sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — En annan intressant slutsats från analysen är att den exakta nivån på det optimala anställningsskyddet, i detta fall den högsta möjliga nivån av skydd som är förknippat med en positiv inverkan på tillväxten, beror på hur andra institutioner på arbetsmarknaden är utformade, till exempel lönerörlighet och system för omfördelning. Ytterligare en slutsats är att det optimala anställningsskyddet inte behöver vara det samma för alla verksamheter och för alla arbetstagare. Exempelvis kan det bero på vilken roll företagsspecifikt humankapital spelar i en sektor. 4.4.2Svenska studier av effekten av förändrade turordningsregler Ovan diskuterades resultaten från studier som analyserat betydelsen av anställningsskyddet generellt. Det finns också studier som analy- serar effekten av vissa specifika delar av anställningsskyddet, till exempel turordningsreglerna. infördes möjligheten för företag med högst tio anställda att undanta högst två arbetstagare från turordningsreglerna vid uppsägning på grund av arbetsbrist. Denna förändring kan ses som att kostnaden för mindre företag att säga upp arbetstagare minskade. Som nämndes ovan kan en lag- ändring av denna typ göra det möjligt för forskare att identifiera effekten av förändringen på en rad olika utfall. Det finns ett för- hållandevis stort antal svenska studier som just undersöker effekten av tvåundantaget och resultaten från dessa studier diskuteras nedan. Undantag från turordningsreglerna ökade både nyanställningar och antalet avslutade anställningar men hade ingen tydlig påverkan på sysselsättningen och (2010) studerar effekten av refor- men på nyanställningar och avslutade anställningar, de utfall som man utifrån teorin kanske i första hand förväntar sig ska påverkas. Analysen begränsas till att dels omfatta företag med 2–10 anställda, det vill säga företag som påverkades av regelförändringen, dels före- tag med 11–15 anställda som inte påverkades av förändringen. Tids- perioden som studeras är 1996–2005 och effekten av regelföränd- ringen studeras genom en så kallad difference-in-differences ansats. Det innebär att en jämförelse görs mellan förändringen hos de mindre företagens anställningsbeslut före och efter regelföränd- ringen med motsvarande skillnad i anställningsbeslut hos de större företagen som inte påverkades av regelförändringen.16 Dessvärre finns det inte möjlighet att separera mellan frivilliga uppsägningar och uppsägningar som sker på arbetsgivarens initiativ. Resultaten av den empiriska analysen tyder på att införandet av undantag från turordningsreglerna hade den förväntade effekten – både ny- anställningar och avslutade anställningar ökade. Dock ökade båda med ungefär lika mycket, , vilket innebär en nettoeffekt nära noll, det vill säga sysselsättningen i stort tycks inte ha påverkats. Författarna utför beräkningar för att kunna göra en bedömning kring om detta ska betraktas som en stor eller liten effekt. Slutsatsen blir att förändringarna i nyanställningar och av- slutade anställningar inte är särskilt stora i förhållande till de för- ändringar av arbetskraftens storlek som vanligen sker mellan . Enligt författarna är en möjlig förklaring till de förhållandevis små effekterna att arbetsgivare i realiteten hade stora möjligheter att avvika från en turordning baserad på anställningstid också innan möjligheten till undantag infördes i lagen. och (2010) undersöker också om införandet av tvåundantaget har påverkat olika grupper på olika sätt. Här framkommer att varken nyanställningar eller avslutade anställ- ningar ökade bland arbetstagare i åldersgruppen 55–. För unga tycks både nyanställningar och avslutade anställningar ha ökat men i ungefär samma utsträckning vilket medför att den totala syssel- sättningen i gruppen troligen inte påverkades. Vad gäller utrikes födda återfinns att nyanställningarna ökade medan författarna inte fann någon effekt på avslutade anställningar. 16Genom att använda data där arbetstagare matchas till arbetsgivare och där det finns infor- mation om startmånad och slutmånad för alla anställningar kan nyanställningar såväl som uppsägningar studeras. Effekten av tvåundantaget undersöks också separat för företag med 2–5 anställda och för företag med mellan 6–10 anställda. För- fattarna finner då en effekt enbart för företagen med 2–5 anställda. Undantag från turordningsreglerna påverkade arbetstagarnas produktivitet positivt (2009) undersöker effekten av tvåundantaget på sjukfrån- varo och finner att framför allt korttidsfrånvaron minskade i de före- tag som påverkades av reformen relativt de företag som inte påverka- des. I denna studie ses sjukfrånvaro som ett mått på arbetstagarnas ansträngning (eng. effort), eller produktivitet, och en slutsats blir därmed att produktiviteten tycks öka som ett resultat av reformen.17 Författaren drar slutsatsen att resultatet förklaras av en förändring i arbetstagarnas beteende snarare än av en förändring av sammansätt- ningen av arbetstagare. Om risken att bli uppsagd ökar genom att lång anställningstid inte längre utgör en säkerhet mot uppsägning kan det i teorin leda till att arbetstagarna blir mer måna om att ha hög närvaro på arbetsplatsen och att prestera på en hög nivå. Resultatet beträffande sambandet mellan försvagat anställnings- skydd och ökad produktivitet är också i linje med vad Bjuggren (2018) finner då ett mer direkt mått på produktivitet används – eko- nomiskt mervärde per anställd.18 Som diskuterades ovan kan man utifrån teori argumentera för att ett försvagat anställningsskydd både kan leda till förbättrad och för- sämrad produktivitet. Det skulle kunna leda till förbättrad pro- duktivitet genom att företagen har större möjligheter att anpassa personalstyrkans storlek och sammansättning när förutsättningarna för verksamheten ändras. Det kan också stärka arbetstagarnas incita- ment att prestera väl på arbetet. Å andra sidan kan man utifrån teorin förvänta sig att investeringar i företagsspecifikt humankapital mins- kar vilket skulle kunna ha en negativ inverkan på produktiviteten. Det blir således en empirisk fråga. 17Andra studier som har undersökt sambandet mellan sjukfrånvaro och anställningstrygghet är t.ex. Ichino och Riphahn (2005). De studerar anställda på en italiensk bank och finner att sjukfrånvaron ökar när anställda övergår från mindre trygga provanställningar till mer trygga tillsvidareanställningar. 18Ett företags ekonomiska mervärde beräknas som skillnaden mellan rörelseresultat efter skatt och kapitalkostnad för totalt kapital. (2017) studerar effekten av reformen på föräldrars benägen- het att vara hemma för vård av barn. I likhet med fallet då effekten av tvåundantaget på sjukskrivningar analyserades är hypotesen att ett svagare anställningsskydd gör arbetstagare mindre benägna att vara frånvarande från arbetet. finner att det svagare anställnings- skyddet ledde till en minskning av uttaget av vård av barn bland fäder som direkt påverkades av förändringen. Det är intressant att notera att mödrars benägenhet att tillfälligt vara hemma för vård av barn inte påverkas. En möjlig förklaring till detta är att tidigare forskning har visat att föräldraledighet bland fäder kan uppfattas som en signal på en mindre vilja att göra karriär vilket kan ses som något negativt hos arbetsgivaren. Mödrars föräldraledighet tycks däremot inte upp- fattas på samma negativa sätt av arbetsgivarna.19 Undantag från turordningsreglerna gör arbetsgivarna mer benägna att anställa personer med svagare förankring på arbetsmarknaden Butschek och Sauermann (2019) studerar effekten av reformen på graden av selektivitet hos arbetsgivaren vid nyanställningar. Enligt författarna har få studier undersökt hur anställningsskyddet på- verkar vilka som anställs. Genom att använda ett mått på indivi- dernas produktivitet, eller förmågor (eng. ability), finner de att in- förandet av tvåundantaget medförde att nivån på de nyanställdas produktivitet minskade.20 Författarna förklarar resultatet med att arbetsgivarna blir mindre selektiva i sina anställningsbeslut genom att trösklarna för att anställa någon sänks när kostnaden för att säga upp arbetstagare minskar. Bjuggren och Skedinger (2018) analyserar en liknande frågeställ- ning – de undersöker om tvåundantaget ledde till att arbetsgivare i högre utsträckning rekryterade arbetstagare från arbetslöshet eller från deltagande i olika arbetsmarknadspolitiska program. Generellt kan det ses som att arbetsgivaren tar en större risk genom att anställa 19Se m.fl. (1999) för en utförlig diskussion och analys av detta. 20Data innehåller inget direkt mått på arbetstagarnas produktivitet, eller ability, utan för- fattarna gör en approximation med hjälp av annan information. För det första finns det för ett urval av individer information om genomsnittsbetyg , för det andra finns det information om testresultat från mönstringen för män, och för det tredje konstrueras ett mått på produktivitet som baseras på individens tidigare löner. Eftersom de två första måtten bara finns för ett urval av individer föredrar författarna att använda det tredje produktivitetsmåttet. Resultaten av den empiriska analysen blir dock liknande oavsett vilket mått som används. någon som är arbetslös eller som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program jämfört med att anställa någon som redan har ett jobb. Arbetslöshet kan möjligen uppfattas som en signal på låg produk- tivitet och det kan finnas ett stigma förknippat med att vara arbetslös som kan påverka individernas chans till framtida anställning (Kugler och 2004).21 Författarnas förväntning var att en upp- luckring av turordningsreglerna skulle leda till att arbetsgivarna blev mer benägna att anställa någon direkt från arbetslöshet. Resultatet från den empiriska analysen antydde att så var fallet – andelen nya arbetstagare som kom direkt från arbetslöshet ökade. Dock fann för- fattarna att det bara är andelen arbetslösa som har deltagit i arbets- marknadspolitiska program av förberedande karaktär som ökar medan det inte sker någon ökning av andelen som går från subven- tionerade anställningar till reguljär anställning. Vidare visar resul- taten att den ökade rekryteringen från arbetslöshet framför allt gäller arbetslösa med högre utbildning och att det framför allt är personer med korta arbetslöshetsperioder som har anställts i högre utsträckning. Sammantaget leder dessa resultat till att författarna drar slutsatsen att försvagningen av anställningsskyddet i detta fall framför allt inneburit en ökad rekrytering av arbetslösa som i mindre grad blivit stigmatiserade av arbetslöshet. Till exempel ökade inte övergången från långtidsarbetslöshet eller från subventionerade anställningar till arbete. Författarna menar att detta är grupper för vilka stigmat av att vara utan arbete är större och att tvåundantaget inte varit tillräckligt för att underlätta för dessa grupper att få en anställning. Osäkert om undantag från turordningsreglerna påverkat tillväxten i mindre företag Eftersom undantaget bara gällt en viss typ av arbetsgivare – de med högst tio arbetstagare – är det möjligt att införandet av denna gräns har påverkat företagens vilja att växa. Om ett företag går från att ha tio till elva arbetstagare är det inte möjligt för dem att göra undantag från turordningsreglerna enligt vad som föreskrivs i anställnings- 21Senare forskning visar att arbetsgivarna använder pågående arbetslöshetsperioder som sorteringsinstrument, det vill säga, allt annat lika sorteras personer med pågående arbetslös- hetsperioder bort i rekryteringsprocessen. Se och (2014), Kroft m.fl. (2013). och (2010) undersöker detta genom att studera hur fördelningen av företagens storlek ser ut innan och efter tvåundantaget infördes. De finner inga tecken på att andelen företag med tio anställda skulle vara ovanligt mycket högre efter införandet av undantagsregeln. De finner alltså inte stöd för att införandet av tvåundantaget skulle ha haft någon effekt på tillväxten, det vill säga företagens benägenhet att öka antalet anställda. Bornhäll m.fl. (2017) finner däremot att tvåundantaget skapade en tillväxt- barriär för de små företagen då de finner stöd för att företag med tio anställda lät bli att anställa. En möjlig förklaring till att de två studierna kommer fram till olika slutsatser är att olika datakällor används samt att Bornhäll m.fl. (2017) enbart inkluderar aktiebolag. Resultaten från dessa två studier leder till att Bjuggren m.fl. (2018) drar slutsatsen att det är osäkert om tvåundantaget har påverkat sysselsättningstillväxten i de mindre företagen. Äldre och lågavlönade arbetstagare får ett starkare skydd om det finns turordningsregler som regleras i lag Medan de ovan diskuterade studierna har analyserat effekten av införandet av tvåundantaget, det vill säga effekten av ett försvagat anställningsskydd för små företag, jämför Böckerman m. fl. (2018) utträdet ur multinationella företag som har arbetsplatser både i och , två länder där regelverket kring uppsägningar skiljer sig åt. Till skillnad från i så finns i inga lag- reglerade turordningsregler där sannolikheten att få behålla en anställning vid uppsägningar på grund av arbetsbrist beror på anställ- ningstid. De svenska och finska enheterna inom de olika multi- nationella företagen är i hög utsträckning verksamma under liknade makroekonomiska förutsättningar med avseende på till exempel arbetslöshet, BNP per capita, utbildningsnivå, facklig styrka och industristruktur men möter olika typer av regleringar på arbets- marknaden framför allt beträffande turordningsreglerna. Resultatet från den empiriska analysen tyder på att arbetstagare med längre anställningstid i förhållande till andra på företaget löper en mindre risk att bli uppsagda på svenska arbetsställen som minskar sin arbets- 22Lagen (1982:80) om anställningsskydd. styrka jämfört med sannolikheten för gruppen att bli uppsagd på finska arbetsställen.23 Samma mönster kan ses även för lågavlönade arbetstagare. Dessa resultat stämmer överens med vad som kan för- väntas utifrån turordningsreglerna – vid uppsägningar har arbets- tagare med längre anställningstid ett starkare skydd om det finns turordningsregler som regleras i lag jämfört med om det inte finns något regelverk kring detta. Det bör dock påpekas att författarna inte finner någon effekt av lagstiftningen på sannolikheten för hög- utbildade att bli uppsagda vilket tyder på att lagstiftningen i högre grad skyddar mer seniora arbetstagare med lägre produktivitet (det vill säga lägre lön). Det finns också en annan litteratur som mer indirekt analyserat vilken roll turordningsreglerna spelar. Gartell m.fl. (2009) studerar jobbflöden för arbetstagare i olika åldrar och finner, i motsatt till vad som är förväntat då anställningsskyddet är starkare för äldre än för yngre arbetstagare, att äldre har ett mer kontracykliskt mönster. Det vill säga, omsättningen av jobb är högre i lågkonjunkturer än i hög- konjunkturer, och detta mönster är tydligare för äldre än för yngre arbetstagare. Vidare finner både Calleman (1999) och (2002) att yngre och äldre arbetstagare har högre risk att bli uppsagda jämfört med medelålders arbetstagare. En slutsats som dras från dessa resultat är att undantagen från turordningsreglerna tycks ha varit vanliga, och i synnerhet under lågkonjunkturer. Vidare tolkas resul- taten som att uppsägningskostnaden för äldre är lägre än förväntat och att det tycks finnas många andra faktorer utöver turordnings- reglerna som spelar roll. Små företag påverkades mer av tvåundantaget Ett resultat som återkommer i flera av de ovan diskuterade studierna är att effekten av tvåundantaget framför allt återfinns bland företag med fem eller färre anställda. Det gäller effekten på nyanställningar och uppsägningar såväl som effekten på hur selektiva arbetsgivarna var vid rekryteringar (de blev mindre selektiva efter införandet av undantaget). Det blir i detta sammanhang viktigt att ta hänsyn till hur stort ”bettet” av införandet av undantaget var, det vill säga i vilken 23Dessa resultat baseras på en analys av vad författarna kallar ”krympande” företag. Ett krympande företag definieras som ett företag på vilket arbetsstyrkan minskar med mer än grad införandet av tvåundantaget påverkade företag av olika storlek. Att undanta två personer i ett företag med till exempel tre anställda innebär i princip att alla tre arbetstagarna är oskyddade och att det skydd som turordningsreglerna medför upphör medan andelen skyddade arbetstagare i ett företag med tio anställda är förhållandevis högt. Sauermann och Butschek (2019) men även Bjuggren och Skedinger (2018) gör beräkningar av hur stor förändring av andelen skyddade och oskyddade arbetstagare blev när tvåundan- taget infördes. Beräkningarna visar att graden av förändring (antingen uttryck i procent eller procentenheter) minskar med företagens storlek. Utifrån dessa resultat finns det skäl att tro att om också större företag ska förändra sitt anställnings- och uppsägningsbeteende så bör det finnas möjlighet att undantag fler än två arbetstagare från turordningsreglerna. Det är dock svårt att dra några slutsatser kring storleken på effekterna för större företag utifrån de effekter som återfinns för de minsta företagen. Såväl i underlagsrapporten till utredningen som i tidigare forskning kring vuxenutbildning och kompetensutveckling diskuteras ett antal olika frågeställningar. I kapitel 3 sammanfattas vad som framkommit i tidigare studier beträffande förekomsten av olika typer av vuxen- utbildning. I detta avsnitt diskuteras dels vad tidigare forskning visat kring effekterna av att delta i olika typer av vuxenutbildning, dels vad forskningen säger beträffande arbetsgivares incitament att an- ordna och finansiera kompetensutveckling för de anställda. För utred- ningens syften är den sistnämnda frågan av störst intresse. Skillnader mellan olika former av kompetensutveckling, exempelvis vuxenutbild- ning, personalutbildning och lärande på jobbet, samt skillnaden mellan att delta i kompetensutveckling som arbetslös eller att delta inom ramen för en anställning, diskuteras också i andra kapitel samt i underlagsrapporten om vuxenutbildning av och (2020). Humankapitalets utveckling över arbetslivet bestäms av flera faktorer. Cunha och Heckman (2007) beskriver humankapitalets utveckling genom att anta att investeringar i utbildning kan ha två 24Avsnittet bygger på underlagsrapporten av och (2020). Dels en direkt effekt genom att det ackumulerar human- kapital, dels en indirekt effekt genom att de nya kunskaperna underlättar ytterligare lärande. De båda ger upphov till en multi- plikatoreffekt som gör att avkastningen på humankapital tenderar att öka . Det innebär att nya kunskaper höjer förmågan till inlärning vilket in sin tur medför att framtida investeringar i human- kapital blir mer effektiva och därmed också mer sannolika. Detta sätt att se på utbildningsinvesteringar innebär också att sannolikheten att delta i utbildning ökar om individen har god studieförmåga. Detta resonemang ligger också i linje med slutsatsen i och (2012) att systemet för utbildning av vuxna och redan yrkesverk- samma inte fullt ut kan kompensera för skillnader i grundläggande utbildning. Cunha och Heckman (2007) diskuterar vidare behovet av att det sker kontinuerliga investeringar i humankapital över arbetslivet. Om kunskaper inte används eller utvecklas genom vidareutbildning ris- ker de att glömmas bort och gå förlorade. Vidare förändras omvärl- den kontinuerligt, vilket ställer krav på kompetensutveckling och omställning. Effekten av att delta i utbildning som vuxen Det är svårt att empiriskt utvärdera effekter av investeringar i human- kapital som sker inom företag och på arbetsplatser.25 Lärande på jobbet är svårt att mäta, både i omfattning och i fråga om hur stora resurser som tagits i anspråk. Dessutom finns en risk att de individer som får del av personalutbildning skiljer sig från de som inte får ta del av det. Empiriska undersökningar finner att personalutbildning är mer vanligt förekommande bland högutbildade på arbetsmarkna- den.26 Det mönstret är förväntat om arbetsgivare i första hand ut- bildar anställda med hög förmåga att lära sig nytt, eftersom det gör investeringar i humankapital mer effektiva. De empiriska utvärderingar av personalutbildning som finns indi- kerar att avkastningen är positiv på sysselsättning och inkomster, och betydligt högre jämfört med formell vuxenutbildning.27 Ett sådan resultat kan tolkas som att det är den faktiska kompetens- 25Stenberg (2019). 26SCB (2018). 27Stenberg (2019). utvecklingen som ger avkastning. Men resultatet skulle också kunna bero på att det främst är individer som ändå skulle ha haft en bättre löneutveckling än jämförelsegruppen som får ta del av utbildnings- insatser. Vad avser den formella vuxenutbildningen är den empiriska forsk- ningen mer omfattande. Dock är forskningen för sysselsatta betydligt mer begränsad jämfört med den forskning som finns för de som saknar ett arbete. (2019) drar slutsatsen att utbildning för vuxna generellt ger positiva resultat i form av inkomster och syssel- sättning men att det tar förhållandevis innan effekten uppstår. Några studier har också undersökt vuxenutbildning för sysselsatta. I m.fl. (2017) görs en genomgång av utvärderingar av vuxen- utbildning i sex länder: , , och samt och . Utvärderingar avser såväl effekter för arbets- lösa (merparten av utredningarna) som för de som har arbete. För visar undersökningarna att utbildningsinsatser för arbets- lösa på kort sikt innebär lägre sysselsättning men på återfinns ingen effekt på sysselsättningen. Det finns olika effekter beroende på kursernas karaktär – negativa effekter för allmänna kurser och svagt positiva effekter vad gäller arbetslöshet för de mer yrkesinriktade kurserna. För de sysselsatta finns det ett svagt belägg för en viss positiv effekt för yrkesinriktade kurser. Yrkesutbild- ningen kan enligt undersökningar ge ett visst bidrag till yrkes- rörlighet. För de övriga nordiska länderna är resultaten lite starkare vad gäller de mer långsiktiga effekterna. De finner, som för , negativa konsekvenser för de arbetslösa vad gäller sysselsättning och löner på kort sikt men å andra sidan klart positiva effekter vad gäller såväl sysselsättning och löner på . För de sysselsatta som genomgår yrkesutbildning är effekterna oklara. Undersökningarna avseende och pekar på positiva effekter för lite längre kurser men oklara effekter för de kortare kurserna (under tre månaders varaktighet) för de som är arbetslösa. Tyska studier pekar på att det kan finnas positiva effekter för anställda som genomgår yrkesinriktad utbildning på lite . Längre, men inte kortare, kurser verkar öka yrkesmobiliteteten enligt i översikten redovisade undersökningar. En utvärdering av en stor satsning på vuxenutbildning, m.fl. (2017), består av separata studier av olika typer av vuxenutbild- ning för både arbetslösa och sysselsatta. Utvärderingen avser effek- ter på deltagarnas sysselsättning och löneinkomst men också andra effekter. Det görs också separata cost-benefitanalyser för de olika typerna av utbildning. Den allmänna vuxenutbildningen visar sig ge negativa effekter vad gäller såväl sysselsättning och löneinkomst men här framkommer också att fler går vidare till annan utbildning. Cost-benefitanalyserna visar på negativa resultat. För andra former av utbildning som arbetsmarknadsutbildning finns positiva resultat vad gäller sysselsättning och löneinkomster men fortfarande i de flesta fall negativa resultat från cost-benfitanalyserna, där ju hänsyn också tas till kostnaderna för utbildningen. I (2018) studeras hur rådgivningsinsatser, snarare än egentlig kompetensutveckling, genom omställningsavtalet för privat- anställda arbetare påverkar arbetslöshet och efterföljande jobb- kvalitet. Här studeras effekterna av omställningsstödet för en grupp med kort anställningstid som har sagts upp genom större varsel.