sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — och regional statistik för bioekonomin. Inrättande av ett vetenskapligt råd för biologisk mångfald ........................................ Uppdrag om naturvärden på improduktiv Uppdrag om uppföljning av miljöhänsyn .......... Uppdrag om en bristanalys för biologisk Ett politiskt ställningstagande om hur ska uppfylla sina internationella åtaganden om biologisk mångfald i skogen ......................... Uppdrag om att utforma ett nationellt program för biologisk mångfald i skogen .......... 17.5 Uppdraget om nya och utvecklade skydds- 17.5.1Frivilligt formellt skydd som det huvudsakliga arbetssättet för skydd av skog ............................ 17.5.2Uppdrag att revidera den nationella strategin för formellt skydd av skog .................................. 17.5.3Tilläggsdirektiv om att utreda tidsbegränsat formellt områdesskydd enligt ........ 17.5.4 Uppdrag till om översyn av reglerna om biotopskyddsområden ............... 17.5.5Uppdrag till och om naturvårdsavtal i avvaktan på beslut om formellt skydd................................ 17.5.6 Utredning om skattefri ersättning vid möjligheten till periodisering av ersättning 17.5.7 Uppdrag till att utreda effekterna av den höjda intrångsersättningen 17.5.8 Uppdrag till om att utreda naturvårdsavtal med förstärkt hänsyn................. 17.5.9Uppdrag till om översyn av föreskrifter för nationalparker och naturreservat..1067 17.5.10Uppdrag till om att öka takten för genomförande av nationalparksplanen och utreda vilka befintliga naturreservat och marker i statlig ägo som är lämpliga för 17.5.11Uppdrag till om att bilda nationalparker av fyra av Ekoparker .1073 17.5.12Uppdrag om hållbar naturturism i nationalparker och naturreservat....................... 17.6 Nyckelbiotoper och kunskap om naturvärden i skogen .. Utredningens förslag om nyckelbiotoper .......... Utredningens förslag om kunskapskrav ............. 17.6.3Utredningens förslag om kunskapsunderlag 17.6.4Utredningens förslag om ändrad 17.6.5Utredningens förslag om att upphäva 6 § förordningen om anmälan för samråd ................ 17.7 Uppdraget om fjällnära skog .............................................. 17.7.1Förtydligande om pågående markanvändning i fjällskog och tydliggörande följderna av ett nekat eller begränsat tillstånd till avverkning. 17.7.2 Förslag om ersättning vid nekat tillstånd ........... 17.7.3Annan ordning för prövning och överklagande av ersättning vid nekat eller begränsat tillstånd . 17.8 Staten gör en stor investering i fjällskogen ....................... 17.8.1 Beskrivning av förslaget ...................................... 17.8.2Alternativa lösningar och effekterna om förslaget inte genomförs............................... 17.8.3 De som berörs av förslaget ................................. 17.8.4 Kostnader för förhöjt anslag 1:14 till 17.8.5Kostnader för förhöjt förvaltningsanslag till Markvärde för de skogar som avsätts av statliga myndigheter och bolag ...................... Konsekvenser för och deras kunder... Bidrag till uppfyllelse av miljökvalitetsmålen .... Effekter på företagande....................................... Kommuner och regioner som berörs av 17.8.13Bedömning av om förslaget överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen.. 1156 Förslaget till lag om ändring i (1998:808) .... Förslaget till om ändringar i skogsvårdslagen (1979:429)............................................................................ Förslaget till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152).......................................................................... Förslaget till förordning om ändring i skogsvårdsförordningen (1993:1096).............................. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ................................... 18.6 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2009:1393) med instruktion för .............. Det utredningsuppdrag som utredningen haft att behandla har varit mycket omfattande och spänt över flera områden som vart och ett kräver stora insikter om särpräglade och komplexa förhållanden. Ut- redningens uppdrag kan i mångt och mycket sammanfattas som att lösa den strid som pågått mellan olika uppfattningar och intressen i skogen . Den effektiva utredningstiden har varit ungefär . Utredningen har därför varit tvungen att avgränsa sitt uppdrag i olika avseenden och prioritera de tillgängliga resurserna. Vid denna avvägning har utredningen lagt särskilt fokus på förslag till lösning av de frågor som bedömts problematiska ur ett äganderätts- perspektiv. Därför lämnas i betänkandet konkreta förslag som exem- pelvis rör utpekanden av naturvärden på privatägda fastigheter, lämp- ligt sätt att ersätta markägare för fjällskog med mycket höga natur- värden, hur myndigheternas arbete med formellt skydd bör bedrivas och från vilket mandat naturvårdsarbetet ska utgå. Andra frågor som anges i utredningsdirektivet har utredningen i flera fall adresserat genom att föreslå ytterligare beredning. Bland annat har utredningen bedömt att många frågor som rör tillväxthöjande åtgärder i skogen, där skogsskadorna från hjortviltsstammen särskilt bör framhållas, är angelägna att gå vidare med i särskild ordning. Vid- are kan nämnas förändrad skattelagstiftning för naturvårdsersätt- ningar och vissa regelförenklingar för skogsbruket där förslag lagts om ytterligare utredning. Utredningen har även lagt stor vikt vid förslag som bedöms kunna bidra till ett sundare diskussionsklimat i de skogsrelaterade frågorna. Det finns en uttalad konflikt mellan olika intressenter. Utredningen har försökt göra sitt yttersta för att i stället för att elda på konflikten komma till lösningar som kan gjuta olja på vågorna. För i princip alla frågor som utredningsuppdraget berör finns det behov att ta ur den destruktiva spiral där dialog ersatts av debatt. Genom olika för- slag har därför både former för dialogprocess och inom vilka ramar dialog mellan skogens intressenter ska föras adresserats. Även i utredningsarbetet har dialog och samverkan varit ledord. Trots att utredningen behövt ha ett mycket högt tempo i arbetet har ett kontinuerligt samtal förts med olika skogliga intressenter. Flera hundra förslag och synpunkter har kommit in till utredningen från allmänhet, näringen, olika ideella organisationer och myndigheter; mycket till följd av det utåtriktade arbetssätt som tillämpats. Utred- ningen har även fört samtal med företrädare inom olika forskningsfält för att förankra tankar och utbyta idéer. Alla dessa synpunkter, åsik- ter, tankar och förslag som samlats in har varit till ovärderlig hjälp, både för att komma framåt i utredningsarbetet och för att konkreti- sera spännvidden mellan olika ståndpunkter. Förslagen i betänkandet ska ses som en helhet I betänkandet lämnas ett femtiotal förslag på förändringar i allt från nyckelbiotopsregistrering till mer konkreta mål med naturvårdspoli- tiken. Vissa förslag kan hanteras var för sig men de flesta förslag har en nära koppling till varandra. Det är därför viktigt att en helhetssyn anläggs på betänkandets förslag. Som exempel kan tas det förslag som lämnas om att Skogssty- relsen ska upphöra med nyckelbiotopsregistrering och gallra det befintliga registret, vilket kan få stora konsekvenser för biologisk mångfald om inte ett annat sätt att inventera landets skogar genomförs. Utredningens bedömning är att utan en enhetlig och syste- matisk möjlighet att redogöra för en skogs potentiella betydelse för biologisk mångfald kan inte heller ett system för formellt skydd som bygger på markägarinitiativ och frivillighet förväntas bli effektivt. På samma sätt är det med förslaget som avser att halvera den tid inom vilken avverkning får ske från det att en anmälan görs till Skogs- styrelsen. Förslaget förutsätter att markägaren tar ett större ansvar för kunskap om den egna skogen än vad som skett i prakti- ken. För att kunna ta det ansvaret kan markägaren i vissa fall behöva hjälp med kunskapsunderlag. Genom att befästa den praxis som gäller om rätt till ersättning för nekat tillstånd till avverkning av fjällnära skog skapas en stor latent kostnad för staten. Det är därför angeläget att se de samhällsekono- miska konsekvenserna av förslaget om ytterligare områdesskydd i fjällskogar med mycket höga naturvärden utifrån utgångspunkten att en mycket stor del av skogarna redan är statsfinansiellt intecknade. Både för en växande cirkulär bioekonomi och för bevarande av biologisk mångfald krävs både mål och medel. Om målen är oför- enliga kommer även medlen för att nå målen riskera att motarbeta varandra. Det är därför angeläget att sättet att uppfylla målet om en växande cirkulär bioekonomi inte sker på bekostnad av målen om bevarande av biologisk mångfald och vice versa. Endast genom att väga dessa mål mot varandra kan effektiva medel för att uppnå de båda målen beslutas. Det är därför en självklar utgångspunkt att utred- ningens förslag om att ställa upp och förtydliga mål för tillväxt respektive biologisk mångfald ska ske i ett sammanhang och på ett sådant sätt att de är förenliga med varandra. Olika styrmedel bör även beslutas utifrån ett övergripande mål. Om målet är högt måste även kraftfulla styrmedel till för att uppnå det. Det finns heller inget skäl att besluta om mål som inte följs upp av tillräckliga styrmedel. Förslag för stärkt äganderätt Formellt skydd av skog bör i huvudsak ske frivilligt Både och har anammat principen om att markägarinitiativ och frivillighet ska utgöra grunden för skyddsarbetet i skogen. Även i har frivilligt formellt skydd under ett tiotal år varit ett kompletterande arbetssätt vid genomförande av formellt skydd av skog genom programmen Komet och Nya Komet. Den rådande skogspolitiken har ett brett stöd. Att övergå till att låta en större del av naturvården i skogen behandlas under principen om frihet under ansvar bedöms utgöra en naturlig fortsättning på den inslagna vägen. Skogspolitiken i stort vägleds av de jämställda målen om produktion och miljö, vilket innebär att med frihet i förvaltningen kommer ett sektorsansvar för att de båda målen ska uppfyllas. Så länge principen om frihet under ansvar ligger fast bör denna princip tillämpas. Genom att överföra beslutanderätten om formellt skydd till markägare bedöms konflikten i skogen kunna minska som de skogspolitiska målen och principerna vidhålls. Detta synsätt kommer till tydligt uttryck i denna utrednings direktiv, som anger att skyddsformer som bygger på frivillighet och som sker på mark- ägarens eget initiativ ska föreslås. Utredningen har därför föreslagit att en ny metod vid formellt skydd av skog ska införas – frivilligt formellt skydd. Med frivilligt formellt skydd avses, till skillnad från frivilliga avsättningar, de pro- cesser som syftar till ett formellt skydd där principen om frivillighet styr genomförandet. Markägaren kan i ett sådant arbetssätt erbjuda ett område för frivilligt formellt skydd och skyddet genomförs bara om och när markägaren och myndigheterna kommit överens. Utredningen bedömer att om frivilligt formellt skydd införs som den huvudsakliga arbetsmetoden kommer markägarnas intresse för att bevara och utveckla naturvärden öka. Det behövs fler incitament för markägare att bedriva naturvård och att bevara och skapa natur- värden. Ett sådant incitament kan vara att införa ett arbetssätt där frivillighet och markägarinitiativ är det huvudsakliga arbetssättet för formellt skydd av skog. Naturvärden kan på så sätt gå från att, i vissa fall, betraktas som en risk till att ses som en tillgång. Det ansvar som sektorn tagit för frivilliga avsättningar kompletteras därmed med ett ansvar för att aktivt bidra även till det formella skyddet. Utredningen har även föreslagit att statens naturvårdsambitioner i skogen ska konkretiseras genom ett tidsatt och konkret handlings- program för biologisk mångfald i skogen. Handlingsprogrammet anger bland annat arealer och skogstyper som ska skyddas inom program- tiden för att uppnå vissa bestämda mål. Utgångspunkten är att hand- lingsprogrammet har en säkrad och långsiktig finansiering. De kort- siktiga målen ska därmed vara tydliga och tillräckliga medel ska finnas för att uppnå dessa inom programtiden. Utredningen har föreslagit att arbetssättet frivilligt formellt skydd ska implementeras som en av flera beståndsdelar i handlingsprogrammet. Myndigheternas skogsskyddsstrategi ska revideras för att genom- föra handlingsprogrammen genom arbetssättet frivilligt formellt skydd. I skogsskyddsstrategin ska anges vilka kvalitetskriterier som ska vara uppfyllda för att områdesskydd kan bli aktuellt. Skogsskydds- strategin bör även ange hur ansvaret ska fördelas mellan länsstyrel- serna och samt hitta formerna för att en kontaktyta ska finnas mellan myndighet och markägare oavsett vilket formellt skydd som är aktuellt i det enskilda fallet. dialog bör även länsvisa strategier för genomförande av frivilligt for- mellt skydd i varje län tas fram. För att arbetssättet ska vara effektivt krävs ett gemensamt ansvar för genomförandet mellan myndigheter och skogsbrukets aktörer, vilket ligger väl i linje med den svenska skogspolitiken. Det operativa arbetet med frivilligt formellt skydd föreslås inne- bära att de naturvårdande myndigheterna i enlighet med skogsskydds- strategin formulerar och publicerar förfrågningar till markägare om att erbjuda skogsmark för frivilligt formellt skydd. Då öppnas en möj- lighet för markägare att anmäla skog som denne vill skydda och få ersättning för. Ett arbetssätt som bygger på markägarinitiativ bör ge markägaren stora möjligheter att även föreslå skyddsform, gränser och de föreskrifter som i huvudsak ska gälla för området samt det namn området ska få. Myndigheten bör dock inte ha någon skyldighet att acceptera ett förslag om formellt skydd som inte är kostnadseffektivt, till exempel genom att den erbjudna skogen är för liten eller i övrigt inte uppfyller kriterierna för att prioriteras för formellt skydd. Arbetssättet förut- sätter att det är möjligt att ha en dialog mellan myndighet och mark- ägare, där båda parter är lyhörda för varandras synpunkter. Frivilligt formellt skydd föreslås utgöra det huvudsakliga arbets- sättet. Inom ramen för det nämnda handlingsprogrammet bör dock finnas möjlighet för regeringen att bestämma vilka skogar som är av sådant särskilt angeläget allmänt intresse att ansvaret för bevarandet av dessa åvilar staten. I dessa särskilda fall ska myndigheterna allt- jämt ha möjlighet att gå till beslut oavsett markägarens inställning. Sådana undantag från frivilligt formellt skydd ska dock vara tydligt avgränsade och motiverade i handlingsprogrammet. Utgångspunkten är även att de nödvändiga bevarandeåtgärderna, som inte alltid är for- mellt skydd, ska genomföras inom programtiden och vara fullt ut finan- sierade. Äganderätten bedöms stärkas genom ett arbetssätt som innebär en huvudregel om att områdesskydd förutsätter samtycke. bör upphöra med nyckelbiotopsinventering Sammanlagt finns det registrerade nyckelbio- toper vilket motsvarar av den produktiva skogs- marken. Av dessa återfinns utanför kända natur- Mindre än hälften av de skogar som uppfyller kri- terierna för nyckelbiotop bedöms dock vara identifierade och regi- strerade . Begreppet nyckelbiotop är inte författningsreglerat och används inte i föreskrifter eller allmänna råd kopplade till skogsvårdslagen. Begreppet nyckelbiotop har trots detta fått stor betydelse för myn- digheternas verksamhet, både vid tillsyn enligt skogsvårdslagen eller , i ärenden om områdesskydd och i olika strategiska doku- ment. Utredningen har därför funnit skäl att analysera de rättsliga förutsättningarna för att bedriva nyckelbiotopsinven- tering och -registrering. Utredningens rättsliga bedömning är att inventering av nyckelbio- toper utgör ärendehandläggning enligt förvaltningslagen. Ett grund- läggande krav för ärendehandläggning (och även annan myndighets- verksamhet) är att det finns stöd i rättsordningen för myndighetens ageranden. Detta är ett uttryck för den så kallade legalitetsprincipen, som innebär att det måste finnas någon form av normmässig förank- ring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver. Exempel på stöd i rättsordningen kan vara allmänna bestämmelser i lag och detaljerad bestämmelse i speciallagstiftning. Det kan också vara fråga om bestämmelser i myndighetens instruktion eller ett beslut från reger- ingen i myndigheternas regleringsbrev. Utredningen har analyserat olika normer som berör Skogsstyrel- sen, men inte kunnat hitta något uttalat stöd i rättsordningen för att inventera landets skogar efter nyckelbiotoper. Det råder dock ingen tvekan om att , genom olika uttalan- den och riktade anslag, haft regeringens uppdrag att genomföra inven- teringar. Vid sidan av det beslut om nyckelbiotopsregistrering som regeringen tog 2018 men som nästkommande år drogs tillbaka, har dock inte utredningen kunnat hitta något formellt stöd som kan an- ses uppfylla legalitetsprincipens krav. Vid sidan av de tveksamheter som kan riktas mot det rättsliga stödet för nyckelbiotopsinventeringar har utredningen även bedömt registret som olämpligt ur andra aspekter. Utredningen har konsta- terat att nyckelbiotopsmetodiken i många fall går betydligt längre än vad som krävs för myndighetens olika uppdrag, exempelvis beträff- ande tillsyn och rådgivning. Det finns sällan ett skäl för myndigheten att på förhand klassificera ett områdes sammanvägda naturvärden, innan något ärende som berör dessa aktualiseras. bedömt det som mindre lämpligt att det finns en förhandsbedöm- ning av ett områdes naturvärden som påverkar både civilrättsliga för- hållanden, exempelvis mellan markägare och virkesköpare och för- valtningsrättsliga förhållande, i fråga om bland annat samrådsplikt och straffansvar. Utredningens uppfattning är att ett områdes natur- värden i stället ska bedömas först i samband med att denna bedöm- ning är relevant för myndighetens agerande. Den svenska skogspolitiken bygger på att en markägare har stort ansvar att själv göra de bedömningar som krävs för ett hållbart skogs- bruk. Att väga samman de naturvärden som finns i den egna skogen och bedöma i vad mån särskilda hänsyn eller avsättningar är moti- verade är en viktig del av denna politik. Om det visar sig att dessa bedömningar är felaktiga utifrån den gällande lagstiftningen har som tillsynsmyndighet en skyldighet att agera. Det är först i detta sammanhang som förekoms- ten och en samlad bedömning av naturvärdena utgör en relevant del av myndighetens ärendehandläggning i fråga om tillsyn och rådgiv- ning. Om nyckelbiotopsmetodiken används i samband med tillsyn, som utmynnar i ett beslut, finns möjlighet för markägaren att ifråga- sätta bedömningen genom att överklaga. Det bör dock stå klart för varför just denna metodik använts och hur resultatet förhåller sig till den lagstiftning som myndigheten utövar tillsyn över. Om har för avsikt att bilda ett områdesskydd ut- gör de redan kända naturvärdena i skogen ett relevant underlag i re- spektive ärende. Att då använda sig av nyckelbiotopsmetodiken möter inget hinder. Det finns i dessa fall ett ärende om områdesskydd inom myndigheten. Om den som berörs av ärendet har en annan uppfatt- ning om de naturvärden som ligger till grund för myndighetens be- slut finns då en möjlighet att överklaga beslutet på den grunden och få en överprövning av myndighetens naturvärdesbedöm- ning. fungerar den bedömning som vid inventer- ingstillfället gjort som en röd flagga både för myndigheten och för de marknadsutvecklade certifieringssystemen. fattar vanligen inte ett förvaltningsmässigt beslut i avverkningsärenden utan verkar för att markägaren ska avsätta området frivilligt i enlighet med sektorsansvaret. Certifierade virkesköpare har åtagit sig att inte köpa skog från nyckelbiotoper, som en del av de krav som standarden ställer upp. Båda dessa mekanismer verkar således för att avverkning inte ska ske i dessa områden. Ingen av dem garanterar dock ersätt- ning till den markägare som hindras i sin markanvändning. Utredningen har därför inte föreslagit att stöd i rättsordningen ska tillskapas för nyckelbiotopsinventeringarna i nuvarande form. I stället bör gallring ske av existerande nyckelbiotopsregister och en annan metod utvecklas för inventering, som inte innebär att ett om- rådes samlade naturvärden bedöms. Markägare bör i stället kunna få hjälp att identifiera de förekomster i skogen som kan ha betydelse för biologisk mångfald. En sådan beskrivning av naturmiljön kan då bland annat ligga till grund för markägarens egna beslut och bedöm- ningar om målen med skogen. Det av utredningen föreslagna alternativet, där myndigheterna före- slås göra så kallade naturmiljöbeskrivningar, bedöms inte medföra några äganderättsliga problem för markägaren men vara av mycket stor betydelse för genomförandet av bland annat frivilligt formellt skydd. Ersättning bör utgå för all fjällskog med höga naturvärden För avverkning inom gränsen för fjällnära skog behövs enligt 15 § skogsvårdslagen tillstånd. Enlig 19 § i samma lag ska ersättning utgå om tillståndsansökan avslås. När denna utredning till- sattes fanns inga lagakraftvunna avgöranden om vad ersättnings- rätten enligt denna bestämmelse i praktiken innebar. finns det dock prejudicerande avgöranden om att skogsbruk ska anses vara pågående markanvändning även i denna region och om hur ersätt- ning ska beräknas. I betänkandet föreslås att det redan av skogsvårdslagen ska fram- gå att skogsbruk är pågående markanvändning även i den fjällnära regionen, vilket innebär att alla inskränkningar i brukanderätten ska ersättas. Ersättningsreglerna föreslås även föras över från miljöbal- ken till skogsvårdslagen. ska därför besluta om ersätt- ning redan i samband med beslutet om nekat tillstånd till avverkning. Därmed garanteras markägare rätt till ersättning för den inskränk- ning som beslutet medför. Det kommer inte krävas att markägaren som måste stämma staten i domstol för att få sin ersättning om någon överenskommelse inte kan nås med . föreslagna ordningen kan i stället beslut överklagas om markägaren inte är nöjd. Vid sidan av den mer ändamålsenliga och rättssäkra tillstånds- prövningen som föreslås har utredningen i betänkandet lagt fram ett förslag som innebär att de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden ska ersättas genom formellt skydd. Förslaget innebär bland annat att de enskilda markägare och de all- männing- och besparingsskogar som vill fortsätta att bedriva skogs- bruk ska erbjudas ersättningsmark från i utbyte mot de naturskogar som bör bevaras. Övriga markägare ska enligt förslaget tillförsäkras intrångsersättning. Om förslaget i denna del genomförs bör tillståndsprövningen som avser natur- och kulturmiljöns intres- sen kunna avskaffas. De skogar som inte ingår i formellt skydd bör därefter, som i övriga landet, kunna brukas med generell hänsyn till naturmiljön. Sammantaget innebär dessa båda förslag – som garanterar ersätt- ning vid brukanderestriktioner och tydligt klargör vilka skogar som bör brukas och vilka som bör bevaras – en tydlig förstärkning av äganderätten för markägarna i regionen. Ersättning för skydd av skog bör vara skattefri Ett av de mest effektiva sätten att gynna ett gott samarbete mellan stat och enskild i naturvården bör vara att skapa förutsättningar för att höga naturvärden ska utgöra en tillgång och inte en belastning för markägaren. I detta sammanhang är enkelhet i hanteringen en mycket viktig aspekt. Trots att ersättning numera uppgår till av marknads- värdesminskningen kan den efter skatt ofta bli lägre än förväntat. Inte sällan har den markägare som ärvt en fastighet eller ägt den inte någon möjlighet att göra avdrag mot den vinst som uppkommer. Utredningen förordar därför att intrångsersättning och löseskilling i stället för att räknas upp ska vara skattefri.