sou · H8B31 · 2020-01-15 00:00:00 — redovisade en bilaga till rapporten med titeln av assistansanordnare 2017, 2018-11. I rap- porten har analyserat vad det var som gjorde att tillsynsinsatser inom assistansområde avslutades med krav på åtgärder eller beslut om återkallat tillstånd –2017. 24Förordning (2007:913) med instruktion för . 25Enligt arbetsmiljöförordningen (3 §) har rätt att på begäran få de upp- lysningar och handlingar som den behöver för sin tillsyn. Enligt arbetsmiljölagen 5 § har myn- digheten rätt att komma in på alla arbetsställen. Men i arbetsmiljöförordningen (§ 15) begrän- sas möjligheter att ta egna initiativ till inspektionsbesök när det gäller arbete som utförs i hemmet. De personliga assistenternas arbetsgivare I kapitel 7 redovisar vi vilka iakttagelser AV har gjort i sina inspek- tioner efter anmälningar från arbetsgivaren eller skyddsombud.26 4.2.7Försäkringskassans ansvar omfattar inte assistenters arbetsförhållanden har inget uttalat ansvar för personliga assistenters arbetsmiljö eller arbetsvillkor. Myndighetens huvuduppgift är att bedöma om en person har rätt till assistansersättning, fatta beslut om ersättning och betala ut ersättningen. har även uppgiften att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Till exempel fattar beslut om att inte betala ut ersättning om myndigheten upptäcker att en assistent arbetar mer tid än vad lag- stiftningen tillåter. Vidare bedriver ett arbete för att upptäcka oseriösa arbetsgivare som indirekt kan ha betydelse för personliga assistenters arbetsförhållanden. 4.2.8Oseriösa assistansanordnare kan utnyttja assistansanvändare och assistenter Det är dokumenterat i olika rapporter och utredningar att det finns risker för felaktiga utbetalningar och bedrägerier inom assistansersättningen.27 En bidragande faktor är att Försäkringskas- san har begränsade möjligheter att kontrollera om antalet utförda timmar motsvarar den tid som myndigheten betalar ut assistans- ersättning för. Fokus har framför allt legat på bidragsbrott, det vill säga att assi- stansanordnaren, assistenten och/eller assistansanvändaren tillskansat sig medel de inte är berättigade till. Men det kan även handla om att både assistansanvändare och personliga assistenter kan bli utnyttjade av oseriösa assistansanordnare. gjorde 2015 en probleminventering av bedrägeri och bidragsbrott med assistans- 26Se Arbetsmiljölagen (AML) 3 kap. 3 a § respektive 6 kap. 6 a §. 27I PM 2019:6 Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom assistans- ersättningen beskrivs utredningar och rapporter som berört bidragsbrott och felaktiga utbetal- ningar med assistansersättning. nämner 18 olika rapporter som publicerats i sin genomgång. De personliga assistenternas arbetsgivare I rapporten refererar de till 21 domar , varav 15 rör mål med personer som simulerat behov av assistans och 6 rör utnyttjande av assistansanvändare och/eller assistenter.28 Inspektionen för Socialförsäkringen (ISF) och Brottsförebyg- gande Rådet (BRÅ) pekar i en gemensam rapport på att oseriösa anordnare utnyttjat asylsökande (i utsatt position) för att få ut assistansersättning. Det kan röra sig om personer som övertalas att konstruera ett ersättningsbehov och bli mottagare för att under- lätta att få uppehållstillstånd. Enligt intervjupersoner har anordnare även försökt försätta asylsökande eller nyanlända i beroendeställ- ning eftersom deras kunskaper om det svenska systemet uppfattats som små och tilltron till myndigheter som bristfällig. Det finns också fall som liknar människohandel, där personer med funktions- nedsättning tagits till i syfte att utnyttja systemet med assi- stansersättning. Samma bild ges i en myndighetsgemensam lägesbild om organi- serad brottslighet . I den rapporten lyfts även arbetstill- stånd för personliga assistenter fram som ett riskområde.29 Personer som kommit hit för att arbeta som assistenter kan hamna i en utsatt ställning pekar på att personer som har fått arbetstillstånd för att arbeta som personliga assistenter kan hamna i en utsatt ställ- ning. Myndigheten möter assistenter som vittnar om hot från assi- stansanvändare och assistansanordnare om att de kan skickas hem om de inte utför andra arbetsuppgifter än dem som ingår som assi- stans. Det förekommer enligt att de personliga assistenterna får betala tillbaka sin lön eller jobba helt utan lön under vissa månader.30 Det finns dock inga uppgifter om hur vanligt det är att personliga assistenter utnyttjas på detta sätt. Personlig assistent är runt det tionde vanligaste yrket när det gäller beviljade arbetstillstånd, ett ungefär lika vanligt yrke som fordons- mekaniker och skogsarbetare. 28Åklagarmyndigheten, RättsPM 2015:5, Bedrägerier och bidragsbrott med assistansersättning, Probleminventering och rekommendationer. 29Polismyndigheten (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet. Tolv myndigheter har bidragit till rapporten. 30Utsagorna bygger på en samlad bedömning från . E-post från Försäk- ringskassan . De personliga assistenternas arbetsgivare 3 400 arbetstillstånd för arbete som personlig assi- stent. I den summan ingår både förstagångsärenden och förläng- ningsärenden. Trenden är att det totala antalet ärenden om arbets- tillstånd ökar, såväl beviljade som avslag. beviljade 482 och avslog 179 arbetstillstånd för personliga assistenter. Se figur 4.2. 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Figuren är publicerad i rapporten lägesbild om organiserad brottslighet, (2019). När det gäller förstagångsärenden beviljade drygt hälften av arbetstillstånden som personlig assistent 2018 till personer födda i , , , eller . Närmare en fjärdedel av arbetstillstånden avsåg personer födda i . Den andra hälften av arbetstillstånden är spridda på 68 olika länder.31 De personliga assistenternas arbetsgivare Andelen felaktiga utbetalningar bedöms ha halverats … Det har gjorts flera uppskattningar av hur omfattande de felaktiga utbetalningarna är inom assistansersättningen. Den senaste uppskatt- ningen gjordes av Delegationen för felaktiga utbetal- ningar. Delegationen har bland annat haft i uppdrag att genomföra om- fattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar i välfärdssystemen. Delegationens huvudscenario bygger på en bedömning att andelen felaktiga ärenden låg på en oförändrad nivå och att felen halverades i de ärenden som beslutades –2018. Att felen minskat beror enligt delegationen på att lagstiftningen har ändrats och på åtgärder som och har vidtagit. … men problemen med oseriösa anordnare finns kvar bedömer också att andelen fel har minskat. Sam- tidigt framhåller myndigheten att problem med felaktiga utbetal- ningar, olämpliga assistansanordnare och brottsliga upplägg fort- farande förekommer i en omfattning som myndigheten bedömer som bekymmersam.32 har stoppat utbetalning av assi- stansersättning till cirka 30 anordnare som bedömts vara olämpliga eller som har varierande inslag av brottsliga upplägg. Assistansanvän- darna får då välja en annan anordnare. Det finns assistansanvändare som har valt att själva föra över ersättningen till bolag som Försäk- ringskassan stoppat utbetalningen till. Som vi beskriver i avsnitt 4.2.1 har inga möjligheter att påverka detta. Ett uppseendeväckande exempel på hur svårt det är att stoppa oseriösa anordnare För att åskådliggöra hur svårt det kan vara att stoppa oseriösa assi- stansanordnare lyfter vi här fram ett uppseendeväckande exempel. Det handlar om en arbetsgivare som anmälts av ett 50- tal personliga assistenter vid flera olika tillfällen. Hen har både 2016 32Försäkringskassan (2019), Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar nom assistans- ersättningen. De personliga assistenternas arbetsgivare och 2019 dömts att betala uteblivna löner och ersättningar samt skadestånd till sammanlagt 33 assistenter. Av domarna framkommer även att hen har kränkt assistenterna på olika sätt.33 Hen blev av med tillståndet att bedriva assistansbolag 2016 men har fortsatt att anställa assistenter som egen arbetsgivare.34 Trots att hen uppenbarligen inte är lämplig som arbetsgivare ger regelverket myn- digheterna inga möjligheter att ta bort hens rättighet att vara egen anordnare av personlig assistans.35 driver frågan att de assistansanvändare som är egna arbetsgivare ska omfattas av kravet på tillstånd från . Det skulle öka kraven på de egna arbetsgivarna att ta sitt arbetsgivaransvar menar 4.3Arbetsgivarnas ekonomiska villkor har betydelse för assistenternas villkor Nivån på den ersättning assistansanordnarna får per utförd assistans- timme har betydelse för assistenternas villkor. Med en högre schablon- ersättning får anordnarna ett större utrymme att erbjuda assistenterna goda villkor än vid en lägre schablonersättning. 4.3.1Kartläggning av assistansanordnarnas ekonomiska förutsättningar redovisade en utförlig analys av assistansanordnares ekonomiska villkor.37 Analysen sträcker sig fram och baserades på en mikrodatabas där utredningen kombinerade uppgifter från och om anord- nare och uppgifter från SCB om dessa anordnares ekonomiska resul- tat. Vi använder kartläggningen för att analysera vilken betydelse anordnarnas ekonomiska villkor har för assistenters arbetsvillkor och hur anordnarnas intäkter och kostnader har utvecklats . 33Se till exempel Dom , , Mål nr FT 16761-17. 34https:///2019/04/30/assistenter-fick-ratt-mot-jonas/ 35Försäkringskassan har beslutat att betala ut hens assistans- ersättning till kommunen. Kommunen får då betala ut lönerna till assistenterna. är dock hen arbetsgivare för assistenterna. 36https:///2016/05/24/kravet-battre-skydd-for-assistenter/ 37Socialdepartementet (2018). Personlig assistans – analys av en kvasimarknad och dess brottslighet. De personliga assistenternas arbetsgivare Assistansersättningen bygger på att alla assistansanordnare får samma ersättning för att utföra en assistanstimme. Huvuddelen av alla kom- muner tillämpar samma ersättningsmodell som staten för kommunalt beslutad assistans.38 En kartläggning från visade att av kommunerna följde den statliga schablonen, 14 pro- cent av kommunerna tillämpade en lägre ersättning medan betalade de faktiska kostnaderna. Resterande hade indivi- duella lösningar.39 Den faktor som främst förklarar företagens lönsamhet är anord- narnas personalkostnader och då främst lönekostnaderna för de per- sonliga assistenterna. analys visar att lönsam- heten hos privata assistansanordnare var genomgående hög . Därefter minskade lönsamheten, vilket berodde på lägre årlig uppräkning av nivån på ersättningen för utförd assistans (schablon- ersättningen). utredare drog slutsatsen att lön- samhetsnivån inom personlig assistans 2016 var en av de lägsta i jäm- förelse med branscher som har liknande förutsättningar. var medianvinsten mätt som rörelsemarginal för alla aktiebolag och ekonomiska föreningar som bedrev assi- stansverksamhet.40 Rörelsemarginalen var lägre, , för bo- lag vars huvudsakliga verksamhet var personlig assistans.41 Det var framför allt mindre företag med en eller två assistans- användare som hade en hög lönsamhetsnivå. De tre största koncer- nerna hade 2016 en rörelsemarginal på 4–. Ideella organisa- tioner och brukarkooperativ hade svårare att skapa lönsamhet, vilket enligt utredningen sannolikt berodde på något dyrare löneavtal.42 38Kommunerna väljer själva nivån på den ersättning som de betalar ut till andra assistans- anordnare, så länge ersättningen är skälig. 1992/93/159 s. 68. 39Socialstyrelsen (2015), Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Tilläggsuppdrag avseende insatsen personlig assistans. 40Med rörelsemarginal avses rörelseresultatet dividerat med omsättningen. Rörelsemarginalen anges i procent. Om ett företag har en rörelsemarginal på innebär det att för varje assistanstimme i intäkt, exempelvis en schablon på , gör företaget i positivt resultat (rörelsevinst). Företaget kan sedan ha finansiella poster såsom ränteintäkter eller räntekostnader och bokslutsdispositioner. 88 102 i SCB:s Näringslivsregister. 42SOU 2018:88, s. 476. De personliga assistenternas arbetsgivare Kommunernas kostnader täcks inte av schablonersättningen Kommunernas kostnader för utförande av statligt beslutad assistans täcks inte av den statliga assistansersättningen.43 Enligt Socialdepar- tementets utredning är förklararingen att kommunerna har tecknat kollektivavtal som ger högre kostnader än de privata anordnarna, och att kommuner beslutat att ge sina anställda rätt till heltids- anställningar. En skillnad mellan privata och kommunala assistansanordnare är att en privat anordnares intäkter måste täcka verksamhetens kost- nader. Annars kan inte verksamheten fortsätta. verk- samhet har naturligtvis också krav på sig att hålla budget. Men kom- muner är skyldiga att tillhandahålla personlig assistans och kan inte lägga ned assistansverksamhet med hänvisning till höga verksam- hetskostnader. Om intäkterna inte täcker kostnaderna får kommu- nen genomföra besparingar eller skjuta till egna medel som täcker underskottet. Det är sannolikt svårare för kommuner att genomföra vissa typer av besparingar inom assistansverksamheten eftersom kommuner i regel har villkor för sin personal som gäller för alla som är anställda i kommunen. Genomsnittslönen har ökat något mer än schablonersättningen efter 2016 För att belysa hur anordnarnas ekonomiska villkor har utvecklats har vi kartlagt hur de personliga assistenternas löner har utvecklats i förhållande till uppräkningen av timschablonen. ökade den genomsnittliga månadslönen för person- liga assistenter medan schablonersättningen höjdes . Detta innebar med stor sannolikhet att assistans- anordnarnas ekonomiska förutsättningar försämrades . borde de ekonomiska förutsättningarna ha förbättrats något, eftersom schablonersättningen ökade med 1,5 pro- cent som den genomsnittliga ökningen av månadslönen var 1,1 procent.44 Ändrade villkor för arbetsgivaravgifter och anställningsstöd spe- lar också roll för arbetsgivarnas ekonomiska förutsättningar. 43SKL (2015), på assistansen – en handledning för kommunens analys. 44Uppgifterna om genomsnittlig månadslön är hämtad från SCB:s statistikdatabas. De personliga assistenternas arbetsgivare 2007 och var arbetsgivaravgiften nedsatt för personer , vilket har en positiv betydelse för en bransch med många unga medarbetare. Anordnarnas ekonomiska villkor försämrades alltså som en följd av höjda arbetsgivaravgifter för unga . sänktes arbetsgivaravgiften för nyanlända med uppe- hållstillstånd, långtidsarbetslösa och personer från 30 pro- cent av bruttolönen till för inkomster motsvarande en månadslön på . I tabellen 4.2 redovisar vi hur personliga assistenters genom- snittslön och nivån på schablonersättningen har utvecklats . Källa: och SCB. Tabellen visar att den genomsnittliga månadslönen för personliga assistenter ökade något mer än vad uppräk- ningen av schablonersättningen gjorde. ökade den genomsnittliga månadslönen och schablonersätt- ningen . I det kollektivavtal som Vårdföretagarna och har teck- nat kom man överens om att höja lönerna . En förklaring till att lönerevisionerna inte har slagit igenom fullt ut på den genomsnittliga månadslönen är sannolikt att assistenter med högre löner slutat och ersatts med assistenter som har lägre lön. De personliga assistenternas arbetsgivare Något lägre lönsamhet 2018 enligt Vårdföretagarnas undersökning Vårdföretagarna har gjort en statistisk analys av sina medlemmars lönsamhet 2018. Den visar att den genomsnittliga rörelsemarginalen för medlemsföretag med personlig assistans som huvudsaklig verk- samhet var 2018.45 Vårdföretagarnas analys bygger på ekonomiska data för 474 aktiebolag, vilket motsvarar ungefär hälften av alla assistanordnare som bedrivs i aktiebolagsform.46 Det är alltså en något lägre rörelsemarginal än de som Socialdeparte- mentets analys beräknade för motsvarande grupp 2016. 4.3.2Besparingar ger ofta sämre villkor för assistenter av assistansanordnarnas kostnader utgörs av lönekostnader.47 Att minska sina lönekostnader ger alltså störst effekt för en anordnare som vill förbättra sina ekonomiska förut- sättningar. Det är dock inte tillåtet för en arbetsgivare att sänka sina anställdas löner. Ett sätt att minska lönekostnaderna är att anställa nya assistenter med lägre ingångslöner. Ett annat sätt är att anställa personal som Arbetsförmedlingen betalar ut lönestöd för, exem- pelvis personer som är nyanlända eller långtidsarbetslösa. Assistansanordnarnas övriga kostnader vid sidan av de kostnader som har en direkt koppling till den tid som utförs som personlig assistans är exempelvis följande: •Administrativa kostnader, som lönekostnader för administration och ledning liksom inventarier, resor, revision och försäkringar. •Utbildningskostnader som lönekostnader under utbildning och kostnader för kurser, föreläsare och handledning av assistenter. •Arbetsmiljöinsatser och personalomkostnader, som kostnader för arbetsplatsträffar, friskvård, personaldagar och personalarrange- mang och kostnader för personalens hygien, företagshälsovård 45Företag som tillhör gruppen SNI 88102 i SCB:s Näringslivsregister. Resultatet har viktats med avseende på omsättning för att beakta att det finns ett fåtal mycket stora bolag och ett stort antal små bolag som bedriver personlig assistans. 46Socialdepartementet 2018, s. 38. 47SOU 2018:88, s. 479. De personliga assistenternas arbetsgivare samt hjälpmedel av enklare slag och insatser för att lösa arbets- miljöproblem. •Assistansomkostnader som assistansanvändaren har för sina assi- stenter i samband med aktiviteter utanför bostaden, exempelvis kostnader för resor och inträdesbiljetter.48 Arbetsgivarna drar ned på utbildning, ingångslön och arbetsledning för att klara ekonomin Vårdföretagarna och KFO har i en gemensam enkät frågat sina medlemmar om deras ekonomiska situation. Det var av de svarande som hade behövt anpassa verksamheten eftersom de upplevde att verksamheten var satt under ekonomisk press. Svaren på frågan om vilka anpassningar de gjort visar att hade dragit ned på sin utbildning, hade anställt assistenter med lägre ingångslön, hade dragit ned på sin arbetsledning, hade sagt upp tjänstemän, hade vidtagit andra åtgärder. Totalt svarade 240 medlemmar på enkäten från de båda arbetsgivar- organisationerna, vilket motsvarar en svarsfrekvens på . För vissa frågor var svarsfrekvensen lägre. Bland de svarande fanns aktiebolag, egna arbetsgivare, kooperativ och verksamheter som bedrivs i annan form. Det är därmed svårt att bedöma hur represen- tativa svaren är för alla assistansanordnare. Men de intervjuer som vi har genomfört med assistansanordnare ger samma bild av vilka åtgär- der assistansanordnare vidtar när de behöver genomföra besparingar. Förutom de svarsalternativ som fanns i enkäten har det även fram- kommit i intervjuerna att anordnare minskar sina personalvårds- insatser.49 48Riksförsäkringsverkets allmänna råd (RAR 2002:6). 49KFO har även gjort en motsvarande enkät bland sina medlemmar . Då var det av de svarande som uppgav att de var satta under ekonomisk press. Resultatet på frågan om vilka anpassningar medlemmarna hade behöv göra till rådande ekonomisk situa- tion motsvarar i stora drag resultatet i enkäten . De personliga assistenternas arbetsgivare Enkäten och våra intervjuer visar att arbetsgivarnas besparingar ofta leder till att assistenterna får sämre villkor, eller ett mindre stöd från arbetsgivaren för att kunna utföra sitt arbete. Sämre villkor kan leda till en högre personalomsättning och därmed högre kostnader för rekrytering och introduktion. 4.3.3Svårt att ha hög lönsamhet utan att det går ut över assistenternas villkor Personalkostnader står för av assistansanordnarnas kost- nader. Därför är det svårt att nå hög lönsamhet utan att ha jäm- förelsevis låga lönekostnader för personliga assistenter. som har jämförelsevis hög rörelsevinst finns en risk att assistenterna kan ha sämre villkor än hos andra arbetsgivare. Det är främst små företag som har jämförelsevis höga rörelse- marginaler. utredning visar att drygt hälften av de 88 företag som hade en rörelsemarginal på eller högre 2016 hade 1–9 personer anställda. Uppskattningsvis hade företagen med en rörelsemarginal på eller mer tillsammans drygt 2 000 personer anställda 2016. Huvuddelen av dem var anställda i företag med 20–100 anställda.50 I samma utredning finns vidare en fördjupad analys av 15 anord- nare med minst 100 anställda och en rörelsemarginal på över 10 pro- cent. Analysen visar att dessa anordnare hade en genomsnittlig månadslön per anställd som var lägre än snittet för bran- schen. Vidare hade flertalet anordnare anställda med lönestöd från Arbetsförmedlingen. 4.4Olika modeller för organisering och styrning Man kan skilja på den dagliga arbetsledningen och den formella arbetsledningen. Den dagliga arbetsledningen handlar om att planera och tala om vad som ska göras . Den formella delen hand- lar till exempel om att följa lagar och regler när det gäller schema- läggning, ledigheter och arbetsmiljö. Det kan vara otydligt hur den 50Uppskattningen baseras på uppgifter om rörelsemarginal och antalet anställda hämtade från tabell 12.5 i SOU 2018:88, s. 478. De personliga assistenternas arbetsgivare dagliga arbetsledningen av assistenterna förhåller sig till den formella arbetsledningen. Grundtanken med personlig assistans är att det är assistansanvän- daren som arbetsleder assistenterna. Det handlar framför allt om den dagliga arbetsledningen. Men assistansanvändaren kan även ansvara för den formella arbetsledningen om hen är arbetsgivare och anordnar sin egen assistans, i ett bolag eller som egen anordnare. Arbetsgivaren är ansvarig för att arbetsledningen följer lagar och avtal. Intressegruppen för assistansberättigade (IfA) talar om att det finns fyra uppdrag inom personlig assistans: assistansanvändare, arbetsledare, personlig assistent och assistansanordnare. Genom att tydliggöra de olika uppdragen menar att även arbetslednings- ansvaret blir mer tydligt.51 4.4.1Synen på arbetsledningsansvar beror inte på vem som utför assistansen I vårt uppdrag ingår att undersöka om det finns skillnader mellan hur kommuner, företag, kooperativ och assistansanvändare som själva anställer sina assistenter fördelar ansvaret för arbetsledningen. Det har stor betydelse för assistenternas arbetsvillkor hur deras arbets- ledning är organiserad. Vår kartläggning visar att ansvaret för arbets- ledningen kan ligga på assistansanvändaren, en företrädare för assi- stansanvändaren, en annan assistent eller en administratör hos assi- stansanordnaren. Uppgiften att arbetsleda är ofta uppdelad på flera olika personer med olika arbetsuppgifter. Vid sidan av att beskriva vad assistenterna ska göra och att lägga scheman för assistenterna i en assistansgrupp finns administrativa arbetsuppgifter som ingår i den formella arbetsledningen. Större assi- stansanordnare har organiserat sin verksamhet baserat på olika specia- listfunktioner som ansvarar för sådana arbetsuppgifter. omsorg, den näst största assistansanordnaren, får här illustrera hur det kan se ut: •Verksamhetschef som är ansvarig för assistansuppdraget, beman- ning och arbetsledning av assistenter. 51Se IfA:s digitala utbildningstjänst Synka. De personliga assistenternas arbetsgivare •Central bemanning som ansvarar för vakanshantering utanför normal kontorstid. •Rekryteringsspecialist som hjälper till att hitta rätt assistenter. •Kundadministratör som administrerar assistansen i förhållande till och kommuner. 4.4.2Två grundmodeller för arbetsgivarnas arbetsledning Vår kartläggning visar att arbetsgivarna kan organisera arbetsled- ningen av de personliga assistenterna på olika sätt. Hur arbetsled- ningen fungerar i praktiken styrs både av hur assistansanvändaren vill ha det och av hur assistansanordnaren har organiserat sin verk- samhet.