sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — 37SOU 2011:39 Likvärdiga förutsättningar – översyn av den kommunala utjämningen, s. 303 f. 38Se t.ex. , D. (2013), ”A Democracy of Scale”, , 17(1), s. 7–28. 39Se t.ex. , G. och Flemgård, J. (2018), Att omorganisera den politiska basorganisationen. Frågan om en större kommuns effekter på demokratin beror också på vilken demokratisyn som är utgångspunkten för analysen. Två huvudsakliga normativa synsätt på den representativa demokratin brukar ställas mot varandra, konkurrensdemokrati respektive del- tagardemokrati. Konkurrensdemokratin utgår från att medborgarens roll enbart är att välja och avsätta eller återvälja förtroendevalda i allmänna val. Ur det perspektivet görs en tydlig åtskillnad mellan medborgarnas och de förtroendevaldas roller. Medborgarna väljer förtroendevalda på valdagen och de förtroendevalda, som konkurrerar om väljarnas röster, styr verksamheten mellan valen. En konsekvens av konkur- rensdemokratin är att väljarnas deltagande i det politiska livet mellan valen inte är nödvändig, tvärtom kan det t.o.m. anses som negativt om väljarna blandar sig i det politiska livet mellan valen. Det centrala är att den politiska makten är öppen för alla och att det är konkur- rens om makten. Således kan väljarna på valdagen göra ett val av det politiska ledarskapet. Det andra synsättet, deltagardemokrati, utgår från att medbor- garnas roll i det politiska livet inte enbart begränsas till allmänna val utan att de också deltar aktivt i det politiska livet mellan valen. Demokratiska processer och politiskt engagemang uppfattas som positiva demokratiska värden i sig.40 Statsvetaren argumenterar för att den lokala nivån ofta ses som ett slags för deltagardemokratin, dvs. en form av demokrati som av praktiska skäl är svår att applicera på nationell eller regional nivå.41 Kommunerna ska enligt denna demokratisyn vara en arena för deltagande och aktivt medborgarskap, snarare än en arena för partipolitik och konflikt. menar dock att i de flesta västliga demokratier så är demokratin på lokal nivå på precis samma sätt som på nationell nivå, baserad på val och konkurrens mellan partier. Det blir därför, enligt , ensidigt att utvärdera effek- ter av större kommuner endast utifrån ett deltagardemokratiskt per- 40Se t.ex. , U. och , P.E. (2003), ”Er der sammenhaeng mellem kommunestørelse og lokalt demokrati?” i , U. och , P.E. (red.) Kommunestørelse og lokalt demokrati, s. 19. 41Karlsson, D. (2013), ”A Democracy of Scale”, , 17(1), s. 7–28. Utvärderingarna behöver i lika stor utsträckning ta hänsyn till effekter på väljares möjligheter till ansvarsutkrävande och kon- kurrens mellan partier.42 visar i samma artikel43 att det finns ett positivt samband mellan kommunstorlek och lokaldemokrati. I studien undersöks hur två centrala mekanismer i en representativ demokrati påverkas av kommunstorleken: a)förmågan att identifiera invånarnas vilja i allmänna val b)förmågan att leverera politik i enlighet med invånarnas preferenser. Studien visar att kommunstorlek är av stor betydelse för hur de två mekanismerna fungerar i svenska kommuner. En förutsättning för att den första mekanismen (a) ska fungera är att väljarna har ett till- räckligt stort utbud av politiska alternativ att välja på. Om utbudet av politiska alternativ är begränsat får väljarna svårigheter att hitta partier eller kandidater som överensstämmer med deras preferenser. Studien pekar på att antalet politiska alternativ ökar signifikant med storleken på kommunen. Resultaten visar också att väljarnas kun- skap om och inflytande över lokala politiska ledare är högre i större kommuner än i mindre. Studien drar den övergripande slutsatsen att lokaldemokratin förbättras i större kommuner. Väljarnas möjlighet till ansvarsutkrävande är en förutsättning för den representativa demokratins funktionssätt. I grunden är ansvar en fråga om relation; den som är ansvarigställs till svars för sina beslut inför någon. Det brukar också uttryckas i termer av en relation mellan principalen, i det här fallet väljaren, och agenten, i det här fallet den valda. Den representativa demokratin bygger på ett mandat från väljarna till den valda församlingen, t.ex. kommunfullmäktige. Med mandatet följer ett ansvar inför uppdragsgivaren, dvs. väljarna.44 När kommuner läggs samman innebär det i princip inga förändrade för- utsättningar för ansvarsutkrävande eftersom ansvaret flyttas över från de tidigare kommunernas fullmäktigen till den nya, större kom- 44Se t.ex. Statskontoret (2003), Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande, 2003:1. Väljarna har därmed i princip samma möjlighet till insyn och ansvarsutkrävande som före sammanläggningen. Det är främst vid en jämförelse mellan sammanläggning av kom- muner och samverkan som frågan om ansvarsutkrävande blir tydlig. Detsamma gäller vid en jämförelse mellan sammanlägg- ning och asymmetrisk ansvarsfördelning (se kapitel 16). Vid en sådan jämförelse framstår sammanläggning som det alternativ som ger in- vånarna bäst möjlighet till ansvarsutkrävande. När kommuner sam- verkar kring olika verksamheter lämnar man över en del av besluts- makten över den verksamhet man samarbetar om. För väljarna blir då ansvarsutkrävandet otydligt, eftersom beslut fattas av representanter som valts indirekt, dvs. av de kommuner som ingår i samarbetet. Vid missnöje kan väljaren bara rösta bort representanterna från den egna kommunen och kan alltså inte ställa representanterna för de övriga kommunerna till svars för de beslut som fattats inom ramen för samarbetet. 14.3.3Input och output i det politiska systemet Ett demokratiskt system omfattar en inputsida och en outputsida. Inputsidan innebär att medborgarna har möjlighet att utöva infly- tande och utkräva ansvar genom att rösta i allmänna val. Output- sidan handlar om vad beslutfattarna kan leverera till medborgarna. En väl fungerande demokrati är beroende av att det finns både en inputsida och en outputsida. Den demografiska utvecklingen har inneburit att främst avlägsna landsbygdskommuner har fått en allt svagare kapacitet. Även om inputsidan, dvs. möjligheten till inflytande och utkrävande av ansvar i den lokala demokratin, kan bibehållas så riskerar outputsidan, dvs. leveransen av välfärdsservice att försvagas för små kommuner med minskande befolkning. En lokaldemokrati som inte har tillräcklig kapacitet att utföra sina uppgifter blir därmed inte så mycket värd för medborgarna. En sådan situation riskerar att minska legitimite- ten för demokratin i kommunen. 14.3.4Effekter på det kommunala förtroendeuppdraget Större kommuner kan innebära effekter på det kommunala förtro- endeuppdraget, t.ex. genom att det sannolikt förbättrar möjlighe- terna att rekrytera förtroendevalda dels eftersom rekryteringsbasen blir större, dels för att förtroendeuppdraget skulle kunna ses som mer attraktivt i en större kommun. Sammanläggningar kan också innebära att rollen som förtroende- vald förändras. Utvärderingar av den danska kommunreformen visar t.ex. att rollen som lokalt förtroendevald förändrades efter sam- manläggningarna. Större kommuner med fler uppgifter kräver dess- utom t.ex. att de förtroendevalda har större fokus på strategiska och överordnade frågor.45 Det kan vara positivt eftersom de förtroende- valda kan lyfta blicken och fokusera på kommunens långsiktiga utveckling, men det kan också vara negativt eftersom de förtroende- valda får mindre fokus på verksamhetsnära frågor som har betydelse för kommuninvånarna. Sammanläggningar kan också påverka förhållandet mellan de för- troendevalda och kommunens tjänstepersoner. Större kommuner kan innebära att politikerna i större utsträckning delegerar och läm- nar över ansvar till de professionella utförarna av olika verksam- heter.46 Erfarenheterna av de danska kommunsammanläggningarna pekar också på ett förändrat förhållande mellan förtroendevalda och tjänste- personer. De förtroendevalda upplevde där att inflytandet över poli- tiken förskjutits mot den kommunala förvaltningen efter samman- läggningarna. Det kan tolkas som ett uttryck för att förvaltningarna i de sammanslagna kommunerna i blev större och mer professionaliserade.47 45Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i , och 2000–2018, underlagsrapport till . 46Se t.ex. Häggroth, S. (2015), En bärkraftig kommunstruktur. 47Blom-Hansen, J., Houlberg, K. och Serritzlew, S. (2016), ”, ufrivillig og omfattende: Den danske kommunereform” i , J.E., , J. och Vabo, S.I. (red.) Kommunereform i perspektiv, s. 222–223. Ett annat perspektiv på effekter av en sammanläggning när det gäller förtroendevalda handlar om att när antalet förtroendevalda minskar blir det mindre sannolikt att invånarna känner en kommunpolitiker. Detta skulle kunna ha en negativ inverkan på väljarnas förtroende för politikerna. Studier visar att personer som känner en kommun- politiker har något högre förtroende för de kommunala institutio- nerna jämfört med de som inte känner någon kommunpolitiker.48 Minskningen av antalet förtroendevalda kan vara problematisk med tanke på att utmärker sig i en internationell jämförelse genom att misstroendet är större mot kommunala politiker och institu- tioner än mot nationella politiker och institutioner; i de flesta andra länder är situationen den omvända.49 Utvärderingar av kommunsammanläggningarna i visar att förtroendet för politikerna hos invånarna i kommuner som har lagts samman har minskat jämfört med vad som är fallet i de kom- muner som inte slagits samman. Det är framför allt förtroendet för politikernas förmåga och möjlighet att vara lyhörda och ta till vara väljarnas åsikter som hade minskat; så var fallet både 2 och efter att reformen genomförts. Orsaken kan bl.a. vara att det, som en följd av ett minskat antal förtroendevalda, har blivit större avstånd och färre kontaktytor mellan väljare och förtroendevalda efter sam- manläggningarna.50 Mindre risk för jäv Större kommuner skulle också kunna innebära en mindre risk för jävssituationer. I små kommuner är avstånden mellan väljare och för- troendevalda korta och det kan innebära ett problem ur jävssyn- punkt, eftersom det finns större risk för att både förtroendevalda och tjänstepersoner hamnar i en situation där de fattar beslut som berör en anhörig eller någon de känner. Det finns dock tydliga jävs- regler som ska förhindra att detta sker. 48Mörk, E., , G. och , L. (2019), Kommunernas framtid. 49Erlingsson, G. och Flemgård, J. (2018), Att omorganisera den politiska basorganisationen. 50Blom-Hansen, J., Houlberg, K. och Serritzlew, S. (2016), ”, ufrivillig og omfattende: Den danske kommunereform” i , J.E., , J. och Vabo, S.I. (red.) Kommunereform i perspektiv, s. 224. I de nordiska länderna har kommunerna historiskt sett haft en stark ställning med ett omfattande välfärdsuppdrag och stark självstyrelse. I de flesta länder i har en annan förvaltnings- modell valts med små och förhållandevis svaga kommuner. De olika förvaltningsmodellerna får implikationer för den kommunala själv- styrelsen. I den nordiska modellen är omfattningen på kommunernas verk- samhet stor, vilket innebär en decentraliserad organisationsmodell med starka och självständiga kommuner. Staten kan dessutom välja att lägga ytterligare ansvar på den kommunala nivån, vilket skett i . Som exempel kan nämnas miljö- och hälso- skydd, insatser enligt LSS samt hemsjukvård. Sammantaget ställer det krav på att kommunerna har stor egen förmåga och kapacitet att ansvara för sina uppgifter. Den sydeuropeiska modellen innebär däremot att kommunerna i hög utsträckning behöver samarbeta med andra kommuner för att sköta sina uppgifter. Kommunernas ansvarsområden är begränsade och den statliga styrningen är stark. Vidare är statens möjligheter att lägga på kommunerna ytterligare uppgifter begränsade, beroende på kommunernas begränsade kapacitet. En långsiktigt stärkt självstyrelse kräver i grunden starka kommuner som har egen förmåga och kapacitet att sköta sina åtaganden. En grundförutsättning för starka kommuner är dock att de har en viss befolkningsmässig storlek som möjliggör att de kan bygga upp en professionell förvaltning som är robust . Om den demografiska utvecklingen fortsätter i den riktning som beskrivs i kapitel 6 innebär det att ett stort antal kommuner fortsätter att minska befolkningsmässigt. Givet den utvecklingen, och om inga kommun- sammanläggningar genomförs, kommer behovet av mellankommunala samverkanslösningar att öka. De mindre kommunernas egen kapa- citet och självständighet kommer därmed att minska successivt. Vidare blir de minsta kommunerna allt mer beroende av yttre faktorer utan- för kommunernas egen kontroll, exempelvis genom ett ökat bero- ende av generella och riktade statsbidrag. Med ett allt större beroende av generella och riktade statsbidrag ökar känsligheten för justeringar i systemen, vilket kan få stora konsekvenser för kommunernas eko- nomiska situation. Statens möjligheter att decentralisera uppgifter till de minsta kommuner blir också i praktiken mindre. På så sätt finns mycket som tyder på att den kommunala självstyrelsen urholkas för de mindre kommunerna om inga åtgärder vidtas. Ett av de bärande motiven i den norska kommunreformen är att stärka den kommunala självstyrelsen. Det ska vara möjligt att ge fler uppgifter och större handlingsutrymme till kommunerna. Den norska kommunreformen syftar till större kommuner, vilket minskar om- fattningen av interkommunala samarbeten och leder till att kom- munerna kan lösa fler uppgifter själva.51 Detta ska, enligt den norska regeringen, ge ökad makt och befogenheter till kommunerna och därmed ökad självstyrelse. Samverkanslösningar värderas som mindre önskvärda ur demokratisk synpunkt. Även i har ett minskat behov av samverkan varit ett tydligt argument i de reformer som har genomförts och de reformförslag som har lagts.52 14.4Lokal identitet och sammanhållning De argument som framfördes mot sammanläggningarna i samband med kommunblocksreformen handlade till viss del om värnandet av den egna kommunen och om kommu- nens betydelse för lokal identitet och sammanhållning. Också är det något som lyfts fram i diskussioner om kommunsammanlägg- ningar, dvs. att sammanläggningar skulle kunna försvaga den lokala identiteten och därmed sammanhållningen i kommunen. Det kan i sin tur innebära att särskilt de mer perifera delarna av en ny samman- slagen kommun marginaliseras. Det finns också argument för att sammanläggningar skulle kunna innebära en stärkt lokal identitet. Genom att lägga samman kom- muner kan den nya, större kommunen få en starkare position regionalt och därmed också nationellt. Det var t.ex. ett tydligt argument i diskussionen om sammanläggning av kommunerna på . En ny kommun skulle bygga på en redan stark lokal identitet och ett starkt varumärke. 128 S (2016/2017), Kommuneproposisjonen 2018, s. 9. 52Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i , och 2000–2018, underlagsrapport till . också genom en kommunsammanläggning kunna stärka sin position regionalt.53 Ökad pendling och vidgade arbetsmarknadsregioner minskar sannolikt invånarnas identifikation med den egna kommunen. In- vånarna rör sig över kommungränser, där man bor i en kom- mun och arbetar i en annan. En undersökning av förutsättningarna för att etablera demokratiskt legitima beslutsenheter för stadsregio- ner, dvs. städer med omkringliggande pendlingsomland, i ett svenskt sammanhang visar t.ex. att identifikationen med som stadsregion är stor både i och i dess kranskom- muner.54 Forskarna pekar på att det i de större städerna har skett en förskjutning från det kommunala till det stadsregionala, vilket skulle kunna leda till att kommunernas ställning som enhet för att hantera lokalsamhällets utmaningar undergrävs. Forskarna argumenterar vidare för att stadsregionen skulle kunna utgöra ett fullt legitimt befolknings- underlag (demos), för att forma beslutsenheter på stadsregional nivå. Frågan om territoriell identitet har också behandlats i en dansk undersökning från 2003.55 Den traditionella hypotesen är att anknyt- ningen till ett geografiskt område avtar med ökad storlek. Kjær har i undersökningen prövat om hypotesen kan bekräftas empiriskt. Som metod har Kjær ställt ett antal frågor till medborgare om hur de upp- fattar sin anknytning till olika geografiska områden. Knappt 2 000 per- soner svarade på undersökningen. I en av frågorna får respondenterna ta ställning till hur de upp- fattar sin anknytning till en del av kommunen (landsby/bydel), kom- munen, länet (amt), landsdelen (del av ), , och . Svaren gavs på en skala mellan 0 och 100, där 100 anger stark anknytning. Svaren visar generellt att medborgarnas anknyt- ning till de olika geografiska områdena är relativt jämn, där anknyt- ningen till uppfattades starkast (86) och anknytningen till län svagast (55). Anknytningen till de övriga geografiska områdena låg ungefär i paritet med varandra, där kommunen (liksom ) angavs som 67 på skalan.56 /kommun-politik/Oland-en-kommun/ Alternativen/. 54Lidström, A., , N. och , K. (2017), ”Stadsregioner som demos i ?” Statsvetenskaplig tidskrift, Årgång 119, 2017/3. 55Kjær, U. (2003), ”Territoriell tilknyting og identitet” i Kjær, U. och , P.E. (red) Kommunestørelse og lokalt demokrati, s. 69–83. 56Ibid, s. 70. Undersökningen omfattar även en analys av vad kommunens storlek innebär för medborgarnas anknytning till kommunen. Svaren pekar på att medborgarnas anknytning till kommunen är i stort sett på samma nivå oavsett kommunens storlek.57 Kjær drar den övergripande slutsatsen att medborgarnas terri- toriella anknytning inte påverkas av storleken på den kommun de bor i. Den traditionella hypotesen, att medborgares anknytning till kommunen skulle avta med ökad kommunstorlek, fick inte stöd i den empiriska undersökningen. Kjær menar snarare att det är andra faktorer än storlek som kan förklara graden av anknytning till kom- munen, t.ex. ålder, hur länge man bott i kommunen, omfattningen av kontakter med grannar och i hur stor grad man nyttjar service. Däremot kan undersökningen inte hitta stöd för att kom- munstorlek har någon betydelse.58 De modellberäkningar som redovisats tidigare i kapitlet och erfaren- heterna från den danska kommunreformen pekar mot att samman- läggningar av kommuner endast skulle ge små möjligheter till eko- nomiska skalfördelar. Däremot pekar erfarenheter från på att de sammanslagna kommunerna efter reformen förbättrat sin ekonomiska situation i termer av ekonomiskt resultat i förhållande till kommuner som inte var föremål för sammanläggningar efter reformen. En kommunsammanläggning kan därför ge vissa ekono- miska fördelar, där förmågan att genomföra investeringar kan stärkas genom förbättrade ekonomiska resultat. Kommunernas struk- tur i form av bosättningsmönster och avstånd har dock stor bety- delse för hur stora de ekonomiska effekterna blir. De positiva effekterna av en sammanläggning framstår dock som tydligare när det gäller möjligheterna att bygga upp en robust för- valtning med möjligheter till specialisering. Även rekryteringen av personal kan sannolikt förbättras, eftersom många ser det som en fördel att vara anställd i en större organisation. En större organi- sation innebär även en minskad känslighet för olika typer av oför- utsedda händelser, exempelvis om vissa befattningshavare slutar eller 57Ibid, s. 73–75. 58Ibid, s. 82–83. blir långvarigt frånvarande. På så sätt kan en större organisation ha bättre möjligheter att hålla en kontinuerligt hög driftskapacitet. Framför allt har en större organisation möjligheter och resurser att arbeta med utvecklingsfrågor, både internt inom organisationen och externt. Internt kan det handla om utveckling av den kommu- nala verksamheten genom ny teknik och ny kunskap. Externt kan det allmänt handla om att tillvarata och nyttja kommunens förutsätt- ningar att utvecklas. Här ingår åtgärder för att öka kommunens attraktivitet i bred bemärkelse och att locka investeringar, befolk- ning och företag till kommunen. Erfarenheter pekar på att mindre kommuner generellt sett har för knappa resurser för att aktivt arbeta utvecklingsinriktat.59 14.5.1Kompetensförsörjning och förbättrad ledning och styrning Större kommuner ger sannolikt förbättrade möjligheter till rekryter- ing av professionella utförare av den kommunala verksamheten. Större kommuner kan ha fler personer anställda inom olika professioner, och därmed förbättras förutsättningar att bygga upp den specia- listkunskap som krävs, samt hålla sig à jour med metodutveckling och forskningsresultat inom olika professioner och verksamhets- områden. En större organisation ger också utrymme för att skapa miljöer där personalen kan få stöd av andra kollegor inom organisationen, vilket också kan bidra till en förbättrad arbetsmiljö. Genom att en större organisation kan bygga upp både bredd och djup när det gäller personal och kompetens, kan det också sannolikt i förlängningen även skapa bättre förutsättningar för att decentralisera ytterligare uppgifter till kommunerna.60 Utvärderingar av den danska kommunreformen visar att kommunsammanlägg- ningarna haft en positiv inverkan på kommunernas professionella kompetens. efter att reformen införande uppgav 8 av 10 kom- muner att reformen i någon grad, hög grad eller mycket hög grad 59Se exempelvis Tillväxtanalys (2011), Utvecklingskraft i kommuner och regioner, rapport 2011:01; Tillväxtanalys (2013), Lokalt näringslivsarbete, förutsättningar och begränsningar, rapport 2013:10; (2014), Sambandet mellan det regionala tillväxtarbetet och kommunernas översikts- planering, rapport 2014:15 och Statskontoret (2019), Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys, rapport 2019:2. 60Se t.ex. Häggroth, S. (2015), En bärkraftig kommunstruktur. hade bidragit till att öka den kompetensmässiga kapaciteten och robustheten i verksamheterna.61 Reformen ledde alltså till större pro- fessionella miljöer och mindre sårbarhet avseende de uppgifter som kommunerna redan hade.62 Erfarenheter från t.ex. de övriga nordiska länderna visar att om det finns politisk vilja att lägga samman kommuner kan det också finnas behov av olika typer av incitament för kommunerna. Som berörts i genomgången av kommunreformerna i , och så har användningen av olika typer av styrmedel varierat mellan de tre länderna (se kapitel 4). I använde sig staten i begränsad omfattning av ekonomiska incitament; i stället var det lagar och regleringar, som dominerade i den danska processen. Den danska reformen var kraftigt reglerad från statligt håll och blev i praktiken tvingande för kommunerna. De finländska reformerna präglades i motsats till den danska av en begränsad användning av lagreglering. Regering och riksdag hade begränsad möjlighet att tvinga fram sammanläggningar eller påverka vilka kommuner som skulle slås samman. Däremot var de ekono- miska incitamenten för genomförandet av reformer förhållandevis generösa. I den norska reformprocessen använder staten en rad olika styr- medel, t.ex. särskilt understöd till kommuner som beslutat att gå samman och kompensation för förlorade intäkter från statsbidrag. En viktig del i den norska reformprocessen har varit fylkesmännens (motsvarande landshövding) ansvar att koordinera de lokala sam- manläggningsprocesserna.63 I de finländska reformerna saknades en motsvarighet till detta vilket beskrivs som en bidragande orsak till att många lokala lösningar inte utformades optimalt.64 61Blom-Hansen, J., Houlberg, K. och Serritzlew, S. (2016), ”, ufrivillig og omfattende: Den danske kommunereform” i , J.E., , J. och Vabo, S.I. (red.) Kommunereform i perspektiv. 62Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i , och 2000–2018, underlagsrapport till . 96 S (2016–2017) Endringer i kommunestrukturen. (2016), ”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i ” i , J.E., , J. och Vabo, S.I. ), Kommunereform i perspektiv, s. 229–249. 14.6.1Frivillig eller tvingande sammanläggning