sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — infördes en bestämmelse i skollagen som förtydligade att utbildningen i gymnasieskolan ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet och till hög- skolesektorn.16 Ökat intresse i kommunerna för gymnasieskolan men brister i beslutsunderlagen enligt utvärdering I propositionen Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan17 angav regeringen att uppföljning och utvärdering av reformerna skulle inordnas i reguljära uppföljnings- och utvärderingsverk- samhet. Regeringen lade särskild vikt vid behovet att följa utvecklingen när det gällde etablering av gymnasieskolor på nya orter. Regeringen uttryckte sig i propositionen vara öppen för att ta upp en diskussion om ekonomiska sanktioner om det skulle visa sig att kommuner väljer att etablera en gymnasieskola med endast ett eller ett par huvudsak- ligen studieförberedande program. Regeringen menade att det skulle 16Regeringen ansåg att gymnasieskolans betydelse för kompetensförsörjningen behövde för- tydligas i skollagen. Regeringen föreslog att gymnasieskolans huvuduppgifter skulle lyftas från läroplanen till skollagen. Därför infördes i skollagen (1985:1100) två paragrafer under rubriken ”Gymnasieskolans roll och syfte”. Den första: 2 § Utbildningen i gymnasieskolan ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet och till högskolesektorn. Huvudmannen för gymnasieskolan ska samverka med samhället i övrigt. Lag (2009:1038). Den andra: 3 § Utbildningen i gymnasieskolan ska ge en god grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier, samt för ett aktivt deltagande i samhällslivet. Lag (2009:1038). I 15 kap. 30 § skollagen formuleras det : ”Vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt det är möjligt anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål.” 2008/09:199 Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning innebära att kommunen i så fall eftersatte elevers önskemål och arbetsmarknadens behov. Regeringen lade också vikt vid att utvär- deringen skulle följa konsekvenserna för utbildningsutbudet inom kommuner som redan hade gymnasieskola och vilka följder den nya organisationen och det förändrade innehållet fick på de traditionella rekryteringsmönstren. Hur de kommunala skolhuvudmännen tagit ansvar för gymnasie- reformen följdes upp av i en samlad analys 2000.18 I rapporten studerades bl.a. utvecklingen av utbudet av gymnasieprogram i kommunerna. konstaterade att kom- munernas intresse för gymnasieskolan ökat, liksom viljan att påverka gymnasieskolan. Fler kommuner hade startat egen gymnasieskola och på de gymnasieskolor som redan fanns hade kommunerna startat fler nationella program och fler grenar inom befintliga program. Kom- munerna strävade efter att tillgodose elevernas val av program men elevernas intresse för de olika programmen ändrades vilket ställde höga krav på flexibilitet i kommunernas gymnasieplanering. menade att vissa förändringar illustrerade hur ungdom- arna anpassade sina val efter förändringarna på arbetsmarknaden. Enligt analys hade inte alltid kommunens politiker ett fullgott beredningsunderlag när de skulle besluta om vilka program som skulle erbjudas. Bara undantagsvis erbjöds program till följd av en behovsanalys av den lokala arbetsmarknaden och det var betydligt vanligare var att kommuner behöll ett program i programutbudet trots att den lokala arbetsmarknaden var krympande eller rent av hade upphört. menade att om kommunerna enbart utgick ifrån den egna kommunens nytta kunde utbudet i region komma att utarmas. ansåg också att kunskapen om programutbudets betydelse för utvecklingen inom ett lokalt arbetsmarknadsområde var knapp- . slutsats var att anknytningen till arbetsmarknads- området borde uppmärksammas i högre grad när en gymnasieskola dimensioneras och att den borde beslutas utifrån en större enhet än kommunen. 18Skolverket (2000), Reformeringen av gymnasieskolan – en sammanfattande analys. Det empi- riska underlaget hämtades från olika uppföljningar och utvärderingar som genomförts inom : en studie av 13 kommuners införande av programgymnasiet , en studie av gymnasieutbudet utifrån ett likvärdighetsperspektiv i 25skånska och 3 norrländska kommuner samt en utvärdering av gym- nasieprogrammen som genomfördes i tre omgångar 1997–2000 och omfattade 113 skolor i 90 kom- muner. Data från nationella uppföljningssystemet användes också. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning 4.1.3Valfrihetsreformerna ändrade förutsättningarna ytterligare för gymnasieskolan samlade analys gällde hur de kommunala skolhuvud- männen påverkats av det tidiga 1990-talets gymnasiereformer. De enskilda skolhuvudmännen nämndes inte alls. Andelen elever som gick på en fristående skola hade visserligen ökat men var fortfarande låg. /2001 gick av eleverna på en fristående skola vilket kan jämföras /93.19 Ökningen av andelen elever på fristående skolor var en följd av ett antal valfrihetsreformer som infördes efter reformerna som flyttat över ansvaret för skolverksamheten till kommunerna i 1990- talets början.20 Möjligheten för elever och föräldrar att välja skola ökade, både till kommunala och till fristående skolor. För enskilda huvudmän ökade möjligheten att etablera skolor med offentligt stöd och systemet med kommunala bidrag till fristående gymnasieskolor infördes . Fristående skolor hade varierande betydelse för gymnasieplaneringen Vilka konsekvenser det ökande antalet fristående gymnasieskolor hade för den kommunala gymnasieplaneringen och gymnasieutbudet blev ett av uppdragen för en utredning som tillsattes 1997.21 I betänkandet beskriver utredningen hur elevutvecklingen, avregleringen av den stat- liga styrningen av gymnasieorganisationen och elevernas valprefe- renser påverkade och förändrade utbudet av gymnasieutbildningen i riket . Gymnasieutbildningsplatserna var spridda på fler kommuner och på fler gymnasieprogram per kommun. Kommu- nerna hade tagit över vårdutbildningarna från landstingskommunerna och andelen elever på fristående skolor hade ökat från 1999. 19Andelen ökade dock snabbare och /19 gick av gym- nasieeleverna i en fristående skola. 1991/92:95 Om valfrihet och fristående skolor, Prop. 1992/93:230 Valfrihet i skolan, Prop. 1995/96:200 Fristående skolor m.m. 21SOU 2001:12 Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång? Samtliga kommuner och samt- liga fristående gymnasieskolor fick besvara ett antal frågor och lämna synpunkter på rådande reglering och bidragssystem avseende fristående gymnasieskolor. Enkätundersökningarna kom- pletterades med intervjuer där kommittén besökte och intervjuade representanter för 14 kom- muner och företrädare för 40 fristående gymnasieskolor. gavs också möjlighet att ge sina synpunkter. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Utredningen menade att de fristående skolornas roll i omstruk- tureringen endast varit marginell men att det för vissa kommuner haft märkbara effekter. I de kommuner som haft en växande elevkull tog de fristående skolorna hand om en del av elevökningen och be- sparade kommunerna kostnader för utbyggnad av den kommunala gymnasieskolan. I kommuner som hade haft oförändrade eller mins- kande elevkullar hade nya fristående skolor lett till att lediga platser och ett sämre lokalutnyttjande i befintliga kommunala gymnasie- organisationer tvingat fram nedskärningar i den kommunala gym- nasieskolan. Elevutvecklingen i kommunen hade stor betydelse för hur de fristående gymnasieskolorna upplevdes påverka kommunens gymnasieplanering organisatoriskt och ekonomiskt. Detta framkom tydligt vid intervjuerna med politiker och tjänstemän. Att den kommunala gymnasieplaneringen hade försvårats av ök- ningen av fristående gymnasieskolor framhölls av flera kommunföre- trädare. De fristående gymnasieskolorna blev en osäkerhetsfaktor som tillsammans med osäkerhet i befolkningsprognoser och variationer i elevernas valpreferenser mer eller mindre omöjliggjort en hållbar planering. Även den utredning som tillsattes 2012 för att utreda kon- sekvenserna av kommunaliseringen av skolan konstaterade att valfri- hetsreformerna förde med sig nya krav på kommunernas planerings- kapacitet.22 Detta eftersom skolhuvudmännen i högre grad måste vara beredda på att med kort varsel inför starten av ett nytt läsår förlora elever med vidhängande finansiering, alternativt att ta emot fler elever och behöva öka antalet gymnasieplatser. Sådana svårigheter i planer- ingen beskrevs vara större för kommunala än för enskilda skolhuvud- män eftersom kommunen inte kan avstå från att ta emot elever. Elevernas preferenser för olika program En slutsats i betänkandet Fristående gymnasieskolor – hot eller till- gång?23 var att de kommunala gymnasieorganisationernas anpassning till elevernas förstahandsval inneburit stora förändringar i utbudet. Förändringarna i elevernas preferenser ledde till minskningar av vissa program, som var betydligt större än effekten av de fristående sko- lornas tillkommande utbud. Totalt sett ökade kommunala huvudmän 22SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunalisering. 23SOU 2001:12 Fristående skolor – hot eller tillgång? Planering och dimensionering av gymnasial utbildning andelen platser på naturvetenskapsprogrammet, samhällsvetenskaps- programmet och medieprogrammet, vilka var de tre program där majo- riteten av de fristående skolorna etablerat sig. minskade (halverades) volymerna på barn- och fritidsprogrammet, handelspro- grammet, fordonsprogrammet och industriprogrammet. Utredningen konstaterade att dessa program visserligen förekom på fristående skolor, och särskilt industriprogrammet som erbjuds av ett flertal företagsgymnasier, men att det inte på långa vägar motsvarade minsk- ningen i den kommunala organisationen. Övriga program visade små eller inga förändringar i antal platser. Utredningen beskrev att många kommuner i det längsta försökte hålla liv i t.ex. investeringstunga industriutbildningar trots att eleverna föredrog utbildningar inom det estetiska programmet eller medie- programmet. Överetablering innebar en fördyring av gymnasieskolan, som utredningen menade kunde ses som ett pris för elevernas valfri- het. Utredningen skrev också att med den elevökning som förvän- tades första årtionde behövdes ett ökat antal gym- nasieplatser, varför det som kunde betraktas som en överetablering skulle kunna visa sig vara en ”välsittande eller kanske rentav alltför trång kostym”. 4.1.4Senare studier av planering och dimensionering av gymnasieskolan undersöker hur konkurrens om elever påverkar planering och dimensionering24 skedde expansionen av fristående skolor som elevkullarna ökade. förväntades an- talet fristående skolor fortsätta öka men väntade i stället mins- kande gymnasiekullar . hade det dessutom blivit möjligt att söka en utbildning i en annan kom- muns gymnasieskola även om samma utbildning erbjuds i hemkom- munen eller samverkansområdet. Konkurrensen om elever förväntades därmed öka. Mot den bakgrunden undersökte hur olika anordnarkommuner hanterade, planerade och dimensionerade sin 24Avsnittet baseras på (2010), Konkurrensen om eleverna. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning gymnasieverksamhet och vilka faktorer som påverkade detta.25 Under- sökningen beskrev också konkurrenssituationen så som den upp- levdes av kommunerna och vilka konsekvenser som kommunerna ansåg att konkurrensen fick för deras gymnasieverksamhet. Kommunerna upplevde att konkurrensen kom både från fristående skolor och kommunala skolor utanför den egna kommungränsen. Kommuner med flera egna kommunala skolor angav att det även fanns en inbördes konkurrens mellan skolorna. Skolmarknaden be- skrevs som en marknad där konkurrens och samverkan i hög utsträck- ning förekommer . På frågan i vilken grad kommunen upp- levde att de egna gymnasieskolorna verkade på en skolmarknad med inslag av konkurrens svarade i hög grad och i viss grad. Inslaget av samverkan beskrevs också som vanligt förekom- mande men i en lägre grad: svarade att samverkan före- kom i hög grad och svarade i viss grad. I den senare rap- porten Skolmarknadens geografi (2011) beskrev hur decentraliseringen och de så kallade valfrihets- och friskolereformerna resulterade i en marknadsanpassning av utbildnings- systemet. bedömde att konkurrensen om eleverna spelar stor roll för såväl kommunala som fristående skolors strategier. Eko- nomi, elevunderlag och fristående skolor uppgavs som försvårande för planering och dimensionering. uppföljningar visade vidare att flera verktyg användes i arbetet med att planera och dimensionera kommunens gymnasie- skolor inför /10.26 Fyra av tio kommuner angav att de samplanerade utbudet och dimensioneringen med andra kommuner. Samplanering av programutbudet och antalet utbildningsplatser med fristående skolor i närområdet utgjorde enligt enkäten några få pro- cent. Närmare två tredjedelar av kommunerna hade gemensamma intagningssystem med andra gymnasieskolor. De flesta kommuner använde någon typ av prognosverktyg. SYV-insatser i uppgavs också vara viktigt. 25Undersökningen baserades på en enkät till ansvarig tjänsteman för planeringen av gymnasie- skolan i samtliga kommuner som hade någon gymnasieskola med nationellt och/eller special- utformat program. Svarsfrekvensen var för kommunerna och för gym- nasieförbunden. Sammanfattningsvis avvek inte svaren från gymnasieförbunden nämnvärt från de som kommunerna angav. genomförde också intervjuer med verksamhets- ansvariga för två gymnasieskolor vardera i fem större kommuner (, , , och ). 26Skolverket (2010), Konkurrensen om eleverna (346). Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Kommunerna som ingick i undersökning svarade på frågor om hur planeringen och dimensioneringen av kommunens gymnasieskolor påverkades av ett antal faktorer. Det kommunala ekonomiska läget hade enligt svaren en försvårande roll för planeringen av gymnasieskolan (), allra mest i glesbygds- och mindre kommuner. En svårighet uppgavs också vara ett vikande eller osäkert elevunderlag (). Elevers byten och omval innebar enligt enkäten ytterligare problem i många kommuner, men inte i andra. Förändringar i fristående skolors utbud var ännu en omständighet som angavs som försvårande (), och då framför allt av storstadskommunerna. beskrev att när det gäller anpassning av utbudet hän- visade kommunerna till ansökningsbilden, till avnämare och till kom- munens ekonomi.27 Statskontoret om konsekvenserna av Gy11-reformen Statskontoret genomförde 2012 en granskning av vilka organisatoriska konsekvenser reformen Gy11 fått för kommunala huvudmän.28 I rap- porten konstaterade att konkurrensen om eleverna hade ökat, men inte som en följd av reformen utan på grund av elevkull- arnas minskande storlek. I granskningen undersöktes också hur Gy11 påverkat de kommunala huvudmännens planeringsförutsättningar.29 Alla av de huvudmän som ingick i Statskontorets intervjuundersök- ning var involverade i någon form av samverkan. Vanligen handlade det om samverkan i en avgränsad region eller i hela länet. Flera gymnasie- förbund hade också samverkan med kommuner utanför förbundet. 27En kommun tog upp en kommentar som ser som ett möjligt dilemma angående vad som ska styra planering och dimensionering: ”Den sista frågan är lite knepig. Enligt gym- nasiereformen ska arbetsmarknadens behov styra, enligt promemorian om särskilda program ska elevernas önskemål styra dimensioneringen.” 28Statskontoret (2012), Organisatoriska konsekvenser av gymnasiereformen 2011. 29Statskontoret genomförde 19 telefonintervjuer med företrädare för kommunala huvudmän (kommuner och gymnasieförbund) som sammanlagt representerade 31 kommuner). Urvalet av kommuner gjordes så att det blev en spridning geografiskt och mellan olika kommuntyper. Statskontoret anger att eftersom urvalet är litet så har det inte varit möjligt för dem att dra generella slutsatser utifrån detta. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning De kommunala huvudmännen samverkade bl.a. om förstahandsmot- tagning, interkommunala ersättningar och antagning. Hinder för samverkan, som framhölls bland de intervjuade, var att det i vissa fall är långa avstånd mellan kommunerna, samt att sam- verkan påverkas av hur grannkommunernas gymnasieutbud ser ut. Intervjuerna gav även exempel på att elevernas geografiska rörlighet kan motverka samverkan, då eleverna i vissa kommuner tenderar att välja en annan utbildning snarare än att pendla till en mer avlägsen gym- nasieskola. Statskontoret fann flera exempel på ambitioner att samverka kring dimensionering och lokalisering av utbildningsutbud. Vissa huvud- män framhöll att de diskuterade med andra huvudmän om sådan samverkan, men att det var svårt att få till stånd politiskt. Några hade formuleringar om utbudssamverkan i sina samverkansavtal men utan att det omsatts i verksamhet. I intervjuerna lyftes vissa hinder särskilt fram. En del huvudmän upplevde att det var svårt att komplettera andra kommuners utbildningsutbud. I vissa fall kunde kommunerna därför prioritera att ha en egen skola med önskvärd bredd och kva- litet i utbildningsutbudet, som garanterade tillgänglighet till gymnasie- utbildning för ungdomar på hemorten. Egen utbildning inom kom- munen uttrycktes också kunna vara en del av en befolkningsstrategi, för kommunens attraktivitet att bo i. Några huvudmän påtalade i inter- vjuerna att mindre kommuner tenderar att ”förlora” sina elever till större kommuner när de samverkar om förstahandsmottagning och utbildningsutbud. Kriterier som tillämpas vid beslut om programutbud I intervjuundersökningen frågade också kommunerna om vilka kriterier de använde vid beslut om programutbudet. Det uppgavs att elevernas sökmönster och söktrycket till olika utbild- ningar var viktiga sådana kriterier. Vissa kommuner strävade före- trädesvis att tillhandahålla ett utbud enligt elevernas dominerande sökmönster, men andra uppgav att de kunde välja att driva utbild- ningar trots få ansökningar. Ett ytterligare kriterium som vissa av kommunerna uppgav påverkade utbudet var strävan efter ett utbud som matchade behov på den regionala arbetsmarknaden. Det fanns också exempel på huvudmän som valde att erbjuda vissa utbildningar Planering och dimensionering av gymnasial utbildning i egen regi eftersom det var för dyrt att erbjuda dessa i samverkan. Det fanns också exempel på huvudmän som valde att erbjuda vissa utbildningar genom samverkan eftersom det skulle bli för dyrt i egen regi. Att kommunerna enligt skollagen ska erbjuda ett allsidigt utbild- ningsutbud, antingen i egen regi eller i samverkan, uppgavs också på- verka prioriteringarna. Vanliga grunder för vilket utbildningsutbud man valde att ha var att så många elever som möjligt skulle få sitt förstahandsval tillgodo- sett, att elevers tidigare sökmönster togs som utgångspunkt, att man ville matcha behov hos det lokala eller regionala näringslivet samt att konkurrensaspekten beaktades i planeringen då man ville säkra elev- underlag genom ett attraktivt utbud. Det fanns också exempel på gymnasieförbund som garanterade alla behöriga elever plats på sitt förstahandsval. Ett vanligt politiskt ställningstagande som det gavs uttryck för var att ekonomi prioriteras framför bredden i utbildningsutbudet. uttryckte också andra kommuner det motsatta, dvs. att bredden i utbildningsutbudet prioriterades oberoende av om detta innebar högre kostnader. När elevunderlaget är stort upplevdes möj- ligheterna att erbjuda ett allsidigt utbildningsutbud bättre. Med ett mindre elevunderlag begränsades dessa möjligheter. Kommunerna uttryckte att elevernas förändrade sökmönster gjorde det svårt att påverka utbudet och att starta utbildningar med önsk- värda gruppstorlekar. Många huvudmän upplevde förskjutning i sökmönstret från yrkesprogram till högskoleförberedande program, med otillräckliga undervisningsgrupper eller minskat utbildnings- utbud som följd. Också de vid tiden för undersökningen minskande elevkullarna innebar en stor utmaning för anpassning av organisatio- nen, bl.a. för att det var svårt att ändra dimensionering av verksam- heten och nödvändiga resurser såsom lokaler och personal. Elevunder- laget lyftes fram som särskilt viktigt av många av de intervjuade, och många huvudmän upplevde en konkurrens om elever med andra kommunala och enskilda huvudmän. En vanlig uppfattning som uttrycktes i intervjuerna var att gym- nasieverksamheten var ekonomiskt trängd. Vissa huvudmän uppgav att de hade tvingats sänka ambitionerna i att upprätthålla ett brett utbildningsutbud för att fylla undervisningsgrupperna bättre. Pro- gram och inriktningar med få sökande hade i vissa fall lagts ned och i andra fall inte startat i samma utsträckning som . Planering och dimensionering av gymnasial utbildning kostnad som nämndes var lokaler, som är svåra att anpassa efter mins- kade elevkullar och ändrade sökmönster. Yrkesprogrammens inve- steringskostnader innebar också ökade kostnader särskilt eftersom undervisningsgrupperna för yrkesämnen ofta behöver vara mindre än på högskoleförberedande program. Skolinspektionen granskar hur kommunerna bestämmer och balanserar utbudet av nationella program 2018 Skolinspektionen har i en kvalitetsgranskning undersökt hur de kom- munala skolhuvudmännen verkar för att eleverna ska få ett allsidigt utbud. Skolinspektionen betonar att iakttagelserna och slutsatserna gäller för de 30 kommunala skolhuvudmännen, varav tre är kommu- nalförbund, som ingår i granskningen.30 Elevers sökmönster kan vara ett otillräckligt underlag för att visa elevernas önskemål I de flesta granskade kommuner är det främst elevernas sökmönster som analyseras för att ta reda på vilka utbildningar som är efterfrågade. Enligt Skolinspektionen kan dock sådana analyser ge otillräckligt underlag, då ungdomarna söker i befintligt utbud och kanske inte utifrån sina egentliga önskemål. Granskningen visade exempel på att kommunerna vid beslut om programutbud även tog andra hänsyn vid beslut om utbud. Exempel på sådana hänsyn uppgavs vara att balansera utbudet lokalt, profilera sig på en konkurrensutsatt skol- marknad och möta efterfrågan hos arbetsgivare i regionen. Samtliga huvudmän som ingick i kvalitetsgranskningen uppgav att de har kännedom om kommunens kompetensförsörjningsbehov, och att de har regelbunden kontakt med arbetsmarknadens olika parter. Samverkan uppgavs exempelvis ske genom kontakter med , arbetsförmedling, bransch- råd för kommunens gymnasiala yrkesutbildning och med lokalt före- tagande. Några kommuner i Skolinspektionens granskning uppgav att arbetsmarknadens efterfrågan på utbildning delvis är styrande för huvudmannens utbud av utbildning. Det förekommer t.ex. att pro- gram inte startas trots att det kan finnas elevunderlag när kommunen 30Skolinspektionen (2018), Kommuners styrning av gymnasieskolan. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning bedömer att det inte finns en lokal eller regional arbetsmarknad. Det förekommer också att kommuner valt att satsa på utbildningar där efterfrågan på arbetskraft finns i kommunen även om elevunderlaget är lågt. Vård- och omsorgsprogrammet och industritekniska pro- grammet angavs som två sådana exempel. De yrkesutbildningar som erbjuds i flest kommuner i granskningen är bygg- och anläggnings- programmet, vård- och omsorgsprogrammet och handel- och admini- strationsprogrammet. Med anledning av det noterar Skolinspektionen att både bygg- och anläggning och vård- och omsorg ligger i toppen av Arbetsförmedlingens yrkesprognoser på nationell nivå med god eller mycket god arbetsmarknad och att området försäljning, inköp och marknadsföring är det yrkesområde som sysselsätter näst flest personer på den svenska arbetsmarknaden. Hemkommunerna verkar för att åstadkomma ett allsidigt erbjudande, men variationen är stor