sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — För det fall att fattat beslut på felaktigt underlag eller att myndigheten i annat fall fattat ett beslut vars utgång blivit fel- aktigt ska det således vara möjligt för myndigheten att ändra beslu- tet, antingen genom att själva initiera en sådan omprövning, eller efter att vårdnadshavare påkallat behovet. 13937 § förvaltningslagen (2017:900). Utredningens förslag: Sekretess ska gälla hos i ärende om skolplacering för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen ska inte gälla för beslut i ärende. Offentlighetsprincipen innebär bl.a. att var och en har rätt att ta del av uppgifter som finns i allmänna handlingar hos svenska myndig- heter. Offentlighetsprincipen får bara inskränkas om det är påkallat av hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. skyddet för en- skildas personliga förhållanden. Inskränkningar i offentlighetsprincipen ska noga anges i en sär- skild lag eller i annan lag till vilken den lagen hänvisar.140 Den sär- skilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen, förkortad OSL (2009:400). En sekretessbestämmelse gäller normalt sett i en viss typ av ärende, viss typ av verksamhet eller hos en viss myndig- het. Bestämmelsens räckvidd är således i regel begränsad. Vissa sekre- tessbestämmelser är dock tillämpliga inom hela den offentliga sektorn. Det gäller bl.a. de sekretessbestämmelser i 21 kap. OSL som gäller som ett minimiskydd för enskildas personliga integritet inom hela den offentliga sektorn. Som huvudregel överförs inte sekretess från en myndighet till en annan vid uppgiftsutbyte.141 Det finns dock vissa bestämmelser om överföring av sekretess i offentlighets- och sekre- tesslagen. Dessa innebär att en sekretessbestämmelse som är tillämp- lig på en uppgift hos en myndighet i vissa fall ska tillämpas även hos en myndighet till vilken uppgiften lämnas, även om sekretessbestäm- melsen enligt sin ordalydelse inte är direkt tillämplig hos den mot- tagande myndigheten. En sekretessbestämmelse som är direkt tillämplig hos en myndig- het kallas för primär sekretessbestämmelse när den tillämpas hos den myndigheten.142 En primär sekretessbestämmelse kan tillämpas på uppgifter som den aktuella myndigheten får både från andra myn- digheter och från enskilda. En sekretessbestämmelse som är tillämp- 1402 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. 2008/09:150 s. 285 f. 1423 kap. 1 § OSL. lig hos en myndighet enbart på grund av en bestämmelse om över- föring av sekretess kallas för sekundär sekretessbestämmelse när den tillämpas av den myndigheten.143 En sekundär sekretessbestämmelse kan bara tillämpas på uppgifter från den utlämnande myndigheten och inte på uppgifter som lämnas direkt från enskilda. Utredningen föreslår att ska hantera ansökningar och placeringar inom skolvalet. De uppgifter inhämtar för att hantera denna uppgift är dels ansökningar från vårdnadshavare, dels uppgifter inhämtade från folkbokföringen. Sekretess gäller bl.a. i ärende vid myndighet där en part har skyddade personuppgifter.144 Sekretess gäller t.ex. även för uppgift som rör en enskilds hälsa, såsom uppgifter om sjukdomar.145 Således omfattas merparten av de känsliga uppgifter som kommer att hanteras inom ramen för skol- valet redan av sekretess. Utredningen menar att det emellertid inte kan uteslutas att den enskilde som ansöker om skolplats lämnar uppgifter direkt till Skol- verket som är av känslig karaktär utan att omfattas av någon av ovan- stående sekretessbestämmelser i , exempelvis uppgift om funk- tionsnedsättning eller socioekonomiska faktorer. Problem kan då uppstå genom att känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållan- den kan komma att stå utan sekretesskydd i verksamhet. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden ska gälla, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om upp- giften röjs. Den föreslagna sekretessbestämmelsen utgör således en primär sekretessbestämmelse hos . Den föreslagna bestämmelsen om sekretess för uppgifter om en om en enskilds personliga förhållanden i ärenden hos ärende hos om skolplacering är försedd med ett rakt skaderekvisit, dvs. det gäller en presumtion för att uppgifterna är offentliga. 1433 kap. 1 § OSL. 14421 kap. 3 a § OSL samt 22 kap. 2 § OSL. 14521 kap. 1 § OSL. 5.7.8Skolor vars verksamhet inte sammanfaller med stadieindelningen Utredningens bedömning: bör analysera situa- tionen med skolenheter som har en verksamhet som inte sam- manfaller med stadieindelningen. Som utredningen har beskrivit i avsnitt 5.2.3 innebär skolenheter med så kallad inkonsekvent stadieindelning ett problem som spiller över på andra skolenheter inom kommunen. Det är inte möjligt för kommunen att styra vilka stadier en fri- stående skola som etablerar sig i en kommun har, men det påverkar de kommunala skolornas dimensionering. Så kan även fristående skolor påverkas av att andra fristående eller kommunala skolor star- tar med årskurser som inte harmonierar med övriga etablerade skolor i kommunen. För såväl fristående skolor som kommunala skolor kan detta få effekter, där skolor kan tappa stora delar av elevunderlaget i en årskurs och snabbt behöva ställa om sin verksamhet. Att huvudmännen själva väljer vilka årskurser som ska finnas vid en viss skolenhet utan krav på att detta ska anpassas till övriga skolor eller efter stadieindelningen är ett problem som utredningen uppmärk- sammat. Det ingår emellertid inte i denna utrednings uppdrag att lämna förslag på vilka årskurser som skolors verksamhet ska få omfatta. Det kan dock konstateras att om en samordning kan komma till stånd och där skolenheternas utbud anpassas mellan kommunala och fristående skolor skulle kostnaderna för skolan som helhet sänkas då det skulle minska antalet tomma skolplatser i olika klassrum. Utredningen bedömer därför att bör analysera frågan, bl.a. utifrån hur många skolor som erbjuder verksamhet som inte sammanfaller med stadieindelningen och hur en reglering vars syfte är en strävan mot stadieindelade skolor skulle kunna formuleras. Vidare utgör de nationella proven i årkurs 3, 6 och 9 en viktig komponent av utvärderingen av enskilda skolenheter. Proven följer rådande stadieindelning och är viktiga för att kunna utkräva ansvar. När skolenhetens verksamhet inte följer denna stadieindelning för- svåras därför ansvarsutkrävandet vilket är ett ytterligare skäl till att rådande ordning utan krav på samstämmighet mellan skolans års- kurssammansättning och stadiestrukturen kan ifrågasättas. 6Principer för placering, mottagande och urval Utredaren har i direktivet givits i uppdrag analysera och ta ställning till hur bestämmelserna om placering kan ändras för att ge kom- muner bättre möjlighet att främja en allsidig social sammansättning av elever inom förskoleklass och . Utredaren har även givits i uppdrag att analysera om och i så fall hur gällande bestäm- melser om mottagande och urval kan tillämpas på ett sätt som främ- jar en allsidig social sammansättning av elever vid fristående för- skoleklasser, grundskolor och grundsärskolor samt att analysera och ta ställning till hur bestämmelserna om mottagande och urval till fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor kan ändras för att i större utsträckning främja en allsidig social sammansättning av elever. I föregående kapitel tog sig utredningen an uppgiften att analy- sera hur ett gemensamt skolval till kommunala och fristående skolor med förskoleklass, grundskola och grundsärskola kan införas. Syftet med de förslagen är att ett rättvist och välinformerat skolval, med ökad delaktighet och minskad segregation. Utöver detta behövs emellertid även ett regelverk som styr hur elever fördelas mellan olika skol- enheter. I ett gemensamt skolval är det naturliga att detta regelverk tar sig uttryck i prioriteringsregler som avgör vilka elever som ska ges förtur när en skola har fler sökande än platser, vilket utredningen benämner urvalsregler. Alla elever ska kunna gå i skolor med hög och likvärdig kvalitet och skolväsendet ska kompensera för skillnader i elevers förutsätt- ningar. Som utredningen skriver om i kapitel 4 uppstår skolsegrega- tion i princip via boendesegregation, de skolval som vårdnadshavarna gör och den selektion av elever som skolorna gör, antingen via direkt elevurval eller via de urvalsgrunder och skolvalsmekanismer som Principer för placering, mottagande och urval För att kunna bryta skolsegregationen krävs inte endast ett förändrat skolval utan även en förändring av regleringen som styr vilka elever som ska tas emot respektive placeras vid vilken skol- enhet. För kommunala skolor talar man om placering av elever och för fristående skolor talar man om mottagande av elever. Begreppet an- tagning används framför allt för gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan. I detta kapitel beskrivs hur kommuner och enskilda huvudmän placerar respektive tar emot elever i förskoleklass, grundskola och grundsärskola och hur dessa metoder kan användas för att främja en allsidig social sammanställning av elever vid såväl kommunala som fristående skolor. Utredningen lämnar i slutet av detta kapitel för- slag på förändrade urvalsregler. 6.1Gällande reglering för placering, mottagande och urval En utgångspunkt i det nuvarande styrsystemet är att skolor, oavsett huvudman, i så stor utsträckning som möjligt ska ha samma villkor och skyldigheter. Detta för att främja kvalitet, likvärdighet och rätts- säkerhet. Detta är ett uttryck för principen om lika behandling mellan kommunala och fristående verksamheter. Huvudprincipen är således att kommunala skolor och skolor med enskilda huvudmän så långt som möjligt ska ha samma villkor och därmed samma regel- verk. Vad gäller villkor för placering, mottagande och urval skiljer sig dock reglerna åt mellan kommunala och enskilda huvudmän. De skilda förutsättningarna följer bl.a. av de skillnader i ansvar för skol- verksamheten som råder mellan kommunala och enskilda huvud- män, vilket utredningen skriver om i kapitel 3. Vårdnadshavare har en möjlighet att välja vilken skola deras barn ska gå på, eller, rätteligen, lämna önske- mål om skolplacering. Vid urval till en skolenhet, dvs. när det finns fler sökande elever än det finns platser, gäller – något för- enklat – samma regler oavsett om man uttryckt önskemål om skola eller inte. För fristående skolor gäller det rakt motsatta, har du inte gjort ett val placeras du inte där. Principer för placering, mottagande och urval 6.1.1Skolplacering vid kommunala skolenheter Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kost- nadsfri grundläggande utbildning i allmän skola.1 Regeringsformen fastställer därmed varje elevs rätt att kunna genomföra skolplikten vid en skola. Detta innebär också att kommunen ansvarar för att se till att de elever som sökt plats vid en fristående skola men som ej erhållit en sådan ska erbjudas plats vid en skol- enhet. En elev ska enligt skollagens bestämmelser placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå, den s.k. valfrihetsprincipen.2 Vårdnadshavares önskemål ska således vara vägledande vid placering av elever i förskoleklass, grund- skola och grundsärskola. Inte sällan uppstår situationen att en skolenhet har fler sökande än det finns tillgängliga platser. Eftersom en elev som inte kan få plats i den skola som vårdnadshavaren valt kan komma att påverka urvalet till en annan skola måste kommunen vid urvalet hitta den bästa lösningen för alla berörda elever. I situationer då flera önskat att gå i en skola än det finns plats, ska samma principer vid urvalet gälla som då något önskemål inte fram- ställts. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts (den s.k. närhetsgarantin), ska kommunen placera eleven vid en annan av kommunens skolenheter. I annat fall får kommunen bara frångå önskemålet om önskemålet skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårig- heter.3 Bestämmelsen blir tillämplig om skolenheten inte har plats för alla som vill gå där och många kommuner har kommit att hänvisa till betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter när elever nekas en skolplacering vid en översökt skola på grund av att eleven har en sämre prioritering än de elever som får de lediga platserna, något utredningen skriver om i föregående kapitel. Bestämmelsen är även tillämplig om en elev har ett så omfattande stödbehov att det skulle medföra betydande ekonomiska eller orga- nisatoriska svårigheter för en kommun att ge stödet i den skola som eleven går. Då får eleven placeras vid en skola där stödet lättare kan 12 kap. 18 § regeringsformen (1974:152). 29 kap. 15 § första stycket, 10 kap. 30 § första stycket och 11 kap. 29 § första stycket skollagen. 39 kap. 15 § andra stycket, 10 kap. 30 § andra stycket och 11 kap. 29 § andra stycket skollagen. Principer för placering, mottagande och urval Det får enligt praxis ställas högre krav på en kommun vad avser att flytta en elev som redan har en skolplacering än när det är fråga om en nyplacering.4 Mot bakgrund av en kommuns skyldighet att fördela resurserna mellan sina skolenheter som följer av 2 kap. 8 a § skollagen måste det ställas relativt höga krav för att kostnader eller andra svårigheter som uppstår vid en viss skolenhet ska anses inne- bära betydande organisatoriska svårigheter för kommunen.5 En skola har en skyldighet att vidta långtgående åtgärder för att tillgodose en elevs stödbehov på den skola där eleven är placerad. Att eleven har behov av en lugn lärmiljö, anpassad undervisning och anpassat under- visningsmaterial har ansetts vara stödbehov som ska tillgodoses inom ramen för elevens ordinarie skolplacering och innebär inte i sig att det föreligger betydande organisatoriska och ekonomiska svårig- heter för eleven att gå kvar på den skolenhet där eleven är placerad.6 Däremot har en kommun bedömts ha fog att neka en elev skolpla- cering på denna grund i ett ärende där eleven hade behov av ett eget rum för undervisning samt plats för hjälpmedel och utrymme för att utföra sina aktiviteter. Utrymme för detta fanns inte på den önskade skolan. För att elevens behov skulle kunna tillgodoses hade skolan behövt byggas ut och handikappanpassas ytterligare, vilket kommu- nen inte hade förutsättningar att göra.7 Utgångspunkten är dock alltid att det stöd som en elev behöver ska ges på den skolenhet där eleven går och svårigheterna ska vara av sådan art att de kan anses som betydande för kommunen. Att stödbehovet skulle medföra betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter för en sär- skild skolenhet kan därför inte i sig anses tillräckligt för att en elev ska kunna flyttas.8 4Skolväsendets överklagandenämnd beslut diarienummer 2016:625. 5Skolväsendets överklagandenämnd beslut diarienummer 2017:122. 6Skolväsendets överklagandenämnd beslut diarienummer 2012:477. 7Skolväsendets överklagandenämnd beslut diarienummer 2018:484. 2009/10:165 s. 379. Principer för placering, mottagande och urval Bestämmelser om urvalsregler saknas För kommunala skolor saknas urvalsregler i skollagen, dvs. bestäm- melser som avgör vilka elever som ska få plats vid en skola när det är fler sökande elever än det finns platser. När väl närhetsgarantin tillgodosetts för elever vid kommunala skolor har kommuner rätt att själva utforma sina urval. Urvalsförfarandet måste vara objektivt, sak- ligt och icke-diskriminerande.9 Boende i skolenhetens upptagnings- område, syskonförtur och relativ närhet har bedömts vara godtag- bara urvalsgrunder. De urvalsgrunder som kommuner använder vid skolplaceringen får dock inte begränsa eller sätta vare sig valfrihets- principen eller närhetsprincipen ur spel. Närhetsgarantin innebär inte en ovillkorlig rätt för en elev att bli placerad vid den skolenhet som ligger närmast hemmet om det finns flera skolor i området i rimlig närhet. Vad som avses med uttrycket ”nära hemmet” är inte närmare definierat vare sig i lagen eller i dess förarbeten. Det ankommer på varje kommun att bestämma vilka kri- terier som ska gälla i fråga om uttrycket ”nära hemmet”.10 En kom- mun har i princip möjlighet att på eget initiativ tillämpa, eller sluta tillämpa, relativ eller absolut närhet som urvalsgrund, så länge som närhetsgarantin tillgodoses.11 Innebörden får antas vara beroende av de lokala förhållandena, varför det i första hand får anses ankomma på varje kommun att för sig bestämma vilka kriterier som ska gälla, med beaktande av faktorer som t.ex. elevernas ålder och avståndet mellan hemmet och olika tillgängliga skolor. Närhetsgarantin ger endast ut- rymme att åsidosätta en vårdnadshavares önskemål, valfrihetsprin- cipen, om inte de elever som har beviljats plats i den aktuella skolan verkligen har varit beroende av att placeras där för att kunna gå i en skola nära hemmet, dvs. absolut närhet är inte ensamt avgörande.12 Olika kommuner använder sig av olika principer för att avgöra när- het. Om det inte finns någon skola nära hemmet måste kommunen i enlighet med närhetsgarantin beakta vad som är ändamålsenligt från kommunikationssynpunkt för eleven. I vissa fall kan flera skolor bedömas som likvärdiga ur kommunikationssynpunkt även om de inte ligger på samma avstånd från hemmet. Eleven får dock inte drabbas 9HFD 2015 ref. 50 och Skolväsendets överklagandenämnds beslut 2016:45. 10HFD 2015 ref. 50. 11Se (2017). 12HFD 2015 ref. 50. Absolut närhet = elevernas avstånd mellan hemmet och den önskade skolan i meter. Principer för placering, mottagande och urval av en allvarlig försämring beträffande sin skolväg om kommunen placerar eleven vid en annan skolenhet än den närmaste. Kommunen har även en möjlighet att frångå vårdnadshavares önskemål om placering vid en viss skola om den önskade placeringen om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero.13 Bestämmelsen är endast tillämplig för respek- tive grundsärskolan och inte förskoleklassen. Att placera en elev vid en annan skolenhet med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero blir aktuellt om det finns behov av att flytta en elev på grund av att elevens eget beteende påverkar andra elevers trygghet och studie- ro i sådan omfattning att eleven inte kan gå kvar på skolenheten. I kommuner med segregerade områden finns få verktyg för att motverka skolsegregationen dels beroende på hur närhetsgarantin kommit att tolkas i flertalet kommuner, dels då det inte finns några möjligheter att prioritera vissa grupper framför andra när prioriter- ingsregler sätts upp. I syfte att motverka konsekvenserna av boende- segregationen utarbetades vid ett förslag om kvoter vid kommunala skolor under 2017.14 Enligt förslaget skulle kommu- ner kunna göra undantag från närhetsprincipen vid placering av elever genom att ta in elever via en särskild kvot. Förslaget har remit- terats men har därefter inte tagits vidare. 6.1.2Mottagande i en annan kommuns skolenhet En elev kan tas emot i i en annan kommun än hem- kommunen i framför allt följande två fall. För det första har en kom- mun en rätt, men inte skyldighet, att ta emot en elev från en annan kommun efter önskemål av elevens vårdnadshavare. För det andra kan en kommun vara skyldig att ta emot en elev från en annan kom- mun om eleven med hänsyn till sina personliga förhållanden har sär- skilda skäl att få gå i den kommunens grundskola.15 Frågan om särskilda skäl föreligger ska prövas med hänsyn till elevens förhållanden. Exempel på särskilda skäl kan vara bland annat kränkande behandling och andra allvarliga konfliktsituationer.16 1310 kap. 30 § andra stycket samt 11 kap. 29 § andra stycket skollagen. 14Utbildningsdepartementets promemoria (2017). 159 kap. 13–14 §§, 10 kap. 25 och 27 §§ samt 11 kap. 25–26 §§ skollagen. 1992/93:230 s. 60. Principer för placering, mottagande och urval 6.1.3Mottagande vid skolenhet med enskild huvudman Varje fristående skola ska vara öppen för alla elever som ska erbjudas utbildning i förskoleklassen eller respektive grundsär- skolan. Utbildningen får dock begränsas till att avse vissa årskurser, elever som är i behov av särskilt stöd eller till vissa elever som utbild- ningen är speciellt anpassad för.17 Det sistnämnda kan t.ex. vara skolor inriktade på tvåspråkig undervisning.18 För att en elev ska bli mottagen på en fristående skola krävs att vårdnadshavarna gjort ett aktivt val. En elev kan alltså inte placeras vid en fristående skola om vårdnadshavarna inte ansökt om det. I en situation där en fristående skola har fler sökande än tillgängligt antal platser får endast sådana urvalsgrunder användas som inte sätter öppenheten ur spel.19 Har en fristående skola däremot färre sökande än platser kommer platser stå tomma på skolan och inte, som ibland är fallet för kommunala skolor, fyllas med elever som inte fått plats vid den valda skolan på grund av att andra elever har rätt till en skola nära hemmet. De urvalsgrunder som tillämpas behöver därför vara objektiva till sin karaktär. I kravet på en objektiv urvalsgrund ingår att den ska vara förutsägbar. Skolinspektionen godkänner vilka grunder fristå- ende skolor får använda.20 Vilka grunder som ska användas avgör respektive huvudman. De urvalsgrunder som Skolinspektionen har godkänt är: –geografisk närhet, –förtur för de elever som går i skolans tillhörande förskoleklass, samt –verksamhetsmässiga samband på två olika grunder; organisato- riskt samband till exempel att en fristående förskola samutnyttjar lokaler och/eller personal med den aktuella skolan eller pedagogiskt samband, till exempel Waldorf- eller Montessoriinriktning. 179 kap.17 § samt 10 kap. 35 § samt 11 kap. 34 § skollagen. 2009/10:165 s. 743. 1995/96:200 s. 42. 209 kap. 18 §, 10 kap. 36 § samt 11 kap. 35 § skollagen. Principer för placering, mottagande och urval I samband med Skolinspektionens tillståndsprövning respektive till- syn tas ställning till de urvalsgrunder som huvudmannen för skol- enheten har valt och hur dessa förhåller sig till skollagens krav på öppenhet. En huvudman är inte bunden till de urvalsgrunder som finns angivna i ett beslut om godkännande utan får besluta om att göra för- ändringar i sina urvalsgrunder utan att detta måste anmälas till Skol- inspektionen. Däremot uppmanas fristående skolor att vara tydliga och öppna med vilka urvalsgrunder som gäller för att föräldrar och elever ska känna till förutsättningarna och urvalsgrunderna får därför inte ändras under en pågående ansöknings- och urvalsprocess. Fristående skolor har rätt att göra avvikelser från denna huvud- regel om det finns stöd i andra föreskrifter som avser fristående sko- lor med särskild pedagogisk inriktning och särskilda utbildningar. Exempel på särskilda utbildningar i är särskild utbild- ning i form av förberedande dansarutbildning och särskild utbild- ning med judiska studier. Fristående skolor har även en möjlighet att begränsa utbildningen till elever i behov av särskilt stöd. Detta gör det möjligt för fristående skolor att specialisera utbildningen till elever med exempelvis dys- lexi, inlärningsproblem eller koncentrationssvårigheter vid så kallade resursskolor. kan fristående skolor som har kö även ta emot nyanlända elever på en särskild kvot.21 De elever som tas emot med stöd av denna kvot ska ha varit bosatta i mindre än före starten av det aktuella läsåret och får högst utgöra högst av eleverna. Syftet är att fristående skolor som har kö lättare ska kunna ta emot nyanlända elever. Enligt vad utredningen erfar har kvoten använts i begränsad omfattning. Bestämmelserna om den särskilda kvoten upphör att gälla vid utgången av 2021. lämnade i betänkandet Det stämmer!