sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — En föråldrad infrastruktur, arbetskraftsbrist och klimatförändringar är exempel på utmaningar som sätter allt större press på kommunerna som huvudmän för VA. har flera statliga utredningar och rapporter från regeringsuppdrag pekat på ett behov av samordning gällande vatten- tjänster, såväl på lokal som på central nivå.19 Dricksvattenutred- ningen konstaterade i sitt slutbetänkande En trygg dricksvatten- försörjning (SOU 2016:32) att ansvaret för dricksvattenförsörjningen ligger på samtliga 290 kommuner, trots att de har vitt skilda förutsättningar att klara uppgiften och 15SKL (2015), Yttrande över . 16Se lagen (1955:314) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar och SOU 2018:34, Vägar till hållbara vattentjänster, s. 56. 17Svenskt Vatten (2019), Kommunsamverkan – hinder och möjligheter inom VA-sektorn, skrivelse till , . 18Svenskt Vatten (2019), Resultat för hållbarhetsindex 2018, s. 8. Totalt 161 kommuner deltog i den hållbarhetsundersökning som Svenskt Vatten genomförde 2018. 19SOU 2018:34 s. 149. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter menade att det står klart att inte minst många av landets mindre kommuner kan stå inför betydande utmaningar. Vidare angav utredningen att senare års forskning kring mindre och mellanstora kommuners förutsättningar att möta framtidsutmaningarna inom dricksvattenområdet talar för att det är nödvändigt att öka samver- kan över kommungränserna. Utredningen såg också bolagisering som ett sätt att få stordriftsfördelar och att det skulle medverka till att erforderlig expertis kan knytas till den framtida dricksvatten- försörjningen. påpekade att vattnet inte känner några administrativa gränser och att ett mer övergripande och regionalt synsätt därför blir allt mer nödvändigt. Ett regionalt per- spektiv, ökad inriktning på mellankommunal samverkan och lång- siktighet krävs för att säkra förutsättningar och verksamhet i ett generationsperspektiv, enligt Dricksvattenutredningen.20 Organisationen har i en skrivelse till Kommun- utredningen pekat på behovet av en större samverkan mellan kom- muner som en del av lösningen på problemet med att kunna säkra tillgång och kvalitet på vatten och avlopp långsiktigt.21 Svenskt Vatten menar dock att det finns många hinder för och svårigheter med denna samverkan. Det handlar bl.a. om att det är svårt att hitta sam- ordningsvinster vid långa avstånd och att det tar tid att bygga upp samarbetsorganisationer. Historiskt sett har ansvarsfördelning och finansiering av arbets- marknadspolitiska insatser skiftat mellan stat och kommun. var de flesta arbetsmarknadsåtgärder organiserade i kom- munal regi men med statlig finansiering. Under de senaste decen- nierna har utvecklingen i stället gått mot en ökad centralisering av arbetsmarknadspolitiken. Ett av de senaste exemplen är etablerings- reformen, där staten 2010 övertog det samlade ansvaret från kom- munerna för att underlätta nyanlända invandrares etablering i arbets- livet.22 20SOU 2016:32 s. 22 ff. 21Svenskt Vatten (2019), Kommunsamverkan – hinder och möjligheter inom VA-sektorn, skrivelse till . 22SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter Många kommuner genomför betydande insatser inom arbets- marknadsområdet och framför allt större, men även mindre kommu- ner, vill få ett utökat ansvar för arbetsmarknadsfrågorna. En viktig anledning till att kommunerna tar aktiv del i arbetsmarknadspolitiken är att arbetslöshet är kostsamt för kommunerna, eftersom skatte- intäkterna minskar och utgifterna för försörjningsstöd ökar. Kom- munerna har också möjlighet att på ett bra sätt rusta individerna i syfte att förbättra deras position på arbetsmarknaden. Kommunerna har dessutom lokalkännedom som underlättar vid matchning. Små kommuner har dock sällan kapacitet att ta ansvaret för arbetsmark- nadspolitiken men vill däremot ofta kunna genomföra och få finan- siering för vissa insatser.23 I sitt slutbetänkande Effektivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad (SOU 2019:3) konstaterar att det finns överlappningar och bris- tande samordning mellan kommunernas arbetsmarknadsinsatser för personer som tar emot ekonomiskt bistånd, och Arbetsförmed- lingens åtgärder. Det kan få till följd att de samlade offentliga resur- serna inte används på ett effektivt sätt, vilket i sin tur kan leda till att enskilda arbetssökande inte får bästa möjliga stöd från det offentliga. Enligt det tilläggsdirektiv som gavs till (dir. 2017:71) kan kommunernas roll därför behöva förtydligas för att förbättra möjligheterna till effektivt samarbete mellan kommun och stat. Utgångspunkten är dock att arbetsmarknadspolitiken även fortsättningsvis ska vara nationell. föreslog att ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna tydliggörs och att en skyldighet att samordna insatser införs, eftersom det skulle öka för- utsättningarna för att enskilda personer snabbare kommer i egen för- sörjning.24 Arbetsförmedlingen fattade ett inriktningsbeslut om att successivt avveckla verksamheten vid 132 kon- tor. aviserade regeringen att den planerade refor- men av Arbetsförmedlingen kommer att skjutas upp för att i stället träda i kraft . Reformens innehåll och inriktning har också för- ändrats. Reformen ska inte, som tidigare aviserats, vila på Lagen om valfrihetssystem, LOV (2008:982). I stället ska den upphandlingsform, 23SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad. 24SOU 2019:3 s. 532. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter eller de upphandlingsformer som är mest ändamålsenliga för respek- tive tjänst användas. Enligt regeringen ska samverkan med kommuner säkerställas och kommunernas insatser ska tas tillvara. Arbetsförmed- lingens närvaro i hela landet ska säkras, både under reformprocessen och på längre sikt.25 I regleringsbrevet till Arbetsförmedlingen står att det är viktigt att Arbetsförmedlingen säkerställer lokal närvaro på samtliga orter där Arbetsförmedlingen har genomfört eller planerar nedläggning. En konsekvens av nedlagda kontor, och därmed minskad lokal närvaro för Arbetsförmedlingen, kan bli att kommunerna anser sig behöva ta ett större ansvar inom arbetsmarknadsområdet. SKR har i en skrivelse till regeringen26 med anledning av reformeringen av Arbetsförmedlingen bl.a. uttryckt att förutsättningarna bör öka för att på frivillig basis ge de kommuner som vill ett samordnade och rustande uppdrag för samtliga arbetssökande som befinner sig långt från arbetsmarknaden. SKR understryker också att kommunerna bör få samordningsansvaret för nyanländas etableringsinsatser samt att Arbetsförmedlingen ska ha fysisk närvaro i samtliga kommuner. SKR uttrycker också tydligt att alla de kostnader som läggs på kom- munerna på området ska ersättas av staten. I regleringsbrevet till Arbetsförmedlingen står att det är viktigt att Arbetsförmedlingen säkerställer lokal närvaro på samtliga orter där Arbetsförmedlingen har genomfört eller planerar ned- läggning. Regeringen tillsatte en utredning som bl.a. ska analysera om kommuner inom ramen för nuvarande regelverk kan vara leverantörer av arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av och med ersättning från Arbetsförmedlingen.27 25Regeringen (2019), Inriktning för det fortsatta arbetet med att reformera Arbetsförmedlingen, /4ae67d/contentassets/c468e4fd105941e48d5a7b0cfb6ad5a6/inriktning- for-det-fortsatta-arbetet-med-att-reformera-arbetsformedlingen.pdf. 26SKR (2019), Skrivelse med anledning av det allvarliga läget inom Arbetsförmedlingen, Skrivelse-Arbetsmarknadspolitik.pdf. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter Det huvudsakliga ansvaret för finansiering och organisering av hälso- och sjukvården ligger hos regionerna, och även i vissa delar hos kom- munerna. Merparten av hälso- och sjukvården finansieras via region- respektive kommunalskatten. stod regionerna och regionägda bolag för av de totala hälso- och sjukvårdsutgifterna medan kommunerna stod för 25,5 procent.28 Med eller kommunalt finansierad hälso- och sjukvård, avses sjukvård som genom kommunens åtagande och ansvar ges i patientens bostad eller där patienten vistas. Kommunerna ansvarar enligt 12 kap. 1 och 2 §§ och 14 kap. hälso- och sjukvårdslagen (HSL) (2017:30) för hälso- och sjukvård (dock inte läkarinsatser) i särskilda boendeformer, dagverksamheter samt även för hemsjukvård i ordi- närt boende, dvs. patientens privata bostad, i de fall man har avtal med regionen. Regeringen gav Utredningen samordnad utveckling för god och nära vård i uppdrag att ”stödja regioner, berörda myndigheter och organisationer i arbetet med att samordnat utveckla en modern jäm- lik, tillgänglig och effektiv hälso- och sjukvård med fokus på primär- vården”.29 Utredningen ska enligt tilläggsdirektiv30 bl.a. utreda och lämna förslag på hur samverkan mellan primärvården och kommu- nernas hälso- och sjukvård och omsorg kan underlättas och hur gränssnittet mellan dessa verksamheter bör se ut. Utgångspunkten för Utredningen för samordning för god och nära vård är att det finns behov av samordning av vården för flera olika grupper, t.ex. multi- sjuka äldre samt personer med kroniska sjukdomar, cancer och psykiska sjukdomar. När det gäller hemsjukvården varierar ansvarsfördelningen mellan region och kommun i olika län. Ansvaret regleras genom avtalssam- verkan som lägger fast principer för vilka åtgärder som kommunen och regionen är förpliktade att utföra samt hur samarbetet ska se ut mellan kommunen och regionen. Avtalen tecknas som regel mellan regionen och samtliga kommuner i ett län, dock kan avtal om speci- fika ansvarsområden tecknas med enskilda kommuner.31 28Se SOU 2019:29 s. 256. Resterande utgifter fördelas mellan frivilliga sjukvårdsförsäkringar (0,), hushållens ideella organisationer (0,), företag (0,) och hushållens utgifter ur egen ficka/patientavgifter (15,). 2017:24 s. 1. 31SOU 2019:29 s. 126. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter Utredningen för samordning för god och nära vård framhåller i sitt delbetänkande (SOU 2019:29) att det finns behov av att öka för- ståelsen för kommunernas verksamhet på hälso- och sjukvårdsom- rådet. Det är dock enligt utredningen viktigt att betona att kommunen har dubbla roller både som vårdgivare och som utförare av social- tjänstinsatser. Det innebär att kommunernas hälso- och sjukvård ska samverka dels med inom den egna kommunen, dels med den regionfinansierade hälso- och sjukvården. 15.2Verksamheter som innebär myndighetsutövning eller tillsyn Det är en stor utmaning för framför allt små kommuner att rekrytera de specialister som krävs för myndighetsutövning och tillsyn inom kommunernas olika verksamhetsområden. De specialister som ändå rekryteras får ofta alltför många olika typer av ärenden på sitt bord och har därför svårt att specialisera sig ytterligare. De intervjuer med företrädare för statliga myndigheter som bl.a. ligger till grund för rapporten bärkraftig kommunstruktur32 kan ge en inblick i hur situationen ser ut. Intervjuerna visar att många små kommuner inte har kompetens att fullt ut sköta myndighetsutöv- ning och tillsyn på ett tillfredsställande sätt. Det gäller framför allt samt miljöskydds- och byggnadsområdet. Förutom specialister inom olika verksamhetsområden har kommunerna även ett behov av allmän kommunjuridisk kompetens. De kommuner som saknar kommunjurist samarbetar ofta med andra kommuner för att få tillgång till den typ av expertis som behövs, t.ex. vid upphand- lingar.33 Ansvaret för stöd- och serviceinsatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är fördelat på tre huvudmän; stat, region och kommun. Kommunen är huvudman för samtliga LSS-insatser med undantag för rådgivning och annat per- sonligt stöd, vilket är en uppgift för regionen. Lagen ger dock möj- 32Häggroth, S. (2015), En bärkraftig kommunstruktur. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter lighet att genom avtal mellan huvudmännen flytta över ansvaret för en verksamhet från region till kommun eller från kommun till region. När det gäller personlig assistans är ansvaret delat mellan staten och kommunen. I korthet kan sägas att det avgörande för vem som är huvudman i det enskilda fallet är personens behov är personlig assistans för s.k. grundläggande behov. Om behovet överstiger 20 tim- mar är det staten som ansvarar för prövningen av rätten till ersättning och finansieringen av insatsen, medan kommunen an- svarar för finansieringen upp till . I andra fall är det kommunerna som ansvarar för att pröva rätten till och finansiera insatsen personlig assistans.34 Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att se över assistansersättningen i socialförsäkringsbalken och delar av LSS. lämnade sitt betänkande Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen (SOU 2018:88) till regeringen. Utredningens utgångspunkt är att stöd enligt LSS, i likhet med andra välfärdstjänster, ska vara en uppgift. Enligt medför dagens delade huvudmannaskap för personlig assistans problem, och det bör därför endast vara en huvud- man för insatsen framöver. Mot bakgrund av att personlig assistans innebär höga kostnader och den oro som detta skapar hos personer i behov av stöd, anordnare av assistans och kommunsektorn föreslog utredningen att personlig assistans ska vara ett statligt ansvar.35 Staten ska ansvara för den personliga assistansen, som även i fort- sättningen ska utgöras av assistansersättning, inom ramen för för- månerna i socialförsäkringsbalken. SKR har ställt sig positivt till förslaget att staten ensamt ska vara ansvarig för personlig assistans men menar att staten därmed också måste ta det fulla kostnadsansvaret. förslag möttes i övrigt av omfattande kritik bl.a. från olika brukarorganisationer. Regeringen har aviserat att en ny utredning ska tillsättas som åter ska utreda frågan om huvudmannaskapet för den personliga assistansen och eventuell ny lagstiftning ska vara på plats under nästkommande mandatperiod. 34Se SOU 2018:88 för en mer utförlig beskrivning av regelverket och huvudmannaskap inom LSS och assistansersättningen. 35SOU 2018:88 s. 37. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter Kommunerna har tillsynsansvar enligt (1998:808) när det gäller miljö- och hälsoskydd, hantering av kemiska produkter och avfallshantering. Det är relativt vanligt med samverkan mellan kom- muner inom miljötillsynsverksamheten; enligt SKR hade cirka 60 kom- muner 2014 bildat gemensamma organisationer med andra kommuner inom miljö- och byggområdet. Skälet till kommunernas samverkan uppgavs vara att handläggningen skulle bli mer effektiv och rätts- säker, samt att kommunen skulle ge bättre service.36 Det finns också avtalssamverkan på området. Det finns dessutom regional samverkan i många län. Av Natur- vårdsverkets rapport framgår att av kommu- nerna 2015 hade deltagit i regional miljösamverkan och att hade deltagit i andra nätverk, främst med andra kommuner.37 Det har genomförts en rad olika statliga utredningar inom miljö- området som har berört organiseringen av tillsynen. Miljötillsyns- utredningen överlämnade sitt betänkande Miljötillsyn och sanktioner –en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet (SOU 2017:63) till regeringen . Enligt hade vissa brister påtalats med den kommunala tillsynen och utredningen menade att dessa har sin grund i den kommunala strukturen. Det handlar bl.a. om att majoriteten av kommunerna är relativt små samt att kommunerna har varierande finansiella och demografiska förutsätt- ningar att bedriva tillsyn. Detta får enligt återverkningar i form av jävsförhållanden, bristande oberoende och att vissa tillsynsmyndigheter får svårt att säkerställa den kompetens som behövs för att klara sitt tillsynsuppdrag. tyckte att mycket fungerar bra i kommunernas miljötillsyn och pekar bl.a. på de insatser som införts vad gäller samverkan, samordning och utbildning. Det finns därför enligt inte tillräckliga skäl för att flytta ansvaret för tillsyn från kommunerna till länsstyrelserna. Miljö- tillsynsutredningen föreslog i stället att regeringen bör ge länsstyrel- serna i uppdrag att förhandla fram en organiserad samverkan avse- ende miljötillsynen mellan de kommuner som länsstyrelserna funnit vara i behov av samverkan.38 36SKL (2014), Vägar till samarbete. Mellankommunal samverkan inom miljö- och byggområdet. 37Naturvårdsverket (2016), Kompetensförsörjning i miljöbalkstillsynen. 38SOU 2017:63 Miljötillsyn och sanktioner - en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter Överförmyndaren är en myndighet som har ansvar för tillsynen över gode män och förvaltare. I varje kommun ska det finnas en överförmyndare och en ersättare eller en överförmyndarnämnd. Kommunfullmäktige bestämmer vilken organisationsform som ska finnas i kommunen. Två eller flera kommuner kan även bilda en gemensam överförmyndarnämnd. Överförmyndarverksamhet är ett exempel på verksamhet med myndighetsutövning där det är vanligt att kommuner samverkar med varandra. bedrev 117 kommuner överförmyndarverksam- het i 33 gemensamma nämnder. Det är dessutom vanligt med avtals- samverkan. Överförmyndarens uppgift kräver stor och bred kompetens inom såväl förvaltningsrättsliga frågor som olika sakfrågor, som det inte finns några formella kompetenskrav på överförmyndaren. konstaterar i sin granskningsrapport av ställföreträdare och överförmyndare – Statens bristande ansvar för sam- hällets mest utsatta att det finns stora variationer i storleken på över- förmyndarkontoren i landet. Vissa kontor har endast en förtro- endevald medan andra kontor har både överförmyndarnämnd och 40 tjänstepersoner. uttalar sig inte om huruvida det är bra eller mindre bra med små respektive stora överförmyndar- kontor. Däremot menar att de stora skillnaderna mellan de olika överförmyndarkontoren innebär att vissa verksam- heter håller högre kvalitet än andra. anser att åtgärder därför bör vidtas så att rättssäkerheten för huvudmannen och ställ- företrädaren inte är avhängig av var i landet dessa bor.39 15.3.1Danmark – fler och utökade uppgifter till kommunerna Kommunreformen i som genomfördes innebar att kommunerna blev större samt att kommunerna fick nya och utökade uppgifter, både från staten och från den regionala nivån. 39Riksrevisionen (2017), Tillsyn av ställföreträdare och överförmyndare – Statens bristande ansvar för samhällets mest utsatta, RiR 2017:3, s. 56. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter med sammanläggningarna av kommunerna avskaffades också amts- kommunerna på regional nivå och kommunerna fick då ta över ansvaret för uppgifter från amtskommunerna,40 t.ex. verksamheter på det sociala området; hade kommunerna ansvar för de mer generella insatserna inom det sociala området medan amtskom- munerna hade ansvar för de specialiserade delarna av socialområdet. Det sociala området hade präglats av problem med finansiering och samordning mellan kommunerna och amtskommunerna sedan den förra kommunreformen . reform fick kommunerna hela ansvaret för det sociala området, även om de nya regionerna hade fortsatt ansvar för att driva specialiserade institu- tioner för vilka det inte fanns tillräckligt befolkningsunderlag i de enskilda kommunerna.41 En annan förändring av ansvarsfördelningen var att kommunerna fick överta ansvaret för hälsoförebyggande arbete och rehabilitering. fick kommunerna medfinansieringsansvar för sjukhusen. Ytterligare en förändring i ansvarsfördelning gäller arbetsmark- nadsområdet, där kommunerna fick ta över uppdraget att skapa sysselsättning (det s.k. sysselsättningsuppdraget) och fick ta över det finansiella ansvaret för arbetslöshetsersättningen. Även skolan blev föremål för förändringar i ansvarsfördelningen i samband med reformen. hade kommunerna ansvar för allmän skolundervisning, medan ansvaret för specialundervisning låg på amtskommunerna. I och med kommunreformen fick kommunerna ansvar för all skolundervisning.42 En utveckling som bör nämnas är den diskussion som förs i om att helt avskaffa den regionala nivån; redan i samband med kommunreformen 2007 framfördes krav på detta. I stället blev resultatet att amten ersattes av fem regioner. lade den dåvarande borgerliga danska regeringen fram en plan för en reform av hälso- och sjukvården, där ansvaret för hälso- och sjukvården skulle överföras från regionerna till staten. fick dock en ny socialdemokratisk regering och eftersom de danska socialdemokraterna varit kritiska till reformförslaget är det inte sanno- 40Amtskommunerna var organisationer som fanns på regional nivå i och som i princip motsvarade de svenska landstingen. 41Blom-Hansen, J., Houlberg, K. och Serritzlew, S. (2016), ”, ufrivillig og omfattende: den danske kommunereform” i , J.E., , J. R. och Vabo, S. (red.) (2016), Kom- munereform i perspektiv. Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter likt att den nya regeringen kommer att gå vidare med den del av refor- men som handlar om att avskaffa regionerna. 15.3.2Finland – regionalt ansvar för socialtjänst och hälso- och sjukvård Som beskrivits i kapitel 3 har ingen av de kommun- och struktur- reformer som föreslagits i genomförts fullt ut. har i stället fokus legat på att genomföra en reform av social- tjänstens och hälso- och sjukvårdens struktur. Reformen, som fått förkortningen Sote, syftar till att skapa mer robusta strukturer för att dels kunna leverera socialtjänst och hälso- och sjukvård i alla kommuner och regioner, dels möta de ökade behov som en åldrande befolkning innebär. Ansvaret för socialtjänst och hälso- och sjuk- vård lyfts från kommunerna och läggs i stället på en helt ny direkt- vald regional nivå; till skillnad från i , och har inte någon direktvald regional nivå. Det ursprungliga förslaget till reform som lades fram inne- bar att fem regioner i form av kommuner i samverkan skulle bildas för att hantera socialtjänst och hälso- och sjukvård. Den regering som tillträdde 2015 slog dock in på en annan väg där målet var att bilda 18 direktvalda regioner som skulle ha ansvaret för socialtjänst och hälso- och sjukvård.43 avgick den dåvarande reger- ingen som en direkt följd av att den inte fått tillräckligt stöd för att genomföra reformen fullt ut. Den regering som tillträdde (, , De Gröna, och )44 kom överens om riktlinjer för att gå vidare med reformen. Enligt riktlinjerna ska socialtjänst samt hälso- och sjukvård överföras till 18 direktvalda regioner och hälso- och sjukvården ska reformeras med ett bibehållet offentligt ansvar. Därmed föll den tidigare reger- ingens kraftfulla fokus på kundval och på att stärka privata aktörer. Frågan om huruvida regionerna ska ha beskattningsrätt samt andra finansieringsfrågor ska utredas parlamentariskt. En stötesten i reform- diskussionen har varit och andra större städers ställning och enligt regeringen ska dessa städers ställning garanteras. 43Häggroth, S. (2015), En bärkraftig kommunstruktur. 44Den avgick den regeringen och ersattes av en ny regering med samma fem partier men med en ny regeringssammansättning och ny statsminister, . Generell förändring av kommunernas ansvar och uppgifter om kommunerna kan fortsätta vara utförare av vård och omsorg trots att huvudmannaskap och finansiering ligger hos regionerna ska utredas vidare. Även om det är oklart i vilken utsträckning reformen i kommer att kunna genomföras pekar erfarenheterna på svårigheterna med att genomföra stora, genomgripande förändringar i ansvarsfördelningen mellan kommun, region och stat. I en rapport från ett forskningsprojekt som syftade till att analysera och stödja arbetet med reformen lyftes vikten av att i stället genomföra refor- men i etapper, eventuellt också genom pilotprojekt eller försök där olika lösningar kan prövas innan de genomförs i full skala.45 Den norska NAV-reformen46 kan vara relevant att kort beröra i för- hållande till en diskussion om generella förändringar av kommunernas uppgifter.