sou · H8B320 · 2020-04-01 00:00:00 — Vad är psykologiskt försvar? sera och möta informationspåverkan bör ses som medel för att nå det övergripande ändamålet. Som flera utredningar varit inne på måste det psykologiska försvaret kunna verka i både fred och i krig. Det bör därför tydliggöras att det psykologiska försvarets syfte är att försvara grundläggande värden såväl i fred som vid höjd beredskap och ytterst i krig. Utredningens bedömning är därför att ändamålet med det psykologiska försvaret bör formuleras så här: Det psykologiska försvarets ändamål är att värna det öppna och demokratiska samhället, den fria åsiktsbildningen samt frihet och oberoende. Det är utredningens bedömning att den föreslagna definitionen av ändamålet för psykologiskt försvar också kommer att kunna vara vägledande för andra myndigheter och aktörer som arbetar med frågor inom det psykologiska försvaret. I detta kapitel redovisas några definitioner av begrepp som är relevanta för det psykologiska försvaret. Syftet är att i någon mån klargöra hur dessa begrepp förhåller sig till varandra. Redovisningen är på intet sätt uttömmande. Förutom de begrepp som redogörs för här har under olika tider en rad närbesläktade och ofta överlappande begrepp använts, som t.ex. propaganda och informationskrigföring.1 Redovisningen i detta kapitel bör dock kunna ge viss vägledning i arbetet med att utveckla ett modernt psykologiskt försvar och den borde även kunna tjäna som utgångspunkt för en vidare diskussion och precisering av de begrepp som används. Begreppet informationspåverkan förefaller ha gjort sitt inträde i svensk statsförvaltning när det fördes in i MSB:s regleringsbrev inför . har det bl.a. använts av i boken civila säkerhet . diskuterar här olika former av icke-militär krigföring som han delar in i sex huvudtyper som han i sin tur i huvudsak hämtat från en uppsats av statsvetaren . lnformationspåverkan som syftar till att direkt eller indirekt påverka beslutsfattandet i andra länder för att därmed uppnå egna syften. Åtgärder kan antingen vara riktade direkt mot beslutsfattare, och då äga rum inom spektrat från diplomatiska demarcher till renodlat kriminella 1Bland nyare begrepp som används i den engelskspråkiga världen kan nämnas hostile state activity (UK), malicious state activity (flera länder), Malicious Online Influence Activity () och foreign interference (flera länder). åtgärder typ mordhot eller kidnappning, eller mot opinionsbildningen. I det senare fallet kan man tala om psykologisk krigföring, t.ex. genom infiltration av massmedia, styrda debatter och kampanjer samt utnyttjandet av PR-bolag för åsiktsspridning. Dessa fenomen är alla välkända i den politiska processen i västländer.2 Informationspåverkan definieras av MSB som: Aktiviteter som genomförs av främmande makt, eller antagonistiska aktörer, i syfte att påverka olika målgruppers uppfattningar, beteenden och beslutsfattande. Informationspåverkan utnyttjar samhällets sårbarhet och kan utmana befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet, våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter eller andra nationella intressen.3 Säkerhetspolisen har i ett underlag till utredningen föreslagit följande definition: Med otillbörlig informationspåverkan avses samordnad, dold och förnekbar verksamhet som initieras av företrädesvis, men inte uteslutande, en statsaktör och som har som målsättning att påverka beslut, uppfattningar eller beteenden hos en statsledning, ett offentligt organ, befolkning eller särskilt utpekade målgrupper, huvudsakligen genom spridande av vilseledande eller oriktig information, ofta kompletterat med annat för ändamålet särskilt anpassat agerande. Europeiska kommissionen har fastställt följande definition för begreppet desinformation: Med desinformation avses bevisligen oriktiga eller missvisande uppgifter som skapas, presenteras och sprids för att uppnå ekonomisk eller avsiktligt vilseleda allmänheten, och som kan orsaka skada för allmänheten. Skada för allmänheten kan t.ex. innebära hot mot demokratiska politiska och beslutsfattande processer eller mot kollektiva nyttigheter som skyddet av EU-medborgarnas hälsa, miljö eller säkerhet. Satir, parodi och felrapporterade uppgifter klassas inte som desinformation, och inte heller tydligt markerade partiska nyheter och kommentarer.4 2Agrell, : civila säkerhet, s. 59. Se även , : ”The Exercise of International Civil : A Framework for Analysis”. Cooperation and Conflict 1977:1. 3www.msb.se/sv/amnesomraden/msbs-arbete-vid-olyckor-kriser-och-krig/psykologiskt- forsvar/om-msbs-arbete-med-informationspaverkan/ 4Bekämpande av desinformation online: en EU-strategi. den 26.4.2018 COM(2018) Utredningens bedömning är att begreppet desinformation därmed kan vara en delmängd i en otillbörlig informationspåverkan. Att syftet ekonomisk finns med i EU:s definition gör dock att begreppet desinformation även kan ses som bredare än otillbörlig informationspåverkan. Begreppet hybridhot uppges ofta ha myntats av som i flera rapporter och 2007 använde begreppet Hybrid Wars.5 har begreppet dock kommit att få ett bredare användningsområde och en något annan betydelse än den som ursprungligen avsåg. beslutade EU om ett ramverk för att möta hybridhot.6 I ramverket beskrivs begreppet hybridhot på följande sätt: Definitionen av hybridhot varierar och måste vara flexibel eftersom hotet förändras. Begreppet syftar dock till att fånga upp den blandning av tvångsåtgärder och omstörtande verksamhet samt konventionella och okonventionella metoder (dvs. diplomatiska, militära, ekonomiska och tekniska) som statliga eller icke-statliga aktörer kan använda på ett samordnat sätt för att uppnå särskilda mål, som de håller sig under tröskeln för en formell krigsförklaring. Tonvikten ligger vanligen på att utnyttja målets svagheter och skapa tvetydighet för att försvåra beslutsfattandet. Massiva desinformationskampanjer, där sociala medier används för att kontrollera den politiska beskrivningen eller radikalisera, rekrytera och leda proxyaktörer, kan fungera som verktyg för hybridhot.7 Även Nato beslutade om en strategi mot hybridhot.8 Be- greppet hybridhot används i av flera myndigheter bl.a. FRA och . Såsom begreppet definieras inom EU bör informationspåverkan och desinformation enligt ses som en typ av hybridhot som kan användas samordnat och i kombination med andra metoder för att nå säkerhetspolitiska 5Hoffman, och , : Future Warfare: The of Hybrid Wars och , : Conflict in the 21st Century. The of Hybrid Wars. 6Gemensam ram för att motverka hybridhot. Europeiska unionens insatser. Europeiska kommissionen och Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik. den (2016) 18 final. 8Warsaw Summit Communiqué. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the in 8–9 2016. Inom EU betonas just att hybridhoten är samordnade och att de insatser som görs för att motverka dem också måste vara samordnade över olika politikområden.9 Påverkanskampanjer har blivit allt mer sofistikerade och kan användas såväl i fredstid som i krig. I en påverkanskampanj utnyttjar främmande makt samhällets sårbarheter för att uppnå sina mål utan att behöva använda militära medel. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen –2020 beskrev regeringen påverkanskampanjer så här: En påverkanskampanj är centralt styrd som ett brett spektrum av kanaler används, såväl öppna som dolda. Den kan inkludera politiska, diplomatiska, ekonomiska och militära maktmedel, både öppet och dolt, för att nå så stor effekt som möjligt. Officiella talespersoner för fram vissa budskap som är koordinerade med nyhetsförmedling i media. Det kan kompletteras med falska dokument, smutskastning och hot, inklusive med militära medel, styrkedemonstrationer samt dolda operationer såsom fiktiva personer i sociala medier, falska dokument, frontorganisationer eller planterade nyheter. På detta sätt kan exempelvis vinklad, vilseledande eller oriktig information förmedlas som påverkar mottagarens vilja, förståelse, beteenden och attityd.10 I rapporten möta informationspåverkan – skriver MSB: MSB definierar påverkanskampanjer som en från främmande makt koordinerad verksamhet som innefattar vilseledande eller oriktig information eller annat agerande och som syftar till att påverka beslut av politiska eller andra svenska offentliga beslutsfattare, opinioner i eller i ett annat land, där suveränitet, målen för vår säkerhet eller andra svenska intressen kan komma att påverkas menligt. En påverkanskampanj består av flera påverkansaktiviteter, en sådan aktivitetstyp är informationspåverkan.11 En påverkanskampanj består vanligen av flera aktiviteter, där informationspåverkan, vilseledande eller oriktig information kan utgöra 9Kamp mot hybridhot: rådet efterlyser mer kraftfulla gemensamma åtgärder. Pressmeddelande från Europeiska unionens råd . För en diskussion och jämförelse mellan begreppen hybridkrigföring och gråzon se , : Gråzonsproblematik och hybridkrigföring – påverkan på energiförsörjning. 2014/15:109, s. 40. 11Att möta informationspåverkan. MSB1260 – reviderad , s. 7. Andra aktiviteter inom ramen för en påverkanskampanj kan vara diplomatiska påtryckningar, sabotage, infiltration, hot och våld, ekonomiska sanktioner eller militära demonstrationer. Begreppet påverkansoperationer används i av bl.a. Försvarsmakten som i flera dokument presenterat definitioner eller på annat sätt beskrivit fenomenet. I Musts årsöversikt 2016 skrivs t.ex. följande: Påverkansoperationer genomförs av statsaktörer som ett sätt att försöka uppnå inflytande över andra länders säkerhetspolitik. Målsättningen är att påverka beslut, uppfattningar eller beteenden hos statsledningen, befolkningen eller särskilt utvalda målgrupper som ett sätt för en stat att främja sina egna säkerhetspolitiska mål. Detta sker exempelvis genom spridning av vilseledande eller oriktig information som ett sätt att skapa förvirring, misstro eller missnöje.12 Som påverkansoperationer beskrivs här är begreppet, enligt bedömning, närmast synonymt med begreppet informationspåverkan. I dokumentet Gemensamma grunder (grundsyn) ger Försvarsmakten och MSB en bredare förklaring till ordet påverkansoperationer: Påverkansoperationer är en samordnad användning och skräddarsydd blandning av diplomatiska aktiviteter, informationsoperationer, militära operationer och ekonomiska (PMESII) aktiviteter bortom en stats öppna, accepterade och lagliga aktiviteter för att uppnå sina politiska mål.13 Som påverkansoperationer beskrivs här blir informationspåverkan att betrakta som en delmängd. I definieras påverkansoperationer på följande sätt: 12MUST årsöversikt 2016, s. 21. 13Sverige kommer att möta utmaningarna. Gemensamma grunder (grundsyn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret. Samordnad och förnekbar verksamhet som initieras av en statsaktör och som har som målsättning att påverka beslut, uppfattningar eller beteenden hos en statsledning, befolkning eller särskilt utpekade målgrupper i syfte att främja egna säkerhetspolitiska mål, huvudsakligen genom spridande av vilseledande eller oriktig information, ofta kompletterad med annan för ändamålet särskilt anpassat agerande.14 Utredningen har i detta kapitel redovisat några av de begrepp som används i anslutning till antagonistiska aktörers försök att påverka olika målgruppers uppfattningar, beteenden och beslutsfattande. Av dessa begrepp är hybridhot, påverkanskampanjer och påverkansoperationer de bredaste och de kan innefatta ett flertal olika tillvägagångssätt där informationspåverkan och desinformation kan ingå. Desinformation, som avser ett avsiktligt spridande av falsk information, är ett smalare begrepp än informationspåverkan som inte enbart avser spridande av felaktiga uppgifter utan även kan innebära att information sprids som är korrekt men ensidig, vinklad eller presenterad i ett missvisande sammanhang för att påverka mottagaren. Desinformation kan därmed ses som något som kan vara en form av otillbörlig informationspåverkan. innefattar begreppet, enligt EU:s definition, även oriktiga uppgifter som sprids för ekonomisk vilket torde ligga utanför begreppet otillbörlig informationspåverkan såsom det används här. ansluter sig i detta betänkande till MSB:s definition av informationspåverkan och gör i detta sammanhang bedömningen att all informationspåverkan inte är dold eller samordnad även om så ofta kan vara fallet. Ordet ”otillbörlig” bör dock tillfogas för att tydligt markera att begreppet inte avser vanligt förekommande opinionspåverkan såsom opinionsbildning i text, bild eller muntlig framställning, reklam eller annan informationspåverkan som inte kan anses som otillbörlig. Kritik mot myndigheter, regeringen, den förda politiken eller andra företeelser i samhället, liksom en fri debatt, är självklara, viktiga och legitima inslag i den fria åsikts- och opinionsbildningen och vår grundlagsfästa yttrande- och tryckfrihet. 2018, s. 25. I årsboken anges att definitionen har tagits fram av Must. 5 Relevanta utredningar i närtid redogör i detta kapitel för ett antal utredningar som lämnat rapporter av relevans för uppdraget eller som i skrivande stund () är i arbete. Utredningen har därvid fokuserat på utredningar inom det säkerhetspolitiska fältet men redovisar också några utredningar som verkat eller verkar inom områden som tryck- och yttrandefrihet samt demokrati- och mediefrågor eftersom dessa har en koppling till det psykologiska försvaret. 5.2Försvarsberedningen – Försvaret av (Ds 2014:20) När Försvarsberedningen lämnade rapporten av – starkare försvar för en osäker tid hade utredningstiden förlängts med anledning av den ryska aggressionen mot och annekteringen av . Händelseförloppet var inte avslutat så en fullständig analys kunde ännu inte göras men Försvarsberedningen konstaterade att ”vår syn på politiska intentioner måste förändras och därmed även vår syn på den säkerhetspolitiska utvecklingen i vår del av världen”.1 Aggressionen mot visade enligt Försvarsberedningen att hade förmåga att förutom militära maktmedel även använda ekonomiska påtryckningsmedel, propaganda, historieförfalskning och kvalificerade informationsoperationer.2 Försvarsberedningen framhöll i rapporten att den ansåg att planeringen för det civila försvaret skulle återupptas och drog även följande slutsats: 1Ds 2014:20, s. 14. 15–16. Relevanta utredningar i närtid Försvarsberedningen konstaterar att möjligheten till att påverka beslutsfattare och opinioner utgör en central komponent inte bara i konflikter utan också i samband med fredstida kriser. Påverkanskampanjer eller riktade informationsoperationer kan därmed direkt eller indirekt komma att bedrivas mot eller svenska intressen. Det ställer krav på att , enskilt och tillsammans med andra, utvecklar strategiska och moderna psykologiska försvarsförmågor för att kunna identifiera och möta sådan verksamhet. Vid höjd beredskap, krig eller krigsfara anser Försvarsberedningen att detta ska ske inom ramen för det civila försvaret.3 5.3Medieutredningen (SOU 2016:80) inledde sitt arbete , lämnade ett delbetänkande och sitt slutbetänkande En gränsöverskridande mediepolitik (SOU 2016:80) . I betänkandets förord konstaterade utredaren att svårigheterna för de fria oberoende medieföretagen hade ökat som utredningen arbetat. Bland samhällseffekterna framhöll utredaren bl.a. att ”polariseringen och desinformationen ökar – det är allt svårare att skilja sant från falskt” och att ”fler och fler attraheras av förenklade politiska budskap, halvsanningar och ibland rena lögner”.4 gjorde i betänkandet bedömningen att informationspåverkan utgör ett hot mot medborgarnas rätt till korrekt information och kvalitativ nyhetsrapportering vilket det öppna samhället måste finna vägar att hantera. Utredningen diskuterade tre vägar att motverka informationspåverkan: begränsa förekomsten av budskap, förhindra åtkomsten till dessa samt åtgärder för att stärka mottagarnas resistens. bedömning var att de två första metoderna innebar för stora risker för ingrepp i yttrandefrihetens område. Det föll sig därmed naturligt att utredningen förespråkade den tredje vägen, dvs. att höja medborgarnas motståndskraft. konstaterade vidare att det i finns ett relativt stort antal myndigheter som har uppdrag som berör dold informationspåverkan vilket kunde innebära en risk för ett splittrat ansvar, sämre helhetsbild och att de olika myndigheternas insatser i värsta fall skulle kunna motverka varandra. Utredningens slutsats var att det skulle kunna finnas behov av en tydligare samordning för att 3Ibid s. 107. 4En gränsöverskridande mediepolitik (SOU 2016:80) s. 12. Relevanta utredningar i närtid koordinera arbetet för att öka medborgarnas förmåga att kunna identifiera och försvara sig mot dold informationspåverkan.5 5.4Statskontoret – Myndigheternas arbete med psykologiskt försvar (2017:5) fick Statskontoret i uppdrag av regeringen att redogöra för de verksamheter som svenska statliga myndigheter bedriver som är relevanta för ett psykologiskt försvar anpassat efter dagens förhållanden. För uppdraget genomförde Statskontoret en enkät till 198 myndigheter (168 svarade), intervjuade representanter för 36 myndigheter samt studerade dokument och litteratur. I rapporten med psykologiskt försvar (Statskontoret 2017:5) gör Statskontoret bedömningen att en majoritet av myndigheterna bedriver verksamhet som kan ha relevans för det psykologiska försvaret – men det är bara en tredjedel av dem som själva anser att de har en roll. Flera myndigheter redovisar också att de anser att begrepp som psykologiskt försvar, försvarsvilja och motståndsanda kan vara svåra att använda i de sammanhang man arbetar och kan uppfattas som omoderna. I stället använder myndigheterna begrepp som resiliens, motståndskraft och tillit.6 En mer tydlig definition av vad som avses med psykologiskt försvar skulle enligt Statskontoret underlätta styrning och samordning av myndigheternas arbete.7 Ett tiotal av myndigheterna bedöms av Statskontoret vara centrala för arbetet med psykologiskt försvar. Av dessa betecknar Statskontoret Försvarsmakten, MSB, Säkerhetspolisen, och indirekt FRA som ”operativa” medan , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och bedöms ha ”viktiga demokratifrämjande uppgifter”.8 Statskontoret konstaterar vidare att myndigheterna upplever en generell brist på kunskap om det psykologiska försvaret och flera anser att regeringen behöver tydliggöra sina förväntningar på myndigheterna. Vidare framkommer uppfattningen att det brister i sam- 5SOU 2016:80, s. 400. 6Myndigheternas arbete med psykologiskt försvar. Statskontoret 2017:5, s. 34, 35, 75, 77, 78, 84 och 86. 7Ibid s. 107. 8Ibid s. 9. Relevanta utredningar i närtid ordning av det psykologiska försvaret men att den sammanhållande myndigheten är MSB.9 Det är också till MSB som de flesta myndigheter skulle vända sig för att få stöd.10 Statskontorets intervjuer ger bilden av att psykologiskt försvar allmänt är lågt prioriterat av svenska myndigheter och i många fall beroende av ett engagemang från enskilda medarbetare. Enligt Statskontoret tyder resultatet från både enkät och intervjuer ”på att det inte finns någon myndighetsövergripande samverkan eller samarbeten där man uttryckligen hanterar frågor om det psykologiska försvaret”.11 Statskontoret konstaterar att få myndigheter har rutiner för att hantera informationspåverkan och att de efterlyser mer stöd för att kunna analysera desinformation. Statskontoret framhåller att det saknas samlad kunskap om informationspåverkan, att kunskapen är spridd mellan olika aktörer och att ingen myndighet har ett samlat ansvar för arbetet mot informationspåverkan. De flesta myndigheter har enligt Statskontoret möjlighet att upptäcka vilseledande information inom sitt område och många myndigheter uppger sig också ha gjort det . Däremot är meningarna delade bland myndigheterna i undersökning om desinformation som rör myndigheten eller dess verksamhetsområde ska bemötas eller inte.12 Avslutningsvis drar Statskontoret slutsatsen att till skillnad mot det tidigare psykologiska försvaret så handlar det i hög grad om en förmåga i fredstid, och det krävs ett långsiktigt förebyggande arbete och det bör omfatta alla samhällets aktörer, myndigheter såväl som andra.13 5.5Försvarsberedningen – Motståndskraft (Ds 2017:66) I rapporten – inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66) ägnar Försvarsberedningen ett kapitel åt det psykologiska försvaret. 9Ibid s. 31. 10Ibid s. 40. 11Ibid s. 36 och 39. 12Ibid, s. 46–47 och 53. 13Ibid, s. 103. Relevanta utredningar i närtid ningen knöt här an till resonemang i sin föregående rapport (Ds 2014:20) och i betänkande och menade att ”det försämrade säkerhetsläget har påvisat behovet att stärka det psykologiska försvaret”. Som nämndes i kapitel 3 består det psykologiska försvaret enligt Försvarsberedningen av tre delar: •att säkerställa befolkningens försvarsvilja i fred och motståndsvilja i krig, •att säkerställa att saklig offentlig information snabbt och effektivt kan förmedlas även under störda förhållanden, samt •att identifiera, analysera och möta påverkanskampanjer. Försvarsberedningen konstaterade att ambitionsnivån för de olika delarna hade varierat beroende på teknikutvecklingen och det säkerhetspolitiska läget. Försvarsberedningen framhöll vidare att den första punkten var det psykologiska försvarets kärna men att den tredje, arbetet mot påverkanskampanjer kommit allt mer i fokus på grund av det säkerhetspolitiska läget. Beredningen betonar att befintliga myndigheter måste agera för att förbättra förmåga att identifiera och bemöta påverkanskampanjer. Påverkanskampanjer kan enligt beredningen i fredstid syfta till att hitta svaga punkter och försöka undergräva förtroendet för samhällets institutioner och försöka påverka ett lands beslutsfattande. En motståndare kan försöka skapa eller förstärka konflikter i samhället för att uppnå sina mål. Det psykologiska försvaret ska enligt Försvarsberedningen snabbt kunna möta påverkanskampanjer både internationellt och nationellt. Försvarsberedningen framhåller att den ordning som finns inte är tillräcklig utan det behövs en tydligare styrning, ansvarsfördelning och samordning av myndigheterna och forskning och kunskapsuppbyggnad måste inriktas. Myndigheternas uppgifter och roller för det psykologiska försvaret måste tydliggöras och specifikt nämner Försvarsberedningen att den anser att underrättelse- och säkerhetstjänsternas roll måste tydliggöras i respektive myndighets instruktion. Försvarsberedningen lyfter fram att en utgångspunkt för det psykologiska försvaret måste vara att bevara det öppna samhällets fria kunskaps- och informationsutbyte. Fria och oberoende medier har en Relevanta utredningar i närtid nyckelroll när det gäller att upprätthålla förtroendet för samhällets institutioner och företrädare. Försvarsberedningen betonar i det sammanhanget vikten av att skilja mellan public serviceföretagens granskande roll och det uppdrag som finns att förmedla information i kris och krig. Beredningen lyfter här fram att enligt gällande sändningstillstånd ska och , om högsta beredskap råder, vara självständiga organisationer med totalförsvarsuppgifter och lyda direkt under regeringen. Enligt Försvarsberedningen är behovet stort att dessa totalförsvarsuppgifter förbereds. Frivilliga försvarsorganisationer har enligt Försvarsberedningen en viktig roll att fylla genom att sprida kunskap och ta tillvara engagemang för totalförsvaret på olika sätt. Försvarsberedningen betonar också vikten av internationell samverkan och att detta stärks, t.ex. inom ramen för EU och i centret för att motverka hybridhot i . 5.6Försvarsberedningen – Värnkraft (Ds 2019:8) lämnade Försvarsberedningen sin slutrapport, Värnkraft som ansluter till den föregående rapporten och förslagen i dessa två rapporter ska ses som en helhet.