sou · H8B364 · 2020-10-29 00:00:00 — på den omreglerade spelmarknaden SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade (dir. 2018:47) att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. utreda några centrala marknadsfrågor vid omregleringen av spelmarknaden som inte slutbehandlades i propositionen En omreglerad spelmarknad (prop. 2017/18:220). Enligt direktiven skulle uppdraget redovisas . Som särskild utredare förordnades f.d. riksdagsledamoten . beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv (dir. 2019:18), i vilket utredningen även fick i uppdrag att bl.a. lämna förslag till ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2020:77) förlängdes tiden för uppdragets redovisning till , utom för den del av uppdraget som avser finansiering av hästnäringen som ska redovisas . De som har deltagit i utredningens arbete med delbetänkandet anges på nästa sida. Utredningen, som har antagit namnet (Fi 2018:03), överlämnar härmed delbetänkandet Hästnäringens finansiering på den omreglerade spelmarknaden (SOU 2020:64). De ytterligare frågor som uppdraget omfattar kommer att behandlas i utredningens slutbetänkande som ska lämnas . Förteckning över vilka som deltagit i utredningens arbete med delbetänkandet Experter (samtliga fr.o.m. om inte annat anges) , generalsekreterare för för Onlinespel () , intressepolitiskt sakkunnig vid , rättssakkunnig vid (t.o.m. ) , ämnesråd vid , kansliråd vid , kansliråd vid , verkställande direktör för () , departementssekreterare vid (t.o.m. ) , departementssekreterare vid , chefsjurist vid Spelinspektionen , dåvarande kansliråd vid (t.o.m. ) , dåvarande rättssakkunnig numera kansliråd vid (fr.o.m. ) , kansliråd vid (fr.o.m. ) , dåvarande enhetschef vid numera universitetsadjunkt vid (fr.o.m. ) , kansliråd vid (fr.o.m. t.o.m. ) , ämnesråd vid (fr.o.m. ) , rättssakkunnig vid (fr.o.m. ) (huvudsekreterare fr.o.m. t.o.m. ) (huvudsekreterare fr.o.m. ) (sekreterare fr.o.m. t.o.m. ) (sekreterare fr.o.m. ) (sekreterare fr.o.m. t.o.m. ) Utredningens uppdrag och arbetet Arbetet med delbetänkandet .................................................. Finansiering av hästsport och hästnäring ...................... Hästsport och hästnäring – en bakgrund .............................. Trav- och galoppsporten ......................................... Ridsport och övrig hästsport .................................. Hästsportens och hästnäringens finansiering ....................... Trav- och galoppsportens finansiering: ATG ........ 2.3.3Finansiering av allmänna ändamål inom Förhållanden efter omregleringen av spelmarknaden........... ATG:s utveckling efter omregleringen .................. Trav- och galoppsporten efter omregleringen ....... Alternativa finansieringsmodeller för hästsport ................... 2.5.2Några utgångspunkter för en marknadsavgift Trav- och galoppsportens finansiering.................................. Finansiering av allmänna ändamål inom hästnäringen ......... Utredningen har haft i uppdrag att överväga och om det är lämpligt föreslå en finansieringsmodell för hästnäringen som är fristående från skattesystemet. Förslaget ska säkerställa en konkurrensrättsligt hållbar lösning som är förenlig med den omreglerade spelmarknaden. Som bakgrund anges att förutsättningarna för ATG och trav- och galoppsportens finansiering förändras i grunden i och med omregleringen av spelmarknaden eftersom ATG:s ensamrätt på hästvadhållning upphör och att samtliga aktörer som uppfyller kraven för att få licens därmed kan erbjuda vadhållning på hästar. Enligt direktiven ska utredaren göra en internationell utblick och då särskilt redovisa och beakta erfarenheter från och . Den internationella utblicken visar att det i vissa länder har införts en särskild avgift vid spel på hästar. Motiv och bakgrund till införandet av avgiften har dock varit olika för länderna och skiljer sig från de svenska förhållandena. Utredningen gör bedömningen att den hittillsvarande modellen med finansiering från ATG:s överskott är en hållbar finansieringsmodell för trav- och galoppsporten även efter omregleringen av spelmarknaden. Trav- och galoppsportens eget spelbolag, , har en stark ställning som ett av de största spelbolagen på den konkurrensutsatta delen efter omregleringen av spelmarknaden och har en fortsatt dominerande ställning, uppskattad till 2019, på marknaden för vadhållning på hästar. Efter omregleringen erbjuder ATG även andra spel såsom sportspel, onlinekasino och onlinebingo. Bolaget har också förvärvat en dansk spelkoncern. Introduktionen av de nya spelprodukterna sport och kasino samt spelet på den danska marknaden bidrog till att ATG:s nettospelintäkter ökade 2019. Den absoluta huvuddelen av en marknadsavgift skulle med rådande marknadsförhållanden betalas av ATG och i motsvarande grad försvaga bolagets resultat och utdelningen till ägarna, dvs. Endast ett i sammanhanget mycket lågt belopp skulle betalas av andra spelbolag som arrangerar spel på svensk hästkapplöpning. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de ökade administrativa kostnader som en sådan avgift skulle ge upphov till är införandet av en avgift enligt utredningen inte försvarbar. Med de konkurrensfördelar som ATG har genom framför allt de stora poolspelen (V75, V86 m.fl.) och väl inarbetade varumärken bedömer utredningen att nuvarande förhållanden på marknaden för vadhållning på svensk hästkapplöpning kommer att bestå inom en överskådlig tid. Skulle marknadsförhållandena förändras bedömer utredningen att trav- och galoppsporten bör ha goda förutsättningar att på kommersiell basis träffa avtal om exempelvis mediarättigheter, sportdata och sponsring på motsvarande sätt som sker inom andra sporter. Det är utredningens bedömning att en ytterligare pålaga i form av en marknadsavgift, utöver den befintliga punktskatten, riskerar att negativt påverka kanaliseringen av spel och riskerar också att hämma konkurrensen för sådant spel. Enligt utredningen finns det inget tydligt definierat statligt åtagande när det gäller trav- och galoppsporten som skulle balansera de potentiellt negativa effekterna på spelmarknaden av en marknadsavgift. Utredningen lämnar mot bakgrund av ovanstående inget förslag om en offentligt reglerad marknadsavgift som ska gälla särskilt för vadhållning på svensk hästkapplöpning. Omregleringen av spelmarknaden har även inneburit en ändrad relation mellan staten och trav- och galoppsporten. Genom ett särskilt avtal mellan staten och trav- och galoppsportens förbund avsätter sporten till bredare ändamål inom ramen för Hästnäringens nationella stiftelse, HNS. Medlen fördelas på olika ändamål däribland utbildningsverksamhet, utvecklingsprojekt inkl. barn och ungdom, forskning samt verksamheter vid de s.k. riksanläggningarna. Utredningen bedömer att en översyn bör göras av denna ansvarsfördelning i syfte att säkerställa en långsiktigt hållbar finansiering av HNS:s verksamhet. 1Utredningens uppdrag och arbetet med delbetänkandet Utredningens direktiv beslutades vid regeringssammanträde , se bilaga 1. En särskild utredare gavs i uppdrag att bl.a. utreda om fristående finansieringsmodeller för spel på hästrespek- tive idrottstävlingar bör införas och i så fall hur de bör utformas, samt överväga behovet av ytterligare åtgärder för att minska skadeverkningarna av de spel som sker online och på värdeautomater. Genom tilläggsdirektiv som beslutades vid regeringssammanträde fick utredningen ett tilläggsuppdrag att lämna förslag till ytterligare begränsningar av marknadsföringen av spel, se bilaga 2. Vid regeringssammanträde beslutade regeringen att förlänga utredningstiden till , förutom för den del av uppdraget som avser finansiering av hästnäringen som ska redovisas genom delbetänkande , se bilaga 3. I detta delbetänkande redovisas således de delar i utredningens uppdrag som avser finansieringen av hästnäringen efter omregleringen av spelmarknaden. Enligt direktiven ska utredaren i denna del •överväga och om det är motiverat föreslå en finansieringsmodell för hästnäringen, •lämna förslag till författningsändringar och andra nödvändiga åtgärder, •vid behov redogöra för hur förslagen är förenliga med det EU-rätts- liga regelverket för statsstöd, samt •göra en internationell utblick och då särskilt redovisa och beakta erfarenheter från och . Utredningens uppdrag och arbetet med delbetänkandet Utredningens uppdrag i övriga delar kommer att redovisas i utredningens huvudbetänkande . Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med expertgruppen. Utredningen har haft fem sammanträden med expertgruppen vid vilka frågan som behandlas i detta delbetänkande avhandlats. I samband med dessa möten har ett antal promemorior presenterats och diskuterats. Enskilda experter har även bistått utredningen vid särskilda möten och i dialog om specifika frågor. Möten har därtill hållits med företrädare för Svensk Travsport, , AB Trav och Galopp (ATG), Hästnäringens nationella stiftelse (HNS) och Nationell samverkan för ägare av travhästar (NÄT). Kontakter har också förevarit med Statskontoret och Spelinspektionen. har studiebesök gjorts på HNS Riksanläggning i samt på travbanorna och . Utredningen har även haft möte med tjänstemän från och Spillemyndigheden i . 2Finansiering av hästsport och hästnäring Utredningen ska enligt direktiven överväga och om det är motiverat föreslå en finansieringsmodell för hästnäringen som är fristående från skattesystemet. Förslaget ska säkerställa en konkurrensrättsligt hållbar lösning som är förenlig med den omreglerade spelmarknaden. Som bakgrund anges att förutsättningarna för ATG och trav- och galoppsportens finansiering har förändrats på den nya spelmarknaden eftersom ATG inte längre kommer att ha ensamrätt på hästvadhållning. Erfarenheter från andra länder, särskilt och , ska redovisas och beaktas. 2.2Hästsport och hästnäring – en bakgrund Hästsporten består av trav- och galoppsporten, ridsporten och annan hästsport och utgör en del av hästnäringen. Svensk Travsport är huvudorganisation för den svenska travsporten och är en sammanslutning av 32 travsällskap, 37 travklubbar och ett antal intresseorganisationer.1 Travtävlingar med spel arrangeras på 33banor i landet, se figur nedan. Utöver dessa banor anordnar lokala travklubbar s.k. bygdetrav. 1Avsnittet bygger på information från Svensk Travsport, se även . Finansiering av hästsport och hästnäring Travsporten, med ursprunglig förankring i hästens roll i jord- och skogsbruket, utvecklades som tävlingsform inledning. Strukturen med ett stort antal travbanor över hela landet utvecklades framför allt , då travet som sport- och spelform hade begränsad konkurrens i . Dagens banstruktur har en regional indelning med bas i storbanorna , Åby, och , med flest tävlingar och publik. Därutöver finns 13 mellanstora banor, 11 mindre banor och 5 säsongsbanor. Tävlingarna är relativt jämnt fördelade över landet även om de mellanstora och större banorna har flest tävlingar. Ansvaret för planering av tävlingsverksamheten ligger hos Svensk Travsport och handhas av , med ansvar för operativ verksamhet (se vidare avsnitt 2.4.2). Finansiering av hästsport och hästnäring Antalet hästar i träning inom travsporten har minskat och uppgick till 15 652. Minskning har framför allt skett i gruppen amatörtränade hästar, som ägs av familj eller närstående. Andelen professionellt tränade hästar uppgick till 8 345 och utgjorde drygt tränade hästar. En ökad professionalisering har skett även när det gäller kuskar. Förutom tränare och kuskar består de aktiva inom travsporten av hästägare och hästuppfödare samt hästskötare. Antalet tävlingar uppgick till 875 tävlingar med totalt 8 371 lopp. Publiken på banorna uppgick totalt till 970 000 besökare med i genomsnitt 1 108 personer per tävling. Omkring en tredjedel av tävlingarnas publik avsåg tävlingsserien Svenska Travligan på elitnivå vilken motsvarar ATG:s V75-tävlingar. har en halvering skett av publiken på banorna, en utveckling som också finns inom andra sporter. Även vadhållningen på hästar sker på andra platser och då främst digitalt. En utvecklingstrend inom travsporten är den ökade internationaliseringen, innebärande att fler svenska hästar och stall tävlar utomlands och att utländska hästar tävlar i . Även för spel på hästar finns samma utveckling. är huvudorganisation för den svenska galoppsporten och även avelsorganisation för engelskt fullblod.2 Förbundet har en regional struktur med tre medlemsföreningar: , och Skånska . AB ansvarar för den operativa tävlingsverksamheten. Galopptävlingarna, omfattande slätlöpningar, hinderlöpningar m.m. är i huvudsak förlagd till tre permanenta galoppbanor: •Bro Park (invigd 2016, ersätter ) •Jägersro Galopp (även trav) Härutöver anordnas tävlingar på naturbanor på , Blommeröd i och på i . Finansiering av hästsport och hästnäring Galoppsporten är en av världens största sporter och står för av det totala spelet på hästar globalt, med en dominans i anglosaxiska länder och . I är galoppsporten relativt liten jämfört med travsporten, med färre tävlingar, lägre spelomsättning (ATG) och en lägre exponering i media. har sporten en lång historik med tävlingar och vadhållning . Galoppsporten har även en koppling till fältritt och annan ridsport. Antalet tävlingsdagar och lopp inom galoppen har minskat något . genomfördes med totalt 587 lopp, att jämföra med och 694 lopp 2012. Antalet startande hästar har också minskat något. Tävlingsverksamheten omfattar även ponnygalopp, där antalet tävlingsdagar och lopp ökat. Galoppsporten har i jämförelse med travsporten en mer koncentrerad organisation för tävlingsverksamheten. Den nuvarande organisationsstrukturen lades fast 2009 som resultat av en översyn av galoppsportens organisation och ekonomi. Bro Park, som är den nya galoppbanan i , arrangerar flest antal lopp följt av och, på något lägre nivå, . Antalet aktiva tränare, jockeys och lärlingar i uppgick till 245 personer 2019. fanns 912 hästar i träning varav 625 i professionell träning. Totalt finns 14 700 engelska fullblod i . Spelomsättningen på galopp uppgick till , mot 2017. Galoppens andel av ATG:s totala hästspel uppgår till . Andelen spel på svenska lopp minskar i förhållande till spel på utländska lopp. 2.2.2Ridsport och övrig hästsport Ridsporten omfattar cirka 900 ridsportföreningar med 154 000 medlemmar som är anslutna till . till antalet medlemmar är den en av största idrotter. Ungefär hälften av ridsportens föreningar driver ridskola medan övriga är mer inriktade på tävling och träning för ryttare med egna hästar. Ridskolorna har stor regional spridning över landet med 125 000 motions- och lektionsryttare. Verksamheten har en inriktning på barn och ungdomar men även motion och friluftsliv och ridning för dem med funktionsnedsättning. Ridsportens tävlingsverksamhet är relativt omfattande. Hoppning är den största grenen följt av dressyr samt på lägre Finansiering av hästsport och hästnäring nivå bl.a. fälttävlan och paradressyr. Omkring 25 200 ryttare har aktiv tävlingslicens i . Ridsporten är på central nivå organiserad genom som är medlem i . får därigenom statligt stöd, se avsnitt 2.3.2. Till hästsporten räknas även islandshäst och olika former av körning av hästar. Hästnäring är ett samlingsbegrepp som förutom hästsporten (jfr ovan) även omfattar andra former av hästhållning. Det kan vara utbildningsverksamhet, olika former av hästföretagande, avel och uppfödning samt varor och tjänster och även spel med koppling till hästar.3 Hästnäringens nationella stiftelse, HNS, som är en nationellt övergripande organisation i (se nedan), ger följande definition av hästnäringen:4 Begreppet hästnäring omfattar alla aktiviteter som baseras på användning och innehav av hästar, i såväl hobbysom professionella verksamheter som omsättning av hästrelaterade varor och tjänster. Enligt en undersökning som gjordes av 2016 fanns totalt 355 500 hästar i Sverige.5 Merparten eller av hästhållarna hade häst som hobby och nästan en tredjedel drev någon form av näringsverksamhet med häst. Bland dem som bedrev näringsverksamhet ägnade sig åt avel och uppfödning, hade inackorderingsverksamhet, tävlade i ridsport och i trav- och galoppsport. Enligt rapporten har hästhållningen ökat i , varför är ett av de häst-tätaste länderna i . Hästnäringens ekonomiska betydelse har lyfts fram i flera sammanhang. Enligt en studie som genomförts avseende hästnäringens samhällsekonomiska betydelse uppskattades den totala konsumtionen av hästrelaterade varor och tjänster inkl. spel på hästar, uppgå till ca , exkl. spel och skatt ca 30 miljar- 3Hästnäringen är ingen enhetlig SNI-kod i nationalräkenskaperna (SCB) utan består av flera näringsgrenar. 4Hästnäringens , HNS: . 5Statistiskt meddelande JO 24 Antalet hästar och anläggningar med häst 2016 (, 2017). Finansiering av hästsport och hästnäring der kronor.6 Av detta belopp var hänförliga till travsporten med stora utgiftsposter som t.ex. tränare, inackordering av hästar, foder och andra varor och utrustning inklusive veterinärer.7 Hästnäringens nationella stiftelse, HNS, bildades som en nationellt övergripande organisation inom hästnäringen med inriktning på utbildning, avel och uppfödning. Stiftare är () och ATG i samverkan med ridsportens centralförbund, Svenska Ridsportförbundet.8 HNS har ett övergripande ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för riksanläggningarna , (ridsport) och Wången (travsport/islandshäst). Verksamheten vid anläggningarna omfattar framför allt utbildning (gymnasieprogram, yrkeshögskola och hippologprogrammet) men även utvecklingsprojekt och samverkan. 2.3Hästsportens och hästnäringens finansiering 2.3.1Trav- och galoppsportens finansiering: ATG AB Trav och Galopp, ATG, ägs av och . Bolaget bildades på initiativ av staten som tillsatt en utredning med anledning av trav- och galoppsportens dåvarande ekonomiska problem.9 Den lösning som föreslogs var att bilda en gemensam organisation, ett gemensamt bolag, för spel på hästar som sedan fördelade överskottet till trav- och galoppsporten.10 ATG har fram till omregleringen 2019 haft ensamrätt att erbjuda vadhållning i form av poolspel på hästtävlingar i . Regleringen av ensamrätten har skett genom avtal mellan staten, ATG och trav- och galoppsportens förbund som omfattat tillstånd för vadhållning (med stöd av den tidigare lotterilagen), ansvarsförhållanden mellan 6Hästnäringen i siffor: . 7Någon motsvarande beräkning för galoppsporten ingick inte i studien. 8Hästnäringens , HNS: . 9Trav- och galoppsport i : betänkande avgivet av Trav- och galoppsportutredningen, Ds Jo 1972:8. 1973:113 med förslag till riktlinjer för totalisatorsverksamheten vid trav- och galopptävlingar, s. 6. Finansiering av hästsport och hästnäring parterna samt under bestämmelser för avsättningen av medel till HNS (se avsnitt 2.3.3). Poolspel innebär att spelarnas insatser läggs i en gemensam pott, en spelpool. Spelarrangören tar ut en på förhand bestämd andel av spelpoolen. Arrangören tar därmed ingen risk och spelarna spelar mot varandra. Vinstoddsen i en viss spelomgång beror på hur stor andel av de totala insatserna som läggs på den vinnande kombinationen. Ju fler som spelar på en viss kombination, desto lägre blir oddset för just den kombinationen. Den andra formen av vadhållning på hästar utgörs av fasta odds. Spel med fasta odds innebär att spelarna spelar mot spelarrangören. Vid spel med fasta odds finns det således en risk för spelarrangören att gå med förlust om spelaren tippar rätt. Sedan omregleringen av spelmarknaden är det tillåtet för licensierade bolag att erbjuda såväl poolspel som vadhållning till fasta odds. ATG:s utveckling fram till omregleringen ATG:s spelomsättning har haft en mycket stark utveckling från starten , då omsättningen (brutto) uppgick till , se figur 2.1.11 11Observera att redovisningen i detta avsnitt gäller förhållanden före omregleringen av spelmarknaden. Uppgifter om spelets omsättning och spelformer avser därmed endast spel på hästar. Finansiering av hästsport och hästnäring Figur 2.1 ATG:s spelomsättning () Källa: ATG. Poolspelen (V75, V86, V64, m.fl.) utgör av ATG:s omsättning. V75 (trav) är den absolut största spelformen sett till antalet spelare och omsättning. Andra spelformer på hästlopp är Dagens Dubbel, Lunch Dubbel, Vinnare och Plats. Omsättningsmässigt är travet absolut dominerande i ATG:s spel medan omsättningen för galoppen ligger betydligt lägre. Spel på hästkapplöpningar skedde ursprungligen på banorna i samband med tävlingarna och senare genom ombud (kiosker, spelbutiker). utgör försäljning genom e-kanaler (digitalt) . ATG har ett eget produktionsbolag, Kanal 75, som sänder från trav- och galopptävlingar ute i landet och som också ansvarar för aktuell spel- och tävlingsinformation på . Även om ATG haft formell ensamrätt på vadhållning på hästar har konkurrensen ökat . Det handlar dels om spelbolag som sedan internets genombrott kunnat erbjuda spel mot utan tillstånd, men också om konkurrens från andra spel/sporter och nya spelformer. Över tid har en viss relativ minskning av hästspelet skett. Finansiering av hästsport och hästnäring Medel till trav- och galoppsporten ATG:s överskott har fram till omregleringen beskattats med lotteriskatt () och därefter fördelats till trav- och galoppsportens huvudorganisationer, Svensk Travsport och , i proportion till deras aktieinnehav. Utvecklingen av ATG:s nettoomsättning och medel till trav- och galoppsporten 2010–2018 framgår av figuren nedan. Figur 2.2 ATG:s nettoomsättning samt medel till trav- och galoppsporten () 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Medel trav/galopp Källa: ATG. Av de medel som fördelats till trav- och galoppsporten gick merparten, , till travsporten och till galoppsporten. innebar det att travsporten hade intäkter på och galoppsporten . Den ökade tilldelningen till trav- och galoppsporten fram var en följd av särskilda beslut med syfte att öka sportens avkastning från ATG. Av travsportens totala medelstilldelning gick drygt hälften som prispengar till hästägare och prismedel till övriga aktiva och omkring en tredjedel, ca , till banorna för täckande av Finansiering av hästsport och hästnäring tävlingskostnader och banunderhåll.12 Resterande medel, ca , finansierade central verksamhet, internationellt samarbete och sportens kostnader för tv-kanalen 75. Prismedlens andel av totala medel har ökat något medan medel till banorna legat mer . Figur 2.3 Medelsfördelning inom travsporten () 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Källa: Svensk Travsport. Anm. Prismedlen innefattar utöver medel från ATG även viss annan finansiering på ca . Även galoppsporten har en liknande fördelning som travsporten på prismedel, uppfödning och banor. Finansieringen från ATG har fram till omregleringen stått för merparten av trav- och galoppsportens finansiering. Andra intäkter som t.ex. intäkter från försäljning i samband med tävlingar och sponsring har varit relativt begränsade. 12Utöver medel från ATG finansieras prismedel även från andra källor, framför allt från hästägare, med totalt ca . Finansiering av hästsport och hästnäring , som är medlem i , får som centralt förbund stöd från idrottsanslaget och om . Därutöver får ett stort antal ridsportföreningarna lokalt aktivitetsstöd, som uppgick till . På elitnivå inom ridsporten samt för större evenemang finns en hög grad av privat finansiering och kommersiella samarbeten. Bland spelbolagen är ATG en sponsor av ridsporten. 2.3.3Finansiering av allmänna ändamål inom hästnäringen