sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — En avgörande skillnad mot nyckelbiotopsinventeringen är dock att någon naturvärdesbedömning inte ska göras vid inventeringstillfället. I stället ska inventeringen avse förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för biologisk mångfald i skogen. Utredningen har valt att kalla detta för natur- miljöbeskrivning. En naturmiljöbeskrivning utgör en grundläggande sammanställ- ning av de förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för De mest centrala förhållanden som bör beskrivas är antal och typ av naturvärdesträd, mängden stående och liggande död ved samt förekomst och frekvens av så kallade naturvårdsarter. Även skogens karaktärsdrag beskrivs, till exempel om den är häng- lavrik, senvuxen eller med stor diameterspridning. Även vissa andra förhållanden som kan ha betydelse för biologisk mångfald samlas in beroende på de faktiska förhållandena och i vissa fall på skogstyp. Som exempel kan nämnas lodyta, sandyta, bäck och källa. Dessa förhållanden i naturen beskriver ett områdes generella natur- värden och betydelse för biologisk mångfald. Dessa mer eller mindre objektivt verifierbara fakta om olika förhållanden i naturen kan utgöra ett kunskapsunderlag som ensamt eller tillsammans med andra fakta eller överväganden kan ligga till grund för en bedömning om områ- dets naturvärden. En redogörelse för dessa omständigheter utgör endast en beskrivning av naturen, men inte ett ställningstagande om skogen har eller inte har höga naturvärden i det enskilda fallet. Utredningen föreslår att en standardiserad metodik tas fram som så objektivt som möjligt beskriver förhållanden i naturen som kan ha betydelse för biologisk mångfald i skogen. Metoden kan tillämpas på all skogsmark, men utredningen föreslår att den i första hand, för att bli kostnadseffektiv, ska utföras på sådan skogsmark där det är troligt att det finns en stor mängd av sådana förhållanden som har betydelse för biologisk mångfald. Denna kunskap kan sedan användas både för de val som mark- ägaren har att göra om målen med sitt ägande samt för att använda som underlag vid hänsynsredovisning eller vid bedömningar om till exempel samrådsplikt föreligger för vissa åtgärder. Genom att systematiskt och med en enhetlig metod beskriva natur- miljön på det sätt som föreslås kan även samverkan i landskap uppnås genom att olika aktörer tillsammans strävar mot ekologisk konnek- tivitet, vilket är av stor betydelse för effektiv naturvård. Informatio- nen kan även ligga till grund för rådgivning i olika avseenden. Däremot kan en naturmiljöbeskrivning inte ensam ligga till grund för ett myndighetsbeslut, till exempel vid tillsyn eller om- rådesskydd. För detta krävs nämligen en samlad bedömning av den aktuella skogens naturvärden. Vid en sådan bedömning kan en natur- miljöbeskrivning utgöra ett av flera underlag. Genom att naturvärdena endast bedöms i samband med myndighetsutövning har också mark- ägaren en möjlighet att överklaga bedömningen i samband med beslu- tet och har även i många fall rätt till ersättning om pågående mark- användning avsevärt försvåras. Staten bör inte och har inte lagt sig i hur de marknadsstyrda skogs- certifieringarna tillämpar sina respektive regelverk. Utredningen kan dock konstatera att en naturmiljöbeskrivning kan utgöra ett under- lag för en bedömning men att den, till skillnad mot nyckelbiotops- registret, inte utgör en naturvärdesbedömning. Om dataskyddsförordningen medger det har utredningen föresla- git att nyckelbiotopsregistret ska gallras så att de olika förekomster som legat till grund för ett områdes klassificering i stället ensamt ska kvarstå som naturmiljöbeskrivningar. Det går då inte av registret att utläsa hur ett tidigare inventerat områdes naturvärden bedömts. Förslag för en tydligare politik för bevarande av biologisk mångfald Det behövs kunskap för att kunna fatta politiska beslut om naturvård För att kunna ta ställning till vilka åtgärder för bevarande av biolo- gisk mångfald i skogen som är nödvändiga och omfattningen av dessa behövs kunskap. Vederhäftig kunskap inhämtad med vetenskaplig metodik bör utgöra underlag för hur politiken ska prioritera natur- vården i skogen. En sund politik bejakar kunskap och har tilltro till vetenskapliga metoder. Det finns annars en risk för att förutfattade meningar och politiska argument letar sig in i beskrivningar av till- ståndet i naturen, i syfte att försöka anpassa verkligheten till en mål- bild. Utredningen har som utgångspunkt att om ett mål är ouppnå- eligt på grund av de faktiska förhållandena ska målet eller medlen för att nå dit ändras – inte verklighetsbeskrivningen. I betänkandet föreslås därför att regeringen bör tillsätta ett veten- skapligt råd för biologisk mångfald i skogen, som bland annat kan stödja i bedömning om tillståndet för biologisk mångfald och vilka skogliga naturtyper och naturvärden som bör prioriteras. Rådet bör även kunna konsulteras för bedömning av vilka naturvårdsåtgärder i övrigt som är kostnadseffektiva för bevarande av biologisk mångfald, exempelvis i frågor som rör inventeringar, naturvårdande skötsel och miljöhänsyn. Vidare föreslås att kunskap om representativiteten och konnektiviteten för de skogar som är avsatta för naturvård ska tas fram och att förslag om att åtgärda eventuella brister ska presenteras. Vidare föreslås kunskapsinhämtning om förekomst av höga natur- värden på improduktiv skogsmark och dess betydelse för bevarande av biologisk mångfald. En utveckling av systemet för uppföljning av den miljöhänsyn som lämnas vid avverkning, med avseende på natur- vårdskvalitet och långsiktig nytta för bevarande av biologisk mång- fald, föreslås också i betänkandet. Slutligen föreslås att en ny bristanalys för biologisk mångfald i skogen ska göras. Analysen bör utgå från den samlade vedertagna kunskapen på området och enbart ta naturvetenskapliga hänsyn. Det vetenskapliga råd som föreslås har en stor roll i att förankra analysen i beprövad vetenskaplig forskning. Analysen bör också innehålla en uppskattning av vad som krävs för att åtgärda de eventuella bristerna och de samhällsekonomiska kostnaderna för detta. Ett tydligt politiskt ställningstagande om vad behöver göra för att uppnå sina internationella åtaganden om biologisk mångfald i skogen internationella åtaganden enligt konventionen om biologisk mångfald (CBD) och de EU-rättsliga åtaganden enligt art- och habitatdirektivet har analyserats i betänkandet. Klart är att de inter- nationella åtagandena lämnar stort handlingsutrymme för staten att tolka sina förpliktelser. Det finns nämligen inte alltid någon konkret vägledning i hur åtagandena i alla delar ska tolkas. Regeringens precisering av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv innebär bland annat att målet ska anses uppfyllt när bevarande- statusen för i naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam. För att målet ska anses uppfyllt krävs då att de långsik- tiga behoven av naturvårdsavsättningar är mycket omfattande. Om betydelsen av gynnsam bevarandestatus för naturtyper och arter i preciseringen till miljökvalitetsmålet har samma betydelse som mot- svarande begrepp i art- och habitatdirektivet nås målet först om samtliga skogar med höga naturvärden undantas från skogsbruk och dessutom över två miljoner hektar brukad skog restaureras till ett naturskogsartat tillstånd. Detta skulle innebära en fördubbling av naturvårdsavsättningarna mot . Utredningens slutsats är att det på kort sikt i praktiken är omöj- ligt att förena internationella åtaganden om biologisk mång- fald med den växande cirkulära bioekonomi som behövs för att nå andra samhällsmål. Om ytterligare över två miljoner hektar produk- tiv skogsmark utan höga naturvärden ska bevaras och restaureras är det i praktiken omöjligt att förvänta sig ett kraftigt ökat uttag av skogsråvara för fossilsubstitution ur samma skogar. En tydlig politik måste därför utgå från realistiska förväntningar om vad som går att åstadkomma i balansen mellan sinsemellan oförenliga mål. En tydlig politik bör därför utgå från de åtgärder som bäst kan bidra till måluppfyllelse på kort sikt och inte innebära en orealistisk strävan mot oförenliga mål. Utredningens förslag bygger på att dessa svåra avvägningar och prioriteringar bör ske på politisk nivå, för att frågorna ska behandlas samlat, skapa en demokratisk legitimitet och för att undvika konflikt mellan myndigheter och skogens övriga intressenter. Figur 2 En tydlig politik för bevarande av biologisk mångfald i skogen I kapitel 9.10 utvecklas förslag om ett kunskapsbaserat politiskt ansvarstagande för prioriteringar och avvägningar avseende biologisk mångfald i skogen. I betänkandet föreslås därför att regeringen bör besluta om vad internationella åtaganden innebär och ställa upp ett långsik- tigt mål för hur dessa åtaganden ska uppfyllas i skogen. Regeringens beslut bör även innehålla ett tydligt ställningstagande om vilka area- ler och vilka skogstyper som bör avsättas för naturvård, för att på kort, respektive lång sikt bidra till uppfyllande av internationella åtaganden och nationella mål om biologisk mångfald. Beslutet bör beakta den naturvetenskapliga bristanalys som före- slås och tydliggöra hur den biologiska mångfalden prioriteras i för- hållande till de faktiska behoven. Bevarande av biologisk mångfald är enligt utredningens uppfattning ett med vetenskapliga metoder mät- bart mål. Politiken bör därför utgå från den tillgängliga kunskapen om behoven för att trygga biologisk mångfald och olika åtgärders effek- ter, när målen för naturvårdspolitiken beslutas. Genom en trovärdig vetenskaplig grund i fråga om den biologiska mångfaldens behov kan fokus i den politiska debatten utgöras av de politiska prioriteringarna mellan biologisk mångfald och andra samhälleliga intressen i stället för om vilka faktiska behov som finns. Utredningen konstaterar att två av vår tids stora ödesfrågor, för- lusten av biologisk mångfald och den mänskliga påverkan på klimatet möts i hur vi förvaltar skogen. Utredningens slutsats är att politiken för biologisk mångfald i skogen, på samma sätt som klimat- politik, bör utgå från en vetenskaplig beskrivning av problemet och utgöra en avvägning mellan vad som behövs, vad som är möjligt och vad som är önskvärt. Ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen Konkreta mål bör följas av konkreta åtgärder. För att politiska mål- sättningar inte ska stanna i svepande formuleringar utan göra verklig skillnad krävs därför ett handlingsprogram för genomförandet. Att skogsnäringen och myndigheterna ska arbeta gemensamt mot realis- tiska delmål bör vara en väg mot större förtroende och ge möjlighet till en samsyn i miljöarbetet som kan gynna den biologiska mångfalden. Hur stora arealer som ska avsättas för naturvård är beroende av vilken kvalitet som finns i naturvårdsavsättningarna och hur konnek- tiviteten i landskapet ser ut. Genom naturvårdande skötsel kan den långsiktiga kvaliteten för biologisk mångfald säkerställas i sådana for- mellt skyddade och frivilligt avsatta områden som kräver skötsel för att bevara och utveckla sina naturvärden. Genom naturvårdsavsätt- ningar i väl förbundna system, och rätt miljöhänsyn på rätt plats i produktionsskogarna, möjliggörs spridning av arter och genetiskt ut- byte mellan populationer. En effektiv naturvård av hög kvalitet inne- bär att mindre arealer skog totalt sett behöver undantas från skogsbruk. I stället för att dela upp naturvårdsarbetet mellan skydd, skötsel och miljöhänsyn, bör de olika delarna ingå i ett sammanhållet hand- lingsprogram. Statens och sektorns ansvar för genomförande varie- rar mellan de olika delarna. Det innebär att förutsättningarna för att uppnå målen med naturvården i stor utsträckning är beroende av en tydlig samverkan. Det är mycket få markägare som har så stora inne- hav att de utan hänsyn till omgivningen kan planera miljöhänsyn och frivilliga avsättningar för att uppnå konnektivitet i landskap eller välja ut vilka bestånd som bör avsättas för att råda bot på underrepresen- tation i naturvårdsavsättningarna. Därför bör i stället markägares och statens insatser i så stor utsträckning som möjligt ske i landskapssam- verkan. I betänkandet föreslås att regeringen ska besluta om ett nationellt handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen. I programmet bör de samlade insatserna för biologisk mångfald i skogen anges i form av: –formellt skydd, –frivilliga avsättningar, –naturvårdande skötsel, samt –miljöhänsyn för en effektiv grön infrastruktur. Handlingsprogrammet bör ha sin grund i ställningstagandet om vad behöver göra för att uppnå internationella åtaganden och nationella mål om biologisk mångfald. Handlingsprogrammet kommer till sitt innehåll att utgöra myndighetsstyrning avseende arbetet med biologisk mångfald i skogen samt utgöra ett viktigt underlag för bud- getprocessen. I handlingsprogrammet bör även särskilda åtgärder för myndigheterna, som inriktning och omfattning av olika inventeringar beslutas. Handlingsprogrammet kommer även beskriva statens för- väntningar på skogsbrukets och kommunernas arbete med bevar- ande av biologisk mångfald i skogen. Genom att konkretisera behov och tillgängliga medel för att upp- fylla dessa behov kan biologisk mångfald gå från att utgöra en abstrakt och till synes ouppnåelig strävan till att bli ett konkret och uppfölj- bart politikområde. Om regeringen anser att undantagit till- räckliga arealer från skogsbruk kan programmet fokusera på förvaltning av befintliga naturvårdsavsättningar. Om regeringens ställningstagande i stället är att det återstår stora arealer för att uppnå målen för biolo- gisk mångfald, får detta konkretiseras genom handlingsprogrammen. Handlingsprogrammen blir därmed ytterst ett uttryck för politiska prioriteringar av samhällets resurser. En statlig investering i unika fjällnaturskogar De stora sammanhängande naturskogarna i fjällen är ett statligt ansvar De sista kvarvarande stora sammanhängande naturskogarna i återfinns inom och i närheten av den fjällnära gränsen. Deras natur- värden har varit kända och motiverat bland annat att stora arealer avsatts för naturvård och att särskilda regler om tillstånds- prövning bevakar naturmiljöns intressen vid avverkning. Utredning- ens har kunnat konstatera att de stora, sammanhängande natursko- garna längs den skandinaviska fjällkedjan representerar ett av mycket få större och sammanhängande områden med i det närmaste intakt naturskog i . De stora sammanhängande naturskogarna i med mycket höga naturvärden inom och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog bedöms därför ha synnerligen höga värden för biologisk mångfald och vara i det närmaste unika i ett västeuro- peiskt perspektiv och mycket skyddsvärda ur ett globalt perspektiv. Om dessa naturskogsområden fragmenteras genom avverkning går dessa unika egenskaper förlorade för gott. Att restaurera skogar för att uppnå samma höga naturvärden skulle ta många och i praktiken vara omöjligt. politik kring dessa unika och i det närmaste omistliga naturvärden har inte varit tydlig. Den fjällnära gränsen har i visst motto, tillsammans med lönsamhetsproblem för avverkningar och ett stort ansvarstagande från skogsbruket, bidragit till att de bevarats relativt intakta. saknas det en långsiktig strategi för detta område, vilket leder till fläckvisa skydd och naturvärdesbedömningar på beståndsnivå, trots att värdena framför allt är knutna till dess unika intakta ekosystemmångfald på landskapsnivå. I betänkandet föreslås därför att en samlad statlig satsning bör göras för att bevara de skogar som har de allra högsta värdena för biologisk mångfald på ekosystemnivå. att cirka 500 000–produktiv skogsmark, i de stora sammanhängande naturskogarna inom och i nära anslutning till den fjällnära gränsen där den pågående markanvändningen är skogs- bruk, ska tillförsäkras ett långsiktig bevarande. Figur 3 Möjlighet att bevara unika naturskogslandskap I kapitel 16 utvecklar utredningen förslaget som innebär att cirka 500 000–produktiv skogsmark avsätts för naturvård för att bevara biologisk mångfald på den högsta nivån, ekosystemmång- fald. Genom att skydda naturskogarna från fragmentering tillförsäkras ett närmare område längst den svenska fjällkedjan ett långsiktigt bevarande, för nuvarande och framtida generationer. Innanför den svarta, streckade gränsen på kartan ligger de områden som skulle bevaras genom utred - ningens förslag. Dessa områden är markerade med mörkgrön färg och utgörs av produktiv skogsmark med dokumenterat höga naturvärden samt vissa myrar, fjäll och improduktiv skogsmark med höga naturvärden. Observera att skogsmark utan dokumenterat höga naturvärden innanför den svarta gränsen inte föreslås skyddas. En detaljavgränsning av områdena ska utföras av myndigheterna utifrån övrig förekomst av omgivande myrar, fjäll och improduktiv skogsmark med höga naturvärden. Ett bevarande av dessa områden skulle utgöra ett betydande bidrag till bevarande av intakta skogsekosystem såväl nationellt som globalt och är därmed helt i linje med vad världens länder kommit överens om inom ramen för konventionen om biologisk mångfald. Även för att uppnå art- och habitatdirektivets mål bedöms dessa områden vara av mycket stor betydelse och kunna utgöra ett betydande bidrag till det europeiska 2000. En väl bevarad ekosystem- mångfald innebär även en väl bevarad artmångfald och genetisk mång- fald, vilket inte på samma sätt är möjligt att uppnå i de mer fragmen- terade skogslandskapen nedanför den fjällnära gränsen. Det är rimligt att staten tar det huvudsakliga ansvaret för bevar- ande av dessa skogar, som bedöms utgöra ett nationellt och internatio- nellt intresse. bärs ansvaret av staten tillsammans med över 7 000 enskilda markägare, skogsbolag, allmännings- och bespar- ingsskogar med flera. Det kan ifrågasättas om ansvaret ska fördelas på detta sätt för de skogar vars unika naturvärden är beroende av att de hålls samman och inte fragmenteras genom till exempel bitvis av- verkning. Genom den naturvårdssatsning som föreslås av utredningen skapas ett grönt bälte av intakta natur- skogar, myrar och fjäll längs den svenska fjällkedjan som kan utgöra ett unikt bevarat landskap med biologisk mångfald på den högsta nivån. De enligt förslaget tillkommande och existerande skydd skapar tillsammans stora sammanhängande naturskogar omfattande sammanlagt över en miljon hektar produktiv skogsmark. Det uppskattas kosta att ersätta de privata markägarna, genom ersättningsmarker och intrångsersättningar, för att markanvändningen ska ändras från skogsbruk till naturvård inom de stora sammanhängande naturskogarna. Därutöver avstår staten och mark värd för formellt skydd, varav redan är frivilligt avsatt. Förslaget bygger på att storskogsbruket förväntas behålla sina omfattande befintliga fri- villiga avsättningar av dessa skogar. Det innebär att kostnaderna för att bevara dessa skogar på storskogsbrukets marker fördelar sig unge- fär lika mellan staten och bolagen. En schabloniserad och översiktlig beräkning av virkesvärdet av den avverkningsmogna skogen i området visar på en teoretisk avverk- ningspotential, om även de frivilliga avsättningarna skulle avverkas, om cirka 1 miljon skogskubikmeter till ett bedömt värde av . Med hänsyn till att stora arealer är frivil- ligt avsatta områden är detta är en högst teoretisk siffra. och , som äger cirka en fjärdedel av den produktiva skogsmarken som omfattas av förslaget, har beräk- nat sina möjliga virkesintäkter avseende skog som föreslås skyddas till cirka 1–och organisation. Kostnaden för utredningens förslag bör även sättas i relation till den kostnad staten ändå kan förväntas ha med anledning av de dom- stolsutslag som slår fast att markägaren ska få ersättning för de mar- ker ovanför den fjällnära gränsen där nekar avverk- ningstillstånd på grund av höga naturvärden. Länsstyrelsernas inven- teringar visar att av det utpekade området har höga naturvärden på beståndsnivå. Tillstånd till avverkning i de utpekade området ovanför den fjällnära gränsen kan därför till stor del komma att nekas och markägaren har då rätt till ersättning av staten. Det be- döms finnas mycket stora samhällsekonomiska vinster med att i stället bilda områdesskydd för dessa områden. Till skillnad mot det ordinarie områdesskyddet som enligt utred- ningens förslag i huvudsak bör ske genom markägarinitiativ föreslås detta oerhört omfattande naturvårdsprojekt för att kunna bli hanter- bart ske inom ramen för den nuvarande metoden för skydd av skog. Sammantaget bedömer utredningen att det mest fördelaktiga alter- nativet, att skydda de för och helt unika stora sammanhängande skogarna, är att genomföra en samlad insats där de enskilda markägarna som berörs i möjligaste mån får välja mellan intrångsersättning, köpeskilling och ersättningsmark. äger skogsmark i och i anslutning till det fjällnära områ- det som på grund av tidigare brukande inte har höga naturvärden. Det är lämpligt att dessa statliga marker används som ersättningsmark till allmänningsskogar, besparingsskogar och enskilda privata markägare som äger mark med mycket höga naturvärden, som föreslås för for- mellt skydd. På så sätt kan ett aktivt privat skogsbruk av stor bety- delse för lokalsamhället fortsätta trots att stora områden skyddas. Ersättningsmarken bör i huvudsak kunna genereras inom ramen för markförsäljningsprogram. Bevarade naturskogar kan bidra till landsbygdsutveckling samt stärka renskötselns och det rörliga friluftslivet intressen Vid sidan av den initiala kapitalinjektion som kommer de privata mark- ägare av de stora sammanhängande skogarna i glesbygdskommunerna till del genom förslaget bedöms det även bidra till landsbygdsutveck- ling på lång sikt. Den samhällsekonomiska nyttan av att nyttja delar av dessa, ofta lågproduktiva naturskogar med mycket höga naturvär- den för skogsbruk bedöms vara betydligt lägre än den samhällseko- nomiska nyttan av att avsätta dessa områden för andra ändamål som naturvård, renskötsel och naturturism. Även om förslaget innebär en inskränkning för skogsnäringen i norra som initialt kan vara negativ när det gäller arbetstill- fällen och landsbygdsutveckling bedöms det på kunna bli positiva effekterna även ur dessa perspektiv. Genom att avsätta dessa områden för naturvård kan de bidra till utvecklingen för natur- turism, renskötsel, friluftsliv, jakt, fiske och lokalsamhället i övrigt. Skogsbruk i dessa stora unika naturskogar som skulle förta dess mycket höga naturvärden bedöms inte samhällsekonomiskt försvar- bart i förhållande till de tungt vägande motstående intressena. Efter att de stora sammanhängande naturskogarna avsatts för natur- vård återstår produktiv skogsmark ovanför den fjällnära gränsen som saknar dokumenterade naturvärden. Skogsbruk i fjällkommunerna bör därför fortsättningsvis fokuseras till dessa arealer och till skogar utan höga naturvärden i de produktiv skogsmark utanför formellt skydd som finns i fjäll- kommunerna nedan den fjällnära gränsen. 51 samebyar omfattar sammanlagt cirka 11 miljoner hek- tar produktiv skogsmark. Renskötselns åretruntmarker omfattar produktiv skogsmark varav cirka 1,3 miljoner hek- tar ligger nedanför den fjällnära gränsen. Förslagets cirka 500 000– produktiv skogsmark ligger till inom någon sameby. Förslaget innebär att ytterligare pro- duktiv skogsmark inom åretruntmarkerna skyddas formellt, vilket motsvarar av den samlade produktiva skogsmarks- arealen i detta område. Av den produktiva skogsmark som är utpekad som riksintresse för rennäring skyddas genom förslaget ytterligare . Motsvarande siffra gäller för utpekade kärnområden för rennäring. Eventuella målkonflikter mellan skogsbruk och ren- näring bedöms därför minska för de områden som omfattas av för- slaget. En stor andel av de stora sammanhängande områdena av kontinui- tetsskogar ingår i riksintresse för friluftsliv. Dessa områden har stor betydelse för landskapsbilden och ger möjlighet till en upplevelse av vildmark, orördhet och tystnad.