sou · H8B331 · 2020-06-02 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om en strukturell översyn av mervärdesskattelagstiftningen SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en författningsteknisk översyn av mer- värdesskattelagstiftningen och föreslå en ny mervärdesskattelag. Regeringen beslutade om direktiv för utredningen (dir. 2016:58). beslutades om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2018:112) och beslutades om ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2019:92). () förordnades att vara särskild utredare . entledigades med anledning av att hon tillträdde som biträdande enhetschef på enheten för mervärdesskatt och punktskatter på . förordnades i stället som sakkunnig, se nedan. Från och med för- ordnades kammarrättslagmannen (Kammarrätten i ) att vara särskild utredare, efter att tidigare ha varit för- ordnad som expert i utredningen, se nedan. Som sakkunniga förordnades f.d. justitierådet () och ämnesrådet (). för- ordnades som experter ämnesrådet (Närings- departementet), , ämnesrådet (Finans- departementet), kanslirådet (), kanslirådet (), ämnesrådet (Statsrådsberedningen), kanslirådet (), rättsliga experten (Skatte- verket), rättsliga experten () och skatte- experten (). entledigades för att i stället förordnas som sekreterare i utredningen, se nedan. entledigades för att i stället, som ovan nämnts, förordnas som särskild utredare i utredningen. ent- ledigades också och . Denna dag för- ordnades också som sakkunnig och kanslirådet Elly- () som expert. entledigades för att i stället för- ordnas som sekreterare i utredningen, se nedan. för- ordnades som expert. entledigades och från och med förordnades rättssakkunnige () som expert. förordnades departementssekreterare () som expert. entledigades för att i stället förordnas som sekreterare i utredningen, se nedan. förordnades kammarrättsrådet (Kammarrätten i ) som expert efter att tidigare ha varit förordnad som huvudsekreterare i utredningen, se nedan. Som huvudsekreterare förordnades . Som sekreterare förordnades kanslirådet (Finansdeparte- mentet). förordnades som sekreterare. entledigades för att, som ovan nämnts, förordnas som expert och från och med förordnades som sekreterare. entledigades och förordnades som huvudsekreterare och som sekreterare. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om en struk- turell översyn av mervärdesskattelagstiftningen, överlämnar härmed betänkandet En ny mervärdesskattelag (SOU 2020:31). Två särskilda yttranden bifogas betänkandet. Utredningens uppdrag är härigenom slutfört. Förslag till mervärdesskattelag (0000:000)............................ Förslag till mervärdesskatteförordning (0000:000) ............ 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter ............ 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1988:1385) om 1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. ........................................ 1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1563) om 1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi ....................................................................... 1.8Förslag till lag om ändring i lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor .............................................. 1.9Förslag till lag om ändring i lagen (1999:446) om proviantering av fartyg och luftfartyg ................................. 1.10 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................ 1.11Förslag till lag om ändring i lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, regioner, kommunalförbund och samordningsförbund .... Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ........................................................................... Förslag till lag om ändring i tullagen (2016:253)................ 1.14Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för 1.15 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter ............................... 1.16 Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1277) om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling ... 291 1.17Förslag till förordning om ändring i förordning (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars 1.18Förslag till förordning om ändring i förordning (1994:224) om återbetalning av mervärdesskatt och vissa punktskatter till hjälporganisationer, utländska 1.19 Förslag till förordning om ändring i rättshjälpsförordningen (1997:404) .................................. 1.20Förslag till förordning om ändring i förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i Förslag till förordning om ändring i förordning (2002:831) om myndigheters rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt ................................................ Förslag till förordning om ändring i skatteförfarandeförordningen (2011:1261) ...................... Utredningens uppdrag och arbete .............................. Betänkandets disposition m.m. ............................................ En jämförelse mellan ML ML:s begrepp skattskyldig ................................................... ML:s begrepp omsättning..................................................... 3.3.3Omsättning av vara jämfört med artiklarna 2.1 a och 14.1 3.3.4Omsättning av tjänst jämfört med artiklarna 2.1 c och 24.1 3.3.5Uttag av vara eller tjänst enligt ML jämfört med artiklarna 16 och 26 samt 18 b 3.3.6ML:s transaktioner likställda med omsättning jämfört med artikel 17.1 En ny mervärdesskattelag ......................................... En ny mervärdesskattelag..................................................... Mervärdesskattebestämmelser i annan lagstiftning ............ Bestämmelser som bör införas i NML ................. NML:s struktur och språk.................................................... Hänvisningar till EU-direktiv och EU-förordningar ......... Statiska och dynamiska hänvisningar ................... 4.5 NML:s systematik och terminologi .................................... 4.5.1Problemen med ML:s systematik 4.5.2NML ska anpassas till mervärdesskattedirektivets systematik Ändrade eller nya begrepp, termer och uttryck .. Begrepp och bestämmelser som slopas ............................... Skattskyldig, omsättning samt leverans av vara .. Specialbestämmelser om skattskyldighet ............ Begreppet utländsk beskattningsbar person........ Definitionen av export.......................................... 5.3Tillämpningsområdet för leverans av varor och tillhandahållande av tjänster.......................................... för leverans av varor och tillhandahållande av tjänster utformas i enlighet med 5.4 Tillämpningsområdet för unionsinterna förvärv av varor.. 5.4.2Bestämmelserna som reglerar unionsinterna förvärv av varor inom tillämpningsområdet utformas i huvudsak i enlighet med 5.4.3Bestämmelserna som anger vilka unionsinterna förvärv som inte är föremål för mervärdesskatt utformas i enlighet med 5.4.4En ny bestämmelse om beräkning av tröskelvärdet för vissa unionsinterna förvärv 5.5 Tillämpningsområdet för import av varor ........................... 5.5.2Import av varor som är föremål för Begreppet beskattningsbara transaktioner .......................... Leverans av varor................................................................... Definitionen av begreppet leverans av varor........ 6.4Transaktioner som likställs med leverans av varor 6.4.1Uttag av varor likställs med leverans av varor Överföring av varor till andra EU-länder likställs med leverans av varor mot ersättning ..... 6.5 Unionsinternt förvärv av varor ............................................ 6.6Överföringar av varor som likställs med unionsinternt förvärv av varor mot ersättning............................................ Överföring av varor från andra EU-länder likställs med unionsinternt förvärv av varor 6.7 Tillhandahållande av tjänster ................................................ 6.8Uttag av tjänster likställs med tillhandahållande av tjänster mot ersättning ......................................................... Import av varor ..................................................................... Definitionen av begreppet import av varor ......... Bestämmelser om vouchrar.................................................. Överlåtelse av enfunktionsvoucher...................... Hantering av flerfunktionsvoucher ..................... Tidpunkt för när vissa kontinuerliga leveranser av varor och tjänster äger rum ............ 7.2.4Slopad särreglering av varor som sänds till köpare mot postförskott eller efterkrav 8.2.2Beskattningsunderlag vid överföring av varor till ett annat EU-land ............................................ Omräkning av valuta............................................. Generell skatteplikt och undantag från skatteplikt ....... 9.1.1Senare tillsatta utredningar som påverkar 9.2Bestämmelser om omsättningsland utformas som undantag från skatteplikt ............................................. 9.2.2Omsättningsland för export och exportliknande transaktioner utformas som undantag från skatteplikt .............................. Unionsinterna leveranser av punktskattepliktiga varor...... Villkor att transporten sker under ett uppskovsförfarande införs............................... Undantag för luftfartyg ........................................................ 9.4.2Undantagen för luftfartyg anpassas till Undantag för krigsfartyg...................................................... Undantaget för krigsfartyg införs ........................ Undantaget för väpnade styrkor på ....................... Undantaget ska gälla i den omfattning som skattefrihet medges i ........................ Slopade regler om befrielse från skatt vid import ............... Frivillig beskattning för fastighetsupplåtelser.............. Frivillig beskattning för fastighetsupplåtelser..................... ”Frivillig skattskyldighet” ersätts med ”frivillig beskattning” ............................................ 10.2.3Fastighetsuthyrningar och bostadsrättsupplåtelser som kan omfattas av Avdrag för och återbetalning av ingående skatt ........... Regelverken kring avdrag och återbetalning ....................... 11.2.2Systematiken och terminologin avseende avdrag och återbetalning anpassas till det EU-rättsliga regelverket ................................. Avdragsrätt och begreppet ingående skatt.......................... 11.3.1 Gällande rätt – avdragsrätt.................................... 11.3.2 Gällande rätt – begreppet ingående skatt ............ den beskattningsbara personen ............................ Avdragsrätten i NML ........................................... Systematiska och terminologiska följdändringar................ 11.4.1Avdrag i stället för återbetalning för vissa transaktioner som är undantagna från 11.4.2Avdrag i stället för återbetalning för transaktioner i ekonomisk verksamhet 11.4.3 Avdrag i stället för återbetalning vid en tillfällig unionsintern leverans av ett nytt transportmedel......................................... 11.5 Avdrag för ingående skatt vid import av varor ................... 11.5.1 Gällande rätt .......................................................... 11.5.2En ny bestämmelse om hur avdrag ska styrkas En ny bestämmelse som skiljer avdragsrätt Återbetalning av mervärdesskatt till beskattningsbara anpassas till trettonde direktivet .......................... Bestämmelser som flyttas från lag till förordning .............. En ny bestämmelse som anger vilka transaktioner som en ansökan om återbetalning ska avse ......................... Nya bestämmelser om beräkning av tidsfristen för när en ansökan om återbetalning ska ha kommit in ..... Slopat faktureringskrav vid betalningar i förskott eller a conto för undantagna leveranser av varor till annat EU-land.................................................................. Särskild ordning för beskattningsbara personer med liten årsomsättning ........................................... Särskild ordning för beskattningsbara personer med liten årsomsättning ....................................................... 13.2.1 Gällande rätt .......................................................... 13.2.2 ”Skattebefrielse” ersätts med ”undantag från skatteplikt” ..................................................... 13.2.3 Ändrade bestämmelser om hur omsättningen 13.2.4 En uttrycklig bestämmelse om Särskild ordning för investeringsguld ......................... Särskild ordning för investeringsguld .................................. 14.2.1 Gällande rätt .......................................................... 14.2.2 ”Rätt att bli skattskyldig” ersätts med ”frivillig beskattning” ............................................ 14.2.3 Rätt till återbetalning av ingående skatt blir rätt till avdrag .................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...................... Konsekvenser av utredningens förslag ........................ Konsekvenser av en ny mervärdesskattelag ........................ Slopade specialbestämmelser för vissa konstnärer ............. Förslaget till ny mervärdesskattelag .................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter ............ Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. ........................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1563) om Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi ....................................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor.............................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:446) om proviantering av fartyg och luftfartyg ................................. Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) ........................................................................... 18.10Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner, regioner, kommunalförbund och samordningsförbund .... Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ........................................................................... Förslaget till lag om ändring i tullagen (2016:253) ............ 18.13Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för 18.14 Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter................................ 18.15 Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:1277) om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling .... Paragrafnyckel NML–ML ............................................ Paragrafnyckel ML–NML ............................................ Paragrafnyckel NML–mervärdesskattedirektivet....... Utredningens uppdrag är att genomföra en författningsteknisk över- syn av mervärdesskattelagstiftningen och föreslå en ny mervärdes- skattelag. Översynen ska syfta till att förbättra mervärdesskatte- lagstiftningen genom att den får en tydligare struktur och blir mer överskådlig samt språkligt moderniserad. En särskild målsättning är att den föreslagna lagstiftningen i högre grad ska stå i överensstäm- melse med rådets direktiv /112/EG av om ett gemensamt system för mervärdesskatt (mervärdesskatte- direktivet), särskilt med avseende på terminologi och struktur. En viktig utgångspunkt för uppdraget är att rent språkliga och systematiska förändringar inte ska leda till omfattande materiella förändringar av de svenska reglerna. Utredningen ska vidare inte föreslå några materiella förändringar rörande ett antal frågor och områden som har behandlats i vissa andra betänkanden (se vidare avsnitt 2.1 om utredningens uppdrag). I uppdraget ingår även att föreslå en ny mervärdesskatteförord- ning och att göra följdändringar i andra författningar. Slutligen ska utredningen bedöma de offentligfinansiella konsekvenserna och kon- sekvenserna i övrigt av de författningsförslag som lämnas. En ny mervärdesskattelag med en tydlig struktur I enlighet med utredningens uppdrag föreslås en ny mervärdes- skattelag, förkortad NML. För att NML ska få en tydligare struktur och blir mer överskådlig och användarvänlig, föreslår utredningen bl.a. att lagen delas upp i 24 kapitel som i huvudsak är disponerade i samma ordning som mervärdesskattedirektivets avdelningar och kapitel. I 1 kap. införs en innehållsförteckning för att det ska vara möjligt att snabbt orientera sig i lagen. Vidare införs många rubriker och underrubriker för att det även ska vara enkelt att snabbt få en överblick inom respektive kapitel. Många kapitel inleds också med en innehållsförteckning över de bestämmelser som finns i kapitlet. Vidare samlas i 2 kap. definitioner och förklaringar av termer och begrepp som används på flera ställen i lagen och i detta kapitel finns även hänvisningar till de definitioner och förklaringar som placerats i andra kapitel. I syfte att ytterligare anpassa mervärdesskattelagstiftningens struk- tur till direktivet, föreslår utredningen också att de särskilda ord- ningarna i lagen (2011:1245) om särskilda ordningar för mervärdes- skatt för telekommunikationstjänster, radio- och tv-sändningar och elektroniska tjänster, inklusive de särskilda ordningar som införs i denna lag genom prop. 2019/20:122, flyttas till NML. Därmed kom- mer dessa ordningar samlas i slutet av lagen tillsammans med de övriga särskilda ordningarna som finns i mervärdes- skattelagen (1994:200), förkortad ML. Strukturen på mervärdes- skattelagstiftningen bör därigenom bli mer användarvänlig. En annan fördel med att samla bestämmelserna i är att det inte upp- kommer två parallella mervärdesskattelagstiftningar med diverse gränsdragningsproblem som följd. I syfte att i så stor utsträckning som möjligt samla mervärdesskattebestämmelser som bygger på mer- värdesskattedirektivet i NML, flyttas även några bestämmelser om undantag från mervärdesskatt vid import från lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import till NML. För att bestämmelserna i ska vara lättillgängliga har utred- ningen moderniserat språket i den mån det har varit möjligt med hänsyn taget till att lagtextens lydelse ändå ska stå i överensstäm- melse med mervärdesskattedirektivets lydelse. Omfattande bestäm- melser i ML har också delats upp i flera paragrafer. Utredningen har även försökt minska antalet korshänvisningar i där det har varit möjligt, och förtydligat befintliga hänvisningar genom att lägga till korta beskrivningar om vad hänvisningarna avser. Förslag på anpassningar till mervärdesskattedirektivet I syfte att uppnå utredningens målsättning att NML i högre grad ska stå i överensstämmelse med mervärdesskattedirektivet, föreslår utredningen flera systematiska anpassningar av NML till mervärdes- skattedirektivet samt att flera av ML:s begrepp ska slopas och ersättas med mervärdesskattedirektivets begrepp. Nedan följer en kort beskriv- ning av de större förändringarna. Utredningen föreslår att tillämpningsområdet i NML anpassas till mervärdesskattedirektivets tillämpningsområde så att det, i likhet med direktivet, omfattar både skattepliktiga och från skatteplikt undantagna beskattningsbara transaktioner. Med beskattningsbara transaktioner, som är ett begrepp från mervärdesskattedirektivet som införs i NML, avses leverans av varor, tillhandahållande av tjänster, unionsinterna förvärv av varor och import av varor. Direktivets uttryck ”föremål för mervärdesskatt” införs också i 3 kap. NML om mervärdesskattens tillämpningsområde och används i betydelsen transaktioner som kan beskattas inom landet. Beskattningsbara transaktioner som är föremål för mervärdesskatt omfattas därmed av tillämpningsområdet för mervärdesskatt. Uttrycket ”föremål för mervärdesskatt” anger däremot inte uttömmande alla situationer när NML är tillämplig. Vissa bestämmelser i kan även gälla för transaktioner som inte är föremål för mervärdesskatt, t.ex. redovis- ningsregler i NML avseende tjänster som anses vara tillhandahållna i ett annat EU-land. Utredningen föreslår att ML:s begrepp ”skattskyldig” slopas då det inte finns något motsvarande begrepp i mervärdesskattedirek- tivet. I stället används direktivets begrepp ”beskattningsbar person” och ”betalningsskyldig”. Begreppet ”skattskyldighetens inträde” ersätts med direktivets begrepp ”beskattningsgrundande händelse” och ML:s begrepp ”frivillig skattskyldighet” ersätts med ”frivillig beskattning”. I samband med att begreppet skattskyldighet slopas, föreslår utredningen också att specialbestämmelserna i 1 kap. 2 a och 2 b §§ ML om undantag från skattskyldighet för upphovsmans eller upphovsmannens dödsbos omsättning av konstverk slopas, då utredningen anser att dessa bestämmelser saknar stöd i mervärdes- skattedirektivet. Vidare slopas ML:s begrepp ”omsättning” då detta begrepp inte används i mervärdesskattedirektivet. I 3 kap. om mer- värdesskattens tillämpningsområde används i stället uttrycken ”leve- rans av varor mot ersättning” och ”tillhandahållande av tjänster mot ersättning”. I övriga delar av lagen används ”leverans av varor” respektive ”tillhandahållande av tjänster” i stället för omsättning. En ytterligare anpassning till mervärdesskattedirektivets systematik föreslås avseende definitionerna i 5 kap. NML av beskattningsbara transaktioner som rör gränsöverskridande varutransaktioner. I ML utgör motsvarande bestämmelser en sammanslagning av direktivets definitioner och direktivets bestämmelser om platsen för beskattnings- bara transaktioner. Ett exempel är definitionen av unionsinterna för- värv av varor i 2 a kap. Utredningen föreslår att dessa defini- tioner i stället ska utformas på ett landsneutralt sätt och att det sedan, på samma sätt som i direktivet, ska följa av bestämmelserna i 6 kap. om platsen för beskattningsbara transaktioner om en transaktion ska anses vara gjord inom landet. Vidare föreslås att NML anpassas till mervärdesskattedirektivets systematik när det gäller hur skattebefrielse uppkommer i vissa fall. I ML finns bestämmelser om att en omsättning sker utom landet, och därmed inte beskattas i , i situationer där motsvarande direktivbestämmelser i stället utgör undantag från skatteplikt. Direk- tivet har därmed ett annat sätt att åstadkomma skattefrihet. Ett sådant exempel är leverans av varor som av säljaren eller för dennes räkning transporteras ut ur EU. Utredningen föreslår att dessa beskattnings- landsbestämmelser görs om till bestämmelser om undantag från skatteplikt i NML. Utredningen föreslår även att systematiken och terminologin av- seende avdrag för och återbetalning av ingående skatt anpassas till mer- värdesskattedirektivet, direktiv /9/EG1 och direktiv /560/EEG2. Det innebär bl.a. att avdragsrätten och återbetalningsrätten kopplas till begreppet beskattningsbar person, och att uppdelningen mellan avdragsrätt och återbetalningsrätt tar sin utgångspunkt i den beskatt- ningsbara personens anknytning till . Detta innebär att t.ex. bestämmelser som i ML ger rätt till återbetalning av ingående skatt vid vissa från mervärdesskatt undantagna omsättningar, i NML i stället ger avdragsrätt.