sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Motsvarande bestämmelser om anmälningsplikt gäller även enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade. Enligt skollagen (2010:800) är lärare, förskollärare eller annan per- sonal som får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling, trakasserier eller sexuella tra- kasserier i samband med verksamheten skyldiga att anmäla detta till rektorn, som i sin tur är skyldig att anmäla detta till huvudmannen. Huvudmannen är skyldig att skyndsamt utreda omständigheterna kring de uppgivna kränkningarna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande be- handling . I socialtjänstlagen finns bestämmelser om skyldighet för de som arbetar i bl.a. verksamheter som berör barn och unga och verksam- heter på område, att anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. De är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av stöd och skydd. Enligt arbetsmiljölagen vilar huvudansvaret för arbetsmiljön på arbetsgivaren. Även arbetstagare har ett ansvar enligt lagen att med- verka i arbetsmiljöarbetet. Om arbetstagaren finner att arbetet inne- bär omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa, ska han eller hon underrätta arbetsgivaren eller skyddsombudet. I företagshemlighetslagen finns bestämmelser som begränsar arbets- tagares och andras möjlighet att lämna ut företagsspecifika uppgifter som utgör företagshemligheter. Lagen kan därmed begränsa möjlig- heten att rapportera om missförhållanden. Lagen innehåller bl.a. straff- och skadeståndsbestämmelser och bestämmelser om vitesförbud vid obehöriga angrepp på företagshemligheter. Med företagshemlighet avses information om affärs- eller drift- förhållanden i en näringsidkares rörelse eller i en forsknings- institutions verksamhet, som varken som helhet eller i den form dess beståndsdelar ordnats och satts samman är allmänt känd hos eller lättillgänglig för den som normalt har tillgång till information av det aktuella slaget. Det krävs även att innehavaren har vidtagit rimliga åtgärder för att hemlighålla informationen och att röjandet är ägnat att medföra skada i konkurrenshänseende för innehavaren. Företagshemlighetslagen skyddar innehavarens legala konkurrens- förmåga. Att det avslöjas brott eller andra allvarliga missförhållanden i en verksamhet medför ingen skada som skyddas av lagen. Den som i sin rörelse ägnar sig åt brottslig verksamhet får därmed inte på grund av företagshemlighetslagen något skydd mot att det avslöjas. Företagshemlighetslagen ger också möjlighet att lämna ut företags- hemligheter i syfte att offentliggöra eller inför en myndighet eller ett annat behörigt organ avslöja något som skäligen kan misstänkas ut- göra brott med fängelse i straffskalan, eller kan anses utgöra något annat missförhållande och offentliggörandet eller avslöjandet sker till skydd för allmänintresset. På finansmarknadens område finns lagstiftning som ålägger de aktörer som verkar på området att tillhandahålla kanaler för rapportering av överträdelser och skydd för anställda som väljer att rapportera miss- tänkta överträdelser. är tillsynsmyndighet och behörig myndighet att ta emot och följa upp rapportering om miss- tänkta överträdelser på finansmarknadsområdet. Enligt lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden ska bl.a. värde- pappersbolag tillhandahålla ändamålsenliga rapporteringssystem för anställda som vill göra anmälningar om misstänkta överträdelser av bestämmelser som gäller för verksamheten. Anställda hos värde- pappersbolag som har gjort en anmälan till om misstänkta överträdelser av bestämmelser som gäller för verksam- heten får inte göras ansvariga för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt, om anmälaren hade anledning att anta att en överträdelse hade skett. Detsamma gäller om den anställde gjort anmälan via rapporterings- systemet. Liknande regler finns även i lagen (2004:46) om värdepappers- fonder och i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. I förordningen om rutiner finns bestäm- melser om hur anmälningar till myndigheten ska hanteras. Det ska bl.a. vara möjligt att lämna uppgifter via telefon, post, e-post, och vid möte med särskilt utbildad personal. Uppgifterna ska förvaras på ett säkert sätt så att ingen obehörig har tillgång till dem. Finans- inspektionen ska vidare sörja för att anmälarens identitet inte röjs och erbjuda vissa stödåtgärder, t.ex. informera om vilket skydd den som är anställd eller inhyrd har enligt svensk rätt mot att drabbas av repressalier från arbetsgivaren. I detta kapitel ges en kort överblick av nuvarande förhållanden i , och vad gäller befintliga skydds- regleringar för arbetstagare som rapporterar om missförhållanden på arbetsplatsen, dvs. innan länderna eventuellt inför ny lagstiftning med anledning av visselblåsardirektivet. 3.1.1Hur regleras skydd för visselblåsare? trädde den nederländska visselblåsarlagen i kraft. Lagen gäller för arbetstagare i både privat och offentlig sektor och omfattar arbetstagare, inklusive s.k. arbetstagare med andra arbetsförhållanden. Enligt praxis inkluderar begreppet arbetstagare med andra arbets- förhållanden personer som har arbetat för en organisation eller företag, frilansare, volontärer, praktikanter samt anställda hos underentreprenörer och leverantörer. För att omfattas av lagens skydd måste rapporteringen gälla miss- tanke om ett missförhållande som kan skada det allmänna intresset och som gäller antingen lagöverträdelse, fara för hälsa, säkerhet eller miljö, eller fara för offentlig eller privat verksamhets funktion på grund av olämpliga åtgärder eller underlåtenhet. Vidare måste misstanken om missförhållandet ha en rimlig grund och vara baserad på kunskap som arbetstagaren har fått genom sitt arbete. Lagen ger arbetstagare ett omfattande skydd mot olika former av repressalier. Arbetstagaren har bevisbördan för att rapporteringen omfattas av skydd. 3.1.2Finns krav på rapporteringskanaler? Alla arbetsgivare med 50 eller fler anställda är skyldiga att inrätta interna kanaler för rapportering av missförhållanden som kan skada det allmänna intresset. Det finns även krav på interna kanaler inom vissa sektorer, t.ex. den finansiella sektorn. Lagen uppställer krav på att det finns interna riktlinjer som innehåller åtminstone en beskriv- ning av hur en misstanke om missförhållande hanteras internt, en beskrivning av vad som utgör en misstanke om missförhållande, uppgift om till vem rapporteringen kan ske, en bekräftelse av arbets- givarens plikt att hemlighålla information om arbetstagaren kräver detta och en bekräftelse av arbetstagarens möjlighet att konsultera en rådgivare angående det misstänkta missförhållandet. En kopia av riktlinjerna måste ges till arbetstagarna. Arbetsgivaren ska informera om när det är möjligt att rapportera externt och vilket skydd den anställda har. Ett samarbetsorgan mellan arbetstagare och arbetsgivare ska godkänna riktlinjerna. Extern visselblåsning kan enligt lagen antingen göras till en tillsyns- myndighet eller till Visselblåsarhuset (voor Klokkenluiders). Visselblåsarhuset är en myndighet med uppgift att bistå med rådgiv- ning och psykosocialt bistånd, att utreda missförhållanden och repres- salier samt att utföra förebyggande arbete som består i att informera och stödja arbetsgivare gällande visselblåsning. Arbetstagare har repressalieskydd om de har följt angivet förfa- rande genom att först rapportera internt. Endast om rapporteringen inte hanteras korrekt inom organisationen får de vända sig externt. I vissa fall, om det råder omedelbar fara eller om ledningen är invol- verad i missförhållandena, är det dock tillåtet för arbetstagare att direkt vända sig externt. Visselblåsning till media är endast skyddad om den är proportioner- lig, vilket den kan vara om visselblåsaren har rapporterat via interna kanaler och försökt rapportera via externa kanaler innan visselblåsa- ren vänder sig till media. Visselblåsaren kan kräva att det görs en närmare undersökning av förhållandena som har rapporterats. I sådant fall måste Visselblåsar- huset informera den berörda personen. Både visselblåsaren och den berörda personen har rätt att bli hörda och Visselblåsarhuset avgör om detta ska ske skriftligt eller muntligt. Visselblåsarhuset utarbetar en offentlig rapport efter att undersökningen är klar. 3.1.3Vad gäller i fråga om skydd för den rapporterande personens identitet? Generellt råder tystnadsplikt för offentligt anställda. Enligt offentlig rätt kan det krävas insyn i information som finns hos offentliga organ. Av visselblåsarlagen följer dock att information hos Visselblåsarhuset är undantagen denna insyn. Anonym visselblåsning är inte uttryckligen förbjuden. Den neder- ländska dataskyddsmyndigheten har dock uttalat att huvudregeln är att visselblåsarens identitet ska vara känd och att anonym visselblås- ning endast ska kunna ske vid exceptionella omständigheter. Visselblåsarens identitet skyddas även på så sätt att den inte får göras känd för arbetsgivaren utan visselblåsarens samtycke. 3.2.1Hur regleras skydd för visselblåsare? Visselblåsning (varsling) ses i som en särskild del av yttrande- friheten. Arbetstagare har rätt att rapportera om kritikvärdiga för- hållanden (kritikkverdige forhold) i verksamheten enligt ändringar i arbeidsmiljøloven som trädde 2007. Lagen gäller alla arbets- tagare i både privat och offentlig sektor. Genom lagändringar som trädde 2017 stärktes visselblåsningsinstitutet och arbets- givares skyldigheter skärptes. Det infördes ett nytt kapitel om vars- ling i arbeidsmiljøloven som samlade paragrafer som tidigare legat i olika delar av lagen. Ändringarna innebar att även inhyrda arbets- tagare kom att omfattas av lagens skydd. Det s.k. Varslingsutvalget har utvärderat varslingsreglerna i arbeidsmiljøloven (NOU 2018:6). Ytterligare lagändringar med anledning av utredningens slutsatser trädde i kraft . Genom lagändringarna preciseras vilka som anses som arbets- tagare i lagen, vilket bl.a. inkluderar elever, värnpliktiga och intagna i kriminalvårdsanstalt, när de utför arbete i verksamhet som faller in under lagen. Det finns även en precisering av vad som utgör kritik- värdiga förhållanden, vilket innefattar förhållanden som är i strid med rättsregler, skriftliga etiska riktlinjer i verksamheten eller etiska normer som har bred anslutning i samhället. Det kan exempelvis vara förhållanden som innebär fara för liv eller hälsa, miljöfara, korruption eller annan ekonomisk kriminalitet, myndighetsmissbruk, oacceptabel arbetsmiljö och överträdelser av bestämmelser om personuppgifts- hantering. Förhållanden som endast gäller arbetstagarens egen arbets- situation räknas inte som varsling om det inte omfattas av preciser- ingen av kritikvärdiga förhållanden Det har även införts exempel på vad som utgör repressalier, vilket är varje ogynnsam handling eller underlåtenhet som är en följd av eller en reaktion på att en arbetstagare har rapporterat. Som repres- salier räknas bl.a. trakasserier, diskriminering, social exkludering, ändring av arbetsuppgifter, omplacering eller degradering. 3.2.2Finns krav på rapporteringskanaler? Det finns krav på att arbetsgivare med fler än fem anställda ska ha interna varslingsrutiner. Verksamheter med färre anställda ska ha sådana rutiner om förhållandena kräver det. Rutinerna ska tas fram i anslutning till verksamhetens systematiska hälso-, miljö- och säker- hetsarbete och ske i samarbete med arbetstagarna och deras för- troendevalda. De ska vara skriftliga och inte begränsa arbetstagarnas rätt att rapportera. Vidare ska de minst innehålla en uppmaning att rapportera om kritikvärdiga förhållanden samt en beskrivning av processen för rapportering och för arbetsgivarens förfaranden vid mottagande, behandling och uppföljning av rapporterna. Arbetstagare kan alltid rapportera internt till arbetsgivaren, eller en representant för denne, via ett skyddsombud, en facklig förtro- endeman eller en advokat. Arbetstagare har också alltid möjlighet att rapportera externt till en tillsynsmyndighet eller annan myndighet. En arbetstagare kan rapportera externt till media eller offentligheten i övrigt om vissa förutsättningar är uppfyllda. Arbetstagaren måste vara i god tro om innehållet och rapporteringen ska gälla ett kritik- värdigt förhållande som är av allmänt intresse. Arbetstagaren måste dessutom först ha rapporterat internt eller ha grund att tro att intern rapportering inte skulle vara ändamålsenlig. Arbetsgivaren har en aktivitetsplikt vid rapportering, vilket inne- bär att arbetsgivaren ska sörja för att rapporten inom rimlig tid blir tillräckligt undersökt. Arbetsgivaren ska särskilt säkerställa att den som har rapporterat har en fullt acceptabel arbetsmiljö. nödvändigt ska arbetsgivaren vidta åtgärder som är ägnade att före- bygga repressalier. En oberoende nämnd har inrättats som tar upp enklare frågor om repressalier. Dessutom pågår ett nationellt projekt som syftar till att utbilda personal hos myndigheter så att myndigheterna bättre ska kunna samarbeta i frågor gällande visselblåsning. 3.2.3Vad gäller i fråga om skydd för den rapporterande personens identitet? När tillsynsmyndigheter eller andra myndigheter tar emot en extern rapport om kritikvärdiga förhållanden, är alla som utför arbete eller tjänst hos den mottagande myndigheten skyldig att förhindra att andra får kännedom om arbetstagarens namn eller andra uppgifter som kan identifiera arbetstagaren. Tystnadsplikten gäller också parterna och deras representanter. 3.3.1Hur regleras skydd för visselblåsare? har inte någon särskild lag till skydd för visselblåsare. Det finns dock bestämmelser i speciallagstiftning inom den finansiella sek- torn som skyddar visselblåsare, t.ex. i lov om finansiel virksomhed och revisorloven. Det finns även bestämmelser i lagstiftning gällande t.ex. straffrätt och behandling av personuppgifter som kan ge skydd åt visselblåsare. I övrigt får rapporterande personer skydd genom tillämpning av regler om yttrandefrihet i kombination med generella arbetsrättsliga regler. 3.3.2Finns krav på rapporteringskanaler? Lagstiftning på det finansiella området innehåller krav på att verk- samheter ska ha interna rapporteringskanaler som möjliggör rappor- tering av bristande efterlevnad av det finansiella regelverket. Enligt loven om finansiel virksomhed finns ett sådant krav för vissa bolag som har fler än fem anställda. Revisorloven uppställer krav på en in- tern ordning om verksamheten består av fler än en revisor. samt för rapporteringskanalerna är att det finns ett krav att vissel- blåsning sker genom en sådan särskild, självständig och oberoende kanal. Rapporteringskanalen kan antingen förvaltas av en tredje part eller av företaget genom en självständig kommitté. Det finns också en möjlighet för arbetstagare att rapportera externt till myndigheter som är tillsynsansvariga för området. Offentligt anställda har en intern meddelarrätt och i vissa fall en meddelarskyldighet om de blir beordrade att utföra olagliga och yrkesmässigt oförsvarliga uppgifter eller när det kan vara fråga om olaglighet eller annan oredlighet i den offentliga förvaltningen. De har dessutom rätt att vända sig till externa tillsynsorgan. Det ställs inte några krav på att de först har rapporterat internt om olagligheter eller oförsvarliga förhållanden, om en sådan rapportering inte kan förväntas ge något resultat. I sådana fall kan de vända sig direkt till tillsynsmyndigheten eller media under förutsättning att uppgifterna inte är sekretessbelagda. 3.3.3Vad gäller i fråga om skydd för den rapporterande personens identitet? För offentligt anställda i finns begränsningar av handlings- offentlighet och yttrandefrihet i forvaltningsloven och straffeloven. Offentligt anställda har tystnadsplikt rörande sekretessbelagda upp- gifter som de får kännedom om genom sitt arbete. En uppgift är sek- retessbelagd när den enligt lag eller annan bestämmelse anges som sådan eller när det i övrigt är nödvändigt att hemlighålla den för att tillvarata väsentliga offentliga eller privata intressen. Som ovan nämnts har offentligt anställda även en meddelarrätt som innebär att de skyddat får lämna upplysningar till media, myn- digheter och andra externa intressenter när det t.ex. är fråga om olag- lighet eller oredlighet i den offentliga förvaltningen. Tystnadsplikten får därmed i vissa fall ge vika när det finns ett uppenbart allmän- intresse, eller om det sker för att tillvarata det egna eller andras intressen. Det blir upp till domstolen att från fall till fall bedöma om lämnande av upplysningar har varit berättigat. Det finns även ett antal specialregler gällande tystnadsplikt för anställda inom offentlig verksamhet på särskilda områden, t.ex. inom hälso- och sjukvård. Personer som rapporterar till en myndighet kan inte förvänta sig att deras identitet hemlighålls om den framgår i ärendet. Som huvud- regel omfattas sådan information av offentlighetsprincipen men huvudregeln kan dock frångås beroende på omständigheterna. 4Principiella utgångspunkter och centrala vägval 4.1Några språkliga reflektioner och överväganden I visselblåsardirektivets skäl används ordet visselblåsare på flera stäl- len. I artiklarna används emellertid uteslutande uttrycket rapporte- rande person. Uttrycket definieras i artikel 5.7 som en fysisk person som rapporterar eller offentliggör information om överträdelser som förvärvats i samband med dennes arbetsrelaterade verksamhet. En- ligt vår tolkning av direktivet avses samma sak med visselblåsare och rapporterande person. visselblåsarutredning noterades att flera svenska ord användes som översättning av det engelska ordet whistleblower. Ut- redningen konstaterade dock att ordet visselblåsare hade fått en viss särställning i det svenska, formella språkbruket och valde därför att använda ordet i sitt betänkande. Det har gått utredning lämnade sitt betänkande och vi kan konstatera att ordet visselblåsare har nått en än större acceptans i det svenska, for- mella språkbruket. Vi väljer därför att liksom utredning använda ordet visselblåsare i betänkandet. Däremot väljer vi att inte använda ordet i författningsförslaget eftersom det fortfarande kan uppfattas som alltför talspråkligt för att förekomma i lagtext. I direktivet är det något oklart om orden rapport och rapportera även omfattar offentliggöranden av information. Enligt artikel 5.3 definieras orden som muntligt eller skriftligt tillhandahållande av in- formation om överträdelser. På vissa ställen i direktivet tycks orden även omfatta offentliggöranden, t.ex. i direktivets rubrik och syfte (artikel 1). På andra ställen förefaller emellertid orden inte omfatta offentliggöranden, t.ex. i definitionen av rapporterande person (arti- kel 5.7). För att uppnå konsekvens väljer vi i betänkandet att inte utesluta offentliggöranden när vi skriver rapport, rapportering eller Principiella utgångspunkter och centrala vägval En rapporterande person kan alltså rapportera informa- tion antingen via interna eller externa rapporteringskanaler, eller genom att offentliggöra informationen. I visselblåsarlagen används uttrycket slå larm. Uttrycket ges en- ligt förarbetena en särskild innebörd som normalt utesluter sådant som framförs i ett vanligt samtal. Mottagaren ska kunna uppfatta att avsikten är att arbetstagaren slår larm (prop. 2015/16:128 s. 95). Ivisselblåsardirektivet används ordet rapportera på motsvarande sätt som uttrycket slå larm används i visselblåsarlagen. Direktivet anger dock inte att rapporteringen ska ges en sådan särskild innebörd som larmet ges i visselblåsarlagen. Enligt vår uppfattning kan uttrycket slå larm uppfattas som någonting dramatiskt och extraordinärt. Vår tolkning av direktivet är emellertid att rapportering ska uppmuntras och göras till en normal del av verksamheten. Direktivet ger uttryck för att rapportering bör avdramatiseras och normaliseras. För att återspegla detta i texten väljer vi att använda direktivets ord rappor- tera i stället för visselblåsarlagens uttryck slå larm. 4.2De svenska grundlagarnas skydd för tryck- och yttrandefriheten måste beaktas vid genomförandet har företräde framför nationell rätt i medlemsstaterna. Detta gäller även nationell, konstitutionell rätt. Ett visst utrymme finns emellertid för medlemsstaterna att avstå från att tilldela EU befogenheter på ett visst område. Detta utrymme kommer till ut- tryck i artikel 4.2 i . Enligt artikelns första mening ska unionen respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och re- gionala självstyret. I har, i fördragets anda, ett visst område uteslutits från kompetens att överlåta beslutanderätt till EU. Enligt 10 kap. 6 § regeringsformen kan inom ramen för samarbetet i EU överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighets- skyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker mot- svarar det som ges i regeringsformen och i . I förarbetena till regeringsformen anges att principerna för stats- skicket innefattar viktiga principer i tryckfrihetsförordningen och Principiella utgångspunkter och centrala vägval yttrandefrihetsgrundlagen såsom offentlighetsprincipen, meddelar- friheten, förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare och an- svarighetssystemet (prop. 2001/02:72 s. 34). Det nu aktuella direktivet var enligt sitt ursprungliga förslag från kommissionen utformat på ett sådant sätt att det fanns fog för far- hågor att det skulle kunna komma i konflikt med viktiga principer i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, inte minst med det svenska meddelarskyddet. Under förhandlingarna av direk- tivet infördes emellertid ett tillägg i den artikel som reglerar offent- liggöranden (artikel 15). Enligt tillägget ska artikeln inte tillämpas om en person lämnar ut information direkt till pressen i enlighet med nationella bestämmelser som etablerar ett skyddssystem för yttrande- och informationsfriheten. Enligt utredningsdirektiven ingår det inte i utredningsuppdraget att föreslå några ändringar i grundlag. Däremot ska skyddet för tryck- och yttrandefriheten beaktas vid utformningen av förslagen och för- slagen ska vara förenliga med svensk grundlag. Vi tolkar detta som att våra förslag inte får påverka det skydd för tryck- och yttrande- friheten som följer av de svenska grundlagarna och att det inte bör leda till försvagade incitament att offentliggöra eller meddela upp- gifter i enlighet med tryck- och yttrandefriheten i grundlagarna. 4.3Den svenska arbetsmarknadsmodellen måste värnas vid genomförandet I har arbetsmarknadens parter, alltså arbetsgivarna eller deras organisationer och arbetstagarna genom sina organisationer, huvud- ansvaret för att reglera villkoren på arbetsmarknaden. Denna ordning kännetecknas, förenklat beskrivet, av att arbetsmarknadens parter i stor utsträckning kan göra avsteg genom kollektivavtal från de grund- läggande lagbestämmelser som finns på arbetsrättens område. Lagstift- ning reglerar alltså tillsammans med kollektivavtal förutsättningarna och villkoren på arbetsmarknaden. Lagstiftningen lägger fast ramarna men är semidispositiv i stora delar, dvs. arbetsmarknadens parter kan träffa kollektivavtal med ett annat innehåll. Kollektivavtalen är så- ledes i praktiken det dominerande instrumentet i för att till- försäkra arbetstagarna skydd, medan skydd för arbetstagare i många andra länder främst regleras i lagstiftning. Principiella utgångspunkter och centrala vägval Både legitimitets- och effektivitetsskäl ligger till grund för att ansvaret för villkoren på arbetsmarknaden i första hand ligger på arbetsmarknadens parter.