sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Om vid denna kontroll bedömer att en arbetsgivares rapporteringskanaler och förfaranden inte uppfyller kraven har myndigheten ett behov av att kunna vidta tillsynsåtgärder som förmår arbetsgivare att inrätta och utforma rapporterings- kanaler och förfaranden i enlighet med den föreslagna lagen. Det finns behov av att kunna vidta tillsynsåtgärder När utövar tillsyn och utför inspektioner med stöd av arbetsmiljölagen brukar myndigheten, i dialog med arbets- givaren, förklara vilka risker som finns. Om det finns brister i arbets- miljön får arbetsgivaren en skrivelse efter inspektionen. I skrivelsen beskrivs bristerna i arbetsmiljön och vilka regler som gäller. Skrivel- sen innehåller normalt också information som kan hjälpa arbets- givaren att komma till rätta med arbetsmiljöbristerna. myndigheten att arbetsgivaren informerar myndigheten om vad som har gjorts eller kommer att göras för att minska riskerna. När Arbets- miljöverket bedriver tillsyn med stöd av arbetsmiljölagen brukar myndigheten således i första hand försöka få arbetsgivarna att fri- villigt rätta till bristerna i arbetsmiljön. Principen om att en tillsynsmyndighet i första hand bör försöka förmå verksamhetsutövare att frivilligt rätta till risker och brister kommer till uttryck i flera tillsynsregleringar, t.ex. i diskriminerings- lagen, brottsdatalagen, arbetsmiljölagen, djurskyddslagen, skollagen samt i lagen om bank- och finansieringsrörelse. I skollagen uttrycks det som att tillsynsmyndigheten inom ramen för sin tillsyn ska lämna råd och vägledning. I brottsdatalagen anges att tillsynsmyndigheten genom råd, rekommendationer eller påpekanden ska försöka förmå den personuppgiftsansvarige eller personuppgifts- biträdet att vidta åtgärder för att motverka risker. Även de övriga nämnda lagarna innehåller bestämmelser med liknande formuleringar. Vi utgår från att tillsyn enligt den nu föreslagna lagen kommer att bedrivas på samma sätt, men anser inte att det behöver framgå direkt av den föreslagna lagen. De nämnda lagarna innehåller också möjlighet för tillsynsmyn- digheten att vidta ytterligare tillsynsåtgärder om myndigheten inte lyckas förmå en verksamhetsutövare att frivilligt vidta åtgärder. Om t.ex. inte på frivillig väg lyckas förmå en arbets- givare att rätta till bristerna i arbetsmiljön finns således möjlighet enligt arbetsmiljölagen att gå vidare med mer ingripande tillsyns- åtgärder. Vi bedömer att det även vid tillsyn enligt den nu föreslagna lagen finns behov av att kunna besluta om lämpliga tillsynsåtgärder för att genomdriva lagens krav så effektivt och ändamålsenligt som möjligt. bör därför ges möjlighet att vidta de åtgärder som krävs för att förmå arbetsgivare att följa bestämmelserna om interna rapporteringskanaler och förfaranden. 15.3.2Arbetsgivarens skyldighet att lämna upplysningar och handlingar Förslag: En arbetsgivare som är föremål för tillsyn ska vara skyl- dig att på begäran av tillsynsmyndigheten lämna de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet för den som är föremål för tillsyn finns i ett flertal lagar, t.ex. i diskrimineringslagen, brottsdata- lagen, arbetsmiljölagen, djurskyddslagen, skollagen samt i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Med stöd av bestämmelser om upp- giftsskyldighet kan tillsynsmyndigheten begära att den som står under tillsyn lämnar upplysningar och tillhandahåller handlingar som be- hövs för tillsynen. ska ha rätt till upplysningar och handlingar En central del i en tillsynsmyndighets uppgift är att undersöka de faktiska förhållandena i en verksamhet i syfte att kontrollera att verk- samheten bedrivs i enlighet med de regler som gäller för verksam- heten. För att en tillsynsmyndighet ska kunna kontrollera att verksam- heten bedrivs i enlighet med de regler som gäller för verksamheten krävs att myndigheten får tillgång till information om det som är föremål för tillsynen. En uppgiftsskyldighet har därför stor bety- delse för tillsynsmyndigheters förutsättningar att utöva effektiv till- syn. Den kan också ha betydelse som påtryckningsmedel. I de situationer som kan bli aktuella enligt den föreslagna lagen kommer kontroll att vara inriktad på om en arbetsgivare omfattas av skyldigheten att inrätta interna rapporter- ingskanaler och förfaranden, om arbetsgivaren har inrättat sådana samt om kanalerna uppfyller de krav på utformning som ställs i den föreslagna lagen. För att kunna ta ställning till de nu nämnda frågorna kommer i första hand att behöva få upplysningar från arbetsgivaren. Som framgår av avsnitt 7.15 föreslår vi att en arbets- givare ska vara skyldig att skriftligen dokumentera sina interna rap- porteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Denna skriftliga dokumentation är naturligtvis viktig när Arbets- miljöverket ska bedöma om en arbetsgivares rapporteringskanaler och förfaranden uppfyller kraven på kanalernas och förfarandenas utformning. Det får förutsättas att det är den handling som Arbets- miljöverket först begär att få ta del av. Det kan dock finnas även andra handlingar som kan vara av värde vid tillsynen. Den skriftiga dokumentationen kan också behöva kompletteras och förtydligas. Det bör mot denna bakgrund införas en skyldighet att efter begäran från tillsynsmyndigheten lämna de upplysningar och handlingar som behövs för tillsyn enligt den föreslagna lagen. Vilka upplysningar och handlingar som ska lämnas ut eller till- handahållas kan dock komma att variera beroende på vilken inrikt- ning tillsynen har i det enskilda fallet. Det bör därför inte i lagtext närmare preciseras vad upplysningsskyldigheten ska omfatta. Vid bedömningen i det enskilda fallet av vilka upplysningar och handlingar som ska lämnas ut eller tillhandahållas kommer även pro- portionalitetsprincipen att behöva beaktas (se 5 § förvaltningslagen). Utöver att åtgärderna inte får göras mer långtgående än vad som be- hövs för tillsynen i ärendet krävs det att det som vill uppnå med att få tillgång till visst utredningsmaterial står i rim- ligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som berörs av åtgärden. 15.3.3Tillsynsmyndighetens möjlighet att besluta om förelägganden Förslag: ska ha rätt att besluta om de före- lägganden som behövs för att arbetsgivaren ska fullgöra skyldig- heten att lämna upplysningar eller handlingar, eller för att arbets- givaren ska fullgöra skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden utformade i enlighet med den föreslagna lagen. Bestämmelser om möjligheten för en tillsynsmyndighet att besluta om förelägganden finns i flera regelverk, t.ex. i diskrimineringslagen, brottsdatalagen, arbetsmiljölagen, djurskyddslagen, skollagen samt i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Med stöd av sådana bestämmelser kan tillsynsmyndigheten gent- emot en verksamhetsutövare besluta om de förelägganden som be- hövs för att säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med de regler som gäller för verksamheten. Möjligheten för en tillsyns- myndighet att besluta om förelägganden är central för en effektiv tillsynsverksamhet. Beslut om föreläggande kan beskrivas som en formell begäran som en myndighet riktar till någon som är ansvarig för en viss verk- samhet med uppmaning att fullgöra något. Med föreläggandet följer en skyldighet att agera på ett visst sätt. Förelägganden kan röra olika typer av skyldigheter, t.ex. att vidta vissa angivna åtgärder eller att upphöra med något. Den som har fått ett föreläggande är skyldig att följa det, antingen eller från och med den tidpunkt som anges i föreläggandet. ska kunna besluta om förelägganden För att säkerställa att skyldigheten att ha interna rapporterings- kanaler och förfaranden följs och respekteras av de arbetsgivare som omfattas av kraven bör det finnas effektiva och ändamålsenliga åtgärder för att vidta mot den som inte följer skyldigheten. Möjligheten för en myndighet att förelägga en verksamhets- utövare att vidta åtgärder är viktig för en effektiv tillsynsverksamhet. Förelägganden är ett effektivt sätt att förmedla vilka åtgärder en tillsynsmyndighet anser är nödvändiga för att avhjälpa brister som tillsynsmyndigheten har identifierat och påtalat. Vid tillämpning av den föreslagna lagen finns det flera situationer där det kan vara lämpligt med förelägganden gentemot en arbets- givare. Det kan vara fallet då en arbetsgivare över huvud taget inte har inrättat några interna rapporteringskanaler och förfaranden. kan även gälla situation då en arbetsgivare visserligen har inrättat interna rapporteringskanaler och förfaranden i huvudsak i enlighet med den föreslagna lagen, men kanalerna inte fullt ut uppfyller lagens krav. Det kan också vara fråga om en situation då det enligt den skriftliga dokumentationen framstår som om arbetsgivaren har inrättat interna rapporteringskanaler och förfaranden i enlighet med den föreslagna lagens krav, men där den skriftiga dokumentationen inte återspeglar verkliga förhållanden eftersom det finns brister i efterlevnaden. I samtliga nu nämnda situationer kan det vara lämpligt att Arbets- miljöverket ges möjlighet att besluta om förelägganden som tydlig- gör de krav som arbetsgivaren ska uppfylla för att uppfylla lagens krav. Det bör därför införas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att besluta om de förelägganden som behövs för att arbetsgivaren ska uppfylla sin skyldighet att ha kanaler som uppfyller de krav som ställs i den föreslagna lagen. Inom vissa områden finns även en möjlighet för en tillsyns- myndighet att besluta om förbud. På arbetsmiljöområdet kan ett beslut om förbud t.ex. aktualiseras i situationer då en arbetsgivares användning av en viss maskin utgör en så stor risk för människors liv och hälsa att användningen bör förbjudas. Det förefaller osannolikt att någon liknande situation med koppling till rapporteringskanaler och förfaranden skulle kunna aktualiseras. Att det skulle kunna upp- stå en situation där en arbetsgivare helt bör förbjudas att använda en viss kanal eller visst förfarande förefaller inte troligt. Det torde då regelmässigt vara så att kanalen eller förfarandet brister i något av- seende som måste åtgärdas. Det låter sig bäst göras genom föreläg- ganden, inte förbud. möjlighet att tillgripa tillsynsåtgärder bör därför i nu aktuellt fall begränsas till beslut om förelägganden. Särskilt om möjligheten att förelägga om att lämna upplysningar och handlingar Vi föreslår i föregående avsnitt att en arbetsgivare som är föremål för tillsyn ska vara skyldig att på begäran av tillsynsmyndigheten lämna de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Det förekommer regleringar där en tillsynsmyndighet kan före- lägga t.ex. en arbetsgivare att lämna ut uppgifter om arbetsgivaren inte frivilligt rättar sig efter en begäran att lämna ut uppgifter. Exem- pel på en sådan reglering finns i diskrimineringslagen. Ett sådant föreläggande kan även förenas med vite. Möjligheten att förelägga någon att vid äventyr av vite lämna upplysningar eller handlingar kan vara ett effektivt verktyg för att säkerställa att aktörer lever upp till sina skyldigheter. Dessutom kan möjligheten att utkräva viten ha ett viktigt symbolvärde och signalera allvaret i lagstiftningen (se mer om vite i det efterföljande avsnittet 15.3.4) Vi anser att ett föreläggande enligt den nu föreslagna lagen bör kunna avse skyldigheten att lämna upplysningar eller handlingar. I många regleringar saknas en uttrycklig möjlighet att förelägga någon att lämna upplysningar eller handlingar. Arbetsmiljölagen och djur- skyddslagen är exempel på lagar som saknar en sådan uttrycklig möj- lighet. Avsaknad av en sådan bestämmelse behöver dock inte inne- bära att det är uteslutet att i dessa situationer förelägga någon att lämna uppgifter. Som konstaterats har många tillsynsmyndig- heter en rätt att gentemot en verksamhetsutövare besluta om de förelägganden som behövs för att säkerställa att verksamheten be- drivs i enlighet med de regler som gäller för verksamheten. Dessa bestämmelser är ofta allmänt formulerade och ger ett stort utrymme för tillsynsmyndigheten att utforma de förelägganden som myndig- heten anser behövs för tillsynen. Bestämmelserna skulle kunna tol- kas så att förelägganden endast får beslutas i fråga om skyldigheten för en verksamhetsutövare att vidta särskilt utpekade åtgärder i sin verksamhet. Ordalydelsen av bestämmelserna synes dock inte ute- sluta att ett föreläggande även kan avse en skyldighet att t.ex. lämna de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Det skulle mot denna bakgrund kunna anses att det inte krävs någon uttrycklig bestämmelse om att ett föreläggande också kan avse en skyldighet att lämna upplysningar eller handlingar. För att det inte ska råda någon tvekan om att tillsynsmyndigheten har rätt att förelägga en arbetsgivare att lämna upplysningar eller handlingar bör det dock uttryckligen framgå av lagtexten att ett föreläggande kan avse fullgörande av den skyldigheten. 15.3.4Tillsynsmyndighetens beslut ska få förenas med vite Förslag: beslut om föreläggande ska få förenas med vite. Ett sådant föreläggande ska även få riktas mot staten som arbetsgivare. Möjlighet att förena förelägganden med vite i allmänhet Det finns inte något generellt krav på att den som inte följer ett föreläggande ska drabbas av en sanktion. Ett föreläggande kan dock förenas med vite. Bestämmelser om möjligheten för en tillsyns- myndighet att förena förelägganden med vite finns i flera lagar, t.ex. i diskrimineringslagen, arbetsmiljölagen, djurskyddslagen, skollagen samt i lagen om bank- och finansieringsrörelse. har enligt t.ex. 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen möjlighet att förena ett föreläggande med vite. ska kunna förena förelägganden med vite För att säkerställa att skyldigheten att ha interna rapporterings- kanaler och förfaranden följs och respekteras av de arbetsgivare som omfattas av skyldigheten bör det finnas effektiva och ändamålsenliga sanktionsmöjligheter. Vitet är ett hot om att betalningsansvar kan uppstå om den som föreläggandet riktas mot inte följer föreläggandet. Genom möjlig- heten att förena ett föreläggande med hot om vite erbjuds tillsyns- myndigheten ett effektivt påtryckningsmedel för att förmå den vars verksamhet är föremål för tillsynen att rätta till bristerna i verk- samheten. Möjligheten att förelägga vid äventyr av vite är en förutsättning för en effektiv tillsynsverksamhet. Det bör därför vara möjligt för att förena ett beslut om föreläggande med vite. är dock inte alltid optimalt ur effektivitetssyn- punkt. I vissa situationer kan det finnas omständigheter som tyder på att ett vite inte kommer att bidra till att någon följer ett före- bör därför kunna välja mellan att förena föreläggandet med vite eller att inte göra det. Bör det vara möjligt att rikta vitesföreläggande mot staten? Skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaran- den kommer enligt våra förslag även att gälla för statliga arbetsgivare. Det anses vara en vedertagen princip att statliga myndigheter inte ska föreläggas vid vite. De bakomliggande skälen till den principen är bl.a. att vitesföreläggande mot staten sällan är ett effektivt eko- nomiskt påtryckningsmedel (se prop. 1984/85:96 s. 99), eftersom viten tillfaller staten. Det görs dock ibland undantag från den prin- cipen när staten agerar i någon annan egenskap än offentligrättsligt subjekt. I t.ex. diskrimineringslagen och arbetsmiljölagen anges att vitesföreläggande får beslutas när det, som i nu aktuellt fall, är riktat mot staten i dess egenskap av arbetsgivare. Det bör dock noteras att det i dessa fall är fråga om lagstiftning som direkt syftar till att värna mänskliga rättigheter respektive skydda liv och hälsa. Inrättande av interna rapporteringskanaler och förfaranden handlar närmast om att upprätta förfaranderegler och rutiner. Statliga myndigheter är i allmänhet vana att inrätta rutiner och att arbeta strukturerat efter uppsatta rutiner och riktlinjer, även när de agerar i sin egenskap av arbetsgivare. går det inte att bortse från att skyldigheten att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden är en viktig del i en reglering som i sin helhet syftar till att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten och unionspolitik (jfr artikel 1 i direkti- vet) och även värna yttrandefriheten. Genom förekomsten av kanaler och förfaranden uppmuntrar arbetsgivaren rapportering av missför- hållanden, vilket ofta är en viktig förutsättning för att personer ska våga och vilja rapportera. Det finns således skäl som talar för ett upprätthållande av prin- cipen om att staten inte ska föreläggas vite. finns det skäl som talar mot att statliga arbetsgivare i det nu aktuella avseendet ska särbehandlas jämfört med andra arbetsgivare. Vitet har i det avseen- det en symbolverkan som gör det tydligt att det saknar betydelse för tryggheten vid rapportering om arbetsgivaren är privat, eller statlig. Vi gör vid en avvägning mellan dessa skäl bedömningen att ett föreläggande med vite bör få riktas även mot staten i dess egenskap av arbetsgivare. På samma sätt som i diskrimineringslagen och arbetsmiljölagen bör detta framgå direkt i lagtexten. Det behövs inga ytterligare bestämmelser om viten Den närmare regleringen av viten som får föreläggas av myndigheter finns i viteslagen. Viteslagen ska dock inte tillämpas i den mån det finns avvikande föreskrifter. Av viteslagen framgår bl.a. att ett vitesföreläggande ska vara riktat till en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer. Om före- läggandet innebär en skyldighet att vidta en viss åtgärd, ska det fram- gå eller inom vilken tidsfrist åtgärden ska vidtas. Vite får inte föreläggas om adressaten kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet. Vite kan fastställas an- tingen till ett fast belopp eller som löpande vite med ett visst belopp för varje tidsperiod av viss längd under vilken föreläggandet inte har följts. Vitet ska fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till om- ständigheterna i övrigt kan antas förmå denne att följa det föreläg- gande som förenats med vite. Viten döms ut av domstol. Frågor om utdömande av viten prövas efter ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföreläggandet. Ansökan sker vid förvaltningsrätten inom den domkrets som myndigheten är belägen. Utdömande av viten kan överklagas, men för överklagande till kammarrätten krävs prövnings- tillstånd. Vi bedömer att de allmänna bestämmelser som finns i viteslagen är lämpliga att tillämpa även vid frågor om viten enligt den nu före- slagna lagen. Det saknas därför enligt oss skäl att meddela några av- vikande bestämmelser. 15.3.5Möjlighet att överklaga tillsynsmyndighetens beslut Förslag: En tillsynsmyndighets beslut om vitesföreläggande ska få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut om före- läggande som inte förenats med vite ska inte få överklagas. Det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kam- marrätten. Föreläggande med vite ska få överklagas En förvaltningsmyndighets beslut får enligt 40 och 41 §§ förvalt- ningslagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Klago- rätten är enligt 42 § begränsad till den som beslutet angår och det krävs att beslutet har gått honom eller henne emot. Klagorätten om- fattar enskilda, vilket innefattar både fysiska personer och privat- rättsliga juridiska personer, t.ex. aktiebolag och ideella föreningar. Statliga och kommunala organ anses kunna uppträda som enskilda när de inte fullgör en offentligrättsligt reglerad uppgift utan agerar som företrädare för ett rent privaträttsligt intresse. Så kan vara fallet om en myndighet uppträder i sin egenskap av t.ex. arbetsgivare. Ett vitesföreläggande kan antas påverka den förelagde dels genom att de krav som ställs genom föreläggandet kan generera kostnader, dels genom att själva vitet är ett påtryckningsmedel som kan leda till att ett kännbart belopp kan komma att behöva betalas. För en enskild som står i valet mellan betydande investeringar eller ett betydande viteshot talar starka rättssäkerhetsskäl för att redan själva vitesföreläggandets laglighet ska kunna prövas av dom- stol. Föreläggande med vite får normalt överklagas och det finns ingen anledning att här göra en annan bedömning. Förelägganden som förenas med vite bör därför få överklagas. Föreläggande utan vite ska inte få överklagas Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer är även förelägganden som inte förenats med vite överklagbara om inte annat särskilt före- skrivs. Det innebär att det måste framgå av lagstiftningen om ett sådant föreläggande inte ska få överklagas. Det kan konstateras att de lagar som tidigare nämnts i detta avsnitt skiljer sig åt i denna fråga. Enligt t.ex. skollagen och diskrimi- neringslagen får endast förelägganden som förenats med vite över- klagas. Enligt djurskyddslagen, arbetsmiljölagen och lagen om bank- och finansieringsrörelse får även förelägganden som inte förenats med vite överklagas. Även förelägganden utan vite kan påverka den förelagde eftersom krav på åtgärder kan förväntas medföra kostnader. Om arbetsgivaren i ett tillsynsärende anser att rapporteringskanalerna och förfaran- dena uppfyller lagens krav, men tillsynsmyndigheten gör en annan bedömning, kan arbetsgivaren ha ett intresse av att frågan prövas av domstol även om föreläggandet inte förenats med vite. När det gäller nu aktuella förelägganden kan det emellertid kon- stateras att det inte är fråga om förelägganden som kan antas få omedelbara stora ekonomiska konsekvenser. Därtill kommer att ett föreläggande utan vite inte har några direkta rättsverkningar utan mer är att se som en uppmaning till den enskilde att göra något. Om den förelagde inte följer ett sådant föreläggande och tillsynsmyndigheten därefter går vidare med ett vitesföreläggande kommer det att finnas en rätt till domstolsprövning i det senare skedet. En rätt att över- klaga även ett beslut om föreläggande utan vite, som skulle ge den enskilde rätt till domstolsprövning på ett tidigare stadium, är därför enligt vår bedömning i nu aktuellt fall inte motiverat ur rättssäker- hetssynpunkt. Vi anser därför att ett beslut om föreläggande utan vite inte ska få överklagas. Detta bör framgå av den nya lagen. Vilken förvaltningsdomstol som enligt 40 § förvaltningslagen är be- hörig att ta upp ett överklagande regleras i lagen (1971:289) om all- männa förvaltningsdomstolar. I 14 § anges att om det i lag eller annan författning föreskrivs att beslut överklagas till allmän förvaltnings- domstol, ska det göras vid en förvaltningsrätt. Beslutet ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. För myndigheter med regionkontor på flera ställen i landet innebär det att ett beslut av regionkontoret ska överklagas till den förvalt- ningsrätt i vars domkrets regionkontoret är beläget och inte till för- valtningsrätten där huvudkontoret är beläget (jfr RÅ 1995 ref. 20). Bestämmelsen i 14 § är tillämplig om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Det finns således möjlighet att göra avsteg från bestämmelsen. En förutsättning för att göra avsteg är att det finns starka skäl som talar för en annan ordning. Enbart t.ex. det förhållandet att det kan förväntas röra sig om ett begränsat antal mål bedöms inte utgöra ett sådant skäl (se prop. 1993/94:133 s. 32). Den tänkta tillsynsmyndigheten är indelat i fem regioner: Region nord (med kontor i , , och ), (med kontor i och ), region öst (med kontor i och ), region väst (med kon- tor i och ) samt region syd (med kontor i och ). Ett beslut om föreläggande kommer som regel att ut- färdas av något av kontor. Tillämpning av 14 § skulle således medföra att mål enligt den föreslagna lagen kommer att fördelas över flera förvaltningsrätter.