sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — ges i samma artikel i uppdrag att i samråd med medlemsstaterna ta fram riktlinjer som även ska innehålla exempel på de produk- ter som direktivet omfattar. Arbetet med riktlinjerna har försenats men väntas bli klart . De ovannämnda kriterierna för livsmedelsbehållare är kumula- tiva. För att en behållare ska omfattas ska den för det första vara till för mat som är avsedd för omedelbar konsumtion. Att maten van- ligtvis äts direkt ur behållaren bör innebära att den inte ska behöva flyttas över i en tallrik eller liknande före intag. Detta avgörs bland annat av behållarens utformning. Vidare kan medföljande engångs- bestick tala för att maten är avsedd att ätas direkt ur behållaren. Att maten ska kunna ätas direkt utan ytterligare beredning bör innebära att den är färdigtillredd då den tillhandahålls konsumenten. I direk- tivets ingress i punkten 12 anges exempel på livsmedelsbehållare som ska anses omfattas av direktivet. Dessa exempel är snabbmatsbehål- lare eller lådor för måltider, smörgåsar, wraps och sallader med kall eller varm mat eller behållare för livsmedel som innehåller färska eller bearbetade livsmedel som inte kräver någon ytterligare beredning, såsom frukter, grönsaker och efterrätter. Exempel på livsmedels- behållare som inte bör omfattas är behållare med torkade livsmedel eller livsmedel som säljs kalla och som kräver ytterligare beredning, behållare som innehåller livsmedel i mängder som är större än en enskild portion och enportionsbehållare för livsmedel som säljs i mer än en enhet. Vi bedömer utifrån det sagda att alla engångsmuggar, inklusive eventuella lock, som är helt eller delvis av plast (t.ex. pappmuggar med plastad insida) hör till kategorin muggar i direktivet. Livsmedels- behållare bedöms vara engångsbehållare, inklusive eventuella lock, som är helt eller delvis av plast (t.ex. papplådor med plastad insida) och som är till för mat avsedd för omedelbar konsumtion och som inte ska beredas ytterligare före intag samt vanligen äts direkt ur be- hållaren. Det är exempelvis sådana lådor som ofta används för hämt- mat eller snabbmat som ska ätas direkt ur behållaren. Däremot ingår inte behållare för mat som behöver beredas ytterligare före intag, till exempel behållare med fryst färdigmat som behöver värmas eller torr mat där kokande vatten behöver tillföras före konsumtion. Eftersom flexibla omslag för livsmedel utgör en egen kategori enligt direktivet ingår inte heller dessa i kategorin livsmedelsbehållare. Tulltaxans indelning i KN-nummer I vissa punktskattelagstiftningar används tulltaxans indelning i KN- nummer37 för att avgränsa det skattepliktiga området. De varor som skatt på kemikalier i viss elektronik ska betalas för definieras med hjälp av tulltaxans indelning i KN-nummer. Inom bränslebeskatt- ningen (energi- och koldioxidskatt på bränslen som används för motor- drift eller uppvärmning samt svavelskatt på svavelinnehållet i vissa bränslen) definieras de flesta bränslen genom sina KN-nummer. Även inom tobaksbeskattningen sker avgränsningen för vad som är skatte- pliktigt snus respektive skattepliktig tuggtobak genom hänvisning till tulltaxan. Vidare är exempelvis system för de som ska importera varor till och SCB:s importstatistik uppbyggda ut- ifrån KN-nummer. Fördelarna med att använda KN-nomenklaturen för att avgränsa det skattepliktiga området är flera. Eftersom koderna används inter- nationellt i samband med export och import av varor förstås de över 37Med KN-nr förstås nummer i Kombinerade nomenklaturen enligt kommissionens förord- ning (EG) nr 2031/2001 av , om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan. Vidare utgör de ett system för hur olika varugrupper ska avgränsas gentemot varandra. Det finns varuhandböcker, förkla- rande anmärkningar, tidigare meddelade klassificeringsbesked och omfattande rättspraxis att söka ledning i vid osäkerhet om till vilket KN-nummer en viss vara ska hänföras. KN-nomenklaturen är dock uppbyggd utifrån helt andra syften än beskattning och kan i vissa fall bli otymplig att använda i skatte- sammanhang. För våra syften skulle vi behöva använda koder för både förpackningstyp (förpackningsmaterial, storlek, struktur m.m.) och produktinnehåll (typ av dryck eller livsmedel) för att avgränsa skattepliktens omfattning. För fyllda förpackningar är det i regel pro- duktinnehållet och inte förpackningen som styr tulltaxeindelningen. En annan sak som behöver beaktas är att plast till viss del kan ingå i pappersförpackningar enligt tulltaxeindelningen. Både rena pappers- förpackningar och pappersförpackingar med plast hamnar i samma indelning i tulltaxan. En annan aspekt är att om KN-nomenklaturen används för att bestämma skatteplikten så blir det alltid varans KN- nummer som bestämmer skatteplikten, inte varans tänkta eller faktiska användningsområde. Ännu en nackdel är att tulltaxan ändras ofta, vilket innebär att KN-nummer i lagstiftningen snabbt blir föråldrade. Sammanfattningsvis finns det fördelar med att använda tulltaxans indelning i KN-nummer för att avgränsa det skattepliktiga området, men finns det flera nackdelar eller svårigheter som tyder på att det inte skulle vara den bästa lösningen här. Även när lagstiftningen inte hänvisar till KN-nummer kan Tull- verket på egen hand ta fram varukoder som hjälpverktyg för att under- lätta hanteringen vid import av varor som omfattas av punktskatt. Så har gjort till exempel när det gäller skatten på plastbär- kassar. Engångsartiklar av plast kan tillverkas av många olika sorters plast. Det framgår av kommittédirektiven att den tänkta skatten bör om- fatta bland annat engångsartiklar som innehåller plast och att det även gäller s.k. biobaserade plaster och bionedbrytbara plaster. Lik- som fossilbaserade plaster bryts inte heller dessa plaster ner i naturlig miljö och de bidrar därför till de negativa miljöeffekter som plast orsakar vid nedskräpning. Utgångspunkten enligt kommittédirektiven är alltså att skatten ska föreslås omfatta engångsartiklar av bland annat plast oavsett vilken plast det är fråga om. Plast definieras vanligtvis som ett polymermaterial med eller utan tillsatser. Inom unionsrätten finns definitioner av plast i såväl för- packningsdirektivet som i engångsplastdirektivet. I dessa direktiv definieras ”plast” med utgångspunkt i den definition av polymer som finns i artikel 3.5 i och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv /45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommis- sionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv / 769/EEG och kommissionens direktiv /155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG. I artikel 3.5 i Reach finns följande definition av polymer. polymer: ett ämne bestående av molekyler som är uppbyggda av en se- kvens av en eller flera typer av monomerenheter. Molekylerna skall vara fördelade över en rad molekylvikter, där skillnaden i molekylvikt främst kan hänföras till skillnader i antalet monomerenheter. En polymer utgörs av a)en enkel viktmajoritet molekyler som innehåller åtminstone tre mono- merenheter kovalent bundna till åtminstone en annan monomerenhet eller annan reaktant, b)mindre än en enkel viktmajoritet molekyler med samma molekyl- I denna definition avses med ”monomerenhet” en monomers form i en polymer efter reaktionen. I flera svenska författningar definieras plast med utgångspunkt i den definition som finns i artikel 3.5 Reach. Det är lämpligt att plast i den lagstiftning som ska föreslås stämmer överens med övriga definitioner på området, dvs. att definitionen utgår från polymer i artikel 3.5 i Reach och omfattar polymerer som kan ha tillförts till- satser eller andra ämnen men inte naturliga polymerer som inte blivit modifierade på kemisk väg.38 Definitionen av plast inkluderar då plaster från fossilt ursprung samt plaster som är biobaserade, komposter- bara eller på annat sätt nedbrytbara. Alla dessa plaster har likvärdig negativ påverkan på miljön vid nedskräpning. Ett annat skäl att inte göra åtskillnad utifrån plasters olika ursprung är att det skulle öka 38Exempel på naturliga polymerer är cellulosa, protein och naturgummi. den administrativa bördan för såväl beskattningsmyndigheten som de skattskyldiga. Ur ett resursförbrukningsperspektiv kan dock plas- tens ursprung, till exempel återvunnen plast eller plast från förnybara källor, ha betydelse och skulle kunna övervägas som grund för diffe- rentiering av skatten. Den tillkommande administrationen som en åtskillnad mellan olika material ger upphov till behöver då beaktas i det sammanhanget. Det finns således ett antal befintliga definitioner att utgå ifrån och vi bedömer mot bakgrund av det som redovisats att det är möjligt att avgränsa och definiera det skattepliktiga området i fråga om en skatt på muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk som består helt eller delvis av plast. 8.3.4Vilka EU-rättsliga aspekter behöver beaktas? Skatt på engångsartiklar är inte en punktskatt som har harmoniserats inom EU. Enligt rådets direktiv /118/EG om allmänna regler för punktskatt och upphävande av direktiv /12/EEG får medlems- staterna införa skatter på andra produkter än sådana varor som ut- tryckligen omfattas av direktivet om detta inte leder till gränsforma- liteter i handeln mellan medlemsstater. Utgångspunkten är alltså att det är upp till varje enskild medlemsstat att inom ramen för den egna kompetensen besluta om en skatt på engångsartiklar ska införas och avgöra hur en sådan skatt ska utformas, förutsatt att skatten inte leder till gränsformaliteter och i övrigt respekteras. Ett svenskt regelverk om en skatt på engångsartiklar måste alltså vara förenligt inte bara med specifika rättsakter utan även med de generella unions- rättsliga reglerna om fri rörlighet, icke-diskriminering och proportiona- litet samt statsstödsreglerna. Skatteuttaget (avgränsnings- och differen- tieringsfrågor), skattskyldigheten och beskattningsförfarandet behöver därför utformas med hänsyn till detta. Specifika EU-rättsakter på området I förpackningsdirektivet39 finns bestämmelser som harmoniserar han- teringen av förpackningar och förpackningsavfall inom EU. Direktivet omfattar alla förpackningar som släpps ut på gemenskapens marknad och allt förpackningsavfall oavsett material. Regler om förebyggande åtgärder finns bland annat i artikel 4. Där sägs att medlemsstaterna ska se till att förebyggande åtgärder genomförs i syfte att förebygga uppkomsten av förpackningsavfall och minimera förpackningarnas miljöpåverkan. De förebyggande åtgärderna kan bestå av nationella program, incitament genom system för utökat producentansvar i syfte att minimera förpackningarnas miljöpåverkan, eller liknande insatser vilka vid behov kan antas i samråd med ekonomiska aktörer samt kon- sument- och miljöorganisationer och vars syfte är att sammanföra och dra nytta av de många initiativ som tagits i medlemsstaterna för att förebygga avfall. Vidare sägs att medlemsstaterna ska använda sig av ekonomiska styrmedel och andra åtgärder för att ge incitament för tillämpning av avfallshierarkin, exempelvis de som anges i bilaga IVa till direktiv /98/EG eller andra lämpliga styrmedel och åtgärder. Artikel 4 innehåller även krav på medlemsstaterna att vidta förebyg- gande åtgärder som specifikt avser att uppnå en varaktig minskning av förbrukningen av tunna plastbärkassar. I övrigt saknas i direktivet krav på förebyggande åtgärder som specifikt avser en viss produkt- kategori. Direktivet innehåller således inga krav på åtgärder som spe- cifikt avser minskad förbrukning av engångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare. Innehållet i direktivet beskrivs mer utför- ligt i kapitel 4. Engångsplastdirektivet40 kräver att EU:s medlemsstater inför en rad åtgärder för att minska plastens inverkan på miljön. För muggar och livsmedelsbehållare av plast för engångsbruk ställs i engångsplast- direktivet krav på medlemsstaterna att införa åtgärder för minskad 39Europaparlamentets och rådets direktiv /62/EG av om förpack- ningar och förpackningsavfall, det s.k. förpackningsdirektivet. 40Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. förbrukning (se artikel 4 och bilaga A i direktivet). Åtgärderna kan omfatta nationella mål för minskad förbrukning, åtgärder som säker- ställer att återanvändbara alternativ tillhandahålls slutkonsumenterna vid försäljningsstället, ekonomiska instrument såsom instrument som säkerställer att plastprodukter för engångsbruk inte erbjuds slutkon- sumenterna kostnadsfritt vid försäljningsstället samt avtal mellan myndigheter och berörda ekonomiska sektorer. Medlemsstaterna får även införa marknadsbegränsningar i syfte att förhindra att sådana produkter leder till nedskräpning genom att säkerställa att de ersätts med alternativ som kan återanvändas eller som inte innehåller plast. Åtgärderna får variera beroende på miljöpåverkan av dessa plastpro- dukter för engångsbruk under deras livscykel, inbegripet när de leder till nedskräpning. Åtgärderna måste vara proportionella och icke-diskri- minerande. Innehållet i direktivet beskrivs mer utförligt i kapitel 4. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) innehåller regler som ska säkerställa en väl fungerande konkurrens på den inre marknaden. Bland dessa regler finns bestämmelser om statligt stöd. Bestämmelserna återfinns i artiklarna 107–109 i EUF- fördraget och har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom unionen snedvrids genom att medlemsstaterna gynnar vissa företag eller viss produktion ekonomiskt. Dessa bestämmelser måste beaktas vid utformningen av en ny punktskatt. Enligt artikel 107.1 EUF-fördraget är i princip allt statligt stöd – av vilket slag det än är – förbjudet, om stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion och påverkar handeln mellan medlemsstaterna. För att det ska vara fråga om statligt stöd ska alltså fyra kriterier vara upp- fyllda: 1) stödet ska ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, 2) stödet ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen, 3)stödet ska gynna vissa företag eller viss produktion, och 4) stödet ska påverka handeln mellan medlemsstaterna. En skatt som träffar endast vissa företag eller viss produktion kan i vissa fall innebära att skatten utgör statligt stöd, om de företag som inte träffas av skatten anses gynnade. För att avgöra om selektivitets- kriteriet är uppfyllt används en trestegsmetod som fastställts i EU- domstolens praxis.41 Dessutom kan undantag från skatten innebära statligt stöd. Reglerna om statligt stöd vilar på ett system med förhandsgransk- ning. Medlemsstaterna måste enligt artikel 108.3 EUF-fördraget anmäla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder till EU-kommis- sionen. Kommissionen kan alltså efter prövning förklara att en stat- lig stödåtgärd anses förenlig med den inre marknaden enligt vissa kriterier som anges i artikel 107.2 och 107.3 EUF-fördraget. Innan kommissionen har gett sitt godkännande får åtgärden inte vidtas. Kommissionen får även enligt artikel 108.4 EUF-fördraget anta för- ordningar avseende de kategorier av statligt stöd som rådet har fast- ställt som möjliga att undanta från förfarandet i artikel 108.3 EUF- fördraget. Med stöd av denna bestämmelse har kommissionen utfärdat förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget samt förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. Genom dessa förordningar undantas vissa kategorier av stöd respektive stöd som i förhållande till en enskild stödmottagare inte överstiger , från kravet på förhandsanmälan. Vidare måste hänsyn tas till bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) om fri rörlighet för per- soner, varor, tjänster och kapital på den inre marknaden samt de grund- läggande principerna om likabehandling och icke-diskriminering. Inre- marknadsreglerna innebär bland annat att det ska gå att handla utan handelshinder och tullar mellan medlemsländerna samt att företag ska kunna erbjuda sina tjänster och varor inom hela EU. Varor som är godkända i ett medlemsland ska i princip vara godkända även i andra EU-länder. Principerna om likabehandling och icke-diskrimi- nering innebär bland annat att utländska varor, tjänster, företag, arbets- tagare och kapital måste ges samma behandling som inhemska varor 41Se dom , kommissionen/m.fl., C-20/15 P och C-21/15 P, EU:C:2016:981, punkt 54 och däri angiven rättspraxis. och tjänster etc. Vidare ska lika fall behandlas lika och olika fall be- handlas olika, om det inte finns objektivt godtagbara skäl för sär- behandling. En svensk punktskatt på en viss vara får alltså inte skapa hinder för den fria rörligheten för varor eller leda till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsstater. Den får inte heller leda till en mindre förmånlig behandling av varor från andra medlemsstater. All form av direkt eller indirekt diskriminering på grund av nationalitet av före- tag som är etablerade i en annan medlemsstat måste undvikas. Be- gränsningarna gäller såväl skattens utformning som det administra- tiva sättet att ta ut skatten. En skatt på engångsartiklar samt skatteförfarandet måste alltså utformas på ett sätt som inte riskerar att hindra den fria rörligheten eller leda till gränsformaliteter mellan medlemsländerna. Vid skatte- uttaget ska ingen åtskillnad göras mellan varor som tillverkas här och varor som förs in hit från ett annat medlemsland, utan varorna ska beskattas på lika sätt oavsett deras ursprung och var företaget som tillhandahåller varorna är etablerat någonstans. Om dessa hänsyn tas när förslagen utformas så kommer förslagen inte innebära en mindre förmånlig skattebehandling av en vara på grund av att den tillhanda- hålls av ett företag från ett annat medlemsland eller utgöra hinder för den fria rörligheten eller leda till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsstater. 8.3.5Vilka uppbördsfrågor och administrativa aspekter behöver beaktas? Går det att få till en fungerande uppbörd för en skatt? Det är en förutsättning om en skatt på engångsartiklar ska införas att det går att få till en fungerande uppbörd. För att säkerställa att skatten efterlevs behövs också en fungerande kontroll. Detta av- snitt syftar till att i stora drag beskriva vad som kan föreslås i fråga om detta och vilka hänsyn som behöver tas vid utformning av för- slagen. Om en skatt på engångsartiklar införs räknas den som en statlig punktskatt. Punktskatter tas ut på särskilt utvalda varor eller tjänster med syftet att stärka statens finanser eller för att styra konsum- tionen av de aktuella varorna eller tjänsterna i en för samhället önsk- I regleras punktskatter i separata punktskatte- lagar för olika varugrupper och tjänster som har utformats utifrån de särskilda förhållanden som gäller för respektive bransch och varu- grupp samt utifrån lagstiftarens syften med beskattningen. Gemen- samt för de olika punktskatterna är dock att beskattningen sker som en ”ett-leds-beskattning”, där skatteuttaget sker en gång hos en aktör som utpekas som skattskyldig. Ett tydligt mönster för svenska punkt- skatter är också att skattskyldigheten placeras i handels- eller tjänstekedjan för att begränsa antalet skattskyldiga. Detta underlättar administrationen och efterlevnadskontrollen av punktskatterna. Skattskyldig är därför vanligtvis den som utför tjäns- terna eller som tillverkar, importerar eller försäljer de punktskatte- pliktiga varorna på visst sätt. Att antalet skattskyldiga begränsas av administrativa och kontroll- mässiga skäl är önskvärt även när det gäller en skatt på engångs- artiklar. Som utgångspunkt bör därför skattskyldigheten placeras hos den som först befattar sig med de skattepliktiga varorna i , dvs. i regel tillverkaren eller importören av varorna. Skattskyldigheten bör då inträda för tillverkning, införsel, mottagande respektive import av skattepliktiga varor. Om de aktörer som tillhandahåller produkterna direkt till konsu- menter blev föremål för skattskyldighet skulle detta i och för sig kunna vara fördelaktigt för skattens styrning. En sådan ordning är dock inte lämplig mot bakgrund av att antalet skattskyldiga skulle bli alltför omfattande. Av administrativa skäl kan även en tröskelregel för yrkesmässiga aktiviteter föreslås som undantar införsel, mottagande och import av skattepliktiga varor i mycket ringa omfattning. En sådan tröskel- regel finns i lagen (2020:32) om skatt på plastbärkassar. Därutöver kan det även finnas skäl att undanta en fysisk persons tillverkning, införsel, mottagande och import av skattepliktiga varor som är av- sedda för den fysiska personens eller dennes familjs personliga bruk. Att skattskyldighet inträder redan vid tillverkning, införsel respek- tive import kan innebära att skatt ska betalas redan innan den som är skattskyldig hunnit sälja och få betalt för varorna. Skatten kan där- med ge upphov till likviditetsproblem för den som är skattskyldig. För att undvika sådana likviditetsproblem finns det i flertalet punkt- skattelagstiftningar bestämmelser som gör det möjligt för särskilt godkända aktörer att skjuta upp beskattningen till en senare tid- punkt än tidpunkten för tillverkning, införsel eller import. Regleringen innebär att skattskyldighetens inträde skjuts upp då varor levereras från en godkänd lagerhållare42 till en annan godkänd lagerhållare, och att skattskyldighet inträder först när varorna levereras till en köpare som inte är godkänd lagerhållare, tas till eget försäljningsställe för detaljförsäljning, tas i anspråk för annat ändamål än försäljning eller då godkännandet återkallas. På det här sättet behöver inte skatt redo- visas och betalas varje gång varorna levereras vidare mellan godkända lagerhållare, utan först när varorna lämnar den sista godkända lager- hållaren i kedjan ska skatten redovisas och betalas. Godkända lager- hållare kan därmed hålla ett obeskattat lager och de likvida påfrest- ningarna blir mindre än om lagret skulle vara beskattat. Ett system med godkända lagerhållare kan således införas av dessa skäl. För skatt- skyldiga som inte har godkännande som lagerhållande inträder skatt- skyldighet för tillverkning, införsel, mottagande respektive import. I skatteförfarandelagen (2011:1244) finns bestämmelser om för- farandet vid beskattning och dessa bestämmelser tillämpas för alla skatter utom de som uttryckligen undantagits. Dessa bestämmelser bör kunna tillämpas även i fråga om en skatt på engångsartiklar. Det innebär även att som huvudregel blir beskattnings- myndighet. Vid viss import bör i stället vara beskattnings- myndighet och förfarandet följer då av bestämmelserna i tullagen (2016:253). Hur är det med den administrativa bördan? Om skatten införs kommer den att innebära nya arbetsuppgifter för de myndigheter som ska tillämpa och kontrollera regelverket såväl som för de företag som ska efterleva reglerna. Vi ska enligt våra direktiv beakta administrativa aspekter och eftersträva generella och enkla regler för att begränsa den administrativa bördan för berörda aktörer och myndigheter. Motsvarande önskemål om att begränsa den tillkommande administrationen gäller i princip också om vi skulle föreslå något annat styrmedel än en skatt. 42En godkänd lagerhållare är en fysisk eller juridisk person som fått godkännande från Skatte- verket att yrkesmässigt hantera skattepliktiga varor i obeskattat skick. Omfattningen av den administration som skatten ger upphov till beror på flera faktorer, bland annat på antalet skattskyldiga och på hur skatten tas ut.