sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — Mot denna bakgrund innehåller förordningen gemensamma bestäm- melser om bland annat nationell marknadskontroll, kontroll av pro- dukter vid EU:s yttre gräns och gränsöverskridande samarbete. Det kan här nämnas att EU:s marknadskontrollförordning är framförhandlad på engelska. I den svenska översättningen används ofta ordet tillsyn för det engelska ordet ”enforcement”. I flera fall är översättningen oproblematisk men vid tolkning av bestämmelserna i förordningen är det viktigt att beakta att begreppet tillsyn kan behöva ges en något annorlunda innebörd än vad som vanligtvis är fallet. Annars finns det risk för att bestämmelserna inte får samma betydelse på svenska som avsetts i den engelska versionen. EU:s marknadskontrollförordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Vissa av förordningens be- stämmelser är dock allmänt hållna och förutsätter att det finns mer detaljerade föreskrifter i nationell rätt som preciserar förordningen och möjliggör en effektiv tillämpning av nationella myndigheter. Utredningens överväganden i dessa delar redovisas i kapitel 7. Bestämmelserna i marknadskontrollförordning utgör ett ram- verk som kompletterar och stärker befintliga bestämmelser i harmo- niserad unionslagstiftning på produktområdet. Förordningen gäller för produkter som omfattas av den harmoniserade unionslagstift- ning som förtecknas i bilaga I till förordningen, och tillämpas i den mån det inte finns några särskilda bestämmelser med samma syfte i harmoniserad unionslagstiftning som på ett mer specifikt sätt regler- ar särskilda aspekter av marknadskontroll och tillsyn (artikel 2.1). Genom att tillämpningsområdet är begränsat till produkter som om- fattas av unionsrättsakterna i bilaga I har förordningen ett snävare tillämpningsområde än förordning (EG) nr 765/2008. Vidare anges i skäl (6) att vissa produktslag som omfattas av harmoniserad unions- lagstiftning uttryckligen undantagits från bestämmelserna om mark- nadskontroll, så som livsmedel, foder, humanläkemedel, veterinär- medicinska läkemedel, levande växter och djur, produkter av mänskligt ursprung samt produkter av växter och djur med direkt koppling till deras framtida fortplantning. Förordningens bestämmelser om kontroll av produkter vid EU:s yttre gräns gäller emellertid alla produkter som omfattas av unionsrätten, i den mån specifika bestämmelser om hur sådana kontroller ska organiseras inte finns i annan unionsrätt (artikel 2.2). I likhet med förordning (EG) nr 765/2008 har bestäm- melserna som rör kontroll av produkter vid EU:s yttre gräns alltså ett bredare tillämpningsområde. EU:s marknadskontrollförordning omfattar produkter som till- handahålls fysiska och juridiska personer som är bosatta eller etable- rade i EU, oavsett om produkten tillhandahålls dem i egenskap av konsumenter eller som professionella slutanvändare i deras indust- riella eller yrkesmässiga verksamhet och oavsett om det sker mot betalning eller gratis (artikel 3.1 och 3.21). Produkter som säljs över internet eller genom andra metoder för distansförsäljning anses ha tillhandahållits på marknaden om försäljningserbjudandet är riktat till slutanvändare i EU, till exempel om aktören på något sätt riktar sin verksamhet mot en medlemsstat (artikel 6). Vid den bedöm- ningen är det relevant att ta hänsyn till exempelvis vilka geografiska områden som det är möjligt att sända till, vilka språk som används för erbjudandet eller för beställnings- och betalsätt. När det gäller försäljning över internet är det inte tillräckligt att en webbplats finns tillgänglig i den medlemsstat där slutanvändaren är bosatt eller etablerad (skäl 15). EU:s marknadskontrollförordning hindrar inte att medlemsstater vidtar mer specifika åtgärder enligt det allmänna produktsäkerhets- direktivet4 och den påverkar inte tjänstelevererande mellanhänders ansvar vid e-handel enligt direktivet om elektronisk handel5 (arti- kel 2.3–4). 4Europaparlamentets och rådets direktiv /95 av om allmän produkt- säkerhet. 5Europaparlamentets och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspek- ter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden. IEU:s marknadskontrollförordning definieras begreppet marknads- kontroll som den verksamhet som bedrivs och de åtgärder som vidtas av marknadskontrollmyndigheterna för att säkerställa att produkter överensstämmer med de krav som fastställs i relevant harmoniserad unionslagstiftning samt att säkerställa skydd av det allmänintresse som omfattas av den lagstiftningen (artikel 3.3). I artikel 10.1 fram- går att det är medlemsstaterna som ska organisera och genomföra marknadskontrollen i enlighet med förordningen. I artikel 10.2 framgår att medlemsstaterna ska utse en eller flera marknadskontrollmyndigheter i sitt territorium och ange behörig- hetsområdena för var och en av dessa myndigheter. Om medlems- staten har flera marknadskontrollmyndigheter ska deras respektive uppgifter vara tydligt definierade och det ska inrättas kommunika- tions- och samordningsmekanismer för att myndigheterna ska kunna samarbeta och fullgöra sina uppgifter på ett effektivt sätt (artikel 10.6). Medlemsstaten ska även tillsätta ett centralt samordningskontor som ansvarar för att representera en samordnad ståndpunkt för marknadskontrollmyndigheterna och de myndigheter som ansvarar för kontrollen av produkter som förs in på unionsmarknaden samt för att meddela nationella strategier för marknadskontroll (arti- kel 10.3 och 10.4). Bestämmelser om marknadskontrollmyndigheternas verksamhet finns i artikel 11. Myndigheternas övergripande uppgift är att säker- ställa en effektiv marknadskontroll inom sitt territorium, att ekono- miska aktörer vidtar åtgärder för att deras produkter ska överens- stämma med lagstiftningen samt att åtgärder vidtas om den ekono- miska aktören underlåter att vidta korrigerande åtgärder. Som en del i den verksamheten ska marknadskontrollmyndigheterna utföra kontroller av produkters egenskaper genom dokumentkontroller och fysiska kontroller eller kontroller i laboratorium. Marknads- kontrollmyndigheterna ska utöva sina befogenheter och utföra sina uppgifter oberoende, objektivt och opartiskt. Marknadskontrollmyndigheterna ska enligt artikel 17 utföra sin verksamhet med en hög grad av öppenhet och ska göra all informa- tion som kan var relevant för att skydda slutanvändarnas intressen tillgänglig för allmänheten. ska marknadskontrollmyndig- heten respektera principen om konfidentialitet samt om yrkes- och affärshemligheter och skydda personuppgifter i enlighet med unions- rätten och nationell rätt. I artikel 14 finns bestämmelser om marknadskontrollmyndigheters befogenheter. Marknadskontrollmyndigheter ska utöva befogenhet- erna effektivt, ändamålsenligt och i enlighet med proportionalitets- principen. Medlemsstaten får avgöra om befogenheterna ska kunna utövas direkt av marknadskontrollmyndigheten själv inom ramen för dess myndighetsutövning, med hjälp av andra myndigheter eller först efter ansökan till domstol. I artikel 14.4 anges en lista med mini- mibefogenheter som marknadskontrollmyndigheterna åtminstone ska tilldelas: a)befogenhet att kräva att ekonomiska aktörer tillhandahåller vissa handlingar, tekniska specifikationer, data eller uppgifter om över- ensstämmelse och produktens tekniska aspekter, b)befogenhet att kräva att ekonomiska aktörer tillhandahåller vissa uppgifter om leveranskedjan, om distributionsnätets utformning, om antalet produkter på marknaden och om andra produkt- modeller som har samma tekniska egenskaper som den berörda produkten, c)befogenhet att kräva att ekonomiska aktörer tillhandahåller vissa uppgifter för bedömning av äganderätten till webbplatser, d)befogenhet att utföra oanmälda inspektioner på plats och fysiska kontroller av produkter, e)befogenhet att få tillträde till lokaler, mark eller transportmedel som den berörda ekonomiska aktören använder för ändamål som har samband med dennes näringsverksamhet, affärsverksamhet, hantverk eller yrke, f)befogenhet att inleda undersökningar på eget initiativ, g)befogenhet att kräva att ekonomiska aktörer vidtar lämpliga åt- gärder för att få en bristande överensstämmelse att upphöra eller att eliminera en risk, h)befogenhet att vidta lämpliga åtgärder om en ekonomisk aktör underlåter att vidta lämpliga korrigerande åtgärder eller om den bristande överensstämmelsen eller risken består, inbegripet att förbjuda eller inskränka tillhandahållandet av en produkt på marknaden eller besluta att en produkt dras in eller återkallas, i)befogenhet att fastställa påföljder enligt de regler om sanktioner som medlemsstaten fastställer, j)befogenhet att införskaffa6 varuprover, även under fingerad iden- titet, att inspektera varuproverna och demontera dem, och k)befogenhet att, när inga andra effektiva medel står till buds för att eliminera en allvarlig risk, i)kräva att innehåll som hänvisar till produkterna avlägsnas från ett onlinegränssnitt, eller att kräva tydlig visning av en varning när slutanvändarna använder onlinegränssnittet, eller ii)om en begäran enligt i) inte har iakttagits, kräva att leveran- törer av informationssamhällets tjänster begränsar åtkomsten till onlinegränssnittet, inbegripet genom att begära att en relevant tredje part genomför sådana åtgärder. Medlemsstaterna får enligt artikel 15 ge marknadskontrollmyndig- heten rätt att återkräva alla kostnader för sin verksamhet från den ekonomiska aktören i fall av bristande överensstämmelse. Om en produkt som omfattas av harmoniserad lagstiftning och som används enligt sitt syfte kan äventyra användarnas hälsa eller säkerhet, eller inte stämmer överens med tillämplig harmoniserad lagstiftning, ska marknadskontrollmyndigheten enligt artikel 16 vidta åtgärder. I första hand ska myndigheten kräva att den relevanta ekonomiska aktören inom en angiven tidsfrist vidtar korrigerande åtgärder. Om den ekonomiska aktören underlåter att vidta korrige- rande åtgärder eller om den bristande överensstämmelsen eller risken kvarstår, ska marknadskontrollmyndigheten i andra hand säkerställa 6Ordet ”införskaffa” har ersatt ordet ”köpa” i den ursprungliga lydelsen av artikel 14.4 j), se rättelse publicerad i Europeiska unionens officiella tidning 37 av . att produkten dras tillbaka, återkallas eller att dess tillhandahållande på marknaden förbjuds eller inskränks och att information om detta sprids. När det gäller produkter som utgör en allvarlig risk ska mark- nadskontrollmyndigheten enligt artikel 19 säkerställa att produkten dras tillbaka eller återkallas när det inte finns andra effektiva medel att tillgå för att eliminera den allvarliga risken, och att tillhanda- hållandet av den förbjuds. I skälen (12 och 13) till EU:s marknadskontrollförordning betonas att hela leveranskedjan bör förväntas agera ansvarsfullt och uppfylla alla krav när de släpper ut eller tillhandahåller produkter på mark- naden. Det ska dock alltjämt vara tillverkaren som har det slutliga ansvaret för att produkterna överensstämmer med kraven i harmo- niserad lagstiftning. Med hänsyn till den globala marknaden och allt mer komplexa leveranskedjor har definitionen av ekonomiska aktö- rer breddats i förhållande till den gällande förordning (EG) nr 765/2008. Syftet är att ge marknadskontrollmyndigheterna möj- lighet att hantera nya former av ekonomisk verksamhet. I artikel 3.13 definieras ekonomiska aktörer som tillverkaren, tillverkarens repre- sentant, importören eller distributören, leverantören av distributions- tjänster eller en annan fysisk eller juridisk person som omfattas av skyldigheter avseende tillverkning av produkter, tillhandahållande av dem på marknaden eller ibruktagande av dem i enlighet med relevant harmoniserad unionslagstiftning. För att det ska vara möjligt att ingripa och vidta korrigerande åtgärder för produkter är det viktigt att det finns en ekonomisk aktör som marknadskontrollmyndigheten kan kontakta. För vissa produkt- områden har det ansetts särskilt viktigt att marknadskontrollmyndig- heterna har en motpart som är etablerad i EU. I artikel 4 framgår det därför att vissa produkter7 bara får släppas ut på unionsmarknaden om det finns en ekonomisk aktör som är etablerad inom EU och som är ansvarig för att utföra vissa uppgifter som anges i artikel 4.3. Om tillverkaren är etablerad i EU är denne ansvarig ekonomisk 7I artikel 4.5 anges den unionslagstiftning för vars produkter kravet på en etablerad ekonomisk aktör gäller. Det gäller till exempel byggprodukter, personlig skyddsutrustning, maskiner, lek- saker, pyrotekniska artiklar och elektrisk utrustning. Om tillverkaren inte är etablerad i EU kan antingen en impor- tör, en leverantör av distributionstjänster eller en representant för tillverkaren med skriftlig fullmakt8 vara ansvarig ekonomisk aktör. Enligt artikel 4.4 ska kontaktuppgifter till den ansvariga ekono- miska aktören anges på produkten, dess förpackning, på omslaget eller i ett medföljande dokument. Den ansvariga ekonomiska aktö- ren har i vissa fall skyldigheter redan enligt den sektorsspecifika unionslagstiftningen men ska utöver de uppgifterna även utföra vissa uppgifter enligt artikel 4.3. Det handlar om att ge marknadskontroll- myndigheterna information och dokumentation, informera mark- nadskontrollmyndigheterna om aktören har skäl att tro att en produkt utgör en risk samt att samarbeta med marknadskontrollmyndig- heterna och bland annat se till att korrigerande åtgärder vidtas vid fall av bristande överensstämmelse. Ekonomiska aktörer är skyldiga att samarbeta med marknads- kontrollmyndigheterna beträffande åtgärder som kan undanröja eller minska risker som produkter tillhandahållna på marknaden av dessa aktörer medför (artikel 7). Medlemsstaterna ska införa förfaranden för att ge ekonomiska aktörer information om införlivande och genomförande av harmoniserad unionslagstiftning som är tillämplig på produkter (artikel 8). Ekonomiska aktörer ska enligt artikel 18 ges tillfälle att yttra sig innan en marknadskontrollmyndighet fattar ett beslut, meddelar ett föreläggande eller vidtar en åtgärd. När det väl har skett ska varje sådan åtgärd, beslut eller föreläggande meddelas den be- rörda ekonomiska aktören och det ska då framgå på vilka grunder de baseras. Om en åtgärd, ett beslut eller ett föreläggande är brådskande på grund av bland annat hälso- eller säkerhetskrav behöver den eko- nomiska aktören inte ges tillfälle att yttra sig i förväg. I sådana fall ska den ekonomiska aktören ges möjlighet till detta i efterhand och marknadskontrollmyndigheten ska skynd- samt se över åtgärden, beslutet eller föreläggandet. 8Se artikel 3.9, 3.11 och 3.12 för definition av respektive ekonomisk aktör. 4.4Kontroll vid EU:s yttre gräns I skäl (52) till EU:s marknadskontrollförordning betonas vikten av en noggrann kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden innan de övergår till fri omsättning. I artikel 3.26 definieras pro- dukter som förs in på unionsmarknaden som produkter från tredje- land avsedda att släppas ut på EU:s marknad eller avsedda för privat användning eller konsumtion inom EU:s tullområde och som hän- förts till tullförfarandet för övergång till fri omsättning.9 Medlemsstaterna ska enligt artikel 25 utse ansvariga myndigheter för kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden. Myndig- heterna ska ha de befogenheter och resurser som krävs för ett korrekt utförande av sina uppgifter. De ska få information av mark- nadskontrollmyndigheterna om produktkategorier och ekonomiska aktörer för vilka en högre risk för bristande överensstämmelse har konstaterats. Myndigheterna ska kontrollera produkter som om- fattas av unionsrätten och som hänförts till tullförfarandet för över- gång till fri omsättning (artikel 25.3). Om det vid sådan kontroll kon- stateras brister i förhållande till unionsrätten, ska myndigheten skjuta upp övergången till fri omsättning och underrätta marknadskontrollmyndigheterna om det (artikel 26). Myndigheten ska i vissa fall på begäran av en marknadskontrollmyndighet vägra övergång till fri omsättning om en produkt anses utgöra en allvarlig risk eller om den inte överensstämmer med tillämplig unionsrätt (artikel 28). Myndigheten får destruera eller på annat sätt göra en produkt obrukbar om den utgör en risk för slutanvändarnas hälsa och säkerhet och det bedöms vara nödvändigt och proportionellt. När det gäller produkter som omfattas av unionsrätten och som antingen är i tillfällig lagring eller som hänförts till ett annat tullför- farande än övergång till fri omsättning, ska tullmyndigheterna på införselplatsen vidarebefordra information om produkterna om de har skäl att tro att de inte överensstämmer med unionsrätten eller att de utgör en risk. Informationen ska skickas till det behöriga tull- kontoret i bestämmelsemedlemsstaten (artikel 25.4). 9Det vanligaste tullförfarandet vid import är övergång till fri omsättning. Andra alternativ är tillfällig införsel, slutanvändning, aktiv förädling och import efter passiv förädling. Utöver de ovannämnda förfarandena kan produkter också hänföras till tullager- och transiteringsförfar- ande. I utredningens arbete är det endast tullförfarandet övergång till fri omsättning som kommer beröras närmare. I skäl (50) till EU:s marknadskontrollförordning framhålls vikten av att medlemsstaternas marknadskontrollmyndigheter samarbetar med varandra på ett effektivt sätt. Det föreskrivs därför i förordningen att det ska finnas ett effektivt samarbete och informationsutbyte mellan medlemsstaternas marknadskontrollmyndigheter samt mellan marknadskontrollmyndigheterna, kommissionen och EU:s berörda byråer (artikel 22.1). Marknadskontrollmyndigheter ska hjälpa var- andra att få tillgång till relevant information genom ömsesidig assistans (artikel 22) samt efter begäran vidta tillsynsåtgärder åt varandra (artikel 23). För att information om produkter som utgör en allvarlig risk snabbt ska nå kommissionen ska marknadskontrollmyndigheterna enligt artikel 20 använda systemet för snabbt informationsutbyte, benämnt Safety (tidigare Rapex). Enligt artikel 34 ska kommissionen vidareutveckla och underhålla ett kommunikationssystem för insamling, behandling och lagring av information i frågor som rör tillsyn av harmoniserad unionslagstift- ning. Det kommunikationssystem som avses är det som benämns ICSMS10. I samma artikel åläggs medlemsstaternas centrala samord- ningskontor och marknadskontrollmyndigheter en skyldighet att lägga in information i kommunikationssystemet, till exempel infor- mation om de produkter för vilka det gjorts en ingående kontroll av att kraven är uppfyllda. Även tullmyndigheterna ska i vissa fall över- föra information från de nationella tullsystemen till ICSMS. Kom- missionen ska anta genomförandeakter för att ange närmare detaljer kring genomförandet av bestämmelserna om ICSMS. Genom EU:s marknadskontrollförordning inrättas ett unions- nätverk för produktöverensstämmelse (artikel 29). Syftet är att nät- verket ska fungera som en plattform för strukturerad samordning och samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter och kommissionen och göra marknadskontrollrutinerna enhetliga inom EU så att marknadskontrollen blir effektivare. Nätverket ska bestå av representanter från varje medlemsstat samt representanter från kommissionen och grupper för administrativt samarbete (ADCO- grupper). I förordningen anges närmare bestämmelser för nätverkets, 10Information and Communication system for Market Surveillance. ADCO-gruppernas och kommissionens roll och uppgifter (artik- larna 31–33). Kommissionen ska biträdas av en kommitté (artikel 43). I syfte att effektivisera marknadskontrollen får kommissionen samarbeta med och utbyta information med anknytning till mark- nadskontroll med tillsynsmyndigheter i tredje länder eller internatio- nella organisationer (artikel 35). I artikel 41 åläggs medlemsstaterna att fastställa regler om sanktio- ner för överträdelse av förordningen och viss harmoniserad unions- lagstiftning. Medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att reglerna om sanktioner tillämpas i enlighet med natio- nell rätt. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och av- skräckande. 5Gällande nationell rätt och organisation av marknadskontroll i Det är viktigt att de produkter som omfattas av den fria rörligheten för varor inom EU uppfyller krav som tillgodoser en hög skyddsnivå för allmänna intressen som exempelvis hälsa och säkerhet, konsu- mentskydd och miljöskydd, som den fria rörligheten för varor inte begränsas mer än nödvändigt. För att säkerställa detta ska medlemsstaterna utföra marknadskontroll. Med marknadskontroll avses den verksamhet och åtgärder som ansvariga myndigheter gör för att kontrollera att produkter på marknaden överensstämmer med gällande krav, exempelvis krav på att produkten ska vara säker att använda, att den ska ha vissa egenskaper eller funktioner, eller ha genomgått vissa kontroller. Marknadskontroll syftar även till att främja en sund konkurrens på den inre marknaden. Produkter som inte uppfyller gällande krav snedvrider konkurrensen för ekonomiska aktörer som säljer pro- dukter som uppfyller kraven inom EU. För en rättvis inre marknad krävs lika konkurrensvillkor för alla ekonomiska aktörer och att aktörerna skyddas mot osund konkurrens. Ett sätt att uppnå detta är genom effektiv och likvärdig marknadskontroll. Marknadskontrollen i utförs i huvudsak av ett tjugotal statliga myndigheter och i varierande omfattning även av kommuner enligt såväl horisontella som sektorsspecifika författningar. Myndig- heternas marknadskontrollansvar för olika produkter sammanfaller med få undantag med deras föreskriftsansvar. Frågor om organisation av marknadskontroll i och för- hållandet till annan tillsyn är av särskild betydelse för utredningens Gällande nationell rätt och organisation av marknadskontroll i I detta kapitel redogör utredningen inledningsvis för begreppet marknadskontroll och hur det enligt utredningens mening förhåller sig till begreppet tillsyn. Därefter följer en beskrivning av hur man i har organiserat arbetet med marknadskontroll och fördelat ansvaret mellan marknadskontrollmyndigheterna. Sedan ges en över- siktlig presentation av , och kommu- nernas roller när det gäller marknadskontroll i . Avslutningsvis redogörs för den svenska regleringen kring marknadskontroll. Begreppet ”marknadskontroll” är ett unionsrättsligt begrepp som infördes i i samband med anslutningen till EES år 1994.1 Unionsrättsligt används begreppet endast för kontroll av produkter som sker enligt harmoniserad unionslagstiftning efter att produk- terna släppts ut på marknaden.2 Begreppet tycks ha fått en något vidare mening i och kan innefatta all form av kontroll av att produkter på marknaden överensstämmer med gällande krav, oav- sett kravens rättsliga form.3 I förordningen (2014:1039) om mark- nadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn definieras begrep- pet som ”den verksamhet som en statlig myndighet eller en kommun bedriver och de åtgärder som den vidtar för att se till att en vara som tillhandahålls på marknaden uppfyller gällande krav” (2 §). Såväl begreppet marknadskontroll som dess förhållande till annan tillsyn har på ett förtjänstfullt sätt beskrivits i flera tidigare betän- kanden och utredningen återger fritt från dessa i relevanta delar. I kapitel 3 har utredningen redogjort för den unionsrättsliga defini- tionen av begreppet marknadskontroll. I detta avsnitt är avsikten att redogöra för innebörden av begreppet i nationell rätt och särskilja det från begreppet tillsyn. 1I det allmänna produktsäkerhetsdirektivet och i vissa enskilda produktdirektiv används i svensk översättning i stället begreppet ”marknadsövervakning” som är en mer direkt översättning av det engelska begreppet ”market surveillance”. 2Se definition i artikel 2.17 i förordning (EG) nr 765/2008.