sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Vid en intervju framförs att länsstyrelserna fungerar relativt bättre när de själva har ett tydligt uppdrag, men att det lättare upp- står låsningar i frågor där ska företräda en tredje statlig part. diskuterar löpande och mycket med men följer inte nödvändigtvis allt som föreslår. Ett sådant förhållningssätt förutsätter dock att man har kompetens som kanske bara finns i större kommuner. När det gäller lagregleringen anser kommun att det borde tas större hänsyn till vilken jordbruksmark som är möjlig att bruka på ett effektivt sätt, när kommunen vill bygga på jordbruksmark. Det är enligt kommunen generellt svårt att leda i bevis att det saknas alternativa lokaliseringar till att ta jordbruksmark i anspråk, även om densamma i och för sig är brukningsvärd i lagens mening. Det är enligt kommunen nödvändigt med bättre möjligheter att väga intresset av bostadsförsörjning och täta hållbara städer i förhållande till frågor om livsmedelsförsörjning och jordbruksmark.2 Vad gäller organisationen av den egna förvaltningen framhåller kommun att samhällsbyggnadsförvaltningen är sammanhållen även om kommunens fastighetsägande i och för sig hör till en annan nämnd. Det är en sammansvetsad förvaltning och en enskild hand- läggare behöver aldrig stå ensam med sitt ärende utan föredrar hela förvaltningens samlade bedömning. Förvaltningen har arbetat mycket med arbetsgrupper där alla kompetenser ingår, såväl plan- som exploa- tering. Förvaltningen har en nära relation med sina politiker, skolar in dem när de är nya och ser till att de har underlag för att kunna svara på frågor de får ute ”på stan”. De olika nämnderna har delvis per- sonalunion, samma politiker ingår i flera nämnder, vilket också under- lättar samordningen. En långtgående delegation till enskilda tjänste- 2Ett specifikt mål om ianspråktagande av jordbruksmark förlorade kommunen på grund av tillgången till alternativa byggområden (Mark- och Miljödomstolen vid Tingsrätt, , mål P 6702-18). Kommunens avsikt var att i Ormesta på ett stort plan- område tillskapa nya bostäder i olika former. Domstolens motivering var i allt väsentligt att stora delar av planområdet utgjorde brukningsvärd jordbruksmark enligt 3 kap. 4 § andra stycket , som endast får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk. Frågan överklagades till Mark- och men fick inte prövningstillstånd (P 1866-18). Utredningens intervjuer med kommuner och företag män gäller även avseende markförvärv. Det mesta stäms av med ”politiken” i efterhand. Man har gjort bedömningen att man kan ”ryta” igenom enstaka detaljplaner men om man ska leverera många detalj- planer så behövs en organisation som möjliggör ett fram- gångsrikt samarbete mellan politiker och tjänstemän, oavsett majori- tetsskiften. I hänger de flesta byggåtgärder avseende bostäder samman med den stora flytt av centrumkärnan som ska ske med hänsyn till gruvdriften. Den har blivit en påfrestning på planväsendet och man har inga detaljplaner alls på lager. De första nya kvarteren hade väldigt flexibel detaljplan men trots det så blev det många avvikelser i bygglovsskedet. Avvikelserna har handlat om höjder och hörn när man har velat göra mer fyrkantiga kvarter samt om balkonger och ramper som behövt tillkomma på allmän platsmark. menar, enligt kommunens tolkning, att flexibla detaljplaner inte blir förutsägbart vilket har drivit fram en utveckling bort från flexibla detaljplaner . , som är ett statligt bolag, har tagit på sig en stor mängd kostnader och praktiskt arbete i samband med omgörningen av både och (egentligen ). Det finns gott om mark i bägge kommunerna men byggpriserna och utmaningen att få runt ekonomin i varje projekt är styrande, och det skulle aldrig ha gått utan gruvnäringen på plats. Bruksvärdeshyrorna på orten upp- levs som lågt satta vilket i sig blir ett hinder för att bygga nytt, när dessutom byggkostnaderna är högre i än någon annan stans i landet. Alla de som löses ut från sina gamla hem av gruvnäringen har även som alternativa möjligheter att flytta från orten vilket ibland kan framstå som mera fördelaktigt än att bo kvar i en hyres- lägenhet. De standardiserade lösningarna har i den situationen varit bety- delsefulla för att få ihop ekonomin. har byggt 400 bostäder på standardiserat sätt, åt kommunen, och man har därvid försökt uppnå en variation i byggandet genom olika våningsantal och vari- erade fasader, vissa i trä. Standardiserade hus är enligt kommunen Utredningens intervjuer med kommuner och företag inte ett problem i sig men i den täta staden kan de bli rätt så statiska om man vill få ut så många bostäder som möjligt. Sammantaget anser kommun att man har lyckats få en god variation och kvalitet trots att man har byggt många bostäder . Enligt har tiden varit en viktig faktor. När man behöver bygga 100-tals bostäder i ett litet samhälle som så måste man kunna bygga standardiserat. Utmaningen är enligt kommun, att när man bygger ett helt nytt stadsområde så behöver man en mera blandad utformning samt ibland lokaler i bottenvåningen. I den nya centrumkärnan av finns därför ingen standardiserad bebyggelse. Utanför stads- miljön där det inte finns bullerproblem anses det däremot oproble- matiskt med standardiserade hus. Kommunen skulle framöver gärna bygga standardiserat på en kulle som sluttar ner mot centrum, men befarar att det kan bli problematiskt p.g.a. markförutsättningarna. I ser situationen i mycket liknande ut som i , och man har byggt hälften av cirka 500 ersättningslägenheter. Stora delar av har rivits och nya områden har byggts runt kring centralorten . Kötiden till bostad är relativt lång och det är i princip tryck både från äldre som behöver lägenhet och från nyanlända flyktingar men det har ändå varit svårt att få snurr på de dyrare bostäderna, trots att folk får pengar för sina gamla hus. Många har expanderat sina ytbehov eftersom det varit så billigt. De flyttar hellre söderut, ut till kusten eller till en större tätort alter- nativt behåller pengarna, snarare än att satsa pengar på en ny lägenhet eller radhus i . Det allmännyttiga bostadsföretaget bygger i , liksom i , bara en mindre del av de nya bostäderna, då med upplevt knappa marginaler, medan bygger merparten. höga betalningsvilja tillsammans med det geografiska läget anses påverka prisnivån för byggande på orten negativt. anses kunna bygga relativt billigare genom att de kan förhandla om priset och på- stås ha varit kostnadsdrivande för det allmännyttiga företaget i . Enligt kommun har det också varit svårt att få köpa statlig mark och många riksintressen och andra statliga intressen framstår enligt kommunen som staplade på varandra. Särskilt nämndes kraven avseende farligt gods och krav på pansarglas invid transportleder, som anses illustrera att kraven på nyproduktionen är uppskruvade. Enligt kommunen finns tolv riksintressen som alla är relevanta och Utredningens intervjuer med kommuner och företag många planer överklagas och det tar , trots att , som kommunen framför, måste vara en av världens geografiskt största kommuner. tillhör de kommuner som växer snabbast befolkningsmässigt med . Man har en väntetid på runt för planläggning, ”ladorna” är tömda och man arbetar ur hand i mun med planläggningen, vilket är en krävande situation. För att beskriva flödena av detaljplaner i olika skeden, som be- hövs för att få till stånd ett kontinuerligt byggande, har man tagit fram ett diagram där projekt med olika antal byggrätter illustreras av olika stora cirklar eller bollar. Figur 5.5 Pågående detaljplanering i kommun Antal bostäder i olika skeden av detaljplaneringen, Källa: kommun. Utredningens intervjuer med kommuner och företag Kommunen har i samband med redovisningen även tydliggjort hur många av de antagna detaljplanerna som är överklagade och hur många bostäder dessa innefattar. Enligt kommunen var cirka 1 350 av 1 360 bostäder i denna kategori överklagade . Byggvolymen i toppade på en nivå runt 1 500 nya bostäder men har nästan halverats trots att man planerar allt man kan. Kommunen har även börjat planera sådana ytor som man inte rörde förut, vilket tar och medför ytter- ligare detaljerade planer. Förtätningsstrategin ger komplicerade detalj- planer och man har även problem med strandskyddet. Ett annat problem som kommunen identifierat är att trähus inte alltid får plats med hänsyn till sin höjd. upplever generellt en låg efterfrågan från exploa- törer och beräknar att det behövs 150–200 nya bostäder om utvecklingen fortsätter som , med en ren extrapolering av nuvar- ande befolkningsutveckling. Det finns tillräckligt med mark och planberedskap för detta – det finns redan klara planer för åtminstone behov. I detta avseende utgör kommunen en tyd- lig motpol i förhållande till som beskrevs närmast ovan. Kommunen har relativt detaljerade detaljplaner men också en levande debatt om huruvida detta är bra eller inte. Kommunen har enligt egen uppgift planer med alla tänkbara detaljeringsgrader bero- ende på var planområdet ligger. Själva ritandet av planen går snabbt, anser kommunen, men planprocessen har växt med alla nya sakkunniga och experter för olika sakfrågor. färdigställdes ett åttavåningshus med 37 bostäder med standardiserat byggande i . När man byggt har man ofta använt investeringsstödet och hyrestaket i det har inte upp- levts som begränsande, eftersom den vanliga snitthyran ligger under 1100 per kvm i . Däremot är det allmännyttiga bostadsbolaget oroligt för vakanser i andra av kommunens tätorter, där man måst bygga lokaler i bottenplan. Frågan om tomträtter har väckts men aldrig tillämpats. Det enda krav kommunen ställer vid markanvisningar är att kom- munen får hyra av bostäderna för särskilda behov, utan Utredningens intervjuer med kommuner och företag några krav på varken upplåtelseform eller kostnadsnivå. Markpriset fastställs i enskilda fall och det finns en indikation från politiken att det kan sättas lägre för hyresrätter, men inte riktigt någon fast praxis avseende detta. har en bebyggelse som är utspridd på en relativt stor yta. Man hade fortfarande 2004 tomma bostäder i kommunen men har betecknat det som en bristsituation i bostadsmarknads- enkäten. Kommunen har, baserat på befolkningsutvecklingen, bedömt att man behöver bygga knappt 200 bostäder och enligt ägardirek- tiv ska allmännyttan bygga 80 av dem . Politikerna i har som ambition att bygga prisvärt och varierat. Andelen hyres- rätter har ökat, vilket man uppmuntrat men inte styrt till. En del byggen sker i samarbeten med den privata sektorn där de privata har majoritet, enligt uppgift för att få del av privat kapital vid utveck- lingen av stigmatiserade områden. finns i även för helt nya stadsdelar samt förtät- ningar. Det är vanligt att sälja mark till fast pris där man i stället tävlar om gestaltningen. Planarbetet bedöms inte heller vara någon trång sektion, man har lyckats gå från 10 till 40 detaljplaner . Man gör inte planer ”på spekulation” utan vill göra något som går att bygga – markanvisningen sker först. I fördubblades bostadsbyggandet omkring och byggs runt 400 bostäder varav omkring 100 av allmännyttiga Skövdebostäder. Ungdomar och äldre är de stora målgrupperna och i bägge fallen vill de ha nära till service av olika slag. Kommunen säljer normalt mark först efter att den har blivit planerad, tvärtom i jämförelse med som beskrivs närmast ovan. Staden, som är relativt tätt bebyggd med omfattande kvarters- bebyggelse, omges av jordbruksmark där vill undvika bebyggelse. Kommunen har ändå haft en hel del utrymme att bygga på och det finns kvar centrala industritomter. Nya hus har kommit Utredningens intervjuer med kommuner och företag till genom en kombination av förtätning och ianspråktagande av ny mark bland annat på ”andra sidan” järnvägen och på väg till sjukhuset samt i anslutning till en extern centrumkärna. Man bygger ”ihop” kommunen. var tidigare en del av kommun. Generellt sett finns gott om plats i kommunen, även i centrum, och villatomter är attraktiva men utvecklingen av den kommunala servicen kämpar lite för att hinna ikapp. Kommunen äger inte så mycket mark utan utvecklingen styrs av det privata initiativet. Omfattande bebyggelse tillkom . Bostadsbyggandet kulminerade i senaste omgången. Det bedömda bostadsbehovet omfattar nu framför allt äldre som behöver sälja sina hus och en del ungdomar. Kommunens ambition är att växa i centrala lägen och att inte glesa ut kommunen mer vilket ställer krav på husen när de hamnar centralt. Tillgänglighet, krav på parkering och sophantering framhålls som kritiska faktorer när man bygger. Grannarnas åsikter får relativt större betydelse här än i större kommuner. På orten arbetar framför allt mindre byggföretag och det finns en ambition från kommunens sida att minska omfattningen av plan- bestämmelser och i stället framför allt reglera exploateringsgraden. När planerna tas fram har det ofta varit bråttom och kompetensen har ibland varit svår att uppbringa i en liten kommun, varför befint- liga planer inte alltid ser ut på det sättet, enligt kommunen. I har det byggts mycket inom allmännyttan . Den övergripande strategin är att man ska bygga hållbart och i befintliga kollektivtrafiklägen – en flytt av tågstationen till ett mera centralt läge utefter den befintliga banan är därför planerad. Hamnen kan också flyttas till ett mera perifert läge, vilket skulle ge utrymme för många nya bostäder i centrala lägen, enligt kommunen. Utredningens intervjuer med kommuner och företag Det har gått bra att hyra ut de nya bostäderna även om hyres- nivån, enligt det allmännyttiga bostadsföretaget, inte hade gått att sätta mycket högre utan att få vakanser. Allmännyttan i har däremot haft problem att få lönsamhet i nybyggande på andra orter i kommunen, eftersom de som bosätter sig där vanligen vill bo i egna bostäder. Kommunens marktillgångar räcker till och inflödet av externa planförfrågningar är också stort. Risken för översvämningar motverkar byggande liksom att marken består av antingen lera eller berg, vilket medför höga kostnader. Mycket mark är också förorenad. I framhålls också de kommunala taxorna för infrastruktur och myndighetskostnader som betydelsefulla, motsvarande av kostnaden för nybyggnation enligt det allmännyttiga företaget. hade man tomma bostäder i men sedan steg efterfrågan och byggandet har i någon mån tagit fart igen. Tidi- gare har nybyggnationen mest bestått av småhus. Den börjar emellertid nu även omfatta flerbostadshus. Tankar finns om ett nytt tågstopp i som skulle kunna möjliggöra ytterligare byggande. Det finns dock inte många aktörer som vill bygga hyresrätter på orten. Allmännyttan har lyckats men inte med någon enkel- het kunnat hyra ut sitt nybyggande. Ett mål finns om att allmän- nyttan ska bygga cirka 50 bostäder . Det upplevs dock som svårt att få inte minst äldre att flytta från villan, en iakttagelse som utredningen har fått höra från flera olika kommuner. I överklagas flertalet planer och man upplever från kommunens sida att det är för enkelt och billigt att överklaga. I inter- vjun framkommer att man anser det finns risker med standardiserade hus och att det går att bygga standardiserat utan att använda ram- avtal. Man är även bekymrad över eventuella kvalitetsproblem och de långsiktiga förvaltningskostnaderna vid standardiserat byggande. Det finns även önskemål om att bygga i trä och inte uppmuntra till import i onödan. Utredningens intervjuer med kommuner och företag I toppade byggandet med 1 600 nya bostäder , men har halverats igen. Kommunens prognoser pekar på att det be- hövs mellan 700–750 nya bostäder . I kommunen finns många hyresrätter även om det som har byggts nytt mest varit bostads- rätter. Flera privata byggherrar har byggt standardiserade hus i kom- munen, ofta då som bostadsrätter. Man försöker släppa kommunens tomter i en sådan ordning att man får så mycket byggt som möjligt men vill inte styra upplåtelseformerna. Kommunen frågar ibland vad byggherrarna erbjuder i relevanta avseenden, vilket koncept man har osv., vilka upplåtelseformer man tänker sig etc. Kraven är enligt kommunen därigenom höga men inte ”särkrav” eftersom de inte blir juridiskt bindande. Kommunen har avvecklat sina särskilda energikrav, dock inte sitt krav på byggande i trä, vilket följer av ägardirektiv för allmännyttan. Markanvisning sker normalt på färdiga detaljplaner. Enligt kommunen är kravet på innehåll i en detaljplan begränsat även om det finns omfattande möjligheter att reglera även annat. I planeringen ska man ha det man ”inte vill ha” i åtanke men det är viktigt att inte reglera för mycket. Kommunen reglerar byggvolymen men anser att dess detaljplaner är flexibla och regleringarna åter- hållsamma – s.k. frimärksplaner görs nästan inte. En plan ska inte reglera enstaka projekt utan ge en ”spelplan” för olika projekt, bygg- herrar, arkitektur med mera I kommunens verklighet ändras byggplanerna ofta efter hand, även om en och samma sökande eller byggherre kvarstår. I finns exempel på att ett område som ursprungligen var planerat för tre villor kunde och sedermera kom att användas för 43 bostäder. Särskilt viktigt är det enligt kommunen att fundera på och beskriva planens syfte – varför man gör detaljplanen, vad man vill uppnå, säkerställa m.m. Planens bestämmelser (och eventuella avvikelser från dem) ska bedömas baserat på om de ligger i linje med planens syfte. Detaljplanens kanske viktigaste del i beskrivningen är därför planens syfte och i det kan man beskriva till exempel att man vill skapa förutsättningar för särskilda typer av boende- eller stadsmiljöer, vilket kan möjliggöra att man använder färre planbestämmelser på själva kartan. Utredningens intervjuer med kommuner och företag Utredningen har avslutningsvis besökt såväl som . I upplevdes bostadsbehovet som påtagligt men staden är belägen med vatten runt om och utgör ett världsarv vilket tillsammans med kvarvarande markföroreningar och omgivande för- svarsanläggningar har begränsat och begränsar möjligheterna att bygga. Planprocesserna har mot den bakgrunden tagit relativt och kommunen har dessutom ett begränsat markägande som i huvud- sak heller inte utgör planlagd mark. Det bedöms i huvudsak finnas finansiella förutsättningar för byggande men inte mark och planer. Även kraven på gestaltning är höga i den lokala miljön. I byggs numera nya flerfamiljshus, dock efter att tidigare ha rivit sådana på grund av vakanser. Lägesfaktorn framhålls som viktig även på små orter och det finns lokala byggherrar som känner marknaden och vet exakt var och hur det går att bygga i för att kunna få hyresgäster. Flyget på orten med flyg- platsen och dess yt- och skyddsbehov begränsar delvis bostadsbygg- andet men kommunen har ett relativt stort eget markägande. 5.3Intervjuer med allmännyttiga bostadsföretag Utredningen har sammantaget träffat företrädare för 30 kommunala bostadsföretag i snart sagt alla typer av kommuner. Eftersom bo- lagen huvudsakligen funnits i samma kommuner som utredningen intervjuat finns en överrepresentation av kommuner med hög upp- levd bostadsefterfrågan men relativt begränsat byggande av stan- dardiserade hus. Det senare uppvägs av att utredningens kvantitativa redogörelse är fokuserat på de standardiserade hus som faktiskt har byggts. Utredningen har även, som redan angivet i avsnitt 4.9, på plats besökt ett pågående bygge där standardiserade bostäder uppfördes åt allmännyttan. Inflyttningen var då i full gång i många av bostä- derna och utredningen fick se hur det standardiserade bygget med moduler ser ut i praktiken, inte minst installationer och trapphus. Här följer utredningens tematiska redogörelse för intervjuerna med de allmännyttiga bostadsföretagen. Utredningens intervjuer med kommuner och företag 5.3.1Höga förväntningar på nybyggnadsvolymerna Vid intervjuerna framkom sammantaget att flertalet allmännyttiga bostadsbolag har haft volymkrav från sin ägarkommun avseende hur mycket som ska byggas nytt, men vanligen också varit beroende av sin ägarkommun för att kunna leva upp till dessa mål. Flertalet all- männyttiga bostadsföretag har ett mycket begränsat eget ägande av obebyggd mark även om de ibland har möjlighet till vissa förtät- ningar i befintliga områden. förefaller det, enligt utredningen, som att det saknas kopp- ling mellan de mål som sätts upp och de förutsättningar som ägaren ger företagen. Många företag har därför svårt att nå upp till målen när det gäller nybyggnation. En företrädare för ett allmännyttigt bostadsföretag angav t.ex. till utredningen att man fått direktiv att ha påbörjat produk- tion av 300 bostäder men upplever stor brist på planlagd mark. Vid den förtätning man planerar kommer man inte kunna använda sig av standardiserade hus eftersom detaljplanen är väldigt snäv. Kommunen ställer även krav på att inom projekten finansiera infrastruktur- kostnader, vilket gör att man inte kommer få ihop kalkylen. Före- trädare för allmännytta har angivit att sådana erfarenheter är representativa för medlemsföretagen, även om förutsättningarna för att bygga bostäder för allmännyttan varierar kraftigt mellan olika kommuner. Ett annat av de allmännyttiga företagen anger att bolaget primärt styrs utifrån ekonomi och förmåga att bygga nytt där nyproduk- tionen sätts först. Allra längst ned hamnar underhållet. Ett tredje företag anger särskilt att styrning utöver antal bostäder saknas, vilket medfört att många små bostäder har byggts, för att man ska kunna nå så långt som möjligt mot målet att bygga fler bostäder. En annan stötesten kan vara att kommunen vill ha byggande utanför central- orten i tätorter där bostadsföretagen upplever att det är svårt att få runt kalkylen. Många allmännyttiga företag har sammantaget svårt att leva upp till förväntningarna på mängden nya bostäder, eftersom de lågt häng- ande frukterna redan är plockade när det gäller att tillföra nya bo- städer som byggs på de allmännyttiga företagens befintliga mark- innehav. Utredningens intervjuer med kommuner och företag Från kommunens sida kan det tolkas som att det allmännyttiga bolaget har för låg beställarkompetens eller helt enkelt inte vill bygga. Generellt sett är dock utredningens bild av intervjuerna som genom- förts att de allmännyttiga företagen bygger så mycket de orkar och klarar med givna ekonomiska och legala förutsättningar. Allmän- nyttan i säljer t.ex. delvis fastigheter för att finansiera sitt ny- byggande. Bland de företag som utredningen intervjuat är det endast i och som det har funnits något slags ägarstyrning mot att bygga standardiserat. I bägge fallen har den praktiska effekten varit begränsad, genom att man i inte har kommit igång med och i har haft små volymer i de s.k. Stockholmshusen. Principbeslut om att arbeta med standardiserat byggande finns även i till exempel men då i själva före- taget. Trots att de allmännyttiga företagen ofta är stora och har en särskild relation till kommunen förefaller de inte ha lättare än andra företag att bemästra processen med markanvisningar och planlägg- ning. Det finns exempel på markanvisningar som allmännyttan har lämnat åter för att man inte fått ihop kalkylen, och att dessa i stället blivit bostadsrätter vilket ger möjlighet till högre intjäning. Flera av de allmännyttiga företagen vill bli mera delaktiga i planeringsarbetet men det har inte alltid gått fortare när de har varit det, eftersom kommunen ändå omprövat många ställningstaganden. Den sammantagna effekten illustreras enligt utredningen i där man enligt kommunens egen utsago har ett mål för bostads- byggandet på 1 250 bostäder . tillkom 1 171 bo- städer. Kommunens bolag bygger cirka 100 bostäder och upp- lever då ändå att de sista hyreslägenheterna inte är lätta att få ut på marknaden till aktuell prisnivå. Företaget har ett mål om att bygga 200 bostäder och det finns egentligen ett vallöfte om 250 bo- städer .