sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — Förvaltningens förmåga att upprätthålla etiska prin- ciper som innebär att man värnar allmänintresset och hindrar kor- ruption. Förvaltningens förmåga att behandla alla likvärdigt.7 Ett centralt ord är alltså förvaltningens förmåga. Det är viktigt att de som arbetar i statsförvaltningen förstår sambandet mellan förvalt- ningens förmåga, sin egen roll, sitt eget agerande och förtroendet för offentlig förvaltning. De som arbetar i statsförvaltningen behöver känna sig trygga i sin roll och i sitt ansvar. Här kan den utbildning som Tillitsdelegationen föreslår ha en viktig funktion att fylla. Både och regeringen har uttryckt tydliga förväntningar på vad utbildningen ska bidra till. I det följande presenteras ett förslag om utbildningens syfte och en rekommendation om mål för utbild- ningen. 8.1.1Förslag om utbildningens syfte Tillitsdelegationens förslag: Den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen syftar till att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltnings- myndighet eller en domstol har och öka kunskapen om grund- läggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvalt- ningen. 7Statskontoret (2015). Att styra mot ökat förtroende – är det rätt väg? Utbildningens syfte och innehåll Skälen för Tillitsdelegationens förslag Utbildningen ska stärka förmågan att hantera rollen och öka kunskapen om regelverk har framhållit vikten av att statsanställda har goda kun- skaper om den statliga värdegrunden och de grundläggande rätts- principer och regelverk som gäller i statsförvaltningen.8 Regeringen har uttryckt att en gemensam, obligatorisk introduktionsutbildning för alla statsanställda är ett led i arbetet med att stärka statstjänste- mannarollen och de statsanställdas kunskap kring regelverk och rättsprinciper, som i sin tur är ett led i att öka medborgarnas tillit till förvaltningen.9 Med utgångspunkt i och regeringens intentioner be- dömer Tillitsdelegationen att syftet med utbildningen inte bara är att den ska bidra till ökad kunskap, utan den ska också påverka del- tagarnas förhållningssätt, förmåga och agerande. Delegationens tolk- ning är att både och regeringen indirekt uttrycker att det finns en förbättringspotential i statlig förvaltning och dess resultat. Syftet med att utbildningen är gemensam och obligatorisk för alla är, enligt vår bedömning, att den också ska bidra till likvärdiga kun- skaper. Vidare bedömer vi att den ska bidra till en ökad samsyn om de grundläggande värden som gäller i den statliga förvaltningen och en ökad förståelse för det gemensamma uppdraget. Utbildningen ska bidra till en gemensam identitet för de som arbetar i statsförvalt- ningen. Syftet med utbildningen är alltså, enligt Tillitsdelegationens bedömning, både kunskapshöjande och identitetsskapande. Syftet ligger i linje med tidigare utbildningar De myndigheter som har haft uppdrag att ansvara för utbild- ning av personer som arbetar i statsförvaltningen har haft liknande syften med sina utbildningar. Utbildningarna har syftat till att skapa grundläggande kunskap om regler, värna idén om en gemensam stats- förvaltning och att trygga en strategisk kompetensförsörjning (se avsnitt 4.3). Syftet med den utbildning som Tillitsdelegationen ska ta fram ligger alltså nära de tidigare utbildningarna och pekar på ett 8Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18: KU37, rskr. 2017/18:230. 2019/20:1 Budgetpropositionen , utg.omr. 2, bilaga 1. Utbildningens syfte och innehåll återkommande behov av sådan utbildning. Det talar också för att behovet är bestående . Förutom att ta hänsyn till de konstitutionella aspekterna och att en lag krävs för att omfatta såväl myndigheter under regeringen som under , ser Tillitsdelegationen att det finns ett behov av att i lag fastställa syftet med utbildningen. Detta för att säkerställa och regeringens intentioner med utbildningen och skapa en långsiktighet och stabilitet när det gäller innehållet. Det överensstämmer med vad och regeringen anger om att utbildningen ska omfatta kunskaper om grundläggande regelverk och kärnvärden som i huvudsak inte ändras. Sammanfattningsvis föreslår Tillitsdelegationen att den gemen- samma utbildningen inom statsförvaltningen ska syfta till att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol har och öka kun- skapen om grundläggande rättsprinciper och regelverk. Med grundläggande rättsprinciper och regelverk avses de juri- diska ramar som gäller för statsförvaltningen. Det rör sig om de fundamentala regler som styr de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. Det kan röra sig om principer som följer direkt av bestämmelser i grundlag, men det kan också vara fråga om grund- läggande principer som följer av hävd utan att direkt uttryckas i en bestämmelse. Vilket utbildningsinnehåll som ska svara mot den roll som följer av att arbeta vid en statlig förvaltningsmyndighet eller domstol är inte lika enkelt att svara på. Denna del av syftet med utbildningen handlar inte om rättsregler. Den handlar snarare om en förståelse för det sammanhang som den som arbetar vid en statlig förvaltnings- myndighet eller domstol befinner sig i och det ansvar som följer av att fatta beslut som påverkar enskilda. Det kan också handla om de värden och normer som bör vara styrande vid beslutsfattande och vid kontakt med allmänheten. Att i detalj ange vilket utbildnings- innehåll som svarar mot denna del av syftet kan vara utmanande. Klart är att det inte är tillräckligt att fokusera på rättsregler för att utbildningen ska leda till att syftet uppnås. Den ska även behandla andra delar som behövs för att deltagaren i utbildningen ska kunna hantera sin roll i vardagen på förvaltningsmyndigheten eller dom- stolen. Utbildningens syfte och innehåll Tillitsdelegationens rekommendation: Rådet för utbildning inom statsförvaltningen bör formulera mål för utbildningen. Skälen för Tillitsdelegationens rekommendation Utbildningens mål bör vara beständiga Tillitsdelegationen rekommenderar att Rådet för utbildning inom statsförvaltningen formulerar mål för utbildningen som en del av arbetet med att besluta om utbildningens innehåll. Målen behövs för att tydliggöra för deltagarna vad utbildningen förväntas bidra till. Målen behövs också för att möjliggöra uppföljning och utvärdering av utbildningens effekter och för att ge underlag om eventuella behov av justeringar av utbildningen . Tillitsdelegationen anser att det är viktigt att de mål som Rådet för utbildning inom statsförvaltningen formulerar för utbildningen är beständiga och återspeglar att utbildningen ska vara stabil . En utbildning vars syfte är att påverka deltagarnas kunskaper, för- måga, förhållningssätt och agerande behöver också ha mål som fångar detta. Inom utbildningsväsendet formuleras så kallade lärande- mål för kurser och program. Mål kan formuleras på olika nivåer med mer övergripande mål för hela utbildningen eller mer specifika mål för olika kurser eller delmoment i en utbildning. Målen formuleras ofta utifrån målområdena kunskap och förståelse, färdighet och för- måga respektive värderingsförmåga och förhållningssätt.10 Detta kan vara användbara utgångspunkter också för rådet för att formulera mål för den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. 10Jämför med högskoleförordningen (1993:100), bilaga 2. Här formuleras lärandemålen under de tre rubrikerna: Kunskap och förståelse, Färdighet och förmåga, Värderingsförmåga och förhållningssätt. Högskoleförordningen utgår från det mellanstatliga europeiska samarbetet inom den s.k. Bolognaprocessen där det är överenskommet att alla kurser och utbildningar ska innehålla lärandemål som beskriver vad studenterna förväntas kunna, förstå, förhålla sig till och vara kapabla att utföra i slutet av en kurs eller en utbildning. Utbildningens syfte och innehåll Målen bör spegla rimliga förväntningar på utbildningens resultat Tillitsdelegationen anser att förväntningarna på utbildningens resul- tat måste vara rimliga, vilket bör återspeglas i målen. Enligt Tillits- delegationen bör utbildningen kunna bidra till ökad kunskap och förståelse inom vissa centrala områden för rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. Vidare bör utbildningen kunna skapa viss handlingsberedskap och en förmåga att värdera sitt behov av stöd. Det handlar om att stärka det professionella omdömet. Utbild- ningen bör således exempelvis kunna ge tillräcklig kunskap för att de som arbetar i statsförvaltningen ska ha kännedom om att det finns grundläggande regelverk och rättsprinciper, men inte nödvändigtvis sådan kunskap att de vet exakt hur de ska tillämpa regelverket. För detta kan de behöva ytterligare utbildning, träning och erfarenhet. De bör däremot få tillräcklig kunskap för att känna igen tillämp- ningsområden och förstå att de kan behöva söka stöd i tillämpningen av regelverk för att hantera vissa situationer. Utbildningen är därmed en del i ett större arbete för att bidra till att de som arbetar i stats- förvaltningen ska känna sig trygga i sin roll, förhindra att fel och brister uppstår och upprätthålla tilliten till statsförvaltningen. Det är också något som regeringen framhåller.11 Utbildningen är inte bara kunskapshöjande, utan även identitets- skapande. Utbildningen ska alltså bidra till en gemensam identitet för de som arbetar i statsförvaltningen. Den gemensamma identi- teten är en central del i rollen som följer av att arbeta i statsförvalt- ningen och ingår som en del i att förstå den kontext man befinner sig i, liksom hur rollen skiljer sig från att exempelvis vara anställd i privat sektor. Målet bör handla både om regelverket och förmågan att hantera rollen Enligt Tillitsdelegationens rekommendation bör målet med utbild- ningen vara att deltagarna stärker sin kunskap om och förståelse för: •de grundläggande normer, rättsprinciper och regelverk som gäller för statsförvaltningen, och 2019/20:1 Budgetpropositionen , utg.omr. 2, bilaga 1. Utbildningens syfte och innehåll •sin förmåga att hantera den särskilda roll som följer av att arbeta i den statliga förvaltningen. Mål bör inte enbart formuleras på individnivå. Det är också viktigt att formulera mål som fångar den gemensamma identiteten bland de som arbetar i statsförvaltningen, det vill säga hur de ser på sig själva som ett kollektiv. Vidare bör mål formuleras på organisations- och strukturnivå. I enlighet med regeringens intentioner bör det långsik- tiga målet vara att utbildningen ska bidra till att öka medborgarnas tillit till och förtroende för statsförvaltningen och ytterst till för- troendet för demokratin. 8.1.3Myndigheterna har det främsta ansvaret och möjligheten att säkerställa resultat Tillitsdelegationen föreslår i kapitel 11 hur ansvaret för den gemen- samma utbildningen ska fördelas. De enskilda myndigheterna är dock de viktigaste aktörerna för att målet med utbildningen ska uppnås och vara hållbart. Utbildningstillfällen och det formella lärandet utgör endast en begränsad del av lärandet. Det huvudsakliga lärandet är kopplat till arbetsplatsen och det vardagslärande som sker genom arbetet. Det är alltså nödvändigt att säkerställa det dagliga lärandet. Det är också centralt att ge återkommande utrymme på arbetsplatsen för och uppmuntra till gemensamma diskussioner, erfarenhetsutbyten och kritisk reflektion mellan kollegor. Inom skolområdet har flera kom- petensutvecklingsinsatser genomförts som baseras på kollegialt lär- ande. Forskning visar att om det genomförs systematiskt och så finns det stor chans att lärandet blir bestående och även gör bestående avtryck i verksamheten. För att effekter av lärande ska uppstå är det viktigt att medarbetarna har förutsättningar för att tillämpa kunskapen. Det ligger alltså i hög grad ett stort ansvar på myndigheterna för att den utbildning som Tillitsdelegationen före- slår ska ge effekt. Det fortlöpande lärandet är också någonting som har kommit upp i Tillitsdelegationens olika möten. De statsanställda som vi har träffat i bland annat fallstudien (se avsnitt 2.2.1) framhåller att utbildningen bör pågå kontinuerligt och långsiktigt. De menar att det inte räcker Utbildningens syfte och innehåll med en punktinsats, även om den skulle vara stor. Flera stats- anställda vittnar om tidigare utbildningsinitiativ som har varit väl- lovliga, men inte levt kvar efter utbildningens slut. För att utbild- ningen ska göra skillnad krävs det att den blir levande och att de som arbetar inom myndigheterna för diskussioner kontinuer- ligt. En del framför att de som arbetar i statsförvaltningen bör gå om utbildningen med mellanrum, men flertalet föreslår i stället återkommande utbildningstillfällen i form av diskussioner och erfaren- hetsutbyten kring rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. Chefer och medarbetare i fallstudien framför en rad förslag på hur en kontinuerlig utbildning skulle kunna genomföras. Ett sådant förslag är att avsätta tid på arbetsplatsträffar (APT) för att genom- föra kortare utbildningsinsatser och övningar kring rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. Ett annat förslag som framkommer är återkommande diskussionsövningar i myndigheten med stöd och underlag från en central myndighet. Ett sådant underlag skulle kunna ta upp aktuella frågor och problem, exempelvis ändringar i lagstiftningen, nya uttalanden från () eller dilemmaövningar som är relevanta för myndigheten. I diskus- sionerna ses det som en vinst att blanda mer och mindre erfarna medarbetare. Mer erfarna medarbetare kan då dela med sig av sina erfarenheter, men också ta del av de frågor som mindre erfarna brottas med. Att utbildningen ska vara någonting som pågår kontinuerligt ligger i linje med hur Värdegrundsdelegationen uttryckte det i sin slutrapport: Det uppdrag som Värdegrundsdelegationen fullgjort är i och med detta år avslutat. Men arbetet för att garantera en god statlig förvaltningskultur kan aldrig ta slut utan måste vara uthålligt och långsiktigt.12 8.1.4Förslag om en grundutbildning och fortbildning Tillitsdelegationens förslag: Utbildningen ska bestå av en grund- utbildning och fortbildning. 12Värdegrundsdelegationen (2016) Att säkerställa en god statsförvaltning. Utbildningens syfte och innehåll Skälen för Tillitsdelegationens förslag Enligt kommittédirektiven måste utbildningen vara anpassningsbar och flexibel utifrån olika faktorer som myndigheternas storlek, verk- samhetens karaktär och de nyanställdas förkunskaper. Som exempel nämns att förutsättningarna kan variera beroende på om de nyanställda har rättslig utbildning och erfarenhet jämfört med om de inte har det. För att säkerställa och förstärka effekterna av olika utbildnings- insatser finns det behov av återkommande utbildning och diskus- sioner. Forskning visar att repetition är nödvändig för att motverka att vi snabbt glömmer vad vi har lärt oss. Vidare dyker nya frågor, utmaningar och behov upp som de som arbetar i statsförvaltningen behöver utveckla och reflektera kring tillsammans med andra. Diskussioner om rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen och rättsliga principer och regelverk behöver hållas levande och aktuella, något även Värdegrundsdelegationen lyfte fram. Enligt Tillitsdelegationens förslag ska utbildningen mot denna bak- grund bestå av en grundutbildning och av fortbildning. Grundutbild- ningen ska i enlighet med de bedömningar som görs i avsnitt 7.3.1 och 7.3.2 vara gemensam och obligatorisk för alla som arbetar i stats- förvaltningen. Den ska ge en likvärdig och grundläggande utbildning för samtliga. Fortbildningen ska däremot vara anpassningsbar och flexibel utifrån myndigheternas behov och verksamheter. Det gör det möj- ligt att ta tillvara på och utgå från de kunskaper som finns om vikten av lärande i vardagen. Fortbildningsinsatserna ska därför myndig- heterna själva främst ansvara för. Härigenom säkerställs också att grundutbildningen blir en del i ett större arbete med kompetens- utveckling som bidrar till att säkerställa de intentioner som reger- ingen och har gett uttryck för. Genom att lägga ansvaret för fortbildningen hos myndigheterna förbättras förutsättningarna för att resultaten av grundutbildningen blir bestående. Det ligger också i linje med målen för den delegerade arbetsgivarpolitiken att ansvaret läggs på myndigheterna. Tillitsdelegationen bedömer att kombinationen av en grundlägg- ande utbildning som är lika för alla tillsammans med en fortbild- ningsdel som är flexibel och anpassningsbar är mest ändamålsenlig för att kunna uppnå målet med utbildningen. Utbildningens syfte och innehåll Tillitsdelegationen bedömer att grundutbildningen bör omfatta . Det ger förutsättningar för att utbildningen ska ge resultat som vi bedömer att den är realistisk att genomföra. I Tillitsdelegationens uppdrag att föreslå en utbildning ligger också att bedöma dess omfattning. Omfattningen påverkar både innehåll, genomförande och förväntade resultat. Då Tillitsdelegationen anser att de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna själva ska ansvara för fortbildningen är det enbart grundutbildningens omfatt- ning som vi har valt att ta ställning till här. För att avgöra grundutbildningens omfattning behöver olika behov vägas mot varandra. Tillitsdelegationen gör tolkningen att riks- dagen och regeringen genom tillkännagivandet respektive kommitté- direktiven har uttryckt en önskan om en ambitionshöjning, för- bättringar och tydliga resultat. behöver grundutbildningens omfattning vägas mot vad som är praktiskt möjligt och mot kostnader både för utbildningen i sig och när det gäller personalkostnader. Grundutbildningen måste vara realistisk att genomföra och inte vara alltför kostsam. Som en jämförelse har Tillitsdelegationen försökt få en uppfatt- ning om hur mycket av myndigheternas nuvarande introduktions- utbildningar som behandlar frågor som motsvarar det innehåll som grundutbildningen ska ta upp. varierar omfattningen på myn- digheternas hela introduktionsutbildningar relativt mycket. I kartlägg- ningen av myndigheternas introduktionsutbildningar framgår att de oftast pågår mellan 9 och , se avsnitt 5.4. finns det en relativt stor variation mellan myndigheterna, även bland de som har liknande uppdrag och arbetsuppgifter. När det gäller de frågor som ska ingå i grundutbildningen är vår uppskattning i kartlägg- ningen att som mest en tredjedel av introduktionsutbildningarna behandlar sådana. En grov uppskattning är att myndigheterna lägger cirka fyra av dessa timmar på utbildning som rör rollen som följer av att arbeta i statsförvaltningen. Tillitsdelegationen bedömer att grundutbildningen bör omfatta . Med denna omfattning bedömer vi att det går att åstad- komma en förändring i kunskap och agerande hos de som deltar i utbildningen. Omfattningen på tio timmars utbildning skulle inne- bära en ambitionshöjning för de flesta myndigheter i förhållande till Utbildningens syfte och innehåll den del som omfattas av introduktionsutbildningarna. Tillits- delegationen bedömer att en kortare utbildning inte skulle bidra till en tillräcklig förändring och det mervärde som grundutbildningen ska ge. Behovet av en längre utbildning, som flera av de medarbetare och chefer vi har träffat i fallstudien gett uttryck för, är dock enligt vår bedömning inte realistiskt att möta. Som vi gjort tydligt måste grundutbildningen vara en del av ett större arbete med fortbildning, men också en del av andra insatser för att säkerställa en statlig för- valtning med högt förtroende. Tillitsdelegationen har enligt kommittédirektiven i uppdrag att lämna förslag om utbildningens innehåll, eller närmare bestämt om vilka delmoment som ska ingå i utbildningen. I det följande beskriver vi de behov av innehåll i en grundutbildning, som de har kommit till uttryck i våra olika möten med personer som arbetar i statsförvalt- ningen. Det följs av vad Tillitsdelegationen bedömer vore ett lämpligt innehåll i grundutbildningen på en mer övergripande nivå. Avslut- ningsvis lämnar Tillitsdelegationen rekommendationer om vilka del- moment som bör ingå i grundutbildningen. 8.2.1Innehåll som medarbetare och chefer efterfrågar Tillitsdelegationen har haft en rad olika möten för att diskutera den gemensamma utbildningens innehåll och form. Det har varit möten med statliga myndigheter och andra aktörer som genomför utbild- ningar, enskilda respektive gemensamma möten med myndigheter i vårt myndighetsnätverk, särskilda möten med medarbetare och chefer inom ramen för vår fallstudie samt andra möten med exempelvis forskare. Vi har medvetet valt att aktivt involvera dem i arbetet med att ta fram den gemensamma utbildningen för att vårt förslag ska bli relevant. En närmare beskrivning av hur vi har genomfört vårt arbete finns i kapitel 2.13 13I det följande använder vi genomgående benämningarna medarbetare och chefer när vi hän- visar till de vi har träffat vid dessa möten, oavsett i vilket sammanhang vi har träffat dem, men specificerar källan i vissa fall när det gäller vår fallstudie. Utbildningens syfte och innehåll I fallstudien, myndighetsnätverket och i de olika möten som vi har haft med myndigheter har medarbetare och chefer fått ta ställ- ning till vilket innehåll som de anser behöver finnas i en gemensam, obligatorisk utbildning för de som arbetar i statsförvaltningen, det vill säga i den grundutbildning som vi föreslår. Det finns en tydlig efterfrågan på en gemensam utbildning för de som arbetar i stats- förvaltningen. I korthet framgår att en sådan utbildning bör vara konkret och beskriva det handlingsutrymme som de som arbetar i statsförvaltningen har i sin yrkesutövning. Vidare bör den innehålla en genomgång och en diskussion om grundläggande regler om bland annat jäv, objektivitet, offentlighet och sekretess samt information om yttre säkerhet och informationssäkerhet. De medarbetare och chefer som vi har träffat framhåller att det är viktigt att utbildningen innehåller information om vilka skyldigheter och rättigheter som den som arbetar i statsförvaltningen har. Den som arbetar i statsförvaltningen har en viktig funktion för att säker- ställa demokratins genomförande, handla korrekt och förhindra korruption och otillbörlig påverkan. De lyfter i våra möten bland annat fram vikten av säkra anställningar och ett professionellt om- döme, men också vissa verktyg som meddelarfrihet och efterforsk- ningsförbud. Det är viktigt att säkerställa att de som arbetar i stats- förvaltningen har tillgång till dessa förutsättningar och en förståelse för de verktyg som finns för att kunna upprätthålla en välfungerande statlig förvaltning. Det viktiga uppdraget ställer också krav på att de som arbetar i statsförvaltningen följer lagar och regler, inte obstruerar demokra- tiska beslut och inte missbrukar den makt de har. Det handlar till exempel om att vara respektfull mot medborgare, att inte bedriva myndighetsaktivism14 eller att vägra att genomföra demokratiskt fattade beslut. Medarbetare och chefer anser att de som arbetar i statsförvalt- ningen genom utbildningen behöver få en ökad möjlighet att ut- veckla sin etiska kompetens kring de frågor som uppkommer i rollen 14Med myndighetsaktivism avses ett agerande från personer som arbetar i statsförvaltningen som avsiktligt avviker från lagar och regler eller den politiska majoritetens intentioner för att kunna påverka politikens utförande i en riktning som man själv finner vällovligt. Utbildningens syfte och innehåll som följer av att arbeta i statsförvaltningen. Chefer behöver få mer utbildning om hur meddelarfriheten fungerar, men också om efter- forskningsförbudet. JO anser att det finns strukturella brister i denna fråga och har i flera tidigare beslut kritiserat statliga myndigheter för felaktigheter kring efterforskningsförbudet.15 Att känna stolthet över det viktiga uppdrag som följer av att arbeta i statsförvaltningen