sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Om likvärdighet skulle mätas utifrån utbildningsresultat skulle annars ett enkelt, men oöns- kat, sätt att öka likvärdigheten vara att minska kvaliteten för de elever som klarar sig bra i skolan, för att dessa skulle nå sämre resultat för att trycka ihop resultatfördelningskurvan. Utredningen kon- centrerar sig i stället på att hitta sätt att omfördela befintliga resurser så att de används smartare än men konstaterar också att det saknas resurser i systemet, inte minst på utbildade lärare, vilket är ett verkligt dilemma när både kvalitet och likvärdighet behöver öka. För att en ökad likvärdighet ska kunna uppnås och för att skolan ska klara sitt kompensatoriska uppdrag borde de svagaste elevgrup- perna möta de skickligaste lärarna och få gå på de bästa skolorna vilket inte, som beskrivs nedan, generellt sett är fallet . Även , Analyser av familjebakgrundens betydelse för skol- resultaten och skillnader mellan skolor, ger en tydlig bild. binationen av i vilka skolor de erfarna och utbildade lärarna och rektorerna finns tillsammans med den omfattande lärarbristen innebär dock att en sådan strategi utan kompletterande insatser riskerar att den undervisningskvalitet som de starkaste eleverna möter sjunker. Det är därför av stor vikt att en reell och generell kapacitetsuppbyggnad vad gäller lärarkompetens sker, t.ex. genom att det s.k. professionsprogrammet sjösätts.2 What the best and wisest parent wants for his own child, that must the community want for all of its children. other ideal for our schools is narrow and unlovely; acted upon, it destroys our democracy. All that society has accomplished for itself is put, through the agency of the school, at the disposal of its future members. All its better thoughts of itself it hopes to realize through the new possibilities thus opened to its future self.3 Debatter om skolan och dess kvalitet pågår ständigt, inte minst i media, och i samband med dessa diskussioner kommer ofta frågan om dess likvärdighet upp, vanligen i form av ett krav på att vi måste få en mer likvärdig skola. Debatten förs ofta utifrån delvis skilda ut- gångspunkter och det finns all anledning att reflektera över begrep- pets innebörd och skilda sätt att förstå och tillämpa begreppet. Vad avses egentligen med likvärdighet och varför är likvärdighet viktigt? För utredningen är den centrala utgångspunkten för likvärdig- hetsfrågorna eleven och skollagens utfästelse om att främja alla elevers utveckling och lärande så att elever utvecklas så långt som möj- ligt oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden.4 Att analysera skolans likvärdighet innebär därmed att ställa frågor om variationen på ett systematiskt sätt relaterar till faktorer som enligt skollagen inte ska förekomma.5 Varje identifie- rad variation vad gäller vilka förutsättningar som ges, hur skolverk- samhetens grundläggande processer är utformade och hur utfallet blivit bör betraktas ur ett likvärdighetsperspektiv. 3Dewey (1900), s. 19. 41 kap. 4, 8 §§ skollagen. 51 kap. skollagen. Skillnader inom skolverksamheten kan vara av olika slag, bedö- mas olika och betraktas ur olika perspektiv. Ur ett individperspektiv är skillnader i tillgänglighet, trygghet, resultat och kvalitet viktiga. Ur ett huvudmannaperspektiv är t.ex. skillnader i förutsättningar, regelverk, resurser och i politiska prioriteringar avgörande. Att en huvudman erhåller betydligt mer statsbidrag än en annan kan t.ex. anses vara olikvärdigt ur ett huvudmannaperspektiv men behöver inte nödvändigtvis vara det ur ett individperspektiv så länge som kva- litet och resultat bedöms vara ungefär likvärdiga. Ur ett nationellt perspektiv är skillnaden i kvalitet och resultat liksom skillnader vad gäller skolors förmåga att hantera demokratiuppdraget angelägna. Detta för att säkra en önskad samhällsutveckling och för att ta till vara den begåvning som finns. Begreppet likvärdighet har funnits med relativt länge i utbild- ningspolitiska sammanhang och precis som med andra begrepp inom det samhälleliga och politiska sfärerna så har begreppet formats och tolkats olika i skilda historiska och sociala sammanhang.6 Begreppet har också haft växlande samband med andra begrepp som t.ex. jämlikhet, valfrihet och kvalitet. Betydelsen har uppfattats, och upp- fattas fortfarande, relativt olika utifrån skilda ideologiska utgångs- punkter och har därmed en viss politisk laddning. Men begreppet har också en annan förmåga, nämligen en potential att samlas kring. Mål- sättningen att alla barn får en bra skolgång och insikten om skol- gångens betydelse för livschanser och social rörlighet är exempel på detta. Skolan är en del av den samhälleliga infrastrukturen och påverkar både individens och samhällets utveckling. Skolan ska rusta elever och ge dem möjlighet att i högre grad själva forma sin egen framtida tillvaro och öppna möjligheter för social rörlighet. En mycket väsentlig aspekt av den likvärdiga skolan är att ge alla lika goda livschanser.7 För ett samhälle som är baserat på principen om alla människors lika värde är det centralt att i alla sina delar tillför- säkra varje individ lika möjligheter. Eftersom barn inte väljer sina föräldrar och därmed inte kan hållas ansvariga för sina personliga 6Begreppet diskuteras t.ex. i (2009) kap. 2. Se även t.ex. m.fl. (2002); , red. (2019). 7Frykman (2014) skildrar den äldre skolutbildningen (folkskola, realskola och gymnasium) som en ”kulturbytesapparat” (s. 178). I memoarer framgår dock att ambitio- nerna sträckte sig länger än så. Han menade att ”demokratiseringen av utbildningsväsendet” innebar etablering av ”en allmän medborgarskola” och därmed ”en hög kulturell standard” åt alla, ((1973), s. 238). förutsättningar såsom t.ex. familjebakgrund, måste därför samhället på något sätt kompensera för denna olikhet. Skolutbildning är en generell samhällelig intervention till stöd för individers och samhällets utveckling och som sådan har den också denna kompenserande funktion. Skolgång är därtill inte något frivilligt val sett från elevens per- spektiv utan en lagstadgad skyldighet även om utbildning vanligen framhålls som en rättighet. Skolplikten innebär en inom vilken individens frihet är starkt begränsad. När samhället tar sig den rätten över individen så medför det också ett stort ansvar att tillse att alla elever får möjlighet till utveckling på inte bara ett bra sätt utan även på ett lika bra sätt som alla andra. Skolgången ska med andra ord vara av hög kvalitet för varje enskild elev. 4.1.1Regleringen av skolans likvärdighet Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i denna lag. Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skol- form och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas.8 Skollagen anger alltså att likvärdighet ska gälla, men det saknas en tydlig definition av vad begreppet likvärdighet innebär. Till detta behö- ver man lägga skolväsendets kompensatoriska uppdrag. Enligt skol- lagen ska utbildningen utformas i en strävan efter att uppväga skill- nader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.9 I läroplanen för knyts den kompensatoriska strävan till begreppet likvärdighet: En likvärdig utbildning innebär inte att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika. Hänsyn ska tas till elevernas olika förutsättningar och behov. (…) Skolan har ett särskilt ansvar för de elever som av olika anledningar har svårigheter att nå målen för utbildningen.10 81 kap. 8–9 § skollagen. 91 kap. 4 § skollagen. 10Läroplan för samt för förskoleklassen och fritidshemmet, Lgr11. Likvärdighet definieras därmed som en anpassning till elevernas olika förutsättningar. Skolans ansvar för elever som har svårt att uppnå målen för utbildningen understryks. Likvärdighet blir här en snarare en fråga om lika livschanser än en fråga om lika resurser. Den proposition som föregick den nuvarande skollagen omfattar liknande formuleringar även om kopplingen till skolans kompen- satoriska uppdrag inte är lika tydliga som i läroplanens skrivningar. I propositionen anges att likvärdighet varken innebär likformighet eller att alla ska få samma resurser, i stället anges att likvärdighet innebär att de fastställda målen i skollag, läroplaner etc. kan nås på olika sätt beroende på lokala förutsättningar. Detta kan tolkas som att lokala skillnader får förekomma om de inte innebär skillnader i elevernas möjligheter att nå målen, dvs. om de kompenserar för elevernas olika förutsättningar. Likvärdighet kan alltså definieras på en flytande skala, från miniminivån där allas tillgång till en skola som uppfyller de formella kraven till maxnivån där likvärdighet innebär lika kvalitet i termer av elevernas lika möjligheter att uppnå kun- skapsmålen. 4.1.2Begreppet likvärdighet i vardagsspråket Uttrycket likvärdig har funnits i svenskan och ges vanligen innebörden att något är värt lika mycket som något annat.11 Begreppet har två bedömningsaspekter över sig. Den första innebär att två skilda saker som inte är identiska vid en jämförelse med varandra ändå i allt väsentligt framstår som varandras motsvarig- heter. Den andra aspekten handlar om vad det är som ska jämföras, dvs. vilka egenskaper som objekten i fråga måste ha för att kunna anses vara varandras motsvarigheter, man kan om man så vill tala om vad det är som begreppet kan appliceras på.12 Dessa båda aspekter medför en hel del problem vad gäller begreppsanvändningen. är begreppet likvärdig ett mycket vanligt begrepp i media. En sökning på begreppet i visar en tydligt ökad an- vändning sedan början av 1990-talet.13 Då förekom uttrycket några 11Svenska akademins ordbok och anger att begreppet likvärdig finns belagt . 12Englund & Quennerstedt (2008) diskuterar i sammanhanget begreppets applikations- kriterier, dvs. ”vilka villkor som ställs upp för användningen av termen”, (s. 13). 13Databasen sträcker sig bara bakåt och de ökande antalet förekomster måste också ses i relation till en ökad förekomst av digitaliserade mediekällor. tiotal gånger och så används ut- trycket flera . Det är inte uppenbart vad uttryckets ökade popularitet beror på. En förklaring kan vara att de fenomen som begreppet avser eller anknyts till generellt sett fått en större betydelse. Begreppet förefaller huvudsakligen relatera till samhälls- service eller andra övergripande aspekter vilket skulle kunna indikera att den ökade användningen har att göra med att dessa bedömningar blivit viktigare i takt med en ökad decentralisering och målstyrning. Forskning pekar dock på en annan möjlig förklaring, att uttryck som t.ex. likvärdig skola till viss del har kommit att ersätta uttrycket jämlik skola.14 Men begreppet likvärdighet är inget primärt ett vardagsspråkligt begrepp utan ett politiskt, och ett begrepp med skiftande innebörd och tillämpning. konstaterades i en forskningsrapport att begreppet ”… äger en sådan semantisk mångtydighet att det endast kan ges en innebörd i ett visst sammanhang”.15 Författarna betonar också att mångtydigheten i sin tur relaterar olika förvänt- ningar och till politiska avsikter. Begreppet tillhör således den skara begrepp som ofta får många och olika innebörder och tillämpningar inom politik, policy och debatt och som på skilda sätt anknyter till vardagsspråkliga innebörder.16 Det råder därmed en viss dragkamp om hur begreppet ska förstås.17 Låt oss därför något titta på den skif- tande användningen av begreppet likvärdighet inom skolpolitiken. 14Se exempelvis SOU 2014:5, s. 220. 15Fahlgren, m.fl. (1978), s. 14. 16Filosofen . lanserade uttrycket essentially contested concepts med vilket han ville lyfta att det finns begrepp ”… which are essentially contested, concepts the proper use of which inevitably involves endless disputes about their proper uses on the part of their users”, ((1964), s. 158). Kanske motsvarar inte likvärdighetsbegreppet fullt ut denna definition men det är tydligt att det är ett begrepp inom skolpolitiken som är föränderligt, som huvud- sakligen används i positiva sammanhang men som också ges skiftande innebörder. 17Hadenius (1990) belyste likvärdighetsbegreppets många betydelser. Se också t.ex. (1999) och (2016). Likvärdighet har inte alltid uppfattats som en positiv målsätt- ning utan ibland som något av en felriktad agenda som missar vad som uppfattas som mer angeläget, fokus på skolans ledarskap, ordning och disciplin och på djupa ämneskunskaper, se t.ex. och (2017). 4.1.3Likvärdighet som utbildningspolitiskt begrepp Likvärdighetsbegreppet har getts delvis skiftande innebörder i den utbildningspolitiska debatten. och har i volymen likvärdighet? Studier i utbildnings- politisk språkanvändning (2008) beskrivit begreppsanvändningen i tre perioder.18 De menar att begreppet och fram emot fick en allt starkare orientering mot jämlikhet, enhetlighet och fostran till gemensam referensram och kompensa- tion och kom med tiden att i hög grad representera dessa värden. kom också begreppet att ersätta jämlikhetsbegreppet vilket enligt öppnade för en ökad mång- tydighet. och det efterföljande decenniet råder en viss strid om begreppet och det kom att ges ”olika och delvis direkt motstridande betydelser, där likvärdighet uttolkad som valfrihet och föräldrarätt, profilering etc. ställs mot den tidigare betydelsen”. Följden blir att likvärdighetsbegreppet både ”urvattnas” och ”appliceras på olika objekt inom olika kontexter i skolvärlden”. och menar författarna att begreppet kopplas allt mer till måluppnåelse och betygssättning. Sammanfattningsvis så menar att be- greppet för det första har tunnats ut och getts en mer avgränsad betydelse vilket kan förefalla paradoxalt eftersom begreppet, för det andra, getts en mångtydigare innebörd genom att det kommit att tillämpas i fler sammanhang. För det tredje menar de att begreppet, som först kom att ersätta jämlikhetsbegreppet, senare, och på ett lik- nande sätt, kom att ersättas av kvalitetsbegreppet.19 Författarna menar att förändringen tydligt speglar olika utbildningspolitiska ambitio- ner. Därmed blir det också intressant att notera att begreppet primärt var inriktat mot enskilda elever och skolans kompensatoriska roll till skillnad mot den andra perioden då 18Karakteristiken presenteras översiktligt i , (2008), s. 8. SOU 2014:5 menar dock att begreppet likvärdighet först dök upp i skolpolitiska texter och det bör noteras att begreppet exempelvis förekommer i inledningen på Lgr80 och i den före- gående propositionen (s. 211). 19Berg (2013) gör en snarlik tolkning av likvärdighetsbegreppets förändring från en stark association till jämlikhet, till att senare knytas till frågan om lika möjligheter för att i vår samtid framför allt vara orienterat kring kvalitetsfrågor. menar att likvärdighets- begreppets nutida orientering mot kvalitetsbegreppet kommit att medföra att begreppets ”operationella innebörd” blivit oklar (enär kvalitetsbegreppet saknar distinkta definitioner) varför begreppet numera inte bara är ”töjbart” utan också ”… – en hybrid – som öppnar för en mångfald av tolkningsmöjligheter. 468–474. begreppet främst kom att inriktas mot olika huvudmannatyper. framstår begreppet som ett mer ”abstrakt begrepp där likvärdighet ses som ett uttryck för måluppnåelse”. 4.1.4Likvärdighet och andra nyckelbegrepp Den grundläggande frågan är förstås om intresset här ska läggas på begrepp eller på det som begreppen tänks representera? . har gett en liknande karakteristik som över hur begreppet likvärdighet kommit att förändras över tid.20 Också kopplar förändringsmönster till utbild- ningspolitiska strävanden men det huvudtema anslår och som ramar in likvärdighetsbegreppets förändring är hur policy gått från att betona jämlikhet till att betona valfrihet. anlägger ett längre historiskt perspektiv inleder sin analys med att notera att man i spåren av upplysningen, kom att börja betona allmän skolgång och ett ”upplyst folk” som förutsättningar för de nya styrelseskick som växte fram och att den allmänna skolan därmed blev en ”del i formandet av ett jämlikt samhälle”.21 Jämlikhet sågs under upplysningens tidiga skeende huvudsakli- gen som en fråga om att tillse att alla skulle få lika mycket vilket benämner som ”enkel jämlikhet” och så tänkte man också vad gäller en jämlik skola. Den syn på jämlikhet som också beaktade att enskilda individer hade olika förutsättningar och därmed olika möjligheter gav en andra fas i jämlikhetsbegreppets utveckling vilken kom att handla om ”jämlikhet genom lika möjligheter”. menar att denna förändring drevs fram av ”skolans ökande betydelse för den enskilde och samhället.22 Dessa två synsätt representerar väsentligen olika utbildningspolitiska hållningar och lyfter fram att likvärdighet ofta i debatten getts innebörden av den enkla jämlikheten. menar att en tredje betydelse växer fram: ”Jämlikhet blir en kombination av jämlikhet genom lika möjligheter och jämlikhet genom kompensation” och 20Lundgren (2017). 21Lundgren (2017), s. 99. 22Ibid, (2017), s. 102. det är enligt då som ”ordet jämlikhet börjar ersättas med ordet likvärdighet”.23 Det är alltså i den tredje fasen av jämlikhetsbegreppets utveckling som två väsentliga aspekter framträder, dels begreppsbytet från jäm- likhet till likvärdighet, dels tanken på att de som har större behov också ska få mer resurser.24 Därmed överges den enkla jämlikhets- tanken till förmån för det som närmast ser ut som dess motsats, nämligen att p.g.a. av omständigheterna tvingas att göra olika för att nå lika resultat. Den offentliga och normerande uttolkning av be- greppet likvärdighet som råder och som fram- håller innehåller dock element av alla dessa synsätt: •alla ska ha lika tillgång till utbildning (speglar en enkel jämlikhet, lika mycket av det goda åt alla), •alla ska ha tillgång till utbildning av lika kvalitet (enkel jämlikhet men eftersom kvalitet också får anses relativt individen så finns här också ett tydligt element av jämlikhet genom lika möjligheter) •skolans kompensatoriska uppdrag (handlar om att genom arbets- sätt och resursanvändning särskilt stödja de elever som har de största behoven). Likvärdighetsbegreppet visar sig alltså dels ha lite skiftande inne- börder, dels i sig vara del i en diskursiv förändring. Denna förändring förefaller bestå i en förskjutning av fokus i samtalet kring skolans uppgift och uppdrag, från att vara ett instrument för jämlikhet, till att stå för att en viss kvalitetsstandard säkras för alla. Som nämndes inledningsvis är likvärdighet ett exempel på en kategori begrepp som både är föränderliga och som det råder drag- kamp om innebörden av varför de också blir mångtydiga. För att ge en överblick över denna mångtydighet och de olika applikations- områdena ges här några exempel från de senaste två decennierna. I skrivelsen Utbildning för kunskap och jämlikhet (2002) presenterar den dåvarande regeringen sin utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i (2016) gör en delvis annan analys som kopplar ”omfördelning av utbildningsresurser till underprivilegierade grupper” till vad han benämner som jämlikhets- principen medan han menar att likvärdighetsprincipen står för en generellt ”hög utbildnings- nivå och rationell differentiering efter samhälleliga behov av utbildning”, (s. 66). förskola, skola och vuxenutbildning.25 Likvärdighetsperspektivet är i skrivelsen begränsat och avser endast en dimension av den utbild- ning elever ska få, utbildningen ska vara ”nationellt likvärdig” och ansvaret är gemensamt för att tillse att alla ”får en likvärdig utbild- ning”.26 Begreppet kopplas också till nyckelaspekter av utbildningen med uttryck som till exempel ”likvärdighet i undervisningen”.27 presenteras propositionen Offentliga bidrag på lika villkor (prop. 2008/09:171). I den finns samma applicering av begreppet på utbildningen men där kopplas likvärdighetsbegreppet också till huvudmännen. Enligt propositionen är det angeläget att stärka ”Principen om likvärdiga och rättvisa villkor för alla förskolor, fritidshem, förskoleklasser och skolor oavsett huvudman …”28 Till den tidigare kopplingen till själva utbildningen och utifrån ett elev- perspektiv adderas alltså att det ska råda likvärdighet mellan olika huvudmannatyper vad gäller villkoren för deras respektive verksam- het. Med ett nytt applikationsfält så tilltar också mångtydigheten. Ett tredje belysande exempel på hur användningen av likvärdighets- begreppet kommit att utvecklas är det slutbetänkande som presenterade . Likvärdighetsperspekti- vet var centralt för kommissionen och begreppen ”likvärdig” och ”likvärdighet” omnämns på i snitt var tredje sida. Begreppen appli- ceras på en rad områden och företeelser som t.ex. skola, utbildning, undervisning, elevers möjligheter, system för utveckling, tillgång till digitala verktyg, sanktioner, behovsanpassning, bedömningar, service, tillgång på information och möjligheter till ingripande mot huvud- män. Man kan notera att begreppen inte sällan förekommer i par med andra begrepp som i flera fall också är begrepp som både är elastiska till sin karaktär och som det råder viss innehållslig dragkamp om: kvalitet, rättssäkerhet, legitimitet, transparens och ändamålsenlig- het. Det är tydligt att begreppet fått en större applikationsradie med tiden men också att det har kvar funktionen som värdeord, mångtydigt och därmed också vagt.29 Det finns en intressant aspekt som endast ytligt berörts ovan och som det finns skäl att notera. Många policydokument är noga med 25Regeringens skrivelse 2001/02:188. 26Se t.ex. s. 3, 17, 27 och 30. 27Se s. 62. 2008/09:171, s. 25. 29Jfr (2008), s. 13. att påpeka att likvärdighet inte betyder likformighet. En ofta åter- kommande formulering betonar att begreppet likvärdig inte innebär ”att utbildningen ska vara likformig i betydelsen likadan utan att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs”.30 Innebörden är inte helt given men två väsentliga intentioner tycks uttryckas, dels att kvaliteten i all verksamhet ska vara hög, dels att kvaliteten ska vara så hög att verksamhetens utfall är lika över allt och att det för en elev således inte spelar någon roll var skolgången görs. som det rutinmässigt tas avstånd från en uppfattning om likvärdighet som likformighet så är det uppenbart att begreppet likvärdighet i flera av sina användningsområden faktiskt just avser likformighet eller standardiserad likhet. Till exempel när begreppet appliceras på bedömning och betygssättning. Där framstår det som en önskvärd strävan att praxis ska vara likformig. Olika uppsatser, muntliga presentationer och matematiska uträkningar ska bedömas enhetligt och likformigt. I sammanhanget finns det skäl att betona att just strävan efter likformighet genom centralisering och stan- dardisering av vissa förutsättningar och processer användes som likvärdighetsfrämjande insatser. Att den utvecklade regelstyrningen senare kom att uppfattas som för detaljstyrande är en annan sak. 4.1.5Begreppet i en internationell kontext Det är lätt att tappa orienteringen i den föränderliga likvärdighets- diskussionen. Ett sätt att få perspektiv på diskussionen men också att problematisera den är att titta på den engelska terminologin. Diskussionen om de likvärdighetsaspekter av utbildningssystem som berörts ovan (som enkel jämlikhet och som jämlikhet genom lika möj- ligheter respektive jämlikhet genom kompensation) har internationellt orienterat kring begreppsparet equality och equity. Litteraturen om detta är överväldigande och det publiceras internationellt tusentals artiklar om skolan utifrån dessa perspektiv.31 En ledtråd till perspektivens besläktade men också skiljaktiga innebörd får man om studerar användningen . Det historiska mönstret är att sedan 30Se t.ex. prop. 2009/10:165, s. 638.