sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Det spelar ingen roll vilket skäl ut- länningen har haft för att lämna vistelseorten, men det kan däremot ha betydelse för frågan om det finns förmildrande omständigheter. Det kan t.ex. vara att utlänningen eller någon nära anhörig har blivit hastigt sjuk och tvingats söka sjukhusvård på annan ort. För brott av nu aktuellt slag bör normalpåföljden – med hänsyn till brottets art – vara fängelse. Det är framför allt den samhällsfara som utlänningen utgör som motiverar det. Det bör dock finnas kvar en möjlighet att döma till böter. Det kan i ett enskilt fall vara fråga om en gärning som visserligen bör bestraffas men där straffvärdet kan vara så lågt att det, om det finns mildrande omständigheter, är tillräckligt med ett bötesstraff. Det kan exempelvis vara fråga om att en utlänning visserligen anmäler sig men bryter mot de närmare föreskrifterna på det sättet att han eller hon anmäler sig på fel plats eller tid och därigenom försvårar kon- trollen. När det gäller brott som består i att hindra eller söka hindra verk- ställighet av utvisningsbeslut bör böter inte ingå i straffskalan, av samma skäl som när det gäller straff för den som hjälper någon att återvända i strid med återreseförbud. Det nuvarande maximistraffet, fängelse, bör behållas. Vem bör utreda brotten? En särskild fråga är vem som bör utreda eventuella brott mot den nya lagen. Säkerhetspolisen har ett ganska begränsat uppdrag när det gäller brottsutredning. Det kan te sig naturligt att Säkerhets- polisen utreder brotten i fråga, eftersom de har en så nära koppling till myndighetens kärnverksamhet. Det är dock tveksamt om sådana brott kan hänföras under någon av de kategorier av brott som anges i 3 § förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhets- polisen. Det bör därför göras ett tillägg i den förordningen. Utredningens förslag: I ringa fall ska åtal inte väckas för att en utlänning uppehåller sig i , trots beslut om utvisning och återreseförbud, utom i de fall där det är motiverat från allmän synpunkt. Medan handläggningen av ett utvisningsärende pågår hos regeringen får åtal inte väckas mot utlänningen utan regering- ens medgivande. Skälen för utredningens förslag Enligt 24 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll får åtal för ringa gärningar som består i att en utlänning uppehåller sig i , trots att han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvis- ning inte har haft rätt att återvända hit, inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt. Det innebär att åklagaren, när han eller hon överväger att väcka åtal i sådana fall, är skyldig att först överväga om allmänna hänsyn talar för att åtal bör väckas. Regler om åtalsprövning finns vid många olika typer av brott. Sådana regler syf- tar till att ge åklagaren ett större utrymme än annars att väga in olika faktorer som kan tala för eller mot ett åtal. När åtalsprövningsregeln är utformad på det nu aktuella sättet innebär det en viss presumtion mot åtal. Annorlunda uttryckt ska det finnas faktorer som talar för att det är viktigt i det enskilda fallet, t.ex. av allmänpreventiva skäl eller av hänsyn till det allmänna rättsmedvetandet, att åtal kommer till stånd trots att gärningen bedöms vara ringa. Det förhållandet att det krävs särskild åtalsprövning om brottet är ringa innebär att en särskild prövning görs av överträdelser som inte är särskilt straffvärda eller där starka humanitära skäl kan tala mot åtal. Med tanke på att förhållandena kan variera bör systemet med åtalsprövning behållas. Bestämmelsen om det bör därför i sak oförändrad föras över till den nya lagen. Utredningen utvecklar i för- fattningskommentaren vad som bör avses med ringa fall. I 25 § lagen om särskild utlänningskontroll finns en bestämmelse om åtalsmedgivande. Där föreskrivs att medan handläggningen av ett ut- visningsärende enligt lagen om särskild utlänningskontroll pågår, får åtal inte väckas mot utlänningen utan regeringens medgivande innan ärendet avgjorts. En bestämmelse om åtalsmedgivande innebär att åklagaren måste avvakta positivt besked från den som ska ge sitt medgivande innan beslut om åtal får fattas. Om åklagaren av hänsyn till bevisläget eller av något annat skäl anser att förundersökningen ska läggas ner eller att åtal inte ska väckas behövs inget medgivande. I förarbetena till lagen om särskild utlänningskontroll diskuteras ingående hur sinsemellan motstridiga krav på snabb verkställighet av utvisningsbeslut och pågående straffrättsliga förfaranden bör hante- ras. Det diskuteras främst med utgångspunkt i begångna terroristat- tentat, där det kan vara förhållandevis enkelt att avgöra om utlän- ningen bör lagföras här i landet eller i något annat land. Regleringen gjordes emellertid generell och träffar därmed även andra brott som utlänningen kan vara misstänkt för i . Det kan vara brott av vitt skilda slag, från enkla bötesbrott till allvarliga brott som har direkt samband med att utlänningen utvisas. I förarbetena framhålls att om det är fråga om allvarliga brott som kan föranleda långa fängelsestraff är det en presumtion att utlän- ningen bör lagföras för brottet och avtjäna straffet innan utvisnings- beslutet verkställs (prop. 1990/91:118 s. 73 f.). Det ligger nämligen då i svenskt intresse att utlänningen lagförs här. Enligt 12 kap. 9 § utlänningslagen utgör åtal och verkställighet av fängelsestraff temporära hinder mot verkställighet av utvisningsbe- Någon motsvarande bestämmelse finns inte i lagen om särskild utlänningskontroll. Syftet med kravet i 25 § på åtalsmedgivande får antas vara att regeringen i sitt beslutsfattande inte ska behöva ta hän- syn till att det finns åtal för brott av varierande slag som bör hanteras innan utlänningen lämnar landet. Sådana åtal skulle kunna leda till fängelsestraff som utlänningen måste avtjäna innan utvisningsbeslu- tet kan verkställas. Ett annat skäl till att bestämmelsen infördes var att det ansågs olämpligt att först utvisa utlänningen och därefter eventuellt begära honom eller henne utlämnad för lagföring. Bestämmelsen om åtalsmedgivande tillkom då en- dast regeringen fick fatta beslut om utvisning enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll. får emellertid även Migrationsver- ket göra det. Det innebär att kravet på åtalsmedgivande även träffar ärenden som inte har nått regeringen, därför att utlänningen inte har överklagat beslut. Frågan är om det är lämpligt att det även i sådana fall krävs medgivande av regeringen. Det är framför allt när regeringen ska besluta i utvisningsfrågan som det kan uppstå situationer där intresset av lagföring måste vägas mot intresset av att snabbt avlägsna utlänningen ur landet. Ett talan- de exempel var angreppet på den västtyska ambassaden i som utfördes av tyska terrorister . Där valde regeringen den lösningen att terroristerna omgående utvisades och överfördes till , där de lagfördes. Regeringen beslutade om abolition för brotten i . För att regeringen ska ha full handlingsfrihet bör kravet på åtalsmedgivande finnas kvar. Det bör dock begränsas till att enbart gälla i ärenden som har överklagats till regeringen och till dess att regeringen har prövat utvisningsfrågan. Det är emellertid otydligt vad som avses med formuleringen ”innan ärendet har avgjorts”. För att göra det tydligare när åtalsmed- givande krävs bör det anges att det är innan frågan om utvisning har avgjorts av regeringen som kravet gäller. Det innebär att det inte krävs något åtalsmedgivande exempelvis som försök görs att verkställa ett utvisningsbeslut enligt den nya lagen. Enligt lagen om särskild utlänningskontroll utgör, som nämnts, åtal eller fängelsepåföljd inte något hinder mot verkställighet, i motsats till verkställighet av utvisningsbeslut enligt utlänningslagen. Samma ordning som bör gälla även i fortsättningen. Det är generellt sett mycket angeläget att utvisningsbeslut enligt den nya lagen kan Eventuell lagföring för brott bör därför som regel få stå tillbaka för det intresset. Ett problem med den nuvarande bestämmelsen är hur åklagaren ska få kännedom om att det pågår handläggning av ett utvisnings- ärende, eftersom det normalt sett inte är allmänt känt. Den enda myndighet som kan uppmärksamma att kravet på åtalsmedgivande kan komma att aktualiseras är Säkerhetspolisen. Det förutsätter dock att utlänningen är registrerad som skäligen misstänkt i miss- tankeregistret. Säkerhetspolisen bör därför kontrollera om det finns sådana misstankar och i förekommande fall uppmärksamma åklaga- ren på kravet på åtalsmedgivande, om sekretess inte hindrar det. Särskilt om brott mot anmälningsskyldigheten I 23 § tredje stycket lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att om en utlänning då han står under åtal för att ha brutit mot anmälningsplikten fortsätter att begå sådant brott ska vad han gjort sig skyldig till före varje åtal anses som ett särskilt brott. Bestämmelsen, som infördes när lagen tillkom, bör ses mot bak- grund av att det då förekom att vissa utlänningar systematiskt bröt mot anmälningsplikten och de villkor som den kunde förenas med. Det ansågs därför finnas behov av en bestämmelse som klargjorde att det inte var fråga om ett perdurerande brott och hur åtal för brot- ten skulle hanteras. Det finns enligt utredningens mening inte något behov av en så- dan bestämmelse i den nya lagen. Hur antalet brott ska beräknas och vilka effekter en dom för brott mot anmälningsskyldigheten kan få om utlänningen framhärdar i att inte fullgöra anmälningsskyldighet får bedömas på samma sätt som när det gäller andra brott. Någon motsvarighet till 23 § tredje stycket lagen om särskild utlännings- kontroll bör därför inte finnas i den nya lagen. Någon ändring i sak är dock inte avsedd. Handläggningen om åtal har väckts Om åtal redan har väckts mot utlänningen, vilket kan ha gjorts innan utvisningsfrågan prövats i första instans, finns det inte något som hindrar att utvisningsbeslutet verkställs. Det kan leda till att en pågående lagföring omintetgörs. Med tanke på hur viktigt det är att snabbt verkställa utvisningsbeslut beträffande de kategorier av ut- länningar som den nya lagen ska omfatta är det enligt utredningens uppfattning en konsekvens som får godtas. Om det är fråga om ett mindre allvarligt brott kan det i många fall vara möjligt att hinna ge- nomföra rättegången före verkställigheten eller att senare genom- föra rättegången i den tilltalades utevaro. Det finns emellertid inte någon bestämmelse som medger att ett åtal som rör en utlänning som har utvisats läggs ner. Om den tilltalade har lämnat landet och han eller hon har ålagts återreseförbud innebär det att utlänningen inte kan förväntas återvända till på . Då torde åklagaren kunna lägga ner åtalet på den grunden att det inte finns några prak- tiska förutsättningar för att genomföra lagföringen. Har utlänningen utvisats till ett land som kan tänkas överta lagföringen bör naturligt- vis den möjligheten undersökas först. 14.3Kravet på skyndsamhet vid utredning och lagföring av brott Utredningens bedömning: Det generella kravet på skyndsam handläggning omfattar även utredning och lagföring av brott en- ligt den nya lagen. Skälen för utredningens bedömning: Det ska gälla ett generellt krav på skyndsam handläggning av frågor som behandlas i den nya lagen (se avsnitt 5.2.8). Det kravet kommer därmed även att träffa utredning och handläggning av eventuella överträdelser av lagens be- stämmelser. Det är enligt utredningens mening motiverat med tanke på att straffansvaret är inriktat på utlänningar som är presumtiva ter- rorister eller spioner och personer som hjälper dem. Om en utlän- ning som har utvisats med stöd av den nya lagen eller motsvarande äldre bestämmelser påträffas i torde det ofta vara motiverat att frihetsberöva honom eller henne för att utreda dels det brott som han eller hon har gjort sig skyldig till genom att finnas här, dels om han eller hon utgör någon akut samhällsfara. Utredningens förslag: Kammarrätten i ska pröva frå- gor om utlämnande av allmänna handlingar i ärenden enligt den nya lagen och motsvarande äldre bestämmelser. Skälen för utredningens förslag En enskild får enligt 6 kap. 7 § första stycket 1 offentlighets- och sekretesslagen överklaga ett beslut av en myndighet att inte lämna ut en handling till den enskilde. Sådana beslut överklagas enligt 6 kap. 8 § – med vissa undantag som inte är aktuella här – till kammarrätt. har sitt säte i . Det ligger därmed inom domkretsen för Förvaltningsrätten i . Enligt 1 § 4 förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars be- hörighet m.m. är Kammarrätten i behörig att handlägga överklagande till kammarrätt av beslut. Beslut av som överklagas till en migrations- domstol ska enligt 7 e § förordningen om allmänna förvaltnings- domstolars behörighet m.m. tas upp av Förvaltningsrätten i i dess egenskap av migrationsdomstol, om beslutet avser ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen. En migrationsdomstols be- slut överklagas enligt 16 kap. 9 § första stycket utlänningslagen till Migrationsöverdomstolen. Av 16 kap. 1 § utlänningslagen framgår att Kammarrätten i är Migrationsöverdomstol. Det är inte ovanligt att fattar beslut i fråga om utlämnande av allmänna handlingar i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Sådana beslut överklagas med nuvarande ordning till Kammarrätten i . En mer samlad reglering En överprövning av beslut att inte lämna ut handlingar i ärenden en- ligt lagen om särskild utlänningskontroll sammanfaller ofta med överprövningen av ärendet om utvisning enligt den lagen. Migra- tionsöverdomstolen beslutar inte i fråga om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll men handlägger sådana ärenden när den avger yttrande till regeringen. Ett antal andra beslut som fattas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll överklagas dock till Migrationsöverdomstolen. Det gäller t.ex. beslut om förvar, be- slut i fråga om offentligt biträde och beslut om ersättning och avvi- sande av ombud eller biträde. Migrationsöverdomstolen, som är en del av Kammarrätten i , hanterar alltså ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll och har goda möjligheter att överblicka om handlingar i ärendet kan lämnas ut. Kammarrätten i har också i egenskap av Migrationsöverdomstol stor erfarenhet av mål och ärenden med säkerhetsaspekter i och med att domstolen hanterar säkerhetsärenden enligt både utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll. Kammarrätten i Jönkö- ping hanterar normalt inte utlänningsärenden. Kammarrätten i hanterar även överklaganden av be- slut av Säkerhetspolisen, som har sitt säte i , att inte lämna ut allmänna handlingar. Det innebär att den domstolen har erfaren- het av de svåra avvägningar som krävs i utlämnandefrågor som rör Säkerhetspolisens verksamhet. Mot den bakgrunden framstår det enligt utredningens mening som naturligt att låta Kammarrätten i vara överinstans vid överklagande av beslut i fråga om utlämnande av allmänna handlingar i ärenden enligt den nya lagen. Detsamma bör gälla utlämnande av allmänna handlingar i ärenden enligt den nuvarande lagen. Mot bakgrund av svårigheterna att verkställa utvis- ningsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan utlän- ningar komma att vistas i efter utvisningsbe- slutet. Utlämnande av allmänna handlingar kan därmed komma att aktualiseras . För att få till stånd en enhetlig handlägg- ning i en komplex och svårbedömd ärendetyp som förekommer säl- lan bör Kammarrätten i pröva även sådana ärenden. Det bör därför införas ett undantag i förordningen om allmänna förvalt- ningsdomstolars behörighet m.m. som ger Kammarrätten i behörighet att handlägga sådana ärenden. 14.5Tillgång till uppgifter om brott och brottsmisstankar Utredningens förslag: får rätt till uppgifter ur belastningsregistret och misstankeregistret för handläggning av ärenden enligt den nya lagen. Skälen för utredningens förslag för ett belastningsregister och ett misstankeregi- ster. Enligt 2 § första stycket 1 lagen (1998:620) om belastningsre- gister förs registret för att ge information om sådana belastnings- uppgifter som behövs i verksamhet hos bl.a. och Säkerhetspolisen för att förebygga, upptäcka och utreda brott. Enligt 2 § första stycket 1 lagen (1998:621) om misstankeregister förs det registret för att underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott som behövs i verksamhet hos bl.a. och Säkerhetspolisen för att förebygga, upptäcka och utreda brott. Säkerhetspolisen har enligt 19 § förordningen (1999:1134) om be- lastningsregister och 6 § förordningen (1999:1135) om misstanke- register rätt till direktåtkomst till uppgifter i registren. har enligt 10 § första stycket 14 förordningen om belastningsregister rätt att få uppgifter ur belastningsregistret dels i ärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlän- ningslagen, i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning en- ligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen, i fråga om någon annan än den som ärendet gäller. Enligt 10 § andra stycket förord- ningen om belastningsregister ska uppgifter om någon annan än den som prövningen gäller begränsas till uppgifter om påföljder för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. eller 16 kap. 10 a § eller uppgifter om kontaktförbud eller förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder. Enligt 19 § förordningen om belastningsregister får Migrations- verket ha direktåtkomst till uppgifter i belastningsregistret. Direkt- åtkomsten är begränsad till att gälla endast sådana uppgifter som myndigheten har rätt att få ut enligt förordningen eller enligt lagen om belastningsregister. har enligt 3 § 8 förordningen om misstanke- register rätt att få uppgifter ur misstankeregistret dels i ärenden en- ligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen, i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning i ärenden som avses i 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen i fråga om någon annan än den som utredningen gäller. får enligt 6 § förordningen om misstankeregis- ter ha direktåtkomst till uppgifter i misstankeregistret. Direktåt- komsten är begränsad till att endast gälla sådana uppgifter som myn- digheten har rätt att få ut enligt förordningen eller enligt lagen om misstankeregister. har däremot inte någon rätt att få uppgifter ur vare sig belastningsregistret eller misstankeregistret för sin handläggning av ärenden enligt lagen om särskild utlännings- kontroll. behöver tillgång till registeruppgifter Den tillgång till uppgifter ur belastningsregistret och misstankeregi- stret som och Säkerhetspolisen har är tillräcklig för handläggningen av ärenden enligt den nya lagen. Det är angeläget att har ett fullgott beslutsun- derlag vid sin prövning av frågor om bl.a. utvisning, statusförklaring och uppehållstillstånd enligt den nya lagen. För att verket ska kunna göra en allsidig bedömning av såväl dessa frågor som behovet av för- var eller uppsikt kan uppgifter ur belastningsregistret och misstan- keregistret vara viktig information. har tillgång till uppgifter ur belast- ningsregistret och misstankeregistret vid handläggning av andra ut- länningsärenden. har dessutom – i motsats till de flesta andra myndigheter – direktåtkomst till uppgifterna. Det är därför förvånande att tillgången till uppgifter inte avser ärenden en- ligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det kan hävdas att indirekt har tillgång till upp- gifter ur belastningsregistret och misstankeregistret, genom Säker- hetspolisens framställningar om utvisning eller om anmälningsplikt och användning av andra tvångsmedel. Det får ju förutsättas att framställningarna innehåller all den information som Migrationsver- ket behöver för att kunna fatta ett välgrundat beslut. Uppgifter om framför allt brottsmisstankar kan dock förändras relativt snabbt och det är därför inte säkert att uppgifterna är helt aktuella när beslut ska fattas. Dessutom ska självständigt bedöma vilket säkerhetshot en utlänning utgör. Mot den bakgrunden anser utred- ningen att vid sin handläggning av ärenden enligt den nya lagen bör ha samma tillgång till uppgifter ur belastningsre- gistret och misstankeregistret som myndigheten har i andra utlän- ningsärenden. Förordningarna om belastningsregister och misstan- keregister bör därför ändras så att får tillgång till uppgifter ur registren i ärenden enligt den nya lagen. 15Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen 15.1Behovet av ändrade regler Utredningens bedömning: Vissa bestämmelser i utlänningsla- gen och utlänningsförordningen i frågor som rör utlänningar som har bedömts utgöra ett säkerhetshot behöver ses över. Skälen för utredningens bedömning I den tidigare nämnda skrivelsen till regeringen (Ju2017/02733/L7, se avsnitt 5.1) framhåller Säkerhetspolisen att det är angeläget att samverkan mellan myndigheten och utvecklas. Det bör göras dels för att öka förmågan att avslöja brott mot rikets säkerhet, dels i frågor som rör terrorism. I skrivelsen lyfter Säker- hetspolisen fram sådant som myndigheten anser behöver förtydligas och ändras i utlänningslagen och utlänningsförordningen. Det gäller frågor om passkrav och främlingspass, uppehållstillstånd på grund av anknytning och återkallelse av uppehållstillstånd, undantag från kra- vet på arbetstillstånd och vem som ska vara verkställande myndighet i säkerhetsärenden där utlänningar har utvisats på grund av brott. Konsekvenserna av den nya lagen Som framgått i avsnitt 5.2.5 har utredningens utgångspunkt varit att den nya lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar inte längre ska vara lika tätt kopplad till utlänningslagen. Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen till bestämmelser i utlänningslagen som ska tillämpas ersätts med materiella regler i den nya lagen. Endast i vissa undantagsfall föreslår utredningen att den nya lagen ska hänvisa direkt till utlänningslagen. Det görs t.ex. för att samma terminologi ska användas eller för att det är fråga om mycket detaljerade bestämmelser som sällan kommer att aktualiseras vid tillämpningen av den nya lagen. Förändringen innebär att regleringen i utlänningslagen och utlän- ningsförordningen i princip inte längre bör tillämpas analogt vid handläggning enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar om det skulle saknas bestämmelser i en viss fråga i den lagen. En annan konsekvens av den nya ordningen är att vissa beslut eller ansökningar enligt utlänningslagen automatiskt förfaller, om utlänningen utvisas enligt den nya lagen. Det är fallet med t.ex. alla gällande uppehållstillstånd, oavsett på vilken grund de har medde- lats. Det gäller även vissa ansökningar om kombinerade arbets- och uppehållstillstånd. När en utlänning utvisas enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar får den beslutande myndigheten också möjlighet att i samma beslut som utlänningen utvisas återkalla ett beslut som ut- länningen har fått om statusförklaring eller ställning som varaktigt bosatt i . Att lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar är en separat lag gör att som regel endast frågor som uttryckligen omfattas av den lagen kan hanteras med stöd av den. Det innebär att vissa frågor som behandlas i utlänningslagen aldrig kommer att aktualiseras i mål eller ärenden enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. I vissa fall kompletteras dock den lagen, som nämnts, av hänvisningar till bestämmelser i utlänningslagen som också ska tillämpas. I några situationer, som särskilt anges, ska en fråga, som har handlagts som ett kvalificerat säkerhetsärende inte längre hand- läggas enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar utan en- ligt utlänningslagen. I utredningens direktiv framhålls att en mer överblickbar och tydlig lagstiftning ökar rättssäkerheten och ger bättre förutsättningar för Säkerhetspolisen att lösa sitt uppdrag att förhindra hot mot Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen