sou · H8B318 · 2020-03-31 00:00:00 — Skälet är att konkurrensneutralitet och avsaknad av korssubventioner ska gå att verifiera. Genom att ansluta verksamheten till en etablerad styrform, som omfattar ett antal befintliga resultatenheter, underlättas etableringen av den nya enheten. Det finns redan rutiner för hur internstyrelser och operativa chefer tillsätts samt hur den förvaltande delen av ska förhålla sig till resultatenheter, redovisnings- och rapporteringsrutiner med mera. Organiseringen som sådan bör därför enligt min uppfattning inte vara särskilt problematisk. Däremot är det av stor betydelse att gränssnittet mellan det egna operativa underhållet och förvaltande delar beaktar den nya enhetens uppdrag att dels i sig vara effektiv dels i att utföra olika typer av uppdrag. Relationen till förvaltande delar bör vara affärsmässig, på samma sätt som övriga resultatenheter. Men det är angeläget att styrningen kompletteras med en högre grad av prestationsbaserade mått i form av effekter på robusthet och tillgänglighet. bör den egna underhållsverksamheten även styras på de uppdrag som är kopplade till utveckling av arbetssätt, affärsformer och ny teknik. Möjligheten till jämförelser med privata leverantörer av underhållstjänster måste bibehållas. Upplägget kan förenas med strategi att vara en renodlad beställare. Underhållet på de utpekade sträckorna ska planeras och beställas av förvaltande delar på i stort samma sätt som för annan underhållsentreprenad. Det är den interna beställaren av resultatenhetens tjänster som i sin beställning uttrycker de önskade resultaten såväl i den löpande underhållsverksamheten som av genomförda uppdrag och ekonomiskt ersätter enheten för detta. Resultatenheten blir med detta synsätt i sin helhet intäktsfinansierad i den interna styrningen. Om underhållsverksamheten i egen regi ska få avsett resultat är det dock helt avgörande att de erfarenheter som upparbetas inom resultatenheten beaktas vid dessa beställningar. Spridningen av dessa erfarenheter internt och externt ska bland annat tillgodoses av den analysenhet som jag föreslår senare i kapitlet. Mitt förslag är att en verksamhet initialt byggs upp från tre kontrakt som innehar avseende Banorna i Bergslagen och Godsstråket, och som löper ut . Därefter bör , med dessa som bas, successivt bygga upp en verksamhet i egen regi. Det är därför eftersträvansvärt att kontrakten från lyfts in relativt intakta vad gäller personal, maskiner och materiel och i förekommande fall lokaler. På det sättet behöver inte börja från grunden utan får bra förutsättningar att fortsatt utveckla verksamheten. är ett statligt bolag. Om det tas ett beslut om att genomföra ett visst underhåll i egen regi vid bör, menar jag, ett statligt bolag medverka till att en sådan verksamhet kan etableras utan allt för stora svårigheter och kostnader. Viktigt i det sammanhanget är agerandet från ägaren. har en central funktion för sin inköpsverksamhet samt verksamhetsområden för sina verksamheter inom underhåll, trafikledning och it-verksamhet. har även en särskild resultatenhet för sin fordonsförvaltning, vilken bland annat har till uppgift att tillhandahålla funktionsdugliga fordon och maskiner. Jag bedömer att dessa enheters verksamheter särskilt påverkas av mina förslag. Vad avser maskiner för verksamheten utvecklar jag den frågan i nästa avsnitt där jag föreslår en maskinpool i regi. Jag föreslår att får i uppdrag att särskilt redovisa hur synergieffekter med den befintliga fordonsförvaltningen och den centrala funktionen Inköp och logistik säkerställs. Jag utesluter dock inte att redovisningen kan behöva omfatta även andra enheter inom . Kontrakten tas över när kontraktstiderna löper ut, bland annat för att undvika skadeståndsdiskussioner vid förtida avslut av ingångna kontrakt. Som beskrivs ovan skulle en uppstart kunna ske 2023 med de tre baskontrakten från och därefter successivt byggas upp med ytterligare 2–3 kontrakt de efterföljande åren då övriga kontrakt som ska tas över löper ut. Tidplanen kan behöva justeras, beroende på när beslut om att etablera en egen regi-verksamhet tas. Inför ett övertagande i egen regi - på det sätt som jag beskrivit ovanblir reglerna om verksamhetsövergång (LAS 6 b § och 7 §, MBL 28 §) tillämpliga. bör därför erbjuda personalen sådan övergång för att vid behov kunna rekrytera personal som inte följer med i kontrakten som tas över. Även de teknikkontrakt som föreslås tas över i egen regi, bör tas över när befintliga kontrakt löper ut. Valet av kontrakt som ska tas över ska göras med hänsyn till närheten till de baskontrakt tar över. Förberedelser inför att de första områdena tas över tar än de följande beroende på att det då krävs kunskapsuppbyggnad i organisationen. Det kommer att krävas förberedelser i form av upphandling av underleverantörer, samt anskaffning respektive hyra av maskiner. Tidsåtgången för att anskaffa de första maskinerna blir troligen längre än för följande anskaffningar. Även den periodiska mätningen av spår och kontaktledningar bör tas över när innevarande kontrakt löper ut och på lämpligt sätt. På så sätt minimeras överlappande kostnader och ett övertagande kan ske på relativ . Inom personalområdet behöver flera åtgärder vidtas för att ska kunna etablera en verksamhet i egen regi, bland annat •erbjudande om anställning vid vid verksamhetsövergång •rekrytering av ledningspersoner och övrig personal För de kontrakt som ska övertas i egen regi blir bestämmelserna om verksamhetsövergång aktuella. När en verksamhet eller del av verksamhet övergår från en arbetsgivare till ett annat styrs det som gäller arbetsrättsligt av lag (1982:80) om anställningsskydd (LAS) och lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (MBL). Bestämmelserna innebär att en anställd som berörs av en verksamhetsövergång har rätt att – med bibehållna anställningsförmåner - följa med verksamheten till den nya arbetsgivaren. har endast kollektivavtal avseende tjänstemän. Det finns möjligheter att låta personalen i underhållsverksamheten i egen regi omfattas av affärsverksavtal, men bedömningen är att detta avtal inte är tillräckligt konkurrenskraftigt för att en anställning i ska vara attraktiv. bör vara på plats före en verksamhetsövergång. För att skapa konkurrens på lika villkor bör kollektivavtalet i huvudsak ha samma innehåll som gäller för entreprenadföretagen i branschen. Det bör underlätta arbetet med att ta fram ett sådant avtal. Tidigt i processen bör resultatenhetschef, styrelse och nyckelpersoner i resultatenheten tillsättas, samt en mindre administrativ organisation, för att ta fram processer och arbetssätt. Erfarenhetsmässigt väljer många att följa med till det nya entreprenadföretaget som vunnit en upphandling av ett baskontrakt. Hur stor andel som väljer att byta arbetsgivare till går dock inte att förutsäga. Det är sannolikt att personalstyrkan behöver kompletteras. är grundbemanningen i ett baskontrakt omkring 50–90 personer hos entreprenadföretagen, beroende kontrakt. Det kommer att finnas behov av utbildningsinsatser, framför allt vad avser järnvägsspecifik teknikkompetens om nyanställda utan branscherfarenhet rekryteras. Dessutom kan det behövas utbildningsinsatser för viss personal som antar erbjudandet om övergång till . kommer inledningsvis att behöva identifiera vilket behov av maskinella resurser man har, framför allt vad gäller den egna underhållsverksamheten. Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling () ska tillämpas vid anskaffning eller kontrakterande av maskiner. I kommande avsnitt om etablering av en maskinpool vid följer mer information om maskiner till den egna underhållsverksamheten. Ersättning till för maskiner, utrustning, materiel, lokaler med mera ska vara marknadsmässig. 8.6En maskinpool i regi Enligt utredningsdirektivet ska jag utvärdera behovet av och föreslå ett eventuellt åtagande för avseende maskinella resurser för järnvägsunderhåll. Mina förslag i den delen följer i det här avsnittet. Förslag: bör utöka sin maskinpark med tyngre maskiner och fordon för järnvägsentreprenader i syfte att i hela järnvägssystemet •utveckla kris- och beredskapsfunktioner, •säkerställa att järnvägsanläggningen kan återställas effektivt efter omfattande olyckor och skador, •utföra arbeten i anläggningen snabbare och med högre kvalitet, •sänka etableringshinder för mindre och presumtiva leverantörer av basunderhåll, •vid behov säkerställa lokresurser avseende evakuering av passagerare och röjning av tåg ur funktion. Maskinparken bör dessutom tillhandahålla behov av maskiner för utförande av underhåll i egen regi bör konkretisera vilka och hur många maskiner maskinpoolen ska innehålla och hur den bör byggas upp. Tillgång till maskinresurser är av stor betydelse för ett produktivt järnvägsunderhåll av hög kvalitet. Med ökad trafikering får fel i anläggningen liksom andra händelser som påverkar trafiken, större och större konsekvenser, vilket i sin tur ökar behoven att snabbt kunna återställa anläggningen. Om störningen beror på fel i infrastrukturen bör åtgärden dessutom kunna utföras med tillräcklig kvalitet för att undvika att samma fel upprepas. Vidare planeras för omfattande före- byggande åtgärder i järnvägsanläggningen. Även dessa arbeten behöver kunna utföras på så som möjligt för att inte hindra trafiken mer än nödvändigt. Visserligen har det utvecklats mindre och mer konkurrenskraftiga arbetsfordon som kan utföra en mängd olika arbeten och som dessutom kan köra både på väg och järnväg. Detta är mycket positivt, men min bedömning är att dessa behöver kompletteras med mer kraftfulla maskiner och fordon. Behoven är alltså stora som maskinparken vad avser tyngre mer kapitalkrävande maskiner till övervägande del är gammal, vilket jag redogjort för i tidigare kapitel. För att utveckla maskinparken anser jag att i betydligt högre utsträckning än behöver ställa krav på och skapa incitament för maskinutveckling vid upphandling av järnvägsarbeten. Man behöver också överväga nya former av kontraktslösningar för att öka utbytestakten av de mer kapitalintensiva maskinerna. Till exempel skulle kunna handla upp flera åtgärder tillsammans, så att volymen i uppdraget motiverar en investering. Framförhållningen i upphandlingar kopplade till tunga maskininvesteringar skulle dessutom behöva bli bättre i syfte att förbereda marknaden. Även framledes bör alltså huvudinriktningen vara att leverantörsmarknaden tillhandahåller maskiner och fordon för järnvägsunderhållet; det är av stor vikt framgent att nyttja marknadens möjligheter att bidra till en maskinutveckling. Det finns dock vissa situationer som det inte går att förvänta sig att marknaden svarar upp mot, och dessa situationer blir mer krävande, ju mer trafikeringen ökar. Det kan krävas mycket kapitalkrävande investeringar, beredskapsresurser samt maskiner som används mycket sällan. Min bedömning är att det av det skälet vore samhällsekonomiskt effektivt med en större maskinpark än vid , en maskinpark som jag har valt att kalla maskinpool. Dessutom innebär investeringar i dessa tyngre maskiner en stor risk för företag som inte redan har flera kontrakt med . Det gäller trots de omfattande volymer som ska handla upp den kommande tioårsperioden. Min bedömning är att det på en marknad som domineras av några få aktörer skulle stimulera konkurrensen om företag skulle ha möjlighet att använda maskiner från en maskinpool vid . Utöver att maskinpoolen bör förvalta tyngre maskiner i syfte att öka beredskapen och att stimulera konkurrensen, bör den även förvalta de maskiner och fordon som behöver för sin underhållsverksamhet i egen regi i enlighet med mina förslag tidigare i detta kapitel. För att maskinpoolen ska vara samhällsekonomiskt effektiv är det av stor vikt att den byggs upp på ett sådant sätt att den inte påverkar entreprenadmarknaden negativt. I de fall entreprenadföretag i sin underhållsverksamhet använder en maskin från poolen konkurrerar man inte längre med maskinresurser vid anbudsgivning. En maskinpool kommer därmed att ha effekter på entreprenadmarknaden på olika sätt, och det är viktigt med ett nära samarbete med entreprenadföretagen och företag som hyr ut maskiner, för att optimera maskinresurserna. Det krävs en tydlighet i maskinpoolens verksamhet för att inte skapa osäkerhet på marknaden. Det avgörande ska naturligtvis vara vad som ur beställarens, det vill säga skattebetalarnas synpunkt framstår som rationellast. Jag föreslår att får i uppdrag att konkretisera exakt vilka maskiner och det antal maskiner som bör ingå i maskinpoolen liksom hur den bör byggas upp. Nedan föreslår jag dock i vilka syften maskinpoolen ska byggas upp och för ett principiellt resonemang om vilka maskiner som bör inrymmas i en maskinpool. Inledningsvis redogör jag dock för ett antal utgångspunkter för maskinpoolen. äger maskiner för järnvägsunderhåll, vilket jag redogjort för i kapitel 5. Utgångspunkten för mitt förslag är att genom ägande, leasing eller andra former ska disponera över ett större antal maskiner i en maskinpool. I kapitel 5 har jag kategoriserat maskiner och fordon i tre kategorier, där maskinerna i kategori 1 är de allra mest kapitalkrävande. Dessa bör inte ingå i en maskinpool. I stället anser jag att de liksom ska handlas upp för konkreta uppdrag eftersom de mångmiljardinvesteringar som dessa maskiner kan innebära inte är kostnadseffektiva på den relativt lilla volymen arbeten i . Vad gäller kategori 2, mellansegmentet maskiner, är mitt förslag att genom maskinpoolen ska förfoga över maskiner för olika typer av verksamhet. Men där marknaden fungerar finns inte behov av en maskinpool. Maskinpoolen bör dock äga de allra mest kapitalintensiva maskinerna i kategori 2, om de behöver nyttjas med kort varsel alternativt att de då lättare kan beläggas med arbeten . I övrigt bör dessa maskiner hyras eller leasas till poolen. De minsta maskinerna, det vill säga kategori 3, bör finnas i maskinpoolen för den underhållsverksamhet som ska bedriva i egen regi. Övervägandet huruvida poolen ska äga dessa maskiner eller inte bör göras på grundval av vad som är mest kostnadseffektivt. Min bedömning är dock att sådana maskintyper som det finns behov av bör ägas. Troligen kommer dessa dock att behöva kompletteras med maskiner som hyrs in för specifika uppdrag eller vid arbetstoppar. Vad avser bemanning av maskinerna och fordonen i poolen så är min principiella rekommendation att personal från aktuellt entreprenadföretag sköter den om en maskin huvudsakligen används inom ett driftområde och . Maskiner som används över stora geografiska områden och som ägs av maskinpoolen bör oftast vara så specifika att kompetensen för att köra dem inte kan förväntas finnas hos samtliga anlitade entreprenadföretag. Dessutom kommer de endast köras vid några enstaka tillfällen i ett kontraktsområde och bör därför av effektivitetsskäl bemannas av personal vid maskinpoolen eller tillhandahållas genom maskinpoolens försorg. De tyngre maskiner som hyrs in till maskinpoolen bör av samma av skäl i huvudsak bemannas av personal från uthyrningsföretaget. Mitt uppdrag avser maskiner och fordon för järnvägsunderhåll, det vill säga både basunderhåll och reinvesteringar. Eftersom samma arbetsmaskiner ofta kan användas vid olika arbeten i järnvägsanläggningen, anser jag dessutom att maskiner och fordon i en eventuellt utökad maskinpool bör kunna användas även vid nybyggnation. bör alltså kunna användas vid alla slags arbeten i anläggningen och om det är lämpligt. Maskiner till egen underhållsverksamhet För att starta upp den egna underhållsverksamheten behövs det i varje kontrakt en maskinpark. Behoven varierar inte minst beroende på var i landet kontrakten finns och hur stora kontraktsområdena är men generellt är följande maskintyper aktuella för underhållsverksamheten i egen regi: mindre arbetsfordon, liftmotorvagn, tvåvägs liftlastbil, svetsbilar, motortrallor, makadamvagn, godsvagn, tvåvägs traktorgrävare med fleraggregatsfunktion, spårriktare och ballastplog. För vissa av de nämnda maskinerna är det tillräckligt om de finns att tillgå under delar av kontraktstiderna. Om det inte är möjligt att förse den egna underhållsverksamheten med tillräckligt antal maskiner från den verksamhet som tar över av entreprenadföretagen, behöver myndigheten köpa begagnade eller nya maskiner på den svenska eller utländska marknaden alternativt hyra maskiner. Även behovet av antal maskiner varierar. Utifrån erfarenhet av hur maskiner nyttjas bedöms exempelvis en spår- och spårväxelriktare kunna försörja 4 baskontraktsområden. Dessa maskiner nyttjats hos entreprenadföretagen även vid reinvesteringar och nybyggnation vilket kommer medföra överkapacitet i underhållsverksamhet. Ett makadamtågset som krävs för ballastkomplettering, bedöms behöva fler än 4 områden för att vara kostnadseffektivt. För liftmotorvagnar som används för kontaktledningsunderhåll samt för ballastplogar bedöms minst 4 närliggande geografiska områden krävas för att motivera en anskaffning ekonomiskt. Maskinpoolens resurser för den egna basunderhållsverksamheten och som inte har full beläggning ska kunna upplåtas för att till exempel användas i underhålls-, samt reinvesterings- och investeringsentreprenader. Investeringar i snöröjningsfordon med mycket hög kapacitet är mycket kapitalkrävande. Fordonen är dessutom funktionella under än den tid som motsvarar löptiderna är för ett baskontrakt. nuvarande inriktning är att myndigheten, bör äga alternativt förfoga över dessa strategiska maskiner . finns ingen långsiktig lösning på plats vad avser strategiska plogresurser med hög kapacitet som kan arbeta både på linje och bangårdar över större geografier. är i alltför hög utsträckning beroende av de ställningstaganden som ägarna av maskinerna gör avseende hur deras maskiner ska utvecklas alternativt avvecklas vilket skapat en osäker situation om tillgänglighet för tyngre plogresurser. Det pågår ett utredningsarbete inom om vilka typer av vinterresurser och vilket antal av dessa som bör förfoga över. (Se även nedan under rubriken för totalförsvaret). Det är inte klart vilken form av resurser som roll i totalförsvaret kräver utifrån ett kris- och beredskapsperspektiv. Det pågår ett stort arbete med att klargöra kraven dels på myndigheten, dels på transporter på järnvägen. Sannolikt kommer det att ställas större krav på kapacitet än vad avser förmåga att åtgärda skadad infrastruktur och förmåga att hantera olika sorters kriser med stöd av maskiner, fordon och infrastruktur. Förutom en förändrad hotbild i samhället skapar klimatförändringar ett behov av ökad förmåga att återställa järnvägsanläggningen i samband med större nederbördsmängder, kraftiga stormar samt varmare och torrare perioder. Maskiner och fordon som kan bli aktuella är resurser för att snabbt återställa anläggningen för trafikering och för att kunna transportera materiel och människor vid en begränsad tillgång till eldriftkapacitet för järnvägstransporter. har även behovet av vattentransporter vid bränder aktualiserats. Min bedömning är att vissa sådana maskiner och fordon som kan behövas för denna typ av uppgifter bör ägas av men bör även kunna kontrakteras hos både entreprenadföretag och tågoperatörer för att ingå i en maskinpool. Behovet av maskiner bör delvis vara detsamma som för att återställa anläggningen i samband med större olyckor och incidenter, se nedan. Som jag redogjort för i kapitel 5 håller på att handla upp 15 lok som ska placeras på strategiska platser i landet för evakuering av passagerare och röjning av tåg vid skadad infrastruktur eller trasiga tåg. För att dessa ska nyttjas effektivt menar jag att de bör ingå i maskinpoolen och kunna nyttjas även för andra syften än evakuering och röjning. Bland annat bör förmågan utifrån totalförsvarets behov förbättras avsevärt med dessa lok eftersom de bör kunna nyttjas vid störningar i elproduktionen och i vinterberedskapen. Återställande efter allvarliga olyckor och skador inträffar allvarligare olyckor eller händelser som får stora konsekvenser för järnvägsanläggningen. För att åtgärda till exempel sönderkörda spår eller nedrivna kontaktledningar krävs kapitaltunga specialfordon. Att återställa anläggningen i trafikerbart skick så snabbt som möjligt åligger det företag som har baskontraktet i området. Dock förväntas inte entreprenadföretagen ha en stående resurs för att åtgärda denna typ av större skador även om de flesta företag som är leverantörer i praktiken har tillgång till en sådan. I kritiska situationer krävs dock relativt ofta förstärkningsresurser från andra delar av entreprenadföretagens verksamhet eller från andra entreprenadföretag. Eftersom förslaget i betänkandet är att ska bedriva basunderhåll i egen regi bör myndigheten ha tillgång till maskiner för att i en beredskapssituation kunna lägga spår och utföra kvalificerade kontaktledningsarbeten för att återställa anläggningen relativt snabbt. Dessa maskiner bör dessutom finnas disponibla för entreprenadföretag i syfte att sänka etableringshindren för nya och mindre leverantörer av underhåll (se nedan under . Av effektivitets- och kompetensskäl anser jag dessutom att de maskiner och fordon som finns i poolen för att snabbt kunna återställa anläggningen efter en olycka eller incident dessutom bör nyttjas i planerade arbeten såväl i egen underhållsverksamhet som i den upphandlade underhållsverksamheten. Som jag redogjort för tidigare finns ett stort behov av maskiner som utför åtgärder snabbare och med högre kvalitet än . Ett av syftena med underhållsverksamheten i egen regi är att bidra till utveckling av verksamheten. Jag menar därför att i lämplig utsträckning skulle kunna prova nya maskiner i den verksamheten, till exempel spårriktare, kranfordon, spårläggare och kontaktledningsfordon samt fordon för växelriktning eller för att byta eller rena ballast. Maskinpoolen skulle till exempel kunna leasa en ny maskin för att testa nya maskiner och arbetssätt för att sedan kunna sprida erfarenheterna relativt snabbt. En maskinpool skulle dels kunna skapa förutsättningar för mindre företag att få tillgång till rätt maskiner för vissa typer av arbeten, dels underlätta för mellanstora och utländska leverantörer att lämna anbud på baskontrakt. I detta sammanhang avses främst de något tyngre och mer kapitalkrävande maskinerna som dessutom ofta används sällan, till exempel större spårriktare, spårläggningsmaskiner eller större kontaktledningsfordon. Min bedömning är att de etableringshinder som dessa maskiner innebär och som jag redogjort för i kapitel fem är av den digniteten att en maskinpool skulle främja konkurrensen. Skalfördelarna är stora och leveranstiden för en ny maskin är längre än den tid som löper mellan att ett kontrakt tecknats och att kontraktet startar. Hyres- och begagnatmarknaden är därtill begränsad. Resurserna som skulle kunna vara lämpliga i poolen i syfte att stimulera konkurrensen på leverantörsmarknaden är större spårriktare, men även de maskiner som har behov av för att kunna återställa anläggningen vid olyckor och kriser, bland annat mindre spårläggningsresurser och kontaktledningståg. analyser har även lyft fram tunga spårgående kranar för att lyfta urspårade lok och vagnar samt för spårväxelbyten. Av ekonomiska skäl bör verka för en så stor användning som möjligt av dessa maskiner. De bör därför kunna ställas till förfogande och i vissa fall anvisas entreprenadföretagen om det inte finns särskilda skäl som talar emot detta. För att åstadkomma en tillräcklig nyttjandegrad och därmed minskade kapitalkostnader för en maskin kan det i vissa fall vara lämpligt att en upphandling förutsätter att en maskin, som tillhandahåller, används av entreprenören. De maskiner och fordon som finns i maskinpoolen för att sänka etableringshinder bör också kunna användas i egen underhållsverksamhet och av befintliga leverantörer. Inom ramen för utredningsarbetet har jag övervägt olika alternativ vad avser maskinpoolens hemvist. Ett alternativ är att en maskinpool etableras inom det statliga bolaget .