sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Detta ger dem en möjlighet att tydligt uttrycka sina synpunkter även i de fall kommunen inte har egen gymnasieskola i kommunen. 8.4.5Kommunerna ska följa de regionala ramarna för utbildning i gymnasieskolan Alla kommuner ska erbjuda ett allsidigt utbud av natio- nella program i gymnasieskolan. I de allra flesta pendlingsområden anordnas en klar majoriteten av de nationella programmen. Det fak- tum att fattar beslut om ramar för det regionala utbudet kan innebära att proportionerna mellan yrkesprogram och högskole- förberedande program förändras. Om andelen platser ska öka på vissa yrkesprogram så kan det innebära högre kostnader för utbudet efter- som yrkesprogram vanligtvis är dyrare än högskoleförberedande program. Utredningen bedömer att dagens system totalt sett är dyrare för kommunkollektivet. Utan de förändringar som utredningen föreslår är risken är stor att kommuner fortsätter att fatta beslut som gynnar den enskilda kommunen, men som leder till totalt sett ökade kost- nader genom t.ex. överskott av elevplatser som verkar kostnads- drivande för hela kommunkollektivet. Konsekvenserna av förslagen om att kommunerna ska följa regionala ramar ska ses utifrån att alla huvudmän, även regioner, enskilda huvudmän och andra kommuner måste följa ramarna för utbudet. Detta kommer i flera fall att inne- bära minskade kostnader för kommunerna. 8.4.6Kommunernas utbud av sammanhållen yrkesutbildning i komvux ska följa ramar Utredningen föreslår att kommunernas erbjudande om samman- hållen yrkesutbildning minst ska uppfyller den ram som beslutats av . För en kommun som ingår i ett primärt samverkans- område ska kommunens erbjudande av sammanhållen yrkesutbild- ning och yrkesinriktade kurser omfatta hela utbudet i det primära samverkansområdet av sammanhållen yrkesutbildning och yrkesin- riktade kurser. ramar för utbud av utbildning kommer för komvux del att presenteras i form av yrkesområden. I utredningens förslag till uppdrag till anges att yrkesområdena bör vara så pass breda att de kan rymma ett flertal olika yrkesinriktningar. Det kan därför vara lämpligt att ange yrkesområden som motsvarar yrkes- programmen i gymnasieskolan. Detta gör att kommunerna får frihet att inom varje yrkesområde erbjuda en relativt stor variation av sam- manhållen yrkesutbildning. Det finns således stora möjligheter att anpassa utbudet efter regionala behov. De samverkande kommunerna har dessutom frihet att utöver erbjudande av utbildning enligt Skol- verkets fastlagda ram också erbjuda annan sammanhållen yrkes- utbildning utgående från individers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. Sammantaget förväntas systemet bibehålla den flexibilitet som kommunerna har behov av för att möta snabbt uppkomna behov av yrkesutbildning i komvux. För de kommuner som ingår i ett primärt samverkansområde kom- mer alla sammanhållna yrkesutbildningar i samtliga ingående kom- muner att ingå i varje kommuns utbud av utbildning. Ett sådant utbud av utbildning behöver föregås av en gedigen gemensam planer- ing mellan de ingående kommunerna, inte minst för att uppnå ett effektivt resursutnyttjande. Utredningen menar att en rad frågor kring planering och dimen- sionering av utbudet även fortsättningsvis behöver hanteras av kom- munerna. Det gäller t.ex. lokalisering och det slutliga beslutet om hur platser ska fördelas både mellan kommunerna och mellan olika ut- bildningsanordnare inom respektive kommun. Kommunerna ska även besluta om hur resurser ska fördelas och hela det ansvar som ligger på de kommunala huvudmännen vad gäller utbildningarnas planering, genomförande och uppföljning. 8.4.7Förbättrad tillgång till yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå I det här avsnittet behandlar vi förslag som sammantaget syftar till att trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effek- tivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet. Förslagen berör endast de delar av komvux på gymnasial nivå som inbegriper sammanhållen yrkesutbildning, inte utbildningar generellt inom komvux på gym- nasial nivå. Konsekvenser av samverkanskrav och gemensamt utbud av sammanhållen yrkesutbildning Förslagen får betydelse för kommunernas planering av utbudet av sammanhållna yrkesutbildningar, dvs. det kan komma att få konse- kvenser för vilka utbildningar som kommer bedrivas i den enskilda kommunen. Det finns ett antal olika avvägningar som kommunerna kan göra för att uppfylla den förändrade regleringen. Kravet på sam- verkansavtal syftar till att kommuner i samverkan ska planera bl.a. i vilka kommuner utbildningarna ska placeras. Vissa utbildningar är så stora i sin dimensionering att de kan behöva placeras i flera av de samverkande kommunerna, medan andra kanske behöver finnas i något färre kommuner, och ytterligare andra i endast en av de sam- verkande kommunerna. Ett sådant system med gemensam planering, dimensionering och lokalisering av utbildningar mellan de samver- kande kommunerna leder också till att varje enskild kommun inom samverkansområdet behöver budgetera, inte endast för de utbild- ningar som de själva genomför som huvudman, utan även för utbild- ningsplatser i utbildningar som genomförs i de samverkande kom- munerna. När kommuner i sin planering och budgetering i större utsträckning tar hänsyn till att utbildningar i de samverkande kom- munerna är en del av individernas legitima utbud, kan det för vissa kommuner få konsekvensen att resurserna inte räcker till att inom den egna kommunen producera utbildning i samma omfattning som . Detta är något som flera kommuner kan komma behöva förhålla sig till. Redan när utbudet ska planeras i samverkan med övriga i samverkan ingående kommuner kommer det finnas indika- tioner på att det egna utbudet kan behöva justeras. att vissa utbildningar inte längre ska genomföras i den egna kom- munen eller så kan det vara behov av att dra ner antalet platser på vissa utbildningar. Det omvända förhållandet kommer också att inträffa. Vissa utbildningar kan behöva öka antalet platser för att kunna möta behovet av utbildning hos individerna i samtliga kom- muner i samverkansområdet. Det betyder att strukturen på utbild- ningsutbudet i den enskilda kommunen kan komma att ändras med konsekvenser för utbildningsorganisationen som följd. Det kan handla om att både utöka eller minska lärarorganisationen och be- hovet av utbildningslokaler. Kommuner använder sig av andra kommuners utbild- ningsutbud. Till exempel finns det kommuner som inte har något eller ett mycket begränsat utbud av yrkesutbildning. De drar ofta nytta av angränsande kommuners betydligt bredare utbud av utbild- ning genom att i relativt stor utsträckning åta sig att svara för kost- naderna för de sökandes utbildning i de andra kommunerna. Förslagen syftar till att bredda utbudet av yrkesutbildning inom samverkansområdet. Kommunernas arbete med planering, dimen- sionering och lokalisering av utbildningarna ska genomföras i sam- verkan vilket förväntas underlätta en gemensam regional strategisk planering och dimensionering. För att framgångsrikt kunna utveckla samverkan kan det komma att krävas att vissa resurser avsätts från de samverkande kommunerna för detta ändamål. Utredningens be- dömning är att samverkan leder till ökad resurseffektivitet och det kommer inte att leda till högre kostnader för kommunerna. På kort sikt kan dock en högre ambitionsnivå i samverkan leda till ökade kostnader. Vi bedömer vidare att en större andel av en kommuns elever kommer studera i en annan kommuns utbildning än . Det kan komma att kräva en mer utvecklad struktur för hantering av interkommunala ersättningar vilket initialt kan leda till högre kost- nader för kommunerna. Många kommuner använder entreprenader i stället för att bedriva yrkesutbildning i egen regi. Det ger ofta en större flexibilitet när det gäller att förändra utbud eller undervisningsformer. För mindre kom- muner eller i glesbygd saknas dock ofta denna möjlighet då utbild- ningsföretagen väljer att inte lägga några anbud efter- som elevvolymerna inte bedöms vara tillräckligt stora. Oavsett om det är i glesbygd eller i mer tättbefolkade delar av landet kan sam- verkan mellan kommuner förbättra möjligheterna till entreprenader när det gäller yrkesutbildning. Att kommuner i samverkansområden gemensamt genomför upphandlingar ökar volymerna av presumtiva elever vilket bör öka intresset bland utbildningsföretagen att delta i upphandlingarna. En effekt kan vara kommunernas kostnader kan minska till följd av förslaget. Konsekvenser av skyldigheten att åta sig att svara kostnaderna för sammanhållen yrkesutbildning i annan kommun Enligt förslagen ska det införas en möjlighet att fritt söka till sam- manhållna yrkesutbildningar och enstaka yrkesinriktade kurser inom komvux som erbjuds inom det primära samverkansområde som den sökande är hemmahörande i. Vidare ska det införas en skyldighet för hemkommunen att åta sig att svara för kostnaderna för samman- hållna yrkesutbildningar som erbjuds av andra kommuner inom det primära samverkansområdet. Enligt dagens reglering är det fritt för en kommunmedlem att söka om att få delta i en utbildning som anordnas av och i en annan kommun, men det finns, med undantag för personer som har en rätt till viss utbildning, ingen skyldighet för hemkommunen att åta sig att stå för kostnaderna. Det är något som det står hemkommunen fritt att besluta om. Vi förväntar oss att för- slaget kommer att leda till ett bredare utbud av yrkesutbildning för den enskilda individen, vilket också kommer att öka kommunernas möjlighet att kunna vidga upptagningsområdet av sökande i syfte att öka antalet olika utbildningar på ett resurseffektivt sätt. Vi bedömer att dessa regleringarna sammantaget kommer ge kommunerna mö- jlighet till ett utbud av yrkesutbildning som, i högre utsträckning än , tar sin utgångspunkt i individernas efterfrågan och behov samt de behov av yrkeskompetens som arbetslivet efterfrågar. Utredningens förväntan är att kommunerna kommer kunna starta flera olika typer av sammanhållen yrkesutbildning jämfört med och att detta kommer att leda till fler sökande totalt, men också att fler kan komma att bli antagna till den specifikt efterfrågade utbildningen. En sådan ambitionsökning från statens sida förväntas därför öka kommunernas kostnader. Konsekvenser av förslaget om att erbjuda en alternativplats Enligt förslaget ska det införas en skyldighet för hemkommunen att erbjuda en annan sammanhållen yrkesutbildning, en så kallad alter- nativplats, om en sökande vid urvalsförfarande vid antagning till en sökt sammanhållen yrkesutbildning inom samverkansområdet inte kunnat erbjudas en plats. En sökande ska endast erbjudas en alterna- tivplats om syftet med att delta i utbildningen är att stärka sin ställning i arbetslivet. På samma sätt som när det gäller föregående förslag finns det enligt gällande bestämmelser ingen sådan skyldig- het för kommunerna . Om en sökande vid urvalet inte kunnat erbjudas en plats i sökt utbildning finns ingen vidare skyldighet för kommunerna att erbjuda en annan utbildning. Utredningens för- väntan är att förslagen om möjligheten att fritt söka till samman- hållna yrkesutbildningar och enstaka yrkesinriktade kurser inom komvux på gymnasial nivå inom samverkansområdet samt om hem- kommunens skyldighet att åta sig att svara för kostnaderna för sam- manhållna yrkesutbildningar som erbjuds av andra kommuner inom samverkansområdet, tillsammans kommer att få en stor betydelse för enskilda individer när det gäller möjligheten att delta i utbildning och för kommuner när det gäller att erbjuda utbildning. Vidare bedömer utredningen att dessa två förslag tillsammans för större betydelse för individer och kommuner än föreslaget om erbjudandet av en alter- nativplats. En gemensam strategisk planering, dimensionering och lokalisering av utbildningarna inom ett samverkansområde och möjligheten att ta del av utbildning inom samverkansområdet för- väntas leda till bättre matchning mellan sökande och utbudet av utbildning. Dock kommer det att finnas tillfällen då kommuner kan komma behöva erbjuda en sökande en alternativplats. En sådan ökad ambitionsnivå från statens sida förväntas även den leda till ökade kostnader för kommunerna. 8.4.8Arbetsplatsförlagt lärande ska ingå i sammanhållen yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå Utredningen föreslår att en sammanhållen yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå ska innehålla APL om inte annat följer av med- delade föreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om minsta omfattning av arbets- platsförlagt lärande på sammanhållen yrkesutbildning och om undan- tag från kravet på arbetsplatsförlagt lärande. Utredningen menar att APL är en viktig del av en yrkesutbildning men har utformat kravet så att det är huvudmannen själv som avgör omfattningen av APL. Huvudmannen avgör ambitionsnivån när det gäller APL men kan inte undanta APL helt och hållet från en sammanhållen yrkesutbild- ning. Utredningen föreslår också att det ska finnas vissa möjligheter till undantag från kravet på APL (avsnitt 6.8.2). Enligt förordning (2011:1108) om vuxenutbildning ansvarar huvud- mannen för att skaffa platser för APL och att lärandet uppfyller de krav som ställs på utbildningen. Rektorn beslutar om hela eller delar av kurser ska förläggas till arbetsplatser. Det föreligger dock ingen skyldighet för kommunerna att genomföra APL i komvux på gym- nasial nivå. Utredningen föreslår att huvudparten av regleringarna i förord- ningen om regionalt yrkesvux ska upphöra att gälla och att kom- munerna i stället ska ersättas i det generella statsbidraget, dels för statens befintliga ambitioner för ökade volymer inom sammanhållen yrkesutbildning, dels för ökade ambitioner med anledning av utred- ningens förslag. I regleringen av regionalt yrkesvux finns ett krav på APL. Omfattningen för varje elev ska vara av den sammanhållna yrkesutbildningen eller av den del av utbildningen som inte har validerats. När huvuddelen av regleringarna i förordningen om statsbidrag för regionalt yrkesvux ska upphöra att gälla försvin- ner kravet på APL i sammanhållen yrkesutbildning som bedrivs inom ramen för förordningens reglering. Utredningens förslag om krav på APL träffar all sammanhållen yrkesutbildning, men innehåller inget krav på en viss andel APL. Det sänker kravet på kommunerna för den del som tidigare bedrivits inom ramen för regionalt yrkesvux, som kravet ökar för den del som tidi- gare bedrivits utanför ramen för regionalt yrkesvux. Kostnader som kan härledas till APL är en del av den totala kost- naden för en utbildning. När kommunerna enligt utredningens för- slag ska ersättas i det generella statsbidraget, dels för statens befint- liga ambitioner för ökade volymer inom sammanhållen yrkesutbild- ning, dels för ökade ambitioner med anledning av utredningens för- slag omfattar ersättningen även den del, , av den samman- hållna yrkesutbildningen som ska genomföras i form av APL. Mot bakgrund av att det inte införs ett krav på viss omfattning av APL, regleringen är i stället utformat så att det är huvudmannen själv som avgör omfattningen av APL, menar utredningen att kommunerna kompenseras för de kostnader som kan uppstå till följd av kravet på APL i all sammanhållen yrkesutbildning. 8.4.9Ett kompensatoriskt schablonbelopp ska införas För kommunerna som helhet kommer ett kompensatoriskt schablon- belopp inte att medföra att kostnaderna för gymnasieutbildning för deras folkbokförda elever ökar. För vissa kommuner kan ersättningen till andra anordnare bli något lägre om det främst är kommunens folkbokförda elever med höga meritvärden från som väljer en annan anordnare. För kommuner där det främst är elever med låga meritvärden från som väljer en annan anord- nare ökar ersättningarna till andra anordnare. Införandet kommer inledningsvis att medföra vissa ökade admi- nistrativa kostnader. Kommunerna har dock system för ersättning till enskilda huvudmän och till andra kommunala anord- nare av gymnasieprogram. Inom ramen för antagningen finns också uppgift om alla elevers meritvärden från . Kostnaderna för detta bedöms därför som relativt låga. För de kommuner som anordnar nationella program eller pro- graminriktat val kommer ersättningen från elevernas hemkommuner att påverkas av elevernas studieförutsättningar. De kommuner som har en stor andel elever med sämre studieförutsättningar i sin verk- samhet kommer att få något ökade intäkter till gymnasieutbildningen och de som har en stor andel elever med bättre studieförutsättningar kommer att få något minskade intäkter till gymnasieutbildningen. Beräkningar av förväntade förändringar kommer att göras. 8.4.10Interkommunala ersättningar ska utgå från budgeterade kostnader Regleringen av att kommuner inom samverkansområden ska betala interkommunal ersättning till varandra bedöms inte få några konse- kvenser då regeländringen är ett förtydligande av den praxis som gäller (avsnitt 7.2.1). Att interkommunal ersättning till nationella program, liksom bidrag till enskilda huvudmän, ska utgå från budgeterade kostnader (avsnitt 7.2.2) väntas generellt inte öka kostnaderna för kommunerna. Alla kommuner som anordnar nationella program är skyldiga att redovisa sina budgeterade kostnader för de nationella program de erbjuder så det innebär inte någon ny uppgift att ta fram uppgifter om budgeterade kostnader. Flera kommuner utgår från budgeterade kostnader när interkommunala ersättningar () bestäms. Vissa kommuner som har gemensamma prislistor baserade på annat än budgeterade kostnader behöver anpassa sig vilket kan med- föra visst merarbete första gången det görs. Självkostnaden kan antas ligga nära den budgeterade kostnaden och kommunerna kommer fortfarande kunna komma överens om gemensamma priser. De för- väntade ersättningsbeloppen bedöms alltså i genomsnitt vara desamma. Förslaget kan antas innebära en ökad transparens och tydlighet avseende hur resurser fördelas och används. Därmed kan antalet överklaganden av bidragsbeslut antas minska, vilket innebär mins- kade kostnader för kommunala huvudmän. 8.4.11Bidrag till eget boende Kommunernas ansvar för kommunalt stöd till inackordering till omkring 11 300 elever försvinner. Kommunernas samlade kostnader för stödet och dess administration uppgick till 161,5 mil- joner kronor /2019. Dessa kostnader försvinner. Kommuner kan sluta samverkansavtal om fritt sök till olika utbildningar. Elever som tas emot till utbildning inom ramen för sådana avtal har rätt till kommunalt stöd till inackordering om de behöver det. Förstahandsmottagna elever kommer inte alltid att ha rätt till ett nytt studiebidrag till eget boende. Av kommuner lämnade dessutom kommunalt stöd till inackordering till elever som tagits emot i andra hand till utbildning under /2019. Sådana elever kommer normalt heller inte att kunna få ett nytt studiebidrag till eget boende. Kommunernas möjlighet att använda kommunalt stöd till inackordering som ett verktyg för ett ge eleverna tillgång till ett bredare utbud av utbildning än de garan- teras enligt skollagen försvinner därmed. Om motsvarande utbildning finns på elevens hemort kommer ett nytt studiebidrag till eget boende normalt inte lämnas. Elever kan trots det välja att börja studera på en annan ort. Kommunerna kan då bli skyldiga att ansvara för elevens dagliga resor till och från skolan.23 Elever kan även behöva flytta till ett eget boende på en annan ort på grund av problematik utanför skolmiljön, exempelvis omstän- digheter i hemsituationen. har kommunerna kunnat välja att lämna kommunalt stöd till inackordering till dessa två grupper av elever. De har därigenom kunnat begränsa sina kostnader för elev- resor och insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453). Det nya studie- bidraget till eget boende innebär att kommunerna kan använda det kommunala stödet till inackordering för att uppfylla andra kommunala åtaganden och skyldigheter. Av de 11 300 elever som har kommunalt stöd till inackordering varje läsår beräknas komma ha rätt till ett nytt studie- bidrag till eget boende. Särskilda övergångsbestämmelser säkerställer att alla elever ska kunna slutföra sina studier med oför- ändrade villkor. kan ett mera restriktivt bidrag innebära en minskad efterfrågan på utbildning på en annan ort i de fall hem- kommunen redan erbjuder samma nationella program och nationella inriktning. Elevunderlaget för gymnasieskolor med kommunala huvud- män som har elever från andra kommuner kan därför komma att minska något. Särskilt uttalad kan denna effekt bli för kommunala huvudmän som erbjuder program med NIU-profil. Kostnaderna kan komma att öka något för sådana anordnare. medför en sådan minskad elevrörlighet ett bättre resursutnyttjande i skolor på elevens hemort. När fler elever väljer att läsa på hemorten, i stället för att läsa samma program och nationella inriktning på en annan ort, minskar hemkommunens kostnader. Effekter i form av en even- tuellt minskad elevrörlighet ska dock inte överdrivas. Av omkring 250 000 elever i skolor med kommunala huvudmän under /2019 hade kommunalt stöd till inackorder- ing. Ett förändrat stöd till boende på studieorten påverkar därmed som mest 1/20 av elevunderlaget. lämnar av kommuner inte kommunalt stöd till inackordering för boende på en annan ort i samband med att elever genomgår perioder av APL. Ett nytt studiebidrag till eget bo- ende ska däremot kunna lämnas till elever som inte kan bo kvar på 23Lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor. sin hemort när de deltar i APL. Det blir därmed något enklare för de kommunala skolor som vill kunna erbjuda som ligger längre bort från skolorten. Enligt den enkätundersökning som utredningen genomfört lämnade av kommunerna kommunalt stöd till in- ackordering till elever vid Rh-anpassad utbildning under /2019. lämnade av kommunerna sådant stöd till utlandssvenska elever. Kommunerna har ingen skyldighet att lämna stöd till dessa elevgrupper. Rh-elevernas kostnader för boende täcks redan på annat sätt och utlandssvenska elever har rätt till inackorderingstillägg från CSN. Ett nytt studiebidrag till eget boende i helt statlig regi eliminerar risken för att kommuner av förbiseende lämnar ett kommunalt stöd till elever som redan har rätt till stöd från staten. Gymnasieungdomar som ska bedriva studier utanför hemorten ska efter ska vända sig till CSN med alla frågor gällande stöd för eget boende. En samlad hantering hos en statlig myndighet från en viss tidpunkt underlättar kommunernas information till elever och vårdnadshavare och kommunernas avveckling av det kommu- nala stödet. Vissa konsekvenser för det kommunala självstyret Kommunerna fick 1992 i uppgift att ansvara för kommunalt stöd till inackordering till elever som behövde en bostad på studieorten. Det statliga anslaget till kommunerna ökade med 249,1 mil- joner kronor för att täcka kommunernas kostnader för det nya åtagandet. Ett nytt studiebidrag till eget boende innebär att staten återtar ansvaret från kommunerna. återförs till staten. Det nya studiebidraget till eget boende ska bidra till ett allsidigt urval av utbildning på likvärdiga villkor. Stödsystemet är enkelt, enhetligt och förutsebart för elever och vårdnadshavare. Förändringen innebär att kommunerna kan använda kommunalt stöd till inackordering som ett verktyg för ett ge eleverna tillgång till ett bredare utbud av utbildning än de har tillgång till enligt skollagen. Denna begränsade inskränkning uppvägs dock av förslagets positiva effekter. 8.4.12Hur påverkar förslagen om planering och dimensionering den kommunala självstyrelsen? Den kommunala självstyrelsen regleras i regeringsformen (förkor- tad RF) och kommunallagen (2017:725). I den ligger att kommu- nerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse och andra angelägenheter som bestäms i lag på den kommunala självstyrelsens grund.