sou · H8B342 · 2020-06-26 00:00:00 — I och med att resursskolor bara tar emot elever i behov av särskilt stöd, finns inte den möjligheten. Resursskolorna blir därför helt beroende av att tilläggsbelopp betalas ut för i princip alla elever. •En resursskola är i grunden anpassad för en viss elevgrupp och har redan inledningsvis högre kostnader, för till exempel anpassade lokaler och personal med specialistkompetens, än vad grundbeloppet normalt täcker. Det är därför svårt att i detalj precisera kostnader för stödåtgärder för varje elev, vilket är nödvändigt för att beviljas tilläggsbelopp eftersom det ska utgå från en elevs individuella behov. En stor del av dessa stödkostnader ger vidare inte rätt till tilläggsbelopp, eftersom de inte är att räkna som extraordinära stödinsatser. •Processen där eleven först antas till resursskolan och ansökan om tilläggsbelopp ofta görs därefter, leder till en brist på förutsebarhet som skapar ekonomiska problem för skolorna. Resursskolorna har enligt dagens lagstiftning i normalfallet inte rätt att säga nej till elever som har behov av särskilt stöd, men inte så stora behov att tilläggsbelopp kan förväntas bli beviljat. 20Sweco (2019). Kartläggning av tilläggsbelopp till elever i behov av omfattande särskilt stöd. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet •Tillämpningen av tilläggsbeloppet har blivit alltmer restriktiv, anser företrädare för de fristående skolor som utredningen har varit i kontakt med. Kommunerna uppger att de gör en mer noggrann prövning, och menar att prövningen nu bättre följer lagens krav på att göra en bedömning av behov och tillhandahållna stödinsatser på individnivå. •Tillämpningen av tilläggsbelopp varierar mellan kommuner. Det är otydligt i lagstiftningen för vilka behov och insatser som tilläggsbelopp ska beviljas, vilket leder till att kommunerna gör olika bedömningar. •Bidragsansökningarna gällande särskilt stöd är mycket administrationskrävande och gör att skolorna lägger stora specialpedagogiska resurser på detta, resurser som i stället skulle kunna användas till att ge elever stöd. Bevisbördan vid ansökningar om tilläggsbelopp upplevs som orimligt hög. Kommunernas förfaringssätt och vilka krav som ställs på underlagen skiljer sig åt, vilket gör ansökningarna än mer komplicerade för fristående skolor som tar emot elever från flera kommuner. Även för kommunerna är hanteringen av ansökningar om tilläggsbelopp resurskrävande. •Den kontinuerliga omprövningen av rätt till tilläggsbelopp leder till en stor administration och en ekonomisk osäkerhet för skolan. Dessutom kan det innebära en oro för eleven, vilket har lyfts av föräldraföreningar som utredningen har varit i kontakt med. •Kravet på en stabil ekonomi vid tillståndsprövning av nya fristående skolor innebär att resursskolor har svårt att få tillstånd. Detta mot bakgrund av att tilläggsbelopp i normalfallet inte får räknas in i skolans budget, i och med att det inte går att förutse säkert om sådant kommer att beviljas. För en skola som planerar att ta emot i huvudsak elever som förväntas ha tilläggsbelopp och som därmed beräknar kostnader för bland annat lärare och annan personal utifrån detta är det inte möjligt att presentera en kalkyl som går ihop. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet 4.3.3Tidigare utredning av frågan Tilläggsbeloppet generellt samt bidrag till fristående resursskolor har relativt varit föremål för översyn. Skolkostnadsutredningen21 hade i uppdrag att se över hur bestämmelserna om beräkning av och beslut om bidrag till verksamheter med enskild huvudman tillämpas, samt särskilt se över behovet av ändrade bestämmelser avseende bidrag till skolor inriktade på elever i behov av särskilt stöd, s.k. resursskolor. beskrev hur en restriktiv rättspraxis när det gäller beviljade tilläggsbelopp, samt en stor variation mellan kommuner vad gäller om och med vilket belopp tilläggsbelopp beviljas, har skapat en svår situation för många fristående skolor inriktade på elever i behov av särskilt stöd. utgick alltså från en liknande problembild som den vi ser . De förslag som utredningen lämnade diskuteras närmare nedan. Tilläggsbeloppet behandlas också i betänkandet En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning.22 Några förslag i frågan lämnas inte i betänkandet, men utredaren bedömer att tilläggsbeloppen behöver utredas vidare. Det finns som framgår ovan en rad grundläggande problem med finansieringen av fristående resursskolor. Utredningen har utifrån denna bild gjort en översyn av möjliga lösningar. Vi har undersökt hur själva tilläggsbeloppets utformning och hanteringen av detsamma skulle kunna förändras. Vi har också sett över möjligheten att fokusera mer på en bedömning eller kontroll av de aktuella skolenheterna vid bedömning av tilläggsbelopp eller annan ekonomisk ersättning, som alternativ till eller komplement till den prövning som görs av de enskilda elevernas stödbehov. Utredningens överväganden presenteras nedan. 21SOU 2016:66 Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor. 22SOU 2020:28 En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet Ett sätt att lösa flera av de problem som beskrivs ovan skulle vara att förändra finansieringssystemet för fristående resursskolor med fokus på tilläggsbeloppet. Många olika sätt att göra detta skulle vara möjliga. Nedan beskrivs några alternativ. Sänka kraven för beviljande av tilläggsbelopp En väg är att sänka kraven för att tilläggsbelopp ska beviljas, så att fler elever kan beviljas extra resurser. Detta skulle i så fall rimligtvis behöva genomföras för tilläggsbeloppet för fristående skolor generellt, och inte bara för fristående resursskolor. Det skulle dock leda till både kraftigt ökade kostnader och en utökad administration inte bara för resursskolor, eftersom det skulle ge skäl för fler ansökningar om tilläggsbelopp även för elever i andra fristående skolor. Sänkta krav för utbetalning av tilläggsbelopp skulle också kunna leda till incitament att skapa särskilda lösningar för enskilda elever för att beviljas tilläggsbelopp, snarare än skapa inkluderande lärmiljöer som kan möta alla elevers behov. Om förslaget skulle finansieras genom ett sänkt grundbelopp skulle denna effekt kunna förstärkas. Ny ersättningsmodell för fristående resursskolor En annan väg, som utreds av några kommuner, är att förändra finansieringen så att fristående resursskolor ersätts för sådana kostnader som inte ligger till grund för tilläggsbelopp men som heller inte helt täcks av grundbeloppet för elever i dessa skolor, som exempelvis anpassade lokaler och hög lärartäthet. Även detta förslag har dock flera nackdelar. Det skulle ge just dessa skolor en möjlighet till ett extrabelopp för att kunna tillhandahålla en bra skolmiljö som även andra skolor kan ha behov av. Exempelvis kan en mindre skola med en stor andel elever i behov av stöd också ha svårigheter att få grundbeloppet att räcka till. Det skulle också kräva att det införs något slags kontroll av att den fristående skolan tillhandahåller ett generellt stöd som ger skäl för den extra ersättningen, exempelvis genom utvidgad kontroll från Skolinspektionen (se vidare nedan om utvidgad tillståndsprövning). Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet Annan grund för beräkning av tilläggsbelopp Ytterligare en väg är att tilläggsbeloppet för varje elev bestäms på något annat sätt än utifrån den enskilda elevens behov, exempelvis utifrån kommunernas kostnad för sina särskilda undervisningsgrupper eller utifrån någon typ av schablon. Kommuner som utredningen har varit i kontakt med har dock framfört att de i bedömningen av ansökningar om tilläggsbelopp ibland ser att det stöd som föreslås ges till en viss elev inte bedöms motsvara det som skulle ha getts i den kommunala verksamheten, varför det finns skäl att sätta ett lägre belopp. Motsatt situation kan också finnas, där ersättningen till den fristående skolan skulle bli för låg för att kommunen avsätter alltför lite resurser även för sina egna verksamheter. För att avgöra om verksamheten motsvarar vad som kan förväntas givet ersättningen skulle någon form av kvalitetskontroll av de fristående resursskolorna troligen komma att efterfrågas. Utan en sådan kontroll skulle förslaget riskera att i vissa fall leda till en för hög eller låg ersättning i förhållande till det som levereras. Möjligen skulle förslaget kunna kombineras med förslag om en utvidgad tillståndsprövning och tillsyn från Skolinspektionen (se nedan), alternativt med möjligheter för kommunerna att kontrollera verksamheten ytterligare. Oavsett vilken väg som väljs för att förändra tilläggsbeloppet skulle en omfattade utredning krävas. Frågan om tilläggsbeloppets utformning berör hela skolans finansiering och bör inte hanteras utan att konsekvenserna för hela finansieringssystemet noga utreds. Utredningen har inte inom ramen för den beslutade utredningstiden haft möjlighet att lämna förslag inom detta område. Det ingår inte heller explicit i våra direktiv att utreda resursskolornas finansiering. Om denna fråga ska hanteras vidare bör det göras av en utredning som tillsätts med syftet att se över tilläggsbeloppet och hur det hänger samman med skolans finansieringssystem generellt, inte bara gällande fristående resursskolor. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet Förändrad hantering av tilläggsbeloppet Ett av de problem som vi har beskrivit ovan är den stora osäkerhet som fristående skolor upplever när det gäller beviljande av tilläggsbelopp. Dels varierar tillämpningen mellan kommuner och , dels tas elever emot på skolan innan den får besked om huruvida tilläggsbelopp kommer att beviljas. Dessutom innebär den kontinuerliga omprövningen av tilläggsbeloppet osäkerhet för både eleverna och skolorna samt leder till en omfattande administration. I arbete gjordes överväganden om hur transparens och likabehandling i beslutsunderlag och beslutsprocess rörande tilläggsbeloppet skulle kunna förbättras. Utredningen övervägde en modell där staten, genom till exempel Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), skulle ges en starkare roll när det gäller beviljande av tilläggsbelopp, och på så sätt skapa förutsättningar för en större enhetlighet i bedömningarna och därmed också en större likvärdighet avseende beslut om tilläggsbelopp. Olika alternativ skulle enligt kunna vara att myndigheten tar över uppdraget att besluta om tilläggsbelopp i enskilda fall eller att myndigheten ges rätt att utfärda närmare föreskrifter om hur tilläggsbelopp ska bestämmas. bedömde dock att de övervägda modellerna skulle riskera att medföra en alltför långtgående statlig detaljstyrning och lämnade därför inga förslag om förändring av reglerna om tilläggsbelopp. I remissvaren till förslag kommenterade några remissinstanser övervägandet om att ge SPSM en större roll genom ett uppdrag att ta fram riktlinjer. SPSM och ett par kommuner var positiva till tanken att myndigheten skulle utfärda föreskrifter om hur tilläggsbeloppet ska bestämmas i syfte att skapa större enhetlighet och likvärdighet.23 23Utbildningsdepartementet (2018). Remissammanställning av yttranden över betänkandet Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66). U2016/04280 /GV. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet Krav på tilläggsbelopp för plats i resursskola föreslog alltså inte några förändringar av tilläggsbeloppets konstruktion, men däremot en ändring av bestämmelsen som anger till vilka mottagandet i en fristående s.k. resursskola kan begränsas. Förslaget var att det i skollagen skulle regleras att med resursskolor avses skolor inriktade på elever som har så omfattande behov av särskilt stöd att de är berättigade till tilläggsbelopp. Det skulle också av beslutet om tillstånd framgå att en skola valt denna inriktning. För en sådan skola skulle tilläggsbeloppet fastställas genom en överenskommelse mellan huvudmannen och hemkommunen. Om en överenskommelse inte kunde nås skulle skolan inte vara skyldig att ta emot eller att ge fortsatt utbildning till eleven. motiverade förslaget huvudsakligen med att resursskolor i de flesta fall är en högt specialiserad verksamhet där det är angeläget att veta vilka resurser som finns tillgängliga för särskilt stöd för att skapa bästa möjliga förutsättningar för att ge eleven en bra utbildning. Därför ansåg utredningen att en avtalslösning – liknande den som finns för gymnasieskolans introduktionsprogram, yrkesintroduktion, individuellt alternativ samt språkintroduktion – skulle skapa förutsättningar för att tilläggsbeloppet i dessa fall skulle kunna fastställas på ett så korrekt sätt som möjligt samt ge en bättre förutsebarhet. Regeringen har inte valt att gå vidare med förslag i denna del. I remissvaren gällande det aktuella förslaget fanns en varierande syn. En del remissinstanser tillstyrkte förslaget, men många invändningar togs också upp. Flera remissinstanser pekade på att konsekvenserna för elevers och vårdnadshavares möjlighet att välja skola inte var tillräckligt utredda. Genom att skolorna inte måste ta emot de elever för vilka tilläggsbelopp inte beviljas minskar elevers och vårdnadshavares valmöjligheter. Många synpunkter handlade om vilka effekter kravet på överenskommelse mellan kommunen och den enskilda huvudmannen skulle ha på beviljande av och nivå på tilläggsbelopp. Flera remissinstanser delade inte bedömning att incitamenten att komma överens kommer att vara starka. Å ena sidan lyftes risken för att de enskilda huvudmännen skulle få en monopolliknande situation som riskerar att driva upp priserna, å andra sidan risken för Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet att kommunerna skulle hävda låga tilläggsbelopp för att i stället behålla eleverna inom de kommunala skolorna. Den senare risken kan ha ökat efter HFD:s dom gällande kommunala resursskolor, eftersom det när utredningen lämnades inte bedömdes vara tillåtet att bedriva resursskolor i regi. menade i sitt remissvar att förslaget, för att undvika denna risk, borde kompletteras med en bestämmelse om att intentionen skulle vara att komma överens om beloppet, i syfte att säkra elevernas rätt till utbildning. Förbundet har också till vår utredning lämnat synpunkterna att man nu förordar förslag, samt att förslaget skulle kunna kompletteras med att kommunen inte ska kunna neka en fristående resursskola tilläggsbelopp så länge resursskolans begärda tilläggsbelopp inte överstiger kommunens egna kostnader för motsvarande stödåtgärder. Ytterligare en aspekt som lyftes i remissvaren var att Skolinspektionen borde göra en särskild prövning av vilka skolor som skulle få kalla sig resursskolor. Denna fråga återkommer vi till nedan. Flera av de enskilda skolhuvudmän som utredningen har varit i kontakt med har fört fram att överenskommelser om tilläggsbelopp mellan kommuner och enskilda huvudmän innan elever antas, såsom förslog, skulle vara en betydligt bättre lösning än dagens läge. Som framgått ovan finns dock en rad invändningar mot förslaget. Utredningen har övervägt om någon justering av förslag om överenskommelser gällande tilläggsbelopp skulle kunna motverka de problem som lyftes i samband med att förslaget presenterades. Vi har dock inte hittat några sådana som inte skulle leda till nya nackdelar. Invändningen gällande elevernas valfrihet och möjlighet att gå kvar går inte att lösa om inriktningen fortfarande ska vara att verksamheten i resursskolor ska vara till endast för en mindre grupp elever i omfattande behov av särskilt stöd. Möjligen skulle en reglering av hur ofta tilläggsbelopp ska omprövas kunna bidra till viss stabilitet samt en minskad administration, men skulle ha nackdelar som bland annat risk för att elever blir kvar i resursskolor längre än vad de behöver, eller utan att få adekvat Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet Risken för att kommuner och huvudmän för fristående skolor inte kommer överens är också svår att motverka. Att, som föreslagit, reglera att intentionen bör vara att en överenskommelse ska nås riskerar att inte ha någon större effekt. Förslaget att tilläggsbelopp ska beviljas så länge kommunen inte kan erbjuda mer kostnadseffektiva stödåtgärder innebär att kontrollen av vilka insatser som faktiskt erbjuds eleven tas bort, vilket kan leda till att resurser går till verksamheter med låg kvalitet där eleven inte får det stöd som kommunen betalar för. Det strider också mot den princip om lika villkor som är utgångspunkten för dagens bestämmelser, och kan å andra sidan innebära att förutsättningarna för fristående skolor att erbjuda utbildning av bra kvalitet blir dåliga i kommuner där för lite resurser satsas på stödåtgärder. Vi menar därför att det finns alltför starka skäl emot att gå vidare med förslag gällande överenskommelser om tilläggsbeloppet. Däremot anser vi att det finns skäl att gå vidare med övervägande om att ge SPSM i uppdrag att ta fram riktlinjer för tillämpningen av tilläggsbeloppet. Vi återkommer till detta nedan under avsnitt 4.4. Bedömning av skolenheter i stället för av elevers stödbehov har framfört att tilläggsbeloppet, i stället för att baseras på en individuell bedömning av varje enskild elev, borde bestämmas på skolenhetsnivå till de huvudmän som valt att begränsa sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd. Detta i stället för att beräknas utifrån de enskilda elevernas behov, på så sätt som gäller . Ersättning skulle betalas ut per plats i skolan. Skolan får sedan enligt förslaget, eventuellt utifrån tydligare kriterier än , ansvara för antagningen av elever. Vidare skulle även någon form av kvalitetskriterier för de aktuella skolorna införas – ställs inte vid tillståndsprövningen några särskilda krav som verksamheten ska uppfylla för att en enskild huvudman ska få benämna en skolenhet resursskola. På så sätt skulle bedömningen av om det finns grund för att betala ut extra ersättning till en resursskola flytta från prövningen av enskilda elevers stödbehov till en kontroll av kvaliteten i den utbildning som erbjuds. Se vidare om tillståndsprövningen nedan. Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet Förslaget skulle, för att vara genomförbart, kräva ändringar dels av reglerna för tillstånd, dels av reglerna för vilken elevgrupp som de fristående resursskolorna får begränsa sitt mottagande till. Utan en snävare definierad målgrupp för resursskolorna finns risken att elevantalet skulle öka väsentligt, eftersom betydligt fler elever än de som skolorna beviljas tilläggsbelopp för skulle kunna tänkas skulle söka sig till den resursintensiva verksamheten. Det skulle kunna leda till att resursskolorna skulle ta i anspråk en oskäligt stor del av skolväsendets resurser. skulle en snävare definition av målgruppen riskera att bli alltför fyrkantig och utestänga elever i behov av detta stöd. Dessutom skulle det troligen även med en lagändring som gör målgruppen snävare behövas någon form av kontroll för att motverka de ekonomiska incitamenten att motta elever med ett begränsat behov av särskilt stöd, vilket gör att flera av de problem som modellen är tänkt att lösa skulle kvarstå. Utredningen förordar därför inte en sådan lösning. Utvidgad tillståndsprövning och kontroll Som nämns ovan finns en rad synpunkter på den tillståndsprövning och kontroll som görs av enskilda huvudmän som vill inrätta fristående resursskolor. Å ena sidan anses kraven på att uppvisa en långsiktig och hållbar ekonomi för att få tillstånd att bedriva en fristående skola orimliga, eftersom skolan i dessa kalkyler inte får räkna med tilläggsbelopp. Å andra sidan anses kraven på de fristående resursskolornas kvalitet vara alltför låga – ställs inga särskilda krav för att tillstånd ska ges till en resursskola i förhållande till andra skolor. De förslag som beskrivs ovan som på olika sätt syftar till att göra prövningen av tilläggsbelopp eller någon annan form av ekonomiskt stöd enklare eller mer generös föreslås ofta kombineras med någon form av utökad kontroll av de fristående resursskolornas kvalitet. Exempelvis har utredningen fått förslag om att mätbara krav skulle kunna ställas på lärartäthet, personalens utbildning och tillgång till elevhälsa. En annan variant skulle kunna vara att, som SPSM tar upp i sitt remissvar över betänkande, en huvudman som åtar sig att bedriva utbildning i en resursskola också ska Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet kunna visa hur man kommer att svara mot en tillgänglig utbildning, en hög delaktighet och en kompetens för målgruppen.24 Utredningen bedömer att det kan finnas skäl att undersöka möjligheterna att förändra tillståndsprövningen av huvudmän för fristående resursskolor. Kraven på hur en långsiktig och hållbar ekonomi ska kunna säkerställas kan behöva förändras, utan att för den skull bli för låga. Ett särskilt tillstånd för att bedriva en resursskola skulle också kunna underlätta en förbättrad kvalitetskontroll, vilket som anges ovan skulle kunna stödja genomförande av andra förslag för att förenkla finansieringen av de aktuella skolorna. finns det nackdelar med en kvalitetskontroll som fokuserar på mätbara uppgifter som exempelvis personaltäthet. Den styrmodell som generellt tillämpas inom skolväsendet innebär att staten kontrollerar resultaten men i stor utsträckning lämnar till huvudmannen att avgöra hur resurserna ska användas för att uppnå kvalitet i utbildningen – exempelvis finns inga krav på personaltäthet inom skolan. En förändring av detta är en principiell fråga som behöver övervägas noga. Ett alternativ, av något mindre principiell art, skulle vara att som SPSM föreslår, kontrollera kvaliteten utifrån för resursskolor särskilda kriterier men utan att ställa krav på specificerade mätbara mål. Även detta kräver dock en närmare utredning, och behöver vägas mot alternativet att tydligare reglera kvalitetskriterier. Om och i så fall hur en förändrad tillståndsprövning skulle kunna utformas är därmed en omfattande fråga som det inte har funnits utrymme att hantera inom ramen för den här utredningen. 24Utbildningsdepartementet (2018). Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet 4.4Förslag och bedömning om tillämpning och statistik Utredningens förslag: ska, i samverkan med Specialpedagogiska skolmyndigheten, ges i uppdrag att ta fram stöd för tillämpningen av bestämmelserna om tilläggsbelopp. Utredningens bedömning: bör ta in uppgift från kommuner och enskilda huvudmän om de vid någon av sina skolenheter har begränsat sitt mottagande till elever i behov av särskilt stöd, och i så fall vilka skolenheter som har ett begränsat mottagande. Som ovan anges finns en rad problem som är kopplade till finansieringen av fristående resursskolor. Dagens ordning innebär bland annat en osäkerhet för eleverna, en omfattande administration för både enskilda huvudmän och kommuner samt svårigheter att planera verksamheten för de fristående skolorna. Vi har, som beskrivs ovan, inte haft möjlighet att komma med förslag för att lösa dessa problem inom ramen för denna utredning. I det följande föreslår utredningen dock två mer begränsade åtgärder i syfte att dels komma till rätta med den bristande likvärdighet i tillämpningen som beskrivs ovan, dels skapa bättre förutsättningar för att ta fram ytterligare förslag på området. 4.4.1Förbättrat stöd vid tillämpningen av tilläggsbelopp Vi bedömer, i syfte att få till stånd en mer likvärdig tillämpning av bestämmelserna om tilläggsbelopp, att övervägande om att ge en skolmyndighet i uppdrag att ta fram riktlinjer för tillämpningen av tilläggsbeloppet bör genomföras. Det är tydligt i de kontaktar som utredningen haft med företrädare för såväl kommuner som fristående skolor att både tillämpningen av bestämmelserna och hanteringen av ansökningar skiljer sig betydligt mellan kommuner. Den tidigare nämnda rapporten från visar vidare på stora variationer mellan kommuner när det gäller vilka krav som ställs på underlagen vid ansökan, hur kommunens bedömningsstöd Förslag om lärmiljö och grupptillhörighet