sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — I frågan om utlämnande har därmed sådana organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter ansetts lämpliga att tillämpa förvaltningslagens överklagandebestäm- melser. Det kan emellertid noteras att en hänvisning till förvalt- ningslagens bestämmelser om omprövning av beslut inte görs. Om möjligheten till omprövning av beslutsinstansen faller bort kan det leda till tidsförluster och ökade kostnader. En sådan ordning står också i strid med den allmänna strävan att tyngdpunkten i förfaran- det ska förskjutas så långt nedåt som möjligt i instansordnings- kedjan, med tyngdpunkt på första instans (jfr En modern och rätts- säker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180, s. 229). Sammantaget gör vi följande bedömning. Möjligheten att få till stånd en överprövning av beslut enligt den nya lagen som fattats av organ som jämställs med myndigheter utgör i sig en utökning av vad som generellt gäller för beslut av sådana organ. Till detta kommer att den nya lagen inte bara avser statliga bolag utan även kommunala bolag och andra aktörer. Det är enligt vår mening inte möjligt att dra några säkra slutsatser om den varierande flora av aktörer som omfattas av den nya lagen uppfyller samma krav på tillgänglighet, kompetens, organisatorisk struktur som ställs för förvaltningsmyn- digheter och domstolar. I förarbetena till lagen (2016:1145) om offentlig upphandling gjordes, avseende vissa upphandlande myn- digheter, bedömningen att sådana aspekter – dvs. att det inte går att på förhand utpeka alla enskilda organ som träffas av regleringen och att deras förmåga att hantera ett överklagande kan förutsättas variera – var ett skäl att tillämpa överklagandelagens bestämmelser på sådana organ (Nytt regelverk om upphandling, prop. 2015/16:195, s. 702 f.). Det kan i detta sammanhang även vara värt att notera de uttal- anden som gjorde i sitt betänkande. Ut- redningen konstaterade att vid en bedömning av vilka bestämmelser som det kan bli fråga om att hänvisa till i förvaltningslagen har lagstiftaren i varje enskilt fall gjort en mer eller mindre ingående ana- lys av det enskilda organets organisation, tillgänglighet och kompetens som grund för sitt ställningstagande i denna fråga (SOU 2010:29, s. 703 f.). En sådan analys är inte möjlig att göra inom ramen för vårt uppdrag. Rättssäkerhetsskäl talar därför enligt vår uppfattning för att åtgärder i form av rättidsprövning, omprövning och handlägg- ningen av ett överklagande i övrigt inte bör läggas på beslutsinstan- serna när de utgör sådana organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter. Vi bedömer vidare att bortfallet av möjligheten till om- prövning vägs upp av att ärendet direkt handläggs av den instans som också ska göra den materiella prövningen av överklagandet. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser vi att de aktörer som i den nya lagen kommer att jämställas med myndigheter ska tillämpa överklagandelagens bestämmelser vid handläggningen av ett över- klagande. I syfte att underlätta läsbarheten och inte tynga lagtexten i onödan anser vi att en hänvisning till bestämmelserna i 2–5 §§ över- klagandelagen är att föredra, på samma sätt som i avsnitt 12.3.5 avse- ende tillämpliga bestämmelser i förvaltningslagen. 13.3.3Med myndigheter jämställda organs ställning som motpart Vårt förslag: Om ett beslut av ett sådant organ som jämställs med myndighet i den nya lagen överklagas ska organet vara klagandens motpart i domstol. Enligt praxis saknar en statlig myndighet rätt att utan stöd i särskild föreskrift föra talan mot beslut varigenom myndighetens beslut har ändrats (se t.ex. RÅ 1989 ref. 47). Om en enskild överklagar ett beslut av en myndighet ska, enligt 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291), den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes mot- part sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Bestäm- melsen kan således medföra att en statlig myndighet blir motpart till den som överklagar myndighetens beslut och att myndigheten där- med får rätt att överklaga ett domstolsavgörande som går den emot. Bestämmelsen är tillämplig endast när en enskild har överklagat myndighetens beslut. Enligt vår uppfattning ska kretsen av aktörer tolkas snävt, i förhållande till myndigheter. är HFD 2011 ref. 51, där frågan var om en statlig myndighet hade ställning som part i förvaltningsprocessen. Högsta förvaltningsdom- stolen gjorde bedömningen att , trots att verket upp- trädde i egenskap av infrastrukturförvaltare, inte kunde anses som enskild i den mening som avses i 7 a § förvaltningsprocesslagen. Av ordalydelsen framgår vidare att bestämmelsen endast är avsedd att ge förvaltningsmyndigheter partsställning, dvs. inte sådana organ som i den nya lagen kommer att jämställas med myndigheter. En särskild bestämmelse som motsvarar 7 a § förvaltningsprocesslagen infördes av det skälet i 16 § PSI-lagen. I förarbetena anfördes som skäl för detta att eftersom de privaträttsliga organ som omfattas av lagen ska jämställas med myndigheter bör detsamma även gälla dessa organ (prop. 2009/10:175, s. 186). Vi anser att det inte kommit fram några skäl för att nu göra en annan bedömning. De organ som i den nya lagen kommer att jäm- ställas med myndigheter bör därför kunna inträda i processen på sam- ma sätt som när ett beslut av en förvaltningsmyndighet överklagas av en enskild. Intresset av en utökad prejudikatbildning – som var ett klart syfte med att införa 7 a § förvaltningsprocesslagen (Tvåparts- process m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna, prop. 1995/96:22, s. 75) – är enligt vår bedömning inte mindre i de fall ett beslut har fattats av sådana organ. Som en följd av att vi i avsnitt 13.3.2 föreslår att överklagandelagens bestämmelser ska tillämpas kommer besluts- instansen – när det är ett organ som i den nya lagen jämställs med myndighet – inte att ta emot överklagandet eller lämna över handling- arna till domstol. Utformningen av den bestämmelse som bör införas i den nya lagen behöver därför justeras något, jämfört med 16 § PSI- lagen. Mot denna bakgrund anser vi att det i den nya lagen bör införas en särskild bestämmelse som föreskriver att om ett beslut av ett organ som i den nya lagen jämställs med myndighet överklagas, ska organet vara den enskildes motpart i domstolen. Den instans som ska pröva överklagandet bör vara vaksam på att motparten i vissa fall kan ut- göra ett organ som inte omfattas av förvaltningslagen. Eventuellt kan processledningen hos domstolen behöva anpassas för att hantera en process där ingen av parterna är en förvaltningsmyndighet. Öppna data-direktivet ger inte svenska myndigheter eller offentliga företag en självständig rätt att ta ut avgifter för information som ska vidareutnyttjas, utan detta regleras i annan ordning, i första hand genom föreskrifter i nationell rätt (jfr Offentlig förvaltning för demo- krati, delaktighet och tillväxt, prop. 2009/10:175, s. 164). Om en av- gift ska, eller får, tas ut så måste den följa de principer som föreskrivs i direktivet och får inte överstiga de gränser som framgår av i första hand artikel 6. Syftet med bestämmelserna är bl.a. att förhindra att myndigheterna tar ut oskäligt höga avgifter. Avgiftsprinciperna har ändrats i öppna data-direktivet på så sätt att huvudregeln är att vidareutnyttjande av information ska vara av- giftsfritt. Direktivet medger emellertid för de flesta informations- typer en avgiftsnivå som innebär att täckning av marginalkostnaderna tillåts och i vissa fall även full kostnadstäckning. Undantag görs emellertid för forskningsdata och särskilda värdefulla datamängder. Frågor om avgifter är betydelsefulla och har lyfts av företrädare för myndigheter under utredningen. Som pekats på i avsnitt 6.2 och 6.3 finns stor osäkerhet hos myndigheter när det gäller vilka avgifter som de får ta ut för att lämna ut information, särskilt i digitalt format. Avgifterna har uppgetts vara ett avgörande hinder mot att öka vidare- utnyttjandet. Detta kapitel inleds med en genomgång av vilka avgifter som avses i den nya lagen, avsnitt 14.2. Därefter görs en genomgång av gällande ordning på området, såväl rätten att ta ut avgifter, avsnitt 14.3, som gällande principer för avgiftsuttag enligt PSI-lagen, avsnitt 14.4. En analys görs i avsnitt 14.5 av vilken effekt avgifter har dels för olika aktörer som kommer att omfattas av den nya lagen, dels för vidare- utnyttjandet av information. Detta i syfte att bedöma om det finns skäl för att gå längre än de avgiftsnivåer som tillåts enligt direktivet. I synnerhet bör det övervägas om det finns anledning att i den nya lagen föreskriva en långtgående avgiftsfrihet. För att kunna ta ställ- ning till dessa frågor ges i avsnitt 14.5.2 en kort översikt av de av- giftsprinciper som framgår av artikel 6 i direktivet. Utifrån analysen i avsnitt 14.5 behandlar vi därefter hur direktivets avgiftsprinciper bör genomföras i den nya lagen, se avsnitt 14.6. Frågor om öppenhet och information avseende standardavgifter och andra avgifter behand- las i avsnitt 16.5. Enligt våra kommittédirektiv ska vi även analysera hur en tydli- gare reglering av avgiftsuttag för utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form kan utformas samt om det finns behov av att reglera avgiftsuttag för annat tillgängliggörande av digital informa- tion från den offentliga sektorn. Dessa frågor – som rör rätten att enligt nationell rätt ta ut avgifter – och om några förtydliganden bör göras i avgiftsförordningen (1992:191), tas emellertid inte upp i detta sammanhang utan kommer att behandlas senare i utredningens slutbetänkande. 14.2Vilka avgifter som avses Vår bedömning: Med avgift för vidareutnyttjande i öppna data- direktivet avses en avgift som belastar viss information som till- handahålls för vidareutnyttjande. I den nya lagen bör begreppet avgift användas. En inledande fråga som kort bör beröras är vad som avses med en avgift för vidareutnyttjande vid genomförandet av öppna data-direk- tivet. I direktivet används begreppet bl.a. i skäl 36 och ger intrycket av att det avser avgifter som är kopplade till det faktiska användandet av informationen. kan vi konstatera att de kostnader som får täckas enligt de principer som anges i artikel 6 hänför sig till tiden fram till och med att information görs tillgänglig samt formerna för hur den faktiskt tillhandahålls. Vidare kan det noteras att begreppet ”vidareutnyttjande” inte förekommer i de författningar som vi redo- gör för i avsnitt 14.3, utan att de exempelvis talar om avgifter för att ”tillhandahålla automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift”, se 4 § första stycket 8 avgiftsförordningen. normalfallet vara kostnader för framställning, sammanställning, till- gängliggörande och tillhandahållande som täcks av de avgifter som tas ut. Vi har svårt att se att det efterföljande vidareutnyttjandet i sig, dvs. hur sökanden använder informationen efter att den har gjorts till- gänglig, skulle medföra en kostnad för den myndighet som gjort den tillgänglig. Det är också svårt att förena med utgångspunkten att in- formation som har gjorts tillgänglig får användas fritt, se avsnitt 10.2.1, och att allt tillgängliggörande av information i normalfallet leder till ett vidareutnyttjande (prop. 2009/10:175, s. 141 och 148). Enligt vår mening är det med hänsyn till detta inte förenligt med artikel 6 i öppna data-direktivet att i den nya lagen dela upp de avgifter som belastar information som tillhandahålls. Att hävda att en viss avgift endast är hänförlig till tillgängliggörandet och tillhandahållandet – och att vidareutnyttjandet därför är avgiftsfritt – skulle enligt vår uppfattning vara ett sätt att kringgå direktivets bestämmelser. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser vi att de avgifter som avses i direktivet och den nya lagen omfattar samtliga avgifter som belastar viss information som tillhandahålls, oavsett hur de klassifi- ceras eller benämns av den offentliga aktören. Vidare anser vi att be- greppet avgift för vidareutnyttjande är något missvisande, eftersom avgifterna i praktiken kan komma att tas ut för att täcka kostnader för framställning, tillgängliggörande och tillhandahållande av infor- mation. Vi anser därför att det är lämpligt att i den nya lagen använda endast begreppet avgift. I betänkandet kan även, för läsbarhetens skull, begreppet avgift för information som ska vidareutnyttjas, komma att användas. 14.3Rättsligt stöd för att ta ut avgifter Som vi anfört inledningsvis ger öppna data-direktivet inte svenska myndigheter eller offentliga företag någon självständig rätt att ta ut avgifter, utan har till syfte att begränsa storleken när avgifter för infor- mation som ska vidareutnyttjas tas ut. Rätten, och i vissa fall skyl- digheten, att ta ut avgifter regleras i annan ordning, nationellt. Det finns även författningar som särskilt anger att avgifter inte får tas ut.1 Det är inledningsvis av vikt att ge en översikt av vilket stöd som finns 1Som exempel kan tas viss rättsinformation, som enligt 20 § rättsinformationsförordningen (1999:175) ska vara tillgänglig utan avgift och 21 § avgiftsförordningen. i svensk rätt för att ta ut avgifter, i synnerhet i situationer som avser vidareutnyttjande av information. Avsikten är inte att här göra en full- ständig genomgång av gällande ordning i dessa delar, då möjligheten att ta ut avgifter kan följa av såväl lag och förordning som myndig- hetsspecifika bemyndiganden. För organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter och offentliga företag kan rätten att ta ut avgifter framgå av andra dokument än författningar, exempelvis bolagsord- ningar eller interna principbeslut. En närmare analys av storleken på de avgifter som får tas ut, dvs. vilka kostnadsposter som får ingå, tas inte heller upp i detta avsnitt utan behandlas i samband med att genomförandet av principerna enligt öppna data-direktivet belyses i avsnitt 14.6. Enligt 2 § avgiftsförordningen ska den tillämpas om inte annat följer av annan förordning eller av särskilt beslut av regeringen. Avvikande bestämmelser i annan författning har alltså företräde. Genom 4 § avgiftsförordningen ges statliga myndigheter ett gene- rellt bemyndigande att själva besluta om att ta ut avgifter för vissa varor och tjänster under förutsättning att det är förenligt med myn- dighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning och verksamheten är av tillfällig natur eller mindre omfattning. Kriteriet ”mindre omfattning” ska främst sättas i relation till kostnaden för varje enskild myndighets totala verksamhet. Utlämnande av allmänna handlingar som inte sker med stöd av 2 kap. TF betraktas regelmässigt som en sådan sidouppgift som avses i 4 § (se Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet, SOU 2010:4, s. 176 och 349 f.). Samma synsätt bör tillämpas när myndigheter tillhandahåller information i samband med en begäran om vidareutnyttjande enligt den nya lagen. När det gäller arbete med att göra information till- gänglig utan en föregående begäran bör avgiftsuttaget inte kopplas till tillgängliggörandetidpunkten utan till när informationen därefter tillhandahålls för en vidareutnyttjare i det enskilda fallet. Det behöver dock inte ske genom en särskild begäran om vidareutnyttjande utan genom att någon faktiskt tar del av informationen. Som anförts i sist- nämnda betänkande kan det finnas skäl för myndigheten att verka för att man får ett särskilt bemyndigande i enlighet med 3 § avgiftsför- ordningen för att ta ut avgifter i de fall myndigheten bedriver ett mer omfattande arbete med att göra information tillgänglig (SOU 2010:4, s. 350). I vilken utsträckning detta innefattar ett mer kontinuerligt arbete som inte bygger på en föregående begäran kan då vara av bety- delse. Vid tillämpningen av den nya lagen är i första hand 4 § första stycket 8 avgiftsförordningen av intresse. Bestämmelsen ger rätt att ta ut en avgift när myndigheter tillhandahåller information i annan form än utskrift, dvs. i ett digitalt format. Det är t.ex. fråga om att information tillhandahålls på usb-minne, dvd-skiva eller som en pdf- fil via e-post. Myndigheten har även möjlighet att med stöd av denna punkt ta betalt för information som tillhandahålls via internet (jfr SOU 2010:4, s. 176). Med hänsyn till öppna data-direktivets fokus på digital information och de utökade krav på digitalt format som vi föreslår i avsnitt 11.4 kan det förutsättas att avgiftsuttag för myn- digheter som inte har ett särskilt bemyndigande i första hand kom- mer att göras med stöd av denna bestämmelse (jfr nedan angående avgifter för utskrifter och kopior i annan än digital form). När en myndighet tar ut avgifter med stöd av 4 § första stycket 8 får den själv bestämma avgiftsnivån, om inte regeringen har föreskrivit något annat. Det står då myndigheten fritt att välja om avgiften endast ska täcka direkta kostnader eller om man vill få full kostnads- täckning. Myndigheten får inte besluta att avgifterna ska vara högre än att de ger full kostnadstäckning. Som konstaterats av ger avgiftsförordningen inte myndigheterna något incitament för att ta ut lägre avgifter för att göra information tillgänglig än sådana som ger full kostnadstäckning (Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar, SOU 2014:10, s. 105). Den som vill ta del av en allmän handling har enligt 2 kap. 16 § TF rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av hand- lingen till den del handlingen får lämnas ut. Storleken på avgifterna beräknas för statliga myndigheter enligt 15–22 §§ avgiftsförordningen. Enligt 15 § ska en avgift tas ut för kopior, bevis och registerutdrag m.m., däribland för kopior eller avskrift av allmän handling (första stycket 1) och för utskrifter av upptagningar för automatisk data- behandling (första stycket 2). Till skillnad från 4 § första stycket 8 avgiftsförordningen är myndigheten alltså skyldig att ta betalt, och då enligt en viss angiven taxa. Bestämmelsen tolkas generellt så att den enbart tar sikte på allmänna handlingar i pappersform (Offent- lighetsprincipen och den nya tekniken, SOU 2001:3, s. 199). Detta innebär att när en myndighet lämnar ut en allmän handling i digitalt format kommer ett eventuellt uttag av avgifter att ske med stöd av 4 § första stycket 8 avgiftsförordningen. Samma gäller när informa- tion görs tillgänglig som en serviceåtgärd, exempelvis på grund av att myndigheten bedömer att den bara kan tas fram med en arbetsinsats som går utöver vad som kan sägas vara rutinbetonade åtgärder. Offent- lighetsprincipen är då inte tillämplig och myndigheten kan ta ut av- gifter för tillgängliggörandet med stöd av 4 § avgiftsförordningen (jfr SOU 2010:4, s. 179 och 350). Det kan enligt vår bedömning med fog antas att avgifter endast undantagsvis kommer att tas ut med hänvisning till 2 kap. 16 § TF vid tillämpning av den nya lagen, mot bakgrund av de utökade krav på digitalt format som vi föreslår. Även om det är möjligt att ställa en begäran om vidareutnyttjande som tar sikte på pappersdokument torde potentialen för att vidareutnyttja information som tillhanda- hålls i analog form vara låg, vilket medför att efterfrågan i sig på så- dan information med åberopande av den nya lagen kan antas bli ytterst marginell. Eftersom avgiftsprinciperna i den nya lagen dock alltid ska till- lämpas när information görs tillgänglig för vidareutnyttjande kan en normkonflikt uppstå vid ett utlämnande som utskrift eller kopia, se avsnitt 14.4.3. Myndigheter som bedriver en omfattande verksamhet som är kopp- lad till informationsförsörjning, exempelvis och Lant- mäteriet, har inte sällan denna verksamhet som en viktig finansier- ingskälla. Verksamheten kan innebära att myndigheten producerar, förvaltar och distribuerar information. I regel sker tillhandhållandet av informationen i dessa fall mot en avgift, vars storlek myndigheten själv kan ha tillerkänts rätten att bestämma genom t.ex. bemyndi- gande i en myndighetsinstruktion. Exempel på sådana bemyndiganden som kan aktualiseras som grund för att ta ut en avgift för informa- tion som ska vidareutnyttjas är 13 § förordningen (2007:1110) med instruktion för , 30 § förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet och 15 § förordningen (2016:822) med instruktion för . I vissa fall kan det vara svårt att identifiera särskilda bemyndiganden, då det inte finns något krav på att ett avgiftsbemyndigande ska framgå av lag eller förordning. Sådana bemyndiganden som exempelvis framgår av regleringsbrev kan vara svåra att hitta eftersom det inte går att söka fram dem i de informationsdatabaser som finns över författningar m.m. För bemyn- diganden som inte framgår av lag kan det också finnas oklarheter kring bl.a. räckvidden på bemyndigandet och dess giltighet i tiden (jfr , SOU 2007:96, s. 143). Om regeringen har gett en myndighet ett särskilt bemyndigande gäller inte det generella bemyndigandet i 4 § avgiftsförordningen (SOU 2010:4, s. 176). Nivån på avgifterna ska i dessa fall beräknas enligt huvudregeln i 5 § avgiftsförordningen, dvs. så att avgiften ger full kostnadstäckning. Med hänsyn till detta är det enligt vår uppfatt- ning sannolikt att de myndigheter som har en omfattande verksam- het som är kopplad till informationsförsörjning är de som kommer att påverkas mest av öppna data-direktivets utökade krav på digitalt format och de avgiftsprinciper som följer av artikel 6, i synnerhet vad gäller kravet på att särskilda värdefulla datamängder ska vara avgifts- fria. Dit hör t.ex. och (jfr SOU 2010:4, s. 277). Som vi återkommer till i avsnitt 14.6.10 med- ger direktivet dock att undantag görs för sådana aktörer, om än . Det finns inte ett avgiftstvång inom svensk kommunalrätt, utan huvud- regeln är att medelsbehovet ska täckas med skatt. vihar gjort av kommunala avgiftstaxor som finns tillgängliga online visar dock att kommuner i hög utsträckning tar ut avgifter för att göra information tillgänglig. När det gäller att tillhandahålla infor- mation i ett befintligt, digitalt format varierar emellertid avgiftsut- taget betydligt. På det kommunala området saknas särskilda regler som motsvarar bestämmelserna för statliga myndigheter i avgiftsförordningen. Varje kommun får i stället i en taxa själv fastställa de avgifter som ska tas ut inom ramen för den självkostnadsprincip som gäller enligt 2 kap. 6 § kommunallagen.2 kan enligt 8 kap. 9 § 1 TF bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter om avgifter. För att en avgift för att tillhandahålla information i digitalt format ska kunna tas ut är det inte tillräckligt att en kommun hänvisar till vad som följer av avgiftsförordningen. JO har uttalat att det visserligen inte finns hinder att som vägledning för den kommunala taxan an- vända de regler som finns i avgiftsförordningen, men att en kommun som vill ta ut sådana avgifter måste fatta ett beslut i fullmäktige om grunderna för dem. Det är inte tillräckligt att hänvisa till avgiftsför- ordningen eftersom den inte innehåller någon fastställd avgift för att lämna ut kopior i elektronisk form utan det är myndigheten själv som får fatta beslut om grunderna för sådana avgifter (jfr JO:s beslut, dnr 3452-2000 och dnr 1149-2015). När det gäller nivån på avgifterna ska de utgå i enlighet med själv- kostnadsprincipen. Principen gäller som huvudregel för all verksam- het som kommuner och regioner bedriver och oberoende av om verk- samheten drivs i egen regi, genom egna företag eller genom anlitande av utomstående entreprenörer. Med självkostnad avses summan av samtliga kostnader för en viss vara eller tjänst. 14.3.3Offentligt styrda organ och offentliga företag För offentliga företag och sådana offentligt styrda organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter saknas, i likhet med vad som sagts om kommunala myndigheter, bestämmelser som motsvarar av- giftsförordningens regler. Principerna för att ta ut avgifter kan exem- pelvis slås fast i bolagsordning, genom ägardirektiv eller liknande.