sou · H8B379 · 2020-12-15 00:00:00 — Effektivare tillsyn över diskrimineringslagen – aktiva åtgärder och det skollagsreglerade området Utredningen om vissa frågor i diskrimineringslagen SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild ut- redare att se över vilka åtgärder som behövs för att säkerställa efter- levnad av bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen (2008:567). Vidare gavs utredaren i uppdrag att se över tillsynsansvaret när det gäller verksamhet enligt skollagen (2010:800) (dir. 2018:99). Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir. 2019:63) varigenom utredningens tid förlängdes till . förordnandes justitierådet som sär- skild utredare. Regeringen beslutade därefter om ytterligare tilläggsdirektiv (dir. 2020:102) varigenom uppdraget ut- ökades och utredningstiden förlängdes till . Det ursprungliga uppdraget ska redovisas i ett delbetänkande. Som sakkunnig i utredningen förordnades fr.om. Som experter i utredningen förord- nandes juristen , , professorn , , juristen , , ordföranden , Arbetsdom- stolen, enhetschefen, , , seniore utredaren , , rätts- sakkunnige , , de- partementssekreteraren , och departementssekreteraren . Som huvudsekreterare i utredningen anställdes juristen och som utredningssekreterare anställdes hovrättsassessorn och juristen . Betänkandet är skrivet i vi-form och med detta avses utredaren och utredningssekretariatet. Jag som utredare är dock ensam ansva- rig för utredningens förslag. Utredningen har antagit namnet Utredningen om vissa frågor i diskrimineringslagen (A 2019:03). Härmed överlämnas delbetänkandet Effektivare tillsyn över dis- krimineringslagen – aktiva åtgärder och det skollagsreglerade området (SOU 2020:79) och utredningens uppdrag i denna del är därmed slutfört. Utredningens arbete fortsätter enligt direktiven. 1.1Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567)................................................................................ 1.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ Förslag till diskrimineringsförordning .................................. 1.5Förslag till förordning med bemyndigande för att meddela vissa föreskrifter till skollagen (2010:800)................................................................................ 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1328) med instruktion för Nämnden mot 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1401) med instruktion för 1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:556) med instruktion för ....... 1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1047) med instruktion för ............... 1.10Förslag till förordning om upphävande av förordningen (2006:1083) om barns och elevers deltagande i arbetet med en plan mot kränkande behandling ............................... Utredningens uppdrag och arbete ................................ Tillsyn över aktiva åtgärder .................................... Tillsyn inom skollagsreglerad verksamhet............. Tillsyn och sanktioner i svensk rätt....................................... Straff och rättsverkan av brott ............................... Sanktioner i diskrimineringslagen ......................................... Vite för att få uppgifter........................................... Vite på grund av bristande efterlevnad .................. Regleringen av nämnden......................................... 3.7Analys av tidigare förslag om tillsyn och sanktioner 3.7.22016 års förslag om ändringar i ramverket för aktiva åtgärder.................................................... Tillsyn över aktiva åtgärder inom arbetslivet och högre utbildning .................................................. Regelverket om aktiva åtgärder.............................................. Ett fortlöpande och systematiskt arbete i fyra steg................................................................ Ett arbete inom fem områden............................... Riktlinjer och rutiner............................................. Främja en jämn könsfördelning............................ Arbetet med lönekartläggning .............................. Information till arbetstagarorganisationerna....... Särskilt om aktiva åtgärder inom högre utbildning ............ 4.3.1Riktlinjer och rutiner för att förhindra Vite som enda sanktion ........................................................ DO:s tillsyn över aktiva åtgärder i praktiken...................... 4.5.1Sammanfattning av DO:s tillsyn av aktiva åtgärder 2009–2020................................................ 4.6 Jämförelse med arbete ......................... Särskilt om skyddsombudens roll......................... Det systematiska arbetsmiljöarbetet .................... 4.7 Rättsutvecklingen av aktiva åtgärder ................................... Utvecklingen till 2009 ................. 4.7.5Bakgrund till nuvarande bestämmelser om aktiva åtgärder................................................. Särskilt om lönekartläggning................................ Enkätundersökning om aktiva åtgärder .............................. Bakgrund till enkätundersökningen..................... Resultat av enkätundersökningen i urval ............. Överväganden och förslag för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder.................................................. Bestämmelserna bör alltjämt vara tvingande ....... Förslag om tillsyn ................................................................. Förutsättningarna för tillsyn ................................ Tillsynsmetoden bör utvecklas............................. 5.3.3Uttrycket att förmå enskilda att frivilligt följa lagen ska utgå......................................................... 5.4 Förslag avseende föreskriftsrätt........................................... 5.4.1Reglernas utformning kräver utökat stöd för ökad regelefterlevnad ...................................... Bemyndigande om föreskriftsrätt ........................ Ett föreskriftsråd ska ge DO stöd ....................... 5.4.4DO ska samråda med arbetsmarknadens parter i arbetet med föreskrifter........................... 5.5 Överväganden avseende val av sanktioner .......................... Straff eller sanktionsavgift bör inte införas ......... Bör vitessanktionen kvarstå?................................ 5.6 Förslag om .......................... Olika alternativ vad gäller vitesföreläggande ....... med en förändrad sammansättning....................... 5.6.3Centrala arbetstagarorganisationer ska kunna göra en framställning till Nämnden mot diskriminering och kunna föra talan om utdömande av vite.................................................. Förslag om förstärkt samverkan .......................................... Samverkan mellan DO och AV ska förstärkas .... Övervägande om likabehandlingsombud ............................ Överflyttning av tillsynsansvaret och talerätten för det skollagsreglerade området .............................. DO:s ansvarsområde – diskrimineringslagen...................... Allmänt om diskrimineringslagen ........................ Vilken verksamhet omfattas?................................ 6.3.3Vem berörs av bestämmelserna om diskriminering?................................................ 6.3.4Aktiva åtgärder i diskrimineringslagen för skollagsreglerad verksamhet ........................... Tillsyn över diskrimineringslagen ........................ Sanktioner i diskrimineringslagen ........................ Sammanfattning av diskrimineringslagen ............ 6.4 Skolinspektionens ansvarsområde – skollagen.................... 6.4.2Vem berörs av bestämmelserna om kränkande Aktiva åtgärder i skollagen.................................... Tillsyn över skollagen............................................ Sanktioner i skollagen ........................................... Sammanfattning av skollagen ............................... 6.6.12016 års betänkandets slutsatser 6.6.22016 års betänkandets slutsatser om samordning av lagstiftningen ......................... Sammanfattning av remissutfallet ........................ Utkast till lagrådsremiss....................................................... Sammanfattning av remissutfallet ........................ Jämförande analys av nuvarande reglering .......................... 6.8.1Jämförelse diskriminering och kränkande Jämförelse aktiva åtgärder..................................... Jämförelse tillsyn, sanktioner och talerätt ........... Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen ............................... 7.2Överflyttning av tillsynsansvaret och talerätten samt val Bestämmelserna i andra kapitlet diskrimineringslagen ...... Ideella föreningars talerätt ................................................... Föreskriftsrätt för aktiva åtgärder ....................................... och samverkan mellan myndigheterna ................................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ........ Konsekvenser av förslagen........................................ Kommittéförordningens och utredningsdirektivens krav .... Utredningens förslag och ställningstaganden ..................... Problembeskrivning och syfte .............................. Våra förslag i korthet............................................. Alternativa lösningar eller ingen reglering ........... Berörda av regleringarna ....................................... 9.2.5Skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, , och andra skyldigheter som följer av internationella åtaganden om mänskliga rättigheter....................................... 9.3 Ekonomiska konsekvenser ................................................... 9.3.1Ekonomiska konsekvenser för DO, 9.3.3Ekonomiska konsekvenser för kommuner, regioner och staten ................................................ 9.3.4Ekonomiska konsekvenser för enskilda fysiska och juridiska personer ........................................... 9.4Konsekvenser för domstolarna och Nämnden mot 9.5Andra konsekvenser för staten, kommuner, enskilda huvudmän och andra företag................................................ 9.5.2Konsekvenser för huvudmän för verksamhet som regleras i skollagen......................................... Små företag i förhållande till stora........................ Personalen inom skollagsreglerad verksamhet .... Konsekvenser för barn, elever och vårdnadshavare............ Konsekvenser för jämställdheten ........................................ och det brottsförebyggande arbetet .................................... Konsekvenser för de integrationspolitiska målen .............. 9.10En bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande eller om det behövs särskilda informationsinsatser.................... Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567) ............................................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ............. Utredningens uppdrag innehåller två delar. Den första delen handlar om att analysera om nuvarande bestämmelser om tillsyn i diskrimi- neringslagen (2008:567), DL, avseende aktiva åtgärder är ändamåls- enliga för en effektiv efterlevnad av lagen och vid behov föreslå änd- ringar som kan leda till en ökad efterlevnad. Utifrån analysen ska vi även lämna andra förslag som kan säkerställa att om aktiva åtgärder följs. Av utredningens direktiv framgår att det är viktigt att bestämmel- serna om aktiva åtgärder följs för att de ska vara ett effektivt medel för att i praktiken nå lika rättigheter och möjligheter inom arbets- livsområdet och utbildningsområdet. Vidare framgår att en förutsätt- ning för att DL får ett verkligt genomslag i samhället är att de som omfattas av bestämmelserna i lagen dels har kännedom om dessa, dels har viljan att följa dem. Dessutom krävs att det finns en effektiv tillsyn över lagen med ändamålsenliga och rättssäkra verktyg för till- synsmyndigheten. Den andra delen av uppdraget innebär att utredningen ska analy- sera hur tillsynen över bestämmelserna i när det gäller det skol- lagsreglerade området i sin helhet kan flyttas från Diskriminerings- ombudsmannen (DO) till (Skolinspektionen). Utgångspunkten är således att en överflyttning ska ske, men utred- ningen behöver göra en egen samlad bedömning om det effektivi- serar tillsynen. En förutsättning för ett förslag om överflyttning är vidare att finna en välfungerande lösning för ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och samordningen av lagstiftningen. Det har funnits en bred enighet om att en över- flyttning från DO till Skolinspektionen av ansvaret för tillsyn och talerätt avseende det skollagsreglerade området i DL skulle kunna effektivisera tillsynen och öka regelefterlevnaden. Barn och elever skulle därmed få ett förbättrat skydd mot diskriminering. Barnrätts- perspektivet har varit avgörande för tidigare utredningars förslag om en sådan överflyttning. Att sådana förslag inte genomförts beror bl.a. på att ingen tillfredställande helhetslösning har kunnat nås. Utredningens förslag och överväganden för en effektivare tillsyn över aktiva åtgärder I detta avsnitt beskriver vi utredningens överväganden och förslag vad gäller DO:s tillsyn över 3 kap. DL inom arbetslivsområdet och inom högre utbildning. Med högre utbildning menar vi sådan utbild- ning som regleras i högskolelagen (1992:1434), samt utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Uttrycket ”att förmå enskilda att frivilligt följa lagen” ska utgå Utredningen föreslår att det inte längre ska finnas en uttrycklig be- stämmelse i DL om att DO i samband med sin tillsyn ska försöka få dem som omfattas av bestämmelserna att frivilligt följa dessa. Vi konstaterar att det är ovanligt att det i lag betonas att en myn- dighet ska förmå enskilda att frivilligt följa lagen vid tillsyn på olika samhällsområden. Bestämmelsen är vidare tillkommen i när dess funktion var en annan. Den är dessutom obehövlig mot bak- grund av förvaltningslagens (2017:900) bestämmelser. DO är nämligen alltid, enligt förvaltningslagen, skyldig att under en tillsyn kommunicera med tillsynsobjekt och ge dem skälig tid för t.ex. rättelse m.m. innan mer ingripande tillsynsåtgärder vidtas. Detta kommer inte förändras om formuleringen i DL utgår. När det gäller bestämmelsens betydelse för reglerna i 2 kap. DL kan konstateras att den framför allt tar sikte på frivilliga lösningar i form av förlikningar om diskrimineringsersättning. Med hänsyn till att mål enligt 2 kap. DL handläggs enligt lagen (1974:371) om rätte- gången i arbetstvister och i domstol enligt bestämmelserna i rätte- gångsbalken kommer det fortfarande att finnas långtgående möjlig- heter att nå frivilliga överenskommelser i diskrimineringsmål. Utredningen bedömer också att det är något paradoxalt med att en lagstiftning som ytterst vilar på skyddet av mänskliga rättigheter så starkt betonar att detta skydd ska åstadkommas på frivillig väg. Även detta talar för att bestämmelsen bör utgå. Det är enligt utredningens bedömning svårt att se att ett avskaf- fande av kravet skulle ha någon negativ verkan för hur tillsynen avse- ende reglerna om förbud i 2 kap. DL tillämpas eller hur DO arbetar med förebyggande och främjande åtgärder enligt 3 kap. Utred- ningen föreslår därför att kravet på att försöka förmå enskilda till att frivilligt följa lagen i 4 kap. 1 § första stycket DL utgår. Utredningen föreslår att det ska bli möjligt att meddela föreskrifter avseende reglerna om aktiva åtgärder i DL inom arbetslivsområdet och inom högre utbildning. Vi föreslår att en myndighet, förslagsvis expertmyndigheten , genom bemyndigande i lag och förordning ges rätt att utfärda föreskrifter. Det handlar om ett bemyndigande om att kunna förtydliga och fylla ut de övergripande bestämmelserna i lagen. Syftet med lagens konstruktion som ett övergripande ramverk är att den ska kunna anpassas till verksamheter med olika behov. Detta har dock medfört att lagen inte i detalj anger vad som krävs för att uppfylla kraven. finns det olika former av stöd för att få vetskap om det t.ex. information, checklistor och annat material på DO:s webbplats och hos arbetstagarorganisationer. Ideella föreningar, t.ex. antidiskrimineringsbyråerna, bedriver också viss utbildnings- verksamhet. Trots detta efterfrågas ytterligare stöd av arbetsgivare. Anledningen till det kan variera – från att den information som finns inte är anpassad till arbetsgivarnas situation till att frågan om aktiva åtgärder inte prioriteras och att man inte aktivt söker sådan informa- tion. Oavsett vilket har utredningen kunnat konstatera en samstäm- mig efterfrågan på ökat stöd kring vad lagen konkret kräver. DO har framfört till utredningen att det också ur ett tillsyns- perspektiv är svårt att ställa krav på att arbetet ska utföras på ett visst sätt eller med en viss kvalitet, eftersom bestämmelserna är generellt utformade och inte konkretiserade. Det är mot denna bakgrund som vi föreslår att DO bemyndigas att kunna meddela föreskrifter avseende 3 kap. DL inom arbetslivs- området och området för högre utbildning. Föreskrifter som kan bli aktuella handlar både om förtydligande föreskrifter avseende t.ex. när ett arbete ska genomföras och om detaljerade anvisningar om vilka krav som ställs på innehållet i vissa åtgärder. Det kan t.ex. bli fråga om såväl regler om när olika upp- gifter ska ha utförts, som mer precisa bestämmelser om vad vissa åt- gärder ska innehålla. Ett föreskriftsråd ska inrättas hos DO Meddelandet av föreskrifter är en ny uppgift för DO. Vi föreslår därför att det inrättas ett särskilt föreskriftsråd hos DO med leda- möter från arbetsmarknadens parter, universitets- och högskole- området samt civila samhället som kan tillföra myndigheten kun- skaper och erfarenheter bl.a. om de verksamheter som ska regleras och om vilka behov av förtydliganden som finns. Rådet ska kunna ge DO råd och stöd för arbetet med att ta fram föreskrifter för aktiva åtgärder enligt 3 kap. Ombudsmannen föreslås vara ordförande i rådet och ska även utse dess ledamöter. ska regleras i DO:s instruktion, förordningen med instruktion för (2008:1401). DO ska samråda med arbetsmarknadens parter Vi föreslår att DO i arbetet med att ta fram föreskrifter inom arbets- livets område enligt 3 kap. DL, utöver konsultationer med föreskrifts- rådet, ska samråda med arbetsmarknadens parter innan DO fattar beslut om föreskrifter. Ett sådant samråd är viktigt eftersom förut- sättningarna att bedriva arbetet med aktiva åtgärder kan variera mellan olika branscher och kan bidra till att föreskrifterna blir praktiskt tillämpbara och förankrade hos de arbetstagare och arbetsgivare som berörs av dem. Skyldigheten för DO att samråda med arbetsmarknadens parter ska föras in i DO:s instruktion. Vite ska kvarstå som sanktion När det gäller sanktioner för överträdelser av bestämmelserna om aktiva åtgärder i 3 kap. DL inom arbetslivsområdet och inom om- rådet för högre utbildning bedömer vi att vitesföreläggande ska kvar- stå som sanktionsform i de fall en arbetsgivare eller en utbildnings- anordnare inom högre utbildning inte uppfyller lagens krav. DO:s breda uppdrag tillsammans med myndighetens begränsade tillsynsresurser skulle kunna tala för att införa ytterligare sanktioner i form av t.ex. sanktionsavgifter för att genom sådana försöka öka efterlevnaden av bestämmelserna om aktiva åtgärder i DL. Sanktions- avgifter kan t.ex. antas vara mer effektiva än vitesföreläggande efter- som en sanktionsavgift kan utgå direkt utan att det behöver ges tid för rättelse till tillsynsobjektet. Det finns dock argument som talar emot att införa sanktions- avgifter inom detta område. Regleringen om aktiva åtgärder i 3 kap. DL anger en arbetsprocess som bl.a. syftar till att arbetsgivarna och utbildningsanordnarna ska ägna sig åt frågorna, sätta sina egna mål och komma fram till rätt åtgärder utifrån respektive verksamhets förutsättningar och behov. Det är inte i alla delar exakt angivet i vilka situationer överträdelser av dessa regler uppkommer. Utredningen bedömer att bestämmelserna i stort saknar den tyd- lighet och precision som krävs för att överträdelser ska kunna be- läggas med en sanktionsavgift. Utredningen har övervägt olika alternativ till den nuvarande ord- ningen att prövar frågor om vitesföre- läggande. Utredningen har utifrån sina överväganden bedömt att ska kvarstå, fast med färre antal leda- möter. Syftet är att förenkla och effektivisera nämndens handlägg- ning av ärenden. ska enligt förslaget bestå av sju ledamöter. Ordförande och vice ordförande ska vara jurister med erfarenhet från tjänstgöring som domare, en ledamot ska utses efter förslag från arbetsgivarsidan, en ledamot ska utses efter förslag av arbetstagarsidan, två ledamöter ska vara jurister med erfarenhet från arbete med diskrimineringsfrågor och en ledamot ska ha särskilda kunskaper om universitets- och högskoleområdet. För samtliga leda- möter ska det finnas en ersättare. Med en minskad sammansättning anser vi att beslut av nämnden ska fattas i plenum, dvs. samtliga ledamöter ska delta i alla beslut. Framställning om vitesföreläggande för det skollagsreglerade om- rådet ska inte längre göras till nämnden, eftersom tillsynen överförs till Skolinspektionen och skollagens sanktioner ska gälla i stället, se nedan om utredningens förslag om överflyttning av tillsyn till Skol- inspektionen. Centrala arbetstagarorganisationer ges förstahandsrätt att vända sig till Vi föreslår att centrala arbetstagarorganisationer som en arbetsgivare är bunden till av kollektivavtal ska ges förstahandsrätt att kunna göra en framställning till om vitesföreläg- gande. har endast DO förstahandsrätt att föra talan om vitesföre- läggande i . Centrala arbetstagar- organisationer har en subsidiär rätt dvs. de kan endast föra talan i nämnden om DO avstår. Enligt utredningens bedömning är dock den subsidiära rätten för arbetstagarorganisationer en ren formalitet, eftersom DO i praktiken avstår från att göra en framställan till arbetstagarorganisationen på egen hand ska kunna vända sig dit. De centrala arbetstagarorganisationerna har dessutom en förstahandsrätt när det gäller att vända sig till Arbetsdomstolen i diskrimineringsärenden som rör de egna medlemmarna. Eftersom det i praktiken är en formalitet för arbetstagarorganisationer att först tillfråga DO kommer en sådan förändring inte heller i prak- tiken att förändra balansen mellan arbetsmarknadens parter. Vi be- dömer att arbetet med aktiva åtgärder kan bli mer effektivt om en och samma part handhar ärendet från det att ärendet inleds tills att det eventuellt blir aktuellt med en framställan om vitesföreläggande. Talan om utdömande av vite förs av DO vid tingsrätt enligt DL. En konsekvens av förslaget om att centrala arbetstagarorganisa- tioner ges en förstahandsrätt att vända sig till minering med en begäran om vitesföreläggande är att arbetstagar- organisationen också ska kunna vända sig till tingsrätten med en begäran om utdömande av vitet.