sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — Vår bedömning är att det är mycket svårt att utforma en lagstift- ning på de sättet, om man inte väljer att låta i princip alla engångs- artiklar av plast omfattas av skatt. Vi har ovan redovisat att vi inte tycker att det finns sakliga skäl för en sådan lagstiftning. Det finns som vi ser det ett samband mellan frågan om skatten i princip ska gälla för alla slags engångsartiklar av plast och vilka möj- ligheter det finns att differentiera skatten. I det förslag som tagits fram i görs ju undantag för de engångsartiklar som till en viss lägsta del tillverkats av återvunnen plast (se avsnitt 4.8.6). Vi återkommer nedan till frågan om det är möjligt och lämpligt att differentiera skatten utifrån att artikeln består av återvunnen eller biobaserad plast. 6.3.5Det finns redan styrmedel för flera engångsartiklar av plast För flera engångsartiklar av plast finns det redan styrmedel och för andra införs snart nya styrmedel antingen genom EU-regler eller genom interna svenska regler. En beskrivning av vilka styrmedel som finns eller som är på väg att införas redovisas i kapitel 4. Bland annat kan nämnas att det finns styrmedel i form av en miljö- och avfallsreglering, producent- ansvar för förpackningar och pantsystem för vissa dryckesbehållare. Genom EU:s engångsplastdirektiv införs snart också nya styrmedel för flera engångsartiklar av plast. Det är i många fall olämpligt att flera styrmedel träffar samma produkt, såvida inte det befintliga styrmedlet saknar tillräcklig styr- effekt. En allmän skatt på engångsartiklar av plast skulle därför be- höva förses med många undantag. Lagstiftningen skulle även av detta skäl bli tekniskt komplicerad. 6.3.6EU-rättens betydelse för möjligheterna att införa en generell skatt Vi har bland annat genom vårt medlemskap i internationella åtaganden som måste beaktas. Det kan vara svårt att förena en allmän skatt på engångsartiklar av plast med de internationella åtaganden vi har. Skattereglerna måste vara förenliga bland annat med EU:s stats- stödsregler. Det kan innebära svårigheter att kunna införa en be- skattning av vissa produkter och inte andra utan att det finns starka skäl för det. Visserligen innebär en allmän skatt på engångsartiklar av plast att alla sådana produkter behandlas lika, men varje undantag måste kunna motiveras och försvaras. Man måste också för varje produkt kunna försvara att en engångsartikel av plast beskattas sam- tidigt som motsvarande engångsartikel av annat material inte gör det. Detsamma gäller i förhållande till produkter som är avsedda att användas varaktigt, dvs. Svårigheten att utforma en generell lagstiftning med många undantag, så att den uppfyller våra internationella åtaganden, är ett starkt argument mot en gene- rell skatt på engångsartiklar av plast. 6.4Differentiering av skatten utifrån plastens ursprung En viktig fråga är om det är möjligt och lämpligt att differentiera skatten. Utifrån målen i kommittédirektiven är det i första hand en differentiering av skatten som utgår från vilket material som använts vid tillverkningen som kan bli aktuell. Vi ska överväga differentiering av skatten om den föreslås omfatta engångsartiklar som består av bio- baserade eller återvunna material, samt material som är fullständigt nedbrytbara i naturen inom rimlig tid. Vid bedömningen av om diffe- rentiering är lämplig ska vi särskilt beakta , skat- tens syfte att minska de negativa miljöeffekterna av nedskräpning i naturen samt målsättningen att minimera den tillkommande admini- strativa bördan för berörda företag och myndigheter. Ett alternativ till en differentiering av skatten skulle kunna vara att införa en avdragsmöjlighet liknande den som finns inom kemi- kalieskatten.2 För att kunna avgöra om det är möjligt och lämpligt att göra skill- nad mellan olika plastmaterial behöver vi fråga oss: •Är det av miljöskäl bättre med engångsartiklar som tillverkats av de material som i så fall ska gynnas? Är det också av miljöskäl en bättre lösning än att styra mot andra alternativ, till exempel fler- gångsartiklar? •Kommer en lagstiftning som bygger på differentiering att kunna fungera? Är det över huvud taget möjligt att kontrollera vad som ingår i materialet och är det i så fall ekonomiskt försvarbart? •Tillåter våra internationella åtaganden att vi gör skillnad mellan produkter som tillverkats av återvunnen eller biobaserad plast å ena sidan och produkter som tillverkats av ny fossil plast å den andra? Vi besvarar dessa frågor i de avsnitt som följer nedan. Frågan är alltså om det vore bra att genom differentiering eller avdrag tillämpa olika skattesatser som speglar andelen återvunnet material i beskattade produkter. Engångsartiklar av plast som inte når upp till en bestämd mininivå av återvunnet plastinnehåll skulle därmed få en högre skattesats. Engångsartiklar som når över tröskeln skulle i stället få en lägre skattesats. En sådan skatt skulle kunna ge plastavfall ett högre ekonomiskt värde och skapa incitament hos marknaden att i större utsträckning använda återvunnen plast (dvs. cirkulerat mate- rial) som råvara vid nytillverkning av engångsplastartiklar. Därmed skulle skatten kunna vara ett styrmedel för att driva marknaden mot 2Inom kemikalieskatten är alla varor med vissa KN-nummer skattepliktiga, men avdrag med- ges med 50 alternativt av skattebeloppet om den skattskyldige kan visa att varan inte innehåller vissa ämnen. Det är de skattskyldiga som har bevisbördan för varornas kemi- kalieinnehåll och det är upp till varje skattskyldig att välja om avdrag ska göras eller inte. Om avdrag görs i deklarationen så måste underlag som styrker rätten till avdraget sparas i väntan på eventuell kontroll. Vilket underlag som är tillräckligt för att avdrag ska medges avgörs utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Det kan t.ex. vara innehållsdeklarationer eller annan följedokumentation till varorna eller intyg om provtagningar som gjorts vid laboratorium. ökad materialåtervinning av plast, vilket innebär åtgärder i riktning mot en ökad resurshushållning och en ökad cirkularitet. Som exempel från omvärlden kan nämnas att har planer på att införa en skatt på alla plastförpackningar som inte består av återvunnet material. Detta är egentligen inte en form av differentiering, alltså olika skattesatser, utan det är i stället en avgränsning av skattens tillämpningsområde. Syftet med det brittiska förslaget är att öka andelen återvunnen plast i förpackningarna snarare än att minska förbrukningen av plastförpackningar (se avsnitt 4.8.6). Mer plastprodukter behöver återanvändas, mer plastavfall behö- ver materialåtervinnas och fler nya produkter behöver bestå av en ökad andel materialåtervunnen plast för att plasten ska kunna ingå i en cirkulär ekonomi där resurser hanteras mer hållbart, avfall före- byggs och avfall som uppstår kan återutnyttjas. Återvunnen plast kan vara lika bra som nytillverkad plast, beroende på vilken kvalitet och renhet som den återvunna råvaran har. Det finns en stor poten- tial för återvinningsmarknaden att utvecklas. Många tillverkare und- viker att använda återvunnen plast, eftersom de är osäkra på tillgång och kvalitet och vidare finns det ännu ingen fastställd gemensam standard att gå efter. Vi har ovan avvisat tanken på en generell skatt på engångsartiklar. Vi är emellertid i princip positiva till att det inom ramen för en skatt på vissa engångsartiklar differentieras till förmån för återvunnen plast. Det finns goda argument för att användningen av återvunnen plast behöver stimuleras och en skattelättnad skulle i och för sig kunna vara ett sådant ekonomiskt styrmedel som kan ge positiva effekter. Man måste naturligtvis vara noggrann, så att inte ambitionen att öka andelen materialåtervunnen plast kommer i konflikt med målet att minska det totala antalet engångsartiklar som ingår i linjära värde- kedjor till förmån för engångsartiklar eller flergångsartiklar som in- går i cirkulära värdekedjor. För de engångsartiklar där det finns lätt tillgängliga flergångsalternativ bör återanvändning främjas före åter- och i de fallen kan en differentiering som gynnar återvunnen plast inte vara det lämpligaste alternativet. Men det är möjligt att det skulle gå att utforma reglerna på ett lämpligt sätt i detta avseende. Det bör dock också framhållas att differentiering har olika bäring på de skilda mål som finns i direktiven. En skatt som läggs på alla engångsplastartiklar som inte innehåller en viss mängd återvunnen plast skulle som sagt kunna skapa incitament för marknadsaktörer att i större utsträckning använda återvunnen plast vid nytillverkning av engångsplastartiklar och därmed driva marknaden mot ökad resurs- effektivitet och cirkularitet. Det är även tänkbart att en sådan skatt i viss mån kan leda till minskad nedskräpning och därmed även minskad spridning av mikroplaster. Om andelen återvunnen plast i engångs- artiklar ökar innebär det dock inte att nedskräpningen från engångs- plastartiklar kommer att upphöra och återvunnen plast har vid ned- skräpning samma negativa miljöpåverkan som nytillverkad plast. Om en sådan skatt ska införas krävs att det finns tydliga defini- tioner för materialåtervunnen plast och tillförlitliga metoder som gör det möjligt att verifiera andelen återvunnet material som en pro- dukt innehåller. Internationella standarder och märkningssystem kan då underlätta spårbarhet och kontroll. Det finns en rad produktstan- darder med miljöinriktning, och även flera standarder för plastpro- dukter, men det finns få standarder i EU () och globalt (ISO) inom området materialåtervunnen plast. Det pågår dock ett arbete med att ta fram globala standarder kring detta. , som är på miljöområdet och som har som mål att plast som material ska användas på ett hållbart sätt, har som en del i en särskild satsning på internationellt arbete med miljöanpassning av plast gett flera bidrag till ()3 för utveckling av gemensamma standarder inom plastområdet, bland annat för etablering av ett för utveckling av standarder för plaståtervinning och utveckling av standardförslag inom området.4 Vår bedömning är att de strukturer som måste finnas på plats för att man ska kunna differentiera en skatt till förmån för återvunnen plast inte finns . Det finns ingen etablerad och gemensam stan- dard för hur man definierar återvunnen plast och det finns därmed inte heller några etablerade metoder för att kontrollera hur det för- håller sig. Vi konstaterar för vår del att tiden ännu inte är mogen för att stifta lagar som gör skillnad mellan engångsartiklar som tillver- 3Swedish () är utsedd av regeringen att vara nationellt standardiserings- organ och är representant i () och ISO (). 4Se /Nyheter-och-pressmeddelanden/Bidrag-for-standardisering- inom-plastomradet/, /Nyheter-och-pressmeddelanden/Nyhetsarkiv/ Nyheter-och-pressmeddelanden-2018/Naturvardsverket-beslutar-om-bidrag-for-standardisering- av-plastatervinning/, /nyheter-och-press/pressmeddelanden/ sverige-bildar- internationell-grupp-for-plastatervinning/ och omrade/ cirkular- ekonomi/. kats av ny plast och sådana som tillverkats av återvunnen plast. Ut- vecklingen på området går emellertid fort och det kan finnas anledning för lagstiftaren att återkomma till frågeställningen. Ett ytterligare argument gäller den administrativa bördan. Diffe- rentiering och skillnader i skatteuttag ökar den administrativa kost- naden för att hantera skatten och gör skatten mer komplicerad att tillämpa och kontrollera. Varje krav på differentiering av skatten för med sig en ökad komplexitet i skattesystemet och en ökad börda i administrativt hänseende, jämfört med om en platt skatt tas ut. Men det är stor skillnad mellan olika slags differentiering, beroende på bland annat tillgången till standarder, om det är möjligt att kontrollera och vad det i så fall kostar. Ett särskilt problem är också att det finns begränsningar i möj- ligheten att använda återvunnen plast i livsmedelsförpackningar och andra engångsartiklar som är avsedda att komma i direktkontakt med livsmedel. Generellt gäller samma krav på återvunnen plast som på ny plast, men för återvunnen plast ställs krav på att den kommer från en godkänd återvinningsprocess. saknas godkända åter- vinningsprocesser för att kunna använda återvunnen plast i direkt- kontakt med livsmedel. Det pågår ett arbete inom EU med att ta fram vilka plaståtervinningsprocesser som kan bli godkända, vilket väntas bli klart (se avsnitt 4.4.1). I kapitel 4 beskriver vi hur regelverket ser ut för material i kontakt med livsmedel. En variant som flera företag använder sig av är förpackningar med flera skikt där återvunnen plast endast ingår i de skikt av förpackningen som inte är i direktkontakt med livsmedlet. På det sättet finns det möjlig- het att använda en viss andel återvunnen plast i livsmedelsförpack- ningar, utan att åsidosätta regelverket. Det finns därmed inte hinder mot en skattedifferentiering av det skälet, såvida inte differentier- ingen utformas som så att den lägre skattesatsen kräver en så hög andel återvunnen plast i produkten att det kan komma i konflikt med reglerna för material i kontakt med livsmedel. Biobaserade plaster är plaster där biomassa, till exempel stärkelse och cellulosa, använts som råvara till plasten. Den färdiga plasten har lik- värdiga egenskaper med plaster från fossilt ursprung. med även samma negativa påverkan på miljön vid nedskräpning som fossilbaserad plast har. Ur ett nedskräpningsperspektiv finns det alltså inte skäl att gynna biobaserad plast genom en lägre skattesats. Ur ett resursförbruknings- och klimatperspektiv kan däremot plast från förnybara källor ha fördelar, vilket skulle kunna beaktas som skäl för differentiering. Den biobaserade plasten har lägre miljöpå- verkan vid råvaruuttag och genererar även mindre koldioxidutsläpp, jämfört med fossilbaserad plast. Förnyelsebara råvaror tar upp kol- dioxid medan de växer och det är den koldioxid som sedan frigörs vid förbränning. Därför blir det ingen nettoökning av koldioxid och därmed inte heller någon klimatpåverkan. Vid förbränning av fossila råvaror genereras också koldioxid och eftersom råvarorna har bildats bidrar utsläppen till ökad klimatpåverkan.5 Detta gör den biobaserade plasten till ett bättre alternativ än den tra- ditionella fossilbaserade plasten. Produktionen av biobaserad plast ger dock ändå upphov till annan miljöpåverkan (se avsnitt 3.2.3). Miljö- påverkan finns förstås också vid produktion av alla olika slags material. Tillgången på biobaserad plast är också begränsad, eftersom den baseras på att det finns tillgänglig mark och skogsråvara som i ökad omfattning används till andra produkter i förnybara material. Det kan därför finnas stora utmaningar om man vill öka produktionen i stor skala. Med differentiering tillkommer mer administration och eventu- ellt kontrollsvårigheter. Det finns vissa europeiska standarder för bio- plast. För att bekräfta att plastprodukter består av biobaserad plast används kol14-metoden. Det är dock en dyr och komplex metod som inte passar för enstaka produkter.6 Enligt företaget based genomförs den typen av analyser, i kommersiell skala, endast utanför . skickar företaget pro- verna till ett amerikanskt laboratorium för analys av andelen bio- baserat kol. Tillsammans med utvärderas sedan analysresultatet och dokumentation granskas avseende den bio-baserade råvarans ur- sprung (hållbara källor). Analyskostnaden uppgår till cirka 35 000 kro- nor och till det kommer kostnader för administration och dokument- granskning. Företaget bedömer att analyser 5Se /toppmeny/pressrum/nyheter/nyheter---arkiv/2018-10-02-papper-plast-eller- tyg---experterna-om-vad-du-ska-tanka-pa-nar-du-valjer-pase.html. 6Naturvårdsverket (2020), Styrmedel för minskad klimatpåverkan från plast. kommer att kunna utföras i och med en förenklad analys. Det kommer sannolikt att reducera kostnaderna.7 Att biobaserad plast inte bryts ned när den felaktigt hamnar i hav och natur anser vi är ett tungt argument mot att tillämpa en lägre skattesats för sådan plast. Även administrativa skäl talar mot diffe- rentiering. Det finns nedbrytbara (komposterbara) plaster som har fått positiva resultat i livscykelanalyser avseende klimatpåverkan när de jämförs med fossilbaserade plaster. En nackdel med nedbrytbara plaster är att de inte passar in i de befintliga systemen för plaståtervinning i . Till skillnad från biobaserade plaster, som hanteras på samma sätt som fossilbaserade plaster inom plaståtervinningen, ska nedbrytbara plaster i stället åter- vinnas genom kompostering. Sådan plast kan inte materialåtervinnas. Vidare saknas anläggningar för industriell kompostering i och även i norra , vilket gör att materialet måste sorteras ut som brännbart här. Det finns även svårigheter att sortera ut mate- rialet i de befintliga återvinningsprocesserna i , varför det kan uppstå problem när sådan plast hamnar i återvinningen tillsammans med konventionella plaster.8 Det har inte kunnat verifierats vetenskapligt att dessa plaster har mindre negativa miljöeffekter vid nedskräpning än andra plaster. En del företag har låtit göra tester av nedbrytbarheten i olika miljöer, men det finns ännu ingen gemensam standard eller metod för att mäta nedbrytbarhet annat än genom industriell kompostering. EU- kommissionen ska genomföra en studie av olika materials nedbryt- barhet i exempelvis havsmiljö, men det dröjer innan den är klar. Till dess att det finns standarder och mätmetoder så får utgångspunkten vara att dessa plaster inte bryts ned i naturen utan ger upphov till samma slags problem som andra sorters plast. Både Svensk Plaståtervinning och Håll Rent har uppfatt- ningen att nedbrytbara plaster bidrar till ökad nedskräpning på grund 7Uppgift i e-postmeddelande från Testfakta . 8Uppgift i e-postmeddelande från Svensk Plaståtervinning . av att konsumenter felaktigt tror att materialet bryts ned om det hamnar i naturen.9 Med differentiering tillkommer även mer administration och kon- trollbördan för myndigheter ökar. Mot bakgrund av ovanstående finns det inte tillräck- liga skäl att tillämpa en lägre skattesats för engångsartiklar av ned- brytbara eller komposterbara plastmaterial. 6.5Differentiering utifrån andelen plast i engångsartiklar Om en skatt på engångsartiklar ska träffa både sådana artiklar som helt består av plast och sådana artiklar som delvis består av plast kan det finnas skäl att differentiera skatten på så sätt att den står i rimlig proportion till artiklarnas plastinnehåll. Till exempel skulle en engångs- artikel helt i plast kunna få en högre skattesats än samma engångs- artikel där andelen plast typiskt sett är mycket lägre (t.ex. om den består av papp men har försetts med en plastbeläggning). En differentiering som tar hänsyn till mängden plast i produkterna kan skapa starka incitament för samtliga aktörer i samhället att få en övergång till material med mindre plast. Om andelen plast i pro- dukter blir mindre ger det miljömässiga fördelar såsom lägre miljö- påverkan vid råvaruuttag, mindre negativa miljöeffekter vid nedskräp- ning och lägre utsläpp av växthusgaser vid avfallsförbränning. Utan differentiering är risken stor att endast de ekonomiska incitamenten får genomslag, dvs. att den billigaste produkten används och det är oftast den som är helt i plast. Det finns även skäl som talar mot en sådan differentiering. Med differentiering tillkommer normalt sett mer administration och det kan även uppstå vissa kontrollsvårigheter. Att fastställa hur stor andelen plast är i en produkt, och därmed vilken skattesats som ska gälla, bör dock inte vara mycket svårare än att fastställa om den alls innehåller plast, och därmed avgöra om den är skattepliktig eller inte. Vi bedömer att skälen för differentiering här väger tyngre än de skäl som talar mot differentiering. Vi återkommer till frågan i kapitel 8 i 9Uppgift i e-postmeddelande från Svensk Plaståtervinning och uppgift i e-postmeddelande från Håll Rent . en diskussion om skattens nivå utifrån de produkter som vi valt ut till beskattning. 6.6En skatt på engångsartiklar av andra material än plast Av kommittédirektiven framgår att vårt uppdrag gäller engångsarti- klar som innehåller plast. Engångsartiklar av andra material ska också utredas, om materialen inte är fullständigt biologiskt nedbrytbara och om artiklarna leder till såväl nedskräpning som andra negativa miljöeffekter, eller om det är särskilt befogat med hänsyn till skattens syften. En skatt som bara träffar engångsartiklar med plast kan utöver att styra mot flergångsprodukter också styra mot engångsartiklar av andra material, som exempelvis engångsartiklar av trä eller papp. vistyr mot plastfria engångsartiklar så minskar inte nedskräpningen. Däremot minskar de negativa miljöeffekterna vid nedskräpning om artiklar består av material som bryts ned i naturen inom rimlig tid. En plastprodukt som hamnar i naturen eller i havet har mycket större miljöpåverkan än motsvarande produkt av till exempel papper. Om engångsartiklar av nedbrytbara naturmaterial blir alternativet till en- gångsartiklar av plast så har de förstnämnda en fördel i att de för- svinner snabbare om de hamnar på fel ställe. Plasten stannar i stället kvar i naturen och ackumuleras . Tillverkningsmässigt har naturmaterialen också en fördel då det är en förnybar råvara som används. Det gäller dock även biobaserad plast. Men den stora skillnaden i nedbrytningstid är ett mycket tungt argument för att avgränsa skatten till engångsartiklar med plast. Det finns också risker med att inte inkludera andra material i skatten. En konsekvens kan vara att engångsartiklar av plast ersätts med produkter av inte förnybara råvaror och som inte bryts ned i naturen. Exempel på det är produkter av glas och aluminium. De senaste årens utveckling har dock gått mot allt större användning av förnybara material och risken för en övergång till material som inte är förnybara är troligen liten. Utvecklingen efter att en eventuell skatt införs bör dock följas noga, så att det inte visar sig att skatten styr mot alternativ som är miljömässigt sämre. En utfasning av plasten kan ses som ett första steg som sker parallellt med en övergång till flergångsprodukter. Det är nämligen inte rimligt att vänta sig att en sådan övergång kan ske över utan det behövs i stället en viss omställningstid. Det är inte heller rimligt att vänta sig en fullständig övergång till flergångsprodukter, utan engångsartiklar kommer alltjämt efterfrågas i viss utsträckning. Det är då bra om sådana engångsartiklar bryts ned i naturen inom rimlig tid, så att vi undviker att skräp stannar kvar i naturen under åtskilliga generationer och ackumuleras . 7Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden En viktig del av vårt uppdrag är att utreda vilka engångsartiklar som ska omfattas av den tänkta skatten. Av kommittédirektiven framgår att med engångsartiklar menas produkter som är avsedda för engångs- användning eller för användning vid ett fåtal tillfällen eller under en mycket begränsad användningstid. Många produkter är alltså engångs- artiklar. I detta kapitel redovisar vi de utgångspunkter och kriterier som vi anser bör ligga till grund för att välja ut engångsartiklar för vidare överväganden. Därefter kommer våra ställningstaganden i fråga om olika engångsartiklar. När vi gör vårt urval av vilka engångsartiklar som vi ska gå vidare med i vår analys måste vi göra det utifrån skattens syften och de ramar som kommittédirektiven i övrigt satt upp. Skatten är tänkt som ett styrmedel för att minska användningen av engångsartiklar som har negativ miljöpåverkan i form av nedskräpning, uppkomst av avfall, förbrukning av resurser och utsläpp av växthusgaser. Det innebär att en skatt på engångsartiklar inte ska tas ut annat än om och när det är lämpligt för att minska dessa negativa miljöeffekter. Av kommittédirektiven framgår att skatten ska tas ut på engångs- artiklar.