sou · H8B322 · 2020-04-29 00:00:00 — Bidra till minskade vägtrafikvolymer och minskade utsläpp I uppdraget ingår att undersöka i vilken utsträckning förslagen som lämnas kan bidra till minskade vägtrafikvolymer och minskade utsläpp. Detta har en tydlig koppling till regeringens etappmål om minskade utsläpp av växthusgaser 2030, 2040 och 2045. Det finns också ett särskilt etappmål om minskade utsläpp av växthusgaser från inrikes transporter . En utgångspunkt är därför att utredningens förslag ska bidra till minskade vägtrafikvolymer och minskade utsläpp. Föreslagna åtgärder ska vara effektiva – substitution från trafik med motorfordon till andra transportmedel Det är viktigt att de åtgärder som genomförs för att främja användningen av bil-, motorcykel- och mopedpoolstjänster inte bidrar till att den sammantagna trafiken med motorfordon ökar. En utgångspunkt för utformningen av utredningens förslag är därför att de ska Allmänna utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag bidra till att trafik med privatägda bilar, motorcyklar eller mopeder ersätts av resande med kollektivtrafik, cykel och gång kompletterat med användning av bil-, motorcykel- och mopedpoolstjänster. 7En lag om motorfordonspooler införs 7.1En lag om motorfordonspooler Förslag: Det ska införas en lag om motorfordonspooler. Utredningens övergripande uppdrag är att främja bil-, motorcykel- och mopedpoolstjänster, s.k. bilpoolstjänster. I uppdraget ingår att ta fram en definition av begreppet bilpoolstjänst. Eftersom såväl bilar, motorcyklar och mopeder ska omfattas av definitionen bör uttrycket bilpoolstjänster inte användas. Bilar, motorcyklar och mopeder är olika typer av motorfordon. Utredningen anser därför att begreppet motorfordonspooler bör användas som benämning på dessa tjänster. Utredningen cirkulär ekonomi föreslog att kriterier för allmänt tillgängliga bilpoolsfordon skulle införas i den befintliga lagstiftningen om biluthyrning.1 Det är dock inte möjligt att införa en definition av motorfordonspooler i lagen (1998:492) om biluthyrning, BUL, eftersom den lagen endast gäller bilar och terrängmotorfordon (se nedan, avsnitt 7.2) och definitionen förutom bilar även måste omfatta mopeder och motorcyklar. Ett alternativ är att ta in definitionen i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner eller förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. I lagen om vägtrafikdefinitioner anges de centrala definitionerna av grundläggande fordons- och viktbegrepp på vägtrafikområdet (prop. 2000/01:95 s. 92 och 93). Dessa begrepp har stor betydelse för avgränsningen av rättigheter och skyldigheter inom vägtrafiken 1SOU 2017:22 s. 212. En lag om motorfordonspooler införs 2000/01:95 s. 93). Förordningen om vägtrafikdefinitioner innehåller definitioner utöver de som anges i lagen. I förordningen finns t.ex. definitioner för olika vägbegrepp, t.ex. körbana, huvudled m.fl. och begrepp som har anknytning till fordon, t.ex. typintyg m.fl. Utredningen anser att en definition av motorfordonspool inte utgör ett sådant grundläggande fordonsbegrepp som ska definieras i lagen om vägtrafikdefinitioner. Utredningen bedömer också att definitionen är av sådan karaktär att den är för omfattande för att införas i förordningen om vägtrafikdefinitioner. Dessutom kan det vara svårt att t.ex. införa bemyndiganden om att meddela olika föreskrifter i den förordningen. Ytterligare ett alternativ är att införa en särskild lag som innefattar bl.a. en definition av motorfordonspooler. Införandet av en lag om motorfordonspooler ger ett signalvärde för betydelsen av dessa pooler i övergången till ett transporteffektivt samhälle.2 Det är också lättare att utöka eller justera bestämmelserna i en särskild lag än om definitionen skulle inordnas i befintlig lagstiftning. Utredningen anser således att en ny lag om motorfordonspooler bör införas och att denna bl.a. ska innehålla en definition av begreppet motorfordonspool. Förslag: Lagen ska syfta till att främja användning av motorfordonspooler och därigenom bidra till omställningen till ett transporteffektivt samhälle. Av kommittédirektiven framgår att utredningen ska lämna förslag om hur s.k. bilpoolstjänster kan främjas och att syftet är att stimulera till en cirkulär ekonomi med mer resurseffektiva persontransporter. Regeringens ambition är att ska bli världens första fossilfria välfärdsland (prop. 2019/20:65 s. 7 och 8). Omställningen av transportsektorn till fossilfrihet kräver bl.a. att blir ett mer transporteffektivt samhälle, där trafikarbetet kan minska utan att göra avkall på tillgängligheten (prop. 2019/20:65 s. 116). Användningen av motorfordonspooler bidrar generellt till en minskad bilanvändning 2Transporteffektivitet innebär att transporterna är så effektiva som möjligt utifrån energi-, miljö- och ekonomiska perspektiv för att åstadkomma tillgänglighet, hållbarhet och konkurrensförmåga, se regeringens skrivelse En klimatstrategi för , Skr. 2017/18:238 s. 66. En lag om motorfordonspooler införs och en ökad användning av det hållbara resandet med bl.a. kollektivtrafik. En ökad användning av motorfordonspooler kan därigenom bidra till omställningen till ett transporteffektivt samhälle. För att understryka skälen till lagens införande och för att tydliggöra motorfordonspoolernas betydelse bör lagen innehålla en syftesbestämmelse. Enligt utredningens mening ska syftet med lagen vara att främja användning av motorfordonspooler och därigenom bidra till omställningen till ett transporteffektivt samhälle. 7.2Gällande rätt avseende biluthyrning finns ingen särskild reglering avseende bilpoolstjänster. Dessa kan dock falla under lagen om biluthyrning, som gäller yrkesmässig uthyrning av bilar och terrängmotorfordon utan förare än , 1 §. Lagen omfattar därmed inte långtidsuthyrning, s.k. leasing, som avser uthyrning omfattande eller längre tidsperioder.3 Fordonsbegreppen har samma betydelse som i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner, 2 § BUL. Detta innebär att lagen omfattar yrkesmässig uthyrning av personbilar, lastbilar, bussar och terrängmotorfordon. Det krävs tillstånd för att driva uthyrningsrörelse (3 § BUL). Frågor om tillstånd till uthyrningsrörelse prövas av Transportstyrelsen (4 § BUL). Tillstånd får ges endast till den som med hänsyn till yrkeskunnande, ekonomiska förhållanden, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse bedöms vara lämplig att driva verksamheten (6 § BUL). Juridiska personer som har tillstånd att bedriva uthyrningsrörelse ska utse den eller de som ska vara ansvariga för verksamheten. Detsamma gäller när uthyrningsrörelse bedrivs i av utomlands bosatta näringsidkare. Ansvariga ska vara bosatta i . Om tillståndshavaren har sitt säte eller är bosatt inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) får dock den eller de ansvariga vara bosatta inom EES-området, 7 § BUL. 3Jfr t.ex. 4 § lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster. En lag om motorfordonspooler införs I 8–10 §§ BUL behandlas frågor som tar sikte på den närmare prövningen av den som vill bedriva uthyrningsrörelse, byte av personer som träffas av prövningen och tillståndshavares dödsfall. I 11–15 §§ BUL finns bestämmelser om återkallelse av tillstånd. Ett tillstånd ska återkallas av Transportstyrelsen om det i uthyrningsrörelsen eller i någon annan näringsverksamhet som tillståndshavaren driver har förekommit allvarliga missförhållanden eller om annars förutsättningarna för tillstånd inte längre föreligger. Om missförhållandena inte är så allvarliga att tillståndet bör återkallas, får i stället varning meddelas (11 § BUL). De närmare förutsättningarna för hur uthyrningen av fordon ska ske regleras i 16–18 §§ BUL. Av 16 § framgår att i en uthyrningsrörelse får ett fordon inte lämnas ut till någon annan person som förare än den som kan visa att han har behörighet att föra fordonet. Det är Transportstyrelsen som utövar tillsyn över att tillståndshavaren bedriver verksamheten enligt gällande bestämmelser (19 § BUL). Regler som behandlar straffbestämmelser, överklagande, verkställighet och bemyndiganden behandlas i 20–26 §§ BUL. En tillståndshavare är skyldig att till Transportstyrelsen anmäla fordon med en totalvikt över som avses att användas i rörelsen (7 § förordningen [1998:780] om biluthyrning). Dessa fordon kopplas då till ett tillstånd för biluthyrning. Fordon med en totalvikt under behöver inte anmälas enligt förordningen om biluthyrning. Däremot ska lätta fordon anmälas till Transportstyrelsen om fordonet avses bli använt så att det ska ställas in till kontrollbesiktning enligt 6 kap. 6 § fordonsförordningen (2009:211) (5 kap. 14 § förordningen [2019:383] om fordons registrering och användning). Enligt 6 kap. 6 § andra stycket 7 fordonsförordningen ska periodisk kontrollbesiktning ske för bl.a. registrerade bilar som används i en uthyrningsrörelse. Därigenom registreras att fordonet har användningssättet biluthyrning. En lag om motorfordonspooler införs 7.3En definition av motorfordonspooler Förslag: En definition av motorfordonspool ska införas i den nya lagen. Med motorfordonspool ska avses en tjänst där registrerade användare delar på användningen av ett eller flera motorfordon, med undantag för moped klass II, om 1.tjänsten är allmänt tillgänglig, 2.fordonet eller fordonen kan hyras och där minsta hyrestid ska vara eller kortare, 3.hyresavtal inte ingås vid varje användningstillfälle, och 4.tjänsten tillhandahålls av en juridisk person och den juridiska personen är registrerad som ägare till fordonen i vägtrafikregistret. Vad som sägs om ägaren av ett fordon ska tillämpas på innehavaren, när det är fråga om fordon som innehas på grund av kreditköp med förbehåll om återtaganderätt, eller med nyttjanderätt för en bestämd tid om . Fordonsbeteckningarna i den nya lagen ska ha samma betydelse som i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner och förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. Beteckningen delningsfordon ska införas i förordningen om vägtrafikdefinitioner. Behovet av en juridisk definition Det finns inte någon juridisk definition av begreppet bilpool eller bilpoolstjänster. En juridisk definition av bilpoolstjänster lyfts ofta fram som en viktig faktor för en ökad bilpoolsanvändning. Utredningen ska enligt kommittédirektiven avgränsa och definiera begreppet bilpoolstjänst utifrån vilken verksamhet som bör gynnas och vilken tjänst som ska omfattas för att uppnå mer resurseffektiva transporter. Definitionen ska utformas så att olika former av bilpoolstjänster främjas som konkurrenssnedvridningar undviks. I utredningens uppdrag ingår också att analysera och redovisa konsekvenser av olika avgränsningar och definitioner av bilpoolstjänst. En lag om motorfordonspooler införs Utredningens tolkning av kommittédirektiven är att definitionen endast ska omfatta de tjänster som bör främjas. Ett alternativ hade varit att definiera begreppet motorfordonspool som företeelse och då ta med samtliga tjänster som kan omfattas av begreppet, oaktat om dessa bör främjas och kan bidra till en ökad resurseffektivitet i transportsektorn. Fordonsbeteckningarna som används i lagen om motorfordonspooler bör ha samma betydelse som i lagen (2001:559) om vägtrafikdefinitioner och förordningen (2001:651) om vägtrafikdefinitioner. Utgångspunkter vid utformningen av definitionen Vid utformningen av en definition av motorfordonspooler har utredningen haft vissa utgångspunkter. Definitionen bör inte vara för snäv. De kriterier som måste vara uppfyllda för att en tjänst ska omfattas av lagen bör inte vara för detaljerade. Företrädare för såväl olika bilpooler som Biluthyrarna har framhållit vikten av att inte införa en för snäv definition som kan verka marknadsbegränsande och att marknaden måste få utvecklas och lösa vissa frågor på egen hand. Definitionen bör utformas så att den håller . Detta för att undvika återkommande lagändringar. I detta ligger att definitionen så långt det är möjligt bör ta höjd för ökad digitalisering, introduktion av ny teknik och utvecklingen av nya företeelser, tjänster och affärsmodeller. Utvecklingen på området går snabbt och är det möjligt att fordon kan växla form och ha olika användningsområden vid olika tider på dygnet.4 Definitionen bör främja endast de tjänster som kan bidra till omställningen till ett transporteffektivt samhälle. Utredningen anser att de tjänster bör främjas som på bästa sätt kan leda till ett minskat bilåkande och färre bilar, som detta inte bör leda till att tjänsterna ersätter resande med kollektivtrafiken. För att ta ställning till dessa frågor har utredningen utgått från befintlig forskning på området bl.a. avseende effekter av olika typer av bilpooler på utsläpp av växthusgaser, körsträckor och på resandet med kollektivtrafik. Den forskning som finns att tillgå belyser främst inverkan av fasta och flytande bilpooler, samt i viss mån peer-to-peer bilpooler, 4Jfr , et al. (2019), s. 12, (2019). En lag om motorfordonspooler införs varför övervägandena i huvudsak hänvisar till dessa tjänster. Hänsyn måste också tas till att förutsättningarna är olika i städer och på landsbygden, mellan välbeställda och mindre välbeställda, mellan olika sociala grupper etc.5 Definitionen ska innefatta kriterier som särskiljer motorfordonspooler från traditionell biluthyrning. Av kommittédirektiven framgår att definitionen ska avgränsa s.k. bilpoolstjänster mot bl.a. traditionell biluthyrning. Kommittédirektiven ger enligt utredningens mening inget utrymme för att inkludera traditionell biluthyrning i definitionen. Det är enligt utredningens mening inte möjligt att anpassa definitionen utifrån en kommande automatisering av fordonsparken. Det råder stor enighet om att utvecklingen går mot mer automatiserad körning, däremot är experterna inte ense om när en sådan automatisering kommer att bli verklighet och när helt självkörande fordon kommer att introduceras i större omfattning.6 Det är dock inte troligt att automatiseringen slår igenom på bred front förrän lite längre fram i tiden.7 Definitionen bör ha ett nationellt perspektiv. Det är viktigt att motorfordonspoolerna inte ses enbart som ett storstadsfenomen. Tjänsternas utvecklingspotential på landsbygden måste också beaktas, särskilt eftersom bilen där är det dominerande färdmedlet och andelen kollektivtrafikresor är låg.8 Detta beror bl.a. på att kollektivtrafiken där inte är lika utbyggd. Definitionen bör ta hänsyn till att motorfordonspooler endast utgör en del i framtidens hållbara transporter, vilket har framhållits av företrädare för bilpools- och biluthyrningsbranschen men även av forskare på området. Definitionen ska inte hindra framväxten av mobilitet som tjänst (MaaS, Mobility as a Service), vilket handlar om att kombinera olika transportmedel till en smidig tjänst så att resenären sömlöst kan ta sig från dörr till dörr oavsett vilka resealternativ som används.9 Gång, cykling och kollektivtrafik utgör ryggraden i ett sådant system och kan kompletteras med motorfordonspooler, hyrbil, taxi, lånecykel, etc. för att täcka resenärernas fulla efterfrågan på mobilitet. Motorfordonspoolen kan ses som ett komplement till kol- (2019), s. 70. 6Trafikanalys (2018a), s. 150 och s. 151. 7Kågeson (2019), s. 75, (2019), s. 6 och 15. 8Darijan, J. & Sarasini, S. (2018), s. 4. 9Se mer om MaaS i avsnitt 10.3. En lag om motorfordonspooler införs lektivtrafiken genom att ge möjlighet till bilanvändning i de fall kollektivtrafik saknas eller är otillräcklig.10 7.3.2Utredningen cirkulär ekonomis förslag till definition av allmänt tillgängliga bilpoolsfordon Utredningen cirkulär ekonomi föreslog11 följande definition av allmänt tillgängliga bilpoolsfordon: 1.Fordonet ska vara allmänt tillgängligt att hyra för allmänhet, företag och organisationer minst . 2.Uthyrningen ska ske på timbasis och minsta bokningsbara tid ska inte överstiga . 3.Fordonet ska genom självbetjäning vara tillgängligt att boka, låsa upp och använda dygnet runt. 4.Uthyraren ska tillhandahålla allmänt tillgänglig kontaktinformation och information om tjänstens upplägg, villkor och krav. Informationen ska vara enkel att förstå för allmänheten och innehålla alla nödvändiga uppgifter för att ansluta till tjänsten. 5.Prissättningen får inte vara oskäligt hög i förhållande till kostnader för bedrivandet av verksamheten. Utredningen förklarade kriterierna på följande sätt i författningskommentaren12: Första kriteriet anger att fordonet ska vara allmänt tillgängligt att hyra för allmänhet, företag och organisationer minst . Syftet med kriteriet är att utesluta biluthyrning där företag och organisationer bokar upp bilen för eget bruk så stor del av dygnet att den inte blir tillgänglig för exempelvis närboende . Andra kriteriet anger att uthyrningen ska ske på timbasis och att minsta bokningsbara tid inte ska överstiga . Syftet med kriteriet är att säkerställa snabb och enkel tillgång till fordonen. Tredje kriteriet anger att fordonet genom självbetjäning ska vara tillgängligt att boka, låsa upp och använda dygnet runt. 10Akyelken, et al. (2018), s. 352. 11SOU 2017:22 s. 207–212. 12SOU 2017:22 s. 358 och 359. En lag om motorfordonspooler införs teriet är att säkerställa god tillgänglighet. Kriteriet ska dock inte hindra att fordonet är otillgängligt i samband med service. Fjärde kriteriet anger att uthyraren ska tillhandahålla allmänt tillgänglig kontaktinformation och information om tjänstens upplägg, villkor och krav. Informationen ska vara enkel att förstå för allmänheten och innehålla alla nödvändiga uppgifter för att ansluta till tjänsten. Syftet med kriteriet är att säkerställa allmän tillgänglighet till tjänsten. Femte kriteriet anger att prissättningen inte får vara oskäligt hög i förhållande till kostnader för bedrivandet av verksamheten. Syftet är att utesluta biluthyrning där oskäligt hög prissättning används som medel för att ge exklusiv tillgång till fordonet, och därmed tillgång till attraktiva parkeringsplatser eller andra statliga eller kommunala stimulansåtgärder. Syftet med kriteriet är inte att detaljreglera prissättningen. Kriteriet ska utesluta sådan prissättning som uppenbart inte är marknadsmässig och används för att minska tillgängligheten till tjänsten. Utredningen ansåg att fasta och flytande bilpooler borde ingå, medan andra former av bilpooler borde utestängas från kriterierna för allmänt tillgängliga bilpooler. Vidare ansåg utredningen att kriterierna inte borde omfatta miljökrav.13 7.3.3Bilpoolsdefinitioner i andra länder Lagstadgade definitioner av bilpoolstjänster (eng. carsharing) har redan införts i vissa länder, däribland i och i . Genom lagstiftning infördes i en definition av begreppet ”autopartage”, vilket betyder bildelning. Begreppet definieras enligt följande: L'activité d'autopartage est la mise en commun d'un véhicule ou d'une flotte de véhicules de transport terrestre à moteur au profit d'utilisateurs abonnés ou habilités par l'organisme ou la personne gestionnaire des véhicules. Chaque abonné ou utilisateur habilité peut accéder à un véhicule sans conducteur pour le trajet de son choix et pour une durée limitée.14 13SOU 2017:22 s. 210–212. 14L’article L.1231-14 du code des transports, hämtad från . En lag om motorfordonspooler införs Fritt översatt innebär detta att bilpoolsverksamhet är delning av ett motorfordon eller en flotta av motorfordon till förmån för användare som är abonnenter eller som är godkända av organisationen eller den som är ansvarig för fordonen. Varje abonnent eller godkänd användare kan få tillgång till ett fordon utan förare för valfri resa och för en begränsad tid. Den franska lagstiftningen innebar också att en särskild bilpoolsmärkning infördes. Det har inrättats offentliga mobilitetsmyndigheter (autorités organisatrices de la mobilité, AOM) som bl.a. har till uppgift att bevilja denna märkning till fordon som används i bilpoolsverksamheten. Dessa myndigheter fastställer de tekniska kraven som fordonen ska ha, särskilt när det gäller målen att minska föroreningar och av myndigheterna angivna växthusgaser, samt villkoren för användning av de fordon som är föremål för utfärdandet av märkningen. Om det inte finns något privat utbud eller om detta utbud är otillräckligt eller olämpligt kan de offentliga mobilitetsmyndigheterna skapa en offentlig bilpoolstjänst. Genom lagstiftningen möjliggjordes också att reservera parkeringsplatser för bilar som innehar märkningen ”autopartage”. Dessa parkeringsplatser är inte avsedda för en särskild bilpoolsleverantör utan tillgängliga för alla fordon som innehar märkningen.15 Det infördes vidare en möjlighet till förmånligare parkeringsavgifter för dessa bilar. antog en lag för att främja bilpooler, Gesetz zur Bevorrechtigung des Carsharing (Carsharinggesetz – CsgG). I denna lag finns en definition av bilpoolsfordon (2 §): ein Carsharingfahrzeug ein Kraftfahrzeug, das einer unbestimmten An- zahl und Fahrerinnen auf der Grundlage einer Rahmenvereinbarung und einem die Energiekosten mit einschließenden Zeitoder Kilometertarif oder Mischformen solcher Tarife angeboten und selbstständig reserviert und genutzt werden kann.16 Fritt översatt betyder detta att ett bilpoolsfordon är ett motorfordon som kan erbjudas till ett obestämt antal förare baserat på ett ramavtal och en tids eller kilometerbaserad taxa inklusive energikostnader eller en kombination av sådana taxor. Fordonen kan självständigt bokas och användas. I lagen finns även definitioner av bilpoolsleve- 15Article L2213-2 Code général des collectivités territoriales, hämtad från , Ministère de la Transition écologique et Solidaire (2019). 16§ 2 Gesetz zur Bevorrechtigung des Carsharing (Carsharinggesetz – CsgG), hämtad från: . En lag om motorfordonspooler införs rantör, friflytande respektive stationsbaserade bilpooler (2 §). En bilpoolsleverantör är ett företag, oavsett juridisk form, som erbjuder friflytande eller stationsbaserade bilpoolsfordon för användning av ett obestämt antal kunder i enlighet med allmänna villkor, där kombinationer av affärsmodeller är möjliga. Friflytande bilpooler definieras som en affärsmodell där användningen av fordonet kan påbörjas och avslutas utan hänsyn till förutbestämda upphämtnings- och återlämningsplatser. Stationsbaserade bilpooler definieras som en affärsmodell där fordon kan förbokas på förutbestämda upphämtnings- och återlämningsplatser. I enlighet med lagstiftningen kan parkeringsplatser för bilpoolsfordon reserveras på allmänna platser och allmänna vägar. Det finns också en möjlighet att undanta bilpoolsfordon från skyldigheten att betala parkeringsavgifter. I finns också en definition av bilpoolsbilar. Denna definition återfinns i en förordning som rör parkering på allmänna vägar (Bekendtgørelse om parkering på offentlige veje). Den danska vägmyndigheten har möjlighet att utfärda en s.k. delebilslicens till fysiska och juridiska personer till delebilar, som ger rätt att parkera i ett av myndigheten närmare avgränsat område och tidsrum. Med delebil, dvs. bilpoolsbil, avses ett fordon som inte är personligt ägt, är försäkrat, används utan betald chaufför, är tillgängligt för medlemmarna i en delebilsordning (bilpool), som är öppen för nya medlemmar, och som kan användas utan att ett nytt avtal måste ingås vid varje användningstillfälle.17 För bilpoolsbilar som uppfyller denna definition kan vägmyndigheten utfärda särskilda delebilslicenser till 1. Delebiler med fast stamplads (bilar i fast bilpool) och 2. Delebiler utan fast stamplads (bilar i flytande bilpool). 7.3.4Närmare om utformningen av definitionen av motorfordonspooler Av definitionen ska framgå att det rör sig om en delningstjänst Motorfordonspooler innebär att ett antal hushåll turas om att använda ett mindre antal fordon, dvs. de delar på användningen av fordonen. Internationellt används begreppet carsharing, dvs. bildelning, som beteckning för det som vi i benämner bilpooler. 17Kapitel 3, § 9 Bekendtgørelse om parkering på offentlige veje.