sou · H7B369 · 2020-01-01 00:00:00 — SAQA:s ansvar på valideringsområdet omfattar bland annat kompetensutveckling av valideringsutförare, stöd och vägled- ning vid utveckling av metoder, uppföljning och utvärdering av vali- deringsinsatser samt att leda, samordna och sprida forskning och information om validering inom alla sektorer och på alla nivåer i systemet. har en nationell stödfunktion för utbildning, validering och vägledning inom vuxenutbildning på gymnasial nivå i form av Arbetslivets utbildningscenter (The Education and Center, ETSC). ETSC ägs av arbetsmarknadens parter på central nivå i såväl privat som offentlig sektor. ETSC:s främsta uppgifter när det gäller validering är samordning, fördelning av medel till utförare, kvalitetssäkring, metodutveckling, kompetensutveckling av utförare samt uppföljning och statistik. 7.4Möjliga organisatoriska lösningar för en tvärgående funktion på nationell nivå Som framgår av avsnitt 7.1 saknas en långsiktigt hållbar struk- tur för samverkan och samordning av validering på nationell och regional nivå. Många av de berörda aktörerna har uttryckt behov av och önskemål om att ett ansvar för att hålla samman och driva på utvecklingen av validering finns kvar i någon form efter att Valider- ingsdelegationen slutfört sitt uppdrag. Tydliga uppdrag till berörda myndigheter är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att driva utvecklingsarbetet vidare. Flera av de funktioner som anges i avsnitt 7.1.5, som exempelvis samordnad kunskapsuppbyggnad och uppföljning av systemets olika delar, riskerar då att fallera. Som komplement till myndighetsuppdragen behövs därför en tvärgående funktion på nationell nivå för samverkan och samordning. Delegationen har med utgångspunkt från bland annat tidigare lämnade förslag och goda exempel på organisering i andra länder övervägt olika alternativ för en samordnande och stödjande funktion för validering. De alternativ som delegationen har övervägt, men som inte bedömts vara relevanta eller ändamålsenliga, redovisas nedan. Delegationens förslag till organisering av en tvärgående samord- nande funktion på nationell nivå redovisas i avsnitt 7.5.2. 7.4.1Validering för liten fråga för att inrätta en ny myndighet Liksom tidigare utredningar har Valideringsdelegationen övervägt inrättandet av en ny myndighet med ansvar för enbart validering. En fördel med en sådan lösning är att valideringsfrågan skulle stå i fokus och få en tydlig organisatorisk status. En nackdel är att en valider- ingsmyndighet skulle bli för liten för att kunna bedriva verksamheten kostnadseffektivt. Genom att inrätta myndigheten vid en befintlig värdmyndighet skulle kostnaderna för lokaler, it-stöd och personal- administration emellertid kunna hållas nere. Delegationen bedömer dock att validering är en för liten, om än viktig, fråga för att inrätta en ny myndighet. Validering behöver sättas in i ett större sammanhang för att bli effektivt. 7.4.2Övergripande valideringsuppdrag till en sektorsmyndighet är inte ändamålsenligt Valideringsdelegationen har också övervägt att ge en befintlig myn- dighet med ansvar på områden där validering ingår – det vill säga , Myndigheten för (), Universitets- och högskolerådet eller Arbetsförmedlingen – i uppgift att stödja och samordna en nationell struktur för validering. MYH hade en sådan samordnande och främjande uppgift 2009–2016. En fördel med denna lösning är att myndigheterna har kunskap och kompetens om validering inom det egna verksamhetsområdet. Synergieffekter kan då skapas mellan ansvaret för validering inom det egna verksamhetsområdet och ett övergripande samordnings- ansvar för validering. En annan fördel med att ge ansvaret till en sektorsmyndighet är att det är kostnadseffektivt genom att befint- liga stödfunktioner för lokaler, it och personaladministration kan nyttjas. En nackdel med att lägga ett sektorsövergripande ansvar för validering på en myndighet som även har ett sektorsansvar för validering är dock att ansvarsfördelningen blir otydlig. Om en och samma myndighet både har ett övergripande ansvar för att följa, stödja och driva på validering inom utbildning och arbetsliv, och har ansvar för validering inom sitt eget ansvars- och verksamhetsområde blir det inte tydligt för berörda aktörer vilken myndighet som ansvarar för vad. Som exempel kan nämnas att huvudmännen inom vuxenutbildningen uppfattade att det övergri- pande uppdrag som MYH tidigare hade, att samordna och främja validering, överlappade motsvarande uppgift för . Dessa dubbla främjaruppdrag bidrog till viss förvirring och otydlighet om vem man skulle vända sig till när det gällde frågor om validering (Ds 2016:24). Utan tydliga mandat kan det även vara svårt för en myndighet att driva på övriga myndigheter. En annan nackdel är att det finns risk för en intern intressekon- flikt om myndigheten både ska följa upp, stödja och driva på utveck- lingsarbetet på en övergripande nivå och ansvara för att främja användning och utveckling av validering inom sitt eget an- svars- och verksamhetsområde. Exempelvis kan det vid uppföljning av utvecklingen av validering inom utbildning och arbetsliv inom ramen för den samordnande uppgiften vara svårt att kritiskt följa upp och granska arbetet inom den egna verksamheten. De dubbla rollerna innebär därutöver att myndigheten skulle behöva driva på sig själv. Det krävs därmed en tydlig åtskillnad mellan de olika rollerna för att samma myndighet på ett trovärdigt sätt ska kunna ha både en sam- ordnande uppgift och ett eget sektorsansvar för validering. Med en samordnande myndighet utan eget sektorsansvar på valideringsom- rådet uppstår inte dessa intressekonflikter och trovärdighetsproblem. En ytterligare nackdel med att lägga en tvärgående funktion på en befintlig sektorsmyndighet är att det, oavsett myndighet, ligger i fa- rans riktning att uppgiften kommer att nedprioriteras, efter- som en myndighets huvudsakliga uppgift tenderar att prioriteras framför olika sidouppdrag.15 Delegationen bedömer med anledning av ovanstående att det inte är en ändamålsenlig lösning att ge ett sektorsövergripande ansvar för validering till en av de befintliga sektorsmyndigheterna. 7.4.3En kvalifikationsmyndighet är inte relevant Delegationen har också övervägt inrättandet av en kvalifikations- myndighet med ansvar även för validering, liknande den samord- nande roll som SAQA har i . Inom EU har flera olika verktyg utvecklats som syftar till att ta till vara den kompetens som människor utvecklar i olika sammanhang och därigenom främja anställningsbarhet, anpassningsförmåga och mobilitet. I är dock ansvaret för dessa verktyg utspritt på flera myndigheter, bland annat Arbetsförmedlingen, , Myndigheten för yrkes- högskolan och Universitets- och högskolerådet. Ansvaret för dessa så kallade rörlighetsverktyg skulle med fördel kunna samlas på en myndighet. Fördelen med en sådan lösning är att verktygen skulle få större genomslag och att samordningen mellan verktygen skulle förbättras. Med referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande (SeQF) finns förutsättningar för att knyta samman rörlighetsverk- tygen. 15Exempelvis konstaterade i sin myndighetsanalys av Myndigheten för yrkes- högskolan att förutsättningarna för myndigheten att hantera uppgiften att samordna nationell validering var svaga och Statskontorets intryck var att uppgiften hade låg prioritet i myndig- heten (Statskontoret 2012). Arbetet med SeQF är dock ännu i ett uppbyggnadsskede. Värdet för individer, arbetsgivare och utbildningsanordnare av att beskriva kompetens från olika sammanhang i likartade termer, kan förväntas öka i takt med att referensramen fylls på med fler kvalifikationer som kan erhållas i olika sammanhang, även utanför formell utbildning. Även kopplingen mellan SeQF och validering är än så länge svag (se avsnitt 6.4). Valideringsdelegationen bedömer därför att inrättandet av en kvalifikationsmyndighet inte är en relevant lösning på be- hovet av en nationell tvärgående funktion för samverkan och sam- ordning på valideringsområdet. 7.5.1En övergripande nationell strategi för kompetensförsörjning och livslångt lärande Bedömning: En övergripande nationell strategi för kompetens- försörjning och livslångt lärande bör tas fram. Strategiarbetet bör drivas gemensamt av berörda departement med en bred medver- kan från arbetslivets organisationer, skolhuvudmännen, regioner och andra berörda aktörer. Strategin bör beslutas i form av en överenskommelse mellan regeringen och arbetsmarknadens parter. Av strategin bör framgå hur arbetet med att genomföra stra- tegin ska organiseras. Samordning och samverkan är nödvändigt för att möta behoven inom kompetensförsörjningsområdet De pågående förändringarna på arbetsmarknaden kräver strategiska och samordnade insatser för lärande, omställning och utveckling. Digi- talisering, automatisering och artificiell intelligens (AI) medför änd- rade kompetensbehov och därmed ökade behov av livslångt lärande. Den nationella politiken inom utbildnings-, arbetsmarknads- och näringspolitikens områden behöver samordnas bättre för att möta behoven på kompetensförsörjningsområdet. Samordning och samverkan behöver även ske mellan det offent- liga och arbetslivet för att ta tag i de ännu olösta frågorna om vidare- utbildning och kompetensutveckling i arbetslivet. Regeringens avi- serade satsning på samverkansprogram mellan näringsliv, akademi och det offentliga om kompetensförsörjning och livslångt lärande är i detta sammanhang ett steg i rätt riktning.16 Valideringsdelegationen bedömer att det finns ett stort behov av en samlad strategi för kompetensförsörjning och livslångt lärande. Strategiarbetet bör drivas gemensamt av berörda departement och med en bred medverkan från arbetslivets organisationer, skolhuvud- männen, regioner och andra berörda aktörer. Ett gemensamt strategi- arbete behövs för att identifiera vad som behöver göras och hur ansvarsfördelningen mellan olika parter bör se ut. Med en sammanhållen strategi för hur det livslånga lärandet kan utvecklas på alla nivåer ges möjligheter att initiera och genomföra strategiskt viktiga insatser. Det ger individer och arbetsgivare i hela landet bättre förutsättningar att möta framtidens utmaningar på kom- petensförsörjningsområdet. Strategin bör beslutas i form av en överenskommelse mellan regeringen och arbetsmarknadens parter. Validering är en kärnfråga för att realisera möjligheter till livslångt lärande och en väl fungerande kompetensförsörjning Med en övergripande strategi för kompetensförsörjning och livs- långt lärande sätts valideringsfrågan i sitt sammanhang. Detta för- bättrar förutsättningarna för att etablera långsiktigt hållbara strukturer för validering. En av anledningarna till att en nationell struktur för validering aldrig har etablerats kan vara att frågan alltför ofta har hanterats som en isolerad företeelse. Därutöver har det politiska intresset för validering varierat . I samband med ekonomiska kriser eller ökad flyktinginvandring har frågan fått ökad prioritet men har därefter nedprioriterats igen. Vikten av en strategi för livslångt lärande, där validering utgör en avgörande beståndsdel, har tagits upp tidigare (se avsnitt 7.2.2).17 Likaså har behoven av att förbättra samordningen mellan olika poli- 16Även Liberalerna har i en riksdagsmotion om det livslånga lärandet och företagens kompe- tensbehov föreslagit en genomgripande utredning om vidareutbildning och kompetensutveck- ling (Riksdagsmotion 2019/20:2739). 17Se även tankesmedjan (2017), som föreslog en statlig offentlig utredning om fortbildning och livslångt lärande på högskolenivå, och IT & Telekomföretagen (2018), som föreslog att regeringen ska tillsätta en kommission för livslångt lärande. tikområden betonats när det gäller frågor om kompe- tensförsörjning och livslångt lärande. bjöd in tre interna- experter för att få ett bredare perspektiv på de svenska reformerna inom vuxnas lärande. De uttryckte en viss förvåning över att samarbetet mellan de olika departementen inte var mer utbyggt (SOU 1999:141). Forskarna argumenterade starkt för nödvändighe- ten att utvecklar en övergripande strategi för livslångt lärande, där inte minst policydialog mellan de olika politikområdena skulle utgöra ett viktigt led. De framhöll särskilt betydelsen av att struktu- rer för validering uppmärksammas i strategiarbetet: Vi vill hävda att kunskapsvalidering – näst efter finansieringsfrågan – är kärnpunkten i en framtida strategi för livslångt lärande i . Rubenson, Tuijnman & (SOU 1999:141 s. 43). har tagit ett samlat grepp om kompetensfrågorna genom den nationella kompetensstrategin, som tagits fram gemensamt av be- rörda departement med en bred medverkan av arbetslivet och andra aktörer (se avsnitt 5.2.2). Validering lyfts i strategin fram som ett viktigt verktyg för att ge tillträde till och förkorta utbildning, för om- ställning och för att underlätta kompetensutveckling för anställda.18 En strategi förstärker och kompletterar regeringens styrning Det är inte ovanligt att regeringens styrning av tvärsektoriella frågor sker genom handlingsplaner, handlingsprogram, strategier och lik- nande. Dessa verktyg används då ofta parallellt med den traditionella styrningen. Statskontoret har, i en studie om hur regeringen använder strate- gier och handlingsplaner i sin styrning, konstaterat att strategier under vissa förutsättningar kan bidra till att förbättra styrningen (Statskontoret 2018). I studien identifierades tre sammanhang där strategier har ett särskilt värde för att komplettera och förstärka den traditionella styrningen: 18Även har tagit initiativ till en utredning och policystudier om livslångt lärande, se bland annat Government Office for Science (2017). •När en strategi används för att beskriva ett samhällsproblem i ett större sammanhang och öka förståelsen och legitimiteten för regeringens mål och åtgärder på ett område (en så kallad reform- berättelse). •Vid tvärsektoriell styrning för att styra och samordna åtgärder, resurser och aktörer från olika sektorer. •Som utgångspunkt för förhandlingar och överenskommelser med aktörer inom områden där staten saknar direkt inflytande, exem- pelvis om hur ansvaret ska fördelas och åtgärderna finansieras. Valideringsdelegationen anser att samtliga tre sammanhang är rele- vanta när det gäller en strategi för kompetensförsörjning och livs- långt lärande. Ett gemensamt strategiarbete behövs för att kunna ta ställning till ändamålsenlig organisering Det saknas ett sektorsövergripande ansvar för att främja och koordinera insatser för kompetensförsörjning och livslångt lärande. Valideringsdelegationen anser att det är en sådan myndighet eller organisation som borde ha det övergripande ansvaret för att samordna och stödja utvecklingen av validering. Att lämna ett sådant förslag ligger dock utanför delegationens uppdrag. Arbetsmarknads- utredningens förslag om att inrätta en ny kompetensförsörjnings- myndighet (se avsnitt 7.2.2) ligger väl i linje med de behov som finns på valideringsområdet av att knyta ihop relevanta politikområden och skapa samverkan och samsyn mellan olika aktörer i olika sekto- rer och på olika organisatoriska nivåer. Valideringsdelegationens bedömning är dock att ett strategiarbete bör genomföras innan organisationsförändringar beslutas. Lärdomar kan dras från (se avsnitt 5.2). Deras arbete med att ta fram en nationell kompetenspolitisk strategi inleddes , medan den nya myndigheten inrättades 2017, efter att den nati- onella strategin beslutats. Att inrätta en ny myndighet eller organisation skulle innebära stora förändringar med omfördelning av uppgifter och ansvar som berör ett flertal befintliga myndigheter. Innan ett sådant arbete påbörjas bör målet vara klart identifierat. ningen föreslog att en organisationskommitté ska ansvara för att ta fram en nationell strategi för kompetensförsörjning, parallellt med att förbereda inrättandet av den nya myndigheten. Valideringsdele- gationens bedömning är i stället att det i strategin för kompetens- försörjning och livslångt lärande bör framgå hur arbetet med att genomföra strategin ska organiseras. 7.5.2Ett råd ska fortsätta följa, stödja och driva på ett samordnat utvecklingsarbete Förslag: Valideringsdelegationen föreslår att ett råd med en till- hörande kanslifunktion får ett uppdrag att följa, stödja och driva på ett samordnat utvecklingsarbete inom valideringsområdet på nationell och regional nivå. Rådet tillkallas av ansvarigt statsråd. Bedömning: bör ingå i den organisa- tion som föreslås för genomförandet av den nationella strategin för kompetensförsörjning och livslångt lärande, som delegatio- nen föreslår i avsnitt 7.5.1. Det övergripande ansvaret i för kompetens- försörjning, livslångt lärande och validering bör tydliggöras. Med en nationell stödfunktion kan systemets olika delar hållas ihop och validering bli mer likvärdig Kopplingen mellan validering som sker inom de olika områdena är fortfarande svag, vilket sammantaget ger ett splittrat validerings- system (se avsnitt 4.3). Med en nationell funktion kan synergier mellan utveckling som görs i systemets olika delar tas till vara på ett bättre sätt. På så sätt blir arbetet med validering mer likvärdigt, obe- roende av var valideringen genomförs. Behovet av en nationell tvärgående funktion är också tydligt för utvecklingen av regionala strukturer för validering. Regional sam- verkan om validering är beroende av ett nationellt sammanhållet system för att kunna fungera och för att undvika parallella strukturer (2019b, s. 15). En tvärgående funktion för samverkan och samordning är även viktig för att säkerställa en bred användning av branschernas valider- ingsmodeller som ett verktyg för såväl närings- och arbetsmark- nadspolitiken som utbildningspolitiken. har utvecklingsarbete bedrivits både i arbetslivet och i olika delar av utbildningssystemet, och många goda resultat har uppnåtts. Erfarenheten från den tidigare Validerings- delegationen är emellertid att arbetet riskerar att stanna av när det inte längre finns en pådrivande och stödjande kraft. För att inte tappa fart i utvecklingsarbetet anser Valideringsdelegationen att det behövs en särskild stödfunktion på nationell nivå som håller ihop systemet och driver arbetet vidare. Det engagemang och intresse för valideringsfrågan som finns riskerar annars att tyna bort. Valideringsdelegationen anser att ett tydligt och långsiktigt an- svar för validering inom respektive del av valideringssystemet är vik- tigt men att det behöver kompletteras med en tvärgående funktion på nationell nivå. Ett råd under ledning av ansvarigt statsråd ger politisk tyngd Valideringsdelegationen föreslår därför att ansvarigt statsråd till- kallar ett råd med övergripande ansvar för validering. Med ett råd under ledning av ansvarigt statsråd har valideringsfrågan en större politisk tyngd och det politiska engagemanget blir tydligare. Dele- gationen anser att regeringen på ett tydligt sätt behöver svara upp mot det engagemang för validering som finns i arbetslivet och inom olika delar av utbildningssystemet. Delegationen ser positivt på att regeringen har för avsikt att upp- dra åt Myndigheten för () att upprätthålla ett visst stöd för validering i väntan på ett mer permanent system (prop. 2019/20:1, utgiftsområde 16). En myndighet får dock inte samma politiska tyngd som ett råd tillkallat av ett statsråd. Som framgår av avsnitt 7.4.2 är det sannolikt inte heller ändamålsenligt att en myndighet med ansvar för validering inom en sektor också har ett sektorsövergripande valideringsuppdrag. En sådan lösning innebär en otydlig ansvarsfördelning mellan berörda myndigheter, risk för intressekonflikter på och mellan myndigheter, trovärdighetsproblem gentemot andra myndigheter samt risk för att valideringsfrågan ned- prioriteras till förmån för myndighetens huvuduppgift. Detta gäller oavsett vilken sektorsmyndighet som avses. tionen behöver vara självständig från berörda sektorsmyndigheter för att kunna följa, stödja och driva på dessa i utvecklingsarbetet. När det föreslagna valideringsrådet inrättats bör därför MYH:s samordningsuppdrag upphöra. I rådet ska ingå företrädare för berörda myndigheter, arbetsmark- nadens parter, regioner, forskningen och berörda departement. Till rådet ska knytas en tillhörande kanslifunktion. Delegationen tar inte ställning till rådets placering eftersom det är oklart var an- svaret för validering, kompetensförsörjning och livslångt lärande ligger i regeringen och . Det viktiga är att rådet leds av ansvarigt statsråd för att få politisk tyngd. bör ingå i den organisation som föreslås för genomförandet av den nationella strategin Regeringen har lanserat fyra samverkansprogram för att ytterligare stärka samverkan mellan näringsliv, akademi och regeringen. Ett av programmen avser kompetensförsörjning och livslångt lärande. Inne- hållet i programmet är ännu inte känt, men Valideringsdelegationen anser att möjligheten bör övervägas att involvera valideringsrådet i detta samverkansprogram. Regeringen har också tagit andra initiativ på kompetensförsörj- ningsområdet som valideringsrådet behöver ha nära kontakter med. Detta gäller till exempel uppdraget till att inrätta ett nationellt vårdkompetensråd.19 Det är viktigt att samverkan och synergier tas tillvara inom kompetensförsörjningsområdet så att inte parallella strukturer etableras. bör ingå i den organisation som föreslås för genomförandet av den nationella strategin för kompetensförsörj- ning och livslångt lärande, som delegationen föreslår i avsnitt 7.5.1. Rådet ska bidra till gemensam kunskapsuppbyggnad Rådets övergripande uppgift är att fortsätta det arbete som Valider- ingsdelegationen har bedrivit, det vill säga att följa, stödja och driva på ett samordnat utvecklingsarbete på nationell och regional nivå. 19Regeringsbeslut S2019/03995/FS. Arbetet bör ta sin utgångspunkt i den nationella strategin för vali- dering (SOU 2017:18). Rådet ska ansvara för •gemensam kompetensutveckling för valideringsutförare, •övergripande information om validering, •samlad uppföljning och utvärdering, samt •identifiera behov av validering och initiera insatser. Sammantaget bidrar dessa uppgifter till en gemensam kunskapsupp- byggnad för systemet som helhet. Gemensam kompetensutveckling för utförare Kompetensutveckling av valideringsutförare är avgörande för att säkerställa kvalitet och legitimitet i valideringen. Högskolekursen Validering i praktiken som tagit fram och upphandlat har haft ett brett deltagande med personer verksamma inom olika områden. Det breda deltagandet har bland annat bidragit till erfaren- hetsutbyte och ett gemensamt lärande om metoder och förhållnings- sätt inom validering (se bilaga 3). Valideringsdelegationen har låtit genomföra en uppföljning bland deltagare i högskolekurserna, som visar på goda resultat. Den sam- lade bedömningen är att högskolekursen är en lyckad fortbildnings- insats som i hög utsträckning utvecklat deltagarnas kunskaper och färdigheter (2019). Bredden av deltagare har i viss mån varit en styrka i genomförandet. Många av deltagarna, åtta av tio, anger att man fått en ökad förståelse för validering som sker utanför det egna ansvarsområdet. Deltagarna efterfrågar dock mer praktiska inslag riktat till den egna verksamheten (se avsnitt 9.3.3). Det är viktigt att högskolekursen fortsätter att erbjudas även framöver. Genom att samordna insatser för kompetensutveckling om validering kan likvärdighet och kvalitet säkerställas oavsett sek- tor och nivå. Det är dock inte rimligt att ska ansvara för och finansiera dessa kurser i längden eftersom de riktar sig till en bredare grupp än egna målgrupper. Delegationen anser därför att Myndigheten för , inom ramen för uppdraget att upprätthålla ett stöd för validering, , bör ansvara för att finansiera högskole- När det föreslagna rådet inrättats bör rådet ta över ansvaret för att upphandla och finansiera dessa kurser (se även avsnitt 9.3.1). Övergripande information om validering