sou · H8B332 · 2020-06-05 00:00:00 — Även om utvecklingen i hemländerna var omöjlig att förutse för flykten och hemlandstids- reglerna gett dem som kom den tryggheten att de vid pensioneringen skulle komma att kunna få sin försörjning genom svensk pension oavsett hur situationen i hemlandet skulle komma att utveckla sig är det alltså ett faktum att regeln ofta slår fel i den meningen att det numera hade gått utmärkt att få tillgodoräkna sig pension från hem- landet och att särregeln om hemlandstid i den meningen missat sitt syfte. Hemlandstidsreglerna är dessutom konstruerade så att tid i hem- landet som berättigar till pension från hemlandet inte ska räknas som försäkringstid i . Om hemlandet emellertid har en arbets- baserad pension och personen i fråga endast har arbetat under en del av tiden i hemlandet, kommer hemlandet att betala ut en arbets- pension för arbetsperioderna där medan betalar ut garanti- pension för bosättningstiden i hemlandet. Rimligheten av en sådan tillämpning kan ifrågasättas. Det kan också nämnas att det i för- hållande till de länder från vilka skyddsbehövande anlänt – där kan nämnas som ett land som i viss utsträckning betalar ut pension till personer som är bosatta utanför landet – kan finnas svårigheter att kontrollera om någon pension utbetalas från hem- landet. Av det som redovisats ovan framgår att hemlandstidsregeln har fått en vidare omfattning än vad som ursprungligen avsetts. Det innebär att en avsevärt större personkrets numera omfattas av regeln, vilket också har gett utslag i statistiken över beviljade uppehållstill- stånd, av vilken det framgår att ett allt större antal personer omfattas av regeln. Denna ökning innebär att en korresponderande kost- nadsökning för garantipensionen och den föreslagna grundpensio- nen är sannolik framöver, även om storleken av utbetalat grund- skydd också påverkas av hur stor inkomstgrundad pension som betalas ut till den aktuella gruppen. Att ta bort hemlandstidsregeln skulle också få den positiva effek- ten att den anknytningsprincip som grundpensionen vilar på stärks. Det inslag av trygghet som möjligheten att tillgodoräkna sig hemlandstid trots allt innebär har – när det gäller garantipension och den föreslagna grundpensionen – delvis spelat ut sin roll efter infö- randet av äldreförsörjningsstödet. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer erbjuds nämligen alla som inte kan tillgodoräknas försäkrings- tid en skälig levnadsnivå. Hemlandstidsregeln behövs alltså inte längre för att garantera den aktuella gruppens försörjning efter ålderspensioneringen. Sammantaget kan vi således konstatera att hemlandstidsregeln inte fyller det syfte den ursprungligen tillskapades för, numera om- fattar en avsevärt vidare krets än vad som ursprungligen avsetts och dessutom inte fyller samma behov av en grundläggande trygghet efter införandet av äldreförsörjningsstödet. Visserligen skulle ett bort- tagande av regeln i många fall innebära en ekonomisk försämring för dem som omfattas av den. För dem som ännu inte uppnått pen- sionsåldern innebär en sådan förändring inte någon faktisk försäm- ring utan bara på beräkningsstadiet. Om borttagandet av hemlands- tid inte påverkar sådana förmåner som redan betalas ut har enskilda individer inte i samma utsträckning inrättat sig efter förhållandena. Som berörts ovan finns inte heller något bärande skäl för att flyk- tingar och andra skyddsbehövande genom hemlandstidsregeln ska ges rätt till grundpension, som tillförsäkrar den berättigade en lev- nadsnivå som ligger högre än vad som garanteras alla, på gynnsam- mare villkor än andra. Det bör dock införas övergångsbestämmelser som innebär att de utgående förmånerna inte ändras. Av de skäl som anförts ovan föreslår vi sålunda att bosättningstid i ett tidigare hemland inte ska få tillgodoräknas som försäkringstid för grundpension. Flera av de omständigheter som framförts ovan beträffande hem- landstidsregeln för grundskyddet inom den allmänna ålderspen- sionen gör sig gällande även för hemlandstidsregeln inom omställ- ningspensionens grundskydd. Även för detta grundskydd ger regeln upphov till svårmotiverade skillnader som gör att den kan uppfattas som orättvis och inkonsekvent. Regeln träffar inte alla utan endast vissa av dem som har fått uppehållstillstånd i . Regeln har fått en vidare omfattning än vad som ursprungligen avsågs, vilket innebär att en avsevärt större personkrets numera omfattas av den. Den utvidgade personkretsen medför också att personer som har kommit till under identiska omständigheter kan omfattas av regeln Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer eller inte omfattas av regeln beroende på de beviljades uppehållstillstånd, vilket gör att dess träffsäkerhet kan ifrågasättas. Hemlandstidsregeln är också trubbig på det sättet att den inte tar hänsyn till om en person faktiskt har gått miste om någon förmån när han eller hon lämnade sitt hemland. Vi har ovan föreslagit att hemlandstidsregeln ska tas bort inom den allmänna ålderspensionen. Att på motsvarande sätt ta bort regeln inom omställningspensionen skulle medföra att förmånerna även framöver bygger på gemensamma principer i detta avseende. Detta skulle bidra till att öka regelverkens tydlighet och förutsebarhet samt skulle stärka den anknytningsprincip som ligger bakom intjänande- regleringen. En skillnad när det gäller omställningspension är dock att det inte finns någon alternativ förmån likt äldreförsörjnings- stödet för en efterlevande som inte har rätt till grundskyddet inom omställningspensionen. Att en sådan alternativ förmån saknas har emellertid mindre relevans i sammanhanget, eftersom grundskyddet inom omställningspensionen är en förmån som ska ge kompensation för de direkta följderna av ett dödsfall under en kortare övergångs- period närmast efter dödsfallet. Om den efterlevande är en förälder med barn kan omställningspensionen visserligen utges . Det är emellertid fråga om en kompletterade inkomst och inte en förmån som ska garantera den efterlevandes försörjning. Eftersom det är fråga om en förmån som syftar till att ge den efterlevande en kompletterande inkomst, kan den efterlevandes behov av förmånen inte anses vara lika starkt som om förmånen hade syftat till att garantera dennes försörjning. Skälen för den aktuella särregleringen är därför också svagare. För- månen utgår som nämnts och till ett för- hållandevis litet antal personer. Det framstår mot den bakgrunden inte som motiverat att den personkrets som omfattas av regeln ska särbehandlas i förhållande till dem som har fått uppehållstillstånd i av andra skäl eller som annars har varit bosatta i ett annat land . Regeln bör därför avskaffas. Vi föreslår sålunda att bosättningstid i ett tidigare hemland inte ska få tillgodoräknas som försäkringstid för omställningspension i form av grundpension. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer Hemlandstidsregeln inom sjukersättning och aktivitetsersättning När det gäller grundskyddet inom sjukersättning och aktivitetsersätt- ning, garantiersättning, skulle ett borttagande av hemlandstidsregeln också för dessa förmåner få den positiva effekten att hemlands- tidsregeln tas bort för alla de förmåner som har en hemlands- tidsregel och att förmånerna sålunda även framöver hanteras på samma sätt. Detta skulle ytterligare bidra till att öka regelverkens tydlighet och förutsebarhet samt skulle stärka den anknytnings- princip som ligger bakom intjänanderegleringen. Hemlandstidsregeln för garantiersättning ger på liknande sätt som de övriga hemlandstidsreglerna upphov till svårmotiverade skillna- der och torde för många framstå som orättvis och inkonsekvent. Förmånen omfattar endast en mindre del av dem som inte har försäkringstid i och som drabbats av långvarigt nedsatt arbetsförmåga. Regeln träffar inte alla utan endast vissa av dem som har fått uppehållstillstånd i . Regeln har också med tiden fått en vidare omfattning än vad som ursprungligen avsågs, vilket har med- fört att personer som har kommit till under identiska om- ständigheter kan omfattas av regeln eller inte omfattas av regeln beroende på de beviljades uppehållstillstånd. Regeln ger inte heller något skydd till andra personer som varit bosatta utomlands och som därför inte når upp till försäkringstid. En ytterligare omständighet som sannolikt bidrar till att regel- verket framstår som inkonsekvent är att en förutsättning för att en person ska ha rätt till sjukersättning eller aktivitetsersättning nor- malt är att han eller hon var försäkrad vid försäkringsfallet, dvs. för- säkringsfallet måste inträffa i för att en person ska ha rätt till förmånerna (jfr 33 kap. 5 § första stycket socialförsäkringsbalken). Det innebär att även de som tillhör de personkategorier som om- fattas av hemlandstidsregeln kan vara diskvalificerade från sjukersätt- ning och aktivitetsersättning. Så är nämligen fallet om nedsättningen av arbetsförmågan inträffade innan personen bosatte sig i . I den mån personer som tillhör denna grupp inte kan försörja sig själva, är de hänvisade till det kommunala försörjnings- stödet. Det bör dock framhållas att om försäkringsfallet inträffade före ingången av det år då den försäkrade fyllde , gäller inte Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer kravet att den försäkrade ska vara försäkrad vid försäkringsfallet (33 kap. 5 § andra stycket). Det förhållandet att hemlandstidsregeln enligt vad som redo- visats ovan ger upphov till svårmotiverade skillnader mellan olika grupper, och att den därmed framstår som ineffektiv och inkonse- kvent, talar med styrka för att den bör avskaffas. Det finns emellertid också omständigheter som kan anföras emot ett borttagande av hemlandstidsregeln inom sjukersättningens och aktivitetsersättningens grundskydd. Dessa grundskydd är, liksom grundskyddet inom den allmänna ålderspensionen, avsedda att kunna utgöra en långvarig försörjningskälla för dem som kan till- godoräknas en tillräckligt lång försäkringstid för att ha rätt till en ersättning på en nivå som ger en rimlig levnadsstandard. Det saknas emellertid inom sjukersättning och aktivitetsersättning en förmån som den försäkrade, på motsvarande sätt som äldreförsörjnings- stödet för ålderspensionärer, kan ta del av om hans eller hennes för- säkringstid skulle vara så kort att garantiersättningen inte gör det möjligt att klara försörjningen. I ett sådant fall är den enskilde hän- visad till det kommunala försörjningsstödet, vilket utgår på en lägre nivå och är hårdare behovsprövat samt inte är avsett att vara en långvarig försörjningskälla. Att ta bort hemlandstidsregeln skulle mot den bakgrunden kunna medföra en sänkning av den disponibla inkomsten för de personer som annars hade fått tillgodoräkna sig hemlandstid. Ett borttagande skulle också innebära att ett statligt åtagande övervältras på kommunerna. Enligt de beräkningar vi gjort, och som redovisas närmare i avsnitt 8.3, är det ett mycket litet antal personer – uppskattningsvis 150 av de som nybeviljas sjukersättning eller aktivitetsersätt- ning – som skulle beröras av ett borttagande av hemlandstidsregeln för de aktuella förmånerna. De berörda återfinns dock framför allt långt ner i inkomstfördelningen och det är även där den största sänk- ningen av ekonomisk standard sker. Det innebär att ett borttagande av hemlandstidsregeln särskilt skulle träffa personer som redan är ekonomiskt svaga. bör det framhållas att följden då blir att denna grupp försätts i samma situation som de personer som inte omfattas av hemlandstidsregeln och som varit bosatta utanför . Det kan också tilläggas att av dessa 150 indi- vider har en så kort försäkringstid att de utöver sjukersättningen eller aktivitetsersättningen också får Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer För dessa innebär förslaget inte någon ekonomisk försämring, utan endast att personerna i fråga får en större del av sin inkomst i form av försörjningsstöd. Resterande , mot- svarande drygt 90 individer, skulle dock få en sänkning av sin dispo- nibla inkomst jämfört med om förslaget inte genomförs. Med hänsyn till att det är ett mycket litet antal personer som skulle beröras av förändringen, bedöms övervältringseffekten på kommu- nerna som låg. Även om kommunernas kostnader för försörjnings- stöd överlag förefaller ha ökat bedöms därför inte effekten av ett borttagande av hemlandstidsregeln bli särskilt stor. Sammanfattningsvis anser vi att skälen för att ta bort möjligheten att tillgodoräkna sig hemlandstid för grundskyddet inom sjukersätt- ning och aktivitetsersättning överväger skälen emot ett sådant bort- tagande. Bosättningstid i ett tidigare hemland bör därför inte få till- godoräknas som försäkringstid för grundskyddet inom sjukersätt- ning och aktivitetsersättning. Hur detta grundskydd närmare bör utformas framgår av kapitel 6. Av förslagen till övergångsbestäm- melser i kap. 7 framgår att borttagandet av hemlandstidsregeln inte ska gälla för dem som fått rätten till sjukersättning eller aktivitets- ersättning fastställd innan de nya bestämmelserna ska börja tillämpas. Avslutningsvis vill vi framhålla att det kan finnas anledning att utreda hur försörjningen bör lösas för dem som har långvarigt ned- satt arbetsförmåga men som inte har tillräckligt lång försäkringstid för att få sitt försörjningsbehov tillgodosett genom sjukersättningens och aktivitetsersättningens grundskydd. Vi vill också på nytt upp- märksamma den grupp, främst invandrare, som har en långvarigt nedsatt arbetsförmåga men som inte uppfyller kravet att genom bo- sättning i ha varit försäkrade för förmånen vid försäkrings- fallet.31 Många inom dessa grupper kan anses vara mycket långvarigt och kanske livsvarigt arbetsoförmögna. Det kan finnas anledning att utreda om försörjningen för grupperna bör lösas på något annat sätt än att de varaktigt får sin försörjning tillgodosedd genom det kom- munala försörjningsstödet. 31Frågan har tidigare lyfts i prop. 2000/01:136, s. 20. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer 5.2Beräkning av försäkringstid för grundpension efter sjukersättning För den som före den månad han eller hon fyllde hade rätt till hel sjukersättning gäller, enligt 67 kap. 13 § social- försäkringsbalken, följande. Den försäkringstid som legat till grund för sjukersättningen får användas vid fastställande av försäkrings- tiden för garantipension (för personer födda eller senare) om detta är förmånligare än en beräkning av försäkringstid enligt de bestämmelser som annars gäller för garantipension. I våra tilläggsdirektiv uttalas att detta undantag ursprungligen härrör från regelverket för folkpension och att syftet med bestäm- melsen var att den utgående förtidspensionen (nu sjukersättning) inte skulle minskas på grund av ändrad andelsberäkning när per- sonen fyllde . Eftersom det är undantaget ska- pades och kringliggande förmåner har förändrats finns det anledning att se över även denna regel. Vi ska därför överväga om det fortsatt är motiverat att ha kvar detta undantag som innebär en möjlighet att räkna den försäkringstid som legat till grund för sjukersättningen som försäkringstid för garantipension. Vi ska även lämna nödvän- diga författningsförslag. I vårt delbetänkande har vi föreslagit att garantipensionen ska ersättas med en ny förmån benämnd grundpension. Våra bedöm- ningar och förslag i det följande lämnas därför inte i förhållande till garantipensionen utan till den föreslagna grundpensionen. Det tidigare pensionssystemet – folkpension I det tidigare pensionssystemet omfattade den allmänna pensioner- ingen folkpensionering och tilläggspensionering (ATP). Den grund- läggande beståndsdelen i folkpensioneringen var folkpensionen, som gav ett grundskydd vid ålderdom. Folkpensionen utgavs med enhetliga belopp som var desamma för alla som hade rätt till för- månen (i första hand svenska medborgare men även vissa utländska medborgare som uppfyllde vissa bosättningskrav). Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer inom folkpensioneringen var pensionstillskottet, som utgick som ett tillägg till folkpensionen. Pensionstillskottet avräknades mot ATP. Föregångaren till sjukersättningen – förtidspensionen – var en del av pensionssystemet. Inom folkpensionen lämnades hel förtidspension med samma belopp som en ålderspension som togs ut . För förtidspensionärer som saknade eller hade låg ATP utgick pensionstillskott med ett högre belopp än för ålderspensionärer. Storleken av hel förtidspension från ATP motsvarade i princip den ålderspension som den försäkrade skulle vara berättigad till om denne hade börjat uppbära sådan pension från och med den månad då han eller hon fyllde . För att uppnå det fanns särskilda regler om hänsynstagande vid pensionsberäkningen till tänkta förvärvsin- komster mellan pensionsfallet och genom beräknande av antagandepoäng. upphörde den tidigare ord- ningen med att folkpensionen utgavs med enhetliga belopp och ersattes med att folkpensionen skulle grundas på intjänande. Folk- pension skulle kunna beräknas enligt två alternativa beräkningsregler: antingen enligt en bosättningsregel eller enligt en ATP-anknuten be- räkningsregel. Enligt bosättningsregeln skulle folkpensionen beräknas på grundval av den pensionsberättigades bosättningstid i från 16–. I fråga om folkpension i form av förtidspension skulle försäkringstiden beräknas genom att lägga samman faktisk försäkringstid (bosättningstiden från och med det år då den försäk- rade fyllde till och med året före pensionsfallet) och framtida försäkringstid (en viss proportionering av tiden från försäkringsfallet fram till ). infördes en bestämmelse enligt vilken den som omedel- bart före den månad då han fyllde uppburit hel förtidspension fick ålderspension efter samma antal 40-delar som förtidspensionen, om det var förmånligare. Den sistnämnda bestämmelsen motivera- des enligt följande. Fr.o.m. den månad då den pensionsberättigade fyller ersätts för- tidspensionen av ålderspension. Även ålderspension, som utges till den som erhållit förtidspension och uppburit sådan pension till , bör enligt min mening utges i förhållande till antalet fak- tiska bosättningsår t.o.m. det år då han fyller . Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer Den som före den månad då han fyller erhållit hel förtidspension bör dock få ålderspension efter samma antal 40-delar som förtidspensionen, om det för förmånligare för honom.32 I det betänkande som föregick propositionen, Rätten till folkpension –kvalifikationsregler i internationella förhållanden (SOU 1992:26), anfördes att förhållandena kunde vara sådana att förtidspensionen beräknad under hänsynstagande till framtida bosättningstid är högre än en på grundval av faktiska bosättningsår beräknad ålderspension. Detta kunde bli fallet om pensionsfallet inträffat i relativt unga år och den pensionsberättigade varit bosatt i fram till pensions- fallet men under hela eller delar av tiden därefter fram till varit bosatt i utlandet. För den som uppburit hel förtidspension kunde det te sig stötande om den utgående pensionen skulle minskas av att den ersätts av ålderspension. Mot bakgrund av detta föreslog utredningen att den som före den månad då han eller hon fyllde erhöll hel förtidspension får ålderspension lämnas efter samma 40-delar som förtidspensionen, om det är förmånligare för den försäkrade. Enligt utredningens uppfattning fanns det dock ingen anledning att föreslå motsvarande regler för den som uppburit endast halv förtidspension eller två tredjedelar av hel förtidspension utan för dessa kategorier borde ålderspension alltid beräknas enligt huvud- regeln på grundval av faktisk bosättning mellan 16 och 64 års ålder.33 När folkpensionen i form av ålderspension ersattes av garanti- pensionen överfördes bestämmelsen om möjligheten att grunda garantipensionen på den försäkringstid som legat till grund för förtidspensionen. I lagens förarbeten uttalades huvudsakligen följande.34 Syftet med bestämmelsen om folkpension i form av ålderspension är att den utgående pensionen inte ska minskas på grund av ändrad andels- beräkning. En motsvarande regel bör gälla för garantipensionen, åtmin- stone tills vidare. Behovet av regeln får eventuellt övervägas på nytt när det står klart vilka regler som ska gälla för förtidspension. 1992/93:7, s. 44. 33SOU 1992:26. s. 126. 1997/98:152, s. 55. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer Från förtidspension till sjukersättning ersattes förtidspensionen av förmånerna sjukersättning och aktivitetsersättning. Denna reform innebar att förmånen flyttades från pensionssystemet och blev en del av sjukförsäkringen. Skälet till detta var bl.a. att skapa en finansiellt sammanhållen försäkring som innefattade alla ersättningsfall på grund av sjukdom och annan ned- sättning av den fysiska eller psykiska arbetsförmågan, oavsett var- aktighet.35 I och med reformen ändrades den aktuella paragrafen i lagen om garantipension på så sätt att formuleringen hel förtids- pension ersattes med hel sjukersättning i form av garantiersättning. Den aktuella ändringen och vissa andra föreslagna ändringar beskrevs i förarbetena som sådana följdändringar som hänger samman med att lagar och ersättningar i och med reformeringen bytt namn och att därmed även hänvisningar i andra lagar måste följdändras. Änd- ringarna ansågs sålunda inte innebära någon ändring i sak.36 Såvitt vi kan bedöma har frågan i övrigt inte berörts i de beredningsunderlag som föregick förtidspensionsreform.37 En ändring av det aktuella lagrummet i lagen om garantipension gjordes genom att formuleringen ”Den som före den kalendermånad då han eller hon fyllde uppbar hel sjuk- ersättning …” ändrades till ”Den som för den kalender- månad då han eller hon fyllde hade rätt till hel sjukersätt- ning …”. Som skäl för ändringen angavs följande. Garantipension reduceras av den inkomstrelaterade ålders- eller efter- levandepensionen. Motsvarande gäller för garantiersättningen som reduceras av aktivitets- eller sjukersättningen. Det innebär att garanti- pension och garantiersättning endast betalas ut till försäkrade som inte har arbetat eller har haft en låg inkomst och därmed uppbär en låg in- komstgrundad förmån. Om den inkomstgrundade förmånen har redu- cerat bort garantipensionen eller garantiersättningen kan den försäkrade inte sägas uppbära denna men den försäkrade har likväl rätt till den. För att förtydliga lagtexten i 2 kap 6 § lagen om garantipension föreslår regeringen därför att kravet på att den som före den månad han eller hon fyllde har uppburit hel sjukersättning eller hel sär- 2000/01:96, s. 69. 2001/02:84, s. 103. Se även författningskommentaren på s. 115 där det uttryckligen uttalas att det i den aktuella paragrafen endast görs följdändringar. 37Se t.ex. promemorian Ersättning och ålderspensionsrätt vid långvarig eller varaktig medi- cinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan (Ds 2002:39). Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer skild efterlevandepension ändras till att den försäkrade skall ha haft rätten till den aktuella förmånen för att omfattas av bestämmelsen.38 I och med införandet av socialförsäkringsbalken överfördes regler- ingen av såväl sjukersättningen som garantipensionen till den nya balken. 5.2.3Försäkringstid för sjukersättning ska inte kunna räknas som försäkringstid för grundpension Förslag: Det ska inte vara möjligt att som försäkringstid för grundpension räkna den försäkringstid som har legat till grund för sjukersättning. Skälen för förslaget: Vi har i vårt delbetänkande föreslagit att för- säkringstid som legat till grund för beräkning av sjukersättning ska få räknas som försäkringstid för grundpension under motsvarande förutsättningar som gäller i fråga om garantiersättning.