sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Artikel 157 i fördraget om europeiska unionens funktionssätt, det s.k. EUF-fördraget, tillåter EU att vidta positiva åtgärder för att förbättra kvinnors förutsättningar inom detta område. Med stöd av artikel 19 i EUF-fördraget kan EU anta lag- stiftning för att bekämpa alla former av diskriminering, inklusive könsdiskriminering. Vidare har EU antagit lagstiftning mot män- niskohandel, särskilt handel med kvinnor och barn, genom artik- larna 79 och 83 i EUF-fördraget. Den viktigaste äldre lagstiftningen inom EU som har bäring på den svenska socialtjänstlagen avser –successivt genomförande av principen om likabehandling av kvin- nor och män i fråga om social trygghet (Rådets direktiv /7/EEG), 17Europarådet (2011). konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet. fördragsserie nr 210 (/conventionviolence). 18Ds 2012:52 s. 19. 19Regeringskansliet, Faktapromemoria 2015/16:FPM68. EU:s tillträdande till konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (Istanbulkonventionen). –genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster (Rådets direktiv /113/EG) samt –förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer (och rådets direktiv /36/EU). Olika insatser för jämställdhet har efter hand utvecklats av EU. På initiativ av inrättades Europeiska jämställd- hetsinstitutet (EIGE) i , med det övergripande målet att bidra till och stärka jämställdheten, bl.a. genom jämställdhetsintegrering av all EU-politik och nationell politik. Programmet Rättigheter, jäm- likhet och medborgarskap finansierar projekt för jämställdhet och mot våld mot kvinnor enligt förordning EU nr 1382/2013 från den offentliggjorde dokumentet Strategic engagement for gender equality med en upp- följning och förlängning av jämställdhetsstrategin för åren 2010–2015. utökade EU de budgetposter som används för att bekämpa och skydda mot alla typer av våld mot kvinnor och för att främja diskrimineringsförbudet och jämställdheten (budgetpost 330201 och 330202). CEMR-deklarationen – ett åtagande för jämställdhet på lokal nivå i i , (), har ut- färdat en deklaration för jämställdhet mellan kvinnor och män på lokal och regional nivå. Denna deklaration är ett verktyg för kom- muner, landsting och regioner att integrera jämställdhetsperspek- tivet i det politiska beslutsfattandet och i den praktiska verksam- heten. Deklarationen omfattar alla aspekter av verksamheten, dvs. såväl det politiska arbetet som arbetsgivarfrågor och servicen till invånarna. Kommuner och Regioner står bakom CEMR- deklarationen och rekommenderar svenska kommuner, landsting och regioner att underteckna den. hade 111 svenska kommuner anslutit sig till deklaration CEMR. antog ett nytt positions- papper och en handlingsplan för jämställdhetsarbetet under de kom- mande åren.20 Vägen till dagens jämställdhetspolitik Jämställdheten vann alltmer terräng i svensk politik och lagstiftning . Det gällde inom flera områden. En läro- plan ställde krav på att skolan skulle verka för jämställdhet och i skattepolitiken avskaffades sambeskattningen . Vidare infördes föräldraförsäkringen 1974 och den moderna abort- lagen (1975:595) året. Ytterligare infördes lagen (1979:1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet med förbud mot könsdiskriminering i arbetslivet. Denna lag kritiserades på flera punkter av i betänkandet med jämställdhetslagen (SOU 1990:41) och ersattes med en ny jämställd- hetslag (1991:433). kompletterades lagen med en ny policy för jämställdhet och ett fokus på bl.a. jämställdhetssta- tistik.21 Efter världskvinnokonferensen i påbörjades arbetet iSverige med att implementera ”gender-mainstreaming”, på svenska kallat jämställdhetsintegrering. Det arbetet innebär att beslutsfattare på alla nivåer och vid varje beslutstillfälle ska fråga sig hur ett förslag skulle påverka kvinnor respektive män om det genomfördes. Jäm- ställdhetsintegrering har därefter blivit den huvudsakliga strategin för att förverkliga de jämställdhetspolitiska målen i Sverige.22 20Sveriges Kommuner och Regioner, CEMR-deklaration: manskligarattigheterjamstalldhet/jamstalldhet/ cemrdeklarationen.5809.html (hämtad ). 1993/94:147 s. 17 f. och 79 f. 22Regeringens skrivelse 2016/17:10 s. 45 ff. och (2019). Jämställd- hetsintegrering i utveckling – stärkt arbete med jämställdhetsintegrering genom Modellmyndigheter och samverkan. Mål och delmål för jämställdhetspolitiken Dagens jämställdhetspolitik har som utgångspunkt att kvinnor och män ska ha samma makt på kollektiv nivå att forma samhället och på individuell nivå forma sina liv. Under detta följer sex delmål: 1.En jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva medborgare och att forma villkoren för beslutsfattande. Kvinnor och män ska ha samma möjlig- heter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studieval och personlig utveckling. 4.Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvin- nor och män ska ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjlig- heter att ge och få omsorg på lika villkor. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma förutsättning för en god hälsa och erbjudas vård och omsorg på lika villkor. Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet.23 Samtliga delmål i jämställdhetspolitiken är relevanta för ansvarsområden utifrån socialnämndens yttersta ansvar för kommun- invånarna. uppmärksammas dock särskilt av reger- ingen i förhållande till delmålen om jämställd hälsa och att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Delmålet jämställd hälsa avser fysisk, psykisk och sexuell/repro- duktiv hälsa, och omfattar såväl förebyggande folkhälsoarbete som åtgärder och insatser till enskilda personer gällande socialtjänst, stöd och service till personer med funktionsnedsättning samt hälso- och sjukvård. Delmålet har formulerats för att harmonisera väl med rådande lagstiftning, bl.a. socialtjänstlagen. Det infördes mot bakgrund av skillnader i kvinnors och mäns hälsoutveckling och villkor inom vård och omsorg och innebär bl.a. en social omsorg där bemötande, be- 23Regeringens skrivelse 2016/17:10 s. 70 ff. hovsbedömning, innehåll och omfattning av socialtjänstinsatserna är jämställda.24 Särskilt framhåller regeringen jämställdheten inom äldre- omsorgen. En god offentligt finansierad omsorg ger ökad möjlighet till livskvalitet och självbestämmande för äldre kvinnor och män och ger även ökad möjlighet till ekonomisk självständighet för kvinnor i förvärvsaktiv ålder.25 betydelse framhålls också av regeringen för del- målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Det handlar om förebyggande arbete mot våld i vissa delar av , lokal sam- verkan med och kvalitetskontroll av socialtjänst- anknutna insatser för våldsutsatta.26 Överenskommelse mellan regeringen och Kommuner och Regioner För att stärka jämställdhetsarbetet lokalt och regionalt har reger- ingen och Kommuner och Regioner (SKR) beslutat om en treårig överenskommelse med insatser i förhållande till samtliga del- mål –2020. Syftet med överenskommelsen mellan staten och SKR 2018–2020 är att främja utvecklingen i riktning mot de jämställdhetspolitiska målen. Målen med överenskommelsen är att: –Stärka och utveckla samverkan på det jämställdhetspolitiska om- rådet mellan staten, SKR, kommuner och landsting. –Stärka och utveckla jämställdhetsarbetet i kommuner och lands- ting i förhållande till de jämställdhetspolitiska delmålen. –Stärka och utveckla kvinnofridsarbetet i kommuner och landsting utifrån målsättningarna i den nationella strategin för att före- bygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor och i enlighet med det sjätte jämställdhetspolitiska delmålet. kommer det jämställdhetspolitiska delmålet ”jäm- ställd hälsa” att vara i fokus tillsammans med insatser mot mäns våld mot kvinnor inklusive hedersrelaterat våld och förtryck.27 2016/17:10 s. 81 f. 2016/17:10 s. 172 f. 26Regeringens skrivelse 2016/17:10 s. 126 ff. 27Sveriges Kommuner och Regioner, Stöd till jämställdhetsarbete: demokratiledningstyrning/manskligarattigheterjamstalldhet/jamstalldhet.5874.html (hämtad ). Utredningen har gett , lektor i socialt arbete vid , i uppdrag att beskriva kunskapsläget gällande bemötande och insatser inom utifrån ett jämställd- hetsperspektiv. Sammanställningen bygger på svenska rapporter och svensk vetenskaplig publicering åren 2009–2019 och rör områdena barn och unga, missbruk och beroende, funktionsnedsättning, mäns våld mot kvinnor samt äldreomsorg. konstaterar att könsuppdelad statistik är ett första viktigt steg för att få en överblick av könsmönster i tillgång till insatser. Inom de flesta av områden och på en över- gripande nivå finns det officiell statistik rörande insatser som visar på fördelning mellan män och kvinnor respektive mellan pojkar och flickor. saknas i stor utsträckning statistik i förhål- lande till den enskildes behov, bedömningar och olika typer av insatser. är könsuppdelad statistik inte tillräckligt för att kunna identifiera och förstå eventuell ojämställdhet. Skillnaderna behöver i stället förstås dels utifrån om de är motiverade eller omotiverade utifrån den enskildes behov och önskemål, dels om skillnaderna är ett resultat av en snedvridning i bemötande och bedömning på grund av könsstereotypa föreställningar, så kallad genusbias. En sådan hel- hetsanalys inom är bristfällig, det har gjorts färre jäm- ställdhetsanalyser inom än inom till exempel hälso- och sjukvården. Detta avsnitt bygger på beskrivning. Den första studien om omotiverade skillnader i tillgång till insatser inom publicerades . Studien genomför- des inom sociala barn- och ungdomsvården på uppdrag av Myndig- heten för vård- och omsorgsanalys med syfte att (1) ta fram och pröva kriterier för att bedöma förekomsten av omotiverade skill- nader när det gäller flickors och pojkars tillgång till insatser samt (2)bedöma om det förekommer omotiverade skillnader i flickors och pojkars tillgång till insatser inom social barn- och ungdomsvård. Kriterier för att bedöma förekomsten av omotiverade skillnader togs fram utifrån verksamhet, handläggningsprocess och relevant regelverk. En omotiverad skillnad definieras i studien som en skillnad som inte går att förklara av någon eller några av föl- jande punkter: –Skillnaden kan förklaras av att det finns skillnader i barnens behov. –Skillnaden kan förklaras av att barnets behov bättre tillgodoses eller ska tillgodoses av någon annan huvudman, t.ex. inom skolan eller hälso- och sjukvården, av barnet självt eller av familjens eget nätverk. –Skillnaden beror på sådana skillnader i samtycke eller åsikter och inställning hos vårdnadshavarna och/eller barnen, beroende på situation, som ska beakta. För att pröva kriterierna och bedöma eventuell förekomst av omoti- verade skillnader genomfördes en kvantitativ analys av 223 besluts- underlag rörande barnavårdsutredningar. Analysen visade att det är möjligt att studera omotiverade skillnader inom den sociala barn- och ungdomsvården med hjälp av strukturerad dokumentation. Därmed är det möjligt att inkludera såväl jämställdhets- som jämlikhetsper- spektivet som en naturlig del i utvecklingen av systematisk uppfölj- ning inom social barn- och ungdomsvård. Konkret visade resultaten att pojkar med utländsk bakgrund var den grupp som bedömde var i minst behov av stöd från och den grupp för vilka vårdnadshavares samtycke till insatser saknades i störst utsträckning. Skillnaden i beslut av insatser var omotiverad i förhållande till pojkarnas behov eller till att behov bättre kunde tillgodoses på annat sätt. Däremot kunde skillnaden motiveras utifrån ansvar att beakta vårdnadshavares och barns samtycke och inställning. Utifrån studiens resultat gavs rekommendationer till regeringen att se till att jämlikhetsperspektivet ingår som en väsentlig del i arbe- tet med att utveckla en nationell struktur för uppföljning. Studien visar också på vikten av att inkludera flera bakgrunds- faktorer för att förstå eventuella könsskillnader. Om inte hänsyn tagits i studien till barnets ursprung hade resultatet lett till felaktiga slutsatser om att flickor generellt bedöms ha mer behov än pojkar och att flickor har lättare att beviljas insatser än pojkar utifrån vård- Studien visar därmed på begränsningarna med att identifiera omotiverade skillnader enbart utifrån kön. Det är vik- tigt att vara medveten om att skillnader kan vara relaterade till kön och exempelvis till ålder, socioekonomisk status, härkomst, sexuell läggning, funktionsförmåga och bostadsort.28 En modell som inkluderar faktorer på flera nivåer behöver därför användas för att förstå olika samband och utfall i relation till kön, vilket även poängteras i en genusmedicinsk kunskapsöversikt från SKR och i om jämställdhetsperspektivet i öppna jämförelser inom . Omotiverade skillnader behöver också förstås i förhållande till genusbias, se nedan.29 Till skillnad från analys av omotiverade skillnader innebär analys av genusbias ett mer renodlat jämställdhetsfokus och en tydligare kopp- ling till normer och könsstereotypa föreställningar. Genusbias har främst studerats inom hälso- och sjukvården. Där innebär det att: –vården tolkar behov utifrån stereotypa föreställningar om kön så att likartade behov uppfattas olika beroende på om den enskilde är en kvinna eller en man. –vården bortser från könsskillnader som även handlar om livs- villkor och skilda förväntningar på kvinnor respektive män – eller att vården är omedveten om eller bortser från faktiska skillnader mellan könen och inte tar hänsyn till könsspecifika förhållanden. –vården gör den enskilde könstypisk genom att ta för givet att per- sonen passar in i stereotypa uppfattningar om hur kvinnor respek- tive män ”är”. Trots att det finns könsspecifika skillnader är det viktigt att inte betrakta kvinnor och män som homogena grupper. Då finns det risken för ytterligare en genusbias: att utgå från påvisade könsskillnader i mötet med den enskilde i stället för att utgå från individen. 28Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Vårdanalys (2018). Lika läge för alla? – om omoti- verade skillnader inom den sociala barn- och ungdomsvården. 29Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2014). (O)jämställdhet i hälsa och vård. Reviderad upplaga, och (2015). Barn och unga i psykiatrisk tvångsvård – om rättigheter och tvångsåtgärder. Dessa punkter är relevanta också för analyser och diskussioner om genusbias också inom . Genusbias inom delar av område tycks ekonomiskt bistånd, som inte ingår i utred- ningens uppdrag, vara det område där förekomsten av genusbias stu- derats mest inom socialtjänsten.30 Även inom andra delar av social- tjänsten har dock betydelsen av genusbias påvisats. När det gäller missbruksvården har studier visar på könsspecifika behov som för missbrukaren är en man. Det finns t.ex. skillnader i vilken utsträckning män respektive kvinnor får frågor om alkohol- och drogvanor som den alkoholrelaterade dödligheten särskilt ökar bland äldre kvinnor och bland kvinnor med förgymnasial utbildning.31 har studier visat att behandlingsresultat inom missbruksvården är bättre för kvin- nor än för män. Kvinnors behandling anpassas i större utsträckning ut- ifrån kvinnornas specifika behov, främst i relation till tidigare trauman såsom prostitution, misshandel och våldtäkter. Traditionellt har miss- bruksvården fokuserat på orsaken till kvinnors missbruk medan mäns missbruksbeteenden inte på samma sätt analyserats. Det är också vanligare att kvinnor får vård i den psykiatriska öppenvården medan män vårdas i slutenvården eller kriminalvården.32 Vid stöd till personer med neuropsykiatrisk funktionsnedsätt- ning finns flera exempel på risk för genusbias som kan vara av bety- delse för bemötande, bedömningar och val av insatser. Neuropsykiatrisk funktionsnedsättning upptäcks senare hos flickor än pojkar med motsvarande diagnos. Därmed får flickor tillgång till 30Fäldt, J. & , C. (2012). Implications of and Female Same-gender Dyads. 38 (5): /12–726., Stranz, H., , och , P. (2017). The Wide-Meshed Safety Net. Decision-Making on Social Assistance Eligibility in . 20 (5). samt Hussenius, K. (2019). Intersectional patterns of social assistance eligibility in . , 1–15. 31Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2014). (O)jämställdhet i hälsa och vård. Reviderad upplaga, s. 55 f. 32Storbjörk, J. (2011). Gender differences in substance use, problems, social situation and treat- ment experiences among clients entering addiction treatment in . Nordic Studies on Alcohol and Drugs 28(3). viktiga insatser senare än vad pojkar får.33 Flickor lider oftare av sam- tidig depression och ångest samt är mer socialt fungerande och mindre utåtagerande än pojkar med samma diagnos.34 Skillnader i diagnostik är också en av förklaringarna till könsskillnader när det gäller tillgång till insatser inom funktionshinderområdet. Utifrån detta har det påvisats ett behov av att uppmärksamma även andra diag- noser liksom könsspecifika skillnader vid upptäckt, bedömning och val av insats.35 I en studie om utredningar och bedömningar inom den sociala barn- och ungdomsvården framkommer att mammors föräldraför- måga utreds och bedöms utifrån fler aspekter än pappors och med ett tydligt fokus på omsorg, närvaro och känslomässigt stöd.36 Indi- viden (föräldern) görs könstypisk och skillnaderna förstärks utifrån stereotypa föreställningar om vad mammor respektive pappor klarar av. I en annan studie framkommer att ungdomar i samhällsvård har mer kontakt med sina mammor än pappor. Det kan ha olika orsaker, bl.a. eller vårdmiljöerna är ”mödrainriktade” och inte betraktar pappor som lika viktiga.37 Inom äldreomsorgen finns det risk för att biståndshandläggares handläggning påverkas av de äldres kön. Detta kan yttra sig i att kvinnor och män delvis beviljas olika stödinsatser, till exempel att kvinnor oftare beviljas hjälp med dusch medan män oftare beviljas promenader fastän behoven egentligen är desamma. Kvinnor och män kan också beviljas olika mycket stödinsatser till exempel att män beviljas mer tid då handläggaren bedömer att mannen inte klarar hushållsarbetet. På motsvarande sätt kan kvinnor få mer tid på grund av att de efterfrågar mer stöd av hemtjänstpersonal som en följd av högre ambitioner i hushållet.38 33Westman , G. (2013). Autism in preschoolers – assessment, diagnostic and gender aspects. Doktorsavhandling, , och fysiologi. 34Kopp, S. (2010). Girls with social and/or attention impairments. Doktorsavhandling, , och fysiologi. 35Socialstyrelsen (2011). Insatser till kvinnor och män med funktionsnedsättning – kartläggning och analys av könsskillnader inom LSS och SoL. 36Östberg, F. (2014). Using Consensual Ideology – a way to Sift Reports in Child Welfare. Volume 44, 1. 37Lundström, T. & Sallnäs, M. (2009). Samhällsvårdade ungdomars kontakter med föräldrar och syskon? Socionomen 2009:6, forskningsupplement Nr 26. 38Gunnarsson, E. och Szebehely, M. (red.)(2009). i omsorgens vardag. och Hussenius, K. (2019). Intersectional patterns of social assistance eligibility in . , 1–15. Studier inom området mäns våld mot kvinnor och våld i nära rela- tioner har indikerat att bemötande, bedömning och val av insats kan påverkas av den professionelles syn på orsaker till våldet. I en studie utgick kvinnorna i personalgruppen i större utsträckning än männen från det strukturella feministiska perspektivet om könsmaktsdimen- sionen och våldets uttryck för mäns överordning och kvinnors under- ordning. Männen i personalgruppen utgick från det relationella per- spektivet som ser på våld som ett resultat av konflikt mellan två parter. Det relationella perspektivet innebar att männens behov tydligare lyftes fram men också att våldet mot kvinnan neutraliserades och att nödvändiga riskbedömningar inte gjordes.39 Genusbias och mötet mellan den enskilde och handläggaren Det kan vara svårare att bedöma genusbias än omotiverade skillnader eftersom mötet i sig mellan den enskilde och handläggaren är präglat av normer och en förförståelse hos båda parter. Genusbias inom behöver särskilt uppmärksammas utifrån att verksam- heten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet (1 kap. 1 § SoL) och att insatser för den enskilde i första hand ska utformas och genomföras tillsammans med den enskilde (3 kap. 5 § SoL). Konkret innebär detta något av ett dilemma utifrån ett jämställd- hetsperspektiv. Den enskilde som söker stöd eller utreds inom social- tjänsten bär själv med sig föreställningar av vad som förväntas av en som man eller som kvinna, och som därmed kan påverka den enskildes åsikter och inställning – vilket handläggaren är skyldig att beakta. Det går därmed inte säga att det enbart är handläggarens könsstereo- typa föreställningar som ligger till grund för eventuell genusbias inom utan kan även förklaras av att handläggaren beaktar den enskildes önskemål. Handläggaren behöver dock undvika att ensidigt bekräfta rådande normer vid bemötande, bedömning och val av insat- ser och i stället synliggöra könsstereotypa föreställningar. 39Mattsson, T. (2013). Motstånd och neutralisering. Kön, makt och professionalitet i arbetet med våld i nära relationer. Socialvetenskaplig tidskrift nr 3–4, 2013. Könsmönster vid stöd till närstående Kvinnors stöd till närstående är räknat något mer omfattande än mäns. Könsskillnaderna är betydligt mer påtagliga när det gäller vilken typ av anhörigstöd som ges och de upplevda konse- kvenserna för män och kvinnor.40 Det är vanligare att söner hjälper sina gamla föräldrar med praktisk hjälp medan döttrar ger kropps- nära omsorg och mer krävande typ av omsorg. Studier visar vidare att döttrar som hjälper sina gamla föräldrar påverkas mer negativt psykiskt och i sitt eget arbete, än söner som hjälper sina föräldrar. Det är även vanligare att mammor jämfört med pappor slutar arbeta när de får barn med funktionsnedsättning, vilket i sin tur påverkar flera viktiga hälsofrämjande faktorer såsom att upprätthålla sociala kontakter, ekonomisk trygghet och självständighet.41 7.2.3Socialtjänsten ska främja jämställda levnadsvillkor Utredningens förslag: ska främja människornas jäm- lika och jämställda levnadsvillkor. anges jämlikhet i levnadsvillkor som ett av de övergripande målen i socialtjänstlagens inledande målbestämmelse. När det målet formulerades var jämställdhetspolitiken relativt outvecklad. Inte heller i de översyner av socialtjänstlagen som gjordes togs jämställdhetsfrågor upp som ett eget område eller som en särskild aspekt av jämlikhet. I den nu gällande socialtjänstlagen (2001:453) kvar- står målet om att främja jämlikhet i levnadsvillkor medan jämställd- het inte nämns i lagtexten eller lagens förarbeten. Utredningen anser att ska främja både jämlika och jämställda levnadsvillkor, vilket kräver att båda begreppen tydligt an- ges bland övergripande mål. Jämlikhet och jämställdhet hänger nära samman, men är inte samma sak. Jämlikhet handlar om rätt- visa villkor mellan individer och grupper i samhället medan jämställd- het gäller förhållandet mellan kvinnor och män, flickor och pojkar. 40Ulmanen, P. (2017). Anhörigomsorgens pris för döttrar och söner till omsorgsbehövande för- äldrar. I , E. och Szebehely, M. (Red.) i omsorgens vardag (3 uppl.). 41Socialstyrelsen (2012). Anhöriga som ger omsorg till närstående – omfattning och konsekvenser och (2014). Anhöriga som ger omsorg om närstående – fördjupad studie av om- fattning och konsekvenser. Genom att ange både jämlikhet och jämställdhet i de övergripande målen blir det tydligt att särskilt måste arbeta med jäm- ställdhet. Jämlikhet i vissa avseenden får inte uppnås på bekostnad av jämställdheten.