sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Ett tyd- ligt exempel på krav på en mer aktiv CCS-politik är innovations- agendan Processindustrin och nollvisionen17 som presenterades 2015. Bakom innovationsagendan står bl.a. flera av den svenska basindu- strins branschorganisationer. Flera svenska myndigheter bidrog till finansieringen av projektet. Enligt innovationsagendan bör en natio- nell CCS-strategi skyndsamt utvecklas, en utredning om ett stor- skaligt demonstrationsprojekt av hela CCS-kedjan tillsättas och ett sammanhållet forskningsprogram kring processindustrin och CCS skapas. Den parlamentariskt sammansatta Miljömålsberedningen plock- ade upp tråden från innovationsagendan i sitt andra delbetänkande En klimat- och luftvårdsstrategi för (SOU 2016:47) men för- ordar en bredare ansats som tydligare fokuserar även på andra alter- nativ för utsläppsminskningar än CCS. Miljömålsberedningen anser att en samlad nollutsläppsstrategi för basmaterialindustrin bör ut- vecklas, inklusive förutsättningarna för CCS i och möjlig- heterna att åstadkomma negativa utsläpp genom bio-CCS. Bered- ningen poängterar även att det är viktigt att utveckla modeller för 17Energiforsk (2015). Bakgrund om CCS inklusive bio-CCS prissättning av CCS och konstaterar att det saknas eko- nomiska incitament för bio-CCS. Miljömålsberedningen menar vidare att strategiarbetet behöver inledas med en förstudie och följas av beslut om satsningar på större pilotanläggningar. Regeringen bör också, enligt beredningen, utse en ansvarig myndighet för att driva och koordinera forsknings- och innovationsinsatserna inom ramen för en nollutsläppsstrategi för basmaterialindustrin samt stärka statens samarbete med näringslivet på området. I propositionen Ett klimatpolitiskt ramverk för (prop. 206/17:146) konstaterar regeringen att det finns potential för att tillämpa bio-CCS exempelvis inom massa- och pappersindustrin men att förutsättningarna för att utveckla och tillämpa CCS och bio- CCS i ännu inte är tillräckligt klarlagda. Propositionen anger också hur CCS och bio-CCS ska räknas gentemot klimatmålen och konstaterar att bio-CCS är en kompletterande åtgärd som därför enbart får räknas av mot utsläpp inom ramen för de kvantitativa be- gränsningar som gäller för kompletterande åtgärder (se kapitel 3). För CCS av fossil koldioxid gäller enligt propositionen att CCS får ”räknas som en åtgärd där rimliga alternativ saknas”. Propositionen förtydligar dock inte på vilka grunder bedömningen ska ske av om detta villkor är uppfyllt; villkoret återfinns även i Miljömålsbered- ningens första delbetänkande Ett klimatpolitiskt ramverk för (SOU 2016:21) som propositionen är baserad på. Någon kvantitativ begränsning för hur mycket CCS av fossil koldioxid som får till- godoräknas gentemot klimatmålen anges däremot inte. Industriklivet18, som initierades av regeringen , är ett initiativ för att stödja åtgärder för att minska industrins processutsläpp i syfte att bidra till att de klimatpolitiska målen nås. Industriklivet medger bl.a. stöd till förstudier och investeringar. Utöver Industri- klivet har regeringen gett i uppdrag att –2019 genomföra innovationsfrämjande insatser för att minska processindustrins utsläpp av växthusgaser. Skrivelsen En klimatstrategi för (skr. 2017/18:238) inne- håller de mest utvecklade resonemangen från en svensk regering om rollen för CCS och bio-CCS i den samlade klimat- politiken. I skrivelsen gör regeringen bedömningen att CCS, inklu- sive bio-CCS, kan vara en åtgärd för att minska utsläppen inom vissa 18Regleringsbrev för avseende anslag 1:20 Industriklivet (rskr. 2018/19:98) M2018/02934/S (delvis) m.fl. Bakgrund om CCS inklusive bio-CCS Regeringen gör dock bedömningen att det är osannolikt att bio-CCS kommer att vara aktuellt som komplette- rande åtgärd för att nå klimatmålen till 2030 men att bio-CCS kan spela en roll på . Regeringen konstaterar också att det saknas incitament inom utsläppshandelssystemet eller andra styr- medel för att främja bio-CCS och att det finns juridiska hinder för utvecklingen av CCS. I skrivelsen aviserar regeringen att en utredning ska tillsättas med uppgift att föreslå en strategi för hur ska nå nettonollutsläpp och hur kompletterande åtgärder, inklusive bio-CCS, kan bidra till detta, dvs. det som kom att bli Klimatpolitiska vägvals- utredningen. Även vissa frågor kring CCS generellt kopplas till ut- redningen. Regeringen menar i skrivelsen att Industriklivet omhändertar Miljö- målsberedningens förslag om satsningar på pilotanläggningar inom basmaterialindustrin. överlämnades s.k. färdplaner från nio branscher till regeringen inom ramen för initiativet Fossilfritt . Bakom färdplanerna står branschorganisationer, företag och offentliga aktö- rer inom de olika branscherna. Färdplanerna från betong-, bygg- och anläggning-, cement- samt gruv- och mineralbranschen betonar samtliga vikten av att förutsättningarna för CCS förbättras i . Cementbranschen efterfrågar bl.a. en nationell CCS-strategi och offentliga satsningar på forskning, utveckling och demonstration av CCS. överlämnades en färdplan från uppvärmningsbranschen till regeringen i vilken bio-CCS spelar en framträdande roll. Upp- värmningsbranschen sätter upp visionen att fjärrvärmesektorn 2045 levererar i negativa koldioxidutsläpp genom bio-CCS och biokol. För att nå dit ser branschen framför sig en tidslinje där en demonstrationsanläggning inom bio-CCS tas i drift 2025 och en första storskalig anläggning tas i drift 2035 för avskiljning av en miljon ton koldioxid. För att nå detta mål krävs enligt uppvärmnings- branschen bl.a. att regeringen skyndsamt fattar beslut om ett stort statligt stödprogram för forskning och demonstration av CCS för kraftvärme och industri. Vid sidan av detta behövs styrmedel som skapar incitament för bio-CCS, vilket branschen exemplifierar med en ”omvänd koldioxidskatt”. Branschen efterfrågar också en satsning på lagring i , med sikte på att ta ett svenskt lager i drift 2035. Bakgrund om CCS inklusive bio-CCS Fram till dess att ett svenskt lager tas i drift förutsätts samarbete med om koldioxidlagring där. I den s.k. januariöverenskommelsen mellan Center- partiet, Liberalerna, och Socialdemokraterna ingår en satsning för att ”binda tillbaka en del av de utsläpp som redan gjorts” och att ett investeringsstöd ska införas för ”testanläggningar av miljö- teknik som medför minusutsläpp”. Förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder för att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser ändrades därför så att stöd kan ges även för att åstadkomma ”negativa utsläpp genom avskiljning, transport och geologisk lagring av växthusgaser av biogent ursprung eller som tagits ut ur atmosfären”. Investeringsstödet för minusutsläpp uppgår till och anslaget är separat från anslaget riktat mot processrelaterade utsläpp. Medlen i satsningen får användas för utgifter kopplade till forskning, utveckling, test, demonstration och investeringar. Medlen får också användas till utgifter för berörda myndigheters arbete kopplade till stödet. Vid sidan av initiativ av politisk natur från regeringen och när- ingsliv har forskning, utveckling och pilotverksamhet kopplad till CCS och bio-CCS pågått och pågår i . Forskning kopplad till CCS och bio-CCS bedrivs exempelvis vid flera svenska högskolor: –Vid bedrivs forskning om olika av- skiljningstekniker och om systemfrågor relaterade till CCS. –Vid bedrivs forskning om koldioxidlagring. –Vid bl.a. pågår forskning om styrmedel och policyfrågor kring bio-CCS. Uppräkningen av pågående forskningsverksamhet kan göras betyd- ligt längre. Något storskaligt sammanhållet program för CCS-forsk- ning finns dock inte i och har aldrig funnits, även om svenska forskare har deltagit i flera storskaliga internationella forsknings- samarbeten, t.ex. Nordic CCS Competence Center (NordiCCS) som fokuserar på möjligheterna till CCS i Östersjö- och Nordsjö- regionen (se kapitel 9). Sammantaget kan sägas att även om forskning kring CCS be- drivits och bedrivs i har området inte varit högt prioriterat av forskningsfinansiärerna. En av förklaringarna till detta är att CCS i mycket sågs som en åtgärd för koleldade Bakgrund om CCS inklusive bio-CCS När industrin började visa intresse för CCS gav stöd till de s.k. Bastor- projekten om förutsättningar för koldioxidlagring i . finns tecken som tyder på att intresset för CCS som forskningsfält ökar från såväl politiskt håll som från närings- livet, vilket kan komma att leda till att CCS-forskningen ökar i . Antalet CCS-projekt som beviljats stöd från Energimyn- digheten har ökat , och myndigheten har också låtit ta fram en rapport om behovet av forskning och demonstration på CCS-området19 inom ramen för regeringsuppdraget om innovations- främjande åtgärder för att minska processindustrins utsläpp av växt- husgaser. Uppsvinget för CCS är inte bara en svensk företeelse, utan samma utveckling är tydlig på global nivå enligt exempelvis . En förklaring till det ökade intresset för CCS globalt kan vara och IPCC:s 1,5-gradersrapport som tydliggör behovet av stora utsläppsminskningar i närtid och även av negativa utsläpp, se kapitel 5. För svenskt vidkommande är även tillkomsten av det klimatpolitiska ramverket med dess långtgående klimatmål av betydelse. Även utvecklingen i med spelar sannolikt en stor roll, eftersom det kan innebära att ett lagrings- alternativ finns tillgängligt också för svenska anläggningar . 19Johnsson & Kjärstad (2019). 12Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Transport av koldioxid enligt EU:s utsläppshandelssystem bör driva att verksamheter vars syfte är andra transporter av koldioxid för lagring än genom rörledning ska ingå i EU:s utsläppshandelssystem. bör ansöka om att föra in (s.k. opt-in) verksamheter vars syfte är andra transporter av koldioxid för lagring än genom rörledning i utsläppshandels- systemet för egen del. Därefter kan handelsdirektivets följdlag- stiftning och den nationella lagstiftningen ändras. Nödvändiga följdändringar är t.ex. att det måste finnas en godkänd metod att övervaka koldioxiden under transporten samt att det ska vara möj- ligt att med massbalansmetod särskilja biogen och fossil koldi- oxid vid transport och lagring utan att allt betraktas som fossil koldioxid. Transport av koldioxid enligt Londonprotokollet 1.Sverige bör ratificera ändringen av artikel 6 i Londonproto- kollet. 2.Sverige bör agera för att påskynda andra parters, framför allt andra EU-medlemsstaters, ratificering av ändringen av arti- kel 6 i Londonprotokollet. 3.När har ingått ett exportavtal med ett annat land bör deponera en deklaration om provisorisk tillämpning av ändringen av artikel 6 i Londonprotokollet tillsammans med avtalet hos Internationella sjöfartsorganisationen. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS 4.Regeringen bör införa ett undantag från förbudet mot export av koldioxid för lagring i andra länder i förordningen om geo- logisk lagring av koldioxid. Lagring av koldioxid enligt Helsingforskonventionen bör ta initiativ till att parterna till Helsingforskonven- tionen ändrar konventionen eller antar en resolution om tolkning av konventionen som innebär att geologisk lagring i havsbotten tillåts, så att CCS-direktivet blir förenligt med konventionen. Lagring av koldioxid enligt CCS-direktivet Lagring i är inte tillåten eftersom dess lagringskomplex sträcker sig utanför CCS-direktivets tillämpningsområde. CCS- direktivet behöver därför ändras, om sådan lagring ska vara möj- lig. Med hänsyn till utredningens ställningstagande att avvakta med lagring i i närtid bör frågan om gränsöverskridande lagring utredas vidare först om det blir aktuellt med sådan lagring. Av samma anledning bör lagring på land utredas vidare först om havsbaserad lagring genomförs i och det senare skulle visa sig att det finns behov att komplettera sådan lagring med lagring på land. Lagring av koldioxid enligt offshoredirektivet Det begränsade genomförandet av offshoredirektivet och förbud mot utvinning av olja och gas kan hindra koldioxidlagrings- projekt i . Det är dock troligt att förbud mot utvinning av olja och gas skulle komma i konflikt med möjlig- heten att lagra i vid ett fullt genomförande av direktivet. Med hänsyn till utredningens ställningstagande att avvakta med lagring i i närtid bör frågan om ett fullt genomförande av offshoredirektivet utredas vidare först om det blir aktuellt med havbaserad lagring i . Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS CCS och bio-CCS enligt konventionen om biologisk mångfald bör verka för att beslutet om det s.k. moratoriet om geo- som fattades på konventionen om biologisk mång- falds tionde partsmöte i ändras så att inte bio-CCS och annan icke-fossil CCS omfattas av moratoriet. Möjlighet att få statsstöd bör föreslå att ett tillägg görs till definitionerna av trans- port av koldioxid för lagring i gruppundantagsförordningen och i riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd och energi, så att statligt stöd även kan ges för andra transporter av koldioxid för lagring än genom rörledning. Vidare bör föreslå att möj- ligheterna att ge statsstöd enligt gruppundantagsförordningen och riktlinjerna för statligt stöd till avskiljning och lagring av koldioxid förlängs. Samordning av prövningar som rör CCS inklusive bio-CCS Den bristande samordningen mellan olika tillståndsprövningar gällande CCS inklusive bio-CCS kan utgöra ett hinder för att av- skiljning och lagring av koldioxid ska kunna tillämpas på svenska utsläppskällor. Vidare är det en brist att prövningen av växthus- gasutsläpp inte är samordnad med miljöbalksprövningen. Det saknas dock förutsättningar för att införa ett förtursförfarande för prövningar av CCS inklusive bio-CCS. bör få i uppdrag att utreda hur samordning av olika prövnings- och tillsynsfrågor gällande CCS inklusive bio- CCS skulle kunna underlätta avskiljning, transport och lagring av koldioxid från svenska utsläppskällor. Detta inkluderar till- ståndsprövningen enligt utsläppshandelssystemet. I uppdraget bör ingå att ta fram en plan för en vägledning med stöd och råd till verksamhetsutövare, tillstånds- och tillsynsmyndigheter i pröv- nings- och tillsynsfrågor gällande CCS inklusive bio-CCS, så att Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS prövningarna och tillsynen blir så effektiv som möjligt och verka för att prövningarna, där så är möjligt, löper parallellt. Vidare bör uppdraget omfatta om en särskild myndighet ska ha ett samord- ningsansvar för prövning och tillsyn av CCS- inklusive bio-CCS- anläggningar och vilken myndighet som i så fall ska ha ett sådant ansvar. ska i detta arbete samråda med Natur- vårdsverket, geologiska undersökning, Energimarknads- inspektionen, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Transportstyrelsen och länsstyrelserna. Skäl för utredningens förslag och bedömning I detta kapitel redovisar utredningen förslag om hur identifierade brister och hinder i lagstiftningen, inklusive EU-rätt och internatio- nell rätt, kan undanröjas för hela kedjan som krävs för att avskiljning, transport och lagring av koldioxid (CCS och bio-CCS) ska kunna tillämpas på svenska utsläppskällor. Därefter följer en redogörelse av gällande rätt. Utredningen menar att ytterligare åtgärder krävs för att kunna transportera koldioxid för lagring i andra länder och att det finns legala hinder mot att lagra koldioxid i . Dessutom är det oklart hur ett s.k. moratorium enligt konventionen om biologisk mångfald ska tolkas och tillämpas i förhållande till bio-CCS och annan icke-fossil CCS. Dessa hinder bör undanröjas. Den möjlighet som finns inom EU att ge statsstöd till transport av koldioxid för lagring bör förlängas och omfatta även andra transporter av kol- dioxid för lagring än genom rörledning. Vidare kan den bristande samordningen mellan olika tillståndsprövningar utgöra ett hinder för att CCS och bio-CCS ska kunna tillämpas på svenska utsläpps- källor. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Hinder för transport av koldioxid Enligt uppdraget ska en analys inkludera tänkbara metoder för trans- port av koldioxid såväl på land som till sjöss samt gränsöverskri- dande transporter. Utredningen har avgränsat analysen till gräns- överskridande transporter inom EU/EES1. och rådets direktiv /31/EG av den om geologisk lagring av koldioxid (CCS-direktivet) tillämpas på geologisk lagring av koldioxid inom EU/EES,2 vilket har medfört att koldioxid som har avskilts, transporterats och lagrats geologiskt inte omfattas av avfallsförordningen (2011:927) eller av EU:s avfallslagstiftning, så länge hela CCS-kedjan sker inom EU/ EES.3 Det är förbjudet att exportera avfall från Europeiska unionen i syfte att bortskaffa det.4 Detta innebär att det kan bli förbjudet att exportera koldioxid för lagring i vid ett brittiskt ut- träde ur EU. Dessutom måste utsläppsrätter överlämnas enligt EU:s utsläppshandelssystem, dvs. och rådets direk- tiv 2003/87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om änd- ring av rådets direktiv /61/EG (handelsdirektivet), eftersom kol- dioxiden betraktas som utsläppt. Transport av koldioxid enligt EU:s utsläppshandelssystem CCS-direktivet tillämpas på geologisk lagring av koldioxid, vilket är det sista steget i kedjan när koldioxiden har fångats in och trans- porterats till lagringsplatsen. Transporten av koldioxid betraktas enbart som en process som leder fram till lagringen. Endast fasta anläggningar och luftfart ingår i utsläppshandels- systemet, och den enda transport av koldioxid som ingår är via rör- ledningar. Övriga transportmetoder är inte tillståndspliktiga enligt 1Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. 2Artikel 2 i CCS-direktivet. 315 kap. 1 och 17 §§ , 11 § 9 p. avfallsförordningen och artiklarna 35 och 36 i CCS- direktivet. 415 kap. 27 § och artiklarna 1.3 h och 34 i och rådets förord- ning (EG) nr 1013/2006 av om transport av avfall. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS systemet.5 CCS-kedjan måste därtill vara obruten, dvs. den koldi- oxid som avskiljs måste transporteras i rörledningar för att sedan lagras geologiskt.6 Ett brott i kedjan, t.ex. genom en omlastning till fartyg, innebär därför att koldioxiden betraktas som utsläppt i atmo- sfären. För del är fartygstransporter av koldioxid från av- skiljningsplatsen till lagringsplatsen troligtvis en förutsättning för att tekniken ska bli kommersiellt intressant. Det finns en möjlighet att föra in verksamheter och anläggningar i utsläppshandelssystemet, s.k. opt-in. Om ett sådant införande sker ska det även övervägas om bilaga 1 till handelsdirektivet bör ändras, så att den på ett enhetligt sätt omfattar utsläpp från dessa verksam- heter i hela unionen.7 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066 av om övervakning och rapportering av växthus- gasutsläpp i enlighet med och rådets direk- tiv 2003/87/EG ska tillämpas på de verksamheter som anges i bilaga 1 till handelsdirektivet. Detsamma gäller kommissionens genomför- andeförordning (EU) 2018/2067 av om veri- fiering av uppgifter och ackreditering av kontrollörer i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. Dessa förord- ningar måste följdändras när transporter av växthusgaser förs in i utsläppshandelssystemet, så att det finns en godkänd metod att över- vaka koldioxiden under transporten. En annan nödvändig följdändring är att definitionen av koldi- oxidtransport måste omfatta även fartygstransporter. Ytterligare en följdändring som krävs i kommissionens genom- förandeförordning (EU) 2018/2066 är att det ska vara möjligt att med massbalansmetod särskilja biogen och fossil koldioxid under transporten till lagringsplatsen samt vid lagringen utan att allt be- traktas som fossil koldioxid, vilket det finns risk för med nuvarande lydelse av artikel 39. 5Bilaga 1 till handelsdirektivet och bilaga 2 till förordningen (2004:1205) om handel med ut- släppsrätter. 6Bilaga 1 till handelsdirektivet och bilaga 2 till förordningen om handel med utsläppsrätter. 7Artikel 24 i handelsdirektivet. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Transport av koldioxid enligt Londonprotokollet En ändring av artikel 6 protokoll till konvention om förhindrandet av havsföroreningar till följd av dumpning av av- fall och annat material (Londonprotokollet och Londonkonventio- nen) beslutades . Ändringen innebär att transport av koldioxid för geologisk lagring hos annan part till protokollet under vissa för- utsättningar undantas från det exportförbud som finns i proto- kollet.8 Endast , , , , och har accepterat ändringen. är part till protokollet men har inte ratificerat ändringen. De EU/EES-länder som endast är parter till men inte London- protokollet är , , och . Två tredjedelar av protokollsparterna måste acceptera ändringen för att den ska träda i kraft vilket innebär att ytterligare 29 av dagens 53 protokolls- parter behöver ratificera den.9 Undantaget från förbudet att expor- tera koldioxid för lagring i annat land har alltså inte trätt i kraft. Eftersom utredningen föreslår att ska exportera koldioxid för geologisk lagring i andra länder, bör ratificera ändringen. Ytterligare skäl för att behöver ratificera ändringen är att Londonprotokollets exportförbud kan motverka genomförandet av CCS-direktivet, eftersom direktivet ändrar EU:s avfallslagstiftning och möjliggör export enligt . bör därför även driva att alla parter till protokollet som är EU-medlemsstater bör ratificera ändringen. Londonprotokollets 14:e partsmöte beslutade den 7–att anta en resolution om att tillåta en provisorisk tillämpning av ändringen av artikel 6 till dess att den träder i kraft. Den part som vill tillämpa ändringen provisoriskt måste deponera en avsiktsdekla- ration om provisorisk tillämpning av ändringen samt det avtal om export som har ingåtts mellan de berörda parterna hos Internatio- nella sjöfartsorganisationen (IMO). ska innehålla be- kräftelse på och fördelning av ansvaret för tillståndsgivningen mellan den exporterande staten och den mottagande staten. För export till en stat som inte är part till protokollet ska avtalet som ett minimum innehålla bestämmelser motsvarande dem som finns i Londonproto- kollet, inklusive de bestämmelser i protokollets bilaga 2 som rör till- 8Resolution LP.3(4) on the amendment to article 6 of the Protocol. 9Två tredjedelar av antalet parter när ändringen ska träda i kraft. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS stånd och tillståndsvillkor för att säkerställa att avtalet inte avviker från de skyldigheter att skydda och bevara den miljön som gäller för protokollsparterna.10 Den provisoriska tillämpningen kom- mer endast att gälla bland de parter som har deponerat avsiktsdeklara- tioner och tillhörande avtal. När har ingått ett bilateralt avtal om export av koldioxid bör därför deponera en deklaration om provisorisk tillämp- ning tillsammans med exportavtalet hos IMO. Enligt 15 kap. 27 § får avfall inte dumpas eller för- brännas inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon eller föras ut ur landet eller ur den ekonomiska zonen om det är avsett att dumpas eller förbrännas på det fria havet. Regeringen får enligt 28 § samma kapitel meddela föreskrifter om undantag från förbudet mot dumpning för geologisk lagring av koldioxid vilket regeringen har gjort genom förordningen (2014:21) om geologisk lagring av kol- dioxid. Undantaget gäller dock inte export av koldioxid för lagring i ett annat land. Utredningen föreslår därför att regeringen inför ett undantag från förbudet mot export av koldioxid för lagring i andra länder i förordningen om geologisk lagring av koldioxid. Hinder för lagring av koldioxid Lagring av koldioxid enligt Helsingforskonventionen Enligt konvention om skydd av miljö (Helsingforskonventionen) är det förbjudet att dumpa avfall i havet eller på havsbottnen.