sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — I utredningen till hållbara vattentjänster16 föreslås en möjlig indelning av små avlopp med avseende på om de har ingen, viss eller hög kretslopps- potential. Intresset för källsorterande lokala avloppslösningar hos kommuner ökar. Ambitionerna är att i större utsträckning kunna skapa ett cirkulärt flöde av näringsämnen från stad till land. En förutsättning för ett långsiktigt hållbart samhälle är att kunna cirkulera och hushålla med näringsämnen. På ett antal platser i landet har källsorterade och näringsåterförande avloppslösningar byggts eller planeras. I system med klosettvattensortering eller latrininsam- ling kan alla dess växtnäringsämnen (bland annat kväve, fosfor och kalium) nyttiggöras genom att hela det insamlade toalettavfallet (lat- rinen eller klosettvattnet) hygieniseras och stabiliseras, för att sedan spridas inom jordbruket som gödsel.17 Sådan gödsling minskar beho- vet av motsvarande mineralgödsling och innebär begränsade risker för spridning av patogener. Jämfört med konventionella system av- lastar denna typ av lösningar vattenmiljön från såväl huvuddelen av växtnäringen som humana läkemedelsrester.18 Dessa hamnar i stället i markmiljön. Fördelar med återföring av klosettvatten som gödsel- medel är att det innehåller mer växtnäring än avloppsslam, framför allt kväve och kalium. Förekomsten av tungmetaller är lägre.19 Detta beror främst på att BDT-vatten (bad, disk och tvätt), dagvat- ten och avloppsvatten från olika verksamheter inte ingår i källsor- terat toalettavfall. Ökade möjligheter att återföra avloppsfraktioner till låg bakom utvecklingen av certifieringssystemet SPCR 178 för frak- tioner från små avlopp 2012. Ansvaret för certifieringssystemet ligger 18Jönsson, H. m.fl. (2013), System för återföring av fosfor i källsorterade fraktioner av urin, fekalier, matavfall och i liknande rötat samhälls- och lantbruksavfall, Rapport 061, Institutio- nen för energi och teknik, SLU, , M. m.fl. (2019), Läkemedel i källsorterade avlopps- fraktioner – en kunskapssammanställning, 2019:22, samt Butkovskyi, A. et al. (2015), Fate of pharmaceuticals in full-scale source separated sanitation System, Water Res. 85(2015)384–392. 19Tervahauta, T. et al. (2014). water sludge reuse in agriculture: Are heavy metals a problem? J. Haz. 274:229–236. Avloppsslam i ett systemperspektiv numera på , som 2019 genom- förde nu gällande revision av systemet.20 I de nya reglerna avgränsas denna frivilliga certifiering till källsorterade avloppsfraktioner som klosettavloppsvatten, latrin och urin. Andra källsorterade organiska råvaror kan godkännas om de inte påverkar någon del i behandlingen negativt och har en positiv effekt på slutprodukten, t.ex. matavfall från kökskvarnar. Det finns ingen begränsning för hur stora de käll- sorterande systemen kan vara. Certifieringen omfattar bland annat arbete med ständig förbättring av kvaliteten på avloppsfraktionerna. Utöver har SLU, LRF, Avfall samt verksamhetsut- övare inom jordbruket medverkat i styrgruppsarbetet. Certifieringen ska säkerställa en säker smittfri produkt med mycket näring och beg- ränsade föroreningar. Grundförutsättningen för certifieringen är att avloppsfraktionerna ska vara ”hygieniskt säkra” och ”intressanta som gödselmedel”. De reviderade reglerna gäller allmänt källsorterade avloppsfraktioner och inte enbart fraktioner från små avlopp. God- kända fraktioner är: •Klosettavloppsvatten – s.k. svartvatten, som innehåller fekalier, urin, toalettpapper och spolvatten, men inte BDT-vatten. Kräver tekniska system där enbart avloppsvatten från toaletter samlas upp. Uppsamling sker i slutna tankar vid varje fastighet för vidare transport till behandling. •Latrin – samlas normalt upp i engångskärl. Innehåller fekalier, urin och toalettpapper. •Urin – kräver separat system för uppsamling genom speciella urin- sorterande toaletter och/eller urinoarer. Uppsamling sker ofta i sluten tank vid varje fastighet. I certifieringsvillkoren anges att ytterligare källsorterade organiska råvaror kan komma att godkännas om de har en positiv inverkan på slutprodukten och inte negativt påverkar behandling eller hanterings- kedja. Slam från slamavskiljare omfattas inte. omfattades avloppsfraktioner som inte var sorterade, som slam från kemisk fäll- ning av blandat hushållsspillvatten och fosforfiltermaterial, detta in- går dock inte längre. och större system med separat ledningssystem 20RISE (2019). Certifieringsregler för Kvalitetssäkring av källsorterade avlopps- fraktioner, . Avloppsslam i ett systemperspektiv för klosettavloppsvatten kan också certifieras.21 Det kan t.ex. gälla större projekt av typen H+ i . Hygieniseringen utgör ett viktigt inslag i certifieringen, dvs. att fraktionen ska vara smittfri och hygieniskt säker att använda. Certi- fieringssystemet föreskriver behandlingar för hygienisering som bland annat bygger på temperaturhöjning eller pH-höjning via kalkbehandling. Såväl hygieniseringsregler som gränsvärden för metaller och mikroorganismer anknyter till de förslag som Natur- vårdsverket presenterade 2013.22 Ureahygienisering tillåts nu som behandlingsmetod och har har visat sig vara en metod som flera kom- muner väljer att tillämpa. Studier visar att ammoniakhygienisering med urea närmast eliminerar utsläppen av lustgas från lagringen och kraftigt minskar utsläppen av metan, liksom klimatpåverkan.23 Certifieringen SPCR 178 omfattar även riktlinjer för praktisk han- tering och spridning av certifierade avloppsfraktioner. Det anges bland annat att hänsyn ska tas till ytvattenförekomster och vattenbrunnar genom skyddsavstånd och att nedmyllning ska ske i enlighet med riktlinjer. Mellanlagring förutsätter att även lokala miljöregler beaktas.24 Två anläggningar har certifierats enligt SPCR 178 . Det gäller Nackunga våtkompost i , kommun, där innehar certifikatet. Certifiering har även skett av Karby våt- kompost genom kommun. 22Naturvårdsverket (2013). Hållbar återföring av fosfor. redovisning av ett uppdrag från regeringen. Rapport 6580, . 23Jönsson, H. m.fl. (2015), Minska utsläpp av växthusgaser från rening av avlopp och hanter- ing av avloppsslam, Svenskt Vatten Utveckling Rapport 2015-2, samt , A. (2018), Ammoniakhygienisering av källsorterade avloppsfraktioner från svenska hushåll, Ett underlag inför uppdatering av SPCR 178, Avfall , Rapport 2018:19. 24RISE (2019). Certifieringsregler för Kvalitetssäkring av källsorterade avlopps- fraktioner, bilaga 4. Avloppsslam i ett systemperspektiv Möjligheterna att sluta kretsloppet genom användning av certifierat slam från denna typ av mindre anläggningar har i många samman- hang setts som positivt.25 i lyfter t.ex. i sin handlingsplan för länets livsmedelsförsörjning positivt fram sådana exempel, där enskilda avlopp används för gödsling av bland annat spannmålsodling. På mer generell nivå anges bland annat målet att jordbruksmarkens produktionsförmåga upprätthålls och växtnärings- återförsel från stad till land ökar. Åtgärder för att möta detta mål kan vara lokala, säkra kretsloppslösningar för avloppshantering.26 En rad lokala projekt pågår i olika delar av landet för utveckling av källsorterande avloppssystem med uttalade kretsloppsmål. Förut- sättningar för att utveckla samarbetsgrupper kring dessa frågeställ- ningar har fått stöd från branschen, LRF och Havs- och vattenmyn- digheten. Erfarenheterna tyder på att det krävs lokala va-strategier med tydligt uttalade kretsloppsmål samt gott samarbete inom berörda kommuner mellan miljökontor, renhållning och va samt med de lant- brukare som ska nyttja avloppsfraktionerna, för att ett kretsloppsarbete ska kunna genomföras.27 Separat hantering av källsorterade fraktioner kräver ofta separat logistik, vilket kan leda till fler transporter. Kommunerna bedömer i en branschstudie att certifiering kräver personella resurser, är komp- licerad och kostsam. Det är svårt att få till logistik och behandling/- mottagning eftersom det ofta är få anläggningar och små mängder från de källsorterande avloppslösningarna. Samtransport av olika frak- tioner i separata delar av slambilen lyfts fram som en möjlig lösning.28 Vid ett förbud mot att sprida avloppsslam på , som återföring av källsorterade fraktioner undantas, kan intresset för källsortering öka bland kommunala avfallsverksamheter, enligt Avfall . Ju fler kommuner som arbetar med kretsloppslös- ningar och ju fler kretsloppslösningar det blir inom en kommun, desto lättare kan det vara att utveckla logistiken. 26Länsstyrelsen i (2019). Handlingsplan för livsmedelsstrategi 2018–2020. Remissversion, s. 10, 29 ff. 27Berggren, A. och , L. (2016). Hållbart kretslopp av små avlopp. Avfall med samfinansiering från Havs- och och . 28Studie inom det Vinnova-finansierade projektet ”MAt i Cirkulära RObusta system” med arbetspaket (AP) 6 Kretslopp och certifieringsfrågor, , J. (2018), Känne- dom om och inställning till SPCR 178 – resultat från en enkätundersökning, Avfall , Rapport 2018:02. Avloppsslam i ett systemperspektiv kan t.ex. till följd av minskade transporter visa att hanteringen inte lett till ökade kostnader. Nytt regelverk och ökad andel certifierade anläggningar kan ge positiva effekter.29 Avloppsreningsverken med dess anknytande infrastruktur och led- ningssystem utgör tyngdpunkten i det kommunala åtagandet kring avloppstjänster. Utredningens avgränsning för sitt arbete rör enligt direktiven mer begränsade delar av dessa processer och anläggnings- förhållanden. Nedanstående figur anger översiktligt de särskilda utred- ningsuppdrag som angivits i utredningens direktiv.30 Det är således viktigt att notera att uppdraget och dess frågeställningar rör begränsade utsnitt ur mer övergripande system. Som grund för beslutsfattande kan utredningens underlag därför innebära vissa risker för suboptime- ring eller i värsta fall att lösningar väljs som blockerar en mer allsidig och samhällsekonomiskt positiv utveckling kring landets avlopps- system i stort. Utredningen lyfter dessa frågor i anslutning till senare analys och förslag. De aktuella utredningsuppgifterna framgår av figurens pilar. Utredningen ska lägga förslag på hur ett krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida slam bör utformas. Utredningen ska genom en tekniköversikt redovisa möjliga metoder för detta. Förslagen får inte hindra utvinning av biogas från avlopps- slam genom rötning. Utredningen ska vidare lägga förslag om hur det framtida uppströmsarbetet kan säkerställas med den nya krav- ställningen. Behovet av ett eventuellt etablerings- eller investerings- stöd för de tekniska lösningar som krävs för fosforutvinning ska också utredas.31 29Underlag till utredningen från Avfall , , W., . Avloppsslam i ett systemperspektiv Va-verksamhetens organisatoriska utformning med de ansvarigheter som gäller har betydelse för att närmare förstå hur hanteringen av avloppsslam utvecklats . Det utgör också viktiga ram- faktorer för den reglering som kan komma att införas som följd av utredningens förslag. Vatten- och avloppsreningsanläggningar är antingen allmänna eller enskilda. Allmänna va-anläggningar är sådana över vilka en kommun har ett rättsligt bestämmande inflytande och som har ordnats och används för att uppfylla kommunens skyldig- heter enligt lagen om allmänna vattentjänster. De utgör en del av det kommunala verksamhetsområdet för vatten och avlopp. Övriga anläggningar utgörs av s.k. enskilda va-anläggningar. De kan t.ex. ägas av privata fastighetsägare, samfälligheter eller företag. Det är möjligt för en kommun eller offentlig aktör att äga och driva en enskild va-anläggning. I sådana fall är det t.ex. en fastig- hetsförvaltning eller ett kommunalt ägt bolag som är ansvarig verk- samhetsutövare och inte va-huvudmannen. Uppdelningen i allmänna och enskilda anläggningar har inte direkt koppling till anläggning- arnas storlek eller tekniska utformning. Majoriteten av dricks- och Avloppsslam i ett systemperspektiv spillvattenanläggningarna i är allmänna och ofta del av en centraliserad va-anläggning. Då det gäller dagvatten kan en större del av anläggningarna ägas av annan aktör än va-huvudmannen. Det kan t.ex. gälla dagvatten från vägar, fastigheter, privat eller mark. Alla delar i de kommunala avloppsledningsnäten är allmänna, från anslutningspunkter till utsläpp från avloppsreningsverken. Ansvaret vilar på kommunen via sin va-huvudman för anläggningens drift, under- håll och funktion. Det slam som normalt produceras är va-huvud- mannens ansvar att hantera utifrån gällande miljö- och avfallslagstift- ning. Kostnaderna för att förvalta och driva den allmänna anläggningen finansieras i huvudsak via den va-taxa som beslutas av kommunfull- mäktige i varje enskild kommun. Normalt handlar va-huvudmannen upp tjänster för hanteringen av producerat avloppsslam via privata entreprenörer. I regel sker detta genom fleråriga avtal. Kraven varierar mellan olika kommuner och situationer, då det gäller hur slammet ska hanteras. Det förekommer att kommuner tar hand om avloppsslam i egen regi. Vanligare är dock att kommuner inte utvecklat lämpliga transportmöjligheter, platser för behandling och lagring eller lämplig mark att sprida slammet på. Det finns utrymme för flera olika typer av företag att ta hand om slammet. Vissa entreprenörer fungerar huvudsakligen som transport- företag till andra aktörer, som kan nyttja slammet för t.ex. anlägg- ningsändamål. Andra entreprenörer kan vara gödselproducenter och tillverka såväl anläggningsjord som andra gödselmedel. Vidare finns en utveckling där företag inriktade på att utvinna fosfor och andra näringsämnen kan omhänderta aska från slam eller ”biokol” med av- sikt att utvinna fosfor och andra ämnen eller att producera en pro- dukt som direkt kan användas som gödselmedel. Det finns också exempel på upphandlade tjänster som avser omhändertagande och pyrolysering av avloppsslam för produktion av ”biokol”.32 Sådana upphandlade tjänster kan även gälla uppställning av externa aktörers infrastruktur eller tekniska utrustning hos berörda reningsanlägg- ningar eller på kommunala markytor för hantering av delströmmar i anläggningen eller avloppsslam. Olika tekniklösningar behandlas när- mare i kapitel 6. I de fall avloppsslam sprids på , sker detta i regel i form av avtal mellan slamentreprenör och lantbruksföretag. Normalt åtar sig entreprenören att kostnadsfritt tillhandahålla lagrat, provtaget 32Underlag till utredningen från VAKIN, , S., . Avloppsslam i ett systemperspektiv och kvalitetssäkrat slam fritt utkört på åkermarken. ingår även spridning av slammet på åker. Lantbruksföretagen använder grödan som foder, till energi eller säljer den till spannmålsuppköpare eller andra lantbruk. Det är köparens krav på odlingen som avgör om slam eller andra produkter kan användas för gödsling. kan ha olika regelverk avseende spridning och karenstider i de fall tidigare spridning av avloppsslam skett. Slamgödslade varor kan även hanteras separat och säljas på export. Denna förenklade beskrivning av slamspridning gäller ansvar och roller som etablerats . Former för avtal samt krav på kvalitetssäkring och certifiering har utvecklats för slamsprid- ningen till . För slam som avsätts för andra ändamål är kraven på kvalitetssäkring och uppföljning av hur slammet används mindre detaljerad från va-huvudmannens, myndigheternas och av- nämarnas sida. I takt med att nya krav diskuteras för återföring av fosfor och nya tekniklösningar utvecklas, sker även andra förändringar. Dels kom- mer nya aktörer in på marknaden, dels utvecklas ökad samverkan mellan offentliga aktörer i slamfrågor. Kommunala va-huvudmän kan arbeta med detta på olika sätt. En väg avser utökat kommunalt samverkansarbete kring direktspridning av slam, där så är möjligt, och den kvalitetssäkring som krävs. Det kan även innebära utveckling av avtal direkt med verksamhetsutövare, utan mellanliggande aktörs- led. Mer detaljerade krav ställs numera i vissa upphandlingar, där slam som förs till kan ges fördel vid utvärdering av anbud jämför med andra spridningsvägar. samverkan kan även inriktas mot mer regionala utvecklingsprojekt som omfattar nya tek- niklösningar. Det kan avse termisk behandling, hygienisering eller förbränning med efterföljande utvinning av fosfor. Företag och verksamhetsformer utvecklas på både nationell och global nivå då det gäller förädling av avloppsslam till nya typer av gödselmedel. Marknaden för mineralgödsel är i hög grad globaliserad, för organiska gödselmedel är handel över nationsgränserna etablerad inom EU. Främst gäller det stallgödsel men även avloppsslam berörs. Utvecklingen av ny teknik och nya affärsmodeller kan förväntas ta ytterligare fart då regelverken kring slamhantering förnyas och ger ökad tydlighet för framtiden. Avloppsslam i ett systemperspektiv 5.2.1Planarbete för kretslopp och resurshushållning Frågor som rör va-försörjningens hållbarhet ur ett resursperspektiv är viktiga i den kommunala planeringen. I de fall kretslopps- och resurs- hushållningsfrågor inte tydligt adresseras i va-planeringen, behöver detta hanteras inom ramen för annan typ av plan eller styrdokument. Risken är annars stor att kommunen inte planerar för att lösa de upp- gifter som enligt lagstiftning och miljömål ingår i det kommunala ans- varet. Detta kan komma att visa sig särskilt viktigt i samband med kommande hanteringskrav för avloppsslam. Det saknas som tidigare framgått mål avseende fosfor och andra näringsämnen inom det nationella miljömålssystemet. finns dock vissa regionala och kommunala miljömål som berör krets- lopp av fosfor och annan växtnäring. Vidare finns krav på att styra mot hushållning med naturresurser i , plan- och bygg- lagen och lagen om allmänna vattentjänster. Uttalade krav saknas på att kommuner eller andra aktörer ska planera eller styra mot cirku- lära och giftfria kretslopp. Förslag kring detta har dock lagts vid olika tillfällen. Kommunala avfallsplaner föreslogs som en del av de övergripande mål och regelverk som utvecklades av i samband med regeringsuppdraget 2002.33 Det styr- och planeringsdokument som f.n. tydligast tar upp åter- och återföring av fosfor och andra näringsämnen från avlopp är de kommunala va-planerna. De kommunala avfallsplanerna är en följd av lagkrav och finns i alla kommuner, men har större fokus på andra typer av avfall än det som produceras i kommunala renings- verk, t.ex. organiskt hushållsavfall och avfall från småskaliga avlopps- anläggningar. Drygt 100-talet kommuner har framtagna va- planer, ytterligare närmare 100 kommuner arbetar med att utveckla sådana planer.34 Kommunerna följer i hög utsträckning den natio- nella vägledning för va-planering som Havs- och vatten- myndigheten och tagit fram.35 Vägledningen är fram- tagen för att underlätta kommunernas planering för en trygg och 33Naturvårdsverket (2002). Aktionsplan för återföring av fosfor från avlopp. 34Vattenmyndigheterna i samverkan (2018). Genomförda åtgärder 2017. 35Havs- och vattenmyndigheten (2014). Vägledning för VA-planering. Avloppsslam i ett systemperspektiv Arbetssättet bygger på att börja med det som är tillgängligt, identifiera de strategiska frågorna och göra vägval in- för den fortsatta planeringen. En stegvis planeringsprocess föreslås enligt nedan. 1.Va-planeringen bör initieras med ett tydligt uppdrag till en för- valtningsövergripande arbetsgrupp med tillräckliga resurser. 2.En va-översikt tas fram som beskriver omvärldsfaktorer, nuläge, förutsättningar och framtida behov. 3.Strategiska vägval för hantering av olika frågor beskrivs, som fast- ställs i en politiskt beslutad va-policy. 4.En va-plan för hela kommunens geografiska område tas fram uti- från va-översikt och va-policy. Den innehåller en plan för såväl den allmänna anläggningen som för va-försörjningen utanför verk- samhetsområdet. Åtgärderna ska sedan föras in i kommunens löpande budgetprocess. 5.Arbetet med va-planen följs sedan upp regelbundet och planen revideras lämpligen varje mandatperiod. Arbetet med va-planeringen förutsätter ett förvaltningsövergripande samarbete och dialog med andra aktörer, som länsstyrelse och grann- kommuner. Vägledning ges inte då det gäller handlingsvägar för de specifika avvägningarna om kretslopp och återvinning av växtnäring. Inriktningen är att uppmärksamma och diskutera strategiska vägval, målsättningar och förslag till åtgärder för att förbättra hushållning med naturresurser och återföring av växtnäring. Planen utgör ett bra tillfälle att konkretisera de strategier och åtgärder som behöver ut- vecklas. I vägledningen pekas på den utmaning som ligger i att organisera kommunens allmän va-försörjning och avfallshantering på nya sätt. Det kan leda till nya synsätt och samverkan med verksam- hetsutövare och andra aktörer om återföring av avloppsfraktioner.36 Avloppsslam i ett systemperspektiv Den långsiktiga hanteringen av avloppsslam kan ges en fast grund genom utveckling av lokala slamstrategier. En sådan strategi bygger på tydliggörande av de lokala förutsättningar som gäller, tillsammans med legala och andra prioriteringsmässiga utgångspunkter. Ofta in- går analys av olika typer av hantering och avsättning av slammet, upp- följningar och handlingsplan för framtiden. Större aktörer kan även avsätta resurser för att utvärdera olika slamhanteringsmetoder, medan t.ex. små kommuner med egen hantering har svårare att göra egna analyser.37 Slamstrategier behandlas även i kapitel 13 i anslutning till omfattningen av de kostnader som kan uppstå. Avloppsslam utgör ett avfall och omfattas av den kommunala avfalls- planeringen, vars genomförande är lagreglerad. De juridiska aspekterna av detta utvecklas under avsnitt 5.5. Kommunernas avfallsplanering ska bland annat innehålla mål och åtgärder för att förebygga och hantera avfallet. Det gäller avfall som kommunen ansvarar för och i den utsträckning som kommunen kan påverka det även det avfall som kommunen inte ansvarar för. Dessutom ska det i avfallsplanen göras en bedömning av behovet av framtida insamlingssystem och anläggningar samt framtida utveckling av aktuella avfallsflöden.38 Normalt sett behandlas inte slam från kommunala reningsanlägg- ningar särskilt utförligt i de kommunala avfallsplanerna. Frågan läm- nas i regel till va-ansvariga inom ramen för va-planeringen. Kom- munens avfallsansvariga är däremot ansvariga för hantering av slam och latrin från fastigheter med enskilda avlopp, dvs. fraktioner som kan klassas som hushållsavfall. Hur slam från avloppsrening hanteras i kommunala avfallsplaner och avfallsstrategier varierar mellan kom- muner. Nedan ges några exempel. Även om det finns mycket infor- mation i avfallsplanen om hur mycket slam från reningsverk respek- tive från enskilda avlopp som produceras, inriktas de konkreta målen och åtgärderna huvudsakligen på strategier för hantering av slam 37Se t.ex. Slamstrategi för och Avfall, , dnr 18MB673. 38Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2017:2) om kommunala avfallsplaner om före- byggande och hantering av avfall. Avloppsslam i ett systemperspektiv från små avloppsanläggningar.39 I vissa kommuner finns mål om att öka andelen slam som återförs till jordbruk och att halterna av oönskade ämnen i slammet ska minska, men åtgärderna kopplade till dessa är få.40 Det finns också exempel på att åtgärder om återvinning av när- ingsämnen ur avloppsslam inkluderas i kommunala avfallsplaner.41 Sammanfattningsvis kan konstateras att det saknas en tyd- liggjord hemvist eller form för planering kring slam och andra avloppsfraktioner. Den planering som bedrivs utgår från det direkta ansvaret för hanteringen av avfallet. Det innebär att slam från avloppsreningsverk hanteras av va-ansvariga och att slam från enskilda avlopp klassas och hanteras som hushållsavfall. I större kommuner finns ofta konkreta strategier för dessa frågor, medan det i mindre kommuner ofta saknas styrdokument och mer formaliserad planering. Tillsynen av kommunernas verksamhet med avloppsrening mot gäl- lande regelverk utgör en viktig del av systemens långsiktiga funktio- nalitet.