sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — För att det ska vara fråga om otillåten stödåtgärd enligt bestämmelsen krävs dock att åtgärden gynnar vissa företag eller viss produktion, dvs. att den är selektiv. Enligt praxis ska det vid denna bedömning fast- ställas huruvida en nationell åtgärd kan gynna ”vissa företag eller viss produktion” i jämförelse med andra företag som befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till den målsättning som ska upp- fyllas genom den berörda åtgärden (se t.ex. mål C-143/99, Adria- , punkt 41). EU:s medlemsstater är skyldiga att vidta de åtgärder som framgår av engångsplastdirektivet. Direktivets syfte är att förebygga och minska vissa plastprodukters inverkan på miljön och på människors hälsa samt att underlätta övergången till en cirkulär ekonomi (se artikel 1). I fråga om muggar och livsmedelsbehållare helt eller delvis av plast för engångsbruk är medlemsstaterna skyldiga att införa åt- gärder, till exempel ekonomiska instrument, för att minska förbruk- ningen av dessa (artikel 4 och bilaga A). Exempelvis en skatt på pro- dukterna är ett sådant ekonomiskt instrument. Målet med den föreslagna skatten är att minska förbrukningen av muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk som innehåller plast, och på så vis minska de negativa miljöeffekterna som sådana engångs- artiklar innebär. Skatten syftar alltså till att ändra ett beteende som leder till minskad förbrukning av sådana engångsartiklar och därmed ger miljövinster. En minskning av mängden varor som produceras innebär ett minskat råvaruuttag och en minskad energiåtgång, dvs. Genom en minskad förbrukning av så- dana varor förebyggs även nedskräpning och spridning av plastläckage till miljön. Vidare förebyggs uppkomsten av avfall från sådana varor. Minskad produktion och minskade avfallsmängder leder också till minskade mängder växthusgasutsläpp såväl i produktionsledet som i avfallsledet. En skatt på muggar och livsmedelsbehållare för engångs- bruk som innehåller plast motsvarar detta syfte. Mot denna bakgrund görs bedömningen att producenter och importörer av andra typer av varor, till exempel glas och muggar eller tallrikar och matlådor som kan användas eller motsvarande engångsartiklar som inte innehåller plast, i faktiskt och rättsligt hänseende inte befinner sig i en jämförbar situation med producenter och importörer av muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk som innehåller plast. Att sådana varor som kan användas eller som är gjorda av andra material än plast inte är skattepliktiga bedöms alltså inte vara ett riktat stöd till sådana producenter och importörer. Denna bedömning får även stöd av det faktum att engångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare som innehåller plast av EU har pekats ut som problematiska ur miljösynpunkt och att medlems- staterna enligt engångsplastdirektivet är skyldiga att vidta åtgärder för att minska förbrukningen av dessa. I den föreslagna beskattningen undantar vi dock livsmedelsbehål- lare för enklare förtäring, om behållaren förpackas industriellt och är nödvändig för att säkerställa hållbarheten på livsmedlet. Även så- dana livsmedelsbehållare omfattas av kravet på minskad förbrukning enligt engångsplastdirektivet. Vi bedömer dock att en skatt har begrän- sade möjligheter att åstadkomma en minskad förbrukning av den typen av behållare som vi föreslår undantag för. En skatt är därför inte rätt åtgärd för att åstadkomma en minskad förbrukning av dessa behål- lare. En minskning bör därför åstadkommas på andra sätt än genom om genomförandet av engångs- plastdirektivet (M 2019:A) har i uppdrag att lämna förslag på hur direktivet ska genomföras i , vari det ingår att lämna förslag på åtgärder för en minskad förbrukning av de livsmedelsbehållare som omfattas av direktivet. ska redovisa sina förslag . Vi vet därför ännu inte vilka åtgär- der som den utredningen kommer att föreslå för att möta kravet på minskad förbrukning av livsmedelsbehållare. Det är även tänkbart att olika åtgärder kommer att föreslås för olika typer av livsmedels- behållare. Den bedömningen gör vi mot bakgrund av att det bör vara lättare att åstadkomma en minskad förbrukning för vissa livsmedels- behållare än för andra, och i engångsplastdirektivet finns det inte något uttalat krav på att alla livsmedelsbehållare som omfattas av definitionen ska minska lika mycket, utan det avgörande är i stället att åtgärderna leder till en mätbar kvantitativ minskning av förbruk- ningen av livsmedelsbehållare totalt sett. Det är åtminstone vår tolk- ning utifrån hur kravet på minskad förbrukning har formulerats i direktivet. Vi bedömer att det föreslagna undantaget från skatteplikt behövs. Skattens syfte är att ändra ett beteende så att förbrukningen av en- gångsartiklar minskar, vilket därmed ger miljövinster. Vi ser dock inte att en skatt kan ändra ett beteende i önskvärd riktning för de behållare som vi föreslår att undanta från skatteplikt, i vart fall inte utan risk för att det sker till priset av andra negativa miljöeffekter (se avsnitt 8.6.3). Det motsvarar därför inte skattens syfte att beskatta dessa. För de övriga muggarna och livsmedelsbehållarna har skatten potential att ändra ett beteende så att förbrukningen minskar och därmed leder till miljövinster. Vi bedömer att det föreslagna undan- taget också är påkallat av administrativa skäl för att undvika gräns- dragningssvårigheter. Utan undantaget kan det bli mycket svårt att administrera och kontrollera skatten. Detta eftersom den typen av behållare som undantaget tar sikte på kan vara mycket snarlika eller till och med identiska med sådana behållare som faller utanför defini- tionen av en livsmedelsbehållare (se avsnitt 8.6.3). Det föreslagna undantaget innebär att skatten inte tas ut på alla de livsmedelsbehållare som av EU har pekats ut som problematiska ur miljösynpunkt. är det i linje med skattens syfte att den avgränsas på så sätt att den bara tas ut i de fall där den faktiskt kan leda till en minskad förbrukning som i sin tur ger miljövinster. är svårbedömt om undantaget trots det kan anses utgöra ett otillåtet gynnande av producenter och importörer som sätter den typen av behållare på marknaden, dvs. att skatten är selektiv, i förhållande till producenter och importörer av andra livsmedelsbehållare. Givet den osäkerhet som finns kring detta bör kontakter tas med kommis- sionen, och det kan därvid även bli aktuellt att göra en formell an- mälan av den planerade skatten till kommissionen. I kontakterna med kommissionen bör det särskilt lyftas fram att undantaget är i linje med skattens syfte och att det planerade undantaget behövs för att underlätta administration och kontroll av skatten. Förslag: Följdändringar görs i skatteförfarandelagen och tullagen. Vissa följdändringar behöver göras i annan lagstiftning. I skatteför- farandelagen (2011:1244) behöver den nya lagen läggas till i upp- räkningen över vad som avses med punktskatt (3 kap. 15 §), vilka aktörer ska registrera (7 kap. 1 §), vilka punktskatter som ska redovisas i en särskild skattedeklaration för varje händelse som medför skattskyldighet (26 kap. 8 §) och hos vem revision får göras (41 kap. 3 §). Att ges möjlighet att genomföra revi- sion hos den som ansökt om lagerhållare motsvarar vad som gäller ansökningar enligt bland annat lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1776) om skatt på energi, lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik, lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotin- haltiga produkter och lagen (2020:32) om skatt på plastbärkassar. Även vid prövning av ansökan om godkännande som lagerhållare enligt lagen om skatt på engångsartiklar bör få göra revi- sion hos sökanden för att säkerställa att sökanden är lämplig att om- fattas av de förmåner som ett godkännande som lagerhållare innebär. I tullagen (2016:253) behöver den nya lagen läggas till i uppräk- ningen av lagar som medför skyldighet att betala annan skatt än tull vid import eller införsel till det svenska tullområdet (2 kap. 1 §). Förslaget föranleder ändringar i 3 kap. 15 §, 7 kap. 1 §, 26 kap. 8 § och 41 kap. 3 § skatteförfarandelagen samt 2 kap. 1 § tullagen, se av- snitt 1.3–1.4. Förslag: Den föreslagna lagen om skatt på engångsartiklar träder i kraft . Förutom reglerna om lagerhållare tillämpas den dock första gången på skattskyldighet som inträder efter utgången av . Ändringarna i lagen om behand- ling av uppgifter i beskattningsverksamhet och skatte- förfarandelagen träder i kraft . Ändringen i tullagen träder i kraft . Eftersom den föreslagna lagen innebär att en helt ny skatt införs behövs för att ska kunna anpassa sina rutiner och system till skatten. Även de skattskyldiga behöver för att anpassa sina rutiner. Mot denna bakgrund görs bedömningen att skatten ska tas ut . Det är dock lämpligt att ges möjlighet att handlägga ansökningar om godkännande som lagerhållare innan skatten kommer att tas ut. Det föreslås därför att lagen träder i kraft och att reglerna om lagerhållare ska tillämpas från och med detta datum. Övriga bestämmelser ska tillämpas första gången på skattskyldighet som inträder efter utgången av . Ändringarna i lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet och skatteförfarandelagen bör träda i kraft , eftersom ska handlägga ansök- ningar om godkännande som lagerhållare från denna tidpunkt. Änd- ringen i tullagen kan dock träda i kraft först i samband med att skat- ten börjar tas ut, dvs. Det bör nämnas att våra förslag om ikraftträdande bygger på tidsplanen enligt januariavtalet. Vi har inte tagit hänsyn till om något annat ikraftträdande vore mer lämpligt utifrån coronapandemins effek- ter (se avsnitt 11.5). 8.14Plan för utvärdering av skatten Bedömning: Den föreslagna skatten bör utvärderas från införandet. Det som då bör utvärderas är hur kostnads- effektiv skatten har varit för att styra mot en minskad förbruk- ning av beskattade varor och om det finns anledning att ändra på något i skattens utformning. Om det visar sig att skatten inte har haft avsedd effekt bör utvärderingen analysera orsakerna till detta. Vi föreslår att och ges i uppdrag att utvärdera skattens effekt och samhällsekonomiska konsekvenser. Vi ska enligt kommittédirektiven lämna förslag på en plan för hur skatten ska kunna utvärderas. Syftet med en sådan plan för utvär- dering är att följa upp och bedöma skattens effektivitet. Genom att följa upp utfallet av skatten kan skattenivåerna och effekterna ut- värderas och därefter kan nivåerna, om det behövs, justeras. Skatten på engångsartiklar är en miljöskatt. Den ska därmed ut- värderas på basis av de miljöeffekter som skatten avser att styra. Syftet med skatten är att minska negativa miljöeffekter av sådana artiklar, vilket ska åstadkommas genom en beteendeförändring hos markna- dens aktörer som minskar förbrukningen av artiklarna. Utvärdering bör därför ske för att analysera om skatten har fått den effekt som varit avsedd, dvs. om den har lyckats styra mot en mins- kad förbrukning av artiklarna och därigenom kunnat uppnå de miljö- vinster som eftersträvats. Vi föreslår en skatt på engångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare. De konsekvensanalyser som görs i kapitel 11 är av ex ante karaktär, dvs. de avser analyser av konsekvenser som skatten beräknas få om den införs. Om skatteförslaget genomförs uppstår också ett behov av att utreda effekterna av skatten i efterhand, dvs. De metoder och angreppssätt som används för analyser ex ante respektive utvärdering ex post kan ofta skilja sig åt. I kommitté- direktiven anges att skattens effektivitet ska utvärderas och att för- slagen bör analyseras ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Skattens effektivitet kan tolkas som skattens förmåga att styra mot en mins- kad förbrukning av muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk som innehåller plast och hur skatten påverkat välfärden genom mins- kad miljöpåverkan och minskad nedskräpning. Den samhällsekono- miska analysen bör inkludera beräkningar av de administrativa kost- nader som skatten har medfört både för myndigheter och företag. Den bör även kartlägga vilka kostnader som uppkommit i omställ- ningen mot att uppnå en minskad förbrukning, till exempel ökade eller minskade kostnader för de aktörer som påverkats på olika sätt av skatten och den påverkan på arbetstillfällen som skatten kan ha bidragit till samt hur konkurrensförhållanden mellan olika aktörer har påverkats av skatten. Det är viktigt att ta hänsyn till såväl nega- tiva som positiva konsekvenser. Positiva konsekvenser handlar om vilken utveckling som skatten har bidragit till i fråga om tillkomsten av nya företag och arbetstillfällen samt teknisk utveckling och en ökad välfärd från till exempel minskad miljöpåverkan och minskad nedskräpning. Bedömningen bör göras utifrån ett relevant referens- scenario, dvs. en bedömning av hur en minskad förbrukning skulle ha utvecklats i det fall en skatt inte skulle ha införts. Vi anser att utvärderingen bör fokusera på skattens långsiktiga effekter och där- med bör baseras på data från före skattens införande. Skälet till detta är att många företag förväntas anpassa sig till skatten redan innan införandet. Såväl plaster som andra material som används i engångsartiklar är under ständig utveckling och området präglas av att ny kunskap till- kommer i snabb takt. Vidare pågår forskning om bland annat hur plaster och andra ämnen påverkar miljön och människors hälsa. Den föreslagna skatten är utformad efter det nuvarande kunskapsläget och de förhållanden som råder . Vår bedömning är att om den före- slagna skatten införs så bör den vara föremål för löpande utvärdering och uppdatering. Såväl skatten som dess utformning kan behöva ses över och uppdateras med jämna mellanrum. Skatten kan styra mot en ökad användning av material som inte är att föredra ur ett miljöperspektiv, som till exempel livsmedels- behållare i aluminium eller glas. Vi bedömer att den risken är liten, men om det visar sig att skatten får en sådan effekt kan det övervägas att beskatta även sådana. Vid utvärderingen bör det därför följas upp om skatten har lett till en ökad användning av material som är miljö- mässigt sämre. En skatt som bara träffar engångsartiklar med plast kan utöver att styra mot flergångsalternativ också styra mot en ökad användning av engångsartiklar av exempelvis trä eller papp. Vid bedömer att skatten främst kommer att styra mot flergångsalternativ och att en utfasning av engångsartiklar med plast kan ses som ett första steg då plast- produkter har större negativ miljöpåverkan än till exempel plastfria pappersprodukter. Men om det vid utvärderingen kan konstateras att det inte har skett någon större övergång mot flergångsalternativ utan i stället en alltför stor övergång mot plastfria engångsartiklar av till exempel trä och papper så kan det övervägas att låta skatten om- fatta även sådana engångsartiklar. Vi bedömer att de föreslagna skattesatserna, utifrån tillgänglig in- formation, ska kunna få avsedd effekt. Eftersom data om priskäns- lighet för muggar och livsmedelsbehållare saknas kan skattesatserna dock behöva korrigeras för att skattens syfte ska uppnås. I kapitel 6 bedömer vi att det inte bör föreslås diffe- rentierade skattesatser för att ta hänsyn till andelen återvunnen plast i skattepliktiga produkter. Det är dock lämpligt att på nytt överväga frågan om differentiering eller avdragsmöjlighet i samband med ut- värdering av skatten. bör det nämligen ha tillkommit gemensamma standarder och metoder som kan användas för att veri- fiera andelen återvunnen plast i plastprodukter. Differentiering eller avdragsmöjlighet bör då även övervägas utifrån andra materialval, som till exempel utifrån om material är biobaserade eller bionedbryt- bara eller om de lämpar sig väl för materialåtervinning. Området präg- las av en snabb utveckling. Den föreslagna skatten tas ut på muggar och livsmedelsbehållare. Den tas inte ut separat på tillhörande lock. Det finns dock en önskan att skatten också ska leda till att lock efterfrågas i mindre grad. Den planerade utvärderingen bör därför ta speciell hänsyn till om en minskning av muggar och livsmedelsbehållare också fört med sig en minskning av antalet lock till sådana muggar och livsmedelsbehållare. I det fall en utvärdering visar att det inte skett en minskad för- brukning av beskattade produkter eller att förbrukningen har varit liten i förhållande till önskad minskning så bör det göras en utvär- dering av orsakerna till detta. Framför allt bör orsaker sökas i varför det inte skett en sådan beteendeförändring som förväntats. Att bete- endet inte förändrats i tillräcklig grad kan bero på för låga skatte- nivåer, begränsad tillgång till ersättande alternativ och för lite eller felaktig information. Utvärderingen kan till exempel leda till att det finns anledning att se över om det behövs mer aktiv information ut till konsumenterna. Skattens effekt kan eventuellt förbättras om en konsument vid köp av dryck och mat för avhämtning får informa- tion om att det finns möjlighet att välja flergångsalternativ och var- för de är att föredra ur ett miljöperspektiv. är den myndighet som ansvarar för en nationell plastsamordning och ska samla och ta fram objektiv och faktabaserad kunskap om makro- och mikroplast. har också an- svaret för officiella statistik när det gäller miljö inom om- rådena avfall, miljötillståndet, utsläpp (till vatten och luft) samt miljö- balkens tillämpning. Det är därför lämpligt att får en viktig roll i utvärderingen av skatten. har fått i uppdrag av regeringen att utvärdera de sam- hällsekonomiska effekterna av skatten enligt lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik. I betänkandet med förslag om skatt på kemikalier i kläder och skor föreslås också att ska utvärdera den skattens samhällsekonomiska effekter.57 Vi föreslår därför att och ges i upp- drag att utvärdera vilken effekt skatten har haft på minskad för- brukning och hur det i sin tur har lett till minskad miljöpåverkan och nedskräpning och att analysera de samhällsekonomiska effekterna av skatten. 57Utredningen om skatt på skadliga kemikalier i kläder och skor (2020), Skatt på modet – för att få bort skadliga kemikalier, (SOU 2020:20). 9Förpackningar för godis, glass och snacks Detta kapitel innehåller våra överväganden rörande engångsartiklar i form av förpackningar för godis, glass och snacks. Bedömning: Det bör inte införas en punktskatt på engångsartiklar i form av förpackningar för godis, glass och snacks. Det bör inte heller införas något obliga- toriskt pantsystem eller något annat styrmedel för dessa artiklar, utöver de styrmedel som ändå är på väg att införas till följd av nya krav från EU. Det finns ett flertal skäl till att vi har valt att undersöka om det är lämpligt och möjligt att ta ut en skatt på sådana engångsartiklar som utgör förpackningar för godis, glass och snacks. Ett skäl är att dessa produkter förbrukas i stora mängder och att förbrukningen även förväntas öka. De står även för stora avfallsflöden och det är endast en liten andel av dem som återvinns efter användning. Vidare hamnar de högt upp på topplistor över vanligt skräp i städer och par- ker samt på stränder. De bedöms därför kunna utgöra sådana en- gångsartiklar som den tänkta skatten bör omfatta (se mer i kapitel 7 om varför den här kategorin har valts ut för vidare analys). Dock pågår redan många initiativ som har som mål att vända tren- den mot mer miljövänliga förpackningslösningar. Vidare syftar såväl befintliga som kommande styrmedel till att styra producenterna mot att utforma mer miljövänliga förpackningslösningar. Frågan är då om något ytterligare styrmedel behövs och om ett sådant styrmedel på Förpackningar för godis, glass och snacks ett effektivt sätt kan kombineras med de initiativ som pågår. Är skatt i så fall det lämpligaste och effektivaste styrmedlet för att nå målen? Vi försöker svara på dessa frågor nedan. I detta kapitel redovisar vi alltså våra överväganden i fråga om det är möjligt och lämpligt att införa en skatt eller något annat styrmedel för förpackningar för godis, glass och snacks. Med förpackningar avser vi här endast engångsartiklar, dvs. Här ingår inte förpackningar som används eller förpackningar som innehåller flera portioner. viendast engångsförpackningar av flexibla material som är gjorda helt eller delvis av plast. I fortsättningen skriver vi endast förpackningar, men vi avser alltså engångsförpackningar i flexibla material som är helt eller delvis av plast. 9.2Behövs ytterligare styrning? I de följande avsnitten diskuterar vi behovet av styrning för engångs- artiklar i form av förpackningar för godis, glass och snacks. Ett antal delfrågor gör sig gällande vid denna bedömning och dessa redogörs för nedan. Vi beskriver bland annat dagens förbrukningsnivåer för dessa artiklar och deras miljöeffekter. Vi skriver även om de drivkrafter och beteenden som orsakar miljöproblemet. Vidare beskriver vi refe- rensalternativet, dvs. vad som händer om det inte införs några nya styrmedel, utöver de som ändå är på väg att införas till följd av nya regler från EU. 9.2.2Vad vet vi om dagens förbrukningsnivå? Förpackningar med godis, glass och snacks tillhandahålls på en mängd olika ställen som till exempel mataffärer, kiosker, bensinstationer, hotell och restauranger. En grov uppskattning anger att cirka 630 mil- joner förpackningar för godis, glass och snacks sätts på marknaden i Sverige.1 1Naturvårdsverkets regeringsuppdrag som rör vissa delar av genomförandet av EU:s direktiv om engångsplastprodukter. Förpackningar för godis, glass och snacks Förbrukningen av den här typen av engångsartiklar följer trenderna inom snabbmatskulturen.2 Trenden att äta mat och dryck på språng eller att ta med sig till annan plats ökar. Nära var femte person köper mat, dryck eller snacks på språng eller åtminstone . Konsumtionen av choklad och konfektyrvaror har mer än för- dubblats . Konsumtionen av chips har ökat sta- digt men står nu ganska still på per person och år. Majsflingor (), rostat ris, ostbågar och popcorn har däremot ökat stort och ligger nu på 3–per person och år.3 Kon- sumtionen av glass har däremot varit på nedgång . Enligt är ändå det land näst som konsumerar mest glass i . Det säljs glass för i och vi äter glass per person och år.4 såldes det snacks för över 4,5 miljarder kro- nor i svenska butiker. såldes snacks i , vilket kan jämföras med drygt 1996.5 Försäljningen av godis per capita uppgick till 2018. Det motsvarar en veckoförsäljning på per capita och är en ökning med jämfört med 2017.6 Snabbmatstrenden och uteätartrenden är förmodligen här för att stanna och syftet med en skatt på förpackningen skulle inte vara att stoppa denna trend, utan i stället att trenden ska kunna fortsätta på ett mer hållbart sätt genom mer miljövänliga förpackningslösningar. 9.2.3Vad vet vi om miljöeffekterna från dessa engångsartiklar? Dagens förbrukning av förpackningar för godis, glass och snacks tar resurser i anspråk, genererar avfall och leder till nedskräpning. Det är en av de stora nedskräpningskategorierna, troligen eftersom det 2Delfi fastfoodguide (2017). 3Jordbruksverket (2015), Livsmedelskonsumtionen i siffror – Hur har konsumtionen utvecklats och varför? 4Svenska glasstillverkare, . 5https:///artikel/7042969. 6Statistiska Centralbyrån, /hitta-statistik/statistik-efter-amne/handel-med-varor-och- tjanster/inrikeshandel/livsmedelsforsaljning-fordelad-pa-varugrupper/pong/publikationer/ livsmedelsforsaljning-fordelad-pa-varugrupper/. Förpackningar för godis, glass och snacks är en typ av snabbmat som ofta intas på språng, dvs. på väg från ett ställe till ett annat. När konsumtionen sker utomhus ökar risken för nedskräpning. Förpackningarna består dessutom ofta av komplexa materialsammansättningar, vilket gör det svårt att återvinna materialen, så de förbränns i stället. Eftersom en stor del av förpackningarna innehåller plast bidrar de även till högre koldioxidutsläpp än till exem- pel pappersförpackningar.