sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Alla gymnasier är skyldiga att anordna en del av studierna tillsammans med en eller flera högskolor/universitet. Centraliserad antagning och rätt till utbildning men inte garanti till viss utbildning I ger varken gymnasielagen eller yrkesutbildningslagen någon självklar rätt för sökande att komma in på sökta utbildningar, även om alla har rätt till utbildning på gymnasial nivå. Ansökan till gym- nasieutbildning sker via ett rikstäckande ansökningsförfarande (ge- mensam elevantagning). Rangordningen av sökande baseras på betygs- resultaten från . I finns ett stort utbud av utbildningar på gymnasial nivå, både ungdomsutbildningar och vuxenutbildningar. Några själv- klara rättigheter att läsa en viss utbildning inom en viss utbildnings- institution finns inte heller i . Ansökningsförfarandet för ungdomsutbildningar är centraliserat och sker digitalt via hemsidan I både och är studie- och yrkesvägledningen högt prioriterad. Vägledningen är tydligt samordnad med strategier för att förbättra genomströmningen och möjliggöra för fler att fullborda en yrkesutbildning. utgör i praktiken en viktig komponent i de ungdomsgarantier som har utvecklats, bl.a. som ett resultat av arbetsmarknadspolitiska och socialpolitiska initia- tiv på EU-nivå. Elever i har rätt till behovsanpassad individuell hand- ledning som har förbindelse med pågående och planerade framtida studier.124 När utbildningen närmar sig slutet eller om det finns risk för studieavbrott ska eleverna erbjudas handledning med sikte på alter- utbildningsvägar. Elever som har avslutat utbildningen, men inte kommit in på en annan utbildning, har enligt den nya gymnasie- lagen rätt till vägledning på utbildningsanstalten efter att utbildningen avslutats. 123LBK nr 945 af 28/06/2018, 3 kap. 23 §. 124Finlex 629/1998/Gymnasielag, 5 kap. 25 §. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Alla elever ska tillsammans med skolan utforma en individuell studieplan som ligger till grund för vägledningen och som omfattar uppgifter om eventuella stödbehov och mål kopplade till framtida studier och karriärvägar. Även gällande yrkesutbildningen finns regler om rätt till vägled- ning, speciellt riktat till studiesvaga elever. Dessutom innehåller yrkes- utbildningen krav på att ”personliga utvecklingsplaner för kunnandet” ska utarbetas för varje elev och i praktiken styra upplägget av elevernas studier. I har studie- och yrkesvägledningen traditionellt en mycket stark ställning, både inom utbildningssystemet och inom ramen för aktiveringspolitiken. har ett tydligt fokus på arbetsliv och karriärvägar redan tidigt i folkskolan via det obligatoriska ämnet utbildning och jobb (uddannelse og job).125 Ansvaret för att samordna olika väglednings- och stödinsatser, har organisationen . Organisa- tionen ansvarar för alla vägledningsinsatser inom och utanför utbild- ningssfären. Ungdomens utbildningsvägledning har också ansvaret för de utbildningsplaner och utbildningsportföljer som ska utformas för alla elever under folkskolans sista år. Dokumenten vilar i grunden på en lagstiftning om ungas plikt till utbildningsdeltagande och syssel- sättning i åldrarna . 125Bekendtgørelse om introduktionskurser og brobygning til ungdomsuddannelser (1 kap. 1 §). Studier i arbetslivskunskap påbörjas redan i årskurs 3. Utredningen har ett uppdrag att utreda frågor om finansiering och resursfördelning. Uppdraget handlar dels om systemet för finansier- ing av gymnasial utbildning och annan utbildning som berörs av för- slag om en regional planeringsmodell, dels om kompensatorisk resurs- fördelning inom gymnasieskolan och dels om statens ansvar för inackorderingsstödet. I det här kapitlet redovisas därför hur gymnasiala utbildningar finan- sieras och hur ekonomiska resurser fördelas mellan olika aktörer som stat, kommuner, enskilda huvudmän och andra utförare. I avsnitt 5.1 redovisas enligt vilka regler och principer resurserna fördelas mellan aktörerna. Avsnitt 5.2 fokuserar på hur dagens finansiering av gym- nasieskolan tar hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar att bedriva en likvärdig utbildning. I avsnitt 5.3 beskrivs ekonomiskt stöd till elever som studerar på annan ort. 5.1Finansiering av gymnasial utbildning Ansvaret att finansiera gymnasial utbildning ligger på elevernas hem- kommun, dvs. den kommun där de är folkbokförda. I de fall en gymnasielev går i en annan kommuns eller regions skola eller i en fristående skola är hemkommunen skyldig att ersätta den andra huvudmannen. Det innebär också att en kommun som ord- nar utbildning i egen regi, en s.k. anordnarkommun, tar emot ersätt- ning från andra kommuner när de har elever från andra kommuner. När det gäller vuxenutbildning (komvux) på gymnasial nivå kan hemkommunen åta sig att svara för kostnaden för en per- sons utbildning i en annan kommun. I vissa fall finns det även en skyl- dighet för hemkommunen att åta sig att svara för kostnaden för en persons utbildning i en annan kommun.1 I det här avsnittet beskrivs hur resurser fördelas från stat till kom- muner och mellan olika huvudmän samt vilka regler som påverkar. För att ge en översikt visas i figur 5.1 en schematisk bild av hur resur- serna för gymnasieskolan rör sig. Staten bidrar med generella och riktade statsbidrag (A och a) och det sker också en viss utjämning mellan kommuner som går via staten.2 Vidare förekommer ersätt- ningar mellan kommuner (B + b) och bidrag till enskilda huvudmän (C). Huvudmännen bestämmer sedan själva närmare hur resurser fördelas till skolenheterna (D). För gymnasiesärskolan fördelas resur- ser enligt motsvarande principer. För komvux och särskild utbildning för vuxna (särvux) ser bilden i vissa avseende något annorlunda ut genom att det inte finns några enskilda huvudmän, och skolenheterna organiseras inte heller på sam- ma sätt som i gymnasieskolan. Kommunerna kan dock upphandla utbildning av enskilda utbildningsanordnare. Figur 5.1 Schematisk bild över ekonomiska resursers flöden i gymnasieskolan med hemkommunens perspektiv A och a: Generellt respektive riktade statsbidrag. B och b: Interkommunal ersättning. C:Bidrag till enskilda huvudmän. D:Skolhuvudmannens resursfördelning till egna skolenheter. Anm.: Regioner kan också vara huvudmän. 120 kap. 21 § skollagen (2010:800). 2SOU 2016:66 Det stämmer – Ökad transparens och mer lika villkor. Genom kostnadsutjäm- ningen inom ramen för kommunala utjämningssystemet, se avsnitt 5.1.1 5.1.1Utvecklingen av statsbidrag – från stat till hemkommuner och skolhuvudmän Finansiering och resursfördelning av skolan hänger nära samman med styrningen av skolan. Den ändrade styrning av skolan som skedde i samband med den decentralisering som genomfördes under 1990- talet beskrivs utförligare i kapitel 4. Här beskriver vi hur statsbidra- gen förändrats fram till . Huvuddelen av finansieringen sker visserligen via in- komstskatt, men den kompletteras bl.a. av statsbidrag. Bidragen från staten kommer dels som en generell inkomstförstärkning inom ramen för det kommunala utjämningssystemet (till hemkommunerna), dels som riktade statsbidrag (till kommunala och enskilda skolhuvudmän). Det är inte möjligt att ange hur stor del av finansieringen av ut- bildningar som kommer från olika källor eftersom kommunerna själva avgör hur det generella statsbidraget fördelas mellan olika verksamheter. Men finansieringen av kommunernas totala verksam- het 2018 baserades till på intäkter från skatt, på generellt statsbidrag och på riktat statsbidrag. Avgifter, taxor, hyror och arrenden stod för av intäkterna och övriga intäkter . Av kommunernas totala verksamhet står utbildning för av kostnaderna, varav 6,5 procent- enheter går till gymnasieskolan och till komvux.. Från öronmärkta sektorsbidrag till ett generellt statsbidrag Innan decentraliseringen av skolväsendet styrdes utbildningarna med ett detaljerat och komplext statsbidragssystem. För gymnasieskolan lämnades statsbidrag i form av flera olika bidrag till skolledning, allmän undervisning, särskild undervisning samt sär- skilda lönekostnads- och socialavgiftsbidrag för decentraliseringen. Bidrag lämnades också till lokal skolutveckling och till kostnader för inbyggd utbildning, studie- och yrkesorientering, gymnasial lärlingsutbildning samt för anskaffning av utrustning till karaktärsämnen på vissa studievägar. De största bidragen var det all- männa undervisningsbidraget och bidragen till sociala avgifter, vilka tillsammans utgjorde av de totala statsbidragen.3 fanns också ett statsbidrag till lokaler. Staten bestämde i princip gymnasieorganisationen och stod för hela lärarkostnaden, dvs. en stor del av kostnaden för gymnasieskolan. Resten av kostnaden låg på kommunerna och regeringen fastställde schablonbelopp för elever som mottogs från annan kommun. För komvux lämnades också ett antal öronmärkta statsbidrag, men de var betydligt färre och mindre styrande än statsbidragen för gymnasieskolan. Sektorsbidrag 1991–1992 I samband med decentraliseringen 1991 ersattes de öronmärkta stats- bidragen till grundskola, gymnasieskola och komvux med ett sektors- bidrag för hela skolverksamheten. Med detta bidrag kunde kommu- nerna själva bestämma hur resurserna skulle fördelas mellan de tre skolverksamheterna. Innan sektorsbidraget infördes svarade stats- bidragen för knappt hälften av skolkostnaderna och kommunerna för resten.4 Ingångsvärdena i sektorsbidraget utgick från resursfördel- ningen i den avvecklade statsbidragsmodellen. En stor principiell förändring var att nu blev kommunen där ung- domarna var folkbokförda mottagare av statsbidraget och inte som tidigare de kommuner och landsting som anordnade utbildningen. I och med detta kunde kommunerna själva välja vilka utbildningar de ville anordna och därmed var det inte längre staten som i praktiken avgjorde om en kommun fick anordna gymnasieutbildning (se kapi- tel 4). Som en konsekvens av detta behövde systemet med interkom- munala ersättningar utvecklas. Den närmare utformningen lämnades till kommunerna och (nuvarande SKR). Särskolan skulle ge eleverna en utbildning som motsvarade grund- skolan och gymnasieskolan. Statsbidraget för särskolan var schabloni- serat och resurstilldelningen baserades på antalet elever och beräkna- des som grundresurs och tilläggsresurs för speciella verksamheter.5 1990/91:18 Om ansvaret för skolan. 1990/91:18 Om ansvaret för skolan. 5SOU 1991:98 Genomgång av de specialdestinerade statsbidragen. Bilaga 3 till kommunaleko- nomiska kommitténs betänkande. För särvux infördes ett schabloniserat statsbidrag 1991 och det skulle gälla i avvaktan på förslag på ändrat huvudmannaskap för särskolan och särvux.6 Generellt statsbidrag till kommunerna 1993 Systemet med sektorsbidrag behölls bara . genom- fördes en genomgripande reform av hela statsbidragssystemet och skolans sektorsbidrag inordnades i ett generellt statsbidrag till kom- munerna tillsammans med de riktade statliga bidragen till andra kom- munala verksamheter, inklusive särskolan och särvux. Detta innebar ännu större möjligheter för kommunerna att göra ekonomiska prio- riteringar mellan olika kommunala ansvarsområden. För att de lokala finansiella förutsättningarna skulle vara likvärdiga kombinerades stats- bidraget med ett kommunalt utjämningssystem. För fristående skolor på gymnasial nivå beslutade om en ekonomisk ram och regeringen bestämde för varje bi- dragsberättigad skola vilken utbildning och antal platser som låg till grund för statsbidrag. fattade beslut om ett bidrag till års- elevplatser inom en av regeringen fastställd ram (prop. 1990/91:100 Bilaga 10). Nivån på bidraget per årsstudieplats skulle relateras till nivån för skolformen inom sektorsbidraget. blev hem- kommunen skyldig att betala bidrag till berättigade fristående gym- nasieskolor och statsbidraget till de fristående skolorna fördes över till det dåvarande statliga utjämningsbidraget (prop. 1993/94:100 Bilaga 9). 6Regeringen hade i en proposition om ändrat huvudmannaskap för särskolan och särvux m.m. (prop. 1991/92:94) bl.a. föreslagit att ansvaret för särskolan och särvux skulle föras över från landsting till kommuner. Överföringen kunde ske successivt, men skulle vara avslutad . ligger det generella bidraget till kommunerna inom det kommunala utjämningssystemet Det generella bidraget från staten till kommunerna ingår som en del av det kommunala utjämningssystemet. Dagens utjämnings- system är i grunden detsamma som infördes även om det har utvecklats. Utjämningssystemet syftar till att skapa likvärdiga ekono- miska förutsättningar för att alla kommuner (och regioner) i landet ska kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig offentlig service, obe- roende av invånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Meningen är att skillnader i kommunalskatt i stort ska spegla skill- nader i effektivitet, service- och avgiftsnivå och inte bero på struk- turella skillnader. Utjämningssystemet består av fem delar där inkomstutjämning utgör den största delen.7 I systemet för inkomstutjämning utjämnas skillnader i skatte- intäkter mellan kommuner och mellan regioner. Huvuddelen av om- fördelningen finansieras av staten.8 Finansieringen går via ett anslag för kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 (allmänna bidrag till kommuner). Anslaget används även som ett instrument för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. Exem- pelvis kan nya åtaganden som staten ålägger kommunerna medföra att anslaget ökas. har anslaget legat varav går till kommunerna och till regionerna. En mindre del av omfördelningen inom inkomstutjämningen finansieras av kommunerna och regio- nerna genom att de med allra högst skattekraft får betala en inkomst- utjämningsavgift. 7Övriga delar är kostnadsutjämning (beskrivs i avsnitt 5.2.4 i gymnasieskolan), strukturbidrag och införandebidrag utgår till vissa kommuner och landsting som kompensation för större för- ändringar i utjämningssystemet . reglerar att statens utgifter för kommunalekonomisk utjämning hamnar på den nivå som regeringen föreslår och beslutar om. Regleringsbidraget/-avgiften används även för den ekonomiska regleringen av den kommunala finansieringsprincipen. Varje del består i sin tur av ett system för kommuner och ett för landsting. 8Före 2005 bekostades inkomstutjämningen av kommun- respektive landstingskollektivet. När beräkningarna av inkomstutjämningen reviderades 2005 ersattes det generella statsbidraget av det statlig bidraget till inkomstutjämningen och regleringsposten. bidrar till att statens utgifter till kommuner och regioner motsvarar statens anslag. Ökad omfattning av riktade statsbidrag började det generella statsbidraget kom- pletteras med riktade bidrag för att styra skolan i av staten önskad riktning. har det skett en successiv ökning av de riktade statsbidragen. fanns det drygt 40 statsbidrag för gymnasie- skolan och drygt 20 statsbidrag för komvux att ansöka om på Skol- verkets hemsida. Skolväsendet är det område som har flest riktade statsbidrag, och de används vanligen för att påverka kommunala och enskilda huvudmäns verksamhet inom områden av stort nationellt intresse där regeringen har identifierat brister. menar att denna utveckling visar på den naturliga spänning som finns mellan principerna om kommunalt självstyre å ena sidan, och å andra sidan skollagens krav om likvärdig utbildning på nationell nivå.9 Det har även framförts kritik mot de riktade statsbidragen av många aktörer, bl.a. Skolverket10, Statskontoret11, Kommuner och Regioner (SKR)12, kommunala utbildningsförvaltningar och forskare. Några av problemen som ofta lyfts fram är att de orsakar en oförut- sägbar och ryckig styrning. Bidragens temporära natur innebär vidare att eventuella effekter oftast blir kortvariga; att de innebär nedprio- riteringar av satsningar som huvudmännen själva definierat behov av, att de innebär negativa incitament där bristfälliga utvecklingar pre- mieras, samt att det är svårt för mindre kommuner och huvudmän att delta. Statskontoret har visat att den statliga styrningen av kommuner och regioner har ökat i omfattning och detaljeringsgrad och att den är mycket omfattande och detaljerad.13 Detta gäller främst de riktade statsbidragen. Men kunskapsstyrningen och statens styrning med mål och inriktningsdokument har också ökat kraftigt i omfattning och blivit mer detaljerad. Statskontoret menar att styrningen får både önskade och oönskade konsekvenser. Det finns enligt Statskontoret en risk att den statliga styrningen minskar den nationell likvärdigheten, tvärt emot syftet med styrningen. Det förklaras av att kommuner och regioner har olika förutsättningar att 9Riksrevisionen (2017), Riktade statsbidrag till skolan – Nationella prioriteringar men lokala behov. 10Skolverket (2015), Bidrag till skolans utveckling. Hur kommuner tar del av statsbidrag 2011–2014. 11Statskontoret (2011) Tänk efter före: om viss styrning i kommuner och landsting. 12Sveriges Kommuner och Landsting (2016), Färre och mer effektiva riktade statsbidrag till kom- muner och landsting. Skrivelse till , ärendenummer 16/02375. 13Statskontoret (2019), Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys. hantera statens styrning. Befolkningsmässigt små kommuner som ofta har störst behov av statlig styrning och stöd kan exempelvis ha svårt att möta de krav som kopplas till de olika statsbidragen. I avsnitt 5.1.3 redovisas vilka svårigheter kommunerna upplever kring det riktade statsbidraget till regionalt yrkesvux. 5.1.2Gymnasieskolan – finansiering och ersättningar mellan huvudmän Vilken gymnasieskola eleverna går på får konsekvenser för hemkom- munen som är skyldig att ersätta andra huvudmän för de elever som går på deras skolor. Det innebär också att elevernas val blir en finan- sieringskälla för dem som anordnar utbildningen. Det faktum att elever i hög utsträckning går i andra kommuners gymnasieskolor och i fri- stående gymnasieskolor betyder dels att kommuner i stor utsträck- ning betalar ersättning till andra huvudmän, både kommunala och enskilda, dels att ersättning för elever från andra kommuner blir en viktig finansieringskälla för den egna gymnasieskolan. Många elever går i annan gymnasieskola än hemkommunens Det är vanligt att elever går i en annan gymnasieskola än hemkom- munens egna. För kommunerna i genomsnitt gick på en gymnasieskola i en annan kommun, gick i en fristående gymnasieskola i den egna kommunen och gick i fristående gymnasieskola i annan kommun . Ungefär hälften av eleverna går alltså på en gymnasieskola i hemkommunen. Men skillnaderna är mycket stora mellan kommunerna, se figur 5.2. Kommunerna är i figuren indelade i fem lika stora grupper efter hur stor andel av eleverna som går i en gymnasieskola i hem- kommunen. I den femtedel av kommunerna med störst andel i den egna gymnasieskolan går i genomsnitt i hemkommunens gymnasieskola, i annan gymnasieskola och i en fristående skola i hemkommunen och i fristående skola i annan kommun. I femtedelen av kommunerna med minst andel i hemkommunens gymnasieskola går majoriteten, 74 pro- cent, i en annan gymnasieskola och i en fri- stående skola i en annan kommun. I gruppen ingår 36 kommuner som saknar egen gymnasieskola. Skillnaderna varierar mellan olika kommuntyper. I de tre storstads- kommunerna går exempelvis 38–på en fristående skola i den egna kommunen. Elever folkbokförda i en kommun fördelat efter gymnasieskolans Fristående skola i egna kommunen Fristående skola i annan kommunen störst andel i egen näst störst andel i näst minst andel i minst andel i egen Källa: och egna beräkningar. Skolhuvudmännen har ofta elever från flera kommuner De flesta kommuner har en eller flera gymnasieskolor vilket innebär att de också är anordnarkommuner. Av dessa kommuner har i prin- cip alla i sina gymnasieskolor elever som är folkbokförda i en annan kommun. Vanligast är att 20–av eleverna kommer från en annan kommun. Figur 5.3 Antal anordnarkommuner fördelade efter hur stor andel av eleverna som kommer från en annan kommun Andel elever från annan kommun Källa: och egna beräkningar. Även på de enskilda huvudmännens skolor kommer eleverna ofta från flera olika hemkommuner. Tabell 5.1 Antal kommuner från vilka fristående skolors elever kommer ifrån 1–9 hemkommuner 10–19 hemkommuner 20–29 hemkommuner Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar. Regleringen av interkommunal ersättning Den ersättning som hemkommun betalar till en annan kommun när en elev är antagen där kallas interkommunal ersättning. Interkommunal ersättning () för utbildning i gymnasieskolan och för gymnasie- särskolan regleras i skollagen. Regleringen skiljer sig åt för nationella program och introduktionsprogram och mellan de olika introduktions- programmen. Enligt 16 kap. 50 § skollagen ska en kommun som antagit en elev som inte är hemmahörande i kommunen eller i samverkansområdet för utbildningen på ett nationellt program ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av dennes hemkommun. Detta gäller också regioner. Av 16 kap. 51 § samma lag följer att som huvudregel ska motsvara anordnarens självkostnad om kommunerna inte kom- mer överens om annat. Av samma paragraf följer att undantag från huvudregeln ska göras i följande fall. Om eleven har tagits emot i andra hand ska ersättningen högst uppgå till den kostnad som hem- kommunen har för motsvarande utbildning. Är anordnarens kostnad lägre, ska hemkommunen i stället ersätta den lägre kostnaden. Andra- handsmottagning innebär att elever får tas emot i en kommun till de platser som är lediga sedan alla elever som ska tas emot i första hand har antagits till utbildningen och regleras i 16 kap. 47 § skollagen. De elever som omfattas av förstahandsmottagning är bl.a. de elever som är hemmahörande i kommunen eller samverkansområdet eller är hem- mahörande i en kommun som inte erbjuder den aktuella utbildningen (16 kap. 43 och 44 §§ skollagen). Andrahandsmottagning infördes för att ge elever en ökad möjlighet att tas emot i andra kommuner än hemkommunen och kallas ibland frisökning.14 Om eleven har an- tagits på en riksrekryterande utbildning eller särskild variant ska hemkommunen betala det belopp som har beslutats för varje utbild- ning av . Enligt 17 kap. 23 § skollagen ska en kommun som antagit en elev som inte är hemmahörande i kommunen eller samverkansområdet för utbildningen på programinriktat val ersättas för sina kostnader för elevens utbildning av dennes hemkommun. Detta gäller också regioner. ska då beräknas på följande sätt om inte anordnar- kommunen och hemkommunen kommer överens om annat. Av 17 kap. 24 § samma lag framgår att vid programinriktat val består av ersättning för den del av utbildningen som motsvarar det nationella program som det programinriktade valet är inriktat mot och ersättning för den del av utbildningen som avser det stöd som eleven behöver för att uppnå behörighet för det nationella program- met. Ersättningen som avser stödet ska lämnas under högst . Av 17 kap. 25 § samma lag följer att om hemkommunen inte erbjuder det aktuella nationella programmet, ska ersättningen för den del av ut- bildningen som motsvarar det nationella programmet, motsvara an- 2006/07:71 Frisökning – ökade valmöjligheter till gymnasieskolan, m.m. Om hemkommunen erbjuder det aktuella nationella programmet, ska ersättningen högst uppgå till den kost- nad som hemkommunen själv har för motsvarande utbildning. Är anordnarens kostnad lägre, ska ersättningen i stället uppgå till den lägre kostnaden. Av 17 kap. 26 § samma lag följer att om eleven har antagits på en riksrekryterande utbildning ska hemkommunen betala det belopp som har beslutats för varje utbildning av . För elever som är placerade i ett hem för vård och boende enligt 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) finns särskilda bestämmelser om i 17 kap. 26 a § skollagen.