sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — En mer likvärdig skola –minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning Betänkande av Utredningen om en mer likvärdig skola SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att analysera och föreslå åtgärder för att minska skol- segregationen och förbättra resurstilldelningen till förskoleklass och grundskola i syfte att öka likvärdigheten inom berörda skolformer (dir. 2018:71). Som särskild utredare förordnades univer- sitetslektor . anställdes som särskild utredare på fr.o.m. och på 100 pro- cent fr.o.m. . Som sekreterare i utredningen anställdes kanslirådet (fr.o.m. ), professorn (20 pro- cent fr.o.m. ), juristen (fr.o.m. ) och seniora utredaren (fr.o.m. ). har varit utredningens huvudsekreterare. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. enhetschefen på , utredaren på , förbundsordföranden för Lärar- nas , vd för , utredaren på kommuner och regioner (SKR) , förbundsordföranden för , juristen/föredraganden vid Skolväsendets överklagande- nämnd , rektorn vid Montessori- skola samt avdelningssamordaren på . Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. kanslirådet , rättssakkunniga , departementssekreteraren , kansli- rådet , rättssakkunniga , samt kansli- rådet , samtliga från . I hennes ställe förord- nades fr.o.m. kanslirådet som sakkunnig. I hennes ställe förordnades fr.o.m. utredaren vid Lärar- nas som expert. ent- ledigades fr.o.m. . I hans ställe förordnades fr.o.m. , kanslirådet som sakkunnig. I hans ställe förordnades fr.o.m. rådmannen som expert. I hennes ställe förordnades fr.o.m. kanslirådet som sakkunnig. I hennes ställe förordnades fr.o.m. , kanslirådet som sakkunnig. entlediga- des fr.o.m. . I hennes ställe förordnades fr.o.m. kanslirådet som sakkunnig. Härmed överlämnar Utredningen om en mer likvärdig skola sitt betänkande En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och för- bättrad resurstilldelning (SOU 2020:28). Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)................................................ Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)................ 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet ........................................ 1.4Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)................................................................................ 1.5Förslag till förordning om ändring av förordning (2016:910) om särskild kvot i fristående skolor ................... 1.6Förslag till förordning (202X:00) om statsbidrag till likvärdighet och skolutveckling ............................................. Utredningens uppdrag och arbete................................ Utredningens uppdrag enligt direktivet ................................ Vissa avgränsningar i arbetet .................................................. Perspektiv och centrala utgångspunkter för arbetet............. Eleven – skolans naturliga utgångspunkt............... 2.3.2”Alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter”........................................................ 2.3.3Principen om alla människors lika värde ställer krav på en likvärdig skola ........................................ 2.3.4Likvärdighet är i sig en hög målsättning och ställer stora krav ...................................................... 2.3.5Samhällets ambitioner med skolan är 2.3.6Skolan är central mötesplats och del av ambitionen att motverka segregation .................... 2.3.7Skolan är en resurs för samhället och den kräver väsentliga samhälleliga resurser................... 2.3.8Skolans design och funktion måste vara i linje med samhällets övergripande och explicita 2.3.9Skolan är ett komplicerat system i komplex 2.3.10 Svåra samhällsutmaningar ska mötas med relevanta medel................................................ 2.3.11 Olika skola för olika barn – dagens skolsituation i perspektiv........................................ 2.3.12 Reformvård eller grundläggande reformering? 2.4 Annat arbete som pågår som påverkar utredningen .............. 2.5 Hur utredningens arbete har genomförts ........................... 2.6Förklaringar och definitioner av vissa ord och begrepp som används i flera kapitel ................................................... Ansvaret för förskoleklassen, och Skolans centrala roll i samhället........................................... Rollfördelningen mellan staten och kommunerna ............. 3.2.2Kommunerna finansierar och bedriver 3.3 Vad innebär det att vara huvudman? 3.3.1Skillnader finns mellan kommunala och enskilda huvudmäns uppdrag ............................... 3.4 Kommunernas och statens finansiering av skolan .............. Hur enskilda huvudmäns verksamhet 3.5Det kommunala självstyret, men även näringsfriheten, Grunderna i det kommunala självstyret ............... Grunderna i näringsfriheten ................................. Skolmarknaden påverkar verksamheten .............................. Kommunernas skilda förutsättningar .................................. Befolkningen växer men samlas i städer............... 3.7.2De demografiska förutsättningarna påverkar Tillgången till kompetens varierar över landet .... 3.7.4Kommunernas skilda förutsättningar påverkar Huvudmännens skilda förutsättningar ................................ Staten bör ta ett större ansvar för skolans likvärdighet bl.a. genom att Likvärdighet och skolsegregation ............................... Likvärdighet som begrepp .................................................... Regleringen av skolans likvärdighet ..................... Begreppet likvärdighet i vardagsspråket............... Likvärdighet som utbildningspolitiskt begrepp .. Likvärdighet och andra nyckelbegrepp ................ Begreppet i en internationell kontext................... 4.2 En bild av likvärdigheten i den svenska skolan................... Ökande skillnader mellan skolors Familjebakgrundens betydelse är omfattande..... Likvärdigheten mellan skolor minskar ................ 4.2.4Elever med goda förutsättningar går i högre utsträckning på skolor med högt mervärde......... 4.2.5Vad förklarar resultatskillnader mellan skolor? Varför är skolans likvärdighet viktig? Segregation som begrepp...................................... En bild av skolsegregationen ................................ Skolvalets betydelse för segregation .................... Bör segregation i skolan motverkas? Utredningens förslag och bedömningar ............................. 4.6.1Aktivt verka för en allsidig social 4.6.2Förbättra tillgången till och kvaliteten i Utformning av skolval ................................................. Ansökan och placering ......................................... 5.2.3Skolors verksamhet som inte sammanfaller Överprövning av skolplaceringsbeslut................. 5.3 Principer för en välfungerande skolvalsprocess.................. 5.3.1Utformningen innebär en balansering av olika värden ....................................................... preferenser: strategisäkerhet...................... 5.3.3Att respektera systemets regler: stabilitet eller effektivitet...................................... Vissa frågor är svåra att beakta ............................. Gemensam eller separat antagning ....................... Hur eleverna påverkas av skolbyten ..................... 5.4 Information om skolval ........................................................ Perspektiv på information och skolval ................. 5.4.2Vilken typ av information behöver finnas Mått på mervärde och skolkvalitet ....................... 5.4.4Hur reagerar vårdnadshavare på information? Utformning av information .................................. Gemensamt skolval i .............................................. Ansökan om skolplacering.................................... Ett gemensamt skolvalssystem ............................. ska ansvara för skolvalssystemet........ 5.7.4Uppgift om dimensionering och Skolbyte sker vid terminsstart som huvudregel .. Överklagande av beslut..................... 5.7.8Skolor vars verksamhet inte sammanfaller Principer för placering, mottagande och urval............. Gällande reglering för placering, mottagande och urval..... Skolplacering vid kommunala skolenheter .......... Mottagande i en annan kommuns skolenhet ....... 6.1.3Mottagande vid skolenhet med enskild 6.1.4Mottagande vid skolenhet med statlig Särskild antagning genom färdighetsprov ............ Rätten till skolskjuts.............................................. 6.2 Vilka metoder används för placering av elever?.................. Placering av elever i kommunala förskoleklasser och grundskolor .......................... 6.2.2Mottagande av elever i skolenheter med förskoleklass och grundskolor med enskild 6.3 Hur påverkar urvalsregler elevsammansättningen?.............. Geografiskt baserat urval ...................................... 6.3.8Profilskolor och antagning genom 6.5.1Principer för placering och urvalsgrunder för skolor med huvudman ....................... 6.5.2Principer för mottagande och urvalsgrunder för skolor med enskild huvudman ....................... 6.5.3Omplacering av elever med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero ............................... 7 Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola.. 393 7.1 Resurser är viktiga för skolresultaten.................................. 7.2Totala resurser för svensk skola i internationell Svensk skola har jämförelsevis goda resurser ...... 7.2.2Ökade resurser 1998–2007, därefter liten 7.3Resurserna bestäms av förutsättningar, ambitionsnivå, effektivitet och finansieringsförmåga .................................. 7.3.1Verksamhetens förutsättningar: behov, driftsförutsättningar och uppdrag ........................ 7.3.2Ambitioner och ambitionsnivå: att prioritera Effektivitet: viktigt men svårt att mäta ................ Finansieringsförmåga: att ha råd .......................... Statistikens kvalitet varierar .................................. Likvärdighet i resurser.............................................. Resurser per hemkommun ................................................... 8.1.1Mixen av och statlig finansiering varierar – och tycks samvariera – ............ Stora skillnader i resurs per hemkommun ........... 8.2Skillnader i resurser mellan kommunala och enskilda 8.2.2Måttliga skillnader i resurser – då hänsyn tas till skillnader i förutsättningar .............................. 8.3 Resurser för kommunala huvudmän.................................... 8.3.1Stora skillnader i total kostnad mellan olika 8.3.2Svagare samband mellan kostnad för undervisning och elevhälsa och förutsättningar Skolpeng är inte alltid en idealisk fördelningsmodell ......... Skolans resurser: slutsatser och förslag...................... Slutsatser rörande resurstilldelningen.................................. 9.2 Utredningens förslag............................................................ 9.2.1Staten behöver ta ett större ansvar för ökad 9.2.2Slå samman flera av de riktade statsbidragen till ett sektorsbidrag och tillför ytterligare Förändra beräkningen av grundbeloppet............. 9.2.4Skolpengen följer i vissa fall eleven med viss fördröjning ............................................. Uppföljning av hanteringen av tilläggsbelopp..... 9.2.6Frågan om ett större statligt sektorsbidrag behöver utredas vidare .......................................... Alternativa förslag som utredningen övervägt .... Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv .......... Likvärdighet – en mångdimensionell fråga ......................... Stärk skolans pedagogiska ledarskap.................... 10.1.3Svåra utmaningar kräver hög kompetens och för att utveckla högre kompetensnivåer krävs 10.1.4De svåraste utmaningarna behöver de 10.1.5Ökat lärande genom kompletterade undervisning i andra former ................................. 10.1.6Utveckla arbetssätt som kraftfullt stödjer det 10.2 Skolor med särskilda utmaningar ........................................ 10.2.1Vissa utgångspunkter som behöver finnas med i diskussionen om skolor med särskilda 10.2.2Är det en fråga om resurser, effektivitet eller 10.3 Möjliga insatser för skolor med särskilda utmaningar........ Ökad styrkraft, förbättrad Utveckla attraktiva anställningar .......................... Utveckla attraktiva skollokaler ............................. 10.3.4Utveckla stödjande samarbeten i det omgivande samhället till stöd för elevers lärande och skolornas förmåga till 10.3.5Etablering av nya utvecklings- och karriärmönster som säkerställer tillgång till 10.3.6Etablering av utvidgade möjligheter till undervisning i syfte att utveckla elevers 10.3.7Utveckla ett samstämt arbete för sådan verksamhetsutveckling som leder till ökad måluppfyllelse och kunskapstillägnelse................ 10.3.8 Utveckla ett aktivt arbete med elevers och familjers kunskap om och hållning till skola 10.3.9Utveckla starkare arbetssätt kring skolsociala problem och utmaningar ....................................... Det krävs förbättrade arbetssätt kring Kontinuerlig uppföljning av nationella mål ......... Vilka berörs av utredningens förslag?.................................. Samhällsekonomiska konsekvenser av förslagen ................ Konsekvenser för staten ....................................................... Konsekvenser för myndigheter ............................ Övriga konsekvenser för staten............................ Konsekvenser för kommuner .............................................. Konsekvenser för enskilda skolhuvudmän ......................... Konsekvenser för elever ....................................................... Konsekvenser för lärare, rektorer och övrig Konsekvenser för gymnasieskolan ...................................... Konsekvenser i förhållande till diskrimineringslagen Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) .......... Bilaga 3 Genomförda möten och konsultationer ..................... Utbildningen inom skolväsendet ska enligt skollagen vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. Kvaliteten i verksamheten ska alltid vara så hög att målen kan uppnås oavsett var verksamheten bedrivs och oavsett vilken huvudman som bedriver den. Likvärdighet betyder inte likformighet eller lika mycket resur- ser utan hänsyn ska tas till elevers olika förutsättningar och behov – skolan har ett kompensatoriskt uppdrag. I grunden handlar skolans likvärdighet om att en elevs möjlighet att lyckas i skolan inte på ett systematiskt sätt ska bero på elevens familjebakgrund, var i landet eleven bor eller vid vilken skola eleven går. Behov av en mer allsidig social sammansättning i skolor och klasser Internationellt sett är den svenska skolan som helhet relativt likvär- dig. Detta är framför allt en konsekvens av att , till skillnad från många andra länder, har ett sammanhållet skolsystem relativt högt upp i åldrarna. är emellertid internationellt sett medel- måttigt vad gäller att klara det kompensatoriska uppdraget och upp- väga elevernas socioekonomiska förutsättningar. Sett ur ett nationellt perspektiv är utvecklingen av den svenska skolans likvärdighet däremot inte positiv. I stället för att bli allt mer likvärdig verkar utvecklingen t.o.m. vara negativ. Familje- bakgrundens betydelse för skolresultaten är stor och har dessutom ökat och kopplingen mellan elevers förut- sättningar och skolans kvalitet är överlag svag. Vilken skola elever går på har betydelse för resultaten. Men, den kanske mest slående trenden i svensk skola är den kraftigt ökade spridningen i skolornas kunskapsresultat . Det råder bred enighet om att dessa ökande skillnader mellan skolor i mycket hög grad kan hänföras till ökad skolsegregation. Elever har blivit allt mer uppdelade mellan olika skolor utifrån socioekonomisk bakgrund och migrations- bakgrund. En viktig förklaring till den ökade skolsegregationen är den allt större boendesegregationen men skolvalet och den ökade andelen elever i fristående skolor har bidragit till utvecklingen. Sett ur skolans hela uppdrag är allsidigt sammansatta skolor och klasser väsentligt. Skolans funktion kan beskrivas i termer av kvalifikation för arbetsliv och för ett aktivt samhällsliv, socialisation och personlig utveckling. Allsidigt sammansatta skolor och klasser ger goda möjligheter för alla elevers utveckling i samtliga avseenden och stärker skolans demo- kratiska roll som mötesplats. Utredningen föreslår därför i kapitel 4 att skollagen ska ställa krav på att huvudmännen aktivt verkar för en allsidig social samman- sättning av elever på sina skolenheter. Rektor ska också inom givna ramar ha ett ansvar för att verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper. Ett aktivt arbete med resurssättningen av skolor liksom med de urvalsgrunder som utredningen föreslår är exempel på verktyg som huvudmannen kan använda för att nå målet. Behov av ett ökat centralt ansvarstagande och förbättrad uppföljning Cirka 850 olika huvudmän ansvarar för utbildningen i grund- skolan. De fördelar som det decentraliserade och delvis marknads- anpassade skolsystemet var tänkta att generera när det infördes i bör- jan av har endast till begränsad del infriats. De som har gått har inte lett till vare sig ökad likvärdighet eller förbättrade resultat trots att det varit centrala mål för svenskt ut- bildningsväsende. Vad detta beror på kan och har diskuteras länge, viktigare är dock att se till att utvecklingen vänder. ser vi hur storstadskommunernas skolor generellt håller högre kvalitet än landsbygdens skolor och att dessa skillnader har tilltagit . Det finns en uppenbar risk att dessa skillnader kommer att öka i takt med att de demografiska förändringarna fort- skrider. som antalet och andelen barn i storstads- kommuner ökar har landsbygdskommuner en hög och ökande andel äldre invånare. När nya skolor behöver byggas och lärare och rekto- rer rekryteras i storstadsområdena kommer många små kommuners utmaning vara att hålla skolor öppna och erbjuda en undervisning av god kvalitet trots att elevunderlaget, och inte sällan skattekraften, sviktar. Likvärdigheten utmanas därmed inte enbart av ett stort antal huvudmän utan också av ökade skillnader i olika delar av landet. Olika styrning svarar mot olika mål och syften. Ett system med starka centrala institutioner och tydlig central styrning svarar mot mål om enhetlighet och likvärdighet. Ett decentraliserat system ger i stället möjlighet till lokal anpassning, variation i skolors inriktning samt en nära kontakt mellan medborgare och beslutsfattare. Målet för denna utredning är tydligt, ökad likvärdighet och kvalitet, vilket innebär en förskjutning mot ett ökat centralt ansvarstagande men ock- så mot en verksamhet som i högre grad vilar på skolprofessionernas kunskaper. Utredningen menar därför i kapitel 3 att bör etablera en regional organisation för att för att säkerställa ett aktivt och nära samarbete med huvudmännen i varje region och fungera rådgivande och stödjande för dessa. Genom en tydlig regional närvaro kan en starkare samlad kapacitet för att genomföra skolans uppdrag åstad- kommas som samarbetet på regional nivå mellan huvud- män, såväl kommunala som enskilda, och staten inklusive universitet och högskolor underlättas. I kapitel 5 och 9 beskrivs de uppgifter regionalt bör utföra inom ramen för ett gemensamt skol- val respektive ett sektorsbidrag till skolan. Utredningen menar också i kapitel 10 att skolans likvärdighet och kompensatoriska förmåga behöver följas upp systematiskt och konti- nuerligt både kvantitativt liksom genom återkommande dialoger mel- lan och skolhuvudmännen. För att utvecklingen ska kunna följas är det nödvändigt att tillförlitliga uppgifter om samtliga skol- enheters förutsättningar, verksamhet och resultat finns tillgängliga. En mer systematisk uppföljning tillsammans med en stödjande regional organisation förväntas också bidra till att skolor med svaga resultat, mätt i förhållande till skolans förutsättningar eller elevernas faktiska kunskapsresultat, snabbare kan identifieras och åtgärdas. finns skolor som nått svaga resultat utan att samhället lyckats samla tillräcklig kraft för att vända utvecklingen. Detta trots att finns en bred kunskap om åtgärder som har betydelse för elevers lärande och skolors kvalitet. I kapitel 10 beskrivs en palett av insatser för ökad likvärdighet i allmänhet och för särskilt utsatta skolor i synnerhet, som huvudmän, ibland i samverkan med andra huvudmän eller i regionen, kan genomföra. sionernas autonomi, skicklighet och förutsättningar för att bedriva undervisning är viktiga nycklar. Ett gemensamt skolval med reglerade urvalsgrunder Utredningen har haft i uppdrag att ta fram ett förslag på ett gemen- samt antagningssystem av elever till skolenheter inom förskoleklass och grundskola med respektive enskild huvudman samt föreslå förändrade regler för placering, mottagande och urval till skolenheter för att främja en allsidig social sammansättning och där- igenom minska skolsegregationen. Utredningen föreslår i kapitel 5 ett gemensamt skolval där alla vårdnadshavare och alla huvudmän deltar. Utredningen har haft ett antal utgångspunkter i arbetet. En har varit att det s.k. fria skolvalet (möjligheten att välja skola) ska behållas, en annan har varit att en- skilda och kommunala huvudmän så långt det är möjligt ska be- handlas lika. En tredje har varit att skolor ska vara valbara vid tillfället för skolvalet och att platser inte ska vara tagna i förhand, vilket är fallet vid många populära fristående skolor . Målet med utred- ningens förslag är ett skolval som leder till ökad likvärdighet och minskad skolsegregation. För att det fria skolvalet ska fungera så måste det kombineras med en reglering där det är tydligt vilka urvalsgrunder skolor får använda om det är fler sökande elever än det finns platser, något som saknas för kommunala skolor. Det är också viktigt att det finns en kontroll och insyn kring hur urvalsgrunder tillämpas i praktiken. Dessa förslag presenteras i kapitel 6. Utredningens bedömning är att förslagen tillsammans kan verka för en rättssäker, effektiv och likvärdig hantering av det så kallade skolvalet. Dessutom bedöms förslagen ge goda möjligheter att minska skolvalets negativa sidor och i stället bidra till en minskad segregation. Utredningen föreslår ett gemensamt skolval där alla vårdnadshavare deltar och där alla skolor, både kommunala och fristående liksom sameskolan, är valbara. Genom att alla vårdnadshavare deltar i skol- valet ökar engagemanget i valet av skola och fler elever placeras i enlighet med vårdnadshavarnas och elevernas preferenser. Utred- ningen bedömer att förslaget innebär förenklade och effektiviserade skolplaceringsprocesser samt en minskad skolsegregation genom ett breddat och välinformerat deltagande i skolvalet. Forskningen visar att en decentraliserad lösning där huvudmän- nen själva bestämmer om deras skolor ska delta i skolvalet och obe- roende av varandra hanterar urvalsgrunder och antagning tenderar att bli mer segregerande än ett mer centraliserat och gemensamt skolval som administreras på en högre regional nivå. Utredningen föreslår därför att såväl ansökan som beslut om placering respektive mottagande vid samtliga kommunala och fristående skolor ska ske genom ett nationellt skolvalssystem som ska hanteras av i dess regionala organisation.