sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — sou 2020 46 d2 SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Jämlikhet som politisk fråga................................................. Avgränsningar och plan för betänkandet ............................ Välfärd och ojämlikhet ............................................. Att mäta ojämlikhet .............................................................. Förutsättningar, utfall, ansvar och legitimitet..................... Ojämlikhet – läge och utveckling............................... Det långa perspektivet .......................................................... Fördelningen på global nivå ................................................. OECD-området och EU ..................................................... Hälsa och utbildning............................................. Inkomstutvecklingen i absoluta tal ...................... Inkomstutvecklingen för kvinnor och män......... Överföring mellan generationer........................... Socialt kapital – tillit ............................................. Ojämlikheters ursprung och dynamik.......................... Arv och miljö ........................................................................ Socialt betingad ojämlikhet.................................................. Konsekvenser av ojämlikhet ...................................... Allmänna konsekvenser av ökad inkomstspridning ........... 5.2Barns livschanser och den intergenerationella Samband mellan ojämlikhet och hälsa m.m...... Det offentliga åtagandet ........................................... Allmänt om motiv för offentliga åtaganden........................ Fördelningspolitiska aspekter på offentliga åtaganden ...... Hur stor är den offentliga sektorn? Fördelningseffekter av offentliga ingrepp ........................... Produktiviteten i offentlig sektor ........................................ Läckage, dödviktskostnader och kapitalisering................... Den offentliga maktens struktur ......................................... Gränsytan mellan offentligt och privat................................ Det tidiga livet ........................................................ Prenatala villkor och livets början........................................ Barnets tidiga utveckling ...................................................... Boende och närmiljö ............................................................. Vad påverkar utbildningsresultat och utbildningsval?........ Att mäta kunskaper, resultatskillnader och skolors kvalitet................................................. 8.3.2Resultatutvecklingen i den svenska Likvärdighet i den svenska .............. Skillnader mellan pojkar och flickor .................... Skolans pedagogik och arbetsmiljö ...................... Skolval och fristående skolor ............................................... Effekter av skolvalsreformerna i ............. De fristående skolornas resurser .......................... Skolan och värdegrunden ..................................................... Andra konsekvenser av utbildning och skolmiljö .............. Den svenska arbetsmarknadsmodellen ............................... Jämlikhetsproblem på den svenska arbetsmarknaden ........ Inträde, etablering och förankring på arbetsmarknaden .... Löner och inkomster ............................................................ De arbetsbaserade trygghets- och välfärdssystemen .......... Arbetsliv i förändring, livslångt lärande .............................. Hinder för ett fullt deltagande på arbetsmarknaden .......... Kort om pandemin ............................................................... Förutsättningarna för familjebildning ................................. Familjeliv, föräldraansvar och anhörigomsorg .................... Hälsa i vuxenlivet .................................................................. Alkohol, tobak, narkotika och spel...................................... Föreningsliv och civilsamhälle ............................................. De äldre i arbetslivet................................................ De äldre och arbetsmarknaden............................................. Utträdet från arbetsmarknaden............................................ Den rumsliga dimensionen ....................................... 12.1.3 Det ägda och det hyrda boendet........................... Invandring, mottagande och integration ..................... Asylsökande och mottagandet i ............................. 13.2.3 Vilka asylsökande har fått stanna i ? 13.3.1 Nyanlända elever i svensk skola ........................... 13.4.6 Självrapporterad integration och värderingar ...... Offentliga intäkter och utgifter Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen... Demokrati och politiskt deltagande.................................... DEL III Överväganden och förslag Åtgärder för ökad jämlikhet – inledande översikt ......... Den makroekonomiska ramen – en liten, Finanspolitik och krishantering........................................... Den globala finansmarknaden och makropolitiken ............ Utbildning och kultur............................................... Problem och diagnos ............................................................ 17.3.1 Huvudmannaskap, ledning och finansiering av förskolan och skolan ......................................... 17.3.2 Styrning och ledning av förskola och skola ......... 17.3.3 Pedagogik, lärarutbildning och läromedel ........... 17.3.4 Vuxenutbildning och livslångt lärande................. 17.3.5 Regionala aspekter på utbildningssystemet ......... Problem och diagnos ............................................................ 18.3.1 Stärkt ställning för arbetstagare Mottagande och integration ...................................... Problem och diagnos ............................................................ 19.3.2 Nyanlända barn och ungdomar ............................ 19.3.3 Etableringsinsatser för nyanlända vuxna.............. 19.3.5 Ökad statlig finansiering av integrationen ........... Bostäder och grannskap ........................................... Problem och diagnos ............................................................ Förbättrad tillgång till ekonomiskt Ett bättre utnyttjande av det befintliga En social bostadspolitik ........................................ Problembild och diagnos...................................................... Förslag och bedömningar..................................................... Problem och diagnos ............................................................ Hälso- och sjukvård .............................................. Absolut preskription för konsumentfordringar ... Hälso- och sjukvård.................................................. Problem och diagnos ............................................................ 23.3.1 Det tidiga livet....................................................... 23.3.2 Jämlika levnadsvanor och arbetsmiljö.................. 23.3.3En jämlik och behovsbaserad hälso- Transfereringar – barn och familj .............................. Problem och diagnos ............................................................ Inkomststöd till barnfamiljer................................ 24.3.2 Bättre inkomstskydd för gravida .......................... Problem och diagnos ............................................................ Ersättningsnivåer, beräkning av ersättning Stärkt rättssäkerhet och ökad effektivitet vid långa sjukfall...................................................... Dataproduktionen för kontroll, tillsyn Problem och diagnos ............................................................ 26.3.1 Ökad kunskap om effekten av olika åtgärder ...... 26.3.2 Allmänt om brottsförebyggande 26.3.3 Insatser mot ekonomisk brottslighet ................... Problem och diagnos ............................................................ Breddat politiskt inflytande.................................. 27.3.5 Dataunderlag för analys och forskning................ Problem och diagnos ............................................................ De dominerande problemen ................................................ Finansiering – översikt ......................................................... Klimat och ekologi ............................................................... Humankapital, jämlikhet och utveckling ............................ Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen (1949:105).............................................................................. Förslag till lag om ändring i jordabalk (1970:994).............. Förslag till lag om ändring i preskriptionslagen (1981:130).............................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ... Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800).............. 31.6Förslag till förordning om ändring i förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa Förslag till förordning om ändring i alkoholförordning (2010:1636)............................................................................ Förslag till förordning om ändring i gymnasieförordningen (2010:2039)................................... Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185).............................................................................. Förslag till förordning (2022:000) om statlig Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen (1949:105)............................................................................ Förslaget till lag om ändring i jordabalken (1970:994)..... Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)............................................................................ Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)......... Förslaget till lag om ändring i preskriptionslagen (1981:130)............................................................................ Konsekvenser av förslagen ...................................... Införande av absolut preskription av fordringar ............... Bindande anställningserbjudande och sanktionsavgifter för arbetsgivare som inte uppfyller villkoren som legat till grund för arbetstillståndet ............................................. Införande av bestämmelse om jäv för fristående skolor ... Upphävande möjligheten för kommuner att subventionera fristående skolor för att dessa ska kunna etablera sig i kommunen.................................... Införande av en statlig hyresgaranti ................................... Valmöjligheter för standardhöjande åtgärder .................... Begränsningar i reklam för kommersiella spel ................... Ändringar i alkoholförordningen ....................................... 15Åtgärder för ökad jämlikhet Det centrala i kommissionens uppdrag är att lägga fram förslag som kan bidra till att öka jämlikheten i det svenska samhället. Direktivet pekar såväl på ett antal nyckelsektorer – utbildning, arbetsmarknad och andra – som på ett antal dimensioner av ojämlikhet som ska belysas – jämställdhet, segregerat boende och regional ojämlikhet. I direktivtexten refereras också till uppväxtvillkor, vilket motiverar ett barnperspektiv på vissa frågor. Dessa kategorier, dimensioner och perspektiv överlappar, och det är därför inte självklart hur åt- gärdsförslagen bör presenteras för att diskussionen ska kunna föras på ett systematiskt och transparent sätt. Jämställdhetsfrågor kom- mer in i analysen av exempelvis arbetsmarknad, hälso- och sjukvård, socialförsäkring och utbildning. Integration av personer med ut- ländsk bakgrund berör utbildning, boende, arbetsmarknad och andra politikområden. I föreliggande kapitel görs därför en kort genom- gång av direktivets utpekade utredningsfrågor med läshänvisningar till de mer detaljerade presentationerna i de kapitel som följer. Jämlikhet i förutsättningar och utfall Distinktionen mellan jämlikhet i förutsättningar och jämlikhet i utfall görs ofta i fördelningspolitiska debatter. Medan det råder bred enighet om att jämlikhet i förutsättningar ska råda, är meningarna mer delade när det gäller jämlikhet i utfall. Enigheten om den första tolkningen av jämlikhetsbegreppet bottnar i värderingen att alla barn så långt möjligt ska beredas samma möjligheter att forma sitt eget liv, oberoende av vilka föräldrar de råkar ha och i vilka miljöer de tillbringar sina tidiga levnadsår. Oenigheten om den andra tolk- ningen beror på övertygelsen att en alltför långt driven utjämnings- Åtgärder för ökad jämlikhet – inledande översikt politik påverkar incitamenten till tillväxtbefrämjande aktiviteter som utbildning, arbetsutbud och sparande negativt och att den därför långsiktigt skulle vara ogynnsam även för grupper i den nedre delen av inkomst- och förmögenhetsfördelningen. Som har framgått av tidigare kapitel är distinktionen mellan förut- sättningar och utfall svår att upprätthålla. I ett livscykelperspektiv utgör utfallet i ett skede förutsättningar för det följande, och det går alltså inte att dra någon skarp skiljelinje dem emellan. I början av livet är en människa helt utlämnad åt faktorer som hon inte rår över, och även om hennes autonomi växer med stigande ålder, kan tidiga levnadsförhållanden sätta spår som ibland varar livet ut. Som också har visats tidigare i texten finns det ett starkt empi- riskt samband mellan förutsättningar och utfall. Rörligheten mellan generationer – hur oberoende barns levnadsvillkor är av föräldrarnas –är det gängse måttet på hur väl man i ett samhälle lyckas realisera visionen om lika förutsättningar för alla barn, och rörligheten visar sig bero ganska starkt av ojämlikheten i inkomster. Den så kallade Gatsby-kurvan är belagd både i internationella jämförelser1 och i jämförelser mellan områden inom Sverige2. Ju högre ojämlikheten i inkomster är, desto starkare slår föräldrarnas utbildningsbakgrund igenom i barnens utbildningsnivå och färdigheter.3 Tanken att ojämlikhet skulle vara gynnsam för den ekonomiska tillväxten får inte heller något särskilt starkt stöd i empiriska under- sökningar. I de studier som använder det något trubbiga ginimåttet för att mäta ojämlikhet är resultaten blandade. I de studier som byg- ger sin analys på en mer detaljerad beskrivning av inkomstfördel- ningen finns däremot ett robust resultat, nämligen att en högre in- komstandel för de lägsta inkomstskikten ger en snabbare ekonomisk tillväxt.4 Flertalet studier med denna uppläggning visar också att hög inkomstandel för de översta skikten är negativ för den ekonomiska tillväxten.5 1Corak (2013). 2Brandén (2019). 3Cingano (2014), fig. 5 och 6. 4Dabla-Norris et al. (2015), Cingano (2014). 5En förklaring till den något splittrade bilden är att inkomstfördelningen kan påverka inte bara den samlade tillväxttakten utan också tillväxtens karaktär. te Kaat (2019) visar i en omfattande studie att en ojämn inkomstfördelning tenderar att gynna de branscher som har hög andel fysiskt kapital. Åtgärder för ökad jämlikhet – inledande översikt Det finns ett samband mellan dessa båda forskningsinriktningar. Den mekanism varigenom en hög inkomstandel för de nedre skikten i inkomstfördelningen ger en snabbare ekonomisk tillväxt är att den sociala rörligheten ökar, och det praktiskt-politiskt viktigaste politik- området i detta sammanhang är utbildning.6 Det är genom ett väl utbyggt offentligt finansierat utbildningssystem med en hög lägsta- nivå på kvaliteten som barn till föräldrar med kort utbildning och låga inkomster ges möjligheter att frigöra sig från sitt sociala och ekonomiska arv och i större frihet forma sitt eget liv. Ytterligare en aspekt på detta är att de dominerande bakgrunds- faktorerna när människors framgångar i skolan och arbetslivet ska förklaras praktiskt taget alltid blir föräldrarnas utbildning och dispo- nibla inkomst. Utfallet för föräldrarna – utbildningsnivå och dispo- nibel inkomst – är alltså en av de viktigaste förutsättningarna för barnen. Sammanfattningsvis kräver en politik för ökad jämlikhet vad av- ser marknadsinkomster också att man överväger åtgärder som jäm- nar ut utfall och som beaktar disponibla inkomsters betydelse för framför allt barns uppväxtvillkor. Uppväxtförhållandena sätter sin prägel på barn långt upp i åldrarna, ibland med livslånga konsekvenser. är det framför allt familjeförhållandena som dominerar – föräldraskap och hemmiljö. Som framgått av kapitel 7 kan även upplevelser och yttre påverkan under fosterstadiet ha be- tydelse. Berörda politikområden under denna tidiga levnadsfas blir i första hand hälso- och sjukvården knuten till graviditet och födsel, bostadspolitiken, socialförsäkringen med dess inverkan på hur för- äldrarna fördelar ansvaret och föräldrastödet till familjer med mindre gynnsamma förutsättningar. vidgas perspektivet till att omfatta den yttre när- miljön, grannskapseffekter och sociala nätverk. Bostadspolitik och stadsplanering, lokal offentlig service och förskola är i detta skede viktiga funktioner. 6Narayan et al. (2018), fig. 4.6. Åtgärder för ökad jämlikhet – inledande översikt Åtgärder för att öka jämlikheten i uppväxtvillkor blir aktuella inom en rad politikområden – utbildning och kultur (kapitel 17), migration och integration (kapitel 19), bostad, grannskap och miljö (kapitel 20), hälso- och sjukvård (kapitel 23), transfereringar barn och familj (kapitel 24) och skattefrågor (kapitel 28). Utbildningspolitiken är en nyckelsektor, med förgreningar till de flesta av livets områden. Utbildningssystemet, från förskola till vuxenutbildning, är den viktigaste offentliga insatsen för att minska barns beroende av föräldrar och hemmiljö och ge ett reellt innehåll åt tanken att varje människa ska kunna ta ansvar för sitt eget liv. Utbildningen är avgörande för en människas försörjningsförmåga i vuxenlivet. Genomgången gymnasieskola är nästan ett krav för en stabil position på arbetsmarknaden. Med försörjningsförmåga blir det lättare att hitta en partner och bilda familj. Utbildning är kopplad till en bättre hälsa, både fysiskt och psykiskt. Påverkan går också i den andra riktningen; problem med hälsan kan skapa svårig- heter på arbetsmarknaden. Svårigheter i skolan leder med hög sannolikhet till större problem längre fram. De som av olika anledningar inte lämnar med ett fullständigt betyg får ofta svårigheter att försörja sig på den gängse arbetsmarknaden. Inte sällan ligger läs- och skrivsvårigheter eller psykiatriska diagnoser bakom problemen. En mycket hög andel av dem som hamnar i kriminella livsmönster har sådana, och tidiga insatser kan bidra till att minska problemen. Ett snabbt föränderligt arbetsliv ställer krav på vidareutbildning i vuxenlivet. Det livslånga lärandet underlättas om man har en bra grund från en skola med hög kvalitet redan från början. Kunskap skapar sin egen efterfrågan. Den som har med sig ett betydande humankapital från den obligatoriska skolan kommer med stor sannolikhet att söka sig ny kunskap senare i livet, både sådan som är arbetslivsanknuten och sådan som mer allmänt bidrar till ett rikare liv, kulturupplevelser och sociala kontakter utanför de givna i arbetslivet och boendemiljön. Skolan och kulturpolitiken ska bort- om sitt utbildningsuppdrag också bidra till att upprätthålla bild- ningsnivån i samhället. Åtgärder för ökad jämlikhet – inledande översikt Utbildning är också central för demokratins fortlevnad och ut- veckling. Kunskap är grunden för autonomi och ett kritiskt förhåll- ningssätt och blir därmed också ett vaccin mot antidemokratiska och antiliberala idéer. Åtgärder inom utbildningsområdet behandlas i huvudsak i kapi- tel 17. Den särskilda problematik som hänger samman med miss- lyckanden i skolan och kopplingar till kriminalitet behandlas i kapit- len 26 (kriminalitet) och 27 (sociala investeringar). Om en god utbildning lägger grunden för framgång på arbets- marknaden, krävs ändå ett arbetsmarknadspolitiskt ramverk för att näringslivets och löntagares intressen ska kunna balanseras. I dominerar en tradition där arbetsmarknadens parter i mycket regle- rar sina relationer. Kollektivavtal är centrala för att reglera löner och arbetsvillkor i övrigt. Denna ordning, som brukar kallas den svenska modellen, kräver dock en grundläggande maktbalans mellan parterna, och senare decenniers internationaliseringsrörelser har förändrat denna balans till löntagarnas nackdel, framför allt genom ett inflöde av arbetskraft från låginkomstländer inom och utanför EU. Detta har fått konsekvenser för både arbetsvillkor och arbetsmiljö. En historisk kompromiss som haft stor betydelse för både eko- nomisk utveckling och trygghet i landet bygger på att löntagar- organisationerna har ställt sig bakom en frihandelsvänlig politik i utbyte mot en väl utbyggd socialförsäkring och en aktiv arbets- marknadspolitik. Frihandel tenderar att leda till snabb struktur- omvandling med stora påfrestningar för berörda löntagargrupper. Med en social försäkring som dämpar effekterna på inkomsterna på kort sikt och kompetensutveckling för att möta arbetsmarknadens skiftande krav blir det lättare att nå bred acceptans för den förda politiken. Kollektivavtalens täckningsgrad är en viktig indikator på den svenska modellens livskraft. Åtgärder för att öka jämlikhet i arbetslivet behandlas främst inom kapitlen 18 (arbetsliv), 19 (migration och integration) och 25 (arbets- baserade trygghetssystem). Åtgärder för ökad jämlikhet – inledande översikt Hälsoläget är generellt sett gott i , men det finns variationer som följer de gängse mönstren baserade på utbildning och inkomst. Det finns också regionala variationer och skillnader knutna till kön och etnisk härkomst. Inom detta område finns ett spektrum av poli- tiska åtgärder – preventiva insatser genom information och vaccina- tionsprogram, väl utbyggd hälso- och sjukvård med mera – inom hälsovården i trängre mening. Men även politik som syftar till att begränsa skadeverkningarna av alkohol, tobak, narkotika och spel hör hit, i gränslandet mellan hälsovård och konsumentpolitik. För personer med funktionsnedsättningar och därmed mer lång- variga nedsättningar av arbetsförmågan föreligger särskilda problem. Dels är hälsotillståndet ofta sämre även i de avseenden som inte är direkt kopplade till funktionsnedsättningarna, dels kan det vara svårt att finna möjligheter på arbetsmarknaden att utnyttja den arbets- förmåga man har. Både hälso- och sjukvård, socialförsäkringar och arbetsmarknadspolitik aktualiseras alltså för denna grupp. Åtgärder för en mer jämlik hälsa presenteras i kapitlen 23 (hälso- och sjukvård) och 24 (transfereringar – barn och familj). Jämställdhet – jämlikhet mellan könen – är ett vittförgrenat politik- område med återverkningar inom en mängd andra områden. Jäm- ställdheten har ökat i ett längre perspektiv, men ännu återstår ett betydande arbete. Lönerna har konvergerat på de områden där det råder könsbalans, men mellan mer enkönade yrken råder ännu stora skillnader. Inkomsterna skiljer sig mellan män och kvinnor, fram- för allt beroende på att deltidsarbete är vanligare bland kvinnor. Kvinnor står också för en större del av det obetalda arbetet, även om en utjämning har skett framför allt i familjer där makarna har längre utbildning. Ökande skillnader mellan mäns och kvinnors kapital- inkomster har gjort att konvergensen mellan mäns och kvinnors genomsnittliga totala inkomster har avstannat. Karriärmöjligheterna är inte utjämnade, även om kvinnors gene- rellt högre utbildningsnivå successivt får genomslag framför allt inom offentlig sektor. Redan nu kommer pojkars generellt sämre presta-