sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Utredningens förslag om nyckelbiotoper .......... Utredningens förslag om kunskapskrav ............. 17.6.3Utredningens förslag om kunskapsunderlag 17.6.4Utredningens förslag om ändrad 17.6.5Utredningens förslag om att upphäva 6 § förordningen om anmälan för samråd ................ 17.7 Uppdraget om fjällnära skog .............................................. 17.7.1Förtydligande om pågående markanvändning i fjällskog och tydliggörande följderna av ett nekat eller begränsat tillstånd till avverkning. 17.7.2 Förslag om ersättning vid nekat tillstånd ........... 17.7.3Annan ordning för prövning och överklagande av ersättning vid nekat eller begränsat tillstånd . 17.8 Staten gör en stor investering i fjällskogen ....................... 17.8.1 Beskrivning av förslaget ...................................... 17.8.2Alternativa lösningar och effekterna om förslaget inte genomförs............................... 17.8.3 De som berörs av förslaget ................................. 17.8.4 Kostnader för förhöjt anslag 1:14 till 17.8.5Kostnader för förhöjt förvaltningsanslag till Markvärde för de skogar som avsätts av statliga myndigheter och bolag ...................... Konsekvenser för och deras kunder... Bidrag till uppfyllelse av miljökvalitetsmålen .... Effekter på företagande....................................... Kommuner och regioner som berörs av 17.8.13Bedömning av om förslaget överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen.. 1156 Förslaget till lag om ändring i (1998:808) .... Förslaget till om ändringar i skogsvårdslagen (1979:429)............................................................................ Förslaget till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152).......................................................................... Förslaget till förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1993:1096).............................. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ................................... 18.6 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:1393) med instruktion för .............. 9En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi I det här kapitlet lägger utredningen fram förslag för att främja håll- bara konkurrenskraftiga och biobaserade näringar med bas i skogen för en växande cirkulär bioekonomi samt förslag på åtgärder för att bidra till att nå internationella åtaganden för biologisk mångfald. Vidare utvecklas förslag som ökar förtroendet mellan skogsägare och myndigheter samt andra berörda intressenter, grundat i arbetssätt som bygger på delaktighet, rättssäkerhet och förutsebarhet. För att ska kunna uppnå de högt satta målen, om att bli värl- dens första fossilfria välfärdsland och nettonollutsläpp , krävs en radikal omställning med ökad resurseffektivitet och cirkularitet av råvaror och material samt produkter från förnybar råvara. För klimatomställningen av olika sektorer är energi och produkter från skogen av avgörande betydelse. Varje skogsyta som producerar med så hög kapacitet som möjligt bidrar till målet om att ersätta fossila resurser med förnybara. Det finns även behov av att främja andra näringar med bas i skog för att uppnå landsbygdspolitiska och närings- politiska mål. Som redogjorts för i kapitel 8.13 finns det behov av om- fattande åtgärder för att stärka och utveckla den biologiska mång- falden för att ska uppnå det som kan anses följa av de inter- nationella åtagandena i dessa avseenden. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Det finns målkonflikter mellan internationella åtaganden och natio- nella miljömål för biologisk mångfald å ena sidan, och en växande cirkulär bioekonomi å andra sidan. Skogsmarken är begränsad areellt. Ett och samma skogsbestånd kan inte både ha naturvård och skogs- produktion som främsta mål. I skötselkrävande områden avsatta för naturvård kan det ibland finnas en möjlighet att i samband med natur- vårdande skötsel ta ut virke eller biobränsle. I andra bestånd kan det vara relevant att sätta upp kombinerade mål för skogsproduktion och naturvård. Bidraget till råvaruflödet genom dessa synergier är emellertid mycket begränsat. Det går därmed inte att bortse från att det existerar en målkonflikt i skogen mellan naturvård och produktion. Enligt utredningen är den rådande bilden, med de jämställda skogs- politiska målen för miljö och produktion som två vågskålar som ska balanseras, olycklig. Bilden ger sken av att om produktionen förbätt- ras så tyngs produktionsvågskålen ned och balansen har då rubbats till naturvårdens nackdel och vice versa. Att uppfyllelsen av det ena skogspolitiska målet förbättras behö- ver inte nödvändigtvis innebära att det uppstår en obalans. finns en reell intressekonflikt mellan produktions- och miljöintressen, men det finns många produktions- och naturvårdsåtgärder som kan genomföras utan att de påverkar det andra intresset negativt. Vissa åtgärder är dessutom tydligt positiva för båda intressena, till exempel förbättrade föryngringar av tall- och lövskog, minskade skogsskador samt cirkularitets- eller effektiviseringsåtgärder i industrin som fri- gör resurser till övriga användningsområden. Att prioritera sådana åtgärder som styr mot en hållbar förvaltning av skog är därför fören- ligt med båda skogspolitiska målen och utgör inte en målkonflikt mellan biologisk mångfald och en växande cirkulär bioekonomi. Den svenska bioekonomin består till stor del av skogsbruket och skogsindustrin som förädlar produkter av de träd som avverkas i sko- gen. Skogen rymmer även andra näringar med framtida potential, som renskötsel, livsmedelsproduktion och turism. Mellan dessa näringar råder inte en målkonflikt på samma sätt mellan skogsproduktion och bevarande av biologisk mångfald. I många fall kan hög biologisk mångfald i själva verket vara grunden för en näringsverksamhet med bas i skogen. Ett exempel är ekoturism. Dessa näringar bör därför utvecklas för att bidra till en växande bioekonomi. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi har debatten om hur skogen bör förvaltas präglats av polarisering. Det har varit negativt för möjligheten att hitta konstruktiva och breda lösningar på hur skogen bör förvaltas så att olika individ-, företags- och samhällsmål ska nås. Den brist på tillit som uppstått mellan olika intressenter har givit upphov till att konflikter i många fall förstorats och möjligheten att finna samför- stånd och synergier mellan olika intressen och näringar har försvårats. När riksdag och regering ställer upp mycket höga ambitioner om ökad tillgång på biomassa och omfattande insatser för att bevara biologisk mångfald utan att närmare ange hur arbetet med att nå målen ska genomföras kan det skapa en konflikt i samhället. Denna konflikt kan drabba enskilda som kan uppleva ett hot mot det egna brukandet av skogen och äganderätten till sin skog. En sådan upp- levd eller reell hotbild är samhällsekonomiskt skadlig och motverkar båda de skogspolitiska målen, genom att naturvärden upplevs som något negativt och investeringsviljan begränsas på grund av osäker- het om möjligheten att bruka skogen. De myndigheter vars uppdrag direkt påverkas av denna konflikt kan då upplevas som en motpart. För ett effektivt samarbete mellan stat, akademi och näringsliv, som är en förutsättning för den svenska modellen om frihet under ansvar, krävs tillit och samarbete. Utred- ningen anser därför att uttolkningen av de olika samhällsmålen måste ske på ett tydligare sätt än och på politisk nivå tillsammans med beslut om konkreta styrmedel för att nå målen. Fokus i debatten har varit starkt kopplad till just intressekonflikten mellan biologisk mångfald och skogsproduktion. Om fler värden och intressen involveras i diskussionen kommer andra målkonflikter och synergier att synliggöras. Möjligheten att finna bredare och totalt sett bättre lösningar för hela samhället och samhällsekonomin kommer då att öka. Till exempel har förståelsen för skogens betydelse för att minska klimatförändringarna ökat lik- som intresset för skogens betydelse för folkhälsan och kulturmiljö- värden. Skogen är också en bas för andra näringar, som renskötsel, livsmedelsproduktion och turism. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Ytterst är det egendomsskyddet som sätter upp gränserna för de inskränkningar i brukanderätten som rättsordningen tolererar. För att den enskilde ska kunna fråntas sin brukanderätt krävs ett ange- läget allmänt intresse som väger tyngre än det enskilda intresset. Vad som utgör ett sådant tillräckligt angeläget allmänt intresse kommer alltid ytterst vara en politisk fråga som utgår från samhällets syn på bland annat vikten av att bevara biologisk mångfald. Det är därför lämpligt att den demokratiska beslutsprocessen på ett tydligt sätt vägleder myndigheterna och domstolarna genom att ställa upp gränserna för när äganderätten ska få ge vika och när sam- tycke ska vara en förutsättning för till exempel inrättande av formellt skydd. På så sätt kan en större legitimitet uppnås i arbetet med bevar- ande av natur på privatägd mark, bland annat genom att det demo- kratiska beslutsfattandet för transparens och möjliggör en öppen debatt mellan de som har möjlighet att påverka politiken och de som blir påverkade av den. Utgångspunkterna för utredningens förslag Utredningen anser att det finns målkonflikter i den nuvarande poli- tiken, där olika samhällsmål står mot varandra och en stor del av ansvaret för att hantera målkonflikten läggs på myndigheter. För att möjliggöra ett effektivt miljöarbete krävs tydliga mål och en tydlig strategi för måluppfyllnad. För miljöarbetet avseende bio- logisk mångfald i skogen måste nationella mål även ta sin utgångs- punkt i internationella åtaganden. Vidare måste målen vara förenliga med rådande skogspolitik, med två jämställda mål för pro- duktion och miljö samt ett delat ansvar för genomförandet mellan stat och skogsnäring. Miljöarbetet måste även vara förenligt med den naturvetenskapliga forskningens bedömning av vad som krävs för att uppnå de politiskt satta ambitionerna. Regeringens precisering av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv innebär att målet ska anses uppfyllt när bevarandestatusen för i naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi För att målet ska anses uppfyllt krävs att de långsiktiga behoven av naturvårdsavsättningar är mycket omfattande. Om betydelsen av gynnsam bevarandestatus för naturtyper och arter i miljökvalitets- målet har samma betydelse som motsvarande begrepp i art- och habi- tatdirektivet nås målet först om samtliga skogar med höga naturvär- den undantas från skogsbruk och dessutom över två miljoner hektar brukad skog restaureras till ett naturskogsartat tillstånd. Det har ifrågasatts om de vetenskapliga metoder som använder för att beräkna hur stora arealer som krävs för att nå uppsatta miljömål är korrekta. Utredningen bedömer att metoden som använts för att beräkna det omfattande arealbehov för naturvårdsavsättningar och restaurering som redovisas i kapitel 8.9.2 både är i överensstämmelse med den vägledning som kommissionen tagit fram tillsammans med medlemsstaterna och baserar sig på den samlade naturvetenskapliga forskningen. Om en förändring i ambitionsnivå för naturvårdsavsättningar efter- strävas bör inte detta göras genom att ändra på de naturvetenskapliga metoderna för att räkna fram behoven. Då är det i stället målen med politiken som behöver justeras. Utredningen bedömer att dagens mycket ambitiösa mål beträffande biologisk mångfald inte kan upp- nås annat än på mycket lång sikt, om inte andra angelägna samhälls- mål ska behöva stå tillbaka. Det går inte att blunda för vikten och behoven av biologisk mångfald, som i slutändan är en förutsättning för mänskligt liv på jorden. Utredningen bedömer där- med att det krävs en tydlig politik för att uppnå de långsiktiga målen, men att denna politik måste utgå från mätbara, tidsatta och genom- förbara delmål, som är avvägda mot andra samhällsmål. Skogen som råvarubas utnyttjas inte till sin fulla potential. Om politikens riktning är att skogen ska fungera som kolsänka och utgöra en bas för fossilsubstitution krävs ett mer effektivt resurs- utnyttjande än . Det finns inte någon tydlig nationell stra- tegi för hur den svenska skogen ska kunna bidra till att möta den för- väntade framtida ökade efterfrågan på inhemsk bioråvara. Det torde dock stå klart att inte kan bli självförsörjande på exempelvis bioenergi och biodrivmedel om de nuvarande energi- behoven ska ersättas med råvara endast från den svenska skogen, som skogen även fortsättningsvis ska utgöra en råvarubas för andra sektorer. Då krävs åtgärder för att utnyttja skogsarealen En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi mer effektivt tillsammans med åtgärder för att minska efterfrågan på jungfrulig råvara genom ökad resurseffektivisering och cirkularitet. Skogsnäringens betydelse för landsbygdens sysselsättning och ekonomi har successivt minskat i takt med ökad effektivisering och mekanisering inom skogsbruk och industri men är fortfarande av stor betydelse lokalt. Skogen utgör alltjämt en mycket stor del av landsbygden och skogens betydelse består för alla andra näringar som utgår från eller utnyttjar skog. Rennäring, naturturism och livsmedels- produktion är exempel på andra näringar som kan utnyttja skogen. Skogens betydelse för hälsa och välbefinnande har betydelse både för de som lever nära naturen och för de som har möjlighet att som be- sökare vistas i skog. Det finns en outnyttjad potential för att ta till- vara skogens betydelse, men en tydlig strategi för hur detta ska ske saknas . Figur 9.1 Kolliderande anspråk i skogen Med naturvårdsytor avses formellt skydd, frivilliga avsättningar och miljöhänsyn. Med produktionsytor avses den produktiva skogsmark som är avsedd för virkesproduktion. Konfliktytor avser de skogar som inte är naturvårdsytor , men som måste undantas från skogsbruk och övergå till naturvårdsytor för att nå gynnsam bevarandestatus enligt art- och habitatdirektivet för naturtyper och arter enligt artikel 17-rapportering till EU. Utredningens slutsats är att det på kort sikt i praktiken är omöjligt att förena internationella åtaganden om biologisk mångfald med den växande cirkulära bioekonomi som behövs för att nå andra samhällsmål. Om ytterligare över två miljoner hektar produktiv skogs- mark ska bevaras och restaureras, för att långsiktiga mål om gynnsam bevarandestatus för naturtyper och arter ska uppnås, är det En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi i praktiken omöjligt att förvänta sig ett kraftigt ökat uttag av skogsråvara för fossilsubstitution ur samma skogar. En tydlig politik måste därför utgå från realistiska förväntningar om vad som går att åstadkomma i balansen mellan sinsemellan oförenliga mål. Det är dock både möjligt och realistiskt att på kortare sikt prio- ritera de allra mest angelägna områdena för bevarande och aktivt höja naturvårdskvalitén i skogen, såväl i områden avsatta för naturvård som i miljöhänsynen, som en rad kvalitets- och tillväxthöjande åtgärder vidtas på den skogsmark som kan och bör brukas. Dessa åtgärder måste även kombineras med åtgärder för resurseffektiviser- ing och cirkularitet i användningskedjan. Effekterna blir ökad effek- tivitet och kvalitet för båda de skogspolitiska målen; produktion och miljö. En tydlig politik bör därför utgå från de åtgärder som bäst kan bidra till måluppfyllelse på kort sikt och inte innebära en orealistisk strävan mot oförenliga mål. Utredningens förslag bygger på att dessa svåra avvägningar och prioriteringar bör ske på politisk nivå för att frågorna ska behandlas samlat, skapa en demokratisk legitimitet och för att undvika konflikt mellan myndigheter och skogens övriga in- tressenter. 9.2Hur ska internationella åtaganden om biologisk mångfald kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi? Utredningen lämnar i de följande kapitlen en lång rad förslag om hur den målkonflikt som identifierats mellan naturvård och en växande cirkulär bioekonomi kan hanteras. Förslagen syftar sammantaget till att skapa förutsättningar för ett hållbart skogsbruk som ger förut- sättningar för en växande cirkulär bioekonomi, effektiv naturvård samt ökad tillit mellan stat och sektor. Utredningen har haft begränsade resurser för att närmare ut- veckla hur graden av cirkularitet inom skogsindustrins flöden och produkter kan ökas. Frågan om en omställning till ett cirkulärt sam- hälle är inte heller en fråga som enbart bör begränsas till de gröna när- ingarna. Förslagen är i stället fokuserade på åtgärder för de problem och möjligheter som utredningen ser för den cirkulära bioekonomin i skogen . En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi En politik för att främja båda de skogspolitiska målen Utredningens samlade förslag i denna del bygger på tanken att den målkonflikt som finns mellan naturvården och bioekonomin kan minimeras genom satsningar på ökad kvalitet, som ett sätt att främja båda de jämställda skogspolitiska målen. Figur 9.2 En politik för att främja båda de skogspolitiska målen Fokus bör ligga på kvalitetshöjande åtgärder för både produktion och miljö En satsning på ökad kvalitet i produktionsytorna kan innebära till- växthöjande åtgärder i skogen för att möjliggöra ökad hållbar råvaru- produktion på de ytor som bäst lämpar sig för skogsbruk. I samman- hanget spelar självfallet sektorsansvaret en stor roll. Den rådande skogspolitiken lägger ett större ansvar på skogsägaren och sektorn vad gäller tillväxthöjande åtgärder än vad som var fallet . Med den nu gällande principen om frihet under ansvar är det inte aktuellt att återgå till tvingande bestämmelser för markägare om att vissa skogsbruksåtgärder måste vidtas. De åtgärder som krävs för ökad hållbar tillväxt är dock, till skillnad från åtgärder för att bevara En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi biologisk mångfald, ofta lönsamma. En lång rad sådana åtgärder har redan lyfts inom projektet för skogsproduktion.1 I vissa fall har utredningen bedömt att regeländringar för att skapa gynnsammare förutsättningar och incitament för ökad produktion är påkallade. Utredningen har även bedömt det som angeläget att poli- tiken fastställer ett mål för skoglig hållbar tillväxt – för att tydliggöra vikten av kvalitet i produktionen och för att skapa en gemensam platt- form för stat och skogsnäring att utgå ifrån i detta arbete. Ett tillväxt- mål i skogen innebär också att skogens faktiska begränsningar som råvaruförsörjare framträder. Det bedöms som viktigt för att tydlig- göra hur mycket den skogliga bioekonomin kan förväntas bidra med när det kommer till att fasa ut fossila råvaror och vilken del av klimat- omställningen som därmed måste ske vid sidan av substitution, genom satsningar på effektivisering och cirkularitet. Genom ett skogligt till- växtmål skapas även en tydligare balans mellan skogspolitikens jäm- ställda mål om produktion och miljö, där mål för miljö varit formulerat inom miljömålssystemet. Ökad kvalitet i naturvårdsytorna innebär satsningar på naturvård- ande skötsel, i syfte att de skogar som är avsatta för naturvård ska ge största möjliga nytta för den biologiska mångfalden. Av än större betydelse bedöms dock behovet av konnektivitet i landskapet vara. Genom ett landskap där naturvårdsytorna ingår i väl förbundna system, och där miljöhänsynen på produktionsytorna är relevant och effek- tiv, kan kvaliteten för den biologiska mångfalden höjas markant; i varje naturvårdsavsättning och för landskapet i stort. En cirkulär bioekonomi med bas i skogen är mer än skogsbruk Skogsnäringen har historiskt varit en mycket viktig näring för och förväntas vara viktig även . Inte minst i övergången mellan den fossila linjära ekonomin till en cirkulär och biobaserad ekonomi har skogsnäringen en nyckelroll att spela. ekono- mi har dock genomgått en stor förändring, från att vara helt bero- ende av varuproduktion för exportmarknaden till att alltmer övergå till en tjänsteekonomi. Besöksnäringen är världens snabbast växande näring och i finns en stor potential för ytterligare tillväxt. 1Ett samverkansprojekt där samlade en rad intressenter för att ta fram förslag på åtgärder för att förbättra skogsproduktionen. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi växtpotentialen för turism och besöksnäring i storstadsregionerna har en naturlig begränsning. Det finns emellertid skog i detta land, varav inom formellt skydd. Inom den sektor av turismnäringen som i stället utgår från natur- upplevelser av olika slag bedöms tillväxtpotentialen vara mycket stor. Det finns en risk att den svenska skogen endast betraktas som en råvaruproducent för bioekonomin. Skogens värden för andra näringar inom bioekonomi, än de som är beroende av att skog avverkas, kan i sammanhanget glömmas bort. Det finns för dessa näringar, bland annat livsmedelsproduktion och naturturism, en stor möjlighet att tillvarata olika synergier med bevarande av biologisk mångfald. Ut- redningen har därför anammat synsättet att en växande cirkulär bio- ekonomi inte endast bör fokusera på skogsbruk och produktions- ytor, utan omfatta all skog och alla näringar som kan utgå från skogen. Figur 9.3 En växande cirkulär bioekonomi med bas i skogen För flera näringar som har sin bas i skogen finns det inte någon uppen- bar målkonflikt mellan näringsverksamhet och naturvård. Tvärtom kan biologisk mångfald och orörd natur i vissa sammanhang utgöra grun- den för verksamheten, genom att i sig utgöra resmål och upplevelse. Utredningen lämnar därför förslag på hur den bioekonomiska strate- gin för skog bör utformas samt förslag för att skapa möjligheter för en hållbar naturturism i landets nationalparker och naturreservat. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Utredningen lämnar även förslag för att öka takten i nationalparks- bildningen, bland annat genom ombildning av fyra av eko- parker. Ett tydligare politiskt grepp om biologisk mångfald Oavsett hur väl de föreslagna åtgärderna om ökad kvalitet faller ut kan det alltjämt kvarstå en konfliktyta mellan produktion och natur- vård, i vilken båda intressena gör anspråk. I denna konfliktyta inne- bär utredningens förslag att politiken ska ta ett tydligt ansvar. I betänkandet har fokus i större utsträckning legat på förslag som går ut på att tydliggöra statens ansvar för naturvården än förslag som innebär att staten tar ett ansvar för produktionen. Detta i konse- kvens med att staten har ett direkt ansvar för de internationella åtag- anden som ingåtts samt för de nationella mål som ställts upp. Frågan om ökad tillväxt bedöms även i större utsträckning utgöra en fråga för marknaden och sektorn att hantera. Det finns, till skillnad från åtgärder för biologisk mångfald, även påtagliga ekonomiska incita- ment för åtgärder som bidrar till en ökad tillväxt i skogen. Miljö och natur är ett politikområde som bör prioriteras med hän- syn till de långsiktiga riskerna som är förenade med både klimat- förändringar och förlust av biologisk mångfald. politiska mål och de mål som framgår av de internationella åtaganden som anslutit sig till är ambitiösa. Det är emellertid svårt att tydligt utläsa hur de internationella och nationella åtagandena om biologisk mång- fald återspeglas i skogspolitik.