sou · H8B342 · 2020-06-26 00:00:00 — för hantering av ansökan ser ut och hur stor andelen avslag är.25 Vi föreslår därför att ska ges i uppdrag att ta fram stöd för tillämpning av bestämmelserna om tilläggsbelopp. Stödet bör bland annat syfta till att uttolka domars betydelse för tillämpningen och till att definiera vilka krav som bör ställas i en utredning om tilläggsbelopp. Uppdraget bör genomföras i samarbete med SPSM, som genom sina kanaler till kommuner och skolhuvudmän bland annat kan bidra i implementeringen av stödet. Förslaget bör leda till en mer likvärdig tillämpning över landet och i viss mån minska den administrativa bördan för inblandade parter i och med att de krav som ställs på utredningarna kan bli mer lika över landet. 4.4.2Förbättrad statistik om resursskolor Det saknas tillförlitlig statistik över vilka skolor, både fristående och kommunala, som har ett mottagande begränsat till elever i behov av särskilt stöd. Utredningen bedömer att uppgiften om huruvida en skolenhet är en resursskola eller inte ska vara obligatorisk att lämna till för registrering i myndighetens skolenhetsregister. På så sätt ges möjlighet att följa utvecklingen av antalet resursskolor i landet och antalet elever som går i dem. Det skulle också vara möjligt för att utifrån befintlig statistik om exempelvis betygsresultat, lärartäthet och lärarbehörighet följa upp genomsnittliga skillnader mellan resursskolor och andra skolenheter. Det skulle ge ett underlag i det fall mer genomgripande regeländringar på området ska utredas, exempelvis bestämmelserna om tilläggsbeloppet för elever i fristående resursskolor. Dessutom skulle det ge värdefull information om utvecklingen av kommunala resursskolor. 25Sweco (2019). 5Förslag om undantag från krav på behörighet inom särskolan I det följande behandlas utredningens uppdrag att analysera om reglerna om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna bör förlängas. För att vara behörig att bedriva undervisning i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna krävs som huvudregel dels en behörighetsgivande lärar- eller förskollärarexamen, dels en speciallärarexamen.1 För den lärare som enbart har en grundläggande lärarexamen krävs således ytterligare studier som omfattar 90 högskolepoäng för att få en speciallärarexamen och därmed ha behörighet att undervisa i grundsärskolan eller gymnasiesärskolan. En specialpedagogexamen kan i vissa fall jämställas med en speciallärarexamen och ge behörighet att undervisa som speciallärare.2 Det finns dock övergångsbestämmelser med undantag från kravet på legitimation och behörighet för lärare och förskollärare som har ingått avtal om anställning som lärare, förskollärare eller fritidspedagog före . Bestämmelserna innebär att de som saknar legitimation och behörighet och som har ingått avtal om anställning före får för anställningen fortsätta att undervisa och självständigt besluta om betyg i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna, enligt bestämmel- 1Förordningen 2011:326 om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare, 2 kap. 11–17 c, 27–30 a och 32 §§. 2Förordningen 2011:326, 1 kap. 5 §. Förslag om undantag från krav på behörighet inom särskolan serna om behörighet skollag, till utgången av juni 2018.3 Undantaget har genom propositionen Samling för skolan4 förlängts till utgången av . 5.2Tillgång till behöriga lärare Bristen på behöriga lärare i de skolformer som kräver en speciallärarexamen är omfattande. Detta gäller särskilt i grundsärskolan och gymnasiesärskolan där statistik över /2020 visar att av lärarna i grundsärskolan respektive i gymnasiesärskolan är legitimerade och har behörighet i minst ett ämne. Andelen har dessutom minskat något . Detta kan jämföras med andelen behöriga lärare i , som /uppgick till . är andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen ungefär densamma i de tre skolformerna, . Detta betyder att majoriteten av de som undervisar i särskolan har pedagogisk högskoleexamen men saknar legitimation och behörighet i minst ett ämne. Av prognos över behovet av olika lärarkategorier5 framgår att rekryterings- och examinationsbehovet av speciallärare och specialpedagoger fortsatt är högt i skolväsendet som helhet. Andelen behöriga bland dem som har en tjänst som speciallärare är exempelvis . För speciallärare väntas den framtida examinationstakten inte räcka till för att möta behovet medan situationen för specialpedagoger är mer balanserad. Utredningen har i uppdrag att analysera om reglerna om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna bör förlängas. Undantaget gäller som beskrivet ovan den grupp som anställdes före . Det finns därför anledning att närmare beskriva den gruppen, och hur den skiljer sig från övriga lärare inom berörda skolformer. De uppgifter som utredningen har tillgång till gäller och är hämtade från lärarregistret. I lärarregistret finns uppgifter om pedagogisk examen och om läraren innehar lärarlegitimation, men inte 3Lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800), 33 §. 4Regeringens proposition 2017/18:182 Samling för skolan. 5Skolverket (2019). Lärarprognos 2019: Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier. Förslag om undantag från krav på behörighet inom särskolan vilken typ av lärarlegitimation. Det framgår inte heller om läraren är behörig att undervisa och sätta betyg i de ämnen som hen undervisar i. För att dela upp lärarna i anställda före respektive efter 2011 har viutgått från anställningstid, vilket gör att exempelvis tjänstledigheter kan utgöra en felkälla. Totalt finns enligt lärarregistret 4 520 lärare i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna. Av dessa har 2 705 lärare () en anställningstid som gör att de kan antas vara anställda 2011 eller tidigare och 1 815 lärare () en anställningstid som gör att de kan antas vara anställda efter 2011. Åldersfördelningen bland de anställda skiljer sig åt relativt mycket mellan grupperna. var närmare 700 () av de lärare som anställdes 2011 eller tidigare eller äldre, medan motsvarande antal bland de som anställdes efter 2011 var omkring 100 lärare (). Även andelen med pedagogisk högskoleexamen skiljer sig åt mellan grupperna. Bland dem som anställts 2011 eller har en pedagogisk högskoleexamen. Motsvarande andel bland dem som anställts efter 2011 är . De allra flesta som har en pedagogisk examen har också en lärarlegitimation. Den grupp som omfattas av undantaget – lärare som anställdes 2011 eller tidigare – har alltså längre erfarenhet av att arbeta i särskolan men kortare arbetstid kvar innan de kan förväntas gå i pension. En större andel av dem har också pedagogisk examen, jämfört med de som anställdes efter 2011. 5.3Förslag om förlängning av undantaget från krav på behörighet Förslag: Den tid som övergångsbestämmelserna om undantag från krav på legitimation och behörighet för att få bedriva undervisning och besluta om betyg i grundsärskolan, gymnasiesärskolan, särskild utbildning för vuxna och specialskolan bör förlängas till utgången av juni . Förslag om undantag från krav på behörighet inom särskolan 5.3.1Skälen för utredningens förslag Det råder stor brist på lärare som är behöriga att undervisa i grund- och gymnasiesärskolan, där det utöver en lärarexamen även krävs en speciallärarexamen. Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen i berörda skolformer är dock stor. Att alla elever får undervisas av behöriga lärare är viktigt. Mot bakgrund av att andelen behöriga lärare i den grupp som anställdes i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna alltjämt är låg, bedömer utredningen att undantaget behöver förlängas. Frågan är hur undantaget ska förlängas. Den stora andelen obehöriga lärare inom skolformerna gör att det är svårt att genomföra vidareutbildning i tillräcklig omfattning. När lärare deltar i vidareutbildning försämras lärarsituationen i skolorna , genom att kontinuiteten i undervisningen minskas och genom att färre erfarna lärare finns på plats i skolan. Vid vår bedömning av hur de nuvarande undantagsreglerna ska förlängas har vi därför lagt stor vikt vid att förlängningen ska vara tillräckligt lång för att medge att inte en alltför stor andel av lärarna ska vara borta från undervisningen . Det är också angeläget att ta hänsyn till att även många av de lärare som anställdes efter saknar behörighet. Det är därför viktigt att förlänga undantaget så länge att även de lärare som anställdes efter 2011 kan ta del av vidareutbildning, utan att deras frånvaro inverkar alltför mycket på undervisningen. Även det talar för en relativt lång förlängning. Utifrån dessa utgångspunkter föreslår utredningen att undantaget förlängs till . Förslaget motiveras närmare nedan. Även för lärare i specialskolan finns motsvarande undantag från bestämmelserna om legitimation och behörighet, och även där råder brist på behöriga lärare. Det framgår inte av utredningens direktiv att förslag ska lämnas beträffande specialskolan, men utredningen bedömer att en förlängning av undantaget till utgången av behövs även där. Utredningen vill framhålla att den relativt långa tid som föreslås för förlängningen inte ska uppfattas som att huvudmännens arbete för att se till att vidareutbildning kommer till stånd kan vänta. Tvärtom behöver arbetet intensifieras i förhållande till vad som är fallet , när behörighetsgraden minskar i de aktuella skolformerna. Förslag om undantag från krav på behörighet inom särskolan att hinna med den vidareutbildning som krävs innan undantaget upphör, utan att alltför många lärare är frånvarande från skolan , behöver vidareutbildningarna starta omgående och genomföras i jämn takt . Utredningens uppdrag är begränsat till att analysera om reglerna för undantaget bör förlängas och vid behov lämna ett sådant förslag. Vi kan dock konstatera att det är viktig att det finns goda möjligheter till vidareutbildning för att det ska vara möjligt att nå upp till behörighetskraven när undantaget upphör. Vårt begränsade uppdrag innebär också att vi inte har tagit ställning till bredare frågor om personalens kompetens eller till frågan om behörighetsreglerna i sig borde förändras. I vårt slutbetänkande kommer vi delvis att återkomma till detta, i samband med vårt uppdrag att överväga om det finns ett behov av kompetensutveckling för lärare eller annan personal inom de aktuella skolformerna. Närmare motivering till förlängningens slutdatum Antalet lärare som är anställda i någon av de aktuella skolformerna och som omfattas av undantaget är enligt utredningens beräkningar cirka 2 700. Om undantaget förlängs kommer omkring 1 200 av dessa lärare att ha gått i pension, utifrån antagandet att samma andel lärare arbetar kvar efter som . Även de lärare som kommer att gå i pension kan förstås vara aktuella för vidareutbildning, men vi kommer i det följande att fokusera på möjligheten att inom den utsatta tiden genomföra vidareutbildning för de lärare som inte kommer att ha gått i pension. Utifrån antagandena ovan får vi kvar 1 500 lärare, anställda 2011 eller tidigare, som inte kan förväntas ha gått i pension 2028. Vi vet att av dessa lärare har en lärarexamen, men vi saknar uppgift om hur många av dessa lärare som är behöriga att bedriva undervisning och sätta betyg. Vi gör därför ett antagande om att att de aktuella 1 500 lärarna saknar behörighet, utifrån att statistik visar att sammantaget 13–av lärarna i grundsärskolan och gymnasiesärskolan är behöriga. Om antagandet stämmer är det cirka 1 300 lärare som har en lärarexamen och som skulle behöva komplettera denna, med någon typ av behörighetsgivande utbildning. Vår bild är att det kompletteringsbehov som är Förslag om undantag från krav på behörighet inom särskolan vanligast är en speciallärarexamen med inriktning mot utvecklingsstörning, varför vi utgår från detta antagande. Speciallärarexamen omfattar 90 högskolepoäng, och läses vanligen på halvfart, vilket ger en utbildningstid . Givet att en första grupp lärare påbörjar utbildningen skulle fem höstomgångar av utbildningen hinna starta och avslutas före . Det skulle innebära att cirka 260 lärare skulle behöva delta i varje utbildningsomgång, vilket ger en sammantagen frånvaro av omkring 800 lärare på halvtid de år som flest lärare deltar i utbildning. Detta utgör av antalet lärare i de aktuella skolformerna sammantaget och bör vara hanterbart. En kortare förlängning av undantaget förordas dock inte eftersom även lärare anställda efter 2011 kommer att ha behov av att kunna vara frånvarande för vidareutbildning. Utredningen vill framhålla att en förlängning av undantaget utifrån antagandena ovan innebär ett stort behov av utbildningsplatser. De 260 lärare som skulle behöva delta i varje utbildningsomgång av speciallärarutbildningen med inriktning mot utvecklingsstörning kan jämföras med hur många lärare som deltar i den aktuella utbildningen . Omkring 120 personer har påbörjat speciallärarprogrammet med inriktning mot utvecklingsstörning inom ramen för reguljär utbildning, och mellan 50 och 170 personer har påbörjat utbildningen inom ramen för lärarlyftet. räknar med att inom ramen för lärarlyftet kunna erbjuda ungefär 200 platser på utbildningen. Finansiering för detta finns dock bara . För att möjliggöra komplettering av nödvändiga behörigheter inom den tidsperiod som förslaget till undantag medger är det nödvändigt att utrymme finns på den aktuella utbildningen. Utbildningsplatser måste naturligtvis också finnas tillgängliga för dem som är anställda i särskolan efter 2011 och som saknar behörighet, såväl som för andra inom eller utanför skolväsendet som behöver utbildningen. I detta kapitel redogörs för utredningens förslag om tidpunkt för ikraftträdande av de författningsändringar som beskrivs i kapitel 4 och 5. 6.1Förslag om tidpunkt för ikraftträdande Förslag: Ändringarna i skollagen och i lagen om införande av skollagen bör träda i kraft . 6.1.1Skälen för utredningens förslag rörande kommunala resursskolor Förslagen rörande kommunala resursskolor bör träda i kraft . Enligt utredningens bedömning torde tidigaste möjliga ikraftträdande vara . 6.1.2Skälen för utredningens förslag rörande undantag från krav på behörighet inom särskolan De nuvarande övergångsbestämmelserna om undantag från krav på legitimation och behörighet för lärare inom grundsärskolan, specialskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna och upphör att gälla vid utgången av . De föreslagna bestämmelserna bör därför träda i kraft . I detta kapitel redogör vi för konsekvenserna av utredningens förslag. Vilka konsekvenser som ska beskrivas framgår dels av kommitté- förordningen (1998:1474), dels av utredningens direktiv. Enligt kommittéförordningen ska en beräkning redovisas av förslagens påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska utredningen föreslå en finansiering. Vidare ska förslagens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen belysas, om förslagen har betydelse för denna. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Slutligen ska konsekvenserna beskrivas i enlighet med 6–7 §§ i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Där anges att det ska framgå av konsekvensutredningen vilket problem som ska lösas med förslagen och vilka alternativa lösningar som finns samt vad konsekvenserna blir om inga åtgärder vidtas. Enligt utredningens direktiv ska vi utöver detta redovisa konsekvenserna ur ett barnrättsperspektiv utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och konsekvenserna utifrån principen om icke-diskriminering. Vi ska vidare i enlighet med 14 kap. 3 § reger- ingsformen beakta proportionalitetsprincipen i samband med överväganden om inskränkningar i den kommunala självstyrelsen och redogöra för våra bedömningar i detta avseende. Slutligen ska utredningen redovisa förslagens administrativa och organisatoriska konsekvenser samt konsekvenserna för behovet av lärarresurser. Under de olika rubrikerna nedan kommer vi att redogöra för konsekvenserna av de förslag som är relevanta för respektive område. 7.2Problemet, förslag till lösningar och alternativa lösningar 7.2.1Reglering av kommunala resursskolor Utredningen har i uppdrag att kartlägga och analysera i vilken utsträckning dagens så kallade resursskolor möter de behov som finns och redovisa åtgärder som kan stärka dagens resursskolor, samt lämna nödvändiga och för eleven rättssäkra författningsförslag som stärker och förenklar arbetet med stödinsatser kopplade till elevens grupptillhörighet. Utredningen har, delvis mot bakgrund av den korta tid som har funnits till förfogande för att genomföra uppdraget, valt att fokusera på att föreslå en reglering av kommunala resursskolor. Genom att tydliggöra vad som gäller för dessa skolor avseende bland annat rektors ansvar, placering och överklagande underlättas arbetet med att införa sådana skolor för de kommuner som väljer att göra det, och förutsättningarna för elever och vårdnadshavare blir mer likvärdiga och rättssäkra. Alternativet att inte lägga fram detta förslag hade inneburit att kommuner visserligen kan starta kommunala resursskolor, men att det hade krävts mer resurser till utredningar och administration i kommunerna för att avgöra hur regelverket kring dessa skolor skulle utformas. Det skulle vidare innebära en mindre rättssäker situation för elever och vårdnadshavare. Det skulle naturligtvis kunna finnas andra sätt att stärka dagens resursskolor. Flera aktörer har påtalat för utredningen att i första hand fristående resursskolor upplever svårigheter kopplade till dagens finansieringssystem och att de önskar en förändring så att tilläggsbelopp betalas ut i större utsträckning eller genom en förändrad process. En förändrad finansiering skulle kunna kombineras med en utökad kontroll, från statligt eller kommunalt håll. dock valt att inte gå vidare med några förslag till mer omfattande förändringar inom detta område, vilket beskrivs och motiveras närmare i avsnitt 4.3. 7.2.2Undantag från krav på behörighet inom särskolan Bristen på behöriga lärare i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna är omfattande. En relativt stor andel av lärarna i dessa skolformer har en pedagogisk högskoleexamen, men många saknar behörighet att undervisa och sätta betyg. Utöver en grundläggande lärarexamen krävs studier om ytterligare 90 högskolepoäng inom speciallärarprogrammet för att ha behörighet att undervisa och sätta betyg i grundsärskolan, gymnasiesärskolan och särskild utbildning för vuxna. För de lärare i de aktuella skolformerna som anställdes före finns ett undantag från dessa regler. Undantaget gäller fram till . Utredningens uppdrag är att analysera om detta undantag bör förlängas, och i så fall lämna ett sådant förslag. Mot bakgrund av att dessa lärare utgör av skolformernas personal har det stor betydelse hur undantaget utformas. Utredningens förslag är att undantaget förlängs till . Motiveringen till den långa tiden återfinns i avsnitt 5.3.1, och handlar framför allt om att skulle innebära att alltför många lärare skulle vara frånvarande från undervisningen . Alternativet att inte lägga fram detta förslag och därmed låta det nuvarande undantaget upphöra 2021 skulle innebära att de aktuella lärarna antingen måste genomgå den vidareutbildning som krävs före , eller att de från och med det datumet är behöriga att bedriva undervisning och sätta betyg. En omfattande vidareutbildning av lärare skulle innebära dels ett behov av en stor utbyggnad av utbildningsplatser, dels att många lärare skulle vara frånvarande från undervisningen . skulle en utebliven förlängning av undantaget innebära en försvårad situation för de aktuella skolorna, eftersom många av de lärare som är behöriga att undervisa och sätta betyg inte längre skulle vara det. De alternativa förslag som utredningen har övervägt har handlat om att sätta en längre eller kortare tidpunkt för undantagets för- En har vi bedömt skulle innebära en alltför stor påfrestning på elevernas undervisning när många lärare skulle vara frånvarande . En markant skulle också kunna göra det svårt för lärosätena att erbjuda tillräckligt med utbildningsplatser. I båda dessa avseenden måste också behov av vidareutbildning av lärare anställda efter 2011 vägas in, särskilt som dessa saknar behörighet i än större utsträckning än de som anställdes . Alternativet att föreslå för undantaget har bedömts innebära alltför låga ambitioner när det gäller att förbättra behörighetsläget inom de aktuella skolformerna. 7.3Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag bedöms sammantaget inte innebära några förändringar av intäkter eller kostnader för staten eller för kommuner och regioner. Nedan beskrivs utredningens bedömning närmare. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Vid beredning av förslag som har ekonomiska konsekvenser för kommuner ska en bedömning göras av de kommunalekonomiska effekterna. I enlighet med den så kallade finansieringsprincipen bör kostnaden för nya uppgifter som åläggs kommunerna finansieras av staten. På motsvarande sätt bör bidragen till kommunsektorn minska om förslag genomförs som innebär minskade kostnader för kommunerna. Reglering av kommunala resursskolor Utredningens förslag är att den möjlighet för kommuner att inrätta resursskolor, som tydliggjorts av Högsta förvaltningsdomstolens ovan beskrivna avgörande, skrivs in i skollagen. Förslaget innebär att det blir tydligare vilka regler för exempelvis placering, ansvarig rektor och överklagandemöjlighet som gäller för kommunala resursskolor. Förslaget innebär dock inte någon förändring i sak för kommuners möjlighet eller skyldighet att inrätta resursskolor. inte heller att regleringens utformning bör innebära krav som leder till merkostnader för de kommuner som har resursskolor. Kommuner har utifrån gällande skollag möjlighet att inrätta resursskolor, men ingen skyldighet att göra detsamma. En del kommuner väljer att göra detta som ett sätt att möta behoven hos vissa elever som har ett omfattande behov av individuellt anpassat stöd, men kommunerna kan också välja att erbjuda detta stöd inom ramen för exempelvis en särskild undervisningsgrupp inom en ordinarie skola. Eftersom utredningens förslag inte innebär några nya skyldigheter för kommunerna att inrätta resursskolor blir den kommunala finansieringsprincipen inte tillämplig. Förslagen innebär i sig inte några kostnader för kommunerna. Utredningens förslag kan likväl resultera i att fler kommuner väljer att inrätta resursskolor. De förtydligade möjligheterna kan leda till önskemål om resursskolor från skolor och vårdnadshavare. Resursskolor är kostsamma verksamheter eftersom de ofta har en hög personaltäthet och små undervisningsgrupper samt särskilt anpassade lokaler. Att en elev byter skola till en resursskola kan också innebära tillkommande kostnader för skolskjuts, om resursskolan ligger långt från elevens bostad. Även ersättningarna till fristående skolor kan påverkas om kommunens egna skolkostnader förändras. För de kommuner som väljer att inrätta resursskolor kan det alltså innebära kostnader.