sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — medel till ett nytt program på sammanlagt 400miljoner kr föreslås av utredningen. Budgeten kan komma att behöva bli större mot slutet av årtiondet, jämfört med det beräknade genomsnittet. Delar av enheterna antas räknas som resultatbaserad klimatfinansiering. 1 100–1 350 820–1 250 utgifter i genomsnitt 2021–2030 exklusive utgifter inom LBP, avrundade siffror 1 470–1 920 kostnader 2030 exklusive utgifter inom LBP, * 2021–2030 / 2030. 1Utredningen har föreslagit som maximal nivå för de omvända auktionerna för bio-CCS. Visst bortfall är att förvänta varför 1,8 används här. 2 I denna siffra ingår inte tillkommande arbete vid myndigheterna rörande återvätning 3 Tillkommande arbete för återvätning ingår i det uppskattade bidraget, omfattar totalt ca 20–25 årsarbetstillfällen. 4 Den sammanlagda tillkommande ersättningen för fånggrödor och mellangrödor har beräknats för två tredjedelar av arealen då en tredjedel av ersättningen går till nitratområden. De specifika kostnaderna – och effektbedömningarna till 2030 för de två strategialternativen illustreras i figur 20.1 och 20.2. Kronor per kg koldioxidekvivalent Återvätning av dikad torvmark, främst skogsmark Åtgärder i andra länder med ambitionshöjande inriktning Jordbruksåtgärder(energiskog, agroforestry) Jordbruksåtgärder(fånggrödor) Anm. Kostnadsuppskattningen för biodrivmedel är med som jämförelse. Kronor per kilo koldioxidekvivalent Återvätning av dikad torvmark, främst skogsmark Åtgärder i andra länder med ambitionshöjande inriktning Anm. Kostnadsuppskattningen för biodrivmedel är med som jämförelse . De beräknade sammanlagda offentligfinansiella kostnaderna för de två alternativen hamnar som högst på respek- tive 2030, inklusive utgifter för att genomföra det föreslagna programmet för internationella åtgärder och exklusive förslagen som är beroende av fördelningen av främst miljö- och klimatersättningar inom landsbygdsprogrammet. Om möjliga EU- medel för att genomföra utredningens huvudalternativ dras bort hamnar de direkta kostnaderna för staten på mellan 1,5 och 2 mil- jarder kronor i huvudalternativet (se tabell 20.4) medan kostnaderna i jämförelsealternativet sjunker till . De uppskattade kostnaderna för staten beräknas motsvara av bnp 2030; bnp har beräknats växa med i genomsnitt realt 2018–2030. Fördelning av ersättningar inom det kommande landsbygdsprogrammet Några av utredningens förslag föreslås finansieras inom ramen för ett nytt landsbygdsprogram och behöver bli föremål för ytterligare utredning innan de kan genomföras. Enligt utredningens tentativa beräkningar skulle de ersättningar det främst handlar om (mellan- grödor och fånggrödor, agroforestry och energiskog) sammanlagt uppgå till (tabell 20.4) med reser- vation för att ersättningsnivåerna kan behöva hamna något högre efter fortsatt utredning. En sammanlagd ersättningsnivå i denna storleksordning kan jäm- föras med storleken på hela landsbygdsprogrammet som 2014–uppgick till . Omfattningen av EU:s gemen- samma jordbrukspolitik föreslås minska i storlek nästa program- period. Om lämnar EU kan de svenska EU-medlen för det fortsatta landsbygdsprogrammet komma att minska jämfört med nuvarande period. Om landsbygdsprogram- met som helhet skulle minska i samma omfattning som EU-bidragen skulle det i så fall uppgå till 2021–2027. Ersättningarna till de åtgärder som utredningen föreslår skulle enligt uppskattningen ovan kunna utgöra maximalt av hela programmet, om de antas betalas ut fullt av ; denna andel ökar om ersättningsnivåerna skulle höjas och fler åtgär- der inkluderas. Utredningens förslag till åtgärdsområden är som nämnts fram- lyfta i Europeiska kommissionens förslag till nytt program och bidrar till flera av de 9 mål som satts upp för programmet, men de kommer behöva vägas mot andra insatser i det nya programmet. Utredningen föreslår inte någon detaljerad fördelning av de olika typerna av kompletterande åtgärder mot 2045 utan anger i stället ett möjligt utfallsrum för de olika åtgärdstyperna (se avsnitt om inrikt- ning och utfallsrum i strategin). Den totala volymen kom- pletterande åtgärder föreslås behöva öka till för att sedan öka ytterligare i omfattning, för att ska nå netto- negativa nivåer. Kostnaderna på marginalen för åtgärderna i LULUCF-sektorn och för bio-CCS bedöms öka något i ett längre tidsperspektiv i en värld som ställer om; kostnadsutvecklingen beror i hög utsträckning av hur kostnaderna för skogsråvara och annan biomassa utvecklas på . De svenska bio-CCS-anläggningarna förutsätts genomföras på punktkällor som redan använder biomassa för sin produktion; mer- kostnaden för bio-CCS uppstår om kostnaden för den ökade energi- användning som tekniken medför fördyras till följd av stigande kostnader för biomassa. Kostnaderna för LULUCF-åtgärderna på marginalen beror på hur alternativkostnaderna för markanvänd- ningen kan komma att utvecklas. I detta tidsperspektiv, och i en värld som ställer om, bedöms åtgärderna för negativa utsläpp i landet ändå kunna kon- kurrera med de priser som då kan komma att gälla internationellt (se avsnitt 20.15). Utredningens förslag till fortsatt styrmedelsutveckling ger även förutsättningar för en ökad kostnadseffektivitet i styrningen . Den föreslagna styrningen för bio-CCS kan potentiellt även skapa förutsättningar för att åtgärder i även kan komma att finansieras av aktörer utanför landet, exempelvis genom framtida EU-gemensamma styrmedel (se kapitel 10). En liknande utveckling skulle i princip även kunna vara möjlig inom LULUCF-sektorn. Kostnaderna för utredningens huvudförslag bedöms därmed på kunna bli lägre jämfört med ett alternativ där åtgärder i andra länder dominerar, som i utredningens jämförelsealternativ. kan även specifika mål för negativa utsläpp komma att sättas på europeisk eller internationell nivå, men utredningens huvudalter- nativ innebär att har bättre förutsättningar att svara upp mot sådana mål än om jämförelsealternativet väljs. Att genom forskning, utveckling och demonstration samt en in- ledande marknadsintroduktion, med viss ledtid skapa förutsättningar för bio-CCS att signifikant bidra till måluppfyllelse 2045 är också ett sätt att sprida och därmed minska riskerna igenomförandet av den föreslagna strategin och klimatpolitiken i stort. Om inriktningen mot bio-CCS teknik blir framgångsrik kan om- rådet även komma att bli värdefullt för teknikspridning till andra länder. Utredningens förslag på styrmedel och åtgärder som ökar kol- sänkan och minskar utsläppen i LULUCF-sektorn kan skapa viktiga underlag för fortsatt utveckling av kostnadseffektiva styrmedel på området. Parallellt med den forskning och det utvecklingsarbete som föreslås skapar den föreslagna inriktningen ytterligare möjligheter att identifiera lämpliga åtgärder och successivt effektivisera tillämpningen av olika styrmedel. Kostnader till 2045 om jämförelsealternativet genomförs till 2030 Om jämförelsealternativet genomförs till 2030 bedöms det bli svårt att hinna skala upp utredningens förslag till åtgärder i tillräckliga volymer till 2045 och därefter. I arbetet med att utveckla förslagen för bio-CCS har utredningen exempelvis gjort en avvägning när det gäller omfattningen av de om- vända auktionerna och funnit att en mindre auktionsomfattning än den föreslagna volymen skulle försvåra och potentiellt också fördyra en större stegvis uppskalning mot 2045. Liknande förhållanden gäller även för några av åtgärderna inom LULUCF-sektorn. När det gäller utredningens förslag till åtgärder inom LULUCF- sektorn kan också noteras att de i många fall bedöms medföra flera samtidiga sidonyttor och i hög utsträckning ingår som en del i EU:s gemensamma jordbrukspolitik 2021–2027 där åtgärder med klimat- nytta lyfts fram särskilt. Särskilt det sistnämnda gör dem svåra att prioritera bort på det sätt som förutsätts i jämförelsealternativet. 20.5.1Behovet av finansiering av tillkommande offentligfinansiella kostnader Enligt utredningens direktiv ska förslag till finansiering anges om de förslag som utredningen lägger fram innebär tillkommande offentlig- finansiella kostnader. Enligt sammanräkningen i avsnitt 20.4.2 inne- bär utredningens förslag sådana kostnader. En del av utgifterna kopplade till utredningens förslag föreslås finansieras inom ramen för de beslut som ska fattas om genom- förandet av ett nytt landsbygdsprogram, med startår . Dessa förslag behöver bli föremål för ytterligare utredning innan de kan genomföras. För dessa förslag diskuterar utredningen därför inte hur finansieringen bör ske, mer än att den förutses ske inom budget- ramarna för det kommande landsbygdsprogrammet (se avsnitt 20.4.2 ovan). När det gäller förslagen på områdena bio-CCS, internationella insatser (inklusive klimatfinansiering) samt inom LULUCF-sek- torn (återvätning samt rådgivning) beräknas dessa sammanlagt be- höva en finansiering på . När hänsyn tas till möjlig finansiering med EU-medel blir finansieringsbehovet i stället 1,5–1,. I ge- nomsnitt beräknas behovet av finansiering av förslagen sammanlagt uppgå till 1,1–1,2021–2030, exklusive EU- medel. De tillkommande utgifterna för utredningens förslag antas öka stegvis och kommer därför att hamna på rela- tivt låga nivåer de inledande åren . Finansieringsbeho- ven kopplade till utredningens förslag infaller alltså främst andra hälft och därefter. 20.5.2Ökade intäkter från höjningar av generella skatter Det är svårt att identifiera en naturlig skattebas som skulle kunna erbjuda möjliga intäkter av samma storleksordning som de offent- ligfinansiella utgifter som förslagen till kompletterande åtgärder beräknas medföra , exempelvis genom införande av en särskild skatt eller genom att en befintlig skatt höjs. Ingen specifik aktörsgrupp skulle heller dra särskild nytta av att de kompletterande åtgärderna genomförs, utan nyttan kommer att bli spridd i sam- hället. Detta, tillsammans med att förslagen till stor del handlar om att finansiera teknik som ännu inte är etablerad i och under ut- veckling, talar för en mer allmän skattefinansiering av utredningens förslag. Detta är också något som utredningen förordar. Om styrmedel för exempelvis bio-CCS utvecklas på EU-nivå kan även finansieringsfrågan på lite få en gemensam struktur inom EU. När det gäller utredningens förslag på lite kortare sikt, mot 2030, väljer utredningen, trots resonemanget ovan om finansiering via mer generella skattebaser, ändå att ge några exempel på hur ökade skatte- intäkter skulle kunna uppstå genom höjningar av olika punktskatter på energi av den storleksordning som motsvarar de offentligfinan- siella kostnaderna av utredningens förslag. Exemplen som ges ska dock inte tolkas som förslag. Utredningen noterar att skattehöjningar på bensin och diesel- bränsle skulle kunna ge intäkter i samma storleksordning som ut- gifterna kopplade till utredningens förslag utan hänsyn till EU- finansiering. Dessa intäkter motsvarar de höjningar som föreslagits genomföras i steg i enlighet med den bnp-indexering av energi- och koldioxidskatterna på drivmedel som infördes i lagen (1994:776) om skatt på energi. Dessa årliga skattehöjningar beräknades preliminärt resultera i offentligfinansiella intäkter på 0,9, 0,81 respektive de tre första åren.36 De sammanlagda volymerna drivmedel (bensin och diesel med inblandat biodrivmedel i successivt allt högre volymer) för använd- ning i förbränningsmotordrivna vägfordon och arbetsmaskiner be- döms dock behöva minska successivt för att klimatmålen ska kunna 2015/16:1 Budgetpropositionen . Förslag till statens budget , finansplan och skattefrågor, avsnitt 6.20.8 s. 279. nås, varför intäkter från framtida skattehöjningar på drivmedel, enligt samma typ av bnp-indexering som ovan nämnts, kan komma att bli något lägre andra hälft. Ett ytterligare exempel på hur stora intäkterna kan bli från en höjning på energiskatteområdet hämtas från Utredningen om energi- sparlån (N 2016:02). Utredningen beräknade att en höjning av energi- skatten på el för hushåll och tjänsteföretag med per kWh skulle kunna generera intäkter på netto ; beräk- ningen gjordes och för att göra beräkningen användes beräkningskonvention för 201738. En höjning av energiskatten på el med sammanlagt per kWh skulle alltså även den kunna motsvara de utgifter på som högst 2030 som beräknats uppstå till följd av utredningens förslag, utan hänsyn till EU-finansiering, vid samma elförbrukning som i beräkningen av Utredningen om energisparlån. Beräkningen förutsätter en relativt prisokänslig efterfrågan. 20.6.1Ekonomiska effekter i en värld som ställer om IPCC:s 1,5-gradersrapport och om markanvänd- ning och klimat39 visar att de olika teknikerna för att åstadkomma negativa utsläpp, dvs. både åtgärder som ökar kolinlagringen i skog och mark och tekniker för negativa utsläpp som bio-CCS och DACCS, bidrar till att temperaturmål över huvud taget kan nås (se kapitel 5). Modellresultaten är genomförda med en kost- nadsoptimerande ansats och de indikerar att teknikerna för negativa utsläpp kan sänka kostnaderna för att nå målen. Rapporterna varnar för att de flesta av dagens tekniker för negativa utsläpp riskerar att medföra betydande negativa effekter på möjligheterna till anpassning till ett förändrat klimat samt ökad markförstörelse och försämrad livsmedelssäkerhet om de tillämpas i stor skala. Lämpligheten och hållbarheten i åtgärderna förbättras om flera olika typer av åtgärder för negativa utsläpp införs i stället för att genomförandet koncentreras till en enskild åtgärd i stor skala. 37Effektivare energianvändning (SOU 2017:99). 38Mindre aktörer i energilandskapet – förslag med effekt (SOU 2018:76). 39IPCC (2018) och IPCC (2019). När i tiden åtgärderna genomförs har också betydelse; om åtgärder för negativa utsläpp genomförs i närtid som utsläppen sänks minskar beroendet av omfattande nettonegativa utsläpp längre fram för att temperaturmålet ska kunna nås. Kostnaden för att nå det svenska nettonollmålet genom enbart utsläppsminskningar bedöms vida överstiga kostnaden för att nå målet med tillgodoräknande av kompletterande åtgärder, eftersom det först- nämnda bl.a. ställer krav på omfattande ingrepp i omfattningen av landets livsmedelsproduktion. 20.6.2Låga makroekonomiska effekter av utgifterna kopplade till huvudförslagen i strategin I avsnitt 20.4.2 summerades de bedömda offentligfinansiella effek- terna av den föreslagna strategin samt ett jämförelsealternativ. Dess- utom konstaterades att genomförandet kan leda till att utgifterna totalt sett minskar för att nå klimatmålen till 2030 och 2045. När de totala tillkommande utgifterna ställs i relation till en antagen bnp- nivå kan konstateras att de tillkommande utgifterna är så små i relation till hela ekonomin att de troligen innebära en relativt sett liten ekonomisk effekt som inte kan bedömas leda till några makroekonomiska systemeffekter eller spridningseffekter i ekono- min av betydelse. Utredningen har av den anledningen avstått från den typen av analyser.40 Ytterligare åtgärder inom LULUCF-sektorn bör konsekvensanalyseras i de sammanhang de utreds Utredningen avstår från att lägga fram specifika förslag som ytter- ligare skulle kunna förstärka kolsänkan inom skogsbruket vid olika tidshorisonter (se avsnitt 20.14). För att analysera den typen av möj- ligheter ytterligare och de målkonflikter som finns för hur skogs- resursen ska nyttjas – antingen genom bruk för hög produktion och avkastning eller skydd av mer skog för biologisk mångfald och be- 40Det går att studera äldre modelleringar med ekonomiska jämviktsmodeller och finna att för- ändringar i den storleksordning som här studeras inte ger några mätbara resultat på ekonomin i stort i modellanalysen. varande av kolsänka – pågår ett antal parallella utredningar vars re- sultat denna utredning inte har möjlighet att invänta. Konsekvenser av åtgärder som kan förstärka kolsänkan inom skogs- bruket förutsätts analyseras mer i detalj i dessa sammanhang, eftersom de kan påverka såväl den biologiska mångfalden som skogsbrukets resiliens och de ekonomiska förutsättningarna för skogsbruket på ett mer omfattande sätt än de förslag som utredningen lägger fram. 20.7Risker och osäkerheter i uppskattningar av framtida effekter och kostnader Åtgärder som bidrar till ökade upptag av koldioxid inom LULUCF- sektorn, t.ex. beskogning, agroforestry och åtgärder för ökad kolin- lagring i jordbruksmark, når slutligen en gräns för hur mycket som kan lagras in. Fortsatt kolinlagring förutsätter därför att åtgärderna upprätthålls men i vissa fall också ökar i omfattning, eftersom effek- ten av åtgärderna avtar . Effekten av återvätning av dränerad torvmark består dock så länge återvätningen bibehålls. När träd blir gamla och den naturliga avgången är lika stor eller större än tillväxten, eller när markens kolförråd når en ny jämvikt, sker inget nettoupptag av koldioxid. Kolförråd i mark och vegetation riskerar dock alltid att minska eller helt förloras på grund av stör- ningar i form av bränder, insektsangrepp, stormar eller en framtida förändring av markanvändningen, t.ex. genom att jordbruksmark som lagrat upp kol nyttjas för odling som frigör kolet igen eller om jordbruksmark eller skogsmark exploateras för permanent infra- struktur eller byggnader. Åtgärderna har därmed en lägre permanens jämfört med utsläpps- minskningar och andra åtgärder för negativa utsläpp, exempelvis bio- CCS. Effekten av de föreslagna styrmedlen riskerar dessutom att utebli eller bli betydligt mindre än vad utredningens effektberäkningar resulterar i, bl.a. beroende på hur de aktörer som förutsätts genom- föra åtgärderna agerar på de incitament som införs. (Se även resone- mang i avsnitt 20.2.4). För bio-CCS är sannolikt affärsmässiga risker det stora hotet mot genomförandet av projekt. Det finns även tekniska, juridiska och politiska risker och hinder som kan fördröja eller stoppa projekt inom bio-CCS (se kapitel 10 och 12). FN:s klimatpanel IPCC drar slutsatsen att det potentiellt finns målkonflikter med flera utav de globala hållbarhetsmålen om bio- CCS genomförs i stor skala globalt. Brist på social acceptans för en satsning på bio-CCS kan därför utgöra en risk mot genomförande av projekt. Om lagrad koldioxid mot förmodan skulle börja läcka ut minskar nyttan med bio-CCS, som risker uppstår för omgivande ekosystem. Utredningens förslag på området syftar till att minimera ovan- stående risker. Riskerna bedöms inte heller vara av sådan art att bör avstå från att satsa på bio-CCS. Beroende på hur de aktörer som förutsätts genomföra åtgärderna reagerar på de incita- ment som införs kan effekten av föreslagna styrmedel dock bli mindre än förväntat. 20.7.3Åtgärder i andra länder för handel med resultat från utsläppsbegräns- ningar mellan länder är ännu inte färdigförhandlad. Det är en av flera faktorer som gör att det troligen kommer dröja innan det är möjligt för att genomföra utsläppsbegränsningar i andra länder på ett sätt som kan skapa en större säkerhet om att de inter- nationella insatserna kan leda till åtgärder utöver de som ändå hade vidtagits i värdländerna, och som inte leder till dubbelräkning av den utsläppsminskning som erhålls. Det är dessutom långt ifrån säkert att det kommande regelverket kommer att kunna garantera detta. Den av utredningen föreslagna inriktningen behöver följas, så att program kan säkerställa att handel med s.k. hetluft undviks och att åtgärder som väljs skapar förutsättningar för dels en för värd- landet ambitiös klimatpolitik, dels en ytterligare ambitionshöjning genom internationellt samarbete. Om delar av ett svenskt mål skulle uppfyllas med enheter från icke-additionella åtgärder i ett land som inte har en ambitiös klimatpolitik urholkas det svenska klimatmålet. 20.8.1Effekter på energisystemet och biomassaanvändningen av utredningens förslag på LULUCF-området Förslagen inom jordbrukssektorn har delvis förutsättningar att leda till viss ökad produktion av energigrödor och biomassa som kan användas som råvara för olika ändamål, djurfoder, bioenergi och material som kolinlagringen ökar. Energiskogsodling i den omfattning som utredningen föreslår kan t.ex. innebära en biomassa- produktion motsvarande 1,6–2,. De förslag inom LULUCF-sektorn som berör skogsbruket, främst återvätning av torvmarker på sammanlagt till 2045, bedöms inte få någon omfattande effekt på tillgången till för- nybara energiråvaror eller torv och inte heller påverka produktionen av skogsråvara på något omfattande sätt, eftersom åtgärden före- trädesvis bör ta skogsmark med lägre produktion i anspråk. För- slaget om ökad rådgivning för ökad beskogning bedöms komma att öka tillgången på skogsråvara , vilket därmed kan minska trycket på befintlig produktiv skogsmark att producera skogsråvara och avverkningsrester som kan användas för energiändamål för att möta framtida behov. I vilken utsträckning de beskogade markerna nyttjas för att pro- ducera timmer och massaved avgör beskogningsåtgärdernas fram- tida bidrag som kolsänka. En ökad tillgång på gallringsrester, såg- timmer, massaved och avverkningsrester kommer dock inte kunna realiseras i någon större utsträckning förrän efter några tiotal år när skogen börjar gallras och när den om ytterligare tiotals år kan slut- avverkas, dvs. De åtgärdsmöjligheter inom skogsbruket som utredningen be- handlar mer översiktligt och där inga förslag lagts (se avsnitt 20.14) kan potentiellt medföra en relativt sett större påverkan på energi- försörjningen och tillgången på biomassa för energiändamål än de förslag som inkluderats. Åtgärder som vidtas för ökat skydd av skog och större natur- hänsyn i skogsbruket med syfte att bevara biologisk mångfald samt för att lagra in kol och åstadkomma andra mervärden kan leda till att leveransen av skogsråvara blir lägre än efterfrågan. Ökad produktion ger ökade möjligheter att nyttja skogsråvara för olika ändamål, men det är snarare en effekt av att det redan finns eller bedöms finnas ett större behov av skogsråvara , vilket i sin tur ökar intresset för att investera i skogsproduktion. 20.8.2Energiåtgång och elförbrukning för CCS och bio-CCS-anläggningar Tillämpning av CCS och bio-CCS är energikrävande verksamheter. Rent generellt beror konsekvenserna av en användning av CCS och bio-CCS i energisystemet på inom vilka branscher tekniken tilläm- pas, vilken CCS-teknik som används och teknikutvecklingen kom- mande årtionden. Konsekvenserna beror också på hur energisyste- met utvecklas. I kapitel 9 redovisas uppskattningar av den sammanlagda påver- kan på elproduktion och biomassaanvändning vid avskiljning och kom- primering av biogen koldioxid. Resultaten sammanfattas i tabell 20.4 nedan. Uppskattningarna är dock synner- ligen förenklade och syftar enbart till att ge en uppfattning om stor- leksordningar. Energiåtgången för att tillämpa CCS på mesta- dels fossil koldioxid från branscherna cement, järn och stål samt raffinering i har i en doktorsavhandling vid tek- niska högskola uppskattats till cirka 22 TWh.41 Detta innebär en energiintensitet på 1,8 MWh per ton avskild koldioxid. Som jäm- förelse kan nämnas att 2017 hade en total slutlig energi - användning på . Av detta svarade industrisektorn för 143 TWh.42 uppgick även den totala biobränsleanvänd- ningen till . 41Rootzén (2015). 42Energimyndigheten (2019a). I tidigare studier har ett generellt elbehov på 0,2–0,3 MWhel per ton avskild koldioxid genom CCS uppskattats. Elkonsumtionen i var 130,5 TWhel 2017, varav industrin förbrukade 49,1 TWhel. 43,44 Ett ökat elbehov koncentrerat till ett begränsat antal anläggningar kan få konsekvenser för elnätet och understryka vissa befintliga begränsningar i termer av överföringskapacitet. Inom massa- och pappersindustrin och vid kraftvärmeverk kan det dock i stället handla om att den egna elproduktionen och leveransen till nätet minskar. Det kan också vara möjligt att tillfälligt upphöra med kol- dioxidavskiljning för att maximera elproduktionen under tidsperio- der när behovet av el är särskilt stort.