sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — För att de frivilliga formerna ska utgöra ett effektivt bevarande av skog behövs kunskap om var skogar med höga naturvärden finns. Sådan kunskap kan inhämtas av staten, markägaren själv eller någon annan. Det är viktigt att sådan information inhämtas på ett rättssäkert och icke handlingsdirigerande sätt. Inventeringen bör därför inte avse en samlad bedömning av ett områdes naturvärden utan avse förhållan- den i naturen som kan vara av särskild betydelse för biologisk mång- fald i skogen, såsom förekomst av döda träd, naturvårdsarter med mera. Inventeringen syftar till att utgöra: –kunskapsunderlag till markägare för att efterleva kraven om hän- syn i och skogsvårdslagen, –kunskapsunderlag till markägare vid val av områden för frivilliga avsättningar och frivilligt formellt skydd, –kunskapsunderlag till alla skogens aktörer för att uppnå konnek- tivitet i landskapet, –ett av flera kunskapsunderlag för myndigheterna vid tillsyn, råd- givning och stöd Utredningen har bedömt att bör utföra det före- slagna inventeringsuppdraget och har därför föreslagit ett tillägg i myndighetens instruktion. Enligt utredningens förslag ska inventer- ingen endast utföras på små- och mellanskogsbrukets mark. Det ligger i linje med hur den rådande skogspolitiken har fördelat ansva- ret för att ta fram kunskap om naturvärden mellan staten och en- skild. ska informera markägaren innan en inventering utförs. Inventeringen kommer enligt förslaget att utföras av Skogs- styrelsen på sådan mark som kan ha höga naturvärden. Dessa områ- den kommer att identifieras genom att skogsområden med enhetliga Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har bedömt att sådan skogs- mark kan uppskattas till av hela den produktiva skogsmarken. Det är alltså en förhållandevis liten yta som berörs av förslaget i denna del. På övrig produktiv skogsmark ska någon natur- miljöbeskrivning inte utföras av . Där har i stället mark- ägaren fullt ansvar för att inventera natur- och kulturmiljövärden i den utsträckning som behövs för att följa skogsvårdslagens och miljö- balkens krav samt de förväntningar som i övrigt följer av den svenska skogspolitiken. Om förslaget inte genomförs kommer markägare själv att fullt ut behöva stå för kostnaderna för den utredning som krävs för att kunna fullgöra de krav som bland annat skogsvårdslagen och miljö- balken kräver och den rådande skogspolitiken förutsätter på all skogs- mark. Det kommer i många fall innebära att markägaren behöver anlita någon för att utföra en beskrivning av naturmiljön. God känne- dom om höga naturvärden på den egna fastigheten medför att dessa bevaras i större utsträckning genom hänsyn vid avverkning. Det medför också att markägaren i större utsträckning frivilligt avsätter områden med höga naturvärden för naturvård. Om inte förslaget genomförs kommer det också att bli svårt att arbeta för en funktionell och kostnadseffektiv naturvård i landskapet byggd på konnektivitet vilket i sin tur riskerar att en större areal skogsmark behöver avsättas för naturvård för att nå mål om bevar- ande av biologisk mångfald. och länsstyrelserna ska inventera för inrättande av formellt områdesskydd och länsstyrelserna är de myndigheter som be- slutar om områdesskydd för skog. Inför sådana beslut inventerar myndigheterna naturvärden i skogen. Som utredningen redogjort för har utredningen föreslagit att det ska fastställas ett nationellt program för biologisk mångfald som bland annat ska ange vilka arealer av skog som ska bevaras och ange de ekonomiska resurser som krävs för det. Vissa av dessa arealer kom- mer att utgöras av så kallade särskilt angelägna allmänna intressen, sådana naturvärden där staten har ett ansvar utifrån internationella åtaganden eller andra politiska överväganden för att dessa bevaras. För att identifiera dessa värden krävs kunskapsunderlag som staten Konsekvenser av utredningens förslag bör ansvara för att inhämta. Utredningen anser att och länsstyrelserna även fortsättningsvis ska utföra dessa uppdrag i den utsträckning som det politiskt beslutade nationella programmet tillåter. Någon författningsändring bedöms inte nödvändig för detta. Finansiella konsekvenser för staten, kommuner och regioner Utredningens har föreslagit att inventering i form av naturmiljöbe- skrivningar ska utföras av . En sådan inventering krä- ver enligt ytterligare anslag. Omfattningen av an- slagen avgör takten på inventeringen. Ju mer pengar staten lägger på inventering desto mindre behöver det enskilda skogsbruket lägga på inventering av naturvärden inför att en skogsbruksåtgärd ska vidtas. Enligt förslaget ska naturmiljöbeskrivningen utföras genom att först anpassar metoden för nyckelbiotopsinventering i nordvästra för resten av landet. Vidare innebär det arbete med tekniska hjälpmedel, utbildningar, samverkan samt kommuni- kation. Därefter skulle själva inventeringsarbetet kunna påbörjas. har beräknat kostnaden för inventeringen baserat på •det uppskattade antalet hektar oregistrerade nyckelbiotoper utan- för formellt skydd och de största skogsägarnas frivilliga avsätt- ningar ().9 •kostnaden samt areal som inventerades inom testverksamheten i Nordvästra 2018. av arealen som inven- terades hade mycket höga naturvärden. Uppgifterna har använts för att få fram en grov kostnadsberäkning över hur mycket det skulle kosta att genomföra en naturmiljöbe- skrivning av den resterande skogsmarken där det finns potential för höga naturvärden. Övriga kostnader för vidareutveckling av metod, fältstöd, utbildningar och samordning baseras på uppgifter från den tidigare landsomfattande nyckelbiotopsinventeringen samt andra motsvarande inventeringar och uppföljningar. 9Från , Nyckelbiotoper-Redovisning av underlaget till , dnr 2019/3066. Konsekvenser av utredningens förslag Insatserna och kostnaderna har fördelats utifrån två alternativ, den första beräkningen utgår från den utvecklade metoden men utan fördjupade utvecklingsinsatser och den andra med samma utveck- lade metod men med en större tyngdpunkt på förankring och ef- fektivare förarbete i form av utveckling av ett kunskapsunderlag som identifierar potentiella höga naturvärden utifrån nationella och hel- täckande dataunderlag. En förstudie pågår på Skogs- styrelsen kring detta. Ett eventuellt framgångsrikt genomförande- projekt är en förutsättning för Alternativ 2, och kostnaden för detta har inte beräknats här. Den totala kostnaden för metodutveckling, fältstöd, utbildning, sam- ordning och uppföljning beräknas till totalt cirka 7,8 miljoner kro- nor. Kostnaden fördelas på: –Metodutveckling samt utveckling av fältstöd, databas och kom- munikation, , –Utbildning av personal beräknas till 5 dagsverken/person (förut- satt att förkunskaper finns), totalt 100 inventerare till en kostnad av , –Samordning, planering och framtagning av metoder för uppfölj- ning och statistikproduktion, . År 2 och framåt Den totala inventeringskostnaden beräknas till där skulle behövas inventeras med nu- varande metod. Vid en inventeringstakt /år skulle arbetet genomföras till en årlig kostnad av 10 miljoner kro- nor motsvarande 2 000 dagsverken. Om inventeringstakten i stället uppgår till /år skulle inventeringen kunna genomföras till en kostnad av 20 mil- joner kronor motsvarande 4 000 dagsverken. Med alternativ 1 skulle kostnaden uppgå till / inventerad hektar. Konsekvenser av utredningens förslag År 1–2 Den totala kostnaden för metodutveckling, fältstöd, utbildning, sam- ordning och uppföljning beräknas till totalt cirka 8,0 miljoner kro- nor. Kostnaden fördelas på: –Metodutveckling samt utveckling av fältstöd, databas och kom- munikation, , –Utbildning av personal beräknas till 5 dagsverken/person (förut- satt att förkunskaper finns), totalt 100 inventerare till en kostnad av , –Samordning, planering och framtagning av metoder för uppfölj- ning och statistikproduktion, . År 3 och framåt Under förutsättning att inventeringen sker med ett mer effektivt förarbete och med hjälp av urval via digitala kunskapsunderlag om naturvärden kommer urvalet av områden att förbättras. Förarbetet blir mer effektivt och inventeringstiden beräknas kunna minskas avsevärt jämfört med Alternativ 1. Den totala inventeringskostnaden beräknas till där skulle behöva inventeras. Vid en inventeringstakt /skulle arbetet kunna genomföras till en årlig kostnad av motsvarande 2 000 dagsverken. Om inventeringstakten i stället uppgår till skulle inventeringen kunna genom- föras till en kostnad av motsvarande 4 000 dagsverken. Med alternativ 2 skulle även kostnaden uppgå till cirka 250 kro- nor/inventerad hektar (samma som Alt. 1) men den totala kostnaden för inventeringen är uppskattningsvis mindre. Med alternativ 2 skulle även markägaren kunna få tillgång till ett digitalt kunskapsunderlag inventeringen planeras och genom- förs. Detta skikt skulle kunna finnas tillgängligt på Mina sidor. Med tanke på den misstro som funnit mot nyckelbiotopsinven- teringen behöver myndigheten kommunicera, samverka och förankra metod samt resultat för att förhindra att det uppstår en misstro även mot naturmiljöbeskrivningen. Konsekvenser av utredningens förslag heten att behöva arbeta bland annat med riskbedömningar och infor- mationsklassningar. Enligt skulle risken för misstro minska betydligt om ägnas åt att förbereda, utveckla, samverka och implementera metoden för naturmiljöbeskrivningen samt tekniska hjälpmedel och utveckling. Därefter skulle inventeringen kunna starta, med en solid grund av väl beprövade och fungerande metoder och fältstöd, med utbildad personal och med bred acceptans. Förslaget skulle även innebära att myndigheten hade tillgång ett bättre kunskapsunderlag i sitt övriga arbete, vilket skulle medföra god och effektivare hantering av ärenden. En satsning på naturmiljöbeskrivning av den storlek som myn- digheten här redogjort för kan inte rymmas inom ordinarie anslag utan kräver att tillförs riktade anslagsmedel. Riks- dagen beslutade genom antagandet av budgetpropositionen att anslaget 1:1 inom utgiftsområde 23 tillförs 20 mil- joner kronor –2027 för en landsomfattande inven- tering av nyckelbiotoper. En motsvarande satsning skulle därmed kunna riktas mot den av utredningen föreslagna inventeringen. Enligt utredningens förslag i andra delar bör ett sådant beslut fattas inom ramen för handlingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen. Vad gäller utredningens förslag om att och läns- styrelserna ska inventera för områdesskydd kommer omfattningen av myndigheternas uppdrag att styras av det handlingsprogram om biologisk mångfald i skogen som utredningen har föreslagit. Jämfört med dagens uppdrag att inventera för områdesskydd kommer den föreslagna omfattningen av inventering att begränsas till sådana sär- skilt angelägna allmänna intressen. Utredningen bedömer således att myndigheternas uppdrag i denna del kommer att vara mer begränsat än . Detta bör innebära att länsstyrelsernas handläggarresurser kan omfördelas till arbetet med frivilligt formellt skydd. Konsekvenser för företag och enskilda Utredningens förslag om att ska utföra en natur- miljöbeskrivning berör huvudsakligen det enskilda skogsbruket. Inventeringen kommer enligt förslaget att utföras av på sådan mark som kan ha höga naturvärden. Konsekvenser av utredningens förslag mer att identifieras genom att skogsområden med enhetliga förhåll- anden avgränsas. Utredningen har bedömt att sådan skogsmark kan uppskattas till av hela den produktiva skogsmar- ken på det enskilda skogsbrukets mark. Det rör sig därmed om en förhållandevis lite yta som berörs av för- slaget i denna del. På övrig produktiv skogsmark ska någon natur- miljöbeskrivning inte utföras av . Där har i stället mark- ägaren fullt ansvar för att inventera natur- och kulturmiljövärden i den utsträckning som behövs för att följa bland annat skogsvårds- lagens och krav samt de förväntningar som i övrigt följer av den svenska skogspolitiken. Från företrädare för skogsägare inom utredningens expertgrupp har det framförts att det finns en risk med att den föreslagna natur- miljöbeskrivningen kommer att medföra samma problematik som den med inventering och registrering av nyckelbiotoper. För en skogs- ägare kan det uppfattas som att det är någon ”annan” som kommer och visar vad som är ”skyddsvärt” på skogsägarens fastighet. För att uppnå samma resultat är det enligt dessa företrädare för skogsägarna bättre att jobba med utvecklade skogsbruksplaner där skogsägaren själv är med och gör avvägningarna om vad som är skyddsvärt eller inte på fastigheten. Det finns en brist på tillit mellan skogsägare och myndighet. Det har framförts från företrädare för skogsägare att den riskerar att bestå genom utredningens förslag i denna del. Det finns en risk för att naturvärden fortsätter att upplevas som ett hot och att myndig- heterna vill ha kontroll över dem. Genom att utför naturmiljöbeskrivningar kan markägare uppleva ett minskat själv- bestämmande över urval och prioriteringar av frivilliga avsättningar. Vidare har det framförts från företrädare för skogsägare att om underlag från naturmiljöbeskrivningen ska användas för landskaps- planering på enskilt ägd mark kan denna brist på tillit bli värre. Skogs- ägare måste precis som få inventera och planlägga sin skog i enlighet med sektorsansvaret och utifrån egna ambitioner. Enligt utredningens förslag ska naturmiljöbeskrivningen enbart utgöra ett stöd till markägare. Till skillnad från inventeringen av nyckelbiotoper kommer utredningens förslag inte innebära en på förhand gjord bedömning av ett områdes naturvärden. Genom den standardiserade metodik som föreslås med i huvudsak inventering i provytor, utan sammanvägd bedömning av naturvärdena, bedömer Konsekvenser av utredningens förslag dock utredningen att förtroendet kommer att kunna öka. Den före- slagna naturmiljöbeskrivningen ska endast innehålla objektiva beskriv- ningar av förhållanden i naturen. Beskrivningen ska inte, vare sig för myndigheter eller markägare, i sig utgöra en bedömning av naturvär- den som utgör ett krav eller en förväntan. Förutsatt att uppgifterna som inventeringen ger hanteras på det sätt som utredningen beskrivit bedömer utredningen att inventeringsunderlaget i stället kommer att ses som en tillgång i det enskilda skogsbruket. Som utredningen redogjort för under konsekvenserna av försla- get om kunskapskrav har en skogsägare inom det enskilda skogs- bruket generellt inte den kunskap som behövs för att kunna inventera naturvärden på det sätt som behövs för en naturmiljöbeskrivning. För att få den kunskap som behövs om det egna skogsinnehavet behöver markägaren anlita en person med sådan kompetens. Det bör innebära en kostnad för markägaren. Att utför inven- teringen innebär att en markägare inte behöver betala för en inven- tering vilket innebär en motsvarande besparing. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Som utredningen redogjort för behöver områden avsatta för natur- vård vara förbundna med varandra på ett sådant sätt att det möjliggör arters spridning, så kallad konnektivitet. För att kunna uppnå eko- logisk konnektivitet på ett kostnadseffektivt sätt är det viktigt att naturvårdsavsättningar är ekologiskt funktionella och att landskapet mellan dessa bidrar till arters spridning. För att markägare och andra aktörer i ett landskap ska ha möjlighet att agera så att ekologisk kon- nektivitet upprätthålls eller skapas av sådana förhållanden i naturen som många hotade arter är knutna till krävs kunskap om sådana för- hållanden i landskapet. Sådan kunskap krävs både på den mark man förvaltar och på om- givande marker för att det ska vara möjligt att ta välinformerade beslut om vilka naturvärden som är lämpliga att bevara och utveckla, till exempel i form av naturvårdsavsättningar, miljöhänsyn, eller anpas- sade skogsbruksmetoder och var detta är lämpligt att göra för att skapa konnektivitet i landskapet. Utredningen bedömer att om en naturmiljöbeskrivning utförs i sådana områden i ett landskap som kan ha de strukturer och funk- Konsekvenser av utredningens förslag tioner som behövs och att informationen sedan är tillgänglig för de aktörer som förvaltar detta landskap ökar möjligheten kraftigt för att uppnå konnektivitet i landskapet. Därmed ökar även förutsätt- ningar för ett kostnadseffektivt bevarande av biologisk mångfald. De risker som beskrivits under konsekvenserna för nyckelbio- toper ovan omhändertas genom att en naturmiljöbeskrivning övertar den roll som nyckelbiotopsinventeringen tidigare haft. Till exempel avverkas områden med dokumenterat höga naturvärden i betydligt mindre utsträckning än områden utan dokumentation. Även om en naturmiljöbeskrivning inte utgör en naturvärdesbedömning bör det insamlade underlaget kunna utgöra en god grund för markägarens val mellan brukande och bevarande. På så sätt bör områden med höga naturvärden även med den föreslagna inventeringsmetoden bevaras i högre utsträckning. Utredningens förslag om naturmiljöbeskrivningar är ett kostnads- effektivt sätt att kartlägga förhållanden i naturen som kan ha bety- delse för biologisk mångfald. En sådan inventering beräknas kosta /inventerad hektar. Utredningen bedömer att kost- naden för motsvarande inventering skulle bli betydligt högre om markägare själv utförde inventeringen på sin egen mark. Även om markägare också skulle kunna samordna inventering skulle samma stordriftsfördelar inte kunna uppnås som om utför inventeringen. Den samhällsekonomiska nyttan med inventering- arna bedöms stora. Som beskrivits beträffande nyckelbiotopsinven- teringen är en dokumentation av naturvärden ofta ett samhällseko- nomiskt effektivt sätt att bevara dessa. Värdet av biologisk mångfald i skogen bedöms vara högre än kostnaden för att inventera. Kunskaperna som inhämtas kommer ha ett stort värde för olika bevarandeåtgärder och är helt avgörande för att kunna uppnå samhällsekonomisk effektivitet i naturvårdsavsättningar. Utredningens förslag om i fråga om inhämtning av kunskap om naturvärden bygger på att samma metod för inventering ska användas i hela landet. Samma metod ska även användas av och när myndigheterna inventerar för naturmiljöbeskriv- ningar och för områdesskydd. Underlag som inventeringarna resul- Konsekvenser av utredningens förslag terar i kommer således att kunna användas på ett samstämmigt sätt. Genom att kunskap om naturvärden inhämtas genom en etablerad metod bör uppgifterna kunna betraktas som tillräckligt kvalitets- säkrade för att kunna dela med andra myndigheter och aktörer. 17.6.4Utredningens förslag om ändrad handläggningstid En markägare ska underrätta om avverkning. Mark- ägaren får påbörja avverkningen tidigast efter att under- rättelsen lämnats in till . En kortare handläggningstid möjliggör för skogsägare att planera sin avverkning på ett bättre sätt. En kortare handläggningstid skulle innebära större flexibilitet och minskade kostnader för flytt av maskiner för skogsbruket. Utredningen har därför föreslagit att den handläggningstid som gäller för handläggning av en underrättelse om avverkning ska för- kortas . Det innebär att en avverkning ska kunna påbörjas efter det att en underrättelse om avverkning lämnats in. Handläggnings- tiden börjar inte löpa förrän en fullständig underrättelse om avverk- ning med hänsynsredovisning är inlämnad. I de fall särskilda skäl föreligger ska handläggningstiden kunna förlängas . Genom förslaget bedömer utredningen att den stora mängd ärenden som inte kräver några mer omfattande tillsynsåtgärder från ska kunna utföras efter att under- rättelse lämnats in till myndigheten så länge markägaren uppfyllt kraven för en sådan underrättelse. För de ärenden som kräver utred- ningen bedöms däremot den nuvarande handläggningstiden inte alltid räcka till. Ett fältbesök kan till exempel behöva planeras och sam- ordnas för att bli effektivt och kontakter kan behöva tas, exempelvis med andra myndigheter och markägaren. Dessutom kan väderför- hållanden påverka möjligheten att utföra ett fältbesök. I dessa fall ska kunna besluta om förlängd handläggningstid . Förslagen syftar till att de enkla ärenden ska gå snabbare som de svårare ärendena ska ges tid för att utredas mer grundligt. Konsekvenser av utredningens förslag Finansiella konsekvenser för staten, kommuner och regioner Förslaget om kortare handläggningstid av en underrättelse om av- verkning är en följd av utredningens förslag om kunskapskrav för markägaren. Genom det förslaget kommer ansvaret för kunskap om naturvärden på det område som berörs av avverkningen att ligga på markägaren i större utsträckning än . Det innebär att Skogssty- relsen kommer att behöva lägga mindre tid på att utreda förhållandena på plats. har även upplyst om att myndigheten arbetar med två olika projekt som har till syfte att effek- tivisera handläggningen av underrättelser om avverkning. arbetar med ett förändringsarbete med syfte att övergå till ett arbetssätt där enbart en mindre del av de in- kommande avverkningsanmälningarna granskas manuellt. Resterande delmängd granskas enbart via ett digitalt system. pla- nerar att införa det första steget mot ett nytt arbetssätt . Ett nytt arbetssätt kring anmälan om avverkning är enligt Skogssty- relsen en förutsättning för att en övergång till en kortare handlägg- ningstid ska vara möjlig. Det är därför viktigt att ges tid att förändra arbetssätten innan en kortare handläggningstid införs. Förutom det redan pågående förändringsarbetet kommer myn- digheten att behöva göra ytterligare förändringar såsom utveckla myndighetens handläggarsystem och inlämningssystem. Externa ak- törer kopplar sina egna system till inlämningssystemet och förändr- ingar krävs därför även i aktörernas system förutom i Nemus, vilket får betydelse vad gäller tidsaspekten. behöver också, som följd av förändringen i kunskapskravet, avsätta mer resurser för att kunna utveckla mer sofistikerade system för att göra analyser digitalt av informationen i de avverkningsanmälningar som kommer in. Därtill uppstår en ökad administrativ kostnad i och med att ett antal beslut om förlängd tid behöver fattas. Enligt uppskattade kostnad skulle omställnings- arbetet beräknas innebära en ökad kostnad på eller ungefär tio årsarbetsverken inför och i uppstarten av föränd- ringen. Därefter kan förändringen innebära ökade administrativa kost- nader där kostnaden är beroende av vilket antal beslut om förlängd tid behöver fatta. Konsekvenser av utredningens förslag Om behöver fattar beslut om förlängd tid i av ärendena skulle den ökade administrativa kostnaden en- ligt myndigheten uppgå till eller fyra årsarbets- verken. Om motsvarande siffra i stället är av ärendena på grund av undermålig kvalitén i hänsynsredovisningen skulle den ökade administrativa kostnaden uppgår till knappt 13 miljoner kro- nor eller tolv årsarbetskrafter. bedömning är att för- slaget inte kommer att kunna genomföras inom befintligt anslag, då det innebär en betydande kostnad. Uppdraget förutsätter, enligt myndigheten, riktade anslagsmedel. Reformen kan genomföras på olika sätt. Om ges tillräcklig tid för att avsluta de pågående projekten som syftar till att effektivisera handläggningen samt ges möjlighet att planera införan- det av ett nytt system bör de grundläggande förutsättningarna för myndigheten vara desamma som . Genom den minskade utred- ningsbördan myndigheten får med krav på grundliga hänsynsredo- visningar och en mer effektiv handläggning bedömer utredningen att den föreslagna ändringen av handläggningstid kan hanteras inom befintligt anslag. För genomförandet av reformen bör dock projektmedel till- skjutas. Då arbetet bör kunna dra nytta av pågående projekt och ta vid där dessa slutar bör anslagmedel med kunna vara tillräckliga. Specialkompetens hos medarbetare eller behörig- heter kan vara en begränsande faktor vid en förkortad handlägg- ningstid. Det kan exempelvis röra sig om specialkompetens kring specifika arter.