sou · H8B317 · 2020-04-01 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om grönt sparande SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en utredning med uppdrag att undersöka hur förutsättningarna för finansiering av klimatåtgärder med privata investeringar ser ut och att, inom angivna ramar, lämna förslag i syfte att bidra till den samhällsomställning som behöver ske för att klimat- och miljömålen ska uppnås. Statsrådet beslutade att förordna kanslichefen som särskild utredare i Utredningen om grönt sparande . Som experter förordnades kanslirådet (), departementssekreteraren (), fil (Svensk Försäkring), forskaren och läraren (i / Misum), seniora juristen (), VD:n (), handläggaren (), kanslirådet (), seniora finansinspektören (), ämnesrådet (), civilekonomen () och rättsliga experten (). Som sekreterare anställdes skattejuristen och seniora rådgivaren . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om grönt sparande, överlämnar härmed sitt betänkande Grönt sparande (SOU 2020:17). Till betänkandet fogas fyra särskilda yttranden. Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om miljösparkonto......................................... Förslag till lag om godkända miljömålsåtgärder ................... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel ................................. 1.4Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229).............................................................................. 1.5Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244).............................................................................. 1.6Förslag till förordning om ändring i skatteförfarandeförordningen (2011:1261) Utredningens uppdrag och arbete................................ Riktlinjer för skattepolitiken.................................................. Enhetlig beskattning av sparande........................................... 3.5 Skattemässig olikbehandling av eget och lånat kapital ......... 3.6EU-kommissionens förslag till gemensam taxonomi för hållbara verksamheter....................................................... miljöåtaganden och miljöpolitiska styrmedel .... Åtaganden på global nivå ....................................................... Åtaganden på EU-nivå ........................................................... Miljö och klimatåtaganden på nationell nivå ........................ Målet om begränsad klimatpåverkan ..................... Biologisk mångfald och ekosystem........................ Ett rikt odlingslandskap.......................................... Styrmedel för att uppnå miljömålen...................................... Utformning av styrmedel ....................................... Finansiella aktörers arbete med hållbarhet.................... Det finansiella systemet ......................................................... Hållbarhet och ESG ............................................................... Nationella regler för arbetet med hållbarhet ........................ Informationskrav för fondförvaltare ..................... Hållbarhetsinitiativ i det finansiella systemet ....................... Initiativ för miljö- och klimatomställning ............. Metoder för att beakta hållbarhet .......................................... Positivt urval och bäst i klassen .............................. Anpassning av portföljer till tvågradersmålet...... Påverkansinvesteringar (impact investment)....... Synen på risk ......................................................................... Exempel på gröna finansiella aktörer och produkter.......... Gröna obligationer i och globalt.............. Behovet av investeringar i den gröna omställningen ..... Det samlade investeringsbehovet för att nå miljömålen..... 6.1.1Investeringbehov för att nå målet om begränsad klimatpåverkan .............................. 6.1.2Investeringbehov inom det svenska jordbruket 6.2 Underlag för bedömning av investeringsbehoven .............. 6.3Varför genomförs inte investeringar i tillräcklig 6.3.1Vissa investeringar är betydande och/eller förknippade med hög risk ..................................... 6.3.2Vissa investeringar bedöms vara olönsamma men har betydande samhällsnytta......................... Otillräckliga eller felriktade styrmedel................. Finansiering av den gröna omställningen .................... Investeringar och finansiering ............................................. Privat kontra offentligt kapital ............................................ Offentlig-privat samverkan (OPS)...................................... Möjligheten till finansiering via privat kapital..... Gröna sparprodukter i ............................................. Övriga gröna sparprodukter................................. Det nederländska systemet för grönt sparande ............ Skattelättnader för grönt sparande....................... Certifiering av gröna projekt................................ Utvärdering av systemet....................................................... Hur används det offentliga kapitalet bäst? Tillgången till kapital............................................................ Direktivets krav på verifierad effekt.................................... Finansiering av investeringar med verifierad effekt ........... En grön ISK eller grön kapitalförsäkring ............................ Gröna inlåningskonton efter modell av det nederländska systemet för grönt sparande .......................... Bör det införas skattelättnader för grönt sparande? Överväganden och förslag ......................................... Grönt sparande för ökade investeringar .............................. Ett skatteincitament för grönt sparande ............................. Allmänt om beskattning av kapitalinkomster...... Beskattning av kontosparande .............................. Skattereduktion för grönt sparande ..................... Skyldighet att lämna kontrolluppgift ................... Den lagtekniska lösningen .................................... Tillstånd att tillhandahålla miljösparkonto .......... Vem ska kunna inneha miljösparkonto................ Matchning av in- och utlåning .............................. Register för in- och utlåning................................. Upplysningar och undersökningar ....................... Återkallelse och varning........................................ Lag om godkända miljöåtgärder ........................... Ackreditering eller slutet system? Vem som får ansöka om godkännande ................ Beslut om godkännande ........................................ 11.5 EU-rättsliga förutsättningar och förslagets förenlighet 11.5.1Förslagets förenlighet med de fria 11.5.2 Allmänt om statligt stöd....................................... 11.5.3Anmälan av stöd till kommissionen och undantag från anmälningsskyldigheten ............... 11.5.4Principerna för kommissionens bedömning av ett stöds förenlighet med fördraget ..................... 11.5.5 Förslagets förenlighet med statsstödsreglerna .... Effekter för enskilda............................................................. 12.2.1 Tillgång till grönt sparande................................... 12.2.2 Riskprofil och avgifter för den enskilde .............. Risk för greenwashing .......................................... Effekter för icke-finansiella företag .................................... Vilka företag omfattas........................................... 12.3.2 Finansiella effekter för företag ............................. Effekter på konkurrenssituation .......................... 12.3.4 Ökat fokus på utlåning till företag....................... Effekter för sysselsättning.................................... Effekter för finansiella företag............................................. 12.4.1 Vilka finansiella företag omfattas......................... 12.4.2Vilka finansiella effekter innebär det för dessa Effekter för konkurrenssituationen..................... Effekter för kommuner och regioner.................................. Effekter för skatteintäkter.................................... 12.7 Effekter för myndigheter och allmänna 12.7.4Effekter för de allmänna Styrmedlets förväntade kostnadseffektivitet....................... Effekter på miljön.................................................. Effekter för hälsan ................................................. Effekter för jämställdheten ................................... Fördelningseffekter av förslaget........................... Effekter för finansiell stabilitet ............................................ Behov av informationsinsatser ............................................. Effekter av alternativa förslag............................................... Förslaget till lag om miljösparkonto.................................... Förslaget till lag om godkända miljömålsåtgärder .............. Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel ............................... Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)............................................................................ Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1254)............................................................................ Förslaget till förordning om ändring i skatteförfarandeförordningen (2011:1261)....................... Bilaga 1 Kommittédirektiv 2018:75........................................... Utredningen har haft i uppgift att kartlägga i vilken utsträckning kapitalmarknaden beaktar miljö- och klimatfrågor , samt att analysera om projekt som bidrar till miljömålen under nuvarande marknadsförutsättningar tilldelas investeringar i en sådan omfattning som kan anses vara samhällsekonomiskt optimalt. Med utgångspunkt i den genomförda kartläggningen och analysen ska utredningen ta ställning till om skattereglerna bör ändras för att öka incitamenten för sparande där kapitalet ska användas för att finansiera gröna projekt (grönt sparande) och om fler samhällsekonomiskt lönsamma gröna projekt därigenom kan komma att genomföras. Oavsett vilken analys som görs i fråga om skattereglerna ska ändras ska utredningen lämna ett heltäckande förslag till reglering av ett skatteincitament för grönt sparande. har långtgående miljöåtaganden, både på nationell och internationell nivå. De internationella åtagandena avser huvudsakligen genomförande av de klimatrelaterade investeringar som krävs för att uppfylla de långsiktiga målen i det s.k. och de mål som antagits globalt i FN:s agenda 2030 samt i Action Agenda om utvecklingsfinansiering. Som medlemsstat har även gjort miljöåtaganden gentemot EU. På nationell nivå är de svenska miljömålen på många områden mer omfattande än vad som följer av internationella förpliktelser. Ramen för det svenska nationella miljöåtagandet baseras på den s.k. miljöpropositionen (prop. 1997/98:145). För att effektivisera miljöarbetet och förbättra uppföljningen beslutade om en ny målstruktur för miljöarbetet (prop. 2009/10:155). Målen för miljöpolitiken omfattar ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen, miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till och etappmål som beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen. har beslutat om 16 miljökvalitetsmål. Regeringen bedömde i budgetpropositionen att det med beslutade styrmedel endast går att nå två av sexton miljökvalitetsmål. pekar i sin senaste fördjupade utvärdering av miljömålen på att det på grund av den mer akuta karaktären av målen om Begränsad klimatpåverkan samt Biologisk mångfald är av extra stor vikt att dessa mål prioriteras i ett kortare perspektiv. förslag till gemensam taxonomi för hållbara verksamheter På initiativ av har det tagits fram en handlingsplan för finansiering av hållbar tillväxt. Kommissionen föreslår i handlingsplanen att det ska införas ett EU-gemensamt klassifikationssystem för hållbara ekonomiska aktiviteter (taxonomin). Baserat på taxonomin kan standarder och märkningar av hållbara finansiella produkter utvecklas. Taxonomin kommer att utgöra en måttstock för att avgöra om ett företags verksamheter bidrar till den gröna omställningen eller inte. Medlemsstaterna ska tillämpa kriterierna i taxonomin i samband med alla åtgärder som föreskriver krav på marknadsaktörer avseende finansiella produkter eller företagsobligationer som marknadsförs som ”miljömässigt hållbara”. Taxonomin omfattar bl.a. institutionella investerare som pensionsfonder, fondbolag och försäkringsförmedlare samt värdepappersföretag som tillhandahåller rådgivning. För en fond med en uttalad miljö- och klimatprofil måste det redovisas hur stor andel av fonden som är investerad i verksamheter förenliga med taxonomin. Däremot omfattas inte bankers inlånings- eller kreditverksamhet av förordningen om hållbarhetsrelaterade upplysningar och därmed inte heller av taxonomin. träffades en politisk överenskommelse avseende taxonomiförordningen. Enligt vad som överenskommits ska förordningen tillämpas från såvitt avser klimatmålen och för övriga mål . Hur påverkas utredningens utgångspunkter av taxonomin? I utredningens uppdrag ingår att definiera gröna projekt samt att föreslå ett system för certifiering av sådana projekt. Utredningen påverkas således i hög grad av förslaget om en gemensam taxonomi för hållbara verksamheter. När taxonomin har trätt i kraft är det inte längre möjligt för medlemsstaterna att införa skatteincitament för finansiella produkter med utgångspunkt i ett nationellt system för märkning där inte taxonomins kriterier tillämpas. Däremot omfattas, som ovan nämnts, inte bankers inlånings- eller kreditverksamhet. Arbetet med taxonomin kommer inte fullt ut att ha slutförts när utredningens betänkande lämnas. Utredningen har därför som utgångspunkt för arbetet haft det förslag som presenterades . Finansmarknaden har en viktig roll i ekonomin genom att allokera kapitalet effektivt. Det finns ett behov av att underlätta kanaliseringen av kapital till miljöprojekt och till finansiering av åtgärder för klimatet. Aktörerna inom det finansiella systemet har själva en relativt begränsad miljö- och klimatpåverkan. De har dock möjlighet att påverka indirekt eftersom de finansierar företag och verksamheter som i sin tur har större möjligheter att arbeta för en mer hållbar affärsmodell med minskad miljö- och klimatpåverkan. Reglering i syfte att säkerställa att aktörer inom det finansiella systemet tar hänsyn till hållbarhet i sin verksamhet har varit begränsad, även om ett omfattande lagstiftningsprojekt pågår inom EU . Däremot har det etablerats självreglering där aktörerna tagit fram riktlinjer för hur de bör agera. Av kartläggningar som gjorts av framgår att bankers interna riktlinjer och andra styrande dokument för hur hållbarhetsrelaterade risker ska beaktas vid kreditgivning blivit allt mer detaljerade. Störst fokus ligger på miljö- och klimat- Finansbranschen har vidare utvecklat standarder för hållbarhetsinformation. Även om svenska finansiella aktörer i allt större utsträckning integrerar hållbarhet i sin verksamhet, så har det inte lett till en kraftig ökning av utbudet av gröna finansiella produkter. Det finns fondprodukter som kallas hållbara eller klimatsmarta, eller som har en särskild inriktning mot t.ex. förnybar energi eller miljö. Det finns också gröna obligationsfonder. Med undantag för den senare kategorin finns ingen gemensam standard eller definition som tydligt visar att fonderna i sin helhet bidrar till en grön omställning. Inte heller när det gäller bankinlåning erbjuds ett sådant alternativ av någon av de svenska traditionella bankerna. I finns medlemsbanken som profilerat sig genom att erbjuda konton där medlen går till lån till verksamheter som ger ekologiska, sociala eller kulturella mervärden. har i en rapport konstaterat att miljömålen inte har uppfyllts. Vidare konstateras att genomförda åtgärder är otillräckliga för att målen ska nås. Rapporten innehåller dock begränsad information om vilka investeringar som kan komma att krävas för att uppnå miljömålen. Den utgångspunkt som angav i sin utvärdering är att det är viktigt att alla de investeringar som görs bidrar till ett hållbart samhälle. Utredningen har inte kunnat specificera vilket investeringsbehov som finns i relation till av vart och ett av de svenska miljömålen. Ut- redningen har inte heller funnit det möjligt att bedöma i vilken omfattning investeringar med positiva effekter på miljömålen inte har genomförts, på grund av brist på kapital. Att åtgärderna inte har varit tillräckliga innebär dock sannolikt att kapital inte i tillräcklig takt har allokerats till investeringar som bidrar positivt till miljömålen. Marknaden har därmed inte självt lyckats att fördela samhällets resurser på ett sätt som skapar maximal samhällsnytta, i form av ett hållbart samhälle. Enligt utredningens bedömning finns det fortsatt omfattande marknadsmisslyckanden eftersom färre miljömässigt anpassade investeringar görs än vad som vore optimalt, utifrån ett samhällsperspektiv. Det finns dock många andra huvudsakliga orsaker till en för låg investeringstakt än brist på kapital, framför allt bristfälliga eller motstridiga styrmedel, bristande samordning av styrmedel och reglering samt teknologirelaterade risker. Ska ett skatteincitament för grönt sparande införas Införandet av ett generellt styrmedel som riktar sig till samtliga miljömål skulle under vissa förutsättningar kunna vara rätt lösning för att korrigera marknadsmisslyckanden, och framför allt öka takten i korrigeringen. Det gäller dock enbart om styrmedlet med stor säkerhet kan förväntas ge rätt effekter till en motiverad kostnad. Den specifika effekt som skattelättnader för grönt sparande ska leda till är att öka investeringarna i projekt som bidrar till den samhällsomställning som krävs för att ska uppnå miljömålen. För att åstadkomma en sådan effekt krävs att det går att verifiera vilka projekt och tillgångar som bidrar positivt i förhållande till miljömålen. Kraven på effekt och verifiering samt den kommande taxonomin för hållbara verksamheter innebär i praktiken att ett förslag måste inriktas på sparprodukter för finansiering via bankkrediter. Med beaktande av att utredningen inte kan påvisa att brist på kapital är den främsta anledningen till att inte investeringar genomförs på ett sätt som leder till uppfyllnad av miljömålen, samt att förslagets positiva effekt på investeringstakten är osäker och svår att kvantifiera, kommer utredningen sammantaget till slutsatsen att skattereglerna inte bör ändras för att åstadkomma det syfte som direktivet anger. Ett skatteincitament med utgångspunkt i det nederländska systemet för grönt sparande Oavsett den analys som utredningen gör i fråga om ett skatteincitament för grönt sparande bör införas, ingår i uppdraget att lämna ett heltäckande förslag på ett sådant incitament. Under den premissen anser utredningen att den lösning som bäst uppfyller kraven i direk- tivet är en skattereduktion för grönt sparande efter modell av det system för grönt sparande som är operativt i . Utredningen föreslår att en skattereduktion kopplas till fysiska personers och dödsbons tillgodohavanden på ett miljösparkonto. Skattereduktionen ska beräknas till en procent av ett kapitalunderlag, som högst får uppgå till per person och beskattningsår. Underlaget för skattereduktion ska beräknas som ett genomsnitt av kontots lägsta saldo för respektive månad under beskattningsåret. Skattereduktionen begärs i inkomstdeklarationen för det beskattningsår då den skattskyldige har haft tillgodohavande på miljösparkonto. För att det ska vara möjligt för att hantera den nya skattereduktionen krävs att kontrolluppgifter lämnas av de kontoförande instituten. Skattelättnader för grönt sparande ska kopplas till ett särskilt inlåningskonto, miljösparkonto. Benämningen miljösparkonto får endast användas som beteckning för konton som omfattas av den föreslagna lagen om miljösparkonto. Endast fysiska personer och dödsbon ska kunna inneha miljösparkonto. Ett miljösparkonto får inte innehas gemensamt. och utländska kreditinstitut med filial i får tillhandahålla miljösparkonto efter tillstånd från . Tillstånd ska meddelas om den planerade verksamheten med miljösparkonto kan antas komma att drivas i enlighet med den nya lagen. Ett grundläggande krav för att säkerställa att syftet med miljösparsystemet uppfylls är att inlåningen på miljösparkonton till viss del motsvaras av krediter som finansierar godkända miljöåtgärder. Så länge instituten bedriver sin verksamhet under normala ekonomiska förhållanden finns det inget krav på samband mellan inlåning och specifika miljömålskrediter. Däremot måste kapital motsvarande en viss del av inlåningens sammanlagda värde allokeras till godkända miljöåtgärder. Värdet av det kontoförande institutets miljömålskrediter ska motsvara av värdet av institutets inlåning på miljösparkonto. Sådan matchning ska uppnås från beslut om tillstånd. ska ha tillsyn över att ett kontoförande institut följer bestämmelserna i den föreslagna lagen om miljösparkonto. Om ett kontoförande institut åsidosätter sina skyldigheter ska ha möjlighet att ingripa genom att återkalla institutets tillstånd att tillhandahålla miljösparkonto eller, om det är tillräckligt, meddela varning. Om tillståndet återkallas upphör ett konto att vara ett miljösparkonto. För att säkerställa att enbart åtgärder som bidrar till de svenska miljömålen kan finansieras inom miljösparsystemet behöver de aktuella åtgärdernas effekt på miljömålen verifieras av en oberoende part. Ut- redningen föreslår att det införs en process för att godkänna miljöåtgärder. ska vara beslutande myndighet. Åtgärder som bidrar till att nå ett eller flera miljömål får godkännas som miljömålsåtgärd. En åtgärd får dock inte godkännas om den medför en betydande negativ inverkan på ett annat mål, redan har påbörjats, utgörs av informationsinsatser eller är marknadsföring. Närmare föreskrifter om vilka åtgärder som kan omfattas av ett godkännande ska tas fram av . beslut om godkännande får förenas med de särskilda villkor som behövs för att säkerställa att en åtgärd får önskad effekt. Ett beslut om godkännande ska gälla . Om sökanden lämnat oriktiga uppgifter eller om villkoren för godkännandet inte följs ska beslutet om godkännande återkallas. Enligt utredningens bedömning utgör den föreslagna åtgärden inte statligt stöd. Privatpersoner som sparar på miljösparkonto har rätt till skattereduktion. Eftersom åtgärden på denna nivå är generell och inte riktar sig till företag utgör den inte statligt stöd. Inte heller kan åtgärden innebära statligt stöd till de kontoförande instituten. Förslaget uppställer inte något krav på att ett kontoförande institut måste vara verksamt under ett särskilt banktillstånd, utan bara att institutet ska ha inlåning från den svenska allmänheten och självständigt kunna lämna krediter till näringsidkare. Det är upp till de kontoförande instituten att själva välja marknadsmässig prissättning på krediterna till företag som lånar till godkända miljöåtgärder. Enligt utredningens bedömning är åtgärden inte selektiv och utgör inte heller ett ekonomiskt gynnande av de kontoförande instituten.