sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — Ökat skydd och stärkt reglering på den omreglerade spelmarknaden SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade (dir. 2018:47) att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. utreda några centrala marknadsfrågor vid omregleringen av spelmarknaden som inte slutbehandlades i propo- sitionen En omreglerad spelmarknad (prop. 2017/18:220). Enligt di- rektiven skulle uppdraget redovisas . Som särskild utredare förordnades f.d. riksdagsledamoten . beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv (dir. 2019:18), enligt vilket utredningen även fick i uppdrag att bl.a. lämna förslag till ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2020:77) förläng- des tiden för uppdragets redovisning till , utom för den del av uppdraget som avser finansiering av hästnär- ingen som skulle redovisas . har regeringen även beslutat att till utred- ningen överlämna dels en skrivelse från företrädare för , /Miljonlotteriet och Kombispel i med begäran om att ändringar ska göras i 16 kap. spellagen (Fi2019/01572/OU), dels om konsumentskyddet vid lotteri- eller kasinoliknande inslag i datorspel (Fi2019/03306/KO). Utredningen har antagit namnet (Fi 2018:03). Den del av uppdraget som avser finansieringen av hästnäringen redovisades genom delbetänkandet Hästnäringens finansiering på den omreglerade spelmarknaden (SOU 2020:64) . De som har deltagit i arbetet med detta slutbetänkande framgår av nästa sida. Härmed överlämnas slutbetänkandet Ökat skydd och stärkt reglering på den omreglerade spelmarknaden (SOU 2020:77). Utredningens uppdrag är med detta slutfört. Förteckning över vilka som deltagit i utredningens arbete med slutbetänkandet Experter (samtliga fr.o.m. om inte annat anges) , generalsekreterare för för Onlinespel () , intressepolitiskt sakkunnig vid , rättssakkunnig vid (t.o.m. ) , ämnesråd vid , kansliråd vid , kansliråd vid , verkställande direktör för () , departementssekreterare vid (t.o.m. ) , departementssekreterare vid , chefsjurist vid Spelinspektionen , dåvarande kansliråd vid (t.o.m. ) , dåvarande rättssakkunnig numera kansliråd vid (fr.o.m. ) , kansliråd vid (fr.o.m. , dåvarande enhetschef vid numera universitetsadjunkt vid , kansliråd vid (fr.o.m. t.o.m. ) , ämnesråd vid (fr.o.m. ) , rättssakkunnig vid (fr.o.m. ) Politisk referensgrupp (samtliga fr.o.m. ) (huvudsekreterare fr.o.m. t.o.m. ) (huvudsekreterare fr.o.m. ) (sekreterare fr.o.m. t.o.m. 29 febru- ari 2020) (sekreterare fr.o.m. t.o.m. ) (sekreterare fr.o.m. t.o.m. ) (anställd av och arbetade i utredningen) 1.1Förslag till lag om uppgiftsskyldighet i fråga om utvecklingen på spelmarknaden ............................................. 1.2Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486) ............................................................................... 1.3 Förslag till lag om ändring i spellagen (2018:1138) .............. 1.4Förslag till förordning om ändring i spelförordningen (2018:1475) ............................................................................. 1.5Förslag till förordning om ändring av förordning (2018:1476) med instruktion för Spelinspektionen Utredningens uppdrag och arbete ............................... Arbetet med slutbetänkandet................................................. Omregleringen av spelmarknaden ................................ Den svenska spelmarknaden efter omregleringen 4.2Särskilda åtgärder med anledning av spridningen av Del II Vissa marknadsfrågor Svenska Spels anpassning till den nya Svenska Spels omstrukturering.............................................. Koncernstrukturen före omregleringen m.m. ....... Koncernstrukturen efter omregleringen m.m. ...... Andra vidtagna separationsåtgärder med anledning av omregleringen.................................... Svenska Spels roll på spelmarknaden efter uppdelningen .... 5.5Konkurrensverkets ärende Dnr 128/2019 (klagomål Överväganden och bedömning .............................................. Idrottsrörelsen och idrottspolitiken ...................... finansiering från spel ................................ 6.3 Alternativa finansieringsmodeller för idrott och sport........ Upphovsrättsligt skydd av sportevenemang ......... 6.3.3Särskilda regleringar av sportens rättigheter i 6.3.4Några utgångspunkter gällande utformningen av en finansieringsmodell för idrotten ................... Överväganden och bedömning .............................................. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel.................. Befintliga verktyg i spellagen, spelförordningen och inkomstskattelagen............. Kanaliseringen efter omregleringen av Överväganden och förslag .................................................... Behovet av ytterligare åtgärder ............................. Tillstånd för spelprogramvara .............................................. 7.4.2Skulle ett tillståndskrav för hantering av spelprogramvara öka kanaliseringen? Allmänna utgångspunkter för regleringen ........... Programvara och aktörer som ska omfattas......... Förutsättningar för tillstånd ................................. Krav på tillståndshavare......................................... Krav på licenshavare .............................................. Tillsyn och sanktioner........................................... 7.4.9Avgifter, ikraftträdande och 7.4.10Tillståndsregleringen är förenlig med EU- 7.6Förbud mot reklam för olicensierat spel i utländska sändningar och på videodelningsplattformar ...................... AV-direktivet och tidigare överväganden ............ 7.6.2Spellagens hänvisning till radio- och tv-lagen bör tas bort ............................................................ 7.6.3Videodelningsplattformar bör omfattas av Del III Åtgärder för att minska skadeverkningar av spel Riskklassificering av spel.......................................... riskklassificering av spel.............. Överväganden och förslag ................................................... Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn........................................... Marknadsföring av spel – gällande rätt................................ 15 kap. spellagen.................................................... Marknadsföring av alkohol – gällande rätt .......... 9.4.2Konsumentombudsmannen ./. Limited () ........................................ 9.4.3Konsumentombudsmannen ./. tillsynsarbete avseende spelreklam ..... Självreglering inom spelområdet ......................................... Allmänt om självreglering..................................... Sper och riktlinjer ........................................ ICC och RO/............................................... 9.6.10Andra åtgärder eller policys från enskilda Spelreklam och spelproblem ................................................ Problem med spel om pengar – några begrepp .... Spelreklamens utveckling i siffror ........................ Kort om spelforskning och spelreklam................ Överväganden och förslag .................................................... 9.9.1Riskklassificering av spel bör få genomslag vid regleringen av marknadsföring av spel ................. Bör ett krav på särskild måttfullhet införas?........ Begränsning av omfattningen av marknadsföring av vissa spelprodukter i särskilt påträngande medier .................................. 9.9.4Bör informationsskyldigheten i spellagen utökas till att även omfatta sannolikheten att Konsekvenserna av ett totalt förbud mot marknadsföring av spel.......................................... Konsekvenser av ett partiellt förbud .................... 9.10 En effektivare tillsyn av marknadsföring av spel................. Spellagens systematik avseende tillsyn................. Ett delat tillsynsansvar .......................................... 9.11.3 Skillnaden mellan Spelinspektionens och Överväganden och förslag ................................................... 9.12.1 Bör få tillgång till spellagens administrativa sanktioner?.................. 9.12.3 Bör någon bestämmelse i 15 kap. spellagen 9.12.4 Behövs ändringar i sekretessregleringen för genomförandet av en effektivare tillsyn?............. Värdeautomaters ställning på spelmarknaden .................... Överväganden och förslag ................................................... Andra åtgärder för att minska skadeverkningarna av Överväganden och bedömning ............................................ Del IV Andra åtgärder som kan stärka omregleringen Några utgångspunkter för utredningens överväganden ..... Ökade möjligheter att följa utvecklingen på Behovet av att kunna följa utvecklingen på 13.4Några myndigheters anknytande uppdrag samt arbetet med att utveckla ett nationellt uppföljningssystem på 13.5 Överväganden och förslag .................................................... 13.5.1En ny uppgiftsskyldighet i fråga om utvecklingen på spelmarknaden............................ 13.5.2En ny lag om uppgiftsskyldighet i fråga om utvecklingen på spelmarknaden............................ Förelägganden och bemyndigande ....................... Spelinspektionens uppgift förtydligas.................. Ökad flexibilitet i de tekniska kraven ......................... Gällande rätt och utvecklingen sedan omregleringen......... Överväganden och förslag .................................................... Licensers giltighet vid prövning av förnyad licens........ Bakgrund och gällande rätt................................................... Reglering på några andra områden....................................... Överväganden och förslag ................................................... Anpassade regler om bonuserbjudanden .................... De allmännyttiga organisationernas synpunkter om Överväganden och förslag ................................................... Lotteri- och kasinoliknande inslag i datorspel ............. Rapport till om loot-lådor ....................... PEGI-systemet och andra branschåtgärder ........................ Överväganden och bedömning ............................................ Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Åtgärder för att stänga ute olicensierade aktörer ............... Tillstånd för spelprogramvara .............................. 19.2.3 Bestämmelsen i 15 kap. 6 § ................................... Minska skadeverkningarna av spel....................................... Riskklassificering av spel ...................................... 19.3.2Ytterligare begränsningar av marknadsföring av spel och en effektivare tillsyn........................... 19.4 Andra åtgärder som kan stärka omregleringen ................... 19.4.1Ökande möjligheter att följa utvecklingen på 19.4.2Licensers giltighet vid prövning av förnyad 19.4.3 Anpassade regler om bonuserbjudanden ............. Förslaget till lag om uppgiftsskyldighet i fråga om utvecklingen på spelmarknaden ........................................... Förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i spellagen (2018:1138) ......... trädde den nya spelregleringen i i kraft. Genom omregleringen ersattes den tidigare monopolmodellen med en reglering som bygger på ett uppdelande av spelmarknaden mellan en konkurrensutsatt del, som främst omfattar spel online och vad- hållning, en del som är förbehållen spel för allmännyttiga ändamål och som främst omfattar lotterier och bingo samt en del som är förbehållen staten och som främst omfattar de statliga kasinona och spel på värdeautomater (prop. 2017/18:220). Redan i propositionen bedömde regeringen att vissa frågor kopplade till omregleringen behövde följas upp och utredas särskilt. Utredningens uppdrag har därför varit att utreda vissa sådana centrala marknadsfrågor vid om- regleringen av spelmarknaden samt, enligt tilläggsdirektiv, vissa frå- gor avseende marknadsföringen av spel. Genom delbetänkandet Häst- näringens finansiering på den omreglerade spelmarknaden, (SOU 2020:64) redovisade utredningen en del av uppdraget. Svenska Spels anpassning efter omregleringen Ett av utredningens uppdrag har varit att göra en uppföljning av hur anpassat sin verksamhet till de nya reglerna i spellagen och överväga vilka eventuella ytterligare åtgärder som bedöms nöd- vändiga för att bolagets omstrukturering ska vara förenlig med gällande rätt. Enligt spellagen får ett bolag som har licens för statligt spel inte ha licens för spel inom den konkurrensutsatta delen av spelmarknaden. har omstrukturerat sin verk- samhet med anledning av omregleringen och vidtagit vissa åtgärder för att separera de bolag som har licens för spel förbehållet staten från det bolag som agerar på den konkurrensutsatta delen av mark- Fortsatt används dock huvudvarumärket av såväl bolagen som har licens för statligt spel som av , dvs. den del av koncernen som verkar inom den konkurrensutsatta delen av marknaden, vilket skulle kunna vara problematiskt i konkurrens- hänseende. Frågan har varit föremål för bedömning hos som efter utredning dock inte fann skäl att prio- ritera en fortsatt utredning av frågan om användningen av huvud- varumärket utgör en överträdelse av konkurrensrätten. I likhet med konstaterar utredningen att det på ett översiktligt plan verkar som att konkurrenter till har kunnat etablera sig väl på den omreglerade marknaden. Över 70 bolag har licens på den konkurrensutsatta delen av marknaden varav några bolag, utöver , har relativt stora marknadsandelar inom segmenten kommersiellt onlinespel och sportvadhållning. Då har förflutit sedan beslutet meddelades och då det inte framkommit något som tyder på att marknadsför- hållandena skulle ha förändrats i något avgörande hänseende ser utredningen inte skäl, i ljuset av gransk- ning, att ifrågasätta att den omstrukturering av som ut- förts är förenlig med gällande rätt. Eftersom omregleringens effekter på konkurrensen kan ta tid är det dock enligt utredningen angeläget att staten framöver är uppmärksam på utvecklingen på marknaden, exempelvis vad gäller användning av gemensamma resurser såsom huvudvarumärket. Finansieringen av idrottsrörelsen efter omregleringen Utredningen har haft i uppdrag att överväga om den finansierings- modell som föreslås för hästnäringen, eller någon annan lämplig modell, kan införas för att ersätta idrottsrörelsen för att idrott används som spelobjekt och om en sådan modell kan införas, lämna förslag till författningsändringar och andra nödvändiga åtgärder. I delbetänkandet Hästnäringens finansiering på den omreglerade spelmarknaden (SOU 2020:64), kom utredningen fram till att det inte var motiverat att införa en marknadsavgift för hästvadhållning. När det gäller frågan om finansieringen av idrottsrörelsen konsta- terar utredningen att idrottens intäkter från spelbolag i form av sponsring har ökat efter omregleringen av spelmarknaden. ningens internationella utblick visar att vissa länder, däribland , har infört särskilda lagreglerade upphovsrättsliknande rättigheter för inhemsk idrott och sport. Syftet med dessa har delvis varit att ge sportens organisationer en laglig rätt att kunna förhandla om ersättning om deras evenemang används som spelobjekt. Erfa- renheter och utvärderingar av sådana system visar dock att de i första hand gynnar sporter och evenemang med mycket hög attraktivitet för spelaktörerna. Utredningen erfar att upp emot av vadhållningen på den svenska spelmarknaden avser spel på utländska sportevenemang. En svensk reglering som i likhet med andra länders modeller endast skulle omfatta spel på nationella sportevenemang skulle därmed endast omfatta en liten del av nettoomsättningen på vadhållningsmarknaden. Den skulle vidare medföra att det skulle bli dyrare att spela på svensk sport jämfört med utländsk, och därmed riskera att minska konsumenters intresse för sådan vadhållning och i förlängningen svensk elitidrotts sponsorintäkter från spelbolag. Ett sådant system, som skulle materialiseras genom förhandlingar och avtal mellan sportens organisationer och spelbolag, skulle även risk- era att medföra höga administrativa kostnader för sportens orga- nisationer och för den nationella spelmyndighetens kontrollarbete. Sammantaget talar detta emot en sådan reglering. En modell som även skulle omfatta spel på idrott i andra länder skulle med dagens marknadsförhållanden innebära att upp emot av ersätt- ningen skulle utbetalas till utländska idrottsligor. En nationell re- glering med en sådan effekt vore enligt utredningens bedömning varken lämplig eller försvarbar. Det går även att ifrågasätta varför idrott och sport skulle ha mer rätt till ersättning än andra evenemang som utgör objekt för vadhållning. Utredningen bedömer sam- mantaget att varken den finansieringsmodell som övervägts för häst- näringen eller ett särskilt upphovsrättsliknande skydd för idrotten skulle vara lämpligt att införa för att ersätta idrottsrörelsen för att idrott används som spelobjekt. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel Syftet med omregleringen av spelmarknaden var att styra spelandet i till licensierat spel. Med spellagen infördes också vissa verktyg, bl.a. varningsmeddelanden och betalningsblockering, för att stänga ute olicensierade spelföretag från den svenska spelmark- naden. Utredningens uppdrag har varit att utreda och lämna förslag till åtgärder, utöver de som redan har införts, för att begränsa eller stänga ute illegalt spel, särskilt över internet. Utredningen bedömer att det är avgörande för reformens såväl effektivitet som legitimitet att det finns ändamålsenliga verktyg för att stänga ute olicensierade aktörer från den svenska spelmarknaden. Den så kallade kanaliser- ingen på den konkurrensutsatta svenska spelmarknaden har be- dömts uppgå till mellan 87–2019 med en vikande trend över året, och med betydande skillnader mellan olika spelformer. Även om effektiviteten i de befintliga verktygen i spelregleringen ännu inte fullt ut har prövats och kan värderas, bedömer utredningen att spellagen bör kompletteras med ytterligare verktyg för att stänga ute illegalt spel. •tillståndskrav införs för tillverkning, tillhandahållande, installa- tion eller ändring av spelprogramvara för vadhållning online och kommersiellt onlinespel i syfte att minska olicensierade spel- företags tillgång till spel, •främjande av spel utan nödvändig licens uttryckligen förbjuds för att ge Spelinspektionen ett tydligare mandat att agera vid ex- empelvis marknadsföring av illegalt spel, och •förbudet i spellagen mot att sända reklam för illegalt spel utvidgas till att gälla även för utlandsbaserade medietjänstleverantörer och sådan reklam som tillhandahålls av en leverantör av en video- delningsplattform före, under eller efter användargenererade videor eller tv-program. Åtgärder för att minska skadeverkningarna av spel Utredningens uppdrag har varit att analysera hur det vikande intres- set för spel på lagliga värdeautomater påverkar utbudet och skade- verkningarna av spel på värdeautomater, samt hur den utvecklingen förändrar förutsättningarna och formerna för att tillhandahålla så- dant spel. Vidare har utredningen haft i uppdrag att överväga ytter- ligare åtgärder som vid behov kan vidtas för att minska skadeverk- ningarna av spel, särskilt kasinospel online och spel på värdeauto- mater, samt att lämna förslag som ytterligare begränsar marknads- föringen av spel. Allt spel om pengar är förenat med en risk att utveckla spelproblem. Forskning och studier visar emellertid att vissa spelformer är mer riskfyllda i detta hänseende än andra. Vissa former av riskklassi- ficering återfinns redan på olika sätt i spellagen, framför allt inom ramen för spellagens omsorgsplikt som kan sägas förutsätta någon form av riskklassificering av spelare och i reglerna om penningtvätt. Utredningen bedömer att det finns ett behov av att utveckla en modell för riskklassificering av olika spelformers risker att utveckla spelproblem utifrån en analys av spelets uppbyggnad och egen- skaper. Syftet med riskklassificeringen bör dels vara att öka trans- parensen för spelmarknadens aktörer och konsumenter kring olika spelformers risknivå, dels att ha som underlag vid exempelvis fram- tagande av föreskrifter om spelansvarsåtgärder eller underlag för even- tuellt framtida lagstiftningsarbete. Utredningen föreslår därför att Spelinspektionen ges i uppdrag att i samråd med Folkhälsomyndig- heten utarbeta en modell för riskklassificering av olika spelformer. Ytterligare begränsningar av marknadsföring Kravet om måttfullhet vid marknadsföring av spel har gällt sedan Vid antagandet av spellagen valde regeringen att över- föra måttfullhetskravet i lotterilagen oförändrat till den nya lagen och framhöll behovet av att innebörden av begreppet ska utvecklas genom rättspraxis. Vad som avses med måttfull marknadsföring har endast varit föremål för domstolsprövning i två fall. Utred- ningen har övervägt om det finns skäl att nu införa ett krav på särskild måttfullhet vid marknadsföring av spel. Såsom det nuva- rande måttfullhetskravet har beskrivits i förarbetena och tolkats av domstol och är det enligt utredningens bedöm- ning för tidigt att göra bedömningen att måttfullhetskravet inte är tillräckligt för att skydda sårbara grupper när det kommer till innehållet i spelreklamen. Nuvarande regler i spellagen begränsar inte mängden spelreklam. Trots en nedgång i spelreklamsinvesteringar i traditionella medier sedan omregleringen av spelmarknaden, ligger investeringsnivåerna fortsatt på en hög nivå. Av spelreklamen i traditionella medier 2019 utgjorde mer än hälften () reklam för onlinekasino. Detta innebär att spenderades på reklam för on- linekasino, vilket är en spelform som endast spelas regelbundet av av befolkning. Forskning visar att spel- reklam påverkar de med spelproblem eller som ligger i riskzonen för spelproblem negativt och att en omfattande exponering av spel- reklam för barn och unga kan bidra till en normalisering av spelande. Vidare visar forskningen att värdeautomatspel, landbaserat kasino- spel (dvs. Casino Cosmopol) och kommersiellt onlinespel (dvs. i huvudsak onlinekasino) är de spelformer som kan anses vara mest riskfyllda i ett beroendeshänseende. I syfte att begränsa mängden reklam för de mest riskfyllda spelen föreslår utredningen att reklam för sådana spel via tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text- tv, ljudradiosändningar, beställradio (podcasts) och videodelnings- plattformar ska vara förbjuden mellan –21.00.Utredningen föreslår att överträdelser av den nya bestämmelsen samt överträ- delser av förbudet mot att skicka direktreklam till avstängda spelare enligt 15 kap. 2 § spellagen ska kunna sanktioneras med marknads- störningsavgift. Staten har genom ensamrätt på tillhandahållandet av värdeautomatspel på restauranger och i bingohallar. Trots att omsättningen på sådant spel har minskat kraftigt i takt med att onlinespelandet har ökat, bedömer utredningen att statens tillhanda- hållande av värdeautomatspel fortsatt fyller en funktion i att kanali- sera spelandet till lagliga alternativ och därmed ur ett spelar- skyddsperspektiv är relevant än . Konsumentskyddet i samband med spel på värdeautomater har stärkts , bland annat till följd av skärpt reglering, nya tekniska möjligheter och ett stärkt spelansvarsarbete från bolagets sida. Enligt den tillfälliga regleringen som beslutats av regeringen med anledning av spridningen av sjuk- domen covid-19, får den högsta förlustgränsen vid spel på värde-