sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — 163 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. naturvårdsbränning, borthuggning av gran där granens expansion ut- gör ett hot mot det lokala ekosystemet, återställande av hydrologin eller att återskapa död ved och döende träd. ansvarar i regel för att förvalta statligt beslutade naturreservat och kommunen för att förvalta kommunalt beslutade reservat. Förvaltarens huvuduppgift är att ansvara för den skötsel som framgår av skötselplanen. Förvaltaren kan välja mellan att be- driva skötseln i egen regi eller att låta en entreprenör utföra det prak- tiska arbetet. Det är normalt staten som finansierar skötseln i statligt beslutade reservat, medan kommunen normalt bekostar skötseln i kommunala reservat. har de direkta statliga kostnaderna för skötseln stadigt ökat då antalet naturreservat ökat . Processen för bildande av naturreservat Till skillnad från nationalparker kan naturreservat bildas på mark som tillhör annan än staten, till exempel kommun eller enskilda mark- ägare. Bildandet av naturreservat är ett myndighetsbeslut som inte förutsätter markägarens eller andra sakägares samtycke. I allmänhet försöker dock myndigheterna nå samförstånd med markägaren och andra sakägare om syftet och avsikterna med beslut om naturreser- vatet för att finna en överenskommelse.17 Processen vid bildande av naturreservat på skogsmark inleds van- ligtvis genom initiativ från med utgångspunkt i de prio- riteringar som anges i den nationella strategin för formellt skydd av skog. Det tilltänkta området beskrivs och avgränsas för att utgöra underlag till det fortsatta arbetet. Kunskapsunderlag om områdets naturvärden inhämtas i form av bland annat uppgifter om historisk och nuvarande markanvändning, utdrag ur fornminnesregistret, före- komster av landskapselement och strukturer av särskild betydelse för fauna och flora, förekomst av rödlistade arter eller indikator- och signalarter, kartmaterial, satellitbilder med mera.18 En fastighetsutred- ning genomförs vid behov, för att utreda sakägarkretsen i form av 17Naturvårdsverket och , Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad version 2017, s. 18. 18Se , Processbeskrivning för bildande av naturreservat – beskrivning av ett blivande naturreservat, 2015. fastighetsägare och innehavare av särskild rätt till området som be- rörs.19 Dessutom genomförs som regel en preliminär utstakning av naturreservatets gränser i fält av eller kommunen till- sammans med berörda markägare, för att användas bland annat som underlag vid den ekonomiska värdering av området.20 De formella gränserna bestäms dock slutligt först när reservatsbeslutet fattas. Be- rörda sakägare ska innan beslut fattas ges möjlighet att inkomma med yttranden och samråd ska ske med kommun och – i fallet då reser- vatet avser skogsmark – Skogsstyrelsen.21 Efter att beslutet har fattats har markägare rätt att föra talan mot beslutet och få det prövat av högre instans. Beslut om bildande av naturreservat och beslut om ersättning är två skilda processer och ärendetyper. Även begreppet sakägare har olika innebörd i de två pro- cesserna.22 regelsystem är utformat för att ersättnings- frågan ska hanteras efter beslut om bildande av naturreservat. I prak- tiken är denna ordningsföljd svår och närmast kontraproduktiv att upprätthålla. Ersättningsfrågan är oftast av central betydelse för fastig- hetsägaren och hänger i mycket hög grad samman med fastighets- ägarens acceptans av det planerade naturreservatet. Båda processerna hanteras därför som regel parallellt vilket är av stor vikt för samråds- klimatet. När det gäller naturreservat erbjuder sig staten i en del fall att för- värva den del av fastigheten som planeras för eller omfattas av natur- reservatet. Detta är ett förfarande som ligger utanför regelsystem och förutsätter att ett civilrättsligt köp mellan enskild och myndighet kan komma till stånd. Fram var det ganska vanligt att naturreservat bildades på statlig mark, som på detta vis först förvärvats av enskilda. I och med den lagändring som trädde i kraft därefter, och som ger rätt till förhöjd intrångsersättning, överstiger numera intrångsersättningen i många fall den köpeskilling som sta- ten kan erbjuda. Frivilliga försäljningar av reservatsmark är därför numera inte lika vanligt. 19Se , Vägledning fastighetsutredning, dnr nv-04544-13, 2013. och förordningen om områdesskydd enligt innehåller inga formella regler om upp- rättande av fastighetsförteckning vid handläggning av ärenden för områdesskydd. Utgångs- punkten för vad som behöver utredas och dokumenteras bör därför grundas på bestämmel- serna om ersättning i 31 kap. och procedurreglerna för myndigheternas beslut i förordningen. 20Naturvårdsverket, Processbeskrivning bildande av naturreservat – gränsarbeten före beslut om naturreservat, 2015. 21Se 24–25 a §§ förordningen om områdesskydd enligt . 1997/98:45 del 1 s. 483 ff. /2020 fanns det totalt 5 111 naturreservat i . Av dessa är 4 642 statliga naturreservat, övriga är kommunala. Det finns dessutom 90 naturvårdsområden som instiftats med stöd av den äldre naturvårdslagen, men som omfattas av reglerna för naturreservat, omfattande land. Den totala arealen för alla naturreservat uppgick vid års- skiftet 2019/2020 till varav 4 miljoner hek- tar på land. Sammanlagt motsvarar dessa skyddsformer därmed av landareal. Av landarealen utgörs cirka 1,7 mil- joner hektar av skogsmark, varav av produktiv skogsmark.23 Enligt 7 kap. 9 § får ett mark- eller vattenområde för- som kulturreservat i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. Bestämmelserna om kulturreservat överensstämmer med de som gäller för naturreservat även om skyddsändamålet är ett annat. Det kan således föreskrivas inskränkningar i rätten att till exempel avverka eller plantera skog, om det krävs för att uppnå det angivna syftet med kulturreservatet. På samma sätt kan en fastighetsägare förpliktas att tåla att till exempel parkeringsplatser eller vandrings- leder anordnas för att tillgängliggöra kulturreservatet för allmänheten, eller att röjning och gallring utförs. Bildandet av ett kulturreservat kan även kombineras med skydd enligt kulturmiljölagen. Det finns sammanlagt 44 kulturreservat i , varav 34 har beslutats av länsstyrelser och tio av kommuner. Kulturreservat finns i princip över hela landet och omfattar sammanlagt cirka 7 500 hek- tar på land. har endast något enstaka kulturreservat tillkommit. Den främsta anledningen till att så få nya kulturreservat har bildats uppges vara brist på resurser, både från länsstyrelsernas sida och vad gäller den praktiska skötseln. Det finns inga särskilda statliga anslag för bildande eller förvaltning av kulturreservat.24 Er- 23SCB, Statistiskt meddelande MI 41 , Formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsätt- ningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark 2019, samt , Återrapportering av skydd och åtgärder för värdefull natur 2017–2019, rapport 6920. sättning och kostnader för kulturreservat måste därför bekostas av allmänna anslag för bidrag till kulturmiljövård. Inrättande av biotopskyddsområden regleras i 7 kap. 11 § : Regeringen får i fråga om små mark- eller vattenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda meddela före- skrifter om 1.att samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet eller i en del av landet ska utgöra biotopskyddsområden, och 2.att en myndighet eller kommun i det enskilda fallet får besluta att ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde. Med biotop avses i korthet naturtyp, det vill säga en enhetlig livs- miljö som erbjuder lämpliga levnadsvillkor för vissa växter och djur. Beslut om biotopskyddsområden kan i likhet med naturreservat bildas på enskild såväl som statlig mark. Biotopskyddsområden kan enligt bestämmelsen tillkomma på två sätt; genom normbeslut enligt första punkten eller genom förvaltningsbeslut enligt andra punkten. Normbeslut enligt första punkten, så kallat generellt biotopskydd, inrättas genom att regeringen meddelar föreskrifter om vilken typ av biotop som ska vara sådant biotopskyddsområde. Bestämmelserna innebär att de typer av mark- eller vattenområden som regeringen angett i bilaga 1 till förordningen (1998:1252) om områdesskydd en- ligt med mera utgör biotopskyddsområden i hela landet. En utgångspunkt är att markägaren utan svårighet ska kunna identi- fiera de typer av biotoper som omfattas av föreskrifterna och att det är önskvärt med ett generellt, långsiktigt skydd. Det generella biotop- skyddet enligt första punkten omfattar följande biotoper som endast finns inom odlingslandskapet: allér, källor med omgivande våtmark, odlingsrösen, pilevallar, småvatten och våtmarker, stenmurar och åker- . Dessa biotoper definieras i bilaga 1 till förordningen och ut- gör biotopskyddsområden genom att uppfylla kriterierna, utan att markägaren för den skull informeras särskilt om skyddet eller att gränserna för området är markerade. En markägare har därmed en skyldighet att själv hålla sig informerad om förekomsten av generella biotopskyddsområden inom sin fastighet. Förekomsten av ett gene- rellt biotopskyddsområde inom fastigheten ger inte rätt till ersättning enligt 31 kap. . Enligt andra punkten i bestämmelsen får regeringen delegera möj- ligheten att besluta om ett biotopskyddsområde i det enskilda fallet till myndighet eller kommun, Regeringen har i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt med mera före- skrivit att eller en kommun får meddela förvaltnings- beslut om biotopskyddsområde inom sådan särskild skyddsvärd skogs- mark som anges i bilaga 2 till förordningen. Bilaga 2 till förordningen omfattar följande biotoptyper: brandfält, lövbrännor, äldre natur- skogsartade skogar, örtrika allundar, ravinskogar, mindre vattendrag och småvatten med omgivande mark, örtrika sumpskogar, äldre sand- skogar, äldre betespräglade skogar, kalkmarksskogar, rik- och kalkkärr, alkärr, hassellundar och hasselrika skogar, källor med omgivande våt- marker, myrholmar, ras- eller bergbranter, mark med mycket gamla träd, strand- eller svämskogar och strand- eller vattenmiljöer som hyser bestånd av hotade eller missgynnade arter eller som har en väsent- lig betydelse för hotade eller missgynnade arters fortlevnad. Ett om- råde som är av biotoptyp enligt bilaga 2, blir ett biotopskyddsområde först efter att ett förvaltningsbeslut fattats. Ett sådant beslut avgrän- sar även området geografiskt och ersättning kan utgå till markägaren, till skillnad mot det generella biotopskyddet.25 Att 7 kap. 11 § endast avser små markområden innebär som regel att det rör sig om skogsområden som är cirka 2–stora. Enligt praxis har skyddsformen ansetts begränsat till områden som högst omfattar cirka 20 hektar.26 Ett biotopskyddsområde ska nor- malt omfatta hela den aktuella biotopen, utan hänsyn till fastighets- 25Se 6, 7a §§ förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. 2008/09:214 s. 133 samt SKSFS 2013:1 allmänna råd till 7 kap. 11 § miljö- balken (1998:808) och 6 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. gränser och kommungränser.27 För områden större än cirka 20 hek- tar anses naturreservat normalt vara en lämpligare områdesskydds- form. Biotoptyperna enligt andra punkten definieras inte närmare i för- ordningen, men beskrivs i allmänna råd.28 Utgångs- punkten vid bildande av ett biotopskyddsområde är att skyddet ska omfatta särskild skyddsvärd skogsmark. Gränsen för det skyddade området följer därför biotopens gräns mot omgivande mark. Det innebär att det, till skillnad mot ett naturreservat, inte är möjligt att inkludera skyddszoner eller arronderingsmark i ett beslut om bio- topskyddsområde. Det finns dock inget hinder för att två biotop- skyddsområden av olika typ ligger intill varandra. Processen för bildande av biotopskyddsområde I samband med att initierar en process om områdes- skydd bedöms lämpligheten av ett biotopskydd i förhållande till andra möjligheter till bevarande, till exempel naturvårdsavtal, naturreservat och frivilliga avsättningar. Områdets sammanlagda kvaliteter liksom naturvärden i omgivningarna till exempel de regionala strategiernas värdetrakter, ska alltid beaktas och vägas in vid val av skyddsform.29 Bildande av ett biotopskyddsområde är en relativt enkel process. Handläggningstiden ska normalt inte överstiga åtta månader.30 I lik- het med processen för bildande av naturreservat eftersträvar myndig- heterna att komma överens med markägaren vid bildande av biotop- skyddsområde. Det innebär att markägaren har rätt till full information i ärendet och ska förstå syftet och avsikterna med förslaget. Beslut som rör ett blivande biotopskyddsområde föregås därför av informa- tion till markägaren om varför det aktuella området behöver skyddas, 27Skogsstyrelsens rutin, Bildande av biotopskyddsområden, H-28/2014. Där anges även ”Om särskilda skäl föreligger kan beslut om biotopskydd omfatta endast den del av biotopen som ligger på en av flera berörda fastigheter. Ett sådant exempel kan vara att det föreligger ett akut hot mot den delen av biotopen och att det är oklara ägarförhållanden som tar tid att utreda på den andra fastigheten. Ett annat exempel kan vara att ägarna till en av fastigheterna tar ett frivilligt ansvar, alternativt ingår ett naturvårdsavtal, för sin del av det planerade biotopskyddsområdet. En förutsättning är att hela biotopen kommer att säkerställas med någon skyddsform.” 28SKSFS 2013:1, allmänna råd till 7 kap. 11 § (1998:808) och 6 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. 29Skogsstyrelsens rutin, Bildande av biotopskyddsområden, s. 5. 30Se rutin, Bildande av biotopskyddsområden, s. 8. Handläggningstid på upp kan dock accepteras i vissa fall. hur det ska skötas för att värdena ska bestå, och hur olika verksam- heter och åtgärder skulle kunna skada naturmiljön. Processen ska vara inriktad på att finna lösningar som innebär att inskränkningar i mark- användningen inte ska vara mer ingripande än vad som är nödvändigt för att syftet med biotopskyddsområdet ska uppnås.31 strävar efter att träffa fastighetsägaren i fält för att där tydliggöra bio- topens särskilda natur- och kulturmiljövärden och föreslagen avgräns- ning. I den inledande dialogen efterfrågar även fastig- hetsägarens egna avsikter och målsättning med området och utreder möjligheten till frivillig avsättning. gör även en sak- ägarutredning, både genom arkivefterforskningar och genom samtal med markägare, beträffande bland annat såld avverkningsrätt, för att bedöma vilka som kommer att beröras av beslutet. Avgränsningen av biotopskyddsområdet görs i fält, då även fastig- hetsägare uppmanas att delta. För att tydliggöra vilka naturvärden som särskilt bör beaktas vid förvaltning av ett biotopskyddsområde samt eventuellt behov av naturvårdande skötsel, innehåller biotopskydds- beslutet en beskrivning av områdets befintliga naturvärden och dess önskvärda utveckling. Beskrivningen av ett biotopskyddsområdes önskvärda utveckling utgörs av ett antal kortfattade och övergripande standardformuleringar. Dessa ska fungera som stöd och vägledning vid exempelvis bedömning av behovet av naturvårdande skötselåtgär- der, handläggning av eventuella dispensansökningar och bedömning av om skadliga åtgärder vidtagits inom biotopskyddsområdet. Doku- mentationen utgör, tillsammans med tidigare inventeringar och infor- mation om områdets historik, underlag för framtagandet av områdets målbild. Innan beslut fattas ska sakägare ges möjlighet att yttra sig och ska samråda med berörd länsstyrelse och kommun. I likhet med ett beslut om naturreservat kan ett beslut om biotop- skyddsområde ske genom tvång. har dock som utgångs- punkt att en överenskommelse om ersättning ska nås med mark- ägaren innan ett beslut fattas, men om det inte kan ske utgör inte detta något formellt hinder mot att besluta om biotopskydd. 31Se 2012:1 – Biotopskyddsområden, Vägledning om tillämpningen av 7 kapitlet 11 § . Till skillnad mot naturreservat innehåller ett beslut om biotopskydds- område inte några särskilda föreskrifter som begränsar användningen av området. I stället anges i 7 kap. 11 § andra stycket det väsentliga skyddet för biotopskyddsområden; Man får inte inom området be- driva verksamhet eller vidta åtgärder som kan skada naturmiljön. I allmänhet gäller detta arbetsföretag av olika slag. allmänna råd till bestämmelsen anger allmänna exempel; Grävning, dikning, schaktning, utfyllning med eller tippning av avfall eller över- skottsmassor samt anordnande av upplag. Exempel på skogsbruksåtgär- der som enligt de allmänna råden kan skada naturmiljön är föryngrings- avverkning, gallring, röjning, plockhuggning, selektiv avverkning av de äldsta träden, upparbetning av vindfällda träd, avverkning av ham- lade träd, uttag av bränd eller död ved, markberedning, plantering, sådd, byggande av skogsbilväg, körning med maskiner, gödsling, kalk- ning, dikning och dikesrensning.32 Om det finns särskilda skäl, får bevilja dispens från förbudet i det enskilda fallet. Trots att ett biotopskyddsområde geografiskt begränsas till den skyddsvärda biotopen och inte innefattar någon buffertzon ska hän- syn, enligt bland annat 2 kap. 6 § och 3 kap. 6 § , tas till områdets naturvärden, även vid åtgärder som vidtas utanför områ- det, om dessa kan påverka naturvärdena. Bestämmelser till områdets skydd kan ges också med stöd av 7 kap. 30 § vilket innebär att ordningsföreskrifter för allmänheten kan föreskrivas. Det intrång i brukandet på fastigheten som ett biotopskyddsområde, enligt 7 kap. 11 § första stycket andra punkten, medför ger markägaren rätt till ersättning enligt 31 kap. . Enligt 7 kap. 11 § tredje stycket får de åtgärder som behövs för att vårda naturvärdena i ett biotopskyddsområde vidtas av den myndig- het som regeringen bestämmer, vilket i fallet skogsmark är Skogs- styrelsen. Innan en åtgärd vidtas ska den som äger eller har särskild rätt till området underrättas särskilt. Åtgärderna bör enligt Skogs- styrelsens allmänna råd till bestämmelsen avse åtgärder för att för- 32SKSFS 2013:1, Allmänna råd till verksamhet eller åtgärder som kan skada naturmiljön. stärka eller bevara områdets naturvärden och biologiska mångfald. Behov av sådan vård finns särskilt för de kulturpräglade biotoperna. Exempel på skötselåtgärder är selektivt uttag av uppväxande gran i lövbiotoper, avverkning av främmande trädslag, bränning, bete, slåtter, hamling, frihuggning av vårdträd och mycket gamla träd, återställ- ande av öppna bryn och gläntor, igenläggning av diken, borttagande av avfall eller tippade överskottsmassor och andra upplag.33 ansvarar för att ett biotopskyddsområde utveck- las i linje med den målbild och de skötselbehov som angetts för om- råden vid beslutet. Ett överklagbart beslut om skötselåtgärd fattas av innan åtgärden utförs. Åtgärden utförs antingen av markägaren eller upphandlas av om inte markägaren kan eller vill utföra åtgärderna själv. Ersättning till markägaren för att utföra åtgärden ska vara marknadsmässig. Träden i ett biotop- skyddsområde är markägarens egendom och som regel tillfaller där- för eventuellt virke som tas ut vid en skötselåtgärd, markägaren.34 Det fanns /2020 totalt 8 490 biotopskyddsområ- den i skogsmark som sammanlagt omfattade land, varav produktiv skogsmark. Medelstorleken för ett biotopskyddsområde är cirka 3,7 hektar.35 Utredningen har i kapitel 5 översiktligt redogjort för egendoms- skyddet: dess bakgrund, räckvidd och tillämpning. Frågor om ersätt- ning till markägare vid områdesskydd uppkommer tidigt under pro- cessen även om den formella rätten till ersättning uppkommer först när ett beslut om områdesskydd vinner laga kraft. I ersättningsfrågan, finns det en skyldighet för myndigheterna att ingå förhandling med markägare och, om möjligt, teckna en överens- 33SKSFS 2013:1, Allmänna råd till åtgärder som behövs för att vårda biotopskyddsområde. 34Skogsstyrelsens rutin, Skötsel av områden med biotopskydd eller naturvårdsavtal, 2018. 35Skogsstyrelsen, Biotopskydd och naturvårdsavtal 2019, Statistisk meddelande, JO1402 , . kommelse om ersättning.36 Den ersättningsskyldige och en sakägare kan på så vis reglera ersättningen i en frivillig överenskommelse.37 För- handlingarna om ersättning sköts för naturreservatens del av Natur- vårdsverket och länsstyrelserna genom upphandlade konsulter och för de skogliga biotopskydden av . Om ingen överenskommelse om ersättning träffas har en sakägare, enligt 31 kap. 13 § , på sig, från det att beslutet om områdesskydd vinner laga kraft, att väcka talan i mark- och miljödom- stol för att få rätten till ersättning fastställd. Görs inte detta har rätten till ersättning gått förlorad. Innan en myndighet fattar beslut om områdesskydd kan den som vill göra anspråk på betalning eller inlösen, enligt 31 kap. 12 § miljö- balken, föreläggas att anmäla sitt anspråk och ange hur mycket ersättning som begärs. Görs inte detta inom föreskriven tid kan rätten till ersättning gå förlorad. Denna möjlighet, som även skulle innebära att sakägaren måste bekosta en värdering av fastigheten, används dock, ytterst sällan, av länsstyrelserna och . I praktiken nås överenskommelser om ersättning i de allra flesta fall innan myndigheten beslutat om områdesskydd. Detta arbetssätt innebär att ersättningsfrågan enligt 31 kap. avgörs innan ersättningsrätten formellt uppkommit. Rätt till ersättning följer på ett beslut om till exempel områdesskydd som innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Genom att reglera ersättningen i en överenskommelse med fastighetsägaren skapar myndig- heten på så sätt acceptans för det efterföljande reservatsbeslutet. Problem kan dock tänkas uppstå om något inträffar som förhindrar det efterföljande beslutet som formellt ger rätt till ersättning, till exempel om ett ägarbyte hinner inträffa innan beslutet vinner laga kraft och den nya markägaren motsätter sig att områdesskydd bildas. En överenskommelse som träffas innan beslut om områdesskydd är nämligen inte sakrättsligt skyddad. Enligt har det endast före- kommit enstaka fall då beslut om naturreservat fattats innan en över- enskommelse om ersättning träffats. I dessa fall rörde det sig då van- 3634 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. I bestämmelsen anges att uppgörelse ska sökas i ”ärenden enligt 7 kap. ”, med vilket rätteligen torde avse ärende om ersättning enligt 31 kap. 37En sådan överenskommelse blir enligt 31 kap. 12 § andra stycket gällande även mot en för- värvare av fastigheten. ligtvis om fastigheter eller samfälligheter med många delägare där vissa av delägarna inte accepterat anbud.38 fattade länsstyrelserna beslut om naturreservat för cirka 50 000 hek- tar där markåtkomsten var klar . Dessutom arbe- tade länsstyrelserna med ytterligare med klar markåtkomst utan att fatta beslut om naturreservat.39 Särskilda medel har anslagits för att skynda på dessa processer. Undantagsvis kan expropriation ske för att bevara ett område som till exempel naturreservat.40 Meningen är att denna utväg ska tillgripas bara när markägarens rätt att förfoga över området efter föreskrifter enligt 7 kap 5–6 §§ blir så begränsad att äganderätten under alla förhållanden får ringa värde för markägaren och förhand- lingar om förvärv av området inte lett till någon uppgörelse.41 Det saknas för utredningen kända fall då detta institut tillämpats. Vid bildande av naturreservat erbjuder sig i regel Naturvårdsver- ket att svara för fastighetsägarens kostnader för att anlita ett ombud, för förhandling om ersättning och i förekommande fall granskning av ersättningsutredning. svarar då för skäliga kost- nader och efter prövning i det enskilda fallet. kost- nad för sådana ombud uppgår till . Motsvarande arbetssätt tillämpas inte av vad gäller att ta kostnaden för ett ombud vid bildande av biotopskyddsområ- den.