sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Ett grundläggande problem i att skatta den kost- nadsmässiga effekten av att gå in i ett räddningsförbund är att det inte går att veta vilken kostnad kommunen skulle haft om den inte gått in i ett räddningstjänstförbund – det s.k. kontrafaktiska utfallet. Eftersom detta inte kan observeras för de behandlade kommunerna används kostnaden för jämförbara kommuner som inte gått in i ett räddningstjänstförbund som en uppskattning av det kontrafaktiska utfallet. I analysen används en variant av en s.k. matchningsestimator; med matchning menas helt enkelt att det för varje kommun som går in i ett räddningsförbund identifieras en eller flera kommuner som inte går in i ett räddningsförbund, men som är så lika som den kom- mun som går in i ett räddningsförbund som möjligt. För enkelhetens skull kallas den grupp som gått in i räddningsförbund behandlade kom- muner och gruppen kommuner som inte gått in i . I första hand är det den historiska kostnadsutvecklingen som är i fokus när jämförbara kommuner identifieras för räddningstjänst. För varje behandlad kommun eftersträvas jämförelsekommuner som uppvisar samma utveckling av kostnaden för räddningstjänst fram till tidpunkten för inträde i räddningsförbundet. Utöver den histo- riska kostnadsutvecklingen för räddningstjänst så matchas också kom- munernas kommunkategoritillhörighet (se kapitel 6)37 och befolk- ningsstorlek före tidpunkten för inträde i räddningsförbund. 36Den genomsnittliga behandlingseffekten för de behandlade är en direkt svensk översättning. 37Kommunkategoritillhörigheten baseras på Tillväxtanalys indelning av kommuner. För mer detaljerad information om kommunklassificeringen se Tillväxtanalys (2014), Bättre statistik för bättre regional- och landsbygdspolitik, rapport 2014:04. Analysen baseras på statistik över kommunernas kostnader för räddningstjänst 1995–2016. Med utgångspunkt från dessa data har en panel skapats bestående av tolv kohorter av kommuner som kan observeras . Den första kohorten observeras under perio- den –2005, där eventuellt inträde i räddningsförbund äger rum 2000. Den sista kohorten observeras 2006–2016, där eventuellt in- träde äger rum 2011; totalt 73 kommuner gick in i ett räddnings- förbund 2000 till 2011.38 Det förekommer också att kommuner bildar gemensam . gick åtta kommuner in i gemensamma nämnder. Dessa kommuner har i detta sammanhang förts till kategorin behandlade kommuner.39 Således består den behandlade gruppen av 81 kommuner. För varje kohort jämförs de kommuner som gick in i ett rädd- ningsförbund eller gemensam nämnd det aktuella året med jämför- bara kommuner som inte gick in i ett räddningsförbund eller gemen- sam nämnd det året eller senare . Med detta upplägg kan både behandlade kommuner och jämförelsekommuner observeras under intervallet �� − 5 till �� + 5, där eventuellt inträde i rädd- ningsförbund alltså äger rum år ��. Det övergripande resultatet är att det inte går att se några statistiskt säkerställda skillnader i kostnad per invånare för räddningstjänst mellan behandlade kommuner och jämförelsegruppen. Den stora bilden är därmed att det inte går att säga att räddningsförbund och gemensam nämnd är ekonomiskt mer effektiva än vad som är fallet för kommuner som driver räddningstjänsten i egen regi (jämförelse- kommunerna). I ett andra steg har en analys gjorts för att se om det finns sta- tistiskt säkerställda skillnader för vissa kommunkategorier. Vid en sådan analys visar det sig att det finns skillnader för de stora kom- munerna, det vill säga storstadskommuner och storstadsnära kom- 38Antalet kommuner som gick in i räddningstjänstförbund respektive år: 10 kommuner 2000, 5kommuner 2001, 6 kommuner 2002, 3 kommuner 2003, 6 kommuner 2004, 9 kommuner 2005, 2 kommuner 2006, 1 kommun 2007, 2 kommuner 2008, 14 kommuner 2009, 14 kommuner 2010 och 1 kommun 2011. 39Organisationsformerna kommunalförbund och gemensam nämnd skiljer sig åt men bedöm- ningen är dock att dessa ligger så nära varandra att de förts till samma kategori, dvs. behandlade kommuner, för denna analys. Resultaten visar att kostnaden per invånare för räddnings- tjänst är lägre för storstadskommuner och storstadsnära kommuner i den behandlade gruppen än för kommuner i jämförelsegruppen. Dessutom verkar skillnaderna öka . Resultaten pekar därför på att det har varit kostnadsmässigt effektivt för dessa kommuntyper att ansluta sig till räddningsförbund eller gemensamma nämnder. Resultaten är signifikanta på 5-procentsnivå för år t + 5. Däremot visar resultaten inga effekter när det gäller övriga kom- muntyper. För täta kommuner samt landsbygdskommuner, går det alltså inte att hitta stöd för att räddningsförbund och gemensam nämnd medför en mer kostnadseffektiv räddningstjänst. Av resultaten framgår inte orsakerna till varför resultaten är olika för olika kommuntyper. En hypotes kan vara att storstadskommu- nerna har bättre möjligheter att uppnå ekonomiska skalfördelar än vad som är fallet för de övriga kommuntyperna. Korta avstånd och hög befolkningstäthet talar rimligen för bättre möjligheter att dela på fasta kostnader, t.ex. olika typer av utrustning, fordon och annat än vad som är fallet för landsbygdskommuner med långa avstånd. Det bör även finnas bättre möjligheter att samnyttja personal och räddningsstationer inom ett storstadsområde. Det är dock viktigt att vara uppmärksam på att analysen strikt begränsar sig till kostnadseffektivitet. Det finns givetvis andra motiv till varför kommuner väljer att bedriva räddningstjänst i samverkan med andra kommuner. Tillgången till kompetens och organisatorisk stabilitet är vanliga sådana motiv.40 Det finns en rad demokratiimplikationer för olika typer av kommu- nal samverkan. All samverkan innebär att den egna kommunen av- händer sig en viss del av styrningen och kontrollen av den verksam- het som är föremål för samverkanslösningen. Inom forskningen disku- teras ibland samverkan utifrån en grundläggande avvägning mellan demokratiska värden och effektivitet.41 Avvägningen kan uttryckas i 40Se också SOU 2018:54 En effektivare . 41Se t.ex. , O. J. (2011), ”Balancing Efficiency, Effectiveness and Democracy in organizing Inter-Municipal Partnerships: Conflicting aims?” 15 (2), s. 25–46; , D.I. och Kiland, C. (2017), ”Success With a Bitter Aftertaste: Success Factors in Inter-Municipal Cooperation” 21(4), s. 53–76. termer av om betoningen läggs på inputvärden eller outputvärden i ett politiskt system. Stor betoning på inputvärden innebär att stor hänsyn tas till möjligheter till insyn, påverkan och representation av de ingående kommunerna i samverkanslösningen. Om fokus mer sätts på outputvärden kan minskad insyn och påverkan accepteras om samverkan innebär ökad effektivitet genom att verksamheten kan drivas mer kostnadseffektivt eller om bättre kvalitet kan erhållas till samma kostnad. I någon mening innebär alla typer av samverkan en avvägning mellan de båda perspektiven. 13.6.1Balans mellan demokrati och effektivitet Teoretiskt sett finns tre tänkbara modeller som kan beskriva balan- sen mellan input- och outputvärden i samverkan. En optimal modell för samverkan innebär att både demokratiska värden och effektivi- teten kan stärkas. I praktisk mening kan dock en sådan modell vara svår att uppnå, eftersom all samverkan i någon mening innebär att kommunens egen politiska kontroll minskar. En andra modell är att större betoning ställs på inputvärden än outputvärden vilket leder till ett slags demokratiskt ”överskott” men med svagare betoning på effektivitet. I en sådan modell blir det exem- pelvis viktigt att de politiska partierna i medlemskommunerna kan representeras i samverkansorganet, och då även mindre partier. Det blir också viktigt att medlemskommunerna har stor kontroll över samverkansorganet, exempelvis genom att medlemskommunerna ska höras innan större principiellt viktiga beslut kan tas av samverkans- organet. En tredje modell är att betoningen görs på outputvärden i sam- verkanslösningen och att en svagare politisk styrning och kontroll kan accepteras. I en empirisk studie från finner den norska statsvetaren att större betoning gjorts på input- värden i den studerade norska samverkan, vilket innebär att effek- tivitetsvärden fått stå tillbaka.42 Det bör påpekas att de tre modellerna är teoretiska modeller som använts vid en analys av samverkan; i praktisk mening finns ofta nyanser i de olika modellerna. Legitimiteten i ett politiskt system bestäms inte bara av inputvärden utan också i hög grad av out- 42Ibid, s. 41. putvärden, dvs. vilken kvalitet eller service ett politiskt system kan leverera till invånarna.43 Det kan också i praktisk mening vara svårt att dra skarpa gränser mellan de olika modellerna, utan det kan sna- rare handla om att input- och outputvärdena balanseras olika. Möjlighet till styrning och kontroll Vilka principer som gäller för beslutsfattande har stor betydelse för medlemskommunernas inflytande och styrningsmöjligheter i ett samverkansorgan. I grunden finns en inbyggd svårighet att balansera respektive kom- muns önskemål och behov mot samverkansorganet. Lokala politiker kan vara ovilliga att överlämna en större del av beslutsmakten till ett samverkansorgan, vilket medför svårigheter att realisera potentia- lerna i samverkan. Bland annat kan möjligheterna till effektivisering av den verksamhet som samverkansorganet bedriver påverkas. Olika krav från medlemskommunerna medför därtill svårigheter att skapa förutsättningar för en effektiv ledning och styrning för samverkans- organet.44 Det kan t.ex. handla om olika prioriteringar mellan kom- munerna vad gäller tjänsters utformning och omfattning samt krav på godkännande av samverkansorganens beslut i respektive kommuns fullmäktige. Dilemmat blir att det kan vara svårt att maximera effek- terna av samverkan både på nivå och på samverkansnivå. Ju mer krav på styrning och kontroll över verksamheten från de enskilda medlemskommunerna, desto svårare att driva samverkans- organet flexibelt och effektivt. 13.6.2Val och ansvarsutkrävande i offentligrättsliga samverkansformer I ett representativt politiskt system behöver två fundamentala meka- nismer finnas: regler och procedurer för allmänna val samt möjlig- heter till ansvarsutkrävande. Vid allmänna val utser medborgarna politiska företrädare som ska tillvarata deras intressen. Möjligheterna till ansvarsutkrävande är central i en demokrati, eftersom det utgör 43Rothstein, B. (2008), Creating Political Legitimacy: Electoral Democracy versus Quality of Government. Working paper series 2008:2. 44Mattisson, O. och , U. (2015), ”Co-owned local government organisations: Condi- tions for strategy development”, Financial accountability and management, 31(3), s. 269–286. det instrument som väljarna har att välja bort politiker som misskött sig, eller att ge politiker förnyat förtroende. Vid samverkan mellan en stor kommun och ett antal mindre kommuner kan antalet ledamöter, och röster i det beslutande sam- verkansorganet, vara viktade så att den stora kommunen inte får egen majoritet. Att majoritetsförhållanden läggs så att större kommuner får relativt mindre inflytande än vad deras storlek skulle motivera kan vara en praktisk konstruktion för att möjliggöra att samverkan kan komma igång över huvud taget. En röstfördelning som strikt utgår från befolkningsunderlag skulle i många fall medföra att en stor kommun skulle bli så domi- nerande att den skulle kunna få egen majoritet, vilket skulle innebära en risk för att den kör över mindre medlemskommuner. Ur ett demo- kratiskt perspektiv kan det hävdas att det uppstår ett demokratiskt underskott för den stora kommunen, eftersom dess inflytande över beslutsprocessen tenderar bli mindre än vad dess befolkningsunder- lag ger. Inflytandet från väljarna i den stora kommunen blir därmed relativt mindre än väljarnas inflytande från de mindre kommunerna. Det är inte heller givet att den politiska fördelningen mellan olika partier återspeglas i ett samverkansorgan. Det kan bli en annan poli- tisk majoritet i samverkansorganet än vad som är fallet i medlems- kommunernas fullmäktige. Väljarnas möjlighet till ansvarsutkrävande försvagas i offentligrätts- liga samverkansformer genom att det inte är lika tydligt för väljarna vilka som ska ställas till ansvar för verksamheten. Ansvaret för en verksamhet som drivs i offentligrättsliga samverkansorgan ligger på ledamöterna i samverkansorganet. Eftersom ledamöterna utses från de olika ingående medlemskommunerna har också ledamöter från andra medlemskommuner en del av ansvaret för den verksamhet som drivs i hela det område som samverkan omfattar. Det innebär att en ledamot från kommun A också kan besluta om verksamhet som berör kommun B. En väljare i kommun B kan dock inte rösta bort en ledamot från kommun A, vilken har utsetts av en annan med- lemskommun. Ansvarsutkrävandet blir på så sätt försvagat. Väljaren kan visserligen i någon mening ställa ledamoten från sin egen hem- kommun till svars, genom att rösta på något annat parti i fullmäk- tigevalet. Ansvarskedjan är dock inte helt glasklar och den kom- pliceras av att det är svårare för väljarna att ha insyn över hur leda- möter i samverkansorganet agerat i olika frågor eftersom besluten fattas av ledamöter från olika medlemskommuner. Väljarna kan dock driva opinion att avsluta samverkan, om det är ett allvarligt missnöje med verksamheten. Det får dock ses som ett otympligt instrument för ansvarsutkrävande. ska enligt direktiven även analysera en mer strategisk och sammanhållen samverkan. I direktiven anges att sam- verkan tillkommit för att hantera konkreta problem inom olika verksamheter. Enligt direktiven finns det behov av att dels skapa mer långsiktiga och strategiska lösningar inom de verksam- heter som kommunerna bedriver i samverkan, dels utveckla formerna för kommunernas inflytande, insyn och styrning. Mot denna bakgrund bör kommittén analysera förutsättningarna för en mer strategisk sam- verkan, t.ex. genom en mer sammanhållen struktur för samarbete.45 har tolkat direktiven så att det handlar om att undersöka förutsättningarna för samverkan mellan kommuner i mer fasta konstellationer med ett större djup i samverkan och ambitionen att bygga upp en långsiktig samverkan. Det finns flera exempel på kommuner som bedriver eller har ambitionen att bedriva en mer strategisk samverkan i fasta konstellationer. Några av de kom- munkonstellationer som har haft kontakt med under utredningsarbetet är , och samt , och . Ett exempel på mer strategisk samverkan mellan ett större antal kommuner är som består av 13 kommuner. menar att en strategisk samverkan känne- tecknas av att: •samverkan huvudsakligen sker i mer fasta kommunkonstellationer vilket möjliggör att långsiktighet och tillit kan byggas upp inom samverkanskonstellationerna. 2017:13, Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen, s. 10. •samverkan sker utifrån en samlad kommunövergripande analys av kommunens behov av samverkan inklusive en bedömning av vilka behoven är . •samverkan sker med ett större djup, vilket innebär att verksam- heten i högre grad omfattar gemensamt utförande av service och välfärdsuppgifter, med gemensamma investeringar, snarare än genom enstaka tjänsteutbyten inom verksamheter eller funktioner. •kommunerna i ökad utsträckning agerar gemensamt i olika typer av utvecklingsfrågor. En mer strategisk samverkan i fasta kommunkonstellationer utgår från en analys av kommunens mer framtidsinriktade och samlade behov av samverkan, snarare än från behov att lösa enskilda frågor allt eftersom de uppstår. Det kan skapa en större tydlighet och en bättre överblick över vilka verksamheter som kommunerna sam- verkar kring, vilket underlättar ansvarsutkrävande, jämfört med om kommuner ingår i flera olika samverkansavtal med olika kommuner. Mycket av dagens samverkan mellan kommuner initieras av ett specifikt behov inom en enskild verksamhet eller funktion. Den eko- nomiska effekten blir dock begränsad om samverkan endast avser enskilda aktiviteter eller omfattar resurser som utgör mindre delar av kommunernas budgetar. Strategisk samverkan kan leda till att de kommuner som sam- verkar gör det inom fler verksamhetsområden och med större djup. För att uppnå större effekt krävs dels att samverkan hanterar ver- ksamheter av större ekonomisk omfattning, dels att djupet i sam- verkan blir större. För att uppnå större djup i samverkan behöver befintliga driftsorganisationer samordnas och integreras till en gemen- sam organisation. Utbudet av service och ambitionsnivå behöver i så hög grad som möjligt vara detsamma för samtliga kommuner som ingår i samverkan, så att samordning av produktion kan ske. Poten- tialen i samverkan ligger i möjligheten att investera gemensamt, effek- tivisera drifts- och stödfunktioner samt skapa en bättre resursbas. För att uppnå denna potential krävs mer långtgående strukturella åtgärder, ofta i form av sammangående av verksamheter. En sådan mer djupgående och omfattande samverkan kan ge mer bestående effekter genom att det inte är lätt att ändra i kommande budgetar eller efter skiften i majoritetsförhållanden vid kommunvalen. form av strukturella förändringar är dock krävande att genomföra och de är svårare att ändra i ett senare skede. Vid en mer strategisk samverkan kan också kommunerna i ökad utsträckning komma att agera utifrån en territoriell logik som inne- bär att de samverkande kommunerna är sammankopplade i en funk- tionell region. Det betyder att kommunerna i högre grad försöker driva verksamheter utifrån en större geografi än den enskilda kom- munens. Det kan exempelvis handla om gemensam näringslivspolitik, samordnad översiktsplanering och bostadsförsörjning samt kompe- tensförsörjning och samordnade infrastrukturinvesteringar som t.ex. vatten- och avloppshantering. Det bör också kunna om ett gemensamt agerande i förhållande till statliga myndigheter, t.ex. . En mer fast samverkanskonstellation skulle sannolikt bidra till att det blir enklare för såväl förtroendevalda som invånare att ha över- sikt över vilken aktör som ansvarar för kommunens verksamheter om samverkan drivs i en fast konstellation med samma kommuner. De grundläggande demokratiska invändningarna som tidigare redo- visats (se avsnitt 13.6), skulle dock fortsatt vara aktuella även i mer fasta samverkansformer. Ett av de bakomliggande teoretiska skälen till samverkan är att kommunerna ges goda möjligheter att ingå olika typer av samver- kanskonstellationer utifrån olika verksamheters specifika behov. Skalan på befolkningsunderlaget, och det geografiska området, kan därmed anpassas specifikt för den verksamhet som samverkan avser. På så sätt ges förutsättningar att skapa en effektiv skala specifikt för de kollektiva problem som ska hanteras. I princip samtliga kommuner ingår i en eller flera samverkans- konstellationer. Dessa olika konstellationer har ofta vuxit fram ut- ifrån konkreta behov av att hantera specifika problem som uppstått i någon av kommunerna . Hur de olika samver- kanskonstellationerna ser ut varierar dock stort i olika delar av lan- det. I vissa områden finns en utbredd samverkan mellan ett begränsat antal kommuner. I andra områden finns stor variation i vilka kon- stellationer kommunerna samverkar inom. Även om den mesta av den interkommunala samverkan sker mellan kommuner som geogra- fiskt gränsar till varandra finns det dessutom exempel på fall där samverkan sker mellan kommuner med långa avstånd från varandra, exempelvis i olika typer av it-samverkan. gör mot den bakgrunden bedömningen att strategisk samverkan i fasta kommunkonstellationer i så stor utsträckning som möjligt bör ta hänsyn till och baseras på befintliga samverkanskonstellationer. Omfattningen av interkommunal samverkan har ökat kraftigt i . Utvecklingen av den interkommunala sam- verkan innebär att den formella bilden av enhetskommuner med samma ansvar utmanas allt mer. Det ökade antalet kommuner som samverkar innebär att olika verksamhetsområden allt mer får en annan territoriell indelning än kommunindelningen. Utvecklingen innebär också att variationen ökar avseende vilken aktör som är huvudman för verksamheten. Även om omfattningen av interkommunal samverkan ökar, visar genomgången i kapitlet att det är ovanligt att samverkan omfattar de kommunala kärnverksamheterna såsom förskola, grundskola och äldreomsorg. Det kan finnas olika orsaker till det. En förklaring kan vara att det inte bedöms ge så stora kostnadsmässiga fördelar. Den mesta kärnverksamheten är lokal till sin natur, vilket medför att det är svårt att realisera ekonomiska skalfördelar. För att uppnå ekono- miska skalfördelar inom exempelvis behöver mindre skolor stängas och eleverna skjutsas till större skolor. Dessutom äts besparingsmöjligheter vid större skolor delvis upp av ökade kostna- der för skolskjuts, vilket visas i de modellberäkningar som redovisas Avstånd och bosättningsmönster är därför kritiska punkter för möjligheterna att uppnå skalfördelar i verksamhet som har en tyd- lig lokal logik. En annan förklaring kan vara politiska överväganden. Att sam- verka om verksamheter som ligger i kommunens kärnverksamhet skulle kunna uppfattas som ett ifrågasättande av hela kommunens existens. Om inte kommunen har egen kapacitet att sköta kärnupp- dragen – varför ska då kommunen överhuvudtaget finnas kvar som självständig kommun? Kärnverksamheten, dvs. skola och omsorg, är dessutom särskilt politiskt känslig eftersom den omfattar centrala välfärdsfunktioner för invånarna. Det är därför svårt för de förtro- endevalda att avhända sig en del av kontrollen för dessa verksamheter. som gemensamma nämnder har stor spridning vad gäller storleken på medlemskommunerna. tion på medlemskommunernas storlek i samverkansorganen innebär normalt att det är stora variationer i parternas resurser. Det får i sin tur betydelse för vilka förutsättningar var och en av medlemmarna har att bidra med till samverkan. En stor differens mellan den största och den minsta kommunen medför att inslaget av samverkan ris- kerar bli svagt. I praktisk mening blir det i den största kommunen som bidrar med resurser och kompetens för den minsta kommunens räkning. Ömsesidigheten i samverkan blir i dessa fall normalt sett svag. Samverkan mellan ojämlika parter riskerar också skapa beroende- förhållanden, där den mindre kommunen blir allt mer beroende av att hitta en samverkanslösning med en större, som vinsten med samverkan i regel är större för en mindre kommun. Om den större kommunen vill avbryta samverkan kan den mindre kommu- nen få svårt att åter bygga upp resurser för att klara verksamheten inom den tidsram som krävs. Det är heller inte givet att det med kort varsel går att bygga upp samverkan med andra kommuner. Trots den omfattande interkommunala samverkan råder det brist på systematiska utvärderingar av ekonomiska effekter; för svenska förhållanden har inte kunnat identifiera någon större systematisk effektutvärdering. Däremot finns ett antal fall- studier som belyser samverkan ur olika perspektiv. Det kan dock vara svårt att generalisera kunskap från fallstudier. I ett europeiskt perspektiv finns viss forskning där det görs försök att mäta ekono- miska effekter av samverkan, men den ger en splittrad bild. Vissa forskare anser att interkommunal samverkan innebär effektivitets- vinster medan andra menar att det saknas effekter på effektiviteten. Det finns forskningsresultat som tyder på att viss teknisk verksam- het, t.ex. renhållning samt vatten och avlopp, kan vara effektiv att driva genom interkommunal samverkan. Stor försiktighet bör dock iakttas vid tolkningen av dessa resultat. Dels är det ofta väsentligt andra förhållanden och förutsättningar för kommunerna i de stu- derade europeiska länderna, dels råder en generell brist på forskning inom området. I grunden råder det alltså brist på kunskap om ekonomiska effek- ter av interkommunal samverkan. Det finns därför behov av ytter- ligare forskning på området, inte minst avseende svenska och nor- diska förhållanden.