sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Där anges att samhällets socialtjänst på demokratins och solidaritetens grund ska främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. ska under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verk- samheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmande- rätt och integritet. Portalparagrafens språkliga utformning och övergripande karak- tär skiljer sig från lagens bestämmelser i övrigt. Eftersom paragrafens utformning är etablerad och vedertagen inom , anser utredningen att användningen av begreppet människor lämpligen bör kvarstå i denna. I socialtjänstlagen används både begreppet samverkan och sam- arbete. Begreppet samverkan används i 2 kap. 6 § SoL där det anges att kommunen får träffa överenskommelser med regionen, Försäk- ringskassan och Arbetsförmedlingen om att, inom ramen för social- tjänstens uppgifter, samverka i syfte att uppnå en effektiv använd- ning av resurser. I 3 kap. 4–5 §§ SoL anges att socialnämnden i fråga om uppsökande verksamhet och utförande av insatser, när det är lämp- ligt respektive vid behov, ska samverka med andra samhällsorgan, organisationer och andra föreningar. I frågor som rör barn som far illa 52I fråga om människa se 1 kap. 2 § (utredningen föreslår dock att hela bestämmelsen ska utgå, se avsnitt 25.1.2), 2 a kap. 4 § och 5 kap. 6–8 §§ SoL samt i fråga om person t.ex. 4 kap. 2 a §, 8 a § och 5 kap. 9 a §. 53Walter (2008). En mer enhetlig begreppsanvändning eller riskerar att fara illa ska socialnämnden enligt 5 kap. 1 a § SoL samverka med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs. Även i fråga om äldre och personer med funktionsnedsättning finns i 5 kap. 5 respektive 8 § SoL bestämmelser om samverkan med regio- nen, andra samhällsorgan och organisationer. Begreppet samarbete används i 3 kap. 1 § SoL där det anges att det till socialnämndens uppgifter hör att medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen. I 5 kap. 1 d §, 8 a § och 9 a § SoL anges att i fråga om barn och unga som vårdas utanför hemmet, personer med funktionsnedsättning och personer med miss- bruk ska kommunen ingå en överenskommelse med regionen om ett samarbete. I termbank anges att begreppet samverkan avser ”övergripande gemensamt handlande på organisatoriskt plan för ett visst syfte” och att samarbeta avser ”gemensamt bedrivet arbete som gäller en avgränsad uppgift”. Detta antyder att det skulle finnas en viss skillnad mellan begreppen. I anges emellertid att samverka avser just att samarbeta. Samarbete beskrivs som att arbeta tillsammans för ett gemensamt syfte. I syno- nymordbok uppges begreppen dessutom vara synonymer till var- andra.54 Det finns inte någon enhetlig användning av begreppen samver- kan och samarbete i lagstiftning eller förarbeten.55 I fråga om de nu aktuella bestämmelserna synes begreppen enligt förarbetena syfta på samma sak och båda begreppen används i merparten av förarbetena oavsett om den aktuella bestämmelsen använder begreppet samver- kan eller samarbete.56 Begreppsanvändningen bör därför kunna göras mer enhetlig. Då begreppet samverkan – inte samarbete – används i kommunallagen (2017:725) och förvaltningslagen (2017:900) anser ut- redningen att detta begrepp bör användas i stället för samarbete i ovan nämnda bestämmelser. Begreppet samarbete används även i 5 kap. 1 § 2 och 8 SoL men då i relation till enskilda familjer, dvs. inte som ovan i relation till 54Walter (2008). 55Jfr t.ex. termbank, Prop. 2017/18:151 s. 25 ff., SOU 2017:77 s. 48, Kommuner och Landsting (2019). avtalssamverkan II – Socialtjänst, s. 32 f., 3 kap. 17§ lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, 1979/80:1 Del A s. 162 och 528 f., Prop. 1987/88:176 s. 109 f., Prop. 1992/93:159 s. 199, Prop. 1997/98:1 Utgiftsområde 10 s. 10 ff. och 18 f., Prop. 2002/03:53 s. 57 ff., Prop. 2008/09:193 s. 13 f., Prop. 2012/13:77 s. 9 ff. och 17 f., prop. 2016/17:53 s. 23 ff. En mer enhetlig begreppsanvändning olika samhällsorgan och föreningar. Exempelvis ska socialnämnden enligt 5 kap. 1 § 2 SoL i nära samarbete med hemmen främja en all- sidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och psykisk ut- veckling hos barn och unga. Vidare ingår begreppet i benämningen samarbetssamtal för föräldrar i 5 kap. 3 § SoL. Att i dessa samman- hang använda sig av begreppet samarbete framstår enligt utredningen som mer naturligt och begreppet bör därför vara kvar. Den nuvarande socialtjänstlagen använder begreppet missbruk i stället för det etablerade begreppet missbruk och beroende.57 Med miss- bruk avses ett skadligt bruk där användandet leder till problem, på ett sätt som skadar hälsan och/eller får sociala konsekvenser. Vid beroende kan förutsättningarna vara precis desamma men med det tillägget att det finns ett medicinskt konstaterat beroendetillstånd.58 Behovet av sociala insatser kan vara detsamma vid både missbruk och beroende. Valet av sociala insatser är alltså inte kopplat till tillståndet eller konsekvenserna utan till den enskildes behov. Utredningens bedömning är att lagen bör återspegla den utveck- ling i begreppsanvändningen som skett inom missbruks- och bero- endevården och att de bestämmelser som tar sikte på missbruk bör omformuleras till att i stället ange missbruk och beroende respek- tive missbruk eller beroende.59 Någon ändring bör emellertid inte göras i 3 kap. 6 b § SoL efter- som den nuvarande formuleringen – risk för missbruk av beroende- framkallande medel – är kopplad till de grunder för tvångsvård som anges i LVU. Denna bestämmelse bör därför behålla sin nuvarande formulering. Inte heller bör någon ändring göras i 12 kap. 9 § SoL enligt vilken socialnämnden vid iakttagelser som tyder på att nya medel används för missbruksändamål eller att ändringar sker i miss- bruksmönster av kända medel utan dröjsmål ska anmäla det till Folk- hälsomyndigheten. 57Se t.ex. prop. 2012/13:77, (2019), Nationella riktlinjer för vård och stöd vid missbruk och beroende och Kommuner och Landsting (2018), Handlingsplan mot missbruk och beroende. 58Sveriges Kommuner och Landsting (2018), Handlingsplan mot missbruk och beroende, s. 17 f. 593 kap. 7 §, 5 kap. 1 § 4–5, 5 kap. 9–9 a §§, 8 kap. 1 § SoL. En mer enhetlig begreppsanvändning I socialtjänstlagen används begreppet missbrukare för att beskriva den som har ett missbruk eller beroende. Utredningen anser att en sådan kategorisering är otidsenlig och kan bidra till stig- matisering. Begreppet missbrukare bör därför inte användas i den nya lagen. De aktuella bestämmelserna bör i stället omformuleras så att de tar sikte på personer som missbrukar eller är beroende respektive den som har ett missbruk eller beroende. I stället för vård av missbru- kare bör lagen ange vård på grund av missbruk eller beroende.60 605 kap. 9–9 a §§ 11 kap. 4 § och 16 kap. 10 § SoL. 7.1.1Mål och principer på olika nivåer Socialtjänstlagen har utformats med syftet att den ska vara en mål- inriktad ramlag, och de mål som anges i lagen har stor betydelse för hur verksamhet inriktas och utformas. Ytterst följer mål av grundlagen. Det inledande kapitlet i regeringsformen (RF) anger ramarna för den offentliga verk- samheten i stort. I 1 kap. 2 § RF anges bl.a. att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten och det allmänna ska särskilt trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Bestämmelsen till- kom 1976 i samband med att grundläggande rättigheter infördes i regeringsformens andra kapitel.1 Bestämmelsen ger uttryck för vissa särskilt viktiga mål för den samhälleliga verksamheten och riktar sig till alla som utövar offentlig makt. Den ger inte upphov till några rättigheter för medborgarna. I förarbetena uttalades att den enskildes välfärd är det övergripande målet med den politiska verksamheten och att det är naturligt att de rättigheter som har ett nära samband med denna målsättning kom- mer till uttryck i grundlagen. Det ansågs dessutom nödvändigt att individer har en viss materiell standard för att demokratin ska fungera. 1SOU 1975:75 s. 183 f. och prop. 1975/76:209, s. 137 f. I socialtjänstlagens (2001:453), förkortad SoL, inledande målbestäm- melse anges att samhällets socialtjänst på demokratins och solidari- tetens grund ska främja människornas ekonomiska och sociala trygg- het, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation ska inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Dessa mål är övergripande i meningen att de avser alla verksam- heter inom oavsett om det gäller arbete på samhälls-, grupp- eller individnivå. Under arbetet med socialtjänstlag (1980:620) spelade utformandet av lagens övergripande mål en viktig roll. Inte minst var det genom dessa mål som den nya inriktningen på en samhällelig tjänst för frigörande och utveckling av människors resurser kom till uttryck. Idén om övergripande mål var ny inom sociallagstiftningen. Inga samlande mål fanns i de äldre fattigvårdslagarna och de detal- jerade speciallagar som gällde barn- och ungdomsvården, nykterhetsvården och socialvården. De övergripande mål som infördes i lagen tillkom efter en lång process, där politiker, forskare, socialarbetare och klientorganisationer tog aktiv del.2 Sam- mantaget uttrycker de övergripande målen en starkt positiv förvän- tan på såväl samhällets som den enskildes vilja och förmåga till en utveckling. I det låg en tilltro den nya vilja och för- måga att utveckla nya arbetsformer och insatser i samverkan med både den enskilda och andra delar av samhället. tog i sitt principbetänkande Mål och medel (SOU 1974:39) ställning till vilka övergripande mål, som bör vara väg- ledande för . konstaterade att social- tjänsten är en del av samhällets verksamhet, för vilken övergripande mål är fastställda i regeringsformen. stannade ändå för några generella begrepp vid diskussionen om de övergripande mål som bör vara vägledande för all verksamhet inom . Det gällde demokrati, jämlikhet och solidaritet samt trygghet. 2Alexandersson, P. (2018). värdegrunder – etik i förarbeten och lagar om fattig- vård, socialvård och socialtjänst. ; ., s. 62 ff. mål blev utgångspunkten för förslag till den in- ledande målparagrafen i socialtjänstlagen. Förslaget fick starkt stöd i remissbehandlingen av principbetän- kandet, även om det förekom viss kritik mot att målen var alltför allmänt hållna och att bara delvis kunde bidra till att de uppnås. I propositionen 1979/80:1 om framhölls att de övergripande målen i första hand bör ses som politiska rikt- märken för långsiktiga utveckling. Särskilt betonades att målen markerar ett nytt förhållningssätt i det dagliga mötet med människor med en människosyn präglad av en positiv tilltro till den enskildes egen förmåga. Vid riksdagsbehandlingen slöt en- hälligt upp bakom propositionens förslag till övergripande mål för . mål har formulerats i anslutning till några principer som anges i förarbetena till socialtjänstlag. Det handlar om helhetssyn, frivillighet och självbestämmande samt normalisering. Utmärkande för ska vara en helhetssyn på enskildas och gruppers sociala situation i förhållande till hela den sociala mil- jön.3 En grundläggande motivering för införandet av socialtjänst- lagen var att det behövdes ett uppbrott från den traditionella social- vården, där verksamheten var uppdelad på olika funktioner och lagar och hade en tendens att stanna vid den enskildes ”symptom” utan att söka finna ett djupare sammanhang.4 En samlad lagstiftning är därför en del av en helhetssyn inom . Helhetssynen ska sedan tillämpas i arbete med stöd av lagen, vid med- verkan i samhällsplanering lika väl som vid insatser till enskilda.5 Frivillighet och självbestämmande är en annan princip för såväl lagens utformning som arbetet enligt lagen. Till skillnad från de äldre socialvårdslagarna utformades socialtjänstlagen för att endast omfatta insatser i frivilliga former. Bestämmelserna om insatser utan samtycke fördes till LVU och LVM. Av frivilligheten och självbestämmandet följer att den enskilde själv bestämmer om han eller hon ska ta emot erbjudande om en viss social tjänst och att det slutligen är den en- 1979/80:1 Del A s. 1. 1979/80:1 Del A s. 125. 1979/80:1 Del A s. 207 f. skilde själv som gör valet av insats då det finns flera alternativ. Prin- cipen motiverades mot bakgrund av att den sociala vården i historiskt hade präglats av auktoritet och kontroll. I förarbetena fram- hålls dock att ska räkna med både samhällets och den enskildes eget ansvar. ska inte vara kravlös.6 I socialtjänstlagens förarbeten framhålls också normaliserings- principen som ett riktmärke för olika verksamheter. Med normalisering avses att samhällets insatser stödjer medborga- rens strävan efter att så långt möjligt kunna vara som andra och ha det som andra, vilket betyder rätt att vara sig själv. Nor- malisering hade tidigare varit en viktig inriktning för socialt stöd till äldre personer och personer med funktionsnedsättning, t.ex. för möj- ligheterna till stöd i det egna hemmet. bedömdes normalisering behöva få en bredare tillämpning också inom delar av , inte minst genom det strukturinriktade arbetet. Områden som sär- skilt nämns i förarbetena är behandling av barn och unga samt in- satser för personer med missbruksproblem. Förebyggande stödinsat- ser i hemmet och så lite särskiljande former som möjligt för vård utom hemmet är en del av normaliseringen inom dessa områden.7 Kompletterande mål och principer De övergripande målen kompletterades socialtjänstlag med underordnade mål för s.k. huvudfunktioner. Efter- som de övergripande målen var allmänt hållna kom de underordnade målen att bli viktiga för att konkretisera ansvar och uppgifter. Huvudfunktionerna delades in i följande typer av insatser: –Strukturinriktade insatser, som syftar till en god samhällsmiljö. Hit räknas medverkan i samhällsplaneringen, arbete med sociala problem i samhället, uppsökande verksamhet. –Allmänt inriktade insatser, varmed menas generellt utformade sociala insatser inom exempelvis barnomsorgen och äldreomsorgen –Individuellt inriktade insatser, som avser sociala tjänster direkt anpassade till den enskilde individens behov. 1979/80:1 Del A s. 210 ff. 1979/80:1 Del A s. 212 f. Enligt förarbetena kan dessa huvudfunktioner inte alltid klart av- gränsas från varandra.8 Flera av de underordnade målen kom att for- muleras med inriktning på grupper av människor som bedömdes vara särskilt viktiga i arbete. Målen för dessa grupper kunde beröra strukturella, allmänt inriktade och individuella insatser. Till stor del preciserade dessa mål vad lagens värdestruktur betyder för social- tjänstens dagliga arbete. Även de övergripande principerna för arbete kom- pletteras i förarbetena med ytterligare principer vid arbete. Det gäller bl.a. principerna om kontinuitet, flexibilitet och närhet vid vård utom det egna hemmet.9 Inga ändringar av de övergripande målen och principerna vid tidigare översyner av lagen De övergripande målen och principerna har inte närmare berörts i de översyner och ändringar som gjorts av socialtjänstlagen sedan den först infördes. Av direktiven till och Socialtjänstutred- ningen framgick att regeringen ansåg att det synsätt som kommer till uttryck i socialtjänstlagens målformuleringar ska ligga fast.10 fann i sitt arbete att portalparagrafen hade ett starkt stöd hos både förtroendevalda och tjänstemän i kommunerna.11 I förslaget till den nu gällande socialtjänstlagen konstaterade reger- ingen att lagens portalparagraf hade haft stor betydelse för inrikt- ningen av det sociala arbetet. Bestämmelsen tydliggör och anger riks- dagens ambitioner med lagverket, även om bestämmelsens juridiska status i den rättsliga processen kan diskuteras.12 Den nya socialtjänst- lagen innebar inte någon förändring av lagens grundläggande utgångs- punkter såsom individens självbestämmande, inflytande och helhets- synen i det sociala arbetet.13 När det gäller de underordnade målen har det gjorts flera ändringar och tillägg. Se vidare i nästa kapitel om inriktning på grupper och enskilda. 1979/80:1 Del A s. 121, 137 ff. och 152 ff. samt jfr SOU 1977:40. 1979/80:1 Del A s. 213 ff. 10SOU 1994:139 s. 307 f. och SOU 1999:97 Del B, s. 11. 11SOU 1994:139 s. 307 f. 2000/01:80 s. 82. 2000/01:80 s. 86. Det har också tillkommit bestämmelser med generella krav på bl.a. god kvalitet och tillgång till personal inom som inte ingår i målbestämmelsen. 7.1.2Mål och principer i den nya socialtjänstlagen Även om en del av de historiska förhållanden som var aktuella när socialtjänstlagen först tillkom har förändrats, så är de grundläggande målen, principerna och värderingarna alltjämt aktuella. Behovet av att markera ett nytt sammanhang mellan verksamheter som tidigare reglerades för sig har ersatts av ett behov av att markera vissa gemen- samma nämnare i en socialtjänst som alltmer kommit att präglas av specialisering inom olika områden. Andra syften med de övergripande målen som framhålls i social- tjänstlagens förarbeten är alltjämt aktuella. Målen är fortfarande vik- tiga som politiska riktmärken för långsiktiga utveckling och som markeringar av ett förhållningssätt inom som utgår från en människosyn präglad av en positiv tilltro till den en- skildes egen förmåga. ska målen givetvis också gälla för verksamhet och inte endast i ett längre tidsper- spektiv. När principerna och målen först formulerades så var det i ett sam- manhang där de förväntades öppna för och stimulera till utvecklingen av nya arbets- och organisationsformer inom . Ytter- ligare mål och krav bidrog till att precisera målen inom vissa områden medan rättspraxis och normering på myndighetsnivå antogs kunna bidra med förtydliganden inom andra. Ännu när den nu gällande socialtjänstlagen trädde i kraft spelade frågor om kunskapsutveck- ling och kunskapsstyrning en underordnad roll i förarbetena, även om krav på ett systematiskt kvalitetsarbete infördes i lagen. är det angeläget att betona vikten av att de principer och mål som gäller för måste kopplas till hur verksamheten sammantaget kan säkerställa jämlikhet, jämställdhet och likvärdig- het. Utredningen vill därför framhålla att arbetet med att följa prin- ciperna och uppnå målen förutsätter ett systematiskt kvalitetsarbete med uppföljning, användning av vetenskap och beprövad erfarenhet samt reflektion över normer och värderingar som kan påverka bemö- tandet av den enskilde. I nästa avsnitt beskriver utredningen vad detta konkret kan handla om när det gäller att synliggöra, förebygga och motverka omotiverade skillnader som hotar jämlikhet, jämställdhet och likvärdighet inom . I avsnitt 12.2.2 lämnar utred- ningen förslag om nya bestämmelser i lagen om uppföljning av verk- samhetens kvalitet och i avsnitt 13.2 om ett respektfullt bemötande av den enskilde. I utredningens förslag till ny socialtjänstlag har den nuvarande målbestämmelsen placerats i ett kapitel direkt efter det inledande kapitlet om lagens innehåll. Den nuvarande bestämmelsen har också delats upp i flera paragrafer. Därmed framgår det tydligare vilken del av den nuvarande målbestämmelsen som anger de övergripande målen och vilka delar som avser andra krav och inriktningar. Målbestämmelserna i den nya lagen föreslås också kompletteras på vissa punkter, se vidare om det i de följande avsnitten i detta kapitel. Som framgår ovan ska utredningen föreslå en lag som understödjer tillgången till en jämlik, jämställd och likvärdig socialtjänst. Jämlikhet var ett centralt begrepp när socialtjänstlagen först in- fördes. I förarbetena till socialtjänstlag framhålls att en ut- jämning av klyftor i samhället är ett centralt socialpolitiskt mål. Enligt förarbetena kan begreppet jämlikhet visserligen vara svårt att bestämma eftersom olika människor sätter värde på olika förhållan- den i sin livssituation. I den socialpolitiska verkligheten ansågs målen dock vanligen vara mer konkreta. Dessa mål innebär att i bestämda avseenden minska stora och påtagliga skillnader i olika gruppers lev- nadsförhållanden eller att motverka de utvecklingsfaktorer i sam- hället som bidrar till att öka skillnaderna. I ett sådant socialpolitiskt arbete bedömdes spela en viktig roll. Främjandet av jämlikhet i levnadsvillkor infördes därför som ett av verksamhetens övergripande mål.14 I förarbetena nämns inte jämställdhet som ett särskilt område för eller som en särskild aspekt av jämlikhet. Inte heller i de översyner av socialtjänstlagen som gjordes togs jämställdhetsfrågor upp som ett eget område eller som en särskild aspekt av jämlikhet. I den nu gällande socialtjänstlagen (2001:453) 1979/80:1 Del A s. 133 f. kvarstår målet om att främja jämlikhet i levnadsvillkor medan jäm- ställdhet inte nämns i lagtexten eller lagens förarbeten. som socialtjänstlagen först trädde i kraft och började tillämpas togs dock flera steg i mot dagens jämställdhets- politik och jämställdhet i samhället. Det gjordes som ett resultat av en aktiv kvinnorörelse och efter internationella diskussioner och beslut. och dess globala påverkan arrangerades den första stora kvinnokonferensen i av (). Därefter antog FN:s generalför- samling 1979 Kvinnokonventionen. Som första land i världen ratifi- cerade denna konvention 1980. arrangerades FN:s fjärde världskvinnokonferens i . Vid konferensen antogs en global handlingsplan, den s.k. Pekingplatt- formen. Handlingsplanen innebär bl.a. att perspektiv som tillgodoser kvinnors och mäns olika villkor och behov ska inarbetas i lagstift- ning, statlig policy, statliga program och projekt samt att den inver- kan ett policybeslut får på kvinnor och män ska analyseras innan besluten fattas.15 Jämställdhet mellan kvinnor och män hör till de allmänna prin- ciperna i FN:s internationella konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (artikel 3) som undertecknade 2007 och ratificerade året efter.16 konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet antog en konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet, den s.k. Istanbulkonventionen. Denna konvention fokuserar på medlems- staternas skyldighet att bekämpa människohandel och fördömer alla former av våld mot kvinnor och våld i hemmet. Konventionen slår också fast att våld mot kvinnor är ett uttryck för historiskt ojämlika 15Regeringens skrivelse 2016/17:10 s. 59 f. 16Regeringskansliet (2014). Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, s. 3 och 8. maktförhållanden mellan kvinnor och män som har lett till att män dominerar och diskriminerar kvinnor och som hindrar kvinnors ut- veckling. Med stor oro konstateras i konventionen att kvinnor och flickor ofta utsätts för våld, såsom våld i hemmet, sexuella trakasserier, våld- täkt, tvångsäktenskap, hedersrelaterat brott och könsstympning. Detta är en allvarlig kränkning av flickors och kvinnors mänskliga rättigheter och utgör ett stort hinder för att uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män.17 undertecknade Istanbulkonventionen i maj 2011.18 trädde konventionen i kraft.19 Europeiska unionens arbete med jämställdhet Europeiska unionen (EU) agerar på flera grunder för likabehandling av kvinnor och män. Principen att kvinnor och män ska ha lika lön för lika arbete ingår i de europeiska fördragen . EU har också möjlighet att agera för lika möjligheter för likabehandling av kvinnor och män i arbetslivet.