sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — De kostnadsuppgifter som erhållits från de allmännyttiga före- tagen har trots påminnelser varit behäftade med ett relativt stort bortfall, och svaren härrör från av de utskickade enkät- erna, räknat på företagsnivå. Totalt har kostnadsuppgifter från de allmännyttiga företagen erhållits avseende omkring 2 200 bostäder av omkring 8 000 färdigställda bostäder på ramavtalet. Bortfallet är således inte bara stort utan även systematiskt i den meningen att det tycks omfatta relativt stora projekt. Jämförelser på projektnivå avseende sådana projekt för vilka det finns uppgifter från både enkät- och registerdata indikerar emellertid att dessa även mera generellt kan antas stämma relativt väl överens. Utredningen har där- för använt SCB:s registerdata, som finns tillgänglig för en större mängd bostäder, sina vid bredare jämförelser. Vid diskussioner särskilt om bebyggelse på ramavtalet har dock utredningen kompletterat med enkätdata som, enligt utredningens bedömning, i det sammanhanget kan vara väsentligen mera träffsäker, trots ett stort bortfall. Enkätdata om kostnader och tidsåtgång har således kopplats till nybyggnadskostnadsstatistiken. Nybyggnadskostnadsstatistiken har i sin tur kopplats till SCB:s hyresstatistik för nybyggnation, som är en årlig totalundersökning av hyrorna i det nybyggda beståndet. Den har samma rampopulation som nybyggnadskostnadsstatistiken. En- staka tabeller har använt SCB:s ortsbaserade hyresstatistik med hela (nya och gamla) beståndet som grund. Den statistiken utgör en urvalsundersökning. De nybyggda bostäderna i hyresstatistiken för Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal nybyggnation blir en del av beståndet i den ortsbaserade hyreskost- nadsstatistiken nästkommande år. För att belysa i huvudsak plan- och markägarförhållanden för de nya husen har uppgifter hämtats från fastighetspris- och lagfarts- registret, fastighetstaxeringsregistret, företagsregistret och fastighets- registret som innehåller ägare och ägarbyten av fastigheter, fastig- hetsbeteckningar, koncerntillhörighet och planförhållanden. Det plan- förhållande som har inhämtats begränsar sig till datum för planens ikraftträdande. I materialet finns således inte några uppgifter om vilka begränsningar eller byggrätter som den fastställda planen före- skriver. Den tekniska rapporten från har fogats till betänkandet som bilaga 4. I vissa delar finns historisk jämförbarhet eftersom motsvarande under- sökningar har genomförts av SCB, då på uppdrag av och publicerats i rapport- serie.2 Hos SCB finns därför redan en etablerad metodik för att koppla nybyggnadskostnadsstatistiken till uppgifter om fastighets- ägande och planförhållanden. Huvuddelen av den nya bearbetningen avser åren 2013–2018 och SCB:s redovisning finns tillgänglig i akten.3 Tabellering och tids- serieanalys har gjorts av utredningens sekretariat. Vad gäller korrela- tionsanalyserna (vilka endast avser åren 2013–2018) har de inlednings- vis gjorts manuellt och översiktligt av utredningens sekretariat samt därefter, som ett led i kvalitetssäkring och samarbete med Allmännytta, med hjälp av en enkel regressionsmodell av konsult- företaget som därvid har arbetat på uppdrag av All- männytta. Bägge analyserna ger samma huvudresultat. I regressionsmodellen är det dock även möjligt att bedöma signifikansen av olika resultat och redovisningen blir bättre och mera överskådlig. I den utsträck- ning som analyserna har givit olika resultat eller pekat åt olika håll har uppgifter antingen uteslutits, om de bedömts vara mindre centrala för utredningen, eller de olika resultaten redovisats och kontrasterats, 2Konkurrensverkets rapportserie 2006:2 respektive 2015:4). 3Dnr Fi2019/00727 aktbilaga 110. Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal om de har ansetts vara centrala för utredningens frågeställning. Även Tyréns redovisning har bilagts till betänkandet (bilaga 5). Det har av utredningen inte bedömts ändamålsenligt att efterfråga uppgifter i enkätform från kommuner med hänsyn till förväntade svårigheter att få en sådan enkät besvarad på ett relevant sätt och i tillräcklig omfattning. Vanligen har en stor mängd handläggare varit involverade från kommunens sida i ett och samma bostadsprojekt, vilka arbetar på olika förvaltningar och olika enheter inom en och samma förvaltning. Förvaltningen är dessutom olika organiserad i olika kommuner. Vad gäller frågan om en enkät till byggföretag har utredningen funnit att den typen av uppgifter som hade varit intressanta att efterfråga, till exempel huruvida de enskilda projekten har varit lön- samma eller hur företagens kostnadsnivåer eller underentreprenader sett ut, hade haft karaktären av känslig affärsinformation. Med ett litet antal företag på ramavtalen hade det varit möjligt att urskilja även enskilda företag och projekt på ett relativt enkelt sätt. Enligt utredningen har intervjuer varit en bättre arbetsmetod i förhållande både till berörda företag och kommuner. 4.1.5Bostäder som ingår i studien (urval) Undersökningen avser liksom tidigare motsvarande undersökningar av endast nytillkomna bostäder i flerbostadshus. En samlad bild av bostadsbyggandet och dess utveckling framträder i figur 10.7 (kapitel 10). Begreppet flerbostadshus innefattar dock såväl hyresrätter som bostadsrätter och kooperativa hyresrätter. Statistiken avser således inte primärt någon särskild upplåtelseform även om uppgifter om hyror etc. naturligen inte finns för nytillkomna bostadsrätter. Vad gäller allmännyttans byggande ligger vanligen i sakens natur att det handlar om hyresrätter. Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal Jämfört med perioden –2012 () har det –2018 () byggts väsentligen fler bostäder . Ökningen motsvarar mer än en fördubbling och det var även en kraftig ökning vid jämförelse 2002–2003. Tabell 4.1 Antal nya bostäder som tillkommit i flerbostadshus (urval) Jämförelse med tidigare undersökningar gjorda av . Källa: SCB (tabell 1) samt rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4 och egna beräkningar avseende årsmedeltalet. Undersökningarna har efter hand kommit att baseras på byggandet under allt . Eftersom byggandet dessutom har ökat baseras den nuvarande undersökningen på ett väsentligt större underlag än tidigare undersökningar. Den belyser dessutom nya frågor om seriebyggande etc. I denna del har utredningen undersökt hur markägandet såg ut på platsen där det har byggts nya bostäder innan dessa kom till. Tre alter- nativ har därvid varit möjliga. Ett alternativ är att byggherren själv ägde marken även tidigare. Ett andra alternativ är att den har den förvärvats från någon annan, då vanligen en annan byggherre. Det tredje alternativet är att marken har förvärvats från kommunen. Om till exempel ett allmännyttigt bostadsföretag bygger på mark som förvärvas från kommunen kommer detta i statistiken att be- tecknas som att bygget sker på kommunalt ägd mark. Det gäller även om kommunen fortsätter äga marken och upplåter den till den som bygger genom till exempel tomträtt. Om däremot det allmännyttiga företaget bygger på sin egen mark kommer det att betecknas som ett bygge på egenägd mark, trots att kommunen äger det allmännyttiga företaget. Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal 4.2.1Mindre byggt på egen mark Jämfört med tidigare undersökningar kommer en mindre andel av marken från byggherrens eget ägande av mark. En större andel av den bebyggda marken är i stället köpt av andra byggherrar. Tabell 4.2 Hur byggherren har fått tillgång till marken Antal nya bostäder i flerbostadshus och andel respektive period. Källa: SCB (tabell 3) samt rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4 jämte egna beräkningar avseende procentandelarna. Den tidigare uppdelningen av mark på huruvida den för- värvats från små eller stora byggherrar har mönstrats ut genom summering i alla tabeller eftersom den baserats på vilka aktörer som varit störst varje period. Detta har ändrats över åren vilket försvårar en jämförelse. Posten med ”övrigt” som bland annat innehåller köp från privat- personer har lämnats utanför tabelleringen. Även den posten har dock växt mycket påtagligt.4 Ovanstående indikerar sammanfattningsvis att markreserverna hos företagen, allmännyttiga och andra, börjar ta slut samt att mark i allt högre utsträckning har blivit ett slags han- delsvara, vilket i och för sig inte är förvånande med hänsyn till det ökade byggandet. Egentligen är detta bara två sidor av samma mynt – om man bygger mindre på egenägd mark måste den förvärvas från andra, och däri- genom blir den i högre grad en handelsvara. Det kommunala marktillhandahållandet ger intryck av att hålla ungefär jämna steg med bostadsbyggandet även om det har varierat i omfattning. Utredningen vill framför allt uppmärksamma den för- skjutning som över åren har skett i alla typer av kommuner utom storstadsnära kommuner, innebärande att 2002–2003 tillkom fler 4Under perioden –2018 tillkom hela 36 671 lägenheter på sådan övrig mark, vilket inne- fattar bland annat privatpersoner och bortfall där ägarförhållanden inte kunnat fastställas. –2012 var motsvarande siffra drygt 4 000 vilket redan då måste ha framstått som en ökning i förhållande till tidigare undersökning. Utredningen har inte kunnat utesluta att det kan bero på ett metodproblem men den stora posten övrigt kan också hänga samman med det undersökningen i övrigt visar, dvs. att byggherrar börjar få begränsad tillgång till egen mark. Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal bostäder (mätt i absoluta tal respektive period) på egenägd mark än på mark medan situationen 2013–2018 har varit den mot- satta.5 4.2.2En särskild situation i storstadsnära kommuner Således tillkommer fler bostäder på mark än på egen- ägd mark i storstäder samt i alla övriga kommuner vilka inte beteck- nas som storstadsnära. Det är bara i de storstadsnära kommunerna som det kommunala marktillhandahållandet inte har gått om i antals- mässig betydelse, mätt i absoluta tal. Tabell 4.3 Hur byggherren har fått tillgång till marken i storstadsnära lägen Antal nya bostäder i flerbostadshus som tillkommer i storstadsnära kommuner under respektive period. köpt av annan byggherre Källa: SCB (tabell 4) samt rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4. När eller annan mark bebyggs är det sammanfattningsvis inte säkert att själva ersättningen för marken svarar för merparten av kostnaderna, utan en stor mängd andra kostnader kan tillkomma och vara av minst lika stor betydelse. Även dessa kostnader kan emellertid på olika sätt vara kopplade till och påverkas av markägaren eller till och med utgöra kommunala avgifter av olika slag, vilket framgår även av utredningens intervjuer (kapitel 5). 5I undersökningen har kommuner redovisats kategorisering som storstäder (A1), Storstadsnära kommuner (A2), större städer och kommuner nära större stad (B3, B4, B5) samt mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner (C6, C7, C8, C9). Det kan medföra begräns- ningar i jämförbarheten mot även om indelningen då var snarlik (storstadskommuner, förortskommuner, större städer respektive övriga). Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal Prissättning och villkor när kommunerna säljer mark har belysts genom SKR:s markprisenkät.6 De redovisade resultaten gäller försäljningar som skedde . I studien fick kommunerna uppge till vilket genomsnittligt pris de sålde mark för bostadsbygg- ande. av landets kommuner deltog i enkätstudien, däri- bland 18 av de 20 kommuner som har flest invånare. Alla storstäder deltog. Flertalet av dessa kommuner, mer än fem sjättedelar, hade sålt mark för bostadsbyggande . I enkäten efterfrågas priset per kvadratmeter bruttoarea eller tomtarea. Bruttoarea är den totala arean i husen som ska byggas på marken medan tomtarea är den totala arean på tomten. Av enkäten framgår att mark till hyresrätter i av fallen såldes till priser per kvadratmeter bruttoarea medan bostadsrätter i var tionde kommun hade sålts för priser där- utöver. I bägge fallen var det allra vanligaste att priserna låg , men det var vanligare för hyresrätter än för bostads- rätter. Det är inte möjligt att räkna ut medelvärden baserat på den stati- stik SKR har presenterat, framför allt därför att klassindelningen av materialet är relativt grov. Det framgår dock tydligt att mark till hyresrätter säljs relativt billigare än mark till bostadsrätter, om man ser till kommunsektorn som helhet. Utredningens uppgifter ger vid handen att det genomsnittliga mark- priset för mark som har bebyggts med flerbostadshus är väsentligen högre än vad som framgår av enkäten, i genomsnitt per kvadratmeter bostadsyta som tillkommer. Då hämtas markpriset från nybyggnadskostnadsstatistiken och kan bland annat även innefatta olika former av markåtgärder som är nödvändiga för att marken ska kunna bebyggas.7 6https:///download/18.68e83f2a17206c0cd3a4e90c/1589458402832/Kommunernas%2 0markpriser%202016,%20PM.pdf. 7Som även framhålls i anslutning till regressionen (bilaga 5) kan olika former av vinstpåslag ingå i markpriset och beteckningen ”markpris” är egentligen mindre träffande. Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal Kostnader för att färdiggöra marken för byggande kan men be- höver inte ingå i den köpesumma som kommunen tillämpar. Det förekommer såväl att dessa arbeten finansieras genom särskilda avtal som att byggherren själv finansierar dem. Kommunerna gör väsent- ligen olika därvidlag, till exempel när det gäller att finansiera och stå risken för eventuella kostnader för saneringsåtgärder. anger till exempel att man säljer mark sanerad till byggherrar för att und- vika långa förhandlingar som fördröjer bostadsbyggandet medan det i finns en förväntan på allmännyttan att stå risken även för på förhand okända markföroreningar. Som framgår av tabellen nedan är planförhållandena en viktig förklaringsfaktor till hur högt markpriset blir, även när det byggs på mark. Tabell 4.4 Genomsnittlig markkostnad när det byggs på mark Markpris, kronor enligt nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata) vid olika planförhållanden (tidpunkt för planens fastställande). Avser nya flerbostadshus (brutto) –2018. Plan ej ändrad (inom Plan ändrad 3–5 år Källa: SCB (tabell 9). Deflaterat med faktorprisindex för byggnadskostnader till priser. Avseende planförhållanden och hur dessa behandlas, se avsnitt 4.4. Angående begreppen markpris och markkostnad se vidare diskussionen under avsnitt 4.3.2, vilken även kan vara relevant för begreppen byggpris respektive byggkostnad. En grundläggande skillnad är att utredningens statistik gäller färdiga hus medan SKR:s markprisenkät avser fastigheter där vi inte vet något om huruvida ett hus sedermera har kommit till stånd eller inte. Enligt utredningens uppfattning ger nybyggnadskostnadsstatistiken en god bild av vad det faktiskt kostar att bygga på den kommunala marken. Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal Redovisningen i detta avsnitt avser inledningsvis planberedskapen, mätt på det sätt som är möjligt utifrån befintlig offentlig statistik, vilket innebär att vi undersökt när planen senast är fastställd för den bebyggda marken. Det finns uppenbarligen andra sätt att mäta plan- beredskap, till exempel med enkäter, men enligt utredningen har även dessa väsentliga begränsningar. Utredningens metod att mäta planberedskap har den fördelen att den kartlägger hus som faktiskt har byggts, snarare än att titta på potentialen att bygga hus som inte med säkerhet kommer att reali- seras. Utredningens metod medför emellertid en viss eftersläpning och återspeglar naturligen planberedskapen som den såg ut . Avslutningsvis undersöker utredningen huruvida det går att se kostnadsskillnader i projekten baserat på olika planförhållanden, även då baserat på när planen fastställdes. Således analyseras huru- vida det finns skillnader i kostnader baserat på hur före bebyggelsen som planen har fastställts. Utredningen har därvid tillämpat samma intervall som använt i tidigare undersök- ningar och utgått från att planer som är kan jämställas med att ingen planändring har behövt ske för att bygget ska kunna komma på plats. Om detaljplanens datum ligger före bygget har det betraktats som en sen planändring och hamnat i en egen kategori. Däremellan, med 2–planer, återfinns ett mellanskikt som också redovisas särskilt. Planberedskapen mätt som andelen bostäder som har kunnat byggas utan eller utan planändring i ett sent skede före bebyggelsen tycks ha ökat. Det tycks enkelt uttryckt ha blivit mindre ”hand ur mun” när det gäller planeringen. Minskningen har i någon mån varit konti- nuerlig, i den utsträckning det går att mäta med bara tre undersök- ningar, men det kan tyda på att förändringen faktiskt är ett resultat av ett medvetet arbete från statsmakternas och eller kommunernas sida. Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtalSOU 2020:75 Andel nytillkomna bostäder på mark med olika planförhållanden Procent av nya bostäder i flerbostadshus respektive period. Plan ändrad 3–före byggstart Källa: SCB (tabell 5) samt rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4 jämte egna beräkningar. För perioden –2018 baseras tabellen på drygt 143 000 lägenheter och cirka 6 700 projekt med okända planförhållanden har exkluderats. Det är tydligt att det finns skillnader mellan olika typer av kom- muner och att kraven på planering vid nybyggnation är högre i stor- städerna än i större städer och förortskommuner. Den förbättrade planberedskapen hänför sig, enligt utredningens statistik, inte till storstäderna även om den går att se i alla andra typer av kommuner, såväl storstadsnära kommuner som större och mindre städer etc. enligt de definitioner som utredningen använder.8 Planberedskapen framstår som förbättrad oavsett från vilket håll man mäter, dvs. oavsett om man studerar andelen planer som inte ändrats eller om man, som i tabellen nedan, studerar hur många planer som har ändrats före bygget. Det bör framhållas att utredningen i denna del, som den är utförd, inte belyser i vilken utsträckning eller annan mark ligger oplanerad. Tabell 4.6 Andelen nya bostäder i flerbostadshus som krävt planändring före byggstart Procent för olika kommungrupper och tidsperioder. 2002–2003 2009–2012 Större städer och kommuner nära större stad Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner Källa: SCB (tabell 6) samt rapportserie nr 2006:2 respektive 2015:4 jämte egna beräkningar. 8I undersökningen har kommuner redovisats kategorisering som storstäder (A1), Storstadsnära kommuner (A2), större städer och kommuner nära större stad (B3, B4, B5) samt mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner (C6, C7, C8, C9). Det kan medföra begräns- ningar i jämförbarheten mot även om indelningen då var snarlik (storstadskommuner, förortskommuner, större städer respektive övriga). Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal 4.4.2Kostnadsskillnader vid olika planförhållanden Utredningens kostnadsdata indikerar att det finns ett tydligt sam- band mellan planeringen och såväl mark- som byggnadskostnaderna. Hur stor denna påverkan är varierar beroende på mätmetoden. I nedanstående tabell, som baseras på nybyggnadskostnads- statistiken för nya flerbostadshus i allmänhet, motsvarar den extra kostnaden omkring en tusenlapp vardera på markkostnaderna och byggkostnaderna, räknat per kvadratmeter. Kostnadsskillnaden in- faller synbarligen oavsett när före ett bygge som planändringen sker.9 Tabell 4.7 Kostnader för nya bostäder i flerbostadshus Uppdelat på olika planförhållanden. Avser åren 2013–2018 och enligt nybyggnadskostnadsstatistiken (registerdata). pris kr/kvm Plan ej ändrad (inom Plan ändrad 3–5 år Källa: SCB tabell (26). Deflaterat med faktorprisindex för byggnadskostnader till prisnivå. Vad gäller begreppen markpris, byggnadspris och produktionspris i registerdata och deras koppling till kostnaderna använder utredningen genomgående dessa begrepp som kostnadsbegrepp. Vad gäller relevansen av detta hänvisas särskilt till avsnitt 4.6. Invändningar är dock möjliga att göra inte minst med hänvisning till att olika slags vinstmarginal kan ingå, vilket framhålls av Tyréns i bilaga 5. I tabellen ovan redovisas situationen för nya flerbostadshus mera generellt och inte endast sådana byggda på allmännyttans ramavtal. Mindre än hälften av dessa hus har tillkommit utan planändring. Nedan- stående tabell redovisar i stället enkätdata avseende ett femtiotal bygg- projekt på ramavtal. 9Som framgår av tabell 4.4 ovan framstår påverkan på markpriset större när bebyggelse sker på mark än vid jämförelsen här, som baseras på alla markförhållanden. Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal Tabell 4.8 Kostnader för seriebyggda hus i allmännyttan (Kombohus) Per kvadratmeter enligt enkätdata från de allmännyttiga företagen. Plan ej ändrad inom Plan ändrad 3–5 år Källa: SCB (tabell 27) baserat på enkät genomförd av allmännytta. Deflaterat till nivå med faktorprisindex för byggkostnader. Avseende metoden för att koppla ihop projekt med planförhållanden se vidare avsnitt 4.1.2. Av tabellen framgår särskilt att totalkostnaden (byggpris och mark- pris) i situationer utan behov av planändring har legat strax per kvadratmeter i genomsnitt och att mer än hälften av projekten som genomförts har kunnat genomföras utan plan- ändring (kanske också haft detta som en nödvändig förutsättning). I bägge tabellerna har prisuppgifterna har deflaterats till nivå. Som framgår gäller kostnadsskillnaden, enligt enkätdata som omfattar endast de bostäder som byggts på ramavtal, endast de allra senaste planändringarna som sker mindre än före bygget (tabell 4.8). Dessa planändringar ger då emellertid markant högre kostnader framför allt avseende byggarbetena. Registerdata som baseras på ett större antal nytillkomna bostäder visar på effekter oavsett när den nya planen fastställs men effekterna är å andra sidan relativt mindre (tabell 4.7). I jämförelse med enkätdata har registerdata ett relativt mindre bort- fall och baseras på väsentligen fler projekt och bostäder. Utredningens slutsats är att det finns ett samband finns mellan planändringar och såväl mark- som byggkostnader både allmänt och för seriebyggda hus. Det blir särskilt tydligt när det sker sena plan- ändringar för seriebyggda hus och större delen av merkostnaden hamnar då på byggkostnaden. Utredningen uppskattar baserat på vad som har sagts att kostnaderna blir mellan 2 000–högre per kvadratmeter när planen måste ändras, om hänsyn tas till både mark- och bygg- Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal Kostnadseffekten ligger antagligen i den undre delen av intervallet vid byggande av flerbostadshus mera generellt och i den övre delen av intervallet vid sena ändringar inför byggande på ram- avtal. Det är inte möjligt att närmare uttala sig om varifrån kostnads- skillnaderna härrör. Man kan föreställa sig att den högre markkost- naden är hänförlig till själva kostnaderna för planeringen eller att markkostnaden slås ut på en mindre volym än annars vid situationen med planändring medan den högre byggkostnaden hänför sig till olika krav som planen ställer på själva byggnationen. Det är dock oklart om det fullt ut går att hålla isär dessa effekter. Den stora betydelsen av planändringar mera generellt bekräftas även av den regression som konsultföretaget har utfört på uppdrag av Allmännytta. Enligt regressionen är kostnads- påverkan av planändring signifikant såväl avseende markpris som bygg- pris samt oavsett när före bygget planänd- ringen sker (se vidare Tyréns redovisning i bilaga 5). Enligt utred- ningen bekräftar regressionen de slutsatser om kostnadspåverkan av planläggning som utredningen redan har dragit. Den illustrerar även att effekterna kan ha en väsentligen bredare betydelse för byggandet än utredningen, som i sitt arbete har fokuserat tydligt på ramavtalen, har ansett sig kunna dokumentera. 4.5Allmänt om Allmännyttas ramavtal Allmännyttan, de allmännyttiga bostadsaktiebolagen, beskrivs närmare i kapitel 6.