sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Ett flertal kommuner som utredningen varit i kontakt med vittnar också om att olika villkor i olika kommuner och skill- naderna mellan det statliga och det kommunala stödet gör det svårt för elever och vårdnadshavare att förstå systemet. Svårigheterna visar sig bl.a. i att elever och vårdnadshavare lämnar in sin ansökan om stöd till fel instans. Elever och vårdnadshavare kan heller inte förutse om de har rätt till stöd. De många olika villkoren och möjligheten att i enskilda fall lämna stöd med hänvisning till skäl innebär dessutom att det är svårt att förstå varför vissa, men inte andra elever får stöd. Kommunernas och CSN:s beslut kan därför komma att uppfattas som orimliga och godtyckliga. Utredningen bedömer att systemets legitimitet kan komma att ifrågasättas. Det nuvarande uppdelade systemet för stöd till inackordering innebär att olika villkor gäller för olika elever och för olika skol- huvudmän. Systemet är komplext, rätten till stöd är svår att förutse och beslut om stöd kan uppfattas som godtyckliga. Systemet ger inte likvärdiga och rättvisa villkor för offentliga och enskilda skolhuvud- män. Sammantaget anser utredningen att en förändring är nödvändig. Utgångspunkter för förändringar av nuvarande system Ett system för stöd till inackordering måste vara tydligt för elever, vårdnadshavare, skolhuvudmän och andra. Regelverket för stödet måste därför vara så enkelt som möjligt. Stödsystemet måste dess- utom vara likvärdigt. Rätten till stöd ska inte bero på var elever bor eller av vem som är huvudman för skolan. Lika villkor måste gälla för alla. Stödsystemet måste därför vara enhetligt. Studier på en annan ort är ett stort beslut för elever och vårdnadshavare. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan få ett ekonomiskt stöd kan ofta vara en central fråga vid sådana beslut. Elever och vårdnadshavare måste på förhand kunna få veta om att tänkta studier medför en rätt till stöd. Stödsystemet måste därför vara förutsebart. Stödet till inackordering bör därför utformas så att stödet blir enkelt, enhetligt och förutsebart. Staten ska ansvara för stödet till inackordering Utredningen har haft i uppdrag att ta ställning till förslaget i betän- kandet Moderniserad studiehjälp. Utredningen ska föreslå om staten genom CSN bör ha ett samlat ansvar för stödet till inackordering. I uppdraget ingår varken att överväga om kommunerna helt ska ta över ansvaret för stödet eller att föreslå förändringar i det nuvarande kommunala stödet. Utredningen har därmed haft att ta ställning till om ansvaret för stödet till inackordering även fortsättningsvis ska delas mellan staten och kommunerna eller om staten ska ta över ansvaret. En tanke vid införandet av det kommunala stödet till inackorder- ing var att kommunerna även skulle få ansvar för sådana studieeko- nomiska konsekvenser som hänger nära samman med kommunala beslut om lokalisering av skolor, kollektivtrafik m.m. Utredningens genomgång visar att kommunerna i praktiken alltmer kom- mit att använda det kommunala stödet som ett verktyg för att främja vissa typer av utbildningar framför andra, och för att ge kommunens elever tillgång till ett större utbud av utbildning än de garanteras enligt skollagen.24 Utredningen beräknar t.ex. att uppemot hälften av dem som får kommunalt stöd till inackordering för att studera på en annan ort får stöd trots att de redan har tillgång till en motsvar- ande utbildning på hemorten. Utredningen anser att många av problemen i nuvarande stöd- system har sin grund i kommunernas olika användning av det kom- munala stödet. Utredningen bedömer inte att ett tydligare regelverk för det kommunala stödet skulle vara en tillräcklig åtgärd för att säkerställa ett enhetligt och enkelt stödsystem. Utredningen har heller inte i uppdrag att överväga sådana förändringar. Utredningen bedö- mer därför att staten ska ta över det samlade ansvaret för stödet. 24Se avsnitt 5.3.2. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Stödet bör administreras av CSN CSN administrerar det statliga stödet till inackordering. Det finns redan ett väl utvecklat regelverk och praxis kring ansöknings- förfarande, utbetalningar, återkrav med mera. CSN administrerar dessutom den statliga studiehjälpen. Elever som har rätt till stöd till inackordering har oftast redan stöd i form av studiebidrag från studie- hjälpssystemet. Samordnade ansöknings- och utbetalningsrutiner och ett sammanhållet kontrollsystem skulle innebära att elever och vårdnadshavare möter ett enklare och mera enhetligt stödsystem. Ett samordnat system innebär dessutom minskade administrativa kostnader och en minskad risk för felaktiga utbetalningar. Stödet till inackordering bör därför administreras av CSN. 7.3.2Studiebidrag till eget boende ska regleras i studiestödslagen Utredningens förslag: Studiebidrag till eget boende ska bara få lämnas till den som behöver ett eget boende till följd av studier. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om bidrag till eget boende. Stödet ska heta studiebidrag till eget boende Det statliga stödet till inackordering som lämnas av CSN kallas in- ackorderingstillägg. Det kommunala stödet regleras i skollagen under . I praktiken kallas det kommunala stödet dock olika saker i olika kommuner, exempelvis inackorder- ingsbidrag eller inackorderingsstöd. Många kommuner kallar dess- utom stödet inackorderingstillägg, samma namn som det stöd CSN administrerar. föreslog att ett nytt stöd under ett sam- lat statligt ansvar skulle kallas inackorderingsstöd.25 CSN avstyrkte vid remissbehandlingen ett namnbyte. Myndigheten hänvisade till att begreppet inackorderingstillägg är ett inarbetat namn hos b.la. 25SOU 2013:52 Moderniserad studiehjälp. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan skolor och att ett namnbyte skulle kräva ändringar i datasystem och i informationsmaterial. Trots CSN:s synpunkt bedömer utredningen ett nytt stöd för inackordering under ett samlat statligt ansvar av tydlighetsskäl bör ges ett nytt namn. Inte minst för att skilja ett sådant stöd från de nuvarande statliga och kommunala stöden. I (SO) anges att ordet inackordera betyder att skaffa permanent kost och logi. Begreppen inackorderingstillägg, inackorderingsbidrag och inackorderingsstöd har alla sitt ursprung i då elever som flyttade från föräldrahemmet till studieorten vanligtvis bodde på särskilda elevhem eller liknande. Eleverna betalade då ett samlat belopp för kost och logi, dvs. för sin inackordering. ser verk- ligheten annorlunda ut. Dagens elever är mer sällan inackorderade i traditionell bemärkelse. Begreppet inackordering är dessutom ålder- stiget och används knappast i allmänt språkbruk. Ett nytt och mera enhetligt stöd syftar till att täcka delar av de merkostnader som ett eget boende på studieorten medför.26 Dessa merkostnader kan vara boendekostnader på studieorten, dyrare uppehälle och resor till och från föräldrahemmet. Ett nytt stöd bör ges ett namn som bättre återspeglar varför stödet lämnas. Utredningen har därför övervägt namnet Bidrag till merkostnader vid studier på annan ort. Ett sådant namn är dock otympligt långt och kan sammanblandas med de mer- kostnadslån som kan lämnas inom ramen för det statliga studie- medelssystemet.27 Ett nytt stöd avser täcka boendekostnader men även vissa andra kostnader. Utredningen har därför också övervägt namnet Bidrag vid studier på annan ort. Ett sådant namn tydliggör dock inte att stödet endast kan lämnas när eleven har en egen bostad utanför föräldrahemmet. Stödet skulle därför kunna sammanblandas med den ersättning för elevresor som elevens hemkommun kan vara skyldig att lämna för dagliga resor till studier på en annan ort.28 Utredningen har också övervägt begreppet Bidrag till eget boende. Ett sådant namn kan dock sammanblandas med bostadsbidrag enligt socialförsäkringsbalken. Det bör av denna anledning också framgå av namnet att det är fråga om en typ av studiestöd. För att hålla namnet kort men tydligt föreslår utredningen därför att det nya stödet ska heta Studiebidrag till eget boende. 26Se efterföljande avsnitt. 273 kap. 15 § studiestödslagen (1999:1395). 28Lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Det föreslås också en bestämmelse som upplyser om att närmare bestämmelser om studiebidrag till eget boende kommer att meddelas i förordning eller myndighetsföreskrifter. 7.3.3Bidrag ska lämnas om motsvarande utbildning saknas på hemorten Utredningens förslag: Studiebidrag till eget boende ska lämnas för en elev som studerar utanför hemorten och om motsvarande utbildning saknas på hemorten. Liksom ska detta gälla stu- derande på de läroanstalter och utbildningar som finns i en bilaga till studiestödsförordningen. Någon prövning av kravet om att motsvarande utbildning ska saknas på hemorten ska inte göras i fråga om den som har rätt att delta i utbildning på gymnasial nivå i en annan kommun än sin hemkommun eller i en region enligt 20 kap. 19 d § skollagen. Med motsvarande utbildning avses 1.vid utbildning på nationella program i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan: samma nationella program och inriktning, 2.vid utbildning på introduktionsprogram i gymnasieskolan; utbildning på programinriktat val som är inriktad mot samma nationella program, på yrkesintroduktion mot samma yrkes- område och för övriga introduktionsprogram samma introduk- tionsprogram, eller 3.annan utbildning: utbildning i samma utbildnings- eller skol- form med samma kursinnehåll. Studiebidrag till eget boende ska dessutom lämnas till elever i gym- nasie- och gymnasiesärskolan som inte kan bo kvar på sin hemort när de deltar i arbetsplatsförlagt lärande (APL). Detta ska regleras i förordning. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan föreslog att ett nytt inackorderingsstöd under ett samlat statligt ansvar bara ska lämnas om motsvarande utbildning saknas på eller i närheten av elevens hemort. I annat fall finns inget behov av inackordering. Med motsvarande utbildning avsågs som utgångspunkt samma nationella program och inriktning.29 förslag skulle innebära att bara de ung- domar som saknar en motsvarande utbildning på sin hemort kan få inackorderingsstöd för studier på en annan ort. Det skulle innebära att de elever som tagit emot i första hand av en annan kommun inom ett samverkansområde inte längre skulle få stöd till inackordering om motsvarande utbildning fanns i hemkommunen. kom- mun invände därför i sitt remissvar att studiehjälpsutredningens förslag skulle innebära att kommunens ungdomar inte längre skulle kunna få stöd till inackordering. kommun ansåg därför att förslaget borde utredas vidare. påpekade att studiehjälpsutredningens förslag innebar att hänsyn inte ska tas till om en utbildning hade godkänts som en särskild variant eller som en nationellt godkänd idrottsutbildning (NIU). Inte heller ska hänsyn tas till skillnader inom ramen för programfördjupningen eller indi- viduellt val inom ett program. Förbundet avstyrkte därför förslaget och framhöll att hänsyn även måste tas till utbildningarnas faktiska innehåll. CSN påpekade att vissa studerandegrupper skulle bli utan stöd när kommunernas generösa prövningar av rätten till stöd till inackordering skulle försvinna. Exempelvis elever vid NIU och elever som tagits emot i andra hand till en utbildning. kommun ansåg att elever vid NIU även fortsatt borde ha rätt till inackorderingsstöd. kommun ansåg att det var viktigt att inackorderingsstöd endast skulle lämnas till elever som tagits emot i första hand till en utbildning. ansåg att det behövde ut- redas om mera generösa regler fordrades för vissa yrkesutbildningar. Hästnäringens-, naturbrukets- och skogsbrukets yrkesnämnder ansåg att naturbruksprogrammets inriktningar behövde ses över, för att för- hindra att elever skulle begränsas i sitt val av naturbruksgymnasium. 29SOU 2013:52 Moderniserad studiehjälp, s. 176–181. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Studiebidrag till eget boende ska lämnas om motsvarande utbildning saknas på hemorten Syftet med studiebidraget till eget boende är, liksom motsvarande tidigare stöd, är att undanröja geografiska hinder för utbildning. Bidraget bör därför lämnas om eleven inte kan bo kvar på hemorten och ändå delta i en motsvarande utbildning. En central fråga är dock hur långt statens ansvar ska sträcka sig. För att inte statens ansvar ska sträcka sig alltför långt behöver det definieras vad som avses med att inte kunna delta i en motsvarande utbildning på hemorten. Vad ska avses med motsvarande utbildning inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan? En central målsättning inom skolväsendet är att alla barn och ung- domar, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekono- miska förhållanden, ska ha lika tillgång till utbildning.30 Ett studie- bidrag till eget boende bör därmed syfta till att säkerställa allas lika tillgång till utbildning inom skolväsendet. Vilket utbud varje elev ska ha tillgång till regleras i skollagen. Ett studiebidrag till eget boende bör därför stödja ungdomars lika tillgång till det grundläggande ut- bildningsutbud som finns enligt skollagen. Mottagande i första hand regleras i skollagen och innebär bl.a. att elever ska tas emot i första hand till utbildningar som inte finns på hemorten. Men förstahands- mottagande gäller också för alla elever inom ett samverkansområde. Om en förutsättning för rätten till studiebidrag till eget boende skulle vara om eleven tagits emot i första hand eller inte skulle ett nytt system riskera att ge alltför olika villkor för elever i olika kom- muner. Detta eftersom samverkansavtalen även i fortsättningen kom- mer att kunna variera i storlek. Studiebidraget till eget boende bör därför inte vara beroende av första- eller andrahandshandsmotta- gande. Oberoende av om elever är mottagna i första eller andra hand ska de kunna få studiebidrag till eget boende om de uppfyller de kri- terier som föreslås om att motsvarande utbildning inte ska finnas på hemorten. Utredningen har bedömt att ett studiebidrag till eget boende bör stödja ungdomars lika tillgång till det grundläggande utbildnings- utbud som de har tillgång till enligt skollagen. 301 kap. 8 § skollagen. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan gande utbudet enligt skollagen avses det utbud av utbildningar som ger rätt till förstahandsmottagning i en annan kommun. Ett studie- bidrag till eget boende bör följaktligen syfta till att ge ungdomar en reell möjlighet att ta del av samtliga nationella program och inrikt- ningar i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, och att ta del av utbildning på programinriktat val som är inriktad mot samma natio- nella program, utbildning på yrkesintroduktion som är inriktad mot samma yrkesområde och i övrigt samma slags introduktionspro- gram. Ett nytt studiebidrag till eget boende bör därför inte heller lämnas till elever som vill läsa en särskild variant, profil eller liknande av ett program eller inriktning på en annan ort. Sådana utbildningar ger alltså inte rätt till förstahandsmottagning i en annan kommun. En sådan ordning skulle verka kostnadsdrivande för statens kost- nader för bidraget. Ett studiebidrag till eget boende kan och bör inte syfta till att stödja en obegränsad valfrihet för ungdomar. Elever som redan har tillgång till ett visst program eller inriktning på sin hemort har visserligen genom systemet med frisökning, samverkansavtal och genom fristående gymnasieskolor möjligheter att söka sig till samma utbildning någon annanstans. Dessa elever har dock redan tillgång till en motsvarande utbildning på hemorten. De bör därför inte anses ha behov av stöd i form av ett studiebidrag till eget boende för att tillförsäkras tillgång till den aktuella utbildningen. Ett antal remissinstanser lyfte 2015 frågan om NIU En utbildning där ämnet specialidrott ingår får godkännas som NIU om den har en tydlig elitidrottskaraktär och ett etablerat samarbete med ett special- idrottsförbund som är relevant för utbildningen. beslutar om var NIU får anordnas och hur många platser utbildningarna får ha.31 Ett studiebidrag till eget boende är ett utbildningspolitiskt stöd. Bidraget syftar till att ge alla elever en reell möjlighet att de del av alla program och nationella inriktningar i gymnasieskolan. Bidraget syftar inte till att stödja idrottsväsendet, olika huvudmän eller en- skilda elevers idrottsliga strävanden. 315 kap. 27–30 §§ gymnasieförordningen. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan Genom skollagen och gymnasieförordningen garanteras elever tillgång till vissa riksrekryterande idrottsutbildningar vid godkända riksidrottsgymnasier (). Ett nytt studiebidrag till eget boende ska enligt utredningens förslag alltid kunna lämnas till elever vid riks- rekryterande utbildningar. Bidraget kommer därför alltid att kunna lämnas till elever vid . Elever garanteras däremot inte tillgång till NIU. Utredningen bedömer därför att det saknas anledning att föreslå särskilda undantag för NIU-elever. Ett nytt studiebidrag till eget boende ska därför kunna lämnas till NIU-elever endast om samma program och nationella inriktning saknas på elevens hemort. Att samma program och nationella inriktning på elevens hemort inte är en NIU-utbildning har i sammanhanget ingen betydelse. Utredningen bedömer att uppemot 1 500 NIU-elever har kommunalt stöd till inackordering trots att samma program och nationella inriktning finns på elevens hemort. Utredningen föreslår i avsnitt 1.6.2 särskilda övergångsbestämmelser som innebär att dessa elever kommer att kunna slutföra sina utbildningar med oförändrade villkor. Våra förslag påverkar också förutsättningarna för kommunala gymnasieskolor som ger utbildning i form av NIU. Vi bedömer dock inte att det ligger i utredningens uppdrag att föreslå särlösningar av hänsyn till olika huvudmän. Utredningen noterar sam- tidigt att regelverket för idrottsutbildningar vid och i form av NIU är föremål för en översyn inom . Vissa yrkesutbildningar i gymnasieskolan bedömde att en väl fungerande yrkesutbild- ning är viktig för både individen och samhället. Utredningen kon- staterade vidare att det inte är möjligt för varje region eller kommun att ha ett brett utbud av vissa specifika yrkesutbildningar. Studie- hjälpsutredningen ansåg därför att det var befogat att staten genom inackorderingsstöd stöttar ungdomar som vill läsa sådana utbild- ningar.32 konstaterade att det inom vissa nationella program finns flera yrkesutgångar, yrken som en utbild- ning ska leda till, än det finns inriktningar. Inom en och samma in- riktning finns ofta flera yrkesutgångar. De olika yrkesutgångarna kan dessutom vara vitt skilda från varandra. 32SOU 2013:52 Moderniserad studiehjälp, s. 183. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan ansåg inte att det var rimligt att neka elever vid sådana utbildningar inackorderingsstöd och i stället hänvisa dem till att läsa samma pro- gram och inriktning, men med ett helt annat innehåll, på hemorten. får enligt 4 kap. 2 § gymnasieförordningen besluta om att en viss utbildning får finnas inom inriktningen övriga hantverk på hantverksprogrammet. föreslog att Skol- verket även skulle få besluta om vilka utbildningar som får finnas inom inriktningarna djur och skog på inom naturbruksprogrammet. Inackorderingsstöd skulle kunna lämnas till elever vid utbildningar som på detta sätt beslutats av , även om samma program och inriktning fanns på hemorten.33 Regeringen har beslutat om ändringar när det gäller utbudet av inriktningar på hantverks- och naturbruksprogrammen som ska börja tillämpas på utbildning som påbörjas efter . De svårigheter som studiehjälpsutredningen pekade på är därmed till viss del åtgärdade. Utredningen bedömer därför inte att det finns någon anledning att föreslå någon särreglering för yrkesutbildning på det sätt studiehjälpsutredningen föreslog. Ett studiebidrag till eget bo- ende bör därför normalt lämnas bara om det introduktionsprogram, det nationella program eller den nationella inriktning eleven antagits till saknas på hemorten. föreslog att studerande som behöver bo- sätta sig på en annan ort för att delta i APL ska kunna få inackor- deringsstöd. Stödet ska kunna lämnas om avståndet till eller skolan är eller om restiden minst under minst . Ingen av remissinstan- ser kommenterade förslaget särskilt. Ett nytt studiebidrag till eget boende syftar till att stödja allas lika tillgång till utbildning. Bidraget ska medverka till att ge alla ung- domar en reell möjlighet att ta del av samtliga program och inrikt- ningar inom gymnasie- och gymnasiesärskolan. APL ingår som en obligatorisk del i många program och kan inte alltid tillhandahållas på elevens hemort. I vissa fall behöver eleven ett eget boende på den ort där han eller hon genomför sin APL. Ett nytt studiebidrag till 33SOU 2013:52 Moderniserad studiehjälp, s. 183–186. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan eget boende bör utformas så att det underlättar APL på en annan ort än elevens hemort. Utredningen gör samma bedömning som studie- hjälpsutredningen och anser att ett nytt studiebidrag till eget boende bör kunna lämnas till elever som inte kan bo kvar på sin hemort när de deltar i APL. Vad ska avses med motsvarande utbildning när det gäller annan utbildning? Det nuvarande statliga inackorderingstillägget lämnas även till andra elever än elever vid gymnasie- och gymnasiesärskolor. Statligt in- ackorderingstillägg lämnas till elever på t.ex. folkhögskolor och internationell gymnasieutbildning för International Baccalaureate (IB). Utredningen föreslår ingen ändring i detta avseende. Ett nytt studiebidrag till eget boende ska fortsatt kunna lämnas för studier vid de utbildningar som framgår av bilaga A till studiestödsförord- ningen (2000:655) längst till och med det första kalenderhalvåret det år då den studerande fyller (2 kap. 3 § första stycket studie- hjälpslagen). ansåg att prövningen av om motsvarande utbildning finns på elevens hemort vid sådana andra utbildningar borde utgå från kursinnehållet.34 Ingen av re- missinstanser har kommenterat förslaget. Utredningen gör i huvudsak samma bedömning som studie- hjälpsutredningen. I dagens system är det dock möjligt att jämföra kursinnehåll i helt olika typer av utbildningar. Utredningen anser där- för att det bör tydliggöras att det ska vara fråga om en utbildning i samma utbildnings- eller skolform som har samma kursinnehåll. Med motsvarande utbildning bör därför avses en utbildning i samma utbild- nings- eller skolform och med samma kursinnehåll. vuxenutbildning på gymnasial nivå Med dagens reglering ger studier inom vuxenutbildning (komvux) som huvudregel inte rätt till någon form av ekonomiskt stöd till inackordering. När det gäller det statliga stödet till inackor- dering omfattas utbildning inom komvux endast om den studerande är utlandssvensk (jfr 2 kap. 2 § studiestödsförordningen). 34SOU 2013:52 Moderniserad studiehjälp, s. 179–181. Förslag om finansiering och resursfördelning i gymnasieskolan i avsnitt 5.3.2. finns en rätt till kommunalt sådant stöd för ungdomar inom komvux på gymnasial nivå till och med första kalenderhalvåret det år de fyller . Det gäller de som har en rätt att delta i utbild- ning på gymnasial nivå i en annan kommun än sin hemkommun eller i en region för att uppnågrundläggande eller särskild behörighet till högskoleutbildning och krav på grundläggande behörighet eller sär- skilda kunskaper till yrkeshögskolan.35 Utredningens förslag innebär att begränsningen i studiestödsför- ordningen av det statliga stödet till studerande vid andra läroanstal- ter och utbildningar än sådana som ingår i skolväsendet och har offent- lig huvudman enligt skollagen tas bort.