sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Avgiftsfriheten för forskningsdata som omfattas av den nya lagen ska anges i en särskild bestämmelse. Vårt förslag: En avgift ska få omfatta kostnader för att repro- ducera, tillhandahålla och sprida information samt för att aviden- tifiera personuppgifter och för att vidta åtgärder för att skydda konfidentiell affärsinformation. Som vi redogjort för i avsnitt 14.6.2 är huvudprincipen enligt öppna data-direktivet att avgifter inte ska tas ut för information som till- handahålls för vidareutnyttjande. Artikel 6 innehåller dock flera bety- delsefulla undantag, som innebär att de aktörer som omfattas av den nya lagen kommer att kunna ta ut avgifter i stort sett i samma om- fattning som gäller enligt PSI-lagen. I detta avsnitt behandlar vi undantaget i artikel 6.1 andra stycket närmare. Där anges att avgifter som täcker marginalkostnaderna för reproduktion, tillhandahållande och spridning av information får tillåtas. Dessa delar motsvarar vad som anges i ändringsdirektivet. Enligt öppna data-direktivet får emellertid även kostnader för avi- dentifiering av personuppgifter och åtgärder för att skydda konfiden- tiell affärsinformation räknas med. Bestämmelsen är inte begränsad till vissa aktörer som omfattas av direktivet eller den nya lagen, utan såväl myndigheter som offentliga företag har möjlighet att, med de begränsningar som gäller för forskningsdata och särskilda värdefulla datamängder, ta ut avgifter som täcker marginalkostnaderna. I görs en genomgång av vad som avses med mar- ginalkostnader (SOU 2014:10, s. 99 ff.). ESV har gjort en översyn av förhållandet mellan PSI-lagen och avgiftsförordningen. I rapporten bedömer ESV, i likhet med , att begreppet marginal- kostnad i ändringsdirektivet inte ska tolkas i strikt mening. Ett tyd- ligt tecken på det är att ändringsdirektivet utgår från att avgifterna normalt ska kunna fastställas i förväg, vilket knappast är möjligt om avgifterna ska avspegla marginalkostnaden i sådana fall där det inne- bär väsentliga fasta kostnader för att över huvud taget kunna till- handahålla information för vidareutnyttjande (jfr ESV 2015:63, s. 18 och SOU 2014:10, s. 100). Vi delar dessa bedömningar. Det finns dock anledning att titta närmare på vilka kostnader som kan rymmas inom marginalkostnaderna, särskilt vad gäller de delar som är nya i öppna data-direktivet. De nya krav på format som vi redovisar i avsnitt 11.4 bör också beaktas. Reproduktion, tillhandahållande och spridning har beslutat om en enhetlig princip för prissättning av information som myndigheter tillhandahåller i elektronisk form (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU 31, rskr. 1997/98:294). Princi- pen innebär att avgifter som tas ut med stöd av 4 § första stycket 8 avgiftsförordningen inte får överstiga kostnaden för att ”ta fram och distribuera” informationen. I detta ingår samtliga kostnader för att hantera beställningen, bl.a. materialkostnader, kostnader för program- mering, bearbetning och distribution samt kostnader som är kopp- lade till debitering. Vi anser, i likhet med ESV, att denna prissättnings- princip bör användas som utgångspunkt. När det gäller uttrycket ”ta fram” kan det exempelvis vara fråga om att göra sådana rutinbetonade sammanställningar som en myn- dighet är skyldig att göra vid en begäran om utlämnande av allmän handling. Begreppet motsvaras närmast av kostnader för reproduktion enligt artikel 6.1 i öppna data-direktivet. Begreppen ”tillhandahålla och sprida” enligt artikel 6 motsvaras enligt vår uppfattning av ”dis- tribuera”. I den nya lagen kan det även vara fråga om att formatera informationen så att den uppfyller de krav som vi redovisar i av- snitt 11.4. Det är enligt vår bedömning rimligt att myndigheter ska kunna få täckning för sådant arbete som bygger på en skyldighet enligt den nya lagen, jfr skäl 36.10 Att rätten att enligt avgiftsför- ordningen ta ut avgifter för sådana kostnader vid utlämnande enligt offentlighetsprincipen kan vara mer begränsad påverkar inte denna bedömning. Kostnader för att verifiera dynamiska data kan också ingå i underlaget enligt vår bedömning. Kostnader som inte får ingå i marginalkostnaderna enligt arti- kel 6.1 är sådana som är hänförliga till att samla in och framställa information och kostnader för olika former av utveckling som inte har samband med tillgängliggörandet. Dessa kostnader kan endast ersättas inom ramen för sådan full kostnadstäckning som tillåts enligt artikel 6.4 och 6.5. En särskild fråga är om overhead-kostnader (OH-kostnader) ska ingå i de marginalkostnader som är tillåtna enligt artikel 6.1 andra stycket i öppna data-direktivet. OH-kostnader avser normalt gemen- samma, eller indirekta, kostnader som inte är kopplade till en enskild begäran. Det kan exempelvis vara kostnader för ledning, administra- tivt stöd och lokaler. ESV bedömer att ett exkluderande av sådana kostnader skulle bidra till att främja vidareutnyttjande av informa- tion (ESV 2015:63, s. 21). Vi är av samma uppfattning. OH-kostnader har, vid en tillämpning av den nya lagen, i första hand en koppling till framställning och insamling av information, inte till spridningen och tillhandahållandet. Av det skälet anser vi att utgångspunkten bör 10I skäl 36 anförs att om myndigheter, antingen frivilligt eller i enlighet med krav i nationell lagstiftning, utför en särskilt omfattande sökning av begärd information eller ytterst kost- samma ändringar av formatet för den begärda informationen får marginalkostnader täcka kost- naderna för sådan verksamhet. vara att OH-kostnader inte ska medräknas i de marginalkostnader som avses i artikel 6.1. Det kan dock finnas gränsfall, exempelvis kostnader som direkt hänför sig till underhåll och drift av infrastruk- turen av en databas, och som därför får anses ha en sådan direkt koppling till tillhandahållandet att den kan ingå i marginalkostnaden (jfr Europeiska kommissionens tillkännagivande – Riktlinjer om rekommenderade standardlicenser, datauppsättningar och avgifter för vidareutnyttjande av handlingar (2014/C 240/01), avsnitt 4.1.2). Det kan även vara personalkostnader som utgör direkta kostnader för att hantera beställningar. Frågan om vilka OH-kostnader som kan med- räknas får bedömas i det enskilda fallet. I likhet med vad som anges i 7 § PSI-lagen ska det i den nya lagen framgå att om avgifter får tas ut så får de inte överstiga kostnader för att reproducera, tillhandahålla och sprida informationen. Det är inte nödvändigt att i lagtexten precisera vilka exakta kostnadsposter som får ingå i dessa olika moment. Det kan dock finnas skäl att överväga åtgärder för att uppnå en bättre harmonisering mellan avgiftsförord- ningen och den nya lagen i dessa delar. Avidentifiering av personuppgifter och åtgärder för att skydda konfidentiell affärsinformation Som vi noterat ovan ger öppna data-direktivet även möjlighet att via avgifter täcka marginalkostnaderna för att avidentifiera personupp- gifter och för att vidta åtgärder för att skydda konfidentiell affärs- information. När det gäller avidentifiering har detta samband med att ett ökat vidareutnyttjande av information kan medföra ökade risker för den personliga integriteten. Dessa intressen är till viss del motstående. I skäl 52 till direktivet anförs att ett sätt att jämka samman intressena är att anonymisera information, men att detta sker till en kostnad. Det är därför lämpligt att betrakta den kostna- den som en sådan marginalkostnad för spridning som avses i direk- tivet. Det är alltså fråga om kostnader för att distribuera information enligt riksdagens prissättningsprincip. Ett mer förebyggande arbete med att anonymisera personuppgifter eller åtgärder för att skydda affärsinformation som inte har något direkt samband med tillhanda- hållande av information för vidareutnyttjande bör dock inte med- räknas enligt vår bedömning. Inte heller är det fråga om att ”maska” information som utgör personuppgifter och som omfattas av sekretess. Att inte tillåta täckning av marginalkostnader för avidentifiering av personuppgifter eller för åtgärder för att skydda konfidentiell affärsinformation skulle enligt vår uppfattning kunna motverka direktivets syfte att öka vidareutnyttjandet av information. Vi anser att det är särskilt angeläget att kostnader för att avidentifiera person- uppgifter kan täckas, då detta både skyddar den personliga integri- teten på ett effektivt sätt i det enskilda fallet och möjliggör ett ökat framtida vidareutnyttjande av samma uppgifter. Det ska därför fram- gå av den bestämmelse som vi föreslår i detta avsnitt att avgifter för att täcka marginalkostnaderna för avidentifiering av personuppgifter eller för åtgärder för att skydda konfidentiell affärsinformation får tillåtas. 14.6.5Avgifter enligt principen om full kostnadstäckning Vårt förslag: En avgift som tas ut av offentliga företag, bibliotek, museer eller arkiv ska, utöver marginalkostnader, få omfatta kost- nader för att samla in, framställa och lagra information, samt för att få en rimlig avkastning på investeringar. Detsamma gäller för en avgift som tas ut av en myndighet som upptas på den för- teckning över myndigheter som är skyldiga att generera intäkter för att täcka en väsentlig del av kostnaderna för verksamheten. I artikel 6.2 ges ett flertal aktörer en möjlighet att ta ut avgifter på en nivå som innebär full kostnadstäckning. Vilka kostnader som kan räknas med skiljer sig något åt beroende på vilken aktör det är fråga om och utifrån den typ av verksamhet som bedrivs. Detta framgår av artikel 6.4 och 6.5 i direktivet. Kretsen av aktörer som omfattas Enligt vår uppfattning torde det inte vålla några problem att iden- tifiera de aktörer som avses i artikel 6.2.b och 6.2.c, dvs. bibliotek, museer och arkiv respektive offentliga företag. För den kategori av myndigheter som anges i artikel 6.2.a kan emellertid följande över- väganden göras. Av artikel 6.3 framgår att medlemsstaterna ska offentliggöra en förteckning online över de myndigheter som är avgiftsfinansierade på ett sådant sätt att de omfattas av undantaget i artikel 6.2.a i direk- tivet. Vi behandlar kravet på att publicera en sådan förteckning i avsnitt 14.6.11. Syftet med artikel 6.2.a är att det, i undantagsfall, bör tas hänsyn till att det är nödvändigt att myndigheter som är skyldiga att generera intäkter för att täcka en väsentlig del av kostnaderna för sin verksamhet inte hindras från att fungera normalt (skäl 36). Detta är en tanke som genomsyrar öppna data-direktivet och som vi lyft bl.a. i samband med de förslag om krav på format som redogjorts för i avsnitt 11.4. Vi anser att möjligheten för en myndighet att med stöd av arti- kel 6.2.a beräkna en avgift i enlighet med principen om full kostnads- täckning bör knytas till den förteckning som ska publiceras i enlighet med artikel 6.3. Det är därmed inte upp till den enskilda myndig- heten att avgöra om de får ta ut en avgift till en nivå som motsvarar full kostnadstäckning, utan denna bedömning ska göras på förhand genom att myndigheten upptas på en särskild förteckning. Detta är ett sätt öka transparensen och förutsebarheten för en vidareutnytt- jare, genom att denne lättare kan förutse på vilken nivå som avgifter kan komma att tas ut i ett visst fall. Om en begäran ställs till en myn- dighet som är upptagen på listan kan sökanden i normalfallet förvänta sig att avgifter som avser full kostnadstäckning kommer att tas ut, om detta krävs för att täcka myndighetens kostnader. För att andra myndigheter än bibliotek, museer och arkiv ska kunna beräkna en avgift så att den innebär full kostnadstäckning förutsätts således att myndigheten i fråga är upptagen på en särskild förteckning i enlighet med artikel 6.3 i direktivet. Vi anser att det ekonomiska målet om full kostnadstäckning enligt avgiftsförordningen kan likställas med de avgiftsnivåer som tillåts enligt artiklarna 6.4 och 6.5 (jfr ESV 2015:63, s. 33). De motsvarar enligt vår bedömning även avgiftsuttag enligt självkostnadsprincipen för kommunala organ, då denna princip tillåter att samtliga kostna- der som vid en normal drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt kan läggas till grund för beräkningen, dvs. både direkta och indirekta kostnader som verksamheten ger upphov till. Samtliga poster som vi redogjort för i avsnitt 14.6.4 ingår i det underlag som framgår av artiklarna 6.4 och 6.5, dvs. marginalkost- nader som har ett direkt samband med tillhandahållandet av infor- mation. Detta framgår direkt av en jämförelse mellan lydelsen av de olika bestämmelserna i direktivet. För de aktörer som omfattas av artikel 6.2 kan avgifterna även avse kostnader för att samla in, fram- ställa och lagra informationen. Möjligheten att få ersättning för sådana indirekta kostnader är särskilt viktig för de myndigheter som har ett informationsförsörjningsuppdrag och som har betydande kostnader för just insamling av information. OH-kostnader11 kopp- lade till insamling och framställning av information ska därmed kunna tas med i dessa fall. När det gäller möjligheten att ta ut avgifter för att täcka kostnader för datalagring kan det noteras att detta inte fanns med i ändringsdirektivet. Det bör förtydligas att de kostnadsposter som redogjorts för endast avser sådana som är kopplade till tillhandahållande och vidare- utnyttjande av information. Syftet är alltså inte att avgifterna ska täcka kostnader som en viss aktör har i stort för att bedriva sin verk- samhet eller som inte har något samband med tillgängliggörande av information. Eventuella intäkter som myndigheten har haft vid insam- ling eller framställning av informationen ska inte ingå, utan det är nettokostnaderna som kan ligga till grund för avgiftsuttaget (jfr dom i mål E-7/13 Creditinfo, som avsåg en tolk- ning av artikel 6 i PSI-direktivet)12. Om exempelvis kostnaderna för att samla in viss information redan är helt täckta av skattemedel får de inte ingå i avgiftsunderlagen. Beträffande uttrycket ”rimlig avkastning på investeringar”, se avsnitt 14.6.6. I artikel 6.5, som avser bibliotek, museer och arkiv, anges att dessa aktörer även får ta ut avgifter som är kopplade till kostnader för bevarande och rättighetsklarering. I förarbetena till 7 § tredje stycket PSI-lagen gjordes bedömningen att kostnaderna för dessa åtgärder ingår i de övriga kostnadsposter som omfattas av bestämmelsen. Vad gäller kostnader för rättighetsklarering anfördes att i detta kan t.ex. 11Begreppet beskrivs i avsnitt 14.6.4. 12EFTA-domstolens dom i mål E-7/13 – Creditinfo Lánstraust hf. v þjóðskrá lslands og íslenska ríkið. ingå att efterforska om handlingarna omfattas av tredje mans upp- hovsrätt, vilket får anses vara en del i kostnaden för att sprida hand- lingarna. Vidare är en förutsättning för att handlingarna ska kunna samlas in och framställas att de också kan lagras och hållas bevarade, varför även bevarandekostnader täcks in (prop. 2014/15:79, s. 26). Vi delar denna bedömning. För att genomföra artikel 6.2 respektive 6.4 och 6.5 i den nya lagen anser vi att det särskilt ska framgå vilka ytterligare poster som får beaktas av de nu aktuella aktörerna vid uttag av avgifter. I 7 § PSI- lagen är bestämmelsen som avser full kostnadstäckning mer själv- ständigt utformad och anger samtliga kostnadsposter. Vi anser att den nu föreslagna utformningen inte bör kunna leda till några oklar- heter, som onödiga upprepningar kan undvikas i lagtexten. Som vi redogjort för ovan anser vi vidare att det inte behöver särskilt anges i bestämmelsen att bibliotek, museer och arkiv även får ta ut avgifter som är kopplade till kostnader för bevarande och rättighets- klarering. 14.6.6Begreppet rimlig avkastning på investeringar Vår bedömning: Med rimlig avkastning på investeringar avses en procentandel av den totala avgiften, utöver vad som krävs för att täcka de stödberättigande kostnaderna, som uppgår till högst över Europeiska fasta ränta. Be- greppet behöver inte definieras särskilt i den nya lagen. Vid beräkningen av avgifter kan, i vissa fall, som en del ingå en rimlig avkastning på investeringar. Detta uttryck fanns med i PSI-direktivet (artikel 6) och i ändringsdirektivet (artikel 6.3 och 6.4). Vad som menas med begreppet har inte definierats särskilt, vare sig i direktiven eller i PSI-lagen. I artikel 2.16 i öppna data-direktivet anges emeller- tid att med uttrycket ”rimlig avkastning på investeringar” avses en procentandel av den totala avgiften, utöver vad som krävs för att täcka de stödberättigande kostnaderna, som uppgår till högst 5 pro- centenheter över Europeiska () fasta ränta. Av skäl 37 framgår att denna hänvisning motiveras av att kapitalkost- naden för investeringar är nära kopplad till kreditinstitutionernas räntor, som i sin tur baseras på ECB:s fasta räntesats på huvudsakliga refinansieringstransaktioner. Uttrycket förekommer även i artikel 17.3 i Inspire-direktivet, men till skillnad från öppna data-direktivet saknas en närmare defi- nition av vad som menas. Uttrycket föranledde inte heller någon dis- kussion i förarbetena i samband med att lagen (2010:1767) om geo- grafisk miljöinformation, som genomför Inspire-direktivet i svensk rätt, infördes. Eftersom en definition saknas i PSI-direktivet och i ändringsdirektivet fördes inte någon diskussion kring begreppet i förarbetena till PSI-lagen. Det kan noteras att i ett tillkännagivande gjorde uttalanden kring bl.a. rimlig avkastning, och då angav samma beräkningsgrund som framgår av definitionen i öppna data-direktivet. Kommissionen anförde att även om det i direktivet inte specificeras vad som utgör en rimlig avkastning på investeringar kan dess huvuddrag beskrivas genom att hänvisa till anledningen till att frångå principen om marginalkostna- der, dvs. att trygga normal drift av offentliga myndigheter som kan ställas inför ytterligare budgetbegränsningar (Riktlinjer om rekom- menderade standardlicenser, datauppsättningar och avgifter för vidare- utnyttjande av handlingar, , avsnitt 4.2.4). Syftet med att tydligt ange hur en rimlig avkastning på invester- ingar ska beräknas kan hämtas i skäl 36 till direktivet, som anger att avgifter som tas ut bör fastställas i enlighet med objektivt, öppet redovisade och kontrollerbara kriterier. Detta slås även fast genom principerna om öppenhet i artikel 7 i direktivet. Genom att utgå från ECB:s fasta ränta uppnås dels en bättre transparens, dels en bättre harmonisering mellan medlemsstaterna. Vi anser dock att det inte är nödvändigt att införa en definition av begreppet i den nya lagen. 14.6.7Allmänt om avgifter för särskilda värdefulla datamängder En nyhet i öppna data-direktivet är bestämmelserna som avser sär- skilda värdefulla datamängder, vilket vi har redogjort för närmare i avsnitt 9.1.5. Vidareutnyttjande av sådan information är förknippat med stora fördelar för samhället, miljön och ekonomin, framför allt på grund av deras lämplighet för att skapa mervärdestjänster, appli- kationer och nya högkvalitativa arbetstillfällen. I ingressen till direk- tivet anges att i syfte att säkerställa deras maximala inverkan och underlätta att de kan vidareutnyttjas bör de göras tillgängliga med minsta möjliga rättsliga begränsningar och avgiftsfritt (skäl 69). Som ett led i att genomföra dessa mål anges i artikel 6.6.a att vidareutnytt- jande av särskilda värdefulla datamängder ska vara avgiftsfritt, om inte annat följer av artikel 14.3–14.5. Även för särskilda värdefulla data- mängder är således huvudregeln avgiftsfrihet, men med vissa särskilda undantag som möjliggör att vissa uppräknade aktörer ändå tar ut avgifter som motsvarar full kostnadstäckning under vissa förutsätt- ningar. De aktörer som avses är enligt artikel 14.3 offentliga företag, enligt artikel 14.4 bibliotek, museer och arkiv och enligt artikel 14.5 vissa avgiftsfinansierade myndigheter. I de följande avsnitten redogör vi särskilt för dessa undantag. 14.6.8Särskilda värdefulla datamängder som tillhandahålls av offentliga företag Vårt förslag: En avgift för särskilda värdefulla datamängder ska få omfatta kostnader enligt principen om full kostnadstäckning om informationen tillhandahålls av offentliga företag och det är särskilt föreskrivet i den rättsakt som har meddelats med stöd av artikel 14.1 i öppna data-direktivet. undantas inte från avgiftsfrihet generellt utan endast i de fall den avgiftsfria tillgången skulle leda till en sned- vridning av konkurrensen på de berörda marknaderna, och det av den anledningen särskilt föreskrivs om undantag i den genomförandeakt som kommissionen antar i enlighet med artikel 14.1 (artikel 14.3). Enligt artikel 14.2 ska kommissionen, när den beslutar om vilka sär- skilda värdefulla datamängder som bör föras upp på en särskild för- teckning över datamängder som omfattas av öppna data-direktivet, särskilt uppmärksamma de offentliga företagens roll i en konkurrens- utsatt ekonomisk miljö. Utgångspunkten för offentliga företag är därmed att särskilda värdefulla datamängder ska tillhandahållas utan avgift i enlighet med artikel 6.6.a, om inte annat är särskilt föreskrivet i den enskilda genom- förandeakten. Hur bedömningen kommer att göras av kommissionen för en viss enskild datamängd kan vi inte uttala oss om. heller att göra någon analys i detta sammanhang av vad som i bestäm- melsen avses med snedvridning av konkurrensen eller uttrycket ”de berörda marknaderna”. Genom att bedömningen sker i den ordning som föreskrivs i artikel 14.2 kan det förutsättas att nödvändiga och relevanta överväganden kommer att göras. Vad som bör understrykas är att undantaget inte medger att offentliga företag i det enskilda fallet gör en bedömning av om en viss datamängd är undantaget eller inte, utan en tillämpning av undantaget i artikel 14.3 förutsätter att det föreskrivs i samband med att en viss genomförandeakt antas. Frågan är hur undantaget lämpligen bör genomföras i den nya lagen. Enligt vår bedömning bör det framgå av en särskild bestäm- melse att avgifter för särskilda värdefulla datamängder får tas ut av offentliga företag, i enlighet med den princip om full kostnadstäck- ning som vi redovisar i avsnitt 14.6.5, om det är särskilt föreskrivet i den rättsakt som antas med stöd av artikel 14.1 i öppna data-direkti- vet. bör uppmuntras att arbeta förebyggande med att identifiera de särskilda värdefulla datamängder som de tillhanda- håller, i syfte att främja en förutsebarhet och transparens för poten- tiella vidareutnyttjare. Det ligger emellertid utanför vårt uppdrag att ge förslag på hur sådana åtgärder bör genomföras. 14.6.9Särskilda värdefulla datamängder som tillhandahålls av bibliotek, museer och arkiv Vårt förslag: En avgift för särskilda värdefulla datamängder ska få omfatta kostnader enligt principen om full kostnadstäckning om informationen tillhandahålls av bibliotek, museer eller arkiv. Enligt artikel 14.4 omfattas kulturinstitutioner i form av bibliotek, museer och arkiv inte av kravet på att göra särskilda värdefulla data- mängder som de innehar tillgängliga för vidareutnyttjande avgifts- fritt. Undantaget är generellt. Ett skäl till att de bör ha möjlighet att ta ut avgifter som även överstiger marginalkostnaderna är att de inte ska hindras från att fungera normalt (jfr prop. 2014/15:79, s. 27). Vi delar denna bedömning. För att genomföra artikel 14.4 i den nya lagen anser vi att det i en särskild bestämmelse bör anges att avgifter för särskilda värdefulla datamängder får, om de tillhandahålls av bibliotek, museer eller arkiv, beräknas i enlighet med de principer som vi redovisar i avsnitt 14.6.5, dvs. 14.6.10Särskilda värdefulla datamängder som tillhandahålls av avgiftsfinansierade myndigheter