sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Äldre regler om turordning enligt 22 § ska tillämpas i samband med förhandling enligt medbestämmandelagen i fråga om upp- sägning på grund av arbetsbrist, om förhandlingen har begärts före lagens ikraftträdande. Arbetsgivaren ska vara skyldig att erbjuda arbetstagarna kom- petensutveckling från tidpunkten för ikraftträdandet. Bedöm- ningen av vilken kompetensutveckling som ska erbjudas ska ta sikte på förhållandena efter ikraftträdandet. Bestämmelserna om en tidigarelagd företrädesrätt och en före- trädesrätt till tillsvidareanställning ska bara tillämpas på avtal om allmän visstidsanställning som ingås efter ikraftträdandet. Vid beräkning av anställningstid ska även anställningstid före beaktas. Ändrade turordningsregler vid uppsägning För att lagstiftningen ska vara förutsägbar för arbetsgivare och arbets- tagare bör turordningsbestämmelserna i 22–22 e §§ anställnings- skyddslagen, se förslagen i kapitel 14, förses med en övergångsregel. Det finns flera alternativa möjligheter. Dels skulle den äldre lydelsen av turordningsbestämmelserna kunna användas om arbetstagaren har sagts upp före ikraftträdandet, vilket normalt sker när arbetsta- gararen har fått del av uppsägningen. Dels skulle de äldre turord- ningsreglerna kunna tillämpas på de uppsägningsärenden som är under handläggning när lagen träder i kraft. om driftsinskränkningar skulle med en sådan regel alltså få slutföras enligt den äldre lydelsen. Sinsemellan skiljer sig alternativen åt efter- som förhandlingarna inleds tidigare än när arbetstagarna får del av ett uppsägningsbeslut. Bägge alternativen har tidigare förekommit i lagstiftningssammanhang. Enligt utredningens uppfattning bör arbetsmarknadens parters autonomi och möjlighet att förhandla kollektivt respekteras så långt det är möjligt. Vidare är bedömningen att förhandlingar inför exem- pelvis en större driftsinskränkning i vissa fall kan pågå under relativt långt tid innan besked kan ges till respektive arbetstagare. Det skulle innebära en olägenhet för parterna om nya regler sattes i kraft under pågående förhandlingar. Sammantaget gör utredningen bedömningen att äldre regler om turordning enligt 22 § ska tillämpas i samband med förhandling enligt medbestämmandelagen1 i fråga om uppsäg- ning på grund av arbetsbrist, om förhandlingen har begärts före lagens ikraftträdande. Arbetsgivarens ansvar för arbetstagarnas kompetensutveckling Förslaget om att arbetsgivaren i skälig utsträckning ska erbjuda kompetensutveckling inom ramen för anställningen, se kapitel 15, kräver enligt utredningen ett ikraftträdande som ligger en bit fram i tiden. Frågan är hur de föreslagna lagändringarna kommer att på- verka löpande individuella anställningsavtal – tillsvidareavtal respek- tive tidsbegränsade avtal – som har träffats före ikraftträdandet. För anställningar som är tidsbegränsade kommer det att finnas goda möjligheter till anpassning inför ikraftträdandet. Parterna i anställningsförhållandet kommer redan när tidsbegränsade avtal in- gås i stor utsträckning kunna rätta sig efter kommande lagändringar när det gäller kompetensutveckling. För tillsvidareanställningar är förhållandena annorlunda. Antalet anställningsavtal som löper tillsvidare är mycket stort. Om anställ- ningsavtalen ska löpa ut innan kravet på kompetensutvecklande insatser blir gällande kommer ett stort antal arbetstagare , i vissa fall kanske , att undantas från regler- ingen. Det skulle också föra med sig att arbetsgivaren under den tiden ska hantera parallella system och att ansvaret för kompetens- 1Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. utvecklingen kommer att bli olikformig. Det finns vidare knappast några sakliga skäl för att tillsvidareanställda ska ha sämre tillgång till kompetensutvecklingsinsatser än tidsbegränsat anställda. Genomförandet måste dock ske på ett sådant sätt att det inte blir fråga om retroaktiva sanktioner eller andra ändringar i rådande avtals- förhållanden. Arbetsgivaren behöver sålunda inte erbjuda kompe- tensutveckling före ikraftträdandet och vid bedömningen av om arbetsgivaren har fullgjort sina skyldigheter enligt den föreslagna 21 a § får bedömningen ta sikte på förhållandena efter ikraftträdan- det. Det kan alltså inte läggas arbetsgivaren till last vad som må ha underlåtits . Någon sanktion blir inte heller aktuell annat än vid arbetsbristuppsägningar (eller vid underlåtenhet att på begäran lämna skriftlig information) som har skett efter ikraft- trädandet. Det innebär att enhetlighet mellan arbetstagare uppnås vid ikraft- trädandet samt att alla arbetstagare kommer att få rätt till kompe- tensutveckling inom en överskådlig tid. Förslaget om att arbetsgivaren på begäran ska lämna skriftlig information om kompetensutveckling i 21 b § anställningsskydds- lagen, se kapitel 15, är sammankopplad med förslaget om arbets- givarens ansvar för arbetstagarens kompetensutveckling i 21 a §. Utredningen bedömer att det därmed inte finns något särskilt behov av en övergångsbestämmelse. Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning Enligt utredningens uppfattning bör föreslagna ändringarna i reglerna kring ogiltighet enligt kapitel 16 endast få genomslag för uppsäg- ningar och avskedanden som vidtas efter att regeländringarna har trätt i kraft. För äldre uppsägningar och avskedanden bör de nuvarande reglerna gälla. För arbetstagare som har sagts upp före och vid bestämmande av skadestånd med anledning av en dom som har meddelats före samma datum ska bestämmelserna i anställnings- skyddslagen om beräkning av anställningstid och beräkning av skade- stånd gälla i den äldre lydelsen. En uppsägning anses normalt ske när arbetstagaren får del av upp- sägningen. Om arbetstagaren inte kan anträffas och ett uppsägnings- besked har skickats i brev, anses uppsägningen ha skett efter det att brevet lämnades till posten för befordran. Har arbets- tagaren semester, anses uppsägning ha skett tidigast dagen efter den då semestern upphörde (10 § andra stycket anställningsskydds- lagen). Motsvarande regler gäller även för avskedande (20 § andra stycket anställningsskyddslagen). Balansen i anställningsskyddet beroende på anställningsvillkor Det är enligt utredningen svårt att se att förekomsten eller längden på ett visstidskontrakt utgår från ifall arbetstagaren får en före- trädesrätt eller inte. Likväl så innebär en ny regel som påverkar ett redan ingånget anställningsavtal en retroaktiv effekt med ändrade förutsättningar för anställningen. En sådan effekt bör enligt utred- ningen undvikas. Det innebär att enbart anställningsavtal som ingås efter omfattas av bestämmelserna om en tidi- garelagd företrädesrätt och en företrädesrätt till tillsvidareanställning, se kapitel 17. Att samma övergångsbestämmelser gäller för bägge för- slagen innebär en viss regelförenkling. Vid beräkning av anställningstid är det däremot rimligt att även anställningstid före beaktas. I annat fall så kom- mer det dröja allt innan de föreslagna bestämmelserna om företrädesrätt får någon effekt. Övergångsbestämmelsen innebär därmed att en arbetstagare som har arbetat hos arbetsgivaren får tillgodoräkna sig den anställningstiden vid en bedömning av om företrädesrätt föreligger om han eller hon anställts på nytt i en all- män visstidsanställning efter . Påverkan på gällande kollektivavtal Utöver en eventuell påverkan på individuella avtal är en fråga hur lagändringarna kan påverka kollektivavtal med regleringar på områ- den som rör lagförslagen i de olika delarna. Lagändringarna kommer dock inte att ingripa eller upphäva några rådande kollektivavtals- förhållanden mellan arbetsmarknadens parter. I vad mån kollektiv- avtalen bygger på tidigare regler och om de fortsatt kan gälla (oför- ändrade) eller om förutsättningarna har förändrats på något av- görande sätt måste bli en fråga om tolkning av varje enskilt kollektiv- avtal. Det kommer även fortsättningsvis vara möjligt för arbets- marknadens parter att i kollektivavtal förhandla fram bestämmelser som rör turordning, kompetensutveckling och företrädesrätt. Ett ikraftträdande /2022 ger även arbetsmarknadens parter utrymme att överväga vilka anpassningar som behöver göras i kollektivavtalen. Enligt direktiven och de riktlinjer som finns för arbetet med kon- sekvensutredningar i bör 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning tjäna som vägledning. ska även följa de krav som fram- går i kommittéförordningen (1998:1474). I förordningarna anges bland annat att en konsekvensutredning ska innehålla uppgifter om vilka som berörs av regleringen. I utred- ningens direktiv diskuteras att många grupper har allt svårare att etablera sig på arbetsmarknaden, och att många också varaktigt ham- nar utanför – trots att efterfrågan på arbetskraft är hög. I direktiven uttrycks att utredningens förslag sammantaget bör innebära ökade möjligheter för personer med svag ställning på arbetsmarknaden att kunna anställas. Särskilt unga, nyanlända och äldre pekas ut som viktiga grupper. Konsekvenserna för sysselsättningen ska analyseras, och förslagen ska även analyserar från ett jämställdhetsperspektiv. I förordningarna framgår också att en konsekvensutredning, i de fall företags förutsättningar kan påverkas, ska innehålla en beskriv- ning bland annat av om hur många företag som berörs, vilka branscher samt storleken på företagen. Dessutom ska det exempelvis redovisas i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkur- rensförhållandena för företagen, och om särskild hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. I linje med detta framgår i utredningens direktiv att utredningen ska beakta mindre företags möjligheter att växa och att det kan finnas olika utmaningar i de olika sektorerna. I direktiven lyfts vidare att rörligheten på arbetsmarknaden och behovet att kunna möta snabba strukturomvandlingar fram, samt att arbetstagares trygghet på dagens arbetsmarknad i praktiken i ökande utsträckning avgörs av om individens kunskaper och kompetens mot- svarar vad som efterfrågas på arbetsmarknaden. kollektivavtalslösningar mellan arbetsmarknadens parter och en fort- satt hög anslutningsgrad både bland arbetsgivare och arbetstagare eftersträvas, och utredningens förslag bör samlat innebära att en grundläggande balans mellan arbetsmarknadens parter upprätthålls. Förslagen ska inte vara tvistedrivande eller leda till nya åtaganden för det allmänna. ska dock enligt nämnda för- ordningar innehålla beräkningar i de fall förslagen bedöms påverka kostnaderna eller intäkterna för staten eller det allmänna i övrigt. Slutligen framgår i de inledningsvis nämnda förordningarna att en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd ska ingå i konsekvensutredningen. Utredningen har i kapitel 14– 17 diskuterat flera alternativa lösningar. I det här kapitlet är fokus på de alternativ som utredningen bedömer, vid sidan om utredningens förslag, bäst skulle kunna uppnå de mål som diskuteras i utred- ningens direktiv. Först presenteras en sammanfattning av förslagen och dess konse- kvenser, samt en bedömning av utredningens förslag sammantaget. Efter det följer en fördjupad analys vad avser några av dessa möjliga konsekvenser för vart och ett av förslagen. Analysen tar sin utgångs- punkt i utredningens bakgrundskapitel, där mer utförliga redovis- ningar och källhänvisningar finns. För att bedöma förväntade konsekvenser av utredningens förslag sam- mantaget är det viktigt att förstå den svenska arbetsmarknaden. Det vill säga, i vilken kontext de föreslagna förändringarna sker. Anställ- ningsskyddet är bara en faktor av många som påverkar arbets- marknadens funktionssätt. I kapitel 3 har utmaningarna på arbetsmarknaden diskuterats, samt hur anpassningar till förändringar i efterfrågan och utbud kan ske. De huvudfrågor som diskuteras är de demografiska utma- ningarna och strukturella förändringarna, samt det förhållande att vissa grupper har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. I har vi haft brist på arbetskraft som stora grupper står utan ett arbete. Arbetskraftsreserven finns främst bland nyanlända och i synnerhet bland de som har kort utbildning. En viktig del av anpassningen sker genom anställningar och upp- sägningar. Ett sätt för arbetsgivare att öka flexibiliteten är också att använda sig av olika former av visstidsanställningar. Även kompetens- utveckling spelar en viktig roll. Eftersom anpassningen på arbets- marknaden i ofta sker genom förändringar i efterfrågan och utbud av arbetskraft, snarare än via löner, blir dessa mekanismer sär- skilt viktiga. Rörligheten på den svenska arbetsmarknaden har ökat, och var- aktigheten i anställningar har minskat. har ofrivilligt avslu- tade anställningar minskat. En ökad frivillig rörlighet kan främja individers karriärmöjligheter och löneutveckling som arbets- givare lättare kan anpassa sin verksamhet efter förändringar i efter- frågan. är förekomsten av visstidsanställningar relativt hög i . Grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden är överrepresenterade bland de visstidsanställda och studier har visat att visstidsanställningar ofta är ofrivilliga. Det har konstaterats att efterfrågan på högkvalificerad arbets- kraft har ökat och att efterfrågan bedöms öka ytterligare framöver. Medarbetares kompetens har blivit allt viktigare för verksamheters produktion och konkurrensförmåga. Det handlar både om möjlig- heten att rekrytera personer med rätt kompetens och om att ut- veckla befintliga medarbetares kompetens. Med en ökad rörlighet på arbetsmarknaden där anställningars varaktighet minskar utgör arbets- tagarnas kompetens också en allt viktigare del av anställningstrygg- heten. Deltagande i både formellt och icke-formellt lärande bland vuxna är högt i . finns det ett behov av att kom- petensutveckling sker kontinuerligt över yrkeslivet och att alla arbets- tagare har möjlighet att ta del av sådana insatser. Det finns flera hinder för personer som står utanför arbets- marknaden att etablera sig och att få en varaktig anknytning. Ett hin- der kan vara att de inte har de kompetenser som efterfrågas av arbets- givare. Ett annat hinder är arbetsgivares upplevda osäkerhet kring de arbetssökandes produktivitet och förekomsten av diskriminering. Arbetsgivare kan uppleva en stor osäkerhet vad gäller att anställa någon som har varit utan ett arbete eller som saknar erfarenhet från den svenska arbetsmarknaden. Studier visar också att det förekommer diskriminering med avseende på arbetssökandes namn, där personer med namn som låter utländska kallas till anställ- ningsintervjuer i lägre utsträckning än de som har typiska svenska Studier har också visat att det förekommer diskriminering med avseende på ålder. Inom arbetsmarknadspolitiken finns det omfat- tande insatser som syftar till att stimulera arbetsgivare att anställa personer för vilka arbetsgivare kan uppleva en högre grad av osäker- het. Det handlar främst om de subventionerade anställningarna och nystartsjobben, och även de planerade etableringsjobben. För att uppnå genomgripande effekter krävs reformer på flera om- råden. Förändringar av anställningsskyddet är en pusselbit av många som kan främja arbetsmarknadens funktionssätt. Det är rimligt att tro att det behövs förändringar även på andra områden än anställ- ningsskyddet för att möta utmaningarna på arbetsmarknaden. Andra faktorer som är viktiga för arbetsmarknadens funktionssätt är exem- pelvis lönebildningen, utformningen av arbetsmarknadspolitiken, arbetslöshetsförsäkringen, socialförsäkringssystemen och det regul- jära utbildningssystemet. Utredningens förslag om en moderniser- ing av anställningsskyddet är en viktig pusselbit som kan bidra till en bättre fungerande arbetsmarknad. 19.2Sammanfattning av förslagen och dess konsekvenser Utökade undantag från turordningsreglerna Arbetsgivare som behöver säga upp personer på grund av arbetsbrist har bland annat turordningsregler att förhålla sig till. Utredningens förslag innebär att fler arbetsgivare än kan göra undantag från turordningsreglerna i anställningsskyddslagen1 och att fler undantag får göras så att arbetsgivare kan behålla nyckelpersoner. Utredningen föreslår att alla arbetsgivare får göra som mest fem undantag från turordningsreglerna. Vidare innebär förslaget bland annat att kraven på kvalifikationer vid omplacering enligt turordningsreglerna ökar. En arbetstagare med längre anställningstid kan ”knuffa” bort en arbetstagare med kortare anställningstid bara om han eller hon utan upplärningstid eller utbildning har kvalifikationer att utföra arbets- uppgifterna. Det innebär att arbetsgivaren inte längre behöver accep- tera en upplärnings- eller utbildningstid för arbetstagaren, som enligt praxis kan pågå , upp . 1Lagen (1982:80) om anställningsskydd. Turordningsreglerna föreslås fortsatt vara semidispositiva, vilket innebär att de kan avtalas bort genom kollektivavtal och att det allt- jämt kommer att kunna träffas avtalsturlistor i enskilda fall. Utredningens bedömning är att arbetsgivares möjligheter att anpassa sin verksamhet kommer att påverkas positivt, det gäller sär- skilt små arbetsgivare. Möjligheterna att anpassa verksamheter efter förändringar i omvärlden är dock viktiga för alla företags konkurrens- förmåga och tillväxt och för en effektiv och rationellt bedriven offent- lig förvaltning. Anställningstryggheten kommer i högre grad baseras på kompetens, möjligheten att hitta ett jobb och förutsättningarna för att få en varaktig anställning snarare än på anställningstid. Anställningstiden kommer fortsatt att vara utgångspunkten för turordningsreglerna, och reglerna kommer fortsatt att utgöra ett skydd för de flesta arbetstagare med långa anställningstider. Arbets- tagarna är också fortsatt skyddade mot godtyckliga uppsägningar i anställningsskyddslagen genom kravet på saklig grund vid uppsäg- ning från arbetsgivarens sida och i andra lagar som till exempel diskrimineringslagen (2008:567). Arbetstagarna är genom lagstift- ningen mer skyddade mot godtyckliga uppsägningar än för turordningsreglernas införande. Men fler undantag kan medföra att arbetstagare hos små arbetsgivare och med en lång anställ- ningstid, samt arbetstagare anställda hos stora arbetsgivare och som inte hör till de allra sist anställda, i lägre grad än med dagens regelverk är skyddade av turordningsreglerna. kommer anställda med kortare anställningstid ha ökade möjligheter att behålla jobbet vid en arbetsbrist. Sammantaget blir arbetstagarnas kompetens viktigare för anställningstryggheten. Utökade undantag från turordningsreglerna förväntas öka både uppsägningar och nyanställningar, medan sysselsättning och arbets- löshet bara förväntas påverkas marginellt. Det är dock möjligt att sammansättningen av gruppen arbetslösa kan komma att förändras något. Äldre arbetstagare kan löpa en större risk att bli uppsagda medan de som är nya på arbetsmarknaden, eller har kort anställ- ningstid, kan ha större chans att behålla en anställning. En hög rör- lighet på arbetsmarknaden främjar ekonomins anpassningsförmåga som i sin tur främjar tillväxt och välfärd. En hög rörlighet gör det också lättare för personer som står utanför arbetsmarknaden att hitta ett jobb. Utökade undantag från turordningsreglerna minskar vidare arbetsgivarnas risk vid nyanställningar, vilket bland annat kan göra arbetsgivarna mer benägna att använda tillsvidareanställningar. Utredningens förslag kan förväntas vara viktiga för flertalet av arbetsgivarna, arbetar relativt få arbetstagare hos de arbets- givare där förslagen kan förväntas få störst betydelse. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling Enligt utredningens förslag om utökade undantag från turordnings- reglerna kommer arbetstagarnas kompetens att bli viktigare för att behålla jobbet vid en arbetsbrist. Det gäller alla anställda, men för- slagen kan förväntas få störst genomslag för arbetstagare som är anställda hos små arbetsgivare. Utredningen föreslår en lagreglerad skyldighet för arbetsgivare att i skälig utsträckning erbjuda kompetensutveckling till arbets- tagare som har minst sex månaders sammanlagd anställningstid hos arbetsgivaren, oavsett anställningsform. Om arbetsgivaren inte full- gör sina skyldigheter kan arbetstagare som har blivit uppsagda på grund av arbetsbrist få ett normerat skadestånd. Denna möjlighet gäller även tidsbegränsat anställda som efter att deras anställning har upphört inte har fått fortsatt anställning på grund av arbetsbrist. Dock, om arbetstagaren avböjt att genomgå insatser som arbets- givaren erbjudit har han eller hon inte heller rätt till skadestånd. Utredningen föreslår vidare en regel som begränsar rätten till skade- stånd i fall där skadestånd redan har betalats ut för brott mot kom- petensutvecklingsansvaret avseende en viss anställningsperiod. Att det skadestånd arbetsgivaren ska betala är normerat innebär att kostnaden för arbetsgivare som inte fullgör sina åtaganden blir förutsägbar. För att förpliktelserna inte ska slå oproportionellt hårt mot små arbetsgivare, ska arbetsgivarens storlek och om kompetens- utvecklingsansvaret blir betungande särskilt beaktas vid en skälig- hetsbedömning av ansvaret. Vid skälighetsbedömningen ska också hänsyn tas till om kompetensutvecklingen behövs med anledning av förändringar av arbetstagarens arbetsuppgifter eller av arbetsgivarens verksamhet. Sannolikheten för att den typ av förändringar som kan innebära ett behov av kompetensutveckling bör normalt vara mindre om arbetstagaren har en kortare anställning hos arbetsgivaren. Vidare föreslår utredningen att en arbetsgivare ska vara skyldig att på begäran av en arbetstagare lämna skriftlig information om den kompetensutveckling arbetstagaren har fått inom ramen för kom- petensutvecklingsansvaret. Begäran ska ske senast efter att en anställning har upphört och arbetsgivaren ska lämna informa- tionen senast efter arbetstagarens begäran. Utredningen föreslår också att arbetsgivaren ges en uttrycklig skyldighet att in- formera arbetstagarorganisationer om riktlinjerna för arbetet med kompetensutveckling. Även detta föreslås gälla oavsett anställnings- form. Sammantaget förväntas utredningens förslag sätta ökat fokus på frågan om kompetensutveckling i anställningen. Reglerna om arbets- givarens kompetensutvecklingsansvar föreslås bli semidispositiva. har välutbyggda system för reguljär utbildning och insat- ser vid arbetslöshet. Det finns arbetsmarknadspolitiska insatser och dessutom täcks stora delar av arbetskraften av de så kallade omställ- ningsavtalen som är framförhandlade av arbetsmarknadens parter. Deltagandet i formell och icke-formell vuxenutbildning är högt i , men det finns betydande variation mellan olika branscher. Deltagandet är typiskt sett vanligare inom mer högkvalificerade branscher, och lägre inom branscher som kännetecknas av mer låg- kvalificerade jobb. Det saknas i åtgärder som skapar incitament för arbetsgivare att tillhandahålla kompetensutveckling inom ramen för anställningen. Syftet med den kompetensutveckling som arbets- givare enligt utredningens förslag ska vara skyldiga att tillhandahålla är att arbetstagare i högre grad ska kunna vara kvar i verksamheten, även när verksamheten förändras. Det handlar dock inte om att arbetstagare ska kunna ställa om till helt andra arbetsuppgifter inom verksamheten. Förslaget kan förväntas medföra ökade kostnader för arbets- givare, men bör investeringar i medarbetares kompetensut- veckling gynna verksamheten. Syftet är inte att i första hand under- lätta omställning till arbete hos andra arbetsgivare. Det är inte rimligt att arbetsgivare ska betala för kompetensutveckling som främst är användbar i en annan arbetsgivares verksamhet. Sådana omställ- ningsinsatser kräver att kompetensutveckling organiseras och finan- sieras på andra sätt. Dock kan en ökad kompetens indirekt bidra till att öka möjligheterna att hitta ett nytt jobb i händelse av en upp- sägning.