sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Målet ska vara att hitta en reglering som är ändamålsenlig i förhållande till hur dagens arbetsmarknad ser ut. 14.2Övergripande om behovet av lagändringar och faktorer att ta hänsyn till Enligt kommittédirektiven medför utmaningarna på dagens arbets- marknad att både arbetsgivarnas och arbetstagarnas förutsättningar och behov har förändrats. En utmaning som framhålls i direktiven är den allt mer tudelade arbetsmarknaden, mellan personer som har 1Se bilaga 1. 2Lagen (1982:80) om anställningsskydd. yrkeserfarenhet och längre utbildning och personer utan yrkes- erfarenhet och med kort utbildning. Trots en stor efterfrågan på arbetskraft hamnar många personer varaktigt utanför arbetsmarkna- den. Grupper som särskilt lyfts fram i direktiven är unga och ny- anlända. I direktiven poängteras att det behövs fler vägar in på arbetsmarknaden för dessa grupper. En annan utmaning är den ständigt pågående och snabba struk- turomvandlingen, som gör att både arbetstagares och arbetsgivares förutsättningar och behov ständigt förändras. Mot den bakgrunden ska ett mål med utredningens förslag sam- mantaget vara att främja företagens produktivitet och konkurrens- förmåga och att rörligheten på arbetsmarknaden ökar. Dagens arbets- marknad präglas enligt kommittédirektiven av ett större behov av både flexibilitet och rörlighet jämfört med när anställningsskyddet infördes. Arbetstagarnas trygghet på dagens arbetsmarknad utgörs i ökande utsträckning i praktiken av att individens kunskaper och kompetens motsvarar vad som efterfrågas på arbetsmarknaden. Det finns ett flertal studier som har undersökt effekten av det så kallade tvåundantaget som infördes (22 § andra stycket första meningen anställningsskyddslagen). Studierna ger oss information om vilka effekter som kan uppstå vid en ändring av turordnings- reglerna som innebär en större flexibilitet för arbetsgivaren. Syftet med reformen var att öka små företags möjligheter att behålla nyckelpersoner, som annars riskerade att bli uppsagda, vid arbets- brist. Sammantaget ger studierna stöd för att tvåundantaget har lett till att både nyanställningar och uppsägningar har ökat, men att den totala effekten på sysselsättningen har varit nära noll. Att rörligheten ökar är dock i sig viktigt. En ökad rörlighet innebär en bättre anpass- ningsförmåga till förändringar i ekonomin. Är ekonomins anpass- ningsförmåga god flyttas resurser i form av arbetskraft och kapital relativt enkelt från krympande till växande verksamheter. En god anpassningsförmåga är alltså en förutsättning för att omvandlingen ska leda till ökat välstånd i samhället. En ökad rörlighet på arbets- marknaden kan också underlätta för grupper som saknar ett arbete att etablera sig på arbetsmarknaden. Vidare indikerar studierna att individers produktivitet ökade, liksom företags benägenhet att anställa personer med lägre kvalifikationer. En slutsats som dras i studierna är att det krävs utökade undantag från turordningsreglerna för att tydligare öka arbetsgivares benägen- het att anställa personer som har en svagare ställning på arbetsmark- naden. De effekter som observeras i studierna gäller främst företag med fem eller färre anställda. Ytterligare en fråga som har undersökts i förhållande till två- undantaget är om det har medfört tillväxtbarriärer i den meningen att företag med tio anställda låter blir att anställa, eftersom undan- tagsmöjligheten då faller bort. Olika studier finner här olika resultat, och det är därför svårt att dra några säkra slutsatser. Med utgångspunkt i genomgången av nationalekonomisk forsk- ning och beskrivningen av arbetsmarknaden finns det flera faktorer att ta hänsyn till vid utformningen av förslag till lagändringar (se kapitel 3 och 4). Det handlar om hur produktivitet, tillväxt och syssel- sättning påverkas samt om olika gruppers möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Det handlar också om individers trygghet i termer av skydd mot osakliga uppsägningar och anställningsbarhet på en arbetsmarknad som kännetecknas av ständiga strukturella för- ändringar. 14.3Turordningsreglernas funktion och syfte De grundläggande tankarna bakom turordningsreglerna är att den som har varit anställd länge hos en viss arbetsgivare har arbetat upp ett starkare anställningsskydd och att den som är äldre kan ha svårt att finna ett nytt arbete. Reglerna uttrycker också en lättförklarlig och lättillämpad norm som inte i sig föranleder att uppsägningen är till nackdel för arbetstagaren när han eller hon ska söka ett nytt arbete. Det är emellertid knappast hållbart att alltjämt låta dessa tankar få fullt genomslag när reglerna ska ses i ljuset av utvecklingen och de krav som ställs på en modern arbetsrätt. Sålunda måste det finnas utrymme att överväga om kompetens ska ges större betydelse i förhållande till anställningstid, om reglerna hindrar vissa gruppers inträde på arbetsmarknaden och om de påverkar förutsättningarna för att utveckla och ställa om en verksamhet. Turordningsreglerna har inte heller enbart fått den tillämpning som mer direkt följer av reglerna, och de har kommit att spela en delvis annan roll. Genom att avsteg kan ske genom kollektivavtal har reglerna i många fall kommit att fylla funktionen att bilda utgångs- punkt för förhandlingar snarare än att uttrycka den regel som tillämpas. I framför allt mindre företag, som mer sällan är bundna av kollektivavtal, kan dock situationen vara en annan. Att det finns turordningsregler får åtminstone delvis anses ha att göra med den uppdelning som görs i lagen mellan uppsägningar av personliga skäl och på grund av arbetsbrist. Skyddet för arbetstagare mot uppsägning av personliga skäl är starkt och kan bli föremål för en prövning i domstol. Det är arbetsgivaren som har bevisbördan för de omständigheter som åberopas till stöd för den rättsliga bedöm- ningen att en uppsägning är sakligt grundad av skäl hänförliga till arbetstagaren personligen. När det gäller uppsägningar på grund av arbetsbrist, det vill säga uppsägningar som – enkelt uttryckt – har sin grund i ändrade orga- nisatoriska eller ekonomiska förutsättningar hos arbetsgivaren, gäller närmast det motsatta förhållandet. I sådana fall är det i princip arbetsgivaren själv som, efter förhandlingar med berörda fackliga organisationer, bestämmer om och hur verksamheten ska förändras och som därmed förfogar över arbetsbristbegreppet. Vid en dom- stolsprövning av om uppsägningen har varit sakligt grundad enligt 7 § anställningsskyddslagen görs normalt ingen överprövning av de företagsekonomiska eller andra skäl som arbetsgivaren har anfört som bakgrund till att en arbetsbristuppsägning har behövt ske. I ett system där arbetsgivaren som utgångspunkt förfogar över frågan om saklig grund för uppsägning på grund av arbetsbrist skulle arbetstagarnas skydd mot uppsägning av personliga skäl i princip förlora sin betydelse, såvida det inte finns andra regler som begränsar arbetsgivarens möjlighet att fritt välja vilken eller vilka arbetstagare som slutligt berörs av en arbetsbrist. Utredningens genomgång i kapitel 11 visar att det i andra länder är ovanligt med lagstadgade turordningsregler liknande de som finns i . Flera länder har också fler och mer omfattande undantag för små företag från tillämpningen av anställningsskyddsreglerna generellt jämfört med . Skyddet för arbetstagarna är i sådana fall i stället ofta begränsat till att förbjuda uppsägning av osakliga skäl. Exempel på osakliga skäl kan vara sådana som utgör diskrimineringsgrund, exempelvis ogrundade skäl hänförliga till ålder, kön, nationalitet, fackföreningstillhörighet, religion och sjuk- dom. En skillnad i förhållande till är dock att arbetsgivare i de länder som utredningen har undersökt normalt inte på samma sätt som enligt svensk rätt förfogar över frågan när det föreligger en sådan arbetsbrist i verksamheten som motiverar uppsägningar. Det kan också konstateras att det i andra länder i stället för ett starkt skydd att få stanna kvar i sin anställning hos arbetsgivaren finns system med avgångsvederlag eller motsvarande ersättning till arbets- tagare som sägs upp. Vid utformningen av turordningsreglerna är det centrala sålunda att göra de anpassningar till dagens förhållanden som kan anses påkallade utan att urholka anställningsskyddet vid uppsägningar av personliga skäl. Det är också en given utgångspunkt att lagreglerna ska kunna sättas åt sidan genom kollektivavtal och att lösningar av det slaget inte ska försvåras. Även om det bör finnas incitament att träffa kollektivavtal är det värt – inte minst med tanke på mindre, ej kollektivavtalsreglerade arbetsplatser – att sträva efter regler som i sig uttrycker en lämplig ordning mer än att vara utgångspunkt för förhandlingar. 14.4Några utgångspunkter utifrån dagens förhållanden Turordningsreglernas funktion i dagens anställningsskydd är alltså främst att bilda utgångspunkt för förhandlingar och att motverka godtycke. Reglernas konstruktion innebär att äldre arbetstagare har större chans att få ha kvar sin anställning vid en arbetsbrist än yngre arbetstagare. Det följer indirekt av att äldre arbetstagare ofta har hunnit upparbeta en längre anställningstid än yngre arbetstagare men också uttryckligen av att en arbetstagare med högre ålder har företräde till fortsatt anställning framför yngre arbetstagare med samma anställningstid. Det ska noteras att äldre arbetstagare på motsvarande sätt gynnas i förhållande till yngre arbetstagare också enligt andra regler än de som rör turordning. Ett exempel på det är bestämmelserna om uppsägningstid i 11 § anställningsskyddslagen, där längre anställ- ningstid också ger rätt till längre uppsägningstid. Nämnas kan också att nivåerna på vilka skadestånd som kan bli aktuella i fall där arbetsgivaren har fattat beslut som strider mot lagen på visst sätt är beroende av arbetstagarens anställningstid, se avsnitt 8.5. I dagens läge finns ett större behov av flexibilitet för företag och offentliga verksamheter än när anställningsskyddslagen infördes . En annan utgångspunkt är att behoven på arbetsmarknaden ser annorlunda ut, där vägen in i arbete för andra grupper på arbetsmarknaden, särskilt unga och nyanlända, står i fokus. En tredje utgångspunkt är att det också från den enskilda arbetstagarens utgångspunkt kan vara av intresse att vid en arbets- brist kunna konkurrera om kvarvarande arbete med sin kompetens snarare än genom sin anställningstid. Studier visar att möjligheten för mindre företag att undanta högst två arbetstagare från turordningen har lett till att både nyanställ- ningar och uppsägningar har ökat. Den totala effekten på sysselsätt- ningen har varit nära noll, men studierna indikerar att individers produktivitet har ökat, liksom företags benägenhet att anställa personer med svagare förankring på arbetsmarknaden. Ett rimligt antagande är att utökade möjligheter att ta undan arbetstagare från turordningen skulle få ytterligare konsekvenser i den riktningen. Detta diskuteras mer utförligt i kapitel 19. Det är dock alltjämt viktigt att ta hänsyn till arbetstagarnas skydd mot godtycke i situationer där arbetsgivaren åberopar arbetsbrist som grund för att personal ska sägas upp. Det bör dock i det sam- manhanget noteras att det sedan anställningsskyddslagen kom till har införts annan lagstiftning som syftar till att skydda arbetstagare från bland annat uppsägningar som grundas på ovidkommande skäl. Särskilt kan pekas på diskrimineringslagen (2008:567), som för- bjuder åtgärder från arbetsgivarens sida som innebär diskriminering av arbetstagaren utifrån ett antal uppräknade grunder, nämligen kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. I den arbetsrättsliga ledighetslagstiftningen finns också skydd mot bland annat uppsägning av arbetstagare av skäl som har kopp- ling till att arbetstagaren har utnyttjat någon rättighet enligt lagen. Det finns i medbestämmandelagen3 och förtroendemannalagen4 ett skydd mot exempelvis uppsägning av en arbetstagare på grund av att han eller hon har anslutit sig till en arbetstagarorganisation eller agerat i egenskap av facklig företrädare. Nämnas kan också att det finns ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verk- samhet.5 Inte sällan gäller, uttryckligen enligt lag eller Arbetsdomstolens praxis, så kallad omvänd bevisbörda i de angivna situationerna. Det innebär att det är tillräckligt för arbetstagaren att göra sannolikt eller antagligt att arbetsgivarens beslut har skett i något förbjudet syfte. Det är därefter arbetsgivaren som har att visa att åtgärden, trots detta, inte har vidtagits i ett sådant syfte. Denna omvända bevisbörda kan vara av särskild betydelse när den påstått missgynnande åtgärden från arbetsgivarens sida är uppsägning med hänvisning till arbets- brist, eftersom det i sådana fall normalt inte ställs några krav på bevisning när det gäller skälen bakom arbetsbristen som sådan. Det finns alltså ett mindre utrymme för godtyckliga beslut från arbetsgivaren vid sidan av turordningsreglerna än när de infördes. Turordningsreglerna förhindrar dock alltjämt att arbetstagare vid en arbetsbrist sägs upp av skäl som har att göra med hans eller hennes person utan att det handlar om omständigheter som omfattas av annan skyddslagstiftning. 14.5Hur tillämpas turordningsreglerna ? 14.5.1Kollektivavtal reglerar ofta turordning men gäller inte för alla Som utredningen har beskrivit i avsnitt 6.2 förekommer ett stort antal kollektivavtal med turordningsbestämmelser. Framför allt är det frågan om hur turordningskretsen bestäms som avviker i för- hållande till anställningsskyddslagens regler. Principen sist in först ut och kravet på tillräckliga kvalifikationer för fortsatt anställning tillämpas i regel även inom ramen för kollektivavtalslösningarna. 3Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. 4Lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. 5Se lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Kollektivavtalen tillåter oftast att parterna lokalt kommer överens om en annan turordning än den som följer av en tillämpning av kollektivavtalet och anställningsskyddslagen, så kallade avtalstur- listor. I vissa avtal framgår uttryckligen att verksamhetens behov ska beaktas när sådana avtalsturlistor upprättas. På arbetstagarsidan är täckningsgraden för kollektivavtalen totalt sett hög, men omkring 500 000 arbetstagare täcks inte av något kollektivavtal. På arbetsgivarsidan är en majoritet inte bunden av något kollektivavtal. Det gäller främst företag med få anställda. Avsaknaden av kollektivavtal innebär att anställningsskyddslagens turordningsregler tillämpas fullt ut. Att det inte finns kollektivavtal eller kanske ens facklig närvaro på arbetsplatsen innebär också att det inte är möjligt att avtala om en annan turordning än den som följer av en tillämpning av lagen. 14.5.2Inställningen till reglerna hos arbetsmarknadens parter Från arbetsgivarhåll har anförts att en ren tillämpning av tur- ordningsreglerna på dagens arbetsmarknad i princip aldrig leder till ett bra resultat för verksamheten. Regleringen fungerar snarare som en utgångspunkt för förhandlingar med berörda arbetstagarorgani- sationer om hur arbetsbristen ska hanteras, där arbetsgivaren får betala för att nå en lösning som är acceptabel utifrån verksamhetens behov. En sådan betalning kan exempelvis bestå i avgångsvederlag eller förlängd uppsägningstid. I vilken utsträckning verksamhetens behov har varit styrande för resultatet är en i viss mån omdiskuterad fråga. Från arbetstagarhåll har anförts att turordningsreglernas prak- tiska tillämpning varierar beroende på sektor och bransch. När det gäller tjänstesektorn uppges turordningstvister i domstol vara mycket ovanliga och inom privat sektor är det vanligt att det träffas avtalsturlistor med avvikelser från hur turordningen enligt lag skulle falla ut. I den mån tvister om turordningsreglerna uppkommer handlar de enligt arbetstagarsidans uppfattning i stor utsträckning om frågan om arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för fort- satt arbete. Redan tillämpningen av dagens turordningsregler inne- bär att arbetstagarna i praktiken konkurrerar med sin kompetens snarare än sin anställningstid, något som också bekräftas i forskning I praktiken har anställningstiden fått en marginell bety- delse för anställningsskyddet vid arbetsbristuppsägningar sett i rela- tion till betydelsen av kravet på tillräckliga kvalifikationer. 14.5.3Inställningen till reglerna enligt forskning och annat kunskapsunderlag Av den arbetsrättsliga forskning och annat kunskapsunderlag som utredningen har gått igenom framgår att det råder delade meningar i fråga om anställningsskyddets utformning i utgör ett reellt hinder för arbetsgivarna mot att behålla nödvändig kompetens inom organisationen vid driftsinskränkningar (se kapitel 4 och 10). En skiljelinje tycks gå mellan hur den arbetsrättsliga forskningen tolkar rättspraxis och hur framför allt företrädare för de mindre företagen uppfattar situationen. Den arbetsrättsliga forskningen visar sam- mantaget att det finns utrymme för arbetsgivare att i förhållandevis hög grad påverka vilka som ska sägas upp vid driftsinskränkningar. Dock är ofta möjligheten att avvika från turordningsreglerna för- knippad med kostnader. Dessa kostnader är dock inte reglerade vare sig i lag eller kollektivavtal och det är därmed svårt för arbetsgivare att kunna förutse hur höga kostnaderna kan komma att bli. Före- trädare för de mindre företagen upplever å andra sidan ofta problem med att behålla rätt kompetens vid uppsägningar på grund av arbets- brist. Det har från vissa håll framförts att skillnaden i uppfattning om möjligheten att behålla nödvändig kompetens i verksamheten kan bero på bristande kunskap om hur anställningsskyddslagen tillämpas i praktiken. Dessutom kan små företag ofta ha mindre resurser att betala kostnaden för att frångå turordningsreglerna medan större företag kan ha bättre förutsättningar att göra det. En annan skiljelinje kan dras mellan arbetsgivare som i första hand sysselsätter tjänstemän och de som i första hand sysselsätter arbetare. När det gäller tjänstemän tycks uppfattningen vara att det går förhållandevis lätt att komma överens och att kompetens är en viktig faktor för att avgöra vem som ska vara kvar i en arbetsbrist- situation. Det tycks också vara så att avtalen på tjänstemannasidan inom privat sektor i högre grad avviker från anställningsskyddslagen än vad arbetaravtalen i sektorn gör. 14.6Ytterligare om uppdraget och dispositionen Uppdraget i den del som handlar om turordningsreglerna är relativt brett. En utgångspunkt är att det alltjämt ska finnas turordnings- regler – kopplade till anställningstid – som ska tillämpas vid upp- sägning på grund av arbetsbrist. I övrigt lämnar direktiven det öppet att diskutera de gällande turordningsreglernas beståndsdelar och överväga om det finns skäl att göra några förändringar. Det kan röra sig om redaktionella ändringar i syfte att förbättra strukturen på turordningsbestämmelserna. Det kan också handla om att diskutera lämpligheten i de kriterier som används för att avgöra hur tur- ordningskretsen bestäms och vilka arbetstagare i kretsen som slut- ligt ska sägas upp på grund av arbetsbrist. I det följande redogörs för utredningens överväganden och förslag i den delen. Utredningen kommer i kapitlet också att behandla frågan om tydligt utökade undantag från turordningen. 14.7En ny struktur på turordningsbestämmelserna Förslag: I 22 § anställningsskyddslagen ska anges att arbetsgivare vid uppsägning på grund av arbetsbrist ska följa en turordning enligt bestämmelserna i ett antal nya paragrafer. Turordningsbestämmelserna ska alltjämt vara semidispositiva. Turordningsbestämmelserna i 22 § anställningsskyddslagen är indelade i fyra stycken. Paragrafens första stycke anger att arbets- givaren vid uppsägning på grund av arbetsbrist ska iaktta en tur- ordning som bestäms enligt de kriterier som anges i paragrafens andra till fjärde stycke. Andra stycket anger arbetsgivarens möjlighet att undanta arbetstagare från turordningen. Det tredje stycket behandlar hur arbetstagarna ska delas in i turordningskretsar. Vilka arbetstagare i respektive turordningskrets som har företräde till fortsatt anställning utifrån kriterierna anställningstid och tillräckliga kvalifikationer framgår av fjärde stycket. Paragrafen måste betecknas som lång och rela- tivt svår att tränga igenom. Bestämmelserna kan också behöva byggas ut med anledning av de ändringar som utredningen överväger. uppdelning bör därför göras i flera paragrafer som följer närmast efter 22 §. Som angetts i det föregående ska huvudregeln om turordning efter anställningstid fortsatt gälla. Det finns inte heller skäl att över- väga om lagens turordningsbestämmelser framöver ska tillämpas vid andra uppsägningar än sådana som sker på grund av arbetsbrist. Den föreslagna 22 § anställningsskyddslagen bör därför, med viss redak- tionell ändring, motsvara bestämmelsen i dess nuvarande första stycke. Den närmare tillämpningen och undantagen bör sedan regleras genom de följande, nya paragraferna. Utredningen har övervägt om det finns skäl att förtydliga att arbetstagare med anställningar som inte kan avslutas genom upp- sägning inte ska omfattas av turordningen. Det är en punkt som är något oklar i 22 § anställningsskyddslagen . Bestämmelsen anger bara att en viss turordning ska följas i situationer där arbets- givaren står inför att säga upp en eller flera arbetstagare på grund av arbetsbrist. Att exempelvis en arbetstagare med en icke uppsäg- ningsbar visstidsanställning i praktiken inte kommer att beröras av en tillämpning av turordningsreglerna följer såvitt utredningen kan se egentligen bara av att arbetsbrist inte är en giltig grund för att avsluta anställningen . Enligt utredningens uppfattning brister möjligen logiken i regler- ingen något. Det finns dock inget som tyder på att regleringen har givit upphov till några tillämpningssvårigheter. Utredningen föreslår därför inte någon justering av 22 § anställningsskyddslagen i den delen. Turordningsreglerna i anställningsskyddslagen enligt dess nu- varande lydelse är semidispositiva, det vill säga det är möjligt att av- vika från regleringen genom kollektivavtal under de förutsättningar som anges i 2 § tredje stycket anställningsskyddslagen. Det bör under samma förutsättningar vara möjligt att avvika även från de i detta betänkande föreslagna turordningsbestämmelserna. 14.8Justerade regler om turordningskretsen Förslag: Det ska i lagen anges att turordningen ska fastställas inom turordningskretsar. Har arbetsgivaren flera driftsenheter ska varje driftsenhet vara en turordningskrets. Till turordnings- kretsen ska i sådana fall höra de arbetstagare som utför huvud- delen av sitt arbete vid driftsenheten. Annars ska alla arbets- givarens arbetstagare höra till en och samma turordningskrets. Är eller brukar arbetsgivaren vara bunden av kollektivavtal ska varje avtalsområde vara en turordningskrets. Om arbetsgivaren har flera driftsenheter ska varje avtalsområde inom driftsenheten vara en turordningskrets. Möjligheten för arbetstagarorganisationer att inom avtals- området begära sammanläggning av driftsenheter för gemensam turordning ska tas bort. 14.8.1Begreppet driftsenhet bör användas även fortsättningsvis Genom en tillämpning av 22 § andra stycket anställningsskyddslagen bestäms vilka arbetstagare – utöver de som har undantagits eller av andra skäl inte omfattas av turordningsreglerna – som ska kon- kurrera med varandra om fortsatt anställning vid en arbetsbrist. Lag- texten bygger på att den driftsenhet arbetstagaren arbetar vid avgör vilken turordningskrets han eller hon kommer att tillhöra.