sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Enligt utredningen är det tveksamt om denna punkt i in- struktionen ensamt kan läggas till grund för inventering och registrer- ing av nyckelbiotoper som sker utan samband med någon annan del av myndighetens uppgifter. ska också, enligt punkten 3, bedriva rådgivning och information om hur landets skogar bör skötas så att de skogspolitiska mål som beslutats av kan uppnås. Även om förutsättningar att utföra detta uppdrag är beroende av kunskap om naturvärden i skogen, bör inte denna bestämmelse anses innebära för- fattningsstöd för en nationell inventering av nyckelbiotoper. ska även, enligt punkten 4 i samma bestämmelse, verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvali- tetsmål som har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Såsom generationsmålen och miljökva- litetsmålen är uttryckta finns ingen uttrycklig koppling mellan dessa och behovet av att inventera och registrera nyckelbiotoper. arbetena uttrycks inte heller någon direkt koppling mellan begreppen eller nödvändigheten i att inventera och registrera nyckelbiotoper för att leva upp till dessa mål. Av preciseringarna till miljökvalitetsmålet Levande skogar fram- går bland annat att ”Skogens biologiska mångfald är bevarad i samt- liga naturgeografiska regioner och arter har möjlighet att sprida sig inom sina naturliga utbredningsområden som en del i en grön infra- struktur och Naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till skogslandskapet har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig gene- tisk variation inom och mellan populationer”. Enligt utredningen bör det vara nödvändigt att ha någon typ av lägesbundna data över skogar med höga naturvärden för att kunna uppnå och följa upp dessa preci- seringar. Uppdraget att verka för att uppnå ett mål är dock förhåll- andevis allmänt hållet och det skulle enligt utredningens bedömning innebära en allt för långtgående tolkning av detta uppdrag i instruk- tionen för att anse att det skulle rymma utförande av en nationell inventering av just nyckelbiotoper. ska också, enligt punkten 6 medverka i frågor om samhällsplanering för en hållbar utveckling och hushållning med natur- resurser. De statliga myndigheter som anges i hushållningsförord- ningen25 har var och en inom sitt verksamhetsområde uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden. Myndigheterna ska i samverkan med länsstyrelserna följa utvecklingen av frågor om hus- hållningen med mark- och vattenområden. Tyngdpunkten i denna verksamhet ska läggas på frågor som har stor betydelse i ett nationellt perspektiv och frågor vars utveckling enligt internationella åtaganden ska följa. Enligt hushållningsförordningen har samordningsansvar för statliga myndigheters arbete med underlag för tillämpningen av bland annat 3 och 4 kap. . Natur- vårdsverket, och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar enligt hushållningsförordningen för planeringsunderlag för riksintressen. Utredningen bedömer att det inte kan anses klarlagt att en gene- rell nyckelbiotopsinventering har sitt stöd i myndighetens nuvarande instruktion eller i de instruktioner som tidigare gällt. 25Förordning (1998:896) om hushållning med mark och vatten. Stöd för nyckelbiotopsinventering i särskilda regeringsuppdrag och i myndighetens regleringsbrev? Det finns en allmän uppfattning om att de nationella nyckelbiotop- sinventeringarna som skett och skett på regeringens uppdrag.26 Något sådant formellt upp- drag har utredningen dock inte kunnat hitta. Däremot har det funnits uttryckliga hänvisningar till den utförda eller pågående nyckelbio- topsinventeringen i förarbetena till de olika reformerna av skogsvårds- lagstiftningen. Som utredningen konstaterat har det således funnits en politisk förankring för den utförda inventeringen. beslutade dock regeringen att ge i formellt uppdrag att genomföra en landsomfattande inventering av nyckelbiotoper. 27 I uppdraget ingick dels att applicera utvecklad och förbättrad metodik för att identifiera och avgränsa nyckelbiotoper i nordvästra , dels att uppdatera den nyckelbiotopsinventering som genomförts i övriga delar av landet. Nyckelbiotopsinventeringen hade till syfte att identifiera, avgränsa samt registrera nyckelbiotoper i hela landet. Av regeringsbeslutet framgick att vad som utgör en nyckelbiotop skulle definieras av . Uppdraget återkal- lades av regeringen i juni 2019.28 Motsvarande formaliserade regeringsuppdrag har inte funnits för vare sig de nationella inventeringarna mellan åren 1993–1998 och 2001–2006 eller för övriga perioder utfört nyckelbio- topsinventeringar. tilldelades däremot särskilda medel till vilka, enligt regleringsbrev, fått användas till projekt- medel för slutförande av inventeringarna av småbiotoper och sump- skogar med sammanlagt högst . Av regleringsbre- vet framgår vidare: ”Tillgängliga medel för inventeringar av nyckel- biotoper skall i första hand disponeras för inventeringar på småskogs- brukets marker. skall svara för kontroll och behövlig utbildning avseende motsvarande inventering på storskogsbrukets 26Samma bedömning har gjorts av förvaltningsrätten i i mål 4997-19 och förvalt- ningsrätten i i mål 9753-19 som fann att dessa uppdrag utgjort stöd i rättsordningen för nyckelbiotopsinventering. Båda domarna är överklagade. Se även t.ex. denna utrednings direktiv, s. 8. 27Regeringsbeslut, , N2018/03141/SK m.fl., Uppdrag att genomföra en landsomfatt- ande inventering av nyckelbiotoper. 28Regeringsbeslut , N2019/02259/SMF, Uppdrag att avveckla den utökade nyckel- biotopsinventeringen. marker.” I regleringsbrevet anges även under rubriken ”Verksamhetsmål” att inventeringarna av nyckelbiotoper och sumps- kogar ska fullföljas och redovisas. Av regleringsbrevet för framgår att ”högst 10 miljoner kro- nor får disponeras för att täcka kostnaderna för förbättrad biotops- inventering” med vilket får förstås nyckelbiotopsinventeringen. Mot- svarande skrivningar återfinns i regleringsbreven för åren 2002–2016. Anslagen har därefter ingått i myndighetens förvaltningsanslag. I de sammanhang då biotopsinventering omnämnts i regleringsbreven har det varit i dess finansiella del som anger villkoren för användning av myndighetens anslag. I regleringsbrevens verksamhetsdel, där nor- malt sett särskilda uppdrag och komplement till myndighetsinstruk- tionen anges, saknas hänvisningar till nyckelbiotopsinventeringen. Det kan därför ifrågasättas om regleringsbrevens anslagsstyrning kan anses utgör ett tillräckligt stöd i rättsordningen för ärendehandlägg- ning som ligger utanför verksamhet som det kom- mer i uttryck i myndighetens instruktion. Stöd för nyckelbiotopsinventering vid tillsyn enligt skogsvårdslagen? är tillsynsmyndighet över efterlevandet av skogsvårds- lagen, och de med stöd av lagen meddelade föreskrifterna. Tillsyn kan initieras genom att markägaren lämnar in en under- rättelse enligt 14 § skogsvårdslagen. Tillsyn kan också initieras av att på något sätt uppmärksammas på förhållanden inom myndighetens tillsynsområde. Att granska en anmälan, antingen vid skrivbordet eller ute i fält, är tillsyn. Tillsyn ska av myndigheten hanteras som ärendehandläggning en- ligt förvaltningslagen. Vad som ska utredas och prövas inom ramen för ett tillsynsärende avgörs av den frågan som anmälan eller ansökan avser eller av de uppgifter som kommit till myndighetens kännedom på annat sätt. ska se till att ärendet blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Vid tillsyn, oavsett om den initieras av markägaren, eller av annan, kan myndigheten bli uppmärksammad på förekomst av höga naturvärden i det område som tillsynsärendet avser. Det kan ske genom uppgifter som markägaren själv lämnar, tips från allmän- heten, genom att myndigheten inhämtar uppgifter från register eller granskar geografiska data. Det kan även ske genom att myndigheten identifierar naturvärden i samband med ett besök i fält eller att infor- mation lämnats av annan. Vilka naturvärden som ska kartläggas i ett tillsynsärende måste dock ha stöd i den lagstiftning som utövar tillsyn över. I fråga om skogsvårdslagen regleras den hänsyn som ska tas vid en åtgärd i 30 § skogsvårdslagen och tillhörande förordning och föreskrifter. Bland annat ska skador i och invid hän- synskrävande biotoper, kulturmiljöer och kulturlämningar i skogen förhindras eller begränsas.29 Vad som avses med hänsynskrävande biotoper, kulturmiljöer och kulturlämningar är angivet i Skogssty- relsens allmänna råd. Med hänsynskrävande biotoper avses bland annat strand- och sumpskogar med naturskogskaraktär, äldre häll- marksskog, äldre trädbestånd med påtagligt stor mängd hänglav eller död ved och urskogsrester. Begreppet nyckelbiotop finns endast med i fråga om de allmänna råden om kvävegödsling. I övrigt finns inte begreppet nyckelbiotop med i föreskrifterna till skogsvårdslagen även om begreppet innefattar de hänsynskrävande biotoperna som där anges. Som beskrivits ovan följer inventeringen av nyckelbiotoper en av bestämd metodik i syfte att bedöma om ”ett skogs- område som från en samlad bedömning av biotopens struktur, art- innehåll, historik och fysiska miljö har mycket stor betydelse för skogens flora och fauna”. Att inventera naturvärden för att kunna bedöma om området i fråga utgör en nyckelbiotop synes inte vara nödvändigt för att utöva tillsyn enligt skogsvårdslagen. Det finns där- emot anledning att inventera skogen för att identifiera de natur- värden som svarar mot myndighetens tillsynsuppdrag. Stöd för nyckelbiotopsinventering vid tillsyn enligt ? är även tillsynsmyndighet över vissa angivna delar av . Den del av tillsynsuppdraget, som är av särskild bety- delse i sammanhanget, avser tillsyn över skogsbruksåtgärder som kräver samråd enligt 12 kap. 6 § . Som beskrivits ovan har Skogs- styrelsen föreskrivit att kriterierna för när skogsbruksåtgärder ska anses samrådspliktiga är när de utförs i en nyckelbiotop. 29Se 7 kap. 17 § SKSFS 2011:7. ningens bedömning har dock detta skett i strid med myndighetens bemyndigande. Vid tillsyn enligt kan det enligt den nu gällande före- skriften och nuvarande tillämpning vara motiverat att inventera och bedöma vilka områden som uppfyller kraven för nyckelbiotop och hur dessa skulle påverkas av den åtgärd som är före- mål för samråd. Om det inte redan framgår av tillgängligt kunskaps- underlag kan det därför i dessa ärenden finnas anledning att inven- tera en skogsmiljö efter nyckelbiotoper i samband med att en åtgärd anmälts för samråd. Som utredningen redogjort för bör dock de föreskrifter upphävas som anger att samrådsplikt råder för åtgärder i ett område som motsvarar beskrivningen av en nyckelbiotop. Att föreskrifterna upphävs skulle medföra att det inte är nödvändigt att inom ramen för tillsyn enligt identifiera en nyckelbiotop. På samma sätt som vid tillsyn enligt skogsvårdslagen är det dock den anmälda åtgärden som begränsar omfattningen av utredningen. Den inventering som krävs för tillsynen enligt bör där- för vara begränsad till det område och den åtgärd som samrådet avser. Att samrådsplikt är föreskrivet för vissa naturmiljöer kan dock inte ensamt anses ha motiverat en nyckelbiotopsinventering innan en åtgärd ska vidtas och ett tillsynsärende aktualiserats. Stöd för nyckelbiotopsinventering i myndighetens serviceskyldighet och rådgivning? Likt andra myndigheter har en skyldighet enligt för- valtningslagen att lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.30 Av myndighetsinstruktionen följer vidare att ska bedriva rådgivning och information om hur landets skogar bör skötas på ett sådant sätt att de skogspolitiska mål som beslutats av kan uppnås. Av 1 § skogsvårdslagen följer bland annat att landets skogar ska skötas så att de uthålligt ger en god avkastning som den biologiska mångfalden behålls. 306 § förvaltningslagen. Inom ramen för myndighetens rådgivningsverksamhet kan det därmed finnas skäl att genom allmän information, eller i ett ärende, lämna uppgifter om områden som bedöms vara av betydelse för bio- logisk mångfald och hur skogen bör skötas för bevarandet av denna. Det finns dock inte någon skyldighet att inventera skogar efter nyckel- biotoper endast i detta syfte och varken förvaltningslagen eller myn- dighetsinstruktionen innehåller något bemyndigande som motiverar nyckelbiotopsinventering. Stöd för nyckelbiotopsinventering i myndighetens roll inom statistikproduktion och som miljömålsmyndighet? är statistikansvarig myndighet inom officiella statistik angående produktion, sysselsättning samt miljö och sociala frågor i skogsbruket.31 Inom sitt uppdrag producerar statistik om bland annat miljöhänsyn vid föryngringsavverkningar. Det finns emellertid ingen statistikprodukt som har koppling till nyckelbiotoper. ska enligt sin instruktion verka för att det genera- tionsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås. är miljömålsmyndighet och ska enligt sin instruktion samordna uppföljning, utvärdering och rapportering av miljökvalitetsmålet Levande skogar. I det uppdraget ingår bland annat att ta fram indikatorer för uppföljning av Levande skogar och de preciseringar till miljömålet som regeringen beslutat om. Flera av dessa indikatorer berör nyckelbiotoper och förutsätter en god kun- skap om dessa. Som indikatorer för uppföljning av preciseringen grön infrastruktur har avverkade och registrerade nyckelbiotoper införts. För preciseringen hotade arter och återställda livsmiljöer används den biologiska mångfalden i nyckelbiotoper som mått.32 Inom arbetet med uppföljning av miljömålet ingår emellertid inte att inventera nya nyckelbiotoper. Utredningens bedömning är att verksamhet i form av statistikansvarig myndighet eller miljömålsmyndighet inte ger för- valtningsrättsligt stöd för att nyckelbiotoper inventeras och registreras. 31Förordning (2001:100) om den officiella statistiken, bilaga. 32Skogsstyrelsens rapport 2019:1 – Indikatorer för miljökvalitetsmålet Levande skogar. Sammanfattande bedömning angående stöd i rättsordningen för nyckelbiotopsinventering En nyckelbiotop är ett skogsområde som från en samlad bedömning av biotopens struktur, artinnehåll, historik och fysiska miljö vid inventeringstidpunkten har mycket stor betydelse för skogens flora och fauna. Där finns eller kan förväntas finnas rödlistade arter. Inventering efter nyckelbiotoper sker enligt en fastslagen metodik. Utredningen har bedömt att det i huvudsak finns två bemyndi- ganden som kan ge stöd i rättsordningen för ärendehandläggning i form av nyckelbiotopsinventering. Genom särskilda uppdrag från reger- ingen eller vid tillsyn enligt . Således är det endast under ett särskilt uppdrag som en inventering bör ske vid sidan av ärende- handläggning i övrigt. Som framgår av kapitel 12.2 ovan utgör nyckel- biotoper enligt föreskrifter ett tillsynsobjekt där samrådsplikt enligt råder. I dessa tillsynsärenden finns det därför skäl att i ärendet pröva naturvärdena i skogen mot krite- rierna för nyckelbiotop. Av kapitel 12.2.3. framgår dock att Skogs- styrelsen saknat bemyndigande för denna föreskrift och att den därför bör upphävas (eller i vart fall inte tillämpas). För övriga myndighetsuppgifter, som tillsyn enligt skogsvårds- lagen eller vid rådgivning, kan existerande kunskap om förekomst av nyckelbiotoper vara ett stöd i handläggningen. Dessa förvaltnings- uppgifter kan dock inte i sig anses utgöra ett stöd i rättsordningen för inventering i syfte att göra en specifik, på förhand bestämd, natur- värdesbedömning av skogen utan koppling till de rättsregler som har att tillämpa då inventeringen ut- förs. Legalitetsprincipen inom förvaltningsrätten har utvecklats under , mycket till följd av europarättens inflytande i . Utredningens uppfattning är att det inte utan ett särskilt uppdrag från regeringen är förenligt med legalitetsprincipen att utföra den ärendehandläggning som en nyckelbiotopsinventering inne- bär. Det har dock skett en utveckling mot allt högre formella krav på stöd i rättsordningen för myndigheters verksamhet, har registreringen fått alltmer påtagliga konsekvenser för enskilda. Det är därför svårt att med säkerhet fastställa huruvida inventeringen i varje enskilt fall, när den utfördes, kan anses stått i överenstämmelse med den då gällande förvaltningslag och förvaltningsrättslig praxis i fråga om legalitet. Pågående rättsprocess i fråga om legalitet Även frågan om legalitet för registrering av nyckelbiotoper har prö- vats i ovan nämnda avgörande från Förvaltningsrätten i Malmö33. Domstolen bedömde att arbete med att inventera och registrera nyckelbiotoper inte hade stöd i myndighetens instruk- tion. Vidare ansåg domstolen att det stöd som fanns i ett (förmodat) regeringsbeslut för uppdraget att inventera och registrera nyckelbio- toper inte kunde anses tillräckligt. Enligt domstolen innebar näm- ligen registrering av nyckelbiotoper ett sådant ingrepp i den enskildes äganderätt att dess maktutövning, enligt regeringsformens bestäm- melser, kräver stöd i lag. Domen överklagades av . Som redogjorts för ovan ansåg kammarrätten att registreringen av en nyckelbiotop inte utgjorde ett förvaltningsbeslut vilket medförde att överklagandet från fastighetsägaren avvisades. I och med den utgången prövade aldrig kammarrätten frågan om legalitet. Domen har vid detta betänkandes tryckning inte vunnit laga kraft. Utredningen har under pågående prövning av frågan i domstol inte funnit skäl att närmare analysera hur nyckelbiotopsinventering för- håller sig till egendomsskyddet och om en bedömning av naturvärden avser enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Genom ut- redningens slutsatser i övrig beträffande legalitetsfrågan har en sådan analys inte heller varit nödvändig. 33Förvaltningsrätten i dom i mål nr 9753-19, Kammarrätten i , dom i mål nr 1727-20. 12.4Förvaltningsrättsliga förutsättningar för att registrera naturvärden I samband med den nationella inventeringen av nyckelbiotoper har ett särskilt register tillskapats. Under de systematiska nationella in- venteringarna har cirka 56 200 nyckelbiotoper, omfattande produktiv skogsmark, registrerats. I ett eget register finns de nyckelbiotoper som stor- och mellanskogsbruket frivilligt har redovisat till omfattande produktiv skogsmark. Vid sidan av de nyckelbiotoper som registrerats under nationell inventering har ytterligare 13 200 nyckelbiotoper omfattande produktiv skogsmark förts in i registret av Skogssty- relsen i samband med annan verksamhet, till exempel vid tillsyn eller under uppdragsverksamhet. har den andel av nyckelbiotoper som registrerats i samband med avverkningsanmälan särredovisats. har produk- tiv skogsmark registrerats i samband med att en avverkningsanmälan inkommit till Skogsstyrelsen.34 Registrering av nyckelbiotoper och objekt med naturvärden sker i handläggarstöd Navet, möjligt efter inven- teringen. Alla nyckelbiotopsinventerare har behörigheter till detta system. När en nyckelbiotop eller objekt med naturvärden har regi- strerats, publiceras den av inventeraren och blir då tillgänglig i Skogs- styrelsens interna och externa karttjänster. I registret kan följande status registreras för ett objekt: nyckel- biotop, objekt med naturvärden, spolierad och avförd. En myndighets möjlighet att föra register styrs av olika regelverk beroende på om registret innehåller personuppgifter eller inte. Om det inte rör sig om personuppgiftsbehandling ställer bland annat för- valtningslagen, arkivlagen och offentlighets- och sekretesslagen vissa krav på registerföring. Syftet är att hålla allmänna handlingar till- gängliga. 34Uppgift från , . Om ett register innehåller personuppgifter utgör i stället EU:s dataskyddsförordning35 den primära rättsliga regleringen. Det inne- bär att personuppgiftsbehandling endast får ske när det är tillåtet enligt dataskyddsförordningen och eventuell kompletterande natio- nell lagstiftning. Dataskyddsförordningen gäller för behandling av personuppgif- ter som rör levande personer. Definitionen av vad som avses med en personuppgift finns i artikel 4.1. Det avgörande vid bedömningen av om en uppgift utgör en personuppgift är enligt artikeln om upp- giften, enskilt eller i kombination med andra uppgifter, kan knytas till en levande person. Fastighetsbeteckningar kan exempelvis utgöra personuppgifter om de kan kopplas till ägaren av fastigheten. I framgår ägan- det av en fastighet av den lagfart som finns registrerad och där fram- går bland annat namn och personnummer. Av nyckelbiotopsregistret framgår inom vilken eller vilka fastigheter den är belägen. Följaktligen innehåller nyckelbiotopsregistret personuppgifter. 12.4.2Personuppgifter får endast samlas in för vissa ändamål och kräver rättslig grund Enligt artikel 5.1.b i dataskyddsförordningen får endast personupp- gifter samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ända- mål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Av artikel 6 i dataskyddsförordningen framgår att all behandling av personuppgifter kräver en rättslig grund. Den rättsliga grund som en myndighet kan åberopa för behandling av personuppgifter utgörs i huvudsak av att –behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige (artikel 6.1 c) eller –behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndig- hetsutövning (artikel 6.1 e). 35Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Ofta förkortad GDPR från den engelska benämningen Protection Regu- lation. Vidare måste dessa grunder, enligt artikel 6.3, vara fastställda i enlig- het med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av för att kunna läggas till grund för behandling av personuppgifter. Det innebär att grunden måste återfinnas i eller i den nationella rätt som ger myndig- heten en skyldighet, en uppgift eller ett uppdrag. Det finns inte något krav på att den rättsliga grunden ska vara for- mulerad i lag. Det krävs dock att den ska vara tydlig, precis och dess tillämpning förutsägbar för personer som omfattas av den.36 Utred- ningen har ovan konstaterat att det går att ifrågasätta vilket stöd i rättsordningen som nyckelbiotopsinventeringen har. Klart är att registreringen inte följer av någon rättslig förpliktelse för Skogssty- relsen att hantera personuppgifter i form av ett nyckelbiotopsregister. har uppgett att registret förs med stöd av bestämmel- serna som gäller uppgifter av allmänt intresse och myndighetsutöv- ning, i artikel 6.1 e. Det som föranleder personuppgiftsbehandlingen enligt artikel 6.1 e ska vara nödvändigt för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Arbetsuppgiften av allmänt intresse respektive myndighetsutövningen ska ha stöd i tillämplig rättsordning. Den rättsliga grunden bör vara tydlig och precis och dess tillämpning förutsägbar för dem som om- fattas av den, i enlighet med rättspraxis vid och Europa- domstolen. Vilken grad av tydlighet och precision som krävs i fråga om den rättsliga grunden som fastställer arbetsuppgiften eller myn- dighetsutövningen för att en viss behandling av personuppgifter ska anses vara nödvändig måste bedömas från fall till fall, utifrån behand- lingens och verksamhetens karaktär. En behandling av personupp- gifter som inte utgör någon egentlig kränkning av den personliga integriteten kan ske med stöd av en rättslig grund som är allmänt hållen. Ett mer kännbart intrång, till exempel behandling av känsliga personuppgifter, kräver emellertid att den rättsliga grunden är mer preciserad och därmed gör intrånget förutsebart.37