sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Över huvud taget gäller att avtalskonstruktioner som är möjliga vid lokalupplåtelse inte nödvändigtvis är rättsligt möjliga med anledning av tvingande och semidispositiva bestämmelser i den hyresrättsliga lagstiftningen. Erfarenheterna är sammanfattningsvis inte särskilt relevanta. Utredningen konstaterar också att åtgärden att lägga över endast förvaltning och/eller drift på en annan aktör än det offentliga inte i sig förutsätter att samma aktör också svarar för uppförandet eller finansieringen, även om det kan finnas kvalitetsfördelar med en lös- ning där den som bygger även tar kostnaderna för eventuellt under- håll (en s.k. koncessionsmodell). Utredningen skisserar därvid flera olika typer av lösningar i kapitel 10. Utredningen går därefter över till att diskutera frågan om att förutbestämma hyresnivåer. Utredningens uppdrag har varit att utreda hur ett en reglering av hyran på förhand, i samband med att kommunen direkt eller indirekt tar initiativ till nya bostäder skulle kunna genomföras. Kvalificeringen till situationer där initiativet är kommunalt följer enligt utredningen per automatik eftersom det endast är i dessa situationer som kom- munen har reella möjligheter och förutsättningar att driva igenom ett hyreskrav på förhand. Det finns som konstateras redan i direktiven inte något formellt hinder mot att låta framtida hyresnivåer ingå som en del av för- frågningsunderlaget vid en upphandling. Som erinras om i direktivet ingår också antaganden om framtida hyror i de upphand- lande bolagens interna kalkyler för nya bostadsprojekt. Utredningen erfar även att det numera förekommer att allmännyttiga bostads- företag ställer krav på en överenskommelse med hyresgästföreningen innan byggnation sker. Med förutbestämda hyror torde i detta sammanhang avses förut- bestämda i förhållande till den sedvanliga processen för hyressätt- ning med hjälp av förhandling eller särskilda avtal mellan hyresvärd och hyresgäst eller hyresgästföreningar, vilket i figuren nedan be- tecknas som ”Avtal i föregående led”. Figur 9.1 Hyressättning genom avtal i föregående led Kopplingen till det s.k. bruksvärdessystemet Källa: Baheru, Haymanot, urklipp från presentation för utredningen . Utmärkande för de förutbestämda hyrorna i denna mening är att en tredje part, till exempel en kommun som upplåter mark eller planerar mark eller en statlig aktör som lämnar investeringsbidrag ställer krav på hyran. I situationen med en upphandling ska i så fall den som gör upp- handlingen upplåta bostäderna själv direkt till hyresgäster. En reglering på förhand av hyran blir då en reglering av upphandlaren tillika bygg- själv. Alternativt ska bostäderna upplåtas eller överlåtas vidare till någon annan som i sin tur upplåter dem direkt till hyresgästerna. En sådan överlåtelse eller upplåtelse utgör i sig inte en transaktion som om- fattas av upphandlingsreglerna, ens om dessa skulle överlåtas eller upplåtas till någon annan aktör som ska tillämpa upphandlingsregler, det följer av det s.k. hyresundantaget. Det leder till utredningens slutsats i denna del att det framstår som överflödigt att över huvud taget reglera hyror inom ramen för själva den offentliga upphandlingen. Antingen leder det till att man reglerar sig själv eller så komplicerar det upphandlingen med villkor som mera ändamålsenligt kunde uppställas antingen efter eller utan- för själva upphandlingen. Däremot kan i vissa fall en uppgörelse om hyran med en hyres- gästorganisation utgöra utgångspunkt för en upphandling, vilken i så fall med stor sannolikhet kommer att utgöra en s.k. byggkoncession (se vidare avsnitt 10.5.3). Utredningen har, särskilt som krav på hyresnivå vid upphandling inte förekommer i utgångsläget, anlagt ett brett perspektiv på frågan och belyst samtliga de metoder som används för att fastställa hyror på förhand. För att kunna bedöma krav som ställs i föregående led är det inledningsvis nödvändigt att redogöra för hur hyran sätts i efter- kommande led. 9.3Hyressättning i nya hus Hyran i ett nybyggt hus sätts genom antingen kollektiv förhandling eller genom ett individuellt avtal (vilket kan liknas vid en individuell förhandling även om förhandlingsmomentet vanligen framstår som underordnat i nuvarande bostadssituation med stor bostadsbrist i många kommuner). Oavsett vilket kan den som huvudregel ifråga- sättas i hyresnämnden , och då av hyresnämnden sättas ned (eller upp) till bruksvärdesnivå. Om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek, ska hyran enligt Jordabalken 12 kap. (den s.k. hyreslagen) bestämmas till ett skäligt belopp. Hyran är inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för bostäderna som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga (55 § 1 st. hyreslagen). ska vid jämförelsen främst beaktas hyror som har bestämts i förhandlingsöverenskommelser enligt hyresför- handlingslagen (1978:304), detta oavsett om bostäderna utgör en del av det allmännyttiga kommunala bostadsbeståndet eller det privata beståndet (55 § 2 st. hyreslagen, se även prop. 2009/10:185). Genom lagändringen avvecklades allmännyttans s.k. hyresnormeran- de roll, vilken i stället ersattes med en normerande roll för alla bo- stadshus med kollektivt förhandlade hyror. Bakgrunden till detta var bl.a. att man ville undvika att allmännyttans ekonomiska förutsätt- ningar skulle utgöra norm för hyresregleringen samt undvika even- tuella invändningar från statsstödssynpunkt. Eftersom hyrorna är normerade i förhållande till någon särskild kostnadsnivå, utan endast följer varandra, framstår den svenska hyresregleringen som relativ till sin natur. Hyrorna är reglerade i förhållande till andra hyror men saknar koppling till kostnaderna. Hyrans skälighet bedöms framför allt i förhållande till andra jämför- bara hyror, vilka i sin tur är huvudsakligen historiskt bestämda. I förhandlingsöverenskommelsen måste samma hyra bestämmas för sådana bostäder som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte med hänsyn till vad som är känt om bostädernas beskaffenhet och övriga omständigheter finns skill- nader mellan dem i fråga om bruksvärdet (den s.k. likhetsregeln i 21 § hyresförhandlingslagen. Hyrorna jämförs alltså i första hand med varandra i ett slags cirkulär process utom vid s.k. presumtionshyressättning där ett slags kost- nadskoppling har varit avsedd. Om hyran är kollektivt förhandlad finns under vissa förutsättningar möjlighet för parterna att komma överens om tillämpning av de s.k. presumtionsreglerna, vilket i så fall medför att den hyra som är fram- förhandlad presumeras (antas) vara skälig framöver, s.k. pre- sumtionshyra. För att inte presumtionshyrorna ska påverka den relativa bedöm- ningen och bidra till att i praktiken höja hyrorna i det befintliga beståndet hålls de explicit utanför den relativa bedömningen åtmin- stone så längre presumtionen gäller. Vad som därefter kommer att gälla framstår som något oklart och även om presumtionen redan har gått ut för vissa hus byggda med presumtionshyra finns ännu inte en fast praxis eller samsyn om vilka långsiktiga effekter detta kommer att få. Till detta bidrar att den stora mängd hyreskontrakt som är försedda med en s.k. förhandlingsklausul inte går att pröva när det gäller hyran, med mindre än att förhandlingsklausulen först sägs upp.1 Sedan möjligheterna till presumtionshyra genomfördes har andelen nya bostäder med presumtionshyra ökat och har man även noterat att individuellt förhandlade hyror ökar. Det senare innebär i princip att hyran sätts helt utanför det reglerade 1Detta anses följa av regleringen i 3 § andra stycket Hyresförhandlingslagen (1978:304). systemet baserat på ett antagande att hyran inte (i närtid) kommer att ifrågasättas i hyresnämnden alternativt åtminstone inte skulle sänkas väsentligt ifall det skedde. Enligt utredningen utesluter den ökade mängden individuellt förhandlade hyror dock inte att bruks- värdes- och presumtionshyror får genomslag på hyresnivåerna, efter- som större avvikelser från dessa i individuella avtal skapar större incitament för att få hyran prövad. När en hyresgästorganisation förhandlar om en hyra som ska pre- sumeras vara skälig får det, enligt uttalanden i förarbetena, anses naturligt att organisationen utgår från det underlag som hyresvärden presenterar i form av ritningar, kostnadsberäkningar, kalkyler m.m. Utifrån detta får organisationen bedöma vilken hyra som är skälig. En hyra ska enligt förarbetena anses som skälig om den ger kostnadstäck- ning och rimlig avkastning på hyresvärdens insats (prop. 2005/06:80 s. 53). Utgångspunkten när regeln infördes förefaller ha varit att en presumtionshyra alltid kommer att vara högre än en hyra bestämd enligt bruksvärdessystemet. anses det i och för sig klarlagt att en presumtionshyra även kan innebära att hyran sätts lägre än en hyra bestämd enligt bruksvärdet (se Ds 2015:35, s. 54 ff.). Även om tanken är att presumtionshyrorna ska vara kostnads- baserade i någon mening finns det inget hinder för parterna att sätta hyrorna på en annan nivå, varken lägre eller högre. Avtal om pre- sumtionshyra måste per definition träffas före den första hyresgästen flyttat in, vilket rimligen medför att den slutliga kostnadsnivån, sär- skilt den för ändrings- och tilläggsarbeten och kommande förvalt- ning, nästan per definition inte kan vara fullt ut kända. Enskilda hyresgästers önskemål, betalningsförmåga eller den högsta hyra som hyresgäster kan antas vara villiga att betala bör däremot inte beaktas (prop. 2005/06:80, s. 53 f.). Möjligheten finns att bryta presumtionen för hyrans skälighet, där avsiktlig omfördelning mellan hyresgäster särskilt framhålls i förarbetena. Bestämmelserna om pre- sumtionshyra gäller inte bara för påbörjade och nybyggda hus utan även för planerade hus. Det är således möjligt att under projek- teringsstadiet av ett hus träffa en förhandlingsöverenskommelse om presumtionshyra. Av hyresförhandlingslagen (1978:304) framgår i 3 och 6 §§ att avtal om förhandlingsordning kan ingås för planerade och påbörjade hus. För att ett hus ska anses vara på planeringsstadiet bör det dock enligt förarbetena ha vidtagits konkreta åtgärder för planeringen av husets uppförande, såsom upprättande av olika slags planer och planerna måste vara seriösa (prop. 2005/06:80, s. 57). Definitionen av en hyresvärd återfinns i 1 § andra stycket samma lag och omfattar den som för annat ändamål än fritidsändamål regel- mässigt hyr ut mer än två bostadslägenheter. Ett avtal om presum- tionshyra bör därför kunna träffas av t.ex. en kommun, även i många fall där någon annan senare ska vara hyresvärd. kommer i så fall att gälla mot den ”nya” hyresvärden enligt 8 § hyres- förhandlingslagen. 9.5Begränsningar i möjligheterna att bestämma hyran på förhand avseende bostäder Som inledningsvis konstaterats är hyror nästan regelmässigt förut- bestämda när det gäller lokaler. Det gäller i princip även bostäder i den meningen att hyran normalt framgår i det avtal som tecknas innan tillträde. Flera avgörande skillnader medför dock att hyran för bostäder i praktiken sätts under hyresavtalets bestånd, bl.a. genom att den på förhand satta hyran ytterst kan ändras av hyresnämnden. För bostäder finns det alltså i allmänhet en förutbestämd hyra vilken utgår från hyresnivåerna för hyrans sättande, som hyresnivåns varaktighet och utveckling är svåröver- skådlig på såväl kort som lång sikt. Ett viktigt undantag gäller vid tidsbegränsade kontrakt, där den förutbestämda hyran normalt ska tillämpas under det tidsbegränsade kontraktets löptid. Utöver det finns emellertid inte några möjligheter att fastställa bostadshyror på förhand på något annat sätt än genom presumtionshyror. Presum- tionshyra tillämpas endast vid nyproduktion och är tidsbegränsade till . Det finns däremot inga hinder mot att ställa krav på den kom- mande hyresnivån i samband med markupplåtelse eller markanvis- ning. En generell begränsning är dock att den fastställda hyresnivån som huvudregel, åtminstone inte genom det avtalet, inte blir bind- ande för en tredje man som sedermera förvärvar fastigheten. Därutöver finns begränsningar som följer av den hyresrättsliga regleringen, vilken ger möjlighet för såväl hyresvärd som hyresgäst att under vissa förutsättningar få hyran ändrad i efterhand. En sådan omreglering påverkar i och för sig inte nödvändigtvis det ursprung- liga avtalet om markupplåtelse eller markanvisning, men kan ändå påverka möjligheterna att få det uppfyllt eller att ställa krav på dess uppfyllnad. Även om den ursprungliga förvärvaren blir rättsligt bunden mot kommunen att tillämpa en viss hyra, är det alltså begränsat vilka möj- ligheter kommunen har att beivra högre hyror, om de likväl skulle tagas ut. Det finns olika sätt att hantera detta, även om alla dessa har sina begränsningar. Bland dessa kan framhållas regler om tilläggs- köpeskilling samt att hindra vidareförsäljning. En tilläggsköpeskilling utfaller om marken säljs vidare och effektiviteten blir därför även beroende av motkontrahentens betalningsförmåga. När det gäller att ställa krav på hyresnivå i en detaljplan får det anses otillåtet i likhet med att över huvud taget ställa krav på upp- låtelseform i planeringen. En reglering av hyran i detaljplan förut- sätter ju indirekt att man reglerar upplåtelseformen. Frågan om att reglera upplåtelseform i plan har utretts men en sådan reglering har bedömts olämplig av flera skäl (SOU 2018:46). Det ansågs bl.a. att detaljplanen behöver vara hållbar , att det är omständligt att ändra detaljplaner om den politiska majoriteten skiftar och att en planbestämmelse om krav på viss upplåtelseform förutsätter nya kontrollfunktioner för att säkerställa en effektiv till- syn. Det ansågs även främmande för PBL-systemet. Utredningen föreslog emellertid en ny möjlighet för kommunen att reglera upplåtelseformen hyresrätt avseende mark som kommunen eller dess bolag äger i utgångsläget, och en sådan reglering föreslogs även kvarstå mot tredje man om marken sedermera avyttrades. För- slaget avsåg endast reglering av själva upplåtelseformen och inte av hyran. Det bereds fortfarande i . 9.6Förekomsten av förutbestämda hyror avseende bostäder Utredningen ger vid handen att hyresbostäder med presumtions- hyror, vilka har byggts med investeringsstöd, utgör den alldeles över- vägande andelen av de bostäder som har byggts med förutbestämd hyra . 9.6.1I samband med statligt investeringsstöd Antalet bostäder med investeringsstöd har uppgått till 34 500 dvs. cirka 7 000 bo- städer . För dessa ställs krav på att hyran fastställs som pre- sumtionshyror enligt 8 § i förordningen (2016:881) om statligt inve- steringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. Kravet på högsta hyra är per kvadratmeter i de inre delarna av , per kvadratmeter i de yttre delarna av densamma liksom i alla andra större städer (med över 75 000 invånare) och som lägst per kvadratmeter i vissa andra delar av landet. Indelningen baseras på den indelning av i funktionella analysregioner som Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser beslutar om. Därutöver gäller ett krav att stödmottagaren, i projekt med minst tio bostäder, förbinder sig att erbjuda kommunen en viss andel av bostäderna i projektet. ska man även genom överenskommelse med den kommunala bostadsförmedlingen eller på annat sätt säkra att de bostäder som anordnas med stödet för- medlas enligt öppna och transparenta allmännyttiga principer eller, om det är fråga om kooperativ hyresrätt, enligt ett öppet och trans- parent kösystem, liksom ställa rimliga krav på bostadssökandens ekonomi och inte tillämpa andra inkomstkrav än vad som följer av vissa föreskrifter som har meddelats av . Reglerna innehåller även begränsningar för vidareöverlåtelse etc. försök att påverka boendekostnaderna i nyproduktion har varit kopplade till politiska uppdrag i budgeten som innebar att av alla markanvisade hyresrätter skulle anvisas med hyrestak om max 1 000 respektive per kvadratmeter och år. Dessa bostäder finns i projekt som i olika skeden är under pågående planering. Det har uppkommit många fråge- ställningar om vad det kommer att få för betydelse för redan pågå- ende projekt samt för närliggande hus som byggs med andra förut- sättningar, och det fanns synpunkter från såväl som från byggherrar. I stadsdelen , finns däremot ett projekt som delvis redan är inflyttat där hyresnivån i markanvisningen förutbestämdes till per kvadratmeter och år. På den kostnadsnivån ligger man fortfarande under både bruksvärdeshyran och produktionskost- naden, men det har varit ett medvetet politiskt ställningstagande och kommunen har ännu aldrig blivit stående med några outnyttjade markanvisningar. Dessa bostäder har inte fördelats på något särskilt sätt utan det har varit upp till de byggande företagen att välja hyres- gäster. Frågan om att bygga med lägre och på förhand satta hyror är framöver aktuell inom projektet , en stadsdel i som är tänkt att omfatta 50 000 nya invånare. Detta arbete drivs av och dess bolag . Mål- sättningen är att alla målgrupper ska kunna bo i den nya stadsdelen och man tänker sig att använda flera olika modeller för hyran, och sannolikt kombinera dessa, även om modellerna inte är klara. Den ursprungliga planen var att bostäder med lägre boendekost- nader skulle fördelas genom bostadskön men man blev sedermera uppmärksam på sambandet mellan lång kötid och relativt goda inkoms- ter. Man diskuterade då i stället om bostäderna skulle fördelas utifrån ett inkomstperspektiv, men fick negativa reaktioner avseende att det då skulle bli stigmatiserande. diskuterar man en blandad fördelningsmodell med förtur till vissa grupper samt inslag av tak för inkomsten och sociala kontrakt. Avsikten har också varit att använda klausuler som hindrar att fastigheterna säljs vidare till en bostads- rättsförening. I framtida projekt överväger att bostäderna ska förmedlas via kommunen efter blockhyra baserat på medicinska eller sociala skäl, dvs. Det innebär även, enligt nuvarande tillämpning i , att den som sköter sig prickfritt får möjlighet till förstahandskontrakt bl.a. med full bytesrätt. Ska någon få en andra chans så är det den här målgruppen, har man resonerat. Det är fortfarande ett test och inga stora volymer. Alla dessa villkor påverkar markens värde. Det handlar dock enligt staden, inte om att ge bort några kommunala tillgångar utan om ett marknadsmässigt värde utifrån politiskt satta villkor. Örebrobostäder tillämpar hyresrabatter som bygger på att det kom- munala bostadsbolaget binder räntan och med det utrymme som då uppstår rabatterar hyran med en successiv avtrappning av rabatten . Figur 9.2 Örebrobostäders modell för hyresrabatter Fastställd respektive faktiskt debiterad (rabatterad) hyra Källa: Örebrobostäders redovisning i samband med utredningens rundabordssamtal 2020 -05-06. Eftersom kreditvärdighet etc. framför allt styrs av hyran före rabatt, så påverkar rabatten inte kalkylen för bolaget. Enligt Örebrobostäder är hyresrabatten en anpassning till marknads- och ränteläget. All- männyttans hyressättning i skulle kunna betecknas som en Örebromodell för hyressättningen men för tydlighetens skull låter utredningen beteckningen Örebromodellen avse endast de delar som är kopplade till kommunens särskilda förhållningssätt till mark- och PBL-frågor, se vidare avsnitt 5.2.5. kommun har även planer på att låta uppföra hus tillsam- mans med företaget , där hyresnivåerna inledningsvis är reglerade på en låg nivå enligt ett särskilt avtal. Man anser sig ha hittat en kontraktsmodell som fungerar väl. Krav ställs i samband med markanvisningen och regleringen av hyran bygger på ett sidoavtal till tomträttsavtalet som man bedömer hållbart . Fördelningen av bostäder med lägre boendekostnader har varit en diskussionsfråga i och frågan är inte slutligt löst. har de nya bostäderna huvudsakligen fördelats genom Örebrobostäders bostadskö men av bostäderna har lottats ut för att möjlig- göra inflyttning även för personer som flyttat till eller för unga som inte har lång kötid. I har krav på bostäder med lägre hyresnivåer förekommit i en pågående markanvisning avseende en mindre del av som omfattar totalt 465 bostäder. Ett hundratal bostäder har där anvisats efter ett jämförelseförfarande där inkomna förslag har utvärderats utifrån lägst angiven normhyra i kronor per kvadrat- meter och år. De byggherrar som hade lämnat ansökan om markanvisning inom bjöds in att delta i processen. På flera andra håll i landet däribland t.ex. i och finns konkreta politiska beslut om att försöka styra för att få till stånd lägre hyresnivåer men dessa har ännu inte fullt ut realiserats. Sammantaget har flera kommuner på något sätt försökt hålla nere hyrorna i slutledet men modellerna varierar kraftigt mellan kommun- erna. Försöken har bara lett till begränsade resultat och omfattar fort- farande väldigt små volymer. I flera fall har det inte gått att få husen i fråga på plats över huvud taget. Som underlag för sina förslag om förutbestämda hyror bjöd utred- ningen in till ett rundabordssamtal (vilket hölls som videosamtal med hänsyn till smittskyddsläget) på temat Hur kan en upphandling med en förutbestämd hyresnivå genomföras? fanns tillgänglig på utredningens hemsida och det fanns inga begräns- ningar för medverkan. Utredningen gav vid rundabordssamtalet en vid ram för diskus- sionen vilket illustreras av de fem kortfattade diskussionsfrågor som skickades ut till deltagarna: 1.Hur hanteras möjligheterna att upphandla till fast pris, och tävla på något annat? 2.Var ska de nya bostäderna med lägre hyra ligga? 3.Hur hanteras fördelning av bostäder med lägre hyra ? 4.Hur har det påverkat byggandet att hyresnivån är reglerad på för- hand när man får investeringsstöd? 5.Har andra typer av lokaler upphandlats med på förhand bestämd hyra? Sammanfattningsvis ansåg flertalet närvarande vid rundabordssamtalet att man redan upphandlar till förutbestämd hyra i någon mening, fram- för allt inom ramen för de statliga investeringsstöden och flera hade svårt att se meningsfulla frågor för utredningen att borra djupare i. Många inlägg undvek frågorna om var bostäder med låga hyror ska ligga och hur dessa ska kunna fördelas lämpligt, medan andra påpekade hur problematiskt detta hade varit i praktiken. Ingen av deltagarna framhöll några relevanta jämförelser med lokalhyres- marknaden och det konstaterades att hyresnivåerna där är väsent- ligen oreglerade. framförde i huvudsak följande. Hyran ut- gör en stor del av konsumenternas utgifter. Frågan om hyressättning i nyproduktionen ska redan utredas i annan ordning. Presumtions- hyrorna leder enligt föreningen i liten utsträckning till mera bygg- ande men innebär i och för sig att det tillskapas en koppling mellan produktionskostnader och hyror. Presumtionshyrorna svarar för drygt hälften av det som nybyggs. Enligt föreningens bedömning är systemet för presumtionshyror i princip neutralt och går att använda både uppåt och nedåt, dvs. systemet kan lika väl användas för att sätta låga hyror. Hyressätt- ningen är inte ett stort problem i utgångsläget och förändringar i hyressättningen leder inte till ökat byggande eftersom hyrorna redan är väldigt höga. Fastighetsägarna anförde att en modell med förutbestämda hyror inte är kompatibel med gällande lagstiftning som bygger på att hyror fastställs i kollektiva förhandlingar eller direkt med hyresgästen. Bruksvärdessystemet innebär i grunden att det är hyresgästernas allmänna värderingar och inte byggkostnaderna som ska bestämma hyran. Det gäller oavsett om hyran initialt fastställs vid en presum- tionshyresförhandling eller vid en individuell förhandling. I det förra fallet ska hyran fasas in i bruksvärdessystemet efter presumtions- tiden och dess skälighet kan då prövas av i likvärdiga bostäder. En förutbestämd hyra, som ligger under bruks- värdeshyran, kommer då att höjas för att motsvara bostadens kvali- teter.