sou · H8B335 · 2020-06-08 00:00:00 — Företag och iden- titetsmissbruk används som verktyg för att felaktigt få utbetalningar från välfärdssystemen. Det stora flertalet företag i välfärden är seriösa, men svårigheten är att upptäcka de företag som används för att miss- bruka välfärdssystemen. Digitaliseringen har skapat stordriftsfördelar för identitetsmissbruk som inte fanns. De som systematiskt utnyttjar välfärdssystemens svaga punkter är något av experter på det. De rör sig mellan välfärdssystemen, och hittar och utnyttjar snabbt luckor i regelverk och kontroller. Myn- digheterna har inte möjlighet till samma flexibilitet. Det beror bl.a. på begränsningar i regelverken och på bristande möjligheter att snabbt kommunicera information om nya upplägg. Dessutom gör kom- plexiteten att det krävs ett omfattande utredningsarbete för att identifiera och motverka ett brottsligt utnyttjande. De nya sätten att utnyttja systemen ställer därför nya krav på välfärdsmyndigheterna. Det är svårare att upptäcka, utreda och åt- gärda upplägg som omfattar flera personer och där mer än en myn- dighet kan vara berörd. till välfärdssystemen som en helhet är den samlade beredskapen för att stävja dessa upplägg inte tillräcklig. finns de uppgifter som skulle behövas för att upptäcka felaktigheter hos en annan myndighet. Det kan vara så att den beslu- tande myndigheten inte har tillgång till uppgiften eller inte får använda den för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar på grund av sekretessregler och bestämmelser om behandling av personuppgifter. Det saknas möjligheter att i den utsträckning som behövs använda data från olika delar av välfärdssystemen om utbetal- ningar, intyg och andra kontrolluppgifter, eller uppgifter från Skatte- verket, för att effektivt upptäcka och förhindra felaktiga utbetal- ningar. Myndigheterna har också olika förutsättningar för att bedriva sin kontrollverksamhet. Kontrollfrågorna prioriteras olika hos olika myndigheter och prioriteringen har växlat . Det gör att lång- siktigheten i kontrollfrågan uteblir och att kontrollinsatserna kan uppfattas som ryckiga. Myndigheterna lägger ner ett omfattande arbete på att motverka felaktiga utbetalningar, men alla myndigheter utgår från den egna verksamheten. Ingen har till uppdrag eller ens möj- lighet att arbeta mot felaktiga utbetalningar utifrån välfärdssystemen som helhet. Allt detta bidrar till att de som systematiskt vill utnyttja systemen tenderar att ständigt ligga steget före medan myndigheterna ligger steget efter i sitt kontrollarbete. Myndigheternas kontrollarbete behöver kompletteras För att komma åt de avancerade uppläggen som drabbar välfärds- systemen behövs nya metoder. Vi menar att nästa steg i uppbygg- naden av försvaret mot de systematiska uppläggen som riktas mot välfärden är att skapa gemensamma strukturer som kan bemöta dessa. För att kunna motverka felaktiga utbetalningar behöver väl- färdssystemen ses som ett sammanhängande system. Det krävs lång- siktighet, kontinuitet och ett sammanhållet kontrollarbete för väl- färdssystemen som helhet. Det är därför vår uppfattning att det ska inrättas en särskild myn- dighet som utifrån ett helhetsperspektiv ska verka för att motverka felaktiga utbetalningar och missbruk av välfärdssystemen. Detta innebär att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar får stå i fokus och inte behöver konkurrera med andra uppgifter. En ny myn- dighet är en tydlig signal om att regeringen prioriterar frågan om att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Myndigheten kan också ha en förebyggande effekt. Vidare kan en myndighet med ett utpekat ansvar för dessa frågor bidra till att utveckla samverkan på området. Detta kommer sammantaget att leda till minskad brotts- lighet och stärkt tilltro till välfärdssystemen. Våra förslag rör de centrala delarna av de statliga välfärdssystemen där det är särskilt viktigt att det finns ett förtroende för systemen. Därför omfattas utbetalningar från Arbetsförmedlingen, (), och Pensionsmyn- digheten av myndighetens uppdrag att förebygga, förhindra och upp- täcka felaktiga utbetalningar. Även omfattas av förslagen och i vissa delar också arbetslöshetskassorna. Dessutom ska flera andra myndigheter lämna uppgifter till Myndigheten för utbetal- ningskontroll och ta emot underrättelser om felaktigheter. Ett system med transaktionskonto För att skapa en samlad struktur för utbetalningar från de statliga välfärdssystemen och föreslår vi att ett system med transaktionskonto inrättas. Systemet ska administrera utbetalningar från välfärdssystemen och . En samlad funktion, separat från andra myndigheter, innebär en överblick över välfärdens utbetal- ningar som helhet som risken för att uppgifter sprids till fler än nödvändigt begränsas. Transaktionskontosystemet leder till en effektivisering för staten som helhet bl.a. genom att utbetalningar från välfärdssystemen kan hanteras samlat och att kontouppgifter för mottagare av utbetal- ningar bara behöver administreras av en myndighet i stället för av flera. Systemet med transaktionskonto ska regleras i en särskild lag och en kompletterande förordning. Uppgifter från transaktionskontosystemet ska utgöra grunden för myndighetens arbete med dataanalyser och urval för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. Myndigheten för utbetalningskontroll ska göra dataanalyser och urval för att upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Det handlar om sådant som de beslutande myndigheterna har svårt att upptäcka utifrån den data som de var för sig har tillgång till. Fokus för verksamheten vid Myndigheten för utbetalningskontroll ska vara avsiktliga fel och mer avancerade upplägg som drabbar väl- färdssystemen där någon eller några på oriktiga grunder vill tillskansa sig medel. Möjligheten att samköra uppgifter från olika välfärds- myndigheter gör att myndigheten kan upptäcka felaktigheter på ett sätt som inte går . Det gäller särskilt i de fall där uppgifter som indikerar felaktigheter finns hos en annan än den beslutande myn- digheten. Det gör det även möjligt att jämföra uppgifter som lämnats till olika myndigheter och på så sätt upptäcka felaktigheter. Som underlag för dataanalyser och urval behöver myndigheten, utöver uppgifter om utbetalningar från transaktionskontosystemet, använda vissa uppgifter från beslutande myndigheter såsom beslut, intyg från arbetsgivare och lämnade kontaktuppgifter. Därtill ska vissa andra uppgifter från myndigheter ligga till grund för dataanalyserna och urvalen såsom registeruppgifter från och Krono- fogdemyndigheten. Även uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationer och vissa skatteuppgifter samt folkbok- föringsuppgifter ska få användas. Vidare ska vissa uppgifter från arbets- löshetskassorna kunna användas. Urvalsträffar från myndighetens dataanalyser och urval behöver hanteras och sorteras för att kunna utgöra ett effektivt underlag i välfärdsmyndigheternas arbete med att upptäcka och förhindra fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Vi föreslår att detta ska kunna ske i två steg, inledande och fördjupad granskning. Myndig- hetens granskning av urvalsträffar ska regleras i en särskild lag. Inledande granskning innebär hantering och sortering av samtliga urvalsträffar som lämnas över från verksamheten med dataanalyser och urval. För vissa urvalsträffar kan det vara motiverat att myndig- heten vidtar en fördjupad granskning, dvs. en kompletterande utred- ning. Fördjupad granskning får inledas när det finns anledning att anta att det har skett en felaktig utbetalning. Urvalsträffar där det är troligt att fler än en myndighet eller arbetslöshetskassa berörs bör prioriteras. Vid en fördjupad granskning ska myndigheten kunna hämta in kompletterande underlag. Myndigheten för utbetalningskontroll ska underrätta andra myn- digheter och arbetslöshetskassor om resultatet av granskningarna. Granskningarna ska utgöra ett stöd för beslutande myndigheters och arbetslöshetskassors kontrollarbete. Myndigheten för utbetal- ningskontroll ska inte ompröva eller överpröva andra myndigheters beslut. Myndigheten för utbetalningskontroll ska stödja och följa statliga myndigheters och arbetslöshetskassors arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Det finns mycket att vinna på kunskapsutbyte, gemensamma problemanalyser och sam- ordnade åtgärder. Myndigheten för utbetalningskontroll ska utgöra en plattform för myndighetsgemensamt arbete med att motverka Uppdragets närmare utformning bör lämnas till myndigheten. Myndigheten kan, genom sin särskilda kompetens i kontroll- frågor, bli en viktig remissinstans vid reformer av välfärdssystemen. Detta är särskilt viktigt vid stora eller snabba förändringar som gör att det kan uppstå nya möjligheter för de som systematiskt vill tillskansa sig medel på oriktiga grunder. Myndigheten ska också ha i uppdrag att lämna en samlad redogörelse till regeringen om arbetet mot felaktiga utbetal- ningar. Redogörelsen ska utgöra ett underlag i arbetet med att mot- verka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Dessutom anser vi att det ska fastslås ett mål om att felaktiga utbetalningar ska minska. Målet ska följas upp i budgetpropositionen. Den behandling av personuppgifter som ska ske i myndighetens verksamhet, särskilt vid dataanalyser och urval, utgör ett intrång i enskildas personliga integritet. Vi menar att integritetsintrånget står i proportion till syftet att kunna upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och därigenom motverka väl- färdsbrottslighet. Vi föreslår en lag som reglerar och möjliggör den personuppgiftsbehandling som är nödvändig för att myndigheten ska kunna utföra föreslagna uppdrag. Förslagen omfattar ett antal skyddsåtgärder, bl.a. sökbegränsningar, begränsningar av tillgången till personuppgifter för myndighetens personal och regler om åtkomst- kontroll. I förordning ska det anges vilka uppgifter Myndigheten för ut- betalningskontroll ska få använda vid dataanalyser och urval. Detta för att säkerställa principen om uppgiftsminimering och för att stärka skyddet för den personliga integriteten. Det finns behov av sekretessregler till skydd för såväl enskilda som allmänna intressen i myndighetens verksamhet. Absolut sekretess ska gälla för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska för- hållanden i myndighetens verksamhet. alltid att vara sekretessbelagda och får inte lämnas ut till myndigheter och andra, om det inte finns sekretessbrytande bestämmelser som tillåter det. Vi föreslår också att det ska finnas möjlighet att sekre- tessbelägga uppgifter om metoder, modeller och riskfaktorer hän- förliga till analyser och urval för att förebygga, förhindra och upp- täcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Myndighetens verksamhet förutsätter informationsutbyte med andra myndigheter och aktörer. Vi föreslår sekretessbrytande under- rättelse- och uppgiftsskyldigheter för att möjliggöra detta informa- tionsutbyte. Förslagen innebär att Arbetsförmedlingen, , , , Inspektionen för vård och omsorg, Migra- tionsverket, , och arbetslöshets- kassorna ska lämna vissa närmare angivna uppgifter till myndighetens verksamhet med dataanalyser och urval. Statliga myndigheter, arbetslöshetskassor och kreditinstitut ska lämna uppgifter avseende en namngiven fysisk eller juridisk person som är av betydelse för myndighetens fördjupade granskningar. Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (2008:206) ska gälla för Myndigheten för utbetal- ningskontroll. Myndigheten kan också upptäcka andra troliga fel- aktigheter i myndigheters beslut och registreringar. , Inspektionen för vård och omsorg, och ska därför underrättas när granskningar visar på felaktigheter i deras beslut eller register. Myndigheten ska organiseras som en styrelsemyndighet. Lokalisering av myndigheten bör ske med närhet till en större arbetsmarknads- region och med närhet till en universitets- eller högskoleort. Inom myndigheten ska det finnas ett integritetsskyddsråd med uppgift att utöva fortlöpande insyn i de åtgärder som vidtas för att säkerställa integritetsskyddet i verksamheten. Myndighetens uppdrag beräknas kräva en bemanning på 80 års- arbetskrafter när verksamheten är fullt utbyggd . Verksamheten ställer höga krav på informationssäkerhet och skyddsåtgärder. Väl fungerande samverkan är en förutsättning för myndighetens verksamhet Myndigheten för utbetalningskontroll ska särskilt samverka med Arbetsförmedlingen, CSN, , , och i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. Motsvarande uppdrag skrivs in i respektive samverkande myndighets instruktion. I instruktionen för Myndigheten för utbetal- ningskontroll anges även att myndigheten ska samverka med andra berörda parter. Myndigheten för utbetalningskontroll bör delta i myndighets- samverkan mot organiserad brottslighet som nätverksmyndighet. Utredningen har även haft i uppdrag att överväga om kommuner frivilligt ska kunna ansluta sig till funktionen, kartlägga för- och nackdelar för enskilda med ett samordnat uppgiftslämnande samt utreda om funktionen bör ta över ansvaret för att driva in beslutade återkravsärenden från beslutande myndigheter. Omfattning och beskaffenhet av felaktiga utbetalningar inom den kommunala välfärden är inte tillräckligt belagt. Problembilden tycks likna den som finns för de statliga välfärdsutbetalningarna. Flera stora skillnader finns dock mellan statliga och kommunala utbetalningar inom välfärden, varför möjligheten för kommuner att ansluta sig till de funktioner som Myndigheten för utbetalnings- kontroll ansvarar för bör utredas vidare. Även möjligheten för region- erna att ansluta sig till dessa funktioner bör utredas. Transaktionskontosystemet innebär en förenkling för enskilda genom att kontouppgifter för utbetalningar endast behöver lämnas en gång och till en myndighet. I övrigt har vi inte kunnat identifiera behov av att Myndigheten för utbetalningskontroll ska samordna ytterligare uppgiftslämnande från enskilda. Överväganden om att samla hanteringen av återkravsfordringar vid Myndigheten för utbetalningskontroll bör göras först efter att vissa regelförändringar på området är genomförda och har fått effekt. Det gäller bl.a. regler för bostadsbidrag som utgör majoriteten av återkraven hos . Vårt huvudförslag är att det tillförs medel så att finansieringen inte tas från befintliga verksamheter på välfärdsområdet. Ett alternativt förslag är att finansieringen sker genom att minska förvaltnings- anslagen för de berörda myndigheterna. Det bör då göras genom en generell sänkning av anslaget för de myndigheter som ska omfattas av systemet med transaktionskonto. Neddragningen bör vara pro- portionerlig i förhållande till myndigheternas driftkostnader. De myndigheter vi föreslår ska anslutas till transaktionskontosystemet, och som alltså påverkas av finansieringsförslaget, är Arbetsförmed- lingen, CSN, , och Skatte- verket. De totala kostnaderna för en fullt utbyggd verksamhet beräknas till . Kostnader för bankavgifter kommer att minska för berörda myndigheter och motsvarande anslag bör flyttas till anslaget för Myndigheten för utbetalningskontroll. Det kvarstående finansieringsbehovet för en fullt utbyggd verksam- het är . Det är angeläget att våra förslag genomförs så att Myndigheten för utbetalningskontroll kan påbörja sin verksam- het. Arbetet med att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är en fråga som måste ha hög prioritet. Vi föreslår att myndigheten ska inleda sin verksamhet . De nya lagarna och förordningarna ska träda i kraft när myndigheten inleder sitt arbete. Anslutningen av myndigheternas utbetalningar till transaktions- kontot ska ske successivt och ska alla berörda utbetalningar ske via transaktionskontosystemet. Färre felaktiga utbetalningar och minskad välfärdsbrottslighet Vi bedömer att förslagen leder till minskade felaktiga utbetalningar och därigenom minskad välfärdsbrottslighet. Främst bedömer vi att förslagen kan påverka avsiktliga fel samt systematiska och organi- serade upplägg som riktas mot välfärdssystemen. Våra förslag kommer att leda till tidigare upptäckter av felaktiga utbetalningar än . Snabbare upptäckt medför väsentligt större möjligheter att genom återkrav få tillbaka felaktiga utbetalningar. Genom dataanalyser och urval kommer Myndigheten för utbetal- ningskontroll att upptäcka felaktigheter som förblir oupptäckta. Även myndighetens möjlighet att sambearbeta folkbokföringsupp- gifter med uppgifter från välfärdssystemen gör att identitetsmiss- bruk kommer att upptäckas i större omfattning. Myndighetens granskningar innebär en ytterligare aktör som komplement till de befintliga myndigheternas arbete med att granska felaktigheter, särskilt avseende avancerade upplägg som drabbar mer än ett välfärdssystem. Det kan röra sig om företag som används som brottsverktyg och identitetsmissbruk som är svåra att upptäcka eftersom enskilda myndigheter saknar tillgång till de uppgifter som behövs för att upptäcka och utreda dessa upplägg. Att fler felaktigheter upptäcks kommer också att öka möjlig- heterna att lagföra brottslighet. upptäckt av felaktigheter leder till att kommande utbetalningar kan förhindras då löpande utbetalningar kan stoppas i ett tidigare skede. Attraktiviteten i denna brottslighet kan därför förväntas minska. En viktig aspekt av minskad brottslighet som drabbar välfärds- systemen är att det kan ha betydelse för annan, ännu grövre brotts- lighet. Det finns exempel på att pengar från välfärdsbrottslighet använts till att finansiera grov organiserad brottslighet och i vissa fall även terroristverksamhet. Våra förslag minskar möjligheterna att finansiera sådan allvarlig brottslighet, vilket innebär positiva effekter för samhället i stort. Vi menar att våra förslag kommer att leda till en ökad tilltro till såväl välfärden som samhällsinstitutionerna. Lägre utgifter för staten Förslagen kommer initialt att innebära ökade utgifter, men bedöms de leda till lägre utgifter för staten. Nettoeffekten beror på de resultat som den föreslagna verksamheten uppnår när det gäller minskade felaktiga utbetalningar. De felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen har uppskattats till , motsvarande av de totala utbetalningarna. Trots att skattningarna ska tolkas med försiktighet, kan man utgå från att de felaktiga utbetalningarna uppgår till bety- dande belopp. Även om bara en mindre andel av de totala felaktiga utbetalningarna försvinner väger det upp och motiverar kostnaderna för myndigheten. Transaktionskontosystemet innebär i stort sett en fast kostnad. Övriga delar av förslagen kan i större utsträckning anpassas efter vald ambitionsnivå. Konsekvenser för statliga myndigheter Flera av konsekvenserna för de statliga myndigheterna kommer att vara likartade. En konsekvens för de direkt berörda myndigheterna är att it-lösningar behöver anpassas för överföring av data till Myn- digheten för utbetalningskontroll. De berörda myndigheterna påverkas också genom det samarbete som byggs upp med Myndigheten för utbetalningskontroll. De underrättelser om misstänkta felaktigheter som lämnas från Myndigheten för utbetalningskontroll ska kunna tas till vara på de befintliga myndigheterna. Förslagen bidrar till kvali- teten i myndigheternas kontrollarbete. Underrättelserna från Myndig- heten för utbetalningskontroll kommer sannolikt att leda till fler om- prövnings- och återkravsärenden hos de berörda myndigheterna. Konsekvenser för kommuner och regioner Förslagen innebär inga konsekvenser för den kommunala självstyrel- sen då kommuner och regioner inte föreslås omfattas av myndighetens verksamhet i detta skede. Det finns dock en risk för övervältring. Om arbetet mot felaktiga utbetalningar inom statliga verksamheter för- stärks kan det leda till att de som missbrukar systemen i större ut- sträckning inriktar sig på regionala eller kommunala verksamheter. Arbetslöshetskassorna ska kontinuerligt lämna uppgifter till Myndig- heten för utbetalningskontroll. Förslaget innebär därmed en något ökad uppgiftslämnarbörda för arbetslöshetskassorna. Arbetslöshetskassorna kommer regelbundet att få underrättelser från Myndigheten för utbetalningskontroll om misstänkta felaktig- heter som ska hanteras av arbetslöshetskassorna. På så sätt får arbets- löshetskassorna underlag som kan användas i deras kontrollarbete. Förslaget bidrar till konkurrens på lika villkor. Seriösa aktörer upp- lever svårigheter att hävda sig i konkurrensen med företag som har en affärskalkyl som bygger på att missbruka välfärdssystemen. Våra förslag syftar till att särskilt försvåra för de mer allvarliga uppläggen som drabbar välfärdssystemen. kommer att få en något ökad uppgiftslämnarbörda eftersom de föreslås bli skyldiga att lämna uppgifter till myndighetens verksamhet med fördjupade granskningar. According to the Commission of Inquiry’s terms of reference, the control of payments from the welfare system should be coordinated and strengthened. The Commission of Inquiry’s main task has been to consider whether a function for system-wide risk analysis, selec- tion and control should be established in order to prevent irregular and incorrect payments and to ensure that payments are made to the right payee. We propose that a new government agency, the , be established on 1 2022. This agency shall detect and prevent irregularities in payments from the state welfare system. The organisation shall complement the controls performed by welfare agencies. Responsibility for case management shall remain with each agency and our proposals do not limit the controls carried out by the agencies within the framework of each form of benefit or sup- port. shall also administer a system of transaction accounts for payments. The purpose of our proposal is to reduce irregular payments, thereby preventing welfare crime from having an adverse effect on the welfare system. An altered problem profile for irregular welfare payments The past two decades have seen major societal changes that have had a significant impact on the welfare system. As society as a whole has been digitised, so too has the welfare system. The mobility of labour between countries has increased, as has the involvement of private providers in the welfare system. These changes have had a number of consequences. One negative consequence is new possibilities for increasingly sophisticated and deliberate abuse of the welfare system. Where to a large extent the problem was once one of individuals deceiving the welfare system – for example, colliding payments – today, we see an entirely different type of approach to welfare fraud. Companies and identity fraud are used as tools to improperly obtain welfare payments. While the vast majority of private-sector welfare providers are earnest, the difficulty lies in identifying those used to abuse the welfare system. Digitisation has created economies of scale for identity fraud that were once non-existent. Those who systematically exploit the welfare system’s weak points are experts at what they do. They move between welfare systems, iden- tifying and exploiting loopholes in regulations and gaps in controls. Public authorities are not as flexible. Among other things, this is due to regulatory constraints and a lack of opportunities to communi- cate information regarding new ploys. In addition, the complexity of these crimes often demands extensive investigation to identify and counter criminal intent. These new methods for exploiting the welfare system therefore place new demands on welfare agencies. It is more difficult to detect, investigate and address fraud involving multiple individuals and that may concern more than a single agency. Taking the welfare system as a whole, there is insufficient overall preparedness to curb such activities. The information that would be needed to detect irregularities is often held by another agency.