sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Om det har fattats ett beslut om att överskottsinformation ska användas för ett annat ändamål än det som föranlett tillståndet att använda tvångsmedlet, bör materialet få bevaras så länge som det be- hövs för det nya ändamålet. Materialet bör därefter förstöras. En skillnad mellan regelverket i 27 kap. och regle- ringen i 22 § lagen om särskild utlänningskontroll är att sistnämnda paragraf endast reglerar förstöring av material från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation men inte material från hemlig över- vakning av elektronisk kommunikation. Det är enligt utredningens mening en brist. När det infördes en bestämmelse i 27 kap. rätte- gångsbalken om förstöring av material från hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (prop. 2005/06:178) diskuterades inte om motsvarande bestämmelse borde tas in i lagen om särskild utlän- ningskontroll. Enligt utredningens mening bör förstöring av mate- rial från hemlig övervakning av elektronisk kommunikation regleras på samma sätt i den nya lagen som förstöring av material från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Utredningen har i avsnitt 10.5.11 föreslagit att Säkerhetspolisen ska kunna begära rättens tillstånd till hemlig kameraövervakning. Därmed behöver tillämpningsområdet för förstöring utvidgas så att även material från hemlig kameraövervakning omfattas av samma reglering som material från övriga hemliga tvångsmedel. 11.3.6Förstöring av kopior av visst annat material Utredningens förslag: En kopia av material från en omhänderta- gen kommunikationsutrustning ska förstöras när den inte längre behövs för Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet eller myn- dighetens brottsutredande verksamhet. Skälen för utredningens förslag: Utredningen har i avsnitt 10.5.15 föreslagit att en polisman vid under vissa förutsätt- ningar får omhänderta kommunikationsutrustning som polisman- nen påträffar vid bl.a. husrannsakan. Om polismannen inte på plats kan avgöra om utrustningen innehåller något av intresse får utrust- ningen tas med till Säkerhetspolisen för närmare undersökning. I vissa fall får innehållet även kopieras. Det bör framgå av regleringen hur kopior av innehållet i kommunikationsutrustningen ska hante- ras. Om innehållet har kopierats bör kopian få bevaras så länge som den behövs i Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet eller myn- dighetens brottsutredande verksamhet. Därefter bör den förstöras. Om det är fråga om personuppgifter, dvs. uppgifter som kan knytas till en identifierbar person, ska Säkerhetspolisen också tillämpa det regelverk som gäller för behandling av sådana uppgifter. Utredningens förslag: Regleringen av användning av överskotts- information från hemliga tvångsmedel ska vara generell. Sådan in- formation får användas inte bara för att inleda förundersökning eller förhindra förestående brott utan även för annat ändamål. Om det finns bestämmelser i annan lagstiftning, t.ex. offentlig- hets- och sekretesslagen, som hindrar användningen ska de gälla. En prövning ska alltid göras av om skälen för att använda över- skottsinformationen uppväger det intrång eller men som använd- ningen kan innebära för utlänningen, syftet med tvångsmedlet eller något annat motstående intresse. Säkerhetspolisen ska be- sluta om användning av överskottsinformation. Beslut att an- vända överskottsinformation ska dokumenteras. Skälen för utredningens förslag Användningen av överskottsinformation bör regleras generellt I 21 a § lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att över- skottsinformation från hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation under vissa förutsättningar får an- vändas för att inleda förundersökning eller tillföras en pågående för- undersökning. Sådan överskottsinformation får också användas för att förhindra förestående brott. All annan användning av överskotts- information är oreglerad. För den enskilde innebär användningen av hemliga tvångsmedel ett betydande intrång i den personliga integriteten. Att använda den information som tvångsmedlen genererar för andra ändamål kan ses som ett ytterligare intrång. Det är därför viktigt att det – till skillnad från – skapas en heltäckande reglering om när överskottsinfor- mation från hemliga tvångsmedel får användas. De argument som Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel anför för att den nuvarande regleringen inte är godtagbar mot bakgrund av kraven i är över- tygande (SOU 2018:61 s. 195). Den nya lagen bör därför, på samma sätt som föreslagits beträf- fande 27 kap. 23 a § , reglera all användning av över- skottsinformation i stället för enbart användning för att utreda och förhindra brott. När regleringen görs generell behöver användning- en begränsas på ett annat sätt än . En lämplig lösning är att in- föra en proportionalitetsbedömning likt den som föreslås gälla enligt 27 kap. 23 a § som krav för att överskottsinforma- tion ska få användas. Den föreslagna lösningen innebär att samma reglering kommer att gälla oavsett vilken lagstiftning som Säkerhets- polisen tillämpar. Det ligger i sakens natur att det krävs starka skäl för att få använda överskottsinformation som kommit fram i Säkerhetspolisens verk- samhet för något annat ändamål än det som föranlett användningen av tvångsmedlet. I de flesta fall torde sekretess hindra användningen av överskottsinformation. Det kan därför antas att överskottsinfor- mation kommer att användas i betydligt mindre utsträckning enligt den nya lagen än enligt . Att överskottsinformation kan behöva användas för att förhindra allvarliga brott är dock odis- kutabelt. Likaså att använda överskottsinformation som kan bidra till att fria en person från brottsmisstankar. Det måste dock bedömas från fall till fall om användningen av överskottsinformation är pro- portionerlig, både med hänsyn till utlänningens intresse och till syf- tet med tvångsmedelsanvändningen. Även andra motstående intres- sen kan i ett enskilt fall hindra att överskottsinformationen används, t.ex. hänsynen till samarbetet med utländska säkerhetstjänster. Det bör göras tydlig skillnad mellan rätten att bevara överskottsin- formation för att använda för ett annat ändamål än det som legat till grund för tillståndet att använda tvångsmedlet och rätten att be- handla personuppgifter från sådan information. Det sistnämnda bör enbart regleras i författningar som rör behandling av personuppgif- ter. Regleringen bör därför renodlas på samma sätt som Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användning av vissa hemliga tvångs- medel föreslår ska gälla beträffande överskottsinformationen från tvångsmedel i och från preventiva tvångsmedel. Hur länge bör överskottsinformationen få bevaras? Utgångspunkten är på samma sätt som att material från hem- liga tvångsmedel ska förstöras. Användningen av överskottsinfor- mation utgör ett undantag från huvudregeln, men lagstiftarens avsikt har varit att sådan information också ska förstöras när den inte längre behövs för det nya ändamålet. Det gäller dock inte sådant material som tas in i ett förundersökningsprotokoll eller en dom. Det bör förtydligas i den nya lagen hur länge överskottsinformation får bevaras. Beträffande överskottsinformation som ska användas för brottsbekämpande ändamål kan den föreslagna nya regleringen i 27 kap. 24 § tjäna som förebild. Den innebär att överskottsinformation som används i en förundersökning ska beva- ras till dess att förundersökningen läggs ned. Om åtal väcks ska över- skottsinformationen bevaras till dess att målet har avgjorts slutligt. Överskottsinformation som tillförs underrättelseverksamheten får bevaras så länge som krävs för det specifika ändamålet. När den inte längre behövs ska överskottsinformationen förstöras. Motsvarande reglering bör tas in i den nya lagen. Vid användning av överskottsinformation för andra ändamål än brottsbekämpning, t.ex. för handläggningen av andra utlännings- ärenden, är det svårare att hitta en lika naturlig tidpunkt för när över- skottsinformationen ska förstöras. Den lämpligaste lösningen är därför att föreskriva att överskottsinformationen får bevaras så länge som behövs för det nya ändamålet. Därefter ska den förstöras. Vem bör besluta om användning av överskottsinformation? Utredningen om rättssäkerhetsgarantier vid användningen av vissa hemliga tvångsmedel föreslår att åklagare ska besluta om använd- ningen av överskottsinformation från hemliga tvångsmedel. Enligt utredningen ska det gälla oavsett för vilket ändamål informationen ska användas (SOU 2018:61 s. 198). Förslaget innebär att åklagaren ska avgöra bl.a. om överskottsinformationen ska få tillföras under- rättelseverksamheten. Det motiveras med dels att åklagare normalt ansvarar för att material från hemliga tvångsmedel förstörs, dels att det kan krävas kvalificerade juridiska bedömningar. Det väcker frågan om åklagare även bör besluta om användningen av överskottsinformation från hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen. För den lösningen talar att det sannolikt kommer att röra sig om ett litet antal beslut och att eventuell användning av överskotts- information troligen kommer att avse brottsbekämpande ändamål. Åklagare har erfarenhet av de bedömningar som krävs, eftersom de som regel beslutar om användning av överskottsinformation från hemliga tvångsmedel enligt . Vidare kan det krävas kvalificerade juridiska bedömningar som förutsätter juristutbild- ning. Åklagaren är dessutom fristående från Säkerhetspolisen. Mot den lösningen talar framför allt att det är Säkerhetspo- lisen som beslutar om användningen av överskottsinformation enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Informationen kan dessutom främst ha betydelse i Säkerhetspolisens egen verksamhet. Det är Säkerhetspolisen som bäst kan bedöma värdet av att kunna använda överskottsinformationen i den verksamheten och vilken eventuell skada som kan uppkomma av användningen. Myndigheten har också god tillgång till kvalificerad rättslig kompetens. Åklagare har inte nå- gon arbetsuppgift vid tillämpningen av lagen om särskild utlännings- kontroll eller utlänningslagen, utöver att beivra brott mot lagarna. Utredningen anser att den lämpligaste lösningen är att Säkerhets- polisen på samma sätt som får besluta om användningen av överskottsinformation från hemliga tvångsmedel enligt den nya la- gen. Det bör gälla oavsett vilken lösning som väljs när det gäller vem som ska besluta om användning av överskottsinformation från hem- liga tvångsmedel enligt annan lagstiftning. Det är viktigt ur integritetssynpunkt att användningen av mate- rial från hemliga tvångsmedel kan följas. När material förs över för användning i ett annat sammanhang än det som tillståndet att använ- da tvångsmedlet avser är det särskilt viktigt att det framgår att det är fråga om uppgifter, upptagningar eller uppteckningar från ett hem- ligt tvångsmedel. Det bör därför införas en skyldighet för Säkerhets- polisen att dokumentera dels vilka handlingar eller uppgifter som har tagits tillvara som överskottsinformation, dels för vilket ändamål och till vem och när materialet har lämnats ut. 11.3.8Underrättelse om att tvångsmedel har använts Utredningens bedömning: Det ska inte införas någon skyldig- het att underrätta den som har utsatts för ett hemligt tvångsmedel enligt den nya lagen. Skälen för utredningens bedömning: Den som har utsatts för ett hemligt tvångsmedel i Säkerhetspolisens verksamhet underrättas inte om det i efterhand. Det gäller nämligen ett generellt undantag från underrättelseskyldigheten i 27 kap. 31 § för sådana brott som Säkerhetspolisen utreder. De undantag från under- rättelseskyldigheten som gäller enligt 27 kap. 33 § för vissa brottstyper tar sikte på dels terrorismrelaterade brott, dels allvarliga brott mot säkerhet. I förarbetena konstaterades att en underrättelseskyldighet för Säkerhetspolisen med få undantag skulle leda till att de berörda ändå inte skulle underrättas. En formell underrättelseskyldighet skulle därmed inte tjäna något egentligt syfte (Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m., prop. 2006/07:133, s. 48 f.). När det gällde frå- gan om underrättelseskyldighet borde införas i lagen om särskild ut- länningskontroll konstaterade regeringen att utlänningen inte har någon rätt till partsinsyn av det slag som gäller i brottmål. Någon underrättelse skulle i vart fall inte kunna lämnas så länge som utlän- ningen finns kvar i . Även sedan utvisning verkställts skulle det praktiskt taget aldrig kunna lämnas någon underrättelse (prop. 2006/07:133 s. 52). Av det skälet infördes det inte någon underrättelseskyldighet i lagen om särskild utlänningskontroll. De skäl som har anförts för att inte i efterhand underrätta utlänningen om att hemliga tvångsmedel har använts har alltjämt samma bärkraft. På samma sätt som bör det därför inte i den nya lagen föreskrivas någon skyldighet att underrätta en utlänning som har utsatts för hemliga tvångsmedel om det. För personer som utsätts för hemliga tvångsmedel och som inte får någon underrättelse om det ens i efterhand är det viktigt att det finns andra sätt att få till stånd kontroll av om handläggningen har varit författningsenlig. Utredningen återkommer till den frågan i av- snitt 11.4.2. Utredningens förslag: I postlagen ska det föreskrivas att den som i postverksamhet eller posttjänst har fått del av eller tillgång till en uppgift som rör postkontroll enligt lagen om särskild kon- troll av vissa utlänningar har tystnadsplikt för uppgiften. Skälen för utredningens förslag: Enligt 2 kap. 14 § postlagen (2010:1045) får den som i postverksamhet har fått del av eller till- gång till bl.a. uppgifter som handlar om att kvarhålla eller beslagta försändelser enligt 27 kap. inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom har fått veta. Någon mot- svarande bestämmelse om tystnadsplikt finns inte för kvarhållande av försändelser enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det finns inte heller någon bestämmelse om tystnadsplikt för kvarhål- lande av försändelser enligt 4 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, men det har föreslagits att en sådan ska införas (SOU 2015:31 s. 38 och 313 f.). När lagen om särskild utlänningskontroll tillkom fördes bestäm- melserna om kvarhållande av försändelser i sak oförändrade över från spaningslagen. I förarbetena till de ursprungliga bestämmelser- na framhölls det att avsändaren och mottagaren inte borde få känne- dom om postkontrollen (prop. 1973:37 s. 113). Avsikten var alltså att det skulle gälla tystnadsplikt för åtgärderna på samma sätt som för postkontroll enligt . Någon bestämmelse om tystnadsplikt infördes dock aldrig. Det kan ha berott på att all post- verksamhet bedrevs i statlig regi och att den då gällande sekretesslagstiftningen därmed ansågs täcka postverkets hantering av postkontroll. När postverksamheten senare avreglera- des och det infördes särskilda bestämmelser om tystnadsplikt i post- lagen förefaller behovet av tystnadsplikt för den nu aktuella hante- ringen inte ha uppmärksammats. Det verkar således enbart vara ett förbiseende att det inte finns någon regel om tystnadsplikt som täcker den (jfr SOU 2015:31 s. 314). Regleringen i 2 kap. 14 § post- lagen bör därför kompletteras med en uttrycklig bestämmelse om att tystnadsplikten omfattar även postkontroll med stöd av lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. En följdändring bör då göras i 44 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Den bör innebära att tystnadsplikten – på samma sätt som när det gäller uppgifter om andra hemliga tvångsmedel – inskränker meddelarfriheten. Regleringen bör även ändras på så sätt att tystnadsplikten gäller inte bara i postverksamhet utan även i posttjänst som den definieras i 1 kap. 2 § postlagen. Eftersom postkontroll enligt och enligt den nya lagen omfattar alla typer av försändelser behövs den bredare definitionen. Annars skulle t.ex. postkontroll avseende paket riskera att falla utanför tystnadsplikten. 11.3.10 Förhands- och efterkontroll m.m. Utredningens bedömning: Den nuvarande lagstiftningen lever upp till kraven på förhandskontroll, eftersom det krävs beslut av domstol för att få använda flertalet tvångsmedel. Däremot behö- ver efterkontrollen skärpas. Det behövs inga nya bestämmelser som garanterar försiktighet vid överföring av information till andra parter. Skälen för utredningens bedömning: Till rättssäkerhetsgarantierna brukar räknas lagstiftning som garanterar en effektiv förhandskon- troll innan exempelvis hemliga tvångsmedel får användas. Den kon- trollen finns redan i den nuvarande lagstiftningen. Enligt 27 kap. 21 § krävs det i princip domstolsbeslut i varje en- skilt fall innan hemliga tvångsmedel får användas. Här bortses från åklagares rätt att interimistiskt besluta om vissa hemliga tvångsme- del, eftersom rätten skyndsamt ska ta ställning till om tvångsmedlet får fortsätta att användas. Det finns således inget behov av föränd- ringar i det avseendet. Något som anses vara lika viktigt är möjligheten att i efterhand granska om tvångsmedelsanvändningen har stått i överensstämmelse med lagstiftningen. I de följande avsnitten behandlar utredningen dels den parlamentariska kontrollen, dels frågan om tillsyn över tvångsmedelsanvändningen. Som utvecklas närmare i avsnitt 11.4.2 anser utredningen att tillsynen över användning av hemliga tvångs- medel behöver skärpas. När det gäller behovet av bestämmelser som garanterar försiktig- het vid överföring till andra parter gör utredningen bedömningen att det inte behövs några nya bestämmelser om det. ring som finns skyddar, tillsammans med lagstiftningen om behand- ling av personuppgifter, uppgifterna i tillräcklig utsträckning. Vid allmän domstols handläggning av ärenden om hemliga tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll tillämpas samma rutiner som vid motsvarande tvångsmedel enligt . Utred- ningen om rättssäkerhetsgarantier vid användning av vissa hemliga tvångsmedel gjorde bedömningen att den svenska lagstift- ningen uppfyller kraven i när det gäller att garantera försiktighet vid överföring till andra parter (SOU 2018:61 s. 255 f.). Det kan tillfogas att det i Säkerhetspolisens verksamhet eftersträvas särskilt hög grad av försiktighet vid hantering och sprid- ning av uppgifter. 11.4Kontroll över tillämpningen av den nya lagen Utredningens bedömning: Den parlamentariska kontrollen över tillämpningen av bestämmelser om särskild utlänningskontroll bör inte förändras. Skälen för utredningens bedömning När terroristlagen infördes ansågs den viktigaste kontroll- möjligheten över regeringens och myndigheternas handlande ligga i att lagens giltighetstid begränsades till . Tanken var att en even- tuell proposition om förlängning av giltighetstiden skulle innehålla en relativt utförlig redogörelse för hur lagen hade tillämpats. I och med att terroristbestämmelserna permanenterades behövde den parlamentariska kontrollen utformas på annat sätt. Det bestäm- des då att regeringen skulle lämna en skrivelse till som redovisade hur terroristbestämmelserna tillämpats närmast föregående år (prop. 1975/76:18 s. 161). En motsvarande redovis- ningsskyldighet infördes för tillämpningen av den särskilda spaningslagen. När terroristlag tillkom behölls ordningen med en årlig skrivelse till avseende tillämpningen av såväl terroristbestämmelserna som bestämmelserna om tvångsmedel. När lagen om särskild utlänningskontroll antogs bestämdes det att den parlamentariska kontrollen av hur regeringen hade tillämpat terroristbestämmelserna och bestämmelserna om tvångsmedel även i fortsättningen skulle utövas genom en årlig skrivelse från rege- ringen till (prop. 1990/91:118 s. 72 f.). Systemet med årlig redovisning har varit oförändrat. Den senaste redogörel- sen för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll finns i skr. 2019/20:62. Det framgår av skrivelserna att regeringen har tillämpat lagen i få fall, även om man kan se en viss ökning . Rege- ringen har fattat sammanlagt 65 beslut med stöd av lagen fram till och med (se skr. 2019/20:62 s. 5 f.). Det innebär att regeringen har tillämpat lagen i genomsnitt i drygt två beslut . Kontrollen över lagen om särskild utlänningskontroll motsvarar årliga kontroll av användningen av hemliga tvångsmedel enligt annan lagstiftning. Det innebär att kontrollen är av övergri- pande natur och inte går in på enskilda fall. Dessutom omfattar kon- trollen enbart de beslut om utvisning som har överklagats till rege- ringen, eftersom det är regeringens handlande som granskas. Systemet med årliga skrivelser bör bestå Även om lagen bara har tillämpats i ett begränsat antal fall fyller den årliga redovisningen till en viktig funktion för lagstiftningens legitimitet. Insynen i både regeringens och Säker- hetspolisens verksamhet är generellt sett begränsad. Det är därför betydelsefullt att viss redovisning är allmänt tillgänglig. Det har inte framkommit något som talar mot att behålla det nu- varande systemet med årliga redogörelser till när den nu- varande lagen ersätts med en ny. Den parlamentariska kontrollen bör därför finnas kvar och utövas på samma sätt som . I sammanhanget kan också nämnas att statsrådens tjänsteutöv- ning och regeringsärendenas handläggning enligt 13 kap. 1 § rege- ringsformen granskas av , som har rätt att få del av protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dem. Även andra riksdagsutskott där frågan om lagens tillämpning behandlas har möjlighet att vid behov inhämta komplet- terande uppgifter genom utfrågning eller genom att begära ett skrift- ligt yttrande. Kontrollen över de myndigheter och domstolar som handlägger frågor enligt lagen om särskild utlänningskontroll utövas framför allt av Justitiekanslern och ombudsmän, som har rätt att i sin tillsyn få full insyn i verksamheten. Det finns alltså möjlighet till kontroll och insyn både beträffande regeringens, myndigheternas och domstolarnas handläggning. 11.4.2Tillsyn över användningen av hemliga tvångsmedel Utredningens förslag: Säkerhets- och integritetsskyddsnämn- dens tillsyn ska omfatta Säkerhetspolisens hantering av hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen. Nämndens skyldighet att på begäran av en enskild kontrollera om användningen av hemliga tvångsmedel har varit författningsenlig ska omfatta även sådana tvångsmedel. Skälen för utredningens förslag Både Justitiekanslern och ombudsmän kan som nämnts inom ramen för sin tillsyn kontrollera tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll. Deras tillsyn omfattar i princip all statlig verksamhet med undantag för statsrådens agerande i tjänsten. Tillsynen är dock extraordinär, vilket innebär att Justitiekanslern och ombudsmän inte har någon explicit uppgift att utöva tillsyn över den nu aktuella lagen. utövar enligt 1 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet (till- synslagen) tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel. Inrättandet av nämnden föregicks av två olika utredningar. I promemorian Hemliga tvångsmedel m.m. under en stärkt parlamentarisk kontroll föreslogs att en särskild nämnd skulle inrättas som skulle utöva tillsyn över användningen av hemliga tvångsmedel. Tillsynen skulle bl.a. omfatta hemliga tvångsmedel en- ligt lagen om särskild utlänningskontroll (Ds 2005:53 s. 11 och 53 f.). I betänkandet Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid använ- dandet av hemliga tvångsmedel m.m. föreslogs också att en sådan nämnd skulle inrättas. Enligt det förslaget skulle nämnden utöva till- syn över all verksamhet där hemliga tvångsmedel verkställs. Tillsyns- området skulle därför uttryckas på ett neutralt sätt (SOU 2006:98 I propositionen som ledde till att Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden inrättades valdes delvis en annan lösning. Tillsyns- området gjordes neutralt i den meningen att det omfattar hemliga tvångsmedel utan någon precisering till viss lagstiftning.