sou · H8B325 · 2020-04-28 00:00:00 — Utredningen bedömer att den främsta möjligheten finns i utveck- lingen av mobilitetsabonnemang, som inkluderar tillgång till flera transporttjänster genom ett gemensamt köp. De fördelar som infrastrukturen för det nationella biljettsystemet innebär för företag som inte är kollektivtrafikföretag är följande: •möjlighet att på ett effektivt sätt få tillgång till andra kollektiv- trafikföretags biljettutbud, genom biljettväxeln, för att sälja andra företags biljetter, •möjlighet att utfärda färdbevis som kan hålla produkter från flera företag som möjliggör maskinell validering (förutsatt att rätt mjuk- vara är installerad i läsarna), samt •tillgång till en central avräkningsfunktion. Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser Företag (tredjepartsförsäljare) som inte är kollektivtrafikföretag kan på frivillig väg välja att ansluta sig till det nationella biljettsystemet och gör det då på kommersiella grunder, vilket betyder att det i så fall bör innebära en nytta för verksamheten. De åtgärder som dessa företag behöver vidta är att hantera IDF baserade på EMV-standard (kernel 5). Utredningen bedömer att det varierar kraftigt hur mycket en sådan hantering kan kosta, eftersom det är helt beroende på vilken infrastruktur företaget utgår ifrån. De företag som väljer att ingå i systemet delar på de driftkost- nader som uppstår för de centrala funktionerna i systemet. Utifrån den användning som företaget har av systemet betalar företaget för driften genom en systemavgift vid respektive biljettförsäljning. Utgångspunkten är en procentuell avgift som är sjunkande, dvs. ju större volym som säljs genom systemet desto lägre blir den procen- tuella systemavgiften. Utifrån en kostnadsberäkning framtagen av Samtrafiken och validerad av ett teknikföretag bedömning är att drif- ten av hela systemet kommer att kosta 10–. Denna kostnad kommer att fördelas mellan ingående parter, vilket i vart fall är 21 RKM. , eller den myndighet som regeringen bestämmer Utredningen föreslår att blir ansvarig myndighet för att tillhandahålla den digitala infrastrukturen för det nationella biljett- systemet, eftersom myndigheten redan har visst ansvar inom kollek- tivtrafikområdet. Skulle det framöver bildas en myndighet som är bättre lämpad än kan ansvaret övergå till den myndig- heten. Genom att en myndighet tillhandahåller det nationella biljett- systemet, säkerställs att systemet införs i linje med statens inten- tioner. Det är sedan möjligt för myndigheten att med föreskrifter lämna uppgifter till andra organisationer, på motsvarande sätt som sker när Transportstyrelsen genom föreskrifter har lämnat upp- gifter till Samtrafiken om det gemensamma systemet för trafikant- information. När det gäller det nationella biljettsystemets digitala infrastruktur och dess tre centrala funktioner föreslår utredningen att Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser genom föreskrifter lämnar uppgiften att tillhandahålla systemet till Samtrafiken. Samtrafiken har anmält intresse till utredningen för att tillhandahålla föreslagna funktioner. Utredningen bedömer att det är den mest kostnadseffektiva lösningen, eftersom delar av den infra- struktur som föreslås redan finns inom Samtrafiken . Eftersom utredningen ska föreslå en så kostnadseffektiv lösning som möjligt, har den förutsättningen varit en utgångspunkt för den konsekvens- utredning som har genomförts när det gäller kostnaderna för de centrala funktionerna. Anledningen till att utredningen inte föreslår att ansvaret för att tillhandahålla systemet ska lämnas direkt till Samtrafiken är att det finns ett värde i att staten kan förbehålla sig rätten att välja ansvarig organisation och reglera villkoren för systemet. Ansvar och kostnader för att tillhandahålla den digitala infrastrukturen för det nationella biljettsystemet Det ansvar som åläggs en myndighet för att tillhandahålla infrastruk- turen av det nationella biljettsystemet är att säkerställa att följande centrala funktioner upprättas: –en biljettväxel, –en central hantering av identifikatorer, samt –en avräkningsfunktion. Myndigheten är personuppgiftsansvarig för de personuppgifter som kan förekomma i systemet och behöver därmed skapa regelverk och vidta skyddsåtgärder som står i proportion till och motverkar de risker som föreligger i hanteringen av data i samband med avräk- ningsfunktionen. Det handlar till exempel om regler för utlämnande av information, att skapa funktioner för pseudonymisering samt upprätta regler för gallringsrutiner. ska ta fram ett underlag till myndigheten gällande detta. Utredningen har låtit Samtrafiken och ett fristående konsultbolag inom teknikområdet att uppskatta vad de centrala funktionerna skulle kosta att bygga upp. Uppskattningsvis är kostnaderna cirka 100 miljo- ner kronor. Mot slutet av detta kapitel redovisar vi en ekonomisk Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser Dessa kostnader förutsätter några redan gjorda inves- teringar av Samtrafiken i till exempel en biljettväxel. En myndighet behöver ansvara för en statlig kompensation till RKM och ersättning till den organisation som får ansvar för upp- byggnaden av de centrala funktionerna och får kostnader till följd av investeringar eller anpassningar av ett nationellt biljettsystem. Vi föreslår som framgår senare i detta avsnitt att en genomförande- kommitté bör få i uppdrag att förbereda ett ramverk för den statliga kompensationen och att tills vidare ansvara för att administrera ansökningar om kompensation. Detta arbete bör ske i nära samarbete med . Formulera krav på: 13–* 13–* 13–* Beräkningen bygger på att en person arbetar heltid med detta på myndigheten. *Investeringen beräknas landa på totalt 40–. Uppgifter och därmed kostnader föreslås läggas på Samtrafiken. **Driften bedöms kosta 10–/år, men 2023 är den ännu inte fullt utbyggd. Uppgifter och därmed kostnader föreslås läggas på Samtrafiken. Utredningen föreslår att ett uppdrag att svara för de centrala funk- tionerna överlämnas från till Samtrafiken genom före- skrifter. Med dessa föreskrifter kan Samtrafiken få i uppdrag att utveckla, tillhandahålla och sköta driften av biljettväxeln, IDF regist- ret och avräkningsfunktionen. Många av funktionerna liknar de som Samtrafiken tillhandahåller för bokade kollektivtrafikresor i . Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser Det kommer därmed att uppstå synergieffekter för branschen genom att utvidga ett existerande samarbete i stället för att grunda något nytt, vilket utredningen finner kostnadseffektivt. har också till utredningen meddelat att bolaget är berett att axla detta ansvar. Samtrafiken är ett nav för den nationella utvecklingen av bil- jettsamarbeten, standarder och trafikantinformation inom kollektiv- trafiken. Myndigheterna ska kunna lämna ett uppdrag till Samtrafiken så länge de finner det lämpligt. Om med föreskrifter lämnar dessa uppdrag till Sam- trafiken innebär det skyldigheter för företaget att leverera funk- tioner enligt en överenskommen specifikation. Det åligger då också Samtrafiken att tillsammans med sina ägare säkerställa den långsik- tiga driftsekonomin för systemet utan statliga driftbidrag. Eftersom Samtrafiken tillhandahåller det nationella Resplus- systemet för all bokad kollektivtrafik får bolaget möjligheter att uppnå synergieffekter genom att även tillhandahålla det nationella biljettsystemet. Det gör även en tjänsteutveckling möjlig i form av olika tjänster för kollektivtrafikföretagen, som är kopplade till före- taget. Om Samtrafiken får i uppdrag att tillhandahålla biljettsystemet, kommer kostnader för att upprätta de centrala funktionerna att falla på företaget. Utredningen föreslår därför att Samtrafiken på mot- svarande sätt som RKM får ansöka om statlig kompensation för de investeringar och anpassningar som behöver göras i och med att cen- trala funktioner i biljettsystemets digitala infrastruktur införs. En kompensation om av utgifterna för de centrala funk- tionerna kan utgå. Nerlagd tid inom den egna organisationen kan Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser ingå i den ekonomiska motprestationen. Enligt den beräkning som finns i slutet av detta avsnitt beräknas kostnaderna för systemet uppgå till . De löpande driftskostnaderna föreslås täckas av användaravgifter på motsvarande sätt som för Resplus-systemet. Den standard för identifikatorer som utredningen förslår är EMV kernel 5. Den centrala organisation som ansvarar för att ge företag rätt att utfärda identifikatorer, måste vara medlem i organisationen för EMV kernel 5, vilket medför en kostnad på . En genomförandekommitté för förberedelse och genomförande Utredningen har tagit fram förslag som gäller de grundläggande principerna och de övergripande dragen för hur ett nationellt biljett- system kan byggas upp, regleras, finansieras och förvaltas. Mer pre- ciserade underlag saknas när det gäller ett ramverk för statlig kom- pensation, innehåll i föreskrifter, avtal och andra regelverk för den digitala infrastrukturen och för de centrala funktionerna. Berörda myndigheter saknar kompetens och andra resurser inom området, vilket skapar problem för målsättningen att införa systemet . Om tidsplanen ska kunna hållas, föreslår vi att en genomförandekommitté inrättas så snart som möj- ligt för att i dialog med kollektivtrafikbranschen och i samverkan med berörda myndigheter förbereda införandet av ett nationellt biljettsystem. En genomförandekommitté kan inrättas som en ny utredning med direktiv att förbereda genomförandet av ett nationellt biljettsystem enligt utredningens förslag och att verka eller så länge som det anses lämpligt. När lagstiftningen träder i kraft () kan genomförandet formellt påbörjas med de beslut om förordningar, föreskrifter och finansiering som krävs för att berörda myndigheter och RKM ska kunna ta sina roller och bland annat anställa personal eller anlita externa resurser. I syfte att förkorta den startsträcka som sedan är nödvändig innan det nationella biljett- systemet kan finnas på plats, kan genomförandekommittén genom att ta fram beslutsunderlag om bland annat dataskydd och göra andra förberedelser underlätta för berörda myndigheter och RKM att komma igång. En viktig och lämplig uppgift för genomförandekom- Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser mittén är också att ta fram ett ramverk och hantera ansökningar för den statliga kompensationen för eventuella investeringar och andra anpassningar som krävs inför en anslutning till biljettsystemet. , när ansökningsmöjligheten till statliga kom- pensationen har stängt, kan kommitténs uppdrag övergå till Trafik- verket eller den myndighet som regeringen bestämmer. bör således svara för följande uppgifter. •Innehåll i föreskrifter och andra underlag bland annat om data- skydd för regerings- och myndighetsbeslut, •Avtal och andra regelverk för den digitala infrastrukturen och de centrala funktionerna, •Ramverk för och hantering av den statliga kompensationen, samt •Ansvar för att de centrala funktionerna kommer på plats. ska ansvara för dessa uppgifter i nära samverkan med kollektivtrafikbranschen och berörda myndigheter. Beräknade kostnader för genomförandekommittén •innehåll i föreskrifter och andra underlag för regerings- och myndighetsbeslut, •avtal och andra regelverk för den digitala infrastruk- turen och de centrala funktionerna, •ramverk för och hantering av den statliga kompensa- tionen, •ansvar för att de centrala funktionerna kommer på plats. Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser Utredningen föreslår att Transportstyrelsen ska ansvara för att med- dela föreskrifter och utöva tillsyn av infrastrukturen för det nationella biljettsystemet. Detta ansvar kan åläggas Transportstyrelsen först efter det att med ikraftträdandet av föreslagen lagstiftning som- maren 2021 och nödvändiga förordningar har beslutats. bör i samråd med Transportstyrelsen få i uppdrag att förbereda föreskrifterna. De föreskrifter som utredningen anser behöver utfärdas gäller bland annat följande frågor. •Regelverk för användare av biljettsystemet som stadgar att deras system lever upp till motsvarande krav som finns i BoB-standar- den samt EMV-standard. •Regelverk för användare av biljettsystemet som bland annat avser regler för anslutning av kollektivtrafikföretag och regler för utfär- dare av identifikatorer. •Regelverk för den avräkningsfunktion som reglerar skuldförhåll- andena mellan deltagande kollektivtrafikföretag. Eftersom några av de föreskrifter som ska utfärdas rör tekniska spe- cifikationer, krävs en notifieringsprocess inom EU, vilket kan ta i anspråk. Därför behöver arbetet med föreskrifter ske paral- lellt med beredning av lagförslag. Eftersom Transportstyrelsen redan utövar tillsyn enligt kollek- tivtrafiklagen föreslår vi att myndigheten får ansvar för tillsynen av den digitala infrastrukturen av det nationella biljettsystemet defini- erad i lagens nya kapitel 3a. Tillsynen föreslås riktas dels mot de regionala kollektivtrafikmyndigheter som ska ansluta till systemet och företag som på frivillig väg ansluter, dels mot den myndighet som ansvarar för att tillhandahålla systemet. Beräknade kostnader för Transportstyrelsen Transportstyrelsens kostnader blir initialt sannolikt högre till följd av till exempel arbetet med att utarbeta föreskrifter för att fördela ansvar gällande data till det gemensamma systemet för trafikantinformation. Dessa kostnader beräknas till eller Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser Kostnaderna begränsas senare till till- synsverksamheten. Vår bedömning är att resursbehovet för tillsyn uppgår till . Utredningen har i tabell 9.3 beräknat kostnaderna för myndig- heten för att utveckla och ansvara för föreskrifter och tillsyn . Beräknade kostnader för Transportstyrelsen • krav som motsvarar • utfärdare av identifi- av följande aktörer att de lever upp till regel- •RKM som ska ansluta till systemet. •Företag som frivilligt ansluter. •Myndigheten som ansvarar för systemet. 9.3.2Konsekvenser för resenärer och det kollektiva resandet Kollektivtrafikresenärer som har färdbevis för regional kollektivtrafik kommer med det föreslagna nationella biljettsystemet att kunna använda sina färdbevis vid resor med regional kollektivtrafik oavsett var i landet som resorna sker. För att skapa en påtaglig överflyttning av resande från privat- bilism behöver kollektivtrafiken nå de som ännu inte är rese- närer inom kollektivtrafiken. Enligt Svensk kollektivtrafiks under- sökning Kollektivtrafikbarometern reste av befolkning regelbundet med kollektivtrafik , medan andelen som regelbundet reste med privatbil var . För att göra kollektivtrafiken till ett reellt alternativ för denna grupp krävs tjänsteutveckling. Det handlar om att utforma helt nya tjänste- Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser erbjudanden där regional kollektivtrafik kombineras med tillgång till andra delade transportmedel. Ansvaret för utformningen av tjänsteerbjudanden ligger på kollek- tivtrafikföretagen. Som påpekats tidigare är det nationella biljett- systemet en infrastruktur som förenklar för kollektivtrafikföretag att skapa gemensamma kunderbjudanden till resenärer. Hur attrak- tiva erbjudandena blir påverkar i vilken utsträckning det nationella biljettsystemet kan sägas bidra till överflyttningen. Klart är att det nationella biljettsystemet har potential att ta bort barriärer dels för resenärer som upplever det besvärligt att köpa biljetter till kollek- tivtrafiken, dels för kollektivtrafikföretag som tycker att det finns tekniska svårigheter att integrera sina system med andra för att utveckla nya reseerbjudanden. Konsekvenser på kort sikt På kort sikt kommer det nationella biljettsystemet sannolikt att ha begränsad effekt på överflyttningen till kollektivtrafik, men rese- närerna kommer generellt att vara mer nöjda med kollektivtrafikens biljettsystem. Resenärsnyttan ökar framför allt för att ett IDF-baserat system medför sänkta transaktionskostnader vid kollektivtrafikresande och ökar bekvämlighet vid biljettköp. Transaktionskostnader är de kost- nader som uppstår varje gång en resenär exempelvis behöver leta information, stå i kö eller vänta på att biljetten blir scannad. Ett IDF- baserat biljettsystem sänker transaktionskostnaderna och ökar bekvämlighet på följande sätt. •Resenären kan ha en och samma IDF-baserade resehandling, i stället för som ett antal resekort för de regioner och trafik- operatörer denna reser med. •Säkerheten för resenären ökar då denna inte behöver bära en bil- jett utan bara en rättighet kopplad mot ett bakomliggande system. •Scanningen av biljetter blir mer effektiv , vilket leder till minskade köer. •Den fysiska bäraren av reserättigheten, ett kort eller annan behö- rig tingest, behöver inte laddas vid någon viss terminal. Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser •Det är lättare att köpa biljetter åt andra, eftersom detta kan göras online. •Reserättigheter kan flyttas mellan olika resehandlingar knutna till samma IDF, där affärsreglerna så tillåter. Systemet gör det möjligt att inte behöva koppla reserättigheten till en resehandling som är ett traditionellt resekort. Det som krävs för att bära reserättig- heten i ett IDF-baserat biljettsystem är ett chip som är auktori- serat för ändamålet. En del RKM har redan infört, eller planerar att införa, ett IDF- baserat biljettsystem, medan andra ligger långt efter. Drygt hälften av befolkning bor i regioner som har, eller planerar att snart införa, ett IDF-baserat biljettsystem (, , , , och ). Resenärer inom dessa regioner har redan, eller kommer att kunna ta del av, en del av de nyttor som nämns ovan. Däremot har de RKM som har utvecklat IDF- baserade system valt att använda olika standarder för sina system, vilket leder till att resenärerna inte kan dra nytta av de funktioner som en nationell samordning skapar. Resenärer i övriga regioner, som ännu inte planerat att införa ett IDF-baserat biljettsystem, kommer sannolikt att få ett modernt bil- jettsystem för kollektivtrafik snabbare tack vare det nationella syste- met, eftersom statens kompensation till den regionala trafikmyndig- heten underlättar investeringsbeslut. Transaktionskostnader utgör endast en av de beslutsfaktorer som påverkar en resenärs val av transportmedel. Forskning visar att de faktorer som verkar ha störst betydelse för resenärer är avgångstider, turtäthet, restid, pålitlighet, enkelhet, kunskap och pris. Därför är tjänsteutvecklingen inom kollektivtrafikområdet viktig för att få fler resenärer att resa kollektivt. Systemet medger enklare paketering av kombinerade mobilitets- tjänster och produkter genom att de företag som har rätt att utfärda identifikatorer kan inleda samarbeten med kollektivtrafikföretag. Full nytta av systemet uppnås först när systemet är etablerat och även används av andra kollektivtrafikföretag och övriga företag som vill Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser samarbeta med kollektivtrafiken. Som konstaterats tidigare beror konsekvenserna av det nationella biljettsystemet på vilka erbjudan- den som kollektivtrafiken utvecklar genom det nationella biljett- systemet. I kapitel 7 framgår att en svårighet i utvecklingen av mobi- litet som en tjänst är det hinder som tekniska integrationer innebär. Genom det nationella biljettsystemet sänks sannolikt den tröskeln och har möjlighet att bli ett föregångsland inom utvecklingen av mobilitetstjänster. Även om konceptet mobilitet som en tjänst ännu inte har etable- rats i full skala, bedömer utredningen att förslaget om en digital infra- struktur för det nationella biljettsystemet som är öppen för såväl kollektivtrafikföretag som andra företag att använda, kan bidra till fler mobilitetstjänster. Ett positivt tecken är att ett antal RKM har inlett nydanande samarbeten för tjänsteutveckling, även om före- teelsen ännu är i sin linda. Andra faktorer som påverkar genomslaget av ett nationellt biljett- system är teknikutvecklingen inom fordonsindustrin med till exem- pel självkörande bilar, som spås förändra köpet av transporttjänster till att i större utsträckning handla om att köpa mobilitetstjänster genom abonnemang, något som det nationella biljettsystemet lämpar sig väl för då det är kontobaserat. 9.3.3Ekonomiska konsekvenser för RKM Utredningen uppskattar investeringskostnader för RKM till cirka 61–totalt. Investeringarna behövs främst för att anpassa biljettsystem till BoB-standard och för att anpassa biljett- läsare och annan valideringsutrustning till EMV-standarden. Därut- över kräver systemet administration av konton och inköp av EMV- kort. Merkostnaderna för detta är svårare att uppskatta, eftersom det beror på olika faktorer som hur inköp görs och vilken administration som RKM har eller planerar för . För att kunna biljetter i ett biljettsystem baserat på BoB- standarden måste fordonen ha en viseringsutrustning, en så kallad läsare. Läsningen kan ske på optisk väg genom att läsa en Aztec-kod Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser eller elektroniskt genom att läsa ett NFC-chip (Near Field Com- munication). har alla som infört biljettsystem baserat på BoB-standarden installerat så kallade multiläsare som fungerar med båda tekniker. Om vi antar att så är fallet även i kommande imple- menteringar, är det ingen merkostnad i själva viseringsutrustningen. Förslaget i avsnitt 8.2 innebär att RKM dels behöver ha ett bil- jettsystem baserat på BoB-standarden, dels NFC-läsare som kan läsa föreslagna chip. Eftersom alla RKM ännu inte har ett biljettsystem baserat på BoB-standarden i bruk, kan det upplevas som en mer- kostnad att göra det. Utredningen har utgått ifrån att alla RKM kommer att införa ett biljettsystem baserat på BoB-standarden i enlighet med vad branschen redan har kommit överens om. Därför är den eventuella merkostnaden endast den ekonomiska skillnaden i när detta införande sker i tiden. Avtalstiden för existerande så kallade smarta kort-lösningar håller i många fall på att löpa ut. Skånetrafikens avtal löpte ut först . SL:s avtal går ut och de flesta andra RKM-avtalen upphör där emellan. Merkostnaden för att ta BoB-system tidi- gare i bruk än planerat för att kunna ansluta till det nationella biljett- systemet 2022 uppskattas vara i storleksordningen 2–5 miljoner kro- nor per RKM. Enligt utredningens enkät är det sju RKM som kan vara föremål för det, dvs. en total kostnad på 14–om de inte gör gemensamma upphandlingar. Vid gemensamma upp- handlingar blir den beräknade kostnaden per system mer relevant än kostnaden per RKM. För att RKM ska kunna ansluta sig till den nationella biljett- och betalväxeln krävs att de gör investeringar i sin egen mjukvara. Baserat på intervjuer med Samtrafiken uppskattas investeringen för varje RKM bli eller för samtliga RKM. Utredningens förslag innebär en identifikation med ett så kallat IDF (NFC-chip). Läsarna måste då installeras med en mjukvara som kan läsa chip. Branschen hade först tagit fram en egen standard för denna läsning, BoB MTS 7 (Mobile Ticket Specification version 7). SL valde senare att i sin utveckling i stället utgå från den internationella EMV-standarden för samma sak. Utredningen ser fördelar med att EMV-standarden är internationell och därför möjliggör för fler kollektivtrafikföretag att ansluta till det nationella biljettsystemet jämfört med om systemet hade byggt på en inhemsk standard. Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser att dra nytta av de investeringar som SL redan har gjort, föreslår vi en version av standarden som heter kernel 5. Förslaget är därför att alla RKM ska använda EMV kernel 5, liksom alla andra företag som tar del av systemet. Eftersom samarbetet mellan RKM i (Hallandstrafi- ken, Länstrafiken , Länstrafik och Länstrafik) tillsammans med Skånetrafiken redan har infört, eller planerar att införa, BoB MTS 7 i stället för EMV kernel 5, uppstår det för dessa en merkostnad att omprogrammera läsare.