sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Förutsägbarhet går att uppnå för några familjer, men då endast genom att inskränka andra familjers möjlighet att välja skola på lika villkor. Nuvarande reglering för skolplacering i kommunala skolor erkänner denna motsättning genom att lyfta elevens rätt till en skolplacering nära hemmet. Detta ökar förutsägbarheten kring 18Lärarförbundet (2020). 19Framställningen bygger i hög grad på Pathak (2011; 2017); (2018); (2017) samt Kessel (2019). familjens skolplacering men då till priset av att andra familjers önske- mål prioriteras ned. På motsvarande sätt innebär ett urval till fristå- ende skolor baserat på kötid en hög grad av förutsägbarhet för dem som anmält sig . Alla kan emellertid inte inta platserna längst fram i kön varför valmöjligheterna för andra familjer inskränks. Efter- som motsättningen mellan förutsägbarhet och likabehandling av skol- önskemål är genuin så måste en balans finnas mellan dessa och eventuellt också andra värden. Motsvarande intressekonflikter kan t.ex. uppstå mellan familjers skolönskemål och skolväsendets ambi- tioner att ge alla elever en god, likvärdig, kompensatorisk, trygg och kostnadseffektiv utbildning. Vårdnadshavarens preferenser och skolans prioritering Med skolval avses ett system för skolplaceringar där vårdnadshavar- nas önskemål beaktas. Ett naturligt sätt att tänka kring detta är att vårdnadshavarna rangordnar skolorna enligt sina preferenser. Sam- tidigt kommer det att finnas konkurrens om platserna på vissa skolor och för att avgöra vilka elever som i sådana fall ska tilldelas platser krävs att skolorna anger en prioriteringsordning, så kallade urvals- grunder, till exempel syskonförtur och avstånd till skolan. Vad denna prioriteringsordning bygger på kan skilja sig mellan skolor så det är inte nödvändigt att alla huvudmän, eller olika skolor under en och samma huvudman, har samma urvalsgrunder. Det centrala är i stället att det finns en tydligt fastlagd prioriteringsordning för varje skola. Någon form av algoritm, det vill säga ett systematiskt tillvägagångs- sätt att beakta de regler och prioriteringsordningar som satts upp, kommer sedan att fördela eleverna till olika skolor. Syftet med algorit- men är alltså att säkerställa dels att reglerna följs, dels att elevpla- ceringen blir så bra som möjligt givet dessa regler och familjernas önskemål. Skolvalet är därför ett matchningsproblem mellan elever och skolor och som utgångspunkt för det vidare resonemanget före- ställer vi oss ett system med tre elever (e1, e2, e3) och tre skolor (s1, s2, s3) som var och en har plats för en elev. Vi tänker oss också att elevernas (eller vårdnadshavarnas) sanna preferenser och skolornas prioriteringsordning bland eleverna är som följer: Redan i detta enkla scenario finns inte något självklart sätt att placera eleverna som är överlägset alla andra. Vilken skolplacering eleverna i slutändan får beror i stället på vilken algoritm som tillämpas och som diskuteras nedan kan en del algoritmer ge familjerna incitament att inte rangordna skolorna efter sina sanna preferenser. Notera här att termen algoritm helt enkelt avser att det finns ett fastlagt och systematiskt sätt att beakta familjernas rangordning och skolornas prioriteringsordning. Detta innebär också att algoritmen klargör vilka grunder som ligger bakom att en elev tilldelats eller inte till- delats en viss skolplats. Huruvida algoritmen tillämpas manuellt eller automatiskt är i princip irrelevant men det ska betonas att det i prak- tiken är omöjligt att manuellt hantera skolplaceringar som fullt ut – och därmed rättssäkert – beaktar det uppsatta regelverket. Processen är däremot enkel att automatisera vilket minskar kostnaden för att administrera skolvalet och ger möjlighet till rättssäkra och snabba skolplaceringsbesked till familjer och skolor vilket ökar förutsäg- barheten och underlättar planeringen.20 Ett flertal kommuner har också gått över till automatiserad antagning.21 Vårdnadshavares preferenser och strävan att motverka skolsegregation Det kan även finnas tydliga motsättningar mellan skolval där vård- nadshavares önskemål ska vara styrande för skolplaceringar och högre samhälleliga mål om t.ex. strävan efter en mer allsidig social sammansättning av elever vid skolenheter. 20Andersson & (2016). Placeringen av drygt 8 000 elever till förskoleklass i kunde enligt artikeln hanteras . Den traditionella hanteringen är däremot mycket tidskrävande. 21Se Kessel (2019). havare med höga utbildningsambitioner för sina barn kan ha mycket starka preferenser för en viss skola som på goda grunder anses ha särskilt hög kvalitet på undervisningen. Ett annat barns vårdnads- havare kan däremot vara ointresserade av utbildning i allmänhet och skolvalet i synnerhet. Ett system som enbart syftar till att tillfreds- ställa vårdnadshavarnas preferenser kommer med stor sannolikhet att tilldela platsen på skolan med särskilt god undervisning till barnet vars vårdnadshavare har starka preferenser. Då barnet vars föräldrar är ointresserade av skolans undervisningskvalitet kan förväntas ha större behov av stöd från skolan riskerar detta utfall att stå i konflikt med skolans kompensatoriska uppdrag. Denna problematik är svår att undvika när vårdnadshavarnas önskemål ska påverka skolplacer- ingen men det är ett starkt argument för att noga överväga vilka urvalsregler som används. Det är också ett argument för en skolvals- algoritm som respekterar dessa prioriteringar (stabilitet enligt termi- nologin i avsnitt 5.3.3) snarare än att i högsta möjliga grad tillfreds- ställa vårdnadshavarnas preferenser (effektivitet se avsnitt 5.3.3) när ett sådant motsatsförhållande föreligger. 5.3.2Sanna preferenser: strategisäkerhet Själva syftet med ett skolval är att beakta vårdnadshavarnas önskemål om skola. En central princip är därför att systemet säkerställer att vårdnadshavarna faktiskt uppger sina sanna önskemål, så kallad stra- tegisäkerhet. Detta kan förefalla självklart men många system upp- fyller av olika skäl inte detta villkor. Det mest kända exemplet på en algoritm som inte är strategisäker kallas omedelbar antagning, även känd som Bostonmekanismen.22 Denna algoritm innebär att man börjar med att titta på alla vårdnadshavares förstahandsval. De som inte kommer in på sitt förstahandsval försöker man sedan placera på deras andrahandsval. Den skola som en elev har valt i andra hand riskerar då att vara full av förstahandssökande. Eleven hänvisas då vidare till sitt tredjehandsval där hen placeras efter alla som har denna skola som första- eller andrahandsval. Elevens prioritet i försämras 22Termen Boston-mekanismen uppstod då den användes i för att placera elever på de offentliga skolorna. Just på grund av att den uppmuntrar vårdnadshavare till strategiskt bete- ende används den dock inte längre i som i stället har bytt till en algoritm som kallas uppskjuten antagning (deferred acceptance). Se vidare Abdulkardioglu & Sömnez (2003). alltså ju längre ner i rangordningen eleven kommer. Enligt exemplet ovan blir placeringarna som följer. Två av eleverna, e1 och e3, får här sitt förstahandsval medan elev 2 hamnar på sitt tredjehandsval. Detta är inget uppenbart dåligt utfall och faktum är att skolplaceringen är effektiv i meningen att ingen elev kan få en bättre placering utan att någon annan får en sämre. Där- emot uppstår andra problem med denna algoritm vilket blir tydligt om man beaktar vilka incitament den ger upphov till. Hade vårdnads- havarna till elev 2 satt sitt andrahandsval, skola b, överst på listan så hade eleven fått plats där eftersom skola b ger elev 2 högre prioritet än elev 1. Genom att inte uppge sina sanna preferenser hade med andra ord elev 2 kunnat få ett bättre utfall genom att vara strategisk och sätta sitt andrahandsval överst. Algoritmer som ger vårdnads- havare incitament att inte uppge sin sanna preferensordning är enligt forskningen inte strategisäkra. Eftersom förstahandsval prioriteras före andrahandsval gör Boston- mekanismen det svårt att komma in på en skola som anses vara acceptabel om familjen väl blivit nekat sitt förstahandsval. Det är med andra ord kostsamt att använda förstahandsvalet på en skola där man inte kommer in. Detta ger vårdnadshavare anledning att vara strategiska och inte uppge sina sanna preferenser när de rangordnar skolor. I stället är det rationellt att beakta sannolikheten att komma in på en viss skola innan rangordningen lämnas in. Om sannolikheten är låg att barnet blir antaget på den skola vårdnadshavarna egentligen föredrar kan det vara bättre att som förstahandsval ange den skola som man egentligen har som andra-, tredje- eller fjärdehandhands- val. Denna typ av strategiska incitament uppstår i varje skolval där skolornas prioriteringsordning beaktar hur vårdnadshavarna rang- ordnat sina skolor. De kan emellertid även uppstå av andra skäl och ett viktigt och vanligt sådant skäl är begränsningar av hur många skolor vårdnadshavare kan rangordna. vårdnadshavare skäl att beakta sannolikheten att säkert få plats på åtminstone någon av de skolor som man tillåts rangordna, snarare än att helt enkelt rangordna skolorna efter de sanna preferenserna. Även prioriteringsordningar som bygger på avstånd till skolor som familjen själv anger kan ge upphov till strategiska incitament. Vikten av ett strategisäkert system Strategisäkerhet är viktigt av flera skäl. För det första underlättar det markant för de vårdnadshavare som ska välja skola om de helt enkelt kan rangordna skolorna efter sina faktiska önskemål. När systemet inte är strategisäkert kan det däremot vara en klok strategi att rang- ordna skolor i en annan ordning än den man faktiskt föredrar. Att då hitta rätt strategi kräver att vårdnadshavarna skapar sig en bild av sannolikheterna att komma in på de skolor som de är intresserade av. Förutom att vara tidskrävande är detta nära nog omöjligt att göra väl eftersom sannolikheten att bli antagen beror på alla andra vårdnads- havares agerande. Systemet missgynnar alltså dem som sanningsenligt uppger sina preferenser och gynnar den som agerar strategiskt på rätt sätt. är risken stor att den som försöker agera strate- giskt gör fel vilket resulterar i en mindre önskad skolplacering. Det går här att jämföra med det strategisäkra systemet för gymnasieantagning; en elev förlorar där inget på att rangordna skolor med låg antagnings- sannolikhet högt. I stället är det enda eleven behöver bry sig om är att rangordna skolor och program i enlighet med sina önskemål. I detta finns också en jämlikhetsaspekt. Mycket tyder på att socioekonomiskt och utbildningsmässigt starkare familjer lättare navigerar i strategiska system vilket innebär att de gynnas på andra familjers bekostnad.23 Att välja en skolvalsmekanism som inte kräver att vårdnadshavare måste ta hänsyn till sannolikheten att antas till en viss skola är därför förknippat med särskilt stora vinster för hushåll som inte är väl- informerade eller strategiskt sofistikerade.24 Vidare gör det också det 23Calsamiglia m.fl. (2010), Dur m.fl. (2018) samt Calsamiglia & Güell (2018), är bara några av de studier som visar att förekomsten av strategiska incitament i skolvalssystem missgynnar familjer med lägre kunskap om hur systemet fungerar och spär på den socioekonomiska segregationen. 24Kapor & (2019) visar med amerikanska data att ett byte från en urvalsmekanism där hushållen har fördelar att ta hänsyn till sannolikheten att antas till den så kallade deferred acceptance-mekanismen framför allt gynnar fattiga hushåll. Detta beror både på att dessa hushåll har en lägre förståelse för hur man bäst agerar strategiskt för att påverka skolvalets utfall och på att de i genomsnitt har sämre information om sannolikheten att antas på olika skolor. säkert för vårdnadshavare att sanningsenligt rangordna alla skolor som de faktiskt har en preferens för. Det är vanligt att vårdnads- havare på olika sätt försöker överlista systemen, bland annat genom att bara rangordna ett fåtal skolor. Försök till denna typ av strate- giska beteenden kan förekomma även om mekanismen i sig är stra- tegisäker, men en strategisäker mekanism gör det rationellt för vård- nadshavare att rapportera genuina rangordningar för alla skolor som de har en uppfattning om. Ett andra skäl att undvika strategiska incitament är att det inte går att lita på den information som genereras av systemet. Detta är problematiskt då det blir svårt för kommunen att avgöra hur väl deras skolvalsystem placerar elever avseende vårdnadshavarnas fak- tiska önskemål. Många kommuner rapporterar hur stor andel av familjerna som fick sitt förstahandsval, men i ett system som inte är strategisäkert säger detta ganska lite om hur stor andel av familjerna som faktiskt fick den skola de helst ville ha. Vidare kan tillförlitliga skolvalsdata vara användbara för huvudmännens arbete med att förstå vad som driver vårdnadshavarnas skolönskemål men också för planeringen av skolkapacitet och kommunernas allmänna stadspla- nering. Algoritmer som inte är strategisäkra riskerar också att orsaka förtroendeproblem mellan familjer och myndigheter. Med ett icke- strategisäkert system kan myndigheterna inte ärligen uppmana vård- nadshavare att rangordna skolor efter deras sanna preferenser eftersom det faktiskt inte alltid är den bästa strategin. Med en strategisäker mekanism underlättas därför kommunikationen mellan hushåll och myndigheter som det går att lita på informationen som systemet genererar. Allt mer ovanligt med icke-strategisäkra system Algoritmer som inte är strategisäkra var helt dominerande i men de blir allt mer ovanliga efter att vid överprövning ha bedömts strida mot skollagen. Bl.a. har Skolväsen- dets överklagandenämnd konstaterat att ett förfarande där vårdnads- havarnas förstahandsval är en urvalsgrupp och andrahandsvalet är en annan urvalsgrupp inte uppfyller grundläggande krav på förutsäg- barhet, att det kan komma att medföra att eleverna tvingas göra tak- tiska val och att ett sådant urval därmed inte är godtagbart.25 Även metoden att använda relativ närhet (se nästföljande kapitel) i för- hållande till nästa valda skola innehåller möjligheter för vårdnads- havare att göra strategiska val eftersom vårdnadshavarnas rangord- nade önskemål får avgörande betydelse för vilka som får plats vid en skola. Metoden har underkänts av Kammarrätten i Stockholm.26 Samma utveckling finns runtom i världen och t.ex. är det i inte tillåtet för skolor att låta vårdnadshavarnas prefe- rensordning påverka skolans prioriteringsordning.27 För att undvika att strategiska incitament uppstår krävs alltså att vårdnadshavarnas preferensordning inte får påverka skolornas prio- riteringsordning samt att antalet skolor vårdnadshavare får rang- ordna inte begränsas. 5.3.3Att respektera systemets regler: stabilitet eller effektivitet En annan önskvärd egenskap för en skolvalsalgoritm är att den genererar skolplaceringar som är stabila. Med detta avses att skol- placeringen som genereras av algoritmen respekterar skolornas ur- valsregler. Detta kan ses som en självklarhet men det är långt ifrån alla algoritmer som garanterar stabilitet. Den ovan beskrivna Boston- mekanismen placerar till exempel elev 1 på skola b medan elev 2 hamnar på skola c trots att hen hellre hade placerats på skola b. Detta är alltså fallet trots att skola b prioriterar elev 2 framför elev 1. Elev 2 kan därför med rätta undra varför elev 1 fått företräde till skola b trots att skolans urvalskriterier ger elev 2 högre prioritet än elev 1. Elev 2 kan därför sägas ha berättigad avund – en annan term i skol- valsforskningen – eftersom mekanismen inte respekterar den priori- teringsordning som skolorna satt upp. Anledningen till detta är att Boston-mekanismen ger rangordning företräde framför skolans priori- teringsordning. Mekanismen är alltså varken strategisäker eller stabil. En sorts mekanismer som däremot både är stabila och strategi- säkra bygger på så kallad elevoptimal uppskjuten antagning (student- proposing deferred acceptance).28 Med denna algoritm placeras 25Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2017:132. 26Se Kammarrättens i avgöranden i mål nr 5165-17 samt mål 3932-17. 27School Admissions Code, , 2014. 28En klassisk artikel som diskuterar dessa mekanismer i ett skolvalssammanhang är Abdulkadiroglu & Sömnez (2003). elevernas stegvis enligt skolornas prioriteringar allt eftersom deras önskemål vägs mot andra elevers önskemål. De elever som inte får plats på sitt förstahandsval går vidare till sitt andrahandsval och deras prioritet enligt skolans regler jämförs då med elever som fått en till- fällig placering på denna skola. Eleverna som slås ut i denna runda går sedan vidare och deras prioritet jämförs med de elever som är tillfälligt placerade. Processen fortgår till dess att alla elever skol- placerats. Medan processen kan förefalla komplicerad så är den enkel att automatisera och det är denna mekanism som urvalet till gym- nasieskolan baseras på. På gymnasiet baseras skolornas prioriterings- ordning i allmänhet på den meritpoäng som eleverna har med sig från . Stabilitetsvillkoret innebär i detta fall att en elev med 290 meritpoäng som inte kommer på sitt förstahandsval inte kan slås ut från sitt andrahandsval av en elev med lägre meritpoäng än 290. Samma sak gäller om skolans prioritetsordning i stället skulle base- ras på syskonförtur, upptagningsområden eller dylikt. Stabilitet eller effektivitet? Skolvalsmekanismer som bygger på uppskjuten antagning ger alltså vårdnadshavare incitament att rangordna skolorna i enlighet med sina sanna preferenser (strategisäkerhet) som de respekterar de prioriteringsordningar som skolorna har satt upp (stabilitet). Det går också att visa att uppskjuten antagning väljer den för eleverna bästa möjliga skolplaceringen som också är stabil. Däremot går det inte att garantera att den skolplacering som upp- skjuten antagning ger upphov till är effektiv i meningen att det inte går att ge någon familj en mer önskad skolplacering utan att någon annan får en mindre önskad. Detta blir tydligt genom att beakta den skolplacering som mekanismen ger upphov till när den möter de rangordningar och prioriteringsregler som här använts. Uppskjuten antagning ger enligt detta exempel de skolplaceringar som presente- ras i nedanstående tabell. Ingen elev får alltså i detta fall sitt första- handsval medan två elever fick sitt förstahandsval när Boston-meka- nismen användes. Vidare skulle elev 1 och elev 2 båda kunna få en mer önskad skolplacering genom att byta skola med varandra. Upp- skjuten antagning ger alltså i detta fall upphov till en ineffektiv pla- cering i meningen att några elever skulle kunna få en bättre placering utan att någon skulle få en sämre. Detta speglar ett resultat från skolvalsforskningen som visat att det inte existerar någon skolvals- mekanism som garanterar stabilitet och effektivitet. Där- emot finns strategisäkra mekanismer som ger effektiva utfall vilket innebär att ett val måste göras mellan att ge bästa möjliga skolplacer- ing till så många elever som möjligt (effektivitet) och att respektera skolornas prioriteringsordningar (stabilitet).29 Skolplacering enligt Uppskjuten antagning och Medan effektivitet självklart har ett värde är det värt att beakta vad avvägningen mellan effektivitet och stabilitet innebär i praktiken. Det kan vara så att elev 2 i exemplet har hög prioritet till skola b i kraft av syskonförtur då eleven har ett äldre syskon på skolan. Elev 2 föredrar trots detta en placering på skola a och en skolvals- mekanism som betonar effektivitet snarare än stabilitet ger då eleven möjlighet att byta skola med en familj på skola 1 som hellre går på skola b. Detta skulle gynna båda familjerna och därmed höja syste- mets effektivitet. Annorlunda uttryckt ger syskonförtur på en skola eleven en valuta som köper högre prioritet på helt andra skolor än den där det äldre syskonet går. Tanken med syskonförtur är emeller- tid att underlätta familjens vardag och att understödja långvariga relationer mellan hem och skola, inte att ge elever förtur till skolor i största allmänhet. Motsvarande gäller när vissa skolor använder urvalsprov för att prioritera mellan elever. Ett system som bygger på effektivitet sna- rare än stabilitet ger då elever incitament att delta i sådana prov trots att de egentligen inte är särskilt intresserade av skolorna i fråga. Goda resultat på proven kan då ge högre prioritet till helt andra skolor än de som provet avser. kan elever se sig bort- prioriterade från en skola trots bättre provresultat än de elever som 29Kesten (2010) visar att algoritmen som bygger på uppskjuten antagning kan modifieras för att uppnå mer effektiva utfall. Ett exempel på en strategisäker mekanism som ger effektiva utfall är så kallade top trading cycles (TTC). TTC respekterar emellertid inte skolornas prio- riteringsordningar och är därmed inte stabil. TTC bygger på idéer i Shapley & Scarf (1974). antas eftersom deras alternativa skolplacering inte var ett attraktivt bytesobjekt. Dessa exempel gör det tydligt att respekten för sko- lornas prioriteringsordning är värdefull och att avsteg från stabili- tetsprincipen till förmån för effektivitet ger upphov till vad som i forskning benämns som ”berättigad avund” bland familjer. Stabilitet ger begripliga beslut En ytterligare fördel med mekanismer som genererar stabila utfall är att de gör tydligt varför en elev inte erbjudits en viss önskad skol- placering. Det går därmed att tydligt kommunicera till berörda vård- nadshavare enligt vilka kriterier andra elever har fått förtur vilket dels har ett värde i sig, dels kan minska antalet överklaganden. Då överklaganden av skolplaceringsärenden är vanliga är en tydlig kom- munikation kring beslutsgrunderna önskvärd. Vidare har det visat sig att mekanismer som uppfyller stabilitetskriteriet tenderar att leva vidare medan mekanismer som inte uppfyller detta kriterium tende- rar att bli kortlivade.30 Erfarenheten tyder alltså på att stabilitetsvillkoret är centralt för systemets fortlevnad, sannolikt då system som inte respekterar sko- lornas prioriteringsregler uppfattas som illegitima. Det finns därför både informations- och legitimitetsskäl att basera ett system på stabilitet snarare än effektivitet. Eftersom elevoptimal uppskjuten antagning ger den för eleverna bästa möjliga skolplaceringen som är stabil finns det anledning att bygga skolvalet på just denna klass av skolvalsmekanismer.31 5.3.4Vissa frågor är svåra att beakta Forskningen kring skolval grundas i allmänhet på antagandet att en- skilda familjers preferenser för skolor är oberoende av andra famil- jers skolval. Detta är en begränsning eftersom vilken skola som familjer föredrar exempelvis kan bero på vid vilken skola barnens kamrater placeras. På motsvarande sätt kan familjer föredra en skola i grannskapet, givet att andra familjer i grannskapet också går på samma 30Roth (2002). 31Det finns olika varianter av antagningsmekanismer som bygger på elevoptimal uppskjuten antagning och forskningen kring de exakta egenskaperna hos olika varianter är pågående så finns det ingen anledning att i lag slå fast exakt vilken mekanism som ska användas. Om däremot grannskapsskolan väljs bort av andra familjer så förlorar även den enskilda familjen sitt intresse för den. Skolvalet analyseras alltså i allmänhet som ett helt individuellt beslut trots att det finns tydliga kollektiva aspekter kring valet av skola. I den ut- sträckning familjer har denna typ av preferenser så finns det inga kända skolvalsmekanismer som garanterar att vårdnadshavare upp- ger sina sanna preferenser (strategisäkerhet) och ger utfall som undviker berättigad avund (stabilitet).32 Sådana preferenser får därför hanteras via de urvalsregler som sko- lorna får använda sig av. Det är också via urvalsreglerna som even- tuella samhälleliga preferenser över skolornas elevsammansättning får komma till uttryck.