sou · H8B31 · 2020-01-15 00:00:00 — Bland de assistansanordnare vi har träffat under utredningen finns det några som har som verksamhetsmodell att huvuddelen av all arbetsledning och tillhörande administration ska skötas av admi- nistrativ personal och andra som tillämpar en verksamhetsmodell där en assistent har arbetsledande uppgifter som innefattar viss admi- nistration. Sektor har mindre betydelse för hur arbetsledningen organiseras Vår slutsats är att det inte går att säga att arbetsledning och till- hörande administrativa uppgifter organiseras på ett visst sätt i privata bolag, kooperativ eller hos egna arbetsgivare. Däremot indikerar de intervjuer som vi har gjort att det är mer ovanligt att assistenter har arbetsledande uppgifter i kommuner. Hos de kommuner som vi varit i kontakt med har de arbetsledande arbetsuppgifterna alltid legat hos en enhetschef eller motsvarande. Arbetsledningen organiseras på olika sätt i assistansbolag. Vissa bolag tillämpar en modell där assistenter har arbetsledande uppgif- ter, andra inte. Vi har inte sett något tydligt mönster att verksam- hetens omfattning spelar en avgörande roll. Humana, som är landets största assistansanordnare, tillämpar exempelvis en verksamhets- modell där det finns en arbetsledare i assistentgruppen som bland annat ansvarar för att ta fram arbetsschema, kalla in vikarier och vara med när assistansanvändaren väljer ut nya assistenter. , som är landets näst största assistansanordnare har en verksamhetsmodell De personliga assistenternas arbetsgivare som bygger på att assistenterna inte ska ha arbetsledande uppgifter, om inte assistansanvändarna efterfrågar det. Hos kooperativet har en assistent normalt arbetsledande uppgifter i assistentgruppen. Det är dock alltid assistansanvändaren eller en företrädare för användaren som har valt arbetsledaren. STIL:s verksamhetsmodell förutsätter att assistansanvändarna är aktiva, assistansanvändaren ska vara arbetsledare eller ha en med- arbetsledare. Hos de mindre kooperativ som vi intervjuat är det mindre vanligt att assistansanvändaren är arbetsledare. Två koope- rativ beskriver det som att nya medlemmar ofta avstår från att vara arbetsledare och att det framför allt är medlemmar som varit med sedan assistansreformen genomfördes som väljer att vara arbets- ledare själva. Bland egna arbetsgivare finns det några som sköter all arbetsled- ning och administration själv. Men det finns även egna arbetsgivare som köper sådana tjänster av ett assistansbolag. Kund- eller uppdragsansvarig fyller en viktig funktion Det är vanligt att assistansanvändaren har en kontaktperson hos assi- stansanordnaren som också är kontaktperson för assistansanvändarens assistenter. Normalt ingår det i kontaktpersonens arbetsuppgifter att ha det övergripande ansvaret för assistenternas arbetsledning. Hos privata anordnare kan funktionen exempelvis heta verksamhetschef, kundansvarig eller uppdragsansvarig och hos kommuner enhets- eller gruppchef. Detta är assistenternas huvudsakliga kontaktyta med sin arbetsgivare. I våra intervjuer med assistansanordnare har vi frågat hur många kundansvariga anordnarna har. I ett assistansbolag finns det ungefär 80 kundansvariga, som i genomsnitt ansvarar för 20 assistansanvän- dare och 100 assistenter. I ett annat mindre bolag ansvarar fem upp- dragsansvariga tillsammans för 55 assistansanvändare och 350 assi- stenter. Det innebär att en uppdragsansvarig i genomsnitt ansvarar för 11 assistansanvändare och 70 assistenter. I en kommun som vi har besökt är assistansen organiserad så att en enhetschef är ansvarig för 10–12 assistansanvändare och cirka 35 assistenter som går på schema samt för några timvikarier. De personliga assistenternas arbetsgivare Antalet assistanvändare och assistenter per kundansvarig kan alltså variera ganska mycket hos olika anordnare. Det beror till viss del på om det finns särskilda funktioner som ansvarar för till exempel rekrytering eller om personliga assistenter har uppdrag att vara arbetsledare. 4.5Arbetsgivarna lägger mycket tid på rekrytering Lagstiftningen bygger på att det är assistansanvändarna som bestäm- mer vem som ska arbeta som deras assistenter. Vår bild är att assi- stansanvändarna i olika grad är involverade i besluten om vem som ska anställas som personlig assistent. En del sköter i hög grad arbetet med att rekrytera nya assistenter själva genom att exempelvis lägga ut platsannonser och intervjua arbetssökande. Andra överlåter i högre grad till assistansanordnaren att sköta rekryteringen av nya assistenter. Flera av de assistansanordnare som vi har intervjuat säger att de lägger ned mycket tid och kraft på rekrytering. Även om många assistenter är verksamma i yrket kännetecknas bran- schen också av en hög personalomsättning. Det är inte ovanligt att exempelvis ungdomar väljer att arbeta som personlig assistent , exempelvis i väntan på att studera vidare eller för att tjäna ihop pengar inför en resa. Uppgifter som vi har fått från Humana illustrerar detta. En klar majoritet av Humanas assistenter är anställda längre än . utfördes av alla assistanstimmar av assistenter som hade anställts 2017 eller tidi- gare. anställde bolaget ungefär 3 500 personer , vilket kan jämföras med att Humanas affärsområde personlig assi- stans har 8 800 medarbetare. Av de nyanställda är merparten tim- vikarier. Detta betyder att bolaget förutom att ägna mycket tid åt rekrytering också behöver avsätta stora resurser på att utbilda och introducera nya medarbetare. får Humana 60 000 jobb- ansökningar. Det är svårt för assistansanordnarna att förutse hur rekryter- ingsbehovet kommer att se ut. Om en assistent slutar kan det leda till att andra assistenter i arbetsgruppen också slutar. Det beror ofta på att arbetsbelastningen ökar för de andra assistenterna när någon slutar. I väntan på att arbetsgivaren och assistansanvändaren har De personliga assistenternas arbetsgivare rekryterat en ny assistent får assistenterna ta över arbetspass efter den som slutat. Flera arbetsgivare har beskrivit det som att det kan uppstå negativa spiraler i arbetsgrupper som det kan ta tid att häva när någon slutar. 4.5.1Konjunktur och uppdrag påverkar rekryteringsmöjligheterna I våra intervjuer har vi frågat anordnarna om det är svårt att rekrytera personal. En utmaning kan vara att hitta personer som assistans- användaren accepterar. Annars är ett vanligt svar att konjunkturläget spelar in. Under goda tider blir det svårare att anställa assistenter, eftersom arbetsgivarna har svårt att erbjuda konkurrenskraftiga löner, medan det blir lättare under en lågkonjunktur, då deras mål- grupp har färre andra arbeten att välja mellan. Var assistansanvändarna bor har också betydelse för möjlighe- terna att rekrytera. Det kan vara svårt att hitta assistenter till assi- stansanvändare som bor utanför städer, eftersom det innebär längre restider för assistenterna En tredje faktor som spelar in är assistansanvändarnas behov. Flera assistansanordnare beskriver exempelvis att det kan vara svårt att rekrytera assistenter till utåtagerande assistansanvändare i behov av aktiv tillsyn. Det kan även vara svårt att rekrytera till assistans- användare som har beslut som innehåller mycket jourtid eller när assistansen är uppdelad i flera olika pass . 4.5.2Personlig assistent är ett bristyrke Arbetsförmedlingen har bedömt hur arbetsmarknaden för personliga assistenter ser ut. Myndigheten konstaterar att assistenternas arbets- givare är verksamma inom en sektor där det råder jämförelsevis stor brist på arbetskraft. De som söker arbete som personlig assistent bedöms ha ”liten konkurrens” av andra arbetssökande . Bristindexet för personliga assistenter är fyra på en femgra- dig skala. Inom yrken med ett högre bristindex bedömer arbetsför- medlingen att arbetssökande har ”mycket liten konkurrens”.52 52Arbetsförmedlingen (2019), Var finns jobben? – bedömning och . De personliga assistenternas arbetsgivare Det är alltså jämförelsevis lätt att få en anställning som personlig assisten. Assistenter som trivs med yrket, men inte med sitt uppdrag, har därmed goda möjligheter att arbeta åt en annan assistansanvändare. Syftet med detta kapitel är att besvara frågorna om vilka arbetsupp- gifter som kan ingå i yrket personlig assistent och hur arbetsupp- gifterna kan skilja sig åt beroende på assistansanvändares varierande behov och personliga förutsättningar. Personliga assistenters kun- skap och kompetens är en central del av vårt uppdrag. Vi har därför valt att lyfta fram arbetsuppgifter som kan kräva att personliga assi- stenter har särskild kompetens. 5.1Assistansanvändarnas behov ska styra arbetsuppgifterna LSS och dess förarbeten definierar vad personlig assistans är. Lagen beskriver därmed översiktligt vad personliga assistenters arbetsupp- gifter kan bestå i. När det gäller hur personliga assistenter ska utföra sina arbetsuppgifter framgår det av lagen att arbetsuppgifterna ska anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att insatserna är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.1 Det betyder att personliga assistenters arbetsuppgifter ska se olika ut hos olika assi- stansanvändare. När en person beviljats personlig assistans är det assistansanvändaren som bestämmer hur assistansen ska utformas och därmed också vilka arbetsuppgifter som ska ingå. 17 § LSS. 5.2Arbetsuppgifter är kopplade till olika behov I personliga assistenters arbetsuppgifter ingår att ge stöd för grund- läggande behov och andra personliga behov. Med grundläggande behov avses hjälp med –andning,2 –personlig hygien, –att klä av och på sig, –att kommunicera med andra eller –annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om assistans- användaren. Den som har rätt till personlig assistans för grundläggande behov kan även ha rätt till assistans för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Andra personliga behov definieras inte närmare i lagen, men det kan till exempel handla om hjälp med att träna, arbeta, studera, sköta sin bostad och delta i fritidsaktiviteter. 5.2.1De flesta har arbetsuppgifter kopplade till personlig hygien, måltider och av- och påklädning I stort sett alla personliga assistenter har arbetsuppgifter där det ingår att vara ett stöd vid personlig hygien och vid av- och påkläd- ning. Många har också till uppgift att assistera samband med mål- tider. Nästan alla assistenter i vår enkät, , uppger att de har arbetsuppgifter kopplade till dessa tre behov.3 Av de tre arbets- uppgifterna lägger assistenterna ned mest tid på personlig hygien och assistans i samband med måltider. beviljades de som fick beslut om assistansersättning i genomsnitt assistans för personlig hygien och för assistans i samband med måltider. Motsvarande för av- och påklädning var . Totalt beviljades förstagångs- mottagarna i genomsnitt assistans 2018. 2Det grundläggande behovet hjälp med andning fördes in i LSS . 3Fråga 12 i vår enkät till personliga assistenter. Det går inte att säga att personliga assistenter behöver en viss typ av kompetens för att utföra arbetsuppgifter kopplade till personlig hygien, måltider och av- och påklädning. Men det finns några kom- petenser som ofta behövs. I många fall har assistenter behov av kun- skaper om ergonomi och hur arbetsutrustning för personförflyttning och lyft liksom andra hjälpmedel ska användas. Vidare kan det krävas övning och en väl fungerande kommunikation. Assistenter behöver även ha en förståelse för vad deras yrkesroll innebär. Det betyder att assistenterna behöver lära sig att utföra sina arbetsinsatser på ett sätt som fungerar bra för assistansanvändaren. Ett väl fungerande samspel mellan assistenten och assistansanvän- daren är exempelvis nödvändigt för att utföra arbetsuppgifter kopp- lade till hygien och påklädning. En assistansanvändare som vi har intervjuat beskriver att det tar ungefär en kvart för hen att gå på toa- letten med en inskolad assistent, men att det kan ta en med en helt ny assistent. Hen beskrev också att det kan ta flera måna- der innan en ny assistent har lärt sig alla de handgrepp som krävs för att assistansen ska fungera riktigt bra. 5.2.2Arbetsuppgifter som kräver kunskap om lyftteknik och ergonomi En stor andel av assistenterna har arbetsuppgifter som kräver kun- skaper om lyft- och förflyttningstekniker samt ergonomi, både för assistansanvändarens och assistentens säkerhet. av de assi- stenter som besvarade vår enkät uppgav att de har arbetsuppgiften förflyttning inomhus eller utomhus. Resultatet ligger i linje med tidigare enkätundersökningar som har gjort bland assistansanvändare (2010 och 2015). Enligt dessa enkäter använde av assistansanvän- darna sin assistans till förflyttning inomhus och till för- flyttning utomhus. Enligt enkätundersökningen hade av assistansanvändarna ett rörelsehinder.4 I vår enkät uppgav av assistenterna att de mycket ofta eller ganska ofta behöver göra tunga lyft. En större andel kvinnor än män uppger att de behöver göra tunga lyft (54 jämfört med 40 pro- cent). Enkätsvaren visar vidare att kunskapen om lyftteknik och 4Försäkringskassan (2011), Socialförsäkringsrapport 2011:18. ergonomi bland personliga assistenter behöver bli bättre. Det är av alla assistenter som anser att de behöver öka sin kun- skap om ergonomi, till exempel om hur man bör göra tunga lyft och använda arbetsutrustning för lyft och personförflyttningar. På arbetsplatser där det behövs personlig skyddsutrustning och tekniska hjälpmedel behöver arbetstagarna ta eget ansvar för att an- vända relevanta utrustningar och hjälpmedel. Arbetsgivaren ska lägga tillräckligt med tid på att motivera sådan användning. Vid arbete på platser som den egna arbetsgivaren inte kan bestämma över är det extra viktigt att arbetstagaren själv har grundliga kunskaper om ris- kerna i arbetet och vilka arbetssätt som främjar arbetsmiljön.5 5.2.3Vanligare att arbeta tillsammans Det har blivit vanligare att personliga assistenter arbetar två och två. Drygt hälften av alla assistansanvändare har dubbel assistans. Beho- vet av dubbel assistans kan vara tillfälligt, exempelvis i samband med lyft eller kontinuerligt i form av tillsyn. För de flesta handlar det om att det behövs två assistenter tillfälligt i samband med träning, fri- tidsaktiviteter eller andra aktiviteter utanför hemmet. av assistansanvändarna har dubbel assistans under en stor del av sin vakna tid. Det innebär att det finns en grupp assistenter som huvudsakligen arbetar tillsammans med en kollega. Mer kontinuerlig dubbel assistans handlar ofta om behov av att bryta utåtagerande eller impulsivt beteende och åtgärder i samband med medicinska besvär.6 Det är ungefär lika vanligt att assistansanvändare beviljas dubbel assistans av dessa två skäl. Av dem som beviljades assistans första gången var det som beviljades dubbel assistans för att bryta utåtagerande beteenden respektive för åtgär- der i samband med medicinska besvär. Assistansanvändare med utåt- agerande beteenden beviljas i genomsnitt flest timmar dubbel assi- stans, i genomsnitt 2016. 5Så förbättras verksamhetens arbetsmiljö. Vägledning till föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete, AFS 2001:1. 6Medicinska besvär handlar oftast om att det behövs två assistenter som kan ingripa vid epilepsi- anfall. Ingripanden vid kramper, andningsstopp eller kräkningar förekommer också. Eller att sköta apparatur för till exempel slemsugning och andning. Stretchning eller massage för att av- hjälpa spasticitet eller MS-relaterade besvär är andra skäl till att dubbel assistans beviljats. 7Försäkringskassan (2017), Assistansersättningens utveckling. 5.2.4Kunskap om alternativ kommunikation behövs Ett grundläggande behov av personlig assistans för att kommunicera med andra förutsätter att assistansanvändaren behöver ha ytterligare en person, det vill säga den personliga assistenten, närvarande för att kommunikation över huvud taget ska vara möjlig.8 Att göra det möjligt för assistansanvändare att kommunicera med andra är en arbetsuppgift som ofta kräver att personliga assistenter har särskilda kunskaper inom alternativ kompletterande kommu- nikation (AKK). Detta är kunskaper som det tar tid för assistenter att upparbeta Assistenterna kan behöva kunskap om kommunikationshjälpmedel eller använda sig av teckenspråk. kan det krävas att assistenten har genomgått en utbildning i alter- kommunikationssätt för att kunna utföra sitt arbete. I andra fall behöver assistenter lära sig ett mer individuellt kommunikations- sätt, tillsammans med assistansanvändaren, andra assistenter och närstående. Vanliga former av alternativa och kompletterande kommunika- tionssätt är tecken som stöd, bilder, symboler, konkreta föremål, talande hjälpmedel och datorer. och kroppsnära kommu- nikation sker utan att några hjälpmedel behövs. I stället används och tolkas naturliga reaktioner och kroppsrörelser som ljud, mimik, signaler och gester.9 Även taktil tolkning kan förekomma, vilket innebär att en person med dövblindhet avläser teckenspråket via tol- kens händer. All kommunikation räknas inte som ett grundläggande hjälp- behov, och av vägledning för assistansersättning framgår att tre kriterier behöver vara uppfyllda. En annan person (den personliga assistenten) ska behöva •kunskap om kommunikationsformen, •kunskap om funktionsnedsättningen, •särskild kunskap om personen med funktionsnedsättningen. 8Försäkringskassan, Vägledning för assistansersättning, 2003:6, version 25. 9www.kunskapsguiden.se/funktionshinder/Teman/alternativ-kompletterande- kommunikation/Sidor/default.aspx En majoritet av assistenterna ger stöd vid kommunikation med andra Många av de assistenter som besvarade vår enkät, , uppgav att de har arbetsuppgiften stöd vid kommunikation med andra. I en enkätundersökning frågade assistans- användare hur de använder sin assistans. Enligt denna undersökning använder av assistansanvändare sin assistans för att kom- municera med andra. Båda undersökningarna visar med andra ord att nära tre fjärdedelar av alla assistenter har arbetsuppgifter som innebär att bistå vid kom- munikation med andra. Det är dock en avsevärt lägre andel assistans- användare som beviljas assistansersättning för att kommunicera med andra. var det av förstagångsmot- tagarna som beviljades assistans för det grundläggande behovet kom- munikation med andra och som beviljades assistans för kommunikation med andra som ett annat personligt behov. En förklaring till skillnaden kan vara att många assistansanvändare har behov av stöd vid kommunikation, men att behovet inte motsvarar de kriterier som utgår från i sin bedömning av om en person ska beviljas assistansersättning. 5.2.5Aktiv tillsyn kräver ingående kunskaper om assistanvändaren Personliga assistenters arbetsuppgifter inom ramen för behovet ”annan hjälp som förutsätter ingående kunskap om assistansanvän- daren” benämns aktiv tillsyn.11 Det finns två typer av aktiv tillsyn: •Aktiv tillsyn i form av kvalificerade motivations- eller aktiver- ingsinsatser. •Aktiv tillsyn av övervakande karaktär för att begränsa allvarliga konsekvenser av ett utåtagerande beteende. 10År 2015 skickade ut en enkät till 4 000 assistansmottagare som var över En femtedel av enkäterna besvarade assistansmottagarna själva, två femtedelar av enkäterna besvarade assistansanvändarna tillsammans med någon annan och två femtedelar av enkäterna besvarades utan assistansanvändarens medverkan. Se vidare Socialförsäkringsrapport 2015:13. genomförde en liknande enkät . 11Försäkringskassan, Vägledning för assistansersättning, 2003:6, version 25. Personlig assistans enbart för det grundläggande behovet ”annan hjälp som förutsätter ingående kunskap om assistansanvändaren” kan bli aktuellt endast när personen har en psykisk funktionsnedsätt- ning. Avgränsningen kom till efter en dom i HFD 2015.12 Den ande- len assistansanvändare som beviljas tid för det grundläggande ”beho- vet annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper” har minskat kraftigt efter domen. Personliga assistenter som arbetar med aktiv tillsyn som ett grund- läggande behov bör, för att motsvara den behovsbedömning som ligger till grund för beslut om assistans, ha ingående kunskaper om assistansanvändaren. Det innebär att det inte räcker med att ha kun- skap om assistansanvändarens funktionsnedsättning och kunskap om adekvata säkerhetsåtgärder. Det ska krävas att tillsynen förutsätter personspecifika kunskaper om assistansanvändaren och kunskaper om hur man måste förhålla sig till assistansanvändaren för att syftet med tillsynen ska kunna uppnås. Det handlar ofta om kunskap om hur man ska kommunicera med och bemöta eller förhålla sig till assistans- användaren. Assistansanvändare kan även beviljas assistansersättning för aktiv tillsyn som ett annat personligt behov. Enligt krävs det då att en funktionsnedsättning innebär att någon behöver ha till- syn över assistansanvändaren därför att skadliga situationer kan upp- stå för den försäkrade själv eller för andra. Det innebär att tillsyn som ett annat personligt behov är aktiv tillsyn av övervakande karaktär som inte kräver ingående kunskap om den enskilde och funktionsnedsätt- ningen.13 Assistenternas arbetsuppgifter vid motiverande aktiv tillsyn Assistenter som arbetar hos assistansanvändare med behov av aktiv tillsyn i form av kvalificerade motivations- och aktiveringsinsatser ska förhindra allvarliga konsekvenser av att ett eller flera av de grundläg- gande behoven inte blir tillgodosedda. Det kan till exempel handla om att se till att assistansanvändaren får i sig mat. Att insatserna ska vara kvalificerade innebär att det inte är tillräckligt med allmänna moti- 12HFD 2015 ref. 46. 13Försäkringskassan, Vägledning för assistansersättning 2003:6, version 25. vations- och aktiveringsinsatser, till exempel påminnelser och prak- tiska instruktioner. Kunskaper om hur man går tillväga vid hot och våld behövs vid aktiv övervakande tillsyn Assistenter som har arbetsuppgiften aktiv tillsyn av övervakande karaktär ska utföra kvalificerade tillsynsinsatser. Syftet med assi- stansen ska vara att begränsa allvarliga konsekvenser av ett utåt- agerande beteende, främst skador på assistansanvändaren själv eller andra, men även skador på egendom. Assistansen ska innefatta fre- kventa ingripanden och kräva att assistenten är i personens omedel- bara närhet och kan ingripa . Faktorer som kan ha bety- delse i bedömning är avsaknad av insikt om vad som är farligt, oförutsägbarhet i beteendet, impulsstyrdhet, avsak- nad av konsekvenstänkande samt rymningsbenägenhet. Vid övervakande tillsyn kan hot och våld från assistansanvändaren vara en allvarlig risk. Den personliga assistenten kan behöva kunskap om hur man ska förebygga utåtagerande beteende, gå tillväga och skydda sig själv om sådana situationer uppstår. Arbetsmiljölagstift- ningen säger att arbetstagarna ska få särskilt stöd och handledning vid arbete där det finns återkommande våld eller hot om våld.14 För all- varliga risker i arbetet krävs skriftliga instruktioner.15 Ensamarbete är inte tillåtet om en arbetsuppgift innebär en påtaglig risk för våld eller hot om våld. Vanligt att assistenter har aktiv tillsyn som arbetsuppgift En majoritet av de personliga assistenterna uppger att de har aktiv tillsyn som arbetsuppgift. I vår enkät uppger drygt tre fjärdedelar av assistenterna att de har arbetsuppgiften att motivera eller aktivera assi- stansanvändaren. Närmare sex av tio assistenter uppger i vår enkät att de har arbetsuppgiften aktiv tillsyn för att skydda assistansanvändaren eller andra. var det ungefär hälften av alla dem som beviljades assistansersättning som beviljades tid för aktiv till- 14Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 1993:2) om våld och hot i arbetsmiljön. 157 § i föreskrifter (AFS 2001:1) om systematiskt arbetsmiljöarbete. En fjärdedel beviljades assistans för aktiv tillsyn som ett grund- läggande behov och beviljades assistansersättning för hjälp inom ett annat område (som ofta avser tillsyn).