sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Det är mot denna bakgrund utredningens uppfattning att den prövning av en huvudmans förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten och huvudmannens lämplighet i sig bör kompletteras med en prövning av potentiella huvudmän som på ett mer konkret sätt kan fånga upp omständigheter som talar emot att en viss huvudman ska godkännas som huvudman för en sökt verksam- het. Denna prövning bör ha sin utgångspunkt i skolans värdegrund, dvs. de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen, men kon- kretiseras på ett sätt som beskriver vilka företeelser som bör vägas in. Prövningen skulle kunna fördjupas ytterligare Att Skolinspektionen eller kommunerna kan konstatera att en enskild har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten och också har förutsättningar att följa dessa innebär, som vi ser det, en begränsad möjlighet för myndigheterna att därutöver bedöma om den enskilde faktiskt kommer att följa föreskrifterna. En enskild kan naturligtvis ha såväl insikt i som förutsättningar för att följa före- Förslag som rör ägar- och ledningsprövning skrifter men ändå välja att i praktiken inte göra det, t.ex. för att stadganden i skollagstiftningen eller dess värdegrund strider mot uppfattningar som den enskilde omfattar. Nuvarande bestämmelser ger därmed, som vi ser det, inte ett uttryckligt stöd för att de även ska fungera som en kontrollmöjlighet när det gäller bedömningen av om en presumtiv huvudman verkligen kommer att följa föreskrifterna. Ett sätt att konkretisera denna prövning är att ge beslutsmyndig- heterna ett tydligare utrymme att bedöma om en enskild sökande kommer att leva upp till de krav som ligger i skollagens värdegrund och demokratiuppdrag. Ett sätt att göra en sådan prövning är att låta den ske mot fastställda demokrativillkor. Sådana kriterier har föresla- gits av såväl Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund (Ku 2016:01) och (Ku 2018:01), se av- snitt 12.2.5 ovan. Det skulle kunna hävdas att en prövning mot s.k. demokrati- villkor utgör en inskränkning i den rätt att starta och driva skolor som följer av internationella åtaganden. Men som vi kon- staterat i avsnitt 10.7.3 innebär den rätt att starta och driva skolor som följer av internationella åtaganden inte något hinder för att staten uppställer grundläggande krav på den som vill starta och driva en sådan skola, t.ex. om verksamhetens organisation och innehåll. Religionsfriheten enligt artikel 9 EKMR innebär bl.a. att staten är skyldig att förhålla sig neutral och opartisk till religiösa uppfatt- ningar och att staten är förhindrad att värdera legitimiteten hos sådana uppfattningar eller de sätt på vilka de uttrycks eller mani- festeras. Detta neutralitets- och opartiskhetskrav kan aktualiseras i samband med en prövning av om en potentiell huvudman för en skola, en förskola eller ett fritidshem med konfessionell inriktning är lämplig att anförtros uppgiften. Emellertid gäller bestämmelserna om värdegrund för alla skolor, förskolor och fritidshem. Att vikten av att en sådan prövning görs grundligt lyfts fram och manifesteras genom en prövning mot demokrativillkor innebär så- ledes inte att det ställs några nya krav på potentiella huvudmän för fristående enheter med konfessionell inriktning. Av såväl som FN:s konvention om ekono- miska, sociala och kulturella rättigheter följer att staten får ställa upp minimikrav även för skolor som inrättas av annan huvudman än det allmänna. Eftersom våra förslag om komplettering av ägar- och led- ningsprövningen riktar sig mot alla enskilda huvudmän och syftar Förslag som rör ägar- och ledningsprövning tillbaka på de värdegrundsbestämmelser som redan föreligger, inne- bär förslagen inte att det läggs några i sak nya krav på huvudmännen utan endast att värdegrundens innebörd förtydligas. Det skulle vidare kunna hävdas att ett införande av ytterligare prövningskriterier för den som vill starta en fristående verksamhet enligt skollagen skulle kunna utgöra ett ingrepp i den grundlags- reglerade näringsfriheten. En förändring av detta slag innebär dock att samma prövningsgrund åläggs alla de som önskar starta en fristå- ende verksamhet. Att det allmänna noggrant granskar de som aspi- rerar på att mot ersättning utföra potentiellt vinstgenererande upp- gifter för det allmännas räkning måste vidare anses motiverat i syfte att tillförsäkra att endast den som är lämplig för det anförtros upp- giften. Vi bedömer mot denna bakgrund att ett förtydligande av ägar- och ledningsprövningen enligt vad som skisserats ovan inte i sig kan anses strida mot internationella åtaganden. 12.5Hur ägar- och ledningsprövningen ska kompletteras Vi har funnit att det inte är lämpligt att införa särskilda krav för godkännande av huvudmän för fristående skola, förskola eller fri- tidshem med konfessionell inriktning. De krav som uppställs vid en skärpt ägar- och ledningsprövning ska i stället omfatta alla enskilda som önskar bli huvudmän. Vi har därefter konstaterat att det kan finnas skäl att understryka beslutande myndigheters möjlighet att vid god- kännandeprövningen även beakta den enskildes förmåga att bedriva en verksamhet i överensstämmelse med de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. Vi går över till frågan hur det behov av skärpt ägar- och ledningsprövning som vi konstaterat kan genom- föras. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning 12.5.1Den enskildes förmåga att bedriva en utbildning som överensstämmer med värdegrunden ska även prövas med utgångspunkt i demokrativillkor Utredningens förslag: Den ägar- och ledningsprövning som görs inför godkännande av enskilda som i egenskap av huvudmän vill bedriva verksamhet inom skolväsendet ska kompletteras när det gäller prövningen av om den enskilde är lämplig att bedriva verk- samheten. Kompletteringen innebär att den enskildes lämplighet även ska prövas i förhållande till vissa i skollagen (2010:800) an- givna demokrativillkor. Utredningen anser således att de nuvarande bestämmelserna om ägar- och ledningsprövning ska kompletteras. Ett sätt att komplettera de nuvarande reglerna vore att prövningsmyndigheten, efter genom- gång av samtliga kända uppgifter om en sökande presumtiv huvud- man, får göra en helhetsbedömning av om föreliggande uppgifter ger vid handen att denne har förmåga att bedriva en verksamhet i överens- stämmelse med värdegrunden. Myndigheten skulle då, med utgångs- punkt i samtliga de stadganden och åligganden som följer av 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen, göra en helhetsbedömning av sannolikheten av att den verksamhet den enskilde vill bedriva kommer att uppfylla dessa. Myndigheten har då möjlighet att sammanväga samtliga om- ständigheter som kommer fram om den presumtiva huvudmannen. Att en sådan prövning ska göras skulle kunna regleras genom att det direkt i lagtexten uttryckligen framgår att ansvarig myndighet vid godkännandeprövningen även ska beakta den enskildes förmåga att be- driva en utbildning som överensstämmer med de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. Mot en sådan lösning kan invändas att det redan utifrån nuvar- ande ordalydelse i 2 kap. 5 § skollagen är möjligt att göra en sådan prövning, vilken i realiteten är en prövning av om den sökande har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Ett tillägg i paragrafen som betonar detta gör därmed ingen avgör- ande skillnad för Skolinspektionens eller kommunens möjligheter att pröva en sökandes förmåga och lämplighet som huvudman i värde- grundshänseende. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Ett annat sätt att komplettera ägar- och ledningsprövningen är att till den nuvarande prövningen av en sökandes av förmåga och lämp- lighet lägga en prövning mot demokrativillkor som utgörs av ett an- tal fastställda kriterier, i linje med de förslag som lämnats av Utred- ningen om översyn av statens stöd till trossamfund (Ku 2016:01) och (Ku 2018:01), se avsnitt 12.2.5. Försla- gen är i båda fallen konstruerade så att mottagare av statligt stöd som bryter mot särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar ska exklu- deras från stöd. Överfört till en skollagskontext skulle en prövning mot demokrativillkor innebära att enskilda presumtiva huvudmän, eller företrädare för sådana, som av särskild anledning kan antas komma att bryta mot särskilt skyddsvärda grundläggande principer, inte kommer att kunna godkännas som huvudmän för skollagsreglerad verksamhet. Ett införande av sådana demokrativillkor innebär alltså att en presumtiv huvudman prövas dels enligt nuvarande bestämmelser i 2 kap. 5 § skollagen, dels enligt de föreslagna konkreta demokrati- villkoren. Det blir alltså fråga om en tvåstegsprövning där den sök- ande måste klara av båda stegen för att i slutänden kunna bli godkänd som huvudman. Utredningen anser att införande av en sådan tvåstegsprövning med demokrativillkor skulle innebära en tydlig förstärkning i förhål- lande till den nuvarande ägar- och ledningsprövningen. Genom demo- krativillkoren kan lagstiftaren lyfta fram de ageranden i strid mot samhällets grundläggande demokratiska principer som särskilt bör prövas i fråga om den som önskar bli huvudman för skollagsreglerad verksamhet, och som bör utesluta att en enskild godkänns som huvudman. Prövande myndigheter, dvs. Skolinspektionen och kom- munerna, får också konkreta ageranden att bevaka och ta ställning till i sin prövning som komplettering till de mer allmänt hållna målen med verksamheten som anges i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. Konkre- tionen ger vägledning för myndigheterna när det gäller vilka aspekter de ska utreda och även förutsebarheten för sökandena, som därmed får kännedom om vilka ageranden som inte kan accepteras. En nackdel med demokrativillkor som innehåller specifikt beskrivna ageranden är förstås att det kan finnas ageranden som inte faller in under något av det som beskrivs i demokrativillkoren. Det kan också uppstå nya ageranden som väl strider mot samhällets grund- läggande demokratiska principer men som inte kunde förutses när Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Villkoren kan således behöva komma att ändras . Utredningen anser dock att den tydlighet och förutsebarhet som ligger i en ägar- och ledningsprövning som utgår från fastställda och i lag angivna demokrativillkor är att föredra framför en prövning mot mer allmänt utformade målsättningar som de som anges i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen, som riktar in sig på verksamheten och dess resultat och inte alltid låter sig översättas till kriterier för prövning av ageranden hos presumtiva huvudmän och dessas företrädare. Utredningen föreslår därför att prövningen vid godkännande av enskilda som huvudmän för skollagsreglerad verksamhet ska komplet- teras med en prövning mot demokrativillkor. I nästa avsnitt utvecklar vi vilka kriterier som ska ingå i dessa demo- krativillkor och hur prövningen bör ske. Utredningens bedömning: Demokrativillkor för skollagsreglerad verksamhet bör utformas så att de skyddar grundläggande prin- ciper i ett demokratiskt samhälle som är av särskild vikt inom verksamheten. Utredningens förslag: En enskild ska inte få godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksamhet om det finns särskild anledning att anta att den enskilde eller en företrädare för verk- samheten som anges i 2 kap. 5 a § skollagen (2010:800) inom ramen för verksamheten kan komma att 1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter, 2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla människors lika värde, 3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever, 4.på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa, 5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller 6.rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i 1–5. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning En paragraf med denna innebörd ska föras in i 2 kap. skollagen. En hänvisning till paragrafen ska föras in i 2 kap. 5 § skollagen. Demokrativillkor som skyddar samhällets grundläggande demokratiska principer Ett demokrativillkor för skolväsendet syftar till att minimera risk- erna för att fysiska eller juridiska personer som företräder åsikter och ageranden i strid med samhällets grundläggande demokratiska principer godkänns som huvudman för skollagsreglerad verksamhet. Ett demokrativillkor för skolväsendet bör dock fokusera på de delar av nämnda stadganden som har betydelse i skolväsendet. Det handlar t.ex. om respekt för alla människors lika värde och den enskilda män- niskans frihet och värdighet. I detta sammanhang bör även konven- tioner om mänskliga rättigheter och statens skyldighet enligt dessa att skydda och främja enskildas grundläggande fri- och rättigheter be- aktas. Staten har också enligt EKMR (artikel 17) och FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (artikel 30) en särskild skyldighet att se till att en individ eller en grupp inte kränker eller inskränker en annan individs fri- och rättigheter. Vidare har staten enligt en särskild skyldighet att skydda och för- verkliga barns rättigheter. Demokrativillkoren bör således utformas så att en enskild som kan komma att agera i strid med samhällets grundläggande demo- kratiska principer om respekt för alla människors lika värde och en- skildas grundläggande fri- och rättigheter inte kan godkännas som huvudman. Det är också av särskild vikt att ett demokrativillkor fast- slår att den som motarbetar det demokratiska styrelseskicket inte kan godkännas som huvudman. Det ligger i sakens natur att det kommer att finnas ageranden som kan anses strida mot fler än ett av de demokrativillkor som föreslås. Enligt vår uppfattning är detta dock inte ett problem i egentlig mening, eftersom det väsentliga är att de ageranden som är förbjudna fångas upp genom ett demokrativillkor, inte om det dessutom kan anses utgöra ett brott mot ett annat demokrativillkor. Utredningen vill avslutningsvis betona att de kriterier som i det följande föreslås utgöra demokrativillkor inte ska ses som en special- reglering av vilka frågor som kan ses som brister i den lämplighets- Förslag som rör ägar- och ledningsprövning prövning som ska göras enligt 2 kap. 5 § tredje stycket skollagen, eller att demokrativillkoren uttömmande anger hur de krav som upp- ställs i 2 kap. 5 § eller 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen ska tolkas. Pröv- ningen mot demokrativillkor är alltså en prövning som ska göras ut- över de prövningar som ska göras mot nämnda bestämmelser. Vad eller vem ska prövas mot demokrativillkor? Vi föreslår att nuvarande bestämmelser om prövning av potentiella huvudmän för skollagsreglerade verksamheter ska kompletteras på så sätt att prövningen, utöver vad som ska prövas enligt 2 kap. 5 § skollagen, även ska innebära en prövning mot demokrativillkor. Pröv- ningen avser enskilda som ansöker om att godkännas som huvudmän och prövningen bör således i första hand avse den enskilde sökande, oavsett om det är en enskild fysisk eller juridisk person. Prövningen bör vidare även anse andra företrädare för den enskilde som är kända vid prövningstillfället. Är den sökande en juridisk person bör som andra företrädare räknas personer som ingår i den personkrets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen, dvs. den verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten, styrelseledamöter och styrelsesuppleanter, bolagsmännen i kommanditbolag eller andra han- delsbolag samt personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten. För att tydliggöra att en prövning mot demokrativillkor är en förutsättning för att en enskild ska kunna godkännas som huvudman ska en hänvisning till bestämmelserna om demokrativillkor föras in i 2 kap. 5 § skollagen. Särskild anledning att anta Prövningen ska avse om det finns särskild anledning att anta att den sökande eller någon företrädare för verksamheten inom ramen för verksamheten kommer att agera på ett sätt som anges i de olika kriterierna. Med särskild anledning att anta avses i första hand en situation där det under myndighetens handläggning av den enskildes ansökan framkommit omständigheter som med viss styrka talar för att den sökande, eller en företrädare för verksamheten, kan antas Förslag som rör ägar- och ledningsprövning komma att bryta mot uppställda demokrativillkor. Att utreda om en presumtiv huvudman eller företrädare för denne kommer att bryta mot samhällets grundläggande demokratiska principer är naturligt- vis en grannlaga uppgift. De uppgifter myndigheten har att utgå från vid en sådan utredning är i första hand de uppgifter som finns i den enskildes ansökan om godkännande samt från utdrag ur belast- ningsregistret etc. Om den sökande är en juridisk person bör till detta fogas det som framgår i bolagsordning, årsredovisningar och liknande handlingar samt, om den sökande är en stiftelse, vad som anges i stiftelseurkunder som stiftelsestadgar och andra centrala doku- ment. Även vad som publicerats av den sökande på webbplatser och i sociala medier kan ingå, för det fall att sådana uppgifter finns till- gängliga för myndigheten. Det bör också, i förekommande fall, vara möjligt att beakta vad företrädare för den enskilde, t.ex. personer som ingår i den krets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen, har uttryckt i offentliga sammanhang, om sådana uppgifter finns tillgängliga. Myndigheten kan också ha kännedom om hur den enskilde agerat som huvudman i andra verksamheter. Någon uttömmande beskrivning av vad för slags uppgifter som ger särskild anledning att anta att någon kan komma att agera i strid mot demokrativillkor kan av naturliga skäl inte anges. I uttrycket särskild anledning ligger dock att det ska handla om uppgifter av viss dignitet, vilka kan härledas med relativt stor säkerhet. Några utgångs- punkter kan dock ändå nämnas. Det kan t.ex. handla om att det i bolagsordning, stiftelsestadgar eller andra dokument framkommer uppfattningar som mindre väl stämmer överens med samhällets grund- läggande demokratiska principer. Det kan också handla om att före- trädare för verksamheten i offentligheten uttryckt åsikter och stånd- punkter som är svåra att förena med skolans värdegrund. Ett enkelt exempel är att en företrädare för en presumtiv huvudman för en förskola i massmedia uttalat sig i starkt positiva ordalag om barnaga. Ett sådant uttalande måste i de flesta fall anses ägnat att ifrågasätta företrädarens förmåga att ansvara för en verksamhet som bedrivs i enligt med samhällets grundläggande värderingar som uttrycks i skol- lagen. Det är dock av stor betydelse att beslutsmyndigheten alltid gör en sammanvägd bedömning av samtliga uppgifter som föreligger i ett ärende. Om uppgifterna i övrigt visar att en sökande i allt väsent- ligt kan bedömas ha förmåga att driva en verksamhet i linje med Förslag som rör ägar- och ledningsprövning samhällets grundläggande demokratiska principer ska naturligtvis inte ett enstaka uttalande från en enskild företrädare för den sök- ande, eller ett enstaka ålderdomligt formulerat stiftelsestadgande som svårligen kan ändras, innebära att godkännande inte kan lämnas. Däremot bör ett sådant uttalande, eller förekomsten av sådana stift- elsestadganden, föranleda att myndigheten t.ex. med kontrollfrågor följer upp uttalandet eller stadgandet och klarlägger om detta kan tyda på andra brister när det gäller värdegrunds- och demokrati- uppdraget eller förhållandet till samhällets grundläggande demokra- tiska principer. Uppgifterna ska alltså ställas i proportion till vad som i övrigt kommit fram. Om ansökan om godkännande avser att en ny ägare ska träda in i ägarkretsen hos en befintlig huvudman, eller att ansökan innebär att en ny ägare ansöker om tillstånd som förutsätter ett övertagande av en pågående verksamhet, bör prövningen också ske med beaktande av omständigheterna kring den pågående verksamheten. Om det har funnits problem kring värdegrunds- eller demokrativillkorsfrågor inom verksamheten är det naturligtvis extra viktigt att beslutande myndig- het undersöker hur nya ägare förhåller sig till dessa kriterier. Det bör betonas att den kompletterade ägar- och ledningspröv- ningen och demokrativillkoren inte på något sätt avser att inskränka enskilda individers rätt att utöva demokratiska fri- och rättigheter, t.ex. yttrandefrihet, religionsfrihet eller föreningsfrihet. Fysiska per- soner som företräder en sökande ska på samma villkor som alla per- soner kunna fritt utöva sin religion, delta i en demonstration eller vara medlem i en förening utan att det ligger henne eller honom i fatet vid godkännande myndighets ägar- och ledningsprövning. Kom- pletteringen syftar i stället till att markera att det vilar ett särskilt stort ansvar på organisationer och fysiska personer som gör anspråk på att få samhällets förtroende att starta en fristående skola, en fri- stående förskola eller ett fristående fritidshem. Det är mot den bak- grunden av intresse vilka åsikter och ställningstaganden som sådana organisationer och fysiska personer företräder och för fram i offent- ligheten eller som på annat sätt framkommer, oavsett om åsikterna eller ställningstagandena härstammar från religion eller något annat. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Inom ramen för verksamheten Prövningen ska alltså avse om det finns särskild anledning att anta att den sökande eller en företrädare för denne inom ramen för verk- samheten kan komma att agera i strid med angivna demokrativillkor. Med detta avses att en potentiell huvudman i första hand ska prövas utifrån vilka ageranden som kan komma att ske inom den sökta verksamheten. Det handlar därmed om ageranden som har en kopp- ling till den sökta skollagsreglerade verksamheten som ska bedömas. Med verksamhet avses alla aktiviteter som den enskilde kommer att anordna i egenskap av huvudman, alltså aktiviteter inom undervis- ningen och inom utbildningen i övrigt. Även aktiviteter som sker externt, t.ex. sammankomster efter skoldagens slut eller vid utflyk- ter eller skolresor, omfattas om dessa är en del av utbildningen i övrigt. Det kan även handla om att en företrädare för verksamheten deltar i externa aktiviteter anordnade av andra, t.ex. skolledarkon- ferenser eller vidareutbildningar. Ett annat exempel är material som den enskilde som huvudman publicerar på verksamhetens webbplats eller material som delas ut till elever, vårdnadshavare eller skolper- sonal. I de allra flesta fall bör det som en företrädare gör i helt privata sammanhang, som saknar samband med företrädarens roll eller funk- tion hos den sökande, inte påverka prövningen mot demokrativill- koren. Det kan dock förekomma att en företrädare är så intimt för- knippad med en sökt verksamhet att även det som denne gör som privatperson måste kunna bli föremål för prövning mot demokrati- villkoren. Således kan det uppstå gränsdragningsfrågor om ett ager- ande hos en företrädare ska belasta den presumtive huvudmannen eller inte. Det kan t.ex. handla om att en ledande företrädare deltar i ett extremistiskt sammanhang eller uttrycker sig på ett sätt som är oförenligt med principen om alla människors lika värde, t.ex. i sociala medier. Det kan också vara den presumtive huvudmannen som har gjort sådana uttalanden. En individuell bedömning av om något skett, eller kan komma att ske, inom ramen för den sökta verksamheten ska därmed alltid göras i det enskilda fallet. En rimlig utgångspunkt är att företrädare för en sökande med en central befattning, t.ex. en styrelseordförande eller majoritetsägare, i större utsträckning får an- ses företräda verksamheten och att dennes agerande i privata sam- manhang därför bör kunna omfattas av prövningen. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Även här kan uppstå gränsdragningsfrågor där den enskildes reli- gionsfrihet, yttrandefrihet och föreningsfrihet kan komma att stå i konflikt med den prövning som ska göras mot demokrativillkoren.