sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Under hänsynstagande till människans an- svar för sin och andras sociala situation ska inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Verk- samheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmande- rätt och integritet. Dessa mål är övergripande i meningen att de avser alla verksam- heter inom oavsett om det gäller arbete på samhälls-, grupp- eller individnivå. Det är angeläget att betona vikten av att de principer och mål som gäller för måste kopplas till hur verksamheten sammantaget kan säkerställa jämlikhet, jämställdhet och likvärdighet. Arbetet med att följa principerna och uppnå målen förutsätter enligt utredningen ett systematiskt kvalitetsarbete med uppföljning, användning av vetenskap och beprövad erfarenhet samt reflektion över normer och värderingar som kan påverka bemötan- det av den enskilde. Utredningen anser att ska främja både jämlika och jäm- ställda levnadsvillkor. Jämlikhet och jämställdhet hänger nära samman, men är inte samma sak. Jämlikhet handlar om rättvisa villkor mellan individer och grupper i samhället medan jämställdhet gäller förhållan- det mellan kvinnor och män, flickor och pojkar. Utredningen föreslår därför att socialtjänstlagens nuvarande målbestämmelser kompletteras med att , utöver jämlika, även ska främja människornas jämställda levnadsvillkor. Genom att ange både jämlikhet och jäm- ställdhet i de övergripande målen blir det tydligt att särskilt måste arbeta med jämställdhet. För att det nya målet ska nå förändring även i det dagliga mötet mellan den enskilde och professionella inom behövs en fördjupad beskrivning och analys av vad som definierar genusbias ut- ifrån uppdrag, ansvar och förutsättningar. Utredningen föreslår därför att regeringen bör ge lämplig myndighet i uppdrag att göra en fördjupad beskrivning och analys av aspekter av genusbias inom område. Det finns ett stort antal människor i utanförskap i samhället, vilket leder till mänskligt lidande och ohälsa. Det leder dessutom till en ineffektiv användning av offentliga resurser. Även sociala pro- blem orsakar mänskligt lidande och stora kostnader för samhället. För att motverka detta och minska framtida behov av insatser till enskilda anser utredningen att behöver lägga större fokus på förebyggande arbete. Tidiga och förebyggande insatser kan bidra till att tidpunkten för mer ingripande vård- och omsorgsinsat- ser skjuts fram eller i bästa fall förhindras. Genom att uppmärksamma risker och även behovet av tidiga, förbyggande och rehabiliterande insatser kan arbete ge positiva effekter för såväl de personer som berörs som för kommunens resurser. Utredningen kan inte nog understryka vikten av att har ett förebyggande perspektiv och arbetar förebyggande oavsett om det handlar om övergripande arbete, i samverkan med andra, kom- munens planering, insatser till grupper eller insatser till enskilda. I syfte att skapa förutsättningar för ett långsiktigt förebyggande arbete inom föreslår utredningen att det i socialtjänst- lagen ska anges att ska ha ett förebyggande perspektiv. Målet är att perspektivet ska genomsyra hela verk- samhetsområde och på samtliga nivåer; samhälls-, grupp- och indi- vidnivå och tillämpas av beslutsfattare och yrkesverksamma inom alla verksamheter. En lätt tillgänglig socialtjänst Det förebyggande arbetet hänger nära samman med att enskilda har kunskap om och enkelt kan kontakta den. Utöver att ha ett förebyggande perspektiv behöver också särskilt arbeta med hur personer enkelt ska kunna ha kontakt med social- tjänsten. En lätt tillgänglig socialtjänst gör det enkelt för människor att få information om verksamheten – inklusive egna rättigheter – samt att ta och ha kontakt med den. De regler som redan avser tillgänglighet inom gäller viktiga områden såsom god förvaltning och fysisk tillgänglighet till lokaler. Utöver dessa regler föreslår utredningen en bestämmelse som ger tillgänglighetsbegreppet en generell betydelse för Inriktningen ska regleras tillsammans med det förebyg- gandet perspektivet. ska således ha ett förebyggande perspektiv och inriktas på att vara lätt tillgänglig. Bestämmelsen anger en övergripande inriktning för hur ska planeras och ut- formas när det gäller den enskildes möjligheter till kontakt med verk- samheten. Lagens indelning i olika grupper Den ursprungliga ambitionen med socialtjänstlagen, att precisera lagens övergripande mål och inriktningar inom vissa ”huvudfunk- tioner” har med tiden etablerat ett mönster i lagstiftningsarbetet. Enligt det mönstret formuleras ny kunskap om behov av stöd, omsorg och vård snarare i form av nya målgrupper för än som arbetsuppgifter som redan omfattas av ansvar. Resul- tatet har blivit en allt längre lista med olika grupper, vilken aldrig kan bli uttömmande. Utredningen har övervägt att ta bort merparten av de särskilda bestämmelser som gäller för olika grupper. Detta för att tydligare fram- hålla individperspektivet och lagens karaktär av ramlag med förut- sättningar att möta nya behov i ett föränderligt samhälle. Principiellt har intresset för en sådan förändring varit stort från flera av de aktö- rer som utredningen haft kontakt med under sitt arbete. har det framkommit betydande oro och farhågor för hur en sådan förändring skulle påverka den enskildes möjligheter att hävda sina rättigheter och förstå vilka skyldigheter har. Oron och farhågorna gäller också möjligheterna att upprätthålla och utveckla en tillräckligt specialiserad kompetens för att möta olika behov av stöd, omsorg och vård. Utredningen har därför i stället valt att huvudsakligen låta de sär- skilda bestämmelserna finnas kvar, men struktureras på ett sätt som tydliggör vikten av helhetssyn och inriktningen på personers indi- viduella behov och förutsättningar i stället för deras grupptillhörig- het. Undantag görs dock för det relativt sett stora antalet särskilda bestämmelserna om barn, som samlas i en egen avdelning. Den enda tydliga indelning som kan göras av de personer som möter är den mellan barn och vuxna. Gränsen mellan barn och vuxna är kronologisk och bunden till myndighetsåldern i . Denna strukturella förändring innebär att målgruppsindelningen tonas ned på följande sätt: –nuvarande 5 kap. SoL där bestämmelser som avser olika grupper samlats, utgår ur lagen, –vissa bestämmelser som avser grupper görs generellt tillämpliga för alla personer som exempelvis har en viss typ av insats, –andra bestämmelser formuleras som preciserade uppgifter för och inte som särskilda bestämmelser för vissa grupper, –några bestämmelser kvarstår i nuvarande lydelse men placeras i kapitel med inriktning på verksamhet, och –bestämmelser som avser barn och unga samlas i en egen avdelning. Vidare föreslår utredningen vissa språkliga förändringar när det gäller benämningar av enskilda. Bland annat utgår den kategoriserande ter- men ”missbrukare” ur socialtjänstlagen. I stället ska det i relevanta be- stämmelser hänvisas till missbruks- och beroendevård. Av socialtjänstlagen framgår att socialnämnden ska göra sig väl för- trogen med levnadsförhållandena i kommunen, medverka i samhälls- planeringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen. Socialtjäns- tens medverkan i samhällsplaneringen handlar främst om att påverka den platsspecifika stadsplaneringen av befintliga eller nya områden där samhällsplanerare och socialtjänst kan samarbeta för att nå bästa resultat. Kunskapen om hur förändringar i bebyggelsemiljö påverkar de sociala förutsättningarna är ganska välkända . Den fysiska miljön påverkar den sociala miljön som i sin tur påverkar de män- niskor som bor där. Egenskaper i miljöerna kan till exempel främja eller motverka ungdoms- och gängkriminalitet eller påverka ungas möj- ligheter till goda skolresultat. Bestämmelserna om medverkan i samhällsplaner- ingen är ett viktigt inslag i socialtjänstlagen. melser ska ges möjlighet att förebygga sociala problem och svårigheter på en övergripande nivå. Tanken är också att sam- hällsplaneringen ska utformas utifrån kunskapen om sociala villkor. Ofta kan i ett tidigt skede se problem som om de inte åtgärdas kan accelerera och leda till såväl stora sociala förluster som höga samhälleliga kostnader. kan till viss del själv han- tera dessa problem genom insatser till enskilda och grupper, inte minst genom förebyggande och tidiga insatser. Men ibland är de problem som uppmärksammar av sådan karaktär att sådana insat- ser inte är tillräckliga. Lösningen kan i stället ligga i strukturinriktade åtgärder, dvs. åtgärder på samhällsnivå och fysisk planering. En förutsättning för en mer socialt inriktad samhällsplanering och stadsutveckling är att kunskaper tas till vara. För att detta ska vara möjligt och för att kunskaperna ska få genomslag be- höver den fysiska planeringen kompletteras med sociala kunskaper och perspektiv. Utredningen föreslår därför att kompletteras med en bestämmelse som tar sikte på de sociala aspekterna i plan- läggningen. Den föreslagna bestämmelsen är ett komplement till den bestämmelse i socialtjänstlagen som reglerar socialnämndens med- verkan i samhällsplaneringen. Avsikten med regleringen är att tillföra social sakkunskap och underlag till samhällsplaneringen. För att tydliggöra kommunens ansvar och förstärka socialnämn- dens medverkan i samhällsplaneringen föreslår utredningen därtill att det i regleras att översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den sociala miljön. Kommunen ska planera sina insatser Kommunen har i nuvarande socialtjänstlag ett ansvar för att planera sina insatser för äldre och personer med funktionsnedsättning. Genom övergripande planering och god framförhållning skapas bättre förut- sättningar för att anpassa verksamheten efter ändrade förhållanden. Därmed kan resurserna användas mer effektivt. Kom- munens ansvar att planera sina insatser inom bör emellertid inte vara begränsat till äldre personer och personer med funktionsnedsättning utan i stället avse alla enskilda. Utredningen föreslår därför att ansvaret vidgas. Syftet med att vidga ansvaret för planeringen är att tydliggöra att kommunens ansvar omfattar ett aktivt arbete med förutsättningar för att, , kunna tillgodose behoven av insatser. Ett grund- läggande syfte med kommunens planering ska vara att tillgodose enskildas behov av insatser och på så sätt även förhindra att vänte- tider och oskäligt långa tider mellan beslut och verkställighet av be- slut uppstår. Kommunernas planering av insatser är en förutsättning för att enskilda ska kunna få de insatser de har rätt till och därmed också viktig ur rättssäkerhetssynpunkt. Planeringen ska avse kommu- nens behov av insatser, dvs. det övergripande behovet av olika insat- ser och inte planering av insatser i det enskilda fallet. Planeringen av insatser bör knytas nära annan planering i kom- munen, bl.a. bostadsförsörjningsplanering. Det är också angeläget att planeringen knyts an till förebyggande perspektiv, målet om en lätt tillgänglig socialtjänst och till en förbättrad tillgäng- lighet för personer med funktionsnedsättning. Vid planering bör kom- munen alltid överväga hur insatserna ska tillhandahållas och om det kan finnas fördelar med att tillhandahålla insatserna utan föregående behovsprövning. Förebyggande arbete kräver en långsiktig planering av kommunens insatser till grupper och enskilda. I detta ingår också att beakta behovet av just förebyggande och tidiga insatser. Utredningen föreslår därför att kommunen vid planeringen särskilt ska beakta behovet av tidiga och förebyggande insatser. I planeringen ska kom- munen, vid behov, samverka med regionen samt andra samhällsorgan och organisationer. Bestämmelserna om särskild avgift upphävs Det finns ett flertal orsaker till att beslut av kommuner inte verk- ställs. Tillgång och efterfrågan är naturligtvis en avgörande faktor i sammanhanget. Den enklaste förklaringen till varför beslut inte verk- ställs inom skälig tid är att den beslutade insatsen inte finns att tillgå. Det kan handla om en plats i särskilt boende, en kontaktperson för en person med funktionsnedsättning, ett familjehem för barn eller en behandlingsinsats till någon med beroendeproblematik. deringar som genomförts framkommer att de grundläggande pro- blemen och bakomliggande orsakerna till de långa väntetiderna inte är ett ”kommunalt beteendeproblem” eller ett utslag av att kommu- nerna trotsar lagstiftningen. I stället bottnar väntetiderna i problem med resurser och bristande planering. Enligt utredningens uppfattning bör den statliga styrningen av kommuner och regioner ske på någorlunda likvärdigt sätt. Styrningen påverkar bilden av förtroendet för huvudmännen. Utredningen anser att problemet med ej verkställda beslut kan lösas på ett bättre sätt än med sanktionsavgifter. I stället kan kom- munernas ansvar för planering utvidgas och tillsynsmyndigheten med stöd av det vanliga granskningsinstitutet granska och ingripa mot de kommuner som inte planerar sina insatser eller verkställer beslut inom skälig tid. Eftersom tillsynsmyndigheten, oavsett den särskilda avgiften, har möjlighet att ingripa mot kommuner som inte verk- ställer beslut eller erbjuder de insatser som kommunen är skyl- dig att tillhandahålla anser utredningen att systemet med sanktions- avgifter bör tas bort. rapporteringsskyldigheten är emellertid i sig en viktig förutsättning för kommunens planering av insatser och för till- synsmyndighetens möjlighet till kontroll. Ett syfte med kommuner- nas rapportering av ej verkställda beslut är att den ska bidra till kun- skap, uppföljning och underlag för planering. Rapporteringen ska också underlätta och möjliggöra tillsyn och ge tillsynsmyndigheten en överblick över situationen och kommunernas arbete med ej verkställda beslut. Utredningen anser att rapporteringsskyldigheten utgör ett viktigt underlag för tillsyn av såväl kommunernas planering som kon- troll av eventuella väntetider. Rapporteringsskyldigheten tar emeller- tid mycket tid i anspråk för många socialnämnder. Utredningen föreslår därför att skyldigheten att inrapportera ej verkställda beslut förlängs från till var sjätte månad. De beslut som inrapporteras ska fortsatt avse beslut som inte verkställts från beslutet. Utredningen bedömer att en sådan föränd- ring inte påverkar eller försämrar rättssäkerheten för den enskilde, men frigör tid för . Krav på god kvalitet Av nuvarande 3 kap. 3 § första stycket SoL framgår att insatser inom ska vara av god kvalitet. Utredningen föreslår att be- greppet insatser i den nya lagen ska vara ett övergripande begrepp som tar sikte på de insatser som socialnämnden ska erbjuda i form av rådgivning, omsorg, vård, stöd och annan hjälp till enskilda som behöver det. Begreppet ska användas genomgående i lagen med denna betydelse. Med denna tydligt definierade betydelse av begreppet insatser kommer nuvarande reglering av kravet på kvalitet att bli snävare än vad som avses med bestämmelsen. Nämligen att garantera kvaliteten i den verksamhet som bedrivs och de insatser som ges. För att bibe- hålla bestämmelsens omfattning föreslår utredningen därför att be- greppet insatser ändras till verksamhet. Med verksamhet avses alla åt- gärder och aktiviteter som socialnämnden genomför, däribland insatser. Ett fungerande system för riskhantering är enligt utredningen en förutsättning för att kunna säkerställa god kvalitet i . Risker och missförhållanden kan vara generella till sin natur och kan uppkomma i förhållande till olika grupper. arbete med att förebygga, upptäcka och åtgärda missförhållanden och risker för missförhållanden är därför viktigt och en del av socialnämndens kvalitetsarbete oavsett om det anges i lag eller inte. Om detta arbete ska lyftas fram i socialtjänstlagen bör bestämmelsen, enligt utred- ningens mening, emellertid inte begränsas till vissa grupper, utan bör gälla hela verksamheten. Utredningen föreslår därför att nuvarande begränsning till verksamhet som rör barn och unga ska tas bort i nu- varande 3 kap. 3 a § SoL och att bestämmelsen i stället ska ta sikte på verksamhet. Personalen är avgörande för en socialtjänst av god kvalitet. finns i socialtjänstlagen bestämmelser om att det ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet samt att var och en som full- gör uppgifter inom eller vid Statens institutionssty- relse ska medverka till en verksamhet som bedrivs och de insatser som genomförs är av god kvalitet. Utredningen föreslår att dessa bestäm- melser förs samma i socialtjänstlagen kapitel om kvalitet och den senare bestämmelsen omformuleras till att personalen ska medverka till att verksamheten är av god kvalitet. God kvalitet förutsätter uppföljning Uppföljning är en nödvändig förutsättning för att säkerställa god kvalitet i . Det är även en förutsättning för att få under- lag till kunskaps- och verksamhetsutveckling. Inspektionen för vård och omsorgs () tillsyn visar emellertid att det fortfarande finns brister i uppföljningen och att det finns starka indikationer på att kvalitetsarbetet inte fungerar tillfredställande i . Det framgår även av öppna jämförelser att uppföljning inte används för att utveckla och förbättra verksamheten i särskilt stor utsträck- ning. I syfte att tydliggöra vikten av uppföljning och skapa bättre för- utsättningar för god kvalitet inom , föreslår utredningen att bestämmelsen i nuvarande 3 kap. 3 § tredje stycket SoL uttryck- ligen ska omfatta uppföljning. Således ska kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande följas upp, utvecklas och säkras. Bestäm- melsen kommer på detta sätt att tydligare ge uttryck för lagstiftarens intentioner. Utredningen föreslår även att regeringen ger i upp- drag att ta fram ett förslag på hur myndigheten kan utveckla stödet till kommuner för systematisk uppföljning, som en del i arbetet med att säkerställa och utveckla kvaliteten i verksamheten. föreslås ta fram förslaget i nära samarbete med kommunernas regio- nala samverkans- och stödstrukturer och Kommuner och Regioner. Betydelsen av ett gott bemötande Mötet med den enskilde är en av de viktigaste faktorerna för god kvalitet i . Att den enskildes kontakter med socialtjäns- ten som myndighet, enligt förvaltningslagen, ska vara smidiga och enkla, och att den enskilde ska få sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen, är inte tillräckligt för att ska be- akta bemötande som en central kvalitetsaspekt i alla delar av sitt arbete. Inte heller ger diskrimineringslagen och minoritetslagen en tillräck- lig grund för detta. Bemötandet har avgörande betydelse för kvalitet och för den enskildes upplevelse av den. Utan ett väl fungerande bemötande vill och vågar människor inte söka stöd och hjälp vid be- hov. riskerar också att inte få ta del av den enskildes erfarenheter och önskemål om inte den enskilde uppfattar att bemö- tandet är respektfullt. I syfte att markera betydelsen av ett respekt- fullt bemötande och kopplingen mellan bemötande och god kvalitet, föreslår utredningen att det i socialtjänstlagen ska anges att enskilda ska bemötas på ett respektfullt sätt utifrån sina förutsättningar och behov. Krav på vetenskap och beprövad erfarenhet Den fortsatta utvecklingen av en kunskapsbaserad socialtjänst behö- ver enligt utredningen bedömning stärkas. I syfte att skapa långsiktiga och stabila förutsättningar för en sådan utveckling ska det i social- tjänstlagen införas ett krav på att ska bygga sin verk- samhet på bästa tillgängliga kunskap. Behovet av ett långsiktigt utvecklingsarbete i kombination med att det visat sig att intresse för frågan bland ansvariga nämndpolitiker är lågt talar för att det inte är tillräckligt med exempelvis överens- kommelser och specialdestinerade statsbidrag för att uppnå en håll- bar kunskapsbaserad socialtjänst. I de dialoger utredningen fört med förtroendevalda, Kommuner och Regioner (SKR) och andra intresseorganisationer, professioner och forskare har det också fram- kommit att statliga stimulansmedel och specialdestinerade statsbidrag inte anses vara tillräckliga verktyg för att stödja det målmedvetna och långsiktiga utvecklingsarbete som krävs för att utveckla en kun- skapsbaserad socialtjänst. I stället efterfrågas en tydligare lagstiftning. I nuvarande 3 kap. 3 § SoL anges tre typer av kvalitetskrav för verksamhet: insatsernas kvalitet, personalens utbild- ning och erfarenhet samt att kvaliteten systematiskt och fortlöpande ska säkras. Däremot ställs inget uttryckligt krav på att verksamheten ska baseras på kunskap. Det är enligt utredningen en brist. Även bästa tillgängliga kunskap bör utgöra ett kvalitetskrav för socialtjäns- tens verksamhet. Utredningen föreslår därför att det införs ett krav på att verksamhet inom ska bedrivas i överensstäm- melse med vetenskap och beprövad erfarenhet. En fungerande kunskapsstyrning är enligt utredningen en förut- sättning för god kvalitet och för att utveckla och upprätthålla en kun- skapsbaserad socialtjänst. En fungerande och effektiv kunskapsstyr- ning fordrar samarbete mellan kommunerna och mellan kommunerna och staten. Utredningen förslår därför att regeringen tillsätter en utred- ning med uppdrag att utreda hur man kan säkerställa en fungerande och effektiv kunskapsstyrning som säkerställer samarbete mellan kom- munerna och mellan kommunerna och staten. Under arbetets gång har utredningen återkommande uppmärksam- mats på frågan om professionens begränsade handlingsutrymme och vem som lämpligen bör ha beslutanderätt i individärenden – för- troendevalda eller tjänstemän. Denna utredning har emellertid inte haft ett uttalat uppdrag att se över beslutsordningen och det har inte heller varit möjligt att inom ramen för utredning göra någon mer ingående bedömning av nuvarande regelverk och föreslå eventuella förändringar. kan konstateras att beslutsordningen är långt ifrån oviktig när det gäller frågor om kvalitetsutveckling och rätts- säkerhet i och utredningen ser att det finns ett behov av att detta belyses ytterligare. Utredningen föreslår därför att reger- ingen tillsätter en utredning som ges i uppdrag att se över profes- sionens roll och den nuvarande beslutsordningen inom socialtjäns- tens område. I en sådan översyn bör även ingå att ta ställning till vilken behörighet som eventuellt ska krävas för att fatta olika beslut inom . Ny lag om socialtjänstdataregister Ett viktigt underlag för en kunskapsbaserad socialtjänst är bästa möjliga kunskap i form av data. Data kan användas som underlag för beslut som är av betydelse för enskilda individer i behov av insatser inom , men är också betydelsefull för beslut om social- tjänstens inriktning och planering på nationell nivå. En kunskapsbaserad socialtjänst förutsätter tillgång till relevanta analyser, statistik och forskning. Utan tillgång till sådan kunskap är det svårt för att bedriva en verksamhet förenlig med kravet på vetenskap och beprövad erfarenhet. För att utveckla en kunskapsbaserad socialtjänst är kommunerna i behov av nationellt stöd. framställer nationell statistik, ofta i dialog och samverkan med SKR, som ger stöd till beslutfattare och professioner. Utredningens bedömning är emellertid att den nationella stati- stiken för brister i många hänseenden, vilket bekräftas av i ett flertal rapporter och skrivelser till regeringen. Det är inte tillräckligt att enbart registrera insatser inom olika om- råden, varmed avses både socialnämndens beslut om insatser och utförda aktiviteter. För att kunna bedöma vilka utfall olika insatser har, krävs att får samla in bl.a. uppgifter om orsak till insats eller utebliven insats, aktivitet, samt resultat utöver insatsen/åt- gärden som sådan. Först då kan statistiken läggas till grund för en kun- skapsbaserad socialtjänst. Utredningen anser att den fortsatta utveck- lingen av en kunskapsbaserad socialtjänst behöver stärkas.