sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — De nationella programmen ska ge elever med utvecklingsstörning en för dem anpassad utbildning som ska ge en god grund för yrkesverk- samhet och fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Programmen har programmål, APL och en liknande programstruktur som gymnasieskolan. I gymnasiesärskolan finns även individuella program för elever som inte kan följa utbildningen på ett nationellt program.94 av eleverna i gymnasiesärskolan går på individuella pro- gram. De individuella programmen innehåller sex ämnesområden: 9218 kap. 2 § och 29 kap. 8 § skollagen. 9318 kap. 27 § skollagen. 9419 kap. 14 § skollagen. Analys av utredningens syften estetisk verksamhet, hem- och konsumentkunskap, idrott och hälsa, natur och miljö, individ och samhälle, språk och kommunikation. Utbildningen på de individuella programmen ska precis som de natio- nella programmen ge en så god grund som möjligt för yrkesverksam- het och fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Minskning av antalet elever I samband med reformeringen av gymnasiesärskolan tillämpades en snävare definition av målgruppstillhörigheten.95 Parallellt minskade gymnasieskolans elevkullar generellt under den första . Som en följd av dessa förändringar har antalet elever i gym- nasiesärskolan minskat från cirka 8 800 /13 till nära 6 200 /20.96 En del av minskningen beror på att kraven på mot- tagande i skolformen har skärpts för att säkerställa att bara elever som tillhör målgruppen ska börja i gymnasiesärskolan. För att avgöra om en elev tillhör målgruppen ska hemkommunen göra en utredning med en pedagogisk, medicinsk, psykologisk och social bedömning. En annan orsak kan vara att det är möjligt för en elev att avböja erbjudandet om gymnasiesärskola och i stället gå på ett introduktions- program i gymnasieskolan. Problematik med allsidigt urval och oklar koppling till arbetsmarknaden Kommunerna ska enligt skollagen sträva efter att erbjudandet om utbildning i gymnasiesärskolan ska omfatta ett allsidigt urval av natio- nella program och nationella inriktningar.97 Dessutom ska utbildning inom gymnasiesärskolan erbjudas så att eleven helst ska kunna bo kvar i hemmet.98 Programbredden i gymnasiesärskolan i kombination med att målgruppen är begränsad innebär en problematik för de kom- munala huvudmännen med att upprätthålla ett brett utbud. 95Tidigare förekom det att elever med stora behov av stöd skrevs in i gymnasiesärskolan utan att tillhöra målgruppen. 96Skolverket (2020), Gymnasiesärskolan-elever-riksnivå Skolor och elever läsåren 2012/13–2019/20, officiella statistik. Uppgifterna om antalet elever gäller för hela riket. 9719 kap. 34 § skollagen. 9818 kap. 28 § skollagen. Analys av utredningens syften ningen har med hjälp av statistik från kartlagt hur utbudet av gymnasiesärskolans program ser ut över landet. Utbudet av program i gymnasiesärskolan av alla unga i gymnasieåldern bor inom gymnasie- pendlingsområden där en majoritet, dvs. minst 5 av gymnasiesärskolans nationella program finns. Utbudet av de nationella programmen är således inte lika brett som utbudet i gymnasieskolan. Enbart 30 pro- cent av alla ungdomar bor i ett pendlingsområde där alla gymnasie- särskolans program finns, i gymnasieskolans är motsvarande andel av eleverna. Eftersom pendlingsområdena är baserade på elevers pendling i gymnasieskolan ska man vara medveten om att dessa områden inte helt speglar gymnasiesärskolans pendlings- mönster.99 En fördel är dock att det då går att jämföra utbudets geografiska spridning i gymnasiesärskolan med gymnasieskolan. En större andel av gymnasiesärskolans elever, , pendlar över kommungränser jämfört med gymnasieskolans elever där andelen var . Sannolikt innebär gymnasiesärskolans något högre grad av centralisering att eleverna också i genomsnitt åker längre än gymnasieelever behöver göra.100 Ett antal av gymnasiesärskolans nationella program är spridda över en majoritet av pendlingsområdena. Programmet för handel, admini- stration och varuhantering samt programmet för hotell, restaurang och bageri finns i flest pendlingsområden, 54 respektive 55 av totalt 99Vi använder oss av pendlingsområden som är avgränsade med hjälp av gymnasieelevers resande. Då gymnasiesärskolans programutbud är mer centraliserat än gymnasieskolans kan detta i vissa fall innebära att vissa gränsdragningar är något mindre relevanta för gymnasiesärskolan, vars elever pendlar något mer i snitt än gymnasieskolans. Ett exempel är regio- nen där gymnasiesärskolans utbud är betydligt mer centrerat till en av kommunerna, , än gymnasieskolans utbud som är spritt över många olika relativt närbelägna kommuner. Där- för finns ett flertal pendlingsområden för gymnasieskolan men på grund av gym- nasiesärskolans centralisering hade troligen inte avgränsningen sett likadant ut om man defi- nierade det efter gymnasiesärskolans elevers pendling. Anledningen till att vi använder denna presentation är för att kunna relatera utbudet i gymnasiesärskolan till motsvarande presentation för gymnasieskolan. Dessutom saknar utredningen tillgång till en liknande indelning baserat på gymnasiesärskolans elevers pendlingsmönster. finns möjlighet att undersöka pendlingsmönster för gymnasiesärskolans elever då individstatistik samlas in. Vid betänkandets färdigställande har denna statistik bara precis offentliggjorts varpå inga specialbearbetningar har kunnat göras. 100Förutsättningarna för gymnasiesärskolans elever är dock annorlunda i detta avseende då hemkommunen under vissa förutsättningar har skyldighet att ordna skolskjuts till och från skolan vilket kan skapa bättre förutsättningar för pendlingen. Analys av utredningens syften Totalt sett bor av alla ungdomar i gym- nasieålder inom pendlingsområden där dessa program finns. Program- met för hantverk och produktion var det minst spridda programmet och fanns enbart i 19 av 76 pendlingsområden. Dessa täckte in mindre än hälften av landets ungdomar i gymnasieåldern. Individuella pro- gram fanns i samtliga skolpendlingsområden utom tre.101 I tabellen finns informationen för samtliga program. Tabell 3.1 Den geografiska spridningen av gymnasiesärskolans utbud, /20 Programmens förekomst sett som antal pendlingsområden (gymnasiependlingsområden) Andel av ungdomar i (av totalt 76 pend- Administration, handel och varuhantering Skog, mark och djur Samhälle, natur och språk Hotell, restaurang och bageri Fastighet, anläggning och byggnation Hälsa, vård och omsorg Det finns stora skillnader i utbudet mellan olika regioner. I ett antal mindre städer, utan goda pendlingsmöjligheter till större städer, finns ett utbud av ett eller två program. Även i vissa större städer och deras pendlingsområden finns enbart en minoritet av programmen trots ett stort upptagningsområde. I storstadsregioner samt vissa av de medelstora städernas pendlingsområden finns ett brett utbud inne- hållandes alla eller nästan alla programmen. 101I ett av dessa finns dock information om att programmet erbjuds på en av kommunernas hemsida, därför antas avsaknaden i statistiken bero på felaktig rapportering eller att det helt enkelt inte fanns några elever detta läsår då området har mycket litet elevunderlag. Analys av utredningens syften Statistiken om vilka program som erbjuds i olika områden visar att kombinationen av program som finns i de olika pendlingsområdena är mycket olika. Två program finns dock ofta med i utbudet – pro- grammet för handel, administration och varuhantering samt program- met för hotell, restaurang och bageri. Dessa är alltså ofta en gemen- sam nämnare för utbudet. I övrigt finns många olika kombinationer av program och i de pendlingsområden där endast en minoritet av programmen finns är utbuden mycket olika. Centralisering av utbudet har skett En centralisering har skett av gymnasiesärskolans verksamhet totalt sett i samband med elevminskningen som slog igenom senare hälft. sjönk antalet kommuner med gymnasiesärskola med 21 kommuner. Ut- budets bredd sett till förekomsten av olika program på aggregerad regional nivå är dock ungefär densamma som 2014. Vid en jämförelse med uppföljning av gymnasiesärskolans utbud på länsnivå102 har programutbudet varit förhållandevis oför- ändrat. De flesta program finns i lika många län 2019 som 2014. Pro- grammen för samhälle natur och språk samt skog, mark och djur fanns i 3 respektive 1 fler län 2019. Programmet för estetiska verk- samheter fanns i 2 färre län 2019 och programmet för hantverk och produktion fanns 1 färre län 2019. Små volymer i särskild utbildning för vuxna Kommunerna ska tillhandahålla särvux. Utbildningen ska tillhanda- hållas på grundläggande nivå och gymnasial nivå.103 En person som har en utvecklingsstörning är det år han eller hon fyller behörig till särvux om personen är bosatt i landet, saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge, och har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Det som i skollagen sägs om personer med utvecklingsstörning gäller 102Skolverket (2016), Gymnasiesärskolan – Uppföljning och analys av reform. 10321 kap. 3 § skollagen. Analys av utredningens syften även dem som har fått en betydande och bestående begåvnings- mässig funktionsnedsättning på grund av hjärnskada, föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom.104 Hemkommunen ansvarar för att de som har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå och önskar det, också får delta i sådan utbildning. Varje kommun ska aktivt verka för att nå de vuxna i kommunen som har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå och för att motivera dem att delta i sådan utbildning. Varje kommun ska erbjuda utbildning på gym- nasial nivå och ska sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov.105 Utbildningen inom särvux bedrivs i form av kurser och får på gymnasial nivå även bedrivas i form av ett gymnasiesärskolearbete.106 Målet för särvux är att vuxna med utvecklingsstörning ska stödjas och stimuleras i sitt lärande. De ska ges möjlighet att utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt att främja sin personliga utveckling. Utgångs- punkten för utbildningen ska vara den enskildes behov och förut- sättningar och de som fått minst utbildning ska prioriteras.107 Antalet elever i särvux ser ut att fortsätta den minskande trend som varat det . Antalet elever /20 upp- gick till drygt 3 500. Särvux anordnas i 177 kommuner under /20. I genomsnitt är det knappt 3 elever per undervisningsgrupp i särvux, och eleverna läser i snitt . Flest elever läser på grundläggande nivå, följt av gymnasial nivå och lägst antal elever finns på träningsskolenivå. Vad eleverna studerar och är uppgifter som inte samlas in med hänvisning till att det rör sig om känsliga personuppgifter. I uppföljning av regionalt yrkesvux redovisar de från en intervjustudie med kommunerna att få elever studerar inom särvux inom ramen för regionalt yrkesvux.108 I de fall som det sker är det vanligast i form av lärlingsutbildning. Flera respondenter kommenterar i sina svar att särvux är en fråga som ligger på lokal eller nivå snarare än på regional och därmed inte varit föremål för diskussionerna inom 104Jfr 21 kap. 2, 11 och 16 §§ och 29 kap. 8 § skollagen. 10521 kap. 3, 10,11, 13, 14 och 16 §§ skollagen. 10621 kap. 5 § skollagen. 2 § skollagen. 108Skolverket (2018), Regionalt yrkesvux, Uppföljning 2017, dnr 2017:294. Analys av utredningens syften En orsak som framkom är att det är en målgrupp som har behov av att studera nära hemmet. hade ett stort uppdrag som handlade om särvux.109 De beskriver bl.a. i sitt betänkande att förutsättningarna för studier inom särvux skiljer sig åt mellan kommunerna. Det finns kommuner där särvux och komvux inte bara delar lokaler utan även på andra sätt samverkar, och bild är att i dessa kommuner finns en påbörjad integrering av särvux som en del i den kommunala vuxenutbildningen. Andra kommuner står långt ifrån detta. Det handlar ofta om kommuner där elevantalet är lågt och med få lärare. Det finns kommuner där utbildningen till sin organisation befinner sig mycket närmare barn- och ungdomsskolan med terminer och lov jämförbart med grund- och gymnasiesärskola trots att vuxen- utbildningen ska bedrivas kontinuerligt utifrån vuxnas förutsättningar och behov. genomförde också en enkätundersökning som riktade sig till landets 290 kommuner. Av svaren framgår att det var 80 kommuner som anordnade yrkes- kurser på gymnasial nivå inom ett eller flera i enkäten fastställda om- råden. De nationella programmen inom gymnasiesärskolan vars kurser är gemensamma med särvux på gymnasial nivå utgjorde områdena. Flest yrkeskurser anordnas inom områdena hälsa, vård och omsorg och administration, handel och varuhantering där 49 respektive 47 kommuner uppger att de anordnar utbildning. I 34 av kommu- nerna anordnas yrkeskurser inom hotell, restaurang och bageri. Där- efter en fallande skala med 23 kommuner som anordnar yrkeskurser inom fastighet, anläggning och byggnation, 13 kommuner anordnar inom fordonsvård och godshantering och slutligen 10 kommuner som anordnar yrkeskurser inom skog, mark och djur. I betänkandet gör också bedömningen att en väg in i den kommunala vuxenutbildningen kan underlätta för fler vuxna att kunna och vilja ta del av utbildning oavsett om individen har en utvecklingsstörning eller inte. Mot bakgrund av det föreslog utredningen att särvux ska upphöra som egen skolform och blir en del i komvux. Förslaget syftade också till att underlätta för de elever som har kapacitet att kombinera studier inom särvux med sfi, grund- läggande eller gymnasial komvux. Regeringen har i propositionen Komvux för stärkt kompetensförsörjning (prop. 2019/20:105) före- 109SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. Analys av utredningens syften slagit att särvux inte längre ska vara en egen skolform inom skol- väsendet utan ska ingå i skolformen komvux. 3.2Kompetensförsörjning till arbetsmarknad och rekrytering till högre utbildning Enligt direktiven är ett av utredningens syften att trygga den natio- nella och regionala kompetensförsörjningen. Det ska poängteras att både gymnasieskolan och komvux har bredare syften än att förse arbetsmarknaden med arbetskraft. Gymnasieskolan ska även ge en god grund för fortsatta studier samt för personlig utveckling och ett aktivt deltagande i samhällslivet.110 Den kommunala vuxenutbild- ningen ska, utöver att ge individen möjlighet att utveckla sina kun- skaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbetslivet, även stärka individens ställning i samhällslivet samt främja personliga utveckling.111 Perspektivet i det här avsnittet är emellertid avgränsat till utbildningens betydelse för kompetensförsörjningen, i enlighet med utredningens direktiv. Kompetensförsörjningen behöver enligt utredningen belysas ur både arbetsgivares och individers perspektiv. Kompetensförsörjning handlar om utbud och efterfrågan på kompetens Matchningen på arbetsmarknaden bestäms dels av den kompetens som efterfrågas av arbetsgivarna, och den kompetens som arbets- kraften har.112 Av det skälet bör kompetens mätas på samma sätt på både utbuds- och efterfrågesidan. Kompetens är något bredare och skiljer sig till stor del från formell utbildning. Det finns undersökningar som försökt mäta och fånga människors kunskaper och förmågor på ett djupare sätt, t.ex. undersökning av vuxnas kunskaper och färdigheter, PIAAC (Programme for the International Assess- ment of Adult Competencies). Men i olika typer av register saknas 11015 kap. 2 § skollagen. 11120 kap. 2 § skollagen. 112Tillväxtverket (2018), Regionala matchningsindikatorer – fördjupad analys. Analys av utredningens syften uppgifter om arbetskraftens kompetens. Det som vanligen används är därför uppgiften om arbetskraftens och befolkningens utbildning. Matchning på arbetsmarknaden är ett stort forskningsområde. I forskning skiljer man ibland mellan aggregerad matchning och ut- bildningsmatchning. Aggregerad matchning handlar om hur effek- tivt utbud och efterfrågan möts på arbetsmarknaden, oavsett vilka kompetenser som efterfrågas. Ofta studeras matchningen mellan det totala antalet arbetslösa och det totala antalet lediga platser. Det är ett makroekonomiskt mått som t.ex. används för att studera upp- och nedgångar i ekonomin. Utbildningsmatchning handlar om hur väl arbetsgivarnas efterfrågan stämmer överens med arbetskraftens utbildning. Hur går det att veta vilka kompetensförsörjningsbehoven är? Flera olika myndigheter är involverade i arbetet att analysera utveck- lingen på arbetsmarknaden och att göra prognoser över behoven inom olika sektorer, yrken och av olika utbildningar. Här redogörs kort- fattat för de prognosmodeller och andra näraliggande arbetsmark- nadsanalyser som produceras . Det finns tillgång till nationella nulägesbeskrivningar och prognoser om behoven på arbetsmarknaden. () långtidsprognoser113 gäller behoven av olika utbildningsgrupper i relation till förväntad efterfrågan inom olika yrken. Prognoserna anger hur dessa behov kommer att täckas , med hänsyn till den framskrivna demografiska utvecklingen, givet att inga föränd- ringar sker av intresset för och rekryteringen till de utbildningar som finns . Det ska poängteras att prognoser och framskrivningar av behov har sina begränsningar. En begränsning är att prognoserna gäller i relation till hur utsikterna ser ut att behålla den kompetens- försörjning som finns i utgångsläget, det kan resultera i underskatt- ning av behovet av sådana yrkesgrupper som det redan tidigare var svår brist på. Här behövs analytiskt stöd från myndigheterna för att 113SCB (2017), Trender och prognoser 2017. Befolkningen, utbildningen, arbetsmarknaden, med sikte . Analys av utredningens syften öka användbarheten i prognosmaterialet för huvudmän för utbildning. SCB har även i samverkan med olika uppdragsgivare visat att pro- gnosmodellen går att använda i en regional kontext. I fyra rapporter har SCB gjort nio olika regionala nedbrytningar av prognoserna.114 Som komplement använder SCB arbetsgivarnas bedömning av arbets- kraftstillgången som insamlas i undersökningen Arbetskraftsbaro- metern115. Den ger arbetsgivares bedömningar för ett urval av ut- bildningsgrupper. I undersökningen 2018 konstaterar SCB att det vid tiden för undersökningen råder brist på nyutexaminerade arbets- sökande i 11 av de 13 utbildningsgrupper på gymnasial nivå som ingår i undersökningen. Bristen var störst på restaurangutbildade och for- donsutbildade, där av arbetsgivarna har upplevt svårigheter att rekrytera. Andra utbildningsgrupper där arbetsgivarna upplever brist på nyutexaminerade är naturbruk, transport, industri- teknik, dator- och kommunikationsteknik samt utbildning i auto- mation. Arbetsförmedlingens prognoser för olika yrkeskategorier Även gör regelbundna undersökningar av det nationella arbetsmarknadsläget som baseras på intervjuer med arbets- givare. Rapporten finns jobben? återkommer och gäller såväl en nulägesbedömning som prognoser . Den be- dömning som presenteras är att inom ett stort antal av de yrken där det 2019 råder brist på utbildade kommer det råda brist även . Detta gäller pedagogiskt arbete, socialt arbete, arbeten inom hotell, restaurang och storhushåll, yrkesområden inom hälso- och sjukvård, bygg- och anläggning, data/it, teknik och naturveten- skap, installation, drift och underhåll, tillverkning, naturbruk, trans- port samt service och säkerhet.116 Arbetsförmedlingen beskriver regelbundet arbetsmarknadsutsik- terna länsvis. Dessa bedömningar gäller framför allt jobbtillväxten i olika branscher och utvecklingen av arbetslösheten. Man lyfter också fram specifika utmaningar för arbetsmarknaden i de olika länen. Även om Arbetsförmedlingens länsvisa bedömningar begränsar perspek- 114Västra (2017), (2017), Region m.fl. (2017), (2017). 115SCB (2018), Arbetskraftsbarometern, Vilka utbildningar ger jobb? 116Arbetsförmedlingen (2019), Var finns jobben? Analys av utredningens syften tivet till nästföljande år görs också bedömningar av vilka större trender som råder mot bakgrund av de senaste årens utveckling. Arbetsför- medlingen har enligt regleringsbrev också ett uppdrag att analysera hur myndigheten kan utveckla analyser av utbud och efter- frågan på arbetskraft och kompetensförsörjningsbehov i olika bran- scher, i olika delar av landet samt hur dessa analyser kan användas som ett underlag för att dimensionera utbildningssystemet efter arbets- givares behov.117 På vilket sätt förändras arbetsmarknaden och kompetensbehoven? Utöver konjunktursvängningar som kan påverka arbetsmarknaden på kort sikt pågår också alltid någon form av strukturomvandling som för med sig att yrkesgrupper och branscher växer, krymper eller omformas av bakomliggande trender såsom teknikutveckling. På svensk arbetsmarknad rör det sig ofta om gradvisa förändringar och omställningarna ger vanligen inte upphov till några snabba föränd- ringar. Den starkaste drivkraften bakom strukturomvandling i är automatisering genom ökad användning av datorkraft för att lösa rutinuppgifter, både kognitivt krävande och manuellt rutin- arbete, som tidigare utförts av personal. Än så länge har den inte medfört ökad arbetslöshet eller svåra omställningar för de som varit anställda i jobb i mitten av lönefördelningen. Det beror sannolikt på att förändringarna har skett i en förhållandevis kontinuerlig takt där arbetsmarknaden har hunnit anpassa sig och omställningen har fungerat relativt bra118. Mittenlönejobben119 har inte heller minskat drastiskt utan polariseringen har berott främst på ökat inflöde i låg- och högavlönade jobb. Det är dock inte säkert att takten kommer att ske lika gradvis som den gjort. Det är mycket möjligt att den storskaliga ekonomiska kris som vi befinner oss i kan komma att accelerera förändringen. 117Regleringsbrev för avseende Arbetsförmedlingen 118SOU 2019:65 – Huvudbetänkande. 119Dessa jobb är de som befinner sig i mitten av lönefördelningen. Vad som avses med ”mitten” kan variera beroende på vilka gränsdragningar som görs. I SOU 2019:65 avses yrken där genom- snittslönen ligger i de två mittersta kvartilerna av lönefördelningen. Det är det som avses texten här. Men det är värt att notera att avgränsningen av vilka yrken som utgör mitten har stor påverkan. Analys av utredningens syften En diskussion som pågått handlar om huruvida polarisering kan uttryckas i termer av kvalifikationsnivå. har polariseringsfenomenet beskrivits som att medelkvalificerade jobb minskar i omfattning. Att använda begreppet kvalifikation för att beskriva polariseringen har kritiserats120 då det kan leda till förbiseende av stora grupper på arbetsmarknaden som i allmänhet betraktas som medelkvalificerade då de kräver gymnasial yrkesutbildning, detta gäller t.ex. undersköterskor vilket är största yrkesgrupp och tillika den största gruppen inom gymnasiala yrkesutbildningar. Kvalifika- tionsnivå har ibland likställts med inkomstnivå vilket skapar pro- blem för tolkningen av resultaten då inkomstnivå kan variera på olika kvalifikationsnivåer, exempelvis mätt i längd eller nivå av utbildningen. Hur olika yrken klassificeras påverkar därför tolkningen av resul- taten. Utredningen menar att detta riskerar att leda till en bild av att alla gymnasiala yrkesutbildningar leder till en arbetsmarknad som är krympande.