sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Gruppen kunde formulera en tydlig inriktning för forskarskolan för att säkerställa en praktiknära och didaktisk inriktning mot undervisning av elever som lär andraspråk och på andraspråket inom komvux. En uppgift skulle också vara att besluta var och hur granskning och bedömning av ansökningar skulle ske. I gruppen kunde ingå företrädare för och ingående lärosäten samt exempelvis lärarutbildare, , Nationellt centrum för svenska som andraspråk. är en uttalad försöksverksamhet. En forskarskola med den föreslagna inriktningen skulle också ses som en försöksverksamhet med syfte att pröva om en forskarskola inom kunde ge de fördelar för en kort- och långsiktig kvalitetshöjning av undervisningen. Prö- vandet av en utformning av forskarskolan inom – och eventuellt genomförandet och utvärderingen av en sådan – skulle kunna leda till utformandet av flera forskarskolor inom ramen för . Utredningen vill betona att alternativet om forskarskola inom var tänkt nyttja det gedigna arbete som är gjort för att hitta och pröva samverkansmodeller. Att skissa på en forskar- skola med en inriktning mot vuxnas lärande var inte avsett att ge utveckling och forskning inom komvux en fördel framför övriga skolformer eftersom medel skulle avsättas. ska självfallet omfatta hela skolväsendet. Med den grund som upp- arbetat menar utredningen att skulle vara väl rustat att hantera en forskarskola och stödja även utveckling och forskning inom komvux. Vi har dock övervägt några invändningar mot tankegångarna. Inrättandet av en forskarskola inom bygger på den struk- tur med noder och tillhörande lärosäten som gäller inom , inte på omfattningen av den samlade kompetens som olika lärosäten har vad gäller vuxnas lärande av och på andraspråket, eller på ifall aktuella lärosäten har examinationsrätt i t.ex. svenska som andraspråk. Even- tuella svårigheter som detta innebär borde dock gå att lösa bland annat med stöd av digitala mötesverktyg. Samtliga lärosäten är dock knutna till . En annan invändning är att det inte förekommer forskar- utbildning inom ramen för , dvs. detta är inte prövat tidi- gare. Det finns dock erfarenheter av forskarutbildning inom ALF- avtal att bygga på och utredningen erfar att försöksverksamheten inom innebär att det i tillräckligt hög grad finns en plattform att bygga vidare på för denna för nya kompo- nenten. Den huvudsakliga anledningen att utredningen inte går fram med ett sådant förslag är dock att det finns olika åsikter huruvida alter- nativet är i överensstämmelse med syftet med och huru- vida förslaget är genomförbart. Utredningen har dock här valt att redogöra för delar av det resonemang som legat till grund för detta alternativ eftersom vi också fått positiv kritik för idén. Vår förhopp- ning är att delar av tankegångarna kan väcka intresse för samverkan rörande olika områden inom ramen för . Ett argument mot utredningens förslag skulle kunna vara att få kom- vuxlärare är behöriga att söka forskarutbildningar och att de lärarna dessutom behövs i undervisningen och hos huvudmannen. Därför borde förslag om forskarskola inte läggas. Inom det förslag utred- ningen skisserar här ovan är det dock möjligt att ha del av sin anställ- ning hos arbetsgivaren. Utredningen menar också att en nationell prioritering måste göras som innebär en satsning på en gemensam ämnesdidaktisk kunskapsbas så att kvaliteten kan stärkas på såväl kort som lång sikt. Att inte möjliggöra för just komvux-lärare att studera vidare och bidra till en kunskapsbas så som lärare i övriga skolformer i högre grad kan göra vore också orimligt och skulle bi- dra till att ytterligare minska attraktiviteten för läraryrket inom komvux. Att inte frigöra kvalificerade lärares tid till kompetens- utveckling hindrar på såväl undervisningens som indivi- dernas utveckling. Utredningen föreslår forskarskola mot doktorsexamen. Forskar- utbildning kan också utlysas mot licentiatexamen, som är ungefär halvvägs till doktorsexamen. Vid licentiatforskarutbildning är det vanligt att doktoranden efter examen vill fortsätta studierna mot doktorsexamen, vilket innebär att en tvådelad process behöver sam- manfogas till en helhet, en doktorsexamen. Detta kan vara svårt att hantera för både doktoranden och lärosätet. En forskarskola som initialt fokuserar doktorsexamen kan därför vara att föredra, även om det är ett större åtagande för alla aktörer. Doktorsexamen ger också ger möjlighet att utvecklas vidare som forskare, dvs. forskar- skola mot doktorsexamen kan potentiellt bidra till att det så små- ningom växer fram en grupp seniora forskare med den inriktning som forskarskolan har. Med en licentiatexamen är sannolikheten för fortsatt utveckling lägre, delvis för att man då avslutat sitt projekt och delvis för att det formellt och praktiskt finns hinder för att ta sig till doktorsexamen (som då också kan ha en annan inriktning än doktoranden initialt hade). Utredningen har också övervägt andra möjligheter för att öka kunskapsbasen. Ett alternativt förslag kunde varit att i stället för att inrätta en forskarskola anslå medel till ersättning för utvecklings- projekt för utvecklingsprojekt av sfi på liknande sätt som förekom –2018 då huvudmän kunde ansöka statsbidrag om sam- manlagt 251 miljoner91. Medlen beviljades efter ansökan i taget och de tillgängliga medlen som fördelade varierade mellan åren. Utredningens analys visar dock att av statsbidraget användes till personalförstärkning inom ett stort antal olika projekt inom en mängd olika områden. Vår bedömning är också att de projekt som genomfördes, och som presenterades bland annat på konferenser som Mötesplats sfi, generellt sett hade en svag koppling till forskning och (be-)prövad erfarenhet. Ingen samlad uppföljning eller utvärdering av satsningen har gjorts men utred- ningen bedömer att det är ytterst tveksamt om dessa statsbidrag givit hållbara effekter för sfi-verksamheterna. Utredningen bedömer där- för utifrån erfarenheterna från nämnda satsning att ersättning/ statsbidrag för enstaka kortsiktiga projekt kan vara ett mycket trub- bigt verktyg för verksamhetsutveckling bland annat då eventuellt uppbyggda strukturer och kompetens inom projekten ofta ”försvin- ner” i verksamheterna eftersom projekten inte följs upp eller imple- menteras när medlen/projekttiden är slut. Vi menar därför att det är klokt att utforma en forskarskola med stöd av er- farenhet, och att tematiskt utforma forskarskolan inom de tre prio- riterade utvecklingsområdena. Sammanfattningsvis menar utredningen att inrättandet av en forskarskola är avgörande för en långsiktig uppbyggnad av en gemen- sam kunskapsbas för såväl sfi och övriga komvux som för lärosäten. 91Förordning (2012:993) om statsbidrag för utbildning i svenska för invandrare. 11.8.3Skolforskningsinstitutet ska göra särskilda utlysningar för forskning om vuxnas lärande ska enligt instruktion (SFS 2014:1578) iden- tifiera områden inom skolväsendet där relevant praktiknära forsk- ning saknas och utlysa medel för praktiknära forskning inom de områden där relevant sådan forskning saknas. Praktiknära skol- forskning kan röra många olika områden inom skolväsendet. Ut- märkande för den forskning som finan- sierar inom ramen för sina utlysningar är att den ska utgå från de behov, utmaningar och frågeställningar som professionen möter i anslutning till undervisningen. Forskningen ska bidra med kunskap om hur undervisningen kan utvecklas och förbättras, ytterst i syfte att främja barns och elevers utveckling och lärande. Forskningen ska vidare vara både professionsrelevant, dvs. vara angelägen och an- vändbar för de verksamma, och hålla hög vetenskaplig kvalitet. Man menar vidare att praktiknära skolforskning innebär forskning för och med verksamma inom skolväsendet. Institutet har därför som krav för finansiering att forskningen bedrivs i verksamheter inom skolväsendet, med tydligt fokus på undervisningen. Man ser också positivt på att lärare eller andra verksamma ingår i forskarlaget. Institutet har viss kompetens om sfi-undervisning och vuxnas lärande av ett andraspråk bland annat genom arbetet med den systematiska forskningsöversikten Individanpassad vuxenutbildning –med fokus på digitala verktyg. Som tidigare nämnts anser utredningen att den forskning som bör prioriteras är praktiknära, didaktisk forskning för undervisning av elever som lär sig svenska som andraspråk och studerar inom komvux på sitt andraspråk. Utifrån denna bakgrund bedömer utredningen det som mer verk- ningsfullt att ge i uppdrag att utlysa medel för forskningsprojekt än att detta ska inrymmas som en liten del i omfattande utlysning av medel inom det breda utbildningsvetenskapliga fältet. Utredningens förslag: I regleringsbrevet till Skolforskningsinsti- tutet ska framgå att av det årliga anslaget för finansieringsbidrag till praktiknära skolforskning ska minst 6 miljoner avsättas för praktiknära och didaktiskt inriktade forskningsprojekt rörande vuxnas lärande av och på andraspråket svenska inom komvux. Regeringen anger i budgetpropositionen 2021 (prop. 2020/21:1) att bidraget för praktiknära skolforskning bör ökas för att öka den vetenskapliga grunden i undervisningen. årliga anslag för utlysningar av forsknings- projekt kommer enligt budgetpropositionen att kraftigt ökas . Anslaget får användas till finansieringsbidrag inom den praktiknära skolforskningen och får disponeras och fördelas av . Utredningen anser att det är rimligt att forsk- ningsmedel á öronmärks för projekt rörande vuxnas lärande av och på andraspråket svenska inom komvux. Utredningens förslag om medelstilldelning utgår från att fyra projekt tilldelas 1,5 miljoner . Denna omfattning kan anses vara rimlig i beaktande av föregående förslag om forskarskola samt utifrån den forskningskapacitet rörande vuxnas lärande som lärosäten har . , när sådan forskning i stort sett saknas, är det avgörande att särskilda medel avsätts för att synliggöra behovet av och uppmuntra sådan forskning. Om inte detta sker riskerar forsk- ning inom detta område att fortsatt inte prioriteras och försvåras. Om ansökningar av forskningsprojekt rörande vuxnas lärande av och på andraspråket svenska inom komvux inte bedöms ha tillräck- ligt god kvalitet får medlen användas för andra projekt. För att stödja byggandet av en kunskapsbas, och för att forskare ska våga satsa på forskning om vuxnas lärande, bör medelstilldel- ningen ske regelbundet över en längre tidsperiod och utlysas . De utlysningar som görs inom ramen för detta anslag bör foku- sera de prioriterade utvecklingsområden som nämnts ovan, dvs. de områden som utredningen bedömer är avgörande för kvalitet och likvärdighet inom sfi och övriga komvux. Utlysningarna och bered- ningarna av ansökningarna kan ske så som för övriga Skolforsknings- institutets beredningar. Tilldelningen av specifika medel för detta ändamål bör säkerställas så att forskarsamhället kan planera ansökningar . (2018:71) föreslog att skulle tillföras medel för en forskningsutlysning kring vuxendidaktik i form av en treårig satsning med . KLIVA- utredningen har två förslag; en utlysning av forskningsmedel via och en forskarskola. Anledningar till detta är bland annat att behörigheter och kompetens behöver byggas upp och att de som kan söka projekt behöver kunna planera och utforma ansökningar . För ökade incitament för lärosätes- anställda att intressera sig för och utforma projekt inom vuxnas lärande kan långsiktighet och specifika utlysningar vara avgörande. 11.9Sammanfattningsvis: ett paket för ökad kompetens I tabellen nedan anges utredningens förslag och bedömningar i detta kapitel. Syftet med tabellen nedan är tvåfaldigt: dels vill vi ge en över- siktlig sammanfattning, dels vill vi visa hur en möjlig tidshorisont för genomförandet av insatser/åtgärder skulle kunna se ut. Genom att undersöka när förslag/bedömningar kan påbörjas/genomföras kan man få syn på möjliga synergieffekter för klokt resursutnyttjande. Observera att startpunkterna endast är imaginära; de är beroende av en mängd olika faktorer som utredningen inte råder över såsom exempelvis remissinstansers synpunkter, beredningsperiod och poli- tiska beslut. Förslag och bedömningar samt imaginär tidshorisont Förslag, bedömning, insats UKÄ rapport och ev. förslag åtgärder (bedömning) UKÄ följer upp lärosätens profilering (bedömning) Möjlighet till förlängd visstidsanställning vid studier (jfr komvux-utredningens förslag) Ett särskilt utformat skolutvecklingsprogram (NSP), framtagande (förslag) Moduler NSP, framtagande (förslag) Högskolepoänggivande kurser, framtagande (förslag) Högskolekurser, deltagande (förslag) Material Bygga svenska vux, framtagande (förslag) Riktade regionala insatser (förslag) Profilering av ämnesstudier i svenska som andraspråk, framtagande (förslag) Plan för ökad behörighet för sfi och sva på grundläggande nivå (nivå, validering, övergångsbestämmelser), framtagande (förslag) bör sammanställa och sprida forskning … (bedömning) Berörda inom bör eftersträva att komvux involveras … Forskarskola, , utlysning (förslag) , utlysning forskningsmedel (förslag) Källa: KLIVA, sammanställning. period för planering av genomförande, t.ex. för att utforma uppdrag till lärosäte eller utlysning alternativt lärosätes planeringstid. += fortsättning genomförande (med föreslagen medelstilldelning). information till berörda. period för ansökan (till kurs t.ex.). svenska som andraspråk. Enligt utredningens direktiv (dir. 2018:73) ska utredningen redogöra för konsekvenser av sina förslag i enlighet med vad som framgår av kommittéförordningen (1998:1474). Enligt direktiven ska utredningen därutöver redogöra för förslagens konsekvenser för inter- nationella åtaganden och principen om icke-diskriminering. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i promemorian påverkar det kommunala självstyret ska därför, utöver förslagets kon- sekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslaget särskilt redovisas. 12.1Utgångspunkter för den ekonomiska delen av konsekvensanalysen Utredningen redogör på olika ställen i detta betänkande för svårig- heterna med att skapa en kvalitetssäkrad bild av kostnaderna för sfi och sfi i kombination med andra kurser i komvux. Förslag på åtgär- der för att förbättra det statistiska underlaget ingår i utredningens uppdrag och utredningen lämnar i kapitel 5 sådana förslag. Finansier- ingen av vuxenutbildningen baseras primärt på kommunens skatte- intäkter men också genom riktade och generella statsbidrag vilket i sig skapar svårigheter att beräkna olika typer av kostnader. Utred- ningen vill här framhålla att detta sammantaget skapar ett utgångsläge där det finns stora utmaningar i att träffsäkert beräkna kostnader för flera av utredningens förslag. 12.2Samhällsekonomiska konsekvenser och syftet med utredningens förslag Sfi är en del av den skollagsreglerade utbildningen i och spelar en viktig roll i arbetet för god integration och arbets- marknad. har ett antal reformer av sfi och övriga delar av komvux genomförts och utredningen menar att ambitionerna om flexibilitet och individanpassning i grunden är goda. Dessa omstän- digheter har medfört ett system med stor potential men som är för- knippat med svårigheter vad gäller tolkningar och genomförande. Utredningens förslag syftar till att på en övergripande nivå och sett ur ett helhetsperspektiv skapa ett tydligare regelverk, vilket i sin tur syftar till att öka individens möjligheter till lärande som det sett till samhällsekonomiska konsekvenser minskar sam- hällets kostnader. Stärkt kvalitet i komvux och specifikt sfi kan leda till besparingar på andra områden i samhället då en kvalitativ språkutbildning ger bättre språkkunskaper . Det råder konsensus om språ- kets betydelse för snabbare etablering på arbetsmarknaden liksom den så viktiga utbildningen på gymnasial nivå till vilken sfi för många är en förberedelse. Det finns sannolikt möjligheter att åstadkomma besparingar på områden som kan kategoriseras som arbetsmarknads- politiska åtgärder. Det finns såväl kommunala som statliga insatser som utredningen menar kan ses som ett svar på brister i sfi och kom- vux. Som ett svar på bristerna erbjuds olika åtgärder och aktiviteter innehållande olika former av svenskundervisning, söka jobb-kurser och andra enklare utbildningsinnehåll inom exempelvis datakunskap. Åtgärderna erbjuds i kommunerna på arbetsmarknadsenheter och så kallade jobbtorg. Utredningens förslag kan bidra till en renodling av olika aktörers arbete och insatser där vuxenutbildningen och dess uppdrag prioriteras. Utredningens förslag illustrerar ambitionerna att genom samverkande krafter i grunden förbättra sfi snarare än att upprätthålla och skapa parallella och splittrande system. Vuxenutbildningen ses som en självklar del i frågan om kompetensförsörjning. Genom utredningens förslag kan individens progression i sfi öka och övergångarna till kombinationsutbildningar och renodlade yrkesutbildningar underlättas. Utbildningar som ges inom ramen för regionalt yrkesvux utgör en viktig del i statens stra- tegiska arbete med kompetensförsörjning. Även för utrikes födda med akademisk utbildning kan övergångar till arbete inom det egna kompetensområdet i öka. Förslaget om en 4-årsgräns inom ramen för det kommunala språk- ansvaret, KSA, och tydlighet kring tidsatta kurser, studietakt och tyd- liga mål leder till ökat fokus på språkutbildning och effektiviserar användningen av resurser under den tiden. Utredningens förslag rörande kompetens är en avgörande faktor för de potentiellt positiva samhällsekonomiska konsekvenser som här beskrivits ska uppnås. De samhällsekonomiska vinsterna ska betraktas som långsiktiga och utredningen väljer därför att inte inkludera dessa i utredningens ekonomiska konsekvensutredning och finansiering av de olika för- slagen. 12.3Alternativa förslag och nollalternativ Nedan redogörs för de alternativa förslag och nollalternativ som ut- redningen bedömer vara av större vikt och särskilt bör lyftas fram här. Utredningen har i uppdraget om styrning och ansvarsfördelning redogjort för tre olika färdvägar där de två som har uteslutits är att betrakta som alternativa förslag. I samma kapitel ingår redogörelse för förslag om statistik. Det är viktigt att inte öka administration kring uppgiftsinsamling utan att det med säkerhet tjänar sitt syfte. Utredningen menar dock att det finns så stora brister i uppgifterna om vuxenutbildningen och sfi specifikt att de lagda förslagen är nöd- vändiga. I arbetet med förslaget om KSA övervägdes ett nollalternativ där det prövades om ytterligare information om och stöd i arbetet med huvudmannens ansvar för att aktivt verka för och motivera till del- tagande i sfi kunde öka huvudmännens aktivitet. I och med att utred- ningen såg behov av att inte enbart öka aktiviteten utan också skapa ett ramverk för att få elever att börja, återuppta och slutföra studierna samt att göra detta inom tydligare tidsramar valdes nollalternativet bort. I utredningens promemoria redogjorde utredningen för hur huvudmännen kan arbeta med individuell tidsättning av elevers kurs- tid i form av timmar vilket kan betecknas som ett nollalternativ. Ut- redningen har dock under det fortsatta arbetet, bland annat i relation till ökade ambitioner avseende kombinationsutbildningar och pro- blemen med tolkning av studietakt, sett ett behov av att harmonisera sfi med de övriga delarna i komvux. Utredningen förslår därför in- förande av verksamhetspoäng och ger i uppdrag till att tidsätta kurserna i sfi. Utredningen har valt att föreslå att distansundervisningen i sfi ska regleras och att närundervisning ska vara utgångspunkten för elever- nas studier. Detta har ställts mot att distansundervisningen även fortsättningsvis ska vara en del av individanpassning och flexibilitet i komvux. Förslaget bygger på en etablerad uppfattning att ett språk och alla de mål och syften som ryms i sfi-utbildningen snabbast kan utvecklas i närundervisning. Genom att distansundervisningen be- hovsprövas i en individuell bedömning kommer de elever som har förutsättningar att tillgodogöra sig kunskaperna även på distans att ges sådan möjlighet. Utredningen erfar att det i spåren av pandemin kan uppstå en ökad efterfrågan på och ett ökat utbud av distanskurser som riskerar bygga på en något förenklad uppfattning om vad som krävs från både verksamheten och elevens sida. Nedan redogörs för konsekvenser för kommunerna i relation till re- spektive förslag. Den kommunala finansieringsprincipen innebär att kommuner och landsting inte ska åläggas nya uppgifter utan att de får ekonomisk kompensation för detta. De förslag och bedömningar som innebär ökade kostnader och behov av finansiering återges i tabell sist i avsnittet. Utredningens förslag om en förbättrad statistisk uppföljning av sfi medför positiva konsekvenser för kommunerna genom att de får till- gång till bättre underlag för beslut utan en ökning av mängden rap- portering. Det finns många svårigheter förknippade med jäm- förelser kommuner emellan vilket försvårar för huvudmannen att basera sina beslut om sfi på fakta och i relation till andra kommuner. Ändringar i inrapporteringen bedöms inte vara av sådan omfattning att det innebär utökat åtagande för kommunerna. Utredningens förslag om införande av ett kommunalt språkansvar, KSA, medför nya uppgifter för kommunerna. Utredningen bedömer att kommunerna ska få tilldelning av medel för uppbyggandet av verksamheten och föreslår att kommunerna inom ramen för budgetprocessen ska tillföras medel för personella resurser. Ut- redningen har uppskattat behovet till totalt 120 tjänster à 720 tkr = (månadslön 40 000 kronor1). Beräkningarna baseras på an- delen mottagna flyktingar i kommunerna enligt fördelningen av väl- färdsmiljarderna . Kommunerna bedöms ha varierande behov av tjänstens omfattning och i beräkningarna har vi fördelat tjänst till de 32 kommuner (Välfärdsmiljarderna ) med störst mottagande och därefter respektive tjänst i relation till övriga kommuners mottagande. Fördelningen av tjänster behöver räknas om enligt nuläget i kommunerna men antalet tjänster bedöms rimligt och även procentsatserna. Det är angeläget att de 32 kommuner som även i andra sammanhang bedöms som särskilt segregerade får en tjänst motsvarande . Förslaget om KSA föreslås finansieras genom att medel om omfördelas från riktade skolsatsningar avseende områden med socialekonomiska utmaningar för ökad likvärdighet och kvalitet till kommunernas vuxenutbildning. Utredningen menar att införandet av det kommunala språkansvaret på medför minskade kostnader för kommunerna då det är en konkret åtgärd för att minska avbrotten i sfi. Minskade avbrott har en positiv påverkan på elevernas progression vilket minskar kost- naderna för kommunerna. Dessa minskade kostnader kan dock inte ligga till grund för finansiering av förslag. Utredningens förslag om reglering av elevers rätt att läsa i annan kommun än hemkommunen är kostnadsneutralt då ersättningen löses genom interkommunal ersättning. 1Uppgift från om lärarlöneuppgift i riktade insatser 2020. Utredningens förslag om införandet av en begränsad tid för elever att studera sfi är en åtgärd som på en övergripande nivå syftar till att stimulera tidiga insatser och förbättra planerings- horisonter. Genom ett tydliggörande av att det under är fokus på språkinlärning i dess skollagsreglerade mening kan kommunerna renodla de olika insatser inom utbildning och arbetsmarknad som erbjuds kommuninvånare. Utredningen menar att dessa effekter av förslaget enbart är positiva för kommunerna ur ett ekonomiskt per- spektiv och innebär inga nya åtaganden för dem. Bedömning av elevers kunskaper med obligatorisk kartläggning