sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — kan kommuner söka statsbidrag för insatser som syftar till att stärka språkutvecklingen i förskolan.11 Statsbidraget får använ- das till insatser för att öka deltagandet i förskolan, särskilt för barn som har ett annat dagligt umgängesspråk i hemmet än svenska, sär- skilda språkutvecklande insatser samt kompetensutveckling av för- skolepersonal i språkutvecklande arbetssätt i svenska. Enligt vad som tidigare beslutats kommer statsbidraget uppgå till 250 miljoner kro- nor . I budgetpropositionen föreslår regeringen emellertid att statsbidraget förstärks med ytterligare 100 miljoner kro- nor.12 Vid överlämnandet av detta betänkande har ännu inte fattat beslut om budgetpropositionen . Med reservation för detta baserar vi våra beräkningar på att statsbidraget kommer att omfatta . Utredningen föreslår att medlen som används för statsbidraget för bättre språkutveckling i förskolan ska övergå till att användas för att finansiera utredningens samtliga förslag, dvs. totalt 187 miljoner kro- nor 2023 och 2024 (se tabell 13.3). 11Förordningen (2019:558) om statsbidrag för bättre språkutveckling i förskolan. 2020/21:1, utgiftsområde 16, s. 100. Flera av utredningens förslag syftar till att öka deltagandet i förskolan. Det kommer att få konsekvenser för de huvudmän som får fler barn i verksamheten, och för vissa huvudmän kan det innebära att fler för- skollärare och barnskötare behöver rekryteras. Utredningen bedö- mer att konsekvenserna ändå kommer att bli begränsade, eftersom det handlar om ett mindre antal barn fördelat på många huvudmän. Om förslagen får stor effekt och alla barn i åldrarna 3–skrivs in förskolan innebär det 21 500 nya barn i förskolan 2023. För de största huvudmännen kan det innebära fler än 1 000 nya barn medan det för mindre kommuner bara handlar om ett fåtal barn och därför inte bör påverka verksamheten i stort. Flera av utredningens förslag syftar till att stärka förskollärares och barnskötares villkor och status, vilket bör leda till ökad till- gång på utbildad personal och underlätta kompetensförsörjningen i förskolan. Förslaget om karriärsteg för förskollärare underlättar vidare huvudmännens möjlighet att rekrytera erfarna förskollärare till för- skolor med svåra förutsättningar, som ofta har ett svårare rekry- teringsläge. Särskilt om konsekvenser för enskilda huvudmän De enskilda huvudmän som berörs av förslagen är de företag, före- ningar och andra juridiska eller fysiska personer som är huvudmän för fristående förskolor. gick cirka 107 772 barn i en fristå- ende förskola, vilket motsvarar av samtliga barn i för- skolan. Enskilda huvudmän ska få ersättning för tillkommande barn genom att barnets hemkommun betalar ett bidrag. Bidraget ska, enligt den s.k. likabehandlingsprincipen, beräknas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till egen verksamhet av motsvarande slag. Utredningen lägger inte några förslag som enbart rör enskilda huvudmän. Vissa enskilda huvudmän kan visserligen behöva se över sin organisation till följd av att en obligatorisk förskola för 5-åringar införs, men ökningen av antalet barn kommer att bli relativt liten. Vi bedömer därför att förslagen inte kommer att medföra några nega- tiva konsekvenser för enskilda huvudmän. Särskilt om konsekvenser för enskilda huvudmän inom pedagogisk omsorg Utredningens förslag om obligatorisk förskola för 5-åringar får kon- sekvenser för enskilda huvudmän inom pedagogisk omsorg. Det fanns 1 042 5-åringar i pedagogisk omsorg med enskild huvudman 2019.13 För att dessa barn ska kunna fullgöra sin skolplikt kommer huvudmän inom pedagogisk omsorg att behöva organisera sin verk- samhet så att de kan lämna och hämta 5-åringarna vid den förskola där barnen har tilldelats en plats. Det är sannolikt att många vårdnadshavare kommer att välja att låta barnen gå i förskola hela den tid som motsvarar omsorgsbehovet, dvs. även under tid utöver den obligatoriska tiden, för att barnen ska slippa flytta mellan olika verksamheter. För de 5-åringar som fort- sätter att vara inskrivna i pedagogisk omsorg kommer vistelsetiden att minska med cirka under terminstid. Även förslaget om direktinskrivning kan innebära konsekvenser för enskilda huvudmän inom pedagogisk omsorg. 2300 barn i åldrarna 3–i pedagogisk omsorg med enskild huvud- man 2019. En del av dessa barn skulle enligt utredningens förslag kunna bli föremål för direktinskrivning om de bedöms ha behov av bättre språkutveckling i svenska. Sannolikt kommer många vårdnads- havare att ta emot erbjudandet om direktinskrivning på förskola, och dessutom välja att låta barnet gå i förskola hela den tid som motsvarar omsorgsbehovet, för att barnen ska slippa flytta mellan olika verk- samheter. En del föräldrar kan däremot förväntas tacka nej till erbju- dandet och i stället låta barnen vara fortsatt inskrivna i pedagogisk omsorg. Sammantaget bedömer utredningen att förslagen kommer att med- föra att färre barn efterfrågar och deltar i pedagogisk omsorg. För vissa enskilda huvudmän inom pedagogisk omsorg kan det få stora konse- kvenser. Att ett barn lämnar den pedagogiska omsorgen , eller helt slutar i verksamheten för att i stället delta i förskolan, påverkar den ersättning som huvudmannen får från bar- nets hemkommun. I förlängningen kan förslagen leda till att pedago- gisk omsorg framför allt blir en verksamhet för mindre barn, medan äldre barn i större utsträckning endast deltar i förskolan. 13.7Konsekvenser för personaltäthet, tillgång på personal och barngruppernas storlek Utredningen ska redovisa vilka konsekvenser våra förslag har för till- gången på utbildad personal, personaltätheten och barngruppernas storlek i förskolan. När förskolan blir obligatorisk för 5-åringar förväntas 6 750 fler barn skrivas in i verksamheten. Det kommer att medföra ett behov av mer personal. Med utgångspunkt personaltäthet på 5,2 barn per personal (heltidstjänster) kommer det att behöva anställas ytter- ligare cirka 1 300 årsarbetare för att personaltätheten ska ligga kvar på samma nivå. Vår bedömning är emellertid att det faktiska personal- behovet blir mindre än så. För det första är det rimligt att anta att de barn som inte går i förskolan är hemma med en vårdnadshavare eller någon annan familjemedlem. Det är inte självklart att de kom- mer att efterfråga förskola utöver den obligatoriska tiden, vilket be- höver tas med i beräkningarna. För det andra förväntas antalet 5-år- ingar att minska vilket också kommer att frigöra personalresurser (se tabell 13.1). Vi bedömer därför att förslaget om obligatorisk förskola för 5-åringar inte kommer att påverka personal- tätheten i förskolan på ett betydande sätt. Förskollärartätheten kan också komma att påverkas när förskolan blir obligatorisk för 5-åringar. Förskollärartätheten 2019 var 13 barn per förskollärare med förskollärarlegitimation (heltidstjänst). För att förskollärartätheten ska ligga kvar på samma nivå som kommer det att behöva anställas drygt 500 nya förskollärare (heltidstjänster) i förskolan. Det faktiska behovet av förskollärare bör dock bli något mindre, enligt samma argumentation som ovan. Även förslagen om uppsökande verksamhet och direktinskrivning påverkar antalet barn i förskolan och kan medföra att personalbeho- vet ökar. Om förslagen skulle leda till att alla barn i åldrarna 3–skrivs in i förskolan skulle behovet av personal öka ännu mer. Det skulle, tillsammans med förslaget om obligatorisk förskola, innebära att cirka 21 500 barn i åldrarna 3–skrivs in i förskolan 2023. För att förskollärartätheten ska ligga kvar på samma nivå som 2019 kom- mer det då att behöva anställas drygt 1 650 nya förskollärare (heltids- tjänster) i förskolan. Det finns alltså sammantaget en risk för att förslagen på kort sikt leder till en lägre personaltäthet och en lägre förskollärartäthet på nationell nivå. Tillgången på utbildad personal Flera av utredningens förslag syftar till att stärka förskollärares och barnskötares villkor och status. Att förskolan delvis blir en obliga- torisk skolform är en tydlig markering från samhällets sida att för- skolan är en viktig del av utbildningssystemet, och det är också en bekräftelse på att verksamheten har positiv betydelse för barnen. Det kan i sin tur höja statusen för såväl förskollärare som barnskötare. Vidare bör förslaget om karriärsteg för förskollärare bidra till att yrket blir mer attraktivt, eftersom det innebär fler möjligheter till karriär- och löneutveckling för förskollärare. Det kan också underlätta rekry- teringen av erfarna förskollärare till de förskolor som har en lägre andel förskollärare, vilket i sin tur leder till en bättre spridning av den kompetens som finns. Utredningen har även föreslagit åtgärder för att betona de utbildade barnskötarnas roll i förskolans verksamhet, bl.a. genom förslagen att skriva in barnskötarna som en av förskolans yrkesgrupper i skollagen och ta fram en enhetlig barnskötarutbildning. Förslagen syftar till att dels öka värdet av en barnskötarutbildning, dels förtydliga barn- skötarnas kompetens. Sammantaget bedöms förslagen ha en positiv påverkan när det gäller hur många som söker sig till förskollärar- respektive barnskötarutbild- ningen, men också när det gäller hur många utbildade förskollärare respektive barnskötare som väljer att stanna kvar i, respektive åter- vända till, förskolan. Att tillgången på utbildad personal ökar innebär fördelar för alla barn som deltar i förskolans verksamhet eftersom det bidrar till att utbildningen får en högre kvalitet. Barngruppernas storlek har sjunkit . var den genomsnittliga gruppstorleken relativt och varierade mellan 16,7 och 16,9 barn, men 2016 sjönk genomsnittet till 15,9 barn per barngrupp och 2019 fanns det i genomsnitt 15,0 barn i varje barngrupp i förskolan.14 Med fler barn i förskolan kan grupperna öka något. är det ett mindre antal barn som berörs av förslagen och barnen är där- till utspridda över ett stort antal förskolor i olika kommuner, vilket gör att vi sammantaget bedömer konsekvenserna av detta som begränsade. 13.8Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Kommuner sköter lokala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga ange- lägenheter som bestäms i lag. En inskränkning i den kommunala själv- styrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (14 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen). Bestämmelserna ger uttryck för en proportionalitetsprincip. Utredningens förslag påverkar inte den grundläggande ansvarsför- delningen mellan staten och huvudmännen inom förskolans område. Flera förslag innebär dock att nya uppgifter åläggs kommunerna. Förslagen att kommunerna ska bedriva en uppsökande verksam- het för att öka deltagandet i förskolan, kartlägga barns deltagande i förskolan samt direktinskriva vissa barn i förskolan innebär ett utökat åtagande för kommunerna. Att kommunerna ska utföra dessa nya upp- gifter måste anses utgöra en viss inskränkning i den kommunala själv- styrelsen. Förslagen kan vidare, tillsammans med förslaget om obligatorisk förskola , medföra att kommunerna i egenskap av huvud- män för förskolor måste bygga ut sin verksamhet för att kunna ta emot ett större antal barn, vilket också i någon mån kan anses inkräkta på den kommunala självstyrelsen. Likaså kan förslagen att lyfta fram de utbildade barnskötarnas roll i förskolan ha viss inverkan på hur kom- munerna organiserar sin verksamhet i förskolan, vilket också det i någon mån kan sägas inkräkta på den kommunala självstyrelsen. Syftet med förslagen är att öka barns deltagande i förskolan och därigenom ge barn som behöver det bättre språkutveckling i svenska och bättre förutsättningar att klara av och senare utbild- ning. Vidare syftar förslagen till att lyfta fram förskollärarnas och de utbildade barnskötarnas roll i förskolan och underlätta rekryteringen av utbildad personal, vilket sin tur bidrar till högre kvalitet i utbild- ningen. Förslagen i sin helhet syftar alltså till att stärka och tydlig- göra förskolans på många sätt avgörande roll i det svenska samhället. Det är sammantaget utredningens bedömning att förslagen, till den del de medför inskränkningar i den kommunala självstyrelsen, är motiverade av det allmännas intresse av en förskoleverksamhet av hög kvalitet som dels når alla barn i oberoende av deras bak- grund och andra socioekonomiska faktorer, och dels bidrar till att barn växer upp till aktiva och deltagande samhällsmedborgare. Inskränk- ningarna i den kommunala självstyrelsen är därmed befogade och proportionerliga. Någon alternativ lösning på detta, som inte inkräktar på den kommunala självstyrelsen, har vi inte funnit. Barnets bästa ska, enligt skollagen, vara utgångspunkten i all utbild- ning och annan verksamhet inom skolväsendet. Denna bestämmelse har sin utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättigheter, barn- konventionen. Med barn avses i varje människa under . artiklar 1–42 har ställning som lag i Sverige.15 Enligt grundprinciper ska varje barn ha samma rättigheter till utbildning och utveckling (artiklarna 2, 6, 28 och 29) och vid alla åtgärder som rör barn ska barnets åsikter beaktas och barnets bästa komma i främsta rummet (artiklarna 3 och 12). De barn som omfattas av förslaget om ökat deltagande i förskolan är främst de barn som inte annars skulle ha deltagit i försko- lan. Detta gäller bl.a. nyanlända barn och barn med svag socioekono- misk bakgrund, vilka är inskrivna i förskolan i lägre utsträckning än andra barn. Utredningens bedömning är att förslaget till överväg- 15Lagen (2018:1197) om konvention om barnens rättigheter. ande del har positiva konsekvenser för de barn som omfattas. Vi har i detta betänkande redogjort för förskolans betydelse för barns ut- veckling och lärande, och konstaterat att barn som har gått i förskola bl.a. har bättre språkkunskaper och högre kunskapsresultat i skolan. Inte minst ger förskolan barn tillgång till språkutveckling i svenska, vilket är särskilt viktigt för nyanlända barn och barn med annat moders- mål än svenska. Även om den utökade skolplikten innebär en inskränkning av barns och vårdnadshavares valfrihet finns det en viss flexibilitet i systemet. Bland annat kan skolplikten skjutas upp om det finns särskilda skäl. Att skolplikten inleds i förskolan innebär en markering av att samhället fäster stor vikt vid att alla barn deltar i förskolan och där- med får bättre förutsättningar att lyckas med sin skolgång. Vårdnads- havare kan inte längre välja att barnet helt ska stå utanför förskolan och därmed inte få de kunskaper och förmågor som ger goda förut- sättningar inför förskoleklass och grundskola. är hemkommunerna skyldiga att erbjuda allmän för- skola till alla barn . Trots detta deltar inte alla barn i förskolan. Det är viktigt att alla barn får lika goda förutsättningar inför förskoleklassen och eller motsvarande skolformer. Mot denna bakgrund framstår förslaget som proportionerligt med hänsyn till sitt syfte. Sammantaget bedöms reformen få positiva kon- sekvenser för de barn som berörs. 13.10 Konsekvenser för jämställdheten Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Utredningens förslag har bäring på delmålen om ekonomisk jämställdhet, jämställd hälsa och jämställd utbildning. En betydande majoritet av de vårdnadshavare som stannar hemma med barn är kvinnor. Det är således främst kvinnor som kommer att beröras av utredningens förslag om barns ökade deltagande i försko- lan. För kvinnor som är arbetslösa eller av andra skäl är hemma med barn i åldrarna 3–kan ett barns ökade deltagande i förskolan fri- göra tid för t.ex. studier eller förvärvsarbete. Förslagen kan därmed få konsekvenser för kvinnors möjligheter att etablera sig på arbets- marknaden och bidra till att nå målet om ekonomisk jämställdhet. En klar majoritet, , av personalen som arbetar med barn i förskolan är kvinnor. Bland de legitimerade förskollärarna är kvinnor. Förslaget om karriärtjänster för förskollärare medför alltså löneökningar för främst kvinnor och bidrar till att nå målet om ekonomisk jämställdhet. kan ett bättre löneläge och ett i övrigt mer attraktivt yrke även medföra att fler män söker sig förskolläraryrket. Utredningen har flera förslag som syftar till att höja barnskötar- yrkets status och attraktivitet, vilket kan bidra till en lägre personal- omsättning och en bättre arbetsmiljö för såväl barnskötare som för- skollärare. Det skapar förutsättningar att minska de relativt höga sjukskrivningstalen inom förskolan och bidra till att nå målet om jäm- ställd hälsa. Det är även rimligt att anta att förslagen kan leda till högre löner för utbildade barnskötare. Utredningen har konstaterat att förskolan har positiva effekter på barns lärande långt upp i åldrarna. Det är inte minst viktigt för pojkar, som i genomsnitt har lägre skolresultat än flickor. Förslaget om ett ökat deltagande i förskolan bidrar till en mer likvärdig skolstart för flickor och pojkar och kan därmed stärka förutsättningarna att nå målet om jämställd utbildning. 13.11 Konsekvenser för integrationen Regeringens mål för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldig- heter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. En prioriterad fråga är att förbättra nyanländas förutsättningar att eta- blera sig och bli delaktiga i arbets- och samhällslivet. De förslag som utredningen lämnar kan förväntas bidra till att nå målet på flera sätt. Föräldrar till barn som inte deltar i förskolan är frånvarande från arbetsmarknaden och från etableringsinsatser . Lång- varig frånvaro från arbetsmarknaden har negativa konsekvenser i form av sämre möjligheter till etablering, sämre inkomstutveckling och lägre pensioner. Utredningens förslag innebär att fler barn till föräldrar som inte arbetar kommer att skrivas in i förskolan, vilket kan förväntas påskynda etableringen på arbetsmarknaden för vissa föräldrar. När utrikes födda föräldrar arbetar eller studerar samt är en aktiv del av samhället, uppstår även andra positiva effekter, t.ex. ökade kunska- per i svenska språket och en starkare tillit det svenska samhället, vilket i sin tur även stärker barnens förutsättningar. Barns deltagande i förskolan har betydelse för deras lärande och språkliga utveckling. Det är särskilt viktigt för nyanlända barn och andra barn som har ett annat modersmål än svenska. Förslagen som syftar till att öka barns deltagande i förskolan kan bidra till att dessa barn når högre resultat i skolan, vilket underlättar etableringen på arbetsmarknaden och integrationen i det svenska samhället. Utredningen ska enligt kommittéförordningen även beskriva för- slagens konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet samt för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållandet till större företag. Vi bedömer inte att våra förslag har några omedelbara konsekvenser inom dessa områden, men att de ändå till viss del kan bidra till en positiv utveckling enligt nedan. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet I regeringens strategi för att minska och motverka segregation lyfts flera riskfaktorer som kan leda till kriminalitet, t.ex. arbetslöshet, psykisk ohälsa och en oavslutad skolgång. Ett tidigt skolmisslyck- ande pekas ut som en av de starkaste riskfaktorerna för framtida brotts- lighet. Regeringen skriver vidare att de allra mest lovande insatserna mot kriminell utveckling är att de sätts in tidigt.16 I kapitel 3 har utredningen redogjort för forskning om förskolans betydelse för barns utveckling. Sammantaget visar forskningen att barn som har gått i förskola har högre kunskapsresultat och bättre psykisk hälsa i , och högre utbildning och sysselsättningsgrad i vuxen ålder. Studier har även funnit att barn som har deltagit i för- skolan har färre beteendeproblem i skolåldern och att förekomsten av kriminalitet och drogproblem hos dessa barn är mindre under ung- domsåren. Förskolan har därmed en central roll i det brottsförebygg- ande arbetet. De positiva effekterna förutsätter emellertid att alla barn får gå i förskola. 16Regeringen (2018). Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service En positiv konsekvens av ett ökat deltagande i förskolan är det kan öka arbetskraftsutbudet bland framför allt kvinnor. Detta diskuteras i avsnittet om samhällsekonomiska konsekvenser (13.3). Eftersom fler barn kommer att delta i förskolan till följd av för- slagen kan det innebära att det behöver öppnas fler förskolor i vissa kommuner. Det kan medföra att det öppnas förskolor i områden där det inte finns sådana på grund av låg efterfrågan. Den offentliga servicen kan därmed förbättras i dessa områden. En annan möjlig konsekvens av att fler barn deltar i förskolan och att efterfrågan på förskoleplatser därmed ökar är att enskilda huvud- män får möjlighet att etablera nya verksamheter eller utvidga befint- liga. Detta kan särskilt bli aktuellt i mindre samhällen, t.ex. i glesbygd, där det tidigare inte har funnits underlag för att starta sådan verk- samhet. 14.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) Utöver lärare eller förskollärare som avses i 13 § får det i undervisningen 1.i fritidshemmet finnas annan personal med sådan utbildning eller erfarenhet att elevernas utveckling och lärande främjas, och 2.i förskolan finnas barnskötare samt därutöver annan personal med utbildning eller erfarenhet som innebär att barnens utveckling och lärande främjas. Med barnskötare avses i första stycket 2 den som har genomgått ut- bildning i gymnasieskolan för arbete med barn eller annan motsvarande utbildning. Bestämmelsen anger vilken personal som, utöver lärare och förskol- lärare, får finnas i undervisningen i fritidshemmet och förskolan. I bestämmelsens första stycke har gjorts ett tillägg för att förtydliga att det i undervisningen i förskolan får finnas barnskötare. Dess- utom har redaktionella ändringar gjorts i bestämmelsen. I andra stycket som är nytt anges att med barnskötare avses i första stycket andra punkten den som har genomgått utbildning i gymnasie- skolan för arbete med barn eller annan motsvarande utbildning. Inom gymnasieskolan ges sådan utbildning inom barn- och fritidsprogram- met. Med annan motsvarande utbildning avses t.ex. utbildning till barnskötare som anordnas inom vuxenutbildning och som till sitt innehåll motsvarar yrkeskurserna inom gymnasieskolans barn- och fritidsprogram. Även tidigare utbildningar med motsvarande karaktär inom gymnasieskolan och vuxenutbildning om- fattas samt utbildningar som anordnats av annan utbildningsanordnare, t.ex. som uppdragsutbildning eller arbetsmarknadsutbildning. Det avgörande är att utbildningen till sitt innehåll motsvarar yrkeskur- serna inom aktuell gymnasial utbildning. I uttrycket att personen har genomgått utbildning avses att hon eller han har examen från aktuellt program i gymnasieskolan eller intyg om godkänd utbildning inom vuxenutbildning eller hos annan utbildningsanordnare. Paragrafen behandlas i avsnitt 10.8.7. Varje huvudman ska sträva efter att för undervisningen anställa lärare och förskollärare som har forskarutbildning. Huvudmännen ska också sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare. Huvudmän för förskoleenheter som har särskilt svåra förutsättningar med beaktande av barnens socioekonomiska bakgrund ska sträva efter att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga förskollärare. Regeringen meddelar föreskrifter om statsbidrag 1.till huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, special- skola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och vuxen- utbildning i syfte att stimulera att dessa inrättar karriärstegen förste- lärare och lektor, och