sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Utgångspunkten för 10 a § är 10 § samma lag, som anger att strandområden som vid utgången av ingick i en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan inte ska omfattas av strandskydd enligt , om det inte bestäms något annat. Kommunen får i anslutning till att den nya detaljplanen antas göra en förnyad prövning av om det finns förutsättningar för att strandskyddet ska vara upphävt inom planområdet. Detsamma gäller om har beslutanderätten i fråga om upphävande.26 2008/09:119 s. 117–118. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort i har hemställt hos Miljödeparte- mentet om en ändring i införandelagen för att klarlägga om vad som ska gälla med avseende på strandskyddet när en äldre plan upphävs eller ersätts av ny. i har begärt att 10 a § lagen (1998:811) om införande av ändras så att det efter första meningen införs, om det inte bestäms annat i enlighet med följande. Strandskydd inträder när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt (2010:900), om det inte bestäms annat. Detta gäller även när en detaljplan för ett område som har omfattats av en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan. Regeringen överlämnade hemställan till utredningen . i preciserade det generella strand- skyddet i länet genom beslut . Strandskyddet redovisades på topografisk karta, skala 1:50 000. De sjöar som inte syntes på denna karta undantogs från strandskyddet. De mindre bäckar och vattendrag som inte särskilt markerats på den tillhörande kartan undantogs också från strandskyddet genom beslutet. Även vissa områden utan värde för allmänhetens bad och friluftsliv såsom militära områden, industriområden och hamnar undantogs. Av övergångsbestämmelserna till ändringar (1974:1025) i dåvarande naturvårdslagen, om generellt strandskydd, framgick av p 4 att …strandområde som vid utgången av ingår i fastställd general- plan, stadsplan eller byggnadsplan skall ej omfattas av strandskydd enligt nya lagen, om ej annat förordnas. Denna bestämmelse överfördes, i samband med till- komst i huvudsak oförändrad till 10 § införandelagen av vilken fram- går att Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort …strandområden som vid utgången av ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan skall inte omfattas av strand- skydd enligt , om det inte bestäms annat. Med detta avsågs att kunde förordna att strandskydd skulle råda. i beslutade att för vissa kommuner införa strandskydd bland annat i vattenområden i stadsplaner och byggnadsplaner som fastställts före . Genom detta förordnande har alltså, i enlighet med den ovan nämnda 10 § införandelagen, bestämt annat. i beslutade vidare bland annat den och om att strandskydd inte skulle gälla inom vissa områden, såväl planlagda som inte planlagda, då dessa områden uppenbarligen saknade betydelse för bad och friluftsliv i enlighet med den då gällande 15 § andra stycket första meningen naturvårdslagen. Då ersatte naturvårdslagen ändrades förutsättningen för upphävande till att avse områden som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften (se dåvarande lydelse av 7 kap. 15 § första stycket MB). har genom beslut (dnr 18611-99-22769) förordnat att vissa områden ska vara undantagna från generellt strandskydd då de bedömdes uppenbart sakna betydelse för strandskyddets syften. Beslutet fattades mot bakgrund av den bestämmelse som återfinns i 11 § införandelagen och som anger att …förordnanden om undantag från strandskydd som har meddelats enligt 15 § andra stycket första meningen naturvårdslagen i dess äldre lydelse före ska omprövas med tillämpning av 7 kap. 13 § . Denna regel tillkom med anledning av den ändring som infördes i naturvårdslagen och som innebar att syftet med strandskyddet utökades till att omfatta ett skydd inte bara för alle- mansrätten utan även för livsvillkoren för växt- och djurlivet utmed stränderna. beslut är således fattat med beaktande av det utökade syftet och gäller fortfarande. I samband med ändringarna av strandskyddsbestämmelserna infördes, i nämnda lag, 10 a §, som anger följande. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Strandskydd inträder när en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan enligt (2010:900). Detta gäller även när en detaljplan för ett område som har omfattats av en fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan upphävs eller ersätts av en ny detaljplan. Vad gäller frågan om inträde av strandskydd enligt 10 a § nämnda lag, var syftet med bestämmelsen att äldre planer, som till följd av 10 § nämnda lag aldrig kommit att omfattas av strandskydd, ska prövas mot strandskyddets syften, när den äldre planen ersätts eller upphävs eftersom planerad användning av ett område på så sätt kan prövas mot strandskyddets syften. Bestämmelsen är således begrän- sad till att pröva strandskyddets syfte i förhållande till ändamålet med en ny detaljplan. har beskrivit problemet enligt följande. konstaterar att det har rått och fortfarande råder oklarhet om vad som ska gälla med avseende på strandskyddet när en äldre plan upphävs eller ersätts av en ny. Genom införandet av 10 a § lagen om införande av har lagstiftaren försökt undanröja denna oklarhet. Lagrummet tar sikte på områden där användningen av planområdet aldrig prövats mot strandskyddets syften och behand- lar inte uttryckligen de fall där aktivt i ett förordnande beslutat om att strandskyddet ska upphävas, det vill säga orda- lydelsen ”om det inte bestäms annat”, motsvarande det som anges i 10 § samma lag, saknas. Med en strikt tolkning av 10 a § nämnda lag innebär det att strandskydd kommer att inträda vid ny planläggning i de delar som är planlagda enligt äldre planer, trots att en prövning måste anses ha skett av områdets betydelse för strandskyddets syften när förordnat om upphävande av strandskyddet inom det område där planen är belägen. har sedan lagrummets tillkomst 2009, i huvudsak tillämpat denna strikta tolkning, med undantag för ett fåtal fall. Mark- och () har dock i dom , P 9594–17, uttalat att inträde av strandskydd under denna förut- sättning inte blir aktuellt, se bifogad dom. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort är att denna tolkning torde ha varit lagstiftarens avsikt men att orda- lydelsen i aktuellt lagrum ger utrymme för tolkning. Konsekvensen av den ovannämnda strikta tolkningen innebär att en prövning av strandskyddet måste göras vid ny planläggning trots att beslutat att strandskyddet ska vara upphävt, alltså en dubbelprövning. har sedan det generella strandskyddet infördes, i ett antal beslut bedömt vattendrag och sjöars betydelse för strand- skyddets syften och beslutat om att upphäva strandskyddet i ett flertal strandområden, där dessa bedömts uppenbart sakna betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. har i dessa förordnandebeslut bedömt hela sjöns eller hela vattendragets bety- delse för strandskyddets syften oavsett att vissa begränsade delar omfattades av sådana äldre planer, där strandskyddet alltså inte hade inträtt till följd av 10 § ovannämnda lag. Enligt bedömning har således strandskyddets syften i dessa äldre planer redan prövats genom förordnandebesluten om upphävande. Så som angetts ovan bedömer att lagstiftarens av- sikt torde ha varit att strandskyddet inte ska inträda i dessa situa- tioner. Om föreslagen lagändring inte genomförs innebär det dock en osäkerhet, för det fall en överprövning visar att den strikta tolkningen i stället bör tillämpas. Med hänsyn till de om- fattande konsekvenser det kan innebära om ett planförfarande måste göras om för att strandskydd bedöms inträda i enlighet med den tillämpade strikta tolkningen av detta lagrum, anser därför att denna situation skulle innebära betydande och resurskrävande konsekvenser. 6.5.3Utredningens överväganden, bedömning och förslag Vi delar bedömningen från i att det sannolikt inte har varit lagstiftarens mening att frågan om inträde av strandskydd enligt 10 a § införandelagen skulle bli aktuell i de fall detta redan har prövats genom aktiva förordnandebeslut om upp- hävande av strandskyddet. Denna bedömning förstärks av det faktum att ett uppdrag till länen 1999 att se över omfattningen av strandskyddet i samband med att det biologiska syftet infördes, i så fall skulle sakna relevans. Till detta kommer som nämnts i det före- SOU 2020:78Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort gående att MÖD i en dom , målnummer P 9594 -17, konstaterat att bestämmelsen i 10 a § MP inte har någon betydelse i ett planlagt område där strandskyddet har upphävts enligt 15 § naturvårdslagen. Något återinträde av strandskydd blir därmed enligt domstolen inte aktuellt. Tolkningsutrymmet leder till oönskade konsekvenser på så sätt att kommunerna tvingas hantera strandskyddet i dessa fall även vid en ny planläggning, trots att tidigare tagit ställning och beslutat att strandskyddet ska vara upphävt. Detta har stor betydelse och utgör ett hinder för kommunerna i deras uppdrag att bland annat möta bristen på bostäder. i har genom beslut, bland annat , förordnat att strandskyddet ska vara upphävt inom ett antal strandområden. Grunden har varit att områdena uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Dessa beslut har omfattat även planlagda områden, det vill säga bland annat sådana äldre planer som omnämns i det nu aktuella lagrummet. Till stöd för tillämpningen av 10 a § införandelagen i områden som dessa, där en länsstyrelse redan aktivt har tagit ställning till strandskyddet, behöver undantag från bestämmelsen om inträde av strandskydd uttryckligen anges i lagrummet. Utan detta undantag försvåras plan- arbetet, då en strikt tolkning av lagtexten innebär att strandskyddet måste hanteras vid ny planläggning. Med hänsyn till vad vi har anfört och de tillämpningssvårigheter som föreligger när det gäller 10 a § införandelagen, behöver enligt utredningens mening ett förtydligande göras. Vi föreslår en ändring i 10 a § införandelagen i syfte att tydliggöra att strandskydd inte inträder i de fall har beslutat om upphävande av strandskyddet. Det skulle underlätta möjligheterna att bebygga de strandområden där berörd länsstyrelse redan har fattat beslut om att upphäva strandskyddet på den grunden att områdena uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. 6.6Undantaget för de areella näringarna Bedömning: Regeringen bör utreda om det finns behov av för- fattningsändringar vad gäller undantaget för de areella näringarna i strandskyddsbestämmelserna i . Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort I 7 kap. 16 § MB finns några undantag från förbuden inom strand- skyddat område, som innebär att det inte krävs dispens. Ett av undantagen omfattar de areella näringarna. Undantaget gäller bygg- nader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. Undantaget om- fattar inte bostäder. En förutsättning är också att åtgärderna för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet. Det sistnämnda förtydligades genom reformen av strandskyddsreglerna 2009 så att det av lagtexten framgår att de undantagna byggnaderna, åtgärderna med mera för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet. Att lagstiftaren avsett att paragrafen skulle tolkas på detta sätt framgår av förarbetena till miljöbalken.27 Vad som närmare omfattas av undantaget framgår av förarbetena enligt följande. Anläggningen eller åtgärden ska vara avsedd för och behövlig för näringen samt behöva ligga inom strand- skyddsområde. Den får inte ha som syfte att hålla allmänheten borta. Varje byggnad som är tänkt att varaktigt eller tillfälligt ge husrum åt människor tillgodoser bostadsändamål. Baracker för skogsarbetare och fiskebodar inredda för övernattning får alltså inte uppföras inom strandskyddsområde. Som jordbruk är enligt förarbetena att anse även trädgårdsskötsel bedriven i näringsverksamhet. Däremot ska inte förädlingsverksamheter som exempelvis mejerier eller slakterier anses vara jordbruk. En fiskodling ska inte anses vara en anläggning som behövs för fisket. Som skogsbruk anses inte sågverk eller annan förädlingsverksamhet. Vidare anges i förarbetena att om en bisyssla ska omfattas av undantaget ska näringen medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning. Hobbyverksamhet om- fattas därför inte.28 Från praxis kan nämnas att ostronskörd har ansetts vara en areell näring. En brygga och en förrådsbod som behövdes för ostronverk- samheten omfattades av undantaget.29 Musselodling har jämställts med fiskodling och därför krävt dispens, som beviljades.30 Stall och ridhus har ansetts ingå i jordbruksverksamhet och därmed omfattas 2008/09:119 s. 43 och prop. 1997/98:45, Del 2, s. 87 1997/98:45, Del 2, s. 87. 30MÖD 2013:22 och Mark- och dom , målnummer 4240–09. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort av undantaget.31 Slutligen har en timmerstuga, som var nödvändig för skogsbruket, inte ansetts behöva ligga inom strandskyddat område. 6.6.2Frågor som framförts till utredningen Bland andra berörda intresseorganisationer och enskilda jurister som arbetar med strandskyddsjuridik har uppmärksammat oss på pro- blem med nuvarande bestämmelser om undantag för de areella näringarna. () och har i utredningsarbetet efterlyst en närmare analys av tillämpningen av paragrafen gällande det så kallade omsättnings- kravet. Enligt förarbetena ska en bisyssla för att omfattas av undan- taget för de areella näringarna medföra ett tillskott av betydelse till näringsidkarens försörjning. Hobbyverksamhet omfattas därför inte. LRF:s synpunkter är inriktade på att få bort kravet på omsätt- ning i undantagsparagrafen. LRF befarar att tillämpningen riskerar att leda till att ekonomibyggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs i de areella näringarna allt oftare kommer att hänvisas in i dispensskälen. Det innebär att åtgärderna i lagens mening ska anses förbjudna trots att de enligt LRF borde omfattas av undantaget för areella näringar. LRF:s förslag för att komma åt omsättningskravet är att göra ett förtydligande i 7 kap. 16 § MB genom att föra in ordet närings- verksamhet i paragrafen. Paragrafen skulle i så fall lyda som följer Förbuden i 15 § gäller inte byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som inte avser att tillgodose bostadsändamål, om de behövs för näringsverksamhet inom jordbruket, fisket, skogsbruket eller ren- skötseln och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strand- skyddsområdet. Genom att förtydliga att det gäller näringsverksamhet beskriver paragrafen det som redan är ett faktum på en jordbruksfastighet, nämligen att det är näringsverksamhet som bedrivs även om omsätt- ningen är liten. En sådan ändring i paragrafen skulle enligt LRF:s 31Mark- och dom , målnummer M 7238–15. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bortSOU 2020:78 bedömning öppna för ett ändamålsenligt förtydligande och en modernisering. Två yrkesverksamma inom området – miljöjuristen respektive advokaten – har tillskrivit utred- ningen med synpunkter på strandskyddsreglerna avseende areella näringar. Sellberg har lämnat ett förslag till lagändring som innebär en återgång till den lagtext som gällde före för 7 kap. då § 17 nu § . Den äldre lydelsen innebar att förbuden inte gällde …byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och som inte tillgodo- ser bostadsändamål. När reglerna ändrades ändrades paragrafnumret från § 17 till § 16 och innehållet på följande sätt Förbuden i 15§ gäller inte byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som inte avser att tillgodose bostadsändamål, om de behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet. Enligt förslagsställaren har lagändringen förflyttat bedömningar av vad som är behov från produktionsenheten till kommunens eller handläggare. En brukare vidtar inga åtgärder om denne inte har behov av det. Endast brukaren kan avgöra behovet av en åtgärd för näringsverksamheten. Genom tillägget av texten för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet kommer tillsynsmyndigheternas handläggare ofta fram till att aktuell byggnad, anläggning eller åtgärder kan ligga någon annanstans, oavsett om den sökande har rådighet över den alternativa lokaliseringen eller inte. I hanteringen av dessa strandskyddsärenden måste större hänsyn tas till ekonomi och arbetsmiljö enligt Sellberg. Dessutom borde alla renoveringar av anläggningar och anordningar kunna ske utan till- ståndsprövning, något som dessutom skulle minska kostnaderna och minskar risken för tidsförlust. Även Jirvell anser att villkoret om att en anläggning eller anordning för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet bör tas bort. LRF och framhåller, precis som Strandskydds- delegationen i sin slutrapport, att det är näringsidkaren som bäst känner verksamheten och kan motivera och visa varför en annan placering kan vara olämplig. Större vikt bör därför läggas vid närings- idkarens egen bedömning enligt organisationerna. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Jirvell anser vidare att även turism bör ingå i undantagsbestäm- melsen om areella näringar i 7 kap. 16 § 1 MB. Det innebär att det kan vara svårt att både etablera och utveckla fisketurism. LRF och anser också att begreppet fiske måste vidgas i undantagsbestämmelsen i 7 kap. 16 § 1 MB till att omfatta gårdsbaserad fiskenäring, det vill säga även gårdsbaserad fisketurism. Det är enligt organisationerna viktigt att det klarläggs att undantagsbestämmelserna ger utrymme för den gårdsbaserade fisketurismen som är en modern och växande näring. Gårdsbaserad fiskenäring bygger på att man tar tillvara den naturliga resursen fisk som finns i gårdens fiskevatten. Det finns möjlighet att bedriva småskaligt fiske och avyttra fångsten av till exempel fisk och kräftor som livsmedel, vilket brukar kallas yrkesfiske. En annan möjlighet är att man inom ramen för gårdsverksamheten upplåter och säljer fiskeupplevelser till sport- fiskare och konferensgäster. Det senare brukar kallas gårdsbaserad fisketurism. Fisketurister betalar för sitt fiske, hyr gårdens båtar och kan även köpa fiskeguidning, men kan också kombinera sin vistelse med andra upplevelser i trakten. 6.6.3Utredningens överväganden och bedömning Frågor kring undantagen för de areella näringarna har aktualiserats under utredningsarbetet inte minst av LRF och . Undantagen från förbuden inom strandskyddat område finns i 7 kap. 16 § MB. Undantagen innebär att det inte krävs dispens och gäller byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgär- der som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln. En förutsättning är också att åtgärderna för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet, Frågor om det areella undantaget berörs inte direkt i kommitté- direktiven. Vi kan dock enligt direktiven i övrigt föreslå åtgärder som behövs för att genomföra de författningsförslag som föreslås. Utredningens tid och resurser har varit begränsade och vi har mot den bakgrunden koncentrerat oss på huvuduppgifterna enligt kom- mittédirektivet. De frågor som har tagits upp rör omsättningskravet, fisket och kravet på att motivera anläggningens placering. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Beträffande omsättningskravet och fisket förutsätter det en kart- läggning och analys av vad som ska inrymmas i termerna jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln enligt 7 kap. 16 § MB. Det måste göras en avgränsning av vilka verksamheter som kan komma i fråga, det vill säga vad ska anses vara areella näringar . Det om- fattar både vilka verksamhetstyper som ska kunna komma i fråga för undantaget och om det ska ställas något krav på att verksamheten ska vara inkomstbringande. Beträffande placering – att åtgärderna för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet –behöver frågan utredas för att avgöra om det finns ett behov av bestämmelsen. Det har inte funnits tid för utredningen att tillräckligt på djupet analysera och seriöst bedöma huruvida det finns behov av ändringar i bestämmelserna om undantagen för de areella näringarna. Syn- punkterna som lyfts fram av de som kontaktat utredningen rör bland annat frågor om ekonomisk omsättning vid bedömningen av om undantaget gäller. Dessutom anses näringsidkaren själv bäst kunna motivera och visa att det man anser sig behöva anlägga för sin funktion måste finnas och vidtas inom strandskyddsområdet. Organisationerna anser att begreppet fiske måste omfatta gårdsbaserad fiskenäring, det vill säga även gårdsbaserad fisketurism. Vi delar den uppfattning som framförts i frågan om fisketurism och att det bör ingå som en del i näringsverksamhet kring fiske. Vi kan dock konstatera att vi inte har haft tid och möjlighet att närmare utreda behovet av författningsändringar i bestämmelserna om undan- tagen för de areella näringarna i strandskyddsreglerna. Regeringen bör därför enligt utredningens samlade bedömning ta initiativ till en utredning som ser över behovet av ändringar i dessa bestämmelser i . Vi har dessutom både från näringsidkare och strandskyddshand- läggare blivit uppmärksammade på att det sedan bestämmelserna ändrades i den aktuella delen har det blivit mer osäkert för alla inblandade om och när det areella undantaget gäller. Alltför många näringsidkare måste numera kontakta handläggare med frågor om undantaget gäller eller inte, för att söka klarhet och inte riskera att göra fel. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort Bedömning: Det föreligger inte något behov av ändring av bestäm- melserna om utvidgning av strandskyddet eller andra åtgärder för en förnyad översyn av utvidgade strandskydd. 6.7.1Gällande rätt och bakgrund Enligt 7 kap. 14 § andra stycket MB får i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strand- skyddets syften. Det generella strandskyddet minskar i omfattning när strand- skydd inte ska gälla vid insjöar som är mindre än och vattendrag som är mindre än och smalare. Det har dessutom till utredningen framförts önskemål om att möjlig- heten att utvidga strandskyddet till högst upphävs alter- nativt begränsas kraftigt. Detta har gett oss anledning att överväga eventuella ändringar i strandskyddsreglerna även när det gäller det utvidgade strandskyddet. Vi har tidigare i detta kapitel föreslagit att i det enskilda fallet får besluta att strandskydd ska gälla vid insjöar som är eller mindre och vattendrag som är eller smalare, om området har särskild betydelse för strandskyddets syften. Läns- styrelsen kommer också att kunna återinföra strandskyddet i andra strandområden, om det behövs för att säkerställa något av strand- skyddets syften. Är strandskyddet återinfört, kommer med stöd av befintliga regler att kunna besluta att utöka strand- skyddet till högst från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. Möjligheten att utvidga området har funnits sedan de första strandskyddsreglerna infördes. Genom proposition Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden ändrades bestämmelsen så att en utvidgning endast ska ske om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften.33 Avsikten är att det ska finnas ett tydligt och långsiktigt behov av ett utökat strandskydd.34 Bestämmelsen innebär 2008/09:119. Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort