sou · H8B39 · 2020-02-21 00:00:00 — Figur 2.1: Relation mellan attityden till kärnkraft (0–mycket negativ samhällsattityd, 10–mycket positiv samhällsattityd) och studenttillströmning (0–mycket få eller inga sökande till utbildningar relaterade till kärnteknik, 10–mycket stor konkurrens om platser till utbildningar relaterade till kärnteknik) (översta diagrammet) samt upplevda kompetensförsörjningsproblemen (0–mycket små problem att finna kompetent personal, 10–mycket stora problem att finna kompetent personal (nedersta diagrammet). (lila), (ljusblå), (blå), (röd), (), (grön) och (gul med blå kant). Då flera länder ser avveckling av kärnkraft som en närstående realitet, behövs det då verkligen mer personal i branschen? Svaret från de tillfrågade länderna är ett tydligt ja, eftersom rivning och avveckling av kärnkraftsanläggningar är ett omfattande arbete som kommer pågå framöver och som dessutom kräver både fortsatt forskning samt uppbyggnad av kompetens som kompletterar de specialister som är verksamma på kärntekniska anläggningar. Vad gäller så bygger processen avseende SKB:s ansökan om att uppföra och driva ett slutförvar för använt kärnbränsle på en prövning som kräver fortsatt forskning och utveckling under hela upp- Långsiktig kompetensförsörjning inom kärnavfallsområdet i sju europeiska länder ... förandetiden och fram till slutlig förslutning. Detta gör att problematiken kring den långsiktiga kompetensförsörjningen i högsta grad kommer vara aktuell även när SKB befinner sig i en operativ fas. Det bör också noteras att alla länder i studien explicit lyfter fram behovet av fortsatt forskning kring rivning av kärnteknikanläggningar och omhändertagande av avfallsprodukterna från dessa. Däremot är inte sådan forskning prioriterad i SKB:s Fud-program. Avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar innebär en omfattande utmaning där arbetet måste planeras och koordineras i minsta detalj för att en sekventiell demontering liksom placering av avfall i mellanlager eller slutförvar ska kunna ske på ett säkert sätt. Radioaktivt avfall måste klassas och hanteras enligt gällande strålsäkerhetsföreskrifter tills dess att avfallsfrågan har fått sin slutliga lösning och implementering i respektive land. Det finns slutförvarsplaner i flera länder, dock med varierande grad av konkretisering där kommit längst. Det är dock helt klart att arbetet med att hantera rivning och avveckling av kärntekniska anläggningar är en uppgift som kommer att hålla branschen sysselsatt under många decennier framöver. Till detta kommer planering, byggnation och implementering av inkapslings- och slutförvaringsanläggningar för använt kärnbränsle och annat högaktivt radioaktivt avfall från olika sektorer av samhället, något som för del har en tidshorisont på 50– . Förmedlas detta tidsperspektiv till studenterna vad gäller behov av kompetens så kan det mycket väl påverka intresset för utbildningar inom relevanta ämnesområden. Med nationell koordinering avser vi den grad av långsiktig strategi som gäller i ett land med avseende på forskning och utveckling/avveckling inom kärnkraft och kärnavfallshantering. Detta kan exempelvis komma till uttryck i specifika nationella forskningsprogram och genom graden av samarbete mellan olika aktörer i landet, utnyttjandet av nationella infrastrukturer eller forskningscentra etc. I studien noterar vi att en rad länder har mycket starka statliga forskningsinstitut eller -centra som är direkt underställda regeringen eller enskilda departement. I vissa fall bedriver dessa forskningscentra också utbildningar. Dessa institut eller nationella centra har flera SOU 2020:9 Långsiktig kompetensförsörjning inom kärnavfallsområdet i sju europeiska länder ... mycket viktiga funktioner. De tillgodoser en kontinuitet i forskning då de får medel i särskild ordning från nationella program, och de försäkrar att specialiserade och centrala utbildningar för säker drift och avveckling av kärnkraft bedrivs på hög nivå. Vidare fungerar de som en brygga mellan industrins behov och den forskning och utbildning som bedrivs i landet. I finns tydliga strategier och starka strukturer som inverkar positivt på landets förmåga att upprätthålla kompetensförsörjningen såsom exempelvis: 1.Översyner av kärnteknikkompetens via bland annat upprättandet av formella kommittéer bestående av representanter för ministerier, myndigheter, universitet och näringsliv vilket bland annat ligger till underlag för framtagandet av nationella kärntekniska forskningsstrategier. 2.Långsiktiga nationella forskningsprogram inom området . 3.Den tekniska stödfunktion till strålsäkerhetscentralen STUK som forskningscentrumet VTT bistår med. VTT driver, utför och koordinerar mycket av den forskning som efterfrågas av industri och myndigheter, och har öppnat ett i syfte att etablera sig inom FoU som en aktör på den internationella arenan och på så sätt stötta myndigheter och företag i inom området. I finns två starka aktörer inom utbildning och forskning, IRSN och CEA. IRSN är ett statligt och strålsäkerhet med närmare 1 800 experter och forskare. CEA är ett, med svenska mått, enormt statligt forskningsinstitut med totalt över 16 000 anställda som driver ett flertal forskningsanläggningar, ett stort antal forskningsprogram och som samlar landets kompetens inom ett flertal tekniska områden bland annat kopplade till kärnkraft, kärnavfall och strålsäkerhet för människa och natur. Ut- över detta administrerar CEA ett antal specialiserade utbildningar inom kärnteknikområdet via utbildningsinstitutet . I är organisationen av forskning och utbildning inom kärnkraft och kärnavfallshantering mycket komplex med många olika aktörer och deras roller är svåra att överblicka. Dessa aktörer ansvarar för forskningsstrategier, forskningsprogram, behovsanalyser, Långsiktig kompetensförsörjning inom kärnavfallsområdet i sju europeiska länder ... Dessutom finns ett statligt ägt nukleärt forskningslaboratorium (NNL) som samlar nationell specialistkompetens och utför forskning inom området. De samarbetar också nära med både regeringen och ett flertal universitet, som genom sina avtal får tillträde till avancerad utrustning och ett antal kärntekniska anläggningar. Utbudet av relevanta utbildningar på grundutbildnings- och doktorandnivå på universiteten beskrivs som stort och att universiteten har stor betydelse för att föra forskningen framåt. Det brittiska departementet för industri, forskning, energi och klimatförändringar (BEIS) har startat ett ambitiöst innovationsprogram inom kärnteknik. Huvudsyftet är att med nukleär innovation möta klimatutmaningarna, och forskning riktas mot säker drift och utveckling av kärnkraft liksom en säker avfallshantering. Programmet är också ett sätt att kompensera för de krympande forskningsmedel från den offentliga sektorn som fått antalet forskare inom området att minska. I finns en motsvarande aktör till franska CEA i det statliga forskningsinstitutet , som ansvarar för en rad kärntekniska installationer samt bedriver forskning under flera olika forskningsprogram. Dessutom erbjuder SCK•CEN utbildning och fortbildning både på egen hand och i samarbete med belgiska universitet i en nätverkskonstellation (BNEN). I finns också flera nationella forskningscentra inriktade på kärnenergisektorn. CIEMAT är underställt Departementet för forskning, innovation och universitet och bedriver ett antal forskningsprogram för att bidra till kunskapsutvecklingen på det kärntekniska området, och de erbjuder dessutom vidareutbildningar och ett ettårigt master-program. ENRESA ägs till av CIEMAT och bedriver forskning inom sektorerna avveckling, slutförvar och säkerhet. Utöver CIEMAT och ENRESA finns den teknologiska plattformen CEIDEN som samlar uppemot 100 privata och offentliga organisationer inom kärnteknikområdet i . CEIDEN syftar till att agera som en enhetlig röst för inom kärnteknik och samordnar nationella FoU-program samt deltagande i internationella program. Dessutom finns ytterligare en plattform (PEPRI) med speciellt fokus på radiologiskt skydd. I finns ett statligt stöd fördelat på en rad olika aktörer. , som är en av största forskningsorganisationer, bedriver nationella forskningsprogram inom kärnav- SOU 2020:9 Långsiktig kompetensförsörjning inom kärnavfallsområdet i sju europeiska länder ... fallshantering och strålskydd. Den tyska staten ger grundläggande stöd bland annat till institutet som hanterar anläggnings- och reaktorsäkerhet och till forskningsinstitutet som bedriver forskning och utbildning inom kärnteknik. Utöver det finns BGR, ett federalt och naturresurser som förser den tyska regeringen med oberoende expertstöd i sådana frågor som kopplar geovetenskap med landets slutförvarsplaner. håller BfE (Federala rådet för kärnavfallshantering) på att bygga upp ett program för långsiktig kompetensförsörjning som ska koordinera utbildning och forskning med fokus på avfallshantering och slutförvar. Den tyska staten förväntas med detta program ta över ansvaret för kompetensförsörjningen för kärnkraftsavvecklingen, men framför allt för kärnavfallshantering och slutförvar, inom hela landet. Tanken är att genom denna satsning, även då man avvecklat sina kommersiella kärnkraftverk, ska ha möjlighet att påverka det europeiska arbetet rörande kärnkraftsäkerhet, och därigenom ha kvar förmågan att bedöma kärntekniska scenarier. Programmet väntas färdigställas inom den nuvarande regeringsperioden som avslutas under 2021.4 När det gäller nationell koordinering avviker från de sex andra länderna som ingår i studien då sådan saknas liksom långsiktig strategi avseende forskning och utveckling/avveckling inom kärnkraft och kärnavfallshantering. har inget nationellt forskningscentrum eller institut varken inom kärnteknik eller strålskydd och strålsäkerhet. Det finns inte heller någon organiserad samverkan och ansvarsfördelning mellan universitet/högskolor och andra aktörer som arbetar med dessa frågor. Detta medför att universiteten och högskolorna är de huvudsakliga garanterna för att långsiktiga behov av kompetens inom avveckling, slutförvar och strålsäkerhet för tillfället upprätthålls. Detta blir särskilt bekymmersamt då SSM:s kompetensutvärdering visar att forskargrupper inom dessa områden har underkritisk finansiering och personalstyrka. drivs forskargrupperna av sina “specifika” forskningsfrågor med huvudsaklig finansiering från olika forskningsråd. Det finns inte heller någon egentlig koordinering av verksamheterna eller av utbildningar mellan de olika universiteten och högskolorna vad gäller långsiktiga nationella kompetensbehov. Då finansieringen av forsk- 4Se: PM under rapporter (Material till undersökning om kompetensförsörjning 2019) på: /publikationer (hämtad ). Långsiktig kompetensförsörjning inom kärnavfallsområdet i sju europeiska länder ... ningsprojekt vanligen inte garanteras för mer än 2–saknas förutsättningar att garantera den långsiktiga kompetensutvecklingen. Beträffande ländernas internationella engagemang gör vi två iakttagelser som dels gäller ett lands internationella engagemang via representanter från myndigheter och departement på det forskningspolitiska planet (dvs. genom att med politiska medel påverka forskningens inriktning, omfattning och innehåll), dels medverkan i internationella forskningsprojekt vilka i de flesta fall finansieras av Euratom. Detta diskuteras närmare i texten nedan. Svenska forskargrupper har två huvudsakliga finansieringskällor; statsanslag via det universitet eller högskola de tillhör, samt externa anslag som ansöks i öppen konkurrens från svenska och internationella forskningsfinansiärer. Utlysningar om forskningsanslag är ofta breda i sina beskrivningar vilket medför att olika forskningsområden konkurrerar med varandra. Här skiljer sig det svenska systemet när det gäller forskning riktad mot kärnteknik och kärnavfall från de som tillämpas i de flesta andra länderna i studien. I de flesta av dessa länder erhåller forskningsinstitut riktade forskningsanslag direkt från departementsnivå för att bedriva forskning inom områden av särskilt nationellt intresse, såsom kärnteknik och kärnavfall, se ovan. Detta kan medföra att forskningsmedel som kan sökas av svenska universitet och högskolor inom dessa områden blir begränsad. Figur 2.2 visar sambandet a) finansiering från statliga program för att bedriva forskning inom kärnteknik och kärnavfallshantering, och det internationella engagemanget på myndighetsnivå, samt b) graden av statlig styrning. Varje lands värde i skalan är en subjektiv bedömning som gjort utifrån den information som erhållits från datainsamlingen. Vi observerar att tillsammans med står ut som de länder med minst stöd från statliga program och lägst engagemang på myndighetsnivå. Detta innebär att forskare vid svenska universitet och högskolor har ett större behov av externfinansiering än forskare i de andra länderna möjligtvis undantaget . Vi ser också att den statliga styrningen är betydligt mindre i än i de andra länderna, och noterar att i flera fall hänger en hög grad av statlig styrning ihop med ett lägre behov inom SOU 2020:9 Långsiktig kompetensförsörjning inom kärnavfallsområdet i sju europeiska länder ... forskningsområdet av externfinansiering. Vi ser också att det internationella samarbetet på myndighetsnivå i stort sett korrelerar med graden av statlig styrning av verksamheterna. Finansiering från nationella program Finansiering från nationella program Figur 2.2: Relation mellan a) finansiering från nationella program (0–finansiering från nationella program saknas, 10–mycket stora satsningar från nationella program) och myndigheternas internationella engagemang (0–myndigheterna deltar inte i internationella samarbeten, 10–myndig- heterna avsätter stora resurser i deltagandet och inflytande i internationella samarbeten) ( översta diagrammet) och b) den statliga styrningen av det kärntekniska området (0 –statlig styrning saknas, 10–mycket stark statlig styrning) (nedersta diagrammet). (lila), (ljusblå), (blå), (röd), (), (grön) och (gul med blå kant). 2.4.1Internationellt deltagande på myndighets- och departementsnivå Flera av länderna i studien (, , och ) har på nationell nivå satsat på att inta ledande positioner inom europeiska samarbeten via aktivt deltagande i Euratommöten och Euro- Långsiktig kompetensförsörjning inom kärnavfallsområdet i sju europeiska länder ... peiska Rådet, samt i olika kommittéer och expertgrupper. De representanter som deltar i dessa samarbeten måste vara väl insatta både i frågeställningarna på europeisk nivå och det egna landets kompetens- och forskningsbehov så att de aktivt kan bevaka och agera i dessa sammanhang. Ett sådant förhållningssätt möjliggör inte bara ett aktivt inhämtande av information, utan framför allt en möjlighet att direkt påverka vilka områden som bedöms som viktiga inom EU samt en möjlighet att ha inflytande över hur utlysningar av forskningsmedel utformas. Detta är i sin tur en nödvändig förutsättning för att den forskning som prioriteras och finansieras av EU ska komma medlemsländerna tillgodo. Exempelvis krävs i flera fall ett omfattande och flerårigt förarbete, som inkluderar granskningsprocesser, för att få med enskilda forskningsfrågor inom ramen för de forskningsprogram som utlyses av Euratom. Dessutom är det viktigt att aktivt påverka ramarna för hur forskningen ska bedrivas. En allt mer vanligt förekommande utformning är utlysning av mycket stora projekt. Det innebär att forskningsmedlen går till ett konsortium där koordinatorn är en myndighet eller stort forskningsinstitut eftersom det krävs stora basresurser för att administrera projekt som omfattar ett stort antal deltagande forskningsinstitut och universitet. med små forskargrupper och utan betydande forskningsadministration riskerar därmed att inte ha möjlighet att delta eller konkurrera med egna ansökningar. Denna policy från Euratom medför minskade finansieringsmöjligheter för forskare i länder som inte investerar resurser i att på europeisk nivå medverka i utformningen av forskningspolicy och -prioriteringar i jämförelse med länder som är aktivt engagerade (se Figur 2.2). Figur 2.2 visar att internationellt engagemang på myndighetsnivå samt graden av statlig styrning och medfinansiering har stor betydelse för att säkerställa att forskning i europeiska samarbeten kan finansieras. har engagerat sig forskningspolitiskt i , om än i betydligt mindre utsträckning än , , , och . Framöver är det dessutom mycket oklart hur internationella samarbeten som involverar kommer att se ut eftersom utfallet av Brexit-processen inte går att förutse. har från myndighetshåll varit aktivt på Europanivå, men det finns stora problem med nationell forskningsfinansiering, något SOU 2020:9 Långsiktig kompetensförsörjning inom kärnavfallsområdet i sju europeiska länder ... som kan ha påverkat forskarnas möjligheter att få medfinansiering för att delta i EU-projekt. avviker på ett markant sätt från de andra länderna i studien vad gäller engagemang från departements- och myndighetsnivå genom ett mycket begränsat deltagande i de kommittéer och expertgrupper som förbereder och beslutar om Euratomprogrammen. Det är anmärkningsvärt med tanke på betydande kärnkraftsengagemang samt långt framskridna slutförvarsplaner. borde liksom kunna inneha ledande positioner i i frågor som rör avfallshantering och slutförvar. I finns mycket kunskap och erfarenhet på området och respondent framhöll i undersökningen att ett samarbete mellan och i dessa frågor skulle vara önskvärt. SSM har tagit initiativ till ökad aktivitet vad gäller Euratomprogrammen men effekterna av detta kommer sannolikt inte att synas . 2.4.2Medverkan i internationella forskningsprojekt När det gäller engagemang i europeiska forskningsprojekt skiljer det sig mellan länderna, framför allt med avseende på de nationella forskningsaktörernas resurser och finansiering. är ett exempel på ett land med starkt statligt och industriellt engagemang och stöd. I flera fall ingår enskilda universitet i forskningsprojekt, i andra fall är det den statliga myndigheten eller den tekniska stödfunktionen VTT som gör det. I och står de stora nationella forskningsorganisationerna CEA respektive SCK•CEN ofta för insatserna i europeiska samarbetsprojekt och de tar ofta en ledande roll. Detta leder till att , men också , med sina nationella forskningsinstitut, har stor framgång vad gäller finansiering från Euratom. De nationella programmen ger långsiktighet, underlättar medfinansiering och forskningsinstituten har den administrativa kapacitet som krävs för att koordinera projekten. Även har ett relativt stort deltagande i europeiska projekt och enskilda universitet går in som aktörer. I och , och i viss mån också i , är det forskargrupper på enskilda universitet som med begränsande fasta resurser (ofta bara de lärar- och forskar- Långsiktig kompetensförsörjning inom kärnavfallsområdet i sju europeiska länder ... tjänster som fakulteterna kan bidra med) som ska stå för den långsiktighet som krävs. I både och finns forskargrupper för vilka deltagandet i Euratomprojekt utgör en nödvändighet för att forskargrupperna ska överleva, då finansieringen från nationellt håll inte är tillräcklig. I de fall deltagande dessutom kräver medfinansiering från medverkande land tillkommer ytterligare en försvårande omständighet. Sammanfattningsvis så skiljer sig medverkan i europeiska forskningsprojekt finansierade av Euratom mellan de sju länderna vad gäller deltagande av myndigheter och statliga forskningsinstitut samt universitet. , och representerar länder där myndigheter och statliga forskningsinstitut har betydande finansiering från Euratom relativt den andel som går till deras universitet. För och är det däremot universiteten (i också STUK samt forskningsinstitutet ), som erhåller merparten av finansieringen från Euratom. I har myndigheten mycket begränsad egen forskningsverksamhet och är därför inte med och konkurrerar om forskningsresurserna på Europanivå. I texten ovan har försökt förmedla en bild av hur situationen ser ut i samt i de sex andra europeiska länderna i studien när det gäller den framtida kompetensförsörjningen. sammanfattar nedan de strategier, i respektive land, som framhålls som positiva vad gäller möjligheterna att komma till rätta med samt förebygga långsiktiga problem med kompetensförsörjning. •Finland: Flera formella kommittéer har bevakat och utrett kärnteknikkompetensen i landet. Det finns en tydlig nationell kärnteknisk forskningsstrategi och kontinuerliga fleråriga forskningsprogram i linje med den strategin. •Frankrike: Flera statligt finansierade organisationer har fleråriga forskningsprogram som säkrar den nationella kompetensen. Det har också inrättats ett nytt master-program inom avveckling då man upplever att kompetensen behöver förstärkas och fler SOU 2020:9 Långsiktig kompetensförsörjning inom kärnavfallsområdet i sju europeiska länder ... Det anordnas årliga konferenser för erfarenhetsutbyten inom branschen för att sprida nyvunnen kunskap och erfarenhet. •Belgien: har den statliga finansieringen av forskning inom kärnenergi dubblerats. Den belgiska myndigheten har etablerat ett internt system för att säkra kompetensförsörjningen, samt tagit fram en rapport med strategiska forskningsbehov inom området. •Storbritannien: Olika grupperingar har påbörjat en kartläggning av behoven inom högre utbildning och forskning. En kortsiktig lösning på kompetensproblematiken inom kärnteknikområdet, liksom i andra branscher, är att man har upprättat ett Apprentice- ship-program, inom vilket trainee- och praktikplatser skapas. Från departementshåll har den största forskningssatsningen inom kärnteknikområdet gjorts. •Spanien: Det har upprättats flera olika plattformar för att koordinera och driva nationell såväl som internationell forskning och utveckling. Det har också inrättats två forskningsprogram som fokuserar på att stödja och främja ”knowledge management” samt på att koordinera tränings- och utbildningsprogram inom kärnenergi. Det finns ett mycket tätt forskningssamarbete mellan forskningsinstitutet, plattformarna, tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövarna. •Tyskland: finns en s.k. ”Allians för kompetens inom kärnteknik” som samlar de ledande forskningsaktörerna i landet. Syftet är att främja samarbeten och utreda utsatta forskningsområden. Verksamhetsutövarna har infört ett system med parallella rekryteringar där ny personal rekryteras innan en person förväntas sluta på grund av pensionering. Man håller på att utreda detaljerna i ett nationellt program för kompetensförsörjning inom den kärntekniska sektorn för vilket staten har hela ansvaret. Långsiktig kompetensförsörjning inom kärnavfallsområdet i sju europeiska länder ... I samtliga undersökta länder utom finns en uttalad oro inför den framtida kompetensförsörjningen inom kärnkrafts- och kärnavfallsbranscherna. Den huvudsakliga orsaken är negativ samhällsattityd till kärnkraft, vilket i sin tur leder till svårigheter att attrahera studenter till utbildningar och att få kompetenta sökande till arbeten inom dessa branscher. väntas stora pensionsavgångar och en omställning från drift av kärnkraftverk till avveckling av desamma samt att kärnavfallet måste långsiktigt tas om hand på ett säkert sätt i slutförvar. I planeras för en utbyggnad av kärnkraften som det är enda landet i världen som bygger ett slutförvar för använt kärnbränsle. I upplevs dessa branscher ha stor utvecklingspotential med stora industriella satsningar och framtidstro. , och har fattat beslut om att avveckla kärnkraft för elproduktion om än i något olika tidsperspektiv. I dessa länder finns en mycket negativ samhällsattityd till kärnkraft och det upplevs som en stor utmaning att attrahera tillräckligt många till utbildning och fortbildning för att klara av den beslutade avvecklingen och omhändertagandet av kärnavfall. I och har staten tagit ett övergripande ansvar för att lösa dessa utmaningar, se ovan.