sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Utred- ningen föreslår därför att skolvalet ska utvecklas och utredningen menar att den reglerade modell för gemensamt skolval som föreslås i nästföljande avsnitt innebär att de negativa konsekvenserna mini- meras och att skolvalet i högre utsträckning kan bli ett verktyg för att bryta segregation. Ansökan till samtliga skolor ska ske under en och , en s.k. skolvalsperiod, och skötas genom Skol- verket främst i dess regionala organisation (se avsnitt 5.7.3). När en ansökan inte lämnas eller önskemål inte kan tillgodoses Även vid ett aktivt skolval kommer det uppstå situationer där vård- nadshavare inte gör en ansökan om skolplacering. På samma sätt kommer situationen uppstå att en vårdnadshavares önskemål om skolplacering inte kan tillgodoses på grund av att andra elever har bättre prioritetsordning till platserna vid de önskade skolenheterna. En skolplacering måste ske även i dessa situationer. Det är viktigt att de regler och det skolvalssystem som utred- ningen föreslår inte innebär att dessa elever används för att fylla plat- ser på de skolor där det råkar finnas plats. Ett sådant tillvägagångs- sätt skulle t.ex. kunna leda till att eleverna inte får plats på en skola nära hemmet och det finns en påtaglig risk att elever utan aktiva vårdnadshavare annars placeras på skolor som andra vårdnadshavare valt bort. Även om så naturligtvis inte är fallet i varje enskild situa- tion så finns det anledning att tro att elever vars vårdnadshavare inte aktivt engagerar sig i skolvalet överlag har svagare stöd hemifrån. Att dessa elever då får fylla platser på skolor som andra vårdnadshavare valt bort är i utredningens ögon svårförenligt med principen om en likvärdig skola. Utredningen föreslår anser att elever vars vårdnads- havare inte gjort ett aktivt val, eller vars val inte kan tillgodoses, ska garanteras en skolplacering i en skola i rimlig närhet till hemmet, vilket utredningen skriver om i nästföljande kapitel. I prak- tiken kan detta tillgodoses genom att eleven, i urvalet, ges en rang- ordning av kommunala skolor baserat på avståndet mellan hem och skola (närmaste skola överst). Beroende på elevens ålder och lokala förutsättningar kan även restid snarare än avstånd användas som alternativ. Detta är en ordning som varken ger dessa elever för- eller nackdelar i förhållande till andra elever och det är också en metod som används i en del kommuner som tillämpar aktivt skolval. En sådan ordning innebär vidare att principen om att mottagande vid en fristående skola ska föregås av ett aktivt val bibehålls, dvs. en elev kan inte placeras vid en fristående skola om inte elevens vårdnads- havare aktivt gjort ett sådant val. Utredningens förslag: Beslut om placering respektive motta- gande vid samtliga kommunala och fristående skolor ska ske genom ett nationellt skolvalssystem. Utredningen föreslår att ansökan om skolplacering samt beslut om placering för samtliga kommunala och fristående skolor ska ske gemensamt i ett nationellt ansöknings- och placeringsbeslutssystem, ett skolvalssystem. I praktiken innebär detta att vårdnadshavare ansöker via ett och samma system till fristående och kommunala skolenheter samt till sameskolan. I kommande av- snitt beskriver utredningen hur detta ska ske praktiskt på regional nivå. En gemensam antagning innebär effektivitetsvinster Som utredningen har visat i detta kapitel leder den nuvarande ord- ningen, där kommunala och enskilda huvudmän hanterar placeringar respektive mottagande vid sina skolenheter parallellt, till admini- strativa och praktiska svårigheter. Om huvudmän som är verksamma i samma kommun med samma potentiella elever inte känner till vilka elever som placeras vid de olika skolenheterna uppstår inte sällan situationen att samma elev placeras vid – och tackar ja till – flera skolenheter, något som i sig låser skolplatser för andra elever. Elever som erbjuds platser vid ett flertal skolor kommer i slutändan endast att börja i en skola vid terminsstart, vilket innebär att övriga skolor i samband med terminsstart får inleda ett arbete med att fylla platsen med andra elever som önskat skolplaceringen. Som utredningen beskriver i avsnitt 5.3.6 leder detta till ytterligare omflyttningar som i vissa kommuner kan pågå . Eftersom hemkommunen måste erbjuda alla som så önskar en skolplats innebär bristande samordning med de fristående skolorna att kommunen initialt ofta placerar fler elever vid en skola än den egentligen har platser för. Liknande överplacering kan ske på fri- stående skolor som vill vara säkra på att fylla sina platser. Om en huvudman gör fel antagande över hur många elever som kommer att börja vid terminsstart kan det få allvarliga konsekvenser för skol- enheter: antingen genom att de behöver ta emot fler elever än det finns kapacitet för, eller omvänt, att de behöver stå med överkapa- citet. Detta drabbar både fristående och kommunala skolor. Även i kommuner där en viss samordning sker mellan enskilda huvudmän och kommunen innebär detta inte sällan att vårdnadshavare tvingas till ett val mellan huvudmannatyp snarare än mellan skolor, eftersom urvalet till de fristående skolorna sker innan placering vid de kom- munala skolenheterna genomförs. Ett gemensamt skolvalssystem för alla skolor inom ett geogra- fiskt område ger därför effektivitetsvinster både vad gäller kapaci- tetsutnyttjande och skolplaceringarnas överensstämmelse med vård- nadshavarnas preferenser. För vårdnadshavare är det också enklare att ange sina skolönskemål inom ramen för ett enda system. Placer- ingarna kan då ske simultant vilket innebär att elever och vårdnads- havare kan få tidigare besked om skolplacering. besked är även av värde för huvudmännen som också slipper problemet med dubbelplacerade elever. En tydlig slutsats från forskningen är att en decentraliserad lös- ning där huvudmännen själva bestämmer om deras skolor ska delta i det gemensamma skolvalet tenderar att bli mer segregerande än ett mer centraliserat skolval som administreras på en regional nivå.100 Är ambitionen att göra skolvalet effektivare och mindre segregerande så bör således ansökan och placeringarna samordnas och administreras gemensamt i stället för att hanteras av de enskilda skolorna. Forskningen visar alltså att vinsterna med en gemensam platt- form står att finna i att även själva skolplaceringen centraliseras inom ett och samma system. Att enbart låta ansökan hanteras via en gemen- sam plattform medan skolplaceringen sköts decentraliserat och utan koordination är således inte en attraktiv lösning.101 Sammanfattningsvis innebär en samordnad skolvalsprocess som omfattar såväl kommunala som fristående skolor en betydligt mer effektiv hantering av skolplaceringar, vilket torde leda till ett mer effektivt nyttjande av resurser och en mer rättssäker hantering. 100Wilson & (2019); Pathak (2016); (2009). 101Jfr Abdulkadiroglu m.fl. (2017). Mekanismerna för skolplacering måste vara strategisäkra Utredningen har ovan i avsnitt 5.3.2 beskrivit problematiken i att det inte säkerställs att vårdnadshavare faktiskt rangordnar skolor efter sina sanna preferenser, dvs. att systemen inte är strategisäkra. Det är av yttersta vikt att den mekanism som ska användas för att skol- placera elever är strategisäker. Detta innebär att chanserna till en viss skolplacering inte får påverkas av i vilken rangordning vårdnads- havare placerat önskemål – rangordningen får med andra ord inte i sig utgöra en urvalsgrund – och att antalet skolor som vårdnads- havare anger när de rangordnar skolor inte får begränsas. Systemet ska även tydligt kunna förklara vilka grunder som ligger bakom ett skolplaceringsbeslut, vilket är ett starkt argument för en mekanism som bygger på så kallad uppskjuten antagning. Meka- nismer av denna typ är strategisäkra som de fullt ut respek- terar de prioriteringsordningar som skolorna satt upp. Däremot kan de inte garantera att alla ömsesidigt gynnsamma skolbyten mellan familjer äger rum vilket medför vissa effektivitetsförluster. Det finns strategisäkra mekanismer som ger effektiva utfall men dessa respek- terar inte skolornas prioritetsordning vilket gör skolplaceringsbeslut svåra att kommunicera och riskerar att underminera systemets legitimitet. Utredningens bedömning är att värdet av att fullt ut re- spektera uppsatta prioriteringsordningar är stort och överstiger de effektivitetsförluster som dessa alternativa skolvalsmekanismer kan undvika. Ett gemensamt skolval kan hantera olika placeringsregler och urvalsgrunder En gemensam antagning förutsätter inte att olika skolor använder samma regler för placering och samma urvalsgrunder för att priori- tera mellan elever vid fler sökande än platser. Gemensam antagning innebär att eleverna placeras efter vårdnadshavarnas önskemål, sam- tidigt som skolornas urvalsgrunder respekteras. Däremot kan sko- lornas urval baseras på olika grunder som kan kombineras på olika sätt. Det avgörande är att det entydigt går att prioritera mellan elever om en skola skulle bli översökt och att skolornas kapacitet tyd- liggörs innan skolvalsprocessen inleds. I de skolvalssystem som används i många kommuner tilldelas elever prioriteter baserat på förutbestämda kriterier såsom syskonförtur och avstånd till skolan. Varje elev har alltså en unik prioritet vid varje skola. Oav- sett om de är med i det gemensamma systemet eller inte gäller mot- svarande vid fristående skolor, även om dessa har andra urvalsgrun- der. Att inkorporera nya skolor med sina unika elevprioriteter i det gemensamma systemet är därför problemfritt och sker varje gång en ny skola öppnas upp. Det är också vanligt förekommande att gemensamma antagningssystem runt om i världen inkorporerar skolor med olika urvalsgrunder. Det nationella ansöknings- och placeringsbeslutssystemet ska pla- cera elever i enlighet med de urvalsgrunder som huvudmännen har angett ska gälla vid sina skolenheter. Detta bör enligt utredningens bedömning leda till en ökad likvärdighet vid tillämpning av regler om placering respektive mottagande av elever. 5.7.3Skolverket ska ansvara för skolvalssystemet Utredningens förslag: ska ansvara för det natio- nella skolvalssystemet för samtliga enskilda och kommunala huvudmän. I detta ingår att hantera ansökan, urval, mottagande i fristående skolor samt placering i kommunala skolor till förskole- klass, grundskola och grundsärskola. ska ansvara för att vårdnadshavare ges infor- mation om skolvalet och om olika valalternativ. ska ansvara för att information om same- skolan finns i det nationella skolvalssystemet. Det ska vara möj- ligt att ansöka om mottagande vid sameskolan genom det natio- nella skolvalssystemet. Utredningens bedömning: ska på regional nivå samverka med skolhuvudmän och ha ett övergripande ansvar för att analysera och informera huvudmän om det prognosticerade behovet av skolplatser i de kommuner som ingår i respektive region samt löpande utvärdera arbetet. Rättssäkert och effektivt att skolvalssystemet samordnas nationellt Utredningen föreslår att i sin regionala organisation ska hantera ansökningar om placeringar respektive mottagande vid skol- enheter och att denna process ska föregås av ett aktivt val av vård- nadshavarna. Som utredningen redovisat tidigare i detta kapitel visar forskningen att en decentraliserad lösning där huvudmännen själva bestämmer om deras skolor ska delta i ett gemensamt skolval och oberoende av varandra hanterar urval och antagning tenderar att bli mer segregerande än ett mer centraliserat och gemensamt skolval som administreras på en högre regional nivå.102 Att det är som ska handha flertalet av de uppgifter som utredningen föreslår och att samtliga skolor är med i hanteringen är därför centralt för att göra skolvalet mindre segregerande. Utredningen gör bedömningen att ett gemensamt skolval som hanteras av en nationell myndighet med regional representation, i kombination med ändrade urvalsregler för kommunala och fristå- ende skolor (se nästföljande kapitel), ger goda förutsättningar för ett effektivt skolval och minskad skolsegregation. Genom att en och samma myndighet handlägger ärenden enligt de urvalsbestämmelser som utredningen föreslår i nästkommande kapitel uppnås också en större grad av enhetlighet och rättssäkerhet i hur dessa urvalsgrunder tillämpas. Lokal eller regional lösning? Utredningen ska enligt direktivet inom ramen för förslag om ett gemensamt antagningssystem till kommunala och fristående skolor analysera både lokala och regionala lösningar. Att låta lägeskommunen hantera skolvalssystemet hade inneburit ett mindre ingrepp i det kommunala självstyret. I de kommuner som har gemensam antagning till fristående och kommunala skolor är det regelmässigt kommunen som hanterar ansöknings- tjänsten, även om de fristående skolorna deltar i placeringarna. Fördelen med denna ordning är att lägeskommunen har god lokalkännedom och starka skäl att säkerställa att information om lokala förhållanden används i antagningsprocessen. 102Wilson & (2019); (2009). Ett gemensamt skolval förutsätter att kommunala och enskilda huvudmän ges lika villkor. Det handlar om samma villkor att visa upp sitt namn och sin verksamhet och att vara lika valbar oavsett huvudman. Om skolvalet ska skötas lokalt, genom kommunernas försorg, är det därför av vikt att fristående skolor ges lika goda för- utsättningar som de kommunala att beskriva sin verksamhet i det skolvalssystem där vårdnadshavarna ska göra sina val. vittnar enskilda huvudmän om kommuner som inte i tillräcklig utsträckning informerar om de fristående skolalternativen till kommunala skolor.103 Ur den aspekten kan det vara problematiskt att kommunen sam- tidigt är huvudman åt egna skolor och således i viss mån kan befinna sig i en konkurrenssituation till de fristående skolorna. För det fall att det ska vara kommunen som ska hantera ansökningssystemen lokalt är det därför viktigt att detta sker separerat från kommunens uppgift som huvudman. , som utredde frågan om att införa en gemensam antagning för kommunala och fristående skolor, kon- staterade att det finns en rad principiella och praktiska problem med att låta lägeskommunen hantera antagning till fristående skolor. Utredningen påpekade bl.a. att det faktum att en fristående skola kan ha elever från flera andra kommuner än lägeskommunen innebär praktiska utmaningar om lägeskommunen skulle handha den gemen- samma kön. konstaterade att en statlig administration av ett centraliserat antagningssystem rent principiellt skulle kunna ha fördelar dels för att skapa förutsättningar för en rätts- säker och enhetlig antagning, dels för att skapa en effektiv admini- stration. Ur ett brukarperspektiv bedömde att det vore fördelaktigt om ansökan till en skolenhet kan göras på samma ställe som nationellt jämförbar information om skolenheter finns. fann emellertid att de administra- tiva utmaningarna var stora och att det skulle innebära ett ingrepp i kommunala självstyrelsen liksom fristående skolors möjlighet att ha kontroll över sin verksamhet, varför ett sådant förslag inte lämnades.104 Som utredningen redogör för i avsnitt 5.3.6 finns det exempel på kommuner där de fristående skolornas antagning är fullt ut integre- rade med de kommunala. Alla skolor väljs där inom samma e-tjänst och antagningen sker simultant om än med olika urvalsregler för Det faktum att olika skolor har olika urvalsregler hind- rar därmed inte att skolplaceringarna till de olika skolorna sker i samma system. En utmaning med separata system i olika kommuner är däremot de ansökningar som sker över kommungränser till både kommunala och fristående skolenheter. För att fullt ut hantera dessa krävs att ansökan och beslut om placering sker i olika kommuner och att de olika systemen kan kommunicera med var- andra. Utan denna typ av samordning kommer problemet med elever som antas vid flera olika skolor och därmed spärrar platserna för andra elever i viss utsträckning att kvarstå. Utredningen föreslår ett centraliserat skolval där ansökan, urval och skolplaceringar samordnas och administreras centralt inom ett och samma system. Ur perspektivet att lika villkor ska gälla för enskilda och kommunala huvudmän är det enligt utredningens upp- fattning mer ändamålsenligt och rättssäkert att hanterar denna process. Fördelen med denna lösning är då att det är en neutral part som sköter hela skolvalsprocessen inklusive tillhandahållandet av information om skolor och skolvalet. är det viktigt att den aktör som handhar antagningen har mycket god kännedom om lokala förhållanden och god lokal förankring. Detta är viktigt då frågor om tillämpningen av olika ur- valsgrunder, framför allt de som avser geografiska förhållanden, krä- ver insikter om färdvägar och transportmedel. Vidare kommer elever att byta skola, ibland med kort varsel och av brådskande sociala skäl. Kommunen har det yttersta ansvaret för att garantera samtliga elevers skolgång varför god kommunikation mellan kommun och antag- ningsmyndighet är central. Ett gemensamt skolvalssystem som hanteras regionalt innebär att vårdnadshavare i ett och samma system kan söka skolplaceringar i andra kommuner än folkbokföringskommunen. Urval till fristående skolor kan därmed göras för elever från olika kommuner på ett likvärdigt sätt. På samma sätt som kan kommunala huvudmäns skolenheter vara öppna för elever från andra kommuner som företräde kan ges åt i kommunen folkbokförda elever. Skolformer och huvudmän som omfattas Enligt utredningens förslag ska huvudmän för skolenhet med för- skoleklass, grundskola och grundsärskola ingå i det gemensamma skolvalssystem som ska hantera. Som utredningen på- pekat i avsnitt 5.2.4 kan enskilda huvudmäns beslut om mottagande vid en skolenhet inte överprövas. Vidare är inte enskilda huvudmän, till skillnad från kommunala huvudmän, skyldiga att tillämpa offent- lighetsprincipen. Detta begränsar allmänhetens insyn och innebär att det finns en låg kunskap om hur fristående skolor hanterar urval och mottagande, t.ex. hur stor andel av eleverna som tas emot grundat på syskonförtur respektive kötid. Genom att en myndighet hanterar skolvalssystemet kommer insynen och därmed transparensen och kunskapen öka kring hur urvalen sker vid fristående skolenheter. Frågan om mottagande i specialskolan prövas av Specialpedago- giska skolmyndigheten. Ett beslut om mottagande i specialskolan ska föregås av en utredning som omfattar en pedagogisk, psykolo- gisk, medicinsk och social bedömning.105 Vilka elever som ska tas emot i specialskolan bygger således på huruvida eleven tillhör specialsko- lans målgrupp eller inte och detta prövas av gande i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning. I nämnden ska det finnas företrädare för , grundsärskolan, special- skolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan samt för personer med rörelsehinder.106 Med hänsyn till dels det särskilda uppdrag spe- cialskolan har, dels till den kompetens som behöver finnas för att hantera mottagandet till specialskolorna menar utredningen att mot- tagande i specialskolan fortsatt ska hanteras fullt ut av i specialskolan och för Rh-anpassad utbildning. Special- skolan ska således inte ingå i det gemensamma skolvalssystem som utredningen föreslår. Frågan om ett barn ska få fullgöra sin skolplikt i sameskolan prövas av Sameskolstyrelsen. Mottagande vid sameskolan är formu- lerat som en rättighet för barn till samer och även andra barn, om det finns särskilda skäl.107 Av en granskningsrapport från framgår bl.a. att Sameskolstyrelsen saknar mål för arbetet kring att informera om sameskolan och samiska undervisningsinslag, och att 1057 kap. 6 § skollagen. 10614 § förordning (2008:390) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. 1077 kap. 7 § skollagen. den inte heller i övrigt har bedrivit något systematiskt arbete kring uppgiften.108 Även Skolinspektionen fann i en granskning 2013 att Sameskolstyrelsens informationen om sameskolan behöver för- bättras.109 Utredningen föreslår att information om sameskolan ska finnas tillgänglig i det nationella skolvalssystemet. Härigenom är utredningens förhoppning att fler vårdnadshavare och elever får kännedom om den utbildning som sameskolan kan erbjuda barn till samer. Att låta sameskolan stå utanför det gemensamma skolvals- systemet riskerar att få motsatt effekt. Det är viktigt att Sameskolstyrelsen fortsatt får äga frågan om vilka elever som ska tas emot i sameskolan. Samerna är en nationell minoritet och enda urfolk. En linje i den nationella sameskolpolitiken har sedan Sameskolstyrelsen inrättades (1981) varit att stärka det samiska in- flytandet över sameskolan och i och med grundlagens reformering skrevs främjandet av samernas möjligheter att bibehålla och utveckla sitt kultur- och samfundsliv fram.110 Sameskolan är ytterst en del i att säkra den samiska identitetens fortbestånd genom att bidra till att utveckla samiskt språk och samisk kultur.111 Frågan om tillträde till sameskolan är i detta perspektiv inte bara en viktig fråga allmänt sett utan en fråga som rör det samiska folkets identitet och kultur. Utredningen föreslår därför att information om sameskolan ska tillhandahållas via i det gemensamma skolvalssyste- met. Det ska även vara möjligt att genom det gemensamma skolvals- systemet kunna ansöka om skolplacering vid sameskolan. Beslut om vilka elever som ska tas emot vid sameskolan ska dock fortsatt fattas av Sameskolstyrelsen. Det ska även fortsatt vara möjligt att ansöka om skolplacering vid sameskolan direkt hos Sameskolstyrelsen. Att informera om skolkvalitet är en viktig uppgift Ett välfungerande skolval kräver att alla vårdnadshavare har god kännedom om hur skolvalet går till, vilka skolor som finns att välja mellan och vad som kännetecknar dessa skolor. ska där- för ha i uppdrag att informera såväl om skolvalet som om de olika skolenheter som finns valbara. Detta bedöms bäst hanteras i Skol- verkets regionala organisation. 108Riksrevisionen (2017). 109Skolinspektionen (2013). 2009/10:80. 2009/10: 165. Vårdnadshavare till barn som ska börja i förskoleklassen samt vård- nadshavare vars barn går i en årskurs på en skola som inte erbjuder nästa årskurs (så kallade måsteväljare) ska informeras om möjligheten till val och uppmuntras – och påminnas – att lämna önskemål om skola. Som utredningen skriver i avsnitt 5.4.1 kan segregation uppstå om olika familjer har olika förutsättningar att göra välinformerade val och kunskap om olika skolor sprids både via formella informa- tionskanaler och informellt via sociala nätverk. Det finns därför vissa möjligheter för att förbättrad information via formella kanaler kan bidra till minskad segregation, men då skolsegregation drivs av andra faktorer ska dessa möjligheter inte överdrivas. Viktigare är då att det är enkelt att lämna önskemål om skola, att utrymmet för strategiska val försvinner och att de urvalsgrunder som används på olika skolor inte gynnar eller missgynnar vissa elevgrupper. Genom att tillgången till information finns samlad på samma ställe, där även skolvalet sker, minskar det eventuella informations- överskott som resursstarka vårdnadshavare har. Detta i sin tur leder till mer jämlika förutsättningar att göra välinformerade val. Vilka uppgifter som bör finnas tillgängliga Den mest centrala informationen som ska tillhandahållas är infor- mation om hur själva skolvalet går till, vilka datum som är relevanta, vilka skolor som finns att välja mellan, var skolorna ligger i för- hållande till hemmet, vem som är huvudman samt skolornas kon- taktuppgifter. All information ska förutom på svenska även tillhanda- hållas på flera större språk så att vårdnadshavare och elever med bristfälliga kunskaper i svenska kan ta del av den. Det ska tydligt informeras om att vårdnadshavare bör rangordna skolorna efter sina faktiska önskemål och att sannolikheten att komma in på en skola inte påverkas av hur många skolor som rang- ordnas.