sou · H8B327 · 2020-05-08 00:00:00 — 2017/18:199, s. 24). Detta ställningsta- gande skulle kunna uppfattas som att frågan om delområdenas ända- målsenlighet är utredd och prövad. Regeringens bedömning byggde emellertid inte på någon sådan utredning. Bedömningen var ett svar på förslaget från Utredningen om en stärkt minoritetspolitik om bland annat att delområdet språk och kulturell identitet skulle ges särskild tyngd och prioriteras. Regeringens bedömning 2018 bör inte hindra en översyn och omprövning av delområdena, men de ut- talanden som gjordes i anslutning till bedömningen behöver beaktas. Ett mer ändamålsenligt och effektivt uppföljningssystem behö- ver bygga på en förtydligad målstruktur. Utredningen lämnar förslag om detta i avsnitt 8.2.1. 6.6.2Ett förtydligat, mer strategiskt inriktat och resursmässigt förstärkt uppföljningsuppdrag Systematik och långsiktighet är enligt regeringens bedömning två av de tre nyckelfaktorer i det fortsatta genomförandet av minoritets- politiken (prop. 2017/18:199, s. 26 f.). Regeringen har även bland annat uttalat att uppföljningssystemet bör utvecklas och möjligheten att på ett systematiskt och långsiktigt sätt följa och analysera utveck- lingen inom alla berörda sektorer bör förbättras. Ett mer strategiskt förhållningssätt till myndighetsstyrning bör enligt regeringen vidare tillämpas inom minoritetspolitiken (skr. 2017/18:282, s. 23–30). Utifrån regeringens bedömningar och utredningens iakttagelser och bedömningar i avsnitt 6.4 och 6.5 anser utredningen att upp- följningen av minoritetspolitiken behöver bli mer långsiktigt och strategiskt inriktad. Uppföljningen är basen för regeringens styrning. Om uppföljningen är kortsiktig riskerar även styrningen att bli kort- siktig. Fokus i uppföljningen behöver förskjutas från den årliga rap- porteringen till ett mer långsiktigt perspektiv. Detta kan kräva att uppföljningens målgrupper anpassar sina förväntningar på den årliga rapporteringen. Ett första steg mot en mer långsiktig och strategisk uppföljning är att ge den eller de myndigheter som ska ansvara för den centrala, samlade uppföljningen av minoritetspolitiken ett förtydligat och mer strategiskt inriktat uppdrag. Detta innebär att de tydligare än inom nuvarande uppdrag bör ges ansvar för att göra en kontinuerlig analys av det samlade informations- och analysbehovet på nationell nivå inom minoritetspolitiken. I ansvaret bör ingå att verka för att utveckla den samlade informationsinsamling och analys som görs inom staten och av andra aktörer i fråga om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Detta bör ske genom att uppföljningsmyndig- heterna samråder och samverkar med andra aktörer och genom att den lämnar förslag till regeringen. Av detta följer att uppföljnings- myndigheterna behöver ha en grundläggande överblick över statens analys- och utvärderingsresurser. De bör även följa, ta till vara och uppmuntra eventuell forskning på området. Vidare bör en utgångspunkt vara att den centrala, samlade upp- följningen av minoritetspolitiken ska bygga på den befintliga infor- mationsinsamling och analys som sker inom olika sektorer. Om det finns behov av förbättrad informationsinsamling och analys bör den i första hand utvecklas inom respektive sektor. bör endast ägna sig åt insamling av så kallad primärdata inom områden som inte kan täckas av insamling inom olika sektorer. Med primärdata avser utredningen data som samlas in under en undersökning och som inte har funnits samman- ställd innan undersökningens utförande. Exempelvis är det lämpli- gare att genomför undersökningar som rör äldre- omsorgen, att genomför undersökningar som rör det allmänna skolväsendet och så vidare. in- samling av primärdata bör inte heller ske på bekostnad av det strate- giska perspektivet. Oavsett vilken myndighet som ska ansvara för den centrala, sam- lade uppföljningen kommer uppföljningen att kräva mer resurser och en förstärkt kompetens framgent om den ska räcka till för att täcka de olika behoven och hålla en tillräckligt hög kvalitet. Det behöver vara möjligt för myndigheten att utveckla specialistkompe- tens bland personalen och att upprätthålla en analysmiljö som är stabil . 6.6.3En bred löpande bevakning En central del i det mer strategiskt inriktade uppföljningsuppdraget bör vara en bred löpande bevakning av genomförandet av politiken, inklusive utvecklingen inom de politikområden som minoritets- politiken överlappar eller berör. Den löpande bevakningen ska syfta till att kontinuerligt fånga upp hinder och utvecklingsbehov samt ge underlag för beslut om utvärderingar och andra djupare analyser av- seende sådana hinder och utvecklingsbehov. I bevakningen bör ingå att hålla sig underrättad om andra statliga myndigheters arbete och hur de har integrerat minoritetspolitiken. Bevakningen är således främst inriktad på steg 1–4 i figuren i avsnitt 6.2.2 (fr.o.m. styrinstru- ment t.o.m. mottagare). Bevakningen behöver utgå från det förhål- landet att de nationella minoriteternas situation ser olika ut. Detta innebär att uppföljningsmyndigheten behöver vinnlägga sig om att täcka in alla de områden och myndigheter som är relevanta sett ur var och en av minoriteternas synvinkel. Utredningen konstaterar att regeringen anfört i skrivelsen Ny- start för en stärkt minoritetspolitik att den mest effektiva och ända- målsenliga lösningen är att de myndigheter som ansvarar för att följa och analysera olika sektorer i samhället även utövar ansvar för mino- ritetspolitiken inom sitt ansvarsområde (skr. 2017/18:282, s. 30). Utredningen bedömer dock att det är för tidigt att överväga om andra statliga myndigheter bör ges ett mer uttryckligt, formellt utpekat ansvar för uppföljning av minoritetspolitiken. Detsamma gäller kom- muner och regioner. Det är mer prioriterat att stärka den centrala, samlade uppföljningen och ge den eller de myndigheter som ska ansvara för den tillräckliga resurser. Ett utökat ansvar för andra aktörer behöver bygga på en mer utvecklad analys av det sam- lade informations- och analysbehovet på nationell nivå än den som finns . En viktig del i uppföljningen är det som kan kallas periodisk uppfölj- ning. Med detta begrepp avser utredningen att viss på förhand bestämd kvalitativ eller kvantitativ information om politikens genomförande och effekter med bestämda intervall på ett strukturerat sätt samlas in, redovisas och, eventuellt, analyseras. Utredningen drar utifrån iakttagelser och bedömningar i avsnitt 6.4 och 6.5 två slutsatser när det gäller den periodiska uppföljningen inom minoritetspolitiken. För det första framgår av bedömningen i avsnitt 6.4 att det finns många skilda behov av uppföljning, om man med ”uppföljning” avser all slags insamling, analys och redovisning av information om mino- ritetspolitikens genomförande och effekter. Det är varken lämpligt eller möjligt att fullt ut tillgodose alla de informations- och analys- behov som utredningen diskuterat inom ramen för en periodisk uppföljning. En del frågor hanteras bättre genom särskilda utvärder- ingar eller andra djupare analyser (se nästa avsnitt). För det andra bedömer utredningen att den periodiska uppfölj- ningen behöver bygga på minst ett längre intervall utöver det årliga. Den nuvarande uppföljningen är i huvudsak inriktad på den årliga rapporten från och i . Som konstaterats ovan behöver fokus förskjutas och uppföljningen bli mer långsiktigt och strategiskt inriktad. När man i den nuvarande uppföljningen övergick från att redovisa samtliga indikatorer till var tredje år var det en ansats i rätt riktning. Det behövs dock en fördjupad bedömning av vilket informations- och analysbehov som finns på årsbasis respektive med längre intervall. Utredningen bedömer att den årliga rapporteringen bör inriktas på regeringens behov av dels underlag till budgetpropositionen, dels uppgifter om medelsanvändningen i fråga om anslag 7:1. Det handlar i det förstnämnda fallet därmed främst om verksamheternas årliga bidrag till politiken, det vill säga prestationer och närliggande effek- ter (se avsnitt 6.2.2). Rapporteringen bör även innehålla en översiktlig redogörelse för den ur minoriteternas synvinkel viktigaste händelse- utvecklingen . I uppföljningsmyndighetens upp- drag bör ingå att, utifrån en analys av regeringens informationsbehov, föra en dialog med andra myndigheter om hur de lämpligast kan redovisa sina årliga uppdrag. Övergripande effekter av minoritetspolitiken, det utredningen kallar slutliga effekter i förhållande till politiska mål samt samhälls- effekter (se avsnitt 6.2.2), bör rapporteras med längre intervaller och bygga på en kombination av kvantitativa uppgifter, exempelvis redo- visade i form av indikatorer, och annat underlag av mer kvalitativt slag. Som noterats i avsnitt 6.2.1 framträder nämligen sådana effek- ter generellt långsamt och är svåra att mäta kvantitativt. att göra en fullödig bedömning av måluppfyllelsen i förhållande till det övergripande målet torde därmed vara resurskrävande som mervärdet av en årlig sådan bedömning är begränsat. Även en analys av de långsiktiga behoven inom olika sektorer i samhället och redovisning långsiktiga trender (se avsnitt 6.5.5) bör göras med längre intervaller. Vid bedömningen av periodiciteten i uppföljningen behöver man beakta cyklerna i de politiska processerna. Exempelvis kan detta innebära att rapporteringen anpassas till mandatperioder. 6.6.5Särskilda utvärderingar och andra djupare analyser Behovet av informations- och analysunderlag för styrning och ut- veckling av minoritetspolitiken kan inte tillgodoses fullt ut inom ramen för en periodisk uppföljning, exempelvis motsvarande de nu- varande årliga rapporterna om minoritetspolitikens utveckling. I stället bör behovet tillgodoses genom särskilda utvärderingar och andra djupare analyser som inte sker med förbestämda tidsintervall. De särskilda utvärderingarna och andra djupare analyserna bör ske i syfte exempelvis att, , ge underlag för att åtgärda hinder för genomförandet av politiken, utveckla politikens innehåll eller ge en fördjupad bild av dess effekter. Dessa analyser bör tidspla- neras utifrån frågeställningens komplexitet, behovet av samverkan och andra förutsättningar. Utredningen har ovan dragit slutsatsen att det centrala, samlade uppföljningsuppdraget bör bli mer strategiskt inriktat och att myn- digheten som ansvarar för uppdraget bör ansvara för en kontinuerlig analys av det samlade informations- och analysbehovet på nationell nivå inom minoritetspolitiken. Vidare ska myndigheten ansvara för en bred bevakning av genomförandet av politiken innebärande bland annat att hålla sig underrättad om andra statliga myndigheters arbete och hur de har integrerat minoritetspolitiken. Den mer strategiska inriktningen på det centrala, samlade upp- följningsuppdraget bör innebära att de särskilda utvärderingarna och andra djupare analyserna bör utföras av den eller de myndigheter, eller andra aktörer, som är bäst lämpade för uppgiften i det enskilda fallet. eller uppföljningsmyndigheternas roll bör i första hand vara att ansvara för att kontinuerligt göra en samlad bedömning av behovet av sådana utvärderingar och analyser och hur detta behov kan tillgodoses mest effektivt och ändamåls- enligt. I detta bör ingå att bedöma hur olika kunskaps- och analys- behov ska prioriteras och att föreslå att regeringen ger den typen av uppdrag till lämpliga myndigheter eller andra aktörer. Det bör emellertid inte vara uteslutet att uppföljningsmyndigheterna själva eller i samverkan med andra aktörer göra sådana utvärderingar och analyser om det är mest ändamålsenligt och effektivt. En särskild fråga är med vilken periodicitet uppföljningssystemet bör producera åtgärdsförslag. I den nuvarande uppföljningen lämnas sådana förslag . Ett ständigt flöde av förslag kan emellertid riskera att göra styrningen av politiken ryckig och kortsiktig. För- slagen behöver dessutom bygga på tillräckligt underbyggda analyser. Utredningen har ovan bedömt att utvärderingar och djupare analyser inte bör ske inom ramen för en årlig rapportering utan efter en behovsanpassad tidsplanering. Ett alternativ till att åtgärdsförslag lämnas är att de lämnas löpande i anslutning till att analyser och utvärderingar färdigställs. Ett annat alternativ är att förslagen lämnas samlat med längre inter- . Det senare alternativet möjliggör en mer sammanvägd bedöm- ning av olika behov. 6.6.6Ordningen att statliga myndigheter även redovisar sina minoritetspolitiska uppdrag till uppföljningsmyndigheterna kan avskaffas I avsnitt 6.4.3 konstaterar utredningen att ordningen att statliga myndigheter redovisar sina minoritetspolitiska uppdrag till uppfölj- ningsmyndigheterna inte har fungerat. Om uppföljningen ska bygga på en rapporterings- eller redovisningsskyldighet för andra myndig- heter måste syftet vara tydligt. En sådan skyldighet bör endast införas om uppföljningsmyndigheterna annars inte kan få in den information som behövs. Uppföljningsmyndigheterna bör i första hand själva bedöma vilka myndigheter som är berörda av politiken och genom kontakter med myndigheterna skaffa sig de uppgifter som behövs. Utredningens slutsats är att ordningen att statliga myndigheter redo- visar sina minoritetspolitiska uppdrag till uppföljningsmyndigheten kan avskaffas. Detta förändrar givetvis inte behovet av styrning från regeringens sida. De myndigheter som redovisar sina uppdrag enbart till uppföljningsmyndigheterna bör i stället redovisa direkt till regeringen. 6.6.7Indikatorsystemet behöver omprövas och ses över I avsnitt 6.4.4. gör utredningen iakttagelser om indikatorsystemets ändamålsenlighet. Bland annat efterlyser utredningen en grundläg- gande föreställningsram och analys av det närmare syftet med syste- met och med de olika indikatorerna. Utredningen anser mot bak- grund av iakttagelserna att indikatorsystemet behöver omprövas och ses över. Uppföljning i bred bemärkelse kan, som framgår av avsnitt 6.5, fylla många olika syften. Genom figuren i avsnitt 6.2.2 har utred- ningen pekat på olika övergripande aspekter av minoritetspolitiken som kan behöva belysas. En omprövning och översyn av indikator- systemet bör därför inte enbart handla om vilka indikatorer som ska behållas och hur befintliga och nya indikatorer kan utvecklas. Indi- katorer är strikt sett inget annat än kvantitativa data som är utvalda och presenterade i en viss form för ett visst ändamål, nämligen att belysa ett fenomen som inte låter sig mätas direkt. Eftersom det handlar om kvantitativa data så lämpar sig indikatorer typiskt sett för jämförelser, exempelvis jämförelser . En grundläggande fråga för omprövningen av indikatorsystemet bör vara vilka aspekter av minoritetspolitiken som lämpar sig för en uppföljning genom indi- katorer. Det behöver göras en fördjupad analys av hur indikatorerna kan tolkas, ensamma eller tillsammans med annan information, för att belysa sådana aspekter. Vidare behöver man överväga hur ofta in- dikatorer bör tas fram. En omprövning och översyn av indikatorsystemet bör göras först efter att översynen av delområdena och andra övergripande föränd- ringar av ansvaret för uppföljningen och utformningen av uppfölj- ningssystemet är genomförda. Översynen bör göras av den eller de myndigheter som ska ansvara för samlade uppföljningen av minori- tetspolitiken. 7Samordning och främjande av minoritetspolitiken Utredningen har i uppdrag att ta ställning till om det finns behov av förändring av organiseringen av det centrala statliga samordnings- och uppföljningsuppdraget när det gäller minoritetspolitiken. I detta avsnitt identifierar och beskriver utredningen därför behovet av sam- ordning och andra främjandeinsatser samt bedömer i vilken utsträck- ning den nuvarande ordningen är ändamålsenlig och effektiv. I avsnittet ges en beskrivning av hur samordning och främjande utgör en del av uppföljningen. I avsnitt 7.2 redogörs för syftet med och utmaningar i främjandearbetet. I avsnitt 7.3 beskrivs utmaningar i samordning och främjande. Utredningens iakttagelser redovisas i avsnitt 7.4. I syfte att stärka minoritetspolitikens genomförande infördes den nuvarande främjandefunktionen som en del av uppföljningsmyndig- heternas uppdrag. I främjandefunktionen ingår olika slag av stöd och samordning, samt kunskapshöjande och synliggörande insatser. In- satserna riktar sig i första hand till kommuner, regioner och statliga myndigheter. Uppdraget att främja genomslaget av minoritetspolitiska insatser utförs på uppdrag av regeringen och är således en förlängning av reger- ingens styrning av minoritetspolitiken. Att inrätta en främjande- funktion är dels ett svar på de särskilda utmaningar som det innebär Samordning och främjande av minoritetspolitiken att förverkliga en tvärsektoriell politik, dels en pragmatisk lösning som syftar till att påskynda och underlätta genomförandet av politi- ken på lokal och regional nivå genom att bistå med verktyg och stöd. Enligt regeringen bör inte minoritetspolitiken ses som en egen parallell sektor. Ett sådant förhållningssätt skulle hämma genom- förandet av minoritetsrättigheter på operativ nivå, vilket riskerar att försvåra förverkligandet av individers rättigheter. Den offentliga verk- samheten bör enligt regeringen i stället sträva efter att i ökad grad integrera de minoritetspolitiska frågorna inom andra sektorsområ- den (prop. 2017/18:199, s. 28). Som beskrivits i avsnitt 6.2.1 finns det en rad utmaningar i arbetet med att förverkliga en tvärsektoriell politik med många inblandade aktörer. En sådan utmaning är att flertalet aktörer på området själva saknar förutsättningar eller incitament att exempelvis ta fram utbild- ningar för sin personal, utveckla metodstöd, samordna nätverk och så vidare. Frågorna uppfattas helt enkelt inte som tillräckligt prio- riterade. Främjandefunktionen kan ses som ett svar på sådana ut- maningar. Tanken är att främjandefunktionen ska samla ansvaret för tvärsektoriella frågor hos en eller flera särskilt utpekade aktörer som sedan ska bistå andra med sakkunskap. Det är också ett effektivt och i regel resurssnålt sätt att säkerställa tillgången till stöd inom ett spe- cialområde för många olika aktörer. Erfarenheterna från genomförandet av minoritetspolitikens första visade också att arbetet i de sju kommuner i , som ursprungligen ingick i förvaltningsområden, gick väldigt långsamt. Kommunerna och regionen hade en rad svårigheter och utmaningar i arbetet som handlade om att varje kommun själv skulle precisera och förverkliga ett helt nytt politikområde, sprida kunskap till all- mänheten och de nationella minoriteterna och säkerställa tillgång till service på minoritetsspråk, utan något egentligt stöd från staten. Tidiga utvärderingar visade också att genomförandet skulle ha kunnat vara effektivare och mer enhetligt om kommunerna och regionen i erbjudits ett ändamålsenligt stöd i arbetet (SOU 2005:40, s.134–136, 175–176). Därför ansåg regeringen att den kraftiga före- stående utvidgning av förvaltningsområden som skulle ske från , behövde åtföljas av särskilda riktade stödinsatser för att underlätta för tillkommande kommuner och regioner. På så sätt skulle insatser kunna samordnas och effektiviseras, bland annat genom framtagande av gemensamt metodstöd, informations- och SOU 2020:27Samordning och främjande av minoritetspolitiken utbildningsmaterial samt samordnade kunskapshöjande insatser (prop. 2008/09:158, s. 50–54). Regeringens intention har således varit att uppföljningsmyndig- heternas främjandefunktion ska bidra till ett snabbare och effek- tivare förverkligande av minoritetspolitiken samt underlätta genom- förandet på lokal och regional nivå. Regeringen konstaterade i sam- band med reformarbete att det finns fortsatt behov av att stärka det stöd som lämnas till olika aktörer, eftersom genom- förandearbetet fortfarande går långsamt. Samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner och regioner behöver också förbättras (skr. 2017/18:282, s. 32). Uppföljning och främjande hänger ihop Uppföljningsmyndigheternas arbete med uppföljning och analys av dels genomförda insatser, dels utvecklingen av det minoritetspoli- tiska arbetet i kommuner och regioner ger, enligt utredningens be- dömning, också viktig vägledning för den fortsatta utformningen av främjande- och samordningsinsatser. Genom att systematiskt identifiera problem och hinder som hämmar förverkligandet av minoritetsrättigheter i kommuner och regioner, kan uppföljningsmyndigheterna målgruppsanpassa fortsatta främjandeinsatser utifrån faktiska behov i kommuner och regioner. Det förutsätter dock att uppföljningsmyndigheterna är lyhörda för och observanta på de signaler som kommer från kommuner och regioner, gör en ändamålsenlig analys av situationen och bidrar med strategiska lösningar. Uppföljningsmyndigheternas uppdrag att främja och samordna mino- ritetspolitiken preciseras i myndigheternas regleringsbrev och i 21 § lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk (2009:724). Där anges det att uppföljningsmyndigheterna ska bistå andra förvaltnings- myndigheter vid tillämpningen av lagen genom rådgivning, informa- tion och liknande verksamhet. I uppdraget ingår också att verka för, utveckla och samordna genomförandet av minoritetslagstiftningen och den övriga minoritetspolitiken hos statliga myndigheter, kom- Samordning och främjande av minoritetspolitiken muner och regioner samt att utveckla området. Det kan bland annat handla om utåtriktade, kunskapshöjande och stödjande insatser (prop. 2008/09:158, s. 50–54). Uppföljningen av strategin för romsk inkludering ska enligt reger- ingen ske inom ramen för den minoritetspolitiska strategin. Till en början innebar främjandefunktionen i det arbetet att fortsatt stödja de kommuner som tidigare påbörjat ett utvecklingsarbete inom ramen för den verksamhet som Delegationen för romska frågor bedrev, bland annat genom att samarbeta med olika regionala nätverk. Genom arbetet med strategin för romsk inkludering fick i också i uppdrag att samordna och följa pilot- kommunernas arbete (skr. 2011/12:56, s. 20). I regleringsbrev pre- ciserades främjandefunktionen till att stödja de kommuner som på- börjat ett utvecklingsarbete avseende den romska minoriteten, samt att förmedla kontakter mellan den romska minoriteten och ansvariga myndigheter. Uppdraget har därefter utökats och enligt regleringsbrev ska inom ramen för sitt arbete bland annat dokumentera kunskap och erfarenheter från de kommuner som med statsbidrag bedrivit arbete för romsk inkludering. I utredningens direktiv betonar regeringen behovet av ömsesidig tydlighet och förutsägbarhet i den fortsatta samordningen och upp- följningen (utgångspunkt 4). Utredningen tolkar detta som att upp- dragets syfte ska vara tydligt för alla parter, det vill säga regeringen, myndigheter ansvariga för uppföljningen, övriga berörda statliga myn- digheter, kommuner, regioner och civilsamhällets företrädare. Tydligheten ska bidra till att förutsägbarheten i arbetet ökar. Kom- muner, regioner och statliga myndigheter ska veta vilket stöd de kan förvänta sig av uppföljningsmyndigheterna. För en effektiv utform- ning av insatserna behövs därför även dialog med berörda aktörer för att identifiera faktiska behov och lämpliga stödinsatser. Samordning och främjande av minoritetspolitiken 7.3Utmaningar i samordning och främjande Utredningen har fört dialog med en rad aktörer för att identifiera utmaningar som rör det nuvarande arbetet med främjande och sam- ordning av minoritetspolitiken. Synpunkter har lämnats av tjänste- personer i kommuner och regioner i förvaltningsområden samt i utvecklingskommuner inom strategin för romsk inkludering, för- troendevalda kommun- och regionpolitiker som ingår i nätverk för finskt förvaltningsområde, samt tjänstepersoner på statliga myndig- heter. Utredningen har även fört dialog med Kommuners och Regioners demokratiberedning som består av förtroendevalda från kommuner och regioner.