sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Tanken är att utomstående i större utsträckning ska kunna orientera sig i den offentliga sektorns informationsmängder för att kunna identifiera och efterfråga information utan föregående känne- dom om dess existens. Till detta kommer att vår avsikt är att inte knyta den nya lagens tillämpningsområde till handlingsbegreppet i 2 kap. TF, se avsnitt 8.2. Detta gör ovan nämnda bestämmelser i offentlighets- och sekretess- lagen och arkivlagen mindre verksamma vad gäller att fungera som stöd för en tillgångsförteckning, då även information som inte utgör en allmän handling kan komma att omfattas av den nya lagen och vara föremål för vidareutnyttjande. Mot denna bakgrund anser vi att nämnda bestämmelser bör kom- pletteras i någon form för att genomföra artikel 9.1 i direktivet. vianfört i avsnitt 16.2.1 anser vi att det inte är ändamålsenligt att i den nya lagen införa en tvingande bestämmelse om att de aktörer som kommer att omfattas av lagen ska publicera en tillgångsförteckning över vilken information som vanligen kan tillhandahållas för vidare- utnyttjande, jfr 11 § andra stycket PSI-lagen. En anledning till detta Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande är att det kan antas finnas ett större värde i en förteckning över infor- mation som faktiskt är tillgänglig för vidareutnyttjande, än i en för- teckning över information som kan göras tillgänglig för vidareutnytt- jande. Det kan likaledes finnas ett större värde i en förteckning som avser information som har gjorts tillgänglig utan en begäran i ett enskilt fall eller till följd av en reglerad skyldighet om informations- försörjning, än en förteckning som avser information som gjorts tillgänglig till följd av en enskild begäran om utlämnande. Enligt vår bedömning är den information som efterfrågas i det enskilda fallet oftast inte den som är mest lämpad för vidareutnyttjande, utan det är i första hand sådan information som görs tillgänglig utan en före- gående begäran som kan ha det största potentiella värdet för vidare- utnyttjande och som kan skapa innovationsmöjligheter. Öppna data- direktivet lägger också ett tydligt fokus på att information bör göras tillgänglig utan en föregående begäran och i öppna format. Vid en avvägning mellan ökade arbetsinsatser och det potentiella värdet i den information som tas upp i en förteckning anser vi att det är lämpligt att den offentliga aktören, i samband med att information görs tillgänglig utan en föregående begäran för upp en beskrivning av informationen på en sådan förteckning som kan indexeras av öppnadata.se2 eller motsvarande portal. Detta arbete kan antas ut- göra en marginell arbetsinsats. I syfte att ytterligare balansera ökade arbetsinsatser med nyttan för vidareutnyttjare anser vi att skyldig- heten bör begränsas till information som är av särskilt intresse för vidareutnyttjande. Det är inte all information som görs tillgänglig utan en begäran som har ett potentiellt värde i fråga om vidareutnytt- jande. Det kan exempelvis vara information kring en myndighets öppettider eller som i övrigt har en administrativ karaktär. Om sådan information publiceras på myndighetens webbplats behöver den inte också föras upp på en förteckning. Skyldigheten bör därför endast omfatta information av ”särskilt intresse för vidareutnyttjande”. Det är myndigheten eller det offentliga företaget som avgör om viss infor- mation omfattas i ett enskilt fall. Bedömningen ska göras utifrån objektiva grunder. Att en viss typ av information ofta efterfrågas genom en begäran i enskilda fall kan exempelvis tala för att det finns ett särskilt intresse i den mening som avses i bestämmelsen. Vi kan konstatera att ett sådant förslag inte ger potentiella vidare- utnyttjare en komplett bild av vilken information som innehas och 2https:///. Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande kan finnas tillgänglig för vidareutnyttjande hos en viss aktör. Sådan information som görs tillgänglig efter en enskild begäran kommer inte att samlas in genom eller motsvarande portal. Erfarenheterna av den tvingande bestämmelse som finns i 11 § andra stycket PSI-lagen talar enligt vår mening dock inte för att för- hållandena skulle förbättras nämnvärt om en liknande bestämmelse införs i den nya lagen. Som ett led i att genomföra kravet på medlemsstaterna att främja vidareutnyttjande genom sådana praktiska arrangemang som anges i artikel 9.1 anser vi att det i den nya lagen bör införas en skyldighet för offentliga aktörer att, när information som är av särskilt intresse för vidareutnyttjande görs tillgänglig utan en begäran, föra upp en beskrivning av den med tillhörande metadata i en förteckning. Det kan i detta sammanhang understrykas att det naturligtvis inte finns något hinder för en myndighet eller ett offentligt företag att på en sådan förteckning föra upp även uppgifter om information som kan göras tillgänglig eller som har gjorts tillgänglig efter en begäran enligt annan författning. Någon skyldighet bör dock inte finnas i dessa fall. Enligt artikel 9.1 ska tillgångsförteckningar göras tillgängliga on- line, om möjligt och lämpligt. Vi anser därför att det bör anges i be- stämmelsen att publiceringen av förteckningen ska ske digitalt, jfr 11 § tredje stycket PSI-lagen. Publiceringen ska vidare göras i en centralt åtkomlig förteckning, för att underlätta för vidareutnyttjare att hitta informationen. Det kan t.ex. vara fråga om att göra beskrivningen, med tillhörande metadata, tillgänglig på en dataportal liknande . Vi återkommer i det följande till vilka övriga åtgärder som kan vara lämpliga att vidta för att uppfylla kraven i artikel 9.1, däribland frågan om ett behov av att samordna förteckningarna i en central dataportal, se avsnitt 16.2.3, och frågan om ett behov av att meddela föreskrifter avseende tekniska standarder kring metadata och hur förteckningarna i övrigt ska beskrivas, se avsnitt 16.2.4. Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande 16.2.3Samordnande och uppföljande åtgärder Vår bedömning: Det arbete med att förvalta och utveckla natio- nella dataportaler som bedrivs av Myndigheten för digital förvalt- ning utgör ett sådant praktiskt arrangemang som avses i artikel 9.1. Utöver dessa åtgärder kan det finnas skäl för regeringen att i regleringsbrev ge relevanta myndigheter i uppdrag att främja sök- ning efter och tillgång till information för vidareutnyttjande och begära återrapportering om hur detta arbete bedrivs. I artikel 9.1 ges portalplatser kopplade till tillgångsförteckningar som ett exempel på ett praktiskt arrangemang som kan inrättas för att underlätta sökningen efter information som kan vidareutnyttjas. I finns en sådan portal, i form av , som är en data- portal för exponering av de svenska öppna data som gjorts tillgäng- liga enligt standarden DCAT-AP.3 Portalen hämtar och visar meta- databeskrivningar av öppna data från offentliga aktörer. Dessa be- skrivningar utgör enligt vår bedömning vad som i direktivet beskrivs som tillgångsförteckningar. Metadata om informationen hämtas auto- matiskt och sammanställs så att det går lättare att söka och bläddra i den. För att information som gjorts tillgänglig av en viss aktör ska bli synlig på krävs att organisationen registrerar sig, vilket görs direkt på portalplatsen genom ett enkelt förfarande. Det krävs även att organisationen anger den internet-adress där den förteckning som regelbundet ska skannas av portalen finns. Det praktiska ramverk som och de förteckningar som den bygger på utgör, uppfyller enligt vår bedömning i all väsent- lighet de mål vad gäller inrättande av praktiska arrangemang i form av portalplatser som anges i artikel 9.1. Den information som finns på omfattar emellertid endast sådan som gjorts tillgäng- lig i form av öppna data, se definitionen av begreppet i avsnitt 9.1.9. Någon sådan begränsning kan vi inte se är avsedd i direktivet. Möjligheten att lätt kunna söka även efter information som är till- gänglig men exempelvis är belagd med en avgift bör också främjas. 3DCAT-AP är ett metadataformat som fungerar som en katalogiseringsspecifikation och gemen- sam vokabulär för de datamängder som har publiceras som öppna data. Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande Något tekniskt eller administrativt hinder mot att även låta sådan information omfattas finns inte enligt vår bedömning – om en avgifts- belagd informationsmängd tas upp i den förteckning som indexeras så kommer den också att synas på . Den nuvarande portalens namn gör det däremot motsägelsefullt att där hänvisa även till information som inte utgör öppna data. Det kan därför finnas skäl att se över detta. Hur ett sådant arbete bör genomföras ligger dock utanför vårt uppdrag. Det bör kunna bedrivas inom ramen för exister- ande instruktion för Myndigheten för digital förvaltning (Digg), som bl.a. har i uppdrag att främja öppen och datadriven innovation samt tillgängliggörande av öppna data och vidareutnyttjande av hand- lingar från den offentliga förvaltningen, se 6 § 2 förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. Enligt företrädare för Digg som vi har varit i kontakt med pågår också ett sådant arbete, i form av ”dataportal”, . kommer portalen att vidareut- vecklas med fler funktioner och mer innehåll. Den utvecklas och förvaltas av Digg. Sammanfattningsvis bedömer vi att existerande dataportal och det arbete som bedrivs med att utveckla och anpassa den utgör ett praktiskt arrangemang kring dataportaler i den mening som avses i artikel 9.1. Någon särskild reglering behövs därför inte i den nya lagen i denna del. När det gäller att sökning på flera språk bör underlättas, särskilt genom att en sammanställning av metadata på unionsnivå möjliggörs, är vår bedömning att detta kan uppnås inom ramen för det nuvarande utvecklingsarbetet. Uppföljning av arbetet med att främja vidareutnyttjande Även mindre myndigheter kan inneha information som är intressant och värdefull för vidareutnyttjare. Det är dock inte osannolikt att det i praktiken är de myndigheter som har informationsförsörjning som en del av kärnverksamheten, eller som i övrigt innehar infor- mation som typiskt sett är värdefull ur ett vidareutnyttjandeperspek- tiv, som är av störst intresse. Exempelvis kan det vara fråga om myn- digheter som innehar och framställer information som utgör sådana särskilda värdefulla datamängder som anges i artikel 14 i öppna data- direktivet. Det kan därför finnas skäl att, som ett led i den nationella Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande digitaliseringsstrategin, i viss mån ha ett utökat fokus på sådana myn- digheter vad gäller arbetet med att publicera förteckningar över vilken information som är tillgänglig för vidareutnyttjande. har i två tillkännagivanden framhållit att arbetet med öppna data måste ges ökad tyngd och att samtliga statliga myndigheter bör ges i upp- drag att arbeta strategiskt för att öka utbudet av och tillgängligheten till öppna data (bet. 2017/18:FiU25 punkt 2, rskr. 2017/18:180), se avsnitt 5.5.1. En möjlig väg att uppnå detta, som inte bygger på krav i författning, kan vara att regeringen i regleringsbrev ger relevanta statliga myndigheter i uppdrag att återrapportera om vilket arbete som bedrivs för att främja ett vidareutnyttjande av information. I regleringsbreven bestäms mål och återrapporteringskrav samt organisationsstyrning för myndigheters verksamhet. Om inte annat anges ska återrapporteringen ske i myndighetens årsredovisning. Genom att de ses över och är avpassade för varje myndighet finns möjlighet till fortlöpande anpassning till nya förhållanden. Det har upplevts som naturligt och smidigt att ge direktiv till myndigheter i anslutning till beslut om tilldelning av medel (, Regleringsbrev ur rättslig synvinkel, Förvaltnings- rättslig tidskrift 2011, s. 672). Genom krav på återrapportering kan regeringen få ett viktigt underlag för att kunna anpassa de åtgärder som kan vara nödvändiga för att driva arbetet med åtgärder som främjar sökningen efter och tillgången till information för vidare- utnyttjande i rätt riktning, så att målen i bl.a. artikel 9.1 i direktivet uppnås på bästa sätt. Vi anser att återrapporteringskrav i reglerings- brev har fördelen att det kan anpassas till den specifika myndighetens verksamhet. Återrapporteringskravet kan således komplettera annan normgivning inom området och de övriga åtgärder som vi redogör för i detta och andra kapitel. Vårt förslag: Ett bemyndigande ska införas i förordningen med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning som anger att myndigheten får meddela föreskrifter om innehållet i och utform- ningen av en förteckning över information som är av särskilt in- tresse för vidareutnyttjande. Bestämmelsen i 15 § arkivförordningen ska upphävas. Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande Som vi beskrivit i avsnitt 16.2.3 har Digg ett uppdrag att främja öppen och datadriven innovation samt tillgängliggörande av öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga för- valtningen. Detta sker bl.a. genom arbetet med och den nya dataportal som håller på att utvecklas. En dataportal likt är inte bättre än underlaget som den bygger på, dvs. det är av stor vikt att det finns tillförlitliga och uppdaterade förteckningar över tillgänglig information. För att upp- fylla målen i artikel 9.1 i praktiken är det av vikt att det finns en samordning, inte bara organisatoriskt utan även tekniskt, genom att det finns en tydlig gemensam standard för hur offentliga aktörer bör strukturera de förteckningar över information som är tillgänglig för vidareutnyttjande som samlas in av olika portalplatser. Vi bedömer att detta ramverk är på plats genom att DCAT-AP används som standard för att beskriva tillgångsförteckningarna. På finns verktyg för att kontrollera att en viss förteckning som regi- streras av en organisation uppfyller metadatastandarden. Med hän- syn till den tekniska utvecklingen kan det emellertid finnas behov av att meddela närmare föreskrifter om bl.a. metadata och tekniska stan- darder som ska tillämpas när en beskrivning av information förs upp på en förteckning. Ett bemyndigande som möjliggör utfärdande av sådana föreskrifter finns i 15 § arkivförordningen (1991:446), som anger att Digg får med- dela närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av den förteckning som ska publiceras enligt 11 § andra stycket PSI-lagen för statliga myndigheter samt organ som anges i bilagan till offent- lighets- och sekretesslagen. Med hänsyn till att vi i avsnitt 7.1.1 före- slår att PSI-lagen ska upphävas och att en ny lag bör införas i dess ställe kommer bemyndigandet inte längre att kunna tillämpas i dess nuvarande lydelse. Det är vidare formulerat så att det omfattar en krets av aktörer som inte stämmer överens med vad som föreslås i den nya lagen. Till detta kommer att vi i avsnitt 16.2.1och 16.2.2 gör bedömningen att en lika långtgående skyldighet som följer av 11 § andra stycket PSI-lagen inte bör införas i den nya lagen. Dessa om- ständigheter medför att formuleringen av ett bemyndigande för Digg måste ändras. Vi anser vidare att det bör flyttas från sin nuvarande placering i arkivförordningen då det synes vara kopplat till att Riks- arkivet tidigare hade ansvaret för sådana föreskrifter. Digg har vid samråd anfört att det är lämpligare att placera ett sådant bemyndig- Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande ande i myndighetens instruktion. Vi delar denna bedömning. Mot denna bakgrund anser vi att bemyndigandet i 15 § arkivförordningen bör upphävas. När det gäller vilken typ av föreskrifter som kan bli aktuella är det enligt vår bedömning fråga om verkställighetsföreskrifter, i lik- het med de föreskrifter som diskuterats i avsnitt 11.4.7. Det är bl.a. fråga om att närmare reglera vilken metadata som bör ingå och hur informationen som framgår av en förteckning ska beskrivas. Dit hör exempelvis namn och en kort beskrivning av informationsresursen, dess senaste uppdatering, tekniska format, information om avgifter och andra eventuella villkor, kända begränsningar och eventuell sär- skild kontaktperson för den aktuella informationsresursen (jfr Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar, SOU 2014:10, s. 169). Vi kan svårligen se att de skulle komma att påverka den kommunala självstyrelsen på det sätt som anges i 8 kap. 2 § 3 RF, särskilt som publiceringen av en förteckning på flera sätt är kopplad till myndighetens egna bedömningar. Det kan noteras att det i förarbetena till PSI-lagen angavs att anledningen till att det nu gällande bemyndigandet i 15 § arkivförordningen att med- dela föreskrifter om tillgångsförteckningar inte omfattar kommuner och regioner är att förutsättningarna skiljer sig väsentligt åt mellan olika kommuner och regioner, vilket försvårar en gemensam regler- ing (Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen, prop. 2014/15:79, s. 30 f.), inte att det fanns något hinder ur norm- givningssynpunkt. Bedömningen gjordes även att det var fråga om verkställighetsföreskrifter. Eftersom det är fråga om sådana verkställighetsföreskrifter som regeringen enligt 8 kap. 7 och 11 §§ RF har rätt att bemyndiga en myn- dighet under regeringen att meddela, krävs inte någon särskild regler- ing i den nya lagen. Vi anser, som tidigare nämnts, att det är lämpligt att ett bemyndigande införs i förordningen om instruktion för Myn- digheten för digital förvaltning genom att det där anges att myn- digheten får meddela föreskrifter om innehållet i och utformningen av den förteckning som ska publiceras enligt den bestämmelse som viföreslår i avsnitt 16.2.2. När det gäller kretsen av aktörer som om- fattas anser vi att den inte bör begränsas på det sätt som görs i 15 § arkivförordningen. Att undanta kommunala och regionala kommu- ner skulle enligt vår uppfattning motverka syftet med artikel 9.1 i direktivet, som inte heller innehåller någon begräsning kring vilka Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande aktörer som avses utan riktar sig till medlemsstaten som helhet. Avgränsningen i 15 § arkivförordningen kan vidare antas vara för- anledd av att den skulle följa föreskriftsrätt i övrigt, som inte omfattar kommuner, se avsnitt 16.3. Med hänsyn till att det bemyndigande vi nu föreslår avser Digg ser vi inte att det finns anled- ning att begränsa föreskriftsrätten av sådana skäl. En ökad harmoni- sering vad gäller tillgångsförteckningar även för kommunala och regionala myndigheter ser vi vidare som ett viktigt sätt att främja de målsättningar som anges i artikel 9.1 i direktivet. Vår bedömning: Det behövs inte någon särskild bestämmelse i den nya lagen, eller någon annan åtgärd, för att genomföra de mål som anges i artikel 9.1 andra stycket i öppna data-direktivet. I artikel 9.1 andra stycket i öppna data-direktivet anges att medlems- staterna ska uppmana myndigheter att inrätta praktiska arrangemang för att underlätta bevarande av information som är tillgänglig för vidareutnyttjande. I likhet med bestämmelsens första stycke är den riktad till medlemsstaterna och innehåller därmed inte några direkta skyldigheter för myndigheterna. Bevarande av information regleras i första hand genom arkivlagen. Kompletterande bestämmelser om arkivering finns i arkivförord- ningen. För en utförlig redogörelse kring gällande rätt avseende be- varande och gallring av information hänvisar vi till betänkande, Härifrån till evigheten – En långsiktig arkivpolitik för för- valtning och kulturarv, SOU 2019:58, s. 249 ff. Följande bör dock nämnas särskilt i detta sammanhang. Av 3 § arkivlagen framgår att information ska bevaras, hållas ordnad och vårdas. För de statliga myn- digheter som omfattas av arkivlagen är det tillåtet att gallra informa- tion endast i enlighet med föreskrifter eller beslut som meddelas av , om inte särskilda gallringsföreskrifter finns i lag eller förordning (se 14 § arkivförordningen). Generella föreskrifter och allmänna råd om arkiv hos statliga myndigheter finns i RA-FS 1991:1. Mer specifika föreskrifter, bl.a. avseende digital information, regle- ras bl.a. i föreskrifter och allmänna råd (RA-FS 2009:1) om elektroniska handlingar. Enligt 11 § i den sistnämnda författ- Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande ningen gäller den för statliga myndigheter och sådana organ som avses i 2 kap. 4 § OSL beträffande allmänna handlingar i den verksamhet som avses i bilagan. I föreskrifterna anges bl.a. att myndigheter som omfattas ska upprätta en strategi för bevarande av digital information och vad strategin för bevarande ska innehålla (3 kap.) och vilka åt- gärder som ska vidtas för att bevara informationen (4 kap.). Särskilda bestämmelser om gallring finns även i ett stort antal registerförfattningar. Det finns drygt 110 författningar som på något sätt reglerar gallring eller hänvisar till andra bestämmelser som gör det.4 Gemensamt för de flesta av dessa författningar är att de reglerar integritetskänsliga uppgifter och/eller register (SOU 2019:58, s. 258). Vi anser att de skyldigheter som följer av föreskrifter som finns på arkivområdet, och då särskilt föreskrifter avseende elektroniska handlingar, i sig uppfyller kraven på praktiska arrange- mang för att bevara information som är tillgänglig för vidareutnytt- jande. Enligt vår uppfattning är den krets av aktörer som omfattas av arkivlagen i all väsentlighet samma som den som kommer att omfattas av den nya lagen. Vi noterar emellertid att föreskriftsrätt inte gäller för kommunala och regionala myndigheter. Av 8 § arkivlagen framgår att kommun- respektive är arkivmyndigheter i kommuner och regioner, om inte kommun- fullmäktige eller regionfullmäktige har utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyndighet. Föreskrifter för kommuner och regioner finns alltså på nivå. Arbetet med att ta fram underlag och stöd för att formulera sådana föreskrifter bedrivs av Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor, som är ett samverkans- organ inom arkivområdet. Huvudmän är Kommuner och Regioner (SKR) och . Samrådsgruppen ska enligt sin arbets- ordning verka för en dokument- och arkivhantering som främjar demokrati och verksamhetskvalitet inom den offentliga sektorn, med inriktning mot kommuner och regioner. Gruppen ska bl.a. ge råd om bevarande och gallring av allmänna handlingar i kommuner och regioner samt bevaka och ta initiativ i fråga om svensk lagstiftning som berör dokument- och arkivhantering.5 Samrådsgruppen har tagit 4Se exempelvis 19 § lagen (2016:526) om behandling av personuppgifter i ärenden om licens för läkemedel och 12 § lagen (2013:794) om vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa. 5Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor. Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande fram ett antal generella råd om bevarande och gallring av information i den kommunala och regionala sektorn.6 Vi anser vid dessa förhållanden att det även för kommunala och regionala myndigheter finns en styrning kring bevarande av informa- tion som utgör sådana praktiska arrangemang som avses i artikel 9.1 andra stycket i öppna data-direktivet. För att genomföra direktivet i denna del krävs det därför inte att en särskild bestämmelse införs i den nya lagen. Vi ser inte heller skäl för att i övrigt föreslå någon särskild åtgärd. 16.4Förenklad tillgång till datamängder Vår bedömning: Det behövs inte någon särskild bestämmelse i den nya lagen, eller någon annan åtgärd, för att genomföra de mål som anges i artikel 9.2 i öppna data-direktivet. I artikel 9.2 i direktivet anges att medlemsstaterna, i samarbete med kommissionen, ska fortsätta sina ansträngningar för att förenkla tillgången till datamängder, särskilt genom att tillhandahålla en enda åtkomstpunkt och steg för steg göra lämpliga datamängder som inne- has av offentliga myndigheter tillgängliga. Vi konstaterar att bestämmelsen är inriktad på åtgärder som vid- tas i samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen.