sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — 10 kap. 31 § andra stycket och 11 kap. 30 § andra stycket. Sådana beslut ska fortsatt kunna överklagas. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.7.6. 15 a § Beslut av får överklagas hos Skolväsendets över- klagandenämnd i fråga om placering vid en annan skolenhet än den vårdnadshavaren önskar enligt 9 kap. 15 § tredje stycket, 10 kap. 30 § tredje stycket och 11 kap. 29 § tredje stycket. Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om vilka beslut av som får överklagas till Skolväsendets överklagande- nämnd. ska enligt utredningens förslag handlägga ärenden om skolplacering, jfr 2 kap. 7 b §. En vårdnadshavares önske- mål om skolplacering ska enligt föreslagna 9 kap. 15 § tredje stycket, 10 kap. 30 § tredje stycket och 11 kap. 29 § tredje stycket kunna från- gås om den önskade placeringen skulle medföra att betydande organi- satoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Mot- svarande bestämmelse finns i nuvarande 9 kap. 15 § andra stycket, 10 kap. 30 § andra stycket och 11 kap. 29 § andra stycket. Ett sådant beslut ska få överklagas hos . Paragrafen behandlas i avsnitt 5.7.6. 29 kap. Övriga bestämmelser 19 § Kommunen ska informera vårdnadshavare och elever om ut- bildning i förskolor, fritidshem, gymnasieskolor och gymnasiesär- skolor och om sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. och som erbjuds i eller av kommunen. Kommunen ska också informera om sådana riksrekryterande utbildningar som avses i 16 kap. 45 § och 19 kap. 37 § och om motsvarande utbildningar vid fristående skolor. Informationen ska utformas enligt 8 kap. 18 § andra stycket kommunallagen (2017:725). Kommunen ska även informera om möjligheten för enskilda att bedriva förskola, fritidshem eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. med bidrag från hemkommunen enligt 8 kap. 21 §, 14 kap. 15 § samt 25 kap. 11 och 15 §§. Paragrafen reglerar kommuners informationsskyldighet i fråga om utbildning i skolväsendet. Ändringar föreslås i första stycket, inne- bärande att kommunen inte ska ha en skyldighet att informera vård- nadshavare och elever om utbildning i förskoleklass, grundskola och Denna information ska vara skyldig att lämna, vilket framgår av föreslagna 29 kap. 19 b §. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.7.3. 19 b § ska i sin verksamhet med att hantera skolval informera vårdnadshavare och elever om utbildning i förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor som erbjuds i olika kommuner samt om utbildning i sameskolan. Informationen enligt första stycket ska lämnas om samtliga huvud- män och ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättill- gänglig. Paragrafen, som är ny, reglerar Statens skolverks skyldighet att in- formera vårdnadshavare och elever om utbildning i förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor samt om sameskolan i myndig- hetens verksamhet med att hantera skolval. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.7.3. Likvärdigheten i svensk skola handlar ytterst om bra och dåliga skolor, inte om huvudmannaskapet. Dagens system gör det möjligt att ge tydligare uppdrag till Skolinspektionen när det gäller tillsyn och kvalitetsgranskning. Dagens skolpengssystem har brister men det finns möjligheter att göra justeringar inom ramen för systemet. Allt fler gör ett aktivt skolval och antalet elever i friskolor växer stadigt. Detta får inte leda till att friskolor straffas för att de är mer populära än kommunala skolor. I stället för att närmare analysera vad som kan göras inom det nuvarande systemet för att minska skillnader och förbättra kunskapsresultat har utredningen valt att lämna omfattande organisatoriska förslag som i stor utsträckning handlar om ökad statlig styrning av skolan. Analysen av resurserna visar att svensk skola har relativt goda ekonomiska resurser per barn i skolåldern. Målet för världens bästa skola måste vara kopplat till hur resurserna används. Utredningen har kartlagt resurser och resursfördelning och kon- staterar att det är svårt att säga vilka effekter som de beskrivna skill- nader i resurser får för den enskilda skolan och elevens resultat men att skillnaderna i förutsättningar riskerar att avgöra elevers möjlig- heter att klara skolan. Utredningen har inte gjort det troligt att de om- fattande förslagen kommer att ha önskad effekt på kunskapsresultat samt öka likvärdigheten utifrån individperspektivet. Att fokusera på resursfördelningen utifrån elevens socioekonomiska bakgrund, utan koppling till kvalitet och resultat, garanterar inte en bättre kunskaps- utveckling. En likvärdig utbildning handlar såväl om hur alla resurser används som om kvalitet, resultat och individperspektiv. Internatio- nell forskning visar tydligt att faktorer som hur arbetet sker i skolan, kompetenta och kunniga lärare, ett systematiskt kvalitetsarbete där skolledningen har koll på resultatutvecklingen och därmed kan se till att de elever som behöver stöd och hjälp också får det, är framgångs- faktorer. Likvärdighet handlar om att utgå ifrån elevens behov. Därför är det beklagligt att utredningen inte går i mål i den viktiga likvärdig- hetsfrågan om tilläggsbelopp och stöd till elever, oavsett bakgrund, med särskilda behov. En grupp som drabbas av ett dåligt fun- gerande resurstilldelningssystem. Statligt övertagande av skolplaceringen Jag ifrågasätter att inrättandet av regionala skolmyndigheter är lös- ningen på skolans utmaningar. Utredningen har en stark tilltro till att ökad reglering, detaljstyrning och kontroll ska lösa skolans problem. Den regionala myndigheten ska ha många ansvarsområden som t.ex. hantera skolval, skolplacering, resursfördelning, riktade stödinsatser, en arena för erfarenhets- och kompetensutbyte mellan huvudmän, statistik, stöd för systematiskt kvalitetsarbete och resultatuppföljning. Gränsdragningen mellan Skolinspektionen och är oklar. Utredningen föreslår att skolplaceringen ska föregås av en ansökan från vårdnadshavare, alla ska välja. Ansökan kan omfatta obegränsat antal skolor. Det är bra. Det kan finnas skäl att se över processen vid antagning till skolan, bl.a. för att undvika de eventuella problem som uppkommer när en elev antas till flera skolor. Men det kan lösas genom t.ex. samordnad antagning (som testas på flera håll i landet) där respektive huvudman har kvar sitt ansvar för elevens skolplacering och där det också finns möjlighet för de huvudmän som så önskar, att ha ett kösystem. kan en skolplacering i en friskola inte överklagas. Det beror på att bara de som aktivt valt skolan kan får en placering. Den regio- nala skolmyndighetens beslut om skolplacering ska inte går att över- klaga. innebär förslaget att kvoter kan utgöra urvalsgrund. Risken är uppenbar att vårdnadshavare anser det orimligt att placer- ingsbeslut inte går att överklaga. Inte minst förslaget att huvudmän och skolor ska tillse att skolor och klasser ska ha en allsidig social sammansättning understryker detta. Vad kravet innebär skiljer sig beroende på de lokala förhållandena. En elev i ett visst sammanhang kan få ”förtur” till en skolplats men inte i ett annat. Förslaget är olik- värdigt, strider mot krav på transparens och öppnar för att elevers bästa ibland ska sättas i andra rummet. Att ytterligare öka fokus på elevens bakgrund och fördela platser efter bakgrund skulle öka stig- matiseringen och diskussioner enligt vilken ”kvot” en elev blivit an- tagen. Att alla ska välja skola, i kombination med god information om varje skola, skapar bättre förutsättningar för att minska boende- segregationens genomslag. Förslaget att kö som urval tas bort innebär att ytterst avgör skolplaceringen. En urvalsgrund som saknar förankring hos landets föräldrar. Jag anser att huvudmannen fortsatt ska ansvara för skol- placeringen och möjligheten att göra den utifrån kö finnas kvar. Rätten att välja och att byta skola är ett fundament för valfrihets- reformerna. Rätten att välja är inte absolut, kapacitet är en uppenbar begränsning av möjligheten att välja skola fritt. Utredningen ger inga förslag på hur man kan underlätta för eftertraktade skolor att utöka sin verksamhet för att tillgodose en stor efterfrågan. Utredningen vill att skolbyte endast ska vara möjligt vid terminsstart, undantag är om det finns särskilda skäl och ansökan godkänns av . Detta, tillsammans med förslaget att beslutet om skolplacering inte kan över- klagas, riskerar att leda till ett ökat tryck på såväl den regionala skol- myndigheten som på skolhuvudmännen från missnöjda föräldrar och elever. En annan inskränkning av möjligheten att byta skola är försla- get att ersättningen till huvudmännen ska anpassas med två månaders eftersläpning om byte sker än vid läsårsstart. Det krävs goda argument för att inskränka elevernas rätt att välja skola, men det presenteras inga argument. Det är inte rimligt att skolan som förlorar en elev ska få behålla skolpengen medan den mot- tagande skolan får starta med en elev utan skolpeng , sär- skilt med en elev som har stora stödbehov. Om elever väljer bort en skola finns i allmänhet en orsak, t.ex. att skolan är dålig eller att miss- förhållanden uppdagats. Det kan inte vara ett allmänintresse att skydda en sådan skola ekonomiskt genom att hindra elever att byta skola under terminen, eller genom att justera ersättningen med fördröjning. Förändrad beräkning av ersättningen till friskolor bryter mot lika villkorsprincipen Grundbeloppet ska beräknas utifrån ett antal, i skollagen uppräknade, delkostnader och utgå från kommunens skolbudget, dvs resurserna till de egna grundskolorna. Det innebär att vissa kostnader inte ska ingå i beräkningen av grundbeloppet, t.ex. kostnader för kommunernas övergripande myndighetsansvar, informationsansvar och ansvaret för att alla elever ska kunna fullgöra sin skolplikt. Kommunerna gör en- ligt utredningen en för generös beräkning av grundbeloppet. Det är inte min erfarenhet. Utredningen anser att variationer i elevunder- laget skapar ökade kostnader för kommunerna, som inte belastar fri- skolor, och att beräkningen av grundbeloppet inte tar tillräcklig hän- syn till dessa merkostnader. Både förväntade, trendmässiga ökningar eller minskningar av elevunderlaget och oväntade avvikelser från trenden hävdas ge större kostnader i de kommunala skolorna, an- tingen för att platser oväntat lämnas tomma eller för att de kommu- nala skolorna måste ha överkapacitet för den händelse att elevantalet ökar. De presenterade analyserna underbygger inte detta påstående och kan därmed inte ligga till grund för utredningens förslag. Tidi- gare utredningar har visat att det saknas skäl för att göra avdrag för en s.k. skolpliktskostnad, avdraget togs bort 2010. Ett centralt element i utredningens argumentation utgår ifrån en regressionsanalys. Den förklarande variabeln i denna analys är be- folkningens (i respektive åldersgrupp) avvikelse från den linjära tren- den i varje kommun. Den beroende variabeln är andelen elever som går i friskola i respektive kommun. Regressionsanalysen görs på de kommuner som haft friskolor –2018. Ko- efficienten för den förklarande variabeln är negativ, dvs. det finns en negativ samvariation mellan andelen elever som går i friskola och variationer i elevkullarnas storlek i förhållande till den trendmässiga utvecklingen av elevkullarna. Utredningen skriver att resultatet är konsistent med att friskolor i mindre utsträckning än kommunala skolor anpassar sig till förändringar i elevunderlaget. Analysen läm- nar flera frågor obesvarade. En grundkritik framför utredaren själv när han påpekar att analysen inte görs i en jämviktssituation. Tvärt- om har friskolesektorn expanderat så kraftigt , 1997–2018, att det är oklart om det är samma sektor som studeras. Analysen ger inte svar på om någon förändring av friskole- sektorns karaktär och sammansättning skett . En fråga som också bör ställas är om kommuner som haft en kraftig expan- sion av friskolesektorn systematiskt skiljer sig från andra kommu- ner. Det går inte att utläsa vad som förklarar resultaten, t.ex. hur stor del av resultaten som förklaras av den stora ökningen av andelen nyanlända invandrare. Det är rimligt att tro att en stor del av den oväntade variationen i elevantalet i många kommuner, dvs. avvikelser från den trendmässiga utvecklingen, förklaras av den stora asyl- invandringen, i synnerhet . Det går heller inte att utläsa av regressionsanalysen om relationen är symmetrisk, dvs. om sam- bandet är detsamma vid en oväntad ökning av elevgrupperna som vid en oväntad minskning. Det bör också påpekas att utredningens slut- sats, att resultaten från regressionen är konsistent med utredningens tes, inte kan tolkas som ett bevis för tesen. Frånvaro av motbevis är inte ett bevis. Ytterligare analyser borde genomförts innan några slutsatser drogs. Även om utredningens slutsats godtas, att friskolor inte i samma utsträckning som kommunala anpassar sin kapacitet och sitt elev- antal efter fluktuationer i det totala elevunderlaget, så saknas analys av varför det i så fall förhåller sig på detta sätt. Påverkar det faktum att en friskola, till skillnad från en , behöver nytt tillstånd för att t.ex. öppna en filial till en befintlig friskola? Utredningen note- rar, utan att dra några slutsatser, att grundbeloppets utformning ger friskolorna motsatta incitament i förhållande till det önskvärda. Då beloppet beräknas utifrån kommunens genomsnittskostnad minskar ersättningen per elev om antalet elever i de kommunala skolorna ökar och ökar om antalet elever i den kommunala skolan minskar. Fri- skolorna får mindre betalt per elev i ett läge när det är önskvärt att de tog emot fler elever och tvärt om. Frånvaron av orsaksanalys gör att utredningen inte heller analyserat några möjliga åtgärder för att öka friskolornas flexibilitet när elevunderlaget varierar. Utredningens beräkning av de extra kostnader som kommunerna har på grund av variationer i elevunderlaget kan kritiseras. Så vitt framgår, bygger de simuleringar som utredningen presenterar enbart på antaganden om hur anpassningsbara olika kostnader är. Ingen självständig analys har genomförts, varken av hur stora kostnaderna för överkapacitet är i kommunerna, eller av i viken grad kostnader kan anpassas. De två scenarion som presenteras är därmed i själva verket gissningar. Slutsatsen om i vilken grad kommuner kan anpassa sina kostnader är alltså otillräckligt underbyggda. Inte heller analyseras vilka faktorer som påverkar i vilken utsträckning kommunerna kan påverka sina kostnader. Huvudmän, fristående som kommunala, har ansvar för skolplik- ten och elevens rätt till utbildning. Ansvaret är lika stort för att se till att få elever som inte deltar i skolundervisningen tillbaka i skolan. Friskolan kan inte ”lämna tillbaka” elever till kommunen. Utredningen vill ge en kommun möjlighet att göra avdrag från grundbeloppet för att täcka en påstådd extra kostnad för kommunen. Det är inte förenligt med utredningens uppdrag att öka likvärdigheten då förslaget inne- bär att de elever som väljer en fristående skola får en lägre skolpeng än de som väljer en . Utredningen konstaterar att ersättningen per elev är lägre till friskolor än till kommunala skolor. Efter att en justering gjorts för strukturella skillnader, menar utredningen att skillnaden försvinner, och att ersättningen är mer generös till friskolor. Det finns anledning att ställa sig frågande till denna analys. För att komma fram till slutsatsen har utredningen justerat de faktiska kostnaderna i flera steg. Tyvärr medger inte mitt utrymme här en detaljering be- skrivning av hur. Efter justeringar, som bygger på antaganden, av de kommunala skolornas kostnader drar utredningen slutsatsen att er- sättningen till friskolor är mer generös än till kommunala skolor. Utredningen har inte gjort någon självständig analys av om juster- ingarna faktiskt svarar mot verkliga kostnadsskillnader. Inte heller har någon känslighetsanalys genomförts, vilket gör att det inte går att avgöra vilken faktor som leder till utredningens slutsats. Är det skillnaden i andelen nyanlända elever eller någon annan faktor som förklarar skillnaderna? Utredningen konstaterar t.ex. att andelen elever med utländsk bakgrund är högre i friskolor än i kommunala skolor, men ingen hänsyn tas till detta i kostnadsjämförelserna, utan endast till andelen nyanlända elever. Utredningens analys vilar tungt mot de parametrar i systemet för kommunalekonomisk utjämning som syftar till att utjämna för struk- turella behovs- och kostnadsskillnader mellan kommuner. Parametrarna är bärande för analysen av i vilken utsträckning finansieringen av skolan är kompensatorisk. Den kostnadsfunktion som används i kostnads- utjämningssystemet togs fram utifrån ett utredningsarbete . har den aldrig har gåtts igenom från grun- den, endast räknats upp med prisutvecklingen. Det är därmed oklart vilka slutsatser som kan dras utifrån dessa beräkningar. Ett bärande argument bakom utredningens slutsatser är att variationer i elevantalet påverkar genomsnittskostnaden per elev i betydande utsträckning, eftersom många kostnader kan vara svåra att anpassa. Utredningen menar att variationerna i elevantal mellan åren är större i kommunala än i fristående skolor. Därmed kan val av år för kostnadsjämförelser ha stor betydelse. Utredningen lyfter fram 2015 som ett elevunderlags- mässigt normalår. Även om det förhåller sig så är det märkligt att framhålla 2015 som ett normalår, mot bakgrund av den stora till- strömningen av asylsökande under detta år och den kraftiga påfrest- ning som det innebar att ta emot stora grupper nyanlända barn i skolåldern. Åtminstone borde ett resonemang föras om hur detta påverkar kostnadsjämförelserna. En självständig analys av kost- nadsskillnader och dess orsaker borde ha genomförts. Utredningen drar långtgående slutsatser och lägger förslag som kan få drastiska konsekvenser. Det är djärvt att göra det på ett så skakigt statistiskt underlag. Ett statligt sektorsbidrag föreslås för tre-årsperioder. Det ger planer- ingsmöjlighet som kravet på årlig redovisning av handlings- planer innebär ökad styrning samt administration för såväl huvudmän som den regionala skolmyndigheten. Det finns risk för att sektors- bidraget skapar en otydlighet när det gäller vem som har det yttersta ansvaret för skolan. För att undvika dubbelräkning av kompensa- tionen måste rimligen de parametrar som tas in i sektorsbidraget tas bort från kostnadsutjämningssystemet, eller tvärtom, då det kommu- nala kostnadsutjämningssystemet gör en utjämning av skolkostnader baserat på bland annat socioekonomiska parametrar. SKR vill med detta yttrande ge våra synpunkter på utredningens för- slag utifrån ett övergripande perspektiv. SKR anser att många av de förslag som utredningen lägger fram, inom ramen för skolval och skolans finansiering, riskerar att inte få de effekter som önskas när det gäller likvärdighet och skolsegregation. De förslag som läggs handlar i mångt och mycket om att öka den statliga överbyggnaden och ge staten ett betydligt större ansvar, både för skolvalsprocessen och för skolans finansiering. Det finns delar i detta som är intressant t.ex. gemensam antagning och ett gemensamt system. Men att detta skulle hanteras av staten och utifrån det leda till ökad likvärdighet är dock mer tveksamt. SKR anser att det kan finnas relevanta skäl till att skolans kostnader varierar mellan kommunerna utöver de indikatorer som utredningen anger. För att genomföra förslag i den riktning som utredningen an- ger behöver det finnas tydligare konsekvensbeskrivningar som visar hur detta medför en mer likvärdig skola, och inte enbart en mer lika resurstilldelning. SKR har i särskilda inspel under utredningens gång poängterat detta och där utvecklat resonemanget. SKR har även fram- fört att ett eventuellt sektorsbidrag kan försvåra nödvändiga omprio- riteringar vid oförutsedda händelser. SKR saknar en mer övergripande analys av kopplingen mellan de åtgärder som föreslås och hur de samverkar med de utmaningar som finns. Hur och på vilket sätt ska en kraftig expansion av den statliga överbyggnaden fungera i praktiken och vilka problem kommer egent- ligen lösas? Vi vill i sammanhanget poängtera vikten av tydlighet genom hela styrkedjan och att ansvar och mandat hänger ihop. SKR ser en risk att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun blir än mer otydlig. Avslutningsvis vill SKR betona att frågan om ökad likvärdighet och minskad skolsegregation stäcker sig längre än att huvudsakligen fokusera på huvudmannaskapet. Staten och kommunerna har ett delat ansvar för skolan, men det måste vara tydligt vem som gör vad och att åtgärderna som utredningen föreslår övervägs utifrån effek- tivitet och kostnad. Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform Tryckfrihetsförordning (1949:105). Aktiebolagslagen (2005:551). Diskrimineringslagen (2008:567). Förvaltningslag (2017:900). Kommunallagen (2017:725). Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). Lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (1994:137). Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Skollagen (2010:800). Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Skollagen (1985:1100). Förvaltningsprocesslag (1971:291). Förordningar, föreskrifter och läroplaner Förordning (2018:49om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Förordning (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Förordning (2016:910) om särskild kvot i fristående skolor. Förordning (2015:1047) med instruktion för . Förordning (2015:195) om ett nationellt informationssystem. Förordning (2011:355) om försöksverksamhet med riks- rekryterande spetsutbildning i högre årskurser. Förordning (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. Förordning (1997:153) om statsbidrag till teknik- och natur- . Förordning (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för huvud- männen inom skolväsendet m.m. Skolförordningen (2011:185). Högskoleförordning (1993:100). Läroplan för 1969 (Lgr69). Läroplan för 1980 (Lgr80). Läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr11). Läroplan för grundsärskolan (Lsär11). Europeiska kommissionen 1995 om utbildning Lära och Lära ut: På väg mot kunskapssamhället, (COM (1995) 590). Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, 2010/C 83/02. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. School Admissions Code – Statutory guidance for admission authorities, governing bodies, local authorities, schools adjudicators and admission appeals panels. Agenda 2030 för hållbar utveckling. : FN:s konvention om barnets rättigheter. FN:s Allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Propositioner, skrivelser och lagrådsremisser Lagrådsremiss 2019 Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor. 2019/20:11 Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. 2019/20:1 Budgetproposition . 2017/18:182 Samling för skolan. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning –ny förvaltningslag. 2015/16:184 Fler elever i fler skolor. 2013/14:215 Ny lag om näringsförbud. 2013/14:148 Vissa skollagsfrågor. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. 2009/10:80 En reformerad grundlag. 2008/09:171 Offentliga bidrag på lika villkor. 1996/97:60 Prioriteringar inom hälso- och sjukvården. 1995/96:200 Fristående skolor m.m. 1994/95:157 Ändring av bidragsbestämmelserna för fristående skolor godkända för vanlig skolplikt m.m. /94:117 Inkorporering av och andra fri- och rättighetsfrågor. 1992/93:230 Valfrihet i skolan. 1991/92:95 Valfrihet och fristående skolor. 1990/91:115 om vissa skollagsfrågor m.m. Skrivelse 2001/02:188 Utbildning för kunskap och jämlikhet. Övrigt från regeringen och Dir. 2019:93 Utredningen om en sammanhållen god och nära vård för barn och unga. Dir. 2018:71 Ökad likvärdighet genom minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. (2019), . Dnr Fi2019/04300/K.