sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — I många verksamheter, t.ex. gymnasieskola, individ- och familjeomsorg, kom- munal vuxenutbildning samt miljö- och hälsoskydd understiger an- talet årsarbetare 5 i den minsta kommunen och denna siffra kan därför inte redovisas. Det gäller även verksamhet inom området övrig infrastruktur och skydd som bland annat omfattar fysisk planering och bygglovshantering. I en liten kommun är det därtill vanligt att en person innehar flera olika befattningar vilket innebär Kommunernas personal- och kompetensförsörjning svårigheter att kunna specialisera sig inom vissa arbetsuppgifter. Det innebär också ökad sårbarhet om personen slutar eller blir långvarigt frånvarande. Det är också en stor spännvidd mellan kommuner inom området politisk och gemensam verksamhet som bland annat omfattar revi- sion och administration och som är direkt knuten till kommunens politiska ledningsfunktion. 8.1.1Graden av specialisering i olika typer av kommuner För att få indikationer på graden av specialisering kan AID-etiketter användas. AID, Arbetsidentifikation för kommuner och landsting, är ett system för gruppering av arbetsuppgifter där etiketten beskri- ver arbetsområdet. För riket ser variationen i AID-etiketter ut som visas i figur 8.1 för ett urval verksamheter. Kommunernas personal- och kompetensförsörjning Figur 8.1 AID-etiketter per kommunkategori för vissa verksamheter 2017 Antal, ovägda medelvärden Källa: SKR novemberstatistik 2017. I grova drag har medelkommunen i storstadskommunerna dubbelt så många AID-etiketter som mycket avlägsna (MA) landsbygdskom- muner. För att exemplifiera spännvidden mellan en stor och liten kommun används även här den största respektive minsta kommunen i en medelstor region (se tabell 8.2). Kommunernas personal- och kompetensförsörjning Tabell 8.2 Antal AID-etiketter i den största och minsta kommunen i en medelstor region för vissa verksamheter 2017 Politisk och gemensam verksamhet Äldre & personer med funktionsnedsättning, totalt Källa: SKR novemberstatistik 2017, egen bearbetning. Tabell 8.2 visar att det är stor variation på antal AID-etiketter mellan kommunerna. Skillnaden är särskilt stor inom individ och familje- omsorg där den största kommunen har 23 AID-etiketter medan den minsta enbart har 3. Uppgifterna om antalet anställda och AID-etiketter ger viss in- formation om bemanning och möjligheter till specialisering inom kommunernas större verksamheter. I det följande avsnittet diskuteras ett urval befattningar som kan kopplas till kommunernas strategiska kapacitet. 8.1.2Befattningar kopplade till strategisk kompetens har i detta fall tagit några stickprov på befatt- ningar som kan ge en indikation på kommunernas strategiska kom- petens. Givetvis kan en rad andra mått väljas och de mått som valts i detta sammanhang ger naturligtvis inte hela bilden. Kommunernas personal- och kompetensförsörjning De befattningar som valts kan kopplas till kommunernas över- gripande ledning och styrning. I många fall är dessa knutna till kom- munstyrelsen, eller på annat sätt kopplade till strategiska funktioner i kommunerna. har tittat på hur många an- ställda de olika kommunkategorierna har inom följande verksamhets- områden: Inom varje befattning har ett antal varianter av befattningar tagits med. Exempelvis finns under beteckningen utredare ett antal befattningar, t.ex. planeringssekreterare, analytiker och utredningssekreterare. I utvecklingstjänster ingår bl.a. utvecklingssekreterare, utvecklings- chef, utvecklingsledare, utvecklingsstrateg. Det bör även påpekas att alla befattningar är lokala och att innehållet i tjänsterna därför varie- rar mellan olika kommuner; det innebär att arbetsuppgifterna för en utredare i kommun A inte behöver vara identisk med arbetsupp- gifterna för en utredare i kommun B. Det innebär också att det kan förekomma att en kommun som saknar någon med den specifika titeln utredare ändå har tillgång till en sådan kompetens men att befattningen heter något annat och därför inte syns i uppgifterna. Därmed finns en risk för att uppgifterna underskattar kommunernas tillgång till kompetens inom de visade befattningarna. bedömer trots detta att befattningarna i grova drag kan ge en indikation på respektive kommunkategoris ut- redarresurser eller andra strategiska resurser, t.ex. plan- och bygg- handläggare eller jurister. Kommunernas personal- och kompetensförsörjning Befattningar inom ekonomi, it, upphandling samt plan- och byggområdet Kommunernas tillgång till kompetens inom ekonomi, it, upphand- ling samt plan- och byggområdet har betydelse för kommunens strategiska kompetens. Ekonomisk kompetens är nödvändig för att kommunen ska ha kontroll över sin ekonomi och digitalisering och it-lösningar ses allt mer som verktyg för att kunna effektivisera kom- munernas verksamhet. Tillgången till it-kompetens är därför en vik- tig förutsättning för att en kommun ska kunna nyttja de möjligheter som finns i nya digitala lösningar. Tillgången till upphandlingskom- petens är också viktig, eftersom kommuner köper varor och tjänster för stora belopp. Hur upphandlingar genomförs har stor betydelse för olika verksamheter, exempelvis skolan samt vård och omsorg, vilka i stora delar är konkurrensutsatta. Hur upphandlingar genom- förs har även stor betydelse för kvalitetsstyrning och vilka möjlig- heter kommunerna har att bryta avtal om leverantören inte levererar den verksamhet som utlovats. Vidare har upphandlingar stor bety- delse för det lokala näringslivet och deras möjligheter att lämna anbud. Kompetens inom plan- och byggområdet är en förutsättning för att kommunen ska kunna styra utvecklingen av fysiska invester- ingar. Inte minst utgör planering som möjliggör byggande av bostä- der ett viktigt inslag i kommunens utveckling. Tabell 8.3 visar stor variation mellan kommunkategorierna vad gäller antal årsarbetare per befattning. För ekonomer, it-personal och personal inom plan- och byggområdet finns ändå en något högre grundbemanning än vad som är fallet för upphandlare. SOU 2020:8Kommunernas personal- och kompetensförsörjning Årsarbetare per befattning och kommunkategori 2017 Antal, ovägda medelvärden Landsbygdskommuner (MA) Landsbygdskommuner (A) Landsbygdskommuner (NS) Täta kommuner (A) Täta kommuner (NS) Källa: SKR novemberstatistik 2017. Befattningar inom juridik, utredning och utveckling En kommuns tillgång till utredare har betydelse för vilka möjligheter den har att arbeta fram beslutsunderlag av god kvalitet till kommun- styrelsen och nämnder. Utredare kan också i övrigt göra analyser av kommunens situation och utveckling samt medverka till att ta fram analyser, faktaunderlag och prognoser. Befattningar som ligger nära utredare är utvecklingssekreterare, utvecklingsstrateg, utvecklings- ledare och liknande. I tabell 8.4 nedan benämns dessa befattningar utveckling och här ingår befattningar som syftar till att utveckla kom- munen och kommunens verksamhet. Tillgången till jurist bedöms också ha koppling till strategisk kom- petens, eftersom juridisk kompetens är en viktig komponent för kvaliteten på ärendeberedning och för det löpande arbetet inom för- valtningen. Tillgång till juridisk kompetens innebär inte minst goda förutsättningar att fatta korrekta och rättssäkra beslut. Kommunernas personal- och kompetensförsörjningSOU 2020:8 Årsarbetare per befattning och kommunkategori 2017 Antal, ovägda medelvärden Landsbygdskommuner (MA) Landsbygdskommuner (A) Landsbygdskommuner (NS) Täta kommuner (A) Täta kommuner (NS) Källa: SKR novemberstatistik 2017. Det bör påpekas att det råder relativt stora variationer i antalet års- arbetare inom de olika kommunkategorierna, där medelvärdet i stor- stadskommunerna drivs upp av de tre storstadskommunerna. En översiktlig genomgång av antalet anställda och antal befattningar uppvisar ett förväntat mönster där antalet anställda och befattningar varierar med kommunstorlek, vilket är fullt naturligt. Det som kan diskuteras är var den kritiska gränsen går för en minsta fungerande bemanning av personal i kommunernas olika verksamheter. Kommu- nutredningen bedömer att en låg grundbemanning i kommunernas olika verksamheter innebär tre utmaningar: •En första utmaning ligger i svårigheter att kunna specialisera sig. Med få anställda behöver personalen i stor utsträckning vara gene- ralister som ska ha kunnande inom många områden. Det gör att det är svårt att kunna bygga upp specialistkunskap i en mindre organisation. •En andra utmaning ligger i att det är svårt att skapa miljöer där personalen har möjlighet att diskutera och få stöd av andra kolle- gor inom organisationen. •En tredje utmaning ligger i att en liten organisation med få an- ställda medför ökad känslighet för störningar, t.ex. om personer slutar eller vid längre frånvaro. Kommunernas personal- och kompetensförsörjning Dagens sjuktal är generellt sett relativt höga, vilket till stor del kan förklaras av en ökning av antalet sjukskrivning till följd av psykiat- riska diagnoser. Sjukfrånvaron är vidare högre inom kommunerna än inom det privata näringslivet. En hög sjukfrånvaro i kommunerna på- verkar personal- och kompetensförsörjningen samt stabiliteten i orga- nisation och arbetsmiljön. SKR har tillsammans med arbetsmark- nadens parter tagit fram en avsiktsförklaring för friskare arbetsplatser i kommuner och regioner.4 Enligt är det andra faktorer än om verksamhe- ten drivs i privat eller offentlig form som påverkar sjukfrånvaron på en arbetsplats. I stället påverkas sjukfrånvaron framför allt av att det är en högre andel kvinnor i offentlig sektor och att kvinnor generellt sett är överrepresenterade i sjukfrånvarostatistiken jämfört med män. En annan viktig faktor som påverkar sjukfrånvaron är att det är en större andel personal som arbetar i kontaktyrken med kända arbets- miljörisker, som arbetar inom offentlig jämfört med privat verk- samhet.5 SKR:s sammanställning över sjukfrånvaron bygger på den sjuk- frånvaroredovisning som ingår i kommunernas årsredovisningar. Totalt 277 kommuner har svarat och enligt sammanställningen har sjuk- frånvaron i kommunerna sjunkit från mellan 2017 och 2018.6 8.2Rekryteringsbehov inom olika verksamheter I följande avsnitt fokuserar utredningen på de rekryteringsbehov som finns inom förskola, skola, omsorg om äldre och personer med funktionsnedsättning samt den del av sjukvården som faller inom kommunernas ansvarsområde. De undersökningar av rekryterings- 4SKR (2016), Avsiktsförklaring, åtgärder för friskare arbetsplatser i kommuner och landsting, . 5Försäkringskassan (2018), Korta analyser, 2018:1. 6SKR (2018), Sjukfrånvaroredovisning, . Kommunernas personal- och kompetensförsörjning behoven som har gjorts har gjorts av olika statliga myndigheter samt av SKR och har olika tidsperspektiv. redovisade en prognos för behovet av för- skollärare och lärare –2033.7 Det beräknade rekryterings- och examinationsbehovet grundar sig på antagandet att andelen per- sonal i förskolan som är förskollärare och andel personal i fritidshem som har en pedagogisk högskoleexamen uppgår till närmare 45 pro- cent, vilket motsvarar dagens nivå. Det totala rekryteringsbehovet framgår av figur 8.2. Figur 8.2 Totalt rekryteringsbehov av lärare i olika skol- och verksamhetsformer 2019–2023, 2024–2028 och 2029–2033, omräknat till heltidstjänster Gymn.skolan, allm. Anm. Övriga skol-/verksamhetsformer avser grundsärskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning på grundläggande nivå, vuxenutbildning på gymnasial nivå, vuxenutbildning i svenska för invandrare och särskild utbildning för vuxna. 7Skolverket (2019), Lärarprognos 2019. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier, . Kommunernas personal- och kompetensförsörjning Det beräknade totala rekryteringsbehovet fördelar sig inte jämnt över prognosperioden. Rekryteringsbehovet beräknas bli drygt 69 000 heltidstjänster –2023, 46 000 heltidstjänster – 2028 och cirka 45 000 heltidstjänster –2033. Detta betyder att rekryteringsbehovet under hela prognosperioden fram bedöms uppgå till omkring 160 000 heltidstjänster. Att rekryteringsbehovet är större den första femårsperioden beror både på att det totala lärarbehovet ökar mest då och att visstidsanställda lärare som saknar pedagogisk högskoleexamen i prognosen antas ersättas av nyutexaminerade under de första fem åren.8 Vid sidan av rekryteringsbehovet är det en stor utmaning att även de lärare som saknar behörighet och antas fortsätta arbeta som lärare ska bli behöriga. Det är stora skillnader mellan olika delar av landet vad gäller det ökade behovet av lärare och förskollärare. Störst är ökningen i de tre storstadslänen, regionerna runt samt delar av . Däremot växer lärarbehovet mindre i flera Norrlandslän samt i sydöstra . Skillnaderna beror framför allt på befolkningsutvecklingen. Hälften av det totala rekryteringsbehovet av lärare och förskollärare om cirka 160 000 heltidstjänster finns också i de tre storstadslänen. Fram beräknas rekryteringsbehovet i uppgå till 32 000 heltidstjänster. För är motsva- rande siffra 27 000 och för län omkring 21 000 heltidstjänster.9 Det framtida examinationsbehovet av lärare och förskollärare be- räknas kraftigt överstiga den faktiska examinationen . Utifrån dagens nivå av antalet nybörjare och examinationsfrekvenser beräknas det uppstå en brist på 45 000 lärare och förskollärare 2033. För att undvika en framtida bristsituation skulle ytterligare 3 000 lärare och förskollärare behöva examineras årligen.10 prognoser visar med stor tydlighet att det finns en betydande risk för brist på samtliga lärargrupper förutom special- pedagoger. En stor del av obalansen utgörs av förskollärare. Det finns också en betydande risk för att bristen på yrkeslärare och ämnes- lärare blir förhållandevis stor. pekar också på att det finns en uppenbar risk för att andelen behöriga förskollärare och lärare riskerar att sjunka gradvis . 8Skolverket (2019), Lärarprognos 2019. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier, , s. 4. 9Ibid., s. 6. Kommunernas personal- och kompetensförsörjning Den viktigaste insatsen för att försöka minska bristen på lärare och förskollärare är enligt att stärka yrkets attraktivitet så att elever med goda studieresultat söker sig till lärar- och för- skollärarutbildningarna. pekar vidare på att ansträngningar måste göras för att fler yrkesverksamma väljer att stanna kvar i yrket och att fler lärare som har lämnat yrket vill återvända. Det finns i det här sammanhanget anledning att uppmärksamma hur de anställda inom förskolan och skolan upplever sin arbetssitua- tion, eftersom just detta har betydelse för läraryrkets attraktivitet. Arbete med små barn innebär lyft och påfrestande arbetsställningar och ljudnivån kan vara hög. Även storleken på barngrupperna, inom både förskola och fritidshem, har stor betydelse för de an- ställdas arbetssituation. Stora barngrupper och problem med att hitta vikarier leder till hög arbetsbelastning och stress för de anställda. Läraryrket är enligt ett av de mest psykiskt påfrestande. Fem av tio lärare anser att deras arbetsbelastning är för hög. Ett sätt att minska arbetsbördan för lärare, förskollärare, rekto- rer och förskolechefer skulle enligt kunna vara att även anställa annan personal i skolan. Det kan exempelvis handla om lärar- assistenter eller annan administrativ personal. I takt med att befolkningen blir äldre behövs det också fler som arbetar inom äldreomsorgen. SKR har i en rekryteringsprognos gjort bedömningen, att det behövs drygt 67 000 anställda för att möta de ökade behoven av insatser. Till detta kommer rekry- teringar för att ersätta dem som går i pension (cirka 79 000 an- ställda). Det samlade rekryteringsbehovet för omsorgen blir därmed cirka 146 000 anställda 2016–2026. Om kommunerna lyckas med dessa rekryteringar kommer antalet anställda inom äldreomsorgen och stödet till personer med funktionsnedsättning att öka med 284 000 anställda till 351 000 anställda år 2026.11 En förbättring av arbetsmiljön för personalen inom omsorgen torde underlätta rekryteringen till den framtida omsorgen. Risker för de anställda inom äldreomsorgen är exempelvis kopplade till tunga 11SKL (2018), viktigaste jobb finns välfärden, rekryteringsrapport . Kommunernas personal- och kompetensförsörjning lyft, påfrestande arbetsställningar, belastningsskador, stress, under- bemanning samt för många anställda per chef. För personer som arbetar med personer med funktionsnedsätt- ning kan arbetsplatsen vara brukarens hem, gruppbostäder, dagverk- samhet eller behandlingshem. Ofta har således de som arbetar i verk- samheten en annan människas vardag som sin arbetsmiljö, vilket skapar olika typer av utmaningar. En stor andel av den personal som arbetar inom omsorgen, främst undersköterskor, är medlemmar i fackförbundet . Detta förbund har bl.a. föreslagit att mer resurser bör skapas för att öka bemanningen inom omsorgen och att tillsvidareanställningar ska vara norm. har också föreslagit att äldreomsorgen mer bör präglas av en styrning där yrkesskicklig personal får ett handlings- utrymme att skapa bra relationer till brukarna och flexibelt svara upp mot de äldres varierande behov.12 Inom kommunernas övriga verksamheter fanns 212 600 anställda 2016 bl.a. inom kultur och fritid, samhällsbyggnad och miljö samt den centrala administrationen. finns ett behov av att öka antalet anställda inom dessa verksamheter med 22 400 personer samt ersätta cirka 57 200 anställda som går i pension. Demografin tillsammans med pensioneringarna skulle således skapa ett behov av att rekrytera drygt 79 600 personer till andra verksamheter än skola och omsorg. Det finns inte något heltäckande underlag som beskriver rekry- teringsbehoven inom kommunernas övriga verksamheter. Den föl- jande framställningen belyser främst hur olika statliga myndigheter ser på kommunernas behov av att förstärka sin kompetens inom andra områden än skolan och omsorgen om äldre och personer med funktionsnedsättning. Därigenom ges också en viss uppfattning om rekryteringsbehoven inom övriga verksamheter.13 Inspektionen för vård och omsorg () har i olika sammanhang och lyft fram den bristande tillgången till rätt kompe- tens inom , vilken till stor del beror på hög personal- 12Kommunal (2018), Mer tid – en rapport om kvalitet och bemanning i äldreomsorgen och Kom- munal (2018), Rätt arbetsmiljö. 13Framställningen bygger på Häggroth, S. (2015), En bärkraftig kommunstruktur. Kommunernas personal- och kompetensförsörjning omsättning, svårigheter att rekrytera personal med rätt kompetens och en stor andel tillfälligt anställd personal, bl.a. från bemannings- företag. upplever situationen som särskilt alarmerande inom barn- och ungdomsvården. I en intervju med företrädare för som skedde framhöll företrädarna att bristerna i social- tjänsten är störst i mindre kommuner.14 Det kan handla om att verk- ställa beslut, följa upp ärenden samt rekrytera och behålla personal. Företrädarna för menade att problemet med de mindre kom- munernas begränsade kapacitet när det gäller att tillämpa socialtjänst- lagen har varit aktuellt utan att någon påtaglig för- bättring har skett. har pekat på att mer än hälften av landets kom- muner ofta saknar juridisk kompetens vid handläggningen av eko- nomiskt bistånd; situationen är mest alarmerande i små kommuner. Även de fackliga organisationerna har uppmärksammat personal- situationen inom . visar att av socialcheferna anger att de gene- rellt har svårt att rekrytera medarbetare till verk- samheter. Det är en liten förbättring jämfört med då bedömde läget som svårt. Vision konstaterar att rekryteringsläget är svårare i landsbygdskommuner än i större och storstadsnära kom- muner.15 Därtill har både och tagit upp bristerna i socialsekrete- rarnas arbetsmiljö. har visat att har stor personalomsättning, vilket är kopplat till arbetsmiljön. Enligt är personalomsättningen bland socialsekre- terarna per år.16 I en intervju med företrädare för 2015 pekade före- trädarna på att små kommuner sällan har resurser att möta snabbt uppkommande behov av resurser för detaljplanläggning, exempelvis i samband med gruvbrytning. menade också att små kom- muner har svårt att följa upp plan- och bygglagens tekniska egen- skapskrav på byggnader, eftersom det ofta finns endast en byggnads- 14Baserat på intervju med avdelningschef och enhetschef , Inspektionen för vård och omsorg 2015 i samband med arbetet med rapporten bärkraftig kommun- struktur. 15Vision (2019), Socialchefsrapporten. Rätt riktning i , . 16Akademikerförbundet (2019), Sänk personalnotan med bättre arbetsvillkor och löner. Hög personalomsättning i kommunerna kostar miljardbelopp, rapport . Kommunernas personal- och kompetensförsörjning inspektör i kommunen, vilken ensam ska hantera alla plan- och bygg- ärenden.17 anser att många små kommuner har en alltför begränsad kapacitet inom miljöområdet. Ofta ska en och samma tjänsteperson sköta tillsynsuppgifter inom både miljö-, livsmedels- och kemikalieområdet. Detta innebär ofta att tiden för planerad till- syn är alltför begränsad.18 Ett annat område med rekryteringsproblem är räddningstjänsten. Små kommuner är som regel mycket beroende av tillgången till del- tidsbrandmän. En slutsats av räddningstjänstutredning var att ”personalförsörjningen av deltidsbrandmän under de senaste har utvecklats till ett av svensk räddningstjänsts största pro- blem” (SOU 2018:54). Utredningen har flera förslag som ska under- lätta en ökad rekrytering av deltidsbrandmän. har andelen högutbildade invånare ökat i samtliga kommungrupper. Det speglar utvecklingen mot en mer kunskapsdriven ekonomi, där en högre utbildning har blivit allt viktigare för att etablera sig på arbetsmarknaden. Skillnaderna i andelen högutbildade mellan kommuner har emellertid ökat. I lands- bygdskommunerna ökade andelen högutbildade med knappt 3 pro- centenheter, jämfört med mellan i stor- städer och storstadsnära kommuner.19 Arena för Tillväxt och konstaterade i rapporten geografi 2018, att det finns ett behov av högutbildad arbetskraft i flertalet branscher och i alla typer av kommuner, inte bara i de växande storstadsregionerna och de större städerna. Behovet är stort även i mindre kommuner och landsbygdskommuner, inte minst i yrkeskategorier som sjuksköterskor och lärare.20 Det är däremot inte realistiskt att förvänta sig att andelen högutbildade i landsbygds- kommunerna kommer ikapp nivån i storstäderna. 17Intervju med rättschef , , 2015 i samband med arbetet med rap- porten En bärkraftig kommunstruktur. 18Intervju med enhetschef , , 2015 i samband med arbetet med rapporten bärkraftig kommunstruktur. 19Arena för Tillväxt och (2018), nya geografi 2018, s. 16. 20Arena för Tillväxt och (2018), nya geografi 2018. Kommunernas personal- och kompetensförsörjning 201521 analyserade arbetskrafts- och kom- petensförsörjningen . pekade på att de demografiska förändringarna leder till att de yngre inte i till- räckligt hög grad kan ersätta den arbetskraft som lämnar arbets- marknaden. Därigenom ökar försörjningsbördan och det blir svårare att klara av välfärdsåtagandena. använde förvärvsgrad 2040 som ett mått för att på ett enkelt sätt visa var överskott respektive brist på arbetskraft med eftergymnasial utbildning kommer att uppstå på olika regionala arbetsmarknader där förvärvsgraden motsvarar kvoten mellan syssel- satt dagbefolkning och befolkning i arbetsför ålder. Långtidsutred- ningen använde funktionella analysregioner (FA-regioner) som analys- enhet (för en beskrivning av FA-regioner se kapitel 6 och bilaga 3). En hög försörjningskvot indikerar att en stor andel av befolkningen måste förvärvsarbeta för att klara arbetskraftsförsörjningen i regionen. Den förväntade förvärvsgraden för arbetskraft med efter- gymnasial utbildning, fördelat efter FA-regioner framgår av figur 8.3.