sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Storleken på bidraget i det enskilda fallet beror på dess slut- liga utformning och vilka faktiska kostnader som uppkommer i utveck- lingsarbetet. Det kan dock antas att storleken på bidraget kommer att variera mellan olika kommunkonstellationer, t.ex. har troligen en större konstellation vanligtvis också större kostnader. Med ett an- taget genomsnittligt ekonomiskt bidrag på per kom- munkonstellation skulle statens kostnad uppgå till 50 miljoner kro- nor för en treårsperiod. Hur kostnaderna fördelas årsvis beror på när 1Statskontoret (2005), Statsbidrag till kommunala samverkansprojekt – En uppföljning. och hur många kommuner som söker bidraget, samt om bidraget utbetalas helt eller delvis i förskott, eller efter genomförda aktivite- ter. Till det kommer statens kostnader för att handlägga, följa upp och utvärdering av bidraget (se konsekvensanalysen för Kommun- delegationen i avsnitt 20.1.3). bedömer sammantaget att den samhälls- ekonomiska nyttan överstiger kostnaderna för förslaget. Ekonomiskt incitament för frivilliga kommunsammanläggningar Utredningens förslag: Staten tar över skulder från kommuner som frivilligt genomför kommunsammanläggningar. De skulder som kan tas över av staten är: •långfristiga skulder till bank- och kreditinstitut •avsättningar för pensionsförpliktelser och pensionsförpliktel- ser som enligt lagen (2018:597) om bokföring och redovisning, ska redovisas som ansvarsförbindelser. Regeringen tillsätter en utredning som analyserar de närmare tek- niska och juridiska aspekterna av förslaget och tar fram ett mer detaljerat förslag. bedömer att kommunsammanläggningar för vissa kommuner är ett sätt att öka deras kapacitet att utföra sina upp- gifter. Det finns, som utvecklats i strategin i kapitel 19, erfarenheter från såväl som andra nordiska länder att sammanläggningar mycket sällan genomförs om det inte finns incitament för kom- munerna. Det finns mot den bakgrunden anledning att överväga om staten bör erbjuda kommuner som är intresserade av sammanlägg- ning, ekonomiska incitament för att stödja utvecklingen. Skuldsättningen hos kommunerna har ökat (se kapitel 7). Ökningen av kommunernas skulder och avsättningar var 2008–2018. I genomsnitt uppgick kommunernas skulder och avsättningar till per invånare 2018. Om ansvarsförbindelser för pensionsförpliktelser som intjänats inkluderas uppgick skulderna till per invånare. sättningen per invånare varierar dock mellan olika kommuner. Mycket avlägsna landsbygdskommuner hade högst skuldsättning om ansvars- förbindelser för pensionsförpliktelser inkluderas (per invånare) medan landsbygdskommuner nära en större stad hade lägst skuld (per invånare). Ökningen av skuldsättningen för de kommunala koncernerna var 2008–2018. Ökningstakten har därmed varit lägre för kommunkoncernernas skulder än för kommunernas skulder. Om ansvarsförbindelser för pensionsförpliktelser inkluderas uppgick kom- munkoncernernas skulder till per invånare. Variationen på skulderna mellan olika kommuntyper följer samma mönster för kommunkoncernernas skulder som för kommunernas skulder. Mycket avlägsna landsbygdskommuner hade högst skuld- sättning per invånare om ansvarsförbindelser för pensioner inklu- deras (per invånare) medan landsbygdskommuner nära en större stad hade lägst skuldsättning (per invånare). En hög skuldsättning hos en kommun har en negativ påverkan på andra kommuners intresse för sammanläggning med denna kom- mun. Särskilt för invånare och politiker i en kommun med låg skuld- sättning kan fördelarna med att slås samman med en kommun med hög skuldsättning framstå som begränsade. bedömer därför att ett system där kommuner som frivilligt vill gå samman med andra kommuner kan minska sin skuldsättning är ett kraftfullt ekonomiskt incitament. bedömer även att ett sådant system kan bidra till att sänka hindren för frivilliga sammanläggningar särskilt för kommuner som har olika stora skul- der, men även för kommuner som har likartad skuldsättning. föreslår därför att det ska införas ett eko- nomiskt incitament för frivillig sammanläggning av kommuner där staten övertar skulder från de kommuner som slås samman. I föl- jande avsnitt följer de överväganden som gör kring åtgärdens utformning. Kommunens eller den kommunala koncernens skulder Ett sätt att identifiera kommunernas skuldsättning är att titta på kommunernas årsredovisningar där skulderna finns upptagna i balans- räkningarna. Detta är dock vanligen inte tillräckligt för att få hela Det kan därför finnas anledning att studera den samman- ställda balansräkningen i de sammanställda räkenskaperna (kommu- nens koncernredovisning). En stor andel av kommunernas skulder finns nämligen i de kommunala bolagen. Kommunernas skulder upp- gick till 2018. Skulderna för de kommunala kon- cernerna, som omfattar kommunernas plus de kommunala kon- cernföretagens skulder efter konsolidering, uppgick till . De kommunala koncernernas skuldsättning är därmed högre än kommunernas. Kommunerna har betydande frihet att själva bestämma hur deras verksamhet ska organiseras. Det innebär att det finns variationer mellan kommunerna kring hur de har valt att organisera sina verk- samheter. Det påverkar kommunernas skuldsättning på olika sätt – både uppkomsten av skulder och redovisningen av dessa. En verk- samhet som i en kommun finns i förvaltningsorganisationen, och vars genererade skulder ingår i kommunens balansräkning, kan för en annan kommun finnas i ett kommunalt aktiebolag. De skulder som en verksamhet genererar hamnar då i aktiebolagets balansräkning. Ytterligare en kommun har kanske valt att anlita en privat utförare som har investerat i de anläggnings- och omsättningstillgångar som en verksamhet behöver. Kommunen betalar utföraren för dess tjäns- ter, vilket då redovisas som kostnader i kommunens resultaträkning. Som huvudregel påverkar det dock inte kommunens tillgångs- eller skuldsida i balansräkningen annat än genom årets resultat. En kommun har i egenskap av ägare till ett aktiebolag inte något egentligt rättsligt ansvar för bolagets skulder i en konkurssituation, även om det i praktiken kan finnas ett politiskt ansvar. Huvudregeln är att ägare till aktiebolag bara riskerar det kapital som de har betalat för sin andel av bolaget. Kommuners och deras bolags ekonomi är dock ofta sammanblandade på flera sätt. Det är t.ex. vanligt att kom- muner går i borgen för bolagens skulder. Kommuner tar också upp lån för vidareutlåning till bolagen, och i sådana fall riskerar kommu- nen att inte få tillbaka utlånade medel vid en konkurs. Anledningen till vidareutlåningen är att lånevillkoren kan vara bättre för kom- munerna än för de kommunala bolagen på grund av att kommunerna har en bättre kreditvärdighet. Samverkan mellan kommuner kan leda till att skulder återfinns utanför en kommuns balansräkning; t.ex. kan en verksamhets skulder finnas i ett kommunalförbund. Fråga är då om endast kommunens skulder ska inkluderas i stöd- åtgärden eller om hela den kommunala koncernens skulder ska ingå. Ett argument för att inkludera den kommunala koncernens skulder är att en stor del av kommunsektorns skulder finns i de kommunala bolagen, och om åtgärden ska ha en verkan bör dessa ingå. Att kom- munernas och bolagens ekonomier är sammanblandade genom interna lån och borgensåtaganden är ett annat skäl för att inkludera bolagens skulder. Vidare skulle det kunna argumenteras för att stödåtgärden bör utformas så organisationsneutralt som möjligt med hänsyn till den betydande frihet som kommunerna har getts att själva bestämma över hur de vill organisera sin verksamhet. Men om även skulder i kommunala koncernföretagen ska tas med väcks en del ytterligare frågor kring hur stödåtgärden ska konstrueras. Ett exempel är hur delägda kommunala bolag ska hanteras i fall där inte alla delägare är kommuner som ska omfattas av stödåtgärden. En annan komplika- tion blir . sätter ramarna för medlemsstaternas möjlig- heter att med offentliga medel kunna stödja en viss verksamhet. Statsstöd föreligger när det offentliga stöttar en ekonomisk verk- samhet med offentliga medel och det resulterar i att mottagaren får en fördel gentemot andra aktörer på marknaden, genom att det gynnar en viss verksamhet eller produktion. Reglerna om statligt stöd finns i artikel 107–109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Den centrala bestämmelsen vad gäller statsstöd är artikel 107.1 i EUF-fördraget som innebär ett generellt förbud mot statligt stöd. Åtgärder som är att anse som statligt stöd enligt arti- kel 107.1 är som utgångspunkt otillåtna, men det finns vissa undantag. Inte endast ett tillförande av medel kan utgöra stöd utan stödet kan även ske t.ex. genom en minskning av sådana kostnader som normalt belöper på ett företags budget. Det är inte ovanligt att just verksamheter som bedrivs affärsmäs- sigt på en konkurrensutsatt marknad, och därmed sannolikt påver- kas av statsstödsreglerna, finns i kommunala bolag. Ett övertagande av bolagens skulder riskerar därför strida mot . anser mot den bakgrunden att ett skuldöver- tagande bör begränsas till kommunens skulder, dvs de skulder som finns i kommunernas balansräkningar. Övertagande av skulder ska således inte utgå från den sammanställda balansräkningen (den kom- munala koncernens balansräkning). Vidare överväganden i fråga om hur förslaget överensstämmer med måste dock göras i samband med att förslagets tekniska och juridiska aspekter utreds närmare. Vilka skulder har kommunerna? Kommunernas skulder uppgick till . Under posten skulder i balansräkningen finns två delposter; långfristiga skul- der (321,) och kortfristiga skulder (199,). Långfristiga skulder utgörs till största delen av lån från ban- ker och kreditinstitut, vilka ökade från 2000 till 259miljarder kronor 2018. Ökningen av långfristiga skulder kan för- av en ökad investeringsvolym för investeringar i bl.a. fastigheter och infrastruktur. Under kortfristiga skulder kan t.ex. leverantörs- skulder, personalens skatter, upplupna kostnader och förutbetalda in- täkter återfinnas. En avsättning är en typ av skuld, och definieras i lagen (2018:597) om bokföring och redovisning (LKBR) som en för- pliktelse som är hänförlig till räkenskapsåret eller tidigare räkenskapsår och som på balansdagen är säkra eller sannolika till sin förekomst men ovissa till belopp eller den tidpunkt som de ska infrias (se 6 kap. 8§ LKBR). Med andra ord kan en avsättning betecknas som en skuld som är osäker, till storlek eller tidpunkt. Det måste bedömas som säkert eller sannolikt att skulden finns. En avsättning tas upp i balans- räkningen till den bästa uppskattningen av det belopp som kommer att krävas för att reglera förpliktelsen (se 8 kap. 11 § LKBR). Kommunerna har stora pensionsskulder och ska redovisa dessa enligt blandmodellen. Enligt 6 kap. 4 § LKBR ska förpliktelser att betala ut pensionsförmåner som intjänats inte tas upp som skuld eller avsättning. Dessa förpliktelser redovisas i stället som en ansvarsförbindelse. Pensionsförmåner som intjänats redo- visas som avsättningar. Exakt hur stort belopp som totalt kommer att betalas ut till en anställd på grund av intjänade pensionsförpliktelser är svårt att för- Summan beror på olika omständigheter, bl.a. när person väl- jer att ta ut sin pension och personens livslängd. I särskilt de äldre pensionsavtalen i den kommunala sektorn var det kommunen som arbetsgivare som fick hantera denna osäkerhet. Det innebär att avtalen var så konstruerade att kommunerna inte i förväg vet säkert vad det faktiska ekonomiska utfallet i det enskilda fallet kommer att bli. Kommuner och Regioner (SKR) har en värderingsmodell för pensionsförpliktelser som används av kommuner och regioner2. Storleken på ansvarsförbindelsen för pensioner intjänade uppgick till sammanlagt 2018 för kommuner. uppgick kommunernas avsättningar för pensio- ner till inklusive särskild löneskatt för pensioner. Vilka skulder ska ingå? anser som ovan anförts att ett statligt över- tagande av skulder bör begränsas till kommunernas skulder. Frågan blir då vilka av kommunernas skulder som ska kunna bli föremål för ett statligt övertagande? Det kan t.ex. finnas skäl att undanta skulder eller avsättningar avseende skatter, arbetsgivaravgifter och förin- betalda avgifter. Det kan också finnas anledning att beakta att LKBR ger kommunerna stor frihet när det gäller redovisning av medfinan- siering av statlig infrastruktur. En kommun kan välja att redovisa hela beloppet som en kostnad i resultaträkningen, alternativt välja upplösning av beloppet i balans- räkningen. Om kommunen väljer upplösning kommer kvarvarande belopp att redovisas i balansräkningen som en skuld eller avsättning. Det kan riskera att uppfattas som orättvist om metoden för hur kommunen har valt att redovisa medfinansieringen skulle på- verka huruvida staten vid en sammanläggning ersätter hela eller delar av kommunens medfinansiering. har valt att begränsa förslaget till att avse skulder som redovisas som långfristiga skulder till bank- eller kredit- institut samt avsättningar för pensioner och ansvarsförbindelser för pensioner intjänade . Pensionsskulderna utgör en stor del av kommunernas skuldsättning. Avlägsna och mycket avlägsna lands- bygdskommuner har de största ansvarsförbindelserna per invånare 2Se SKL (2017), RIPS 17, Riktlinjer för beräkning av pensionsskuld. avseende pensionsförpliktelser som har intjänats . För sär- skilt dessa kommuntyper kan ansvarsförbindelsen utgöra en stor ekonomisk börda. anser därför att de ekono- miska incitamenten även bör omfatta kommunernas pensionsför- pliktelser som redovisas som avsättningar och de pensionsförpliktelser som enligt LKBR redovisas som ansvarsförbindelser. Någon särlös- ning gällande frågan om skulder som avser statlig medfinansiering bedöms inte behöva göras. Förutom en allmän begränsning av vilka skulder som kan övertas av staten anser också att staten bör göra någon form av granskning av dessa skulder i de enskilda kommunernas års- redovisningar inför ett beslut om vilka skulder som ska tas över. Det kan också finnas anledning att granska värderingen av avsättningar och ansvarsförbindelser. bedömer att det behöver närmare utredas hur ett skuldövertagande juridiskt och bokföringstekniskt kan genom- föras. Lagstiftaren bör välja en viss bestämd tidpunkt som utgångspunkt för att fastställa och värdera kommuners skulder. Det finns dock anledning att noga överväga vilken tidpunkt som ska användas, bl.a. för att undvika att kommunerna lockas till ytterligare skuldsättning med vetskapen om att staten kommer att ta hand om lånen. En effekt av att bestämma en annan tidpunkt för fastställande och värdering av skulderna än datumet för sammanläggning kan bli att de kommu- nernas skulder är högre eller lägre vid kommunsammanläggningen än vad som fastställts innan. anser att tidpunkten, med beaktande av risken för att kommunerna lockas till ytterligare skuldsättning, lämpligen bör bestämmas till ett datum som infaller före en eventuell proposition i frågan lämnas till . En begräns- ning bör dock vara att det är högst det belopp som kommunernas skulder värderas till vid sammanläggningen som kan bli aktuellt för ett skuldövertagande. Förslaget bygger på idén att staten inte ska behöva lösa in skulderna , vilket fallet skulle vara om staten skulle ge kommunerna ekonomiska bidrag för att kunna reglera skulderna. Staten får genom förslaget en ökad skuldsättning vilket innebär att statens tillkom- mande årliga kostnader blir räntor och amorteringar på den skuld som övertas. Storleken på statens tillkommande räntekostnader är bero- ende på dels den aktuella räntenivån, dels storleken på den tillkom- mande skulden. Med ett antagande att den tillkommande skulden blir maximal, dvs. att samtliga kommuner frivilligt vill gå samman, och med ett antagande att räntenivå motsvarar den genomsnittliga statslåneräntan för perioden –2019, skulle statens tillkommande räntekostnader uppgå till . Till det till- kommer kostnader för övertagande av pensionsskulden. var kommunernas kostnader för pensionsförpliktelser som redovisades i ansvarsförbindelser . Kommunerna kan vidare ha kostnader för värdesäkring av redan intjänade pensionsför- pliktelser som redovisas som avsättningar.3 I den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, Maastricht- skulden, ingår hela den offentliga sektorns skulder; hur de offentliga skulderna är fördelade inom och mellan staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet är av underordnad betydelse. Detta mått definieras av EU-regler och används vid bedömningen av medlems- ländernas offentliga finanser. Kravet är att skulden inte får överstiga 60procent av bruttonationalprodukten (BNP). Enligt det finanspolitiska ramverket är av BNP ett riktmärke för Maastrichtskulden. Den svenska Maastrichtskulden sjönk till av BNP 2018. beräknas den enligt () prognoser att minska med ytter- ligare till , vilket till stor del beror på engångseffekter.4 Utgångspunkten för ett förslag om skuldövertagande är att det leder till att statens skulder ökar medan kommunens skulder minskar i motsvarande grad. Storleken på den offentliga sektorns bruttoskuld påverkas således inte och därmed påverkas heller inte Maastrichtskul- 3I kommunernas kostnader för pensionsförpliktelser som redovisas som avsättningar till- kommer också kostnader avseende nyintjänade pensioner. 4ESV (2019), Prognos, Statens budget och de offentliga finanserna, ESV 2019:36. Ett skuldövertagande kan dock ge indirekta effekter på Maastricht- skulden, vilket utvecklas närmare nedan i konsekvensanalysen. Ett alternativt sätt att skapa ekonomiska incitament för frivilliga sammanläggningar skulle vara att ge ett statsbidrag vid en samman- läggning av kommuner. bedömer dock att det måste handla av om ett kraftigt ekonomiskt incitament för att fri- villiga sammanläggningar ska kunna åstadkommas. Påfrestningen på den statliga ekonomin riskerar att bli alltför stor om staten skulle ge kommunerna bidrag i den storleksordningen som här avses. Kom- munutredningen har därför stannat vid att föreslå att staten tar över skulder från kommuner. Ovan redogörs för väntade effekter på sta- tens ekonomi och Maastrichtskulden vid ett genomförande av för- slaget. Vad det ekonomiska utfallet blir för staten är svårbedömt efter- som det är avhängigt av hur många, och vilka, kommuner som fri- villigt önskar gå samman. Ett scenario där samtliga kommuner önskar gå samman innebär att statsskulden ökar med , som kommunernas skulder minskar med motsvarande belopp. Den årliga tillkommande ränta som staten skulle belastas med beräknas till , om den genomsnittliga statslåne- räntan för perioden till används som riktmärke. Den genomsnittliga statslåneräntan den perioden uppgick till , vilket kan upplevas som högt med hänsyn till att statslåneräntan var minus . Det är dock uppfattning att bedöm- ningen av ett långsiktigt ökat ekonomiskt åtagande för staten inte bör grunda sig på den räntenivå som gäller ett enskilt år eller enskild månad. Nivån på statslåneräntan är låg sett ur ett historiskt perspektiv. Därför har använts vid den ekono- miska bedömningen av förslaget. Mer om indirekta effekter på Maastrichtskulden följer längre ned. Vid en närmare utredning av den tekniska lösningen för hur förslaget kan genomföras bör en mer omfattande och djupgående konsekvensanalys göras över bl.a. för- slagets effekter på statens och kommunernas ekonomi, det finans- politiska ramverket och Maastrichtskulden. Att en ny kommun har fått en stor del av sina skulder övertagna av staten förbättrar naturligtvis den nya kommunens ekonomi jäm- fört med vad som hade varit fallet om inget skuldövertagande hade skett. Det innebär bl.a. lägre kostnader för lån och pensioner. Med ett antagande om 1 procents ränta skulle en överföring av samtliga långfristiga lån till banker och kreditinstitut kunna innebära en lägre årlig kostnad motsvarande för kommu- nerna. En överföring av pensionsskulder skulle innebära att staten får kostnader för kommunernas redan intjänade förmånsbestämda pensioner. För mer om vilka kostnader som kommunerna har för pensionsförpliktelserna se ovan. Att skuldsättningen minskar innebär ett större konsumtions- utrymme för en kommun. Det ger en kommun större möjlighet att göra nödvändiga investeringar inom områden där det finns betydande investeringsbehov. Det kan exempelvis handla om efter- satta renoverings- och investeringsbehov i kommunala fastigheter samt i kommunaltekniska anläggningar t.ex. vatten- och avloppsnätet. Ett område som kommer att kräva resurser är digitaliseringsarbetet, där ett statligt skuldövertagande skulle kunna skapa större utrymme i den nya kommunens ekonomi. Det finns dock även möjliga negativa effekter av att en ny kom- mun ges ett ekonomiskt tillskott av den storleksordning som det i normalfallet skulle handla om. Det kan exempelvis minska incita- menten för ett kontinuerligt effektivitetsarbete i kommunen och kan också medföra att en anpassning av verksamheten till den nya kommunens förutsättningar inte ses som lika brådskande som den annars hade gjort. Det kan i sin tur innebära att den nya kommunens verksamheter drivs mindre effektivt än vad de annars hade gjorts. Det krävs därför en medvetenhet hos lokalpolitikerna om denna risk och en långsiktighet i deras arbete för att undvika detta. Kravet att kommuner ska ha en god ekonomisk hushållning gäller alltjämt. En konsekvens av lösningen med övertagande av lån är vidare att den indirekt kan leda till en ökad Maastrichtskuld. Det blir fallet om en kommun som fått skulder övertagna av staten vid en sammanlägg- ning väljer att ta upp nya lån, t.ex. för att finansiera investeringar i fastigheter och infrastruktur. Det bör dock framhållas att en anled- ning till att kommunerna kan uppfatta en skuldöverföring till staten som ett bra incitament för sammanläggning är just att sammanslagna kommuner får ett ökat utrymme att genomföra nödvändiga inve- Det är dock svårt att uppskatta i vilken utsträckning som de nya kommunerna skulle uppta nya lån efter ett statligt skuldöver- tagande. bedömning är att samhällsnyttan med förslaget överstiger kostnaden för det. Förslaget kan påverka den kommunala självstyrelsen. Hur om- fattande påverkan blir är dock till stor del beroende av förslagets slutliga utformning. En viktig fråga blir hur processen för att få skul- der övertagna konstrueras. Blir det fråga om en förhandling mellan stat och kommuner där staten tar en styrande roll gällande t.ex. vilka kommuner vars sammanläggning som ska gynnas, kan förslaget inne- bära en påverkan på den kommunala självstyrelsen. En proportiona- litetsbedömning kan därför behövas göras vid den närmare utform- ningen av förslaget. bedömer att en utredning behöver beman- nas med en särskild utredare och tre sekreterare. Utredningstiden har beräknats till . Kostnaden beräknas till för år ett och för år två. Utredningens förslag: Regeringen initierar en försöksverksam- het där kommuner får ges undantag från bestämmelser i lag, för- ordning eller myndighetsföreskrift. Försöksverksamheten ska syfta till att pröva sätt att stärka kommuners kapacitet, möjliggöra an- passning av verksamhet till lokala förhållanden eller minska statliga regleringar. Försöken får avse strukturförändring eller verksam- hetsutveckling. Kommundelegationen (se avsnitt 20.1.3) ges i uppdrag att ta fram ett förslag om den närmare utformningen av försöksverk- samheten. Kommundelegationen ska också ges i uppdrag att bereda ansökningar om försöksverksamhet, samt att följa och utvärdera försöken. anser att det är viktigt att ta tillvara lokala initiativ samt förslag på lösningar på hur kommunernas kapacitet kan stärkas. Ett sätt att göra detta är att organisera en försöksverksamhet för kommuner där nya idéer kan prövas under ordnade former. Kom- munutredningens utgångspunkt är att försöksverksamheten i första hand ska inriktas på strukturförändrande insatser. Kommunförsöken ska dock även vara öppna för mer verksamhetsanknutna försök.