sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — En ökad hållbar tillväxt i skogen är viktig för den svenska skogs- näringens konkurrenskraft, en förutsättning för en växande cirkulär bioekonomi och avgörande för klimatpolitiken, både genom att den växande skogen utgör en kolsänka och genom att skogsråvaran möj- liggör fossilsubstitution. Utredningen har tidigare beskrivit bedöm- ningar om framtida behov av biomassa ur skogen globalt. Behoven både för bioenergi och bioråvara bedöms öka betydligt fram . Den svenska skogen växer långsamt och åtgärder för att möta framtidens behov måste därför ske . Genom att arbeta med kon- kreta och operativa målsättningar som är möjliga att nå på kort sikt En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi kan incitamentet att jobba med kvalitet i skogsproduktionen öka och eventuella framsteg följas upp. Dessa mål bör följas upp med de politiska styrmedel som är nöd- vändiga för att förverkliga en politik som medger ett ökat, hållbart uttag av inhemsk biomassa ur skogen som biologisk mång- fald och sociala värden säkerställs. En ökad hållbar tillväxt i skogen ska ske inom ramen för skogs- politikens jämställda mål – miljö och produktion – och utan att även- tyra andra samhällsmål. Ansvaret för att skogsbruket bedrivs hållbart vilar gemensamt på myndigheter och skogsnäringen. Det finns stora möjligheter att höja produktionen i skogsbruket. I den genomförda Samverkansprocess skogsproduktion3 pekas tre områden ut som särskilt betydelsefulla; Att använda bästa möj- liga skogsodlingsmaterial, skogsskötsel för hög och värdefull tillväxt och åtgärder för att minska skogsskador. Åtgärder inom dessa om- råden beräknas enligt rapporten stå för av den för- väntade tillväxtökningen av samverkansprocessens samtliga förslag. Det är lämpligt att regeringen som ett första steg mot ökad hållbar tillväxt i skogen verkar för ett genomförande av dessa åtgärder. Mellan , arbetade skogssektorn med skogliga sektorsmål, som beslutades av . Sektorsmålen utgjorde en tolkning av statens samlade skogspolitik, inklusive relevanta delar av miljöpolitiken med skogliga produktionsfrågor, miljöfrågor och sociala och kulturella frågor. Målen togs fram i en dialog med skogs- sektorns intressenter. ansågs sektorsmålen ha spelat ut sin roll. Sektorsmålen ansågs även som ett mindre verkningsfullt verktyg för att finna en balans och avvägning mot miljömålen, eftersom miljö- kvalitetsmålen är riksdagsbundna mål och sektorsmålen var beslutade av myndighet. Tillgång och efterfrågan på råvara ansågs i första hand vara en fråga för marknaden. Inom ramen för Samverkansprocess skogsproduktion diskutera- des frågan om målsättning för skogsproduktion i ett tidigt skede. Det fanns vissa principiella invändningar från en del intressenter mot att sätta upp gemensamma och detaljerade mål för skogsproduktion. Skälen som anfördes mot sådana mål var bland annat att det måste finnas utrymme inom skogspolitiken för skogsägare att ha egna mål- sättningar för sitt skogsinnehav. Ett annat argument var att ambi- tionsnivåerna också är beroende av ekonomiska förutsättningar och 3Skogsstyrelsen, Skogsskötsel med nya möjligheter, rapport /24. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Dialogen resulterade i en bedömning, men inte ett mål om, att tillväxten i skogar skulle kunna öka jämfört med . Skogens roll som nationell tillgång och förvaltningen av skogen som ett av svaren på vår tids största utmaningar – att fasa ut fossila råvaror ur vår ekonomi och bevara den biologiska mångfalden – och bibehålla ekonomisk tillväxt – medför att ett politiskt ansvarstagande är nödvändigt. En uttalad nationell målsättning för hållbar skogsproduktion innebär en viktig signal från samhället om att ökad hållbar skogstillväxt är viktig för hantering av flera svåra samhällsutmaningar. Genom att formulera en uttalad målsättning kan näringen och övriga intressenter motiveras till att fokusera på beho- vet av ökad hållbar tillväxt och god skogsskötsel inom ramen för sektorsansvaret. Målet bör även vara vägledande för regeringens myn- dighetsstyrning och en del av en nationell bioekonomistrategi. Målets fokus bör ligga på kvalitet i skogsvårdsåtgärder, för att så stor andel som möjligt av ytor tillgängliga för virkesproduktion ska användas till sin fulla potential. Det finns en rad tillväxthöjande åtgär- der som bör kunna vidtas för att öka den hållbara tillväx- ten som biologisk mångfald och sociala värden säkerställs. Målet bör därför sättas utifrån de åtgärder som är företagsekonomiskt realistiska. Det nationella målet för hållbar tillväxt i skogen bör konsekvens- analyseras i förhållande till andra samhällsmål, bland annat bevarande av biologisk mångfald, landsbygdsutveckling, renskötseln och frilufts- livet. Målet bör sedan sättas efter avvägning mot dessa samhällsmål. Tydliggör målkonflikter och skogens begränsningar Genom att tydliggöra vilka eventuella målkonflikter som uppstår genom ett nationellt mål för ökad hållbar tillväxt blir hanteringen av målkonflikter föremål för en politisk avvägning. Regeringen har i proposition till föreslagit ett mål för Agenda 2030.4 Regeringen bedömer att för att nå målet är det centralt med ett balanserat och integrerat förhållningssätt till hållbarhetens eko- nomiska, sociala och miljömässiga dimensioner. 4Proposition 2019/20:188, genomförande av Agenda 2030, s. 12. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi sätt är av stort värde också när det gäller att hantera målkonflikter med koppling till skogen. Att skjuta över ett alltför stort ansvar på myndigheter och sek- torn att göra avvägning mellan olika samhällsmål riskerar att leda till allt större konflikter mellan motstående intressen i skogen. Den dia- log mellan olika intressenter som krävs för att den svenska modellen i skogen ska vara effektiv underlättas av att ramarna inom vilka sam- verkan ska ske är tydligt fastlagda. Fokus för dialog och samverkan kan då ligga på medel och inte på mål. Även om alla tillgängliga åtgärder för hållbar tillväxt sätts in ome- delbart är det dock tydligt att den svenska skogen inte räcker till för alla anspråk. En given lösning är att det i samhällsomställningen ingår en högre grad av cirkulära flöden i produktionsledet såväl som i kon- sumtionsledet. Produkter med biologiskt ursprung har dock en be- gränsad möjlighet till cirkulation genom återvinning, återbruk och återanvändning. För att en samhällsomställning ska vara möjlig åter- står då endast att sätta tilliten till teknikutveckling eller att det i om- ställningen ingår incitament för en minskad total varukonsumtion. Bioekonomin kan då i stället växa som andel av den totala ekonomin. Att sätta upp ett mål för hållbar tillväxt i skogen och analysera effekterna av detta mål i förhållande till framtidens behov av skogs- råvara kan bidra till att belysa inom vilka ekologiska och ekonomiska gränser den svenska bioekonomin kan växa och vad som krävs i fråga om bättre resursutnyttjande och ökad cirkularitet. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Figur 9.6 Tillväxtanspråk på produktionsytorna för att nå olika mål För beräkningar av råvaruanspråk för olika scenarier, se kapitel 7.7. Den intresseavvägning som ett politiskt beslut om ett mål för ökad skoglig tillväxt innebär bör fattas av regeringen. Underlaget för ett sådant beslut bör dock tas fram inom ramen för en dialogprocess under professionell processledning. Utredningens förslag om ett re- formerat nationellt skogsprogram, under ledning av en nationell sam- ordnare, bedöms utgöra ett lämpligt forum för denna dialogprocess. Resultatet av denna process bör kunna utgöra ett viktigt underlag inför ett regeringsbeslut. Det nationella skogsprogrammet bör därför ges i uppdrag att i en dialogprocess ta fram förslag till ett nationellt mål för hållbar tillväxt i skogen. Uppdraget bör lämnas till den nationella samordnaren för skogsprogrammet och redovisas senast den 1 janu- ari 2023. Regeringen bör därefter fastställa ett mål för ökad hållbar tillväxt i skogen . En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Målet för ökad hållbar tillväxt i skogen kan därefter utgöra en gemensam plattform för ytterligare uppdrag till den nationella sam- ordnaren för skogsprogrammet. Figur 9.7 Mål för hållbar tillväxt i skogen Högre kvalitet på virkesproduktionsmarken Figuren illustrerar att ett mål för virkesproduktionsmarken som helhet bör uppställas. Genom a tt öka tillväxten på virkesproduktionsmarken kan skogen som helhet ge en ökad avkastning även om ytterligare areal måste undantas från skogsbruk för att bevara den biologiska mångfalden. 9.4.2En strategi för bioekonomin Skogsnäringen har en självklar nyckelroll i en växande cirkulär bio- ekonomi. Begreppet bioekonomi innefattar dock en rad andra näringar som tillsammans med skogsbruket kan bidra i omställningen till ett hållbart samhälle. Insikten att skogen är en av vårt lands viktigaste resurser som måste förvaltas för största möjliga samhällsnytta bör vara vägledande för skogspolitiken. Fokus bör vara att skogen ska En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi användas på bästa sätt och utnyttja de synergier ett aktivt mångbruk i samma skog kan medföra. En skogsproduktionsyta kan användas till mer än endast skogsbruk och en skog som är avsatt för naturvård kan exempelvis användas för naturturism. har tillkännagivit till regeringen om att inrätta en natio- nell bioekonomistrategi för att tillsammans med de gröna näringarna skapa större miljö- och klimatnytta.5 Arbetet med bioekonomistra- tegin bereds inom . En växande bioekonomi bör dock inte vara begränsad av politiken för de gröna näringarna. Det bör i stället handla om en mer genom- gripande omställning som berör stora delar av samhället och som kräver ett brett engagemang över många politikområden. För att en strategi ska få genomslag, vara trovärdig och legitim i hela samhället och kunna bidra till den önskade förändringen behövs en gemensam inriktning och åtgärder som omfattar politik, forskning, företagande och andra berörda intressen. Det finns ett behov av att låta bioeko- nomin vara en del av den övriga ekonomin, och inte behandla den som ett separat intresse främst för de gröna näringarna på landsbyg- den. Det är även viktigt att koppla bioekonomin tydligare till den cirku- lära ekonomin. Tillsammans blir de starkare och får större betydelse för att nå samhällsmål än om de behandlas separat. En nationell strategi för cirkulär bioekonomi bör därmed bidra till ökad konkurrenskraft bland annat för biobaserade näringar med bas i skogen, såväl tillverkande industri som tjänstesektor, och skapa förutsättningar för sysselsättning i hela landet tillsammans med reell miljö- och klimatnytta. En viktig del av en strategi för en växande cirkulär bioekonomi är insikten om vilka begränsningar som finns på tillgångssidan. Detta gäller inte minst för den del av bioekonomin som är beroende av skog- lig råvara. Strategin måste även visa på en långsiktig politisk vilja och inrikt- ning att främja verksamheter inom bioekonomin. Det ger incitament och trygghet för investeringar i råvaruproduktion och utveckling av produkter, tjänster och affärsmodeller. Tillväxten i skogen behöver öka genom en aktiv och effektiv skogsskötsel eftersom tillgången till råvara från skogen begränsas av tillväxten inom skogsproduktions- ytorna. En viktig del av en strategi för en växande bioekonomi bör 5Jfr tillkännagivande bet. 2018/19:MJU8 reservation 27 under punkt 20 s. 75, rskr. 2018/19:147. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi vara att fokusera på en högre förädlingsgrad och ett effektivt utnytt- jande av den inhemska råvaran. Det finns till exempel möjligheter att ta ut större andel av grenar och toppar för energiproduktion eller andra ändamål än vad som sker . Ökad cirkularitet av produkterna i samhället är också ett sätt att öka tillgången på sekundär råvara och minska negativ påverkan på naturkapitalet. Bioekonomin kan växa dels genom en generellt ökad produktion av biobaserade produkter för användning som substitution av fossil- baserade produkter, dels genom ökat förädlingsvärde. Ett exempel kan vara att styrmedel av olika slag inriktas mot att öka trähusbygg- andet. Den globala omställningen som väntar innebär sannolikt att vissa produkter minskar eller fasas ut helt ur samhället. Prognosen för exempelvis den globala efterfrågan på tryckpapper pekar mot en kraftig nedgång fram . Den svenska strategin bör därför vara framåtsyftande och fokusera på tillväxt, förädlingsvärde, håll- barhet, långlivade produkter och cirkularitet för att bidra till den glo- bala omställningen. En ökad förädlingsgrad av råvaran i en utvecklad cirkulär bioeko- nomi kan även uppnås genom exempelvis utveckling av alltmer resurs- effektiva bioraffinaderier där material till både dagens och morgon- dagens skogsprodukter och material framställs. Ett bioraffinaderi kan ge förutsättningar att med högt resursutnyttjande omvandla skogs- råvara och återvunna produkter till högvärdiga produkter med låg koldioxidbelastning. Genom att skapa en hög efterfrågan på biomassa kan incitamenten för att vidta produktionshöjande åtgärder samt ta tillvara vissa av de växtdelar som lämnas i skogen ökas. Vid sidan av skogsbruket är det angeläget att en strategi även tar sikte på utveckling av andra biobaserade näringar i skogen. Potentialen för att utveckla många näringar med bas i skogen för framtida ökad hållbar tillväxt kan ske genom aktiva branschövergripande samarbeten som tillvaratar synergier. Den nationella strategin bör vara väl förankrad i vetenskaplig kun- skap om bland annat ekosystemtjänsternas betydelse för samhället och skogens roll för klimatet. Strategin bör hantera frågan om forsk- ning, innovation och utveckling. Strategin bör även främja konkret samverkan mellan staten, forskningen, näringslivet och andra berörda intressen, för att underlätta de omställningar som krävs. Den nationella strategin bör även kompletteras med en handlings- plan med konkreta åtgärder. Handlingsplanen för det nationella skogs- En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi programmet, där åtgärderna är framtagna i syfte att främja en växande hållbar bioekonomi, kan utgöra en grund. Handlingsplanen behöver dock resurssättas, tidsättas och en ansvarig organisation eller depar- tement bör utses. Effekterna av varje del i handlingsplanen bör vara möjlig att följa upp. Dessutom behövs åtgärder som visar vägen till en cirkulär eko- nomi genomgående tydliggöras i handlingsplanen. tillkännagivande om en bioekonomisk strategi är ännu inte färdigbehandlad. Regeringen har aviserat att den ska ta fram en svensk bioekonomistrategi tillsammans med de gröna näringarna, som bidrar till ökad tillgång till biomassa och sysselsättning i hela landet och skapar miljö- och klimatnytta.6 Den aviserade bioekonomiska strategin är då detta betänkande trycks ännu inte tillkännagiven. Skogsprogrammet ska enligt reger- ingen vara en viktig del av den kommande bioekonomistrategin. Ut- redningens uppfattning är att den del av strategin som rör skogen bör ta form i en dialogprocess, för att uppnå utredningens förslag om att mångbruk och en bred förankring i samhället ska vara ledord för att uppnå synergier och legitimitet. Utredningen uppfattar att de gröna näringarna självklart ska vara delaktiga i processen men att den inte bör begränsas till dessa. Utredningens förslag om ett reformerat nationellt skogsprogram, under ledning av en nationell samordnare, bedöms utgöra ett lämp- ligt forum för en dialogprocess för att utveckla strategin för skogen. Strategi och handlingsplan bör i slutändan beslutats av regeringen som har att värdera strategin och de föreslagna åtgärdernas effekter samt för att göra nödvändiga prioriteringar mot andra samhällsmål. Resul- tatet av den föreslagna dialogprocessen bör dock kunna utgöra ett viktigt underlag inför ett regeringsbeslut. Uppdraget om att utveckla en bioekonomisk strategi och hand- lingsplan för näringarna med bas i skogen bör ges till den nationella samordnaren för skogsprogrammet i anslutning till att processen med ett tillväxtmål är avslutat. Om en bioekonomisk strategi redan är beslutad av regeringen kan övervägas om genomförande och hand- lingsprogram i stället bör adresseras till dialogprocessen. 2019/20:65 Klimathandlingsplanen och prop. 2020/21:1 Budgetproposition 2021, utgiftsområde 23, s. 53. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi 9.4.3Synliggör bioekonomin i statistiken För att ha möjlighet att utvärdera och följa upp den växande cirku- lära bioekonomin bör det vara tydligt hur denna del av ekonomin definieras, vilka näringar som omfattas och hur deras andel av den totala ekonomin beräknas. finns ingen sådan tydlig definition även om vissa analyser och studier har gjorts. Tillväxtanalys och SCB har gjort beräkningar av den svenska bio- ekonomin , se kapitel 7.5. Statistiken är dock behäftad med stora osäkerheter och utgörs av bedömningar av bioekonomins andel av olika näringar. För att kunna mäta och följa upp effekterna av ett strategisk natio- nellt arbete för en växande bioekonomi behövs överenskomna defi- nitioner och korrekt statistik. SCB och Tillväxtanalys bör därför få i uppdrag att ta fram tillförlitligt underlag och statistik om bland annat förädlingsvärde och sysselsättning för den svenska bioekonomin. Avgränsning av vad som utgör bioekonomi bör göras så att alla relevanta näringar inkluderas, exempelvis naturturism, jordbruk, fiske och rennäring. För att kunna mäta och följa upp lokala insatser, till exempel vilka effekter inrättandet av en ny nationalpark får för den lokala bioekonomin bör statistiken även kunna användas på regional och lokal nivå. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Förslag: Regeringen bör uppdra åt att göra en över- syn av bestämmelserna om lägsta ålder för föryngringsavverkning, ransoneringsreglerna och brukningsenhet i skogsvårdslagen. Upp- draget bör redovisas till regeringen . Översynen bör göras i samråd med , , och och i dialog med skogens intressenter. Regeringen bör uppdra åt att utreda om plan- terad granskog som växer på mark, som varit , kan hanteras på ett enklare sätt. Uppdraget bör redovisas till regeringen . bör då beakta möjligheten att sådana skogar kan undantas från krav på bland annat lägsta slutavverkningsålder och kravet på underrättelse för föryngringsavverkning, samt att föreslå hur en sådan förändring ska genomföras. Utredningen bedömer att vissa regelförenklingar kan behövas för att ta tillvara skogsproduktionens möjligheter. Frågan har utretts tidigare. Vissa av de förslag som av olika skäl tidigare för- kastats bör tas upp till ny prövning mot bakgrund av ny kunskap, till exempel om vikten att förebygga skogsskador, samt de förslag som läggs i denna och andra pågående eller avslutade utredningar. Den klimatpolitiska vägvalsutredningen har i sitt betänkande Vägen till en klimatpositiv framtid7 pekat ut flera åtgärder som bedöms gynna klimatarbetet. Den pågående översynen av artskyddsförordningen8 kan komma att lösa frågor på ett sätt som tidigare satt upp hinder för regelförenklingar. Den översyn av rennäringslagen som aviserats, för att bland annat anpassa lagen till Högsta domstolens dom i Girjas- målet, kan även komma att innebära att rennäringens intressen kan komma att beaktas på ett annat sätt än i dag.9 bör därför få i uppdrag att se över vissa delar av skogsvårdslagstiftningen. I första hand gäller det lägsta ålder för för- yngringsavverkning och ransoneringsreglerna. En översyn behövs också av andra bestämmelser som rör ökad hållbar tillväxt, exem- 9www.regeringen.se/pressmeddelanden/2020/07/utredning-kommer-tillsattas-for-en- oversyn-av-rennaringslagstiftningen/. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi pelvis kravet på underrättelse om avverkning som i vissa specifika fall borde kunna tas bort, då ett område uppenbart saknar naturvärden eller värden för renskötseln. Även andra förslag till regelförenklingar som föreslagits i tidigare utredningar kan behöva utredas på nytt och genomföras för att sammantaget gynna en hållbar tillväxt i skogen. Genom sådana regelförenklingar kan staten bidra till att uppnå ett mål om ökad hållbar tillväxt i skogen och att denna tillväxt bättre till- varatas. Regeringen kan lämpligen ta ställning till förslagen i samband med att ett nationellt mål för ökad tillväxt i skogen beslutas. 9.5.1Reglerna om lägsta ålder för föryngringsavverkning, ransonering och brukningsenhet bör ses över Det finns flera områden där tidigare utredningar har föreslagit regel- förenkling. När det gäller det komplex av regler om lägsta slutavverk- ningsålder, ransonering och tillämpning av begreppet brukningsenhet finns skäl att i ett samlat förfarande se över lagstiftningen och de före- skrifter som följer av denna. Syftet med översynen ska vara att för- enkla samt att leta möjligheter till synergier, hantera målkonflikter och främja en växande bioekonomi. Lägsta ålder för föryngringsavverkning Lägsta ålder för föryngringsavverkning (LÅF) regleras av föreskrif- ter som meddelats med stöd av 10 § skogsvårdslagen och 11 § skogs- vårdsförordningen. Syftet är att reglerna om LÅF ska tjäna som skydd för den yngre växande skogen mot, vad som uttryckts som, exploa- terande slutavverkningar.10 Den historiska bakgrunden till bestäm- melsen är en temporär lagstiftning under för att skydda landets ungskogar mot det intensiva veduttag som var en följd av den allmänna bränslebristen. Lagen permanentades efter kriget och har därefter bestått i olika former. Problemet med att yngre skog avverkades var bland annat att marknaden efterfrågade klent virke för kolning. får efterfrågan på klent virke anses låg och mark- nadspriset motiverar knappast avverkning av ungskog i någon större utsträckning. I medeltal slutavverkas skog, , . De sänkningar i LÅF som skett har 1992/92:226 s. 60. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi endast haft temporära och marginella effekter på när skogsägare väl- jer att slutaverka.11 LÅF motiveras numera oftare med hänsyn till andra allmänna intressen än skogens långsiktiga ekonomiska bärkraft, som exempelvis naturvärden och renbete, även om dessa skäl inte kommit till uttryck i lagstiftningsmotiven. För barrdominerade bestånd varierar lägsta slutavverkningsålder beroende på markens produktionsförmåga (stånd- ortsindex) och geografiska belägenhet. Enligt dagens föreskrifter är den lägsta åldern för föryngrings- avverkning fem eller högre i norra än i södra delen av landet vid motsvarande ståndortsindex. Det finns belägg för att det saknas grund för att bestånd på samma ståndortsindex har olika LÅF i olika delar av landet.12 Resultaten i SKA-15 visar på behov av att sänka lägsta ålder för föryngringsavverkning på ett antal decenniers sikt. Den nuvarande diskussionen kring skogarna i nordvästra handlar till stora delar om avverkningar i äldre skogar med natur- skogsinslag. finns det stora arealer tidigare avverkade och anlagda skogar som närmar sig avverkningsbar ålder. Fram tills dessa blir avverkningsbara kommer det sannolikt, med nuvarande regelverk, vara ett högt avverkningstryck på kvarvarande skogar med natur- skogsinslag. En lägre LÅF ger större valmöjligheter för markägaren mellan att avverka yngre anlagda skogar eller äldre skogar med natur- skogsinslag. Rapporten med nya möjligheter13 har även pekat ut behovet av en översyn av LÅF i föreskrifterna för att kunna hantera skogsskador mer proaktivt. finns det situationer när nuvarande lägsta slutavverk- ningsåldrar inte förefaller vara tillräckligt höga för att tillgodose allmänna intressen som rennäring, naturvård och friluftsliv.