sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Följden blev att ÖP:s vägledande funk- tion minskade i styrka, eftersom en del LIS-områden föll bort då de detaljerade utredningarna gjordes. Länsstyrelserna konstaterade att det också ledde till ett pedagogiskt problem, då LIS-områdena ofta var små och avgränsade på ett så detaljerat sätt att en presumtiv köpare tolkade det som att lämpligheten var utklarad. I rapporten lyftes frågan om behovet av och möjligheten att kräva detaljinventeringar i översiktsplaneringen. Eftersom de flesta ut- pekade LIS-områden inte skulle komma att bebyggas i områden med 6SOU 2015:108 s. 227–229. 7Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 6, 14–18 och 30–32. 8Boverket och (2013), Strandskydd, Redovisning av ett regeringsuppdrag, En utvärdering och översyn av utfall och tillämpning av de nya strandskyddsreglerna, s. 77. Ett mer differentierat strandskydd lågt exploateringstryck – åtminstone inte i närtid – kunde rimlig- heten att lägga resurser på inventeringar och detaljstudier i ÖP ifrågasättas.9 Som nämnts lämnade förslag som skulle möjliggöra större LIS-områden. Beträffande utredning och redovisning anförde att bedömningen av ett områdes lämplighet och påverkan på strandskyddets syften blir mer komplicerad då större LIS-områden tilläts. Det kunde enligt verket bli mer vanligt att LIS-områdenas lämplighet inte skulle bli helt utredda i ÖP-processen. bedömde dock att dessa konse- kvenser inte var så påtagliga att förslaget inte kunde genomföras.10 Kommunerna har ansvaret för att redovisa LIS-områden i ÖP och fatta beslut om dispenser. har i uppgift att granska kommunernas redovisningar av LIS-områden i ÖP. Länsstyrelserna ska också granska kommunernas beslut om strandskyddsdispenser. Om anser att det inte finns förutsättningar för dispen- ser, ska upphäva kommunens dispensbeslut. Tanken är att det normalt inte bör finnas anledning att frångå den bedömning som kommunen har gjort genom redovisningen i ÖP, särskilt om i sitt granskningsyttrande inte anmärkt mot redo- visningen.11 Av det totala antalet åtgärder inom LIS-områden som kommunerna har beviljat strandskyddsdispens för, har upphävts av vid överprövning av kommunens beslut. Det rör totalt 194 åtgärder. Vid utredningens praxisgenomgång i kapitel 3 har vi kunnat se att LIS-redovisningarnas detaljeringsgrad och gransk- ningsyttrande har haft betydelse för om ett område ska anses upp- fylla kriterierna. I de fall kriterierna inte anses uppfyllda vid en över- prövning, har de särskilda skälen för LIS-områden inte kunnat tillämpats, trots att området har redovisats som LIS-område i ÖP.12 I sådana fall kommer den enskilde som har ansökt om strand- skyddsdispens i kläm. Redovisningarnas detaljeringsgrad har därmed 9Länsstyrelserna (2015), Genomslaget av reglerna om strandskydd och områden för landsbygds- utveckling i strandnära lägen. Länsstyrelsegemensam rapportering av regleringsbrevsuppdrag 44, , s. 8 och 11–13. 10Naturvårdsverket (2017), Uppdrag att se över och föreslå ändringar i reglerna om landsbygds- utveckling i strandnära läge, s. 6, 14–18 och 30–32. 2008/09:119 s. 58. 12MÖD 2012:39, MÖD 2015:32, MÖD 2019:2, Mark- och dom 2013- 12-20, målnummer M 6577–13 och Mark- och dom , mål- nummer P 4928–18. I MÖD 2016:39 ansåg dock domstolen att den aktuella platsen låg inom LIS-område, trots att hade haft invändningar. Ett mer differentierat strandskydd avgörande betydelse för förutsägbarheten och den enskildes rätts- säkerhet. Ur ett effektivitetsperspektiv är det också av vikt att redo- visningarna är tillräckligt noggranna. Redovisningar som inte kan läggas till grund för efterföljande bedömningar har gjorts förgäves och tagit resurser från både kommuner, länsstyrelser, domstolar och inte minst enskilda. Kommunerna har uttryckt såväl tveksamhet som optimism om LIS- planeringen. Vissa kommunföreträdare har ställt sig tveksamma till om planeringen får den avsedda effekten för deras kommun. Andra menar att varje tillkommande åtgärd är värdefull och att effekterna av planeringen ökar successivt. Vissa kommuner och länsstyrelser menar att varje tillkommande hus bidrar till landsbygdsutveckling och att peka ut LIS-områden har potential att utveckla lands- bygderna. De menar att systemet behöver mer tid innan man kan utvärdera effekterna. Vissa lyfter kopplingen mellan dispens och översiktsplanering som positivt för att tillkommande bebyggelse och verksamheter kan ske på ett strukturerat sätt. Andra menar att det finns en övertro till systemet, att det inte är planeringen som styr tillkommande verksamheter och åtgärder och att det ändå i första hand är i eller vid tätorter som det önskas byggas. Genomgående lyfts finansieringen av byggnation i landsbygd som den centrala frågan för tillkommande bebyggelse.13 Det finns ändå överlag en vilja bland kommunerna att arbeta vidare med planeringen, även bland de resurssvaga kommunerna i landet. Däremot efterfrågar kommuner ändrade förutsättningar för planeringen, det vill säga ändringar av de kriterier i 7 kap. 18 e § MB som ska uppfyllas för att ett område ska kunna anses vara ett LIS- område.14 13Se avsnitt 2.4 om de möten som utredningen har genomfört. Ett mer differentierat strandskydd 7.3.3Överväganden om möjliga lösningar Kommunerna efterfrågar möjlighet att kunna redovisa fler och större områden än vad dagens regler tillåter. I avsnitt 7.4 lämnar vi förslag till kriterier för landsbygdsområden. Där föreslår vi att landsbygdsområdens storlek och antal inte ska begränsas i lagen, utan bestämmas i varje enskilt fall utifrån förhållanden och förut- sättningar i det aktuella området. Det kan bli några få större områden eller flera mindre områden, beroende på förhållandena med strand- skyddets syften som grund. Beträffande hur landsbygdsområden ska kunna utses, av vem och vilka rättsverkningar beslut om landsbygdsområden ska få, har utred- ningen övervägt två alternativ. Alternativ 1 – Upphäva strandskydd inom landsbygdsområden ÖP:s vägledande karaktär innebär att det först vid en upphävande- eller dispensprövning av ett specifikt projekt kan klargöras om de särskilda skälen för LIS-områden i 7 kap. 18 d MB får tillämpas. Att knyta lättnader till en typ av beslut som saknar rättsverkan ger av naturliga skäl ett osäkert utfall, särskilt eftersom kan upphäva kommunernas efterföljande dispensbeslut. Ett effektivt och förutsägbart alternativ är att besluta om lands- bygdsområden som innebär att området är noggrant prövat redan i samband med beslutet, innan någon specifik byggåtgärd ska genom- föras. Områdets lämplighet för byggnation – utifrån vad strand- skyddets syften kan medge – borde kunna vara klargjort redan i samband med att beslutet träder i kraft. Alternativ 1 innebär att strandskyddet ska kunna upphävas inom landsbygdsområden. Alter- nativet innebär att det inte kommer att krävas dispensprövning eller prövning av upphävande av strandskyddet i samband med detalj- planeläggning i områden där strandskyddet är upphävt. Upphävande av strandskyddet är en långtgående åtgärd. Möjlig- heter att upphäva strandskyddet måste därför kombineras med en möjlighet att införa strandskyddet igen. Med en möjlighet att upphäva strandskyddet inom landsbygds- områden återstår frågan vilken aktör som bör ha ansvaret. I våra direktiv har regeringen noterat att det endast är som – förutom inom detaljplaner – har möjlighet att upphäva strand- Ett mer differentierat strandskydd skyddet i vissa områden. I detta sammanhang har regeringen anfört att utredningen ska lämna förslag som stärker det lokala inflytandet. Vi kan konstatera att upphävande av strandskyddet vid detalj- planering avgränsas till den bebyggelse som planeras. Andra beslut om upphävande som ligger på länsstyrelserna, kan avse både större och mindre områden. Det är då ingen planerad bebyggelse som avgränsar omfattningen av området, utan det är områdets betydelse för strandskyddets syften (se 7 kap. 18 § första stycket 1 och 2 MB). Vi har övervägt om kommunerna skulle kunna ha ansvaret att upphäva strandskyddet i landsbygdsområden. Kommunerna har störst kunskap om de lokala förhållandena medan har det regionala perspektivet. Enligt vår uppfattning förutsätter upp- hävande av strandskydd såväl detaljerad kunskap om de lokala för- hållandena som ett mer övergripande regionalt perspektiv. Oavsett vilken aktör som ska ansvara, förutsätts en samverkan mellan både kommuner och länsstyrelser. En lämplig lösning kan därför vara att kommuner kan initiera ett upphävande och fatta beslutet. Det är också utredningens uppfattning, utifrån vad som har framkommit under vårt arbete, att det inte skulle finnas ett till- räckligt brett stöd för att kommunerna skulle få ansvaret att upphäva strandskyddet i landsbygdsområden. Med den bedömningen återstår som möjlig aktör för ansvaret. Alternativ 2 – Enklare att få dispens inom landsbygdsområden Vårt andra alternativ innebär att strandskydd fortfarande ska gälla inom strandskyddsområdet, men att det ska vara enklare att få dispens för vissa åtgärder. Detta alternativ förutsätter dispenspröv- ningar och tillsyn. Med anpassade särskilda skäl kan alternativet innebära reella lättnader i strandskyddet. Beträffande vilken aktör som kan ansvara för att utse landsbygds- områden finns flera möjligheter. är det kommunerna som har möjlighet att redovisa områden där det ska vara enklare att få dispens, genom LIS-reglerna. har i uppgift att granska redo- visningarna och de efterföljande dispensbesluten. Om förutsätt- ningarna för dispens inte är uppfyllda, har en skyldighet att upphäva dispensen. Som vi har nämnt, har upphävt av de kommunala besluten om dispens enligt 7 kap. Ett mer differentierat strandskydd 18 d § MB inom LIS-område. Utredningen har övervägt om läns- styrelsen kan vara den aktör som beslutar om områden där det ska vara lättare att få dispens för vissa åtgärder. Besluten skulle i så fall vara bindande. Behovet av statlig granskning om området kan anses vara ett landsbygdsområde skulle inte finnas kvar. Det skulle minska risken för att kommunernas efterföljande dispensbeslut upphävs av . Enligt våra direktiv ska det lokala inflytandet öka. Med detta alternativ skulle staten få ett ökat inflytande över i vilka områden det ska vara lättare att få dispens, ett inflytande som kommunerna har . Det lokala inflytandet skulle därför minska och alternativet uppfyller inte vad som efterfrågas i våra direktiv. Alternativet skulle inte heller, enligt vad som framkommit under utredningen, kunna få ett tillräckligt brett stöd för att kunna genomföras. Vi har därför valt att inte gå vidare med alternativet att skulle kunna redovisa områden där det ska vara lättare att få dispens. Med den bedömningen återstår kommunen som möjlig ansvarig aktör. 7.3.4Utredningens överväganden och förslag Kommunerna bör kunna främja byggandet i landsbygdsområden på två alternativa sätt Kommuner kan vilja främja byggande i landsbygdsområden på olika sätt. Kommuner bör därför antingen kunna ansöka hos om att strandskyddet upphävs i landsbygdsområden, eller redovisa landsbygdsområden i översiktsplan, där det ska vara enklare att få dispens. Inom sådana områden ska särskilda skäl kunna tillämpas. Med båda alternativen blir det utifrån strandskyddsreglerna betyd- ligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. Alternativen uppfyller därför vad som efterfrågas i vårt direktiv. Vi föreslår att , efter ansökan från en eller flera kom- muner, ska kunna upphäva strandskyddet inom landsbygdsområden. Förutsättningen för upphävande bör vara att kriterierna för lands- bygdsområden är uppfyllda (se förslag till kriterier för landsbygds- områden i avsnitt 7.4). Om förhållandena ändras så att ett område kan anses uppfylla kriterierna för ett landsbygdsområde, bör strandskyddet kunna återinföras helt eller delvis. Vi lämnar ett förslag som gör detta möjligt. Ett mer differentierat strandskydd Om en kommun anser att det inte är lämpligt att upphäva strand- skyddet i ett område, men vill underlätta dispensmöjligheterna, bör kommunen kunna redovisa området som ett landsbygdsområde i ÖP. Kriterierna för landsbygdsområde måste givetvis vara uppfyllda. Kommunen behåller då prövning och tillsyn i området. Vi föreslår därför även att vårt andra alternativ ska kunna användas. Landsbygds- områden ska kunna redovisas i ÖP och i sådana områden ska det vara enklare att få dispens. Det har gått LIS-bestämmelserna infördes. Systemet med redovisning av områden förutsätter tid för få genomslag. kan utredningar fördjupas och förbättras. Även om utfallet inte har motsvarat förväntningarna, har tillämpningen av LIS- bestämmelserna successivt ökat sedan de infördes. Det finns en vilja bland kommunerna att fortsätta planeringen. Med kriterier för landsbygdsområden som förbättrar förutsättningarna för plane- ringen kan den få bättre effekt. Slutligen ska nämnas att en kommun kan välja att inte använda någon av de beskrivna möjligheterna för ett eller flera områden eller hela kommunen, det vill säga att varken ansöka om att strandskyddet upphävs eller att redovisa områden i ÖP. I sådana fall kommer strand- skyddet att gälla och dispensskälen i 7 kap. 18 c § MB vara tillämpliga. Hur ska de alternativa möjligheterna fungera i förhållande till varandra? Utredningens avsikt med förslaget är att en kommun ska kunna välja att antingen ansöka om att strandskyddet upphävs för ett lands- bygdsområde eller att redovisa det i ÖP. Det förra innebär att dispens- och upphävandeprövning inte sker och det senare innebär att dispens- och upphävandeprövning sker men att det är enklare att få dispens än i andra områden. En kommun kan som sagt också välja att varken ansöka om upphävande eller redovisa i översiktsplanen. Iså fall gäller att dispensprövning sker enligt 7 kap. 18 c § MB. Kom- munen får därmed tre alternativ och de tre alternativen bör kunna gälla i olika områden i kommunen. Det innebär att i ett område kan strandskyddet vara upphävt och där krävs ingen dispens. Ett annat område kan redovisas som landsbygdsområde i översiktsplan, där det är lättare att få dispens enligt 18 d §. Ett tredje område kan Ett mer differentierat strandskydd varken omfattas av upphävande eller redovisning i översiktsplan och där prövas dispens enligt 7 kap. 18 c § MB. I de fall prövning och eventuella överprövningar om upphävande av strandskyddet resulterar i att något eller några områden i ansökan inte uppfyller kriterierna, kan kommunen inte redovisa dessa områden översiktsplanen, eftersom kriterierna för landsbygdsområde inte är uppfyllda. Om förhållandena ändras, exem- pelvis genom att bebyggelse har försvunnit eller att ett område inte längre har särskild betydelse för djur- eller växtlivet, kan kommunen på nytt ansöka om upphävande eller redovisa områden i översikts- planen. I det följande redogör vi närmare om utformningen av förslagen, först förslaget om att upphäva strandskyddet i landsbygdsområden och därefter förslaget om redovisning av landsbygdsområden i ÖP. 7.3.5Upphäva strandskyddet i landsbygdsområden Kommunerna ska kunna ansöka om att strandskyddet i landsbygdsområden upphävs Vi föreslår att en eller flera kommuner bör kunna ansöka hos läns- styrelsen om att strandskyddet helt eller delvis upphävs i lands- bygdsområden. Det bör ligga ett ansvar på de eller de kommuner som ansöker att, innan ansökan lämnas in, utreda vilka områden som kan komma i fråga för att upphäva strandskyddet. Kommunerna bevakar allmänna intressen och har ansvaret för markanvändnings- frågor inom kommunen. Kommunerna har kunskap om de lokala förhållandena och förutsättningarna avseende strandskyddets syf- ten. Kommunernas kompetens och möjlighet till lokal förankring tillvaratas därför genom att de får ett utredningsansvar kopplat till ansökan. Det lokala inflytandet ökar också, eftersom det är kom- munen som initierar frågan om att upphäva strandskyddet. Enligt 23 a § i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. ska kungöra en ansökan om ärendet är av stort allmänt intresse. Kungörelsen ska föras in i ortstidning. Ett mer differentierat strandskydd I kungörelsen ska det anges att skriftliga synpunkter på ansökan får lämnas inom den tid som har bestämt samt var hand- lingarna i ärendet hålls tillgängliga. Enligt 25 a § i samma förordning ska innan den fattar beslut samråda med en rad myndigheter om det inte är uppenbart att ärendet saknar betydelse för myndigheterna. Det gäller om beslutet rör skogs- mark, Havs- och vattenmyndigheten om beslutet rör fiske, om beslutet rör vattenbruk och geologiska undersökning om beslutet rör grundvatten. Utöver det anser vi att bör samråda med berörda kommuner och med angränsande länsstyrelser. På så sätt kan både lokala och regionala förutsättningar och förhållanden ligga till grund för beslutet. bör samråda även med de ideella föreningar och andra juridiska personer som har till syfte att ta tillvara natur- skydds-, miljö- och friluftsintressen och som har rätt att överklaga enligt 16 kap. 13 och 14 §§ MB. Regeringen bör införa nödvändiga bestämmelser i dessa avseenden i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Genom samråden kan läns- styrelsen ta del av den mer specifika kunskap om områdena som finns. Med inblandning av såväl regional som lokal nivå samt av myndigheter, organisationer och allmänhet bör frågorna kunna bli allsidigt belysta i ett helhetsperspektiv. Underlag och förfarande för att upphäva strandskyddet inom landsbygdsområden Ett beslut om att upphäva strandskyddet måste föregås av noggranna utredningar och det är sannolikt att det initialt främst blir fråga om mindre områden. Kommunerna kan tänkas vilja lägga sina resurser på utredning av områden där det finns ett visat intresse för bygg- nation. Det är mer tveksamt om kommunerna kommer att vilja lägga resurser på områden som varken kommunen eller någon annan har identifierat som intressant att bebygga. Det talar för att upphävande av strandskyddet enligt förslaget främst kommer att bli aktuellt inom begränsade men intressanta områden utan konflikter. Det bör inte införas några begränsningar i fråga om antal eller omfattning av de landsbygdsområden där strandskyddet får upp- hävas. Antal och omfattning av områden där strandskyddet upphävs måste avgöras utifrån lokala och regionala förhållanden och förut- Ett mer differentierat strandskydd sättningar, med strandskyddets syften som utgångspunkt. Ansökan om att upphäva strandskyddet bör kunna lämnas av alla kommuner i landet. Syftet med förslaget är att åstadkomma ett effektivare och mer rättssäkert system för ett differentierat strandskydd. Det kan handla om hela eller delar av befintliga LIS-områden eller nya områden som inte har utretts enligt LIS-bestämmelserna. bör få utrymme att upphäva strandskyddet helt eller delvis. Om finner att kriterierna är uppfyllda, ska den upphäva strandskyddet inom det eller de områden där krite- rierna är uppfyllda. Prövningen blir därmed att likna vid en vanlig tillstånds- eller bygglovsprövning, där ansökan ska beviljas om förutsättningarna är uppfyllda. Om det är visat att kriterierna är upp- fyllda inom delar av men inte hela det område som ansökan avser, ska kunna besluta att upphäva skyddet i de delar krite- rierna är uppfyllda. De kan ge olika utfall och utredningen anser inte att de olika möjliga utfallen bör begränsas. Vi kan däremot ge några exempel på möjliga utfall. Ett exempel är att strandskyddet skulle kunna upphävas helt inom det strandskyddade området, det vill säga från strandlinjen. Ett annat exempel är att strandskyddet på vissa ställen skulle kunna upphävas från ett visst avstånd från strandlinjen. Det kan till exempel röra sig om 10, 30, eller längre från strand- linjen. Det bör avgöras från fall till fall och måtten kan variera, beroende på det aktuella områdets och de aktuella platsernas förut- sättningar. Måtten måste i så fall inte vara desamma inom ett helt område utan bör kunna variera utifrån förutsättningarna samt vad som är praktiskt möjligt och lämpligt. Det kan också finnas situa- tioner där strandskyddet kan upphävas så att säga fläckvis i de delar av det område som avses med ansökan. Det kan finnas platser inom det aktuella området som behöver undantas, exempelvis för någon djur- eller växtart eller skyddsvärd plats för friluftslivet. Ett anpassat upphävande begränsat till de områden där det endast får liten inverkan på att tillgodose strandskyddets syften ger förut- sättningar för ett mer flexibelt och nyanserat strandskydd i lands- bygdsområden. I detta avseende bör det också tilläggas att kravet enligt 7 kap. 18 f § MB på att lämna zoner för fri passage och bevarande av goda livsvillkor närmast strandlinjen även gäller för de upphävanden som sker enligt detta förslag. Ett mer differentierat strandskydd Handläggningstid och innehåll i beslut bör i sitt beslut ange det upphävda områdets avgräns- ningar på karta. Avgränsningarna bör framgå så tydligt som möjligt för att undvika oklarheter om var strandskydd gäller och inte. Krav på motivering av beslut följer av förvaltningslagen och det saknas anledning att ytterligare reglera beslutsmotiveringar. Utredningen kan enbart konstatera att samtliga tre kriterier måste vara uppfyllda och att varje kriterium var för sig kräver sin moti- vering. Den karta som ska finnas i beslutet bör utformas så att upp- gifterna i den kan göras tillgängliga och behandlas digitalt, före- trädesvis så att den kan användas i ett GIS-skikt eller liknande digitala lösningar . Det saknas anledning att särskilt reglera detta. I kapitel 6 lämnar utredningen förslag om att strand- skyddet bör göras synligt genom digitalisering och att uppgifter gällande strandskyddets omfattning i hela landet tillhandahålls. Det bör införas en tidsgräns för länsstyrelsernas handläggning av ärendena, likt det som gäller för bygglov. När en kommun har lämnat in en ansökan förutsätts det att underlaget i huvudsak är klart. Vi upp- skattar att det kan krävas 12 månader för hand- läggning, vilket också ska innefatta eventuella förelägganden och kompletteringar av ansökan samt egen utredning. Utan en tids- begränsning av handläggningstiden kan det finnas risk att ärendena drar ut på grund av ett angivet behov av kompletteringar. Det är enligt utredningens uppfattning bättre att det finns en tids- begränsning som garanterar att ärendena blir avgjorda . Vi föreslår att beslut ska kunna överklagas och då prövas i sak. Regeringen bör införa bestämmelser om handläggnings- tid och innehåll i beslut i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. beslut bör kunna överklagas i sak Enligt 18 kap. 1 § MB är det regeringen som efter överklagande prövar beslut av statliga myndigheter i frågor som rör upphävande av strandskyddsområden. Regeringens prövning avser både om beslutet är lagligt och om det är lämpligt. Regeringens beslut kan under vissa förutsättningar överprövas av Högsta förvaltningsdom- Ett mer differentierat strandskydd stolen enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regerings- beslut. I 16 kap. 12–14 §§ MB regleras vilka som har rätt att överklaga. Det gäller parter och andra sakägare. Dessutom kan vissa myndig- heter ha rätt att överklaga, liksom också vissa organisationer. Ideella föreningar eller en annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen samt ideella förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata friluftsintressen får överklaga. , Riksantikvarie- ämbetet, och Havs- och vattenmyndigheten får enligt 40 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. överklaga beslut om upphävande av strandskydd. Strandskyddet ska kunna återinföras i landsbygdsområden ska återinföra strandskyddet helt eller delvis, om förutsättningarna för att upphäva strandskyddet inte längre före- ligger, det vill säga när det utrymme som kriterierna medger är upp- fyllt.