sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Även om boll- planen och lekplatsen, som var avsedda för allmänhetens nyttjande och rekreation, kunde anses ha ett visst allmänt intresse var det inte visat att detta intresse inte skulle kunna tillgodoses utanför strandskydds- området.101 96Mark- och dom , målnummer P 6876–15. 2008/09:119 s. 34 97Mark- och dom , målnummer 1898–15. 99Mark- och dom , målnummer M 11649–12. 100Mark- och dom , målnummer M 6454–15. 101Mark- och dom , målnummer M 8124–13. Slutligen har MÖD funnit att elektrifiering av en fastighet utgör ett angeläget allmänt intresse och meddelat dispens för uppförandet av transformatorstation med mera.102 Ett annat mycket angeläget intresse Enligt 7 kap. 18 c § punkt 6 MB får man som särskilt skäl beakta att området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse. Det finns inga närmare uttalanden i förarbetena om vilka åtgärder som kan tänkas inrymmas i bestämmelsen. I för- arbetena anges enbart att det måste vara fråga om mycket speciella omständigheter som är mer eller mindre unika till sin karaktär. Bestämmelsen får tillämpas i fråga om både allmänna och enskilda intressen, men tillämpningen bör vara särskilt restriktiv när det gäller enskilda intressen.103 3.3.3Förutsättningar för att upphäva strandskydd och medge dispens inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen Särskilda skäl i områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen I 7 kap. 18 d § MB finns bestämmelser om vad man får beakta som särskilda skäl utöver det som anges i 18 c §, om prövningen gäller ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (LIS-område). Där anges att inom ett LIS-område får man också beakta om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Om prövningen gäller en dispens för att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus med till- hörande komplementbyggnader och andra åtgärder, får man i stället beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus. 102Mark- och dom , målnummer M 2667–17. 2008/09:119 s. 106. Kriterier för områden för landsbygdsutveckling I 7 kap. 18 e § första stycket MB uppställs de kriterier som ska vara uppfyllda för att det ska vara fråga om ett LIS-område. Där anges att med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen avses ett område som •är lämpligt för utvecklingen av landsbygden, •är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt, •endast har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften, 1.i eller i närheten av tätorter, 2.i ett kust- eller kustskärgårdsområde från Forsmark till Klockestrand vid eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot , 4.vid , , , Siljan, , Skattungen, eller mellan och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området, och •inte är ett kust- eller kustskärgårdsområde från gränsen mot till Forsmark, utmed eller i från Klockestrand vid till Skataudden vid Näskefjärden. Området ska vara lämpligt för utvecklingen av landsbygden och vara av sådant slag och ha en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Beträffande LIS-områdens omfattning anges i förarbetena att områdena inte bör omfatta mer än en begränsad del av de strandområden inom en kommun som omfattas av strandskydd. Vad en begränsning närmare innebär kan skilja sig mellan olika kommuner. Hänsyn får tas till bland annat hur mycket stränder som finns i kommunen, vilka naturvårdsvärden som finns i strandskyddsområdena, hur stor del av dessa som redan är bebyggda, vilka områden som bedöms ha störst effekt på landsbyg- dens utveckling, hur terrängförhållandena är samt hur stor negativ påverkan som ett bedömt ianspråktagande av områdena på lång sikt kan ha på strandskyddets syften.104 Enligt uttalanden i förarbetena är utrymmet för att peka ut områden större i de kommuner som har en låg grad av bebyggelse- påverkan vid stränderna. Vid övervägandena bör kommunen nog- grant beakta om det kan förväntas råda ett högt bebyggelsetryck i ett utpekat område, eftersom det har betydelse för om strand- skyddets syften långsiktigt kan upprätthållas. Om behovet av lands- bygdsutveckling kan tillgodoses inom flera olika områden, bör de områden väljas där inverkan på strandskyddet bedöms bli minst. En mer restriktiv syn bör gälla i fråga om områden som har stora värden för djur- och växtlivet eller för allmänhetens friluftsliv.105 Som framgår av punkterna 3 och 4 gäller i vissa delar av landet särskilda begränsningar i möjligheten att redovisa områden för lands- bygdsutveckling i strandnära lägen. Kustområdena är antingen helt undantagna från reglerna eller omfattas av begränsningar. Enligt punkten 3 får ett område inte ha mer än en liten betydelse för strand- skyddets syften i eller i närheten av tätorter och i de kust- eller kust- skärgårdsområden som anges. Beträffande tätorter framgår av för- arbetena att det finns områden i och i närheten av landets större tätorter som inte kan komma i fråga för en landsbygdsutveckling enligt det föreslagna regelverket. I de delar av de tre storstads- områdena som karaktäriseras av tätbebyggelse och i andra större tätortsområden, bland annat länscentra, där det enligt uttalanden i förarbetena inte finns god tillgång till orörda stränder, bör det inte vara möjligt att redovisa områden för landsbygdsutveckling i strand- nära lägen. Däremot bör det enligt uttalandena vara möjligt att i och i närheten av andra tätorter peka ut områden som bidrar till lands- bygdsutveckling, så tillvida detta inte förhindrar att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt.106 När det gäller de tre och angivna kustområden i punkten 3 gäller begräsningen endast om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området. Bestämmelsen innebär att man vid en jämförelse med punkten 2, ska ha en mer restriktiv syn än vanligt. Uttrycket ”stor efterfrågan på mark för bebyggelse” förekommer även 2008/09:119 s. 110. 65–66. 2008/09:119 s. 110–111. i bestämmelsen i 4 kap. 2 och 3 §§ (PBL), som anger vissa krav i fråga om när det behövs en detaljplan. Tillämpningen av den bestämmelsen bör enligt förarbetena till 7 kap. 18 e § MB ge vägledning vid en prövning enligt nämnda bestämmelse.107 I förarbetena till 4 kap. 2 och 3 §§ PBL lämnas exempel på områden där bebyggelsetryck kan antas råda. Där anges storstads- regionerna och större tätorters närområden, så kallade randzoner. Vid storstadsregionerna kan det finnas ett bebyggelsetryck på bety- dande avstånd från de centrala delarna. Bland annat kan möjlig- heterna till pendling enligt förarbetena innebära att flera kommuner kan utgöra ett sammanhängande område med bebyggelsetryck. För- utom de större tätorterna nämns i förarbetena vissa delar av mindre tätorters närområden, exempelvis ett område längs en tillfartsväg som ligger i tätortens tillväxtriktning. Det gäller även i närheten av samlad bebyggelse av viss omfattning, exempelvis en bybildning eller en grupp med fritidshus.108 Vissa kustområden får inte redovisas som områden för lands- bygdsutveckling. Det finns därför ingen möjlighet för de kommuner som berörs att peka ut LIS-områden vid kuststränderna. Dessa kommuner kan dock peka ut LIS-områden för andra strandområden, som vid sjöar och vattendrag. Skälen är enligt förarbetsuttalandena att exploateringstrycket inom kust- och skärgårdsområdena gene- rellt är hög, framför allt för fritidshusbebyggelse, som dessa delar av kusten och skärgårdarna hör till de från strandskydds- synpunkt mest värdefulla strandområdena i landet. Att de aktuella kustområdena är särskilt skyddsvärda framgår också av att de om- fattas av riksintressen enligt 4 kap. MB.109 Redovisade områden i översiktsplan ska ge vägledning Den kommunala översiktsplanen ska enligt 7 kap. 18 e § andra stycket MB ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, men planen är inte bindande utan endast vägledande.110 Det är först vid 2004/05:59 s. 17 och prop. 1985/86:1 s. 550–557. 2008/09:119 s. 111. prövningen i det enskilda fallet som det på ett rättsligt bindande sätt avgörs om den tänkta platsen för en åtgärd uppfyller kriterierna.111 Iförarbetena anges att det normalt inte bör finnas anledning att frångå den bedömning som kommunen gjort genom sin redovisning i över- siktsplanen, särskilt om i sitt granskningsyttrande inte anmärkt mot redovisningen. Även i en situation där inte har haft några invändningar mot utpekandet i sitt gransknings- yttrande, kan det inträffa att det i ett ärende framkommer om- ständigheter som tydligt talar för att kommunens redovisning av området bör ifrågasättas.112 En tillämpning av de särskilda skälen i 7 kap. 18 d § MB förut- sätter inte att kommunen i översiktsplanen har redovisat sådana områden.113 Utan redovisning i översiktsplanen bör det enligt för- arbetena finnas något slags policydokument som anger riktlinjer för vad som är områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. I avsaknad av en översiktsplanering kan man dock enligt regeringens bedömning i vissa fall hamna i ett läge där det inte kommer att vara möjligt eller meningsfullt att tillämpa LIS-reglerna. Ett ärende får då prövas med tillämpning av de regler som i övrigt anger förutsätt- ningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet (7 kap. 18 c § MB). Prövningen sker i två steg För att i ett enskilt fall kunna tillämpa de särskilda skälen enligt 7 kap. 18 d § MB, måste det först avgöras om den plats som dispensen avser ligger inom ett LIS-område. Vid den prövningen ska det bedömas om området uppfyller kriterierna i 7 kap. 18 e §. Nedan redogör vi för rättspraxis beträffande frågan om platsen för sökt dispens kan anses utgöra ett LIS-område enligt 7 kap. 18 e § MB. Efter det redogör utredningen för praxis avseende de särskilda skälen enligt 7 kap. 18 d § MB, då platsen för dispensen bedömts ligga inom LIS-område. 3.3.4Tillämpningen inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen Brister i redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen I ett fall som rörde nybyggnad av ett fritidshus i i kommun var det inte visat att platsen för dispensen låg inom ett LIS- område, det vill säga det var inte visat att kriterierna i 7 kap. 18 e § var uppfyllda. Platsen för det planerade fritidshuset låg inom ett av kommunen redovisat LIS-område. hade i sitt gransk- ningsyttrande över översiktsplanen haft invändningar mot redovis- ningen av det aktuella LIS-området, bland annat för att området var för stort och redovisningen för odetaljerad. Mark- och miljööver- domstolen konstaterade att när kommunen och har olika uppfattning i fråga om platsen för den avsedda dispensen ligger inom ett LIS-område eller inte kan översiktsplanen inte anses ge någon tydlig vägledning i frågan. Det föreligger inte heller någon presumtion för att kriterierna i 7 kap. 18 e § MB kan anses uppfyllda. Bedömningen får i stället göras utifrån tyngden av de sakliga skäl som parterna anför. Kommunen anförde att varje enskild byggnation är del av en landsbygdsutveckling och av betydelse för lanthandeln. Sökanden anförde att sommargäster har stor betydelse för bonden som erbjuder tjänster med ny-, om- och tillbyggnad och skogsarbete samt även för lokala hantverkare och butiker i . MÖD anförde att kom- munen inte hade närmare redovisat hur kommunen bedömde möjlig- heterna till utveckling av området kring och hur en sådan utveckling skulle främja sysselsättningen eller upprätthåller service- underlaget i området. Domstolen fann att det inte fanns tillräcklig utredning som visade att platsen låg inom ett LIS-område. Det sak- nades särskilda skäl för dispens.115 I ett annat fall, som gällde dispens för uppförande av ett en- bostadshus i i kommun, var förhållandena lik- artade som i fallet ovan, men med den skillnaden att bland annat hade invänt mot att LIS-området var för litet. Det redovisade LIS-området avsåg ett strand- avsnitt av sjön och sträckte sig på landsidan nästan ut till strandskyddsgränsen (som på detta avsnitt var ). LIS-området omfattade befintlig jaktstuga och ekonomibyggnad, men inte de övriga befintliga byggnaderna. Stor del av LIS-området utgjordes av ett gärde som låg väster om jaktstugan. MÖD konstaterade att området Svarvane var tämligen begränsat rent arealmässigt och att det var ytterst tveksamt om tillkomsten av enstaka hus där skulle bidra till att främja landsbygdsutvecklingen i sådan utsträckning att det motiverade en lättnad i strandskyddet. Mot bakgrund av att hela området kring sjön har stora värden för friluftslivet kunde det enligt domstolen även ifrågasättas om ett LIS- område på den aktuella platsen kunde godtas utifrån att strand- skyddets syften ska kunna tillgodoses långsiktigt. Området kunde inte anses vara ett LIS-område och det saknades särskilda skäl för dispens.116 Dispensprövning utanför redovisade områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen Det är som nämnts möjligt att ansöka om dispens enligt 18 d § utan att området har redovisats som ett LIS-område i översiktsplanen, men kraven på utredning som ställs på den enskilde är höga. Dispens har i ett fall nekats då utredningen från en enskild inte utgjorde tillräckligt underlag och att området i fråga hade höga naturvärden. Dispensansökningen avsåg uppförande av service- byggnad, fem uthyrningsstugor, uppställningsplatser med parkering, gästbrygga, badbrygga med mera i kommun. Området var inte utpekat som LIS-område i översiktsplanen. Sökanden gjorde egen utredning och pekade med stöd av denna ut aktuellt område som LIS-område. MÖD anförde att en översiktsplaneprocess hanterar frågan om lämpliga LIS-områden utifrån ett heltäckande beslutsunderlag som blir föremål för en bred och offentlig prövning. Översiktsplanen utarbetas på ett sätt som garanterar insyn och en demokratisk förankring hos medborgare, berörda intressenter och myndigheter. En översiktsplan förutsätts även vara långsiktig. Den LIS-utredning som sökanden hade presenterat saknade dessa komponenter. Vidare anförde domstolen att hade bedömt att området var 116Mark- och dom , målnummer M 6577–13. olämpligt såsom LIS-område, bland annat utifrån de naturvärden som fanns i området. Domstolen fann att det saknades förutsätt- ningar att bevilja dispens.117 Även i ett fall som rörde uppförande av tre fritidshus i kunde sökandena inte visa att platsen för dispens låg inom ett område som uppfyllde kriterierna för ett LIS-område. Sökandena hade anfört att det området för dispensen redan i viss utsträckning var bebyggt och utvecklat, att det var beläget vid turistvägen Riksettan och i anslutning till både campingverksamhet och Toftaholm herrgård och med goda förbindelser till tätorter som och . Enligt MÖD var det inte tydligt vilken lokal service som den tänkta bebyggelsen skulle stärka. Avståndet till och bedömdes vara relativt långt och att platsen låg i anslutning till en campingplats kunde inte ensamt medföra att området utgör ett LIS- område. Inte heller närheten till Toftaholms herrgård innebar att området var ett LIS-område. Domstolen ansåg att de aspekter som sökandena lyft fram var allmänt hållna och kunde göras gällande beträffande många områden i strandnära lägen. Domstolen anförde att kommunen hade redovisat flera LIS-områden i ett tillägg till översiktsplanen och att det fick antas att kommunen då har gjort en bedömning av i vilka områden en god utveckling av landsbygden kan ske som inverkan på strandskyddets syften blir så liten som möjligt. Vidare beaktade domstolen att den aktuella platsen omfattades av riksintresse för naturvård och friluftsliv och ingick i ett område med höga värden för friluftslivet. Domstolen fann att det inte var visat att platsen kunde anses ligga inom ett LIS-område.118 Prövning av om åtgärden bidrar till utvecklingen av landsbygden När prövningen har visat att området utgör ett LIS-område är det möjligt att pröva om de särskilda skälen i 7 kap. 18 d § MB föreligger. För att en åtgärd ska anses bidra till utvecklingen av landsbygden ska det vara fråga om en mer långsiktig ekonomisk påverkan i ett lokalt eller regionalt perspektiv. Det kan enligt förarbetena vara fråga om mindre anläggningar för turism eller näringsverksamhet, exempelvis campingstugor, kanotuthyrning, strandcafé eller försäljning av fisk- 117Mark- och dom , målnummer M 4270–16. 118Mark- och dom , målnummer M 6166–17. Det kan även handla om ideell verksamhet med betydelse för det lokala föreningslivet, exempelvis lokaler för sim- eller kanot- klubb eller scoutverksamhet. Bestämmelsen avser även byggnader som inrymmer exempelvis bostäder, affärer eller andra servicefunk- tioner. Det ska inte ställas orimligt höga krav på utredning som visar att åtgärden långsiktigt bidrar till utvecklingen av landsbygden. En övergripande bedömning ska enligt förarbetena göras av hur den planerade åtgärden kan bidra till ökad ekonomisk aktivitet på orten eller i bygden på . Det bör inte vara ett tillräckligt skäl för en dispens att uppförandet av ny bebyggelse eller en åtgärd tillfälligt skapar arbetstillfällen på orten eller i bygden.119 Det finns några avgöranden från MÖD som ska nämnas i det följande. Som framgår av utredningens rättsfallsreferat nedan prövas först om området kan anses vara ett LIS-område, en prövning som oftast upptar en stor del av den totala bedömningen. Därefter prövas om åtgärden bidrar till utvecklingen. Åtgärderna har ansetts bidra till utvecklingen av landsbygden Dispens har beviljats för bastubyggnad som komplement till en kon- ferensanläggning inom ett LIS-område.120 Det har funnits förutsättningar att upphäva strandskyddet genom en detaljplan för uppförande av 12 bostadshus i i . Området låg i anslutning till bilväg och ny- ligen avstyckade bostadstomter. Det fanns fiberbredband till området och busshållplats inom en kilometer. En gemensam vatten- och av- loppslösning för den nya bebyggelsen skulle motiveras av fler hus i området. Den badplats och strandpromenad som fanns kunde utvecklas mer. Ny bebyggelse skulle även ge ett större underlag för kollektivtrafiken. Domstolen anförde att den motivering som fanns i översikts- planen avseende områdets lämplighet för landsbygdsutveckling saknade närmare redogörelse om hur lättnader i strandskyddet kunde bidra till landsbygdens utveckling. Det hade dock inte fram- kommit något som tydligt talade för att kommunens redovisning 2008/09:119 s. 107. 120Mark- och dom , målnummer M 10442–14. och utpekande av området som ett LIS-område borde ifrågasättas. Med hänsyn till det och till att inte hade haft någon invändning mot utpekandet, fann domstolen inte anledning att ifrågasätta det aktuella området som ett LIS-område. Domstolen fann därefter att den aktuella exploateringen kunde bidra till utveck- lingen av landsbygden.121 En annan detaljplan gällde utvidgning av ett befintligt fritidshus- område i Brittsand i kommun. Utöver 14 tomter som redan fanns skulle ytterligare cirka 60 tomter för fritids- och permanent- boende skapas. Ett tiotal av tomterna skulle ligga inom strand- skyddat område. MÖD anförde att det normalt inte finns anledning att frångå kommunens bedömning av om ett område är LIS-område om kommunen i översiktsplanen redovisat bedömningen och läns- styrelsen inte haft någon invändning mot detta i sitt gransknings- yttrande. Domstolen fann att de formuleringar som fanns i översiktsplanen angående LIS-områden delvis var generella och rörde samtliga ut- pekade områden i kommunen. Angående Brittsand angavs dock sär- skilt att bebyggelse i området skulle stärka upp underlag för service i de närliggande orterna . MÖD fann att det var visat att området uppfyllde kriterierna för ett LIS-område. Domstolen bedömde därefter att genomförandet av detaljplanen kunde bidra till en utveckling av landsbygden genom att det förväntade befolk- ningstillskottet från de planerade bostäderna skulle skapa underlag för den lokala service som fanns och också kunde skapa underlag för ökad service. Det förelåg därför särskilda skäl för att upphäva strandskyddet.122 Åtgärderna har inte ansetts bidra till utvecklingen av landsbygden I ett fall saknades skäl för att upphäva strandskyddet i en detaljplan i Gummarpsnäset i kommun. Detaljplanens syfte var att möjlig- göra en förtätning av bostäder i området. Området hade redovisats som ett LIS-område enligt kommunens översiktsplan. Enligt kom- munen skulle området anses vara ett LIS-område för att öka befolk- ningsunderlaget och med kollektiva lösningar kunna säkerställa VA- 121MÖD 2019:2 (Mark- och dom , målnummer P 7022–18). 122Mark- och dom , målnummer P 4928–18. försörjningen i området. skulle ett bättre befolkningsunder- lag kunna ges för service i närliggande områden som Bellö, , och Hjälteved samt till Mycklaflons camping under som- marsäsongen. Avståndet mellan den aktuella detaljplanen och service- orterna Bellö, , och Hjälteved var 7,6–. Mycklaflons camping fanns från området. Med hänsyn till det stora avståndet mellan det utpekade LIS- området och dess serviceorter fanns det enligt MÖD skäl att ifråga- sätta om det utpekade området verkligen skulle bidra till bibehållen och utökad service på dessa orter. Det fanns inget underlag som visade att bebyggelsen i det utpekade området skulle ge positiva effekter för servicen på dessa orter. Domstolen fann därför att området inte var ett LIS-område och att det inte fanns några sär- skilda skäl att upphäva strandskyddet.123 Slutligen har dispens nekats för en brygga. MÖD bedömde inled- ningsvis att platsen omfattades av ett LIS-område, men fann därefter att dispens inte kunde medges. Domstolen uttalade att enbart antagandet att en brygga i någon mån skulle bidra till att öka de när- liggande villafastigheternas attraktivitet inte är tillräckligt för att det ska vara visat att bryggan bidrar till landsbygdsutvecklingen.124 Prövningen av dispenser för enstaka en- eller tvåbostadshus Som framgår av 7 kap. 18 d § MB blir det beträffande en- och två- bostadshus fråga om bebyggelsen ska ske i anslutning till ett befintligt bostadshus. Innebörden av att byggnaden ska uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus får bedömas från fall till fall och kan skilja sig åt mellan olika delar av landet. Lättnaden vid dispensprövningen avseende komplementbyggnader eller åtgärder som hör till huvudbyggnaden gäller enbart vid den prövning som avser uppförandet av bostadshuset. Om fastighetsägaren vill uppföra en komplementbyggnad eller utföra en tillbyggnad som är dispenspliktig, ska enligt förarbetena 18 d § inte tillämpas utan de generella dispensbestämmelserna i 18 c §. Andra åtgärder som bryggor, båthus, grillplatser med mera omfattas inte utan prövas enligt de generella dispensgrunderna i 18 c §. 124Mark- och dom , målnummer M 3248–17. Syftet med att ställa krav på att en- och tvåbostadshus måste uppföras intill befintligt hus för att omfattas av lättnaderna är att bevara orörda strandområden och att skapa en strukturerad och samlad bebyggelse, bland annat för möjligheterna att ordna sam- hällsservice av olika slag. Tanken är att ny bebyggelse ska utvecklas sammanhållet i stället för att spridas på många platser runt ett vatten- område. Endast i undantagsfall, huvudsakligen i glest bebyggda delar av landet, kan ett hus enligt förarbetena anses ligga i anslutning till ett befintligt bostadshus, om avståndet är . I större delen av bör enligt uttalanden i förarbetena avståndet i all- mänhet vara klart mindre än så för att bestämmelsen ska vara tillämplig.125 Från MÖD:s praxis finns ett par fall som rör dispens för enstaka en- och tvåbostadshus inom LIS-område. Ett fall rörde dispens för ett enbostadshus med komplement- byggnader i i Falu kommun, som var redovisat som LIS-område i kommunens översiktsplan. Dispens beviljades då huset skulle placeras från ett befintligt bostadshus.