sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — Det tar ofta från det att uppmärksammar och bedömer att ett område uppfyller kriterierna för att ges ett formellt skydd tills det att ersättningar är utbetalda och beslut om reservat är meddelade. Redan då arbetet med formellt skydd inleds kan mark- användningen antas påverkad genom att skogsbruksåtgärder inte kommer att tillåtas. Det är därför rimligt att och läns- styrelserna tecknar avtal med markägare redan då arbetet inleds (väntansavtal). Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har därför föreslagit att och Natur- vårdsverket ska utreda hur dessa avtal kan ges en enhetlig, rättssäker och ändamålsenlig tillämpning under alla processer för områdes- skydd. Det finns en del erfarenhet av denna form av naturvårdsavtal. Det finns dock en del klargöranden som behöver göras exempelvis rörande för vilken tidpunkt i ett områdesskyddsärende som denna form av naturvårdsavtal som avtalet ska kunna börja löpa. Hantering av händelser inom området avtalet löper liksom metod för ersättningsberäkning och ersättningsnivå. Det bedöms lämpligt att uppdraget genomförs för att kunna re- mittera ett förslag till riktlinjer externt. Om utredningsuppdraget inte lämnas kommer olikheterna mellan myndigheternas handläggningssätt att bestå. Markägare som berörs av områdesskydd ges olika möjligheter att teckna ett vän- tansavtal beroende på vilken myndighet som hanterar områdesskyd- det. För det fall väntansavtal tecknas varierar villkoren för avtalen mellan myndigheterna. Finansiella konsvenser för staten, kommuner och regioner och har bedömt att uppdraget kom- mer innebära en kostnad på för vardera myn- digheten, motsvarande 75 dagsverken och övriga kostnader. Upp- draget bedöms inrymmas under befintliga anslag. Om uppdraget genomförs kommer ytterligare kostnader för staten att uppstå då myndigheterna inte regelmässigt erbjuder dessa avtal. Konsekvenser för företag och enskilda För de företag som kommer att omfattas av förslaget innebär det ökade incitament att inleda en process för områdesskydd. Dessutom kommer ersättningen att bli totalt sett högre för ett områdesskydd vilket medför ökade vinster vid inrättandet. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Om incitamenten för att skydda skog ökar kan konsekvenserna för naturmiljön bli positiva. Den samhällsekonomiska effekten bedöms bli neutral om uppdraget innebär att lämpligt utformade avtal implementeras i arbetet med formellt skydd. De kostnader som markägare har av att avstå från skogsbruksåtgärder redan då en process för områdesskydd in- leds övervältras i stället på staten. 17.5.6Utredning om skattefri ersättning vid områdesskydd enligt och möjligheten till periodisering av ersättning för naturvårdsavtal beskattas statlig ersättning vid bildandet av områdes- skydd i inkomstläget kapital. Då sker en transferering i båda riktningar, där staten ger med ena handen och tar med den andra. Anslagen för formellt skydd av skog går därmed i viss uträckning tillbaka till stats- kassan För den som får ersättning kan beskattningen, särskilt om det saknas avdragsgilla förvärvskostnader, komma att bli relativt hög. Tillsammans med bland annat återföringsreglerna vid avyttring kan ersättningen för formellt skydd, i efterhand, visa sig vara lägre än förväntat. Ett system där skattefri ersättning utgår med utgångspunkt i den fulla marknadsvärdesminskningen, det vill säga i stället för dagens , blir lättare att motivera för den enskilde och medför inte oväntade skatteeffekter som att anslagen, vid bibehållen nivå, kan användas till större naturvårdsnytta. Det görs inte heller någon skillnad i hur mycket ersättning som den enskilde får i handen om fastigheten är köpt till marknadspris, eller om den gått i arv i generationer. Ett av de mest effektiva sätten att gynna ett gott samarbete mellan stat och enskild i naturvården bör vara att skapa förutsättningar för att höga naturvärden ska utgöra en tillgång och inte en belastning för Konsekvenser av utredningens förslag I detta sammanhang är enkelhet i hanteringen en mycket viktig aspekt. Ett beslut om områdesskydd innebär ofta en sådan förfogande- inskränkning för fastigheten att äganderätten ur ett ekonomiskt per- spektiv är förhållandevis innehållslös därefter. Det kan dock finnas andra fullt godtagbara skäl till att en markägare vill behålla ägande- rätt och lagfarten på en fastighet trots att den belastas av ett områdes- skydd. Både känslan av att äga och tillhörigheten till platsen kan moti- vera ett sådant beslut. Möjligheten att jaga eller fiska på egen mark kvarstår även i de flesta fall trots att skogen inte får avverkas vilket för många är ett tungt vägande skäl. Med äganderätt följer dock även ett ansvar, som i vissa fall kan vara tungt, för exempelvis bekämpning av skadegörare eller eftersläckning vid skogsbrand. Det finns därför skäl att i många fall erbjuda ett markköp i stället för intrångsersätt- ning för skogsbruksrestriktioner. Markköp är även en förutsättning för bildande av nationalpark på mark som inte redan tillhör staten. Reformen , som innebar en höjd intrångsersättning, fick till följd att allt fler markägare valde den högre intrångsersättningen framför markförsäljning. Det finns goda skäl för att ersättningen skattemässigt ska be- handlas på samma sätt oavsett om ersättning utgår som intrångser- sättning eller som köpeskilling. Utredningen har därför föreslagit att regeringen bör låta utreda frågan om hur skattefrihet för intrångsersättning upp till den fulla skadan samt för markköp i naturvårdssyfte kan införas i . Liknande ersättningsbestämmelser tillämpas i . När frågan om skattefrihet eller införandet av mer gynnsamma skatteregler för intrångsersättning och markköp utreds bör ersätt- ning för naturvårdsavtal även ses över. Utredningen bedömer inte att det finns samma argument för att skattemässigt särbehandla er- sättning för naturvårdsavtal. Avtalsformen innehåller ett civilrätts- ligt moment och bygger på helt andra principer än expropriation. Det bör därför utredas om ersättning för naturvårdsavtal bör be- skattas som inkomst av kapital, i vart fall om avtalet löper . Ett alternativ för att göra ersättningen som utgår vid tecknandet av naturvårdsavtal något mer skatterättsligt neutral är att utreda om den kan periodiseras inom ramen för samma system som inkomst från skogsbruk (skogskonto) eller ersättning för skogsskador (skogs- skadekonto). Konsekvenser av utredningens förslag Finansiella konsvenser för staten, kommuner och regioner Kostnaden för att utreda frågan om förändrad beskattning bör kunna ske inom inom befintliga anslag. istället väljer att lägga ett utredningsuppdrag för en särskild utredare tillkommer en kostnad på mellan 2–. Utredningen bör bedöma de samlade statsfinansiella effekterna av förslagen. För kommunerna skulle reformen om skattebefriad intrångs- ersättning innebära en vinst då den skatteintäkt som ersättning för naturvård genererar utgörs av kapitalvinstbeskattning som inte kommer kommunerna direkt till godo som den förhöjda intrångsersättningen belastar kommunens finanser. Kommunernas incitament att förvärva eller markersätta värdefull natur bedöms därför öka då denna verksamhet blir mer ”prisvärd”, vilket kan få konsekvenser för kommunernas totala utgifter inom detta område. Konsekvenser för företag och enskilda Om reformen genomförs bedöms effekten vara störst för mindre och medelstora företag. Det är ofta de som slutligt beskattas högst vid bildande av områdesskydd då det mer sällan finns kostnader i motsvarande inkomstslag att göra avdrag för. Skattefri ersättning minskar även risken för att markägare missar att deklarera ersättningen. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Ökade incitament för naturvård bedöms gynna naturvården . Om de naturvårdande myndigheterna får bibehållna anslag efter reformen kommer mer naturvård kunna skapas då ersättningsnivå- erna blir lägre. Konsekvenser av utredningens förslag En reform i enlighet med utredningens förslag bedöms vara samhälls- ekonomiskt neutral då statens sammanlagda kostnad för naturvård bedöms bli förhållandevis likartad mot nuvarande system som vinsterna med naturvården både för stat och enskild bedöms bibe- hållen. Genom den förenklade administrationen för markägare och uppstår dock en marginell samhällsekonomisk nytta. 17.5.7Uppdrag till att utreda effekterna av den höjda intrångsersättningen med mera Genom en lagändring 2010 höjdes intrångsersättningen från av marknadsvärdet respektive marknadsvärdeminskningen beroende av om intrånget som den valda skyddsformen ger avser hela eller delar av fastigheten. Reformen fick till följd att kostnaderna för naturvård ökade som allt fler markägare valde intrångs- ersättning framför köpeskilling vid formellt skydd. var situa- tionen den omvända då en majoritet av markägare valde att sälja sin mark till . Intrångsalternativet väljs numera i 70– av fallen. Den höjda intrångsersättning har därmed med- fört en kostnadsökning med cirka 15–som belastar anslaget för skydd av värdefull natur. har betalat enbart för den förhöjda intrångsersättningen. För innebär detta att en mindre areal kan skyddas, då budgeten sedan reformen infördes inte ökat i samma utsträckning som kostnaderna. För markägarna har påslaget inneburit att de får en högre ersätt- ning när de behåller sin mark vilket resulterat i att de flesta upplever sig mer nöjda med förhandlingen, medan vissa känner sig tvungna att behålla sitt ägande på grund av den högre ersättningen. För markägare som vill köpa ny skogsmark som kompensation för den mark som tagits ur produktion, har påslaget om möjliggjort köp av ersättningsmark till ett högre belopp än det berörda fastighetsområ- dets marknadsvärde, vilket innebär att de kan förvärva mark med en större areal eller av bättre kvalitet. Reformen om förhöjd intrångsersättning har inte konsekvens- utretts vilket innebär ett hinder vid utvärdering av alternativ till denna form av ersättning. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har föreslagit att ska utreda vilken effekt den höjda intrångsersättningen fått bland annat för myndig- heternas naturvårdsarbete och för markägare, samt vilka konsekven- ser skattefri ersättning motsvarande den fulla skadan skulle medföra. Denna konsekvensutredning bör utgöra underlag för beslut om i stället regeringen bör föreslå om ändring i skattelagstiftningen för att införa skattefri ersättning för naturvård. Om uppdraget inte genomförs är det svårt att veta vad en ändring av reglerna skulle få för konsekvenser och därmed om en ändring enligt förslaget är motiverad för att uppnå de mål som förändringen ska uppfylla. Konsekvenserna av den höjda intrångsersättningen för myndigheten är relativt väl analyserad utifrån kostnadsökning samt hur detta har påverkat markägares val av ersättningsform. Frågan om att därutöver analysera de möjliga effekterna av att i stället införa skattefri ersättning för markköp och ersättning för förfogandeinskränkningar bedöms inrymmas inom Naturvårdsver- kets nuvarande anslag. 17.5.8Uppdrag till om att utreda naturvårdsavtal med förstärkt hänsyn Den miljöhänsyn som tas inom skogsbruket på skogsmark utanför områden avsatta för naturvård kan vara helt avgörande för att uppnå en för naturvården god funktionalitet i landskapet. För det fall det krävs mer miljöhänsyn i ett landskap än vad en markägare förväntas att ta utan ersättning, bör , vid sidan av sin rådgivning, kunna erbjuda avtal för förstärkt hänsyn. Med förstärkt hänsyn avses således sådan miljöhänsyn som går utöver sektorsansvaret. Vilken hänsyn som går utöver sektorsansvaret för miljön är oklart. Genom att utreda hur ett sådant avtal ska utformas kommer även denna fråga att utredas. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har därför föreslagit att ska utreda möjligheten att teckna naturvårdsavtal för områden som ska brukas med förstärkt hänsyn. Inga författningsändringar har bedömts nöd- vändiga. Förslagets genomförande är inte direkt beroende av att andra förslag genomförs. Finansiella konsvenser för staten, kommuner och regioner har uppskattat att kostnaden för att utveckla de avtal som förslaget innebär uppgår till . Uppdraget bedöms inrymmas i myndighetens nuvarande anslag. Konsekvenser för företag och enskilda Utredningsuppdraget har inga direkta konsekvenser för företag eller enskilda. Däremot bedöms avtal för förstärkt hänsyn kunna medföra ökad lönsamhet för de företagare som har blandade mål med sitt skogsinnehav. Ett område med förstärkt hänsyn kan motiveras av bland annat möjligheten att överhälla viss del av produktionsbestån- det för att skapa kvalitetsvirke som andra delar av bestån- det lämnas som miljöhänsyn. Avtalet för förstärkt hänsyn kan för vissa företagare även innebära att lönsamhet uppnås även för andra skötselsystem än trakthyggesbruk. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Om utredningsuppdraget innebär att börjar teckna avtal för förstärkt hänsyn kan positiva effekter för biologisk mång- fald uppnås. Genom att en större andel skogar än brukas med betydande hänsyn kan spridningskorridorer och konnektivitet i land- skap bildas även inom produktionsbestånd. Om tecknandet av natur- vårdsavtal för förstärkt hänsyn innebär att resurser saknas för att skydda vissa skogsbiologiska värdekärnor, och att dessa i stället avver- kas, uppstår en negativ konsekvens för biologisk mångfald. Konsekvenser av utredningens förslag Om kostnaderna för att teckna avtalen överstiger den vinst som görs för naturvården innebär reformen negativ samhällsekonomisk ef- fekt. Utgångspunkten vid genomförandet är därför att riktlinjer om hur avtalen ska användas innefattar en samhällsekonomisk kalkyl av när ska teckna dessa avtal. Om marginalnyttan bedöms överstiga kostnaden görs en samhällsekonomisk vinst med avtalen. Då de administrativa kostnaderna för tecknade av avtalen är höga bedöms graden av hänsyn behöva vara relativ hög för att denna kal- kyl ska gå ihop. Som för andra avtal har inte någon skyldighet att ingå dem. Reformen bedöms därför ha goda möjlig- heter att uppnå samhällsekonomisk effektivitet. 17.5.9Uppdrag till om översyn av föreskrifter för nationalparker och naturreservat Skyddad natur bör inte innebära ett absolut hinder för ett hållbart entreprenörskap som verkar i det landskap som staten lagt stora resur- ser på att bevara. Så länge naturvärdena inte riskeras finns det stora möjligheter för en framväxande bransch med naturturism att möjlig- göra för ännu fler än att nyttja de kulturella ekosystemtjänster som skyddad natur bidrar med. För en levande landsbygd är det vik- tigt att det skapas nya arbetstillfällen där folk väljer att bo och verka. möjliggör inte regelverket att ett syfte med nationalparker och naturreservat utgörs av naturturism. Utredningen har därför före- slagit att bör ges i uppdrag att utreda och föreslå förändring i förutsättningarna för bildande av nationalpark och möj- ligheterna att meddela dispens från nationalparksföreskrifter i syfte att gynna sådana verksamheter som kan bedrivas där utan att påverka syftet med skyddet negativt. Uppdraget är komplext och omfattar såväl en analys av miljöbal- ken som nationalparksförordningen som ett arbete med att se över vägledningar kring utformning och tillämpning av zonering och kana- lisering av besökare. jobbar med bland annat zonering för att hitta en balans mellan nyttjande och bevar- ande/orördhet. Konsekvenser av utredningens förslag Arbetet bör utföras av en projektgrupp samt en referensgrupp med deltagande från några av länsstyrelserna. Några exkursioner kan behöva göras. Om utredningsuppdraget inte genomförs kommer sannolikt inte någon ändring av nationalparksinstrumentet att ske. jobbar i större utsträckning med zonering och andra instrument för att tillgängliggöra landets nationalparker. Genomförandet av uppdraget bör ske för att möjliggöra förankring hos berörda länsstyrelser Finansiella konsvenser för staten, kommuner och regioner har bedömt att kostnaderna för utredningsupp- draget kommer uppgå till . Kostnaden för- delar sig för som en årsarbetskraft för projekt- ledning och en årsarbetskraft för ämnesspecialist samt 250 000 kro- nor för övriga kostnader. För länsstyrelserna uppgår kostnaden till en halv årsarbetskraft. Konsekvenser för företag och enskilda För företag inom besöksnäringen som har sin nuvarande eller fram- tida inkomst från naturturism kommer förslaget, om det genomförs, kunna innebära goda möjligheter för tillväxt. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Regelverket kring nationalparker är ålderdomligt till sin karaktär och därmed på vissa sätt svårt att tillämpa. Den förändring som utred- ningen kan komma att föreslå skulle därför sannolikt kunna innebära en positiv utveckling, såväl för utveckling av naturvärden som för friluftslivet och naturturismen. Konsekvenser av utredningens förslag Genom ett effektivt utnyttjande av skyddad natur där både natur- värden bevaras och mervärden skapas bedöms den samhällsekonomiska effekten bli positiv. Om hinder för exempelvis hållbar naturturism i skyddad natur tas bort kan förädlingsvärdet av den skogsmark som är avsatt för naturvård höjas. 17.5.10Uppdrag till om att öka takten för genomförande av nationalparksplanen och utreda vilka befintliga naturreservat och marker i statlig ägo som är lämpliga för nationalparksbildning Om nya nationalparker inom överskådlig tid ska kunna bidra till lokal och regional utveckling behöver arbetet med bildande av natio- nalparker bedrivas med högre tempo än . natio- nalparksplan bildades åtta nya nationalparker . Därefter har endast två nya nationalparker bildats. Bildande av en nationalpark är en process som kräver samverkan och samråd med en lång rad intressenter. Därför är den processen arbets- och tidskrävande. Vill man se en utveckling med nya natio- nalparker som i högre grad bidrar till lokal och regional utveckling behöver således resurser för det arbetet finnas. För att arbetet med nationalparker ska kunna intensifieras bedöms be- höva vissa personella förstärkningar och mer medel till förvaltningen av befintliga och nya nationalparker. En sådan resursförstärkning är motiverad genom möjligheterna till regional utveckling och en väx- ande bioekonomi genom att uppnå synergier i naturvårdsarbetet. Utredningen har därför föreslagit att Regeringen ger Naturvårds- verket i uppdrag att inom ramen för den långsiktiga nationalparks- planen utreda vilka befintliga naturreservat som är i direkt statlig ägo som skulle vara lämpliga för nationalparksbildning i syfte att bidra till lokal och regional utveckling. Vidare har föreslagits att Naturvårds- verket ges medel och uppdrag att se över myndighetens långsiktiga nationalparksplan i syfte att kraftigt öka takten i bildandet av nya nationalparker och bidra till ökat friluftsliv och utvecklingen av naturturism på lokal och regional nivå. Nationalparksprojekten inkluderar flera tidskrävande arbetsmo- ment som till exempel markköp, arbete med lokal delaktighet och Konsekvenser av utredningens förslag projektering och anläggning av nationalparksentréer och andra an- läggningar och leder för besökare. Nationalparker med ett brett lokalt stöd och högklassiga besökaranläggningar tar relativt att etablera. Nationalparksprocesserna för de tre senast etablerade nya nationalparkerna har tagit mellan fem och att genomföra. har regeringens uppdrag att ta fram underlag för beslut att inrätta nationalparker och leder därför projekten för att bilda nya nationalparker. Projekten genomförs tillsammans med berörd länsstyrelse och i samverkan med centrala aktörer som berörda kommuner, samebyar och . Även andra aktörer ges under bildandeprojekten möjlighet att vara delaktiga genom att till exempel lämna förslag och ge synpunkter på utkast till utformning av national- parken. Kostnader för att bilda en nationalpark består i huvudsak av följande delar: Kostnaderna för markköp skiljer sig kraftigt åt mellan olika national- parksprojekt. Nationalparksprojekt i och medför ofta ett omfattande arbete med och kostnader för markköp medan föreslagna nya nationalparker i ofta ligger på mark som redan helt eller i huvudsak ägs av staten eller av statligt ägt bolag. Markköp finansieras med anslag 1:14 Skydd av värdefull natur. personals arbete med att bilda en nationalpark inkluderar bland annat nationell projektledning, arbete med mark- köp och andra fastighetsrelaterade frågor och att vara byggherre för nationalparksentréer och andra anläggningar i . Arbetet omfattar cirka ett heltidsarbete nationalparksprojektet pågår och finansieras i huvudsak med verkets förvaltningsanslag. Konsekvenser av utredningens förslag Kostnader för konsultstöd i olika former kan till exempel omfatta förhandlar- och värderingskonsulter för markåtkomst, naturvärdes- inventeringar, arkitektritningar. arbete med nationell projektledning och fastig- hetsrelaterat arbete, som att vara byggherre för besökaranläggningar, motsvarar ungefär en heltid under projektet. Detta arbete innebär en kostnad på cirka 2–2,/år vilket uppgår till sam- manlagt cirka 10–/nationalpark. arbete med projektet inkluderar regional projekt- ledning, kommunikationsarbete, inventeringar och annan kunskaps- insamling, friluftslivsplanering, med mera. arbete be- döms kosta mellan 1,5 och /år projektet pågår, sammanlagt cirka 12–/national- park. arbete finansieras med anslag 1:14 Skydd av värdefull natur. Behovet av investeringar i infrastruktur och anläggningar klargörs under bildandeprojektet men en basnivå bedöms vara två entréer, ledsystem och tillgänglighetsanpassning. Uppskattade huvudsakliga investeringskostnader för två entréer inkl. infrastruktur innebär /nationalpark samt därutöver kostnader för inför- ande av den visuella identiteten för nationalparker, skyltning, ledmarkeringar, vindskydd, dass, med mera med cirka fem miljo- ner kronor. Total investeringskostnad blir därmed /nationalpark. Finansiella konsvenser för staten nationalparksplan är planerad att uppdateras med start . Denna verksamhet ingår i nuvarande anslag. För att möjliggöra intentionerna i utredningens förslag bör ansla- gen till dock höjas. Förvaltningsanslaget bör höjas permanent med /år för att skapa resurser för pla- nering och projektering av framtida nationalparker. Anslagen för skydd av värdefull natur kan behöva höjas när nationalparksplanen är beslutad. Delar av nationalparksplanen kan dock komma att omfatta mark i direkt statlig ägo. Konsekvenser av utredningens förslag resurser under anslag 1:14 komma att frigöras om förslaget om skat- tefri ersättning i stället för förhöjd intrångsersättning genomförs. Länsstyrelserna har en kostnad i samband med projektering och anläggande av nationalpark. Nationalparksplanen avgör dock vilka länsstyrelser som kommer ha kostnaden. Tillfälliga anslagsökningar kan vara motiverade för de län där nationalparksbildning prioriteras. Permanenta anslagsökningar kan vara motiverade för förvaltningen i samband med att en nationalpark bildas. Besöksnäringen i de kommuner och regioner som omfattas av natio- nalparksplanen kommer ha potential att växa vilket kan få lokala sysselsättningseffekter. Det finns studier från som bör vara jämförbara även i där besökarnas utgifter i och vid nationalparkerna igenom- snitt beräknades vara mer än tio gånger större än de investeringar i anläggningar och anordningar som gjorts i och dess närområde. De statliga investeringarna i infrastruktur och anläggningar kom- mer därför till stor del kunna komma kommunerna och dess invånare till goda. Konsekvenser för företag och enskilda Nationalparkernas varumärke bedöms stärka företags möjlighet att bedriva näringsverksamhet inom turism och besöksverksamhet på lång sikt i de områden som omfattas av nationalparksplanen. Det bör även finnas potential för ytterligare etableringar och entreprenör- skap till följd av de infrastruktursatsningar som en nationalpark innebär.