sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — Sammantaget kan sägas att det både kan finnas fördelar och nack- delar med mindre restriktiva regler vad gäller företagens möjlighet att anställa på visstid. Å ena sidan ökar det företagens flexibilitet och förbättrar möjligheter till anpassning både vid upp och nedgångar i efterfrågan. Dessutom kan visstidsanställningar fungera som en väg in på arbetsmarknaden för grupper med en svag anknytning. Å andra sidan förknippas ofta visstidsanställningar med sämre villkor både när det gäller anställningsskydd, löner, kompetensutveckling och ekonomisk trygghet. Detta är i synnerhet ett problem om visstids- anställningarna inte leder vidare till fasta anställningar och om det därmed är samma individer som under långa perioder innehar olika visstidsanställningar. Det blir en fråga för den empiriska forskningen att försöka klarlägga hur de olika sambanden ser ut. I empiriska studier återfinns ett positivt samband mellan ett starkare anställningsskydd och förekomsten av visstidsanställningar Som diskuteras ovan medför ett starkare anställningsskydd för tills- vidareanställda att arbetsgivarna får starkare incitament att använda sig av visstidsanställningar. Resultaten från ett flertal empiriska studier, som i första hand baseras på jämförelse mellan länder, finner 37Samtliga resultat baseras på återfinns i SCB (2019). resultat som pekar på att denna effekt kan vara av kvantitativ bety- delse (se till exempel Booth m.fl. 2002b; 2007). (2007) undersöker också hur sambandet ser ut för olika demografiska grupper. Han finner dels att ett starkare anställningsskydd ökar den relativa arbetslösheten bland unga, utrikes födda och möjligen också bland kvinnor, dels att starkare anställningsskydd ökar den relativa förekomsten av tillfälliga anställningar bland lågkvalificerade arbets- tagare, unga, infödda kvinnor och i synnerhet utrikes födda kvinnor. Det finns även studier för enskilda länder, bland annat , där graden av anställningsskydd varierar med företagsstorlek. Här åter- finns att företag vars anställda har ett starkare anställningsskydd i högre utsträckning använder visstidsanställningar än företag vars anställda har ett svagare anställningsskydd (Hijzen m.fl. 2017). Författarna av studien argumenterar också för att en ökad använd- ning av visstidsanställda har en negativ inverkan på produktiviteten. I en studie som inkluderar ett stort antal utvecklingsländer analy- seras dels sambandet mellan anställningsskydd och internutbild- ningar, dels sambandet mellan anställningsskyddet och visstids- anställningar. Här återfinns att när anställningsskyddet för fast anställda är relativt starkt använder företag i större utsträckning utbildning för att anpassa arbetskraftens kompetens till den tekniska utvecklingen. Men här återfinns också att de är mer benägna att använda tillfälliga anställningar för att öka flexibiliteten (och 2013). Studier visar också att förändringar i regelverket som gör det lättare för företag att ha visstidsanställda ökar före- komsten av dessa anställningar (2010). I en studie av Skedinger (2011) analyseras sambandet mellan graden av anställningsskydd och förekomsten av ofrivilliga visstids- anställningar med hjälp av data från över 20 europeiska länder för perioden –2009.38 Graden av anställningsskydd mäts med hjälp av ett index framtaget av OECD.39 Utifrån de resultat som framkommer drar Skedinger (2011) slutsatsen att ett mer strikt anställningsskydd tycks öka förekomsten av ofrivilliga visstids- anställningar. Detta gäller framför allt för yngre arbetstagare. 38Andel ofrivilliga visstidsanställda mäts utifrån hur många som uppger att det huvudsakliga skälet till att de har en visstidsanställning var: ”Kunde inte hitta en tillsvidareanställning” (Could not find permanent job). 39Se t.ex. (2013) och kapitel 11 i denna volym för en beskrivning av indexet samt för en diskussion av möjliga problem med indexet. Sammantaget ger alltså den empiriska forskningen ett relativt entydigt stöd för att det finns ett positivt samband mellan graden av anställningsskydd och förekomsten av visstidsanställningar. Det finns även andra skäl för arbetsgivare att anställa på visstid. Det kan handla om att kunna anpassa storleken på personalstyrkan efter variationer i efterfrågan eller om att ersätta ordinarie personal vid tillfällig frånvaro. Ytterligare ett skäl för arbetsgivare att anställa på visstid är att det kan fungera som ett sätt att ”testa” arbetstagare innan ett beslut om tillsvidareanställning tas (se till exempel Gash 2008 och Korpi och 2001). När det gäller utbudssidan är en fråga varför vissa arbetstagare har dessa former av anställning snarare än en tillsvidareanställning då visstidsanställningar ofta uppfattas som mindre attraktiva ur ett arbetstagarperspektiv (se t.ex. Kalleberg m.fl. 2000; Booth m.fl. 2002a). För vissa individer kan det vara ett aktivt val att ha en form av anställning som innebär en svagare anknytning till en enskild arbetsgivare. Anledningar kan vara att individen vill ha variation både vad gäller arbetsplatser och arbetsuppgifter eller att individen är osäker på vilken typ av arbetsuppgifter han eller hon vill arbeta med. För andra individer är en visstidsanställning inte ett aktivt val utan det handlar snarare om svårigheter att få en tillsvidareanställning. Skäl till detta kan till viss del kopplas till det som diskuterades ovan –att arbetsgivaren anser att det finns en (för stor) risk förknippad med att erbjuda tillsvidareanställningar då kostnaden för att säga upp arbetstagare vid felaktiga rekryteringar är hög. En studie baserad på data från visar att arbetstagares benägenhet att acceptera en visstidsanställning hänger samman med personens förhandlingsstyrka i relation till arbetsgivaren. Personer med högre kvalifikationer och högre socioekonomisk status är mindre benägna att acceptera en visstidsanställning medan personer med lägre kvalifikationer och som har varit arbetslösa accepterar denna form av anställning i högre utsträckning (Auspurg och Gundert 2015). Konsekvenser för individen av att ha en visstidsanställning Som nämndes ovan anses visstidsanställningar vara förknippade med en rad mindre fördelaktiga villkor jämfört med tillsvidareanställ- ningar. Att inte ha en fast anställning kan också medföra svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden och i samhället. Det kan exem- pelvis innebära svårigheter att få banklån och därmed svårigheter att köpa en bostad eller en bil. Osäkerheten av att inte ha en fast anställ- ning kan också ha en negativ inverkan på hälsa och välmående.40 Löneskillnader mellan arbetstagare med olika form av anställning har analyserats med hjälp av svenska registerdata för perioden –2015 (Calmfors m.fl. 2018; Skedinger 2018). När hänsyn har tagits till skillnader i en stor mängd observerbara egenskaper, till exempel ålder, utbildning, kön, födelseland och sektor, återfinns relativt små löneskillnader mellan arbetstagare med olika typer av anställnings- kontrakt. Skillnaderna är mindre jämfört med vad som har återfunnits i internationella studier som använt jämförbara metoder (Calmfors m.fl. 2018). Möjliga förklaringar som nämns är den sam- manpressade lönestrukturen på svensk arbetsmarknad och kollek- tivavtalens täckningsgrad (Skedinger 2018). Visstidsanställningar leder i viss utsträckning till tillsvidareanställningar Även om det finns vissa negativa aspekter förknippade med att ha en visstidsanställning kan det ur individens perspektiv innebära något positivt om det fungerar som en språngbräda in på arbetsmarknaden, det vill säga om det fungerar som ett sätt att gå från arbetslöshet eller ekonomisk inaktivitet, via en visstidsanställning, vidare till en fast anställning. Om många av dem som har tillfälliga anställningar bara har det tillfälligt och därefter har goda chanser att övergå till en tills- vidareanställning behöver det inte vara något negativt. Men om över- gångssannolikheten är liten och det är samma personer som under 40Det finns en del metodologiska problem kopplat till att undersöka sambandet mellan anställningsform och hälsa. Exempelvis kan det finnas problem med så kallad omvänd kausa- litet, dvs. att hälsotillståndet påverkar möjligheten att få en tillsvidareanställning. Men det finns studier som försöker att ta hänsyn till detta och finner ett samband mellan att ha en tillfällig anställning och högre grad av psykisk stress jämfört med att ha en fast anställning. Se Waenerlund m.fl. (2011) för en diskussion. har de tillfälliga anställningarna kan det bidra till en tudel- ningen på arbetsmarknaden. Det finns en förhållandevis stor mängd litteratur, både inom nationalekonomi, sociologi och arbetsvetenskap, som undersöker i vilken utsträckning visstidsanställda övergår till tillsvidareanställ- ningar.41 I en studie av m.fl. (2017) studeras tillfälliga anställningar med hjälp av AKU-data för . Här delas visstids- anställningar upp i; provanställningar, vikariat, behovsanställning, anställning och säsongsanställning. Totalt sett har av de tidsbegränsat anställda uppnått en tillsvidareanställ- ning . Analysen av övergångssannolikheten för arbets- tagare med olika typer av visstidsanställningar visar att vikariat och provanställningar är de former som i störst utsträckning leder till tillsvidareanställning. Behovsanställda och säsongsanställda har betyd- ligt lägre odds för att ha en tillsvidareanställning , jäm- fört med de som har ett vikariat. Tidigare studier baserade på av (2001) och Wallette (2004) visar att övergångssanolikheten till en tillsvidare- anställning är högst bland dem med provanställningar. (2011) finner vidare att vikariat och projektanställningar i högre grad leder till en stabil arbetsmarknadsetablering medan behovsanställ- ningar och säsongsanställningar i högre utsträckning leder till en mer osäker arbetsmarknadssituation. I och med att marginalgrupper är överrepresenterade bland de visstidsanställda i blir en viktig fråga om dessa anställningar utgör en språngbräda till tillsvidareanställningar för dessa grupper. Calmfors m.fl. (2018) undersöker övergångssannolikheten från olika visstidsanställningar till en tillsvidareanställning där över- gången jämförs med sannolikheten att övergå från arbetslöshet till en tillsvidareanställning. Detta är i någon mening ett försök att svara på frågan om en visstidsanställning lönar sig bättre än att vara arbets- lös. I analysen skattas sannolikheterna separat för inrikes- och utrikes födda. De finner, i likhet med m.fl. (2017), att viss- tidsanställningar överlag fungerar som språngbrädor till tillsvidare- anställningar. 41Det finns flera internationella studier som ger stöd för språngbrädeshypotesen. Se till exem- pel Ichino m.fl. (2008), Booth m.fl (2002), Givord och (2015), (2015). Vid en uppdelning efter typ av visstidsanställning framkommer, i likhet med tidigare studier, att det finns skillnader i övergångs- sannolikhet mellan olika typer av visstidsanställningar. Det fram- kommer också vissa skillnader mellan inrikes- och utrikes födda. Relativt att vara arbetslös är det för inrikes födda framför allt prov- anställningar, vikariat och allmän visstidsanställning som är förenade med en högre övergångssannolikhet. Övergången från behovs- och timanställningar till tillsvidareanställningar är bara marginellt högre än övergången från arbetslöshet till en fast anställning.42 För utrikes födda tycks alla typer av visstidsanställningar vara förenat med en högre övergångssannolikhet till fasta anställningar relativt över- gången från arbetslöshet till en tillsvidareanställning. En slutsats som dras i Calmfors m.fl. (2018) är att utrikes födda tycks tjäna relativt mer på att ha en visstidsanställning jämfört med att vara arbetslös, än vad inrikes födda gör. Författarna menar vidare att det är anmärkningsvärt att behovs- och timanställningar samt ”övriga” kontrakt i större utsträckning tycks fungera som språngbrädor för utomeuropeiskt födda än för inrikes födda när jämförelsen görs med arbetslösa. Behovs- och timanställningar är former av visstidsanställ- ningar som i tidigare litteratur har benämnts som former som är mer osäkra.43 En slutsats som dras är att om regelverket för visstids- anställningar görs mer restriktivt är risken att det skapas färre viss- tidsanställningar med en minskad sysselsättning som följd. Detta kommer då sannolikt att främst drabba grupper som redan har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Beträffande sambandet mellan graden av anställningsskydd, där reglerna för uppsägningar utgör en viktig komponent, tycks det i litteraturen finnas en konsensus kring att ett svagare anställnings- skydd är associerat med fler nyanställningar och fler uppsägningar. När det gäller effekterna på total sysselsättning och arbetslöshet är 42Behovs- och timanställda har 1,9 procentenheters högre sannolikhet än arbetslösa att få en fast anställning. För provanställda är övergångssannolikheten högre och för dem med vikariat och allmän visstidsanställning är övergångssannolikheten 12,1 procent- enheter högre (Calmfors m.fl. 2018). 43Se t.ex. m.fl. (2017) och Wingborg (2019) för en diskussion kring detta. resultaten mer blandade och det är svårt att dra några definitiva slut- satser. En möjlig effekt är dock att sammansättningen av gruppen arbetstagare påverkas, vilket resultaten i några av de ovan disku- terade studierna tyder på. Ett starkare anställningsskydd tycks gynna grupper som redan är etablerade på arbetsmarknaden och missgynna grupper med en svagare ställning, till exempel ungdomar och utrikes födda. I den nationalekonomiska litteraturen ses anställningsskyddet som en kostnad för arbetsgivare och ju mer omfattande skyddet är för arbetstagarna desto högre blir kostnaden för arbetsgivaren. Detta antas påverka både företagens och de anställdas beteende på olika sätt. Det finns ett stort antal svenska studier som undersöker effek- ten av införandet av möjligheten för arbetsgivare med högst tio arbetstagare att undanta högst två arbetstagare från turordnings- reglerna på flera olika utfall på arbetsmarknaden. Möjligheten att undanta två arbetstagare från turordningsreglerna kan ses som en försvagning av anställningsskyddet och därmed som en minskning av kostnaden för företagen. Sammanfattningsvis kan sägas att studierna finner stöd för att införandet av tvåundantaget ledde till att både nyanställningar och uppsägningar ökade men att den totala effekten på sysselsättningen var nära noll. Vidare återfinns att undantaget ledde till att framför allt de korta sjukskrivningarna minskade, vilket kan ses som en indikation på att produktiviteten ökade. Regelförändringen tycks också ha lett till ett minskat uttag av tillfällig föräldrapenning (vård av barn) bland de fäder som direkt påverkades av undantaget. Andra studier har använt mer direkta mått på produktivitet såsom ekonomiskt mervärde per anställd (value added), och finner också stöd för att produktiviteten ökade som ett resultat av regelförändringen. Andra studier har undersökt effekten av tvåundantaget på vilken typ av arbetstagare som anställs. En studie finner att undantaget medförde att fler nyanställda kom direkt från arbetslöshet, vilket tolkas som en indikation på att arbetsgivaren blir mer benägen att anställa arbetstagare där arbetsgivaren upplever en större osäkerhet vad gäller personens produktivitet. Dock gäller ökningen bara arbetslösa med kort arbetslöshetsperiod och de med högre utbild- ning, det vill säga undantaget tycks inte underlätta för mer utsatta grupper att få en anställning, som till exempel långtidsarbetslösa. Ytterligare en studie analyserar sammansättningen av de som anställs genom att definiera ett mått på den lägsta produktivitetsnivån hos nyanställda. Syftet är att undersöka hur införandet av tvåundantaget påverkade kvalifikationerna hos de anställa. Här återfinns, i linje med vad som förväntas utifrån teori, att lägstanivån på arbetstagarnas produktivitet går ner efter införandet av undantaget, det vill säga arbetsgivarna blir mer benägna att anställa personer med lägre pro- duktivitet. Författarna av de två ovan nämnda studierna drar, utifrån sina resultat, slutsatsen att införandet av tvåundantaget 2001 i viss utsträckning ökade arbetsgivarnas benägenhet att anställa personer med lägre (förväntad) produktivitet. Vidare dras slutsatsen att det kan krävas utökade möjligheter att frångå turordningsreglerna för att arbetsgivarna ska bli mer benägna att anställda personer med svagare ställning på arbetsmarknaden och för att sysselsättningen för dessa personer ska påverkas. I och med den pågående strukturomvandlingen, som bland annat inneburit en ökad digitalisering och automatisering, har det argu- menterats för att arbetstagarnas kvalifikationer kommer att bli allt viktigare för deras trygghet på arbetsmarknaden. Hur det livslånga lärandet bäst främjas är viktigt för att säkra den framtida kompetens- försörjningen på arbetsmarknaden. Frågan kring hur arbetsgivarnas ansvar för kompetensutveckling inom ramen för anställningen kan stärkas ingår bland de frågor som utredningen analyserar. Men flera viktiga aspekter av frågan kring det livslånga lärandet ligger utanför utredningens uppdrag. I litteraturgenomgången i underlagsrappor- ten diskuteras ett antal policyinstrument som har använts i andra länder för att främja kompetensutvecklingen. Det handlar dels om olika typer av subventioner, eller skattelättnader, för arbetsgivare som finansierar olika former av utbildning för sina anställda, dels om system baserade på avgifter som arbetsgivare betalar in och som sedan kan användas för kompetensutveckling av de anställda. I vissa länder har också ett system med subventioner, eller så kallade vouchers, riktade till enskilda individer använts. För del har inte något av dessa policyinstrument använts i större skala. Arbets- givares och arbetstagares skyldigheter att anordna respektive delta i kompetensutveckling regleras inte heller i lag. Det som i har störst likheter med ett sammanhållet system för utbildningsinsatser för de som redan är yrkesverksamma men som riskerar att bli upp- sagda är omställningsavtalen som administreras av de olika om- ställningsorganisationerna på arbetsmarknaden. I underlagsrappor- ten lyfts också några exempel på avtalsbaserade överenskommelser gällande kompetensutveckling för arbetare och tjänstemän fram. Där behandlas dessutom frågor om branschvalidering. Arbetsgivare med kollektivavtal är knutna till omställningsfonderna som finan- sieras genom att arbetsgivarna betalar en viss andel av den totala lönekostnaden till fonderna. Andelen varierar mellan olika avtal och för arbetare inom privat sektor är andelen av den totala lönekostnaden. Det är inte personer som sagts upp som själva ansöker om stöd utan det är i stället företagen som tillsammans med facken ansöker om stöd för samtliga uppsagda som omfattas av avtalet. För arbetstagare anställda på företag utan kollektivavtal finns inte denna möjlighet. En uppskattning är att av den svenska arbetskraften omfattas av omställningsavtal (2018). Det är svårt, baserat på det som framkommit i tidigare forskning, att dra någon slutsats kring vilken typ av system för kompetens- utveckling inom ramen för anställningen som fungerar mest effek- tivt. Både skattelättnader och avgiftssystem tycks medföra att det i första hand är personer med en redan stark ställning på arbets- marknaden som gynnas och att det i första hand är större arbets- givare som erbjuder kompetensutveckling. Beträffande individuella utbildningskonton, eller subventioner direkt riktade till individen, är ett sådant system förknippad med både fördelar och nackdelar. För att ett sådant system ska fungera effektivt blir det viktig att fundera över hur det ska utformas. Exempelvis drar slutsatsen att stödet i befintliga system ofta är (för) lågt och att det kan behöva kompletteras med stöd från andra system. Dessutom är det inte ovanligt att det finns krav på viss grad av egenfinansiering vilket kan leda till att de med redan höga inkomster och stark position på arbetsmarknaden är de som gynnas. Det är inte heller helt uppenbart utifrån vilka kriterier ett system för kompetensutveckling ska bedömas, eller utvärderas. Ett möjligt mått på hur väl kompetensutveckling eller omställningsinsatser har fungerat är hur det tar för de som sagts upp att få ett nytt Ett annat sätta att mäta insatsernas effektivitet på skulle vara att undersöka risken att bli uppsagd. Men som diskuterades ovan finns det skäl att tro att det finns skillnader mellan arbetstagare som tar del av, respektive inte tar del av, kompetensutvecklingsinsatser som också påverkar de ovan nämnda utfallen. Andra kostnader vid uppsägning Inom nationalekonomisk forskning antas anställningsskyddet ut- göra en kostnad för arbetsgivaren där ett starkare skydd för arbets- tagaren utgör en högre kostnad för arbetsgivaren. Höga kostnader förknippade med uppsägningar av personliga skäl antas ha samma effekt på uppsägningar och nyanställningar som höga kostnader förknippade med uppsägningar på grund av arbetsbrist. Det vill säga att höga kostnader medför lägre rörlighet på arbetsmarknaden både genom färre uppsägningar och färre nyanställningar. Det finns förhållandevis få tidigare studier som direkt analyserar effekten av en förändrade kostnader för att säga upp arbetstagare på sysselsättning och rörlighet. Resultaten från de studier som finns, framförallt för länder i , indikerar att både nyanställningar och uppsägningar påverkas i viss utsträckning men att effekten på nettoflödena är marginell. Effekterna kan i de här delarna antas likna dem som diskuterats vad gäller utökade undantag från turordnings- reglerna som innebär minskade kostnader i samband med uppsäg- ningar på grund av arbetsbrist. Exempel på förändringar som har genomförts i andra länder är förenklade rutiner och mindre administration i samband med upp- sägningar av personliga skäl för företag med högst tolv anställda (). I en utvärdering av reformen återfinns inte någon signi- fikant effekt på jobbflöden (2009). Dock återfinns en liten effekt på nyanställningar men detta resultat är inte robust. Inte heller återfinns någon effekt på löner. Däremot tyder resultaten på att företagens resultat påverkas positivt av minskade kostnader för att säga upp av personliga skäl. Detta kan möjligen förklaras av att arbets- tagarnas beteende påverkas – om risken för att bli uppsagd av person- liga skäl ökar kan det ha en positiv effekt på arbetstagarnas arbets- insats vilket leder till förbättrat resultat för företagen. En annan förändring som analyserats i litteraturen är när man i tog bort rätten att återgå i tjänst om en uppsägning på osaklig grund ogiltigförklarades i företag med 15 eller fler arbetstagare (och 2019). Här har forskare funnit att sänkningen av uppsägningskostnaden i de företag som omfattades av regel- förändringen ledde till ökade uppsägningar i just dessa företag. Det finns flera olika skäl till att arbetsgivare använder visstids- anställningar. Det kan handla om att kunna anpassa storleken på personalstyrkan efter variationer i efterfrågan eller om att ersätta ordinarie personal vid tillfällig frånvaro. Ytterligare ett skäl för arbetsgivare att anställa på visstid är att det kan fungera som ett sätt att ”testa” arbetstagare innan ett beslut om tillsvidareanställning tas. Det finns skäl att tro att arbetsgivarens efterfrågan på visstids- anställningar ökar när anställningsskyddet för dem med en tills- vidareanställning är starkt. Detta samband har fått stöd inom den empiriska forskningen, både i studier baserade på jämförelser mellan länder och baserat på jämförelser mellan företag med olika grad av anställningsskydd för tillsvidareanställda inom ett och samma land.