sou · H8B335 · 2020-06-08 00:00:00 — Vi bedömer även att förslaget går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Utredningens bedömning: Den sekretess som gäller hos Myn- digheten för utbetalningskontroll för uppgifter bör inte föras över till mottagande myndigheter och arbetslöshetskassor vid ett utlämnande av uppgifter. Skälen för utredningens bedömning Vi bedömer att de uppgifter som myndigheten lämnar till andra myndigheter och arbetslöshetskassor, med stöd av föreslagna under- rättelseskyldigheter i detta kapitel eller den föreslagna uppgifts- skyldigheten vid fördjupad granskning (avsnitt 7.3.8) skyddas av till- räcklig sekretess hos mottagande myndigheter och arbetslöshets- kassor. Den sekretess som gäller hos Myndigheten för utbetalnings- kontroll bör därför inte föras över till mottagande myndigheter och arbetslöshetskassor. Det finns inte behov av absolut sekretess vid överlämnande av uppgifter från Myndigheten för utbetalningskontroll Uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden ska omfattas av absolut sekretess hos Myndigheten för utbetalnings- kontroll. Eftersom vi föreslår att sekretessbrytande bestämmelser införs som gör att dessa uppgifter kan lämnas över från myndigheten till andra myndigheter måste det bedömas om uppgifterna kommer att ha ett tillfredställande sekretesskydd hos mottagarna, eller om sekretessen hos Myndigheten för utbetalningskontroll bör överföras tillsammans med uppgifterna. Att uppgifterna om enskilds personliga och ekonomiska förhåll- anden föreslås omfattas av absolut sekretess i myndighetens verksam- het motiveras av att myndigheten ska behandla omfattande uppgifter. Det möjliggör integritetskänsliga sammanställningar om enskilda. Vidare är de uppgifter som Myndigheten för utbetalningskontroll ska behandla från källor med olika sekretessnivåer och som högst med absolut sekretess (avsnitt 11.1.1). De enskilda uppgifternas art i myn- dighetens verksamhet kommer inte att skilja sig jämfört med uppgifter som förekommer i mottagarnas verksamhet. Det är just omfattningen av uppgifter, och möjligheten att göra olika sammanställningar, som vimenar motiverar den höga sekretessnivån hos myndigheten. Vid överlämnande av uppgifter kommer endast en begränsad mängd uppgifter, i form av de uppgifter som är av betydelse för mottagarnas verksamhet, överlämnas. Hos mottagarna finns därmed inte samma behov av absolut sekretess för uppgifterna. Mottagande myndigheter har en tillräcklig sekretessreglering till skydd för enskilds personliga förhållanden En uppgift som lämnats från Myndigheten för utbetalningskontroll omfattas i den mottagande myndighetens verksamhet av de sekre- tessbestämmelser som gäller hos den mottagande myndigheten. Samtliga som är mottagare av uppgifter, utom , har en primär sekretessreglering till skydd för enskilds personliga förhåll- anden, om än med olika styrka.78 Vi gör bedömningen att uppgift- erna om enskilds personliga förhållanden därför kommer att skyddas av tillräcklig sekretess hos mottagarna. I sammanhanget bör det noteras att uppgifter om en fysisk persons ekonomi faller in under begreppet personliga förhållanden.79 Även uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden kommer att skyddas av tillräcklig sekretess hos mottagarna Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden uppställs hos vissa av myndigheterna.80 Behov av sekretess för ekonomiska förhållanden gör sig främst gällande för uppgifter hänförliga till juri- diska personer.81 Vid överlämnande av uppgifter ska Myndigheten för utbetalningskontroll göra en bedömning av vilka uppgifter som behövs för den mottagande myndighetens fortsatta hantering. Det är alltså inte aktuellt att lämna över samtliga de uppgifter som myn- digheten har tillgång till. De sekretessbrytande reglerna omfattar de omständigheter som är av relevans för bedömningen att det går att anta att det finns en felaktighet (se avsnitt 11.4 och 11.5) och de uppgifter som är av betydelse för den mottagande myndighetens handläggning (avsnitt 7.3.8). De uppgifter rörande enskildas ekono- miska förhållanden som ska överlämnas utgör enligt vår bedömning därför framför allt mindre känsliga uppgifter från t.ex. Kronofogde- 78För Arbetsförmedlingens verksamhet finns sekretessbestämmelser i 28 kap. 11–12 a §§ OSL. För arbetslöshetskassorna uppställs en sekretessbestämmelse i 28 kap. 13 § OSL. CSN:s verk- samhet omfattas av sekretessbestämmelserna i 28 kap. 9 § OSL. För och (i här relevant) verksamhet finns sekretessbestämmelser i 28 kap. 1–4 §§ OSL. Verksamhet vid omfattas av socialtjänstsekretessen i 26 kap. 1 § OSL. För Migra- tionsverkets verksamhet gäller bl.a. reglerna i 21 kap. 5 § OSL och 37 kap. OSL. För folk- bokföringsverksamheten uppställs sekretessbestämmelser i 22 kap. 1–2 §§ OSL och Skatte- verkets beskattningsverksamhet omfattas av sekretessbestämmelserna i 27 kap. OSL. 1979/80:2, med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 84. 80Skatteverket, CSN och Arbetsförmedlingen. 1979/80:2, med förslag till sekretesslag m.m., Del A, s. 84. myndigheten eller offentliga dokument som årsredovisningar. De typiskt sett mer känsliga uppgifter som kan förekomma som upp- gifter om företrädarens ekonomi utgör ett personligt förhållande och omfattas därmed av sekretessreglering. Känsliga uppgifter, t.ex. prislistor och kundregister, bör i de flesta fall sakna relevans för myndighetens fördjupade granskningar, varför myndigheten sällan bör ha behov av att samla in sådana uppgifter. I de fall uppgifterna förekommer hos myndigheten är det troligtvis inte aktuellt att över- lämna uppgifterna till beslutande myndigheter. Vi bedömer att upp- gifter om enskildas ekonomiska förhållanden kommer att skyddas av tillräcklig sekretess hos mottagarna. Det är främst uppgifter som inte är av känslig natur som kommer att lämnas till De uppgifter som kan bli aktuella att lämna till är enligt vår bedömning främst uppgifter som inte är av känslig natur. De felaktigheter som myndigheten enligt förslaget ska underrätta Bolags- verket om är om det finns anledning att anta att uppgift i myndig- hetens register är felaktig, t.ex. att fel personer är registrerade som företrädare för bolaget. Dessa uppgifter är offentliga och de om- ständigheter som behöver redovisas till rörande upp- gifterna bör i regel vara kortfattade, t.ex. att nya företrädare finns i bolaget sedan en viss tidpunkt enligt uppgift lämnad av bolaget till annan myndighet. Avsaknaden av sekretessreglering hos Bolags- verket innebär också att Myndigheten för utbetalningskontroll noga får överväga vilka uppgifter som behöver redovisas till i samband med en underrättelse. 12 Vissa övriga frågor I detta kapitel redovisar vi våra överväganden för de delar av utred- ningens uppdrag där vi inte lämnar några förslag. Det handlar om utbetalningar från de kommunala välfärdssystemen, enskildas upp- giftslämnande samt hanteringen av återkravsfordringar.1 12.1Kommunal anslutning till myndighetens arbete kräver mer utredning Utredningen har i uppdrag att överväga om en funktion för system- övergripande riskanalyser, urval och kontroll bör införas för att förhindra att felaktiga belopp betalas ut, och för att säkerställa att utbetalningarna sker till rätt mottagare. Funktionen bör i första hand omfatta statliga utbetalningar, men det bör även vara möjligt för kommuner att frivilligt ansluta sig. Utredningen ska därför analysera och redovisa kommunernas förutsättningar att ansluta sig till funktionen. Se också underlagspromemorian Samordning av utbetalningar från välfärdssystemen – anslutning. 12.1.1Felaktiga utbetalningar inom kommunerna är ett relativt outforskat område Utredningens bedömning: Kunskapen om felaktiga utbetal- ningar från den kommunala välfärden är lägre än kunskapen om felaktiga utbetalningar inom den statliga välfärden. Frågan bör därför belysas mer. 1Utredningens direktiv återfinns i sin helhet i bilaga 1. Skälen för utredningens bedömning Vår bedömning är att även om kunskapen är begränsad på området så finns det inget som tyder på att den kommunala välfärden skulle vara drabbad av felaktiga utbetalningar i mindre utsträckning än den statliga välfärden. finns begränsad kunskap både om förekomsten av fel- aktiga utbetalningar i kommunerna och om hur kommunerna arbetar med dessa frågor. De studier som har gjorts om förekomsten av fel- aktigheter på nivå har främst behandlat området ekono- miskt bistånd och i viss mån utbetalningar rörande personlig assistans. Exempel: Missbruk av ekonomiskt bistånd Ett exempel på hur ekonomiskt bistånd kan missbrukas är att en person har dolda tillgångar eller inkomster. Det kan exempelvis vara i form av svartarbete, deltidsarbete eller studier. Dessa inkomster har sedan inte redovisats då man ansökt om ekono- miskt bistånd. Kontoutdrag inhämtas inte direkt från bank utan lämnas in av den sökande själv. Det innebär att det finns utrymme för att manipulera eller förfalska dessa. Ett annat exempel är när en person uppger en för hög hyres- kostnad. Felaktigheten beror ofta på att personen inte har upp- gett att denne har en sambo eller inneboende och därför får för hög ersättning för hyran.2 Att det inte finns någon samlad bild av felaktiga utbetalningar inom den kommunala välfärden kan bero på att det för kommunen är svårt att få en överblick eller fullständig kontroll över det som räknas till välfärdsområdet. Det kommunala uppdraget på välfärdsområdet är komplext, med en stor mängd verksamheter och ansvarsområden, som sinsemellan är organisatoriskt indelade under olika nämnder och förvaltningar. Inom vissa delar av välfärdsområdet råder även sekretess mellan respektive nämnd. Hälso- och sjukvård, utbildning och socialt skydd brukar räknas till välfärden. Verksamheterna inom dessa tre områden finansieras av både kommuner, regioner och stat. 2Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i , 2016:9, s. 118–119. Exempel på bedrägeribrottslighet inom För att få en bild av vilka upplägg det kan handla inom den kom- munala välfärden redovisar vi här ett exempel på bedrägeribrotts- lighet inom . Ett hemtjänstföretag tillhandahöll och 2013 hemtjänst åt äldre personer. Det rörde sig med något undantag om anhörigvård, dvs. att en nära släkting anställts av företaget för att utföra . De åtalade brukarna, sammanlagt 13 personer, hade i stort sett inte haft något behov av hemtjänst och den anhörige hade inte heller utfört någon hemtjänst som skulle ersättas. Trots detta hade företaget fakturerat kommunen för ersättning som om all beviljad hemtjänst hade utförts. I tre fall var det även klart att företaget hade lämnat kontant ersättning till brukare istället för hemtjänst, men ändå fakturerat kommunen för kostnaden. Ärendet omfattade även bedrägerier riktade mot i form av felaktiga grunder för nystartbidrag.3 Privata aktörer inom den kommunala välfärden Precis som inom den statliga välfärden har antalet privata aktörer ökat inom den kommunala välfärden. Figur 12.1 visar offentlig sektors inköp från privata utförare fördelat på statlig, och regional sektor.4 För kommunerna stod inköpen från privata ut- förare för av konsumtionsutgifterna , jämfört 2008. Kommunerna köper fram- för allt vård och omsorg samt utbildning. 3Södertälje tingsrätt, , mål nr B 2725–13. 4Köp av verksamhet här är det som i nationalräkenskaperna benämns ”sociala natura- förmåner”. Det består av utgifter för varor och tjänster som finansieras av offentliga myndig- heter men som produceras av marknadsproducenter och utan vidare bearbetning levereras till hushållen. Sociala naturaförmåner ingår i de offentliga myndigheternas konsumtionsutgifter. I det fall det avser tjänster omfattas endast köp av hela platser som utbildning hos skolor med fristående huvudman eller privata vårdbolag. Det avser inte köp av tjänster enstaka timmar som lärarvikarier och stafettläkare. När det gäller arbetsmarknadsområdet ingår köp av tjänster från privata aktörer, men inte lönebidrag. Vissa övriga frågorSOU 2020:35 Figur 12.1 Offentlig sektors inköp av verksamhet från privata utförare –2018, löpande priser Regioner (tidigare landsting) Källa: SCB. Utredningen har anlitat konsultföretaget för att belysa fel- aktiga utbetalningar och förutsättningarna för kommunerna att ansluta sig till en samordnande funktion. Governos studie omfattar tio kommuner, vilket inte är ett tillräckligt underlag för att kunna dra säkra slutsatser i frågorna. Vi bedömer dock att studien ger en god indikation på kommunernas förutsättningar för, och inställning till, att ansluta sig till en samordnande funktion. Governos studie visar att det bland kommunerna finns en begränsad kunskap om hur stora de felaktiga utbetalningarna är inom välfärdsområdet och om hur dessa har utvecklats. De intervjuade kommunrepresentanterna menar dock att felaktigheter inom välfärdsområdet är ett betydande problem för kommunerna. Frågan om felaktiga utbetalningar är komplex och problematisk, i synnerhet då det gäller mer organi- serade angrepp. Det finns även en kreativitet hos de som försöker tillskansa sig medel på felaktiga grunder. De anpassar sig efter kommunernas föränderliga verklighet och de offentliga aktörernas insatser för att stävja felaktiga utbetalningar. Governos studie indikerar att felaktigheter kan förekomma i många typer av kommunala utbetalningar. tycks problemen med att upptäcka och motverka felaktiga utbetalningar vara större på områden med vissa särskilda regleringsmässiga eller organisatoriska Några exempel på detta som framkommit i intervju- studien är: 1.Områden med delat huvudmannaskap är problematiska. Det gäller främst områden som delas mellan stat och kommun, såsom personlig assistans eller skola. Svårigheten består framför allt i att kommunen inte har fullt ansvar eller insyn i hela processen. 2.Hur ansvarsförhållandena i själva utförandet av välfärdstjänsterna ser ut kan påverka. Flera av de intervjuade har framfört att det är svårare att upptäcka och motverka felaktigheter i verksamheter som köps med hjälp av lagen (2008:962) om valfrihetssystem, än om köpen sker med hjälp av lagen (2016:1145) om offentlig upp- handling. 3.Områden där en mottagare kan ha möjlighet att få många parallella utbetalningar av samma eller liknande typ är särskilt problema- tiska. De intervjuade har i synnerhet lyft fram föreningsbidrag som ett sådant område. Svårigheten grundar sig i att en och samma förening kan beviljas liknande stöd från olika nämnder inom en och samma kommun, från olika kommuner eller från kommuner och regioner. Kommuners arbete med att motverka felaktiga utbetalningar hanteras ofta inom den ordinarie administrationen Samtliga kommuner i intervjustudien bedriver någon form av arbete för att motverka felaktiga utbetalningar. Hur arbetet bedrivs och organiseras varierar. Ofta tycks det samvariera med invånarantalet i kommunen. Att arbeta mot felaktiga utbetalningar mer systematiskt och i större omfattning verkar många kommuner ha börjat med ganska , ofta . Flera av de intervjuade har dock framhållit att felaktigheter alltid har förekommit och att de inte tror att omfattningen har förändrats så mycket . Om det verkar som att det har skett en ökning så kan det enligt dessa respondenter delvis bero på att kommunerna numera gör mer för att upptäcka felaktigheter. De insatser som görs för att upptäcka felaktiga utbetalningar finns ofta inom kommunens ordinarie administration. Till exempel upptäcks felaktigheter i de kontroller och den uppföljning som kommunen gör för att hålla koll på verksamhetens utveckling i olika avseenden. Men det finns också många åtgärder – avseende såväl organisation som handläggning – som kommuner initierat speciellt för att motverka felaktiga utbetalningar. 12.1.2Kommunernas förutsättningar för att anslutas till Myndigheten för utbetalningskontroll Utredningens bedömning: Frågan om Myndigheten för utbetal- ningskontroll ska ha i uppdrag att motverka felaktiga utbetal- ningar från de välfärdssystem som kommuner och regioner ansvarar för bör utredas vidare. Även frågan om transaktions- kontosystemet ska administrera utbetalningar från kommuner och regioner bör ingå i utredningens uppdrag. Skälen för utredningens bedömning Vi ser flera fördelar med att kommuner kan ansluta sig till de funk- tioner som Myndigheten för utbetalningskontroll ansvarar för. Flera viktiga och omfattande frågor återstår emellertid att utreda. I en sådan fortsatt utredning är det viktigt att involvera kommunerna på ett tidigt stadium. Utredningen ska, som vi skrivit ovan, analysera kommunernas förutsättningar att ansluta till en samordnande funktion för system- övergripande riskanalyser, urval och kontroll. Vi menar att även regioners möjlighet att ansluta sig bör utredas eftersom regionerna också gör stora utbetalningar inom välfärdsområdet. De intervjuade kommunerna ser flera fördelar med en samordnade funktion… Nästan alla kommunföreträdare i Governos studie ser fördelar med en anslutning till en samordnande funktion för systemövergripande riskanalyser, urval och kontroller av utbetalningar från välfärdssyste- men. Kommunerna menar att möjligheten att samköra och analysera data skulle kunna innebära bättre förutsättningar att förebygga fel- aktiga utbetalningar. Särskild nytta av en övergripande analysfunktion ser kommunerna i verksamheter där ansvaret är delat mellan stat och kommun, och där det finns särskilt stora utmaningar för kommunen att få en överblick. En anslutning till funktioner vid Myndigheten för utbetalnings- kontroll skulle även kunna minska den administrativa bördan för kommunerna. Flera av de intervjuade har uttryckt att kommunen behöver öka sin förmåga att kunna bedöma enskilda företags lämp- lighet som utförare av välfärdstjänster. Nödvändiga uppgifter kan vara tillgängliga, men det krävs att kommunen avsätter resurser för att möjliggöra en systematisk sammanställning och analys, och det kan vara en utmaning. En anslutning till en statlig analysfunktion skulle kunna avlasta kommunerna något på denna punkt. Ytterligare en nytta som lyfts fram handlar om säkerheten för de medarbetare som arbetar med verksamhets- och avtalsuppföljning inom välfärdsområdet. Om kontrollfunktionen i kommunen får stöd från en statlig myndighet skulle kontrollfrågorna komma längre från de faktiska verksamheterna och risken för exempelvis hot om våld skulle därigenom kunna minska. Majoriteten av de intervjuade kommunföreträdarna ser att det kan finnas flera nyttor med att ansluta sig till en samlad admi- nistration av utbetalningar genom ett transaktionskontosystem, men de bedömer att det är en lång väg dit. …men även hinder och risker med en anslutning Kommunföreträdarna ser emellertid även hinder eller risker med att ansluta sig till en samordnande funktion för systemövergripande riskanalyser, urval och kontroller, och med ett system med trans- aktionskonto. Sekretessreglernas nuvarande utformning upplevs av de intervjuade kommunerna som det främsta hindret mot en kom- munal anslutning och som det största hindret mot effektiv sam- verkan över lag. Det gäller både i enskilda ärenden och för en gene- rell, övergripande samverkan, samt även mellan kommuner och mellan kommuner och andra aktörer. Nuvarande lagstiftning på området skulle därför behöva justeras för att nytta med samord- ningen ska uppstå. I några kommuner lyfter man även fram att en förutsättning för anslutning är att det inte får innebära en ökad statlig styr- ning över kommunerna. Det måste vara frivilligt. Kommunerna ser även både sårbarhets- och integritetsrisker med att koncentrera all den data som systemet med transaktionskonto innebär till en myndighet. En annan faktor som kan tala emot en anslutning är, enligt några av de intervjuade, att utbetalningar som görs till företag inte bör behandlas på samma sätt som utbetalningar till privat- personer. Detta motiveras med att kommunen i dessa fall har en affärsrelation till bolaget genom avtal och därför själva behöver ha kontroll. Flera av de intervjuade har pekat på risken för övervältringseffekter som en konsekvens av införandet av en samordnande funktion för systemövergripande riskanalyser, urval och kontroller av utbetal- ningar från välfärdssystemen. Företag som försöker få medel de inte har rätt till tenderar inte sällan att flytta sig från kommun till kom- mun för att undvika upptäckt. Det förekommer också att oseriösa aktörer flyttar sig till nya områden och att förflyttning sker mellan kommunala och statliga områden.5 Några av de intervjuade har ut- tryckt farhågor rörande inrättandet av Myndigheten för utbetal- ningskontroll. Detta då det kan innebära att oseriösa aktörer i högre grad börja rikta in sig på verksamhet om det blir svårare att missbruka de statliga välfärdssystemen. Inte en tillräckligt klar bild av kommunernas inställning För att få en rättvisande bild av hur kommunerna och regionerna ställer sig till en anslutning till funktioner som tillhandahålls av Myndigheten för utbetalningskontroll behöver ytterligare utredning ske. Till exempel behöver administrativa såväl som organisatoriska och tekniska förutsättningar analyseras. En grundläggande fråga är i vilken mån relevant data, såsom uppgifter om utbetalningar och 5Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019, s. 8. beslutsinformation, kan hämtas in från system hos kommuner och regioner. De tekniska förutsättningarna kan se olika ut i olika kom- muner och regioner, och för olika välfärdsområden. Välfärden i kommuner och regioner omfattar många områden och verksamheter Kommunerna och regionerna gör många olika typer av utbetal- ningar, men alla rör inte välfärdsområdet. Därför ska sannolikt inte alla utbetalningar från en kommun eller en region omfattas av verksamheten med dataanalyser och urval eller av systemet med transaktionskonto. Det finns emellertid inte några bestämda defini- tioner av begreppen välfärd eller välfärdssystem. Kommunernas och regionernas interna organisationer skiljer sig också åt. Exempelvis kan en fråga ligga på olika nämnder i olika kommuner, vilket ytter- ligare komplicerar gränsdragningen. Vilka utbetalningar som ska omfattas av myndighetens uppdrag att motverka felaktiga utbetal- ningar och av systemet med transaktionskonto är därför en fråga som kräver mer utredning, liksom frågan om hur dessa utbetalningar kan avgränsas. Återförande av information till kommuner och regioner är inte utrett Myndigheten för utbetalningskontroll ska kunna återföra infor- mation om eventuella felaktigheter till berörd myndighet. Återföran- det av sådan information kommer huvudsakligen att ske med stöd av lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen, se avsnitt 7.2.2. och avsnitt 11.4. är lagen visserligen fullt ut tillämplig för kommunerna6, men endast för kommunernas utbetalningar av ekonomiskt bistånd och ekonomiskt stöd till kostnader för personlig assistans.7 Utbetal- ningar från regioner omfattas inte alls av lagen om underrättelse- skyldighet. Återförandet av information om eventuella felaktigheter 6Tidigare gällde underrättelseskyldigheten för förmåner för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av kommunerna, men kommunerna själva var undantagna från under- rättelseskyldigheten. Anledningen till detta var att det ansågs vara av stor betydelse att en förtroendesituation byggs upp mellan och den enskilde. En underrättelse- skyldighet ansågs försämra möjligheterna att åstadkomma en sådan förtroendesituation. 2007/08:48, Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 21. 2018/2019:132, Ett starkare skydd för välfärdssystemen, s. 22. för andra delar av den kommunala välfärden och för välfärdsutbetal- ningar från regioner kräver därför lagändringar i den mån upp- gifterna omfattas av sekretess.