sou · H8B332 · 2020-06-05 00:00:00 — Motivet till införandet av hemlands- tidsregeln var att de flyktingar och skyddsbehövande som har mycket starka skäl att lämna sitt hemland i regel också har förlorat sina förvärvade pensionsrättigheter i hemlandet.1 Förmånerna garantipension till omställningspension samt sjuk- ersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning är på lik- nande sätt beroende av försäkringstid. Även för dessa förmåner finns en särregel som innebär att flyktingar och andra skyddsbehövande får tillgodoräkna sig tid under vilken de har varit bosatta i sitt tidi- gare hemland. Enligt våra tilläggsdirektiv har nya omständigheter gjort att hem- landstidsreglerna kan vara svåra att försvara ur ett likabehandlings- perspektiv. Det framhålls att det är viktigt för trovärdigheten i social- försäkringssystemet att reglerna är så lika som möjligt för alla och att ingen särbehandlas. Det finns – enligt direktiven – mot den bak- 1992/93:7, s. 68. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer grunden ett behov av att se över villkoren för beräkning av för- säkringstiden. Vi ska därför överväga om hemlandstidsreglerna för garantipension för den som är född eller senare, garantipension till omställningspension samt sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning ska tas bort eller förändras utifrån de nya omständigheter som har uppstått sedan reglerna infördes. 5.1.2Hemlandstidsregelns ursprung och tidiga utveckling Folkpensionen anpassas med anledning av Regler om tillgodoräknande av hemlandstid infördes ursprungligen 1993 som en del av den anpassning av regel- verket som gjordes inför närmande till EES. Folkpensionen var en del av folkpensioneringen, som utgjorde det dåvarande grund- skyddet i pensionssystemet. utgick folkpensionen med ett enhetligt belopp som var detsamma för alla svenska medborgare som var bosatta i . Även utländska medborgare som var bosatta i hade rätt till folkpension, under förutsättning att de på visst sätt hade varit bosatta här . Den anpassning av folkpensionen som genomfördes innebar att intjänanderegler infördes. Enligt dessa regler skulle folk- pensionen beräknas enligt två alternativa regler: antingen i för- hållande till tid för bosättning i eller i relation till antalet år för vilka tillgodoräknats pensionspoäng för allmän tilläggspension (ATP-poäng). Den regel som gav det mest förmånliga resultatet för den pensionsberättigade skulle tillämpas. Intjänandereglerna skulle gälla på samma villkor för svenska och utländska medborgare.2 När folkpension beräknades i förhållande till tid för bosättning krävdes att den försäkrade kunde tillgodoräkna sig bosättningstid i för att han eller hon skulle ha rätt till folk- pension med oreducerat belopp. Bosättningstid kunde tillgodoräk- nas från och med det år den försäkrade fyllde , till och med det år den försäkrade fyllde . Om bosättningstiden i var kortare än , reducerades folkpensionen med 1/40 som fattades. Folkpensionsformerna förtidspension och efterlevande- pension beräknades med beaktande även av framtida bosättningstid, 2En närmare redogörelse för anpassningen av folkpensionen i samband med reformer finns i vårt delbetänkande, SOU 2019:53, s. 97–102. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer tid för pensions- eller dödsfallet fram till och med det år den försäkrade uppnådde (eller den avlidne skulle ha upp- nått) . Den faktiska bosättningstiden påverkade hur stor andel av den framtida försäkringstiden som en försäkrad fick till- godoräkna sig. Intjänandereglerna innebar att en del utländska medborgare, men även en del svenska medborgare, fortsättningsvis inte skulle kunna få en oreducerad folkpension. Det antogs dock att många av dessa ändå skulle ha rätt till intjänad pension från sina hemländer och därigenom fylla ut den pension de skulle få från . Flyktingar ansågs emellertid i allmänhet inte ha möjlighet att få med sig sina pensionsrättigheter från det land de flydde från. Detta motiverade enligt förarbetena att särregler infördes för denna personkategori.3 Rätt till asyl som krav för att omfattas av särreglerna Frågan om införande av särregler för flyktingar utreddes av Utred- ningen om socialförsäkringen och EG, som redovisade sina förslag i delbetänkandet Rätten till folkpension – kvalifikationsregler i inter- nationella förhållanden (SOU 1992:26). En utgångspunkt för för- slagen var att särreglerna skulle gälla för dem som haft mycket starka skäl att lämna sitt hemland och som därvid förlorat rätten till de pensionsförmåner som de kunde ha tjänat in i hemlandet. I betän- kandet konstaterades att enligt den dåvarande utlänningslagen gällde rätten till asyl flyktingar, de facto-flyktingar och krigsvägrare och att det främst torde vara dessa grupper som riskerade att förlora in- tjänade pensionsrättigheter. Praktiska svårigheter i att formulera administrativt tillämpbara regler gjorde dock att den ovan nämnda utredningen enbart lämnade förslag om att särreglerna skulle gälla för flyktingar.4 I den efterföljande propositionen utökades förslaget till att gälla även krigsvägrare och de facto-flyktingar, dvs. alla de grupper som i den dåvarande utlänningslagstiftningen omfattades av reglerna om asyl. Särreglerna kom därmed att utformas till att omfatta den som beviljats uppehållstillstånd i som flykting samt den som beviljats uppehållstillstånd som krigsvägrare eller de facto- 3SOU 1992:26, s. 170 och 171 och prop. 1992/93:7, s. 68 och 69. 4SOU 1992:26, s. 175 och 176. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer Reglerna omfattade sålunda varken dem som beviljats uppe- hållstillstånd av humanitära skäl eller dem som beviljats uppehålls- tillstånd på grund av sin särskilda anknytning till Sverige.5 Särregleringens utformning inom folkpensionen Med utgångspunkt i hur hanterade nämnda grupper i sina bosättningsbaserade pensionssystem konstruerades en särreglering. Den utformades på så sätt att vid beräkningen av bosättningstid i fick den som omfattades av regeln även inkludera då han eller hon varit bosatt i sitt tidigare hemland eller i annat land i vilket han eller hon erhållit tillfälligt skydd. Tiden i hemlandet räk- nades från och med det år personen fyllde och som längst fram till ankomsten till . Den andel av som fick tillgodo- räknas bestämdes av hur stor andel av tiden från och med det år per- sonen ankom till och till och med året före pensionsfallet som personen varit bosatt i . Det innebar att om personen t.ex. varit bosatt i två tredjedelar av tiden mellan ankomsten till och pensionsfallet, fick två tredjedelar av bosättningstiden i hem- landet tillgodoräknas. Vid beräkningen av hemlandstid skulle dock bortses från bosättningstid i hemlandet för vilken personen var be- rättigad till pension från sitt hemland. Reglerna utformades så att den som en gång beviljats uppehålls- tillstånd i som flykting eller, som krigsvägrare eller de facto-flykting, fick rätt att få sin folkpension beräknad enligt särregleringen. Det uppställdes därmed inte något krav om att perso- nen fortfarande vid pensionstillfället måste ha motsvarande asylskäl. Det gällde även för personer som förlorat sin flyktingstatus genom att ha blivit svensk medborgare. Hemlandstidsregeln omfattade som närmare beskrivits i avsnittet ovan ursprungligen flyktingar, krigsvägrare och s.k. de facto-flyk- tingar enligt den då gällande utlänningslagen (1989:529). Med flyk- ting avsågs en utlänning som befann sig utanför det land, som han var medborgare i, därför att han kände välgrundad fruktan för för- 1992/93:7. s. 68 och 69. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer följelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss sam- hällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kunde eller på grund av sin fruktan inte ville begagna sig av detta lands skydd. Med flykting ansågs även den som var statslös och som av samma skäl befann sig utanför det land där han har haft sin vanliga vistelseort och som inte kunde eller på grund av sin fruktan inte ville återvända dit. Denna kategori benämn- des även konventionsflyktingar, eftersom definitionen överensstämde med flyktingbegreppet i FN:s konvention angående flyk- tingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen). Med krigsvägrare avsågs en utlänning som hade övergett en krigsskådeplats eller som hade flytt från sitt hemland eller behövde stanna i för att undgå förestående krigstjänstgöring. Med de facto-flykting avsågs en utlänning som, utan att vara flykting, inte ville återvända till sitt hem- land på grund av de politiska förhållandena där och kunde åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta.6 Internationell enighet fanns endast om att flyktingar hade rätt till asyl, vilket kommit till uttryck i flyktingkonventionen, men enligt svensk rätt tillkom rätten till asyl även krigsvägrare och de facto- flyktingar.7 Ett antal förändringar i den dåvarande utlänningslagen trädde 1997. Asylbegreppet inskränktes till att endast omfatta flyktingar som flyktingkonventionen gavs en vidare tolkning . Den vidare tolkningen kom till uttryck i utlänningslagens definition av flykting genom att flyktingskap ansågs föreligga obero- ende av om förföljelsen utgick från landets myndigheter eller dessa inte kunde antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda. Dess- utom utmönstrades skyddsbegreppen krigsvägrare och de facto- flykting. I stället infördes regler om skydd för skyddsbehövande i övrigt. Till denna kategori räknades dels de som riskerade att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, dels de som på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behövde 6Se 3 kap. 1–3 §§ utlänningslagen (1989:529) i dess ursprungliga lydelse och prop. 1988/89:86, s. 153–155. 1988/89:86, s. 76 och 77 samt 153 och 154. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kunde återvända till sitt hemland, dels de som på grund av sitt kön eller homosexualitet riskerade förföljelse. Förändringarna innebar sålunda bl.a. att de som hade flytt undan krig skulle beviljas uppehållstillstånd som övrigt skyddsbehövande, och inte längre enligt den särskilda bestämmelsen om beviljande av uppehållstillstånd av humanitära skäl.8 med ändringarna i utlänningslagen anpassades hem- landstidsregeln vid beräkning av försäkringstid för folkpension till de nya skyddsreglerna. Anpassningen innebar att hemlandstids- regeln gjordes tillämplig på flyktingar och övrigt skyddsbehövande. Borttagandet av skyddsregeln för de facto-flyktingar innebar, enligt en beräkning som redovisades i den bakomliggande propositionen, att av dem som hade beviljats uppehållstillstånd med stöd av den regeln inte skulle ha fått uppehållstillstånd med de nya reglerna. Dock skulle de nya reglerna ha inneburit att praktiskt taget samtliga av dem som tidigare hade beviljats tillstånd av huma- nitära skäl skulle beviljas uppehållstillstånd som övrigt skydds- behövande.9 Hemlandstidsregeln hade inte tidigare omfattat dem som beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl och att lejon- parten av denna grupp efter ändringarna kom att ingå i de övrigt skyddsbehövande, och därmed omfattas av hemlandstidsregeln, torde ha medfört en avsevärd utvidgning av vilka som omfattades av regeln. Denna effekt och de eventuella konsekvenserna av den berördes inte i förarbetena till lagstiftningen. 5.1.3Hemlandstidsregeln i det reformerade pensionssystemet Nya grundskydd i det reformerade pensionssystemet Det nuvarande pensionssystemet infördes åren 1999–2003. Sam- tidigt avskaffades de tidigare grundskydden inom folkpensioner- ingen och i stället infördes nya grundskydd. För ålderspensionärer infördes garantipension som ett nytt grundskydd. En garantipension infördes även inom omställningspensionen, som är en efterlevande- pension. Förtidspensionen avskaffades och ersattes med sjukersätt- ning och aktivitetsersättning, som till skillnad från förtidspensioner- 1996/97:25, s. 94–103 och 288–290. 1996/97:25, s. 101 och 102. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer ingen inte inordnades i pensionssystemet utan blev en del av sjuk- försäkringen. Inom sjukersättning och aktivitetsersättning infördes garantiersättning som ett nytt grundskydd. En hemlandstidsregel för garantipension för den som är född eller senare I den allmänna ålderspensionen infördes två garantipensioner: en för dem som är födda eller tidigare och en annan för dem som är födda eller . Garantipensionen för den som är född eller tidigare beräknas med hänsyn till den bosättningstid som till- godoräknats enligt de tidigare bestämmelserna. Denna förmån behand- las därför inte vidare här. Garantipension för den som är född eller senare är beroende av försäkringstid. Med försäkringstid avses som huvudregel den försäkrades bosättningstid i . Den tid som försäkringstiden kan avse har förlagts till intervallet 25–, men som försäkringstid räknas även tid om pensionsgrundad in- komst eller pensionsgrundande belopp för sjukersättning och aktivi- tetsersättning då har tillgodoräknats med minst ett inkomstbasbelopp per år.10 Hemlandstidsregeln behölls, och de personkategorier som om- fattas av regeln lämnades oförändrade. Regeln modifierades emeller- tid i vissa avseenden. Försäkringstid i hemlandet får nu tillgodo- räknas från och med det kalenderår då personen fyllt till den tidpunkt då personen första gången kom till Sverige.11 Om den enskilde varit bosatt i från första ankomsten till till och med det år då han eller hon fyllt tillgodo- räknas hela bosättningstiden i hemlandet från och med till ankomsten till som försäkringstid. I annat fall görs en andelsberäkning som – på liknande sätt som gällt för folkpensionen –innebär att som försäkringstid för garantipension får en så stor andel av bosättningstiden i det tidigare hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan å ena sidan den tid den enskilde 1997/98:152, s. 47–50. Bestämmelserna återfinns nu i 55 kap. 10 § samt 67 kap. 5, 11 och 12 §§ socialförsäkringsbalken. 11För folkpensionen hade gällt att bosättningstiden i hemlandet före det år då personen ankom till fick tillgodoräknas. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer har varit bosatt i från första ankomsten till till och med det år då han eller hon fyller och å andra sidan den totala tidsrymden mellan dessa två händelser. Vid beräkningen ska bortses från tid för vilken personen, vid bosättning i , har rätt till pension från hemlandet.12 En hemlandstidsregel för garantipension till omställningspension Inom efterlevandepensionen infördes garantipension endast för om- ställningspension och änkepension.13 Garantipension till änkepen- sion beräknas med hänsyn till den bosättningstid som tillgodoräk- nats enligt de tidigare bestämmelserna. Denna förmån behandlas därför inte vidare här. Garantipension till omställningspension gjordes beroende av försäkringstid. Med försäkringstid avses som huvudregel den avlid- nes bosättningstid i med bortseende från tiden före det år då den avlidne uppnått och tid då han eller hon har fyllt eller skulle ha fyllt . Anledningen till att den undre gränsen – till skillnad mot vad som gällde för garantipen- sion för den som är född eller senare – behölls för garantipen- sion till omställningspension var att om ungdomsåren inte skulle ge rätt till försäkringstid så skulle det leda till att det inte skulle betalas ut något grundskydd alls i de fall dödsfallet inträffar före det att den avlidne fyllt . Vid bestämmandet av rätten till och storleken av förmånen beaktas framtida försäkringstid, på motsvarande sätt som gällt för den tidigare folkpensionsförmånen. Det innebär att som framtida försäkringstid räknas tid från och med det år då dödsfallet inträffade till och med det år då den avlidne skulle ha fyllt , under förutsättning att den avlidne varit bosatt i minst fyra femtedelar av tiden från och med det år han eller hon fyllde till och med året före dödsfallet. Om den avlidne varit bosatt i än fyra femtedelar av den angivna tiden, propor- tioneras den framtida försäkringstiden på visst sätt.14 1997/98:152, s. 52. Regleringen finns nu i 67 kap. 7–9 §§ socialförsäkringsbalken. 13För efterlevande barn som inte hade någon barnpension, eller hade en låg barnpension, in- fördes förmånen efterlevandestöd till barn. Denna förmån är inte beroende av den avlidnes försäkringstid. 1999/2000:91, s. 148 och 149. Bestämmelserna finns nu i 81 kap. 4, 5 och 7 §§ social- försäkringsbalken. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer Hemlandstidsregeln behölls och utformades på samma sätt som för garantipension för den som är född eller senare, med den ändringen att tid i hemlandet från och med får tillgodo- räknas.15 En hemlandstidsregel för sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning Den tidigare förtidspensionen ersattes i samband med reformeringen av pensionssystemet av sjukersättning och aktivitetsersättning, som bröts ut ur pensionssystemet och blev en del av sjukförsäkringen. Grundskyddet inom sjukersättning och aktivitetsersättning utgörs av garantiersättning. Garantiersättning är beroende av faktisk och framtida försäk- ringstid. Som faktisk försäkringstid räknas som huvudregel bosätt- ningstid i från och med det år den försäkrade fyller till och med året före försäkringsfallsåret. Som framtida försäkringstid räknas tid från och med det år då försäkringsfallet inträffar till och med det år då den försäkrade fyller , under förutsättning att den försäkrade varit bosatt i minst fyra femtedelar av tiden från och med det år han eller hon fyllde till och med året före för- säkringsfallet. Om den försäkrade varit bosatt i under kor- tare tid än fyra femtedelar av den angivna tiden, proportioneras den framtida försäkringstiden på visst sätt.16 En hemlandstidsregel infördes även för garantiersättningen. Regeln omfattade samma personkategorier som den tidigare regeln inom folkpensionen. Enligt regeln får som faktisk försäkringstid även tillgodoräknas tid då personen har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det år då han eller hon fyllde till tidpunkten då han eller hon först ankom till . Därvid ska en så stor andel av tiden i hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid under vilken den försäkrade har varit bosatt i från den första ankomsten till landet till och med året före försäkrings- fallet och hela tidsrymden från det att den försäkrade första gången kom till landet till och med året före försäkringsfallet. 15Bestämmelsen finns nu i 81 kap. 6 § socialförsäkringsbalken. 2000/01:96, s. 108. Bestämmelserna finns nu i 35 kap. 4–6, 12 och 13 §§ socialför- säkringsbalken. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer ningen ska bortses från tid för vilken den försäkrade, vid bosättning i , har rätt till sådan ersättning från det andra landet som inte ska ligga till grund för beräkning av garantiersättning.17 Förändringar i den nya utlänningslagen som trädde 2006 trädde en ny utlänningslag (2005:716) i kraft. I den nya lagen behölls den tidigare definitionen av flykting. Däremot vidga- des definitionen av vem som skulle anses vara skyddsbehövande i övrigt genom att bestämmelsen om väpnad konflikt ändrades så att den träffade en bredare grupp. Dessutom utmönstrades begreppet humanitära skäl och i stället infördes en ny grund för uppehållstill- stånd: synnerligen ömmande omständigheter. Syftet med vidgandet av definitionen av vem som skulle anses vara skyddsbehövande i övrigt var att till denna bestämmelse föra över främst de situationer som tidigare fallit in under den i praxis utvecklade tillståndsgrunden politisk-humanitära skäl. Avsikten med de ändringar i den tidigare utlänningslagen som trädde 1997 hade varit att denna kategori inte längre skulle beviljas uppehålls- tillstånd av humanitära skäl utan med stöd av bestämmelsen om skyddsbehövande i övrigt. Förändringarna ansågs dock inte ha fått tillräckligt genomslag i praxis. För att den aktuella kategorin perso- ner framöver skulle anses som skyddsbehövande i övrigt komplet- terades bestämmelsen med en skyddsgrund som inte bara tog hänsyn till väpnad konflikt utan också till andra svåra motsättningar i ett land. Med svåra motsättningar avsågs bl.a. politisk instabilitet i hem- landet där maktförhållandena var sådana att rättssystemet inte opar- tiskt värnade befolkningens grundläggande mänskliga rättigheter. Det kunde enligt förarbetena röra sig om en konflikt mellan olika befolkningsgrupper, mellan en befolkningsgrupp i en del av landet och statsmakten eller mellan å ena sidan staten eller en befolknings- grupp i landet och å andra sidan en annan stat, som dock inte nått en sådan nivå att en väpnad konflikt kan anses föreligga. Därutöver gjordes i förarbetena bedömningen att vissa ytterligare skyddsrela- terade situationer som i praxis förut kommit att falla in under 17Jfr 35 kap. 8–10 §§ socialförsäkringsbalken. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer bestämmelsen om humanitära skäl skulle komma att omfattas av den vidgade bestämmelsen.18 Någon förändring gjordes inte av vilka personkategorier som omfattades av hemlandstidsreglerna för garantipension för den som är född eller senare, garantipension till omställningspension samt garantiersättning. De personkategorier som omfattades av hem- landstidsregeln var sålunda även fortsättningsvis flyktingar och skyddsbehövande i övrigt. Att utlänningslagens definition av skydds- behövande i övrigt vidgades innebar emellertid att hemlandstids- reglerna kom att omfatta en vidare krets än förut. genomförda förändringar i utlänningslagen För att anpassa utlänningslagen till två EU-direktiv, skyddsgrunds- direktivet19 och asylprocedurdirektivet20, genomfördes ändringar i utlänningslagen. Ändringarna trädde 2010. Syftet med skyddsgrundsdirektivet var att införa miniminormer för dels när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska be- traktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd, dels innehållet i det beviljade skyddet. Med internationellt skydd avsågs flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande. Direktivet hindrade inte medlemsstaterna från att införa eller behålla förmånligare bestämmelser för att fastställa vem som ska betraktas som flykting eller som alternativt skyddsbehö- vande och för att fastställa innebörden av internationellt skydd, för- utsatt att bestämmelserna var förenliga med direktivet. I skyddsgrundsdirektivet föreskrivs alltså att skydd ska ges till flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Flyktingbegreppet i direktivet överensstämde i princip med flyktingbegreppet i utlän- ningslagen. Vid genomförandet av direktivet infördes dock en be- stämmelse om att en utlänning i vissa fall inte ska anses som flykting. Detta gäller bl.a. om det finns synnerlig anledning att anta att han 2004/05:170, s. 176–178, 274 och 275. 19Rådets direktiv /83/EG av om miniminormer för när tredjelands- medborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet. 20Rådets direktiv /85/EG av om miniminormer för medlemsstater- nas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus. Tillgodoräknande av försäkringstid i vissa situationer eller hon har gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten.21 Begreppet alternativt skyddsbehövande enligt direktivet omfattar en snävare krets än det dåvarande begreppet skyddsbehövande i övrigt i utlänningslagen. I förarbetena anförde regeringen att begrepps- bildningen i utlänningslagen borde överensstämma med termino- login i skyddsgrundsdirektivet men att det inte fanns skäl till någon inskränkning av vilka som ska kunna erhålla uppehållstillstånd som skyddsbehövande i .