sou · H8B36 · 2020-01-31 00:00:00 — Arbetsgivaren har huvudansvaret för att åstadkomma tidiga anpassnings- och rehabili- teringsinsatser. Denne bör använda företagshälsovård eller andra experter inom området för att utforma kvalitativa planer och insatser för den sjukskrivne. har ett särskilt ansvar för att se till att rehabiliteringsbehov klarläggs, att vid behov se till att åt- gärder genomförs och att samordna rehabiliteringen.2 De försäkrade som väl nekas sjukpenning med hänsyn till att de bedöms kunna för- sörja sig i normalt förekommande arbete måste också ges adekvat stöd för att klara omställningen till annat arbete. 12.2Bedömningen ska göras mot sådant angivet arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden Enligt nuvarande bestämmelse ska, vid bedömningen av arbets- förmågan , även beaktas om den försäkrade har sådan förmåga att hen kan försörja sig själv genom normalt före- kommande arbete. Bestämmelsen ändras så att förmågan att för- sörja sig själv bedöms mot angivet normalt förekommande arbete. Motsvarande ändring införs även i fråga om sjukpenning i särskilda fall. Med angivet normalt förekommande arbete avses normalt förekommande arbeten som ingår i en yrkesgrupp enligt Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK). Arbetsförmedlingen bör förvalta och vidareutveckla referens- materialet för att underlätta att normalt förekommande arbete i en yrkesgrupp pekas ut. 230 kap. 9 och 11 §§ SFB. 12.2.1Normalt förekommande arbete – ett problematiskt begrepp I någon mening ligger det i sakens natur att det är svårt att definiera begreppet normalt förekommande arbete. Tanken bakom begreppet är att arbetsförmågan hos en försäkrad inte ska bedömas mot befintligt arbete eftersom sjukförsäkringen i så fall skulle finansiera att människor upprätthåller arbeten som de på grund av sjukdom inte kan utföra. I debatten talas ofta om risken för att sjukförsäkringen blir en yrkesförsäkring. Det är i ljuset av detta som begreppet normalt förekommande arbete ska ses. Om bedömningen mot normalt förekommande arbete skulle bli alltför konkret i den betydelsen att det skulle bedömas om den försäk- rade rent faktiskt skulle få en anställning hos en specifik arbetsgivare skulle sjukförsäkringen kompensera för människors svårigheter att få ett arbete. Det skulle strida mot grundsyftet med sjukförsäkringen som är att kompensera för inkomstbortfall på grund av sjukdom. In- komstbortfall av arbetsmarknadsmässiga skäl är tänkt att kompen- seras genom arbetslöshetsförsäkringen. Därför måste prövningen i sjukförsäkringen mot normalt förekommande arbete i någon mening vara hypotetisk. kräver rättssäkerheten att Försäkrings- kassans bedömningar som ligger till grund för om en försäkrad ska få sjukpenning eller inte är begripliga för den försäkrade. Denne måste kunna förstå varför har landat i slutsatsen att hen har förmåga att försörja sig i normalt förekommande arbete och därför har arbetsförmåga. Detta kräver i sin tur att prövningen blir mer konkret än vad den är . En fiktiv prövning som ska bli mer konkret, eller verklighets- anpassad som uttrycker saken i HFD 2018 ref 51 I och II, kan låta som, och är i någon mening, en motsägelse. Vår ambition har varit att göra bedömningarna mot be- greppet ”normalt förekommande arbete” mer begripliga för de försäk- rade. Begreppets grundläggande konstruktion och dess avgränsning mot arbetslöshetsförsäkringen innebär dock att ”normalt förekom- mande arbete” aldrig fullt ut kan beskriva en faktisk arbetsmarknad. 12.2.2Svårt att uppfylla kraven enligt gällande praxis om konkreta arbeten eller samling av arbeten inte behöver pekas ut IHögsta förvaltningsdomstolens avgöranden HFD 2018 ref 51 I och II sägs uttryckligen att inte måste hänvisa till konkreta typer av arbeten. I domstolens meddelade avgörande HFD 2019 ref 48 förtydligas detta något; prövningen behöver inte relateras till vissa konkreta arbeten i bemärkelsen arbeten inom exempelvis vissa yrkesområden eller vissa typer av arbeten. uttalar domstolen i båda avgörandena att bedömningarna måste vara verklighetsförankrade. Enligt vår mening är detta en svårlöst ekvation. definierar i HFD 2018 ref 51 I och II normalt förekommande arbete som ”ett vanligt arbete som kan utföras med inga eller ringa krav på anpassning med hänsyn till den försäkrades medicinska besvär”. Om ska göra en prövning av om en person, som varit sjukskriven , har förmåga att försörja sig i normalt förekommande arbete utan mer än ringa anpassning måste prövningen utgå från ett konkret arbete eller någon typ av samling av arbeten, enligt vår mening. Om man inte vet mot vilken typ av arbete man prövar en persons förmåga att försörja sig är det svårt att uttala sig om personen behöver en anpassning av arbetsuppgifterna eller inte. Domstolen uttalar vidare I HFD 2018 ref 51 I och II att den för- säkrade ska kunna tillgodose alla sådana krav som ett arbete på den öppna arbetsmarknaden ställer. ”Alla sådana krav” förutsätter egent- ligen, enligt vår mening, ett konkret arbete som består av många olika mer eller mindre dominerande arbetsuppgifter, men där det avgörande för att den försäkrade ska anses kunna försörja sig genom arbetet är att hen klarar även de mindre dominerande momenten i arbetet. Vi anser att det är inte är möjligt att ta ställning till om en försäkrad kan tillgodose alla krav som ett arbete på den öppna arbetsmarknaden ställer om man inte har ett arbete eller en grupp av arbeten i åtanke. Vår slutsats är alltså att det är svårt att uppfylla de krav som ställs upp i Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden utan att prövningar mot normalt förekommande arbete konkretiseras i någon mening. 12.2.3Inte tillräckligt att se över handläggningen för att uppnå en ökad konkretisering i bedömningarna – en lagändring behövs Vi har noga övervägt om det skulle vara tillräckligt att Försäkrings- kassans handläggning ses över, exempelvis genom ett regeringsupp- drag, för att uppnå en högre konkretion i bedömningarna mot normalt förekommande arbete. Vi har landat i slutsatsen att handläggningen bör ses över men att en översyn av denna inte är ett alternativ till lagändringar. Ett sätt att göra bedömningarna mer verklighetsförankrade skulle kunna vara att inför beslutet om normalt före- kommande i högre utsträckning än använder sig av de aktivitets- förmågeutredningar med det referensmaterial som har tagits fram av i samarbete med Arbetsförmedlingen. I kapitel 5 beskrivs aktivitetsförmågeutredningarna närmare. Om handläggaren i högre utsträckning skulle använda sig av akti- vitetsförmågeutredningar och referensmaterialet skulle detta bredda utredningsunderlaget och alltså öka rättssäkerheten i den handlägg- ning som föregår bedömningen mot normalt förekommande arbete. Själva beslutsmotiveringen blir dock inte tydligare för den enskilde genom att beslutet föregåtts av en mer strukturerad handläggning. Det grundläggande problemet med den bristande transparensen i bedömningarna mot normalt förekommande arbete är att Försäk- ringskassan prövar en persons förmåga att försörja sig i förhållande till ett allmänt arbetsmarknadsbegrepp som inte konkretiseras och som därför en utomstående saknar insyn i. Detta problem kvarstår även om aktivitetsförmågeutredningar med referensmaterialet skulle användas i högre utsträckning. Dessa verktyg löser alltså inte pro- blemet med den bristande transparensen i besluten. Och beslutens förutsägbarhet och begriplighet är en central aspekt av rättssäker- heten. Dessutom är det inte ekonomiskt eller praktiskt möjligt, eller ens önskvärt, att genomföra aktivitetsförmågeutredningar med refe- rensmaterialet inför alla prövningar när den enskilde haft nedsatt arbetsförmåga . Det innebär att aktivitetsförmågeutred- ningarna, även om man skulle anse att de kompenserar för bristerna i beslutsmotiveringarna, inte skulle lösa problemet för alla försäkrade. Regering och riksdag har tidigare sökt säkerställa en rättssäker och likformig tillämpning genom tillsättande av utredningar och regeringsuppdrag till , vilket också framgår av direktivet till denna utredning.3 Mot den bakgrunden bedöms inte ett ytterligare regeringsuppdrag i denna fråga som meningsfullt. Utifrån det sagda gör vi bedömningen att det är nödvändigt med en lagändring för att konkretisera bedömningarna mot normalt före- kommande arbete. Antingen konkretiseras i lagtexten själva begreppet normalt förekommande arbete eller så kvarstår begreppet oförändrat medan en handläggningsbestämmelse införs som ger Försäkrings- kassan en skyldighet att i besluten ange ett arbete eller grupp av arbeten som den försäkrade kan försörja sig i. 12.2.4Bedömningen av förmågan att försörja sig bör inte göras i förhållande till konkreta arbeten Om bedömningen av förmågan att försörja sig skulle göras mot ett konkret arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller om i sina beslutsmotiveringar skulle ha en skyldighet att hänvisa till konkreta arbeten skulle detta ha stora för- delar. Det skulle bli tydligt och förutsebart för den försäkrade hur bedömningen skulle göras. Den försäkrade skulle också lättare kunna ifrågasätta en bedömning av att hen kan försörja sig i normalt förekommande arbete. , som agerar ombud åt många försäkrade i tvister, har uttryckt saken så att de inte kan bevissäkra något som de inte vet vad det är. Dessutom skulle det vara lätt för att med ett kon- kret arbete som bedömningsgrund göra ställningstaganden om den enskildes möjligheter att klara alla krav i arbetet utan mer än ringa anpassning och i normal arbetstakt. I HFD 2018 ref 51 I och II konstaterade domstolen att ett utta- lande i förarbetena till bestämmelsen om normalt förekommande arbete kunde tolkas som att prövningen mot normalt förekommande arbete skulle ske mot ett konkret arbete. Högsta förvaltningsdom- stolen ansåg dock att förarbetsuttalandet numera inte skulle tolkas så eftersom det skrevs då det vid bedömningen av arbetsförmågan var möjligt att ta hänsyn till annat än medicinska förhållanden hos den försäkrade. Det är inte längre möj- ligt. Enligt är det inte meningsfullt 3Kommittédirektiv 2018:26 En trygg sjukförsäkring med människan i centrum. att pröva förmågan att försörja sig mot ett konkret arbete om bara strikt medicinska faktorer får beaktas vid bedömningen av arbets- förmågan. Vi har övervägt om det vore möjligt att inom ramen för en mindre lagändring dra en annan slutats än Högsta förvaltnings- domstolen men har landat i att domstolens slutsats ändå står sig. Det kan diskuteras om det ligger inom vårt mandat att föreslå en lagändring som skulle göra det möjligt att vid bedömningen av arbetsförmågan ta hänsyn till annat än medicinska förhållanden. Oav- sett detta anser vi det vara principiellt tveksamt att bedömningen av förmågan att försörja sig skulle göras gentemot ett konkret arbete eller att skulle ges en skyldighet att i sitt beslut ange ett konkret arbete. Konkretiseringen av ett arbete skulle san- nolikt innebära att faktorer som om arbetet fanns tillgängligt för den försäkrade eller inte skulle kunna påverka bedömningen av om för- sörjningsförmåga fanns. Att tillgången på arbeten ska kunna påverka rätten till sjukpenning får, enligt vår mening, anses strida mot sjuk- försäkringens grundläggande syfte; att kompensera inkomstbortfall på grund av sjukdom. Det skulle bli svårare att upprätthålla gräns- dragningen mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen om bedömningen av förmågan att försörja sig skulle göras i förhåll- ande till ett konkret arbete. Man bör därför överväga om det är möj- ligt att öka konkretionen av bedömningarna mot normalt förekom- mande arbete utan att prövningen för den skull behöver göras mot ett så konkret arbete att andra faktorer än medicinska måste beaktas vid bedömningen av arbetsförmågan. Detta leder oss in på frågan hur yrken kan kategoriseras. 12.2.5Standard för svensk yrkesklassificering Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK) är ett system för klassificering och aggregering av yrkesinformation i administrativa register eller statistiska undersökningar. SSYK används till exempel för att klassificera personer efter det arbete de utför och i arbetsför- medlande verksamhet för att klassificera lediga jobb och arbets- sökande. ansvarar för SSYK. SSYK bygger på några grundläggande definitioner. Ett arbete defi- nieras av de arbetsuppgifter och göromål som utförs av en person som är anställd eller egen företagare. Ett yrke definieras utifrån vilken typ av arbete som utförs. Ett yrke är flera arbeten med likartade arbetsuppgifter. SSYK delar upp yrken i fyra nivåer. Den mest övergripande nivån är yrkesområde. Det kan till exempel vara service, omsorgs- och för- säljningsyrken. Under yrkesområden finns olika huvudgrupper. Under yrkesområdet service, omsorgs- och försäljningsyrken är om- sorgsyrken en huvudgrupp. Den tredje nivån är yrkesgrupper. Barn- skötare och elevassistenter m.fl. är exempel på en yrkesgrupp. Under yrkesgrupper finns slutligen en undergrupp; i exemplet barnskötare. I SSYK beskrivs arbetsuppgifterna under varje kategori. Som redovisats i avsnitt 5.4.5 finns ett referensmaterial som och har tagit fram för att strukturera bedömningarna av förmågan att försörja sig i normalt förekom- mande arbete. Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK) ligger till grund för referensmaterialets yrkesgrupper4. 12.2.6Förmågan att försörja sig i normalt förekommande arbete bör relateras till en yrkesgrupp Som framhållits är det komplext att konkretisera prövningen av för- mågan att försörja sig i normalt förekommande arbete. Avvägningen består i att prövningen bör vara mer konkret än utan att den för den skull görs mot ett så konkret arbete eller en sådan mycket avgränsad samling av arbeten att den försäkrades andra förhållanden än de medicinska måste beaktas. Den typ av samling av arbeten som förmågan att försörja sig ska bedömas mot får heller inte vara alltför löst definierad eftersom någon konkretion då inte uppnås. Ett exempel utifrån den beskrivna yrkesklassificeringen kan illustrera det sagda. Om en försäkrads förmåga att försörja sig skulle bedömas mot yrkesområdet service, omsorgs- och försäljningsyrken skulle bedömningen knappast bli mer konkret än vad den är eftersom området omfattar så många arbeten. Om förmågan att försörja sig däremot skulle relateras till undergruppen barnskötare skulle prövningen tvärtom bli så konkret att det skulle vara svårt att inte ta hänsyn till förhållanden hos den enskilde som inte har med hans eller hennes sjukdom att göra. Det kan handla om den för- säkrades tidigare yrkeserfarenheter och läggning för arbetet, vilket 4Arbetsförmedlingen 2018 – Referensmaterial vid bedömning av arbetsförmåga (RAF), s. 7. är omständigheter som inte få beaktas vid bedömningen av rätt till sjukpenning. Frågan är om det finns någon kategori av samling av arbeten som balanserar kraven att inte vara alltför brett definierade och inte allt- för konkretiserade. Enligt vår mening är yrkesgrupp, som begreppet används i yrkesklassificeringen, just ett sådant begrepp. Att begrep- pet yrkesgrupp använts i referensmaterialet stöder denna slutsats. I det ovan beskrivna exemplet utgör yrkesgruppen barnskötare och elevassistenter m.fl. Arbetsuppgifterna inom denna yrkesgrupp be- skrivs i klassificeringen på följande sätt. Sköter och aktiverar barn vid förskola, förskoleklass och fritidshem. Hjälper, stödjer och stimulerar elever med behov av särskilt stöd i skol- arbetet, enskilt och i gruppsammanhang. Bistår lärare och förskolelärare i undervisningen. Vår slutsats är att yrkesgrupp är ett begrepp som skulle göra bedöm- ningarna mot normalt förekommande arbete mer verklighetsförank- rade utan att bedömningarna skulle bli alltför konkreta. Med en yrkes- grupp som bedömningsgrund skulle det också bli lättare att göra de ställningstaganden som ska göras enligt Högsta förvaltningsdom- stolen. Man kan tänka sig två alternativ för hur begreppet yrkes- grupp skulle kunna implementeras i lagstiftningen. 1.Det införs ett nytt stycke i 27 kap. 48 § SFB i vilket anges att i ett beslut att neka en försäkrad sjukpenning med motiveringen att denne har arbetsförmåga i normalt före- kommande arbete ska ange en yrkesgrupp inom vilken den för- säkrade har förmåga att försörja sig. 2.Bestämmelsen i 27 kap. 48 § SFB om att man efter dag 180 även ska beakta om den försäkrade har förmåga att försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden kompletteras med ordet ”angivet”, det vill säga ”sådant angivet förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden”. I förarbetena till bestämmelsen anges att med angivet normalt förekommande arbete avses normalt förekom- mande arbeten som ingår en yrkesgrupp som den definieras i Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK). 12.2.7Nackdelarna överväger med en handläggningsbestämmelse Som tidigare framhållits är det i viss mån oundvikligt att begreppet normalt förekommande arbete är svårtytt eftersom det ska beskriva en marknad på vilken den försäkrades arbetsförmåga kan omsättas i ett arbete utan att dennes praktiska möjligheter att få ett arbete ska beaktas. Begreppet är alltså i grunden fiktivt. Att det ligger i sakens natur att begreppet är svårt att definiera skulle kunna tala emot en lösning som innebär att begreppet omdefinieras. En mer framkomlig väg skulle i stället kunna vara att i sina beslut på ett tydligare och mer pedagogiskt sätt förklarar hur man kommit till slutsatsen att den försäkrade kan försörja sig i normalt förekommande arbete. En handläggningsbestämmelse är från denna utgångspunkt att föredra framför en ändring av begreppet normalt förekommande arbete. Det finns dock, enligt vår mening, nackdelar med en handlägg- ningsbestämmelse. Risken finns att den praktiska skillnaden mot hur beslut är utformade skulle bli försumbar. I stället för att, som , hänvisa försäkrade till arbeten som inte ställer krav på sådant de försäkrade inte klarar av skulle Försäkrings- kassan slentrianmässigt kunna exemplifiera samma sak genom att hänvisa till en yrkesgrupp med störst toleransnivå mot aktivitets- begränsningar hos den försäkrade. En handläggningsbestämmelse riktar sig också till beslutsmyndigheten vilket skulle kunna innebära att domstolen i en domstolsprocess inte skulle behöva konkretisera prövningen. Eftersom prövningsramen för domstolen skulle vara normalt förekommande arbete och inte angivet normalt förekom- mande arbete skulle detta kunna försvaga den försäkrades möjlig- heter att på ett framgångsrikt sätt argumentera för att Försäkrings- kassans saknat fog för sitt beslut. Slutligen skulle en handläggningsbestämmelse vara något av en udda fågel i svensk rättstradition. Hur en myndighet ska utforma sina beslut har – utöver vad som följer av mer allmän lagstiftning som förvaltningslagen – traditionellt sett inte ansetts vara en fråga för lagstiftaren utan för myndigheten själv. Utifrån det sagda förordar viinte en handläggningsbestämmelse som ett sätt att komma till rätta med de rättssäkerhetsproblem som finns i nuvarande tillämp- ning av begreppet normalt förekommande arbete. 12.2.8Bedömningen av förmågan att försörja sig ska göras mot angivet normalt förekommande arbete Enligt vår bedömning har en handläggningsbestämmelse så uppen- bara nackdelar att en justering av begreppet normalt förekommande arbete är att föredra. Vi förordar därför att begreppet normalt före- kommande arbete förtydligas så att bedömningen av förmågan att försörja sig ska göras gentemot angivet förvärvsarbete som är nor- malt förkommande på arbetsmarknaden. Ändringen innebär att pröv- ningen ska göras mot normalt förekommande arbete som ingår i en yrkesgrupp enligt Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK). Eftersom lagtexten kompletteras med ordet angivet gäller fortfarande den praxis som utvecklats kring begreppet normalt förekommande arbete. Det innebär bland annat att arbetena som finns i den yrkes- grupp mot vilket prövningen görs inte får vara mycket udda eller sällan förekommande utifrån en nationell arbetsmarknad.5 Bedöm- ningsgrunden inskränks på detta sätt från ett närmast oöverskådligt begrepp till normalt förekommande arbeten i en yrkesgrupp som finns angiven och definierad i en offentlig publikation. Detta gynnar transparensen i tillämpning av begreppet. Det blir också lättare för att göra de ställningstagan- den ifråga om arbetstakt och behov av anpassning som ska göras enligt Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden. Genom att yrkes- gruppen blir en del av prövningsramen kan den försäkrade också argumentera inför domstol varför hen anser att saknat stöd för sin slutsats att förmåga att försörja sig finns i den yrkesgrupp som angivits. 12.2.9Vidareutveckla referensmaterialet som stöd i handläggningen Det är en svår uppgift för handläggaren att peka ut normalt före- kommande arbeten i en yrkesgrupp inom vilken den försäkrade be- döms kunna försörja sig. Även om yrkesgrupperna definieras utifrån Standard för svensk yrkesklassificering behövs ett stöd som på ett mer systematiserat sätt beskriver hur en persons förmågor ska rela- teras till normalt förekommande arbeten i en yrkesgrupp. Annars finns en risk att bedömningar av förmågan att försörja sig i en viss 5HFD 2018 ref 51 I och II, s. 7. yrkesgrupp görs på ett schablonartat sätt. Då har inte mycket vunnits i förhållande till dagens tillämpning. Det är viktigt att det arbete som lagts ned på referensmaterialet tas tillvara men att materialet också utvecklas så att det möjliggör verklighetsförankrade bedömningar av arbetsförmågan mot angivet normalt förekommande arbete. De yrkesgrupper som anges bör i möjligaste mån vara sådana som för den försäkrade framstår som rimliga. Aktivitetsförmågeutredningar och referensmaterialet har tagits fram i utvecklingsarbetet för att dessa två verktyg gemensamt ska ge ett stöd till handläggare vid bedömning av arbetsförmåga. Vi gör samma bedömning som framgår att Försäkrings- kassans slutrapport till regeringen att det inte är nödvändigt att dessa verktyg används ens i flertalet av de sjukfall som uppnår dag 180, se också avsnitt 12.3.2. Ett sätt att förbättra bedömningarna utan att handläggaren beställer en aktivitetsförmågeutredning är att referensmaterialet används tillsammans med övrigt underlag i ärendet. Vi vill med detta sagt inte förminska värdet av aktivitetsförmåge- utredningen, men det kan vara mer kostnadseffektivt att handlägg- aren i vissa ärenden förbättrar utredningsunderlaget och bedöm- ningarna mot angivet normalt förekommande arbete genom att använda referensmaterialet som stöd. Det är lämpligt att det fort- satta utvecklingsarbetet särskilt beaktar detta. Uppgiften att vidareutveckla ett stöd som ska underlätta utpek- anden av yrkesgrupper bör åligga Arbetsförmedlingen som är den myndighet som har den bästa kunskapen om arbetsmarknaden och dess krav. Det är naturligt att Arbetsförmedlingen i detta arbete nära samarbetar med . Arbetsförmedlingen bör vid detta arbete rådgöra med arbetsgivar- och arbetstagarorganisatio- nerna som kan tillföra värdefulla perspektiv på hur arbetsmarknaden ser ut och utvecklas framöver. Arbetsförmedlingen har framfört till utredningen att det mer formellt bör göras ett förtydligande när det gäller uppdrag, ansvar och förvaltning av det nämnda referensmaterialet. framhåller att förtydligandet måste utgå ifrån förhåll- andet att Arbetsförmedlingen som myndighet tillhandahåller upp- gifter för bedömning och beslut i en annan myndighet.6 6Arbetsförmedlingen – Svar till S 2018:05 En trygg sjukförsäkring med människan i centrum daterat , dnr Komm2019/00160-38. I avsnitt 12.3.2 behandlar vi närmare frågan om aktivitetsför- mågeutredningarnas betydelse för rättssäkerheten och hur de kan användas på ett mer effektivt sätt. 12.3Ärendena måste utredas mer