sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Enligt vår mening är detta något som bör avgöras från fall till fall. Om det konfessionella in- slaget är en kort bön under en halvtimmes morgonsamling kan det vara naturligt att barnet eller eleven sitter med men inte aktivt deltar i bönen. Om det däremot handlar om ett längre konfessionellt in- slag, t.ex. en gudstjänst, bör bedömningen vara en annan. 11.4.4Information om konfessionella inslag i förskolan Utredningens förslag: Inom fristående förskolor med konfes- sionell inriktning ska konfessionella inslag endast få förekomma i den utsträckning och vid de tillfällen som huvudmannen har informerat barnens vårdnadshavare om. Sådan information ska lämnas skriftligen till vårdnadshavarna. En bestämmelse om detta ska föras in i 1 kap. skollagen (2010:800). Under vårt arbete har det från olika håll framförts att uppdelningen mellan undervisning och utbildning är svår att upprätthålla i försko- lan. Det ligger i förskoleverksamhetens natur att många situationer under förskoledagen innehåller moment som kan ha undervisnings- karaktär eller annars innebär möjligheter till lärande med hänsyn till barnens ålder och utvecklingsnivå. Exempelvis kan det förekomma undervisningsmoment vid måltider, påklädning och utomhusaktivi- teter. Förskolans integrerade arbetssätt, där omsorg, utveckling och lärande bildar en helhet i undervisningen, kan innebära särskilda svårig- heter att i förskolor med konfessionell inriktning upprätthålla prin- cipen att konfessionella inslag endast får ske inom ramen för utbild- ningen. Till detta kommer att förskolans verksamhet riktar sig till de allra minsta barnen, för vilka det helt naturligt är svårt att skilja på vad som utgör icke-konfessionell undervisning och vad som är ett kon- fessionellt inslag i utbildningen i övrigt inom ramen för en konfes- sionell inriktning. Det finns därför ett stort behov av att regleringen kring möjligheten till konfessionella inslag inom enskilt bedriven förskoleverksamhet är tydlig och förutsebar samt att barnens rätt till en objektiv, kritisk och pluralistisk undervisning säkerställs. Under arbetets gång har vi därför övervägt hur begränsningen av användandet av konfessionella inslag i förskolan ytterligare kan för- tydligas. Ett alternativ är att helt förbjuda förekomsten av konfes- sionella inslag i förskolan, dvs. även inom de delar av verksamheten som inte utgör undervisning, med hänvisning till att små barn kan ha svårt att värja sig mot ensidig information och påverkan. Härvid har vi särskilt beaktat att förskolan inte omfattas av skolplikten. Förskoleverksamheten fyller dock en viktig funktion för barns ut- veckling och är ofta en förutsättning för vårdnadshavares förvärvs- verksamhet. De allra flesta barn går också i förskolan. Att helt ute- sluta möjligheten till konfessionella inslag inom förskolan skulle dock kunna uppfattas som en begränsning av föräldrars rätt till respekt för sin religiösa övertygelse såsom den fastlagts i EKMR TP1 artikel 2. Vi anser således att det även i fortsättningen bör vara möjligt för enskilt bedrivna förskolor med konfessionell inriktning att ha kon- fessionella inslag inom delar av utbildningen som inte är undervis- ning. Med hänsyn till att det rör sig om små barn som har begränsade möjligheter att själva ta tillvara sin negativa religionsfrihet och som är mycket mottagliga för påverkan menar vi dock att det finns anled- ning att i någon mån reglera hur de konfessionella inslagen ska få förekomma i verksamheten. Vårt förslag är därför att det som ett extra villkor för konfessionella inslag i förskolan ska gälla att kon- fessionella inslag endast ska få förekomma i den utsträckning och vid de tillfällen som huvudmannen har informerat barnens vårdnadshavare om. Informationen ska lämnas skriftligen till vårdnadshavarna. Detta ska anges i en ny paragraf i 1 kap. skollagen. Genom den föreslagna regleringen tydliggörs för såväl huvudmän som vårdnadshavare att de konfessionella inslagen har en särställning inom verksamheten och att användandet av dem kräver särskilda överväganden. Det ger dels huvudmannen anledning att överväga hur de konfessionella inslagen ska utformas och användas, dels vård- nadshavarna utrymme att reflektera över i vad mån de aktuella in- slagen är lämpliga för det aktuella barnet. Att information om de konfessionella inslagen ska lämnas skrift- ligen till vårdnadshavarna innebär att huvudmannen måste upprätta ett dokument där det framgår i vilken utsträckning det förekommer konfessionella inslag i verksamheten. Det kan t.ex. handla om huru- vida det förekommer inslag i form av morgonsamlingar, bönestunder eller böner i anslutning till måltider. Det handlar också om hur ofta de konfessionella inslagen förekommer i verksamheten. Dokumentet bör vidare beskriva konfessionella inslag som förekommer vid åter- kommande tillfällen, men också om det förekommer konfessionella inslag som vidtas när något oförutsett inträffar. t.ex. handla om att personalen ber en bön tillsammans med ett barn som ska tröstas. Som vi redogjort för innebär vår relativt smala definition av konfessionella inslag, se avsnitt 11.4.3, att det i verksamheter med konfessionell inriktning kommer att förekomma inslag som inte utgör ett konfessionellt inslag enligt vår definition även om de har en konfessionell prägel. I en förskola kan det t.ex. handla om att personalen läser sagor för barnen som baseras på konfessionella berättelser, eller att man sjunger sånger som speglar konfessionella teman. Eftersom dessa aktiviteter inte utgör konfessionella inslag enligt vår definition utgör de i stället inslag i utbildningen i övrigt eller i vissa fall inslag i undervisningen. Det innebär att dessa inslag måste uppfylla de krav på att utbildningen ska vara objektiv, kritisk och pluralistisk som gäller för all skollagsreglerad verksamhet. En förskola med konfessionell inriktning kan således inte enbart låta barnen höra sagor eller sjunga sånger med bäring på den egna reli- gionen utan kommer då troligen att brista i allsidighet genom att bara spegla inslag från en religion. Vi har i avsnitt 11.4.3 föreslagit att huvudmannen ska försäkra sig om att barn, elever och vårdnadshavare är införstådda med att delta- gande i konfessionella inslag är frivilligt. Eftersom det av naturliga skäl får anses svårt för barn i förskoleålder att ta ställning till frågan om deltagande i konfessionella inslag inser vi att det i dessa fall kommer att vara vårdnadshavarna som avgör om barnet ska skrivas in i en verksamhet där konfessionella inslag förekommer. Som vi an- fört måste det dock vara upp till varje enskild huvudman att tillse att barn i verksamheten utifrån ålder och mognad ges utrymme att ta ställning till, och om barnet så önskar, avstå från deltagande i de kon- fessionella inslagen. Ett barn som tydligt visar att det inte vill delta i ett konfessionellt inslag bör således inte av förskolepersonalen tvingas att delta. Som framgått i avsnitt 6.4.4 bör, vid avvägning mellan vårdnadshavares och barns önskemål om deltagande i konfessionella inslag, barnets önskemål vinna försteg.5 5CRC/C/GBR/CO/5 2016 p. 35–36. 11.4.5Definition av konfessionell inriktning Utredningens förslag: Konfessionell inriktning ska definieras som verksamhet där det får förekomma konfessionella inslag som ini- tieras och genomförs av huvudmannen. Att en fristående skola, en fristående förskola eller ett fristående fritidshem har en konfessionell inriktning innebär att den har en tydlig och mer eller mindre omfattande koppling till en viss religion eller ett visst religiöst samfund. Det innebär alltså att den aktuella enheten, utöver de allmänna uppgifter, mål och strävanden som framgår av skolförfattningar och läroplaner, tillför en konfessionell dimension till verksamheten. Denna konfessionella dimension kan vara mer eller mindre uttalad. Det förekommer t.ex. verksamheter med konfessionell inriktning där fokus läggs på ett aktivt utövande av den religion som utgör verksamhetens konfessionella inriktning. Andra skolor med konfessionell inriktning fokuserar mer på den kultur som hänger samman med den konfessionella inriktningen, där religionen bara blir en av flera beståndsdelar i skolans profil. Det kan handla om att verksamheten anordnas av eller riktar sig till med- lemmar av ett visst religiöst samfund eller om en verksamhet som utgår från en viss religion utan att för den skull vara knuten till ett särskilt samfund. Den konfessionella inriktningen innebär oftast att det inom utbildningen, dock inte inom undervisningen, förekommer konfessionella inslag. De konfessionella inslagen inom verksamheten kan ledas av dess personal eller av personal från det religiösa samfund som motsvarar verksamhetens konfessionella inriktning. En definition av begreppet konfessionell inriktning bör enligt vår mening ta fasta på de moment som särskiljer en verksamhet med konfessionell inriktning från en verksamhet med icke-konfessionell inriktning. Vi föreslår därför att konfessionell inriktning ska defini- eras som verksamhet där det får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen. En konfessionell inriktning innebär alltså för det första att det inom verksamheter får förekomma konfessionella inslag. Vad vi före- slår ska betecknas som konfessionella inslag har vi redogjort för i avsnitt 11.4.3. I det följande föreslår vi också att en förutsättning för att en verksamhet ska få ha en konfessionell inriktning, och därmed också konfessionella inslag, är att huvudmannen anmält detta till tillsynsmyndigheten, se avsnitt 13.1. De konfessionella inslagen ska enligt den i avsnitt 11.4.3 före- slagna definitionen tillhöra en viss religion. Denna religion är där- med föremålet för verksamhetens konfessionella inriktning och den religion från vilken de konfessionella inslagen hämtas. Även om det kanske inte tillhör vanligheterna är det naturligtvis inget som hindrar att en och samma skola kan omfatta fler än en konfessionell inrikt- ning. Ett enskilt konfessionellt inslag, t.ex. en trosbekännelse, torde dock även inom ramen av en sådan verksamhet avse endast en religion. Initieras och genomförs av huvudmannen Ytterligare en förutsättning är att de konfessionella inslagen initieras och genomförs av huvudmannen för verksamheten. Det ska alltså vara huvudmannen som på eget initiativ inrättar de konfessionella insla- gen och också ser till att de genomförs. Inget hindrar att huvud- mannen uppdrar åt någon annan, t.ex. ett religiöst samfund, att genomföra de konfessionella inslagen. På samma sätt kan rektor eller annan personal i verksamheten genomföra de konfessionella inslag som huvudmannen anser ska finnas vid skolan. Det avgörande är dock att det är huvudmannen som initierar och ser till att de konfes- sionella inslagen genomförs. Det innebär alltså att rektor eller annan skolpersonal inte på eget initiativ kan genomföra andra konfessio- nella inslag än de som huvudmannen beslutat ska finnas vid skolan. De konfessionella inslagen ska således utgöra en aktivitet inom utbildningen, utanför undervisningen, som på huvudmannens initi- ativ erbjuds alla barn eller elever inom verksamheten. Det kan t.ex. handla om att huvudmannen anordnar bönestunder eller erbjuder möjlighet till andakt i gudstjänstlokal, eller att skolmåltiderna om- gärdas av böner. Att de konfessionella inslagen ska initieras och genomföras av huvudmannen innebär att det är huvudmannens engagemang som avgör om verksamheten ska anses ha en konfessionell inriktning eller inte. Att t.ex. en skola som i övrigt har en icke-konfessionell inrikt- ning inom ramen för s.k. aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen (2008:567) anpassar vilken kost som erbjuds för att motverka diskri- minering och verka för lika möjligheter oavsett religion innebär inte att skolans verksamhet präglas av utövandet av en viss religion på ett sådant sätt att skolan därigenom är att betrakta som en skola med konfessionell inriktning. Att barn eller elever på egen hand väljer att utöva religion inom ramen för sin utbildning, t.ex. genom att tillsammans be på lunch- rasten, innebär inte heller det att en verksamhet endast till följd av detta kan sägas ha en konfessionell inriktning (se ovan avsnitt 11.4.3). Konfessionell inriktning utan konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen Det är inte uteslutet att det kan förekomma huvudmän för enskilt bedrivna skolor, förskolor eller fritidshem som anser att verksam- heten har en konfessionell inriktning utan att det för den skull i verksamheten förekommer sådana av huvudmannen initierade och genomförda inslag med bekännande eller förkunnande delar som vi föreslagit ska räknas som konfessionella inslag enligt skollagen (se ovan avsnitt 11.4.3). Det kan t.ex. handla om verksamheter där kon- fessionella symboler förekommer i lokalerna eller där bönerum till- handahålls för eleverna utan att huvudmannen initierar eller genom- för konfessionella inslag inom ramen för utbildningen. Ett exempel kan vara enskilt bedrivna gymnasieskolor där huvudmannen önskar underlätta för elever att själva utöva sin religion. Även sådana verk- samheter bör enligt vår mening, om huvudmannen så önskar, kunna betecknas som verksamheter med konfessionell inriktning. Genom att definitionen av konfessionell inriktning anger att konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen får förekomma inom verksamheten omfattar den således även verksamheter där huvudmannen inte själv initierar och genomför konfessionella in- slag. Därmed kan även skolor där konfessionella aktiviteter anordnas utan huvudmannens försorg betecknas som verksamhet med kon- fessionell inriktning. 11.4.6Definition av icke-konfessionell inriktning Utredningens förslag: Icke-konfessionell inriktning ska defini- eras som verksamhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen. All undervisning inom skolväsendet ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet (1 kap. 5 § tredje stycket skollagen). Detta gäller således såväl skolor, förskolor och fritidshem med konfes- sionell inriktning som sådana verksamheter där utbildningen är icke- konfessionell. På samma sätt ska såväl icke-konfessionella som kon- fessionella verksamheter uppfylla de krav som uppställs på utbild- ning enligt EKMR TP1 artikel 2, så som den kommit till uttryck i praxis, dvs. att utbildningen ska vara saklig, kri- tisk och pluralistisk. Det innebär att verksamheten redogör för olika perspektiv och åsikter för att belysa alla aspekter av samhället och tillvaron i övrigt. Det tillförsäkrar vårdnadshavare, oberoende av deras egen religiösa övertygelse, att skolan, förskolan eller fritids- hemmet har ett förhållningssätt som kan möta alla barn och elever, oberoende av vilken religion de har, jfr avsnitt 10.8. Det enda som särskiljer skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning från andra verksamheter bör således vara att det i de förstnämnda får förekomma konfessionella inslag. Det är därför naturligt i definitionen av icke-konfessionell inriktning att lyfta fram det som särskiljer verksamheten, dvs. att den bedrivs på ett sätt som innebär att den inte innehåller konfessionella inslag. Vi föreslår därför att icke-konfessionell inriktning ska definieras som verksamhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som ini- tieras och genomförs av huvudmannen. Det bör betonas att det faktum att utbildningen har en icke- konfessionell inriktning inte på något sätt hindrar att den innehåller undervisning som berör konfessionella frågor eller uttryck. Det är en sak att lära sig fakta om en religion men en helt annan sak att utöva den. Att undervisningen ska vara icke-konfessionell hindrar inte att elever i ämnet religionskunskap får studera ett stycke ur när undervisningen handlar om islam eller ett avsnitt ur när kristendomen avhandlas. Det är inte heller ett konfes- sionellt inslag om eleverna som sångövning inom ramen för en i öv- rigt allsidig musikundervisning vid en skola med icke-konfessionell inriktning sjunger en psalm. Båda dessa moment ska i stället ses som sätt att ge undervisningen ett pluralistiskt och allsidigt innehåll. Det bör betonas att det faktum att det i en skola, en förskola eller ett fritidshem inte förekommer konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen inte hindrar att det ändå kan förekomma konfessionella aktiviteter i anslutning till verk- samheten. Inget hindrar naturligtvis att barn eller elever i en skola, en förskola eller ett fritidshem med icke-konfessionell inriktning på eget initiativ utövar sin religion genom att t.ex. be bordsbön vid måltider. En icke-konfessionell verksamhet kan också vidta s.k. ak- tiva åtgärder enligt diskrimineringslagen t.ex. i syfte att underlätta för barn och elever att själva utöva sin religion. Huvudmannen för en icke-konfessionell verksamhet kan därmed t.ex. upplåta en lokal som bönerum för att underlätta för eleverna vid skolan att utöva sin religion eller lägga schemat på ett sätt som möjliggör för eleverna att iaktta sabbat. Att verksamheten på detta sätt anpassas efter elevers behov i vissa begränsade avseenden innebär inte att verksamheten i sin helhet är icke-konfessionell. Det centrala är att verk- samheten inte innehåller konfessionella inslag som initieras och ge- nomförs av huvudmannen. Som vi konstaterat i avsnitt 10.5 gäller religionsfrihet i form av rätt att utöva sin religion även inom skolväsendet. Denna rättighet gäller självklart även för barn, elever och vuxna i icke-konfessionella skolor, förskolor och fritidshem (se ovan avsnitt 11.4.3). Det bör avslutningsvis betonas att det som inte kan förekomma i en icke-konfessionell verksamhet är sådana konfessionella inslag som vi beskrivit i avsnitt 11.4.3, dvs. inslag som innehåller förkun- nande eller bekännande delar som initieras eller genomförs av huvud- mannen. Det innebär att det även i en icke-konfessionell verksamhet kan förekomma moment som ursprungligen har haft en konfessio- nell innebörd men som med tiden blivit en tradition. Till exempel kan man i en icke-konfessionell verksamhet uppmärksamma advents- firande eller sjunga psalmen Den blomstertid nu kommer på en skolavslutning. Vi återkommer till frågan i vilken mån en icke-konfessionell verk- samhet kan ha konfessionella inslag vid skolavslutningar eller när traditionella högtider uppmärksammas i kapitel 14. 12Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Utredningen ska enligt direktiven undersöka om det finns ett behov av att, utöver och förslag, ställa särskilda krav för att godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inrikt- ning. I detta kapitel redovisar vi våra förslag när det gäller ägar- och ledningsprövning. Vi lämnar även vissa andra förslag när det gäller ökad kontroll av enskilda huvudmän. Enligt direktiven bör det utredas om det i samband med prövningen av enskilda som huvudmän för skolor, förskolor och fritidshem med en konfessionell inriktning – utöver befintliga krav och de krav som föreslås i lagrådsremissen Ökade tillståndskrav inom och skolväsendet (Fi2018/00108/K) – finns behov av att ställa upp särskilda krav. Sådana krav kan t.ex. mer specifikt ta sikte på förut- sättningarna att bedriva en verksamhet som förmedlar och förankrar respekt för den värdegrund som gäller för det svenska skolväsendet. I detta sammanhang bör det analyseras vilka kriterier för respekt för mänskliga rättigheter samt grundläggande friheter och demokratiska värderingar som ställs upp i andra sammanhang där staten eller det allmänna i övrigt prövar enskilda för mottagande av offentlig finan- siering. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning 12.2Förslag i andra utredningar Enligt direktiven ska vi undersöka om det finns ett behov av att, utöver och för- slag (SOU 2015:7 respektive SOU 2016:78), ställa särskilda krav för att godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inriktning. Vi inleder med att redogöra för vad , som redovisade sitt betänkande Fri- skolorna i samhället (SOU 2013:56) före dessa båda nämnda utred- ningar, anförde i fråga om ägarprövning. Vi gör därefter en rekapitu- lering av vad som föreslagits av och och redogör för den nya lagstiftning som har sitt ursprung i dessa betänkanden, vilken trätt i kraft . Avslutningsvis belyser vi förslag från två andra utredningar av intresse i sammanhanget, Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund (SOU 2018:18) och (SOU 2019:35). (U 2011:04), som var en parlamentariskt samman- satt kommitté, diskuterade i sitt betänkande Friskolorna i samhället (SOU 2013:56) frågan om ägarprövning i samband med godkänn- ande av enskilda som huvudmän för verksamheter enligt skollagen (2010:800). Kommittén ansåg att en ägarprövning bör införas för att säkerställa att ägarna av skolföretag har ett seriöst och långsiktigt intresse för att bedriva utbildning. Det borde enligt kommittén an- komma på att bedöma i vilka fall en prövning kan göras mer summariskt och i vilka fall en fördjupad prövning ska göras. En ägarprövning måste enligt kommittén göras skyndsamt. Eftersom frågan om ägarprövning inom välfärdssektorn redan var föremål för utredning av lämnade kom- mittén inte några författningsförslag i denna del. Kommittén redo- gjorde emellertid för sina överväganden i frågan och anförde samman- fattningsvis följande. Kommittén kände en oro inför att en del ägares affärsupplägg skulle kunna innebära en olycklig kortsiktighet i verksamheten. Ut- bildning är till sin karaktär långsiktig. Lärare ska känna att det finns anledning att utvecklas i yrket genom vidareutbildning, investeringar Förslag som rör ägar- och ledningsprövning ska göras i bra lokaler och utrustning, och elever ska helst inte tvingas byta skola för att förhållandena snabbt förändras. Den lagstiftning som gäller på finansmarknadsområdet kunde enligt kommittén ge viss vägledning om hur ägarprövning i skolsektorn kan utformas, och har i tillståndsärenden rätt att se på den sökandes anseende i branschen och granska den sökandes affärsplan. Ägarprövningen på skolområdet skulle på motsvarande sätt säkra att ägarna har ett seriöst och långsiktigt intresse för utbildning. För att motverka snabba ägarbyten och säkerställa kvaliteten borde den fri- stående skolans huvudman trovärdigt belägga att ägarnas avsikt är att ägandet ska vara långsiktigt. Det kan exempelvis framgå i bolags- ordning, affärsplan, prospekt eller motsvarande dokument. framförde även till att vad som bör anses vara tillräcklig långsiktighet på skolområdet bör bli föremål för en särskild analys. Kommittén lämnade även förslag om prövning av skolhuvud- männens lämplighet vad gäller vandel och ekonomisk skötsamhet. Förslagen innebar att Skolinspektionen prövar huvudmannens per- sonliga och ekonomiska lämplighet i samband med godkännande av en enskild huvudman och att myndigheten, när det gäller personlig lämplighet, ska göra en s.k. vandelsprövning. Skolinspektionen skulle för detta ändamål få rätt att inhämta uppgifter om vissa allvarliga brott ur belastningsregistret som underlag för sin prövning och sekretess skulle gälla i myndighetens ärenden om godkännande för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Vidare skulle kravet på lämplighet kvarstå även efter att godkännande har lämnats och en redan godkänd huvudman skulle därför anmäla till Skolinspektionen när en ny fysisk eller juridisk person får ett väsent- ligt inflytande i huvudmannens verksamhet. Anmälan skulle som hu- vudregel ske utan dröjsmål. betänkande remitterades och regeringen be- dömde i propositionen Villkor för fristående skolor m.m. (prop. 2013/14:112) att kommitténs förslag om prövning av vandel och ekonomisk skötsamhet m.m. borde genomföras. Regeringen an- såg dock att detta borde ske i ett sammanhållet lagförslag där även förslag från beaktas (a. prop. s. 26 f.). Förslag som rör ägar- och ledningsprövning