sou · H8B363 · 2020-11-12 00:00:00 — Bedömningen av om vidtagit alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som er- Artikel 4 – genomförandet av rättigheterna i konventionen känns i går emellertid inte att bedöma utan en djupare kartläggning bl.a. av hur barns rättigheter uppfylls i praktiken. Vårt uppdrag har varit att kartlägga om svensk lagstiftning och praxis stämmer överens med . Under vårt arbete har vi träffat ett antal myndigheter, organisationer och personer, som delat med sig av sina erfarenheter både vad gäller svensk lagstiftnings och praxis överensstämmelse med och brister i till- lämpningen. Även om det faller utanför vårt uppdrag att kartlägga brister i tillämpningen så vill vi förmedla några av de iakttagelser vi gjort under vårt arbete och som vi tagit del av i dialogen med olika aktörer. De flesta som vi haft en dialog med upplever att barn har det bra i men att det också finns barn som far illa och vars rättig- heter inte fullt ut uppfylls. I vissa fall har vi kommit fram till att de problem som vi fått del av, eller som framkommer i rapporter från myndigheter och organisationer, inte främst beror på lagstiftningen. Även när en tillämpare upplevt att det finns lagstiftning som utgör hinder för att förverkliga ett barns rättigheter till fullo, har vår be- dömning ofta varit att det inte är lagstiftningen i sig som är proble- met, utan andra faktorer, t.ex. resurs- eller kunskapsbrister. När ett problem inte beror på lagstiftning har vi inte undersökt saken vidare, varken i fråga om hur situationen för barn ser ut eller om vad som är orsaken till problemet. Vi kan därför inte uttala oss med någon säkerhet om vilka eventuella hinder som finns mot att alla barn får sina rättigheter uppfyllda. Däremot har vi genom våra många kontakter med professionella aktörer och privatpersoner fått en bild av utmaningar som finns. En kultur- och värderingsfråga Inom flera verksamheter finns en uppfattning att yngre barn inte kan uttrycka sina åsikter och att det närmast är skadligt för dem. Barn- ombudsmannens attitydundersökning visar också att det i samhället fortfarande finns en syn på att det inte alltid är så viktigt att barn får komma till tals i frågor som rör dem. Barn har själva fört fram till ombudsmannen att de inte alltid känner att det de säger tas på all- Artikel 4 – genomförandet av rättigheterna i konventionen var.123 Om bestämmelserna i ska få fullt genomslag förutsätter det att värderingarna i samhället och i huvudsak korresponderar med varandra. Vissa upplever att det är svårt att i sin yrkesroll prata med barn, eftersom de inte är vana vid det. En del upplever att det saknas metod- stöd och att det stöd som finns inte kommer från officiella källor eller är svårt att hitta. I våra dialoger med olika aktörer har vi erfarit att det finns osäkerhet kring hur ska tolkas och tillämpas inom den egna verksamheten och i relation till annan lagstiftning på området. har tagit fram en vägledning som ett metodstöd för tolk- ning och tillämpning av , som kan bidra till att öka kunskapen. har i uppdrag att sprida vägledningen och genomföra utbildningsinsatser till primära målgrupper i statliga myndigheter, kommuner och regioner. Därtill har flera myndigheter tagit fram kompletterande vägledningar om hur den lagstiftning som finns inom det egna verksamhetsområdet ska tolkas och tillämpas i relation till . Som exempel kan nämnas Socialstyrel- sens allmänna råd och handböcker samt rättsliga ställningstaganden (läs mer under delen om hur bestämmelser om barnets bästa och rätt att uttrycka sin åsikt och få den beaktad tolkas och tillämpas). Effekterna av insatserna vet vi dock ännu inget om. Vi har uppfattat att det även finns en osäkerhet kring den verk- samhetsspecifika lagstiftningen och vad den innebär. T.ex. har flera professionella aktörer uttryckt att de känner en oro för hur de ska arbeta när blivit lag, eftersom konventionen ställer krav på att barnets bästa ska beaktas och att barns synpunkter ska inhämtas och beaktas. Detta trots att det funnits trans- formerade nationella bestämmelser med samma innehåll för samma verksamhetsområde. Ett annat exempel är att man ansett att en viss bestämmelse inte är tillräcklig för att uppfylla ett barns rättigheter, 123Barnombudsmannen årsrapport – Dom tror att dom vet bättre (2020) s. 32–35. Se även granskning om barn i vårdnadstvister, och . Artikel 4 – genomförandet av rättigheterna i konventionen men inte uppmärksammat kompletterande bestämmelser, som till- handahåller de verktyg som upplevts saknas.124 Det har vidtagits kunskapshöjande åtgärder när det gäller barnkon- ventionen, men inom vissa verksamheter ser vi ett minst lika stort behov när det gäller den verksamhetsspecifika lagstiftningen. En ökad kunskap kring den verksamhetsspecifika lagstiftningen skulle även bi- dra till en ökad kunskap om hur ska tolkas och tillämpas i relation till den egna verksamheten. Olika förutsättningar på olika ställen i landet Om lagstiftning, kompetens och ambition finns för att uppfylla barns rättigheter är det ändå inte alltid möjligt på grund av bristande resur- ser. Med detta menar vi inte endast bristen på ekonomiska resurser eller tid, utan att det inte finns faktisk tillgång till t.ex. en hemspråks- lärare i rätt språk. Vi har noterat att ett barns möjligheter att få sina rättigheter upp- fyllda är beroende på var i landet barnet bor.125 Utöver skillnaden i resurser (ekonomiska och andra), kan det kommunala självstyret inne- bära att situationen för barn ser olika ut. Eftersom många viktiga rättigheter primärt uppfylls av kommuner och regioner (t.ex. när det gäller skola, socialtjänst, kultur och hälso- och sjukvård) är det en naturlig följd av det kommunala självstyret att dessa tjänster kan se olika ut. Det utgör visserligen inget problem i sig att rättigheterna upp- fylls på olika sätt, så länge rättigheterna uppfylls och så länge olikbe- handlingen inte utgör en diskriminering. För att den kommunala och regionala kompetensen inte ska vara illusorisk, innebär det emeller- tid även att verksamheten inte kan vara alltför författningsreglerad. T.ex. inom hälso- och sjukvård finns det inte lagreglerat att det ska finnas en förlossningsavdelning, barnavårdscentral eller ungdoms- mottagning. Det innebär att det kan vara svårare för den enskilde att känna till och härleda sina rättigheter och att kunna få dem prövade. Det ställer också stora krav på respektive region och kommun. 124Se även Svenska Dagbladets artikel använde inte alla verktyg i fallet Lilla hjärtat . 125Se även barnrättskommitténs rekommendationer till , CRC/C/SWE/CO/5 p. Artikel 4 – genomförandet av rättigheterna i konventionen Ett problem som återkommande påpekats för oss är bristen på samver- kan. Det händer att barn faller mellan stolarna eller att en beslutsfattare inte har relevant information. För att överkomma s.k. organisatoriska tomrum finns det exempel på verksamheter där man förbättrat sam- verkan med barnet i fokus. En sådan verksamhet är de barnahus som finns i lite olika former på några platser i landet. Ett barnahus samlar de aktörer som involveras vid utredningar om främst sexualbrott och misshandel mot barn. På barnahus arbetar polis, socialtjänst, barn- läkare och barn- och ungdomspsykiatrin tillsammans. Lokalerna är anpassade för att barn ska trivas och alla som träffar barnen är spe- ciellt utbildade för det. På barnahus finns även möjlighet att få kris- stöd genom bl.a. barn-, och ungdomspsykiatrin. (Läs mer om barna- hus i kapitlet om artikel 34.) Det är inte bara samverkan mellan yrkesgrupper och myndig- heter, utan också inom t.ex. ett större socialkontor som lyfts fram. upplevs det finnas en sekretessproblematik som hindrar sam- verkan. Vi har dock kunnat konstatera att den problematiken i vissa fall inte beror på sekretesslagstiftningen, utan på en felaktig uppfatt- ning om hur regleringen ser ut och vad den innebär. Huruvida barn får sina rättigheter uppfyllda ligger utanför vårt upp- drag att bedöma. I stället har vi gett en bild av de iakttagelser vi gjort och de upplysningar vi fått under vårt arbete, för att belysa helheten. Iakttagelserna kan också vara relevanta att utreda vidare för att be- döma om alla lämpliga åtgärder har vidtagits för att uppfylla barns rättigheter enligt . Bedömningen av om vidtagit alla lämpliga lagstiftningsåtgär- der, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i går inte att bedöma utan en djupare kartläggning bl.a. av hur barns rättigheter uppfylls i praktiken. 8 Artikel 5 – föräldrars ledning Utredningens bedömning: Svensk lagstiftning och praxis över- ensstämmer med innebörden av artikel 5 i . Konventionsstaterna ska respektera det ansvar och de rättigheter och skyldigheter som tillkommer föräldrar eller, där så är tillämpligt, med- lemmar av den utvidgade familjen eller gemenskapen enligt lokal sed- vänja, vårdnadshavare eller andra personer som har juridiskt ansvar för barnet, att på ett sätt som står i överensstämmelse med den fort- löpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i denna konvention. I artikel 5 anges att en stat ska respektera de rättigheter och skyldig- heter som föräldrar eller, där så är tillämpligt, medlemmar av den ut- vidgade familjen eller gemenskapen enligt lokal sedvänja, vårdnads- havare eller andra personer som har juridiskt ansvar för barnet, har att ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i konventionen. Detta ska ske på ett sätt som står i överensstämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga. Ett barns rättigheter ges genom en självstän- dig betydelse. Barnet beskrivs som ett rättighetssubjekt i konven- tionen, men är därmed inte avskild från sin familj. Syftet är inte att ställa ett barns rättigheter mot vuxnas eller som ett alternativ till för- äldrars rättigheter. Konventionen lägger i stället till en ny dimension, Artikel 5 – föräldrars ledning där barnets perspektiv och rättigheter ska beaktas inom ramen för familjens grundläggande värde.1 Av förarbetena till framgår att utgångspunkten för artikel 5 bl.a. var skrivningar om familjens betydelse i det grund- läggande ramverket för de mänskliga rättigheterna (of Human Rights).2 I den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna3 anges i artikel 16 att familjen är den naturliga och grund- läggande enheten i samhället och att ett barn har rätt till samhällets skydd. I artikel 12 i den allmänna förklaringen anges vidare att ingen får utsättas för godtyckligt ingripande i sin familj samt att var och en har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden och angrepp (se även artikel 16 i ). Av artikel 23 i den internatio- nella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter4 framgår på samma sätt att familjen är samhällets naturliga och grundläggande enhet samt att familjen är berättigad till samhällets och statens skydd. Av artikel 24 i samma konvention framgår att varje barn har rätt till sådant skydd från sin familjs, samhällets och statens sida som dess ställning som minderårig kräver. Även i artikel 10 i den internatio- nella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter5 erkänns att familjen är samhällets naturliga och grundläggande enhet, samt att skydd och bistånd i största möjliga utsträckning bör tillför- säkras familjen. Att familjen ses som den grundläggande enheten i samhället och den naturliga miljön för ett barns utveckling och välfärd framgår även av inledningen (preambeln) till . Vidare framgår att familjen bör ges nödvändigt skydd och bistånd så att den till fullo kan ta på sig sitt ansvar. Motsvarande skrivning finns även i inledningen till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning6. ska ses som en helhet och artikel 4 ska beaktas i genomförandet av samtliga rättigheter i konventionen. lyfter fram några s.k. grundprinciper, artiklarna 2.1, 3.1, 6 och 12, som de anser har en särskild relevans för genomförandet av rättigheterna i konventionen.7 (Läs mer om dessa nedan.) 1Jämför SOU 1997:116 s. 227. 2HR/PUB/07/1 artikel 5, C 4 p. 100–103. 3Antagen av genom resolution 3/217 . 7CRC/GC/2003/5 p. Jämför (2019) s. 113. Artikel 5 – föräldrars ledning artikel 5 ges, tillsammans med artikel 18, ett ramverk för i första hand förhållandet mellan föräldrar (eller andra med ansvar för barnet) och det allmänna, när det gäller ansvaret för ett barn. Även om konven- tionen riktar sig till stater så ger artiklarna 5 och 18 tillsammans med konventionen i sin helhet också ett ramverk för förhållandet mellan ett barn och dess föräldrar (och andra med ansvar för barnet).8 Föräld- rarnas huvudansvar för sitt barn poängteras även i andra artiklar, bl.a. i 3.2, 7 och 9. Bestämmelser som sätter tydliga gränser för en stats inblandning i familjen finns t.ex. i artiklarna 9, 10, 14 och 16. är en stat skyldig att ge ett barn skydd och stöd, vilket framgår av artiklarna 3.2, 6, 19, 20, 23, 26, 27, 32–36 och 39.9 Artikel 5 är utformad som en portalbestämmelse. Enligt artikeln ska en stat respektera det ansvar, rättigheter och skyldigheter som till- kommer föräldrar och andra att på ett sätt som står i överensstäm- melse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämp- lig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i konventionen. Artikelns vida formulering och dess placering i bör- jan av konventionen understryker dess relevans i förhållande till alla andra rättigheter i konventionen.10 De grundprinciper som barnrätts- kommittén lyfter fram, artiklarna 2.1, 3.1, 6 och 12, har på motsva- rande sätt en särskild relevans i förhållande till andra rättigheter i konventionen och därmed även i förhållande till artikel 5. Nedan beskrivs i korthet hur de grundläggande principerna i kon- ventionen förhåller sig till artikel 5. Läs mer om dessa i kapitlen om respektive artikel. Rättigheterna i gäller alla barn inom en konven- tionsstats jurisdiktion utan någon åtskillnad av något slag, enligt grundprincipen som uttrycks i artikel 2.1. Detta innebär att även för- äldrar till barn som inte är svenska medborgare, såsom ett barn med 8Jämför (2007) s. 75. 9Jämför HR/PUB/07/1, artikel 5, C 4 p. 104–106. 10Jämför (2019) s. 162–164 samt Detrick (1999) s. 115 och 116. Artikel 5 – föräldrars ledning uppehållstillstånd, som söker asyl eller som befinner sig utan till- stånd i , omfattas av artikel 5. Den grundläggande rätten till liv, som uttrycks som en universell mänsklig rättighet bl.a. i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och den internationella konventionen om politiska och medborgerliga rättigheter, garanteras genom artikel 6 i barnkonven- tionen. Vidare garanteras rätten till överlevnad och utveckling till det yttersta av en stats förmåga. Eftersom ett barns existens är en förut- sättning för att det ska kunna åtnjuta övriga rättigheter i konventionen får artikel 6 en naturlig prioritet och blir på så sätt grundläggande för hela genomförandet av konventionen. menar att rätten till överlevnad och utveck- ling endast kan ske genom att alla de andra bestämmelserna i konven- tionen tillämpas och ses i relation till varandra.11 Kommittén förväntar sig att en stat tolkar ordet ”utveckling” i dess vidaste bemärkelse, som ett helhetsbegrepp som omfattar barnets fysiska, mentala, andliga, moraliska, psykologiska och sociala utveckling.12 Enligt artikel 18 har föräldrar och vårdnadshavare huvudansvaret för ett barns uppfostran och utveckling. Mot denna bakgrund bör artikel 5 förstås på så sätt att föräldrar, vårdnadshavare och andra personer med ansvar för barnet ska låta sig vägledas av konventionens samtliga bestämmelser när led- ning och råd ges till barnet. Enligt artikel 4 ska en stat vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa åtgärder och andra åtgärder för att genomföra de rättig- heter som erkänns i konventionen. I fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter ska en stat till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att vidta sådana åtgärder. Vid behov ska sådana åtgärder vidtas inom ramen för det internationella samarbetet. Rätten att uttrycka sin åsikt och få den beaktad Artikel 5 är också intimt förknippad med den grundläggande prin- cipen i artikel 12. Enligt artikel 12.1 ska en stat tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda en åsikt rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör det. Ett barns åsikter ska beaktas i förhållande till ålder och mognad. För att ett barn ska tillförsäkras denna rätt ska barnet 11CRC/C/GC/7 p. 12CRC/GC/2003/5 p. Artikel 5 – föräldrars ledning enligt artikel 12.2 särskilt beredas möjlighet att höras. Det kan göras direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och gäller i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet. Barnet ska höras på ett sätt som är förenligt med nationella proce- durregler. En stat ska i dessa förfaranden respektera det ansvar, skyl- digheter och rättigheter som föräldrar, vårdnadshavare eller andra med juridiskt ansvar för barnet har att på ett sätt som står i överens- stämmelse med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämplig ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i konventionen. har uttalat att formuleringen om den fort- löpande utvecklingen av barnets förmåga beskriver de mognads- och lärandeprocesser genom vilka barn gradvis förvärvar kunskap, kom- petenser och insikter, t.ex. insikten om sina rättigheter och hur de bäst kan förverkligas. För att ett barns rättigheter ska kunna förverk- ligas är det enligt kommittén viktigt att respektera den fortlöpande ut- vecklingen av barnets förmågor. Det gäller i synnerhet under tidig barn- dom, eftersom ett barns fysiska, kognitiva, sociala och emotionella funktioner förändras mycket snabbt från spädbarnsåldern och fram till skolstarten. Kommittén menar att i artikel 5 fastställs principen att föräldrar och andra med ansvar för ett barn ansvarar för att fortlö- pande anpassa nivån av stöd och vägledning som de erbjuder barnet. Dessa anpassningar ska enligt kommittén göras med hänsyn till bar- nets intressen och önskemål samt till barnets förmåga att fatta själv- ständiga beslut och själv inse sitt bästa. Ett litet barn kräver i all- mänhet mer vägledning än ett äldre, men det är också viktigt att ta hänsyn till individuella skillnader i förmågor hos jämnåriga barn. För- äldrar och andra närstående bör enligt kommittén uppmuntras att ge ledning och råd på ett barnanpassat sätt som stärker barns förmåga att utöva sina rättigheter, bl.a. rätten att uttrycka sina åsikter (artikel 12) och rätten till yttrande-, tanke-, samvets- och religionsfrihet (artik- larna 13 och 14).13 Enligt barnrättskommittén har ett barn även rätt att avstå från att utöva sin rättighet; att uttrycka sina åsikter är för barnet ett val, inte en skyldighet.14 13CRC/C/GC/7 p. 14CRC/C/GC/12 p. Artikel 5 – föräldrars ledning Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). Vid en bedömning av ett barns bästa får barnets upplevelser och åsikter om sin situation sär- skild betydelse, i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12). I en bedömning och prövning av barnets bästa ingår att ta hänsyn till samtliga grundprinciper och konventionen i sin helhet. Syftet med begreppet barnets bästa är enligt barnrättskommittén att säkerställa att barn både fullt och faktiskt kan åtnjuta alla de rät- tigheter som erkänns i konventionen. Kommittén understryker att en vuxen persons personliga bedömning av ett (eller flera) barns bästa inte får ha företräde framför rättigheterna enligt konventionen; ingen rättighet ska kunna inskränkas av en skönsmässig tolkning av bar- nets bästa. Vidare framhåller kommittén att barnets bästa är ett dyna- miskt koncept, som kräver att man gör bedömningar anpassade till det specifika sammanhanget.15 I artikel 18 anges särskilt att föräldrar och vårdnadshavare ska låta sig vägledas av vad som bedöms vara barnets bästa. I relation till arti- kel 5 innebär det att den ledning och de råd som föräldrar och vård- nadshavare ger till ett barn när de utövar sina rättigheter ska ges ut- ifrån vad som bedöms vara barnets bästa. Nedan redogörs i korthet för i vilka sammanhang principen om barnets bästa kan bli relevant i förhållande till artikel 5. Artikel 3.1 omfattar även lagstiftande organ. Principen om barnets bästa måste beaktas vid regleringen av det ansvar, rättigheter och skyldigheter som föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har juridiskt ansvar för barnet har att på ett sätt som överensstämmer med den fortlöpande utvecklingen av barnets förmåga ge lämplig ledning och råd då barnet utövar sina rättigheter enligt konventionen. Bedömningarna bör till viss del bygga på ett barns egna upplevelser och åsikter om sin situation i enlighet med artikel 12. Övriga rättig- heter enligt bör också beaktas. 15CRC/C/GC/14 p. 1 och 4. Artikel 5 – föräldrars ledning I sin allmänna kommentar om barnets bästa lyfter barnrättskom- mittén särskilt fram den roll som lagstiftande organ har. Kommittén betonar att artikel 3.1 både gäller barn i allmänhet och barn som indi- vider. Det innebär, enligt kommittén, att varje gång en lag eller en bestämmelse antas eller en internationell överenskommelse ingås bör beslutet styras av hänsyn till barnets bästa, om barn berörs.16 Det innebär enligt kommittén att övriga rättigheter enligt barnkonven- tionen också behöver beaktas, eftersom syftet med barnets bästa är att säkerställa att barn kan åtnjuta alla de rättigheter som erkänns i konventionen. Enligt artikel 3.1 ska det i varje beslut som rör ett barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. En stat får ingripa i privat- och familjelivet till ett barns skydd (jämför artiklarna 3.2, 9, 16 och 19). I enlighet med grundprincipen i artikel 3.1 ska barnets bästa vara tungt vägande vid beslut som rör föräldrarnas ansvar för ett barn. Det bör också nämnas att ett åtskiljande av ett barn från sina föräldrar endast får ske om det är nödvändigt för barnets bästa, enligt artikel 9.1. Även när det gäller beslut om föräldrastöd och barnomsorg måste barnets bästa beaktas och väga tungt. Enligt barnrättskommittén gäl- ler principen om barnets bästa allt agerande som berör ett barn. Prin- cipen förutsätter aktiva åtgärder för att skydda ett barns rättigheter och främja dess överlevnad, utveckling och välfärd. Enligt kommittén måste en stat också vidta åtgärder för att stödja och hjälpa föräldrar och andra som har det dagliga ansvaret för att förverkliga ett barns rättigheter.17 Kommittén understryker att en bedömning av barnets bästa ska göras med utgångspunkt i barnets specifika omständigheter.18 Vidare är det enligt kommittén av vikt att följa upp åtgärder och be- slut,19 dvs. ta reda på hur barnet upplevt insatserna. 16CRC/C/GC/14 p. 31, se även CRC/C/GC/12 p. 17CRC/C/GC/7 p. 18CRC/C/GC/14 p. 19CRC/C/GC/12 p. 134 (i) och CRC/C/GC/14 p. Artikel 5 – föräldrars ledning Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn- digheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). En åtgärd omfattar även själva förfarandet. lyfter i en allmän kommentar fram att för att ett barns rätt att få sitt bästa bedömt och beaktat ska kunna förverk- ligas måste man införa och följa vissa barnanpassade förfaranden.20 Kommittén betonar att förutsättningarna för att ett barn ska kunna uttrycka sina åsikter är av betydelse. Hänsyn bör tas till barnets in- dividuella och sociala situation och miljön bör vara sådan att barnet känner sig tryggt och respekterat.