sou · H8B313 · 2020-03-05 00:00:00 — Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att kartlägga vilka lagstiftningstekniker som används vid kriminalisering av överträdelser av EU-bestämmelser inom olika områden i och ett urval av andra EU-medlemsstater. Syftet med uppdraget är att väga för- och nackdelar med olika lagstiftnings- tekniker för att kriminalisera överträdelser samt att föreslå en eller flera tekniker som skulle kunna användas inom rättsområden där det finns ett stort antal EU-bestämmelser. Utredaren ska även lämna författ- ningsförslag till hur straffbestämmelserna i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiske- politiken ska utformas när det gäller överträdelser av EU-bestäm- melser. Som särskild utredare förordnades expeditions- och rättschefen, numera rättschefen på , . Som experter i utredningen förordnades kanslirådet (), ämnesrådet (), ämnesrådet (Statsrådsberedningen), kanslirådet (Miljödeparte- mentet) och ämnesrådet (Statsrådsberedningen). () förordnades att vara expert i utredningen och ersätta som entledigades . Rättssakkunnige (Statsrådsberedningen) förordnades att vara expert i utred- ningen och ersätta som ent- ledigades . Som expert att biträda utredningen förord- nades verksjuristen (Havs- och vattenmyndigheten). Som sekreterare anställdes hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnas betänkandet Att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar (SOU 2020:13). Uppdraget är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787)............... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken Utredningens uppdrag och arbete................................ Genomförandet av uppdraget ................................................ Avgränsningen av uppdraget .................................................. EU och straffrätten .................................................... 3.2EU-rättsliga krav på sanktioner vid överträdelser av bestämmelser i ...................................... Straffrättslig lagstiftning på EU-nivå..................................... Regler och principer vid kriminalisering När kriminalisering bör användas .......................................... Hur kriminalisering bör användas – normgivning ................ Legalitetsprincipen i praxis..................................... 4.4 Lagens och straffbestämmelsens tillämpningsområde ......... 4.4.2Lagens syfte och tillämpningsområde sätter den yttre ramen för det straffbara området........... 4.4.3Straffbestämmelsens tillämpningsområde anger den närmare ramen för det straffbara Regleringen av blankettstraffbud ........................... 4.5 Högsta domstolens uttalanden om blankettstraffbud ......... Krav på uppsåt eller straffbar oaktsamhet?........................... Straffskalor och straffvärde.................................................... i straffbestämmelser (blankettstraffbud)....................... Allmänt om normutfyllnad .................................... hänvisningsnormer – begreppens betydelser......... Indelning och klassificering utifrån 5.2 Särskilt om statiska och dynamiska hänvisningar................. 5.2.2Hänvisningar i författningstext – riktlinjer Statiska och dynamiska hänvisningar – överväganden och uttalanden i förarbeten 5.3 Tillkännagivanden som normspridningsteknik .................... 5.3.1En guide till handlingsnormerna bakom Exempel på tillkännagivande................................... 5.4Blankettstraffbud med koppling till EU-rättsakter – krav på subjektiv täckning ................................................... Kartläggningens uppbyggnad och innehåll ........................... Lagstiftningsteknik 1: Öppen och statisk hänvisning .......... Beskrivning av lagstiftningstekniken ..................... Läkemedelslagen (2015:315)................................... Lagstiftningsteknik 2: Öppen och dynamisk hänvisning... Beskrivning av lagstiftningstekniken ................... 6.3.2Fiskelagen (1993:787), lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om 6.3.3Livsmedelslagen (2006:804), lagen (2006:805) om animaliska biprodukter och djurskyddslagen (1988:534)/(2018:1192) ............ Ytterligare exempel inom samma kategori........... 6.4 Lagstiftningsteknik 3: Sluten och statisk hänvisning ......... Beskrivning av lagstiftningstekniken ................... Läkemedelslagen (2015:315)................................. 6.5 Lagstiftningsteknik 4: Sluten och dynamisk hänvisning .... (1998:808) ......................................... Fiskelagen (1993:787) ........................................... Djurskyddslagen (2018:1192)............................... 6.5.5Lagen (1996:95) om vissa internationella 6.6Lagstiftningsteknik 5: Straffbara gärningar anges 6.6.2Livsmedelslagen (2006:804) och lagen (2006:805) om foder och animaliska hänvisningar till andra författningar .................... 6.6.4Straffbestämmelser med varierande grad av extern normutfyllnad ....................................... 6.7Internationell utblick – sanktionsbestämmelser i urval av EU:s medlemsstater ......................................................... Överväganden och slutsatser ..................................... Att utvärdera olika lagstiftningstekniker............. Vad avses här med effektivitet?............................ 7.1.3Är blankettstraffbud en lämplig 7.1.4Överträdelsens allvar kan påverka utformningen av straffbestämmelsen................... 7.2 Förslag om utformning av straffbestämmelser................... Behov av ett mer enhetligt förhållningssätt......... 7.2.2Behov av kriminalisering samt fastställande av straffvärde och krav på uppsåt eller 7.2.3Straffbestämmelser med en fullständig Öppna och dynamiska blankettstraffbud ............ 7.2.5Blankettstraffbud med en vid hänvisning, exempelvis till ett lagstiftningsområde ................ Kravet på subjektiv täckning ................................ 7.3 Tillkännagivanden som lagstiftningsteknik ........................ Straffbestämmelser i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken...... och EU:s reglering på fiskeriområdet ................... Svenska bestämmelser på fiskeområdet ............... EU-rättsakter på fiskeområdet ............................. 8.2.3Lagstiftningstekniken med hänvisningar till EU:s förordningar om den gemensamma fiskeriförordningar – regelverk i förändring ....... 8.3Tillsyn och tillämpning av nuvarande straffbestämmelser inom fisket............................................ 8.3.1Fiskerikontroll – samverkan mellan flera Åtal 2016–2018 ...................................................... Analys och förslag på fiskets område ......................... 9.1Förslag som avser både fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den 9.1.1Allmänt om ändringsförslagen i de båda Behovet av kriminalisering.................................... 9.1.3Fängelse endast för särskilt allvarliga 9.1.4Särskilt allvarliga överträdelser anges med fullständiga brottsbeskrivningar................... 9.2 Förslag till ändringar i fiskelagen (1993:787)...................... Särskilt allvarliga överträdelser enligt 40 § fiskelagen ........................................................ Ny bestämmelse för ren bötesbrottslighet .......... Förhållandet till 41 § fiskelagen............................ 9.3 Förslag till ändringar i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken........... 9.3.1Särskilt allvarliga överträdelser i 11 § lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ................. Ny bestämmelse för ren bötesbrottslighet.......... 9.4Gränsdragning i förhållande till bestämmelser om administrativa sanktionsavgifter ................................... 9.5Regeringen tillkännager de EU-förordningar som kompletteras av lagarna................................................ Försök och förberedelse ...................................................... Förhållandet till straffbestämmelser i andra lagar .............. 9.9Följder av att fängelse inte längre finns i straffskalan för viss brottslighet .............................................................. Konsekvenserna av utredningens förordade 10.2Konsekvenserna av utredningens förslag till ändringar i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den Förslaget till lag om ändring i fiskelagen (1993:787) ......... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma Som medlemsstat i Europeiska Unionen är liksom övriga med- lemsstater skyldig att införa effektiva, proportionella och avskräck- ande sanktioner vid överträdelser av EU-förordningar. Hur sådana sanktioner utformas är huvudsakligen upp till varje medlemsstat att avgöra utifrån medlemsstatens egna förutsättningar, dvs. i förhållande till medlemsstatens grundlagar och rättstraditioner. I har över- trädelser av EU-förordningar oftast kriminaliserats genom olika typer av blankettstraffbud, vars innehåll, dvs. själva handlingsnormen, framgår av EU-förordningar eller annan författning som kom- pletterar dessa förordningar. Utredningen har haft i uppdrag att kartlägga vilka lagstiftnings- tekniker som används vid kriminalisering av överträdelser av EU-bestämmelser inom olika områden i och ett urval av andra EU-medlemsstater. Utredningen ska väga för- och nackdelar med olika lagstiftningstekniker och föreslå en eller flera tekniker som skulle kunna användas i inom rättsområden där det finns ett stort antal EU-bestämmelser. Utredningen har därtill haft i upp- drag att lämna författningsförslag till hur straffbestämmelserna i fiske- lagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska utformas när det gäller överträdelser av EU-bestämmelser. Utformningen av straffbestämmelser vid överträdelser av EU-förordningar Utredningen har kartlagt hur och i vilka situationer olika lagstiftnings- tekniker kan användas inom rättsområden där det finns ett stort antal EU-bestämmelser. De förutsättningar som föreligger i olika lagstiftningsärenden där behov finns av att sanktionera överträdelser av normer som återfinns i EU-förordningar kan skilja sig åt på många olika sätt, bland annat såvitt avser mängden EU-förordningar som berörs och komplexi- teten i regelverket. Det har under dessa förutsättningar varken varit möjligt eller lämpligt att rekommendera endast en teknik eller metod för att utforma nödvändiga straffbestämmelser. Detta hindrar dock inte att det går att hävda att det finns exempel på tekniker och meto- der som i ett tänkt normalfall, utifrån en sammanvägning av krav på såväl effektivitet som rättssäkerhet, i första hand bör övervägas. Det finns ett visst värde i att den lagstiftning som straffbelägger normer i EU-förordningar ges en mer enhetlig utformning än vad som är fallet . Utredningen lämnar mot denna bakgrund vissa gene- rella rekommendationer för att underlätta framtida lagstiftnings- arbeten som kan sammanfattas enligt följande. Innan val av metod för utformning av en straffbestämmelse aktualiseras bör lagstiftaren först överväga om överträdelser av de EU-rättsliga normerna måste vara kriminaliserade eller om en annan mindre ingripande sanktionsform kan användas. Om överträdel- serna är så pass allvarliga att användning av straffrätt är nödvändig bör även övervägas om såväl uppsåtliga som oaktsamma handlingar ska bestraffas och hur straffskalan ska utformas. Beträffande utformningen av straffbestämmelser bör i första hand övervägas om straffbestämmelserna kan utformas med fullständiga brottsbeskrivningar. Förordandet av just brottsbeskrivningar grundar utredningen i att straffbestämmelser som kan leda till ingripande straffrättsliga påföljder bör utformas på ett sätt som gör att den som kan drabbas av sanktionen får bättre förutsättningar att på förhand bilda sig en korrekt uppfattning om det straffsanktionerade området genom att ta del av själva straffbestämmelsen. Brottsbeskrivningar har även andra fördelar, bl.a. att beskrivningen av den brottsliga gär- ningen inte är så känslig för förändringar i de EU-förordningar som Förändringar i EU-förordningarna som innebär att artiklar flyttas eller kompletteras behöver inte leda till ändringar i den svenska straffbestämmelsen så länge överträdelsen fortfarande ryms inom straffbestämmelsens ordalydelse. Det är inte alltid möjligt att kriminalisera överträdelser av EU-förordningar med straffbestämmelser som uttömmande beskriver de brottsliga gär- ningarna. Skäl för att välja annan lagstiftningsteknik kan exempelvis vara att de EU-rättsliga normerna är omfattande och dessutom detaljerade och specifika. Det kan i sådana situationer vara svårt att utforma en brottsbeskrivning som täcker alla otillåtna förfaranden och exkluderar alla tillåtna förfaranden. För det fall det inte anses möjligt eller lämpligt att utforma straff- bestämmelser med brottsbeskrivning, bör i andra hand övervägas en utformning med blankettstraffbud i vilka som huvudregel hänvisas till de EU-förordningar där de normer som straffbeläggs finns. Hän- visningarna bör normalt inte göras till en viss lydelse av EU-förord- ningarna, utan en s.k. dynamisk hänvisning bör övervägas. Om det finns behov av det bör blankettstraffbud förses med en ram av begränsande rekvisit. När det inte är praktiskt möjligt eller lämpligt att i ett blankett- straffbud hänvisa till enskilda EU-förordningar bör en hänvisning till ett visst lagstiftningsområde övervägas. Det bör i sådana fall även följa ett krav att regeringen i ett tillkännagivande anger i vart fall de huvudsakliga EU-förordningarna (grundförordningar) som omfat- tas. Straffbestämmelsen bör i sådana fall också avgränsas genom att den innehåller begränsande rekvisit som ger en ram för tillämpnings- området. Som huvudregel bör eftersträvas att straffbestämmelserna utfor- mas så att det inte krävs uppsåt eller oaktsamhet i förhållande till utfyllnadsnormernas existens och innehåll. Förslag till straffbestämmelser i fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska i egenskap av medlemsstat i EU införa sanktioner vid över- trädelser av EU-förordningar på fiskets område. Utredningen lämnar flera förslag till ändringar i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, bl.a. att straffbestämmelser i respektive lag ska formuleras som brotts- beskrivningar i de delar överträdelserna anses vara så straffvärda att de ska kunna sanktioneras med fängelsestraff. Utredningen lämnar också förslag till hur sådana bestämmelser kan utformas i respektive lag. Förslagen till straffbestämmelser med fängelse i straffskalan be- skriver huvudsakligen sådana brott som anses allvarliga enligt EU:s IUU-förordning (EU:s förordning om olagligt, orapporterat och oreglerat fiske). Utredningen lämnar även förslag till bestämmelser som krimi- naliserar överträdelser på bötesnivå, vilka enligt förslaget ska utformas som blankettstraffbud som innehåller en ram som närmare anger det kriminaliserade området. Utredningen föreslår vidare att administrativa sanktionsavgifter inte ska ha företräde framför straffbestämmelser som sanktionerar överträdelser som kan leda till fängelsestraff. För att ytterligare öka medvetenheten om vilka handlingsnormer i gällande EU-förordningar straffbestämmelserna gäller, föreslår utred- ningen också att det ska införas bestämmelser om att regeringen i ska ge till känna vilka grundförordningar respektive lag kompletterar. Utredningens förslag innebär också att det kriminaliserade om- rådet inom fisket utökas genom att även överträdelser av EU-för- ordningar som begås av oaktsamhet ska vara kriminaliserade. För att undvika oönskade gränsdragningsproblem vid behov av tvångsmedelsanvändning föreslår utredningen en särskild bestäm- melse om rätt att göra husrannsakan även för misstänkta över- trädelser på bötesnivå. 1.1Förslag till lag om ändring i fiskelagen (1993:787) Härigenom föreskrivs i fråga om fiskelagen (1993:787)1 dels att 37 a, 38 a, 39 och 39 a §§ ska upphöra att gälla, dels att 37, 40, 40 b och 41 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 a och 34 a §§, och närmast före 3 a § en ny rubrik av följande lydelse. Lagen kompletterar sådana be- stämmelser i EU-förordningar som faller inom lagens tillämpnings- Regeringen ska i Svensk vilka förordningar som avses. I fråga om EU-förordningar som regeringen på samma sätt som i som kompletteras av denna lag. 37a § 2014:1026. 38a § 2017:945. 39a § 2017:945. Till böter eller fängelse i högst döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet1. riktar fiskeinsats mot en art eller ett bestånd som omfattas av fiskestopp, moratorium eller fiske- förbud eller fiskar i ett område med fiskeförbud eller fiskestopp,2. fiskar med förbjudna fiske- redskap eller fiskemetoder eller fiskar med fiskeredskap som används eller har modifierats på 28 kap. 1 § får göras för brott enligt denna lag även om påföljden för brottet endast kan bestämmas till böter. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1.utan lov fiskar i vatten där annan har enskild fiskerätt, 2.utan någon myndighets tillstånd enligt denna lag fiskar där sådant tillstånd behövs, eller 3.sätter ut eller placerar ett fiskeredskap eller en anordning i strid med vad som gäller om fiskådra eller placerar eller använder ett fiskeredskap eller en annan anordning i strid med vad som gäller ien sådan fredningszon som avses i 18 a § döms till böter eller fängelse i döms, i annat fall än som avses högst , om inte annat följer i 40 §, till böter eller fängelse i av 41 §. högst , om inte annat följer av 41 §. I ringa fall ska inte dömas till I ringa fall ska det inte dömas Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter som meddelats med stöd av 19 §, 20 § första stycket eller 21–23 §§ döms till böter eller fängelse i högst , om inte annat följer av 41 §. 2Senaste lydelse 2010:901. 3Senaste lydelse 2003:251. Till samma straff döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet bryter mot EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken genom otillåtet fiske eller genom att ett sätt som inte är tillåtet eller fiskar med fler än högsta tillåtna antal fiskeredskap, 3.fiskar utan giltig licens, god- kännande eller tillstånd för den fiskeverksamhet som bedrivs eller vid upprepade tillfällen eller i större omfattning fiskar utöver före- skriven eller individuellt fastställd tillåten fångstmängd, 4.omlastar eller deltar i fiske- verksamhet med fiskefartyg som har deltagit i olagligt, orapporterat eller oreglerat fiske, 5.vid upprepade tillfällen eller istörre omfattning kastar ut fångst som omfattas av landnings- skyldighet eller vid upprepade till- fällen eller i större omfattning behåller ombord, omlastar eller landar fångst som ska återutsättas, 6.underlåter att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla uppgifter om position, däribland uppgifter som ska sändas med satellitbaserat kontrollsystem för fartyg, eller vid upprepade till- fällen underlåter att fullgöra skyldigheten att registrera, rapportera eller anmäla fångst eller fångstrelaterade uppgifter, eller 7.använder fiskeredskap med falsk eller dold märkning. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. behålla fisk ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta, föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om förvaring av fiskeredskap ombord eller om anmälnings- eller uppgiftsskyldighet. Vad nu sagts gäller bara om inte annat följer av 41 §.Till ansvar enligt första eller andra stycket skall inte dömas om gärningen är ringa. Till ansvar enligt första stycket ska inte dömas om gärningen är belagd med straff i eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Den som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket döms till ansvar enligt 23 kap. brotts- balken. Det som sägs om straff i första stycket gäller bara om inte annat följer av 41 §. Till ansvar enligt 40 § första Till böter döms den som, om eller andra stycket ska inte dömas gärningen inte ska leda till ansvar om gärningen kan leda till enligt 40 §, uppsåtligen eller av som meddelats med stöd av 50 a §. 1. bestämmelser i – hur fiske ska bedrivas, – förvaring, beredning bearbetning av fångst ombord på vägning och saluföring av fångst, 4Senaste lydelse 2008:438. –förvaring av fiskeredskap ombord på fiskefartyg, –anmälnings- eller uppgiftsskyl- dighet, –sparande och tillgänglig- görande av information om fångst och position eller –märkning av fiskeredskap, 2. 25 § andra–fjärde styckena eller 26 §, eller 3.föreskrifter som meddelats med stöd av 19 §, 20 § första stycket, 21–23 §§ eller 23 a § 1. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Till ansvar enligt första stycket ska inte dömas om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt före- skrifter som meddelats med stöd av 50 a § eller om gärningen är belagd med straff i eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Det som sägs om straff i första stycket gäller bara om inte annat följer av 41 §. Den som i ekonomiska zon begår brott enligt 37 eller 40 § döms till böter. Om någon vid fiske i Om någon vid fiske i brott enligt 37 eller 40 § genom brott enligt 37, 40 eller 40 b § att bedriva otillåtet fiske eller genom att bedriva otillåtet fiske genom att brista i skyldigheten eller genom att brista i att lämna uppgift om fisket skall, om gärningen avser verksamhet om fisket ska, om gärningen som innefattar användning av avser verksamhet som innefattar 5Senaste lydelse 2003:251. användning av fiskefartyg försett och påföljden bestäms till böter, böterna bestämmas till ett krontal som motsvarar lägst tio bestämmas till ett krontal som motsvarar lägst tio och högst antalet kilowatt i motorerna på kilowatt i motorerna på fiske- 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för överträdelser som har begåtts före ikraftträdandet. 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken dels att 11 och 12 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas tre nya paragrafer, 1 a, 6 a och 11 a §§, och närmast före 1 a § en ny rubrik av följande lydelse. Lagen kompletterar sådana bestämmelser i som faller inom lagens tillämpningsområde. Regeringen ska i ge till känna vilka förordningar som avses. Ifråga om EU-förordningar som faller inom flera lagars till- lämpningsområde tillkännager re- geringen på samma sätt som i första stycket vilka förordningar som kompletteras av denna lag. Husrannsakan enligt 28 kap. 1 § får göras för brott enligt denna lag även om påföljden för brottet endast kan bestämmas till böter. Till böter eller fängelse i Till böter eller fängelse i högst högst döms den som upp- döms den som uppsåtligen såtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken eller föreskrifter med- transporterar fisk som fångats av delade med stöd av denna lag i fråga om kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med fiskeri- och vattenbruks- fiskefartyg som förts upp på förfalskade eller ogiltiga dokument eller data eller förfalskad eller