sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Utredningen bedömer att det finns inemot ett tiotal företag aktiva i landet, varav ett fåtal multinationella och/eller större företag med fokus på vatten och avlopp eller närliggande tek- nikområden. Ytterligare andra är mindre innovationsföretag. Antalet företag av denna typ kan förväntas öka om utredningens förslag genomförs. Vidare berörs företag som utvecklar och mark- nadsför fosforgödselprodukter. Det finns några få företag med bas och verksamhet i , t.ex. det internationella företaget samt Gyllebo gödning (Lantmännen), med inriktning på bland annat orga- niska fosforgödselmedel. Ytterligare en grupp företag som indirekt berörs av ett krav på fosforåtervinning är konsultbolag som anlitas för bistå med kompetens när va-huvudmän och reningsanläggningar ska inrättas efter nya regler. Det gäller huvudsakligen samma företag som tidigare nämnts beträffande slamhantering och avloppsrenings- verk. Antalet företag med spetskompetens bedöms vara färre än de som arbetar med traditionell slamhantering. Utredningen har inte kunnat bedöma antalet konsulter och forskningsingenjörer som aktivt arbetar med innovativa tekniklösningar för fosforåtervinning. Kostnader och påverkan på företagens verksamhet De kommunala bolag som direkt berörs av ett krav på fosforåter- bedöms få högre kostnader. Storleken på dessa kostnadsök- ningar beror på teknikval, logistiska möjligheter m.m. Bolag kan välja att investera i viss egen teknisk utrustning med de drift- och under- hållskostnader som följer, eller upphandla hantering och återvinning av fosfor som tjänst på marknaden. En kombination kan innebära att investera i egen anläggningsnära teknik för t.ex. torkning och pyro- lysering av slam samt att upphandla slutsteg som monoförbränning och återvinning av fosfor på marknaden. Åtgärdskostnader för sprid- ning och tekniktillämpning berörs i avsnitt 14.4.5 och 14.5.2. Dagens kostnader för hantering av avloppsslam och diskussion om de fram- tida kostnaderna finns i avsnitt 13.1.2 och 13.1.3 Konsekvenser av utredningens förslag Kommunala va-bolag kan behöva vidta förändringar i verksam- heten beroende på sina teknikval för återvinning. Det är inte möjligt att fullt ut förutse vilka tekniklösningar och produkter som kommer att vara aktuella som en följd av förbud och återvinningskrav. Beslut fattas normalt utifrån lokala förutsättningar och samverkansförhål- landen. I vissa fall kommer upphandling av omhändertagandetjän- ster att ske, i andra fall kan egna investeringar vara mer fördelaktigt. Det senare kan t.ex. bli aktuellt i samband med att anläggningar behöver nyanläggas, utvecklas eller moderniseras. Uttalade lokala mål om biogasproduktion, effektivisering och kostnadsbesparingar kan bli styrande. Inom branschen diskuteras alltmer en utveckling av att gå från traditionella reningsanläggningar mot ”återvinnings- verk” med fokus inte bara på rening utan även resurserhantering. En sådan utveckling skapar nya affärsmöjligheter för företag som ut- vecklar tekniklösningar men innebär även att traditionell slamhanter- ingsteknik kan komma att ersättas med nya lösningar. Även en sådan utveckling kan bedömas påverka marknaden och förutsättningar för många mindre och medelstora företag. En inriktning mot monoförbränning med utvinning av fosfor ur aska kan innebära minskade incitament för rötning av avloppsslam- met, till följd av de energiförluster detta innebär. Det kan leda till minskad biogasproduktion, vilket i sig kan ge följdeffekter. En minskad biogasproduktionen kan främst förväntas i de kommuner där det saknas en tydlig styrning för att upprätthålla produktion och nytt- jande av biogas. Biogasen kan vidare komma att användas som energi- källa i bolagets egen hantering av slammet, t.ex. om val av nya han- teringsmetoder förutsätter torkning eller annan anläggningsnära termisk behandling, där biogasen utgör en kostnadseffektiv energikälla. Förslaget till reglering kan leda till administrativa kostnader för kommunala bolag i de fall de upprättar dispensansökningar från kra- vet på återvinning. Liksom vid ansökan om dispens från spridnings- förbud bedöms tidsåtgången för sådana ansökningar med de admi- nistrativa kostnader som uppstår vara marginella. Företag som utvecklar och säljer tekniska lösningar för utvinning av fosfor ur avloppsslam och anknytande kemiska produkter kan uppleva ökade marknader och affärsmöjligheter. Det kan ge tillväxt, ökad lönsamhet och generera arbetstillfällen. Även företag som utvecklar och marknadsför fosforgödselpro- dukter kan uppleva förändrade affärsmöjligheter genom tillgång till Konsekvenser av utredningens förslag nya typer av fosforråvaror/insatsvaror för gödselmedel. Efterfrågan på denna typ av återvunnen fosfor är osäker, inte minst då fosfor- priserna på världsmarknaden är låga. Ökade affärsmöjligheter kan även uppstå för en rad konsultbolag, vilket tidigare framgått. Påverkan på konkurrensförhållanden m.m. Ett krav på fosforåtervinning innebär en växande marknad för tek- nisk slamhantering med tekniker för återvinning av fosfor. Det gäller för båda de genomförandealternativ utredningen presenterar, men blir särskilt uttalat om förslagsalternativ (1) följs med ett mer omfat- tande förbud för slamspridning. Det kan i sin tur leda till nyetabler- ing av företag och ökad konkurrens inom området. Risker föreligger även för en utveckling där ett mindre antal tidigt aktiva företag samt resursstarka företag inom branschområdet utvecklar en oligopol- liknande situation. Det finns några få svenska och euro- peiska företag etablerade inom området, i vart fall om mer sam- manhängande teknikkedjor på väg mot fosforåtervinning ska kunna erbjudas. De åtnjuter ett försprång gentemot företag som ännu saknar beprövade tekniklösningar, pilotprojekt eller försöksanläggningar. Landets va-huvudmän arbetar med långa planeringshorisonter, bland annat på grund av befintliga leverantörskontrakt för slamspridning och långa ledtider för planering och prövning av ny infrastruktur. Vid utveckling av helt nya hanteringsvägar för slam med fosfor- återvinning finns därför sannolikheter för att ett fåtal tidiga aktörer kan komma att dominera marknaden . Konkurrensen inom fosforgödselområdet kan komma att präglas av ökad konkurrens om va-aktörer blir marknadsaktiva med nya fos- forprodukter. Det bedöms dock som mindre sannolikt mot bakgrund av de trösklar som föreligger. Exempel på motverkande krafter är de reglerade och mer avgränsade verksamhetsuppgifter som gäller för kommunala va-bolag och tveksamheter på marknaden till smala och oprövade produkter där långsiktighet och kvalitet kan ifrågasättas. En utveckling där etablerade gödselproducenter hanterar ett nytt inflöde av råvaror i form av slambaserad fosfor från reningsanlägg- ningar bedöms som mer sannolik. De volymer det gäller talar dock inte för en påtaglig marknadspåverkan. En framtida återvinning av Konsekvenser av utredningens förslag fosfor ur gruvavfall62 bedöms i det sammanhanget ge helt andra mark- nadsförutsättningar, inte bara i utan för hela . En av- görande fråga är dock det låga världsmarknadspriset som innebär att i vart fall slambaserad fosfor inte kan produceras till ett marknads- mässigt pris annat än i samband med komplementära produkter och affärsnyttor. Detta har också troliggjorts i det återvinningskoncept som aviserats från , vilket redo- visas närmare i utredningens LCA-analys avseende teknikkedja B. Slutsatsen underbyggs även av ett aktuellt RISE-projekt med finan- siering från Vinnova.63 Regleringen kan även i andra avseenden komma att påverka före- tagen. Åtskilliga av dessa marknadsförutsättningar beskrivs ovan under avsnittet som rör förändrade regler för spridning av avloppsslam. Särskilda hänsyn till små företag Va-huvudmän i bolagsform med mindre anläggningar (20 000 pe eller mindre) undantas från kraven på fosforåtervinning, vilket ger flexibi- litet och goda förutsättningar för företagen att möta ett nytt regelverk. Särskilda hänsyn har vidare tagits till mindre leverantörer av tek- niklösningar för återvinning av fosfor. Utredningens förslag om åter- vinningskrav har satts till av fosforn i avloppsslammet. Det skapar flexibilitet och motverkar risker för att enbart storskaliga lösningar görs gällande med de tekniska inlåsningseffekter och leve- rantörsberoenden det skulle kunna innebära. Särskilda hänsyn har också tagits till mindre leverantörer och företag vid förslaget om regelgivning genom utformningen av ikraftträdandet för ett nytt regelverk. En litet längre ikraftträdandetid motverkar korta ledtider för sådana genomgripande förändringsarbeten där annars större aktörer riskerar att dominera under ett inledande skede. Mot- svarande perioder gäller för det förändringsarbete som pågår i . Ikraftträdandetider behandlas närmare i avsnitt 14.7.5. 62LKAB investerar i pilotanläggningar för fosfor och sällsynta jordartsmetaller, pressmed- delande . 63Fahnestock, J. och Talalasova, E. (2019). P-2-Produkt: Analys av eventuella marknader, driv- krafter och hinder. Konsekvenser av utredningens förslag Införandet av en skatt på avfallsförbränning utgör inte ett förslag från utredningen, utan bör ses som en del av referens- alternativet. Förbränningsskatten samspelar med de tekniska/ter- miska åtgärder som utredningen redovisat som möjliga eller lämpliga för hantering av avloppsslam med fosforåtervinning. Undantag medges inte från skatten då det gäller förbränning eller pyrolys av avloppsslam. Det är oklart i vilken utsträckning avdrag kan göras för det restavfall från som förs ut från förbränningsan- läggningarna. Skulle allt slam förbrännas eller pyrolyseras motsvarar det punktskatter på , före even- tuella avdrag. Skatten på förbränning av avfall minskar lönsamheten för sådan förbränning. Regeringen bedömer att marknadspriset på importerat avfall kommer att vara prissättande för svenskt avfall. Andelen im- porterat avfall har successivt ökat och utgör numera en dryg femte- del av avfallsbränslet. Denna andel förväntas minska till följd av skatten och en minskning av antalet förbränningsanläggningar.65 Regeringen gör vidare bedömningen att den kommande punkt- skatten på avfallsförbränning kan påverka vissa grupper av företag. Drygt 1 200 anläggningar omfattas av miljöprövningskoden för av- fallsförbränning och av dessa har avfallshantering eller energiproduktion som huvudsaklig verksamhet. El- och värme- produktion står för merparten av det avfall som förbränns, där av- fallet svarar för en femtedel av den totala produktionen av fjärrvärme. Ett 30-tal energiåtervinningsanläggningar för avfall finns i landet, främst kommunalägda. Punktskatten för avfallsförbränning bedöms försämra fjärrvärmeföretagens konkurrenskraft. Avfallsbränsle används även vid samförbränning i ugnar för cement- tillverkning. Denna typ av avfall bedöms dock komma att omfattas av undantag från beskattning. En betydande del av återvinnings- industrins avfall, s.k. rejekt, lämnas till förbränning, vilket kan på- verka lönsamheten i materialåtervinningsanläggningar. De admini- strativa kostnaderna som följd av skatten bedöms bli låga.66 2019/20:32, bet. 2019/20:SkU12, rskr 2019/20:91. Skatt på avfallsförbränning, s. 35. Se även prop. 2019/20:32. Det har emellertid även framförts synpunkter från Avfall till utredningen om att mottagningsavgifterna kan komma att höjas som följd av skatten, . Konsekvenser av utredningens förslag Skatten förväntas på kortare sikt inte ge effekter på avfallstaxa eller fjärrvärmepriser för hushållen, utom i de fall där kommuner har ägande i berörda förbränningsanläggningar. Minskar efterfrågan på fjärrvärme, kan påfrestningarna öka i elsystemet. Indirekta effekter på kommunalskatten kan även uppstå.67 Förslag om uppströmsarbete och kompetensstöd Utredningens övriga förslag om ökade insatser kring uppströms- arbete och kompetensstöd, bland annat genom insatser från centrala och regionala myndigheter, bedöms inte ge negativa effekter för företag. Undantag kan dock gälla sådana företag som avviker från regelverket kring kemikaliehantering, t.ex. släpar efter med nödvän- digt substitutionsarbete. Positiva effekter kan uppstå för olika typer av företag genom en allmän höjning av myndigheternas förutsätt- ningar att informera, återkoppla med kunskapsunderlag och ge stöd till verksamhetsutövare inom området. Även referensalternativet kan innebära en omfattande för- ändring av va-branschens slamhantering. Behovet av avloppsslam för konstruktion och sluttäckning av deponier bedöms minska , även spridning på kan av marknadsskäl komma att minska. Det kan innebära en utveckling mot ökat nytt- jande av slam vid jordtillverkning och kvittblivning genom samför- bränning. Slamproducenternas kostnader för slamhantering kommer därför sannolikt att öka . Förändringarna bedöms dock inte medföra en så dramatisk kostnadsstegring som en ny reglering skulle innebära. För slamanvändare innebär referensalternativet att slam även fort- sättningsvis kan användas inom jordbruket även om användningen kan minska till följd av marknadens krav. För användning på annan mark saknas specifika regler om gränsvärden och hantering. Slam kan då fortsätt användas i bland annat anläggningsjord till låg kost- Avfall konstaterar dock att effekter förväntas på avfallstaxan oavsett om kom- munen äger förbränningsanläggningen eller skickar avfallet till upphandlad anläggning. Underlag till utredningen, . Konsekvenser av utredningens förslag Däremot kommer användning av slam för deponitäckning att minska utifrån branschens bedömning av att befintliga deponier successivt färdigtäckts. De företag som indirekt påverkas av förslagen kommer att beröras av den förändrade slamhantering som ändå bedöms komma till stånd på . Företag som tillverkar, säljer och hyr ut spridningsut- rustning för avloppsslam och transporterar slam kan dock i närtid oförändrat fortsätta med verksamheten. Efterfrågan på tekniklös- ningar för återvinning av fosfor ur avloppsslam blir sannolikt lägre i referensalternativet. För företag som säljer andra typer av tekniklös- ningar för slamhantering och kretsloppsbaserade avloppsanläggningar m.m.ser affärsmöjligheterna bättre ut. Efterfrågan på konsultbola- gens tjänster väntas inte bli lika hög som vid ett tydligare föränd- ringstryck till följd av ny reglering. Dessa bolags tjänster kommer fortsatt att efterfrågas i takt med att förändringar i slamhanteringen behöver göras. Frånvaron av ny reglering skapar oklara planeringsförutsättningar för marknaden och de företag som verkar inom olika segment kopp- lade till slam. Företagen kommer i likhet med andra aktörer att för- söka bedöma en sannolik utveckling, t.ex. med ledning av hur slam- frågan diskuteras i den allmänna debatten och hur den hanteras i andra länder i . Bristen på tydlig färdriktning kan i sig mot- verka större och mer kapitalkrävande satsningar, t.ex. då det gäller storskaligt omhändertagande. Viss forskning kommer att upphöra om förslag enligt alternativ (1) genomförs. Det gäller främst återkommande forskning i anslutning till försöksytor med slamspridning och studier av växttillgänglighet för fosfor och andra näringsämnen för olika grödor på slamgödslade jordar. Hälso- och miljöeffekter för slamgödslade åkermarker och grödor studeras löpande i en rad andra forskningsprojekt, som också kommer att bli obehövliga. Utredningens förslag enligt alternativ (2) leder sannolikt inte till att FoU- eller FoI-insatser reduceras, snarare motsatsen. Fortsatta och omfattande insatser kan motiveras då det gäller systemutveck- ling och alternativa vägar för framtida hantering av avloppsströmmar Konsekvenser av utredningens förslag och avloppsslam där växtnäringsämnen kan nyttiggöras i kretslopp. Fortsatta insatser kring riskanalyser och kvalitetsarbete kopplat till slam och slamhantering kan även förutses. Fortsatt verksamhet enligt referensalternativet med frånvaro av uppdaterade krav och regler innebär inte heller i grunden en för- ändrad ställning för svensk forskning och utveckling inom området. Visst arbete pågår och kunskapen ökar successivt, delvis till följd av pågående FoU-verksamheter i andra europeiska länder. Nuvarande insatser förväntas fortgå i ungefär motsvarande omfattning som . Förslag om spridningsförbud med undantag samt krav på fosforåtervinning Utredningens förslag enligt alternativ (1) och (2) leder till ökade kostnader för hushållen till följd av de fördyringar som uppstår genom höjda va-taxor. Spridningsförbud och krav på fosforåtervin- ning leder tillsammans med fortsatta insatser för uppströmsarbetet till ökad kostnadsmässig belastning för va-kollektiven. Referensfallet (0), där ingen ytterligare reglering sker, innebär i sig befarat ökade kostnader, genom att flera spridningsvägar kan komma att påverkas av marknad och miljömässiga förutsättningar. Ett genomförande av utredningens förslag, särskilt alternativ (1), kommer att accelerera behovet av omställning och investeringar i nya tekniska lösningar. Sådana investeringar kan komma att ske utanför va-sektorn, men kommer ändå indirekt att påverka sektorns kostnader. Det är osäkert om eventuella intäkter av återvunnen fosfor mer än marginellt kan påverka denna utveckling. För de uppemot 700 000 hushåll som har avloppsanläggningar som bara omfattar ett fåtal hushåll kan avfallstaxan öka för omhänder- tagande av slam då nya former för omhändertagande kommer att krävas i jämförelse med dagens hantering. I många fall är fastigheter utanför kommunalt verksamhetsområde för va anslutna till s.k. gemensamma avloppsanläggningar. Dessa kan organiseras på olika sätt, t.ex. i form av samfälligheter, ekonomiska föreningar eller bolag. Det saknas statistik över antalet gemensamhetsanläggningar för vat- ten eller avlopp. Antalet sådana anslutna fastigheter har tidigare upp- skattats till 160 000, varav cirka två tredjedelar var direkt anslutna till Konsekvenser av utredningens förslag de allmänna centraliserade avloppsnäten varför inget slam produceras i dessa. Olika typer av gemensamma avloppsanläggningar med trolig slamproduktion kan mot denna bakgrund omfatta cirka 50 000 fas- tigheter.68 Utredningens förslag bedöms påverka dessa på liknande sätt som de små avloppsanläggningarna, dvs. innebära risk för ökade avfallsavgifter då slamtömningen normalt hanteras av kommunen. Det kan också förekomma att grupper av fastigheter löst slamhante- ringen genom eget avtal, t.ex. med näraliggande jordbruk. Ett sprid- ningsförbud skulle då, liksom strängare gränsvärden för slammets innehåll av skadliga ämnen, kunna begränsa möjligheterna för denna typ av fastigheter. Hushåll och enskilda påverkas också av de hälsomässiga konse- kvenser förslagen kan ge upphov till. Utredningens två alternativa förslag, särskilt alternativ (1) där i stort sett all slamspridning upp- hör, bedöms kunna leda till vissa positiva hälsoeffekter, även om omfattningen är svår att bedöma. Osäkerheter kring framtida negativa effekter för hälsan kan reduceras om nationellt odlade livsmedel producerats på helt slamfria marker. Effekter av slamgödsling på hälsan har ännu inte kunnat beläggas forskningsmässigt, även om teoretiska beräkningar har gjorts då det gäller kadmiumbelastning.69 Enskilda kan även påverkas i andra avseenden, bland annat genom de miljöeffekter som olika alternativa lösningar kan innebära, vilket berörts i tidigare avsnitt. Slam nyttjas f.n. i viss grad till produktion av anläggningsjord och jordblandningar av olika slag, där andelen slam kan vara betydande. Ett förbud mot slamspridning kan minska den eventuella exponering av miljö- och hälsofarliga ämnen som potentiellt sker i stadsnära grön- ytor, golfbanor och på andra platser där denna typ av slamberikad anläggningsjord används. I vissa fall har slam spridits på i träda eller i naturnära områden. Det finns då risk för att djurlivet och det rörliga friluftslivet exponeras för oönskade ämnen i slammet. Referensalternativet bedöms inte innebära påtagligt märkbara konsekvenser för hushållen. De har mycket liten del i den slamhan- tering och de aktiviteter som pågår kring slam . Eventuella hälso- mässiga effekter av oreglerad slamspridning, främst utanför jord- bruksmark, kan innebära potentiellt negativ hälsopåverkan. 68Albinsson, M. och , M. (2016). Gemensamhetsanläggningar för va – en del i genomförandet av kommunernas va-planer, VA-guiden. Konsekvenser av utredningens förslag Kostnader för slamhantering förutses komma att öka , vilket ger kostnadseffekter även för hushållen. Kostnaderna bedöms dock bli av mindre omfattning än med en utveckling i enlighet med för- slagsalternativ 1 eller 2. Förslag om uppströmsarbete och kompetensstöd Ökade förebyggande insatser från samhällets sida och tydligare sam- ordning av de kompetensresurser som finns att tillgå på myndighets- sidan gagnar i hög grad hushåll och enskilda. Det kan mer generellt bidra till att pressa ner den omfattande produktion av avfallsmängder med skadliga ämnen som fortfarande finns i , jämfört med genomsnittet per person inom EU (se avsnitt 5.3). Utvecklingen går i flera avseenden åt rätt håll men behöver intensifieras. Det kan med- verka till att den totala samhällsbelastningen av skadliga ämnen på individer ger mindre hälsomässiga avtryck, som minskande halter av skadliga ämnen i bröstmjölk och blod. Ett intensifierat uppströmsarbete, vilket lokalt främst stöds av förslagsalternativ (2), ökar förutsättningarna för utfasning av skad- liga ämnen. Det ger bland annat en bättre inomhusmiljö för enskilda hushåll och medverkar till förbättrad slamkvalitet. Under denna rubrik redovisas ytterligare ett antal perspektiv på ut- redningens förslag. Det gäller en rad specifika förhållanden som behöver beaktas i samband med regelgivning eller som på andra sätt är viktiga att bevaka för samhället. 14.7.1Konsekvenser för det kommunala självstyret Förslag om spridningsförbud med undantag samt krav på fosforåtervinning En inskränkning i den kommunala självstyrelsen får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Utredningen har tidigare pekat på att förslaget om nya bestäm- melser med spridningsförbud, med eller utan mer omfattande undan- Konsekvenser av utredningens förslag tag, ställer krav på de kommunala avloppsreningsanläggningarna. För kommuner och va-huvudmän innebär det att nya lösningar måste utvecklas för hantering och kvittblivning av avloppsslam, därtill åter- av fosfor från större anläggningar. För den kommunala av- fallshanteringen får det också konsekvenser för hur slam från enskilda hushåll kan hanteras. Inskränkningarna i den kommunala självstyrel- sen bedöms sammantaget bli begränsade, där fördelarna med regle- ringen kan överväga de eventuella nackdelar som uppstår. Fördelarna kommer dock att bedömas utifrån utformning och den motivbild som regleringen vilar på, där ett genomförande enligt utredningens förslagsalternativ (2) kan komma att möta störst legitimitet. Ett mer omfattande stopp för spridning enligt alternativ (1) med hänvisning till försiktighet och oklara vetenskapliga belägg, riskerar att möta motkrav på kompensation med statliga resurser. Kravet på återvin- ning av fosfor leder med detta alternativ inte till garantier om att återföring av fosfor verkligen sker till kretsloppet. En reglering med undantag för spridning av kvalitetssäkrat slam på enligt förslagsalternativ (2) ger mer påvisbara krets- loppsnyttor och möjligheter till fortsatt flexibilitet. Kon- kret återföring av fosfor till kretsloppet genom spridning på ligger i linje med sådana krav som redan kan ställas vid tillstånds- prövning utifrån de allmänna hänsynsreglerna i . Sam- mantaget innebär det enligt utredningens bedömning därmed inte ett otillåtet ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Utredningens övriga förslag har karaktären av statligt stöd, inte regelkrav på kommunerna. Dessa förslag påverkar därmed inte det kommunala självstyret negativt. 14.7.2Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet