sou · H8B317 · 2020-04-01 00:00:00 — Enligt tredje stycket ska kontrolluppgiften innehålla uppgift om summan av miljösparkontots lägsta kontosaldo för varje kalendermånad under beskattningsåret, delat med tolv. 13.6Förslaget till förordning om ändring i skatteförfarandeförordningen (2011:1261) I paragrafen regleras vad en underrättelse enligt 31 kap. 4 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska innehålla. Bestämmelsen har kompletterats genom att det i punkten 5 anges att uppgift om underlag för skattereduktion för grönt sparande ska ingå i underrättelsen. Särskilt yttrande av , Svensk Försäkring och , Särskilt yttrande avseende utredarens förslag till finansieringslösning för införandet av grönt sparande Utgångspunkten för utredningens arbete har, såvitt vi kan bedöma, varit att de förslag till grönt sparande som lämnas ska finansieras genom någon typ av s.k. grön skatteväxling. Avsikten har alltså varit att den minskade skatteintäkt som uppstår genom införandet av en skattereduktion för grönt sparande skulle finansieras genom en höjning av beskattningen av verksamhet med negativ inverkan på miljön. Finansieringen av förslagen har under utredningens arbete endast diskuterats muntligen med experterna. Först till utredningens sista sammanträde lämnades ett skriftligt förslag där grönt sparande föreslås finansieras genom en höjning av skatten på investeringssparkonto och kapitalförsäkring. Förslaget till finansiering har därför inte varit föremål för något mer omfattande diskussion med experterna i utredningen. Förslaget till höjd skatt på investeringssparkonto och kapitalförsäkring är enligt vår mening problematiskt ur flera aspekter. För det första ändrar det förutsättningarna för de båda sparformerna. En viktig förutsättning för att bibehålla sparformernas attraktionskraft bland spararna är tydliga, långsiktiga och stabila regler. Det gäller inte minst vad gäller beskattningen av dessa. Långsiktigt stabila skattevillkor är synnerligen viktigt för individer som har sitt sparande på värdepapperskonton, vilka är föremål för konventionell beskattning, och som överväger att realisera upparbetade vinster i syfte att flytta över sitt (beskattade) kapital till en schablonbeskattad sparform. Spararna måste helt enkelt ges förutsättningar att kunna bedöma om en sådan överflyttning riskerar att bli skattemässigt ogynnsam, vilket kan bli konsekvensen om skattereglerna inte är stabila . Förslaget om höjd skatt på investeringssparkonto och kapitalförsäkring riskerar att skada förtroendet för sparformerna och i längden minska sparandet. För det andra kan den föreslagna skattehöjningen på sparande ifrågasättas ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Vi lever allt längre och samhällets resurser är begränsade. Det finns därför skäl att stimulera till eget sparande. Många hushåll har en hög skuldsättning och ett stort behov av att bygga upp buffertar i form av tillgängligt sparande. I då belåning subventioneras via ränteavdrag och det avdragsgilla pensionssparandet avskaffats, utgör investeringssparkonto och kapitalförsäkring några av de få kvarstående alternativen för individer att bygga upp ett långsiktigt sparande. Att då öka beskattningen på dessa sparformer sänder helt fel signaler och riskerar att minska ett sparande som många är i stort behov av. För det tredje påverkas allt sparande inom investeringsparkonto och kapitalförsäkring negativt av den föreslagna skattehöjningen – oavsett om det har en grön/hållbar inriktning eller inte. Det finns stora förväntningar på finansmarknadens aktörer att bidra till omställningen till en mer hållbar ekonomi. Även regelkraven går i den riktningen. De svenska fondbolagen och försäkringsföretagen arbetar hårt för att möta dessa förväntningar från kunder och beslutsfattare. De båda investerarkategorierna förvaltade sammanlagt , vilket kan jämföras med de som utredningen uppskattar att den gröna utlåningen kan uppgå (se avsnitt 12.6.1). Det är i det perspektivet troligt att det snarare är detta stora kapital som kommer att göra störst skillnad för möjligheterna att ställa om ekonomi och samhälle i en mer hållbar inriktning. Det ska också framhållas att såväl försäkringsföretagen som fondbolagen utgör de största investerarkategorierna av gröna obligationer, vars likvid är fullt ut dedikerad till gröna projekt. Det framstår därför som kontraproduktivt att finansiera förslaget om miljösparkonto genom ökad beskattning på just dessa sparformer. Även om man bortser från finansieringen av skattereduktionen riskerar förslaget om skattegynnat miljösparkonton att vara ogynnsamt för konsumenter. Investeringssparkontot har bidragit till minskade inlåsningseffekter och därmed också en ökad konkurrens mellan olika sparprodukter, vilket gynnar konsumenterna. innebär generellt sparande med låg risk och därmed också låg avkastning. Om sparande flyttar från sparprodukter med högre avkastning till miljösparkonto riskerar förslaget att leda till sämre avkastning för den enskilde. En samtidig höjning av beskattningen av investeringssparkonto och kapitalförsäkring riskerar att förstärka den effekten. Avslutningsvis anser vi, i likhet med utredaren, att förslaget om miljösparkonton inte bör genomföras. Däremot ställer vi oss positiva till fortsatt utredning av ett skattegynnat grönt sparande med en väsentligen bredare ansats vad gäller olika sparformer och lämpligtvis med utgångspunkt i EU:s taxonomi. Om förslaget om miljösparkonton ändå genomförs anser vi att en mer lämplig finansieringslösning borde finnas inom ramen för grön skatteväxling, i syfte att minska de negativa samhällsekonomiska konsekvenserna av förslaget. Särskilt yttrande av , Jag anser att det finns motiv för staten att ge stöd till investeringar i gröna tekniker som är dyrare än konventionell teknik för att ge incitament till marknadens aktörer att investera i miljövänliga alternativ. Dock instämmer jag till fullo i utredningens slutsats om att en skattereduktion för privatpersoner som sparar i ett grönt bankkonto, ett så kallat miljösparkonto, inte är ett kostnadseffektivt sätt att bidra till investeringar för den gröna samhällsomställningen. Den låga kostnadseffektiviteten i liggande förslag beror framför allt påföljande faktorer: –Utformningen av stödet ställer inte krav på additionalitet i de investeringar som planeras, vilket innebär att åtgärderna eventuellt hade genomförts även utan stöd. –Stödet ska kunna beviljas investeringar som redan får stöd genom exempelvis klimatklivet, vilket innebär en slags dubbelstyrning. –Att styrmedlet utformas som ett skatteincitament till privata banksparare snarare än ett stöd direkt till de som investerar i grön teknik på marknaden är onödigt komplext och leder till högre administrativa kostnader. –Skattereduktion är utformat så att man måste förlita sig på att bankerna ska ge incitament till investerare genom att erbjuda en ränterabatt på mellanskillnaden mellan inlåning- och utlåningsräntan. Om bankerna, som har fri räntesättning, inte vill erbjuda ränterabatt förlorar investerare sitt incitament trots att staten betalar en skattesubvention till de privatpersoner som sparar på banken. Sammanfattningsvis är detta inte ett kostnadseffektivt sätt att använda svenska skattemedel för att främja gröna investeringar. Får gröna investeringar den finansiering som behövs för att dessa ska kunna ske till en samhällsekonomiskt effektiv nivå? I kommittédirektivet står att utredaren bland annat ska: ”analysera om projekt som bidrar till miljömålen (gröna projekt) under nuvarande marknadsförutsättningar tilldelas investeringar i en sådan omfattning som kan anses vara samhällsekonomiskt optimalt”. Denna formulering är otydlig då den bland annat lider av en begreppsförvirring. Min tolkning av uppdraget är att utredaren ska analysera om projekt som bidrar till de svenska miljömålen får tillräcklig möjlighet att finansiera sig genom olika marknadsalternativ (krediter, obligationer m.m.) så att antalet investeringar når den nivå som är samhällsekonomiskt effektiv. När man analyserar den privata kapitalmarknaden finner man att det finns god tillgång till kapital för gröna investeringar. Enligt marknadens aktörer överstiger utbudet av kapital till gröna investeringar antalet gröna investeringsprojekt. Med andra ord är det inte brist på finansiering som är problemet. Grundproblemet som kräver en statlig insats är att kostnaden för att nyttja miljön inte är inkluderad i priset kunden betalar för en vara eller tjänst som har en negativ miljöpåverkan. För att detta nyttjande inte ska bli negativt för samhället behöver man internalisera miljökostnaderna i priset. Detta görs genom statlig styrning som påverkar relativpriserna på marknaden. Om styrningen är för svag skickar staten signalen till marknadens aktörer att samhället inte vill ha mer gröna investeringar. Det är framför allt detta som händer på kapitalmarknaden nu och som bäst åtgärdas med starkare styrmedel i den reala sektorn. Hårdare styrning skickar tydliga signaler till investerare och finansiärer om vägen framåt. För att det ska vara en samhällsekonomiskt effektiv nivå på antalet gröna investeringar behöver man kunna mäta marginalnyttan för samhället av att göra ytterligare en investering och ställa den mot marginalkostnaden för samhället av att göra denna investering. När marginalnyttan är lika med marginalkostnaden har vi en optimal nivå. Men i praktiken vet vi inte vad denna nytta och kostnad är därför utgår vi från målen som är beslutade av . Om målen är riktmärken för vad vi bör uppnå för att det ska vara bra för samhället så är måluppfyllnad den nivå vi bör sträva efter. långt ifrån måluppfyllnad på nästan alla miljömål utom två. Det betyder att vi behöver investera mer i gröna projekt. Förslaget i denna utredning är dock att gå via den finansiella marknaden och styra med statliga stöd. Detta blir indirekt styrning som blir ineffektiv och inte särskilt träffsäker. I slutändan blir styrningen sannolikt inte verkningsfull i att styra mot målen, definitivt inte kostnadseffektiv och eventuellt heller inte genomförbar utan att styrmedlet utformas för att runda existerande lagar och regler såsom statsstödsreglerna. I stället för att ta fram ett förslag på skattereduktion för grönt sparande borde utredningen ha fått i uppgift att analysera en bredare palett av styrmedel som lämpar sig för att överkomma de problem som eventuellt finns på finansmarknaden. De problem som framför allt har identifierats är informationsproblem i form av asymmetrier mellan olika aktörer. Dessa kan motivera specifik styrning från staten efter att en djupare problemanalys gjorts. roll som godkännande myndighet för gröna investeringar Det liggande skatteförslaget innebär att man behöver veta vad som är en grön investering och inte för att kunna erbjuda en ränterabatt till det som är grönt. Den s.k. EU taxonomin som ska definiera vilka ekonomiska verksamheter som kan anses vara gröna är under utveckling och när den finns på plats kan det i bästa fall finnas EU definitioner och vägledning om vad som ska ingå i en grön klassifikation. är det svårare att göra bedömningen. har pekats ut som bäst lämpad för att avgöra om en potentiell investering är grön eller inte. Detta är en helt ny typ av verksamhet för verket som riskerar att kosta stora summor pengar i administration och handläggning för att inte riskera ”greenwashing” dvs. att man godkänner tekniker som gröna fast de i själva verket inte direkt bidrar till ett av de 16 miljömålen. Det indirekta stödet i kombination med avsaknaden av krav på additionalitet medför problem för att utvärdera effekten på miljön och därmed effektiviteten i styrningen och den egna verksamheten. I förlängningen undergräver det medborgarnas rätt till ansvarsutkrävande och tilltron till miljöpolitiken. har lämnat synpunkter på förslaget och i dessa framgår att verket förespråkar att marknaden själv bör avgöra vad som är grönt genom att tillsätta rätt kompetens för uppgiften. När godkännandet gjorts av marknaden kan ta på sig rollen som tillsynsmyndighet. Särskilt yttrande av , Direktivet till utredningen har rubriken ”Grönt Sparande” och har stort fokus på hur just sparandet ska göras attraktivt för privatpersoner. Ur samhällelig effektivitetssynvinkel finns det skäl att ifrågasätta varför stöd till investeringar som gynnar de svenska miljömålen endast ska ske genom underlättande av krediter från kreditinstitut finansierade av inlåning från allmänheten. Att t.ex. finansiera dessa investeringar med företagens egna medel borde vara lika angeläget. Dessutom är det betänksamt att stödet enbart riktar sig till privatpersoners placeringar. Att stödja institutionella investeringar i dessa projekt borde vara lika angeläget. Sammantaget innebär dessa begränsande riktlinjer tillsammans med statsstödsreglerna att resultatet, i form av den nederländska modellen, riskerar ge en väsentligt sämre avkastning på statens medel för att uppnå de svenska miljömålen än ett generellt men lägre stöd. kommer utredningen fram till att ”det inte är en generell brist på kapital som främst förklarar den otillräckliga investeringstakten i miljöprojekt.” Detta är nu inte så förvånande med alla de olika stimulansmedel som gött marknaden med likviditet under numera och drivit ned finansieringskostnaderna – i vissa fall t.o.m. under nollstrecket. Detta gör att man måste ställa sig frågan om det verkligen behövs statliga stimulansmedel under rådande förhållande eftersom, det enligt flera källor, råder brist på gröna investeringsalternativ. det är inte brist på finansiering som är bekymret. , om det nu ändå skulle införas statliga stimulansmedel är det, i effektivitetens och resursknapphetens namn, viktigt att alla finansieringsformer erhåller lika villkor och förutsättningar. Principiella synpunkter på utredningens förslag Utredningens förslag är i linje med och ett resultat av utredningsdirektivet. Förslaget är, bortsett från att den bygger på den nederländska modellen, en helt svensk konstruktion. Förslaget förutsätter att ska kunna godkänna projekt som bidrar till att nå ett eller flera svenska miljömål. Det kan i högsta grad ifrågasättas det lämpliga med att vi utvecklar en egen klassificering med EU:s taxonomi runt hörnet. Det hade sannolikt gett ett bättre och mer hållbart resultat och en effektivare användning av såväl utredningsresurser, som skattemedel vid ett genomförande, om utredningen getts mandat att avvakta den färdiga taxonomin. Finansiering är en viktig del i att stödja gröna projekt. Gröna projekt har olika krav på finansieringen. De som investerar har i sin tur olika krav på hur man kan tänka sig att finansiera olika projekt. Dessa intressen sammanfaller mer eller mindre men aldrig helt. Därför måste man närmare: a)se på vilka krav som gröna projekt ställer på finansiering inklusive behovet av riskkapital respektive b)se på vilka krav olika investerare och finansieringsformer har och c)se hur de matchar varandra. Analysen är ur samhällets synvinkel viktig för att till lägsta kostnad locka mesta möjliga kapital för att på ett så ändamålsenligt och effektivt sätt som möjligt finansiera gröna projekt. Vi saknar denna analys –som till stor del beror på begränsningar i det snäva utredningsdirektivet. Att inte göra denna analys kommer att skapa friktion i finansieringen. Friktion är i detta sammanhang samma sak som högre kostnader för finansieringen och högre kostnader för att erhålla måluppfyllelse. risken är uppenbar att man försvårar, fördyrar och försenar investeringar i gröna projekt. Det ska tilläggas att med hjälp av olika slags finansiella instrument, bland annat aktier och obligationer i kombination med en utvecklad sekundärmarknad kommer marknadskrafterna att se till att finansieringen blir så effektiv som möjligt. Det nu presenterade förslaget har tyvärr inte getts möjlighet att nyttja den effektiva infrastruktur som finns för att underlätta och effektivisera finansieringen av gröna projekt. På samma sätt som finansiering av gröna projekt föreslås ske genom att godkänner gröna projekt som därefter, efter sedvanlig kreditprövning, finansieras genom krediter hos kreditinstitut som tar emot inlåning så är det rimligt att gröna projekt kan finansieras genom att kredittagare också kan emittera miljösparobligationer och miljösparaktier. Samma krav skulle föreligga för att emit- tera dessa produkter som att ta upp lån i kreditinstitut. Innehav av dessa produkter liksom i fonder som placerar i dessa produkter borde ge samma skattereduktion som grönt sparande. Genom denna palett av olika finansieringsformer skulle flera intressen kunna tillgodoses såväl hos placerare som investerare. Därmed borde även effektiviteten öka och det blir ett bättre hushållande med statens medel. Enligt utredningen är det framför allt avsaknaden av den färdiga taxonomin som skapar problem för finansieringsformerna ovan. När taxonomin väl föreligger bör därför initiativ tas till komplettering av utredningen så att detta problem löses. Utredningens förslag präglas av, som ett resultat av direktivet till utredningen, att det är skuldfinansierade investeringar som premieras. Rimligt hade varit att egenfinansierade gröna projekt hade varit lika gynnade. Det förtjänar att påminnas om att den internationellt uppmärksammade väl fungerande svenska finansmarknaden präglas av mångfald såväl vad gäller finansieringssom placeringsformer. Inte minst den breda allmänhetens deltagande i marknadens utveckling har också betytt mycket för allmänhetens förståelse för företagandets villkor som allmänheten har fått ta del av marknadens tillväxt och inte minst avkastning. I avsnitt 3.7 i betänkandet anförs att ”de sparandeprodukter som slutligen förordas som lämpliga att gynna med en skattelättnad också erbjuder ett högt konsumentskydd.” Detta får inte tolkas så att man bara kan förorda bankinlåning. Detta skulle i så fall begränsa sparalternativen påtagligt och är inte i allmänhetens intresse. har mer än två miljoner privatpersoner investeringssparkonton som i flertalet fall innehåller aktier. De som valt aktier som placeringsform borde även erbjudas miljösparobligationer och miljösparaktier och fonder som placerar i dessa produkter. Det förtjänar också att nämnas att investeringssparkonton och kapitalförsäkringar är de enda alternativen för de som vill spara långsiktigt till sin egen pension. Då hade det också varit önskvärt för de som har dessa sparandeformer att också kunna placera i ovan föreslagna miljösparprodukter. Enligt utredningens bedömning är det avsaknaden av den färdiga taxonomin och statsstödsreglerna som just nu skapar problem för dessa placerings-/finansieringsformer. Så fort taxonomin föreligger bör därför initiativ tas till komplettering av utredningen så att även innehav i miljösparobligationer och miljösparaktier och fonder som placerar i dessa produkter erhåller samma skatteförmåner som grönt sparande. Intresset för att placera i gröna obligationer, emitterade enligt GBP, är stort. Placerarnas intresse för gröna obligationer påverkar prisbilden påtagligt vilket gynnar emittenterna som genom dessa emissioner erhåller en än mer prisvärd finansiering av gröna projekt. Ytterligare ett exempel på intresset för denna marknad är att även regeringen har givit i uppdrag att emittera gröna obligationer. Det hade varit önskvärt att gröna obligationer anpassade till kraven för gröna projekt, benämnda miljösparobligationer, hade inkluderats i utredningens förslag. Placeringar i dessa obligationer skulle därmed komma i åtnjutande av samma skattefördelar som grönt sparande. Enligt utredningens bedömning är det avsaknaden av den färdiga taxonomin och statsstödsreglerna som just nu skapar problem för dessa placerings-/finansieringsformer. Så fort taxonomin föreligger bör därför initiativ tas till komplettering av utredningen så att även miljösparobligationer och miljösparaktier och fonder som placerar i dessa produkter erhåller samma skatteförmåner som grönt sparande. Om placerarna skulle få ett skattegynnat sparande i miljösparobligationer skulle med största sannolikhet räntan kunna sättas ännu lägre än eljest – vilket fullt ut kommer emittenterna till godo. Det skulle därmed vara intressant även för emittenterna att särskilt anpassa emissionerna för konsumentkollektivet. Därmed skulle det även erhållas instrument som passar det stora placerarkollektiv som har investeringssparkonton och som visat ett stort intresse för gröna obligationer men som har svårt att få tag på dessa instrument p g a knapp tillgång. Intressant är också att spararen och emittenten erhåller samma räntevillkor. Dvs den av spararna, på grund av skattesubventionen, accepterade låga intäktsräntan på dessa obligationer blir densamma som emittentens upplåningsränta. genom obligationsförfarandet garanteras full koppling mellan villkoren för placeraren och låntagaren vilket är en betydligt bättre koppling än den förespråkade nederländska modellen som helt saknar denna koppling. Ytterligare en fördel med miljösparobligationer är att man med hjälp av sekundärmarknaden skapar en synlig balans mellan tillgång och efterfrågan för dessa obligationer. En förväntad överefterfrågan leder till sänkt ränta som kommer nya emissioner tillgodo. Därmed tar marknaden hand om och löser en av de svagheter som den förespråkade nederländska modellen innebär. Man slipper det uppenbara volym-matchningsproblemet mellan inlåning och kreditgivning där av inlåningen måste beviljas i krediter som godkänts av . Visar det sig att ifrågavarande instrumentslag blir attraktivt så sjunker priserna på dessa instrument och det blir motsvarande billigare för emittenterna att finansiera sig. Presumtiva emittenters emissionsvillkor blir en spegling av placerarnas intresse i dessa emissioner. ett större intresse i dessa skuldinstrument leder till lägre upplåningskostnader för låntagarna i stället för att kreditinstituten skulle behöva stoppa inlåningen på grund av för stort intresse från placerarna vilket har blivit ett återkommande problem med den nederländska modellen. Det finns i detta sammanhang också skäl att påminna om Europeiska Rådets uppfattning. I Council Conclusions on the Deepening of the Capital Markets Union ()1 anger man under rubrikerna Measures to be assessed and explored och Transition to sustainable economies att man bör ”Consider an approach for developing and promoting green bonds both at national and EU level”. Brist på riskkapital, dvs. aktiekapital, är en påtaglig utmaning för mindre och nystartade bolag. Behovet av riskkapital för att understödja gröna projekt har tyvärr inte utretts av utredningen. Överhuvudtaget får man inte glömma hur viktigt det är att underlätta för SME:s2 varav många har ett fokus på gröna projekt. När väl taxonomin föreligger i sin helhet bör man därför omgående utreda möjligheterna för att godkänna hela aktiebolag vars aktier därmed skulle bli miljösparaktier. Ägarna av aktier i dessa bolag skulle därmed komma i åtnjutande av samma förmåner som de som har grönt sparande. Ägandet skulle antingen kunna vara direkt, som innehav på en ISK eller kapitalförsäkring eller i en miljösparfond. 1http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14815-2019-INIT/en/pdf. 2Small and medium-sized enterprises, SME, dvs. mindre och medelstora företag. Utredningen har övervägt om fonder skulle kunna placera i krediter till projekt som gynnar de svenska miljömålen och om dessa fonder kan inkluderas i förslaget om skatteincitament. Detta alternativ stöter tyvärr dock på många hinder. Närmare tillhands ligger i stället att fonder, liksom nu sker, placerar i finansiella instrument dvs. framför allt aktier men även obligationer som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller handlas på en handelsplattform. När taxonomin föreligger och när även dessa båda instrumentslag förhoppningsvis skulle kunna godkännas av som gröna projekt skulle de kunna innehas av fonder som enbart får ha dessa tillgångar. Därmed skulle dessa fonder kunna ge ägarna samma skattefördelar som grönt sparande.