sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — En motsvar- ande utveckling kan iakttas även i rättspraxis i och (se avsnitt 5.2 och 5.4), och kan sägas stärka rättsordningens legit- imitet och demokratiska förankring. En sådan aktivering av regeringsformen utgör enligt kommitténs mening en naturlig och värdefull utveckling från ett rättspolitiskt perspektiv, även i det avseende som diskuteras här (jämför föregående avsnitt). Ska den konstitutionella värdegrunden kunna levandegöras och konkretiseras är det nödvändigt att de värden och principer som finns i regeringsformen uttryckligen åberopas så att regeringsformens kärnvärden tydligt hålls fram så ofta det är relevant att göra det (jäm- för Hirschfeldt, Författningens kärnvärden – symbolik, politik och juridik, i De Lege, i , 2014, s. 55). En stärkt rätt till ersättning från det allmänna En betydelsefull aspekt i sammanhanget är att regeringsformen i medborgarnas ögon kan framstå som i högre grad demokratiskt för- ankrad än konventionsrätten. Genom att rösta i allmänna val kan medborgarna mer direkt än vad som är fallet i relation till Europa- konventionen styra utvecklingen av rättighetsskyddet i den riktning man önskar. Den demokratiska grunden för fri- och rättigheterna, och för domstolarnas och myndigheternas rättstillämpning, blir där- med starkare (jämför , Domarnas makt – domarrollen i ett nytt rättsligt landskap, 2014 s. 593). Till detta kommer att kan sägas ha bättre möjligheter att utforma en rättighetskatalog som beaktar de värderingar, rätts- traditioner och konstitutionella principer som ligger till grund för politiska och juridiska system än vad och kon- ventionsstaterna har. Ett sådant synsätt stämmer också väl överens med en av de bärande idéerna bakom , nämligen den s.k. subsidiaritets- principen. Den innebär att överträdelser av fri- och rättigheter i första hand ska hanteras inom ramen för den nationella rättsordningen. Det är alltså som ska garantera var och en som befinner sig i landet de fri- och rättigheter som anges i konventionen (se vidare , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 5 uppl., 2015, s. 41 och 56 f.). Att regeringsformen lyfts fram i rättstillämpningen kan möjligen också bidra till att stärka ställning inom EU-samarbetet. Regeringsformen innehåller en konstitutionell begränsning i fråga om vilken beslutanderätt som kan överlåtas till EU (10 kap. 6 §). En över- låtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbets- område till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i regerings- formen. Om innehållet i 2 kap. regeringsformen ges större precision genom att fler rättsfall om skadestånd vid påstådda över- trädelser behandlas i domstolarna, kan det leda till en i någon mån förändrad relation i förhållandet mellan det nationella och europa- rättsliga inflytandet (jämför , Grundläggande rättigheter och juridisk metod, RF 2 kap., och EU:s stadga och deras tillämpning, 2 uppl., 2019, s. 107 f.). Sammanfattningsvis skulle det något förenklat kunna sägas att en bestämmelse om grundlagsskadestånd medför att den svenska lag- stiftaren tydligare tar kommandot över fri- och rättighetsregleringen. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna En sådan utveckling står i samklang med rättsutvecklingen i övrigt och med de uttalanden som gjordes vid grundlagsreform om att det är av särskild betydelse att grundlagens regler fullt ut får genom- slag i rättstillämpningen (prop. 2009/10:80 s. 147). Enligt kommit- tén är detta något som talar för att grundlagsskadestånd lagregleras på motsvarande sätt som konventionsskadeståndet. Vad en bestämmelse om grundlagsskadestånd får för betydelse för domstolarnas roll när det gäller rättighetsskyddet behandlas i av- snitt 6.2.8. 6.2.5En lagregel ger tydlighet och förutsebarhet Som framgår av avsnitt 3.9 gäller genom den utveckling som har skett i praxis att det allmänna kan åläggas skadeståndsskyldighet och för- pliktas att utge ersättning för ideell skada vid överträdelser av reger- ingsformen. Det finns dock bara två rättsfall från som behandlar skadeståndsansvaret vid överträdelser av regerings- formen. Rättsfallen avser samma fri- och rättighet, nämligen skyddet för medborgarskapet. Det kan konstateras att de två rättsfallen inte ger någon klar bild av vilka fri- och rättigheter i regeringsformen som kan komma i fråga för att med framgång åberopas i ett skadeståndsmål. Eftersom det alltså är svårt att dra några allmängiltiga slutsatser om rättsläget finns det redan av den anledningen ett behov av att, så långt det är möjligt, tydliggöra i vilken mån bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen kan ligga till grund för skadestånd. Om någon lagreglering inte införs, innebär det att lagstiftaren även fortsättningsvis ger domstolarna en framskjuten roll i fråga om att slå fast i vilka situationer en enskild ska kunna få skadestånd från det allmänna vid överträdelser av regeringsformen. Med tanke på att antalet skadeståndsmål där rättighetsöverträdelser åberopas som ansvarsgrund är förhållandevis litet och processer är resurskrävande för parterna, dröjer det sannolikt länge innan det går att tala om ett klart och förutsebart rättsläge. En lagstiftning uppfyller enligt kommitténs uppfattning bättre kraven på effektivitet och förutsebarhet. Genom en lagregel ges enskilda ett besked om att det finns en möjlighet att få frågan om en överträdelse av 2 kap. regeringsformen prövad inom ramen för en En stärkt rätt till ersättning från det allmänna skadeståndsprocess och att det kan finnas en rätt till skadestånd vid en konstaterad överträdelse. Det gör det lättare att ta ställning till om det finns skäl att vidta åtgärder mot det allmänna med anledning av en upplevd överträdelse. För den enskilde kan det också framstå som överraskande att lag- stiftaren har valt att genom en särskild lagregel åstadkomma tydlig- het och förutsebarhet när det gäller konventionsskadestånd men inte när det gäller grundlagsskadestånd. Ilagstiftningsärendet om konventionsskadestånd ifrågasatte Lag- rådet behovet och lämpligheten av lagstiftning när den föreslagna regeln med nödvändighet måste vara relativt allmänt hållen (prop. 2017/18:7 s. 88 f.). Lagrådet menade att skäl kan anföras för att rättsbildningen på området även fortsättningsvis i sin helhet bör anförtros domstolarna (jämför även Kleineman, Konstitutionell skadeståndsrätt – Framtids- vision eller demokratisk återvändsgränd?, Juridisk 2018–19 s. 37). Vad som närmast kommer i fråga även när det gäller grundlags- skadestånd är att en reglering tas in i skadeståndslagen (när det gäller den lagtekniska lösningen, se avsnitt 6.3). Att en bestämmelse om skadestånd av detta slag i viss mån behöver utformas allmänt hållen är inte i sig något starkt argument mot lagstiftning (se t.ex. Lagrådets yttrande i prop. 2000/01:68 s. 115 f.). Skadeståndslagen bygger i stora delar på rättspraxis och allmänna principer och ger en flexibilitet som innebär att den kan följa med samhällsutvecklingen och tillämpas på de olika situationer som kan uppkomma. En ny regel i skadeståndslagen kan utformas på ett sätt som bygger vidare på dessa principer och som tillåter att rättsläget i fråga om skadestånd och regeringsformen även fortsättningsvis kan vara dyna- miskt. Det är dessutom enligt kommitténs mening allmänt sett otillfreds- ställande att en så viktig fråga som det allmännas ersättningsansvar för överträdelser av regeringsformens fri- och rättigheter utvecklas vidare utan att lagstiftaren har tagit ställning och gett domstolarna vägledning (jämför den skiljaktiga meningen i rättsfallet Medborgar- skapet I). En lagreglering framstår som det bästa sättet att uppnå en väl fungerande ordning på ett omfattande och komplicerat rättsom- råde (jämför , fortsätter omvandlingen av skadeståndsrätten, 2014 s. 438). Till detta kan läggas att lagprövning, som också ger den enskilde ett verktyg för att En stärkt rätt till ersättning från det allmänna när det gäller normgivning få till stånd en prövning i det enskilda fallet av om en viss fri- och rättighet har överträtts, regleras i regeringsformen. En fördel med en lagreglering är också att den ger lagstiftaren till- fälle att i förarbetena ge en klarare bild av i vilka situationer som det allmänna bör ådra sig skadeståndsansvar och av de frågor som ansvaret väcker. Dessutom krävs det enligt det traditionella svenska synsättet stöd i lag för att ideellt skadestånd ska komma i fråga. En ytterligare utveckling enbart i rättspraxis innebär att sådant skadestånd behöver dömas ut utan lagstöd vid överträdelser av regeringsformens fri- och rättigheter. Det är en otillfredsställande ordning och det är svårt att finna några vägande skäl för att en sådan ordning ska bestå (jämför prop. 2017/18:7 s. 18). Sammanfattningsvis finns det enligt kommittén motsvarande prin- cipiella, praktiska och systematiska skäl för att införa en lagregel om grundlagsskadestånd som i fråga om konventionsskadestånd. Genom en bestämmelse om grundlagsskadestånd uppmärksammas och syn- liggörs enskildas fri- och rättigheter och deras möjligheter att hävda dessa. I likhet med bestämmelsen om konventionsskadestånd kan den med fördel inordnas i det svenska skadeståndsrättsliga systemet och följa allmänna skadeståndsrättsliga regler och principer. Med hänsyn till de likheter som finns mellan de båda rättighets- katalogerna (se avsnitt 4.6) framstår det för kommittén som naturligt att i de fortsatta övervägandena rörande utformningen av en bestämm- else om grundlagsskadestånd ta avstamp i det sätt på vilket lagstift- aren har reglerat konventionsskadeståndet. En självklar utgångspunkt är vidare att skyddet enligt en bestämm- else om skadeståndsansvar vid överträdelser av regeringsformen i vart fall inte ska vara svagare eller mindre användbart för medborgarna än det befintliga skyddet vid överträdelser av konventionen. En särskild konstitutionell aspekt på att lagstiftaren skulle lyfta fram regeringsformen i en bestämmelse om rätten till grundlagsskadestånd är om lagprövningsinstitutet bör påverka utformningen av en sådan bestämmelse (lagprövning behandlas närmare i avsnitt 4.5). En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Frågan är relevant om grundlagsskadeståndet, i likhet med konven- tionsskadeståndet, ska kunna avse även skada orsakad genom felaktig normgivning, t.ex. en lagregel som står i strid med yttrandefriheten. Lagprövning kan också aktualiseras genom att en föreskrift an- grips med påståendet att den i ett enskilt fall står i strid med Europa- konventionen (m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 587 f.). påverkar tillämpningen av bestämmelsen om konventionsskadestånd behandlas emellertid inte i förarbetena till den bestämmelsen. Ett exempel på när frågeställningen blir aktuell är att en person döms av tingsrätten för brott mot en lag som enligt hans eller hennes uppfattning inte kan utgöra grund för straff med hänsyn till grund- läggande principer om yttrandefrihet (jämför rättsfallet RH 1997:47 om den nu upphävda lagen om förbud mot politiska uniformer). Påståendet kan, om det införs en rätt till grundlagsskadestånd, kom- ma att prövas i två olika processer. Dels kan den åtalade i brottmålet göra gällande att straffbestämmelsen i fråga står i strid med yttrande- friheten (lagprövning), dels kan den åtalade i efterhand – i vart fall om han eller hon döms för brottet i någon instans – stämma staten på skadestånd, och hävda att det har skett en överträdelse av reger- ingsformen. Den skisserade situationen är kanske inte vidare praktisk. Lag- prövning är sällsynt förekommande i rättstillämpningen. Den väcker ändå frågor om hur bestämmelserna om lagprövning och grundlags- skadestånd, eller för den delen konventionsskadestånd, förhåller sig till varandra. Oavsett hur en bestämmelse om grundlagsskadestånd utformas, kan det konstateras att det inte skulle gälla samma förut- sättningar för att ”underkänna” en lagregel som vid lagprövning. Vid lagprövning används t.ex. inte begreppet överträdelse. Vidare har lagprövningen och rätten till skadestånd olika syften och skydds- ändamål. Något nytt processuellt problem handlar det inte om. En enskild person kan göra gällande samma påstående om grundlags- stridighet i två rättegångar, t.ex. genom att i ett senare skadestånds- mål åberopa bestämmelserna om fel eller försummelse vid myndig- hetsutövning eller om konventionsskadestånd. Situationen förutses i propositionen om konventionsskadestånd (prop. 2017/18:7 s. 56): En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Om det i en underliggande process har prövats om en överträdelse av rättigheter har inträffat, är den bedömningen inte bindande för domstolen vid en prövning enligt paragrafen. Exempelvis kan en myndighet anse att har överträtts och par- tiellt gottgöra den skadelidande genom en nedsättning av en sanktions- avgift. I ett skadeståndsmål där den skadelidande yrkar kompletterande ersättning får domstolen göra en självständig bedömning av den påstådda överträdelsen av konventionen. En annan sak är att myndighetens beslut i praktiken kan ha stor betydelse. I exemplet kan det alltså inte uteslutas att domstolarna kommer till olika slutsatser om en viss lagstiftnings grundlagsenlighet i de två rätte- gångarna. Ett sätt att hantera sådana situationer är att i en bestämmelse om grundlagsskadestånd uttryckligen ange att om överträdelsen av reger- ingsformen består i felaktig normgivning, ska skadestånd endast utgå om vid en lagprövning inte får tillämpas. Enligt kommitténs mening är en sådan uttrycklig sammankopp- ling emellertid inte nödvändig. Situationen kan hanteras i rättstillämp- ningen. Det är således naturligt för domstolen i ett skadeståndsmål att vid prövningen av om det har skett en överträdelse av regerings- formen som består i att en lag står i strid med 2 kap. regeringsformen förhålla sig till den försiktighet som brukar betonas i samband med lagprövning (jämför 11 kap. 14 § andra stycket regeringsformen och KU 1978/79:39 s. 13). Om en lagregel inte skulle anses grundlags- stridig vid en lagprövning, är det svårt att se att det skulle vara fråga om en överträdelse som kan ge den enskilde skadestånd från det all- männa. Detta även om skadeståndsbestämmelsen och lagprövnings- institutet i grunden inte har samma rättsliga funktion. Överträdelsebegreppet i allmänhet behandlas i avsnitt 6.3.2. 6.2.7Vilken konkret betydelse skulle en bestämmelse om grundlagsskadestånd få? En lagreglering av rätten till skadestånd på grund av överträdelser av 2 kap. regeringsformen kan, på samma sätt som bestämmelsen om konventionsskadestånd, sägas innebära ett steg i riktning mot ett starkare rättighetsskydd. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Utan att här gå in på hur en bestämmelse närmare skulle utformas diskuteras i detta avsnitt vilken betydelse en bestämmelse om grund- lagsskadestånd mer generellt skulle kunna få. Regeringsformen innehåller fri- och rättigheter av många olika slag, alltifrån opinionsfriheter till egendomsskydd och skydd för den personliga integriteten. Flertalet bestämmelser är allmänt hållna. Man kan därmed tänka sig vitt skilda situationer där det kan göras gäll- ande att det allmänna har gjort sig skyldigt till en överträdelse. Irättspraxis finns flera exempel på att enskilda har ifrågasatt en lag eller tillämpningen av en lag, se exempelvis RÅ 82 1:74 (om förbudet mot retroaktiv skattelag), NJA 2015 s. 374 (om rätten till en rättvis rätte- gång, om fallet se även avsnitt 3.9.6) och NJA 2005 s. 805 (om en per- son med hänsyn till yttrandefriheten kan dömas för hets mot folk- grupp för vissa yttranden under en predikan). Rättsläget i fråga om enskildas rätt till skadestånd från det allmänna vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen är alltså komplicerat. Som framgår av avsnitt 3.5 och 3.8 finns det enligt skadeståndslagen dels en rätt till ersättning för skada som har vållats genom fel eller för- summelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar (3 kap. 2 §), dels en rätt till ersättning för skada på grund av att den enskildes rättigheter enligt Europakon- ventionen har överträtts från det allmännas sida (3 kap. 4 §). Den senare bestämmelsen ger betydligt större möjligheter till ersättning för ideell skada. Därutöver har i rättsfallen Medborgarskapet I och II ansett att en enskild i fråga om en fri- och rättighet i reger- ingsformen (medborgarskap) har rätt till ideellt skadestånd om staten överträder rättigheten (se vidare avsnitt 3.9.3 och 3.9.4). Detta innebär att svaret på frågan vilken betydelse en bestämmelse om grundlagsskadestånd i realiteten skulle få framför allt beror på två olika förhållanden: 1. I vilken mån regeringsformen får anses ge ett starkare rättighetsskydd än . I vilka situa- tioner domstolarna är beredda att döma ut ideellt skadestånd utan uttryckligt lagstöd. Det råder en viss osäkerhet kring båda dessa förhållanden. Som berörts är regeringsformen och i stora delar överlappande. Den i praxis ofta åberopade rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid finns t.ex. i båda regelverken. Konventionen saknar ett uttryckligt skydd för medborgarskapet och näringsfriheten, En stärkt rätt till ersättning från det allmänna liksom ett förbud mot åsiktsregistrering. Regeringsformen torde vidare ge ett i några avseenden starkare skydd för föreningsfriheten och rätten till en rättvis rättegång. Å andra sidan saknar regeringsformen en särskild bestämmelse om rätt till respekt för privat- och familjeliv. Dessutom kan den närmare avgränsningen av vissa fri- och rättigheter, t.ex. egendomsskyddet, skilja sig åt. Det bör noteras att många av de fri- och rättigheter som räknas upp i regeringsformen sällan eller aldrig har tillämpats i dom- stolarna. Det kan inte heller dras några säkra slutsatser om vilka för- utsättningarna enligt är för grundlagsskadestånd avseende andra rättigheter än skyddet för medborgarskapet. Det är därmed svårt att närmare precisera vad en bestämmelse om grundlagsskadestånd skulle få för reell betydelse. Ser man enbart till lagstiftningen ger en sådan bestämmelse till skillnad från en möjlighet för enskilda att få ersättning för ideell skada vid överträdelser där regeringsformen ger ett starkare rättig- hetsskydd än . Det kan dock inte uteslutas att , åtminstone i en del av dessa fall, skulle anse att avsaknaden av ett uttryckligt lagstöd inte utgjorde ett hinder mot att döma ut ersättning. När det gäller personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada och kränkning (genom brott) kan en bestämmelse om grundlagsskadestånd tänkas ge ersättning utan att det ställs något krav på myndighets- utövning eller vållande på det allmännas sida. På motsvarande sätt som när det gäller ideell skada får detta betydelse i fall där regerings- formen ger ett starkare rättighetsskydd än . Efter- som överträdelser av regeringsformen ofta utgör fel eller försummelse vid myndighetsutövning, vilket kan ge en rätt till ersätt- ning för skada av olika slag enligt skadeståndslagen (3 kap. 2 §), får en bestämmelse om grundlagsskadestånd emellertid sannolikt mindre betydelse när det gäller sådana skadetyper. Om staten med anledning av brister i lagstiftning eller genom oriktiga domstols- eller myndighetsbeslut överträder 2 kap. reger- ingsformen blir staten med andra ord skadeståndsskyldig i dessa fall: Vid personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada och kränkning genom brott: bara vid fel eller försummelse vid myndighetsutövning, eller om har överträtts. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Vid ideell skada av annat slag: bara om sam- tidigt har överträtts. I andra fall skulle en eventuell ny lagstiftning om grundlagsskade- stånd få betydelse. Mot denna bakgrund kan det hävdas att en bestämmelse om grund- lagsskadestånd inte skulle få något stort genomslag i rättstillämpning- en, om man endast ser till antalet fall där det allmänna blir skyldigt att utge skadestånd. Det hindrar inte att en sådan bestämmelse princip- iellt sett får stor betydelse. Och saken beror naturligtvis också på hur det allmännas ansvar för överträdelser av regeringsformen när- mare skulle preciseras, dvs. hur en ny bestämmelse mer exakt skulle utformas. Det bör här framhållas att det med avseende på vissa situationer finns särskild lagstiftning som kan ge ersättning för ideell skada (bl.a. frihetsberövandelagen och diskrimineringslagen). Det finns även andra sätt för det allmänna att komma till rätta med en rättighetsöverträd- else, t.ex. straffnedsättning i brottmål. Sådan kompensation bortses det här från. Dessutom bör nämnas att det allmänna ansvarar även i egenskap av arbetsgivare för skador som vållats av dess arbetstagare, det s.k. principalansvaret (3 kap. 1 § skadeståndslagen). Principalansvaret, lik- som det allmännas ansvar för felaktig myndighetsinformation (3 kap. 3 § skadeståndslagen), har sannolikt inte någon större praktisk betyd- else när det gäller rättighetsöverträdelser. 6.2.8En stärkt roll för domstolarna? En annan fråga är om en utvidgning eller lagreglering av rätten till grundlagsskadestånd har någon bäring på maktfördelningen mellan och domstolarna. Det skulle nämligen kunna hävdas att ett starkare genomslag för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen i enskilda fall för med sig att domstolarnas makt ökar på bekostnad. Domstolarna skulle i fler fall kunna ställas inför frågeställningar av mer eller mindre politisk karaktär. Om detta i så fall är bra eller dåligt kan det finnas olika meningar om. I regeringsformens portalparagraf slås det fast att all offentlig makt utgår från folket. Den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 §). Folkets främsta företrädare är , som stiftar lag (1 kap. 4 §). En stärkt rätt till ersättning från det allmänna För rättskipningen finns domstolar, som i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 8 och 9 §§ regeringsformen). Ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet (11 kap. 3 § regeringsformen). Eftersom all offentlig makt enligt regeringsformen utgår från folket kan det sägas vara oegentligt att med avseende på svenska förhåll- anden tala om maktfördelning (jämför ). Här används för enkelhets skull ändå begreppen makt och maktfördel- ning för att diskutera funktionsfördelningen mellan och domstolarna (framför allt de högsta domstolarna, och ). En viktig fråga för domstolarnas maktutövning är i vilken mån de är behöriga att pröva om en viss norm (t.ex. en lag) är förenlig med en norm av högre valör (t.ex. någon bestämmelse i 2 kap. regerings- formen). Denna s.k. lagprövning behandlas mer utförligt i avsnitt 4.5, och berörs dessutom i bl.a. avsnitt 6.2.3. Innebörden är alltså att om en domstol i ett visst fall finner att en föreskrift står i strid med grundlag eller annan överordnad författning får föreskriften inte tillämpas. Detsamma gäller om stadgad ordning i något väsentligt hän- seende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Vid prövningen av en lag ska det särskilt beaktas att är folkets främsta före- trädare och att grundlag går före lag (11 kap. 14 § regeringsformen). När paragrafen infördes innebar det att den lagprövnings- rätt som tidigare hade utvecklats i rättspraxis lagfästes. Någon större allmän debatt om maktfördelningsfrågan tycks det inte ha varit. Att paragrafen då innehöll ett uppenbarhetskrav för att en lag skulle sättas åt sidan som grundlagsstridig kan ha bidragit till det. Maktfördelningsfrågan, och lagprövningens koppling till rättig- hetsskyddet, har emellertid diskuterats i olika förarbeten. I propos- itionen med förslag till 2 kap. regeringsformen anförde departements- chefen att ingen kan vara bättre skickad att tolka grundlagen än folk- viljans främsta företrädare, (prop. 1975/76:209 s. 94).