sou · H8B347d2 · 2020-08-26 00:00:00 — Förslaget syftar, i enlighet med direktiven, till att kommuner och enskilda ska få en mer ända- målsenlig vägledning till hur bistånd för livsföringen ska tillämpas utifrån lagens intentioner. I det ligger att biståndet ska bedömas utifrån den enskildes individuella behov av stöd snarare än genom insatser som på förhand är utformade för att motsvara generella behov hos personer i vissa grupper. Detta är i linje med de regler som redan gäller och innebär ingen ändring i sak. Lagstiftaren har tidigare valt att inte precisera vad som ska avses med en skälig levnadsnivå vid bistånd som inte avser ekonomiska behov medan en sådan pre- cisering har gjorts för en del av det ekonomiska biståndet genom in- förandet av riksnormen för försörjningsstöd. 27.3.15 Rutiner mot missförhållanden Utredningen föreslår i avsnitt 11.2 att bestämmelsen i nuvarande 3 kap. 3 a § socialtjänstlagen omformuleras till att ange att socialnämndens ansvarar för att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åt- gärda risker och missförhållanden inom verksamhet. Bestämmelsens nuvarande begränsning till verksamhet rörande barn och unga tas således bort. Bestämmelsen om att socialnämnden ska se till att det finns ruti- ner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhål- landen tar sikte på verksamhet rörande barn och unga. När regleringen infördes anförde regeringen att bestämmelsen innebar en mer precis reglering av verksamhet. Detta då man ansåg att lagen i detta avseende behövde en högre detaljerings- grad. Förslaget innebar enligt regeringen i princip inga nya åtaganden och därmed inte heller några ekonomiska konsekvenser.10 I och med utredningens förslag kommer socialnämndens uppgif- ter att preciseras ytterligare i lag och bestämmelsen utvidgas till att omfatta hela verksamhet. Det innebär enligt utredningen ett utökat åtagande som inte tidigare kommit till uttryck i socialtjänst- lagen. Frågan är om detta utökade åtagande också medför ökade kost- nader för kommunerna? I 14 kap. 6 § SoL regleras en skyldighet att dokumentera, utreda och avhjälpa eller undanröja ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande. finns således ett krav på den som utför socialtjänst att åtgärda missförhållanden och risker för påtag- liga missförhållanden. Enligt den nu föreslagna bestämmelsen ska socialnämnden emellertid även ha rutiner för att förebygga och upp- täcka missförhållanden och risker för missförhållanden. Att har ett fungerande system för riskhantering är en förutsättning för att kunna säkerställa socialtjänstlagens krav på god kvalitet. En verksamhet med missförhållanden är inte en verk- samhet av god kvalitet och för att motverka missförhållanden krävs att socialnämnden identifierar de risker vilka kan leda till missförhål- landen. Av föreskrifter om ledningssystem för systema- tiskt kvalitetsarbete, vilka är bindande, följer att den som bedriver 2012/13:10 s. 118 f. socialtjänst ska fastställa de rutiner som behövs för att säkra verksam- hetens kvalitet.11 Vidare ska det fortlöpande bedömas om det finns risk för att händelser skulle kunna inträffa som kan medföra brister i verksamhetens kvalitet.12 De åtgärder som krävs ska vidtas för att säkra verksamhetens kvalitet och om det finns rutiner som inte är ända- målsenliga så ska dessa förändras.13 Vid införandet av föreskrifterna ska eventuella kostnader för nya uppgifter ha finansierats. Det finns således krav på att den som bedriver social- tjänst ska ha rutiner för att säkra god kvalitet. Risker ska fortlöpande bedömas och de åtgärder som krävs ska vidtas. Arbetet med att åt- gärda och upptäcka missförhållanden och risker för missförhållan- den är en del i att uppnå god kvalitet. Föreskrifterna ger uttryck för att den som bedriver socialtjänst ska förebygga och upptäcka miss- förhållanden eller risker för missförhållanden men även att denna ska åtgärda dem. Utredningens bedömning är att kommunerna , inom ramen för sitt kvalitetsarbete, måste arbeta med rutiner för att före- bygga, upptäcka och åtgärda missförhållanden. Utredningens förslag innebär emellertid att detta preciseras i socialtjänstlagen. Då det är en uppgift för kommunerna att arbeta med och ha rutiner mot missförhållanden, innebär den föreslagna bestämmelsen, enligt utredningen bedömning, inga ekonomiska konsekvenser för kom- munerna. Inte heller innebär det några kostnader eller intäkter för staten, regionerna, företag eller andra enskilda. 27.3.16 inriktning på vissa grupper Utredningen föreslår i avsnitt 8 att vissa bestämmelser i nuvarande 5 kap. SoL omformuleras till att inriktas på insatser i syfte att tona ner lagens inriktning på målgrupper och grupptillhörighet. Även om det är ofrånkomligt att en sådan omformulering leder till vissa nyans- skillnader i förhållande till vad som föreskrivs så är inte syftet att åstadkomma någon ändring i sak i fråga om socialnämndens ansvar att tillhandahålla insatser till enskilda. ska svara för insatser till enskilda som behöver det (3 kap. 1 § SoL). Att bestämmelserna omformuleras till att i stället för grupper ta sikte på 11SOSFS 2011:9, 4 kap. 4 §. 12SOSFS 2011:9, 5 kap. 1 §. 13SOSFS 2011:9, 5 kap. 7–8 §§. insatser innebär inte någon utvidgning eller inskränkning av det an- svaret. Utredningen vill härvid återigen understryka att det varken ur de nu aktuella bestämmelserna i 5 kap. SoL eller de föreslagna be- stämmelserna går att härleda några rättigheter för enskilda. Frågan om en enskild har rätt till en insats bedöms enligt 4 kap. 1 § SoL ut- ifrån den enskildes behov. ansvar för att svara för insatser till enskilda är därmed fortsatt detsamma. I fråga om familjerådgivning anges att kommunen ska sörja för att familjerådgivning kan erbjudas dem som begär det. Det är var- ken i lag eller förarbeten specificerat att bestämmelsen skulle ta sikte på att endast vissa familjekonstellationer ska kunna ta del av familje- rådgivning. Tvärtom tar bestämmelsens formulering sikte på en vid grupp personer, dvs. alla de som begär det. Den gängse uppfattningen är även att det inte ska spela någon roll om man kommer som par, ensam eller annan familjekonstellation vilket bestämmelsens nuva- rande formulering inte heller utesluter. Utredningen har föreslagit att dem ska ersättas med den som begär det. Syftet med ändringen är att tydliggöra att familjerådgivning kan ges även till en enskild per- son som begär det, t.ex. då ena parten i en relation vägrar att delta i samtalen. Att begreppet byts ut innebär således inte att bestämmel- sens innebörd förändras. Det innebär därför inte något utökat åtagande för kommunen. Då förslaget inte innebär några nya uppgifter för kommunerna påverkar inte förslaget kostnader eller intäkter för kom- munerna. Förslaget påverkar inte heller kostnaderna för staten, regio- nerna, företag eller andra enskilda. Barnets bästa och barnets rätt till information Utredningen föreslår i avsnitt 19.1–19.3 att socialtjänstlagens bestäm- melser om barnets bästa och barnets rätt till information ska tyd- liggöras så att lydelsen bättre överensstämmer med artikel 3 och 12 i . Innebörden är emellertid densamma. Det som tydliggörs har tidigare framgått av bestämmelsernas förarbeten och av . Förslaget innebär således inte något ut- ökat åtagande för kommunerna eller någon ambitionshöjning. Där- med bedöms det inte heller påverka kostnaderna eller intäkterna för stat, kommun, regioner, företag eller andra enskilda. Utredningen föreslår i avsnitt 19.4 att bestämmelsen i nuvarande 11 kap. 10 § första stycket tredje meningen SoL – som anger att om barnet inte framför sina åsikter, ska hans eller hennes inställning så långt det är möjligt klarläggas på annat sätt – ska upphävas. Skälet till förslaget är att utredningen bedömer att om ett barn väljer att inte framföra sina åsikter, ska hans eller hennes vilja i detta avseende respek- teras. Att den nuvarande bestämmelsen upphävs ger inga ekonomiska konsekvenser då det främst handlar om ett förhållningssätt till barnet och dess rätt att framföra sina åsikter och kan inses påverka social- tjänstens arbetsbörda. Tala med barn under en förhandsbedömning Utredningen föreslår i avsnitt 19.5 att ska få möjlighet att samtala med barn utan vårdnadshavarens samtycke vid en för- handsbedömning. Samtal med barn genomförs men med utredningens förslag kommer detta att kunna ske med yngre barn även utan vård- nadshavarens samtycke. I förslaget betonas att frivillig medverkan och bästa möjliga samarbete med vårdnadshavarna är att föredra och bör i de flesta fall eftersträvas. Möjligheten att höra barnet utan att inhämta vårdnadshavarens inställning före samtalet eller mot deras vilja, ska enbart användas i de fall socialnämnden bedömer att till- vägagångssättet är nödvändigt för att inhämta information till be- slutet. Utredningen bedömer att möjligheten kommer att användas sparsamt. I många fall behöver inte tala med barnet för att fatta beslut om utredning ska inledas eller inte. Om behovet finns är huvudinriktningen att man ska arbeta för ett samtycke från vård- nadshavarna. Om socialnämnden inte får ett samtycke kvarstår tro- ligen den oro man vill prata med barnet om och då finns sannolikt skäl att inleda utredning. Dessutom kan en ovilja att låta barnet komma till tals ofta, men givetvis inte alltid, vara ett tecken på en intressekonflikt mellan barnet och vårdnadshavaren, vilket kan vara ytterligare ett argument för att inleda utredning. Möjligheten till sam- tal utan vårdnadshavarens samtycke kommer troligen nyttjas mycket sällan, men utredningen anser att det är viktigt att möjligheten finns för dessa få men svåra situationer. Utredningen bedömer att förslaget inte kommer medföra något merarbete och ytterligare kostnader för . kan inom ramen för förhandsbedömningen samtala med vårdnadshavaren och barnet (med samtycke). Om en osäkerhet kvar- står efter ett sådant samtal har man sannolikt behov av att kontakta anmälaren för ett förtydligande och åter samtala med de berörda. Delar av detta arbete kan man undvika om man får möjlighet att tala med barnet enskilt. Förlaget bedöms inte få några ekonomiska kon- sekvenser. Kontakt med syskon under placering Utredningen föreslår i avsnitt 19.7 att det i socialtjänstlagen ska anges att socialnämnden, i fråga om barn som vårdas i ett familjehem, jour- hem, annat enskilt hem, stödboende eller hem för vård eller boende (HVB), ska arbeta för att de ges möjlighet till kontakt med föräldrar, syskon och andra närstående. I samma bestämmelse framgår att ska medverka till att placerade barn får god vård och fostran och i övrigt gynnsamma uppväxtförhållanden. Av förarbeten framgår att möjligheten att bevara kontakten med föräldrar och andra närstående är en högprioriterad uppgift för och att bruten kontakt kan leda till negativa konsekvenser i vuxen ålder.14 I artikel 16 i anges barnets rätt till privat- och familjeliv. I rättigheten ingår att bevara barnets band till familje- miljön i vid bemärkelse vilket inbegriper både föräldrar och syskon. Att medverka till goda uppväxtförhållanden innebär således bl.a. att arbeta för att barnet bevarar kontakten med föräldrar och andra när- stående. Syskon omfattas av begreppet närstående. Att detta lyfts fram i lagen innebär således ingen ny uppgift för . Utredningen föreslår också att regleringen om att socialnämnden särskilt ska uppmärksamma barnets och den unges relationer till an- höriga och andra närstående ska ändras till att avse barnets eller den unges relationer till föräldrar, syskon och andra närstående. Be- greppet närstående omfattar såväl personer inom familj- eller släkt- kretsen som andra personer som barnet eller den unge har en nära relation till. Syskon och föräldrar omfattas således av dagens lydelse och anhöriga kommer att omfattas även med utredningens förslag. 1989/90:28 s. 73 och Prop. 2002/03:53 s. 86. Förslagen bedöms därför inte påverka kostnaderna eller intäkterna för stat, kommun, region, företag eller andra enskilda. Uppföljning av ett barns situation Utredningen har i avsnitt 19.8 föreslagit att tiden för uppföljning av ett barns situation – när en utredning som gäller barnets behov av stöd eller skydd avslutas utan beslut om insats samt efter att en pla- cering i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende (HVB) har upphört – förlängs från . Förslaget innebär att ges möjlighet att följa ett barns situation. Det är dock fortsatt socialnämnden som beslutar om ett barns situation ska följas upp, hur detta ska genomföras och . Utredningens förslag innebär således att den maximala tiden för uppföljning förlängs från . När nuvarande reglering infördes konstaterade regeringen att be- stämmelsen inte innebär krav på uppföljning. Bestämmelsen, som ska användas restriktivt, ska snarare ses som en möjlighet för nämn- den att följa den som är i de fall det finns en berättigad oro för barnets situation. Bestämmelsen gör det möjligt att fortsätta motivationsarbetet och att hålla fortsatt uppsikt över barnet . Regeringen ansåg att förslagen inte ökade kommu- nens kostnader eftersom de inte innebär några nya uppgifter för kom- munen. De ger i stället kommunerna möjlighet att på ett bättre sätt arbeta förebyggande med motivationsarbete, ta nödvändiga kontakter eller att kunna gripa in , vilket kan leda till besparingar.15 Att förlänga den maximala uppföljningstiden från två till sex måna- der innebär inte heller det att kommunen åläggs en ny uppgift utan att kommunen ges möjlighet att följa ett barn som socialnämnden känner fortsatt oro för. Förslaget medför därmed inte några ökade kostnader för kommunerna. Inte heller bedöms det innebära några kostnader för staten, regionerna, företag eller andra enskilda. 2012/13:10 s. 118. Utredningen föreslår i avsnitt 7.2 att ska främja jäm- lika och jämställda levnadsvillkor. Jämlika levnadsvillkor framgår av lagen men genom att komplettera målbestämmelserna med jämställda tydliggörs att ska främja jämställda lev- nadsvillkor. Bestämmelsen innebär inte en ny skyldighet att vidta sär- skilda åtgärder för att främja jämställda levnadsvillkor. Förslaget be- döms därför inte påverka kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. Utformning av insatser till enskilda Utredningen föreslår i avsnitt 18.2 att nuvarande 4 kap. 1 § SoL om- formuleras till att ange att insatser ska utformas så att de stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Omformuleringen innebär att alla insatser – oavsett om de tillhandahålls efter indivi- duell behovsprövning eller utan föregående individuell behovspröv- ning – ska utformas så att de stärker den enskildes möjlighet till ett självständigt liv. Bestämmelsen föreslås alltså omfatta även insatser utan behovs- prövning, som är en ny befogenhet för kommunerna och inte ett nytt åtagande. Utredningen anser därför att förslaget om att insatser till enskilda ska ge möjligheter till ett självständigt liv inte påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. Utredningen föreslår vidare i avsnitt 18.3–18.4 en ändring av de bestämmelser som avser äldreomsorgens värdegrund och att den äldre så långt det är möjligt ska kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet ska ges. Genom ändringen tas begränsningen till äldre- omsorgen bort och bestämmelserna görs generella för alla med vissa typer av insatser från . Vid införandet av de nuvarande bestämmelserna bedömde reger- ingen att det nya förhållningssätt i arbetet med äldre personer, som var målet med dessa bestämmelser, inte innebar ökade kostnader. När det gäller bestämmelsen om äldreomsorgens värdegrund anförde regeringen att den avser ett nytt förhållningssätt i arbetet som inte innebär ökade kostnader för kommuner och enskilda verksamheter.16 2009/10:116, s. 93 f. Även den nya bestämmelsen om den äldres inflytande bedömdes av regeringen handla om att äldreomsorgen tillämpar ett förhållnings- sätt som ger den äldre möjlighet att i större utsträckning kunna på- verka hur och när insatsen ska ges. En sådan inriktning på äldre- omsorgen kan, enligt regeringen, innebära att verksamheten behöver förändra sina arbetssätt för att bättre tillgodose äldres behov av att kunna påverka sin tillvaro. Regeringen gjorde dock bedömningen att den nya bestämmelsen inte ledde till ökade kostnader för kommunerna. I ett inledande skede ansåg regeringen dock att det kunde behövas utökade resurser till kommunerna för implementeringen av de nya bestämmelserna och avsatte medel för kompetensutveckling av arbets- ledare och biståndshandläggare, utveckling av en kunskapsportal, fram- tagande av ett handlednings- och informationsmaterial m.m.17 Utredningen anser att regeringens bedömningar av de ekono- miska konsekvenserna är relevanta också vid en förändring av be- stämmelserna som innebär att de inte bara omfattar äldre personer. Bestämmelserna avser inte den enskildes rätt till insatser för vissa syften och av en viss omfattning. De syftar till att förtydliga för alla berörda hur biståndsinsatser och insatser utan behovsprövning ska utformas och att ge verksamheterna drivkrafter att arbeta i enlighet med denna inriktning. Förslagen har fokus på etiska frågor som hand- lar om att påverka attityder, synsätt, värderingar och förhållningssätt i arbetet.18 Utredningen anser vidare att kommunerna nu har erfarenheter av att arbeta med frågor om värdigt liv, välbefinnande och inflytande över stöd och hjälp i boendet som kan underlätta implementeringen av de nya bestämmelserna, även om nu också andra delar av social- tjänsten berörs. Staten kan dock behöva beakta behovet av kunskaps- stöd inom detta område inom ramen för det fortsatta arbetet med kunskapsstyrning inom . De förslag som avser värdigt liv, välbefinnande och inflytande för den enskilde bedöms således inte påverka kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. 2009/10:116, s. 92 ff. 2009/10:116, s. 92 ff. 27.4Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen regleras bl.a. i 14 kap. regeringsfor- men (RF) och innebär att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommunerna. Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen prövas mot proportionalitetsprincipen vilket innebär att en inskränkning inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett inskränkningen. innebär att beslutsfattandet sker nära med- borgarna. Legitimiteten för det politiska systemet anses bli stärkt av att självstyrelsen ger medborgarna möjlighet till lokalt och regionalt inflytande över verksamheten samt till ansvarsutkrävande med avse- ende på den genomförda politiken. Detta brukar framhållas som den kommunala självstyrelsens viktigaste funktion i det svenska sam- hällsskicket. Det måste också finnas ett utrymme för kommuner att självständigt fatta beslut. Om ett sådant handlingsutrymme saknas förlorar den kommunala demokratin sitt innehåll. själv- styrelse innebär därför med nödvändighet variation. Den avgörande frågan att ställa sig blir därmed vilka lokala och regionala variationer i lösningar och resultat som kan accepteras inom olika verksam- hetsområden.19 Ett effektivitetsvärde som ofta framhålls är att den kommunala självstyrelsen ger förutsättningar för större flexibilitet och bättre an- passningsförmåga när det gäller de behov av offentliga åtgärder som kan finnas. Ytterligare ett effektivitetsvärde sammanhänger med möj- ligheten till variation. Den kommunala självstyrelsen innebär att verk- samheten kan anpassas till skiftande förutsättningar i olika delar av landet, t.ex. vad gäller demografi, geografi, näringsstruktur och arbets- marknadens utseende.20 Utredningen föreslår i avsnitt 9 att kommunerna vid sin planlägg- ning ska ta hänsyn till sociala aspekter samt att översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den sociala miljön. Utredningens förslag bedöms till viss del påverka och begränsa den 19Statskontoret (2011), s. 15 f. 20Statskontoret (2011), s. 16 f. är dock skyl- dig att medverka i samhällsplaneringen även om detta inte sker i den omfattning som lagstiftaren tänkt. På så sätt är kravet inte nytt och bedöms därför inte ha särskilt stor påverkan på självstyrelsen. Skyl- digheten att involvera socialnämnden i samhällsplaneringen tydlig- görs genom bestämmelserna i . Förslagen bedöms ha positiva effekter för kommunen och enskilda kommunmedborgare. Genom förslagen kommer socialnämndens medverkan i samhällsplaneringen att öka vilket i sig kan ge positiva effekter på miljö och för människor. Utredningen bedömer därför att inskränkningen är motiverad. Utredningen har i avsnitt 10.2 föreslagit att kommunen ska pla- nera sina insatser för enskilda. I bestämmelsen lyfts också fram att kommunen särskilt ska beakta behovet av tidiga och förebyggande insatser. I planeringen ska kommunen, när det är lämpligt, samverka med regionen samt andra samhällsorgan och organisationer. Utred- ningens förslag är en utvidgning av nu gällande bestämmelser och begränsar i viss mån den kommunala självstyrelsen. Kommunen har dock ansvar för att tillhandahålla insatserna till de perso- ner som behöver och har rätt till dem. På så sätt innebär regleringen bara ett krav på att insatser som ska tillhandahållas, ska planeras. Med hänvisning till förslagen om ett förebyggande perspektiv och befogenheten att tillhandahålla insatser utan föregående behovs- prövning utgör planering av insatser till stor del en förutsättning för dessa förslag. Förslaget ingår som en avgörande del av en hållbar social- tjänst. Ett av syftena med kravet på planering är att säkerställa att enskilda får sina behov av insatser tillgodosedda och att de inte behöver vänta på verkställighet av gynnande beslut. Med hänsyn till de väntetider som drabbar enskilda på grund av kommunens bristande pla- nering, bedömer utredningen att begränsningen av självstyret är moti- verad. I en avvägning mellan det kommunala självstyret och enskil- das möjligheter att få insatser i skälig tid har utredningen bedömt att enskildas rättssäkerhet väger tyngre än kommunens självstyre. Utredningen föreslår , med koppling till kravet om pla- nering av insatser, i avsnitt 10.3 att reglerna om särskilda avgifter ska utgå. Förslaget kommer att öka den kommunala självstyrelsen och minska detaljregleringen. Genom borttagandet av särskilda avgifter kommer vissa uppgifter som kommunerna har att utföra att Utredningen bedömer att kommunens planering av insat- ser kommer att tillgodose enskildas rättssäkerhet bättre än nuva- rande system med sanktionsavgifter. Även om sanktionsavgifterna kan ha viss preventiv effekt på kommunerna anser utredningen att dessa till största del är repressiva. Syftet med sanktionsavgifterna kan uppnås genom att kommunernas ansvar för planering utvidgas och att tillsynsmyndigheten med stöd av det vanliga granskningsinsti- tutet granskar och ingriper mot de kommuner som inte verkställer beslut inom skälig tid. På så sätt kan de nya förslagen åstadkomma större effekt och ökad rättssäkerhet för enskilda. Utredningen har övervägt att inte avskaffa sanktionsavgifterna men har vid en sammanvägning funnit att den minskade detaljstyr- ningen motiverar ett avskaffande. Inte minst med tanke på att regler- ingen kan ses som en dubbelreglering eftersom tillsynsmyndigheten har befogenhet och möjlighet att ingripa med stöd av föreläggande- institutet. Utredningen föreslår i avsnitt 17 att det införs en ny bestämmelse, om att socialnämnden får tillhandahålla insatser utan föregående individuell behovsprövning. Kommunernas skyldighet att lämna bi- stånd till enskilda samt den enskildes rätt att erhålla bistånd regleras i 4 kap. 1 § SoL. Ett av socialtjänstlagens grundläggande syften är att garantera att enskilda får sina behov av bistånd tillgodosedda. Med utredningens förslag får kommunerna en befogenhet att tillhanda- hålla insatser även utan behovsprövning.