sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — •Olje- och gasverksamhet till havs: all verksamhet som har koppling till en anläggning eller ansluten infrastruktur, inbegripet utform- ning, planering, konstruktion, drift och avveckling, med koppling till prospektering och produktion av olja eller gas men inte inbe- gripet transport av olja och gas från en kust till en annan. •Produktion: utvinning till havs av olja och gas från de underjor- diska skikten i licensområdet, inbegripet bearbetning av olja och gas till havs och transport av denna genom ansluten infrastruktur. •Prospektering: borrning i ett prospekteringsområde och all rela- terad olje- och gasverksamhet till havs som föregår produktions- relaterad verksamhet. 46Artikel 36 i CCS-direktivet och artiklarna 1.3 h och 34 i och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av om transport av avfall. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Medlemsstaterna ska kräva att företag som är registrerade inom deras territorium och som själva eller genom dotterföretag bedriver olje- och gasverksamhet till havs utanför unionen som licensinnehavare eller verksamhetsutövare, på begäran rapporterar till dem om om- ständigheterna kring allvarliga olyckor som de har varit involverade i. I begäran om en rapport ska den berörda medlemsstaten i detalj ange vilka uppgifter som efterfrågas. Rapporterna ska vara föremål för utbyte. Medlemsstater som varken har en behörig myndighet eller en kontaktpunkt ska lämna in de rapporter som de tar emot till kommissionen (artikel 20). Medlemsstater utan olje- och gasverksamhet till havs inom sin jurisdiktion ska utse en kontaktpunkt för utbyte av information med berörda angränsande medlemsstater. De ska säkerställa att det finns tillräcklig förmåga för räddningsinsatser om de skulle drabbas av en allvarlig olycka och vidta lämpliga åtgärder för att uppnå en hög nivå av kompatibilitet och samutnyttjande i fråga om räddningsutrust- ning och expertis. Vidare ska de se till att behöriga myndigheter eller kontaktpunkter utformar samarbetsscenarier för nödsituationer. Dessa scenarier ska regelbundet utvärderas och uppdateras när så krävs. Medlemsstater utan olje- och gasverksamhet till havs inom sin juris- diktion ska samordna sin nationella insatsplanering inom den miljön med andra berörda medlemsstater i den utsträckning som krävs för att säkerställa så effektiva åtgärder som möjligt vid en allvarlig olycka (artikel 32). Medlemsstaterna ska införa regler om sanktioner för överträdel- ser av nationella bestämmelser som har utfärdats enligt direktivet (artikel 34). Medlemsstater med havsområden som inte har någon olje- och gasverksamhet till havs inom sin jurisdiktion, och som inte planerar att ge licens för sådana verksamheter, är endast skyldiga att genom- föra de åtgärder som är nödvändiga för att följa artiklarna 20, 32 och 34 i direktivet. Dessa medlemsstater får inte ge licens för sådan verk- samhet förrän de har genomfört återstående bestämmelser i direk- tivet (artikel 41.3). Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Regeringen motiverade begränsade genomförande av off- shoredirektivet med att inte har någon olje- eller gasverk- samhet till havs inom sin jurisdiktion och inte heller planerar att ge tillstånd till sådana verksamheter.47 Av förarbetena framgår följande om utvinning av olja och gas i förhållande till geologisk lagring av koldioxid.48 En etablerad metod för lagring av koldioxid innebär att koldioxiden injekteras i olje- eller gasförande berggrund. När detta görs trycks sam- tidigt den olja eller gas som eventuellt finns i berggrunden ut och tas om hand, vilket kan öka utvinningen från fyndigheten. Vid lämpliga geo- logiska förhållanden kan koldioxid också lagras i s.k. djupa akviferer som inte innehåller olja eller gas. Det är i första hand denna typ av geologisk lagring av koldioxid som det finns förutsättningar för inom svensk jurisdiktion enligt geologiska undersökning (SGU). Förutsättningar för sådan lagring bedöms finnas i en stor del av södra . I samband med eventuella undersökningar eller lagring av kol- dioxid i dessa strukturer är det möjligt att påträffa olja eller gas. Sanno- likheten för detta bedöms vara störst vid borrning på eller i direkt anslutning till ett fåtal mindre strukturella fällor i den allra sydligaste delen av ekonomiska zon. Om det rör sig om mindre icke exploaterbara mängder kan dessa komma att återinjekteras i berggrun- den. Undersökningsborrningar kan även medföra att det påträffas olja och gas som i samband med lagring av koldioxid kan vara ekonomiskt intressant för en verksamhetsutövare att utvinna. Den trycksänkning i reservoaren som uppstår vid sådan utvinning möjliggör effektivare lag- ring av koldioxid. I konsekvensutredningen drogs slutsatsen att det begränsade genom- förandet kunde påverka förutsättningarna till geologisk lag- ring av koldioxid i Östersjön.49 SGU har inför genomförande av offshoredirektivet, samt i ett särskilt regeringsuppdrag om utvinningsförbud på land,50 analy- serat konsekvenserna av ett förbud mot utvinning av olja och gas för koldioxidlagringsprojekt och kommit fram till att olje- och gasfynd kan leda till att koldioxidlagringsprojekt inte kan påbörjas. Anled- ningen till det är att lagringsakviferen kan behöva tömmas på gas eller olja innan koldioxiden injekteras för att få en trycksänkning i lagringsakviferen. Försöksanläggningar med borrning och tester på 47Genomförande av offshoredirektivet, prop. 2014/15:64, s. 29. 2014/15:64, s. 21. 2014/15:64, s. 43. 50Åberg (2017) s. 23 f. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS land är enligt SGU mycket viktiga innan kostsamma under- sökningar genomförs. Enligt SGU krävs ett förtydligande av hur olje- och gasfynd ska hanteras i samband med borrningar för under- sökning, tester eller lagring av koldioxid.51 EUF-fördraget reglerar unionens funktionssätt och fastställer om- rådena för, avgränsningen av och de närmare villkoren för utövandet av unionens befogenheter.52 Bestämmelserna om statligt stöd finns i artiklarna 107–109 i EUF-fördraget och omfattar stöd från offentliga aktörer, t.ex. stat, kommun eller region till en verksamhet som bedrivs på en marknad. Syftet med bestämmelserna är att se till att inte snedvrida konkur- rensen på EU:s inre marknad. Följande framgår av bestämmelserna. Stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida kon- kurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Som förenligt med den inre marknaden kan följande stöd anses: 1.stöd för att främja genomförandet av viktiga projekt av gemen- samt europeiskt intresse eller för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi, 2.stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ rikt- ning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, och 3.stöd av annat slag i enlighet med vad rådet på förslag från kom- missionen kan komma att bestämma genom beslut (artikel 107). Kommissionen ska i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater och lämna förslag till lämpliga åtgärder som krävs med hänsyn till den pågående 51Sveriges geologiska undersökning (2017) s. 112. 52Artikel 1 i EUF-fördraget. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS utvecklingen eller den inre marknadens funktion. Om kommissio- nen finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den inre marknaden, eller att sådant stöd miss- brukas, ska den besluta om att staten i fråga ska upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer. Om staten i fråga inte rättar sig efter detta beslut inom föreskriven tid får kommissionen eller andra berörda stater hänskjuta ärendet direkt till Europeiska unionens domstol. Medlemsstaterna ska anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till kommissionen. En åtgärd får inte genomföras förrän kommissionen har godkänt den (artikel 108). Rådet får, på förslag av kommissionen och efter att ha hört , anta de förordningar som behövs för tillämp- ningen av statsstödsreglerna och vilka stödåtgärder som ska vara undantagna från detta förfarande (artikel 109). Kommissionen får anta förordningar avseende de kategorier av statligt stöd som rådet i enlighet med artikel 109 har fastställt som möjliga att undanta från förfarandet i artikel 109.3. Gruppundan- tagen är exempel på sådana förordningar (artikel 108.4). Undantag kan även medges för stöd till företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, om vissa kriterier är upp- fyllda (artikel 106.2). Gruppundantagsförordningen medger att vissa kategorier av stöd kan ges utan att förhandsgodkännande krävs av kommissionen, men medlemsstaterna måste informera kommissionen om sådana stöd. Syftet är att minska den administrativa bördan för nationella och lokala myndigheter och uppmuntra EU:s regeringar att främja eko- nomisk tillväxt genom stöd utan att ge stödmottagarna en orättvis konkurrensfördel. I förhållande till anmälda ärenden är dock den in- formation som skickas till kommissionen av en mer aggregerad och förenklad form. I gruppundantagsförordningen anges under vilka för- utsättningar och villkor statliga stöd undantas från anmälningsskyl- digheten. Medlemsstaterna kan också ge s.k. de minimis stöd enligt kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, utan att behöva vänta på kommissionens godkännande. Gruppundantagsförordningen fastställer även tröskelvärden för anmälan för förhandsgodkännande (dvs. takbelopp för hur stora stöd som gruppundantaget gäller för). Vidare tydliggör gruppund- antaget de villkor för statligt stöd som måste vara uppfyllda för att undantaget ska kunna tillämpas. Följande definitioner gäller för stöd till miljöskydd (artikel 2). •(101) Miljöskydd: varje åtgärd som syftar till att avhjälpa eller förebygga skador på den fysiska miljön eller naturresurserna genom en stödmottagares egen verksamhet, att minska risken för sådana skador eller att främja en effektivare användning av naturresur- serna, bl.a. energisparande åtgärder och användning av förnybara energikällor. •(117) Biomassa: den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter från jordbruk (bl.a. material av vegeta- biliskt och animaliskt ursprung), skogsbruk och därmed förknippad industri, inklusive fiske och vattenbruk, samt biogaser och den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall. •(130 d) Energiinfrastruktur: varje fysisk utrustning eller anlägg- ning som är belägen i unionen eller kopplar samman unionen med ett eller flera tredjeländer och omfattas av följande kategorier: Angående koldioxid: nät av rörledningar, inbegripet tillhörande förstärkningsstationer för transport av koldioxid till lagrings- anläggningar, i syfte att injektera koldioxiden i en lämplig under- jordisk geologisk formation för permanent förvaring. Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi Det finns riktlinjer som klargör vad som gäller för bl.a. energi- och miljöstöd. Riktlinjerna gäller stöd som ska anmälas till kommis- sionen och alltså inte stöd enligt gruppundantagsförordningen. Riktlinjerna kan dock vara till hjälp vid utformningen även av sådana stöd. I riktlinjerna anger kommissionen under vilka förutsättningar och villkor som den typiskt sett godkänner ett stöd och vad kom- missionen kommer att basera sin bedömning på. Det är dock fort- Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS farande möjligt att gå utöver vad riktlinjerna säger och anmäla ett stöd som inte ryms inom dem, men då ställs högre krav på underlaget och det kan ta innan stödet godkänns av kommissionen jämfört med om stödet faller inom riktlinjerna. Kommissionen har i Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020, (2014/C 200/01) angett att statligt stöd till avskiljning och lagring av koldioxid kan ges till miljöskydd och energi för perioden –2020 (kommissionen har föreslagit för- längning till 2022). Följande definitioner finns i riktlinjerna (1.3). •(1) Miljöskydd: åtgärder som syftar till att avhjälpa eller före- bygga sådana skador på den fysiska miljön eller naturresurserna som orsakas av stödmottagarens egen verksamhet, minska risken för sådana skador eller medföra en effektivare användning av naturresurser, inklusive energisparåtgärder och användningen av förnybara energikällor. •(31 d) Energiinfrastruktur: varje fysisk utrustning eller anlägg- ning som är belägen i unionen eller kopplar samman unionen med ett eller flera tredjeländer och omfattas av följande kategorier: Angående koldioxid: nät av rörledningar, inbegripet tillhörande förstärkningsstationer för transport av koldioxid till lagrings- anläggningar, i syfte att injektera koldioxiden i en lämplig under- jordisk geologisk formation för permanent förvaring. •(33) Avskiljning och lagring av koldioxid eller CCS: en uppsätt- ning tekniker som går ut på att koldioxid (CO2) som släpps ut från industrianläggningar som baseras på fossila bränslen eller biomassa, inklusive kraftverk, avskiljs, transporteras till en lämp- lig lagringsplats och där injekteras i en lämplig underjordisk geo- logisk formation för permanent förvaring. •Anmälningspliktigt miljö- och energistöd är: (20 f) Stöd till avskilj- ning och lagring av koldioxid: om stödbeloppet överstiger 50 mil- joner euro per investeringsprojekt. Följande motivering anförs till stödet till avskiljning och lagring av koldioxid (3.6). Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Tekniken för avskiljning och lagring av koldioxid (CCS) kan bidra till att begränsa klimatförändringen. I övergången till en ekonomi som är helt koldioxidsnål kan tekniken för avskiljning och lagring av koldioxid bidra till att sammanjämka efterfrågan på fossila bränslen med behovet av minskade utsläpp av växthusgaser. Inom vissa industrisektorer kan avskiljning och lagring av koldioxid vara det enda till- gängliga tekniska alternativet för att minska processrelaterade utsläpp i den omfattning som krävs på lång sikt. Med tanke på att kostnaden för avskiljning, transport och lagring är ett stort hinder för införandet av CCS kan statligt stöd bidra till att främja utvecklingen av denna teknik. För att främja de långsiktiga målen för en utsläppssnål ekonomi anser kommissionen att stödet till CSS bidrar till det gemensamma miljö- skyddsmålet. Unionen har tagit flera initiativ för att ta itu med negativa externa effekter. Framför allt garanterar unionens system för handel med ut- släppsrätter att kostnaderna för växthusgasutsläpp internaliseras, vilket emellertid kanske ännu inte säkerställer uppnåendet av unionens lång- siktiga mål när det gäller minskade koldioxidutsläpp. Kommissionen förutsätter därför att man genom stödet till CCS kan hantera ett kvar- dröjande marknadsmisslyckande, såvida det inte föreligger bevis för att ett sådant marknadsmisslyckande inte längre kvarstår. Utan att det påverkar unionens lagstiftning på detta område, antar kommissionen att beviljat stöd är lämpligt under förutsättning att alla andra villkor är uppfyllda. Såväl driftstöd som investeringsstöd tillåts. Stödet kan ges till kraftverk som drivs med fossila bränslen och/eller med biomassa (inbegripet kraftverk där fossila bränslen och biomassa kombineras) eller andra industriella anläggningar som är utrustade med anläggningar för avskiljning, transport och lagring av koldioxid, eller enskilda delar av denna kedja för avskiljning och lagring av koldioxid. Emellertid innefattar stöd till CCS-projekt inte stöd till den anläggning som släpper ut koldioxid (industrianläggningar eller kraftverk) som så- dan, utan endast stöd avseende kostnaderna för . Stödet begränsas till merkostnader för avskiljning, transport och lag- ring av den utsläppta koldioxiden. Kommissionen godtar därför generellt att det kontrafaktiska scenariot utgörs av att en situation där projektet inte genomförs som ett CCS-projekt är likvärdigt med tillkommande infrastruktur som inte behövs för att driva en anläggning. Med tanke på ett sådant kontrafaktiskt scenario definieras de stödberättigande kost- naderna som finansieringsgapet. Alla intäkter beaktas, till exempel kost- nadsbesparingar till följd av minskat behov av utsläppsrätter och av finansiering från NER 300 och det europeiska energiprogrammet för återhämtning. Kommissionen baserar sin bedömning av stödets snedvridande effek- ter på de kriterier som anges i avsnitt 3.2.6, och tar hänsyn till om för- faranden för kunskapsutbyte har införts, om infrastrukturen är öppen för tredje parter och om stödet till enskilda delar av CCS-kedjan har en positiv inverkan på andra anläggningar som drivs med fossila bränslen som ägs av stödmottagaren. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Regler för hur svenska myndigheter ska efterleva kraven på rappor- tering och återkrav m.m. finns i lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler och förordningen (2016:605) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler. I är det endast regeringen som via och konkurrens (N MK) kan anmäla stöd till kommissionen för godkännande eller meddela att tillämpar ett gruppundantag. CCS-direktivet har genomförts i svensk lagstiftning med bestäm- melser i och dess förordningar, särskilt förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid och lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Genomförandet har även medfört vissa änd- ringar i ledningsrättslagen (1973:1144), lagen (1978:160) om vissa rörledningar och lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. För hela kedjan som rör CCS inklusive bio-CCS kan det krävas upp till tio tillstånd, vilket kan illustreras med följande figur. och artskydd samt bygglov Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Koldioxid som avskiljs för lagring är avfall Avfall är varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.53 Syftet med att lagra koldioxid geologiskt är att göra sig av med koldioxiden på ett säkert sätt. Koldioxid som har avskilts för geologisk lagring är därför avfall. Avfallsförordningen ska dock inte tillämpas på koldioxid som av- skiljs och transporteras för att lagras geologiskt samt koldioxid som lagras geologiskt.54 Avfall får inte dumpas eller förbrännas inom Sveriges sjöterrito- rium och ekonomiska zon. Avfall som är avsett att dumpas i eller förbrännas på det fria havet får inte heller föras ut ur landet eller ur den ekonomiska zonen.55 När dumpningsförbudet togs in i miljö- balken56 konstaterades att detta förbud motsvarade bestämmelserna i , och när ratificerade Londonproto- kollet framhölls att redan uppfyllde protokollets krav genom bestämmelserna om dumpning i 15 kap. miljöbalken.57 Regeringen har meddelat undantag från förbudet mot dumpning för geologisk lagring av koldioxid inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon men inte för export av koldioxid för lagring i ett annat land.58 Det krävs tillstånd för avskiljning och lagring Koldioxidavskiljning är en typ av miljöfarlig verksamhet och geo- logisk lagring av koldioxid en annan. För båda krävs tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken.59 I en tillståndsansökan till en ny förbrännings- anläggning med en nominell elektrisk effekt på eller mer måste det i ansökan anges om det finns lagringsplatser samt om det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att avskilja och transportera koldioxid från anläggningen.60 Vid en ansökan om geologisk lagring 5315 kap. 1 § . 5415 kap. 17 § och 11 § 9 p. avfallsförordningen. 5515 kap. 27 § . 1997/98:45, del 1, s. 431. 1999/2000:74 s. 13 f. 5815 kap. 28 § och förordningen och geologisk lagring av koldioxid. 5929 kap. 60, 61, 62 och 63 §§ miljöprövningsförordningen (2013:251). 6022 kap. 1 c § . Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS av koldioxid är lagringsmängden avgörande för vilka bestämmelser som blir tillämpliga.61 reglerar inte transport av koldi- oxid, men transporten skulle kunna vara en följdverksamhet till avskiljningen eller lagringen.62 En ansökan om geologisk lagring av koldioxid som avser en sam- manlagd planerad lagring av koldioxid prövas av mark- och miljödomstol.63 Dessutom ska regeringen pröva tillåtlig- heten av nya sådana anläggningar.64 Domstolen ska därför, i stället för dom, avge ett yttrande till regeringen efter huvudförhandling, och regeringen ska förse Europeiska kommissionen med det ytt- rande som domstolen har lämnat. På så sätt kan kommissionen infor- meras om yttrandet och annat material som domstolen har tagit hänsyn till. När regeringen har prövat tillåtligheten lämnas ärendet tillbaka till domstolen som prövar de frågor som återstår. En anlägg- ning för lagring av koldioxid får endast placeras i ekonomiska zon och i de områden som inte ingår i fastig- heter i svenskt territorialhav från en nautisk mil utanför baslinjen.65 Om mängden koldioxid som planeras att lagras understiger , eller om verksamheten endast omfattar avskiljning av koldioxidströmmar för geologisk lagring av koldioxid, prövas an- sökan av miljöprövningsdelegation.66 Det är inte regle- rat var en sådan lagring som prövas av miljöprövningsdelegationen får ske. Den borrning som sker i syfte att bedöma om en plats är lämplig för geologisk lagring av koldioxid ska anmälas till tillsyns- myndigheten.67 Det finns särskilda bestämmelser om ansökans och tillståndets innehåll En ansökan om tillstånd till geologisk lagring av koldioxid eller en ansökan om en ny förbränningsanläggning med en nominell elek- trisk effekt på eller mer ska innehålla samma uppgifter som övriga ansökningsmål.68 Dessutom finns bestämmelser som 6122 kap. 1 b § . 6216 kap. 7 § och NJA 2004:421. 639 kap. 6 § och 29 kap. 60 § miljöprövningsförordningen. 6417 kap. 1 § . 654 kap. 9 § och 10 § förordningen om geologisk lagring av koldioxid. 6629 kap. 61 och 62 §§ miljöprövningsförordningen. 6729 kap. 64 § miljöprövningsförordningen. 6822 kap. 1 § . Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS kräver ytterligare uppgifter när det gäller ansökningar om avskiljning och geologisk lagring av koldioxid.69 Inom en månad från det att en ansökan om geologisk lagring av koldioxid kommit in ska domstolen skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna till SGU och Euro- peiska kommissionen och underrätta dem om var handlingarna i målet finns. Om tillstånd sedan ges ska domstolen även underrätta dem om innehållet i domen och regeringens tillåtlighetsbeslut när domen har vunnit laga kraft.70 Förutom de krav på tillståndet som följer av all- männa bestämmelser om vad en tillståndsdom ska innehålla, måste det i ett tillstånd till geologisk lagring av koldioxid alltid finnas en beskrivning av den geologiska formationens egenskaper. Dessutom måste flera villkor tas in, bl.a. om den exakta lokaliseringen och av- gränsningen av lagringsplatsen samt det område runt lagringsplatsen som med hänsyn till de geologiska förhållandena har betydelse för lagringens integritet och säkerhet, den totala mängd koldioxid som får lagras och en beskrivning av varifrån den koldioxid som ska till- föras lagringsplatsen kommer och hur den ska transporteras till lagringsplatsen. Om det finns avvikelser från de synpunkter som Europeiska kommissionen har lämnat i samband med regeringens tillåtlighetsprövning måste skälen för detta framgå både i regeringens tillåtlighetsbeslut och i domstolens dom.71