sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Alternativet skulle sannolikt inte mötas av större acceptans för reglerna jämfört med . Ett annat alternativ som diskuterats är att om en åtgärd utförs eller en anläggning uppförs vid en liten sjö eller ett litet vattendrag skulle det kunna utgöra ett särskilt skäl för dispens. Genom ett extra särskilt skäl blir det lättare att få dispens från strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. Dispens på denna grund kommer således i princip att kunna medges, om åtgärden lokaliseras till en liten sjö eller ett litet vattendrag, förutsatt att dispensen bedöms vara förenlig med strandskyddets syften och fri passage blir möjlig. Inte heller detta alternativ lär dock leda till större acceptans för reglerna. De problem vi har beskrivit kan således lösas på några olika sätt. Vårt huvudalternativ för att minska olikheter i tillämpningen är emelle- rtid att strandskyddet tas bort vid små sjöar och vattendrag. Vi anser att det finns anledning att ta fasta på den problematik som finns gällande legitimiteten kopplad till strandskydd vid små sjöar och vattendrag. Särskilt i lågt exploaterade landsbygds- och glesbygds- områden kan det vara svårt att se att åtgärder inom strandskydds- området har någon negativ effekt på strandskyddets syften. Redan i befintliga regler finns också möjligheter att i enskilda fall upphäva 7Naturvårdsverket och , Strandskydd – En utvärdering och översyn av utfall och tillämp- ning av de nya strandskyddsreglerna. Redovisning av ett regeringsuppdrag, . Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort strandskyddet vid små sjöar och vattendrag. Vårt huvudalternativ är därför att ta bort strandskyddet generellt för små sjöar och vattendrag. Ytan på sjöar och vattendragens bredd Med utgångspunkt i regeringens ställningstaganden gällande små- vattnens storlek i nuvarande bestämmelser, föreslår vi att sjöar som är eller mindre och vattendrag som är eller smalare inte ska omfattas av det generella strandskyddet.8 Frågan om att införa en högre generell gräns för små vattendrag i intervallet 2–6 meters bredd har diskuterats. 6 meters bredd skulle innebära en anpassning till den information som finns tillgänglig i databaser och på kartor (normalt i skala 1:50 000) som skiljer på vattendrag som är och redovisas med dubbla blå linjer respektive vattendrag som är mindre än och redovisas med en enkel blå linje på kartan. Att välja en så pass hög gräns som 6 meters bredd är inte lämpligt med hänsyn till strandskyddets syften. Det gäller även om urvalet och avgränsningen av vattendrag smalare än ur befintlig hydrologiinformation från Lantmäteriets kartskikt och kartor skulle vara lätt att identifiera, förutsebart och förhållandevis rättssäkert. Vi har också övervägt att införa en högre gräns än 2 meters bredd, men lägre än för små vattendrag. Vi har prövat om gränsen sätts eller smalare för storleken på små vattendrag. En högre gräns borde göra det lättare att ange eller bestämma vilka vattendrag som omfattas av strandskydd, som mindre areal för mark- och vattenområden skulle omfattas av det generella skyddet. Erfarenheterna är goda av tillämpningen av gränsen eller smalare och mot den bakgrunden föreslår vi gränsen som huvudalternativ. Slutsatsen är att strandskydd ska gälla vid havet och vid insjöar som är större än och vattendrag som är bredare än . Förslaget till definition bör kunna beakta många olika faktorer och hantera att vattenmiljöer är föränderliga. Till exempel växer små grunda sjöar ofta igen och processen kan vara snabb. Ett annat exempel är att sjöar kan nybildas naturligt vid större vandrande 2013/14:214 s. 18. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort På samma sätt kan vattendrag flytta sig geografiskt och även ändra sitt lopp. Ytterligare en definition som har diskuterats är att ett vattendrag som till övervägande del, det vill säga till eller mer av vattendragets längd, är eller smalare, ska anses vara ett litet vattendrag. En sådan procentsats kan vara svår att tillämpa och kan kräva omfattande inventering och behov av kontroller på plats. Bredden hos ett vattendrag styrs av många olika faktorer, bland annat av vattenföring, lutning, omgivande jordarter, markanvänd- ning och mänsklig påverkan. Bredden varierar även kraftigt över säsong och mellan år. Om vattendrag som regelmässigt är torrlagda –till exempel – ska omfattas av strandskydd får bestämmas i det enskilda fallet. Det är också möjligt att bedöma ett vattendrags storlek utifrån dess uppströmsareal. Varje vattendrag avvattnar ett avgränsat område, dess avrinningsområde. Uppströms i ett större vattendrag blir dess avrin- ningsområde allt mindre. Genom att bedöma och beakta en gräns på uppströms avrinningsområde när vattendraget klassas som litet eller smalt, finns det en enhetlig, stabil och beräkningsbar utgångspunkt. Det är förhållandevis enkelt att beräkna uppströms avrinnings- område för samtliga vattendrag i och det kan ge en enhetlig beräkning utan något större inslag av tolkning. Beräkningen sker genom en analys (flow accumulation) av befintliga nationella höjddata. Med en inledande analys kan en uppströms areal uppskattas som grovt motsvarar ett vattendrag. Det är även möjligt att koppla strandskyddet till vattenföringen. Ytan på sjöar kommer att kunna beräknas från strandlinjen vid medelvattenstånd. Vi anser att vattendrag ska vara eller smalare för att det ska anses vara ett litet vattendrag. Inom ramen för vattenförvaltningsarbetet statusklassificeras vattendrag bland annat utifrån fårans form.9 Påverkan på vattendragsfårans form kan alltså sägas påverka vattendragets övergripande karaktär. Det finns dock behov av att närmare precisera hur storleken på små sjöar och vatten- drag ska beräknas eller mätas. Det kan inte heller uteslutas att det genom teknikutveckling framkommer nya metoder och sätt att beräkna och mäta storleken på. 9Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2019:259) om klassificering och vatten- kvalitetsnormer avseende ytvatten, Bilaga 3 avsnitt 4.2, s. 35. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Vi anser att generellt ta bort strandskyddet vid de minsta sjöarna och vattendragen bör leda till en ökad acceptans och mindre tillämpnings- problem och därigenom sammantaget till ett bättre och mer ända- målsenligt skydd. För att ta tillvara strandskyddets syften behöver det dock finnas möjlighet att införa skydd vid små sjöar och vattendrag som har särskild betydelse för dessa syften. Förslagen i detta avsnitt har som målsättning att anpassa om- fattningen av strandskyddet för att säkerställa ett effektivt och ända- målsenligt strandskydd som också ger legitimitet. Vi har noterat att för sjöar och för vattendrag har länen , och minst exploaterad strandzon inom från strandlinjen (se avsnitt 5.3). Exploateringsgraden vid sjöstränder och vattendrag bredare än är lägst i landet i för både sjöar och breda vattendrag. Även när det gäller exploateringsgraden vid vattendrag smalare än är exploateringsgraden lägst i exploaterad strandzon inom från strandlinje. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Vi föreslår att strandskyddet ska gälla vid havet och vid insjöar som är större än och vattendrag som är bredare än . När strandskyddet generellt tas bort för små sjöar och vattendrag bör få möjlighet att i det enskilda fallet besluta att strand- skydd ska gälla för land- och vattenområden vid en liten sjö eller ett litet vattendrag, om området är av särskild betydelse för strand- skyddets syften. Det generella strandskyddets syfte att bevara stränder och vatten- miljöer avser inte bara strandskyddsområdets nuvarande värden, utan är också förebyggande och framåtsyftande. Det ger även förut- sättningar för bevarande och utveckling av höga naturvärden och viktiga ekologiska funktioner. Det tryggar allmänhetens tillgång till strandskyddsområden för friluftsliv och rekreation. är förståelsen och acceptansen för en lagstiftning beroende dels av att den är ändamålsenlig för att uppfylla sina syften, dels att den inte går längre än vad som behövs för att uppfylla dessa syften. Att upprätt- hålla en fungerande strandskyddslagstiftning bygger således ytterst Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort på att den dels är väl avvägd och motiverad, dels att den efterlevs och genom kontroll och tillsyn kan upprätthållas. Att upphäva det generella strandskyddet för små sjöar och vatten- drag kan innebära negativa konsekvenser för växt- och djurliv samt friluftsliv (jfr avsnitt 10.7). Utredningens förslag om upphävt strand- skydd får fullt genomslag i tio län där det generella strandskyddet enligt gäller. I de elva län som redan har upphävt strand- skyddet för främst små sjöar och vattendrag medför förslaget ingen väsentlig förändring. Av rikets landyta ligger i län med länsvisa undantag. Förslaget om små vattendrag berör således av landytan. Att strandskyddet tas bort för små sjöar och vattendrag innebär inte att berörda markområden bebyggs. Om det är aktuellt att bygga inom dessa tidigare skyddade områden, ska alltid markens lämplig- het från allmän synpunkt prövas enligt PBL. De områden som hyser de högsta naturvärdena omfattas i regel redan av biotopskydd.10 Utredningen föreslår dessutom att ska kunna införa strandskyddet vid små sjöar och vattendrag, om området har särskild betydelse för något av strandskyddets syften. Som en följd av att det generella strandskyddet tas bort vid små sjöar och vattendrag kommer det inte längre att vara aktuellt för läns- styrelsen att i enlighet med 7 kap. 18 § 2 punkten MB upphäva strand- skyddet vid små sjöar och vattendrag som har liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Denna del av bestämmelsen kan därför upphävas. Möjlighet att återinföra strandskyddet Att generellt ta bort strandskyddet kan innebära risker för förluster av områden som är värdefulla för strandskyddets syften. kan andra, mer effektiva och områdesbaserade bevarandeåtgärder övervägas och prövas för att motverka eventuella negativa konse- kvenser. Därför bör ett generellt upphävande kompletteras med en möjlighet att för områden som är av särskild betydelse för strand- skyddets syften återinföra skyddet, om förutsättningarna finns för det i det enskilda fallet. Det vill säga ska i det enskilda fallet få besluta att strandskyddet ska gälla vid insjöar som är 2013/14:214 s. 13 Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort eller mindre och vattendrag som är eller smalare och om området har särskild betydelse för strandskyddets syften. har som regel god kunskap och överblick över små sjöar och vattendrag och kan bedöma behovet av skydd och lämplig skyddsform. kan behöva mer resurser och behöva omprioritera för inventering av mindre sjöar och vattendrag för att kunna bedöma deras betydelse för strandskyddets syften. Detta bör kompletteras med en möjlighet för att åter- inrätta strandskyddet, om förutsättningarna finns i det aktuella fallet eller i området. På så vis skulle ett generellt upphävande komplet- teras med en möjlighet att motverka förluster av små sjöar och vattendrag som är särskilt betydelsefulla för strandskyddets syften. I de flesta fall när det kan bli aktuellt att återinföra strandskydd för små vatten berörs även en mindre andel vattenområde än mark eller strand. I dessa enskilda fall behöver även frågan om vilken skyddsform som är lämplig analyseras. Skyddsform bör väljas bland annat mot bakgrund av vilka akvatiska värden området hyser och vilken form av skydd som är mest ändamålsenlig. Om det krävs aktiv vård eller skötsel i berört område, bör någon annan skyddsform än strandskydd övervägas. Vid val av skyddsform bör man utgå från värden både på land och i vattnen. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att om en sjö är så liten att den inte kan anses vara större än eller om ett vattendrag är så smalt att det inte råder någon tvekan om att det inte kan anses vara bredare än ska dessa inte omfattas av det generella strandskyddet. För att underlätta digitaliseringen av strandskyddets belägenhet och tillämpningen av föreslagna ändringar av strand- skyddsreglerna, behöver de närmare förutsättningarna för avgräns- ningarna samordnas (se avsnitt 6.3). Vad som slutligt ska anses vara en liten sjö eller ett smalt vattendrag avgörs dock ytterst av praxis. I avsnitt 6.1.3 har vi redogjort för utmaningarna i att bestämma storleken på en insjö och bredden på ett vattendrag. För att under- lätta tillämpningen och för att främja en enhetlig tillämpning föreslår viatt regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur insjöars storlek och vattendrags bredd ska bestämmas. Regeringen bör införa en bestämmelse om att ska får meddela föreskrifterna i fråga i förord- ningen (1998:1252) om områdesskydd enligt med mera. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Utredningen lämnar i avsnitt 6.3 förslag om att länsstyrelserna ska få i uppdrag att genom digitala kartor synliggöra var strand- skyddet gäller. Vi kan också konstatera att utredningens förslag kommer att ställa krav på rättstillämpningen. Domstolarna kan ha olika syn på om ett vattendrag eller en sjö omfattas av strandskydd eller inte. kommer dock domstolspraxis att utvecklas, även om det kan komma att ta . Innan fattar beslut bör den förelägga ägare och innehavare av särskild rätt till marken att yttra sig över förslaget. Regeringen bör införa bestämmelser om det i förord- ningen (1998:1252) om områdesskydd enligt med mera. 6.2Strandskydd vid anlagda vatten Förslag: Strandskydd ska inte gälla vid anlagda vatten som har tillkommit efter 1975. Förslaget införs i 7 kap. 13 § första stycket . Enligt 7 kap. 13 § MB gäller strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Vad som utgör en sådan insjö eller vattendrag som lagen åsyftar har aldrig närmare definierats i strandskyddsreglerna eller i dess förarbeten Det har till utredningen framförts önskemål om att strand- skyddet generellt ska upphävas för alla anlagda vatten. Vi har även beretts tillfälle att yttra oss över betänkandet från Övergödnings- utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärds- arbete.11 Den utredningen föreslår att förbuden i 7 kap. 15 § MB inte ska gälla för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön. Bland annat ovanstående förslag har gett utredningen anledning att överväga eventuella ändringar i strandskyddsreglerna avseende 11Övergödningsutredningens betänkande Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen över- gödning, SOU 2020:10. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Vi har yttrat oss över en remiss av förslaget, där vi i princip instämt i förslaget från att för- buden i 7 kap. 15 § MB inte ska gälla för våtmarker och dammar som har anlagts med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön. Däremot anser vi inte att restaurerade våtmarker och dammar ska omfattas fullt ut av undantaget. Vårt förslag innebär ett tillägg i 7 kap. 13 § MB om att strandskydd inte ska gälla vid vatten som anlagts efter 1975. Enligt 7 kap. 13 § MB gäller strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Vad som utgör en sådan insjö eller vattendrag som lagen åsyftar har aldrig närmare definierats i strandskyddsreglerna eller i dess förarbeten. Frågan har dock behandlats i några rättsfall från Mark- och (). En våtmark ansågs i ett mål inte utgöra ett vattendrag, då det saknade in- och utlopp samt att det inte fanns något rinnande vatten. Våtmarken kunde vid en samlad bedömning av domstolen heller inte anses vara en insjö. Våtmarken var anlagd och inte en avskuren del av en sjö och hade en vattenspegel på cirka 1 000 kvm. Våtmarken bedömdes varken vara ett vattendrag eller en insjö och därmed gällde inte strandskyddet vid denna vattenförekomst.12 Det kan noteras att domstolen inte nöjde sig med att konstatera att våtmarken var anlagd och att den därför skulle saknat strandskydd, utan den slutsatsen drogs först efter en samlad bedömning. Det kan också vara svårt att dra gränsen mellan vad som är ett artificiellt och ett naturligt vatten. Gränsdragningar kompliceras av att såväl vattendrag som sjöar ofta är påverkade av mänsklig aktivitet. MÖD har heller inte ansett det möjligt att generellt uttala sig om ifall artificiella vattendrag ska omfattas av strandskyddet – en bedömning får i stället göras från fall till fall.13 Däremot har domstolen ansett att en tillbakablick på strandskyddets historiska framväxt kan ge vägled- ning åt hur grävda markavvattningsdiken ska bedömas. När strandskyddet infördes och fram till att syftet utvidgades framstår det enligt domstolen som uteslutet att ett dike grävt 12MÖD dom , mål nr F 5418-13. 13MÖD dom , mål nr P 7143 -19. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort för att avvattna skulle ansetts ha någon betydelse för all- mänhetens bad- och friluftsliv, vilket skulle ha motiverat att det skulle ha omfattats av strandskydd. Sedan syftet utvidgades till även biologiska värden, kan grävda, vattenförande diken visserligen ha ett intresse ur strandskyddssynpunkt. Domstolens slutsats var dock att lagstiftaren inte avsett att utöka strandskyddets tillämpningsområde genom att införa ett andra syfte, varför markavvattningsdiket inte kunde anses omfattas av strandskydd.14 I ett senare rättsfall konstaterade MÖD att en konstgjord badsjö inte uppbar strandskydd. Av handlingarna i målet framgick att sjön ifråga hade anlagts 1933 som en konstgjord badsjö och att den aldrig hade ingått i något naturligt system för tillförsel av vatten. Sjön hade alltid fått sitt vatten från ledningar och tömdes ibland sjön delvis på vatten för att renoveringsarbeten och andra skötselåtgärder skulle kunna genomföras. Domstolen gjorde – mot bakgrund av vad som angetts i handlingarna – i detta fall bedöm- ningen att sjön ifråga inte var en insjö eller ett vattendrag, varför strandskydd inte gällde.15 (M 2018:02) har i sitt betänkande före- slagit att ett generellt undantag från strandskyddet införs i 7 kap. 16 a § MB för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön.16 Bestämmelsen omfattar även de våtmarker och dam- mar som har anlagts före ikraftträdandet av bestämmelsen.17 föreslår även ett etappmål i miljömåls- arbetet som syftar till att öka arealen våtmarker med huvudsakligt syfte att öka näringsretentionen i landskapet. Med areal- våtmark avses såväl nyanlagda som restaurerade gamla våtmarker.18 De styrmedel som knyter an till detta etappmål är landsbygds- programmet – och LOVA-stöden – vilka innebär att staten under vissa förutsättningar betalar ut ersättning till markägare och 14MÖD dom , mål nr M 10756 -14. 15MÖD dom , mål nr P 7143 -19. 16Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete, Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning, SOU 2020:10 s. 17 och s. 185 Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort projekt som har för avsikt att anlägga våtmarker i syfte att förbättra vattenkvaliteten. beskriver i sitt betänkande att flera organisationer, myndigheter och markägare som utredningen varit i kontakt med vittnade om att strandskyddet kan ha en hämmande effekt på anläggandet av nya våtmarker och dammar, då strandskydd uppstår runt våtmarker och dammar.19 pekar Övergöd- ningsutredningen på att det finns motstående intressen, att även anlagda våtmarker kan ha betydande värde för det lokala friluftslivet och kan innebära att ny biologisk mångfald uppkommer.20 Även Svensk Våtmarksfond har påpekat att det är vanligt att markägare avstår från att anlägga en våtmark för att den kommer att omfattas av strandskydd. För att underlätta genomförandet av regeringens politik och eko- nomiska satsningar vad gäller åtgärder för att minska övergödningen har föreslagit att strandskydd inte ska gälla för våtmarker och dammar som anlagts eller restaurerats. Det huvudsakliga syftet med åtgärderna är att minska näringsbelast- ningen på den lokala vattenmiljön. Det är viktigt att regelverket är tydligt och enkelt vad gäller strandskyddet vid anlagda dammar och våtmarker. För att upprätthålla intresset för att genomföra dessa miljöåtgärder är det viktigt att alla inblandade vet vad som gäller och vad som avses med restaurering. Restaurering tillsammans med enklare underhåll behöver utföras regelbundet på anlagda sjöar, dammar, våtmarker och tillhörande diken och kanaler. Många upp- dämda sjöar och omgrävda eller flyttade vattendrag omfattas av strandskydd. 6.2.3Utredningens överväganden och förslag När strandskyddet infördes och fram till att syftet utvidgades framstår det enligt MÖD som uteslutet att ett dike som grävts för att avvattna skulle ansetts ha någon betydelse för allmänhetens bad- och friluftsliv. Inget grävt dike torde ha sådan betydelse för allmänhetens tillgång till strandområdet att det ska omfattats av strandskydd. Efter det att syftet utvidgades till att gälla Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort biologiska värden kan grävda, vattenförande diken ha ett intresse från strandskyddssynpunkt. Vi delar MÖD:s slutsats att lagstiftaren inte avsett att utöka strandskyddets tillämpningsområde genom att införa ett andra syfte, varför markavvattningsdiken inte bör kunna omfattas av strandskydd. Alla anlagda vattenområden, sjöar, dam- mar och våtmarker, anlagda ska enligt utredningen därför inte omfattas av strandskydd. I ett historiskt perspektiv har konstgjorda sjöar, dammar och grävda diken och kanaler anlagts i landskapet för att tillgodose mänskliga behov av skilda slag. Naturmiljön eller landskapet med sina sjöar och vattendrag har påverkats av utvecklingen av jordbruket och skogsbruket liksom utbyggnaden av industriell verksamhet inklusive vattenkraft. Anlagda sjöar och vattendrag kräver vård och underhåll och någon har alltid ansvar för underhållet av dammar, kanaler och diken. Anlagda vatten och vattendrag inklusive anlägg- ningar och anordningar i dessa vatten och vattendrag försvinner och tillkommer i en annan takt och på annat sätt än i mer opåverkade eller naturliga sjöar och vattendrag. Anlagda sjöar och vattendrag restaureras inte bara för att minska övergödningen. Restaureringsåtgärder genomförs i många vatten- drag för att ta tillvara natur- och kulturvärden. Kulturvärden i vatten eller i anslutning till vatten utgör bland annat minnen från till exem- pel flottning och annan industriell verksamhet. Restaurering av sjöar och vattendrag för att förbättra för vattenlevande arter genomförs utifrån biologiska bedömningsgrunder i mer eller mindre påverkade vatten. Vid restaurering prioriteras åtgärder som ger störst natur- och kulturmiljönytta. Många sjöar och vattendrag är kraftigt påverkade och modifierade med avseende på vattenkraft – genom kraftig reglering av vattennivåer, omledning av vatten och torrläggning. Många anlagda vatten och vattendrag och särskilt de som byggts för energiproduk- tionsändamål kräver regelbunden tillsyn och löpande insatser i sam- band med vård och underhåll. Anläggningarna och verksamheterna kräver ofta tillstånd som omprövas regelbundet. Flertalet större vattenkraftverk är uppförda . har vattenkraften utnyttjats i många älvdalar. Åtgärder i regle- rade vattendrag kräver värdering av energi, kultur och natur. Utveck- lingen numer av större vattenkraftverk handlar inte bara om miljönytta kontra energiproduktion. Exempel på åtgärder som diskuteras rör miljöanpassade flöden, hantering av forsområden och lekområden för Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort fisk samt åtgärder i torrfåror, allt för att få till stånd en naturligare årsdynamik i vattensystemet. Vårt förslag innebär att inga småvatten, naturliga eller anlagda, kommer att ha strandskydd.