sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — 291 och 3 §§ förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem. 30Energimyndigheten (2019). /forskning-och-innovation/forsk- ning/internationella-insatser/horisont-2020/, . Behov av stöd för etablering, investering och kompetens Horisont 2020 har fem fokusområden samt tre huvudinriktningar för projektfinansiering. Huvudinriktningarna är spetskompetens, industriellt ledarskap och samhälleliga utmaningar. Då det gäller ut- av fosfor ur avloppsslam, kan stöd främst aktualiseras inom samhälleliga utmaningar inom programmen Klimatåtgärder, miljö, resurseffektivitet och råvaror samt Livsmedelstrygghet, hållbart jord- och skogsbruk, marin-, maritim- och insjöforskning samt bio- ekonomi. Stöd kan bland annat ges för miljöinnovationer för över- gång till en grön ekonomi och ett grönt samhälle samt forskning och innovation för omställning till ett mer hållbart nyttjande av bio- logiska naturresurser och hållbara produktionssystem.31 EU:s kommande investeringsprogram för forskning och inno- vation benämns Horisont och avser perioden –2027. Kommissionen föreslår en budget på för pro- grammet. Den preliminära programstrukturen omfattar tre pelare – Vetenskaplig spetskompetens, Globala utmaningar och europeisk industriell konkurrenskraft samt Innovativa . Arbete med globala utmaningar och europeisk industriell kon- kurrenskraft föreslås kunna ske genom s.k. kluster som bland annat rör hälsa, klimat, energi och mobilitet, livsmedel, bioekonomi, natur- resurser, jordbruk och miljö. Ett antal områden nämns som kan ge en starkare koppling mellan EU:s forskning och innovation och sam- hällets och allmänhetens behov. Några av dessa skulle kunna aktua- liseras för fosforåtervinning, t.ex. Friska hav, kust- och inlands- vatten samt Markens tillstånd och livsmedel.32 EU:s finansieringsinstrument för miljön EU:s program för miljö och klimatpolitik, LIFE, inrättades på 1990- talet. Det utgör EU:s enda fond som helt ägnas miljö- och klimat- mål. Det nu aktuella programmet omfattar perioden –2020.33 Programmet är uppdelat i två delar, en för miljö och en för klimat. Delprogrammet för miljö prioriterar miljö och resurseffektivitet, 31Vinnova (2019). /m/horisont-2020/, . 32EU-kommissionen (2019). Horizon Europe - the next research and innovation framework programme, work-programme_en, . 33Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1293/2013 av om inrättandet av ett program för miljö och klimatpolitik (Life) samt om upphävande av förord- ning (EG) nr 614/2007, EUT L 347, 20.12.2013, s. 185 (Celex 32013R1293). Behov av stöd för etablering, investering och kompetens natur och biologisk mångfald samt miljöpolicy och information. Delprogrammet för klimat prioriterar begränsning av klimatföränd- ringar, klimatanpassning samt klimatstyrning och information. Dess- utom finns s.k. integrerade projekt. Totalt avsätts , . Ett mål är att integrera miljö- och klimat- policys i andra sektorers policys. Projekten ska därför samfinansieras och ha ytterligare minst en finansieringskälla vid sidan av LIFE- bidraget.34 I är nationell kontaktpunkt och sam- ordnande myndighet för programmet.35 En ny förordning kommer att formuleras för programperioden –2027. Det allmänna målet för programmet är att bidra till över- gången till en ren, cirkulär, energieffektiv, koldioxidsnål och klimat- tålig ekonomi, bland annat genom övergången till ren energi, att skydda och förbättra miljön och stoppa och vända förlusten av bio- logisk mångfald. En total finansieringsram om har föreslagits av kommissionen.36 12.3.1Finansiering av allmänna vattentjänster utgör i en verksamhet organiserad vid sidan av ansvarigheten för va-tjänster. Så ser det inte ut i alla länder, där kopplingen mellan god vattenförvaltning, uppströmsarbete och hantering av avloppsströmmar kan organiseras mer integrerat, som i t.ex. och . God vattenförvaltning är dock alltid en viktig förutsättning för att nedbringa förekomsten av skad- liga ämnen i avloppsvattnet och därmed ytterst i avloppsslam och recipienter. Det innebär att samverkan är viktig även i ett svenskt 34Naturvårdsverket (2019). /Miljoarbete-i-samhallet/EU-och- internationellt/EUs-miljooarbete/EU-finansiering/LIFE/, . 358 a § förordningen (2012:989) med instruktion för . 36Europeiska unionens råd (2019). Life-programmet – Coreper bekräftar gemensam överens- kommelse med parlamentet, Pressmeddelande, . Behov av stöd för etablering, investering och kompetens Ramdirektivet för vatten37 behandlar i artikel 9 täckning av kostnader för vattentjänster.38 Medlemsstaterna ska beakta prin- cipen om kostnadstäckning för vattentjänster, inberäknat miljö- och resurskostnader39 och i enlighet framför allt med principen att för- orenaren betalar. Medlemsstaterna ska se till att prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräckliga incitament till effektiv användning av vattenresurserna och att den därigenom bidrar till miljömålen i direktivet. Medlemsstaterna ska också se till att olika vattenanvänd- ningsverksamheter, uppdelade på åtminstone industri, hushåll och jordbruk, adekvat bidrar till kostnadstäckning för vattentjänster. Medlemsstaterna kan härvid beakta kostnadstäckningens sociala, miljö- mässiga och ekonomiska effekter liksom geografiska och klimatolo- giska förhållanden i den eller de regioner som påverkas. Artikeln hindrar dock inte finansiering av särskilda förebyggande eller avhjälpande åtgärder för att nå direktivets mål. I kommunallagen (2017:725) regleras att näringsverksamhet som bedrivs av kommuner inte får gå med vinst.40 I lagen regleras även den s.k. självkostnadsprincipen, som innebär att kommuner inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller.41 Principen har setts som en del av konsumentskyddet när en verksamhet är avgiftsfinansierad och drivs av en kommun. Syftet är att förhindra överuttag av avgifter som en form av förtäckt särbeskattning.42 Det 37Europaparlamentets och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, EGT L 327, 22.12.2000, s. 1 (Celex 32000L0060). 38Med vattentjänster avses, enligt artikel 2.38, alla tjänster som tillhandahåller hushåll, myn- digheter eller någon slags ekonomisk verksamhet uttag, uppdämning, lagring, rening och distribution av ytvatten eller grundvatten samt, insamling och rening av avloppsvatten som senare släpps ut till ytvatten. 39Miljökostnader utgörs av kostnader för den skada som vattenförbrukningen vållar miljön, ekosystem och de som använder miljön. Resurskostnader utgörs av kostnaderna för uteblivna möjligheter för andra användare på grund av att vattenresurserna förbrukas snabbare än den naturliga återfyllnadstakten. Europeiska kommissionen (2000). Meddelande från kommis- sionen till rådet, och ekonomiska och sociala kommittén. En prispolitik som främjar en hållbar användning av vattenresurserna. KOM (2000) 477 slutlig, s. 8. 402 kap. 7 §. 412 kap. 6 §. 2005/06:78, s. 85 och 90–91. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens finns dock speciallagstiftning, som tillåter kommunerna att bedriva vissa verksamheter på affärsmässiga grunder. En kommun får exem- pelvis sköta driften av en allmän va-anläggning i andra kommuner, om driften sker på affärsmässiga grunder och ekonomiskt redovisas skilt från annan verksamhet.43 Den kommunala likställighetsprincipen innebär att kommuner ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.44 Särbehandling av kommunmedlemmar får endast ske på objektiv grund. Kommunen måste således kunna motivera en sär- behandling sakligt och objektivt om det inte finns uttryckligt lag- stöd för en sådan. Lagen om allmänna vattentjänster I lagen om allmänna vattentjänster (2006:421) regleras att en fastig- hetsägare ska betala avgifter för en allmän va-anläggning.45 Avgiften ska avse vattentjänster som tillhandahålls fastigheten och med vatten- tjänster avses vattenförsörjning och avlopp.46 Avgifternas storlek och hur de ska beräknas ska framgå av en taxa. Kommunen får med- dela föreskrifter om taxan. Kommunen får överlåta åt huvudmannen att bestämma avgifternas belopp enligt beräkningsgrunder i kom- munens taxeföreskrifter.47 Enligt lagens bestämmelser finns möjlig- het att fullt ut kostnadstäcka verksamheten genom va-avgifter från brukarna. I lagen om allmänna vattentjänster regleras att va-avgifterna inte får överskrida vad som behövs för att täcka de kostnader som är nöd- vändiga för att ordna och driva va-anläggningen.48 Kostnadsbegrep- pets innebörd har till stor del definierats i rättspraxis från den tidi- 4357 § lagen om allmänna vattentjänster (2006:421). 442 kap. 3 §. 462 och 25 §§. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens gare Statens va-nämnd49 och domstolar. Det har i flera sammanhang understrukits att vattentjänstlagen till skillnad från kommunallagen50 inte talar om självkostnad, utan om nödvändiga kostnader. Det inne- bär en precisering och en skärpning. Förutom att kostnaderna ska vara direkt knutna till den allmänna anläggningens anskaffning eller drift eller annars ha ett starkt naturligt samband med va-verksam- heten, ska de i princip också vara nödvändiga i den meningen att de framstår som motiverade av en normalt fackmannamässigt och ratio- nellt driven verksamhet som kapacitetsmässigt och i övrigt är lämp- ligt avpassad för sitt ändamål.51 Självkostnadsprincipen innefattar enligt praxis från ett principiellt förbud mot att dagens användare belastas med kostnader som rätteligen bör betalas av framtida användare.52 Flera från varandra skilda men inom en kom- mun belägna va-verk utgör sammantaget normalt en va-anläggning. Bedömningen av om självkostnadsprincipen har följts ska ske med hänsyn till kostnaderna vid denna anläggning som helhet.53 I förarbetena till vattentjänstlagen betonas att det i lagen ges ett något större utrymme för att finansiera interna miljövårdskostnader med avgifter . I lagen framgår det uttryckligen att ord- nandet och driften av en allmän va-anläggning ska uppfylla de krav som kan ställas från miljö- och hälsoskyddssynpunkt och med hän- syn till intresset av en god hushållning med naturresurser.54 Enligt förarbeten understryker det huvudmannens förpliktelser i dessa hän- seenden. Bestämmelsen utgör ett tydligt stöd för att kostnader moti- verade av miljö- och hälsoskyddskäl m.m. i stor utsträckning är att anse som nödvändiga kostnader. Huvudmannen ska utöver sådana specifika krav som följer av föreskrifter och bindande tillstånds- villkor, tillgodose krav som gäller enligt allmänna hän- synsregler. Sådana krav är dock inte alltid så konkreta som skulle vara önskvärt för den praktiska tillämpningen. Kostnader för miljö- vårdande åtgärder som företas inom verksamheten, bör, enligt för- arbeten, kunna betraktas som avgiftsgrundande. En förutsättning är att åtgärderna kan anses nödvändiga för en från miljösynpunkt god 49Statens va-nämnd upphörde /2016, ärenden prövas numera av mark- och miljödomstol. 2014/15:100, s. 245. 502 kap. 6 § kommunallagen (2017:725). 2005/06:78, s. 86. Se även SOU 2004:64, s. 310–311. 52NJA 1994 s. 10 I. 53NJA 1981 s. 640. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens och ansvarsfull förvaltning av den allmänna va-anläggningen.55 Ett krav på återvinning av fosfor i den av utredningen föreslagna nya för- ordningen utgör således en nödvändig kostnad som kan finansieras med va-avgifter. För att kunna finanseria framtida investeringar finns möjlighet att fondera medel. I lagen om allmänna vattentjänster har det i tidigare praxis godtagna fonderingsutrymmet vidgats. Medel får avsättas till en fond för framtida nyinvesteringar, om 1.det finns en fastställd investeringsplan, 2.avsättningen avser en bestämd åtgärd, 3.åtgärden och de beräknade kostnaderna för den redovisas i planen, 4.det av planen framgår när de avsatta medlen är avsedda att tas i anspråk, och 5.planen innehåller de upplysningar som i övrigt behövs för att bedöma behovet av avsättningens storlek.56 I lagens förarbeten anges att dagens användare bör ha ett ansvar för att en va-anläggning bibehålls och ersätts och följaktligen bidra till täckningen av de kostnader som det innebär. Syftet att säkerställa anläggningens fortbestånd bör kunna tillgodoses genom utökade möjligheter att avsätta medel till framtida nyinvesteringar som kom- mer hela va-kollektivet till godo. Allmänt sett bedöms det enligt dessa förarbeten som rimligt att dagens användare får ta ett något större ansvar för att anläggningen bibehålls och ersätts genom nyinve- steringar, än om en helt proportionell fördelning av kostnadsansva- ret mellan användargenerationerna skulle tillämpas.57 Dessa för- arbeten kan tyda på att fonden var avsedd att användas för både underhåll och nyinvestering. I lagtexten står det dock uttryckligen att fonden är begränsad till nyinvestering. Utredningen noterar att det i praktiken varit svårt att få förståelse för fondering inom kommunerna. Det betonar behovet av 2005/06:78, s. 92 och SOU 2004:64, s. 250–251 och 327–328. 5630 § andra stycket. 2005/06:78, s. 91–92. Se även SOU 2004:64, s. 317–320. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens att en långsiktig och professionell planering kan utvecklas som stöd iva-arbetet, vilket också föreslogs av den tidigare Dricksvatten- utredningen.58 12.3.2Finansiering med nationella medel – om statligt stöd Statliga stöd är normalt inte tillåtna sätter ramarna för medlemsstaternas möjlig- heter att med offentliga nationella medel kunna stödja en viss verk- samhet. I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF- fördraget, fastställs att statsstöd är förbjudet om det inte uppfyller vissa på förhand bestämda undantag.59 Syftet med reglerna är att se till att konkurrensen på EU:s inre marknad inte snedvrids. Med statliga stöd menas stöd som •ges av en medlemsstat eller med hjälp av offentliga medel, •snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, och •påverkar handeln mellan medlemsstaterna.60 Alla offentliga ersättningar omfattas, till exempel direkta bidrag, skatte- nedsättningar, som lämnas till företag i samband med produktion, bearbetning och försäljning av produkter och tjänster. Avfall ses i detta sammanhang som en produkt, se avsnitt 9.4.1. förstås varje enhet som bedriver ekonomisk verk- samhet genom att tillhandahålla varor eller tjänster oavsett om verk- samheten bedrivs i vinstsyfte eller inte och oavsett enhetens rättsliga form. För att klargöra skillnaden mellan ekonomisk och icke- ekonomisk verksamhet har konsekvent slagit fast att all verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en marknad utgör ekonomisk verksamhet. Frågan om det finns en marknad för vissa tjänster kan bero på hur dessa tjänster organiseras i den berörda medlemsstaten och kan således variera mellan de olika 59Artikel 107–109. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens På grund av politiska val eller den ekonomiska utvecklingen kan klassificeringen av en viss verksamhet dessutom komma att ändras över tiden.61 När det gäller stöd som riktar sig till kommuners, kommunala bolags eller kommunalförbunds invester- ingar i en teknik eller metod som har till huvudsakligt syfte att avskilja läkemedelsrester från avloppsvatten i avloppsreningsverk62 har man i svensk rätt ansett att det inte är fråga om statligt stöd enligt . Tjänster i form av rening av avloppsvatten i avlopps- reningsanläggningar har inte ansetts vara tjänster på en marknad i , eftersom verksamheten i huvudsak bedrivs av kommunala aktörer och befinner sig inom ramen för den kommunala kompe- . Motsvarande resonemang skulle kunna föras om eventuella stöd för återvinning av fosfor ur avloppsslam, under förutsättning att stödet riktar sig till kommunala avloppsreningsanläggningar. Hanteringen av avloppsslam sker dock f.n. i stor utsträckning med stöd av privata aktörer, som på marknadsmässiga villkor till- handahåller tjänster för omhändertagande och nyttjande av slam till berörda va-huvudmän. Om möjligheter till etablerings- eller inve- steringsstöd skulle införas så att även företag inom t.ex. avfalls-, kemikalie- och energibranschen skulle kunna vara mottagare, kan det röra sig om statliga stöd i fördragets mening. När statliga stöd är tillåtna Statligt stöd är tillåtet i tre olika situationer. Huvudregeln är att ett statligt stöd ska godkännas av , men ett stöd kan även vara tillåtet om det omfattas av en gruppundantagsförordning eller av en förordning om stöd av mindre betydelse. Exempel på statliga bidrag med särskild inriktning för vissa ända- mål vid avloppsreningsanläggningar beskrivs ovan under avsnitt 12.2.2. 61Avsnitt 2.1 i kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUT C 262, , s. 1. 62Förordning (2018:495) om bidrag för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens Om stödet ska godkännas kan kommissionen antingen förklara att den inte har några invändningar eller, om den misstänker att stödet är oförenligt med den inre marknaden, inleda en granskning. Inga stöd får genomföras innan ett slutligt beslut från kommissionen finns.63 För de vanligaste stödområdena finns det riktlinjer som klar- gör i vilka fall som kommissionen anser att ett stöd kan godkännas. Det gäller till exempel för områden som energi- och miljöstöd64 och stöd till forskning, innovation och utveckling65. Även stödåtgärder som omfattas av en riktlinje måste godkännas av kommissionen innan de genomförs. Den gruppundantagsförordning som kan vara av intresse här är den s.k. allmänna gruppundantagsförordningen GBER (General ).66 I förordningen anges vilka grupper av stödåtgärder som, om vissa villkor följs, är undantagna från skyldig- heten att anmäla åtgärden till kommissionen innan den genomförs. Statligt stöd till företag i avfallsbranschen kan omfattas av artikel 47 om investeringsstöd för återvinning av avfall under förut- sättning att vissa villkor är uppfyllda. Bland annat får stödet inte indirekt befria förorenarna från en börda som de bör bära enligt unionslagstiftningen eller som anses utgöra normal företagskostnad. Investeringen ska inte enbart öka efterfrågan på material som ska återvinnas utan insamlingen av dessa material ska öka. Statligt stöd till företag som bedriver forskning, utveckling och innovation kan omfattas av avsnitt 4 i förordningen. Det gäller till exempel artikel 25 om stöd till forsknings- och utvecklingsprojekt, artikel 28 om innovationsstöd till små och medelstora företag och artikel 29 om stöd till processinnovation och organisationsinno- 63Artikel 108.3 i EUF-fördraget. 64Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2010, 28.6.2014, 2014/ C 200/01. 65Meddelande från kommissionen – Rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveck- ling och innovation, EUT C 198, 27.6.2014, s. 1–29. 66Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 187, 26.6.2014, s. 1, Celex, 02014R0651). Behov av stöd för etablering, investering och kompetens har ett stödsystem för detta som uppfyller kraven, i förordningen (SFS 2015:208) om statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation. Den allmänna gruppundantagsförordningen tillämpas endast t.o.m. . Kommissionen har dock föreslagit att tillämpningen av förordningen ska förlängas med , för att ge utrymme för utvärdering och förslag till nytt framtida regelverk.67 Stöd av mindre betydelse Stöd av mindre betydelse omfattas inte av anmälningsskyldigheten. har antagit fyra förordningar om stöd av mindre betydelse, s.k. de minimis-stöd, som gäller olika branscher. För att ett stöd ska anses vara ett stöd av mindre betydelse får det totala stöd som beviljas ett enda företag som huvudregel inte överstiga om tre beskattningsår.68 För jord- bruks- och fiskerisektorerna gäller lägre individuella tak. För att medlemsstaten ska kunna betala ut stöd krävs att villkoren i den aktuella förordningen är uppfyllda. Det inkluderar bland annat vissa krav på upplysning, skriftlig redogörelse, kontroller och register. Konsekvenser då stödform strider mot regler om statligt stöd Om kommissionen konstaterar att statliga stöd betalats ut i strid med gällande regler, kan kommissionen besluta att stödmottagaren ska betala tillbaka stödet inklusive ränta. Kommissionen kan också besluta interimistiskt att en medlemsstat ska avbryta en pågående utbetalning och återkräva den del som eventuellt redan har betalats ut. Medlemsstaterna är skyldiga att verkställa kommissionens beslut. Preskriptionstiden för en otillåten utbetalning är . Svensk domstol kan också besluta att ett statligt stöd är olagligt och att stödmottagarna ska betala tillbaka det stöd de har tagit emot. I lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens stats- stödsregler finns bestämmelser om skyldighet att återkräva olagligt 67Kommissionen (2019). State aid – 2-year extension for general block exemption regulation, , . 68Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse, EUT L 352, 24.12.2013, s. 1 (Celex 32013R1407). Behov av stöd för etablering, investering och kompetens stöd samt om talan om och handläggning av mål om återbetalning av olagligt stöd. Den som har lämnat olagligt stöd ska återkräva stödet, om inte återkrav får underlåtas enligt . Det får endast ske i exceptionella fall. Det är mycket viktigt att reglerna om statligt stöd följs eftersom det är den enskilde stödmottagaren som blir lidande om stöden stri- der mot reglerna. Medlemsstaterna får inte i efterhand kompensera en stödmottagare som tvingats betala tillbaka ett stöd. Det är inte heller tillåtet att betala ut skadestånd i ett sådant fall. Av följer att den som har betalat ut ett stöd i strid med reglerna om statliga stöd kan bli skyldig att ersätta den skada som upp- kommer för andra företag än de företag som har tagit emot stödet. I detta avsnitt beskrivs kort vilka aktörer som primärt kan påvisa behov eller kan beröras av eventuella etablerings- och investerings- stöd. En mer fullständig genomgång av olika aktörer finns i kapitel 4. Kommunen är skyldig att anordna va-tjänster och föreskriva om va- taxa.69 Huvudmannen är den som äger en allmän va-anläggning.70 Huvudmannen kan i formell mening vara en kommun, t.ex. en kom- munal förvaltning, eller ett privaträttsligt subjekt, som ett kommu- nalt bolag. Aktörer inom avfall och återvinning Det är främst ett halvdussin privata aktörer inom avfall och åter- som dominerar den svenska marknaden för omhänder- tagande av avloppsslam, dvs. den del av avloppsslammet som lämnas ut för offentlig upphandling. 692, 6 och 34 §§ lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. 70Ibid., 2 §. Behov av stöd för etablering, investering och kompetens Andra aktörer inom området är kommuner och producenter som omfattas av producentansvar. Kommuner ansvarar dock för insam- ling, återvinning och bortskaffande av hushållsavfall,71 vilket endast blir aktuellt för slam från små anläggningar. Producentansvaret är inte tillämpligt för avloppsslam. Aktörer inom forskning, utveckling och innovation Teknikutvecklingen inom området fosforåtervinning ur avloppsslam utgör ett område i snabb förändring. Ett antal pilotanläggningar base- rat på olika tekniska tillämpningar har etablerats i och även i , se närmare kapitel 6. En rad forsknings- och innovationsini- tiativ kring dessa frågor pågår med deltagande också av myndigheter, bransch- och intresseorganisationer, vilket framgick av avsnitt 12.2. Aktörer inom tillsyn och vägledning