sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Referensgruppen har haft möten vid fyra tillfällen.2 Utöver dessa möten har utredningen träffat deltagare i referensgruppen vid en- skilda möten. Särskilda möten har hållits med branschföreträdare såsom Allmännytta, Byggföretagen och Trä- och möbel- företagen. Utredningen har haft möten med myndigheter såsom Bo- verket, , SCB och länsstyrelser. Som ett led i samrådet har även och kommuner och Regioner medverkat vid referensgruppens möten. Utredningen har träffat Samhällsbyggnadsberedningen på Kommuner och Regioner samt nätverket för samhällsbyggnadschefer . Utredningen har även träffat ett nätverk för samhällsbyggnads- chefer som samordnat. Tre rundabordssamtal har anordnats på olika tema; effekterna av lagen om offentlig upphandling för allmännyttan, förbestämda hyror och kommuners agerande.3 På respektive möte deltog cirka 25 per- soner. Samtliga rundabordssamtal fick hållas på videolänk med hän- syn till smittskyddsläget. Statistik har inhämtats från SCB och Lantmäteriet. Utredningen har även tagit del av enkätundersökningar som gjorts av , Kommuner och Regioner samt Allmännytta. Utredningen har följt och förhållit sig till arbetet i andra pågående utredningar såsom Samordning för bostadsbyggande (Fi N 2017:08), En socialt hållbar bostadsförsörjning (Fi 2020:06), Bygglovsutred- ningen (Fi 2020:01), Läge och kvalitet i hyressättningen (Ju 2020:17) samt Utredningen om fri hyressättning vid nyproduktion (Ju 2020:10). Utredningen har även, medan den arbetade, inhämtat uppgifter från byggregler vilken lämnade sitt slutbetänk- ande (SOU 2019:68) . 2Dessa avhölls , , samt . 3Dessa avhölls , respektive . Utredningen har samrått med och kommuner och regioner enligt ett gemensamt överenskom- met dokument. Utredningen har i slutskedet av sitt uppdrag anordnat ett öppet seminarium i syfte att sprida goda exempel som utredningen har uppmärksammat under arbetets gång samt inspirera olika aktörer.4 Ambitionen att bygga med standardiserade lösningar behöver inte betyda att allt i ett område ska byggas på samma sätt. Dagens diskus- sion i samhällsplanering handlar om att hitta lösningar som bidrar till integration. Det finns även ett behov av att utveckla områden med olika typer av boenden som bland annat möjliggör bostads- karriär inom samma område. Betänkandet inleds med en bakgrund i kapitel 2 och en redovisning av gällande rättsläge i kapitel 3, med fokus på regler som direkt rör bostadsbyggandet. Statistik respektive intervjuer redovisas i kapitel 4 respektive 5. Av kapitel 6 framgår sedan utredningens redovisning med anledning av uppdraget att bedöma effekterna av att upphand- lingsreglerna tillämpas på de allmännyttiga bostadsföretagen. Kapi- tel 7 beskriver kommunernas ageranden och i kapitel 8 redovisas utredningens bedömningar och förslag avseende dessa ageranden. I kapitel 9 redogör utredningen för sitt förslag att upphandla med förbestämda hyror och i kapitel 10 beskrivs modeller för hur det skulle kunna ta sig ut. En konsekvensanalys avseende förslagen i kapitel 8 och 9 återfinns i kapitel 11. Utredningens författnings- förslag presenteras i kapitel 1. Författningskommentarer redovisas i betänkandets avslutande kapitel 12. Konkurrensen på bostadsmarknaden har varit föremål för ett flertal utredningar som regeringen har initierat. Utredningens syfte är att gynna en utveckling där lägre produktionskostnader återspeglas i boendekostnaderna och där företag med sådana affärsmodeller ges bättre förutsättningar att verka. Uppdraget bygger på de tidigare stat- liga utredningar som har gjorts om konkurrensen på bostadsmark- naden och uppföljande rapporter. Trots en ökning av antalet nybyggda bostäder är underskottet på bostäder fortfarande stort. Förutsättningarna för bostadsbyggande och behov respektive efterfrågan på bostäder skiljer sig dock åt mellan olika kommuner. Kommuner i storstadsområden och större städer har bostadsbrist, ett stort behov och en stor efter- frågan på bostäder. Bostadsbyggandet i storstadsområdena och i de större städerna sker ofta genom förtätningar vilket innebär krav på anpassningar till befintlig bebyggelse. Vanligt förekommande i dessa kommuner är också att mark som tidigare använts för andra ändamål som för hamn- eller industriverksamhet tas i anspråk för bostads- byggande och att detta medför omfattande kostnader för iordning- ställande och sanering av mark. Bostadsbrist finns även i många mindre städer och kommuner som ligger på pendlingsavstånd till storstadsområden och större städer. Till skillnad från storstadskommuner och större städer har dessa kommuner bättre förutsättningar när det kommer till tillgången på byggbar mark. Flertalet mindre kommuner på landsbygden anger i bostadsmarknadsenkät för att det råder balans i stort mellan utbud och efterfrågan på bostäder på bostadsmark- naden, även om det kan finnas brist på lämpliga bostäder för vissa grupper såsom äldre. I dessa kommuner är det svårt att få byggaktörer intresserade av att initiera bostadsbyggande och intresset från banker och andra finansieringsinstitut att bistå med riskvilligt kapital är också lågt. har byggtakten varit hög i många kommuner. Produktionspriserna har ökat med högre boendekostnader som re- sultat. Som i all marknadsekonomi finns en relation mellan pris och efterfrågan. Inkomstskillnaderna och bostadspriserna har ökat . Antalet hushåll för vilka det är orealistiskt att spara ihop till en ägd bostad har ökat och tiden det tar att få ihop till en kontantinsats har blivit längre för de hushåll som kan spara. Allra störst svårigheter att skaffa en bostad har de med ekonomiska begränsningar. Det kan till exempel handla om unga, nyanlända eller ensamstående med barn. Andelen hushåll som är hänvisade till en hyresrätt har ökat som andelen hyresrätter i beståndet minskat och de som ändå tillkommit har haft höga hyror. kostnaderna blir alltför höga är det färre som är beredda, alternativt har möjlighet att betala för bostaden. Om produktionskostnaderna överstiger betalningsviljan minskar intresset och förutsättningarna för att bygga fler bostäder. För att ytterligare bostäder ska byggas krävs antingen att betalningsviljan ökar eller att produktionskostnaderna minskar. Nuvarande bostads- byggande av flerbostadshus uppgår till cirka 45 000 bostäder (se avsnitt 10.6.1) vilket i figuren (2.1) nedan illustreras av att de bägge kurvorna korsar varandra. Figur 2.1 Relation mellan produktionskostnad och efterfrågan på bostäder I figuren ovan illustreras utredningens förslag genom att produk- tionskostnadskurvan skiftar nedåt i de nedre delarna av segmenten, vilket möjliggör att fler nya bostäder byggs. Utifrån resonemanget och uppdraget i direktivet, att gynna lägre produktionskostnader som återspeglas i boendekostnaderna, har utredningen alltså valt att fokusera på flerbostadshus i det lägre kostnadssegmentet som i väsentliga delar tas fram i standardiserade processer. Framgångsrika arbetssätt och lösningar i detta segment kan naturligtvis även gynna ett ökat bostadsbyggande och produktionskostnader i andra segment. En ökad betalningsvilja eller betalningsförmåga skulle också kunna åstadkommas med olika typer av direkta bidrag till den enskilde. Detta är dock inget som ingår i utredningens uppdrag. I kommuner där förutsättningarna för nyproduktion är sämre och betalningsviljan samt betalningsförmågan lägre har produktionskost- naderna särskilt stor betydelse. Lägre produktionskostnader leder generellt till ökat bostadsbyggande. Kostnadseffektivt byggande är centralt för en ökning av bostads- byggandet. Förutsättningarna för att bygga bostäder till en lägre pro- duktionskostnad genom att använda sig av standardiserade system, processer och arbetssätt behöver därför öka. Utredningen har foku- serat på vad som skulle kunna minska produktionskostnader. Flerbostadshus som tas fram i väsentliga delar i en standardiserad process är i fokus för denna utredning genom att utredningen redo- gör för utfallet av genomförda ramavtalsupphandlingar. Utredningen har även belyst på vilket sätt produktionskostnader hänger samman med boendekostnader i form av hyra. Kortfattat kan sägas att låga produktionskostnader inte är en garanti för låga boendekostnader. Däremot är låga produktionskostnader en förutsättning för låga boendekostnader. Genom att i förväg formulera en ambition om det färdiga resultatet i form av boendekostnader och produktionskost- nader kan en byggherre åstadkomma bostäder i det lägre prissegmentet. På en väl fungerande marknad är konkurrens en förutsättning för prispress. Det förutsätter att det finns tillräckligt många aktörer och att spelreglerna behandlar alla lika, såväl nyetablerade som befintliga företag, utländska som inhemska företag, små som stora företag etc. Antalet aktörer som kan medverka och den geografiska yta som en och samma aktör kan vara verksam över blir större vid standardiserat byggande. En metod i nästan all produktion, för att minska kost- nader, är att öka graden av standardisering. byggs många bo- städer som unika projekt där lösningarna i olika grad anpassas till aktuella krav och förutsättningar. Varje anpassning leder till en ökad kostnad för slutprodukten. Standardisering kan handla om arbetsprocesser, projektering med återkommande lösningar, seriebyggda bostäder där ritningar åter- används eller industriellt byggande där tillverkning av moduler eller hela hus sker i fabrik. Seriebyggda bostäder och industrialiserat bygg- ande ger förutsättningar för lägre produktionskostnader vilket i sin tur kan ge förutsättningar för lägre boendekostnader. För att standardisering ska fungera krävs stabila och i förväg kända spelregler. Ständiga förändringar i spelregler kräver återkommande förändringar i lösningar som därmed tappar effekten av att vara stan- dardiserade. En återkommande synpunkt har varit att utbudet av seriebyggda bostäder varit begränsat både avseende arkitektur och flexibilitet. Det har till vissa delar varit en omogen marknad. Även här handlar det om utbud och efterfrågan. Om efterfrågan på seriebyggda bo- städer ökar så möjliggör det också en utveckling av utbudet. Det finns exempel på företag som försökt utveckla koncept med serie- byggda flerbostadshus men som lagt ner verksamheten bland annat på grund av bristande efterfrågan. Det finns befintliga fabriker som ännu inte arbetar på full kapacitet, vilket illustreras av att skiftarbete ännu inte har börjat tillämpas. Produktionslinorna står tomma mer- parten av dygnet, som utredningen bedömer p.g.a. låg efterfrågan. Ett effektivt sätt att öka volym och minska produktionskost- nader är att främja seriebyggda bostäder genom att använda ramavtal med kända och återkommande lösningar. Det skapar också en lång- siktighet för de företag som vill utveckla standardiserade koncept. En förutsättning för att det ska fungera är att de seriebyggda bo- städerna kan accepteras oavsett var i landet de byggs. En annan viktig komponent som påverkar produktionskostnad- erna är hur kommunerna använder de verktyg som står till buds. Arbetsmetoder, markanvisningar, detaljplaner och bygglov är alla delar som påverkar den slutliga kostnaden för bostaden. Standardiserat byggande är utgångspunkt för arbetet och ställnings- tagandena i denna utredning. Det finns inte någon vedertagen defini- tion av standardiserat byggande. Begreppen och beskrivningarna skiljer sig därför åt mellan olika aktörer och i olika utredningar och Industriellt byggande, serietillverkning, seriellt byggande, typhusbyggande, prefabricerat byggande och totalentreprenadhus är några av de begrepp som används för att beskriva standardiserat bygg- ande. I betänkandet används begreppet seriebyggda flerbostadshus. Med detta avses flerbostadshus som tas fram i en väsentligen stan- dardiserad process. Flerbostadshusen projekteras för att kunna upp- föras med i princip likadan utformning på olika platser i landet. Stan- dardiserat byggande används i utredningen som ett vitt begrepp som omfattar allt från industriellt byggande, modulhusbyggande, repeter- bart byggande, seriellt byggande, serietillverkning till standardiserade arbetsprocesser och ritningar. Med industriellt byggande avses produktion av hela eller delar av bostäder i fabrik. Industriella processer bygger på standardisering och systematik i projektering och produktion. Industriellt byggande handlar i stort om standardiserade repeterbara tekniska lösningar. I en industriell produktion får byggherrar förutsättningar till kon- troll av kvalitet, kostnader och arbetsmiljö. Det handlar om bygg- system som medger tillverkning på förhand med viss flexibilitet inom tydliga och fasta ramar samt färdigritade och färdigprojekterade husmodeller för serieproduktion. Utmärkande är att utformningen till stor del är förutbestämd. Genom att planera och göra färdiga lösningar effektiviseras pro- duktion och materialåtgång. Fasadmaterial, tak, balkonger med mera är egenskaper som brukar kunna varieras och bottenplattan anpassas efter förutsättningar för marken där huset ska uppföras. Det finns även byggaktörer som projekterar moduler som sedan sätts ihop till ett hus. Modulerna inrymmer bostäder eller delar till bostäder och tillverkas i fabrik. Det är vanligt förekommande att badrumsinredningen tillverkas i modul och i fabrik. Modulerna leve- reras med färdig badrumsinredning inuti för att sättas samman med andra moduler på den plats där byggnaden ska uppföras. Även kök levereras allt oftare som moduler från fabrik, mer eller mindre kompletta. Byggnadens yttre fasad byggs på plats efter det att modul- erna satts samman. Oavsett vilken form av standardiserat byggande det handlar om, prefabricerade moduler eller repeterbart byggande genom återanvänd- ning av projekteringsritningar, så är den gemensamma nämnaren att flera likadana hus ska kunna uppföras på flera platser runt om i eller De seriebyggda bostäderna ska kunna anpassas till tomten och den omgivande miljöns förutsättningar inom de angivna ramarna. Allmännytta (tidigare ) har genomfört ett antal ram- avtalsupphandlingar om byggande av färdiga flerbostadshus . Kommuner och Regioner (SKR, tidigare Kommuner och Landsting) har också genomfört en ramavtalsupp- handling av flerbostadshus som omfattar två ramavtal, ett för lägre hus om 2–4 våningar och ett för högre hus om 4–8 våningar. Upphandlingarna har resulterat i att flera företag offererat bygg- ande av färdiga flerbostadshus, exklusive grundläggning och mark- arbeten, till priser som varit väsentligt lägre än genomsnittet för ny- byggda flerbostadshus. Ramavtalen har följts av avrop och genomförda projekt på många platser i landet. Allmännyttas ramavtal omfattar upphandling av bostads- byggande av nyckelfärdiga flerbostadshus, så kallade Kombohus, som ska byggas till en fastställd maximal entreprenadkostnad per kvadrat- meter boarea (BOA). Dessa så kallade Kombohus finns i flera olika varianter, från hela kvarter till mindre kompletteringshus. Husen upphandlas antingen via ramavtal eller med hjälp av ett upphand- lingsstöd som Allmännytta tillhandahåller. Totalt har fyra olika ramavtalsupphandlingar för Kombohus genomförts: Kombohus Bas, Plus, och Småhus. för gäller fram till . Resultatet av ytterligare en upphandling pre- senterades och tillämpas . SKR:s ramavtal omfattar upphandling av standardiserade bygg- system för uppförande av flerbostadshus, så kallade Nya Hus. Syftet med upphandlingen var att stimulera utvecklingen av koncept för byggsystem för bostäder, sänka bygg- och boendekostnaderna, korta tiden till färdig bostad samt att motsvara en del av behovet av nya bostäder. som tagits fram av SKR tillåter en något vidare beställar- krets att göra avrop, som till exempel kommunala förvaltningar och andra kommunala företag. Avtalet har även nyttjats för att beställa olika typer av specialbostäder (trygghetsbostäder, LSS-bostäder, sociala bostäder med mera). kan avrop göras med stöd av ramavtalen. I pågår ett projekt om byggandet av fler- bostadshus med hyresrätter. Stockholmshusen är ett samarbetsprojekt mellan de allmännyttiga bostadsbolagen (, Stockholms- hem och ), privata byggentreprenörer och stadens tekniska förvaltningar. Ramavtal om Stockholmshusen har tecknats med tre entreprenörer som bygger husen. Stockholmshusen handlar dels om att korta ledtiderna i plan- och byggprocessen, dels om seriell produktion av en större volym bostäder. Ett gestaltningsprogram ger riktlinjer för hur husen ska se ut utvändigt. Gestaltningspro- grammet har tagits fram i samarbete mellan bostadsbolagen, koncept- arkitekter och stads tekniska förvaltningar. Kommunerna ansvarar dels för planering av bostadsförsörjning, dels för planläggning och andra åtgärder som krävs för att bostäder ska kunna byggas. Kommunerna kan skapa förutsättningar för att nya bostäder ska byggas men bygger i regel inte själva bostäder i någon större omfattning annat än för grupper med behov av olika typer av specialbostäder. I de allra flesta kommuner finns ett eller flera kom- munägda bostadsbolag eller bostadsstiftelser som bygger och förvaltar bostäder, huvudsakligen upplåtna med hyresrätt. Varje kommun ska med riktlinjer planera för bostadsförsörjningen i kommunen enligt lagen (2000:1338) om kommunernas bostads- försörjningsansvar. Syftet är att skapa förutsättningar för alla i kom- munen att leva i goda bostäder och att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Rikt- linjerna för bostadsförsörjningen ska i sin tur utgöra underlag för planläggning enligt när det gäller det allmänna intresset bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet. Rikt- linjerna ska innehålla kommunens mål för bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet, planerade insatser för att nå målen samt hur hänsyn har tagits till relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för bostadsförsörjningen i kom- munen. För att ta fram riktlinjerna behöver en analys göras av den demografiska utvecklingen i kommunen, efterfrågan på bostäder, bostadsbehov för särskilda grupper och marknadsförutsättningar. Kommunerna ska också redovisa vilken hänsyn kommunen har tagit till nationella och regionala mål samt vilka planer och program som har betydelse för bostadsförsörjningen. Kommunerna har stora möjligheter att påverka bebyggelseutveck- lingen. En kommun har inte enbart ansvar för planeringen av hur mark- och vattenområden ska bebyggas och användas inom kom- munens område utan dessutom en ensamrätt att besluta om planlägg- ning, det s.k. planmonopolet. Kommunen styr var ny bebyggelse kan tillkomma, vad som lämpligen bör tillkomma på en viss plats och när det blir möjligt att ta mark i anspråk för ny bebyggelse. Genom det kommunala planeringsansvaret har kommunerna en stark ställning vad gäller bebyggelseutvecklingen gentemot staten, byggaktörer, exploatörer och övriga aktörer. Den markägare som vill exploatera sin mark är beroende av att kommunen vill planlägga marken. Det är endast kommunen som bestämmer om ett planarbete ska påbörjas. Det kommunala planmonopolet är dock inte oinskränkt. Staten har fortfarande det övergripande ansvaret för samhällsutvecklingen och anger ramarna för kommunernas befogenheter. Staten har genom länsstyrelser och andra myndigheter samt domstolsväsendet över- inseende över kommunernas arbete samt överprövningsrätt av kom- munala beslut som rör planläggning och bygglovgivning. Detaljplane- läggning utgör normalt någon form av begränsning av äganderätten. Kommunen behöver därför beakta det grundlagsfästa och europa- rättsliga egendomsskyddet vid planläggning. 2.6Tidigare utredningar om bostadsbyggande Bostadsbyggandet har varit föremål för flera statliga utredningar och regeringsuppdrag hos olika myndigheter . Olika aspekter av bostadsmarknaden och bostadsbyggandet har utretts utifrån olika perspektiv. lämnade sitt betänkande (SOU 2002:115) Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn. utredde kon- kurrensen på bostadsmarknaden och identifierade i sitt betänkande Plats för fler som bygger mer (SOU 2015:105) olika sätt att förbättra konkurrensen. I utredningen lämnades inte några lagförslag. Kon- kurrensverket har följt upp utvecklingen efter det att betänkandet presenterades i rapporten konkurrens i bostadsbyggandet. En uppföljning av utvecklingen –2018 samt en kartläggning av fortsatt utredningsbehov.5 och har konsta- terat att det förekommer få utländska byggföretag i och där- med nästan inga utländska anbud vid allmännyttans offentliga upp- handlingar. I såväl som Konkurrens- verkets rapporter har det lyfts hur dagens plan- och byggprocesser negativt påverkar förutsättningarna för en effektiv konkurrens i bygg- sektorn. pekade på att de höga kostnad- erna och den låga produktivitetsutvecklingen inom bostadsbyg- gandet beror på att den svenska bostadsmarknaden är fragmenterad i den mening att förutsättningarna för byggande påtagligt kan skilja sig åt mellan kommuner. Det försämrar förutsättningarna för ett mer industriellt byggande, det vill säga standardisering och utnytt- jandet av skalfördelar samt utveckling av långsiktiga och effektiva värdekedjor, som kan sänka byggkostnaderna. Byggkonkurrensut- redningen menade även att fragmenteringen av marknaden för bostads- byggande kan motverka process- och produktinnovation. Skillnader i hur kommuner agerar gentemot byggherrar och byggentreprenörer innebär att förutsättningarna för att bygga bostäder varierar och att marknader blir lokalt avgränsade. an- såg att fragmenteringen försämrar förutsättningarna för ett mer kostnadseffektivt och industriellt byggande, det vill säga standardi- sering och utnyttjandet av skalfördelar. har liksom flera andra lyft att plan- och bygg- processerna upplevs som alltför utdragna och oförutsebara vilket riskerar att negativt påverka förutsättningarna för ett ökat bostads- 5Konkurrensverkets rapport 2018:7. Bland rapporter bör även framhållas rapporterna 2015:2, 2015:4 och 2015:5. har angett att osäkerheterna i planerings- processen är ett av de största hindren för bostadsbyggandet. Bygg- konkurrensutredningen pekade på att en komplex planeringsprocess kan göra att färre företag har resurser att sätta igång bostadsprojekt och kan leda till att ett lägre utbud av byggbar mark blir tillgängligt för bostadsbyggande. De kommunala processerna för markförsäljning eller marktilldel- ning har också framhållits som ett problem i tidigare utredningar utifrån att processerna inte ansetts vara tillräckligt transparenta. Statskontoret har i två rapporter granskat konkurrensen på bo- stadsmarknaden; gubbar? En uppföljning av betänkande ”Skärpning gubbar!” och , bostadsbygg- ande och konkurrens under 2012.6 I Statskontorets rapport granskades den kommunala markanvisningsprocessen utifrån kon- sekvenser för konkurrensen. Utredningen har särskilt tagit hänsyn till Statskontorets senare rapport när det egna utredningsarbetet lades upp. Plan- och byggprocessen och plan- och bygglagstiftningen har ut- retts ett flertal gånger med syfte att förenkla och förbättra för bostadsbyggandet. En effektiv konkurrens förutsätter att plan- och byggprocessen är transparent och förutsägbar. Byggkonkurrensutred- ningen betonade att en del problem var kopplade till att PBL tolkas på olika sätt i olika kommuner. utredde översiktsplaneringen enligt PBL och lämnade i delbetänkandet Detaljplanekravet (SOU 2017:64) förslag om förändringar i PBL, bland annat när det gäller detaljplanekravet och krav på att kommunerna i vissa fall måste pröva huruvida ett område är lämpligt för bebyggelse genom en detaljplan. Delbetänkandet ledde fram till propositionen Ett tydligare och enklare detaljplanekrav (prop. 2017/18:167). I propositionen före- slogs vissa förtydliganden av kravet på detaljplan i PBL. 6Statskontorets rapportserie 2009:6 respektive 2012:25. arna, som fattade beslut om och som trädde i kraft , syftar till att göra det enklare att bedöma när en detalj- plan krävs.