sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — Den enskilde får anses ha ett stort ersättningsbehov i fall där han eller hon rättat sig efter ett felaktigt besked från en myndighet, särskilt som medborg- arna i regel uppfattar sådan information som korrekt och litar på den. Det allmänna ansvarar närmare bestämt för ren förmögenhetsskada som vållats av att en myndighet genom fel eller försummelse lämnar felaktiga upplysningar eller råd. Ansvaret är begränsat på flera sätt. För det första ska uppgiften ha lämnats av en myndighet. Det medför att statsägda bolag, t.ex. AB , inte omfattas av regeln. För det andra gäller ansvaret felaktiga upplysningar eller råd. Det innebär att vilseledande men i och för sig korrekta upplysningar inte medför ansvar, t.ex. när en viktig uppgift utelämnas. Detsamma gäller i fråga om allmänna rekommendationer eller negativa omdömen som kan vara omdömeslösa eller olämpliga men inte direkt felaktiga. Slutligen krävs att det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl att ålägga skadeståndsansvar. Enligt lagtexten ska särskilt beaktas upplysningarnas eller rådens art, deras samband med mynd- ighetens verksamhetsområde och omständigheterna när de lämnades. Av betydelse är hur myndighetens uttalande uppfattas av den enskilde. Vid skriftliga besked eller annan mer preciserad information kan det finnas större anledning att utgå från att informationen är korrekt än exempelvis vid enkla telefonförfrågningar. Om uppgiften rör frågor som myndigheten särskilt sysslar med kan den ofta framstå som mer trovärdig. Även andra omständigheter kan påverka bedömningen, t.ex. om felet drabbat den enskildes ekonomi särskilt hårt. Frågan om huruvida det finns särskilda skäl för ansvar behandlas i rättsfallet NJA 2017 s. 824. Domen gäller en felaktig telefonuppgift som hade lämnats av en kommuns bygglovschef till ett bolag om att strandskyddet upphävts på vissa fastigheter som bolaget avsåg att för- värva. Enligt bör, om en kommuns företrädare till en enskild har lämnat ett entydigt och konkret besked som har varit felaktigt, utgångspunkten vara att detta har berott på fel eller för- Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar Det ligger enligt domstolen då på kommunen att visa på omständigheter som innebär att det trots den felaktiga uppgiften inte har förelegat fel eller försummelse på det allmännas sida. Precis som i skadeståndslagen i övrigt är den vållandebedömning som ska göras objektiv och det allmänna ansvarar även för anonyma och kumulerade fel. 3.8Det allmännas ansvar vid överträdelser av Konventionen och dess tilläggsprotokoll innehåller ett flertal fri- och rättigheter. har ett ansvar för att säkerställa att dessa fri- och rättigheter garanteras de som befinner sig i (artikel 1 i konventionen). Enligt kon- ventionen är skyldigt att tillhandahålla nationella effektiva rättsmedel för att enskilda ska kunna få sina rimligt grundade påstå- enden om konventionsöverträdelser prövade (artikel 13 i konvent- ionen). I de fall en överträdelse har skett ska den enskilde också kunna få gottgörelse. Om det saknas andra möjligheter för att komma till rätta med en konventionsöverträdelse, kan ett rättsmedel vara att den skadelidande för talan om skadestånd mot staten eller en kom- mun för att därigenom få överträdelsen prövad. har i en serie avgöranden haft anledning att ta ställning till hur överträdelser av rättigheter kan gottgöras på nationell nivå. Mot bakgrund av rättsutvecklingen fick 2006 i uppdrag att utreda bl.a. frågan om ideellt skadestånd vid överträdelser av rättigheter. Uppdraget redovisades i promemorian Skadeståndsfrågor vid kränk- ning (Ds 2007:10). Promemorian innehåller olika alternativ för en lagreglering om skadestånd vid konventionsöverträdelser. Det fram- hålls dock i promemorian att ingen av lösningarna framstår som pro- blemfri och att frågan därför borde bli föremål för ytterligare utred- ning. Flertalet remissinstanser delade bedömningen att saken borde utredas vidare. gavs i uppdrag att närmare utreda vissa frågor som gällde skadestånd vid överträdelser av Europakonvention- ens fri- och rättigheter. Utredaren överlämnade året därpå betänk- Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar andet Skadestånd och (SOU 2010:87). Betänk- andet remitterades. uttalade i ett tillkännagivande att regeringen bör återkomma med ett förslag till reglering av enskilda fysiska och juridiska personers möjlighet att få skadestånd av staten eller en kom- mun vid överträdelse av (bet. 2015/16:KU15, punkt 14, rskr. 2015/16:192). Det ledde till att ett lagförslag togs fram som byggde betänkande. En proposition lämnades av regeringen (prop. 2017/18:7). I propositionen föreslogs att det, för att tydliggöra rättsläget och därigenom stärka rättighetsskyddet i , i skade- ståndslagen ska tas in en bestämmelse om rätten till skadestånd vid överträdelser av (3 kap. 4 §). antog propositionen (bet. 2017/18:KU12, rskr. 2017/18:140). Bestämmelsen trädde framför allt . Detta delavsnitt inleds med en redogörelse om skadestånd som effektivt rättsmedel vid överträdelser av . Där- efter följer en genomgång av vad förarbetena säger om den nya bestämmelsen. En mer utförlig framställning om rättighets- skydd finns i avsnitt 4.7. 3.8.2Skadestånd och annan ersättning som rättsmedel Som framgår i avsnitt 4.7.2 har en enskild person vars rättigheter enligt har överträtts en rätt till ett effektivt rätts- medel. En särskild typ av rättsmedel är möjligheten att ge ekonomisk kompensation till någon som har utsatts för en överträdelse av sina rättigheter enligt konventionen. Förutom i skadeståndslagen finns det i speciallagstiftning flera exempel på ersättningsmöjligheter som kan utgöra effektiva rättsmedel vid överträdelser av rättigheter. Ett sådant exem- pel är möjligheten till ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (”frihetsberövande- lagen”). Även ersättning enligt diskrimineringslagen och skollagen (2010:800) kan avse förhållanden som utgör överträdelser av konvent- ionsrättigheter. Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar Därutöver har den svenska skadeståndsrätten utveck- lats i fråga om det allmännas ansvar. Det har framför allt rört situa- tioner där den skadelidande i mål mot det allmänna har gjort gällande att hans eller hennes mänskliga rättigheter enligt Europakonven- tionen har åsidosatts. Genom flera avgöranden från Högsta dom- stolen har skadeståndslagens regler tolkats utifrån de förpliktelser som följer av och den praxis som utvecklats av . Nedan följer en översiktlig genomgång av denna praxis från . Till en början bör det nämnas att i ett flertal avgöranden har konstaterat att det allmännas skadeståndsansvar i svensk rätt ska bedömas i ljuset av de krav som ställer och att den svenska lagstiftningen ska tolkas fördragskonformt i den utsträckning som konventionen ger anledning till det. En sådan konform tolkning kan medföra att vissa begränsningar i förarbeten, praxis eller doktrin inte kan upprätthållas. har även uttalat att det som allmän princip gäller att i den mån har en förpliktelse att gottgöra överträdelser av rättigheter genom en rätt till skadestånd och förpliktelsen inte kan uppfyllas ens genom en fördragskonform tolk- ning av nationell skadeståndsrätt, får förpliktelsen uppfyllas genom att skadestånd döms ut utan lagstöd. Denna praxis har haft störst betydelse vid krav på ersättning för ideell skada i fall där det inte ens vid en konform tolkning av skade- ståndslagen har funnits någon möjlighet att få ersättning för ideell skada. (Se bl.a. rättsfallen NJA 2005 s. 462 om rättegång inom skälig tid, NJA 2007 s. 295 om häktningstid, NJA 2007 s. 584 om ett beslut om läkarundersökning av barn på grund av misstanke om sexuella över- grepp.) har tagit ställning till frågan om en kommun kan åläggas skadeståndsskyldighet vid överträdelser av konventionens rättigheter och funnit att så är fallet (se NJA 2009 s. 463 om tvångs- omhändertagande av barn). har också behandlat vilken betydelse det har för skadeståndsfrågan att en enskild inte har överklagat ett felaktigt myndighetsbeslut för att på så sätt få rättelse (se NJA 2013 s. 842). ansåg bl.a. att en enskilds agerande är en omständ- ighet som får beaktas vid bedömningen av allvaret i en överträdelse. Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar har även uttalat sig om skadeståndets storlek vid konventionsöverträdelser och bl.a. konstaterat att de svenska ersätt- ningsnivåerna inte generellt sett är för låga ur ett konventionsrätts- ligt perspektiv (se NJA 2012 s. 211 I om rättegång inom skälig tid), att ersättningen vid överträdelser av rättig- heter inte bör fjärmas alltför mycket från vad som gäller när skade- stånd annars döms ut enligt skadeståndslagen i jämförbara fall (se bl.a. NJA 2007 s. 584) och att rätt till ersättning som huvudregel förut- sätter att skadan är av viss storlek (se NJA 2012 s. 211 I och NJA 2013 s. 842). När det slutligen gäller fördelningen av rättegångskostnader har konstaterat att den saken kan vara av betydelse för bedömningen av om skadestånd utgör ett effektivt rättsmedel och att det i vissa fall kan finnas behov av att tolka regler om kostnadsfördelning fördragskonformt. (Se NJA 2010 s. 363 och NJA 2012 s. 211 II, båda om rättegång inom skälig tid; se även NJA 2015 s. 374 som avhandlas i avsnitt 3.9.6.) I några fall har tagit ställning till krav som helt eller delvis grundas på överträdelser av regeringsformen. Se om dessa rättsfall avsnitt 3.9. Genom praxis står det klart att konventionsstaterna kan tillhandahålla nationella rättsmedel vid överträdelser av Europa- konventionen på flera olika sätt. Konventionsstaterna har getts hand- lingsfrihet att utforma lämpliga rättsmedel och det finns utrymme att beakta de värderingar, rättstraditioner och konstitutionella principer som ligger till grund för varje lands politiska och juridiska system vid utformningen av dessa. Kärnan i rätten till ett effektivt rättsmedel är möjligheten för den enskilde att få ett påstående om konventionsbrott prövat inför en nationell myndighet och den därtill hörande möjligheten att få en överträdelse konstaterad. Det måste med andra ord göras en tillfreds- ställande prövning av om det faktiska innehållet i en konventions- rättighet har överträtts. Även om det finns flera sätt att komma till rätta med en konventionsöverträdelse, kan skadestånd eller annan ekonomisk ersättning i vissa fall vara det bästa, eller det enda, sättet. Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar I svensk rätt fanns det normalt goda möjligheter att få ersättning vid olika tänkbara överträdelser av Europakonven- tionens rättigheter. Utöver möjligheten till skadestånd enligt skade- ståndslagens bestämmelser om det allmännas ansvar kan exempelvis överträdelser av diskrimineringsförbudet ge ersättning enligt diskrim- ineringslagen. Vid vissa överträdelser av rätten till respekt för privat- liv kan skadestånd komma i fråga enligt dataskyddsregleringen. Vidare har i den praxis som kortfattat refereras i avsnitt 3.8.2 utvecklat det allmännas skadeståndsrättsliga ansvar vid överträdelser av rättigheter på ett sätt som seder- mera har godtagits av . För att ytterligare tydliggöra rättsläget för enskilda som drabbas av konventionsöverträdelser har det i skadeståndslagen införts en sär- skild bestämmelse om konventionsskadestånd (3 kap. 4 §). Genom en skadeståndsregel som tydligt ansluter till ges enligt förarbetena den som anser sig ha blivit utsatt för en över- trädelse av de konventionsgrundade rättigheterna goda möjligheter att få denna sak prövad. Den nämnda bestämmelsen har såvitt känt tillämpats av domstolarna i ett fall (, dom , i mål FT 4398-19 om en påstått felaktig utmätning). I förarbetena lyfts det fram att skadeståndslagen i stora delar bygger på rättspraxis och allmänna principer och ger en flexibilitet som inne- bär att den kan tillämpas på nya problemställningar och samhälls- fenomen. En ny regel i den lagen bör utformas på ett sätt som bygger vidare på dessa principer och som tillåter att rättsläget i fråga om skadestånd och även fortsättningsvis kan vara dynamiskt (prop. 2017/18:7 s. 18). Enligt förarbetena finns det principiella, praktiska och systematiska skäl för att införa en lagregel (a. prop. s. 18 f.). Det anförs följande. För att ett ideellt skadestånd ska komma i fråga enligt det tradi- svenska synsättet krävs det stöd i lag. måste sådant skadestånd dock dömas ut utan lagstöd vid överträdelser av Europa- konventionens rättigheter. Det var en otillfredsställande ordning och det är svårt att finna några skäl till att en sådan ordning ska tillåtas att bestå. Det är angeläget att enskildas rättigheter och deras möjligheter att hävda dessa uppmärksammas och synliggörs. Det allmänna har en skyldighet att tillförsäkra enskilda effektiva rättsmedel vid konven- Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar tionsöverträdelser och uppfyller detta bl.a. genom möjligheten att kräva skadestånd. En enskild som söker efter kunskap om detta finner dock inga svar i lagstiftningen. För att bilda sig en uppfattning om rättsläget måste den enskilde i stället läsa ett stort antal rättsfall och ur dessa försöka skapa sig en uppfattning om förutsättningarna för skadestånd i sitt fall. förutsätter att nationella rättsmedel ska vara tillgängliga, effektiva och möjliga att använda. Även om det inte enligt praxis krävs att rätten till skadestånd regleras i lag, uppfyller en uttrycklig lagstiftning bättre kraven på effektivitet och förutsebarhet. Även en allmänt hållen regel är tydlig- are för enskilda än ingen regel alls. Genom att införa en lagregel understryker lagstiftaren också betydelsen av den rätt till ett effekt- ivt rättsmedel som ger uttryck för. Lagrådet, som ifrågasatte nödvändigheten och lämpligheten av lagstiftning på området, ser tydliga beröringspunkter mellan reger- ingsformen, och unionsrätten och beklagar att en gemensam behandling av skadestånd vid överträdelser inte har kommit till stånd. Detta gav dock inte anledning att avstå från att då reglera den aktuella och praktiskt viktiga frågan om skadestånd vid överträdelser av . Sammanfattningsvis syftar enligt förarbetena den nya bestämm- elsen till att säkerställa att det i svensk lagstiftning finns tillgång till ett effektivt rättsmedel som ger möjlighet till gottgörelse i form av skadestånd vid överträdelser av rättigheter. Lagstiftningen är utformad så att den är tillräckligt flexibel för att kunna följa med i dynamiska rättsutveckling. Frågor om skadeståndsnivåer och skadeståndsberäkning behandlas i avsnitt 3.10. Ansvarsgrunden vid konventionsskadestånd utgörs av överträdelser av de rättigheter som behandlas i (3 kap. 4 § första stycket skadeståndslagen). Innebörden av dessa klargörs i första hand av konventionens och tilläggsprotokollens texter. Detta är enligt förarbetena tämligen självklart, och att tolka konventionens rättigheter är något som svenska domstolar och andra myndigheter Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar ofta ställs inför. Det är exempelvis inte ovanligt att Europakonven- tionen aktualiseras i samband med frågor om rätten till muntlig för- handling eller vid invändningar om långsam handläggning. går det inte att bortse från att det kan vara svårt att avgöra hur kon- ventionen ska förstås i olika sammanhang (prop. 2017/18:7 s. 21). I förarbetena anförs vidare att rättsordningen måste vara förutse- bar för enskilda och för det allmänna. Det ställer krav på svenska dom- stolar att göra balanserade tolkningar av . Ett av de avgörande skälen för att införliva konventionen i svensk rätt var nämligen att på området för mänskliga rättigheter skapa rättslikhet mellan och på så sätt ytterligare markera den värde- gemenskap som råder (prop. 1993/94:117 s. 34). I den utsträckning har klargjort hur en fråga ska bedömas, bör svenska domstolar därför naturligtvis vara lojala med den tolkningen. En alltför divergerande tolkning av konventionen i de olika medlems- staterna främjar knappast en sådan rättslikhet som lagstiftaren efter- strävade vid införlivandet och riskerar att leda till bristande förutse- barhet. framgår det av praxis att konvent- ionsstaterna ofta har en bedömningsmarginal i förhållande till Europa- konventionen. Det ska ses i ljuset av att nationella domstolar och andra myndigheter normalt är bättre lämpade än att bedöma ett mål utifrån nationella behov och förhållanden (se prop. 2015/16:18 s. 13). I praktiken är det svårt att se att konven- tionen kan få ett fullständigt genomslag i medlemsstaterna om de nationella domstolarna inte ges en möjlighet att på egen hand tolka konventionen. Det är orimligt att vänta sig att kan ge vägledande uttalanden i fråga om alla de situationer som kan upp- komma. Enligt förarbetena till skadeståndsbestämmelsen är det självklart att det vid en sådan tolkning ska säkerställas att rättighetsskyddet i lever upp till konventionens krav. Lagstiftningen utformades därför inte så att bara uppenbara överträdelser av Europakonven- tionens rättigheter medför skadeståndsansvar för staten (se vidare avsnitt 3.8.8). Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar 3.8.5Andra rättsmedel är primära uppställer som sagt inte något allmänt krav på att nationella effektiva rättsmedel ska innebära en rätt till skadestånd för den som utsatts för en konventionsöverträdelse. Det som krävs är att konventionsstaterna tillhandahåller ett effektivt rättsmedel i någon form. Andra typer av rättsmedel än kompensatoriska kan i flera fall vara mer effektiva för att komma till rätta med konventions- överträdelser, t.ex. genom att de är preventiva eller aktualiseras i direkt anslutning till en överträdelse. Detta är i linje med Högsta domstolens uttalanden om att det förhållandet att det har skett en konventionsöverträdelse inte utlöser något skadeståndsansvar. Avhjälpande eller gottgörande på något annat sätt än genom ersättning är i allmänhet primära rätts- medel i förhållande till skadestånd (se rättsfallen NJA 2012 s. 211 I p. 25, NJA 2012 s. 1038 I p. 17 och NJA 2013 s. 842 p. Enligt för- arbetena till skadeståndsbestämmelsen bör detta gälla som utgångs- punkt även i fortsättningen. Som framgår av avsnitt 4.7.2 finns det många exempel på rätts- medel och typer av gottgörelse i svensk rätt som kan vara mer ända- målsenliga och effektiva än möjligheten att få ersättning i pengar. Därtill kommer att det i flera fall redan finns möjligheter till ersätt- ning vid ingripanden som skulle kunna medföra konventionsöver- trädelser, t.ex. enligt expropriationslagen (1972:719). Skadestånd bör inte komma i fråga om det finns andra effektiva rättsmedel och aktual- iseras som huvudregel först när möjligheterna att använda andra rätts- medel är uttömda. Frågan är alltså om andra rättsmedel har varit tillgängliga, möjliga att använda eller tillräckligt effektiva. Om någon har försökt nyttja ett annat rättsmedel men inte fått till stånd en tillfredsställande pröv- ning av konventionsfrågan i sak, kan det innebära att detta rätts- medel inte varit tillräckligt effektivt. Att skadestånd bör komma i fråga först när andra rättsmedel inte varit tillgängliga innebär t.ex. att en elev som anser att en handling är i strid med både Europakonvent- ionen och skollagen i första hand bör utnyttja de rättsmedel som finns i skollagstiftningen. Att andra rättsmedel är primära utesluter dock inte att det kan vara möjligt att behandla flera olika frågor i en och samma rättegång, Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar t.ex. krav på ersättning enligt speciallagstiftning och enligt den nya skadeståndsbestämmelsen. I förarbetena lyfts det fram att skadeståndsbestämmelsen ska ge enskilda personer incitament att använda sig av det befintliga regel- systemet – allra helst inom ramen för den process där överträdelsen uppkommit – i syfte att få konventionsöverträdelser prövade och vid behov gottgjorda. Om skadeståndsbestämmelsens utformning för- mår enskilda att i första hand använda rättsmedel som är utformade för just de sakfrågor som aktualiseras, bör det leda till att enskilda snabbare kan få upprättelse och gottgörelse och en effektivare använd- ning av samhällets resurser (prop. 2017/18:7 s. 23 f.). 3.8.6Skadeståndet ska vara nödvändigt för att gottgöra en överträdelse För att åstadkomma att andra rättsmedel än skadestånd kommer i första hand har bestämmelsen om konventionsskadestånd utformats så att det uttryckligen framgår att skadestånd ska utges endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (3 kap. 4 § andra stycket skadeståndslagen). Av särskild betydelse är att den enskildes rätt till effektiva rättsmedel inte i tillräcklig utsträckning tillgodoses på annat sätt. Nödvändighetskravet syftar till att ge domstolarna utrymme att göra rimliga helhetsbedömningar för att uppnå att uppfyller sina folkrättsliga förpliktelser att tillhandahålla effektiva rättsmedel som vikt fästs vid att andra rättsmedel ska ha företräde. I förarbetena anförs följande till ledning för hur nödvändighets- kravet är avsett att tillämpas (prop. 2017/18:7 s. 59 f.). I fråga om vissa konventionsrättigheter framgår, antingen uttryck- ligen i konventionstexten eller genom praxis, att möjligheten att föra en skadeståndstalan för att därigenom få en överträdelse gottgjord ska finnas med bland de effektiva rättsmedel som erbjuds. I fråga om exempelvis rätten till liv (artikel 2) har det i praxis fastslagits att – utöver skyldigheten att vidta ändamålsenliga åtgärder för att skydda liv – rätten till effektiva rätts- medel i princip ska omfatta en möjlighet till ersättning för skada (se rättsfallet NJA 2007 s. 891 om ansvar för att en häktad person begick självmord). Och vid felaktiga frihetsberövanden ska den enskilde uttryckligen vara berättigad till skadestånd (artikel 5.5). Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar krav inte tillgodoses på annat sätt, kan det vara nödvändigt att kon- ventionsskadestånd döms ut. I fråga om andra konventionsrättigheter kräver inte Europakon- ventionen eller praxis uttryckligen att möjligheten till en skadeståndstalan för prövning och gottgörelse av en överträd- else ska finnas som ett effektivt rättsmedel. I stället gäller konventio- nens allmänna skyldighet för konventionsstaterna att tillhandahålla effektiva rättsmedel (artikel 13). Om redan har tillhandahållit ett eller flera effektiva rättsmedel, är det som regel inte nödvändigt med ytterligare ett rättsmedel i form av skadestånd. Andra rättsmedel som kan vara relevanta i sammanhanget är t.ex. straffnedsättning i ett brottmål eller nedsättning av en sanktionsavgift i ett administrativt förfarande. Som ett rättsmedel kan också anses att det har funnits en möjlighet att överklaga en dom eller ett beslut för att få en överträdelse undanröjd eller läkt. Att annan lagstiftning ger tillräckliga möjligheter till rättelse, avhjälpande eller gottgörelse innebär att kravet på tillhandahållande av rättsmedel är uppfyllt. En förutsättning för att t.ex. ett avhjälp- ande ska vara tillräckligt är att de omständigheter som parten har fört fram och som konstituerar en konventionsöverträdelse kan sägas ha varit föremål för prövning (se rättsfallet Scordino mot [No. 1] [GC], no. 36813/97, , om expropriationsersättning, p. 180 och 193–194, se även rättsfallet NJA 2012 s. 1038 I om rätte- gång inom skälig tid, p. I sammanhanget ska det vidare framhållas att det i fråga om vissa konventionsöverträdelser står klart att det uppställs särskilda krav på rättsmedlen. Vad gäller pågående överträdelser är en utgångspunkt att ett effektivt rättsmedel ska innebära en möjlighet att få till stånd ett upphörande av överträdelsen (se t.ex. NJA 2013 s. 746 om rätten att inte bli straffad två gånger för samma sak, p. Vid allvarliga konventionsöverträdelser kan situationen vara sådan att det först och främst krävs en utredning och att ansvariga personer ställs till svars (se t.ex. rättsfallet Egmez mot , no. 30873/96, den 21 decem- ber 2000, om våldsanvändning vid ett gripande, p.