sou · H8B325 · 2020-04-28 00:00:00 — En viktig utgångspunkt för politiken var att styrningen mot och uppföljningen av de transportpolitiska målen skulle förbättras. Metoderna och underlaget för att genomföra uppföljningen skulle utvecklas och regeringen skulle redovisa för hur de transportpolitiska målen hade uppfyllts. Planeringssystemet skulle utvecklas så att frågor som rör infrastruktur och trafikutbud kan samordnas bättre. Regeringen lämnade dessutom en rad förslag som syftade till att främja en ökad samverkan mellan olika transportmedel och trafik- slag. Bland annat skulle en ny myndighet – Rikstrafiken – inrättas. Rikstrafiken skulle utifrån ett kundorienterat helhetsperspektiv samordna den interregionala persontrafiken med den lokala och 1997/98:56 Transportpolitik för en hållbar utveckling, bet. 1997/98: TU10, rskr. 1997/98:266. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… regionala trafiken och för statens räkning upphandla viss inter- regional trafik. I praktiken omfattade det den trafik som SJ inte ansåg att fanns förutsättningar för lönsamhet i. 2001 föreslog regeringen senare att delmålet om transportkvalitet skulle utvidgas till att även omfatta persontransporter.23 Regeringen föreslog dessutom ett sjätte delmål – Ett jämställt transportsystem – efter förslag från för transporter och IT ().24 3.2Transportpolitik för medlemskapet i EU Med medlemskapet i EU följde också förvänt- ningar om att successivt skulle anpassa sin trafik- och trans- portpolitik till utvecklingen inom EU och i övriga . hade varit tidigt ute när det gällde en del avregleringar inom buss- och järnvägstrafik, särskilt i jämförelse med de östeuropeiska länder som förväntades bli nya medlemmar i början . Men kraven på harmonisering inom EU medförde också nya utmaningar för den nationella politiken. hade EU tagit beslut om ett direktiv vars syfte var att underlätta anpassningen av gemenskapens järnvägar till den enhet- liga marknadens behov och att öka deras effektivitet.25 Till följd av inträde i EU var det nödvändigt att införa några bestäm- melser om redovisningsmässig uppdelning mellan banhållning och trafikverksamhet, som för svenskt vidkommande i praktiken hade begränsad betydelse. Dessa principer grundades också på ett EG- direktiv.26 2001/02:20 Infrastruktur för ett jämställt transportsystem, bet. 2001/02: TU2, rskr. 2001/02:126. 24Slutbetänkande av – för transporter och IT, Jämställdhet –trans- porter och IT, SOU 2001:44. 25Europeiska rådets direktiv /440/EEG av om utvecklingen av gemen- skapens järnvägar. 26Europeiska rådets direktiv /19/EG av om tilldelning av järnvägskapacitet och uttag av infrastrukturavgifter. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… Mot den här bakgrunden tillsatte regeringen den så kallade för att göra en bred översyn av organisation och lagstiftning inom järnvägssektorn.27 I ett delbetänkande läm- nade utredaren förslag om hur EG-direktiven i det så kallade första järnvägspaketet skulle implementeras i svensk lag.28 Som ett led i detta arbete utarbetades också ett förslag till en ny struktur för den svenska järnvägslagstiftningen. I sitt huvudbetänkande lämnade utredaren senare förslag om hur person- och godstrafik skulle kunna utvecklas för att bättre tjäna kundernas intressen.29 trädde den nya järnvägslagen (2004:159) i kraft.30 Genom lagen genomfördes bland annat EU:s första järnvägspaket, som bestod av fem EG-direktiv.31 Det var ett försök från EU att införa regler som skulle tvinga medlemsstaterna att öppna sina respektive järnvägsmarknader. Tillstånd för järnvägsföretag skulle bland annat vara giltiga i hela gemenskapen. I den transportpolitiska proposition som regeringen lade fram skapades en liten öppning för andra järnvägsföretag än (affärsverket SJ bolagiserades ) att bedriva persontrafik på rent kommersiella villkor.32 Det järnvägsnät som förvaltades av staten öppnades för att andra järnvägsföretag skulle kunna bedriva trafik med chartertåg och nattåg. Vidare föreslogs i propositionen att trafikhuvudmännen under en tioårig försöksperiod skulle få ensam trafikeringsrätt för dagtåg på järnvägsnätet i de fyra nordligaste länen. På regeringens uppdrag har Rikstrafiken efter det tecknat avtal med om rätten att bedriva den persontrafiken och framåt. Regeringen lyfte i propositionen dessutom fram resenärs- och kundperspektivet samt behovet av hållbara transportlösningar för 2001:48 Utredning om järnvägssektorns organisation m.m. 28Järnvägsutredningens delbetänkande Rätt på spåret SOU 2002:48. 29Järnvägsutredningens slutbetänkande för resenärer och gods, SOU 2003:104. 2003/04:123 Järnvägslag, bet. 2003/04: TU14, rskr. 2003/04:258. 31Europaparlamentets och rådets direktiv /12/EG av om ändring av rådets direktiv /440/EEG om utvecklingen av gemenskapens järnvägar; och rådets direktiv /13/EG av om ändring av rådets direktiv /18/EEG av om tillstånd för järnvägsföretag; och rådets direktiv /14/EG av om ändring av rådets direktiv /19/EEG av den 19juni 1995 om tilldelning av järnvägskapacitet och uttag av infrastrukturavgifter; Europa- parlamentets och rådets direktiv /16/EEG av om driftskompabiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg samt och rådets direktiv /48/EG av om driftskompabiliteten hos det trans- europeiska järnvägssystemet för höghastighetståg. 2005/06:160 Moderna transporter, bet. 2005/06: TU5, rskr. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… regional utveckling och vidgade arbetsmarknadsregioner. Ett ut- vecklingsprogram för kollektivtrafik med fokus på tillgänglighet för funktionshindrade, stationsfrågor och samordning av information med mera skulle tas fram. Resenärernas rättigheter stärktes med förändringar i lagarna om färdtjänst och riksfärdtjänst tillsammans med en offentligrättslig lag (2006:1116) om information till passa- gerare med mera gällande rätten till allmän reseinformation samt information och ersättning vid störningar. Regeringen bedömde bland annat också att resenärernas möjlig- heter att pendla till arbetsplatser och skolor med mera behövde förbättras. Ökad samverkan mellan den regionala och den interregionala järnvägstrafiken borde som helhet kunna bidra till att förbättra pendlingsmöjligheterna inom ett större geografiskt område än länet. Ett antal ändringar i svensk lagstiftning genomfördes till följd av EU:s andra järnvägspaket, som består av en förordning och tre direktiv antagna i april 2004.33 34 Genom andra järnvägspaketet harmoniserades regler om säkerhet och teknisk utformning inom gemenskapen med syftet att effektivisera internationell trafik och göra det enklare för järnvägsföretag att utföra sådan trafik. Andra järnvägspaketet och de svenska lagändringarna ansågs vara princi- piellt betydelsefulla för en framgångsrik avreglering av järnvägen, särskilt för internationell trafik. 2006/07:45 Andra järnvägspaketet – fortsatt EU-harmonisering av järnvägslagstift- ningen, bet. 2006/07: TU12 m.fl., rskr 2006/07:176 m.fl. 34Europaparlamentets och rådets direktiv /49/EG av om säkerhet på gemenskapens järnvägar och ändring av rådets direktiv /18/EG om tillstånd för järnvägs- företag och direktiv /14/EG om tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturkapacitet och utfärdande av säkerhetsintyg (järnvägssäkerhetsdirektivet); och rådets direktiv /50/EG om ändring av rådets direktiv /48/EG vad gäller driftskompabiliteten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg och direktiv /16/EG vad gäller driftskompabili- teten hos det transeuropeiska järnvägssystemet för konventionella tåg samt Europaparlamen- tets och rådets direktiv /51/EG av om ändring av rådets direktiv /440/EEG vad gäller utvecklingen av gemenskapens järnvägar. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… 3.2.3Tredje järnvägspaketet 2007 och beslutet om EU:s kollektivtrafikförordning EU beslutade också om ett tredje järnvägspaket. beslutades även om en förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg.35 Avsikten med tredje järnvägspaketet var att göra järnvägstransporterna mer konkurrenskraftiga och attraktiva, bland annat genom att lagstifta om att resenärerna ska ges vissa minimi- rättigheter, som ska vara harmoniserade inom gemenskapen. Kollek- tivtrafikförordningen har däremot uttryckligen inte till syfte att ytterligare öppna marknaden för järnvägstrafik. Mot bakgrund av den här utvecklingen tillsatte regeringen en ny järnvägsutredning, 2.36 Uppdraget var att föreslå åtgärder som skulle skapa förutsättningar för ökad kon- kurrens på marknaden för persontransporter på järnväg. I uppdraget ingick att utreda olika alternativ för att direkt eller stegvis öppna marknaden. En viktig punkt var att sätta upp regler för att den av samhället subventionerade trafiken inte skulle konkurrera ut trafik som kan drivas kommersiellt. Utredningen skulle också göra en bedömning om regionala aktörer skulle ha rätt att organisera trafik i flera län. Regeringen hade beslutat att bifalla en ansökan från Skånetrafiken med flera samverkande trafikhuvudmän om trafikeringsrätt för på sträckan –och ––2016. I betänkande lämnades bland annat förslag om hur persontransporter med järnväg skulle kunna utvecklas så att samhällets och resenärernas krav på effektivitet och kvalitet skulle kunna tillgodoses.37 Med en proposition till 2009 föreslog regeringen en anpassning till de nya EU-bestämmelserna med utgångspunkt i betänkandet.38 Genom en förordningsändring öppnade regeringen också mark- naden för veckosluts- och helgtrafik på det järnvägsnät som förvaltas av staten från . Det innebar att hela det svenska järnvägsnätet öppnades för internationell persontrafik från och med 35Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg m.m. 2007:145 Ökad konkurrens på marknaden för persontransport på järnväg. 37Betänkande av 2 Konkurrens på spåret, SOU 2008:92. 2008/09:176 Konkurrens på spåret, bet. 2008/09: TU18; rskr. 2008/09:293. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… Marknaden för persontrafik på järnväg öppna- des helt . Krav på gemensam trafikantinformation För att underlätta för resenärer att hitta information om rese- alternativ föreslogs i samma proposition också att de som utför eller organiserar trafik ska vara skyldiga att lämna information om sitt trafikutbud till ett gemensamt system för trafikantinformation.39 De ska även vara skyldiga att lämna nödvändiga uppgifter för upp- följning och utvärdering av utvecklingen på persontrafikmarknaden. I järnvägslagen (2004:519) finns en bestämmelse om denna upp- giftsskyldighet (4 kap. 1a §) med bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas. Regeringens bedömning i propositionen var att den information som operatörer och organisatörer lämnar ska syfta till att stödja utveckling och drift av gemensamma och trafikslagsövergripande system för information till trafikanterna om all kollektivtrafik. Den myndighet regeringen hade för avsikt att utse borde samverka med berörda aktörer om systemets utveckling och se till att systemet skulle vara robust när persontransportmarknaden öppnades för kon- kurrens. Med kollektivtrafikbranschens ambitioner om ett fördubblat kollektivt resande måste informationen om kollektivtrafikens ut- bud, liksom trafikantinformationen i samband med resan bli mycket bättre (se vidare avsnitt 5.1). Resenären borde enkelt kunna få samlad information om all kollektivtrafik i landet och kunna jämföra olika resalternativ. En välinformerad konsument skulle ha bättre möjligheter att köpa rätt produkt utifrån just sina behov. Regeringen tog emellertid i sammanhanget inte upp frågan om hur försäljningen av dessa produkter skulle kunna organiseras eller vem som borde vara ansvarig för den. Resenären borde enligt propositionen kunna kombinera resor med flera olika operatörer och trafikslag till sin genomgående resa. Resenären borde även enkelt och smidigt kunna boka plats, betala samt få ut biljetten i valfri form på valfri plats. 39Ibid s. 21 f. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… trafikens prisvärdhet och attraktivitet för kunden öka med ett ökat resande som följd. Regeringen hade även i en annan proposition tagit upp frågan om vikten av att underlätta för resenärer och transportköpare att välja klimateffektiva och säkra alternativ.40 Det behövs också ett reellt utbud av konkurrenskraftiga, klimateffek- tiva och säkra transportalternativ. Många resor och transporter omfattar flera färdmedel. Synsättet att hela resan eller transporten ska fungera ska därför prägla den fortsatta utvecklingen av transportsystemet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt förbättringar som kan förverkligas genom lösningar som omfattar flera trafikslag och kopplingar emellan dem. Synkroniserade tidtabeller, lättförståeliga biljettsystem, smidiga byten, effektiva omlastningar och tydlig trafikinformation blir särskilt viktigt för att det ska fungera hela vägen. Andelen gång och cykeltrafik av de korta resorna bör öka. Kombinerade resor mellan gång/cykel och kollektiv- trafik bör underlättas. Frivillig samverkan eller bindande föreskrifter? Regeringen refererade i propositionen om järnvägslagstiftningen till det frivilliga samarbete som dittills hade skett i regi av Samtrafiken i . Eftersom marknaden hade präglats av ett lagreglerat monopol, hade staten enligt regeringen spelat en relativt återhållsam roll i sammanhanget. All utveckling hade skett under frivillig sam- verkan mellan aktörerna. För att säkerställa samverkan och driva på en vidare utveckling på en avreglerad marknad krävdes enligt reger- ingen sannolikt ett visst ökat statligt engagemang och att staten skulle ställa krav på samverkan utifrån ett uttalat resenärsperspektiv. Ökad konkurrens med fler kollektivtrafikoperatörer på järnväg och väg skulle kunna komma att innebära påfrestningar och försvåra ytterligare samarbete. Det var enligt regeringen inte säkert att alla operatörer skulle vara intresserade av att medverka i informations- samverkan och än mindre i samverkan om bokning, betalning och distribution av biljetter för genomgående resor. I likhet med många remissinstanser gällande Järnvägsutred- ningens betänkande var regeringen tveksam till möjligheten att vidmakthålla den tidigare servicen eller att få till stånd en önskvärd utveckling enbart baserad på frivillighet. Eftersom välinformerade konsumenter skulle ha avgörande betydelse för att konkurrensen 2008/09:35 Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, s. 128. Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… skulle fungera väl, ansåg regeringen därför att det krävdes en obliga- torisk samverkan åtminstone om information till trafikanter. Det skulle också kunna bli aktuellt att kräva en obligatorisk samverkan vad gäller bokning, betalning och distribution av biljetter/färd- handlingar samt samordning av tidtabeller med mera. Detta skulle ligga i linje med kravet i artikel 10 i EU-förord- ningen om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer om att järn- vägsföretag och biljettutfärdare ska använda ett datoriserat infor- mations- och bokningssystem (CIRSRT).41 Tanken med kravet var att resenärerna lättare ska kunna planera sitt resande på en marknad med flera olika operatörer. hade enligt regeringen haft en nyckelroll när det gällde bokning av biljetter för genomgående resor. Det är ett system för bokning och avräkning utvecklat av som innehåller de centrala tekniska delarna och som utgör en förutsättning för mycket av den samverkan som administreras av Samtrafiken. På en avreglerad och konkurrensutsatt marknad skulle det enligt regeringen krävas system för information och bokning som fungerar på ett operatörs- neutralt och robust sätt. Regeringen annonserade i propositionen att den avsåg att åter- komma till i denna fråga. 3.2.4Vitboken 2011 om EU:s framtida transportpolitik publicerade sin senaste vitbok om den gemen- samma transportpolitiken i mars 2011.42 Den ersatte en tidigare version som sträckte sig . ger både en övergripande historisk syn på utvecklingen inom transportsektorn och en bild av framtida utmaningar och de olika handlingsinitiativ som måste övervägas. Kommissionens redovisade bland annat en vision om framtida transporter med ett perspektiv fram . De nyckelåtgärder som enligt kommissionen måste vidtas för att nå dit skisseras i övergripande strategier. I en bilaga listas ett 40-tal olika förslag till åtgärder. 41Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer. 42EU-kommissionen, : Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett kon- kurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem, , KOM (2011) 144 (slutlig). Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… Kommissionen slår i vitboken sammanfattningsvis fast att trans- porter är fundamentala för vår ekonomi och vårt samhälle. Det övergripande målet för europeisk transportpolitik är att bidra till att få till stånd ett system som stöder ekonomiska framsteg, ökar konkurrenskraften och erbjuder transporttjänster med hög kvalité. Resurserna ska användas effektivare. Till 2050 ska ut- släppen från transporterna minska med 60 procent.43 Kommissionen pekade särskilt på vikten av att skapa ett enhetligt europeiskt trans- portområde, utveckla ny teknik och nya beteenden, behovet av modern infrastruktur och att arbeta internationellt. () har publicerat en faktapromemoria med ett sammandrag av innehållet och med reger- ingens inställning till vitboken.44 Kommissionen konstaterade att det är uppenbart att transporterna inte kan fortsätta att utvecklas på samma sätt som . Svårig- heten angavs vara att bryta det europeiska transportsystemets olje- beroende utan att göra avkall på effektiviteten eller äventyra rörlig- heten. Lösningen för ett sådant transportsystem finns enligt kom- missionen i flexibla styrmedel för transportpolitiken. Det definierades som en blandning av EU-lagstiftning med enhetlig tillämpning, eko- nomiska styrmedel, frivilliga överenskommelser och geografiskt differentierade metoder med skräddarsydd lagstiftning eller utbyggt samarbete. Strategin för att uppnå en optimal och hållbar resursanvändning uttrycktes av kommissionen som en strävan att uppnå sammodalitet, dvs. en effektiv användning av olika trafikslag separat och i kom- bination. Ett syfte skulle vara att uppnå minskade utsläpp av växt- husgaser. Kommissionens mål angavs vara att minska utsläppen av växthusgaser med till 2050 jämfört med nivåerna inom transportsektorn. Till 2030 skulle transportsektorn minska växthusgasutsläppen till under nivåerna . Kommissionen ställde upp ett antal mål för utvecklingen med delmål för vissa områden eller 2030. 43Den målsättningen gällde när dokumentet togs fram. 44Regeringskansliet, om EU:s framtida transportpolitik, Fakta- promemoria 2010/11: FPM 103, . Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… utveckling och användning av helt nya och hållbara bränslen, för- bättring av logistikkedjor genom ökad användning av fler energi- effektiva transportmedel samt inte minst en ökad transporteffek- tivitet. Vidare skulle infrastrukturanvändningen effektiviseras genom förbättrade informationssystem och stimulans av marknads- baserade initiativ. De åtgärder kommissionen aviserade för att stödja den föreslagna inriktningen sammanfattades övergripande i ett antal fokusområden där framför allt följande är relevanta för utredningen. De olika transportnäten ska integreras så att det går att göra bättre val av transportmedel. Flygplatser, hamnar, järnvägs-, tunnelbane- och busstationer bör kopplas samman bättre och omvandlas till multimodala knutpunkter för resenärer. Syftet är att skapa friktionsfria multimodala resor från dörr till dörr genom gemensamma villkor för att främja utveckling och användning av intelligenta system för multimodal tidtabellsplanering, infor- mation, internetbokning och smart biljettförsäljning. Digitala gräns- snitt med information och elektroniska boknings- och betalsystem, som inbegriper alla transportmedel, kommer att underlätta för rese- närer och göra det lättare att resa med olika transportmedel. Modern infrastruktur och integrerad planering Ambitionen är att utveckla infrastrukturen så att den ekonomiska till- växten gynnas, som de negativa miljöeffekterna minimeras. Stamnätet mellan städer, flygplatser, hamnar och andra ekonomiska centra ska effektiviseras genom att uppgradera befintlig infrastruktur, upprätta förbindelser som saknas och ta bort flaskhalsar. Nya resmönster och beteenden I städerna ska det finnas ett större urval av offentliga transportmedel och dessutom ska det gå att gå och cykla. Ett mer hållbart beteende ska främjas genom att öka kunskapen om alternativ till traditionell Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… privat transport (kör mindre, gå och cykla, samåkning, infarts- parkering, intelligent biljettförsäljning med mera). Det ska finnas fri tillgång till information om olika transportmedel och om hur de kan kombineras. Kvalitet, säkerhet och tillgänglighet Transporttjänsternas kvalitet, tillgänglighet och tillförlitlighet kom- mer att bli allt viktigare faktorer , bland annat på grund av ett ökat antal invånare. Det gör det nödvändigt att främja utveck- lingen av offentliga transporter. Ökad turtäthet, bekvämlighet, lättillgänglighet, tillförlitliga tjänster och intermodal integration med andra transportmedel är de viktigaste parametrarna för service- kvalitet. Tillgång till upplysningar om restider och olika alternativa resvägar är också en viktig faktor för att säkerställa friktionsfria transporter från dörr till dörr. Integrerade system för transportledning och information behöver utvecklas som underlättar smarta transporttjänster. Det gäller även trafikledning för att bättre utnyttja infrastruktur och fordon. System för passagerar-/reseinformation samt boknings- och betalsystem ska tas fram. har remitterat en promemoria om implementeringen av EU:s fjärde järnvägspaket i svensk lagstift- ning.45 Fjärde järnvägspaketet består av sex rättsakter som kan delas upp i två block, den tekniska pelaren46 och den politiska pelaren47. 45Infrastrukturdepartementet, Promemoria Fjärde järnvägspaketet, . 46Europarlamentets och rådets förordning (EU) 2016/796 av om den Euro- peiska unionens järnvägsbyrå m.m.; och rådets direktiv (EU) 2016/797 av om driftskompalitet m.m. samt och rådets direktiv (EU) 2016/798 av om järnvägssäkerhet. 47Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2337 av om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1192/69 om införande av enhetliga regler för Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till… Stora delar av fjärde järnvägspaketet utgör omarbetningar av tidigare EU-rättsakter, vilket innebär att direktiven i dessa delar redan är genomförda i svensk rätt. Med det remitterade förslaget får den svenska järnvägslagstiftningen däremot en ny struktur. Den tidigare järnvägslagen (2004:519) delas upp i fyra nya lagar: –en järnvägsmarknadslag, –en järnvägstekniklag, –en järnvägssäkerhetslag, samt –en lag om nationella järnvägssystem. I ett avsnitt i det remitterade förslaget om den nya järnvägsmark- nadslagen och frågor om marknadsöppning anges i promemorian att inga särskilda åtgärder föreslås när det gäller gemensamma infor- mations- och biljettsystem. Enligt en ny artikel 13a i det så kallade ändringsdirektivet,48 får medlemsstaterna begära att järnvägsföretag som bedriver inrikes persontrafik ska delta i ett gemensamt infor- mationssystem och integrerat biljettsystem för att tillhandahålla biljetter och genomföra bokningar. Medlemsstaten kan även ge befogenhet till behöriga myndigheter att ta fram ett sådant system. Konkurrensneutralitet och icke-diskriminering mellan järnvägs- företag ska säkerställas, om sådana system tas fram.