sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Hantering av slam med teknisk återvinning av fos- for innebär dock högre kostnader jämfört med inköp av kommersiell mineralisk fosforgödsel, som representerar ett marknadspris på in- emot per kilo. Merkostnaden för fosforåtervinning relativt det låga marknadspriset på fosfor bedöms därför styra mot att tek- nisk återvinning enbart sker upp till en reglerad kravnivå.4 Storskalig avloppsreningsteknik utgör ett område som genomgår ett starkt förändringstryck mot ökat resursutnyttjande och krets- loppstänkande. Ny teknik utprovas i pilotprojekt och mer storska- liga anläggningar på olika platser i och . Utredningens förhållandevis lågt satta kravnivå för fosforåtervinning bedöms ge va-huvudmännen rimlig flexibilitet och kan därmed minska risken för teknikstyrning och inlåsningseffekter. Kraven anknyter till den samlade återvinningsnivå som fastställts i , men utformas på annat sätt. 3Svenskt Vatten, underlag till utredningen, . 4Utredningen föreslår återvinning av av fosforinnehållet i avloppsslam i renings- anläggningar med tillståndsgiven anslutning av avloppsvatten med en föroreningsmängd mot- svarande mer än 20 000 pe, vilket sammantaget innebär att av fosforn i landets slamproduktion vid kommunala reningsanläggningar återvinns. Konsekvenser av utredningens förslag 14.1.3Skärpta kvalitetskrav på slam kan öka säkerheten Utredningens underliggande analyser kring miljö, hälsa och kostna- der för olika handlingsalternativ bygger till betydande del på osäkra antaganden och data. Det gäller inte minst de omfattande farhågor som framförts kring skadliga ämnen i avloppsslam, som metaller, organiska föreningar, läkemedelsrester och mikroplaster. Det kan på goda grunder misstänkas att dagens föråldrade gränsvärden för tung- metaller är otillräckliga, de behöver skärpas och komp- letteras. Krav behöver också ställas på slammets hygienisering för att undvika effekter av mikroorganismer och smittämnen. Att de över- syner som skett inte resulterat i beslut om nya gränsvärden och han- teringsregler är svårförståeligt mot bakgrund av den förda debatten. saknas evidens för att grödor odlade på slamgödslade mar- ker ger upptag som har betydelse för hälsa eller miljö. Tungt göds- lade marker har följts i åtskilliga decennier utan att sådana effekter har kunnat beläggas. Försiktighetsprincipen ska dock tillämpas och okunskapen är stor kring de eventuella framtida kemikaliehot som kan komma att manifesteras i samhällets avloppsslam. Utredningen ser i valet mellan förbud och utvecklad kvalitetssäkring starka argu- ment för det . Det är också den metod som brukar tillämpas i samhället. Det gäller då främst en kontinuerlig utveckling av gräns- värden, hygieniseringskrav och hanteringsrutiner. Det är nu främst va-branschens eget initiativ med certifiering enligt Revaq som upp- rätthållit detta synsätt och kvalitetssäkrat det slam som sprids inom jordbruket. saknas specifika regler om spridning av slam på annan mark än jordbruksmark. Det är därför angeläget att övergångsregler tas fram som reglerar spridning på all mark. 14.1.4Konsekvenser för olika aktörer Kommuner, va-huvudmän, va- och avfallskollektiv samt hushåll på- verkas påtagligt av ett spridningsförbud för slam med tillkommande återvinningskrav för fosfor. Ökade krav ställs på kommunerna vad gäller information, prövning, tillståndsgivning, tillsyn och uppfölj- ning. Det innebär ökade kostnader. Va-huvudmännen, kollektiven och därmed hushållen påverkas av kostnadsökningar. De nyttor som brukar åberopas gäller främst minskad osäkerhet kring slammets hälso- och miljöeffekter. Det blir särskilt tydligt om spridning av slam helt Konsekvenser av utredningens förslag fasas ut enligt förslagsalternativ (1). Utredningens förslagsalterna- tiv (2) med fortsatt möjlighet att sprida slam på jordbruksmark skulle ge likartade effekter. Även detta innebär ett omfattande spridnings- förbud med ökade kvalitetskrav på det slam som fortsatt får spridas. Ett betydande antal företag berörs av den framtida slamhante- ringen, såväl större som ett betydande antal mindre företag. Här avses inte enbart ett 70-tal kommunala va-verksamheter som bedrivs i bolagsform. Det gäller i stor utsträckning en rad ytterligare aktörer verksamma som jordbruksföretag (ett 1 000-tal företag berörs år- ligen) eller tillverkare och leverantörer av utrustning, varor och tjäns- ter (ytterligare flera 100-tal företag). Förbud mot spridning av slam bedöms leda till alternativa hanteringsvägar och ny tekniktillämpning. Det kan komma att innebära avveckling av verksamheter men även utveckling av nya verksamheter och tjänster. Det föreligger även viss sannolikhet för utveckling av konkurrensbegränsande strukturer för storskalig förbränning och omhändertagande av slam vid någon eller några större anläggningar i landet. Kostnadsökningar kan uppstå för svensk växtodling och livsmedelsindustri till följd av ökade kostnader för gödselmedel inom jordbruket i relation till utländska jordbruks- företag. Förbud mot slamspridning saknas inom unionen i övrigt, även om begränsningar sker i vissa länder, främst . Återvinningen av fosfor kan ses som en positiv resurs där främst utländska aktörer kan komma att se ytterligare affärsmöjligheter. Det är dock oklart vilken efterfrågan som kan uppstå på den svenska marknaden för slambaserad fosfor. Nya hanterings- och återvinnings- metoder kan ge möjligheter för vissa grupper av företag, som andra måste avveckla i takt med att spridningen av slam fasas ut. Miljönyttan kan komma att bli större vid återvinning av fosfor med tekniska metoder, jämfört med traditionell spridning av slam inom jordbruket. Bedömningen bygger på de LCA-analyser som IVL genomfört på uppdrag av utredningen. sådana analyser visar dock att resultaten kan variera påtagligt. Valet av påverkansfaktorer, bakomliggande antaganden och data som tillämpas i analysen rymmer alltid stora osäkerheter. IVL har trots dessa svårigheter sökt belysa konsekvenser av olika tekniktillämpning då det gäller försurning, Konsekvenser av utredningens förslag övergödning, global uppvärmning samt abiotisk resursförbrukning. Hälsoeffekter har också estimerats med avseende på transportrela- terade skador och kadmiumbelastning. påpekas att det är med stor försiktighet slutsatser ska dras från de genomförda ana- lyserna. Resultaten ger främst indikationer i en jämförande analys mellan olika teknikalternativ. Slamhanteringen står därtill endast för en liten del av den miljöpåverkan anläggningarna genererar. För flera av de valda miljöpåverkansfaktorerna ses fördelar då alter- nativ teknik nyttjas jämfört med spridning av slam. De hälsorelaterade kostnader som analyserats får litet genomslag, främst till följd av gjorda antaganden om de stora miljökostnader som olika typer av utsläpp till luft, mark och vatten antas resultera i. Bakomliggande osäkerheter gör det dock vanskligt att uttala sig om verkliga kostnader, särskilt om dessa sätts i relation till reningsanläggningarnas betydligt mer omfattande totala miljö- och klimateffekter. Förbättrad hantering av slammet kan också i grunden ändra de förutsättningar som analy- serna bygger på. Slamspridningens miljökostnader härrör till stor del från långtidslagring av slam, vilket kan åtgärdas om detta bedöms som görligt. Så sker också redan vid de större anläggningar som stu- dien avses representera. Jämförelser bör vidare göras med de miljö- kostnader det innebär att fullt ut nyttja mineralfosforgödning som komplement till utebliven slamgödsling. Ytterligare osäkerhet gäller de indirekta effekter som kan uppstå, t.ex. att drivkrafter mot för- bränning av slam kan reducera de ekonomiska incitamenten för bio- gasproduktion. Miljönyttor tillfaller hela samhället men miljörelaterade kostnader drabbar aktörer på olika sätt. Merkostnader för återvinning av fosfor belastar huvudsakligen va-kollektiven och hushållen. Samhälls- och miljönyttan bygger vidare på att återvunnen fosfor verkligen återförs till kretsloppet, vilket utgör en kvarstående osäkerhet i valet av framtida hanteringsmetod. Med ett spridningsförbud där möjligheter finns för fortsatt spridning av kvalitetssäkrat slam inom jordbruket (ett av utred- ningens alternativ), kan reell återföring av fosfor, liksom övriga närings- ämnen och mull konstateras. För övriga metoder råder osäkerhet. Konsekvenser av utredningens förslag 14.1.6Kompetensstöd, kvalitetssäkring och breddat perspektiv Oavsett val av framtida förbudsalternativ för spridning av slam och kravställning på fosforåtervinning, bedöms vissa ytterligare åtgärder vara av betydande värde. Utredningens förslag innebär kompletterande insatser för centralt stöd och kompetens, kvalitetssäkring av slammet genom återkommande kontrollstationer, koordinerat uppströmsarbete från de centrala myndigheternas sida och viss resursförstärkning till och länsstyrelserna. Motiven är dels omsorger om hälsa och miljö, dels en strävan att stödja landets kommuner i det kost- samma omställningsarbete som förestår. Finansiering av de statliga in- satserna prövas gentemot nya intäkter från punktskatt på avfallsför- bränning . Kostnaderna för att genomföra dessa senare av ut- redningens förslag bedöms som låga med en betydande samhällsnytta. Det är mot ovanstående bakgrund inte uteslutet att utredningens samlade förslag kan visa sig komplicera de delar som rör spridnings- förbud och återvinningskrav, för att i stället bidra till diskussionen om mer långsiktiga lösningar för samhällets övergripande avlopps- och avfallshantering. Klart är i vart fall att utredningens förslag inte ensamma bör genomföras utan att parallella och kompletterande åtgärder vidtas. Dessa ytterligare åtgärder rör utveckling av samhälls- mål för återföring av växtnäringsämnen, regelverk för näraliggande avlopps-/avfallsfraktioner och biogödselprodukter samt utveckling av strukturer för stöd av samhällets långsiktiga arbete med avlopps- rening och resurshushållning. I följande avsnitt redovisas de olika delarna i den konsekvensbe- dömning utredningen genomfört. Den inleds med en allmän beskriv- ning av problemet, de alternativa handlingsvägar utredningen föreslår, grundantaganden och genomförande av analyser kring olika påver- kansfaktorer och kostnader för teknisk hantering av avloppsslam samt de konsekvenser som bedöms kunna uppstå för olika typer av aktörer. Avslutningsvis beskrivs utredningens samlade konsekvenser och överväganden. Dagens systemlösningar för avloppshantering etablerades i mitten av . var på flera sätt ett föregångsland i denna utveck- ling, vilket medverkade till avsevärda miljövinster. Konsekvenser av utredningens förslag rades inledningsvis för mer begränsade ändamål än dem vi nu ser som önskvärda – att också kunna tillvarata samhällets resurser, reducera negativa miljöeffekter och utveckla en cirkulär ekonomi. Strategiskt viktiga näringsämnen ska återvinnas som skadliga ämnen inte ska spridas så att de genererar miljö- eller hälsoproblem. Utformningen av dagens reningsanläggningar är mot den bakgrunden fortfarande ett arv av ett äldre teknologiskt tänkande, där miljö- och kretsloppsprin- ciper ännu inte fått genomslag. Det som reningsverken producerar i form av renat avloppsvatten och avloppsslam är därmed inte heller självklara som huvudsakliga slutprodukter i en framtida avloppsrening. Resursuttag i form av t.ex. biogas, gödselprodukter som liknar mineral- gödsel och källsorterade fraktioner med högt växtnäringsinnehåll är sannolikt bara början på en utveckling där teknisk innovation och systemtänkande kan ge stora förändringar. Utredningen och cirkulär återföring av fosfor från av- loppsslam har mot en sådan bakgrund ett betydligt snävare uppdrag. Det gäller inte att utreda förutsättningar och möjliga handlingsvägar för framtida avloppsprocesser, slamproduktion, riskhantering och kretsloppsarbete. Uppdraget är i stället inriktat på ett av avlopps- reningens nuvarande slutsteg, avloppsslammet, och den fosfor som finns i slammet. Utredningens arbete berör således endast en mindre del av renings- anläggningarnas verksamheter. Förslag ska enligt direktiven läggas på hur krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och förbud mot att sprida slammet bör utformas. Förslagen får inte hindra biogasut- vid reningsanläggningarnas rötning av avloppsslam. Utred- ningen ska också redovisa den tekniska utveckling som skett och om det finns behov av etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lösningar som kan erfordras. Slutligen ska utredningen föreslå hur ett fortsatt uppströmsarbete ska säkras sedan ett förbud mot sprid- ning av avloppsslam införts.5 En mer systematisk genomgång av problemställningar, nödvän- diga förutsättningar och berörda aktörer ges i följande avsnitt. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen ska enligt direktiven6 •utforma förslag på ett förbud mot spridning av avloppsslam, med eventuella undantag, för att undvika att kretsloppet tillförs farliga ämnen, läkemedelsrester och mikroplaster och styra mot en gift- fri miljö, •utforma förslag till krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam, eftersom fosfor är ett viktigt växtnäringsämne och en ändlig resurs som bör cirkuleras och ersätta brytning av jungfrulig råvara, •ge en överblick, även internationellt, då det gäller de tekniska och andra förutsättningar som olika systemlösningar kan innebära för framtida hantering av avloppsslam med fosforutvinning, •undersöka om det krävs etablerings- eller investeringsstöd för in- förandet av sådana tekniska lösningar, samt att •finna vägar att upprätthålla det förebyggande arbetet då det införs ett förbud mot slamspridning, där möjligheter att förbättra slam- mets kvalitet inte längre utgör drivkraft i det lokala uppströms- arbetet. Frågeställningarna har återkommande belysts i en rad utredningar , även om uppdragen då varit bredare och mer förutsättningslösa. De tidigare förslag som lagts från Naturvårdsver- ket om ett mer samlat perspektiv och skärpta kvalitetskrav för sprid- ning av slam och andra avloppsfraktioner har dock inte genomförts. Frivilliga certifieringsåtgärder har i stället utvecklats för att täcka upp bristen på anpassade regelverk och styrning. Detta får inte minst ses mot bakgrund av frågornas komplexitet och de målkonflikter som kan ha haft betydelse för ett genomförande. Frågeställningarna rör drivkrafter mot en cirkulär ekonomi, ansvarsfrågor kring hantering av avfall och avlopp, vikten av ett målinriktat klimatarbete, strävan mot giftfri miljö och ytterligare berörda miljökvalitetsmål. Dess- utom berörs grundläggande principer om hur kostnadsansvar ska ut- krävas vid uppströmsåtgärder samt osäkerhet kring samhällets över- gripande återvinningsmål och framtida systemlösningar för avfall och avlopp. Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har vid sidan av de uppgifter som angivits i direk- tiven fördjupat ytterligare perspektiv. En viktig utgångspunkt för in- förandet av ett spridningsförbud gäller utveckling av en motivbild för regleringen. Det är viktigt inte minst för att kunna bedöma alter- handlingsvägar, övergångslösningar och förenlighet med EU- rätten. Utredningen har därför sökt förtydliga den bakomliggande riskanalys som i enlighet med intentionerna bakom direktiven kan motivera ett förbud mot spridning av avloppsslam. Krav på återvin- ning av fosfor och eventuella andra växtnäringsämnen behöver också relateras till möjligheter att faktiskt återföra sådana näringsämnen till kretsloppet. Det senare ligger utanför utredningens angivna upp- gifter, men är avgörande för utformning av ett nytt regelverk och för att kunna bedöma den samhällsnytta som förslagen kan leda till. behöver också utvecklas för att ge legitimitet åt förslagen med de konsekvenser de kan leda till för berörda företag och andra aktörer. En bakomliggande problematik är de framtida svårigheter att av- yttra avloppsslam som kan uppkomma helt oberoende av tillkom- mande reglering. Det har varit förhållandevis enkelt för renings- anläggningar att till överblickbara kostnader avyttra sitt slam genom spridning på , till deponier, genom jordtillverkning eller andra ändamål. Flera av dessa spridningsvägar påverkas dock av mark- nader och andra förändringar, vilket innebär att va-huvudmännens och samhällets kvittblivningsintresse för avloppsslam bedöms bli än mer uttalat. Det kan leda till att påtagliga förändringar sker i form av minskad slamspridning även i avsaknad av en ny reglering. De förutsättningar som normalt åberopas som nödvändiga vid för- ändringsarbete är tillräckligt med tid, kompetens och ekonomiska resurser. I den nu aktuella omställningen kan även tekniska och geo- grafiska förutsättningar få stor betydelse. Ytterligare förutsättningar som behöver uppfyllas är tydliga spelregler, där osäkerheter om vad som ska hända hålls nere, så att investeringar och större inriktningsbeslut kan göras i berörda verksamheter med låg grad av osäkerhet. Det förutsätter tydliga och väl utformade regelverk samt anpassade resurser för stöd och tillsyn. Konsekvenser av utredningens förslag En rad alternativa teknikmöjligheter finns för behandling och han- tering av avloppsslam, liksom för den fosforutvinning som ska ske. saknas tekniska fullskalelösningar som klarar kravet på återvinning av fosfor och de långsiktiga ekonomiska förutsättningarna är oklara trots den utveckling som skett. Geogra- fisk belägenhet, demografi och skala spelar roll, liksom ytterligare lokala förutsättningar. Hit hör möjligheter och intresse för samver- kan mellan huvudmän i mindre eller större konstellationer. Utred- ningen har inte haft möjlighet att mer systematiskt gå igenom olika kommuners specifika förutsättningar och kapacitet att hantera ett kommande förändringsarbete kring slam och cirkulation av växtnär- ingsämnen. Betydande osäkerhet finns dock då det gäller en rad kommuners förutsättningar att själva kunna utveckla strategier och genomföra omfattande förändringar inom avloppsreningsområdet. Stöd från centrala myndigheter, branschorganisationer och mellan kommuner kan utvecklas så att dessa osäkerheter minskar. Kvar- stående är dock de grundläggande förutsättningar om storskalighet och samordning som en kostnads- och miljöeffektiv förändring kan komma att förutsätta. Ett betydande antal kommuner är avsevärt mindre än då den senaste kommunreformen genomfördes för närmare . Mer än en fjärdedel av landets kommuner har 10 000 invånare eller färre, vilket är i underkant för att kunna hantera alla de kommunala åtaganden som krävs. Svårigheterna kommer att vara betydande då det gäller kommande krav på systemförändringar och nya investe- ringar inom va-området, särskilt i kommuner med vikande befolk- ningsunderlag. Va-taxor kommer att öka, inte främst till följd av nya krav på fosforåtervinning, utan också för att möta behov av utbyggnad, utveckling och reinvestering i befintlig infrastruktur. Utredningen ser dock inte förutsättningar att enbart utifrån ett va- eller slamperspektiv diskutera dessa frågor kring kommuners kapacitet att lösa sina långsiktiga åtaganden eller utveckla effektiva former för samverkan. Det rör mer övergripande och sammansatta frågor, som också utreds och behandlas i särskild ordning.7 7Den s.k. har i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kom- munernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar (dir. 2017:13). Ut- redningen ska enligt sina direktiv rapportera . Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen rör avgränsade frågeställningar om förbud mot spridning av avloppsslam och utvinning av fosfor från slam. Anknytande frågor om uppströmsarbete och behov av stöd ingår också i uppgifterna. Trots dessa begränsade perspektiv bedöms utredningens förslag beröra en vid krets av aktörer, vilka redovisas nedan. En fylligare beskriv- ning ges i utredningens kapitel 4. Konsekvenser av utredningens för- slag för olika aktörer behandlas i avsnitt 14.6. En rad myndigheter som på olika sätt arbetar med regelgivning natio- nellt och inom EU, tillsynsvägledning, tillsyn och prövning, stöd och rådgivning berörs på statlig nivå. Det gäller främst , med tillsynsvägledningsansvar för större avloppsreningsanläggningar och avfallsfrågor samt Havs- och vattenmyndigheten med tillsyns- vägledningsansvar för små avlopp, samt Kemikalieinspektionens arbete med kemikaliekontroll. Ytterligare berörda myndigheter är Jordbruks- verket, , , och . Regionalt har länsstyrelserna uppgifter som rör prövning och tillsyn. Vattenmyndigheterna vid länsstyrelserna fastställer miljökvalitetsnormer för vatten och natio- nella åtgärdsplaner som bland annat påverkar kommuners och va- huvudmäns arbete. Mark- och miljödomstolarna prövar frågor efter överklagande av och andra statliga myndigheters beslut. Kommunerna påverkas av utredningens förslag i sitt ansvar för va- frågor och som ägare till den infrastruktur som gäller avloppsrening och hantering av avloppsslam. Kommunen har också ansvar för han- tering av slam från de hushåll som producerar slam som definieras som hushållsavfall. Kommunfullmäktige fastställer ytterst va-taxa och avfallstaxa samt investeringsutrymme för den kommunala va- huvudmannen. Vidare utövar miljö- och hälsoskyddsnämnder tillsyn och prövning. Inom ramen för arbetet som miljömyndighet eller som en del av avfalls- eller va-planeringen kan kommunen ge råd och stöd Konsekvenser av utredningens förslag som rör avloppsrening och slamhantering till såväl verksamhets- utövare som företag och hushåll. Kommunen har också en viktig roll i det lokala arbetet med vattenförvaltning. Ansvar tas där bland annat för de kommunala åtgärder som pekas ut i Vattenmyndigheternas åtgärdsprogram. Frågor som rör avloppsslam berör i viss utsträckning avfallskollek- tivet (enligt ovan), men påverkar i första hand va-huvudman och va- kollektiv. Va-huvudmannen är närmast operativt ansvarig för va-verk- samheten i kommunen och driver normalt avloppsreningsanläggningar och hanterar avloppsslam. I arbetet ingår också uppströmsarbete, med särskild systematik främst i de kommuner där certifiering skett enligt Revaq. Va-huvudmannen hanterar också samverkan kring av- loppsfrågor mot andra kommuner, inte sällan mer organiserat i form av gemensamt va-bolag eller som kommunalförbund. Va-kollektivet utgörs av samtliga taxebetalande anslutna hushåll och verksamheter inom kommunen. Flera olika typer av företag över landet berörs. Det gäller dels verk- samhetsutövare inom jord, skog och trädgård som nyttjar avlopps- slam som gödning i sin odling av grödor eller företag som behandlar och vidareutvecklar avloppsslam, t.ex. för olika jordprodukter. Vidare berörs företag inom återvinnings- och avfallsområdet, liksom före- tag inom områden som rör teknik, maskiner, logistik, gödselpro- dukter och andra kemiskt baserade produkter. Såväl större, globalt verksamma företag som medelstora och mindre företag berörs. De berörda företagen kan ha sitt säte i eller i andra länder. Verksamhetsutövare inom jordbruket utgör sannolikt den domi- nerande grupp av företag som berörs, då naturligt främst i jordbruks- bygderna i södra och mellersta delen av landet. Konsekvenser av utredningens förslag En rad forskningsinstitut, universitet och högskolor berörs av frågor kopplade till avloppsslam samt nyttjande eller utvinning av närings- ämnen ur slam. Omfattande forskning, utveckling och innovation bedrivs med statliga eller andra typer av medel, från EU eller olika branschområden. Indirekt berörs även forskning som rör olika tek- nikfrågor (t.ex. förbränning, pyrolys, fosforåtervinning) och hälso- och miljörelaterad forskning kring patogener, kemikalier, läkemedels- rester m.m. som kan förekomma i avloppsslam. Hushåll och enskilda berörs i stor utsträckning i egenskap av att vara medlemmar i va- och avfallskollektiv, ägare till enskilda avloppsanlägg- ningar, som avgifts- och skattebetalare samt som konsumenter av livsmedel som kan ha odlats på slamgödslade marker.