sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Trots att utlänningars rättigheter enligt 2 kap. 25 § rege- ringsformen kan begränsas i högre utsträckning än för svenska med- borgare, måste användning av ytterligare tvångsmedel balanseras mot principerna om ändamål, behov och proportionalitet i förhål- lande till ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättig- heter. Vidare innebär utredningens förslag att det saknas möjlighet att överklaga beslutet. Avsaknaden av denna möjlighet medför en risk för att åtgärden kan komma att tillämpas godtyckligt, utan möjlighet till legalitetsprövning och praxisbildande avgöranden. Jag avstyrker därför den delen av förslaget. Effektivare regelverk för utlänningsärenden med säkerhetsaspekter En särskild utredare ska göra en översyn av lagen (1991:572) om sär- skild utlänningskontroll. Syftet är att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Utre- daren ska även analysera och ta ställning till vissa ändringar och för- tydliganden som Säkerhetspolisen har föreslagit av bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97) och som är viktiga för myndighetens arbete med ärenden om utlän- ningar som har bedömts utgöra ett säkerhetshot. Utredaren ska där- utöver bedöma hur kontrollen av personer som ansetts utgöra ett säkerhetshot kan förstärkas, t.ex. genom elektronisk övervakning. Utredaren ska föreslå nödvändiga författningsändringar i de olika regelverken. Uppdraget ska, i den del som avser uppdraget att föreslå en för- längning av tidsgränsen för verkställighetsförvar enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll, redovisas och i övrigt . I arbetet med att upptäcka potentiella säkerhetshot i migrationen till samverkar och Säkerhetspolisen nära. En viktig del i denna samverkan är att Säkerhetspolisen är remissinstans till i utlänningsärenden. Om Säkerhetspolisen, ut- ifrån vad som är känt om en utlännings bakgrund m.m., befarar att utlänningen kan komma att utgöra ett säkerhetshot genomförs en utredning. Därefter lämnas ett yttrande till som beslutar i ärendet. Exempel på säkerhetsskäl är kopplingar till olovlig underrättelseverksamhet eller terrorism. De ärenden som kräver ut- redning rör ofta terrorism. Dessa s.k. säkerhetsärenden handläggs enligt både utlänningslagen (2005:716) och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Därutöver handläggs säkerhetsären- den även enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Säkerhetsärenden definieras i 1 kap. 7 § utlänningslagen som ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet motsätter sig t.ex. att en utlänning beviljas uppe- hållstillstånd i eller förordar att utlänningen avvisas eller ut- visas eller att utlänningens uppehållstillstånd återkallas. Ärendena kan röra internationell terrorism, flyktingspionage, personer i exil från störtade diktaturer eller ärenden som har betydelse för relationer med andra länder. Vissa säkerhetsärenden är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för säkerhet. Det handlar i första hand om sådana ärenden där den inre säkerheten är utsatt för ett allvarligt hot t.ex. ärenden som rör utlän- ningar med starka kopplingar till internationell terrorism. Dessa kvalificerade säkerhetsärenden handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt lagen ska en utlänning kunna utvisas om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som är känt om personens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Behovet av en utredning Säkerhetspolisen och har inom ramen för sin sam- verkan identifierat ett behov av att ändra eller förtydliga vissa be- stämmelser i utlänningslagstiftningen för att denna ska bli mer effektiv. Säkerhetspolisen har därefter i en skrivelse till regeringen (Ju2017/02733/L7) lämnat förslag på lämpliga ändringar. Vad gäller lagen om särskild utlänningskontroll har Säkerhetspolisen anfört att myndigheten uppfattar lagen som otydlig och svårtolkad och att det- ta leder till tillämpningssvårigheter i det dagliga arbetet. Behovet av förtydliganden och förändringar är enligt Säkerhetspolisen så stort att myndigheten därför begär om att hela lagen ses över. Säkerhets- polisen har särskilt lyft fram bestämmelserna om förvar och uppsikt som problematiska samt pekat på att det finns behov av en möjlighet till interimistiskt beslut om anmälningsplikt. När det gäller vad som behöver förtydligas och förändras i utlänningslagen och utlännings- förordningen har myndigheten lyft fram bestämmelser om återkal- lelse av uppehållstillstånd, passkrav, främlingspass, verkställande myndighet, uppehållstillstånd på grund av anknytning och undantag från kravet på arbetstillstånd. träffade regeringen och , , Liberalerna och en överenskommelse om åt- gärder mot terrorism. En del av överenskommelsen är att regeringen ska tillsätta en utredning med uppdrag att se över lagen om särskild utlänningskontroll och även utreda hur kontrollen av personer som bedöms utgöra säkerhetshot på ett rättssäkert sätt kan förstärkas, till exempel genom elektronisk övervakning som ett komplement till dagens verktyg. beslutade också ett tillkännagivande till regeringen om att se över lagen om särskild ut- länningskontroll i syfte att lagen ska kunna tillämpas i fler fall än vad som sker (bet. 2017/18:JuU11, rskr. 2017/18:161). En mer överblickbar och tydlig lagstiftning ökar rättssäkerheten och ger bättre förutsättningar för Säkerhetspolisen att lösa sitt upp- drag att förhindra hot mot säkerhet. Det står klart att det finns ett behov av en översyn av lagen om särskild utlänningskon- troll och ett behov av att utreda hur kontrollen av personer som har bedömts utgöra säkerhetshot på ett rättssäkert sätt kan förstärkas, till exempel genom elektronisk övervakning som ett komplement till dagens verktyg. Det finns också ett behov av att se över de bestäm- melser i utlänningslagen och utlänningsförordningen där Säkerhets- polisen pekat på ett behov av förändringar och förtydliganden. Uppdraget att se över lagen om särskild utlänningskontroll handläggs ett relativt begränsat antal ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Ärendena har dock stor betydelse för säkerhet. Säkerhetspolisen uttrycker i sin begäran att la- gen är otydlig och svårtolkad vilket gör den svår att tillämpa, en be- dömning som regeringen delar. Med hänsyn till frågornas vikt för säkerhet och att det rör sig om åtgärder som är ingripande för den enskilde är det mycket angeläget att lagstiftningen är tydlig och ändamålsenlig. Utredaren ska mot denna bakgrund göra en systematisk översyn av lagen om särskild utlänningskontroll. Utgångspunkten för över- synen är att innehållet i lagen, utöver de frågor som särskilt pekas på nedan, ska bestå men att lagen får en tydlig struktur som blir lätt att tillämpa. T.ex. bör det övervägas om hänvisningar till utlänningsla- gens bestämmelser om uppsikt och förvar ska undvikas och dessa bestämmelser i stället ska samlas i lagen om särskild utlänningskon- troll. Utredaren är dock fri att föreslå även ändringar i sak som han eller hon anser lämpliga vid en avvägning mellan behovet av ett effektivt och ändamålsenligt regelverk och skyddet för enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Det är en grundläggande ut- gångspunkt att internationell rätt, inklusive de mänskliga rättighe- terna, internationell flyktingrätt och humanitär rätt, ska respekteras. Ambitionen ska vara att åstadkomma en långsiktigt hållbar lag- stiftning som medger framtida förändringar utan att överskådlig- heten minskar. Utredaren ska därutöver särskilt utreda de frågor som redogörs för nedan. Bör lagen om särskild utlänningskontroll kunna tillämpas i fler fall än ? En utlänning får utvisas ur landet enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet eller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidi- gare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § la- gen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Sedan lagen om särskild utlännings- kontroll infördes har den straffrättsliga lagstiftningen på terrorism- området utvidgats allteftersom, bl.a. genom införandet av lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terrorist- brott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen). Som konstaterar i sitt tillkännagivande finns det anledning att överväga om lagen om särskild utlänningskontroll bör utsträckas till att gälla även i de fall en utlänning kan befaras komma att begå eller medverka till brott enligt dessa lagar. •analysera och ta ställning till om tillämpningsområdet för lagen om särskild utlänningskontroll bör utvidgas till att omfatta brott enligt finansieringslagen eller rekryteringslagen samt, i sådant fall, föreslå en sådan utvidgning, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Tidsgränserna för verkställighetsförvar är för snäva Frågor om förvar och uppsikt av utlänningar regleras i 10 kap. utlän- ningslagen. Enligt 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller 10 kap. 1, 2, 4–11 och 17 §§ utlänningslagen i tillämpliga delar vid handläggningen av ärenden enligt lagen om särskild utlänningskon- troll. Av 10 kap. 1 § andra stycket 3 utlänningslagen framgår att en utlänning kan tas i förvar om det är fråga om att förbereda eller ge- nomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning, s.k. verkställighetsförvar. Ett sådant beslut om förvar får enligt tred- je stycket samma lagrum meddelas endast om det annars finns en risk för att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i , av- viker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten. Av 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen följer bl.a. att en ut- länning inte får hållas i verkställighetsförvar med stöd av 1 § andra stycket 3 än , om det inte finns synnerliga skäl för . Även om det finns sådana synnerliga skäl får utlän- ningen inte hållas i förvar än eller, om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta på grund av bristande samarbete från utlänningen eller det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar, än . Tidsgränserna om tre och gäller dock inte om utlänningen av allmän domstol utvisats på grund av brott. Även när en utlänning ska utvisas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll kan det finnas anledning att hålla utlänningen i förvar . Nuvarande reglering tar t.ex. inte höjd för en situation där eller ett annat internationellt organ som har behörighet att pröva klagomål från enskilda riktar en begäran till om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ska avbrytas. I en sådan situation ska inhibition med- delas om inte synnerliga skäl talar mot detta. kan det saknas förutsättningar för fortsatt förvar om förutsätt- ningarna i 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen inte är uppfyllda. Regeringen har beslutat propositionen Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar (prop. 2017/18:284). I propo- sitionen föreslås att kravet på synnerliga skäl ska tas bort och att prövningen av hur länge en utlänning får hållas i förvar i stället ska göras med beaktande av proportionalitetsprincipen. I propositionen anförs att samma tidsfrister som gäller för hur länge en utlänning får hållas i förvar enligt utlänningslagen bör gälla för förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll i avvaktan på den nu aktuella utred- ningen. Det finns, som Säkerhetspolisen påpekat, anledning att se över även dessa bestämmelser eftersom det är angeläget att sådana perso- ner kan hållas i förvar inför verkställigheten. De bestämmelser i utlänningslagen som det hänvisas till i lagen om särskild utlännings- kontroll har utformats i enlighet med gällande EU-direktiv på om- rådet. Vid de senaste ändringarna av bestämmelserna valde man för svensk del att sätta en snävare tidsgräns än vad med- ger (prop. 2011/12:60 s. 75). Man valde också att låta motsvarande tidsgränser gälla för personer som tas i förvar med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll, utan att närmare analysera frågan. Mot bakgrund av vad som anförts om behovet av att hålla utlänningar som fått ett utvisningsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskon- troll i förvar inför verkställigheten, bör det analyseras om det är pro- portionerligt och förenligt med gällande EU-direktiv att förlänga tidsgränsen för verkställighetsförvar i sådana ärenden. Ett alternativ som bör övervägas är möjligheten att undanta ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll från de aktuella tidsgränserna på samma sätt som gäller för utlänningar som allmän domstol ut- visat på grund av brott. Det bör dessutom övervägas om den omständigheten att en ut- länning utgör ett säkerhetshot eller att det finns risk för att utlän- ningen avviker, håller sig undan eller bedriver brottslig verksamhet, ska kunna utgöra skäl för fortsatt verkställighetsförvar efter tre må- nader i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. •föreslå den förlängning av tidsgränsen för verkställighetsförvar som gällande EU-direktiv på området möjliggör, och som be- döms proportionerlig i avvägningen mellan behovet för säkerhet och skyddet för enskildas fri- och rättigheter, •analysera och ta ställning till om den omständigheten att en utlänning utgör ett säkerhetshot eller att det finns risk för att ut- länningen avviker, håller sig undan eller bedriver brottslig verk- samhet, ska kunna utgöra ett skäl för fortsatt verkställighetsför- var , och •lämna nödvändiga författningsförslag. En möjlighet till interimistiskt beslut om anmälningsplikt bör införas När Säkerhetspolisen arbetar med verkställighet av ett utvisningsbe- slut kan det inträffa att myndigheten får information som gör att den bedömer att det föreligger praktiska verkställighetshinder. I vissa fall finns det då inte längre förutsättningar för förvar enligt 10 kap. 1 § andra stycket 3 utlänningslagen eftersom det kan anses vara fråga om att förbereda eller genomföra en verkställighet. Ett förvarsbeslut på den grunden måste därmed upphävas. Beslutande myndighet ska då, efter underrättelse från Säkerhetspo- lisen, besluta om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det finns också möjlighet att fatta beslut om anmälningsplikt, dvs. en skyldighet för utlänningen att regelbundet anmäla sig hos Polis- myndigheten, och tvångsmedel i spaningssyfte. När regeringen är beslutande myndighet kan det uppstå en tidslucka från det att Säker- hetspolisen häver ett beslut om förvar till dess att regeringen hunnit fatta beslut. Det kan alltså hända att en utlänning som bedömts ut- göra ett allvarligt säkerhetshot försätts på fri fot utan att det finns några möjligheter till övervakning enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll. Säkerhetspolisen har föreslagit att det införs en möj- lighet för ansvarigt statsråd att interimistiskt fatta beslut om anmäl- ningsplikt eller att Säkerhetspolisen ges rätt att fatta sådant beslut och att detta beslut sedan anmäls till regeringen som prövar om åtgärden ska bestå. Det sistnämnda förslaget liknar vad som gäller för förvar och uppsikt enligt 8 och 9 §§ lagen om särskild ut- länningskontroll, vid inledningen av ett ärende enligt lagen. Rege- ringen delar bedömningen att det finns behov av en sådan möjlighet, vilket dock måste vägas mot det intrång förfarandet skulle innebära för enskildas fri- och rättigheter. •utifrån en avvägning mellan behovet av skydd för säker- het och skyddet för enskildas fri- och rättigheter föreslå en möj- lighet till intermistiskt beslut om anmälningsplikt, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Tvångsmedel vid beslut om utvisning på grund av hänsyn till rikets säkerhet Om ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskon- troll grundas på 1 § 2, dvs. att det kan befaras att utlänningen kom- mer att begå eller medverka till terroristbrott, får enligt 11 § den myndighet som beslutar om utvisning också bestämma att de sär- skilda bestämmelserna om tvångsmedel i 19–22 §§ ska tillämpas på utlänningen. Detsamma gäller enligt 11 a § om ett beslut om avvis- ning eller utvisning enligt 8 kap. utlänningslagen, eller utvisning på grund av brott enligt 8 a kap. utlänningslagen, eller motsvarande äldre bestämmelser, inte kan verkställas och det finns sådana om- ständigheter i fråga om utlänningen som avses i 1 § 2. Det är då Mig- rationsverket som får besluta om tillämpning av tvångsmedelsbe- stämmelserna. Säkerhetspolisen anser att det bör utredas om tvångsmedel även bör kunna tillämpas i fall då en utlänning meddelats ett utvisnings- beslut av hänsyn till rikets säkerhet enligt 1 § 1. Det är rimligt att överväga detta. •analysera och ta ställning till om tvångsmedel även bör kunna till- lämpas i fall då en utlänning meddelats ett utvisningsbeslut på grund av hänsyn till rikets säkerhet enligt 1 § 1 lagen om särskild utlänningskontroll, •analysera och ta ställning till om tvångsmedel bör kunna tillämpas i fall då ett beslut om avvisning eller utvisning enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen, eller motsvarande äldre bestämmelser, inte kan verkställas och det finns sådana omständigheter i fråga om utlänningen som avses i 1 § 1 lagen om särskild utlännings- kontroll, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget att se över vissa bestämmelser i utlänningslagen och utlänningsförordningen Återkallelse av uppehållstillstånd vid säkerhetshotande verksamhet med koppling till terrorism Uppehållstillstånd får enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 utlänningsla- gen återkallas för en utlänning som har rest in i om det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelse- verksamhet i eller något annat nordiskt land. När en ansökan om uppehållstillstånd remitteras från Migra- tionsverket till Säkerhetspolisen finns inledningsvis ofta begränsat med information om utlänningen. Det kan därför vara svårt för Säkerhetspolisen att i ett tidigt skede bedöma risken för att en per- son är eller kan komma att bli ett säkerhetshot. Alla ärenden remit- teras inte heller till Säkerhetspolisen. I de fall säkerhetshot uppdagas först efter att ett uppehållstillstånd har beviljats är det väsentligt att kunna återkalla ett uppehållstillstånd. Det kan handla om att det kommer fram information om utlänningens tidigare verksamhet eller att utlänningen nu bedriver säkerhetshotande verksamhet i lan- det. De gärningar som ger möjlighet att återkalla ett uppehålls- tillstånd omfattar vissa men inte alla former av verksamhet som kan innebära fara för rikets säkerhet. Det kan därför finnas skäl att ut- vidga möjligheten att återkalla ett uppehållstillstånd till att även gälla säkerhetshotande verksamhet med koppling till terrorism. Detta gäl- ler oavsett i vilket land verksamheten bedrivs. Ett uppehållstillstånd får enligt 7 kap. 3 § tredje stycket utlänningslagen inte återkallas om utlänningen har vistats i landet med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslu- tar i saken. Enligt tar ärenden om spioneri och olovlig underrättelseverksamhet att upptäcka och utreda eftersom sådan verksamhet ofta byggs upp och bedrivs långsiktigt. De tidsfrister som gäller kan därför innebära att det inte längre finns möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd när ärendet väl är utrett. Det bör mot den bakgrunden utredas om tidsfristen bör för- längas. Det kan också finnas skäl att införa en möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd när tidsfristen har passerats, om det finns syn- nerliga skäl för det. Detta bör dock vägas mot de konsekvenser det kan innebära för den enskilde att få sitt uppehållstillstånd återkallat . •analysera och ta ställning till om ett uppehållstillstånd bör kunna återkallas på grund av säkerhetshotande verksamhet med kopp- ling till terrorism, oavsett i vilket land verksamheten bedrivs, •analysera och ta ställning till om tidsfristen för återkallelse av uppehållstillstånd enligt 7 kap. 3 första stycket 3 utlänningslagen bör förlängas och om det i vissa fall bör vara möjligt att återkalla ett uppehållstillstånd trots att tidsfristen har passerats, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Undantag från passkravet i säkerhetsärenden En utlänning som reser in i eller vistas i ska enligt med vissa undantag ha ett pass (2 kap. 1 § utlänningslagen). Om en utlänning inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling från sitt hemland kan enligt 2 kap. 1 a § utlänningslagen utfärda ett främlingspass. Främ- lingspass är en resehandling som gäller som pass i de flesta länder. Det får förses med en anteckning som begränsar dess giltighetsom- råde, antingen då det utfärdas eller . Säkerhetspolisen har i sin skrivelse framhållit att det är viktigt att personer som bedömts utgöra eller kan komma att utgöra ett säker- hetshot inte ges möjlighet att resa omkring. Myndigheten har sär- skilt pekat på att ett utvisningsbeslut som grundar sig på säkerhets- skäl inte kan verkställas till följd av hinder enligt 12 kap. utlänningslagen. I sådana fall kan utlänningen beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen. Om utlänningen saknar pass utfärdar då ett främ- lingspass eftersom det krävs för att kunna bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (se t.ex. MIG 2007:30). Det är rimligt att personer som förekommer i säkerhetsärenden i vissa fall kan hindras från att resa utanför . Säkerhetspolisen har föreslagit att det ska införas en möjlighet att göra undantag från passkravet i säkerhetsärenden, för att begränsa möjligheten för dessa personer att resa omkring. Ett annat alternativ, för att uppnå samma syfte, kan vara att begränsa giltighetsområdet för sådana främlings- pass som utfärdas i säkerhetsärenden till att enbart gälla för vistelse i . •analysera och ta ställning till om personer som förekommer i säkerhetsärenden i vissa fall bör undantas från passkravet eller hindras från att inneha ett pass som innebär att de kan resa utan begränsning, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Bör ärenden om främlingspass kunna utgöra säkerhetsärenden? I utlänningslagen (1 kap. 7 §) anges vilka ärenden som definieras som säkerhetsärenden. Ett säkerhetsärende är ett ärende där Säker- hetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har be- tydelse för allmän säkerhet förordar t.ex. att en utlänning inte ska beviljas resedokument. Däremot omfattas inte ärenden om främ- lingspass av definitionen. Ett främlingspass är en resehandling som ger en utlänning motsvarande rätt som ett resedokument för resa utanför . Det finns ingen möjlighet att återkalla ett främlingspass eller kräva att det återlämnas av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet. Som Säkerhetspolisen föreslår i sin framställan kan det finnas skäl att överväga om bestämmelsen om säkerhetsärenden även bör omfatta främlingspass, om sådana pass bör kunna återkallas eller återlämnas av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet och om besluten ska kunna överklagas av Säkerhets- polisen. •analysera och ta ställning till om –ärenden om främlingspass bör kunna vara säkerhetsärenden en- ligt utlänningslagen, –främlingspass bör kunna återkallas eller återlämnas av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet, –om sådana beslut bör kunna överklagas av Säkerhetspolisen, och •lämna nödvändiga författningsförslag.