sou · H8B317 · 2020-04-01 00:00:00 — CCS kritiska roll för måluppfyllnad kan ses i IPCCs scenariodatabas, där 107 av 113 scenarier associerade med utfall förutsätter en framgångsrik implementering och storskaligt upptag av koldioxid, både ur atmosfären och direkt från olika typer av utsläppskällor. Den CCS- teknik som antas i dessa scenarier är emellertid fortfarande på experiment- eller projektstadiet, och de försöksprojekt som finns är förknippade med höga kostnader. Ett annat exempel är produktion av biogas. Klimatklivet har i flera fall lämnat stöd för utbyggnad av bl.a. tankställen för fordonsgas och produktion av biogas från avfall. konstaterar dock att beviljade klimatklivsprojekt avseende investeringar i biogasproduktion inte alltid har fullföljts. Detta troligen för att projektägarna har bedömt att det råder allt för stor osäkerhet kring vilken avsättning de kommer att få för den producerade gasen och till vilket pris. Svårigheter att få till medfinansiering – som också till viss del kan sammanhänga med en bedömning av marknadsrisken – har i vissa fall också gjort att biogasprojekt inte har realiserats. Även investeringar i infrastruktur är viktiga för att miljömålen ska uppfyllas. Eftersom en stor del av växthusgasutsläppen i genereras av energi, transport, byggnation och vatteninfrastruktur så behövs en kraftig omställning av existerande system inom dessa områden. Synen på vilken typ av investeringar som bör prioriteras i ett kortare perspektiv varierar dock, såväl i som internationellt. Exempelvis anser forskare från att det på kort sikt är viktigare att fokusera på att utveckla tekniska lösningar snarare än att snabbt bygga ut infrastruktur med hjälp av existerade Behovet av investeringar i den gröna omställningen Detta eftersom det skulle kunna leda till att skiftet från fossila bränslen till förnybara bränslen skulle riskera bli mycket dyr. Andra forskare är mer positiva till hur långt forskningen har nått och bedömer att tillgänglig teknik är tillräcklig för att genomföra åtgärder som minskar utsläppen i linje med de satta miljömålen . Det innebär att det nu främst handlar om att genomföra förändringar med hjälp av existerande teknik. kan forskare fortsätta ta fram ny teknik och förbättra existerande teknik för att göra det möjligt att uppnå målen för utsläppsminskningar därefter. Det kan konstateras att oavsett prioritering mellan olika typer av investeringar så kommer det att krävas betydande investeringar i infrastruktur och i teknisk utveckling. Att sådana investeringar inte har genomförts i den omfattning som krävs för att uppnå miljömålen indikerar att det finns marknadsmisslyckanden. 6.3.2Vissa investeringar bedöms vara olönsamma men har betydande samhällsnytta Inom jordbruket finns det som beskrivs i avsnitt 6.1.2 exempel på investeringar som skulle behöva genomföras för att miljömålen ska kunna uppnås. Många av de investeringar och förändringar som kommer att krävas inom jordbruket innebär emellertid ofta ingen förbättrad lönsamhetskalkyl för den enskilde jordbrukaren, utan snarare en ekonomisk belastning. kan samhällsnyttan av vissa av dessa investeringar vara stor. Ett investeringsstöd till sådana åtgärder skulle sannolikt ha en hög grad av additionalitet, vilket innebär att åtgärden inte skulle ha blivit av utan stödet. Ett exempel är att anlägga våtmarker, något som behövs för att öka tillskottet till grundvattnet och stärka landskapets egen förmåga att hålla kvar och balansera vattenflödena. En ökad uppfyllelse av miljömålet myllrande våtmarker bidrar även positivt till målet om begränsad klimatpåverkan. Det finns också en osäkerhet kring användandet av ny teknik. För att underlätta för företagen behövs även investeringar i infrastruktur och bättre tillgång till alternativ som är miljövänliga som t.ex. biodrivmedel och energieffektivisering. Investeringar kopplade till energieffektivitet kan vara sådana att de inte ger tillräcklig ekonomisk nytta för en enskild företagare, även om en sådan investering skulle ha relativt stor samhällsnytta. Behovet av investeringar i den gröna omställningen effektivisering har dessutom i väldigt få fall kvalificerat sig för stöd från Klimatklivet, där de sökande projekten rankas efter klimatnytta per investerad krona samt additionalitet. Om man baserar kalkylen för energieffektivisering på att det är användningen av el som minskas, och att elproduktion inte ger upphov till några större klimateffekter, framstår dessa investeringar som oprioriterade i Klimatklivet. De stora behoven av el som kommer att krävas för omställningen av både industri och vägtransporter kommer dock sannolikt att göra alla åtgärder för mer effektiv elanvändning viktiga. För många åtgärder som behöver genomföras finns dock statliga bidrag att söka, exempelvis genom stöd för investeringar för energieffektivisering, biogasproduktion, olika åtgärder i och kring vatten och lokala naturvårdssatsningar. Dessa stöd söks dock inte av jordbrukare och andra företagare i den omfattning som krävs för att uppnå miljömålen. En trolig orsak till det låga intresset kan vara komplexiteten i den information som ska lämnas i ansökningarna, det omfattande pappersarbetet och tidsåtgången som krävs för att söka stöd. Andra investeringar som kan hänföras till omställningen mot ett mer hållbart jordbruk kan dock ge en ekonomisk nytta för jordbrukaren. Förutsättningarna för att uppnå miljömålen kan också förbättras genom att produktionen av biodrivmedel stimuleras genom en förutsägbar skattepolitik och enklare regler. underutnyttjas den kapacitet som finns t.ex. inom etanolproduktion. Regeringen tillsatte 2018 en utredning som fick i uppdrag att bl.a. kartlägga hur biogasens nytta som resurs kan tas till vara på bästa sätt och ge förslag på hur biogas kan ges konkurrenskraftiga villkor genom långsiktigt stabila spelregler. har i betänkandet ”Mer biogas! För ett hållbart ” (SOU 2019:63) lämnat förslag till mål för biogasproduktion och ekonomiska styrmedel som ökar förutsättningarna för fortsatt och utökad produktion av biogas i . Att investeringar som är svåra att motivera ekonomiskt ur ett kassaflödesperspektiv inte genomförs trots att de kan ha stor samhällsekonomisk nytta och bidrar till uppfyllnad av de svenska miljömålen är ett marknadsmisslyckande. För att åtgärda sådana marknadsmisslyckanden finns det som ovan nämnts många styrmedel i form av direkta stöd. Dessa styrmedel är dock inte alltid träffsäkra. Behovet av investeringar i den gröna omställningen 6.3.3Otillräckliga eller felriktade styrmedel Företags investeringsbeslut baseras på en nuvärdeskalkyl av projektet utifrån framtida kassaflöden. Till skillnad från vad som gäller i den offentliga sektorn gör privatägda företag normalt inte en beräkning av den samhällsekonomiska nyttan av en investering och eventuella externaliteter ingår därför inte i kassaflödeskalkylen. Däremot inkluderas kostnader som uppstår på grund av styrmedel som är införda för att korrigera externaliteter. I vilken utsträckning ett företags investeringskalkyl omfattar samhällsekonomiska konsekvenser beror därmed på graden av internalisering av de externaliteter som är förknippade med företagets verksamhet. Företagens beslut baseras även på en analys av framtida risker som förknippas med verksamheten, eftersom dessa kan påverka framtida kassaflöden. Det finns i ett stort antal styrmedel som har till syfte att motverka marknadsmisslyckanden i relation till miljömålen och i viss mån den otillräckliga investeringstakten. I fråga om klimatmålet kan exempelvis nämnas koldioxidskatten, reduktionsplikten för drivmedel, bonus-malus, Klimatklivet och Industriklivet. Sannolikt finns också marknadsmisslyckanden som ännu inte möts av något styrmedel, eller träffas av styrmedel med en begränsad effekt. pekar exempelvis på att det med nuvarande regelverk inom EU och nationellt finns betydande marknadsbarriärer och misslyckanden som motverkar och förhindrar investeringar i transportinfrastruktur och lagringsplatser för koldioxid, vilka bör hanteras genom statliga styrmedel. Det finns å andra sidan forskning17 som visar att statliga stöd för innovationer ger vissa kortsiktiga positiva effekter på humankapitalet och produktiviteten för små företag, men däremot inga positiva effekter på lång sikt för majoriteten av de undersökta företagen. Anledningen antas vara att processerna för att söka stöd är så komplexa och informationen så ofullständig att det blir svårt för att inte säga omöjligt att utforma de statliga stöden så att de får de rätta drivkrafterna. , , pekar på att bristen på styrmedel sannolikt utgör en betydande anledning till att företag fortsätter att investera i fossilbaserade verksamheter medan investeringar 16Ratio (2018). Förutsättningar storskaligt infångande av koldioxid. Working paper no. 17Ratio (2016). The “” from Innovation Subsidies – A Robust Political Economy Perspective. Working paper no. Behovet av investeringar i den gröna omställningen i förnybar energiproduktion fortsatt understiger den nivå som krävs för att nå internationella miljö- och klimatmål18. IEA konstaterar att om verksamheter som släpper ut koldioxid belastas med den fulla klimatkostnaden skulle investeringsviljan sannolikt minska i sådana verksamheter och öka i verksamheter med mindre eller inga utsläpp av växthusgaser. Genom en korrekt prissättning av utsläpp görs dessutom teknikutveckling av lågutsläppsverksamhet mer värdefull och den mer utsläppande mindre värdefull, vilket bör skapa mer gynnsamma förutsättningar för utveckling av teknik kopplat till förnybara energikällor. Att beslut tas för att nå en mer korrekt prissättning av koldioxidutsläpp snabbt är även viktigt för att skapa rätt förutsättningar för forskning och utveckling (FoU) i ren respektive nedsmutsande teknikutveckling19. Koldioxidskatten i är relativt hög jämfört med andra länder. Trots det är det många utsläppsminskande åtgärder som inte vidtas på grund av att befintliga styrmedel inte gör det tillräckligt dyrt för att motivera en åtgärd. Om skatterna är otillräckliga som incitament för t.ex. energieffektiviseringar gynnas företagen av ett fortsatt utnyttjande av fossila bränslen. Marknadsmisslyckandet i relaterat till uppfyllnad av miljömålet Begränsad klimatpåverkan beror dock inte enbart på bristfällig prissättning av externaliteter, utan det finns, som framgår ovan (avsnitt 6.3.1 och 6.3.2), även andra marknadsmisslyckanden som påverkar investeringsviljan. 18IEA (2018). 19Aghion, P., Dechezlepretre, A., Hemous, D., , R. och , J. (2016). Carbon Taxes, , and Directed Technical Change: Evidence from the . , s. 124. 7Finansiering av den gröna omställningen I detta kapitel är fokus på att beskriva hur den samhällsomställning som krävs för att i större utsträckning uppnå de svenska miljömålen (den gröna omställningen), har finansierats av publika medel respektive av privat kapital. Inledningsvis bör klargöras att begreppet investering i det här sammanhanget kan ha flera betydelser. Den ena refererar till ett företags, ett hushålls eller en offentlig aktörs faktiska investering i en fysisk eller immateriell tillgång. Den andra betydelsen avser en finansiell aktörs investering i en finansiell tillgång, exempelvis en obligation eller en aktie. Olika finansieringsupplägg kan ha en mer eller mindre stark koppling till ett specifikt investeringsbeslut. Exempelvis utgör ett banklån ofta finansiering av ett företags hela verksamhet, och är mer sällan kopplad till en viss specifik investering som ett företag genomför i den gröna omställningen. En grön obligation är ett exempel på en finansiering som öronmärkts för särskilda gröna projekt inom emittentens verksamhet, och har därmed stark koppling mellan den valda finansieringen och specifika gröna investeringar (se avsnitt 5.8.2). Företag, hushåll och offentliga aktörer När ett företag, ett hushåll eller en offentlig aktör ska besluta om en investering i en fysisk eller immateriell tillgång, analyseras möjliga finansieringslösningar. På vilket sätt finansiering sker beror Finansiering av den gröna omställningen på en rad faktorer hos den som tar beslutet, exempelvis finansiell ställning och tillgängliga säkerheter. Om det finns behov av extern finansiering måste även analyseras vilka kostnader den leder till. Företag som har behov av kapital för att genomföra en investering kan exempelvis emittera nya aktier, låna pengar av en bank eller ge ut ett obligationslån på räntemarknaden. När det gäller kapitalanskaffning genom nyemission av aktier saknas koppling mellan finansieringen och vissa specifika verksamheter eller projekt inom ett företag. Även vid emittering av obligationer, vilket främst är förbehållet större företag, är transparensen normalt begränsad avseende det detaljerade syftet med finansieringen. Ett undantag är gröna obligationer, som skiljer sig på ett viktigt sätt från vanliga obligationer genom att de enbart finansierar projekt inom företagets verksamhet som bedömts vara gröna utifrån specifika kriterier. När det gäller finansiering via banklån medför företagets investeringsbeslut i sin tur ett beslut hos banken, avseende lämpligheten och lönsamheten av att finansiera företagets verksamhet. Banken har i sin kreditbedömning viss möjlighet att utvärdera det detaljerade syftet för företagets finansieringsbehov. Bankens fokus är dock framför allt kreditvärdigheten i verksamheten som helhet, förutom vid specifik projektfinansiering. Staten kan finansiera investeringar direkt via budgeten, eller genom att riksgälden emitterar obligationer eller andra räntebärande instrument för att finansiera statens verksamhet, alternativt sker finansiering inom ramen för statligt ägda företag. Även kommuner kan på liknande vis direktfinansiera investeringar i fysiska tillgångar eller emittera obligationer. Mindre kommuner i som inte har möjlighet att emittera egna obligationer kan i stället vända sig till Kommuninvest, som är ett kommunalägt kreditmarknadsbolag som erbjuder kommuner och regioner finansieringslösningar. Även offentliga aktörer kan välja att emittera en grön obligation för att finansiera investeringar. På samma sätt som när ett företag ger ut en grön obligation ökar då transparensen gällande det specifika syftet med finansieringen. Svenska städer och regioner, exempelvis och , var tidigt ute med att emittera gröna obligationer. Kommuninvest har emitterat fem gröna obligationer i syfte att finansiera projekt utförda av mindre kommuner. Den svenska staten har inte emitterat en grön statlig obligation, men avser att göra det senast . Finansiering av den gröna omställningen Finansiella intermediärers investeringar i finansiella tillgångar Vissa finansiella intermediärer som värdepappersinstitut, försäkringsbolag, fondbolag och pensionsfonder, har gemensamt att de är placerare på de finansiella marknaderna. I egenskap av placerare ägnar de sig i större utsträckning åt att förvalta andras tillgångar än sina egna. Dessa intermediärer investerar främst i finansiella tillgångar, exempelvis aktier eller obligationer i primär- eller sekundärmarknaderna. En finansiell intermediärs investering i en finansiell tillgång, oavsett om investeringen sker i primär- eller sekundärmarknaden, finansierar normalt inte en specifik investering i en fysisk eller immateriell tillgång hos det företag som emitterat den finansiella tillgången. Fokus hos den finansiella intermediären är därför främst på att bedöma kreditvärdigheten eller värdet av hela den verksamhet som ska finansieras. En finansiell intermediärs investeringsbeslut i en finansiell tillgång är även oftast tidsmässigt frikopplad från det underliggande företagets planerade investeringar i fysiska eller immateriella tillgångar. Ett undantag är finansiella intermediärers investeringar i gröna obligationer i primärmarknaden, vilka kan kopplas specifikt till gröna investeringar. 7.2Privat kontra offentligt kapital De investeringar som krävs för att driva den gröna omställningen kan finansieras av offentligt eller privat kapital. Offentlig finansiering har varit och kommer sannolikt att fortsätta vara viktig för finansieringen av den gröna omställningen. I begreppet offentlig finansiering ryms dels nationella offentliga finansieringsinsatser, dels finansiering via multilaterala banker. Privat finansiering är ökande för många typer av investeringar som krävs för den gröna omställningen och för att uppnå miljö- och klimatmålen. Privata investeringar kanaliseras till den gröna omställningen bl.a. via direktfinansiering av grön infrastruktur, via gröna obligationer som finansierar investeringar i gröna projekt samt via riskvilligt aktiekapital som finansierar t.ex. teknisk utveckling och innovation. I samtliga dessa fall kan privat finansiering användas för att finansiera offentlig såväl som privat verksamhet. I vissa fall förekommer också en kombination av offentlig och privat finansiering, exempelvis när Finansiering av den gröna omställningen multilaterala banker går in och minskar risken i samband med privat finansiering eller vid offentlig-privat samverkan (OPS). Hur den gröna omställningen har finansierats med offentligt respektive privat kapital beror på vilken typ av investeringar det gäller. Exempelvis finansieras de totala investeringarna på energiområdet till största del med offentligt kapital. Privat finansiering står dessutom för av de investeringar som specifikt gäller förnybar energiproduktion. Privat kapital finansierar även i stor utsträckning investeringar i energieffektivisering, där en ökad diversifiering av möjliga finansieringslösningar har haft en positiv påverkan på genomförandet av projekt med privat finansiering. Offentliga investeringar i infrastruktur som syftar till att minska negativ miljö- och klimatpåverkan sker i relativt stor utsträckning på regional eller lokal nivå, exempelvis gällande vattenrening, sophantering och transportlösningar. Större infrastrukturinvesteringar i produktion och överföring av energi genomförs ofta centraliserat av statligt ägda företag. Utöver att finansiera fysiska projekt kan den offentliga sektorn även finansiera skattelättnader och andra subventioner med syfte att få hushåll eller företag att agera på ett visst sätt. Exempel på det senare är de statligt finansierade investeringsstöden Klimatklivet och Industriklivet. Offentligt kapital kan även avsättas till investeringar i onoterade aktier som finansierar investeringar som bidrar till omställningen mot ett mer hållbart samhälle. kom och överens om att skapa en GreenTech-fond med i kapital. Medfinansiärer till fonden är , , och Europeiska Regionala Utvecklingsfonden för investeringar i små och medelstora innovativa företag. Syftet med GreenTech-fond är att överbrygga det marknadsgap som finns mellan efterfrågan och tillgång på finansiering av investeringar i innovativa onoterade företag vars verksamhet bidrar till reducering av klimatgaser. Fonden är öppen för investeringar inom en rad olika områden såsom förnybar energi, smarta nät, biogas, avancerade miljövänliga material, sensornätverk m.m. Finansiering av den gröna omställningen Möjligheterna till offentliga finansieringsinsatser Hög offentlig skuldsättning är en begränsande faktor för möjligheten att investera i grön omställning, oavsett om det gäller infrastruktur, investeringar i onoterade innovativa företag eller finansiering av forskning och utveckling. Efter den finansiella krisen /ökade den offentliga skuldsättningen kraftigt i ett stort antal länder och många länder inom EU har , efter krisen, en fortsatt hög skuldsättning i relation till BNP. I ett internationellt perspektiv har emellertid en låg skuldsättning, motsvarande som andel av BNP . Dessutom har fått högsta kreditbetyg (rating) av de tre största kreditvärderingsinstituten (Fitch, ’s och Standard & Poor’s). Det skapar förutsättningar för att den svenska staten ska kunna låna till fördelaktiga villkor. Även med en låg skuldsättning är dock utrymmet begränsat för att finansiera infrastrukturinvesteringar via ökad offentlig skuldsättning. Detta på grund av reglerna i det finanspolitiska ramverket som påverkar den möjliga storleken av offentliga investeringar i . Det finanspolitiska ramverket omfattar ett antal mål och principer som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent.1 Vissa delar av ramverket är reglerade i lag, medan andra är ett resultat av den praxis som utvecklats på området sedan den statsfinansiella krisen . Det finanspolitiska ramverket omfattar bl.a. ett överskottsmål för den offentliga sektorns sparande. sänktes överskottsmålet från en procents överskott över konjunkturcykeln till överskott som andel av BNP. Överskottsmålet kompletteras av budgetpolitiska mål och utgör tillsammans med en stram statlig budgetprocess, extern uppföljning och transparens de centrala delarna i det finanspolitiska ramverket. Det finanspolitiska ramverket gör inte skillnad mellan löpande utgifter och investeringar. När statens löpande utgifter är höga finns därför en risk att investeringar måste skjutas för att säkerställa att det finanspolitiska ramverket uppnås. I den kommunala redovisningen görs dock en skillnad mellan löpande utgifter och investeringar. De senare skrivs av med sedvanliga avskrivningsregler. När de räknas om i redovisningen av hela den offentliga sektorn 1Regeringens skrivelse 2017/18:207. Finansiering av den gröna omställningen inom ramen för det finanspolitiska ramverket används däremot samma principer som för statliga investeringar. Multilaterala banker började tidigt arbeta aktivt med att ta hänsyn till hållbarhet, inklusive miljö- och klimathänsyn, i sin investeringsverksamhet. Multilaterala banker är viktiga för globala investeringar i infrastruktur och står för en betydande andel av finansieringen i både utvecklade länder och utvecklingsländer. är den största enskilda finansiären av program och projekt inom det sociala området av hållbarhet och inom miljö- och klimatområdet. har avsatt till projekt med tydliga miljömål inom områden som biodiversitet, utsläpp och investeringar inom förnybar energiproduktion, vilka bl.a. ska leda till minskade växthusgasutsläpp i utvecklade länder. Europeiska Investeringsbanken, EIB, har haft som målsättning att av den totala finansieringen ska gå till klimatomställningen. tog styrelsen i EIB även beslut om att ingen ytterligare finansiering kommer att gå till olja-, gas- eller kolprojekt . Nordiska investeringsbanken, NIB, är en internationell finansiell institution, som ägs gemensamt av , , , , , , och . Banken erbjuder långfristiga lån och garantier på marknadsmässiga villkor till sina kunder inom den privata och offentliga sektorn. Syftet med NIB är att finansiera projekt i medlemsländerna som ökar produktiviteten och gynnar miljön. Beträffande det senare ger NIB lån till projekt som främjar minskade föroreningar, resurseffektivitet, utveckling av ren teknik samt lindring av klimatförändringarna. NIB har emitterat gröna obligationer, och var fortsatt den största emittenten i av gröna obligationer . Medlen från dessa används till specifika gröna investeringar. Finansiering av den gröna omställningen 7.4Offentlig-privat samverkan (OPS) Det stora globala behovet av infrastrukturinvesteringar i kombination med kraftigt begränsade offentliga resurser har gjort att s.k. offent- lig-privat samverkan, OPS, har utvecklats som ett alternativ till traditionell upphandling. Genom OPS kan en större del av risken för byggnation och drift av en infrastrukturtillgång överföras till en privat aktör, men inte i samma utsträckning som vid en ren privatisering. Det finns ingen specifik global definition för OPS. Inom definieras det som ett långsiktigt kontrakt mellan den offentliga sektorn och en eller flera privata aktörer. Normalt sett finansierar och levererar den privata aktören en tjänst med utgångspunkt från en fysisk tillgång, ofta inom transport, energiinfrastruktur, sjukhus eller skolor.