sou · H8B361 · 2020-11-05 00:00:00 — Av direktivet följer att den behöriga myndigheten först måste ha gett tillstånd till ett program för säkerställda obligationer för att sådana obligationer ska få ges ut inom det programmet (artikel 19). I direktivet avses med program för säkerställda obligationer de strukturella egenskaper hos en utgivning av säkerställda obligationer som fastställs genom lagstadgade regler och avtalsvillkor, i enlighet med det tillstånd som beviljats det kreditinstitut som ger ut de säker- ställda obligationerna (artikel 3.2). Denna regel överensstämmer med gällande svensk rätt enligt vilken det krävs ett särskilt tillstånd från enligt 2 kap. 1 § LUSO för att ge ut säker- ställda obligationer (se avsnitt 13.2.3). Medlemsstaterna ska enligt direktivet säkerställa investerarskydd genom att föreskriva att utgivning av säkerställda obligationer om- fattas av offentlig tillsyn över säkerställda obligationer (artikel 18.1). I detta syfte ska medlemsstaterna utse en eller flera s.k. behöriga myndigheter med uppgiften att övervaka utgivningen av säkerställda obligationer för att bedöma om kraven i de bestämmelser i nationell rätt som genomför reglerna i direktivet, dvs. i fall LUSO och föreskrifter som har meddelats med stöd av LUSO, efterlevs (artikel 18.2 och 18.3). Det finns också en regel om registrering och dokumentation i artikel 18.4 som riktar sig till emittentinstituten. Den behandlas i avsnitten 7.3.9 och 7.4.10. Den behöriga myndigheten ska offentliggöra information om bland annat vilka säkerställda obligationer som får marknadsföras under vissa beteckningar (artikel 26.1). De behöriga myndigheterna ska ha rätt att få den information som är nödvändig för att bedöma efterlevnaden av kraven i de bestämmelser i nationell rätt som genomför reglerna i direktivet, utreda eventuella överträdelser av dessa krav, och ålägga administra- tiva sanktioner och andra administrativa åtgärder i enlighet med de Information, granskning och tillsyn bestämmelser i nationell rätt som införlivar reglerna om detta i artikel 23 (artikel 18.5). Medlemsstaterna ska säkerställa att de behöriga myndigheterna har den sakkunskap, de resurser, den operativa kapacitet, de befogenheter och det oberoende som krävs för att utföra de funktioner som ingår i den offentliga tillsynen över säkerställda obligationer (artikel 18.6). De behöriga myndigheterna ska också ha alla de tillsyns-, utred- nings- och sanktionsbefogenheter som är nödvändiga för att utöva offentlig tillsyn över säkerställda obligationer (artikel 22). Dessa ska åtminstone omfatta befogenhet att a)bevilja eller neka tillstånd till utgivning av säkerställda obliga- tioner enligt artikel 19, b)regelbundet se över programmet för säkerställda obligationer för att bedöma om de bestämmelser i nationell rätt som genomför direktivet efterlevs, c)genomföra inspektioner på plats och s.k. skrivbordskontroller (dvs. kontroller som inte sker på plats, utredningens anmärk- ning), d)ålägga administrativa sanktioner och vidta andra administrativa åtgärder i enlighet med de bestämmelser i nationell rätt som genom- för artikel 23, och e)anta och genomföra riktlinjer för tillsyn avseende utgivning av säkerställda obligationer. Motsvarande bestämmelser i gällande svensk rätt om befogenheter ifråga om tillståndsprövning, platsundersökningar, ingripanden m.m. (se avsnitten 13.2.3, 13.2.4 och 13.2.6) överensstämmer i huvudsak med de ovanstående kraven. Enligt svensk rätt krävs det dock inte något särskilt författnings- stöd för att ska kunna granska regelefterlevna- den i fråga om ett program för säkerställda obligationer eller för att anta och genomföra riktlinjer för tillsynen. De allmänna bestäm- melserna om ansvar som tillsynsmyndighet är i stället tillräckliga. Information, granskning och tillsyn 13.3.5Rapportering till de behöriga myndigheterna Enligt artikel 21.1 i direktivet ska emittentinstituten vara skyldiga att lämna viss information till den behöriga myndigheten (angående denna myndighet, se avsnitt 13.3.4). Detta krav benämns rapporterings- skyldighet i direktivet och syftar till att säkerställa investerarskyddet. Rapporteringen ska ske regelbundet och på begäran av den behöriga myndigheten. Medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser om hur ofta den regelbundna rapporteringen ska ske. Rapporteringsskyldigheten ska avse information om åtminstone följande förhållanden (artikel 21.2): a)Godtagbara tillgångar och krav på säkerhetsmassan i enlighet med artiklarna 6–11. b)Separering av säkerställda tillgångar i enlighet med artikel 12. c)I tillämpliga fall, funktionen som övervakare av säkerhetsmassan ienlighet med artikel 13 (inte tillämpligt för del enligt utredningens bedömning i avsnitt 13.4.2). d)Kraven på matchning i enlighet med artikel 15. e)Likviditetsbufferten i säkerhetsmassan i enlighet med artikel 16. f)I tillämpliga fall, villkoren för förlängningsbara löptidsstrukturer ienlighet med artikel 17 (tillämpligt för del enligt utred- ningens förslag i avsnitt 11.3). Vidare ska medlemsstaterna fastställa bestämmelser om den infor- mation som ett emittentinstitut ska tillhandahålla i händelse av insolvens eller resolution i ett kreditinstitut som ger ut säkerställda obligationer (artikel 21.3). I gällande svensk rätt finns det inte några bestämmelser som liknar kraven på rapportering i direktivet (se avsnitt 13.2.5). Däremot finns det bestämmelser om att den oberoende granskaren ska rapportera till om vissa förhållanden (se avsnitt 13.2.2). Inom ramen för denna rapportering kan det förekomma uppgifter om liknande förhållanden som berörs av den rapporteringsskyldighet som emittentinstituten har enligt direktivet. Information, granskning och tillsyn Överträdelser som ska kunna föranleda administrativa sanktioner och andra åtgärder Enligt direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att administrativa sanktioner och andra åtgärder kan beslutas vid vissa angivna över- trädelser och andra situationer, i den utsträckning straffrättsliga bestämmelser inte är tillämpliga på överträdelsen i fråga (artikel 23.1). I huvudsak rör det sig om att kreditinstitutet •har fått tillstånd till utgivning av säkerställda obligationer genom att lämna falska uppgifter eller på annat sätt använda sig av otillbörliga metoder, •inte längre uppfyller de villkor enligt vilka tillstånd enligt ovan beviljades, •ger ut säkerställda obligationer utan tillstånd, eller •inte följer de bestämmelser i nationell rätt som genomför artiklarna 4–12, 14, 16, 17 och 21.2 i direktivet. De administrativa sanktionerna och de andra administrativa åtgärderna ska genomföras på ett verkningsfullt sätt (artikel 23.3). De administrativa sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande Vidare ska de administrativa sanktionerna vara effektiva, proportioner- liga och avskräckande (artikel 23.2). Detta krav överensstämmer med motsvarande regler i andra EU-rättsakter på finansmarknadens område. Ett exempel på detta är artikel 65.1 i det s.k. kapitaltäcknings- direktivet3. Regeln i kapitaltäckningsdirektivet gäller för alla kredit- institut enligt unionsrätten. Kapitaltäckningsdirektivet innehåller regler för kreditinstitut om bland annat villkor för att starta verk- samhet som kreditinstitut, etableringsfrihet inom EU och för- hållandet till tredjeland. 3Europaparlamentets och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG. Information, granskning och tillsyn I samband med att kapitaltäckningsdirektivet genomfördes i svensk rätt uttalade regeringen att det inte fanns något behov av att i svensk rätt föra in en uttrycklig bestämmelse om att sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande, eftersom det är något som följer redan av befintligt regelverk och tidigare för- arbetsuttalanden (prop. 2013/14:228 s. 232). Vilka slags administrativa sanktioner och andra åtgärder som ska kunna beslutas I direktivet anges också att de nationella bestämmelserna om admi- nistrativa sanktioner och andra åtgärder åtminstone ska omfatta följande möjliga åtgärder (artikel 23.2): a)Återkallelse av tillståndet för ett program för säkerställda obliga- tioner. b)En offentlig förklaring i enlighet med artikel 24 som anger identi- teten för den fysiska eller juridiska person som har gjort sig skyldig till överträdelsen samt överträdelsens art. c)En anmodan om att den fysiska eller juridiska personen ska upp- höra med sitt agerande och inte upprepa detta. d)Administrativa sanktionsavgifter. Även kraven i punkterna a–d ovan har i allt väsentligt motsvarigheter i bland annat kapitaltäckningsdirektivet (artikel 67.2). De motsvar- ande kraven i kapitaltäckningsdirektivet har, såvitt gäller sanktions- avgifter, föranlett nya och ändrade bestämmelser i 15 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse och i övrigt ansetts rymmas inom då gällande svensk rätt (samma prop. 233–237). I samband med genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet in- fördes dock en ny bestämmelse i lagen om bank- och finansierings- rörelse (15 kap. 3 § första stycket 7, se även samma prop. 231–233). Bestämmelsen innebär att ska återkalla ett kreditinstituts tillstånd, om institutet har fått tillståndet genom att lämna falska uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt. Information, granskning och tillsyn Administrativa sanktioner mot vissa fysiska personer De administrativa sanktioner och åtgärder som anges i punkterna a– d ovan ska enligt direktivet tillämpas även på fysiska personer som ingår i ledningsorganet för juridiska personer, dvs. för emittent- institut, och på andra fysiska personer som enligt nationell rätt är ansvariga för överträdelsen (artikel 23.5). Efter det ursprungliga genomförandet av kapitaltäckningsdirek- tivet som beskrivs ovan har nya bestämmelser om administrativa sanktioner mot vissa fysiska personer tagits in i 14 och 15 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse i syfte att genomföra krav i kapitaltäckningsdirektivet på sanktioner mot fysiska personer (se även prop. 2014/15:57). De fysiska personer som avses i den lagen är dels vissa ägare som har s.k. kvalificerade innehav, dels den som ingår i ett kreditinstituts styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem (14 kap. 6–7 a § och 15 kap. 1 a § samma lag). Med ersättare avses suppleant för styrelseledamot samt vice verkställande direktör. prövar frågor om ingripanden mot ansvariga fysiska personer vid överträdelser från kreditinstitutets sida genom ett s.k. sanktionsföreläggande (15 kap. 9 a § samma lag). Vid införandet av bestämmelserna om sanktioner mot fysiska personer anförde regeringen att det är viktigt att dessa utformas på ett rättssäkert och förutsebart sätt (samma prop. s. 39). Det fanns därför enligt regeringens uppfattning skäl att uttryckligen ange de överträdelser för vilka sanktioner ska kunna riktas mot fysiska personer. En sådan utformning ansågs innebära tydlighet och förut- sebarhet för den enskilde, vilket inte minst är viktigt med tanke på att bestämmelserna kan anses ha straffrättslig karaktär. Mot denna bakgrund finns det i 15 kap. 1 a § första stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse en uppräkning av 21 olika överträdelser som kan föranleda sanktioner mot personer som ingår i ledningen för det aktuella kreditinstitutet. I andra stycket i samma paragraf finns det en bestämmelse om att ett ingripande får ske endast om institutets överträdelse är allvarlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. Det krävs således att ett av dessa s.k. subjektiva rekvisit är uppfyllda. Enligt fjärde stycket i samma paragraf sker ett ingripande genom Information, granskning och tillsyn 1.beslut att personen i fråga , lägst och högst , inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör iett kreditinstitut, eller ersättare för någon av dem, eller 2.beslut om sanktionsavgift. Omständigheter som ska beaktas vid beslut om administrativa sanktioner och andra åtgärder Av direktivet om utgivning av säkerställda obligationer följer även att vissa angivna omständigheter ska beaktas i samband med beslut om administrativa sanktioner och andra åtgärder (artikel 23.4). Dessa omständigheter rör bland annat graden av allvar, ansvar, sam- arbete med de behöriga myndigheterna, tidigare överträdelser och finansiell ställning. Kravet avseende dessa omständigheter motsvarar reglerna i artikel 70 i kapitaltäckningsdirektivet, vilka har genom- förts på så sätt att nya bestämmelser har tagits in i 15 kap. 1 b och 1 c §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse. Rätten att höras, motivering av beslut och överklagande De behöriga myndigheterna ska enligt direktivet som huvudregel ge den berörda fysiska eller juridiska personen möjlighet att höras innan de fattar beslut om att ålägga denne administrativa sanktioner eller andra administrativa åtgärder (artikel 23.6). Denna regel har ingen direkt motsvarighet i lagstiftningen på finansmarknadens område. Däremot är det vedertaget inom den svenska förvaltnings- rätten i allmänhet att den som är enskild part i ett förvaltningsärende som huvudregel har rätt att få del av alla uppgifter i ärendet. Det är också vedertaget att denne vanligtvis ska ges tillfälle att yttra sig innan ärendet avgörs. Dessa principer kommer till uttryck bland annat i 10 och 25 §§ förvaltningslagen. De nu aktuella bestämmel- serna i förvaltningslagen är tillämpliga på hand- läggning av sanktionsärenden och andra tillsynsärenden. Slutligen föreskrivs det i direktivet att alla beslut genom vilka admi- nistrativa sanktioner eller andra administrativa åtgärder beslutas ska motiveras på lämpligt sätt och kunna överklagas (artikel 23.7). Denna regel motsvarar delvis artikel 72 i kapitaltäckningsdirektivet. I gällande svensk rätt följer rätten att överklaga av generella över- Information, granskning och tillsyn klagandebestämmelser i 6 kap. 1 § första stycket LUSO och 17 kap. 1 § tredje stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse. Med andra ord får som huvudregel alla beslut enligt dessa lagar överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Skyldigheten att motivera beslut motsvaras i svensk rätt av bestämmelserna i 32 § förvaltningslagen. 13.3.7Offentliggörande av administrativa sanktioner och andra åtgärder Direktivet innehåller detaljerade regler om offentliggörande av beslut om administrativa sanktioner och andra åtgärder efter det att beslutet i fråga kan överklagas (artikel 24). Som huvud- regel ska även information om identiteten på den fysiska eller juridiska person som är ansvarig för överträdelsen anges. Identiteten på en fysisk person får i förekommande fall utelämnas under vissa förutsättningar. Publiceringen ska ske på den behöriga myndig- hetens officiella webbplats. Enligt direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att de behöriga myndigheter som ansvarar för tillsynen i fråga om utgivning av säkerställda obligationer har ett nära samarbete med de behöriga myndigheter som ansvarar för tillsynen över kreditinstitut i allmän- het och med resolutionsmyndigheten (artikel 25). De behöriga myndigheter som ansvarar för tillsynen i fråga om utgivning av säkerställda obligationer i olika medlemsstater ska också samarbeta med varandra och utbyta information (artikel 25.2). De ska även samarbeta med Europeiska bankmyndigheten () och i före- kommande fall med Europeiska värdepappers- och marknads- myndigheten () (artikel 25.4). De behöriga myndigheter som ansvarar för tillsynen i fråga om utgivning av säkerställda obligationer ska också enligt direktivet samarbeta med respektive resolutionsmyndighet i händelse av insolvens eller resolution i ett emittentinstitut i syfte att säkerställa att de rättigheter och intressen som investerare i säkerställda obliga- tioner har tillvaratas (artikel 20.1). Ett minimikrav i detta avseende är att de behöriga myndigheterna kontrollerar den fortsatta och Information, granskning och tillsyn sunda förvaltningen av programmet för säkerställda obligationer under resolutionsförfarandet. Vidare finns det en medlemsstatsoption i direktivet som innebär att medlemsstaterna får föreskriva att en särskild förvaltare ska utses för att säkerställa investerarnas rättigheter och intressen i händelse av resolution eller insolvens (artikel 20.2 första stycket). Om denna option utnyttjas, finns det en rad krav som behöver tillgodoses i den nationella rättsordningen (artikel 20.3 och 20.4). 13.4Genomförandet i svensk rätt Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilken information som emittentinstituten ska tillhandahålla investerare. Som berörs i avsnitten 13.2.1 och 13.3.1 finns det inte någon direkt motsvarighet i svensk rätt till reglerna i direktivet om transparens gentemot investerare och potentiella investerare. Vidare innebär ändringsförordningen att de informationskrav i tillsynsförord- ningen som har gällt (se avsnitt 13.3.1) upphävs. Mot den bakgrunden krävs det lagstiftningsåtgärder för att genomföra reglerna i direktivet och uppställa informationskrav i svensk rätt. Detta gäller även om den marknadspraxis som tillämpas i fråga om HTT och liknande mallar för informationsgivning (se avsnitt 13.2.1) i stor utsträckning uppfyller de krav som följer av direktivet, bortsett från information om bland annat förlängningsbara löptidsstrukturer och ISIN-koder. Det är således inte förenligt med direktivet att fort- sättningsvis endast tillämpa denna marknadspraxis för transparens- frågorna, även om utredningen inte utesluter att det format enligt vilket informationen lämnas även fortsättningsvis kan utformas genom branschgemensamma mallar. Transparensreglerna är enligt utredningens mening av så detalje- rat slag, t.ex. vad gäller ISIN-koder, uppgifter om ränterisker, valuta- risker, kreditrisker, likviditetsrisker etc., att det är lämpligast att genomföra dem genom föreskrifter på lägre nivå än lag. Information, granskning och tillsyn Ytterligare ett skäl för detta är att det finns en rad informationskrav för bland annat kreditinstitut i andra författningar och EU-rättsakter. Två exempel i detta avseende som nämns i avsnitt 13.2.1 är EU:s prospektförordning och bestämmelserna i 5 kap. 7 § Finansinspek- tionens föreskrifter om hantering och offentliggörande av likviditets- risker för kreditinstitut och värdepappersbolag, FFFS 2010:7. Att reglera transparensfrågorna på lägre nivå än lag medför en större flexibilitet i förhållande till bland annat utvecklingen på den svenska marknaden för säkerställda obligationer och den rapport- eringsskyldighet som föreslås i avsnitt 13.4.5. Vidare medför ett bemyndigande ökade förutsättningar för att bedöma det samman- tagna informationsbehovet för investerarna och säkerställa att infor- mationen presenteras på ett överskådligt och tydligt sätt. Utredningen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilken information som emittentinstituten ska tillhandahålla investerare, inbegripet potentiella investerare. Detta föreslagna bemyndigande har likheter med bestämmelsen i 16 kap. 1 § 1 lagen om bank- och finansieringsrörelse. Syftet med bemyndigandet är att tillgodose behovet av investerarskydd på så sätt att de aktuella kraven i direk- tivet genomförs. Utredningen anser att HTT och liknande mallar för infor- mationsgivning mycket väl kan tjäna som utgångspunkt för vilken information som ska lämnas enligt de informationskrav som ska ställas med stöd av det nu aktuella bemyndigandet, men utesluter inte att behovet av investerarskydd kan medföra att mer långtgående krav kan behöva ställas i vissa avseenden. 13.4.2Övervakare av säkerhetsmassan och den oberoende granskaren Utredningens bedömning: Bestämmelserna i om en oberoende granskare bör kvarstå oförändrade. Medlemsstats- optionen om en övervakare av säkerhetsmassan bör inte utnyttjas. Detsamma gäller möjligheten att tillåta en intern övervakare av säkerhetsmassan. Information, granskning och tillsyn Utredningen har att ta ställning till om reglerna i direktivet om en övervakare av säkerhetsmassan föranleder några ändringar av bestäm- melserna i svensk rätt om den oberoende granskaren. Dessa regler i direktivet avviker från svensk rätt bland annat på så vis att övervakaren av säkerhetsmassan ska utses av emittentinstitutet i fråga, i stället för av den behöriga myndigheten (). Artikel 13 är dock en medlemsstatsoption. Det innebär att reglerna i artikeln inte behöver tillämpas för svensk del. Utredningen anser att de svenska bestämmelserna om den oberoende granskaren medför en högre grad av investerarskydd än vad som skulle bli följden av ett genomförande av artikel 13 direktivet, inte minst på grund av ordningen för att utse den aktuella övervakaren. Utred- ningen anser att det också är av vikt att den oberoende granskaren i enlighet med gällande rätt arbetar på uppdrag av snarare än av emittentinstitutet och att den rapportering som denne lämnar kan utgöra ett underlag för inspektionens tillsyn. Granskaren är således inte en del av de interna kontrollfunktioner som emittent- instituten behöver ha. Till följd därav gör utredningen bedömningen att medlemsstats- optionen om en övervakare av säkerhetsmassan inte bör utnyttjas. Givet denna bedömning krävs det inte några lagändringar i fråga om bestämmelserna om den oberoende granskaren. Dessa bestämmelser är enligt utredningens mening av stor vikt för investerarskyddet och är väl utformade i gällande rätt. Utredningen konstaterar att bestämmelserna om den oberoende granskaren ändock i hög grad liknar reglerna om en övervakare i direktivet, bortsett från regeln om en intern övervakare. Det är således inte frågan om att tillämpa för emittentinstituten väsentligt strängare bestämmelser än vad som följer av direktivet. Som berörs ovan anser utredningen däremot att frågan om oberoende och for- merna för att utse granskaren är av stor vikt och att graden av oberoende skiljer sig åt mellan direktivet och svensk rätt. Enligt utredningens mening är det viktigt att bland annat granskarens uppgifter är tydligt angivna i de föreskrifter som med- delas med stöd av 6 kap. 3 § 10 LUSO. Ur ett gränsöverskridande perspektiv kan det vara en fördel om dessa uppgifter utformas på ett direktivnära sätt och att de likheter som finns mellan bestämmel- serna om granskaren respektive reglerna om övervakaren därigenom betonas. Information, granskning och tillsyn Utredningens bedömning: Några lagstiftningsåtgärder krävs inte för att genomföra kravet i direktivet på tillståndsplikt för utgivning av säkerställda obligationer. Som framgår av avsnitt 13.3.3 överensstämmer kravet i direktivet på tillståndsplikt för utgivning av säkerställda obligationer (artikel 19) med gällande svensk rätt. Några lagstiftningsåtgärder krävs således inte i detta avseende. Utredningens bedömning: Det krävs inte några lagstiftnings- åtgärder för att utse till behörig myndighet enligt direktivet eller i fråga om inspektionens tillsynsbefogen- heter. Som berörs i avsnitt 13.2.4 följer det redan av gällande svensk rätt att ska utöva såväl särskild tillsyn över emittent- institut enligt LUSO som tillsyn i övrigt i fråga om kreditinstitut enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse. Det krävs därför inte några lagstiftningsåtgärder för att utse till behörig myndighet enligt direktivet. Enligt utredningens bedömning föranleder inte heller de regler som finns i direktivet om de behöriga myndigheternas befogenheter m.m.(se avsnitt 13.3.4) några lagstiftningsåtgärder. Även dessa regler är tillgodosedda i gällande svensk rätt. Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka upp- gifter som emittentinstituten ska lämna till , när detta ska ske och på vilket sätt uppgifterna ska lämnas (rapporteringsskyldighet). Information, granskning och tillsyn