sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — När de sociala aspekterna av variationen i fokus framstår det som centralt hur elever med olika egenskaper (positivt) påverkar varandra inom ramen för undervisningen och värdet av åtgärden ses huvudsakligen i perspektiv av skolans demokrati- eller fostransuppdrag. Internationella och svenska studier visar att nivågruppering ofta just skapar mönster som sammanfaller med andra elevegenskaper än kognitiva.114 Det som framstår som en naturlig lösning, att gruppera elever efter studieförmåga, har visat sig inte vara lika självklart ens i det begränsade perspektivet av skolans kunskapsupp- drag. Effekterna av nivågruppering är vanligen små eller obefintliga men kan under vissa förutsättningar ha effekt.115 Positiva effekter kan nås när nivågruppering inte är permanent , inte sträcker sig över alla ämnen och när elevernas utveckling följs noggrant så att nivågrupperingen kan anpassas därefter.116 Studier har också funnit att lärare i hög grad anpassar sin undervisning i förhållande till nivå- grupperingen på ett negativt sätt vilket innebär att undervisningen av studiesvaga elever inte tenderar att bli mer avancerad i syfte att hjälpa eleverna i sin utveckling utan snarare mindre krävande med ett mer begränsat innehåll, mindre akademiskt och intellektuellt ut- 113Arnman & (1983), samt (1995). 114Kafka (2016), s. 101 ff. samt Datnow & (2002), s. 687 ff. Card & (2016). 115Slavin (1987); Slavin (1990). 116Gamoran (1992). manande och dessvärre mer kännetecknat av stereotypt bemötande och mer negativa elevattityder.117 I grund och botten handlar frågan således mindre om själva åtgärden och mer om med vilken målmed- vetenhet och kompetens den genomförs. Vad gäller det andra förhållningssättet, att variation snarare är ett tillskott, kan forskningsläget sammanfattas mer positivt. Studier tyder på att de sociala vinsterna är väsentliga med blandade grupper. Stu- dier av elever som gått i mer blandade klasser visar att elever från minoritetsgrupper gynnats utan att elever från majoritetsgruppen missgynnats, kamratrelationerna blir bättre i blandade klasser och eleverna upplever mer trygghet, högre självkänsla och mer välmå- ende och genom studier av vuxna framkommer en kvarstående högre grad av vänskapsband över etniska och kulturella gränser.118 Ur ett generellt samhällsperspektiv kan det alltså finnas flera an- ledningar till varför skolsegregationen bör begränsas. Avsaknad av kontakt med andra samhällsgrupper leder till lägre social tillit i sam- hället.119 uttrycker det För att skolan ska vara en sammanhållande kraft i ett demokratiskt sam- hälle är det viktigt att elever med olika bakgrund möts och får möj- ligheter att skapa gemensamma erfarenheter och förståelse för varandra. En alltför omfattande skolsegregation kan alltså medföra ökade svårig- heter för skolväsendet att genomföra både sitt kompensatoriska upp- drag och sitt värdegrundsuppdrag.120 gör motsvarande bedömning vilket också t.ex. IFAU stödjer. ”IFAU:s samlade bedömning är därför att det är sannolikt att elevsammansättningen påverkar skolans arbetsmiljö och funktionssätt, och att segregationen därmed kan ha negativa konse- kvenser för elever och samhälle. Av den anledningen är det (…) motiverat att sträva efter en mer allsidig sammansättning av elever mellan skolor”.121 fann också stöd i barnkonven- tionen för att grundskolorna ska ha en jämnare elevsammansättning 117Se t.ex. Oakes (1985); Oakes (1986a); Oakes (1986b) samt Banks m.fl. (2005), s. 238 ff. 118Cappella Aber & (2016), s. 297 f. m.fl. (2014) fann att när en skolreform medförde en högre koncentration av elever med minoritetsbakgrund i samma skolor så ut- vecklades de skolmässigt sämre generellt men också att kriminaliteten gick upp bland pojkarna. Jfr (2011). För en bred men koncentrerad redogörelse, se sammanställningen (2019) och där anförd litteratur. 119Uslaner (2011). 120Skolverket (2018a) s. 39. 121IFAU (2017). med avseende på familjebakgrund. Som påpe- kade försvåras dock detta av den svenska skolsegregationen. Exempel på insatser som görs av huvudmän för att minska skolsegregationen undersökte hur ett urval av huvudmän arbetar för att motverka skolsegregation och dess negativa effekter.122 Skol- verkets kartläggning belyser att det inte finns en insats eller ett arbetssätt som löser frågan om skolsegregation men också att det finns en gemensam uppfattning och medvetenhet hos både kom- munala och fristående huvudmän om utmaningarna och att insatser krävs. Flera av de intervjuade lyfter vikten av samarbete och nätverk, både inom och mellan huvudmän, för att få till en jämnare och mer blandad elevsammansättning. En annan viktig del i arbetet är en medveten ekonomisk och personell resursfördelning. Konkret arbe- tar huvudmännen med flertalet olika insatser t.ex. genom arbete för att stärka eller förändra skolors profil och status, skapa bättre för- utsättningar för lärare och rektorer och genom en medveten planer- ing när ny- eller ombyggnation av skolor ska ske. Även riktade kommunikationsinsatser liksom fristående skolors möjlighet att anta nyanlända elever via en särskild kvot när skolan är översökt är insatser som kan ge effekt. Utrymmet att påverka elevsamman- sättningen vid skolorna beskrivs däremot överlag som begränsat. En återkommande synpunkt är att huvudmännen inte kan förändra de strukturella villkor som skolan verkar inom och att det krävs ett brett och långsiktigt arbete för att komma tillrätta med skolsegrega- tionens egentliga orsaker. 122Skolverket (2018b). Exempel på svårigheter huvudmännen möter i arbetet för att minska skolsegregationen Segregationen i skolan är i stora delar en fråga om politiska beslut rörande bl.a. bostadspolitik, kollektivtrafik, skolors etablering och urvalsgrunder vid skolval men också en fråga om enskilda personers och familjers val av bostad och skola. Alla dessa förhållanden står utanför enstaka skolors och huvudmäns kontroll. En lågstadieskola i ett segregerat bostadsområde kommer sannolikt att i stor utsträck- ning spegla bostadsområdets socioekonomiska sammansättning då närhet till skolan är av särskilt stor betydelse i skolans tidigare års- kurser. Den enstaka skolan eller huvudmannen kan därmed knappast förväntas kunna förändra elevsammansättningen i skolenheten mer än på marginalen. Beslut som fattas av stat och kommun om den totala tillgången till resurser i skolväsendet liksom fördelningen av resurser mellan skolenheter påverkar också skolans möjligheter att hantera segregationen och skapa likvärdiga förutsättningar för eleverna att nå kunskapsmålen. Även arbetsgivar- och fackliga organisationer verksamma inom skolväsendet har troligen betydelse för hur skolor med olika förutsättningar kan anställa rätt kompetens i olika skolor i syfte att begränsa eventuella negativa konsekvenser av skolsegre- gation. Det finns flera praktiska exempel på att det kan vara svårt för enskilda huvudmän att bryta segregationen. För kommunala huvud- män beror det inte minst p.g.a. skollagens skrivningar om att elever har rätt att placeras vid en skolenhet nära hemmet. För enskilda huvudmän kan det i stället handla om att man trots att man vill, inte får möjlighet att ta emot nyanlända elever då dessa ej informeras om att en valmöjlighet finns utan direkt placeras i en skola. Enligt skollagen ska utbildningen vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas. Skolan ska också utjämna och kompensera för elevers olika förutsättningar. Dessa mål har varit grundläggande för det svenska skolväsendet men en systematisk och konti- nuerlig uppföljning av skolans likvärdighet och kompensatoriska för- måga på olika nivåer saknas. Utredningen menar att det är av stor vikt att utvecklingen avseende skolans likvärdighet och kvalitet över år och på olika nivåer tydligt går att följa, något som vi återkommer till i kapitel 10. Internationellt sett är den svenska skolan som helhet fortfarande relativt likvärdig. Detta är framför allt en konsekvens av att , till skillnad från många andra länder, har ett sammanhållet skol- system. är däremot internationellt sett medelmåttigt vad gäller att klara det kompensatoriska uppdraget och förmågan att uppväga elevernas socioekonomiska förutsättningar.123 Sett ur ett nationellt likvärdighetsperspektiv är utvecklingen i däremot inte positiv. I stället för att skolan utvecklas i en riktning där den blir allt mer likvärdig verkar utvecklingen t.o.m. vara negativ. sammanfattar sina resultat i att likvärdigheten inte har försämrats nämnvärt över år men att det finns flera pro- blematiska områden, bl.a. att resultatskillnader mellan skolor har ökat och att kopplingen mellan elevers förutsättningar och skolans kvalitet överlag är svag. Likaså är familjebakgrundens betydelse för skolresultaten fortfarande stor och har dessutom ökat . I förra kapitlet resonerade utredningen om konflikten mellan lik- värdighet för elever och en decentraliserad styrning. Genomgången i detta kapitel av utvecklingen tydliggör det decentra- liserade skolsystemets bristande förmåga att nå de övergripande målen om en likvärdig och kompensatorisk skola. Utredningen menar att detta ytterligare bekräftar att staten behöver ta ett större ansvar för att skolan ska kunna bli mer likvärdig. Vikten av allsidigt sammansatta skolor och klasser har den svenska skolan blivit allt mer segre- gerad både avseende elevernas sociala och etniska bakgrund. Elever tenderar därför i allt högre grad ha liknande social bakgrund och ursprung som sina skolkamrater. En viktig förklaring till detta är den allt större boendesegregationen men skolvalet och den ökade an- delen elever i fristående skolor har bidragit till utvecklingen, det senare då det framför allt är elever med goda bakgrundsförutsättningar som 123Skolverket (2019d), s. 39. går i fristående skolor. De senaste årens ökade invandring har dock lett till att en större andel skolor har elever med utrikes bakgrund jämfört med tidigare. Skillnaderna vad gäller skolsegregation är stora mellan olika kommuner och områden i . I kommuner där möj- ligheten att välja skola är obefintligt i praktiken, t.ex. för att av- ståndet mellan skolor är för långt, speglar skolans sammansättning av naturliga skäl också lokalområdets. Däremot kan skillnaderna vara stora mellan skolans olika klasser. Skolsegregation riskerar att påverka skolans kompensatoriska förmåga, dvs. skolans arbete med att motverka att elevernas skilda förutsättningar får genomslag i resultaten, något som tycks drabba elever med en svagare socioekonomisk bakgrund hårdast.124 Men en segregerad skola bedöms inte enbart ha betydelse för skolans förut- sättningar att klara av det kompensatoriska uppdraget och därmed elevernas kunskapsresultat utan kan även innebära t.ex. stigmatiser- ing av elever och en negativ påverkan på den sociala sammanhåll- ningen i samhället.125 Utredningen menar att det sett ur skolans hela uppdrag är väsent- ligt att notera hur betydelsefullt det är med mer allsidigt samman- satta skolor och klasser. I kapitel 2 beskrevs skolans funktion i termer av kvalifikation för arbetsliv och för ett aktivt samhällsliv, socialisation och personlig utveckling. Allsidigt sammansatta skolor och klasser medför goda möjligheter för elevers utveckling i samtliga dessa avseenden. Genom att elever med olika bakgrund möts kan skolan fylla sin roll som mötesplats och därmed också vara av grund- läggande betydelse för den svenska demokratin. Skolan är en av dagens samhälles få naturliga mötesplatser för personer med olika bakgrund och är därmed även inom detta område av stor betydelse för samhällsutvecklingen. Det förhållande att skolor i samma kom- mun uppvisar mönster i elevsammansättning som är varandras mot- poler vad gäller elevernas migrationsbakgrund och deras föräldrars utbildningsnivå innebär att eleverna genomför sina grundskole- studier under väsentligen olika villkor och medför att skolan får svårt att svara mot de ambitioner samhället har med skolan vad gäller en demokratisk samlevnad och samhällsutveckling. I diskussionen hörs ibland att fokus borde läggas på skolans kva- litet i stället för elevers bakgrund och skolsegregationen. 124Kallstenius (2010); red. (2011); Bunar & (2016). 125Rothstein & (2008); Bunar & red. (2013). menar att det är fullt möjligt, och dessutom mycket viktigt, att göra både och. Skolors förutsättningar, lärares och rektorers kompetens och möjlighet att ta ansvar för alla elever vid alla skolor behöver säkras som elever med olika bakgrund ges möjlighet att mötas. Tydligare krav bör därför ställas på att huvudmännen att aktivt arbeta för att motverka segregation men huvudmän behöver också få ökade möjligheter jämfört med , fler verktyg i verk- tygslådan, för att kunna göra detta. Av yttersta vikt är att den nöd- vändiga utbyggnad av skolan som står inför det kommande decenniet på grund av att antalet elever ökar görs på ett sätt som främjar likvärdigheten och minskar segregationen. Möjligheterna att nå skollagens mål om likvärdighet liksom att svara mot det kompen- satoriska uppdraget kan dock påverkas av vårdnadshavares och elevers möjlighet att välja vilken eller fristående skola som eleven vill gå i vilket vi återkommer till i kapitel 5. 4.6Utredningens förslag och bedömningar Många förslag av relevans för likvärdighet och segregation presen- teras i kommande kapitel om skolval, resurstilldelning och skolor med särskilda utmaningar. Förslagen som presenteras nedan kopplar även de in i de kommande kapitlens frågor men ska också ses i ett mer övergripande perspektiv. 4.6.1Aktivt verka för en allsidig social sammansättning Utredningens förslag: Huvudmännen för förskoleklassen och ska aktivt verka för en allsidig social sammansätt- ning av elever på sina skolenheter. Rektor för en förskoleklass eller grundskola ska inom givna ramar ha ett ansvar för att verka för en allsidig social sammansätt- ning av undervisningsgrupper. En grundläggande princip för det svenska skolväsendet är att alla elever har rätt till en likvärdig utbildning. Utbildningen i förskole- klassen och ska också främja allsidiga kontakter och social gemenskap.126 I läroplanen anges att alla som arbetar i skolan ska medverka till att utveckla elevernas känsla för samhörighet, soli- daritet och ansvar för människor också utanför den egna gruppen. Skolan ska förbereda eleverna för ett ansvarsfullt liv i ett fritt sam- hälle i en anda av förståelse, fred, tolerans, jämlikhet mellan könen och vänskap mellan folk och grupper. Mot denna bakgrund har det ett stort värde i sig att elever med olika bakgrund möts i skolan, något som försvåras av den ökande skolsegregationen. Skillnaderna mellan skolors elevsammansättning har också ökat utifrån familje- och migrationsbakgrund vilket till stor del förklarar att resultatskillnaderna mellan skolor blivit större. Utredningen menar mot denna bakgrund att det förslag om all- sidig social sammansättning som och därefter den dåvarande regeringen lade fram för , bör prövas igen. Detta då utredningen också lämnar förslag på verktyg som huvudmannen kan använda för att nå målet, särskilt gäller detta utredningens förslag om ett förändrat skolval, men redan nu finns möjligheter för huvudmän att t.ex. arbeta med riktade informationsinsatser.127 För- slaget om en allsidig social sammansättning syftar till att markera vikten av en målsättning som är av nationellt intresse genom att den slås fast i skollagen, något som flertalet remissinstanser tillstyrkte eller inte hade något att invända mot i den tidigare processen. Av- sikten är att främja det arbete som kan göras på en mer övergripande och strukturell nivå för att minska segregation. lyfte i sitt remissvar bl.a. fram att utifrån ett barnperspektiv är en allsidig social sammansättning en av de mest väsentliga ansatserna för ökad likvärdighet i utbildningen och bedömde, tillsammans med flera andra remissinstanser, att behovet av att vända denna utveck- ling och skapa en ökad allsidig social sammansättning i skolan är en av skolans och samhällets viktigaste utmaningar.128 Förslaget ligger i linje med de senaste decenniernas svenska skol- tradition. läroplan för fanns följande skriv- ning. Motsvarande skrivning fanns också läroplan för grund- skolan. 1269 kap. 2 § och 10 kap. 2 § skollagen. 127SOU 2017:35, s. 296. 2017/18:182, s. 21. 128Skolverket (2017). Alla ska, oberoende av kön, geografisk hemvist och sociala och ekono- miska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i . Skol- styrelsen bör verka för att eleverna grupperas så att en så allsidig social sammansättning som möjligt uppnås i klasser och arbetsenheter. Utredningens förslag är alltså inte en främmande fågel i det svenska skolväsendet utan knyter an till en längre tradition. Principen om lika tillgång till utbildning finns i nu gällande skollag. Principen om en allsidig social sammansättning finns däremot vare sig i läro- planer eller övriga skolförfattningar, vilket utredningen vill ändra på. Synpunkter på förslaget när det har diskuterats Ett antal frågor och farhågor restes i samband med att Skolkommis- sionens förslag remitterades. Frågorna gällde bl.a. hur begreppet ”allsidig social sammansättning” ska definieras och hur förslagen ska tillämpas. Det förslaget tar sikte på är elevgrupper med olika socioeko- nomisk bakgrund ska mötas i skolan. Detta kan gälla elever från olika bostadsområden eller elever vars föräldrar har olika utbildningsnivå. Utredningen menar, i enlighet med tidigare förslagsställare, att det inte vore meningsfullt att i lag definiera begreppet allsidig social sammansättning eller att ange vilka omständigheter som ska råda för att målsättningen ska anses vara uppnådd. Förslaget skulle då kunna vara särskilt svårt att nå t.ex. i mindre eller glest befolkade kommu- ner. Det kan också vara beroende av vilka årskurser som en skol- enhet omfattar. Med tanke på den boendesegregation som finns är det ofta svårare att nå en allsidig social sammansättning i de lägre årskurserna när eleverna har rätt till en skola nära hemmet. Det bör i stället vara upp till varje huvudman att avgöra utifrån lokala förut- sättningar och behov inom ramen för gällande regelverk. Utgångs- punkten bör dock självfallet vara den verklighet och de demografiska förutsättningar som gäller i varje kommun. Det som är angeläget är att huvudmannen kan visa att ett systematiskt och framåtsyftande arbete pågår för att nå en allsidig social elevsammansättning. Också för enskilda huvudmän skiljer sig förutsättningarna från flertalet kommunala huvudmän när det gäller möjligheterna att verka för en allsidig social elevsammansättning. De enskilda huvudmännen kan inte på samma sätt som de kommunala arbeta med t.ex. olika modeller när det gäller s.k. upptagnings- eller anvisningsområden. Att verka för en allsidig social sammansättning kan i stället, vid sidan av att strategiskt använda de nya urvalsgrunder som utredningens föreslår i kommande kapitel, göras genom t.ex. val av geografisk placering av fristående skolor och genom kommunikationsinsatser. Även att utöka kapaciteten på populära fristående skolor så att fler elever kan få sina val tillgodosedda kan vara ett verktyg för att verka för en allsidig social sammansättning. I och med utredningens övriga förslag bedöms huvudmännen ges de verktyg som några remissinstanser menade saknades när förslaget tidigare presenterades. Huvudmännen får i och med utredningens förslag om förändrade urvalsgrunder flera möjligheter att praktiskt arbeta för att minska segregationen, se kapitel 6. Det är också av vikt att bedömningar om en mer allsidig social sammansättning finns med när skolhuvudmännen avgör vilka urvalsgrunder som ska an- vändas vid olika skolenheter. Målsättningen om en allsidig social sammansättning bör inte gälla bara mellan skolenheter utan även inom skolenheter. Här har rektor ett viktigt ansvar att avgöra hur elevgrupper ska sättas samman. Det är dock inte enbart en bedömning av elevers olika socioekonomiska bakgrund som ska finnas som underlag för hur elevgrupper sätts ihop. Rektorn bör i varje enskilt fall göra en helhetsbedömning ut- ifrån en rad faktorer varav den socioekonomiska bakgrunden är en. Jämn könsfördelning, hänsyn till när eleverna är födda, sociala faktorer, lämpliga gruppstorlekar, personalsituation och lokaler är exempel på andra sådana faktorer. Rektors möjligheter kan också vara begränsade av yttre omständigheter, t.ex. om skolan bara har en klass i varje årskurs. Inte heller när det gäller rektors ansvar menar utredningen att det bör regleras vad som avses med begreppet all- sidig social sammansättning eller hur arbetet ska ske. Utredningen föreslår att rektors ansvar förs in i läroplanen. Där anges att rektorn inom givna ramar har ett särskilt ansvar för vissa frågor som bl.a. rör utformningen av undervisningen och resursfördelningen.129 129Se t.ex. avsnitt 2.8 i läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet. Inget barn får diskrimineras i skolväsendet Den som bedriver verksamhet som avses i skollagen får inte, direkt eller indirekt, diskriminera något barn eller någon elev som deltar i eller söker till verksamheten.130 Med direkt diskriminering avses att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan be- handlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situa- tion, om missgynnandet har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan tros- uppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Med indirekt diskriminering avses att någon missgynnas genom tillämp- ning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer utifrån någon av de ovan angivna diskrimineringsgrunderna, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett be- rättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet.131 Inriktningsbestämmelsen om en mer allsidig social sammansätt- ning måste självfallet tillämpas med beaktande av övrig lagstiftning, inklusive diskrimineringslagstiftningen. Förbudet mot diskriminer- ing innebär begränsningar av vilka åtgärder som kan vidtas, också till synes neutrala kriterier kan strida mot diskrimineringsförbudet om de avvägningar som legat till grund för dem gjorts utifrån etniska över- väganden. är det förbjudet för huvudmännen att vidta sådana åtgärder som skulle kunna innebära direkt eller indirekt diskriminering enligt diskrimineringslagstiftningen. Men, att inte aktivt arbeta för att motverka skolsegregation utifrån barns olika familjebakgrund är inte rättvist och inte heller gynnsamt för skol- väsendet i stort. menade i sitt remissvar, i vilket det tidigare förslaget tillstyrktes, att alla barn ska få en likvärdig utbildning, oavsett föräldrarnas socioekonomiska tillhörighet eller bostadsområde, detta med utgångspunkt i artikel 2. Det kan finnas samband mellan t.ex. socioekonomisk status och utländsk bakgrund. En huvudman som inom ramen för gällande regelverk tar hänsyn till faktorer som t.ex. skillnader i utbildnings- bakgrund i olika bostadsområden eller genomsnittliga kunskapsresul- tat vid olika skolenheter i syfte att försöka motverka negativa kon- 1302 kap. 5 § diskrimineringslagen. 1311 kap. 4 § diskrimineringslagen. sekvenser av boende- och skolsegregationen kan dock anses ha ett sådant berättigat syfte som krävs för att vara förenligt med diskri- mineringslagstiftningen. De medel som används måste emellertid vara såväl lämpliga som nödvändiga för att uppnå syftet. Det är givet- vis centralt att de avvägningar som görs sker på ett transparent och rättssäkert sätt. Skolformer som omfattas och vikten av uppföljning Förslaget omfattar förskoleklass och grundskola, inte grundsärsko- lor, sameskola eller specialskola. Många huvudmän har bara en eller ett fåtal sådana skolor i sin organisation och eleverna inom dessa skolformer är därför ofta bosatta i ett stort upptagningsområde och kan därmed antas ha olika socioekonomisk bakgrund.