sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Syftet med förord- ningen är skapa lika villkor för gödselprodukter på EU-nivån och öka företagens möjlighet till tillträde till den inre marknaden. kan medlemsstaterna behålla sina nationella regler och företagen kan välja att följa dessa och enbart saluföra sina gödselprodukter natio- nellt. Syftet är också att öka skyddet för människors, djurs och väx- ters hälsa och miljön genom att begränsa förekomsten av föroren- ingar i gödselprodukter och gödseltillsatser. I förordningen ingår för- utom krav på innehåll av minsta halt av näringsämnen i produkterna också gränser för innehållet av ett flertal tungmetaller, bakterier och makroskopiska orenheter. Det anges bland annat ett gränsvärde för kadmium i gödselprodukter.122 Förordningen omfattar inte avloppsslam. Beträffande produkter som återvunnits ur avloppsflöden, anges i ingressen till förordningen att för visst återvunnet avfall, som struvit-, biokol- och askbaserade produkter, finns efterfrågan på marknaden för användning som göd- selprodukter. För att säkerställa rättssäkerhet, dra nytta av den tek- niska utvecklingen och stimulera incitamentet ytterligare bland till- verkare att i högre utsträckning ta vara på värdefulla avfallsflöden, bör de vetenskapliga analyserna och fastställandet av återvinnings- krav på unionsnivå för sådana produkter inledas. 121Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2003/2003 av om gödselmedel (EUT L 304, 21.11.2003, s. 1, Celex 32003R2003). 122Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1009 av om fast- ställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter och om ändring av förordningarna (EG) nr 1069/2009 och (EG) nr 1107/2009 samt om upphävande av förordning (EG) nr 2003/2003 (EUT L 170, 25.6.2019, s. 1, Celex 32019R1009). Avloppsslam i ett systemperspektiv därför i delegerade akter definiera större eller ytterligare komponent- materialkategorier som får användas vid tillverkningen av EU-göd- selprodukter.123 har särskilt uppdragits att analysera behovet av lag- eller förordningsändringar till följd av den nya förordningen.124 Regler om avfall finns i , avfallsförordningen och i före- skrifter från Naturvårdsverket.125 Reglerna genomför EU:s avfalls- direktiv i svensk rätt.126 Utgångspunkten är att den som hanterar av- fall ska se till att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljön.127 Med avfall avses varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med, avser eller är skyldig att göra sig av med.128 Det är alltså nöd- vändigt att pröva innehavarens syften eller skyldigheter i fråga om avloppsslammet, det s.k. kvittblivningsintresset, för att kunna bedöma om det är avfall eller inte, se närmare avsnitt 3.2.4. En central del av avfallslagstiftningen är den s.k. avfallshierarkin, se närmare avsnitt 10.2.1. Hierarkin innebär att medlemsstaternas första prioritet i lagstiftning och politik ska vara att främja avfalls- förebyggande åtgärder. Hierarkin anger även en prioriteringsordning vid valet av metod för behandling av det avfall som uppstår. Utgångs- punkten är att avfallet i första hand ska förberedas för återanvänd- ning, i andra hand materialåtervinnas, i tredje hand återvinnas på annat sätt (t.ex. genom energiåtervinning) och i sista hand bortskaffas. Hierarkin är inte absolut, avvikelser kan göras för enskilda avfalls- strömmar för att främja det alternativ som ger bäst resultat för mil- jön som helhet. 123Skäl 19 och artikel 42. 124Regeringen (2019). Uppdrag att analysera behovet av lag- och förordningsändringar med anledning av ny EU-förordning om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter. Dnr N2019/02783/SMF, . 12515 kap. , avfallsförordningen (2011:927) samt bl.a. föreskrifter och allmänna råd (NFS 2004:4) om hantering av brännbart avfall och organiskt avfall. 126Europaparlamentets och rådets direktiv /98/EG av om avfall och upphävande av vissa direktiv (EUT L 312, 22.11.2008, s. 3, Celex 32008L0098). 12715 kap. 11 § . 12815 kap. 1 § . Avloppsslam i ett systemperspektiv Innebörden i begreppet återvinning behandlas i senare avsnitt. Sammanfattningsvis kan sägas att både utvinning av fosfor ur av- loppsslam och spridning av slam på jordbruksmark omfattas av defi- nitionen. Ett avfall kan upphöra att vara avfall när det genomgått en återvinningsprocess.129 Det kan dels ske genom att tillämpa s.k. End of waste-kriterier (när avfall upphört att vara avfall) som tagits fram på EU-nivå, dels genom en bedömning i det enskilda fallet. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 10.2.1. När avfall återvinns så att det upphör att vara avfall omfattas den tillverkade produkten av produkt- och kemikalielagstiftningen. I avfallslagstiftningen finns också bestämmelser om hur avfall ska klassificeras och hanteras, tillståndskrav, registreringskrav för viss avfallshantering och krav på att föra anteckningar. Dessutom finns som tidigare framgått krav på upprättande av avfallsplaner och avfalls- förebyggande program samt återvinningsmål för vissa avfallsslag. För varje kommun ska det finnas en renhållningsordning som ska innehålla en avfallsplan och de särskilda föreskrifter för avfallshan- tering som gäller för kommunen. Avfallsplanen ska innehålla upp- gifter om avfall inom kommunen och om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet.130 Med stöd av de bemyn- diganden som anger ramarna för renhållningsordningens reglering kan kommunen reglera förutsättningar för eget omhändertagande av slam inom egen fastighet, se närmare avsnitt 9.2.1. Regler om kemikalier finns bland annat i EU:s kemikalieförordning Reach,131 14 kap. , förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer och förordningen (1998:944) om förbud m.m. i vissa fall i samband med hantering, införsel och utförsel av kemiska produkter. 12915 kap. 1 § . 13015 kap. 41 § . 131Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv /45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv /769/EEG och kommissionens direktiv /155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 30.12.2006, s. 1, Celex 32006R1907). Avloppsslam i ett systemperspektiv Som tidigare framgått betraktas den som gör så att avfall upphör att vara avfall som tillverkare enligt kemikalielagstiftningen. Alla for- mer av återvinning bedöms utgöra en tillverkningsprocess. Ämnen som först har ingått som en del i avfall och därefter upphör att vara avfall betraktas som återvunna ämnen. Alla som tillverkar kemiska produkter ska anmäla sin verksamhet till Kemikalieinspektionens pro- duktregister.132 Reach-förordningen utgör ett omfattande regelverk med syftet att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön sam- tidigt som ämnen fritt ska kunna cirkulera på den inre marknaden. Förordningen reglerar tillverkning, försäljning och användning av ämnen, blandningar och varor. I Reach-förordningen ställs krav på att tillverkare och importörer ska registrera ämnen som hanteras i mängder om minst ett ton . Om hanteringen överstiger ska dessutom en sär- skild riskbedömning, s.k. kemikaliesäkerhetsrapport, göras för varje användning. Tillståndskrav kan bli aktuellt för ämnen som anses som särskilt farliga. Det är fråga om ämnen som är svårnedbrytbara i miljön och ansamlas i levande organismer, ämnen som är cancerframkallande, mutagena eller reproduktionstoxiska samt ämnen som är hormon- störande eller kraftigt allergiframkallande. Sådana ämnen sätts upp på en särskild lista, den s.k. kandidatförteckningen, och förs sedan successivt över till förordningens bilaga XIV. I bilagan anges när en tillståndsansökan senast ska ha kommit in och senaste datum för användning om tillstånd inte ges. Om det föreligger en oacceptabel hälso- eller miljörisk är det möj- ligt att förbjuda eller begränsa tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning av vissa farliga ämnen, blandningar och varor. Så- dana begränsningar regleras i bilaga XVII till förordningen. Ett fåtal av begränsningarna innebär ett totalförbud för utsläppande på mark- naden och användning av ämnet. Vissa särskilt hälsofarliga kemi- kalier får bara säljas för yrkesmässigt bruk. I övrigt är det fråga om begränsningar för vissa användningar av ämnen. Särskilt farliga ämnen behandlas i avsnitt 8.2.3. Det ställs även krav på information om kemikalierna. Leveran- törer av ämnen och blandningar som klassificeras som farliga ska lämna säkerhetsdatablad till yrkesmässiga användare av kemikalierna. 1323–4 §§ förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. Avloppsslam i ett systemperspektiv bladen ska innehålla information om klassificering och om hur ämnen och blandningar ska användas på ett säkert sätt. För ämnen som förts upp på kandidatförteckningen gäller särskilda krav på information i de fall ämnet används i varor. Leverantörer av varor som innehåller minst 0,1 viktprocent av ett ämne som finns på kandidatförteckningen ska lämna information till yrkesmässiga mottagare av varan. Infor- mationen ska omfatta ämnets namn samt information som krävs för att ämnet ska kunna användas på ett säkert sätt. Konsumenter ska få sådan information på begäran. I första hand är det ämnen och blandningar som regleras i Reach- förordningen. Vissa av reglerna gäller dock även varor som innehål- ler farliga ämnen. I princip är det tillverkare och importörer av dessa farliga ämnen som har huvudansvaret för att kraven uppfylls, men det finns också vissa skyldigheter som direkt riktar sig mot dem som hanterar varor. Användningen av ämnen i varorpåverkas genom att: •risker vid ett ämnes användning i varor ska ingå i registreringen av enskilda ämnen, •ett ämne som ingår i en vara ska registreras, om ämnet är avsett att avges under normala eller rimligen förutsebara användnings- förhållanden, •särskilt farliga ämnen i varor i vissa fall ska anmälas, •leverantören av en vara ska lämna information om särskilt farliga ämnen till mottagaren av varan, även konsumenter ska på begäran få sådan information, •tillståndsprövningen beaktar användningen av ämnen i varor, och •begränsningar kan användas för att förbjuda eller på andra sätt begränsa varor på marknaden. Det finns också andra EU-förordningar som behöver beaktas. EU:s förordning om klassificering, förpackning och märkning av ämnen och blandningar, den s.k. CLP-förordningen133, innehåller regler om hur kemikalier ska klassificeras med avseende på farliga egenskaper och hur de ska förpackas och märkas. 133Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upp- hävande av direktiven /548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 (EUT L 353, 31.12.2008, s. 1, Celex 32008R1272). Avloppsslam i ett systemperspektiv som släpper ut ett ämne eller en blandning på marknaden ska klas- sificera ämnet eller blandningen utifrån dess farliga egenskaper. EU:s förordning om långlivade organiska föroreningar, den s.k. PoP-förordningen134, förbjuder eller begränsar tillverkningen och användningen av internationellt reglerade ämnen som är särskilt pro- blematiska på grund av sina hälso- och miljöfarliga egenskaper. För- ordningen innehåller även bestämmelser om oavsiktligt bildade ämnen, avfallshantering och miljöövervakning. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 8.2.3. Det finns också andra mer specifika regler om olika ämnen, bland- ningar och varor. Det gäller t.ex. växtskyddsmedel, biocider och läkemedel. etablerade ett klimatpolitiskt ramverk med en klimatlag som innehåller bestämmelser om det fortsatta klimat- arbetet, vad det ska syfta till och hur det ska bedrivas. I lagen anges bland annat att regeringen ska bedriva ett klimatpolitiskt arbete som 1.syftar till att förhindra farlig störning i klimatsystemet, 2.bidrar till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida genera- tioner mot skadliga effekter av klimatförändring, 3.är inriktat på att minska utsläppen av koldioxid och andra växt- husgaser och att bevara och skapa funktioner i miljön som mot- verkar klimatförändring och dess skadliga effekter, och 4.vilar på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden.135 Klimatlagen utgör en av de viktiga utgångspunkter som utredningen behöver beakta vid utformningen av sina förslag. Det kan innebära att avvägningar måste göras mot andra regelverk, så att målkonflikter i görligaste mån reduceras. Det , en del av det 134Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av om lång- livade organiska föroreningar och om ändring av direktiv /117/EEG (EUT L 158, 30.4.2004, s. 7, Celex 32004R0850). 1351 och 2 §§ klimatlagen (2017:720). Avloppsslam i ett systemperspektiv klimatpolitiska ramverket, pekar på de utmaningar som kan uppstå i att skapa synergier mellan olika mål och reducera potentiella mål- konflikter.136 I förarbeten till lagen betonas på motsvarande sätt också vikten av att uppnå synergier och lämpliga avvägningar mellan klimat- mål och andra samhällsmål.137 Utredningens uppdrag är att föreslå hur krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och förbud mot att sprida slammet bör utformas. Erfarenheter ska dras från hur andra länder, framför allt inom EU, reglerar slamspridning. Bedömer utredningen att undantag från för- budet ska införas, ska skälen och konsekvenserna av detta redovisas. Motiven bakom ett förbud mot att sprida slam är de osäkerheter gällande hälso- och miljörisker som anges i direktiven. De bakom- liggande mål som direktiven ger uttryck för framgår sammanfattat även av direktivens rubrik, där en ambition om cirkulär återföring av fosfor uttrycks. De mål som utredningens arbete ska inriktas mot gäller således i korthet att •motverka spridning av de hälso- och miljöfarliga ämnen som kan finnas i avloppsslam till kretsloppet, •därför förbjuda spridning av avloppsslam, med de eventuella undan- tag som kan motiveras, vidare att •kravställa återvinning av fosforinnehållet i avloppsslam, samt •skapa förutsättningar för återföring av fosfor från avloppsslam (detta ingår dock inte i utredningens uppdrag). Återföring av fosfor till kretsloppet får ses som det bakomliggande mål som ett krav på återvinning skapar förutsättningar för. Avlopps- slam ses i sammanhanget som en resurs i en cirkulär ekonomi, där ett återflöde av fosfor till jordbruksmark är viktig.138 Det handlar i rent teknisk mening inte om återföring, eftersom avloppsslammet och dess fosforinnehåll inte har sitt ursprung i specifika svenska åker- arealer. Tanken är dock att den fosfor som kommer till avloppsrenings- (2018). Det klimatpolitiska ramverket. Rapport 2018, s. 12. 2016/17:146. 2018:67, s. 2. Avloppsslam i ett systemperspektiv verken ska nyttiggöras i ett kretslopp där det kan ersätta jungfrulig fosforråvara och då närmast i produktiv jordbruksmark inom landet eller EU. Återföring skulle även kunna ske i andra delar av världen, men är svår att leda i bevis och anknyter då inte till den strategi- diskussion kring fosfor som förts i och även präglar utred- ningens direktiv. Utredningen ska genom sina förslag möjliggöra nyttiggörandet av fosfor, men har inte fått i uppgift att lägga närmare förslag kring reglering eller utveckling av de steg och processer som detta slutligen innebär. Det gäller t.ex. marknadsfrågor, nyttjande, konkurrensaspekter, prismodeller, beredskapsmöjligheter eller vilka aktörer som ska ansvara för sådan återföring. Frågeställningarna kring återföring kommer naturligt att diskuteras i anslutning till utredningens förslag liksom i konsekvensavsnitten, men konkreta förslag ligger utanför utredningens uppdrag och redovisas därför inte. Ytterligare en för slamhanteringen avgörande fråga ligger vid sidan av utredningens direktiv och arbete. Det gäller den kvittbliv- ning av restprodukter som va-huvudmän och verksamhetsutövare har att hantera då fosfor återvunnits ur avloppsslam med olika meto- der och tekniker. Det är endast spridning av kvalitetssäkrat avlopps- slam på som innebär återvinning av fosfor så att det direkt förs tillbaka till kretsloppet och undanröjer behovet av kvittblivning. Olika termiska processer, t.ex. förbränning med efter- följande behandling, kan återvinna fosfor men lämnar eller produ- cerar restprodukter. Spridning av slam (eller fosfor) på annan typ av mark ger inte förutsättningar för återföring i krets- loppet för livsmedelsproduktion. Restprodukter innehåller ofta höga koncentrationer av oönskade ämnen och måste i egenskap av avfall slutförvaras på lämpligt sätt. Utredningen ska inte lägga förslag avse- ende hantering av restprodukter, men redovisar tekniklösningar för att kunna utvinna fosfor på ett giftfritt och hållbart sätt ur slammet. Det innebär att viss information också kommer att lämnas om de restprodukter som olika lösningar ger upphov till. Avloppsslam innehåller betydande mängder fosfor, volymmässigt svarar dock fosforn endast för av slammets torrsub- stans och av den aska som förbränning av avloppsslam resul- terar i. råder inte något uttalat kvittblivningsproblem för avloppsslam, eftersom allt slam avsätts på olika sätt. Slam certi- fierat enligt Revaq har f.n. goda avsättningsmöjligheter inom jord- bruket och på andra sätt. Förändringar kommer dock att ske. Avloppsslam i ett systemperspektiv heterna att lägga slam på deponi minskar, utredningens uppdrag innebär också att mer allmänt reglera former för spridningsbegräns- ning. Det innebär att övriga avfallsströmmar behöver synliggöras, kostnadsuppskattas och konsekvensbedömas jämfört med dagens situation. Utredningen återkommer, trots direktivens avgränsning, till denna problematik i konsekvensavsnitten. Frågan behöver hanteras i den praktik som på olika sätt ansvarar för framtida avloppsströmmar. Utredningen redovisar fortsättningsvis ett referensalternativ samt två scenarier som kan tjäna som grundstruktur för fortsatta resone- mang om handlingsvägar mot måluppfyllelse. Det anknyter till upp- draget i direktiven att förslagen ska innehålla alternativa handlings- vägar139 vilket ger underlag för bedömning av olika lösningar ur perspektiven hälsa, miljö, ekonomi och klimat. Sammantaget gäller det att väga av och sträva mot uppfyllandet av flera mål, där olika vägar kan vara möjliga. Det gäller således att på rimligt sätt kunna kompromissa i arbetet mot måluppfyllelse, som förekommande målkonflikter hanteras på lämpligt sätt. Utredningen har i sitt arbete också valt att se direktivens målangivelser som avgö- rande, snarare än exemplifierade metoder att nå dem. Uppdraget att förbjuda spridning av avloppsslam kombineras med att eventuella undantag ska motiveras. Den avgörande målsättningen, att skapa för- utsättningar för giftfri foder- och livsmedelsproduktion, blir då av- görande, inte i första hand den typ av styrmedel som används. Beskriv- ningen av ett framtida referensalternativ (nollalternativ) utan mer aktiv samhällsstyrning måste därför också sättas i relation till fram- tida behov av utveckling genom förbud i kombination med annan tvingande reglering. Scenarierna kan beskrivas enligt nedan. •0 – Referensalternativ. Beskriver utvecklingen av miljöproblemet kring spridning av hälso- och miljöfarliga ämnen och organismer i avloppsslam i de fall samhället avstår från reglering eller annan styrning, utöver vad som redan gäller eller har utlovats. Motsva- rande gäller för de positiva aspekterna med den fosforåtervinning och återföring som kan ske och delvis redan sker . I detta alternativ vägs även sådana sannolika eller överenskomna styrme- kanismer in som kan förutses , som kommande skatt på för- bränning av avfall.140 2018:67, s. 6. 2019/20:32, bet. 2019/20:SkU12, rskr 2019/20:91. Avloppsslam i ett systemperspektiv •1 – Förbud mot all spridning av avloppsslam med grund i för- siktighetsprincipen kring befarat allvarliga hälso- och miljörisker vid spridning av avloppsslam kombinerat med krav på återvinning av fosfor ur slammet. Det innebär ett grundläggande förbud mot spridning av avloppsslam på alla marker kombinerat med krav på fosforåtervinning i form av materialåtervinning genom att fosfor utvinns ur avloppsslam. •2 – Förbud mot all spridning av avloppsslam som inte klarar högt ställda kvalitetskrav, som grundas på försiktighetsprincipen, och där fosforresursen inte kan nyttjas för att ersätta andra behov av gödsel, kombinerat med krav på återvinning av fosfor ur slammet. Sådan återvinning kan antingen ske genom materialåtervinning eller genom spridning på produktiv jordbruksmark141 med väl av- vägda gränsvärden för skadliga ämnen och utvecklade hygienkrav. Spridning på produktiv jordbruksmark utgör en form av fosfor- återvinning, där fosfor förs åter till kretsloppet tillsammans med andra viktiga ämnen som t.ex. kväve och kol. Spridning av slam på andra marker än till produktiv jordbruksmark utgör per definition inte återföring av fosfor till kretsloppet och ska förbjudas. Krav ställs då på andra metoder för återvinning som möjliggör återföring. Gemensamt för scenarierna 1 och 2 är att en rad ytterligare förhål- landen och villkor behöver regleras eller tydliggöras. •övergångsperiod fram till ikraftträdande, •övergångsregler som ska gälla , •eventuella undantag grundat på huvudmannaskap/yrkesmässig verk- samhet, avloppsreningsanläggningars storlek eller fosforinnehåll, •nivåkrav för fosforåtervinning, •teknikalternativ för utvinning av fosfor och ev. andra näringsämnen, etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lösningar som kan krävas för att återvinna fosfor, samt •vilka aktörer som i första hand förutsätts träffas av regleringen om krav på återvinning respektive ev. stöd. 141Med produktiv jordbruksmark avses mark där olika former av livsmedels-, foder, industri- eller energigrödor odlas, se närmare avsnitt 3.2.5. Avloppsslam i ett systemperspektiv Ytterligare en viktig parameter gäller i vilken form eller på vilket sätt återvunnen fosfor ska tillgängliggöras, vilket kan påverka kvalitets- krav på återvunnen fosfor. Återföringen av fosfor relaterar dock främst till efterfrågan och marknadsförhållanden, ofta globala, och ligger utanför de utredningsdirektiv som utredningen arbetar efter. Ett stort antal alternativa varianter på scenarier kan mot ovanstå- ende bakgrund utarbetas utifrån olika teman och med olika detalj- innehåll. Målen som ska uppfyllas eller vägas av mot varandra är flera, liksom de former av styrning som kan utformas. Scenarierna behö- ver för tydlighetens skull hållas på en översiktlig och hanterbar nivå. Utredningen väljer i följande beskrivning av referensalternativet och de två scenarierna därför mer principiellt utformade alternativ för att peka på skillnader i utformning och styrning. I senare kapitel utfor- mas konkreta och avgränsade alternativ närmare utifrån utredningens samlade överväganden. 5.6.1Referensalternativet – fortsatt utveckling utan ny reglering Referens- eller 0-alternativet innebär fortsatt utveckling av slamhan- tering och spridning samt fosforåtervinning med utgångspunkt i de regelverk som gäller eller aviserats142 och de övriga drivkrafter som förekommer, t.ex. marknadsaspekter. Inslag i denna utveckling är den frivilliga Revaq-certifieringen, med successivt skärpta och mer restriktiva gränsvärdesregler än de som en gång fastställdes genom kungörelse 1994.143 Drygt en tredjedel av slamproduktionen förs till , vilket enligt företrädare för lantbruk och va-huvudmän kan öka eller minska på . Övrig spridning och användning av slam är i hög rad relaterat till anläggning och täckning av deponier samt i form av inblandning i anläggningsjord för andra ändamål. Det senare be- döms öka då allt fler deponier sluttäcks och inte är i behov av ytterligare täckningsmaterial.