sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — för tryck- och yttrandefriheten Betänkande av tryck- och yttrandefrihetskommitté SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utreda vissa frågor på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Som ordförande förordnades justitierådet . förordnades som leda- möter i kommittén chefredaktören (S), dåvarande riksdagsledamoten (C), riksdagsledamoten (S), dåvarande riksdagsledamöterna (MP) och (SD), riksdagsledamöterna (M), (L) och (M), dåvarande riks- dagsledamoten (S), riksdagsledamoten (V), dåvarande riksdagsledamoten (KD) och dåvarande distriktsordföranden (MP). förordnades som ledamöter riksdagsleda- moten (SD) och förbundsordföranden (KD). förordnades som ledamot riksdagsledamoten (M). förordnades som ledamot f.d. statsrådet (S). förordnades som ledamot riksdagsledamoten (L). förordnades som ledamot riksdagsledamoten (KD). förordnades som ledamot riksdagsledamoten (M). för- ordnades som ledamot riksdagsledamoten (L). Som sakkunnig i kommittén förordnades rättssakkunniga . förordnades som sakkunnig rättssakkunniga . Som experter i kommittén förordnades kanslirådet , chefsjuristen , chefsjuristen , verkställande direktören , juristen , byråchefen , kanslirådet , stabschefen och bolagsjuristen , departementssekreteraren , juristen , förbundsjuristen och juristen . entledigades Per Hultengård. för- ordnades som expert verkställande direktören . förordnades som expert hovrättsrådet och vice ordföranden . förordna- des som expert avdelningsdirektören . förordnades som expert juristen . förordnades som expert juristen . entledigades och entledigades . Som sekreterare anställdes kanslirådet , hyresrådet och dåvarande justitiesekreteraren . Kommittén har antagit namnet tryck- och yttrandefrihets- kommitté. Härmed överlämnas kommitténs betänkande Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten (SOU 2020:45). Kommitténs uppdrag är härigenom slutfört. Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen......... Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen ....... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.............................. Kommitténs uppdrag och arbete ................................. yttrandefrihetsgrundlagens skydd för yttrandefriheten ... 3.3 De tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna..... Regeringsformens skydd för yttrandefriheten................. Regleringen i regeringsformen .............................................. 4.3En jämförelse med skyddet enligt Yttrandefrihet i internationell rätt och i ......... 5.2FN:s allmänna deklaration om de mänskliga Skyddet för yttrandefriheten.................................. Utredningar och kommittéer efter Utvecklingen på medieområdet ................................. Internet och tekniken ........................................................... Nyhetsförmedling och demokrati ....................................... Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit............................................... för sändningar som utgår från utlandet................ Rätten till en effektiv domstolsprövning............................. dom i målet Arlewin mot ........ AV-direktivets regler om ursprungslandsprincipen ........... Överväganden och förslag .................................................... Vilken slutsats kan dras av En effektiv domstolsprövning i ............... Hur bör regleringen utformas?............................. Ett ansvar införs för ägare..................................... Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt..................................... Censurförbudet och förbudet mot hindrande åtgärder ..... 9.4Regler om beslag på tryck- och Beslut om skyddsobjekt........................................ Tillträdesförbud och avbildningsförbud.............. Beslag och förverkande ......................................... 9.7Förhållandet mellan skyddslagens avbildningsförbud lagstiftningsarbeten och praxis.............. NJA 2015 s. 298..................................................... Synpunkter från vissa berörda myndigheter ....................... Överväganden och förslag.................................................... Avbildningsförbudet bör kunna upprätthållas .... Hur bör regleringen utformas? Grundlagsskyddet för webbsändningar........................ Sändningar över internet ...................................................... Sammanfattning av kartläggning .......................... Grundlagsskydd för en del av en webbplats ........ Grundlagsskydd för sociala medier...................... Sändningar och webbsändningar .......................... Den ursprungliga utformningen........................... Den nuvarande utformningen............................... 10.4.5 Förekomsten av webbsändningar ......................... 10.5 Överväganden och förslag .................................................... och väl avvägd?....................................................... Webbsändningsregeln bör begränsas.................... 10.5.3 Hur bör regleringen utformas?............................. Grundlagsskyddet för vissa söktjänster ....................... Exempel på söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser ................................... Skyddet för personuppgifter i tryckfrihetsförordningen Skyddet för personuppgifter i och i EU:s stadga om grundläggande rättigheter ................ 11.4.2 EU:s stadga om grundläggande rättigheter.......... Skyddet för personuppgifter enligt dataskyddsförordningen och dataskyddslagen ................... 11.5.3 Dataskyddsförordningens syfte............................ Behandling av känsliga personuppgifter............... 11.5.8 De registrerades rättigheter.................................. 11.5.9Organisatoriska krav på verksamheter när personuppgifter behandlas ............................. Rättsmedel, sanktioner och skadestånd............... Överväganden och förslag.................................................... 11.7.2Skyddet för den personliga integriteten 11.7.3 Hur bör regleringen utformas? Grundlagsskyddet för förpackningar ........................... Vad är en förpackning? Reglering av förpackningars utformning ............................ EU-förhandlingar om rättsakter .......................... 12.4.4 Andra förpackningar än tobak ............................. Vad gäller utanför tryckfrihetsförordningens Synpunkter från näringsliv och branschorganisationer...... Vidaresändningsplikt för tekniska tilläggstjänster......... Andra tekniska tilläggstjänster ............................. Krav på tillgänglighetstjänster .............................. Synpunkter från funktionsrättsrörelsen, operatörer Operatörer och nätinnehavare .............................. Överväganden och förslag .................................................... 13.5.1 Det befintliga utrymmet för 13.5.2 Ett klargörande i yttrandefrihetsgrundlagen 13.5.3 Ett tillägg rörande vissa tjänster ........................... RADIO OCH TV I ALLMÄNHETENS TJÄNST.................. Radio och tv i allmänhetens tjänst............................. Uttrycket public service ....................................................... Ägandestrukturen rörande public service-företagen .......... Regleringen av public service ............................................... Public service-företagens uppdrag i allmänhetens tjänst.... Formulering av uppdraget..................................... 14.6.2 Sändningstillstånden för perioden –2025..... Granskning och uppföljning av public Public service i .......................................................... Public service och sändningar genom tråd.................. i allmänhetens tjänst ............................................................. 15.2.1 Etableringsfriheten för medier som omfattas 15.2.2 Public service-företagens verksamhet Granskning av innehåll......................................................... Vissa förarbetsuttalanden om public service-företagens verksamhet genom tråd ........................................................ Överväganden och förslag.................................................... 15.5.1 Villkor för public service-företagens verksamhet genom tråd......................................... 15.5.2 Hur bör regleringen om villkor utformas?.......... 15.5.3 Hur bör regleringen om granskning utformas? Oberoendet hos public service................................... Komponenter till skydd för oberoendet ............................. Synpunkter från Parlamentariska public service-kommittén och public service-företagen................ Parlamentariska public service-kommittén ......... ANDRA YTTRANDEFRIHETSRÄTTSLIGA FRÅGOR ......... Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker............ Vad är en databas? Vad är en digital bok?........................................................... Marknaden för digitala böcker ............................................. Förlagens digitala utgivning.................................. 17.4.2 Distributionen av digitala böcker ......................... Grundlagsskyddet för innehåll i digitala böcker ................. Ansvaret för innehåll i grundlagsskyddade databaser......... Principen om ensamansvar.................................... Skyldigheten att utse och anmäla utgivare .......................... Synpunkter från författar- och förläggarbranschen............ 17.9.1 Grundlagsskyddet för digitala böcker som tillhandahålls av bibliotek och återförsäljare........ 17.9.2 Författaransvar för böcker oavsett form för publicering?...................................................... V. ÖVRIGA FRÅGOR......................................................... Ändring av rättelsekaraktär .................................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen ... Förslaget till lag om ändring Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden ........................... Kartläggning av plattformar för webbsändning och tekniskt utbud för inspelning av ljud och bild ... 479 tryck- och yttrandefrihetskommitté är en parlamentariskt sammansatt kommitté som har haft i uppdrag att, med utgångspunkt i det nuvarande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet, se över grundlagsregleringen på området i ett antal hänseenden. Ett av kommitténs uppdrag har varit att analysera hur möjlighe- ten att utkräva ansvar enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) för- håller sig till reglerna i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) när det är fråga om satellitsändningar som utgår från utlandet. Vidare har kommittén haft i uppdrag att överväga om det finns skäl att föreslå ändringar i lag eller grundlag för att kunna upprätt- hålla skyddslagens (2010:305) avbildningsförbud även när det är fråga om anskaffande för publicering i grundlagsskyddade medier. Kommittén har också haft till uppgift att göra en översyn och en analys av den s.k. webbsändningsregeln samt att analysera och ta ställ- ning till behovet av att inskränka grundlagsskyddet för uppgiftssam- lingar avseende lagöverträdelser. Ytterligare uppdrag har varit att överväga om förpackningar bör undantas från tryckfrihetsförordningens (TF) tillämpningsområde och om det behövs grundlagsändringar för att kunna ställa krav på vidaresändningsplikt av tekniska tilläggstjänster för personer med funktionsnedsättning. Vad gäller public service har kommittén haft i uppdrag att över- väga om det bör vara möjligt att ställa upp villkor för public service- företagens sändningar och tillhandahållanden oavsett vilken teknik som används. Kommittén har även haft att analysera om oberoendet för public service behöver stärkas och om detta i så fall bör ske genom ändringar i grundlag. Kommittén har slutligen haft till uppgift att överväga om förfat- tare kan och bör vara primärt ansvariga för innehållet i digitala böcker utan tryckt förlaga. Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit Yttrandefrihetsgrundlagen är enligt huvudregeln om sändningar till- lämplig på sändningar av program som är riktade till allmänheten och som är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel (1 kap. 3 § första stycket YGL). Genom ett tillägg till huvudregeln har yttrande- frihetsgrundlagen även gjorts tillämplig på program som förmedlas genom satellitsändning som utgår från , trots att dessa sänd- ningar inte anses vara riktade till allmänheten (1 kap. 3 § tredje stycket YGL). Om satellitsändningen inte utgår från är utgångs- punkten att yttrandefrihetsgrundlagen inte är tillämplig. Det avgörande för var en satellitsändning utgår ifrån är var be- stämmandet över programinnehållet utövas vid sändningen, inte var ett program faktiskt kommer till eller hur den tekniska transporten sker (NJA 2002 s. 314). Om programverksamheten är förlagd till ut- landet anses alltså satellitsändningen utgå därifrån. För det fall att programmen vidaresänds här och oförändrat är dock ändå vissa bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen tillämpliga, däribland reglerna om meddelar- och anskaffarfrihet (11 kap. 1 § YGL). Meddelarfriheten motsvaras emellertid inte i dessa fall av något ensamansvar enligt ansvarsordningen i yttrandefrihetsgrundlagen. Konsekvensen av detta är att personer som medverkar i programmen kan omfattas av meddelarfrihet utan att det finns någon som an- svarar för innehållet i programmet enligt yttrandefrihetsgrundlagen. har i en dom i målet Arlewin mot gjort bedömningen att det inte gått att ställa någon till svars i för ett uttalande i ett program i TV3 – som anses utgå från – när den som gjorde uttalandena hade meddelar- frihet. Domstolen ansåg att därmed inte uppfyllde Europa- konventionens krav på tillgång till en effektiv domstolsprövning. Det förhållandet att en prövning möjligen kunnat ske i ansågs inte kunna kompensera för denna brist. Kommittén har analyserat förutsättningarna i det fall som var föremål för prövning och gjort bedömningen att det i och för sig inte med säkerhet går att dra slutsatsen att Arlewin varit helt rättslös i den uppkomna situationen, eftersom det inte går att utesluta att det funnits möjlighet att föra en talan enligt vanlig lag. Det går å andra sidan inte heller att med säkerhet säga att Arlewin hade kunnat få sin rätt till en effektiv domstolsprövning tillgodosedd på detta sätt. Kommittén anser att det är rimligt att en person som anser sig t.ex. förtalad i ett program med så stark anknytning till som det aktuella inte ska behöva vända sig till en utländsk domstol för att få sin sak prövad. Kommittén har därför övervägt olika lösningar, bl.a. att inskränka meddelarfriheten vad gäller program som utgår från utlandet men som vidaresänds här. En sådan inskränkning har dock ansetts vara ett alltför stort ingrepp i en av hörnpelarna i tryck- och yttrandefriheten. Kommittén föreslår i stället att yttrandefrihetsgrundlagens till- lämpningsområde ska utvidgas till att avse vissa satellitsändningar som anses utgå från utlandet. Meddelarfriheten kommer då att motsvaras av ett ensamansvar. Utvidgningen begränsas till sådana sändningar som har en särskilt stark anknytning till och som i många avseenden kan uppfattas som svenska. Innebörden är att endast program som vidaresänds här och som huvudsakligen är av- sedda att tas emot här omfattas. För att det sistnämnda kriteriet ska vara uppfyllt är det inte tillräckligt att sändningen av programmet rent tekniskt är riktad mot utan andra faktorer som kan vägas in är t.ex. om programmet är på svenska, om det riktar sig mot en svensk publik och om det är inspelat eller producerat här. Eftersom det, trots programmens starka svenska anknytning, i realiteten är fråga om programverksamhet som bedrivs i utlandet, kan det dock finnas svårigheter att ställa någon till svars om reglerna om att utse en utgivare inte följs. Kommittén föreslår därför att ansvarskedjan i dessa fall kompletteras med ett ansvar för ägaren till den som bedriver sändningsverksamheten. Ansvaret ska gå över på denne i fall den som bedriver sändningsverksamheten inte hade känd hemvist i vid tiden för brottet och inte heller kan påträffas här under rättegången. Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt Skyddslagen har till syfte att ge ett förstärkt skydd till vissa byggna- der, områden, anläggningar och andra objekt mot bl.a. sabotage, terro- ristbrott och spioneri. Vilka objekt som kan beslutas vara skydds- objekt anges i skyddslagen. Ett beslut om att t.ex. en byggnad eller ett område ska vara skyddsobjekt innebär att det råder tillträdesför- bud. Tillträdesförbudet kan kompletteras med, eller ersättas av, ett avbildningsförbud som innebär att det är förbjudet att göra avbild- ningar, mätningar och beskrivningar av eller inom skyddsobjektet. Överträdelser av förbudet är straffbelagda. Uppfattningen har varit att skyddslagens avbildnings- förbud går att upprätthålla även när det är fråga om anskaffande av uppgifter för publicering i medier som omfattas av tryckfrihetsför- ordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. I rättsfallet NJA 2015 s. 298 har emellertid klargjort att skyddslagens avbild- ningsförbud inte tar sikte på sättet för anskaffande utan på vad som avbildas. En överträdelse av avbildningsförbudet kan därför inte jäm- ställas med de metoder för anskaffande av information som undantas från grundlagsskyddet i 1 kap. 12 § 6 TF och 1 kap. 18 § YGL. Det går därför inte att upprätthålla avbildningsförbudet när det är fråga om anskaffande för publicering i grundlagsskyddade medier. Med utgångspunkt i det angivna rättsfallet konstaterar kommit- tén att en tillämpning av avbildningsförbudet står i strid med an- skaffarfriheten när det är fråga om anskaffande i publiceringssyfte och att exempelvis beslag och andra tvångsmedel vid ett ingripande kan komma att utgöra otillåtna hindrande åtgärder. Däremot är kom- mitténs bedömning att reglerna i och för sig inte strider mot censur- förbudet, dvs. förbudet mot förhandsgranskning. Kommitténs bedömning är vidare att det förhållandet att avbild- ningsförbudet inte går att upprätthålla när avbildningen sker i publi- ceringssyfte innebär en risk för att information om skyddsobjektet inhämtas och sprids och t.ex. kan komma till främmande makts känne- dom. Enligt kommittén är det grundläggande för säkerhet att kunna upprätthålla totalförsvarets skyddsvärden. Skyddslagens be- stämmelser är en viktig del i detta och det har aldrig varit avsikten att anskaffarfriheten ska ha företräde i detta sammanhang. Kommit- tén anser att det finns skäl att begränsa anskaffarfriheten vad gäller avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt för att dessa skyddsvärden ska kunna upprätthållas på det sätt som varit avsett. Kommittén har övervägt olika lösningar, bl.a. ändringar i skydds- lagen, men funnit att en delegationsregel bör införas i grundlagarna, som ger utrymme för lagstiftning i vanlig lag när det gäller avbild- ningsförbud av och inom skyddsobjekt. Huvudregeln om sändningar i 1 kap. 3 § första stycket YGL innebär att traditionella linjära sändningar av tv- och radioprogram har auto- matiskt grundlagsskydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen. I andra stycket återfinns den s.k. webbsändningsregeln, som omfattar sänd- ningar via internet som antingen direktsänds eller utgörs av förinspe- lat material som spelas upp utan att mottagaren kan påverka start- tidpunkten själv. Dessa sändningar omfattas också av automatiskt grundlagsskydd. Webbsändningsregeln var från början avsedd att träffa främst traditionella tv-sändningar som simultant sänds över internet. I och med teknikens utveckling har dock regeln fått ett mycket bredare tillämpningsområde. Kommittén har låtit genomföra en kartlägg- ning av hur dagens utbud ser ut vad gäller inspelning av ljud och bild och vilka plattformar det finns för sändningar på internet. Kartlägg- ningen visar att utbudet är stort och att i princip vem som helst enkelt kan starta en sändning t.ex. på Facebook, YouTube eller Instagram som kan omfattas av webbsändningsregeln. Kommittén finner skäl att utgå från att webbsändningar före- kommer i stor omfattning och att de är av vitt skilda slag. Många av dem som webbsänder känner varken till eller efterfrågar yttrande- frihetsgrundlagens skydd och följer inte heller dess regler och för- pliktelser. Mot den bakgrunden anser kommittén att webbsänd- ningsregeln kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd. Kommittén har därför övervägt om webbsändningsregeln bör av- skaffas, men gjort bedömningen att skyddet för vissa webbsändningar bör kvarstå. Regelns tillämpningsområde bör därför i stället begrän- sas till sådana aktörer som omfattas av den s.k. databasregeln, dvs. aktörer som har automatiskt grundlagsskydd eller grundlagsskydd genom utgivningsbevis. Med denna lösning kommer skyddet fort- farande att bestå bl.a. för de traditionella mediernas webbsändningar, oavsett på vilken plattform sändningarna sker. Skyddet kommer även bestå för de webbsändningar som tillhandahålls av någon som har utgivningsbevis. En konsekvens av att någon webbsänder ett program är, enligt kommitténs bedömning, att denne också får automatiskt grundlags- skydd för övrigt innehåll i sina databaser. Denna konsekvens är i många fall inte motiverad. Kommittén föreslår därför en ändring av yttrandefrihetsgrundlagen med innebörd att redaktioner för webb- sändningar inte längre ges automatiskt grundlagsskydd för sina data- baser. Detta utesluter dock inte att den som webbsänder kan ha grund- lagsskydd för sina databaser på annan grund, t.ex. genom att vara en redaktion för ett radio- eller tv-program eller genom utgivningsbevis. Kommittén föreslår i samband med detta också att hänvisningen till webbsändningsregeln i databasregelns sista stycke utgår. Någon ändring av rättsläget är dock inte avsedd i denna del. Grundlagsskyddet för vissa söktjänster Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ger ett visst skydd för enskilda individers personliga integritet genom den s.k. brottskatalogen. I övrigt är möjligheterna att värna enskildas person- liga integritet mycket begränsade inom de båda grundlagarnas områ- den. Exempelvis tillämpas inte personuppgiftsregleringen i de fall denna är oförenlig med grundlagarna. De aktörer som har automatiskt eller frivilligt grundlagsskydd kan därför som utgångspunkt fritt offentliggöra personuppgifter om lagöverträdelser. Detta har gett förutsättningar för framväxten av ett antal rena söktjänster på internet som offentliggör sådana uppgifter. Användare av tjänsterna kan genom att söka på exempelvis namn eller adress få reda på om en viss person har dömts för brott. Detta trots att sådana uppgifter enligt EU:s dataskyddsförordning har getts ett särskilt skydd på grund av deras känsliga natur. Att uppgifter om enskilda individers brottslighet tillhandahålls fritt på internet leder enligt kommittén till risker för allvarliga in- trång i enskildas personliga integritet. Även om det kan finnas legi- tima skäl att ta del av den här typen av information framstår behovet av att låta verksamheter av detta slag fullt ut skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna som begränsat.