sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — Det skulle kunna hävdas att även genom- gripande förändringar av public service bör kunna genomdrivas utan ändring av grundlag. Även det faktiska genomslaget av en bestämmelse om public ser- vices existens skulle kunna ifrågasättas. En allmän grundlagsbestäm- melse om att det t.ex. ska finnas ljudradio och tv med ett uppdrag i allmänhetens tjänst som finansieras med allmänna medel ger exem- pelvis inga garantier för verksamhetens omfattning eller form. En särskild fråga beträffande en eventuell reglering i regerings- formen är om en sådan reglering av public service verkligen skulle bidra till att stärka oberoendet gentemot det allmänna. Å ena sidan kan det hävdas att en allmän bestämmelse om public service i reger- ingsformen – som då naturligen borde placeras i 1 kap. som inne- Oberoendet hos public service håller bestämmelserna om statsskickets grunder – skulle ge ett starkt symbolvärde genom att markera public service som en grundläg- gande beståndsdel i den svenska demokratin. Mot detta kan dock anföras att en sådan reglering snarare skulle knyta public service när- mare statsapparaten än tillgodose behovet av distans gentemot det allmänna. En reglering i regeringsformen som i praktiken skulle avse ett begränsat antal stiftelseägda aktiebolag – dvs. enskilda rätts- subjekt – skulle därtill utgöra ett mycket udda inslag. Det gäller i synnerhet om grundlagsregleringen skulle innefatta att det ställs krav på de enskilda rättssubjekten, exempelvis om oberoende, saklighet och opartiskhet. Mycket talar därmed för att i den mån en bestämmelse om obero- ende för public service bör införas så borde den placeras i yttrande- frihetsgrundlagen. Kommittén har behandlat flera möjliga sådana regleringsmodeller, bl.a. att i yttrandefrihetsgrundlagen ta in en defi- nition av radio och tv i allmänhetens tjänst. En sådan definition skulle ge ett skydd för själva existensen av verksamheten i den meningen att grundlagen får anses förutsätta att den bedrivs. Även finansieringen med allmänna medel skulle på det sättet kunna ges ett grundlagsskydd, i vart fall i den meningen att en sådan ska finnas. En betoning av att verksamheten ska präglas av oberoende och stark integritet skulle därutöver kunna utgöra en betydelsefull markering från det allmännas sida av de förutsättningar som ska ges för public service-företagen att bedriva verksamheten på oberoende grunder. De invändningar man kan resa beträffande det lämpliga i att i grundlag, låt vara indirekt, dra upp riktlinjer för hur enskilda rättssubjekt ska bedriva sin verksamhet kvarstår dock även med detta alternativ. Ett annat alternativ kunde vara att fokusera på granskningen av programinnehåll och av företagens public service-verksamhet. Den granskningen bedrivs av och tv. Som har framgått har inget särskilt formu- lerat grundlagsskydd som träffar nämnden som sådan. Inte heller finns något konstitutionellt reglerat skydd för ledamöter såvitt avser exempelvis utnämning, mandattider och för- utsättningar för entledigande. Det skulle kunna hävdas att ett sådant borde införas. utgör gransknings- och uppföljningsuppdragen myn- dighetsutövning gentemot enskild och tillämpning av lag. Oberoendet hos public service bär att regeringsformens allmänna bestämmelse om att ingen myn- dighet, inte heller , får bestämma hur en myndighet ska agera gäller. I den meningen garanteras nämndens oberoende. Det ovan anförda illustrerar att frågan om oberoendet hos public service har flera olika dimensioner och att man kan närma sig frågan från olika utgångspunkter. Det kan hävdas att oberoendet för public service bör stärkas genom en ändring av grundlag, men det kan också hävdas att det befintliga skyddet är tillräckligt. Dessutom finns det alltså både för- och nackdelar förknippade med de olika modeller för en eventuell grundlagsförstärkning av oberoendet som kommittén funnit skäl att överväga närmare. När det gäller stiftande och ändring av grundlag eftersträvas nor- malt största möjliga politiska enighet. Det har därför varit en grund- läggande utgångspunkt för kommittén att de förslag som läggs fram har en bred parlamentarisk förankring. Kommittén har noga prövat de olika argumenten och reglerings- modellerna men ett tillräckligt brett stöd för någon viss handlings- linje har inte kunnat samlas. Mot bakgrund av att ett förslag till ändring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och att ett sådant stöd inte har uppnåtts, har kommittén därför beslutat att avstå från att lägga fram något förslag till ändring av grundlag i syfte att stärka oberoendet hos public service. Vid denna bedömning har beaktats att public service-före- tagens oberoende inte torde gynnas av att stora reformer genomdrivs med stöd av endast begränsade parlamentariska majoriteter. 17Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker Den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundlagsregleringen bygger på en princip om ensamansvar. Innebörden är att endast en person kan hållas straffrättsligt ansvarig för innehållet i en framställning som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Denna person förutsätts också känna till innehållet i framställningen (uppsåtspresumtion). Vem som ska hållas ansvarig bestäms enligt en särskild ansvars- ordning som läggs fast i grundlagarna. Man brukar tala om att ansva- ret är successivt och följer en särskild ansvarskedja. Kan den som i första hand pekas ut som ansvarig inte åtalas går ansvaret över på den som därefter anses stå närmast det aktuella brottet. Ansvarsordningarna skiljer sig åt mellan tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Tryckta böcker omfattas av tryckfrihetsförordningens regler om skrifter som inte är periodiska. Reglerna innebär att det i första hand är författaren som ansvarar för innehållet. Yttrandefrihetsgrundlagen bygger i stället på en ordning som i stora drag liknar vad som gäller för periodiska skrifter enligt tryck- frihetsförordningen. Innebörden är att en utgivare ska utses och att denne ansvarar för innehållet. Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens skilda ansvarsordningar har medfört att olika personer kommit att ansvara straffrättsligt när en och samma bok har getts ut både i tryckt och digitalt format. Medan författaren som regel har burit ansvaret för innehållet i den tryckta boken har utgångspunkten i fråga om den digi- tala versionen (en ljud- eller e-bok) varit att ansvaret burits av den Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker utgivare som utsetts för den databas från vilken den digitala versio- nen tillhandahållits. För att komma till rätta med detta splittrade ansvar infördes efter förslag från en ny s.k. bilageregel i tryckfrihetsförordningen. Regeln träffar publicer- ingar i sådana databaser som avses i yttrandefrihetsgrundlagens data- basregel, dvs. databaser med automatiskt grundlagsskydd eller med utgivningsbevis för verksamheten. Innebörden är att en digital bok som har samma innehåll som en tryckt förlaga under vissa förutsätt- ningar ses som en bilaga till den tryckta boken. Därmed ansvarar samma person – i första hand författaren – för innehållet både i den tryckta och den digitala versionen av boken. För ljud- eller e-böcker som visserligen tillhandahålls på ett sådant sätt att databasregeln är tillämplig men som saknar tryckt förlaga eller som bilageregeln av något annat skäl inte tillämpas på gäller emeller- tid fortfarande den ansvarsordning som följer av yttrandefrihetsgrund- lagen, dvs. med utgivaren först i kedjan. Förläggar- och författarbranschen anser att detta är ett problem eftersom det rubbar relationen mellan förläggare och författare. Pro- blemet ökar i betydelse i takt med att den digitala utgivningen ökar. Kommitténs uppdrag är att analysera förutsättningarna för att göra författaren primärt ansvarig även för innehållet i böcker som publi- ceras i en databas utan tryckt förlaga. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att överväga eller föreslå ändringar i tryckfrihetsförordningens eller yttrandefrihetsgrundlagens ansvarsordning för andra publika- tioner än digitala böcker. 17.2Vad är en databas? Kommitténs uppdrag rör innehåll i databaser. Uttrycket databas defi- nieras i yttrandefrihetsgrundlagen som en samling av information lagrad för automatiserad behandling (1 kap. 2 §). I yttrandefrihetsgrundlagens databasregel ges skydd för innehållet i vissa databaser. I första hand omfattar regeln webbplatser som drivs av traditionella massmedieföretag (automatiskt grundlagsskydd) men även andra aktörer kan få grundlagsskydd för motsvarande verksam- het genom att ansöka om utgivningsbevis (frivilligt grundlagsskydd). Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker Avgränsningen av en databas i förhållande till en annan är inte helt självklar. En och samma huvuddomän kan innehålla flera olika data- baser. I rättsfallet NJA 2014 s. 128 uppstod frågan om vad som kunde anses utgöra en egen databas inom ramen för en webbplats. Som har redogjorts för i avsnitt 10.3.2 var huvudfrågan i målet om möjlig- heten för användarna att lämna s.k. omodererade kommentarer, dvs. kommentarer som publiceras utan föregående granskning av den som bedriver verksamheten, innebar att grundlagsskyddet för mate- rialet på webbplatsen förlorades. Den närmare frågan var om regler- ingen i yttrandefrihetsgrundlagen alls medger att en särskild databas kan uppstå genom att någon annan än den som driver verksamheten tillför information på webbplatsen. fann att omodererade användarkommentarer kan ses som en egen databas. uttalade att frågan om information som tillhandahålls allmänheten av en redaktion via internet ska anses utgöra fler än en databas får avgöras efter hur för- hållandena naturligt uppfattas och inte efter t.ex. hur informationen i databasen är systematiserad eller tekniskt lagrad. Myndigheten för press, radio och tv har vid prövningen av ansök- ningar om utgivningsbevis utarbetat en praxis som innebär att av- gränsningen av en databas utgår från hur databasen framstår för den användare som tar del av innehållet. Det innebär att utseendet blir avgörande för databasens avgränsning. Enligt myndigheten ska data- basen framstå som en sammanhållen produkt eller tjänst med en integrerad layout som tillhandahålls av en och samma redaktion/orga- nisation under ett namn (se t.ex. Myndigheten för press, radio och tv:s beslut , dnr 14/00601). Justitiekanslern har fört liknande resonemang. Från Justitie- kanslerns synpunkt har dock verksamhetens namn varit att betrakta som den mest betydelsefulla faktorn för att identifiera en databas. Även andra förhållanden har emellertid bedömts vara av betydelse. I det hänseendet har en jämförelse gjorts med vad som gäller för avgränsningen av vad som är en periodisk skrift enligt tryckfrihets- förordningen, dvs. en tidning, en tidskrift eller någon annan sådan tryckt skift som är avsedd att med viss regelbundenhet ges ut under en bestämd titel samt löpsedlar och bilagor till skriften. En periodisk skrift är i regel enkel att definiera utifrån det sam- manhäftade exemplaret. För bilagor gäller däremot att kopplingen Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker till den periodiska skriften inte alltid är helt tydlig och att anknyt- ningen till skriften ofta får sökas genom bilagornas titel, eventuell gemensam utformning eller layout eller sättet som bilagorna leve- reras på. För material som publiceras på internet bör enligt Justitie- kanslern liknande överväganden kunna göras. Frågan om en webb- sida kan hänföras till någon viss databas bör därför, förutom med ledning av namnet, kunna bedömas med beaktande bl.a. av eventuell gemensam layout, redaktionell anknytning och hur sidorna tekniskt är anordnade i förhållande till varandra. Justitiekanslern har ansett att det ytterst för avgränsningen av en databas bör vara avgörande för om det material som lagts ut framstår som en enhetlig produkt eller inte (se Justitiekanslerns beslut , dnr ). Det automatiska grundlagsskydd som följer av databasregeln är kopplat till den som driver verksamheten. Det normala torde vara att den som driver verksamheten i en databas är samma aktör som också innehar databasen. I rättsfallet NJA 2007 s. 309 behandlade frågan om databasregeln var tillämplig på innehåll i arkivdatabasen . Databasen innehöll artiklar från tidningen och drevs av Pressens Bild, som i PressText även hanterade material som tidi- gare hade publicerats i andra periodiska skrifter än . Pressens Bild hade inte rätt att ändra i artiklarna i databasen och förfogade självständigt över vilket material som skulle till- handahålla i PressText. kunde också besluta när och hur länge ett visst material skulle hållas tillgängligt. uttalade att bedömningen av om databas- regeln är tillämplig i ett fall som det förevarande är beroende av vem som ska anses ha tillhandahållit informationen. Genom att uttrycket ”tillhandahålla” används i regeln ansåg att med det kunde avses något annat än det faktiska utsändandet av informa- tionen. Avgörande för bedömningen borde därför inte vara var data- basen kunde sägas vara placerad eller om databasverksamheten var förlagd till en särskild juridisk person. Istället fick det anses mest förenligt med de intressen som grund- lagarna bygger på, inte minst intresset av att källskyddet bevaras, att den som faktiskt råder över informationen i databasen också betrak- tas som den som tillhandahåller den. Ett sådant mindre formalistiskt synsätt överensstämde enligt domstolen med vad som hade före- språkats av i ett tidigare lagstiftnings- Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker ärende (SOU 2001:28 s. 198 och 199) och till vilket departements- chefen i huvudsak hade anslutit sig (prop. 2001/02:74 s. 46 och 47). hänvisade även till rättsfallen NJA 2001 s. 445 och NJA 2004 s. 574. Mot denna bakgrund ansåg att det var som tillhandahöll artiklarna i PressText. behandlade i sitt betänkande frågan om vem som ska anses bedriva verksamheten i en databas när mellan- händer anlitas för produktion och distribution av print on demand. Även om det är mellanhänderna som de facto innehar de databaser som böckerna framställs från bedömde kommittén att det tillhanda- hållande som sker genom mellanhänderna torde kunna betraktas som en del av bokförlagets tillhandahållande. Bedömningen grundades på att de mellanhänder som anlitas inte har någon rätt att ändra i inne- hållet utan endast får anses ”förvara” databasinnehållet för bokförlagets räkning. Med hänsyn till detta menade kommittén att mellanhänderna inte kan sägas ha en självständig ställning vid bedömningen av vem som tillhandahåller innehållet i grundlagens mening (SOU 2016:58 s. 293). Innebörden av förhållningssätt är alltså att verksamheten i en databas som används för framställning av print on demand kan anses bedrivas av förlaget, trots att den som rent faktiskt innehar databasen är en annan aktör. 17.3Vad är en digital bok? Kommitténs uppdrag är begränsat till böcker i digitalt format. En digital bok kan vara en ljudbok, alltså en bok som återger talat ljud, eller en e-bok, dvs. en bok där texten återges på t.ex. en dataskärm, en surfplatta eller i en mobiltelefon. E-böcker och ljudböcker distribueras till läsarna i form av ström- mande eller nedladdningsbara filer. Filerna tillhandahålls genom data- baser, t.ex. från en webbplats eller via en app. Det förekommer även att digitala böcker ges ut på s.k. tekniska upptagningar. I första hand gäller det ljudböcker som ges ut på cd- skivor. Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker 17.4Marknaden för digitala böcker Digitala böcker har kommit att bli en naturlig del av förlagens verk- samhet. Enligt författar- och förläggarbranschen är bokutgivningen och försäljningen av böcker inne i ett formatskifte som innebär en förskjutning från tryckta till strömmande och ned- laddningsbara böcker. Av Svenska förläggareföreningens rapport över bokförsäljningen i framgår att uppgången för försäljningen av digitala böcker är stark. I volym räknat står abonnemangstjänster nu- mera för av alla sålda böcker. Av dessa är e-böcker medan övriga är ljudböcker. De digitala abonnemangstjäns- terna ökade med i antalet lyssningar/ läsningar. Digitala böcker står emellertid endast för av den totala omsättningen. Den digitala försäljningen innebär alltså en lägre intäkt per såld bok för förlagen. Motsvarande siffror för den fysiska bokhandeln var en minskad försäljning . För internetbokhandeln och bokklubbar minskade försäljningen i volym medan dagligvaru- handeln procentuellt sett minskade sin försäljning . Statistik över digital utgivning och försäljning av böcker utan tryckt förlaga saknas. Det kan dock konstateras att antalet utgivna verk i digitala format utan tryckt förlaga har ökat och att den utvecklingen kan förväntas fortsätta. 17.4.2Distributionen av digitala böcker När det gäller distributionen av digitala böcker är det normala att böckerna distribueras till kunderna via en återförsäljare. Det före- kommer enligt endast i mycket be- gränsad omfattning att förlag tillhandahåller digitala böcker direkt via sina egna webbplatser. Försäljningen av digitala böcker domineras av abonnemangstjäns- ter. De främsta plattformarna på marknaden är Storytel, BookBeat, Nextory och Bokus Play. Övrig försäljning sker via internetbokhan- deln hos aktörer som Adlibris och Bokus. Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker Abonnemangstjänsterna är helt digitala, vilket innebär att de en- bart tillhandahåller digitala böcker. Internetbokhandeln säljer där- emot både tryckta och digitala böcker. De digitala böckerna säljs styckvis som nedladdningsbara filer, till skillnad från de digitala böckerna i abonnemangstjänsterna som tillgängliggörs som ström- mande filer. Både abonnemangstjänsterna och internetbokhandeln erbjuder försäljning såväl via sina webbplatser som från appar. Själva lagringen av de filer som tillhandahålls sker ofta hos mellan- händer vars affärsidé är att erbjuda verktyg för att publicera, beställa och sälja böcker. Det är alltså från dessa mellanhänders databaser som verken hämtas vid försäljning, även om nedladdning och ström- ning startas från återförsäljarens webbplats. De främsta aktörerna på marknaden är och . Det finns även plattformar som erbjuder lagring och är återförsäljare. Det gäller t.ex. och Audible. Förlagens utgångspunkt är att en utgiven bok ska tillhandahållas för försäljning hos så många återförsäljare som möjligt. Det finns ingen exakt siffra för hur många återförsäljare som kan erbjuda samma digitala bok men uppskattar att det kan röra sig om ett femtontal. har emellertid exklusivitetsavtal förekommit, dvs. avtal som ger en viss återförsäljare exklusiv rätt att tillhandahålla ett verk. Exklusiviteten har dock varit begränsad till , var- efter verket har släppts även till andra återförsäljare. Digitala böcker tillhandahålls också via bibliotek. Det fanns drygt 2 200 bibliotek i (bl.a. folkbibliotek, skolbiblio- tek, universitets- och högskolebibliotek, sjukhusbibliotek och fäng- elsebibliotek). Hos folkbiblioteken uppgick antalet nedladdade digi- tala böcker till mer än 2,4 miljoner. har det totala antalet nedladdningar av digitala böcker hos biblioteken ökat (rapporten 2019, Offentligt finansierade bibliotek). 17.5Grundlagsskyddet för innehåll i digitala böcker Till skillnad från tryckfrihetsförordningen, som skyddar alla tryckta skrifter, är utgångspunkten enligt yttrandefrihetsgrundlagen att publi- ceringar på internet inte ges något skydd. Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker En möjlighet till grundlagsskydd finns dock genom databasregeln som ger ett skydd för innehållet i databaser som hör till vissa särskilt angivna aktörer. Företag för yrkesmässig framställning av tryckta skrifter hör till den kategorin. Innehållet i sådana företags databaser har automatiskt grundlagsskydd. Aktörer som inte är särskilt angivna i bestämmelsen kan få grund- lagsskydd för sin databasverksamhet genom att ansöka om utgiv- ningsbevis. I den mån en digital bok tillhandahålls i en sådan databas som omfattas av grundlagsskydd enligt databasregeln omfattas alltså boken av yttrandefrihetsgrundlagen. En konsekvens av att en bok kan publiceras i flera olika format och distribueras på flera olika sätt är med den nuvarande grundlags- regleringen att samma verk kan vara skyddat på olika sätt. Boken kan i en version falla under tryckfrihetsförordningens skydd medan en annan version omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Om boken däremot tillverkas eller distribueras på ett sätt som gör att det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten inte är tillämpligt gäller i stället bestämmelserna i regeringsformen. Frågan om grund- lagsskydd måste bedömas i varje enskilt fall och utifrån vilken teknik som har valts för utgivning och, när det gäller publicering i databaser, bl.a. utifrån vem som innehar databasen. Böcker i databaser med en tryckt förlaga Som har framgått infördes efter förslag från en ny s.k. bilageregel i tryckfrihetsförordningen. Syftet var att komma till rätta med det splittrade ansvar som gällde när samma innehåll gavs ut i både tryckt och digitalt format. Bilageregeln träffar publiceringar i sådana databaser som avses i yttrandefrihetsgrundlagens databasregel, dvs. publiceringar i data- baser med automatiskt grundlagsskydd eller med utgivningsbevis för verksamheten. Innebörden är att en digital bok som tillhandahålls med samma innehåll som en tryckt förlaga under vissa förutsätt- ningar ses som en bilaga till den tryckta boken. Därmed ansvarar samma person – primärt författaren – för innehållet i både den tryckta och den digitala boken. Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker För att bilageregeln ska vara tillämplig krävs att innehållet i den tryckta förlagan återges oförändrat och att det anges att innehållet är en bilaga enligt bilageregeln. Böcker i databaser som hör till återförsäljare och bibliotek Bokförlag som ger ut tryckta böcker är att betrakta som företag för yrkesmässig framställning av tryckta skrifter. Det innebär att de har automatiskt grundlagsskydd för sina databaser. Digitala böcker säljs dock normalt inte via förlagens egna webbplatser. I stället distribue- ras de via återförsäljare som t.ex. Bokus, Adlibris, BookBeat och Storytel. Digitala böcker lånas också ut via bibliotek. Såväl återförsäljare som bibliotek saknar automatiskt grundlags- skydd för sina databaser. Som har framgått behandlade frågan om vem som ska anses tillhandahålla innehållet i en databas när mellan- händer anlitas för produktion och distribution. I det hänseendet gjorde bedömningen – såvitt avser print on demand – att även om det är en mellanhand som de facto innehar en databas som böcker framställs från så kan tillhandahållandet anses utgöra en del av förlagets verksamhet. ansåg att innehållet i databasen därmed kan anses omfattas av för- lagets automatiska grundlagsskydd. Med motsvarande förhållningssätt beträffande distribution av digitala böcker via återförsäljare och bibliotek torde innehåll i sådana aktörers databaser som utgörs av digitala böcker kunna betraktas som en del av förlagens databasverksamhet. I så fall kan innehållet om- fattas av förlagens automatiska grundlagsskydd. Böcker i databaser som hör till förlag med endast digital utgivning Utvecklingen mot en allt större marknad för digitala böcker har för- anlett en etablering av bokförlag med uteslutande digital utgivning. Eftersom förlags automatiska grundlagsskydd tar sikte på yrkesmässig framställning av tryckta skrifter har sådana förlag inget skydd för sina databaser enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Ansvarsordningen för innehåll i digitala böcker Om digitala böcker tillhandahålls via förlagets egen webbplats kan grundlagsskydd emellertid i princip åstadkommas genom utgivnings- bevis. Det får däremot betecknas som osäkert om det finns förutsätt- ningar för att medge ett digitalt förlag utgivningsbevis för innehåll på en återförsäljares eller ett biblioteks webbplats.