sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Trots den ändrade inramningen är uppgiften i stort sett densamma som när socialtjänstlagen först infördes. 1993/94:218 s. 22 ff. 2008/09:193 s. 13 ff. 27SOU 2004:3 s. 457. Lagens inriktning på vissa grupper aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket. En viss skillnad är att formuleringen ”aktivt sörja för att” ersatte den tidigare formuleringen ”aktivt stödja” som en markering av samhällets eget ansvar för tillgången till hjälp och vård. Då infördes också en bestämmelse om att vården ska planeras i sam- förstånd med missbrukaren och att nämnden noga ska följa den planerade vården.28 har målgruppsbeskrivningen påverkats av den ändrade innebörden av ”missbruk” i 3 kap. 7 § SoL. Där framgår att socialnämnden ska arbeta för att förebygga och mot- verka såväl missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel som för att förebygga och motverka missbruk av spel om pengar. Förändringen motiverades med att det dittills varit oklart om social- nämnden med stöd av lagen hade ansvar för att ge förebyggande och motverkande insatser vid missbruk av spel om pengar. Genom att förtydliga att kommunerna har ett ansvar enligt socialtjänstlagen för att arbeta med förebyggande insatser mot spelmissbruk bedömde ut- redningen att förutsättningarna borde öka för ett mer kunskaps- baserat och strukturerat arbetssätt.29 Som framgår ovan finns det ytterligare bestämmelser om arbete för att förebygga och motverka missbruk under rubriken ”Barn och unga” i 5 kap. 1 § SoL. 8.2.5Personer som vårdar och stödjer närstående En grupp som tillkommit efter hand i socialtjänstlagen är personer som vårdar och stödjer närstående. finns det en bestäm- melse om att socialnämnden ska erbjuda stöd för att underlätta för de personer som vårdar en närstående som är långvarigt sjuk eller äldre eller som stödjer en närstående som har funktionsnedsättning. När bestämmelsen först infördes avsåg den erbjudanden om stöd och avlösning och den stod bland socialnämndens generella uppgifter, se lag (1997:313). socialtjänstlag fördes bestämmelsen över till kapitlet med särskilda bestämmelser för målgrupper. Då tillkom också rubriken ”Personer som vårdar eller stödjer närstående”. 1987/88: 147 s. 17 ff. 2016/17:85 s. 24 ff. Lagens inriktning på vissa grupper Bestämmelsen infördes efter förslag från . I förarbetena motiverades införandet med att anhörigas insatser inom vård och omsorg alltmer kommit att uppmärksammas genom det växande trycket på äldreomsorgen. I det sammanhanget användes ”anhöriga” som begrepp. Forskningsresultat hade visat att anhöriga svarar för en huvuddel av insatserna inom äldreomsorgen och bety- dande delar inom andra områden. Förslaget om att genom stöd och avlösning bör underlätta för närstående som vårdar långvarigt sjuka, äldre och människor med handikapp var till en del avsett att skydda och stödja den viktiga resurs som de anhörigas insatser utgör. Men en annan viktig aspekt var att detta i högre grad skulle möjliggöra ökad valfrihet och kontinuitet i omsorgen.30 I dagens socialtjänstlag finns det flera bestämmelser som rör social- tjänstens ansvar för barn och vuxna som utsatts för brott. Enligt 5 kap. 11 § SoL ska socialnämnden verka för att den som utsatts för brott eller dennes närstående får stöd och hjälp. Nämnden ska sär- skilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för mäns våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. ansvarar för att ett barn som har utsatts för brott och dennes närstående får det stöd och den hjälp som de behöver. Nämnden ska också särskilt beakta att ett barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot när- stående är offer för brott och ansvara för att barnet får det stöd och den hjälp som barnet behöver. Dessa bestämmelser har tillkommit stegvis sedan slutet av 1990- talet. Först gällde bestämmelserna bara att socialnämnden skulle verka för att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet får stöd och hjälp för att förändra sin situation. Detta motiverades med att visat på bris- ter i arbete med kvinnor som utsätts för våld trots att de redan omfattades av ansvar att ge människor stöd och hjälp efter behov. Regeringen bedömde därför att ansvaret för att hjälpa kvinnor som utsätts för våld borde anges tydligare i lagen 1996/97:124 s. 30 f. Lagens inriktning på vissa grupper genom en särskild bestämmelse.31 ändrades bestämmelsen så att den anger att socialnämndens ansvar omfattar alla brottsoffer. Även konstaterade regeringen att gruppen redan om- fattandes av generella ansvar. Efter förslag från Brotts- offerutredningen bedömde regeringen dock att ett klargörande an- svar var motiverat och att det bör bedrivas ett aktivt arbete i dessa frågor, t.ex. genom samverkan inom ramen för grannskapsarbete.32 Vid införandet av socialtjänstlag samlades de dåvarande bestämmelserna under rubriken ”Brottsoffer” i kapitlet med särskilda bestämmelser för grupper. Efter hand har bestämmelserna under denna rubrik preciserats och kompletterats. I 5 kap. 11 § andra stycket har bestämmelsen ändrats så att social- nämndens ska – och inte som tidigare bör – beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation.33 Nya bestämmelser har tillkommit när det gäller barn som bevitt- nat våld och som också är brottsoffer. En första bestämmelse om detta infördes . Den bestämmelsen angav att socialnämnden också bör beakta att barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott och kan vara i behov av stöd och hjälp. Återigen konstaterade regeringen att bestämmel- sen inte skulle innebära någon större ändring i rättsligt hänseende eftersom det redan fanns regleringar av ansvar för brottsoffer och för hjälp och stöd till barn. Regeringen ansåg att det ändå fanns ett behov av att förtydliga att de barn som bevittnar mäns våld mot kvinnor och annat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående vuxna är offer för brott. Det skulle bl.a. kunna bidra till en förbättrad samverkan mellan och andra myndig- heter när det gäller denna grupp.34 har bestämmelsen skärpts så att den nu anger ett ska-krav på socialnämnden att särskilt beakta behoven hos de berörda barnen och ansvara för att de får det stöd och den hjälp som de behöver.35 1997/98:55 s. 35 ff. 2000/01:79 s. 35 f. 2006/07:38 s. 25 ff. 2005/06:166 s. 15 ff. 2006/07:38 s. 25 ff. och prop. 2012/13:10. Lagens inriktning på vissa grupper nämns skuldsatta personer som ytterligare en särskild grupp i 5 kap. SoL. Till dessa personer ska kommunen lämna budget- och skuldrådgivning. Skyldigheten gäller även under ett skuldsaner- ingsförfarande och till dess att beviljad skuldsanering eller F-skuld- sanering är helt avslutad. Kommunernas ansvar för att lämna råd och anvisningar i budget- och skuldfrågor till skuldsatta personer framgick tidigare av 2 § andra stycket i den numera upphävda skuldsaneringslagen (2006:548). I sam- band med att en ny skuldsaneringslag (2016:675) infördes precisera- des denna bestämmelse och fördes över till socialtjänstlagen. Över- förandet av bestämmelsen motiverades i första hand med att det tydliggjorde tillsynsansvaret för Inspektionen för vård och omsorg () över samtliga kommuners budget- och skuldrådgivning. I tidigare förarbeten hade det uttalats att kommunernas ansvar att tillhandahålla rådgivning är en precisering av det generella ansvar som kommunerna har enligt 2 kap. 1 § och 3 kap. 1 § SoL för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Att budget- och skuldrådgivning är ett ansvar som faller inom kom- munernas ansvar för lyftes även fram i samband med införandet av socialtjänstlag. I förarbetena till den lagen ut- talades att kommunernas rådgivning kan avse bl.a. hjälp med att ställa upp en budget för familjens utgifter och inkomster. Det kan också vara fråga om att ta reda på vilken myndighet som bäst kan hjälpa den enskilde i en särskild situation samt hjälpa honom eller henne att få kontakt med rätt instans.36 Kommunernas ansvar att lämna budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer preciserades dock endast skuldsaneringslag, vilket hade skapat otydlig- het om IVO:s tillsynsansvar inom området.37 8.3Bör gruppindelningen tas bort? Utredningen har under sitt arbete mött två motsatta uppfattningar om målgruppsindelningens betydelse och om indelningen ska kvar- stå i den nya socialtjänstlagen. Enligt den ena uppfattningen är grupp- indelningen värdefull och nödvändig för att lagen ska kunna tilläm- 1979/80:1 Del A s. 223. 2015/16:125 s. 98 ff. Lagens inriktning på vissa grupper pas med likvärdighet och rättssäkerhet för den enskilde. Enligt den andra uppfattningen är gruppindelningen problematisk eftersom den riktar fokus från den enskildes individuella behov och förutsätt- ningar som gruppindelningen leder till ytterligare gräns- dragnings- och samverkansproblem vid tillämpningen av lagen. Även bland dem som är kritiska eller skeptiska till gruppindelningen finns dock en utbredd oro för vad en förändring skulle kunna leda till och att det saknas förutsättningar för en förändring. Det finns inga studier som samlat belyser vad inriktningarna i socialtjänstlagen på olika grupper betyder i praktiken. Erfarenheter från olika områden kan dock bidra till att illustrera både för- och nackdelar med målgruppsindelningen. 8.3.1Fördelar med dagens målgruppsindelning Målgruppsindelningen i socialtjänstlagen tillkom ursprungligen för att tydliggöra uppdrag och ansvar för delar av verk- samheten. Den tydligaste fördelen med de bestämmelser som avser olika grupper är alltjämt att de klargör det offentliga åtagandet gent- emot olika enskilda med stöd av lagen. Det kan ge trygghet för den som ingår i någon av dessa grupper, tydlighet för myndigheter och huvudmän och professionella om vad ska uppnås samt öka förutsätt- ningarna för likvärdighet och kontinuitet i arbete. De mål som anges för exempelvis personer med funktionsnedsättning och äldre personer kan göra det lättare för den enskilde att förstå vilka rättigheter som han eller hon har. I vilken utsträckning som målen för olika grupper fungerar på detta sätt är oklart. Det finns motiverade skillnader i tillgång till in- satser mellan enskilda i de olika grupperna, men kunskapen om omotiverade skillnader är begränsad. Införandet av nya grupprela- terade bestämmelser har inte systematiskt följts upp så att det går att bedöma vad de i praktiken har betytt för enskilda i dessa grupper. En annan fördel med målgruppsindelningen är att den ökar möj- ligheterna att arbeta med det som är specifikt och gemensamt för de personer som ingår i en grupp. Det kan främja möj- ligheter att ha och utveckla rätt kompetens för behov och förutsätt- ningar bland enskilda i dessa grupper och att erbjuda insatser som utformats med ledning av vad som generellt är känt om grupperna. Lagens inriktning på vissa grupper Målgruppsbestämmelserna kan också användas som utgångspunkter för jämförelser inom och mellan kommuner av hur målen uppnås. Exempel på konstruktivt arbete utifrån målgruppsindelningen är fördjupad kunskapsutveckling och mastersutbildningar för socio- nomer för arbete inom olika delar av , inriktningar på olika verksamhetsområden i kunskapsstyrningen på olika nivåer och ökade möjligheter till systematisk uppföljning inom avgränsade delar av . 8.3.2Problem och risker med dagens målgruppsindelning De problem och risker med målgruppsindelningen som har nämnts under utredningens arbete är av olika slag. Särskilda bestämmelser om ansvar för vissa grup- per kan tolkas som att andra grupper inte omfattas av motsvarande ansvar. Även det faktum att vissa grupper anges i lagen, i vissa fall med fler och mer detaljerade bestämmelser än för andra grupper, kan vara styrande för och skapa en ordning där det som inte anges i lagen inte heller behöver göras. De grupper vars bestäm- melser innehåller värdeord och tydliga mål kan också komma att prio- riteras framför andra, trots att socialtjänstlagen inte medger någon prioritering mellan grupper. För den som ingår i någon av de målgrupper som anges i social- tjänstlagen kan lagens gruppindelning också medföra att andra behov inte uppmärksammas och tillgodoses. Strukturer, arbetssätt och kom- petens som byggs upp utifrån de olika målgrupperna kan begränsa möjligheterna till den helhetssyn som ska tillämpa. Den som omfattas av mer än en målgrupp riskerar att få sina behov bedömda och erbjudanden om insatser utifrån vad som gäller för bara en viss målgrupp. Indelningen i målgrupper kan också bli en mer eller mindre medveten klassificering eller kategorisering av dem som ingår i någon grupp. Sociala och kulturella normer eller föreställ- ningar om olika grupper kan prägla behovsbedömningar, erbjudan- den av insatser och genomförandet av dem. I förlängningen kan detta leda till diskriminering. Ytterligare en risk är att målgruppsindelningen efter hand leder till en alltmer detaljreglerad och splittrad verksamhet när ytterligare bestämmelser tillkommer utifrån behov som beskrivs målgrupp för Lagens inriktning på vissa grupper Förändringar mellan grupperna, och införandet av alltfler bestämmelser för olika grupper, kan göra det svårt att se kopplingen till socialtjänstlagens värdestruktur med de övergripande målen, in- riktningarna och principerna för verksamheten. Organisatoriskt kan målgruppsindelningen skapa ”stuprör” med gränser för professionens utrymme, en helhetssyn i arbetet och ett osynliggörande av riskerar som inte nämns i lagen. förmåga att uppmärksamma nya grupper och nya uppgifter i ett föränderligt samhälle kan på- verkas negativt. Också dessa följder av målgruppsindelningen är svåra att belägga utifrån forskning och annan kunskapsutveckling. Målgruppsindel- ningen tenderar dock att skapa gränser vid kombinationer av behov som uppmärksammas genom särskilda arbetssätt för att över- skrida sådana gränser. Det gäller bl.a. ett familjeorienterat arbetssätt med uppmärksamhet på samlade stödbehov bland föräldrar och barn vid exempelvis missbruk, funktionsnedsättning och långvariga sjuk- domar hos en förälder. Bland äldre människor finns behov av stöd för sociala problem som hemlöshet och missbruk utöver de uppgif- ter som traditionellt brukar höra till äldreomsorgen. Utöver detta kan nämnas den ökande kunskapen om hur vanligt det är med kognitiva stödbehov hos både barn och vuxna i alla åldrar som har kontakt med . Ett funktionshinderperspektiv är överhuvudtaget relevant inom stora delar av arbete och inte enbart inom de insatser som brukar beskrivas som riktade till personer med funktionsnedsättningar. Risker med att ändra dagens målgruppsindelning Även bland de företrädare för brukare, professionella och myndig- heter som pekar på problem och risker med dagens målgruppsin- delning finns det en oro för vad som händer om indelningen för- ändras i dagens läge. Osäkerheten är stor om hur en sådan förändring skulle påverka den enskilde. Risker för ökad ojämlikhet genom såväl ambitionshöjningar som ambitionssänkningar inom landet har på- talats, likaså farhågor för en utglesning av kommunernas yttersta an- svar och svårigheter att upprätthålla en tillräckligt specialiserad kom- petens inom olika områden. Farhågor för att behov osynliggörs, för Lagens inriktning på vissa grupper att enskilda får svårt att hävda sina rättigheter och för att dessa rättig- heter inte säkerställs av huvudmännen har också framförts. Dessa risker och farhågor har kopplats till ett par andra förutsätt- ningar för : dels uppdrag och ansvar i förhållande till andra delar av samhället, dels möjligheterna att med stöd i vetenskap och beprövad erfarenhet beskriva behov av insatser på ett sätt som inte varierar över landet. 8.3.3Målgruppsindelningen bör tonas ned Utredningens bedömning: Socialtjänstlagens nuvarande bestäm- melser för olika målgrupper riskerar att leda till en alltmer detal- jerad lagstiftning och gå ut över jämlikheten i arbete. Genom att tona ned målgruppsindelningen i lagen tydliggörs vikten av helhetssyn och inriktningen på personers individuella behov och förutsättningar i stället för deras grupptillhörighet. Målgruppsindelningens strukturella betydelse för lagen Målgruppsindelningen har betydelse för socialtjänstlagens utform- ning och inre sammanhang. Ytterst har de fördelar som nämns ovan att göra med målgruppsindelningens ursprungliga syfte att konkreti- sera lagens övergripande mål och bakomliggande principer. De för- ändringar som skett aktualiserar dock flera problem och risker med att ange målgrupper i lagen. Den ursprungliga ambitionen att precisera lagens övergripande mål och inriktningar inom vissa ”huvudfunktioner” har efter hand etablerat ett mönster i lagstiftningsarbetet. Enligt det mönstret for- muleras ny kunskap om behov av stöd, omsorg och vård snarare i form av nya målgrupper för än som arbetsuppgifter som redan omfattas av ansvar. Resultatet har blivit en allt längre lista med olika grupper som ändå aldrig kan bli uttöm- mande. Införandet av nya gruppbestämmelser i socialtjänstlagen har motiverats av regeringen av brister i tillämpningen av generella bestämmelser och att det därför behövs ett klargörande av det ansvar som redan har. Det gäller bl.a. bestämmel- serna om stöd till barn och vuxna som utsatts för brott. Lagens inriktning på vissa grupper av skuldsatta som ny grupp i 5 kap. SoL motiverades av ett behov att klargöra tillsynsansvaret när det gäller kommunernas budget- och skuldsanering. Till målgruppslistan har också fogats ytterligare regler som anger olika värden för olika grupper. Ett exempel på det är äldreomsorgens värdegrund som i vissa delar överlappar de övergripande mål och inriktningar som anges i socialtjänstlagen och i andra delar anger värden som skulle kunna vara relevanta också vid insatser för andra än äldre människor. Vad som utmärker de olika grupperna varierar dessutom betyd- ligt. För vissa är det grundläggande livssituationer såsom att vara barn, ung, äldre eller leva med en funktionsnedsättning. Benämningen av några grupper utgår från grundläggande livssituationer såsom att vara barn, ung, äldre eller leva med en funktionsnedsättning. Andra grupper benämns utifrån sociala problem, t.ex. missbruksproblem, utsatthet för brott och skuldsättning. Gruppen ”personer som vår- dar eller stödjer närstående” utgår däremot från en situation som kan vara både värdefull och medföra vissa stödbehov. Flera grupper om- nämns så att det framgår att de utgörs av människor eller personer medan grupperna missbrukare och brottsoffer har mer kategorise- rande benämningar. Förekomsten av särskilt angivna grupper i socialtjänstlagen kan även diskuteras i förhållande ramlagskonstruktionen. Motsvarande preci- seringar finns exempelvis inte i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), förkortad HSL, som också är en ramlag. Vid sidan av HSL finns det dock andra regler som gäller specialisering inom hälso- och sjuk- vården. Den regleringen avser kompetensen hos legitimerade yrkes- grupper som under eget yrkesansvar utför hälso- och sjukvårds- insatser. Inom finns inga reglerade specialistkompetenser och inte heller ett eget yrkesansvar för de professionella. Kraven på verksamheten riktas i stället till den som ansvarar för verksamheten och som därvid är skyldig att se till att den svarar mot behov hos olika delar av befolkningen. I det avseendet har socialtjänstlagen lik- heter med skollagen (2010:800), som anger olika skolformer med inriktning på elever i olika åldrar eller med olika behov och förutsätt- ningar. Skollagen innehåller däremot också en mängd detaljregler- ingar och är ingen ramlag. Lagens inriktning på vissa grupper Nya uppgifter behöver inte leda till att ytterligare målgrupper förs in i lagen behöver kunna anpassa sitt arbete efter samhällsför- ändringar och ökad kunskap om sociala problem och stödbehov. Hemlöshet, hedersrelaterat våld och förtryck samt våldsbejakande extremism är exempel på frågor som möter och som inte alls eller i tillräcklig utsträckning uppmärksammas i social- tjänstlagen. Med det mönster som börjat etableras i socialtjänstlagen ligger det nära till hands att formulera några av dessa frågor som målgrupps- relaterade uppgifter och komplettera lagen med bestämmelser för fler särskilda grupper. Ett alternativ till detta är att på nationell nivå tyd- ligare markera generella ansvar och inte särreglera ytterligare. Hur detta kan göras för en möjlig ny målgrupp för social- tjänsten visar i ett kunskapsstöd om arbetet med återvändare och andra personer involverade i våldsbejakande extre- mistiska miljöer. markerar att dessa omfattas av socia- ltjänstens generella arbete med att, utifrån den enskildes särskilda behov, erbjuda individer stöd och förhindra att de involveras i destruk- tiva miljöer. I kunskapsstödet hänvisar till social- tjänstens mål och principer för arbete som anges i socialtjänstlagen och lagens förarbeten. Det gäller också det före- byggande och uppsökande arbetet bland personer som är eller har varit involverade i våldsbejakande extremism. pekar också på ansvar för brottsutsatta.38 På motsvarande sätt är det möjligt att konkretisera vilka delar av generella ansvar som särskilt aktualiseras i samband med nya sociala problem och stödbehov i stället för att identifiera problemen och behoven med nya målgrupper. Ett sådant angrepps- sätt överensstämmer med socialtjänstlagens grundläggande fokus på individer och sociala förhållanden och innebär en tydlig förväntan på att ska ha en professionell kapacitet att utveckla de arbetssätt och insatser som krävs i nya situationer. 38Socialstyrelsen (2018). Våldsbejakande extremism – stöd till arbete med åter- vändare och andra personer involverade i våldsbejakande extremistiska miljöer, s. 18 ff. Lagens inriktning på vissa grupper Inriktningen på enskilda och grupper i den nya lagen Den från början relativt enhetliga värdestrukturen social- tjänstlag har kompletteras med ett stort antal mål som delvis överlappar varandra och delvis skiljer sig åt för olika grupper. Social- tjänstlagens anda av jämlikhet riskerar därmed att gå förlorad. Förändringarna har drivits fram av ökande kunskap om behov och förutsättningar hos grupper som inte uppmärksammades till- räckligt när socialtjänstlagen först tillkom. Det gäller särskilt per- soner som vårdar en närstående samt barn och vuxna som utsatts för brott, två grupper vars stödbehov inte direkt berördes i förarbetena till socialtjänstlag. Förändringarna har även drivits fram av ökande insikter om förhållandet mellan och den en- skilde, bl.a. en ökad medvetenhet om barnet som rättighetsbärare och om vikten av den enskildes egen upplevelse av insatser inom exempelvis äldreomsorgen. Dessa olika skäl till förändringar av socialtjänstlagen är mycket goda och fortfarande aktuella. Vid en översyn av lagen är det därför centralt att se hur det som har vunnits genom förändringarna i lagen kan bibehållas och ingå i en mer sammanhängande värdestruktur i den nya lagen. Utredningen har övervägt att ta bort merparten av de särskilda bestämmelser som gäller för olika grupper. Detta för att tydligare framhålla individperspektivet och lagens karaktär av ramlag med för- utsättningar att möta nya behov i ett föränderligt samhälle. Prin- cipiellt har intresset för en sådan förändring varit stort från flera av de aktörer som utredningen haft kontakt med under sitt arbete. har det framkommit betydande oro och farhågor för hur en sådan förändring skulle påverka den enskildes möjligheter att hävda sina rättigheter och förstå vilka skyldigheter har. Oron och farhågorna gäller också möjligheterna att upprätthålla och ut- veckla en tillräckligt specialiserad kompetens för att möta olika behov av stöd, omsorg och vård.