sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — Miljösanktionsavgift får även föreskrivas vid åsidosättande av andra bestämmelser som meddelats med stöd av . Av andra stycket i samma paragraf följer att avgiftens storlek ska framgå av föreskrifterna Avgiften ska uppgå till och högst . När avgiftens storlek bestäms ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som över- trädelsen avser. För de överträdelser av bestämmelser i de existerande producentansvarsförordningarna för vilka miljösanktionsavgifter före- skrivs är avgiften mellan 10 000 och 20 000 kronor.72 Enligt utredningen finns det inget som talar för att överträdelser av bestämmelser i förordningen om producentansvar för textil är allvarligare eller av större betydelse än bestämmelser i de existerande producentansvarsförordningarna. Utredningen kan konstatera att det, med undantag för producentansvaret för elutrustning, saknas sanktioner som kan riktas mot den som samlar in avfall i strid med kraven. Då utredningen erfarit att intresset för att samla in textil- avfall troligen är större än vad som är fallet inom ramen för många av de avfallsfraktioner som regleras i de andra producentansvaren anser utredningen dock att det finns skäl att sanktionera insamling av textilavfall utan tillstånd eller föregående anmälan. Att klassa så- dan insamling som otillåten miljöverksamhet, ett brott med fängelse i straffskalan, står dock enligt utredningens uppfattning inte i pro- portion till överträdelsens allvar och konsekvenser för miljön. Enligt regeringen73 bör det straffbara området endast omfatta förprövnings- plikter för verksamheter och åtgärder som typiskt sett medför be- aktansvärda risker för skador på människors hälsa eller i miljön. I avsaknad av sådana beaktansvärda risker bör i stället överträdelsen sanktioneras med en miljösanktionsavgift. I detta sammanhang bör 72Se 11 kap. 13–16, 17, 19 och 20 §§ förordning (2012:259) om miljösanktionsavgifter. 2005/06:182, s. 85 ff. det även framhållas att det huvudsakliga syftet med att införa en till- ståndsplikt för drift av ett insamlingssystem inte är att skydda miljön utan att underlätta vid tillsyn, se avsnitt 10.6. Utredningen anser vidare att det finns skäl att sanktionera över- trädelser av bestämmelsen om förmedlares skyldigheter. Den försälj- ning av textil som sker via elektroniska marknadsplatser förväntas öka och det är därför viktigt att förhindra att denna försäljningskanal kan utnyttjas av producenter som inte tar sitt producentansvar. För att driva ett insamlingssystem för textil utan tillstånd eller föregående anmälan ska miljösanktionsavgiften vara . För att förmedla distansförsäljning av textil till slutanvändare i från producenter som inte sett till att någon som har tillstånd att driva ett insamlingssystem har åtagit sig att ta hand om det textil- avfall som producenten ansvarar för ska miljösanktionsavgiften vara . För att vara försenad med att lämna föreskrivna upp- gifter till ska avgiften, i likhet med vad som gäller för de flesta av de andra producentansvaren, vara . För att underlätta vid tillämpningen av förordningen om produ- centansvar för textil ska upplysningsbestämmelser om sanktionerna införas. Av förordningen ska sålunda framgå att bestämmelser om straff finns i 29 kap. och att bestämmelser om miljö- sanktionsavgifter finns i förordningen om miljösanktionsavgifter. Utredningens förslag: Av förordningen om producentansvar för textil ska följa att bestämmelser om tillsyn finns i och i miljötillsynsförordningen samt att bestämmelser om det till- synsansvar som hör samman med denna förordning finns i miljö- balken samt miljötillsynsförordningen. Av miljötillsynsförordningen ska följa att har ansvar för tillsynen i fråga om producentansvaret enligt förord- ningen om producentansvar för textil, med undantag för frågor om hur hanteringen av sådant avfall som omfattas av förordningen lokalt uppfyller kraven i förordningen. Skälen för utredningens förslag Bestämmelser om tillsyn av och föreskrifter som med- delats med stöd av balken återfinns i 26 kap. . Här regle- ras bland annat vilka åtgärder tillsynsmyndigheterna ska vidta och vilka möjligheter det finns att besluta om förelägganden och förbud. Av 26 kap. 3 § tredje stycket följer även att det är kommunen som ansvarar för den lokala tillsynen. Den övriga ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna följer av miljötillsynsförordningen. Den ansvarsfördelning som gäller för de existerande producentansvaren bör även gälla för tillsynen kopplad till förordningen om produ- centansvar för textil. För att uppnå detta är det tillräckligt att införa en upplysningsbestämmelse i förordningen om producentansvar för textil samt att peka ut som tillsynsansvarig enligt miljötillsynsförordningen. Av förordningen om producentansvar för textil ska därför följa att bestämmelser om tillsyn finns i 26 kap. och i miljö- tillsynsförordningen (2011:13). Bestämmelser om det tillsynsansvar som hör samman med denna förordning finns i 26 kap. 3 § tredje stycket samt 2 kap. 4, 24, 29 och 30 §§ miljötillsynsför- ordningen. Av 2 kap. 24 § miljötillsynsförordningen ska följa att Naturvårds- verket har ansvar för tillsynen i fråga om producentansvaret enligt förordningen om producentansvar för textil, med undantag för frågor om hur hanteringen av sådant avfall som omfattas av förordningen lokalt uppfyller kraven i förordningen. 10.13.3 Avgifter för prövning och tillsyn Utredningens förslag: Den som driver ett tillståndsgivet insam- lingssystem för textilavfall ska för varje kalenderår betala en avgift till med för verkets prövnings- och tillsynsverksamhet. En producent eller producentrepresentant som har skyldigheter enligt förordningen om producentansvar för textil ska för varje kalenderår betala en avgift till med för verkets tillsynsverksamhet. Skälen för utredningens förslag Det följer av 26 kap. 1 § första stycket att regeringen får meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för pröv- ning och tillsyn enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Av andra stycket följer att kommunfullmäktige har motsvarande möjlighet avseende en myndighets verk- samhet. Av förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt (FAPT) följer att regeringen i flera fall valt att utnyttja denna möjlighet vid regleringen av producentansvar. Den som driver ett tillståndsgivet insamlingssystem för elutrustning eller förpackningar ska varje kalenderår betala en avgift till Naturvårds- verket med för verkets prövnings- och tillsynsverk- samhet.74 Producenter av elutrustning, batterier och förpackningar ska varje kalenderår betala för Naturvårds- verkets tillsynsverksamhet.75 Enligt regeringen är avsikten med dessa avgifter att de ska finansiera tillståndsprövning, operativa tillsyn och tillsynsvägledning.76 Vid fastställandet av dessa avgifter har regeringen utgått från beräkningar.77 Utredningen har inte tillgång till något annat underlag än det som tog fram på uppdrag av regeringen . Utgångs- punkten är därför att i den mån kraven på insamlingssystemen är likartade så bör även verkets kostnader vara jämförbara. När det gäller kraven för prövning av tillstånd och tillsyn av insamlingssyste- men bedömer utredningen att kravställningarna i stort är likartade. För denna del ska därför en avgift om 275 000 tas ut. När det gäller producentansvaret för textil tillkommer dock en kostnad för plock- analyser som inte har någon motsvarighet i de existerande produ- centansvaren. Utredningen har övervägt att finansiera plockanaly- serna via avgifter från producenterna men i strikt meningen så är plockanalyserna inte en del av tillsyn gentemot producenterna. Denna tillsyn begränsar sig nämligen till att kontrol- lera så att producenterna anmält sig till verket samt slutit avtal med 74Se 7 kap. 8 e och 8 h §§ FAPT. 75Se 7 kap. 8 f, och 8 i §§ FAPT. För producenter av förpackningar träder bestämmelsen i kraft . 76Regeringskansliet 2018, s. 133. ett tillståndsgivet insamlingssystem. För att det ska röra sig om en avgift, och inte en skatt, krävs det att penningprestationen betalas för en specificerad motprestation från det allmänna.78 Plockanalyser är däremot nödvändiga för att ska kunna verifiera om insamlingssystemen uppnår målen för insamlingen. Kostnaderna för pockanalysen får därför finansieras via avgifter från de insam- lingssystem som erhållit tillstånd. I praktiken kommer det dock för- hålla sig så att det är producenterna som via sina avgifter till insam- lingssystemet kommer att få bära kostnaden för plockanalyserna. Till skillnad mot de andra kostnaderna har för prövning och tillsyn påverkas inte kostnaden för plockanalysen om fler än ett insamlingssystem erhållit tillstånd. Avgiften för plock- analysen ska därför delas av alla insamlingssystem som erhållit till- stånd. I enlighet med de beräkningar som görs i avsnitt 12.6.1 be- dömer utredningen att kostnaden för en plockanalys är . Det följer redan av 8 kap. 3 § FAPT att en myndighets kost- nader för provtagning och undersökning av prov i samband med tillsyn i fråga om avfall enligt 15 kap. ska ersättas av den vars verksamhet provtagningen avser. har sålunda möjlighet att kräva att de som driver tillståndsgivna insamlings- system ersätter verket för dess kostnader för plockanalyserna. När det gäller producenternas avgifter bör det enligt utredningen vägas in att det, till skillnad mot vad som gäller för elutrustning och förpackningar, inte uppställs några produktkrav i förordningen om producentansvar. För producenter av textil bör avgifterna därför ligga i det nedre spannet. Den som driver ett tillståndsgivet insamlingssystem för textil- avfall ska därför för varje kalenderår betala en avgift till Naturvårds- verket med för verkets prövnings- och tillsynsverk- samhet. En producent som har skyldigheter enligt förordningen om pro- ducentansvar för textil ska för varje kalenderår betala en avgift till med för verkets tillsynsverksamhet. Utredningen har även övervägt att ta ut en tillsynsavgift från de aktörer som samlar in textilavfall utan tillstånd. Dessa aktörer bidrar dock frivilligt till insamlingen av textilavfallet. I flera fall har dessa aktörer getts rätt att samla in textilavfall utan tillstånd då det finns skäl att gynna den verksamhet de bedriver. Om dessa aktörer åläggs 78För ett mer utförligt resonemang se s. 286 ff. del 2 prop. 1997/98:45. att betala en årlig tillsynsavgift riskerar det att motverka dessa syf- ten. Den tillsyn som krävs för att säkerställa att dessa aktörer följer kraven ska därför inte finansieras via avgifter. När det gäller aktörer som driver en elektronisk marknadsplats anser utredningen att det vore oskäligt att ta ut en tillsynsavgift. I praktiken innebär det krav som ställs på dessa aktörer att de bidrar till att säkerställa att producenterna fullgör sina skyldigheter. Utredningens förslag: får meddela föreskrif- ter om •vilka ytterligare uppgifter som ska lämnas vid en ansökan om tillstånd att driva ett insamlingssystem, •verkställigheten av förordningen om producentansvar för textil. Skälen för utredningens förslag Utredningens förslagen innehåller flera bestämmelser som medför att olika aktörer ska anmäla, ansöka eller rapportera. Det kan därmed finnas behov av att reglera hur dessa anmälningar, ansökningar och rapporteringar ska genomföras. ska därför ha möj- lighet att meddela föreskrifter om verkställighet av förordningens bestämmelser. När det gäller vilka uppgifter som krävs för att ska kunna pröva om ett insamlingssystem uppfyller kraven för att få tillstånd ska dessa inte specificeras i förordningen (se avsnitt 10.7.9). ska därför ha möjlighet att meddela föreskrifter som kompletterar förordningen i denna del. Utredningens förslag: Av förordningen om producentansvar för textil ska framgå att bestämmelser om överklagande finns i miljö- balken. Skälen för utredningens förslag Det följer av att beslut enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken får överklagas hos mark- och miljödomstol, se 19 kap. 1 § tredje stycket samt 21 kap. 1 § andra stycket . Att så är fallet ska framgå av förordningen om producentansvar för textil. 10.16 Kompletterande ändringar i avfallsförordningen Utredningens förslag: Begreppet textilavfall ska ha samma inne- börd i avfallsförordningen som i förordningen om producent- ansvar för textil. Den som har textilavfall ska sortera ut textilavfallet från annat avfall och lämna textilavfallet till ett insamlingssystem som har tillstånd enligt förordningen om producentansvar för textil eller till någon som enligt den förordningen efter anmälan får samla in textilavfall. Den som har textilavfall som producerats i eller i samband med yrkesmässig verksamhet och som, i enlighet med riktlinjer framtagna av ett tillståndsgivet insamlingssystem, ska separeras från övrigt textilavfall ska rådgöra med ett tillståndsgivet insam- lingssystem för att fastställa hur detta avfall ska lämnas. De krav på att lämna uppgifter som följer av avfallsförord- ningen ska inte gälla för avfall som omfattas av förordningen om producentansvar för textil. Skälen för utredningens förslag Införandet av ett producentansvar för textil leder till att det uppstår behov av att göra vissa kompletterande ändringar i avfallsförordningen. Som framgår ovan ska begreppet textilavfall definieras i förord- ningen om producentansvar för textil. Då begreppet ska ha samma betydelse i avfallsförordningen ska det framgå av den senare förord- ningen att begreppet textilavfall ska ha samma innebörd i som i för- ordningen om producentansvar för textil. 10.16.2 Krav på utsortering För de existerande producentansvaren som uppställer krav på till- stånd för att driva ett insamlingssystem har producenternas ansvar för att ta hand om avfallet kompletterats med en skyldighet för avfallsinnehavarna att sortera ut avfallet från övrigt avfall (se 3 kap. 2–5 §§ avfallsförordningen). Där framgår även att avfallsinnehavarna är skyldiga att lämna avfallet vidare till ett tillståndsgivet insamlings- system eller till någon annan aktör som får samla in avfallet enligt respektive producentansvarsförordning. För att uppnå syftet med att införa separat insamling av textil- avfall krävs det att avfallsinnehavarna sorterar ut avfallet från övrigt avfall och lämnar det till de insamlingssystem som skapats. Det framgår även av artikel 8a.2 i avfallsdirektivet att medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att skapa incitament för att avfallsinnehavare ska ta ansvar för att lämna sitt avfall till de system för separat in- samling som finns tillgängliga. Utredningen bedömer även att det inte är tillräckligt att införa ett producentansvar för textil för att avfallsdirektivets krav på separat insamling ska anses vara genomfört i svensk rätt. För att genomföra artikel 11.1 tredje stycket i avfalls- direktivet krävs det även att avfallsinnehavare är skyldiga att sortera ut textilavfallet från övrigt avfall. Den som har textilavfall ska därför vara skyldig att sortera ut textilavfallet från annat avfall och lämna textilavfallet till ett insam- lingssystem som har tillstånd enligt förordningen om producent- ansvar för textil eller till någon som enligt den förordningen efter anmälan får samla in textilavfall. Som framgår av avsnitt 10.7.3 samt är det endast de tillståndsgivna insamlingssystemen som är skyldiga att ta emot textilavfall. Detta gäller oavsett om det rör sig om kommunalt avfall eller avfall från yrkesmässig verksamhet. För de aktörer som driver insamlings- system som inte kräver tillstånd utan endast en anmälan finns ingen motsvarande skyldighet (se avsnitt 10.8.3). Det är dock tillräckligt att det finns ett insamlingssystem som är skyldigt att ta emot textil- avfall för att det ska vara möjligt att uppställa krav på att avfalls- innehavare ska sortera ut avfallet och lämna det i särskild ordning. Som framgår av avsnitt 10.7.3 finns det även skäl att separera vissa typer av textilavfall från det övriga textilavfallet. Det kan till exempel röra sig om produkter som blivit avfall eftersom de innehåller otillåtna kemikalier eller om produkter som behandlats med flam- skyddsmedel och därför inte bör förberedas för återanvändning eller materialåtervinnas. I enlighet med avsnitt 10.10 och 10.7.3 ska till- ståndsgivna insamlingssystem ta fram riktlinjer för vilket textilavfall som har egenskaper som medför att det bör separeras från övrigt textilavfall samt erbjuda en tjänst som gör det möjligt för avfalls- innehavare att lämna detta avfall i särskild ordning. Den som innehar textilavfall som i enlighet med riktlinjer framtagna av ett tillstånds- givet insamlingssystem ska separeras från övrigt textilavfall ska där- för rådgöra med ett tillståndsgivet insamlingssystem för att fastställa hur detta avfall ska lämnas. Hushållen saknar i allmänhet den kun- skap som krävs för att avgöra om kriterierna i insamlingssystemets riktlinjer är uppfyllda och det är därför tillräckligt om skyldigheten att rådgöra endast gäller om avfallet har producerats i eller i samband med yrkesmässig verksamhet. 10.16.3Lämnande av uppgifter till och kommunen Enligt 7 kap. 1, 2 och 4 §§ avfallsförordningen kommunen, den som yrkesmässigt samlar in kommunalt avfall respektive den som från låter transportera kommunalt avfall lämna vissa uppgifter till respektive kommunen. kommer att erhålla motsvarande uppgifter i en- lighet med de rapporteringskrav som föreslås i avsnitt 10.11. De krav på att lämna uppgifter som följer av 7 kap. 1, 2 och 4 §§ avfallsför- ordningen ska därför inte gälla för avfall som omfattas av förord- ningen om producentansvar för textil. Utredningens förslag: Författningarna ska träda i kraft den 1 janu- ari 2022. Vissa av de föreslagna bestämmelserna ska tillämpas först . Skälen för utredningens förslag Den pågående pandemin har haft en betydande inverkan på många av de företag som berörs av utredningens förslag (se avsnitt 5.3.4 och 5.6.4). Det är inte möjligt att förutse när smittskydds- åtgärderna kan fasas ut och det är inte heller möjligt för utredningen att bedöma de långsiktiga effekterna av pandemin. Det finns många initiativ från både företag, branschorganisationer och fackliga företrädare för att stärka cirkulära affärsmodeller. Pandemin innebär stora utmaningar som omställning till cirkulära affärs- modeller med nödvändighet behöver fortsätta utvecklas. Utredningen anser att kan vinna på att vara ett av de första länderna som inför ett producentansvar för textil. Det gör det möj- ligt för att påverka hur andra länder väljer att utforma sina regelverk när de genomför avfallsdirektivets krav på separat insam- ling av textil. Utredningen har även uppfattat att regeringen har för avsikt att ett producentansvar för textil ska introduceras på den svenska marknaden i närtid. För att uppnå detta måste den fortsatta hanteringen av utredningens förslag ske under snäva tidsramar. Det saknas därför skäl att skjuta på ikraftträdandet. Enligt utredningen bör det vara möjligt att remittera förslagen och anpassa förslagen i enlighet med remissutfallet, anmäla förslaget till EU-kom- missionen (se avsnitt 10.18) samt fatta nödvändiga beslut. Författ- ningarna ska därför träda kraft . 10.17.1 tillämpning av vissa bestämmelser Det kan tyckas att det faktum att redan nu tagit fram ett för- slag för hur ett producentansvar för textil ska utformas medför att med god marginal kommer att ha ett system på plats . Skälet till att de föreslagna författningarna måste träda i kraft är att införandet av producentansvaret av praktiska skäl måste ske i flera steg och att flera av dessa steg är tidskrävande. Exem- pelvis måste ett insamlingssystem ha erhållit tillstånd innan det är möjligt att kräva att producenterna slutit avtal med ett sådan insam- lingssystem. På motsvarande sätt kan bestämmelsen om avfallsinne- havaranas skyldighet att sortera ut textilavfallet från övrigt avfall inte börja tillämpas förrän de insamlingssystem som fått tillstånd haft en realistisk möjlighet att etablera insamlingsplatser i hela . Utredningen kan konstatera att det är ett flertal faktorer som kommer att påverka vad som får anses vara en realistisk tidsplan. Det är bland annat inte känt vilka aktörer som kommer att ansöka om tillstånd och om ska hantera en eller flera ansök- ningar. Det är inte heller känt om insamlingssystemen kommer att utnyttja den insamlingskapacitet som finns hos kommuner, ideella aktörer, butiker och existerande insamlingssystem eller bygga upp en ny insamling från grunden. Utredningen kan dock konstatera att det är möjligt att spara mycket tid vid etableringen av insamlingen genom att via avtal integrera de aktörer som bedriver separat insamling av textil i insamlingssystemet (se kapitel 6). Det är även troligt att denna form av samarbete utgör det mest kostnads- effektiva alternativet för att uppfylla kraven för tillstånd. Såsom kra- ven är formulerade finns det emellertid inget som hindrar att en aktör som ansöker om tillstånd sköter insamlingen helt i egen regi. Tids- planen kan därför inte sättas så snävt att detta alternativ omöjliggörs. För att fastställa när olika bestämmelser ska tillämpas första gången har utredningen delat in den tänkta processen i fem steg. Steg ett Om lösningen blir densamma som för andra producent- ansvar medför detta steg att producenterna via sina branschorganisa- tioner skapar ett materialbolag som kan ansvara för insamlingssyste- met. Parallellt med detta kan ta fram en vägledning för tillståndsansökan. Först därefter kan materialbolaget ta fram en plan för hur insamlingen ska organiseras och förse med all den information som krävs för en tillståndsansökan. Natur- vårdsverket ska därefter pröva och bevilja ansökan. Utredningen bedömer att 12 månader är tillräcklig tid för detta första steg. Steg två Först när ett tillstånd erhållits kommer en aktör vara vil- lig att vidta kostnadsdrivande investeringar. I detta andra steg på- börjas sålunda arbetet med att få alla insamlingsplatser, transport- lösningar, sorteringsanläggningar och samarbeten på plats. Under detta andra steg kommer insamlingssystemet även att behöva inve- stera i redovisningssystem, rapporteringssystem för producenterna, framtagande av standardavtal, information m.m. Utredningen bedö- mer att detta andra steg tar i anspråk. Steg tre Under slutet av perioden i steg två ska det vara möjligt för producenterna att sluta avtal med de insamlingssystem som erhållit tillstånd från . Det ska även vara möjligt att anmäla till att de avser att sätta textil på den svenska mark- skyldighet att se till att det är möjligt att göra en anmälan via internet ska därför tillämpas 18 månader efter ikraftträdandet. Steg fyra Först när steg ett till tre har genomförts ska insamlings- systemet ta över ansvaret för insamlingen från kommunen. Produ- centansvaret kommer därmed att införas från och med den 1 janu- ari 2024. Vid samma tillfälle ska bestämmelserna om krav på tillstånd respektive anmälan för att driva ett insamlingssystem tillämpas första gången. Även bestämmelserna om informationsansvar ska tillämpas första gången i samband med att insamlingssystemen tar över ansva- ret för insamlingen. Steg fem I ett sista steg kan sedan de bestämmelser om rapporter- ing och information som kräver att insamlingen pågått börja tillämpas. Med dessa förutsättningar ska följande gälla. Föreslagna bestämmelser som tillämpas från och med ikraftträdandet •15 kap. 15 §. om bemyndigande för regeringen. Förordningen om producentansvar för textil •Syftes och upplysningsbestämmelserna i 1–4 §§ och 5 § första stycket, •6–9 §§ om uttryck i förordningen, •10 och 11 §§ om producentrepresentanter, •17–29 §§ om förutsättningar för tillstånd att driva ett insamlings- system, •30–33 §§ om prövning av ansökan om tillstånd att driva ett in- samlingssystem, •34 och 35 §§ om samråd vid drift av ett insamlingssystem med tillstånd, •36 och 37 §§ om skyldighet att anmäla avsikt att driva ett insam- lingssystem som inte kräver tillstånd,