sou · H8B334 · 2020-06-12 00:00:00 — Dessa siffror bör tolkas med viss försiktighet bland annat då det i uppföljande intervjuer framkommer att det är väldigt olika vad man avser med att en utvärdering har gjorts. Intrycket är att utvärderingarna inte behövt vara särskilt systematiska för att huvudmännen ska ha svarat att en utvärdering av tjänsten skett. Allt ifrån enkäter till personal om hur arbetssätten som fritidshemsutvecklaren använt uppfattats och vilken betydelse arbetssätten haft för kvaliteten, till mer informella samtal om bety- delsen av fritidshemsutvecklarens arbete, har huvudmännen beteck- nat som utvärdering. Av de huvudmän som anger att de utvärderat tjänsten/tjänsterna det är dock en klar majoritet som bedömer att fritidshemsutvecklare bidrar till att stärka kvalitet och likvärdighet i fritidshemmet. Drygt nio av tio huvudmän som angett att de utvärderat tjänsten rapporte- rar att kvaliteten förbättrats och närmare åtta av tio rapporterar att likvärdigheten förbättrats. I både öppna svar i enkäten och i intervjuerna finns beskrivningar som anger hur fritidshemsutvecklartjänster leder till ökad kvalitet. Att fritidshemsutvecklare bland annat bidrar till kollegialt lärande, nätverk, stärkt kompetens, kompetensutveckling, ett gemensamt språk, gemensamma strategier, samsyn, fokus på elever i behov av sär- skilt stöd, förbättrad uppföljning och mer kunskap om läroplanen, är kvalitets- och likvärdighetsskapande aspekter som framkommer i intervjuerna. På följande sätt beskriver huvudmän på vilket sätt kvali- teten eller likvärdigheten ökat som en följd av tjänsten/tjänsterna i enkäten: Planeringen av verksamheten har blivit bättre samt utvärderingen av fritidspersonalens arbete, elevernas delaktighet och demokratiarbete. Uppföljningen och rapporteringen har utvecklats.” Personalen på fri- tidshemmen har arbetat med styrdokument och utifrån diskussioner har de ökat sina kunskaper om uppdraget. Teman: svenska och matematik där har uppdraget blivit tydligare på flera skolor. Utökad rörelse inom hela skoldagen. Större kvalitet på rast och lovverksamhet. Lovverksam- heten har till viss del varit kommunövergripande. Träffarna har planerats och genomförts av fritidssamordnaren i samråd med biträdande grund- skolechef. En huvudman som besvarat enkäten skriver: Vi har ett aktivt arbete med att utveckla fritidshemmets verksamhet genom ett fritidsnätverk - för att öka likvärdigheten. Vi har många små enheter och en stor brist på behöriga/legitimerade fritidspedagoger, detta har varit lösningen. En förstelärare leder det arbetet. Riktad kom- petensutveckling och två avsatta dagar specifikt för fritidsmedarbetare. En annan huvudman beskriver: Vi har en utvecklingsledare som har sin huvuduppgift att arbeta med systematiskt kvalitetsarbete i våra verksamheter inklusive fritidshem. Vi har satt fokus på fritidshemmens roll och uppdrag och därigenom i första hand fått en dialog och diskussion kring uppdraget, kvalitets- frågor, effekter etcetera. Ytterligare en huvudman skriver: Vår verksamhetsutvecklare planerar, genomför och följer upp fritids- pedagogernas kollegiala lärande på ett medvetet sätt. Utifrån ett identi- fierat utvecklingsområde arbetar lärarna kollegialt genom att läsa aktuell forskning, samtala det lästa, planera undervisningen utifrån det lästa, genomföra undervisningsaktiviteter utifrån det lästa samt följa upp undervisningen och delge kollegor. Lärarna har utvecklat sin profession, de har ett mer professionellt sätt att uttrycka sig om sin undervis- ning. De kan sätta ord på vad undervisning i fritidshemmet är. Lärarna kan sitt uppdrag, känner sig trygga och har en ökad medvetenhet om sina styrkor och svagheter. Våra fritidspedagoger äger sin process i det systematiska kvalitetsarbetet. Ett fungerande SKA-arbete är också grun- den för att höja kvaliteten. Eftersom alla våra fritidspedagoger träffas per termin kollegialt så ökar också likvärdigheten. Utredningen föreslår att får i uppdrag att utforma en utvecklingsinsats som kan bygga på erfarenheter från insatser som genomför för att stärka utbildningens kvalitet för ny- anlända elever. Insatsen ska innefatta att alla huvudmän för fritidshem i får erbjudande om att utse samordnare rörande utveckling av fritids- hemmets verksamhet, med utgångspunkt i en helhetssyn på skola och fritidshem. På så vis kan nå ut brett. Samordnarens roll ska vara nära kopplad till huvudmannens systematiska kvalitets- arbete. Samordnarens ansvar ska innefatta att genomföra nuläges- beskrivning, nulägesanalys, utvecklingsplan och planera, genomföra, följa upp och utvärdera utvecklingsinsatser kopplade till kvaliteten och likvärdigheten i huvudmannens fritidshem. Samordnaren ska ansvara för att särskilt arbete bedrivs för att fritidshemmets möte med förenings-, kultur- och friluftslivet ska stärkas. ska erbjuda stöd för att samordnarna ska kunna genomföra detta. Myndigheten ska stödja samordnarna med infor- mation om befintliga kompetensutvecklingsinsatser samt vid behov utveckla nya sådana. Vidare ska arbeta med de regionala utvecklingscentren (RUC) som finns vid de lärosäten som anordnar lärarutbildning med inriktning mot arbete i fritidshem, 12 stycken. RUC ska inrätta, upprätthålla och stödja regionala nät- verk av samordnare. Nätverken ska syfta till att möjliggöra sam- verkan och erfarenhetsutbyte mellan samordnarna och fungera som ett stöd i utvecklingsarbetet av fritidshemmets verksamhet. Huvudmannen ska ansvara för att utse samordnare och synliggöra och förankra samordnarens funktion i hela verksamheten. Huvud- mannen ansvarar också för att ge samordnare mandat och tid att delta i nätverksträffar, genomföra nulägesbeskrivning och analys, tillsammans med huvudman ta fram en utvecklingsplan och vara stöd i det fortsatta arbetet med insatser utifrån utvecklingsplanen. Utredningen föreslår vidare att huvudmannen kan få bidrag för att helt eller delvis finansiera samord- ningsfunktionen. Hur mycket pengar huvudmannen kan rekvirera ska utgå från antal elever i fritidshemmet hos huvudmannen. Skälen för utredningens förslag Utredningen menar att insatsen kan förstärka det systematiska kva- litetsarbetet hos huvudmännen, stötta och påskynda utvecklingen i fritidshemmet och leda till ökad kvalitet och likvärdighet bland annat genom ökat fokus på behovsanalyser och framtagande av gemen- samma strategier och samsyn, ökat kollegialt lärande, stärkt kompe- tens, mer kunskap om läroplanen. Som en del ger det också ett fokus på förenings-, kultur och friluftsliv, ett område som utredningen be- skriver mer i ett senare kapitel. Erfarenheter från arbetet med samordnare för nyanlända visar positiva resultat. beskriver i sin redovisning att de rapporter RUC lämnar till visar att samordnar- funktionen fungerar väl och att de allra flesta samordnarna uppfyllt uppdraget (så långt) samt att en majoritet av samordnarna är positiva till RUC och nätverksträffarna. stöd via samordnarna bedöms ha stärkt huvudmännens förutsättningar att genomföra de åtgärder som slås fast i huvudmännens utvecklingsplaner. Även den regionala samordningens anses viktig, många huvudmän menar att det varit en styrka att ingå i de riktade insatserna och parallellt delta i nätverken som RUC erbjuder samordnarna. Samordnarfunktionen verkar även ha gett effekt på det systematiska kvalitetsarbetet hos huvudmännen.14 14Skolverket (2018). Redovisning av uppdrag att genomföra insatser för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända elever och vid behov för elever med annat modersmål än svenska (Dnr U2018/00404/S). Dnr: 2018:00457. Fritidshemmet finansieras med statsbidrag, kommunernas egna medel samt avgifter. Den totala kostnaden för fritidshem verksamhets- uppgick till , varav utgörs av föräldraavgifter.1 Utredningens bedömning: Kommunerna bör i sin resursfördel- ning till fritidshemmen i högre grad ta hänsyn till de lokala förut- sättningarna och behoven, däribland relevanta socioekonomiska faktorer. Kommunerna har ansvaret för skolans och fritidshemmens resurser vilket bidrar till kommunernas handlingsfrihet och möjlighet att an- passa organisering och finansiering efter lokala förutsättningar och behov. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet innebär att alla kommuner ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att kunna tillhandahålla bland annat utbildning, oberoende av inkoms- ter och strukturella kostnader som inte kommunen kan påverka. Hur resurserna fördelas mellan verksamheter avgörs av politiska prioriteringar. Kommunerna fördelar medel både till kommunala och fristående verksamheter. Kommunerna har också ett ansvar för uppföljning, utvärdering och i vissa fall tillsyn av verksamheterna och hur resurserna används. 2014 trädde ändringar i kraft i skollagen där det nu framgår av 2 kap. 8 b § att kommuner ska fördela resurser till utbildning inom 1Sveriges officiella statistik, hämtat från , . skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.2 Granskningar och utvärderingar visar dock att detta görs i väldigt varierande utsträckning. Vissa kommuner har fördelningsmodeller som tar hänsyn till exempelvis socioekonomiska faktorer när resurser fördelas till skol- väsendet. Skolinspektionen beskriver dock i sin granskningsrapport rörande resursfördelning att en övervägande majoritet av de granskade kommunerna kan utveckla sitt arbete för att motverka segregationens negativa effekter inom förskola, grundskola och fritidshem.3 Granskningen bekräftar tidigare studier från . framför i sin rapport om kommuners resurs- fördelning att det inte finns någon idealisk resursfördelningsmodell som alla kommuner kan tillämpa, men varje kommun måste ha en medveten modell för resursfördelningen, som värderar de lokala förutsättningarna och behoven och som följs upp och granskas i förhållande till de insatser och resultat som verksamheterna åstad- kommer.4 I rapporten pekar på att resursfördelningen ofta är förhållandevis försiktig och har brister. Vad det gäller fördelningen till fritidshem är en i stort sett enbart volymbaserad fördelning van- lig, vilket innebär att resurserna fördelas med ett och samma belopp per barn. Mer än en tredjedel av kommunerna använde denna modell för att fördela resurser till fritidshem. Skolinspektionen har , bland annat i sin statistiska rapport över regelbunden tillsyn 2016, pekat på att kommuner och andra huvudmän kan göra mer för att utjämna skolornas olika förut- sättningar.5 Där beskrivs att den andel av resurserna som fördelas utifrån socioekonomiska faktorer i vissa fall är så liten att den inte kan uppväga de skillnader som finns mellan barnens behov och att resursfördelningen till fritidshem oftare brister än till de flesta skol- formerna. Enligt 2 kap. 10 § skollagen är det rektor som beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barns och elevers olika förutsättningar och behov. Ut- redningen har vid besök och möten blivit uppmärksammade på att 2013/14:148. 3Skolinspektionen (2014). Kommunernas resursfördelning och arbete mot segregationens negativa effekter i skolväsendet. 4Skolverket (2009). Resursfördelning utifrån förutsättningar och behov? 5Skolinspektionen (2016). Statistik över regelbunden tillsyn 2016. detta i praktiken kan innebära att medel i större utsträckning an- vänds i skolan och att det är lättare att spara in på verksamheten i fritidshemmet. Utredningen lämnar inte förslag på förändringar i regelverket rörande resursfördelning men vill uppmärksamma att resursfördel- ningen till fritidshem i högre grad bör ta hänsyn till de lokala förut- sättningarna och behoven, hänsyn bör bland annat tas till relevanta socioekonomiska faktorer. En väl fungerande resursfördelning som utgår från de behov som finns är av stor vikt för fritidshemmets verksamhet. Detta är redan reglerat men undersökningar visar att resursfördelningen inte i till- räckligt hög grad tar hänsyn till behoven och att regelverket inte tillämpas i den utsträckning som lagstiftaren avsåg. Fritidshemmets kunskapsuppdrag har genom den nya läroplansdelen förtydligats och fritidshemmet har också ett kompenserande uppdrag. En förut- sättning för att styrdokumentens intentioner ska kunna uppfyllas är att det finns tillräckliga resurser. Det är vidare viktigt att de resurser som fördelas till fritidshemmet inte prioriteras om och används till andra verksamheter. Staten bidrar till finansieringen av de kommunala verksamheterna genom generella statsbidrag, främst genom det kommunalekono- miska utjämningssystemet som har till syfte att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar trots strukturella skillnader. Utöver de generella statsbidragen finns det ett antal rik- tade statsbidrag som är ett sätt för staten att ge ekonomiskt stöd till specifika insatser. Vissa av dessa riktade statsbidrag kan på olika sätt omfatta fritidshemmet och dess verksamhet. Vem som kan söka ett bidrag och de villkor som gäller regleras oftast i en förordning. Skol- verket administrerar ett antal statsbidrag som riktar sig till kommu- nala, fristående och statliga huvudmän samt till organisationer med anknytning till skola och utbildning. Statens användande av riktade statsbidrag är ofta föremål för dis- kussion. genomförde en granskning av de riktade statsbidragen till skolan.6 I rapporten framfördes att flera aktörer har kritiserat de riktade statsbidragen bland annat för att de är för många och flyttar fokus från helheten till delar av verksam- heten. Regeringen har behandlat i en skrivelse till riksdagen.7 Där framgår att regeringen inte delar övergripande bedömning att nuvarande system med riktade stats- bidrag till skolväsendet inte är ändamålsenligt, men instämmer i att det finns brister i systemet och delar iakttagelsen att det även finns potentiella utvecklingsområden. Vidare framförs att syftet med rik- tade statsbidrag till skolväsendet är att ge regeringen möjlighet att nationellt uppmärksamma särskilt viktiga insatsområden och att rikta medel dit det finns stora behov. Oaktat frågan om utveckling av de riktade statsbidragens utform- ning anser utredningen att fritidshemmet oftare än ska inklu- deras i de satsningar som görs. 6.2.1Befintliga statsbidrag där fritidshem omfattas Nedan beskrivs kortfattat vissa statsbidrag som admini- strerar där fritidshem ingår i målgruppen. Fritidshems- satsningen som upphörde med utgången av 2019 beskrivs också. Statsbidrag som beskrivs är följande: Det mest omfattande bidraget som inkluderar fritidshemmet är stats- bidraget för maxtaxan som funnits . Maxtaxan infördes som en del av en reform där även allmän förskola stegvis infördes. gjorde 2007 en uppföljning av reformen och där framgår att bakgrunden till att införa maxtaxa i förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg var att avgifterna ökade , liksom varia- 6Riksrevisionen (2017). Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov. 7Regeringens skrivelse 2017/18:217 om riktade statsbidrag till skolan. tionen i avgiftsnivå mellan kommuner. Regeringen ansåg att det fanns grupper av barn som riskerade att tillfälligt eller permanent ställas utanför verksamheten. Fritidshemmen omfattas endast av den del av reformen som rörde maxtaxan. I rapporten menar att i fritidshem har tillgängligheten i kraft ökat för barn till föräldrar som förvärvsarbetar eller studerar. Maxtaxan förefaller ha haft en tydlig effekt på andelen inskrivna barn i fritidshem, och ökningen beror sannolikt på att avgifterna sänkts. Andelen barn (6–) i fritidshem ökade från år , det är en av de största ökningar som noterats för ett enskilt år.8 Statsbidraget går till kommuner som kompensation för att de har maxtaxa för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg. Stats- bidraget söks inte utan utbetalas automatiskt till de kommuner som tillämpar maxtaxa (vilket är samtliga kommuner). Villkoren för bidraget styrs av förordning (2001:160) om statsbidrag till kommu- ner som tillämpar maxtaxa inom förskolan och fritidshemmet. Den totala bidragsramen för alla verksamheter som omfattas av max- taxa är cirka 2,1 miljarder kronor.9 Det är upp till kommu- nerna hur de fördelar medlen. Statsbidrag för kvalitetssäkrande åtgärder Statsbidraget är till för kvalitetssäkrande åtgärder inom förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg. Bidraget kan bara sökas av kom- muner som har maxtaxa, men pengarna kan användas för åtgärder både inom kommunala och fristående förskolor och fritidshem. Stats- bidraget får används till •kostnader för personal i verksamheterna •åtgärder som höjer kompetensen hos förskollärare, fritidspeda- goger och barnskötare som arbetar i verksamheterna. 8Skolverket (2007). 9www.skolverket.se/skolutveckling/statsbidrag/statsbidrag-for-maxtaxa-2020 (hämtad ). •Villkoren för bidraget styrs av förordning (2001:161) om stats- bidrag för kvalitetssäkrande åtgärder inom förskolan, fritidshem- met och annan pedagogisk verksamhet till kommuner som tilläm- par maxtaxa. Den uppföljning av maxtaxan som gjorde 2007 visade på bland annat på att bidraget till kvalitetssäkrande åtgärder (och bidraget till personalförstärk- ningar i förskolan som började fördelas ) har en mycket tydlig positiv effekt på kommunernas kostnader per barn. En ökning i bidragen med en krona per barn ökar kommunernas kostnader per barn i förskola med . Bidragen är förenade med villkor för an- vändningen och eftersom effekten är så stor innebär det att kommunerna kunnat expandera verksamheten, alternativt förhindra nedskärningar, i jämförelse med om bidragen inte utgått. Bidragen har däremot en positiv effekt på skattesatserna, vilket innebär att kommunerna också förefaller ha tillskjutit egna medel för att finansiera kvalitetsförstärkningar.10 Bidragsramen för för alla verksamheter som omfattas är . Detta bidrag upphörde vid utgången av 2019. Bidraget var till för fritidshemmen och kunde sökas av kommunala, fristående och stat- liga huvudmän för fritidshem. Syftet med bidraget var att höja ut- bildningens kvalitet. Bidraget skulle användas till kostnader för att anställa mer personal i förhållande till antalet elever i fritidshemmet. Villkoren för bidraget styrdes genom förordning (2015:215) om statsbidrag för lågstadiet i och motsvarande skolformer samt viss annan utbildning. Fritidshemmen omfattades inte till en början utan först /17. Statsbidrag fick lämnas till huvudmän för kostnader för att •utöka antalet lärare eller förskollärare inklusive speciallärare i för- hållande till antalet elever, eller 10Skolverket (2007). med maxtaxa, s. 88. •utöka antalet annan personal i verksamheterna i förhållande till antalet elever om lärarna därigenom i större utsträckning kan be- driva undervisning. •Statsbidrag fick även lämnas för kostnader för att bibehålla det utökade antal årsarbetskrafter som huvudmannen har fått bidrag för om antalet elever inte har sjunkit markant . Budgeten för Fritidshemssatsningen för /2019 var . Totalt beviljades bidrag om hela det beloppet. Av de 627 huvudmän som sökte bidraget fick 406 bifall och 213 fick delvis bifall. 4 huvudmän fick avslag, 3 ansökningar avvisades och 1 an- sökan avskrevs. Bidraget beviljades till 277 kommuner och 342 en- skilda huvudmän. Bidraget har således nått majoriteten av alla huvud- män. 6.2.2Statsbidrag där regeringen föreslagit att fritidshem ska omfattas: likvärdighetsbidraget Regeringen har i propositionen Vårändringsbudget före- slagit att fritidshemmet ska omfattas av statsbidraget för stärkt lik- värdighet och kunskapsutveckling.11 Denna utrednings betänkande kommer lämnas för tryckning innan riksdagsbeslut har tagits. Statsbidraget går till att utöka pågående insatser eller utföra nya insatser som stärker likvärdighet och kunskapsutveckling i förskole- klass och . Villkoren för bidraget finns i förordning (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskaps- utveckling och föreskrifter om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Av förordningen framgår att inför varje bidragsår ska Staten skolverk besluta en bidragsram för varje huvudman för förskoleklass eller grundskola. Bidragsramen ska bestämmas proportionellt utifrån huvudmannens indexvärde och elevantalet i aktuella skolformer hos huvudmannen. Grunden för indexvärdet ska vara ett av beräknat socio- 2019/20:99. ekonomiskt index som omfattar alla huvudmän för förskoleklass eller grundskola. När huvudmannen ansöker om statsbidraget hos ska en plan ha upprättats med redogörelse för de insatser huvudmannen planerar. gjorde 2019 en utvärdering av statsbidraget som visar att bidraget redan under första bidragsåret (2018) nådde en bred spridning.12 Drygt tre fjärdedelar av de huvudmän som tilldelades en bidragsram ansökte om bidraget 2018, var det 84 pro- cent. Huvudmän med små bidragsramar ansöker i mindre utsträck- ning, vanligaste orsaken till det är tids- eller personalbrist. Inom ramen för utvärderingen gjorde ett antal intervjuer där de intervjuade huvudmännen generellt uppfattar att statsbidraget läm- par sig väl för att anpassa till de egna behoven. identifierade ett antal utmaningar förenade med det kostnadsvillkor som funnits i förordningen. Kostnadsvillkoret inne- bar att huvudmannen under bidragsåret inte fick minska de egna kostnaderna per elev för personal i förskoleklassen eller för under- visning och elevhälsa i jämfört med ett genomsnitt för tre föregående år. angav regeringen i ett pressmed- delande att kostnadsvillkoret tas bort vilket motiveras med att kost- naden sjunker något per elev behöver inte innebära att huvudmannen aktivt har sänkt sina kostnader eller genomfört insatser som påverkar utbildningens kvalitet negativt. Detta kan i stället bero på demo- grafiska skäl och strukturella skillnader mellan olika huvudmän.13 har beslutat om för statsbidraget. Regeringen anför som skäl för sitt förslag att för att säkerställa ett ökat genomslag av de statliga satsningarna för att öka kunskaps- utvecklingen och likvärdigheten inom förskoleklassen och grund- skolan bör även sådana satsningar kunna riktas mot fritidshemmet. Anslagets ändamål bör därför utvidgas till att även omfatta utgifter som syftar till att stärka likvärdigheten och kunskapsutvecklingen i fritidshemmet. Utredningen ser mycket positivt på regeringens förslag. 12Skolverket (2019). Utvärdering av statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling 13Nya villkor för likvärdighetsbidraget – kostnadsvillkoret tas bort. /pressmeddelanden/2019/12/nya-villkor-for-likvardighetsbidraget-- kostnadsvillkoret-tas-bort/ (publicerat ). 6.2.3Statsbidrag där fritidshemmet skulle kunna omfattas eller omfattas i högre grad än En vanligt förekommande synpunkt vid utredningens verksamhets- besök och andra möten är att nationella satsningar i högre grad borde innefatta fritidshemmet. Avsnittet innehåller en genomgång av stats- bidrag där utredningen föreslår att fritidshemmet ska omfattas eller omfattas i högre grad än . Bidragen är följande, statsbidrag för •personalförstärkningar inom elevhälsan och specialpedagogik •specialpedagogik för lärande. Kommande statsbidrag för karriärsteg Utredningens förslag: Statsbidraget för karriärsteg ska omfatta fritidshemmet på ett sådant sätt att huvudmannen kan utse förste- lärare i fritidshem. Regeringen har beslutat om ett nytt samlat statsbidrag för karriär- steg för lärare. Satsningen ska stärka kompetensförsörjningen inom skolan genom att öka läraryrkets attraktivitet genom bättre villkor samt utvecklings- och karriärmöjligheter. Statsbidraget betalas ut från och med och er- sätter tre tidigare statsbidrag för karriärsteg för lärare. Det nya stats- bidraget förändrar inte kraven för vilka som kan utses till förstelärare och lektorer. I likhet med det tidigare statsbidraget för karriärsteg för lärare ges skolhuvudmän möjlighet att utse särskilt yrkesskickliga lärare till förstelärare och lektorer, som får en löneökning med respektive .