sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — Kom- muner är dock precis som övriga myndigheter bundna av unions- rätten och måste därför följa regleringen i EU:s marknadskontroll- förordning när de utför sådana uppgifter som innebär marknads- kontroll enligt förordningen. Den föreslagna uppgiftsskyldigheten medför en ny administrativ uppgift för kommunerna. En sådan reglering om rapportering från kommunerna behövs för att marknadskontrollmyndigheterna ska kunna utföra sina uppgifter i enlighet med kraven i EU:s marknads- kontrollförordning. Att kommunerna själva ska föra in informationen direkt i informations- och kommunikationssystemet ICSMS be- döms innebära än mer arbete för kommunerna och framstår som ett sämre alternativ. Den nya administrativa uppgiften förväntas inne- bära viss kostnadsökning för kommunerna. Konsekvenser av begränsad möjlighet att begära ersättning tillämpas i huvudsak ett system med avgifter för kommunernas tillsyn. För den del av tillsynen som innebär marknadskontroll kan kommunerna framöver, med hänsyn till bestämmelser i mark- nadskontrollförordning, bara ta ut avgift vid konstaterad bristande överensstämmelse. Det leder till att kommunerna, som fortfarande ska utföra samma uppgifter som , kommer att få lägre intäkter från avgifter. Den del av verksamheten som kan avgifts- finansieras behöver i stället finansieras genom statliga medel. Av den information som utredningen har fått från Kommuner och Regioner (SKR) framgår att de uppgifter som inne- bär marknadskontroll i många fall utgör en mindre del av kommu- nernas totala tillsynsverksamhet. Intäktsbortfallet med anledning av utredningens förslag förväntas därför inte bli särskilt omfattande. Utredningen har haft kontakt med SKR för närmare beräkningar av hur stort behovet av statlig finansiering kommer bli. SKR har med anledning av covid-19 virusets påverkan inte haft utrymme att bidra med sådana beräkningar. Miljöförvaltningarna i och har dock gemensamt inkommit med några sammanfattande syn- punkter och betonar vikten av att tillräckliga statliga medel skjuts till för den tillsyn som inte kan finansieras genom avgiftsuttag. Utred- ningen har övervägt att be ett urval kommuner om underlag för att göra beräkningar av kommunernas ökade behov av statlig finansier- ing. Med hänsyn till att det ändå skulle vara svårt att dra några slut- satser ifrån ett sådant begränsat underlag, eftersom det finns så stora skillnader mellan 290 kommuner i fråga om omfattningen av deras tillsyn som innebär marknadskontroll, har utredningen inte begärt in något sådant underlag. Konsekvenser för det kommunala självstyret Att staten ger kommunerna i uppdrag att utföra vissa uppgifter innebär inte i sig någon inskränkning av det kommunala självstyret eftersom det fortfarande finns utrymme att hantera uppgifterna i enlighet med vad den enskilda kommunen finner bäst. Det kommu- nala självstyret ska möjliggöra en lokal anpassning av olika verksam- heter vad gäller till exempel prioritering, praktiskt utförande och resurser. Utredningens förslag innebär inte någon begränsning för kommunernas del i detta avseende och bedöms därför inte få några direkta effekter på det kommunala självstyret. föreslås fortsatt ansvara för kontroll av produkter som förs in på unionsmarknaden. Jämfört med de uppgifter utför skiljer sig ansvaret enligt EU:s marknadskontrollförordning åt endast i mindre omfattning. Förändringarna följer direkt av förord- ningen och beror inte på utredningens förslag. En sanktionsväxling från straffbestämmelser till sanktionsavgifter kan komma att öka antalet ärenden hos något. Även förslaget om att marknadskontrollmyndigheterna ska få vända sig till och begära handräckning på plats vid vissa inspektioner kan leda till att hjälp behövs vid ett större antal tillfällen jämfört med . Ökningen bedöms dock inte bli särskilt stor och förväntas inte påverka Krono- fogdemyndighetens verksamhet mer än att konsekvenserna kan han- teras inom befintliga anslag för myndigheten. ska enligt ett stort antal sektorsspecifika lagar lämna biträde åt marknadskontrollmyndigheter, främst för att få tillträde till lokaler och liknande i samband med inspektioner. Mark- nadskontrollmyndigheterna har uppgett att möjligheten att begära hjälp sällan eller aldrig används. Utredningens för- slag att ska lämna sådan hjälp åt samtliga marknads- kontrollmyndigheter bedöms därför inte medföra några ekonomiska konsekvenser för myndighetens verksamhet. Förslaget att överträdelser av harmoniserad produktlagstiftning i första hand ska leda till administrativa sanktionsavgifter i stället för straff, kan leda till att antalet anmälningar till minskar. Det leder även till en minskning av ärenden. Utredningens förslag i dessa delar bedöms därmed ha en positiv ekonomisk effekt för såväl som Åklagar- myndigheten. Effekten bedöms dock bli marginell. Utredningens förslag om forum för överklagande av marknads- kontrollmyndigheternas beslut motsvarar, med något undantag, nu- varande reglering. De befogenheter som följer av EU:s marknadskontrollförordning innebär att marknadskontrollmyndigheterna ska besluta om åtgärder utifrån nya befogenheter, som i vissa fall är mer ingripande för en- skilda än de befogenheter som tillämpas . De beslut som en mark- nadskontrollmyndighet fattar med stöd av lagen, exempelvis beslut om oanmälda inspektioner, förelägganden eller förbud, beslut om återkrav av kostnader för marknadskontroll och beslut om begräns- ning av onlinegränssnitt kan överklagas. Det kan förväntas leda till ett ökat antal överklaganden av marknadskontrollmyndigheternas beslut, i vart fall innan vägledande praxis etableras på området. En viss ökad måltillströmning till såväl allmän förvaltningsdomstol som mark- och miljödomstol kan därför väntas. Omfattningen av ökningen är svår att uppskatta närmare. Även antalet mål gällande sanktionsavgifter kan förväntas öka eftersom fler myndigheter än föreslås få besluta om sanktions- avgift. prövar allmänna förvaltningsdomstolar ansökningar om sanktionsavgift enligt flertalet av berörda sektorsspecifika lagar. Ut- redningens förslag innebär att den initiala prövningen av om sank- tionsavgift ska utgå i stället ska göras av den enskilda marknads- kontrollmyndigheten. Det är rimligt att anta att antalet överklagade beslut om sanktionsavgift kommer att medföra en viss ökad måltill- strömming till domstolarna. Den ökade måltillströmningen kommer dock begränsas i någon mån genom att de mål där marknadskontroll- myndigheterna ansöker om påförande av sanktionsavgift kommer att ersättas av mål om överklagande av marknadskontrollmyndig- heternas beslut. Enligt utredningens förslag ska beslut om sanktions- avgifter för vissa överträdelser inom byggsektorn överklagas till all- män förvaltningsdomstol i stället för som till mark- och miljödomstol. Det förväntas leda till en viss ökning av måltillström- ningen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna och motsvarande minskning vid mark- och miljödomstolarna. För beslut om sanktions- avgifter inom område innebär förslaget inte någon för- ändring eftersom marknadskontrollmyndigheterna redan beslutar om sanktionsavgifter själva. Utredningens förslag innebär att sanktionsavgifter ska användas i stället för straffbestämmelser i sektorslagstiftningen vid överträ- delser av krav i harmoniserad produktlagstiftning, förutom inom område. Förslaget kan antas innebära en viss lättnad för de allmänna domstolarna eftersom målhanteringen överförs till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Av den begränsade statistik som utredningen har tagit del av framgår dock att det väcks få åtal avse- ende denna typ av överträdelser, och förslaget bedöms därför få marginella konsekvenser för de allmänna domstolarna. Sammantaget bedöms utredningens förslag totalt sett innebära en något ökad måltillströmning såväl i de allmänna förvaltningsdom- stolarna som i mark-och miljödomstolarna och därigenom något ökade kostnader. Kostnadsökningen bör finansieras genom ökade anslag i den mån den inte ryms inom de befintliga. 15.1Förslaget till lag (2021:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning Denna lag kompletterar och rådets förordning (EU) 2019/1020 av om marknadskontroll och över- ensstämmelse för produkter och om ändring av direktiv /42/EG och förordningarna (EG) nr 765/2008 och (EU) nr 305/2011, här be- nämnd EU:s marknadskontrollförordning. Termer och uttryck i lagen har samma betydelse som i EU:s mark- nadskontrollförordning. Paragrafen reglerar lagens tillämpningsområde. Övervägandena finns i avsnitt 7.4.3. Hänvisningarna i lagen till EU:s marknadskontroll- förordning är utformade på så sätt att de avser förordningen i den gällande lydelsen, så kallad dynamisk hänvisning. Lagen kompletteras av förordningen (2021:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning samt bestäm- melser om marknadskontroll i övrigt. Första stycket anger att lagen kompletterar EU:s marknadskon- trollförordning. Andra stycket upplyser om att termer och uttryck i lagen har samma betydelse som i EU:s marknadskontrollförordning. Exempel på sådana termer och uttryck finns i artikel 3 i EU:s marknadskontroll- förordning som innehåller gemensamma definitioner. Regeringen meddelar föreskrifter om vilka myndigheter som är mark- nadskontrollmyndigheter enligt EU:s marknadskontrollförordning. Paragrafen upplyser om att regeringen ska bestämma vilka myndig- heter som ska utöva marknadskontroll enligt EU:s marknadskontroll- förordning. Övervägandena finns i avsnitt 8.2.1. I bilaga 1 till förordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning samt bestämmelser om marknads- kontroll i övrigt framgår vilka myndigheter som är marknadskontroll- myndigheter enligt artikel 10.2 i EU:s marknadskontrollförordning och deras respektive ansvarsområden. En marknadskontrollmyndighet har den befogenhet att inleda undersök- ningar som anges i artikel 14.4 f) i EU:s marknadskontrollförordning. Paragrafen innehåller en hänvisning till artikel 14.4 f) i EU:s mark- nadskontrollförordning. Artikeln reglerar marknadskontrollmyndig- heternas befogenhet att inleda undersökningar på eget initiativ. Över- vägandena finns i avsnitt 9.5. En marknadskontrollmyndighet är enligt artikel 11.3 i EU:s mark- nadskontrollförordning skyldig att utföra lämpliga kontroller av pro- dukters egenskaper baserat på ett adekvat urval. Sådana kontroller ska utföras både proaktivt, det vill säga genom informationsinsatser eller planerade kontroller, och reaktivt, det vill säga efter exempelvis rapporterade olyckor, klagomål från allmänheten eller varningar från myndigheter i andra länder. Hänvisningen till befogenheten i arti- kel 14.4 f) tydliggör författningsstödet för en marknadskontroll- myndighet att på eget initiativ inleda undersökningar oavsett om det sker proaktivt eller reaktivt. En marknadskontrollmyndighet får även inleda undersökningar efter anmälan av exempelvis en annan ekono- misk aktör, en slutanvändare eller en myndighet. Befogenheten gäller för alla undersökningar av brister i överens- stämmelse med tillämplig harmoniserad unionslagstiftning. Utöver produktkrav kan det exempelvis avse krav på systematiskt säkerhets- arbete. En marknadskontrollmyndighet har de befogenheter som anges i arti- kel 14.4 a)–c) i EU:s marknadskontrollförordning. Paragrafen innehåller en hänvisning till artikel 14.4 a)–c) i EU:s mark- nadskontrollförordning. Artikeln reglerar upplysningsskyldighet och tillhandahållande av handlingar vid marknadskontroll. Övervägandena finns i avsnitt 9.3. Av paragrafen följer att en marknadskontrollmyndighet har rätt att från en ekonomisk aktör få de upplysningar eller handlingar som är relevanta för bedömning av en produkts överensstämmelse med gällande krav enligt tillämplig harmoniserad unionslagstiftning. Det kan till exempel vara fråga om upplysningar om olika sakförhåll- anden som myndigheten behöver för sin marknadskontroll. Vidare kan det vara fråga om handlingar som den ekonomiska aktören har i sin besittning såsom konstruktionsritningar eller dokument som avser produktens överensstämmelse med gällande regelverk. Regler- ingen är avsedd att vara heltäckande och omfatta alla typer av hand- lingar eller dokument en marknadskontrollmyndighet bedömer som relevanta för bedömning av överensstämmelse. Skyldigheten att till- handahålla marknadskontrollmyndigheten information begränsas dock av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Befogenheten kan endast riktas mot ekonomiska aktörer. Enligt definitionen i artikel 3.13 i EU:s marknadskontrollförordning, som 1 § andra stycket i denna lag hänvisar till, omfattar det tillverkaren, tillverkarens representant, importören eller distributören, leveran- tören av distributionstjänster eller en annan fysisk eller juridisk person som omfattas av skyldigheter avseende tillverkning av pro- dukter, tillhandahållande av dem på marknaden eller ibruktagande av dem i enlighet med relevant harmoniserad unionslagstiftning. En marknadskontrollmyndighet bör rikta ett krav på information eller handlingar mot den ekonomiska aktör som kan antas ha bäst tillgång till den, till exempel får en tillverkare antas ha bättre kännedom om antalet produkter på marknaden och om andra produktmodeller än exempelvis en distributör. Enligt artikel 14.4 a) gäller marknadskontrollmyndighetens befog- enhet att få tillgång till handlingar och information oavsett lagrings- medium. Det gäller även för myndighetens befogenhet att få eller göra kopior. En marknadskontrollmyndighet har alltså befogenhet att göra eller erhålla kopior även av material som enbart finns i exem- pelvis digitala format. Att en marknadskontrollmyndighet får använda alla uppgifter och handlingar som inhämtats i dess utredningar som bevis framgår av artikel 14.5 i EU:s marknadskontrollförordning. Vid utövandet av befogenheten ska en proportionalitetsbedöm- ning göras. Det följer både av artikel 14.2 i EU:s marknadskontroll- förordning och av 5 § förvaltningslagen (2017:900). Skyldigheten att tillhandahålla handlingar får inte göras mer långtgående än vad som behövs för att marknadskontrollmyndigheten ska kunna bedöma överensstämmelse med gällande krav. Dessutom krävs det att det som marknadskontrollmyndigheten vill uppnå med att få tillgång till informationen eller handlingen står i rimligt förhållande till de olägen- heter som kan antas uppstå för den som ska tillhandahålla informa- tionen eller handlingen. ska vid be- dömningen även beakta de olägenheter som ett tillhandahållande kan innebära för tredje man. Efterfrågade handlingar kan innehålla personuppgifter som om- fattas av och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana upp- gifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskydds- förordning). Behandlingen av personuppgifter i samband med att handlingar efterfrågas förutsätts följa detta regelverk, se artikel 17 i EU:s marknadskontrollförordning. Överväganden avseende behand- ling av personuppgifter finns i avsnitt 8.5.5. En marknadskontrollmyndighet har de befogenheter som anges i arti- kel 14.4 d) och e) i EU:s marknadskontrollförordning. Befogenheten i artikel 14.4 e) omfattar även bostäder. Paragrafen innehåller en hänvisning till artikel 14.4 d) och e) i EU:s marknadskontrollförordning som reglerar marknadskontrollmyndig- heternas rätt till tillträde för att utföra inspektioner hos ekonomiska aktörer. Övervägandena finns i avsnitt 9.4. Enligt första stycket har en marknadskontrollmyndighet, genom hänvisningen till artikel 14.4 d) i EU:s marknadskontrollförordning, befogenhet att utföra oanmälda inspektioner på plats och fysiska kontroller av produkter. Vid användandet av befogenheten ska en proportionalitetsbedöm- ning göras. Det följer både av artikel 14.2 i EU:s marknadskontroll- förordning och av 5 § förvaltningslagen. Lokalens karaktär kan ha betydelse vid proportionalitetsbedömningen. Med stöd av bestämmelsen kan en företrädare för en marknads- kontrollmyndighet utföra inspektioner på plats i bland annat butiker utan krav på ett formellt beslut som meddelas den berörda ekono- miska aktören i förväg. I utrymmen som inte är tillgängliga för all- mänheten får dock inspektioner på plats bara ske oanmält om förut- sättningarna i 6 § är uppfyllda. Med oanmäld inspektion enligt artikel 14.4 d) i EU:s marknads- kontrollförordning avses en inspektion på plats i en lokal eller liknande som används för ändamål som har samband med en ekonomisk aktörs verksamhet, som sker i syfte att identifiera bristande över- ensstämmelse och erhålla bevis och som utförs utan att den ekono- miska aktören informerats om inspektionen i förväg. En oanmäld inspektion är således en inspektion som sker utan föregående anmälan till den berörda ekonomiska aktören. För att en marknadskontrollmyndighet ska kunna bedriva mark- nadskontrollverksamhet förutsätts att den ska få genomföra inspek- tioner efter kontakter mellan myndigheten och en berörd ekonomisk aktör. En marknadskontrollmyndighet kan alltså få tillträde till rele- vanta lokaler eller utrymmen på frivillig och informell väg, till exem- pel genom en skriftlig eller muntlig förfrågan i förväg. lagstöd för att en marknadskontrollmyndighet dessutom har befog- enhet att utföra oanmälda inspektioner på plats, det vill säga utan att underrätta den ekonomiska aktören i förväg. En marknadskontroll- myndighet gör ofta stickprovskontroller och det krävs ingen miss- tanke om bristande överensstämmelse för att en inspektion ska få genomföras. Om det inte finns reglering i harmoniserad unionslagstiftning som på ett mer specifikt sätt reglerar inspektionsrätten, får inspektioner hos andra än ekonomiska aktörer endast genomföras efter överens- kommelse med den som inspektionen ska utföras hos. Vid en inspektion har en marknadskontrollmyndighet genom hän- visningen till artikel 14.4 e) i EU:s marknadskontrollförordning rätt till tillträde till lokaler, mark eller transportmedel som den berörda ekonomiska aktören använder för ändamål som har samband med den ekonomiska aktörens näringsverksamhet, affärsverksamhet, hant- verk eller yrke, i syfte att identifiera bristande överensstämmelse och erhålla bevis. Befogenheten enligt artikel 14.4 e) i EU:s marknadskontrollför- ordning skiljer inte mellan utrymmen som är tillgängliga för allmän- heten och sådana som inte är det. Tillträdesrätten omfattar således även utrymmen som inte är tillgängliga för allmänheten. I utrymmen som är tillgängliga för allmänheten kan en företrä- dare för en marknadskontrollmyndighet i likhet med en kund titta på och okulärt undersöka en produkt, ställa frågor till personalen eller kontrollera märkning på en produkt. I utrymmen som är till- gängliga för allmänheten får inspektioner ske utan begränsning och utan att marknadskontrollmyndigheten fattar ett formellt beslut om inspektionen. Befogenheten att genomföra inspektioner på plats i utrymmen som inte är tillgängliga för allmänheten begränsas av 6 §. Innan en sådan inspektion genomförs ska en marknadskontrollmyn- dighet alltid fatta ett formellt beslut om inspektionen. En marknads- kontrollmyndighet får alltid genomföra en inspektion i ett utrymme som inte är tillgängligt för allmänheten om den ekonomiska aktören underrättas om beslutet i förväg, det vill säga när det är fråga om en anmäld inspektion. En förutsättning för att en inspektion på plats ska anses vara anmäld är att den ekonomiska aktören har under- rättats om inspektionen inom rimlig tid innan den verkställs, se kommentaren till 6 §. Avgränsningen mellan utrymmen som är tillgängliga för allmän- heten och de som inte är det får göras i varje given situation. Med ett utrymme som är tillgängligt för allmänheten avses exempelvis butiker under deras öppettider, tillfälliga marknadsplatser, restauranger, kaféer och frisörsalonger (jfr Processlagberedningens förslag till rätte- gångsbalk, II, SOU 1938:44 s. 329 i fråga om regler för husrann- sakan). Likaså omfattas områden som visserligen kräver entrébiljett men som var och en som betalar avgiften får tillträde till, exempelvis en mässa. Däremot omfattas inte utrymmen dit endast en viss krets inbjudna personer har tillträde. Sådana områden utgör i stället ut- rymmen som inte är tillgängliga för allmänheten. Det sistnämnda begreppet omfattar enligt svensk begreppsanvändning exempelvis personalutrymmen, kontor eller lager samt butikslokaler efter stäng- ningstid En bostad utgör normalt ett utrymme som inte är tillgäng- ligt för allmänheten. Befogenheten att begära tillträde till en bostad har särreglerats i andra stycket för att tydliggöra att inspektions- rätten även omfattar bostäder när de används för ändamål som har samband med en ekonomisk aktörs näringsverksamhet, affärsverk- samhet, hantverk eller yrke. Tillträdesrätten vid en inspektion är omfattande eftersom det är tillräckligt att det finns ett samband mellan en ekonomisk aktörs verksamhet och användningen av lokalen, marken eller transport- medlet. Det finns inget krav på att den ekonomiska aktören ska äga lokalen eller utrymmet. Även hyrda lokaler, inklusive bostäder, eller utrymmen som på annan rättslig grund nyttjas av en ekonomisk aktör omfattas därför av inspektionsrätten. Inspektionsrätten om- fattar emellertid inte utrymmen hos en tredje part när en produkt har överlämnats från den ekonomiska aktören till slutanvändaren eftersom produkten då inte längre tillhandahålls på marknaden. En marknadskontrollmyndighet ska vid en inspektion både kunna identifiera bristande överensstämmelse och erhålla bevis för detta. Tillträdesrätten till en lokal eller ett utrymme omfattar därför en rätt för marknadskontrollmyndigheten att undersöka de inventarier eller andra föremål som finns på plats i lokalen eller utrymmet. Om det krävs exempelvis att en maskin stängs av för att marknadskontroll- myndigheten ska kunna kontrollera den, ingår befogenheten att be- gära att maskinen stängs av. En proportionalitetsbedömning ska göras. När det gäller större maskiner eller annan utrustning som är central för den ekonomiska aktörens drift bör först samråd ske med den ekonomiska aktören. Genom hänvisningen till artikel 14.4 d) i EU:s marknadskontroll- förordning har en marknadskontrollmyndighet befogenhet att göra fysiska kontroller av produkter på plats vid en inspektion. Fysiska kontroller av produkter enligt artikel 14.4 d) omfattar såväl en visuell kontroll som en praktisk funktionskontroll. Befogenheten omfattar däremot inte att montera isär produkten eller utföra kemiska tester. Vid behov av sådana kontroller bör marknadskontrollmyndigheten istället använda sig av befogenheten att införskaffa varuprover enligt 12 §. I 7 § regleras vilka uppgifter som ett beslut om inspektion i ett utrymme som inte är tillgängligt för allmänheten ska innehålla. För att kunna erhålla bevis i samband med en inspektion får en marknadskontrollmyndighet utöva befogenheterna enligt 4 och 12 §§, vilka paragrafer hänvisar till artikel 14.4 a)–c) och j) i EU:s mark- nadskontrollförordning. En marknadskontrollmyndighet kan då på plats begära bland annat information, handlingar och varuprover. Det kan exempelvis ske genom frågor till personal eller kontroll av dokumentation. De dokument och uppgifter som marknadskontroll- myndigheten tar del av får dokumenteras genom anteckningar, kopi- ering av handlingar eller fotografering. I samband med detta kan bestämmelser i och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning) aktualiseras och en myndighet ska bland annat avstå ifrån att fotografera sådant som rör personuppgifter utan att samtycke finns. Det är syftet med inspektionen, det vill säga att identifiera bris- tande överensstämmelse och erhålla bevis, som styr befogenhetens omfattning.