sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — För den textil som införskaffats innan ett produ- centansvar införts, och som ännu ej blivit avfall när producentansvaret införs, har sålunda kostnaden för avfallshanteringen inte tagits ut. Inom ramen för producentansvaret för elutrustning har proble- met med det historiska avfallet lösts genom att producenterna även ges ett ansvar för en andel av det historiska avfallet som uppkommer i och motsvarar producentens andel av marknaden för kon- sumentelutrustning i (40 § förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning). Med hänvisning till resone- manget i föregående stycke får detta ses som en rimlig lösning som ska gälla även avseende det historiska textilavfallet. Det ska också påtalas att denna lösning är förenlig med bemyndigandet i 15 kap. 12 § andra stycket . En producent ska därför även ansvara för att ta hand om den del av det historiska textilavfallet som mot- svarar producentens andel av den svenska marknaden för ny textil. Begreppet historiskt textilavfall ska definieras som textil som har släppts ut på den svenska marknaden innan ansvaret för avfalls- insamlingen fördes över från kommunerna till producenterna. I av- snitt 10.17.1 föreslår utredningen att ansvaret övergår till produ- centerna . Med historiskt textilavfall ska därför avses textil som släppts ut på den svenska marknaden före och som har blivit textilavfall. Eftersom fördelningen av ansvaret för det historiska avfallet för- delas med utgångspunkt i dagens marknadsandelar blir det enkelt att fördela kostnaden mellan producenterna. Om det finns fler än ett insamlingssystem uppstår dock ett behov av att fördela kostnaden för det historiska avfallet mellan insamlingssystemen. Se mer om detta i avsnitt 10.7.5. 10.6Tillståndspliktiga insamlingssystem och producenternas skyldigheter Utredningens förslag: Med insamlingssystem avses yrkesmässig insamling av textilavfall. Regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldig- het för producenter att se till att textil omfattas av ett insamlings- system samt om tillståndskrav för insamlingssystem för textil- avfall. För att driva ett insamlingssystem för textilavfall krävs det tillstånd. Den som omfattas av ett sådant tillstånd ska undantas från anmälningsplikten i avfallsförordningen. En producent som gör textil tillgänglig på den svenska mark- naden ska se till att någon som har tillstånd att driva ett insam- lingssystem har åtagit sig att ta hand om det textilavfall som pro- ducenten ansvarar för. Innan en producent sätter textil på den svenska marknaden ska en anmälan skickas till . Anmälan ska innehålla producentens namn, kontaktuppgifter, organisationsnummer, eller om sådant inte finns, motsvarande nationell identifieringsbeteck- ning samt uppgift om vilket insamlingssystem som åtagit sig att ta hand om textilen när den blivit avfall. ska underrättas om ändringar i tidigare lämnade uppgifter. ska se till att det är möjligt att göra en sådan anmälan via internet. En anmälan ska kunna göras på svenska eller engelska. Skälen för utredningens förslag Inom ramen för producentansvaren för elutrustning och förpack- ningar9 krävs tillstånd för att yrkesmässigt samla in avfall (se av- snitt 9.2.4). 9För förpackningar gäller detta . Även inom producent- ansvaret för returpapper kommer det enligt gällande rätt att krävas tillstånd för yrkesmässig insamling. har dock remitterat en promemoria där det föreslås att pro- ducentansvaret för returpapper ska upphävas , remisstiden löpte ut den 30oktober 2020 (2020a). Förslaget har ännu inte resulterat i några författ- ningsändringar men utredningen har trots det valt att i den följande redovisningen inte hänvisa till producentansvaret för returpapper. Kraven på tillstånd för att driva insamlingssystem tillkom efter att det visat sig vara problematiskt att bedriva en effektiv tillsyn av insamlingen när denna tillsyn måste riktas mot varje enskild pro- ducent. Det påtalades även att en enskild producent hade svårt att påverka hur de materialbolag som skötte insamlingen för ett stort antal producenter agerade. Genom krav på tillstånd för insamlings- systemen kan tillsynen i stället riktas mot den som driver insamlings- systemet. Enligt de gällande regleringarna är de enskilda producenterna skyldiga att se till att deras produkter omfattas av ett tillståndsplik- tigt insamlingssystem medan den som driver systemet ansvarar för att systemet bedrivs och fungerar i enlighet med kraven. Ytterligare ett skäl som regeringen anförde vid införandet av krav på tillstånd var att det gör det enklare för producenter att visa att de tar sitt ansvar och att det därmed blir lättare att agera mot så kallade friåkare som står utanför systemet. Se vidare prop. 2007/08:129 s. 7 ff. samt prop. 2012/13:161 s. 15. Med tanke på det stora antal producenter som kommer att om- fattas av producentansvaret för textil är samma skäl som låg till grund för införandet av krav på tillstånd för att bedriva insamlings- system för elutrustning och förpackningar giltiga även avseende textil. Det nuvarande bemyndigandet i 15 kap. 15 § ska därför utvidgas till att även omfatta textil. Av den nya förordningen om producentansvar för textil ska följa att det krävs tillstånd för att driva ett insamlingssystem för textilavfall samt att producenterna är skyl- diga att säkerställa att ett insamlingssystem som erhållit tillstånd åtagit sig att ta hand om det textilavfall som producenten ansvarar för. Enligt 5 kap. 10 § avfallsförordningen krävs det en anmälan till vid yrkesmässig insamling av avfall. Då det ställs krav på tillstånd från för att driva ett insamlingssystem för textilavfall saknas skäl att även kräva att en anmälan görs till . Den som omfattas av ett tillstånd enligt förordningen om producentansvar för textil ska därför undantas från detta anmäl- ningskrav. Även om den som driver ett insamlingssystem en gång ska informera om vilka producenter som anslutit sig till systemet (se avsnitt 10.11.2) har verket behov av att löpande er- hålla information om vilka producenter som avser att göra textil till- gänglig på den svenska marknaden. Innan en producent sätter textil på den svenska marknaden ska därför en anmälan skickas till Natur- vårdsverket så att verket ges möjlighet att informera om producent- ansvaret, utöva tillsyn och ta ut tillsynsavgift (se avsnitt 10.13.2). En motsvarande skyldighet finns redan i förordningen om producent- ansvar för elutrustning respektive batterier. En anmälan ska inne- hålla producentens namn, kontaktuppgifter, organisationsnummer eller om sådant inte finns motsvarande nationell identifieringsbeteck- ning samt uppgift om vilket insamlingssystem som åtagit sig att ta hand om textilen när den blivit avfall. ska även underrättas om ändringar i tidigare lämnade uppgifter. Anmälningskravet träffar ett stort antal producenter. Flera av dessa producenter kommer dessutom att befinna sig i andra länder. För att underlätta för producenterna vid fullgörandet av anmälnings- plikten ska därför se till att det är möjligt att göra en anmälan via internet. En anmälan ska dessutom kunna göras på åtminstone svenska eller engelska. 10.7Krav för att erhålla tillstånd för insamlingssystem 10.7.1Inget krav på fastighetsnära insamling av hushållens textilavfall Utredningens bedömning: Det saknas skäl att kräva att insam- lingen av textilavfall ska ske fastighetsnära. Skälen för utredningens bedömning Utredningen har övervägt att ställa krav på att insamlingssystemet ska erbjuda borttransport av textilavfallet från bostadsfastigheter. Ett sådant krav kommer att gälla inom ramen för producentansvaret för förpackningar.10 Det som talar för ett sådant krav är att det medför att insamlings- systemets servicegrad gentemot hushållen är på samma nivå som den servicegrad kommunerna ger vid insamlingen av restavfall från hus- hållen. Ett sådant krav har därmed goda förutsättningar att leda till att andelen textilavfall som slängs i hushållens restavfall kan hållas på 10Till att börja med ställs krav på att bortforsling ska erbjudas av alla bostads- fastigheter och ska alla bostadsfastigheter omfattas av ett sådant erbjudande. en låg nivå. Det blir helt enkelt lätt att göra rätt. Detta synes också ha varit ett av de främsta skälen för införandet av fastighetsnära in- samling för förpackningar (2018). Ytterligare skäl som talar för krav på fastighetsnära insamling är att det minskar behovet av bilresor. Placeras insamlingsplatserna på ett sådant sätt att många hushåll väljer att göra en extra bilresa för att slänga sitt avfall leder det till att miljönyttan med producent- ansvaret minskar. Ett starkt skäl som talar mot ett krav på fastighetsnära insamling av textilavfall är att det finns en risk att textil som skulle kunna ges förlängd livslängd i stället betraktas som avfall, vilket riskerar att ge minskad miljönytta. är därtill mycket kost- samt. Även om det är svårt att beräkna denna kostnad11 torde det stå klart att kostnaderna för en fastighetsnära insamling är betydande. Det bör dock påtalas att det faktum att krav på fastighetsnära insam- ling nu införs för förpackningar innebär att det finns samordnings- möjligheter om samma krav införs för andra producentansvar. Det finns sålunda möjlighet för systemen att dela på kostnaderna. De kostnader som uppstår måste också vägas mot den ökade miljönytta som ett sådant krav förväntas leda till i form av en minskad andel textilavfall i restavfallet. Vid en sådan avvägning är det viktigt att ha i åtanke att textilavfallet endast utgör av hushållens avfall medan förpackningar och tidningspapper står för (2018, s. 70). Dessutom behöver hushållen göra sig av med förpackningsavfall i stort sett medan textilavfall uppkommer mer sällan. Den lättnad för hushållen som följer av fastighetsnära insamling av förpackningar är därför be- tydligt större än den som skulle följa av ett krav på fastighetsnära insamling av textilavfall. Som följer av avsnitt 6.4 är det även många hushåll som själva väljer att sortera ut textil från sitt övriga avfall. Ideella aktörer samlar in av all textil (inkl. skor) som sätts på marknaden. Ett krav på fastighetsnära insamling riskerar att göra det svårare för ideella aktörer att upprätthålla dagens nivå på insam- lingen. Det vill säga, det finns en risk att hushåll som väljer att lämna sin textil till välgörande ändamål i stället slänger textilen i den 11Detta framgår tydligt vid en jämförelse mellan konsekvensanalys (2018) och remissvaret från Svenska Förpacknings- och tidningsinsamlingen AB (FTI 2018). fastighetsnära insamlingen eftersom det är betydligt enklare än att ta med textilen till återvinningsstationen eller till en butik. Ett krav på fastighetsnära insamling medför därför inte bara oproportionerligt höga kostnader för producenterna, det riskerar även att påverka dagens insamling av textil negativt. Med tanke på den viktiga roll den ideella sektorn har för återanvändningen, konsumenternas syn på secondhand och därmed miljönyttan vore en sådan utveckling mycket olycklig (se avsnitt 5.5.3). Sammantaget talar ovanstående resonemang för att det saknas skäl att ställa krav på att producenterna ska erbjuda hushållen fastig- hetsnära insamling av textilavfall. Som framgår av avsnitt 10.9 ska krav dock ställas på att andelen textil som slängs i hushållens rest- avfall ska minska. Skulle det visa sig att detta mål inte kan nås utan krav på fastighetsnära insamling bör en ny bedömning göras. I ett första steg ska dock producenterna ha en betydligt större frihet när det gäller hur ett insamlingssystem för textilavfall ska utformas.12 Detta hindrar givetvis inte att insamlingssystemet för textil väljer att erbjuda fastighetsnära insamling i delar av . Så skulle till exem- pel kunna ske genom samarbete med insamlingssystemen för för- packningar, kommuner eller secondhandaktörer. 10.7.2Insamlingssystemet ska vara lämpligt och rikstäckande Utredningens förslag: För att erhålla ett tillstånd ska insamlings- systemet vara lämpligt och rikstäckande samt uppfylla övriga krav. Skälen för utredningens förslag I de två andra producentansvar där det ställs krav på tillstånd för att driva ett insamlingssystem krävs det att insamlingssystemen ska vara lämpliga och rikstäckande för att ett tillstånd ska ges. Det specifice- ras sedan vad som avses med dessa båda begrepp inom ramen för respektive reglering. Det saknas skäl att frångå denna reglerings- teknik. För att få tillstånd att driva ett insamlingssystem för textil ska det därför krävas att systemet är lämpligt och rikstäckande. 12Det kan noteras att ett liknande resonemang låg till grund för den ursprungliga utform- ningen av producentansvaret för förpackningar, se prop. 1992/93:180, s. 70. som krävs för att ett system ska anses vara lämpligt och rikstäckande kommer dock att skilja mellan de olika producentansvaren. Därtill kommer ett antal krav som är av mer administrativ karaktär. 10.7.3Krav för att ett insamlingssystem ska anses vara lämpligt Utredningens förslag: Insamlingssystemet ska tillhandahålla lättill- gängliga insamlingsplatser där den som vill lämna ifrån sig textil- avfall kan göra det enkelt och utan avgift. Insamlingsplatser för hushållens textilavfall ska så långt som möjligt lokaliseras i nära anslutning till platser som en stor del av hushållen besöker regelbundet. Textilavfall från hushållen som kommunen har samlat in ska hämtas gratis vid minst en av kommunens platser för hantering av avfall eller på en plats som kommunen och den som driver systemet har kommit överens om. Insamlingssystemet ska erbjuda en tjänst som gör det möjligt för verksamhetsutövare som innehar textilavfall som inte bör för- beredas för återanvändning eller materialåtervinnas att lämna denna typ av avfall skiljt från övrigt textilavfall. Insamlingen ska bedrivas på ett sätt som främjar förberedelse för återanvändning och materialutnyttjande. Insamlingssystemet ska bedrivas så att de mål som fastställs i avsnitt 10.9 nås. Insamlingssystemet ska erbjuda en tjänst som gör det möjligt för avfallsinnehavare att anmäla behov av städning på insamlings- platsen eller tömning av insamlingsbehållare. Den som driver in- samlingssystemet ska informera berörd kommun när en sådan an- mälan inkommer. Skälen för utredningens förslag Ingen avgift för att lämna textilavfall Att den som önskar lämna textilavfall till insamlingssystemet ska kunna göra det utan att betala något följer direkt av principen att det är förorenaren som ska betala för hanteringen när en produkt blivit avfall. Lättillgängliga insamlingsplatser för textilavfall Det primära målet med att ställa krav på hur den fysiska insamlingen av hushållens textilavfall ska utformas är att säkerställa att andelen textilavfall som slängs i hushållens restavfall ska minska. För att så ska ske krävs det att det är tillräckligt enkelt att lämna textilavfall till insamlingssystemet. Utredningen har övervägt om det finns skäl att specificera vad som ska uppfyllas för att det ska vara tillräckligt enkelt att lämna sitt avfall. Det som talar för mer specifika krav är att det ökar rättssäker- heten och förutsägbarheten för den som önskar driva ett insamlings- system. Det gör det även enklare för att ta ställning till en ansökan om tillstånd och förenklar även verkets tillsynsarbete. Det som talar mot mer specifika krav är att det begränsar insam- lingssystemets möjlighet att organisera insamlingen på det mest effektiva sättet (se avsnitt 10.1.3). Utredningen bedömer också att en flexibel kravställning gör det möjligt att anpassa systemets service- nivå efter de skilda förutsättningar som gäller i olika delar av landet, både vad avser befolkningstäthet och potentiella samarbetsparter. Från utredningens undersökning (bilaga 5) står det även klart att det inte finns en insamlingslösning som passar alla hushåll. Det vill säga, en insamling som av ett hushåll upplevs som både lättillgänglig och enkel att använda kan av ett annat hushåll upplevas som så omständ- lig att avfallet läggs i restavfallet. Att försöka väga in dessa aspekter och i författning lägga fast en specifik insamlingslösning som ska tillämpas i hela låter sig därför inte göras. Krav ska därför endast ställas på att insamlingssystemet tillhandahåller lättillgängliga insamlingsplatser där den som vill lämna ifrån sig textilavfall kan göra det enkelt. Flera aktörer har lyft fram de utvecklingsmöjligheter som finns i att knyta insamling i köpcentra till utvecklandet av affärs- modeller kring reparation, uppgradering och remake. Detta krav motsvarar det krav som gäller för insamlingssystemet för elutrustning. Från utredningens diskussioner med intressenter samt den konsumentundersökning utredningen låtit genomföra (se bilaga 5) vet vi dock att det finns ett önskemål om att hushållen ska kunna lämna sitt textilavfall där de redan slänger annat avfall, till exem- pel återvinningsstationer och återvinningscentraler eller på platser där de har andra ärenden, till exempel butiker. Väger man dessutom in att miljönyttan minskar om den separata insamlingen leder till extra bil- resor får det anses befogat att kräva att insamlingsplatserna förutom att vara lättillgängliga även ska lokaliseras så att behovet av extra resor minimeras. Det vill säga, insamlingsplatserna ska så långt som möjligt lokaliseras i nära anslutning till platser som en stor del av hushållen besöker regelbundet. Se mer om transporter i avsnitt 4.9.2 och 4.9.3. Insamlingssystemet ansvarar även för att samla in textilavfall från yrkesmässig verksamhet. För att anses lämpligt ska insamlingssyste- met därför tillhandahålla insamlingsplatser för textilavfall som upp- kommer i yrkesmässig verksamhet. Se mer om textilavfall hos verk- samheter i avsnitt 4.5. Detta innefattar även en skyldighet att tillhandhålla insamlings- platser för de aktörer som yrkesmässigt samlar in textilavfall utan till- stånd och som i vissa fall är skyldiga att lämna det insamlade materialet vidare till ett insamlingssystem med tillstånd (se avsnitt 10.8.2). Insamlingsplatser för textilavfall som kommunen samlat in Kommuner som väljer att samla in textilavfall i egen regi ska lämna det insamlade avfallet till insamlingssystemet. Systemet ska därför erbjuda en tjänst som innebär att textilavfall från hushållen som kommunen har samlat in hämtas gratis vid minst en av kommunens platser för hantering av avfall eller på en plats som kommunen och den som driver systemet har kommit överens om. Se mer om kom- munernas textilinsamling i avsnitt 6.2. Insamling av textil som bör separeras från övrigt textilavfall Som framgår av avsnitt 10.16.2 ska även textil som aldrig släppts på marknaden lämnas till ett tillståndsgivet insamlingssystem eller till en aktör som får samla in textilavfall utan tillstånd. Det kan dels röra sig om produkter som innehavaren av olika skäl inte vill eller kan sätta på marknaden, dels om produkter som inte får sättas på mark- naden. I det första fallet kan det röra sig om överskottslager, produk- tionsfel, missfärgningar etc. I det senare fallet handlar det i stället om att produkterna inte får säljas eftersom de innehåller förbjudna ämnen13 eller är farliga för användare.14 Produkter som aldrig släppts ut på marknaden eftersom de inne- håller förbjudna ämnen eller är farliga för användarna ska givetvis inte samlas in och förberedas för återanvändning. Beroende på vilka ämnen produkterna innehåller är det kanske inte heller lämpligt att de materialåtervinns. Eftersom det är svårt att vid sorteringen sär- skilja produkter med dessa egenskaper från det övriga avfallet bör de separeras från det övriga textilavfallet redan vid insamlingstillfället. Detsamma gäller för textilavfall som, även om produkterna upp- fyllde alla krav när de släpptes ut på marknaden, efter användning innehåller kemikalier eller smittämnen som medför att de bör omhän- dertas separat. Det kan till exempel röra sig om kläder eller inred- ningstextil som innehåller flamskyddsmedel eller kläder och bäddtextil som använts inom sjukvården. Se mer om kemikalieanvändning i av- snitt 4.2.2). För att göra det möjligt att separera dessa typer av textilavfall från övrigt textilavfall och hantera avfallet på det sätt som är bäst i det enskilda fallet ska insamlingssystemet erbjuda en tjänst som gör det möjligt för verksamhetsutövare som innehar sådant avfall att lämna detta i särskild ordning. Parallellt med detta krav införs även en skyldighet för insamlings- systemet att informera om vilka typer av avfall som bör lämnas i särskild ordning (se avsnitt 10.10) samt en skyldighet för verksam- hetsutövare som innehar sådant att avfall att rådgöra med ett till- ståndsgivet insamlingssystem för att fastställa hur avfallet ska lämnas (se avsnitt 10.16.2). 13Förbud och gränsvärden för hur mycket av vissa ämnen som får finnas i varor och kemiska produkter finns i Reach-förordningen (och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och be- gränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv /45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommis- sionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv /769/EEG och kommissionens direktiv /155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG). 14Se produktsäkerhetslag (2004:451). Insamlingen ska bedrivas så att förberedelse för återanvändning och materialåtervinning gynnas För att nå en så hög miljönytta som möjligt är det viktigt att, i enlighet med avfallshierarkin, så långt som möjligt förbereda avfallet för återanvändning samt att materialutnyttja de delar som inte kan återanvändas (se kapitel 4). Insamlingen ska därför bedrivas på ett sätt som främjar förberedelse för återanvändning och materialutnyttjande. För insamlingen av textil är det till exempel särskilt viktigt att textilen inte blir fuktig och mögelangripen. Om så sker är det inte längre möjligt att återanvända den och det kan även försämra möj- ligheten att materialåtervinna fibern. Insamlingssystemen bör därför visa vilka åtgärder de vidtagit för att motverka fukt och mögel. Dessa åtgärder kan avse exempelvis tömningsfrekvenser, utformning av insamlingskärl samt information till den som lämnar in textilavfall. Åtgärder bör även vidtas för att motverka att kärl avsedda för insamling av textilavfall används för att slänga andra typer av avfall som kan försämra möjligheten att återanvända det insamlade textil- avfallet. Erfarenheter från den ideella sektorns insamling visar också att det finns skäl att genom utformning av kärl och val av insamlings- platser motverka stölder. Bidra till att målen nås I avsnitt 10.9 fastställs vilka mål som ska gälla för insamlingen, för- beredelse för återanvändning och materialåtervinning. För att dessa mål ska nås är det nödvändigt att insamlingssystemen utformas med dessa mål i åtanke. För att anses lämpligt ska insamlingssystemet därför bedrivas så att dessa mål nås. Målet för insamlingen utgår från att andelen textilavfall som slängs i hushållens restavfall och i fraktionen för energiåtervinning på återvinningscentralen ska minska. För detta mål finns därmed en nära koppling till hur insamlingen organiseras och hur lätt det är för hushållen att lämna sitt textilavfall till insamlingssystemet. Det finns även en koppling till vilken typ av information som riktas till hus- hållen, se mer om detta i avsnitt 10.10. Målen för förberedelse för återanvändning och materialåtervin- ningen utgår från hur textilavfallet ska hanteras när det samlats in. Dessa mål är därmed bland annat kopplade till hur insamlingssyste- met avser att sortera det insamlade materialet, samverkan med aktö- rer som är verksamma inom secondhand, reparationer, remake, och materialåtervinning. Behov av tömning och städning Enligt 26 kap. 19 § ska den som bedriver verksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller på- verka miljön fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar.