sou · H8B335 · 2020-06-08 00:00:00 — Det är uttalandets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär av beslut, inte dess yttre form. Uttalandet syftar ofta till att påverka mottagarens handlande i en given situation.20 Den del av myndighetens verksamhet i förhållande till enskilda som inte är ärendehandläggning brukar benämnas faktiskt hand- lande.21 Den leder inte till ett beslut utan innebär endast att viss verksamhet bedrivs eller att praktiska åtgärder vidtas.22 Myndighetens inledande granskning ska utgöra en kontroll- funktion av myndigheternas dataanalyser och urval och är en fort- sättning på den verksamheten. Samtliga urvalsträffar som lämnas över från dataanalyserna ska genomgå inledande granskning och syftet med granskningen i denna del är att säkerställa kvaliteten i urvalsträffarna. Vi anser mot denna bakgrund att den inledande granskningen närmast är att betrakta som faktiskt handlande. Den fördjupade granskningen har till syfte att skapa ett underlag för beslutande myndigheters och arbetslöshetskassors kontrollverk- samhet. Den fördjupade granskningen avslutas med att Myndig- heten för utbetalningskontroll ska ta ställning till vad som ska bli resultatet av granskningen. Ett sådant ställningstagande ska doku- menteras. Myndigheten behöver under handläggningen också ta ställning till förfarandefrågor, t.ex. ska myndigheten ha möjlighet att begära in kompletterande information från myndigheter, arbetslös- hetskassor och kreditinstitut. Hanteringen i den fördjupade gransk- ningen avslutas alltså med en form av ställningstagande som ska kommuniceras med andra aktörer. Följden av detta beslut eller ställ- ningstagande är att beslutande myndigheter och arbetslöshetskassor underrättas om resultatet av den fördjupade granskningen och i före- kommande fall att det kan antas ha skett en felaktig utbetalning (eller annan felaktighet). Myndigheten för utbetalningskontroll ska 191 § förvaltningslagen. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 24 och 286 samt RÅ 2004 ref. 8. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 24. 22Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 5893–18. Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar dels avgöra vilka myndigheter eller arbetslöshetskassor som ska underrättas, dels ska myndigheten göra en bedömning av vilket underlag som ska överlämnas. Detta görs i syfte att den beslutande myndigheten eller arbetslöshetskassan, om den finner det befogat, kan vidta nödvändiga åtgärder för att förhindra fortsatta utbetal- ningar och återkräva felaktigt utbetalda förmåner eller stöd. Under- rättelsen kan alltså ses som ett uttalande som syftar till att påverka mottagarens handlande i en given situation. Hanteringen vid för- djupad granskning har därför enligt vår uppfattning inslag av ärende- handläggning. Som framgår av redogörelsen ovan är det inte helt tydligt var gränsen går mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande hos myndigheter. Det kan inte uteslutas att Myndigheten för utbetal- ningskontroll, när den är i drift och utför verksamheten, gör en annan bedömning av i vilken mån förvaltningslagens bestämmelser om ärendehandläggning blir tillämplig på myndighetens verksamhet. Som vi utvecklar i nästa avsnitt anser vi att det inte finns några parter och att myndighetens ställningstaganden inte är överklagbara beslut. Detta innebär att endast en begränsad del av förvaltningslagens bestämmelser om ärendehandläggning blir tillämpliga. Vi anser där- för att frågan om myndighetens granskningar utgör faktisk verksam- het eller ärendehandläggning har begränsad betydelse i förhållande till enskilda och andra myndigheter. Det finns inte några parter Vi gör bedömningen att det inte kommer att finnas några parter i förvaltningslagens mening vid myndighetens handläggning av ären- den om fördjupad granskning. Myndigheten kommer inte att fatta sådana beslut som innebär att någon enskild kan anses vara part vid fördjupad granskning. Av förvaltningslagen framgår att den som är part i ett ärende har rätt till insyn i ärendet, rätten till partsinsyn anses till och med vara en allmän rättsgrundsats. Denna rätt till insyn är av central betydelse för enskildas rättssäkerhet.23 Vem som är part i ett ärende är alltså av största vikt. Flera av förvaltningslagens bestämmelser anger att den 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltningslag – ny förvaltningslag, s. 78. Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar som har ställning som part i ett ärende ges vissa rättigheter. Det är exempelvis rätten till partsinsyn24, rätten att begära avgörande av ett ärende25, rätten att anlita ombud eller biträde26 eller rätten att bli kommunicerad.27 Det finns trots detta inte någon legaldefinition av uttrycket part i förvaltningslagen. Regeringen har i förarbeten till förvaltningslagen ansett att praxis visar att avsaknaden av en legal- definition inte har medfört att rättssäkerheten har eftersatts.28 Uttrycket part avser enligt förarbetena sökande, klagande och annan part.29 Med sökande avses den som hos en myndighet ansöker om en åtgärd som är reglerad i den offentligrättsliga lagstiftningen. En klagande är den som överklagar ett förvaltningsbeslut. Det kan vara en sökande som fått avslag på sin framställning eller någon som drabbats av ett in- gripande och vill att beslutet ska upphävas eller ändras. Uttrycket annan part inbegriper bl.a. den som är föremål för ett tillsynsärende och där- med intar ställning som s.k. förklarande part.30 Det bör poängteras att myndigheten inte på eget initiativ är skyldig att utreda om det utöver den som är sökande, klagande eller motpart i ett ärende kan finnas någon annan som kan ha ett berättigat intresse. Sökande, klagande och annan part antyder att det inte är till- räckligt att saken på ett eller annat sätt angår den enskilde eller en myndighet, det måste finnas en starkare anknytning än så för att falla in under begreppet part. Denna starkare anknytning kommer inte att finnas för enskild eller myndighet vid ärendehandläggning under fördjupad granskning hos Myndigheten för utbetalningskontroll. Myndighetens ställningstagande vid en fördjupad granskning kom- mer inte att vara bindande för en beslutande myndighet. Myndig- hetens ställningstagande att underrätta beslutande myndigheter syftar till att de beslutande myndigheterna ska få kännedom om antagliga felaktigheter för att, om de bedömer det lämpligt, kunna vidta åtgärder. Det är först när en beslutande myndighet inleder ett ärende om t.ex. omprövning eller återkrav som partsställning upp- 2410 § förvaltningslagen. 2512 § första stycket förvaltningslagen. 2614 § förvaltningslagen. 2725 § förvaltningslagen. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltningslag – ny förvaltningslag, s. 79, jfr. även SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 246–247. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltningslag – ny förvaltningslag, s. 295. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltningslag – ny förvaltningslag, s. 79. Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar står för enskilda. Granskningarna kommer inte i sig ha någon direkt effekt för en enskild (jfr avsnittet nedan om överklagbarhet) eller för myndigheter. Utifrån detta har vi kommit till slutsatsen att det inte kommer att finnas några parter i förvaltningslagens mening vid den aktuella ärendehandläggningen. Besluten är inte överklagbara Myndigheten ska avsluta den fördjupade granskningen med att ta ställning till vad som ska bli resultatet av granskningen. Myndigheten behöver under handläggningen också ta ställning till förfarandefrågor. Frågan om ett besluts överklagbarhet avgörs av rättstillämpningen. Enligt vår bedömning bör myndighetens ställningstaganden dock inte anses utgöra överklagbara beslut i förvaltningslagens mening. Enligt förvaltningslagen får ett beslut överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.31 Av- görande för bedömningen av ett besluts överklagbarhet är beslutets faktiska verkningar. Beslutet ska få eller kunna antas få faktiska konse- kvenser. Det måste vidare vara fråga om påverkan av någorlunda kvali- ficerat slag.32 Regleringen innebär att även beslut som saknar egentliga rättsverkningar, dvs. som det är frivilligt för adressaten att följa eller bortse från, är överklagbara om de har utformats på ett sätt som kan leda till att de får faktiska konsekvenser.33 Myndighetens slutliga ställningstaganden vid granskningar kan resultera i att myndigheten inte vidtar några ytterligare åtgärder att urvalsträffar överlämnas för fortsatt intern granskning eller att information överlämnas till beslutande myndigheter eller arbetslös- hetskassor. I vissa fall kan även en brottsanmälan göras. Ett ställ- ningstagande att information lämnas vidare är inte handlings- dirigerande för mottagande part utan ger endast uttryck för att myndigheten i sin granskning funnit omständigheter som innebär att det kan antas att det finns en felaktig utbetalning. Vid över- lämnande till en annan myndighet avgör den mottagande myndig- heten själv om och i så fall hur den ska agera med anledning av mottagen information. För att överlämnad information i ett senare skede ska utgöra underlag för beslut som får faktiska konsekvenser 3141 § förvaltningslagen. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltningslag – ny förvaltningslag, s. 252–253. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltningslag – ny förvaltningslag, s. 253. Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar för en enskild krävs ett agerande från en annan myndighet. De faktiska verkningarna härrör således från att en annan myndighet beslutar att agera utifrån överlämnad information. Den enskildes behov av rättsskydd kommer då att tillgodoses inom ramen för handläggningen hos den beslutande myndigheten. Beslut att hämta in yttranden eller annan utredning från utom- stående part har i praxis inte ansetts överklagbara.34 Framställningar hos andra myndigheter frånkänns i praxis också vanligen överklag- barhet, vare sig de avser att initiera ett helt nytt ärende eller sker som ett led i en verkställighetsprocess.35 Myndighetens ställningstagande att i förekommande fall hämta in kompletterande utredning inom en fördjupad granskning eller att göra en brottsanmälan kan mot denna bakgrund inte anses utgöra överklagbara beslut. Myndighetens ställningstagande berör inte heller någon sådan rättighet att en rätt till domstolsprövning föreligger enligt artikel 6 i Europakonventionen.36 7.4.2Myndighetens verksamhet utgör inte polisiär underrättelseverksamhet Vi bedömer att myndighetens verksamhet inte är att likställa med polisiär underrättelseverksamhet. Till uppgifter hör att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet.37 Denna uppgift innefattar att bedriva underrättelseverksamhet, dvs. arbete med insamling, bearbetning och analys av information för att förhindra eller upptäcka brottslig verk- samhet när det ännu inte finns konkreta misstankar om att ett visst brott har begåtts.38 I vid bemärkelse kan underrättelseverksamhet alltså sägas syfta till att klarlägga om brottslig verksamhet har före- kommit, pågår eller kan förutses.39 Myndigheten för utbetalningskontroll ska samla in och analysera uppgifter för att skapa underlag för myndigheters kontroll av fel- 34Se SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 627 och där redovisad rättspraxis. 35SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 627. 36Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna. , Hans (2015), Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 u, s. 162–163 och där redovisad rättspraxis. 372 § 1 polislagen (1984:387). 2009/10:85, Integritet och effektivitet i polisens brottsbekämpande verksamhet, s. 318. 1997/98:10, Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar m.m., s. 52. Inledande och fördjupade granskningar av felaktiga utbetalningar Syftet med myndighetens verksamhet är att mot- verka felaktiga utbetalningar och därigenom minska välfärdsbrotts- ligheten. Verksamheten är således inte inriktad på eller har till syfte att direkt motverka brottslig verksamhet och utgör inte underrättelse- verksamhet.40 Myndighetens verksamhet bedöms kunna komma att leda till ett ökat antal brottsanmälningar som rör brott mot väl- färdssystemen, men också att sådan brottslighet motverkas. Detta medför dock inte att det utgör brottsbekämpande verksamhet utan får ses som en indirekt effekt av myndighetens uppdrag. 1997/98:10, Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar m.m., s. 52 och där redovisat resonemang om skattekontrollens förhållande till underrättelseverksamhet. 8Stödja och följa arbetet mot felaktiga utbetalningar I detta kapitel lämnar vi förslag om att Myndigheten för utbetal- ningskontroll ska stödja och följa arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. På så sätt kan myndigheten utgöra en plattform för myndighetsgemensamt arbete med att mot- verka felaktiga utbetalningar. Vi föreslår att myndigheten ska ha i uppdrag att lämna en samlad redogörelse till regeringen. Vi menar också att det behövs ett övergripande mål om att felaktiga utbetalningar ska minska. 8.1Myndigheten ska stödja och följa arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen Utredningens förslag: Myndigheten för utbetalningskontroll ska stödja och följa statliga myndigheters och arbetslöshets- kassors arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Skälen för utredningens förslag: Kontinuiteten och långsiktig- heten i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar bör stärkas. Myndigheten för utbetalningskontroll bör därför ha i uppdrag att stödja och följa statliga myndigheters och arbetslöshetskassors arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssyste- men. Ett sådant uppdrag ger förutsättningar för att utvecklingen av felaktiga utbetalningar inom välfärden och åtgärder för att stävja dessa kan följas löpande. Välfärdssystemen har olika utformning och Stödja och följa arbetet mot felaktiga utbetalningar drabbas av felaktiga utbetalningar på olika sätt, men finns det mycket att vinna på att dela erfarenheter, utföra gemensamma problemanalyser och verka för kunskapsutveckling för att motverka felaktiga utbetalningar. Kunskapen om svagheter i systemen sprids snabbt mellan de som på oriktiga grunder vill nyttja systemen. Delega- tionen för felaktiga utbetalningar, FUT-delegationen, menade att det behövs en plattform för samverkan och infor- mation mellan myndigheter som administrerar välfärdssystem.1 Vi menar att detta behov kvarstår och att Myndigheten för utbetal- ningskontroll kan vara denna plattform. Uppdraget svarar mot svårigheterna att skapa en överblick över de felaktiga utbetalningarna och arbetet mot dem, se avsnitt 3.4 och kapitel 4. Vi menar att uppdraget utvecklar möjligheterna att snabbt sprida information om nya typer av felaktigheter och brottslighet och förbättrar förutsättningarna för samverkan inom området. Uppdraget bör omfatta de centrala delarna av de statliga välfärds- systemen där det är viktigt att felaktiga utbetalningar upptäcks och för- hindras. Det gäller utbetalningar från Arbetsförmedlingen, (), och Pensionsmyndig- heten. Även arbetslöshetskassorna, och Skatte- verket bör kunna omfattas av detta uppdrag. Vi har i avsnitt 2.5 och 3.4.4beskrivit att det finns olika former av samverkan för att mot- verka felaktiga utbetalningar. Myndigheten för utbetalningskontroll behöver förhålla sig till denna samverkan i genomförandet av sitt uppdrag. Det bör därför vara upp till myndigheten att närmare utforma uppdraget med att stödja och följa myndigheternas arbete med att motverka utbetalningar. Myndigheten kan utgöra en pådrivande kraft för samverkan på området. En fungerande samverkan mellan Myndigheten för ut- betalningskontroll och de beslutande myndigheterna är också viktig för att den nya myndigheten effektivt ska kunna upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. Samsyn på uppdrag och roller, lik- som välfungerande kommunikation, är förutsättningar för att effek- tivt motverka felaktiga utbetalningar. 1SOU 2008:74, Rätt och riktigt, s. 209–220. Stödja och följa arbetet mot felaktiga utbetalningar 8.1.1Den närmare utformningen av uppdraget bör lämnas till myndigheten Det bör, som vi skriver ovan, i stor utsträckning vara upp till Myndig- heten för utbetalningskontroll själv att bestämma den närmare inriktningen och prioriteringen av vad myndigheten ska göra inom ramen för uppdraget. Balansen mellan de olika delarna i uppdraget kan styras utifrån behovet av samordning, vilka kompetenser myn- digheten knyter till sig och den kunskap som myndigheten bygger upp i verksamheten med dataanalyser, urval och granskningar. Nedan beskriver vi en rad områden som kan rymmas inom ramen för uppdraget att stödja och följa arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Myndigheten för utbetalningskontroll bör vara en plattform för kunskapsutbyte. Välfärdssystemen har olika syften, regelverk och utformning, men som vi konstaterat i kapitel 3 finns likheter när det gäller felaktiga utbetalningar. Kunskapen om svagheter i kontroll- systemen sprids snabbt mellan de som vill missbruka välfärdssyste- men. Detta gäller för organiserade upplägg såväl som för avsiktliga, mindre fel. Kompetensen hos myndigheterna måste svara mot detta. Det krävs god kunskap om svaga punkter i välfärdssystemen och om nya företeelser. Myndigheten för utbetalningskontroll ska kunna främja kunskapsutveckling inom detta område. Kunskapsutbytet kan också gälla metoder för kontroll eller frågor om regelverk. En sådan fråga kan vara sekretess som ofta identifieras som ett hinder för utvecklat samarbete mellan myndig- heterna. Alla myndigheter har att självständigt tolka sekretess- reglerna. Det kan dock finnas fördelar med att identifiera och förstå likheter och skillnader. Ett exempel på hur detta skulle kunna fungera är norska A-krims arbete på området. Myndigheterna i har inom ramen för det samarbetet gjort en gemensam kart- läggning av de olika myndigheternas sekretessregler för att få en bättre förståelse för myndigheters olika förutsättningar och för att fullt ut kunna använda sig av de sekretessbrytande bestämmelser som finns. Stödja och följa arbetet mot felaktiga utbetalningar Myndigheten för utbetalningskontroll kan också bidra genom att ge stöd till metodutveckling. Kontrollen i välfärdssystemen är inte starkare än dess svagaste länk. Välfärdssystemen behöver i större utsträckning ses som ett sammanhängande system. Vi menar att det talar för en ökad enhetlighet mellan myndigheterna i kontrollarbetet även om myndigheternas olika verksamheter också kräver myndig- hetsspecifika strategier. Gemensam metodutveckling där så är möjligt kan vara ett sätt att uppnå högre kvalitet och effektivitet. Närbesläktat både med att utgöra en plattform för kunskapsutbyte och med att verka för metodutveckling är frågan om kompetens- utveckling. Myndigheten för utbetalningskontroll kommer i sin verksamhet med dataanalyser, urval och granskningar att bygga upp särskild kompetens kring felaktiga utbetalningar och kontrollfrågor. Denna kompetens kan vara värdefull för andra myn- digheter. Myndigheten för utbetalningskontroll kan stötta kompe- tensutveckling på området. Sådan kompetensutveckling kan också bidra till att skapa en större enhetlighet mellan myndigheterna i kontrollfrågor. Samordnade insatser inom identifierade områden Myndigheten för utbetalningskontroll kan också samordna kontroll- insatser. Utöver den faktiska kontrollen kan samordnade kontroll- insatser fylla flera funktioner, som erfarenhetsutbyte och att ny information och kunskap samlas in. Insatserna bör vara inriktade på områden eller mot företeelser som rör mer än en myndighet. Med samordnade insatser menar vi att flera myndigheter gemensamt granskar ett visst område utifrån en gemensam kontrollplan. Utifrån uppgifts- samlingen för dataanalyser och urval kan utbetalningar väljas ut för samordnade kontrollinsatser. Kontrollerna får sedan beslutande myndigheter göra, antingen enskilt eller, i fall där flera myndigheter är berörda, i samverkan. Stödja och följa arbetet mot felaktiga utbetalningar En jämförelse kan göras med uppdrag, som närmare beskrivs i avsnitt 2.5, om att i samverkan med sju myndig- heter, motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Myndigheterna har inom ramen för uppdraget utarbetat metoder, samlat gemensam kunskap och genomfört ett stort antal samordnade kontroller.2 Kunskap om felens omfattning, orsak och karaktär är värdefullt för att styra arbetet mot felaktiga utbetalningar Myndigheten för utbetalningskontroll kan, inom ramen för upp- draget att stödja och följa arbetet med att motverka felaktiga utbetal- ningar, stödja välfärdsmyndigheternas arbete med risk- och omfatt- ningsstudier. En övergripande bild av felens omfattning, orsaker och karaktär kan vara värdefullt för att kunna prioritera åtgärder och följa utvecklingen på området. Detta gäller såväl för välfärdsmyndig- heterna som för Myndigheten för utbetalningskontroll. Omfattningsstudier har inte gjorts regelbundet. Delega- tionen för korrekta utbetalningar, KUT-delegationen, samordnade inom ramen för sitt uppdrag en rad omfattningsstudier. Studiernas resultat och metoder har varit omdiskuterade. Eftersom vi anser att risk- och omfattningsstudier kan vara värdefulla för att göra priori- teringar mellan olika åtgärder finns det goda skäl att kontinuerligt utveckla och förbättra metoderna på området. Delegationen lämnade förslag på en modell för återkommande omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar och deras orsaker. Inom ramen för modellen ska riskanalyser, identifiering av särskilt riskfyllda välfärdssystem, omfattningsstudier av felaktiga utbetal- ningar och kartläggning av orsakerna göras. Delegationen menade att jämförbarhet mellan studier av olika välfärdssystem är viktigt. KUT-delegationen konstaterade att omfattningsstudier ofta kräver tillgång till stora datamängder och ibland från flera datakällor. Vi lämnar förslag som innebär att Myndigheten för utbetalnings- kontroll ska ha tillgång till data för flera välfärdssystem samt möjlig- heter att genomföra dataanalyser på denna data. Det gör att det kommer att finnas möjlighet till synergier i arbetet med att göra om- 2Se (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019 och (2019), Lägesrapport – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet. Stödja och följa arbetet mot felaktiga utbetalningar Det kommer att byggas upp en bred kunskap hos myndigheten om upplägg, företeelser och risker för felaktiga ut- betalningar. Myndigheten för utbetalningskontroll kommer därför att ha goda förutsättningar för att bidra till att metoderna och for- merna för omfattningsstudier utvecklas. Ett exempel på regelbundna omfattningsstudier är de studier av risker och omfattning som i (DWP) gör för att styra sitt arbete med att mot- verka felaktiga utbetalningar. DWP gör empiriska studier av de sex största för- månerna.3 I studierna kategoriseras felen i drygt 20 orsakskoder. Kategoriseringen är en viktig del i styrningen av arbetet med att förebygga och upptäcka felaktiga utbetalningar och bedrägerier. Genom kategoriseringen kan arbetet mot felaktiga utbetalningar inriktas på områden där det kan ge störst effekt. Se vidare bilaga 2. Säkra kontrollperspektivet vid regeländringar Myndigheten för utbetalningskontroll kan också bli en viktig remiss- instans vid förändringar av regelverk eller vid utformning av nya väl- färdssystem. kan bristande kunskap om hur system kan miss- brukas, eller brådska vid reformer, leda till svagheter i hur systemen utformas. FUT-delegationen föreslog en instans som skulle ha en rådgivande del i reformer som rör välfärdssystem utifrån perspek- tivet att förhindra felaktiga utbetalningar.4 Detta behov kvarstår.