sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Om omprövningen leder till att förvarsbeslutet ska upphävas kan regeringen därför fatta beslut om det som utvisningsärendet avgörs. Enligt utredningens mening finns det goda skäl för att regeringen ska ompröva ett förvarsbeslut i samband med att regeringen avgör frågan om utvisning. Även om regeringen i egenskap av behörig myndighet alltid är skyldig att upphäva ett beslut som det inte längre finns skäl för, säkerställer omprövningsskyldigheten att frågan om förvar uppmärksammas. Reglerna om omprövning bör behållas också av den anledningen att det inte finns (och inte heller föreslås) någon obligatorisk domstolsprövning vid längre tider i förvar. Över- vägande skäl talar därför för att beslut om förvar bör omprövas i samband med att regeringen beslutar i fråga om utvisning. Detsam- ma bör gälla när beslutar om utvisning. Bestäm- melser om omprövningsskyldigheten bör tas in i den nya lagen. Har det beslutats att en utlänning ska utvisas enligt den nya lagen och att utlänningen ska hållas i förvar i avvaktan på att utvisningen verkställs, finns det en tidsfrist som anger hur länge förvarsbeslutet får bestå. Om regeringen däremot upphäver utvisningsbeslutet och återförvisar ärendet till för handläggning finns det inte längre något som avgör hur lång förvarstiden får vara. Den för- varstid som varit kopplad till verkställigheten av utvisningsbeslutet gäller då inte längre. Reglerna om förvarstidens längd och när ny prövning ska göras av ett beslut om förvar skiljer sig nämligen åt be- roende på om det finns ett beslut om utvisning eller inte. Utredning- en anser att det av rättssäkerhetsskäl bör föreskrivas att förvarsbe- slutet i denna situation ska omprövas av regeringen. Om regeringen inte upphäver förvarsbeslutet utan anser att utlänningen fortsatt bör hållas i förvar, bör därefter reglerna om ny prövning bli tillämpliga. Det innebär att har i uppgift att pröva frågan om förvar från regeringens beslut. Om regeringen handlägger ett ärende om utvisning och utlän- ningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedoku- ment eller ställning som varaktigt bosatt, ska regeringen enligt 3 a § lagen om särskild utlänningskontroll upphäva det överklagade beslu- tet och överlämna ärendet till . I avsnitt 13.2.3 före- slår utredningen att motsvarande regel i den nya lagen blir fakultativ. Om regeringen väljer att överlämna ärendet till bör regeringen även vara skyldig att ompröva förvarsbeslutet om ut- länningen hålls i förvar. Utredningen har i avsnitt 8.4.2 föreslagit att regeringen ska få be- sluta om att en utlänning fortsatt ska hållas i förvar när regeringen är skyldig att ompröva ett förvarsbeslut. Det gäller alltså både när regeringen beslutar att utvisa en utlänning och när regeringen upp- häver utvisningsbeslut och återförvisar eller över- lämnar ett ärende till verket för handläggning. Regeln är därmed ett undantag från huvudregeln om att statsrådet ensamt får besluta om fortsatt förvar. 8.4.8Skyldighet att upphäva beslut om förvar Utredningens förslag: Den behöriga myndigheten ska omedel- bart upphäva ett beslut om förvar om det inte längre finns skäl för beslutet. Skälen för utredningens förslag: För att en utlänning aldrig ska kunna hållas i förvar när det inte längre finns någon laglig grund för beslutet, bör den behöriga myndigheten vara skyldig att upphäva ett beslut om förvar om det inte längre finns skäl för det. Den skyldig- heten framgår indirekt genom 9 a § lagen om särskild utlän- ningskontroll, som anger att den handläggande myndigheten beslu- tar i frågor om förvar och genom hänvisningen i 5 § till 10 kap. 9 § utlänningslagen. Enligt sistnämnda paragraf ska ett beslut om förvar upphävas, om det inte längre finns skäl för beslutet. Enligt utredningens mening bör skyldigheten att upphäva ett för- varsbeslut uttryckligen framgå av den nya lagen. Det bör därför tas in en särskild bestämmelse om det i lagen. Skyldigheten bör utfor- mas på samma sätt som i utlänningslagen. Utredningens förslag: Muntlig handläggning ska genomföras efter det att ett beslut om förvar har verkställts, om beslutet inte har föregåtts av sådan handläggning. Det ska dock inte gälla interimistiska beslut eller om regeringen är behö- rig myndighet. Den muntliga handläggningen ska som regel ge- nomföras av den myndighet som beslutar om förvar. En ny prövning av ett beslut om förvar ska alltid föregås av en muntlig förhandling. Det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, får besluta om muntlig förhandling i ett ärende om förvar som handläggs av regeringen och uppdra åt Migrations- överdomstolen att hålla förhandlingen. får be- stämma att även andra personer än utlänningen ska höras. En representant från ska närvara vid förhand- lingen. Formerna för förhandlingen ska också i övrigt vara de- samma som . Skälen för utredningens förslag Muntlig handläggning hos förvaltningsmyndigheterna Det finns inget krav på att ett beslut att ta en utlänning i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska föregås av en muntlig förhandling eller att utlänningen på annat sätt ska få komma till tals i anslutning till att han eller hon tas i förvar. Något sådant krav finns inte heller i utlänningslagen. Det är först när ett förvarsbeslut ska prövas på nytt som det finns en skyldighet att hålla muntlig förhand- ling. Enligt utredningens mening talar dock rättssäkerhetsskäl för att det bör införas en möjlighet för utlänningen att muntligen utveckla sin syn på saken när han eller hon frihetsberövas genom förvar. Det gäller i synnerhet eftersom utredningen har föreslagit att den tid en utlänning får hållas i förvar förlängs (se avsnitt 8.4.4) och att tids- fristerna för när ett förvarsbeslut ska prövas på nytt blir längre (se avsnitt 8.4.6). Det senare innebär att en utlänning skulle kunna vara frihetsberövad enligt den nya lagen innan han eller hon får komma till tals. Utredningen föreslår därför att det införs ett krav på muntlig handläggning i nära anslutning till att ett förvarsbeslut meddelas. Det får emellertid anses vara tillräck- ligt att en utlänning som har tagits i förvar ges rätt till muntlig hand- läggning hos respektive förvaltningsmyndighet efter det att förvarsbeslutet har verkställts. Det bör dock endast gälla om beslutet om förvar inte har föregåtts av muntlig handläggning. Något krav på muntlighet innan det fattas ett förvarsbeslut uppställs alltså inte. Det ska inte heller krävas att det hålls en muntlig förhand- ling i förvarsfrågan. Det räcker med någon form av muntlighet efter det att förvarsbeslutet har verkställts. Rätten till muntlig handläggning bör emellertid inte gälla i ärenden hos re- geringen, eftersom den handläggningsformen inte förekommer i re- geringsärenden. Den bör inte heller gälla vid interimistiska beslut. Frågan om muntlig handläggning ska äga rum hos en förvaltnings- myndighet innan ett beslut om förvar meddelas, får bedömas med ledning av 3 och 24 §§ förvaltningslagen (2017:900). Enligt 24 § ska en enskild part, som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende, få till- fälle till det om det inte framstår som obehövligt. Den paragrafen är emellertid enligt 3 § inte tillämplig i brottsbekämpande verksamhet hos . Möjligheterna för utlänningen att få komma till tals muntligen får ändå anses vara tillräckliga. Vid den muntliga handläggningen bör de generella bestämmel- serna för sådan handläggning som redovisas i avsnitt 12.1 gälla. Det innebär att de omständigheter som behöver klarläggas noga ska ut- redas. Utlänningen ska också få tillfälle att redogöra för sin stånd- punkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Utredningen anser att gällande ordning bör behållas när det gäller rätten till muntlig förhandling i samband med en ny prövning av ett beslut om förvar. regleras det genom att det i lagen om särskild utlänningskontroll finns en hänvisning till de relevanta bestämmel- serna i utlänningslagen. Hänvisningen bör ersättas av en bestämmel- se i den nya lagen. Av den bör det framgå att varje ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling. Vid en muntlig förhandling gäller generellt att utlänningen ska höras, se av- snitt 12.1. Eftersom muntlig förhandling är en form av muntlig handläggning ska också bestämmelserna om syftet med och innehål- let i en sådan gälla. Det innebär alltså att utlänningen ska få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Muntlig förhandling i regeringens ärenden I ett ärende om förvar som handläggs av regeringen får enligt 13 c § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll ansvarigt stats- råd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla den muntliga förhandlingen. Vid förhandlingen ska utlänning- en höras. får bestämma att även andra personer ska höras. En representant för ska närvara vid för- handlingen. Utlänningen ska vid förhandlingen få tillfälle att redo- göra för sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet (andra och tredje styckena). Regeringen får inte besluta att ta någon i förvar och som huvud- regel inte heller att hålla kvar någon i förvar. Däremot kan det bli aktuellt att regeringen prövar om ett beslut om förvar ska bestå när den handlägger ett överklagat utvisningsbeslut. Som nämnts föreslår utredningen att regler om ny prövning ska tas in i den nya lagen och att de i huvudsak ska utformas i enlighet med motsvarande regler i utlänningslagen. Av det följer att varje ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling. En muntlig förhand- ling bör därför även i fortsättningen kunna komma till stånd i ären- den om förvar hos regeringen. Det bör, på samma sätt som , framgå att ett statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestäm- mer, får besluta om muntlig förhandling. De nuvarande bestämmel- serna om innehållet i den muntliga förhandlingen, vem som ska hö- ras och närvara och om utlänningens möjlighet att få redogöra för sin ståndpunkt bör i sak oförändrade föras över till den nya lagen. 8.4.10Beslut om förvar gäller Utredningens bedömning: Det behövs ingen särskild bestäm- melse om att ett beslut om förvar gäller . Skälen för utredningens bedömning: Till skillnad från vad som gäl- ler för vissa andra former av frihetsberövanden, t.ex. häktning, sak- nas det uttryckliga bestämmelser som anger att beslut om förvar blir gällande. Sådana beslut anses dock normalt gälla ome- delbart. Tydlighetsskäl kan tala för att det bör särskilt anges att beslut om förvar gäller . Det ligger dock i sakens natur att beslut om förvar måste bli gällande direkt. Att beslut som får överklagas utan tidsbegränsning gäller anges också i förarbetena till den nya förvaltningslagen (En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2017/18:180, s. 212 och 325). I utlännings- lagen finns det inte någon bestämmelse om att beslut om förvar gäl- ler . Det har inte heller ansetts nödvändigt att införa en sådan (prop. 2017/18:284 s. 81). Mot den bakgrunden anser utred- ningen att det inte finns skäl att införa en särskild bestämmelse om att beslut om förvar gäller . 8.4.11Verkställighet av beslut om förvar Utredningens förslag: Beslut om förvar ska verkställas av Säker- hetspolisen. Säkerhetspolisen får uppdra åt att verkställa förvarsbeslutet. En utlänning som har fyllt och som hålls i förvar ska pla- ceras i en kriminalvårdsanstalt eller ett häkte. Utlänningen får till- fälligt förvaras i en polisarrest. Skälen för utredningens förslag: Som har redovisats i avsnitt 8.1.7 ansvarar Säkerhetspolisen för att beslut om förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll verkställs. En utlänning som hålls i för- var enligt den lagen ska placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest i stället för i som normalt är fallet. Särskilda regler gäller för utlänningar som är och som hålls i förvar med stöd av lagen om särskild ut- länningskontroll (se avsnitt 8.1.8). Det har inte framkommit några skäl att ändra reglerna om vem som ska ansvara för att förvarsbesluten verkställs. Beslut om förvar enligt den nya lagen bör därför verkställas av Säkerhetspolisen. Där- emot finns det enligt utredningens mening skäl att ge Säkerhetspo- lisen möjlighet att vända sig till för att få hjälp med att praktiskt hantera verkställigheten av förvarsbeslut, t.ex. att hämta utlänningen och föra honom eller henne till en häkteslokal. Ansvaret ska dock ligga kvar på Säkerhetspolisen. Det bör därför i den nya lagen föreskrivas att Säkerhetspolisen får uppdra åt Polis- myndigheten att verkställa förvarsbeslut. Även de nuvarande be- stämmelserna om placering av förvarstagna vuxna utlänningar kan i huvudsak oförändrade föras över till den nya lagen. Det finns dock anledning att begränsa möjligheten att placera förvarstagna utlän- ningar i polisarrest. Sådan placering bör vara så kortvarig som möj- ligt, eftersom sådana lokaler inte är anpassade för annat än tillfällig förvaring. Arrester har som regel inte samma möjlighet att erbjuda utevistelse och förutsättningarna för kontakter med omvärlden är betydligt sämre än på häkten och i fängelser. Det bör därför före- skrivas att förvaring i arrest enbart ska vara en tillfällig lösning. Ut- redningen återkommer i avsnitt 8.4.13 till vad som bör gälla för pla- ceringen av barn som hålls i förvar. Vid pågår ett mål där tysk domstol har begärt ett förhandsavgörande om artikel 16.1 i återvändandedi- rektivet, som föreskriver att förvar i regel ska äga rum i särskilda för- varsanläggningar. Frågan är om den artikeln hindrar en nationell be- stämmelse enligt vilken förvar inför avlägsnande kan verkställas i fängelseanläggningar om utlänningen utgör en betydande risk för tredje mans liv och lem eller för betydande rättsliga intressen vad gäller den inre säkerheten. Det är också fråga om en person som i ett sådant fall hålls i förvar i fängelseanläggning i avvaktan på avlägs- nande ska hållas avskild från interner. Framställan från den tyska domstolen gjordes och begäran är ännu inte be- svarad. Oavsett utgången i det målet anser utredningen att det för det begränsade antalet utlänningar som kommer att tas i förvar enligt den nya lagen är motiverat att behålla möjligheten att placera dem i häkten, kriminalvårdsanstalter och polisarrester, med hänsyn till den nationella säkerheten. På samma sätt som i lagen om särskild utlänningskontroll bör det av den nya lagens förvarsbestämmelser framgå att häkteslagen gäller för behandlingen av en utlänning som placerats i en kriminalvårds- anstalt, ett häkte eller en polisarrest. Utlänningen ska också i fort- sättningen beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten. 8.4.12Förvarsbeslut upphör efter utresa Utredningens förslag: Ett beslut om förvar upphör att gälla när utlänningen har lämnat . Skälen för utredningens förslag: Det finns inte någon bestäm- melse som anger när ett beslut om förvar upphör att gälla i samband med verkställighet av ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Någon sådan bestämmelse finns inte heller i utlänningslagen. Enligt praxis upphör dock ett beslut om förvar att gälla när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har verkställts och ut- länningen har lämnat landet (se t.ex. MIG 2015:26). Skulle en utlän- ning anträffas i efter verkställigheten, krävs det alltså ett nytt beslut för att utlänningen ska få tas i förvar (jfr prop. 1988/89:86 s. 204). 2017/18:284 s. 83 föreslog regeringen att det i utlän- ningslagen skulle föreskrivas att ett beslut om förvar upphör när utlänningen lämnar landet. För att det inte ska uppstå några oklarheter om vad som gäller när ett beslut om utvisning verkställs bör det i den nya lagen tas in en uttrycklig bestämmelse om att ett beslut om förvar upphör att gälla när utlänningen har lämnat . En sådan ordning är rimlig, eftersom det normalt inte är möjligt att upprätthålla ett frihetsberö- vande med tvång på en annan stats territorium. Om verkställigheten skulle avbrytas och utlänningen återförs till får behörig myn- dighet meddela ett nytt beslut om förvar, om förutsättningarna för det är uppfyllda. Att det saknas motsvarande reglering i utlännings- lagen hindrar inte att det införs en sådan i den nya lagen. Utredningens förslag: Ett barn får tas i förvar om det är sanno- likt att ett beslut om utvisning kommer att meddelas. Ett barn får också tas i förvar om det finns ett beslut om utvisning och det behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslu- tet. Därutöver krävs att det finns en betydande risk för att barnet annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verk- ställigheten eller utövar brottslig verksamhet i . Den nuvarande tidsgränsen för förvar av barn, med möjlighet till förlängning , behålls. Barn som hålls i förvar får inte placeras i en kriminalvårdsan- stalt, ett häkte eller en polisarrest. I stället ska de placeras i Mig- rationsverkets förvarslokaler. Det införs en möjlighet att avskilja ett barn som hålls i förvar enligt den nya lagen. Ett beslut om avskiljande ska omprövas så snart det finns skäl för det. Skälen för utredningens förslag Bestämmelserna om när barn får tas i förvar är svåra att överblicka Utredningen har i avsnitt 8.1.8 redogjort för reglerna om när barn får tas i förvar med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll. Det finns en särskild bestämmelse om det i lagen, men utlänningslagens bestämmelser om förvar av barn gäller också. Hur dessa bestämmel- ser förhåller sig till varandra kan inte utläsas. Hänvisningen till ut- länningslagen kan läsas som att de grundläggande förutsättningarna för att ta ett barn i förvar enligt utlänningslagen måste vara uppfyllda och att det därutöver krävs synnerliga skäl för att ta ett barn i förvar med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll. Vissa av utlän- ningslagens bestämmelser om förvar av barn gäller dock endast vid avvisning. De är därför inte aktuella beträffande förvar av barn enligt lagen om särskild utlänningskontroll, eftersom den lagen bara regle- rar utvisning. Någon tydlig förklaring till vad hänvisningen till utlänningsla- gens bestämmelser om förvar av barn innebär finns inte heller i för- arbetena. Hänvisningen tillkom när förhållandet mellan lagarna änd- rades så att lagen om särskild utlänningskontroll inte längre skulle vara subsidiär till utlänningslagen. föreskrevs i 8 § för- sta stycket lagen om särskild utlänningskontroll att en utlänning un- der (tidigare ) inte fick tas i förvar om det inte fanns syn- nerliga skäl. Ändringen motiverades med att förutsättningarna i utlänningslagen för att ta en utlänning i förvar skulle bli tillämpliga även enligt lagen om särskild utlänningskontroll (prop. 2009/10:31 s. 295). Det är inte heller klart hur bestämmelserna i 8 § lagen om särskild utlänningskontroll ska tillämpas. I första styckets anges när en ut- länning får tas i förvar. Där ställs det krav på att det finns ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll, eller att det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas. Dess- utom ska det finnas anledning att anta att utlänningen kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i eller att hans eller hennes identitet är oklar. I andra meningen i det stycket finns en bestämmelse som gäller om utlänningen är . Av den framgår att en sådan utlänning inte utan synnerliga skäl får tas i förvar. Kravet på synnerliga skäl för att ta barn i förvar härstammar från tidigare bestämmelser i utlänningslagen och infördes genom en lagändring i dåvarande 50 § utlänningslag. För att en utlänning under (ändrades sedermera till ) skulle få tas i förvar krävdes det dels att de allmänna kriterierna för förvarsta- gande var uppfyllda, dels att det därutöver fanns synnerliga skäl för förvarstagande. Det infördes alltså då ett principiellt förbud mot att ta ett barn i förvar, om det inte förelåg synnerliga skäl. Vad som av- sågs med synnerliga skäl angavs inte i den dåvarande utlänningslagen. Enligt förarbetena fanns det sådana skäl i första hand när utlänning- en skulle avvisas direkt. Undantagsvis kunde det finnas sådana skäl i samband med verkställighet (proposition om invandrings- och flyk- tingpolitiken, prop. 1983/84:144, s. 112 och prop. 1988/89:86 s. 98). Vid tillkomsten av utlänningslag ersattes kravet på syn- nerliga skäl med särskilda kriterier för när barn fick tas i förvar. Någon motsvarande ändring gjordes emellertid inte terro- ristlag. Förutsättningarna för att ta barn i förvar förtydligas Även om det kan antas vara ovanligt att barn tas i förvar med stöd av lagstiftning som riktar sig mot presumtiva terrorister och spioner kan det inte uteslutas att det i ett enskilt fall är nödvändigt. Det kan t.ex. vara en utlänning som ska fylla och som utvisas där- för att han eller hon kan befaras komma att begå terroristbrott eller ett annat allvarligt brott med anknytning till terrorism. Förvarsta- gande är en särskilt ingripande åtgärd när det riktar sig mot ett barn, eftersom ett frihetsberövande kan skada barnets fysiska och psyki- ska välmående och ha ogynnsamma effekter på barnets utveckling. Även om barnet tas i förvar tillsammans med någon av föräldrarna kan barnet påverkas negativt av att befinna sig i en miljö som präglas av stress och psykisk ohälsa hos de vuxna (se t.ex. m.fl., Barn i förvar – en undersökning av Svenska Röda Korset, ). Det är nödvändigt att det i den nya lagen ges klarare uttryck för när ett barn får tas i förvar. Det ligger också i linje med Europakon- ventionens krav på tydlighet och förutsebarhet när det gäller regle- ring om frihetsberövande. Kravet på synnerliga skäl för förvar av ut- länningar under bör därför ersättas med särskilda kriterier för när barn får tas i förvar. Bestämmelserna om när barn får tas i förvar enligt den nya lagen bör även samlas för att underlätta tillämpningen. Mot bakgrund av hur regeln har vuxit fram bör regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll tolkas så att de allmänna förutsätt- ningarna för förvar enligt den lagen ska vara uppfyllda och att det därutöver krävs synnerliga skäl för att få ta ett barn i förvar. Det in- nebär att barnet ska ha utvisats enligt lagen, eller att det är sannolikt att barnet kommer att utvisas. Det krävs dessutom att det finns an- ledning att anta att barnet annars kommer att hålla sig undan eller utöva brottslig verksamhet i eller att hans eller hennes iden- titet är oklar. Enligt utredningens mening bör det i den nya lagen föreskrivas att ett barn får tas i förvar om det är sannolikt att han eller hon kommer att utvisas enligt lagen eller om det finns ett beslut om utvisning och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet. Det motsvarar det grundläggande kravet för att ta en vuxen utlänning i förvar. Därutöver bör det ställas krav på att åtminstone något av de uppräknade skälen för förvar ska vara uppfyllt för att barnet ska få tas i sannolikhetsförvar eller verkstäl- Skälen bör dock inte vara identiska med dem som gäl- ler för förvar av en vuxen. Enligt utlänningslagen är det inte tillåtet att ta ett barn i utred- ningsförvar eller i identitetsförvar. De förvarsgrunderna bör inte hel- ler användas för barn som tas i förvar enligt den nya lagen. Oklar identitet bör därför inte kunna utgöra skäl för beslut om förvar av barn. Däremot bör ett barn kunna tas i förvar enligt den nya lagen om det finns risk att barnet kommer att hålla sig undan eller utöva brottslig verksamhet i om han eller hon inte är frihetsberö- vad i avvaktan på utvisningen. Mot bakgrund av det tidigare kravet på synnerliga skäl, bör det dock ställas högre krav med avseende på risken än för vuxna. Det bör dock inte ställas lika höga krav som enligt utlänningslagen.