sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Meningsfulla och framåtsyftande aktiviteter för kortutbildade utanför reguljär arbetsmarknad och reguljär utbildning Utredningens förslag: Länsstyrelserna ges i uppdrag att följa upp befintliga verksamheter och projekt på regional och nivå som riktar sig till kortutbildade kvinnor och män och till- godoser deras behov av meningsfulla och framåtsyftande aktivi- teter utanför reguljär utbildning och arbetsmarknad. Uppföljningen görs med syfte att identifiera verksamheter som håller en sådan kvalitet att de är värda att sprida kunskapen om och möjliga att permanenta. Det bör finnas reguljär verksamhet som möter kortutbildade som inte kan etablera sig på arbetsmarknaden eller skrivits ut från reguljär utbildning. Framför allt kortutbildade äldre kvinnors och mäns be- hov av meningsfulla aktiviteter behöver tillgodoses. Aktiviteter/upp- gifter där de kan komma till sin rätt och vara förebilder i familjen även om de inte har en anställning. En mängd kortsiktiga projekt kring framför allt utrikes födda kvinnors väg till arbete har startats men de får sällan någon långsiktig implementering och därför bör en samlad uppfölj- ning göras och gemensamma lärdomar dras. Vad möter individernas intressen och motiverar dem till utveckling? Hur används resurserna effektivt och vad kan vara tillämpligt i större skala? När det gäller äldre kortutbildade män finns inga könsspecifika projekt för att stödja deras etablering i samhället enligt vad utredningen erfar. Det behöver göras en särskild kartläggning av insatser för denna mål- grupp. Genom bättre kunskap om välfungerande projekt kan goda exempel spridas och reguljära alternativ utvecklas ifrån individernas Mer jämställda villkor genom vuxenutbildning Länsstyrelserna har ett uppdrag att följa upp insatser som gynnar nyanländas etablering och främjar deras hälsa på regional och nivå. Därför bedömer utredningen att Länsstyrelserna bör ges i uppdrag att göra den ovannämnda uppföljningen. En individualiserad etableringstid för nyanlända Utredningens bedömning: Arbetsförmedlingen eller den myn- dighet som regeringen bedömer är bäst lämpad, bör utreda hur etableringstiden skulle kunna individualiseras för att bättre anpas- sas efter individers olika behov, inte minst kortutbildade kvinnor. Även studieekonomiska förutsättningar i anslutning till eta- bleringstiden bör ses över. Arbetsförmedlingen lyfter i egna rapporter att dagens system med en etableringstid som är lika för alla, är problematiskt och att en individualiserad etablering skulle gynna vissa målgrupper inte minst kortutbildade kvinnor. Ytterligare ett skäl kan vara att kvinnor i större utsträckning aspirerar på jobb där kraven på språkkunskaper är högre än inom mansdominerade arbeten, t.ex. inom vård och omsorg. I dessa sammanhang bör även de studieekonomiska förut- sättningarna i anslutning till etableringstiden ses över. Utbildning ökar möjligheterna till långsiktig etablering på arbets- marknaden. Förbättrad uppföljning av utrikes och inrikes födda män och kvinnor i komvux För att bättre kunna följa upp utbildningsval och studieresultat för utrikes och inrikes män och kvinnor i hela komvux behöver en mer detaljerad statistik tas fram. När det gäller sfi finns sådan statistik att tillgå men för att kunna följa upp individer som fortsätter studier på andra nivåer och i olika kombinationer i komvux fordras fler data. Utredningen redogör för sin bedömning i avsnitt 5.9. Mer jämställda villkor genom vuxenutbildning Individers väg från nyanländ till etablerad Utredningens förslag: Arbetsförmedlingen, och kommuner och regioner ska följa upp de insatser av olika slag som de utrikes födda kvinnorna och männen i målgruppen tar del av ur ett individperspektiv; Arbetsförmedlingens etablerings- insatser, utbildning inom vuxenutbildning och andra aktiviteter på vägen mot etablering i samhälls- och arbetsliv. Syftet med en sådan uppföljning är att berörda parter ska få ökad kunskap om målgruppens upplevelser och därigenom kunna ut- veckla och anpassa verksamheten. I utredningens arbete med detta avsnitt har vi kunnat konstatera att mer kunskap om både utrikesfödda män och kvinnor i komvux be- hövs. Deras upplevelse av exempelvis studie- och yrkesvägledning, undervisning, stöd och anpassningar behöver beskrivas. I utredningens arbete har även bristen på de utrikes föddas etabler- ingsresa, både kvinnor och män blivit synlig. Det är nödvändigt att i kvalitativa studier följa upp de insatser av olika slag som kvinnorna och männen i målgruppen tar del av ur ett individperspektiv så att deras röster blir hörda och verkliga slutsatser kan dras. Den ökade kunskap som en sådan uppföljning ger, bidrar till bättre planerings- underlag och ökad individanpassning, t.ex. genom att det som moti- verar individerna blir synligt. På så vis kan såväl undervisning som andra insatser och aktiviteter göras mer relevanta på individnivå. I det här kapitlet lägger utredningen ett paket av förslag för ökad kom- petens inom sfi och sfi i kombination med annan utbildning inom komvux. Kapitlets två första avsnitt (inledning och utgångspunkter samt bakgrund) utgör underlag inför de därpå följande avsnitten som handlar om kompetensutvecklande insatser, ämnesbehörighet, lärar- utbildning utbildning samt forskning. Förslagen i detta kapitel ger tillsammans med förslagen i övriga kapitel goda förutsättningar för ökad kvalitet och likvärdighet för sfi och sfi i kombination med annan utbildning på såväl kort som lång sikt. Utredningens övergripande syfte rör förutsättningar för kvalitet och likvärdighet inom sfi och sfi i kombination med andra utbildningar. För att elevers utbildning ska kunna ha hög kvalitet och vara likvär- dig behöver också rektorers och lärares möjligheter till kompetens- utveckling vara likvärdiga och kompetensutvecklingen måste ha hög kvalitet. Det är huvudmännen och rektorerna som ansvarar för utbildningens kvalitet oavsett om undervisningen bedrivs i egenregi eller i upphand- lad verksamhet (se kapitel 5). En av de viktigaste förutsättningarna för utveckling av kvalitet är kompetens. Utan relevant lärarutbild- ning och systematisk kompetensutveckling blir kvalitetsutveckling omöjligt. God kvalitet i lärarutbildning och kompetensutveckling innebär alltså att elevernas möjligheter till studieframgång och där- med troligen till försörjning kan öka. Utredningen menar därför att de förslag och bedömningar som framförs i detta kapitel ska ses som investeringar på individ- och samhällsnivå. Även om investeringar ibland kan verka stora på kort sikt kan de med säkerhet löna sig på på båda dessa nivåer. Utan tillräcklig kompetens i verk- samheterna riskerar också utredningens övriga förslag och bedöm- ningar att inte få avsedd verkan eftersom förslagen stödjer och förut- sätter varandra. Utredningen har enligt sina ursprungliga direktiv i uppdrag att ”utreda och föreslå hur kompetensen hos obehöriga lärare inom sfi kan förbättras”. Enligt de senaste tilläggsdirektiven utvidgades detta uppdrag till att utredningen ska ”föreslå åtgärder för ökad kompetens när det gäller vuxnas andraspråksutveckling och lärande hos samtliga lärarkategorier och skolledning” inom komvux i syfte att stärka kva- litet, likvärdighet och effektivitet. 11.1.2Vuxenutbildningens breda uppdrag och målgrupp Som utredningen konstaterar i kapitel 4 har den kommunala vuxen- utbildningen ett brett uppdrag som i enlighet med förslagen i pro- position 2019/20:105 kompletterades med att utbildningen ska ut- göra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet. Utöver ett brett uppdrag har sfi och övriga komvux också en mycket heterogen målgrupp vars mål med studierna är mycket varierande. Ytterligare en anledning till det stora behovet av kompetens- utvecklande insatser är att komvux växer (se 11.2). Antalet elever inom komvux har ökat och med anledning av pandemin har reger- ingen aviserat ett antal satsningar på platser inom t.ex. regionalt yrkesvux och . Detta visar på behovet av en väl ut- bildad lärarkår som har förutsättningar att ta sig an vuxnas lärande i olika sammanhang. Genom att ha lärare med en bred och gedigen kompetens kan huvudmannen skapa och upprätthålla en handlings- beredskap för organisering och kvalitativ undervisning av t.ex. nya målgrupper och plötsliga behov av satsningar. 11.1.3Delat ansvar för kvalitet Ansvaret för kvalitet, verksamhetsutveckling och för gemensam och individuell kompetensutveckling kan sägas vara delat på flera nivåer; staten, den kommunala huvudmannen, samt skolledare, pedagogisk och övrig personal. Huvudmannaskapet1 innebär ett ansvar för att undervisande per- sonal är legitimerad och behörig, men även att samtlig personal, in- klusive de lärare som arbetar inom ramen för ett entreprenadavtal, s.k. upphandlad verksamhet, ges möjlighet till kompetensutveckling. Detta förhållande kompliceras dock av att kompetensutveckling även är ett arbetsgivaransvar, och vid entreprenader är kommunen huvud- man men inte arbetsgivare. Det är den kommunala huvudmannen som ansvarar för det syste- matiska kvalitetsarbetet enligt skollagen. Men skollagen anger också att verksamhetsutveckling är ett gemensamt arbete. Huvudmannen och rektorn ska kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbild- ningen på huvudmannanivå respektive på skolenhetsnivå, och lära- ren har ansvar för kvaliteten i sin undervisning och ska medverka i det systematiska kvalitetsarbetet. Ansvaret innebär att huvudmannen ska ge förutsättningar, bland annat ekonomiskt och tidsmässigt, för kompetensutveckling. För upphandlad verksamhet kan detta ske genom att huvudmannen av- talar med utbildningsanordnaren om att kompetensutveckling ska erbjudas personalen i viss omfattning och av viss kvalitet, eller att de lärare som är anställda av utbildningsanordnaren får delta i den kom- petensutveckling som kommunen anordnar. har ett regeringsuppdrag2 att i nära samarbete med kommuner och andra huvudmän, stödja dem i deras utbild- ningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter samt bidra till att förbättra deras förutsättningar för att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse genom att svara för nationellt prioriterad fortbildning och ge stöd i form av annan kompetens- utveckling för personal, sammanställa och sprida kunskap om resul- tat av forskning, och svara för andra utvecklingsinsatser inom prio- riterade områden. 1Skollagen (2 kap. 34 §). 2Förordning (2015:1047) med instruktion för . Staten har också ett ansvar för skolväsendets kompetensförsörj- ning genom ansvaret för lärosätenas lärarutbildningar. Regeringen har gjort flera olika satsningar för att utöka antalet platser på lärar- utbildningarna, men behovet av lärare är generellt mycket stort och lärosätena kan inte utbilda tillräckligt antal examinerade lärare. Där- för behöver staten bidra till kompetensförsörjningen av lärare på andra sätt, bland annat genom uppdrag till och via . Staten har sett ett behov av ökade insatser för lärares kompetensutveckling och via uppdrag till och olika riktade statsbidrag har man genomfört exempelvis nationella skol- utvecklingsprogram och olika tidsbegränsade ”lyft”, såsom Lärar- lyftet, Matematiklyftet och Läslyftet (se vidare 11.3.1). Via sådana regeringsuppdrag ger olika lärosäten i uppdrag att er- bjuda behörighetsgivande kurser som huvudmannen får statsbidrag för och som lärarna därmed kan få nedsättning för att studera. har ett ansvar för den statliga befattningsutbildningen för rektorer och annan personal med motsvarande ledningsfunktion i skola, förskola och fritidshem samt fortbildning för rektorer och förskolechefer. Utredningen anser att det är nödvändigt och brådskande med en kraftsamling för kvalitet och likvärdighet inom sfi och övriga kom- vux. Ett delat men gemensamt ansvar innebär att samarbete och sam- verkan blir nödvändigt och att det inte går att skylla på varandra eller en enda aktör. Vi återkommer till detta senare i kapitlet. 11.1.4Forskning och beprövad erfarenhet Skollagen brukar anses ha karaktär av en så kallad ramlag, vilket inne- bär att den ställer upp mål men ger möjlighet för dem som tillämpar lagen att finna olika vägar att nå dessa. I propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165) står det: ”utbildningen, och de läroplaner och kursplaner som styr den, vilar självklart på forskningsbaserad grund och beprövad erfa- renhet”. Här lyfts också lärarens autonomi fram och att de nationella styrdokumenten i form av läroplaner samt kurs- och ämnesplaner ger lärare utrymme att själva välja innehåll och metoder för att nå målen. betonas att detta ställer krav på ett vetenskapligt för- hållningssätt samt på kunskaper som grundar sig på relevant forsk- ning och beprövad erfarenhet. Det gäller både undervisningens inne- håll och dess form, det vill säga den pedagogik som tillämpas. Skolledare förväntas basera styrning, ledning, organisering och ledarskap på kunskap som utgår från forskning och beprövad erfaren- het. Förutom detta ansvar ska ledningsnivån också skapa förutsätt- ningar för övriga medarbetare att arbeta utifrån vetenskap och beprö- vad erfarenhet. Här bedömer utredningen att det generellt finns ett behov utökat och aktivt ansvarstagande inom sfi-verksamheter. Lika värdefull och viktig för verksamheten som den vetenskapligt grundade kunskapen är, är den beprövade erfarenheten. Det finns olika definitioner av beprövad erfarenhet, men Skolverket3 menar att beprövad erfarenhet är professionens egen, gemensamma kunskap. Den växer fram ur praktiska erfarenheter som diskuteras, delas, prövas, dokumenteras och kritiskt granskas. Här bedömer ut- redningen att det generellt sett finns begränsade möjligheter till så- dant cykliskt arbete inom sfi-verksamheter. 11.1.5Lärarens betydelse för kvalitet i utbildning och undervisning Lärare utgör en profession, dvs. man baserar sin verksamhet på veten- skaplig forskning. Men forskning har inte alla direkta svar på hur lära- ren ska göra i varje, kanske plötsligt uppkommen, situation. Under- visning är ett hantverk som skapas i situationer och relationer, baserat på forskning, annan kunskap och tidigare erfarenheter. Och precis som med annat skapande hantverk så kan man, utifrån det man kan just , med idog träning och reflektion lära sig att bli bättre över tid –förutsatt att man har tillgång till de verktyg, de resurser, man behö- ver för sitt hantverk. Utredningen vill betona att undervisningens kvalitet – här hur väl hantverket genomförs – inte enbart beror på den enskilda läraren och vad denne ”kan”, utan också på de förutsättningar som läraren er- bjuds från stat, kommun eller annan arbetsgivare. Vissa av förutsätt- ningarna är generella och gäller för alla, t.ex. skollag, läroplan, kurs- planer eller regler rörande upphandling. Andra förutsättningar kan vara olika i olika kommuner och för andra olika arbetsgivare, t.ex. Att ställa frågor och söka svar. nämndens förståelse för vuxenutbildning, huvudmannens uttolkande av regelsystemen och upphandlingsförfarande, lokaler, kollegors kom- petens eller elevgruppers sammansättning. Utredningen betonade i promemorian4 att frågan om kompetens- utveckling för lärare inte kan hanteras fristående från arbetet med ledning, styrning och systematiskt kvalitetsarbete i vuxenutbild- ningen. Utredningens förslag om styrning och ansvarsfördelning i kapitel 5 är avgörande för att lärare och rektorer inom utredningens område ska få goda förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag. Även utredningens andra förslag bidrar med bättre förutsättningar för undervisning i sfi och för sfi i kombination med annan utbildning. Vi menar dock att den kanske allra viktigaste förutsättningen för kvalitet inom utbildningens ram är lärarnas och skolledarnas kom- petens. Rektorer och lärare är centrala eftersom det är genom dessa och genom undervisningen som politiska beslut implementeras och undervisningen utvecklas. Utan kompetens och andra förutsättningar som t.ex. tid för reflektion och samarbete kan inte styrdokumentens intentioner realiseras i förhållande till regionala och lokala förutsätt- ningar och till elevernas behov och förutsättningar. Lärares och rektorers kompetens är avgörande för likvärdigheten i utbildningen och för bedömningen av elevernas kunskaper och färdigheter. Det innebär att en gedigen och relevant lärarutbildning och kontinuerlig kompetensutveckling blir ett centralt instrument för stat, kommun och anordnare att upprätthålla och utveckla god kvalitet och likvärdighet inom sfi och övriga komvux. Det finns flera begrepp för det lärande som sker efter lärarutbild- ningen, bland annat kompetensutveckling, vidareutbildning och fort- bildning, och dessa används inte alltid stringent. samlar också olika utbildningar och kurser under fliken ”Skolutveckling”. I det här betänkandet använder vi begreppet kompetensutveckling som ett paraply som inrymmer såväl fortbildning som vidareutbildning. En anledning till detta är att det överensstämmer med de begrepp som används i betänkanden från Utredningen om en bättre skola genom På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk. mer attraktiva skolprofessioner (SOU 2017:51, SOU 2018:17). I dessa betänkanden förs omfattande resonemang om skolutveckling och kompetens i och för såväl grund-, gymnasie- som vuxenutbildning. Där redovisas även aktuell forskning rörande skol- och kompetensutveck- ling varför utredningen hänvisar dit för djupare beskrivning. För rektorer och utbildade lärare innebär kompetensutveckling att via olika former av utbildningar och genom olika aktiviteter för- djupa, bredda och förfina sin kompetens. Utredningens uppdrag om- fattar även obehöriga lärare och utredningen använder även begreppet för när obehöriga lärare utvecklar relevanta kunskaper och färdig- heter. Utredningen noterar att direktiven anger ökad kompetens, dvs. lärares kunskaper och färdigheter att undervisa inom sfi och sfi i kombination ska öka. Men förslag rörande ökad kompetens behöver relateras till vilka kunskaper och färdigheter lärarna kan ha med sig från sin eventuella lärarutbildning och därmed huruvida lärarutbild- ningen förbereder för arbete inom sfi och övriga komvux. Samma sak gäller för rektorer där vi behöver relatera förslagen till huruvida befattningsutbildningen för rektorer förbereder för rektorsuppdra- get inom komvux. Av utredningens direktiv och övriga utgångspunkter följer att uppdraget om kompetens främst fokuserar på kompetens som rör sfi och sfi i kombination med annan utbildning, dvs. utredningens huvudsakliga fokus är sfi. Vi har också i enlighet med direktivens skrivningar fokuserat på personer i ledningsfunktion samt lärare i sfi och svenska som andraspråk. Vi behandlar inte kompetensutveck- ling för lärare inom särskild utbildning för vuxna. Utredningens förslag och bedömningar i detta kapitel betonar nödvändigheten i att bygga en gemensam ämnesteoretisk och didak- tisk bas för professionen sfi-lärare och lärare i svenska som andraspråk inom komvux. Därmed kommer forskning, lärarutbildning och kom- petensutveckling på kort och att behandlas. Det här avsnittet utgör underlag för kommande avsnitt. Här ges underlag i form av statistiska uppgifter och prognos om lärarbehov samt en beskrivning av den formella kompetens som lärare i sfi och svenska som andraspråk behöver och har för sina uppdrag. Vi beskri- ver även förutsättningar för rektorsuppdraget i komvux. I detta avsnitt används officiella statistik och/eller för utredningen speciellt framtagen statistik. I det senare fallet anges det i fotnot. /20 fanns det 5 925 tjänstgörande lärare i komvux. På grundläggande nivå tjänstgjorde totalt 1 455 lärare, varav 716 lärare i svenska som andraspråk. På gymnasial nivå tjänstgjorde totalt 3 080 lärare, varav 410 lärare i svenska som andraspråk. Inom komvux tjänstgjorde också 72 speciallärare, 64 specialpeda- goger, 411 studie- och yrkesvägledare och 302 rektorer. Inom sfi tjänstgjorde /20 3 863 lärare. Det är drygt 400 färre än under läsåren 2017/18 och 2018/19, men drygt 1 000 fler än /11. I sfi arbetade också 260 rektorer. Sammanlagt blir detta cirka 10 000 tjänstgörande pedagogisk per- sonal i komvux. I gymnasieskolan arbetar avsevärt fler lärare; drygt 35 000 lärare. Dock överstiger antalet elever inom komvux, cirka 387 000, antalet elever i gymnasieskolan där cirka 355 000 går5 (ex- klusive grund- och gymnasiesärskola). /20 tjänstgjorde 109 förstelärare. Samtliga utom en var anställd i regi. Detta är en ökning /15 då det totalt fanns 46 tjänstgörande förstelärare i sfi.6 5Elever i komvux studerar dock på heltid. 6Statistik framtagen av för utredningen. Förstelärare i sfi tjänstgör främst inom i kommungrupperna större stad (30), mindre stad/tätort (23) och i något mindre utsträck- ning även i pendlingskommun nära storstad (18) samt långpendlings- kommun nära större stad (12). I storstäder tjänstgjorde 7 förstelärare. Inom övriga komvux tjänstgjorde samma läsår 219 förstelärare och 10 lektorer. Det är en ökning /15 då det totalt fanns 162 tjänstgörande förstelärare men en minskning från läsåren 2016/17– 2018/19 då det fanns drygt 240 förstelärare. 11.2.2Krav för behörighet, legitimation och anställning Det är den typ av lärarexamen och de ämnesbehörigheter läraren har som styr vilken skolform man blir behörig att undervisa i. Det är som ansvarar för att meddela legitimationer och i sam- band med detta bedöma och ange lärarens behörighet. Behörig att undervisa i grundläggande och gymnasial nivå inom vuxenutbildning är den som är behörig att undervisa på motsvarande nivå och i motsvarande ämne i eller gym- nasieskolan (31 § förordningen om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare). Det betyder att man för att undervisa på grundläggande vuxenutbildning ska ha ämneskunskaper om 30/45 hög- skolepoäng. För att undervisa på gymnasial nivå ska man ha ämnes- kunskaper om 90 högskolepoäng. Behörig att undervisa i sfi är den som har en ämneslärarexamen med inriktning mot arbete i årskurs 7–9, eller en ämnes- lärarexamen med inriktning mot arbete i gymnasieskolan om examen omfattar ämnet svenska som andraspråk. Även en äldre examen för undervisning i ämnet svenska som andraspråk ger behörighet. Vidare ger en lärarutbildning med en komplettering av minst 30 högskole- poäng eller motsvarande i ämnet svenska som andraspråk också behö- righet i sfi. Det betyder alltså att en lärarexamen mot lägre åldrar gene- rellt godkänns för behörighet/legitimation. För utbildning motsvarande sfi som bedrivs i t.ex. folkhögskolors regi, dvs. hos utbildningsanordnare med tillstånd att sätta betyg, används reglering i förordningen om vuxenutbildning7; utbildnings- anordnaren ska för undervisningen använda lärare som har en ut- bildning som är avsedd för den undervisning som läraren ska bedriva. Behörig att undervisa i komvux i grundläggande kurs i samhälls- orienterande ämnen är den som är behörig att undervisa i eller gymnasieskolan i något eller några av ämnena samhällskunskap, religionskunskap, historia och geografi. Behörig att undervisa i grund- läggande kurs i naturorienterande ämnen är den som är behörig att undervisa i eller gymnasieskolan i något eller några av ämnena fysik, kemi och biologi.8 För rektorer gäller att man ska påbörja en befattningsutbildning (se 11.5.4) efter tillträde som rektor. För alla lärare i hela skolväsendet är huvudregeln att det krävs legitimation för att få anställas som lärare utan tidsbegränsning samt legitimation och behörighet för att bedriva undervisning och självständigt sätta betyg.9 Den som inte har legitimation och rätt behörighet kan bli anställd i taget om det inte går att anställa någon lärare som har legiti- mation och rätt behörighet och under förutsättning att det inte finns något annat skäl med hänsyn till eleverna.