sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Det finns en möjlighet för företag som är skyldiga att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden att anlita en utomstående leve- rantör för att hantera hela eller delar av den interna visselblåsar- funktionen, t.ex. en advokatbyrå, en revisionsbyrå eller ett företag som har specialiserat sig på att tillhandahålla sådana tjänster. Leve- rantörer som tillhandahåller sådana visselblåsarfunktioner kan ofta erbjuda färdiga tekniska lösningar för att ta emot anmälningar, vilket kan vara en fördel för mindre företag med begränsade möjligheter att själva ta fram en kommunikationslösning och begränsade resur- ser att bemanna rapporteringskanalerna och förfarandena. Med våra förslag kommer det dock inte att vara nödvändigt att anlita en utomstående leverantör eftersom förslaget, som nämnts, inte kräver någon särskild teknisk lösning. När Statskontoret undersökte visselblåsarfunktioner 2016 uppgav myndigheterna att de betalade mindre än 100 000 kro- nor i avgift för en visselblåsartjänst dit visselblåsare kunde anmäla sina misstankar (Statskontorets rapport 2016:30, Visselblåsar- funktioner i staten). Om en arbetsgivare väljer att anlita en utom- stående leverantör för att hantera den interna visselblåsarfunktionen kommer många av de ovan nämnda kostnaderna med inrättande av en intern rapporteringskanal inte att vara aktuella. Det kommer dock troligtvis ändå vara nödvändigt för någon inom företaget att vara kontaktperson gentemot den utomstående leverantören, vilket inne- bär att viss personalkostnad ändå kan uppkomma löpande. Möjlighet att dela rapporteringskanaler och förfaranden Enligt våra förslag ska privata arbetsgivare som har 50 till 249 arbets- tagare kunna dela interna rapporteringskanaler och förfaranden med andra arbetsgivare med motsvarande antal arbetstagare. De funktio- ner som får delas är mottagande av rapporter och utredning av de rapporterade förhållandena, dock inte att ha kontakt med den rap- porterande personen. Skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfa- randen kan uppfattas som ingripande för mindre verksamheter. Att dela på vissa delar av en visselblåsarfunktion kan bidra till att den administrativa bördan och kostnaderna minskar. Det ger även möj- ligheter för verksamheter att gemensamt skapa kostnadseffektiva lösningar. Begränsningen till medelstora företag kan dock medföra negativa konsekvenser för stora koncerner som har en gemensam visselblåsarfunktion för hela koncernen, vilket de inte längre kom- mer att ha möjlighet till. Förslagen kan därmed medföra ökade kost- nader för de koncerner som har en koncerngemensam vissel- blåsarfunktion för det fall bolagen inom koncernen har fler än 249 arbetstagare per bolag. Denna kostnadsökning och effektivitets- minskning beror på att direktivet endast tillåter att verksamheter med 50 till och med 249 arbetstagare inom den privata sektorn får dela på vissa delar av en visselblåsarfunktion (artikel 8.6). För att minska påverkan på konkurrensförhållandena har vi före- slagit att vissa av lagens bestämmelser om interna kanaler och för- faranden ska vara semidispositiva, dvs. att det ska vara möjligt att genom ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation göra avvikelser från vissa av lagens bestäm- melser. Det kan t.ex. finnas behov av att utforma de interna rappor- teringskanalerna på olika sätt beroende på aktuell bransch och de personalkategorier som är verksamma i branschen. Genom kollek- tivavtalsreglering har parterna möjlighet att enas om förtydliganden och preciseringar i förhållande till lagens regler så att regleringen bättre passar den egna verksamheten. Det skulle t.ex. kunna gälla vilka personer som inom ett visst kollektivavtalsområde ska kunna rapportera via rapporteringskanalerna eller vilken information om rapporteringsförfarandena som ska finnas tillgänglig. Verksamheter bör ges frihet att själva bestämma den närmare utformningen av de interna rapporteringskanalerna och förfaran- dena i den utsträckning det är möjligt enligt direktivet. Härigenom ges verksamheterna möjlighet att anpassa rapporteringskanalerna och förfarandena efter verksamhetens specifika förutsättningar. Vi har även i möjligaste mån strävat efter ett minimigenomförande för att inte försvåra för företag att träda in på marknaden och för att minska påverkan på konkurrensförhållandena. Skydd för rapporterande personer är nödvändigt för att stärka kon- trollen av efterlevnaden av regelverket för offentlig upphandling. Över- trädelser av upphandlingsregler skapar snedvridningar av konkurren- sen och skapar ojämlika konkurrensvillkor för alla företag i unionen. Att främja rapportering om överträdelser av bl.a. upphandlingsregler kommer därmed att ha en positiv effekt för konkurrensförhållandena. Förslaget kommer att skydda legitima konkurrensförutsättningar, göra det svårare att konkurrera genom att dölja missförhållanden och därmed skapa en jämnare spelplan i EU. Genomförande av direktivet kommer att medföra en liknande reglering inom hela EU. Dock ger direktivet ett visst handlings- utrymme vilket innebär att vissa skillnader kan komma att finnas mellan länderna. Av de kontakter vi har haft gällande genomförande av direktivet har vi fått uppfattningen att de flesta av EU:s medlems- stater resonerar på liknande sätt vad gäller det horisontella genom- förandet för att undvika svåra gränsdragningar. Det förhållandet att har valt att utsträcka direktivets materiella tillämpnings- område torde därför inte leda till en nackdel i konkurrenshänseende jämfört med andra länder inom EU. Vidare skulle ett vertikalt överskjutande införlivande, dvs. att in- föra en högre skyddsnivå än den som följer av direktivet, kunna leda till ökade kostnader som hade kunnat göra det svårare för svenska företag att konkurrera med utländska företag. Vi har dock gjort be- dömningen att den svenska skyddsnivån inte bör vara högre än den skyddsnivå som framgår av direktivets miniminormer. Begreppet rättslig enhet kan komma att tolkas olika av medlems- staterna, bl.a. för att staterna har olika associationsrättsliga och för- valtningsrättsliga strukturer och traditioner. Även om vi, med sär- skilt beaktande av skäl 55, tolkar direktivet som att en rättslig enhet inte motsvarar en koncern i direktivets mening, utan att varje bolag som ingår i koncernen utgör en egen rättslig enhet, kan det inte ute- slutas att andra medlemsstater gör en annan tolkning. Det förhål- landet att medlemsstaterna kan tolka begreppet på olika sätt innebär att den administrativa bördan för koncerner kan variera mellan med- lemsstaterna. Det kan därför finnas anledning att bevaka hur de olika medlemsstaterna kommer att tolka begreppet och även om det kommer något klargörande i tolkningsfrågan från EU-dom- stolen. 19.3.3Särskilda hänsyn till små företag Kravet på att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden gäller enligt direktivet för rättsliga enheter i den privata sektorn med 50 eller fler arbetstagare. Efter en lämplig riskbedömning får dock medlemsstaterna kräva att även rättsliga enheter i den privata sek- torn med färre än 50 arbetstagare inrättar sådana kanaler och förfa- randen. Vi har i avsnitt 7.6 föreslagit att arbetsgivare inom den privata sektorn med färre än 50 arbetstagare inte ska omfattas av skyldig- heten att tillhandahålla interna rapporteringskanaler och förfaran- den. Vi har föreslagit att de i stället ska behålla möjligheten att själva avgöra om det finns ett behov av att införa interna rutiner för rap- portering. Vår bedömning är därför att den föreslagna lagen kommer att ha en mycket liten påverkan på dessa företag vad gäller själva kostnaden för att ha visselblåsarfunktionen. Dock kommer även rap- porterande personer som arbetar på små företag att omfattas av ett starkare skydd genom våra förslag, vilket kan tänkas få viss påverkan. Enligt SCB:s företagsregister fanns det cirka 1,2 miljoner företag med färre än 50 anställda . Krav på interna rapporteringskanaler även för små företag Ett alternativ hade varit att föreslå att skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden även skulle omfatta arbetsgivare i den privata sektorn med färre än 50 arbetstagare, vilket direktivet ger utrymme för. Mindre arbetsgivare har i regel inte någon särskild organisation eller några särskilda rutiner för regelefterlevnad. Sannolikt skulle det alltså för de flesta av dem krävas stora insatser för att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Dessutom skulle en sådan skyl- dighet ofta medföra en begränsad nytta för dem eftersom mängden rapporter om överträdelser hos mindre arbetsgivare kan antas vara högst begränsad. Det innebär att skyldigheten att inrätta kanaler och förfaranden får anses utgöra en omotiverad administrativ börda och medföra omotiverat höga kostnader i förhållande till den eventuella nyttan. Därtill kommer att det kan vara svårt att skydda identiteten på rapporterande personer och andra enskilda i en mindre organisa- tion. Vi har därför gjort bedömningen att möjligheten enligt artikel 8.7 att utsträcka skyldigheten till privata verksamheter med färre än 50 arbetstagare inte bör utnyttjas. Även tidigare anställda ska ha möjlighet att rapportera Ett alternativ hade varit att möjliggöra rapportering i de interna rap- porteringskanalerna även för t.ex. personer som har varit anställda och för personer som ännu inte har börjat i verksamheten. Ett sådant förslag hade dock sannolikt kunnat upplevas som mycket betungande för många verksamheter. En arbetsgivare skulle behöva bevaka vilka som har varit anställda i verksamheten enbart för att ge dessa tillgång till rapporteringskanalerna. Det skulle dessutom kräva en omfattande registrering av personuppgifter och admini- stration. Vi anser därför att det skulle innebära en allt för betungande administrativ börda som inte kan motiveras av den samhällsnytta som rapportering från bl.a. tidigare anställda skulle kunna innebära. Vi har därför i avsnitt 7.9 gjort bedömningen att personer som rapporterar information om missförhållanden efter det att personen har slutat inom verksamheten, respektive innan personen har börjat inom verksamheten, inte ska ha tillgång till de interna rapporterings- kanalerna och förfarandena. 19.4.1Interna rapporteringskanaler och förfaranden Förslagen innebär att arbetsgivare inom staten med 50 eller fler an- ställda kommer att vara skyldiga att inrätta interna rapporterings- kanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Inom den offentliga sektorn är utgångspunkten i direktivet att samtliga verk- samheter omfattas av kravet, vårt förslag är dock att utnyttja direk- tivets undantag för myndigheter med färre än 50 arbetstagare. Det fanns enligt myndighetsregistret hos SCB 457 statliga myndigheter i . Myndigheterna fördelade sig en- ligt följande: 249 statliga förvaltningsmyndigheter, 4 myndigheter under , 3 statliga affärsverk, 6 AP-fonder, 84 domstolar in- klusive och 111 svenska utlandsmyndigheter. Dess- utom är regeringen en egen myndighet. Totalt sysselsatte dessa myn- digheter 226 000 årsarbetskrafter (utlandsmyndigheterna undantagna). Den största myndigheten är med nästan 32 000 anställda, följt av Försvarsmakten med drygt 20 000 an- ställda. Andra stora myndigheter är Arbetsförmedlingen, Försäk- ringskassan, Kriminalvården och som alla har fler än 10 000 anställda. Myndigheter med befintliga interna visselblåsarfunktioner Det har blivit mer vanligt förekommande att myndigheter inrättar interna visselblåsarfunktioner. På regeringens uppdrag kartlade Statskontoret hur myndigheter under regeringen arbetar med visselblåsarfunktioner. Av Statskontorets kartläggning fram- gick att av myndigheterna under regeringen hade någon form av intern visselblåsarfunktion. Antalet myndigheter med visselblåsarfunktioner hade ökat i jämn takt . Visselblåsarfunktioner var vanligast bland de större myn- digheterna. Universitet och högskolor var en grupp av myndigheter där visselblåsarfunktioner var relativt vanliga, medan det motsatta gällde för domstolarna (Statskontorets rapport 2016:30, Visselblåsar- funktioner i staten). Bland de myndigheter som har visselblåsar- funktioner ligger ansvaret ofta hos internrevisionen, chefsjuristen, säkerhetschefen eller hos personalavdelningen. Även om långt ifrån majoriteten av myndigheterna har en regel- rätt visselblåsarfunktion har många myndigheter någon slags funk- tion som syftar till att säkerställa regelefterlevnad och följa upp interna missförhållanden. Myndigheters ledning ska enligt myndig- hetsförordningen se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. Myndigheten ska vidta åtgärder om det finns risk för att den inte kommer att uppnå detta krav. Det gäller exempelvis om det finns en risk för att verksamheten kan komma att utsättas för otillbörlig påverkan eller andra oegentligheter. Myndighetens åtgär- der för att hantera korruptionsrisker bör enligt regeringen vara en del av internrevisionens löpande granskningsarbete. Staten ska enligt budgetlagen (2011:203) eftersträva hög effekti- vitet och god hushållning i sina verksamheter. Kravet gäller för alla myndigheter. Om missförhållanden inom en myndighet kommer fram och åtgärdas kan det bidra till att myndigheten använder skatte- betalarnas pengar på ett mer effektivt sätt. Trots att det finns interna visselblåsarfunktioner eller andra system för regelefterlevnad hos ett flertal myndigheter så kommer våra förslag att medföra vissa ökade kostnader då de inrym- mer ett detaljerat regelverk som ställer specifika krav på hur rappor- teringskanalerna och förfarandena ska vara utformade och hur upp- följning och återkoppling ska ske. Positiva effekter av visselblåsning En intern visselblåsarfunktion kan bidra till att bryta en tystnads- kultur inom en organisation. Den kan även ha en viktig symbolisk betydelse, för att visa att myndighetens ledning tar frågor om kor- ruption och andra oegentligheter på allvar. Visselblåsarfunktionen kan därmed stärka förtroendet för myndigheten och den statliga för- valtningen. Visselblåsning kan även ge ekonomisk nytta genom att avslöja, förbättra och förhindra missförhållanden som kan medföra kostna- der eller förlorade intäkter för verksamheten. Det kan även indirekt leda till att arbetstagarnas psykosociala arbetsmiljö förbättras och därmed kan offentliga utgifter i form av bl.a. sjukpenning reduceras (jfr Verdien av varsling, utredning for Varslingsutvalget og Arbeids- og , Economics, 2017). Vilka kostnader kommer att uppstå för myndigheter för att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden? I Statskontorets undersökning finns en redogörelse för antal ären- den och kostnader för visselblåsarfunktioner hos vissa myndigheter. fick inte in någon anmälning, medan Trans- portstyrelsen hade 85 stycken, varav 8 behandlades. I undersökningen uppskattades kostnaderna för visselblåsarfunktionen till mellan och . Dessa avsåg dock endast direkta kost- nader för t.ex. tekniska lösningar och inkluderade inte personalens tid. Som vi redogjort för ovan krävs det inte någon särskild teknisk lösning för att uppnå den föreslagna lagens krav och vi har därför inte räknat med en sådan kostnad vid vår uppskattning. Även myndigheter har möjlighet att anlita utomstående leverantö- rer för att hantera hela eller delar av den interna visselblåsarfunktio- nen. Som angetts ovan har myndigheter uppgett till Statskontoret att detta har inneburit en årlig kostnad som har understigit . Vi bedömer att i stort sett samma resonemang och kostnads- beräkning är relevant för myndigheternas inrättande av interna rap- porteringskanaler och förfaranden som för medelstora och stora företag, se avsnitt 19.3.1 och tabell 19.2 och 19.3. Med samma förut- sättningar som angetts ovan skulle de initiala kostnaderna för re- spektive myndighet kunna uppskattas till cirka 19 000–33 000 kro- nor och de löpande kostnaderna för respektive myndighet till cirka 15 000–. Kostnaderna kommer dock att variera mellan olika myndigheter av olika storlek och med olika förutsätt- ningar. En skillnad jämfört med privata arbetsgivare är dock att myn- digheter har en reglerad skyldighet att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt att vidta åtgärder för att uppnå detta. Vidare ställer budgetlagen krav på att myndigheter eftersträvar hög effektivitet och god hushållning i sina verksamheter. Som en följd av dessa krav finns i stor utsträckning redan funktioner och personal som har som arbetsuppgift att hantera oegentligheter hos myndigheterna, även om det inte sker inom ramen för en intern visselblåsarfunktion. En intern visselblåsarfunktion kan då närmast ses som ett sätt att mer strukturerat organisera detta arbete. Även av denna anledning är det förenat med svårigheter att uppskatta vilka eventuella merkostnader som uppstår med anledning av de krav som våra förslag innebär. Som ovan nämnts kan visselblåsning ge ekonomisk nytta genom att avslöja, åtgärda och förhindra missförhållanden som kan medföra kostnader eller förlorade intäkter för verksamheten. Detta kan bidra till effektiviseringar och därigenom minskade kostnader. Om miss- förhållanden inom en myndighet kommer fram och åtgärdas kan det bidra till att myndigheten använder skattebetalarnas pengar på ett mer effektivt sätt. Interna rapporteringskanaler och förfaranden kan ses som ett sätt att effektivt fånga upp indikationer på att det finns missförhållanden i verksamheten. Inrättande av en sådan funktion behöver därmed inte enbart ses som en kostnad som belastar verk- samheten, utan det kan i stället ses som en möjlighet att omorgani- sera arbetet och omfördela resurser inom verksamheten. Mot denna bakgrund är vår bedömning att förslagen får antas rymmas inom be- fintliga ramar och hanteras genom omprioritering av befintliga re- surser. Denna bedömning gäller även för de myndigheter som utses som behöriga som utöver interna rapporteringskanaler och förfaran- den kommer att vara skyldiga att inrätta externa sådana. 19.4.2Externa rapporteringskanaler och förfaranden Utseende av behöriga myndigheter Våra förslag innebär att 19 myndigheter utses som behöriga myndig- heter och får en skyldighet att inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden. De myndigheter vi har föreslagit är Konkurrens- verket, , Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, , , , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspek- tionen, , , Jordbruks- verket, , , , , , , och . Dessa myndigheter har vi i avsnitt 8.8.2 bedömt ha de resurser som krävs för att inrätta och hantera de externa rapporteringskanaler och förfaranden som direktivet kräver. Flera av myndigheterna är dess- utom behöriga myndigheter med tillsynsansvar en- ligt unionsrättsakter som omfattas av visselblåsardirektivets tillämp- ningsområde. och är exempel på myndigheter som dessutom redan har externa visselblåsarfunk- tioner. Även om det finns förhållandevis få myndigheter som har in- rättat externa visselblåsarfunktioner i direktivets mening är det ändå en central uppgift för flera myndigheter att ta emot och hantera rap- portering. Det gäller inte minst tillsynsmyndigheter som Strålsäker- hetsmyndigheten, Kemikalieinspektionen och Datainspektionen. Förslagens förhållande till direktivet Vi har gjort bedömningen att en myndighet ska utses som behörig för ett eller flera av de områden som omfattas av direktivets tillämp- ningsområde. En sådan lösning innebär att går något längre än vad direktivet kräver eftersom direktivet endast ställer krav på att det utses behöriga myndigheter för att ta emot och följa upp rappor- tering om överträdelser av de unionsrättsakter som anges i direkti- Områdena är mer omfattande än enbart de uppräknade unions- rättsakterna. Lösningen är dock förenlig med direktivet. När det gäller genomförandet anger artikel 2.2 att en medlemsstat får genom- föra direktivet utanför de områden som anges i artikel 2. Medlems- staterna får dessutom enligt artikel 25.1 införa bestämmelser som är förmånligare för rapporterande personers rättigheter än de som an- ges i direktivet, dock utan att det påverkar de åtgärder som ska vidtas för att skydda berörda personer och de sanktioner som ska finnas mot den som medvetet rapporterar falsk information. Vi har i av- snitt 8.8.2 bedömt att en sådan lösning är nödvändig för att säker- ställa att en rapporterande person inte blir utan skydd om personen misstar sig beträffande vilket regelverk som den aktuella överträdel- sen avser. Den externa visselblåsarfunktionens förhållande till tillsynsverksamheten De personer som utses som behöriga personer hos en behörig myn- dighet ska ha mandat att t.ex. inleda en utredning av det som rappo- rteras och ha en ställning inom myndigheten som ger dem ett visst mått av självständighet och oberoende. En central del i en vissel- blåsarfunktion får anses vara att granska och bedöma riktigheten i de påståenden som framställs i rapporteringen. Vi har gjort den bedöm- ningen utifrån att artikel 5.12 i direktivet särskilt betonar betydelsen av granskning och bedömning av riktigheten av den information som rapporteras. Om en rapporterande person har rapporterat ett påstått missförhållande är det centrala i visselblåsarfunktionen således att utreda om det föreligger ett missförhållande, vad missförhållandet består i samt om någon kan anses vara ansvarig för att ha förorsakat missförhållandet. Beroende på resultatet av denna utredning kan det bli aktuellt att gå vidare med t.ex. tillsynsåtgärder, lagföringsåtgärder eller åtgärder som syftar till att återkräva medel. i myndighetens hantering av informationen är själva ärendet i visselblåsarfunktionen avslutat. De ytterligare åtgärder som därefter vidtas är inte uppföljningsåtgärder i direktivets mening utan ett led i myndighetens övriga verksamhet. Det är också troligt att myndigheterna kommer att inrätta och driva sina externa rapporteringskanaler och förfaranden i nära anslutning till sin till- synsverksamhet eftersom kanalerna och förfarandena kan ses som ett effektivt sätt att fånga upp signaler som kan leda till att ett till- synsärende inleds. Externa visselblåsarfunktioner är ett viktigt verktyg för att t.ex. tillsynsmyndigheter och lagförande myndigheter ska kunna utföra sina uppdrag effektivt och ändamålsenligt. Genom visselblåsarfunk- tionen underlättas rapportering, vilket kan förväntas leda till att de behöriga myndigheterna får mer information och i ett tidigare skede. Inrättande av en extern visselblåsarfunktion skulle därför kunna anses utgöra en förlängning av eller komplement till tillsynsverksamheten som inte i sig medför ytterligare kostnader av betydelse som förutsättningarna att fullgöra tillsynen för- bättras. De myndigheter som vi har föreslagit ska utses som behöriga myndigheter har, med några få undantag, redan tillsynsansvar inom de områden som de föreslås bli behöriga myndigheter för. Vilka kostnader kommer att uppstå för de behöriga myndigheterna? Även om inrättande av externa visselblåsarfunktioner skulle kunna ses som en förlängning av myndigheternas tillsynsverksamhet kommer våra förslag att innebära vissa kostnader för de behöriga myndig- heterna för att inrätta de externa rapporteringskanalerna och för- farandena. Kostnaderna kommer att vara liknande de som uppstår för arbetsgivare vid inrättandet av interna rapporteringskanaler och förfaranden, dvs. bestå i initiala och löpande kostnader för fram- tagande av rutiner och utbildning, bemanning av kanalerna med be- höriga personer samt tillhandahållande av information på myndig- hetens webbplats. En skillnad är dock att det hos de behöriga myndigheterna kom- mer att rapporteras betydligt oftare än i de interna kanalerna, efter- som det är avsevärt många fler personer som kan rapportera externt än de som är verksamma hos en viss arbetsgivare och som kan rap- portera internt hos denne.