sou · H8B371 · 2020-12-02 00:00:00 — Kunskapssammanställning om miljörisker och förslag till skärpning av regelverket SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att förutsättningslöst analysera hur regelverket för utvinning av metaller och från alunskiffer kan skärpas (Dir. 2020:26). förordnades som särskild utredare och anställdes som sekreterare . Fr.o.m. anställdes till sekreterare och fr.o.m. 1juni 2020 anställdes som huvudsekreterare. Ut- redningen har antagit namnet Alunskifferutredning. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. pro- fessor , professor emeritus , branschjurist , professor , statsgeolog , utredare , utredare , rättssakkunnig , förbundsjurist , sak- kunnig , , ämnesrådet , sakkunnig , departements- sekreterare och departementssekreterare . Det och utredare entledigades från sina uppdrag , förordnades berggrundsgeolog till expert, lik- som det . Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med förordnade experter. Utredningen har sammanträtt vid fyra tillfällen. Betänkandet har skrivits i vi-form. Jag är emellertid ensam ansva- rig för samtliga bedömningar och förslag. Särskilda yttranden har lämnats av , och . Mitt uppdrag är härmed slutfört och jag överlämnar mitt betän- kande Utvinning ur alunskiffer Kunskapssammanställning om miljörisker och förslag till skärpning av regelverket (SOU 2020:71). Förslag till lag om ändring av minerallagen (1991:45).......... 1.2Förslag till förordning om ändring av mineralförordningen (1992:285) ....................................... Utredningens uppdrag och betänkandets disposition ..... Behov av och tillgång till innovationskritiska metaller Miljömål och ansvarsfull anskaffning .................................... EU:s gröna giv ......................................................... Behovet av innovationskritiska metaller och ........... Den globala marknaden .......................................... Sekundärutvinning och återvinning ...................................... 3.4.1Förekomster av innovationskritiska metaller och i avfall................................................... 3.4.2Några projekt inom sekundärutvinning Utvinning av koncessionsmineral.......................................... Utvinning kräver flera olika tillstånd .................................... Prövningen enligt minerallagen ............................................. Prövning enligt m.m. ......................................... mål och allmänna hänsynsregler ...... Vissa bestämmelser hänförliga till tillståndet ........ 4.4.4Särskilt om vattenverksamhet och miljökvalitetsnormer för vatten ............................. 4.4.5Ekonomisk säkerhet och ekologisk Förbudet mot brytning av uran m.m. .................... 4.4.8Pågående utredningar som skulle förtydliga och stärka regelverket i Förekomst av alunskiffer ..................................................... Alunskifferns kemiska signatur............................ 5.3 Utvinning av metaller och ur alunskiffer ............... 5.3.1Om brytning i alunskiffer och liknande 5.4 Miljörisker vid utvinning ur alunskiffer .............................. 5.4.1Miljörisker kopplade till alunskifferns 5.4.2Miljörisker kopplade till utvinningens 5.5 Miljöpåverkan från historisk brytning................................. 5.5.1Redogörelse om miljöskador från tidigare 5.5.2Information om innehåll i historiskt avfall från äldre alunskifferverksamhet .......................... Utgångspunkter och slutsatser ............................................ Sammanfattning av utredningens förslag ............. Skärpningar av regelverket ................................................... 6.2.1Förslag om prövning av sökandens lämplighet vid ansökan om bearbetningskoncession ............. 6.2.2Förslag rörande utredning om bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jord- och Förslag att ansökan om och bearbetningskoncession ska innehålla uppgift om den berör alunskiffer.......................... 6.3Ökad kunskap om miljörisker vid utvinning 6.3.1Databas om förekomster av alunskiffer samt dess sammansättning .................................... 6.3.2Databas för förekomst av innovationskritiska metaller och i gruvavfall från Forum för kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte om miljörisker vid utvinning av innovationskritiska metaller 6.3.4Inrätta ett forskningsprogram med inriktning mot miljörisker vid utvinning i alunskiffer.......... Utgångspunkter för utredningens konsekvensanalys ........ Konsekvenser för intressenter ............................................. 7.2.1Konsekvenser för möjligheten att bedriva prospektering och tillgodogörande av råvaror i den svenska mineralindustrin ............................. Konsekvenser för markägare ................................ Konsekvenser för myndigheter ........................................... Konsekvenser för miljön...................................................... Ekonomiska konsekvenser av förslagen.............................. Förslaget till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ...... 8.2Förslaget till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285) ....................................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2020:26 ........................................... Bilaga 2 prognoser för behov av metaller Bilaga 3 Förteckning över råvaror av avgörande betydelse ...... Bilaga 4 Relevans för de industriella ekosystemen hos råvaror av avgörande betydelse ............................. Bilaga 5 Uran i gruvavfall ........................................................... Bilaga 6 Gällande och förfallna undersökningstillstånd ........... Bilaga 7 Beskrivning av en hypotetisk process för metallutvinning ur alunskiffer ............................... Bilaga 8 Sammanställning om miljöpåverkan från tidigare brytning i alunskiffer .................................................... Gas eller i vätska upplöst ämne som fäster sig vid ytan på fast material eller en annan Sker genom svagare eller starkare Vid mineralutvinning metoder att lösa ur en malm med alkaliska lösningar (högt pH). En tydlig avgränsad sekvens med berg- grundslager med alunskiffer och enstaka lager/linser med kalksten och orsten. från mellersta kambrium (mioling), övre kambrium (furong) och yngre ordovicium (tremadoc) dvs. Process att öka koncentrationen av malm- i en malm vid mineralutvinning. Anrikning omfattar generellt metoderna, gravimetrisk anrikning, magnetisk separa- tion, flotation och lakning. Under anrikningen produceras slig eller koncentrat samt utvinningsavfall, vanligt- vis s.k. anrikningssand. En anläggning där man förädlar malm genom mekanisk och/eller kemisk behandling och framställer ett koncentrat av värdefulla Förkortning för bästa tillgängliga teknik (eng. Best Available Techniques). grepp som definieras i Industriutsläpps- direktivet (IED). Naturligt förekommande brun-svart orga- niskt material bildat av kerogen i samband med olje- och gasbildningsprocesser i berg- Lättantändligt oftast i fast form. Lösligt i organiska lösningsmedel. Förkortning för Best Available Technique branschvisa sammanställningar av teknik. kalk (CaO) tillverkas genom upp- hettning av krossad kalksten till cirka kalk används bland annat vid tillverkning av stål och vid cellulosa- Benämning på gruvbrytning som sker i dagen och inte under jord. Tidsenhet för definition av geologisk ålder. Fosforit är en sedimentär bergart rik på Ett vidare begrepp för malm, mineraltill- gång eller mineralreserv. begrepp som används i och i Mineralgrupp bestående av aluminiumsili- kater med natrium, kalium eller kalcium. gruppen som uppträder i sedimentära berg- arter med marint ursprung. En mineralgrupp som huvudsakligen består av aluminiumsilikater och främst kalium, magnesium samt järn. är två vanliga glimmermineral. kan lätt delas i tunna skivor samt tål höga temperaturer och isolerar värme väl. merskiffer är en omvandlad skiffrig bergart som innehåller stor andel glimmermineral. Ofyndigt berg, berg som inte är brytvärt. Innehåller inte tillräcklig mängd av det sökta mineralet eller har andra egenskaper som utesluter anrikning. för att malmen ska nås eller för att stabili- sera dagbrott och tunnlar. vara ett avfall (utvinningsavfall) och läggs i upplag i gruvans närhet. ibland också ”sidoberg”. Process som innebär att man får man en högre koncentration av en lösning genom Processen kan upprepas och göras i flertalet steg. Metaller och som bedöms som nöd- vändiga för miljö- och teknikinnovationer. Uttrycket betyder i översättning från latin ”på plats”. att anrika ämnen ur berggrunden utan loss- görning och transport. av malmvärde en mycket grov uppskatt- ning av värdet av i berget. skattning som inte ligger till grund för Bergskedja bildad när de nordeuropeiska (Baltica) och nordamerikanska () plattorna kolliderade för cirka 400 miljo- ner år sedan. Kambrium är en geologisk period. ordovicium tog vid . Kambrisk – Från denna geologiska period. Ett slags stenkol som förekommer i den övre delen av den kambriska alunskiffern i (), och Öster- Den bildar centimetertjocka och till uran per ton. Särskilt utpekade mineraliska ämnen (metal- ler, vissa industrimineral samt olja, gas och kol) som omfattas av minerallagen. Metoder att lösa upp ur en malm med en reaktiv lösning, vanligtvis syra, cya- nid eller alkalisk lösning. exempelvis metaller erhållas med elektro- lys, kemisk fällning eller vätskeextraktion. Indelning av berg och jordarter i karakte- ristiska geologiska lager och serier. En i naturen förekommande mineralkon- centration som är brytvärd ur ekonomisk synvinkel, där ett eller flera ämnen kan är således, i den striktaste betydelsen, ett ekonomiskt begrepp. används dock termen malm i en bredare betydelse där alla ”” inte nödvän- digtvis måste vara ekonomiskt lönsamma att utvinna just i denna stund. definierade begrepp är mineraltillgång och En åtgärd som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om att avleda avlopps- vatten eller att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller att skydda mot vatten, utan syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst En metall är ett grundämne eller en leger- ing (ett material med metalliska egen- skaper vilket består av två eller fler grund- ämnen varav minst ett är metall). kan beroende på deras fysikaliska och kemiska egenskaper, delas i järnmalmer, icke-järnhaltiga metaller, ädelmetaller och ingår i gruppen specialmetaller. Bestämmelser enligt kapitel 5 i om krav på kvaliteten på luft, vatten, mark eller miljö i övrigt. visst geografiskt område och beslutas av regering eller myndighet. En kemisk förening eller ett grundämne med en väldefinierad kemisk sammansätt- ning och en i normala fall ordnad kristall- struktur, som bildats genom en geologisk Ett eller flera bygger upp En naturlig ansamling av . denna förekommer i ekonomiskt brytvärd mängd uppstår en fyndighet (betecknas då mineraltillgång eller mineralreserv). Den del av en känd eller indikerad mine- raltillgång som är ekonomiskt möjligt att För att en mineraltillgång ska klassas som mineralreserv krävs att lämp- liga värderingar och studier har gjorts och modifierats med hänsyn till realistiskt an- tagna brytnings- och vidare förädlingsmeto- der, samt ekonomiska, marknadsmässiga, legala, miljömässiga, sociala och politiska Beroende på ökad grad av geo- logisk kunskap och säkerhet delas mine- ralreserver in i kategorierna sannolik mine- ralreserv och bevisad mineralreserv. En koncentration av ekonomiskt intres- santa förekomster av i eller på jordskorpan i en sådan form, kvalitet och kvantitet att det finns rimliga möjligheter till eventuell ekonomisk utvinning. kvantitet, halt, kontinuitet och andra geo- logiska kännetecken av en mineraltillgång är kända, uppskattade eller tolkade utifrån specifika geologiska fakta, provtagning Beroende på ökad grad av geo- logisk kunskap och säkerhet delas mineral- tillgångar in i kategorierna antagen mineral- tillgång, indikerad mineraltillgång och känd Ordovicium är en geologisk period. brium tog slut och avslutades när Silur tog – från denna geologiska period. En kalksten som är rik på organiskt mate- Uppträder som linser och bankar i En malm med flera utvinningsbara metaller. Annat ord för undersökningsarbete, det vill säga arbetet att leta efter ekonomiskt intressanta () genom syste- matiska undersökningar av berggrunden. Görs för att få en bättre förståelse för inför en framtida kommersiell gruvdrift. Provbrytning utgör inte utvinning i mine- rallagens mening (däremot enligt utvin- ningsavfallsförordningens mening). En process där ett ämne upphettas i en syrefri miljö till en hög temperatur, (500– 1 ) så att det sönderfaller utan att Vid pyrolys avgår flyktiga ämnen i gasform. Ett ytvattenområde eller grundvattenmaga- sin till vilket det sker utsläpp av förore- ningar, direkt eller indirekt. Förkortning för Rare Earth Elements (eng.). En grupp metalliska ämnen som generellt förekommer i små mängder i jordskorpan (sällsynta jordartsmetaller). tydelse inom teknik för energiomställning. Vid anrikning av via upphettning av malm eller slig, ofta för att oxidera sul- fidmineral till oxidmineral. Avfall från alunskifferbränning. En anläggning för deponi av finkornigt gruvavfall från anrikningsverk. En skolla är oftast en skiva av berggrund som förflyttas i samband med bergskedje- bildning och veckning. flertalet överskjutningar och ligga staplade Släckt kalk Ca(OH)2 bildas genom att bränd kalk (CaO) reagerar med vatten. Släckt kalk eller kalciumhydroxid används Geologiska avlagringarnas inbördes ord- ningsföljd och ålder. Anrikningsmetod där syra (exempelvis sva- velsyra) tillsätts för att accelerera upplös- ning av metaller i . Brytning och bearbetning av bland annat berg, naturgrus, torv och andra jordarter. Definitionen på täkt är ett arbetsföretag som primärt syftar till att nyttiggöra det nieras utvinningsavfall som avfall som upp- kommit som en direkt följd av prospek- tering, utvinning eller bearbetning eller som en direkt följd av lagring av utvunnet material innan bearbetning av materialet Utredningen har analyserat hur regelverket för utvinning av metaller och ur alunskiffer kan skärpas och tagit fram förslag på regel- skärpningar. Vi har även redogjort för vilka metaller och som kan förekomma i alunskiffern i , sammanställt kunskap om alun- skifferns sammansättning och miljörisker förknippande med metall- och mineralutvinning ur alunskiffer samt identifierat kunskapsluckor. Utifrån denna kunskapssammanställning föreslår vi ett antal åtgär- der för att öka kunskapen om hanteringen av miljörisker i samband med utvinning ur alunskiffer. Vi har beaktat förslag från andra relevanta utredningar som är under beredning. Vi har analyserat hur regelverket för utvinning av metaller och mine- ral från alunskiffer kan skärpas. Utifrån vår analys har vi tagit fram följande förslag som leder till högre krav på den verksamhetsutövare som planerar utvinning ur alunskiffer. Vi föreslår regelskärpningar som innebär: •att sökanden i ansökan om undersökningstillstånd och bearbet- ningskoncession särskilt ska ange om ansökan avser alunskiffer, •att bearbetningskoncession som avser alunskiffer endast får beviljas den som visar att den är lämplig att bedriva sådan bearbetning och •att frågan om påverkan på jord- och skogsbruket ska utredas sär- skilt i koncessionsärendet efter underrättelse från bergmästaren. Därutöver föreslår vi en myndighetsgemensam vägledning för till- lämpning av bestämmelser avseende frågan om påverkan på jord- och skogsbruket. Vi föreslår även ett antal åtgärder för att öka kunskapen kring hantering av de miljörisker som är förknippade med metall- och mineralutvinning ur alunskiffer. Med beaktande av de kunskapsluckor som har identifierats föreslår vi bland annat att information samman- ställs i databaser samt forskningsåtgärder. Grön omställning och behovet av innovationskritiska metaller och Bakgrunden till uppdraget är ett ökat intresse för prospektering i alun- skiffer. De ämnen som efterfrågas är så kallade innovationskritiska metaller och . Det är råvaror som är avgörande för samhällets välfärd, utveckling och gröna omställning. har satt upp ambitiösa mål för det svenska klimatarbe- tet och regeringen har som ambition att ska bli världens första fossilfria välfärdsland. EU har också lanserat den europeiska gröna given, med syfte att göra till världens första klimatneutrala kontinent med nettonollutsläpp . Den gröna omställningen kommer att kräva omfattande invester- ingar i ny teknik, förändrade produktionsprocesser och ökad elektri- fiering. En nyckelfaktor för utvecklingen av grön teknik är tillgången till innovationskritiska metaller och . Enligt förväntas behovet av metaller och som krävs för sol- och vind- kraft samt elektrifiering av transportsektorn öka med flera . Exempel på metaller och som behövs är litium, kobolt, grafit och vissa sällsynta jordartsmetaller. EU är i stor utsträckning beroende av import av de flesta av dessa metaller och , i vissa fall upp till 98–av behovet. Produk- tionen av många av dessa råvaror är koncentrerad till länder utanför EU, såsom och . EU:s importberoende inne- bär en risk för medlemsstaternas ekonomier och försörjningstrygg- het samt även en risk för bristande kontroll över att produktionen uppfyller unionens krav på miljömässig och social hållbarhet. Den svenska alunskiffern innehåller, i varierande halter, de flesta av de olika metaller och som behövs för den gröna omställ- ningen och som EU är importberoende av. mer också i gruvavfall och annat avfall. pågår projekt för att de också ska kunna återvinnas ur sekundära källor . Det finns ingen pågående brytning av innovationskritiska metaller och i alunskiffer och någon sådan brytning har inte heller tidigare skett i . När frågan om brytning i alunskiffer nu aktua- liseras finns det oro för de miljörisker som är förknippade med verk- samheten. Det är det senast skedde brytning i alunskiffer i . Det är viktigt att notera att den brytning i alunskiffer som historiskt bedrivits avsåg andra ämnen och skedde med stöd av annan lagstiftning och bedömdes enligt helt andra miljökrav än vad som gäller . Utredningen har biståtts av en expertgrupp med flera av landets ledande experter inom relevanta områden. Tillsammans har vi tagit fram ett kunskapsunderlag om alunskiffer och analyserat de miljö- risker som finns förknippade med alunskifferns egenskaper och ut- av metaller och ur bergarten. De egenskaper hos alunskiffern som potentiellt kan utgöra miljö- riskfaktorer är förekomst och vittring av sulfider samt förekomsten och utlakning av uran, och dess dotter-isotoper. Vittring av sulfider kan leda till att surt lakvatten bildas vilket ökar mobilitet av ett flertal metaller. Vilka grundämnen som frigörs beror på massornas kemiska och mineralogiska sammansättning, mineralens lakbarhet, metallers mobilitet och vilken typ av utvinningsteknik som används. Betydel- sen av förekommande organiska materials påverkan på metallers ut- lakning och mobilitet är en annan viktig faktor. Om inte tillräckliga skyddsåtgärder vidtas för att förhindra att metaller frigörs kan det få konsekvenser för vattenkvalitet och miljön. Dessa miljörisker är inte unika för just alunskiffer, men den kom- plexa sammansättningen i alunskiffer gör att det är svårt att bedöma miljöriskerna och valet av lämpliga skyddsåtgärder. Vi har analyserat de författningsreglerade krav som ställs på verk- samhetsutövare inom prövningsprocessens olika steg. Vi konstaterar att såväl minerallagen som ställer höga krav på verksam- hetsutövaren. Därtill kommer ett antal förslag under beredning som utgör viktiga tillägg till befintligt regelverk. Det gäller bland annat förslag om avfallshanteringsplanens roll och krav på utformningen av den ekonomiska säkerhet som verksamhetsutövaren ska ställa för miljöriskerna. Alunskifferns komplexa sammansättning och att be- arbetningen troligen kommer att kräva ny teknik är omständigheter som gör att vi föreslår att kraven på de verksamhetsutövare som av- ser att bedriva verksamhet i alunskiffer skärps. Då jord- och skogsbruk förekommer inom områden med alun- skiffer, och då denna markanvändning inte omfattas av regelverket om riksintressen, föreslår vi även att reglerna kring tillvaratagande av dessa intressen förtydligas. Vi har även analyserat möjligheten att införa skärpta regler i form av särskilda kompletterande miljökrav för utvinning ur alunskiffer. Vi har i denna analys kommit fram till att de enskilda miljörisker som är förknippade med utvinningen inte är unika för alunskiffer samt att regelverkets generella utformning gör att förekommande och till- kommande miljörisker omfattas av och hanteras inom befintligt regel- verk. Vi föreslår därför inte några skärpta regler som tar sikte på miljö- riskerna vid utvinning ur alunskiffer. Nuvarande regelverk i , inklusive utvinningsavfallsförordningen, med de tillägg som är under beredning, är enligt vår mening tillräckligt för att prövningsmyndig- heterna ska kunna bedöma och hantera potentiella miljörisker vid undersökning av och utvinning ur alunskiffer på ett relevant sätt. Förslaget att ansökan ska innehålla uppgift om verksamheten sker i alunskiffer höjer uppmärksamheten kring detta hos prövningsmyn- digheten och berörda aktörer. Förslaget gör det också möjligt att identifiera och följa upp verksamhet som avser alunskiffer. Förslaget om lämplighetsprövning ökar förutsättningarna för att den som be- viljas bearbetningskoncession har den kunskap och de ekonomiska förutsättningar som krävs för att bedriva sådan verksamhet. om bergmästarens underrättelse till och Skogssty- relsen ökar förutsättningarna för att skyddet för den brukningsvärda marken uppmärksammas och beaktas inom prövningsprocessen. Det- samma gäller för den vägledning som vi föreslår. De kunskapsinsatser som föreslås medför att kunskapsnivån och kompetensen höjs på myndighetsnivå, liksom hos övriga aktörer. Detta bör leda till mer välgrundade beslut i prövningsprocessen jämfört med om åtgärderna inte vidtas, vilket i sin tur ökar förutsättningarna för positiva effekter för miljön lokalt. Förslaget om kartläggning och offentliggörande av innehåll i befintligt avfall från alunskiffer bedöms kunna leda till ökad sekundärutvinning, med positiva effekter för miljön som följd. Eftersom förslagen inte begränsar möjligheten till framtida utvin- ning av innovationskritiska metaller och bedöms förslagen inte ha någon betydande negativ påverkan på investeringsklimatet i den svenska mineralindustrin, eller på möjligheterna till tillgodogörande av innovationskritiska ämnen av vikt för förnybar energi och annan högteknologisk produktion av vikt för den gröna omställningen. Förslagen bedöms ha begränsade konsekvenser för innehavare av rättigheter kopplade till utvinning ur alunskiffer. och EU är beroende av import av innovationskritiska metaller och från länder med mindre utvecklad miljölagstift- ning. Om sådan utvinning i stället sker på ett hållbart sätt i ger det positiva effekter för miljön globalt samt bidrar till ökad för- sörjningstrygghet inom och EU. The inquiry has analysed how the regulations for the extraction of metals and from alum shale can be tightened, and produced proposals for tightening the rules. We have also reported on the metals and that can occur in alum shale in , compiled knowledge about the composition of alum shale and the environmental risks associated with metal and extraction from alum shale, and identified knowledge gaps.