sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — I synnerhet är det viktigt att nyanlända kvinnor får samma villkor som andra att 56SOU 2017:101, s. 529 ff. Transfereringar – barn och familj återgå till arbetsmarknaden, något som påverkar också nästa genera- tions värderingar. framlades en proposition i som innehöll detta förslag. Förslaget vann dock inte riksdagsmajoritetens anslut- ning, med hänvisning till ett allmänt hållet argument om flexibilitet.57 Enligt kommissionens mening bör effekten på normbildningen inte minst hos vuxna och barn med utländsk bakgrund väga tyngre än flexibiliteten hos andra grupper som utnyttjar förmånen på grund- nivå. Rekommendation: Reserverade dagar bör införas också för föräldra- penning på grundnivå. Ersättningstaket i den tillfälliga föräldrapenningen Den tillfälliga föräldrapenningen, TFP, som används framför allt för vård av sjukt barn, har liksom graviditetspenningen ett in- komsttak på 7,5 prisbasbelopp, vilket motsvarar en månadsinkomst på , alltså en inkomst i närheten av median- inkomsten.58 För högre inkomster blir ersättningen därmed låg, i den mån den inte förstärks med avtalstillägg eller andra tillägg. Eftersom många män har inkomster över denna nivå, kan det påverka mäns benägenhet att ta ut TFP och bidra till att konservera kvinnors huvudansvar för omsorg om barn. Även om det är fler män som tjänar mer, påverkas också många kvinnors ersättning av det låga in- komsttaket. Utredningen om en modern föräldraförsäkring föreslog därför att taket skulle höjas till samma nivå som sjukpenningen, det vill säga 8,0 prisbasbelopp (svarande mot en månadsinkomst på ). Effekten är svår att uppskatta. Höjningen är inte särskilt stor – dagersättningen höjs med för dem som berörs – men eftersom den påverkar personer med inkomster i mitten av inkomst- fördelning, är det förhållandevis många som berörs. I den tidigare citerade rapporten av konstaterades att personer med högre inkomster tar ut färre dagar med TFP, men det är oklart om detta 57Socialförsäkringsutskottet (2018). 5813 kap. 33 § andra stycket SFB. Transfereringar – barn och familj beror på inkomstförlusten eller på den högre befattningen och de generellt större möjligheterna att förlägga sitt arbete flexibelt. Mot förslaget talar de växlingsmöjligheter som finns mellan TFP och sjukpenning när både barn och vuxna är mer eller mindre sjuka. TFP saknar till skillnad från sjukpenningen karensdag, vilket kan göra det attraktivt att välja TFP. Om taket för ersättningsnivån i TFP höjs, förstärks detta incitament och möjligen också risken för missbruk. Utredningen om en modern föräldraförsäkring bedömde utgiften för att höja taket till 8,0 prisbasbelopp till 291 miljoner kro- nor för . Rekommendation: Höj taket i den tillfälliga föräldrapenningen till samma nivå som i sjukpenningen. Kommissionen presenterar i detta kapitel ett antal förslag och be- dömningar med sikte på att minska de hinder som de olika för- säkringarnas konstruktion lägger i vägen för den försäkrade inför ett återinträde på arbetsmarknaden. För att främja rättssäker- heten och effektiviteten i processen framförs även förslag på organi- satoriska förändringar, såsom ansvar för myndighetsbeslut och var resurser helst bör allokeras, om de sjukskrivnas arbetsförmåga på ett effektivt sätt ska kunna tas tillvara. Problemen behöver i flera fall utredas vidare. •De arbetsbaserade delarna av sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna försäkrar mot två olika risker, sjukdom förenad med nedsatt arbetsförmåga respektive arbetslöshet, men avser att försäkra samma skada, nämligen det inkomstbortfall som uppstår när en person kan försörja sig med eget arbete.1 •Kärnan i den inkomstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen är att kombinera ett inkomstskydd för den försäkrade med en drivkraft att söka och ta arbete. Regelverken och institutionerna inom den aktiva arbetsmarknadspolitiken är utformade för att understödja detta. Försäkringen är en central del av den aktiva arbetsmarknads- politiken, till skillnad från sjukförsäkringen, som är en del av statens övergripande välfärdsåtagande. Den inkomstrelaterade arbetslöshets- försäkringen är frivillig, medan sjukförsäkringen är obligatorisk. 1Kommissionen har gjort en avgränsning så att endast diskutera de delar som baseras på in- komst eller lön diskuteras. Det av kommunerna administrerade försörjningsstödet finns alltså inte med. De förslag, rekommendationer och bedömningar som görs i detta kapitel omfattar även de arbetsbaserade trygghetssystem som baseras på samma risker, exempelvis rehabiliter- ingspenning respektive aktivitetsstöd. •Det finns såväl medicinska som ekonomiska anledningar för dem som har drabbats av sjukdom eller skada att så långt möjligt delta i arbetslivet. Att bibehålla en kontakt eller att återgå till arbete har betydelse för hur framtida inkomster kan komma att utvecklas, och den i valda arbetsmarknads- och försäkringsmodellen förutsätter att de som har förmåga att delta på arbetsmarknaden också gör det så långt möjligt. Sjukskrivning och inaktivitet under en sjukskrivning kan i sig ha negativa hälsoeffekter på den för- säkrade, om den pågår för . Lång frånvaro riskerar att på- verka individens kompetensnivå, men sjukfrånvaro riskerar också för en framtida arbetsgivare att signalera låg produktivitet eller risk för framtida sjukdom. Det är därför motiverat att det finns krav på att den försäkrade, helt, delvis eller , återinträder på arbetsmarknaden när hälsotillståndet så tillåter och det finns en tillräcklig arbetsförmåga. har dock större krav på omställning ställts på de individer som uppbär sjukpenning, och politiken har stegvis fått ett ökat fokus på att bidra till ett ökat arbetsutbud i ekonomin. Exempel på detta är de fasta tids- gränser i sjukförsäkringen då den enskildes uppskattade arbets- förmåga ska ställas i relation till en arbetssituation. •Att såväl arbetslöshetsförsäkringen som sjukförsäkringen har be- tydelse för jämlikheten beror på att såväl sjukdom som arbetslös- het i större omfattning drabbar dem som befinner sig i den nedre delen av inkomstfördelningen, och att även kortare sjukdom eller arbetslöshet kännbart kan påverka deras ekonomi. Men sjukdom eller arbetslöshet har i sig relevans för jämlikheten, eftersom nor- malt ekonomiskt starka individer som drabbas av sjukdom eller arbetslöshet relativt snabbt kan komma att befinna sig i ekonomiskt utsatt läge, beroende på i vilken grad de täcks av försäkringarna. •Gemensamt för de arbetsbaserade trygghetssystemen är att de är offentliga försäkringar, där staten antingen själv kan agera försäk- ringsgivare eller ålägga medborgare eller företag att delta på en försäkringsmarknad för att ge individer ekonomiskt skydd mot olika risker. Den statliga interventionen motiveras av förekoms- ten av marknadsmisslyckanden, bland annat negativt urval2, som kan leda till att en marknad inte uppstår, trots att det finns ett uttalat behov av en försäkring. •Sjukpenningen ska ge ekonomisk trygghet till den som inte kan arbeta på grund av sjukdom som sjukdomen pågår och arbetsförmågan är nedsatt. finns krav på omställning på den försäkrade, som skärps ju längre sjukskrivningen pågår. Kretsen av arbeten som arbetsförmågan hos den sjukskrivne ska relateras till ökar . För personer som uppbär sjukpenning ställs den nedsatta arbetsförmågan i relation till en uppfattning om vad ett normalt förekommande arbete kan komma att kräva i förhål- lande till den av uppskattade arbetsförmågan. För personer som saknar anställning ställs arbetsförmågan i rela- tion till normalt förekommande arbete från och med första sjuk- skrivningsdagen. •Arbetslöshetsförsäkringen är en mer renodlad omställningsför- säkring och ställer krav på att arbetslösa ska söka och ta arbeten som bedöms som lämpliga, även om också här kraven på och driv- krafterna för omställning skärps över tid.3 •En generös arbetslöshetskassa kombinerad med strikta krav på den arbetssökande att söka och ta arbete var länge ett fundament i den svenska arbetsmarknadsmodellen. Över tid har kraven på den försäkrade i vissa avseenden höjts, som den reala ersättningen har sjunkit. Arbetslöshetsförsäkringens generositet var ursprungligen ett av villkoren för att driva en arbetsmarknads- modell där individen och det offentliga, i stället för arbetsgivarna, bar den sociala och ekonomiska kostnaden för omställning och strukturomvandling och där villkoren på arbetsmarknaden i möj- ligaste mån regleras av parterna och inte via lagstiftning. •Samtidigt som kraven på omställning för den försäkrade har ökat, har de faktiska ersättningsnivåerna sjunkit, vilket övervältrat an- svaret för att hantera risken för sjukdom eller arbetslöshet på lön- tagaren och, i viss omfattning, arbetsgivaren. Detta beror på att de nominella ersättningstaken eller de högsta ersättningsbelop- pen släpat efter löneutvecklingen, vilket inte bara kommit att påverka höginkomsttagares försäkringsskydd utan även medel- och låginkomsttagares. 3Taknivåer och krav på att ta lämpliga arbeten. Det stora flertalet av sysselsatta individer som drabbas av sjukdom eller arbetslöshet upplever inte speciellt stora problem med försäk- ringarna. De flesta på arbetsmarknaden har fasta heltidstjänster, och de flesta sjukskrivningar avslutas och ersättnings- tagaren återgår till sitt tidigare arbete utan att de fått sin ersättning ifrågasatt. Även inom arbetslöshetsförsäkringen avslutas arbetslös- heten för de flesta arbetslösa, även under lågkonjunktur, oftast långt innan de avtalade försäkringarna löpt ut eller ersättningsdagarna i det statliga systemet är förbrukade. För dem som har avtalsförsäkringar eller andra komplement som kompenserar för inkomstbortfallet över de statliga taken blir konsekvenserna för den disponibla in- komsten därmed begränsade.4 Problemen inom de diskuterade försäkringarna uppkommer på olika nivåer och vid olika situationer inom ramen för, och vid flöde mellan, de olika systemen. Olika problem har olika konsekvenser för den försäkrade och för samhället, beroende på vilket system man befin- ner sig i och till vilket system man rör sig. De problem som uppstår berör mest grupper som har en utsatt position på arbetsmarknaden eller riskerar att hamna i sådana situa- tioner, och de drivkrafter som uppstår är i vissa fall kontraproduk- tiva, vilket påverkar politikens effektivitet negativt. Även om de flesta har ett relativt gott försäkringsskydd genom den statliga och den avtalade försäkringen, är det många som inte har det eller har ett bristfälligt inkomstbortfallsskydd. På ett övergri- pande plan finns det därmed problem med hur man kvalificerar sig till försäkringen och med ersättningsnivåerna, liksom med skillnader dem emellan. Full harmonisering mellan försäkringarna i alla delar är dock varken möjlig eller eftersträvansvärd, eftersom de risker man 4Avtalsersättningarna inom arbetslöshetsförsäkringen är generellt sett mer restriktiva än de kollektivavtalade sjukförsäkringarna, eftersom taknivån i den offentligt finansierade delen av arbetslöshetsförsäkringen generellt sett är betydlig lägre och det försäkrade beloppet som ska täckas med tilläggsförsäkringen därmed är större. Det är också oftare tilläggsförsäkringar som följer med det fackliga medlemskapet snarare än försäkringar som framförhandlats med arbets- givarparter. försäkrar sig mot är olika och handlingsutrymmet för den försäkrade också normalt skiljer sig mellan systemen. Brister i jämställdheten på arbetsmarknaden, exempelvis vad gäl- ler tidsbegränsade anställningar och ofrivillig deltid, accentueras och förstärks inom ramen för de arbetsbaserade trygghetsförsäkringarna. Att komma tillrätta med några av de större problemen i de arbets- relaterade försäkringarna skulle således, utöver att förbättra arbets- marknadens funktionssätt, förbättra jämlikheten i allmänhet och jäm- ställdheten i synnerhet. •Personer med svag ställning på arbetsmarknaden exkluderas ofta helt från systemen beroende på regelverkens krav, även om de kan ha arbetat och bidragit med skatter och avgifter . Inom arbetslöshetsförsäkringen handlar det om att uppfylla arbets- villkoret, och i viss utsträckning medlemsvillkoret. Konsekven- serna av kraven på att ha varit aktiv på arbetsmarknaden blir att personer som blir eller riskerar bli arbetslösa har starka drivkraf- ter att bli sjukskrivna för att få del av ett inkomstbortfallsskydd. Sjukförsäkringen har dock en relativt aktiv grindvaktsfunktion, eftersom det krävs läkarintyg . •Den offentliga sjukpenningen är en arbetsbaserad och framåt- blickande försäkring, där samtliga som arbetar i och som av bedöms komma att ha en inkomst i fram- tiden har ett försäkringsskydd. Arbetslöshetsförsäkringen där- emot är en försäkring som i första hand försäkrar den arbetstid som en person har haft och därefter den lön individen haft för denna arbetade tid. Inkomstbegreppen skiljer sig således åt, vilket kan skapa problem i gränssnittet mellan försäkringarna. Dilem- mat i sjukförsäkringen är att den försäkrade måste kunna bevisa att det fanns ett framåtblickande anställningsförhållande vid in- sjuknandet för att sjukpenning ska utbetalas.5 Saknas detta, kan en lösningen bli att – förutsatt att arbetsvillkoret och medlems- villkoret i arbetslöshetsförsäkringen är uppfyllda – skriva in sig som arbetssökande vid en arbetsförmedling och i stället uppbära inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning, så länge Arbetsförmed- 5Omfattningen på detta är svårt att uppskatta, eftersom det saknas tillförlitliga data på anställ- ningsförhållande (sjukförsäkringen) och arbetad tid samt lön (arbetslöshetsförsäkringen) för dem som deltar på arbetsmarknaden. lingen och arbetslöshetskassan bedömer att individen uppfyller de krav som ställs i regelverket. •Den statliga försäkringen täcker en allt mindre del av inkomst- bortfallet vid sjukdom och arbetslöshet. De avtalsförsäkringar eller andra försäkringar som kommer med medlemskap har villkor som speglar de förhållanden som råder inom det avtalsområde inom vilket individen är verksam eller det försäkringsskydd för individen som den fackliga organisationen står för. En stor del av dem som ligger i den nedre delen av inkomstfördelningen löper högre risk för såväl arbetslöshet som sjukdom, vilket innebär att de saknar extra försäkringsskydd eller har betydligt sämre villkor och därmed ett sämre inkomstbortfallsskydd än de som har högre inkomster. De försäkringar som har vuxit fram för att komplet- tera det offentliga försäkringsskyddet har en svagare jämlikhets- och jämställdhetsprofil än den offentliga försäkringen. •Såväl ersättningarnas beräkning som kvalifikationskraven till de statliga försäkringarna påverkar jämlikheten i allmänhet och jäm- ställdheten i synnerhet. Personer som arbetar inom sektorer där det är vanligt med deltid eller tillfälliga anställningar har betydligt svårare än andra att uppfylla kraven i försäkringarna. Personer med tidsbegränsade anställningar, vilket är vanligast i LO-kollek- tivet6 och där bland personer utan facklig anslutning, kvinnor och unga, löper i sjukförsäkringen en betydligt större risk att bli utan ersättning vid sjukdom eller skada, eftersom de oftare än andra saknar en framåtblickande inkomst. Inom arbetslöshetsförsäk- ringen är det samma grupper eller nytillträdande på arbetsmark- naden som har betydande svårigheter att arbeta i tillräcklig om- fattning för att uppnå de satta gränsvärdena i arbetsvillkoret. •Den allmänna sjukförsäkringen faller ut när någon blir sjuk, så länge det finns en framåtblickande inkomst, men den inkomst- relaterade arbetslöshetsförsäkringen är en frivillig tilläggsförsäk- ring. Saknar man kunskap om detta, vilket kan förekomma bland nytillträdande på arbetsmarknaden, kan arbetstagare försumma att teckna försäkringen. Samma problematik föreligger i de kol- lektivavtalade och fackliga tilläggsförsäkringarna.7 6LO (2020). 7ISF (2018 a). •Ovan angivna problem visar att systemens finansiering och admi- nistration har regressiva inslag, det vill säga omfördelar från låg- inkomsttagare till medel- och höginkomsttagare, eftersom alla har bidragit till systemen med skatter och avgifter. De som har en svag position på arbetsmarknaden bidrar till finansieringen av försäkringssystem som de själva inte säkert omfattas av. Även avtalsförsäkringarna kan ha regressiva inslag, eftersom de har gynnat de högre inkomstskikten och har finansierats genom att de fackliga organisationerna har avstått ett allmänt löneutrymme. Det är dock svårt att avgöra hur löneutvecklingen skulle ha sett ut, om den offentliga försäkringen hade fått behålla sin relativa styrka. •Det finns, som konstaterades ovan, motiv för krav på att den för- säkrade, helt, delvis eller , återinträder på arbetsmark- naden när hälsotillståndet så tillåter och det finns en tillräcklig arbetsförmåga. Men höga krav på den försäkrade förutsätter att regelverk och institutioner är utformade för att ge individen en skälig trygghet vid byte av ersättningssystem. När systemen inte är harmoniserade, så att den försäkrade möter rätt ekonomiska drivkrafter, uppkommer problem i gränssnitten. •Även nivåerna i de statliga delarna av det totala försäkrings- skyddet har konsekvenser för den ekonomiska jämlikheten, då individer med svag ställning ofta har de minst generösa tilläggs- försäkringarna, i den mån de omfattas av dessa. Över tid har er- sättningsnivån i försäkringssystemen i allmänhet, och i arbetslös- hetsförsäkringen i synnerhet, sjunkit, och kostnaderna för ett mer heltäckande inkomstbortfallsskydd har fått bäras av arbets- givare och arbetstagare i form av minskat vinst- och löneutrymme (vid sjukdom) och arbetstagares disponibla inkomst (vid arbets- löshet) samt, i en del av fallen, även den kommunala ekonomin. Vissa delar av arbetsmarknaden täcks inte av det kompletterande skyddet, då det saknas kollektivavtal. •Arbetslöshetsförsäkringens arbetsvillkor kan vara svåra att upp- fylla för den som inte är etablerad på arbetsmarknaden. Att stora delar av arbetstagarna inte har ett fullgott försäkringsskydd har konsekvenser för hur effektivt arbetslöshetsförsäkringen kan fungera som stabilisator i ekonomin vid konjunktursvängningar och ekonomiska chocker på nationell och regional nivå. Den för- svagade stabiliseringen påverkar den kommunala skattebasen och efterfrågan i ekonomin i stort, vilket i sin tur innebär att konjunk- turen får konsekvenser också för långsiktigt viktiga funktioner som skolan. •När sjukförsäkringen i större utsträckning har en koppling till arbetsmarknaden, är även fördelningen av ansvar och resurser av betydelse. Arbetsförmedlingen har arbetat med arbetsförmågebedömningar, rehabiliterande insatser och har kunskaper om hur arbetsmarknaden fungerar. å sin sida har sin huvudsakliga kompetens inom det försäkrings- medicinska området, med begränsad anknytning till arbetsmark- nadens villkor, förutsättningar och problem. Myndigheterna samverkar om en delmängd av de sjukskrivna, men en stor del av de tidigare sjukskrivna kommer till Arbetsförmedlingen efter det att de nekats ersättning från sjukförsäkringen, då de av Försäk- ringskassan bedömts kunna utföra ett ”normalt förekommande arbete”.8 •Dataunderlaget för bedömningar av försäkringarnas täcknings- grad, försäkringsvillkor och andra viktiga aspekter av systemen är ofullständigt. Detta försvårar både försäkringsmässiga och makro- ekonomiska bedömningar, liksom tillsynen. 8”Varken lagtext, förarbeten eller praxis ger någon tydlig vägledning när det gäller vilka arbe- ten som kan bedömas vara normalt förekommande”. har i ett avgörande definierat ett arbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden utgörs av 1) ett vanligt arbete på arbetsmarknaden där, 2) en försäkrads arbetsförmåga kan tas till vara i full eller närmast full omfattning, 3) arbetet ska kräva normal prestation, som 4) inte kräver någon, eller endast ringa, anpassning med hänsyn till funktionshinder eller medicinska besvär hos arbetstagaren. (HFD 2018 ref. 51 I och II). 25.3.1Ersättningsnivåer, beräkning av ersättning och kvalificeringskrav Det finns en betydande skillnad i de avtals- eller tilläggsförsäkringar som avser att täcka inkomstbortfallet vid sjukdom eller arbetslöshet. I stort råder en hög korrelation mellan inkomstnivå och generosi- teten i tilläggsförsäkringarna. Ju högre inkomst, desto bättre skydd såväl i inkomst som hur länge försäkringen gäller. Försäkringsskyd- det beror i stort på vilket kollektivavtal man omfattas av (sjukförsäk- ringen) eller vilket fackförbund man är medlem i (arbetslöshets- försäkringen). Generellt gäller således att ju svagare den ekonomiska situationen är, desto sämre är också inkomstförsäkringen. Arbetar man hos en arbetsgivare utan kollektivavtal, finns det risk att man saknar fullgott skydd vid sjukdom, och är man inte medlem i facket eller har valt att teckna en försäkring, gäller detta även vid arbetslös- het. Detta gäller både det försäkrade beloppet och hur länge skadan ersätts. Bristen på data om vilka i ekonomin som är försäkrade gör det svårt att försöka uppskatta det faktiska försäkringsskyddet som kommer från de offentligt finansierade försäkringarna. Med nuva- rande regelverk är det endast data om försäkringsfallen som gene- reras, och dessa är inte representativa för arbetskraften i stort. Dock kan jämförelser göras mellan avtalsområden och mellan de olika fackliga försäkringarna. Den offentligt finansierade arbetslöshetsförsäkringen försäkrar ytterst få av tidigare inkomst bland dem som arbetar. Bland arbetslösa, vilka inte är representativa för arbetskraften i stort av- seende arbetsinkomster är fullt försäkrade av den offentligt finansierade försäkringen.9 Nödvändiga data för att be- räkna det faktiska försäkringsskyddet i samhället är, på grund av att arbetslöshetsförsäkringen är en medlemsförsäkring, begränsade, och 9Data: IAF och Arbetsförmedlingen. det är därmed svårt att uppskatta statens totala åtagande avseende arbetstagarna. Inom arbetslöshetsförsäkringen är villkoren i tilläggsförsäkringarna eller de fackligt tecknade försäkringarna generellt sett mindre gene- rösa än inom sjukpenningen. En av anledningarna till detta är att taknivån i försäkringen är betydligt lägre, vilket innebär att tilläggs- försäkringen ofta ska försäkra ett betydligt högre tilläggsbelopp i arbetslöshetsförsäkringen. Vidare finns en hög korrelation mellan såväl arbetslöshetsrisk som längden på arbetslöshetsperioden och in- komstnivån, vilket medför att kollektiv med hög arbetslöshetsrisk generellt sett har antingen högre avgifter eller sämre villkor. Inom sektorer med låga inkomster, exempelvis med stor andel deltids- anställda, timanställda etcetera finns heller inga direkta drivkrafter att teckna en tilläggsförsäkring, eftersom en stor del av detta kollek- tiv inte har något inkomstbortfall över den statliga taknivån. En fördelningspolitiskt viktig effekt av ett generellt försäkrings- system är att riskgruppsutjämningen förbättras. Det finns dels en genuint kollektiv effekt i att utjämningen blir bättre ju större popu- lationen är, dels en omfördelande effekt i att grupper med högre risk kan dra nytta av att andra försäkrade har lägre risk, när grupperna integreras. Ett dubbelt inkomstförsäkringssystem är ineffektivt, eftersom det kräver uppbyggnad av två separata administrativa stödsystem. Kostnaden blir inte dubbelt så hög som för ett system, eftersom be- slut inom det ena systemet normalt är beroende av beslut inom det andra och dessutom alla inte omfattas av tilläggsförsäkringen, men den administrativa merkostnaden kan inte desto mindre bli bety- dande. Risken för underutnyttjande minskar, om färre är beroende av tilläggsförsäkringar. Kunskapen om att försäkringstagare har en tilläggsförsäkring utöver den statligt finansierade är relativt dåligt spridd. Detta kan därmed medföra att de som är fullt försäkrade inte får ut hela sin försäkring, eftersom de saknar kunskap om att de måste ansöka om denna.