sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — För det fall att upphör med att inventera och registrera nyckelbiotoper kommer det innebära att ansvaret för att ta fram platsbunden information om höga naturvärden åligger mark- ägare i större utsträckning. Utredningen bedömer att kompetensen hos enskilda markägare i att identifiera höga naturvärden inte mot- svarar den som finns hos . Utan utbildningsåtgärder, rådgivningskampanjer eller annan inventering av höga naturvärden finns det en risk för att höga naturvärden kommer att avverkas med sämre förutsättningar att bevara den biologiska mångfalden i skogen som följd. Om inventering och registrering av nyckelbiotoper upphör, till- sammans med det befintliga nyckelbiotopsregistret, bedöms konse- kvenserna för miljön sammanfattningsvis bli påtagligt negativa. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningens förslag att genom systematisk natur- miljöbeskrivning ska inventera förhållanden i naturen som kan vara av särskild betydelse för biologisk mångfald i skogen bedöms i stor utsträckning fylla nyckelbiotopsinventeringens syfte och kunna neut- ralisera mycket av de risker som beskrivs ovan. har använts av andra aktörer än Skogsstyrel- sen däribland andra statliga myndigheter vid större infrastruktur- projekt, och kommuner vid framtagande av naturvårdsplaner. Skulle de uppgifter som finns i registret inte kunna fortsatt användas skulle detta innebära att motsvarande uppgifter skulle behöva tas fram av dessa aktörer inom ramen för varje enskilt projekt. De samhällsekonomiska konsekvenserna av att upphöra med nyckelbiotopsregistrering och att radera de befintliga uppgifterna inne- bär en samhällsekonomisk förlust. Mycket stora insatser har lagts ner från statens sida för att bygga upp kunskap och register vilket lett till en hög samhällsekonomisk nytta. Utöver informationsdelning mellan myndigheter om förekomst av nyckelbiotoper, som skapat effekti- vitetsvinster och synergieffekter har registret även avlastat privata aktörer från ansvaret att själva bygga upp kompetens och utföra naturvärdesbedömningar. Att nyckelbiotoper som registrerats inte avverkas bedöms sam- hällsekonomiskt positivt eftersom det uteblivna förädlingsvärdet av virket bedöms vara lägre än den samlade samhällsekonomiska nyttan med att biologisk mångfald bevaras inom dessa områden. Resone- manget bygger på att nyckelbiotoper har en mycket stor marginal- nytta för biologisk mångfald om de bevaras, som marginal- nyttan är betydligt mindre för skogsindustrins förädlingsvärde av att de avverkas. Sammantaget bedöms därför de samhällsekonomiska konsekven- serna av förslaget bli negativa. Utredningens förslag att Skogssty- relsen genom systematisk naturmiljöbeskrivning ska inventera för- hållanden i naturen som kan vara av särskild betydelse för biologisk mångfald i skogen bedöms i stor utsträckning kunna neutralisera de negativa samhällsekonomiska konsekvenser som beskrivs ovan. Konsekvenser av utredningens förslag 17.6.2Utredningens förslag om kunskapskrav Utredningen har bedömt att det kunskapskrav som regleras i miljö- balken åligger en ägare av produktiv skogsmark. Det innebär att han eller hon har en skyldighet att skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Kravet gäller i den utsträckning det kan anses rimligt. En skogsbruksåtgärd regleras i huvudsak av skogsvårdslagen. Skogs- vårdslagen innehåller ingen hänvisning till . som är tillsynsmyndighet över skogsvårdslagen kan därför inte, vid en tillämpning av skogsvårdslagen, ställa krav på kunskap med stöd av . Det kan göra endast för de särskilt regle- rade åtgärderna där myndigheten utövar tillsyn enligt . Utredningen har därför föreslagit att det ska införas ett uttryck- ligt kunskapskrav i skogsvårdslagen som preciserar det kunskapskrav som åligger en markägare enligt . Förslaget innebär att ska kunna ställa krav på att markägaren, inför att han eller hon utför en skogsbruksåtgärd som omfattas av skogsvårds- lagen, på förhand ska skaffa sig den kunskap som behövs för att bedöma åtgärdens effekt på natur- och kulturmiljövärden. Det för- utsätter att markägaren även skaffar sig kunskap om de natur- och kulturmiljövärden som berörs av skogsbruksåtgärden och hur dessa påverkas av åtgärden samt vilken hänsyn som behöver tas till värdena. Kravet är begränsat till att avse den kunskap som behövs för att efter- leva de föreskrifter som meddelat om hänsyn enligt skogsvårdslagen. Det är föreskrifter som markägaren ska efterleva. Förslaget innebär alltså inget ytterligare krav på hänsyn. Enligt dagens regler ska markägaren underrätta inför en föryngringsavverkning. finns krav på att markägaren i sam- band med en sådan underrättelse även ska redogöra för vad han eller hon avser att göra för att i samband med sådan avverkning tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. Det görs i en så kallad hänsynsredovisning. På en karta/kartskiss ska markägaren även ange de hänsynskrävande biotoper, de kulturmiljöer och kulturlämningar, de lokaler för arter samt de skyddszoner där hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen planeras, enligt vad som angetts i hänsynsredovisningen. Konsekvenser av utredningens förslag Som utredningen redogjort för har fastställt en blankett på vilken markägaren kan kryssa i vilken hänsyn som pla- neras att tas till arter, naturvärden och kulturmiljövärden. Det finns således inget krav och inget utrymme på blanketten för markägaren att redogöra för förhållandena på plats och hur markägaren har kommit fram till att den ”ikryssade” hänsynen är den som är lämplig och ändamålsenlig att vidta samt i överensstämmelse med de före- skrifter om hänsyn som meddelat. Så länge det funnits ett kryss i någon ruta har i de allra flesta fall godtagit den informationen om natur- och kultur- miljövärden samt vilken hänsyn som ska tas till dessa. Såvitt utred- ningen har förstått har inte förelagt markägaren om komplettering trots att det inte går att utläsa om den hänsyn som är ikryssad är i överensstämmelse med skogsvårdslagens krav. Den närmare planeringen av hänsyn till natur- och kulturmiljövärden görs i stället i samband med att avverkningen planeras och utförs på plats, vilket inträffar efter det att avverkningsanmälan lämnats in och prövats av myndigheten. följer av skogsvårdslagen att planerad hänsyn ska redo- visas och att avverkningen ska vara förenlig med de föreskrifter som följer av 30 § skogsvårdslagen. har även , i egen- skap av tillsynsmyndighet enligt skogsvårdslagen, en möjlighet att begära in det underlag som behövs för att kunna kontrollera att skogsvårdslagens krav följs. har i många fall inte be- gärt komplettering från markägaren utan har tagit fram det underlag som behövs för att bedöma natur- och kulturmiljövärden i det om- råde som berörs och vilken påverkan åtgärden har på dessa. Utredningens förslag om kunskap syftar till att förtydliga att mark- ägaren har ett krav på kunskap för att tillgodose skogsvårdslagens krav om hänsyn till miljön och att i egenskap av tillsyns- myndighet genom tillsynsåtgärder kontrollerar att detta krav följs av markägaren. I syfte att få en bättre kunskap om vilka natur- och kulturmiljö- värden som finns på den plats som berörs av avverkningen har utred- ningen bedömt att kunskap om natur- och kulturmiljövärden ska inhämtas före en åtgärd utförs. Utredningen har därför föreslagit att det i hänsynsredovisningen även ska redogöras för vilka natur- och kulturmiljövärden som berörs av åtgärden och vilken hänsyn som Konsekvenser av utredningens förslag markägaren planerar att ta till dessa. Liksom ska detta anges på en karta. Om förslaget inte genomförs kommer fortsätta att utreda förekomst av natur-och kulturmiljövärden i det område som berörs av åtgärden. Det innebär en kostnad för . Det kommer försvåra möjligheten att genomföra förslaget om kort- are handläggningstider som redogörs för nedan. Finansiella konsekvenser för staten, kommuner och regioner Enligt är det vanligt att hänsynsredovis- ningen som lämnas tillsammans med en underrättelse om avverkning är bristfällig. Myndigheten har framhållit att det krävs en väsentlig förändring i kvalitet på hänsynsredovisningen för att den ska överens- stämma med de krav som utredningen föreslår. Om planerad hänsyn inte står i överensstämmelse med regelverket kommer Skogsstyrel- sen behöva förelägga om komplettering eller utreda förhållandena i ett stort antal ärenden. Det kommer i så fall innebära ett ytterligare behov av arbetsinsatser från myndigheten. kommer hänsynsredovisningar som både beskriver om- rådets nuvarande naturvärden och åtgärdens påverkan på dessa möj- liggöra en effektivare tillsyn och möjliggöra en ökad grad av automa- tisering. Sammantaget bedömer utredningen att ett krav på kunskap bör föranleda att kan efterfråga mer uppgifter från markägaren i stället för att myndigheten ska behöva utreda förhåll- anden på plats och åtgärdens påverkan på dessa. Detta är en bespar- ing i arbetstid. Effekten bedöms finansiera förslaget om förkortade handläggningstider. Konsekvenser för företag och enskilda Utredningens förslag om ett kunskapskrav i skogsvårdslagen berör samtliga skogsägare. Utredningen har bedömt att motsvarande krav åligger en skogsägare enligt . Det är alltså inget nytt krav som genom förslaget åläggs markägaren. Däremot har kravet sällan riktats till markägare då saknat författnings- Konsekvenser av utredningens förslag stöd för att ställa ett sådant krav annat än för de åtgärder där myn- digheten har ett tillsynsansvar enligt . Det föreslagna kravet kommer alltså inte innebära ett nytt eller mer omfattande åläggande för markägaren. Kravet innebär att mark- ägare behöver visa vilka natur- och kulturmiljövärden som berörs av en åtgärd före det att en underrättelse om avverkning ges in. I och med det behöver markägaren skaffa till tillräcklig kunskap om dessa förhållanden på sin mark. Som utredningen har beskrivit utför skogsägaren ofta delar av själva planeringen av en avverkning och därmed inventering av natur- och kulturmiljövärden efter det att avverkningsanmälan lämnats in till (traktplanering). Den stora skillnaden som för- slaget medför är att kunskapsinhämtningen om natur- och kultur- miljövärden ska ske före det att avverkningsanmälan lämnas in i stäl- let för i samband med att avverkningen faktiskt sker. Utredningens förslag om att ska utföra en natur- miljöbeskrivning förväntas bli ett stöd för markägaren i att uppfylla kunskapskravet. Denna naturmiljöbeskrivning ska som nämnts endast göras i områden som kan ha höga naturvärden på det enskilda skogs- brukets mark. Det innebär att större delen av den svenska skogs- arealen inte kommer att omfattas av naturmiljö- beskrivning. Ansvaret för inventering av natur- och kulturmiljö- värden i övriga områden kommer att åvila skogsägaren. Det föreslagna kravet gäller i den utsträckning det kan anses rim- ligt. Det överensstämmer med det kunskapskrav som åligger en skogsägare genom krav. Det är viktigt att det föreslagna kravet i skogsvårdslagen inte går längre även vad som följer av motsvarande krav i . Omfattningen av den kunskap om natur- och kulturmiljövärden och vilken påverkan åtgärden har på dessa ska således anpassas efter omfattningen och arten på åtgär- den samt till vilken naturmiljö som åtgärden utförs i. Skogsägarens kostnad eller arbetsinsats för att utreda förhållanden på plats kan därför skifta från fall till fall. Vad gäller föryngringsavverkning följer av dagens regler att den ska föregås av att markägaren lämnar in en underrättelse om avverk- ning tillsammans med en hänsynsredovisning. Utredningens förslag innebär en precisering av kunskapskravet på så sätt att hänsyns- redovisningen ska innehålla en redogörelse för vilka natur- och kul- turmiljövärden som finns i det område som berörs av åtgärden och Konsekvenser av utredningens förslag vilken hänsyn som måste tas till dessa enligt skogsvårdslagen. Kra- ven om vilken hänsyn som ska tas förändras inte genom utredningens förslag. För att kunna bedöma naturvärden krävs särskild kompetens vilket många markägare i det enskilda skogsbruket inte har. En stor andel privata markägare anlitar ombud vid avverkning. För enskilda skogsägare är det vanligt att en virkesköpare anlitas som ombud inför en avverkning. Virkesköparen ansvarar då för att utföra naturvärdesbedömning och lämna in underrättelsen om av- verkning tillsammans med hänsynsredovisningen. Av uppgifter från skogsägareföreningen framgår att av den virkesvolym som hanterar görs på uppdrag av enskilda skogsägare med hjälp av föreningens skogsorganisation. Övriga voly- mer avser leveransvirke där markägaren själv utför avverkningen och transporterar virket till väg. Det finns således en in- arbetad ordning för privata markägare att anlita ombud för att lämna in en avverkningsanmälan och utföra naturvärdesbedömningar och traktplanering. Förslaget bör därmed inte mer än marginellt innebära något ytterligare behov av att anlita ombud. görs en naturvärdesbedömning innan ett skogsområde som ska avverkas säljs eller innan en avverkning påbörjas för att identi- fiera att objektet inte härrör från kontroversiell källa.7 I de fall en skogsägarförening anlitas utförs naturvärdesbedömningen av en skogs- inspektor, som ofta är skogsmästare eller skogstekniker. Avverkningsanmälan skickas in så snabbt som möjligt till Skogs- styrelsen för att den nuvarande handläggningsfristen ska börja löpa. Hänsynsredovisningen som ska ges in tillsammans med avverkningsanmälan sker utifrån vad man känner till om trakten i detta läge. Först därefter sker en detaljerad traktplanering i fält där hänsynskrävande biotoper och andra naturvärden identifieras och avgränsas i ett digitalt så kallat traktdirektiv8. Större hänsynsobjekt markeras, medan detaljhänsyn som till exempel sparande av natur- 7Med kontroversiell källa avses certifieringens bestämmelser om att inte avverka viss skog, bland annat nyckelbiotoper. 8Traktdirektiv är en instruktion till den som ska utföra avverkningen. Direktivet beskriver vilken åtgärd som ska utföras samt var och hur åtgärden ska utföras. Traktdirektivet innehåller en eller flera kartor, dels för att visa var objektet är beläget, dels för att märka ut viktiga platser på objektet. Platser som ofta märks ut är avlägg (plats för virket vid bilväg), basväg (väg in till objektet), forn- och kulturlämningar, befintliga vattendrag samt särskilda naturvärden eller hänsynskrävande biotoper. Traktdirektivet redovisar också resultat under samt status efter utförd åtgärd. Konsekvenser av utredningens förslag värdesträd tas av maskinförarna. På beståndsnivå tas miljöhänsyn av maskinföraren. Alla större skogsföretag har krav på att använda sig av certifierade skogsentreprenörer med maskinförare som erlägger kunskapskrav enligt målbilder och certifieringssystem via skogs- skötselskolan. Tidsåtgången kan variera stort mellan olika områden som ska av- verkas. Traktplanering av en normaltrakt om inom privatskogsbruket uppskattas, inklusive restid, till cirka 2–att planera i fält. Tidsåtgången beräknas plus /hektar. Om en uppdaterad skogsbruksplan saknas tillkommer /hektar. Utöver detta behövs tid för naturvärdesbedöm- ning och underrättelse till myndigheten. Vissa skogsägare har dessutom en skogsbruksplan som utgör ett dokument med lång- och kortsiktig planering för avverkning. Som underlag för en skogsbruksplan ligger ofta en bedömning av natur- värden. I den utsträckning skogsägaren har låtit utföra naturvärdes- bedömningar inom ramen för en skogsbruksplan kan dessa ofta ligga till grund för att uppfylla det föreslagna kunskapskravet. Utredningens förslag innebär att tidpunkten för att bedöma vilka natur- och kulturmiljövärden som berörs av åtgärden och vilken hän- syns som ska tas till dessa måste utföras före det att underrättelse om avverkning ges in. I praktiken innebär det att den så kallade trakt- planeringen behöver utföras före det att underrättelsen om avverk- ning lämnas in. Förslaget innebär därmed att det krävs en större efter- tanke i samband med att underrättelsen sker. Tidsåtgången för att inhämta de uppgifter som kunskapskravet kräver påverkas av vad som i det enskilda fallet kan anses rimligt. Utredningen har inte kunnat ange i detalj vilken utredning som kan behövas och anses rimlig. Utredningen har inhämtat uppgifter om uppskattad tidsåtgång för det föreslagna kunskapskravet från utredningens experter som företräder skogsägare. De har framfört att det föreslagna kravet på kunskap skulle innebära en extra tidsåtgång jämfört med dagens krav. I fråga om föryngringsavverkning som skogsägareföreningen utför på uppdrag av en markägare skulle förslaget om att redogöra för natur- och kulturmiljövärden som berörs av åtgärden och hur åt- gärden påverkas dessa innebära en extra tidsåtgång på cirka 1–2 tim- mar/objekt plus /hektar jämfört med dagens kostnad som redogörs för ovan. Konsekvenser av utredningens förslag Den extra insats som krävs kommer att utföras av den organisa- tion som hanterar avverkningsuppdraget. För professionella skog- liga aktörer bör kompetensen vid naturvärdesbedömning fram- för allt ligga på förmågan att bedöma olika strukturer och substrat, och med ett begränsat krav på att känna igen vissa signalarter. Om extern hjälp behöver anlitas för en bedömning av natur- och kultur- miljön kan en sådan kostnad uppgå till cirka 3–/utred- ningstillfälle. Det är beräknat på att extern hjälp kostar i intervallet 600–/timme plus resor. Med detta sätt att räkna skulle ett snitthygge på knappt tre hektar uppskattningsvis kräva två tim- mars restid, en timmas inventering per hektar samt en timmas sam- manställning. Det skulle bli totalt sex timmars arbete plus uppskatt- ningsvis 15 mils resa á milen. Med en timkostnad på 800 kro- nor/timme skulle en inventering på kosta 4 800 för arbetstiden och 675 i milkostnad plus moms. Kostnaden per hektar för konsult eller liknande minskar sannolikt ju större avverkningen är om externa inventerare anlitas. Som utredningen redogjort för ovan utgör hänsynsredovisningen av att en eller flera rutor kryssas i utan att området som ska avverkas nödvändigtvis har besökts i fält. har även huvudsakligen godtagit detta förfarande. Syftet med utredningens förslag är som nämnts att markägaren ska ha kunskap om förhåll- andena i det område som berörs av avverkningen och hur avverk- ningen kan påverka dessa innan åtgärden utförs. Som utredningen redogjort för ska alltså de åtgärder som utförs inom ramen för trakt- planeringen utföras före det att avverkningsanmälan lämnas in. Enligt utredningens bedömning bör detta inte innebära någon förändring jämfört med dagens krav i skogsvårdslagen och miljö- balken avseende vilken information markägaren behöver inför att en avverkning utförs. Skillnaden är som kunskapen om natur- och kulturmiljön inhämtas och hänsynen till dessa be- döms. Att inhämta kunskap och göra en bedömning av vilken hän- syn som ska tas kan enligt utredningen inte innebära någon merkostnad för markägaren. Utredningen delar där- för inte den redogörelse av extra kostnader som redogjorts för ovan. För den markägare som avser att avverka skog utan att följa de bin- dande kraven, i de föreskrifter som meddelat med stöd av 30 § skogsvårdslagen, innebär dock det krav som föreslås en Konsekvenser av utredningens förslag fördyring eftersom kunskap måste inhämtas för att avverkning ska få utföras. Detsamma kan gälla för den markägare som avser att avverka utan traktplanering och bestämma den obligatoriska hänsynen först i sam- band med att avverkning sker. I detta fall behöver skogen inspek- teras i fält före avverkningsanmälan ska lämnas in, vilket utgör en mer- kostnad på sätt som beskrivits ovan. Denna typ av avverkning sker dock endast i mycket liten utsträckning . Om utredningens förslag om naturmiljöbeskrivning på småskogs- brukets marker genomförs, kommer dessa uppgifter att kunna an- vändas som underlag för skogsägaren för att uppfylla det föreslagna kunskapskravet. Detsamma gäller för de uppgifter som kan komma att bevaras från register av nyckelbiotoper. Skogs- ägaren behöver då endast komplettera de uppgifter som redan finns registrerade i den utsträckning som behövs för att bedöma den åt- gärd som skogsägaren avser att utföra. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Utredningen har inte kunnat se några konsekvenser för miljön och klimatet eller sociala konsekvenser. Utredningsbördan inför en avverkningsanmälan flyttas genom förs- laget delvis från myndigheten till markägaren. Samhällsekonomiskt bedöms en sådan reform i stort sett neutralt. består av välutbildad personal med tillgång till in- formation och utrustning för att effektivt kunna bedöma hur natur- värdena på behandlingsenheten förhåller sig till föreskrifterna. I de flesta fall krävs därför inte något fältbesök. utred- ning sker därför i regel mer effektivt än en mindre markägares. När det kommer till skogsbolag och markägare som anlitar ombud be- döms dock både kompetens och effektivitet som likartad i dessa delar. Viss kunskapsuppbyggnad kan dock komma att krävas bland vissa av skogsbrukets aktörer för att uppnå kompetens om skogs- vårdslagens krav. Detta krav är emellertid något som följer redan av dagens krav och reformen bedöms inte påverka kravet i sak. Konsekvenser av utredningens förslag Genom att markägaren ska redovisa de kunskaper om skogen som denna ska ha, och i de flesta fall har, samt den planerade åtgär- dens inverkan på skogens naturvärden, sker en samhällsekonomisk vinst i de flesta fall. Detta genom att markägarens kunskaper kom- mer tillsynsmyndigheten till del och att samma arbete inte behöver utföras två gånger. 17.6.3Utredningens förslag om kunskapsunderlag och inventeringar Utredningen har konstaterat att frågan om vilket kunskapsunderlag som krävs för olika situationer och verksamheter är komplex och att svaret på frågan beror på flera omständigheter. Avgörande för vilken och hur mycket kunskap som behövs om skogen kan vara bland annat de politiska ambitionerna för naturvård och områdesskydd, ut- formningen och avgränsningen av myndigheters uppdrag och, i fråga om tillsyn och rådgivning, omständigheterna i det enskilda fallet. Av betydelse är även frågan vem som ska ansvara för att inhämta den nödvändiga kunskapen om skogen. Vid tillsyn och rådgivning är det särskilt relevant i vilken utsträckning staten ska ansvara för inhämt- ning av kunskap och i vilken utsträckning det ansvaret i stället bör läggas på markägaren. Vid sidan av den kunskap som myndigheterna i olika samman- hang behöver för sin verksamhet finns det även ett uttalat krav på att skogsägare och verksamhetsutövare ska ha nödvändiga kunskaper; både beträffande skogsskötselåtgärder och för att kunna tillgodose andra allmänna intressen, som naturmiljön, när åtgärder vidtas som kan påverka dessa. Utredningen anser att det finns behov av kunskap om höga natur- värden i skogen. Kunskapen behöver avse såväl lägesbunden kunskap och kunskap på mer aggregerad nivå. Utredningen har föreslagit två olika inventeringar för att tillgodose statens och det enskilda skogs- brukets behov av lägesbunden kunskap om höga naturvärden i skogen. Utredningens förslag om kunskapsunderlag och inventering bygger därför på att kunskap bör samlas in och hanteras på olika sätt bero- ende på vad den är tänkt att användas till. Konsekvenser av utredningens förslag Naturmiljöbeskrivning – ett sätt att dokumentera förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald För att genomföra de skogspolitiska och miljöpolitiska målen krävs att även annan skog med höga naturvärden bevaras än sådan som utgör ett särskilt angeläget allmänt intresse. Som utredningen före- slagit ska detta bevarande bygga på frivillighet från markägaren, både genom frivilliga avsättningar eller att markägaren frivilligt går med på att ett område avsätts för naturvård genom formellt skydd.