sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Ett viktigt verktyg för att nå målen och genomföra den samhällsomställning som krävs för att nå och internatio- nella åtaganden för miljö är att integrera miljö och klimat i de politik- områden där de underliggande drivkrafterna till flera av miljöproble- men finns, liksom lösningarna till problemen. Åtgärder måste vidtas inom alla relevanta politikområden för att miljömålen ska nås.6 Regeringens samlade strategi för biologisk mångfald och eko- systemtjänster utgörs av de tio etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster som regeringen har beslutat samt ett antal insat- ser som beskrivs i En svensk strategi för biologisk mångfald och eko- systemtjänster, prop. 2013/14:141. Vad gäller biologisk mångfald i skogen adresseras särskilda insatser i form av etappmål om miljöhän- syn i skogsbruket, ett variationsrikt skogsbruk och insatser för att utveckla ett nationellt skogsprogram. Vissa av de etappmål som beslutades inom ramen för strategin hade målår och några har målår 2020. Etappmålen beskrivs mer nedan under avsnitt 8.12. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183. 6Regeringskansliet, Faktapromemoria 2019/20:FPM1, Meddelande om att intensifiera EU:s insatser för att skydda och återställa världens skogar, s. 6. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald De tio etappmålen som nämns i strategin är etappmål –om ekosystemtjänster och resiliens, –om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av eko- systemtjänsterna, –om hotade arter och naturtyper, –om invasiva främmande arter, –om kunskap om genetisk mångfald, –om helhetssyn på markanvändningen, –om skydd av landområden, sötvattensområden och om- råden, –om miljöhänsyn i skogsbruket, –om ett variationsrikt skogsbruk, och –om ett nationellt skogsprogram. Biologisk mångfald och budgetpropositionen 2020 Med hänvisning till FN:s vetenskapliga kunskapsplattform för bio- logisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES) konstateras i budget- propositionen att den biologiska mångfalden minskar glo- balt, ekosystemtjänsterna försämras och att en miljon arter riskerar att utrotas från jordens yta. av arterna i och av naturtyper bedöms ha god status.7 I budget- propositionen anges vidare att , för att möta dessa utmaningar, ska ha en hög ambition i arbetet med naturvård, biologisk mångfald och ekosystemtjänster såväl nationellt som internationellt och inom EU. Regeringen bedömer att det även fortsatt krävs åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen som omfattar natur- och kulturmiljövård, bio- logisk mångfald och ekosystemtjänster. I budgetpropositionen anges även att regeringen har en tydlig ambition att skyddsvärda skogar inte ska avverkas utan bevaras an- tingen genom formellt skydd eller frivilliga avsättningar. Resurserna för skydd av värdefull natur ska säkras och anslaget för skydd av vär- defull natur föreslås förstärkas. Staten ska vara föregångare i hållbart 2019/20:1 s. 93 f. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald skogsbruk och visa stor naturhänsyn. De frivilliga avsättningarna och hänsyn har stor betydelse för att värna den biologiska mångfalden. Dessa bör öka så att etappmålet nås. Regeringen bedömer att det behövs ytterligare insatser för att förstärka den biologiska mångfalden genom till exempel skötsel av skyddade områden, naturvårdsförvaltning, artbevarande och viltför- valtning samt restaurering och anläggande av våtmarker, och föreslår att anslaget förstärks. Skötsel och förvaltning av nationalparkernas och naturreservatens natur, byggnader och kulturmiljöer är en åtgärd för att bevara biologisk mångfald och utveckla områdena för friluftsliv och turism. Det ger också viktiga arbetstillfällen i glesbygd. Enligt budgetpropositionen gör skogsägare ett viktigt arbete med att vårda och värna skogens biologiska värden. måste miljöhänsynen i skogsbruket öka och det behövs fortsatta åtgär- der för ett variationsrikt och hållbart brukande av skogslandskapet för att nå miljökvalitetsmålen och friluftslivsmålen. Ekosystembase- rat skogsbruk behöver uppmärksammas ytterligare och naturligt föryngrade skogar behöver öka. En viktig förutsättning för naturlig föryngring är en viltstam i balans. För att förbättra livsmiljöer för växt- och djurliv och för att bidra till klimatanpassning behöver varia- tionsrikedomen i skogen öka genom bland annat att andelen löv och död ved ökar. antog FN:s medlemsstater Agenda 2030 för håll- bar utveckling. Agendan är en handlingsplan för omställning till ett hållbart samhälle för människorna, planeten och välståndet som ska främja fredliga, rättvisa och inkluderande samhällen.8 Den riktar sig såväl till alla länder enskilt som till världen som helhet. Varje land har åtagit sig att utifrån sina egna förutsättningar bidra till att upp- fylla agendans vision och mål både inom det egna landet och globalt, särskilt genom att stötta mindre utvecklade länder i deras genom- förande. Varje land måste ta ställning till vilket angreppssätt och vil- ka åtgärder som ska vidtas utifrån nationella förutsättningar. Agenda 2030 är världssamfundets nuvarande definition av vad hållbar utveckling innebär. Agendans mål och delmål är integrerade 8FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, ingress. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald och odelbara och omfattar samtliga tre dimensioner av hållbar ut- veckling: den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga. I den inledande deklarationen till agendan uttrycks att målet är att uppnå en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling.9 Genom Agenda 2030 bekräftas även behovet av att föra en mer samstämmig politik för hållbar utveckling.10 Detta innebär att systematiskt inte- grera de tre dimensionerna av hållbar utveckling i den nationella och internationella policyutvecklingen.11 I Agenda 2030 erkänns att social och ekonomisk utveckling är beroende av en hållbar förvaltning av vår planets naturresurser. Agendan utgörs av fyra beståndsdelar: den inledande politiska deklarationen, 17 globala mål och 169 delmål, medel för genomför- ande och ett ramverk för översyn och uppföljning. Delmålen beskrivs som globala målsättningar där varje regering, med hänsyn till natio- nella förutsättningar, formulerar nationella delmål utifrån den globala ambitionsnivån.12 Agendan är således en sammanhållen målstruktur som förenar ett stort antal perspektiv. Den innehåller mål och delmål som är integrerade och odelbara, vilket innebär att åtgärder för att nå ett mål även kan påverka positivt eller i vissa fall inverka negativt på möjligheten att nå andra mål och agendan i stort. Synergierna och den integrerade karaktären på de globala målen är av avgörande bety- delse för att säkerställa att syftet med Agenda 2030 för hållbar utveck- ling förverkligas. Även EU har understrukit betydelsen av samstämmighet för håll- bar utveckling. lade fram sin strategi för att uppnå Agenda 2030 och 2017 antog EU:s medlemsstater gemen- samma rådsslutsatser för agendan.13 I det globala målet nummer 15 omnämns skogen särskilt. Målet anger följande. Mål 15: Skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbase- rade ekosystem, hållbart bruka skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald. 9FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, § 2. 10FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, mål 17.14. 11OECD, Policy Coherence for Sustainable Development 2018. 12FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, §§ 55–59. 13Europeiska kommissionen, Nästa steg för en hållbar europeisk framtid, COM/2016/0739. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Vad gäller hållbart brukande av skog har det globala målet preciserats genom bland annat följande delmål. 15.1: Till 2020 bevara, återställa och hållbart använda ekosystem på land och i sötvatten och deras ekosystemtjänster, särskilt skogar, våtmarker, berg och torra områden, i enlighet med de skyldigheter som anges i internationella överenskommelser. 15.2: Till 2020 främja genomförandet av hållbart brukande av alla typer av skogar, stoppa avskogningen, återställa utarmade skogar och kraftigt öka nybeskogningen och återbeskogningen i hela världen. 15.5: Vidta omedelbara och betydande åtgärder för att minska förstö- relsen av naturliga livsmiljöer, hejda förlusten av biologisk mångfald och skydda och förebygga utrotning av hotade arter. 15.8: införa åtgärder för att förhindra införseln av invasiva främmande arter och avsevärt minska deras påverkan på land- och vatten- ekosystem samt kontrollera eller utrota prioriterade arter. 15.9: integrera ekosystemens och den biologiska mångfal- dens värden i nationella och lokala planerings- och utvecklingsproces- ser, strategier för fattigdomsminskning samt räkenskaper. 15.a: Mobilisera och väsentligt öka de finansiella resurserna från alla källor för att bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden och ekosystemen. Skogen omnämns särskilt i mål 15, men skogen och samhällets an- vändning av skogens resurser har betydelse för de andra globala håll- barhetsmålen, med olika vikt och betydelse för respektive hållbarhets- mål beroende på om perspektivet är lokalt, nationellt eller globalt. 8.3.1Agenda 2030 och det svenska miljömålssystemet Av agendan framgår att varje lands regering ska säkerställa att det finns nationella delmål med utgångspunkt i den globala ambitions- nivån, men med hänsyn tagen till nationella förhållanden såsom kapacitet och utvecklingsnivå.14 I en svensk kontext innebär det att agendans delmål behöver omsättas utifrån svenska utgångspunkter och införlivas i den nationella politiken utifrån förutsätt- ningar. Detta gäller både inrikes- och utrikespolitik. 14FN, Generalförsamlingen, (A/RES/70/1 paragraf 55). Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Regeringen har uttryckt att ska vara ledande igenomför- andet av Agenda 2030 och att hållbar utveckling ska vägleda all politik fram till 2030.15 Enligt handlingsplanen för Agenda 2030 är det miljö- målen som konkretiserar den miljömässiga dimensionen av Agenda 2030. På en rad andra politikområden har beslutat mål av betydelse för hållbar utveckling, till exempel det nationella målet för folkhälsoarbetet, jämställdhetspolitiska mål och transportpolitiska mål. Regeringens etappmål i miljömålssystemet är formulerade mot bakgrund av de internationella mål som uttrycks i CBD:s strategiska plan (Aichimålen) och för biologisk mångfald till 2020.16 Detta kommer beskrivas mer nedan. Agenda 2030-delegationen har haft i uppdrag att bland annat lämna förslag till hur arbetet med att genomföra Agenda 2030 fortsättnings- vis ska bedrivas. Delegationens analys visar att de riksdagsbundna målen väl motsvarar vad som uttrycks i agendans delmål men i relativt liten utsträckning uttrycker det tvärgående perspektiv som formule- rats i agendans deklaration. Det är därför svårt att utläsa hur väl de riksdagsbundna målen sammantaget leder i en riktning mot en håll- bar utveckling.17 Regeringen har tillsatt en särskild utredare, som ska fungera som nationell samordnare, för att stödja regeringen i arbetet med att genomföra Agenda 2030 och FN:s globala mål för hållbar utveckling nationellt.18 Samordnaren ska lämna en delredovisning av arbetet . Uppdraget ska slutredovisas . Regeringen har även överlämnat en pro- position till om genomförande av Agenda 2030.19 I propositionen presenterar regeringen inriktningen för arbetet med att genomföra Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveck- ling. Som ett led i arbetet föreslår regeringen ett övergripande mål som förankrar och tydliggör åtagande att genomföra Agenda 2030 för en hållbar utveckling i dess tre dimensioner – den ekonomiska, sociala och den miljömässiga – genom att föra en sam- stämmig politik nationellt och internationellt. Genomförandet av agendan ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utan- 15Regeringsförklaringen , Handlingsplan Agenda 2030 2018–2020 (Reger- ingen 2018), dir. 2016:18. 2013/14:141 s. 28. 17Delredovisning (Agenda 2030-delegationen 2018). 2019/20:188. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Regeringen konstaterar även i propositionen att genomförande av redan beslutade riksdagsbundna mål är avgörande för genomför- andet av agendan. 8.3.2Uppföljning av Agenda 2030 På global nivå följs målen i Agenda upp med hjälp av drygt 230 indikatorer. För den nationella uppföljningen används ytterligare ett 50-tal nationellt anpassade indikatorer. I har Statistiska cen- tralbyrån (SCB) i uppdrag att ansvara för statistikbaserad analys av genomförande av Agenda 2030. har gjort en första bedömning att endast av de globala indikatorerna för Agenda 2030 är uppfyllda för del.20 I SCB:s senaste lägesrapport redogörs för de indika- torer som gäller för delmålen och uppföljningen av dem.21 Beträffande delmål 15.1 om att bevara, återställa och hållbart använda ekosystem utgör skogsmark som andel av total landareal en indikator. har den andelen minskat . För delmål 15.2 om att bland annat främja genomförandet av hållbart brukande av alla typer av skogar, stoppa avskogningen, återställa utarmade skogar utgörs indikatorerna av nettoförändring av skogs- areal, lager biomassa ovan jord, andel skogsområde inom lagens skyddade områden, andel skogsområde inom långsiktig skogsvårds- plan och skogsområde inom oberoende certifieringsschema. Vad gäl- ler lager biomassa ovan jord har den ökat från per hektar till per hektar. Andelen skogsom- råde inom lagens skyddade områden har ökat från av skogsarealen. Däremot har andelen skogsareal inom långsiktig skogsvårdsplan minskat från . Skogsområde inom oberoende certifieringsschema har ökat till 17,5 mil- joner hektar . 20SCB, Statistisk uppföljning av Agenda 2030 (SCB 2017). 21SCB – Genomförandet av Agenda 2030 i Statistisk lägesbild 2019, s. 174 f. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald 8.4Konventionen om biologisk mångfald (CBD) Konventionen om biologisk mångfald öppnades för anslutning vid den stora hållbarhetskonferensen i . rati- ficerade CBD i december 1993.22 I korthet är konventionens över- gripande mål att bevara biologisk mångfald, hållbart nyttjande av naturresurser samt skapa en jämlik och rättvis fördelning av till- gången till och nyttan med genetiska resurser. Konventionens kärn- frågor har från början varit att utveckla ett ekosystemperspektiv på användningen av mark och vatten för att möjliggöra en balans mellan bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. Även frågor om fördelning av nyttan av biologiska och genetiska resurser har varit och är centrala. Konventionen innehåller ett antal artiklar som bland annat anger definitioner av vissa begrepp, vad som åligger de fördragsslutande parterna, hur partsmötet (COP) och sekretariatet ska arbeta och viss rapporteringsskyldighet. Vad gäller de artiklar som anger materiella skyldigheter för de fördragsslutande parterna är de i huvudsak ut- tryckta så att skyldigheterna ska vidtas ”så vitt möjligt och om så är lämpligt”.23 Konventionen ger således de fördragsslutande parterna ett handlingsutrymme i hur konventionens bestämmelser ska kom- ma till uttryck i ett nationellt sammanhang utifrån ländernas olika förutsättningar och behov. I artikel 3 framhålls att staterna har, i enlighet med FN:s stadga och folkrättens principer, den suveräna rättigheten att utnyttja sina egna naturtillgångar i enlighet med sin egen miljöpolitik och ansvaret för att tillse att verksamheter inom deras egen jurisdiktion eller kontroll inte förorsakar skada på andra länders miljö eller på områden utanför nationell jurisdiktion. Biologisk mångfald definieras som ”variationsrikedomen bland levande organismer i alla miljöer (inklusive landbaserade, och andra akvatiska ekosystem) samt de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem” (artikel 2). Varje fördragsslutande part ska utveckla nationella strategier, planer eller program för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald vilka ska återspegla de åtgärder som anges i konventionen. Om möjligt och lämpligt ska bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald även integreras i rele- 23“as far as possible and as appropriate”. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald vanta sektoriella eller tvärsektoriella planer, program och politiska riktlinjer (artikel 6). Konventionen innehåller även krav om hur parterna till konven- tionen ska bevara ekosystem och naturliga livsmiljöer samt bibehålla och återställa livskraftiga populationer av arter i deras naturliga livs- miljöer. Bland annat ska parterna inrätta ett system med skyddade områden, utarbeta riktlinjer för urval, inrättande och skötsel av skyd- dade områden, främja skyddet av ekosystem, naturliga livsmiljöer och bibehållandet av livskraftiga populationer av arter i naturliga livsmil- jöer samt rehabilitera och återställa skadade ekosystem och främja återhämtningen av hotade arter (artikel 8). Under samma artikel finns även en skyldighet för parterna till konventionen att respektera, be- vara och bibehålla kunskaper, innovationer och sedvänjor hos ur- sprungliga och lokala samhällen med traditionella livssätt som är relevanta för bevarandet och det hållbara nyttjandet av biologisk mångfald, och främja en bredare tillämpning av dessa, med godkän- nande och deltagande av innehavarna av sådana kunskaper, innova- tioner och sedvänjor. Konventionen ställer även krav på parterna att bevara komponenter av biologisk mångfald utanför dess naturliga livsmiljöer (artikel 9). Konventionen reglerar också att bevarandet och hänsynstagande till ett hållbart nyttjande av biologiska resurser ska integreras i det nationella beslutsfattandet. Sedvanligt nyttjande av biologiska resur- ser i enlighet med traditionella kulturella sedvänjor som är förenliga med kraven för bevarande och hållbart nyttjande ska skyddas och uppmuntras. Vidare ska parterna uppmuntra samarbete mellan egna statliga myndigheter och den privata sektorn om att utveckla metoder för hållbart nyttjande av biologiska resurser (artikel 10). Konventio- nen anger även att parterna ska införa lämpliga procedurer med krav på miljökonsekvensbedömningar av vissa projekt (artikel 14). Konventionen innehåller också bestämmelser om identifiering och övervakning av vissa ekosystem och livsmiljöer samt arter och samhällen på det sätt som anges i bilaga 1 till konventionen (artikel 7). Bilaga 1 innehåller ingen uppräkning av vissa specifika arter eller livs- miljöer utan anger kriterier för hur dessa ekosystem och livsmiljöer samt arter och samhällen ska väljas ut. Konventionen anger dessutom att parterna ska satsa på utbild- ning och forskning samt stödja utvecklingsländers särskilda behov i dessa avseenden (artikel 12). Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Artikel 26 innehåller en skyldighet för de fördragsslutande par- terna att ge in rapporter till partsmötet. Skyldigheten är i detta fall inte villkorad på det sätt som anges ovan, ”så vitt möjligt och om så är lämpligt”. Artikeln anger att de fördragsslutande parterna ska, med de intervaller som bestäms av partsmötet, ge in rapporter till parts- mötet om åtgärder som vidtagits för att genomföra bestämmelserna i konventionen och åtgärdernas effektivitet vad gäller uppfyllandet av målen i konventionen. Vad har angett i sin senaste rapport redogörs för nedan. 8.4.1Konventionens strategiska plan och Aichimålen Vid det tionde partsmötet för CBD i antogs en strate- gisk plan för biologisk mångfald (CBD:s strategiska plan).24 Den strategiska planens vision är en värld ”som är i harmoni med naturen” där ”biologisk mångfald värderas, bevaras, återställs och nyttjas på ett klokt sätt och som upprätthåller ekosystemtjänster, bidrar till en välmående planet och är till väsentlig nytta för alla män- niskor”. Avsikten med den strategiska planen är att effektiva och skynd- samma åtgärder ska vidtas för att hejda förlusten av biologisk mång- fald så att ekosystemen är resilienta och kan fortsätta att tillhandahålla väsentliga tjänster. Därmed säkrar man variationen av liv på planeten och bidrar till människors välbefinnande och fattig- domsutrotning. Detta kan säkerställas genom att påverkan på biolo- gisk mångfald minskas, ekosystemen återställs, biologiska resurser används hållbart och nyttan som uppstår vid utnyttjande av gene- tiska resurser fördelas rättvist, tillräckliga ekonomiska resurser till- handahålls, kapaciteten förstärks, frågor om biologisk mångfald och dess värde integreras, lämplig politik genomförs effektivt och beslut baseras på seriös forskning samt försiktighetsprincipen tillämpas. Den strategiska planen innehåller fem strategiska mål och 20 över- gripande delmål, de så kallade. Målen gäller på global nivå och utgör politiska åtaganden av de fördragsslutande parternas reger- ingar. Den strategiska planen består således av både ambitioner om resultat på global nivå och ett flexibelt ramverk där Aichimålen ingår. Utifrån det flexibla ramverket ska de fördragsslutande parterna upp- 24CBD COP 10 beslut X/2. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald rätta nationella och regionala mål som ska bidra till att resultatet på global nivå nås. De fördragsslutande parterna behöver alltså inte upp- fylla vart och ett av målen. Målen är således inte rättsligt bindande för enskilda stater men utgör ett viktigt underlag för utformningen av de nationella målen.25 De nationella målen ska tas fram med beak- tande av nationella behov och prioriteringar. Partsmötet har beslutat om definitioner för vissa begrepp som anges i Aichimålen. Därutöver har sekretariatet för konventionen tagit fram ett vägledningsdokument till vart och ett av Aichi-målen (quick-guides). Parterna ska rapportera till partsmötet vilka mål som tagits fram och hur dessa ska uppnås. I rapporteringen av hur de nationella målen uppnås hänvisas även till relevanta Aichimål samt hur de nationella målen bidrar till att respektive Aichimål uppnås. Däremot sker ingen rapportering av om eller hur respektive Aichimål nås på nationell nivå. Se mer om den svenska rapporteringen nedan. Vid senare partsmöten inom konventionen, har konstaterats att ytterligare arbete behövs för att nå Aichimålen i den strategiska pla- nen. I beslut XIV/8 från partsmötet angavs att framsteg har gjorts för vissa av målen, men att framstegen för de flesta målen är otillräckliga för att nå dem till 2020. Parterna uppmanades därför att intensifiera sina ansträngningar att nå sådana nationella mål som bi- drar till att Aichimålen kan nås. Åtta av de totalt 20 Aichimålen är enligt utredningen mer rele- vanta för bevarande av biologisk mångfald och hållbart nyttjande av skog, mål 5, 7, 9, 11, 12, 14, 15 och 18 och anger följande. Aichimål 5: har förlusten av alla naturliga miljöer, inklusive skogar, åtminstone halverats och där så är möjligt i det närmaste upp- hört, och degradering och fragmentering har minskat markant. Aichimål 7: förvaltas områden som används för jordbruk, vat- tenbruk och skogsbruk på ett hållbart sätt och så att biologisk mångfald bevaras. Aichimål 9: har invasiva främmande arter och deras spridnings- vägar identifierats och prioriteringar gjorts, prioriterade arter har utro- tats eller så är deras spridning under kontroll och åtgärder har vidtagits för att hantera spridningsvägarna så att introduktion och etablering av sådana arter förhindras. 25Regeringsbeslut M2014/593/Nm. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald