sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — – ett mer differentierat strandskydd Utredningen om översyn av strandskyddet SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för mentet att ge en särskild utredare i uppdrag att se över strand- skyddet. Regeringen beslutade om kommittédirektiv för utredningen (dir.2019:41). Chefen för , statsrådet för- ordnade samhällsplaneraren att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Utred- ningen om översyn av strandskyddet (M 2019:01). Som experter förordnades enhetschefen , kommunstyrelseordföranden , chefsjuristen , hydrologen , juristen , äganderättsexperten , professor , departementssekreteraren , f.d. justitierådet , chefsjuristen , avdelningschefen , förbundsjuristen , förbundsdirektören , strategen , chefsjuristen , departementssekreteraren , kanslirådet , departementssekreteraren , departementssekreteraren , hovrättsrådet , naturvårdsdirektören , utredaren och handläggaren . Departementssekreteraren förordnades som expert från . Avdelningschefen förord- nades som expert från . entledigades som expert och entledigades som expert. Mellan och har landskaps- arkitekten varit huvudsekreterare. terare anställdes juristen , som varit förhindrad att delta i arbetet . Som sekreterare anställdes juristen . Som sekreterare anställdes från direktören . Utredaren överlämnar härmed betänkandet Tillgängliga stränder –ett mer differentierat strandskydd, SOU 2020:78. Uppdraget är där- med slutfört. Förslag till lag om ändring i ............................... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2020:75) om ändring 1.4Förslag till lag om ändring i (2010:900)................................................................................ 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Utredningens uppdrag och arbete................................ Några reflektioner om vårt uppdrag ...................................... 2.5Betänkandets disposition och redaktionella Strandskyddets historiska framväxt....................................... Den första strandskyddslagstiftningen .................. 3.1.2Det generella strandskyddet infördes genom Differentiering av strandskyddet ........................... 3.1.4Förutsättningar för dispens i områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.......... Strandskyddet vid små sjöar och vattendrag ......... 3.2 Strandskyddets syften och förbud......................................... Var gäller strandskydd? Förbuden inom strandskyddsområde .................... Undantag för areella näringar................................. Undantag för komplementbyggnader ................... 3.3Strandskyddet kan upphävas och åtgärder kan medges 3.3.1Generella förutsättningar för att upphäva strandskydd eller medge dispens............................ Tillämpning av de generella särskilda skälen ......... 3.3.3Förutsättningar för att upphäva strandskydd och medge dispens inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.................. Tillämpningen inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen ............... Fri passage och tomtplatsavgränsning ................. 3.4Beslut om att upphäva strandskyddet och medgivna Redan ianspråktagen mark vanligaste skälet........ 3.4.2Dispenser avser oftast komplementbyggnader Statlig överprövning av dispensbeslut.................. Avgifter för tillsyn ................................................ Tillsyn inom strandskyddade områden................ Fastighetsbildning och strandskydd.................................... Miljö- och landsbygdspolitiken viktiga utgångspunkter vid en förändring av strandskyddet ............................ Den svenska landsbygdspolitiken ........................................ Målen för den svenska landsbygdspolitiken ........ 4.1.2Näringsverksamhet och företagande i finansieringsförutsättningar för byggandet ......... 4.2Miljökvalitetsmålen och förutsättningarna för friluftsliv, djur- och växtliv .................................................................... Ett rikt växt- och djurliv ....................................... Hav i balans samt levande kust och skärgård....... Levande sjöar och vattendrag................................ God bebyggd miljö................................................ Grundvatten av god kvalitet ................................. 4.2.7Etappmål för Biologisk mångfald och Hållbar Målen för friluftslivspolitiken............................... 4.3 Utredningens slutsatser........................................................ 5 Befolkningsutveckling och exploatering av stränderna . 5.1 Befolkningsutveckling och befolkningstäthet .................... 5.1.1Stora variationer i både tätbefolkade och 5.1.2De mest tätbefolkade kommunerna finns 5.1.3De mest glesbefolkade kommunerna finns i de nordligaste länen ............................................. Många bor i städer och utmed kusten .................. Tätorter och exploateringstryck .......................................... Vad är en tätort? Exploatering av stränderna ................................................... 5.3.1Skillnader och likheter mellan storstadslänen och de nordligaste länen ........................................ 5.3.2De mest och de minst exploaterade 5.3.3Fastlandskusten är generellt sett den mest 5.3.4Liten ökning generellt av exploateringsgraden 5.3.5Exploateringsgrad vid fastlandskusten och på Exploateringsgrad vid sjöar och vattendrag......... Behov av nybyggnad av bostäder ......................... Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort ................................................... 6.1Det generella strandskyddet vid små sjöar och vattendrag tas bort......................................................... Vilka är problemen? 6.2 Strandskydd vid anlagda vatten ........................................... Bakgrund och problem ......................................... Utredningens överväganden och förslag ............. 6.3Bättre redovisning av strandskyddets omfattning och var det gäller.......................................................................... 6.3.1Var gäller strandskyddet och hur tillämpas Utredningens överväganden och förslag ............. 6.4Enklare att ändra gamla förordnanden om strandskyddets 6.4.2Problembeskrivning och behovet av klarlägganden och ändringar................................. Utredningens överväganden och förslag.............. 6.5 Strandskydd och äldre planer ............................................... Bakgrund och problem.......................................... 6.5.3Utredningens överväganden, bedömning och Undantaget för de areella näringarna................................... Frågor som framförts till utredningen ................. Utredningens överväganden och bedömning ...... Utvidgning av strandskyddet ............................................... Gällande rätt och bakgrund .................................. Ett mer differentierat strandskydd ............................. Hinder för att bygga i landsbygdsområden......................... LIS-bestämmelserna har inte fått avsedd effekt .. Systemet är inte tillräckligt effektivt .................... Några inledande utgångspunkter för förslagen................... Starkare koppling till strandskyddets syften ....... Ett lokalt och regionalt perspektiv ....................... Fri passage är grundläggande ................................ 7.2.4Våra förslag underlättar byggande på landsbygd, men bara utifrån 7.3Två alternativa sätt att underlätta byggandet inom Problem med nuvarande bestämmelser................ Överväganden om möjliga lösningar.................... Utredningens överväganden och förslag.............. Upphäva strandskyddet i landsbygdsområden .... Redovisa landsbygdsområden i översiktsplan...... 7.4 Kriterier för landsbygdsområden......................................... Problem med dagens bestämmelser ..................... Förslag om kriterier för landsbygdsområden...... 7.5 Särskilda skäl för dispens i landsbygdsområden ................. 7.5.2Bestämmelserna försvårar byggande av Stärkt skydd i vissa områden ............................................... Enklare att vidta klimatanpassningsåtgärder ...................... Bakgrund och problem ......................................... Utredningens överväganden och förslag ............. Effektivare tillsyn inom strandskyddade områden ........ Ökad och mer effektiv tillsyn.............................................. Erfarenheter från strandskyddstillsynen ............. 8.1.3Skärpta regler och ökade åtgärder för Mer resurser för vägledning och utbildning ........ Ikraftträdande och genomförande .............................. Ekonomiska och andra konsekvenser.......................... Vilka är kraven på en konsekvensanalys och hur har den Redovisning enligt kommittéförordningen......... 10.1.2Redovisning enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning................. 10.1.3 Redovisning enligt utredningens direktiv ............ Problembild och syfte med förslagen .................................. 10.3.2 Övervägda alternativ som valts bort..................... Vilka berörs av förslagen?..................................................... Kostnader och andra konsekvenser för staten, kommuner och regioner ....................................................... 10.5.7 Finansiering av våra förslag................................... Konsekvenser för företag och enskilda ............................... Konsekvenser för enskilda .................................... 10.7.1 Konsekvenser för djur-, växt- och friluftsliv ....... 10.7.2Konsekvenser för samhällets motståndskraft 10.7.3Konsekvenser för nuvarande och framtida behov för dricksvattenförsörjning........................ Konsekvenser för landsbygdsutvecklingen.......... Konsekvenser för strandskyddet vid upphävande av äldre planer ................................... 10.7.6Förslagens påverkan på den kommunala 10.7.7Konsekvenser för anslutning till 10.7.8Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.................................................... 10.7.9Konsekvenser för möjligheterna att nå de 10.7.10 Betydelse för brottsligheten och det 10.7.11Behöver särskilda hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och behovet av 10.7.12 Hur de föreslagna åtgärderna kan utvärderas...... Förslaget till lag om ändring i ......................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:811) om Förslaget till lag om ändring i (2010:900) ............................................................................. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt Vårt uppdrag har varit att föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som medför att strandskyddet i görs om i grunden. Det ska ske genom en ökad differentiering som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolkningstäthet och exploateringstryck. Det ska bli enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. Förslagen ska på det sättet syfta till att förbättra förutsättningar för bostäder och näringsverksamhet främst för småföretagare, besöks- näring och gröna näringar i områden med lågt exploateringstryck. Förslagen ska också syfta till att bibehålla eller förstärka strand- skyddet för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade områden. Uppdraget ska ses mot bakgrund av de utvärderingar av lagstift- ningen som har skett under det senaste årtiondet. Strandskyddet har utvärderats grundligt med avseende bland annat på hur effektivt de reformer som genomfördes /2010 har bidragit till landsbygds- utveckling. De så kallade LIS-reglerna har utvärderats gemensamt av och . Även uppföljning av tillämpningen av plan- och byggnadslagstiftningen som genom- fördes 2015 behandlade landsbygdsutveckling i strandnära läge. Strandskyddsdelegationen hade i uppdrag att utföra och sam- ordna en informations- och kunskapsinsats när det gäller frågor som berör tillämpningen av strandskyddsreglerna. Delegationen konsta- terade 2015 att den intention som låg bakom förändringen 2009 inte hade fått full effekt. Den innebar bland annat fortsatt restriktivitet i exploaterade områden och lättnader i skyddet där det fanns god tillgång på oexploaterade strandområden. Delegationen identi- fierade en rad problemområden som utformningen av skälen för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet. Strandskyddsdelega- tionen identifierade också svårigheter som rör en nationellt enhetlig kartredovisning av strandskyddet och samordning mellan dispens- prövning och fastighetsbildning. Delegationen beskrev dessa pro- blemområden mer i detalj och pekade på behovet av en översyn av reglerna. I direktiven till vår utredning har regeringen angett att en diffe- rentiering av strandskyddet som tar hänsyn till variationer i landet och inom en kommun är en förutsättning för en tillförlitlig och för- ståelig reglering. Vi ska analysera behovet av kunskapsunderlag om lokala förhållanden som har betydelse för ett differentierat, effektivt, ändamålsenligt och legitimt strandskydd och kan uppfylla strand- skyddets syften. Vi ska lämna förslag om hur detta behov kan till- godoses. Dagens reglering i behöver ändras eller kompletteras så att olika områdens varierande skyddsbehov får genomslag. För att balansera de olika intressen som berörs behövs enligt direktivet en väl avvägd differentiering med fortsatt starkt strandskydd i områden som redan är starkt exploaterade. Vi ska analysera hur effektivt olika typer av regleringar bidrar till berörda intressen och ökar det lokala inflytandet, utan att strandskyddets syften riskeras. Vad är strandskydd? Strandskydd är nära förknippat med den svenska allemansrätten, som är stadfäst i våra grundlagar. Strandskyddslagstift- ningen har sitt ursprung och syftade till att trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv vid hav, insjöar och vattendrag för allmänheten. I förarbetena till strandlagen framhölls bland annat att rätt till ökad semester gjorde att fler utnyttjade alle- mansrätten. Strandskyddet infördes som ett skydd för allemans- rätten, för att de som inte ägde någon strandfastighet skulle kunna nyttja strandområdena. Enligt strandlagen gällde strandskyddet inte överallt i . fick utse områden där strandskydd skulle gälla. Områdena fick omfatta land- och vattenområden högst från strandlinjen. Områden som ingick i fastställda planer kunde inte omfattas av strandskydd. Inom strandskyddade områden rådde för- bud mot nybyggnad, ändring av byggnad samt grävnings- eller andra förberedelsearbeten. Tillstånd (dispens) till bebyggelse kunde läm- Förbuden gällde inte bebyggelse som behövdes för försvaret, de areella näringarna eller den allmänna samfärdseln. Strandlagen ersattes 1965 av naturvårdslagen. och skedde en omfattande expansion av fritids- husbebyggelse, framför allt i tätortsnära stränder längs kusterna. Strandskyddade områden hade inte kommit till stånd i tillräcklig om- fattning för att bevara värdefulla stränder för allmänheten. Dispens hade lämnats i förhållandevis stor utsträckning. Det bidrog till att strandskyddet skärptes 1975 och började gälla i hela . Det blev generellt. Av naturvårdslagen framgick att strandskyddet gällde vid havet, insjöar och vattendrag för att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv. Skyddet skulle nu som huvudregel gälla från strandlinjen, med möjlighet för att utöka det . Skyddet gällde såväl på land som i vattnet. En annan ändring var att strandskyddet även skulle gälla inom nya planområden, men det infördes en möjlighet att upphäva skyddet i planerna. Strandområden som ingick i äldre, redan fastställda planer skulle inte omfattas av strandskydd enligt den nya lagen. Denna bestäm- melse överfördes i huvudsak oförändrad till vid dess tillkomst 1999. Förbuden inom strandområden utvidgades till att avse även anläggning eller anordning där mark tas i anspråk som hindrade eller var avhållande för allmänheten. Förbudet kom då även att omfatta exempelvis vägar, anläggningar för camping och sport med mera. Dispens kunde lämnas om det fanns särskilda skäl. Dagens mot- svarighet till tomtplatsbestämning infördes, det vill säga att vid dispensgivning skulle det bestämmas i vilken utsträckning mark fick tas i anspråk för en fastighet. Undantagen från förbuden avskaffades för försvarets och den allmänna samfärdselns anläggningar. Strandskyddet är differentierat när det gäller omfattning, vilka åtgärder som omfattas av förbuden inom strandskyddsområde och förutsättningarna för dispens. När strandskyddet blev generellt fick bestämma att strandområde som uppenbarligen saknade betydelse för bad och friluftsliv inte skulle omfattas av strandskydd. Genom den möjligheten kunde strandskyddets om- fattning differentieras. fick strandskyddet ytterligare ett syfte. Det tillkom för att bevara goda livsvillkor för växter och djur. Även efter denna ändring fick bestämma att ett strandområde som uppenbart saknade betydelse för att tillgodose strandskyddets syften inte skulle omfattas av skyddet. I samband med lagändringen infördes även en bestämmelse som innebar att skulle ompröva tidigare förordnanden om områden som inte skulle omfattas av strandskydd utifrån den nya lydelsen. ändrades lagstiftningen och bestämmelserna specifice- rades så att i det enskilda fallet får besluta att upphäva strandskyddet i ett område om det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften. Ändringarna innebar att det inte längre blev möjligt att upphäva strandskyddet genom generella föreskrifter. avskaffades möjlighet att meddela föreskrifter om att strandskydd inte skulle gälla. Därmed avskaffades även möjlighet att åter- införa strandskyddet. 11 av 21 länsstyrelser har med stöd av lagstiftningen beslutat att undanta områden från strandskyddet. Undantagsbesluten som är uppbyggda på olika sätt i de 11 länen, utgör en viktig utgångpunkt för utredningens förslag, eftersom de är en pusselbit för att förstå hur strandskyddsreglerna tillämpas och var strandskydd gäller . Sammanfattningsvis är strandskyddet upphävt för de flesta små sjöar och vattendrag i de 11 län som har undantagit områden från strand- skydd. Men det saknas en fullständig digitalisering av besluten, vilket gör det svårt att få en överblick av dess fulla omfattning. Vissa län har digitaliserat strandskyddet där undantagna områden har beaktats. Andra län använder fortfarande respektive karta i dess tryckta version. De 11 undantagen ger olika förutsättningar mellan länen. Såväl högexploaterade som lågexploaterade län tillämpar dessa undantag. Att undantagen ofta baseras på gamla, tryckta kartor som inte upp- daterats gör också att tillämpningen försvåras och det kan bli otyd- ligt var strandskyddet gäller eller inte. har flera utredningar genomförts och förslag lämnats för att differentiera strandskyddet. Förslagen har alla på olika sätt handlat om var i landet som lättnader i strandskyddet skulle kunna gälla. En utmaning har genomgående varit att finna en ändamålsenlig indelning. Olika varianter har övervägts. fråga om glesbygder, vissa län, vissa kommuner och landsbygder. infördes också bestämmelser om differentiering av strand- skyddet. Ändringarna syftade å ena sidan till att införa lättnader i strandskyddet för att främja utvecklingen av landsbygdsområden med god tillgång till stränder. Å andra sidan var avsikten också att begränsa nybyggnad i övriga delar av landet genom tydligare och stärkta regler och en fortsatt restriktiv tillämpning. Enligt bestämmelserna om lättnader ska kommunerna redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen (så kallade LIS-områden) i översiktsplanen. Där ska vissa lättnader i strand- skyddet kunna gälla. Redovisningen ska göras utifrån kriterier i lagtexten. Lättnaderna innebär att nya och fler särskilda skäl kan tillämpas inom LIS-områden. Syftet var att bättre anpassa strand- skyddet till lokala förhållanden och förutsättningar. Bestämmelserna ska också främja utvecklingen i landsbygdsområden med god till- gång till stränder och lågt exploateringstryck. I syfte att uppnå en mer enhetlig och korrekt tillämpning preci- serades i lagtext också vad som får beaktas som särskilda skäl i övriga områden. Dessutom infördes förtydliganden när det gäller strand- skyddets syften och att en fri passage för allmänheten närmast strand- linjen skulle bibehållas. Kommunerna fick huvudansvaret för att pröva frågor om att upphäva och ge dispens från strandskyddet. fick ansvaret att bevaka strandskyddets intressen vid och överpröva kommunala beslut om upp- hävanden och dispenser om det behövs. har angett mål för utvecklingen av landsbygder. Dessa har utformats utifrån en långsiktigt hållbar utveckling, i linje med miljömålen. När det gäller den miljömässiga hållbarheten tar beslutet genomgående stöd i de nationella miljökvalitetsmålen och generationsmålet som beslutat. Miljökvalitetsmålen in- rättades med det generella strandskyddet som en viktig förutsätt- ning. Att de landsbygdspolitiska målen har stöd i miljökvalitets- målen utgör en viktig utgångspunkt för våra förslag. I underlaget för riksdagsbeslutet identifieras ett antal utmaningar som den demografiska utvecklingen, geografiska avstånd och finan- siella förutsättningar för byggande och verksamheter. Näringsliv och företagande, samhällsplanering och bostadsbyggande framhålls som viktiga områden för landsbygdsutvecklingen. Det övergripande målet är en livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till före- tagande, arbete, boende och välfärd. Statsmakterna har identifierat landsbygden som en tillgång för att ta till vara framtida möjligheter till hållbar tillväxt och för att möta de utmaningar som följer av förändringar i klimatet och behovet av att ställa om till en mer cirkulär, biobaserad och fossilfri ekonomi. Landsbygden måste därför ha goda möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd. Förutsättningarna för att bo, leva och verka kan skilja sig åt i glesa respektive täta miljöer, vilket ställer krav på olika lösningar för att hantera exempelvis offentlig service. Det finns en konflikt mellan olika exploateringsintressen inom strandskyddade områden å ena sidan och miljöhänsyn i form av att bevara orörda stränder å andra sidan, särskilt i högexploaterade områden. Vi har haft i uppdrag att lämna förslag så att det blir bety- dligt enklare att bygga i strandskyddade områden i landsbygder. Miljökvalitetsmålen inrättades med det generella strandskyddet som en viktig förutsättning. Att de landsbygdspolitiska målen har stöd i miljökvalitetsmålen utgör en viktig utgångspunkt för utredningens förslag. Vår ambition har varit att lämna förslag som underlättar strandnära byggande inom landsbygdsområden som strandskyddets syften inte ska äventyras. På så sätt har vi haft för avsikt att söka en balans mellan landsbygdspolitiken och miljö- och friluftsmålen i våra förslag. En annan viktig ambition har varit att skapa en logisk och väl- motiverad uppbyggnad av bestämmelserna för strandskyddet, som är lätt att förstå för inblandade aktörer. Det har också blivit allt tydligare att bestämmelserna måste kunna ge utrymme för lokala anpassningar och dynamiska förändringar. Befolkningstätheten och exploateringen av stränder varierar Exploatering av stränderna, befolkningstäthet och exploaterings- tryck varierar i landet mellan länen och mellan kommuner.