sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — Baumol återkom senare med en bredare studie, i vilken han häv- dade att verksamheter som lider av sådana svårigheter att öka pro- duktiviteten har tenderat att samlas i den offentliga sektorn och att det är detta förhållande som ligger bakom en stor del av utgifts- ökningarna här.30 Baumols tes har gett upphov till en omfattande litteratur och mött både invändningar och stöd.31 I en diskussion om den offentliga sek- torns förutsättningar att möta efterfrågan på olika insatser är det vik- tigt att ha en korrekt bild av grundläggande restriktioner. Vi genom- för en kraftigt förenklad kalkyl för att illustrera effekterna av det problem som Baumol pekat på. Anta att det bara finns två sektorer i ekonomin, O och P, och att den förra är skattefinansierad. Anta vidare att P uppvisar en viss produktivitetsökning , medan produktiviteten i O är . 29Baumol & (1965). 30Baumol (1993). 31Se exempelvis Cowen (1996), Colombier (2017). Det är självklart ingen nödvändighet att produktivitetsutvecklingen är positiv i den privata sektorn; byggsektorn har under lång uppvisat ingen eller en svagt negativ produktivitetsutveckling,32 och en analys av frisörtjänster /Långtidsutredning visade på en för- dubbling av priserna utan någon uppenbar kvalitetsökning som skulle kunna förklara denna prisökning.33 En studie av den privata servicesektorn på EU-nivå visar att ett Baumol- problem finns också inom denna, därför att produktionen har ten- derat att koncentreras till branscher som har den ogynnsammaste produktivitetsutvecklingen.34 Omvänt kan den offentliga sektorn uppvisa produktivitets- ökningar. Exempelvis har en detaljerad analys av handläggning av olika förmåner visat att området barn- och familje- förmåner hade en snabb produktivitetsökning tack vare en ökad automatisering.35 Men vi kan i en förenklad kalkyl anta att det råder en skillnad i produktivitetsutvecklingen mellan privat och offentlig sektor. Nästa fråga är hur lönerna utvecklas. Vi antar för enkelhets skull att lönerna är den enda kostnadsposten i de båda sektorerna. Om lönerna följer produktiviteten, kommer lönevolymen i den privata sektorn att utvecklas i takt med produktiviteten, medan lönerna i den offentliga står stilla. Om lönerna är den enda skattebasen i eko- nomin, kan skattesatsen då sänkas i takt med att produktiviteten ökar. Med dessa förutsättningar stämmer alltså inte Baumols hypotes. I en verklig ekonomi ser utvecklingen dock annorlunda ut. Er- farenhetsmässigt följs lönerna i privat och offentlig sektor åt på lång sikt, oberoende av produktivitetsutvecklingen.36 Under sådana för- hållanden kommer de offentligt producerade tjänsterna att bli dyrare. Med en skattekvot och ett antagande om att löneandelen i ekonomin också är kan dessa tjänster ändå finansieras, eftersom lönevolymen i de båda sektorerna växer med samma hastig- het. Inte heller under dessa förutsättningar gäller alltså Baumols hypotes. 32Anjou (2019). 33SOU 2004:19, diagram 6.2. 34Fernandez and Palazuelos (2012). 35ISF (2016). 36Holmlund and (1992), and (1994). Vi kan sammanfatta slutsatserna på följande sätt: •Med en positiv produktivitetsutveckling i privat sektor och en produktivitet i den offentliga kan den offentliga sektorn finansieras med ett skatteuttag. •Om ambitionsnivån i den offentliga sektorn höjs, krävs antingen en produktivitetsökning i denna sektor som motsvarar den höjda ambitionsnivån eller en skattehöjning. I verkligheten kompliceras kalkylen av en mängd faktorer. Både offentlig och privat sektor har andra utgifter än löner. Ökade re- surser i den offentliga sektorn kan å andra sidan förväntas leda till ökat läckage till producenterna av insatsvaror och tjänster. Löne- lägena i de båda sektorerna skiljer sig också. Den offentliga sektorn har andra utgifter, som kan vara mer eller mindre följsamma mot löneutvecklingen i den privata. Den starkt förenklade kalkylen ger dock en uppfattning om vari problemet består. Huvudförklaringen till den svenska offentliga sektorns utveckling torde stå att finna i en höjning av ambitionsnivån. En annan slutsats som kan dras av resonemanget är att tillväxt i ekonomin inte på något otvetydigt sätt löser problemet med den offentliga sektorns resursförsörjning. 6.6Läckage, dödviktskostnader och kapitalisering Mycket få om några offentliga ingrepp är helt träffsäkra. Beroende på i vilket sammanhang man söker påverka det sociala skeendet upp- träder fenomen som läckage och dödviktskostnader. Med läckage avses att de summor som det offentliga avsätter för att subventionera en viss grupp mottagare till viss del hamnar hos andra. Om man exempelvis inte subventionerade hjälpmedel till personer med funk- tionsnedsättningar, skulle mycket få inom denna kategori ha råd med dem. Men när subventioner införs, kommer priserna på hjälp- medel att stiga, vilket innebär att en del av subventionerna hamnar hos producenter i form av ökade vinster. Hur stor andel som på detta sätt läcker till icke avsedda mottagare beror på efterfrågan, produk- tionsförutsättningar och subventionernas utformning. En besläktad form av läckage är dödviktskostnader, som uppkom- mer inom samma kategori som de avsedda mottagarna. Det så kal- lade rot-avdraget utgör en subvention som ökar efterfrågan på vissa arbeten inom byggnadssektorn. Om man ställer frågan vad som skulle hända om subventionen avskaffades, kommer svaret att variera. Vissa skulle låta utföra arbetena ändå, helt oavsett om subventionen funnes eller ej. Andra skulle genomföra dem i samma omfattning men senarelägga dem till följd av likviditetsrestriktioner. En tredje grupp skulle genomföra dem i mindre omfattning, och några skulle helt avstå. Den del av subventionen som går till personer ur de båda första kategorierna är bortkastad, eftersom efterfrågan inte påverkas. Det är denna del som kan kallas för en dödviktskostnad.37 Hur stor den är beror liksom läckaget på situationen, men den kan vara be- tydande. En tredje form av oönskad effekt är kapitalisering, som förekom- mer både på producent- och konsumentsidan i ekonomin. I detta fall rör det sig om åtgärder som temporärt kan se framgångsrika ut men som på inte når sitt syfte. Politiska åtgärder som gynnar det ägda boendet – sänkt eller borttagen fastighetsskatt, räntesub- ventioner med mera – kommer att kapitaliseras i form av högre fastighetspriser, vilket gynnar dem som äger fastigheter när förändringen genomförs men höjer tröskeln för dem som senare ska ta sig in på bostadsmarknaden. Kapitalisering på produktionssidan innebär att subventioner vis- serligen ökar lönsamheten i en viss verksamhet men fixeras i den minst rörliga produktionsfaktorn. Subventioner till jordbruket utöver vad producenterna faktiskt kräver för att fortsätta sin verk- samhet leder till att priset på jordbruksmark stiger. Detta ökar för- mögenheten hos de producenter som är aktiva när subventionen införs, men när nästa producent ska ta över, kommer lönsamheten inte att vara bättre än innan subventionen infördes. I värsta fall kan kapitaliseringsmekanismer av det här slaget leda till successiva höjningar av subventionsnivåerna, stigande förmögen- heter för dem som är inne i systemet men ökad skuldsättning för dem som kommer in sent i processen. 37Begreppet dödviktskostnad används ibland också för det som vi har benämnt skatters över- skottsbörda. Analyser av dessa typer av politikmisslyckanden måste göras spe- cifikt för varje ingrepp och situation. Risken för ineffektiva subven- tioner är högst påtaglig på många politikområden. 6.7Den offentliga maktens struktur Om man har kommit till slutsatsen att ett offentligt ingrepp av något slag är motiverat, måste lämplig nivå i den offentliga hierarkin för detta ingrepp bestämmas. Alternativen är flera; en invånare i är medborgare i en stadsdel, en kommun, en region, ett land och Europeiska unionen. Frågan om vad som är lämplig nivå kan analy- seras med ekonomisk teori på samma sätt som marknadsmisslyckan- dena i avsnitt 6.1. Det innebär att auktoriteten över ett visst ingrepp vad gäller utformning och finansiering ska ligga på den nivå där ingreppet bli effektivast. Om det finns viktiga kollektiva nyttigheter på den högre nivån, måste beslut om produktion av dessa nyttigheter fattas där. Detsamma gäller hanteringen av negativa externa effekter, långsiktiga beslut av övergripande karaktär och så vidare. Inom EU tillämpas denna princip under namnet subsidiaritetsprincipen.38 Termen har sin bakgrund i katolskt grundad samhällslära men används nu mer allmänt av för att avgöra frågor som rör kompetensfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna. Bevisbördan ligger på den som förordar ingrepp på den högre nivån. I praktiken avgörs dock kompetensfrågor inom EU i stor utsträckning av det historiska arvet. I detta betänkande kommer frågor om ansvarsfördelningen mellan EU och den nationella nivån inte att behandlas. Hur implementeras i har dock direkt relevans för kommissionens uppdrag och kommer att därför att diskuteras på flera områden.39 Sekvensen av nivåer från stadsdel till EU är inte en hierarki i den meningen att geografiskt större enheter har auktoritet över mindre. Kommuner och regioner är sidoordnade enheter med olika uppgifter men kan på vissa områden samarbeta, till exempel när det gäller när- ingslivsutveckling. I den mån ett auktoritetsförhållande föreligger, gäller det normalt två intilliggande nivåer. 38Molander & (2003), Begg (2009). 39Se vidare underlagsrapport till kommissionen av . Hur ser då en effektiv ansvarsfördelning av offentliga tjänster inom ett land ut?40 Bred enighet råder om att exempelvis stabiliserings- politik och fördelningspolitik hör till den nationella nivån. Innebör- den av detta är att man nationellt beslutar om miniminivåer; ingen- ting hindrar att kommuner eller regioner har en högre ambitionsnivå än den gemensamt beslutade. Offentliga tjänster måste analyseras separat för varje tjänst. Försvar och rättskipning hör självklart till den nationella nivån, medan stadsplanering, lokala parker och idrotts- anläggningar lika självklart hör till den lokala. I andra fall måste tjänstens karaktär analyseras mer ingående för att söka svar på de grundläggande frågorna. Hur viktiga är de kollek- tiva nyttigheterna på nationell nivå knutna till en viss tjänst? Många offentliga tjänster har spridningseffekter utanför kommungränserna som måste beaktas för att tjänsterna ska dimensioneras rätt. Finns det viktiga negativa externa effekter eller långsiktiga konsekvenser som den lokala nivån kan ha svårt att hantera? Vattenresurser kan vara knappa och därför behöva hanteras i samarbete mellan kommu- ner – vilket också görs – liksom effekterna av miljöpåverkande ut- släpp från industriell verksamhet. Utjämningssystemet för kommuner och regioner syftar till att utjämna skillnader som finns i kommunernas skattebaser eller ut- giftsstrukturer. Principen är att kommunerna ska kompenseras för sådana faktorer som de själva inte rår över. Det innebär att skillnader som beror på exempelvis hög andel barn eller hög andel äldre i be- folkningen, gles bebyggelse eller andra kostnadspåverkande faktorer kompenseras med tämligen hög precision och således inte ska be- höva påverka den kommunala utdebiteringen, om systemet fungerar som avsett. Däremot kan kommunens folkmängd påverka vilken effektivitet som kan uppnås i den kommunala verksamheten, vilken utbildningsnivå som finns att tillgå när man rekryterar och så vidare. Små kommuner kan ha svårt att hitta kompetens för alla de uppgifter som ska lösas, och i de små kommunerna blir specialisterna ofta ensamma på sin arbetsplats, om de kan rekryteras. Antalet befatt- ningar inom den kommunala förvaltningen varierar mellan omkring 100 bland de minsta kommunerna och 500 bland de största.41 Bo- 40För tillämpningar av det ekonomiska analysperspektivet, se Boadway & (2004), Rattsø (1998), Ter-Minassian (ed.) (1997). 41Häggroth (2016). För en bred diskussion av storleksproblematiken i kommunerna, se (2017). stadsplaneringskommittén belyste svårigheterna för vissa kommu- ner att hålla tillräcklig kompetens inom området regional planering och bostadsförsörjning.42 Kommissionen har i sin utredning kunnat konstatera att liknande svårigheter finns på utbildningsområdet. Att det råder ett samband mellan kommunstorlek och uttaxering, som framgår av nedanstående diagram, tyder på att storleken spelar roll utöver de faktorer som hanteras inom utjämningssystemet. Steget från en kommun med 10 000 invånare till en med 100 000 innebär i genomsnitt en sänkning av uttaxeringen med . Figur 6.4 Samband mellan folkmängden i kommunerna och den kommunala uttaxeringen. Avser situationen före den senaste förändringen av utjämningssystemet y = -0,597ln(x) + 38,913 Not: Horisontell axel: folkmängd, vertikal axel: utdebitering i procent. Källa: Egna beräkningar baserade på data från SCB. Anledningen till avvikelser från den principiellt grundade ansvars- fördelningen är ofta, vid sidan av ett historiskt arv, krav på politisk legitimitet. Sådana aspekter kan få betydelse för ansvarsfördelningen både inom länder och på den övernationella nivån. En vanlig föreställning är att den mindre gruppen eller enheten har högre politisk legitimitet. Att kollektiva beslut ska fattas så ”nära” människor som möjligt ges ofta ett egenvärde. Det finns dock viktiga motexempel till denna regel. Försvar av enskilda individers eller minoriteters rättigheter kan kräva insatser från högre nivåer i hierarkin. Exempelvis finns regler i aktiebolagslagen till skydd för aktieägarminoriteter. Staten kan behöva garantera en viss lägsta nivå på kvaliteten i de offentliga tjänster som produceras av kommuner genom lagstiftnings- och tillsynsinsatser. Europeiska unionen har inskridit mot medlemsstaters regeringar för att skydda universella värden som rättskipningens oberoende av den politiska makten. Än mer dramatiska illustrationer finns i den amerikanska historien. Inbördeskriget ledde till slaveriets avskaffande, men de besegrade svarade med att införa lagstiftning som i praktiken inne- bar att svarta förnekades medborgerliga rättigheter.43 Det var först efter det att i målet vs. 1954 slagit fast att segregation i skolor stod i strid med författningen och den federala nivån slutligen gripit in med vapenmakt som svartas medborgerliga rättigheter fick ett reellt skydd. Också i dessa avseenden – legitimitet, minoritetsskydd och rela- terade frågor – måste alltså en konkret analys av vad som är rätt nivå för ingreppen göras i varje situation. 6.8Gränsytan mellan offentligt och privat Vid sidan av problemet att bestämma lämplig nivå för det offentliga ansvaret – statlig, regional eller lokal – finns frågan hur gränssnittet mellan offentligt och privat ska läggas. Detta gäller oavsett var i den offentliga hierarkin som huvudansvaret har lagts – stat, region eller kommun. Ansvarsfördelningen måste beskrivas i tre olika dimen- sioner: huvudmannaskap, finansiering och produktion. I renodlad form, med offentligt och privat som enda alternativ, ger detta totalt åtta möjligheter, från helt privat ansvar till fullt offentligt ansvar i alla tre avseendena. Även i det helt privata alternativet är staten normalt närvarande genom olika typer av reglering, som i livsmedels- lagstiftningen och andra typer av konsumentskydd. Antalet alterna- tiv är dessutom större än dessa åtta renodlade fall; hybridlösningar 43Så kallad ; se Klarman (2004). som kombinationer av avgifts- och skattefinansiering gör att antalet alternativ i praktiken är obegränsat. Utgångspunkten när en uppgift har definierats som ett offentligt åtagande är att huvudmannaskapet är offentligt. Sedan kan detta ansvar delegeras på olika sätt. Inom exempelvis skolområdet har staten genom lagstiftning slagit fast att grundläggande utbildning är både en rättighet och en plikt. Det är också staten som genom lagar och förordningar definierar substansen i verksamheten via läro- planer och andra krav på undervisningen. Kommunala och fristående skolor kallas i de relevanta författningarna huvudmän, men detta bygger på att staten har delegerat ansvaret till dessa utförare. Både kommunala och fristående skolor blir därigenom delar av vad som kallas det allmänna.44 Vissa delar av verksamheten är myndighets- utövning, till exempel betygssättning och orosanmälningar, och i dessa delar bör ställas i huvudsak samma krav på fristående som på kommunala skolor. Även i övriga delar av verksamheten (det s.k. faktiska handlandet med juridiskt språkbruk) bör ställas väsentligen samma krav, till exempel vad avser legalitet och objektivitet i yrkes- utövningen. Det offentliga behåller ansvaret för att medborgarnas intressen skyddas också i de fall delegering har skett och ska genom tillsyn och sanktioner säkerställa att verksamheten uppfyller ställda krav. Finansieringen kan vara helt offentlig som på skolområdet eller vara en kombination av offentliga medel och brukaravgifter, som inom sjukvården. Modellen för finansiering har tillsammans med andra faktorer – tjänsternas karaktär, regler för ersättning till producenter, etableringsvillkor med flera – betydande effekter på den totala offentliga budgetbelastningen. Inom sjukvården råder stark asym- metri mellan vårdgivare och patient i så måtto att vårdgivaren har ett starkt informationsövertag. Detsamma gäller inom utbildnings- väsendet, givet att mottagaren här är ett barn. Föräldrar kan i viss 44Hirschfeldt och Lerwall (2016). Se också SOU 2016:4. utsträckning företräda barnen men får bara indirekt information om vad som sker i skolan och kan dessutom inte i alla avseenden antas vara perfekta företrädare för barnens intressen. Eftersom ersättning till skolorna för undervisningen sker med ett fixt belopp per elev och år, är den totala omslutningen på utbild- ningsbudgeten i en kommun bestämd, eftersom antalet elever är givet. Det innebär att den totala budgetomslutningen är känd i för- väg, som produkten av antalet barn och skolpengens storlek. Skol- pengen sätts efter den producent som har den högsta kostnadsnivån, eftersom alla måste få täckning för sina kostnader. Skolbudgetens omfattning skulle vara precis densamma, även om alla producenter hade samma kostnadsläge som den producent som har högst kost- nadsläge. De privata producenterna kommer under sådana förutsättningar att inrikta sig på att öka avkastningen på sitt kapital genom att sänka kostnaden per barn. En annan möjlighet är att öka volymen på verk- samheten för att därigenom uppnå skalfördelar. Detta kan dock komma i konflikt med andra mål hos producenterna, till exempel att upprätthålla en viss exklusivitet. som ett system med skolpeng ger kommunen kontroll över den totala budgeten, har det nackdelen att vinsten med eventuella produktivitetsförbättringar helt och hållet stannar hos producenten. Om en skolledning i en fristående skola genom någon förändring i organisationen eller en teknisk innovation sänker kostnaden, kom- mer vinsten inte finansiären (i detta fall kommunen) till del, efter- som ersättningsnivån är given. På en äkta marknad kommer effektiva producenter att expandera och eventuellt till och med konkurrera ut mindre effektiva producenter, och de uppnådda produktivitets- vinsterna kommer med viss tidsfördröjning konsumenterna till del. På den kvasimarknad45 som skolan utgör sker inte detta. Den totala produktionsnivån är politiskt bestämd, eftersom alla elever inom kommunen har rätt till undervisning, och ersättningsnivån måste sättas på en sådan nivå att också den skola som har det högsta kost- nadsläget får täckning för sina kostnader. De fristående skolor som har lägre kostnader har inget intresse av att denna högkostnads- producent försvinner från den lokala marknaden – tvärtom, efter- som det är denna skola som avgör nivån på skolpengen och därmed 45Le Grand and Bartlett (eds.) (1993). överskottet hos övriga producenter. Situationen illustreras i diagram- met nedan. Figur 6.5 En lokal skolmarknad Not: Nivån på skolpengen bestäms av att alla elever inom kommunen har rätt till undervisning och att också den skola som har det högsta kostnadsläget ska få ersättning för sina kostnader. Den totala skolbudgeten blir ytan av rektangeln (antalet elever multiplicerat med skolpengen). Ytan mellan rektangelns övre kant och utbudskurvan utgör det samlade överskottet hos producenter med lägre kostnader. En produktivitetsökning hos någon av dessa kommer inte att påverka nivån på skolpengen. Vilken ersättningsmodell som tillämpas har också betydelse för hur offentliga och privata producenter agerar.46 Vissa skolelever är mer krävande, vilket ska kompenseras med en högre ersättning. Varia- tionen i denna merkostnadsersättning mellan kommunerna är dock stor.47 Gränsytan mellan offentligt och privat inom utbildningsväsendet påverkas på gymnasienivån också av den bedömda lönsamheten i olika verksamheter. Det privata inslaget är här högre på de yrkes- inriktade linjerna, eftersom ersättningen där är högre och möjlig- heterna att generera överskott därmed är större. Situationen i sjukvården skiljer sig i flera avseenden från den i skolan. Fri etableringsrätt för vårdgivare i kombination med ersätt- ning för listning av patienter och för olika ingrepp skapar osäkerhet 46För en allmän diskussion av ersättningsmodellernas betydelse, se SOU 2017:56. 47Holmlund m.fl. (2014), m.fl. (2019). På grund av den tidigare nämnda asymmetrin mellan vårdgivare och patient finns här en risk för svårkontrollerad budgetexpansion. I det svenska vårdvalssystemet har man observerat tendenser till ökad vårdkonsumtion och därmed sammanhängande ökade utgifter.48 Mycket större effekter av informationsasymmetrin och privata inslag ses dock i andra länder, framför allt i och , där system med starka privata inslag funnits . I diagrammet nedan visas sjukvårdsutgifterna i relation till BNP i ett antal . Trots den höga kostnadsnivån i det amerikanska sjukvårdssyste- met är en allmän bedömning att prestationsnivån är medelgod.49 Liksom inom skolan påverkas självfallet också aktörerna inom sjukvården i sitt beteende av ersättningsmodellerna. Inom primär- vården tillämpas en kombination av ersättning per listad patient och ersättning per besök och ingrepp enligt en given prislista. Om tyngd- punkten i ersättningen ligger på listningen, blir det lönsamt att lista så många patienter som möjligt och hålla nere antalet be- sök och ingrepp. I det motsatta fallet söker man maximera antalet besök och ingrepp per patient, och informationsasymmetrin mellan vårdgivare och patient får större konsekvenser. Ytterligare en illustration till effekterna av mjuka budgetrestrik- tioner i kombination med privata aktörer är utvecklingen av kostna- den för assistansersättningen. På detta område har inslaget av privata producenter vuxit starkt sedan ersättningen infördes , i synner- het efter införandet av en ersättningsschablon 1997.50 Parallellt med denna förändring har utgifterna vuxit och uppgår till om- kring årligen.51 En väsentlig del av denna ökning förklaras av att beloppet per mottagare har ökat, vilket i sin tur beror på att de privata anordnarna agerat mycket aktivt för en ökning av antalet beviljade timmar. Ersättning utgår med ett belopp , vilket ska täcka såväl administrativa kostnader som kost- naderna för själva tjänsten. Följden av detta är att nettointäkten för ytterligare timmar på marginalen blir hög. 48Riksrevisionen (2014), Vårdanalys (2015). 49Bedömt exempelvis med förväntad livslängd eller självskattad hälsa; se (2019 c). 50SOU 2018:88, kapitel. 51För analyser, se ISF (2015) och SOU 2018:88. Figur 6.6 Sjukvårdsutgifter i relation till BNP (procent) inom OECD-området Not: Avser 2016. stapel: statliga eller obligatoriska utgifter, ljus stapel: privata. Källa: (2017 a). Produktionen kan ske i offentlig eller privat regi eller bygga på en kombination av dessa. Dessa kombinationer kan dock se helt olika ut, beroende på verksamhet. Funktioner som är grundläggande för staten, som rättsväsen och skatteuppbörd, sköts av naturliga skäl i egen regi.