sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Ökade behov av effektivt resursutnyttjande framöver Enligt SCB:s aktuella befolkningsframskrivningar256 kommer antalet 16–18 åringar att fortsätta öka och därefter ligga stabilt i en tioårsperiod.257 Framöver kommer den demografiska utvecklingen inte bara innebära fler elever i gymnasieåldern utan även ett ökande behov i kommunerna av andra verksamheter. När den fortsatta utveck- lingen diskuteras är en viktig fråga hur och på vilka sätt planering och dimensionering kan möjliggöra resurseffektiviseringar utan att kvali- teten i utbildningen sjunker, samt utan att utbudet likriktas mot i huvudsak de utbildningar som är billigast. Inför de ökande elevkullarna handlar knappast denna fråga om möjligheterna att minska kostna- derna. Den gäller i stället att resurserna måste användas så effektivt som möjligt där de bäst behövs och att onödiga läckage behöver för- hindras. Med fler skolenheter och färre elever per program har lärarresur- serna kommit att spridas ut på ett sätt som kan vara resursineffektivt på totalnivå. då elevkullen minskade har denna utveck- ling inneburit en ökande konkurrens om eleverna. Framöver kom- mer det mer och mer att handla om en konkurrens om lärarna. Som berörts ovan är det svårt att få resurserna att räcka till, när eleverna sprids på många program och skolor. Utredningen bedömer att resurser för undervisning skulle kunna frigöras genom att i stället samla elever från ett större område till en och samma skola, och där- med kunna ha färre små elevgrupper. riskerar en sådan lös- ning att leda till längre resor för eleverna, vilket talar för behov av att utveckla möjligheterna för distans- och fjärrundervisning samt en översyn av inackorderingsstödet. Brister i samverkan för planering och dimensionering i komvux Brister i samverkan för planering och dimensionering i komvux riskerar att skapa ineffektivt resursutnyttjande när det gäller yrkesutbildning i komvux, framför allt när det gäller medel från det riktade statsbidraget. Utredningen erfar att en del kommuner bud- 256SCB, Statistikdatabasen: framskrivning över folkmängden. Folkmängd efter ålder och år. 257Naturligtvis är dessa framskrivningar förknippade med viss osäkerhet gällande migrationen. Analys av utredningens syften geterar för att i huvudsak finansiera sina egna utbildningar och har då mindre utrymme att bekosta elevers utbildning i andra kommuner, trots att det då rör sig om yrkesutbildningar som inte finns i hem- kommunens utbud. Ett sådant förhållningssätt minskar både flexi- bilitet och bredd i den egna kommunens utbildningserbjudande. Eftersom det ibland är svårt att rekrytera behöriga sökande till yrkesutbildningarna riskerar en del utbildningar att inte kunna starta eller starta med få elever, men med ett antal elever från andra kommu- ner skulle en sådan risk kunna minskas. Kommunerna samplanerar inte i tillräckligt stor omfattning utbudet av yrkesutbildning så att det går att erbjuda utbildningarna för fler än de egna kommuninvånarna. Ytterst handlar det om resurseffektivitet för hur många och vilka utbildningar som ges möjlighet att genomföras. Utredningen bedömer att detta blir särskilt tydligt för utbildning som bedrivs i enlighet med förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbild- ning. Framför allt mot bakgrund av att en av grundförutsättningarna för att få statsbidrag är att kommunerna ska samverka för att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbets- marknaden i de samverkande kommunerna. Även om kommuner samverkar om planering och dimensioner- ing kan det finnas yrkesutbildningar som är dyra och inte generar till- räckligt stor efterfrågan för att det ska vara ekonomiskt försvarbart att starta dem, trots att utbildningen bedöms svara mot ett nationellt behov av de kompetenser utbildningen syftar till att ge. I dagens regler- ingar av komvux finns inte någon möjlighet till att sådana utbildningar kan ges status av riksrekrytering. En sådan status skulle innebära att utbildningen skulle kunna ges i ett fåtal av landets kommuner och övriga kommuner ges en skyldighet att åta sig att svara för utbild- ningskostnaden för sina kommunmedborgare som sökt utbildning- en. Ett sådant förfaringssätt skulle innebära en garanti för vissa dyra, mindre yrkesutbildningar att komma till stånd. Det behövs insatser för att ge nya målgrupper möjlighet att genomföra utbildningar i komvux Hur utbildningen övergripande organiseras påverkar i vilka former som utbildningen erbjuds och hur den bedrivs. Det är viktigt att se till en förändrad målgrupp och ha förmågan att ställa om utbildningen för att möta förändrade behov. Eleven har kanske inte studerat på Analys av utredningens syften länge och är inte tillräckligt förberedd för att klara studierna, ibland kan det brista i nivån när det gäller kunskaper i svenska språket. Det kan handla om stöd på olika sätt för att stärka elevens förmåga att tillgodogöra sig utbildningen. Sannolikt blir sådana former av stöd allt viktigare mot bakgrund av en förändrad elevgrupp. Genomström- ningen i en utbildning kan förbättras genom stödjande åtgärder för att undvika avbrott. Det är inte ändamålsenligt att finansiera verksamhet med riktade statsbidrag över tid Begränsningar i förekomsten av regionalt yrkesvux enligt arbets- marknadens behov kan åtminstone delvis förklaras av statsbidragets utformning. För att kunna få statsbidrag för yrkesutbildning ställs det krav på de samverkande kommunerna att gemensamt medfinan- siera med ett visst antal utbildningsplatser. Många kommuner har begränsade ekonomiska resurser för sådan medfinansiering, vilket bidrar till begränsningar i sökandet av statsbidraget. Någon form av krav på medfinansiering är dock motiverat eftersom det annars finns en risk att kommunerna ersätter egenfinansierad utbildning med statsbidragsfinansierad. Vilket också kan resultera i att yrkesutbild- ning inte kommer till stånd i den utökade omfattning statsbidraget syftar till. Trots att regeringen har minskat kravet på med- finansiering menar utredningen att det inte ändrar det faktum, att finansiering med statsbidrag är långsiktigt osäkert för att trygga en permanent finansiering av yrkesutbildningen i komvux. De åter- kommande förändringarna av regleringarna i förordningen för stats- bidrag för regionalt yrkesvux visar på att det är genuint svårt att ut- forma riktade statsbidrag så att de fungerar ändamålsenligt. 4Planering och dimensionering av gymnasial utbildning I detta kapitel redovisar vi hur samverkan om och planering av gym- nasial utbildning fungerar. Kapitlet inleds med en beskrivning av hur styrning och planering av gymnasial utbildning utvecklats fram till samt med en redovisning av tidigare studier av planering och dimensionering. I avsnitt 4.2 beskriver vi det aktuella regelverk som kommunala och enskilda huvudmän och utbildnings- anordnare har att förhålla sig till, och som utgör ramarna för planering och dimensionering. I avsnitt 4.3 presenterar vi resultat från utred- ningens informationsinsamling och kartläggning angående hur regio- nal samverkan kring planering och dimensionering av gymnasial utbildning går till och hur den påverkas av dagens samverkans- former. Kapitlet kompletteras med en internationell utblick i av- snitt 4.4, där tonvikten ligger på planering och dimensionering i och . 4.1Utvecklingen av styrningen av planering och dimensionering fram till Utvecklingen inom skolväsendet började i allt högre grad att präglas av en ökad trend mot decentralisering. Huvudmotiven bakom ett ökat kommunalt inflytande över skolan var att medborgarna skulle få större inflytande och att verksamheten skulle anpassas efter lokala förutsättningar. Ett mer effektivt utnytt- jande av resurserna ansågs också nödvändigt. Före decentraliseringen av skolan styrdes det gymnasiala utbildningsutbudet och gymnasieskolans organisation Planering och dimensionering av gymnasial utbildning av staten.1 Denna styrning omfattade långsiktig planering, årliga orga- nisationsbeslut och fastställande av elevområden2 för utbildningarna. Fram beslutade regeringen och inför om hur många årsplatser det skulle finnas i gymnasie- skolan och hur de skulle fördelas på olika studievägar. Skolöverstyrel- sen (SÖ) beslutade hur årsplatserna skulle fördelas vidare i enskilda kommuner och landstingskommuner. Länsskolnämnderna verkställde besluten om årsplatser och beslutade vilka studievägar en kommun fick anordna. Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) var redan vid i hög grad decentraliserad till kommuner och landstings- kommuner, vad gällde beslut om verksamhetens inriktning och orga- nisation. Riksdag och regering beslutade om det totala antalet under- visningstimmar för vardera grundskolekurser, teoretiska gymnasie- skolkurser och yrkesinriktade gymnasieskolkurser. SÖ svarade för långtidsbedömning och beräknade behovet av antalet undervisnings- timmar inom komvux. SÖ fördelade de beslutade undervisnings- timmarna till kommunerna. Kommunerna förfogade av de undervisningstimmar de utnyttjat året innan. Kommunens skol- styrelse kunde själv avgöra vilka kurser som skulle anordnas vilket möjliggjorde en stor flexibilitet och anpassning till det lokala utbildningsbehovet. Resterande timmar förfogade SÖ över och kunde använda dem för omfördelning mellan kommunerna. Länsskol- nämnderna hade en begränsad roll inom komvux men fick senare ansvaret för att regelbundet ta initiativ till samråd om utbudet av utbildning i gymnasieskolan, komvux och arbetsmarknadsutbildning (AMU) i länet.3 Den historiska tillbakablicken i de följande avsnitten avser gym- nasieskolan. 1980/81:107 Om den statliga skoladministrationen mm och Statskontoret 1983:45, Scha- bloniserat statsbidrag för gymnasieskolan och komvux. 2Det fanns ett elevområde för varje studieväg. Varje kommun eller församling ingick i ett elev- område för en studieväg. En eller flera kommuner kunde ingå i elevområdet. 1983/84:116 Om gymnasieskola i utveckling. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning 4.1.1Decentralisering av planeringen på 1980-talet4 Ett stort steg mot en mer decentraliserad planering av gymnasie- skolan togs 1983. I propositionen Om den statliga skoladministrationen mm5 skrev regeringen att gymnasieskolan måste styras av centrala ramar för att garantera de utbildningspolitiska målen. Man framhöll att planeringen behövde tillgodose krav på likvärdig tillgång till ut- bildning i olika regioner i landet, en gymnasieskolorganisation totalt sett anpassad efter arbetsmarknadens behov, individernas önskemål och samhällets resurser. Men menade regeringen att planer- ingen också måste anpassas efter lokala situationer: befolknings- struktur, förbindelsevägar och arbetsmarknad. Alla planeringsbeslut kunde därför inte ligga på samma nivå. Slutsatsen blev att flera nivåer i skoladministrationen behövde delta och samverka kring planeringen av besluten. Ramarna skulle regleras centralt, men inom ramarna skulle besluten decentraliseras till regional nivå. De årliga besluten om dimensionering och lokalisering av gymnasieskolan decentraliserades därför till länsskolnämnderna från och med /84. Regeringen beslutade om riksramar och för sex sektorer Regeringen och beslutade om riksramar för de kommande tre åren. Beslutet var slutligt för år 1, medan beslutet för år 2 och 3 avsåg planeringsramar som syftade till att ge SÖ, länsskolnämnder och skolhuvudmän möjlighet att överblicka planeringen för en något . Planeringsramarna skulle också vara ett uttryck för vilka områden som borde byggas ut respektive minskas. För övrigt skulle centrala önskemål om att påverka dimensioneringen i första hand tillgodoses genom allmänna riktlinjer. Riksramarna bestämdes för sex olika utbildningssektorer. I den så kallade stora ramen ingick gymnasieskolans linjer, grenar och varianter, minst ettåriga specialkurser och lärlingsutbildning. Ramarnas uppdel- ning på sektorer skulle avspegla arbetslivets efterfrågan på utbildade med viss inriktning. 4Beskrivningen är baserad på prop. 1980/81:107 Om den statliga skoladministrationen mm och Statskontoret 1983:45, Schabloniserat statsbidrag för gymnasieskolan och komvux. 1980/81:107 Om den statliga skoladministrationen m.m. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning a)humanistisk och samhällsvetenskaplig sektor (18,), b)vård-, social och konsumtionsteknisk sektor (17,), c)ekonomisk och merkantil sektor ), d)teknisk och naturvetenskaplig sektor (18,), e)teknisk och industriell sektor (23,) samt f)jordbruks- och skogsbrukssektor (2,). Vid sidan om stora ramen fanns lilla ramen som utgjordes av special- kurser kortare än samt sådana specialkurser som krävde tidi- gare gymnasial utbildning eller viss ålder. Inledningsvis krävdes ett beslut från regeringen för att kunna göra omfördelningar mellan sektorerna och stora och lilla ramen men ändrades reglerna så att SÖ kunde fatta beslut om smärre omfördel- ningar. beslutade om fördelningen på länsnivå SÖ fastställde den totala dimensioneringen för varje län genom att fördela årselevplatserna på de sex sektorerna länsvis, så kallade läns- ramar. Länsramarna fördelades med utgångspunkt i befintlig gym- nasieorganisation, aktuellt befolkningsunderlag och allmänna rikt- linjer från regering och riksdag. Ett visst antal årselevplatser behöll SÖ som reserv. Reserven an- vändes dels som en utjämningsresurs, dels för tilldelning av intagnings- platser till s.k. lågfrekventa studievägar. De senare var reguljära och försöksvis införda studievägar som ”med hänsyn till sin särskilda karaktär” bara borde anordnas på ett fåtal platser men som hade ett allmänt intresse. Ofta handlade det om utbildningar till mindre van- liga yrken. För att utbildningarna skulle kunna erbjudas till försvar- bara kostnader behövde utbildningsplatserna koncentreras till några få orter med krav på stora upptagningsområden. Det var SÖ som beslutade om förändringar i lokalisering och dimensionering av plat- serna på de lågfrekventa utbildningarna, men skolhuvudmän och länsskolnämnder kunde föreslå förändringar. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning SÖ hade också fortsatt ansvaret för den långsiktiga planeringen, anslagsframställning och långtidsbedömning. Som grund låg elev- utvecklingen i riket och en bedömning av inom vilka sektorer det fanns behov av arbetskraft.6 I den långsiktiga planeringen ingick också att besluta om nya gymnasieorter och gymnasieskolenheter. Det fanns en princip om att nyetablering av studievägar skulle förbehållas gym- nasieorterna, dvs. de kommuner som hade alla eller nästan alla teore- tiska linjer i gymnasieskolan och dessutom en allsidig uppsättning yrkesinriktade linjer. Länsskolnämnderna beslutade om fördelningen mellan kommuner och landstingskommuner Varje länsskolnämnd fördelade platser på gymnasieorterna7 och lands- tingskommunen i länet. beslutade om vilka studie- vägar en kommun eller landstingskommun fick anordna (samt pla- nera för år 2 och 3) och även om antalet klasser per studieväg. För att effektivt utnyttja antalet platser kunde länsskolnämnden flytta årselevplatser från en sektorsram till en annan om platserna inte räckte till en ytterligare en klass. Länsskolnämnderna kunde även sins- emellan fördela sådana överblivna årselevplatser till län och sektors- ramar där tillskottet kunde utnyttjas mer effektivt. Kommunerna kunde liksom tidigare vid behov begära en ändring av sin gymnasieskolorganisation. kunde fatta beslut om detta om ändringen rymdes inom länsramen. För en tilldelning utöver länsramen behövde SÖ först besluta om ändring i länsramen, antingen genom en omfördelning mellan länen eller genom tilldel- ning ur den centrala utjämningsreserven. Kommunerna ansvarade för planering på lokal nivå Kommunens inflytande över gymnasieskolans organisation skulle kvar- stå oförändrat, enligt regeringen.8 Den kommunala eller lokala nivån, främst skolstyrelser och utbildningsnämnder, hade en genomförande- och utvecklingsroll som grundades på en hög grad av eget ansvars- 6SOU 2001:12 Fristående gymnasieskolor – hot eller tillgång? 7En ort som hade ett utbud av gymnasieutbildningar med ortens kommun som huvudman (upptagningsområdet kunde omfatta flera kommuner). 1980/81:107 Om den statliga skoladministrationen. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Kommunen hade inflytande över gymnasieskolans organisa- tion och grundansvaret för planering och utveckling av gymnasie- skolan på lokal nivå. Skolhuvudmännen hade initiativrätt när det gällde organisationsfrågor. Det krävdes ett kommunalt beslut som grund innan en ny utbildning kunde etableras i en kommun. Staten kunde alltså inte tvinga en kommun vare sig att anordna gymnasieskola över huvud taget eller att anordna en viss studieväg inom gymnasie- skolan. skickade en organisationsrapport till länsskol- nämnden och SÖ efter att ansökningstiden till gymnasieskolan gått ut. Där framgick antalet sökande till gymnasieskolans årskurs 1 och eventuella förslag till ändringar eller omfördelningar av studievägarna i förhållande till tidigare beslut. Bättre samverkan, ökad flexibilitet och effektivitet – men också risk för överdimensionering av vissa studievägar Den decentraliserade planeringen innebar att besluten om gymnasie- skolans organisation kunde tas snabbare vilket förväntades ge större möjlighet att samverka med andra utbildningsformer, underlätta sam- arbete med andra regionala organisationer (såsom länsarbetsnämnden eller ). Relationen till andra samhällssektorer och sam- hällsutvecklingen i stort förväntades bli bättre belyst och analyserad, inte minst vad gällde relationen till arbetsmarknaden. De decentrali- serade besluten förväntades leda till att intagningsplatserna skulle kunna utnyttjas full ut. Ökat lokalt och regionalt inflytande skulle göra det möjligt att snabbare möta behov och tillgodose efterfrågan på olika typer av gymnasieutbildning. Regeringen angav i propositionen Om den statliga skolorganisationen mm9 att besluten måste utgöra en avvägning mellan arbetsmarkna- dens behov och elevernas efterfrågan, och beakta kraven på en lik- värdig tillgång till utbildning i olika regioner samt en ändamålsenlig hushållning med samhällets resurser. Bland remissinstansernas synpunkter på propositionen påtalades en risk med att lättarrangerade studievägar utan krav på dyr utrust- ning och med höga sökandetal kunde bli överdimensionerade. 1980/81:107 Om den statliga skoladministrationen. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning 4.1.2Början av – sektorsbidrag till hemkommuner, möjlighet att starta egen gymnasieutbildning och större vikt vid elevernas val10 De årliga besluten om totaldimensioneringen på riksnivå liksom läns- skolnämndernas organisationsbeslut på länsnivå visade stor följsam- het till skolhuvudmännens förslag kring 1990. Efter att sektorsramarna hade tagits bort 1989 fyllde systemet inte någon annan funktion än att ge staten en viss kontroll av kostnaderna.11 Ibörjan av ändrades förutsättningarna för planering av gymnasieskolan i grunden. De många specialdestinerade statsbidragen för gymnasieskolan, komvux och ersattes 1991 av ett sektorsbidrag gemensamt för de tre skolformerna. slogs fast att statens mål och krav på de kommunala verksamheterna i första hand skulle läggas fast i lag i stället för att styras genom specialdesti- nerade statsbidrag. En annan principiell förändring var att de special- destinerade statsbidragen tidigare hade betalats till de kommuner som anordnade utbildningarna men att sektorsbidraget i stället gick till hemkommunerna, dvs. de kommuner där eleverna bodde. Med dessa förändringar kunde kommunerna själva bestämma hur resurserna skulle användas och hur de skulle fördelas mellan skolfor- merna. För gymnasieskolan innefattade detta beslut om vilka studie- vägar som skulle finnas och antalet platser på dem. I de propositioner som föregick förändringarna uttryckte regeringen bety- delsen av att kommunerna gjorde en avvägning mellan elevernas sökandeintresse, arbetsmarknadens behov av utbildade och ett effek- tivt resursutnyttjande. Motiven bakom reformen var att ge med- borgarna och personalen i skolverksamheten större inflytande vilket väntades leda till ett bättre utnyttjande av resurserna. Kvaliteten skulle därmed kunna öka utan tillskott av nya resurser, vilket regeringen såg begränsade möjligheter till vid . Flera remissinstanser uttryckte i samband med förarbetena till propositionen om ansvaret för skolan en oro över att kommuner som inte hade egna gymnasieskolor skulle kunna välja ut enstaka attrak- tiva studievägar som bas för en ny gymnasieskola, att de gamla skolorna därmed skulle förlora elever och tidigare investeringar utnyttjas sämre. Gymnasieregionerna behölls därför inledningsvis som planer- 1990/91:85 Växa med kunskaper – om gymnasieskolan och vuxenutbildningen och prop. 1990/91:18 Om ansvaret för skolan. 1990/91:18 Om ansvaret för skolan. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning ingsregioner och inga nya skolor skulle etableras om inte alla berörda kommuner var överens.12 Regeringen lovade dock att återkomma i frågan om gymnasieregionerna. Fritt fram för alla kommuner att besluta om gymnasieutbildningar Regeringen återkom i frågan om nyetablering i propositionen om den nya gymnasieskolan.13 Det blev möjligt för alla kommuner som ville att investera i en egen skola. Regeringen såg framför sig att ett system med samverkansavtal mellan kommunerna skulle ersätta den statliga planeringen av gym- nasieskolan. För att avregleringen skulle bli lyckosam sågs det som avgörande att kommunerna verkligen bemödade sig om att samverka med varandra om gymnasieorganisationen. Regeringen skrev också att länsstyrelserna hade en viktig uppgift och att de i dialog med kom- munerna kunde medverka till att kommunernas ställningstagande sattes in i ett övergripande regionalt perspektiv. Ett beslut om nyetablering av en ny gymnasieskola måste enligt regeringen föregås av en noggrann analys av utbildningsbehovet och den behövde göras utifrån ungdomarnas intresse, arbetsmarknadens struktur och regionens totala utbildningsutbud. Elevernas val skulle vara vägledande för kommunernas dimensionering trädde ändringar i den tidigare skollagen14 i kraft som inne- bar att elevernas val av program och grenar skulle bli vägledande för kommunernas dimensionering av gymnasieutbildningarna. Formuler- ingen i skollagen var ”Antalet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas med hänsyn till elevernas önskemål.” I den proposition som låg till grund för ändringarna15 motiverades föränd- ringarna med en generell strävan att utveckla elevinflytandet och där- med stärka ungdomarnas intresse och ansvar för sin gymnasieutbild- 12Sektorsbidraget var dessutom utformat så att det skulle bidra till att förutsättningar för ett allsidigt utbildningsutbud (programvalsfaktorn). 1990/91: 85 Växa med kunskaper – om gymnasieskolan och vuxenutbildningen. 14Skollagen (1985:1100). 1990/91:18 Omansvaret för skolan. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Regeringen uttryckte i propositionen att det var viktigt att kommunerna gjorde en avvägning mellan elevernas sökandeintresse, arbetsmarknadens behov av utbildade och ett effektivt resursutnytt- jande när de beslutade om vilka studievägar som skulle finnas och antalet platser på dem. Regeringen påpekade också att förändringarna i skollagen inte innebar någon fullständig garanti för att alla skulle få sina val tillgodosedda. Snabba svängningar i studievalen kunde vara svåra att möta rent organisatoriskt. Också det faktum att varje kom- mun som huvudregel skulle erbjuda ett allsidigt urval av nationella program beskrevs som en begränsning för att tillgodose elevernas val. Särskilt när det gällde yrkesförberedande program skulle inte till- fälliga strömningar mot ett visst yrkesområde få leda till att utbild- ningar för andra yrkesområden försvann eller försummades i en kommuns sammansättning av utbildningsutbudet.