sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Det upplyses om att det finns bestämmelser om när en ansö- kan senast ska ha kommit in i artikel 55 och Rådets förordning (EG) 987/2009 av om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Ansökan hos Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen Som framgår ovan bör handläggningsreglerna inom arbetslöshets- försäkringen bli tydligare i syfte att stärka rättssäkerheten för enskilda och underlätta handläggningen för tillämpande aktörer. Enligt 48 § är det IAF som utfärdar intyg, nedan kallat U2-intyg, som visar rätten till ersättning för personer som uppfyller villkoren för att med bibehållen ersättning söka arbete i något annat EU- eller EES-land eller i . I de inledande bestämmelserna till en ny arbetslös- hetsförsäkring föreslås en bestämmelse som anger att det är IAF som har ansvar för att utfärda U2-intyg (se avsnitt 8.3.2). Bestäm- melsen pekar därmed ut vem i som enligt artikel 55 i förord- ning (EG) nr 987/2009 är behörig institution att utfärda en handling (dvs. ett U2-intyg) som den sökande ska ha med sig när den sökande beger sig till en annan medlemsstat för att där söka arbete. På samma sätt som för ansökan om arbetslöshetsersättning blir regelverket, enligt utredningens uppfattning, tydligare med en uttrycklig bestäm- melse som anger till vem en ansökan om U2-intyg ska lämnas, fram- för allt för den enskilde. Genom en sådan bestämmelse tydliggörs det också att andra delar av handläggningsregelverket gäller, bl.a. vem som har utrednings- och medverkandeansvar för dessa ärenden. Materiella och formella regler finns i EU-rätt Prövningen av om en sökande kan ha rätt att med bibehållen ersätt- ning söka arbete i något annat EU- eller EES-land eller i utgår i huvudsak från artikel 64 och Rådets för- ordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen och artikel 55 och Rådets förordning (EG) 987/2009 av om till- lämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen. Det bör finnas en bestämmelse som upplysningsvis anger att det är artikel 55 och Rådets förordning (EG) 987/2009 av om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghets- systemen som styr när en begäran om ett U2-intyg senast ska lämnas in till IAF och övriga förutsättningar för sådant intyg. Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela före- skrifter om ansökan om arbetslöshetsersättning och intyg om att med bibehållen arbetslöshetsersättning söka arbete i något annat EU- eller EES-land eller i . Skälen för förslaget: Som framgår ovan föreslås det inte några när- mare bestämmelser om formen för hur en ansökan om arbetslös- hetsersättning och U2-intyg ska göras. I det nuvarande regelverket för arbetslöshetsersättningen har rätten att meddela föreskrifter om själva ansökan delegerats till IAF, undantaget möjligheten att en ansökan får överföras elektroniskt. Detta följer av 47 c § och 30§ förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad ALFFo. Enligt utredningens uppfattning är det lämpligt att bestäm- melser av mer teknisk natur som rör ansökan regleras i förordning eller i myndighetsföreskrifter. Det bör därför, liksom , finnas en bestämmelse som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om ansökan om arbets- löshetsersättning. Detsamma bör gälla för ansökan om U2-intyg. Förslag: Den som beslutar i ett ärende (beslutsinstansen) ska se till att ärendet blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. När det behövs i ett ärende får beslutsinstansen ställa frågor till arbetsgivare eller någon annan som kan antas kunna lämna behövliga uppgifter. Som framgår ovan beslutar både arbetslöshetskassorna och IAF i ärenden enligt , men det är arbetslöshetskassorna som beslutar i de allra flesta ärendena som förekommer. Trots att arbetslöshets- kassorna rent formellt inte omfattas av förvaltningslagen ska de i sin handläggning av ärenden ändå verka för att förvaltningslagens prin- ciper upprätthålls. IAF omfattas i egenskap av myndighet av förvalt- ningslagen i dess helhet. Det är viktigt att ärenden inom arbetslöshetsförsäkringen blir tillfredsställande utredda. En person som gör anspråk på arbetslös- hetsersättning kan inte beviljas ersättning enbart för att han eller hon är arbetslös och befinner sig i en sådan situation som försäkringens bestämmelser tar sikte på. Det ligger både i den sökandes och i det allmännas intresse att det i handläggningen av varje enskilt ärende klarläggs att kriterierna för rätten till arbetslöshetsersättning är upp- fyllda. Utredningen anser därför att det uttryckligen ska framgå av den nya lagen att en arbetslöshetskassa i sin ärendehandläggning ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaf- fenhet kräver. Genom att använda uttrycket ”som dess beskaffenhet kräver” vill utredningen betona att omfattningen av utredningen måste tillåtas att få variera med hänsyn till ärendets karaktär och komplexitet. Att se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver är också den formulering som används i 23 § förvaltningslagen och som generellt gäller för myndigheter. kan även nämnas att detta uttryckssätt också används i 110 kap. 13 § socialförsäkringsbalken. Enligt nuvarande ordning är det den sökande som ska lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av rätten till ersättning (47 § ). Det kommer även fortsättningsvis att krävas att en an- sökan ska innehålla de uppgifter som behövs för att en arbetslöshets- kassa ska kunna fatta beslut i ett ärende. I vissa ärenden kan ut- redningsansvaret i praktiken alltså vara begränsat till att kontrollera att den sökande har skaffat fram det underlag som behövs för att kunna avgöra ärendet. Det ska påpekas att långt ifrån alla ärenden är initierade av den enskilde genom en ansökan om ersättning. I många fall initieras ett ärende av arbetslöshetskassan, t.ex. till följd av att Arbetslöshetsförmedlingen eller annan myndighet har lämnat upp- gifter till kassan som kan påverka rätten till arbetslöshetsersättning. Det kan även handla om uppgifter från en arbetsgivare om att en sökande sagt upp sig på egen begäran, vilket innebär att den sökande kan bli föremål för avstängning från rätten till ersättning. Oavsett hur ett ärende initieras hos en arbetslöshetskassa har kassan ansvar för att ärendet utreds i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Som framgår ovan omfattas IAF redan av ett utredningsansvar enligt 23 § förvaltningslagen. I syfte att den nya lagen om arbetslös- hetsförsäkring ska bli så tydlig och lättillgänglig som möjligt bör dock IAF omfattas av den nya lagens bestämmelser om utrednings- skyldighet. Genom en sådan ordning blir reglerna inom arbetslös- hetsförsäkringen mer sammanhållna, likt den ordning som gäller enligt socialförsäkringsbalken. En följd av detta är att IAF:s utrednings- ansvar kommer att följa av den nya lagen och inte av förvaltningslagen (se 4 § förvaltningslagen). Utredningen anser dock inte att det blir någon skillnad i sak eftersom bestämmelserna i princip motsvarar varandra. I syfte att göra bestämmelsen om utredningsskyldighet mer lätt- tillgänglig bör begreppet ”beslutsinstans” användas i stället för att skriva ut ”arbetslöshetskassorna och Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen”. Utreda genom frågor till andra än sökanden Det är vanligtvis den sökande själv som har kunskap om och tillgång till de uppgifter en arbetslöshetskassa behöver för att kunna utreda och fatta beslut i ett ärende om rätten till arbetslöshetsersättning. I en ny arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster kommer även att vara en viktig uppgiftskälla, men det kan finnas situa- tioner då andra, t.ex. arbetsgivare, har relevant information i ett ärende om arbetslöshetsersättning. Det kan också handla om situationer då en arbetslöshetskassa har behov av att kontrollera uppgifter som en sökande har lämnat till arbetslöshetskassan hos tredje man. I dessa fall bör en arbetslöshetskassa kunna vända sig till arbetsgivaren eller annan tredje man för att få tillgång till relevant information eller för att kontrollera lämnade uppgifter. Att en arbetslöshetskassas utredningsansvar utsträcker sig till att ställa frågor till andra än den sökande innebär inte att mottagaren av frågorna har en skyldighet att svara. Enligt den nuvarande ordningen har flera utpekade myndigheter skyldighet att lämna uppgifter som den myndigheten har och som kan ha betydelse för tillämpningen av . Motsvarande bestämmelser bör finnas även i ett nytt regel- verk för arbetslöshetsförsäkringen. Det saknas dock bestämmelser om en arbetsgivares uppgiftsskyldighet gentemot arbets- löshetskassorna. Utredningen anser att det i den nya lagen bör infö- ras bestämmelser om arbetsgivares och uppdragsgivares skyldighet att lämna nödvändiga uppgifter i ett ärende om arbetslöshetsersätt- ning. Det är viktigt att arbetsgivare i sådana fall också lämnar de efterfrågade uppgifterna. Utredningen har därför i detta betänkande föreslagit en straffrättslig bestämmelse som innebär att en arbets- givare eller uppdragsgivare riskerar böter för de fall denne underlåter att fullgöra en uppgiftsskyldighet. Genom de bestämmelser om upp- giftsskyldighet som föreslås gälla i ett nytt regelverk kan en bestäm- melse som anger att en arbetslöshetskassa får ställa frågor till arbets- givare förväntas få avsedd effekt, dvs. att kassan får relevanta uppgifter från uppgiftslämnaren. 18.5.2Den enskildes skyldighet att medverka i utredningen Förslag: Den enskilde ska vara skyldig att lämna de uppgifter som är av betydelse för ett ärende enligt den nya lagen. Uppgifter om faktiska förhållanden ska lämnas på heder och samvete, om inte särskilda skäl talar mot det. Den enskilde har en skyldighet att medverka i utredningen av ett ärende Som framgår ovan föreslår utredningen att en ansökan om arbets- löshetsersättning ska innehålla de uppgifter som behövs i ärendet. Det saknas dock uttryckliga regler i som anger att enskilda har ett ansvar att medverka i utredningen av ett ärende. Arbetslös- hetskassornas och IAF:s utredningsansvar som föreslås ovan inne- bär att de ska se till att ärendet är tillräckligt utrett innan det avgörs, men det kommer även fortsättningsvis normalt sett vara den sök- ande som bistår med de uppgifter som behövs. Även om arbetslös- hetskassan och IAF alltid har det yttersta utredningsansvaret är det viktigt att den enskilde bidrar till den utredning som behövs i ett ärende om arbetslöshetsersättning, även efter det att en ansökan har lämnats in. Det finns generella regler i 23 § förvaltningslagen som anger att en enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt som möjligt lämna in den utredning som han eller hon vill åberopa till stöd för sin framställning. Det innebär att den enskilde parten när det behövs ska lämna in det underlag och de uppgifter som är tillgängliga för parten och som kan åberopas som stöd för det framställda anspråket. Skyldigheten för den enskilde parten att lämna underlag som parten vill åberopa i ärendet är alltså inte obegränsad, utan gäller bara så långt det är praktiskt möjligt. Det ingår exem- pelvis inte i den sökandes medverkandeansvar att bidra med underlag som är orimligt kostsamt eller förutsätter en orimlig arbetsinsats.1 Inom socialförsäkringen finns särskilda bestämmelser om enskil- das skyldighet att medverka i utredningen av ärenden. 2016/17:180, s. 150. 13 § socialförsäkringsbalken har den enskilde en skyldighet att lämna de uppgifter som är av betydelse för bedömningen av frågan om ersätt- ning eller i övrigt för tillämpningen av balken. Bestämmelsen avser såväl uppgifter som behövs för att bedöma om de grundläggande försäkringsvillkoren är uppfyllda som uppgifter som behövs för pröv- ning av rätten till och storleken av den förmån som det gäller. Även om ärendet inte direkt gäller ersättning utan t.ex. rehabilitering eller pensionsrätt finns det en skyldighet att lämna uppgifter av betydelse i saken. Enligt den föreslagna bestämmelsen om ansökan ska en enskild i sin ansökan om arbetslöshetsersättning ange de uppgifter som behövs i ärendet. Det är viktigt att arbetslöshetskassan har tillgång till alla relevanta uppgifter för att kunna fatta korrekta beslut. Den enskilde har normalt många av de uppgifter som behövs för prövningen av rätten till arbetslöshetsersättning. En enskild som gör anspråk på arbetslöshetsersättning har också som regel skäl att självmant lämna det underlag som han eller hon önskar åberopa till stöd för sin begäran. En sökande kan dock behöva komplettera sin ansökan under ären- dets handläggning, bl.a. för att arbetslöshetskassan inom ramen för sitt utredningsansvar frågar efter andra uppgifter än de som han eller hon har lämnat i sin ansökan. I dessa fall behöver det finns en tydlig ordning för en enskilds skyldigheter att lämna uppgifter. Det finns därtill andra ärenden inom försäkringen som inte initieras av den enskilde genom en ansökan. En arbetslöshetskassa kan bl.a. på eget initiativ starta ett ärende om avstängning från rätt till ersättningen eller om återkrav av sådan ersättning. Utredningen anser att det är minst lika angeläget att en enskild medverkar i utredningen av andra ärenden än just sådana som initieras av honom eller henne. Mot den bakgrunden anser utredningen att det, liksom inom övrig förvalt- ning, bör finnas en mer generellt utformad bestämmelse om enskildas skyldighet att medverka i en utredning om rätten till arbetslöshets- ersättning. Frågan är hur en sådan bestämmelse ska utformas. Det finns regler i både förvaltningslagen och i socialförsäkringsbalken som reglerar i princip samma sak, men enligt utredningens mening anger bestäm- melsen i socialförsäkringsbalken på ett tydligare sätt att det finns en skyldighet att lämna relevanta uppgifter. Skyldigheten kompletteras av ett krav på att uppgifterna ska lämnas på heder och samvete. Enligt utredningens uppfattning är en bestämmelse om den enskildes skyl- dighet att medverka i ett ärende som motsvarar den i socialförsäk- ringsbalken mer anpassad till arbetslöshetsförsäkringen än den mer allmänt hållna bestämmelsen i förvaltningslagen. Utredningen anser därför att den enskilde ska ha en skyldighet att lämna de uppgifter som har betydelse för ett ärende enligt den föreslagna lagen. På heder och samvete, om inte särskilda skäl talar mot det Liksom för uppgifter som lämnas i en ansökan bör det ställas krav på att uppgifter i samband med en annan utredning omfattas av kravet att uppgifter om faktiska förhållanden ska lämnas på heder och sam- vete. Däremot bör det finnas vissa situationer där det skulle vara orimligt för en sökande att lämna uppgifter på heder och samvete. I förarbetena till 110 kap. 13 § socialförsäkringsbalken anfördes bl.a. följande. Att uppgifter lämnas på heder och samvete inskärper för uppgiftslämnaren vikten av att uppgifterna är fullständiga och san- ningsenliga. Detta bör i sig verka avhållande på den försäkrade från att medvetet eller på grund av slarv lämna felaktiga uppgifter. Dess- utom innebär det förhållandet att uppgifter lämnas på heder och samvete att straffansvar för osann försäkran enligt 15 kap. 10 § brotts- balken kan komma i fråga. Regeringen anförde vidare att den enskilde emellertid inte bör åläggas en uppgiftsskyldighet förenad med straff- ansvar i ärenden om återkrav, eftersom de omständigheter som för- anleder återkravet typiskt sett ofta är sådana att de kan konstituera en misstanke om brott. Den som misstänks för brott har rätt att tiga, och har heller ingen sanningsplikt om han eller hon lämnar upplysningar. Med hänsyn till detta framstår det som olämp- ligt att låta reglerna om uppgiftslämnande på heder och samvete om- fatta dessa ärenden.2 De situationer som beskrivs i förarbetena till socialförsäkrings- balken kan även uppstå inom arbetslöshetsförsäkringen, dvs. att upp- gifterna som en sökande lämnar i ett ärende om återkrav skulle kunna leda till en straffrättslig process. För dessa fall bör en sökande inte behöva lämna uppgifter på heder och samvete. En skyldighet att lämna uppgifter på heder och samvete bör därför gälla om inte sär- skilda skäl talar mot det. 1996/97 :121 s. 37. Förslag: Innan beslutsinstansen fattar beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den enskilde om allt material av betydelse för beslutet och ge honom eller henne tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Beslutsinstansen ska bestämma hur underrättelse ska ske. Underrättelse får ske genom delgivning. Underrättelseskyldigheten ska gälla med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Kommunikation – en grundläggande förvaltningsrättslig princip Inom förvaltningsrätten och hos alla myndigheter är kommunika- tionsskyldigheten en grundläggande princip. Syftet är att ingen ska ”dömas ohörd”. En part i ett ärende ska alltså inte själv behöva vara aktiv för att undvika att en myndighet fattar beslut med stöd av ett underlag som han eller hon inte har känt till och därför inte kunnat bemöta. Principen om kommunikation fyller också en viktig funk- tion i utredningen av ett ärende i den meningen att den möjliggör ömsesidigt utbyte av information mellan myndigheten och den en- skilde. Bestämmelser om kommunikation bidrar därför både till att värna enskildas rättssäkerhet och att underlätta myndighetens besluts- fattande. Som framgår i avsnitt 18.1.2 tillämpar arbetslöshetskassorna prin- cipen om kommunikation i sin handläggning, även om kassorna inte formellt är bundna av förvaltningslagen. Det är viktigt att arbets- löshetskassorna även följer denna grundläggande princip i handläggningen av ärenden, inte minst eftersom kassorna ägnar sig åt sådan ärendehandläggning som handlar om myndighetsutövning som normalt ligger hos myndigheter. I syfte att klargöra vilka krav som ställs på arbetslöshetskassorna i handläggningen av ärenden bör det i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen uttryckligen framgå av lagen att arbetslöshetskassorna har en kommunikations- skyldighet, likt den som gäller för övriga myndigheter. I ärenden där kommunikation aktualiseras bör den sökande få möj- lighet att yttra sig över underlaget inom en bestämd tid. att när en arbetslöshetskassa eller IAF ger en enskild ett tillfälle att yttra sig över underlaget för ett beslut som de avser att fatta, bör de uttryckligen ange när svaret senast ska ha kommit in. En möjlighet att avstå från kommunikation Principen om kommunikation är bara ändamålsenlig om den tilläm- pas när den faktiskt behövs. Det är viktigt att bejaka rättssäkerheten i hanteringen av arbetslöshetsförsäkringen utan att effektiviteten går förlorad. Det bidrar inte till god förvaltning av arbetslöshetsförsäk- ringen och är inte något självändamål att låta den sökande ta del av underlag som antingen saknar betydelse för ett ärende eller som det inte finns något intresse för honom eller henne att ta del av. Det riskerar tvärtom att leda till en segdragen administration, vilket var- ken gynnar arbetslöshetskassorna, de sökande eller arbetslöshetsför- säkringen i stort. Det bör understrykas att en rationell och effektiv handläggning utan onödiga dröjsmål också ligger i den enskildes intresse. I regleringen av beslutsinstansernas grundläggande kommu- nikationsskyldighet bör det därför finnas en inbyggd begränsning som anger att kommunikation inte ska ske när det är onödigt. Be- stämmelsen bör utformas så att skyldigheten gäller i samtliga fall där det inte är uppenbart att behov av kommunicering saknas. I sådana fall måste det, i likhet med motsvarande bestämmelser för myndig- heter i förvaltningslagen, stå klart för beslutsinstansen att åtgärden inte tillför något. Exempelvis har en enskild som får fullt bifall på sin ansökan om arbetslöshetsersättning typiskt sett inte något intresse av att få sina egna handlingar i retur för yttrande innan beslutet med- delas. Det är inte heller meningsfullt att arbetslöshetskassan i ett sådant fall kommunicerar material som har hämtats in från någon annan än den sökande och som till alla delar stödjer hans eller hennes ansökan. En arbetslöshetskassa kan inom ramen för handläggningen av ett ärende bl.a. vidta olika åtgärder av mer eller mindre teknisk karaktär och som ibland utgör beslut. En kommunikation i ett sådant fall torde inte heller ha någon saklig relevans för ett beslut i ett ärende. Med dessa avgränsningar i åtanke ska allt underlag som har bety- delse för ett beslut i handläggningen av ett ärende kommuniceras med den sökande. Det finns flera aktörer som har skyldighet att lämna uppgifter till arbetslöshetskassan i ärenden om arbetslös- hetsersättning. Utredningen anser att informationsutbytet som sker inom arbetslöshetsförsäkringen i stora delar kommer att behö- vas även i en ny försäkring grundad på inkomster. I praktiken inne- bär det att arbetslöshetskassorna även kommer att få uppgifter om sökanden från t.ex. Arbetsförmedlingen, Försäkrings- kassan, och . Uppgifter från andra, t.ex. från dessa myndigheter, omfattas givetvis också av arbetslös- hetskassans kommunikationsskyldighet. En sökande ska alltså få möj- lighet att se och yttra sig över sådant som har tillförts ett ärende från annan än sökanden själv. Beslutsinstansen bestämmer hur underrättelse ska ske När en beslutsinstans inom arbetslöshetsförsäkringen, som i de flesta fall är en arbetslöshetskassa, ska fullgöra sin kommunikationsskyl- dighet bör den, liksom myndigheter i motsvarande situation, själv få avgöra hur kommunikationen ska genomföras. Eftersom underlaget som ska kommuniceras inom arbetslöshetsförsäkringen oftast ut- görs av handlingar är det vanligt att kopior av handlingarna skickas till den sökande. Den bestämmelse om kommunikationsskyldighet som utredningen föreslår hindrar inte att den sökande exempelvis får ta del av underlaget i samband med ett telefonsamtal eller besök hos beslutsinstansen. Självfallet inbegriper valmöjligheten också att använda elektroniska kommunikationssätt och utbyta information inom ramen för en digital tjänst. Förfarandet är alltså teknikneutralt, kan ske helt formlöst och anpassas till omständigheterna. Syftet med möjligheten för en arbetslöshetskassa att kunna välja ett mer form- löst förfarande är att underlätta en effektiv handläggning. När en myndighet ger en part ett tillfälle att yttra sig över underlaget för ett beslut som den avser att fatta, kan myndigheten använda sig av delgivning enligt delgivningslagen. Den lagtekniska lösningen för att göra delgivningslagen tillämplig är att i den specifika författ- ningen ange att delgivning får ske (se 1 § delgivningslagen). I förvalt- ningslagen finns det bestämmelser om att underrättelse kan ske genom delgivning (se bl.a. 25 § tredje stycket förvaltningslagen). Underrättelse genom delgivning kan enligt utredningens mening i vissa fall vara en lämplig form för ärenden även inom arbetslöshets- försäkringen. Utredningen anser därför att motsvarande möjlighet att lämna en underrättelse genom delgivning ska finnas för besluts- instanserna inom arbetslöshetsförsäkringen och att detta uttryck- ligen ska anges i lagbestämmelsen om formerna för kommunicering. Delgivningslagen blir tillämplig även på arbetslöshetskassornas verk- samhet genom att det uttryckligen anges i den nya lagen om arbets- löshetsförsäkring att en underrättelse får ske genom delgivning. Begränsningar till följd av sekretess Huvudregeln om en myndighets skyldighet att kommunicera allt material av betydelse för ett beslut innan beslutet fattas kan inskrän- kas om den kolliderar med tungt vägande sekretesshänsyn, dvs. om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Det kan t.ex. vara fråga om skydd för rikets säkerhet.