sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — För detta behöver en marknadskontrollmyndighet befogenhet att meddela före- lägganden och förbud som tar sikte på marknadskontrollåtgärder. Förelägganden som meddelas för att marknadskontrollmyndigheterna ska kunna utöva sina befogenheter kan i vissa fall behöva riktas mot tredje part. Det gäller exempelvis när en marknadskontrollmyndig- het begär begränsning av åtkomsten till ett onlinegränssnitt, se av- snitt 9.7. Befogenheten att meddela förelägganden och förbud bör därför inte gälla enbart gentemot ekonomiska aktörer. Det bör även vara möjligt att rikta förelägganden och förbud mot fler än en berörd aktör. När en produkt har tillhandahållits i flera säljled finns enligt artikel ) utrymme att kräva åtgärder från flera ekonomiska aktörer , till exempel både tillverkare, importörer och distri- butörer. Även när det gäller förelägganden mot andra aktörer kan det vara aktuellt att de riktas mot mer än en part, till exempel flera internetleverantörer vid begäran om begränsning av åtkomsten till ett onlinegränssnitt. Det kan därtill vara aktuellt att rikta ett före- läggande eller förbud mot flera ekonomiska aktörer när verksamheten bedrivs i flera bolag inom en koncern. För att täcka in alla relevanta åtgärder föreslår utredningen att en marknadskontroll- myndighet ska få meddela de förelägganden och förbud som behövs för att harmoniserad produktlagstiftning, EU:s marknadskontroll- förordning, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s mark- nadskontrollförordning eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen ska följas, och att sådana förelägganden och förbud ska få riktas mot en eller flera berörda aktörer. Förelägganden och förbud be- höver inte delges. Innan en marknadskontrollmyndighet meddelar ett föreläggande eller förbud mot en ekonomisk aktör ska dennes processuella rättig- heter i artikel 18 i EU:s marknadskontrollförordning beaktas. Det innebär bland annat att den berörda ekonomiska aktören som huvudregel ska ges tillfälle att yttra sig innan ett föreläggande med krav på åtgärd meddelas. En skrivelse som ger den ekonomiska aktö- ren möjlighet att yttra sig behöver inte delges. Det kan uppstå praktiska svårigheter när krav ska riktas mot ut- ländska aktörer. För en stor del av de produkter som omfattas av EU:s marknadskontrollförordning ställer artikel 4 i förordningen krav på att det ska finnas en ekonomisk aktör etablerad i EU för att produk- terna ska få släppas ut på marknaden. Genom detta möjliggörs för marknadskontrollmyndigheterna att i de allra flesta fall kunna rikta förelägganden och förbud mot ekonomiska aktörer etablerade i EU. Åtgärder som får vidtas av en marknadskontrollmyndighet Befogenheten i artikel 14.4 h) gäller åtgärder från en marknads- kontrollmyndighets sida med anledning av att en produkt brister i överensstämmelse med gällande krav eller utgör en risk. Sådan brist- ande överensstämmelse eller risk kan endast ekonomiska aktörer hållas ansvariga för. Marknadskontrollmyndigheternas befogenhet i denna del kan därför inte användas när en tredje part brister i att efterkomma ett föreläggande. I de fallen får i stället vite användas (se kapitel 10 avsnitt 10.4). En marknadskontrollmyndighet är enligt artikel 19 skyldig att säkerställa att produkter som utgör en allvarlig risk dras tillbaka eller återkallas när det inte finns andra effektiva medel att tillgå för att eliminera den allvarliga risken, och att tillhandahållandet av dem på marknaden förbjuds. Befogenheten för en marknadskontrollmyn- dighet att själva vidta åtgärder i artikel 14.4 h) gäller inte enbart produkter som utgör en allvarlig risk utan vid alla typer av bristande överensstämmelse och korresponderar med en skyldighet för en marknadskontrollmyndighet att vidta åtgärder enligt artikel 16.5. Befogenheten för en marknadskontrollmyndighet att själv vidta åtgärder är subsidiär i förhållande till de ekonomiska aktörernas skyldighet att på begäran av en marknadskontrollmyndighet vidta åtgärder. I de allra flesta fall när det finns en känd ekonomisk aktör kan det förutsättas att aktören själv är mån om att följa gällande regel- verk och därför vidtar åtgärder enligt en marknadskontrollmyndig- hets uppmaningar eller förelägganden. Denna ordning speglar en av grundtankarna bakom produktreglering enligt den nya metoden, nämligen att ansvaret för säkra produkter i första hand ligger på de ekonomiska aktörerna själva och inte på förhandskontrollerande myndigheter. En marknadskontrollmyndighet agerar nämligen en- bart i den mån de ekonomiska aktörerna brister i sina skyldigheter. Det kan dock finnas situationer när de åtgärder som en ekono- misk aktör vidtar inte är tillräckliga för att eliminera en risk. I de fallen, liksom när den ekonomiska aktören underlåter att vidta åt- gärder över huvud taget, ska en marknadskontrollmyndighet enligt EU:s marknadskontrollförordning ha befogenhet att själv vidta lämp- liga åtgärder. De kostnader en marknadskontrollmyndighet har för vidtagna åtgärder kan myndigheten begära ersättning för enligt arti- kel 15 i EU:s marknadskontrollförordning, se avsnitt 9.9. Det har för utredningen lyfts fram att det blir allt vanligare att det inte finns någon känd ekonomisk aktör för marknadskontrollmyn- digheten att vända sig mot. Genom de nya reglerna i artikel 4 i EU:s marknadskontrollförordning som ställer krav på att det ska finnas en ansvarig ekonomisk aktör etablerad i EU för att vissa produkter ska få släppas ut på marknaden, är förhoppningen att antalet fall där det inte går att nå en relevant ekonomisk aktör framöver ska minska. Det kan dock finnas fall när de angivna kontaktuppgifterna är fel- aktiga eller saknas helt. När det saknas information om vem som är den relevanta ekonomiska aktören eller när det saknas kontaktupp- gifter till denne, har marknadskontrollmyndigheterna inte någon motpart att rikta ett föreläggande eller förbud mot. Som alla åtgärder vid marknadskontroll är syftet att skydda konsumenter och andra användare från produkter som kan vara potentiellt farliga eller som kan medföra risker för människors liv och hälsa eller för miljön. Med hänsyn till vikten av att sådana produkter inte tillhandahålls på mark- naden finns det enligt utredningen skäl att utsträcka marknads- kontrollmyndigheternas befogenhet att själva vidta åtgärder även till situationer när det inte går att nå den relevanta ekonomiska aktören. Som anges ovan ska åtgärder från marknadskontrollmyndighetens sida vidtas först i andra hand. Kommunikation med de berörda eko- nomiska aktörerna och möjligheter till frivilliga rättelser eller åtgär- der för att eliminera risker ska alltid ske i första hand. Det kan därför förutsättas att det är i enstaka fall som marknadskontrollmyndig- heterna själva behöver vidta åtgärder för att till exempel återkalla produkter. Med den föreslagna regleringen kommer det med största sannolikhet främst gälla de fall där det inte går att nå en relevant eko- nomisk aktör för att skicka förelägganden eller förbud. I de fallen är det dock av säkerhetsskäl viktigt att marknadskontrollmyndigheterna ges befogenhet att agera, inte bara i de fall det rör sig om produkter som utgör en allvarlig risk enligt artikel 19. Beslut ska få gälla Om en marknadskontrollmyndighet har konstaterat att det finns förutsättningar att meddela beslut om ett föreläggande eller förbud, finns det ofta ett behov av att beslutet gäller . Så är sär- skilt fallet om produkten medför en risk för skada. Även vid annan bristande överensstämmelse är det angeläget att förhindra att pro- dukter fortsätter att tillhandahållas även efter ett beslut om försälj- ningsförbud. Verkställigheten av en marknadskontrollmyndighets beslut bör därför inte kunna förhalas i avvaktan på prövningen av ett överklagande. Även i andra fall än bristande överensstämmelse kan myndigheterna behöva fatta beslut som är verkställbara. Det kan gälla ett föreläggande om att lämna tillträde till en lokal eller att lämna vissa upplysningar. I dessa fall är det viktigt att handlägg- ningen inte fördröjs genom att myndigheten blir tvungen att invänta behandlingen av ett överklagande. I likhet med vad som gäller för de flesta marknadskontrollmyndigheter i dag39, bör de därför ha möjlig- het att fatta beslut om omedelbar verkställighet. Ett verkställbart beslut om exempelvis återkallelse av en produkt är en ingripande åtgärd för den enskilde. Beslutet kan få stora ekonomiska konsekvenser för en ekonomisk aktör som inte alltid kan kompenseras i efterhand även om en högre instans upp- häver beslutet. Risken för att en ekonomisk aktör drabbas av skada minskas dock av möjligheten att begära att en domstol ska besluta att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla, så kallad inhibition. 39Se exempelvis 29 § lagen om leksakers säkerhet, 9 kap. 5 § arbetsmiljölagen och 5 kap. 7 § fordonslagen (2002:574). I kapitel 10 finns utredningens överväganden om sanktioner vid överträdelser av EU:s marknadskontrollförordning och harmoniserad unionslagstiftning. Utredningen föreslår där att marknadskontroll- myndigheterna ska få besluta om sanktionsavgifter vid vissa över- trädelser. Eftersom sanktionsavgifter har karaktären av straff talar rättssäkerhetsaspekter för att en skyldighet att betala sanktionsavgift inte bör uppkomma innan ett beslut eller, om beslutet överklagas, en dom vunnit laga kraft. Möjligheten för marknadskontrollmyndig- heter att besluta om omedelbar verkställighet bör därför enbart gälla beslut om förelägganden och förbud. Utredningens bedömning: Enligt EU:s marknadskontrollförord- ning är det inte möjligt att begära ersättning för marknads- kontrollåtgärder från ekonomiska aktörer i de fall den kontrol- lerade produkten uppfyller gällande krav. Det finns därför behov av ändring i de fall svenska myndigheters marknadskontroll är avgiftsfinansierad utan beaktande av utfallet av kontrollen. Utredningens förslag: En marknadskontrollmyndighet ska av en relevant ekonomisk aktör få återkräva alla kostnader för utförd marknadskontroll, om det vid kontrollen visar sig att en produkt inte överensstämmer med gällande krav. Marknadskontrollmyndigheter ska bemyndigas att meddela föreskrifter om ersättning för utförd marknadskontroll. Möjlighet att begära kostnadsersättning enligt EU:s marknadskontrollförordning I artikel 15 i EU:s marknadskontrollförordning anges att medlems- staterna får ge sina marknadskontrollmyndigheter rätt att från den relevanta ekonomiska aktören återkräva alla kostnader för sin verk- samhet vid fall av bristande överenskommelse. I artikel 15.2 anges att kostnaderna får inkludera kostnader för provning, kostnader för att vidta vissa åtgärder vid vägrad övergång till fri omsättning, kost- nader för lagring och kostnader för verksamhet avseende produkter som inte överensstämmer med gällande krav och som undergår korrigerande åtgärder innan de övergår till fri omsättning eller släpps ut på marknaden. Av skäl (49) till förordningen framgår att utgångspunkten är att marknadskontroll ska finansieras genom offentliga medel och att bestämmelsen i artikel 15 ska ses som en möjlighet att komplettera den offentliga finansieringen. Möjlighet att begära kostnadsersättning enligt gällande rätt I den svenska sektorslagstiftningen finns i de flesta fall ett bemyn- digande för regeringen eller utsedd myndighet att genom föreskrifter besluta om ersättning för marknadskontrollmyndigheternas verk- samhet. I många fall får en marknadskontrollmyndighet begära ersätt- ning efter utförd kontroll om det visar sig att den aktuella produkten inte uppfyller gällande krav. I några fall har myndigheter möjlighet att begära ersättning oavsett resultatet av kontrollen. Som exempel kan nämnas arbetsmiljösektorn, där den vars verksamhet varit före- mål för tillsyn ska ersätta för sådana kostnader för undersökning och prov som varit skäligen påkallade (22 § arbets- miljöförordningen [1977:1166]). Likaså saknas begränsning i för- hållande till utfallet av kontrollen inom miljösektorn, där myndig- heternas kostnader för provtagning och undersökning ska ersättas av den vars verksamhet provtagningen avser (8 kap. 2 och 3 §§ för- ordningen [1998:940] om avgifter för prövning och tillsyn enligt ). I 15 § radioutrustningslagen (2016:392) föreskrivs en generell avgift för den som tillhandahåller allmänna kommunika- tionsnät och den som har tillstånd att använda radiosändare, för att täcka marknadskontrollmyndighetens uppgifter. När det gäller mark- nadskontroll av EU-miljömärket saknas helt möjlighet att begära ersättning. Kostnadsersättning vid bristande överensstämmelse God finansiering är en förutsättning för att marknadskontrollverk- samhet ska kunna bedrivas på ett sätt som får genomslag på mark- naden och bidrar till säkrare produkter och rättvis konkurrens. Ut- gångspunkten enligt EU:s marknadskontrollförordning är att finans- ieringen ska ske genom statliga medel. I de fall en produkt inte upp- fyller gällande krav är det dock enligt utredningen rimligt att den ekonomiska aktören är med och betalar för kontrollen. En sådan ordning får bland annat ses som ett gott incitament för aktörer att sträva efter överensstämmelse. De aktörer som noggrant följer pro- duktrelaterade krav gynnas på så sätt genom att marknadskontrollen bidrar till konkurrens på lika villkor utan att de behöver bekosta verk- samheten. finns i flertalet sektorsspecifika lagar möjlig- het för marknadskontrollmyndigheter att besluta att de ekonomiska aktörerna ska ersätta kostnader för provning och undersökning. Det bör framöver gälla även i de sektorer där sådan möjlighet saknas. Enligt EU:s marknadskontrollförordning får medlemsstaterna ge sina marknadskontrollmyndigheter befogenhet att återkräva alla kost- nader för sin verksamhet vid bristande överensstämmelse. Det finns enligt utredningens bedömning inte utrymme för nationella bestäm- melser som ger myndigheterna större befogenheter än vad som anges i förordningen i denna del. Det är därför inte möjligt att ålägga de ekonomiska aktörerna ersättningsskyldighet för kostnader för kontroll av produkter som uppfyller gällande krav. Om det finns sär- skilda bestämmelser med samma syfte i den harmoniserade produkt- lagstiftningen som på ett mer specifikt sätt reglerar möjligheten att ta ut avgifter för marknadskontrollverksamhet, gäller dock dessa före EU:s marknadskontrollförordning (artikel 2.1). Några unions- rättsakter i bilaga I till förordningen innehåller sådana specifika be- stämmelser som ger medlemsstaterna rätt att ta ut avgifter i andra fall än vid bristande överensstämmelse.40 Enligt artikel 15 får ersättningen avse alla kostnader för verksam- heten avseende fall av bristande överensstämmelse, till exempel kost- nader för att utföra provning. I sådan kostnad bör ingå kostnader för köp, frakt för att skicka en produkt på provning, laboratoriekost- nader, nedlagd arbetstid och liknande. Ersättningen kan också vara avse kostnader för lagring, särskilt i de fall när produkter ska föras in på unionsmarknaden och vägras övergång till fri omsättning. Kostnaderna bör endast återkrävas för den del av en undersökning eller provning för vilken den bristande överensstämmelsen konsta- terats. En sådan uppdelning av kostnaderna kan innebära svårigheter för marknadskontrollmyndigheterna såväl när det gäller beräkningar 40Se exempelvis artikel 7.13 i direktiv /40/EU om tobaksvaror och relaterade och arti- kel 25.4 i direktiv /90/EU om marin utrustning. Utredningen bedömer att en uppdelning ändå är nödvändig utifrån ordalydelsen i artikel 15 och att den i vissa fall får ske utifrån en skälighetsbedömning i det enskilda fallet. Mark- nadskontrollmyndigheterna bör bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om ersättningen för utförd marknadskontroll. Det anges inte i förordningen mot vilken ekonomisk aktör som en marknadskontrollmyndighet ska vända sig med sitt kostnadskrav. I de flesta fall bör kravet riktas mot den ekonomiska aktör där kontrollen har utförts. Det kan även finnas situationer när det finns anledning att rikta kravet mot en ekonomisk aktör högre upp i distri- butionsledet. Det bör därför lämnas åt marknadskontrollmyndig- heten att avgöra vilken ekonomisk aktör som ska anses vara relevant i det enskilda fallet. I förhållande till nuvarande reglering påverkar begränsningen av möjligheten att begära kostnadsersättning avgiftsbestämmelser inom flera sektorer, bland annat på arbetsmiljö-, läkemedels-, radioutrust- nings- och miljöområdet. I de fall sektorslagstiftningens bestämmel- ser om ersättning för kostnader bara omfattar marknadskontroll enligt EU:s marknadskontrollförordning, kan de upphävas helt när den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning börjar tillämpas. I andra fall innebär de hänvisningar till den föreslagna lagen som utredningen föreslår i kapitel 7 avsnitt 7.4.3, att den föreslagna lagens bestämmelse om ersätt- ning för kostnader ska tillämpas i stället för avgiftsbestämmelserna i sektorslagstiftningen vid sådan tillsyn som innebär marknadskontroll enligt EU:s marknadskontrollförordning. När det gäller tillsyn på tillämpningsområde kom- mer begränsningen av möjligheten att ta ut avgifter att få betydelse bland annat för kommuner som utför uppgifter som innebär marknadskontroll. Kommunernas verksamhet i dessa delar är avgiftsfinansierad oavsett resultatet av den kontrollerade produkten. Utredningen återkommer till kommunernas uppgifter att kontrollera produkter och finansieringen av dessa i kapitel 11. I skäl (65) till EU:s marknadskontrollförordning lyfts den stora variationen av de sanktioner som tillämpas i EU fram som en av de främsta orsakerna till att marknadskontrollen inte ger ett tillräckligt skydd. konstateras att regler för fastställande av sanktio- ner är en fråga som faller under nationell behörighet och därför bör fastställas i nationell lagstiftning. I artikel 41 anges därför att med- lemsstaterna ska fastställa regler om sanktioner för överträdelser av förordningen och av viss harmoniserad unionslagstiftning. Medlems- staterna ska vidare vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att sanktionerna tillämpas i enlighet med nationell rätt. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Några närmare riktlinjer kring sanktionernas utformning anges inte.1 Utredningen har i uppdrag att analysera vilka sanktionsbestäm- melser som behöver införas för att följa kravet på sanktioner vid över- trädelser av EU:s marknadskontrollförordning och den unionslag- stiftning som förtecknas i bilaga II till förordningen. I detta kapitel redovisas utredningens överväganden kring de svenska sanktionsmöjligheterna när det gäller marknadskontroll. Ut- redningen berör också avslutningsvis förbudet mot dubbelbestraff- ning. 1Jfr artikel 41 i förordning (EG) nr 765/2008 där det anges att det får införas straffrättsliga sanktioner för allvarliga överträdelser och att sanktionerna får skärpas om den ekonomiska aktören har begått en liknande överträdelse. 10.2Allmänt om straff och administrativa sanktioner De sanktionsverktyg som normalt står till buds för staten är straff, vitesförelägganden, vitesförbud, sanktionsavgifter och återkallelse av tillstånd. Samtliga nämnda sanktioner återfinns i olika utsträck- ning i berörd sektorslagstiftning. Straff är den mest ingripande metoden som staten kan använda för att styra samhällsmedborgarnas beteenden. Vanliga exempel på straff är böter och fängelse. Genom att belägga ett visst beteende med straff, så kallad kriminalisering, markerar lagstiftaren både att beteendet inte är önskvärt från samhällets synpunkt och att det är så klandervärt att det är befogat att staten tillgriper sitt yttersta makt- medel mot den som inte avhåller sig från beteendet. Kriminaliseringen innebär en grund för polis, åklagare och domstol att inom ramen för sina respektive funktioner i rättsväsendet verka för att en påföljd fast- ställs för den som har gjort sig skyldig till den kriminaliserade gär- ningen. Det finns inte några bestämmelser som anger vilka beteen- den som ska kriminaliseras. har tidigare inventerat skäl för kriminalisering i sitt betänkande Ett reformerat åklagarväsende (SOU 1992:61). För att en kriminalisering ska framstå som befogad anförs i betänkandet bland annat att alternativa sanktioner inte ska stå till buds, inte vara rationella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader. Lagstiftaren har i allt väsentligt ställt sig bakom dessa kriterier. Regeringen har i flera sammanhang uttalat att kriminaliser- ing som en metod för att söka hindra en överträdelse av olika normer i samhället bör användas med försiktighet.2 presenterade sitt betänkande Vad bör straffas? (SOU 2013:38) där utredningen, med samma utgångspunkter som i åklagarutredningens tidigare betänkande, lämnade förslag på krite- rier som ska vara uppfyllda för att kriminalisering ska övervägas.3 Som alternativ till straff kan administrativa sanktioner så som vite och administrativa sanktionsavgifter användas. Användningen av admi- nistrativa sanktioner motiveras bland annat av att de skapar förut- sättningar för ett effektivare sanktionssystem, bättre utnyttjande av rättsväsendets resurser och ger möjlighet till kännbara ekonomiska sanktioner mot juridiska personer. Kriminalisering och straff avser i 1994/95:23 Ett effektivare brottmålsförfarande, s. 52 ff., bet. 1994/95:JuU2, rskr. 1994/95:40. Se även prop. 2016/17:22 Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk, s. 106. 3SOU 2013:38, Vad bör straffas? Del 2, s. 480 ff. Betänkandet har inte åtföljts av någon pro- position. endast fysiska personer. Sanktionsavgifter är i likhet med straff en tillbakaverkande sanktion, den aktualiseras som en följd av ett inte önskvärt beteende. Viten syftar däremot till att tvinga fram ett önskat agerande och har därför en helt annan konstruktion. Först om den vitesskyldige inte uppfyller en skyldighet som en behörig myndighet har specificerat döms vitet ut. Vitet är således ett mer konstruktivt handlingsdirigerande styrmedel än till exempel sank- tionsavgift och straff och kan dömas ut för såväl juridiska som fysiska personer. Frågan om när sanktionsavgifter bör användas har behandlats bland annat i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § brottsbalken.4 Regeringen angav i det sammanhanget att sank- tionsavgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller där det föreligger speciella svårigheter att be- räkna storleken på den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Vidare uttalade regeringen att sanktionsavgifter bara bör före- komma inom speciella och klart avgränsade rättsområden där det är relativt lätt att fastställa om en överträdelse skett eller inte. Enligt förarbetsuttalandena kan det i vissa fall vara lämpligt att avgiftsskyl- digheten bygger på strikt ansvar medan det i andra fall bör krävas uppsåt eller oaktsamhet. För att använda strikt ansvar bör det dock närmast kunna presumeras att överträdelser bara kan förekomma som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Administrativa myndigheter bör enligt regeringen själva kunna ålägga sanktionsavgift när avgifts- skyldigheten bygger på strikt ansvar medan prövningen bör över- lämnas till domstolar när reglerna är utformade på ett sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar. De riktlinjer som regeringen uppställde i propositionen har behandlats av justitieutskottet och godtagits av . Lagstiftaren har hän- visat till dessa i senare lagstiftningsärenden.5 1981/82:142 om ändring i (ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverk- samhet), s. 21 ff., bet. JuU 1981/82:53, rskr. 1981/82:328. 5Se exempelvis prop. 2003/04:121 Ny produktsäkerhetslag, s. 154, bet. 2003/04:LU29, 2003/04:241, prop. 2017/18:165 Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan, s. 24, bet. 2017/18:MJU20, rskr. 2017/18:313.