sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Ytterligare lärdomar är att systemen måsta vara enkla och transparenta, att det är viktigt att jobba med exempelvis certifiering av leverantörer för att främja kvaliteten i utbildningen, samt att utformningen av finan- sieringen av system är viktig. Hur programmen finansieras har kon- sekvenser vad gäller omfördelning av resurser. Ju högre individuellt sparande eller samfinansieringskrav, desto mindre omfördelning av resurser. kan en högre skattefinansiering göra systemet känsligt för budgetbegränsningar, och kan därmed också göra syste- met mer oförutsägbart. Nedan redovisas kortfattat hur vuxenutbildningen är utformad i några andra länder med principiellt olika system. 12.3.1Exempel från andra länder är känt som ett land kännetecknat av flexicurity med vilket menas att anställningstryggheten är låg men att det finns ett säker- hetsnät genom rätt till att få ersättning direkt vid inträffad arbets- löshet och jämfört med vad som är vanligt i andra länder samt dessutom en aktiv arbetsmarknadspolitik med bland annat olika typer av utbildning.6 Det finns enligt debatten i fyra olika typer av flexibilitet på arbetsmarknaden: i) nume- risk (det är lätt för arbetsgivare att variera antalet anställda), ii) arbets- tid, iii) funktion/arbetsuppgifter och iv) lön. Vidare finns det fyra olika typer av trygghet i) sin anställning, ii) att vara sysselsatt (aktiv arbetsmarknadspolitik och vuxenutbildning), iii) inkomst (olika for- 6För en genomgång och ingående analys av den danska arbetsmarknadspolitiken se Arbejds- markedskommissionen (2009). Internationell utblick; arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling mer av stöd vid arbetslöshet) och iv) säkerhet i att kunna kombinera arbete med annat (föräldraledighet, nedtrappning av arbetstid vid ålder, andra aktiviteter). Det danska systemet för flexicurity kombi- nerar numerisk flexibilitet med inkomst- och sysselsättningstrygghet. Det är dock delvis en överdrift att framhålla den danska modellen som unik – det finns till exempel en viss anställningstrygghet även i (vilket diskuterades även i kapitel 11), dock olika ut- formad för arbetare och tjänstemän. Det har också skett en del förändringar . Den maximala perioden med arbetslöshetsersättning har blivit kortare även om den internationellt sett är lång. Den är nu från att tidigare ha varit och senare blev . Kompensationsgraden är relativt hög för dem med låga inkomster, men den är relativt låg för dem med högre inkomster (det finns ett lågt tak för högsta ersättning). Den formella vuxenutbildningen är omfattande i , men andelen har minskat . Både förvärvsarbetande och arbetslösa har rätt att studera utbildningar med både generell och yrkesinriktad inriktning. De studerande erbjuds ett särskilt vuxen- studiestöd som motsvarar den ersättning som erbjuds via arbetslös- hetsförsäkringen.7. Störst omfattning i har den arbets- marknadsutbildning som riktar sig till arbetare (såväl yrkesarbetare som andra arbetare). Men det finns också vidareutbildning i två former. Dels en allmän (Almen VEU), dels vidaregående utbildning (Videregående VEU) på olika nivåer. De båda senare nämnda vidare- utbildningarna har ökat medan arbets- marknadsutbildningen minskat i omfattning, men den omfattar dock fortfarande betydligt fler personer än de som deltar i de båda andra utbildningsformerna.8 7Det finns flera olika slags bidrag för vuxna som deltar i studier i . För det första finns det så kallad VEU godtgørelse (voksen- og efteruddannelsesgottgørelse) för dem som deltar i yrkesinriktad utbildning. VEU godtgørelsen riktar sig till personer som har en anställning och som förlorar löneinkomster de deltar i en utbildning. Ersättningen kan betalas ut direkt till individen som deltar i utbildningen eller förmedlas till arbetsgivaren. Den högsta ersättningen uppgår till (borger.dk. VEU godtgørelse til erhvervsretted voksen- och vidareuddannelse). Sedan finns det något som kallas för Statens voksenuddannelsesstøtte (SVU) för personer på andra utbildningar. Ersätt- ningen ges för utbildningar på grundskole- och gymnasienivå, med högre belopp för studier på lägre nivå och lägre belopp för studier på högre nivå. SVU erbjuds under som längst Det finns också andra ersättningar, men dessa båda dominerar bland vuxenstuderande med anställning. 8Undervisningsministeriet (2019 a, b, c, d) för de olika komponenterna i systemet. Internationell utblick; arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling Ett intressant inslag i detta sammanhang är de partsorganiserade kompetensutvecklingsfonder som finns på flera branschområden i . Dessa fonder finansieras genom att företagen betalar av- gifter i förhållande till antalet anställda. Anställda har rätt till sam- mantaget minst två veckors ledighet för fritt valda studier . Under studieledigheten får de inkomstbortfallsersättning från kom- petensfonden. Dessutom täcks kursavgifter, utgifter för studie- material och resor via fonden. träffades det ett avtal om en förstärkt och mer flexibel vuxen-, efter- och vidareutbildning mellan staten och arbetsmarkna- dens parter omfattande åren 2018–2021. Förslaget innehåller en lista på sammanlagt 81 förändringar jämfört med det tidigare systemet.9 En del av förändringarna syftar till att styrka basala färdigheter (PIAAC- undersökningen gav negativa resultat för del). Förstärk- ningar av AMU, som är en viktig del av den danska flexicurity- politiken syftar till den ska finnas för alla branscher. Stödet till de som deltar ska ökar, och finansieringen ska delvis förändras. De många förändringarna pekar på att det är okomplicerat att träffa upp- görelser på området. Det är naturligtvis ännu för tidigt att utvärdera denna satsning. Det norska utbildningssystemet på gymnasienivå har förändrats under de med en introduktion av lärlingsutbild- ning som har blivit omfattande. För de som är 25 eller äldre finns en rätt till yrkesutbildning (om personen har eller längre arbets- livserfarenhet). Fackföreningsrörelsen har ett starkt engagemang i yrkesutbildning för vuxna. De har bland annat ett stipendiesystem för utbildning av medlemmar.10 Det omfattar dels stöd till heltids- studier på olika nivåer från grundskola till universitet inom det allmänna utbildningssystemet och också i andra former av utbild- ningar, dels stipendier för deltagande i utbildningar av kortare varak- tighet. En norsk offentlig utredning pekar på framtida kompetensbehov och med det behov av utbildning för vuxna som svarar mot detta 9Se Trepartsforhandlinger (2017 III). 10Se LO (2019a och 2019b). Internationell utblick; arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling Det första betänkandet som lägger grunden för det fortsatta arbetet i utredningen ger en noggrann bild av arbetsmarknadsläget i inom olika sektorer och för olika utbildningsgrupper.11 Utredningen redovisar också framskrivningar av den förväntade framtida utvecklingen på den norska arbetsmarknaden, där hänsyn tas till befolkningsutvecklingen, arbetskraftens sammansättning och förändringar av dessa storheter i olika avseenden, det framtida kom- petensbehovet på arbetsmarknaden och den aktuella utformningen av vuxenutbildningen i . Det andra betänkandet behandlar i mer detalj företagens och individernas kompetensbehov.12 Den för- djupar också analysen om varför det saknas arbetskraft i vissa yrken och inte bara tillfälligt utan också på . I det tredje betän- kandet från utredningen behandlas i mer detalj bristen på arbetskraft på tre områden hälso- och sjukvården, byggnadsindustrin och IT.13 Den diskuterar också vilka konsekvenser digitalisering och grön omställning kan få för arbetsmarknaden och dess krav på olika typer av kompetens. I infördes en skattelagstiftning, enligt vilken företag kan kräva av sina utgifter för utbildning som ett skatteavdrag.14 För att utbilda arbetstagare som är eller äldre är avdraget . och Oosterbeek (2004) har utvärderat systemet och finner inte att det bidrog till att öka deltagande i utbildning. Däremot skedde en viss omfördelning av utbildning, där det blev något vanligare med utbildning för de , och något mindre vanligt bland de strax under . Med andra ord har utbild- ningen skjutits upp tills dessa arbetstagaren fyllt . I finns också så kallade O&O-fonder. Det finns omkring 100 fonder, som omfattas av drygt 130 kollektivavtal. Avgif- terna skiljer sig från sektor till sektor, men genomsnittet var av bruttolönen. Dessutom får många fonder subventioner från europeiska socialfonden (ESF). Vanligtvis är avgifterna obliga- 14OECD (2004); och Oosterbeek, (2004). Avsnittet om bygger på och (2012). Internationell utblick; arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling toriska, även om de i vissa fall kan vara frivilliga. Ett viktigt fokus för O&O-fonderna är grundläggande yrkesutbildning. Men fonderna finansierar till viss del också mer generella utbildningar. Lärande på arbetsplatsen (eng. on-the job training) och utbildning för miss- gynnade grupper är också en del av de flesta fondernas dagordningar. Täckning ges för direkta utbildningskostnader, och i några fall också för indirekta kostnader. Medfinansiering från arbetsgivarnas sida krävs vanligtvis; fonderna täcker endast en procentandel (van- ligtvis ), eller ett högsta belopp . Vissa fonder fokuserar på specifika målgrupper, så som äldre och personer med låga kvalifikationer. Fonderna har utvecklats av en trepartsorganisation, men medel förvaltas av en tvåpartsorganisation. Organisationen samlar in, för- delar och kontrollerar resurserna. De godkänner också utbildnings- leverantörerna. O & O-fonderna har visat sig stimulera till kompetensutveckling, och de tycks också ha förbättrat kvaliteten i utbildningar samt utbildningarnas anpassning till olika sektorers behov. Anpassningen till sektorer har också medfört en hög grad av acceptans bland arbetsgivarna. Medlen stod 1996 dock för av den de totala utgifterna för yrkesutbildning.15 var av företagen medlemmar i en utbildningsfond, som sam- mantaget täckte av de anställda.16 Det har vidare framkommit att fonderna främst gynnar stora företag, och att kvinnor, personer med kort utbildning, tillfälligt anställda och minoritetsgrupper deltar i relativt låg grad.17 Slutligen har en betydande andel av avsatta medel inte använts, och det är inte heller klart att deltagande i utbildning är högre i sektorer där det finns fonder jämfört med i sektorer där det saknas fonder.18 Sammantaget har det dragits slutsatser om att fondernas ställning har blivit svagare på grund av nya finansieringsmekanismer (indi- viduella utvecklingskonton), och att fonderna har sin framtid i till- handahållandet av allmänna snarare än sektorsspecifika utbildningar, med syfte att öka individers anställningsbarhet och underlätta rör- ligheten på arbetsmarknaden. 15Smith och Billett (2005). 16CEDEFOP (2008). 17Gasskov (2001). 18CEDEFOP (2008), Kamphuis m.fl. (2010). Internationell utblick; arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling I infördes en lag som anger att företag ska betala en bestämd del av lönesumman till fonder vars syfte är att finansiera yrkesutbildningar. fattades beslut om att införa en rätt till kompetensutveckling för vuxna genom upprättandet av individuella kompetenskonton.19 Rätten till utbildning är lagstiftad och det finns en rätt att få sin kompetens bedömd. Det är inte minst viktigt i ett land som där många arbeten kräver legitimation eller certifiering. Syftet med de individuella kompetenskontona är att stärka indivi- ders karriärmöjligheter och att öka individernas frihet samt att främja rörligheten på arbetsmarknaden.20 Ett individuellt kompetenskonto kan öppnas av alla personer , som är anställd, söker ett jobb eller deltar i offentliga karriärorienterings- och integrations- projekt. Arbetsgivare bidrar till att finansiera yrkesutbildning genom ett obligatoriskt bidrag. Bidraget uppgår till av lönesum- man för företag med färre än tio anställda, och till för företag med tio eller fler anställda. De senare kan minska sitt bidrag till om de betalar de återstående till de anställdas individuella kompetenskonton. Vidare avsätter arbets- givaren till arbetstagarens kompetenskonto, om arbetstagaren arbetat minst hälften av den legala eller avtalsenliga arbetstiden . Om arbetstagaren arbetar mindre än hälften av den legala eller avtalsenliga arbetstiden , avsätter arbetsgivaren medel i proportion till den arbetade tiden. Utbild- ningsavgiften är högre () för de som har en kort utbildning. Utbildningen som finansieras via medlen ska exempelvis bestå av insatser som leder till särskilda certifikat, validering av kunskaper, körkort, och kunskaper för att starta näringsverksamhet. Konto- innehavaren har full kontroll över användningen av medlen, och kontot kan inte debiteras utan kontoinnehavarens samtycke. Arbetsgivare ska också erbjuda utbildning som syftar till att säkerställa att anställda anpassar sig till sin arbetsplats och behåller 19Se Le Deist (2017) för detaljerna i utvecklingen. 20Avsnittet bygger på information från : /fr/observatories/emcc/erm/legislation/france-employers-obligation- to-provide-skill-development-plans-or-training. Viss information är också hämtad från (2019b). Internationell utblick; arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling sin förmåga att behålla sina jobb, särskilt mot bakgrund av den tek- niska utvecklingen. Det är inte enligt lag obligatoriskt att upprätta en kompetensutvecklingsplan, men det kan vara ett stöd för arbets- givaren i att visa att de uppfyllt de lagliga skyldigheterna vad gäller att erbjuda kompetensutveckling. Det finns två typer av kompetens- utveckling som kan ingå i planen: i) Obligatoriska utbildnings- initiativ enligt kollektivavtal. De syftar till att utveckla färdigheter som är direkt tillämpliga på den anställdes uppgifter eller kopplade till en planerad förändring eller ändring av den anställdes uppgifter inom anställningsavtalet, ii) Andra utbildningsinitiativ, även kallade icke-obligatoriska. De syftar till att utveckla färdigheter som är tillämpliga på andra yrkesroller än den anställdes nuvarande roll, antingen inom eller utanför företaget. Vidare kan planen inkludera färdighetsbedömning och validering av yrkeserfarenhet. Arbetsgivarna har även andra skyldigheter. Bland annat har anställda rätt till en karriärintervju minst . Intervjun ska ge anställda möjlighet att överväga karriäralternativ vad gäller kvali- fikationer och yrkesroller. Dessutom har arbetsgivaren en skyldig- het att inleda förhandlingar med syfte att förutse effek- ter på behovet av personal. Länder kan lära av varandras politik och av deras erfarenheter av poli- tiken. Det gäller liksom för alla andra länder. har ur ett internationellt perspektiv en mycket omfattande utbildning av vuxna. har (enligt undersökningar som omfattar samma länder) en av de snabbaste strukturomvandlingarna av näringsliv och arbetsplatser. Att redan har ett högt deltagande i vuxenutbildning hindrar inte att det finns mycket att lära av andra länders erfaren- heter. Särskilt vad gäller att skapa förutsättningar för kompetens- utveckling och omställning för de som har en anställning. Enligt utredningens direktiv ska utredningen förslå hur arbetsgivares ansvar kan öka. Som redovisas förekommer i flera länder lagstiftning för att stimulera till kompetensutveckling på arbetsmarknaden. Det hand- lar om skattelättnader till arbetsgivare, obligatoriska avgifter som Internationell utblick; arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling arbetsgivare betalar, och om individuella program. Det förekommer också fonder som förvaltas av arbetsmarknadens parter. De stora utmaningarna som diskuteras med samtliga system är att de kan leda till dödviktskostnader, att systemen tenderar att främst gynna stora arbetsgivare, samt att grupper med en svagare ställning på arbetsmarknaden, så som exempelvis lågutbildade, är underrepresenterade bland deltagarna. En slutsats som dras är därför att utformningen av systemen är avgörande för att de ska få avsedda effekter. Bland annat diskuteras att system som är riktade mot vissa arbetsgivare och vissa grupper av individer kan vara att föredra framför generella system. Utvecklingen tycks i viss mån gå mot mer individbaserade system. Vidare diskuteras att det är viktigt att främja kvaliteten på utbildningen, att finansieringen behöver vara bety- dande för att möjliggöra även mer omfattande utbildnings- och omställningsinsatser, och att en hög grad av skattefinansiering är viktigt för olika gruppers möjligheter att delta men kan försämra förutsägbarheten i systemen. Internationell utblick; arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling (2009), ”Velfærd kræver arbejde”, . Cedefop (2008), ”Sectoral training funds in Europe”, CEDEFOP Panorama series 156, . Cedefop (2019), ”Spotlight on VET – 2018 compilation: Vocational Education and training systems in Europe”, Publication Office of Union, . Eurofound (2018), ”2018: Impact of restructuring on working conditions”, Publications Office of Union, . (2019), ”on Europe”, 2019 edition, Publication Office of European Union, . Gasskov, V. (2001), ”Government interventions in private financing of training”, , . Kamphuis, P., Glebbeek, A. C., och , L. (2010), ”Do sectoral training funds stimulate training?”, , Vol. 14 (4) pp. 273–290. Le Deist, F. (2017), ”The Competence Development Agenda in ”, kapitel 17 i (red. ), Vocational and Professional Education, , . , E. and Oosterbeek H. (2004), ”Evaluating the Effect of Tax Deductions on Training”, , 2004, vol. 22, no. LO (2019a), Hovedavtalen LO–NHO 2018–2021. LO (2019b), Retningslinjer (for opplæringstiltak og kompetense- utvikling for medlemmer og tillitsvalgte som har rettigheter i fondet). , N. och Behringer, F. (2012), ”Subsidies and Levies as to Encourage Employer-Provided Training”, Education Working Papers No. NOU 2018:2, ”Fremtidige kompetansebehov I”, Kunnskapsgrunn- laget. Internationell utblick; arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling NOU 2019:2, ”Fremtidige kompetansebehov II”, Utfordringer for kompetansepolitikken. NOU 2020:2, ”Fremtidige kompetansebehov III”, Læring og kom- petanse i alle ledd. (2004), ”Co-Financing Lifelong Learning – Towards a Systemic Approach”, , . (2019a), ”Employment Outlook : The Future of Work”, , . (2019b), ”Individual Learning Accounts; Panacea or ’s Box?”, , . ., och Wadensjö, E. (2020), ”Vuxenutbildning för arbets- marknaden”, underlagsrapport till utredningen om en moderni- serad arbetsrätt (SOU 2020:30). , A. and Billett S. (2005), ”Getting Employers to Spend on Training: Lessons from Overseas”, in K. ), Funding and Financing of Vocational Education and Training, , . Stanfield, C., , J., Cox, A., och . (2009), ”Review of Employer Collective Measures”, Final Report, Evidence Report 10, UK Commission for Employment and Skills, . Trepartsforhandlinger (2017 III), ”Trepartsaftale om styrket og mere fleksibel voksen-, efter- og vidareuddanelse (2018–2021)”, . (2019a), ”Lifelong learning”, nedladdat . (2019b), ”Self-governance”, nedladdat . (2019c), ”The General ”, nedladdat . (2019d), ”The taximeter system”, nedladdat . Internationell utblick; arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling () /fr/observatories/emcc/erm/legislation/ france-employers-obligation-to-provide-skill-development-plans- or-training. Utredningen har att ta hänsyn till ett omfattande underlag i form av forskningsresultat om arbetsmarknadens funktionssätt, analyser av rättsläget och erfarenheter från den praktiska tillämpningen av dagens samlade regelsystem. Uppdraget avser frågor där det finns olika intressen som i och för sig är fullt förståeliga men som måste vägas mot varandra. Att beakta är också den stora betydelse som även i fortsättningen ska ges arbetsmarknadsparternas lösningar genom kollektivavtal. Uppdraget har krävt ingående överväganden och ett flertal ställ- ningstaganden av komplicerat slag. Det ligger i sakens natur att det kan finnas skilda uppfattningar och göras olika bedömningar, sett såväl till enskilda delar som till helheten. Sålunda kan det vara svårt att fullt ut finna objektiva kriterier för att bedöma vad som utgör en balanspunkt mellan olika intressen och att väga in de olika erfaren- heter som finns. Inte heller är det givet att ett visst problem kan lösas på bara ett enda sätt. Utredningen har därför valt att förhållandevis utförligt redovisa sitt underlag och skälen för förslagen. I de följande kapitlen beskriver utredningen också alternativa förslag till lös- ningar, liksom de för- och nackdelar som respektive alternativ är för- knippat med, detta för att inte begränsa synfältet och analysen till just den utformning av förslagen som utredningen lägger fram. I det här kapitlet redovisas de mer generella överväganden som utredningen har gjort. 13.2Varför en moderniserad arbetsrätt?1 Hur anställningsskyddet är reglerat och tillämpas är faktorer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Anställningsskyddslagen infördes mot bakgrund av de strukturella förändringar som skedde i , där bland annat den så kallade teko- industrin (textil- och konfektionsindustrin) lade ner sina fabriker över hela landet.2 Förändringarna medförde en oro för jobben och regeringen tillsatte därför den så kallade Åmanska utredningen, som utarbetade underlaget till lag om anställningsskydd. Lagen om anställningsskydd syftade vid sitt införande i hög grad till att skydda den äldre arbetskraften. Strukturella och demografiska förändringar Det har sedan anställningsskyddslagen3 infördes skett stora för- ändringar på arbetsmarknaden. Ekonomin har i högre grad kommit att domineras av tjänstesektorn, och framöver förväntas en ökad automatisering och digitalisering. Strukturella förändringar innebär att arbetsuppgifter, yrken och branscher försvinner, medan andra tillkommer. Det innebär i sin tur att nya kompetenser och färdig- heter behövs. I synnerhet har efterfrågan på högkvalificerad arbets- kraft ökat, och bedömningen är att den utvecklingen kommer att fortsätta. Vidare har vi en demografisk utveckling som innebär brist på arbetskraft inom vård och utbildning, vilket också det är yrken med höga kvalifikationskrav. Utvecklingen har med andra ord inneburit att produktionen i högre grad är beroende av medarbetarnas kompetens, snarare än olika typer av råvaror. Tillgången till högkvalificerad arbetskraft är därmed avgörande för verksamheters utveckling och konkurrens- förmåga. Det är också av vikt att kontinuerligt kunna förändra och utveckla medarbetarnas kompetens. Sammantaget ställer utvecklingen krav på arbetskraftens omställ- ningsförmåga. I debatten har det länge pågått en diskussion om det 1Kapitlet är baserar på det som presenterats i tidigare kapitel i betänkandet. För fördjupningar och mer utförliga hänvisningar till referenser, se dessa kapitel. 2https:///sida/avsnitt/1113089?programid=5108, Intervju med bl.a. som var biträdande arbetsmarknadsminister när anställningsskyddslagen infördes. 3Nuvarande lagen (1982:80) om anställningsskydd ersatte tidigare lagstiftning på området. Se vidare avsnitt 5.1 för en historisk utblick. Inledningsvis var det fördelningspolitiska per- spektivet dominerande, men har diskussionen allt mer kommit att handla om anpassningar till förändringar i arbets- livet. För att dessa förändringar ska leda till ökat välstånd i samhället krävs en god anpassningsförmåga hos såväl offentlig sektor som företag och individer. har i flera sammanhang påpekat att mer än hälften av produktivitetsökningarna hänger samman med anpassning av kvalifikationer och organisationsformer till nya förut- sättningar kopplade till ny teknik. En mer rörlig arbetsmarknad Förändringarna på arbetsmarknaden har också inneburit att anställ- ningars varaktighet har minskat, det vill säga, det har blivit mindre vanligt att en person stannar hos samma arbetsgivare under hela arbetslivet. Vidare har flera nya typer av anställningar uppstått. Det handlar ofta om lösningar som erbjuder en högre grad av flexibilitet jämfört med mer traditionella anställningar.