sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — Syftet med uppdraget är att den avgränsning som görs ska leda till att dessa områden avsätts för naturvård. Det är därför av stor vikt att regeringen, redan vid uppdragets lämnande, har en plan över hur dessa områden ska hanteras och att resurser för detta säkerställs. Det är viktigt att avgränsningsarbetet färdigställs . Den osäkerhet om vad som gäller för den fjällnära skogen har anförts som ett starkt argument mot den rådande ordningen och är konfliktdrivande. Genom att skyndsamt ta fram den avgränsning som ska gälla och föra en dialog med berörda markägare om det fort- satta arbetet kommer de markägare som berörs inte att hamna i en situation av osäkerhet än nödvändigt. Staten gör en stor investering i fjällskogen Figur 16.10 Utredningens förslag till bevarande av stora intakta naturskogslandskap Innanför den svarta, streckade gränsen ligger de områden som skulle bevaras genom utredningens förslag. Dessa områden är markerade med mörkgrön färg och utgörs av produktiv skogsmark med dokumenterat höga naturvärden samt vissa myrar, fjäll och improduktiv skogsmark med höga natur - värden. Observera att produktiv skogsmark utan dokumenterat höga naturvärden innanför den svarta gränsen, markerat i vitt på kartan, inte ingår i utredningens förslag. Observera också att en detalj- avgränsning av områdena föreslås göras av myndigheterna utifrån övrig förekomst av omgivande myrar, fjäll och improduktiv skogsmark med höga naturvärden. Egen bearbetning efter , Skogar med höga naturvärden ovan och i nära anslutning till fjällnära gränsen – statistik och sammanställning, 2020. Staten gör en stor investering i fjällskogen I figur 16.10 finns en gräns markerad. Enligt utredningens bedöm- ning bör de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden innanför denna gräns, tillsammans med omgivande myrar, fjäll och improduktiv skogsmark med höga naturvärden, utgöra natur- skogar med ekosystemmångfald som bör bevaras. Dessa skogar bör därför detaljavgränsas av myndigheterna för formellt skydd. Det är viktigt att notera att det innanför det av utredningen av- gränsade området på kartan även finns en betydande areal med skog utan dokumenterat höga naturvärden. Denna skog bör inte ingå i formellt skydd mer än i en mycket begränsad utsträckning, för att få ändamålsenliga gränser för de områden som skyddas. Dessa skogar bör alltjämt kunna brukas enligt markägarens egna mål. Förutom det , i stort sett sammanhängande området längst fjällkedja, ingår även några mycket stora friliggande enklaver i utredningens förslag. De allra flesta av dessa enklaver utgörs till delar av skog som ligger inom gränsen för fjäll- nära skog. Dessa enklaver består av stora enskilda områden eller kluster av områden och är 5 000–stora. Dessa skogar är av samma karaktär som de inom det stora sammanhängande området och ligger också i ett sammanhang med myrar, fjäll och improduktiv skog med höga naturvärden. De bedöms därför också på ett påtagligt sätt bidra till ekosystemmångfalden i nordvästra . Även dessa enklaver ska avgränsas av myndigheterna på motsvarande sätt som huvudområdet. Utredningen har inte tillgång till underlag som kan ligga till grund för en bedömning om hur de av myndigheterna inventerade områ- dena med dokumenterade höga naturvärden förhåller sig till omgiv- ande myrar, fjäll och improduktiv skogsmark med höga naturvärden. Det har därför visat sig svårt att med säkerhet bestämma vilka en- klaver som uppfyller storlekskriteriet . Det kan därför vid detaljavgränsningen visa sig att någon enklav faller bort eller till- kommer beroende på de faktiska förhållandena vad gäller möjligheterna till ekosystemmångfald med sammanhängande naturskogar, myrar och fjäll. Utredningen bedömer att det i myndigheternas inventeringar även finns inventerade områden med dokumenterat höga naturvärden på beståndsnivå som inte ligger inom de stora sammanhängande natur- skogarna med ekosystemmångfald. Dessa friliggande områden kan Staten gör en stor investering i fjällskogen enligt utredningens bedömning inte anses tillhöra de stora samman- hängande områdena med ekosystemmångfald. Dessa friliggande och mindre områden har dokumenterat höga naturvärden, kan vara flera hundra hektar stora och ligga på så kallade nyckelbiotopsrika brukningsenheter. Det kan följaktligen finnas skäl till att även dessa friliggande områden bevaras. I vilken utsträckning detta bör eller ska ske med formellt skydd får vara ett beslut som tas politiskt inom handlingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen som beskrivs i kapitel 9.11. De bedöms dock inte motiverat att uti- från de skäl som utredningen anfört låta dessa områden ingå i det systematiska genomförda och omfattande områdesskydd som detta förslag innebär. Arealen av de av myndigheterna inventerade områdena med höga naturvärden som inte ingår i utredningens förslag om skydd av stora sammanhängande naturskogar kan inte fastställas förrän detaljavgräns- ning är gjord men bedöms vara mindre än . De stora sam- manhängande naturskogarna i utredningens förslag består följaktligen av cirka 500 000–produktiv skogsmark. För att inte riskera att underskatta konsekvenserna av utredningens förslag i denna del har dock alla beräkningar utgått från det underlag som till- handahållits för hela den inventerade arealen om . 16.2.3Statens innehav skyddas formellt i ett första skede De stora sammanhängande naturskogarna med höga naturvärden utanför formellt skyddade områden uppgår enligt myndigheternas underlagsrapport till cirka 500 000–produktiv skogs- mark. Av denna produktiva skogsmark äger och och övriga stat- liga ägare äger cirka 2 500 hektar.9 9Arealen produktiv skogsmark kommer från och baserar sig på Nationella Marktäckedata (NMD) vilket skiljer sig något från Statens fastighetsverks och Svea- skogs egna uppgifter. Det kan vara svårt att skilja på lågproduktiv och improduktiv skogsmark i fjällnära skog. Staten gör en stor investering i fjällskogenSOU 2020:73 Tabell 16.4 Statens innehav av stora sammanhängande naturskogar ovan och i anslutning till den fjällnära gränsen Produktiv skogsmark (hektar, avrundat) 46 600** 44 400** 36 800*** 200*** Källa: Skogar med höga naturvärden ovan och i nära anslutning till fjällnära gränsen – statistik och sammanställning. *Arealen produktiv skogsmark kommer från och baserar sig på Nationella Marktäckedata (NMD) vilket skiljer sig något från Statens fastighetsverks och egna uppgifter. Det kan vara svårt att skilja på lågproduktiv och improduktiv fjällnära skogsmark. **Arealen uträknad efter uppgift från att andelen frivilliga avsättningar i områdena med dokumenterat höga naturvärden är ***Arealen uträknad efter uppgift från att andelen frivilliga avsättningar i områdena med dokumenterat höga naturvärden är . Att avsätta dessa skogar för naturvård bör ses som ett allmänt in- tresse. Det är rimligt att i första hand skydda de områden med höga naturvärden som är i statlig ägo eftersom det bidrar till att uppnå de internationella åtaganden som staten ingått. De aktuella om- rådena bör därför säkerställas för att utgöra grunden i arbetet med ett omfattande områdesskydd och i de fall bildande av nationalpark är aktuellt överföras till . I nästa steg bör de skyddas, tillsammans med andra marker inom de stora sammanhängande natur- skogarna som antingen naturreservat eller som nationalpark. Enligt myndigheternas rapporter och uppgifter från Statens fas- tighetsverks och ingår i den identifierade arealen av Statens fastighetsverks frivilliga avsättningar och av frivilliga avsättningar. Övriga statliga markägare innehar ytterligare produktiv skogs- mark inom de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden. Inom dessa naturskogar bör tills vidare inget skogs- bruk bedrivas oavsett om de är frivilligt avsatta eller inte. För att säkerställa de fördelar som utredningen ser med ett for- mellt skydd för renskötsel, turism och lokalsamhälle om föreskrif- ter, zonering och kanalisering görs i lokala dialogprocesser, och som beskrivs ovan, bör det formella skyddet genomföras . Genom att staten går före och skyddar dessa områden for- Staten gör en stor investering i fjällskogen mellt, bevaras av de stora sammanhängande natur- skogarna med mycket höga naturvärden varaktigt. 16.2.4Det privata ägandet i de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden De stora sammanhängande naturskogarna med dokumenterat mycket höga naturvärden ägs förutom av och Svea- skog även i stor utsträckning av skogsbolag, allmänningar och enskilda ägare. Tabell 16.5 Stora sammanhängande naturskogar ovan och i anslutning till den fjällnära gränsen Privata markägares och kommuners innehav, produktiv skogsmark (hektar, avrundat) Övriga (HB, KB, Källa: Skogar med höga naturvärden ovan och i nära anslutning till fjällnära gränsen – statistik och sammanställning. Av tabellen ovan framgår att de stora privata skogsbolagen10 har av- satt betydande arealer av de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden som frivilliga avsättningar. Dessa bolag har på frivillig väg avsatt cirka två tredjedelar av det totala innehavet av produktiv skogsmark för naturvård. I likhet med frivilliga avsättningar i övriga skogslandet är dessa dock spridda över brukningsenheterna. Avsättningarnas betydelse för de stora sammanhängande naturskogarna minskar betydligt om mellanliggande skogar brukas för virkesproduktion. 10Holmen skog AB, , SCA och tidigare Skog. Staten gör en stor investering i fjällskogen fragmentering, och det går då inte längre tala om stora sammanhäng- ande naturskogsområden. Utredningen har inte tillgång till det övriga skogsbrukets frivilliga avsättningar som finns i området, men det finns anledning att tro att även dessa är utpekade på i princip samma sätt som hos skogsbolagen vilket innebär att de är utspridda över brukningsenheterna. Det enskilda skogsbrukets ägande av produktiv skogsmark i de stora sammanhängande naturskogarna består av cirka 7 300 fastig- heter, som ägs av en eller flera privatpersoner som taxerar för mindre än skog. Ovan den fjällnära gränsen berörs därmed av alla privatägda fastigheter med produktiv skog av för- slaget. Det har i stor utsträckning varit dessa markägare som haft svårt att få ekonomisk utkomst av sitt skogsinnehav på grund av att skogen bedömts ha mycket höga naturvärden (nyckelbiotoper). I norra finns ett antal allmännings- och besparingsskogar som inom sitt innehav har relativ stor andel sammanhängande natur- skog med mycket höga naturvärden. Ovan den fjällnära gränsen be- rörs av allmännings- och besparingsskogarnas totala innehav av förslaget om att skydda dessa skogar. Nedan den fjällnära gränsen är motsvarande siffra . 16.2.5Ett omfattande markbytespaket möjliggör för enskilda markägare att fortsatt bedriva skogsbruk i området innehav ger möjlighet till ett fortsatt aktivt lokalt skogsbruk äger skogsmark i och i anslutning till det fjällnära området som på grund av tidigare brukande inte har höga naturvärden. Det är lämpligt att dessa statliga marker används som ersättningsmark till allmänningsskogar, besparingsskogar och enskilda privata markägare som äger mark med mycket höga naturvärden inom de stora sam- manhängande naturskogarna, som ska skyddas formellt. På så sätt kan ett aktivt privat skogsbruk av stor betydelse för lokalsamhället fortsätta trots att stora områden skyddas. Ersättningsmarken bör i huvudsak kunna genereras inom ramen för markförsälj- ningsprogram. Markförsäljningsprogrammet har pågått enligt beslut i om att genom försäljning av mark ska förstärka Staten gör en stor investering i fjällskogen enskilt jord- och skogsbruk, framför allt i glesbygd. Försäljningarna ska enligt beslut fortgå till dess att av det markinnehav hade vid dess bildande är avyttrat. När uppdraget påbörjades bestämdes att skulle sälja i varje skogsregion. återstår det att sälja i , och . användes markförsäljningsprogrammet vid en reser- vatsbildning på Allmännings mark då allmänningen fick köpa mark av som kompensation för marken som gick till reservatsbildning. Affären upplevdes som en framgång för samtliga inblandade. fick möjlighet att lösa in områden med höga naturvärden. Allmänningen förvärvade ny mark med högre bonitet och mer varierad åldersstruktur från och fick marknadsmässig ersättning för marken. Med ett utökat syfte och en utökning i omfattning kan mark- försäljningsprogrammet användas för försäljning av mark till enskilda markägare och allmännings- och besparingsskogar som får mark inlöst i samband med reservatsbildning. Syftet med att erbjuda markägare ersättningsmark vid reservatsbildning är detsamma som nuvarande markförsäljningsprogram; att ge människor bättre förut- sättningar till att leva och verka i glesbygd. Allmänning- och besparingsskogarna har enligt det regelverk som styr verksamheterna, inte möjlighet att minska sitt markinnehav. Många av allmännings- och besparingsskogarna spelar en betydande roll för lokalsamhället. Bland annat betalas bidrag ut till skogsvårds- åtgärder på delägarnas enskilt ägda fastigheter. Bidrag lämnas också ofta till lokala projekt och aktiviteter. Några allmänningsskogar har kontantutdelning i stället för bidragssystem, vilken ofta investeras i bygden. För allmännings- och besparingsskogar finns en lång tradi- tion av att arbeta med lokal arbetskraft. Det skogsbruk som bedrivs är också viktigt för andra näringar. Till exempel bidrar ett omfatt- ande och väl underhållet vägnät till att skogar och vatten blir till- gängliga för jakt- och fisketurism. Även renskötsel samt bär- och svampplockning är sådant som kan dra nytta av vägnätet. markförsäljningsprogram bör därför även användas för att bolagets skogar som har låga naturvärden kan fungera som ersätt- ningsmark till de allmännings- och besparingsskogar som har mycket av sitt innehav inom de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden. Staten gör en stor investering i fjällskogen Det tidigare så kallade ESAB-programmet har konsekvensanaly- serats av SLU. De övergripande fördelarna med markbyte ansågs vara den administrativa förenklingen för , de lägre transaktionskostnaderna och tidsvinsterna. Dessutom noterades att skogsbolagen, som deltog i ESAB-programmet, fick ökade vinster till följd av markbytet samt att ersättningsmark föredrogs framför mot- svarande ersättning i pengar. De nackdelar som framför allt lyftes fram var att ESAB-metoden begränsas av den markportfölj som är till- gänglig, vilket innebär att markbyten framför allt är aktuella i norra där majoriteten av innehav finns. Vidare framhölls att transparensen för den samhällsekonomiska kostnaden blir lägre genom att prioriteringen inte sker via statsbudget. Dessutom note- rades att utdelningsmöjligheter till statskassan minskade. Ersättningsmark har i många avseenden bedömts vara samhällseko- nomiskt effektivt även om det också finns nackdelar vad avser till exempel virkesbalanser. Utredningen föreslår att mark används som ersätt- ningsmark, men att detta sker inom ramen för ett markförsäljnings- program. Detta förslag medför att fördelarna med ersättningsmark erhålls tillsammans med en ökad transparens jämfört med tidigare ESAB-paket som nackdelarna med ESAB-paketet till största delen undviks. får därmed stå för kostnaden för formellt skydd av skog genom utnyttjandet av det anslag som till- delas för detta syfte. får enskilda skogsbrukare i glesbygd och allmännings- och besparingsskogarna möjlighet att i stället för intrångsersättning få välskött skogsmark att bruka i utbyte mot mark som har höga naturvärden. Den ersättning som får för marken som avyttras kan, i enlighet med de ägardirektiv som beslu- tas, användas av bolaget för köp av annan mark eller för att ge ökad utdelning till staten. Utredningen bedömer att det statliga innehavet i de unika natur- skogarna som återfinns i den fjällnära regionen gör störst samhälls- ekonomisk nytta genom att direkt avsättas för naturvård. Innehavet av den skog som finns i relativ närhet till dessa skogar bedöms göra störst samhällsekonomisk nytta genom att bidra till det föreslagna områdesskyddet genom att användas inom markförsäljningsprogram- met. markförsäljningsprogram bör därför utökas från nuvar- ande och ges ett kompletterande naturvårdssyfte. Staten gör en stor investering i fjällskogen Ett markförsäljningsprogram kommer av naturliga skäl endast kunna bidra i de regioner där äger skog. Tabell 16.6 Tillgång till ersättningsmark i fjällkommunerna och enskildas samt allmännings- och besparingsskogarnas ägande i de stora naturskogarna Produktiv skogsmark, hektar med mycket höga naturvärden Egen bearbetning efter , Skogar med höga naturvärden ovan och i nära anslutning till fjällnära gränsen – statistik och sammanställning, 2020. Av tabellen framgår att har ett omfattande markinnehav inom de berörda fjällkommunerna. Bolagets innehav är dock inte jämt fördelat och i kommuner med stort enskilt ägande, främst i och finns inte motsvarande bolagsmark tillgänglig. Det är svårt att beräkna behovet av ersättningsmark eftersom intresset för detta varierar mellan olika ägare. Utredningen bedömer att allmännings- och beskaparingsskogarna i första hand är intresserade Staten gör en stor investering i fjällskogen Där tillgång till sådan finns inom kommunen bör därför ersättningsmark inom markförsäljningsprogrammet erbju- das. När det gäller de enskilda ägarna är det mycket svårt att beräkna intresset för detta. erfarenheter visar att intresset ofta är relativt lågt, särskilt om inte mark i direkt anslutning till den egna fastigheten kan erbjudas. Ofta kan den jakt- och fiskerätt som följer av äganderätten till fastigheten väga väl så tungt som möjligheten att bedriva aktivt skogsbruk. Att ersättas enligt markförsäljningsprogram- met innebär att fastigheten överlåts till skillnad från den intrångs- ersättning som blir aktuell vid brukanderestriktioner. Utredningen har beräknat att av den enskilt ägda skogen kan komma att bli aktuell för ersättningsmark när sådan finns tillgänglig i närområdet. Utredningen har, i sina kostnadsbe- räkningar, antagit att den som tidigare ägt mark ovan gränsen för fjäll- nära skog i respektive kommun endast är intresserad av skog som ligger inom denna region. Nedan den fjällnära gränsen har antag- andet varit att ersättningsmark som finns tillgänglig inom hela denna del av kommunen är av intresse för dessa . Med utgångspunkt i dessa antaganden har utredningen uppskattat att ett markförsäljningsprogram om sammanlagt produktiv skog kan motsvara behoven för de kommuner där det finns sådan mark tillgänglig i innehav. Som framgår av tabellen ovan är det främst i Norr- och som ersättningsmark kan fungera som alternativ till intrångsersättning. Regeringen har aviserat att ”ett nytt Sveaskogsprogram ska genom- föras”11 . Den närmare innebörden av detta är dock okänd för utredningen. Ett alternativ till ett program, liknande det tidigare ESAB-paketet, skulle kunna vara ett markförsäljnings- program av den typ som här föreslås. I arbetet med ersättningsmark bör även möjligheterna till tre- partsbyten användas när så är möjligt och ändamålsenligt. Med tre- partsbyten menas att även en tredje parts skogsmark används för att kunna erbjuda lämplig ersättningsmark till den privata markägaren som har mark med höga naturvärden. Den tredje parten skulle då i sin tur erbjudas ersättningsmark från . En sådan tredje part som skulle kunna vara aktuell är . Utredningen har dock inte haft möjlighet att utreda hur stora de praktiska möjligheterna 11Utkast till sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, de gröna, punkt 27. Staten gör en stor investering i fjällskogen till trepartsbyten är. Det bör dock vara en möjlighet att utnyttja när så är lämpligt i det enskilda fallet. Ersättningsmark inom markförsäljningsprogrammet måste väljas med omsorg och de samiska markrättigheterna klargöras Vid försäljning av mark som ersättningsmark ska det säkerställas att områden med höga natur- eller kulturvärden inte ingår mer än i mycket begränsad utsträckning. Likaså bör områden av stor betydelse för renskötseln undvikas. För att säkerställa detta behöver erforder- liga inventeringar genomföras innan ersättningsmarken väljs ut. Om mindre områden med höga naturvärden ingår i ersättningsmarken bör dessa säkerställas genom biotopskydd eller naturvårdsavtal utan ersättning, på samma sätt som skedde inom ESAB-paketet. Renskötselområdet, som utgör det område i där rensköt- sel får bedrivas, sträcker sig från i söder till län i norr. Området är indelat i tre viktiga huvudområden inom vilka olika rättigheter gäller; året-runt-markerna, vinterbetesmarkerna och områden för koncessionsrenskötsel. Rättigheterna gäller både på stat- lig mark och privat/enskilt ägd mark. Starkast är rättigheterna som historiskt härleds till så kallad kronomark ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition, samt på renbetesfjällen. Detta befästs i förarbetena till den nu gällande rennäringslagen där det anges att sådan mark i första hand är avsedd för de renskötande samernas bruk.12 I det fjällnära området är generellt renskötselrätten stark och staten har ett särskilt ansvar att på sina marker respektera denna rätt. Högsta domstolens har i den så kallade Girjasdomen13 slagit fast att den av samer genom urminneshävd upparbetade rätten till småvilts- jakt och fiske inom ett visst område tillfaller respektive sameby. Staten har därmed, i områden där denna urminnes hävd kan göras gällande av samebyn, inte någon rätt till småviltsjakt- och fiske som kan över- låtas genom till exempel markbyte. Domstolen uttalade vidare, vilket kan ha betydelse för statens möjlighet att fritt disponera vissa mark- områden: 1971:51, s. 132. 13NJA 2020 s. 3. Staten gör en stor investering i fjällskogen Som har uttalat utgör samerna ett urfolk (se t.ex. KrU 1976/77:43 s. 4). Enligt artikel 8.1 i konvention nr 16923 ska vid tillämpningen av nationell lagstiftning vederbörlig hänsyn tas till urfolks sedvänjor och sedvanerätt. Konventionen har inte ratificerats av men får i denna del anses ge uttryck för en allmän folkrättslig princip. En tillämpning av denna princip vid lösandet av tvister med kopp- ling till markrättigheter som berör samer medför alltså att en samisk sed- vana som har konstaterats ska beaktas. Enligt artikel 26 i FN:s deklaration om urfolks rättigheter har ett urfolk rätt till de land, territorier och resurser som det traditionellt har ägt, besuttit eller på annat sätt använt eller förvärvat. Frågan behandlas också i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter artikel 25. Av artikel 27 följer att medlemmar av minoritetsgrupper har rätt att ut- öva sin kultur. Om det utgör en förutsättning för vidmakthållandet av kulturen, kan det därför vara nödvändigt att tillförsäkra dem fortsatt tillgång till mark som de traditionellt har brukat. I internationell praxis har sedvanerättsliga principer tillmätts särskild betydelse vid fastställ- andet av sådana markrättigheter. Även detta medför att den sedvana som har tillämpats vid samernas utnyttjande av lappmarkerna måste beaktas. För att statens mark ska kunna utgå som ersättningsmark inom renskötselns året-runt-marker krävs att alla de rättigheter som ingår i renskötselrätten bibehålls på markerna. Den sammanlagda arealen i statens innehav kommer troligen att utökas genom att statliga skogar med låga natur- och kulturvärden byts mot mark i de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden och att intrångsersättning utges för mark som tas i anspråk utan byte. Icke desto mindre kan renskötselrätten komma att försvagas i det enskilda fallet då statens mark inom en sameby privatiseras som privatägd mark inom en annan sameby kan komma att förstat- ligas. Att det finns samiska anspråk som endast görs gällande mot staten och inte mot enskilda riskerar i dessa fall att skapa en orättvisa mellan samebyarna och vissa samebyars rättigheter kan komma att försvagas.