sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — kom kommunerna successivt att ta över ansvaret för utförandet av dessa uppgifter. I och med den kraf- tiga ökningen av antalet uppgifter som kommunerna skulle hantera och den utveckling som gjorde att många landskommuner kraftigt minskade i befolkning, höjdes snart röster från centralt håll på en sammanläggning av kommuner till större enheter. Fram till storkommunreformen 1952 fanns det nästan 2 400 lands- kommuner, men i och med reformen reducerades antalet till 816. En allt mindre andel av befolkning bodde i landskommuner: 1862 bodde av befolkningen i landskommuner medan bodde i landskommuner 1950.6 Minskningen av befolkning i landskommunerna var en följd av den kraftiga ökningen av antalet köpingar och städer, men också mer generellt en följd av den stora inflyttningen från landsbygden till städer och tätorter. Stor- kommunreformen 1952 omfattade enbart landskommunerna efter- som köpingar och städer redan ansågs ha det befolkningsunderlag 5SKL (2013), av självstyrelse, s. 26. 6Ibid., s. 48. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer som krävdes för att ta ansvar för och hantera det växande antalet uppgifter inom välfärden. De flesta landskommuner ansågs från cen- tralt håll vara alltför små för att klara av välfärdsuppdraget medan skepsisen mot sammanläggningar var omfattande bland kommunerna själva. Den statliga utredning som föregick reformen, (SOU 1945:38), rekommenderade en minsta kom- munstorlek på 2 000–3 500 invånare.7 Principen om att de nya stor- kommunerna skulle byggas runt en centralort fanns också med i utredningens förslag, en princip som också var vägledande vid kom- munblocksreformen . I riksdagsbehandlingen som före- gick reformen 1952 framfördes inte några förslag om att reformen borde stoppas helt. Ledamöter främst från Högern8 och Bondeför- bundet9, argumenterade däremot för att reformen skulle vara mindre långtgående och att det minsta invånarantalet för en ny samman- slagen kommun skulle minskas från 2 000 till 1 500. Många kommuner, främst på landsbygden motsatte sig reformförslaget med argument som också har återkommit , t.ex. att avstånden skulle bli för stora i de nya storkommunerna och att den lokala demokratin skulle komma att försvagas.10 började det resas krav på ytterligare sammanläggningar av kommunerna. Det motiverades särskilt med behov av ett större befolkningsunderlag för att kommunerna skulle kunna hantera social omsorg och grundskola. Det fanns också argu- ment för att de högre ambitionerna inom samhällsplaneringen krävde större kommuner.11 tillsatte regeringen en utredning med indelningssakkun- niga för att göra en ny översyn av kommunindelningen.12 De indel- 7Ibid., s. 51. 8Det fullständiga namnet var Högerns . 1952–1969 använde partiet beteckningen . 1969 ändrades namnet till Moderata samlingspartiet. 91957 bytte namn till . 10Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J., (2011), ”Kommunsammanläggningarna 1952–1974 – Hur blev de politiskt möjliga?”, , 14 (3–4), s. 3–36. 11Lidström, A. (2018), Asymmetrisk ansvarsfördelning på nivå, underlagsrapport till . 12SOU 1961:9 Principer för en ny kommunindelning. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer ningssakkunniga resonerade i termer av två areella system i samhället, det administrativa och det spontana.13 Det administrativa systemet sades bestå av de rättsligt fixerade gränserna i territoriet, t.ex. kom- mungränser, medan det spontana grundade sig på människors fria ekonomiska och sociala relationers mönster (motsvarar det som brukar kallas funktionella arbetsmarknadsregioner). I det förindu- striella samhället sammanföll enligt de indelningssakkunniga de två systemen på det lokala planet, då socknarna fungerade som både admi- nistrativa och spontana system. I takt med förbättrade kommunika- tionsmedel och en ökad mobilitet växte de spontana systemens geo- grafiska utbredning, medan den administrativa indelningen förblev oförändrad. Genom kommunblocksreformen skulle de två systemen sammanföras. Den administrativa indelningen (kommunindelningen) skulle anpassas till det funktionella regionmönstret.14 Metoden för det var den s.k. kallade centralortsteorin, vilken har sin grund i idéer från den tyske kulturgeografen . Centralortsprin- cipen skulle vara vägledande för en ny reform, där en kommun alltså skulle bestå av en större stad eller tätort med tillhörande omland. Inom ramen för utredningen gjordes också beräkningar för att uppskatta det optimala befolkningsunderlaget för olika typer av kom- munal service. För att få en fungerande grundskoleverksamhet upp- skattade de indelningssakkunniga att det krävdes 6 500–8 500 invå- nare och för en fungerande arbetsmarknad krävdes 30 000 invånare. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag framförde en del kommuner oro över att avstånden till servicefunktioner skulle bli alltför stora och att den kommunala demokratin skulle urholkas i och med minskningen av antalet förtroendeuppdrag. Ett antal för- slag på alternativa lösningar framfördes i remissbehandlingen, där- ibland ökad samverkan, ändring av huvudmannaskap för skolan och förbättringar i den kommunala skatteutjämningen. Det var framför allt kommuner med liten befolkning och därmed små möjligheter att bilda ett eget kommunblock, som var de starkaste kritikerna till reformförslaget.15 hade en tredjedel av kommunerna färre än 3 000 invånare, vilket från många håll fortfarande ansågs vara alltför 13Ibid., s. 134–137. 14Nielsen, P. (2003), Kommunindelning och demokrati. Om sammanläggning och delning av kommuner i , doktorsavhandling, , s. 106–107. 15Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J. (2011), ”Kommunsammanläggningarna 1952–1974 – Hur blev de politiskt möjliga?”, , 14 (3–4), s. 3–36. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer litet för att klara den växande kommunala uppgiftsportföljen på ett effektivt sätt. fattade beslut om en obliga- torisk indelning i kommunblock. Kommunerna fick i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna besluta om den lämpligaste indelningen i kommunblock i respektive län. Varje kommunblock skulle i princip bestå av en centralort med omland. beslutade att de kom- muner som ingick i respektive kommunblock själva skulle besluta om och när kommunerna i blocket skulle läggas samman till en kom- mun. Eftersom antalet kommunblock som gick samman till en kom- mun blev färre än förväntat fattade 1969 beslutet att fri- villigheten skulle upphävas och att sammanläggningarna skulle vara genomförda senast den 1 januari 1974.16 I propositionen som låg till grund för beslut framhölls att en kommun inte bara har att förvalta och administrera utan att den också bör kunna bedriva en framåtsiktande planering där loka- lisering av näringsliv, bostäder och service samordnas samt investeringar och andra ekonomiska åtaganden inordnas i en långsiktig bedömning av framtida resurser och behov. I propositio- nen drog regeringen slutsatsen att varje kommun i princip bör omfatta såväl tätort som glesbygd inom ett område som med hänsyn till näringsliv, bosättning, kommunikationer och service samt människor- nas kontaktinriktning i övrigt bildar en sammanhållen region och som därtill för överblickbar framtid kan beräknas innehålla ett visst minsta befolkningsunderlag.17 Efter att kommunblocksreformen genomförts fullt ut hade 277 kommuner; den sista sammanläggningen skedde 1977 då Bara kommun uppgick i kommun. har antalet kommuner ökat till 290 som en följd av ett antal kommuner har delats. I och med kommunblocksreformen infördes också det enhet- liga kommunbegreppet då de olika kommuntyperna landskommuner, köpingar och städer avskaffades. Symmetri är huvudprin- cipen i det svenska kommunsystemet.18 16Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J. (2011), ”Kommunsammanläggningarna 1952–1974 – Hur blev de politiskt möjliga?”, , 14 (3–4), s. 3–36. 1969:103 s. 32. 18Lidström, A. (2018), Asymmetrisk ansvarsfördelning på nivå, underlagsrapport till . Kommunernas historia och tidigare kommunreformer Processerna som föranledde de båda tidigare kommunreformerna har beskrivits och analyserats av bl.a. historikern och statsvetarna bekräftar de studier som gjorts av Wångmar, och att den stora drivkraften bakom reformerna var välfärds- statens expansion och en ambition att göra kommunerna tillräckligt stora för att de skulle klara de nya välfärdsuppgifterna. Det fanns, som också konstaterats ovan, ett relativt stort motstånd mot refor- merna, men den socialdemokratiska regeringens position gjorde det politiskt möjligt att genomdriva reformerna. Men vilka blev effek- terna av de genomförda reformerna? Kommunblocksreformen var föremål för omfattande utvärdering , framför allt genom forskningsprogram- met Kommunaldemokratiska forskningsgruppen.20 Programmet enga- gerade ett 20-tal forskare vilka hade i uppdrag att studera effekter av reformen på kommunen som demokratisk självstyrelseorganisation, som förvaltningsorganisation samt som serviceproducent och enhet för samhällsplanering.21 Resultaten från programmet baserades på enkäter och intervjuer i ett 50-tal kommuner. Samtliga 274 kommu- ner delades in i grupper utifrån olika kriterier (geografiskt läge, in- vånarantal, kommuntyp, en- eller tvåkärniga kommuner osv.) och två kommuner i varje grupp valdes sedan ut. Vissa av programmets delstudier omfattade ett mindre antal kommuner.22 En övergripande slutsats från forskningsprogrammet var att det är svårt att se några starka samband mellan reformen och de förändringar som skett på de områden som studerats. De kommuner som inte berördes av någon sammanläggning genomgick i de flesta fall samma utveckling som de kommuner som lades samman. En av de viktigaste effekterna var att 19Wångmar, E. (2013), Från storkommun till kommunblock. En djupstudie av reformen som skapade de moderna svenska kommunerna 1959–1974. : historia; se även , G., Wångmar, E. och Ödalen, J. (2011), ”Kommunsammanlägg- ningarna 1952–1974 – Hur blev de politiskt möjliga?”, stration, 14 (3–4), s. 3–36. 20Nielsen, P. (2003), Kommunindelning och demokrati, Om sammanläggning och delning av kommuner i . 21Gidlund, J., (1983), i förvandling. Sammanfattning av forsknings- resultat om kommunindelningsreformen. 22Se , L. och , J. (red.) (1983), De nya kommunerna. En sammanfattning av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer sammanläggningarna skapade bättre förutsättningar för att kommu- nerna skulle kunna utföra fler uppgifter.23 När det gäller kommunen som självstyrelseorganisation pekar forskarna i programmet på en rad förändringar som skedde efter refor- mens genomförande. Antalet förtroendeuppdrag minskade, dock inte bara som en följd av reformen utan också på grund av föränd- ringar i nämndorganisationen. Det skedde också en professionaliser- ing av politiken genom inrättandet av poster som kommunalråd, oppositionsråd och deltidsarvoderade politiker. Det skedde dess- utom en ökning av antalet tjänstepersoner i kommunerna. Enligt de undersökningar som genomfördes inom ramen för forskningspro- grammet var detta inte i första hand en effekt av reformen utan en konsekvens av ökad statlig styrning och av att allt fler uppgifter hade lagts på kommunerna.24 Inte heller kommunernas kraftigt ökade ser- viceutbud kan förklaras av reformen, enligt resultat från forskningsprogrammet. Förhoppningen var också att reformen skulle utjämna skillnaderna i service mellan olika kommuner. En viss utjämning kunde också konstateras efter reformen men antagligen inte till den grad som reformmakarna hade hoppats.25 Faktisk fördel- ning av service och åtkomlighet till service inom kommunerna var också föremål för analys inom ramen för forskningsprogrammet. Under- sökningen visade att åtkomligheten blivit bättre i de allra flesta kom- muner och särskilt i de mindre kommuner som undersöktes. Slut- satsen var att reformen gav kommunerna en ökad möjlighet till ett större och mer varierat serviceutbud och att reformen också under- lättade planeringen av kollektivtrafiken så att åtkomligheten till service kunde förbättras.26 Avslutningsvis bör det än en gång understrykas att utvärder- ingarna pekar på att det är svårt att se några riktigt tydliga samband mellan reformen och de förändringar som skett. Reformen hade i stället en mer indirekt effekt, genom att den skapade bättre förut- sättningar för kommunernas vidgade uppdrag. 23Se , L. och , J. (red.) (1983), De nya kommunerna. En sammanfattning av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar. 24Gidlund, J., (1983), i förvandling, sammanfattning av forskningsresul- tat om kommunindelningsreformen. 26Ibid., s. 90. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer 2.3Kommunal samverkan över tid Kommuner har samverkat i olika former och omfattning allt sedan de första kommunalförordningarna kom till 1862. sam- verkan har historiskt ofta setts som ett sätt för framför allt mindre kommuner att klara sitt uppdrag men också effektivisera verksam- heten på vissa områden, t.ex. räddningstjänst och renhållning. stiftades lagen om kommunalförbund som syftade till att förenkla för kommuner att ingå frivilliga samarbeten. Staten försäk- rade sig kontroll över utvecklingen av den kommunala samverkan genom att länsstyrelserna var den instans som skulle godkänna de kommunalförbund som bildades. Antalet kommunalförbund var drygt 500 med 1 400 medlemmar och samarbete skedde främst inom polisväsende och fattigvård men även inom brandskydd och skola. Antalet kommunalförbund ökade till 900 . Den kraftiga ökningen kan tolkas som ett sätt att förekomma de planerade kommunsammanläggningarna.27 I arbete (SOU 1945:38) som före- gick storkommunreformen sågs samverkan som ett symtom på små- kommunproblematiken; samverkan bidrog enligt det synsättet till att försvaga den kommunala självstyrelsen. Om samverkan spridde sig till fler verksamhetsområden skulle kommunerna avlövas sina upp- gifter och snart sakna självbestämmande i egentlig mening.28 såg staten i stället samverkan som en viktig lösning på problem inom olika verksamhets- områden. Samverkan skulle öka kommunernas effektivitet, och tvärt- emot den tidigare synen ansågs samverkan stärka den kommunala självstyrelsen. Samverkan skulle kunna effektivisera olika verksam- heter, helt enkelt genom att stordriftsfördelar skapas när ett antal kommuner går samman för att lösa en uppgift. Små kommuner skulle också genom samverkan med större kommuner kunna lösa uppgifter som de hade svårt att lösa på egen hand. fram- fördes krav inte minst från dåvarande och på en reformering av lagen om kommunal- förbund samt ett införande av möjligheten att bilda gemensam nämnd. fick kommunerna laglig möjlighet att bilda gemensam nämnd. 27Gossas, M., (2006), samverkan och statlig nätverksstyrning. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer (2006) beskriver i sin avhandling fyra olika drivkraf- ter bakom ökat fokus på samverkan: •en allmän decentraliseringsvåg där kommuner får större orga- nisatorisk frihet och fler uppgifter, •demografiska förändringar som ökar trycket på välfärdssektorn, •framväxten av en nyregionalistisk syn på att den regionala nivån är mer lämplig än staten att sköta uppgifter som rör regional ut- veckling.29 Den sistnämnda utvecklingen fick till följd att regionala samverkans- organ (kommuner i samverkan) tog över regionala utvecklingsupp- gifter från länsstyrelserna. Statens syn på samverkan har alltså varierat och därmed de olika insatser och incitament som har skapats för att stimulera samverkan. Kommunerna själva har ställt sig, och ställer sig fortfarande i stor utsträckning positiva till samverkan och ser det som en lösning på den bristande kapaciteten hos många kommuner. beslutade att en försöksverksamhet med ökad självstyrelse skulle bedrivas fram till utgången av 1988.30 Frikommunsförsöket kom sedan att förlängas fram till utgången av 1991.31 Frikommunförsöket fortsatte dock efter 1991 inom sju olika områden, men frikommunförsöket som samlad verksamhet upp- hörde. När försöket formellt avslutades var det 38 kommuner och 4 landsting som deltog i försöket. Av förarbetena till frikommunsförsöket och den samlade bedöm- ningen av försöksverksamheten som regeringen senare lade fram till , framgår att avsikten med försöksverksamheten var att de kommuner och landsting som deltog i försöksverksamheten skulle 29Gossas, M., (2006), samverkan och statlig nätverksstyrning. 1983/84:152, bet. KU 1983/84:32, rskr. 1983/84:368. 1986/87:91, bet. KU 1987/88:23, rskr. 1987/88:154; prop. 1988/89:1, bet. 1988/89:KU6, rskr.1987/88:13. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer ges möjlighet att bättre anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden. Försöket var också tänkt att ge bättre förut- sättningar att nyttja de samlade samhällsresurserna och åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Ett annat syfte var att utveckla formerna för samverkan mellan kom- muner och landsting, liksom mellan statliga och kommunala organ.32 En del av frikommunförsöket innebar att kommunerna fick frångå lagregleringar om nämndorganisation och anpassa sin nämndorganisa- tion till lokala förhållanden.33 Regeringen konstaterade vid sin bedöm- ning av frikommunsförsöket att frågan om en friare nämndorganisation gradvis kom att utvecklas till den mest betydelsefulla delen av fri- kommunsförsöket.34 Genom kommunallag infördes sedan fri nämndorganisation för samtliga kommuner. Frikommunsförsöket innebar också möjlighet i övrigt till dispen- ser och undantag från statliga regler för den kommunala verksam- heten. Det kom in cirka 300 förändringsförslag till regeringen från de kommuner och landsting som deltog i försöket och mer än en tredjedel av förslagen godkändes för försöksverksamhet. En del av förändringsförslagen kom att genomföras generellt i hela landet utan föregående försök. En anledning till detta var att kommunerna ibland tog upp frågor inom områden där förändringar av föreskrifter redan var aktuella. Det fanns också förslag som inte blev godkända, bl.a. på grund av att de bedömdes innebära ökade kostnader för staten eller stora förändringar i huvudmannaskap.35 Kommunerna inom för- söksverksamheten kunde pröva förslag från andra kommuner som hade godkänts. Syftet var att ge en bredare bild av effekterna av regel- ändringar genom att försöksverksamheten genomfördes i flera olika typer av kommuner. Regeringen tillsatte en särskild beredning som skulle arbeta med bl.a. formerna för samverkan mellan stat och kommun samt förenkling av statliga regler. Beredningen kom att kallas Stat- kommunberedningen. Den leddes av statssekreteraren i Civildeparte- 1983/84:152 s. 7 f., prop. 1991/92:13 s. 5. 33Se lag (1984:382) om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation. 1991/92:13 s. 9. 35Ibid., s. 9 f. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer mentet och ledamöter var statssekreteraren i Statsrådsberedningen, budgetchefen i och cheferna för respektive . Kansliet var knutet till . Stat-kommunberedningen utarbetade ett förslag om hur en för- söksverksamhet med ökad självstyrelse skulle kunna utformas (Ds C1984:1). Med detta förslag som utgångspunkt över- lämnade regeringen en proposition (prop. 1983/84:152) till riks- dagen . Förslaget innebar bl.a. att skulle anta en särskild lag för försöksverksamheten med en friare kommu- nal nämndorganisation, vilket den också gjorde i bred uppslutning. Vilka försökskommuner som skulle delta i försöksverksamheten överlämnades till regeringen att meddela genom föreskrift. I samband med att antog lagen om försöksverksamhet med en friare nämndorganisation vid det tidigare frikommunförsöket, godkände den också att regeringen inom ramen för försöksverksam- heten gjorde avsteg från vad hade bestämt med anvisande av anslag, godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller lik- nande åtgärd. Av förarbetena framgår att det övervägdes om skulle ge regeringen ett bemyndigande att medge avvikelse från lagstiftning för försökskommunerna inom övriga områden som kunde bli aktu- ella för försöksverksamhet. Det ansågs dock inte finnas tillräckligt med underlag för en sådan lag. Regeringen fann det därför bättre att låta försökskommunerna anmäla behov av ändrad lagstiftning hos regeringen. Om det då visade sig behövas en lag för att genomföra förändringarna, skulle frågan tas upp . Det kon- staterades även att det redan fanns bemyndiganden för regeringen på flera områden.36 Regeringen skulle alltså vid behov lämna förslag om försökslagstiftning till . Det föredragande statsrådet anförde att vissa begränsningar av försöksverksamheten borde gälla med hänsyn till vitala samhälls- intressen. Grundläggande krav skulle inte få åsidosättas gällande föl- jande: •likvärdig standard och rättvist fördelad samhällsservice, •skydd för medborgarnas liv och hälsa samt 1983/84:152 s. 10. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer •skydd för särskilt utsatta grupper, rättssäkerhet och samhälls- ekonomi. framhölls att just det att det är fråga om en försöksverk- samhet som följs och utvärderas från statens sida gör att en relativt långtgående frihet för försökskommunerna borde accepteras.37 Sammanfattningsvis kan försöksverksamhetens inriktning beskri- vas på följande sätt: •Dispenser från statliga regler som utgör hinder för en effektiv verksamhet, särskilt att den sektoriella nämnds- och förvaltningsorganisationen ska kunna slopas och statsbidragen användas friare. •Utveckling av nya former för samverkan mellan kommuner och landsting. •Ifrågasättande av det invanda och möjligheten att tänka nytt, både i fråga om organisation och verksamhet. I förarbetena inför frikommunsförsöket anförde det föredragande statsrådet gällande frågan om val av frikommuner, att intresse och engagemang för ett utvecklingsarbete inriktat på att förändra den kommunala verksamheten och organisationen var väsentligt för att nå resultat. Vidare ansågs det vara viktigt att olika typer av kommu- ner blev representerade. Det gällde olikheter i t.ex. invånarantal, tät- ortsgrad och politiska majoritetsförhållanden. Ambitionen angavs dock inte kunna vara att få fram ett i statistisk mening representativt urval eftersom det skulle kräva ett alltför stort antal försökskom- muner. Arbetsmässiga skäl skulle också vägas in vid urvalet. Det an- sågs därtill vara angeläget att försöksverksamheten kunde följas och stödjas från statens sida utan alltför stora arbetsinsatser. Det sist- nämnda talade för att antalet försökskommuner skulle begränsas.38 Stat-kommunberedningen hade ett samordnande ansvar för fri- kommunförsöket, vilket bl.a. innebar att beredningen samlade fri- kommunerna till gemensamma konferenser för erfarenhetsutbyte. Beredningen yttrade sig även över dispensansökningar som kom till regeringen, innan regeringen skulle fatta beslut. Därigenom kunde beredningen bli ett forum för förhandlingar mellan berörda departe- 37Ibid., s. 8 f. 38Ibid., s. 10 f. Kommunernas historia och tidigare kommunreformer ment och de båda kommunförbunden. Stat-kommunberedningen hade också i uppdrag att genomföra vissa utredningar inom området stat- kommun i enlighet med regeringens allmänna direktiv (dir. 1983:30) och direktiv för särskilda uppdrag. Regeringens bedömning av frikommunsförsöket Regeringen redovisade en samlad bedömning av frikommunförsöket till . Enligt regeringens bedömning har frikommunförsöket som helhet spelat en viktig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. I sin analys fram- höll regeringen att försöksverksamheten efter hand kommit att för- skjutas från ett projekt till en väsentlig del i en process med ett stän- digt pågående utvecklingsarbete. När det gäller den organisatoriska frihet som öppnats för kommunerna är erfarenheterna i allt väsent- ligt goda. De utvärderingsstudier som gjorts har påvisat positiva effekter när det gäller både den kommunala verksamhetens form och dess innehåll. Enligt regeringen framstod frikommunslagen som ett kraftfullt instrument för förändringsarbetet.