sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — Ett nytt inslag i det politiska landskapet – med potentiellt betydande konsekvenser för ekonomiskt liv och utveckling – är ett ifråga- sättande av både liberalism och demokrati. Sådana tendenser har varit märkbara i både och andra länder som har upplevts som självklart stabila demokratier. Det finns övertygande belägg för att dessa tendenser hänger samman med de förändringar som har be- skrivits – ökad ekonomisk otrygghet, ökad ojämlikhet och en känsla av generellt försämrade möjligheter att påverka sin egen livssitua- tion. Omvänt kan dessa förändringar i den politiska opinionen för- väntas få konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen och där- med också för hushållens marknadsinkomster. Olika förklaringar till de växande ojämlikheterna har förts fram inom forskning och politisk debatt. Utvecklingen är komplex och mångdimensionell. Vissa söker förklaringen bland ekonomiska och tekniska faktorer, som globalisering av produktionsprocesser och finansmarknader eller en hög innovationstakt som premierar stora, forskningsintensiva företag med stor marknadsmakt. Andra anser att förklaringen snarare ligger i politiska beslut. Separationen mellan de båda kategorierna – den ekonomisk-tekniska respektive den politiska – riskerar att vilseleda, eftersom politiska beslut ofta har haft den karaktären att de har ökat utrymmet för marknadslösningar och marknadsaktörer och därigenom bidragit till ökad ojämlikhet. Den ökade ojämlikheten i de nordiska länderna förklaras huvud- sakligen av politiska beslut och i viss utsträckning av uteblivna beslut, såsom att inte justera transfereringar i paritet med utvecklingen av reallönerna. I det korta perspektivet har den minskade omfördel- ningen i skatte- och transfereringssystemen betytt mest. På får ökad segregation i boende och skolsystem stor betydelse för skillnaden i uppväxt- och levnadsvillkor, liksom effekterna av tekniska och ekonomiska förändringar som inte möts med tillräckliga mot- åtgärder. Vilken ojämlikhet är viktig? När sambandet mellan ojämlikhet och olika välfärdsutfall – hälsa, social rörlighet och andra – analyseras med olika mått på ojämlik- heten, framträder som tidigare indikerats ett tydligt mönster: det är andelen av inkomsterna och andra dimensioner av välfärden i de nedre fyra–fem decilgrupperna som är den viktiga. Annorlunda uttryckt är en hög lägstanivå på utbildning, hälsa, inkomster och andra förutsätt- ningar gynnsam för social rörlighet, för tillit och för ekonomisk tillväxt. Detta innebär inte att den övre delen av fördelningen är ointres- sant. En stark koncentration av inkomster och förmögenheter i det övre skiktet kan ge en liten grupp ett oproportionerligt inflytande över samhällsutvecklingen och därmed få långtgående nega- tiva konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen för befolkningen Sådana tendenser är tydliga i det amerikanska samhället och har varit märkbara även i . Marknad och offentlig sektor Det finns som tidigare konstaterats i varje samhälle baserat på en marknadsekonomi en naturlig tendens till koncentration av olika former av kapital. Den är synlig rent geografiskt; en tätort som har något gynnsammare förutsättningar än en konkurrerande ort drar till sig människor, kompetenser och ekonomiska resurser och blir därigenom ännu mer attraktiv. Den är också synlig i konkurrensen mellan företag; ett större företag har under i övrigt lika förutsätt- ningar övertag gentemot mindre företag, eftersom det lättare kan parera störningar, har större marknadsmakt och kan erbjuda bättre avancemangsmöjligheter för kvalificerad personal. Sådana skillnader finns också mellan hushåll, där de resursstarka med högre utbildning och högre inkomster har lättare att utnyttja möjligheter och att klara störningar i försörjningen än resurssvaga hushåll. Det som kan balansera de ovan beskrivna tendenserna till kon- centration, maktobalanser och ojämlikhet är offentliga ingripanden av olika slag. Geografisk koncentration kan motverkas med infra- strukturinvesteringar, utbyggd högre utbildning och andra typer av regionalpolitik. Maktobalanser mellan företag kan motverkas med konkurrensvårdande insatser och innovationsstöd till mindre och medelstora företag. Ställningen för resurssvaga individer och hushåll kan stärkas på kort sikt med transfereringar och på med utbildning. •En viktig orsak till den ökande ojämlikheten på alla nivåer är att nationalstaten genom en rad politiska beslut under de senaste tre, fyra decennierna har försvagats. I fall har en betydande del av lagstiftningsauktoriteten förskjutits uppåt till EU-nivån. Den grundläggande principen för EU-samarbetet är de så kallade fyra friheterna – rörelsefrihet för kapital, arbetskraft, varor och tjänster. Denna princip kan i förstone se neutral ut, men den gynnar kapitalet på arbetets bekostnad, eftersom kapitalet är mer lättrörligt. Arbetskraftens rörlighet har varit högst för arbetskraft från låginkomstländer inom unionen, vilket kan påverka mot- svarande grupper på den svenska arbetsmarknaden negativt. •Ansvar har delegerats till kommuner; skolan är det viktigaste exemplet. Delegering till kommunerna ökar i sig spridningen på utfallen, eftersom kommunerna även i närvaro av ett utjämnings- system har mycket olika kapacitet. Också skillnader i politiska preferenser hos den lokala majoriteten ger utslag. •Marknadsliknande lösningar och styrmetoder innebär att mark- nadens inneboende tendens till koncentration och ojämlikhet får effekter också i den offentliga sektorn. •Några av de viktiga politikområden som nämnts ovan – bostads- politik, socialförsäkringar – har också påverkats av statens reträtt från tidigare åtaganden, ofta i form av gradvisa förändringar orsakade av uteblivna beslut. Sammantaget finns här en viktig del av förklaringen till den ökade ojämlikheten både i och i andra jämförbara länder, och ten- denserna har varit mer uttalade i vårt land än i de flesta . En politik för ökad jämlikhet –utgångspunkter och principer En liberal samhällssyn med ett barnperspektiv Kommissionen har i sitt arbete utgått från en liberal samhällssyn, med innebörden att analysen ska utgå från enskilda individer och inte från familjer, klaner, nationer eller andra grupperingar. Med- borgarna i ett liberalt samhälle garanteras vissa grundläggande rättig- heter men är i gengäld skyldiga att ta ansvar för sitt eget liv. För att dessa knippen av rättigheter och skyldigheter ska uppfattas som legitima av befolkningen i stort måste alla medborgare också ges rimliga möjligheter att realisera sina visioner om ett gott liv. Det är viktigt att understryka att de grundläggande rättigheterna är universella, det vill säga oberoende av kön, social och etnisk bak- grund och också oberoende av det kulturella sammanhanget. En direkt konsekvens av dessa utgångspunkter är att de politiska problem som rör uppväxtförhållanden och det tidiga livets villkor ska ses ur barnets synvinkel. Föräldrar är normalt företrädare för barnen, men i de fall då det uppkommer konflikter mellan barnens och föräldrarnas intressen är det barnens bästa som ska ges företräde. Ökad jämlikhet och stärkt ekonomisk potential är förenliga mål Direktivet för kommissionens arbete vilar på övertygelsen om att det går att öka jämlikheten i samhället och att stärka landets ekonomiska potential. Kommissionens analyser och den forsknings- och utredningslitteratur som betänkandet bygger på bekräftar riktig- heten i denna övertygelse. Ansvarsfördelningen mellan offentligt och privat måste grundas på saklig analys Gränsytan mellan offentligt och privat har förflyttats utan att man fullt ut har beaktat de komplikationer som uppträder vid privatiseringar i olika former. En vanlig uppfattning har varit att skattekvoten i landet har varit för hög och att det skulle ligga ett egenvärde i att den sänks. Analyser som har gjorts vid visar emellertid att olika länder har mycket olika sätt att realisera offentliga åtaganden, att dessa skillnader påverkar skatte- uttaget och att jämförelser mellan länders skattekvoter därför kan vara direkt vilseledande. Det är därför inte förvånande att det har varit svårt att finna några enkla samband mellan exempelvis skatte- kvoter och ekonomisk tillväxttakt; vad man gör inom ramen för det offentliga åtagandet är viktigare för det ekonomiska utfallet än skattekvoten. Erfarenheterna från senare decenniers prövning av olika mark- nadsliknande styrmetoder i den offentliga sfären visar också att de långt ifrån alltid resulterar i ökad effektivitet eller lägre utgifter. Vissa av förändringarna har tvärtom varit kostnadsdrivande. Överlämning av produktionsansvaret för offentliga tjänster till privata utförare måste således föregås av noggranna analyser av förutsättningarna. Eftersom alla kontrakt är ofullständiga, är det generellt svårt att via ett kontrakt få vinstintresset i den privata verk- samheten att harmoniera med de politiska mål som har formulerats för en verksamhet. Andra krav som ställs på den offentliga verk- samheten – likabehandling, objektivitet och offentlighet – är också svåra att förena med de regler som gäller inom den privata sektorn, exempelvis kommersiell sekretess och lojalitet med arbetsgivaren. Tillsyn och sanktioner måste därför ingå i den regelstruktur som de privata aktörerna har att arbeta i. I vissa situationer blir slutsatsen att det offentliga ansvaret för en verksamhet bara kan tas inom ramen för egen regi. Ansvarsfördelningen inom den offentliga sektorn måste grundas på saklig analys Jämsides med privatiseringar i olika former har delegering av statligt beslutade åtgärder till region och kommun varit vanliga . Kommunaliseringen av skolan är ett viktigt exempel, men även ansvaret för de stora flödena av migranter har i stor utsträck- ning lagts på kommunerna. En delegering från den statliga nivån till den regionala eller lokala kan innebära fördelar men kräver en noggrann analys av det offent- liga åtagandet. Även i detta avseende har man ibland försummat att ta hänsyn till vilka tjänster det är som produceras och vilka förut- sättningar kommuner eller regioner har att realisera de politiska be- slut som fattats på nationell nivå. Till bilden hör att vissa förändringar i det statliga åtagandet eller i beskattningen har haft negativa konsekvenser för den kommunala ekonomin. Sänkt ambitionsnivå i socialförsäkringen har lett till en ökad belastning på det kommunalt administrerade försörjnings- stödet. Ändrade regler för beskattning av fåmansföretag har påver- kat den kommunala skattebasen negativt, eftersom löneinkomster har omvandlats till kapitalinkomster och därmed försvunnit från den kommunala skattebasen. I de fall som kompensation utgår via den statliga transfereringen till kommunerna på basis av den så kallade finansieringsprincipen är denna statisk, det vill säga att den inte in- dexeras, varför en ökning av en utgiftspost successivt ökar bördan för den kommunala sektorn utan att kompensationen justeras. Det nationella handlingsutrymmet inom EU bör utnyttjas fullt ut EU-medlemskapet har radikalt förändrat förutsättningarna för det politiska beslutsfattandet i . En väsentlig del av de nya lagar som beslutas i emanerar från EU-nivån. Enligt en analys som denna kommission låtit genomföra har EU-anpassningen på flera viktiga områden drivits längre än nödvändigt, det vill säga längre än vad de bakomliggande direktiven egentligen krävt. Bostadspolitiken är ett exempel. Detta har ibland varit till men för jämlikheten. EU-medlemskapet måste också vårdas på de områden där det är styrande. Svenska myndigheter måste säkerställa att de utländska kommersiella aktörer som är aktiva i landet följer de regler som gäller. Inom exempelvis transport- och byggsektorerna har denna tillsyn varit bristfällig, vilket har påverkat de inhemska företagen och löntagarna negativt. Att förebygga är bättre än att bota En gammal regel säger att det är bättre att förebygga än att bota. Moderna analyser av exempelvis insatser för att kompensera en mindre gynnsam social bakgrund och att öka sannolikheten att barn klarar grundutbildningen med godkänt betyg bekräftar denna regel. Tidiga insatser, ibland redan i förskoleåldern, har bättre förutsätt- ningar att vara samhällsekonomiskt lönsamma. En svårighet kan ibland ligga i att identifiera de barn som behöver särskilda insatser och att välja verkningsfulla åtgärder. Selektiviteten är viktig; att ett problem har identifierats på gruppnivå innebär inte att hela gruppen behöver insatser. Skolmisslyckanden kan få mycket negativa långsiktiga konse- kvenser. De leder ofta till svårigheter att ta sig in på arbetsmark- naden för att säkra sin egen försörjning, något som för vissa leder till långvarigt bidragsberoende och för andra till kriminella karriärer. De samhällsekonomiska kostnaderna för sådana livsbanor är långt högre än kostnaderna för förebyggande åtgärder under skolåren. Också inom området ekonomisk brottslighet bekräftas lönsam- heten i förebyggande arbete. En effektiv lagstiftning som medger informationsutbyte mellan myndigheter, information till allmän- heten och en adekvat förebyggande tillsyn kan förhindra brott och hålla nere de samhällsekonomiska kostnaderna. Hälso- och sjukvården är ett annat område där förebyggande insatser i flera avseenden kan vara lönsamma. Att tidigt skapa goda förutsättningar för hälsa, bland annat genom att grundlägga sunda levnadsvanor hos skolelever och att motverka olika former av be- roenden – alkohol, tobak, narkotika och spel – minskar mänskligt lidande och reducerar de samhälleliga kostnaderna för Detsamma gäller arbetsvillkor och miljöfaktorer i arbetslivet och boendet. Administrativa gränser behövs för samordnade insatser Administrativa gränser behövs, både i vertikal led mellan olika nivåer och i horisontell led mellan sektorer. Utan tydliga gränser försvåras ansvarsfördelning och ansvarsutkrävande. Sektorer krävs för att de som arbetar i olika verksamheter ska kunna utveckla och vidmakt- hålla nödvändig expertis. Tydliga gränser behövs också mellan den offentliga sektorn å ena sidan och civilsamhälle och marknad å den andra. Alla dessa sfärer har sin egen logik, och otydlighet i gränserna riskerar att leda till brister i effektivitet, administrativa fel och svårigheter att utkräva ansvar, när fel begås. som sådana gränser är nödvändiga krävs ofta gemen- samma insatser för att en verksamhet ska kunna bli effektiv. Kost- nader för tidiga insatser i skolan bärs av skolförvaltningen, som vinsterna i viss utsträckning kommer andra förvaltningar eller till och med andra sektorer till del. I sådana situationer kan det krävas särskilda finansiella och organisatoriska arrangemang för en korrekt dimensionering av åtgärderna. Åtgärder för ökad jämlikhet – sektorövergripande förslag Ojämlikhet är ett komplext fenomen, och åtgärder för att begränsa eller minska ojämlikhet måste därför sökas över ett brett spektrum av politikområden. Ett urval av kommissionens förslag presenteras nedan, inledningsvis de sektorövergripande och därefter de sektor- anknutna. •En viktig del av förklaringen till nordiska välfärdsstaternas fram- gångar ligger i en historisk kompromiss – att löntagarorganisationerna accepterade en frihandelspolitik och en snabb strukturomvandling i utbyte mot en aktiv arbetsmarknads- politik och en stark offentlig social försäkring. Under senare de- cennier har internationaliseringen fortsatt och intensifie- rats, som de offentliga försäkringarna successivt har försvagats. Detta är en del av bakgrunden till ökat missnöje och minskad tillit. För att minska de risker som är förknippade med en sådan utveckling bör de tankar som låg bakom den historiska kompromissen aktualiseras och få bli styrande. Utformningen diskuteras mer detaljerat under avsnitten om arbetsmarknad och sociala försäkringar. •Sedan den offentligfinansiella krisen har finans- politiken präglats av stark återhållsamhet. Ett överskottsmål på av BNP, fastställt , har gällt som ankare med hänvisning till den demografiska utveckling som då förutsågs, med en kraftigt växande försörjningsbörda. Den starka invand- ringen har förändrat denna situation och för- bättrat försörjningskvoten. En förutsättning för att detta gynn- sammare läge ska kunna utnyttjas är att de immigranter som är i behov av en utbildningsinsats för att kunna vinna inträde på arbetsmarknaden under de närmaste decennierna blir delaktiga i en sådan. En sådan investering kräver en aktivare finanspolitik, och en förnyad diskussion om överskottsmål och skattekvot mot bakgrund av den starkt förändrade demografiska situationen bör därför initieras. I avsaknad av denna investering finns en bety- dande risk för att försörjningsbördan i stället ökar. •Sedan 1990-talet har också rollfördelningen mellan finanspolitik och penningpolitik förändrats, med högre förväntningar på att penningpolitiken ska kunna hantera de fluktuationer i ekonomin som har mötts med finanspolitiska ingrepp. Denna politik har blivit allt svårare att genomföra och har bland annat resulterat i negativ ränta under vad som har beskrivits som en högkonjunktur. En förnyad diskussion om penningpolitikens roll och utformning och om dess relation till finanspolitiken mot bakgrund av senare decenniers erfarenheter är därför motiverad. •De påfrestningar på folkhushåll och offentliga finanser som covid-19-pandemin har lett till kommer inte att kunna lösas inom ramen för gällande restriktioner på skatteuttag och offentlig- finansiella saldomål. Detta har redan erkänts av EU-kommissio- nen. En kombination av höjda skatter och vidare ramar för det offentliga saldot blir oundviklig. Det är viktigt att dessa politik- förändringar görs med en hög fördelningspolitisk ambitionsnivå. Resursstarka grupper i samhället måste ta en större del av bördan, och en sådan ambition måste också löpande följas upp i budget- dokumenten på samma sätt som skedde under den offentlig- finansiella krisen . •Under senare decennier har det skett en förskjutning av gränsen mellan offentlig och privat sfär, som har inneburit att ett växande antal uppgifter har förts över till den privata sektorn genom privatiseringar, outsourcing och andra marknadsbaserade eller marknadsliknande modeller. Ofta har detta skett utan en noggrann analys av vilka marknadsmisslyckanden som det bakomliggande offentliga åtagandet är tänkt att undanröja och i vilken utsträck- ning det är möjligt att överlåta ansvaret till privata aktörer. En omprövning av vissa av dessa förändringar är motiverad. •En liknande översyn av ansvarsfördelningen inom den offentliga sektorn mellan stat, region och kommun bör göras. Ansvars- fördelningen inom olika sektorer bör baseras på karaktären hos olika offentliga tjänster som produceras, de olika nivåernas rela- tiva fördelar och möjligheterna att skapa korrekta incitament hos de institutioner som får ansvar för utförandet. •Staten har traditionellt spelat en central roll i utbyggnad och drift av infrastrukturen – stambanorna , senare tele- kommunikationer och elförsörjning – sedan privata försök hade misslyckats eller på förhand bedömts som omöjliga. Med de bo- lagiseringar och privatiseringar som har genomförts har en central instans med ansvar för de olika infra- struktursystemens utveckling kommit att saknas eller bli för svag. Det får negativa effekter på utbyggnaden och förvaltningen av systemen och leder också till regionala obalanser. Detta blir särskilt märkbart på nya teknikområden som bredbandskom- munikation och laddningsnätverk för elfordon men syns också i de traditionella systemen. En stärkt statlig roll på infrastruktur- området bör därför utredas, omfattande bland annat ett affärs- verk för telekommunikationerna, ett förändrat gränssnitt mellan offentligt och privat i elförsörjningen och ett statligt förvaltat nät för laddning av elfordon. En mer funktionell prissättning inom vissa infrastrukturområden kan också komma att krävas, bland annat i form av högre avgifter för access till järnvägsnätet. •Samhällsekonomiska utvärderingar av olika infrastrukturprojekt görs på flera områden men styr bara i begränsad utsträckning den politiska prioriteringen. Den nu tillämpade metodiken inom transportområdet, som förutom transporteffektivitet inkluderar säkerhets- och miljöaspekter, bör kompletteras med ett konse- kvent tillämpat fördelningsperspektiv på de projekt som över- vägs. Större respekt gentemot utfallet av kalkylerna bör efter en sådan komplettering visas i de politiska besluten. •På många områden inom den offentliga sektorn, företrädesvis på nivå, finns exempel på förebyggande insatser som inte blir av därför att kostnaderna för åtgärderna bärs av en förvalt- ning, medan vinsterna med åtgärderna tillfaller andra förvalt- ningar eller region och stat. För att få till stånd sådana så kallade sociala investeringar krävs dels en analysfunktion för att utveckla metodiken för prioriteringar, dels finansiering. Finansieringen kan åtminstone för en viss del av investeringarna säkras genom existerande organ (exempelvis Kommuninvest), men analysfunk- tionen kräver en ny myndighet, med kompetens liknande den som finns hos dagens analysmyndigheter och med ett betydande inslag av samhällsekonomiska kostnadsintäktskalkyler. Dess upp- gift ska vara att efter existerande internationella förebilder utveckla och i viss mån standardisera vetenskapligt grundade metoder för att värdera kostnader och nyttor inom den aktuella kategorin. •Implementeringen av har som konstaterats på viktiga områden karaktäriserats av överanpassning, det vill säga svenska regeringar har av inrikespolitiska skäl gått längre än vad EU- regelverket kräver. Detta har på vissa områden fått negativa för- delningspolitiska konsekvenser. En genomgång av viktigare poli- tikområden bör göras med sikte på att mer effektivt utnyttja det befintliga handlingsutrymmet. Tillsynen av efterlevnaden av det EU-relaterade regelverket måste också skärpas. Utländska före- tags verksamhet i , exempelvis inom transport- och bygg- sektorerna, uppvisar oacceptabelt många regelbrott. •Det finns ett behov av kompletterande dataregister för uppfölj- ning, tillsyn, utvärdering och forskning inom ett antal områden, exempelvis barnhälsa, spelmissbruk, arbetsmiljö, arbetslöshets- försäkring och förmögenheter. Detta bör utredas. Särskild upp- märksamhet bör riktas mot områden där datainsamling har försvårats till följd av nya styrregimer. Trots att jämställdheten mellan könen i de nordiska länderna har ökat väsentligt under dt senaste halvseklet, kvarstår skillnader som ibland hänger samman med historiska könsroller men ibland är resultatet av nya politiska beslut. Kvinnor bär en större del av an- svaret för hem och familj, vilket i kombination med lönearbete kan leda till stress och sjukskrivning. Det leder också till att många kvinnor väljer att arbeta deltid för att klara av det större hem- och omsorgsansvaret. Kvinnors och mäns löner har konvergerat, men skillnaderna i medelinkomster har inte minskat. Detta beror delvis på att kvinnor oftare arbetar deltid, delvis på att kapitalinkomsterna, som är ojämnt fördelade till mäns fördel, har vuxit i betydelse. Några enstaka diskriminerande inslag i lagstiftningen finns också kvar, exempelvis inom regelverket för sjukskrivning. Kommissionen förordar följande åtgärder för att öka jämställd- heten: •Graviditet bör jämställas med sjukdom som grund för nedsatt arbetsförmåga i sjukförsäkringen. •Graviditetspenningen bör justeras så att nivån sammanfaller med sjukpenningens, och rätten utsträcks för beräknad förlossning. •Fler föräldrapenningdagar bör reserveras för varje förälder, och merparten ska tas ut . Föräldrapenningdagar på grundnivå bör individualiseras. •Kommunerna bör åläggas att erbjuda barnomsorg och till dem som behöver detta. Till detta kommer förslag inom andra områden med effekter på jäm- ställdheten, såsom yrkesvägledning för att motverka könsbundna yrkesval, reformerad beskattning av fåmansbolag och intensifierad samhällsinformation för nyanlända.