sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Det är först när vårdnadshavares önskemål inte kan tillgodoses som övriga urvals- grunder, samt rätten till elevers skolplacering i rimlig närhet till hem- met, blir aktuella. Utredningens huvuduppdrag är att öka likvärdigheten i skolan. Utredningen lämnar i kapitel 9 ett antal förslag som syftar till en mer likvärdig resurstilldelning till landets skolor. Att fördela resurser mer kompensatoriskt är ett sätt att motverka bristande likvärdighet. Ett annat sätt är att främja en mer allsidig elevsammansättning i skolor. Utifrån barnperspektivet är en allsidig social sam- mansättning av eleverna en väsentlig ansats för ökad likvärdighet i utbildningen.116 Elever med olika egenskaper påverkar varandra inom ramen för undervisningen och värdet av en allsidig social sammansättning är en viktig aspekt av skolans demokratiuppdrag. Studier tyder på att de sociala vinsterna är väsentliga med blandade grupper. Studier av elever som gått i mer blandade klasser visar att elever från minoritets- grupper gynnats utan att elever från majoritetsgruppen missgynnats, kamratrelationerna blir bättre och eleverna upplever mer trygghet, högre självkänsla och mer välmående och genom studier av vuxna fram- 116Skolverket (2017). Principer för placering, mottagande och urval kommer en kvarstående högre grad av vänskapsband över etniska och kulturella gränser.117 Sammanfattningsvis finns det goda skäl för att sträva mot en socialt allsidig sammansättning av skolor och klasser. Ur ett perspek- tiv av skolans hela uppdrag är det väsentligt att notera hur betydelse- fullt det är med allsidigt sammansatta skolenheter och klasser. I ett inledande avsnitt beskrevs skolans funktion i termer av kvalifikation (för arbetsliv och för ett aktivt samhällsliv), socialisation och person- lig utveckling. Socialt allsidigt sammansatta skolor och klasser med- för goda möjligheter för elevers utveckling i samtliga dessa avseen- den och endast så kan skolan fylla sin roll som mötesplats och därmed också vara av grundläggande betydelse för den svenska demokratin. En annan av utredningens utgångspunkter är att kommunala och enskilda huvudmän i så stor utsträckning som möjligt ska ha ett likvärdigt regelverk att förhålla sig till. Utredningens bedömning är dock att enskilda huvudmän fortsatt ska ha rätt att besluta om sin dimensionering och att ansvaret för att utbildning i kommer till stånd för alla elever fortsatt ska ligga hos kommunen. Detta innebär att regelverket kring skolplaceringar, mottagande och elevurval inte fullt ut kan vara lika för enskilda och kommunala huvudmän. Vidare är en av utredningens utgångspunkter att skolvalet ska vara välinformerat och ske på lika villkor. Detta innebär att elever ska ges en reell möjlighet att placeras på den skolenhet deras vårdnadshavare önskar efter att de nåtts av strukturerad information om möjliga alternativ. Denna möjlighet ska finnas för skolvalet och inte, som i vissa fall , i samband med födseln eller vid valet av förskola. Det är mot bakgrund härav inte rimligt att de mest attraktiva skolplatserna praktiken är tagna redan innan vårdnads- havare ska lämna önskemål om placerings, vilket är fallet vid popu- lära fristående skolor . Med utgångspunkten att skolvalet ska vara på lika villkor ska det även vara möjligt för kommunala huvud- män att ta in andra elever än endast de som bor närmast en populär skola. 117Cappella, Aber & (2016), s. 297 f. m.fl. (2014) fann att när en skolreform med- förde en högre koncentration av elever med minoritetsbakgrund i samma skolor så utvecklades de skolmässigt sämre generellt men också att kriminaliteten gick upp bland pojkarna. Jfr (2011). För en bred men koncentrerad redogörelse, se sammanställningen (2019) och där anförd litteratur. Principer för placering, mottagande och urval För att det så kallade fria skolvalet ska fungera så måste det kom- bineras med en reglering där det är tydligt vilka urvalsgrunder skolor får använda, och på vilket sätt. Det är också viktigt att det finns en kontroll och insyn kring hur dessa urvalsgrunder tillämpas i prak- tiken, något som garanteras genom regionala organisa- tion, se föregående kapitel. Kontrollen innebär att såväl skolplacer- ingar, urval som godkännande av urvalsgrunder ska samordnas och administreras vid regionala organisation. Detta kommer enligt utredningens bedömning att leda till dels att rättssäkerheten i processen säkerställs, dels att samordningen mellan olika huvudmän kan underlättas. Sådan samordning kan vara central för att säkerställa att den konkreta tillämpningen av urvalsgrunderna inte får segrege- rande effekter. Som diskuterats tidigare tyder erfarenheter från andra skolsystem på att övergången till gemensamt skolval kan göra skolorna mer be- nägna att försöka påverka elevurvalet i för den enskilda skolenheten gynnsam riktning. Vid utformningen av urvalsregler har utredningen försökt begränsa utrymmet att använda urvalsregler på detta sätt. Exakt hur olika urvalsregler kommer att tillämpas och tolkas är dock inte helt förutsägbart. Det är därför viktigt att löpande utvärdera hur gällande regelverk kring urvalsregler påverkar elevurval och social segregation. Det är utredningens uppfattning att de förslag till ändrade urvals- regler som här föreslås kan och bör gälla oavsett beslut om det gemensamma skolval som presenterats i kapitel 5. Hur en sådan ord- ning skulle se ut redogör utredningen för i avsnitt 5.7.3. Principer för placering, mottagande och urval 6.5.1Principer för placering och urvalsgrunder för skolor med huvudman Utredningens förslag: En elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet, ska ett urval göras. Vid urvalet till en skolenhet får en eller flera av följande grunder användas •geografiskt baserat urval, Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever till en viss skolenhet. Om elevens vårdnadshavare inte har inkommit med en ansökan om skolplacering eller om önskemålen i ansökan inte kan till- godoses, ska eleven placeras vid en skolenhet med huvudman i rimlig närhet till hemmet. Vårdnadshavares önskemål om en viss skolplacering får från- gås om den önskade placeringen skulle medföra att betydande orga- nisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Utredningens bedömning: Kommunala huvudmän ska fortsatt kunna använda tester och prov som villkor för antagning till eller inom en skolenhet. Bestämmelserna om mottagande i en annan kommuns skol- enhet ska inte ändras. Elever ska fortsatt ha rätt till en skolplacering nära hemmet … Utredningen föreslår i kapitel 5 att ett gemensamt skolval ska in- föras där alla vårdnadshavare ska lämna önskemål om vid vilken skola deras barn ska gå. Möjligheten att få välja skola är högt värderad Principer för placering, mottagande och urval bland elever och vårdnadshavare och man kan anta att såväl elevens som familjens engagemang för studierna, och kanske även för skolan, stärks av själva möjligheten att göra ett val. Styrande för skolpla- ceringar ska enligt utredningens förslag fortsatt vara vårdnadshava- res önskemål. Det är först om det finns fler sökande till en skolenhet än det finns platser som ett urval måste göras. Principen ska då vara att elever ska ha en rätt till en skolplacering i rimlig närhet till hem- met om inte vårdnadshavaren lämnat önskemål om en annan skol- placering och denna kan tillgodoses. Principen om en skolplacering i rimlig närhet till hemmet ska vara överordnad andra urvalsgrunder. Vad som avses med rimlig närhet ska inte närmare definieras utan får avgöras av faktorer så som bl.a. kommunstruktur, kommunikationsmöjligheter, andel elever i fristå- ende skolor och elevens ålder. Vad som kan bedömas vara rimlig närhet är olika i respektive . Kom- munen behöver inte på förhand ange vilken skola eleven kan erbju- das en placering vid och inte heller innebär principen att eleven har rätt till en skolplacering i skolan närmast hemmet. Vad som är rimlig närhet beror på elevens ålder där yngre barn får anses ha ett större behov av en skolplacering nära hemmet än en äldre elev. För elever i högstadiet kan faktorer så som skolskjuts vägas in i bedömningen av rimlig närhet. Detta är i likhet med den lagstiftning som gäller . Så påtalas i förarbetena till den nuvarande lagstiftningen att avväg- ningar måste göras t.ex. mellan vissa elevers intresse av en kort skolväg och vikten av att skolorna får en rationell storlek. Det har inte ansetts möjligt att ge några detaljerade föreskrifter för hur dessa avvägningar ska göras, men det är kommunernas skyldig- het att alltid finna sådana lösningar som ger varje elev en situation som vid en samlad bedömning av omständigheterna framstår som rimlig för eleven.118 För att rätten till en skolplacering nära hemmet inte ska tolkas som en rätt till en skolplacering i skolan närmast hem- met föreslår utredningen dock att närhetsgarantin ska uttryckas som en rätt till skolplacering i rimlig närhet till hemmet. 1990/91:115 s. 73 och prop. 2009/10:165 s. 738. Principer för placering, mottagande och urval …men dagens reglering gör det svårt för kommuner att ta annan hänsyn vid skolplaceringar Urvalet till kommunala skolor med förskoleklass, grundskola och grundsärskola försvåras eftersom dagens reglering saknar urvals- grunder för skolplacering vid kommunala skolenheter. I stället ställs två rättigheter mot varandra: rätten att bli placerad vid den valda skolan och rätten till en skolplacering nära hemmet (närhetsgaran- tin). Närhetsgarantin ges i lagstiftningen företräde framför rätten att placeras vid vald skola och uttrycks genom att en önskad (vald) placering inte får medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts.119 I många kom- muner finns det flera skolor som kan uppfylla närhetsgarantin för elever. Eftersom det i övrigt saknas urvalsgrunder blir det emellertid problematiskt att avgöra prioritetsordningen för alla de elever som inte måste ha en skolplacering vid en viss skolenhet för att närhets- garantin ska vara uppfylld. De allra flesta kommuner löser detta genom att den enda placeringsregel som tillämpas blir någon form av närhetsprincip, där relativ närhet är den vanligaste, vilket utred- ningen redogör för i avsnitt 6.2.1. Detta innebär i praktiken att många kommuner har begränsade möjligheter att arbeta med urval som leder till en mer allsidig social sammansättningen vid skolenheter, eller att tillåta syskonförtur vid skolplaceringar. Kommuner ska därför få tillämpa andra urvalsgrunder givet att närheten tillgodoses Utredningen föreslår att urvalsgrunder för skolplacering vid kom- munala skolenheter ska regleras. Som framgår av kapitel 5 avgör respektive huvudman vilka urvalsgrunder som ska gälla för varje skolenhet i förskoleklass och respektive årskurs. Huvudmannen av- gör också i vilken omfattning och i vilken ordning urvalsgrunderna ska användas. De elever som kommer att omfattas av urvalsgrunderna är elever vars vårdnadshavare har önskat skolplacering vid den aktuella skol- enheten. Detta gäller för samtliga urvalsgrunder utom den som ut- redningen benämner skolspår, en urvalsgrund som elever ska kunna omfattas av även om vårdnadshavarna inte gjort något skolval. 1199 kap. 15 § första stycket, 10 kap. 30 § första stycket och 11 kap. 29 § första stycket skollagen. Principer för placering, mottagande och urval alla platser fördelas med hänsyn till urvalsgrunderna utan ett antal kommer att fördelas för att kommunen ska kunna svara mot elevers rätt till en skola nära hemmet oavsett om vårdnadshavaren har gjort ett aktivt val eller ej. Hur många platser det rör sig om beror på lokala förhållanden så som t.ex. kommunstruktur, kommunikationsmöj- ligheter och andel elever i fristående skolor. Av föregående kapitel framgår att huvudmän ska anmäla till Skol- verket vilka urvalsgrunder som ska tillämpas vid huvudmannens olika skolenheter. Flera urvalsgrunder ska kunna användas i ett och samma urval och olika urvalsgrunder kan gälla vid olika skolenheter. Om fler än en urvalsgrund används ska huvudmannen ange i vilken rang- ordning de ska användas. Både närhetsprincipen och syskonförtur syftar till att underlätta för familjer. Ändå är närhet och vårdnadshavares önskemål prioriterade före syskonförtur i skollagen, vilket i vissa kommuner har fått som konsekvens att syskon kan placeras vid olika skolor när det är fler sökande än platser vid en skolenhet. Utredningen anser att det ska vara tydligt att kommuner ska kunna använda syskon- förtur vid placering av elever och föreslår därför att detta ska kunna utgöra en urvalsgrund vid kommunala skolenheter. Att tillämpa syskonförtur som urvalsgrund underlättar familjers vardag och kan utgöra en trygghet för framför allt yngre syskon att kunna gå på samma skola som äldre syskon. Syskonförtur under- lättar också kontakten mellan hem och skola, vilket kan vara av sär- skild vikt för elever med studiemässiga eller sociala problem. Som utredningen påpekar i avsnitt 6.3.1 har syskonförtur inte några uppen- bara konsekvenser för en skolas sociala sammansättning och påver- kar skolsegregationen i ytterst liten utsträckning. Det är dock så att många kommuner ser sig förhindrade att med nuvarande reglering använda sig av syskonförtur som urvalsgrund vid skolplaceringar, vilket utredningen redogör för i avsnitt 6.3.1. Föräldrarnas behov av att ha samtliga barn vid en och samma skola torde avta i takt med barnens stigande ålder. Syskonförtur är därför inte lika självklar när äldre syskon går i högstadiet som när de går i lågstadiet. Utredningen menar dock att det får vara upp till de Principer för placering, mottagande och urval kommunala huvudmännen att besluta om, och i så fall vid vilken ålder, förtur grundat på syskon vid samma skolenhet ska upphöra. Många kommuner som använder sig av syskonförtur vid placer- ing i kommunala skolor definierar syskon som ”barn som bor i samma hushåll”.120 Utredningen finner inte anledning att reglera vad som avses med syskon i detta avseende utan anser att begreppet syskon bör vara en fråga för de kommunala huvudmännen att avgöra. Precis som gäller för övriga urvalsgrunder ska kommunala huvud- män ange villkoren för urvalsgrunden syskonförtur, så som exem- pelvis åldersgränser för urvalsgrunden eller definitioner av syskon till , för att dessa ska kunna användas i myndighetens arbete med skolplaceringar. Utredningen föreslår i kapitel 4 att huvudmannen aktivt ska verka för en allsidig social sammansättning av elever på sina skolenheter. Formuleringen ”allsidig social sammansättning” tar sikte på elev- grupper med olika socioekonomisk bakgrund. Möjligheterna att lyckas med skolans breda samhällsuppdrag, att stödja elevers utveckling till ansvarskännande individer och med- borgare, att bidra till demokratiska värderingar, att främja aktning för varje människas egenvärde, förståelse mellan människor och förmåga till solidaritet och medmänsklighet, är i hög grad avhängigt skolans karaktär av mötesplats. Värdet i att elever med olika bak- grund möts i skolan relaterar i stor utsträckning till de kärnvärden som såväl skollag som läroplan uttrycker och som skolan har i upp- gift att inte bara förmedla utan även att gestalta. I grund och botten är alltså skolans förmåga att svara mot några av samhällets ambi- tioner och framtidsutmaningar en fråga om dess funktion som mötes- plats för elever med olika familjebakgrund. Att fler skolor än når en mer allsidig social sammansättning ger skolväsendet som hel- het bättre förutsättningar att leva upp till skollagens mål om lik- värdig utbildning av hög kvalitet som de samlade resur- serna utnyttjas bättre. Därmed ges fler elever bättre förutsättningar att utvecklas så långt som möjligt. 120Exempelvis , och kommun. Principer för placering, mottagande och urval lämnade i sitt slutbetänkande ett förslag om att huvudmännen aktivt ska verka för en allsidig social sammansätt- ning av eleverna på skolenheter.121 Flera remissinstanser, bl.a. Skol- verket, SKR och , ifrågasatte Skolkommis- sionens förslag utifrån perspektivet med vilka verktyg huvudmannen ska åstadkomma en allsidig social sammansättning. De konstaterade, i likhet med , att förslaget skulle komma att få väldigt svag eller ingen effekt alls om det inte görs förändringar i skollagens placerings- och urvalsregler.122 Utredningen instämmer i dessa synpunkter. Även om skolhuvud- män kan planera nya skolor eller förläggning av förbere- delseklasser för nyanlända på ett så sätt att en mer allsidig social sammansättning kan nås, är det viktigt att skolhuvudmän ges fler konkreta verktyg för att kunna uppnå målet. Utredningen föreslår därför att kommunala skolor ska få använda sig av kvoter. En sådan kvot ska vara frivillig för den kommunala huvudmannen att använda vid en eller flera av sina skolor. Utredningen har övervägt att reglera vilka elever som ska om- fattas av kvoten och därvid övervägt olika former av kvoter, dels kvoter för nyanlända elever, dels kvoter baserade på socioekonomiska faktorer. Att utforma en kvot på ett sätt som omfattar rätt grupp, inte strider mot diskrimineringsförbudet i diskrimineringslagstift- ningen och inte verkar stigmatiserande för den enskilde eleven är dock svårt. Att resurser till utbildning inom skolväsendet viktas och fördelas utifrån barnens och elevernas olika förutsättningar och behov är ett mycket viktigt instrument för att uppnå likvärdighet i utbildningen.123 Kommunerna tar vid resursfördelningen inte sällan hänsyn till såväl socioekonomiska faktorer som migrationsbakgrund (se utredningens kapitel 8). Att däremot applicera de socioekonomiska faktorer varje elev bär med sig och använda dessa som grund för enskilda elevers skolplacering ter sig dock tveksamt av flera skäl. Dels eftersom en skolplacering som baseras på t.ex. en elevs sociala utsatthet i ett eller flera hänseenden riskerar att för eleven få stigmatiserande effekter, dels eftersom den nationella statistiken kan vara behäftad med brister och felaktigheter på individnivå, vilket skulle kunna leda till 2017/18:182. 2013/14:148 s. 19 ff. Principer för placering, mottagande och urval att en elev får en plats vid en populär skola grundat på felaktiga upp- gifter. Att koppla en kvot till elevens migrationsbakgrund kan vara pro- blematisk i två hänseenden: dels att den inte fångar in det syfte om allsidig sammansättning som utredningen föreslår (eftersom det rör sig om en heterogen grupp), dels att en sådan kvot också riskerar att komma att verka i strid med diskrimineringsförbudet enligt diskri- mineringslagen. Det är också så att boendesegregationen ser olika ut i olika kom- muner. Att vid angivna förhållanden på nationell nivå ange vilka elever som ska omfattas en kvot ter sig svårt och risken för att en sådan reglering skulle träffa fel är stor. Utredningen föreslår därför att urval ska kunna göras enligt en kvot som har det tydliga syftet att urvalet ska uppnå det mål som utredningen föreslår i kapitel 4 om en allsidig elevsammansättning. Denna kvot ska ge företräde för elever som tillhör kvotgruppen och som önskat en viss skola, men inte vara tvingande. Inga elever i kvotgruppen ska med andra ord mot sin vilja placeras på en skola i syfte att uppfylla kvoten. Ett alternativ till dylika, så kallade, mjuka kvoter vore hårda kvoter. Hårda kvoter inne- bär att platser vid populära skolor behöver lämnas tomma om det inte finns tillräckligt många sökande inom kvotgruppen. Det är vidare så att hårda kvoter kan komma att missgynna också de elever som är tänkta att gynnas av dem, något utredningen skriver om i avsnitt 6.3.7. Utredningen avvisar därför användandet av hårda, tvingande, kvoter. En kvot gör det möjligt för varje kommun att göra avväganden med hänsyn till lokala förutsättningar när det gäller vilka elever ska ingå i kvoten. I exempelvis kommuner med stark boendesegregation med såväl socioekonomiskt utsatta som gynnade bostadsområden kan en kvot innebära att elever från socioekonomiskt utsatta om- råden, som annars skulle vara hänvisade till skolenheter med sämre strukturella förutsättningar, får företräde till skolor med elever med starkare socioekonomisk bakgrund. Om kommunen använder sig av upptagningsområden för varje skolenhet kan kvoten vid en viss skol- enhet omfatta elever från en annan skolenhets upptagningsområde.124 Det är möjligt att utforma kvoter som siktar in sig på elevers socio- ekonomiska bakgrund så väl som kvoter som siktar in sig på den socio- ekonomiska sammansättningen i det område där eleven är bosatt. Kvoter som grundas på bostadsområde är dock mindre träffsäkra än 124Se promemoria (2017). Principer för placering, mottagande och urval kvoter inriktade på den enskilda elevens bakgrund. Utredningen bedömer att verktyget särskilda kvoter skulle kunna ge kommunerna större förutsättningar och bättre verktyg för att motverka skol- segregationen. Det råder ett förbud mot diskriminering inom skolväsendet.125 En grundläggande utgångspunkt är att utformandet av särskilda kvoter, för att uppnå målet om en mer allsidig social sammansättning, således måste tillämpas med beaktande av diskrimineringslagstiftningen. För- buden mot såväl direkt som indirekt diskriminering innebär härvid begränsningar av vilka åtgärder som kan vidtas. Kvoter kan, till sin utformning eller som konsekvens, strida mot diskrimineringsför- budet i diskrimineringslagen. Detta är fallet om den direkt eller in- direkt tar sikte på elevers etnicitet. Så utgör det direkt diskriminering om vissa elever behandlas mindre förmånligt än andra vid urval till en viss skolenhet i syfte att uppnå en viss fördelning av eleverna med hänsyn till deras etniska tillhörighet.126 På samma sätt utgör det direkt diskriminering om huvudmän vid sina ställningstaganden kring huruvida de ska utnyttja möjligheten att införa en särskild kvot vid sina skolenheter gör överväganden kopplade till etnisk tillhörighet.127 En kvot kan även strida mot förbudet mot diskriminering om tillämpningen av ett neutralt kriterium särskilt missgynnar elever med viss etnisk tillhörighet. Det kan t.ex. finnas samband mellan socioekonomisk bakgrund och migrationsbakgrund. För att kvoten då inte ska stå i strid med förbudet mot indirekt diskriminering krävs att den har ett berättigat syfte och att de medel som används är lämp- liga och nödvändiga för att uppnå syftet. En kommun som vid tillämp- ningen av kvoter använder kriterier så som exempelvis skillnader i utbildningsbakgrund i olika områden eller genomsnittliga kunskaps- resultat vid olika skolenheter i syfte att försöka motverka negativa konsekvenser av boende- och skolsegregationen kan anses ha ett sådant berättigat syfte som krävs för att vara förenligt med diskri- mineringslagstiftningen. För att åtgärden inte ska strida mot diskri- mineringsförbudet måste då de medel som används vara såväl lämp- liga som nödvändiga för att uppnå syftet. Att använda kvoter är en lämplig åtgärd i bemärkelsen att de är effektiva, dvs. 1252 kap. 5 § diskrimineringslagen (2008:567). 126jfr NJA 2006 s. 683 som gällde antagning till högskoleutbildning. 2015/16:184 s. 14. Principer för placering, mottagande och urval omfattas blir placerade vid den önskade skolenheten varpå en ökad allsidig social sammansättning uppnås. De elever som omfattas av en kvot är vidare sådana som inte kommer att bli placerade vid skol- enheten på grund av rätten till en skolplacering i rimlig närhet till hemmet. De kan dock ingå i urvalsgrunden lika möjligheter (se nedan). I denna urvalsgrund ingår emellertid även samtliga andra elever som varken har rätt till en viss skolplacering grundat på rimlig närhet, eller annan urvalsgrund (syskonförtur eller skolspår). Åtgärden kan därmed anses vara nödvändig för att uppnå syftet.