sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Ett annat alter- nativ har varit att inte införa någon definition av vad som utgör kon- fessionella inslag utan i stället överlåta på t.ex. Skolinspektionen att avgöra vad som utgör konfessionella inslag i samband med myndig- hetens tillsyn, utifrån tidigare förarbetsuttalanden. Utredningen be- dömer dock att det är viktigt att det redan i lagstiftningen framgår tydligt för samtliga berörda vad som utgör konfessionella inslag, som endast får förekomma i utbildningen, och vad som utgör inslag som får förekomma även inom undervisningen om det sker på ett sakligt och allsidigt sätt. Det finns inte någon definition av vad som utgör en verk- samhet med konfessionell inriktning inom skolväsendet eller vad som utgör en verksamhet med icke-konfessionell inriktning. En alternativ lösning vore att låta de enskilda huvudmännen själva avgöra om de har en konfessionell inriktning och definiera vad den i så fall innebär. Det skulle emellertid innebära att konfessionell inriktning kan be- tyda en mängd olika varianter och att det därmed kvarstår en osäker- het kring vad som egentligen kännetecknar en sådan inriktning. Ett annat alternativ är att inte ha någon reglering alls av vad som utgör verksamhet med konfessionell inriktning, vilket dock skulle inne- bära att den osäkerhet som beskrivs finnas kvarstår. När det gäller icke-konfessionell inriktning finns samma alternativ, för vilka samma resonemang gör sig gällande. Vidare finns alternativet att endast definiera detta begrepp som motsatsen till konfessionell in- riktning. Vi menar dock att den väg vi valt, med en självständig defi- nition även av begreppet icke-konfessionell inriktning, är det som ger störst tydlighet. Ägar- och ledningsprövning och tillsyn Som alternativ till våra förslag om ägar- och ledningsprövning har vi inledningsvis övervägt att inte införa någon ytterligare reglering alls. Det skulle nämligen kunna hävdas att redan nu gällande bestämmel- ser i 2 kap. 5 § skollagen ger godkännandemyndigheten utrymme för att även ta hänsyn till värdegrundsfrågan vid ägar- och ledningspröv- ningen. Vi menar dock att den lösning vi valt är att föredra eftersom den tydligt klargör att dessa frågor ska beaktas och fördjupar pröv- ningen av presumtiva huvudmän mer än vad som annars hade varit fallet. Ett annat sätt hade varit att enbart införa regler som riktar sig mot de huvudmän som önskar etablera verksamheter med konfessionell inriktning. En sådan lösning riskerar dock att ses som diskrimine- rande. Det är också enligt vår mening mycket viktigt att alla huvud- män, oberoende av om de har konfessionell inriktning eller inte, har dokumenterat goda förutsättningar att fullgöra skolväsendets demo- krati- och värdegrundsuppdrag. Ett annat alternativ när det gäller ägar- och ledningsprövning har varit att införa särskilda regler om tillsyn av just de huvudmän som har en konfessionell inriktning. Även i detta fall kan en reglering inriktad på endast vissa huvudmän leda till diskussioner om diskrimi- nering. Vi har också sett det som en bättre lösning att ge godkän- nande- och tillsynsmyndigheterna goda verktyg att upptäcka olämp- liga huvudmän redan vid nyetablering, snarare än att de ska upptäckas först vid tillsyn i efterhand. Vidare bör det också enligt vår mening undvikas att staten i för stor utsträckning detaljstyr den tillsyn som ska utövas av tillsynsmyndigheterna, eftersom dessa normalt sett är väl lämpade att avgöra detta själva. När det gäller huvudmannaförsäkran är alternativet att inte införa en sådan. Vi menar dock att en huvudmannaförsäkran är ytterligare ett viktigt verktyg för att hos huvudmännen inskärpa betydelsen av demokrati- och värdegrundsuppdraget. Det är av vikt att huvud- mannen blir tydligt informerad om vad som kan förväntas av den enskilde individen och vad som inte är tillåtet. Huvudmannaförsäk- ran är också ett underlag som Skolinspektionen kan använda sig av vid tillsyn av verksamheten. När det gäller anmälningsplikt är ett alternativ att inte införa en sådan. Utredningen bedömer dock att det faktum att verksamheten har en konfessionell inriktning är väsentlig information för tillsyns- myndigheter och för andra som kommer i kontakt med verksam- heten. Det kan t.ex. handla om barn och elever och deras vårdnads- havare eller om arbetstagare som söker en tjänst vid en skola med konfessionell inriktning. Skolavslutningar och andra traditionella högtider När det gäller våra förslag om firande av skolavslutningar och upp- märksammande av traditionella högtider i gudstjänstlokaler hade ett alternativ varit att inte införa någon reglering alls på området. Det hade fått till följd att den nu rådande osäkerheten om vad som gäller i detta sammanhang hade kvarstått. Ett annat alternativ hade varit att tillåta konfessionella inslag som t.ex. bön eller predikan vid sådana tillfällen även vid skolor, förskolor och fritidshem utan konfessionell inriktning. Utredningen har dock bedömt att ett sådant förslag skulle vara problematiskt i förhållande till religionsfriheten enligt såväl natio- nell som internationell rätt. Etableringsstopp för skolor och fritidshem med konfessionell inriktning I frågan om etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning är ett alternativ att ett sådant stopp inte införs och att andra åtgärder i stället vidtas för att komma till rätta med eventuella missförhållanden vid dessa verksamheter. Såsom direktivet är utformat är detta dock inte ett alternativ. Alternativ som ryms inom vårt direktiv är att fritidshem inte ska omfattas av etableringsstoppet. Utredningen har dock bedömt att fritidshem- mets verksamhet kompletterar förskoleklass, grundskola eller grund- skola. Rent organisatoriskt är verksamheterna också ofta samlokali- serade med varandra. Ett annat alternativ har varit att låta förskolan omfattas av etableringsstoppet. Utredningen har dock tolkat direk- tiven som att förskolan inte ska anses ingå i etableringsstoppet. De aktörer som berörs av de föreslagna regleringarna är myndigheter och samtliga huvudmän inom skolväsendet. I fråga om myndigheter är det framför allt och Skolinspektionen som på- verkas. Både offentliga och fristående huvudmän som bedriver verk- samhet inom skolväsendet omfattas av utredningens förslag. För- slagen påverkar också barn och elever samt deras vårdnadshavare. /19 fanns 9 808 förskolenheter varav 2 757 bedrevs av fristående huvudmän. Av 517 670 barn i förskolan var 105 153 in- skrivna i fristående förskolor. Samma läsår fanns 4 262 fritidshem, varav 689 var fristående. Av 489 971 elever inskrivna i fritidshem gick 60 712 på ett fristående sådant. I fanns 4 834 skolenheter /19, varav 822 var fristående. Av 1 068 274 elever i gick 162 330 i en fristående skola; 9 447 elever gick i en fristående grundskola med känd konfessionell inriktning. I grundsärskolan fanns samma läsår 555 skolenheter varav 35 var fristående. Av 11 140 elever i grundsärskolan gick 611 i en fristående skola. I gymnasieskolan fanns /19, 1 307 skolenheter varav 434 var fristående. Av 352 286 elever i gymnasieskolan gick 97 202 på en fristående skola; 864 elever gick i en fristående gymnasieskola med konfessionell inriktning. Samma läsår fanns 240 skolenheter i gym- nasiesärskolan varav 32 var fristående. Av 6 172 elever i gymnasie- särskolan gick 553 på fristående skolor. 17.2.5Skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, och andra internationella åtaganden Utredningen bedömer att de förslag som rör etableringsstopp för skolor med konfessionell inriktning kan påverka hur anses efterleva sina åtaganden till följd av medlemskapet i Europeiska uni- onen samt (EKMR) och andra internationella åtaganden, se avsnitt 15.4. I övrigt bedömer utredningen att förslagen inte påverkar medlemskap i unionen. Förslagen bedöms inte heller medföra några konsekvenser som påverkar åtaganden enligt EKMR eller internationella åtaganden i övrigt. 17.2.6Konsekvenser för nationella minoriteter När det gäller utredningens förslag om etableringsstopp behandlas konsekvenser för nationella minoriteter i avsnitt 15.4.7. Utredningen bedömer att förslagen om definitioner i kapitel 11 kommer tydliggöra för alla skolverksamheter vad som utgör kon- fessionell inriktning och konfessionella inslag enligt skollagen. För- slagen kommer därmed även att underlätta för de skolverksamheter som riktar sig mot nationella minoriteter. Förslagen om skolavslutningar och andra traditionella högtider förtydligar att det är tillåtet att ha skolavslutningar och traditionella högtider i lokaler som har religiös anknytning. När det gäller förslagen om ägar- och ledningsprövning bedömer utredningen att de inte får några särskilda konsekvenser för natio- nella minoriteter. I avsnittet behandlas vilka ekonomiska konsekvenser våra förslag kan antas få. Det gäller dels påverkan på kostnader och intäkter för olika aktörer, dels samhällsekonomiska konsekvenser. 17.3.1Ekonomiska konsekvenser för huvudmän Våra förslag och bedömningar rörande skolavslutningar och upp- märksammande av traditionella högtider (kapitel 14) gäller för alla huvudmän, oberoende av huvudmannaskap. Vi kan notera att firan- det av avslutningar eller uppmärksammande av traditionella högtider i gudstjänstlokaler är en möjlighet som huvudmän frivilligt kan välja att utföra. Förslagen och bedömningarna innebär därmed inte att huvudmännen åläggs några nya obligatoriska uppgifter, varför de inte heller kan anses medföra några ekonomiska konsekvenser för huvud- männen. Våra förslag i övrigt innebär inga förändringar i sak för offentliga huvudmän. För enskilda huvudmän kommer våra förslag dock att innebära vissa förändringar. Enskilda huvudmän som bedriver skollagsreglerad verksamhet med konfessionell inriktning kommer att bli skyldiga att anmäla detta till tillsynsmyndigheten (avsnitt 13.1) och även skyldiga att anmäla om den konfessionella inriktningen utgår. Det innebär så- ledes ett begränsat administrativt merarbete för dessa huvudmän. Även de som första gången ansöker om att bli godkända som huvud- män ska i sin ansökan ange om de avser att bedriva den sökta verk- samheten med konfessionell inriktning. Denna uppgiftsskyldighet kan dock inte anses medföra något beaktansvärt merarbete inom ramen för ansökningsprocessen. Till detta kommer även att enskilda huvudmän för fristående skolor har en skyldighet att uppge inriktning till för registrering i skol- enhetsregister. Alla enskilda som ansöker om godkännande som huvudman för enskilt bedriven skola, förskola eller fritidshem kommer också att behöva lämna en huvudmannaförsäkran (avsnitt 12.6.1). En sådan ska enligt vårt förslag lämnas dels av enskilda fysiska personer som ansöker om godkännande, dels av fysiska personer som ingår i den krets hos en juridisk person som avses i 2 kap. 5 a § skollagen när den juridiska personen ansöker om godkännande. En sådan huvud- mannaförsäkran ska även lämnas när nya fysiska personer tillkom- mer som huvudmän, eller i den ovan nämnda kretsen hos juridiska personer, som godkänts . Även detta kommer att inne- bära ett administrativt merarbete för berörda huvudmän. Det är dock vår bedömning att förfarandet med huvudmannaförsäkran bör kunna utformas som ett webbaserat system där e-legitimation används, vilket bör begränsa det administrativa merarbetet för de enskilda huvud- männen. När det gäller enskilt bedrivna förskolor med konfessionell in- riktning föreslår vi att huvudmän för dessa verksamheter ska lämna information till vårdnadshavare om vilka konfessionella inslag som förekommer i verksamheten (avsnitt 11.4.4). Även detta innebär ett visst administrativt merarbete för de berörda huvudmännen. Det bör dock beaktas att framtagandet av informationen, t.ex. i form av ett informationsblad, får anses vara en arbetsinsats av engångskaraktär. Utredningens förslag om etableringsstopp kan få ekonomiska konsekvenser för framför allt befintliga huvudmän för fristående skolor med konfessionell inriktning, se avsnitt 15.4.2 och 15.4.7. Sammantaget bedömer vi således att de föreslagna lagändringarna endast leder till ett begränsat administrativt merarbete för de enskilda huvudmännen, vilket inte bör föranleda några större ekonomiska konsekvenser för dem. 17.3.2Ekonomiska konsekvenser för staten Genom våra förslag åläggs främst Skolinspektionen nya uppgifter i egenskap av godkännande- och tillsynsmyndighet avseende fristå- ende skolor. Vi bedömer även att en skolmyndighet bör ges ett upp- drag att ta fram ett stödmaterial till kommunerna. Våra förslag innebär till att börja med att Skolinspektionen till- förs en helt ny arbetsuppgift bestående av att administrera den huvudmannaförsäkran som införs (avsnitt 12.6.1). Skolinspektionen kommer därmed att behöva utarbeta rutiner för hur en sådan huvud- mannaförsäkran ska genomföras och hur uppföljningen av att huvud- männen uppfyller densamma ska ske. Som vi redan varit inne på bör ett system med huvudmannaförsäkran kunna hanteras på elektronisk väg, genom t.ex. användande av e-legitimation, varför arbetet för Skol- inspektionen efter utveckling och implementering bör ta begränsat med tid och medel i anspråk. Vi har också i avsnitt 12.5.1 föreslagit att det i 2 kap. 5 § skollagen uttryckligen ska framgå att Skolinspektionen vid godkännande av enskilda huvudmän ska beakta den enskildes förmåga att bedriva en utbildning som överensstämmer med vissa särskilt fastställda demo- krativillkor. Skolinspektionen ska i och för sig pröva enskildas lämplighet, men vårt förslag om prövning mot demokrati- villkor innebär att ett nytt moment tillförs i prövningen. Skolinspek- tionen kommer därmed att behöva anpassa sitt arbete med godkän- nande av huvudmän för fristående verksamheter till den nya regler- ingen. Vi har också föreslagit att Skolinspektionen i sin tillsyn fort- löpande ska granska om enskilda huvudmän uppfyller demokrati- kriterierna, vilket är en utökning av myndighetens tillsynsansvar, även om det till viss del motsvaras av den tillsyn som myndigheten redan ska göra i förhållande till 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. Vi har vidare i kapitel 11 lämnat förslag på ändrade definitioner av undervisning och utbildning samt nya definitioner av icke-kon- fessionell inriktning, konfessionell inriktning och konfessionella in- Det är vår bedömning att dessa definitioner kommer att under- lätta Skolinspektionens arbete med godkännande och tillsyn av fri- stående skolor. Även om Skolinspektionen inledningsvis får lägga tid på att implementera de nya definitionerna i sitt arbete bedömer viatt det, eftersom definitionerna till viss del förenklar myndighetens arbete, totalt sett inte kommer att medföra några ut- ökade kostnader för myndigheten. De nya regler som införs innebär att Skolinspektionen får ut- ökade möjligheter att utöva tillsyn över bl.a. fristående skolor med konfessionell inriktning, inte minst med hänsyn till skolans demo- krati- och värdegrundsuppdrag. Exakt hur denna tillsyn utövas är dock upp till myndigheten att besluta. Sammantaget innebär således våra förslag att Skolinspektionen får nya uppgifter samt att vissa delar av myndighetens befintliga upp- gifter betonas ytterligare i lagstiftningen. Till detta ska läggas att vi föreslår tydligare definitioner som i någon mån bör underlätta och effektivisera myndighetens arbete vid godkännande av huvudmän och efterkommande tillsyn av sådana. Det är därför vår bedömning att de ekonomiska konsekvenser som kan uppstå för Skolinspek- tionen med anledning av våra förslag är måttliga och att myndigheten till någon bör kunna hantera dessa inom befintliga anslag. Vidare får Skolinspektionen enligt 2 kap. 5 c § skollagen ta ut avgifter för ansök- ningar om godkännande av en enskild som huvudman. Avgiftens storlek regleras i 2 kap. 5 § skolförordningen (2011:185) respektive 2 kap. 7 § gymnasieförordningen (2010:2039). Om våra förslag be- döms öka Skolinspektionens kostnader för godkännandeprövning kan regeringen således besluta om höjda ansökningsavgifter genom ändringar i nämnda förordningar. Det bör dock noteras att reger- ingen i propositionen Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden (prop. 2017/18:158 s. 99 f.) beräknat kostnaderna för införandet av nu gällande ägar- och ledningspröv- ning till samt kostnaden för utökad tillsyn till . Till detta kom en engångskostnad för bl.a. it- system och informationsinsatser om . Vi upp- skattar att motsvarande kostnader för våra förslag kan reduceras något då Skolinspektionen kan dra nytta av de åtgärder som vidtagits med anledning av ovanstående reform. Vi beräknar därför kostnad- erna för it-system m.m. till , samt en årlig kostnad om totalt . Vidare gör vi i avsnitt 12.7.2 bedömningen att en skolmyndighet bör ta fram ett stödmaterial till kommunerna vad gäller ägar- och ledningsprövning och huvudmannaförsäkran. Denna myndighet ska i detta arbete samråda med andra berörda myndigheter. Vi bedömer att detta arbete kan hanteras av berörd myndighet inom ramen för befintligt anslag. 17.3.3Ekonomiska konsekvenser för kommuner och landsting Genom våra förslag åläggs kommunerna nya uppgifter i egenskap av godkännande- och tillsynsmyndighet avseende fristående förskolor och vissa fristående fritidshem. Våra förslag innebär till att börja med att kommunerna tillförs en ny arbetsuppgift bestående av att administrera den huvudman- naförsäkran som införs (avsnitt 12.6.1). Det kommer att innebära att kommunerna måste utarbeta rutiner för hur en sådan huvudmanna- försäkran ska genomföras och hur uppföljning av att huvudmännen uppfyller densamma ska ske. Vi har dock i avsnitt 12.7.2 gjort bedömningen att en skolmyndighet bör ta fram ett stödmaterial om hur kommunerna kan arbeta med ägar- och ledningsprövning och huvudmannaförsäkran, vilket bör kunna utgöra en god grund för kommunens arbete. Genom användande av tekniska hjälpmedel som t.ex. e-legitimation finns också möjligheter att hantera detta på elek- tronisk väg, vilket ytterligare underlättar genomförandet och fram- för allt arbetet när systemet sedan tagits i drift. Vidare har vi i avsnitt 12.5.1 föreslagit att det i 2 kap. 5 § skol- lagen uttryckligen ska framgå att kommunen vid godkännande av enskilda huvudmän ska beakta den enskildes förmåga att bedriva en utbildning som överensstämmer särskilt med fastställda demokrati- villkor. Kommunen ska pröva enskildas lämplighet. Vårt förslag om prövning mot demokrativillkor innebär att ett nytt moment tillförs i prövningen. Kommunerna kommer därmed att behöva an- passa sitt arbete med godkännande av huvudmänför fristående verk- samheter till den nya regleringen. Även här bör dock kommunerna kunna få ett gott stöd i detta arbete av det stödmaterial som vi i avsnitt 12.7.2 bedömt att en skolmyndighet bör ta fram. Vi har också föreslagit att kommunerna i sin tillsyn fortlöpande ska granska om enskilda huvudmän uppfyller demokratikriterierna, vilket är en ut- ökning av deras tillsynsansvar även om det till viss del motsvaras av den tillsyn som de redan ska göra i förhållande till 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. Vi har vidare i kapitel 11 lämnat förslag på ändrade definitioner av undervisning och utbildning samt nya definitioner av icke-konfes- sionell inriktning, konfessionell inriktning och konfessionella inslag. Det är vår bedömning att dessa definitioner kommer att underlätta kommunernas arbete med t.ex. godkännande och tillsyn av fristående förskolor och vissa fristående fritidshem. Även om kommunerna inled- ningsvis får lägga tid på att implementera de nya definitionerna i sitt arbete bedömer vi att det, eftersom definitionerna till viss del förenklar kommunernas arbete, totalt sett inte kommer att med- föra några utökade kostnader för kommunerna. De nya regler som införs innebär att kommunerna får utökade möjligheter att utöva tillsyn över bl.a. fristående förskolor och fri- tidshem med konfessionell inriktning, inte minst med hänsyn till skolans demokrati- och värdegrundsuppdrag. Det är dock alltid upp till den enskilda kommunen att närmare avgöra hur den tillsyn som kommunen enligt författning är skyldig att utöva ska utföras. Sammantaget bedömer vi att de ekonomiska konsekvenser som kan uppstå för kommunerna med anledning av våra förslag är mått- liga och att kommunerna till viss del bör kunna hantera de föränd- ringar och skärpningar som görs i fråga om definitioner samt ägar- och ledningsprövning inom befintliga medel. Vidare får kommun- erna enligt 2 kap. 5 c § skollagen ta ut avgifter för ansökningar om godkännande av en enskild som huvudman. Enligt 2 kap. 5 § kom- munallagen (2017:725) får kommuner ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning. Av 2 kap. 6 § samma lag följer att kom- muner inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. För det fall att våra förslag när det gäller godkännandeprövning ökar kommunernas kostnader för denna kan de alltså besluta om höjda ansökningsavgif- ter. Regeringen har i propositionen Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden (prop. 2017/18:158 s. 101 f.) beräknat kostnaderna för införandet av nu gällande ägar- och led- ningsprövning till samt kostnaden för utökad Vi uppskattar att motsvarande kost- nader för våra förslag kan reduceras något då kommunerna kan dra nytta av de åtgärder som vidtagits med anledning av ovanstående reform. Vi beräknar därför de årliga kostnaderna för kommunerna till sammanlagt ca . Vi bedömer vidare att våra förslag inte innebär några ekonomiska konsekvenser för landstingen (regionerna). 17.3.4Ekonomiska konsekvenser för enskilda fysiska och juridiska personer Våra förslag innebär att kontrollen av den som önskar bli godkänd som huvudman för enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen skärps, särskilt med avseende på om den enskilde har förmåga att bedriva en utbildning som överensstämmer med de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen, dvs. skollagens demokrati- och värdegrunds- uppdrag (avsnitt 12.5.1). Prövning mot demokrativillkor och huvud- mannaförsäkran innebär att kontrollen av enskilda utvidgas. Det inne- bär att det kan komma att bli något fler enskilda fysiska eller juri- diska personer som godkännandemyndigheten inte kommer att kunna godkänna. För sådana enskilda fysiska eller juridiska personer inne- bär således våra förslag att de inte kommer att bli godkända som huvudmän. Att vi nu tydliggör att endast de enskilda som kan antas bedriva en verksamhet som överensstämmer med skollagens demokrati- och värdegrundsuppdrag utifrån fastställda demokrativillkor utgör således ett hinder för dessa enskilda fysiska eller juridiska personer, vilka utestängs från möjligheten att bli godkända som enskilda huvudmän för skollagsreglerad verksamhet. Det är dock viktigt att komma ihåg att skollagens demokrati- och värdegrundsuppdrag gäller för all verksamhet enligt skollagen, varför vårt betonande av det samma inte utgör någon faktisk förändring i sak från nu gällande lagstift- ning. De tänkbara negativa konsekvenser som följer av detta förtyd- ligande förslag är därför enligt vår mening sådana som inte behöver beaktas. Vidare står det naturligtvis den enskilde som bedöms inte uppfylla kraven fritt att utveckla och förbättra sin verksamhet så att de hinder som godkännandemyndigheten identifierat inte längre kvar- står. Utredningens förslag om etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning kan få ekonomiska konsekvenser för enskilda fysiska eller juridiska personer, vilka inte kommer att ha möjlighet att etablera en skola eller ett fritidshem med en sådan in- riktning.