sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Myndigheter i samverkan bedömer också att befintligt stöd för att anlägga eller restaurera våtmarker som finns inom lands- bygdsprogrammet bör kompletteras med ett nationellt stöd för att skapa ytterligare möjlighet att ersätta markägare vid återvätning av dikad torvmark. Stödet kan dock vara lägre i etableringsfasen och tills en bättre bedömning av kostnaden per arealenhet har gjorts. Givet de antaganden som gjorts om hur hög ersättningen behöver vara per hektar behöver befintligt stöd kompletteras genom att totalt 125miljoner kronor avsätts för återvätning av dikad torvmark. Ersättningar för återvätningsinsatser placeras lämpligen inom ramen för redan befintliga eller planerade åtgärder och administra- tiva system, exempelvis inom som ger stöd för återvät- ning med andra syften, t.ex. biologisk mångfald, ökade grundvatten- nivåer och minskad näringsutlakning. För att styra åtgärderna till den mark som ger klimatnytta till lägst kostnad krävs kriterier för att prioritera projekt samt incitament till markägaren i form av till- räckliga ersättningar. I en intervjustudie om varför lantbrukare väljer att skapa våtmarker framgick tydligt att miljöfrågan var mycket viktig; våtmarker anläggs till största delen just utifrån miljöaspekter och estetiska aspekter. Beslutet att skapa en våtmark är inte beroende av om gården är stor eller liten eller hur pass bra lönsamheten är – så länge mark- ägaren finner att våtmarken har mervärden spelar det ingen roll. De som inte ville anlägga våtmark motiverade detta med brist på pengar och intresse, att marken arrenderades eller att våtmarker för med sig skadegörare. Av intervjuerna framgick tydligt att ett flertal av informanterna tyckte att de ekonomiska stöden har betydelse för om våtmarker ska anläggas; att slopa stöden skulle antagligen snabbt resultera i att färre antal våtmarker anläggs. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn Befintliga styrmedel och vägen framåt finns inga direkt riktade styrmedel som främjar ett ökat nettoupptag i skogen eller minskar utsläppen av växthusgaser från dränerad torvmark. Det finns dock ett antal styrmedel inom skogs- sektorn och på miljöområdet som påverkar utvecklingen av upptag och utsläpp i LULUCF-sektorn. Skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning som den bio- logiska mångfalden behålls.23 En skogsskötsel med åtgärder som anpassats till växtplatsens krav på god miljö och som skapar förut- sättningar för robusta och vitala skogar med hög tillväxt är gynnsam för kolinlagring i skogsbiomassa och produktion av biomassa för att ersätta fossila bränslen och energikrävande material. Avverkningsnivån har på kort och medellång sikt stor inverkan på det årliga nettoupptaget i de svenska skogarna, och även om det saknas styrmedel som begränsar avverkningen på en övergripande nivå finns begränsningar i lagstiftningen som gäller bestånd och brukningsenheter. Till skydd för den yngre skogen får Skogsstyrel- sen meddela föreskrifter om att trädbestånd under viss ålder inte får avverkas.24 För barrdominerade bestånd varierar lägsta slutavverk- ningsålder beroende på produktionsförmåga och geografisk belägenhet. På brukningsenheter som är större än måste den skog som kan föryngringsavverkas ransoneras; här får högst hälften av skogsmarken utgöras av kalmark och skog som är . För brukningsenheter som är större än finns ytterligare begränsningar. Avverkning på produktiv skogsmark ska vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling.25 Ny skog ska anläggas på produktiv skogsmark om markens virkesproducerande förmåga efter avverkning eller på grund av skada på skogen inte tas 231 § skogsvårdslagen (1979:429). 2410 § andra stycket skogsvårdslagen och 11 § 1 p skogsvårdsförordningen (1993:1096). 2510 § första och andra stycket skogsvårdslagen. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn till vara på ett godtagbart sätt, om marken inte används eller om skogens tillstånd är uppenbart otillfredsställande.26 Om det finns en skyldighet att anlägga ny skog ska sådd, plantering eller åtgärder för naturlig föryngring ha utförts senast under det tredje året räknat från det år när skyldigheten uppkom.27 Kvävegödsling ökar tillväxten i skogsbiomassa och kolinlagringen i marken. Enligt allmänna råd till skogsvårdslagen finns dock vissa begränsningar för skogsgödsling med kvävegöd- selmedel.28 Produktionshöjande åtgärder som klonskogsbruk och etablering av främmande trädslag som contortatall är endast tillåtet på en viss andel av skogsmarken.29 mål är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö där människans rätt att förändra och bruka naturen är knuten till ett förvaltaransvar. I balken finns bl.a. regler som ska trygga en god hushållning med mark- och vattenresurser.30 Miljö- balkens regler ska tillämpas vid all verksamhet och alla åtgärder som har betydelse för balkens mål, och alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler i 2 kap. iakttas. I 11 kap. finns bl.a. bestämmelser om markavvatt- ning, dvs. åtgärder som utförs för att avvattna mark när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten eller åtgärder som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller skydda mot vatten, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för ett visst ändamål.31 265 § första stycket skogsvårdslagen. 273 § skogsvårdsförordningen. 28Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd 7 kap. 26 §. 29Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd 2 kap. 28 §. 301 kap. 1 § . 3111 kap. 2 § . Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn Markavvattning får inte utföras utan tillstånd,32 och regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva tillstånd i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras. Regeringen har med- delat förbud mot markavvattning i flera områden i landet.33 Läns- styrelsen får dock meddela dispens från ett sådant förbud om det finns särskilda skäl. Om dispens meddelas krävs tillstånd för utföran- det av markavvattningen.34 Tillstånd prövas av länsstyrelsen.35 Markavvattningen i har minskat och sker nu i mycket liten omfattning. Av nuvarande skogsmark är markavvattnad torvmark, varav förblivit impediment med en produktion under en skogskubikmeter och hektar. Innan minskningen skedde genomfördes ett stort antal markavvattningsprojekt. Stora arealer torvmark är därför dik- ningspåverkade. Utredningens bedömningar om åtgärder inom skogsbruket Åtgärder och utvecklingen på skogsmark kan få stor effekt på växt- husgasbalansen, som de åtgärder som diskuteras för ökad produktion respektive ökat skydd av skog i stor utsträckning mot- verkar varandra. Det gör att åtgärder för ökad virkesproduktion måste balanseras mot de åtgärder som krävs för att nå andra miljökva- litetsmål, t.ex. om ökat skydd, och vice versa. Projektet skogsproduktion som koordineras av bedöms av utredningen kunna leda till att lämpliga hållbara åtgärder som gynnar kolsänkan på olika tidshorisonter kom- mer till stånd genom de olika insatsområdena som föreslås. Strävan att nå miljömålet Levande skogar bedöms leda till att större arealer produktiv skogsmark undantas från virkesproduktion, vilket leder till ökad kolsänka om det leder till att de totala avverk- ningsnivåerna i minskar. , och har föreslagit en bristanalys inom ramen för miljömålsarbetet, vilket skulle kunna leda till tydligare rekommen- dationer om hur stora arealer som behöver undantas från virkes- produktion. 3211 kap. 13 § . 334, 4 a, 4 b och 4 c §§ förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter. 3411 kap. 14 § . 355 § förordningen om vattenverksamheter. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn (M 2019:02) ska enligt direktiven analy- sera vilka åtgärder som krävs för att uppfylla internationella åtaganden om biologisk mångfald och klimat. Det kan leda till re- kommendationer om åtgärder för bevarande av biologisk mångfald och ge underlag till bristanalysen för Levande skogar. Givet att dessa två processer pågår, att utfallet är oklart och att de skogspolitiska målen inte ger tydlig vägledning för hur skogsbruket ska bidra i klimatarbetet, väljer utredningen att inte föreslå några kompletterande åtgärder för ökad kolsänka på skogs- mark. Utredningen bedömer dock att båda processerna kommer leda till åtgärder som gynnar kolinlagringen utifrån olika tids- horisonter. Skogsmark berörs dock av åtgärder när det gäller beskog- ning och återvätning, och där har utredningen valt att lägga förslag på styrmedel för att åstadkomma ökad kolsänka och minskade utsläpp. Däremot bör möjligheter skapas för de skogsägare som är intres- serade av att bedriva ett mer klimatinriktat skogsbruk. Det skulle kunna åstadkommas genom att rådgivning utvecklas kring de insats- områden som nämns i Samverkansprocess skogsproduktion och som bedöms leda till ökad kolsänka utan att nämnvärt påverka råvaru- produktionen och möjligheterna att ersätta fossila bränslen och fossilintensiva material. Där bör underlag utvecklas för rådgivning om vilka åtgärder, t.ex. tillväxthöjande åtgärder och ökad naturhän- syn på produktiv skogsmark, som kan leda till ökad kolinlagring inklusive minskade utsläpp genom återvätning för att markägare ska kunna ta med klimataspekten i sina beslut om hur skogen ska skötas. Rådgivningen bör även innefatta hur markägarna bör agera för att minska klimatrelaterade skogsskador och i övrigt vidta klimatanpas- sande åtgärder för att säkra produktionen för bibehållen kolsänka. Om åtgärder för att öka kolinlagringen eller minska utsläppen ska komma till stånd beror mycket på vilka drivkrafter skogsägarna har för att äga och sköta sin skog. Eftersom ägarstrukturen för skogen i är väldigt varierad kan de åtgärder som är lämpliga för ökad kollagring locka skogsägare på olika sätt. Vilka skogsägare det gäller, och vilka nätverk och orga- 36Keskitalo (2018). Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn nisationer som påverkar dem i deras skogsägande, är därmed av stor betydelse för hur de kan tänkas hantera olika incitament för för- ändrad skogsskötsel. Medan skogsnäringen är en väl etablerad och organiserad näring är skogsägarna till viss del en grupp i förändring. De som äger skog är t.ex. ofta äldre än genomsnittet av befolkningen. Allt fler skogs- ägare bor i områden och har därmed ofta en annan huvud- saklig inkomst än av sin skog. Det innebär att de köper skogliga tjänster, t.ex. röjning av skog och annan skötsel av skogen. Många skogsägare bor visserligen fortfarande nära sin skog, men även dessa har ofta en annan huvudsaklig inkomst än av sin skog och köper skogliga tjänster.37 Skogsägarna värderar ofta också andra aspekter av sin skog än just skogen. Studier har visat att många även diskuterar betydelsen av stugan eller huset som eventuellt finns på fastigheten samt sociala nätverk knutna till själva platsen där fastigheten är belägen, när de diskuterar sin skogsfastighet.38 Den stora skillnaden mellan olika typer av skogsägare är att det sätt på vilket de värderar sin skog beror på storleken på fastigheten. De som äger mycket skog tenderar att satsa mer på det ekonomiska ägandet och skogsskötseln för ekonomiska värden än vad som är fallet för mindre och mellanstora skogsägare.39 Det är alltså sannolikt att det finns skogsägare som inte identi- fierar sig som skogsägare och som inte känner sig bekväma med att diskutera skogsbruksplaner och liknande på ett fackmässigt sätt, utan som har sin skogsfastighet av helt andra orsaker. Detta har bl.a. lett till att skogsägarföreningar och andra som säljer skogstjänster börjat utarbeta nya sätt att nå ut till ägare av skog. Exempelvis går det inte att bedriva uppsökande verksamhet på plats om skogsägarna inte bor där, och man behöver kanske kom- plettera med informationsträffar för skogsägare i de större städerna eller skicka ut information till nya skogsägare. Information behöver också vara lättfattlig och kanske i ökande grad fri från alltför fack- mässigt språk. 37Westin m.fl. (2017). 38Westin m.fl. (2017), Bergstén & Keskitalo in press. 39Westin m.fl. (2017), (2010). Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn Den mer begränsade kunskapen om traditionell skogsskötsel bland nya skogsägare, vilka kanske bor i städer eller på en annan plats än där deras skogsfastighet är belägen, gör dock att skogsägare blir allt mer utlämnade till den information de får. Ofta kommer denna information från skogsägarföreningar eller skogsindustrin, och efter- som skogsbolagen vill köpa timmer kanske inte den typen av infor- mation alltid tar upp alla de faktorer som skogsägarna kan vara intresserade av. Skogsägarna kanske inte heller alltid kan bedöma den information de får och hur väl t.ex. förslag till åtgärder passar de önskemål skogsägaren har. De kanske inte heller är så förtrogna med alla aspekter av fastigheten att de kan bedöma hur förslag kommer att påverka dem, var avverkningen ska genomföras i landskapet m.m. När det gäller åtgärder inom skogsbruket har alltså skogsägar- föreningar som bidrar med planeringsstöd och är utförare av åtgär- der, tillsammans med som informerar om krav och råd, stort inflytande över vilka åtgärder som faktiskt genomförs. Genom riktad information har såväl skogsägarföreningar som skogsindustrin stort inflytande över skogsägarnas ageranden, även om de kan ha andra mål än skogsägaren. När det gäller produktionshöjande åtgärder kan en större poten- tial finnas inom familjeskogsbruket, eftersom storskogsbruket har absoluta krav på ekonomisk lönsamhet och redan utför så många åtgärder som är möjligt. Bland små skogsägare kanske det även finns ett större intresse att bidra till klimatåtgärder, eftersom syftet med skogsägandet inte nödvändigtvis är att producera timmer av ekono- miska skäl och skogsägandet kan därtill ha en grund i ett allmänt miljöintresse. Att dessa mindre skogsägare ska genomföra kostsamma åtgärder är dock inte sannolikt, utan för att investeringar i skogsvårdande åtgärder ska komma till stånd krävs att investeringen är lönsam och att utfallet av investeringen känns säker. Här spelar trygghet i ägande- rätten en central roll. Om skogsbruket inte är lönsamt blir dock investeringsviljan svag, särskilt för familjeskogsbruket, även om de långsiktiga utsikterna förefaller goda. Det är lättare att investera om det redan finns intäkter från verksamheter på fastigheten än om pengar måste lånas för långsiktiga investeringar i skogsvård. Det gör att en lönsam skogsindustri också är viktig, eftersom det ytterst är industrin och konsumenterna som sätter vär- det på skogsråvarorna. Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn För att få stort genomslag för tillväxthöjande åtgärder krävs änd- ringar i regelverk och allmänna råd, som det för vissa åt- gärder finns skogsägare med tydliga drivkrafter mot att dessa ändras. När det gäller återvätning, oavsett marktyp, handlar det ofta om produktionsbortfall av någon form, och då är ekonomisk ersättning en förutsättning för att åtgärden ska ske. 7.1.5Avskogning och annan markanvändningsförändring som orsakar växthusgasutsläpp – exploatering Av de utsläpp som redovisas inom LULUCF-sektorn bidrar växt- husgasutsläpp i samband med permanent överföring av skogsmark och till bebyggd mark med drygt koldi- oxidekvivalenter . Hur mycket dessa utsläpp kan minskas genom åtgärder för att t.ex. styra exploatering till annan mark eller att begränsa den areal som exploateras har inte kunnat beräk- nas på ett tillförlitligt sätt. Med hänsyn till vad marken omförs till finns dock goda skäl att försöka begränsa utsläppen och potentialen kan anses vara relativt stor. Styrmedel och förslag på utveckling Att omvandla skogs- eller jordbruksmark till exploaterat område omfattas normalt av 12 kap. . Exploateringen ska an- mälas till för samråd enligt 12 kap. 6 § , och det underlättar om ett sådant samråd kan ske som sam- rådet inför framtagande av detaljplanen enligt 5 kap. plan- och bygg- lagen (2010:900). Det finns inga styrmedel direkt inriktade mot att begränsa växt- husgasutsläppen i samband med att markanvändning förändras. gör klimatkalkyler där framför allt förlusten av bio- massa i avverkade träd i samband med markexploatering ingår. Syftet är att få en överblick över utsläppens storlek i förhållande till andra utsläpp från verksamheten eller de utsläpp som förväntas ske från trafiken när t.ex. en ny väg är färdigbyggd. Det är dock oklart huruvida sådana klimatkalkyler påverkar den slutliga markexploateringen. Eftersom de sammantagna utsläppen i samband med exploatering är stora finns ett stort behov av att dels öka kunskapen om hur växt- Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn husgasutsläppen påverkas av förändring av markanvändningen, dels hur permanenta kolförrådsförluster i samband med exploatering av jordbruksmark, skogsmark och våtmark kan minskas. Utsläpp och permanenta kolförrådsförluster bör kunna minskas genom att styra exploateringen till annan mark där påverkan på växt- husgasbalansen är mindre eller ingen alls. Utsläppen kan också minskas genom att en mindre areal nyttjas än vad som ursprungligen plane- rats. Exempel på styrning kan vara att utsläppen kostnadsbeläggs eller att bestämmelser införs om ekologisk kompensation, dvs. att markexploatören vidtar kompensationsåtgärder för ökad kolsänka eller minskade utsläpp motsvarande de åstadkomna utsläppen i sam- band med exploateringen.40 Möjligheterna med att styra exploateringsprojekt mot minskad klimatpåverkan och effekterna av sådan styrning behöver dock ut- redas vidare. 7.1.6Avverkade träprodukter (HWP) Potentialen att öka kolsänkan i avverkade träprodukter handlar i princip uteslutande om att öka inlagringen i långlivade produkter, dvs. sågade trävaror och träbaserade skivor. För att påverka redovisning av växthusgasutsläpp kan detta framför allt åstadkom- mas genom att mer trä av svenskt ursprung används vid uppförande av olika typer av byggnader. Befintliga styrmedel och hinder för ökat träbyggande byggregler ställde krav på obrännbara byggmaterial, vilket innebar ett hinder från att bygga större byggnader i trä. Dessa regler ersattes 1995 med regler som omfattade funktionskrav på bygg- nader, vilket innebar att träbyggnader kunde uppföras i mer än två våningar. Det finns alltså inga egentliga hinder i dagens byggregler mot att öka träbyggandet. Ett hinder för att bygga i trä är däremot att kommunala detalj- planer oftast reglerar byggnadernas höjd i stället för antal våningar, vilket hämmar val av trä i stommen på grund av att träbjälklagen tenderar att bli något tjockare och att man därför inte får plats med 40Andersson, (2013). Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn samma antal våningar inom stipulerad höjd. Reglering av nockhöjd eller totalhöjd i detaljplaner konkurrerar därför ut industriella trä- projekt som ofta har ett tjockare bjälklag, eftersom trä som stom- material till ett hus medför att huset kan tappa en våning. För att skapa bättre möjligheter att bygga flervåningshus i trä skulle specifikationen i detaljplanen kunna ange våningshöjd eller antal våningar i stället för totalhöjd, vilket är något som vissa kom- muner redan börjat tillämpa. Att göra förändringar i befintliga detalj- planer är dock ett omfattande arbete, vilket begränsar möjligheterna till lätta påbyggnader på befintliga byggnader. I detaljplanerna saknas också möjlighet att ställa krav på material eller klimatpåverkan. Det finns inte heller några styrmedel direkt inriktade mot att öka mängden trä i byggnader. Däremot innebär kunskapsbrist, låg för- ändringsbenägenhet i byggsektorn och negativa uppfattningar om materialet hinder för utvecklingen mot ökat träbyggande. finns dessutom ett för stort fokus på kortsiktig lönsamhet i byggandet, vilket leder till lösningar som minskar enskilda aktörers, materials och funktioners kostnader i stället för att öka den långsiktiga håll- barheten. När det gäller initiativ till att bygga mer i trä i offentlig regi beror dessa nästan enbart på om det finns vilja från bolagens ledning och vilka direktiv de får från kommunen. Framför allt många mindre kommuner saknar rätt resurser och tillräcklig kunskap. Ett hinder för lägre klimatpåverkan från bygg- och fastighets- sektorn är bristande kunskap om att beräkna en klimat- utsläpp och brist på kunskap om livscykelanalys som metod att bedöma en klimat- och miljöpåverkan över hela dess livs- längd. Ytterligare ett hinder är att det inte finns någon direkt affärs- nytta med att bygga med mindre klimatpåverkan.41 Det är därför fortsatt viktigt att informera och sprida kunskap om modernt industriellt träbyggande. I detta har Föreningen stad och den finansiering som föreningen fick 2017 varit av stor vikt för träbyggandets utveckling. 41Boverket (2018a). Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn uppdrag om hållbart byggande har i redovisningen av ett regeringsuppdrag analyserat fyra nya styrmedel för minskad klimatpåverkan från byggprocessen.42 1.Information om livscykelanalyser för byggnader, vilket innebär att fortsätter att utveckla vägledning om livscykelanalyser för byggnader med syfte att öka kunskapen om klimatberäk- ningar, så att de används vid projektering av byggnader och så att efterfrågan på specifik information om klimatutsläpp från bygg- produkter ökar. 2.Klimatdeklaration för byggnader, där ett syfte är att öka med- vetenheten och kunskapen om byggnaders klimatpåverkan, för att styra mot en minskning av denna. Ett annat syfte är att mildra och överbrygga den obalans i information om byggpro- dukters klimatpåverkan som finns mellan aktörer i byggherrar och tillverkare av byggprodukter. 3.Myndigheters arbete med att minska klimatutsläpp från byggnader, där föreslår att regeringen uppmanar alla myndigheter att arbeta med att minska klimatpåverkan från bygg- och fastig- hetssektorn. Detta kan enligt uttryckas i regleringsbrev eller i särskilt regeringsuppdrag för att inte förlora i prioritet. Rapporteringen skulle kunna bli en del i sam- manställning av miljöledning i staten. Förslaget berör de myndig- heter som är fastighetsägare, byggherrar och hyresgäster och bör kunna genomföras omgående. Syftet med att myndigheter går före är att öka kunskapen om hur byggnaders klimatpåverkan beräknas i ett livscykelperspektiv och att öka efterfrågan på till- förlitliga data. Kunskapen kan sedan spridas till fler aktörer. 4.Kriterier för livscykelanalyser vid offentlig upphandling, där Bo- verket föreslår att och får i uppdrag att i samverkan ta fram kriterier för offentlig upphand- ling i syfte att minska utsläpp av växthusgaser från byggnader. Dessa kriterier kompletterar frivil- liga kriterier som offentliga upphandlare kan använda för att ställa miljökrav vid upphandlingar. 42Boverket (2018b). Styrning och styrmedel för ökad kolsänka och minskade utsläpp i LULUCF-sektorn I beskrivs ytterligare tre styrmedel som bedömer kommer att leda till lägre klimatpåverkan från byggnader. •gränsvärden för klimatutsläpp från nya byggnader •bonus malus för byggnader och •investeringsstöd till byggherren. I en kompletterande redovisning av samma regeringsuppdrag före- slår en ny klimatdeklarationslag.43 Det finns inte någon lag i som ställer krav på redovisning av utsläpp av växthusgaser från byggnader, vare sig under byggskedet eller under användnings- skedet. förslår därför att regler införs med krav på en klimat- deklaration av byggnader för att minska klimatpåverkan från nya byggnader.