sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Det är främst fråga om en dokumentation som ska ske när kanalerna inrättas och det kan antas att förändringar av kanalernas utformning – som också föranleder ändringar i dokumentationen – inte kommer att vara frekventa. Vi har i avsnitt 7.4 beskrivit några exempel på interna vissel- blåsarfunktioner som finns hos företag och andra arbetsgivare. I samtliga fall har vi kunnat konstatera att arbetsgivaren har skriftlig dokumentation som beskriver den interna visselblåsarfunktionen. Arbetsgivare synes alltså i allmänhet beskriva och dokumentera sina visselblåsarfunktioner utan att ha en skyldighet att göra det. Att in- föra en sådan skyldighet framstår därför som en rimlig åtgärd för att säkerställa att arbetsgivarna fullgör skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 7.16Uppgiftsskyldighet i det allmännas verksamhet Förslag: Det ska införas en uppgiftsskyldighet för de personer eller enheter inom en myndighet som är behöriga att på arbets- givarens vägnar hantera den interna visselblåsarfunktionen. Skyl- digheten ska innebära att uppgifter ska lämnas till andra enheter eller funktioner inom myndigheten om det är nödvändigt för att åtgärder ska kunna vidtas. En uppgiftsskyldighet ska införas i det allmännas verksamhet Den primära uppgiften för en intern visselblåsarfunktion kommer att vara att ta emot rapporter och ha kontakt med rapporterande personer, vidta åtgärder för att bedöma riktigheten i de påståenden som framställs i rapporten samt lämna återkoppling om uppfölj- ningen till den rapporterande personen (jfr avsnitt 7.12 och 7.13). Om slutsatsen av uppföljningen är att det finns anledning att vidta åtgärder kommer de åtgärderna i regel att vidtas av någon annan per- son eller funktion inom verksamheten. Det kan röra sig om en personalfunktion som inleder ett personalansvarsärende med anled- ning av att slutsatserna pekar på att någon brutit mot sina förplik- telser i anställningen. Det kan också vara en utredningsfunktion som inleder en utredning när slutsatserna indikerar att det förekommer brottslighet inom verksamheten. Uppföljningen kan även leda till slutsatsen att det finns brister i verksamheten som behöver åtgärdas av en annan enhet eller avdelning inom myndigheten. I kapitel 9 behandlas frågor om sekretess. I fråga om den sekre- tess som föreslås gälla i det allmännas verksamhet bedömer vi att den kan komma att gälla även internt inom myndigheten om visselblåsar- funktionen anses utgöra en egen verksamhetsgren (se avsnitt 9.2.2). Om den interna visselblåsarfunktionen utformas inom en myndig- het på ett sådant sätt att den ses som självständig i förhållande till andra delar av myndigheten kommer sekretessen att hindra att upp- gifter som omfattas av sekretess förs vidare från visselblåsarfunk- tionen till andra delar av myndigheten. Detta skulle motverka syftet med den föreslagna regleringen. Det framstår mot denna bakgrund som självklart att en intern visselblåsarfunktion hos en myndighet Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning måste kunna överlämna uppgifter från en rapport till andra delar av myndigheten i syfte att de ska kunna vidta lämpliga åtgärder. Ett sätt att möjliggöra att uppgifter lämnas till andra delar av en myndighet är att införa en uppgiftsskyldighet som bryter sekretessen (se mer om sekretess i kapitel 9). En bestämmelse som reglerar hur information och uppgifter ska hanteras inom myndigheten kan te sig något främmande i svensk rätt. Mot bakgrund av att det inte får råda några tveksamheter kring att uppgifter får lämnas från en intern vissel- blåsarfunktion inom en myndighet till andra delar av myndigheten för att rapporteringen ska uppnå det avsedda syftet, anser vi dock att det är motiverat att införa en uppgiftsskyldighet i den nya lagen. Det är dock viktigt att uppgifter som inte är nödvändiga för att vidta åtgärder inte lämnas över från visselblåsarfunktionen. I stället bör utgångspunkten vara att så få uppgifter som möjligt ska lämnas över. Detta bör framgå av lagen genom att ett nödvändighetsrekvisit införs. Uppgiftsskyldighet ska inte införas i privat verksamhet Det skulle kunna införas en motsvarande uppgiftsskyldighet i privat verksamhet. En sådan skyldighet skulle tydliggöra att uppgifter inte ska bli kvar i visselblåsarfunktionen när det bedöms finnas skäl att vidta åtgärder inom andra delar av verksamheten med anledning av ett missförhållande. En uppgiftsskyldighet i privat sektor skulle ock- så innebära att arbetsgivare inom offentlig och privat sektor behand- las på ett likvärdigt sätt, vilket skulle vara en fördel enligt vår mening. När det gäller privat verksamhet lämnas i avsnitt 9.5 förslag om tystnadsplikt. Det föreslås att tystnadsplikten inte ska hindra att nöd- vändiga upplysningar lämnas från den interna visselblåsarfunktionen till andra delar av verksamheten eftersom ett sådant uppgiftslämnande bör anses vara ett behörigt röjande. Det innebär att uppgiftslämnande kommer att kunna ske även utan att det finns en lagstadgad uppgifts- skyldighet. En uppgiftsskyldighet inom den privata sektorn skulle innebära ett ingrepp i arbetsgivarens frihet att leda och organisera sin verk- samhet. Ett sådant ingrepp kan inte motiveras av att – som när det gäller det allmännas verksamhet – det är nödvändigt för att det ska vara möjligt att bryta sekretess. Vi anser därför att någon uppgifts- skyldighet inte bör gälla för privata arbetsgivare. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 7.17Arbetsgivares samråd med arbetstagarorganisation i beslut om rapporteringskanaler Förslag: Lagen ska upplysa om att i fråga om arbetsgivares beslut om interna rapporteringskanaler och förfaranden, finns bestäm- melser om förhandlingsskyldighet i medbestämmandelagen. Skälen för förslaget: I artikel 8.1 anges att medlemsstaterna ska säkerställa att rättsliga enheter i den privata och offentliga sektorn inrättar interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapporter- ing och uppföljning, efter samråd och i samförstånd med arbets- marknadens parter, om detta föreskrivs i nationell rätt. Imedbestämmandelagen finns bestämmelser om förhandlings- skyldighet. Den mest centrala bestämmelsen är 11 § som anger att arbetsgivare, innan de beslutar om viktigare förändring av sin verk- samhet, på eget initiativ ska förhandla med arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivare är bunden av kollektivavtal. Det kan även noteras att kollektivavtalsparterna, med stöd av medbestäm- mandelagen, kan avtala om alternativa förhandlingsordningar. Bestämmelsen har en generell tillämplighet, dvs. är tillämplig innan arbetsgivare beslutar om alla viktigare förändringar av sin verksam- het. Även övriga bestämmelser i medbestämmandelagen har en så- dan generell tillämplighet. Det innebär att de kommer att tillämpas även inför beslut som rör interna rapporteringskanaler och förfaran- den, om det är fråga om viktigare förändringar. Vi anser för tydlig- hetens skull att det bör tas in en upplysning i lagen om att det finns bestämmelser om förhandlingsskyldighet i medbestämmandelagen. 7.18Möjlighet att genom kollektivavtal göra avvikelser från bestämmelserna om interna rapporteringskanaler och förfaranden Förslag: Det ska vara möjligt att genom ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation göra avvikelser från den föreslagna lagens bestämmelser om in- terna rapporteringskanaler och förfaranden, under förutsättning att avtalet respekterar de rättigheter för rapporterande och be- rörda personer som avses i direktivet. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Vi bedömer att det bör vara möjligt att göra avvikelser från lagen genom ett kollektivavtal under förutsättning att avtalet respekterar de rättigheter för rapporterande och berörda personer som avses i visselblåsardirektivet. Skälet för detta utvecklas i avsnitt 5.4. Möjligheten att genom kollektivavtal göra avvikelser från lagstift- ning är vanligtvis begränsad till vissa särskilda bestämmelser. Frågan är därför vilka av den föreslagna lagens bestämmelser som bör vara dispositiva. Enligt vår mening är det bestämmelserna om interna rapporter- ingskanaler och förfaranden som bör vara dispositiva eftersom det finns behov av att utforma dessa på olika sätt beroende på vilken bransch det är fråga om och vilka personalkategorier som är verk- samma i branschen. Genom kollektivavtalsreglering har parterna möjlighet att enas om undantag från och preciseringar av lagens regler. Det skulle t.ex. kunna gälla vilka personer som inom ett visst kollektivavtalsområde ska kunna rapportera via de interna rapporteringskanalerna eller vilken information om kanaler och förfaranden som ska finnas tillgänglig. Den bestämmelse som vi föreslår om uppgiftsskyldighet i det allmännas verksamhet (avsnitt 7.16) är dock av sådan karaktär att det inte bör vara möjligt att göra avsteg från den i kollektivavtal. Inte heller bestämmelsen som upplyser om förhandlingsskyldigheten i medbestämmandelagen är sådan att avsteg bör vara möjligt. Avvikelser från den föreslagna lagen bör endast få göras under förutsättning att avtalet respekterar de rättigheter för rapporterande och berörda personer som avses i visselblåsardirektivet eftersom det annars inte säkerställs att direktivet blir korrekt genomfört i svensk lagstiftning. Det bör således direkt i lagen föreskrivas att dispositivi- teten endast gäller om avtalet respekterar dessa rättigheter. En förut- sättning för att kollektivavtalsparterna ska ha rätt att avvika från den föreslagna lagen är alltså att direktivets skyddsnivå upprätthålls i kollektivavtalet. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning tillämpning i förhållande till andra än arbetstagarna som är medlemmar i den avtalsslutande organisationen I arbetsrättsliga lagar som öppnar för att genom kollektivavtal göra avvikelser från lagarnas bestämmelser finns det normalt en bestäm- melse som anger att avtalet även får tillämpas på en arbetstagare som inte är medlem av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen. Det brukar gälla under förutsättning att arbetstagaren sysselsätts i sådant arbete som avses med avtalet. Som exempel kan nämnas 2 § sjätte stycket anställningsskyddslagen och 2 § fjärde stycket föräldraledig- hetslagen. Även utan en sådan uttrycklig bestämmelse är det i princip alltid möjligt att komma överens i ett kollektivavtal om att avtalet ska tillämpas på alla arbetstagare inom avtalsområdet. Ett kollektivavtal anses dessutom ha en normerande verkan på en oorganiserad arbets- tagares anställningsavtal. Denna princip bygger på tanken att kollek- tivavtalet får verkan som bruk och sedvänja på arbetsplatsen och fyller ut de enskilda anställningsavtalen. Det medför att innehållet i kollektivavtalsvillkor kan åberopas av en utomstående arbetstagare, trots att denne inte kan grunda någon direkt rätt på kollektivavtalet som sådant (se t.ex. AD 2007 nr 90). Eftersom detta är gällande rätt bedömer vi att det inte bör införas en bestämmelse om att kollektivavtalet även kan tillämpas på oorga- niserade arbetstagare. 7.19Det ska införas en definition av vad som är ett uppföljningsärende Förslag: Ett uppföljningsärende ska definieras som ett ärende som består i att via en intern rapporteringskanal ta emot en rap- port och ha kontakt med den rapporterande personen, vidta åtgärder för att bedöma riktigheten i de påståenden som fram- ställs i rapporten, överlämna uppgifter om de utredda påståen- dena för fortsatta åtgärder samt lämna återkoppling om uppfölj- ningen till den rapporterande personen. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Ett ärende i en intern visselblåsarfunktion Vi har i föregående avsnitt lämnat förslag som innebär krav på att vissa arbetsgivare ska ha interna rapporteringskanaler och förfa- randen, dvs. en intern visselblåsarfunktion. Utformningen av flera av de bestämmelser som vi föreslår underlättas av att det går att fast- ställa gränserna för en visselblåsarfunktion. Frister för återkoppling och gallring behöver beräknas med utgångspunkt i en tidpunkt som har koppling till när ett ärende inleds eller avslutas i visselblåsar- funktionen. Ett ärende i en intern visselblåsarfunktion kommer att bestå av några centrala delar som kan beskrivas på följande schematiska sätt. Figur 7.1 Ett typiskt ärende i en intern visselblåsarfunktion 7.FUNKTION 1, 2, 3… Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 1.En rapport kommer in till visselblåsarfunktionen och ett ärende läggs upp. Rapporten kan komma in muntligen, skriftligen eller vid ett fysiskt möte. I samband med mottagandet dokumenteras rapporten (handlingar bevaras, muntlig rapportering kan spelas in eller nedtecknas). 2.Mottagandet av rapporten bekräftas (). 3.Påståendena som den rapporterande personen framför utreds i syfte att bedöma dess riktighet. 4.Utredningen kan leda till olika slutsatser. Den rapporterade informationen kan avslöja ett missförhållande, t.ex. att någon anställd har brutit mot de regler som gäller för verksamheten eller att det finns brister i verksamheten. Slutsatsen kan också bli att informationen grundar sig på ett missförstånd eller att informa- tionen är medvetet falsk. Det kan också vara så att informationen är för knapphändig för att den ska kunna ligga till grund för några åtgärder. 5.Ärendet i visselblåsarfunktionen avslutas: A.genom att uppgifter lämnas över till en eller flera andra funk- tioner inom verksamheten. Så är typiskt fallet om det visat sig finnas fog för påståendena i rapporterna och att påståendena avslöjar ett missförhållande. Uppgifter kan också behöva läm- nas över till andra funktioner i verksamheten om den rappor- terande personen medvetet har fört fram falska uppgifter. Så är typiskt fallet om påståendena visat sig bygga på ett missförstånd eller om påståendena visserligen är riktiga men att det inte är fråga om ett missförhållande. 6.Den rapporterande personen får återkoppling om den utförda utredningen och de slutsatser som dragits av utredningen, dvs. hur arbetsgivaren avser att gå vidare med den information som rapporterats och utretts. 7.Åtgärder med anledning av ett ärende i visselblåsarfunktionen kan komma att vidtas av någon annan funktion inom verksam- heten. Det kan handla om att disciplinåtgärder vidtas av personal- funktionen mot den som har orsakat missförhållandet, eller att åtgärder vidtas inom den del av verksamheten där missförhållan- det föreligger i syfte att avhjälpa missförhållandet. Interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning lämnas över till en annan funktion inom verksamheten behöver dock inte leda till att ytterligare åtgärder vidtas. Så kan bli fallet om den funktion som tagit emot uppgifterna från den interna visselblåsarfunktionen, vid en närmare granskning bedömer att det inte är fråga om ett missförhållande. Det ska införas en definition av vad som är ett uppföljningsärende För att underlätta fastställande av frister, bl.a. när det gäller gallring, samt i övrigt underlätta förståelsen av lagen gör vi bedömningen att det är lämpligt att det i lagen införs en legaldefinition av vad som avses med ett uppföljningsärende. Den bör avspegla den ovanstå- ende schematiska beskrivningen av ett ärende i en intern visselblåsar- funktion. Det bör därför införas en bestämmelse med innebörden att ett uppföljningsärende är ett ärende som består i att via en intern rap- porteringskanal ta emot en rapport och ha kontakt med den rap- porterande personen, vidta åtgärder för att bedöma riktigheten i de påståenden som framställs i rapporten, överlämna uppgifter om de utredda påståendena för fortsatta åtgärder, samt lämna återkoppling om uppföljningen till den rapporterande personen. 8Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning I detta kapitel behandlas direktivets bestämmelser om externa rappor- teringskanaler och förfaranden. De frågor som särskilt behandlas är vilken eller vilka myndigheter som ska utses som behöriga att ta emot externa rapporter och vilka krav som ska ställas på utformningen av externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. 8.2Några språkliga reflektioner rörande externa rapporteringskanaler och förfaranden Med externa visselblåsarfunktioner eller externa rapporteringskanaler och förfaranden kan avses olika slag av ordningar för visselblåsning. Vi använder uttrycken i direktivets mening, dvs. för att beteckna en ordning som innebär att en organisation kan ta emot och följa upp rapportering om missförhållanden som kommer från fysiska perso- ner och som rör missförhållanden utanför den organisation som tar emot och följer upp rapporteringen. Vi använder inte uttrycken när det är frågan om en intern ordning för rapportering av missförhål- landen inom en organisation, men där den som tar emot eller följer upp missförhållandena för organisationens räkning har anlitats av organisationen för detta syfte. I sådana fall är det enligt vår – och även direktivets – terminologi en intern visselblåsarfunktion i vilken hela eller delar av administrationen sköts av en utomstående part. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 8.3Befintliga bestämmelser i svensk rätt om externa visselblåsarfunktioner Krav på finansmarknadsområdet och vissa andra områden Någon generell skyldighet för myndigheter att ha externa rapport- eringskanaler finns inte enligt gällande rätt. Det finns dock exempel på myndigheter som är skyldiga att ha funktioner för att kunna ta emot och följa upp information om påstådda regelöverträdelser. På framför allt finansmarknadens område finns flera regelverk som med- för en skyldighet för olika verksamheter att inrätta externa vissel- blåsarfunktioner. I förordningen om rutiner finns relativt ut- förliga regler om hur ska ta emot frivilliga anmäl- ningar om misstänkta överträdelser av regelverken på Finansinspek- tionens ansvarsområde. Av förordningen framgår att anmälningar om regelöverträdelser ska kunna lämnas till vid tele- fonsamtal, per post, per e-post och vid personligt möte. Det ställs särskilda krav på den telefonlinje och adress som används för an- mälningar. En anmälan som kommer in ska hanteras av särskild per- sonal som är behörig. Behöriga är endast sådan personal som har fått utbildning i hantering av anmälningar om överträdelser. En anmälan som kommer in på annat sätt ska överlämnas i oföränd- rat skick till behörig personal. De uppgifter som inkommer ska för- varas på ett säkert sätt så att ingen obehörig har tillgång till upp- gifterna. ska bekräfta mottagandet av en anmälan såvida inte anmälaren uttryckligen har undanbett sig detta eller myndigheten har fog för att misstänka att en bekräftelse skulle innebära att anmälarens identitet röjs. ska på begäran lämna stöd till den som har anmält en överträdelse t.ex. genom att informera om det skydd mot repressalier som finns eller genom att utfärda ett intyg om att en anmälan har gjorts och, om möjligt, om den har lett till utredning eller sanktion. ska enligt förordningen ha lättåtkomlig infor- mation om rutiner för verksamheten på sin webbplats. Finansinspek- tionen ska dessutom göra en genomgång av rutinerna för att ta emot anmälningar och utvärdera om rutinerna är ändamåls- enliga. Av informationen om rutiner för verksamheten som finns på webbplatsen framgår följande. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning visselblåsarfunktioner, den ena avser företag under Finansinspektio- nens tillsyn, den andra avser misstänkt marknadsmissbruk. En an- mälan ska avse en konkret misstanke om att ett företag eller en privat- person har brutit mot ett regelverk som ansvarar för. En anmälan kan göras anonymt och kräver inte att visselblåsaren avslöjar sin identitet. Om den information som har lämnats i anmälan inte är komplett eller behöver förtydligas kon- taktar visselblåsaren på samma sätt som ärendet har anmälts, om så kan ske utan att identiteten röjs på ett olämpligt sätt. I förordningen (2007:1077) med instruktion för Revisorsinspek- tionen anges att ska ha effektiva och tillförlit- liga rutiner för att uppmuntra rapportering av överträdelser av de bestämmelser som gäller för auktoriserade och godkända revisorer och för registrerade revisionsbolag samt för att ta emot rapporter om sådana överträdelser. Skyldighet att inrätta externa visselblåsarfunktioner finns även för Fastighetsmäklarinspektionen, Spelinspektionen samt länsstyrel- serna i , och län för att kunna ta emot rapporter om överträdelser av lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Transportstyrelsen har enligt fartygssäkerhetslagen (2003:364) och fartygssäkerhetsförordningen (2003:438) en skyldighet att ta emot rapporter från lotsar eller en hamninnehavare om vissa former av brister hos fartyg och kan meddela närmare föreskrifter om hur sådan rapportering ska ske. Gemensamt för de ovannämnda regelverken är att de innehåller bestämmelser om skyldigheten som sådan för myndigheten att ha rutiner och rapporteringssystem för att kunna ta emot och följa upp rapporter om misstänkta överträdelser eller dylika förhållanden. Där- emot är bestämmelserna, med undantag för förordningen om Finans- inspektionens rutiner, inte särskilt detaljerade när det gäller hur vissel- blåsarfunktionerna ska vara utformade. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Det saknas krav på externa visselblåsarfunktioner i visselblåsarlagen I visselblåsarlagen anges att en arbetstagare har skydd enligt lagen under vissa förutsättningar om arbetstagaren slår larm genom att offentliggöra uppgifter eller lämna uppgifter för offentliggörande, eller genom att vända sig till en myndighet. Med myndigheter avses enligt lagen samtliga statliga och kom- munala myndigheter. Det spelar således inte någon roll om myndig- heten har behörighet att behandla just de frågor som larmet rör. Det uppställs alltså inga krav på att externa larm enligt vissel- blåsarlagen ska göras till en viss myndighet. Det finns inte heller några regler i visselblåsarlagen om att myndigheter ska ha särskilda funktioner för att kunna ta emot information om allvarliga miss- förhållanden. 8.4Förekomsten av externa visselblåsarfunktioner i och några exempel på sådana funktioner Det finns exempel på att myndigheter har inrättat externa rapporteringskanaler Vi har i avsnitt 7.4 konstaterat att det har blivit allt vanligare att myndigheter, företag och andra verksamheter inrättar interna vissel- blåsarfunktioner, trots att de inte omfattas av någon sådan rättslig skyldighet. Det finns också flera exempel på externa visselblåsarfunktioner inrättade av myndigheter och andra organisationer vid sidan av de visselblåsarfunktioner som enligt krav i författning har inrättats och som vi redogör för ovan. Ett exempel på en sådan visselblåsarfunktion finns hos Konkur- rensverket dit personer kan vända sig som känner till en kartell eller något upphandlingsproblem och är oroliga att drabbas negativt, privat eller professionellt, om det kommer fram att de har tipsat Konkur- rensverket. Visselblåsarfunktionen hanteras av en utomstående part och används för att lämna anonyma tips. Systemet är krypterat och lösenordskyddat. Rapportering görs genom att fylla i ett formulär som nås via en länk på webbplats. När tipset är skickat får den rapporterande personen inloggningsuppgifter för att möjliggöra fortsatt dialog. Alla tips behandlas konfidentiellt av en Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning liten krets medarbetare på . kan den rapporterande personen normalt läsa ett svar eller en even- tuell följdfråga från . har även en vanlig tipsfunktion.