sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Det handlar t.ex. om när huvudmannen för en fristående skola vill utöka sin verksamhet med fler årskurser eller program. Andra situationer som kan aktualisera en förnyad godkännandeprövning är att en huvudman avser att lägga ned en verksamhet i en kommun och starta en verksamhet i en annan Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant kommun eller att en huvudman vill avsluta en pågående verksamhet och överlåta den, eller rättare sagt verksamhetens tillgångar, till en annan enskild som i sin tur måste godkännas som huvudman för verksamheten. I de båda sistnämnda fallen är förändringen av verk- samheten dock så omfattande att ansökningarna snarare kan anses behandla nya verksamheter än ändring av befintliga verksamheter. Ett sätt att betrakta de beskrivna situationerna är att det handlar om justeringar i redan etablerade verksamheter och att de därför inte bör omfattas av ett etableringsstopp. Enligt detta synsätt borde det därmed vara möjligt för huvudmän för befintliga verksamheter med konfessionell inriktning att ändra i sin verksamhet genom att på nytt ansöka om godkännande som huvudman för skollagsreglerad verk- samhet med oförändrad konfessionell inriktning. En sådan lösning skulle möjliggöra att de verksamheter som före etableringsstoppet har registrerat en konfessionell inriktning kan fortsätta bedriva en sådan och vid behov utveckla sin verksamhet på samma sätt som andra enskilda huvudmän. En grundförutsättning för detta är förstås att den enskilde i övrigt uppfyller kraven för att godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksamhet. Ett annat synsätt är att ett etableringsstopp bör innebära just ett stopp för all etablering, dvs. även sådana etableringar som kräver nya godkännanden av befintliga huvudmän, och att inga nya godkännan- den därför kan meddelas till verksamheter med konfessionell inrikt- ning. Befintliga verksamheter med konfessionell inriktning kan då fortsätta sin verksamhet enligt befintliga tillstånd men inte utvidga eller förändra sin verksamhet. En sådan lösning innebär en lika- behandling av alla enskilda som önskar etablera en verksamhet med konfessionell inriktning, dvs. oberoende av tidigare verksamheter. Det innebär också att skolor och fritidshem med konfessionell inrikt- ning med tiden av allt att döma kommer att bli mindre förekom- mande i det svenska skolväsendet. Utredningen har övervägt båda dessa alternativ, som var och ett för sig medför betydande konsekvenser för skolsystemet. I det första alternativet kommer fristående verksamheter med konfessionella inriktning att kunna finnas kvar inom skolväsendet i ungefär samma antal och omfattning som och har också möjlighet att växa om efterfrågan ökar. I det andra alternativet kommer dessa fristående verksamheter visserligen att finnas kvar i skolväsendet, men efter hand kommer de sannolikt att bli allt färre. Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant för att den sannolika avsikten med våra direktiv är att etablerings- stoppet bör gälla alla nya ansökningar om godkännande som huvud- man, dvs. oavsett om det handlar om nyetablering av nya huvudmän eller om befintliga huvudmän som driver skolor med konfessionell inriktning önskar utvidga sina verksamheter utöver vad som medges i gällande godkännanden. Vi noterar härvid att regeringen i direk- tiven särskilt efterfrågat konsekvenser för befintliga fristående skolor med konfessionell inriktning, vilket vi tolkar som att regeringen av- sett att det efterfrågade etableringsstoppet även kommer att inne- bära konsekvenser för befintliga verksamheter. Eftersom syftet med ett etableringsstopp också är att hindra etablering av verksamheter med konfessionell inriktning anser utredningen att en följd av detta är att befintliga konfessionella verksamheter inte ska kunna etablera nya verksamheter, vare sig det rör sig om utvidgning till fler års- kurser eller att starta en verksamhet i en annan kommun, eftersom det skulle innebära att etableringsstoppet inte får full verkan. Det är därför vår slutsats att etableringsstoppet bör gälla även i fråga om befintliga verksamheter med konfessionell inriktning. Vi återkom- mer till dessa frågor i avsnitt 15.3.3. 15.2.2Vilka verksamheter bör omfattas av ett etableringsstopp? Utredningens bedömning: Etableringsstoppet bör omfatta en- skilt bedriven förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasie- skola och gymnasiesärskola. Även enskilt bedrivna fritidshem bör omfattas. Av 2 kap. 5 § skollagen följer att enskilda efter ansökan får godkän- nas som huvudman för förskola, förskoleklass, grundskola, grund- särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem. I sådana enskilt bedrivna verksamheter får konfessionella inslag före- komma i utbildningen, men inte i undervisningen (1 kap. 7 § skol- lagen). Verksamheterna får således ha en konfessionell inriktning. Tilläggsdirektiven anger ”etableringsstopp för fristående skolor” utan att närmare precisera vilka skolformer eller andra verksamheter enligt skollagen som avses. En inledande fråga för utredningen att ta Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant ställning till är därmed vilka av dessa verksamheter som ska omfattas av ett etableringsstopp. I den sakpolitiska överenskommelse som slutits mellan Social- demokraterna, de gröna, vilken ligger till grund för tilläggsdirektiven, omnämns grund- och gymnasieskolor. Mot denna bakgrund anser utredningen att det får anses klarlagt att enskilt bedrivna skolformer med skolplikt, dvs. förskoleklass, grundskola och grundsärskola, ska omfattas av etable- ringsstoppet. Även enskilt bedriven gymnasieskola och gymnasie- särskola bör ingå bland de skollagsreglerade verksamheter som om- fattas av etableringsstoppet. När det gäller fritidshemmet kan inledningsvis konstateras att detta inte är en egen skolform enligt skollagens terminologi. Fritidshem- met omfattas inte heller av någon form av skolplikt, utan deltagandet är helt frivilligt. Verksamheten kan därmed i och för sig inte anses vara fristående skolor i den mening direktivet anger. är fri- tidshemmet en verksamhet som kompletterar förskoleklassen, grund- skolan och grundsärskolan. De allra flesta fritidshem är också rent organisatoriskt samlokaliserade med en förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Gränsen mellan fritidshemmet och förskoleklassen, eller grundsärskolan blir ofta flytande och samma per- sonal kan arbeta i såväl fritidshem som respektive skolform. I detta perspektiv kan en ordning där fritidshem har en konfessionell in- riktning, medan den samlokaliserade förskoleklassen, eller grundsärskolan inte har det, komma att ge upphov till återkom- mande gränsdragningsproblem. Sammantaget talar detta enligt utred- ningen för att även enskilt bedrivna fritidshem bör omfattas av etableringsstoppet. Härefter återstår förskolan, som är en frivillig skolform som är fristående från övriga skolformer. Enligt utredningens tolkning av direktiven kan förskolan inte anses ingå i det som ska omfattas av ett etableringsstopp. Enskilt bedrivna förskolor bör alltså inte omfattas av det etableringsstopp som utredningen har att föreslå. Utredningen kommer mot denna bakgrund att lämna förslag på etableringsstopp som omfattar förskoleklassen, , grund- särskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, men alltså inte förskolan. De förslag som lämnas är dock utformade så, att de med mindre justeringar kan ändras till att även omfatta för- skolan. Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant 15.3Hur ett etableringsstopp kan införas Utifrån de ställningstaganden utredningen gjort i avsnitt 15.2 pre- senterar vi i detta avsnitt våra lagförslag om etableringsstopp. 15.3.1Bestämmelser om etableringsstopp bör placeras i 2 kap. skollagen Utredningens bedömning: Etableringsstoppet bör regleras i en ny paragraf i 2 kap. skollagen (2010:800). Bestämmelsen bör pla- ceras i anslutning till 2 kap. 5 § skollagen. Etableringsstoppet bör även framgå av de bestämmelser i 1 kap. skollagen som anger att en huvudman som önskar bedriva en verk- samhet med konfessionell inriktning ska anmäla detta till tillsyns- myndigheten. Utredningens förslag: En hänvisning till den nya bestämmel- sen ska införas i 2 kap. 5 § skollagen. Det finns flera tänkbara sätt att reglera att det inte längre ska vara möjligt att bli godkänd som huvudman för en skola med konfes- sionell inriktning. Bestämmelsen riktar sig till såväl enskilda som myndigheter som Skolinspektionen och kommunerna. Bestämmel- ser om etableringsstopp bör därför på författningsnivå placeras i skollagen. Eftersom bestämmelsen ska gälla tills vidare bör den också placeras i själva skollagen, dvs. inte i en ikraftträdande- eller över- gångsbestämmelse. När det gäller var i skollagen bestämmelsen ska placeras är ett alternativ att reglera detta direkt i den bestämmelse som anger hur enskilda kan bli godkända som huvudmän, dvs. 2 kap. 5 § skollagen. Nämnda paragraf är dock lång. Ett tillägg angående etableringsstoppet skulle göra paragrafen ännu längre, varför utred- ningen bedömer att etableringsstoppet bör regleras i en ny paragraf, placerad i nära anslutning till 2 kap. 5 §. Ett annat skäl för att placera bestämmelsen i en egen paragraf är att det fortfarande ska vara möjligt att driva fristående förskola med konfessionell inriktning. Bestämmelsen om etableringsstopp bör därmed placeras avskild från 2 kap. 5 § vilken gäller för samtliga skolformer. Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant För överskådlighet är det lämpligt att en hänvisning till den nya paragrafen läggs in i 2 kap. 5 § skollagen. 15.3.2Ett etableringsstopp ska införas för enskilt bedriven verksamhet med konfessionell inriktning inom förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasiesärskola Utredningens förslag: Godkännande enligt 2 kap. 5 § skollagen (2010:800) ska inte få lämnas till enskilda som avser att bedriva förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasie- skola eller gymnasiesärskola med en konfessionell inriktning. Det- samma ska gälla om det annars finns anledning att anta att verk- samheten kommer att ha en sådan inriktning. En bestämmelse av denna innebörd ska föras in i 2 kap. skollagen. Det etableringsstopp som utredningen föreslår innebär att det fr.o.m. ett visst datum inte längre ska vara möjligt för enskilda att godkännas som huvudmän för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritids- hem, gymnasieskola eller gymnasiesärskola, om avsikten är att sko- lan ska ha en konfessionell inriktning. Om en enskild efter nämnda datum ansöker om godkännande som huvudman för skola med kon- fessionell inriktning, kan ansökan således inte bifallas. Genom bestämmelsen införs ett etableringsstopp för skolor med konfessionell inriktning. Vad vi närmare avser med begreppet konfes- sionell inriktning framgår av vårt förslag till definition, se avsnitt 11.4.5. Det handlar således om en verksamhet där det får förekomma konfessionella inslag utanför undervisningen, om dessa initieras och genomförs av huvudmannen. Etableringsstoppet inriktar sig således mot verksamhetens innehåll, dvs. vad som förekommer under skol- dagen i skolan, och avser inte bara undervisning, vilken ska ha en icke-konfessionell inriktning (1 kap. 7 § skollagen), utan även utbildningen i övrigt. Som vi berört ovan (se avsnitt 15.2.1) innebär etableringsstoppet inget hinder för att enskilda som i sig själva har en konfessionell grund, t.ex. ett religiöst samfund, kan prövas som och godkännas som huvudman även för fristående förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola eller gymnasie- särskola även efter det att etableringsstoppet införts. För att de ska Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant kunna bli godkända som huvudman krävs att den verksamhet de önskar bedriva har en icke-konfessionell inriktning, dvs. är en verk- samhet där det inte förekommer konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen (se vidare vårt förslag till definition i avsnitt 11.4.6). Vidare krävs förstås, som alltid, att den sökande uppfyller de krav som i övrigt uppställs på huvudmän enligt skolför- fattningarna. Vid prövning av ansökningar om godkännande av huvudmän har den beslutsfattande myndigheten, dvs. Skolinspektionen eller kom- munen, att utgå från de uppgifter som en sökande lämnar i sin ansökan. Om en sökande inte uppger att ansökt verksamhet avses ha en konfessionell inriktning är det i det flesta fall en uppgift som myndigheten har att godta. Det kan dock inte uteslutas att det även efter införandet av ett etableringsstopp kommer att finnas starka önskemål om att inrätta skolor eller fritidshem som de facto kom- mer att ha en konfessionell inriktning, även om den sökande inte uppger det i sin ansökan till Skolinspektionen eller kommunen. Det kan t.ex. handla om att den sökande har stark koppling till en be- fintlig skollagsreglerad verksamhet där det förekommit brister i fråga om konfessionella inslag, t.ex. att det har förekommit otillåtna kon- fessionella inslag i undervisningen. Ett annat exempel är att det på något sätt har kommit fram uppgifter som tyder på att den ansökta verksamheten, trots vad som anges i ansökan, kommer att ha en kon- fessionell inriktning. Om den beslutande myndigheten, i sådana fall som beskrivs ovan och efter utredning, finner att det finns anledning att anta att den sökta verksamheten i praktiken kommer att ha en konfessionell inriktning, eller kommer att inrymma konfessionella inslag, ska myndigheten kunna avslå ansökan. Det handlar alltså om att myndigheten tror sig kunna göra en sådan prognos över den sökta verksamheten. I detta läge kan t.ex. den huvudmannaförsäkran och de demokratikriterier som utredningen föreslagit i kapitel 12 vara en vägledning för myndigheten. Det är i sådana fall naturligtvis nödvändigt att myndigheten dokumenterar den utredning som gjorts och också utförligt motiverar varför man avslår ansökan på denna grund. Den enskilde sökande kan då, enligt gällande regler, överklaga beslutet till allmän förvaltningsdomstol. Lagtekniskt innebär etableringsstoppet att det fr.o.m. ett visst datum inte kommer att vara möjligt att godkännas som huvudman om verksamheten har en konfessionell inriktning. Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant tidigare föreslagit (avsnitt 13.1) att den huvudman som vill att en verksamhet ska ha en konfessionell inriktning ska anmäla det till tillsynsmyndigheten. Bestämmelsen innebär alltså att befintliga verk- samheter som önskar behålla sin konfessionella inriktning måste anmäla denna till Skolinspektionen eller kommunen före det att be- stämmelserna om etableringsstopp träder i tillämpning, för att inte riskera att falla in under bestämmelserna om etableringsstopp. Ut- redningen återkommer till detta i följande avsnitt. Utredningens förslag: En enskild som har godkänts som huvud- man för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gym- nasieskola eller gymnasiesärskola ska få bedriva sin verksamhet med konfessionell inriktning även efter det att bestämmelserna om etableringsstopp har trätt i kraft. Detta får dock endast ske under förutsättning att huvudmannen före 1.har anmält till tillsynsmyndigheten att verksamheten har en konfessionell inriktning, och 2.faktiskt har påbörjat verksamheten och i den tagit emot elever för utbildning. En bestämmelse av denna innebörd ska föras in i 1 kap. 7 § skollagen (2010:800). Utredningens bedömning: Det bör inte införas några regler som möjliggör för befintliga fristående verksamheter med kon- fessionell inriktning att utöka sin verksamhet utöver vad som följer av det godkännande som gäller för verksamheten. Utredningen har bedömt att befintliga skolor och fritidshem med konfessionell inriktning ska kunna fortsätta sin verksamhet även efter ett infört etableringsstopp (avsnitt 15.2.1). Utredningen föreslår i avsnitt 13.1 att den huvudman som vill att en verksamhet ska ha en konfessionell inriktning ska anmäla det till tillsynsmyndigheten. Detta ska gälla för såväl nystartade som befint- liga verksamheter. Det innebär att enskilda huvudmän som har på- börjat en verksamhet som avser skola eller fritidshem med konfes- Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant sionell inriktning före det att bestämmelserna om etableringsstopp börjar tillämpas måste anmäla sin konfessionella inriktning till Skol- inspektionen eller kommunen, för att kunna fortsätta sin verksamhet med sådan inriktning. Utredningen föreslår i avsnitt 16.1 att bestäm- melserna om etableringsstopp ska träda i kraft . Det innebär att bestämmelserna kommer att tillämpas första gången vid beslut om godkännande som fattas 2022, vilket i sin tur innebär att dessa verksamheter kommer att påbörja sin verksamhet och ta emot elever tidigast . Mot denna bakgrund är det rimligt att befintliga verksamheter som önskar ha en konfessionell inriktning ska anmäla en sådan till Skolinspektionen eller kommunen före . Verksam- heten ska också ha påbörjats före detta datum, vilket innebär att huvudmannen ska ha tagit emot elever för utbildning i verksam- heten. Utbildningen inom den aktuella verksamheten hos huvud- mannen ska alltså ha påbörjats . Detta ska framgå i en ny bestämmelse i 1 kap. 7 § skollagen, som ska reglera i vilken utsträckning det är möjligt för fristående förskoleklass, grund- skola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasieskola att över huvud taget ha en konfessionell inriktning. Bestämmelsen innebär motsatsvis att det inte kommer att vara möjligt att anmäla eller påbörja några nya verksamheter med konfessionell inriktning. Enskilt bedrivna verksamheter som har anmält sin konfessionella inriktning och påbörjat utbildningen före kommer alltså att kunna fortsätta att bedriva sin verksamhet enligt sina gäll- ande tillstånd och påverkas därmed inte av bestämmelserna om eta- bleringsstopp när dessa börjar tillämpas. En anslutande fråga, som vi berört i avsnitt 15.2.1, är i vilken mån huvudmän för befintliga verk- samheter med konfessionell inriktning ska kunna förändra sin verk- samhet, genom t.ex. utvidgning av antalet årskurser eller vilka gymna- sieprogram som erbjuds eller genom ägarbyte, efter det att etablerings- stoppet införts. Regelverket i skollagen innebär ju att förändringar i en fristående skola eller ett fristående fritidshems verksamhet kan ske först efter en ny godkännandeprövning av Skolinspektionen eller, när det gäller vissa fritidshem, kommunen. Det handlar t.ex. om när en fristående skola vill utöka sin verksamhet med fler årskurser eller program, eller när en skola önskar etablera sin verksamhet i en annan kommun. Likaså måste en ny ansökan om godkännande göras när en Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant huvudman önskar överlåta en befintlig verksamhet till någon annan enskild. Den som önskar ta över verksamheten måste då själv ansöka om godkännande som huvudman för aktuell verksamhet, och först om ett sådant godkännande meddelas kan verksamheten, eller snarare dess inkråm, överlåtas till en ny huvudman. Utredningens bedömning rörande dessa situationer är, som fram- gått i avsnitt 15.2.1, att befintliga fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning bör kunna drivas vidare i enlighet med det godkännande som gäller för verksamheten, dvs. enligt de villkor och under de förutsättningar som anges i godkännandena, men att etableringsstoppet ska gälla när huvudmän för dessa verksamheter söker nya godkännanden för verksamheten. Det etableringsstopp som vi föreslår i avsnitt 15.3.2 innebär att det efter etableringsstoppets införande inte ska vara möjligt att godkänna enskilda som huvudmän om de avser att driva skola eller fritidshem med konfessionell in- riktning. Etableringsstoppet kommer således att gälla även när en- skilda som är huvudmän för befintliga verksamheter på nytt ansöker om godkännande. Eftersom utredningen bedömer att en sådan lös- ning bäst står i överensstämmelse med det etableringsstopp som vi enligt direktiven ska föreslå, bedömer vi också att det inte finns något behov av att införa några särskilda regler i syfte att se till att dessa huvudmän kan förändra sin verksamhet utöver vad som ryms inom ramen för gällande godkännanden. Det innebär således att en befintlig huvudman som vill förändra sin verksamhet utöver vad som följer av meddelat godkännande måste ansöka om nytt godkännande enligt de nya reglerna om etableringsstopp. En sådan ansökan kom- mer därmed inte att kunna bifallas av Skolinspektionen, eller, när det gäller vissa fritidshem kommunen, om huvudmannen även i den nya ansökan anger att den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inriktning. Däremot är det förstås inget som hindrar att en huvud- man för en befintlig verksamhet med konfessionell inriktning an- söker om att godkännas för en ny verksamhet med icke-konfessio- nell inriktning och godkänns för detta, om den sökande uppfyller de krav som i övrigt ställs på den som ska godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksamhet, t.ex. de villkor som uppställs i 2 kap. 5 § skollagen. Den sökande måste också uppfylla de krav som kan komma att ställas utifrån de förslag om ägar- och ledningsprövning som vi lämnar i kapitel 12. Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant 15.4Konsekvenser av ett etableringsstopp I detta avsnitt följer en redogörelse av de konsekvenser vårt författ- ningsförslag om etableringsstopp kan få bl.a. i förhållande till grund- lag, och internationella åtaganden samt för be- fintliga fristående skolor med konfessionell inriktning. Vi redovisar våra slutsatser tematiskt, för att redogörelsen ska bli överskådlig och för att undvika upprepningar. Det innebär t.ex. att vi under rubriken om näringsfrihet redovisar de konsekvenser som förslaget har på näringsfrihet, oavsett om näringsfriheten följer av grundlag, EU-rätt eller andra internationella åtaganden. Inledningsvis noterar vi att artikel 29.2 ger enskilda och organisationer rätt att inrätta och driva utbildningsinsti- tutioner under förutsättning att de principer om mänskliga rättig- heter, ett fritt samhälle, fred, tolerans, jämställdhet mellan könen och vänskap mellan alla folk, etniska, nationella och religiösa grupper och personer som tillhör ett urfolk iakttas samt att undervisningen vid institutioner står i överensstämmelse med vad som från statens sida angetts som miniminorm. ska beaktas av svenska domstolar liksom av och . Utredningens bedömning: Ett etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning riskerar att utgöra diskriminering enligt bl.a. artikel 14 i kombination med artikel 9 samma konvention och konvention- ens första tilläggsprotokolls artikel 2. Ett etableringsstopp riskerar vidare att utgöra diskriminering enligt 1 kap. 4 § och 2 kap. 10 § diskrimineringslagen (2008:567). Avgörande är bl.a. vilka skäl som läggs till grund för åtskillnad i behandling och om det är fråga om jämförbara situationer. En utgångspunkt när det gäller grundläggande fri- och rättigheter är principen om likabehandling från statens sida. Av 2 kap. 19 § regerings- formen (RF) följer också att lag eller annan föreskrift inte får med- delas i strid med åtaganden på grund av Europakonven- tionen (EKMR). I ett flertal konventioner, t.ex. EKMR och rättig- Förslag om etableringsstopp och konsekvenser av ett sådant hetsstadgan finns därför förbud mot diskriminering till skydd för att staten inte ska otillbörligt missgynna vissa enskilda i samhället i för- hållande till andra på ett sätt som har samband med en skyddad diskrimineringsgrund t.ex. religion eller etnisk bakgrund. Med en- skilda menas i detta sammanhang enskilda fysiska eller juridiska per- soner. I vissa fall t.ex. vad gäller diskrimineringsskyddet enligt diskri- mineringslagen (2008:657), DL, omfattar skyddet enbart enskilda fys- iska personer. Av artikel 2 framkommer att barn har ett omfattande skydd mot diskriminering.