sou · H8B32 · 2020-01-15 00:00:00 — En ordning med upplösning av äktenskap skulle innebära ett mindre effektivt skydd mot oönskade äktenskap. En utgångspunkt måste alltså vara att bl.a. utländska barnäktenskap, tvångsäktenskap och fullmaktsäktenskap även fortsättningsvis omfattas av bestämmelsen om icke-erkännande i 1 kap. 8 a § IÄL (se avsnitt 9.2.2). Med denna förutsättning talar systematiska skäl med styrka för att även utländska månggiften bör hanteras på detta sätt. En sådan lösning innebär en konsekvent hållning från lagstiftarens sida när det gäller äktenskap som inte accepteras i och bidrar till en enhetlig rättstillämpning. En huvudregel om icke-erkännande av utländska månggiften Som redogjorts för har en ordning där utländska månggiften som utgångspunkt blir föremål för äktenskapsskillnad, i sista hand på talan av myndighet, vissa fördelar. Innan äktenskapet har upplösts står det klart att de berörda personerna är gifta med varandra. I samband med en upplösning av äktenskapet kan de rättsverkningar som aktualiseras hanteras på ett samlat sätt. En ordning med tvångsupplösning av äktenskap är dock även förenad med flera nackdelar. Den förutsätter att månggiftessituationen kommer till myndigheternas kännedom, vilket i stor utsträckning beror på om de berörda själva väljer att berätta om detta. Den förutsätter också en domstolsprocess som kan dra ut . En tvångsupplösning av ett äktenskap kan även uppfattas som kränkande för de berörda och skapa drivkrafter att dölja månggiften. Jämfört med ett icke-erkännande av ett äktenskap kan en ordning med tvångsupplösning också vara mer ingripande för de berörda på så sätt att den får konsekvenser även i andra länder än i . När det gäller rättsverkningarna i samband med en äktenskapsskillnad bör även beaktas att de berörda personerna i många fall inte kan antas vara intresserade av en separation enbart på grund av en framtvingad upplösning av äktenskapet. Frågan om rättsverkningarna vid en upplösning får i sådana fall inte någon egentlig praktisk betydelse. Enligt utredningens bedömning är en generell huvudregel om icke-erkännande av utländska månggiften den bästa åtgärden för att åstadkomma ett starkare skydd mot månggifte i . För en sådan ordning talar att den gäller direkt utan något myndighetsingripande. Det är en tydlig och effektiv åtgärd som underlättar för den som vill frigöra sig från en relation som inte är jämställd. har de berörda möjlighet att få frågan om äktenskapets giltighet rättskraftigt prövad i domstol. Lösningen innebär alltså inte att man behöver leva i osäkerhet om sitt civilstånd. En ordning med vägrat erkännande som huvudregel medför också en viss önskvärd flexibilitet i ömmande situationer. Den är dessutom att föredra av systematiska skäl. Som närmare har beskrivits i kap. 7 följer med ett erkänt äktenskap ett antal rättsverkningar. Vid en huvudregel om vägrat erkännande gäller dessa rättsverkningar som utgångspunkt inte. Det kan i vissa fall medföra negativa konsekvenser för de berörda. En huvudregel om icke-erkännande av utländska månggiften sekvenser kan även vara kopplade till sociala, religiösa och kulturella förhållanden samt till den omständigheten att ett äktenskap inte erkänns i men är giltigt i utlandet, s.k. haltande äktenskap. Enligt utredningens bedömning bör det förhållandet att sådana konsekvenser kan uppkomma inte hindra införandet av en huvudregel om icke-erkännande av utländska månggiften. Intresset av att motverka utländska polygama äktenskap väger tyngre. Att ett nekat erkännande kan innebära att rättsverkningarna av ett äktenskap uteblir eller medföra andra konsekvenser för de berörda är inte heller något nytt. Det gäller för såväl barnäktenskap som tvångsäktenskap oavsett parternas anknytning till för äktenskapets ingående. Det gäller även för bl.a. månggiften i situationer där det fanns sådan anknytning när äktenskapet ingicks. Utredningens slutsats är alltså att utländska äktenskap som har ingåtts när någon av parterna redan var gift eller registrerad partner som huvudregel inte ska erkännas i och att detta ska gälla oavsett parternas anknytning hit när äktenskapet ingicks. Det kan åstadkommas genom att det gällande anknytningskravet i 1 kap. 8 a § IÄL tas bort. En sådan förändring innebär ett starkare skydd mot månggiften i . Alla utländska månggiften kommer att behandlas på samma sätt och kvinnor i får ett skydd mot polygama äktenskap oavsett härkomst och koppling hit för äktenskapets ingående. Utifrån en målsättning att äktenskap bygger på jämställdhet, och med beaktande av det ökade antalet månggiften utan tidigare anknytning till , säkerställs det att lagstiftningen är tydlig och adekvat i detta avseende. 9.4Rätten till fri rörlighet och respekten för privat- och familjeliv hindrar inte en huvudregel om icke-erkännande av utländska månggiften Frågan är då hur en huvudregel om att utländska månggiften ska vägras erkännande förhåller sig till internationella åtaganden (för en bakgrund, se kap. 5). Det bör inledningsvis framhållas att det inte är en självständig grundläggande fri- och rättighet för en enskild att få sitt äktenskap erkänt i en annan stat. I litteraturen har saken beskrivits på så sätt att det står stater fritt att avgöra om de vill erkänna äktenskap från En huvudregel om icke-erkännande av utländska månggiften främmande rättsordningar så länge det sker inom bl.a. ramar.8 Den konflikt som skulle kunna uppkomma är om ett generellt erkännandeförbud leder till konsekvenser för enskilda som inte kan anses acceptabla eller rimliga (jfr prop. 2017/18:288 s. 19). I kap. 5 har närmare redogjorts för den relevanta regleringen i bl.a. och unionsrätten. Frågan om ett generellt erkännandeförbud är förenligt med unionsrätten och bör till att början med ses i ljuset av den inställning till månggiften som förekommer i europeiska och internationella forum samt i enskilda medlemsstater och konventionsländer. Idetta sammanhang kan det framhållas att FN-konven- tion om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW) föreskriver att åtgärder ska vidtas för att avskaffa diskriminering av kvinnor i alla frågor som gäller äktenskap och att en lika rätt att ingå äktenskap ska säkerställas. Mot denna bakgrund har diverse FN-organ uttalat att månggiften ska motverkas och förbjudas (se avsnitt 5.2). Även annan internationell rätt ger uttryck för att det är en accepterad ordning att utländska månggiften motverkas. Av om ingående och erkännande av äktenskap framgår att äktenskap får vägras erkännande i de fall någon av parterna redan var gift vid vigseltillfället (se avsnitt 5.3). Vidare är det, såvitt utredningen kunnat konstatera, inte tillåtet i några europeiska länder att ingå månggiften. Dessutom ställer många av länderna upp regler för att motverka accepterandet av utländska polygama äktenskap (se kap. 6). I detta sammanhang kan det även konstateras att någon rätt att ingå månggiften inte bör kunna grundas på och att en rättslig reglering som innebär att endast män får gifta sig med flera makar inte är i linje med grundläggande fri- och rättigheter (se avsnitt 5.4.2). Sammanfattningsvis framträder en tydligt negativ hållning till månggiften. När det sedan gäller de bestämmelser i europarätten som måste beaktas framgår det av artikel 8.1 i att alla har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv (se även artikel 7 i EU- stadgan). Rätten till familjeliv omfattar bl.a. relationer mellan makar och mellan föräldrar och barn. Den har inte ansetts innebära någon generell skyldighet för en konventionsstat att erkänna äktenskap 8Carl Lebeck (2016), EU-stadgan om grundläggande rättigheter, s. 313. En huvudregel om icke-erkännande av utländska månggiften som står i strid med statens egen lagstiftning (prop. 2017/2018:288 s. 22 och Z.H och R.H mot , nr. 60119/12, , se avsnitt 5.4.2). I vissa fall kan ett nekat erkännande dock utgöra en inskränkning av rättigheten (Dadouch mot , no. 38816/07, , se avsnitt 5.4.2). Rätten till familjeliv är dock inte absolut utan kan enligt artikel 8.2 begränsas om det är nödvändigt med hänsyn till vissa intressen, bl.a. förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter (även enligt EU-stadgan kan rättigheten begränsas, se artikel 52.1). Varje konventionsstat har ett visst bedömningsutrymme så länge begränsningen är proportionerlig (se avsnitt 5.4.1–5.4.2). Såvitt utredningen har kunnat konstatera finns det inte några avgöranden från t.ex. som handlar om erkännande av utländska polygama äktenskap. kommission för de mänskliga rättigheterna har dock bekräftat dels att konventionsstaterna har ett berättigat intresse av att motverka ingåendet av polygama äktenskap, dels att staterna inte kan avkrävas att fullt ut erkänna polygama äktenskap som är i strid med dess interna rättsordning, i vart fall inte i migrationsrättsliga sammanhang (O’ Donoghue and others v. The , 34848/07, , E.A. A.A.mot , nr. 14501/89, samt R.B. mot , nr. 19628/92, , se avsnitt 5.4.2). När det gäller syftet med en ordning som innebär att inte ska acceptera utländska polygama äktenskap kan det konstateras att ett ovillkorligt förbud mot att ingå månggiften gäller i och att den svenska familjerätten m.m. utgår från att äktenskapet är en monogam företeelse. Att utvidga erkännandeförbudet till att avse alla utländska äktenskap som ingåtts när någon av parterna redan var gift är alltså i linje med den svenska synen på polygama äktenskap. Ett erkännandeförbud syftar till att motverka förekomsten av äktenskap vilka är diskriminerande till sin natur och att ge alla personer i , oavsett om de gift sig här eller utomlands, ett skydd mot månggifte (se kap. 8). Eftersom det i princip uteslutande är kvinnor som drabbas av ett månggiftes diskriminerande natur (se avsnitt 3.3 och 3.4) är det fråga om att värna grundläggande svenska värden som jämställdhet och kvinnors rättigheter. En sådan reglering skulle vidare motverka förekomsten av systemfrämmande äktenskap som leder till svårlösta problem i rättstillämpningen, vilket har ett intresse av att undvika. En huvudregel om icke-erkännande av utländska månggiften I enlighet med detta måste slutsatsen kunna dras att en huvudregel om icke-erkännande av utländska månggiften är motiverad just av sådana syften som anges i artikel 8.2 i . Det är svårt att uppnå dem på ett mindre ingripande sätt. I bedömningen ligger att en sådan potentiell begränsning av rätten till familjeliv är nödvändig och på ett principiellt plan står i proportion till de syften som eftersträvas. Samma bedömning görs i förhållande till EU-stadgans krav på rätt till familjeliv. Den föreslagna huvudregeln bedöms även vara förenlig med rätten till religionsfrihet i och EU-stadgan (artiklarna 7 respektive 7.1), i den mån frågan om en vägran att acceptera utländska månggiften över huvud taget bedöms falla inom bestämmelsernas tillämpningsområde (se avsnitt 5.4.2). Här kan det dessutom nämnas att har nämnt polygami som exempel på en företeelse som är oförenlig med underliggande grundprinciper, varför rättighetsinskränkningar från statens sida kan vara berättigade (Jehovas Wittnesses of mot , nr. 302/02, , se avsnitt 5.4.2). Inte heller det svenska grundlagsskyddet för religionsfrihet kan anses utgöra ett hinder för en sådan huvudregel med tanke på det mycket snäva tillämpningsområdet för 2 kap. 1 § 6 regeringsformen (se avsnitt 5.4.2). Den bedömning som utredningen har gjort om rätten till familjeliv m.m. är relevant även för frågan om ett generellt förbud är förenligt med unionsrätten i övrigt. Även i denna del kan det till att börja med konstateras att frågor om ingående och erkännande av äktenskap faller in under medlemsstaternas befogenheter. Det är alltså som utgångspunkt upp till varje medlemsstat att ta ställning till i vilken utsträckning andra staters äktenskap ska erkännas. Medlemsstaterna är vid detta ställningstagande dock skyldiga att iaktta bestämmelserna om unionsmedborgares rätt till fri rörlighet (se t.ex. m.fl., C-673/16, , se avsnitt 5.4.3). Rätten till fri rörlighet regleras i såväl fördragen och EU-stadgan (artikel 3.2 i fördraget om Europeiska unionen, artikel 21 och avdelningarna IV och V i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt samt artikel 45 i stadgan) som i sekundärrätten (det s.k. rörlighetsdirektivet9) och innebär att EU-medborgare har rätt att resa till 9Europaparlamentets och rådets direktiv /38/EG av om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlems- En huvudregel om icke-erkännande av utländska månggiften ett annat EU-land och vistas där en längre eller . Den fria rörligheten för personer omfattar även rätten att ta med sig sin familj vid en flytt till en annan medlemsstat oavsett om de är unionsmedborgare eller inte. Rätten till fri rörlighet kan påverkas negativt vid ett vägrat erkännande av ett äktenskap, särskilt om det ger upphov till avsevärda problem (jfr Runevič-Vardyn och Wardyn, C-391/09, , se avsnitt 5.4.3). Rätten till fri rörlighet är dock inte absolut. En begränsning av den fria rörligheten inom EU kan vara motiverad och därmed tillåten, bl.a. om inskränkningen grundar sig på objektiva skäl av allmänt intresse som är oberoende av de berörda personernas nationalitet och står i proportion till det legitima syfte som eftersträvas med de nationella reglerna. Den fria rörligheten kan alltså på olika sätt begränsas på grund av hänsyn till exempelvis allmän ordning, säkerhet, hälsa eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Även i detta avseende anser utredningen att den inskränkning som ett erkännandeförbud kan innebära står i proportion till de syften som eftersträvas med en sådan bestämmelse. När det gäller rätten till fri rörlighet är denna rättighet dessutom av praktiskt intresse främst när det gäller andra äktenskap än månggiften, t.ex. barnäktenskap vilka fortfarande kan ingås på många håll i EU. Som nämnts får däremot polygama äktenskap inte ingås i någon av medlemsstaterna såvitt utredningen har kunnat konstatera. Mot denna bakgrund bör det i princip inte förekomma att ett månggifte ingås i ett annat EU-land varefter parterna i äktenskapen vill utnyttja sin rätt till fri rörlighet i förhållande till . Trots detta kan det inte uteslutas att rätten till fri rörlighet kan aktualiseras i något fall. Exempelvis om en annan medlemsstat än har erkänt ett utländskt månggifte från tredje land (som inbegriper en unionsmedborgare) och parterna därefter flyttar eller önskar flytta till . Rätten till fri rörlighet har emellertid uppfattats av EU-kommis- sionen på sådant sätt att den inte medför en skyldighet för medlemsstaterna att erkänna ett äktenskap mellan en EU-medborgare och en tredjelandsmedborgare om det är fråga om en typ av äktenskap som inte skyddas av internationell rätt eller av unionsrätten, t.ex. staternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven /221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. En huvudregel om icke-erkännande av utländska månggiften polygama äktenskap (KOM(2009) 313).10 Redan härav följer det att rätten till fri rörlighet inte bör utgöra hinder för en generell regel om icke-erkännande. Sammantaget bedömer utredningen att det är principiellt förenligt med unionsrätten och att införa en generell huvudregel om att inte erkänna äktenskap som ingåtts när någon av parterna redan var gift eller registrerad partner. Samma bedömning har redan gjorts av lagstiftaren såvitt avser icke-erkännande av utländska barnäktenskap (prop. 2017/18: 288 s. 21 f.). Det som har sagts betyder inte att en vägran att acceptera ett polygamt äktenskap aldrig kan komma att bedömas som oproportionerlig i ett enskilt fall. Den enskildes rättigheter måste därför kunna beaktas genom en möjlighet att göra undantag från huvudregeln i enskilda fall (se om detta i kap. 10). 10Unionsrättens negativa hållning till månggiften kommer också till uttryck i familjeåterföreningsdirektivet som föreskriver att uppehållstillstånd i vissa fall ska vägras i polygama fall av anhöriginvandring (se avsnitt 7.8.2). 10Undantag från erkännandeförbudet vid synnerliga skäl Utredningens förslag: Ett utländskt äktenskap som har ingåtts trots att någon av parterna redan var gift eller registrerad partner ska kunna erkännas om det finns synnerliga skäl. Som har beskrivits i kap. 9 föreslår utredningen att ett utländskt månggifte som utgångspunkt inte ska erkännas i oavsett parternas anknytning hit när äktenskapet ingicks. I utredningens uppdrag ligger även att analysera och ta ställning till hur konsekvenser som framstår som orimliga i förhållande till de personer som berörs kan undvikas. I detta kapitel övervägs denna fråga och behovet av att göra undantag från det föreslagna erkännandeförbudet. I avsnitt 10.2 beskrivs behovet av undantag och i avsnitt 10.3–10.4 övervägs tänkbara lösningar och redogörs för utredningens slutsatser. 10.2Behovet av undantag från huvudregeln om vägrat erkännande Utredningen har i kap. 7 redogjort för skillnaderna när det gäller rättsverkningar för berörda personer om ett utländskt månggifte erkänns i jämfört med om det inte erkänns. Undantag från erkännandeförbudet vid synnerliga skäl Av redogörelsen framgår att ett icke-erkännande av ett äktenskap i ett månggifte i många avseenden inte får några negativa konsekvenser för de berörda personerna. Krav på äktenskap i olika sammanhang har i svensk rätt successivt tagits bort. De offentligrättsliga regelverken om socialförsäkring, ekonomiskt bistånd, beskattning m.m. är generellt individbaserade och rätten till olika typer av stöd påverkas som regel inte av om man är gift eller inte. När det gäller beräkningen av vissa ekonomiska förmåner, bl.a. bostadsbidrag, kan det till och med vara fördelaktigt för en enskild att ett äktenskap inte erkänns (se avsnitt 7.8.3 och 7.8.4). På det migrationsrättsliga området har utredningen inte kunnat se att ett nekat erkännande av ett polygamt äktenskap får några beaktansvärda effekter. Utlänningslagen (2005:716) innehåller redan bestämmelser som begränsar möjligheterna att få uppehållstillstånd på grund av anknytning i månggiftessituationer (se avsnitt 7.8.2). Inte heller ur ett barnperspektiv kan ett icke-erkännande av ett äktenskap i ett månggifte sägas få några negativa konsekvenser. Ett äktenskap behöver inte erkännas i för att föräldrarna ska kunna ha gemensam vårdnad om sina barn. Faderskapet till barn som vid födelsen hade hemvist i kan fastställas, i första hand genom en bekräftelse (se avsnitt 7.6.2).1 Om parterna är överens kan de få gemensam vårdnad genom ett enkelt anmälningsförfarande. De kan avtala om barnets boende och umgänge med en förälder som barnet inte bor tillsammans med. Om de inte är överens kan domstol avgöra frågor om vårdnad, boende och umgänge. Barnet har samma rätt till underhåll av en förälder oavsett om föräldrarnas äktenskap betraktas som giltigt i eller inte (se avsnitt 7.6.3). Ett nekat erkännande av ett äktenskap kan dock få betydelse framför allt när det gäller makarnas inbördes ekonomiska förhållanden. Det handlar bl.a. om makarnas förmögenhetsförhållanden, rätt till underhåll och rätt till arv (se avsnitt 7.3 till 7.5). Beroende på de berördas personliga och ekonomiska förhållanden kan förlusten av sådana rättsverkningar vara betungande. De kan ha inrättat sig efter att vara gifta och konsekvenserna av att neka erkännande av äktenskapet kan därför vara kännbara. Så länge makarna i det första äktenskapet är gifta kan parterna i ett senare äktenskap 1När det gäller faderskapet till barn som vid födelsen hade sin hemvist utomlands finns det anledning till ett förtydligande i lagstiftningen vilket utredningen återkommer till i kap. 12. Undantag från erkännandeförbudet vid synnerliga skäl inte gifta sig med varandra på nytt. De omfattas inte heller av sambolagens skydd (2003:376) eftersom denna lag inte är tillämplig när någon av parterna är gift med någon annan (1 kap. 1 § tredje stycket sambolagen, se om detta även avsnitt 7.2.3). Som utredningen har beskrivit i kap. 7 tillämpas dock ofta utländsk lag på frågor om makars förmögenhetsförhållande. Det innebär att en makes ekonomiska anspråk ofta är mindre långtgående än om reglerna i (ÄktB) skulle ha varit tillämpliga, framför allt för kvinnor (se avsnitt 7.3.2 och 9.3.2). Vid ett ickeerkännande kan de uteblivna rättsverkningarna i praktiken därför vara mindre kännbara. Även för frågor om underhåll och arv kan det bli aktuellt att tillämpa utländsk lag där parternas inbördes rättigheter och skyldigheter väsentligen kan skilja sig åt från vad som gäller enligt svensk lag. Även europarätten måste beaktas. Som redovisats i avsnitt 9.4 bedömer utredningen att det är förenligt med och unionsrätten att införa en huvudregel om att utländska polygama äktenskap inte erkänns i , oavsett anknytning. I bedömningen ligger att en sådan ordning i sig är principiellt godtagbar. Övervägandena kan dock inte stanna här. Vid bedömningen av om en inskränkning av rätten till respekt för familjeliv och rätten till fri rörlighet är proportionerlig måste hänsyn tas till de omständigheter som kan vara relevanta i det enskilda fallet. Även om en sådan inskränkning som utredningen föreslår i normalfallet är europarättsligt tillåten, kan förhållandena i enskilda fall motivera en annan bedömning. Ett ovillkorligt erkännandeförbud kommer därför inte i fråga. För att kunna undvika orimliga konsekvenser och för att fullt ut leva upp till europarätten behöver det finnas en möjlighet att ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och göra undantag från ett förbud mot erkännande av utländska månggiften. 10.3.1Det gällande undantaget vid synnerliga skäl Den gällande bestämmelsen om icke-erkännande av utländska äktenskap i 1 kap. 8 a § lagen (1904:26 s.1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap (IÄL) komplet- Undantag från erkännandeförbudet vid synnerliga skäl teras av ett undantag vid synnerliga skäl. Undantaget gäller generellt för de typer av äktenskap som träffas av erkännandeförbudet, i fråga om barnäktenskap dock endast om båda parterna i äktenskapet är . Undantaget vid synnerliga skäl har ansetts motiverat för att undvika orimliga konsekvenser och för att fullt ut leva upp till europarätten. Lagstiftaren har bedömt att omständigheterna i det enskilda fallet kan vara sådana att ett ovillkorligt erkännandeförbud inte kan upprätthållas. Uttrycket synnerliga skäl infördes för att tydliggöra den restriktivitet som ska gälla. För att det ska finnas synnerliga skäl krävs att ett nekat erkännande i det enskilda fallet medför allvarliga konsekvenser för paret eller att det annars framstår som orimligt att inte erkänna äktenskapet (prop. 2013/14:208 s. 135). En lösning som ligger nära till hands är att låta undantaget vid synnerliga skäl omfatta även månggiften i de situationer som utredningens förslag gäller, dvs. situationer där de berörda saknade anknytning till genom hemvist eller medborgarskap när äktenskapet ingicks. En sådan ordning ligger väl i linje med vad som gäller i andra situationer där ett äktenskap som huvudregel inte erkänns. Systematiska skäl talar för att även dessa fall av utländska månggiften omfattas av undantagsbestämmelsen om synnerliga skäl. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 10.4. diskuteras i avsnitten 10.3.2–10.3.4 några andra lösningar som utredningen har övervägt. 10.3.2En mindre restriktiv undantagsbestämmelse? En möjlighet som utredningen har övervägt är om undantagsbestämmelsen i 1 kap. 8 a § IÄL skulle kunna formuleras om så att den ger uttryck för något mindre restriktivitet än . Detta skulle t.ex. kunna åstadkommas genom att uttrycket synnerliga skäl byts ut mot särskilda skäl. Som beskrivits i avsnitt 4.3.1 var undantagsbestämmelsen tidigare formulerad på det sättet.