sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Enligt 7 kap. 18 e § första stycket punkten 3 a MB avses med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen ett område som endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften i eller i närheten av ”tätorter”. Av förarbetena framgår att det finns områden i och i närheten av landets större tätorter som inte kan komma i fråga för att bli LIS-områden. I de delar av de tre storstads- 2008/2009:119, s. 68–69. Ett mer differentierat strandskydd områdena som karaktäriseras av tät bebyggelse och i andra större tätortsområden, bland annat länscentra, där det enligt uttalanden i förarbetena inte finns god tillgång till orörda stränder, bör det inte vara möjligt att redovisa LIS-områden. Däremot bör det enligt uttalandena vara möjligt att i och i närheten av andra tätorter peka ut områden som bidrar till landsbygdsutveckling.31 Naturvårds- verket föreslog vid sin översyn av LIS-reglerna 2017 att begräns- ningen skulle specificeras gälla för ”större tätorter”. I kapitel 5 har vi redogjort för att exploateringstrycket generellt sett är högt i närheten av större tätorter. Det innebär att det, enligt de kriterier vi nu föreslår, sannolikt är främst vissa delar av landet eller vissa län och vid mindre tätorter på landsbygden som uppfyller kriterierna för landsbygdsområden. Som vi har utformat kriterierna kommer större tätorter, i likhet med förslag, inte att kunna anses vara landsbygdsområden. Det kan dock finnas områden i närheten av större tätorter som har god tillgång på obebyggda stränder och lågt exploateringstryck. Av det skälet bör det enligt vår mening inte finnas några begränsningar för områden i närheten av större tätorter. Omgivningarna kring större tätorter måste bedömas i varje enskilt fall utifrån förhållandena och med strandskyddets syften som grund. Beträffande vissa kustområden ska det enligt gällande rätt råda en mer restriktiv syn än vanligt. Det gäller kust- eller kustskärgårds- område från Forsmark till Klockestrand vid eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot . Regleringen finns i 7 kap. 18 e § första stycket punkten 3 b MB.32 I vissa kust- områden får LIS-bestämmelserna inte tillämpas. Det gäller enligt 7 kap. 18 e § första stycket punkten 4 MB från gränsen mot till Forsmark, utmed eller i från Klockestrand vid till Skataudden vid Näskefjärden. Skälen är enligt uttalanden i förarbetena att exploateringstrycket inom kust- och skärgårdsområdena generellt är högt, framför allt för fritidshus- bebyggelse samt att dessa delar av kusten och skärgårdarna hör till de från strandskyddssynpunkt mest värdefulla strandområdena i landet. Vid våra överväganden i fråga om kustområden har vi beaktat vad som har framkommit vid tidigare utvärderingar, uttalande om att en översyn av de geografiska undantagen för 2008/09:119 s. 64. 2008/09:119 s. 110. Ett mer differentierat strandskydd kan vara befogad för att öka flexibiliteten och möjligheten till regionala och lokala anpassningar samt synpunkter som har inkom- mit under utredningens gång. Under utredningen har det fram- kommit att det kan finnas behov av att vidta åtgärder för att kunna utveckla så kallade kärnöar (se nedan) samt åtgärder inom ramen för arbete som bedrivs av olika skärgårdsstiftelser och föreningar i landet. Exempelvis bedrivs inom olika skärgårdsföreningar arbete med att utveckla förutsättningarna för friluftsliv, kultur, rekreation och turism. I och län bedrivs regionplanering enligt 7 kap. PBL. Den regionala utvecklingsplanen för anger att ny bebyggelse i skärgården ska lokaliseras till redan befintliga byar och samhällen, särskilt vid utpekade så kallade kärn- öar.33 Genom samla bebyggelsen ska underlaget för infrastruktur, offentlig och privat verksamhet, VA-lösningar och kollektivtrafik tillgodoses. Det ska enligt planen ge förutsättningar för att utveckla åretruntbostäder, verksamheter och service med hänsyn till natur- och kulturvärden. Vidare anges att känsliga maritima miljöer måste beaktas i utvecklingsområden och allmänhetens tillgång till natur, rekreationsområden och stränder behöver värnas.34 Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär att kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska enligt målet bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Områdenas värden för fritidsfiske, badliv, båtliv och annat friluftsliv ska värnas. Ett ökat byggande kan inverka negativt på möjligheterna att uppnå vattenförvaltningens mål och miljökvalitetsnormer. Många vatten- miljöer uppnår inte god ekologisk status och en exploatering av närområdet. Det är också viktigt att väga in att en exploatering kan ge negativa effekter på vattenmiljöer och arter långt ifrån själva exploateringen. Fastlandskust och havsöar finns i 14 av 21 län. Fastlands- kusten är den mest befolkade och exploaterade strandtypen i . Exploateringsgraden vid fastlandskusterna inom från strandlinjen i länen spänner mellan den högsta, i och det lägsta, i . 33Region (tidigare ), Regional utvecklingsplan för stockholms- regionen, RUFS 2050, Rapport 2018:10. 196–198. Ett mer differentierat strandskydd exploaterad fastlandskust finns i , , , , , och . , som är den näst mest exploaterade strandtypen, är gene- rellt sett mindre exploaterade än fastlandskusten. Exploateringsgraden på havsöarna i länen spänner mellan den högsta, i län och det lägsta, i . Liksom för fastlandskusterna är strandområdena i storstadslänen och de mest exploaterade, följt av , och . Vi gör följande bedömning. De flesta av Sveriges skärgårdar har hyst bofast befolkning , vilket är en förutsättning för att hålla skärgården levande. Jord- och skogsbruket i skärgården har betydelse för landskapets natur- och kulturvärden som dessa näringar ger den bofasta befolkningen möjlighet att bo kvar i skärgården. I kust- och skärgårdsområdena i finns både mer och mindre exploaterade områden. Det finns behov både av att värna strandskyddets syften i starkt exploaterade områden och att skapa förutsättningar för en levande skärgård. Det kan också finnas områden som inte har sådana skyddsvärden att det är motiverat med ett helt undantag från reglerna om landsbygdsområden. Av dessa skäl bör kust- och skärgårdsområden kunna prövas utifrån krite- rierna för landsbygdsområden. De kust- och skärgårdsområden som uppfyller de föreslagna krite- rierna kan antingen redovisas som landsbygdsområden i ÖP med lättnader vid upphävande eller dispensprövning eller – om länsstyrel- sen beslutar det – kan strandskyddet upphävas inom sådana områden. Kust- och skärgårdsområden som inte uppfyller kriterierna för lands- bygdsområde är antingen högt exploaterade, har högt bebyggelse- tryck eller är av särskild betydelse för strandskyddets syften. Som vi har utformat kriterierna för landsbygdsområde är det sannolikt att stora delar av Sveriges kuststräcka inte uppfyller kriterierna. Men, det finns områden vid kusten som kan uppfylla kriterierna. Inom sådana områden bör lättnader i strandskyddet kunna gälla för levande- hållande av landsbygden och för att utveckla förutsättningarna för friluftsliv, kultur, rekreation och turism. Ett mer differentierat strandskydd Omfattningen av landsbygdsområden som redovisas i ÖP Enligt andra punkten i 7 kap. 18 e § MB ska LIS-områden vara av ett sådant slag och ha en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt. Det innebär begränsningar i både kvalitativt och kvantitativt hänseende. I förarbetena anges att områdena inte bör omfatta mer än en begränsad del av de strand- områden som finns vid en sjö eller vattendrag inom en kommun.35 Den kvantitativa begränsningen av LIS-områden har medfört att det har kommit att handla om relativt små LIS-områden. Natur- vårdsverket föreslog 2017 att ett LIS-område inte borde ha en begränsad omfattning utan i stället en sådan omfattning att strand- skyddets syften fortfarande tillgodoses. Verket ansåg att begränsad omfattning kunde leda till att LIS-områden angavs på ett så snävt sätt att det begränsade LIS-verktyget mer än vad som var nödvändigt för att tillgodose strandskyddets syften. Vi har tidigare i detta kapitel redogjort för att kommuner har haft svårt att avgränsa LIS-områden enligt nuvarande bestämmelser. Det har bland annat berott på att det funnits flera likvärdiga områden som lämpat sig för LIS-redovisning, men som inte har kunnat redovisas som LIS-område på grund av begränsningarna i lagen. Det är enligt vår uppfattning viktigt att områdena inte blir alltför små. Landsbygdsområden bör därför som utgångsläge kunna vara betyd- ligt större än dagens LIS-områden, under förutsättning att strand- skyddets syften tillåter det. Landsbygdsområdens antal och storlek bör bestämmas utifrån strandskyddets syften i varje enskilt fall. Det kan bli några få större områden eller flera mindre områden, beroende på förhållandena. 2008/09:119 s. 109–110. Ett mer differentierat strandskydd 7.5Särskilda skäl för dispens i landsbygdsområden Förslag: Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet inom ett lands- bygdsområde får prövningsmyndigheten beakta om området 1.behövs för enstaka en- eller tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnad samt åtgärder som hör till bostadsbyggnaden, 2.behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse av att uppföra eller utveckla sammanhållen bebyggelse, eller 3.behövs för byggnader, anläggningar, anordningar och åtgär- der som är nödvändiga för en verksamhet, om verksamheten har fördel av ett strandnära läge. Förslaget införs i 7 kap. 18 d § . Som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet inom ett LIS-område får den prövande myndigheten enligt 7 kap. 18 d § MB – förutom de sär- skilda skälen i 18 c § – också beakta om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Om prövningen gäller en dispens för att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus med tillhörande komplementbygg- nader och andra åtgärder, får myndigheten i stället beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus. Vid dispensprövningen ska en intresseavvägning ske enligt 25 §, vilket innebär att hänsyn ska tas även till enskilda intressen. En dispens ska därutöver enligt 26 § vara förenlig med strandskyddets syften. 7.5.2Bestämmelserna försvårar byggande av bostäder Det övergripande målet för den svenska landsbygdspolitiken, som den anges i den landsbygdspolitiska propositionen, är en livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, Ett mer differentierat strandskydd boende och välfärd.36 Ett delmål är att landsbygdens förmåga att ta till vara förutsättningarna för företagsamhet och sysselsättning ska vara långsiktigt hållbar, som miljömålen nås. Inom LIS-områden får som särskilt skäl för dispens åberopas att åtgärden bidrar till utvecklingen av landsbygden. Det ska vara fråga om en mer långsiktig ekonomisk påverkan i ett lokalt eller regionalt perspektiv. Denna förutsättning ställer vissa krav på vad som kan uppfylla förutsättningen. Verksamheter som inte kan bidra till landsbygdsutveckling med långsiktig ekonomisk påverkan i ett lokalt eller regionalt perspektiv ska därmed inte kunna genom- föras. En specialreglering gäller för enstaka en- och tvåbostadshus. Det krävs inte att husen kan bidra till landsbygdsutveckling, men de måste placeras intill ett befintligt bostadshus för att dispens ska kunna ges. I glesbebyggda områden kan det i vissa fall vara svårt att placera ett nytt hus intill ett befintligt. Utredningens uppdrag är att göra det enklare att bygga på lands- bygden. Vi har i avsnitt 4.3 kunnat konstatera att många kommuner även på landsbygden står inför betydande utmaningar när det gäller bostadsbyggandet. För att öka attraktionskraften att bygga och bo i landsbygd har och olika utredningar övervägt olika sätt att främja utvecklingen i landsbygderna. Lättnader i strandskyddet är ett sådant alternativ. Våra förslag ska syfta till att dels förbättra förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar. De särskilda skälen för dispens inom landsbygdsområden behöver utformas för att i högre grad än LIS-bestämmelserna möjliggöra byggande för bostäder och för verksamheter på landsbygden. Enligt huvudregeln krävs inom strandskyddade områden dispens för åtgärder som omfattas av förbuden i 7 kap. 15 § MB. finns möjligheter för att undanta vissa kompletterings- åtgärder till huvudbyggnader från förbuden inom strandskydds- områden. Där har meddelat sådana föreskrifter krävs 2017/18:179. Ett mer differentierat strandskydd därmed inte dispensprövning för kompletteringsåtgärderna i fråga. Undantag gäller för de areella näringarna överallt i . Vi har inledningsvis övervägt om motsvarande undantag skulle kunna gälla inom landsbygdsområden som har redovisats i över- siktsplan, som ett alternativ till dispensprövning och tillämpning av särskilda skäl. Dispensfrihet för vissa åtgärder i landsbygdsområden Som ett alternativ till särskilda skäl inom landsbygdsområden har vi övervägt om vissa åtgärder i stället kan undantas från förbuden och därmed dispenskravet inom landsbygdsområden. En utmaning med alternativet är att identifiera vilka åtgärder som i så fall ska vara undantagna eller inte undantagna. Enligt direktivet ska våra förslag förbättra förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföretagare, besöks- näring och gröna näringar. I den landsbygdspolitiska propositionen anges att gröna näringar är de areella näringarna och även förädlings- leden, det vill säga livsmedels- och dryckesindustrin samt skogs- industrin (massa, papper, pappersvaror och trävaror).37 Som vi har redogjort för i kapitel 4 framhålls i de landsbygdspolitiska målen besöksnäring, rekreation, småskalig tillverkning och annan företag- samhet som viktiga för landsbygden. Nyttjandet av ny teknik fram- hålls för att förbättra landsbygdsföretagens konkurrenskraft, bland annat genom att utveckla och använda nya produkter och tjänster. Nyföretagandet på landsbygden är relativt starkt med en stor mängd små företag och en hög andel nystartade företag per invånare. Med tanke på den bredd av verksamheter som det kan vara fråga om kan vi konstatera att alternativet skulle vara svårt att genomföra. Mot bakgrund av utredningens direktiv skulle det inte heller vara lämpligt att avgränsa vilka åtgärder som ska vara undantagna och inte. Vi har därför uteslutit detta alternativ. I det följande överväger vi i stället och lämnar förslag till särskilda skäl som ska kunna åberopas i landsbygdsområden. 2017/18:179 s. 7. Ett mer differentierat strandskydd Landsbygdsutveckling bör inte vara ett villkor för att upphäva strandskydd eller att ge dispens Enligt nuvarande 7 kap. 18 d § MB får en prövning som särskilt skäl beakta om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anlägg- ning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden. Det strand- nära läget bör enligt uttalanden i förarbetena innebära en sådan fördel för åtgärden att den främjar utvecklingen av landsbygden. Avsikten är inte att utgå från det strandnära lägets fördel för en enskild persons ekonomiska förhållanden, utan att det ska vara fråga om en mer långsiktig ekonomisk påverkan i ett lokalt eller regionalt perspektiv. Det kan enligt förarbetena vara fråga om mindre anlägg- ningar för turism eller näringsverksamhet, exempelvis camping- stugor, kanotuthyrning, strandcafé eller försäljning av fiskproduk- ter. Det kan även handla om ideell verksamhet med betydelse för det lokala föreningslivet, exempelvis lokaler för sim- eller kanotklubb eller scoutverksamhet. Bestämmelsen avser även byggnader som in- rymmer exempelvis bostäder, affärer eller andra servicefunktioner. Vid översyn av LIS-bestämmelserna 2017 framkom att i de regionala vägledningar som länsstyrelser har antagit fanns olika synsätt på landsbygdsutveckling utifrån 7 kap. 18 d § MB. I en av vägledningarna beskrevs som en möjlighet till ut- veckling liksom ett sätt att förhindra tillbakagång. I en annan av väg- ledningarna kopplades utvecklingen snarare till en förändring från ett lägre eller sämre tillstånd till ett högre och bättre. Enligt Natur- vårdsverket borde landsbygdsutveckling också kunna omfatta perso- nellt underlag för att behålla ett kvarstående värde, för att till exem- pel inte förlora existerande service. Verket föreslog att även en åtgärds bidrag av mer uppehållande karaktär för landsbygden borde kunna beaktas.38 Även om det bakomliggande syftet är att det ska bli enklare att utveckla landsbygdsområden kan förutsättningen att sökta åtgärder måste bidra till utveckling eller bevarande vara hindrande. Särskilt små verksamheter kan med nuvarande bestämmelser få svårigheter att visa att en sökt åtgärd leder till utveckling i bestämmelsens mening. Många olika åtgärder kan gynna utveckling på landsbygden eller att den hålls levande. Med krav av det slaget måste det visas att 38Naturvårdsverket, Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, 2017, s. 9–10. Ett mer differentierat strandskydd och hur sökta åtgärder bidrar till ett sådant övergripande och oprecist mål. Prövningen bör enligt vår mening i stället utgå från strandskyddets syften. Begränsningarna för enstaka en- och tvåbostadshus bör utgå Särskilda förutsättningar gäller för enstaka en- eller tvåbostads- hus. För att uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus med tillhörande komplementbyggnader och andra åtgärder får prövningen i stället för landsbygdsutveckling beakta om huset eller husen avses att upp- föras i anslutning till ett befintligt bostadshus. Frågan blir alltså om bebyggelsen ska ske i anslutning till ett befintligt bostadshus. Syftet med att ställa krav på att en- och tvåbostadshus måste uppföras intill ett befintligt hus för att omfattas av lättnaderna är att bevara orörda strandområden och att skapa en strukturerad och samlad bebyggelse, bland annat för möjligheterna att ordna samhällsservice av olika slag. Tanken är att ny bebyggelse ska utvecklas sammanhållet i stället för att spridas på många platser runt ett vattenområde. Endast i undan- tagsfall, huvudsakligen i glest bebyggda delar av landet, kan ett hus enligt förarbetena anses ligga i anslutning till ett befintligt bostads- hus om avståndet är 200 meter.39 Begränsningen avseende enstaka en- och tvåbostadshus har kriti- serats för att ha haft en hindrande effekt. Detta gäller särskilt i de nordliga länen där bebyggelsestrukturen kan vara så gles att gårdar och hus inte faller inom 200-metersgränsen. och föreslog som en lösning 2013 att strandskyddet skulle kunna upphävas vid mindre sjöar och vattendrag.40 Även Strand- skyddsdelegationen ansåg att begränsningen har haft en hindrande effekt.41 föreslog en ändring av bestämmelsens lydelse så att det i stället för i anslutning till skulle få beaktas om huset eller husen avses att uppföras med närhet till ett befintligt bostadshus, för att i större utsträckning kunna ta hänsyn till för- hållandena på platsen och att kunna beakta skillnader mellan olika 2008/09:119 s. 108. 40Naturvårdsverket och , Strandskydd. Redovisning av ett regeringsuppdrag, 2013 med rättelseblad 2014, s. 10. 41SOU 2015:108 s. 227–230. Ett mer differentierat strandskydd delar av landet.42 Problemet har bekräftats under utredningens arbete. Till utredningen har det framförts argument både för att av- skaffa begränsningen och behålla den. Argument för att behålla begränsningen har grundat sig på behovet från ett samhällsbygg- nadsperspektiv av en samlad bebyggelse.43 Vi föreslår att begränsningen när det gäller att placera enstaka bostadshus tas bort. Det bör innebära utökade möjligheter att bygga bostäder på landsbygden, särskilt i glest bebyggda områden. Effek- ten kan bli att enstaka en- eller tvåbostadshus uppförs enskilt och utan direkt koppling till befintlig bebyggelse. En sådan spridd be- byggelse innebär i allmänhet en större inverkan på strandskyddets syften än om bebyggelsen finns samlad. bör man komma ihåg att de områden som är i fråga är landsbygder, där exploa- teringsgrad och exploateringstryck är lågt. Det kan röra sig om av- folkningsbygder, där utmaningarna består i att hålla bygden levande och där tillgången till strandområden inte är hotad. Möjligheten att enklare kunna uppföra enstaka hus i strandområden har betydelse för att hålla landsbygdsområden levande. Det kan vara viktigt för de som redan bor och verkar på landsbygden, för hemvändare och för inflyttning. Med de inledande ställningstagandena om landsbygdsutveckling och enstaka en- och tvåbostadshus som vi redogör för föreslår vi i det följande nya särskilda skäl för landsbygdsområden i 7 kap. 18 d § MB. Särskilda skäl för bostadshus och komplementbyggnader Utredningen föreslår att enstaka en- eller tvåbostadshus och till- hörande komplementbyggnad samt åtgärder som hör till bostads- byggnaden regleras i bestämmelsens första punkt. De åtgärder som träffas av den föreslagna bestämmelsen är desamma som , nämligen enstaka bostadshus och komplementbyggnader samt de anläggningar och andra åtgärder som hör till huvudbyggnaden. 42Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 9–13. 43Se avsnitt 2.4 om de möten som utredningen har genomfört. Ett mer differentierat strandskydd bostadshus avser vi även komplementbostadshus och användning som fritidshus. Däremot bör liksom andra åtgärder som bryggor, båthus, grillplatser med mera inte omfattas av lättnads- bestämmelsen, utan även i fortsättningen prövas enligt de generella dispensgrunderna i 7 kap. 18 c § MB. För att förbättra förutsättningarna att bygga bostäder i lands- bygdsområden bör det inte ställas något krav på att åtgärden måste ha en fördel av ett strandnära läge. Det bör vara möjligt att uppföra komplementbyggnader och genomföra åtgärder till bostadshuset även efter att bostadshuset är uppfört. Dagens begränsning i det avseendet bör alltså inte behållas. Beträffande sammanhållen bebyggelse, bör det regleras i bestäm- melsens andra punkt. Bestämmelsen bör tillämpas när strandskydd upphävs genom detaljplan och anger att området enbart får tas i anspråk för sammanhållen bebyggelse om det finns ett angeläget allmänt intresse av att göra det. I 7 kap. 18 c § 5 MB finns en bestäm- melse som möjliggör tätortsutveckling, som inte kan tillgodoses utanför det strandskyddade området. I motivuttalandena till denna bestämmelse anges bland annat följande. Enligt femte punkten får man beakta om området behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse […] Åtgärder som kan komma ifråga är till exempel sådana som tillgodoser kommunens behov av tätortsutveckling, olika typer av infrastrukturanläggningar, anpassning av miljön för bättre tillgänglighet för funktionshindrade eller åtgärder som betingas av frilufts-, naturvårds-, miljö- eller kulturhistoriska intressen inom strandskyddsområdet. För att det ska vara fråga om ett angeläget allmänt intresse bör den planerade åtgärden långsiktigt ge fördelar för samhället. Det skulle inte vara fråga om tätortsutveckling i den bestämmelse som är i fråga, utan sammanhållen bebyggelse i landsbygder. Det bör inte finnas något krav på att man ska beakta om bebyggelsen kan uppföras utanför området, eftersom avsikten är att det ska bli enklare att bygga inom strandskyddat område i landsbygden. Särskilda skäl för byggande för verksamheter Vi har i uppdrag att förbättra förutsättningarna för näringsverk- samhet, främst för småföretagare, besöksnäring och gröna näringar i landsbygd. I vårt direktiv har regeringen angett att utveckling av Ett mer differentierat strandskydd