sou · H7B369 · 2020-01-01 00:00:00 — Kompletteringsut- bildningen kräver individuella anpassningar som ofta innebär admi- nistrativa merkostnader för utbildningsanordnaren jämfört med om eleven hade följt ett standardiserat upplägg.9 Med beaktande av merkostnader för anpassning av elevens studieupplägg efter validering bedöms huvudmannens kostnader för utbildning inklusive validering totalt sett öka till följd av delegatio- nens förslag. I avsnitt 12.3.1 redovisas den statsfinansiella bespar- ingen som förslaget beräknas ge avseende kostnader för studiebidrag. Enligt delegationens mening är det rimligt att motsva- rande belopp i enlighet med finansieringsprincipen tillförs kommun- sektorn. Utifrån ett kommunalekonomiskt perspektiv är det dock viktigt att studera helheten av effekterna av förslaget. Vinsten för kommunerna återfinns inte i minskade utbildningskostnader utan i ökade skatte- intäkter, vilket är en effekt av att de elever som blir validerade också blir tillgängliga på arbetsmarknaden i högre grad. I princip ökar till- gängligheten på arbetsmarknaden i samma omfattning som den för- kortade utbildningstiden, vilket motsvarar drygt 6 månader i genom- snitt per elev enligt tidigare antaganden. 9Att vuxenutbildning ska utgå från individens behov och förutsättningar och ut- formas flexibelt framgår dock redan av skollagen, se t.ex. 20 kap. 2 § och 21 kap. 2 § skollagen, samt SKOLFS 2012:101. Med samma antaganden som tidigare gällande inflödet till kom- vux på gymnasial nivå för elever som är , en syssel- sättningsfrekvens på och en medellön på , skulle det innebära att de kommunala skatteintäkterna efter avdrag för bortfall av kommunala skatteintäkter under utbild- ningstiden, sammantaget ökar med . Minskade kostnader för försörjningsstöd Den förkortade studietiden minskar också stocken av elever på komvux, vilket frigör utbildningskapacitet för ett högre inflöde av nya elever. Stocken av antalet elever är, lite förenklat, en direkt funk- tion av inflödet och utbildningstiden. Om den effektiva studietiden förkortas med i genomsnitt efter en validering frigörs omkring 10 000 utbildningsplatser . Det betyder att inflödet av nya elever kan öka med 5 000 elever . Detta är positivt för enskilda individer som väntar på en utbildningsplats, men även för samhället i stort eftersom bristen på kompetens är stor inom såväl offentlig som privat sektor. En möjlig effekt av ett ökat inflöde av elever till komvux på gymnasial nivå är att kommunens kostnader för försörjningsstöd minskar. Vissa elever har innan studierna haft svårt att etablera sig på arbetsmarknaden och för en del har försörjningsstöd därför varit en nödvändig inkomstkälla. En studie från IFAU visar att andelen elever som hade försörjningsstöd året innan de påbörjade yrkesut- bildning på komvux har varierat mellan (Liljeberg m.fl. 2019). Under förutsättning att antalet elever kan öka med 10 000 , som en effekt av att validering frigör kapacitet för ett ökat inflöde på 5 000 personer, skulle det innebära att mellan 1 400 och 2 500 personer lämnar försörjningsstödet när de börjar studera. Med en genomsnittlig utbetalning av ekonomiskt bistånd på per biståndstagare och år (statistikdatabas, 2018) skulle detta motsvara mellan 61,5 och i minskade kostnader för ekonomiskt bistånd för kommunerna sam- mantaget.10 10Totalt betalade kommunerna ut i ekonomiskt bistånd exklusive intro- duktionsersättning . Även validering tar dock resurser i anspråk för lärare och studie- vägledare. Den utbildningskapacitet som kan frigöras är därför tro- ligen mindre. En ytterligare invändning mot resonemanget ovan är att personer som lämnar försörjningsstöd när de börjar studera har varit borta från arbetsmarknaden . I denna grupp är det därför troligen färre elever som har ett relevant kunnande som med en validering kan tillgodoräknas i utbild- ningen. Den snabbare genomströmningen som blir följden av validering innebär dessutom att det frigörs arbetskraft som bidrar till att lediga tjänster kan tillsättas snabbare. Det är viktigt för de verksamheter där det råder brist på arbetskraft, inte minst för kommuner och regioner där bristtalen inom till exempel vård och omsorg och hälso- och sjukvård är höga. Cirka hälften av eleverna som studerar en yrkesinriktad utbildning på komvux på gymnasial nivå utbildar sig inom vård- och omsorgsområdet (se avsnitt 11.1.2). Ju snabbare dessa personer kan bidra med sin kompetens på arbetsmarknaden desto bättre är det för vårdgivare, brukare och patienter. Kalkylerna ovan påvisar de kortsiktiga effekterna för kommunerna av förslaget om en skyldighet för skolhuvudmännen att erbjuda validering. På lång sikt ackumuleras de positiva effekterna för kom- munerna gällande både ökade skatteintäkter och den troliga förflytt- ningen av individer från försörjningsstöd till utbildning och arbete. Validering bidrar också till en kostnadseffektivare lösning, som i det här fallet sammantaget gynnar kommunerna i form av högre skatte- intäkter och sannolikt lägre kostnader för försörjningsstöd. Den demografiska utvecklingen gör att det blir allt viktigare för kommu- nerna att hitta kostnadseffektiva lösningar. Enligt prognoser från bland annat SCB ökar det demografiska försörjningstrycket i många kommuner vilket gör det allt svårare att hantera kostnadsutveck- lingen inom ramen för tillväxten (SKL 2019). 12.4.2Effekter av förslaget om en skyldighet att erbjuda inledande kartläggning av kunskaper och kompetens I avsnitt 11.3.1 föreslår Valideringsdelegationen att hemkommunen ska vara skyldig att se till att den som vill få sina kunskaper och sin kompetens kartlagd inför utbildning eller prövning inom vuxenutbildning, eller inför utbildning inom särskild utbildning för vuxna, erbjuds en inledande kartläggning. En sådan inledande kart- läggning genomförs i samband med studie- och yrkesvägledning. Förslaget innebär å ena sidan att ökade resurser sannolikt behöver allokeras till studie-och yrkesvägledning. Å andra sidan underlättar kartläggning av elevers och potentiella elevers kunskaper kommun- ernas organisering av utbildningen. Genom en inledande kartlägg- ning kan eleverna göra välgrundade val av utbildning, vilket leder till att felval och utbildningsmisslyckanden kan undvikas. För personer med tidigare förvärvade kunskaper och kompetens kan kartlägg- ningen leda till att de i högre grad kan påbörja utbildning på en nivå som är anpassad efter den egna kunskapsnivån. Individerna kan in- formeras om möjligheten till validering och ta ställning till om detta är önskvärt utifrån de egna förutsättningarna. Även detta leder till att utbildningen kan organiseras mer effektivt. Enligt förslaget ska även personer som avser att ansöka om pröv- ning erbjudas kartläggning. Arbetet med prövning framhålls som be- tungande av många kommuner. Det är dessutom många personer som ansöker om prövning och sedan misslyckas. Kommunens kost- nader för prövning kan minskas när personer erbjuds kartläggning och därigenom får bättre möjligheter att förbereda sig inför pröv- ningen, alternativt inser att prövning inte är en realistisk väg att er- hålla ett betyg. Att kommunerna behöver genomföra kartläggning av sökandes tidigare förvärvade kunskaper och kompetens framgår redan av gäll- ande bestämmelser om behörighet till utbildning inom vuxenutbildning på gymnasial nivå och särskild utbildning för vuxna.11 Det framgår också av skollagen att såväl elever som den som avser att börja studera på komvux ska ha tillgång till vägledning.12 Huvudmannen är därmed skyldig att se till att elever i vuxenutbild- ningen har tillgång till personal med sådan kompetens att deras be- 1120 kap. 20 § och 21 kap. 16 § skollagen (2010:800). 122 kap. 29 § skollagen (2010:800). hov av vägledning kan tillgodoses. Vidare framgår av nuvarande bestämmelser att hemkommunen ansvarar för att det upprättas en individuell studieplan för varje elev, och att eleven erbjuds studie- och yrkesvägledning i samband med utarbetandet av planen.13 För- slaget innebär således ett förtydligande av uppgifter som redan åvilar kommunerna. 12.5Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Av 14 kap. 3 § regeringsformen framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå längre än vad som är nödvän- digt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. I förarbetena anges att denna reglering innebär att regelmässigt måste pröva kommunernas självstyrelseintressen när begränsningar av själv- styrelsen övervägs (prop. 2009/10:80 s. 212). Vidare anges att pro- portionalitetsprövningen bör innefatta en skyldighet att undersöka om det ändamål som regleringen avser att tillgodose kan uppnås på ett, för det kommunala självbestämmandet, mindre ingripande sätt än det som föreslås. Förslaget i avsnitt 11.3.1 innebär en skyldighet för kommunerna att erbjuda inledande kartläggning av elevers och potentiella elevers kunskaper och kompetens. Som redovisats ovan framgår det dock redan av skollagen att kommunerna ska pröva behörighet till utbild- ning inom vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna på gymnasial nivå. För att kunna fastställa om en sökande är behörig eller inte behöver huvudmannen genomföra kartläggning av den sökandes tidigare förvärvade kunskaper och kompetens. Det framgår också av nu gällande bestämmelser att såväl elever som den som avser att börja studera på komvux ska ha tillgång till vägledning. Förslaget innebär således ett förtydligande av uppgifter som redan åvilar kommunerna. Förslaget i avsnitt 11.3.2 innebär en skyldighet att erbjuda elever inom komvux validering. Förslaget bedöms inskränka den kommu- nala självstyrelsen. Denna inskränkning får vägas mot förslagets syfte att skapa ökade möjligheter för människor att få sin kompetens kartlagd, bedömd och erkänd. Några, för den kommunala självstyrel- sen, mindre ingripande alternativ synes inte föreligga. 1320 kap. 8 § och 21 kap. 8 § skollagen (2010:800) och 2 kap. 16 § förordning (2011:1108) om vuxenutbildning. syfte bedöms väga tyngre än den begränsade inskränkning i den kommunala självstyrelsen som förslaget innebär. Valideringsdelegationen gör mot denna bakgrund bedömningen att båda förslagen är proportionerliga och godtagbara. 12.6Konsekvenser för branscherna och arbetsmarknadens parter Valideringsdelegationens förslag i avsnitt 10.5.1 om att ett stats- bidrag för att utveckla validering av yrkeskompetens ska inrättas, innebär att fler branscher får möjlighet att ansöka om statsbidrag. Det statsbidrag som branscherna har kunnat ansöka om för utveckling av kompetensprofiler och valideringsmodeller har varit begränsat till branscher som har tecknat avtal om yrkesintroduk- tionsanställning. Det första yrkesintroduktionsavtalet tecknades 2010 mellan och . Enligt en översyn av stödet för yrkesintroduktionsanställningar hade ett 10-tal branscher 2017 tecknat knappt 40 yrkesintroduktionsavtal (2017, s. 12). Av de medel som 2014–2018 beviljat för insatser som bland annat syftat till att utveckla kompetensprofiler och vali- deringsmodeller (ansökan kan även ha avsett andra insatser enligt 4 § i förordningen 2014:375) har beviljats till parterna inom industrin, se tabell 12.4. Källa: SOU 2018:81, egna beräkningar. Genom förslaget i avsnitt 10.5.2 kommer statsbidrag för utveckling av branschvalidering att samlas hos Myndigheten för yrkeshög- skolan (MYH). Detta ökar möjligheterna för branscherna att hitta och ansöka om bidrag för utveckling av sina valideringsmodeller. MYH har även ansvar för att ge operativt stöd till branscherna i deras arbete med att utveckla, kvalitetssäkra och informera om sina modeller för validering. 12.7Konsekvenser för berörda myndigheter Stöd för kvalitet i myndigheternas verksamhet Förslaget i avsnitt 6.5.3 om att införa en ny förordning med generella bestämmelser om validering, den så kallade valideringsförordningen, bedöms underlätta berörda myndigheters arbete. Detta gäller myn- digheter som har uppdrag inom valideringsområdet, det vill säga myndigheterna inom utbildningsområdet samt bland annat , Svenska och . Bestämmelserna i förordningen tydliggör vad validering innebär, vilket bidrar till en gemensam förståelse av begreppen. Förslaget bedöms därmed öka möjligheterna till samförstånd mellan olika aktörer och intressenter och öka effektiviteten i genomförandet av olika uppdrag som avser validering. Vidare bedöms Arbetsförmedlingens uppdrag att matcha och rusta arbetssökande underlättas av förslaget i avsnitt 10.5.1 om ett statsbidrag för att utveckla validering av yrkeskompetens. Förslaget väntas leda till att tillgången till validering mot arbetslivets kvalifi- kationer ökar till att omfatta fler yrkesroller. Detta bidrar i sin tur till att Arbetsförmedlingen ges fler verktyg för nämnda uppdrag. Uppdatering av riktlinjer och rekommendationer samt utfärdande av föreskrifter Bedömningen i avsnitt 6.5.5 om uppdatering av riktlinjer om valider- ing, berör i första hand Myndigheten för och . Förslaget i avsnitt 6.5.6 innebär att Universitetskanslers- ämbetet (UKÄ) och Universitets- och högskolerådet (UHR) ska leda arbetet med att ta fram uppdaterade rekommendationer för läro- sätenas arbete med validering. Delegationens förslag i avsnitt 11.3 innebär att kan komma att behöva utfärda nya föreskrifter. I avsnitt 11.3.1 före- slås att bemyndigas att meddela föreskrifter om inledande kartläggning och i avsnitt 11.3.2 föreslås ett bemyndigande om att utfärda föreskrifter om validering. Vidare lämnas i avsnitt 11.3.3 be- dömningen att bör tydliggöra hur elevens valideringsre- sultat kan synliggöras i elevens individuella studieplan. Delegationen bedömer att de ovan beskrivna uppgifterna att upp- datera riktlinjer, ta fram rekommendationer samt utfärda föreskrifter, ryms inom respektive myndighets instruktionsenliga uppdrag. Upp- gifterna bör därför finansieras inom ramen för befintliga förvalt- ningsanslag. 12.8Konsekvenser för universitet och högskolor och utbildningsanordnare inom I avsnitt 6.5.4 föreslår Valideringsdelegationen att hänvisningar till valideringsförordningen ska införas i högskoleförordningens respek- tive i förordningen om bestämmelser som avser be- dömning av reell kompetens för behörighet och tillgodoräknande. Förslaget bedöms öka tydligheten om vad validering är och bidra till en ökad samsyn mellan olika lärosäten, respektive utbildningsanord- nare, om vad validering innebär. På så sätt bedöms förslaget under- lätta arbetet med validering hos dessa aktörer. Förslaget i avsnitt 6.5.6 om att UKÄ och UHR ska få i uppdrag att leda arbetet med att ta fram rekommendationer för lärosätenas arbete med validering bedöms på motsvarande sätt förbättra univer- sitet och högskolors förutsättningar för ett likvärdigt och rättssäkert arbete med validering. 12.9Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Utredningens förslag och bedömningar kommer i stor utsträckning komma utrikes födda personer till godo. Personer som har utvecklat sin kompetens genom utbildning eller i arbete i andra länder är en viktig målgrupp för valideringsinsatser. Bland annat (2016) har framhållit vikten av att säkerställer system för att bedöma och erkänna nyanländas tidigare förvärvade kunnande. Validering är ett arbetsmarknadspolitiskt program som huvudsakligen har använts som en insats för nyanlända inom ramen för etableringsprogrammet. Delegationens förslag i av- snitt 10.5.1 syftar till att utveckla validering av yrkeskompetens för fler yrkesområden. Vid behov ska statsbidrag också kunna lämnas för anpassning av en valideringsmodell så att den fungerar väl för särskilda målgrupper, till exempel för att synliggöra och bekräfta kompetens hos nyanlända invandrare. Förslaget förväntas därför öka möjligheterna att ta till vara kompetensen hos nyanlända och där- igenom bidra till en effektivare etablering på arbetsmarknaden. I kapitel 11 lämnar delegationen flera förslag som syftar till att förbättra förutsättningarna för validering inom komvux. är majoriteten av eleverna inom komvux födda utanför (se av- snitt 11.1.1). En hög andel, , av de utlandsfödda eleverna har en tidigare eftergymnasial utbildning, och många av dem har även relevant yrkeserfarenhet. Det finns också skäl att anta att många av dessa elever har ett stort behov av vägledning om olika utbildnings- vägar och om möjligheten till validering. Förslaget i avsnitt 11.3.1 om att huvudmannen ska vara skyldig att erbjuda en inledande kart- läggning av kunskaper och kompetens är därför särskilt betydelse- fullt för utlandsfödda elever. Förslaget i avsnitt 11.3.2 om att huvudmannen ska vara skyldig att erbjuda validering har stor betydelse för att undvika att utbild- ningsvägen förlängs i onödan för utrikes födda som har kunskaper och kompetens . Möjligheten att få utbildningen för- kortad har också visat sig vara en viktig faktor för att motivera vuxna att skaffa sig en formell yrkesutbildning (se avsnitt 3.3.5). Med for- mella betyg som styrker kompetensen kan också anställningsvillkoren förbättras för de många utlandsfödda som har timanställningar. I avsnitt 6.5.4 föreslås att begreppet validering införs i högskole- förordningen och i förordningen om . Med detta förslag kan tydligheten om vad validering är öka inom högskolan och . Även förslaget i avsnitt 6.5.6 att Universitetskans- lersämbetet (UKÄ) och Universitets- och högskolerådet (UHR) ska ta fram rekommendationer för lärosätenas arbete med validering, syftar till att stödja lärosätenas arbete med validering och att åstad- komma en ökad likvärdighet mellan lärosäten. Delegationen bedö- mer att båda dessa förslag kommer att öka möjligheterna för utrikes födda personer att få sitt tidigare förvärvade kunnande bedömt och erkänt inom högskolan. På så sätt kan deras kunskaper och kompe- tens bättre tas till vara även på arbetsmarknaden. Bland annat (2018) har visat att de samhällsekonomiska vinsterna skulle bli höga om utrikes födda i samma utsträckning som inrikes födda kan nå jobb som motsvarar deras kompetens. Valideringsdelegationens förslag stärker således utrikes föddas deltagande i arbets- och samhällslivet och underlättar en snabbare och effektivare etableringsprocess för nyanlända invandrare. På så vis bidrar förslagen till möjligheterna att uppnå de integrationspoli- tiska målen. 12.10Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män I avsnitt 10.5.1 föreslår Valideringsdelegationen att ett statsbidrag ska inrättas för att utveckla validering av yrkeskompetens. Huvud- delen av de nuvarande branschmodellerna återfinns inom traditio- nellt mansdominerade områden. Detta är en starkt bidragande för- till varför könsfördelningen bland dem som anvisats till validering genom Arbetsförmedlingen är mycket skev (se bilaga 3). Förslaget syftar till att bredda tillgången till branschvalidering till att omfatta fler yrken och kompetensområden. Delegationen bedömer att detta kommer bidra till en mer jämlik tillgång till validering så att både kvinnor och män får möjlighet att få sin yrkeskompetens kartlagd, bedömd och erkänd. Förslaget i avsnitt 11.3.2 om en skyldighet för huvudmännen att erbjuda elever i komvux och särvux validering bedöms komma fler kvinnor än män tillgodo, eftersom kvinnor utgör av eleverna inom komvux (se avsnitt 11.1.1). 12.11Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet I avsnitt 7.5.3 föreslår delegationen att kompetensförsörjning ska vara en grunduppgift i det regionala utvecklingsansvaret, vilket innebär att regionerna får ett tydligt mandat att arbeta med kompe- tensförsörjning och validering. I avsnitt 7.5.4 föreslås att regionerna ska kunna ansöka om medel för att utveckla och etablera effektiva strukturer för validering. Båda förslagen bedöms bidra till att alla regioner ges förutsättningar att arbeta långsiktigt med kompetens- försörjning och validering utifrån regionens behov. Ett samordnat arbete med validering på regional nivå kan bidra till att skapa nytta ur ett kompetensförsörjnings- och sysselsättningsperspektiv genom att synliggöra och bekräfta den kompetens som finns bland anställda och arbetssökande i regionen. I avsnitt 11.3.2 föreslår delegationen att det införs en skyldighet för huvudmännen att erbjuda elever i komvux validering. Förslaget bedöms bidra till en förbättrad kompetensförsörjning genom effek- tivare kompletteringsutbildning, inte minst inom vården, omsorgen och förskolan. Av de 93 000 elever som läste yrkeskurser inom komvux 2018 var det nära hälften som läste med inriktning mot vård och omsorg. På andra plats kom yrkeskurser inom barn och fritid. Inom båda dessa yrkesområden finns stora behov av att säkra till- gången på kompetent arbetskraft. finns många personer, både kvinnor och män, med erfarenhet från yrket som behöver få sitt kunnande validerat så att den efterföljande utbildningen kan anpas- sas efter individernas faktiska behov av komplettering. 13.1Förslaget till lag om ändring i lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar En region ska: 1.fastställa mål och prioriteringar för det regionala kompetensförsörjnings- arbetet, 2.följa upp, utvärdera och till regeringen redovisa resultaten av det regionala kompetensförsörjningsarbetet samt en bedömning av regionens kom- petensbehov inom offentlig och privat sektor . Paragrafen är ny. Bestämmelsen anger att kompetensförsörjning ska vara en grunduppgift i det regionala utvecklingsansvaret. Syftet med detta är att regionen ska få ett tydligt och långsiktigt mandat att arbeta med kompetensförsörjning och validering så att strukturer för validering på regional nivå ska kunna etableras och fungera på . Punkten 2 ska göra det möjligt för regionerna att sig- nalera till regeringen om behov av stöd för att lösa eventuella akuta kompetensbrister, som regeringen på årlig basis får en återkoppling från samtliga län om regionala behov och utbud av kompetens. I uppgiften ingår inte att ansvara för att samla in statistik om utbildning och validering. Övervägandena finns i avsnitt 7.5.3. 13.2Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) I detta kapitel finns –allmänna bestämmelser (2–9 §§), –bestämmelser om vuxenutbildning på grundläggande nivå (10–15 §§), –bestämmelser om vuxenutbildning på gymnasial nivå (16– 23 §§), –bestämmelser om vuxenutbildning i svenska för invandrare (24–33 §§), –bestämmelser om betyg (34–41 §§), –bestämmelse om validering (42 §), och –bestämmelser om intyg (43–45 §§). Paragrafen ändras till följd av att bestämmelsen i 20 kap. 43 § ändras så att den ger en rätt till intyg efter validering. Bestämmelsen i 20 kap. 43 § ska därför flyttas så att den hamnar under rubriken ”Intyg” tillsammans med 20 kap. 43 a, 44 och45 §§. Övervägandena finns i avsnitt 11.3.3. Hemkommunen är skyldig att se till att den som vill få sina kunskaper och sin kompetens kartlagd inför utbildning eller prövning inom vuxen- utbildning erbjuds en inledande kartläggning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om inledande kartläggning. Paragrafen är ny och anger i första stycket att hemkommunen är skyldig att erbjuda den som vill bli elev inom vuxenutbild- ning, eller genom prövning få betyg från vuxenutbildning, en inledande kartläggning. Bestämmelsen innebär ett förtydligande av hemkommunens uppgift i 2 kap. 29 § skollagen att tillhandahålla vägledning, hemkommunens ansvar för att upprätta en individuell studieplan innehållande uppgifter om den enskildes utbildningsmål och planerad omfattning av studierna enligt 20 kap. 8 § skollagen samt hemkommunens ansvar att i samband med utarbetandet av studie- planen att erbjuda eleven studie- och yrkesvägledning enligt 2 kap. 16 § förordning (2011:1108) om vuxenutbildning. Den innebär även ett förtydligande av kommunernas uppgift enligt 20 kap. 20 § skol- lagen att kartlägga sökandes tidigare förvärvade kunskaper och kom- petens för att kunna avgöra sökandes behörighet.