sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Om sådana uppgifter inte framgår av underlaget bör den centrala funktionen så snabbt som möjligt se till att det kompletteras. Förfarandet när Eppo lämnar information Information från Eppo om ställningstaganden i behörighetsfrågor bör alltid lämnas till den centrala funktionen. Det bör sedan åligga den att vidareförmedla informationen till rätt åklagare. Den vanli- gaste situationen när Eppo ska rapportera till nationella myndigheter är efter att brottsmisstankar har rapporterats dit. Det gäller oavsett om informationen beror på att Eppo inleder eller tar över ett ärende alternativt beslutar att inte utöva sin behörighet, se artiklarna 24.7, 25.5, 26.2, 26.7 och 27.1 i Eppo-förordningen. När Eppo vill utöva sin rätt att ta över en utredning gäller vissa tidsfrister inom vilka Eppo ska ha informerat den nationella myn- digheten. Det bör åligga den centrala funktionen att bevaka så att information från Eppo kommer in. Om Eppo inte inom gällande tidsfrister har återrapporterat till den centrala funktionen, bör den senare avgöra vad som ska göras med ärendet. Det kan vara fråga om att ytterligare kontakter behöver tas med Eppo eller att underrätta den åklagare som har rapporterat in ärendet och vid behov återsända eventuellt skriftligt material till honom eller henne. Det kan också uppstå tillfällen när Eppo får kännedom om att brott som inte omfattas av myndighetens behörighet kan ha begåtts. Enligt artikel 24.8 i Eppo-förordningen är Eppo då skyldig att infor- mera de behöriga nationella myndigheterna och översända allt rele- vant bevismaterial till dem. Sådan information bör också lämnas till den centrala funktionen, som sedan får vidareförmedla uppgifterna till rätt enhet inom åklagarväsendet. Förfarandet när Eppo begär information Det finns ett antal artiklar som innebär att Eppo kan begära infor- mation från en medlemsstats myndigheter. Enligt exempelvis arti- kel 24.9 och 24.10 i Eppo-förordningen ska Eppo kunna begära viss information från nationella myndigheter utifrån där angivna syften. Den centrala funktionen bör handlägga även sådana förfrågningar och, när det är lämpligt, hänvisa Eppo till rätt åklagare eller annan myndighet i . Det bör också ligga på den centrala funktionen att klargöra för Eppo varför informationen inte kan lämnas, när så är fallet. Det kan t.ex. bero på att informationen inte är tillgänglig för svenska myn- digheter eller att det är fråga om information som har överlämnats från en utländsk myndighet med användningsbegränsning. Enligt artikel 27.3 i Eppo-förordningen kan Eppo, om myndig- heten får reda på att det pågår en nationell utredning om ett brott som den kan vara behörig för, begära information från nationella myndigheter. En sådan begäran bör också ställas till den centrala funktionen. När en begäran av det slaget har kommit in bör den cen- trala funktionen vidta de åtgärder som krävs för att fullgöra infor- mationsskyldigheten enligt artikel 24.2. I förekommande fall bör den centrala funktionen informera Eppo om varför det inte förelig- ger någon informationsskyldighet. Det torde kunna inträffa att Eppo får kännedom om ett ärende men att den svenska åklagaren har hunnit besluta om att inte inleda eller lägga ned förundersökningen. I de fall där förundersökningen har lagts ned finns det inte några förutsättningar för Eppo att ta över handläggningen enligt artikel 27.7. Frågan är om detsamma bör gälla när en svensk åklagare har be- slutat att inte inleda förundersökning. Ett sådant beslut får inte rättskraft. En förundersökning kan när som helst inledas så länge brottet inte är preskriberat. Om Eppo intresserar sig för ett sådant ärende torde det bero på att myndigheten har tillgång till någon in- formation som den svenska åklagaren har saknat, t.ex. att handlandet är ett led i en systematisk brottslighet där huvuddelen av brotten har En sådan nytillkommen omständighet kan vara skäl för att inleda förundersökning både för en svensk åklagare och för Eppo. Det får då, enligt den rollfördelning som gäller mellan Eppo och svenska åklagare, på vanligt sätt avgöras vem som har be- hörighet att handlägga utredningen. Förfarandet vid samråd med Eppo Iartikel 25.2 andra stycket Eppo-förordningen föreskrivs att Eppo ska rådgöra med behörig nationell myndighet, när det är lämpligt, för att fastställa om de kriterier som anges i artikelns första stycke är uppfyllda. Även när det gäller sådana frågor bör det vara den cen- trala funktionen som Eppo ska vända sig till. I artikel 25.4 i Eppo-förordningen ställs också krav på samråd mellan Eppo och nationella myndigheter, då beträffande Eppos möj- lighet att i stället för medlemsstaten utöva behörighet. Sådant sam- råd torde kunna initieras både från svenskt håll innan ett ärende har rapporterats till Eppo och från Eppo sedan ett ärende rapporterats dit men det har konstaterats att artikel 25.4 kan vara tillämplig. Oav- sett varifrån samrådet initieras bör kommunikationen föras mellan Eppo och den centrala funktionen. Ingen mer författningsreglering av den centrala funktionen behövs Det som har diskuterats i detta avsnitt finns det inte anledning att reglera, eftersom det följer direkt av Eppo-förordningen. I de delar utredningen anser att riktlinjer för den praktiska hanteringen bör ut- formas framgår det av texten i det föregående. Genom den nuvaran- de regleringen av åklagarväsendet finns det utrymme för att utforma sådana riktlinjer. Utredningens förslag: Endast riksåklagaren och vice riksåklaga- ren får besluta om vilken myndighet som ska handlägga ett ären- de, om det uppstår meningsskiljaktigheter mellan Eppo och sven- ska åklagare. Regleringen tas in i förordning. Skälen för utredningens förslag Meningsskiljaktigheter bör avgöras av riksåklagaren Enligt artikel 25.6 i Eppo-förordningen är det den nationella myn- digheten som är behörig att besluta om behörighetsfördelning som avgör om Eppo eller nationell åklagarmyndighet ska handlägga ären- det när det uppstår meningsskiljaktighet om det. Det föreskrivs även att medlemsstaten ska ange vilken myndighet som ska besluta om behörighetsfördelning. I skäl 62 anges att med begreppet behöriga nationella myndigheter bör förstås rättsliga myndigheter som i en- lighet med nationell lagstiftning har behörighet att besluta om behö- righetsfördelning. Frågan om behörighet uppstår normalt redan när beslut ska fattas om ett visst handlande ska utredas i en förundersökning. Det är riks- åklagaren som beslutar om vilken myndighet som ska handlägga sa- ken när det är oklart om ett mål ska handläggas av Åklagarmyndig- heten eller . Det framgår av 9 § femte stycket EBM-instruktionen. Det finns inte några andra regler om vem som beslutar beträffande fördelningen av åklagaruppgifter i . Mot den bakgrunden och med hänsyn till riksåklagarens ställning i åkla- garväsendet framstår det som naturligt att låta riksåklagaren vara den som beslutar om vem som ska handlägga ärendet, när Eppo och svenska åklagare har olika åsikter om vem som är behörig. Det bör påpekas att en invändning om åklagarens behörighet kan prövas av domstol när ett mål har inletts där. Det vanligaste exemplet på en sådan invändning torde vara när en försvarare gör gällande att ett mål är ett tryck- eller yttrandefrihetsmål och att en åklagare från därför inte är behörig, se avsnitt 5.3 om sär- skilda åklagares behörighet. Även om det i sådana fall är domstol som slutligen avgör behörighetsfrågan framstår det inte som ända- målsenligt att, i de situationer som artikel 25.6 tar sikte på, lämna den initiala beslutanderätten avseende om Eppo eller nationell åkla- garmyndighet är behörig till domstol. I stället bör, i enlighet med vad som anges i skäl 62, riksåklagarens beslut i fråga om behörighets- fördelningen kunna bestridas av en försvarare när saken förts till domstol. Med den lösningen kommer samma regler som gäller för nationella mål att tillämpas. Meningsskiljaktighet kan uppstå i flera frågor. Det är dock inte beträffande alla sådana situationer som medlemsstaten har vetorätt. Enligt artikel 25.6 i Eppo-förordningen är det enbart vid menings- skiljaktigheter om den brottsliga handlingen omfattas av artiklar- na 22.2, 22.3, 25.2 eller 25.3 som behörig myndighet i medlemsstaten har sista ordet. Det bör understrykas att beslut i frågor om menings- skiljaktigheter, liksom andra åtgärder, förhållningssätt eller förfaran- den som regleras i Eppo-förordningen ska vägledas av principen om lojalt samarbete i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 5.6 i för- ordningen. Det behövs en reglering som tydliggör att riksåklagaren ska vara den som beslutar enligt artikel 25.6, när det uppstår skiljaktiga me- ningar mellan Eppo och svenska åklagare. Det kan regleras i förord- ning. Behörigheten bör enbart tillkomma riksåklagaren och dennes ställföreträdare vice riksåklagaren. Det bör således inte vara möjligt att delegera uppgiften till någon annan befattningshavare inom åkla- garväsendet. Det bör understrykas att denna bedömning görs utifrån antagandet att det rör sig om ett begränsat antal ärenden där Eppos behörighet kan aktualiseras, se avsnitt 8.2.3. Sannolikt är det bara i ett fåtal av dessa ärenden som det uppstår skiljaktiga meningar om vem som är behörig. Skulle förutsättningarna ändras och antalet be- hörighetsprövningar bli många kan det finnas skäl att överväga frå- gan på nytt. möjlighet att lämna förhandsavgörande i behörig- hetsfrågor bör också nämnas. Hur en sådan fråga ska anhängiggöras vid är oklart. Enligt artikel 267 FEUF, till vilken ar- tikel 42.2 c i Eppo-förordningen hänvisar, synes det vara en förut- sättning för förhandsavgörande att en nationell domstol har begärt ett sådant avgörande. Även om artikel 267 FEUF i första hand torde utgöra en behörighetsregel för är det svårt att se på vilka andra sätt en talan om förhandsavgörande kan föras dit än ge- nom begäran från nationell domstol, i vart fall utan att det finns sär- skilda regler om det. Eppo-förordningen innehåller inga regler om hur anhängiggörandet vid av en fråga om förhands- avgörande ska gå till. Artikel 42.2 c kan enligt utredningens mening inte anses utgöra en sådan bestämmelse som ger Eppo rätten att själv begära ett sådant avgörande. Utredningens utgångspunkt är därför att det, med hänsyn till hänvisningen till artikel 267 FEUF, krävs en begäran om förhandsavgörande från svensk domstol för att frågan som avses i artikel 42.2 c ska kunna aktualiseras. Mot bakgrund av att det enligt utredningens förslag ska vara riks- åklagaren som avgör behörighetsfrågor kommer svenska domstolar sannolikt sällan att ställas inför frågan. Den kan bli aktuell först när exempelvis en tvångsmedelsfråga eller någon annan fråga under för- undersökningen väcks vid domstol eller när rättegång aktualiseras. Om åklagarens motpart då gör invändningen att Eppo är, eller inte är, behörig kan det möjligen aktualiseras att domstolen begär ett för- handsavgörande. Möjligheten framstår därför närmast som teore- tisk. Det bör tilläggas att det, trots att 34 kap. 1 § andra stycket rät- tegångsbalken föreskriver att rättegångshinder ska beaktas självmant av rätten, knappast kan krävas av en domare att han eller hon själv- mant tar upp frågan om åklagarens behörighet, om den frågan är av- gjord av riksåklagaren. Den svenska straffprocessen innehåller inte någon motsvarighet till civilprocessens möjlighet till intervention för den som visar san- nolika skäl för att saken rör vederbörandes rätt (jfr 14 kap. 9 § rätte- gångsbalken). Eppo kan således inte som intervenient göra gällande behörighet eller på det sättet föra behörighetsfrågan till EU-dom- stolen. Utredningen anser att Eppo-förordningen inte förutsätter att någon sådan rätt ska finnas. Utredningen ser inte heller att det finns skäl att överväga en sådan för svensk rätt främmande lösning. Skulle det däremot vara så att Eppo, tvärtemot utredningens an- givna utgångspunkt, kan vända sig direkt till med en begäran om förhandsavgörande i ett ärende med stöd direkt i arti- kel 42.2 c är frågan knappast teoretisk. I så fall är naturligtvis bundet av avgörande. I utredningens uppdrag ingår att föreslå vid vilken svensk myndighet de europeiska delegerade åklagarna ska placeras. Mot bakgrund av att utredningen har föreslagit att en central funktion för rapporte- ring till och från Eppo ska inrättas bör det också regleras vid vilken myndighet den ska placeras. Utredningen anser att det är lämpligt att hantera dessa frågor i ett sammanhang. I finns det två åklagarmyndigheter, Ekobrottsmyndig- heten och . Det kan nämnas att utredningens experter från båda åklagarmyndigheterna har framhållit att det finns skäl som talar för placering vid båda myndigheterna. Såväl de euro- peiska delegerade åklagarna som den centrala funktionen för infor- mationsöverföring skulle enligt utredningens mening i och för sig kunna placeras vid vilken av myndigheterna som helst, med hänsyn till den höga kompetens som finns vid dem. Det kan dock finnas mer eller mindre starka skäl som talar för att placering vid den ena eller andra myndigheten är lämpligare. En utgångspunkt bör vara att placeringen ska utgå från vad som är mest ändamålsenligt för de olika uppgifter som den centrala funktionen respektive de europeiska delegerade åklagarna har. Det kan tyckas som en självklarhet men är viktigt för att en svensk med- verkan i Eppo-samarbetet ska bli så effektiv som möjligt. Att har fler anställda och ett större anslag än bör enligt utredningens mening inte till- mätas någon betydelse i detta sammanhang. Om ansluter sig till det fördjupade samarbetet om inrättandet av Eppo får det förut- sättas att myndigheternas anslag beräknas med utgångspunkt i det. Det bör också framhållas att de bedömningar som utredningen gör i det följande grundar sig på den behörighet som Eppo har enligt Eppo-förordningen. Om Eppos behörighet skulle utvidgas (se avsnitt 19.1 om förutsättningarna för det) kan frågan om placering av de europeiska delegerade åklagarna behöva övervägas på nytt. 8.4.2Placeringen av svenska europeiska delegerade åklagare Utredningens förslag: De svenska europeiska delegerade åkla- garna placeras vid . Regler om det tas in i den nya förordningen. Skälen för utredningens förslag: Övervägandena om var de svenska europeiska delegerade åklagarna bör placeras måste ta sin utgångs- punkt i karaktären av Eppos ärenden, sättet som ärendena bör utre- das på och kraven på den personal som ska göra det. När det gäller Eppo-ärendenas karaktär kan det konstateras att det är fråga om olika former av kvalificerad ekonomisk brottslighet. Det talar starkt för att de svenska europeiska delegerade åklagarna bör placeras vid , som redan handlägger den typen av ärenden. Myndigheten ansvarar dessutom för . Vissa av Eppo-brotten ingår emellertid inte i Ekobrottsmyndighe- tens primära behörighet . Det gäller, som redan nämnts, exem- pelvis för penningtvättsbrott och tullbrott. Trots det råder det enligt utredningens mening inget tvivel om att likheterna mellan de olika brottstyper som kan aktualisera behörighet för Eppo och de brott som träffas av primära behörighet är så stora att framstår som det naturliga valet att placera de svenska europeiska delegerade åklagarna vid. Det bör till- läggas att det förekommer att sådana brott som Eppo ska handlägga och som ligger utanför den primära behörigheten hand- läggs vid , med stöd av 9 § andra eller fjärde stycket EBM-instruktionen. Att åklagare kan ha större vana vid att utreda bl.a. bedrägeri och förskingring uppvä- ger inte den i sammanhanget viktigare erfarenheten av att utreda kva- lificerad ekonomisk brottslighet som åklagarna vid Ekobrottsmyn- digheten har. Ett annat starkt skäl för att placera de svenska europeiska delege- rade åklagarna vid är den särskilda organisa- tion som finns där. har dels personal med kvalificerad ekonomisk utbildning, dels civila utredare som på annat sätt är specialiserade på ekonomisk brottslighet. En avgörande fak- tor för att de svenska europeiska delegerade åklagarna ska kunna be- driva ett effektivt och framgångsrikt arbete är att de har tillgång till den expertis i form av revisorer och andra experter som åklagare vid har. Vidare har särskilt avsatta polisiära resur- ser från som uteslutande arbetar med ärenden. De resurserna skulle vara till- gängliga även för de europeiska delegerade åklagarna, om de placera- des vid . De svenska europeiska delegerade åklagarna skulle i och för sig konkurrera med Ekobrottsmyndighe- tens övriga åklagare om resurserna. Om de däremot skulle placeras vid skulle de inte kunna ha tillgång till några särskilt avsatta polisresurser. De svenska europeiska delegerade åkla- garnas ärenden skulle då i praktiken konkurrera med Åklagarmyn- dighetens samtliga ärenden om sådana resurser. När det gäller Eppo-utredningarnas internationella kopplingar noterar utredningen att såväl som Åklagar- myndigheten har stor vana vid och erfarenhet av internationella kon- takter i sina ärenden. är involve- rad i mycket av det arbete som Eppo kommer att utföra, t.ex. genom sina kontakter med och i sitt arbete med , där en re- presentant för myndigheten är ordförande. åsin sida bl.a. ansvaret för den svenska åklagarverksamheten vid Eurojust och (i fortsättningen EJN). ansvarar också för kontakterna med Europol. Genom riksåklagaren får ingå vissa internatio- nella överenskommelser om samarbete med utländska brottsbekäm- pande eller rättsvårdande myndigheter. Myndigheternas internatio- nella kopplingar talar enligt utredningens mening lika starkt för båda myndigheterna när det gäller var de svenska europeiska delegerade åklagarna ska placeras. Sammantaget anser utredningen att övervägande skäl talar för att de svenska europeiska delegerade åklagarna bör placeras vid Eko- brottsmyndigheten. Regler om det bör tas in i den nya förordningen. 8.4.3Placeringen av den centrala funktionen Utredningens förslag: Den centrala funktionen för rapportering till och från Eppo placeras vid . Regler om det tas in i den nya förordningen. Skälen för utredningens förslag Den centrala funktionens placering En första fråga är om det finns något som talar för eller emot att den centrala funktionen placeras vid samma myndighet som de svenska europeiska delegerade åklagarna placeras vid. Det som främst talar för en sådan lösning är att det är praktiskt att de lokaliseras nära varandra. Det gör det enklare att kommunicera. Även om det är vik- tigt att den centrala funktionen enkelt kan ha många och informella kontakter med de europeiska delegerade åklagarna, t.ex. i frågor kring om ett ärende bör lämnas till Eppo, är det viktigt att tydliga gränser upprätthålls mellan dem. Alltför nära kontaktytor kan få det att framstå som att det finns risk för påverkan på själv- ständigheten hos såväl den svenska myndigheten som Eppo. Princi- skäl talar därför mot att samma myndighet ska ha ansvaret för båda funktionerna. har ett långtgående ansvar för in- ternationella relationer på åklagarområdet. Inom myndigheten finns det väl upparbetade rutiner och en organisation som motsvarar de krav som måste ställas på den myndighet som ska vara kontaktpunkt gentemot Eppo. Att ansvarar för kontakterna med Eurojust, EJN och Europol innebär dessutom att myndigheten har en upparbetad erfarenhet av liknande uppgifter som de som den centrala funktionen kommer att få. Om den centrala funktionen placeras vid kommer myndigheten dessutom att ha god överblick över Eppos verksamhet i och de behov av styrning och ledning av åkla- garverksamheten som samarbetet mellan Eppo och svenska åklagare kan ge upphov till. Att placera den centrala funktionen vid Åklagar- myndigheten har också den fördelen att myndigheten får inblick i strategiska frågor för åklagarväsendet som kan uppstå. Det är något som riksåklagaren kan behöva ta ställning till. Till det kommer att det som den centrala funktionen framför allt ska göra är att bygga upp ett bra system för ärenderapportering till och från Eppo. Sådana ärenden kan komma in till både Åklagarmyn- digheten och . har, ge- nom riksåklagaren, det övergripande ansvaret för att ta fram före- skrifter, allmänna råd och riktlinjer inom åklagarväsendet, se 2 § åklagarförordningen. Det finns alltså redan upparbetade strukturer inom för att utforma bra rutiner för det arbete som svenska åklagare ska utföra. Dessutom ska åklagare inom hela åklagarväsendet, liksom Eppos representanter på både central och decentraliserad nivå, kunna vända sig till den centrala funktionen med frågor och ärenden. Såväl frågor som ärenden kommer vara av skiftande karaktär. Åklagarmyndighe- tens breda arbetsfält på straffrättens område kan därför förväntas vara en styrka om den centrala funktionen placeras där. Vidare talar myndighetens storlek, den är nära så stor som Ekobrotts- myndigheten, för att det finns goda förutsättningar att inrätta en central funktion där. Det kan också förutses att Eppo, åtminstone , kan ha ett stort behov av att samråda och diskutera med den centrala funktionen i frågor som inte rör enskilda ärenden. Det kan t.ex. röra behovet av utbildning av svenska åklagare i frågor som har anknytning till Eppo eller frågor som rör åklagarväsendets rapportering generellt. Sådana frågor hör naturligt hemma i Åklagar- myndigheten. Även den svenska europeiska åklagaren kan ha behov av att samråda med den centrala funktionen i vissa frågor. Sammantaget framstår det som mest ändamålsenligt att placera den centrala funktionen vid . Bestämmelser om det bör tas in i den nya förordningen. Med den lösningen uppnås också den uppdelning inom åklagarväsendet som utredningen anser är till fördel för att markera de europeiska delegerade åklagarnas självständighet. Riksåklagarens roll utgör inget hinder Enligt utredningens förslag i avsnitt 8.3.4 är det riksåklagaren som ska avgöra behörighetskonflikter mellan och . Det kan möjligen ifrågasättas om det är lämpligt att det är den högsta chefen vid den myndighet vars anställda har annan uppfattning än Eppo när det gäller behörighetsfrågorna som ska fatta det avgörande beslutet om behörighet. I det sammanhanget bör framhållas att det inom görs överprövningar inom ramen för det överprövningssystem som har beskrivits i avsnitt 7.2.1. Den om- ständigheten att Eppo är motpart i de fall som avses här inger enligt utredningens mening därför inte några betänkligheter och hindrar därmed inte att den centrala funktionen placeras vid Åklagarmyndig- heten. 9 Nominering och anställning Utredaren ska föreslå en ordning för nominering av svenska kandi- dater till posterna inom Eppo. Vidare ska utredaren analysera vad ett deltagande i Eppo skulle innebära i fråga om den svenska arbetsrätts- liga regleringens tillämpning när det gäller de europeiska delegerade åklagarna som offentligt anställda, undersöka och klargöra behovet av anpassningar av svensk rätt till förordningens bestämmelser, läm- na nödvändiga författningsförslag, och lämna förslag till andra åtgär- der som bedöms vara nödvändiga. I möjligaste mån ska ändringar undvikas i arbetsrättslig lagstiftning. Enligt artikel 16.1 ska varje medlemsstat nominera tre kandidater till posten som europeisk åklagare bland kandidater a) som är aktiva medarbetare i åklagarväsendet eller rättsväsendet i den berörda med- lemsstaten, b) vilkas oberoende inte kan ifrågasättas, och c) som har nödvändiga kvalifikationer för utnämning till höga åklagarämbeten eller juridiska ämbeten i sina respektive medlemsstater och som har relevant praktisk erfarenhet av de nationella rättssystemen, ekono- miska utredningar och av internationellt straffrättsligt samarbete. I artikel 16.2 och 16.3 regleras hur det ska gå till när rådet väljer ut och utnämner en av kandidaterna till posten som europeisk åkla- gare för medlemsstaten i fråga och hur länge anställningen ska bestå. Artikel 16.4–16.7 anger vad som ska gälla i fråga om avsättning av europeiska åklagare och hur en europeisk åklagare ska ersättas i olika situationer.