen (2001:453). Med anhörig avses den person som inom familje- eller släktkretsen hjälper en annan person inom familje- eller släktkretsen. Det kan vara den enskildes maka, make, partner eller sambo som personen levt tillsammans med i . En anhörig kan också vara den enskildes förälder, syskon, barn eller särbo. förekommer det också att grannar och vänner träder in i anhörigas ställe och antar ”funktionen” som anhörig. Med närstående avses den äldre person som tar emot hjälpen och stödet. Det kan alltså även här röra sig om en förälder, far- och mor- förälder, barn, annan släkting, maka och make, sambo, särbo, granne och vän. Begreppet närstående definieras vidare i inkomstskattelagen (1999:1229). Enligt 2 kap. 22 § avses med närstående: make, förälder, mor- och farförälder, avkomling och avkomlings make, syskon, syskons make och avkomling, och dödsbo som den skattskyldige eller någon av de tidigare nämnda personerna är delägare i. Även styvbarn och fosterbarn räknas som avkomlingar. I inkomstskattelagens defi- nition av närstående innefattas däremot inte grannar och vänner. Av den statistik som utredningen har tagit del av framgår att det huvudsakligen är familjemedlemmar och andra släktingar som hjälper anhöriga. Det finns därför inte anledning att ge begreppet närstående Rutavdrag för anhöriga till äldre en vidare innebörd än den som följer av 2 kap. 22 § inkomstskattelagen när det gäller det särskilda rutavdraget för äldre personer. Utredningen anser således att definitionen av närstående i 2 kap. 22 § inkomstskattelagen ska gälla även för det särskilda rutavdraget för äldre personer. Begreppet anhörig behöver inte definieras särskilt eftersom anhörig ingår i samma familje- eller släktkrets som den närstående. Det bör noteras att i likhet med vad som gäller för rutavdraget enligt nuvarande regler4 ska ruttjänster för äldre inte få utföras av en närstående eller av ett företag i vilket sökanden eller närstående till denne, direkt eller indirekt, genom en ägarandel eller på annat sätt har ett väsentligt inflytande (se vidare prop. 2006/07:94 s. 48). Lagförslag och förslagets konsekvenser Lagförslaget behandlas i kapitel 14 och konsekvenserna av det i kapitel 16. 13.2.2Uppgifter som ska lämnas vid begäran om utbetalning från Utredningens förslag: När anhörig köper rutarbete till förälder eller annan äldre närstående ska utförarens begäran om utbetal- ning innehålla uppgifter om närståendes namn och person- nummer, adress till närståendes bostad där arbetet utförts samt släktskap mellan anhörig och närstående. Skälen för utredningens förslag För att en begäran om ersättning för utfört hushållsarbete ska kunna läggas till grund för ett beslut om rutavdrag ska den lämnas elek- troniskt och vara undertecknad av utföraren eller dennes ombud eller annan behörig företrädare för utföraren. Den som vill ha ut- betalning ska lämna uppgifter om 467 kap. 15 § inkomstskattelagen (1999:1229). Rutavdrag för anhöriga till äldre •namn, adress och, om sådant nummer finns, organisationsnum- mer, personnummer, samordningsnummer eller motsvarande registreringsnummer för utföraren •personnummer eller samordningsnummer i de fall sådant num- mer finns för köparen •debiterad ersättning för rot- och rutarbete, debiterad ersättning för material och debiterad ersättning för annat än rot- och rut- arbete och material, betalt belopp för rot- och rutarbete och den dag som betalningen för rot- och rutarbetet kommit utföraren tillhanda •vad rot- och rutarbetet avsett och antalet arbetade timmar det belopp som utföraren begär som utbetalning från Skatteverket.5 För att motverka missbruk av den utvidgade möjligheten för andra anhöriga än barn att kunna köpa tjänster till äldre med rutavdrag och för att ge ett kontrollunderlag anser utredningen att en begäran om ersättning för de särskilda ruttjänsterna för äldre även ska innehålla uppgifter om: •vem som har tagit emot tjänsten, dvs. namn och personnummer på den äldre närstående personen, •var tjänsten utförts, dvs. adressen till den närståendes bostad där tjänsten utförts, samt •vilken relation den anhörige har till den äldre närstående personen. Det sistnämnda skulle exempelvis kunna göras genom kryss- rutor: barn, barnbarn, syskon etc. Det finns enligt nuvarande bestämmelser inte något krav på att utförare ska ange några särskilda uppgifter i det fall där barn köpt rutarbete som utförts i förälders hushåll. Enligt utredningens mening bör de föreslagna kraven gälla gene- rellt och inte endast vid begäran om ersättning för utförda rut- arbeten som ingår i det särskilda rutavdraget för äldre. Det innebär att utföraren, när arbetet utförts hos någon annan än den som har rätt till rutavdraget, i samtliga fall ska ange vem som tagit emot ut- fört rutarbete, var arbetet utförts och vilken relation den anhörige 59 § lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete. Rutavdrag för anhöriga till äldre har till den äldre personen. Det ger en generell möjlighet att föra statistik och utvärdera anhörigas köp av ruttjänster till närstående som saknas. Lagförslag och förslagets konsekvenser Lagförslaget behandlas i kapitel 14 och konsekvenserna av det i kapitel 16. 14Lagtekniska frågor och ikraftträdande Utredningen ska enligt direktivet ta fram ett lagförslag om en sär- skild ordning för rutavdrag för äldre personer. I kapitel 10 föreslår utredningen fem tjänster som anses lämpliga att föra in i en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer. I kapitel 11 föreslår utred- ningen att personer som har fyllt vid beskattningsårets ingång ska omfattas av den särskilda ordningen. I kapitel 13 föreslår utred- ningen att en utvidgad krets av anhöriga till äldre personer ska ges möjlighet att köpa tjänster som ingår i den särskilda ordningen till äldre personer. I detta kapitel lämnar utredningen förslag om hur den särskilda ordning för rutavdrag för äldre personer lagtekniskt ska utformas och förslag om ikraftträdande och övergångsbestämmelser. Lagtekniska frågor och ikraftträdande 14.2Hur ska det särskilda rutavdraget för äldre personer lagtekniskt utformas? Utredningens förslag: Bestämmelserna om rutavdrag för äldre personer ska inordnas tillsammans med andra bestämmelser om skattereduktion för hushållsarbete i 67 kap. inkomstskattelagen. Följdändringar som utredningens förslag innebär ska placeras i lagen om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete och skatteförfarandelagen. Skälen för utredningens förslag En särskild lag eller infogas i rutavdragssystemet? När bestämmelserna om skattereduktion för hushållsarbete infördes samlades de i en särskild lag. fördes bestämmelserna om skattereduktion för hushållsarbete in i ett nytt kapitel, 67 kap., i inkomstskattelagen (1999:1229). Bestämmelser om förfarandet kring skattereduktion för hus- hållsarbete samlades däremot i en särskild lag, lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete, eftersom sådana förfarandebestämmelser var främmande för inkomstskattelagen och andra då gällande lagar som reglerade förfarandet på beskattningens område. Enligt utredningsdirektivet ska utredningen föreslå en särskild ordning för rutavdrag för äldre personer. Enligt utredningen ska denna ordning bestå av ett antal ytterligare ruttjänster för de som är vid beskattningsårets ingång. Denna utvidgning av rutavdraget för äldre placeras enligt utredningens mening lämpligast tillsammans med andra bestämmelser om skattereduktion för hushållsarbete i en separat paragraf i 67 kap. inkomstskattelagen och inte i en särskild lag. Det gäller också förslaget om en vidgad anhörigkrets för rut- avdraget för äldre. Vidare anser utredningen att de följdändringar som utredningens förslag innebär placeras i lagar där förfarandet för rutavdraget redan regleras, dvs. i lagen om förfarandet vid skattereduktion för hus- hållsarbete och skatteförfarandelagen. Lagtekniska frågor och ikraftträdande Utformningen av förslagen på ruttjänster för äldre En uppenbar svårighet med den typ av lagstiftning som utredningens arbete innebär är att klart och tydligt avgränsa tillämpningsområdet. I samband med införandet av rutavdragssystemet erinrade Lag- rådet om att tillämpande myndighet i enlighet med legalitets- principen har att utgå från lagens ordalydelse. Endast om denna ger anledning till tvekan kan enligt Lagrådet ledning sökas i förarbetena. Lagstiftning genom motiv ska således undvikas. De tjänster som ska omfattas av lagen måstes framgå av lagtexten. På samma sätt måste, om man önskar utesluta vissa arbeten som omfattas av de i lagen använda begreppen, undantagen framgå av lagtexten. Det räcker således inte med att det i motiven uttalas en uppfattning om vilka arbeten som ska respektive inte ska omfattas, om detta inte har uttryckligt stöd i lagtexten. Det är emellertid ganska problematiskt att i detalj försöka ange vilka arbeten som ska omfattas av ruttjänsterna för äldre personer. Utredningen har därför övervägt att utforma utvidgningen av rut- avdraget för äldre i mer generella termer utan att beskriva några specifika tjänster och, vad gäller begränsningen, ytterst förlita sig på det maximum av rutavdraget på som gäller eller, , enligt det förslag som regeringen remitterat till Lagrådet . En sådan ordning skulle dock kräva att tjänster som inte omfattas av rutavdrag specificeras i lagtexten i stället för tjänster som omfattas och är mindre lämplig.