sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — Den fortgående inter- nationaliseringen, både inom EU och i ett bredare internationellt perspektiv, har förändrat maktförhållandena mellan arbete och kapi- tal till kapitalets fördel.3 Även politiska beslut och prioriteringar har ändrat maktförhållanden på arbetsmarknaden och förvänt- ningarna på det allmänna. Den successiva urholkningen av de offent- liga inkomstbaserade trygghetssystemen innebär att staten rört sig bort från den ursprungliga överenskommelsen mellan staten och parterna på arbetsmarknaden vad avser offentligt finansierade och generösa arbetsbaserade försäkringar. I ett kortare tidsperspektiv påverkas relationerna av kollektivavtal och arbetsmarknadsläge. Kollektivavtalstäckningen i är hög, men i viss utsträckning beror detta på att en stor del av arbetstagarna i är anställda i offentlig sektor, där täckningsgraden är 100 pro- 3Se kapitel 3. På den privata marknaden arbetar utan kollektiv- avtal.4 En högre andel arbetare än tjänstemän är täckta av kollektiv- avtal, men en lägre andel arbetare är medlemmar i fackföreningar. Relativt allmänt hållna regleringar i lag förutsätter kompletter- ingar i överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. De all- männa regleringarna återfinns exempelvis i arbetstidslagstiftningen och arbetslöshetsförsäkringen. Det finns ekonomiska argument för att arbetsmarknadens parter ska sluta avtal om vissa av anställnings- villkoren, då lagregleringar i många fall inte kan ta hänsyn till sektors- eller branschspecifika förhållanden i den utsträckning som förhand- lade avtal kan. Som framgått finns dock anledning att se över vissa av nuvarande regleringar i syfte att stärka enskildas ställning på arbetsmarknaden, såväl av jämlikhets- och jämställdhetsskäl som för att öka det effektiva arbetskraftsutbudet. Problem med återkommande korta anställningar och oklara anställningsförhållanden Ett svagt arbetsrättsligt skydd för tidsbegränsade anställningar kan ha positiva effekter på arbetsmarknadens funktionssätt, bland annat genom att öka förutsättningarna att få en anställning för dem som har låga kvalifikationer eller saknar arbetslivserfarenhet. Detta är sär- skilt framträdande i en ekonomi med relativt höga ingångslöner. För den som inträder på arbetsmarknaden eller som är arbetslös innebär arbetsgivarens ökade benägenhet att tidsbegränsat anställa på mot- svarande sätt en sänkt tröskel och en möjlighet för den som anställs att för en arbetsgivare visa sina kompetenser, vilket kan leda till en tillsvidareanställning och därmed fastare etablering på arbetsmarknaden. Den tidsbegränsade anställningen kan även ge arbetslivserfarenhet som ökar förutsättningar att erbjudas en ny an- ställning av en annan arbetsgivare. innebär tidsbegränsade anställningar att kostnader för osäkerhet och variationer övervältras på anställda och på det all- männa. Här finns alltså ett avvägningsproblem. De tidsbegränsade anställningarna uppvisar samma statistiska mönster som deltids- anställningarna genom att vara vanligare inom lågavlönade och kvinno- dominerade sektorer och branscher. Tillfälliga och korta anställningar 4Kjellberg (2010/2018). har med nuvarande regelverk negativa konsekvenser för förmånerna inom inkomstbaserade försäkringssystemen. En annan möjlighet som har kommit att utnyttjas på arbets- marknaden är tillsvidareanställningar på låg nivå, i vilka arbetsgivaren garanterar en sysselsättning på kanske av heltid men sam- tidigt indikerar att det ofta kommer att röra sig om sysselsättning på högre nivå. Även denna anställningsform skapar osäkerhet hos de anställda om vilka inkomster som faktiskt kommer att vara knutna till anställningen. De direkta negativa effekterna av återkommande tidsbegränsade anställningar och perioder av arbetslöshet för staten och kommu- nerna kommer till uttryck i ökade utgifter i arbetslöshetsersättning (om personen omfattas av försäkringen) eller kompletterande er- sättningar från försörjningsstöd. Tidsbegränsade anställningar stadgas i lagen om anställnings- skydd (LAS). Det finns fyra typer av tillåtna tidsbegränsade anställ- ningar: allmän visstidsanställning, säsongsarbete, vikariat och när arbetstagaren har fyllt . Allmän visstidsanställning är en form av tidsbegränsad anställning som kan tillämpas när det finns behov av extra personal men inte av att tillsätta ett vikariat, till exempel för att täcka arbetstoppar och frånvaro som kan uppstå i en verksamhet. Anställningsskyddslagens regler om tidsbegränsade anställningar fick sin nuvarande utformning år 2007.5 Efter det att antagit propositionen anmälde TCO till Europeiska kommissionen. Anmälan grundade sig på att de nya reglerna enligt TCO innebar ett bristfälligt genomförande av det så kallade visstidsdirektivet (direktiv /70/EG av ). Kommissionen inledde ett överträdelseärende. Det problem som enligt kommissionen kvarstod när regeringen presenterade en ny proposition gällde bristen på effektiva åtgärder för att förhindra missbruk som uppstår genom att flera på varandra föl- jande allmänna visstidsanställningar kombineras med andra typer av visstidsanställningar. Genom den lagändring som följde på propositionen ska omvand- ling från allmän visstidsanställning till tillsvidareanställning även ske om anställningstiden överstiger , då tidsbegränsade anställ- 2006/07:111. 2015/16:62. ningar i form av allmän visstidsanställning, vikariat eller säsongs- arbete enligt anställningsskyddslagen följt på varandra. Förekomsten av tidsbegränsade anställningar är genom SCB:s arbetskraftsundersökningar relativt väl kända, men graden av upp- repade tillfälliga anställningar och vad som karaktäriserar arbets- givare, utöver bransch och sektor, som i större utsträckning utnytt- jar detta är dåligt kartlagt. För yngre arbetstagare och andra med begränsad kunskap om arbetsrätt kan det dessutom råda oklarhet om på vilka villkor man egentligen är anställd. Eftersom det saknas en statlig tillsyn över anställningsvillkoren och det är de fackliga orga- nisationerna som utövar tillsynen över anställningsvillkor, finns information om situationen främst bland de arbetsgivare som har tecknat kollektivavtal. Situationen på den delarbetsmarknad som inte täcks av kollektivavtal, och som har vuxit, är därmed ofullständigt känd. Det finns behov av ökad kunskap om dels vilka förhållanden som faktiskt råder, dels utvärdera vilka effekter de alternativa anställningsformerna får på sysselsättningen.7 Förslag: Utred konsekvenserna för anställningstryggheten för viss- tidsanställda av den utveckling som skett . Upp- draget bör behandla såväl förändringar genom ny lagstiftning som genom nya sätt att utnyttja den befintliga lagstiftningen. Sanktionsregler vid egen uppsägning Anställda har i stort sett två sätt att reagera på en arbetssituation som de upplever som oacceptabel: att uttrycka sitt missnöje (voice) eller att lämna arbetet (exit). På stora delar av arbetsmarknaden har facket till uppgift att påtala och försöka komma till rätta med missförhål- landen. Om det inte finns facklig representation eller om denna är svag, faller det på enskilda att uttrycka sitt missnöje. På den svenska arbetsmarknaden är den individuella kostnaden för att lämna ett arbete högt. Sanktionsdagarna vid egen uppsägning är , vilket motsvarar ett inkomstbortfall räknat i kalendertid. Till individens kostnad för att 7Hithörande frågor har i viss utsträckning berörts av utredningen om en moderniserad arbets- rätt (SOU 2020:30). lämna arbetet kan även läggas de som finns i arbets- löshetsförsäkringen.8 Få personer i den nedre delen av inkomst- fördelningen har de ekonomiska resurser som krävs för att på eget bevåg lämna en anställning för arbetslöshet. För den som har blivit tillräckligt sjuk för att arbetsförmågan ska bedömas som nedsatt finns möjligheten att uppbära sjukpenning och för att, inom ramen för arbetslöshetsförsäkringens lagstiftning, kunna anses ha godtagbara skäl till att säga upp sig utan sanktion. Blir sjukskrivningen långvarig, försvinner möjligheterna till sanktion i arbetslöshetsförsäkringen, eftersom en eventuell avstängning måste ske efter uppsägning. Sanktionsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen har således en direkt koppling till regel- verket för sjukskrivning. För enskilda kan det i förlängningen uppstå betydande problem, eftersom skälet till att de undantas från avstängning medför att Arbetsförmedlingen kan komma att ifrågasätta den försäkrades rätt till arbetslöshetsersättning, liksom att sjukdomshistorik har negativa effekter på såväl den individuella anställningssannolikheten som på arbetslöshetsperiodens längd. Regelverkens utformning ger således arbetsgivaren en stark posi- tion gentemot anställda, och dessas möjligheter att lämna arbetet i protest mot anställningsvillkor eller arbetsmiljö är kringskurna. De möjligheter som den anställda har till att lämna anställningen riskerar att leda till såväl ökade kostnader för staten i form av sjukpenning som ett minskat arbetskraftsutbud och lägre produktion i ekonomin, liksom ett sämre arbetsmarknadsutfall vid återinträdet på arbets- marknaden. Arbetslöshetsförsäkringen har historiskt sett haft högt ställda krav på enskilda och har så än . Kontrollen av de arbetssökandes sökintensitet, och därmed risken för att få arbetslöshetsersättningen ifrågasatt, har varit låg. En förklaring till detta är att sanktionerna var kraftiga. Som en följd av detta och för att få kontrollfunktionen i arbetslöshetsförsäkringen respektive aktivitetsstödet att fungera bättre, ändrades dessa regler respektive , och en mildare sanktionstrappa, men med högre risk för upptäckt, infördes. Detta har lett till en ökad sökintensitet och övergång till arbete.9 8Till detta kan läggas att vissa privat tecknade tilläggsförsäkringar inte alls faller ut vid egen uppsägning, vilket gör att kostnaden för dem ovanför taken blir mer omfattande. 9Lombardi och (2019). En förändring av regelverket bör enligt kommissionens mening övervägas så att sanktionsreglerna, likt kontrollreglerna ovan, blir mindre kategoriska och så att det finns fler nivåer av sanktion vid egen uppsägning, exempelvis liknande den sanktionstrappa som finns avseende brister i arbetssökandet. Det torde även vara ekono- miskt försvarbart att exempelvis läkarbedömningar om att arbets- situationen med stor sannolikhet kan leda till ohälsa bör kunna leda till en mindre sanktion än för den som säger upp sig utan påvisbar orsak. Förslag: Utred förändringar av lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkringen i syfte att öka anställdas möjligheter att säga upp sig utan alltför långtgående konsekvenser för hushållets ekonomi som drivkrafter för att arbeta upprätthålls. Barnomsorg vid arbete på obekväm arbetstid Med en utbyggd välfärdsstat och en industri som i vissa delar pro- ducerar dygnets alla tider har var tredje sysselsatt i arbetstid som är förlagd till tid då skolor och förskolor normalt inte har öppet.10 Trots detta har föräldrar inte rätt till barnomsorg på obe- kväm tid. Rätt till barnomsorg skulle kunna ge ökade förutsättningar för arbetstagare med barn, företrädesvis ensam- stående föräldrar, att fortsätta att arbeta även om förutsättningarna på arbetsplatsen förändras eller en möjlighet att söka arbeten där arbetstiden är förlagd utanför ordinarie barnomsorgs öppettider. Genom att ge alla som arbetar, och har behov, rätt till barnomsorg skapar förslaget mer jämlika möjligheter till arbete och egen försörj- ning för grupper såsom ensamstående med barn eller föräldrar där båda arbetar skift, vilka annars kan finna det svårt att ta arbete vars förläggning ligger utanför förskolornas öppettider. Barnomsorg kan även öka arbetskraftsutbudet, både genom att det förbättrar förutsättningarna för arbetsgivare att finna arbetskraft som är villig att arbeta och genom ökad efter- frågan på omsorgspersonal. 10Se kapitel 9. Förslag: Utred samhällsekonomiska vinster och kostnader för- knippade med att ge arbetstagare rätt till barnomsorg vid arbete på obekväm arbetstid. –1970 byggdes äldreomsorg ut med äldreboenden och hemtjänst, så att omsorgen blev en del av välfärdsmodellen. Ett av skälen till denna utbyggnad var, precis som vid utbyggnaden av barnomsorgen, att kunna omvandla kvinnligt oavlönat hemarbete till avlönat arbete på arbetsmarknaden. Att om- sorg om de äldre inte längre var familjens uppgift bidrog till att arbetsutbudet bland kvinnor steg kraftigt. har den offentligt finansierade äldreomsorgen koncentre- rats till färre mottagare, framför allt vad avser hem- tjänsten.11 Då ökade framför allt anhörigomsorgen bland döttrar till äldre med kort utbildning.12 För äldre med högre utbildning ökade nivåerna på köpta välfärdstjänster. minskade an- talet äldreboendeplatser med en fjärdedel, något som inte till fullo kompenserades med ökad hemtjänst. Detta medförde att anhörig- omsorgen till äldre ökade bland personer med både lång och kort utbildning; privat köpt hjälp har inte kompenserat neddragningen fullt ut.13 Denna utveckling inneburit att anhörigomsorgens grad av frivillighet har minskat, framför allt bland döttrar till äldre med kort utbildning. En väl utbyggd offentligfinansierad äldreomsorg gör det möjligt att kombinera högt ställda ambitioner avseende jämlikhet och jäm- ställdhet med ett effektivt arbetskraftsutbud. Bedömning: En bibehållen eller ökad omfattning av den offentligt finansierade äldreomsorgen i form av hemtjänst och äldreboende bidrar till både jämlikhet och jämställdhet och har dessutom posi- tiva effekter på arbetsutbudet i ekonomin. 11Börjesson (2008). 12Ulmanen och Szebehely (2015). Löpande och förbättrad uppföljning av skillnader i löner och inkomst mellan män och kvinnor Den genomsnittliga löneskillnaden mellan kvinnor och män beror till stor det på horisontell och vertikal könssegregering på arbets- marknaden, det vill säga att kvinnor i genomsnitt befinner sig längre ner i hierarkierna på arbetsplatserna (vertikal segregering) och att kvinnor och män också i hög utsträckning arbetar i olika yrken (horisontell). I den mån kvinnodominerade yrken systematiskt vär- deras lägre än mansdominerade yrken när man tagit hänsyn till andra relevanta faktorer talar man också om värdediskriminering. De årliga rapporter om löneskillnader mellan kvinnor och män som publicerar anger ofta yrke, bransch och sek- tor som de främsta förklaringarna till skillnader i lön mellan män och kvinnor. Lönejämförelser av den typen ger dock inte svar på centrala frågor som huruvida löneskillnaderna mellan yrken beror på systema- tiska skillnader i kvalifikationskrav och arbetsinnehåll eller om det finns andra förklaringar till varför de yrken som domineras av kvinnor lönemässigt värderas lägre än de arbeten som domineras av män. För att skapa en mer fullständig och kontinuerlig bild av jäm- ställdheten i lönebildningen på den svenska arbetsmarknaden bör uppdrag att analysera lönestrukturstatistiken utvidgas till att även omfatta en analys av löneskillnader mellan branscher, yrken och sektorer. I den analysen bör ingå faktorer som ansvar och krav i yrket, arbetsinnehåll och förhållanden. I en sådan analys kan myndigheten utnyttja den metod som presenterades av Delegationen för jämställdhet i arbetslivet.14 Förslag: Uppdra åt att i sin analys av löneskill- nader mellan kvinnor och män även redovisa beräkningar av den horisontella lönesegregeringen på svensk arbetsmarknad. Trots att efterfrågan på arbetskraft har varit god i den svenska eko- nomin , fanns fortfarande en bety- dande och kvardröjande arbetslöshet. Som beskrivits i kapitel 9 har 14SOU 2015:50, bilaga 4. stocken av arbetslösa och i arbetsmarknadspolitiska program till stor del bestått av unga som inte slutfört grund- eller gymnasieskola, asyl- och anhöriginvandrade, individer med kort utbildning och indi- vider med sjukdomshistoria eller med funktionsnedsättning. Med förändringen i sammansättningen har Arbetsförmedlingens arbets- uppgifter förändrats , och en gemensam faktor för större delen av de arbetssökande är att de saknar ersättning från arbetslös- hetsförsäkringen. Ingångslöner och kvalifikationskrav är högt satta i relation till humankapitalet hos stora grupper av arbetssökande. Primärt gäller detta personer som utbildats i men som inte har fullständiga betyg från gymnasiet, men även för en stor mängd av dem som in- vandrat till i vuxen ålder. Till svårigheterna att komma in på arbetsmarknaden bidrar förekomsten av diskriminering mot både invandrade och äldre. Subventioner ökar under vissa förutsättningar sannolikheten för övergång till osubventionerad anställning, men bristen på precision i stöden medför att de inte alltid når dem som står längst från arbets- marknaden. De successivt starkare kraven på omställning mellan sjukförsäk- ringen och arbetsmarknaden och förändringarna i tillämpningen av reglerna har medfört att ett större antal försäkrade fått avslag på sin sjukpenningansökan. täcks en stor del av dessa inte heller av arbetslöshetsförsäkringens regelverk, eftersom arbetslöshets- försäkringen ställer betydligt högre krav på sökaktivitet och förmåga att stå till arbetsmarknadens förfogande, ibland mer än vad de klarar av. Detta medför att det i den svenska lagstiftningen finns två rela- terade trygghetssystem vars brist på harmonisering kan leda till att ansvaret för försörjningen av dessa personer i stället läggs på det egna hushållets make eller maka eller på det kommunala försörjnings- stödet. Bedömningen i arbetslöshetsförsäkringen kan även innebära att dessa personer inte kan beviljas aktivitetsstöd för deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser utan blir hänvisade till insatser som är utformade för och riktade till personer med funktionsnedsätt- ning, exempelvis lönebidrag. Utöver att detta försämrar förutsättningarna för att få tillgång till statliga insatser och därmed en möjlighet till egen försörjning för individer med mer permanent nedsatt arbetsförmåga, riskerar detta även att låsa in personer med övergående nedsättning av arbets- förmågan i långvariga eller permanenta statliga och kostsamma in- satser. För de berörda kan detta i sin tur till lägre inkomster än de skulle ha kunnat få på den reguljära arbetsmarknaden och att den produktion som utförs är mindre kvalificerad. Även om det i sjukpenningen finns möjligheter till sjukpenning på deltid, utnyttjas detta sällan som ett inslag i arbetsmarknads- politiken. Detta har till följd att restarbetsförmåga hos sjukskrivna inte alltid tas till vara. Den aktiva arbetsmarknadspolitikens uppgift är inriktad på att lösa marginalproblem, trögheter, på arbetsmarknaden. Sammansätt- ningen av den grupp av arbetssökande som är inskrivna vid en arbetsförmedling är dock sådan att den övergripande uppgiften inte bara handlar om att ge arbetsgivare information om vilken arbets- kraft som är ledig och arbetstagare information om var det finns rele- vant arbete att söka. Trots att Arbetsförmedlingens uppdrag till stora delar har förändrats, har lagstiftaren inte gett myndigheten de verktyg, resurser eller befogenheter som krävs. Med arbetsgivarnas höga krav på kvalifikationer på arbetskraften satt i relation till de genomsnittliga kvalifikationer hos den arbets- sökande befolkningen finns ett glapp som svårligen kan över- bryggas med rena matchningsinsatser. Stora grupper av de arbets- sökande har så otillräcklig utbildning att de utbildningsinsatser som ryms inom den aktiva arbetsmarknadspolitiken, arbetsmarknads- utbildningar, inte räcker på dagens arbetsmarknad. De behöver i många fall mer omfattande utbildningsinsatser i det reguljära utbild- ningsväsendet för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden och bli fullt delaktiga i samhällslivet.15 En fråga som direkt berör den aktiva arbetsmarknadspolitiken är om dagens tidsbegränsade lönesubventioner är tillräckligt generösa för att erbjuda stora delar av dessa grupper en mer permanent plats på arbetsmarknaden. För att detta ska vara möjligt måste subventionerna i större utsträckning än individanpassas utifrån de förutsättningar och sannolikhet att på egen hand finna ett arbete som varje arbets- sökande har, som subventionen kompenserar arbetsgivaren i tillräcklig omfattning för att en anställning ska komma till stånd. En ytterligare fördel om subventionens storlek och längd i större om- fattning individanpassas är att det skulle gå att minska risken för att olika svaga grupper på det sätt som sker ställs mot varandra. 15Se kapitlen 8 och 19. Andra stora grupper som Arbetsförmedlingen har arbe- tat med men i betydligt lägre volymer är de som tidigare haft sjuk- penning och som antingen förlorat sin anställning eller som är tjänst- lediga från sin anställning på grund av sjukdom. Arbetsförmedlingen har en lång tradition av och kompetens för att arbeta med rehabili- terande insatser för personer med nedsatt arbetsförmåga, men re- surserna för denna uppgift har inte förstärkts i takt med att gruppen som utförsäkrats från sjukförsäkringen har vuxit. Arbetsförmed- lingen skulle med sin kompetens och tillgång till relevanta insatser kunna spela en mer proaktiv roll i att utjämna förutsättningar och stödja denna grupp på vägen tillbaka till anställning. Det är svårt att tänka sig helt nya, ännu inte prövade insatser som skulle ge betydligt bättre effekter eller skapa färre problem än de insatser som finns . Eftersom de arbetslösa oftast återfinns i den nedre delen av inkomstfördelningen, finns det ändå motiv att genom- föra reformer som kan öka arbetsmarknadspolitikens effektivitet, dess träffsäkerhet och minska eventuella negativa effekter, exempel- vis inlåsning och undanträngning. Undanträngningseffekter kan vara motiverade ur såväl ett jämlikhets- som ett effektivitetsperspektiv, om stöden riktas till dem som står längst från arbetsmarknaden, då det blir mer konkurrens om de befintliga jobben och därmed högre sysselsättning. Individbaserad skattning av lönesubvention En lönesubventions syfte är att så bra som möjligt kompensera en arbetsgivare för den nedsättning i produktivitet som en person har, eller upplevs ha, eller för den risk en arbetsgivare upplever när den ska anställa någon som är arbetslös och skapa en möjlighet att själv kunna försörja sig och skaffa sig erfarenheter inför framtida anställningar. Den faktiska eller signalerade produktiviteten skiljer sig dock åt mellan individer inom grupper, beroende på exempelvis hur lång arbetslösheten varit, utbildningsnivå, sjukdomshistorik etc. är politiken ofta utformad efter ett eller ett fåtal karaktäristika som beskriver de individer till vilken subventionen ska riktas. En invand- rad med en på den svenska arbetsmarknaden efterfrågad ingenjörs- examen kan därför erhålla samma subventionsgrad som en invandrad med endast rudimentär skolning eller kompetenser, endast baserat på det gemensamma faktum att de båda är invandrade. Unga perso- ner med eller utan avslutat gymnasium behandlas i samma kategori, trots att risken för arbetslöshet är kopplad till utfallet i skolan. Subventioner av anställning är dock inte riskfria. Att subventio- nerna inom den tilltänkta gruppen är satta till samma nivå oavsett individuella kvalifikationer kan leda till undanträngning – subventio- ner till individer som skulle fått anställning utan subvention eller att personer som subventioneras blir anställda när en annan person kun- nat få anställningen utan subvention. Detta leder även till att arbets- givare som anställer någon med subvention helst anställer den inom gruppen som har högst bedömd produktivitet (s.k. cream skimming), vilket kan leda till att de som har minst behov inom gruppen är de som erhåller subventionen. Även individbeteendet kan påverkas av förekomsten av olika lönesubventioner. En effekt kan vara att sökintensiteten efter ett osubventionerat arbete kan sjunka såväl när ett beslut om subven- tionerade anställningen har fattats som som subven- tionen pågår (inlåsning). Olika subventionsgrad för olika svaga grupper kan även medföra en konkurrens mellan redan svaga grupper.