sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet Utredningen konstaterar att ju yngre barn eller elever en verk- samhet riktar sig mot, desto svårare är det för barnen eller eleverna att stå emot påverkan eller kritiskt ifrågasätta det som de blir infor- merade om när det gäller t.ex. religion. Det är därmed svårt för små barn att utöva sin rätt till negativ religionsfrihet. Så kan också vara fallet för en del elever i grundsärskolan eller gymnasiesärskolan, som utifrån sina individuella förutsättningar kan vara mer mottagliga för påverkan. Vi återkommer till frågan om frivillighet i avsnitt 11.4.3 och 11.4.4. Skollagens bestämmelser om grundläggande demokratiska värderingar och mänskliga rättigheter återfinns som tidigare nämnts i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen och utvecklas i läroplanerna. Det är av stor vikt att huvudmännen bedriver en verksamhet som är förenlig med dessa centrala utgångspunkter. Detta innebär att synsätt som t.ex. är patri- arkala eller på annat sätt inte respekterar jämställdhet står i strid med de grundläggande värderingar som skolan ska arbeta för. Det kan t.ex. medföra att verksamheten bidrar till att cementera förlegade könsroller eller t.o.m. motverka jämställdhet genom att det förmed- las budskap om att flickor och pojkar förväntas bete sig på ett visst sätt. Det är djupt problematiskt om en skollagsreglerad verksamhet aktivt motverkar det värdegrundsarbete som det åligger alla sådana verksamheter att bidra till. Utredningen har i samband med skolbesöken ställt frågor om skolans värdegrund och om det riskerar bli en krock mellan skol- lagens värdegrund och den religion som är skolans konfessionella inriktning. De svar vi har fått från företrädare från skolledning och lärare har samstämmigt varit att det inte är problematiskt och inte riskerar att bli någon krock i arbetet mellan skolans värdegrund och konfessionella värderingar. Det har dock i andra sammanhang, t.ex. i Skolinspektionens och kommunernas tillsynsbeslut, framkommit att det finns en risk för att det uppstår konflikter mellan skollagens värdegrund och värde- ringar med religiös koppling som kan finnas i en verksamhet med konfessionell inriktning. Utredningen menar därför att det är av stor vikt att frågor som rör värdegrund och demokratiuppdrag tydliggörs Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet vid prövning av nya huvudmän för fristående verksamheter samt vid tillsyn av befintliga verksamheter. Vi återkommer till detta i av- snitt 12.4–12.6. Ett av de grundläggande värden som anges i 1 kap. 5 § skollagen och som kommer till tydligt uttryck i läroplanen är jämställdhet. Vid ett referensgruppsmöte framförde en organisation att det vid konfessio- nella verksamheter kan finnas en religiöst grundad syn på flickor och pojkar och hur dessa ska behandlas eller förväntas agera. Organisa- tionen menar att skolan ska bidra till jämställdhet men att inflytande av religiösa värderingar kan göra att det riskerar att bli tvärtom. Enligt en elevorganisation är det centralt att de konfessionella insla- gen hålls borta från undervisningen. Det finns enligt elevorganisa- tionen exempel på att undervisning i särskilt ämnena historia samt sex och samlevnad påverkas av religiösa eller ålderdomliga synsätt. Det kan handla om att konfessionella värderingar påverkar vad som lyfts fram och att undervisningen vinklas utifrån det perspektivet. Även andra organisationer menar att det finns risk för att skolor med konfessionell inriktning har en undervisning färgad av religiös över- tygelse i t.ex. religionskunskap eller sex och samlevnad. Utredningen bedömer att det är djupt problematiskt om utbild- ning och undervisning inte drivs på ett sätt som är i linje med skol- lagens krav på att arbeta för jämställdhet. En förutsättning för att skollagens bestämmelser om grundläggande värderingar och mänsk- liga rättigheter ska uppfyllas även i praktiken är att huvudmannen kan påvisa att de värderingar som genomsyrar skolan, förskolan eller fritidshemmet är i linje med 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. En vanligt förekommande synpunkt är att skolväsendet generellt är präglat av en tradition. Många skolor, både offentliga och fristående, uppmärksammar t.ex. i grunden kristna högtider som advent och påsk. Några organisationer menar att det är motsägelse- fullt att läroplanerna har skrivningar om den etik som förvaltats av Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet tradition2 när undervisningen ska vara icke-konfes- sionell. En organisation hävdar att begreppet konfessionell, som det används i skollagen, inte tar hänsyn till att det förekommer många inslag av konfessionell karaktär i den offentliga skolan med grund i kristendomen. Dessa inslag, t.ex. uppmärksammandet av advent eller påsk, behandlas som kulturarv och tradition, inte som religion. Upp- märksammas däremot högtider med ursprung i en annan religion än kristendom, tenderar dessa att i större utsträckning betraktas som religiösa företeelser än som sekulariserade årstidsbundna traditioner. Utredningen konstaterar att det till viss del är naturligt att det i inom skolväsendet i , ett land med en mycket lång historia, förekommer inslag med koppling till kristna traditioner. är detta ett synsätt som etablerats av majoriteten i sam- hället medan att det för den t.ex. tillhör en annan religion kan vara svårt att se traditioner med ursprung i kristendomen som icke-reli- giösa historiska traditioner. Det finns skilda åsikter om huruvida skolor, förskolor och fritids- hem med konfessionell inriktning har en segregerande effekt eller inte. Det har hävdats att sammansättningen av barn eller elever i verksamheter med konfessionell inriktning kan tendera att bli alltför homogen, där de flesta kommer från likartade uppväxtmiljöer och kanske också tillhör samma församling. En alltför ensidig barn- eller elevsammansättning kan i sådana fall leda till att barn och elever går miste om möten med andra verkligheter och andra världsbilder än den som finns i hemmet eller i släkten. Genom att möta barn och elever med annan bakgrund och andra erfarenheter utmanas och berikas barnets eller elevens verklighetsbild. Mot detta kan sägas att ett antal skolor med konfessionell inrikt- ning har framfört att de har en elevsammansättning där långt ifrån alla elever tillhör samma tro. Det har även framförts att dessa skolor har fler elever med olika religioner och bakgrund än vad kommunala skolor har. 2Se t.ex. förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för samt för förskole- klassen och fritidshemmet, avsnitt 1 Skolans värdegrund och uppdrag. Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet Inom referensgruppen har det framförts att skolor med konfessio- nell inriktning kan vara segregerande på så sätt att t.ex. nyanlända inte integreras i samhället utan i stället samlas i skolor med en viss konfessionell inriktning. Andra framför att det vid skolor med kon- fessionell inriktning är vanligt med elever som har andra trosupp- fattningar än den som är skolans konfessionella inriktning. Flera skolor med inriktning har t.ex. framfört att de har en större andel elever med utländsk bakgrund än andra skolor, och bland dessa elever finns många som inte är kristna. De som anser att skolor med konfessionell inriktning har en segregerande effekt anför att elev- grupperna är mer homogena på sådana skolor. En annan synpunkt är att samhället inte ska separera elever med olika bakgrund som lös- ning på konflikter i samhället utan i stället ska verka för att lösa under- liggande problem. Vid skolbesöken har elever vid flera skolor berättat om att elev- erna på skolorna kommer från många olika områden i kommunen eller t.o.m. länet och att det därför på ett sätt kan bli mer integration där än i andra skolor. Vid en gymnasieskola lyfte eleverna att det krävdes höga betyg för att komma in vid skolan eftersom skolan uppfattas som attraktiv med goda resultat och därför har ett högt söktryck. Detta medförde enligt eleverna att eleverna vid skolan, även om de i och för sig kom från olika områden, ändå kom från ganska likartade sociala förhållanden. Vid en skola med muslimsk inriktning påpekade eleverna att även om de flesta eleverna hade samma religiösa bakgrund så träffar de personer som tillhör andra religioner utanför skolan genom fritids- aktiviteter, på sommarlov och vid resor utomlands. De menade även att politiker inte riktar insatser för att minska segregation mot om- råden med få nyanlända. Eleverna upplevde det som att kraven på integration endast riktades åt ett håll, vilket sätter mycket press på just dem – att de ska ut och lära känna andra och att de ska ändra sig –i stället för att samhället riktar sina resurser åt olika håll. En refe- rensorganisation lyfte att regelverket i och för sig tillåter skolor med muslimsk inriktning, men att huvudmän i praktiken t.ex. vägras hyreskontrakt och därför inte längre har möjlighet att bedriva verk- samhet. Utredningen konstaterar att elevsammansättningen vid de skolor som utredningen har besökt ser olika ut. I vissa skolor har i stort sett samtliga elever tillhört samma religion men i andra skolor har det Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet På samma sätt har vissa skolor främst haft elever från sitt närområde, medan andra skolor haft elever från ett betydligt större upptagningsområde. Det är därför inte möjligt att utifrån just skol- besöken dra några långtgående slutsatser om segregerande eller inte- grerande effekt hos skolor med konfessionell inriktning. Det verkar dock som att skolor som är attraktivt belägna i centrum lockar till sig en mer blandad elevpopulation medan de skolor som ligger mer perifert i första hand lockar till sig de som bor i närområdet. Det kan kanske förklaras av att det är lättare att resa till en skola i centrum och att det i sig är attraktivt att vistas i centrum. Utredningen har inte kunnat dra några slutsatser om det också handlar om utbild- ningens kvalitet. Något som dock kan konstateras är att det vid vissa skolor med konfessionell inriktning finns en stor andel nyanlända elever som tillhör samma religion. Frågan är dock om det hade gjort någon skillnad om skolan i fråga haft icke-konfessionell inriktning eller om det är andra faktorer som påverkar eleverna till att välja skolan, t.ex. kunskapsresultaten vid skolan, språklig eller kulturell gemenskap eller bostadssegregation. Det är viktigt att Skolinspektionen och kommunerna har verktyg för att säkerställa att skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning ger en utbildning av god kvalitet och i övrigt följer skol- författningarna, t.ex. genom att tillse att deltagandet i konfessionella inslag är frivilligt. Ett sätt att åstadkomma detta är att se till att Skol- inspektionen och kommunerna har möjlighet att göra en ingående ägar- och ledningsprövning, vari ingår att pröva hur verksamheten förhåller sig till skollagens värdegrund. När skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inrikt- ning och konfessionella inslag är tillåtna och ingår i det offentliga skolväsendet står de under offentlig tillsyn. Tillsynen omfattar då även de konfessionella inslagen och att dessa begränsas till delar av utbildningen som inte är undervisning. Att verksamheten bedrivs öppet ger också möjlighet att kontrollera att verksamheten förhåller sig till den värdegrund som gäller inom skolväsendet. Olika perspektiv på konfessionella inslag i skolväsendet En risk som påtalats för utredningen från flera håll är att om sko- lor med konfessionell inriktning inte skulle tillåtas, så kan det finnas en ökad risk för att skolor ändå har sådana inslag utan att öppet deklarera detta. Flera referensorganisationer har därför menat att det är ett bättre alternativ att verksamheter med konfessionell inriktning får finnas inom skolväsendet och där kontrolleras av det allmänna. På så sätt riskerar det inte att finnas några dolda skolor med konfes- sionell inriktning utan statlig insyn över de konfessionella inslagen. En organisation menade att skolor som är tydliga med sin konfes- sionella inriktning inte ska kollektivt bestraffas för att det finns ett fåtal skolor som inte sköter sig. Organisationen menade att det också finns skolor med dold agenda på så sätt att de ger sken av att följa regelverket, men i själva verket har en underliggande agenda som inte följer skollag och läroplan. Dessa skolor bör kontrolleras med skarpare tillsyn. Skolor som inte fungerar eller som inte följer regelverket ska inte få fortsätta. Flera referensorganisationer menade att det viktigaste är att det finns en tillräcklig effektiv tillsyn, där tillsynsmyndigheten genomför en välfungerande kontroll av regelefterlevnaden. Alla skolor måste, oavsett om de har en konfessionell inriktning eller inte, följa regel- verket och vara av god kvalitet. Utredningen konstaterar att skolor, förskolor och fritidshem oberoende av inriktning ska följa det regelverk som gäller för verk- samheten och att den tillsyn som bedrivs ska vara träffsäker, enhetlig och effektiv. En bidragande faktor för en sådan tillsyn är att en och samma tillsynsmyndighet hanterar frågan, men granskas verksamheten i fristående förskolor av lägeskommunen och inte av Skolinspektionen. Flera organisationer har också ansett att det är problematiskt att tillsynen av förskolor ligger under kommunernas ansvar i stället för under en enda tillsynsmyndighet eftersom en en- skild huvudman med verksamhet i flera kommuner då får flera olika tillsynsutförare att förhålla sig till. Ytterligare ett villkor för att tillsynen är effektiv och tillräcklig är att den utförs likvärdigt och efter samma mönster oavsett var i landet den sker. Ett sätt att tillse att så är fallet är att koncentrera den tillsyn av fristående förskolor och vissa fristående fritidshem som ut- förs av lägeskommunen till en central tillsynsmyndighet. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 13.2. 8Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag Utredningen ska enligt direktiven kartlägga hur fristående förskolor, fritidshem och skolor med en konfessionell inriktning följer regel- verket. Detta kapitel innehåller en redogörelse för den kartläggning vi genomfört och vad som kommit fram i denna. I våra direktiv anges följande. Som nämnts tidigare tillåts konfessionella inslag i utbildningen, men inte i undervisningen, vid fristående förskolor, skolor och fritidshem. Deltagandet i konfessionella inslag ska vara frivilligt (1 kap. 7 § skol- lagen). Skolinspektionen handlägger ärenden om godkännande av en- skild som huvudman för fristående skolor och har också tillsynsansvar för sådana skolor (1 kap. 3 §, 2 kap. 7 § och 26 kap. 3 § skollagen). En ansökan om godkännande som huvudman för en fristående förskola eller ett fristående fritidshem handläggs av den kommun där utbild- ningen ska bedrivas, och det är också den kommunen som har tillsyns- ansvaret för sådana verksamheter (1 kap. 3 §, 2 kap. 7 § och 26 kap. 4 § skollagen). Skolinspektionen genomför både regelbunden och oanmäld tillsyn samt kvalitetsgranskningar. Skolinspektionen bedömer hur den gran- skade verksamheten följer regelverket. Det finns kunskap, både i form av forskning och studier på området, och i form av Skolinspek- tionens respektive kommunens beslut och rapporter om tillsynen. Men det saknas en samlad bild av kvaliteten på och omfattningen av den tillsyn som görs, vilka svårigheter som finns i dagens system, samt en överblick av hur fristående förskolor, fritidshem och skolor med en kon- fessionell inriktning följer regelverket. Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag För att genomföra vårt uppdrag har vi låtit ta fram en sammanställ- ning av befintlig statistik om skolor med en konfessionell inriktning, se avsnitt 8.4. Utredningen har också gjort en genomgång av beslut från rörande konfessionella inslag för att få en samlad bild av hur skolorna följer regelverket och vad som framkom- mit vid tillsyn, se avsnitt 8.5. Vidare har utredningen genomfört skol- besök för att få skolledningars, skolpersonals och elevers perspektiv på frågan om konfessionella inslag i skolväsendet och utmaningar med dagens regelverk, se avsnitt 8.6. För att få en överblick över förekomsten av konfessionella inslag hos skolor med konfessionell inriktning samt hur dessa följer regel- verket har utredningen skickat ut en enkät till de drygt 70 skolor som har en konfessionell inriktning enligt Statens skolverks skol- enhetsregister, se avsnitt 8.7. Utredningen har även skickat ut en enkät till samtliga 290 kommuner angående tillsyn av fristående förskolor och vissa fristående fritidshem, se avsnitt 8.8. Utifrån de svar som kommit in i sistnämnda enkät har vi också gått igenom tillsynsbeslut från kommuner när det gäller fristående förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning, se avsnitt 8.9. Vi sammanfattar våra slutsatser i avsnitt 8.10. Vid genomförande av uppdraget har vi ställts inför vissa centrala utmaningar och problemområden som påverkat vårt arbete och gett ett fokus för de undersökningar vi gjort. Det saknas en heltäckande bild Det finns inte någon heltäckande bild av de konfessionella in- slag som förekommer i skolverksamheter som har en konfessionell inriktning. Det är också oklart hur många skolor som har en kon- fessionell inriktning, eftersom den skyldighet för fristående skolor att lämna uppgift till skolenhetsregister om bl.a. konfes- Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag sionell inriktning som följer av föreskrifter1 inte alltid efterlevs. För förskolor och fritidshem finns inte någon sådan skyl- dighet. Av utredningens direktiv framgår att det saknas en samlad bild av hur fristående förskolor, fritidshem och skolor med en kon- fessionell inriktning följer regelverket. Utredningens uppdrag i denna del handlar om skolor som har anmält konfessionell inriktning. Vi har därför riktat kartläggningen mot de skolor som har uppgett att de har en konfessionell inriktning. Det kan vid sidan av dessa skolor finnas fristående skolor som inte har en konfessionell inriktning men där det ändå förekommer konfessionella inslag. Dessa skolor har inte omfattats av kartläggningen. Det saknas viss statistik När det gäller fristående förskolor och fristående fritidshem med konfessionell inriktning så är det än mer oklart hur många som finns i landet. Detta beror till stor del på att det är kommunen som an- svarar för godkännande och tillsyn av fristående förskolor och fristå- ende fritidshem som inte hör till fristående skolenheter. Kända svårigheter i verksamheterna Redan i inledningen av vårt arbete har vi, bl.a. utifrån vad som fram- förts i vår referensgrupp, kunnat konstatera att det är några områden där det återkommande finns problem med regelefterlevnaden, oav- sett skolform. Det handlar om gränsdragningsfrågor – dels mellan undervisning och utbildning, dels mellan vad som är ett konfessio- nellt inslag och vad som inte är det. Det handlar också om hur skolor, förskolor och fritidshem tillgodoser att barns och elevers deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt. En annan fråga är hur verk- samheterna hanterar eventuell fördjupning i den religion som utgör deras konfessionella inriktning. 1Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m., se avsnitt 13.1. Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag 8.4Statistik om skolor med konfessionell inriktning Utredningen har låtit ta fram en sammanställning av befintlig stati- stik om skolor med konfessionell inriktning. I detta avsnitt presen- teras några huvudsakliga resultat från sammanställningen. Hela sam- manställningen finns att läsa i bilaga 5. Information om vilka skolor som har konfessionell inriktning har hämtats från skol- enhetsregister. Utredningen har dessutom tagit fram vissa komplet- terande uppgifter. Som beskrivits ovan kan det finnas skolor som har konfessionella inslag men som inte är registrerade som skolor med konfessionell inriktning enligt skolenhetsregister. Dessa skolor ingår inte i denna analys. 8.4.1Skolverkets statistik om skolor med konfessionell inriktning /19 gick drygt 9 400 elever på en grundskola som enligt skolenhetsregister har en konfessionell inriktning.2 Det motsvarar av elever. Skolorna med konfessionell inriktning är sinsemellan väldigt olika. Deras storlek varierar från mycket små skolor, med färre än 50 elever, till relativt stora skolor, med över 300 elever. Den största konfessionella grund- skolan, som finns i , hade 633 elever i årskurs 1–9 läs- /19. I genomsnitt är skolor med konfessionell inriktning mindre än övriga skolor. Elevsammansättningen på skolor med konfessionell inriktning Elevsammansättningen, sett till elevernas familjebakgrund, varierar tydligt mellan de konfessionella skolorna.3 Andelen elever med minst en eftergymnasialt utbildad förälder på skolorna varierar från till . Genomsnittet för skolorna med kon- fessionell inriktning är , att jämföra för 2Skolverkets statistik, , uppgifter hämtade . 3Uppgifter avseende kön, utländsk bakgrund eller föräldrarnas utbildningsnivå redovisas inte i officiella statistik om uppgifterna baseras på färre än tio elever. I denna analys har genomsnittet beräknats mellan de skolor som har tillgängliga uppgifter. Det kan innebära att medelvärdena överskattas något. Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag kommunala skolor och för icke-konfessionella fristående skolor. Andelen elever med utländsk bakgrund på skolor med konfes- sionell inriktning varierar från till , vilket framgår av figur 8.1.4 I genomsnitt är andelen elever med ut- ländsk bakgrund på skolor med konfessionell inriktning, att jämföra på kommunala skolor och på fristående skolor med icke-konfessionell inriktning. De konfessio- nella skolorna med en övervägande majoritet elever med utländsk bakgrund är framför allt skolor med en muslimsk inriktning, men det finns även skolor med en inriktning som har en kraftig överrepresentation av elever med utländsk bakgrund. Figur 8.1 Andel elever med utländsk bakgrund Andel elever med utländsk bakgrund på skolor med konfessionell inriktning, /19 1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57 59 Diagrammet visar andelen elever med utländsk bakgrund på skolor med konfessionell inriktning Uppgifter avseende andelen elever med utländsk bakgrund redovisas inte i statistik om uppgifterna baseras på färre än 10 elever. I diagrammet redovisas därför endast de 59 skolor med konfessionell inriktning för vilka det finns tillgängliga uppgifter om andelen elever med utländsk bakgrund. Källa: , statistik. 4Utländsk bakgrund innebär att eleven är född utomlands eller född i med båda för- äldrarna födda utomlands. Elever som saknar uppgift om personnummer räknas i denna statistik som elever med utländsk bakgrund. Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag Lärare med pedagogisk högskoleexamen på skolor med konfessionell inriktning De skolor som enligt skolenhetsregister har en konfes- sionell inriktning har i genomsnitt en mindre andel lärare med en pedagogisk högskoleexamen än övriga skolor. Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen var i genomsnitt på skolor med konfessionell inriktning /19, att jämföra med 76 pro- cent på fristående skolor med allmän inriktning och på kommunala skolor. Jämfört med övriga skolor är det vanligare bland skolor med kon- fessionell inriktning att färre än hälften av lärarna har en pedagogisk lärarexamen och mer ovanligt att fler än av lärarna har en pedagogisk högskoleexamen. Måluppfyllelsen på skolor med konfessionell inriktning Utredningen har utifrån SALSA-modell undersökt mål- uppfyllelsen för skolor med konfessionell inriktning, jämfört med övriga skolor.