sou · H8B322 · 2020-04-29 00:00:00 — Utredningen bedömer att det främst är personbilsanvändningen som påverkas av förslagen. Marknaden för delning av andra motorfordon än personbilar är än så länge liten.1 Utredningen bedömer att det inte finns underlag för att bedöma åtgärdernas inverkan på omfattningen av delning av andra fordon än bilar. Antaganden och räkneexempel som redovisas i de olika avsnitten avser därför delning av bilar. Utredningen bedömer att de flesta nu befintliga verksamheter som brukar kallas för bilpooler, kan förväntas uppfylla kriterierna för att utgöra motorfordonspooler och deras fordon kommer därmed utgöra delningsfordon. De av utredningen föreslagna begreppen motorfordonspool och delningsfordon förekommer inte i litteraturen om bilpooler som vi refererar till. I denna konsekvensanalys används därför oftast de i litteraturen vanligen använda begreppen bilpool, bildelning, bildelningstjänster och bilpoolsbil. De av utredningen föreslagna begreppen motorfordonspool och delningsfordon används när procedurer och rättsliga förhållanden beskrivs. Det gäller exempelvis ansökningar om parkeringstillstånd i kommunerna som är kopplade till utredningens förslag. 13.3Att kvantifiera effekter av olika åtgärder För att med god precision kunna kvantifiera olika effekter av en åtgärd i form av exempelvis ny eller förändrad lagstiftning behövs statistiska modeller som bygger på erfarenheter av liknande eller helst samma åtgärd. finns inga sådana modeller att tillgå som är lämpliga att använda. I sådana situationer får andra underlag användas för bedömningar av olika effekter. För de förslag som lämnas av denna 1Ett exempel är företaget som erbjuder delning av elektriska mopeder i . utredning finns inga statistiska modeller som kan användas för att kvantifiera effekterna i olika avseenden. I syfte att ändå ge en bild av olika effekters inverkan har utredningen gjort vissa antaganden om storleksordningen på effekterna som åtgärderna kan tänkas ge. Dessa antaganden grundas delvis på forskningsrapporter men rena räkneexempel används också för att belysa effekterna av åtgärderna. 13.4Aktörer som berörs av förslagen De aktörer som i första hand berörs av förslagen är de bilpoolsföretag och kooperativa bilpooler som enligt utredningens förslag definieras som motorfordonspooler. Dessa organisationer utgörs av privata företag eller kooperativa bilpooler. De fem största kommersiella bilpoolerna och samtliga kooperativa bilpooler som är medlemmar i hade 2019 sammanlagt drygt 2 400 bilar och 123 000 medlemmar. Kommuner påverkas på så sätt att förslagen ger möjlighet för kommunerna att genom lokala trafikföreskrifter reservera parkeringsplatser för delningsfordon, som kan vara bilar, motorcyklar och mopeder. I den mån kommunerna utnyttjar denna möjlighet ökar möjligheterna till parkering av sådana fordon. Detta påverkar både hushåll och företag som använder såväl egna fordon som fordon i motorfordonspooler. Kommunerna ska också pröva frågor om tillstånd att parkera på de reserverade parkeringsplatserna. Detta medför en ny administrativ uppgift för kommunerna. till att marknaden för motorfordonspooler växer De föreslagna åtgärderna möjliggör för kommunerna att reservera parkeringsplatser för delningsfordon. Detta underlättar parkering av sådana fordon och kan därför förväntas bidra till att marknaden för motorfordonspooler växer. utgörs dessa verksamheter främst av bildelning, men detta kan komma att förändras med ökad omfattning av delning av motorcyklar och mopeder. Utredningen bedömer att den föreslagna möjligheten för kommunerna att reservera parkeringsplatser kommer att utnyttjas av kommunerna men det är svårt att bedöma hur många parkeringsplatser som kommunerna sammantaget väljer att reservera. Utfallet kan också förväntas vara mycket olika mellan kommuner eftersom förutsättningarna och intresset för bildelning varierar. Som tidigare beskrivits i avsnitt 3.2 finns efterfrågan på bildelningstjänster främst i tätbebyggda områden. Det finns därför skäl att tro att de flesta av de reserverade parkeringsplatserna kommer att inrättas i områden där befolkningstätheten är hög, där det totala antalet parkeringsplatser är förhållandevis högt och där tillgången till kollektivtrafik är god. Utredningen bedömer därför att flertalet av de reserverade parkeringsplatserna kommer att återfinnas i storstäder och i dess närförorter samt i större städer. Hur många parkeringsplatser som kan komma att reserveras beror också på om kommunerna kan eller vill ta i anspråk nya ytor för parkering. Antalet parkeringsplatser och deras placering i exempelvis en stad är inte något statiskt utan ändras av olika anledningar, exempelvis som en konsekvens av nyetablering av företag eller lokalisering av myndigheter. Antalet parkeringsplatser och deras placering kan också förändras beroende på behov av tillgänglighet eller som en del i ett strategiskt arbete för att skapa ett mer hållbart transportsystem. I denna konsekvensanalys utgår utredningen från att de parkeringsplatser som skulle komma att reserveras genom kommunala beslut i motsvarande grad minskar parkeringsutrymmet för privatägda bilar. Utredningen cirkulär ekonomi bedömde att dess föreslagna åtgärder skulle bidra till en ökning med 2 000 bilpoolsbilar och enligt utredningens scenario uppgå till 5 000 bilar . En av de åtgärder som utredningen föreslog var att kommunerna skulle ges möjlighet att upplåta gatumark för bilpoolsparkering genom lokala trafikföreskrifter. Det är alltjämt möjligt att denna åtgärd skulle kunna bidra till ett så pass stort tillskott som 2 000 bilpoolsbilar. Utredningen bedömer att det i finns cirka 2 400 bilar som tillhör sådana verksamheter som kan förväntas falla inom ramen för utredningens definition av begreppet motorfordonspool. Ökningen av antalet sådana bilpoolsbilar har varit något svagare än vad Utredningen cirkulär ekonomi bedömde 2017. Utredningen har inte funnit några empiriska studier som visar kvantifierade effekter av någon åtgärd som liknar förslaget om att reservera parkeringsplatser för delningsfordon. Det finns därför inget underlag för att med någon säkerhet bedöma inverkan av en sådan åtgärd. det som tänkbart att de föreslagna åtgärderna på lång sikt kan leda till att 5 000 parkeringsplatser reserveras för delningsfordon i form av personbilar.2 Efterfrågan på bildelningstjänster är som störst i tätbebyggda områden där kostnaderna för parkering är förhållandevis höga. Det är därför troligt att en stor andel av de reserverade parkeringsplatserna koncentreras till ett antal stora orter. Ett tänkbart scenario är att 10 större orter tar i anspråk 250 parkeringsplatser för parkering av bilar i motorfordonspooler och att 40 mindre orter på samma sätt tar i anspråk drygt 60 parkeringsplatser. De förbättrade parkeringsmöjligheterna för delningsfordon kan förväntas bidra till att marknaden för motorfordonspooler växer. En försiktig bedömning är att åtgärderna på lång sikt kan bidra till att antalet bilar i motorfordonspooler ökar med omkring 600 bilar jämfört med nuläget. 13.6Effekter på vägtrafik, utsläpp av koldioxid och luftföroreningar I avsnitt 3.3 beskrivs forskning om effekter av bilpoolsanvändning. Forskningen visar att körsträckorna och utsläppen av koldioxid minskar bland de hushåll som använder bilpooler. Utredningens bedömning är att i den utsträckning kommuner reserverar parkeringsplatser för delningsfordon kommer detta att bidra till minskade vägtrafikvolymer och minskade koldioxidutsläpp. 13.6.1Minskade körsträckor med bil De föreslagna åtgärderna kan förväntas bidra till minskade körsträckor med bil. Liksom i andra länder är antalet bilar som ingår i bilpooler i alltjämt få i relation till det totala antalet personbilar (se avsnitt 5.2). Utredningens bedömning är ändå att de åtgärder som föreslås kan bidra till minskad biltrafik. Forskningen visar att bilanvändningen minskar genom medlemskap i bilpool och det gäller både fasta och flytande bilpooler. 2Det finns ingen officiell statistik som visar hur många parkeringsplatser som kommunerna inrättat. Som en indikation på omfattningen i kan nämnas att det i fanns cirka 76 000 parkeringsplatser (uppgift från i stad). I en underlagsrapport från () till Ut- redningen cirkulär ekonomi pekas på en studie från som visar att den genomsnittliga körsträckan minskar från i genomsnitt 550 per hushåll genom medlemskap i bilpoolen Mobility.3 Det är långtifrån säkert att dessa data kan sägas gälla för svenska förhållanden , men de indikerar ändå att användningen av bilpooler tenderar att minska hushållens körsträckor med bil. Åtgärderna som utredningen föreslår kan tänkas öka medvetenheten om den miljöbelastning som följer av bilanvändning och därigenom bidra till att fler hushåll nyttjar motorfordonspooler. Vid sidan av ett ökat miljömedvetande finns det åtminstone två tänkbara skäl till att hushåll minskar sin bilanvändning då man övergår till att använda bilar i motorfordonpooler i stället för privatägd bil. Det ena är att marginalkostnaden för varje körtillfälle ökar när man använder ett sådant fordon i stället för en privatägd bil. Detta beror på att bilpooler vanligen debiterar en timtaxa (eller kilometertaxa) som är betydligt högre än marginalkostnaden för ett körtillfälle med privatägd bil som främst utgörs av kostnaden för drivmedel. Det andra skälet är att det uppstår en tröskel för bilanvändning beroende på att ett delningsfordon måste bokas. finns det heller inte bilar lediga vid önskad tid och man blir därför mer benägen att använda andra transportmedel. De föreslagna åtgärderna stimulerar till ökad användning av bilar och andra fordon i motorfordonspooler. Eftersom forskning om bilpooler visar att utsläppen av koldioxid minskar då hushåll använder bilpooler kan de föreslagna åtgärderna förväntas bidra till att minska utsläppen av koldioxid. Det finns två skäl för detta. Det ena skälet är att körsträckorna med bil minskar. Det andra skälet är att den genomsnittliga åldern på bilar i bilpooler är lägre jämfört med bilarna i den övriga fordonsflottan och att de därför släpper ut mindre koldioxid. Utsläppen från nyare bilar är i regel lägre än utsläppen från äldre bilar och det är också relativt vanligt med elbilar i bilpooler. Det finns flera studier som visar på minskade koldioxidutsläpp genom användning av bilpooler. Som tidigare nämns i avsnitt 3.3.3 3IVL (2016), s. 21. visar en studie i (Ulm) på minskade utsläpp om 146–per person och år genom användning av flytande bilpooler. I ovan nämnda rapport från IVL, om effekter av medlemskap i bilpoolen Mobility i , pekas på en uppskattad minskning av koldioxidutsläppen om per aktiv helårskund. Ett antagande kan därför vara att de åtgärder som föreslås i detta betänkande bidrar till att koldioxidutsläppen i genomsnitt minskar med per tillkommande medlem i en motorfordonspool. Här avses en genomsnittlig reduktion av koldioxidutsläpp för de tillkommande medlemmarna. finns det i cirka 123 000 medlemmar i sådana bilpooler som kan förväntas omfattas av definitionen av motorfordonspool. Vid ett antagande om att de föreslagna åtgärderna medför en ökning med 600 bilar och att nio personer delar på dessa bilar tillkommer 5 400 medlemmar i motorfordonspoolerna. Detta innebär att de föreslagna åtgärderna kan bidra till att koldioxidutsläppen på lång sikt minskar med omkring per år.4 Utredningens förslag kan förväntas bidra till minskad bilanvändning och minskade körsträckor och därigenom till minskade luftföroreningar. Trafikens utsläpp är ofta större vid stora befolkningscentrum och i kvartersbebyggelse blandas luften om långsamt. Utsläppen från trafiken beror också på olika körförhållanden. Utsläppen från trafiken har visserligen minskat kraftigt , men halterna av luftföroreningar som partiklar, kvävedioxid och marknära ozon är fortfarande oacceptabelt höga på många platser.5 Avgaser från förbränningsmotorer innehåller ämnen som bidrar till luftföroreningar. 4Beräkning: CO2/person × 5 400 personer = . 5Källa: /for-dig-i-branschen/miljo---for-dig-i- branschen/Luft/Vagtrafikens-utslapp/ (hämtad ). 13.7Substitutionseffekter – inverkan på kollektivtrafik De föreslagna åtgärderna kan förväntas bidra till förändrat resande med andra transportsätt än med personbil. Forskningen om bilpoolsanvändning visar att personer som går med i bilpooler sammantaget minskar sin användning av bilen som transportmedel. Men effekterna på bilanvändningen är olika för olika grupper av personer, vissa grupper ökar bilanvändningen medan andra minskar den. Forskning visar att bilanvändningen minskar bland personer som äger en bil då man går med i en bilpool medan den ökar bland personer som inte äger en bil. Forskningen ger stöd för att den minskade bilanvändningen bland personer som äger en bil överstiger ökningen av bilanvändningen bland de personer som inte äger en bil när man går med i en bilpool. Minskningen av bilanvändningen förefaller enligt forskningen vara större då personer går med i fasta bilpooler jämfört med flytande bilpooler. Som tidigare beskrivits i avsnitt 3.3 om effekter av olika bilpooler finns det stöd i forskning för att bilanvändningen via bilpooler påverkar resandet med andra transportsätt. Användningen av bilpooler kan bidra till att hushållen ersätter (substituerar) vissa resor med bil med en annan form av resande såsom att resa med kollektiva färdmedel, gå eller cykla. Förändringarna av kollektivtrafikresandet varierar mellan olika grupper av bilpoolsmedlemmar och mellan fasta och flytande bilpooler. Personer som hade en bil innan man gick med i en bilpool tenderar att öka resandet med kollektivtrafik när man går med i bilpoolen. Enligt en rapport från Trafikanalys ökar resandet med kollektivtrafik bland medlemmar i fasta bilpooler jämfört med innan de gick med i bilpoolen.6 Detta kan på lång sikt bidra till att ge underlag för t.ex. en ökad turtäthet inom kollektivtrafiken vilket ökar attraktiviteten för alla kollektivtrafikresenärer. När det gäller flytande bilpooler visar merparten av befintliga undersökningar på minskat kollektivtrafikresande jämfört med innan man gick med i bilpoolen.7 Enligt en studie av Le beror detta förmodligen på de flytande bilpoolernas tjänsteutformning och kostnadsstruktur.8 6Trafikanalys (2016), s. 34. 7Trafikanalys (2016), s. 34. 8Levine, s. (2011). Det är mycket svårt att kvantifiera hur användningen av bilpooler påverkar nyttjandet av andra transportsätt. Effekterna beror på vilken typ av bilpool det rör sig om och hur medlemmarnas resvanor såg ut innan de gick med i bilpoolen. Som tidigare nämnts kan de åtgärder som föreslås i detta betänkande förväntas öka användningen av bilpooler. Bland personer som har en bil innan man går med i en fast bilpool kan de föreslagna åtgärderna förväntas bidra till att resandet med kollektivtrafik eller cykel ökar. För personer som till följd av de föreslagna åtgärderna går med i en flytande bilpool kan resandet med kollektivtrafik förväntas minska. 13.8Inverkan på effektiviteten i transportsystemet De föreslagna åtgärderna kan förväntas bidra till ökad effektivitet i transportsystemet genom minskad trängsel i vägtrafiken. En viktig utgångspunkt för utvecklingen av transportsystemet är fyrstegsprincipen, som är arbetsstrategi.9 Fyrstegsprincipen tillämpas för att säkerställa en god resurshushållning och för att åtgärder ska bidra till en hållbar samhällsutveckling. Fyrstegsprincipen innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis enligt följande: •Det första steget innebär att överväga åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. •Det andra steget innebär att överväga åtgärder som medför ett mer effektivt utnyttjande av befintlig infrastruktur. •Det tredje steget innebär att vid behov överväga begränsade ombyggnationer. •Det fjärde steget innebär att, om behovet inte kan tillgodoses i de tre tidigare stegen, överväga nyinvesteringar eller större ombyggnadsåtgärder. En utveckling som innebär att hushållen ökar sin användning av bilar via bilpooler ligger i linje med prövningen enligt fyrstegsprincipens första steg, dvs. att överväga åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. 9www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/Planera-och-utreda/Planerings--och- analysmetoder/fyrstegsprincipen/ (hämtad ). En ökad bilanvändning via bilpooler kan förväntas medföra att transporterna med bil minskar och att en del av biltransporterna ersätts med andra transportmedel. Forskning visar att användning av bilpooler minskar innehavet av privata bilar i hushållen. Detta bidrar till att minska den sammantagna fordonsflottan och till ett minskat behov av parkeringsytor. 13.9Inverkan på materialåtgång – cirkulär ekonomi Enligt kommittédirektiven är huvudmotivet för utredningen att stimulera till en cirkulär ekonomi med mer resurseffektiva persontransporter. Det finns inte en allmänt vedertagen definition av begreppet cirkulär ekonomi. Det förekommer olika definitioner som alla baseras på tanken om att minska utvinningen av naturresurser i förhållande till vad som produceras, dvs. Ett synsätt är att materialflödet ska slutas så att avfall i princip inte uppstår. Ett bredare synsätt är att hastigheten i materialflödet ska minska i en ekonomi där material återvinns. Ett tredje – än bredare –synsätt innebär ökad effektivitet i användningen av naturresurser, material och produkter i ekonomin. Detta synsätt på den cirkulära ekonomin kan potentiellt medföra inverkan på alla ekonomiska aktiviteter, inte bara sådana som medför hög materialåtgång. De föreslagna åtgärderna kan förväntas bidra till minskad förbrukning av material genom minskad bilanvändning. Med ökande grad av bildelning kan bilparkens storlek minskas något och de bilar som finns användas mer. Det minskar behovet av råvaror och den miljöpåverkan som uppstår vid tillverkning och skrotning av bilar. Som framgår av kapitel 3 visar forskning att en bilpoolsbil ersätter 4–10 privatägda bilar. I dessa studier tas emellertid inte hänsyn till den ökade förslitning som bildelningen medför. En bilpoolsbil används i genomsnitt betydligt mer under en given tidperiod jämfört med en privatägd bil. Den snabbare förslitningen medför att en bilpoolsbil vanligtvis behöver ersättas oftare än en privatägd bil. Men den snabbare förslitningen medför också att bilparken förnyas snabbare med mer miljövänliga fordon. Utredningen har inte funnit någon empirisk forskning som ger tydligt stöd för slutsatsen att materialåtgången minskar som följd av 10OECD (2017), s. 4. bilanvändning via bilpooler jämfört med bilanvändning med privatägda bilar. Den sammantagna materialåtgången kan emellertid förväntas minska. Skälet för detta är att forskningen om nyttjande av bilpooler ger stöd för att bilanvändningen totalt sett minskar när hushållen övergår till att använda bilar via bilpooler. 13.10 Effekter för hushållen Nedan beskrivs tänkbara effekter för hushållen vad gäller ökad användning av motorfordonspooler och inverkan på parkeringsmöjligheter. 13.10.1 Ökning av antalet medlemmar i motorfordonspooler Förslagen väntas bidra till att antalet medlemmar i motorfordonspooler ökar. Som ovan nämns bedömer utredningen att förslagen kan bidra till att cirka 600 bilar i motorfordonspooler tillkommer. I kapitel 3 nämns att en bilpoolsbil kan ersätta 4–10 privatägda bilar. Som ett räkneexempel med antagandet att nio hushåll i genomsnitt delar på en bil i en motorfordonspool skulle förslagen bidra till att 5 400 medlemmar tillkommer. 13.10.2 Minskade kostnader för bilanvändning Flera studier pekar på att de totala kostnaderna för att använda bil minskar när hushåll övergår från att äga en bil till att använda bil via bilpool.11 Detta beror på att de fasta kostnaderna fördelas på flera hushåll men även på att körsträckorna tenderar att minska. Utredningen cirkulär ekonomi nämner i sitt betänkande att bilpoolsmedlemmarna i genomsnitt sparar med ett antagande om att av bilpoolsmedlemmarna gör sig av med de privatägda bilarna.12 För ett enskilt hushåll som övergår från att äga bil till att använda bil via motorfordonspool blir besparingen ofta betydligt större. 11Se t.ex. , et al. (2015), s. 6. 12SOU 2017:22, s. 232. 13.10.3Konsekvenser för hushållens parkeringsmöjligheter med privatägda bilar Över tid förändrar kommunerna antalet parkeringsplatser i gatuutrymmet som följd av att behoven förändras, t.ex. beroende på att befolkningen ökar eller minskar. Det totala antalet personbilar har trendmässigt ökat i . –ökade antalet personbilar i trafik från drygt 4,3 miljoner bilar till 4,9 miljoner bilar.13 Ökningen av antalet personbilar är starkt kopplad till den ökande befolkningen och är därför kraftigast i tätbebyggda områden med snabb befolkningstillväxt. Det finns ingen officiell statistik som visar hur parkeringsutrymmen har förändrats och det är därför svårt att beskriva utvecklingen av parkeringsutrymmen i förhållande till utvecklingen av antalet personbilar. Utredningen antar i denna analys att kommunerna på kort sikt inte förändrar det totala antalet parkeringsplatser i gatuutrymmet. Detta innebär att antalet tillgängliga parkeringsplatser för andra bilar än delningsfordon minskar när kommuner reserverar en del av de befintliga parkeringsplatserna för delningsfordon. En tänkbar konsekvens av utredningens förslag är därför att vissa hushåll väljer att minska innehavet av privatägda bilar för att i stället nyttja olika former av bildelning. På detta sätt minskar efterfrågan på parkeringsplatser för privatägda bilar. Det finns således två krafter som drar åt olika håll i fråga om vilken inverkan förslagen har på tillgängligheten för parkering av bilar. Det är svårt att bedöma om det uppstår en sammantagen undanträngningseffekt av förslagen vad gäller ”lediga” parkeringsytor för privatägda bilar. Effekten beror bl.a. på i vilken utsträckning kommunerna väljer att reservera parkeringsplatser för delningsfordon och även på vilka platser i gatuutrymmet som kommunerna väljer att placera parkeringsplatser för olika typer av fordon. Ett rimligt scenario är att förslagen på kort sikt minskar parkeringsmöjligheterna för hushållens privatägda bilar i de kommuner som reserverar parkeringsplatser för delningsfordon. Det gäller även för bilar som ägs av företag. I den mån nya parkeringsytor ställs till förfogande av kommunerna minskar naturligtvis denna utträngningseffekt. 13Källa: Trafikanalys, statistik om personbilar i trafik. Parkeringsplatser kan reserveras för rörelsehindrade. Utredningen bedömer att de lämnade förslagen inte har någon inverkan på omfattningen av dessa parkeringsplatser. Allteftersom hushåll på väljer att använda motorfordonspooler, i stället för att äga bilar, kan tillgången till lediga parkeringsplatser i gatuutrymmet för hushållens privatägda bilar förbättras. Då antalet privatägda bilar vida överstiger antalet delningsfordon är det främst antalsutvecklingen av dessa bilar som verkar styrande för efterfrågan på parkeringsutrymmen. 13.11 Effekter för företagen Nedan beskrivs olika typer av konsekvenser för företagen. 13.11.1 Effekter på företagens administration och kostnader För kunna dra nytta av förmånen att nyttja de reserverade parkeringsplatserna kommer motorfordonspoolerna att behöva ansöka om parkeringstillstånd i kommunerna. De föreslagna åtgärderna kan därför förväntas medföra administrativa kostnader för motorfordonspoolerna för arbete med ansökningarna. Utredningen bedömer att ansökningsförfarandet blir relativt okomplicerat. Ett rimligt antagande är att tidsåtgången för att ansöka om dessa parkeringstillstånd är . Arbetskostnaden kan antas vara lönenivå.14 Givet en uppskattning om totalt 100 motorfordonspooler i medför det administrativa kostnader om sammantaget för motorfordonspoolerna.15 Utredningen bedömer att dessa kostnader minskar betydligt när motorfordonspoolerna hunnit ansöka om parkeringstillstånd för merparten av sina delningsfordon. 14Beräknad som arbetskraftskostnad med underlag från .