sou · H8B314 · 2020-03-11 00:00:00 — Effektivitet inom och mellan organisationer leder till att skattemedel används mer optimalt och förenklar livet för invånare och medarbetare. Vidare handlar det om att återanvända och samverka kring digitala lösningar. En utvecklad förvaltningsgemensam digital infrastruktur och gemensam och tydligare kravställning från offentliga aktörer skapar bättre förutsättningar för marknaden att leverera behovsdrivna och innovativa lösningar.227 Gemensamma ramverk och standarder för arkitektur och säker- het kan liknas vid vårt vägtrafiksystem. Gemensamma trafikregler är grunden för ett fungerande trafiksystem och för att kunna bygga samman olika vägar med varandra. Det är en förutsättning för sam- verkansförmåga, interoperabilitet, på organisatorisk, rättslig, seman- tisk och teknisk nivå. Att använda gemensamma ramverk och stan- 227SKR (2019a). Utveckling i en digital tid, s. 11. darder för arkitektur och säkerhet ger också stöd för upphandling, nationella och lokala utvecklingsinitiativ och som möjliggörare för samverkan mellan aktörer i ett digitalt ekosystem. Om utveckling av digitala lösningar bygger på samma bas undviks dyra, svårförvaltade och överlappande lösningar. Det blir enklare att integrera befintliga lösningar vid utveckling av nya samverkande tjänster. Emellertid saknar flera av de förvaltningsgemensamma lösningar för informationsutbyte som finns i jämförbara länder. Bris- ten på en nationell digital infrastruktur och avsaknaden av styrning och samordning har lett till många olika myndighets- och sektors- specifika lösningar. Det har en negativ påverkan på effektiviteten i den offentliga sektorn som helhet.228 Avsaknaden av styrning och sam- ordning av den förvaltningsgemensamma nivån och sektorsansvaren har lett till att rättsliga frågor och säkerhetsfrågor fortfarande utgör hinder som inte kan lösas mellan enskilda parter.229 Många e-tjänster förutsätter stödfunktioner av infrastruktur- karaktär som inte kan hanteras inom ramen för traditionell sam- verkan mellan statliga myndigheter. En annan utmaning är att det legala ramverket och den digitala verkligheten måste anpassas till varandra. Dessutom måste sådant arbete förhålla sig till en pågående digitalt driven utveckling inom EU.230 En effektiv finansiell styrning och finansiering av förvaltnings- gemensamma digitala funktioner innebär att och reger- ingen måste styra resurserna utifrån ett förvaltningsövergripande perspektiv och att kraven på kvalitet och effektivitet i dessa funk- tioner måste tillgodoses och bedömas på en förvaltningsövergri- pande nivå. Det måste finnas formella beslut om vad som ska vara det offentliga åtagandet i den nationella digitala infrastrukturen.231 Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att analysera och ge förslag till effektiv styrning av utveckling, införande och förvaltning av nationella digitala tjänster.232 Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster fick tilläggs- direktiv om att analysera hur digitaliseringen i den offentliga sektorn 228Se bl.a. prop. 2017/18:1 utg. omr. 2 avsnitt 6.3.3 och 6.3. 229DIGG (2019). Säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn. Slutrapport i regeringsuppdraget Fi2018/02150/DF, FI2018/03037/DF och I2019/01061/DF. 230SOU 2017:114 s. 83. 231SOU 2017:114 s. 23. kan stärkas genom att samla ansvaret hos en myndighet.233 I budget- propositionen för föreslog regeringen att en ny myndighet med uppgift att samordna och stödja den förvaltningsövergripande digitaliseringen skulle inrättas. Myndigheten för digital förvaltning (DIGG), inledde sin verksamhet och övertog upp- gifter från , , Skatte- verket, , och . Myn- digheten fick i uppdrag att ansvara för att samordna, utveckla, förvalta och tillhandahålla en nationell digital infrastruktur för den offentliga sektorn, samt främja dess användning. Myndigheten ska kunna med- dela föreskrifter om nationell digital infrastruktur, såsom tillämpning av standarder, format och specifikationer för informationsutbyte, it- system och grunddata. Myndigheten ska också samordna och stödja den offentliga sektorns arbete med användardriven verksamhetsutveck- ling. I detta ingår bl.a. stöd i samband med digitala investeringar.234 I slutbetänkandet reboot – omstart för den digitala förvaltningen235 bedömde Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster att regeringen hade markerat en tydlig förändring av inrikt- ningen av politiken för den digitala förvaltningen. I flera avseenden ansågs regeringens initiativ innebära en omprövning av tidigare ställ- ningstaganden, vilket utredningen beskrev som en omstart – reboot –av politiken för digitalisering inom den offentliga sektorn.236 Utredningen konstaterade att regeringen tidigare avstått från att använda de styrinstrument som står till buds, t.ex. genom att inte förtydliga vilka uppdrag myndigheterna har när det gäller digita- lisering. Vidare saknades styrande mål för vad som ska uppnås och preciseringar av vad som ska anses vara offentliga åtaganden i den nationella infrastrukturen. Motsvarande synpunkter har förts fram av flera utredningar i kommittéväsendet liksom i gransk- ningar av bl.a. , framhöll utredningen. Vidare anför- des bl.a. följande. I budgetpropositionen konstaterade regeringen ånyo att styrningen och samordningen inom den offent- liga sektorn behöver stärkas så att de besparingar och nyttor som digitalisering medför ska kunna realiseras. Regeringen anförde att flera gemensamma insatser krävs för att nå regeringens mål för 233Uppdraget redovisades i denna del i delbetänkandet digitalforvaltning.nu (SOU 2017:23). 234Dir 2017:117, Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn. 235Slutbetänkandet reboot – omstart för den digitala förvaltningen (SOU 2017:114). 236SOU 2017:114 s. 73. digitaliseringen av den offentliga förvaltningen. En sådan insats är att inrätta en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn. Utredningens tolkning av regeringens direktiv till den särskilda ut- redare som ska förbereda och genomföra bildandet av den nya myn- digheten är, att regeringen nu har påbörjat ett arbete med att ut- veckla sin styrning av den offentliga förvaltningens digitalisering. Enligt utredningens mening måste regeringens styrning av den digi- tala förvaltningen utvecklas till en effektiv och tydlig process för att skapa goda förutsättningar för den förvaltningsgemensamma digitala utvecklingen. Utredningen bedömde att det offentliga åtagandet för förvaltningsgemensamma digitala funktioner behöver regleras i för- fattning.237 Utredningen gjorde också bedömningen att en effektiv finansiell styrning och finansiering av förvaltningsgemensamma digitala funk- tioner innebär att och regeringen måste styra resurserna utifrån ett förvaltningsövergripande perspektiv och att kraven på kvalitet och effektivitet i de förvaltningsgemensamma digitala funk- tionerna måste tillgodoses och bedömas på en förvaltningsövergri- pande nivå.238 Slutbetänkandet har remissbehandlats. Förslagen är under beredning i . Ett antal statliga myndigheter239 har haft i uppdrag att till- sammans analysera och lämna förslag som syftar till att skapa ökad säkerhet och effektivitet i samband med elektroniska informations- utbyten inom och med den offentliga sektorn.240 Det resulterade i bl.a. en behovsanalys där man har identifierat och prioriterat förvalt- ningsgemensamma behov rörande informationshantering, tillit och säkerhet, informationsutbyte och digitala tjänster. SKR deltog också i arbetet. Resultatet presenterades i en slutrapport , Säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn. Förslagen innebär att staten ska ansvara för att vissa s.k. byggblock finns och används. I rapporten framgår bl.a. följande. 237SOU 2017:114 s. 101. 238SOU 2017:114 s. 124 f. 239Bolagsverket, , , , , och Myndigheten för digital förvaltning (DIGG). 240DIGG (2019). Dagens arkitekturer för informationsutbyte sågs som en god bas för fortsatt utveckling.241 Även SKR och Inera rekommenderade att man bygger vidare på och förstärker befintliga lösningar för infor- mationsförsörjning.242 De befintliga lösningarna behöver komplet- teras med gemensamma regelverk, standarder och förvaltnings- gemensamma byggblock.243Ett byggblock är grundläggande digital serviceinfrastruktur, som kan återanvändas i mer komplexa digitala tjänster. Ett byggblock kan bestå av tekniska förmågor, men också standardiserade modeller och mönster som ska kunna återanvändas vid digitalt informationsutbyte.244 Det kan vara juridiska, organisa- toriska, semantiska och tekniska förmågor och standardiserade model- ler som kan återanvändas vid digitalt informationsutbyte. En lösning baserad på API:er245 och förvaltningsgemensamma återanvändnings- bara byggblock och obligatoriska standarder och regelverk, liknande lösningar som finns i , bedömdes lämpligast för att standar- disera och effektivisera det domän- och sektoröverskridande infor- mationsutbytet. Flera svenska myndigheter har redan börjat ta fram lösningar baserade på API:er.246 I rapporten föreslogs fyra kategorier av förvaltningsgemensamma byggblock i ett ekosystem med förvaltningsgemensam digital infra- struktur för informationsutbyte. De fyra kategorierna är digitala tjänster, informationsutbyte, informationshantering samt tillit och säkerhet. Ansvaret för byggblocken föreslogs ingå i det offentliga åtagandet kring den förvaltningsgemensamma digitala infrastruk- turen för informationsutbyte. Myndigheterna bedömde att alterna- tivet att utvecklingen drivs av marknadsaktörer inte är aktuellt ut- ifrån målbilden om ett effektivt och säkert informationsutbyte.247 Staten ansågs ha ett övergripande ansvar för samhällets grund- läggande informationsinfrastruktur.248 Som utgångspunkt skulle där- 241DIGG (2019), s. 17. 242DIGG (2019), s. 13. Här hänvisas också till slutsatser i en rapport från Ramböll som rör X-road. 243DIGG (2019), s. 11. 244DIGG (2019), s. 3, som hänvisar till CEF Definitions Regulation (EU) No 283/2014. 245Ett API (Application Programming Interface) är ett informationsutbytesgränssnitt. Ett API kan vara ”öppet” (helt sökbara och synliga API:er för t.ex. öppna data), ”öppet säkert” (sökbara och synliga API:er som kräver säker identifiering som auktorisation mot användnings- regler styr anslutning och informationsutlämnandet) och interna. 246DIGG (2019), s. 14. 247DIGG (2019), s. 32. 248DIGG (2019), s. 42. för ingå i relevanta statliga myndigheters ansvar att utveckla och för- valta föreslagna byggblock. Ansvaret för själva byggblocken skulle fördelas mellan DIGG och domänansvariga myndigheter.249 Utredningen har med tillfredsställelse noterat att regeringen uppdragit åt ett antal myndigheter250 att tillsammans etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informa- tionsutbyte.251 DIGG ska leda detta arbete, som ska ta utgångspunkt i de förslag som presenterats i myndighetsrapporten. Målet är att när uppdraget slutredovisas ska det finnas dels en struktur på plats där myndigheterna tillsammans hanterar analys, kravställning, utveck- ling och förvaltning av den gemensamma digitala infrastrukturen för informationsutbyte, dels organisatoriska förutsättningar att fortsätta arbetet i myndigheternas ordinarie verksamhet. Vidare ska myndig- heterna ha påbörjat minst tre byggblock. Slutrapportering ska ske med delredovisning i mars 2020.252 253 Det förtjänar kanske framhållas att någon rätt att ”tvångsansluta” kommuner och regioner till den förvaltningsgemensamma informa- tionsstrukturen inte finns. Här finns en svaghet i genomförandet av en nationellt heltäckande infrastruktur. Detsamma gäller för övrigt i förhållande till privata utförare. I för s.k. grundläggande förutsättningar, Utveckling i en digital tid, presenteras ett antal mål fördelade på fyra målområden. Det första området rör ledning, styrning och organisation. Det andra målområdet handlar om gemensamma ramverk och standarder för arkitektur och säkerhet som används vid utveckling och förvalt- 249För att stärka incitament för användning skulle ansvaret kunna utvecklas mot bakgrund av ”the once only principle” (TOOP), se EU:s eGovernment Action Plan, se s. 36. Det ansågs även ligga i linje med EU-förordningen om en gemensam digital ingång till (även kallad Single digital gateway), där DIGG har uppdraget som nationell samordnare. 250Bolagsverket, , , , Lantmäteriet, DIGG, MSB, samt . 251Dnr I2019/03306/DF, I2019/01036/DF), I2019/01361/DF och I2019/02220/DF. 252I fråga om byggblocken anges att myndigheterna i så stor utsträckning som möjligt ska åter- använda utvecklade nationella och EU-gemensamma byggblock för informationsutbyte, liksom att de i så stor utsträckning som möjligt ska bygga på öppna standarder och inte på program- vara som binder förvaltningen vid enskilda tekniska lösningar. De ska om möjligt publiceras som öppen källkod. 253En del av myndigheterna, bl.a. DIGG, fick också i uppdrag att tillsammans etablera ett nationellt ramverk för grunddata inom den offentliga förvaltningen. DIGG ska leda även det arbetet. Dnr I2019/03307/DF, I2019/01361/DF, I2019/01412/DF, I2019/01447/DF. ning av digitala välfärdstjänster. Det tredje rör informationsförsörj- ning och digital infrastruktur och handlar om att säkerställa att information finns tillgänglig och kan utbytas på ett säkert och effek- tivt sätt. Det fjärde beskriver en sammanhållen digital service. Strategins mål på området arkitektur och säkerhet är att ett gemensamt ramverk för arkitektur finns och används för alla förvalt- ningsgemensamma digitala funktioner. Vidare ska arbetet med in- formationssäkerhet ske systematiskt och riskbaserat samt öppna internationella standarder användas för informationsutbyte. Avsteg ska vara väl motiverade. Kommuner och regioner förväntas vara ”följ- samma till strategin” i sin verksamhetsutveckling och ta en aktiv roll i arbetet med att realisera grundläggande förutsättningar för digital utveckling. De ska använda leverantörer som baserar sina digitala lösningar på nationell arkitektur och nationell grundläggande infra- struktur.254 SKR bidrar genom att ta fram referensarkitektur baserad på öppna standarder och öppna gränssnitt för ansvarsområden inom det kommunala och regionala uppdraget.255 Enligt strategin krävs en nationell digital infrastruktur (NDI). Härmed avses exempelvis lösningar för informationsförsörjning, säkert informationsutbyte, identitetsfederation, behörighetsstyrning, loggning, samtycke, spärrar och autentisering. En grundläggande för- utsättning är även en väl utbyggd och robust underliggande infra- struktur för internetaccess. Lösningarna behöver vara baserade på en digital infrastruktur som möjliggör säkert informationsutbyte inom och mellan offentlig och privat sektor. I strategin fokuserar man även på sammanhållen digital service.256 Målen är bl.a. att gemensamma krav ställs vid utveckling och upp- handling av digitala lösningar och att det finns ett gemensamt bas- utbud av digitala tjänster för kommuner och regioner.257 Gemen- samma krav ger även förutsägbarhet för leverantörer när de levererar digitala lösningar till offentlig sektor. Sådana krav kan omfatta stan- darder för information, arkitektur, informationssäkerhet, utform- ning av användargränssnitt för personer med funktionsnedsättning m.m.På detta målområde avser SKR bidra med bl.a. att samla gemensamma krav i ett ”kravbibliotek” att tillämpas i ramavtal och 254Se SKL (2019a), s. 15. 255SKL (2019a), s. 18. 256SKL (2019a), s. 21 f. 257Här hänvisas också till Svenskt ramverk för digital samverkan, 13 grundläggande principer för digital samverkan från eSAM. lokala upphandlingar, att arbeta för att basutbudet är lätt att avropa via ramavtal och att säkerställa att förutsättningarna för den tekniska basen finns redo för kommuner och regioner att ansluta till. Ineras erbjudande till kommunerna Inera har funnits , men då framför allt med landsting som ägare. är SKR huvudägare och nästan alla kommuner har köpt in sig som delägare. Avsikten med förvärvet är att utvidga Ineras uppdrag till att omfatta stöd till digitalisering av hela den kom- munala sektorn. var bolagets främsta syfte att digitalisera hälso- och sjukvården genom bl.a. 1177 Vårdguiden, Nationell patient- översikt (NPÖ), förskrivning av dosläkemedel och infrastruk- turtjänster som SITHS identifieringstjänst och HSA katalogtjänst. Inera har bidragit till att ta fram nordisk referensarkitektur för digitala produkter och tjänster. Här ska också nämnas referens- arkitekturen för e-hälsa (). Det en teknisk referensarkitek- tur som beskriver hur it-system som används inom vård och omsorg ska utformas för att kunna kommunicera med varandra enligt gällande lagstiftning på ett enhetligt och säkert sätt. Det finns också referensarkitektur för identitet och åtkomst (IAM). Inera har så- ledes lång erfarenhet av att utarbeta grundläggande arkitektur för hälso- och sjukvården. Mycket finns därför att bygga vidare på för att inrymma även den kommunala sektorn. Utredningen har fått ta del av arbetsmaterial i fråga om inrikt- ningen för Ineras samlade erbjudande till kommunerna . föreslås en ”uppskalning” av utvecklingsarbetet med en tydligare kraftsamling på gemensamma förutsättningar och nationell infrastruktur. Erbjudandet utgår från de behov som Inera har fångat upp genom olika former av dialog och har utarbetats i samverkan med SKR och SKL Kommentus. Flera av de insatser som Inera vill föreslå utgör vidareutvecklingar av befint- liga tjänster och lösningar som utvecklats för hälso- och sjukvården. Det handlar i korthet om principer och lösningar för digitala identiteter och identifiering, liksom principer och lösningar för master- data som uppgifter om person, funktion och organisation kopplade till behörigheter. Det gäller också nationella plattformar för att hantera och utbyta information och vidare gemensamma krav och standarder med tillämpningsanvisningar. Kommunerna skulle bl.a. kunna få tillgång till specifikationer av API:er som möjliggör infor- mationsutbyte mellan system inom organisationen och organisa- tioner emellan, att användas vid kravställning gentemot leverantörer. Genom att äga en gemensam infrastruktur via Inera finns en fastlagd ”bottenplatta” som underlättar för kommunerna, deras utförare och leverantörer. När den gemensamma infrastrukturen finns på plats kan ligga till grund för SKL Kommentus ramavtalsupphandlingar, som ger kommunerna möjlighet till avrop av färdigpaketerade tjäns- ter och system som följer gemensamma standarder. Digitalisering är förenat med stora utmaningar och kostnader för kommunerna. Kommuner och regioner står inför enorma invester- ingar i moderna it-system . Förutsättningarna att tillvarata digitaliseringens möjligheter varierar beroende på kom- munernas storlek, tillgång på kompetens och kapacitet. Kommun- utredningen (Fi 2017:02) har därför bedömt att staten behöver vidta åtgärder för att underlätta och stödja kommunernas digitaliserings- arbete. Det handlar om åtgärder som utveckling av förvaltnings- gemensam infrastruktur, att undanröja onödiga juridiska hinder för digitalisering och att utveckla det stöd till kommunerna som DIGG kan ge. Bedömningen är att staten bör ta ett tydligare ansvar för att etablera en förvaltningsgemensam infrastruktur för grunddata och informationsutbyte som kommunerna kan ansluta sig till, men för att uppnå full effekt av den förvaltningsgemensamma infrastruk- turen krävs att även statliga och regionala aktörer ansluter sig. För att uppnå så väl effektiviserings- som kvalitetsvinster av digitali- sering hos enskilda kommuner behövs ett tydligare gemensamt ram- verk. För att uppnå full effekt av den förvaltningsgemensamma infrastrukturen krävs att även statliga och regionala aktörer ansluter sig. Här har SKR tillsammans med Inera och SKL Kommentus en viktig roll för kommunsektorn. Det är vår fasta övertygelse att kommunerna inte kan ta huvud- ansvaret för digitaliseringen av äldreomsorgen i . De har inte det mandatet och inte heller de ekonomiska eller organisatoriska förutsättningarna för ett sådant ansvar. Om man verkligen vill ha en nationell, heltäckande digitalisering som bl.a. omfattar alla verksam- heter inom äldreomsorgen bör staten axla ansvaret för såväl den fysiska, tekniska infrastrukturen som den gemensamma digitala informationsstrukturen. Digitaliseringsfrågor berör inte bara Social- departementets område, utan minst lika mycket Infrastrukturdeparte- mentet och . De övergripande investeringarna behöver samordnas och koordineras, och inte drivas av en enskild kommun, region eller annan intressent. För att organisatoriska och finansiella resurser ska nyttjas så effektivt som möjligt måste sam- utveckling ske. Regeringsuppdragen till DIGG är därvid ett steg i rätt riktning. Ineras uppdrag skiljer sig på flera punkter från det uppdrag som DIGG har, även om det finns tydliga berörings- punkter. Frågan är om och i så fall hur SKR/Inera kan samverka med DIGG i fråga om förvaltningsgemensamma och sektorsspecifika – förutsättningar. En annan fråga är hur kommunerna ska anslutas, när varken DIGG eller Inera har mandat att ansluta en kommun som vill stå utanför av olika skäl. Den följsamhet som förutsätts i är inte alltid så god. I det här sammanhanget ska därför fram- hållas det förslag om ”tvångsanslutning” som finns i SOU 2017:114 som är under beredning i . Utredningen föreslår att alla statliga myndigheter, kommuner och regioner med e-tjänster som kräver elektronisk identifiering ska ansluta sig till valfrihets- system som ”digitaliseringsmyndigheten” ska tillhandahålla.258 En sådan modell inkräktar visserligen på den kommunala självstyrelsen, men lagstiftning torde vara nödvändig för att få enhetlighet och där- med uppnå de fördelar som följer med gemensam infrastruktur. Arbetet inom Vision e-hälsa 2025 är en bra ansats, men har kriti- serats för att brista i konkretion när det gäller aktiviteter för att nå målen. I skrivande stund är det oklart vad som kommer att stå i den kommande handlingsplanen som ska ersätta den som gällde . För att verkligen främja användningen av välfärdsteknik och sporra till breddinförande skulle Vision e-hälsa 2025 behöva stärkas genom konkreta aktiviteter och resurser som matchar upp- gifterna. SKR har genom ett kongressbeslut förespråkat inledandet av en dialog259 mellan staten och huvudmännen om välfärdens digi- tala infrastruktur i syfte att etablera en långsiktig modell för sam- finansiering av nödvändiga investeringar för samhällets digitala om- 258SOU 2017:114 s. 230, dvs. 259”Sverigeförhandling”. Beslut vid 2019. Bedömningen är att det krävs en offensiv investeringsplan för att avveckla gamla verksamhetssystem, rusta upp nätverk och infrastruktur, höja nivån när det gäller informationssäkerhet och dataskydd samt investera i kompetensutveckling för personalen. Enligt utredningens mening borde regeringen överväga att träffa en sådan överenskommelse som en del av sin styrning på området. 8.12Överväganden om samverkan och nationell styrning och stöd Både och Norge260 har i jämförelse med haft en tydligare statlig styrning när det gäller införande av välfärdsteknik inom äldreomsorgen, med strategiskt riktade insatser och dessutom med utgångspunkt i en bredare definition av välfärdsteknik. I har staten det övergripande regulatoriska ansvaret för hälso- och sjukvård och äldreomsorg. är indelat i fem regioner som ansvarar för bl.a. sjukhus, allmänläkare och psykiatrisk vård. De 98 kommunerna är ansvariga för ett antal tjänster inom primärvård och socialtjänst. Staten har tagit fram en ”Strategi for digital sundhed 2018–2022” som syftar till att stärka det digitala sam- arbetet om hälsa. Parallellt finns en ”sammenhængsreform” som ska utveckla och effektivisera den offentliga sektorn. Reformen har ett digitalt spår som kallas ”Digital service i verdensklasse”