sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Skogsområden med höga naturvärden knutna till en stor mängd flerhundraåriga träd eller en stor mängd grov död ved kan relativt enkelt identifieras som områden med höga naturvärden. Andra skogstyper med höga naturvärden är ofta svårare att identifiera för en lekman eller generalist. Vissa skogar har höga naturvärden knutna till lång skoglig kontinuitet och speciella markförhållanden. Att identifiera dessa kan kräva goda kunskaper om naturvårdsarter. När ett företag på uppdrag av en markägare upprättar en skogs- bruksplan för en hel fastighet ingår en bedömning av naturvärden som en integrerad del av arbetet. Inventering av enskilda områden med höga naturvärden ingår däremot oftast inte. Sådan inventering kräver specialkompetens om naturvårdsarter och erfarenhet av att identifiera skogstyper som förutsätter en specifik ekologisk kunskap som skogsbruksplanläggarna oftast inte har. Däremot kan naturvär- den som är kopplade till strukturer som till exempel gamla och grova träd, död ved, med mera, normalt identifieras. Höga naturvärden bevaras i större utsträckning om de identifieras Syftet med nyckelbiotopsinventeringen var att samla in och förmedla sådan kunskap som det enskilda skogsbruket inte kunde förväntas införskaffa på egen hand. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras med kunskap som kan användas av skogsägare för att bevara skogar med höga naturvärden inom sina frivilliga avsättningar. bedömdes av det enskilda skogsbrukets fri- villiga avsättningar utgöra områden som motsvarade kriterierna för en nyckelbiotop och utgjorde objekt med naturvärde.19 bedömdes av alla frivilliga avsättningar vara områden med utvecklade värden.20 I begreppet områden med utveck- lade värden ingår i detta sammanhang nyckelbiotop, objekt med naturvärde samt skyddszon. Utredningen bedömer att kännedom om höga naturvärden på den egna fastigheten ökar sannolikheten för att området avsätts frivilligt. är bedömningen att ungefär hälften av alla områden som håller nyckelbiotopsklass är identifierade. Det innebär att det finns områden med höga naturvärden som ännu inte identifierats. Skulle dessa områden identifieras skulle sannolikheten för att de bevaras öka. Om ett områdes höga naturvärden kommer till en skogsägares kännedom först när avverkningsanmälan eller tillståndsansökan redan är inlämnad har denne normalt redan planerat avverkningen och kal- kylerat med avverkningens intäkter. Dagens koppling mellan Skogs- styrelsens nyckelbiotopsregistrering och certifieringssystemens krav på att sådana områden inte ska avverkas, har ibland inneburit att skogs- ägaren inte har kunnat sälja virket från dessa områden. Myndigheterna har haft små möjligheter att på kort sikt formellt skydda och ersätta markägaren för området. Om områdets höga natur- värden är kända på förhand ökar sannolikheten att sådana situationer undviks. Risken att ett område med höga naturvärden avverkas eller på annat sätt påverkas negativt minskar. Studier pekar på att registrerade nyckelbiotoper endast avverkas i mycket liten utsträckning. Sannolikheten att ett område avverkas, som håller nyckelbiotopsklass men som inte är registrerat av myn- digheterna, är mer än tio gånger större, se kapitel 11.4.6. 19Skogsstyrelsen, Skogsbrukets frivilliga avsättningar, meddelande 3/2008, s. 16. 20Skogsstyrelsen, Skogsbrukets frivilliga avsättningar, rapport 5/2012, s. 16. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Möjligheten att uppnå representativitet och god konnektivitet i skogslandskapet ökar med kännedom om höga naturvärden För att arter knutna till en specifik skogstyp ska kunna leva i lång- siktigt livskraftiga populationer behöver de kunna sprida sig mellan områden av denna skogstyp. För att arter knutna till olika skogs- typer ska kunna fortleva långsiktigt i ett landskap behöver det finnas ekologisk konnektivitet i landskapet mellan områden av dessa olika skogstyper. Vissa strukturer och funktioner finns huvudsakligen i områden med höga naturvärden. Behovet av väl förbundna system understryks i Aichimål 11 som anger att bevarandet ska ske genom ekologiskt representativa och väl förbundna system av reservat och andra effektiva områdesbaserade skyddsåtgärder. Behov av väl förbundna system är även en förutsätt- ning för att gynnsam bevarandestatus på biogeografisk nivå ska nås enligt art- och habitatdirektivet. Behovet av att öka konnektiviteten, bland annat genom att skapa bättre förbundna system av skogsområ- den med höga naturvärden, är stort nedanför den alpina regionen, se kapitel 8. Kunskapen om var skogsområden med höga naturvärden är belägna i landskapet är således en förutsättning för att kunna arbeta med naturvård i landskapet för ökad representativitet och konnek- tivitet. I detta sammanhang bör även nämnas att för bio- logisk mångfald21 anger bland annat att minst en tredjedel av EU:s skyddade områden ska vara strikt skyddade, inklusive alla EU:s åter- stående natur- och urskogar22. Enligt strategin kommer det vara av- görande att definiera, kartlägga, övervaka och strikt skydda alla EU:s återstående natur- och urskogar. Möjligheten till strategiskt områdesskydd av skogsområden förutsätter kännedom om höga naturvärden Den nationella strategin för formellt skydd av skog bygger på en värdebaserad ansats som i korthet innebär att det är mer kostnads- effektivt att skydda befintliga värden än att låta dem gå förlorade och sedan försöka återskapa dem. 21EU Biodiversity Strategy for 2030. Bringing nature back into our lives, s. 5. 22Primary and old-growth . Vad som avses med primary behandlas närmare i kapitel 8. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Strategin preciserar i första hand ett ändamålsenligt formellt skydd för skogsbiologiska värdekärnor. Strategin innehåller en prioriterings- modell för val av områden som ska skyddas formellt bland annat uti- från värdering av områdena utifrån deras naturvärde på beståndsnivå, deras ekologiska funktionalitet och om området utgörs av en priori- terad skogstyp. För att prioritera skyddet på bästa sätt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det enligt utrednings uppfattning angeläget med en god kunskap om skogar med höga naturvärden av olika skogstyper och deras geografiska belägenhet. Identifiering av höga naturvärden upprätthåller kompetens Som utredningen har konstaterat har nyckelbiotopsinventeringen även bidragit till ett stort antal kunniga inventerare och en ökad kom- petens hos dessa i att bedöma naturvärden i skogen. finns cirka 150 personer inom som kan arbeta med inventering av höga naturvärden. Inom myndigheten har cirka 450 personer registrerat nyckelbiotoper sedan inventeringen påbörjades. Myndighetens samlade kunskap och kompetens riskerar att för- loras utan en aktiv inventeringsverksamhet. Avsaknaden av detta påverkar även annan verksamhet inom som kräver hög naturvårdskompetens. Om nyckelbiotopsinventeringen upphör och inte ersätts av någon annan inventering av områden med höga natur- värden med liknande metodik riskerar denna kompetens att minska och delvis förloras. För markägare är kännedom om arter och strukturer i skogen som utgör eller indikerar höga naturvärden en förutsättning för förståelsen för skogsbrukets påverkan på biologisk mångfald. För alla närings- verksamheter krävs olika kompetenser och för skogsbruk är kunskaper om höga naturvärden en av dessa, vid sidan av exempelvis kunskaper om ståndortsanpassning, tillväxthöjande åtgärder och skadebekämp- ning. Endast genom praktisk och teoretisk kunskapsinhämtning är det möjligt för markägare att upprätthålla de kunskaper som behövs. För att kunna koppla de teoretiska kunskaperna till den egna marken behövs kännedom om vilka områden inom beståndet som har höga naturvärden. Först då kan skogen planeras utifrån skogspolitikens båda mål. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Uppföljning av tillståndet för arter och naturtyper kräver kunskap om var höga naturvärden finns Uppföljning av tillståndet för arter och naturtyper är en viktig del av svenskt naturvårdsarbete, bland annat för att vid behov kunna sätta in åtgärder och prioritera bland olika naturvårdsåtgärder. Av särskild betydelse är de årliga uppföljningarna av de svenska miljö- kvalitetsmålen, och i skogligt perspektiv då särskilt Levande skogar och Ett rikt växt- och djurliv. Kunskap om höga naturvärden behövs även för uppföljningar som görs av tillståndet för Natura 2000-naturtyper inom den så kallade artikel 17-rapporteringen. Kunskapen om den areella förekomsten av olika naturtyper med höga naturvärden görs av riksskogstaxeringen utifrån fasta prov- ytor. För detta krävs för de flesta skogstyper inte lägesbundna inven- teringar. För ovanliga naturtyper kan dock särskilda lägesbundna inventeringar behöva göras för att få tillförlitliga resultat. Inte heller krävs inventeringar av områden med höga naturvärden för att se vilka naturvårdskvaliteter skogsmark utanför områden avsatta för natur- vård har i form av exempelvis gamla träd och död ved. Det är emellertid inte bara den totala areella förekomsten av om- råden med höga naturvärden och utseendet på den mellanliggande skogsmarken utanför områden avsatta för naturvård som är avgör- ande för den biologiska mångfalden. Hur områden med höga natur- värden förhåller sig geografiskt till varandra har också stor betydelse. För att kunna bedöma hur funktionella avsättningar av områden för naturvård är krävs kunskap om de avsatta områdenas naturvårdskvali- teter, vilken skogstyp de består av och kunskap om hur de är belägna i landskapet. Endast på så sätt kan man få reda på konnektiviteten av olika skogstyper i landskapet. Inventeringar av områden med höga naturvärden ger även kun- skap som kan användas för att bedöma tillståndet för olika arter i landet, till exempel vilka arter som ska bedömas som hotade. Kun- skap om arternas tillstånd kräver inte inventering av områden med höga naturvärden utan går att samla in på annat sätt. Kunskapen om arternas eventuella koppling till områden med höga naturvärden och behov av konnektivitet i landskapet kräver dock att lägesbaserad kun- skap om områden med höga naturvärden samlas in på något sätt. Endast på så sätt kan en arts långsiktiga bevarandestatus bedömas. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras 14.2.2Vilket kunskapsunderlag behövs för myndigheternas arbete med områdesskydd? framförde i sin granskning Skyddet av värdefull natur att en avgörande faktor för att myndigheterna ska kunna arbeta mer strategiskt med formellt skydd är att det finns tillräcklig och upp- daterad kunskap om områden med höga skyddsvärden, samt om åter- stående skyddsbehov för att nå och regeringens målsätt- ningar för miljö och friluftsliv. Ett sådant kunskapsunderlag behövs enligt för att säkerställa en effektiv prioritering och ett mer strategiskt arbete så att den mängd ärenden som initieras akut i samband med inlämnade avverkningsanmälningar kan minimeras. På motsvarande sätt som områden kan prioriteras upp för att de är strategiskt viktiga måste länsstyrelserna och också kunna prioritera ned andra områden som berörs av avverkningsanmäl- ningar. menade att ett proaktivt snarare än reaktivt arbete skulle kunna öka förutsägbarheten i myndigheternas arbete med formellt skydd för skogsägarna. Om myndigheterna i första hand arbetar med ärenden initierade genom avverkningsanmälningar riskerar motståndet bli större hos markägarna än om myndigheterna arbetar förebyggande genom att kommunicera strategiskt viktiga om- rådens höga naturvärden innan markägaren planerar för avverkning. En ökad kunskap om skyddsvärda områden skulle därigenom även kunna öka förutsättningarna att få in relevanta markägarinitierade förslag på områden lämpliga för formellt skydd.23 Det kunskapsunderlag som behövs för arbetet med områdesskydd förutsätter inventering av naturvärden i någon form. En viktig utgångs- punkt i fråga om statens ansvar för inventering av naturvärden är enligt utredningen att det måste finnas ett klart syfte med inventer- ingen. Inventeringens ambitioner och omfattning bör överensstämma med de syften inventering har att tillgodose. I fråga om områdes- skydd bör således kunskapsunderlag inhämtas i den omfattning som motsvarar de politiska ambitionerna för områdesskydd och som det också finns anslag för att inrätta. För en effektiv prioritering av områden som ska skyddas inom ramen för de politiska ambitionerna för områdesskydd och för effektivt nyttjande av statens medel behövs en ökad kunskap om områden med höga naturvärden. Arbetet med kunskapsinhämtning bör vara lång- 23Riksrevisionen, Skyddet av värdefull skog, RIR 2018:17, s. 34 f. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras siktigt proaktivt snarare än reaktivt utifrån anslag för inrättande av områdesskydd enskilda år. För att genomföra nuvarande politiska mål om bevarande av skog krävs både formellt skydd och frivilliga avsättningar. Likaså förut- sätter den svenska skogspolitiken att såväl staten som skogsbruket tar ett gemensamt ansvar för att naturvärden i skogen bevaras. Som redogjorts för har detta system delvis byggt på att staten genom inventerar naturvärden genom att identifiera nyckel- biotoper på småskogsbrukets mark. Detta inventeringsresultat har sedan använts av staten som underlag för att inrätta områdesskydd. Det har också använts av i myndighetens rådgivning till markägare för att dessa ska ha god kunskap för att ha möjlighet att vidta effektiv miljöhänsyn i samband med skogsbruksåtgärder och att frivilligt avsätta skog som har höga naturvärden. Även markägare har därmed kunnat använda dessa uppgifter för att på frivillig väg avsätta skogar med höga naturvärden, i form av de utpekade nyckel- biotoperna, för naturvård. Utredningen har i kapitel 9 föreslagit att regeringen bör fastställa ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen. Programmet bör bland annat utgå från ett arbetssätt som bygger på att markägarinitiativ utgör grunden för myndigheternas arbete med formellt skydd. Regeringen bör ansvara för att bedöma vilka skogar som är av sådant särskilt angeläget allmänt intresse att de ska kunna skyddas genom tvång. I programmet bör därför de områden, natur- typer och naturvärden där samtycke inte är en förutsättning vid bild- ande av formellt skydd särskilt anges genom att dessa utpekas. För att det nationella handlingsprogrammet ska kunna genom- föras är det givetvis en avgörande faktor att kunskap inhämtas om var de naturvärden som programmet pekar ut återfinns. De särskilt ange- lägna allmänna intressena som regeringen genom handlingsprogram- met anger att staten vill bevara är också något som staten då måste ta ansvar för att inventera. I handlingsprogrammet bör därför myndig- heterna ges ett särskilt uppdrag att inventera skog för att identifiera förekomster av de utpekade särskilt angelägna allmänna intressena. Huruvida staten bör inventera skog som utgör ett allmänt intresse, men inte ett särskilt angeläget sådant, och alltså enligt utredningens förslag endast ska skyddas på frivillig väg är en annan fråga. Utred- ningen återkommer till detta nedan. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras 14.2.3Vilket kunskapsunderlag behövs för rådgivning och markägarens möjligheter att bedriva ett hållbart skogsbruk? ska enligt sin instruktion bland annat bedriva rådgiv- ning och information om hur landets skogar bör skötas så att de skogspolitiska mål som beslutats av kan uppnås.24 Enligt utgör rådgivning ett ”mjukt styrmedel” som bygger på förtroende och ömsesidig tillit mellan rådgivare och mot- tagare. Att markägare och myndighet har tillgång till samma fakta- underlag bidrar till detta. Enligt och Skogsstyrel- sens sammanställning behöver däremot inte kunskapsunderlaget för rådgivning vara kvalitetssäkrat på samma sätt som inom tillsyn och områdesskydd. Tanken är att markägare och myndighet ska föra en dialog om rimliga åtgärder och inte att underlaget ska hålla för exem- pelvis en domstolsprövning eller utbetalning av ersättning.25 Rådgivningen kan ges via olika kanaler. Den kan exempelvis byggas in i de tjänster där informationen presenteras. Då integreras läges- bunden information med stöd för hur informationen ska tolkas och kan användas i samma system. Det innebär att ju mer information dessa tjänster innehåller desto mer detaljerad rådgivning kan Skogs- styrelsen ge. Sådana tjänster kan även markägaren ta del av, utan att nyttja rådgivning. Enligt utredningen bör det vara okontroversiellt att anse att god kunskap om var i skogen det finns höga naturvärden ökar markäga- rens möjligheter att bedriva ett hållbart skogsbruk och även Skogs- styrelsens möjligheter att ge bra rådgivning. Tillförlitlig lägesbunden kunskap om naturvärden insamlad vid en fältinventering, likväl som olika underlag från fjärranalys, bör därför vara en förutsättning för en ömsesidig tillitsfull dialog mellan rådgivare och mottagare, genom att ingen av parterna har ett informationsöverläge. Det gäller oavsett om inventeringsunderlaget inhämtats genom en inventering av myn- dighet eller genom en inventering utförd av markägaren själv så länge informationen delas mellan parterna. Det viktigaste för en fungerande rådgivning är emellertid att råd och information som överlämnas från myndigheten ska utgöra just detta och inte uppfattas som bind- ande för markägare. I detta sammanhang är det därför helt avgörande 24Se 2 § andra punkten förordningen (2009:1393) med instruktion för . 25Se och , Underlagsrapport – Kunskapsunderlag och ansvars- fördelning, dnr 2019/3066, s. 20. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras att information och råd inte sammanblandas med åtaganden som skogs- brukare eller virkesköpare gjort inom ramen för marknadsutvecklade certifieringssystem inom vilka myndigheten inte har någon roll. Den svenska modellen för bevarande av skog med höga naturvär- den bygger bland annat på att markägaren undantar skog från skogs- bruk genom frivilliga avsättningar. I etappmålet om skydd av land- områden, sötvattensområden och områden anges därför både målsättningar om formellt skydd och frivilliga avsättningar. Målsätt- ningarna vad gäller frivilliga avsättningar är kvantitativa och ska avse områden som har eller kan komma att utveckla höga naturvärden. Däremot anges i samma etappmål att skogar med höga naturvärden ska skyddas från avverkning. Som utredningen beskrivit har en definition av fri- villiga avsättningar. Då regeringen inte antagit en egen definition av begreppet utgår utredningen från att det är defini- tion som avses även i fråga om målsättningen i etappmålet. Som Skogs- styrelsen definierat begreppet utgör det fullt ut en frivillig åtgärd. Avsättningen ska dock förhindra åtgärder som kan skada den pro- duktiva skogsmarkens naturvärde, kulturmiljövärde och/eller sociala värde och vara dokumenterad. Det finns alltså inget uttryckligt krav, i den definition som tillämpas av staten, att den frivilliga avsättningen ska innehålla naturvärden av viss kvalitet. Som också nämnts var det ursprungliga syftet med inventeringen av nyckelbiotoper att denna skulle utgöra ett kunskapsunderlag för såväl staten som det enskilda skogsbruket. Underlaget skulle i detta sammanhang användas för att hjälpa enskilda skogsägare att avsätta sådan skogsmark som hade höga naturvärden. Beslutet om att en avsättning överhuvudtaget ska ske och vilken skogsmark den i så fall ska avse har emellertid alltid varit upp till den enskilda markägaren. Staten har aldrig uttalat några krav på avsättningar i förhållande till den enskilda markägaren. Certifieringssystemen kräver dock av en certifierad skogsägare att denne ska avsätta viss andel av sin mark och att denna avsättning ska ha viss kvalitet. För att etappmål om frivilliga avsättningar ska medverka till bio- logisk mångfald är det givetvis bra om markägaren har kunskap om höga naturvärden på den egna skogsmarken. Det är även om effekten för biologisk mångfald är hög som markägaren genom sina miljö- åtaganden inom ramen för de skogspolitiska målen, i kombination Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras med eventuella åtaganden enligt certifieringen, kan uppnå störst kost- nadseffektivitet. 14.2.4Vilken kunskap om naturvärden krävs för tillsyn? Tillsyn innebär att den utpekade tillsynsmyndigheten ska se till att den lagstiftning som myndigheten har ålagts att utöva tillsyn över efter- levs. Tillsyn aktualiseras bland annat vid en prövning av en ansökan, anmälan eller underrättelse. Tillsyn innebär också att tillsynsmyn- digheten på eget initiativ eller efter anmälan ska kontrollera efter- levnaden av aktuell lagstiftning. Då resurser inte finns för att kon- trollera all verksamhet hos alla verksamhetsutövare krävs därför att tillsynsplaner och riskanalyser tas fram för prioritering av myndig- hetens tillsyn, så att den träffar de områden där den får bäst effekt. I fråga om skogsbruksåtgärder aktualiseras som nämnts både till- syn över skogsvårdslagen och . Vilken kunskap som be- hövs i fråga om tillsyn avgörs av vad tillsynsärendet avser och hur det har aktualiserats hos myndigheten. Kunskap om naturvärden såsom bland annat förekomst av skyddade arter, Natura 2000-områden och vattendrag samt vilken effekt åtgärden får på dessa är central i fråga om tillsyn enligt både skogsvårdslagen och . Kunskaps- underlag om förekomst av dessa förhållanden är rimligen något som kan krävas inom ramen för tillsynen. Hantering av avverkningsanmälan hos görs inom ramen för myndighetens tillsynsuppdrag. Det är markägaren som anmäler att avverkning ska ske och som har att redovisa vilken hän- syn som avses att tas. Markägaren behöver för detta tillräcklig kun- skap om förhållanden på den egna fastigheten för att kunna avgöra vilken hänsyn som är lämplig att vidta för att hänsynsföreskrifterna ska uppfyllas. Som utgångspunkt är det således markägarens ansvar att inhämta tillräckligt kunskapsunderlag om förhållandena på den egna fastigheten. Markägarens ansvar är dock begränsat till vad som kan anses rimligt i det enskilda tillsynsärendet. Krävs ytterligare ut- redning, utöver vad som kan anses rimligt, finns inget hinder mot att tillsynsmyndigheten genom fältbesök eller på annat sätt inhämtar ytterligare kunskap om natur- och kulturmiljövärden i det område som berörs av avverkningsanmälan och som behövs för att bedöma åtgärden i förhållande till skogsvårdslagens och krav. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Inventering av höga naturvärden bör kunna användas i tillsynen i den utsträckning uppgifterna är relevanta i tillsynsärendet. Till exem- pel bör uppgifter om förekomst av höga naturvärden eller avsakna- den av sådana kunna användas av markägaren själv som underlag för en hänsynsredovisning och av tillsynsmyndigheten vid utförandet av tillsynsuppdraget. 14.3Förslag om kunskapsunderlag och inventeringar Förslag: instruktion ska ge myndigheten möjlig- het att ansvara för en reglerad inventering av de objektiva för- hållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald i skogen. Inventering och dokumentering av sådana upp- gifter utgör en naturmiljöbeskrivning. Omfattningen av inventeringen bestäms i det nationella hand- lingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen. En sammanvägd bedömning av betydelsen av de naturvärden som framgår av naturmiljöbeskrivningen ska inte göras av myn- digheten i samband med inventeringen. bör endast utföra en naturmiljöbeskrivning i om- råden som kan ha höga naturvärden i skogen och som ligger på små- och mellanskogsbrukets mark. ska informera markägaren innan en inventering utförs och erbjuda markägaren att delta. Områden som kan ha höga naturvärden ska identifieras genom att skogsområden med enhetliga förhållanden avgränsas. Det kan exempelvis avse områden med en struktur som indikerar gamla träd eller orördhet. Inom området ska slumpmässiga provytor läggas ut.