sou · H8B341 · 2020-06-26 00:00:00 — Utan underlag från t.ex. tillsyn över KOS- reglerna som visar att det skulle förekomma konkurrensproblem på marknaden är en sådan lösning en vare sig nödvändig eller proportionell inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Utredningen förordar därför inte en sådan lösning. Utredningens förslag: Lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen ska förtydligas så att den avser valfrihet och inte upphandling. Definitionen av valfrihetssystem ska preciseras. Utredningens bedömning: Begreppet leverantör behöver inte ändras i lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen för att en kommun ska kunna vara leverantör. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan Förtydligande av valfrihet i lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen Enligt LOVA får Arbetsförmedlingen besluta att tillhandahålla valfrihetssystem för tjänster som upphandlas inom myndighetens arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Detta innebär att det först måste bedömas om en tjänst ska upphandlas eller inte. Innebörden av det får anses vara att Arbetsförmedlingen ska bedöma om en tjänst ska anskaffas av fristående aktörer men inte att tjänsterna måste upphandlas eftersom de i detta fall ska tillhandahållas i ett valfrihetssystem. Utvecklingen på upphandlingsområdet har dock nått dithän att det görs en åtskillnad mellan upphandling och valfrihetssystem (se avsnitt 4.1.3). En åtskillnad bör därför göras i den nämnda lagen. Det bör således vara möjligt att göra en självständig bedömning av om en viss tjänst ska anskaffas från en fristående aktör genom en upphandling eller ett valfrihetssystem. Någon koppling mellan upphandling och valfrihetssystem bör därför inte finnas i lagen. LOVA ska därför lagtekniskt förtydligas så att Arbetsförmedlingen får inrätta valfrihetssystem för arbetsmarknadspolitiska tjänster. Därigenom kan det lämpligaste sättet för anskaffning användas i det enskilda fallet. har funnit att en upphandlande myndighets urval av anbuden utgör ett grundläggande kriterium för offentlig upphandling och offentligt kontrakt, vilket skiljer dem från auktorisations- och valfrihetssystem (se avsnitt 4.1.3). För att förtydliga skillnaderna mellan valfrihetssystem och upphandlingsförfaranden, som också kan innehålla ett visst utrymme för enskilda att påverka vilken leverantör som ska tilldelas ett kontrakt, ska ytterligare aspekter som kännetecknar ett valfrihetssystem läggas till. Mot den bakgrunden behöver definitionen av valfrihetssystem i LOVA justeras. Utredningen föreslår därför att det som kännetecknar valfrihetssystem enligt LOVA bör framgå direkt av lagtexten, dvs. utöver det som redan framgår även löpande annonsering efter leverantörer som den enskilde kan välja bland samtliga av dem som uppfyllt ställda lämplighetskrav. Som ett alternativ till att genomföra denna ändring som en följd av utredningens arbete kan ändringar övervägas i anslutning till en översyn av LOV, framför allt med hänsyn till den rättsutveckling som skett sedan den lagens tillkomst. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan Varje fysisk eller juridisk person kan vara leverantör enligt upphandlings- och valfrihetslagstiftningen om denne tillhandahåller en tjänst på marknaden (se avsnitt 4.1.1). I förarbetena till LOVA antogs att kommunerna inte skulle kunna vara leverantörer till Arbetsförmedlingen. Utredningen har funnit att kommunerna kan vara leverantörer enligt den gällande regleringen. Det skulle få långtgående effekter på upphandlings- och valfrihetslagstiftningen om begreppet leverantör förtydligas och inskränks. Den EU-rättsligt reglerade delen av lagstiftningen ligger utanför utredningens uppdrag och är inte möjlig för att ensidigt ändra. Det skulle vara mycket olämpligt med en egen avgränsning av begreppet i den nationellt styrda regleringen och särskilt om det endast sker i LOVA. Trots uttalandena i förarbetena till LOVA bedömer utredningen att begreppet leverantör inte behöver ändras i den lagen för att kommunerna ska kunna vara leverantörer. Genom att definitionen av valfrihetssystem preciseras i lagtexten kommer det dock att tydliggöras att regleringen omfattar samtliga leverantörer, dvs. även en kommun. 7.4Kompletterande regler vid tillhandahållande på annat sätt Utredningens förslag: Det bör regleras i förordning att när Arbetsförmedlingen ingår Hamburgsamarbeten med kommunerna enligt 3 kap. 17 och 18 §§ lagen om offentlig upphandling ska Arbetsförmedlingen reglera formerna för samarbetet i ett avtal som minst ska reglera vissa närmare i förordningen angivna omständigheter. Det bör regleras i förordning vilka av Arbetsförmedlingens tjänster som anses som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) samt under vilka förutsättningar Arbetsförmedlingen kan lämna stöd till kommuner med tillämpning av SGEI-beslutet eller de minimis-förordningarna. Det bör regleras i förordning att när ersättning lämnas till kommunerna bör Arbetsförmedlingen dokumentera på vilken grund ersättningen ges och hur den beräknas. Utredningens bedömning: Det behövs inga ytterligare bemyndiganden för att kunna besluta förordningsregleringen. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan Enligt 3 kap. 17 och 18 §§ kan myndigheter i vissa fall samarbeta och tillsammans utföra gemensamma uppgifter utan att upphandlingsreglerna blir tillämpliga. De reglerna är i sig tillräckliga för att styra den typen av samarbeten. har dessutom gett vägledning om hur reglerna bör tillämpas.8 Reglerna och vägledningen ger stöd för samarbetet. Både själva samarbetet och säkerställandet av att reglerna följs är de samverkande myndigheternas ansvar. För att klargöra vilka tjänster som Arbetsförmedlingen och kommunerna ska få samarbeta om samt för att lyfta fram denna möjlighet och för att skapa säkerhet om hur Arbetsförmedlingen och kommuner kan samarbeta på detta sätt, bör det övervägas om vissa regler för styrningen av samarbetet ska införas. Reglerna bör tas fram för Arbetsförmedlingen. De kan i sin tur ge ytterligare vägledning för kommunernas delaktighet i ett sådant samarbete. Enligt utredningens bedömning bör vissa aspekter av samarbetet regleras i förordning. Regleringen ska för det första ställa upp en skyldighet för Arbetsförmedlingen att reglera formerna för sin del av samarbetet i ett styrande dokument. I det bör bl.a. det gemsamma målet för samarbetet formuleras och uppgiftsfördelningen mellan aktörerna anges, särskilt för Arbetsförmedlingen. För det andra bör Arbetsförmedlingen säkerställa att myndigheterna tillsammans inte utövar av den verksamheten på den öppna marknaden, dvs. att de inte säljer samma tjänster i större omfattning än det till andra aktörer. Utredningen bedömer att det bör regleras i förordning att av det avtal som reglerar samarbetet ska det minst framgå –vilka tjänster som samarbetet avser, –respektive parts behov av att få tjänsterna utförda samt de gemensamma målen för samarbetet, –på vilket sätt samarbetet styrs av ett allmänintresse, och –på vilket sätt respektive part bidrar till utförandet av samarbetet. 8Upphandlingsmyndigheten (2017), Offentlig avtalssamverkan – om s.k. Hamburgsamarbeten och inköpscentralers möjlighet att bedriva grossistverksamhet. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan Även om ett sådant Hamburgsamarbete innebär att upphandlingsreglerna inte behöver tillämpas, måste Arbetsförmedlingen bedöma om samarbetet omfattas av statsstödsreglerna. Då krävs antingen att SGEI-beslutet är tillämpligt, att stöd kan lämnas enligt de minimisförordningarna eller att stödet kan lämnas efter godkännande av kommissionen. Villkoren för ersättningen regleras i förordning Utredningen bedömer det som lämpligt att det beslutas en förordning för att ha en struktur och tydlighet för vilka typer av tjänster och under vilka förutsättningar stöd enligt SGEI-beslutet eller de minimisförordningarna ska ges. En sådan reglering skulle kunna uttrycka att när ekonomiskt stöd lämnas till kommunerna ska Arbetsförmedlingen säkerställa att stödet är förenligt med i artiklarna 107–109 i EUF-fördraget. Det är viktigt att det finns en nationell samordning kring vilka tjänster som anses som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI). Regeringen bör därför vara den som genom förordning beslutar om detta. Dokumentation av ersättning till kommuner I statsstödsreglerna finns vissa krav på dokumentation av stöd som lämnas. Däremot finns inga krav på dokumentation av ersättning som lämnas men som inte omfattas av statsstödsreglerna. För framför allt kommunerna som tar emot en ersättning från Arbetsförmedlingen är det av vikt att det skett en korrekt bedömning av att ersättningen är tillåten och inte kommer att bedömas som ett olagligt statsstöd som kan komma att återkrävas. För att upprätthålla enhetliga bedömningar hos Arbetsförmedlingen av den frågan och för att det ska finnas en transparens så att kommuner och andra intressenter ska kunna ta del av och granska en sådan bedömning, bör Arbetsförmedlingen dokumentera på vilken grund ersättningen ges och hur ersättningen beräknas. När ersättning utgår till kommuner är det därför rimligt att Arbetsförmedlingen alltid dokumenterar på vilken grund ersättningen ges och hur ersättningen beräknats, även när ersättningen inte omfattas av statsstödsreglerna. Det kan behöva regleras i förordning. En sådan reglering skulle kunna uttrycka att när ersätt- Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan ning lämnas till kommunerna ska Arbetsförmedlingen dokumentera på vilken grund ersättningen ges och hur den beräknas. Det behövs inga ytterligare bemyndiganden Enligt 6 kap. 2 § andra stycket lagen om vissa kommunala befogenheter meddelar regeringen föreskrifter om under vilka förutsättningar Arbetsförmedlingen får ingå överenskommelser enligt paragrafen samt om innehållet i överenskommelserna. Utredningens förslag om reglering i förordning är enligt utredningens mening verkställighetsföreskrifter eller kan beslutas med stöd av regeringens restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen. Några ytterligare bemyndiganden i lag behövs därför inte enligt utredningen. 7.5.1Vägledning om offentliga aktörer som leverantörer Utredningens förslag: En myndighet ska ges i uppdrag att ge vägledning om upphandling och valfrihetssystem när en offentlig aktör deltar som leverantör. Utredningen har konstaterat att kommunerna kan vara leverantörer åt Arbetsförmedlingen utan att det krävs ändringar av eller LOV men att de skillnader i ekonomiska och juridiska förutsättningar som finns mellan kommunerna och privata leverantörer bör beaktas. Myndigheter, kommuner eller andra offentliga aktörer agerar vanligtvis inte som leverantörer utan snarare som beställare. Det förekommer redan offentliga leverantörer utan att någon vägledning om hur det påverkar upphandlingarna finns. Att det offentliga agerar som leverantör medför att andra överväganden både för den upphandlande myndigheten och för den offentliga leverantören måste göras. Övervägandena kan handla om hur upphandlingen utformas, hur den offentliga leverantören ska uppträda och båda parternas ansvar för en god samhälls- och marknadsutveckling. Det kan även vara fråga om särskilda omständigheter när det offentliga är en av- Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan talspart.9 Tillämpningen av reglerna skulle därför underlättas om det fanns vägledning om vad en upphandlande myndighet bör beakta när den genomför en upphandling eller utformar ett valfrihetssystem när det på marknaden finns offentliga aktörer som leverantörer, om vad den offentlige leverantören bör beakta och om andra frågor som uppstår i den situationen. Vägledning bör av neutralitetsskäl finnas för alla slags leverantörer. Regeringen bör ge eller någon annan myndighet i uppdrag att ge vägledning om offentliga aktörer som leverantörer. 7.5.2Uppföljning av kommunernas medverkan Utredningens förslag: En myndighet ska ges i uppdrag att följa upp effekterna av kommunernas medverkan i den statliga arbetsmarknadspolitiken. I vilken utsträckning kommunerna kommer att medverka i den statliga arbetsmarknadspolitiken är inte klart, även om många kommuner visat ett engagemang och intresse i frågan. Om det intresset kvarstår när Arbetsförmedlingen genomför sina upphandlingar och utformar sina valfrihetssystem etc. får framtiden utvisa. Hur kommunerna medverkar kan också påverkas av i vilken utsträckning det rättsliga stödet för deras medverkan förtydligas. Det är därför värdefullt att följa utvecklingen men också att utvärdera det kommunala deltagandet när reformen har genomförts och varit i kraft . Först då kan mer säkra slutsatser dras om nyttan och utmaningarna med att kommunerna medverkar på olika sätt i arbetsmarknadspolitiken, som t.ex. om kommunernas medverkan har vägt upp ett eventuellt otillräckligt tillhandahållande av statliga arbetsmarknadsinsatser. En sådan uppföljning bör samordnas med annan uppföljning av reformeringen av Arbetsförmedlingen och kan vara ett stöd för förändringar av ett framtida system. I uppföljningen av såväl kommunernas medverkan som reformeringen är det enligt utredningens bedömning betydelsefullt att ge i uppdrag att följa effekterna ur ett konkurrens- och näringspolitiskt perspektiv. Den samlade uppföljningen bör ske av en myndighet med erfarenhet av uppfölj- 9Se Madell (1998), Det allmänna som avtalspart – Särskilt avseende kommuns kompetens att ingå avtal samt avtalens rättsverkningar. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan ningar av arbetsmarknadsområdet eller förändringar av offentlig verksamhet. Både utvärdering (IFAU) och Statskontoret kan enligt utredningens mening vara aktuella för en sådan samlad uppföljning. Utredningen ska enligt sina direktiv analysera och bedöma konsekvenserna av att kommuner är leverantörer eller på annat sätt utför uppdrag för Arbetsförmedlingen, men även redogöra för konsekvenserna av de specifika utredningsförslagen. Utredningens konsekvensanalys består därför av två delar: –Först beskrivs de övergripande konsekvenserna av att kommuner med nuvarande reglering utför arbetsmarknadstjänster på uppdrag av staten genom Arbetsförmedlingen. I denna analys är utgångspunkten att kommunerna i ökad utsträckning kommer att delta i den statliga arbetsmarknadspolitiken (avsnitt 8.2). –Därefter redogör utredningen för konsekvenserna av vart och ett av de förslag som lagts fram för att förbättra förutsättningarna för kommuners medverkan i den statliga arbetsmarknadspolitiken och för vissa alternativa lösningar. I enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning redovisar utredningen sin bedömning av konsekvenserna för olika aktörer i den utsträckning bedömningarna avviker från de övergripande konsekvenserna (avsnitt 8.3). Konsekvensbeskrivningarna ska även avse påverkan på marknadsförutsättningarna, konkurrensneutraliteten och tydligheten i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun samt på den kommunala självstyrelsen. Vilka konsekvenserna blir beror på hur kommunerna medverkar i ett reformerat system, dvs. som konkurrent till andra fristående aktörer inom lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) respek- tive lagen (2016:1145) om offentlig upphandling () eller som samarbetspartner till Arbetsförmedlingen i situationer utan konkurrens. Konsekvensernas omfattning beror också på i vilken utsträckning kommunerna kan komma att medverka. Det finns ett politiskt intresse av att tillvarata kommunernas insatser för de arbetssökande,1 men på vilket sätt, för vilka typer av tjänster och i vilken omfattning är inte klart. En annan faktor som har betydelse är Arbetsförmedlingens och andra aktörers närvaro. Utifrån de kontakter som utredningen har haft med enskilda kommuner framkommer en viss tveksamhet till att vara en leverantör av statliga arbetsmarknadstjänster i ett valfrihetssystem eller genom upphandling jämte privata aktörer, men att det ligger närmare att medverka på annat sätt mot ersättning (avsnitt 3.8.3). Utredningen kan inte dra några generella slutsatser för samtliga kommuner om intresset och möjligheterna att medverka på de olika sätten, men flera faktorer påverkar sannolikt. En sådan faktor som framkommit i utredningens kontakter med enskilda kommuner är att det kan vara svårt för en kommun att ställa om t.ex. personal och organisation för att utföra tjänster åt Arbetsförmedlingen. Detta är särskilt en svårighet för mindre kommuner med få arbetslösa. Kommunerna efterfrågar ofta långsiktiga lösningar oavsett storlek och andra förutsättningar. En annan faktor som påverkar kommunernas möjligheter att delta är vilka tjänster som kommunerna kan komma att utföra åt Arbetsförmedlingen. Även om kommunernas arbetsmarknadsverksamheter i många fall har en bredd har kommunerna sällan erfarenhet av alla typer av insatser för arbetslösa. Kommunerna har ofta större erfarenhet av rustande insatser för individer som står långt ifrån ett reguljärt arbete. En del kommuner beskriver att de främst kan bidra med en samordnande eller koordinerande roll för individer som står längre ifrån arbetsmarknaden och ett helhetsansvar för att utföra insatser för denna grupp, snarare än att utföra mer avgränsade arbetsmarknadstjänster . Eftersom kommuners medverkan ska bygga på frivillighet2 kommer det att variera vilka kommuner som väljer att delta i ökad utsträckning och var i landet de finns. Dessa oklarheter begränsar utred- 1Regeringskansliet () , Inriktning för det fortsatta arbetet att reformera Arbetsförmedlingen. 2019:86 s. 5. ningens möjligheter att uppskatta omfattningen av konsekvenserna av kommunernas eventuella medverkan, och i vilken mån det kan komma att sammanfalla med otillräckligt tillhandahållande av arbetsmarknadsinsatser i övrigt. har i princip alla kommuner någon form av arbetsmarknadsverksamhet som skulle kunna utvidgas till att också innefatta vissa uppgifter inom den statliga arbetsmarknadspolitiken på uppdrag av och med ersättning från Arbetsförmedlingen. Men det finns en risk att de kommuner som har ett intresse av att medverka inte kommer att överensstämma med kommuner där det saknas utförare. Intresset påverkas också av den ersättning som Arbetsförmedlingen kommer att kunna ge. 8.2Konsekvenser av att kommuner utför tjänster åt Arbetsförmedlingen 8.2.1Relationen mellan stat och kommun Som framgått har både staten och kommunerna arbetsmarknadspolitiska uppgifter. Staten verkar genom Arbetsförmedlingen för att öka sysselsättningen och för en väl fungerande arbetsmarknad. Kommunerna har i sin tur i många fall en relativt omfattande arbetsmarknadsverksamhet för arbetslösa kommunmedlemmar. Ett incitament är det ekonomiska; kommunerna står för kostnaderna för försörjningsstöd och har starka skäl att arbeta brett för att minska dessa kostnader. Kommunerna ansvarar vidare för den kommunala vuxenutbildningen som är ett viktigt bidrag till arbetsmarknadspolitiken. Att kommuner utför tjänster på uppdrag av Arbetsförmedlingen enligt något av de sätt som utredningen beskrivit påverkar i grunden inte ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Det övergripande statliga ansvaret för arbetsmarknadspolitiken ligger kvar. får stat och kommun nya roller gentemot varandra i de situationer där kommuner levererar till Arbetsförmedlingen. De arbetsmarknadsinsatser som kommunerna redan genomför på eget initiativ finansieras inte av staten. Men statlig ersättning kan t.ex. utgå i de fall där kommunerna är arbetsgivare för personer som har svårt att hitta arbete och därför anvisas en subventionerad anställning – inte sällan i offentlig sektor. Ett annat exempel på när staten betalar ersättning till kommunerna är inom ramen för vissa arbetsmarknadspolitiska program. Att staten köper specifika arbetsmark- nadstjänster av kommuner är däremot ovanligt, även om det finns några undantag. I begränsad omfattning har Arbetsförmedlingen köpt tjänster som t.ex. validering och arbetsmarknadsutbildning av kommuner. Ett system där det blir vanligare att staten beställer arbetsmarknadstjänster av marknaden och av kommunerna kan få konsekvenser för relationen mellan stat och kommun. En jämbördig partsrelation kommer gälla i vissa fall, men i andra situationer blir relationen den mellan en beställare och en utförare. Utredningen bedömer att en rollförskjutning blir mest påtaglig om kommuner är leverantörer inom LOV eller , men inte om ersättning sker inom ramen för ett samarbete. Det finns en farhåga att relationen som beställare och utförare kan komma att försvaga t.ex. samverkanssituationer som bygger på att staten och kommunen är jämbördiga parter med sina, delvis unika, insatser för de arbetssökande. De kommuner som väljer att utföra arbetsmarknadstjänster på uppdrag av Arbetsförmedlingen kommer på samma gång att kunna ha tre olika roller: rollen som ansvarig för obligatoriska verksamheter som försörjningsstöd och vuxenutbildning, rollen som utförare åt Arbetsförmedlingen, och rollen som part i olika former av samverkan och samordning kring individers insatser. Men ett leverantörsförhållande kan också leda till nya arbetssätt och kontaktvägar som inte nödvändigtvis behöver påverka samverkan negativt. Givet att staten och kommunerna bibehåller sina ansvarsområden kan ett system med Arbetsförmedlingen som beställare och kommunen som utförare ge flexibilitet. Vem som bäst tillgodoser behovet av arbetsmarknadspolitiska insatser kan då prövas och omvärderas som det är möjligt att ta hänsyn till både nationella och lokala förutsättningar. Staten har fortsatt huvudansvar för arbetsmarknadspolitiken men kan vid behov vända sig även till kommuner för att få en tjänst utförd. Kommuner bidrar redan med kunskap om den lokala arbetsmarknaden och i många fall med närmare kännedom om de arbetslösa individerna. Dessa resurser kan i vissa situationer vara värdefulla för Arbetsförmedlingen och för de arbetssökande som andra fristående aktörers möjligheter att leverera till Arbetsförmedlingen inte bör begränsas (se vidare 8.2.2). Hur relationen stat och kommun kommer att utvecklas beror dels på vilket sätt Arbetsförmedlingen möjliggör för kommuner att medverka – i ett valfrihetssystem, genom upphandling eller som samarbetspart – dels på i vilken utsträckning och på vilket sätt kommunerna väljer att medverka. Det kan finnas en oro att detta innebär en ökad otydlighet i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Men följden av att Arbetsförmedlingen i det enskilda fallet kommer att ta ställning till om uppgiften är något som myndigheten vill ha utförd av en fristående aktör, kan tvärtom leda till att ansvarsfördelningen i varje enskilt fall blir tydligare. Klart är också att Arbetsförmedlingen har det yttersta ansvaret att vid varje uppdrag definiera det statliga ansvaret. Detta förändras inte i och med att kommuner utför tjänster åt Arbetsförmedlingen. Även om en kommun kan ha utfört en liknande uppgift innan Arbetsförmedlingen bestämmer att den ska levereras, bör uppgiften per definition bli statlig genom att Arbetsförmedlingen beställer den. Ansvarsfördelningen kan därför knappast göras tydligare genom regelstyrning än vad den kan bli med hjälp av en uppdragsbeskrivning från beställaren Arbetsförmedlingen till de fristående aktörerna, däribland kommunerna. Det kan finnas en farhåga att användningen av konstruktionen med beställare och utförare för att fördela uppgifter mellan olika delar av offentlig sektor skulle medföra spridningseffekter av ett inte önskat styrningssätt. Det skulle kunna vara ett led i en utveckling mot att offentliga organ köper tjänster av varandra i ökad utsträckning. Den farhågan bygger på antagandet att sådan styrning är sämre och inte önskvärd, vilket det inte verkar finnas stöd för. Att offentliga organ köper tjänster av varandra är dessutom ingen ny företeelse. Det som kan framstå som nytt är att staten köper av kommuner och att tjänsterna som köps delvis är uppgifter som de sköter som myndighet.