sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — I artikel 2.4 (a)(i) i den svenska versionen av konventionen anges att dumpning är varje avsiktlig kvittblivning ”i havet eller på havsbottnen av avfall”. Enligt de engelska, danska, tyska och franska versionerna är det fråga om dumpning i havet eller i havsbottnen. Avsikten med att injektera koldioxid under havsbott- nen är att genom kvittblivning göra sig av med koldioxid som avfall. Frågan är om den geologiska lagringen under havsbottnen omfattas av konventionens förbud mot dumpning. Helsingforskonventionen är en miljöskyddskonvention som syftar till att minska föroreningen av bl.a. genom ett förbud mot dumpning. Att för- budets tillämpningsområde även omfattar i, på och under havsbott- nen är en tolkning helt i enlighet med konventionens syfte och övriga 10Resolution LP.3(4), se cirkulär LC-LP.1/Circ.36. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Konventionen bör alltså tolkas så att det är för- bjudet att lagra koldioxid i, på eller under havsbotten i . För att göra det möjligt att geologiskt lagra koldioxid under havs- botten gjordes ett tillägg till bilaga 1 till Londonprotokollet där kol- dioxidströmmar läggs till i uppräkningen av avfall som kan komma i fråga för dumpning.11 Någon motsvarande ändring har inte gjorts i Helsingforskonventionen.12 Även EU är part till konventionen. Internationella avtal som EU är bundet av är inom överordnade sekundärrättsakter som CCS-direktivet. har förutom en folkrättslig förpliktelse även en EU-rättslig förpliktelse att inte tillåta injektering av koldi- oxid i havsbotten inom Helsingforskonventionens tillämpningsom- råde.13 Av underlagsrapport till utredningen14 fram- går bl.a. följande. Till skillnad från Londonprotokollet har Helsingforskonventionen inte ändrats i syfte att möjliggöra geologisk lagring av koldioxid i havs- botten. Intressant nog är förutom och alla andra kuststater runt också EU part till konventionen. Internationella avtal som ingås av unionen blir därigenom bindande för unionens institutioner och medlemsstaterna. Sådana avtal utgör en integrerad del av unionens rättsordning och har även företräde framför unionens sekundärrätts- akter, däribland direktiv och förordningar. Att följa internationella avtal ingångna av unionen är för medlemsstaterna en unionsrättslig förplik- telse. En bestämmelse i ett sådant avtal är också direkt tillämplig i med- lemsstaternas rättsordningar om den, med hänsyn till ordalydelsen och avtalets syfte och art, innebär en klar och precis skyldighet vars full- görande eller verkningar inte är beroende av utfärdandet av ytterligare rättsakter. Eftersom såväl som EU är parter till Helsingforskonven- tionen har både en folkrättslig och en EU-rättslig förpliktelse att inte tillåta injektering av koldioxid i havsbotten inom det område som omfattas av konventionen. Med tanke på att förbudet i konven- tionen är tydligt formulerat och inte kräver någon vidare rättslig åtgärd bör det utgöra en direkt tillämplig förpliktelse och även innebära att , om frågan skulle komma på dess bord, skulle tvingas åsidosätta CCS-direktivet i den utsträckning det innebär att geologisk lagring får ske i havsbotten inom . De parter till Helsingforskonventionen som är EU-medlemsstater, dvs. alla utom , bör ha en EU-rättslig skyldighet att verka för 11Resolution LP.1(1) on the amendment to include CO2 sequestration in sub-seabed geologi- cal formations in 1 to the Protocol, LC-LP.1/Circ.5. 12Langlet (2015). 13Se även (2018). 14Langlet (2019). Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS en ändring av konventionen för att möjliggöra koldioxidlagring i havs- botten i enlighet med CCS-direktivet. Det följer av kravet på lojalt sam- arbete i vad som är artikel 4 i Fördraget om Europeiska unionen. Denna bestämmelse kräver att medlemsstaterna ska underlätta uppnå- endet av EU:s uppgifter. Det har också av tolkats som en skyldighet för medlemsstaternas behöriga myndigheter att använda alla tillgängliga medel för att uppnå unionens mål. Till EU:s uppgifter hör att arbeta för en hållbar utveckling i och eftersträva en hög skyddsnivå för miljön. Utarbetandet av CCS-direktivet som en rättslig och politisk ram för att möjliggöra och främja CCS är uppenbart en del av utförandet av det arbetet. Det kan även finnas andra, och eventuellt enklare sätt att möjliggöra lagring av koldioxid i havsbotten i än en ändring av konven- tionen. Det kan t.ex. vara genom att parterna till konventionen ger uttryck för en överenskommelse avseende konventionens tolkning som möjliggör koldioxidlagring. Motsvarande resonemang [som i Londonprotokollet] kan föras avse- ende förbudet mot dumpning i Helsingforskonventionen. Där bör det emellertid vara lättare att få stöd för en formell ändring eller en reso- lution om tolkning av konventionen som innebär att geologisk lagring i havsbotten tillåts. I detta fall är ju alla parter utom en också EU-med- lemsstater och bör därför kunna förmås att stödja en sådan åtgärd med hänvisning till dess betydelse för att möjliggöra CCS-direktivets faktiska genomförande i regionen. Även om utredningens ställningstagande är att avvakta med lagring i i närtid föreslås att tar initiativ till att parterna till Helsingforskonventionen ändrar konventionen eller antar en resolu- tion om tolkning av konventionen som innebär att geologisk lagring i havsbotten tillåts eftersom alla medlemsstater har en EU-rättslig skyldighet att verka för att konventionen är förenlig med CCS- direktivet, vilket följer av kravet på lojalt samarbete i artikel 4 i för- draget om Europeiska unionen. Lagring av koldioxid enligt CCS-direktivet – gränsöverskridande lagringskomplex Enligt CCS-direktivet ska medlemsstaternas behöriga myndigheter gemensamt uppfylla kraven i direktivet och i annan relevant gemen- skapslagstiftning vid lagring i gränsöverskridande lagringskomplex.15 När CCS-direktivet genomfördes genom svensk rätt konstaterades 15Artikel 24 i CCS-direktivet och 78 § förordningen om geologisk lagring av koldioxid. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS att det fanns en stor sannolikhet för att de flesta tänkbara lagrings- komplex i sträcker sig under territoriet eller den ekono- miska zonen på flera länder än Sverige.16 Enligt uppgift från geologiska undersökning (SGU) är detta framför allt ett problem i södra där lagringskomplexet inkluderar ryskt territorium. En geologisk lagringsplats placerad i ett lagringskomplex som sträcker sig utöver medlemsstaternas territorium, ekonomiska zoner och kon- tinentalsocklar är inte tillåten.17 Utredningen bedömer att lagring i inte är tillåten när dess lagringskomplex sträcker sig utanför CCS-direktivets tillämp- ningsområde. CCS-direktivet behöver därför ändras om sådan lag- ring ska vara möjlig. Med hänsyn till utredningens ställningstagande att avvakta med lagring i i närtid bör frågan om gränsöver- skridande lagring utredas vidare först om det blir aktuellt med sådan lagring. Lagring av koldioxid enligt CCS-direktivet – lagring på land Vid genomförandet av CCS-direktivet valde att endast tillåta geologisk lagring av koldioxid under havsbotten.18 Skälet till det var att landbaserade lager förutsätter ett omfattande regelverk som inte krävs för CCS-direktivets genomförande. Det skulle i så fall behövas ett regelverk som ger verksamhetsutövare möjlighet att tilltvinga sig rätt att på annans fastighet genomföra undersökningar liknande det som finns inom mineral- och torvlagstiftningen. Regeringen kon- staterade att detta ställningstagande kunde komma att omprövas när mer kunskap fanns och ytterligare utredningar gjorts om de geo- logiska och rättsliga förutsättningarna för landbaserad lagring av kol- dioxid.19 Frågan är om detta ställningstagande nu ska omprövas så att landbaserade förvar utreds vidare. Inga ytterligare utredningar har gjorts om de rättsliga, geologiska och övriga lokaliseringsmässiga förutsättningarna för landbaserad lagring av koldioxid. Med hänsyn till utredningens ställningstagande att avvakta med lagring i i närtid bör frågan om lagring på 2011/12:125 s. 97. 17Artikel 2 i CCS-direktivet. 18Gäller geologisk lagring av koldioxid som avser en sammanlagd planerad lagring av mer än koldioxid, se 10 § förordningen om geologisk lagring av koldioxid. 2011/12:125 s. 51. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS land utredas vidare först om havsbaserad lagring genomförs i . Om det skulle visa sig att det då finns behov att komplettera havs- baserad lagring bör frågan om att utreda lagring på land tas upp på nytt. Se vidare om lagring på land i i kapitel 11. Lagring av koldioxid enligt offshoredirektivet Med olje- och gasverksamhet till havs avses all verksamhet som har koppling till prospektering och produktion av olja eller gas. När och rådets direktiv /30/EU av om säkerhet för olje- och gasverksamhet till havs och om ändring av direktiv /35/EG (offshoredirektivet) genomfördes i svensk rätt infördes ett förbud mot att ge tillstånd till olje- eller gasverksamhet i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.20 val av ett begränsat genomförande av direktivet innebär att havsbase- rad prospektering och utvinning av olja och gas inte får bedrivas utan att direktivet i dess helhet genomförs i svensk rätt.21 Offshoredirektivet är ett minimidirektiv,22 vilket innebär att medlemsstaterna i princip har rätt att införa strängare bestämmelser.23 SGU har påpekat att ett förbud mot utvinning av olja och gas kan leda till att koldioxidlagringsprojekt inte kan påbörjas, eftersom lag- ringsakviferen kan behöva tömmas på gas eller olja innan koldi- oxiden injekteras för att få en trycksänkning i lagringsakviferen.24 För en verksamhetsutövare kan det finnas både ekonomiska och lag- ringsmässiga skäl att utvinna dessa olje- och gasförekomster i sam- band med projektering inför koldioxidlagring. En konsekvens av det begränsade genomförandet är därför att det troligen inte är tillåtet att lagra koldioxid i de akviferer som kan vara lämpliga för geologisk lagring under svensk jurisdiktion, eftersom de kan innehålla struk- turella fällor med olja och gas som då kan behöva utvinnas för att möjliggöra lagring. Detta kan enligt SGU innebära en stor osäkerhet för den verksamhetsutövare som planerar undersökningsverksamhet i syfte att identifiera möjliga områden för en lagringsanläggning. 203 § lagen om kontinentalsockeln. 2014/15:64, s. 39. 22Artikel 1.1 i offshoredirektivet. 23Artikel 193 i EUF-fördraget. 2014/15:64 s. 63 och geologiska undersökning (2017), s. 112. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Det begränsade genomförandet av offshoredirektivet kan hindra koldioxidlagringsprojekt i . Det är inte fastställt hur fynd av olja och gas i samband med koldioxidlagringsprojekt ska hanteras. Det är dock troligt att förbud mot utvinning av olja och gas skulle komma i konflikt med möjligheten att lagra i vid ett fullt genomförande av direktivet. Med hänsyn till utredningens ställningstagande att avvakta med lagring i i närtid bör frågan om ett fullt genomförande av offshoredirektivet utredas vidare först om det blir aktuellt med havs- baserad lagring i . Övriga brister och hinder i lagstiftningen CCS och bio-CCS enligt konventionen om biologisk mångfald bör verka för att beslutet om det s.k. moratoriet om geo- engineering25 som fattades på konventionen för biologisk mångfalds (CBD) tionde partsmöte i (COP10) ändras så att inte bio- CCS och annan icke-fossil CCS omfattas av moratoriet. Utredningen bedömer att moratoriet måste anses omfatta bio- CCS eftersom fossil CCS uttryckligen är undantaget.26 Enligt mora- ska parterna i avsaknad av en transparent global kontrollmekanism för geoengineering, i enlighet med försiktighetsprincipen, säkerställa att inga klimatrelaterade geoengineering-aktiviteter som kan påverka biologisk mångfald äger rum tills det finns tillräckligt med veten- skaplig bas som rättfärdigar sådana aktiviteter tillsammans med att lämpliga riskbedömningar görs för miljön, biologisk mångfald och kopplade sociala, ekonomiska och kulturella effekter. Som utredningen konstaterat i kapitel 9 bedöms konsekvenserna bli små på biologisk mångfald av svensk bio-CCS. har en etablerad bioekonomi och det finns stora biogena punktutsläpps- källor . Dessutom har en lagstiftning som syftar till att säkerställa hållbar markanvändning. 25UNEP/CBD/COP/DEC/X/33. 26Professor , , personlig kommunikation (2019). Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Partsmötets beslut är formulerat så att det Invites Parties and other Governments, according to national circum- stances and priorities, as well as relevant organizations and processes, to consider the guidance below on ways to conserve, sustainably use and restore biodiversity and ecosystem services while contributing to climate change mitigation and adaptation.27 Utredningen anser att det är osäkert vilken rättslig status moratoriet egentligen har.28 Utredningen bedömer dock att det finns risk för att moratoriet tolkas och tillämpas på ett sätt som innebär att det utgör ett hinder för utvecklingen av bio-CCS i och andra länder och därmed i förlängningen till att infria mål. bör därför verka för att moratoriet ändras så att den risken undanröjs. Möjligheten att få statsstöd Huvudregeln är att statsstöd är förbjudet men i vissa fall kan det anses vara förenligt med fördraget. Stöd får t.ex. ges om åtgärderna omfattas av på förhand beslutade undantag (gruppundantag) eller godkänts av kommissionen efter anmälan. I Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020, (2014/C 200/01) anges villkoren för när stöd till energi och miljö kan anses förenliga med den inre marknaden. Riktlinjerna kan även vara till hjälp vid utformningen av stöd som är undantagna enligt gruppundantags- förordningen. Undantagen anges i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (gruppundantagsförordningen). I både gruppundantagsförordningen och i riktlinjerna definieras koldioxid under energiinfrastruktur som rörledningar, inbegripet tillhörande förstärkningsstationer för transport av koldioxid till lag- ringsanläggningar, i syfte att injektera koldioxiden i en lämplig under- jordisk geologisk formation för permanent förvaring.29 27UNEP/CBD/COP/DEC/X/33. 28Professor , , personlig kommunikation (2019). 29Artikel 2, punkt 130 d i gruppundantagsförordningen och riktlinjernas definition i 1.3 (31) d. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Ett tillägg till förordningens och riktlinjernas definitioner be- höver därför göras så att statligt stöd även kan ges för andra trans- porter av koldioxid för lagring än genom rörledningar. Riktlinjerna gäller endast perioden –2020.30 bör där- för föreslå att möjligheterna att ge statsstöd enligt gruppundantags- förordningen och riktlinjerna för statligt stöd till avskiljning och lag- ring av koldioxid förlängs. Prövningar som rör CCS inklusive bio-CCS behöver samordnas För att nå nettonollutsläpp och negativa utsläpp kan industrin vidta olika utsläppsminskande åtgärder, t.ex. CCS och bio-CCS. En verk- samhetsutövare som bedriver verksamhet med koldioxidutsläpp har redan genomgått miljöprövningar av sin huvudverksamhet och even- tuella ändringar av denna. I dessa processer måste det dock alltid finnas marginal för kompletteringskrav, tidsförskjutningar och even- tuella avslag, vilket ger minskad flexibilitet för att utveckla och för- ändra verksamheten. Om verksamhetsutövaren vill ta ytterligare steg och avskilja, transportera och lagra koldioxid prövas dessa verksam- heter i flera parallella eller efterföljande processer av olika prövnings- myndigheter. En samordning sker endast av prövningar av reger- ingen om de kommer in , och prövningar av miljöfarliga verksamheter samt Natura 2000-tillstånd eller dispenser från områdes- och artskydd. Processerna för att få tillstånd för hela kedjan – från avskiljning fram till dess den slutliga lagringen är godkänd – är där- med tidsödande, vilket i slutändan kan avhålla företag från att investera i CCS och bio-CCS. Det kan tyckas motsägelsefullt att en verksamhetsutövare kan få tillstånd enligt med villkor om stränga utsläppskrav för att begränsa föroreningar till luft, vatten eller mark, som verksamheten har stora växthusgasutsläpp. En annan verksamhets- utövare kanske gör stora ansträngningar för att minska sina växthus- gasutsläpp men uppfyller inte en hänsynsregel enligt 30Kommissionen har föreslagit att kommissionen ska förlänga en rad statsstödsregelverk med för att hinna byta ut kommissionen och genomföra den utvärdering som en eventuell ändring av reglerna kräver, se European Commission, Competition, State Aid: Fitness Check of the 2012 State aid modernisation package, railways guidelines and short-term export credit insurance. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS och får därmed en tillståndsprövning med många kompletterings- krav eller avslag på sin tillståndsansökan. Tillståndsprövningen enligt utsläppshandelssystemet är därtill helt åtskild från och samordnas inte med tillståndsprövningen enligt , och utredningen anser att den bristande samordningen mellan olika prövningar kan utgöra ett hinder för att CCS och bio- CCS ska kunna tillämpas på svenska utsläppskällor. Vidare är det en brist att prövningen av växthusgasutsläppen inte är samordnad med miljöbalksprövningen. Exempelvis skulle CCS och bio-CCS i en till- ståndsprövning kunna bedömas vara bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 och 7 §§ , men som bestämmelsen i 16 kap. 2 c § är utformad får inte villkor om begränsning av koldi- oxidutsläpp beslutas vid en tillståndsprövning. bör därför få i uppdrag att utreda hur sam- ordning av olika prövnings- och tillsynsfrågor gällande CCS inklu- sive bio-CCS skulle kunna underlätta avskiljning, transport och lagring av koldioxid från svenska utsläppskällor. Detta inkluderar tillståndsprövningen enligt utsläppshandelssystemet. I uppdraget bör ingå att ta fram en plan för en vägledning med stöd och råd till verk- samhetsutövare samt tillstånds- och tillsynsmyndigheter i prövnings- och tillsynsfrågor gällande CCS inklusive bio-CCS, så att prövningen och tillsynen blir så effektiv som möjligt och även verka för att pröv- ningarna löper parallellt, där så är möjligt. Vidare bör uppdraget omfatta om en särskild myndighet ska ha ett samordningsansvar för prövning och tillsyn av CCS inklusive bio-CCS-anläggningar och vilken myndighet som i så fall ska ha ett sådant ansvar. ska i detta arbete samråda med , , , Kustbevak- ningen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Transport- styrelsen och länsstyrelserna. I syfte att öka förutsebarheten genom att få till stånd en snabbare prövning och därmed underlätta för den koldioxidutsläppande indu- strin att ställa om har utredningen analyserat möjligheten att införa ett förtursförfarande för anläggningar som minskar sina utsläpp eller åstadkommer negativa utsläpp. Utredningen har dock kommit fram till att ett sådant förfarande inte bör föreslås. Även om de svenska klimatmålen och utredningens uppdrag att föreslå åtgärder som leder till negativa utsläpp av växthusgaser efter 2045 skulle kunna ses som ett sådant tydligt politiskt ställningstagande som efterfrågas i Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Anpassad miljöprövning för en grön omställning (Ds 2018:38) är det svårt att ta fram en klar och entydig definition av vilka åtgärder som i så fall skulle kvalificera in i ett sådant förfarande och som inte kräver en bedömning av prövningsmyndigheten. En sådan bedöm- ning kan nämligen vara tidsödande och riskera att förlänga proces- sen, i stället för att korta den. Eftersom det inte finns någon tillförlitlig statistik som visar hur lång den totala prövningstiden är går det inte heller att säga hur stora tidsbesparingar det skulle röra sig om. Med hänsyn till att det rör sig om oprövad teknik och att nya lokaliseringsbedömningar i många fall måste göras är det ännu svårare att uppskatta den totala tidsåtgången för en prövning av en avskiljningsanläggning eller ett lager. Om lokaliseringsprövningen drar ut skulle dessutom ett förtursförfarande förlora sitt syfte. Inget talar heller för att till- ståndsansökningar blir liggande innan de hanteras av prövningsmyn- digheten, utan den totala tidsåtgången av en prövning beror på många olika omständigheter under flera aktörers ansvar. Det finns olika regelverk på EU-nivå samt nationell och internatio- nell nivå som antingen reglerar eller påverkar möjligheterna att avskilja, transportera och lagra koldioxid. Nedan följer en genom- gång av relevanta bestämmelser på de tre nivåerna. Efter att och enats om ett klimat- och energipaket infördes bestämmelser om avskiljning och lagring av koldioxid inom medlemsstaterna i handelsdirektivet genom och rådets direktiv /29/EG av om ändring av direktiv /87/EG i avsikt att för- bättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläpps- rätter för växthusgaser (ändringsdirektivet) och CCS-direktivet. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS I handelsdirektivet finns regelverket för EU:s utsläppshandelssystem. Regelverket omfattar utsläpp av växthusgaser från såväl fasta anlägg- ningar som flygverksamhet. För att en fast anläggning ska omfattas krävs att •anläggningen har en installerad tillförd effekt som är högre än , •att en viss sorts industriverksamhet bedrivs eller •att en industriverksamhet överskrider en viss produktionsmängd. De tillståndspliktiga verksamheterna anges i direktivets bilaga 1. Ändringar av direktivet har skett . Direktivet ger en begränsad möjlighet för medlemsstaterna att göra regelverket tillämpligt på andra verksamheter och anläggningar än dem som anges i direktivets bilaga 1, s.k. opt-in. Förfarandet går ut på att kommissionen bedömer om de verksamheter som omfattas av en ansökan får negativa konsekvenser för den inre marknaden, EU:s utsläppshandelssystem och miljönytta samt om de ger upphov till snedvridningar av konkurrensen eller påverkar övervaknings- och rapporteringssystemets tillförlitlighet. Om sådana verksamheter eller anläggningar införs ska det även övervägas om bilaga 1 bör ändras, så att den på ett enhetligt sätt omfattar utsläpp från dessa verksam- heter eller anläggningar i hela unionen. Det finns även en möjlighet att undanta vissa anläggningar som av har släppt ut mindre än koldioxidekvivalenter och har en installerad tillförd effekt som är lägre än , s.k. opt-out.31 Syftet med den ändring av handelsdirektivet som gjordes genom ändringsdirektivet var att reglera handeln med utsläppsrätter den tredje handelsperioden (2013–2020) efter att de två första handels- perioderna (2005–2007 och 2008–2012) hade avslutats. Genom ändringsdirektivet blev avskiljning av koldioxid från tillståndsplik- 31Artikel 27 i handelsdirektivet. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS tiga anläggningar i syfte att transporteras och lagras geologiskt i en lagringsanläggning, transport av koldioxid via rörledningar för geo- logisk lagring i en lagringsanläggning samt geologisk lagring av kol- dioxid i lagringsanläggningar tillståndspliktiga i utsläppshandels- systemet.32 Följande ändringar av intresse för avskiljning och geologisk lag- ring av koldioxid infördes. •Det viktigaste incitamentet på lång sikt för avskiljning och lag- ring av koldioxid och ny teknik för förnybar energi är att man inte behöver överlämna utsläppsrätter för koldioxidutsläpp som lagras permanent eller undviks (punkt 20, ingressen). •Miljösäker avskiljning, transport och geologisk lagring av koldi- oxid bör omfattas av gemenskapssystemet på ett harmoniserat sätt (punkt 39, ingressen). •För att ge incitament till minskade växthusgasutsläpp och energi- effektiv teknik ges kommissionen befogenhet att anta delegerade akter för gratis tilldelning av utsläppsrätter genom att bl.a. beakta