sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Vi anser att detta synsätt ska tillämpas även i den nya lagen, i likhet med vad som gäller enligt PSI-lagen. Det behöver emellertid närmare analyseras vilka bestämmelser i förvaltningslagen som ska tillämpas i den nya lagen, särskilt med hänsyn till att vi föreslår en annan av- gränsning av vilka offentliga aktörer som omfattas av den nya lagen än den som valts i PSI-lagen. Bestämmelser som bör tillämpas När det gäller bestämmelser om legalitet, objektivitet och propor- tionalitet enligt 5 § FL anser vi att det är fråga om grundläggande principer som ska tillämpas även av sådana organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter. Samma bör gälla för förvaltningslagens regler om utgångspunkter för hur ett ärende ska handläggas enligt 9 §, om partsinsyn enligt 10 §, om utredningsansvar enligt 23 §, möjlig- het att lämna uppgifter muntligt enligt 24 §, kommunikation enligt 25 § och dokumentation av uppgifter och beslut enligt 27 och 31 §§. Beträffande utredningsansvaret får det förutsättas att organ som jäm- ställs med myndigheter utreder ärenden som rör enskilda i den utsträckning som det krävs. Det framstår därför som både lämp- ligt och rimligt att dessa organ ska vara skyldiga att följa förvaltnings- lagens bestämmelser om utredningsansvar (jfr Departementsprome- till ny förvaltningslag, Ds 2017:42, s. 422). I 33 och 34 §§ FL anges bl.a. att en myndighet ska underrätta sök- anden om beslutet och hur ett eventuellt överklagande går till. Dessa bestämmelser är enligt vår mening också grundläggande för hand- läggningen och bör därför tillämpas även av de organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter (jfr regeringens uttalanden angå- ende handläggningen av ärenden om att lämna ut kontrakt i Nytt regelverk om upphandling, prop. 2015/16:195, s. 473). Sådana organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter, exempelvis kommunala bolag, omfattas inte av jävsbestämmelserna i förvaltningslagen eller kommunallagen (2017:725). I 12 § PSI-lagen 4Se exempelvis 7 § lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion, 29 § förordningen (2016:989) om statsbidrag till film och 13 § förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrotts- verksamhet. Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande görs därför en hänvisning till bestämmelserna om jäv enligt 16 och 18 §§ FL. I ett flertal specialförfattningar som innehåller liknande bestämmelser som 12 § PSI-lagen finns motsvarande hänvisning.5 Även om förhållandena i de organ som det är fråga om skiljer sig från myndigheter anser vi att det inte har kommit fram några omstän- digheter som talar mot att låta förvaltningslagens regler om jäv enligt 16 och 18 §§ vara tillämpliga vid handläggningen av en begäran om vidareutnyttjande. I syfte att främja en snabb och rättssäker ärendehantering anser vi vidare att vad som anges i 36 § FL om att myndigheter får rätta ett beslut som innehåller en uppenbar felaktighet på grund av ett skriv- fel eller liknande ska tillämpas även av de med myndigheter jämställda organ som det nu är fråga om. Bestämmelsen innehåller inte ett tving- ande krav utan ger den enskilde aktören ett visst eget handlingsut- rymme, och har uppenbara fördelar för användaren genom en snab- bare handläggning av begäran om vidareutnyttjande. Om handläggningen av en begäran om vidareutnyttjande drar ut ska sökanden, enligt artikel 4.2, underrättas om orsakerna till detta , och senast . PSI-lagen innehåller inte någon särskild bestämmelse som reglerar detta. Vi har i avsnitt 12.3.2 bedömt att kravet i artikel 4.2 i öppna data-direktivet tillgodoses genom bestämmelsen i 11 § FL. Vi anser att den ska tillämpas även av de organ som det nu är fråga om när de handlägger en begäran om vidareutnyttjande. Något principiellt skäl till att ha ett lägre krav på sådana organ ser vi inte, och direktivet innehåller inte heller något undantag i denna del. 5Se exempelvis och 7 § lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion, 5 kap. 20 § smitt- skyddslagen (2004:168) och 13 § förordning (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet. Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande Bestämmelser som lagen inte bör hänvisa till PSI-lagen hänvisar i 12 § till vad som sägs om tillgänglighet i 7 § första stycket FL. Detta regleras emellertid i viss mån av den bestämmelse viföreslår i avsnitt 12.3.3 om att en begäran om vidareutnyttjande ska handläggas digitalt om det inte är olämpligt. I de författningar som hänvisats till ovan och andra liknande bestämmelser6 saknas en hänvisning till 7 § FL. Avsikten med bestämmelsen är att myndig- heterna ska vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Detta syfte måste enligt vår bedömning anses ha en större vikt för förvaltningsmyndigheter som i sin kärnverksamhet sysslar med olika former av myndighetsutövning. Vi ställer oss tvek- samma till om samma kan sägas för exempelvis statliga stiftelser eller kommunala bolag. Mot denna bakgrund anser vi att en hänvisning till 7 § första stycket FL inte bör införas, utan att den tillgänglighet som är nödvändig i samband med en begäran om vidareutnyttjande tillgodoses genom förslaget i avsnitt 12.3.3 om att en begäran ska handläggas digitalt om det inte är olämpligt. I 12 § PSI-lagen görs en hänvisning till de bestämmelser i förvalt- ningslagen som reglerar ändring av beslut (37–39 §§) och överklag- ande av beslut (42–47 §§). Vi anser att dessa bestämmelser inte ska tillämpas av de organ som jämställs med myndigheter i den nya lagen. Skälen för detta redogör vi närmare för i avsnitt 13.3.2. 12.4Beslut enligt den nya lagen Iartikel 4.3 i öppna data-direktivet anges att om en begäran om vidareutnyttjande avslås ska myndigheten underrätta sökanden om skälen för avslaget, med hänvisning till relevanta bestämmelser om tillgång i medlemsstaten eller till bestämmelser som antagits enligt direktivet. Bestämmelsen är oförändrad i förhållande till PSI-direk- tivet. I svensk rätt innehåller 14 § PSI-lagen en bestämmelse om att ett skriftligt beslut ska fattas på begäran, om vidareutnyttjandet har förenats med villkor eller om en begäran om vidareutnyttjande har avslagits. Beslutet ska vara motiverat. Detta avsnitt behandlar frågan om när ett skriftligt och motiverat beslut ska fattas enligt den nya lagen. 6Se t.ex. 11 a § växtskyddslagen (1972:318). Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande 12.4.1En myndighet ska meddela ett beslut när en begäran om vidareutnyttjande avslås Vårt förslag: Om en myndighet avslår en begäran om vidare- utnyttjande ska myndigheten meddela ett skriftligt och motiverat beslut. En begäran av något slag som har stöd i en viss författning och som ställs till en myndighet leder i normalfallet till att myndigheten vidtar nödvändiga handläggningsåtgärder. När ett ärende väl har inletts är myndigheten skyldig att göra någon form av prövning av den fråga som aktualiserats. Ställningstagandet görs i ett beslut. Vad som menas med uttrycket beslut är svårt att entydigt definiera. Känne- tecknande för ett förvaltningsbeslut är dock att det regelmässigt innehåller ett uttalande från en myndighet som är avsett att ha vissa verkningar för den som beslutet är riktat till. Det är uttalandets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär av beslut, inte dess yttre form (RÅ 2004 ref. 8). Uttalandet syftar ofta till att påverka mot- tagarens handlande i en viss situation (jfr prop. 2016/17:180, s. 24 f.). För det fall en myndighets ställningstagande visserligen faller inom dess beslutskompetens, men saknar påvisbara faktiska verkningar för den som berörs, uppkommer inte ett överklagbart beslut. I denna situation spelar det inte någon roll om ställningstagandet har rubri- cerats som beslut eller getts en annan beteckning. Vi anser att handläggningen av en begäran om vidareutnyttjande inte kan betraktas som ett sådant faktiskt handlande som inte be- höver utmynna i ett ställningstagande. Detta innebär emellertid inte per automatik att det måste dokumenteras i skrift eller att det måste innehålla en motivering. Vi redogör i det följande för våra överväg- anden kring när ett sådant formligt beslut ska fattas enligt den nya lagen, för att genomföra artikel 4.3 i öppna data-direktivet. Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande Ett beslut ska meddelas när begäran om vidareutnyttjande avslås En avvägning måste i detta sammanhang göras mellan en smidig och rättssäker hantering för användarna, en rimlig arbetsbörda för myn- digheterna och ett korrekt genomförande av öppna data-direktivet. Ett alternativ att överväga är att föreskriva en skyldighet för myn- digheter att besvara varje begäran om vidareutnyttjande med ett skriftligt och motiverat beslut. En sådan ordning skulle möjliggöra en enhetlig och tydlig handläggning för användaren. skulle det enligt vår bedömning innebära en kraftigt ökad arbetsbörda för myndigheterna, som inte är ändamålsenlig. Med hänsyn till de krav på format som vi redovisar i avsnitt 11.4 kan det antas att det kommer att riktas ett, jämfört med , större antal begäran om vidareut- nyttjande till myndigheterna. Varje begäran om att information ska tillhandahållas i befintligt, digitalt format skulle därmed kräva att myndigheterna meddelar ett skriftligt och motiverat beslut. Ett skrift- ligt beslut om att begäran har medgetts har inte någon direkt prak- tisk betydelse för sökanden. Även om skyldigheten skulle begränsas så att beslutet bara behöver motiveras när begäran avslås är det enligt vår bedömning sannolikt att arbetsbördan skulle öka betydligt jäm- fört med . Detta särskilt som en myndighets beslut att inte till- handahålla information i digitalt format efter en begäran om utläm- nande enligt 2 kap. TF inte behöver motiveras enligt nu gällande rätt. Vi anser mot bakgrund av dessa omständigheter att det inte är ändamålsenligt att föreskriva att ett beslut ska fattas som svar på varje begäran om vidareutnyttjande. En sådan ordning krävs enligt vår bedömning inte heller för att genomföra öppna data-direktivet på ett korrekt sätt i svensk rätt. Ett annat alternativ är att en myndighet endast skulle vara skyldig att meddela ett formligt beslut efter en särskild begäran, på det sätt som gäller enligt 14 § PSI-lagen. Vi förordar dock inte en sådan lösning. För det första medför den otydligheter genom att det är svårt att se vad som skiljer en sådan begäran från en begäran om vidare- utnyttjande. Myndigheten kan också få svårt att tolka vad sökanden invänder mot, särskilt utan ett tydligt krav på att begäran om beslut ska vara kopplad till en tidigare begäran om vidareutnyttjande. För det andra är det fullt möjligt enligt 14 § PSI-lagen att vända sig till en myndighet och begära ett beslut avseende all information som har gjorts tillgänglig, oavsett om det har skett i ett enskilt fall som har Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande koppling till den som begär ett beslut, eller genom ett tillgänglig- görande utan en föregående begäran. Slutligen uppstår frågan om en sådan efterföljande begäran ska lämnas in inom en viss tidsgräns, och vilka följder en för sent inkommen begäran i så fall kan medföra. Vid en sammantagen bedömning av dessa omständigheter anser viatt skyldigheten att meddela ett formligt beslut inte ska knytas till en särskild, fristående, begäran om beslut. Den ordning vi förordar är i stället att en myndighet är skyldig att meddela ett beslut endast ide fall en begäran om vidareutnyttjande avslås. En klar fördel är att det då finns en preciserad begäran – som kan knytas till en viss användare – för en myndighet att förhålla sig till när ett beslut ska meddelas. Det råder inte heller någon tvekan om vilken information som är i fråga; med en ordning där ett beslut kan begäras utan en koppling till en viss begäran om vidareutnyttjande behöver detta istället preciseras i efterhand. Genom att begränsa skyldigheten att meddela ett formligt beslut till situationer då en begäran om vidare- utnyttjande avslås bedömer vi vidare att arbetsbördan för myndig- heter kan begränsas på ett lämpligt sätt. Vidare främjar en sådan ord- ning, enligt vår bedömning, en tillräckligt snabb och tydlig hand- läggning för användaren. En nackdel med att föreskriva att beslut endast ska fattas när en begäran om vidareutnyttjande avslås är att villkor eller avgifter som inte omfattas av en begäran endast kan överprövas genom att en (ytterligare) begäran framställs avseende samma information (jfr Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen, prop. 2014/15:79, s. 32). Det kan t.ex. vara fråga om situationer när information som gjorts tillgänglig på myndighetens eget initiativ laddas ned mot en avgift som användaren vill invända mot i efter- hand. Vi vill understryka att en sådan ordning inte utgör en inskränk- ning av rätten till överprövning som föreskrivs i artikel 4 i direktivet (vi återkommer till denna fråga i avsnitt 13.2.2). Det kan emellertid ifrågasättas om ett beslut som inte utgör ett avslag på en begäran kan anses ha gått en användare emot på ett sätt som innebär att det är överklagbart. Det är inte heller osannolikt att användaren saknar intresse av att få sådana villkor eller avgifter som denne inte har gjort till föremål för prövning genom sin begäran överprövade. Detta särskilt som myndigheter har en skyldighet att, även utan en begäran om vidareutnyttjande, följa de krav som den nya lagen ställer upp avseende avgiftsnivåer och andra villkor som kan begränsa vidare- Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande Vi anser vidare att det inte nödvändigtvis bör ses som en nackdel att föreskriva en ordning som ger användaren ett incita- ment att precisera en begäran om vidareutnyttjande på ett sätt som motverkar onödiga åtgärder. Mot denna bakgrund anser vi att det bör föreskrivas i öppna data- lagen att en myndighet endast är skyldig att meddela ett beslut när en begäran om vidareutnyttjande avslås. Det bör i de flesta fall vara relativt enkelt att avgöra när en begäran om vidareutnyttjande har avslagits, eftersom en begäran innefattar att sökanden har angett vissa särskilda krav eller önskemål. Det ska inte finnas något krav på att begäran har avslagits i sin helhet, utan det som är avgörande är att den information som omfattas av begäran tillhandahålls på ett sätt som inte stämmer överens med vad som angetts i begäran. Det bör förtydligas att det inte förutsätts att den som ställt en begäran om vidareutnyttjande faktiskt har tagit del av informationen, exempelvis genom att en pdf-fil skickats per e-post till denne, utan det räcker att informationen har gjorts tillgänglig och tillhandahålls på ett sätt som inte stämmer överens med begäran om vidareutnyttjande. Myndigheten kan behöva anmoda en användare att komplettera begäran om vidareutnyttjande i de delar som krävs för att undanröja oklarheter och för att möjliggöra en smidig och snabb handläggning, se avsnitt 12.5. Beslutet ska vara skriftligt När det gäller krav på skriftlighet följer detta inte uttryckligen av artikel 4.3 i öppna data-direktivet. Med hänsyn till att en begäran om vidareutnyttjande ska behandlas digitalt om det inte är olämpligt har vidock svårt att se att något annat än skriftlighet är avsett. Av artikel 4.4 framgår vidare att i alla beslut om vidareutnyttjande ska det anges vilka möjligheter till överprövning som finns om sökanden vill invända mot beslutet. Detta krav skulle enligt vår bedömning vara svårt att efterleva utan att det finns ett skriftligt beslut. Av förvaltningsrättsliga principer står det också klart att ett överklag- bart beslut förutsätter skriftlig form, eller i vart fall att det på något sätt är dokumenterat (se exempelvis RÅ 2004 ref. 8). Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande Mot denna bakgrund kan vi inte komma till någon annan slutsats än att ett beslut som fattas av en myndighet enligt den ordning som vi föreslår i detta avsnitt ska vara skriftligt. Av artikel 4.3 i öppna data-direktivet framgår att i händelse av avslag på en begäran om vidareutnyttjande ska myndigheterna underrätta sökanden om skälen för avslaget, med hänvisning till relevanta be- stämmelser. För en part är betydelsen av att en myndighet på ett öppet, tydligt och enkelt sätt klargör hur den har kommit fram till sitt beslut i ett visst ärende ofta avgörande för att parten ska kunna förstå beslutet. För den som har möjlighet att klaga på beslutet är en upplysande motivering också av betydelse för att de redovisade skälen antingen kan övertyga parten om att beslutet är korrekt eller ge underlag för ett överklagande. Ett beslut som genom sin utformning är ägnat att få verkningar för den enskilde ska som huvudregel motiveras (prop. 2016/17:180, s. 187 ff.). En skyldighet för förvaltningsmyndigheter att i vissa fall motivera ett beslut framgår av 32 § första stycket FL, som anger att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obe- tydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. Artikel 4.3 i öppna data-direktivet innehåller inte något sådant bedömningsutrymme. Vid införandet av PSI-lagen gjordes bedömningen att ett korrekt genomförande av motsvarande bestämmelse i PSI-direktivet krävde att det infördes en villkorslös bestämmelse om att myndigheterna, i händelse av avslag, skulle under- rätta sökanden om skälen för avslaget (prop. 2009/10:175, s. 182). Det kan förutsättas att ett beslut om att avslå en begäran om vidare- utnyttjande också påverkar sökanden på det sätt som avses i 32 § FL. Skyldigheten att motivera ett sådant beslut följer därför i många fall direkt av förvaltningslagens bestämmelser. Som vi redogjort för i avsnitt 12.3.5 omfattas emellertid normalt sett inte sådana organ som jämställs med myndigheter i den nya lagen av den bestämmelsen. Med hänsyn till detta och i syfte att säkerställa att öppna data- direktivet genomförs på ett korrekt sätt anser vi att det ska framgå av den nya lagen att ett beslut om att avslå en begäran om vidare- utnyttjande ska innehålla skälen för ställningstagandet. Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande att artikel 4.3 i direktivet anger att ett beslut ska innehålla en hän- visning till relevanta bestämmelser. I förarbetena till PSI-lagen gjorde regeringen bedömningen att detta följer av kravet på att beslutet ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet och att någon särskild bestämmelse inte behövde införas i lagen (prop. 2009/10:175, s. 182). Vi gör inte någon annan bedömning. 12.4.2Krav på vissa särskilda upplysningar Vårt förslag: Om en begäran om vidareutnyttjande avslås på grund av att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt upphovsrättslagen ska myndigheten i beslutet ange vem som är rättsinnehavare eller, om denne inte är känd, vilken licens- givare som informationen kommer ifrån. Enligt artikel 4.3 i direktivet ska en myndighet, som avslår en begäran om vidareutnyttjande på grund av att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans immaterialrätt, informera om vem som är rättsinnehavare. Bestämmelsen är oförändrad i förhållande till ändringsdirektivet och är genomförd i svensk rätt genom 14 § andra stycket PSI-lagen. Lagrådet påpekade i samband med att ändringsdirektivet genom- fördes att det kan ifrågasättas i vilka konkreta situationer ett avslags- beslut kan aktualiseras på grund av att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt, med hänsyn till att sådan information undantas från tillämpningsområdet (se prop. 2014/15:79, s. 75). Att informationen inte omfattas av den nya lagen hindrar emellertid inte att en begäran om vidareutnyttjande framställs. Det kan antas att det är först när begäran prövas som det kan fastställas att den efter- frågade informationen omfattas av tredje mans rätt på ett sätt som gör att vidareutnyttjandet begränsas. För att genomföra artikel 4.3 i den nya lagen anser vi att det bör särskilt anges att om en begäran om vidareutnyttjande avslås på grund av att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt upphovsrättslagen ska myn- digheten i beslutet ange vem som är rättsinnehavare eller, om denne inte är känd, vilken licensgivare som myndigheten har fått informa- tionen ifrån. Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande Öppna data-direktivet innehåller i denna del ett undantag från denna upplysningsskyldighet för bibliotek, museer och arkiv. I nämnda förarbeten anfördes att en upplysningsskyldighet skulle medföra en orimligt stor arbetsbörda för sådana aktörer eftersom de ofta har stora mängder av information som omfattas av tredje mans upphovsrätt. Bedömningen gjordes därför att ett undantag skulle införas i PSI- lagen (prop. 2014/15:79, s. 33). Vi anser emellertid att det inte finns några vägande skäl att undanta dessa aktörer i detta avseende, då vi har svårt att se att upplysningsskyldigheten skulle medföra någon beaktansvärd administrativ arbetsbörda. Dessa aktörer omfattas av det övergripande kravet på att motivera ett beslut enligt den nya lagen. I de fall beslutet grundar sig på att ett vidareutnyttjande skulle inkräkta på tredje mans rätt enligt upphovsrättslagen kan det med fog antas att detta skäl anges i beslutet, även utan det särskilda krav på motivering som framgår av artikel 4.3 i direktivet. För att tydliggöra detta särskilda krav på motivering och för att genomföra direktivet på ett korrekt sätt anser vi att en särskild be- stämmelse bör införas i den nya lagen. 12.4.3Krav på underrättelse och överklagandehänvisning Vår bedömning: Det behöver inte införas en särskild bestämmel- se i den nya lagen för att genomföra direktivets krav på under- rättelse och överklagandehänvisning. Iartikel 4.3 och 4.4 i öppna data-direktivet anges krav på att sökan- den ska underrättas om ett beslut och att det i alla beslut om vidare- utnyttjande ska anges vilka möjligheter till överprövning som finns om sökanden vill invända mot beslutet. Vi anser att detta följer av den skyldighet som anges i 33 § FL som reglerar att en myndighet ska underrätta sökanden om innehållet i beslutet och hur ett över- klagande går till. Bestämmelsen ska enligt vårt förslag även tillämpas av de organ som inte är förvaltningsmyndigheter men som jämställs med myndigheter i den nya lagen, se avsnitt 12.3.5. Bestämmelsen uppfyller enligt vår bedömning det krav som direktivet ställer i dessa delar. Dessutom uppfyller den även kravet i artikel 7.3 om att myn- digheter ska säkerställa att en sökande som begärt att få vidareutnyttja handlingar informeras om hur de kan få beslut eller förfaranden som Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande påverkar dem överprövade. Detta behöver därför inte regleras särskilt i den nya lagen. Även om det ankommer på den instans som ska pröva ett över- klagande att avgöra enligt vilken författning beslutet har överklagats är det av vikt att sökanden ges så korrekt information som möjligt angående hur denne kan överklaga beslutet. Det kan uppstå fall när en överprövning kan bli aktuell både enligt den nya lagen och enligt någon annan författning, exempelvis när det gäller avgifter för infor- mation. En överprövning kan aktualiseras med stöd av den nya lagen, men avgiftsuttag kan också prövas enligt 23 § avgiftsförordningen. Om någon anser att den avgift som en myndighet har tagit ut för att lämna ut en kopia eller avskrift är oriktig får denne enligt sistnämnda bestämmelse begära att myndigheten lämnar ett särskilt skriftligt beslut om avgiften. Ett sådant beslut får enligt 24 § avgiftsförord- ningen överklagas hos . När det gäller beslut av en myn- dighet om att ta ut en avgift för utlämnande av information i digitalt format är det av sådan karaktär att det går att överklaga enligt förvalt- ningslagen, såvida inte förvaltningslagen av någon annan anledning inte ska tillämpas (se HFD 2013 ref. 21, som gällde frågan om beslut av en tingsrätt om att ta ut en avgift för utlämnande av information i digitalt format.