sou · H8B313 · 2020-03-05 00:00:00 — Lagrådet konstaterade vidare att ordalydelsen av de straffbestäm- melser i 29 kap. , i vilka det hänvisas till artiklar i EU- förordningar, inte ger någon direkt vägledning till i vilken omfatt- ning bestämmelserna ska läsas som om handlingsregeln stod i själva straffbestämmelsen eller inte17. Även om detta inte heller framgår av beredningen av lagstiftningen eller rättspraxis kan enligt Lagrådet genom avgörandena i NJA 2006 s. 293 I och II, jfr NJA 2003 s. 533 antas ha utgått från att det varit fråga om fall av det tidigare slaget (dvs. att handlingsregeln stod i själva straffbe- stämmelsen) när det vid överträdelse av myndighetsföreskrifter som 16Lagrådet gör en jämförelse med NJA 2008 s. 567, se avsnitt 6.6.4. 17Lagrådet gör en jämförelse med Strahl, Allmän straffrätt i vad angår brotten, 1976, s. 155., se också avsnitt 5.4. Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser omfattats av hänvisning i straffbestämmelser i 29 kap. ansetts att fängelse inte ingår i straffskalan. Lagrådet gjorde i samma yttrande även följande generella utta- lande i frågan om uppsåt och om lagstiftningstekniker i liknande situationer: Vid överväganden om en eventuell ändrad lagteknisk reglering av bestämmelserna om överträdelser av handlingsreglerna i olika EU- förordningar finns det anledning att ta klar ställning i den nu berörda frågan. Enligt Lagrådets uppfattning finns det då starka sakliga skäl för att lagstiftningen, i vart fall i huvudsak, bör utformas med utgångspunkt i det senare alternativet. Härför talar inte minst de olika farhågor som kommit till uttryck i såväl detta som tidigare lagstiftningsärenden angå- ende att handlingsreglerna i förordningarna i många fall är så svårtydda och otydliga att en straffbeläggning inger betänkligheter från legalitets- synpunkt. Dessa betänkligheter blir självfallet väsentligt mindre för det fall att straffansvar förutsätter att också den överträdda exi- stens och innehåll omfattas av krav på subjektiv täckning (jfr härtill NJA 2007 s. 227). Enligt regeringen i den proposition som följde Lagrådets yttrande (prop. 2011/12:59) innebar regeringens förslag bl.a. att en ändring gjordes i straffbestämmelse om bristfällig miljöinfor- mation och att ändringen innebar ett förtydligande av det straffbara området i fråga om informationsskyldighet beträffande vissa ämnen i vissa varor. Förtydligandet medförde enligt regeringen att det direkt av lagtexten framgår att det straffbara området även omfattar ämnen som finns upptagna på en s.k. kandidatförteckning men som ännu inte finns i bilaga till förordningen (a.a. s. 38 f.). Beträffande vad Lagrådet hade anfört om att det , om behov uppstod av att lägga till ytterligare punkter i straffbestäm- melsen i 29 kap. 3 §, fanns skäl att på nytt överväga vilken lagteknisk lösning som lämpligen bör väljas, anförde regeringen å sin sida, att den använda lagstiftningstekniken använts i 29 kap. mil- jöbalken och att lagstiftningstekniken syftar till att skapa använd- bara straffbestämmelser med en tydlig avgränsning och ett tydligt innehåll och som tillgodoser kravet på legalitet. Regeringen ansåg inte att det då fanns anledning att göra några förändringar i fråga om lagstiftningstekniken.18 2011/12:59 s. 40. Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser Beträffande Lagrådets uppfattning om att det fanns anledning att ta klar ställning i frågan om uppsåtstäckning anförde regeringen i propositionen 2015/16:160, och EU:s kemikalielagstift- ning, att hänvisningarna till bakomliggande EU-regler i de nu före- slagna straffbestämmelserna är tydliga och väl preciserade. Hänvis- ningarna kan dock uppfattas som komplicerade på grund av att EU- förordningar på miljöområdet ofta är omfattande och har en utform- ning som avviker från svensk rättstradition. I regel krävs det därför efterforskning för att få klarhet i vilka EU-regler som gäller för en verksamhet och vad som är straffsanktionerat. EU-förordningars ibland komplexa utformning utgör dock enligt regeringen inte skäl för att kräva subjektiv täckning av handlingsreglernas existens. Enbart den omständigheten att det kan fordras efterforskning och överväganden om vad som gäller innebär inte att kravet på tydlighet och precision i ett blankettstraffbud ska anses eftersatt.19 Som nämnts ovan yttrade sig Lagrådet sig även i lagstiftnings- arbetet med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen om kosmetiska produkter (prop. 2012/13:135) varvid Lagrådet återigen framförde synpunkter kring lagstiftningstekniken (yttrande av den I ett yttrande behandlade Lagrådet en på detta sätt utformad lagstiftning (se prop. 2011/12:59 s. 70 ff.). Lagrådet fram- höll bl.a. att nackdelarna med en sådan lagstiftningsteknik självfallet blir mer påtaglig ju fler bestämmelser som den särskilda kriminaliseringen av föreskrifter i förordningarna omfattar och att det finns skäl att på nytt överväga vilken lagteknisk lösning som lämpligen bör väljas om det uppkommer behov av att lägga till ytterligare punkter. Regeringen an- förde i propositionen att det då inte fanns anledning att göra några för- ändringar i fråga om lagstiftningstekniken men att det som Lagrådet anfört skulle komma att finnas med i övervägandena i framtida ärenden om ändringar i 29 kap. (a. prop. s. 40). Några sådana över- väganden återspeglas emellertid inte i den nu föreliggande remissen. Lagrådet vill framhålla vikten av att övervägandena kommer till stånd. Som framgår av flera Lagrådsyttranden finns alltså skäl att noga över- väga konsekvenserna av en lagstiftningsteknik som innebär hänvis- ningar till specifika bestämmelser bl.a. eftersom den avsedda tydlighe- ten kan gå förlorad om det behövs göras hänvisningar till många bestämmelser. Enligt regeringen ska emellertid straffbestämmel- 2015/16:160 44 f. med hänvisningar till NJA 2007 s. 227 och NJA 2012 s. 105. Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser serna läsas som om handlingsregeln stod i själva straffbestämmelsen. För ansvar är det således tillräckligt att gärningsmannen har haft uppsåt till rekvisiten i den handlingsregel till vilken det hänvisas. Det krävs alltså inte uppsåt till själva normöverträdelsen. Det innebär att man måste förstå vad man gör men inte att det man gör faller under straffbestämmelsen och följaktligen inte heller att man överträder de bakomliggande bestämmelserna. Regeringen har i propositionen 2017/18:147, Ny djur- skyddslag, kommenterat lagstiftningstekniken bl.a. i de delar som avser huruvida själva handlingsnormen ska anses vara en del av straff- bestämmelsen eller inte. Regeringens uttalanden i dessa delar fram- går nedan av avsnittet om djurskyddslagen. I promemorian Ds 2017:05, vars slutsatser ledde till propositio- nen 2017/18:165 och sedermera de nya straffbestämmelser i livs- medelslagen som trädde i kraft , kom man fram till att rena blankettstraffbud med hänvisningar till ett regelverk eller rättsområde, som lagstiftningsteknik 2, riskerar att bli alltför vaga och svårbegripliga för den som ska rätta sig efter dem. Utredningen kom vidare fram till följande. Ett sätt att göra en straffbestämmelse tydligare är att konstruera ett blankettstraffbud som innehåller hänvisningar till de specifika bestämmelser som ska omfattas av straffbudet. På så sätt framgår det mer direkt av lagtexten vilka överträdelser som är straffbara och det blir lättare för den enskilde att ta reda på vilka handlanden som är tillåtna respektive otillåtna. En nackdel med att konstruera en straff- bestämmelse på det här sättet var emellertid att bestämmelsen riske- rar att bli inaktuell. Om det uppstår ett behov av att föra in en ny punkt i listan på grund av att en ny bestämmelse införts i en för- ordning, att överträdelser av en viss bestämmelse t.ex. blivit mer utbredda och anses allvarligare än vad som varit fallet eller att man helt enkelt förbisett att överträdelser av bestämmelsen kan bli allvarliga kan en anpassning till de nya förhållandena ta än vad som är önskvärt. Utredningen kom dock fram till att en viss tröghet även kan innebära fördelar ur rättssäkerhetssynpunkt. Ur ett EU-rättsligt perspektiv ansågs en utformning med hänvisningar i lag mindre bra, eftersom det kan ta tid att anpassa den svenska lag- stiftningen till . En risk är också att listorna kan bli långa och därmed svåra att överblicka, inte minst om det visar sig att det finns ett behov av att föra in flera överträdelser. Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser I samma promemoria (s. 95 f.) anförs också att det kan ifråga- sättas om det finns behov av en uppräkning vid sidan av en klart och tydligt utformad brottsbeskrivning och att Lagrådets yttrande av bör kunna uppfattas så att behovet av en lista inte nödvändigtvis finns när bestämmelserna i listan kan vägas in vid bedömningen av om en överträdelse i enlighet med den allmänt utformade gärningsbeskrivningen har skett. Utredningen syftade då på följande yttrande av Lagrådet: Det är också uppenbart att även om det inte direkt hänvisades till regleringen i EU-förordningarna i de svenska straffbestämmelserna skulle den regleringen ofta vara av avgörande betydelse för bedöm- ningen av erforderlig aktsamhetsstandard och att medvetna överträ- delser av förordningarnas bestämmelser i allmänhet skulle uppfattas som ett starkt indicium på uppsåt också i förhållande till den effekt eller fara som en tillämpning av bestämmelserna förutsätter. Regeringen tillsatte 2016 en särskild utredare för att göra en översyn av bl.a. sanktionsbestämmelserna i i syfte att renodla och utveckla sanktionssystemet. Resultatet av Miljötillsynsutred- ningens arbete presenterades i betänkandet Miljötillsyn och sanktioner –en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet (SOU 2017:63). Utredningen kom bl.a. fram till att straffbestämmelserna i miljö- balken i många avseenden är förhållandevis svårlästa och därför svåra att tolka och tillämpa. En orsak är deras koppling till förvaltnings- rätten. Ett beteende kan enligt utredningen vara tillåtet om det om- fattas av ett tillstånd vilket innebär att straffbestämmelserna får sitt egentliga innehåll genom andra typer av beslut och föreskrifter. Många av de underliggande handlingsreglerna återfinns dessutom i EU-förordningar som kan vara ytterst komplexa. Straffbestäm- melsernas bristande tydlighet bidrar i sin tur till en bristande kun- skap om vad som är tillåtet och vad som är belagt med straff. Utred- ningen bedömde emellertid att man inte kommer undan blankett- straffbud i , men att kriminalisering måste knytas till överträdelser av konkreta föreskrifter. Utredningen ansåg dock att det bör vara möjligt att beskriva dessa gärningar på ett mer peda- gogiskt sätt än genom att enbart hänvisa till andra föreskrifter.20 Utifrån vad promemorian Ds 2017:5 kommit fram till avseende gärningsbeskrivningar (se ovan) uppfattade 20SOU 2017:63 s. 377 f. Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser Lagrådets yttrande (om EU-förordningarnas avgörande betydelse) så att punkterna i 29 kap. 3 § andra stycket inte behövs, men att en underliggande EU-förordning ska vägas in vid bedömningen av om en överträdelse i enlighet med den allmänt utformade gärnings- beskrivningen i första stycket har skett. kom emellertid fram till att mot en sådan utformning kan anföras att den riskerar att bli alltför vag och att det straffbara området således blir alltför vidsträckt för att det ska vara godtagbart ur rättssäker- hetssynpunkt. Utredningen bedömde att en sådan konstruktion inte heller skulle bidra till ökad tydlighet på miljöområdet. Det skulle i stället bli väldigt svårt för en enskild att ta reda på vilka gärningar som är kriminaliserade. En kort bestämmelse var därför inte per automatik en tydlig bestämmelse. I den proposition som bl.a. behandlade sanktioner för överträdelser av EU-förordningen om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter (prop. 2017/18:211) uttalade sig regeringen om det straffbara området och vilken hänvisningsteknik som bör användas. Bland de remissinstanser som yttrade sig över det ursprungliga förslaget till straffbestämmelse yttrade bl.a. tingsrätt21 att den föreslagna straffbestämmelsen hade karaktären av blankettstraffbud som hänvisar till åtgärder i artikel 7.1 a–h EU-för- ordningen, men att de åtgärder som föreslogs vara straffbara inte var alltför omfattande. Tingsrätten ifrågasatte därför i sitt yttrande om åtgärderna inte i stället uttryckligen borde framgå av den svenska lagtexten eftersom detta underlättar för tingsrätten när den ska pröva om någon gjort sig skyldig till exempelvis att föra in främ- mande arter till i strid med den förteckningen på invasiva arter som skulle komma att beslutas. En bestämmelse som uttryck- ligen klargör vilka åtgärder som är kriminaliserade kunde enligt tingsrätten vara bättre ägnad att säkerställa att lagföring sker i önsk- värda fall eftersom det inte är säkert att det går att lagföra en person som gör gällande att han inte kände till att den art som han introdu- cerade i EU var en sådan som var uppförd i förteckningen. Tings- rätten ifrågasatte också om det för straffbarhet skulle behöva krävas att arten hade förts upp i EU-förteckningen. Tingsrätten föreslog att bestämmelsen i stället skulle utformas enligt följande, dvs. som ett andra stycke i bestämmelsen om förgöring i 13 kap. 8 § : 21Göteborgs tingsrätts yttrande över underlag för genomförande av EU- förordning om invasiva främmande arter (NV-02066-15) av . Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser Framkallar någon allmän fara för djur eller växter medelst gift eller genom att överföra eller sprida elakartad sjukdom eller genom att sprida skadedjur eller ogräs eller på annat dylikt sätt, dömes för förgöring till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som i Europeiska unionen inför, håller, föder upp, transporterar, släpper ut på marknaden, använder, utbyter eller släpper ut i miljön främmande arter vars introduktion eller spridning hotar eller negativt inverkar på biologisk mångfald och relaterade eko- systemtjänster samt den som tillåter sådana främmande arter att repro- ducera sig, växa eller odlas. Regeringen anförde därefter i sina skäl bl.a. följande. EU-förordningens artikel 7.1 innehåller ett antal förbud i fråga om invasiva främmande arter av unionsbetydelse i syfte att förhindra introduktion eller spridning av dessa arter. Det är t.ex. förbjudet att hålla, föda upp, transportera och använda invasiva främmande arter av unionsbetydelse i och inom unionen samt att föra in sådana arter till unionen. Förbuden i artikeln gäller direkt i fråga om det som omfattas av förordningens definition av en invasiv främmande art av unions- betydelse, dvs. levande exemplar av en art, inbegripet alla delar, game- ter, frön, ägg och förökningskroppar av dessa arter samt hybrider, sor- ter eller raser som kan överleva och sedan reproducera sig. Regeringen uppgav sig dela tingsrätts synpunkt, att en bestämmelse som uttryckligen klargör vilka åtgärder som är krimi- naliserade skulle vara bättre ägnad än ett blankettstraffbud att säker- ställa lagföring i önskvärda fall. Eftersom EU-förordningens förbud är bindande och direkt tillämpligt i samtliga medlemsstater och någon nationell dubbelreglering inte är tillåten föreslog regeringen ändå att en hänvisning görs till artikel 7.1 i EU-förordningen och till föreskrif- ter som regeringen har meddelat. Bestämmelsen skulle därmed, precis som de flesta straffbestämmelserna i , komma att utfor- mas som ett blankettstraffbud.22 Ifråga om lämplig teknik för hänvisningar till EU-förordningen gjorde regeringen följande bedömning: Hänvisningen till EU-förordningen i straffbestämmelsen bör vara dyna- misk. EU-förordningar får inte transformeras till nationell rätt och handlingsreglerna i EU-förordningen får alltså inte upprepas i svensk lag. Detta innebär att svenska straffbestämmelser för överträdelser av handlingsregler i EU-förordningar måste hänvisa till de artiklar där reglerna finns. Den svenska regleringen av invasiva främmande arter är beroende av hur EU:s reglering av invasiva främmande arter är avgrän- 2017/18:211 s. 49 f. och 53. Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser För att säkerställa att ändringar i EU-förordningen får genomslag vid tillämpningen bör ordet invasiv främmande art i 29 kap. 2 c § omfatta de invasiva främmande arter som är invasiva främmande arter av unionsbetydelse enligt EU-förordningen vid varje tid gällande lydelse. Det är därför ändamålsenligt att hänvisningen till förordningen är dynamisk. En sådan hänvisningsteknik innebär en till- räcklig avgränsning av straffbestämmelsens räckvidd om den kom- bineras med en ram inom vilken det straffbara förfarandet anges. Det är därför den teknik som har valts för den straffbestämmelse i 29 kap. som är föremål för ändring i denna proposition. Den valda tekniken innebär att en ändring i EU-reglerna behöver underställas riks- dagens prövning endast om ändringen tillför någon handlingsregel som går utanför den angivna straffbestämmelsens ram. 6.5.3Fiskelagen (1993:787) Fiskelagen innehåller exempel på flera olika lagstiftningstekniker, bl.a. lagstiftningsteknik 2 (dynamisk och öppen). Bestämmelsen nedan är exempel på en dynamisk och sluten hänvisning som är begränsad vissa till straffbara gärningar. 39 a § fiskelagen: 39 a § Till böter eller fängelse i högst döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot den skyldighet att ta ombord och föra i land fisk som fångats som föreskrivs i artikel 15 i och rådets förordning (EU) nr 1380/2013. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Fram till antagandet av ändringsförslagen i prop. 2016/17:183, Änd- ringar i fiskelagen, var hänvisningen i 39 a § fiskelagen statisk och an- gav att det var förordningens ursprungliga lydelse hänvisningen avsåg. Genom ändringen togs denna del bort och hänvisningen blev således I stället dynamisk. Som skäl för regeringens förslag anfördes att lagstiftaren sedan paragrafen infördes har gått mot en mer nyanserad bedömning när det gäller vilken hänvisningsteknik som bör användas, vilket lett till ett större utrymme för dynamiska hänvisningar. Genom omnibus- förordningen ändrades bestämmelser med koppling till landnings- skyldigheten i ett flertal regelverk. Artikel 15 i grundförordningen ändrades bl.a. på så sätt att rovdjursskadad fisk undantogs från land- Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser För att säkerställa att den ändringen och even- tuella framtida ändringar beträffande landningsskyldigheten i grund- förordningen får genomslag vid tillämpningen av straffbestämmel- sen bör hänvisningen till förordningen enligt regeringen vara dyna- misk. Räckvidden av 39 a § fiskelagen bedömdes vara tillräckligt avgränsad eftersom det direkt framgår av bestämmelsen vad den straffbara gärningen ska bestå i för att medföra straffansvar. Detta innebar att en ändring i EU-reglerna endast behövde underställas prövning om ändringen tillför någon handlingsregel som går utanför den angivna straffbestämmelsens ram. Det var därför enligt regeringen lämpligt att 39 a § fiskelagen ändrades på så sätt att orden ”i den ursprungliga lydelsen” togs bort.23 Lagrådet hade i denna del inga synpunkter på regeringens förslag.24 6.5.4Djurskyddslagen (2018:1192) Av 10 kap. 3 § djurskyddslagen som trädde i kraft framgår att den som med uppsåt eller av oaktsamhet begår över- trädelser mot ett antal artiklar som räknas upp och formuleras dynamiskt i nio punkter i straffbestämmelsen döms till böter eller fängelse i högst . I den bakomliggande propositionen (prop. 2017/18:147, Ny djurskyddslag) kommenterade regeringen lagstift- ningstekniken med blankettstraffbud bl.a. i de delar som avser huruvida själva handlingsnormen ska anses vara en del av straffbestäm- melsen eller inte. Regeringen anförde i denna del att när det gäller den lagtekniska lösningen i djurskyddslagen bör straffbestämmelserna ut- formas på ett liknande sätt som bestämmelserna i 29 kap. . Detta innebär att straffbestämmelserna dels anger den ram inom vilken har beslutat att ett agerande är straffbart, dels hänvisar till de artiklar i EU-förordningar där handlingsreglerna finns. Straffbe- stämmelserna ska då, enligt regeringens mening, läsas som om hand- lingsregeln står i själva straffbestämmelsen. För ansvar är det därför tillräckligt att gärningsmannen haft uppsåt till de förhållanden som motsvarar rekvisiten i de normer till vilka det hänvisas. Det krävs inte uppsåt till själva normöverträdelsen. Det innebär att man måste förstå vad man gör men inte att det man gör faller under straffbestämmelsen 2016/17:183 s. 21. Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser och följaktligen inte heller att man överträder de bakomliggande be- stämmelserna. Enligt regeringen var också hänvisningarna till bakom- liggande EU-regler i den föreslagna straffbestämmelsen tydliga och väl preciserade och straffbestämmelsen avsåg dessutom ett förhållandevis begränsat antal punkter. EU-förordningars ibland komplexa utform- ning utgjorde enligt regeringen inte heller ett skäl för att kräva sub- jektiv täckning av handlingsreglernas existens och innehåll. För att säkerställa att ändringar i rådets förordning (EG) nr 1/2005 och rådets förordning (EG) nr 1099/2009 (se 3 § djurskyddslagen [2018:1192] ovan) får genomslag vid tillämpningen av straffbestämmelserna var det enligt regeringen ändamålsenligt att hän- visningarna till EU-förordningarna är dynamiska. En sådan hänvis- ningsteknik innebar en tillräcklig avgränsning av straffbestämmel- sernas räckvidd om de kombineras med en ram inom vilken det straff- bara området anges (se lagens tillämpningsområde, som framgår av 2 § djurskyddslagen). Regeringen valde därför en sådan teknik, motsva- rande den som används i 29 kap. miljöbalken.25 Den valda tekniken innebär att en ändring i EU-reglerna behöver underställas endast om ändringen tillför någon handlingsregel som går utöver den angivna straffbestämmelsens ram.26 6.5.5Lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner Lag (1996:95) om vissa internationella sanktioner innehåller bl.a. en straffbestämmelse (8 § andra stycket) som kan sägas innefatta ett traditionellt blankettstraffbud av dynamisk karaktär. Eftersom straff- budet inte innehåller precisa hänvisningar till förbudet eller hand- lingsregeln är det öppet, men innehåller vissa begränsningar eftersom bestämmelsen hänvisar till sanktioner i EU-förordningar. Med anled- ning av internationella sanktioners speciella karaktär är lagens straff- bestämmelser ovanliga till sin utformning. Regeringen gör i förarbe- tena däremot vissa uttalanden som tillkännagivanden som är värda att notera i detta sammanhang. Lagen innehåller krav på regeringens tillkännagivanden i (15 §) om vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av Europeiska unionen och för vilka 2015/16:160, s. 45. 2017/18:147 s. 257 f. Kartläggning av lagstiftningstekniker för straffbestämmelser straffansvar gäller i direkt enligt 8 § andra stycket. I propo- sitionen inför införandet av straffbestämmelsen framgår bl.a. föl- jande om tekniken med tillkännagivanden.27 Tillkännagivanden är inte att jämställa med ett sådant kungörande som avses i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra för- fattningar. Tillkännagivanden innebär inte någon normgivning utan endast att det i tas in en upplysning till en vid krets av berörda om beteckningarna på det slag av EU-förord- ningar som beskrivs i straffbestämmelsen. Detta eftersom det inte är möjligt att direkt i lagen ange beteckningarna på de aktuella rådsför- ordningarna. EU-förordningarna kommer genom ett sådant tillkän- nagivande varken att införlivas med svensk rätt eller kungöras i Svensk författningssamling.28 Som framgår av 15 § ska alltså regeringen i SFS tillkännage vilka förordningar om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EU och beträffande vilka straffansvar gäller i .