sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — balanserades elevers och föräldrars önskan om högre betyg av professionella normer hos såväl den enskilda läraren som rektorn. I dagens ordning står läraren mer ensam i försvaret av korrekt satta betyg, eftersom rektorn nu kan antas ha ett starkt intresse av höga betyg; betygen är ett viktigt instrument i konkurrensen om elever. När privata utbildningsföretag har aktualiserat delägande för lärare i företaget, har också denna sista barriär mot betygsinflationen försvagats, något som för övrigt blivit en realitet redan genom börs- noteringen av vissa företag i branschen. En enskild lärare har begrän- sad påverkan på den genomsnittliga betygsnivån vid en skola, men om flera lärare har samma intresse, kan effekten bli märkbar.75 75Förvaltningslagen 5 §: ”I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk.” Se vidare Hirschfeldt (2019). Förslag: En reglering av enskilda befattningshavares eventuella in- tressekonflikter vid delägarskap i de skolor eller koncerner där de är verksamma utreds. Vinstdrivande verksamhet och offentlig förvaltning På ett mer generellt plan ter det sig naturligt att resa frågan vilka kvalitetskrav som ska ställas på de fristående skolorna i förvaltnings- mässigt hänseende. Offentlig makt kan missbrukas, och för att i möjligaste mån förhindra detta finns ett omfattande regelverk bland annat i regeringsformen, förvaltningslagen, offentlighets- och sekretesslagen och , gällande tjänstefel, tagande av muta mer mera. Dessa regler kommer i vissa fall i konflikt med de regler som gäller kommersiell verksamhet, eftersom aktiebolagslagen före- skriver andra lojaliteter och restriktioner än den offentliga förvalt- ningens regelverk. Det fundamentala målet för en vinstdrivande verksamhet är att generera vinst till ägarna. Exempelvis föreskrivs i 3 kap. 3 § aktiebolagslagen ”Om bolagets verksamhet helt eller del- vis skall ha ett annat syfte än att ge vinst till fördelning mellan aktie- ägarna, skall detta anges i bolagsordningen.” Den logik som styr en vinstdrivande verksamhet är radikalt annorlunda än den som styr offentlig verksamhet. Ytterligare en aspekt att beakta är risken för korruption. Om någon resursstark person går in som delägare i ett kommersiellt ut- bildningsföretag, finns en risk att denna position utnyttjas för att gynna egna barn eller andra personer med vilka personen i fråga har nära relationer.76 När ansvar för offentlig verksamhet anförtros privata närings- idkare, söker man överbrygga denna brist på överensstämmelse genom avtal (i fallet tjänsteproduktion) eller lagstiftning (vid myndighets- utövning). Alla avtal och all lagstiftning är dock ofullständiga, vilket reser frågan i vilken utsträckning det offentliga och det privata intresset kan bringas att harmoniera. I det förstnämnda fallet måste bedömas om man genom avtal kan lösa problemet. Om inte, måste verksam- heten bedrivas i egen (offentlig) regi. Detta problem behandlas inte här. 76Ett exempel från inom denna kategori avslöjades av FBI ; se corruption-rigged. har fallit (SVT ). I det senare fallet – myndighetsutövning – måste samma grund- läggande fråga ställas. Kan man i det aktuella fallet få det privata vinstintresset att harmoniera med det allmänintresse som verksam- heten är tänkt att tjäna? Svaret kommer att bero på dels verksam- hetens natur, dels de allmänna förutsättningarna för att få ledning och anställda att agera för allmänintresset och inte i något avseende missbruka den makt som anförtrotts dem. De restriktioner som in- förts för att förhindra detta när myndighetsutövning bedrivs inom den offentliga förvaltningen måste enligt kommissionens bedömning ses som ett minimum också när offentlig makt utövas av enskilda juridiska personer. Förvaltningslagens krav och de ovan behandlade jävsreglerna är exempel. Bestämmelser om offentlighet och sekre- tess, meddelarfrihet och skydd för visselblåsare är andra viktiga spärrar mot maktmissbruk. Nedan behandlas offentlighetsprincipen i större detalj. Offentlighetsprincipen och de fristående skolorna Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 201877 att offentlig- hetsprincipen för att öka allmänhetens insyn bör göras tillämplig i fristående förskolor och skolor samt i privat anordnad vuxenutbild- ning. Ställningstagandet är i linje med den blocköverskridande sex- partiöverenskommelse som slöts inom ramen för Friskole- kommitténs arbete (SOU 2013:56) och regeringens överenskommelse med om vinster i välfärden. Offentlighetsprincipen – principen innebär rätt att ta del av all- männa handlingar – består av två delar: dels bestämmelserna i reger- ingsformen om yttrande- och informationsfrihet, som gäller för dem som är verksamma hos det allmänna, dels 2 kap. 1 § tryckfrihets- förordningen som gäller för myndigheter i . Offentlighets- principen tillämpas inom myndigheter, däribland kommuner, men gäller därför med automatik bara kommunala skolor. Det finns dock undantag då friskolor kan omfattas av offentlighetsprincipen, nämligen om kommunen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande i bolaget som driver skolan.78 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 193. 782 kap. 3 § offentlighet och sekretesslagen, OSL. Förutom allmänna handlingars offentlighet gäller den så kallade meddelarfriheten, som innebär stora möjligheter för medarbetare att lämna information för publicering i tidningar och andra tryckta skrifter. Med meddelarfrihet avses normalt att det är möjligt att en- ligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen straffritt lämna annars sekretessbelagda uppgifter för publicering i massmedier. Meddelarskydd är ett samlingsnamn för ett antal regler, som har syftet att förverkliga offentlighetsprincipen. Denna princip innebär att allmänheten har rätt till insyn i och tillgång till information om i huvudsak all offentlig verksamhet. En meddelare har rätt att vara anonym, och den som har tagit emot en uppgift för publicering har, med vissa undantag, tystnadsplikt beträffande meddelarens identitet. Lag om meddelarskydd i enskilda verksamheter finns också. Lagen är begränsad till att gälla för vård, skola och omsorg. Den innehåller inskränkningar för meddelarskyddet; den gäller inte om det föreskrivs i lag att uppgiften omfattas av tystnadsplikt. Principen om rätt att ta del av handlingar har begränsningar. Det ska dels röra sig om allmänna handlingar, dels vara förenligt med bestämmelser om sekretess. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift oavsett om det sker muntligen, genom utlämnande av en all- män handling eller på annat sätt.79 Visst skydd för sekretessen finns, eftersom rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen får begränsas, dock endast när det är påkal- lat med hänsyn till olika uppräknade intressen.80 För att principen om handlingsoffentlighet ska fylla sitt syfte måste myndigheterna registrera sina allmänna handlingar, eller i vart fall hålla dem ordnade så att det går att fastställa vilka allmänna hand- lingar som finns.81 Allmänheten måste kunna få vetskap om att en handling existerar. Rätten att ta del av allmänna handlingar förut- sätter att handlingar blir kvar i myndighetens vård och inte förstörs eller återlämnas till ingivaren.82 I SOU 2015:82, Offentlighet för fristående skolor presenterades förslag till reglering av offentlighets- och sekretessfrågor i fristående 793 kap. 1 § OSL. 80Det gäller bland annat det allmännas ekonomiska intresse, eller avser enskildas intressen, nämligen skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningar anges i offentlighets- och sekretesslagen. Även i 29 kap. 14 § skollagen föreskrivs tystnadsplikt för alla skolformer. 815 kap. OSL. instämmer i huvudsak i förslagen, men några ytterligare förtydliganden tas upp nedan. Eftersom SOU 2015:82 kom före EU:s marknadsmissbruksförordning83 (), som är direkt tillämplig och har företräde framför nationell rätt, belystes inte förordningen i samband med förslaget att offent- lighetsprincipen och meddelarfriheten skulle gälla för de fristående skolorna på samma sätt som för kommunala skolor. Det är i vart fall en av anledningarna till att Lagrådet kom fram till att man inte borde gå vidare med lagstiftningen, innan det var analyserat om detta kunde komma i konflikt med unionsrättsliga krav. Utbildningsdepartemen- tet publicerade en promemoria med analys av offentlighetsprincipen hos börsnoterade företag utifrån det EU-rättsliga regelverket. Utre- daren kom sammanfattningsvis fram till att någon komplettering av lagförslagen i remissen inte behövde göras. Bidrag från hemkommunen till fristående skolor regleras i skol- lagen. Hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för varje elev vid en fristående skola. De fristående skolorna är också en skatte- finansierad verksamhet, som ska ge möjlighet för skattebetalare, mass- media och andra intressenter att ha insyn i verksamheterna. Insyn bidrar till att stärka kvaliteten. Det som kan tala emot förslaget att offentlighetsprincipen ska gälla även fristående skolor är att det i skollagen ger kommunerna rätt till insyn i friskolornas verksamhet. Det som också skulle kunna tala emot införandet av offentlighets- principen är att det utöver insyn i verksamheten för kommunen finns tillsyn och granskningar. har kommunens och tillsyns- organens insyn en annan funktion än den som offentlighetsprincipen är till för att säkerställa. Att införa offentlighetsprincipen i friskolor kan ge ökade krav på huvudmännen för de fristående skolorna som krav att lämna ut handlingar och registrera handlingar, men lika villkor skulle gälla för kommunala och fristående skolor. Om det är en huvudman för en fristående skola med flera skolenheter, torde det heller inte vara ett sekretessproblem mellan dessa skolor. De ökande kraven genom offentlighetsprincipen kan medföra en ökad administrativ börda för huvudmännen för de fristående skolor som ska lämna ut handlingar (skyndsamhetskrav) respektive inte lämna ut handlingar. Det finns också ett tillgänglighetskrav. 83Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av om mark- nadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning), OJ L 173, , p. 1–61. stiftaren inför tydliga handläggningsregler, kommer införandet av en offentlighetsprincip att vara proportionerlig och inte heller drabba eleverna.84 Utöver bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen finns det inte några särskilda regler om hur organ av detta slag ska hantera ärenden om utlämnande av allmänna handlingar. Det bör vara tydligt vilka regler som ska gälla när huvudmän för fristående skolor ska handlägga utlämnande av handlingar.85 I betänkandet SOU 2015:82 föreslås en ny bestämmelse, 2 kap. 3a §, i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Bestäm- melsen har följande lydelse: Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av all- männa handlingar hos myndigheter ska i tillämpliga delar gälla också handlingar hos huvudmän för fristående skolor. Dessa huvudmän ska vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndigheter. Fristående skolor är organiserade så att det finns en, två eller tre olika nivåer: skolenhets-, huvudmanna- och ägarnivå. Av förslaget fram- går att det är huvudmännen som ska jämställas med myndigheter vid tillämpningen av OSL. Som lagtexten är formulerad ser insynen ut att omfatta endast huvudmannen. Detta är mindre lämpligt.86 Därför torde det vara rimligt att förtydliga att utlämnandet av handlingar ska gälla handlingar på skolenhetsnivå, och denna kan jämställas med myndighet. föreslår alltså att förtydliga huvudman till skolenhetsnivå. Enligt lagförslaget i SOU 2015:82 skulle meddelarfriheten i fri- stående skolor förändras på så sätt att den inte längre skulle omfattas av meddelarskyddslag, utan i stället ges samma innebörd 84Beslut att inte lämna ut handlingar kan överklagas till kammarrätt. Troligen ska i så fall de fri- stående skolorna ha samma skyldighet som exempelvis ett kommunalt företag eller myndighet när det gäller offentlighetsprincipen vid handläggning av ärendet om handlingsutlämnande. 85Vem inom fristående skolan som ska fatta detta beslut får styras av den företagsform som bedrivs. Är det ett aktiebolag, är det aktiebolagslagen som gäller, och i den står vilken instans inom aktiebolaget som fattar beslut. Praktiskt sköts det genom en delegeringsordning. Mot- svarande reglering gäller för andra associationsformer, som stiftelser, ideell förening, ekono- misk förening och så vidare. 86Eftersom insynen är avsedd att gälla även på skolenhetsnivå, är det tveksamt om detta är tillräckligt tydligt. Ägaren kan själv vara huvudman, och ett ägarföretag kan även bedriva annan verksamhet än skolverksamhet. Utredaren anser att det knappast låter sig göras att skilja ut skolverksamheten på ett så tydligt sätt som skulle krävas om skolverksamheten men inte övrig verksamhet skulle omfattas av offentlighetsprincipen. Av det skälet föreslås att det är huvud- mannen och inte ägaren som ska jämställas med myndighet. Eftersom huvudmannen i vissa fall också kan vara ägare kan, med den föreslagna formuleringen av 2 kap. 3 a § OSL, bestäm- melsen komma att omfatta även annan verksamhet som huvudmannen bedriver. och räckvidd som gäller i statliga och kommunala verksamheter enligt 13 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen, som bryter igenom lagstadgad och avtalad tystnadsplikt, en rimlig följd av ändringarna att friskolorna ska omfattas av offentlighetsprincipen. Inom offentlighet- och sekretesslagen får inte heller verksamhets- utövaren vidta några åtgärder mot den som utnyttjat sin meddelar- frihet. Meddelarfriheten har då företräde framför eventuell avtalad tystnadsplikt. Verksamhetsutövaren kan då inte heller göra gällande påföljder för avtalsbrott. Men detta förslag lämnades före ikraftträ- dandet av , så alla konsekvenser kunde inte förutses. En utredare på fick i uppdrag att analy- sera offentlighetsprincipen och meddelarfriheten ska gälla i fristå- ende skolor utifrån det EU-rättsliga regelverket, särskilt marknads- missbruksförordningen ().87 Som noterats ovan blev slutsatsen att tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar ska tillämpas även på huvudmän för fristående skolor som är börsnoterade aktiebolag eller dotterbolag till sådana aktiebolag, samt att anställda och uppdragstagare i fristående skolor ska ha meddelarfrihet och meddelarskydd enligt bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen, och att detta är förenligt med EU:s marknadsmissbruksförordning. Någon komplettering av lag- förslagen i remissen behöver därför inte göras. är tillämplig på de fristående skolor som är börsnoterade. Röjandeförbudet i artikel 10 gäller för myndigheter som ska tillämpa offentlighetsprincipen. I finns också ett undantag från röjande- förbudet. Förbudet gäller inte om det är ett normalt led i fullgöran- det av tjänst, verksamhet eller åliggande. Ett utlämnande att allmänna handlingar som innehåller insiderinformation kan troligen bara ut- göra ett normalt led i fullgörande av tjänst, om det finns en bestäm- melse i offentlighet- och sekretesslagen om att insiderinformation enligt lag inte får lämnas ut. Det kan då tolkas att det råder sekretess för uppgifter som utgör insiderinformation, eftersom en hänvisning till bestämmelserna i , , finns i 9 kap. 1 § offentlighet- och sekretesslagen. Regleringen om offentlighet och sekretess innebär att allmänna handlingar ska lämnas ut på begäran, men endast i de delar de inte innehåller sekretessbelagda uppgifter. Detta innebär bland annat att allmänna handlingar inte får lämnas ut i de delar de innehåller uppgifter som utgör insiderinformation. 87Utbildningsdepartementet (2019 b). Här kan det tilläggas att artikel 21 klargör att meddelar- frihet enligt nationell rätt som utgångspunkt har företräde framför röjandeförbudet i artikel 10. Det torde innebära att inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen. Det ger en medarbetare i en fristående skola (börsbolag) rätt att straffritt lämna insiderinformation till medier utan hinder av röjandeförbudet i artikel 10. Slutsatsen är, precis som i citerade promemoria, att det skulle råda förenlighet mellan med- delandefriheten i tryckfrihetsförordningen och men att ett så- dant röjande normalt kommer att innebära avtalsbrott i förhållande till arbetsgivaren. När här talas om avtalade tystnadsplikter avses sekretessavtal som den avtalsrättsliga tystnadsplikt som följer av allmänna principer om lojalitetsplikt i anställningsförhållanden. Privatanställda är således normalt underkastade avtalad tystnadsplikt som inte viker för med- delarfrihet. När det gäller meddelarfriheten kan det tilläggas att en utökad meddelarfrihet för lärare på börsnoterade friskolor (med upphävande av meddelarskyddslagen) då kan påverka sekretessen, eftersom man inte kan säkerställa att informationen förblir konfidentiell och ett offentliggörande av informationen då kanske inte kan skjutas upp. Det skulle innebära en inskränkning i möjligheterna för fristående skola att på ett normalt och ändamålsenligt sätt förhålla sig till sina informationsförpliktelser som börsbolag. Det är tveksamt om det alls vore möjligt att upprätthålla en börsnotering för fristående skolor. Det uppträder som framgått konflikter mellan börsnoterade fri- stående skolors intresse av sekretess och det allmänna intresset av insyn i offentlig verksamhet (offentlighetsprincipen). Den senare är ett viktigt instrument för att förhindra missbruk av offentlig makt och måste enligt kommissionens mening väga tyngre än enskilda aktörers ekonomiska intressen. Förslag: Offentlighetsprincipen bör ges samma innebörd hos fri- stående skolor som gäller för kommunala skolor. Privat- anställda är normalt underkastade avtalad tystnadsplikt som inte viker för meddelarfrihet. Det är en fråga som bör utredas närmare. Det framstår enligt kommissionens mening som en märklig stånd- punkt att de regler som skapats för förvaltningen till skydd för med- borgarna inte skulle gälla när myndighetsutövning har överlämnats till privata rättssubjekt. Samma principer bör rimligtvis råda oavsett vem som har anförtrotts uppgiften. Slutsatser har dragits på tre nivåer. För det första bör en upplys- ningsparagraf för de fristående skolorna att vid myndighetsutövning gäller objektivitetsprincipen införas, och jävsregler vid betygssätt- ning utsträckas till att omfatta även fristående skolor. Att så inte har skett förefaller vara resultatet av ett förbiseende. För det andra bör man förhindra att enskilda befattningshavare på fristående skolor – skolledare, lärare med flera – råkar i intressekonflikter till följd av ekonomiska intressen i de skolor eller koncerner där de är verksamma. En grundläggande fråga som kräver utredning är om vinstdrivande verksamhet över huvud taget låter sig förenas med myndighets- utövning. För det tredje bör de regler som utgör offentlighetsprincipens beståndsdelar – att kunna ta del av handlingar, meddelarfrihet och meddelarskydd, – även gälla för fristående skolor. Tillsynen av skolverksamheten måste vara oberoende av om skolan drivs i offentlig eller privat regi eller om undervisning meddelas av behöriga eller obehöriga lärare. kan Skolinspektio- nen exempelvis inte vidta åtgärder mot en lärare som inte är behörig. Lagstiftningen bör ändras på denna punkt. Sedan skollagen (2010:800) är förskolan en del av skolväsendet. Införandet av en egen skolform, den nu reviderade läroplanen, nya lagkrav på skolchef för förskolan och ett allt mer omfattande ansvar för tillsyn av fristående förskolor och pedagogisk omsorg innebär ökade krav på kapacitet för detta både i kommuner och den centrala tillsynsmyndigheten. granskning av dagens inspektionsverksamhet identifierar också ett antal brister som tycks tyda på en allmän resurs- brist, såsom att ärenden avslutas utan att man har verifierat att nöd- vändiga rättelser faktiskt har utförts.88 Denna resursbrist bör i så fall avhjälpas. Detta är en åtgärd som är angelägen och som bör genom- föras oberoende av den större omorganisation som skisserats ovan. Skolinspektionens budget omsluter . En femtioprocentig ambitionshöjning skulle alltså öka årskostnaden med , exklusive de förbättringar som föreslagits av . Rekommendation: Tillsynen av skolan skärps. Den centrala till- synsmyndighetens resurser förstärks, varvid särskild hänsyn ska tas till behoven i förskolan. Sanktionsmöjligheterna ses över. 17.3.2Styrning och ledning av förskola och skola Gemensam antagning till skolan I ett tidigare system var närhetsprincipen avgörande för i vilken skola en elev skulle gå. Med skolvalet, i de kommuner där ett sådant finns, kan icke avsedda konsekvenser uppträda, när de båda princi- perna om önskemål respektive närhet tillämpas. De flesta kommuner tillämpar en tolkning av närhetsprincipen som kallas relativ närhet, det vill säga man jämför två elevers näst bästa-alternativ, och ger i en bristsituation plats åt den elev vars situation skulle försämras mest om platsen gick till den andra eleven. Denna princip lockar dessvärre till strategiskt uppträdande. Elever som inte aktivt söker kan dess- utom bli av med en skolplats som de har rätt till enligt närhetsprin- cipen och få lång skolväg, om den aktuella skolan söks av fler elever än det finns plats för. Skolvalet leder också till ökad segregation. En del av denna är oavsiktlig, en annan avsiktlig och beror på skolornas selektion av elever.89 När föräldrar och barn uttrycker önskemål om skola, ger de uttryck för privata värderingar av olika alternativ. 88Riksrevisionen (2019 c). 89Om oavsiktliga mekanismer, se avsnitten 4.2 och 8.4, beträffande den avsiktliga selektionen avsnitt 8.4. dimensionen av skolans verksamhet – att barnen får träffa barn med annan social och kulturell bakgrund, att barn med utländsk bak- grund snabbare lär sig svenska och integreras i det svenska samhället –kan inte komma till uttryck genom skolvalet, eftersom ett enskilt hushålls bidrag till integrationen är marginellt. Det kan räcka med ganska svaga krav från föräldrars och barns sida på andelen inhemska och utlandsfödda barn för att det ska uppstå tröskeleffekter och snabb utflyttning till andra skolor än den ursprungligen tilltänkta.90 Detta gäller även om föräldrar och barn faktiskt önskar att denna integration ska komma till stånd. Integration kan ses som en kollek- tiv nyttighet, och för att åstadkomma denna krävs ett gemensam politiskt beslut och en central fördelning av tillgängliga platser, eventuellt kompletterad med nytillskott och nedläggningar. Utöver denna oavsiktligt uppkomna segregation finns en avsikt- lig. Det finns belägg för att fristående skolor aktivt selekterar elever i syfte att minimera kostnaderna för undervisningen, vilket stärker segregationen ytterligare, utöver den effekt som beror av de indivi- duella valen.91 Olika kommuner implementerar närhetsprincipen i dagens skol- lag på olika sätt. Det är angeläget att denna variation så långt möjligt begränsas, eftersom den har stor betydelse för hur likvärdighets- målet för utbildningssystemet förverkligas. System för en gemensam antagning Med ett centraliserat antagningssystem som omfattar både offentliga och fristående skolor finns det möjligheter att kombinera elevers och föräldrars önskemål med gemensamt bestämda krav på variation i sammansättningen av elevunderlaget. På en ort med hög andel barn med utländsk bakgrund kan det bli aktuellt med begränsningar av denna andel uppåt och nedåt för att säkerställa att barnen lär sig svenska och integreras väl. En sådan regel kan exempelvis få formen att ingen klass ska innehålla utrikes födda barn och att ingen klass ska innehålla mindre än 5 procent.92 Analysen får göras utifrån varje regions och kommuns förutsätt- 90Grundreferensen om spontan segregation är Schelling (1971). Specifikt om s.k. white flight från skolor, se Fairlie and (2002), Rangvid (2010), et al.