sou · H8B347d2 · 2020-08-26 00:00:00 — Prin- ciperna för saklig och korrekt information skulle komma till uttryck i bestämmelserna.1 I författningskommentaren till 50 § socialtjänstlag anges att en utredning ska ges den omfattning att den kan leda till ett sakligt och korrekt beslut.2 Kommentaren får anses ge uttryck för proportionalitetsprincipen. Principen innebär att åtgär- der inte ska gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ända- målet. Olika intressen ska vägas mot varandra och även stå i rimlig proportion till varandra. Principen kommer bl.a. till uttryck i 23 § förvaltningslagen (2017:900) vari anges att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Förutom handläggningsreglerna bedömdes det inte finnas anled- ning att föreslå ytterligare generella föreskrifter för dokumentationen inom . En allmän skyldighet att i behövlig utsträckning dokumentera verksamheten följde redan av allmänna förvaltnings- 1979/80:1 s. 401 ff. 1979/80:1 s. 562. Räckvidden och omfattningen av den oreglerade dokumentationsskyldigheten ansågs vara beroende av den typ av verk- samhet som avsågs. Exempel på sådan verksamhet var behandlings- arbete och annan kurativ verksamhet. Som skäl för att inte reglera detta angavs att det rörde sig om dokumentation för olika ändamål och att förhållandena varierade mellan kommuner. Det bedömdes därför inte praktisk lämpligt att föreslå sådana föreskrifter.3 utvidgades dokumentationsskyldigheten till att även om- fatta utförande verksamheter. Vid utvidgandet övervägde dåvarande regering om dokumentationsreglerna även borde införas i en särskild lag. Regeringen fann att övervägande skäl – bl.a. att reglerna var mindre omfattande och detaljerade – talade för att de nya reglerna skulle tas in i socialtjänstlagen.4 24.2Socialtjänstlagens reglering av handläggning och dokumentation Socialtjänstlagen (2001:453) innehåller tre centrala bestämmelser om handläggning och dokumentation. Bestämmelserna återfinns i 11 kap. SoL och har i princip kvarstått oförändrade sedan tiden för införandet av den första socialtjänstlagen (1980:620).5 De tre centrala bestämmelserna kompletteras av bestämmelser i 7 kap. SoL, social- tjänstförordningen, förvaltningslagen och föreskrif- ter och allmänna råd. ska utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda till någon åtgärd av nämnden (11 kap. 1 § SoL). Utredningen ska alltså inledas skyndsamt. Innan en utredning över- huvudtaget sätts igång bör en bedömning, en s.k. förhandsbedömning, göras om sakförhållandena är sådana att de kan leda till någon åtgärd från nämndens sida. En utredning ska inte startas om det redan från 1979/80 :1 s. 433 f. 4SOU 1995:86 Dokumentation och socialtjänstegister, Prop. 1996/97:124 s. 149. 5Se 11 kap. 1 §, 11 kap. 5 § samt 11 kap. 6 § SoL. början står klart att nämnden inte kan eller bör vidta några åtgärder.6 Ställningstagandet i en förhandsbedömning ska dokumenteras. Av 9 § förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL, följer att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. I 23 § FL regleras myn- digheters utredningsansvar uttryckligen. Kraven på hur omfattande utredningsåtgärder som myndigheten måste vidta varierar beroende på vilken karaktär det aktuella ärendet har. Enligt bestämmelsen är en enskild part som själv har inlett ett ärende skyldig att aktivt med- verka i och bidra till utredningen. Om myndigheten bedömer att det finns brister i det som har getts in i ärendet ska myndigheten genom frågor och påpekanden upp- mana parten att rätta till det som är oklart.7 Att ge en generell beskrivning av vad en utredning ska innehålla går inte eftersom verkligheten är för mångskiftande. Exempelvis be- stäms en utrednings omfattning i princip av den enskilde själv när det är fråga om bistånd på frivillig grund. En utredning ska inte göras mer omfattande än vad som är motiverat av omständigheterna i ett ärende eller en viss typ av ärende. Av 11 kap. 5 § SoL följer att doku- mentationen endast ska utvisa faktiska omständigheter och händel- ser av betydelse. Hur omfattande en utredning behöver vara varierar från fall till fall. I vissa fall kan det vara tillräckligt att göra en mer begränsad utredning för att kunna fastställa om personen ska beviljas det sökta biståndet. I andra fall kan det vara fråga om svårare och mer komplexa bedömningar, som kräver mer omfattande utrednings- åtgärder. Detta innebär att nämnden måste samla in uppgifter an- passat efter vad personen har ansökt om och ärendets komplexitet. Förutom att ge nämnden ett korrekt och fullständigt beslutsunder- lag syftar utredningen till att garantera den enskilde rättssäkerhet och insyn i handläggningen samt att utgöra en grund för genomförandet av beslutade insatser. En utredning ska genomsyras av respekt för den enskildes själv- bestämmanderätt och integritet. Utredningsarbetet ska så långt möj- ligt planeras och genomföras tillsammans med den enskilde.8 1979/80:1 Del A s. 562. 2016/17 :180 s. 308 f. 83 kap. 5 § SoL Skyldighet att dokumentera föreligger vid handläggning av ärenden samt vid genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behand- ling.9 Av 11 kap. 5 § SoL följer att handläggning av ärenden som rör enskilda ska dokumenteras. Med handläggning av ärenden avses alla åtgärder från det att ett ärende anhängiggörs – genom ansökan eller på annat sätt – till dess att det avslutas genom beslut.10 Utöver hand- läggning av ärenden ska dokumentation ske av sådant rent faktiskt handlande som utgör utförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling. En grundläggande förutsättning för att ska kunna för- bättra och utveckla sin verksamhet är att verksamheten dokumenteras på ett tillfredsställande sätt. Ett allmänt och mycket viktigt syfte med kravet på dokumenta- tion är att tillgodose den enskildes rättssäkerhet.11 Dokumentationen och den enskildes rätt till insyn i ärenden som innefattar myndig- hetsutövning stärker den enskildes skydd och rättssäkerhet. Doku- mentationen i ett ärende är väsentlig för att den enskilde ska kunna klaga eller begära rättelse. Dokumentationen ska också säkerställa god kvalitet i såväl beslutsfattande som genomförande av insats och underlätta individuell uppföljning av om den enskilde får den insats som han eller hon är berättigad till enligt beslutet samt om målen med insatser nås och om insatsen ges i enlighet med fastställda kva- litetskriterier och normer.12 Att insatser dokumenteras och följs upp är vidare en förutsätt- ning för att systematiskt kunna undersöka om insatserna leder till resultat som innebär förbättringar. Dokumentationen är också nöd- vändig för verksamhetens interna kontroll och den statliga tillsynen. Dokumentation möjliggör för ansvarig. huvudman att kunna följa upp och utvärdera sin verksamhet.13 9Se 11 kap. 1 § SoL. 2000/01:80 s. 128; Prop. 1996/97:124 s. 151; Prop. 2004/05 s. 31 och 53. 1979/80:1 Del A s. 433 f. 2004/05:39 s. 19 f. 2004/05:39 s. 19 f. Dokumentationen är också viktig för personal. För att kunna fullgöra sina uppgifter måste socialarbetaren ofta an- teckna de uppgifter som enskilda lämnar och som socialarbetaren själv skaffar fram. Vård och behandlingsarbete förutsätter vanligen kännedom om brukarens förhållanden och tidigare insatser.14 Det indi- viduella tjänstemannaansvaret medför också att den enskilde tjänste- mannen är ansvarig för innehållet i de anteckningar som görs om varje enskild person. Det är därför även av vikt för personalens rättsliga ställning och ansvar att dokumentera uppgifter som rör det enskilda ärendet och ärendets handläggning. Alla uppgifter som kan vara av betydelse för handläggningen av ett ärende bör utan oskäligt dröjsmål dokumenteras och föras till en per- sonakt.15 Förutom personakter som upprättas inom görs även olika typer av sammanställningar av uppgifter om brukare. kallades dessa register för personregister. används begreppet sammanställning av personuppgifter eller sammanställnings- register. Dessa sammanställningar är upprättade bl.a. för att under- lätta administration. Registren används i första hand som stöd för handläggningen av ärenden där har en utrednings- skyldighet och som stöd för de beslut som utredningen utmynnar i. Sammanställningsregister används också under verkställighetsfasen vid handläggning av arbetsplaner, genomförande av insatser, utbetal- ning, hantering av avgifter etc. har från tillkomsten av socialtjänstlag varit den myndighet som utarbetat föreskrifter och allmänna råd om doku- mentation och journalföring inom område. Utvecklingen inom området kan bl.a. ses mot bak- grund av regeringsuppdrag till ; att ta ett natio- nellt samordningsansvar för en ändamålsenlig och strukturerad doku- mentation inom svensk hälso- och sjukvård och socialtjänst samt att 1979/80:1 Del A. s. 434 f. underlätta för vårdgivare och utförare inom att införa och använda en nationell informationsstruktur och ett nationellt fack- språk samt utökade bemyndiganden för att meddela föreskrifter inom område.16 Skälen till behovet av föreskrifter är flera. Bl.a. har de få bestäm- melserna i socialtjänstlagen skapat ett stort tolkningsutrymme som lämnat en osäkerhet hos tjänstemän och andra yrkesutövare kring vad som ska dokumenteras, hur mycket och när. För att tydliggöra och underlätta tillämpningen har preciserat vad som gäller i föreskrifter. har till stöd för tillämpningen utarbetat en hand- bok dokumentation inom som syftar till att underlätta tillämpningen av det regelverk som gäller på området. ska enligt ses som ett komplement till föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om doku- mentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS. Innehållet i handboken bygger i huvudsak på lagstiftning, för- arbeten, JO-uttalanden och rättsfall samt föreskrifter och allmänna råd. Syftet är att stärka den enskildes rättssäkerhet och att underlätta arbetet med tillsyn, uppföljning och utvärdering av verksamheten.17 I de flesta kommuner förekommer riktlinjer som stöd för handlägg- ningen inom . Kommunala riktlinjer är ett viktigt styr- medel för likvärdighet. De kommunala riktlinjerna är tänkta att utgöra ett stöd och vägledning för både beslutsfattande och handläggningen av ärenden. De kommunala riktlinjerna får dock inte inskränka den enskildes rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen. 16Se 8 kap. 5 § RF, 16 kap. 10 § SoL och 8 kap. 1–2, 5 §§ SoF. 17Socialstyrelsens handbok dokumentation inom (2015). 24.5Systematiska arbetssätt och standardiserade bedömningsmetoder har en ökad användning av systematiska arbetssätt standardiserade bedömningsmetoder tillkommit. De vanligaste instru- menten är strukturerade intervjuer och formulär som den enskilde får besvara. De bygger på forskning och beprövad erfarenhet som visat vilka områden som är viktiga för det som ska bedömas, t.ex. risk- och skyddsfaktorer för barns utveckling. Informationen kan samlas in genom exempelvis självskattning, intervjuer, observationer eller sökningar i akter och register. De instrument som används täcker i allmänhet fler livs- och funktionsområden. Standardiserade bedömningsmetoder används som ett stöd när enskilda personers situation, funktion eller behov ska bedömas av professionella inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Med hjälp av standardiserade bedömningsmetoder insamlas relevant och till- förlitlig information om enskilda personer som underlag för bedöm- ningar. Information från samtliga individer i en målgrupp kan sam- manställas för att ge kunskap som rör hela målgruppen och de insatser som utförts, och kan användas för verksamhetsutveckling. Använd- ningen av standardiserade bedömningsmetoder kan bidra till en evi- densbaserad praktik. Syftet med standardiseringen är att uppnå ett enhetligt tillväga- gångssätt som är oberoende av vem som använder bedömningsinstru- mentet. Ett användande av standardiserade bedömningsmetoder ger många positiva effekter. Bl.a. kan det underlätta och säkerställa mer lik- värdiga bedömningar, skapa förutsättningar för en mer rättssäker hand- läggning och underlätta systematisk uppföljning. Det ger också upp- gifter som kan jämföras för olika grupper eller med andra kommuner. En genomförandeplan är en plan som har sin utgångspunkt i social- nämndens beslut och som mer i detalj beskriver hur en insats ska genomföras. insatser för den enskilde ska utformas och genom- föras tillsammans med den enskilde (3 kap. 5 § SoL). Hur en beslutad insats praktiskt ska genomföras bör dokumenteras i en genomförande- plan, såvida det inte framgår av någon annan plan eller är uppenbart obehövligt. I socialtjänstlagen, LVU, LVM och LSS finns bestämmelser om författningsreglerade planer som ska upprättas under handläggningen av ett ärende, exempelvis vårdplan (11 kap. 3 § SoL). De planer som upprättas inom kan vara mer eller mindre detaljerade beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Om det av en sådan plan framgår hur insatser rent praktiskt ska genomföras behöver någon genomförandeplan inte upprättas. Socialtjänstlagen respektive förvaltningslagen är de lagar som huvud- sakligen reglerar omfattningen av handläggning och dokumentation. Regleringarna är allmänt hållna och ger utrymme för anpassning av omfattningen av såväl utredning som dokumentation utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. har det framförts kritik mot att fått en ökad administrativ börda. Den sammantagna bilden är att det med stor sannolikhet är så och har gjort så sedan ungefär 1990-talets början. Det går dock inte att ange något kvantitativt mått på för- ändringen. Regeringens tidigare samordnare för den sociala barn- och ung- domsvården har i sin slutrapport lyft om det inte med rätta går att ifrågasätta att det på nationell nivå förekommer ett okritiskt adder- ande av regler och rutiner, som var för sig kan vara väl motiverade och värdeskapande (inte minst ur perspektivet ett ärende) men som på en ackumulerad nivå reducerar snarare än ökar det totala värde- skapandet för den enskilde. Samordnaren lyfter och visar på att man behöver vara uppmärksam på att tillförandet av många, var för sig goda byråkratiska principer kan leda till att helheten blir sämre.18 Enligt Kommuner och Regioner (SKR) är det flera kom- muner som anser att det finns behov av att kunna erbjuda insatser på ett lättillgängligt sätt och att dagens system är mer administrativt och resurskrävande än det behöver vara. Det i sin tur leder till att kom- muner lägger mycket resurser på att utreda ärenden. Frågan är om det råder en obalans. 18Grefve (2017) s. 74 ff. Även om dokumentationsregleringen ökat så visar Inspektionen för vård och omsorgs () granskning att formella brister är för- hållandevis vanligt förekommande i kommunernas ärendehantering och i dokumentationen hos utförande verksamheter.19 är den statliga myndighet som har tillsyn över . Till- syn enligt socialtjänstlagen innebär granskning av att verksamheter uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som meddelats med stöd av sådana föreskrifter. När regeringen inrättar en tillsynsmyndighet för att sköta en viss verksamhet är en grundläggande tanke att myndigheten genom de upp- gifter den fått sig tilldelat ska bidra till att dessa övergripande mål för verksamheten uppnås. Detta alldeles oavsett hur tillsynsmyndighe- tens uppdrag formuleras. En tillsynsmyndighets uppdrag måste emeller- tid vara möjligt att realisera inom ramen för de befogenheter som myndigheten har. Om t.ex. vissa delar av tillsynsmyndighetens granskningsområden är detaljerat reglerade och regelverket tydligt anger vad som krävs av tillsynsobjektet för att uppfylla föreskriftskraven, finns en risk för att detaljregleringen får en starkt styrande inverkan på tillsynen och tillsynens resultat. Det i sin tur kan innebära en risk för att den delen av tillsynen som ska fokusera på granskning mot mer övergripande målformuleringar, att verksamheten är av god kvalitet och att den enskilde får sina behov tillgodosedda, får stå tillbaka. rapportering av tillsynsresultaten har sedan i sin tur en styrande inverkan på lagstiftaren. De resultat och den problembild som redovisas till regeringen är grunden för eventuella beslut om behov av lagändring eller myndighetsuppdrag. Som ett led i den så kallade tillitsreformen har regeringen betonat vikten av en lärande tillsyn. har i sin tur uttalat att myndigheten ställer sig bakom Tillitsdelegationens rekommendationer och ser att tillsynen som ett led i detta skiftar från att utgå strikt från regelverket till att utgå från frågan om människor får god vård och omsorg.20 19Se bl.a. IVO:s tillsynsrapporter –2016. 20Vad har sett 2018? Iakttagelser och slutsatser om vårdens och omsorgens brister för , (Inspektionen för vård och omsorg, 2019). En betydande del av professionens arbetstid måste läggas på admi- nistration eller annat arbete som inte är direkt relaterat till brukarna. I sin slutrapport redovisar den tidigare Nationella samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården en studie av hur socialsekre- terare som arbetar med barn och ungdomar fördelar sin arbetstid. Studien visar att en stor del av arbetstiden används till dokumenta- tion och annan administration.21 Att så mycket tid läggs på administration och dokumentation kan ses som en konsekvens av en ökad detaljreglering av utredande verksamhet. För mycket administration och en alltför detaljerad styrning mins- kar handlingsutrymmet för professionen. Det påverkar och riskerar att minska värdet i mötet med brukaren. Utrednings bedömning: Regeringen bör ge i upp- drag att se över myndighetens föreskrifter om handläggning och dokumentation samt den handbok om handläggning och doku- mentation som myndigheten ger ut. bör säkerställa att föreskrifter och systematiska bedömningsinstrument samord- nas på så sätt att en rättssäker och effektiv handläggning och doku- mentation uppnås. Regler om handläggning och dokumentation syftar till att garantera den enskildes rättssäkerhet och att säkerställa att den enskilde får sin sak utredd, prövad och avgjord på ett sakligt sätt. Det är ur rätts- säkerhetssynpunkt viktigt att socialnämnden handlägger sina ärenden så snabbt och enkelt som möjligt som kontakterna mellan socialnämnden och enskilda underlättas. Målsättningen är att en social- nämnd inte ska vidta andra utredningsåtgärder än vad ärendet kräver för att beslut ska kunna fattas. Vid en genomgång av dagens regelverk framkommer att regelver- ket spänner över flera lagar, bl.a. socialtjänstlagen, förvaltningslagen och offentlighets- och sekretesslagen. Utöver detta finns komplet- 21Grefve, 2017. terande bestämmelser i socialtjänstförordningen och föreskrifter. Omfattningen och spridningen av bestämmelserna gör det svårt att tillämpa regelverket och ger inte heller någon kronolo- gisk ordning likt den som återfinns i förvaltningslagen och som gör det möjligt att följa ordningen anmälan, ansökan, utredning, beslut, verkställighet och uppföljning. Det är också svårt att avgöra om styr- ningen får den effekt som den är tänkt att ha. Det vill säga rättssäkra beslut. En orsak kan vara en ökad detaljregleringen av arbete, inte minst vad gäller handläggning och dokumentation. Detal- jregleringen styr även arbetet och socialarbetarens möjlighet att han- tera relationen och mötet mellan brukaren och socialarbetaren. Mycket av socialarbetarens arbete innefattar just möten med brukare där interaktion och kommunikation är grundläggande för arbetet och dess resultat. Det kan finnas en risk för att ärenden utreds mer om- fattande än vad som behövs för att bedöma behov och fatta adekvata beslut då reglerna inte gör någon skillnad på vilken typ av ärende eller ärendets svårighetsgrad. Utredningen har vid en genomgång av regelverket kunnat kon- statera att dagens problem inte går att komma till rätta med genom lagändringar eftersom socialtjänstlagen endast innehåller ett fåtal bestämmelser som kompletterats med förskrifter och handböcker. Det är således inte socialtjänstlagen som ligger till grund för en ev. för tung administrativ börda. Utredningen anser att , med sin föreskriftsrätt och som utformare av systematiska bedömningsinstrument, kan och bör se över och samordna regelverket, handböcker och bedömningsin- strumenten. Vid en sådan översyn bör fokus vara att säkerställa en såväl rättssäker som effektiv handläggning inom med en stor möjlighet till anpassning utifrån situation och behov. 25.1Bestämmelser som tillkommer eller upphävs 25.1.1Definition av begreppet barn Utredningens förslag: Bestämmelsen i nuvarande 1 kap. 2 § tredje stycket socialtjänstlagen – som anger att med barn avses varje män- niska under – upphävs. I 1 kap. 2 § tredje stycket SoL anges att med barn avses varje män- niska under . Bestämmelsen trädde 2002 efter att Lag- rådet påpekat att socialtjänstlagen använde både begreppet barn och underårig trots att de syntes ha samma betydelse. Enligt Lagrådet kunde det leda till tvekan om vilken åldersgräns som avsågs. För att för- tydliga och undvika missförstånd infördes begreppet barn konse- kvent i socialtjänstlagen för alla människor och begreppet underårig togs bort. infördes en definition av begreppet barn som avsåg att återspegla definitionen i kon- vention om barnets rättigheter ().1 är svensk lag.2 Med barn avses i varje människa , om inte barnet blir myndigt tidigare enligt den lag som gäller för barnet (artikel 1). Enligt 6 kap. 2 § jämte 9 kap. 1 § är en per- son myndig när han eller hon fyller . Det innebär att begreppet barn i svensk rätt avser varje människa under 18 år.3 2000/01:80 s. 163 f. 2Lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. 3Det finns dock exempel på att begreppet barn i vissa särskilda sammanhang används med en delvis annan betydelse. Se t.ex. 16 kap. 10 a § , som gäller barnpornografibrott, där det föreskrivs att med barn avses en person vars pubertetsutveckling inte är fullbordad eller som är . Bestämmelser som rör barn finns i ett flertal lagar och förord- ningar. I en del av dessa definieras begreppet barn och i andra defi- nieras det inte, vilket kan framstå som oklart för tillämparen och leda till osäkerhet om huruvida begreppet har olika innebörd i olika sammanhang. Som exempel på lagar där begreppet barn inte definie- ras kan nämnas hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), patientlagen (2014:821) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade. I likhet med socialtjänstlagen innehåller dessa lagar bestämmelser om barnets bästa och barnets rätt till information, men utan att begreppet barn definieras. Även i kommunallagen (2017:725) finns bestämmelser om barn utan att begreppet definieras. Begrep- pet barn definieras inte heller i lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn, fastän begreppet är centralt för förståelse av lagen. genomförde –2015 en kartläggning av tillämpning inom vissa angelägna områden.4 Inom ramen för sitt arbete föreslog Barnrättighetsutred- ningen vissa författningsändringar, bl.a. nya bestämmelser i lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen (1971:291). Ingen av dessa lagar innehåller en definition av begreppet barn och före- slog inte heller att någon sådan skulle införas. Skälet till att begreppet barn ursprungligen definierades i social- tjänstlagen var att det tidigare fanns en otydlighet i lagens begrepps- användning. Det har emellertid gått dess och be- greppet är väl etablerat inom . Någon risk för missförstånd om vilken åldersgräns som gäller torde inte uppkomma. Utredningen anser därför att definitionen i 1 kap. 2 § tredje stycket SoL kan upphävas utan att det påverkar tillämpningen av de bestäm- melser som gäller barn inom . För ett upphävande talar även att det utöver definitionen av be- greppet barn inte finns några angivna åldersgränser för andra grupper i socialtjänstlagen.