sou · H8B332 · 2020-06-05 00:00:00 — Något alternativt intjänande i relation med pensionspoäng föreslogs inte efter- som inkomstgrundad pension i det reformerade pensionssystemet tjänas in från första kronans inkomst och pensionsrätten inte på samma sätt som tilläggspensionen blir knuten till vissa bestämda år. Angående bosättning ansåg regeringen, i linje med de av riks- dagen antagna riktlinjerna11, att det borde krävas lång tids anknytning till för att få rätt till oreducerad garantipension och att bedömdes vara en rimlig avvägning i fråga om hur lång tids anknyt- 1992/93:7, s. 34 f. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439, på grundval av propositionen Reformering av det allmänna pensionssystemet (prop. 1993/94:250). Försäkringstid för grundpension m.m. ning som borde krävas. För oreducerad garantipension skulle det därför i princip krävas bosättning i mellan 16 och 65 års ålder.12 Utifrån utgångspunkten att garantipensionen skulle behöva expor- teras till personer bosatta i andra medlemsstater övervägde reger- ingen om det fanns skäl att frångå utgångspunkten i princip- propositionen att intjänandetiden skulle vara 16–. Ett allmänt resonemang fördes kring för- och nackdelar med långa eller korta in- tjänandeperioder. För att förhindra att exportabel pension skulle kunna tjänas in endast genom studier förlades den tid som försäkringstid kan avse i intervallet 25–. Utifrån sam- spelet med intjänanderamen för inkomstpensionen föreslog reger- ingen dock att även år skulle få räknas med under förutsättning att den pensionsberättigade även haft en viss minsta inkomst om i vart fall ett inkomstbasbelopp. Regeringen övervägde också om även tid efter det att den enskilde uppnått skulle kunna tillgodoräknas som försäkringstid för garantipension om den enskilde då tjänat in PGI, men ansåg att även om garanti- pension skulle kunna tas ut efter skulle för sådan pension anses få gälla en fast pensionsålder vid . Därför borde, enligt regeringens uppfattning, den anknytningstid till som garanti- pensionen grundas på förläggas till tiden före ålder.13 4.2.4Nuvarande och tidigare regelverk avseende försäkringstid för folkpension i form av efterlevandepension och garantipension till omställningspension Som framgår av det föregående så gäller att försäkringstid för garantipension till omställningspension i första hand avser tid fram före dödsfallet och avser tid från och med till och med (faktisk försäkringstid). Försäkringstid kan där- utöver också avse s.k. framtida försäkringstid som avser tid före dödsfallet till och med . För rätt till oredu- cerad garantipension till omställningspension krävs försäk- ringstid. 1997/98:152, s. 49. 1997/98:152, s. 59–62. Försäkringstid för grundpension m.m. När garantipension till omställningspension infördes anförde reger- ingen att det borde krävas en stark anknytning till för rätt till oavkortad garantipension till omställningspension. Någon anled- ning att sätta denna försäkringstid kortare för garantipension inom efterlevandepensioneringen än vad som gäller enligt då gällande regler, och enligt de regler som skulle gälla för oavkortad garantipension till ålderspension, fanns inte enligt regeringens mening. Regeringen före- slog därför att det skulle finnas ett krav försäkrings- tid för rätt till oavkortad garantipension till omställningspension.14 I fråga om vilken tid som försäkringstid skulle kunna avse anförde regeringen att den grundskyddsmodell som föreslogs gälla för om- ställningspension i många avseenden hade likheter med det garanti- pensionssystem som valts inom det reformerade ålderspensionssyste- met. Det försäkringstidsbegrepp som valts för ålderspensioneringen överensstämde dessutom i allt väsentligt med det bosättningsbegrepp för folkpension som då fanns. Av dessa skäl fanns det anledning att i möjligaste mån samordna reglerna om försäkringstid i de båda syste- men och att inom dessa ha med varandra överensstämmande regler. Mot denna bakgrund föreslog regeringen att den försäkringstid som gällde för garantipension till ålderspension i princip också skulle gälla som försäkringstid för garantipension till omställningspension. Följande justeringar föreslogs dock. Enligt regeringens uppfattning förelåg det en skillnad mellan garantipensionen inom ålderspensio- neringen, som i de allra flesta fall betalades ut efter det att den pen- sionsberättigades förvärvsaktiva period gått till ända, och ett grund- skydd inom efterlevandepensioneringen, som ofta kommer i fråga på grund av dödsfall som sker i förvärvsaktiv ålder. Om ungdoms- åren inte gav rätt till tillgodoräknande av försäkringstid och därmed även till att få framtida försäkringstid beaktad skulle detta leda till att något grundskydd över huvud taget inte skulle betalas ut i de fall dödsfallet inträffar före det att den avlidne fyllt . En avliden person som ännu inte fyllt kan, på samma sätt som äldre per- soner, efterlämna make eller maka och barn där behovet av efter- levandepension kan vara särskilt uttalat. Trots den avvikelse detta innebar i förhållande till ålderspensioner- ingen, föreslog regeringen att samma åldersgräns som då gällde för tillgodoräknande av bosättningstid skulle gälla beträffande försäk- ringstiden i ett anpassat efterlevandepensionssystem, dvs. 1999/2000:91, s. 144. Försäkringstid för grundpension m.m. Regeringen föreslog också att det på samma sätt som gällt i fråga om folkpension i form av efterlevandepension, och som föreslogs för den inkomstgrundade efterlevandepensionen, att det skulle finnas en regel som gör det möjligt att vid bedöm- ningen av rätten till oavkortad garantipension till omställningspen- sion även beakta framtida försäkringstid i de fall dödsfallet sker under den avlidnes förvärvsaktiva period.15 4.2.5Nuvarande och tidigare regelverk avseende försäkringstid för folkpension i form av förtidspension samt sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning Enligt vårt förslag om sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning (se kapitel 6) gäller att den tid som försäkringstid kan avse i första hand är tid då den försäkrade fyllde till och med året före försäkringsfallet (faktisk försäk- ringstid). Den kan därutöver också avse s.k. framtida försäkringstid. Beroende på den faktiska försäkringstidens omfattning beräknas den framtida försäkringstiden på två olika sätt men kan som längst avse tid till och med det år då den försäkrade fyller . Om ett för- säkringsfall inträffat före det år då den försäkrade fyllde får en alternativ beräkningsregel användas som innebär att som försäk- ringstid räknas tiden från och med det år den försäkrade fyllde till och med det år då han eller hon fyller . Enligt den alternativa beräkningsregeln ska hänsyn dock bara tas till tid då den försäkrade efter fyllda har uppfyllt förutsättningarna för att tillgodoräknas faktisk försäkringstid. För rätt till den maximala grundnivån ska krävas försäkringstid. De ovan nämnda föreslagna bestämmelserna för sjukersättning och aktivitetsersättning i form av grundersättning mot- svarar nuvarande bestämmelser om sjukersättning och aktivitets- ersättning i form av garantiersättning. Sjukersättning och aktivitetsersättning infördes och er- satte de tidigare förmånsformerna förtidspension och sjukbidrag som utgjorde pensionsförmåner i det tidigare folkpensionssystemet. betalades folkpensionsförmånerna ut med enhetliga belopp utan hänsyn till försäkringstid. Rätt till dessa förmåner tillkom svenska 1999/2000 :91, s. 149. Försäkringstid för grundpension m.m. medborgare bosatta i och under vissa förutsättningar även utländska medborgare bosatta i . Detta ändrades i och med de nya bestämmelser för folkpension som infördes , då med- borgskapsvillkoret togs bort och folkpensionsförmånerna i stället skulle grundas på försäkringstid och inte medborgarskap: antingen 40 bosättningsår eller med pen- sionspoäng. var färre reducerades förmånen med 1/40 respektive 1/30 som fattades.16 Folkpension i form av förtidspension skulle utges på grundval av bosättningstid i form av faktisk respektive framtida försäkringstid enligt vad som beskrivits ovan. I fråga om svenska medborgare (och under vissa omständigheter även utländska medborgare) som fått sin arbetsförmåga varaktigt nedsatt infördes – i samband med de ovan redo- visade ändringarna – att som försäkringstid skulle räknas all tid , med bortseende från tid då personen inte varit bosatt i . I förarbetena uttalades att den föreslagna lösningen vore lämplig, eftersom hänsyn – när det gäller förtids- pension – måste kunna tas till tid efter det att pensionsfallet har inträffat.17 Angående den vars arbetsförmåga blivit varaktigt nedsatt före eller under det år då de fyllde anfördes att den föreslagna huvudregeln beträffande beräkning av bosättningstid, innebar att någon faktisk bosättningstid inte skulle tillgodoräknas i dessa fall eftersom sådan räknas från och med det år då den försäkrade fyllde 16år och endast till och med året före pensionsfallet. Inte heller någon framtida försäkringstid skulle kunna beräknas vid dessa förutsätt- ningar. Med utgångspunkt från att åldersgränsen för rätt till förtids- pension var skulle det vara svårt att finna ett lämpligt regelsystem för tillgodoräknande av bosättningstid för den som invalidiseras . Därför föreslogs att den som fått sin arbetsförmåga varaktigt ned- satt före eller under det år han eller hon fyllt och som var bo- satta här i landet skulle tillgodoräknas bosättningstid från och med det år då de fyllde till och med det år då de fyller . Mot- svarande föreslogs gälla för utländska medborgare förutsatt att de varit bosatta i . Förslaget medförde att det saknades betydelse var personen var bosatt detta år. Om pensions- fallet skulle inträffa det år personen fyllde , blev det vid tillämp- 16Jfr redogörelsen i avsnitt 4.2.3. 1992/37:7, s. 43. Försäkringstid för grundpension m.m. ningen av huvudregeln avgörande var vederbörande varit bosatt under det år personen fyllde . Att en person varit bosatt utanför under just den perioden av livet borde inte få vara avgörande för om personen över huvud taget ska kunna få någon förtidspension. Eftersom myndighetsåldern var , borde barnet fram till dess kunna med fortsatt skydd från den svenska folkpensioneringen vistas hos sina föräldrar även om dessa arbetade utomlands. De föreslagna reglerna borde därför gälla även i fråga om pensionsfall som inträffar under det år någon fyller 17 år.18 Därefter lämnade regeringen en proposition med riktlinjer för en reformerad förtidspension vilken antogs av riksdagen.19 Dessa rikt- linjer innebar att förtidspensionen vid sidan av en inkomstrelaterad del skulle utformas med utgångspunkt i en åldersberoende garanti- nivå och betalas ut som en utfyllnad upp till garantinivån. För den som helt saknade inkomstrelaterad förtidspension skulle enligt rikt- linjerna en ersättning som motsvarar garantinivån utbetalas. För rätt till oavkortad ersättning skulle krävas bosättning i men förmånen skulle vara oberoende av försäkringstid. Vid flyttning från landet skulle rätten till ersättning upphöra. Garantibeloppet skulle ha varit att anse som en s.k. minimiförmån och därför inte vara exportabel inom EU/EES.20 ersattes förtidspensionen av de två förmån- erna sjukersättning och aktivitetsersättning i allt väsentligt i enlighet med de bestämmelser som gäller än . I lagens förarbeten uttal- ade regeringen att ett sådant grundskydd i sjukersättningssystemet som föreslogs i den nämnda riktlinjepropositionen och som inte görs beroende av försäkringstid skulle kunna innebära mycket långtgående åtaganden för och leda till resultat som kan ifråga- sättas. Regeringen fann därför skäl frångå de av fastlagda principerna. I stället föreslog regeringen att garantiersättningen skulle bli andelsberäknad och beroende av försäkringstid.21 Enligt reger- ingens mening talade övervägande skäl för att garantiersättningen ska vara beroende av försäkringstid och att det skulle krävas en längre tids anknytning till för att det ska föreligga rätt till oavkortad garantiersättning. Reglerna för garantiersättning motsva- ras i huvudsak därför av vad som då gällde för folkpension i form av 1992/93:7, s. 45 f. 1997/98:111, bet. 1997/98:SfU11, rskr. 1997/98:237. 1997/98:111, s. 27. 2000/01:96, s. 103 f. Försäkringstid för grundpension m.m. förtidspension och för garantipension i ålders- och efterlevandepen- sionssystemen. Enligt regeringens mening fanns det ett stort värde i gemensamma övergripande principer i de stora trygghetssystemen inom socialförsäkringen. Med mer enhetliga förutsättningar för rätt till förmån skulle allmänhetens möjlighet att förstå och acceptera systemen öka, som administrationen skulle underlättas.22 Enligt dittillsvarande regler hade förtidspension kunnat utges från och med den månad den försäkrade fyllde . Som faktisk bosättningstid vid beräkningen av folkpension räknades den tid som kunde tillgodoräknas en försäkrad som bosättningstid i från och med det år han eller hon fyllde till och med året före pensionsfallsåret och även vid beräkning av försäkringstid för rätt till garantipension till ålderspension började sådan tid räknas . För tiden skulle försäkringstid för garanti- pension till ålderspension dock tillgodoräknas endast om det för den försäkrade fastställts PGI eller PGB för förtidspension på minst ett inkomstbasbelopp. reform innebar att den fasta nedre åldersgränsen för rätt till aktivitetsersättning höjdes till juli månad det år den försäkrade fyller . Trots att detta skulle kunna tala för att höja gränsen då försäkringstid börjar beräknas till , föreslog regeringen att 16-årsgränsen skulle gälla även vid beräkning av försäkringstid för sjukersättning eller aktivi- tetsersättning i form av garantiersättning. Det innebar att som faktisk försäkringstid skulle den tid räknas som kan tillgodoräknas som försäkringstid i den försäkrade fyller till och med året före försäkringsfallsåret.23 Regeringen föreslog att beräkningen av framtida försäkringstid skulle ske enligt samma principer som dittills gällt för framtida bo- sättningstid vid beräkningen av folkpension i form av förtidspen- sion. Utan en sådan beräkningsregel för framtida försäkringstid skulle man enligt regeringens mening få ett system där en yngre för- säkrad får ett grundskydd från ersättningssystemet, som i förhål- lande till vad som gäller för äldre försäkrade kan vara betydligt lägre just på grund av att försäkringsfallet inträffat . En sådan regel kunde inte accepteras. Om framtida försäkringstid skulle be- räknas som en andel av den faktiska försäkringstiden vore en konse- kvens av detta beräkningssätt, om inte särskilda bestämmelser fanns, 2000/01:96, s. 107. 23Prop, 2000/01:96 s. 109. Försäkringstid för grundpension m.m. att en försäkrad vars försäkringsfall inträffat före försäkringstid kunnat börja räknas aldrig skulle kunna få någon försäkringsersätt- ning. För att förhindra en sådan konsekvens fanns i dittillsvarande regelsystem en bestämmelse med innebörden att om pensionsfallet inträffat före det år den försäkrade fyllde räknades, om han eller hon var svensk medborgare, från och med till och med som försäkringstid. Detta medförde en oavkortad för- tidspension. För en utländsk medborgare gällde samma beräkning under förutsättning att han eller hon var bosatt i . kunde även ligga före 16-årsåret. Regeringen ansåg att en motsvarande regel skulle införas i sjukersättnings- systemet.24 4.3Övriga utredningar och överväganden I slutbetänkande Åtgärder för ett längre arbetsliv (SOU 2013:25) föreslogs införandet av en riktålder. Försla- get innebär att den ålder från när man tidigast kan få garantipension skulle knytas till riktåldern. Det föreslogs även att den ålder då man senast kan tillgodoräkna sig försäkringstid för garantipension skulle ändras från det kalenderår som den försäkrade fyller till att knytas till det kalenderår då den försäkrade uppnår riktåldern. För tillgodoräknande av försäkringstid för tid efter det kalenderår då den försäkrade fyllt föreslogs dock att denne, utöver svensk bosätt- ning, skulle ha en PGI som uppgår till minst ett för intjänandeåret aktuellt inkomstbasbelopp. Som skäl anförde utredningen att för att personer med färre än 40 försäkringsår skulle ha en möjlighet att genom arbete höja sin pension skulle en person som fortsatte att förvärvsarbeta efter kunna ”tjäna in” sådan tid som för- säkringstid på samma sätt som gällde för personer som är . Därtill föreslog utredningen att inkomstunderlaget för garanti- pension skulle beräknas med bortseende från pensionsrätter som den försäkrade har förvärvat från och med det år då den försäkrade fyller 66 år.25 24Prop, 2000/01:96 s. 110. Det särskilda femårskravet för utländska medborgare har senare tagits bort, se prop. 2013/14:153. 25SOU 2013:25, s. 304 f. Försäkringstid för grundpension m.m. I fråga om faktisk och framtida försäkringstid för garantipension till omställningspension baseras beräkningen av försäkringstid på att den avlidne skulle ha uppnått och det föreslogs att den åldern skulle ersättas med riktåldern. Detsamma föreslogs i fråga om sjukersättning och aktivitetsersättning i form av garantiersättning.26 Det gjordes dock inga vidare överväganden eller fördes några alter- resonemang i fråga om förläggningen av försäkringstiden . Rapporten som stimulerar till senare pensionsuttag för dem med låg pension fick till följd av förslag i uppdrag att utreda de närmare detaljerna i frågan om de svaga incitamenten till arbete för grundskyddspensionärer. Myndig- heten lämnade sin analys i rapporten som stimulerar till senare pensionsuttag för dem med låg pension27. Bland de förslag som Pen- sionsmyndigheten utredde fanns bl.a. förslaget att arbetsår får räknas som bosättningsår för rätt till garantipension. Myn- digheten menade att inget av de i rapporten analyserade förslagen borde genomföras, bl.a. med motiveringen att ”den effekt förslagen innebär i form av högre pension inte ger något betydande incitament till ökat arbete i gruppen med personer som har rätt till garanti- pension” och skrev senare i samma avsnitt att effekterna var ”för små”. En översyn av grundskyddet I promemorian Översyn av grundskyddet för pensionärer – Inriktning för ett nytt grundskydd (Ds 2018:8) noterades att det i Pensionsmyn- dighetens ovan nämnda rapport saknades ett resonemang om vad som bedöms vara ett betydande incitament till arbete, och var grän- sen för ett sådant går.28 Vidare uttalades att utredningen av tidsskäl fått prioritera ner frågan om reglerna för kvalificering till garanti- pensionen och dagens krav bosättningstid, men man såg skäl till att se över kriterierna för att erhålla garantipension. Med tanke på att nivån på garantipensionen ligger över skälig levnadsnivå 26SOU 2013:25, ss. 320 f och 327 f. 27Pensionsmyndigheten (2014c) Metoder som stimulerar till senare pensionsuttag för dem med låg pension, PID138847. 28Ds 2018:8, s. 144. Försäkringstid för grundpension m.m. skulle det kunna anses rimligt att kräva mer än bara bosättning i landet för att erhålla stödet. En alternativ kvalificeringsgrund till garantipensionen skulle exempelvis kunna vara år med PGI men även andra konstruktioner är möjliga. Det skulle dock kunna finnas skäl även till en generös garantinivå på den allmänna pensionen såsom generell välfärd där stöd ges utan krav på tidigare inkomster eller arbetskraftsdeltagande. En förändrad kvalificeringsgrund enligt ovan skulle kunna påverka alla personer som har valt att stå utanför arbetskraften. I denna grupp återfinns en relativt stor andel av ut- rikes födda kvinnor. Om arbetskraftsdeltagandet inte ökar i denna grupp skulle deras inkomster vid ålderdomen bli lägre än enligt gällande regelverk eftersom de då skulle bli hänvisade till äldreför- sörjningsstödet i stället för garantipension. Utredningen bedömde frågan som både komplex och angelägen och att den därför förtjänar mer fokus än vad som kunde ges inom ramen för den utredningen.29 Arbetsgruppen med uppdrag att ta fram förslag om höjda pensionsrelaterade åldersgränser I detta kapitel har vi inledningsvis (avsnitt 4.1) redogjort för de för- slag som lämnades i Ds 2019:2. I fråga om garantipension föreslogs dock inte något om att de åldersrelaterade tidsgränserna för tillgodo- räknande av försäkringstid borde anpassas till pensionsåldershöj- ningarna eller att kravet försäkringstid för rätt till oredu- cerad garantipension borde ändras.30 I fråga om garantipension till omställningspension föreslogs i Ds 2019:2 att den övre tidsgränsen för tillgodoräknande av försäk- ringstid skulle knytas till de höjda pensionsåldrarna, dvs. att gränsen höjs till för att därefter knytas till riktåldern för pension på så sätt att försäk- ringstid kan tillgodoräknas fram före det år då den försäkrade uppnår riktåldern för pension. Det föreslogs ingen ändring av bestäm- melsen om att det krävs försäkringstid för rätt till en oreducerad garantipension till omställningspension. Som skäl anfördes att de aktu- ella reglerna bör knytas till riktåldern för pension eftersom den fram- tida försäkringstiden bör spegla samhällets förväntningar på arbets- 29Ds 2018:8, s. 164. 30Ds 2019:2, s. 170. Försäkringstid för grundpension m.m. livets längd.31 Även de åldersrelaterade bestämmelserna avseende tillgodoräknande av försäkringstid för sjukersättning och aktivitets- ersättning i form av garantiersättning föreslogs på motsvarande sätt anpassas till de föreslagna höjningarna av de pensionsrelaterade åldersgränserna.32 Införandet av en riktålder för pension har beslutat om införandet av åldersbegreppet riktålder för pension.33 I propositionen redogörs för den överenskommelse som Pensionsgruppen ingick i syfte att säkra långsiktigt höjda och trygga pensioner.34 Pensionsöverenskommel- sen – som ligger till grund för propositionen – innebär bl.a. att ett antal pensionsrelaterade åldersgränser ska höjas och att ett nytt åldersbegrepp, riktålder för pension, ska införas. Enligt Pensions- gruppen har detta till syfte att säkra långsiktigt höjda, hållbara och trygga pensioner. Bakgrunden till överenskommelsen om höjda pen- sionsåldrar är att vi i lever allt längre. För att upprätthålla pensionsnivåerna anser Pensionsgruppen att arbetslivet behöver för- längas i takt med den ökade livslängden. Ett längre arbetsliv är också av betydelse för välfärden och därmed för hela samhället. Överens- kommelsen innebär att en riktålder för pension införs. Samtliga pensionsåldersrelaterade åldersgränser, liksom vissa åldersgränser i kringliggande trygghetssystem, ska kopplas till riktåldern för pension. Syftet med riktåldern är att pensionsåldrarna automatiskt ska anpassas när medellivslängden förändras så att välfärden och en rimlig pensionsnivå kan upprätthållas.35 I propositionen uttalar regeringen vidare följande. Riktålderns främsta syfte är att ersätta dagens starka 65-årsnorm med en pen- sionsålder som tar hänsyn till den ökande medellivslängden i . Inkomst- och premiepensionen är redan livslängdsanpassade genom att högre medellivslängd leder till längre förväntad tid med pensions- utbetalningar och därmed lägre månadsbelopp. Allmänheten har emellertid inte i nämnvärd utsträckning tagit hänsyn till detta sam- 31Ds 2019 :2, s. 180. 32Ds 2019:2, s. 177. 2018/19:133, bet. 2019/20:SfU5, rskr. 2019/20:10. 34Dnr S2017/07369/SF. 2018/19:133, s. 10 och 14 f. Försäkringstid för grundpension m.m. band och medelpensioneringsåldern har därför inte ökat i samma utsträckning som livslängden. En av anledningarna är att ett stort antal socialförsäkringar och andra förmåner har uttryckliga 65-års- gränser i sina regelsystem. Det föreslagna nya begreppet riktålder för pension är tänkt att fungera som ett tydligt riktmärke för de för- säkrades individuella pensionsbeslut. För att uppnå detta bör rikt- åldern även i formell mening vara styrande för de pensionsrelaterade åldersgränserna i pensionssystemet och i angränsande trygghets- system genom att dessa åldersgränser knyts till riktåldern.