sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Bygg och bo till lägre kostnad –förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet Slutbetänkande av Utredningen om bättre konkurrens i bostadsbyggandet SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med syfte att gynna en utveckling där lägre produktions- kostnader återspeglas i boendekostnaderna och där företag med sådana affärsmodeller ges bättre förutsättningar att verka. Uppdraget framgår närmare av direktivet vilket har fogats till betänkandet som bilaga 1. förordnades generaldirektören som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades fr.o.m. rätts- sakkunnige , kanslirådet , departe- mentssekreteraren och departementssekreteraren . entledigades och samt förordnades som sakkunniga ämnesrådet K.A. Utredningen har inte haft några experter förordnade. Som sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. konkurrensrådet och fr.o.m. juristen . Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Bygg och bo till lägre kostnad – förslag för bättre konkurrens i bostadsbyggandet (SOU 2020:75). Till betänkandet har inte fogats några särskilda yttranden. Uppdraget är härmed slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i (2010:900)................................................................................ Utredningen och bostadsmarknaden..................................... Kommunernas olika roller...................................................... utredningar om bostadsbyggande ........................... Reglering av bostadsbyggande .................................... Bygglov- och byggprocessen.................................................. Statliga myndigheter som påverkar bostadsbyggandet......... Exploateringsavtal vid byggherreägd mark ........................... Statistik om byggande, seriebyggande och ramavtal ...... Markprissättning och markkostnader ................................... Allmänt om Allmännyttas ramavtal........................ Lägre kostnader med ramavtal? Snabbare med ramavtal? Lägre hyror med ramavtal? SKR och Kommentus ramavtal ”Nya Hus”.......................... Utredningens intervjuer med kommuner och företag ...... Urvalet för intervjuer ............................................................. Intervjuer av kommuner ........................................................ Intervjuer med allmännyttiga bostadsföretag ..................... Intervjuer med företag ......................................................... Utredningens sammanfattning av intervjuerna .................. Effekter för allmännyttan av upphandlingsreglerna ...... utredningar och genomförda åtgärder.................. Överprövning av offentlig upphandling ............................. Skrivelse från Allmännytta .................................... Särskilt om korruptionsrisker.............................................. Kommuners påverkan på bostadsbyggande................. Kommuners handlingsutrymme är stort ............................. Tveksam inställning till seriebyggda flerbostadshus........... Erfarenheter kopplat till kommuners markanvisningar ..... Erfarenheter kopplat till kommuners agerande som Erfarenheter kopplat till kommuners bygglovsprövning ... 7.6Framgångsfaktorer för ökat byggande av seriebyggda Bättre konkurrens genom seriebyggda flerbostadshus .. Sprid goda exempel för att ändra attityder .......................... Tydligare styrning av de kommunala bostadsbolagen ........ Kommuner bör se över krav vid markanvisningar .............. Kommunernas kontroll behöver bli mer enhetlig .............. Kommuner bör sträva mot flexibla detaljplaner ................. 8.6Utredningens lagförslag för ökat byggande av 9.1Erfarenheter av förutbestämd hyra från upphandling av annat än bostäder .................................................................. Hyressättning i nya hus........................................................ 9.5Begränsningar i möjligheterna att bestämma hyran på förhand avseende bostäder .............................................. 9.6Förekomsten av förutbestämda hyror Utredningens förslag om förutbestämda hyror.................. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra....... Behovet av kommunala åtgärder.......................................... Värdet på den kommunala marken...................................... Utredningens fyra modeller för byggande.......................... Krav på konsekvensbeskrivningen ...................................... Utredningens förslag till ändringar i PBL........................... Utredningens förslag att på förhand bestämma hyran med hjälp av de befintliga reglerna om presumtionshyra... Effekter för aktörerna på bostadsmarknaden ..................... Förslaget till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................. Bilaga 3 Besökta orter och datum för intervju med respektive kommun .............................................. Bilaga 4 Teknisk rapport – tabeller till (SCB)............................................................................. och förutsättningar för byggande (Tyréns) ................ Utredningen har haft som syfte att gynna en utveckling där lägre produktionskostnader återspeglas i boendekostnaderna och där före- tag med sådana affärsmodeller ges bättre förutsättningar att verka. Uppdraget bygger på de tidigare statliga utredningar som har gjorts om konkurrensen på bostadsmarknaden och upp- följande rapporter. Utredningens arbete har handlat om offentlig upphandling av bostadsbyggande och hur kommuners agerande i olika roller i bo- stadsbyggandet påverkar byggaktörers vilja att genomföra projekt. I uppdraget har även ingått frågan om hur man kan reglera hyres- nivåer på förhand. Enligt utredningen är det ovanligt att hus som byggs i serie er- bjuds med förutbestämda hyror och de fåtaliga hus som byggs med förutbestämda hyror är sällan seriebyggda. Utredningens förslag behöver ses som en helhet. Det är enligt utredningen sammanfatt- ningsvis inte så stor mening med att försöka bestämma hyran på för- hand om man inte säkrar ett kostnadseffektivt byggande i berörda projekt så att husen faktiskt kommer till stånd. Omvänt är det inte något självändamål att byggandet sker till låg kostnad om hyresgästerna ändå får betala höga hyror. Således hänger de olika del- uppdragen i utredningens direktiv ihop, särskilt när man ser till för- slagen, även om de står på egna ben i stora delar av analysen. har byggtakten varit hög i många kommuner. Pro- duktionspriserna har ökat med högre boendekostnader som resultat. Trots en ökning av antalet nybyggda bostäder är under- skottet på bostäder fortfarande stort. Antalet hushåll för vilka det är orealistiskt att spara ihop till en ägd bostad har ökat och tiden det tar att få ihop till en kontantinsats har blivit längre för de hushåll som kan spara. Allra störst svårigheter att skaffa en bostad har de med ekono- miska begränsningar. Det kan till exempel handla om unga, nyanlända eller ensamstående med barn. Andelen hushåll som är hänvisade till en hyresrätt har ökat som andelen hyresrätter i beståndet minskat och de som ändå tillkommit har haft höga hyror. När boende- kostnaderna blir alltför höga är det färre som är beredda, alternativt har möjlighet att betala för bostaden. Utifrån utredningens syfte att gynna lägre produktionskostnader som återspeglas i boendekostnaderna, har utredningen valt att foku- sera på flerbostadshus i det lägre kostnadssegmentet som i väsentliga delar tas fram i standardiserade processer. Framgångsrika arbetssätt och lösningar i detta segment kan naturligtvis även gynna ett ökat bostadsbyggande och möjliggöra lägre produktionskostnader i andra segment. Lägre produktionskostnader leder generellt till ökat bostads- byggande. Kostnadseffektivt byggande är centralt för en ökning av bostadsbyggandet. Förutsättningarna för att bygga bostäder till en lägre produktionskostnad genom att använda sig av standardiserade system, processer och arbetssätt behöver därför öka. För att utnyttja den samlade beställarkompetensen hos företagen och för att erbjuda potentiella anbudsgivare en större volym att lämna anbud på har Allmännytta genomfört flera ramavtalsupp- Kommuner och Regioner (SKR) har också genom- fört upphandling av bostadshus. Utredningen har sett till utfallet av upphandlingarna vad gäller antalet uppförda bostadshus fördelat på beställare och leverantörer, samt kartlagt erfarenheter av dessa. Utredningen har även undersökt hur hyrorna i de uppförda bostäderna har förhållit sig till andra ny- producerade bostäder. Utredningen konstaterar att ramavtalen har medfört lägre kost- nader, snabbare processer och lägre hyra per bostadslägenhet. Kvadrat- meterhyrorna har dock inte påverkats på samma sätt eftersom de standardiserade bostäderna har varit mindre än andra bostäder. Generellt sett är sambandet mellan kostnaderna för att bygga och den hyra som blir resultatet inte särskilt tydligt. Utredningens material har varit begränsat dels genom att antalet seriebyggda hus på ramavtalen fortfarande understiger 10 000 bostä- der och dessutom genom att bortfallet har varit stort. Enligt utred- ningen är det ett avgörande problem att så få nya bostäder har till- kommit på ramavtalen vilket även gör det svårt för marknaden att utvecklas mera generellt. Utredningens intervjuer visar att de stora fördelarna med serie- byggda flerbostadshus fortfarande inte förefaller kända, särskilt när det gäller kostnadsfördelarna. Utredningens kvantitativa genom- gång fokuserar, till skillnad från intervjuerna, på sådana seriebyggda hus som faktiskt har kommit på plats, vilket enligt utredningen ger en bättre bild av potentialen. Sammantaget gör utredningen bedömningen att ett effektivt sätt att öka volym och minska produktionskostnader för seriebyggda fler- bostadshus är att använda ramavtal med kända och återkommande lösningar. Det skapar också en långsiktighet för de företag som vill utveckla standardiserade koncept. Allmännytta anser att de allmännyttiga företagen begränsas av att de omfattas av lagen om offentlig upphandling och därför inte kan konkurrera på lika villkor med privata fastighetsägare. Upp- handlingsarbetet blir krävande och riskerar att till alltför stor del in- riktas på att säkerställa att olika formaliakrav enligt lagen är uppfyllda i stället för att upphandlingen blir så bra genomförd som möjligt. Allmännyttans byggande är långsamt växande men ambitionerna, då även hos företagens ägare, liksom behoven av nya bostäder är väsentligt större än så. Tidsfaktorn framstår som avgörande för all- männyttan och det måste anses dokumenterat att upphandlings- regler ofrånkomligen medför relativt långa ledtider. Många av de åtgärder som föreslagits för att utveckla upphand- lingen inom byggsektorn har helt eller delvis prövats med olika fram- gång. Utredningen konstaterar särskilt att beställarkompetensen succes- sivt har stärkts sedan bostadsbyggandet bottnade i volym på 1990- talet. Det finns sammanfattningsvis inte anledning att anta att kvar- varande problem endast skulle handla om de allmännyttiga företagens beställarkompetens. Enligt utredningen finns en företagsekonomisk nackdel för allmännyttan av att behöva tillämpa upphandlingsreglerna. Utredningen har även belyst på vilket sätt produktionskostnader hänger samman med boendekostnader i form av hyra. Kortfattat kan sägas att låga produktionskostnader inte är en garanti för låga boende- kostnader. Däremot är låga produktionskostnader en förutsättning för låga boendekostnader. Genom att i förväg formulera en ambition om det färdiga resultatet i form av boendekostnader och produktions- kostnader kan en byggherre åstadkomma bostäder i det lägre pris- segmentet. Mot den bakgrunden överväger utredningen hur hyror kan bestäm- mas på förhand i samband med att kommunen tar initiativ till nytt byggande, genom upphandling eller på annat sätt. Enligt utredningen finns inte någon mera ändamålsenlig metod än att använda befintliga regler om presumtionshyra. Genom presumtionshyra är det möjligt att bestämma hyran på förhand utan att det uppstår risk för att den förbestämda hyran kommer i konflikt med den hyres- rättsliga regleringen. Den hyresrättsliga regleringen utreds i annan ordning. Kommunerna har stora möjligheter att påverka byggaktörers vilja att genomföra byggprojekt och bostadsbyggandet i stort. Standardiserat bostadsbyggande påverkas av skillnader i kommuners agerande efter- som möjligheterna att anpassa projekteringen av byggnaden är be- gränsad. Enligt utredningen ligger de största hindren för ett standardiserat byggande inte i regelverken utan snarare i attityderna till sådant byggande. Som framgångsfaktorer framhåller utredningen en tydlig och samstämmig politisk styrning, definierade kommunala strategier och arbetsprocesser samt långsiktighet. Utredningen bedömer att goda exempel behöver spridas för att ändra attityder. Kommunerna bör även genom ägardirektiv styra sina allmännyttiga bostadsaktiebolag till att bygga standardiserat för att uppnå mål om bostäder med låg boendekostnad. Kommuner bör även beakta hur de krav som ställs vid markanvisningar kan påverka möjligheterna till standardiserat bostadsbyggande och sträva mot att ta fram flexibla detaljplaner. Utredningen ser ett behov av att kommunernas kontroll av tek- niska egenskapskrav blir mer enhetlig och förutsägbar när det gäller byggnader som tas fram i en standardiserad process. I tidigare utred- ningar har flera förslag på författningsändringar lämnats vilka fort- farande är under beredning. Det är av denna anledning inte nödvän- digt att utredningen tar fram förslag till ändrad lagstiftning i denna del. Utökade möjligheter till bygglov för seriebyggda flerbostadshus De hinder som finns i form av t.ex. detaljerade bestämmelser om byggnaders utformning i detaljplaner hanteras enligt utredningen lämp- ligast genom utökad möjlighet att godta planavvikelser vid bygglovs- prövningen. Utredningen föreslår att en ny möjlighet till planavvik- else införs för seriebyggda flerbostadshus. Förslaget innebär att bygglov får beviljas för uppförande av ett seriebyggt flerbostadshus trots att åtgärden strider mot gällande detalj- plan eller områdesbestämmelser om avvikelsen avser bebyggelsens omfattning, utformning eller placering och är nödvändig för att ett flerbostadshus ska kunna uppföras som ett seriebyggt hus. Enligt utredningen är förslaget utformat för att vara praktiskt betydelse- fullt och probleminriktat. Utredningens förslag om ytterligare möjligheter till planavvikelse är till sin natur sådant att det inte får någon effekt i situationer där en fastställd plan helt saknas. I den utsträckning planberedskapen kunnat mätas av utredningen tycks den emellertid ha ökat något och utredningen bedömer därför att den föreslagna åtgärden bör prioriteras, utan att för den skull förta betydelsen av andra möjliga åtgärder. Utredningens förslag ökar möjligheterna till låga produktions- kostnader och i förlängningen även låg hyra. Utredningen har upp- skattat den möjliga kostnadsfördelen till 2 000–per kvadratmeter. Seriebyggande av flerbostadshus kan ge förutsättningar för en bättre konkurrens och byggandet av bostäder med en lägre hyresnivå kan öka. 1.1Förslag till lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § och 9 kap. 31 b § plan- och bygg- lagen (2010:900) ska ha följande lydelse. I denna lag avses med allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat om- råde som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov, bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk, bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader, byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra pro- jekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten, byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller del- vis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den, : den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt denna lag, byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning, byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk, exploateringsavtal: avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av stat- lig transportinfrastruktur, genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§, kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde, markanvisning: ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåt- else av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande, medfinansieringsersättning: ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till bygg- ande av en viss väg eller järnväg som staten eller en region ansvarar för, miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens upp- gifter på miljö- och hälsoskyddsområdet, nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidi- gare uppförd byggnad till en ny plats, ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela bygg- naden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas, omgivningsbuller: buller från flygplatser, industriell verksamhet, spårtrafik och vägar, planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en översikts- plan, en detaljplan eller områdesbestämmelser, sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark, seriebyggt hus: byggnad som pro- jekteras och uppförs på olika platser med på förhand begränsade varia- tionsmöjligheter, tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av bygg- nadens volym, tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål, underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en bygg- nads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kultur- historiska värde. Trots 30 § första stycket 2, 31 § 1 och 31 a § 2 får bygglov ges för en åtgärd som avviker från en detaljplan eller områdesbestämmelser, om avvikelsen är förenlig med detaljplanens eller områdesbestäm- 1. avvikelsen är liten, eller 1. avvikelsen är liten, 2. åtgärden är av begränsad om- 2. åtgärden är av begränsad om- fattning och nödvändig för att fattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt bebyggas på ett ändamålsenligt 3. avvikelsen avser bebyggelsens omfattning, utformning eller pla- cering och är nödvändig för att ett flerbostadshus ska kunna uppföras som ett seriebyggt hus. Denna lag träder i kraft . Regeringen beslutade att tillsätta en utredning om bättre konkurrens i bostadsbyggandet. Direktivet (dir. 2019:31) bi- fogas som bilaga 1 till betänkandet. Syftet med utredningen är att gynna en utveckling där lägre pro- duktionskostnader återspeglas i boendekostnaderna och där företag med sådana affärsmodeller ges bättre förutsättningar att verka. Upp- draget är att ta fram underlag för offentliga upphandlingar av bostadshus där hyresnivån i de färdiga bostäderna är bestämd på för- hand samt att analysera på vilket sätt kommuners agerande påverkar möjligheten att utveckla verksamheten över hela landet för företag som har byggande till låg kostnad eller upplåtelse av bostäder till låg hyra som affärsidé. Uppdraget kan delas upp i fyra delar. Den första delen handlar om hur genomförda ramavtalsupphandlingar av bostadshus har ut- fallit. Utredningen ska redovisa hur ramavtalen har genomförts, antalet uppförda bostadshus fördelat på beställare och leverantörer, samt erfarenheter av dessa. I uppdraget ingår hur hyrorna i de upp- förda bostäderna förhåller sig till andra nyproducerade bostäder. Den andra delen handlar om hur konkurrensen mellan byggherrar påverkas av att de allmännyttiga bostadsbolagens upphandlingar omfattas av lagen om offentlig upphandling. Utredningen ska ana- lysera om kravet på de allmännyttiga bostadsbolagen att tillämpa har begränsat möjligheten att uppföra bostäder med önskad kombination av pris och kvalitet. Den tredje delen handlar om hur en upphandling med en förut- bestämd hyresnivå kan genomföras. I uppdraget ingår att ta fram underlag i form av riktlinjer för och goda exempel på förfrågnings- underlag för upphandling av bostadshus där hyran har bestämts på förhand. Den fjärde delen handlar om i vilken utsträckning kommuners agerande påverkar bostadsbyggande företags vilja att genomföra pro- jekt. Utredningen ska redovisa hur bostadsbyggande företag på- verkas av kommunernas agerande i rollen som planmyndighet, till- synsmyndighet och markägare. Utredningen ska särskilt redovisa vilken betydelse som kommunernas villkor för markanvisningar har haft. Genom att ta del av erfarenheter från bostadsbyggande företag vars affärsmodell bygger på att man uppför flerbostadshus som till väsentliga delar tas fram i en standardiserad process ska utredningen redovisa hur kommuners agerande påverkar marknaden. Utredningen ska kartlägga om det finns skillnader i kommunernas ageranden, och hur kommunerna har motiverat sitt agerande. Om det bedöms lämp- ligt ska utredningen lämna förslag som leder till att omotiverade skillnader i kommunernas agerande förhindras eller begränsas. Utredningens arbete ska ske i samråd med Kommuner och Regioner (SKR). I den del av uppdraget som avser offentlig upp- handling ska samråd ske med . Uppdraget ska redovisas . Utredningen har bland annat i uppdrag att utreda hur kommuners ageranden påverkar bostadsbyggande företags vilja att genomföra projekt. Enligt utredningens direktiv är det möjligt att få en mera allsidig bild av om och hur kommuners agerande påverkar genom att ta del av erfarenheter från bostadsbyggande företag vars affärsmodell bygger på att man uppför flerbostadshus som till väsentliga delar tas fram i en standardiserad process.1 Utredningen har i stor utsträckning genomförts genom dialoger med företrädare med olika erfarenheter. Inledningsvis gjordes inter- vjuer med företag som arbetar med olika former av standardiserat byggande. genomförde utredningen en resa runt 1Utredningen har använt ”” som ett arbetsnamn i de externa kontakterna. om i landet för att träffa kommuner, allmännyttiga bostadsaktiebolag och byggföretag på nästan 30 platser i landet (se bilaga 2). På grund av pandemin ställdes en del av de planerade resorna om till digitala möten. En referensgrupp om 16 personer kopplades till utredningen (se bi- laga 3). Medverkan i referensgruppen har varit personligt även om gruppens medlemmar haft koppling till allmännyttiga bostadsföre- tag, myndigheter, berörda organisationer, byggföretag samt forskning.