sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Det är i stället skrivningarna om flexibilitet och individanpassning som möjliggör att elever i komvux tar del av utbildning och undervisning utanför det fysiska klassrummet. I skolformerna grundskola och gymnasieskola kan hållningen till de digitala studieformerna beskri- vas som mycket restriktiv. Varje utökning av utrymmet i regelverket för fjärrundervisning och distansundervisning i de skolformerna har skett stegvis och med utgångspunkt i utredningar. Utredningen argumenterar i avsnittet för en reglering av distans- undervisningen i sfi. Utredningen tydliggör begreppen, vilka elever som ska ha rätt att studera på distans och vilka skyldigheter huvud- mannen har gentemot distanselever. Vad gäller fjärrundervisning för utredningen ett resonemang om hur kommunerna kan arbeta givet de möjligheter som studieformen medför. 9.2Bakgrund – från brev till kurser i lärplattform Det finns en lång tradition av att erkänna vuxna elevers behov av flexibla studier och att erbjuda olika former av distansutbildning i det som är komvux. Vid en tillbakablick på bland annat statliga myndigheter, utredningar och statsbidrag framträder en tydlig ambi- tion att åstadkomma kvalitativ och likvärdig distansutbildning samti- digt som resultaten av strukturer och satsningar är svåra att bedöma. Korrespondensutbildning grundades och blev ett alternativ till det allmänna skolväsendet. Individer deltog i studier via så kallade korrespondensbrev och läste realskole- och gymnasie- kurser. Statens skola för vuxna för Vuxna, SSV, var en huvudman som och framåt anordnade utbildning där elever på hemmaplan kunde läsa in en utbildning genom att läsa en kurs i taget. Vissa delar av utbildningen var platsförlagd till någon av skolorna i eller . Där tog eleverna del av introduktion, undervisning med genomgångar och genomförde tentamen. Statens skolor för vuxna, SSV bestod av SSVN i (1956–2001) respektive SSVH, i (1962–2001). Nationellt centrum för flexibelt lärande Nationellt () bildades när Statens skola för vuxna (SSV) och delar av (Distum) slogs samman. Myndigheten hade operativa enheter i och samt ledning i . CFL var en statlig skolmyndighet som hade i uppdrag att verka stödjande i vuxenutbildning och främja vuxnas lärande i flexibla studieformer i vuxenutbildning och i folkbildning. Myndighetens upp- drag omfattade utveckling, utbildning, läromedel samt rådgivning och information. I inledningen av myndighetens arbete ingick arbete med under- visning och då för att erbjuda gymnasial vuxenutbildning på distans till elever som ett komplement till kommunernas utbud. Myndigheten lades ned 2008 som ett resultat av utredningen på skolområdet efter vilken även Myndigheten för Skol- utveckling avvecklades. CFL:s ansvar och uppdrag lades in i uppdrag. Utredningen menar att omorganisationen av skolmyndig- heterna kan ha medfört att stöd till arbetet med distansundervisning har kommit i skymundan. , Utredningen om distansmetoder inom utbildningen (U 1995:07) (DUKOM) lämnade fem rapporter varav en publicerades och särskilt behandlade flexibel utbildning på distans.1 DUKOM:s huvuduppgift har varit att föreslå en strategi som långsiktigt främjar utvecklingen i hela landet av de möjligheter till distansutbild - ning som den moderna informationstekniken (IT) erbjuder. Den lämp- ligaste strategin för att främja distansutbildning med IT är enligt kom- mitténs mening att skapa gynnsamma förutsättningar för utveckling av pedagogik, metodik och organisation samt för forskning. Många av de slutsatser som DUKOM drog är lika aktuella . Be- hoven av distansutbildning är stora, det behövs rätt förutsättningar om utvecklingen ska gå i rätt riktning och kraven på teoretiska kun- skaper för att kunna verka i samhällsliv och arbetsliv ökar. DUKOM identifierade följande problemområden: •Den tekniska användarkompetensen. 1www.regeringen.se/49b722/contentassets/c8408c5be2474a778539f03d9adfe5ae/sou-199884 (Hämtad ). var en nationell satsning på utbildning för vuxna som pågick och som finansierades av ett riktat statsbidrag som hanterades av . Medlen kunde användas till både studieplatser och utveckling av verksamheten. Satsningen var främst riktad till arbetslösa med kortare utbild- ning, men även anställda med kort utbildning och övriga vuxna fick delta om det fanns plats. övergripande mål var dessa fyra: •Utveckling av vuxenutbildningen såväl pedagogiskt som organi- satoriskt. •Förbättrade förutsättningar för tillväxt i landet. De över 100 000 helårsplatser som erbjöds målgruppen inne- bar en markant ökning av antalet vuxna som läste på komvux. Kun- skapslyftet kom att få en mycket stor betydelse för utvecklingen av och synen på vuxnas lärande. Vi har i nutid tagit del av statliga sats- ningar i form av ”det nya ”. Flera av de begrepp och företeelser som vi möter har sitt ursprung i . Exempelvis har uppsökande verksamhet, oberoende vägledning, orien- teringskurser och efterfrågestyrning sitt ursprung i detta. Infrastruktur för vuxnas lärande var ett riktat statsbidrag som delades ut –2005. I budgetpropositionen 2005/06:1 framgår att syftet med statsbidraget var att utveckla det flexibla lärandet. Statsbidraget skulle lämnas ut under förutsättning att en kommun åtog sig att successivt utveckla bland annat infrastruktur, pedagogik och meto- dik. Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL) fick i uppdrag att tillsammans med och ta fram riktlinjer och kvalitetskriterier för lärcentra. Det gemensamma upp- draget redovisades och i redovisningen betonades vikten av lokal anpassning för att uppnå en ökad tillgänglighet för kommu- nernas invånare. CFL fördelade cirka 21 miljoner med målet att stödja utvecklingen av distansutbildning och andra former av flexibelt lärande och det var både kommuner och organisationer inom folkbildning som tog del av medlen. ekonomiska vår- proposition (prop. 2004/05:100) gjorde regeringen bedömningen att det riktade statsbidraget skulle finnas kvar . Det motiverades bland annat med att kommunerna hade hunnit olika långt i utvecklingen av vuxenutbildningen. statsbidrag för kvalitetsutveckling i sfi har haft i uppdrag att fördela statsbidrag till sfi utifrån förordning (2012:993) om statsbidrag för utbildning i svenska för invandrare. Bidraget kunde sökas av både kommuner och av externa anord- nare som verkar på entreprenad. Syftet med statsbidraget kan enligt utredningen ses som relativt öppet och övergripande då det fick lämnas för insatser som bidrar till höjd kvalitet och ökad flexibilitet och individanpassning i sfi-utbildningen. Utredningens genomgång av beviljade statsbidragsansökningar visar att bidraget bland annat har använts till det som kan kallas lärverkstäder och till framtagande av digitala kurser i lärplattformar. Relativt stor andel av pengarna har lagts på digitala lärverktyg såsom datorer och lärplattor och andelen dessa utgör har ökat, från 2018. An- delen av medlen som används till kompetensutveckling har legat stadigt runt . Utredningen drar slutsatsen att kom- muner och anordnare sökte statsbidrag till det de ansåg sig behöva och att inköpen av exempelvis elevdatorer behövdes. hade utredningen gärna sett en större satsning på kompetensutveckling som kan ha mer långsiktig effekt. Risken är att medlen inte primärt har lagts på att utveckla organisationens kompetens och processer för ökad flexibilitet och individanpassning. någon uppföljning av statsbidragets effekter i verksamheterna och på elevernas möjligheter till lärande. har inga medel avsatts. Nedan redogör utredningen för en mångfacetterad problembild i den distansundervisning som bedrivs inom komvux. Bristande kvalitet och likvärdighet Det finns ingen granskning eller rapportering som ger en sam- lad bild av kvalitet och likvärdighet i distansundervisningen i sfi. Ut- redningen erfar dock att det finns brister. Det aktuella läget med den till Covid-19 relaterade övergången till distans bekräftar detta. Om- ständigheterna när detta skedde kan beskrivas som mycket speciella som det går att dra slutsatsen att skillnader i kvalitet och likvärdighet har synliggjorts. Likaså menar utredningen att beskriv- ningarna som finns kring genomförandet av distansundervisningen i sfi under pandemin signalerar att de strukturer som skulle behöva finnas för att åstadkomma en utbildning av hög kvalitet för de elever som finns i utbildningen brister. Utredningens arbete före Covid-19 visar att den bristande lik- värdigheten går att utläsa bland annat i de krav som ställs på eleverna för att få läsa på distans. Genom att studera kommunernas hemsidor och information till elever framträder en brokig bild. Exempelvis varierar det vilka kurser och studievägar i sfi som erbjuds på distans och på vilka grunder en elev får läsa dessa kurser. Det skiftar också i vilken grad det krävs självständigt arbete och vilken språklig nivå eleven ska ha uppnått för att få påbörja distansstudier. I vissa kom- muner krävs egen dator och endast ett fåtal kommuner beskriver att de har datorer som eleverna kan få låna. Det varierar också i vilken utsträckning det ställs krav på fysisk närvaro i olika omfattning. Kvaliteten i sfi-kurser på distans varierar. Utredningen har sett att det förekommer allt från individuella upplägg med enskild kon- takt mellan elev och lärare till organisationsspecifika och standardi- serade kurser. Därtill finns det produkter och tjänster på marknaden som utlovar mer eller mindre helhetslösningar på en individanpassad distansutbildning. Utredningen menar att de kurser som elever erbjuds kan vara tunna och erbjuda relativt lite innehåll, särskilt i relation till det lärande som sker i närundervisning. Ett asymmetriskt fokus på de olika färdigheterna är vanligt och särskilt den muntliga kommunika- tionen kan hamna i skymundan. Undervisning på distans riskerar därmed att missa väsentliga delar i elevernas kommunikativa utveck- ling. Utredningen har mött en övertro på i vilken utsträckning elever kan utveckla språket och kommunikativa förmågor och färdigheter i det arbetsliv som kan vara orsaken till valet av studier på distans. Denna övertro kan betyda att de som ansvarar för resurser till under- visningen liksom de som planerar undervisningen räknar med att eleven utvecklar muntlig kommunikation och produktion genom att tala på exempelvis arbetet. Det ställer stora krav på organisation och lärare att skapa upplägg för distansundervisning som driver på munt- lig aktivitet och utveckling. Vuxenutbildningens alla syften utvecklas inte i distansutbildningen Sfi-undervisningen har ett vidare syfte än att eleverna ska lära sig svenska. I läroplan för vuxenutbildning2 står det att vuxenutbildningen ska förmedla kunskaper så att eleverna ska kunna arbeta och verka i samhället samt förberedas för fortsatta studier. Därtill ska vuxen- utbildningen förmedla sådana kunskaper som utgör den gemensamma referensramen i samhället och som utgår från de grundläggande demokratiska värder- ingarna och de mänskliga rättigheterna. I perspektiv för utbildningen beskrivs exempelvis entreprenörskap, miljö och digital kompetens. Även i sfi-kursplanen finns mål om ut- veckling av digital kompetens.3 Det finns en utmaning i att den digitala kompetens som eleverna ska ha möjlighet att utveckla i utbildningen kan vara ett krav för att få delta i undervisning på distans. krävs det givetvis en viss nivå på den digitala kompetensen för att med framgång kunna stu- 2Förordningen (SKOLFS 2012:101) om läroplan för vuxenutbildningen, (Lvux12). 3Kursplan för vuxenutbildning i svenska för invandrare (SKOLFS 2017:91). dera på distans. Utredningen menar att verksamheterna bättre be- höver planera för hur eleverna kontinuerligt och redan från början i sfi ska utveckla den digitala kompetensen, bland annat för att de längre fram i sfi-studierna ska ha förutsättningar för distansstudier. Det betyder att skolor som aktivt arbetar med läroplanen, hela inne- hållet i sfi-kursplanen och kanske därtill anordnar orienteringskurs i grundläggande digital kompetens sannolikt har elever som är bättre förberedda när det kan bli aktuellt med distansstudier. Utredningen menar att många av vuxenutbildningens syften ut- vecklas i samarbete med andra elever. I de fall distanselever i huvud- sak arbetar på egen hand i en lärplattform är risken stor att dessa delar inte utvecklas i tillräcklig omfattning. De flesta lärplattformar på marknaden kan i sig eller med stöd av andra digitala lösningar möjliggöra samarbete elever emellan och de möjligheterna bör tas tillvara. Sammantaget behöver huvudmannen ge rektor och verksamhetens medarbetare förutsättningar att organisera och planera distansunder- visningen med alla gällande styrdokument i grunden. Den flexibla undervisningen möter inte alla målgrupper Skolinspektionen har inte granskat distansutbildning i sfi. Reger- ingen gav dock 2014 myndigheten i uppdrag att granska kvaliteten på distansutbildning inom vuxenutbildning. Skolinspektionen beskriver i rapporten väl hur vuxenutbildningens målgrupp har förändrats. Från att tidigare ha mött många elever som hade som mål att läsa ett fåtal kurser eller att förbättra sina betyg har målgruppen numera större behov och de kan behöva läsa ett större antal kurser. Många elever har stora behov av att hämta in kunskap och har svårigheter av olika slag. Detta gör att elevernas behov av stöd kan vara omfattande och elevgruppen som läser kurser på distans är heterogen. Elevernas behov och förutsättningar skiljer sig åt. Skolinspektionen menar att huvudmännen är medvetna om detta som det inte återspeglas i hur distansundervisningen bedrivs och att den inte är anpassad till målgruppen. Det är i stället vanligt att distansundervisningen ses som en undervisningsform som Distansutbildning vid vuxenutbildning. inte är för alla. Den riktar sig främst till den grupp av elever som har god studievana och förmåga att arbeta disciplinerat med studierna. Det är därför vanligt att studie- och yrkesvägledare avråder vissa grupper av elever från distansundervisning. Eleverna anses inte ha de förmågor och kunskaper som behövs för att klara studierna. Vidare menar Skolinspektionen att distansundervisning inte sällan ses som ett komplement till närundervisning och till och med som ett ”nöd- vändigt ont”. Synen återkommer bland alla inblandade från elev, lärare, studie- och yrkesvägledare till rektor och representanter för huvudmännen. Skolinspektionen beskriver att flera lärare och rekto- rer i granskningen ger uttryck för att distansundervisningen är statisk och svårföränderlig. Undervisningen är och eleven är den som ska passa in i formen men konsekvenserna är att distansunder- visningen inte utvecklas och att risken för studieavbrott är hög. Infrastrukturen för digitalisering i vuxenutbildningen har brister Nationellt centrum för svenska som andraspråk (NC) gjorde 2019 en enkätundersökning av vilka förutsättningar som finns för digita- lisering inom vuxenutbildningen och publicerade rapporten sering inom sva och sfi på vuxenutbildningen.5 NC fick in 174 svar från lärare inom sfi och svenska som andraspråk i komvux. Under- sökningen visar att generellt sett har lärare arbetsredskap som bärbar dator och en it-support som fungerar. Det finns däremot stora brister vad gäller elevernas tillgång till digitala verktyg och it-stöd vilka kan beskrivas som helt otillräckliga. av eleverna har direkt tillgång till dator eller surfplatta och resten har tillgång till viss del. Utredningen ser att förekomst av elevdatorer på ett sätt som kan kallas 1–1 där varje elev har sin egen dator är mycket ovanligt i sfi. publicerade 2019 rapporten kompetens i förskola, skola och vuxenutbildning.6 I rapporten fastslås att tillgången till sup- port av både teknisk och pedagogisk karaktär varierar i komvux. 5Nationellt centrum för svenska som andraspråk 2019. Digitalisering inom sva och sfi på vuxen- utbildningen. Digital kompetens i förskola, skola och vuxenutbildning. Rapport nr 476. Flexibiliteten har i viss mån ökat men inte graden av individanpassning Individanpassning och flexibilitet är komplicerade begrepp och det sker ofta en sammanblandning eller överlappning dem emellan. Se betänkandets samling av ord och begrepp för utredningens valda de- finitioner. Individanpassning är särskilt komplext medan flexibilitet kan anses vara något enklare. menar de danska andraspråks- forskarna (2006)7 att olika former av flexibilitet behöver problematiseras. Praktisk-organisatorisk flexi- bilitet, det vill säga tillgång till undervisning på tider till exempel i relation till arbete eller barnomsorg, och pedagogisk organisatorisk flexibilitet som erbjuds till exempel genom studiehallar eller via distans- studier, har inte per automatik något med flexibelt lärande att göra. Flexibelt lärande betyder snarare enligt dessa forskare att det i under- visningen organiseras för många former av lärande med möjligheter till kollaboration. Det behövs flera läranderum och att verksam- heterna möjliggör lärandeprocesser som ger eleverna förutsättningar att tillsammans med andra utveckla sitt andraspråk. Detta behöver ske såväl i som utanför klassrummet. Detta talar för att flexibilitet inte enkelt uppnås genom att elever tar del av distanskurser. Utredningen menar att utvecklingen av kurser i vuxenutbild- ningen kan anses har gått från en högre grad av individanpassning till en lägre i och med förekomsten av standardiserade kurser i lärplatt- formar och liknande. Det finns för lite forskning att luta sig mot Vuxenutbildningen ska likt andra skolformer vila på forskning och beprövad erfarenhet. Tillgången till forskning om vuxnas formella lärande är begränsad men det finns svensk forskning om vuxnas lärande av ett andraspråk i och utanför formell skolmiljö. Likaså finns internationell forskning att lära av. forskningsöversikt Individanpassad vuxenutbildning med fokus på digitala verktyg publicerades 20198 och utgår från 15 studier, varav fyra omfattar komvux och ytterligare två 7Lund, K. & Svendsen (2006). Can (a second) language be learned in the workplace? Individanpassad vuxenutbildning med fokus på digitala verktyg. Systematisk översikt 2019:03. omfattar skandinaviska studier med förhållanden som i stor ut- sträckning liknar de svenska. Institutet konstaterar att när digitala verktyg används för att genomföra distansundervisning påverkas förutsättningarna för individanpassning av undervisningen både i form av möjligheter och utmaningar. Ett exempel på möjligheter som nämns är att lärare kan förmedla ett omfattande kursmaterial till eleverna. Som utmaning nämns att lärare kan få sämre överblick över vad eleverna gör och hur de lär sig. Institutet menar vidare att distansutbildning kan vara det bästa alternativet för vissa elever andra elever i större utsträckning riskerar avbrott från studierna. Reglering av flexibilitet och individanpassning räcker inte Det finns ingen särskild reglering av distansundervisning i komvux. Distansundervisningen har setts som en studieform som väsentligen förenklar för elever att kombinera studierna med exempelvis arbete och utgångspunkten är den enskildes behov och förutsättningar.9 Komvux skiljer sig från de andra skollagsreglerade skolformerna genom att det inte finns några bestämmelser om närvaroplikt och begreppet skolförlagd förekommer inte. Utredningen vill påpeka att det finns en koppling mellan närvaro och individens försörjning vid ersättning från det offentliga vilket kan uppfattas som en närvaro- plikt men den kan inte härledas till utbildningens styrdokument. Utredningen har sett ett behov av att reglera distansundervis- ningen i sfi med syfte att förbättra elevernas möjligheter till lärande. Ett mängd begrepp används för de olika former av digitalt och flexi- belt lärande som erbjuds inom vuxenutbildningen. Utredningen har identifierat följande begrepp och konstaterar att det på exempelvis kommunernas hemsidor förekommer att kommunen beskriver upp- lägget för studierna kort. 920 kap. 2 § andra stycket skollagen (2010:800). •Distans med handledning. I beskrivningarna av upplägg specificeras bland annat hur ofta eleven behöver komma till skolan, förekomst av handledning och hur eleven kan träffa lärare. Utredningen anser att det finns ett behov av att definiera begreppen för att åstadkomma en ökad tydlighet och bättre möjligheter att jämföra och följa upp. Exempelvis är distans med handledning ett onödigt begrepp då det är svårt att föreställa sig en kvalitativ och individanpassad distansundervisning utan någon form av handledning. Det skulle också medföra att begrepp som när- distans och halvdistans inte behöver användas eftersom det alltid behöver finnas möjligheter för eleverna att komma till skolan och möta lärare. Det finns inte heller några hinder för att kräva att elever som läser på distans har vissa obligatoriska aktiviteter på plats. Andelen elever som tar del av utbildning på distans ökar men det förs ingen statistik över deltagandet i distansutbildning i sfi. Orsa- ken är att statistiken om deltagande i sfi anges i närvarotimmar vilket inte är möjligt vid studier på distans. Enligt en muntlig uppgift från handlar det uppskattningsvis om 2–. I den enkät som genomfördes av utredningen ställde utredningen frågan om vilka studieformer som erbjuds i sfi. Då det förekommer flera olika former av flexibelt lärande ute i landet användes både begreppen distans och flex som olika for- mer av distans såsom närdistans och halvdistans valdes bort. Enkäten visar följande: Figur 9.1 Enkätsvar om studieformer för sfi Vilka av följande studieformer för sfi erbjuds? Sommar - undervisning som övrig tid Sommar - anpassat upplägg: t ex. färre grupper, handledning, … Anpassad undervisning för olika behov t ex psykisk ohälsa,… Källa: KLIVA:s kommunenkät . av de svarande uppger att de erbjuder distans och flex som studieformer i sfi. Utredningen anser att det är en fördel att enkäten genomfördes innan Covid19 då det ger en bild av det utbud som huvudmännen har planerat för. går det inte att dra några slutsatser om hur ett distansutbud kan se ut vid en återgång till mer normala omständig- heter. Under utredningens arbete utmanades alla skolformer i det pedagogiska arbetet med anledning av covid-19. Utredningen har följt utvecklingen genom att ta del av följande underlag: •Skolverkets sammanställning Sammanställd information om situa- tionen hos huvudmän inom riktade insatser med anledning av Corona-krisen.10 •Skolverkets delredovisning Covid-19-pandemins påverkan på skol- väsendet.11 •Nationellt centrum för svenska som andraspråks rapport går det för sfi-undervisning på distans.12 Utöver detta har utredningen tagit del av lärares kommunikation i sociala medier. beskriver att det ofta fungerar väl och ibland också över förväntan att bedriva gymnasie- och vuxenutbildning via fjärr- eller distansundervisning. ifrågasätter utredningen slutsatsen när knappt 40 enkätmottagare har svarat på frågor som rör vuxen- utbildningen varav endast 8 direkt anger att verksamheten fungerar bra. Det är också fler huvudmän som ser utmaningar i vuxenutbild- ningen än i gymnasieskolan. Bland annat menar de att aktiviteten är lägre bland komvuxeleverna. Eftersom närvaro inte alltid registreras på samma sätt i komvux som exempelvis i gymnasieskolan menade huvudmännen att frågan var svår att besvara men uttryckte att studieaktiviteten i sfi i gruppen studiesvaga och elever utan internet- uppkoppling hade gått ned. I några grupper av elever hade studie- aktiviteten ökat. Detta genom ökade möjligheter att delta när utbild- ningen var mer flexibel. Generellt sett ansågs utmaningarna vara som störst i sfi och att det är svårt att arbeta så konkret med språk- utvecklingen som lärare och elever vanligtvis gör på plats i ett klass- rum. Huvudmännen bekräftar utredningens uppfattning att många av eleverna saknar datorer och internetuppkoppling vilket försvårar undervisningen. Några huvudmän uppger att de har lånat ut datorer eller surfplattor till eleverna medan andra uppger att de inte har de