sou · H7B369 · 2020-01-01 00:00:00 — Utan särskild finansiering som en drivkraft för att öka omfatt- ningen av validering, riskerar attityder och uppfattningar bland ut- bildningsanordnare att ändras långsammare eller inte ändras alls (Cedefop 2016a, s. 25). 8.1.5Ekonomiska incitament saknas inom delar av utbildningssystemet Vinsterna av validering, som leder till att en utbildning kan förkortas, tillfaller både individen och samhället som helhet (se avsnitt 3.3.1). Även för utbildningssektorn i stort torde tillgodoräknande av tidigare förvärvat kunnande innebära en effektivare användning av resurser. Detta gäller under förutsättning att de utbildningsplatser som frigörs kan användas för andra studerande som behöver utbild- ningen för att nå den kompetens som eftersträvas. För den enskilda utbildningsförvaltningen, utbildningsanordnaren eller lärosätet ser det dock annorlunda ut. Validering är en resurs- krävande verksamhet, särskilt om valideringen syftar till att kunnande som individen utvecklat i andra sammanhang ska kunna tillgodo- räknas som likvärdig kunskap som en formell utbildning ska ge. Internationella beräkningar av kostnaderna för en validering visar på en kostnad mellan på (SOU 2018:29, s. 194 f). utbildningsanordnare och universitet och hög- skolor kan dessutom förlora ersättning om tillgodoräknande beviljas. Det riskerar att leda till att individen inte informeras om möjligheten att få sitt förvärvade kunnande bedömt för tillgodoräknande och att validering inte genomförs. Någon form av finansiering för tillgodoräknande behöver därför finnas inom respektive utbildningsform. Bland de nordiska länderna tillämpar och särskilda ersättningar för den valider- ing som genomförs. I och är dock ersättningen till utbildningsanordnarna integrerad i ersättningen för utbildning på liknande sätt som i (se kapitel 5). Särskild ersättning bör utgå till lärosäten för validering Valideringsdelegationen konstaterade i delbetänkandet Validering i högskolan – för tillgodoräknande och livslångt lärande (SOU 2018:29) att dagens resurstilldelningssystem inom högskolan motverkar till- godoräknanden som grundas på studentens reella kompetens. Hos lärosätet uppstår kostnader för att bedömningsarbetet, som utbildning som tillgodoräknas inte utgör grund för ersättning. För utbildning som tillgodoräknas går lärosätet alltså miste om ersätt- ning – studenten tar upp en plats på utbildningen men generar inga intäkter. I de särskilda satsningarna Vidareutbildning av lärare och förskol- lärare som saknar lärarexamen () och Lärarlyftet tilldelas särskilda resurser i syfte att möjliggöra validering av kompetens som utveck- lats i yrkesverksamhet och mer individuellt anpassade studiegångar. Valideringsdelegationen gjorde i delbetänkandet bedömningen att en särskild ersättning bör utbetalas till universitet och högskolor för tillgodoräknanden som baseras på kunskaper och färdigheter som utvecklats på annat sätt än genom svensk eller utländsk hög- skoleutbildning. Ersättningen bör vara schabloniserad och baseras på genomsnittlig kostnad för en bedömning av tidigare förvärvat kunnande, per bedömning. En sådan ersättning bör enligt delegationens bedömning betalas ut i efterhand i de fall då ett tillgodoräknande har beviljats. Förslaget har remissbehandlats och samtliga remissinstanser var positiva till förslaget om en särskild ersättning. Däremot fanns det delade meningar om hur en ersättning bör utformas. Ett särskilt spår inom kan underlätta tillgodoräknanden I en egeninitierad utredning av Myndigheten för om tillgodoräknande inom framkommer att anordnaren riskerar att förlora statsbidrag för den studerande då tillgodoräknad kurs genomförs (MYH 2019c). Detta trots att kostnaden för utbildningsplatsen i form av till exempel lärare, lokaler och utrustning kvarstår. Anordnare som tillfrågats inom ramen för utredningen efterfrågar inte nödvändigtvis extra ersättning för till- godoräknande, men de vill inte förlora statsbidraget. På yrkeshögskoleutbildningar som genomförs på halv- eller kvarts- fart görs en större andel tillgodoräknanden jämfört med utbildningar på helfart. Det beror enligt MYH troligen på att de studerande inte är beroende av studiemedel för sin försörjning. För att ta tillvara den potential för mer omfattande tillgodo- räknande som sannolikt finns inom föreslår MYH (2019c) att ett särskilt spår inrättas – YH-flex. Förslaget innebär att en sökbar kurs inrättas för validering för tillgodoräknande som ska resultera i ett examensbevis. Vid behov utformas en individuell studie- plan med kompletterande kurser. Det ska även vara möjligt att efter validering få ett utbildningsbevis, motsvarande ett förhandsbesked eller ett erkännande i relation till hela eller delar av kurser i utbild- ningen. Det ska enligt förslaget gå att söka till YH-flex vid flera till- fällen efter anordnarens eget upplägg. Statsbidrag utgår för genomförd validering samt eventuell kom- plettering i enlighet med redan beviljad schablonersättning för ut- bildningen. Ersättningen ska utgå i två steg, dels en fast del för själva tillgodoräknandet, dels en del i efterhand för det antal veckor som den studerande behöver för att komplettera. Valideringsdelegationen är positiva till förslaget om YH-flex. Det kan jämföras med hur orienteringskursen ger förutsättningar för validering inom vuxenutbildning (se nästa avsnitt). Det kan också jämföras med den sökbara valideringskursen inom (se SOU 2018:29, s. 98 ff.). Ekonomiska incitament finns inom komvux i form av orienteringskurs Valideringsdelegationen har uppfattat att kommunerna inte är in- tresserade av ett riktat statsbidrag för validering.3 Vuxenutbildningen är ett kommunalt ansvar och incitament till validering behöver där- för lösas genom att kommunen som huvudman för utbildningen hittar en lämplig finansieringsmodell i förhållande till de olika utbild- ningsanordnarna. Inom vuxenutbildning finns möjlighet att genomföra validering inom en orienteringskurs, vilket innebär att valideringen kan genomföras brett mot flera kursmål och utan att eleven är an- tagen till en särskild kurs. Därmed finns en organisatorisk form som ger förutsättningar för individen att finansiera tiden i validering med studiemedel. I delbetänkandet En nationell strategi för validering (SOU 2017:18) framhöll Valideringsdelegationen att kommunerna i ökad utsträckning bör använda sig av orienteringskursen som en organisatorisk lösning för att genomföra validering. Var femte kom- mun genomförde validering inom ramen för en orienteringskurs läs- /17 (Valideringsdelegationen 2018, s. 29). Statlig finansiering i form av statsbidrag kan utgå till kommunen inom ramen för regionalt yrkesvux.4 Statsbidrag för orienteringskurs får dock endast lämnas om eleven deltar i regionalt yrkes- vux i någon av de samverkande kommunerna.5 Möjligheten till stats- bidrag för validering inom en orienteringskurs ger incitament att ut- föra validering inom regionalt yrkesvux. Ersättning utgår till kom- munen för en orienteringskurs på högst 200 verksamhetspoäng, vilket motsvarar 10 veckors studier på helfart. Statsbidraget uppgår till för en orienteringskurs som motsvarar (per årsstudieplats). Beroende på hur kommunen valt att organisera utbildningen möjliggör detta att en elev kan gå igenom validering inom en orienteringskurs för att sedan komplettera med relevanta kurser och delar av kurser baserat på valideringens resultat. Statsbidrag kan vid ett sådant upplägg utgå för både valideringen i form av verksamhetspoäng för orienteringskursen, och sedan även full ersättning för den eller de efterföljande nationella kurserna. 3Se även skrivelsen Se över nuvarande regelverk för statsbidrag inom vuxenutbildning, Kommuner och Landsting (dnr. 18/00695). 43 § förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. 521 § förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Detta ger incitament att genomföra validering. Dessutom får kom- munen möjlighet att erbjuda utbildning till fler personer eftersom utbildningskapacitet frigörs. I de fall då kommuner lägger ut utbildning på entreprenad finns dock skäl att överväga hur avtalen med utbildningsanordnarna ut- formas. Det vanliga upplägget är att utbildningsanordnarna får en fast ersättning, oavsett om en elev kan få delar av utbildningen tillgodoräknad efter en validering eller inte. Detta kan ge utbild- ningsanordnare incitament att förkorta utbildningen mer än vad som motsvarar elevens tidigare förvärvade kunnande. En alternativ modell skulle kunna vara att ersätta externa utbild- ningsanordnare för validering separerat från den ersättning som ges för den efterföljande utbildningen. En annan variant är att kommu- nen genomför valideringen i egen regi för att sedan ersätta utbild- ningsanordnaren för den utbildning som de facto genomförs efter valideringen. Båda varianterna medför en bättre kontroll över om validering genomförts och hur mycket utbildning som eleven sedan deltar i. I båda fallen skulle också effektiviseringen som validering kan leda till komma kommunen och kommunmedborgarna tillgodo, istället för att utbildningsanordnaren eventuellt får betalt för utbild- ning som inte genomförs. 8.2Individens finansiering under en validering Ekonomiska incitament behöver även finnas för individen. Individens finansiering under en validering blir aktuellt framför allt vid tillgodo- räknande inom en utbildning. Studiemedel utgår till studerande på eftergymnasial nivå och på grundskolenivå och gymnasial nivå för personer . Studie- medel består av bidrag och lån och en förutsättning för att få studie- medel är att man bedriver studier. Om en person efter en validering får en kurs tillgodoräknad kan individen inte få studiemedel för den del av studieperioden som har tillgodoräknats. Om individen inte har ett arbete eller kan försörja sig på annat sätt kan hen därför välja att avstå från att få en del av utbildningen tillgodoräknad. Följden blir att individen tar studie- medel för att genomgå en kurs för att studera sådant som hen redan kan. Individen tar då upp en studieplats för någon annan som kan behöva den bättre. Om individen väljer att skriva in sig på kursen men inte delta i undervisningen eller deltar endast i vissa delar inne- bär det dessutom att utbildningsanordnaren, i de fall det utgår ersätt- ning, får ersättning för något som inte utförs. Att studiemedel inte kan utgå för tid som inte avser studier är självklart, även om det kan innebära problem för den studerande. Ett annat problem är dock att individen i vissa fall inte heller får ersätt- ning för den tid som behöver avsättas för att genomgå en validering. Problemet blir särskilt stort om det är en stor del av utbildningen som ska valideras och individen inte har någon ersättning i validering. Olika lösningar behövs för att hantera dessa ut- maningar. Inom satsningen på vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärarexamen () har det inrättats en särskild valider- ingskurs, som även är studiestödsberättigad (SOU 2018:29, s. 98– 100). För erfarna ämneslärare utan tillräcklig ämnesutbildning för att vara behöriga lärare ges möjlighet att genom validering visa att man uppfyller ämneskraven i undervisningsämnet. Kursen erbjuds som ett alternativ till att läsa ytterligare 30 högskolepoäng inom det aktu- ella ämnet. Som framgår av avsnitt 8.1.5 har Myndigheten för föreslagit att ett särskilt spår inrättas inom , kallat YH-flex. Förslaget syftar till att ta tillvara den potential för mer om- fattande tillgodoräknanden som finns inom . Genom att en sökbar kurs för validering för tillgodoräknande inrättas blir kursen också studiestödsberättigad. Orienteringskursen inom vuxenutbildning (komvux) är studiestödsberättigad. Antalet veckor med studiemedel är dock färre vid studier på gymnasial nivå (80 eller , beroende på tidigare utbildning) än på eftergymnasial nivå (högst ). Regeringens förslag om att införa utvecklingstid kan innebära en möjlighet för anställda att finansiera validering för tillgodoräknande (prop. 2019/20:1 s. 30 f och s. 95 f). Utvecklingstid syftar till att bidra till anställdas behov av att utveckla sin kompetens eller utveckla ny kompetens för att stärka sin fortsatta anställningsbarhet. Utbild- ning föreslås vara i fokus . Förslaget bygger på ett förslag om utvecklingsledighet från Utred- ningen för hållbart arbetsliv (SOU 2018:24). Enligt utred- ningens förslag ska den som deltar i utvecklingstid få inkomstrelaterad aktivitetsersättning om hen uppfyller kraven för inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning. Ledigheten ska enligt utredningens förslag kunna ägnas åt bland annat utbildning, validering eller arbetspraktik. Arbetet med att utforma en modell för utvecklingstid pågår inom . 8.3Finansiering av utveckling av validering Finansiering behövs även för att utveckla och etablera strukturer för validering. Projekt kan vara en viktig startpunkt till exempel för att ta fram rekommendationer, manualer eller nya metoder för valider- ing. Projektfinansiering kan dock leda till kortsiktiga resultat. Utan möjlighet att integrera lärdomar och resultat från projekten i den ordinarie verksamheten finns det risk att dessa går förlorade (Cede- fop 2016a, s. 39). En mer långsiktig finansiering kan motverka detta. 8.3.1Tillfällig medfinansieringen från staten för att utveckla branschvalidering Medfinansieringen från det offentliga för att utveckla branschvali- dering har alltid varit i form av projekt och tillfälliga satsningar (se avsnitt 4.2.4). Det uppfattas som oförutsägbart bland branscherna och leder till en ryckig och mindre ändamålsenlig utveckling. I avsnitt 10.5.1 föreslår Valideringsdelegationen en långsiktig statlig medfinansiering för att utveckla och vidareutveckla bransch- validering. Delegationens förslag innebär att statsbidrag lämnas för insatser som syftar till att utveckla modeller för validering av yrkes- kompetens. Vid fördelning av statsbidrag ska ansökningar som avser insatser som syftar till att utveckla nya och revidera befintliga kvalifikationer särskilt prioriteras. Genom att branschen själv – med hjälp av referensföretag eller andra verksamheter – tar fram kvalifika- tionerna får dessa legitimitet bland arbetsgivare och fackliga före- trädare i den aktuella branschen. 8.3.2Särskilda satsningar för att utveckla bedömning av reell kompetens inom högskolan Inom högskolan har det tidigare funnits medel för att utveckla vali- dering. En särskild satsning för att utveckla arbetet med validering i högskolan gjordes när möjligheten att bli behörig till grundläggande högskoleutbildning genom reell kompetens skulle införas (se av- snitt 4.2.1). Lärosätena tillfördes sammantaget drygt 70 miljoner kro- nor för detta utvecklingsarbete. –2018 tillförde regeringen 30 miljoner kro- nor för utveckling av metoder och strukturer för validering och bedömning av reell kompetens (se avsnitt 4.2.5). Universitets- och högskolerådet (UHR) hade i uppdrag att samordna och stödja pilotverksamheten som 23 lärosäten medverkade i. Efter att pilotverksamheten avslutats saknas emellertid både finan- siering för att utveckla strukturer för bedömning av reell kompetens hos berörda lärosäten och ett uppdrag för UHR att främja och stödja lärosätenas arbete med validering. Delegationen har understrukit behovet av att UHR ges ett sådant uppdrag (se SOU 2018:29 och bilaga 3). 8.3.3Pilotverksamhet med riktat statsbidrag för validering inom Myndigheten för () har genomfört en pilot- studie med riktat statsbidrag för validering inom (MYH 2016). Syftet med pilotstudien var bland annat att utveckla valideringsverksamheten inom , och undersöka effek- terna av ett riktat statsbidrag avseende validering för tillträde och tillgodoräknande. I pilotstudien användes statsbidrag för att anordnare skulle kunna utveckla, anpassa och implementera rutiner och verktyg för att vali- dera individers tidigare lärande för rekrytering av potentiella stude- rande, för antagning till utbildningen och för anpassning av studie- gång. I pilotstudien fördelades det riktade statsbidraget i form av schabloner som rekvirerades efter genomförda valideringar. Schablon- beloppen var höga, men MYH ansåg att de ändå var rimliga utifrån pilotstudiens förutsättningar. 8.3.4Utvecklingsmedel inom komvux främst Utvecklingen av validering inom den kommunala vuxenutbildningen (komvux) tog fart under de år som på- gick. Ett administrativt grundbidrag lämnades till samtliga kom- muner för utveckling av infrastrukturen för vuxnas lärande, bland annat validering. tillsattes en utredning som hade i uppdrag att organisera pilotprojekt och försöksverksamheter i syfte att ut- veckla modeller och metoder för validering av utländsk yrkeskom- petens inom komvux, som lämnade slutbetänkandet Validering av vuxnas kunskap och kompetens (SOU 2001:78).6 När avslutades överfördes medel från det särskilda statsbidraget för utbildningsplatser inom komvux till det generella statsbidraget till kommunerna. I samband med denna omläggning lämnades även ett särskilt statsbidrag om för utveckling av infrastruktur för vuxnas lärande, bland annat valider- ing (prop. 2001/02:1 utgiftsområde 16). Bidraget fördelades till kom- munerna efter ansökan. Därefter har det till stor del saknats statliga utvecklingsmedel för validering inom komvux. 8.3.5Tillfälliga medel för att utveckla regionala strukturer för validering Samtliga regioner har accepterat ett erbjudande från regeringen att stödja och främja insatser inom tre utpekade fokusområden inom kompetensförsörjning (se avsnitt 7.1.3). Ett av de tre fokusområden som regeringen pekat ut är att bidra till att etablera effektiva struk- turer för validering på regional nivå. har i uppdrag att –2020 stödja regionernas arbete inom kompetensförsörj- ningsområdet, inklusive validering. Regeringen har avsatt totalt 80 mil- joner kronor –2020 för att genomföra uppdraget. Regionernas och uppdrag är således tidsbegränsat. Valideringsdelegationen föreslår i avsnitt 7.5.3 ett mer långsiktigt uppdrag till regionerna att arbeta med kompetensförsörjning och validering för att en varaktig struktur ska kunna etableras. 1999:86, dir. 2000:84 och dir. 2001:47. 8.3.6Endast en mindre andel av socialfondsmedlen går till kompetensförsörjning Europeiska socialfonden (ESF) inrättades genom 1957. Den är EU:s äldsta fond och ska bidra till medlemsstaternas ut- veckling av socialt hållbar och inkluderande sysselsättning och tillväxt. Inriktningen av socialfondsprogrammen har bland annat tagit sin utgångspunkt i unionens strategier på sysselsättningsområdet, såsom Lissabonstrategin och 2020-strategin (se avsnitt 4.1.1). Medlemsländerna har getts visst utrymme att välja inriktning för sina respektive nationella program. I har socialfonden sedan starten haft två huvudsakliga inriktningar, dels projekt för att stödja kompetensförsörjning och kompetensutveckling och under- lätta omställning och livslångt lärande, dels åtgärder för personer som står långt från arbetsmarknaden. Insatser för ungdomar har givits ett starkt genomslag, däremot har det saknats ett tydligt fokus på omställning mitt i livet och satsningar för att stärka kompetensen för individer i arbetslivet (2017). I det nationella programmet för socialfonden för perioden – 2020 finns medel för kompetensförsörjning inom programområde 1. Det övergripande målet för insatser inom detta programområde är att förbättra kompetensförsörjningen på den svenska arbetsmark- naden. Målet är med andra ord att det finns personer som har rätt kompetens för de jobb som blir tillgängliga. Insatserna ska antingen öka kompetensen hos redan sysselsatta eller underlätta övergången från utbildning till arbetsmarknad. De projekt som får stöd inom programområde 1 ska dels bidra till att deltagarnas ställning på arbetsmarknaden stärks, dels till- godose arbetsmarknadens behov av kompetens och arbetskraft. I be- dömningen av ansökningar utgår Svenska från hur väl projektet motsvarar två av fondens fem prioriteringar, nämligen att: •möjliggöra livslångt lärande och höja arbetskraftens kunskaper, färdigheter och kompetenser samt främja flexibla utbildnings- vägar, och •underlätta övergången från utbildning till arbete, till exempel genom att förbättra utbildningarnas relevans för arbetsmarkna- den och stärka yrkesutbildningar och deras kvalitet. Satsningarna för kompetensförsörjning (programområde 1) i nuva- rande programperiod 2014–2020 omfattar , vilket motsvarar av socialfondens totala budget. Därut- över tillkommer lika mycket i nationell medfinansiering.7 I tidigare programperioder har programområden som omfattar kompetens- utveckling av redan anställda uppgått till en betydligt högre andel.8 Programområde 2, Öka övergångarna till arbete, utgör den största andelen av socialfondsmedlen i nuvarande programperiod, cirka Effektutvärderingar av socialfondsprojekten saknas i stor utsträck- Slututvärderingarna av såväl Växtkraft Mål 3 (programperioden –2006) som det nationella programmet för perioden –2013 visade emellertid en god måluppfyllelse för satsningarna på kompe- tensutveckling.9 När det gällde projekt för personer som står långt från arbetsmarknaden kunde utvärderarna endast se marginellt bättre resultat jämfört med reguljära arbetsmarknadspolitiska åtgärder (2010; Ramböll 2013). I det nationella socialfondsprogrammet –2020 framhålls ett stärkt fokus på effektutvärdering av programmets insatser för att bättre kunna identifiera framgångsrika metoder som kan implemen- teras i ordinarie verksamhet. Nationella projekt ger förutsättningar för utveckling av långsiktigt hållbara strukturer De regionala strukturfondspartnerskapen har i nuvarande program- period en avgörande roll för prioriteringen av vilka projekt som får stöd genom strukturfonden. Med kopplingarna till regionalt kom- petensförsörjningsarbete, vuxenutbildning och andra ut- bildningsanordnare, omställningsaktörer och arbetsmarknadens par- 7Medfinansiering som avser deltagarersättning (från kommun, Arbetsförmedlingen m.fl.), löner, lokaler eller kontanta medel tillkommer med ett lika stort belopp. 8På grund av olika redovisningsprinciper blir omfattningen av olika programområden inte jämförbara mellan olika programperioder. 9Rambölls (2013) utvärdering av effekterna av kompetensutvecklingsinsatser inom ramen för socialfonden –2013 visar att dessa bidragit till att stärka del- tagarnas ställning i arbetslivet. Utvärderingen genomfördes som en s.k. fiktiv tvillingstudie. Den visar både en mer positiv löneutveckling för deltagare än för icke deltagare och att kompetensutveckling stärker förutsättningarna för rörlighet. Sannolikheten att ha bytt yrke efter deltagandet i en kompetensutvecklingsinsats var högre än för kontroll- gruppen. ter är partnerskapen viktiga arenor för att ta sig an regionala utma- ningar på kompetensförsörjningsområdet. Av medlen för programområde 1 under nuvarande programperiod fördelas 1,2 miljarder () av de regionala partnerskapen, medan () finns avsatta för nationellt beslutade projekt. Drygt 25 regionala projekt i nuvarande program- period omfattar utveckling av validering eller användning av valider- ingsverktyg (se bilaga 3). I och med att en stor andel av medlen fördelas på den regionala nivån finns en risk för att resurserna splittras på en stor mängd ad hoc-inriktade valideringsprojekt anpassade efter dagsaktu- ella trender. runt större, mer sammansatta, valideringsprojekt kan bidra till mer strukturpåverkande effekter. Under nuvarande programperiod har ett tiotal nationellt beslutade ESF-projekt startats, vilka bidrar till utveckling och ökad använd- ning av validering Exempel på ett sådant projekt är Branschvalidering – operativ och strategisk samverkan (BOSS). bedrivs – 2019 av Myndigheten för tillsammans med ett 20- tal branscher och syftar till att öka nyttan och användningen av vali- dering för arbetsgivare och individer.