sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — Slutredovisning enligt regeringens beslut (Fi2020/01922/OU), s. 14 ff. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel och begär därför vissa lagändringar för att undanröja dessa hinder. för detta betänkandes överlämnande har inget beslut om vare sig betalningsblockering eller varningsmeddelande fattats. Den licensierade delen av spelbranschen har också vidtagit vissa åtgärder för att utestänga olicensierat spel. Såvitt är känt för utred- ningen har varken för onlinespel () eller (Sper) som krav att dess licensierade medlemmar inte samarbetar med underleverantörer, exempelvis mark- nadsföringspartners, spelprogramvaruutvecklare och betalningsför- medlare, som erbjuder tjänster till olicensierade spelföretag. Däremot följer det av etiska plattform att operatörer som är medlemmar i endast får acceptera svenska konsumenter på den spelsite som omfattas av svensk licens, samt att leverantörer som är medlemmar i inte får tillhandahålla spel till i olicensierade aktörer som accepterar svenska kunder. Syftet med webbplats-blockering är att stänga ute de spelbolag som inte har tillstånd att erbjuda spel till konsumenter. Således spärras vissa hemsidor för åtkomst genom blockering av exempelvis webb- plats-adresser eller domännamn. Ett sådant verktyg för att stänga ute olovligt spel finns i exempelvis där den danska spelmyn- digheten (Spillemyndigheden) kan ansöka hos domstol om föreläg- gande för en dansk internetleverantör att blockera en viss webbplats där olagligt spel erbjuds. blev totalt 25 webbplatser blockerade i Danmark.9 Inom EU har 18 medlemsländer, däribland , och , infört webbplats-blockering som ett styrmedel av spelmarknaden.10 9Spillemyndigheden, Report on illegal gambling 2019, s. 8. 10Prof , , , Eranjan Padumadasa, och , Evaluation of for Enforcing Online Gambling Rules and Channelling Demand towards Controlled Offers (2018), s. 33. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel Inom EU har 16 medlemsländer infört någon form av möjlighet till betalningsblockering för att försvåra tillhandahållandet av otillåtet spel om pengar. Som framgår ovan erbjuder även den svenska spel- regleringen sådana möjligheter. Endast i sju länder hade möjligheten att besluta om betalningsblockering faktiskt använts, enligt en rap- port som publicerades i november 2018.11 Genom att förbjuda betal- ningsförmedling försvåras möjligheten för spelbolag som erbjuder olagligt spel att ta betalt för sina tjänster. Förbudet innebär vidare att kreditkorts- och nätbetalningsföretag är förhindrade att överföra medel mellan spelare och spelbolag som erbjuder olagligt spel utan tillstånd. har ett förbud mot att tillhandahålla betaltjänster som innebär insättning till och betalning från spel som inte har licens i . skärptes föreskrifterna och stipulerar numera att förbudet även gäller betalningstrans- aktioner till och från andra företag som förmedlar betalningstrans- aktioner för spelbolag som inte har en licens i Norge.12 Licenskrav för underleverantörer (B2B-licens) Med B2B-licens (business to business) avses inom spelområdet huvudsakligen licens för tillverkning, tillhandahållande, installation eller ändring av spelprogramvara. Krav på B2B-licens i någon form finns bland annat i , på och i . Licens- modellen ger möjlighet att ställa krav på sådana underleverantörer i syfte att säkerställa att spelprogramvaran inte erbjuds till otillåtna speloperatörer. Eftersom ett relativt litet antal underleverantörer förser en stor andel av spelmarknaden med spelprogramvara, har modellen ansetts ha stor potential att försvåra tillhandahållandet av otillåtet spel.13 Den brittiska lagstiftningen redogörs för närmare i utredningens överväganden avseende tillstånd för spelprogramvara. 11Prof , , , Eranjan Padumadasa, och , Evaluation of for Enforcing Online Gambling Rules and Channelling Demand towards Controlled Offers (2018), s. 58. 12Forskrift om forbud mot betalingsformidling for pengespill som ikke har norsk tillatelse. 13Prof , , , Eranjan Padumadasa, och , Evaluation of for Enforcing Online Gambling Rules and Channelling Demand towards Controlled Offers (2018), s. 138. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel 7.3.1Behovet av ytterligare åtgärder Utredningens bedömning: Spellagen bör kompletteras med ytterligare verktyg för att stänga ute olicensierat spel. Möjlighet till s.k. IP-blockering bör inte införas. Utgångspunkten för den nya spelregleringen är att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska ha licens, och aktörer utan licens ska stängas ute (prop. 2017/18:220, s. 85). Att staten ska ha kontroll över spelmarknaden anges också som en av målsättningarna för den statliga spelpolitiken (prop. 2019/20:1, utg.omr. 17, s. 209). Det finns flera skäl till detta. Inte minst förutsätter flera av de meka- nismer som införts i spellagen för att skydda konsumenter från över- drivet spelande, såsom möjligheten att stänga av sig från spel och sätta gränser för sitt spelande, att svenskars spelande endast sker inom licenssystemet. Om olicensierade spelföretag tillåts verka fritt på den svenska spelmarknaden finns en uppenbar risk att dessa skyddsmekanismer kringgås genom att spelare som exempelvis stängt av sig från spel fortsätter att spela på olicensierat spel. Det är givetvis också viktigt att skydda svenska licenshavare från otillbörlig konkurrens från olicensierade spelföretag, som kan snedvrida konkurrensen genom att exempelvis locka med bonuserbjudanden på ett sätt som licensierade företag inte tillåts göra. Vissa menar att en metod för att öka kanaliseringen skulle vara att ta bort vissa av spelregleringens konsumentskyddande bestämmelser rörande ex- empelvis begränsningar av vilka typer av spel eller bonuserbjudanden som är tillåtna eller möjligheten att stänga av sig från licensierat spel, eller att avstå från att införa eventuella ytterligare åtgärder som av olika skäl bedöms nödvändiga. Utan sådana begränsningar skulle, åt- minstone för vissa typer av spelare, sannolikt incitamenten att vända sig till olicensierade aktörer att minska. Man kan dock med fog fråga sig vilken poängen med hög kanalisering skulle vara om det inom licenssystemet inte säkerställs ett betydligt starkare konsument- skydd, vilket dessa begränsningsregler syftar till att upprätthålla, än vid spel utanför licenssystemet. Vidare pekar uppgifter från stöd- organisationer på att den stora majoriteten av personerna som söker hjälp för problemspelande, och som angett att de spelat hos olicen- Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel sierade spelföretag, har stängt av sig från spel via Spelinspektionens självavstängningsregister . Det är alltså inte avsaknaden av incitament inom licenssystemet i form av exempelvis lukrativa bonuserbjudanden som gör att dessa personer vänder sig till olicensierat spel. I stället torde det handla om att de där ges tillgång till spel trots avstängning. För att skydda dessa personer behövs utöver vård och förebyggande åtgärder att staten har tillgång till repressiva åtgärder för att stänga ute olovligt spel, snarare än libe- ralisering av spelansvarsregelverket inom licenssystemet. som det måste finnas en balans i regelverket som gör det attraktivt för spelföretag och konsumenter att verka inom licenssystemet, kan enligt utredningen således inte ett minskat konsumentskydd inom licenssystemet vara svaret på hur olicensierat spel ska stängas ute. Det är därför enligt utredningen avgörande för reformens såväl effektivitet som legitimitet att det finns ändamålsenliga verktyg för att stänga ute olicensierade aktörer från den svenska spelmarknaden. Kanaliseringen på den svenska konkurrensutsatta spelmarknaden har bedömts uppgå till mellan 87–2019 med en vikande trend över året, och med betydande skillnader mellan olika spel- former. Statskontoret bedömer i utvärderingen av läget på spelmark- naden att utvecklingen sedan omregleringen har varit sådan att ytterligare verktyg är nödvändiga för att stänga ute olicensierat spel.14 Utredningen delar den bedömningen och anser att det, även om effektiviteten i de befintliga verktygen ännu inte fullt ut har prövats och kan värderas, finns skäl att överväga vilka eventuella ytterligare verktyg som kan vara lämpliga och ändamålsenliga för att stänga ute olicensierat spel. Frågan är då vilka ytterligare åtgärder som bör komma i fråga. En åtgärd som utredde var om en möjlighet att besluta om blockering av elektronisk kommunikation till domäner (DNS-blockering) eller IP-adresser (IP-blockering) bör införas i spellagen.15 Den utredningen, och sedermera även regeringen, bedömde dock att någon möjlighet till sådan blockering inte skulle införas i samband med omregleringen. ansåg bland annat att en sådan åtgärd skulle riskera att inskränka yttrandefriheten på ett oproportionerligt sätt och innebära att även 14Statskontoret, Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden, Delrapport 3 (2020:8), s. 101. 15SOU 2017:30, del 2, s. 142 samt prop. 2017/18:220 s. 211. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel sådant material som inte var tänkt att omfattas av blockeringen ris- kerade att träffas av åtgärden. Vidare bedömde utredningen att en möjlighet till DNS- eller IP-blockering på spelområdet skulle riskera att leda till att det väcks krav på liknande åtgärder på fler områden, samt att tillräckligt stöd i saknades för ett sådant förslag. Finns då något i utvecklingen sedan spellagens ikraftträdande som motiverar en annan bedömning nu? Möjligheten att bland annat blockera webbsidor övervägdes av Utredningen om EU:s förordning om konsumentskyddssamarbete som lämnade sitt betänkande till regeringen (SOU 2019:12, s. 45 och 46 samt 115 ff.). I valet mellan ett system med varningsmeddelanden och blockering föreslog den utredningen att varningsmeddelanden väljs, med stöd i ett liknande resonemang som . Man konsta- terade bl.a. att blockering riskerar att slå för brett och riskerar att vara svårförenlig med den grundlagsskyddade yttrandefriheten, samt att en sådan åtgärd i många fall visat sig ha en begränsad effekt och inte uppnått det eftersträvade målet. Vidare konstaterades att riks- dagen i förhandlingarna av den EU-förordning16 som utredningen hade i uppdrag att implementera, motsatt sig möjligheten till block- ering, vilket föranlett att rösta nej till förordningen i rådet. Regeringen valde att följa utredningens förslag att i stället för block- ering införa möjligheten att besluta om varningsmeddelanden i mark- nadsföringslagen (2008:486), lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i kon- sumentförhållanden, läkemedelslagen (2015:315), lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter och lagen (2019:59) med kom- pletterande bestämmelser till EU:s geoblockeringsförordning (prop. 2019/20:120, s. 69). En majoritet av länderna i EU har infört möjligheten att blockera webbsidor som tillhandahåller otillåtet spel (SOU 2017:30 del 2, s. 140). Den vanligaste typen är DNS-blockering. I en analys som lät göra 2018,17 konstateras att DNS-blockering lätt kan kringgås och därmed inte är en särskilt effektiv åtgärd. Trots det ansåg flera länder enligt studien ändå att åtgärden var effektiv eftersom konsumenter som försökte nå en blockerad webbplats togs 16Europaparlamentets och rådets förordning om samarbete mellan de nationella myndigheter som har tillsynsansvar för konsumentskyddslagstiftningen. 17Prof , , , Eranjan Padumadasa, och , Evaluation of for Enforcing Online Gambling Rules and Channelling Demand towards Controlled Offers (2018). Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel vidare till en annan webbplats med viktig konsumentinformation. Informationen kan exempelvis upplysa konsumenter som inte är medvetna om att de försökt få tillträde till en olicensierad spelsida. Utredningen konstaterar att den möjlighet som infördes i spellagen att besluta om varningsmeddelande ännu inte har använts. Som nämnts utreder Spelinspektionen fortfarande förutsättningarna för och effektiviteten i användning av varningsmeddelanden. Möj- ligheten att besluta om varningsmeddelande har, som framgår ovan, införts även på andra områden vilket torde medföra att möjligheten att samarbeta mellan myndigheter i tillämpningen ökar. Utredningen konstaterar även att stödet i för DNS- och IP-blockering inte tycks ha ökat efter Spellicensutred- ningen. En åtgärd av detta slag riskerar också att begränsa eller förhindra tillgången till även annan information än den som åtgärden avser, och därmed inskränka yttrandefriheten på ett sätt som kan strida mot våra grundlagar. Sammantaget bedömer utredningen att det inte framkommit skäl som motiverar någon annan bedömning än den som gjorde. Någon möjlighet till blockering av elektronisk kommunikation bör därför inte införas . Vissa aktörer har framfört till utredningen att spellagens till- ämpningsområde bör utvidgas till att i princip omfatta allt spel som är tillgängligt för svenska konsumenter. På så sätt anser man att möjligheten för olicensierade spelföretag att kringgå spellagen genom att ha andra språk och valuta än den svenska skulle försvinna. Enligt 1 kap. 2 § spellagen är lagen tillämplig på spel som tillhanda- hålls i . Onlinespel som inte riktas till den svenska marknaden ska inte anses tillhandahållna i . Spelinspektionen har, med hänvisning delvis till lagens förarbeten, angett att svensk valuta, svenskt språk, information till specifikt svenska kunder, svensk kundtjänst och marknadsföring mot svenska konsumenter utgör omständigheter som talar för att spelet ska anses riktat mot den svenska marknaden, men att en bedömning i varje enskilt fall be- höver göras.18 Det torde därmed inte vara tillräckligt att enbart genom att ändra språk och valuta till andra än de svenska vara säker på att man agerar utanför spellagens tillämpningsområde, om man på annat sätt kan anses rikta sin verksamhet mot svenska konsu- menter. Utredningen bedömer att tolkningen av spellagens tillämp- 18Spelinspektionens arbete mot olaglig spelverksamhet online – strategi (), s. 2 och 3. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel ningsområde bör utvecklas genom domstolspraxis samt Spelinspek- tionens och andra myndigheters tillsyns- och rättsvårdande arbete, innan frågan huruvida den bör ses över väcks. Utredningens förslag: Tillstånd ska krävas för den som tillver- kar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara för vadhållning online och kommersiellt onlinespel. En tillstånds- havare får inte tillverka, tillhandahålla, installera eller ändra spel- programvara åt någon som saknar nödvändig licens enligt spel- lagen. En licenshavare ska se till att spelprogramvaran som används är tillverkad, tillhandahållen, installerad och ändrad av någon som har tillstånd för detta. 7.4.1Tidigare utredningar – förslag överlämnade sitt betänkande En omreglerad spelmarknad (SOU 2017:30) till regeringen . I betän- kandet, som låg till grund för den nya spellagen, föreslog utred- ningen, utöver kravet om licens för spelföretag, att även den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara för onlinespel ska ha licens för detta, en s.k. B2B-licens. Enligt ut- redningens förslag skulle en licenshavare för spelprogramvara inte få samarbeta med spelföretag som tillåter spel från utan att ha licens för det. skulle på motsvarande sätt förbjudas att samarbeta med någon som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara utan licens. Spellicensutred- ningen anförde flera syften med en sådan reglering. Enligt utred- ningen skulle ett licenskrav för underleverantörer ge tillsynsmyndig- heten större överblick över leveranskedjan, ta bort en del av den administrativa bördan från spelföretagen, begränsa tillgången till spelprogramvara för olicensierade spelföretag som tillhandahåller spel i , samt omöjliggöra för svenska underleverantörer att tillhandahålla tjänster till utländska spelföretag utan svenska myn- digheters vetskap. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel I remissbehandlingen av betänkande framfördes viss kritik mot förslaget. och flera spelprogram- varuutvecklare, bl.a. , och , ansåg att det bör räcka att spelprogram- varan genomgår certifieringsprocess hos ett oberoende organ. Enligt dessa remissinstanser skulle dessutom ett licenskrav för under- leverantörer, som det var utformat i utredningens förslag, riskera att medföra otydligheter i ansvarsfördelningen mellan spelföretagen och underleverantörerna och därmed skapa sämre förutsättningar för myndigheten att utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen. Vissa remissinstanser, däribland Sper, var dock positiva till ett licenskrav för underleverantörer då det enligt dessa skulle bidra till ordning och reda på spelmarknaden. Sper ansåg dock att kraven för att erhålla en sådan licens behövde tydliggöras. Regeringen valde i sitt förslag om en ny spelreglering att inte gå fram med något förslag om spelprogramvarulicenser. Regeringen anförde i propositionen att det fanns oklarheter i utredningens förslag bl.a. avseende vilka krav som skulle gälla för licens, och att beredningsunderlag därmed saknades (prop. 2017/18:220 s. 136 och 137). Regeringen påpekade dock att ett tillståndskrav för under- leverantörer skulle kunna försvåra för olicensierade spelföretag att hitta samarbetspartners och därmed bidra till att säkerställa kana- liseringen, samt att man inte utesluter att ett sådant tillståndskrav kan bli aktuellt . 7.4.2Skulle ett tillståndskrav för hantering av spelprogramvara öka kanaliseringen? Företag som utvecklar och tillhandahåller spelprogramvara har en central betydelse för tillhandahållandet av spel. I många fall är spelföretag beroende av en eller flera externa sådana underleve- rantörer för att skapa innehåll på webbplatsen där spelet till- handahålls. Dessa underleverantörers tjänster kan bestå i att leverera själva spelet eller att leverera verktyg som spelföretag kan använda för att själva utveckla spel. I många fall kan tjänsterna också bestå i Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel att sköta hela driften av spelverksamheten, inklusive transaktionerna mellan spelare och spelföretag.19 Det är ett begränsat antal programvaruutvecklare som förser merparten av den svenska spelmarknaden med spelprogramvara. Enligt uppgifter som utredningen tagit del av dominerades mark- naden för programvara till online-kasinospel av några få större aktörer, varav de sju största, NetEnt, Play´n GO, Microgaming, Red , SG Digital, Playtech och Yggdrasil, stod för av marknaden. Flera av dessa är svenskregistr- erade bolag. För live-kasinospel är marknaden ännu mer koncen- trerad med två dominerande aktörer, Evolution Gaming och NetEnt, varav båda är registrerade i . För s.k. sportböcker till vadhållning finns det två leverantörer som helt dominerar mark- naden, Kambi och SBTech, varav den förstnämnda är svensk- registrerad. finns en utveckling, framför allt på marknaden för programvara till online-kasinospel, mot att det blir allt vanligare med mellanhänder, s.k. game aggregation platforms (GAP), som förser licenshavare med spel från flera olika, ofta mindre, verksam- heter som bedriver utveckling av spelprogramvara. Exempel på GAP är iSoftBet och NetEnt Connect. Ett flertal aktörer på den svenska spelmarknaden har efter om- regleringen efterfrågat en ökad reglering av underleverantörs- marknaden för att på så sätt uppnå en högre kanalisering. Aktörer från spelbranschen som utredningen har pratat med har framfört att flera av de större spelprogramvaruutvecklarna visserligen kräver att de spelföretag som de samarbetar med har licens, men att det skiljer sig åt mellan spelprogramvaruutvecklare. Enligt de aktörer som utredningen har haft kontakt med skulle ett licens- eller till- ståndskrav för underleverantörer, kombinerat med ett uttryckligt förbud för dessa att samarbeta med olicensierade spelföretag, därför bidra till att stänga ute olicensierat spel. Som redogjorts för ovan finns en motsvarande reglering i Storbritannien.20 Enligt den brittiska spellagen, Gambling Act 2005, ska den som tillverkar, till- 19Prof , , , Eranjan Padumadasa, och , Evaluation of for Enforcing Online Gambling Rules and Channelling Demand towards Controlled Offers (2018). 20Det betyder dock inte att spelprogramvaran som sådan är oreglerad i andra länder. I , liksom i många andra EU-länder, finns krav på att spelprogramvaran ska uppfylla vissa tekniska krav och ha genomgått certifiering av en tredje part, ett s.k. ackrediterat organ (se Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel handahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara ha en s.k. gambling software operating license. Om en licensierad program- varuutvecklare exempelvis tillhandahåller spel till ett olicensierat spelföretag som riktar sig till den brittiska marknaden, kan licensen återkallas. I licensvillkoren för spelföretagen (B2C-företagen) anges att all spelprogramvara som används måste vara tillverkad, tillhanda- hållen, installerad och ändrad av någon som har en gambling soft- ware operating license.21 Företrädare för UK Gambling Commiss- ion, som administrerar och utövar tillsyn över licenssystemet i Stor- , har för utredningen uppgett att licensordningen på ett effektivt sätt har bidragit till att stänga ute olicensierat spel i landet.22 Den nya spelregleringen som gäller i bygger på att alla som agerar på den svenska spelmarknaden ska ha licens för att tillhandahålla spel, och att aktörer utan licens ska stängas ute (prop. 2017/18:220 s. 85). Utestängningen av olicensi- erat spel är avgörande för en fungerande spelmarknad, dels för att upprätthålla ett starkt konsumentskydd och rättvisa konkurrens- villkor, dels för att säkerställa ett rättvist skatteintag. Det är därför av största vikt att det finns effektiva och ändamålsenliga verktyg i regleringen för att motverka olovligt spel. Det går inte att utesluta att en tillståndsreglering skulle göra att vissa olicensierade spel- företag ersätter tillståndsgivna underleverantörer med andra under- leverantörer. En sådan regleringen torde dock innebära att utbudet av attraktiva spel minskar betydligt för olicensierade spelbolag. Ut- redningen bedömer därför, i likhet med och merparten av de branschaktörer som utredningen har pratat med, att ett krav på tillstånd för spelprogramvara skulle bidra till att tillhanda- hållandet av olicensierat spel på den svenska spelmarknaden försvåras. är det ett brott att främja deltagandet i olovligt spel (19 kap. 2 § spellagen). En tillståndsreglering skulle dock ge Spelinspektionen andra möjligheter än att ställa krav på och direkt vända sig till spelprogramvaruutvecklaren för att förhindra att dennes spel används i samband med olovligt spel. En sådan möjlighet bedöms särskilt viktig mot bakgrund av den utveckling på spel- marknaden som varit, där de olicensierade spelföretagen i regel är 21Gambling Commission, Licence conditions and codes of practice (2020), Licence condition 2.2.1. 22Uppgifter till utredningen från UK Gambling Commission . Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel etablerade i andra länder än och därför kan vara svåra för Spelinspektionen att nå i sin tillsyn. Ett tillståndskrav innebär en relativt stor inskränkning i den grundlagsstadgade näringsfriheten (2 kap. 17 § regeringsformen [1974:152]) och en inträdesbarriär särskilt för små företag som vill konkurrera på marknaden. Det är därför inget som bör införas utan att särskilda skäl föreligger. Utredningen kan också konstatera att betaltjänst-, internet- och medieleverantörer underställs särskilda skyldigheter i spellagen i syfte att stänga ute olicensierat spel, men att tillstånd enligt lagen inte krävs för sådan verksamhet.23 Man kan tänka sig att på motsvarande sätt nöja sig med att införa en bestäm- melse i spellagen om att spelprogramutvecklare inte får samarbeta med olicensierade spelföretag. En spelprogramvaruutvecklare har dock, jämfört med de nämnda aktörerna, en mer direkt anknyt- ning till och är en integrerad del av spelmarknaden.