sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Bestämmelserna som gäller gymnasieskolan ska tillämpas första gången för utbildning som påbörjas höst- terminen 2026 och bestämmelserna om komvux ska tillämpas första gången på utbildning som påbörjas efter utgången av 2025. Äldre bestämmelser ska tillämpas för utbildning som påbörjas . Ett godkännande av en enskild huvudman för gymnasieskola upphör att gälla för utbildning som påbörjas . Efter anmälan av en redan godkänd enskild huvudman får Skol- inspektionen genom en förenklad prövning besluta om godkän- nande enligt de nya bestämmelserna. Regeringen ska få meddela föreskrifter om den förenklade prövningen. Förslag om planering och dimensionering Kommuner behöver inte träffa samverkansavtal om samman- hållen yrkesutbildning och enstaka yrkesinriktade kurser inom komvux på gymnasial nivå förrän redan gällande samverkansavtal som har träffats med stöd av förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning har upphört. Det nya systemet med en starkare statlig styrning av utbudet kom- mer att kräva förberedelser hos kommuner, myndigheter och enskilda huvudmän. Dessa inleds och förbereds med förändringarna i refor- mens första steg. Bland annat kommer att ta fram regionala planeringsunderlag som stöd för kommunernas planering och dimensionering och för Skolinspektionens beslut om godkän- nande. Ett ikraftträdande av reformens andra steg bedöms kunna planeras först till . Det innebär att det första ram- beslutet kommer att kunna fattas och avse utbildning som påbörjas i gymnasieskolan och utbildning som påbörjas i komvux på gymnasial nivå efter utgången av . Övergångsbestämmelserna när det gäller de enskilda huvudmännen har behandlats i avsnitt 6.6.7. Bestämmelserna om samverkansavtal i skollagen ska med tillämpning även omfatta kom- vux på gymnasial nivå och då avseende sammanhållen yrkesutbild- ning och enstaka yrkesinriktade kurser. När det gäller dessa utbildn- ingar har det funnits ett krav på samverkan i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. De kommu- ner som redan har träffat samverkansavtal kommer att behöva för att träffa nya avtal enligt skollagen. Denna nya skyldighet kommer därför inte att inträffa förrän befintliga avtal som har träf- fats med stöd av förordningen om statsbidrag för regional yrkes- inriktad vuxenutbildning har upphört. 7Förslag om finansiering och resursfördelning I utredningens uppdrag ingår att ta ställning till om det finns behov av en finansieringsmodell för gymnasieskolan som i högre grad tar hänsyn till skolors varierande förutsättningar att bedriva en likvärdig utbildning och i så fall föreslå en sådan. Bedömningar och förslag ska baseras på en analys av hur dagens finansiering av gymnasieskolan tar hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar att bedriva en likvärdig utbildning. Utredningen ska också vid behov föreslå nödvändiga förändringar i systemet för finansiering av gymnasial utbildning och annan utbildning som omfattas av utredarens förslag, med utgångspunkt i eventuella förslag om en regional planerings- modell. Vidare ska utredningen överväga om staten bör ha ett samlat ansvar för inackorderingsstödet till elever i gymnasieskolan. 7.1Utredningens slutsatser och överväganden Utvecklingen av finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan i ett längre perspektiv Hur skolan ska finansieras och hur resurserna ska fördelas hänger nära samman med styrningen av skolan. Innan decentraliseringen av skol- väsendet styrde staten utbildningarna med ett detaljerat och komplext statsbidragssystem. Likvärdigheten skulle garanteras genom öronmärkta statsbidrag och detaljerade regler för verksamhe- ten. I samband med decentraliseringen 1991 ersattes de öronmärkta statsbidragen till grundskola, gymnasieskola och vuxen- utbildning (komvux) med ett sektorsbidrag för hela skolverksam- heten. Med detta bidrag kunde kommunerna själva bestämma hur Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan resurserna skulle fördelas mellan de tre skolverksamheterna. Styr- ningen av skolan blev mål- och resultatorienterad, och genom att samma mål och riktlinjer gällde för alla skolor skulle en likvärdig utbildning för alla upprätthållas. En annan stor principiell förändring var att kommunen där ungdomarna var folkbokförda blev mottagare av statsbidraget, och inte som tidigare de kommuner och landsting som anordnade utbildningen. I och med detta kunde kommunerna själva välja vilka utbildningar de ville anordna och därmed var det inte längre staten som i praktiken avgjorde om en kommun fick anordna gymnasieutbildning. Dimensioneringen av gymnasieutbildningarna skulle i första hand anpassas till elevernas önskemål. genom- fördes en genomgripande reform av hela statsbidragssystemet och skolans sektorsbidrag inordnades i ett generellt statsbidrag till kom- munerna tillsammans med de riktade statliga bidragen till andra kommunala verksamheter. blev hemkommunen skyldig att betala bidrag till berättigade fristående gymnasieskolor och stats- bidraget till de enskilda huvudmännen avvecklades och resurserna fördes över till det dåvarande statliga utjämningsbidraget. Finansieringen av och resursfördelningen inom gymnasieskolan är mycket komplex. Grunden utgörs huvudsakligen av kom- munala skatter och statsbidrag som i form av ersättningar och bidrag fördelas mellan kommuner och till enskilda huvudmän beroende på hur elever väljer program och skola. Hemkommunernas kostnad för gymnasieskolan var 2018. Av den kostnaden utgjorde drygt hälften ersättningar till andra huvudmän. Kommunernas totala kostnader per elev för gymnasieskolan har varierat relativt lite . Den genomsnitt- liga totala kostnaden per elev i gymnasieskolan ökade . Undervisningskostnaden bidrog mest till kost- nadsökningen per elev. En viktig förklaring till den ökade undervis- ningskostnaden är att den genomsnittliga lärarlönen har ökat. Ökade lärarlöner kan ses som en nödvändig förutsättning för att attrahera och behålla lärare. En ökad lärartäthet har också bidragit till en ökad undervisningskostnad. Det finns en omfattande forskningslitteratur kring resursernas betydelse för elevers skolresultat. De studier som tar hänsyn till att resurserna fördelas kompensatoriskt finner stöd för att högre skol- resurser och mindre klasser eller undervisningsgrupper förbättrar skolresultaten, i synnerhet för elever med svaga förutsättningar. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Forskningen visar också att tidigare insatser är bättre än . Används resurserna på rätt sätt får de betydelse. Det rimligt att tro att slutsatsen kring resurserna betydelse gäller även för gymnasie- skolan, även om de flesta studier fokuserar på den obligatoriska grund- skolan. Sammantaget har utredningen inte funnit några starka argument för att de totala resurserna till gymnasieskolan behöver öka i dags- läget. Men, utvecklingen framöver med ökande elevkullar och kom- muner med en ansträngd ekonomi visar att bilden kan bli en annan. Det demografiska trycket är högt och väntas öka . Antalet personer i grupperna barn, unga och äldre ökar snabbare än gruppen som är i arbetsför ålder, som det finns risk för att står inför en lågkonjunktur. Det kommer att innebära ut- maningar för den kommunala ekonomin när behovet av de resurser som krävs för att upprätthålla välfärden på dagens nivå kommer att öka snabbare än skatteintäkterna. Förutsättningarna ser också olika ut i landet. Elevkullarna ökar inte lika mycket i alla delar av landet. Det pågår en centralisering med avveckling av gymnasieskolor där elevunderlaget är otillräckligt. Mot denna bakgrund kommer ekonomin att vara av stor betydelse i de kommande årens planering, dimensionering och finansiering av gymnasial utbildning. Behov av en mer kompensatorisk resursfördelning men komplext för gymnasieskolan Skollagen (2010:800) anger att det i utbildningen ska tas hänsyn till barns och elevers olika behov.1 Eleverna ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt och det ska vara en strävan att uppväga skillnader i deras förutsättningar att tillgodogöra sig ut- bildningen. Utredningen har redovisat att måluppfyllelsen varierar mellan elever, program och skolor (se kapitel 3). Skillnaderna mellan elever med olika bakgrund är stor. Det är mer oklart om skillnaderna mellan elever har ökat, men utredningen konstaterar att de i alla fall inte har minskat. Det är däremot uppenbart att skolsegration har ökat kraftigt. Det kan vara negativt för den sociala sammanhåll- 11 kap. 4 § skollagen. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan ningen i samhället men det kan också göra det svårare för skolan att lyckas med det kompensatoriska uppdraget. Den kompensatoriska resursfördelningen i gymnasieskolan har ägnats betydligt mindre uppmärksamhet än den i . En delförklaring till det är att gymnasieskolan består av ett antal pro- gram och att gymnasieskolan är en frivillig skolform. På program- men går olika elevgrupper med skilda behov och förutsättningar. Allra tydligast kommer det till uttryck vad gäller introduktionspro- grammen där de elever som inte är behöriga till de nationella pro- grammen går. När huvudmännen anpassar resurserna efter elevernas behov kom- mer det att avspeglas i programkostnaden. Program med en större andel elever med sämre studieförutsättningar kommer att ha högre kostnader för kompensatoriska insatser. Den kompensatoriska delen av programkostnaden är dock inte möjlig att urskilja då flera andra faktorer i hög grad påverkar de olika nationella programmens kost- nader (se avsnitt 3.4). Det har blivit vanligare att huvudmännen för- delar resurser med någon form av strukturell ersättning, där hänsyn tas till elevsammansättningen, som komplement till ersättningen för programkostnaden. Några huvudmän gav i utredningens enkät till kommunerna dock ett tydligt uttryck för uppfattningen att elever- nas olika behov beaktas genom programkostnaderna och att det i tillräcklig utsträckning inkluderar kompensatoriska resurser. Kom- munernas satsningar på introduktionsprogrammen uppfattas i bland som en tillräcklig kompensatorisk insats. Vidare är det komplicerat att få till en riktigt effektiv kompen- satorisk resursfördelning till följd av att eleverna strömmar mellan olika huvudmän. Av hemkommunernas totala kostnad för gymna- sieskolan 2018 utgjordes i genomsnitt av ersättning till andra kommunala huvudmän och av ersättningen till enskilda huvudmän. Det kan jämföras med där ersätt- ningen till andra kommuner bara motsvarar av hemkom- munernas kostnader och ersättning till enskilda huvudmän . En kommun kan ha tillräcklig kunskap om eleverna i den egna verk- samheten för att kunna besluta om resurser efter elevernas behov och förutsättningar. Men när eleverna går i en annan huvudmans skola, vilket alltså är vanligt i gymnasieskolan, är det svårt för hem- kommunen att följa medborgarnas skolgång och studieframgång. Några kommuner som besvarat vår enkät om resursfördelningen Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan anger en osäkerhet om hur den mottagande huvudmannen använder resurserna. Ytterligare en konsekvens av hemkommunens finansier- ingsansvar i kombination med att så många elever väljer en annan huvudman är att hemkommuner inte fullt ut kan avgöra hur mycket resurser som ska läggas på gymnasieutbildningen. Det finns behov av en mer kompensatorisk resursfördelning Det finns stora skillnader i måluppfyllelse mellan gymnasieelever med olika bakgrund och skolorna har blivit mer segregerade. Utredningens slutsats är att det finns behov av att mildra skolsegregationen och av mer kompensatoriska insatser. Resursfördelningen behöver i högre grad ta hänsyn till elevernas förutsättningar och behov. En grundförutsättning för en likvärdig resursfördelning är att elever hos kommunala och enskilda huvudmän behandlas lika Utredningens genomgång har också visat på ett behov av att inter- kommunala ersättningar och bidrag till de enskilda huvudmännen blir mer transparenta och tydliga. Det behöver vara tydligt hur en kommun fördelar resurser till sina skolenheter för att garantera att bidraget till enskild huvudman bestäms på samma sätt. Men för elever i gymnasieskolan är det också viktigt att ersättningen till andra kommuner bestäms på motsvarande sätt som till enskilda huvud- män. Det är en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för en mer likvärdig resursfördelning att resurserna för eleverna inte är beroende av om de går i den egna kommunens skola, en annan kom- munal skola eller en fristående skola. Resursfördelningen sker i flera led Ansvaret för att finansiera, fördela och använda resurser efter behov ligger på flera aktörer. Hemkommunerna finansierar sina medbor- gares gymnasieutbildning oavsett om de går i den egna gymnasie- skolan eller inte. Varje skolhuvudman ansvarar för att fördela resurser till sina skolenheter och program. Rektorn ansvarar för hur resur- serna används på skolenheten. Varje led ger förutsättningar för nästa Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan För att resurserna ska fördelas efter elevers förutsättningar och skolors behov behöver detta därför ske i varje led av resursfördel- ningen. Utredningen har dock konstaterat att det finns svårigheter och brister i varje led (avsnitt 5.2). Flera möjligheter att stärka den kompensatoriska resursfördelningen har övervägts Utredningens vägval kring planering och dimensionering innebär att statens styrning ökar. Men inom de ramar som staten ska ange ligger ansvaret för att erbjuda utbildning kvar på kommunerna, vilket om- fattar beslut om vilka utbildningar som ska erbjudas var. Det innebär att huvudansvaret för att finansiera gymnasieutbildningen behöver ligga kvar på hemkommunerna. Utredningens uppfattning är att det utesluter möjligheten att återinföra ett specialdestinerad statsbidrag som riktas direkt till huvudmännen. Ett sådant statsbidrag skulle kräva en skatteväxling. Utredningen har med den utgångspunkten identifierat fyra om- råden där det skulle vara möjligt att förstärka det kompensatoriska inslaget i resursfördelningen: starkare reglering av hur huvudmän- nen fördelar resurser till sina skolenheter, starkare reglering av hur hemkommunerna ska ersätta enskilda och kommunala huvudmän, stärkt statlig finansiering genom ett riktat statsbidrag som baseras på elevernas studieförutsättningar samt större hänsyn till elevernas studieförutsättningar i det kommunala utjämningssystemet. Skolhuvudmännen behöver bli bättre på att fördela resurser efter behov till skolenheterna men lösningen är inte samma modell för alla Det finns skillnader i måluppfyllelse mellan skolor med samma huvudman. Skolhuvudmännen behöver därför i ökad utsträckning fördela resurserna efter elevernas och skolornas förutsättningar och behov. För att kunna göra det och säkra att varje skola har tillräckliga förutsättningar för att klara sitt uppdrag behöver huvudmännen ha kunskap om skolornas villkor och resultat. Skolinspektionen har dock visat att många skolhuvudmän brister i sin resultatuppföljning. I de fall det brister i uppföljningen blir det även svårt för huvudmännen att fördela resurser efter elevernas och skolornas behov. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan två skäl till att utredningen trots det valt att inte lämna några förslag om hur skolhuvudmannen ska fördela resurser till sina skolenheter. För det första pågår det ett utvecklingsarbete i kommunerna som tagit fart efter att förtydligandet av kommunernas ansvar för att för- dela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barns och ele- vers olika förutsättningar och behov infördes i skollagen . Staten stödjer det arbetet via skolmyndigheterna. Skolinspek- tionen genomför med start en kvalitetsgranskning som tar sikte på huvudmännens fördelning av resurser till sina skolenheter vilket ytterligare kan driva på och stötta huvudmännen i den del de har ansvar för. Vidare har uppdraget att stödja skolor och förskolor med låga kunskapsresultat och som har särskilt svåra förutsättningar att förbättra elevernas resultat på egen hand.3 organiserar stödet till huvudmännen med processtödjare som bland annat ska ha goda kunskaper om frågor som rör resurs- fördelning. Även Kommuner och Regioner (SKR) verkar för att bidra i utvecklingsarbetet kring kommunernas resursfördel- ning till de egna skolorna. För det andra bedömer vi det inte lämpligt att staten avgör vilken resursfördelningsmodell som huvudmannen ska använda när den fördelar resurser till sina skolenheter. Kommunerna fördelar , inom ramen för det kommunala självstyret, resurser efter elevernas behov och skolornas förutsättningar. Detta kan de göra på flera olika sätt och att använda någon form av ersättning som tar hänsyn till elevernas olika förutsättningar är endast ett sätt. Huvudmännen behö- ver basera fördelningen av resurser på en analys av skolenheternas behov av utveckling. Förutsättningarna och behoven kan dock se mycket olika ut för huvudmännen. En del har många elever, flera skolenheter och anordnar många program. Andra har relativt få elever på endast en skola som bara erbjuder något eller ett par program. Hur ersättningen till programmen och skolorna bestämts kan också påverka behovet om omfördelning mellan skolenheter. Vi menar därför att det är omöjligt att på nationell nivå avgöra hur resurserna till skolorna ska fördelas och i vilken grad de behöver viktas efter elevernas förutsättningar. Lösningarna måste anpassas lokalt och även förhålla sig till andra typer av kompensatoriska insatser. 22 kap. 8 b § skollagen. 3Regeringsbeslut (U2015/03357/S), (U2017/00301/S). (U2019/01553/S, delvis) och (U2019/03786/S). Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan emot att staten skulle kunna föreslå en resursfördelningsmodell som skulle passa alla huvudmän och deras verksamhet. Det finns också en risk att huvudmännens ansvarstagande för resursfördelningen till skolenheterna försvagas om staten anger hur stor andel av resurserna till skolorna som ska viktas efter elevernas förutsättningar och på vilket sätt de ska fördelas. Däremot kan det finnas skäl att inom ramen för de regionala planeringsunderlagen tillhandahålla data, och kanske socioekonomiska index som beräknas på elevernas bakgrunds- faktorer och som huvudmännen kan använda som ett stöd i sin resurs- fördelning (se avsnitt 6.3.1). Enligt utredningens direktiv ska en finansieringsmodell som beak- tar skolornas olika förutsättningar övervägas. Mot bakgrund av de argument som anförts ovan bedömer utredningen att det inte är lämpligt utan föreslår i stället förändringar i regleringen av hemkom- munernas ersättning till de huvudmän som erbjuder gymnasieut- bildning. Riktat statsbidrag till huvudmännen baserat på elevernas studieförutsättningar bedöms inte vara lämpligt bl.a. för att det behöver harmonisera med kostnadsutjämningen Ett riktat statsbidrag till huvudmännen baserat på skillnader i elevers behov och förutsättningar skulle kunna styra ekonomiska resurser på ett tydligt sätt. finns det en bred kritik mot och problem med riktade statsbidrag. Kritik som ofta förs fram är exempelvis att riktade bidrag styr huvudmännens prioriteringar, oavsett vilka behov som finns på lokal nivå. Dessutom finns det ingen garanti för att pengarna kommer att ges . Det leder till ryckighet i styrningen, svårigheter i planeringsförutsättningar och risk för att driva kostnader i verksamheten. Det finns även en påvisad skillnad mellan stora och små kommuner till exempel vid personalsatsningar. Små kommuner vågar inte anställa när man inte vet om pengarna finns . Det finns också en risk för ojämlikhet i landet beroende på att små kommuner inte söker i samma omfattning. Vidare finns det kompensatoriska inslag för gymnasieskolan inom ramen för det kommunala utjämningssystemet. Kostnadsutjämningen omfördelar resurser mellan elevernas hemkommuner, bland annat baserat på vilka program elever går på (programvalsfaktorn). Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan riktat statsbidrag till huvudmännen skulle skapa ett parallellt system med risk för dubbelkompensation. Kostnadsutjämningen har utretts och förslagen har an- tagits av . Utredningen såg över behovet av ett starkare socioekonomiskt inslag i kostnadsutjämningen. Det kommunala utjämningssystemet är komplext och de olika delarna behöver hänga ihop. Mot bakgrund av detta har vi bedömt att det inte är rimligt att föreslå förändringar inom utjämningssystemet. Sammanfattningsvis bedömer vi att ett riktat statsbidrag till gym- nasieskolans huvudmän baserat på skillnader i elevers behov skulle bidra till ytterligare snårighet. Det skulle också vara en betydligt mer komplex uppgift att konstruera hur fördelningen skulle göras för gymnasieskolan än för , bland annat för att det är svårare att identifiera skillnader mellan gymnasieskolor med olika behov då de kan vara så olika i programsammansättning. Det behövs en starkare reglering av hur hemkommunerna ersätter enskilda och kommunala huvudmän Som vi har redovisat bestäms finansieringen av gymnasieskolans ut- bildningar i stor utsträckning av de ersättningar som ges till och mellan huvudmän. Nivån på den interkommunala ersättningen och bidraget till enskilda huvudmän kan bestämmas på flera olika sätt. Men båda typerna av ersättningar är vanligen baserade på en anord- nares genomsnittliga kostnad per program och elev (eller ett genom- snitt av flera kommunala anordnares kostnader). Det är ovanligt att ersättningarna är konstruerade så att de direkt beaktar elevers olika förutsättningar. De flesta kommuner erbjuder gymnasieutbildning genom sam- verkan med andra kommuner. Inom samverkansområdena kommer kommunerna själva överens om enligt vilka principer de ska ersätta varandra. Vi har bara funnit ett samverkansområde som vid beslut om interkommunal ersättning för nationella program beaktar elever- nas studieförutsättningar utöver vad som är inbakat i kostnaden för programmet. Det samverkansområdets så kallade strukturtillägg innebär ett tillägg till den interkommunala ersättningen och bidraget till enskilda huvudmän och är beräknat utifrån statistiskt skattad sannolikhet att nå examen. Strukturtillägget används även vid för- delningen till skolenheterna. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan följts upp och sammantaget visar uppföljningen att rektorerna be- dömer att strukturtillägget fyller sitt syfte och bidrar till högre mål- uppfyllelse och ökad genomströmning.4 Den enkät som utredningen ställt till kommunerna bekräftar att kommunerna endast i liten omfattning använder särskilda ersätt- ningar som tar hänsyn till elevernas olika förutsättningar vid beslut om interkommunal ersättning. Det gäller även vid beslut om bidrag till enskilda huvudmän. Ett försök att beakta behovet att ett kompensatoriskt inslag i ersättningen till enskilda huvudmän har gjorts i ett förslag från Skol- kostnadsutredningen. Förslaget om ett strukturbelopp, som reger- ingen även lagt i en lagrådsremiss, har dock en del brister. Hur struk- turbeloppet ska bestämmas är inte helt klart, men framför allt är för- slaget inte anpassat efter gymnasieskolans förutsättningar. En brist är också att strukturbeloppet bara avser bidrag till enskilda huvud- män och inte andra kommunala huvudmän. Sammantaget konstaterar utredningen att ersättningen till skol- huvudmännen från hemkommunerna är ett viktigt led i finansier- ingen och resursfördelningen. Vi har funnit att det i detta led finns behov av att i högre grad ta hänsyn till elevers olika förutsättningar. För många huvudmän utgör interkommunala ersättningar eller bidrag från hemkommunerna en viktig finansiering av deras skolverksam- het. Det finns skillnader i elevsammansättningen mellan huvudmän och de kan därför behöva mer eller mindre resurser. Det skulle ge skolhuvudmännen mer likvärdiga förutsättningar och därmed ut- jämna elevernas möjlighet att nå skolans mål.