sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Det framträder sammantaget en bild där det är svårt att relatera kost- naderna för de olika organisationsformerna till effekt och resultat. Utredningen menar att den här slutsatsen är viktig för de som fattar beslut om organisering av vuxenutbildningen i kommunerna och att alla de osäkerhetsfaktorer som lyfts fram i såväl rapporten som betän- kandet talar för att det sannolikt behövs ett bättre kunskapsunderlag för kommande, långsiktiga beslut på vuxenutbildningens område. Enligt 6 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning kan Skol- inspektionen under vissa förutsättningar ge tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg enligt bestämmelser som gäller för skolväsendet. Tillstånd får ges till en enskild utbild- ningsanordnare för utbildning motsvarande vuxenutbild- ning och komvux som särskild utbildning på grundläggande nivå som på uppdrag av juridiska personer anordnas för uppdragsgivarnas räkning och för de personer som uppdragsgivarna utser. Tillstånd får också ges till en folkhögskola för utbildning motsvarande vuxenutbildning i svenska för invandrare enligt 24 kap. 11 § skol- lagen. Skolinspektionen prövar frågor om tillstånd. För tillstånd krävs bland annat. att verksamheten har en rektor, att eleverna har en indi- viduell studieplan samt att de kursplaner eller ämnesplaner tillämpas som är meddelade av regeringen eller av för motsva- rande utbildning inom skolväsendet. 5.4.4Samverkan enligt kommunallagen (2017:725) Förutom de skollagsreglerade möjligheterna finns det i kommunal- lagen generella bestämmelser om kommunalförbund och gemensam nämnd som ger kommuner möjligheter att samverka om exempelvis vuxenutbildning. regleras i 9 kap. 1–18 §§ kommunallagen och kan sägas vara den mest formaliserade och långtgående formen av kom- munal samverkan. Ett kommunalförbund är en egen offentligrättslig person som har egen rättskapacitet och är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Ett kommunalförbund som ansvarar för utbildning enligt skollagen blir också huvudman enligt lagen för denna utbildning. Man brukar ibland beskriva ett kommunalförbund som en ”specialkommun”. Ett kommunalförbund innebär en kraftig inskränkning i medlemskommunernas egna möjligheter att hantera de frågor som ligger i kommunalförbundet. har exklusivitet i de frågor som anses ligga hos förbundet. Det finns dock inget hinder för att de samverkande kommunerna väljer att lägga delar av, men inte hela, verksamheter i kommunalförbund. Gräns- dragningen för hur stor kvarvarande kompetens som en kommun har på ett område som ligger hos ett kommunalförbund blir ofta en fråga om tolkning av förbundsordningen. är en förekommande samverkansform inom gymnasie- och vuxenutbild- ning och ett antal kommuner har valt att läggar hela eller delar av sin vuxenutbildning under ett kommunalförbund. Gemensamma nämnder regleras i 9 kap. 19–36 §§ kommunallagen och innebär att fullmäktige i en kommun får besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller en annan region. Någon av de samverkande kommunerna ska vara värdkommun för den gemensamma nämnden. kan användas på de allra flesta kommunala områden och kommunallagens allmänna regler om nämnder ska så långt som möjligt tillämpas även på gemensamma Ingen ny juridisk person bildas. Den gemensamma nämn- den blir en del av värdkommunens organisation. Det närmare inne- hållet i nämndens verksamhet måste fastställas i avtal mellan samver- kande parter och reglemente. Värdkommunen får dock en särskild ställning gentemot övriga samverkande kommuner. Huvudmanna- skapet enligt skollagen ligger kvar hos var och en av de samverkande. Gemensamma nämnder är sannolikt en mindre vanlig samverkans- form på utbildningsområdet än kommunalförbund, men det före- kommer gemensamma nämnder som har ansvar för vuxenutbildning. Av 2 § tredje stycket förordningen (2011:556) med instruktion för (Skolinspektionen) framgår att den löpande tillsynen över bland annat vuxenutbildning i huvudsak ska utövas på huvudmannanivå. Detta innebär att den regelbundna tillsynen över vuxenutbildningen bara i begränsad omfattning avser verksamhets- nivå, exempelvis olika utförare vid entreprenadförhållanden. Skol- inspektionen har genomfört följande granskningar av vuxenutbildning som har bedömts vara av relevans för utredningens arbete inom området styrning och ansvarsfördelning. Även om flera av granskningarna helt eller delvis handlar om andra verksamheter inom vuxenutbildningen än sfi anser utredningen att Skolinspek- tionens slutsatser i stor utsträckning även är relevanta för sfi. Enligt utredningens uppfattning förstärker dessa granskningar bilden av att det finns strukturella brister i styrning och ansvarsfördelning inom sfi och annan vuxenutbildning som ökar risken för att eleverna inte får den utbildning de har rätt till enligt skollagen och andra nationella styrdokument. Skolinspektionen fick 2014 i uppdrag från regeringen att genomföra en granskning av kvaliteten i distansutbildning inom vuxen- utbildning. I rapporten identifierar Skolinspektionen ett antal åtgär- der som behöver vidtas, inom den kommunala vuxenutbildningens distansutbildning, för att den ska kunna uppfylla kraven på en utbild- ning av god kvalitet. Det handlar bland annat om att kommunerna måste ställa betydligt högre krav utifrån elevernas behov vid över- lämnandet av uppgifter inom distansutbildning på entreprenad samt att kommunens uppföljning av verksamheten, såväl i egenregi som vid entreprenad, i många fall är mycket bristfällig och behöver utvecklas. 5.5.2Tillsyn över utbildningsanordnare med betygsrätt – riktad tillsyn 2016 Skolinspektionen genomförde 2016 en tillsyn av utbildning som bedrivs av enskilda utbildningsanordnare som har fått tillstånd att sätta betyg, anordna prövning samt utfärda betyg och intyg i den så kallade betygsrätten. I tillsynsrapporten konstaterade bland annat att utbildning som bedrivs av enskilda utbild- ningsanordnare med betygsrätt omfattas av färre krav, exempelvis avseende egenkontroll i form av ett systematiskt kvalitetsarbete och att detta innebär att styrningen kan uppfattas som otydlig. Otyd- ligheten yttrar sig exempelvis i att avtal mellan uppdragsgivare och utbildningsanordnare riskerar att bli mer styrande än elevernas rätt till en god utbildning enligt de nationella styrdokumenten. Gransk- ningen visar också att det finns relativt få aktörer som ofta bedriver utbildning utifrån uppdragsgivares efterfrå- gan. Det är därför svårt att löpande få en nationell bild av var och när utbildning pågår. Utbildningsanordnarna har inte heller krav på sig att bevara underlag för satta betyg efter avslutad utbildning, vilket ytterligare försvårar extern kontroll. Sammantaget ansåg Skolinspek- tionen att betygsrätt är en utbildningsform som saknar krav på intern kvalitetskontroll och vars verksamhet endast följs upp av en uppdragsgivare som säkerställer att avtal följs, samt genom statlig tillsyn. Skolinspektionen bedömde att denna utformning medför en hög risk att eleverna inte får den utbildning de har rätt till. 5.5.3Undervisning i svenska för invandrare Bland annat mot bakgrund av det kraftigt ökade flyktingmottagan- det i –2016 publicerade Skolinspektionen 2018 en kvali- tetsgranskning av utbildningen i svenska för invandrare. Granskningen hade fokus på hur vuxenutbildningen i svenska för invandrare främ- jar elevers möjligheter att lära sig och utveckla ett funktionellt andra- språk. I rapporten konstateras att det finns brister i utbildningen framför allt kopplade till otillräcklig individanpassning. Myndigheten konstaterade att undervisningens arbetssätt eller arbetsformer behö- ver individanpassas för att tillgodose de enskilda elevernas förutsätt- ningar. Trots att de grupper Skolinspektionen mötte i sin granskning var väldigt heterogena och det fanns en mångfald av behov och ut- bildningsmål bland eleverna så såg myndigheten att eleverna i stort mötte samma typ av undervisning och att det inte fanns något ut- vecklat tankesätt kring hur undervisningen kunde individanpassas. I granskningen tittade Skolinspektionen även på kopplingen mellan sfi och vidare studier samt arbetsliv. Där konstaterades att flera av de granskade verksamheterna hade ett välfungerande arbetssätt när det gäller att knyta an till vidare studier och arbetsliv, men för vissa av de granskade verksamheterna behövde detta utvecklas. 5.5.4Yrkesinriktad vuxenutbildning på entreprenad Skolinspektionen konstaterade att såväl myndighetens egna erfaren- heter som andra studier tydligt pekar på att kommunernas uppfölj- ning av vuxenutbildning, både i egen regi som på entreprenad, kan variera i omfattning och kvalitet. Därtill ansåg myndigheten att det finns exempel från tidigare granskningar och studier att kvaliteten i utbildningen hos externa anordnare kan vara otillräcklig. Mot denna bakgrund genomförde Skolinspektionen en granskning av kvaliteten i huvudmännens uppföljning och kontroll av yrkesinriktad vuxen- utbildning som bedrivs på entreprenad. Granskningen visade att det fanns allvarliga och omfattande brister i huvudmännens kontroll och uppföljning av entreprenadverksamheten. Bland annat konstaterade Skolinspektionen att entreprenadavtal var för allmänt hållna för att kunna ge tillräckligt stöd för huvudmännens uppföljning samt att det företrädesvis var kvantitativ och inte kvalitativ information som följdes upp. Detta medförde exempelvis att viktiga kvalitetsaspekter som arbetsplatsförlagt lärande (APL) och validering tappades bort i uppföljningen. En majoritet av de som anordnade utbildning på entreprenad ansågs behöva utveckla kvaliteten på viktiga områden och många kvalitetsbrister hade enligt Skolinspektionen kunnat före- byggas med en bättre uppföljning och kontroll. 5.5.5Kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå – kvalitetsgranskning av huvudmäns och rektorers arbete för flexibilitet och individanpassning, 2019 Skolinspektionens granskning visade på omfattande brister i huvud- mäns och rektorers arbete med att tillhandahålla flexibilitet och in- dividanpassning i enlighet med kraven i de nationella styrdokumen- ten. Bristerna yttrade sig exempelvis genom att den skolförlagda utbildningen inte tillhandahålls på ett tillräckligt flexibelt sätt och att distansundervisningen inte är individanpassad. Granskningen avser vuxenutbildning på gymnasial nivå men mycket av slutsatserna måste anses vara relevanta även för sfi. Utredningen har låtit genomföra en enkätundersökning. I enkäten har bland annat ingått ett antal frågor kring styrning och ansvarsfördel- ning. Vissa av svaren får anses bekräfta och förstärka den bild av struk- turella brister avseende styrning och ansvarsfördelning som framträtt under utredningens arbete. Bland annat så svarar ett antal kommuner att det är en förvaltning, enskilda tjänstemän eller någon form av lär- center som är huvudman för sfi. På frågan om kommunen anser att det systematiska kvalitetsarbetet, i egen regi, bedrivs på ett så- dant sätt att det går att fastställa i vilken utsträckning som målen i de nationella styrdokumenten är uppfyllda svarade delvis och nej. På motsvarande fråga avseende verksamhet som bedrivs på entreprenad svarade delvis och nej. 5.7Behov av en förtydligad styrning och ansvarsfördelning Sfi och annan skollagsreglerad vuxenutbildning präglas av en mycket mer splittrad och mångfacetterad flora av utförare jämfört med andra skolformer enligt skollagen. Det stora antalet olika utförande- modeller som växt fram inom den skollagsreglerade vuxenutbild- ningen skapar ett spretigt och osammanhängande system som var- ken gynnar systematiskt kvalitetsarbete eller genomförande av re- former (På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk. Även om kommunerna i de allra flesta fall fortfarande formellt är huvudman enligt skollagen så innebär de olika utförandeformerna generellt kraftigt ökad risk för ett försvagat systematiskt kvalitetsarbete. Dels genom att kopp- lingen mellan kommunen, som vid bibehållet huvudmannaskap alltid har det övergripande ansvaret för kvalitet, och utföraren riskerar att bli för svag dels genom att kommunen inom ramen för upphandling eller auktorisation ställer andra krav på verksamheten än de gör på sin verksamhet i egen regi. De krav som ställs i upphandlings- eller auktorisationsunderlag utgår inte heller alltid från de nationella kra- ven i skollag, läroplan och förordning. Den ofta svaga och otydliga kopplingen mellan huvudman och utförare försvårar sannolikt också implementeringen av olika reformer, eftersom det är huvudmannen som har det övergripande ansvaret även på detta område. Det finns tydliga signaler om att förändringar i skollag och läroplan inte får genomslag i den praktiska verksamheten inom vuxenutbildning på motsvarande sätt som i övriga skolformer. Exempelvis förekommer det att huvudmän arbetar med fasta kurstider i en omfattning som tidigare fanns i styrdokumenten, att elevers läs- och skrivundervis- ning inte erbjuds utöver de rättighetslagstiftade 15 timmarnas under- visning enligt skollagen och osäkerhet kring skolchefsrollen. En tänkbar delförklaring till detta står att finna i glappet mellan huvudman och faktisk utförare. Oklar- heter i ansvarsfördelningen kan bland annat bestå i att det finns otydligheter kring vem som har rektorsansvaret för en verksamhet. I praktiken finns ofta en så kallad rektor och en så kallad utförarrektor, vilket riskerar skapa en otydlig ansvarsfördelning som inte är förenlig med skollagens krav på en tydlig rektorsfunktion där det inte ska finnas ett delat ledarskap. De brister som utredningen identifierat är dock inte enbart hän- förliga till förhållandet huvudman och faktisk utförare. Även vid verksamheter i egen regi kan konstateras brister som är mer eller mindre särpräglade för vuxenutbildning. Det kan exempelvis handla om att verksamheten mer ses som en arbetsmarknads- eller integra- tionspolitisk insats än skollagsreglerad utbildning samt att verksam- heten mer drivs utifrån etablerad praxis än de nationella målen för utbildningen på ett sätt som knappast skulle kunna vara aktuellt för barn- eller ungdomsutbildning. Utredningen anser således att det finns strukturella och generella brister i kvaliteten i sfi och annan skollagsreglerad vuxenutbildning som kan kopplas till tillämp- ningen av dagens utförarsystem. Dessa brister bekräftas också i ovan beskrivna granskningar från Skolinspektionen, i den enkätunder- sökning som utredningen genomfört samt vid de övriga kontakter utredningen haft med olika företrädare för verksamheter. Utifrån ovanstående beskrivning och analys har utredningen över- vägt tre huvudsakliga färdvägar avseende inriktning på förslag om förbättrad styrning och ansvarsfördelning. Den första färdvägen har som principiell utgångspunkt att det inte är systemet med dagens regelverk som det är fel på, utan hur det tillämpas. När reformer på ett område övervägs bör man ha i åtanke att ju mer omfattande förändringar en reform innebär, desto större resurser går åt i verksamheten för att genomföra reformen. Dessa resurser skulle alternativt kunna användas för att tillhandahålla en så bra utbildning som möjligt för eleverna. Utredningen anser därför att det i sammanhanget är viktigt att ha som utgångspunkt att de förslag som lämnas inte är mer omfattande än vad som behövs för att åtgärda de brister som finns. Den första färdvägen innebär att dagens system och reglering i princip ligger fast och att förslag och bedömningar främst har karaktären av stärkta uppdrag för Skolver- ket och Skolinspektionen. Den andra färdvägen innebär att huvuddragen i dagens system med omfattande möjlighet till olika former av entreprenad ligger fast men att utredningen lämnar förslag med inriktning att särskilt reglera entreprenad och annat externt utförandeskap på vuxenutbildningens område. Syftet med förslagen är att skapa bättre förutsättningar för en fungerande ansvarsfördelning och en hög kvalitet i verksamheten. Förslag och bedömningar som lämnas är av karaktären om och/eller hur offent- lig upphandling kan användas på den skollagsreglerade vuxenutbild- ningen och möjligheten att införa ett reglerat auktorisationsförfarande. Den tredje färdvägen innebär att dagens system och regelverk kan bedömas som ändamålsenligt på grund av de omfattande brister som finns avseende styrning och ansvarsfördelning. Nöd- vändiga förändringar för att åstadkomma en bättre och tydligare styrning och ansvarsfördelning anses inte kunna åstadkommas inom ramen för nuvarande system med entreprenad och samverkan utan större systemförändringar är nödvändiga. Utredningens förslag inne- bär att fristående skolor införs på vuxenutbildningens område på mot- svarande sätt som i de flesta andra skolformer enligt skollagen. Utredningens förslag: De förändringar som behöver göras be- träffande styrning och ansvarsfördelning ska göras med utgångs- punkt i dagens system och regelverk. Skolinspektionen och Skol- verket ska få stärkta uppdrag på området. Skolinspektionen ska inte längre i huvudsak inrikta sin löpande tillsyn av vuxenutbild- ning på huvudmannanivå, utan även på verksamhetsnivå. Skol- inspektionen ska få stärkt uppdrag att granska det systematiska kvalitetsarbetet inom den kommunala vuxenutbildningen. Skol- verket ska ges i uppdrag att, tillsammans med Upphandlings- myndigheten, ta fram stödmaterial för offentlig upphandling på vuxenutbildningens område. ska även ges i uppdrag att ta fram allmänna råd för systematiskt kvalitetsarbete med fokus på vuxenutbildning. 5.9.1Skälen för utredningens förslag Som angetts ovan anser utredningen att det såväl av Skolinspektio- nens granskningar som utifrån utredningens egna iakttagelser tydligt framgår att det finns strukturella brister avseende styrning och an- svarsfördelning av sfi och annan vuxenutbildning. Enligt utredning- ens uppfattning är en stor del av bristerna kopplade till att huvud- mannen inte tar ett tillräckligt stort ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet. Särskilt tydligt är detta när verksamheten bedrivs på entreprenad av extern utförare efter upphandlingsförfarande eller dylikt, men brister finns även vid verksamhet som bedrivs i egen regi. Systematiskt kvalitetsarbete inom skollagsreglerad vuxenutbildning handlar i grunden om uppföljning och utvärdering av de nationella målen som enligt skollag, läroplan och andra förordningar gäller för verksamheten. När det systematiska kvalitetsarbetet fallerar blir också kopplingen mellan verksamheternas arbete och de nationella målen svagare. Utredningens uppfattning är att de strukturella bris- terna som finns inom det systematiska kvalitetsarbetet därför också medför att de nationella målen generellt sett har lägre styrkraft inom sfi och annan vuxenutbildning än i övriga skolformer. Detta innebär i sin tur bland annat att det kan vara svårare att im- plementera reformer på vuxenutbildningens område jämfört med andra skolformer. Utredningen drar därför slutsatsen att bristerna i styrning och ansvarsfördelning måste adresseras för att övriga refor- mer ska kunna genomföras på bästa sätt. Som redogjorts för ovan har utredningen övervägt olika alternativ för att åtgärda bristerna beträffande styrning och ansvarsfördelning. Utredningen anser att bristerna har koppling till oklarheter i huvud- mannaskapet vid olika typer av entreprenadförhållanden. Det kan både handla om oklarheter kring vilket ansvar som åvilar huvudman respektive utförare som att verksamheten främst styrs av kommunala mål i ett upphandlingsunderlag i stället för de nationella målen. Ett tydligt och direkt sätt att åtgärda dessa oklarheter är att införa en möjlighet att ha fristående skolor på vuxenutbildningens område på motsvarande sätt som gäller för övriga kommunala skol- former. Då skulle huvudmannen för den fristående skolan godkän- nas av Skolinspektionen utifrån skollagens krav och det skulle inte råda någon som helst tvekan om vem som hade huvudmannaansvaret för verksamheten enligt skollagen. Skolinspektionens ansvar för god- kännande och tillsyn skulle också skapa förutsättningar för en stärkt nationell likvärdighet avseende elevens rätt till utbildning. Att införa ett system med fristående skolor är dock en principiell reform av stor omfattning. Förslag om att införa fristående skolor på vuxen- utbildningens område har funnits tidigare (se SOU 2008:17 Frivux valfrihet i vuxenutbildningen), men har inte lett till någon lagstiftning. Utredningen anser att en reform med fristående skolor på vuxen- utbildningens område skulle innebära så stora principiella föränd- ringar av dagens system samt ta så mycket kraft från verksamheterna för att kunna genomföra, att det inte kan anses ligga inom ramen för utredningens uppdrag att föreslå. Ett annat alternativ som utredningen övervägt är att försöka åstadkomma en detaljreglering avseende upphandling av vuxenutbild- ning som bättre än dagens generella regler om upphandling stödjer en fungerande styrning och ansvarsfördelning och en verksamhet av god kvalitet. Offentlig upphandling styrs av ett omfattande nationellt regelverk som i sin tur bygger på EU-rättsliga utgångspunkter. Upp- handling är den vanligaste metoden när sfi och annan vuxenutbild- ning läggs ut på entreprenad och oftast genomförs större delen av upphandlingen av särskilda upphandlingsfunktioner inom kommu- nerna utifrån generella utgångspunkter. Det generella upphandlings- regelverket styr och det finns begränsade möjligheter att ta hänsyn till de nationella mål som gäller för skollagsreglerad vuxenutbildning. Det är inte ovanligt att det primära styrdokumentet för utföraren är upphandlingsunderlaget och inte skollag och andra skolförfattningar. Upphandling är en tidskrävande och administrativt krävande process som primärt är avsett att användas i annan verksamhet än skollags- reglerad vuxenutbildning. I vissa kommuner har man i stället för upp- handling valt att införa ett auktorisationssystem där kommunen god- känt ett antal utförare utifrån ett antal i förväg uppsatta kriterier. Upphandling på vuxenutbildningens område har rättsläget beträffande användning av upp- handling och auktorisation på vuxenutbildningens område betraktats som osäkert. Frågan om skollagsreglerad vuxenutbildning omfattas av nationella och EU-rättsliga upphandlingsregler har bedömts på olika sätt i olika utredningar och de auktorisationsbaserade valfrihets- system som växt fram i ett antal kommuner saknar uttryckligt rätts- ligt stöd i svensk rätt. Utredningen har därför tagit in ett rätts- utlåtande från professor vid (se bilaga 7). I utlåtandet framhålls bland annat att det upphandlings- rättsliga regelverket med största sannolikhet är tillämpligt på vuxen- utbildning samt att det är möjligt och även önskvärt att auktorisation och liknande valfrihetssystem på vuxenutbildningens område får en tydlig författningsreglering. Med hänsyn till vad som anförs i rätts- utlåtandet samt vad som framkommit i utredningens arbete i övrigt anser utredningen inte att det är möjligt att, inom den här utred- ningens uppdrag, föreslå förändringar i det upphandlingsrättsliga regelverket eller ett reglerat valfrihetssystem för vuxenutbildningen. Utredningen menar att de huvudmän som organiserar sin vuxen- utbildning med hela eller delar av verksamheten på entreprenad be- höver besitta en god beställarkompetens. Alla former av inköps- arbete kräver att köparen vet vad denne behöver och hur det avtal som sluts mellan köpare och säljare ska möta de aktuella behoven. För att eleverna i vuxenutbildningen ska få den utbildning de har rätt till behöver huvudmannen göra ett gott förarbete till upphandling eller auktorisationsförfarande samt skapa förutsättningar för ett gott samarbete . Ett sådant samarbete är nödvändigt för att det systematiska kvalitetsarbetet ska fungera väl.