sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — Även om det är troligt att tillståndsgivna insamlingssystem kommer att etablera samarbeten med vissa av dessa aktörer finns det inga garantier för att så kommer att ske. Insamlingen av textil som inte utgör avfall påverkas i juridisk mening inte av att det införs ett producentansvar. Det vill säga, de secondhandaktörer, såväl kommersiella som ideella, som endast tar emot textil för vilken det inte föreligger ett kvittblivningssyfte kan fortsätta att göra detta. För de aktörer, såväl ideella som kommersiella, som har valt att inte bara samla in textil utan även textilavfall, det vill säga insamling av textil för vilken det föreligger ett kvittblivningssyfte, gäller att en sådan insamling av kommunalt avfall endast är laglig om den sker på uppdrag av kommunen. Enligt vad utredningen förstår har definitionen av avfall och de begränsningar som följer av det kommunala avfallsmonopolet varit föremål för diskussioner . Det har också framförts att dagens reglering förhindrar nya lösningar som skulle kunna leda till att mer textil samlades in. Det faktum att konsumenter i många fall saknar den kunskap som krävs för att avgöra vilken textil som lämpar sig för återanvändning och vilken som bör materialåtervinnas talar för att konsumentens eventuella kvittblivningssyfte inte bör styra utformningen av insamlingen. Se mer om sortering i avsnitt 4.7. Även om definitionen av avfall ligger fast finns det därför anledning att skapa ett system där det vid insamlingen har mindre betydelse om den textil som samlas in klassas som avfall eller inte. För en diskussion om definitionen av avfall, kvittblivningssyfte och det kommunala avfallsmonopolet (se avsnitt 8.2.1). När ett producentansvar införs avskaffas det kommu- nala avfallsmonopolet för den typ av kommunalt avfall som omfattas av producentansvaret. Om det inom ramen för producentansvaret ställs krav på tillstånd för att driva ett insamlingssystem, samt upp- ställs omfattande krav för att erhålla ett tillstånd, leder det dock inte till att det blir enklare för de aktörer som vill samla in textilavfall. I praktiken innebär det endast att det i stället för ett avtal med kom- munen krävs ett avtal med ett insamlingssystem som erhållit tillstånd. står det klart att de aktörer som på frivillig basis samlar in textilavfall separat har investerat i insamling av delvis olika skäl. Även om grunden för att dessa aktörer valt att agera utgår från en önskan att minska textilens negativa miljöpåverkan har andra fakto- rer påverkat i olika grad. Sådana faktorer kan till exempel vara en önskan att erbjuda en bra service till sina invånare eller kunder, möj- ligheten att få intäkter från försäljning av det insamlade materialet, möjligheten att sälja insamlingstjänster till avfallsinnehavare, möjlig- heten att samla in material som lämpar sig för utveckling av nya åter- vinningsprocesser eller en önskan att höja sin miljöimage. Oavsett vilka bevekelsegrunder de aktörer som samlar in textil- avfall har, kan vi konstatera att det för att säkerställa att alla som vill lämna textilavfall kan göra det enkelt och utan kostnad, är tillräckligt att ställa krav på de insamlingssystem producenterna ska använda för att fullgöra sitt producentansvar. Kravet på tillstånd syftar till att underlätta tillsynen av att producenternas insamlingssystem uppfyl- ler dessa krav och inte till att begränsa vilka aktörer som på frivillig basis ska tillåtas bedriva insamling av textilavfall. Det saknas därför skäl att förhindra, eller onödigt försvåra, den insamling av textilavfall som redan förekommer. Denna insamling ska därför kunna fortgå parallellt med den insamling som kommer att bedrivas av det tillstånds- givna insamlingssystem producenterna ska ansluta sig till. Från kravet på tillstånd för att driva insamlingssystem ska därför följande undantas •en kommuns insamling av textilavfall inom kommunen, •insamling av textilavfall som uppkommit i eller i samband med yrkesmässig verksamhet, •insamling av textilavfall i samband med försäljning textil, •ideella aktörers insamling av textilavfall, •remake-aktörers insamling av textilavfall. När det gäller kommunernas insamling återfinns motsvarande undan- tag i förordningen om producentansvar för elutrustning och för in- samling av avfall från yrkesmässig verksamhet finns motsvarande undantag i förordningen om producentansvar för förpackningar. av avfall i samband med försäljning regleras i flera andra pro- ducentansvar, bland annat i förordningarna om producentansvar för elutrustning och däck. Det följer även av utredningens direktiv att erfarenheter och möjligheter från dagens frivilliga initiativ för att möjliggöra insamling i butik särskilt bör beaktas vid utformningen av förslaget. Se mer om denna typ av insamling i avsnitt 6.3.1). Utredningen kan notera att det även finns ett undantag för kom- munernas insamling i förordningen om producentansvar för förpack- ningar men att det upphör att gälla den 1 januari 2021.20 Enligt den promemoria (2018) som ligger till grund för för- ändringen är det främsta skälet till att kommunerna inte längre undan- tas att det anses saknas skäl för kommunerna att kunna erbjuda en högre servicenivå än den som producenterna tillhandhåller när det införs krav på fastighetsnära insamling av förpackningar. Det anges även att avsikten med producentansvar är att producenterna ska ta ansvar för insamlingen och behandlingen av avfallet och att detta ansvar inkluderar ansvaret för att finansiera insamlingen. Det anses därför inte lämpligt att en del av insamlingen finansieras via den kommunala renhållningsavgiften. Även om samma resonemang är giltigt när det gäller insamlingen av textilavfall finns det speciella skäl som medför att det vore olyck- ligt om kommunernas möjlighet att samla in textilavfall i egen regi skulle upphöra. En stor del av dagens separata insamling av textil- avfall sker nämligen genom att ideella aktörer samarbetar med kom- muner och får möjlighet att ställa upp insamlingskärl på mark eller på kommunernas återvinningscentraler (se avsnitt 6.4.6). Om de existerande insamlingsvägarna så långt som möjligt ska be- varas som den ideella sektorn ska värnas måste denna typ av insamling kunna fortgå vid sidan av den insamling som bedrivs av de tillståndsgivna insamlingssystemen. Väger man dessutom in att det inom ramen för producentansvaret för textil inte ställs krav på fastighetsnära insamling, och att det därför kan kvarstå ett intresse från kommunerna att erbjuda en högre servicenivå, leder det sam- mantaget till att kommunernas insamling av hushållens textilavfall ska undantas från tillståndskravet. Ett flertal kommunala företrädare har dessutom framfört till utredningen betydelsen av smidigt kunna fortsätta med utvecklings- och arbetsmarknadsprojekt rörande textil (se avsnitt 6.1 och 6.2). När det gäller undantaget för remake-aktörer anser utredningen att det finns skäl att underlätta för aktörer som återanvänder begag- nad textil och återvinner textilavfall genom att tillverka nya kläder, accessoarer etc. Utredningen ser mycket positivt på framväxandet av affärsmodeller som innebär att konsumenter kan lämna in avlagd textil och köpa kläder eller accessoarer som tillverkats av begagnad textil och återvunnet textilavfall. För mer information om 20Se 38 § förordning (2014:1073) om producentansvar för förpackningar samt fjärde punkten övergångsbestämmelserna till förordning (2018:1462) om producentansvar för förpackningar. remake se avsnitt 4.3.5. Bedrivandet av en sådan verksamhet förut- sätter att det antingen är lagligt att i egen regi samla in textilavfall för remake eller att ett avtal sluts med ett tillståndsgivet insamlings- system så att insamlingen för remake blir en del av ett sådant system. Ett krav på avtal med ett tillståndsgivet insamlingssystem kan leda till att en aktör som vill testa en ny affärsidé avstår för att tröskeln blir för hög. Det är inte heller rimligt att begränsa avtalsfriheten och tvinga ett tillståndsgivet insamlingssystem att sluta sådana avtal med alla som önskar. Kravet på tillstånd för att driva insamlingssystem ska därför inte gälla insamling av textilavfall som bedrivs i syfte att använda det insamlade textilmaterialet som råvara i befintlig form för tillverkning av textil. När det gäller undantaget för ideella aktörer finns ingen motsva- righet i dagens producentansvar. Undantaget för ideella aktörer syf- tar inte heller endast till att bevara etablerade insamlingsvägar och det finns därför anledning att utveckla det resonemang som ligger bakom förslaget att undanta dessa aktörer. 10.8.1Närmare om ideella aktörers insamling av textilavfall En väl fungerande secondhandmarknad för textil är central för att förlänga den tid textil används innan den går till materialåtervinning. Det är via återanvändning som den största miljönyttan uppnås och dessutom medför en ökad återanvändning att mängden avfall minskar (se avsnitt 4.3.2). Vid regleringen av producentansvaret finns det där- för anledning att skapa så bra förutsättningar som möjligt för second- handhandeln så att den kan fortsätta att utvecklas och förstärka sin roll i den cirkulära ekonomin. Det följer även av utredningens direk- tiv att utredningen ska värna secondhandhandeln och särskilt den del som bedrivs av ideella organisationer. Genom att undanta ideella aktörer från kravet på tillstånd kan dessa samla in textilavfall oavsett om det sker på uppdrag av ett till- ståndsgivet insamlingssystem eller i egen regi. Undantaget medför även att frågan om det föreligger ett kvittblivningssyfte är relevant för att bedöma om verksamheten är laglig. En ideell aktör kan därmed själv välja att i egen regi samla in endast textil eller textil och textilavfall. En ideell aktör kan även samarbeta med en kommun eller söka samarbete med ett tillståndsgivet insamlingssystem och verka inom ramen för det systemet. Det faktum att det blir enklare för ideella aktörer att samla in textilavfall och att rättsläget förtydligas motverkas dock i viss mån av att införandet av ett producentansvar riskerar att minska mängden textil och textilavfall som lämnas till ideella aktörer. En av utred- ningens utgångspunkter är att det ska vara lätt att göra rätt (se av- snitt 10.6). Detta är en viktig förutsättning för att minska andelen textil som hamnar i hushållens restavfall. Denna målsättning kan dock komma att motverka målet att värna secondhandhandeln och speciellt den ideella sektorn. När det blir enklare för hushållen att lämna textilavfall i produ- centernas insamlingssystem riskerar det att leda till att färre väljer att lämna sin textil till secondhandaktörer och sitt textilavfall till ideella aktörer. I syfte att motverka att secondhandaktörerna, och då fram- för allt den ideella sektorn, får brist på textil och textilavfall har utredningen övervägt att införa en skyldighet för de tillståndsgivna insamlingssystemen att ge secondhandaktörer tillgång till det textil- avfall som samlas in. Utredningen har dock avstått ifrån att lägga något sådant förslag. De främsta skälen för detta är att ett sådant krav skulle innebära en inskränkning av avtalsfriheten samt att det skulle vara mycket svårt att ta fram ett regelverk som säkerställer att alla aktörer får tillgång till textilavfallet på lika villkor. Förutom att göra det enklare för ideella aktörer att samla in och behålla textilavfall (se avsnitt 10.8.2) har utredningen i stället valt att ställa krav på att de tillståndsgivna insamlingssystemen ska samråda med ideella aktörer som önskar samarbeta, att hushållen ska erhålla information om miljönyttan av återanvändning samt att statistik som visar hur stor del av det insamlade materialet som återanvänds i ska tas fram. Vår förhoppning är att kombinationen av dessa åtgärder leder till att de tillståndsgivna insamlingssystemen väljer att samarbeta med secondhandaktörerna, och framför allt med de ideella aktörerna, samt att hushåll som vill värna så väl miljön som välgörande ändamål fortsätter att lämna sin textil och sitt textilavfall till ideella aktörer. Se mer om dessa förslag i avsnitt 10.7.5, 10.10 och 10.11. 10.8.2Det insamlade textilavfallet ska, med två undantag, lämnas till ett tillståndsgivet insamlingssystem Nästa fråga att ta ställning till är vad som ska hända med det textil- avfall som samlas in av aktörer som inte driver ett tillståndsgivet in- samlingssystem eller agerar på uppdrag av ett sådant system. Det är inte rimligt att ålägga producenterna att bekosta insamlingen av textil i hela landet som det är möjligt för fristående aktörer att samla in textil i områden där kostnaden för insamling är låg och sedan sälja de delar av avfallet som har högst värde. Om en del av avfallet kan hanteras vid sidan av de tillståndsgivna insamlingssyste- men innebär det även att det blir svårt att ta fram heltäckande stati- stik över avfallsströmmarna och därmed att fastställa om, och säker- ställa att, de uppsatta målnivåerna nås. Även om det finns skäl att tillåta viss insamling av textilavfall vid sidan av den insamling som bedrivs av tillståndsgivna insamlings- system innebär det inte att dessa, från insamlingssystemet fristående aktörer, måste ges rätt att fritt förfoga över det avfall som samlats in. För att en kommun ska kunna höja servicenivån för sina kommu- ninvånare och för att ett företag ska kunna erbjuda insamlingstjäns- ter till verksamheter är det tillräckligt att tillåta att de får samla in avfallet. Det krävs inte att dessa aktörer även ska ha rätt att behålla det insamlade materialet och sälja det vidare. Det textilavfall som samlas in av dessa fristående aktörer ska därför, med två undantag, lämnas vidare till ett tillståndsgivet insamlingssystem och någon rätt till ersättning för de kostnader som uppkommit i samband med in- samlingen föreligger inte. Detta hindrar givetvis inte att dessa aktö- rer på marknadsmässiga villkor sluter avtal med tillståndsgivna in- samlingssystem för att på så sätt bli en del av ett sådant system, ges rätt att behålla de insamlade materialet eller få ersättning för tjänster de utför. För ideella aktörer och aktörer som använder det insamlade mate- rialet som råvara är situationen dock annorlunda, se nedan. Remake-aktörer får behålla en del av det insamlade materialet Skälet för att undanta aktörer som samlar in textilavfall för remake från tillståndsplikten är att ge dessa aktörer möjlighet att använda en affärsmodell som innebär ett eget cirkulärt flöde. Det vill säga, kon- sumenten ska både kunna lämna in avlagd textil som aktören kan använda för att tillverka nya produkter och köpa produk- ter som remake-aktören tillverkat. Eftersom denna affärsmodell byg- ger på att det som samlas in ska användas för att tillverka nya pro- dukter ska dessa aktörer ha rätt att behålla den del av det insamlade avfallet som de använder i den egna verksamheten. Den del av det insamlade textilmaterialet som inte används som råvara för tillverk- ning av textil ska däremot lämnas till ett insamlingssystem med till- stånd. Ideella aktörer får behålla det insamlade textilavfallet Som framgår av avsnitt 6.4 finns det flera ideella aktörer som samlar in betydande mängder textilavfall. En mindre del förbereds för återanvändning och vidare försäljning i aktörernas egna second- handbutiker i , en del förbereds för återanvändning i andra länder och en del säljs som osorterat textilavfall. Skälet till att dessa aktörer väljer att inte bara samla in textil för återanvändning utan även textilavfall är dels att konsumenter inte har den kunskap som krävs för att avgöra vilken textil som lämpar sig för återanvändning och vilken som lämpar sig för materialåtervinning, dels att även den del av textilavfallet som inte kan förberedas för återanvändning och försäljning till svenska konsumenter har ett värde. till att endast omfatta textil som inlämnaren bedömer kan återanvändas finns det en risk att en stor del av den textil som kan återanvändas slängs i hushållens restavfall. står det klart att om dessa aktörer kan behålla det insam- lade textilavfallet och sortera det, förbereda delar för återanvändning och sälja resterande delar som osorterat textilavfall så finns det inte något skäl för dem att fortsätta samla in textilavfall. Med andra ord, om ideella aktörer som samlar in textilavfall är tvungna att lämna avfallet vidare till ett tillståndsgivet insamlingssystem kommer denna insamling troligen att upphöra. Endast de aktörer som via avtal med ett tillståndsgivet insamlingssystem erhåller någon form av ersättning eller ges rätt att behålla det som samlas in skulle ha skäl att fortsätta med insamlingen av textilavfall. Även om det kan tänkas att insam- lingssystemen kommer att vilja utnyttja den infrastruktur som byggts upp inom den ideella sektorns insamlingsverksamhet finns det inga garantier för att alla ideella aktörer som vill samla in textilavfall lyckas sluta sådana avtal. För att undantaget från krav på tillstånd för insamlingssystem som drivs av ideella aktörer ska ha en betydelse i praktiken krävs det därför att dessa aktörer också har rätt att behålla och fritt förfoga över det insamlade avfallet. Enligt utredningen kräver detta en kom- promiss där flera intressen vägs mot varandra. Dels de ideella aktö- rernas intresse av att kunna samla in tillräckligt med material för att fortsätta finansiera sin verksamhet och lämna bidrag till välgörande ändamål (se avsnitt 5.5.3), dels producenternas intresse av att kunna utnyttja värdet i textilavfallet för att finansiera kostnaderna som följer av producentansvaret, dels intresset av att öka återanvänd- ningen genom att få fler köpa begagnade kläder (se avsnitt 4.3.4). Den del av de ideella aktörernas verksamhet som består av att samla in textilavfall och sortera ut den del som kan säljas i de egna butikerna ger inte bara en inkomst till dessa aktörer, den är också central för att en del av textilavfallet ska kunna förberedas för åter- användning och cirkulera ett varv till i . Även om den del av avfallet som sorteras ut för försäljning i i många fall är den del av avfallet som har högst ekonomiskt värde utgör miljönyttan av denna extra cirkulation via de ideella aktörernas secondhandbutiker i sig skäl nog för att låta ideella aktörer behålla denna del av avfallet. När det gäller de delar av det insamlade textilavfallet som säljs vidare till andra aktörer finns det däremot inte lika starka skäl att låta de ideella aktörerna behålla dessa delar. Ser man enbart till miljönyttan är denna nämligen densamma oavsett om det är en ideell aktör eller ett tillståndsgivet insamlingssystem som säljer materialet vidare. Det som talar för att de ideella aktörerna även skulle ha rätt att behålla dessa delar av materialet är således att inkomsterna från försäljningen av detta avfall bidrar till det välgörenhetsarbete som flera av dessa aktörer bedriver. Det kan dock ifrågasättas om det är rimligt att det faktum att insamlingen av textilavfall historiskt har bidragit till att finansiera välgörenhetsarbete ska tvinga textilproducen- ter, och i förlängningen deras kunder, att bära en högre kostnad för avfallshanteringen än vad som är fallet för producenter inom övriga producentansvar. Utredningen har därför övervägt att endast låta ideella aktörer be- hålla den del av insamlade textilavfallet som efter sortering kan för- beredas för återanvändning och försäljning i aktörernas egna butiker. Det står dock klart att en sådan begränsning inte är förenlig med utredningens direktiv eftersom det skulle innebära att en stor del av den insamling som ideella aktörer bedriver då skulle upphöra. Skälen för detta är att de intäkter som genereras av försäljningen i de egna butikerna enligt uppgift till utredningen i många fall inte täcker kostnaderna för insamling och sortering. Det finns även ideella aktö- rerna som inte har egna butiker. Har de ideella aktörerna inte möjlighet att behålla och fritt förfoga över allt textilavfall de samlar in skulle insamlingen därmed utgöra en förlustaffär. Utredningen bedömer därför att en sådan begräns- ning skulle leda till att ideella aktörers insamling av textilavfall där- med skulle upphöra och att det i sin tur skulle påverka dessa aktörers möjligheter att bidra till sociala ändamål i och utomlands. För att bevara den insamling som bedrivs av ideella aktörer och för att, i enlighet med utredningens direktiv, värna den verksamhet de bedriver är det därför nödvändighet att tillåta att de fritt får för- foga över det textilavfall de samlar in. Det förekommer att ideella aktörer samarbetar med kommuner och aktörer som säljer textil. Det behöver därför klargöras att ideella aktörer har rätt att fritt förfoga även över det textilavfall som samlats in inom ramen för ett sådant samarbete. 10.8.3Krav vid insamling av textilavfall utan tillstånd Enligt förslaget till ändring av miljötillsynsförordningen i av- snitt 10.13.2 ska ha tillsynsansvar för förordningen om producentansvar för textil och kommunerna har enligt miljö- balken ansvaret för tillsynen i fråga om hur insamlingen lokalt upp- fyller kraven i den nya förordningen. Verket och kommunerna be- höver därför få kännedom om vilka aktörer som samlar in textilavfall utan tillstånd. Aktörer som driver ett insamlingssystem som inte kräver tillstånd ska därför anmäla detta till . En så- dan anmälan ska innehålla följande uppgifter •insamlarens namn och kontaktuppgifter, •i vilka kommuner insamlingen ska bedrivas, •en beskrivning av hur insamlingen ska bedrivas. ska vidarebefordra informationen till de kommu- ner som berörs. Information ska dessutom vidarebefordras till de aktörer som driver tillståndsgivna insamlingssystem så att dessa ges möjlighet att anpassa sin insamling efter omfattningen av den insam- ling som bedrivs av fristående aktörer. Insamlaren ska underrätta om ändringar i tidi- gare lämnade uppgifter. Som framgår ovan ska insamlarna, med undantag för remake-aktörer och ideella aktörer lämna det insam- lade textilavfallet till ett tillståndsgivet insamlingssystem. För att den som driver ett tillståndsgivet insamlingssystem ska kunna utnyttja det insamlade textilavfallet på bästa sätt och nå de mål som fastställs i avsnitt 10.9 ska det även krävas att de aktörer som driver insam- lingssystem utan tillstånd behandlar och hanterar avfallet på ett sätt som främjar förberedelse för återanvändning och materialåtervin- ning.21 I avsnitt 10.11 framgår även att insamlaren ska förse Natur- vårdsverket med viss statistik. Enligt 5 kap. 10 § avfallsförordningen krävs det en anmälan till vid yrkesmässig insamling av avfall. Då det ställs krav på att de aktörer som samlar in textilavfall ska anmäla detta till saknas skäl att även kräva att en anmälan görs till . Den som omfattas av en anmälan enligt förordningen om producentansvar för textil ska därför undantas från detta anmäl- ningskrav. Utredningens förslag: ska genom plock- analyser uppskatta hur många kilo textilavfall som slängts i restavfallet och i fraktionen energiåtervinning på åter- vinningscentralerna. En ny uppskattning ska göras 2026 och där- efter ska en ny uppskattning genomföras . Den upp- skattade mängden ska divideras med antalet invånare i för att få fram ett genomsnitt som anger hur många kilo textilavfall som varje person slänger i restavfallet eller i fraktionen energiåtervinning på återvinningscentralerna. Verket ska delge resultatet till insamlingssystem med tillstånd. 21Samma krav ställs på de som driver tillståndspliktiga insamlingssystem och för ett mer utför- ligt resonemang om vad kravet innebär hänvisas till avsnitt 10.7.3. ska genomsnittet ha minskat jämfört med . ska genomsnittet ha minskat jämfört med . ska genomsnittet ha minskat jämfört med . ska minst 90 viktprocent av det textilavfall som insamlingssystemet samlat in förberedas för återanvändning eller materialåtervinnas.