sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Inom inkomstbortfallsförsäkringen saknas en nedre åldersgräns. Det betyder att en tonåring som skulle få arbetslöshetsersättning med stöd av dagens bestämmelser i inkomstbortfallsförsäkringen inte kom- mer att få ersättning i den nya arbetslöshetsförsäkringen förrän han eller hon har fyllt . Med hänsyn till att det handlar om en mycket begränsad grupp under som uppfyller villkoren för att få inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning, kommer kostnaderna för denna regelförändring enligt utredningens beräkningar endast att bli marginellt lägre och uppskattas till (högt räknat) knappt 2 miljoner lägre kostnader . Konsekvenser av utredningens förslag Äldre arbetslösa över 60 år Äldre arbetstagare har ofta en starkare förankring på arbetsmark- naden än arbetstagare . I dagens regelverk syns det bl.a. i täckningsgraden inom försäkringen som är högre för sök- ande mellan än för t.ex. yngre under . Utred- ningens förslag bedöms inte innebära att äldre arbetstagare får en lägre ersättning än yngre. Äldre ersättningstagare kommer sannolikt ha en starkare arbetsmarknadsförankring än yngre även , och de kommer i en majoritet av alla fall inte att beröras av att ersätt- ningsperioderna kortas för vissa arbetslösa. Utredningens förslag bedöms därför inte leda till negativa konsekvenser för äldre arbets- tagare, sett som grupp. Konsekvenser för små och medelstora företag Enligt 5 § i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska en beskrivning göras av hur regleringen i andra av- seenden kan komma att påverka företag. Införandet av en inkomst- baserad arbetslöshetsförsäkring medför enligt utredningens bedöm- ning vissa förenklingar och förbättringar för små och medelstora företag. Utredningen har inte identifierat mer än ett förslag som jämfört med dagens ordning kommer att försämra situationen för företag. Undantaget utgörs av företag som bedriver yrkesfiske. Denna grupp kommer inte längre att åtnjuta branschspecifika villkor vid anspråk på arbetslöshetsersättning, då samma villkor kommer att gälla för dem som för alla andra företag. Minskad administration förenklar för små och medelstora företag Förslaget till ny arbetslöshetsförsäkring kommer inte bara att inne- bära förenklad administration för arbetslöshetskassorna och de per- soner som gör anspråk på arbetslöshetsersättning, utan också för företag som med dagens ordning måste bistå tidigare anställda och arbetslöshetskassorna med att ta fram alla relevanta underlag som krävs för rätten till arbetslöshetsersättning. Dessa administrativa på- lagor kan vara särskilt betungande för små företag. Konsekvenserna av förslaget till en ny arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster Konsekvenser av utredningens förslag är att arbetsgivarna i normalfallet genom arbetsgivardeklarationerna kommer att ha lämnat de flesta uppgifter som behövs för att arbets- löshetskassan ska kunna behandla den enskildes ansökan. Förslagen bedöms därför leda till minskad administration för små och medel- stora företag. Särskilda regler för företag som bedriver yrkesfiske tas bort Dagens branschspecifika undantagsbestämmelser om rätt till arbets- löshetsersättning i vissa fall för företagare som är yrkesfiskare kan enligt utredningens uppfattning betraktas som en form av yrkes- försäkring. Det frångår den grundläggande principen om att arbets- löshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring. Utredningen före- slår därför att dessa branschspecifika bestämmelser tas bort. Undan- taget i dagens regelverk för arbetslöshetsförsäkringen tar sikte på tillfälliga avbrott i fiskeriverksamheten då avbrottet beror på ishinder eller andra väderleksförhållanden. Slopade undantagsregler för yrkes- fiskare kan indirekt komma att påverka fiskerinäringen, vilket i sin tur skulle kunna påverka andra sektorer. Den föreslagna förändringen kommer, under förutsättning att väderleken under vissa perioder gör det omöjligt att fiska, också att påverka småföretagare inom fiskerinäringen. Utredningen bedömer dock att antalet yrkesfiskare som berörs är begränsat. fanns det cirka 8 000 yrkesfiskare i . Antalet verksamma inom yrkesfisket har stadigt minskat. finns det omkring 1 000 aktiva yrkesfiskare, varav endast en del är heltidsfiskare. Minsk- ningen av antalet yrkesfiskare har främst skett . I norra , där problem avseende ishinder är vanligast förekom- mande, finns omkring 100–150 aktiva yrkesfiskare. Om de särskilda undantagsbestämmelserna för yrkesfiskare tas bort kan det innebära det marginell utgiftsminskning för staten. Enligt utredningens beräk- ningar handlar det om årliga besparingar på mellan 1,9 och 3,2 mil- joner. Detta motsvarar, högt räknat, per yrkesfiskare och år (3,2 miljoner delat på 100). Statens besparingar till följd av detta beräknas sjunka i takt med att antalet yrkesfiskare minskar. Konsekvenser av utredningens förslag Uppgiftsskyldighet för arbets- och uppdragsgivare Utredningen föreslår att det ska finnas en skyldighet för arbetsgivare och uppdragsgivare att på begäran lämna de uppgifter till en arbets- löshetskassa om en enskilds anställnings- och uppdragsförhållanden som har betydelse för ett ärende hos kassan. Om uppgifterna inte lämnas ska arbets- eller uppdragsgivaren kunna dömas till böter. Utredningen föreslår att arbetslöshetsförsäkringen ska grundas på inkomster. Förslagets utformning kommer med all sannolikhet att leda till att arbetsgivare kommer att behöva lämna färre uppgifter än för sökandes räkning, då de flesta uppgifterna redan har lämnats via arbetsgivardeklarationerna. Utredningen föreslår inte att det ska finnas några särskilda formkrav, exempelvis särskilda blan- ketter, för hur sådana uppgifter som arbetslöshetskassorna behöver för att utreda ett ärende ska lämnas, även om det kan vara ändamåls- enligt att blanketter skapas till stöd för arbetsgivaren. Det bedöms därför, sammantaget, vara förhållandevis ovanligt att en arbetslöshetskassa behöver vända sig till en arbetsgivare för att få ut uppgifter som inte redan framgår av andra underlag. De situatio- ner i vilka en arbetsgivare trots arbetslöshetskassans anmodan vägrar att lämna ut uppgifter som behövs i kontrollsyfte förväntas därför vara mycket få och följaktligen ha liten inverkan för små och medel- stora företag. 27.11Konsekvenser för internationella åtaganden Utredningens förslag förväntas inte leda till negativa konsekvenser i förhållande till åtaganden inom EU. Utredningens förslag förväntas underlätta tillämpningen av och rådets förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghets- systemen. Ett resultat av utredningens förslag, att medlemskap bara ska påverka den sökandes ersättningsnivå om han eller hon omfattades av svensk lagstiftning om social trygghet enligt förordning (EG) nr 883/2004 , är att något färre som arbetar i andra medlemsstater kan förväntas kvarstå som medlemmar i en svensk Konsekvenser av utredningens förslag arbetslöshetskassa under arbete i andra medlemsländer. Detta bedöms emellertid inte leda till mätbara effekter för kassornas medlemstal. Utredningens förslag om att fler ska kunna bli medlemmar i en arbetslöshetskassa efter utlandsarbete, kan leda till att något fler får rätt till ersättning över den lägsta ersättningsnivån, men det rör sig sannolikt om få personer. Det saknas emellertid tillförlitlig statistik som kan belysa detta. åtaganden gentemot Internationella arbetstagarorganisationen () har antagit en rad . I detta sammanhang är det konvention (nr 168) om främjande av sysselsättning och skydd vid arbetslöshet som är i fokus och som genom ratifikation (prop. 1989/90:64) har åtagit sig att följa. nr 168 och den tillhörande rekommendationen nr 176 kompletterar tidigare av antagna ILO-instrument, se t.ex. konventionen (nr 102) om minimistandard för social trygghet, konventionen (nr 122) om sysselsättningspolitik, konventionen (nr 142) om utveckling av mänskliga resurser och konventionen (nr 150) om arbetsmarknadsförvaltning. I nr 168 anges de principer och grundläggande krav som ställs på de länder som antagit den. Det handlar exempelvis om storleken på den per- sonkrets som ska omfattas, villkor för ersättning, ersättningsnivåer och ersättningens längd. I rekommendationen finns vissa komplet- terande anvisningar som är mer detaljerade. Bestämmelserna tar främst sikte på personer som redan är etablerade på arbetsmarknaden. För personer som kategoriseras som nya arbetssökande gäller särskilda bestämmelser om sociala förmåner. Utredningens övergripande bedömning är att förslaget till en ny arbetslöshetsförsäkring är förenligt med nr 168 och tidigare antagna . När det gäller ILO-kon- ventionen nr 168 har utredningen utöver denna bedömning gjort en närmare granskning av ett antal delförslag som har särskild betydelse Konsekvenser av utredningens förslag för några av konventionens centrala artiklar. I det följande analyseras utredningens förslag i förhållande till dessa artiklar. konvention nr 168 – artikel 2 om vissa grundläggande principer Konventionen stadgar i artikel 2 att skyddet vid arbetslöshet bör vara utformat så att det bidrar till att främja full, produktiv och fritt vald sysselsättning. Det ska inte heller ta bort incitament för att arbeta eller erbjuda arbete. Utredningen föreslår att den nya arbetslöshetsförsäkringen ska vara en omställningsförsäkring som syftar till att ge arbetslösa ekono- miskt stöd under omställning mellan arbeten, vilket är i linje med konventionens grundläggande principer. konvention nr 168 – artikel 21 om lämpligt arbete Den svenska arbetslöshetsförsäkringen är inte en yrkesförsäkring vare sig enligt nuvarande ordning eller i det förslag som utredningen lämnar. För att ha rätt till arbetslöshetsersättning ska ett arbete accepteras om det kan anses vara lämpligt. En alltför strikt tolkning av denna princip skulle kunna strida mot artikel 21 i kon- vention nr 168. Artikel 21 anger visserligen i punkt 1 att en förmån som en skyddad person skulle ha haft rätt till vid hel arbetslöshet kan förvägras, dras tillbaka eller minskas i föreskriven omfattning om den berörda personen vägrar att godta ett lämpligt arbete. Sam- tidigt understryker artikeln i punkt 2 att vid bedömningen av ett arbetes lämplighet ska i lämplig omfattning hänsyn särskilt tas till bl.a. arbets- lösa personers ålder, längden av deras tjänstgöring i tidigare yrken, deras förvärvade erfarenhet och inverkan av det ifrågavarande arbetet på deras personliga situation och familjesituation. Tolkningen av vad som kan anses som lämpligt arbete måste alltså för vid- kommande göras i förhållande till denna kontext, dvs. att det kan ifrågasättas om det är förenligt med konvention nr 168 att neka arbetslöshetsersättning för personer som exempelvis vägrar att acceptera ett arbete trots att det inte motsvarar personens yrkeskun- skaper och erfarenhet (se Direct request, CEACR 1997/70th Session, konvention nr 168). Konsekvenser av utredningens förslag I utredningens förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring finns en bestämmelse som definierar lämpligt arbete. Avsikten är att rimlig hänsyn även fortsättningsvis ska kunna tas till den arbetssökandes faktiska möjligheter att arbeta inom ett annat yrkesområde. Av den föreslagna bestämmelsen framgår bl.a. att ”ett arbete ska anses lämp- ligt om det inom ramen för tillgången på arbetstillfällen tagits skälig hänsyn till den sökandes förutsättningar för arbetet och andra per- sonliga förhållanden”. Det bedöms att Inspektionen för arbetslös- hetsförsäkringen även i fortsättningen ska kunna meddela ytterligare föreskrifter om lämpligt arbete. konvention nr 168 – artikel 11 avseende omfattningen av personkretsen Ett huvudsakligt syfte med utredningens uppdrag har varit att, givet kravet på budgetneutralitet, skapa en arbetslöshetsförsäkring för fler. Av artikel 11 framgår att den skyddade personkretsen ska om- fatta föreskrivna kategorier arbetstagare motsvarande minst 85 pro- cent av alla arbetstagare. Med den innebörd som begreppet person- krets ges i artikel 11 konstaterar utredningen att av de föreskrivna kategorierna av arbetstagare kommer att ingå i den skyd- dade personkretsen i förslaget till en ny arbetslöshetsförsäkring. Det finns inte några grupper, som t.ex. offentligt anställda eller lärlingar, som har exkluderats. konvention nr 168 – artikel 14 om ersättningens periodicitet Enligt artikel 14 ska hel arbetslöshetsersättning utges i form av periodiska utbetalningar som beräknas på ett sådant sätt att de ger förmånstagaren partiell och övergående ersättning för lönebortfall utan att hämma incitamenten att arbeta eller skapa arbete. Utred- ningen konstaterar att förslaget till en ny arbetslöshetsersättning som är tänkt att ha månadsvisa utbetalningar med partiell och övergående ersättning uppfyller dessa krav. Konsekvenser av utredningens förslag konvention nr 168 – artikel 15 angående ersättningens storlek Av artikel 15 framgår att förmånen ska fastställas till minst 50 pro- cent av den arbetslösa personens tidigare inkomst då arbetslösheten motsvarar heltid och när förmånen grundas på avgifter eller tidigare inkomst. Det är dock tillåtet att fastställa ett maximibelopp för för- månen eller för den inkomst som ska beaktas. En sådan maximinivå kan enligt artikel 15.1 (a) exempelvis relatera till lönen för en yrkes- arbetare eller till genomsnittslönen för arbetstagare i den berörda regionen. Om förmånen inte grundas på avgifter eller tidigare inkomst ska den enligt artikel 15.1 (b) fastställas till det högsta av följande alter- nativ, av den lagstadgade minimilönen, lönen för en vanlig arbetare eller till en nivå som motsvarar ett minimibelopp för elementära levnadsinkomster. Enligt utredningens förslag ska de inkomster som medräknas vid prövning av inkomstvillkoret, liksom av ersättningens storlek, i huvudsak vara sådana inkomster av förvärvsarbete som en arbets- givare eller fysisk person har varit skyldiga att betala socialavgifter för. Ersättningens storlek kan därför anses grundas på såväl inkoms- ter som inbetalning av vissa avgifter. Syftet med arbetslöshetsförsäk- ringen är att ge ett ekonomiskt stöd till den som blir arbetslös, men har haft en förankring på arbetsmarknaden. Inkomster som ersätt- ningsgrund ska ses som ett annat sätt att mäta arbetsmarknadsför- ankring än arbetad tid. Kopplingen mellan sociala avgifter och ersätt- ningsrätt är principiell, dvs. det är bidraget till det gemensamma som ger individen rätt till ersättning. Det är alltså inte mängden avgifter eller storleken på avgiften som ger den sökande ett visst skydd. Vidare ska ersättningens storlek även i fortsättningen bestämmas av hur länge den sökande varit medlem i en arbetslöshetskassa innan arbetslösheten. Medlemskapet i en arbetslöshetskassa ska vara fri- villigt. Alla som uppfyller ett inkomstvillkor får därför ersättning, men medlemskapet bestämmer ersättningsnivån, dvs. hur stor del av den tidigare inkomsten som den sökande kan få. Det är enligt utred- ningens mening viktigt att ta hänsyn till hela konstruktionen vid bedömning av om utredningens förslag uppfyller kraven i konven- tionens artikel 15. När det gäller den minsta inkomst som får lämnas föreslår utred- ningen att ersättning ska lämnas utifrån tre olika ersättningsnivåer. Konsekvenser av utredningens förslag Beroende på hur länge en sökande har varit medlem kan den sökande få 80, av den tidigare inkomsten. I det avseendet möter utredningens förslag kraven i konventionen. Dessa ersätt- ningsnivåer ska dock, , trappas ned med tiden i arbetslöshet. Utredningens förslag innebär därför att den som har den lägsta ersättningsnivån kan få en ersättning som understiger av den tidigare inkomsten, om han eller hon får arbetslöshetsersättning i . Utredningen anser att det är motiverat. Tillgången till ett försäk- ringsskydd över den lägsta nivån är gott. Alla som arbetar eller har arbetat, oavsett omfattning, får bli medlemmar i en arbets- löshetskassa. Utredningen föreslår dessutom att de sökande redan efter sex månaders medlemskap ska kunna få ett skydd över den lägsta nivån. För att få en ersättningsperiod som överstiger 100 ersättnings- dagar måste den sökande vidare uppvisa en tidigare inkomstkontinuitet . Det betyder att den som inom ramen för en ersättningsperiod kan få ersättning så länge att hans eller hennes ersätt- ningsnivå trappas ned av den tidigare inkomsten själv har valt att inte omfattas av ett högre försäkringsskydd. Det är, som tidigare redovisats, tillåtet enligt konventionen att införa en begränsning av hur höga löner som får beaktas när det ska bedömas om ersättning lämnas av den tidigare lönen eller inte. I detta fall ges det i konventionen exempel på lämpliga ut- gångspunkter, t.ex. lönen för en yrkesarbetare eller genomsnittslönen för arbetstagare i den berörda regionen. I SCB:s lönestatistik skiljer man på medellöner och medianlöner. var den svenska medellönen (summan av alla löner på arbets- marknaden uppräknad till heltidslön dividerat med antalet personer i gruppen) (varav för kvinnor respek- tive för män). Den svenska medianlönen (mittlönen i en grupp löner uppräknade till heltid som sorteras från den lägsta till den högsta) var (varav för kvinnor respektive för män). Utredningen föreslår att regeringen ska kunna fastslå en högsta ersättningsgrundande inkomst. Utredningen har bedömt att den bör motsvara dagens högsta ersättning, dvs. Det är alltså lägre än både medianlönen och medellönen, men dessa löner är uppräknade till heltid. Utredningen har inte kunnat beräkna Konsekvenser av utredningens förslag den faktiska medellönen eller medianlönen som arbetstagare får ut i , men den är med all sannolikhet betydligt lägre än vad som motsvarar inkomsterna för heltidsarbete. Utredningen anser därför att det inte kan anses vara ett avsteg från konventionens krav på maximal ersättning att ange den högsta ersättningsgrundande in- komsten till . Avslutningsvis vill utredningen framhålla att utrymmet för att föreslå höjningar av ersättningens storlek inom ramen för utred- ningens direktiv har varit begränsat. Utredningen har i uppdrag att se till att fler personer inkluderas i den svenska arbetslöshetsförsäk- ringen. Förslaget ska vara budgetneutralt. I ett tilläggsdirektiv anges att konstruktionen av det nya regelverket ska inbegripa en nedtrapp- ning av arbetslöshetsersättningen . I utformningen av en ny arbetslöshetsförsäkring har utredningen – parallellt med sina givna direktiv – tagit hänsyn till ekonomisk teori och forskning på arbets- marknadsområdet tillsammans med de minimikrav avseende ersätt- ningens storlek som stipuleras i artikel 15. Utredningen menar att förslagen är förenliga med denna artikel. åtagande avseende den europeiska balken om social trygghet (Code of ) Den europeiska balken om social trygghet, Code of (1964), och tillhörande protokoll är antagna av Europa- rådet och innehåller minimiregler om social trygghet. har ratificerat balken avseende sjukvård, moderskap (och från tillhö- rande protokoll) sjukdom, arbetslöshet, pension, familj, invaliditet och efterlevandeförmåner. har däremot inte ratificerat The revised European Code of (1990). Enligt balkens protokoll ska ersättningsperioden i genomsnitt inte understiga (artikel 24). Utredningens föreslår att ersätt- ningsperiodens längd ska variera beroende på den sökandes tidigare förankring på arbetsmarknaden. Ersättningsperioden ska kunna variera mellan som minst 66 och som mest . 21 veckors ersättning motsvarar . Utredningen beräknar att av ersättningstagarna kommer att till- delas en ersättningsperiod motsvarande eller längre (se av- snitt 27.4.3). Det motsvarar minst med ersättning, vilket Konsekvenser av utredningens förslag indikerar ett genomsnitt långt över den föreskrivna ersättnings- längden. Enligt protokollet ska antalet karensdagar vidare begränsas (artikel 24.4). Utredningen har tagit hänsyn till detta vid utformningen av karenstidens längd och föreslår därför att arbetslöshetsersättning inte får lämnas i en ersättningsperiod, men att karens- tiden inte får överstiga inom en tolvmånaders- period. Utredningens sammantagna bedömning är att förslaget om en ny arbetslöshetsförsäkring inte strider mot åtagande enligt balken och tillhörande protokoll. Utredningen ska enligt direktiven analysera om utformningen av de förslag som presenteras skapar nya gränshinder. I denna analys har utredningen valt att använda Nordiska ministerrådets definition av gränshinder: ”Ett gränshinder är alla former av hinder som omöj- liggör, försvårar eller begränsar människors möjlighet att verka över nationella gränser och som beror på EU-regler, nationella lagar, administrativa regler, anpassningar eller föreskrifter som utfärdas av en offentlig myndighet eller liknande.” Utredningen bedömer inta att förslaget till ny arbetslöshetsförsäkring skapar några sådana nya gränshinder. Konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet Dagens arbetsvillkor baseras som redovisas i arbets- givarintyg. Uppgifterna är ofta svåra att kontrollera. Utredningen föreslår att ett villkor för att en sökande ska kunna beviljas arbets- löshetsersättning ska vara att han eller hon uppfyller ett inkomst- villkor. Inkomstvillkoret ska som huvudregel uppfyllas med inkomster från förvärvsarbete som en arbetsgivare varit skyldig att betala arbets- givaravgifter för eller som en fysisk person betalat egenavgifter för. Konsekvenser av utredningens förslag Dessa uppgifter kommer att kunna kontrolleras i arbetsgivardeklara- tioner via eller genom besked om slutlig skatt. Kon- trollen av om ersättningen baseras på ett skattepliktigt arbete kom- mer därför att förbättras avsevärt, i synnerhet som den reform om uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationer som är en viktig utgångspunkt för utredningens förslag, syftade just till att motverka skatteundandragande. Utredningens förslag är utformade i syfte att skapa ett tydligare regelverk med färre bedömningssituationer. kommer fler att omfattas av arbetslöshetsförsäkringen, vilket potentiellt kan leda till fler ärenden i domstol. Utredningen bedömer sammantaget att kostnaderna för domstolorna i vart fall inte bör öka med anledningen av utredningens förslag. Utredningen bedömer inte att förslaget om en ny arbetslöshetsför- säkring får några konsekvenser för miljön. 28.1Förslaget till lag om arbetslöshetsförsäkring Denna lag innehåller bestämmelser om arbetslöshetsförsäkringen och andra bestämmelser som hör till försäkringen. Förslaget behandlas i avsnitt 7.3. I paragrafen anges det vad lagen innehåller på ett övergripande plan. Paragrafen har inte någon motsvarighet i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad . I lagen finns bestämmelser om –försäkringens syfte, finansiering och ansvar m.m. i 2 kap., –allmänna villkor för rätt till ersättning i 3 kap., –villkor för vissa kategorier av sökande i 4 kap., –inkomstvillkor för rätt till ersättning i 5 kap., –ersättningens storlek i 6 kap., –ersättningsperiodens längd i 7 kap., –ersättningens form m.m. i 8 kap., –samordning med andra ersättningar i 9 kap., –varning, avstängning och frånkännande i 10 kap., –återbetalning av ersättning i 11 kap., –uppgiftsskyldighet i 12 kap., –handläggning av ärenden i 13 kap., –rättelse och ändring i 14 kap., –omprövning och överklagande i 15 kap. Förslaget behandlas i avsnitt 7.3. I paragrafen anges det närmare vad respektive kapitel i lagen inne- håller. Paragrafen har inte någon motsvarighet i . Arbetslöshetsförsäkringen är en inkomstbortfallsförsäkring som syftar till att ge arbetslösa ekonomiskt stöd under omställning mellan arbeten. Försäkringen ska bidra till att tiden i arbetslöshet blir så kort som möjligt. Förslaget behandlas i avsnitt 8.2.1 och 8.2.2. I paragrafen anges det vad arbetslöshetsförsäkringen är och vad den syftar till. Paragrafen har inte någon motsvarighet i . I paragrafen anges det att arbetslöshetsförsäkringen är en inkomst- bortfallsförsäkring. Till skillnad från tidigare är försäkringen inte upp- delad i en grund- och inkomstbortfallsförsäkring.