sou · H8B317 · 2020-04-01 00:00:00 — 11Baserat på statistik för utlåning från . går därför från att effekten på bolagsskatteintäkterna från icke-finan- siella företag blir begränsad. Även effekten på bolagsskatten genererat från de finansiella företag som söker tillstånd att tillhandahålla miljösparkonto förväntas bli relativt begränsad. Men beroende på hur konkurrenssituationen utvecklas finns dock viss risk för att lönsamheten i miljömålskrediterna kan komma bli något lägre än för kreditinstitutets övriga utlåning eftersom konkurrensen kring lämpliga miljömålsåtgärder att ge krediter till kan komma bli stor. Bankerna förväntas också ha något större kostnader för att hantera denna utlåning än den normala utlåningen. Sammantaget skulle det kunna ge en viss negativ effekt på bolagsskatteintäkterna. Effekterna för mervärdesskatter och även punktskatter är inte möjligt att alls ha en åsikt om eftersom det inte går att förutsäga vilken typ av åtgärder inom vilken typ av näringsgrenar som förslaget kommer att resultera i. Utredningen bedömer inte att det kommer att uppstå några betydande effekter på dessa skatter. 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 Källa: Finansstatistik SCB, egna beräkningar. Utredningen har genomfört en känslighetsanalys som redovisas i tabellen nedan. I denna beräkning har det viktiga antagandet, kring hur stor del av den totala utlåningen som kommer att utgöras av utlåning till miljösparåtgärder, varierats, från antagandet i utredningen om 3 procents andel 2031. Alla andra antaganden i beräkningarna är däremot oförändrade. Källa: Finansstatistik SCB, egna beräkningar. Sedan förmögenhetsskattens avskaffande i uppdateras inte förmögenhetsdata, vilket innebär att det saknas information om hur det finansiella sparandet fördelas bland hushållen. Utredningen bedömer att miljösparkontot inte kommer att vara ett transaktionskonto utan ett mer av ett långsiktigt sparande. Hur många hushåll som har ett tillräckligt stort banktillgodohavande för att det ska vara aktuellt att placera i ett grönt konto med en viss bindningstid är inte möjligt att bedöma på grund av bristen på statistik. Den beräknade storleken av inlåning skulle dock innebära att det gröna sparandet i skulle uppgå till per person , vilket motsvarar av bankernas totala inlåning från hushållen och av hushållens sammanlagda saldo på sparkonton. Fördelningen mellan transaktionskonton och sparkonton har dock i viss utsträckning varierat och kan förändras igen om villkoren för sparkonton blir mer attraktiva än . Ett annat sätt att bedöma rimligheten i antagandena som har gjorts i beräkningarna är att relatera de förväntande investeringarna i miljömålsåtgärder som systemet kan stimulera. Enligt statistik från har enbart industrin i investerat mellan 50 till , medan de sammanlagda investeringarna i näringslivet ligger på per kvartal. Detta ska jämföras med de beräkningar som har gjorts av effekterna av utredningens förslag. Enligt dessa beräkningar skulle nettoinvesteringarna i miljömålsåtgärder uppgå till 2031, när systemet förväntas ha uppnått sin maximala omfattning. I relation till industrins nuvarande investeringstakt verkar en sådan omfattning vara rimlig. 12.7Effekter för myndigheter och allmänna förvaltningsdomstolar Utredningens förslag skulle om de genomförs leda till ökade kostnader, framför allt hos för godkännande av miljömålsåtgärder, hos för hantering av deklarationer och kontrolluppgifter samt hos för tillståndsgivning och övervakning av de kreditinstitut som tillhandahåller miljösparkonton till allmänheten. Utredningen har med hjälp av uppskattat kostnaderna för verket att hantera den föreslagna godkännandeprocessen. Verket förväntas ha initiala fasta kostnader för att bl.a. ta fram ansökningsformulär, vägleda sökanden, utbilda personal, ta fram föreskrifter inklusive även en lista på typgodkända åtgärder samt upphandla itsystem. Till it-systemet behöver även säkerhetstjänster köpas in eftersom systemet kommer att hantera säkerhetsklassad information såsom personuppgifter. Om informationsutbytet med banker inom ramen för miljömålssystemet skulle komma kräva att säkerheten höjs betydligt jämfört med Klimatklivet kan säkerhetskostnaderna bli något högre än vad som antagits i de nuvarande beräkningarna. Ut- över systemkostnaderna om , (inklusive säkerhetskostnader om 0,4 miljoner), förväntas övriga initiala kostnader uppgå till dryga , bl.a. för framtagande av formulär för ansökan, framtagande av vägledning, handledning samt föreskrifter för de företag som ska söka om godkännande av miljömålsåtgärder. Dessutom ska de handläggare som kommer att arbeta med att godkänna miljömålsåtgärder läras upp i användandet av systemet. räkningarna har det antagits en motsvarande upplärningsperiod som för Klimatklivet. När det gäller de löpande kostnaderna för att administrera processen för godkännande skulle kostnaderna för administration av Klimatklivet och andra stöd kunna utgöra en relevant referens12. Det kan dock konstateras att kostnaden för hantering av dessa stöd varierar betydligt och är per ärende för Klimatklivet relativt hög jämfört med andra stödsystem. Den uppgick –2017 till , medan kostnaden per ärende för stöd till solvärme enbart var per ärende. En stor skillnad mellan dessa båda stödsystem är att Klimatklivets ansökan är betydligt mer komplex. Kompletterande information begärs från den sökande i av alla ärenden. Motsvarande siffra gällande stöd för solvärme var . Ett annat stöd av intresse är konverteringsstödet till oljeuppvärmning. Kostnaden per ärende uppgår där till och kompletteringar har begärts i av ansökningarna. Båda dessa andra stödprogram är dock smalare än Klimatklivet och riktar sig enbart till en eller ett par typåtgärder. En annan relevant referens är kostnaderna i det nederländska systemet för grönt sparande. De totala årliga kostnaderna för RVO, den myndighet i som är ansvarig för processen att certifiera gröna finansieringsprojekt, uppgår till runt för att hantera ungefär 800 ansökningar. Det innebär en kostnad om runt per ansökan, dvs. även den betydligt lägre än kostnaden för att hantera ett ärende i Klimatklivet. RVO har 3,5 årsarbetskrafter som arbetar med att hantera processen. I beräkningarna för de löpande kostnaderna för miljömålssystemet har utredningen antagit att fem personer kommer att arbeta heltid med handläggning av ärenden på redan vid systemets igångsättande. Det skulle kosta verket , baserat på att en handläggare kostar . Initialt antas handläggarna hantera färre ansökningar än , eftersom effektiviteten i handläggningen kan förväntas blir mer effektiv allt eftersom. Därutöver antas i beräkningarna förvaltningskostnader för it-systemet om , vilket är i linje med motsvarande kostnader för Klimatklivet. Sammantaget innebär det att kostnaderna per ansökan skulle uppgå till per ansökan 2024. 12Riksrevisionen (2019). Klimatklivet – stöd till lokala klimatinvesteringar (RiR2019:1). bedömer att de sammanlagda initiala kostnaderna för att etablera miljösparsystemet kommer uppgå till . De huvudsakliga posterna är kostnader för at ta fram formulär, kostnader för att justera it-system och slutligen kostnader för extern och intern information. Ett nytt kontrolluppgiftsformulär behöver tas fram avseende underlaget för skattereduktion för grönt sparande. Det krävs även en ny ruta i inkomstdeklarationen där underlaget för skattereduktion kan för ifyllas. Systemanpassningar måste vidare göras i flera av it-system för att ta emot det nya kontrolluppgiftsformuläret, hantera de nya uppgifterna i inkomstdeklarationen och beräkna skattereduktionen vid uträkning av preliminär och slutlig skatt. Även webtjänsten för skatteuträkning måste anpassas. Den initiala kostnaden för dessa it-relaterade åtgärder beräknas uppgå till sammanlagt . Vidare behöver bl.a. ta fram information om det gröna sparandet riktad dels till de som ska lämna kontrolluppgifter, dels till de personer som vill ha information om skattekonsekvenserna för det gröna sparandet. Gällande löpande kostnader kommer att behöva kontrollera och hantera vissa av de inkomna kontrolluppgifterna. Därutöver kan de årliga löpande systemkostnaderna förväntas uppgå till . Dessutom kommer det troligen att uppkomma frågor om underlaget för skattereduktionen i samband med granskningen av inkomstdeklarationen även efter det initiala skedet vilket innebär löpande kostnader för kommunikation. Sammantaget förväntas enligt beräkningar de årliga löpande kostnaderna uppgå till . Löpande kostnader/år Extern och intern information finansieras dels med avgifter för tillstånd m.m. som regleras i förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos , dels med avgifter för anslagsfinansierade verksamhet enligt förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet. Kostnaderna för de uppgifter som ges i förslaget till kommer främst att vara avgiftsfinansierade. Förslaget innebär nya uppgifter för avseende tillståndsprövning och tillsyn av kreditinstitut som önskar föra miljösparkonto. Initialt kommer krävas arbete med att förbereda tillsynsarbetet och ta fram föreskrifter som kompletterar den föreslagna lagen om miljösparkonto. Dessutom behöver inrapporteringsmallen för underlag från de aktörer som söker tillstånd att behöva justeras. bedömer att de initiala engångskostnaderna kan förväntas minst uppgå till . Kostnaderna för arbete med löpande tillsyn bedöms uppgå till per institut och år. Med antagandet att 10 institut skulle söka tillstånd för att bedriva miljösparverksamhet, skulle det innebära sammanlagda kostnader för tillsynen om . Dessa kostnader kommer att finansieras med avgiftsintäkter enligt förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos . bedömer att avgiften för tillståndsansökan bör uppgå till per institut. 12.7.4Effekter för de allmänna förvaltningsdomstolarna Skattereduktionen för grönt sparande förväntas endast påverka måltillströmningen marginellt och domstolarnas kostnader får tas inom befintliga ekonomiska ramar. 12.8Sammantagna offentligfinansiella effekter och finansiering Utredningen bedömer att fördelningen mellan kostnaderna för myndigheternas hantering av systemet och kostnaderna för de föreslagna skattelättnaderna kommer att förändras betydligt över åren. År 1, dvs. 2022 förväntas de administrativa kostnaderna inklusive uppstartkostnader stå för av totala kostnader och skattelättnaderna för resterande del. Över tid kommer dock andelen administrativa kostnader i relation till kostnaderna för skatteincitamentet att minska och när systemet har nått sin förväntade långsiktiga potential, förväntas de administrativa kostnaderna utgöra en mycket begränsad del av de totala kostnaderna för systemet. Med detta i åtanke, anser utredningen att det är viktigt att arbetet med att initiera systemet sker på ett genomtänkt sätt och att tillräckliga resurser avsätts till uppbyggnad av ett väl fungerande digitalt system för ansökningar. Tillväxten i systemet förväntas vara begränsad efter 2031, när omfattningen uppnått av företagsutlåningen. Det innebär att de offentligfinansiella kostnaderna efter 2031 förväntas ligga kvar på samma nivå som 2031, dvs. en offentligfinansiell effekt om dryga . Införande projekt inklusive it-utveckling Källor: , , underlag för beräkningar från . * 135 000 per institut * 10 institut, avgiftsfinansieras. Källor: , , underlag för beräkningar från . ställs inga krav på att deltagande kreditinstitut ska matcha inlåning på miljösparkonton med miljömålskrediter. Det innebär att initialt kommer inlåningen sannolikt att överstiga utlåningen. förväntas kostnaderna i relation till utlåningen att falla, även om de ökar i kronor. De sammanlagda kostnaderna förväntas utvecklas i enlighet med tabellen nedan. ges möjlighet att avgiftsbelägga både tillstånd och löpande tillsyn medan kostnader för som får en helt ny arbetsuppgift behöver finansieras utanför befintliga ramar. kostnader är däremot av sådan art att de kan finansieras inom befintliga ekonomiska ramar. Källor: , och egna beräkningar. Utredningen föreslår att förslaget finansieras genom att schablonintäkten för investeringssparkonto respektive skatteunderlaget för kapitalförsäkring ändras så att den beräknas genom att kapitalunderlaget multipliceras med statslåneräntan ökad i stället för dagens procentenhet. I budgetpropositionen 2017/18:1 höjdes tillägget från vilket motsvarade en förväntad positiv effekt på budgeten om . Det totala beskattningsbara kapitalunderlaget har ökat därefter, vilket innebär att en höjning om 2,5 punkter förväntas leda till ökade skatteintäkter i nivå med de offentligfinansiella kostnader som förslagen i utredningen förväntas innebära . Om statslåneräntan, SLR, vid införandet, eller snarare i november året innan införandet är eller lägre så måste även golvet för schablonintäkten om höjas för att den offentligfinansiella effekten av finansieringsförslaget ska uppstå på såväl kort som lång sikt. Den effektiva skattesatsen på sparande i ISK samt kapitalförsäkring ökar därmed till något över den nuvarande nivån. om än begränsad, skulle dock kunna riskera att avskräcka enskilda från att spara inom ramen för ISK, och i stället välja andra alternativa sparformer, se avsnitt 12.2.2. Den föreslagna höjningen kommer dock enbart att medföra en begränsad ökad effektiv nivå på beskattningen. Sparande på investeringssparkonto och kapitalförsäkring kommer även fortsättningsvis att vara skattemässigt gynnat i förhållande till konventionell kapitalbeskattning. Därmed uppskattar utredningen att effekterna inte kommer att bli betydande på sparares beteende. Det är svårt att utforma styrmedel som träffar helt rätt i relation till syftet med styrmedlet. Det i utredningen föreslagna systemet innebär att hushållen ges skattelättnader, vilka eventuellt kan komma att transfereras av kreditinstitut till ränterabatt för den som lånar till godkända miljömålsåtgärder. Som konstateras i utredningens analys är transfereringsmekanismen inte transparent, eftersom gällande rätt inte medger att staten reglerar vilka räntenivåer som ska gälla för kreditinstitutens in- och utlåning i det gröna sparsystemet. Det innebär att det inte finns någon säkerhet i att en tillräcklig andel av hushållens skattelättnader transfereras till ränterabatter och på så sätt påverkar investeringstakten i de gröna projekten. Om för stor del av skattelättnaderna stannar hos den enskilde och/eller om bankernas kostnader för hanteringen av förslaget blir för stora kommer en begränsad del av skattelättnaderna att kanaliseras till företagen i form av lägre ränta. Verkningsgraden och därmed förslagens kostnadseffektivitet kommer då att bli begränsad. Att kostnadsberäkningarna och effektiviteten i transfereringen är osäkra innebär att även beräkningarna av förslagets möjliga effekter är osäkra. Utredningen bedömer att en subvention direkt till företag som lånar grönt hade varit mer ändamålsenlig jfr avsnitt 10.7 Den alternativa lösningen skulle enligt utredningens bedömning i högre utsträckning ha garanterat att huvudsyftet med utredningen uppfylls, dvs. att öka investeringarna i miljömålsåtgärder som bidrar till den gröna omställningen. En indirekt subvention via hushållens sparande är sannolikt inte en lika effektiv metod att uppnå detta syfte. Det alternativa förslaget faller dock utanför det mandat som ges i direktivet. Även om det skulle falla inom ramen för direktivet skulle det dessutom riskera att bli otillräckligt finansierat. Enligt utredningens beräkning kommer utlåningen till miljömålsåtgärder att uppgå till 2031. Det kan antas att en viss del av en investering som genomförs med stöd av en miljömålskredit är additionell, men sannolikt inte hela investeringen. Under ett väldigt positivt antagande att en betydande del av investeringarna är additionella, och motsvarar en elasticitet som är betydligt högre än den nivån som refereras till i avsnitt 12.6.1, så skulle investeringarna inom miljösparsystemet troligen ändå utgöra en begränsad del av totala investeringsbehovet i relation till miljömålen. Även om utredningen bedömer att förslagen riskerar att inte bli kostnadseffektiva ur offentligfinansiell synpunkt, kan förslagen innebära positiva samhällsekonomiska effekter. Den främsta samhällsekonomiska nyttan av förslaget förväntas vara positiva externaliteter i form av minskad miljöbelastning och förbättrad hälsa för befolkningen. Exakt vilka positiva externaliteter förslaget kan komma leda till går dock inte att härleda eftersom förslagets generella upplägg gör att det inte går att förutse vilka investeringar som kan komma bli en följd av förslaget. En säkerställd positiv externalitet är att det kommer att sammanställas och tillgängliggöras mer detaljerad information kring vilka investeringar som sker i syfte att öka möjligheten att miljömålen uppfylls. Den svenska miljöpolitiken kan då konkretiseras i större omfattning än . Dessutom kan förslaget leda till att kreditinstitut får bättre underlag för att bedöma risker i små och medelstora bolag. De samhällsekonomiska effekterna av förslaget kan inte beräknas eftersom det inte går att förutse vilka investeringar som förslaget kan komma leda till. Förslaget kan dock ge negativa effekter om produktionsresurser i samhället används där de ger mindre marginalnytta än annars hade varit fallet. Dessutom kan produktiviteten påverkas om medel allokeras till aktiviteter som har mindre positiva effekter på produktiviteten än vad som varit fallet om inte förslaget hade genomförts. Det är viktigt att notera att de flesta av de projekt som sannolikt kommer att genomföras inom ramen för förslaget inte i sin helhet kan bedömas vara additionella. En grön investering kan förväntas vara något större än en traditionell investering. Den additionalitet som förslaget medför är det extra investeringsbeloppet, och det är den delen som i sin tur medför positiva samhällsekonomiska externaliteter i form av förbättrad miljö. De samhällsekonomiska effekterna kan till viss del räknas om till monetära termer. Denna monetära effekt för samhällsekonomin är inte möjlig att kvantifiera eftersom förslaget är generellt utformat och kan komma leda till investeringar i en mängd olika typer av projekt som inte är kända på förhand. I finns det dock erfarenhet från ett motsvarande system. I den utvärdering som gjorts av det nederländska systemet13 har en uppskattning av systemets genomsnittliga årliga positiva miljöexternaliteter genomförts. Effekterna beräknas ha uppgått till för de externaliteter där det var möjligt att räkna om i monetära termer. Det ska jämföras med de offentligfinansiella kostnaderna om . Förutom de kvantifierade miljöeffekterna ovan bedöms systemet även ha haft andra miljöeffekter som inte har kunnat kvantifieras, exempelvis positiva externaliteter för biologisk mångfald och livskvalitet. 12.10.1 Effekter på miljön Förslagets fokusering på finansiering via krediter förväntas medföra positiva miljömässiga effekter eftersom det medför en ökad utlåning till investeringar i projekt som direkt bidrar till att de svenska miljömålen uppnås. Effekterna kommer att vara beroende av hur utlåningen fördelas mellan olika typer av projekt samt vilket eller vilka miljömål dessa projekt bidrar till. Förslaget är brett inriktat och alla företag som investerar i godkända miljöåtgärder kan vara föremål för stimulanser inom ramen för utredningens förslag. Utredningen kan inte förutse exakt vilka åtgärder som huvudsakligen kommer att bli godkända och förslagets effekt på enskilda miljömål är därför osäker. 13RVO (2019). Politisk utvärdering av förordningen om gröna projekt 2010–2017: Slutrapport. 12.10.2 Effekter för hälsan Om klimatmålen ska uppnås måste användningen av fossilt bränsle reduceras . En konsekvens av användandet av fossilt bränsle är ökade halter av luftföroreningar som i sin tur har stora hälsokonsekvenser. Luftföroreningar och partikelhalter i är relativt sett mindre allvarliga än i de flesta andra länder, vilket gör att de negativa hälsokonsekvenserna inte är lika omfattande. I de stora städerna finns dock påverkan även i . I har som redovisats ovan i avsnitt 12.12.1, en minskning av partikelutsläpp om blivit en följd av projekt genomförda inom ramen för det gröna systemet. Enligt utredningen kan vissa positiva effekter på luftkvaliteten förväntas även i , vilket i sin tur kan ge vissa positiva hälsoeffekter i form av minskade problem med luftrörsrelaterade sjukdomar som allergi och astma. 12.10.3 Effekter för jämställdheten Det saknas statistik för kapitaltillgodohavande fördelat på män respektive kvinnor, men tillgänglig statistik för kapitalinkomster visar dock att kvinnor i förvärvsaktiv ålder hade igenomsnitt av mäns kapitalinkomster14. Kvinnors kapitalinkomster uppgick i genomsnitt till och mäns till . Förhållandet mellan kvinnors och mäns kapitalinkomster har varit relativt . I de yngsta åldersgrupperna, 20–och 25–, är kapitalinkomsterna förhållandevis små för både kvinnor och män, och andelen är ungefär densamma för kvinnor som för män. I äldre åldersgrupper är mäns kapitalinkomster högre än kvinnors15. Hur effekten fördelas mellan män och kvinnor påverkas av ett antal faktorer. Män har sannolikt ett större sparkapital än kvinnor om statistiken för kapitalinkomster används som ledning, och kan därför komma att placera större belopp i det gröna sparandet än kvinnor. Då skulle de få en större del av skatteincitamentet. åandra sidan tar ofta mindre risk i sitt sparande och därmed skulle de i större utsträckning än män kunna attraheras av miljösparkonto- 2018/19:1, bilaga 3. sparande och placera en relativt större del av sparandet på ett miljösparkonto. I en sådan situation skulle kvinnor få större del av skatteincitamentets effekter. Sammantaget bedömer utredningen dock att förslaget endast får marginella effekter på jämställdheten. 12.10.4 Fördelningseffekter av förslaget Förslaget riktar sig till personer med kapital att avvara och placera. Det innebär att effekterna av förslaget kommer att fördelas ojämnt mellan personer i olika inkomst- och förmögenhetskategorier. Be- loppet som skattesubventionen baseras på beräknas som det lägsta genomsnittet av det lägsta kontosaldot för respektive kalendermånad under beskattningsåret. Det betyder att om en enskild skulle använda ett miljösparkonto som lönekonto, och få in lönen för att sedan göra av med den under månaden därefter, skulle skattesubventionen bli mycket begränsad. Miljösparkontot är därmed mer lämpligt för mer långsiktigt sparande, vilket utesluter de enskilda som inte har något sparande eller mycket begränsat sådant. Förslagen i utredningen innebär dock att skattelättnader ges redan från den första sparade kronan, vilket betyder att alla som sätter in pengar på ett miljösparkonto kan komma i åtnjutande av de föreslagna skattelättnaderna, om än i olika omfattning. Vad gäller den föreslagna skattereduktionen för grönt sparande finns även en begränsning av underlaget för skattereduktion till , vilket begränsar förslagets effekter. För att en skattereduktion ska ge effekt krävs beskattningsbara inkomster. Det betyder att enskilda som inte har sådan inkomst inte har möjlighet att få del av subventionen. Det innebär att insättningar som görs på exempelvis ett barns miljösparkonto inte ger någon positiv nettoeffekt i form av reduktion av den slutliga skatten. När det gäller barn blir dock problematiken med alternativkostnad som beskrivs under avsnitt 12.12.2 än mer uttalat eftersom sparandet oftast är långsiktigt. Den ackumulerade negativa effekten av att enbart spara i miljösparkonto kan då bli betydande. Utredningen anser att förslagen i utredningen kan förstärka redan existerande fördelningseffekter inom samhället. Den totala effekten kan dock förväntas vara begränsad eftersom den skattereduktion som kommer att ges i kronor räknat är av mindre storlek, även vid maximalt sparande i miljösparkonto. 12.11 Effekter för finansiell stabilitet