sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Väl- jare från kommuner som har kvar huvudmannaskapet för gymnasie- skolan ges då även inflytande över gymnasiefrågorna i de kommuner som avhänt sig det egna ansvaret. En annan demokratiaspekt är att verksamheten kan bli mer effek- tiv och hålla en högre kvalitet genom att ansvaret för en uppgift tas över av en annan kommun, vilket även kan stärka legitimiteten för systemet. De demokratiska output-värdena ökar, dvs. möjligheten att förverkliga väljarnas önskemål och behov ökar. Den kommun som avlastas en uppgift får stärkt kapacitet att hantera sina kvarvarande uppgifter och uppgiften utförs mer effektivt och med högre kvalitet när den större kommunen har ansvaret för uppgiften. Det är dock svårt att empiriskt belägga detta resonemang, helt enkelt för att det inte finns några erfarenheter av mer omfattande asymmetrisk ansvars- fördelning i den svenska eller nordiska kontexten. framhåller i sin underlagsrapport till Kommunutred- ningen43 att problemen med demokrati och ansvarsutkrävande är principiella till sin natur och han argumenterar för att det i praktiken inte nödvändigtvis behöver medföra några större svårigheter. Inter- nationella exempel visar också att det går att acceptera principiella skevheter. Efter decentraliseringsreformerna har asym- metri på regional nivå, där , och har regio- nalt självstyre medan saknar ett sådant självstyre. Medbor- gare i t.ex. har därmed inflytande både över besluten i det skotska parlamentet och över de beslut som det brittiska parla- mentet fattar som bara gäller för , t.ex. specifik lagstiftning. De som bor i har inte samma inflytande över det som speci- fikt gäller för . Detta, som går under benämningen The English Question innebär en skevhet när det gäller inflytande och ansvarsutkrävande, men det har inte lett till några institutio- nella reformer.44 Trots ovanstående resonemang så är det knappast möjligt att helt bortse från de demokratiska problem som asymmetrisk ansvarsför- delning skulle innebära i en representativ demokrati, där ett centralt instrument är att väljarna kan utkräva ansvar i allmänna val. Avhändande av möjligheten till ansvarsutkrävande blir särskilt problematiskt om det är omfattande och för medborgarna centrala uppgifter som flyttas över till en annan kommun. Det kan t.ex. tän- kas uppkomma en situation där en kommuns medborgare i praktiken skulle sakna inflytande över den äldrevård som de har tillgång till i 43Lidström, A. (2018), Asymmetrisk ansvarsfördelning på nivå, underlagsrapport till . 44Ibid., s. 28. sin kommun, annat än som brukare. Om det är frågan om mindre uppgifter som är föremål för en asymmetrisk modell kan det vara enklare att acceptera det demokratiska underskott som uppstår. Om en asymmetrisk modell innebär att högre kvalitet kan skapas i verksamheten kan dock de demokratiska avigsidorna till viss del vägas upp. Det blir då en avvägning mellan den service som faktiskt kan levereras och de demokratiska konsekvenserna. Ett sätt att för- söka hantera demokratiproblemet vid en asymmetrisk lösning är att skapa ett särskilt direktvalt politiskt beslutsorgan på lokal nivå för den aktuella verksamheten. Tanken är då att beslutsorganet ingår i organisationen för den kommunen som har övertagit ansvaret för en verksamhet från en annan kommun. Väljare till beslutsorganet kom- mer både från den kommun som har lämnat ifrån sig ansvaret och från den kommun som övertagit ansvaret. Båda kommunerna kan ges rösträtt i beslutsorganet och därmed kan också ansvarsutkrävande ske för den aktuella verksamheten. En sådan modell skulle dock snabbt bli komplex och svåröverblickbar för såväl medborgare som politiker, eftersom det skulle behöva bildas beslutsorgan för olika verksamheter och geografier. Det skulle i praktiken kunna innebära fler och mindre kommunala enheter än . Erfarenheter från pekar också på svårigheter att få subregionala organ att fun- gera effektivt.45 Sammantaget bedömer att det inte är en framkomlig väg att skapa särskilda beslutsorgan för att lösa det demokratiska underskott som kan uppstå. En grundläggande utgångspunkt i en asymmetrisk modell är att kom- munernas ansvarsförhållanden anpassas efter deras kapacitet. Därmed frångås den symmetriska princip som utgår från att kommunerna har samma ansvarsområden oavsett storlek. Genomgången i detta kapitel visar att det finns exempel på asymmetriska lösningar i . Omfattningen är dock förhållandevis liten och den verksam- het som omfattas rör ofta specialuppgifter, alltså inte de större kom- munala verksamheterna inom skola, omsorg och vård. Den asym- metriska ansvarsfördelningen är vidare inte enhetligt reglerad utan 45Lidström, A (2018), Asymmetrisk ansvarsfördelning på nivå, underlagsrapport till , s. 9–10. lagstiftaren har valt olika lösningar i speciallagstiftning. Centralt vad gäller asymmetribegreppet är att det innebär en förändring av vilken aktör som har ansvaret för en verksamhet gentemot väljarna. En asymmetrisk modell handlar således inte om att utförandet läggs ut på en privat eller annan offentlig aktör eftersom ansvaret för verksamheten i dessa fall fortfarande ligger kvar på kommunen. Det är också uppfattning att kommunalförbund inte räknas in i en asymmetrisk modell, eftersom kommunen då fort- farande har kvar ett politiskt ansvar gentemot sina väljare. En asymmetrisk modell kan utgå från antingen en enhetlig och tvingande eller en frivillig princip. I en enhetlig modell regleras om- fattningen av alla kommuners ansvarsområden utifrån vissa bestämda principer, exempelvis deras befolkningsmässiga storlek. Tanken är då att en större kommun kan ges större ansvarsområden än mindre kom- muner. I en frivillig modell ges möjligheter till kommuner att överlämna ansvar för verksamheter till en annan kommun, region eller till staten. Valet av vilka principer som bör gälla berör frågan om vem som ska ges företräde i bedömningen av när överföring av verksamhet bör ske. Vid en frivillig princip ligger bedömningen på kommunen; det är den enskilda kommunen som bedömer om och när överföring av ansvar för viss verksamhet bör ske. Vid en enhetlig och obligatorisk princip görs den bedömningen av staten. En enhetlig modell innebär att liknande lösningar införs över hela landet, varför enhetligheten blir större än vid en frivillig princip. I en underlagsrapport till diskuterar stats- vetaren två möjliga asymmetriska modeller för att möta utvecklingen, och han konstaterar att båda de skisserade asym- metriska modellerna skulle innebära en radikal omstöpning av det svenska systemet för lokalt och regionalt självstyre, men sannolikt med stor relevans för att hantera kollektiva problem i ett allt mer fragmentiserat . Den övergripande slutsatsen som dras i rappor- ten är att de asymmetriska modellerna skulle innebära en dramatisk för- ändring som inte står i proportion till de eventuella vinster detta kan ge. Statskontoret skissade i sin rapport till på en modell med mini-, midi- och maxikommuner där midikommunerna motsvarar dagens kommuner. Statskontoret konstaterar i rapporten att modellen skulle beröva medborgarna i minikommunerna möjlig- heter att utkräva ansvar för de verksamheter som överlåts till en annan kommun, och även om finansieringen kommer ifrån minikommunen kan det vara svårt för de förtroendevalda att påverka verksamheten. I rapporten anger Statskontoret att det sannolikt endast är sådana verksamheter som är mindre viktiga sett ur ett demokratiperspektiv som kan överlåtas. bedömer att en asymmetrisk modell får stora negativa konsekvenser för lokaldemokratin eftersom ett cen- tralt instrument, möjligheten till ansvarsutkrävande, delvis sätts ur spel. Avhändande av möjligheten till ansvarsutkrävande blir särskilt problematiskt om det är omfattande och för kommunerna centrala uppgifter, som flyttas över till en annan kommun. Detta har bl.a. kon- staterats i Statskontorets rapport som återgetts ovan. Det kan t.ex. tänkas uppkomma en situation där en kommuns medborgare i prak- tiken skulle sakna inflytande annat än som brukare över den äldre- vård som de har tillgång till i sin kommun. Om det är fråga om mindre uppgifter som är föremål för en asymmetrisk modell kan det vara enklare att acceptera det demokratiska underskott som uppstår. Det råder dock brist på forskning om demokratiska effekter av asym- metriska system. En andra aspekt på en asymmetrisk modell är att det skulle bildas en form av A- och B-kommuner, där B-kommuner skulle få ett mindre omfattande ansvarsområde än A-kommunerna. Med tanke på att det är svårt att rekrytera förtroendevalda finns en risk för att dessa rekryteringssvårigheter ytterligare förvärras i en asymmetrisk modell. Faran är att ett förtroendeuppdrag i en B-kommun skulle upplevas som mindre attraktivt. Därtill finns en risk att B-kommu- ner skulle uppfattas som mindre attraktiva för anställda och därmed bidra till att rekryteringen av kompetent personal skulle försvåras. Vad kunnat inhämta finns inga större syste- matiska utvärderingar om vad asymmetriska modeller inom offentlig sektor innebär för kostnadseffektiviteten. Däremot framstår det som tydligt att en omfattande asymmetrisk modell påtagligt skulle inne- bära en ökad komplexitet av finansieringen av kommunernas verksam- het och att det skulle få stora konsekvenser för kostnadsutjämnings- systemet. Även inkomstutjämningen skulle sannolikt behöva justeras om kommunernas ansvarsförhållanden varierar. Behovet av särlös- ningar skulle därtill öka, vilket minskar möjligheterna att hitta ett effektivt, transparent och förutsägbart system som reglerar finansier- ing till kommunerna. 17Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen I följande kapitel görs en jämförande analys av de fyra strukturåtgär- der som har gåtts igenom i kapitel 13 till kapitel 16. Som tidigare visats i kapitel 12 kan kapacitet definieras utifrån drifts- och utvecklingskapacitet. Strukturåtgärderna granskas utifrån de två kapa- citetsbegreppen, driftskapacitet och utvecklingskapacitet samt utifrån ekonomisk effektivitet och demokratiperspektiv. I kapitel 13 görs en genomgång av olika former av samver- kan och deras ekonomiska och demokratiska effekter. Där behandlas också potentialen i en mer strategisk och sammanhållen samverkan mellan kommuner. Omfattningen av interkommunal samverkan har ökat betydligt : Antalet kommunalförbund har ökat från 19 förbund till 175 förbund 2016. fanns även 159 gemensamma nämnder och cirka 350 gemensamt ägda kommunala bolag. I det följande diskuteras hur samverkan kan bidra till att stärka kom- munernas drifts- och utvecklingskapacitet utifrån två tänkbara sam- verkansmodeller. Det finns givetvis en stor variation på samverkans- former och samverkanskonstellationer och för att diskutera frågan principiellt används i det följande två typmodeller: Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen •Modell 1: samverkan mellan en liten och en stor kommun •Modell 2: samverkan mellan jämnstora kommuner. Modell 1: samverkan mellan en liten och en stor kommun En genomgång av kommunalförbund och gemensamma nämnder visar att det är stor spridning på medlemskommunernas storlek (se kapitel 13) vilket normalt sett innebär att det är stora variationer i parternas kapacitet. Det har i sin tur betydelse för vilka förutsättningar var och en av medlemmarna har för att kunna bidra till samverkan. En stor differens mellan en stor och en liten kommun medför att in- slaget av ömsesidig samverkan riskerar att bli svagt. I praktisk mening kan det i dessa fall huvudsakligen bli den stora kommunen som bidrar med resurser och kompetens till samverkansarbetet. Likaså uppstår en skevhet i vad kommunerna har att vinna på sam- verkan. Vid en samverkan mellan en stor och liten kommun är nor- malt vinsterna störst för den lilla kommunen.1 Däremot kan det vara svårare att se de uppenbara vinsterna för den stora kommunen. I många av de möten som har haft med kommunala företrädare talas det om att de större kommunerna tar ett slags ledar- ansvar för mindre kommuner inom länet. Den stora kommunens motiv till att ingå samverkan med mindre kommuner kan alltså vara andra än enbart den egna kommunens , och sam- verkan är i en sådan situation givetvis avhängig den större kommu- nens goda vilja. Utifrån scenariot att avlägsna landsbygdskommuner fortsätter tappa befolkning medan storstadskommuner och kommuner nära större städer växer tilltar också gapet i resurser mellan olika kommun- kategorier, där de minskande kommunerna får allt lägre drifts- och utvecklingskapacitet. En lösning som innebär ökad interkommunal samverkan innebär då att särskilt de små och minskande kommunerna blir allt mer beroende av samverkan med andra kommuner. I ett läge där alla kommuner står inför ökade utmaningar kan det bli nöd- vändigt även för de större kommunerna, att prioritera hårdare inom sina verksamheter. I en skarp prioriteringssituation går sannolikt kom- 1Klok, P-J., Denters, B., Boogers, M. och , M. (2018), ”Intermunicipal cooperation in the : The costs and the effectiveness of polycentric regional governance”, Public administration review, 78 (4), /2018. Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen munens egna intressen först. Det är i en sådan situation inte givet att den större kommunen kan gå in eller kvarstå i samverkan med andra kommuner om det inte bedöms medföra en tydlig nytta för den större kommunen. Detta innebär en risk för den mindre kommunen. Modell 2: samverkan mellan jämnstora kommuner Vid samverkan mellan jämnstora kommuner är förutsättningarna större för att nå en effektiv samverkan jämfört med vid samverkan mellan olika stora kommuner. Kommunernas kapacitet är mer jämbördig och graden av ömsesidighet bör vara större än vad som är fallet än om samverkan omfattar en liten respektive en stor kommun. Forsk- ning pekar därtill på att chanserna att hålla nere transaktionskost- naderna ökar om parterna liknar varandra när det gäller problembild och storlek.2 En praktisk aspekt som kan uppstå vid samverkan mellan jämn- stora kommuner är att det kan uppstå slitningar när det gäller i vilken eller vilka kommuner verksamheten ska vara lokaliserad. Vid exem- pelvis en djupgående samverkan inom gymnasieskolan kan det vara politiskt svårt att enas om på vilka orter de olika gymnasieskolorna och programmen ska finnas. I en samverkanskonstellation enligt modell 1 ovan kan sådana beslut vara mera givna. Kan samverkan stärka kommunernas kapacitet? bedömer att samverkan kan ge bättre förut- sättningar för kommunerna att leverera service och välfärdstjänster. Samverkan kan därför vara ett sätt för kommuner att överbrygga svårigheter och lösa uppgifter. Samverkan tenderar dock att påverkas av förändrade förutsättningar i de enskilda kommunernas politik och ekonomi, vilket kan skapa instabilitet. Samverkan är också personberoende. Om en kommun ingår i samverkan eller inte, kan vara ett resultat av att enskilda förtroendevalda eller tjänstepersoner har drivit frågan. Ett starkt personberoende medför 2Thomasson, A. (2018), Studie av mellankommunal samverkan ur ett effektivitetsperspektiv med fokus på transaktionskostnader – en kunskapsöversikt, underlagsrapport till Kommunutred- ningen, s. 13. Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen också en känslighet för den befintliga samverkan om enskilda nyckel- personer slutar. Samverkan används dessutom sällan eller aldrig inom de kostnads- mässigt största verksamheterna för kommunerna, dvs. förskola, grund- skola och äldreomsorg. Samverkan hindras där bl.a. av kommuners ovilja att lämna ifrån sig kärnuppgifter. uppfattar skillnaden mellan kommunernas kapacitet som ett strukturellt problem. Den demografiska utveck- lingen medför ökade skillnader i kommunernas resurser och kapaci- tet. Sårbarheten för mindre kommuner ökar och de måste i allt större utsträckning förlita sig på andra kommuner för att sköta sina upp- gifter. Ett ökat beroende av samverkan kan i förlängningen leda till att kommunerna har mindre rådighet över verksamheterna och därmed att den kommunala självstyrelsen försvagas. be- dömer att samverkan och särskilt en mer strategisk samverkan ger förutsättningar för att stärka kommunernas driftskapacitet men att det i ett framtidsperspektiv kan finnas behov av en förändrad kom- munstruktur för att säkra både drifts- och utvecklingskapacitet. Trots den utbredda interkommunala samverkan i finns i grun- den begränsat med kunskap om vad samverkan betyder ur effekti- vitetssynpunkt. Den forskning och de underlag som ändå finns på området och som tagit del av ger ingen en- tydig bild av hur samverkan påverkar effektiviteten. Det är inte givet att samverkan ger högre kostnadseffektivitet. Inter- nationell litteratur indikerar att samverkan kan ge ökad kostnads- effektivitet framför allt i kapitalintensiv verksamhet, t.ex. vatten och avlopp samt renhållning.3 Kunskapsläget är dock oklart. Inte heller finns det någon entydig bild av vad samverkan innebär för kvaliteten på den verksamhet som avses. Det måste poängteras att geografiska avstånd och bosättnings- mönster har stor betydelse för möjligheterna till kostnadseffektivi- seringar. Den största delen av kommunernas verksamheter, t.ex. för- 3Bel, G. och , M (2015), ”Intermunicipal cooperation and costs: Expectations and evi- dence”, , 93(1). Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen skola, skola och äldreomsorg, bedrivs lokalt nära, ibland t.o.m. i in- vånarnas hem. Det innebär att ekonomiska skalfördelar generellt är svåra att uppnå om avstånden är långa. En central uppgift för en kommun är att kunna tillhandahålla med- borgarna välfärdstjänster av god kvalitet och med hög kostnads- effektivitet. Som tidigare visats i avsnitt 13.1 finns olika motiv till samverkan. Ett vanligt motiv är förväntade effektivitetsvinster, där välfärdstjänster antingen kan levereras till en lägre kostnad eller där högre kvalitet kan erbjudas till samma kostnad. I alla former av sam- verkan finns dock en inneboende konflikt mellan den egna kommu- nens styrning och kontroll över verksamheten å ena sidan, och effek- tivitet å andra sidan. Om ökad effektivitet är det överordnade målet med samverkan kommer olika typer av särlösningar och anpassning av verksamheten för olika medlemskommuner behöva stå tillbaka. För att en samverkanslösning ska medföra effektivitetsvinster behöver medlemskommunerna komma överens om gemensamma ambitions- nivåer, prioriteringar och avvägningar. Inte minst behöver medlems- kommunerna vara överens om verksamhetens strategiska inriktning. Förutsättningarna för kommunerna att ingå en effektiv och lycko- sam samverkan är också i hög grad beroende av rätt tajmning. Där har respektive kommuns investeringsbehov stor betydelse. En kom- mun som exempelvis investerat i ett nytt vattenreningsverk dimensionerat för den egna kommunens befolkningsunderlag är sannolikt inte så benägen att ingå samverkan med en grannkommun som har behov av att investera i ett nytt vattenverk. Alla former av samverkan innebär ökade transaktionskostnader.4 Transaktionskostnader kan grovt beskrivas som kostnader som uppstår i samband med att två eller flera parter ingår en relation för att genomföra en transaktion. En grov indelning av transaktions- kostnader kan göras genom att de delas in i kostnader före en trans- aktion (ex ante) och kostnader efter en transaktion (ex post). Vid bedömningen av effektiviteten i interkommunal samverkan behöver transaktionskostnaderna räknas in men även om olika typer av trans- 4Se , A (2017), Studie av mellankommunal samverkan ur ett effektivitetsperspektiv med fokus på transaktionskostnader – en kunskapsöversikt, underlagsrapport till . Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen aktionskostnader går att beskriva har det visat sig empiriskt svårt att beräkna hur stora de kan vara. En delförklaring till svårigheten är att transaktionskostnaderna varierar mellan olika verksamheter och sam- verkanskonstellationer. Allmänt gäller att en samverkanskonstellation med hög tillit mellan aktörerna medför låga transaktionskostnader medan det motsatta gäller om tilliten är låg. Allmänt gäller också att transaktionskostnaderna ökar om samverkan omfattar många aktörer som är olika varandra när det gäller storlek och problembild. Trans- aktionskostnaderna varierar även . För att bygga tillit krävs i regel en startsträcka. En ny samverkans- organisation kan därför innebära höga transaktionskostnader initialt. Efterhand som parterna lär känna varandra och om samverkan fun- gerar bra, sjunker oftast transaktionskostnaderna men tiden kan också verka i motsatt riktning. Inom en samverkansorganisation kan efter- hand meningsskiljaktigheter uppstå om exempelvis verksamhetens omfattning och inriktning. Det kan också hända att en ny politisk majo- ritet, eller nya ledamöter, medför olika typer av förändringar. Det är därför inte givet att en etablerad samverkansorganisation som funnits automatiskt leder till sjunkande transaktionskostnader. Sammanfattningsvis bedömer att samverkan kan ha positiva effekter ur ett verksamhetsmässigt per- spektiv, där en större organisation har större möjligheter till speciali- sering och känsligheten för oförutsedda händelser minskar. Däremot är bilden mer osäker när det gäller hur samverkan påverkar verksam- heters kostnadsmässiga effektivitet. Kunskapsläget är svagt, och be- fintligt underlag ger inte något entydigt stöd till att interkommunal samverkan har ökat verksamheters kostnadseffektivitet. Det kan också konstateras att det i stort sett inte förekommer någon sam- verkan inom kommunernas kostnadsmässigt stora verksamheter som grundskola och äldreomsorg, vilket skulle kunna vara ett utryck för att verksamheten är av lokal karaktär och att kostnadsbesparingarna vid samverkan därför blir mindre. En annan orsak kan vara att sam- verkan inom denna typ av kärnverksamhet inkräktar för mycket på den kommunala självstyrelsen och därför undviks. Samman- taget innebär ovanstående att samverkan har sina begräns- Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen ningar för att uppnå högre kostnadseffektivitet i verk- samhet. En stor majoritet av de interkommunala samverkansorganisationerna hanterar bara en specifik verksamhet; så är fallet för av kommunalförbunden. Utvecklingen av interkommunal samverkan har i praktiken inneburit att en ny informell kommunindelning vuxit fram parallellt med den formella, där olika interkommunala samver- kansformer ansvarar för utförandet av service i olika terri- torier. På så sätt ökar komplexiteten kring vilken aktör som är an- svarig för utförande av den kommunala servicen. Såväl invånarnas som de förtroendevaldas möjligheter till överblick försvåras med en allt mer omfattande interkommunal samverkan. Samverkan får tydliga konsekvenser för den lokala demokratin. All formaliserad samverkan med andra kommuner innebär att kom- munens egen kontroll och styrning över verksamheten försvagas. En följd av att bilda en gemensam nämnd eller ett kommunalförbund är att beslutsmakten flyttas ett steg längre från medborgarna. Väljarna i medlemskommunerna utser indirekt ledamöter som representerar den egna kommunen, medan övriga ledamöter utses av de andra med- lemskommunerna. Ledamöter från andra medlemskommuner får därmed ett inflytande över verksamheten som tidigare helt och hållet legat på den enskilda kommunen. På så sätt minskar medlemskom- munens kontroll över verksamheten, eftersom kontrollen påverkas av andra medlemskommuner. Det är heller inte givet att medlems- kommunens majoritetsförhållanden återspeglas i samverkansorganet. Det kan i sin tur medföra spänningar inom samverkansorganet samt mellan samverkansorganet och medlemskommunerna, vid frågor som är tydligt kopplade till partiernas grundläggande värderingar. Ur demokratisynpunkt bedömer att det finns ett antal nackdelar med samverkan.