sou · H8B327 · 2020-05-08 00:00:00 — Det finns dock anledning att tro att ett intensifierat främjande- arbete bestående av riktade kunskapshöjande och synliggörande insatser, kombinerat med besök och erbjudande av regionala kon- ferenser, skulle kunna leda till bättre genomslag för grund- skyddet. Enligt utredningens bedömning är ett systematiskt långsik- tigt arbete från uppföljningsmyndigheterna nödvändigt för att komma vidare i denna del av minoritetspolitiken. För att öka medvetenheten om minoritetsrättigheter, särskilt avseende grundskyddet, krävs för- stärkta informations- och kunskapshöjande insatser för att synlig- göra frågorna. I utredningens dialog med Kommuners och Regioners demokratiberedning lyftes frågan om grundskyddet och att många kommuner och regioner fortfarande saknar grundläggande kunskap om minoritetsrättigheter. Förtroendevalda beskriver att många kom- muner och regioner inte vet vart de ska vända sig för kunskap och rådgivning, när en fråga om minoritetsrättigheter dyker upp. En vik- tig insats skulle kunna vara att öka tydligheten och synligheten i uppföljningsmyndigheternas arbete. Det behövs också en fortsatt dialog med Kommuner och Regioner om långsiktiga in- satser för att förbättra genomförandet av grundskyddet. Samordning och främjande av minoritetspolitiken Ändamålsenliga insatser och lärande i uppföljningssystemet Som beskrivits i avsnitt 5.4 upplever de nationella minoriteterna att nuvarande uppföljning inte har speglat de nationella minoriteternas situation i tillräcklig omfattning. Analysen som gjorts inom ramen för uppföljningen har inte givit en tillräckligt tydlig bild av den fak- tiska situationen i kommuner och regioner. Den bristande analysen har därmed också påverkat möjligheterna att vidta effektiva och ändamålsenliga samordnings- och främjandeinsatser. Om tjänstepersoner i kommuner och regioner inte ges möjlighet att inom ramen för uppföljningen beskriva faktiska erfarenheter, struk- turella hinder och utmaningar i sitt arbete, blir det svårt att identifiera var uppföljningsmyndigheterna bör sätta in ytterligare främjande- insatser. Det blir också svårt att dra slutsatser om hur myndigheter- nas stöd till kommuner och regioner fortsättningsvis bör utformas. En mycket viktig del av främjandearbetet är att identifiera, analy- sera och systematiskt sprida kunskap och erfarenhet om framgångs- faktorer i genomförandearbetet. Utredningen anser att lärandet inom minoritetspolitiken behöver öka betydligt. Det behövs verktyg för att systematiskt sprida kunskap och erfarenheter, till exempel genom metodstöd och utbildningsmaterial som görs lättillgängligt för kommuner och regioner. Det behövs också fördjupad analys av framgångsfaktorer och förutsättningarna att systematiskt duplicera sådana faktorer. Att bygga lokal och regional kapacitet Minoritetslagen förutsätter att kommunerna inom förvaltningsområ- dena har kapacitet att erbjuda service på minoritetsspråk. Om det finns språkkunnig personal att tillgå ska viss service också erbjudas utanför förvaltningsområdena. För att undanröja strukturella hinder kopplade till bristen på personal med språk- och kulturkompetens, och för att bygga kapa- citet, krävs det strategiska, samordnade och långsiktiga insatser. Det kan behövas gemensamma satsningar av olika slag eller samverkan mellan en rad olika aktörer inom det offentliga. Det är ett långsiktigt arbete som tar tid. Erfarenheterna visar att kommuner och regioner behöver kon- kreta stödinsatser för att komma vidare och systematiskt bygga Samordning och främjande av minoritetspolitiken långsiktigt hållbara lösningar för att säkerställa kompetensförsörj- ning av personal som kan minoritetsspråk, i första hand inom äldre- omsorg, förskola och skola. Det handlar framför allt om att skapa gemensamma lösningar för fortbildning där det behövs och att höja statusen på arbetet och därmed öka incitamenten för människor att söka sig till sådant arbete. Av effektivitetsskäl och för att undvika dubbelarbete krävs samordning av insatserna. Behov av samordning och stöd inom staten Som beskrivits i avsnitt 6.2.1 kan förverkligande av tvärsektoriell politik med många inblandade aktörer vara utmanande och statliga myndigheters behov av stöd kan variera. Utredningen konstaterar att uppföljningen inte har varit samlande och pådrivande i förhål- lande till övriga statliga myndigheter på det sätt som var avsett. Det saknas ett forum för statliga myndigheter verksamma inom minoritetspolitiken för systematiskt utbyte av information och erfarenheter, till skillnad från strategin för romsk inkludering där erfarenhetsutbyte skett mellan berörda myndigheter. Uppföljnings- myndigheterna har inte heller haft strukturer för att fånga upp beho- vet av stöd hos andra statliga myndigheter. Mot bakgrund av det som framkommit behöver utredningen över- väga vilken typ av stöd till statliga myndigheter som är mest effektivt och ändamålsenligt. Ett sätt att främja de statliga myndigheternas minoritetsarbete vore att möjliggöra för dem att ta del av verktyg i form av metodstöd och annan rådgivning som underlättar arbetet. Detta skulle till exempel kunna bestå av material som underlättar tolkningen av det minoritetspolitiska uppdraget och tillämpning av minoritetslagens bestämmelser samt tillgång till utbildningsmaterial anpassad för statlig verksamhet. Ett exempel på en fråga som berör de flesta myndigheter på området är hur samråd kan genomföras på ett bra sätt. En modell för ökad samverkan mellan statliga myndigheter kan vara att någon eller några statliga aktörer ges ansvar och resurser att ta fram en stödfunktion som flera myndigheter kan utnyttja. Regeringen har också uttalat att minoritetspolitiken ska integre- ras i sektorsmyndigheternas ordinarie verksamhet. Ett antal myndig- heter har haft särskilda regeringsuppdrag att inom sin verksamhet Samordning och främjande av minoritetspolitiken arbeta med de minoritetspolitiska målen. Detta arbete har kommit olika långt bland myndigheterna och även här kan det finnas det behov av långsiktigt stöd i arbetet. Integrering av minoritetspolitiken bör inte uteslutande vara en fråga för den enskilda myndigheten. Processen med integrering bör ses som en bedömning i två led. Det första ledet är regeringens över- gripande bedömning, utifrån underlag från minoritetspolitikens upp- följningssystem, av vilka myndigheter eller verksamheter som kan bidra till minoritetspolitikens mål. Nästa led är att myndigheter och verksamheter som pekats ut av regeringen arbetar med att integrera perspektivet i den ordinarie verksamheten. Detta arbete bör utföras av respektive aktör med stöd av en myndighet med nationellt upp- följnings- och samordningsansvar. Utredningen bedömer att av effektivitetsskäl bör tydligare ansvar för en gemensam stödfunktion för sektorsmyndigheter övervägas och att det bör ingå som en del i det nationella samordnings- och upp- följningsansvaret inom minoritetspolitiken. Samverkansområden för statliga myndigheter Minoritetspolitikens tvärsektoriella karaktär har medfört ett ökat behov av samverkan mellan statliga sektorsmyndigheter. Det sker huvudsakligen genom nätverkande men endast några få myn- digheter har organiserat denna samverkan närmare. Ett exempel på sådan samverkan finns mellan olika utbildningsmyndigheter. En förutsättning för att kunna samverka är att myndigheterna har en överblick över andra myndigheters uppdrag och sätt att arbeta. Utredningen bedömer att det vore både effektivt och ändamålsenligt att tillhandahålla ett system eller en struktur för att öka överblicken, eftersom ett stort antal tjänstepersoner som arbetar med frå- gorna annars skulle behöva lägga resurser på att skaffa sig denna överblick på egen hand. Det blir också sårbart om den statliga sam- verkan är beroende av enskilda medarbetares engagemang och tänk- bara kontaktnät. Utredningen bedömer att det vore mest ändamålsenligt och effek- tivt om en myndighet med nationellt samordnings- och uppföljnings- ansvar hade i uppdrag att ansvara för en struktur för att främja sam- verkan. Samordning och främjande av minoritetspolitiken Utifrån kontakter med statliga myndigheter bedömer utred- ningen att samverkan framför allt är aktuellt inom två områden. För det första behövs samverkan i frågor som rör samråd med de natio- nella minoriteterna. Det är resurskrävande för ett stort antal myn- digheter att upprätthålla kontakter med minoriteterna och att få ihop en representativ sammansättning av företrädare för minorite- terna. Det är också resurskrävande att planera in och arbeta med samrådsmöten. Utredningen bedömer att det vore mer ändamåls- enligt och effektivt att en myndighet med nationellt samordnings- och uppföljningsansvar för minoritetspolitiken tillhandahåller sam- rådsmöjligheter. Dessa möjligheter blir särskilt betydelsefulla ju mindre frekvent behovet av samråd är i förhållande till en myndig- het. Myndigheter med mer omfattande behov av samråd, som till exempel skolmyndigheterna, kan behöva organisera samråden på egen hand. De samordnade samråden som i hållit i har visserligen haft sina utmaningar, men minoriteterna och myndigheterna har generellt varit nöjda med dem. Utredningen menar därför att de samordnade samråden bör behållas och utvecklas. För det andra behövs samverkan om informationsinhämtning av olika slag. Inom uppföljningen av minoritetspolitiken finns behov av uppgifter och analyser som rör en rad sektorer, bland annat inom kultursektorn, utbildningssektorn, hälso- och sjukvårdsområdet, social omsorg och arbetsmarknad. Utredningen bedömer att uppfölj- ningen i första hand bör bygga på befintliga strukturer för insamling av information inom respektive sektor. Den bör även bygga på att den myndighet som är bäst lämpad att samla in och/eller analysera informationen gör det. behöver någon aktör ha en generell överblick över det samlade informations- och analysbehovet på om- rådet ur ett nationellt styrningsperspektiv. Att ha den överblicken bör, enligt utredningens bedömning, vara ett ansvar för myndigheten med nationellt samordnings- och uppföljningsansvar för minoritets- politiken. Respektive myndighet behöver dock även fortsättningsvis ha överblick inom sitt eget sakområde. Samverkan behövs för att undvika dubbelarbete, för att säker- ställa att rätt myndighet samlar in och analyserar informationen och för att minimera bördan för kommuner, regioner och andra berörda att lämna uppgifter. Samverkan behöver därför bygga på en nära dialog mellan uppföljningsmyndigheterna och andra berörda myndigheter. I avsnitt 8.2 gör utredningen bedömningar och lämnar förslag som tar sikte på övergripande frågor när det gäller styrning och upp- följning av minoritetspolitiken. I avsnitt 8.3 finns utredningens för- slag att och folkminnen (Isof) ska ansvara för samordnings- och uppföljningsuppdraget rörande de judiska, romska, sverigefinska och tornedalska minoriteterna och de nationella mino- ritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli och chib. I avsnitt 8.4 tar utredningen ställning till framtida roll inom mino- ritetspolitiken. Därefter lämnar utredningen i avsnitt 8.5.1–8.5.8 förslag till ett samlat och förtydligat minoritetspolitiskt uppföljningsansvar. I av- snitt 8.5.9–8.5.11 behandlar utredningen frågor om ansvaret för för- delning av statsbidrag och webbplatsen . Utredningen lämnar där även förslag till uppdrag om årlig redovisning av minori- tetspolitikens utveckling samt till uppdrag om utveckling av den perio- diska uppföljningen. Utredningen tar i avsnitt 8.5.12 ställning till hur ansvaret för uppföljning och samordning av strategin för romsk inklu- dering ska hanteras. I avsnittet behandlas även det remitterade för- slaget om en myndighet för romska frågor. I avsnitt 8.6 bedömer utredningen behovet av samverkan mellan . I av- snitt 8.7 lämnar utredningen förslag till att vid Isof inrätta ett råd- givande organ för minoritetspolitiken. Slutligen behandlar utred- ningen i avsnitt 8.8 vissa andra frågor såsom ikraftträdande och genomförande av förslagen. 8.2Övergripande bedömningar och förslag 8.2.1Delområdena ersätts med delmål Bedömning: Minoritetspolitikens tre delområden ska ersättas med delmål. Utredningen har i avsnitt 6 konstaterat att delområdena behöver ses över. Frågan är hur målstrukturen för minoritetspolitiken bör ut- vecklas. Utredningen anser att man vid översynen bör anlägga en hel- hetssyn. Det går som konstaterats i avsnitt 6 inte helt att skilja styr- ning och uppföljning åt. Alla de funktioner som beskrivits i avsnittet är därmed av intresse. En grundläggande slutsats är att det tydligare än bör framgå vilka slutliga effekter som ska uppnås inom minoritetspolitiken. Delområdena är inte formulerade som egentliga mål, det vill säga till- stånd som ska uppnås, bibehållas eller motverkas. Detta skapar enligt utredningens bedömning oklarheter i fråga om hur uppföljningen ska utformas. Bland annat blir det svårt att bygga upp en struktur för uppföljningen, exempelvis i likhet med den programteoretiska modell som utredningen beskrivit i avsnitt 6.2.2. En utgångspunkt för utredningen är vidare att en utvecklad mål- struktur inte ska innebära en utvidgning av det offentliga åtagandet. Den vidareutvecklade målstrukturen ska förtydliga, men bygga på, det övergripande riksdagsbundna målet. Därtill behöver befintliga mål för andra politikområden beaktas. Det finns flera vägar att gå. En variant är att låta delområdena kvarstå och formulera så kallade effektmål under respektive del- område. Frågan är emellertid vad delområdena i ett sådant fall skulle fylla för funktion. Då skulle delområdena även i fortsättningen an- vändas av regeringen när man ger uppdrag till myndigheter att redo- visa sina insatser. Delområdena skulle även användas av regeringen i redovisningen till . Effektmålen skulle användas av upp- följningsmyndigheterna när man följer upp minoritetspolitiken. En nackdel med effektmål är att de skulle få en svagare och mer oklar status inom den tvärsektoriella uppföljningen. Uppföljnings- systemet och målstrukturen skulle dessutom bygga på tre olika nivåer vilket snarare skulle komplicera än förtydliga. Egentliga delmål ger mer tyngd och gör uppföljningen tydligare. Ytterligare en lösning vore att ersätta delområdena med delmål i förhållande till olika sektorer eller samhällsområden, såsom utbild- ning, vård och omsorg och så vidare. En fördel med det är att de olika sektorernas ansvar för minoritetspolitiken skulle framgå tydligare än . Risken är emellertid att minoritetspolitiken skulle få alltför många mål vilket kan komplicera uppföljningen. Målen ska kunna fungera för fem olika minoriteter och minoritetsspråk. Utredningen har inte heller i uppdrag att utveckla en helt ny målstruktur för minoritetspolitiken, utan att lämna förslag som utvecklar uppfölj- ningssystemet som delområdena utgör en del av. Utredningen anser att den lämpligaste lösningen är att bygga vidare på delområdena och utveckla dem till egentliga delmål. Regeringen uttalade att språk och kultur är kärnan i de natio- nella minoriteternas identitet och att en fungerande överföring av språk och kultur mellan generationer därför är en central uppgift för minoritetspolitiken (prop. 2017/18:199, s. 24). Att delområdena ut- vecklas till delmål påverkar inte den bedömningen. Det påverkar inte heller det övergripande målet för politikområdet. 8.2.2Förslag till fyra delmål Förslag: Minoritetspolitikens tre delområden ersätts med följande fyra delmål. 1.Frihet från diskriminering och annan negativ särbehandling: personer som tillhör en nationell minoritet ska i alla samman- hang kunna ge uttryck för sin kulturella identitet utan rädsla för att utsättas för diskriminering, hatbrott och andra former av negativ särbehandling. 2.Inflytande och delaktighet: de nationella minoriteterna ska ha förutsättningar och möjligheter att påverka det allmännas beslut i frågor som berör dem och att vara delaktiga på lika villkor som majoriteten i samhällslivet. Barn och unga som tillhör de nationella minoriteterna ska ha sådana möjligheter anpassade till sina förutsättningar. 3.Kulturell identitet: personer som tillhör de nationella minori- teterna ska ha möjlighet att tillägna sig, använda och utveckla sitt minoritetsspråk, bevara, utveckla och ha tillgång till sitt kulturarv samt i övrigt tillägna sig och utveckla sin kulturella identitet. 4.Levande minoritetsspråk: de nationella minoritetsspråken ska bevaras och utvecklas som levande språk i . Bedömning: Delmålen ska användas i styrning och uppföljning av minoritetspolitiken på nationell nivå. Målen kan även ge väg- ledning för kommuner och regioner. Målen anger de slutliga effekter eller samhällsförändringar som det allmännas minoritetspolitiska insatser ytterst ska bidra till att förverkliga. För att behålla kontinuiteten bakåt i minoritetspolitiken bör det framgå vilka delmål som ersätter vilka delområden. Kopplingen till det övergripande målet för politiken måste framgå. Kopplingen mellan delmålen och internationella åtaganden om minoriteter och minoritetsspråk bör också framgå. Delmålen behöver emellertid inte täcka alla artiklar i språkstadgan och ramkonventionen. En del artik- lar är oproblematiska för del och delmålen avspeglar de natio- nella prioriteringarna. Man bör även ha i åtanke att det finns ett mål för politiken för mänskliga rättigheter, vilket är att säkerställa full respekt för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Utredningen föreslår följande fyra delmål. Målen ska användas i styrning och uppföljning av minoritetspolitiken på nationell nivå, det vill säga i förhållandet mellan riksdag, regering och statliga myn- digheter. Den typen av mål kan bland annat möjliggöra avvägningar och prioriteringar, sätta ramar för uppföljningen och ge vägledning för statliga myndigheter i deras planering och uppföljning i den egna verksamheten (se avsnitt 6.6.1). Målen kan även ge vägledning för kommuner och regioner. Målen är av visionär karaktär och är därför inte kvantifierade eller tidsatta. De anger de slutliga effekter eller samhällsförändringar som det allmännas minoritetspolitiska insatser ytterst ska bidra till att förverkliga. Delmål 1: Frihet från diskriminering och annan negativ särbehandling Det första delmålet bör vara att personer som tillhör en nationell minoritet i alla sammanhang ska kunna ge uttryck för sin kulturella identitet utan rädsla för att utsättas för diskriminering, hatbrott och andra former av förtryck eller negativ särbehandling. Delmålet är ett förtydligande av en del av det som omfattas av det nuvarande delområdet diskriminering och utsatthet. Bland annat första punkten i artikel 4 i ramkonventionen är relevant för detta mål. Enligt punkten åtar sig konventionsstaterna att tillförsäkra per- soner som tillhör en nationell minoritet rätt till likhet inför lagen och till lika skydd av lagen. Enligt punkten ska i detta hänseende all diskriminering på grundval av tillhörighet till en nationell minoritet vara förbjuden. Även artikel 6 kan nämnas enligt vilken parterna bland annat ska uppmuntra en anda av tolerans och mellankulturell dialog samt vidta lämpliga åtgärder för att skydda minoritetsperson- er mot hot om och utförande av diskriminerande handlingar, fient- lighet och våld. Vidare kopplar delmålet till följande led i det över- gripande målet för politikområdet: att ge skydd för de nationella minoriteterna. I många sammanhang kan personer som tillhör de nationella mino- riteterna hindras att ge uttryck för sin kulturella identitet av rädsla för att utsättas för diskriminering, hatbrott och andra former av för- tryck eller negativ särbehandling. Det kan handla om att man und- viker att gå ut öppet med sin minoritetstillhörighet i skolan, på arbetsplatsen, i kontakter med myndigheter eller i andra sociala sam- manhang. Inom exempelvis den judiska gruppen kan rädsla för att utsättas för brott även leda till att man avstår från att delta i sociala och religiösa sammanhang inom de judiska församlingarna. Rasism och hatbrott riktat mot samer har följt efter Högsta domstolens avgörande i det så kallade Girjasmålet. Det kan yttra sig i form av mobbning i skolan och hot om våld och kränkningar i sociala medier. Det förekommer även djurplågeri av renar och skändande av renar som plågats till döds. Utredningen konstaterar att, för att nå delmålet, räcker det inte med brottsbekämpande insatser och sanktioner mot olika former av diskriminering – en typ av insatser som avser att skydda många olika utsatta grupper. En viktig faktor är allmänhetens föreställningar om, och attityder i förhållande till, minoriteterna specifikt. Det är därför centralt att genomföra kunskapshöjande insatser som lyfter fram och synliggör de olika nationella minoriteterna och deras kultur. Andra avgörande åtgärder för att nå målet är att statliga myndig- heter, kommuner och regioner synliggör minoriteterna och säker- ställer ett korrekt bemötande av personer som tillhör nationella minoriteter eftersom redan rädslan för att utsättas för diskriminering och annan negativ särbehandling kan leda till att man avstår från att ge uttryck för sin kulturella identitet. Det föreslagna delmålet syftar till att tydliggöra minoritetspoliti- kens mål på området. De nationella minoriteterna omfattas emeller- tid även av målet för regeringens politik mot diskriminering, vilket är: ett samhälle fritt från diskriminering. Vidare omfattas minorite- terna även av arbetet inom den av regeringen beslutade nationella planen mot rasism, liknande former av fientlighet och hatbrott. Åtgärder mot exempelvis hatbrott och diskriminering av minoriteter kan således bidra till flera mål . Delmål 2: Inflytande och delaktighet Det andra delmålet bör vara att de nationella minoriteterna ska ha förutsättningar och möjligheter att påverka det allmännas beslut i frågor som berör dem och att vara delaktiga på lika villkor som majo- riteten i samhällslivet. Barn och unga som tillhör de nationella mino- riteterna ska ha sådana möjligheter anpassade till sina förutsättningar. Delmålet är främst ett förtydligande av det nuvarande delområdet delaktighet och inflytande. Skrivningar om deltagande i samhällslivet finns även i fråga om delområdet diskriminering och utsatthet. Centralt för delmålet är artikel 15 i ramkonventionen enligt vilken parterna åtar sig att skapa nödvändiga förutsättningar för att de som tillhör nationella minoriteter effektivt ska kunna delta i det kultu- rella, sociala och ekonomiska livet samt i offentliga angelägenheter, särskilt sådana som berör dem. Delmålet är även kopplat till följande led i det övergripande målet för politikområdet: att stärka minorite- ternas möjligheter till inflytande. Den första meningen i målet innehåller två led. Det första tar sikte på påverkan på det allmännas beslut. Det allmänna avser staten samt kommuner och regioner. Detta kan i huvudsak anses motsvara deltagande i offentliga angelägenheter enligt artikel 15 i ramkonven- tionen. Det andra ledet tar sikte på delaktighet i samhällslivet. Med samhällslivet avser utredningen det kulturella, sociala och ekono- miska livet i stort. Utredningen bedömer att minoriteternas förutsättningar enligt det föreslagna delmålet bör avse de faktorer hos de nationella mino- riteterna som avgör om de i praktiken kan utöva sin rätt till infly- tande och vara delaktiga i samhällslivet. Det kan handla om hur väl organiserad gruppen är och vilka ekonomiska och personella resurs- er organisationerna har, i vilken utsträckning det finns representan- ter med erfarenhet och kunskap om hur den offentliga förvaltningen fungerar och vilket engagemang som finns inom gruppen. Det all- männa kan inte annat än indirekt, det vill säga genom olika former av stöd, påverka minoriteternas förutsättningar att utöva inflytande. Det bör dessutom beaktas att det kan finnas skilda uppfattningar inom en grupp. Målet bör då vara att de olika uppfattningarna ska kunna komma fram.