sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — De beslut som troligen kommer att överklagas i störst utsträck- ning är beslut om miljösanktionsavgifter. En uppskattning är att det inte kommer att röra sig om mer än tio beslut som överklagas. Målen om miljösanktionsavgifter är i de flesta fall av relativt enkel karaktär. Förslagen bör därför inte kommer att medföra några föränd- ringar av betydelse för mark- och miljödomstolarnas arbetsbelastning. När det gäller de föreslagna straffbestämmelserna i 29 kap. 9 § är bedömningen att bestämmelserna inte kommer att leda till fler än några enstaka åtal och att förslaget därför en- dast leder till mycket begränsade förändringar för de allmänna dom- stolarnas arbetsbelastning. I tabell 12.12 sammanfattas den beräknade kostnaden för kommuner. Tabell 12.12 Beräknad kostnad för kommuner Kostnad för återstående textilavfall i restavfallet Viss uppdatering av hemsidor m.m. Kostnad för återstående textilavfall i restavfallet Införandet av ett producentansvar för textil innebär att det textilavfall som lämnas till insamlingssystem inte längre hör till kommunernas ansvar. För kommunerna kommer det att bli en kraftig minskning av det textilavfall som fortsatt kommer att hamna i restavfallet. I av- snitt 12.6.1 beräknades att det slängs textil per person i restavfallet och i fraktionen för energiåtervinning på åter- Givet att det uppsatta målet om minsk- ning kommer mängden textilavfall som kommunerna måste hantera att minska till . Denna mängd kommer fortfarande att förbrännas och för detta kommer kommunerna att ha kvarstående kostnader. Den totala kvarstående kostnaden uppskattas till (0,0009×10 300 000×450) baserat på /ton som en genomsnittlig kostnad för förbränning. På motsvarande sätt kommer kommunernas nuvarande kostnader för förbränning av textilavfall att minska med (0,0093×0,9×10 300 000×450). Kostnad för information till hushållen Enligt förslaget ska det tillståndsgivna insamlingssystemet förse kom- munerna med såväl generell som lokalt anpassad information. Det åligger sedan kommunen att sprida informationen till kommunens hushåll. Kommunerna kommer därmed endast att få vissa mindre kostnader för att exempelvis uppdatera avfallsinformationen på kom- munens webbplats. 12.11 Finansiering av kostnader för offentlig sektor Som framgår av avsnitt 12.10.1 medför förslaget flera olika typer av kostnader för . Till stor del kommer dessa kostnader att finansieras genom tillsynsavgifter från producenter och insamlings- system med tillstånd. I tabell 12.13 sammanfattas finansieringen för kostnader. Ta fram ett regelverk och vägledning för tillståndsansökan Hantera tillståndsansökan från insamlingssystem Tillsyn insamlingssystem med tillstånd Ta emot och hantera anmälningar från producenter (engångskostnad/ansökan) /år och tillstånd /år och tillstånd Tillsyn och vägledning producenter Ta fram information på engelska Finansiering av kostnader kopplade till insamlingssystem med tillstånd får intäkter från tillsynsavgift från insamlingssystem om per tillståndsgivet insamlingssystem och år. Denna avgift ska finansiera alla kostnader kopplade till vägledning, tillstånd och tillsyn av insamlingssystem med tillstånd. Utredningen bedömer att av de kostnader som hänför sig till insamlingssystem med tillstånd är det endast kostnaden för att ta fram föreskrifter som inte kan finansieras via avgifterna. Av den engångskostnad om , som beräknats för att ta fram ett regelverk och en vägledning får den största delen anses vara kopplad till vägledningen för ansökan. Enligt bemyndigandet i förordningen ska en föreskrift endast ange vilka ytterligare uppgifter som ska bifogas en ansökan för att verket ska kunna pröva ansökan. ansvarar redan för två liknande tillståndsförfaranden det bör därför vara för- hållandevis enkelt att specificera vilka ytterligare uppgifter som krävs. Samma sak kan dock inte sägas om vägledningen då flera av förord- ningens krav skiljer sig från de som gäller för elutrustning och för- packningar. Utredningen bedömer därför att föreskriftsarbetet krä- ver och vägledningen . Av kostnaderna kopplade till insamlingssystem med tillstånd är det således endast som inte finansieras via avgiften. Denna kostnad får därmed hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Finansiering av kostnader kopplade till producenterna får intäkter från tillsynsavgiften som betalas av varje producent. Intäkterna uppgår till (8 900×500 = 4 450 000). Dessa avgifter finansierar samtliga kostnader kopplade till produ- centerna. Finansiering av kostnader kopplade till insamlingssystem utan tillstånd I enlighet med det resonemang som förs i avsnitt 10.13.3 har utred- ningen valt att inte ta ut någon avgift från de aktörer som samlar in textilavfall utan tillstånd. Kostnaden för att hantera anmälningar och tillsyn har beräknats till . Utredningen bedömer att denna kostnad kan hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Finansiering av kostnader för information Enligt beräkningen ovan uppgår kostnaden för att ta fram informa- tion på engelska till . Utredningen bedömer att denna kostnad kan hanteras inom be- fintliga ekonomiska ramar. Kostnaden för plockanalyser har beräknats till . Som framgår av avsnitt 10.13.3 kan finansiera denna kostnad genom att i enlighet med 8 kap. 3 § FAPT kräva att de som driver tillståndsgivna insamlingssystem ersätter verket för dess kostnader för plockanalyserna. Domstolarna kommer endast att påverkas i begränsad utsträckning och att eventuella merkostnader kan hanteras inom befintliga eko- nomiska ramar. Finansiering av kostnader för återstående textilavfall i restavfallet Kommunernas kostnader för återstående textilavfall i restavfallet har beräknats till . Enligt 27 kap. 4 § 1 miljö- balken får kommunen ta ut en renhållningsavgift för insamling, trans- port och behandling av avfall som kommunen ansvarar för. Enligt den föreslagna förordningen (5 §) begränsas kommunens ansvar för att transportera och behandla avfall endast i fråga om avfall som lämnas till någon som med stöd av förordning får samla in avfallet. Kommunen ansvarar således för det textilavfall som slängs i rest- avfallet och kan därmed, via renhållningsavgiften, finansiera de kost- nader kommunen har för detta textilavfall. Finansiering av kostnader för information Av förarbetena till 27 kap. 4 § framgår att regeringen an- ser att renhållningsavgiften bör kunna användas för att finansiera kommunens kostnader för information om förebyggande av avfall och avfallsförebyggande åtgärder för produkter som omfattas av producentansvar (prop. 2019/20:156, s. 62). Som framgår ovan kom- mer kommunernas kostnader för information att vara i det närmaste försumbara. Eftersom en del av den information som kommunerna ska vidarebefordra till hushållen avser förebyggande av avfall och av- fallsförebyggande åtgärder kan kostnaden sålunda dessutom delvis finansieras via renhållningsavgiften. Någon ytterligare finansiering är därmed inte nödvändig. 12.12 Konsekvenser för miljön Att öka livslängden på redan producerade produkter genom ökad återanvändning och att använda textilavfall som en värdefull resurs vid återvinning av textil innebär positiva konsekvenser för miljön både globalt och nationellt. Framför allt handlar det om ett minskat klimatavtryck, minskad energi- och vattenanvändning, minskade ut- släpp av miljögifter, minskad försurning, minskad påverkan på sjöar och hav (övergödning) och minskad negativ påverkan på mark- användning och biologisk mångfald. I Mistra Future Fashions rapport (Mistra 2019b) beskrivs att det finns en betydande variation vad gäller data avseende miljöeffekter av textilfibrer. Till exempel finns det relativt gott med data för klimat- effekter, vatten- och energianvändning. Sämre ställt är det med data gällande miljögifter och övergödning, och allra mest bristfällig är datatillgången avseende markanvändning och effekter på ekosystem (jordkvalitet, markerosion, biologisk mångfald). I rapporten beskrivs att stora framsteg har gjorts särskild gällande miljögifter och markanvändning. Resultat från Mistra Future Fashion (Mistra 2019) bidrar till en ökad förståelse för och konkretisering av vad miljönyttan av ett producentansvar för textil kan tänkas bli. En livscykelanalys har gjorts för att utvärdera miljöeffekten för sex olika klädesplagg: en t-shirt, ett par jeans, en klänning, en jacka, ett par strumpor och en sjukhusuniform. I livscykelanalysen används indikatorer för klimat- effekter, energianvändning, vattenbrist, effekter på markanvändning avseende markkvalitet, ekotoxikologi för färskvatten och human- toxikologi. Miljöeffekterna skalas sedan upp för att representera textil- konsumtionen i . Figur 12.1 sammanfattar det totala koldioxidavtrycket och energianvändningen till följd av textil- konsumtion i . Figur 12.1 Koldioxidavtryck och energianvändning i de olika delarna av den textila värdekedjan Textilkonsumtion och användning i Energianvändning (miljoner MJ) Miljönyttan i form av minskat klimatavtryck beskrivs vidare för tre olika scenarier i förhållande till dagens situation. 1.fördubbling av antalet gånger som ett plagg används, 2.fördubbling av antalet gånger som ett plagg används + användning av solenergi vid produktionen, 3.fördubbling av antalet gånger som ett plagg används + användning av solenergi vid produktionen + konsumenter promenerar eller cyklar till butiken. Figur 12.2 visar att klimateffekten nästan kan halveras (minskning) om plaggen används dubbelt så . Detta är en tydlig indikation på vilken miljönytta som kan förväntas av in- förandet av ett producentansvar som enligt våra beräkningar kom- mer innebära att ytterligare textil kommer att förberedas för återanvändning och återvinning. Exakt hur stor miljönytta som kan kopplas till förslaget om ett producentansvar behöver dock stu- deras närmare. Här kan konstateras att den kommer att uppstå och att just förlängd livslängd genom återanvändningen har störst posi- tiva effekt på klimatet, är klimatvinsten betydligt mindre vid återvinning av textilavfallet. Fiberåtervinning innebär endast en minskad miljöpåverkan med 5–jämfört med att använda jungfrulig råvara (2015b). Dessutom är återvinnings- processen resurskrävande och alla andra produktionsled är lika som vid användning av jungfrulig råvara. Remake är därmed ur ett miljö- perspektiv bättre än fiberåtervinning eftersom textilmaterialet utgör råvaran till den nya produkten och ingen nyproduktion av fiber, garn och tyg med infärgningen behövs (se avsnitt 4.3.5). Vad gäller konsumenternas transporter till och från butiker utgör dessa av den totala klimatpåverkan ur ett livscykel- perspektiv (Mistra 2019). En kanske vill invända att en ökad åter- och återanvändning också kommer att kräva transporter till och från insamlingsställena. Utredningen bedömer dock att denna effekt kommer bli betydligt mindre än vid nyköp av textilier (se av- snitt 4.9). Anledningen till det är att människor förväntas ta med sig ett flertal plagg när de väl lämnar in textilier. Dessutom lär somliga passa på att lämna textil som de uträttar andra ärenden, förutsatt att insamlingsställena finns på platser där männi- skor ändå rör sig i sin vardag. Figur 12.2 Minskat koldioxidavtryck vid olika scenarier Fördubbl ad livslä ngd + solenergi + gå till affär Fördubbl ad livslä ngd + solenergi Fördubbl ad livslä ngd Nuva rand e situation Koldioxidavtryck (tusentals CO2e) Enveco gjorde monetära uppskattningar av miljönyttan – den und- vikna miljöskadekostnaden – för minskad försurning, övergödning och växthuseffekter (Enveco 2016). Miljönyttan av att införa ett pro- ducentansvar för textil beror på vilka antaganden som görs gällande i vilken grad nyproduktion ersätts av textil som förberetts för åter- användning, och hur mycket jungfrulig fiber som ersätts av material- återvunnen fiber. Däremot är bedömningen att efterfrågan på jung- frulig textil kommer att öka i takt med att världens befolkning ökar, varav en ökad andel medelklass som kommer att vilja konsumera textil på samma sätt som vi i och västvärlden gör . Detta i kombination med att det finns indikationer på att bomull inte kommer att finnas i tillräcklig mängd för att tillfredsställa den ökade efterfrågan globalt till 2030 gör att exempelvis bomullsfibern kom- mer att behöva ersättas och kompletteras av andra fibrer. Återvunnen fiber kommer därför att vara en viktig framtida råvara i en cirkulär ekonomi. Vad skulle då nyttan vara att minska mängden textilavfall i rest- avfallet enligt nuvarande förslag till producentansvar? Baserat på Envecos beräkningar kan konstateras att den totala nyttan (undviken skadekostnad) av att minska mängden textil i restavfallet till 2030 är . Efter- som antaganden, förutsättningar och bakomliggande data har upp- daterats sedan dessa beräkningar gjordes ska uppskattningen tolkas försiktigt och enbart som en indikation på att miljönyttan är mycket betydande. För mer exakta nyttoberäkningar skulle en fördjupad analys krävas. En mer utförlig beskrivning av bakomliggande an- tagandena bakom beräkningarna finns i Enveco (2016). 12.13 Förslagens förhållande till Införandet av en separat insamling av textil genomför artikel 11.1 tredje stycket i avfallsdirektivet. Förslagen har också i flera avseen- den anpassats med hänvisning till de nya minimikrav för producent- ansvar som följer av artikel 8a i avfallsdirektivet. I förslagen uppställs inga krav på produkters egenskaper och i de krav som gäller för att erhålla tillstånd att driva ett insamlingssystem har anpassningar gjorts för att uppfylla de krav som följer av tjänste- direktivet. Förslagen begränsar inte heller möjligheten att handla med textilavfall på EU:s inre marknad. Med hänvisning till e-handels- direktivet har kravet på förmedlare begränsats till att endast avse förmedlare etablerade i . Slutligen har utredningen bedömt att förslagen bör anmälas till i enlighet med de informationsprocedurer som följer av tjänstedirektivet och direktivet om tekniska regler. Sammantaget bedömer därför utredningen att förslagen är fören- liga med . 12.14 Behov av information Införandet av ett nytt producentansvar och skyldigheten att sortera ut textilavfall från övrigt avfall berör samtliga svenska hushåll och alla verksamheter som producerar textilavfall. För att de mål som uppställs för insamlingen räcker det inte att hushållen och andra av- fallsinnehavare känner till producentansvaret och den nya skyldig- heten att separera textilavfallet från övrigt restavfall. De ska dess- utom förmås ändra sitt beteende och lämna sitt textilavfall till dem som får samla in textilavfall separat. Det föreligger sålunda ett om- fattande behov av information. Den som driver ett insamlingssystem med tillstånd ska förse kommunerna med de uppgifter de behöver för att informera hushål- len inom respektive kommun. Den som driver ett insamlingssystem med tillstånd ansvarar även för att komplettera kommunens infor- mation till hushållen samt för att informera andra avfallsproducenter än hushåll. Avfallsproducenterna ska bland annat erhålla information om skyldigheten att sortera ut textilavfall från övrigt avfall, tillgäng- liga insamlingssystem, vikten av att i första hand förlänga textilens aktiva livslängd och den miljönytta som sorteringen bidrar till. Den som driver ett insamlingssystem med tillstånd ska även in- formera producenter om vilka möjligheter det finns att materialåter- vinna olika typer av textilier, vilka åtgärder producenter kan vidta för att förenkla insamlingssystemets hantering av det insamlade avfallet och vilka åtgärder producenter kan vidta för att förlänga textilens aktiva livslängd. För att uppmärksamma utländska distanshandlare på de nya kraven och göra det enklare för dem att ta sitt producentansvar ska Natur- vårdsverket i samarbete med de tillståndsgivna insamlingssystemen ta fram information på engelska speciellt riktad till denna målgrupp. Som framgår av avsnitt 1.2 har branschens intresse för utred- ningens arbete varit betydande. Under utredningens gång har före- trädare för de branscher som kommer att beröras erhållit information genom utredningens expertgrupp, utredningens referensgrupp, ett dialogmöte med drygt 100 deltagare, en stor mängd bilaterala kon- takter med branschorgan och enskilda företag och deltagande på seminarier. Utredningen bedömer därför att det inte krävs några ytterligare informationsåtgärder riktade mot denna grupp. Sammantaget bedömer utredningen därför att de föreslagna åt- gärderna fyller det informationsbehov som uppstår i samband med genomförandet av förslagen. 13.1Förslag till lag om ändring i Ändringen av paragrafen innebär att tydliggörs att en förmedlare utgör en av de aktörer i försäljningskedjan som avses med begreppet producent. Paragrafen behandlas i avsnitt 10.12.5. 15 § första stycket 1 Ändringen av paragrafen innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldigheter för producenter av textil att se till att textilen omfattas av ett insamlings- system för behandling eller återanvändning. Paragrafen behandlas i avsnitt 10.6. Ändringen av paragrafen innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift som regeringen meddelat med stöd av 15 kap. 13 § första stycket 2 genom att utan föregående anmälan släppa ut textil på marknaden döms till böter. Bestämmelser om sådan anmälningsplikt finns i 13 § förordningen om producentansvar för textil. Paragrafen behandlas i avsnitt 10.13.1. Ändringen av paragrafen innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift som regeringen meddelat med stöd av 15 kap. 15 § första stycket 1 genom att släppa ut textil som inte omfattas av ett insamlingssystem för återvinning eller åter- användning på marknaden döms till böter. Bestämmelser om sådan skyldighet finns i 12 § förordningen om producentansvar för textil. Paragrafen behandlas i avsnitt 10.13.1. 13.2Förslag till förordning om producentansvar för textil 1 §–4 §§ och 5 § första stycket Paragraferna innehåller upplysningar om förordningens syfte, vilka bemyndigande som utnyttjats för förordningens bestämmelser och bestämmelser i andra författningar som är relevanta vid tillämpningen av förordningen. Paragraferna behandlas i avsnitt 10.2. 5 § andra stycket Genom bestämmelsen inskränks kommunens ansvar för att trans- portera och behandla avfall. Bestämmelsen innebär att kommunen inte ansvarar för textilavfall som lämnas till en aktör som erhållit tillstånd enligt 17 § eller till en aktör som i enlighet med 36 § anmält drift av ett insamlingssystem. Motsatsvis innebär bestämmelsen att textilavfall som lämnas till någon som inte erhållit ett sådant tillstånd eller gjort en sådan anmälan fortsatt hör till kommunens ansvar. Stycket behandlas i avsnitt 10.2. I paragrafen fastställs vad som avses med textil. Som framgår av 9 § tredje stycket avses KN-nr i den lydelse av Kombinerade nomenkla- turen (KN) enligt rådets förordning (EEG) 2658/87 av om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan som gällde . Vid tillämpning av 6 § ska sålunda den lydelse av den gemensamma tulltaxan som gällde vid detta datum användas. Eftersom den Gemensamma tulltaxan används för att avgränsa vilken textil som omfattas av producentansvaret kan tolkning av bestämmelsen utgå ifrån de allmänna bestämmelserna för tolkning av den Kombinerade nomenklaturen, tidigare meddelade klassificeringsbesked och rättspraxis från . Paragrafen behandlas i avsnitt 10.3.2. I paragrafen fastställs vad som avses med begreppet producent. Av bestämmelsen framgår att endast aktörer som bedriver yrkesmässig verksamhet kan utgöra producenter. Det innebär att privatpersoner som exempelvis säljer eller skänker sina avlagda textiler inte utgör producenter. Av bestämmelsen följer vidare att det aldrig finns mer än en producent för en enskild textil. För aktörer etablerade i gäller att det är den som i gör textilen tillgänglig för någon annan som är producent. Var i distributionskedjan pro- ducenten finns beror därför på när i kedjan som textilen sätts på den svenska marknaden. Följande exempel belyser vem som blir producent. •Om tillverkning sker i kommer den svenske tillverkaren att bli producent när textilen släpps ut på den svenska marknaden. •Om den svenske tillverkaren exporterar den textil som tillverkats finns ingen producent eftersom den aldrig i gjorts till- gänglig för någon annan. •Om såväl tillverkning, import och försäljning sker inom samma företag blir företaget producent först när textilen säljs till slut- konsumenten eftersom det är första gången som den görs till- gänglig för någon annan. •Om ett företag hyr ut textil som köpts in från ett annat land blir uthyrningsföretaget producent när textilen hyrs ut. Bestämmelsen medför att en secondhandaktör vanligtvis inte är en producent eftersom de produkter som säljs satts på den svenska marknaden av någon annan. I de fall en secondhandaktör importerar begagnad textil kommer denne dock att utgöra en producent för denna textilen eftersom den textilen inte tidigare satts på den svenska marknaden av någon annan. När textil säljs på distans direkt från en aktör som inte är etable- rad i till en svensk slutanvändare finns det ingen aktör som är etablerad i som kan utpekas som producent. Av bestäm- melsen följer därför att det i dessa fall är den utländska säljaren som är producent. En slutanvändare kan vara såväl en konsument, offent- lig aktör som en näringsidkare. Av paragrafens andra stycke följer att en aktör kan bli producent även när en textil inte släppts ut på den svenska marknaden. När en aktör innehar textil som av olika skäl inte kan säljas, och som aktören därför vill göra sig av med, ska textilavfallet i enlighet med den före- slagna bestämmelsen i 3 kap. 5 a § i avfallsförordningen lämnas till ett insamlingssystem som får samla in textilavfall. Eftersom textilen aldrig släppts ut på den svenska marknaden finns det ingen produ- cent enligt paragrafens första stycke. Det är därför den som lämnar textilen till ett insamlingssystem som är producent för denna textil. Av paragrafens tredje stycke framgår att en remake-aktör inte ut- gör en producent. Bestämmelsen, läst tillsammans med definitionen av remake-aktör i 8 § 4, innebär att det för textil som till består av textil som släppts ut på den svenska marknaden, inte finns någon producent enligt paragrafens första eller andra stycke. Begreppen släppa ut på den svenska marknaden, etablerad i och remake-aktör definieras i 8 § 2, 3 respektive 4 och begreppet distansavtal definieras i 9 § andra stycket. Paragrafen behandlas i avsnitt 10.4. 8 och 9 §§ Paragraferna innehåller definitioner av olika begrepp. I kommentaren till de paragrafer där begreppen förekommer återfinns hänvisningar till dessa definitioner. 10 och 11 §§ I paragraferna regleras möjligheten för producenter som inte är etable- rade i att utse en producentrepresentant. Av bestämmelsen följer att det inte är möjligt för producenter etablerade i att Det följer vidare att en producent etablerad i ett annat land har en möjlighet, men inte en skyldighet, att utse en producentrepresentant. När en producentrepresentant utses ska denne fullgöra de skyldigheter producenten har enligt 12 och 13 §§ och den föreslagna 7 kap. 8 m § förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Producent- representanten ska även informera om vilken pro- ducent denne företräder. Bestämmelsen genomför artikel 8a.5 tredje stycket avfallsdirektivet. Begreppet producentrepresentant definieras i 8 § 5. Paragraferna behandlas i avsnitt 10.12.4. Av paragrafen följer att producenten ska se till att något som erhållit tillstånd att driva ett insamlingssystem för textilavfall har åtagit sig att ta hand om textilen när den blir avfall och den del av det histo- riska textilavfallet som motsvarar producentens andel av den svenska marknaden för ny textil.