sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Den teknik- och systemförändring som kommer till stånd inom avloppsreningen innebär även att ökade behov uppstår av prövning och tillsyn, vägledning och information. Vilka myndigheter som har ansvar för detta behandlas närmare i avsnitt 5.5.3. utgör en viktig aktör i sammanhanget, vilket uppmärksammats i den resursförstärkning som skett genom bidrag inom löpande budget- ramar.72 12.5Tidigare utredningar och erfarenheter 12.5.1Naturvårdsverkets utredningar om investeringsstöd Frågan om behov och eventuell utformning av stöd för återvinning av näringsämnen har övergripande utretts vid olika tillfällen. Någon egentlig behovsprövning har dock inte gjorts och inte heller har mer detaljerade förslag på utformning av eventuella stöd tagits fram. 7115 kap. 20 § . 72Regleringsbrev för avseende Havs- och vattenmyndigheten, anslag 1.11, ap. 4, anger särskilt bidrag om till länsstyrelserna för deras arbete med tillsyn och till- synsvägledning av avloppsreningsverk och enskilda avlopp. Vidare ska avsättas till de länsstyrelser som är vattenmyndigheter för att tillgängliggöra planeringsunderlag för kom- muner och lokala aktörer för att utveckla åtgärdsarbetet mot övergödning. Behov av stöd för etablering, investering och kompetensSOU 2020:3 I samband med arbetet med aktionsplan identifierades i en underlagsrapport att någon form av statligt investeringsstöd skulle behövas som ett nödvändigt styrmedel för att uppnå en hög återföring av fosfor med låg föroreningsgrad i avloppsfraktionen. Intensifierad forskning och utveckling av pilotskaleanläggningar och försökssystem av nya tekniker bedömdes bidra till en lägre kostnad och högre miljö- prestanda i ett längre tidsperspektiv. För att uppföra pilotanläggningar bedömdes det krävas investeringsstöd på tiotals eller till och med per system.73 I redovisning 2010 gjordes bedömningen att den svaga teknikutvecklingen i efter aktionsplanen 2002 tyder på att någon form av investerings-/utvecklingsstöd krävdes för att då få till stånd en utveckling och tillämpning i av nya metoder. Det gällde särskilt investeringar i monoförbränning och efterföljande termokemisk behandling av aska för utvinning av fos- for. I redovisningen konstaterades att för det fall regeringen ansåg att utvinning av fosfor ska utvecklas som ett alternativ till återföring av fosfor via slam, bör ges i uppdrag att utreda förutsättningar och möjligheter för ett finansiellt stöd till utveckling av sådan teknik 74 erhöll 2012 åter uppdraget att utreda frågan om hållbar återföring av fosfor. I uppgiften låg även att utreda, motivera och vid behov föreslå ett investeringsstöd för teknikutveckling för utvinning av fosfor ur olika fosforresurser. Uppdraget omfattade även att lägga förslag om hur ett eventuellt stöd kunde utformas och finansieras samt kriterier för utbetalning, allt i enlighet med . skulle även redogöra för de sam- hällsekonomiska kostnaderna och kostnadseffektiviteten av ett stöd.75 redovisade 2012 möjliga utgångspunkter för utformning av ett investeringsstöd riktat mot teknikutveckling för fosforutvinning. Det framhölls att ett eventuellt stöd borde ha tyd- liga, uppföljningsbara och hanterbara mål. Vidare behövde ett even- 73Naturvårdsverket (2012), Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp, rapport 5214 s. 177–178. 74Naturvårdsverket (2010), Uppdatering av ”Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp”, dnr 525-205-09, , s. 9, 49 och 58. 75Regeringen (2012). Uppdrag om hållbar återföring av fosfor, dnr M2012/317/Ke, . Behov av stöd för etablering, investering och kompetens tuellt stöd vara teknikneutralt med en tillräckligt lång program- period för att kunna bidra till reell teknikutveckling.76 En kompletterade redovisning lämnades av mål, omfång, bidragsberättigade verksamheter, programutformning och bedöm- ningskriterier för ett investeringsstöd för fosforåterföring. Tre typer av externa mål föreslogs – miljömål, innovationsmål och närings- politiska mål. Som interna mål för investeringsstödet föreslogs bland annat bidragseffektivitet och att det inte ska strida mot EU:s stats- stödsregler. Eftersom investeringsstödet skulle finansiera pilotprojekt ansågs det sannolikt som oproblematiskt, men det påtalades att frågan borde utredas närmare. Så skedde dock inte inom regerings- uppdragets ram. Det föreslogs att investeringsstödet skulle utformas med två olika delprogram, för kostnadseffektiva åtgärder respektive innovativa tekniklösningar. Stödet borde kunna ges för nyutvecklad teknik, test av enskilda tekniklösningar och för att skapa testbäddar för systemlösningar. Däremot borde stödet enligt inte gå till tekniker eller metoder som var företagsekonomiskt lön- samma eller till ren FoU-verksamhet. Stödet borde riktas till aktörer som köper upp och etablerar tekniker för återföring av fosfor och andra växtnäringsämnen, t.ex. kommunala förvaltningar och kom- munala bolag. Även företag som utvecklar och anpassar nya tekniker och metoder föreslogs kunna söka bidrag. Medelsramen för stödet behövde omfatta , dvs. Redovisningarna 2012 och 2013 saknade således närmare förslag till finansiering av stödet samt analys och bedömning i relation till . Inte heller behandlades samhällsekonomi och kostnadseffektivitetsaspekter för ett investeringsstöd. Utgångspunkter för bedömningar och förslag var verkets tidigare bedömningar. Någon egentlig prövning av behovet av stöd gjordes dock varken 2002 eller 2010. uppger i sin redovisning 2012 att ingen behovsanalys gjordes. Behovsfrågan borde enligt myndigheten ses i ett vidare sammanhang, kopplat till olika möjliga mål, kommande etappmål om återföring av fosfor, behovet av fosfor som närings- ämne i förhållande till andra näringsämnen och kostnadseffektivi- 76Naturvårdsverket (2012). Redovisning av regeringsuppdrag om hållbar återföring av fosfor: deluppdrag investeringsstöd, dnr NV-01539-12, . 77Naturvårdsverket (2013). Komplettering av delredovisning investeringsstöd för fosforåter- föring, dnr NV-01539-12, . Behov av stöd för etablering, investering och kompetens teten av ett stöd. En sådan behovsanalys bedömdes inte som möjlig att genomföra inom det aktuella deluppdraget.78 12.5.2Erfarenheter kring stöd och vägledning Sedan regeringsuppdrag har arbetet med avloppsslam huvudsakligen bedrivits och utvecklats inom det fri- villiga certifieringssystemet Revaq, bland annat avseende uppströms- arbete. De nationella myndigheterna har följt Revaqs arbete, där varit adjungerad till styrgruppen. Avfall har aktivt deltagit i utveckling och tillkomst av certifieringen SPCR 178, som styr kvalitetssäkring av avloppsfraktioner från främst små och källsorterande avloppsanläggningar. Vidare har viss screening av hälso- och miljögifter i slam och avloppsvatten skett på uppdrag av såväl som forskningsaktörer. I övrigt har inga samordnande eller samlande aktiviteter genom- förts av de nationella myndigheterna. Vissa nätverksaktiviteter har dock bedrivits mellan länsstyrelser och kring de nya regler för avloppsrening som följer av avloppsdirektivet. Det har bland annat inriktats på metod- och rapporteringsfrågor i ljuset av de överträdelseärenden som driver mot vad gäller bristande genomförande av avloppsdirektivet.79 Behovet av investeringar för slamhantering och fosforåtervinning med de förutsättningar som präglar detta i olika europeiska länder diskuterades vid en av utredningen och anordnad internationell workshop våren 2019.80 Tydliga avsikter från politiken om de riktlinjer som avses gälla framhölls som avgörande. Led- tiderna bedömdes kunna bli förhållandevis långa, från reglering till fullt implementerad fosforåtervinning. Flera genom- förda program för finansiering av utveckling och innovationer kring 78Naturvårdsverket (2012). Redovisning av regeringsuppdrag om hållbar återföring av fosfor: deluppdrag investeringsstöd, dnr NV-01539-12, , s. 7. 79Europeiska kommissionen, 2019. Avloppsvatten: Kommissionen anmäler till EU- domstolen för bristande rening av avloppsvatten från tätbebyggelse Pressmeddelande. 80TAIEX-EIR 2 on circular and non-toxic reuse of phosphorus from sewage sludge, 15–, . Behov av stöd för etablering, investering och kompetens fosforåtervinning ur slam rapporteras från . Finansieringen har i betydande grad varit nationell, möjligheter har även funnits inom . Offentliga medel för innovationer har spelat en viktig roll i t.ex. och . Erfarenheter talar för att utvecklingsarbetet måste inriktas mot fosforprodukter som accepteras och efterfrågas av marknaden, annars blir arbetet verk- ningslöst ur ett kretsloppsperspektiv. I har det av miljöministeriet initierade s.k. RAKI-pro- grammet genomförts i två steg –2109. Målet har varit att betydligt mindre mängder näringsämnen ska läcka ut i miljön, i synnerhet fosfor och kväve. Näringsämnen ses som resur- ser, inte som problem, säkras den inhemska matproduk- tionen för framtiden då konkurrens om minskande fosfortillgångar tilltar och priset för konstgödsel väntas stiga. Ytterligare en målsätt- ning var att göra näringsåtervinning till en allmänt känd och accep- terad princip i det finska samhället. Inemot av- sattes för projekt kring bland annat återvinning av växtnäring från stallgödsel, flöden i jordbruket och utvecklad han- tering av reningsverksslam.81 Ett exempel gäller ett pilotprojekt inriktad på pyrolys av avloppsslam i samarbete mellan vatten- och avfallsbolaget , det statliga forskningsinstitutet samt det privata bolaget . Stöd har vidare avsatts till HSY:s s.k. RAVITA-projekt för att bygga om större reningsverk för återvin- ning av fosfor i form av fosforsyra. Återvinningen sker då ur avlopps- vattnet och inte ur avloppsslammet.82 En aktuell fråga är vilka aktörer som ska ta de aktuella invester- ingsrisker som förutsätts. kombinerade vattenmyn- digheter och va-huvudmän (Waterschappen) äger t.ex. merparten av de förbränningsresurser som nyttjas. Det har sina fördelar, men återvinning och marknadsföring av fosforprodukter kan kräva andra aktörer. I diskuteras framtida fosforåtervinning med en tydlig offentlig prägel, finansierad med va-avgifter och regionalt monopoliserad. har kommunala avloppsledningar men ett stort inslag av privat ägande i anläggningarna. 81www.ym.fi/svFI/Natur/Ostersjon_och_havsvarden/Program_och_strategier/Program_for_fr amjande_av_atervinningen_av_naringsamnen_och_forbattring_av__tillstand, . 82Rossi, L. (2019). Phosphorus recovery by RAVITA process – 1 000 pe piloting. Ppt, , , . Behov av stöd för etablering, investering och kompetens En allmän slutsats ur ett europeiskt perspektiv är att huvudsakliga investeringar behöver ske med hjälp av va-taxor, medan privata inve- steringar behövs för att föra innovation, teknologier och produkter till marknaden. Myndigheter och offentlig sektor står för grund- läggande strategier och regelverk. I vågskålen ligger också de eventuella intäktsmöjligheter som väl marknadssatta gödselprodukter från slam och avloppsfraktioner skulle kunna ge. Teknik finns utvecklad men ännu inte i full skala för att producera rena fosforgödselmedel, främst från slam- aska. Resursmässigt kan nämnas att kväve är den växtnäring i av- loppssystemen som för jordbruket betingar det största värdet. Kväve finns endast i mindre omfattning i slammet och saknas i slamaska. Återvinning av kväve kan väl motiveras, i de fall gödselprodukter kan utvecklas utöver fosfor med ökad bredd då det gäller återvunna växt- näringsämnen. Värdebasen för fosfor och kväve berördes i kapitel 10, balansen mot förväntade kostnader för återvinning tas upp i kapitel 13 och 14. Den samlade balansen ger med nuvarande marknadspriser dessvärre inte ett positivt utfall. Teknikutveckling och mer samman- satta affärsmodeller som också berör andra slutprodukter kan ändå visa sig intressant ur ett samhälleligt perspektiv. Det kan för- utsätta etablering av anläggningar på nationell eller regional, snarare än lokal nivå. En sannolik utveckling kan vara att va-kollektiv belastas med vissa kostnader för upphandling av sådana tjänster som mer centraliserade anläggningar möjliggör. Förändringsarbetet behöver inte vara så kostsamt för va-kollektiv och samhälle, i vart fall inte jämfört med alternativet att helt avstå från förändring. De studier som refereras pekar på att kostnader för bästa möjliga teknik svarar mot 3–av de samlade kostnaderna för avloppsvattenrening och hantering. En tydlig och stabil reglering katalyserar förändringsförloppet. I beräk- nas att processen tar från reglering tills de större reningsanlägg- ningarna (>50 000 pe) fullt ut ställt om sitt arbete.83 Behov av stöd för etablering, investering och kompetens 12.5.4Behov av samordning och kompetensstöd har flera statliga utredningar och rapporter pekat på behov av samordning och kompetensstöd inom dricks- vatten- och avloppsområdet. Flera åtgärder och initiativ har även vidtagits i denna riktning inom dessa och anknytande områden. Behovet av nationell samordning lyftes bland annat fram i rappor- teringen av Havs- och vattenmyndighetens regeringsuppdrag om styrmedel för ökad åtgärdstakt för små avloppsanläggningar 2013. Havs- och vattenmyndigheten bedömde att det fanns behov av ett nationellt nätverk för avloppsfrågor, som skulle kunna fungera som en oberoende mötesplats för samverkan och utbyte av kunskap.84 En sådan samverkan har dock ännu inte kommit till stånd. föreslog i sitt slutbetänkande bland annat att ett nationellt dricksvattenråd skulle inrättas vid Livs- medelsverket som stöd för strategiarbete, tidsatt handlingsplan och samordningsuppgifter. Arbetet föreslogs omfatta berörda centrala förvaltningsmyndigheter och länsstyrelser. Utredningen föreslog vidare inrättandet av ett nationellt för dricks- vattenfrågor vid Livsmedelsverket.85 Myndigheten erhöll som följd av utredningen förslag om ett dricks- vattenråd relativt snart uppdrag att förbereda och inrätta ett sådant nationellt råd och att identifiera rådets närmare uppgifter, organisa- tion och former för kunskapsutveckling.86 Ett för samordning av dricksvattenfrågorna planeras och inrättas som följd av 2019/budgetarbete.87 har därefter föreslagit en vidgad roll för dricksvattenrådet med uppgifter att bland annat löpande uppdatera regeringen avseende det nationella läget i dricksvattenförsörjningen samt att hantera projektmedel. Det senare skulle ge kraftfulla verktyg för rådets kunskapsutveckling. 84Havs- och vattenmyndigheten (2013). Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avlopps- anläggningar. Slutrapportering av regeringsuppdrag enskilda avlopp, . 85SOU 2016:32, s. 818 ff. 86Regeringen (2018). Regeringsbeslut IV 2, dnr N2018/00721/DL, . 2019/20:1 UO23, s. 80. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens förändring av instruktion och finansiering för rådets arbete i denna riktning avvaktas.88 diskuterade i anslutning till sina förslag om samordnade myndighetsinsatser kring dricksvattnet även vissa förvaltningsmässiga aspekter på olika typer av formuleringar i den styrning som kunde erfordras. Nedanstående tabell ger en översikt- lig beskrivning av de begrepp som kan användas. Begreppsanvänd- ningen har relevans även för de förslag som den nu aktuella utred- ningen diskuterar. Källa: SOU 2016:32, s. 756 ff. Utredningen om hållbara vattentjänster föreslog 2018 inrättandet av en ny nationell plattform för formaliserad samverkan mellan natio- nella myndigheter för utveckling av hållbara vattentjänster. Utred- ningens bedömning var att en sådan plattform borde utvecklas av . Samverkan skulle omfatta Havs- och vattenmyn- dighetens och arbete. Vidare skulle delta aktivt och ytterligare myndigheter kunna adjungeras. Förslaget innebar även att berörda organisationer skulle kunna delta i sam- verkan. Utredningen föreslog att som ett första steg skulle få i uppdrag att utforma plattformen. Därefter föreslogs en utvärdering för att se om ytterligare formalisering av samarbetet kunde vara lämplig, om och plattformen för håll- bara vattentjänster kan slås samman till ett va-råd eller fortsatt ska 88Livsmedelsverket (2018). Att inleda arbetet med att inrätta ett nationellt dricksvattenråd. Dnr 2018/00911, . Behov av stöd för etablering, investering och kompetens verka parallellt.89 Utredningen har remitterats och bereds f.n. inom . Förslag har även framförts från en rad myndigheter, universitet och va-aktörer om inrättandet av ett nationellt för kemiska risker i dricksvatten med placering i och föreslås som bärande parter, där samverkan ska ske med myndigheter och andra aktörer med fokus på kunskap om faroämnen i miljön, avancerade toxiko- logiska och kemiska analyser, vattenberedningsteknik, geohydrologi, faroanalys (enligt dricksvattenföreskrifterna) samt hälsoriskbedöm- ning. Kopplingar och synergier ses i förhållande till det kompetens- centrum för läkemedel i miljön som regeringen beslutat inrätta (se nedan). En viktig komponent utgörs av stöd i uppströmsarbetet, dvs. arbete som gäller vattentäktsskydd, källspårning och analys av spridningsvägar.91 Hållbar hantering av vatten i jordbruket erhöll 2017 i uppdrag av regeringen att inrätta ett för hållbar hantering av vatten i jordbruket. Det ska genom samverkan bidra till att öka myndigheternas kompetens om jordbrukets vattenhushållning. Kompetenslyftet ska medverka till att tillämpning och utveckling av regler och andra styrmedel som påverkar jordbrukets vattenhushållning stödjer Livsmedelsstrategins mål om en konkurrenskraftig och hållbar svensk livsmedelsproduk- tion. Uppdraget genomförs fram till utgången av 2019.92 89SOU 2018:34, s. 149 f. 90Förslaget, Nationellt för kemiska risker i dricksvatten, presenterades i form av en hemställan till regeringen av ledningarna för , lant- bruksuniversitet, Landshövdingen i , , Geologiska Undersök- ning, , , Region , kom- mun samt va-aktörer i och . 92Näringsdepartementet (2017). Faktablad N2017.10, . Uppdraget gavs inom åtgärds- paket 2 för livsmedelsstrategin. (2017). för jordbrukets vattenhushållning, dnr 3.7.17-11113/17, . Behov av stöd för etablering, investering och kompetens Ett för läkemedel i miljön har enligt regeringens beslut inrättats för att minska den negativa miljöpåverkan som läke- medel och läkemedelsrester kan innebära. Resurser avsätts –2023.93 ska utgöra en plattform för dialog och samarbete mellan svenska aktörer, där tre fokus- områden inledningsvis valts ut för arbetet, •stärka kunskapen om potentiellt miljöpåverkande läkemedels- substanser, •stärka kunskapen om hållbar tillverkning, samt •verka för att kriterier för miljöhänsyn utvecklas och används. Frågor kring läkemedel och läkemedelsrester i avloppsslam och andra avloppsfraktioner utgör en del av arbetet med kunskapsupp- byggnad. Verksamheten inom kunskapscentret ger vidare förutsätt- ningar för en kontinuerlig omvärldsbevakning, vars resultat kan till- gängliggöras myndigheter och andra intresserade.94 , , gavs i sin instruktion 2017 uppdrag att driva ett nationellt för klimatanpassning. Det fungerar som en nod för kunskap om klimatanpassning och samlar in, utvecklar och tillgängliggör kun- skap som tas fram regionalt, nationellt och internationellt om kli- matanpassning. Arbetet samlar ett flertal deltagande myndigheter, vars klimatinsatser presenteras via Klimatanpassningsportal.95 Vid finns även Nationella expertrådet för klimatanpass- ning. Rådet har som uppgift att utvärdera arbetet med klimatanpass- ning i och lämna förslag på fortsatt arbete. Rådet ska var femte år besluta om en rapport som underlag för den nationella 93Regleringsbrev för avseende . 94https:///overgripande//Kunskapscentrum-for- lakemedel-i-miljon, . 955 a § förordningen (2009:974) med instruktion för meteorologiska och hydro- logiska institut, samt /tema/nationellt-kunskapscentrum-for-klimatanpassning, . Behov av stöd för etablering, investering och kompetens Rådet utgör ett särskilt beslutsorgan, reglerat i myndighetens instruktion. Det består av en ordförande med sex till åtta andra ledamöter, samtliga utsedda av regeringen.96 Förslag om inrättandet av ett s.k. substitutionscentrum lämnades av utredningen ”Substitution i centrum”.97 , , erhöll regeringens uppdrag att starta en sådan verksamhet. Centret ska fungera som en oberoende nod mellan företag, organisationer, branscher, akademi, institut och myndig- heter. Verksamheten baseras på vetenskaplig grund. Målet är att centret ska bidra till att farliga ämnen i varor och kemiska produkter byts ut. Verksamheten leds av en styrelse, tillsatt av . Ord- förande är chefen för Ytterligare initiativ har tagits inom avgränsade branschområden. och Kemikalieinspektionen har som följd av ett regeringsuppdrag om hantering av textilier tillsammans startat en dialog för hållbar textil värdekedja med fokus på miljö och kemika- lier. Det långsiktiga målet är att den textila värdekedjan från produk- tion till konsumtion och senare avfallshantering ska utformas så att den bidrar till resurseffektiva och giftfria kretslopp. Dialogen berör en rad olika aktörer inom området, som myndigheter, bransch- organisationer, innovations- och utbildningsaktörer, forskare m.fl. Användningen av PFAS och möjligheter till substitution har disku- terats. Kommande ämnen för dialogen är bland annat mikroplaster, material, produktionsprocesser och konsumtion.99 969 b–e §§ förordningen (2009:974) med instruktion för meteorologiska och hydro- logiska institut. 98Regleringsbrev , 2018 respektive 2019 avseende Kemikalieinspektionen, Nytt centrum ska hjälpa företag byta ut farliga ämnen, regeringens pressmeddelande, , samt , . 99Naturvårdsverket (2019). Dialog för en hållbar textil värdekedja. /Miljoarbete-i-samhallet/Miljoarbete-i-Sverige/Uppdelat-efter- omrade/Konsumtion-och-produktion/Hallbara-textilier/Textildialogen, . Behov av stöd för etablering, investering och kompetens Samordningsgruppen för nya potentiella kemikaliehot, SamTox, inrättades efter förslag från Kemikalieinspektionen vid myndigheten efter beslut av regeringen . Samordningsgruppen består av myndighetscheferna för , , , , , geologiska undersökning, samt Havs- och vattenmyndigheten. Gruppen ska underlätta samordning mellan myndigheter i hanteringen av nya och framväxande kemikaliehot. Tillsammans med vid Kemikalieinspektionen ska förebyggande insatser kring kemikalierisker i samhället utveck- las. På så sätt skapas också ett värdefullt nätverk för effektivt sam- arbete mellan ansvariga myndigheter vid framtida kemikaliehot.100 utgör en expertorganisation kopplad till SamTox med uppgift att underlätta snabb identifiering av kemiska ämnen som kan vara skadliga för människans hälsa eller för miljön. Rådet identifierar och utvärderar signaler på nya, potentiella och framväxande kemikalierisker och rapporterar fynden till SamTox. Efter inrättandet av SamTox fick delvis nya upp- gifter. Rådet organiseras av Kemikalieinspektionen och består av ett 20-tal representanter från myndigheter med ansvar inom kemikalie- reglering och ett antal lärosäten med anknytande vetenskapliga kom- petensområden. Ledamöterna bidrar med vetenskaplig och regula- torisk omvärldsbevakning från sina respektive organisationer och forskningsområden. Toxikologiska rådets uppgift är också att stärka den systematiska övervakning och användning av vetenskaplig information som krävs för att identifiera och utvärdera potentiella nya eller framväxande kemikalierisker. Även kända men otillräckligt åtgärdade kemikalierisker omfattas.101 Regeringen inrättade 2018 en delegation för cirkulär ekonomi med placering vid . Delegationen har som syfte att stärka samhällets omställning till en resurseffektiv, cirkulär och biobaserad 100Kemikalieinspektionen (2017). Pressmeddelande, 2017-01 -11. Sju myndighetschefer bildar ny samordningsgrupp mot kemikaliehot. (2018). Toxikologiska rådets årsrapport –2018. Organisation och inledande arbete. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens ekonomi både nationellt och regionalt.