sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Det kan för det första vara utlänningar som misstänks för eller har lagförts för terrorismrelaterade brott begång- na i eller utomlands. Det kan även vara fråga om utlänningar som har stridit för Daeshs s.k. kalifat eller som på annat sätt på plats utomlands har deltagit i, gett stöd åt eller sympatiserat med Daesh eller någon annan terroristorganisations verksamhet. Det kan också vara fråga om utlänningar som i olika sammanhang har propagerat för en viss terroristorganisation eller som har försökt intressera andra för dess ideologi eller verksamhet. Intresset för att stödja ter- roristorganisationer kan även ha tagit sig andra uttryck som inte är lika tydliga. I fråga om vissa utlänningar kan det, på grund av deras agerande, beteende eller uttalanden finnas skäl som talar för att det finns en risk för att de kan komma att begå eller medverka till terrorismrelaterade brott. Den andra situation där tvångsmedel enligt utredningens mening bör få användas är om det finns en risk för att utlänningen engagerar Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder sig i en organisation eller grupp som kan komma att begå eller med- verka till terrorismrelaterade brott. Det kan vara fråga om en utlän- ning som, på grund av omständigheter knutna till honom eller henne, eller den miljö som utlänningen befinner sig i, är i farozonen för att kunna komma att medverka till sådana brott. Det kan då sak- nas konkreta omständigheter som talar för att utlänningen är enga- gerad i en grupp eller organisation som ger uttryck för sin vilja att stödja eller utföra terrorismrelaterade brott i eller utom- lands. Det kan emellertid av olika skäl finnas en tydlig risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en sådan organisation eller grupp, exempelvis på grund av att han eller hon har sitt ursprung i eller har tillbringat tid i en stat där det förekommer sådana organi- sationer eller grupper och har visat intresse för dem. Ett annat skäl kan vara att utlänningen befinner sig eller har befunnit sig i en miljö där det typiskt sett kan finnas risk för radikalisering. Ett exempel kan vara att utlänningen har umgåtts med eller avtjänat fängelsestraff tillsammans med någon som på goda grunder kan antas hysa extrema åsikter som kan leda till intresse för att begå eller främja terrorism- relaterade brott och att det kan antas ha påverkat utlänningen. Det är då av stor vikt att Säkerhetspolisen inom ramen för kontrollen kan verifiera eller avfärda misstankar om anknytning till en viss organi- sation eller grupp. Mot bakgrund av att radikalisering anses kunna ske betydligt snabbare än förut är det angeläget att Säkerhets- polisen tidigt kan fånga upp tecken på en sådan utveckling. En tredje situation där tvångsmedel bör få användas är om det behövs för att klarlägga om det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder terrorismrelaterade brott i eller utomlands. Säkerhetspolisen har små möjligheter att, utan att använda hemliga tvångsmedel, avslöja ensamagerande personer som planerar sådana brott. Eftersom de kategorier av utlänningar som den nya lagen tar sikte på i sig anses medföra en förhöjd risk för att terrorismrelaterade brott begås bör även utlänningar som saknar kända kopplingar till organisationer eller grupper med terroristan- knytning – och där det inte heller finns någon identifierad risk för att utlänningen engagerar sig i en sådan – kunna kontrolleras med hjälp av tvångsmedel. Risken för radikalisering kan i sådana fall vara en viktig faktor. Den fjärde situationen där tvångsmedel kan behöva användas är för att klarlägga risken för att utlänningen själv eller tillsammans Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder med andra medverkar i eller främjar andra allvarliga brott som rör säkerhet. Som framgått av avsnitt 10.5.3 föreslår utredning- en att tvångsmedel ska få användas oavsett om utvisningsbeslutet grundas på risken för terrorismrelaterade brott eller att utlänningen på annat sätt utgör ett allvarligt hot mot säkerhet. Det bör avspeglas även i den nu aktuella bestämmelsen. Brott mot säkerhet kan emellertid vara av vitt skilda slag och vissa sådana brott har en förhållandevis låg straffskala. Enligt utredningens mening bör endast befarad risk för allvarliga brott mot säkerhet få läggas till grund för tvångsmedelsanvändning. Det bör vara fråga om brott som har fängelse eller mer i straffskalan. Det som sägs i om misstänkt ska avse utlänningen Utgångspunkten är att den nya lagen i största möjliga utsträckning ska luta sig mot bestämmelserna om tvångsmedel i , om det inte krävs någon särreglering. Det bör därför tydligt framgå att det som sägs i balken om den som är skäligen misstänkt i stället ska gälla utlänningen. Det innebär att bestämmelser om att tvångs- medel under vissa förutsättningar får användas mot någon som inte är misstänkt för brott inte blir tillämpliga. Det gäller t.ex. bestäm- melserna om husrannsakan hos någon annan än misstänkt eller om kroppsvisitation av någon annan än den misstänkte. Särskilt om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning När det gäller de tvångsmedel som får användas enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll skiljer sig husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning på olika sätt från de hemliga tvångsmedlen. Beslut om husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning fat- tas inte av domstol. Den som ett sådant tvångsmedel riktar sig mot får normalt kännedom om åtgärden i samband med att den genom- förs. Det är en självklarhet när det gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning, men även husrannsakan genomförs normalt i den berördas närvaro. Om den som åtgärden riktar sig mot inte är när- varande när husrannsakan genomförs ska, som framgår av hänvis- ningen till 28 kap. , han eller hon underrättas om åtgärden i efterhand (se 28 kap. 7 §). Det behöver dock inte göras Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder om det är till men för utredningen. Då får underrättelsen skjutas upp till dess att den inte längre skulle skada utredningen. Den bestäm- melsen bör i detta sammanhang tolkas så att om det inte kan antas vara till men för Säkerhetspolisens kontroll av utlänningar eller verk- samheten inom kontraterrorism och kontraspionage ska utlänning- en underrättas. I annat fall får underrättelsen tills vidare skjutas upp. Samma grundläggande förutsättningar bör enligt utredningens mening gälla för att få använda husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning som för de hemliga tvångsmedlen. De nu aktuella tvångsmedlen anses inte vara lika ingripande för den enskilde som hemliga tvångsmedel. Det bör dock påpekas att regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll inte ger någon möjlighet att hän- skjuta svårbedömda frågor om t.ex. husrannsakan till beslut av åkla- gare eller rätten. Någon sådan möjlighet föreslås inte heller . En särskild fråga är vad hänvisningen i 19 § lagen om särskild ut- länningskontroll till tillämpliga bestämmelser i 28 kap. rättegångs- balken innebär. Enligt förarbetena till den ursprungliga bestämmel- sen avsåg hänvisningen till 28 kap. bestämmelserna i 5–7, 9 och 13 §§ (prop. 1973:37 s. 112). De paragraferna reglerar bl.a. vem som får besluta om tvångsmedlen, hur de ska verkställas och att protokoll ska föras över åtgärderna. Enligt utredningens mening bör hänvisningen tolkas så att bestämmelserna i 28 kap. rät- tegångsbalken ska tillämpas om det inte finns särreglering i den nya lagen. Det måste dock alltid beaktas att regleringen i den lagen tar sikte på utlänningar och inte på personer som förekommer i en för- undersökning. Utredningens förslag: Generella beslut om att tvångsmedel får användas ska inte omfatta frågor om granskning, bevarande och förstöring av material från tvångsmedlen eller användning av överskottsinformation. Skälen för utredningens förslag: Enligt 11, 11 a och 14 §§ lagen om särskild utlänningskontroll får under vissa förutsättningar Migra- tionsverket, regeringen respektive allmän domstol förordna att 19– 22 §§ ska tillämpas på en utlänning. Enligt 18 § tillämpas bestämmel- Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder serna i dessa paragrafer i den utsträckning beslut har meddelats en- ligt lagen. I 19–22 §§ regleras emellertid inte bara frågor om använd- ning av vissa tvångsmedel utan även frågor om hur myndigheterna ska granska, bevara och förstöra material från tvångsmedlen och hur överskottsinformation får användas. Det är visserligen frågor som behöver regleras i den nya lagen, men det känns främmande att t.ex. allmän domstol ska besluta om att bestämmelser av det slaget ska ”tillämpas på utlänningen”. Generella beslut om att tvångsmedels- regleringen ska tillämpas på utlänningen bör enligt utredningens mening endast avse frågan om de i lagen utpekade tvångsmedlen får användas för att kontrollera honom eller henne. Utredningen åter- kommer i kapitel 11 till frågor som rör granskning, bevarande och förstöring av material från tvångsmedelsanvändning enligt lagen och användning av överskottsinformation. Utredningens förslag: Säkerhetspolisen ska, om inte annat an- ges, ansvara för all tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen. Skälen för utredningens förslag Säkerhetspolisen ansvarar för både terrorismbekämpningen och be- kämpningen av brott mot säkerhet. Myndighetens främsta uppgift är att förebygga och förhindra sådana brott. Myndigheten pekas i de flesta avseenden ut som ansvarig polismyndighet enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Säkerhetspolisen har också en särskild roll i sådana utlänningsärenden som visserligen har säker- hetsaspekter men som inte är av den kvalificerade art att de hand- läggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. handlägger övriga utlänningsärenden som kräver polisiär medver- kan. Det innebär att handlägger det stora flertalet utlänningsärenden. har således en annan roll när det gäller utlänningsärenden än Säkerhetspolisen. I vissa bestämmelser som rör tvångsmedel i lagen om särskild ut- länningskontroll framgår det att endast Säkerhetspolisen är behörig Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder att ta initiativ till användning av tvångsmedel, medan det i andra be- stämmelser anges att både Säkerhetspolisen och får göra det. Exempel på det förstnämnda är 11 § andra stycket, 11 a § första stycket och 14 § andra stycket. Exempel på det sist- nämnda är 19 § andra stycket och 20 § andra stycket. Den nuvarande regleringen skapar genom det en otydlig bild av vilken roll respektive myndighet har. Enligt vad som har upplysts under utredningsarbetet är det i allt väsentligt Säkerhetspolisen som tillämpar tvångsmedelsbestämmel- serna i lagen, med undantag för bestämmelserna om anmälnings- plikt. De situationer där tillämpar lagen om särskild utlänningskontroll – förutom om myndigheten verkställer ett utvisningsbeslut enligt lagen – är framför allt om utlänningen med stöd av 11, 11 a eller 14 § åläggs anmälningsplikt. De utlänning- ar som har fått anmälningsplikt enligt lagen ska nämligen anmäla sig hos . Att den lösningen har valts beror på att – i motsats till Säkerhetspolisen – har verksamhet i hela landet och har praktiska och personalmässiga förutsättningar för att kunna hantera anmälningsplikt. Att utlänningen ska anmäla sig hos har således betydande fördelar för honom eller henne. När det gäller anmälningsplikt bör även fortsätt- ningsvis handha verkställigheten. Det bör framgå av den nya lagen. Utredningen behandlar frågor om anmälningsplikt i avsnitt 10.5.8. I övrigt bör Säkerhetspolisen i princip handha alla tvångsmedelsfrågor som utvisningsfrågan handläggs, fram till dess att ut- visningsbeslutet verkställs. Därmed finns det inget skäl att i den nya lagen ge möjlighet att ta initiativ till att använda tvångsmedel innan verkställighet aktualiseras. Det bör därför framgå att det endast är Säkerhetspolisen som får ansöka om rättens till- stånd att använda hemliga tvångsmedel. Likaså bör enbart Säkerhets- polisen få besluta om och genomföra husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning före verkställigheten. Att på samma sätt som i vissa fall ska kunna omhänderta utlänning- ens pass och andra identitetshandlingar behandlas i avsnitt 10.5.18. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Utredningen diskuterar i det följande behovet av närmare kon- takter mellan Säkerhetspolisen och dels vid an- mälningsskyldighet (avsnitt 10.5.8), dels beträffande fingeravtryck och fotografier av utlänningarna (avsnitt 10.5.16). Tvångsmedel i samband med verkställighet Utredningen återkommer i avsnitt 10.5.18 till frågan om det bör in- föras en möjlighet att använda tvångsmedel i större utsträckning än inför och i samband med verkställighet av utvisningsbeslut en- ligt den nya lagen och vem som i så fall bör få göra det. Utredningens förslag: Om ett beslut om utvisning inte ska verk- ställas på grund av inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd, får den myndighet som beslutar om utvisning besluta att utlänningen på vissa tider ska anmäla sig hos . Omfattningen av skyldigheten och den ort på vilken den ska fullgöras ska anges i beslutet. Den beslutande myndigheten får emellertid uppdra åt Säkerhetspolisen att utforma de närmare villkoren. Beslut om anmälningsskyldighet ska delges utlänningen. Den modernare benämningen anmälningsskyldighet ska an- I ett beslut om anmälningsskyldighet får utlänningen förbju- das att lämna ett visst område (vistelseområdet). Säkerhetspolisen får ansöka om hemlig övervakning av elek- tronisk kommunikation i syfte att lokalisera utlänningar som inte har fullgjort sin anmälningsskyldighet. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder Skälen för utredningens förslag Regler om anmälningsplikt behövs även i fortsättningen Ett viktigt instrument för att kontrollera en utlänning på vilken lagen om särskild utlänningskontroll är tillämplig är att förelägga honom eller henne det som benämns anmälningsplikt. Det finns enligt utredningens mening inget behov av att ändra den nuva- rande möjligheten att besluta om anmälningsplikt. Regleringen lever upp till kraven på tydlighet och precisering i regeringsformen och . Det som kan ifrågasättas är om regleringen står i strid med arti- kel 2 punkten 1 i fjärde tilläggsprotokollet till . Den behandlar rätten att röra sig fritt inom en stats territorium. gäller ett beslut om anmälningsplikt längst (om inte annat bestäms). Inom den tidsramen finns det inga andra begräns- ningar. Det kan dock noteras att det inte finns någon bortre gräns för hur länge motsvarande tvångsmedel i får använ- das. Vidare har såväl (NJA 2008 s. 868) som (Fedorov och Fedorova mot ) i brottmål godtagit anmälningsskyldighet som har varat betydligt längre än de som föreskrivs i lagen om särskild utlänningskontroll. Utred- ningen gör därför bedömningen att den nuvarande treårsregeln är godtagbar. Att den nuvarande regleringen inte behöver ändras materiellt in- nebär emellertid inte att det saknas utrymme för förbättringar. I av- snitt 5.2.9 har utredningen föreslagit att det införs ett uttryckligt krav på att tvångsmedel endast får beslutas om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för ut- länningen eller för något annat motstående intresse. Det finns också skäl att jämföra med bestämmelserna om anmäl- ningsskyldighet i 25 kap. . Där föreskrivs bl.a. att beslut om anmälningsskyldighet ska delges. Delgivningskravet inne- bär att den som åläggs anmälningsskyldighet antingen får ett skrift- ligt beslut eller en skriftlig bekräftelse på innehållet i ett beslut som har avkunnats av rätten. Den skriftliga formen undanröjer risken för missförstånd om vad anmälningsskyldigheten innebär och hur den ska fullgöras. Det är särskilt viktigt i nu aktuella fall, eftersom under- låtenhet att fullgöra anmälningsskyldighet är straffbar enligt 23 § första stycket 3 lagen om särskild utlänningskontroll och föreslås Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder vara det även i fortsättningen (se avsnitt 14.1). Straffansvar ställer höga krav på att utlänningen får korrekt information om innebörden av skyldigheten. En bestämmelse om att utlänningen ska delges be- slut om anmälningsskyldighet bör därför av rättssäkerhetsskäl infö- ras i den nya lagen. Delgivningslagen bör tillämpas. För tvångsmedlet bör dessutom den modernare benämningen an- mälningsskyldighet användas, i linje med terminologin om uppsikt i utlänningslagen. Bör anmälningsskyldigheten skärpas? finns det möjlighet att avsevärt begränsa utlänningens möjlighet att röra sig fritt i landet, genom att föreskriva att han eller hon ofta måste anmäla sig hos på en viss ort. An- mälningsskyldigheten kan utformas så att den gäller alltifrån enstaka dagar till . I och för sig finns det inte något som hindrar att anmälningsskyldigheten i ett enskilt fall kan vara ännu mer begränsande, t.ex. genom krav på att utlänningen ska anmäla sig både . Ju oftare anmälningsskyldigheten ska full- göras, desto bättre kontroll över utlänningen har polisen. Genom en tät kontroll kan utlänningen bl.a. hindras från att delta i möten med personer på orter i andra delar av landet. För att hindra att miljöer med personer med vissa typer av extrema åsikter slår sig samman och växer sig starkare, kan det vara viktigt att begränsa möjligheten för dem att träffas personligen. Frågan är därför om det bör finnas ytterligare sätt att begränsa utlänningens möjligheter att röra sig fritt i landet. Ett sätt kan vara att, på samma sätt som utredningen har föreslagit ska gälla för upp- sikt (se avsnitt 9.2.1), förena anmälningsskyldigheten med en möj- lighet att förbjuda utlänningen att lämna ett visst område (vistelse- orten). Utredningen anser att det kan vara en rimlig lösning. Det bör ses som en möjlighet att stärka kontrollen över vissa av de utlänning- ar som har utvisats, men det bör inte vara en obligatorisk följd av ett beslut om anmälningsskyldighet. Om ett förbud att lämna vistelseorten övervägs måste beslutsfat- taren, som utvecklats närmare i avsnitt 9.2.1, ta hänsyn till utlän- ningens behov och på lämpligt sätt anpassa det område inom vilket han eller hon får vistas. Det krävs alltså en noggrann avvägning mel- Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder lan samhällets behov av skydd och utlänningens naturliga önskemål att ha så stor frihet som möjligt. Ju som ett sådant förbud har varat desto starkare skäl finns det att medge utlänningen rätt att röra sig fritt inom ett utvidgat område. Det förutsätter dock att ut- länningen har rättat sig efter förbudet och att det inte finns några andra skäl som talar emot det. Ett sådant skäl skulle t.ex. kunna vara att utlänningen missköter anmälningsskyldigheten genom att anmä- la sig för sent eller helt utebli från anmälningstillfällen. Det kan även övervägas att låta Säkerhetspolisen besluta om andra föreskrifter för utlänningens livsföring. Utredningen har dock stannat för att inte föreslå det. Beslut av det slaget riskerar att drabba enskilda på ett oförutsägbart sätt, om det inte specificeras noga i lag- texten vad föreskrifterna får avse. Sådana föreskrifter kan också lätt komma i konflikt med grundlagsskyddade fri- och rättigheter, t.ex. om utlänningen förbjuds att besöka en lokal för religionsutövning. Det skulle inte heller vara försvarligt att ha en straffrättslig sanktion för den som inte följer sådana föreskrifter, vilket gör att regleringen riskerar att inte få avsedd effekt. Delegation av detaljerna i anmälningsskyldigheten När bestämmelsen om anmälningsskyldighet i 11 § lagen om särskild utlänningskontroll ändrades i samband med polisens omorganisa- tion föreskrevs att den som beslutar om anmälningsskyldighet ska ange omfattningen av den men får uppdra åt Säkerhetspolisen eller att utforma de närmare villkoren. Av motivering- en till ändringen framgår att tanken var att den som beslutar om an- mälningsskyldighet ska ange på vilken ort utlänningen ska anmäla sig och hur ofta den skyldigheten ska fullgöras (prop. 2013/14:110 s. 432). Det förstnämnda kom dock inte till uttryck i lagtexten. När regleringen nu omarbetas bör det framgå av lagtexten att det i beslu- tet ska anges på vilken ort som anmälningsskyldigheten ska fullgö- ras. Av de skäl som utredningen angett i avsnitt 10.5.7 bör det endast kunna delegeras till Säkerhetspolisen att utforma närmare villkor för anmälningsskyldigheten. Det förhållandet att den beslutsfattande myndigheten kan över- lämna till Säkerhetspolisen att fastställa de närmare detaljerna för hur anmälningsskyldigheten ska fullgöras, t.ex. vilka veckodagar och Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder vilken tid som utlänningen ska anmäla sig, ger inte Säkerhetspolisen rätt att ändra de villkor som har fastställts i beslutet om anmälnings- skyldighet, exempelvis hur ofta den ska fullgöras. Utredningen åter- kommer i avsnitt 10.5.19 till frågor om ändring av anmälningsskyl- digheten. Bör det finnas möjlighet till omprövning av anmälningsskyldigheten? En särskild fråga är om anmälningsskyldighet enligt den nya lagen bör kunna omprövas. Häktes- och restriktionsutredningen föreslog i SOU 2016:52, som bl.a. behandlar förslag till tvångsåtgärder som kan användas som alternativ till häktning, att anmälningsskyldighet enligt 25 kap. skulle omprövas regelbundet av rät- ten. Hade rätten meddelat eller fastställt ett beslut om anmälnings- skyldighet skulle enligt förslaget rätten som huvudregel hålla en ny förhandling i frågan med . Om det var uppen- bart att en förhandling skulle vara utan betydelse skulle rätten få be- stämma längre mellanrum. Regeringen har i lagrådsremissen Effek- tivare hantering av häktningar och minskad isolering förklarat att den inte avser att gå vidare med förslagen i dessa delar. Syftet med den föreslagna omprövningen av anmälningsskyldig- het enligt 25 kap. skulle vara att rätten, på samma sätt som vid häktning, skulle kunna kontrollera att brottsutredning- en bedrivs med tillräcklig skyndsamhet. En motsvarande ompröv- ning enligt den nya lagen skulle inte fylla någon praktisk funktion. Någon automatisk omprövning av anmälningsskyldigheten bör där- för inte införas. Däremot kan det finnas skäl att överväga om utlänningen bör kunna begära att få anmälningsskyldigheten omprövad. Utlänningen skulle t.ex. kunna vilja ha en mindre omfattande anmäl- ningsskyldighet eller få anmälningsskyldigheten upphävd. Det kan vara fallet oavsett om han eller hon har överklagat beslutet om an- mälningsskyldighet. Lagen om särskild utlänningskontroll innehål- ler inte någon bestämmelse om omprövning av beslut om anmäl- ningsskyldighet. Däremot anses, enligt uttalanden i förarbetena, den beslutande myndigheten enligt allmänna förvaltningsrättsliga prin- ciper kunna ompröva sitt beslut och göra de ändringar i det som an- ses vara befogade (prop. 1990/91:118 s. 84). I den nya förvaltnings- Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder lagen har möjligheten för förvaltningsmyndigheter att ändra tidigare beslut utvidgats. Mot den bakgrunden finns det enligt utredningens mening inte något skäl att införa en särskild regel om omprövning av anmälningsskyldighet. I avsnitt 10.5.19 behandlar utredningen behovet av att förtydliga och ändra bestämmelserna om upphävande, ändring och tillfälliga lättnader i beslut om tvångsmedel enligt den nya lagen. Enligt 2 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll ska , om den finner anledning att anta att ett beslut om utvisning bör meddelas, anmäla det till Säkerhetspolisen. Några andra författningsbestämmelser om samarbetet mellan myndighe- terna på detta område finns inte . Som nämnts föreslår utredningen att även fortsättningsvis ska hantera sådan anmälningsskyldighet som en utlänning ska fullgöra enligt den nya lagen. Det kan inträffa att tillfälliga avsteg behöver göras i skyldigheten. Det kan bero på att utlänningen själv vill ha ändringar i skyldigheten, t.ex. att kunna an- mäla sig eller annan ort än vad som anges i beslutet. Det kan också bero på att vill få till stånd en annan ordning, exempelvis därför att myndigheten tillfälligt håller en viss lokal stängd eller därför att de överenskomna tiderna fungerar min- dre väl.