sou · H8B359 · 2020-10-19 00:00:00 — Innovation som drivkraft - från forskning till nytta – från forskning till nytta Betänkande av Utredningen om ett utvecklat innovationsstöd vid universitet och högskolor SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare för att föreslå en utvecklad struktur för innovationsstödet vid statliga universitet och högskolor (dir. 2019:72). Syftet är att innovationsstödet vid lärosätena, som bland annat består av holdingbolag och innovationskontor, mer ändamålsenligt ska kunna bidra till att stärka innovationskraft och därmed landets konkurrenskraft, sysselsättning och ekonomiska utveckling. förordnades , före detta statssekreterare, som särskild utredare för uppdraget. Som experter i utredningen förordnades departementssekreteraren , , departementssekreteraren , Finans- departement, ämnesrådet , , ämnesrådet , , departements- sekreteraren , , departements- sekreteraren , och ämnesrådet , . entledigades och och förordnades departements- sekreteraren , och kanslirådet , . Som sekreterare förordnades seniorkonsulten . Utredningen, som antagit namnet Utredningen om ett effektivare innovationsstöd vid universitet och högskolor, får härmed överlämna betänkandet Innovation som drivkraft – från forskning till nytta (SOU 2020:59). Den särskilda utredaren står ensam för innehållet i betänkandet. Expertgrupper, forskare och de intressenter som utredningen fört dialog med står fria i relation till utredningens slutsatser och förslag. Ord- och begreppslista ....................................................... Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434)...... Förslag till förordning om ändring i högskoleförordningen (1993:100) ....................................... 1.3Förslag till förordning om statliga medel 1.4Förslag till förordning om upphävande av förordningen (2015:139) om fördelning av statliga medel för innovationskontor vid universitet och högskolor ................ 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan....................................... 1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för 1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1101) med instruktion för Verket för Bakgrund, uppdrag och genomförande ......................... Avgränsningar och ställningstaganden.................................. 3.1Utgångspunkt för uppdraget: definition och historisk bakgrund till samverkan och nyttiggörande ......................... 3.1.1Innovation är ny kunskap som implementerats – utredningens utgångsposition ............................. Nyttiggörandets historiska utveckling .................. 3.2Sverige är en av världens mest innovativa ekonomier – men stora regionala skillnader finns...................................... FoU uppdelat på olika aktörer ............................... 3.2.2Investeringar i FoU sker huvudsakligen Näringslivets roll i FoU 3.3Det finns en stor variation av aktörer som arbetar med innovation och nyttiggörande ....................................... 3.3.1Det finns 13 innovationskontor vid landets 3.3.3Inkubatorer riktar sig till företag 3.3.4Landets teknikparker innebär en infrastruktur för kunskapsintensiva tillväxtföretag..................... 3.3.5Finansieringsstöd och aktörer i företagens 3.4Om stödsystemets processer för att öka nyttiggörande Högskolans processer för nyttiggörande............. 3.5Effektlogik är ett verktyg som möjliggör uppföljning 3.6Styrning, uppföljning och resultat 3.7 Styrning, uppföljning och resultat av holdingbolagen........ Om styrningen av landets statligt ägda 3.7.2Rättliga förutsättningar för holdingbolagens 3.7.4Om redovisningen av holdingbolagens Holdingbolagens övriga verksamhet .................... Finansiering av högskolornas innovationsstöd ................... Innovationsstödet utifrån gällande regelverk Stöd till utbildning och FoUI .............................................. Exempel på befintliga stöd .......................................... Rutiner för kontroll av stöd ................................................. Utredningens analys utifrån direktivets Analys av dagens ordning .................................................... Stödet uppvisar brister i ändamålsenlighet Stora skillnader mellan landets holdingbolag ...... Brister i holdingbolagens återrapportering.......... 5.1.4Uppdragsutbildningens reformer har inte fått Licensieringsverksamheten är resurskrävande .... Behov av och förslag för utökat innovationsstöd............... Svårt att göra en behovsanalys på individnivå ..... Utredningens modell för implementering innebär förändringar av stödet på olika nivåer .... Om nationell samordning och överlapp.............................. 5.3.1Tydligast behov av samordning finns inom Risken för överlapp störst inom sjukvården ....... 5.3.3Ingen risk för överlapp med Situationen vid högskolorna................................. 6.1.1Nyttiggörande av kunskap från all verksamhet 6.2Ansvaret för nyttiggörandearbetet ska ligga på högskolans styrelse .......................................................... 6.2.1Viktiga principer vid förvaltningen 6.3Följdändringar för Försvarshögskolan och Steg mot mer effektivt nyttiggörande ......................... 7.1Förslag på process för hur implementeringen ska gå till ................................................................................ 7.2Uppföljning och utvärdering för återrapportering och ökat lärande (steg 2 i trappan) ...................................... 7.2.1Holdingbolagens verksamhet ska redovisas som en särskild del i den återkommande (steg 3 i trappan) ................................................................... 7.3.1Regeringen beslutar om vem som ska få ett 7.3.2Alla ska ha tillgång till stöd från ett 7.3.3Även enskilda utbildningsanordnare ska kunna driva innovationskontor ............................ 7.3.4Tidsperiod för uppdraget att bedriva 7.3.5Viss justering av kraven på redovisning av hur medel till innovationskontor använts................... Högskolorna ska få ökade anslag 7.4Genom tematiska satsningar kan kraftsamla (steg 4 i modellen) ................................................................ Stödfunktioner och lärande ...................................... Ett mer strategiskt arbete om immateriella tillgångar ........ Högskolornas strategier för immateriella 8.1.2PRV ska fortsatt arbeta med kompetenshöjande insatser inom Ett utökat stöd för statsstödsrättsliga och immaterialrättsliga frågor .............................. Inrättandet av ett nationellt center för entreprenörskap ... ska kartlägga rörlighet ........................... 8.4Om kartläggning av hinder och borttagande av dylika för ett ökat nyttiggörande.................................................... 8.5Forskningsrådens och stiftelsernas bidrag Forskningsrådens bidrag till nyttiggörande ........ 8.5.2Uppdrag till forskningsråden för ökat Holdingbolagen som verktyg för ökat nyttiggörande och fler innovationer ................................................ Förslag för fler holdingbolag med ökad autonomi............. Varje högskola ska kunna ha ett eget 9.1.2Utökade möjligheter för högskolorna att disponera medel för nyttiggörande ...................... 9.1.3Bemyndigandets storlek anpassas efter Bemyndiganden i taget........................ 9.2Holdingbolagens nya syfte, styrning 9.2.2Målsättningen att resultatet av verksamhet som bedrivs av holdingbolagen ska kunna nyttjas på affärsmässiga grunder .......................... Ekonomiska mål för holdingbolagen ................... Sammansättningen i holdingbolagens styrelser .. 9.3 Nytt gemensamt bolag möjliggör kraftsamling .................. 9.3.1Förbättrad redovisning, styrning och utveckling av holdingbolagen genom ett nytt 9.3.2Ett renodlat mer likvärdigt system för finansiering av bolag i tidiga faser......................... 9.3.3Högskolorna bör använda holdingbolagen i större utsträckning .............................................. 9.3.4Holdingbolagen bör inte kunna bedriva egen uppdragsutbildning men väl annan Ett nationellt arbete med licensiering .................. 9.3.6Förbudet för holdingbolagen att bedriva sådan verksamhet som ingår i högskolornas Konsekvenser för berörda aktörer ....................................... Konsekvenser för staten........................................ Konsekvenser för regionerna................................ Konsekvenser för kommunerna ........................... Konsekvenser för företag...................................... Konsekvenser för enskilda .................................... 10.2.1 Högskolornas effekt på konkurrenskraften ........ 10.2.2 Hur stödet för nyttiggörandet påverkar 10.2.3 Förväntade effekter av ökat nyttiggörande.......... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Förslaget lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) ...... Bilaga 2 Mallar för bolagsordning ............................................. Bilaga 3 Lista svenska högskolor ............................................... Fallstudier skrivna av Regeringens innovations- och forskningsråd i utlandet ........................................ Fallstudier innovationssystem från fyra svenska Forskningsråd är statliga myndigheter med huvudsakligt uppdrag att bedriva forsknings- Ett nystartat bolag första tillväxtfas Finansiering i ett nystartat bolags tidigaste Kontor för extern finansiering vid en hög- Har i uppgift att stödja forskare och administratörer med rådgivning och support till interna och externa bidragsansökningar Ett bolag som äger aktier eller andelar i En servicefunktion vid en högskola eller ett forskningsinstitut med uppgift att nyttig- göra resultat som uppstår ur högskolans Mjuka lån är lån som inte kräver personliga säkerheter och som har flexibla återbetal- En skuldförbindelse som har getts ut av ett aktiebolag mot betalning och som ger inne- havaren en rätt eller skyldighet att helt eller delvis byta sin fordran mot aktier i bolaget En köpoption är ett finansiellt kontrakt mellan två parter, utfärdaren (säljaren) och innehavaren (köparen) av en option. havaren får en lång position som innebär att denne har rätt men inte skyldig- het att köpa den underliggande tillgången till ett på förhand bestämt pris Bolag som med syftet att kommersialisera idéer som har sitt ursprung i verksamheten En finansieringsfond där intäkterna från för- säljning ska täcka kostnader samt behoven Riskkapital är en insats som en finansiär gör i ett företag för att kunna få av- kastning på insatsen. Genom att satsa pengar i företaget tar riskkapitalister en större risk än andra finansiärer som till exempel banker och andra långivare, därav namnet riskkapi- Gemensamt för allt riskkapital är att hela eller delar av kapitalet kan gå förlorat om inte företaget utvecklas som planerat Bolag som ägs av holdingbolagen och har det huvudsakliga att bedriva andra verksam- heter inom ramen för bolagsordningen, exempelvis innovationsstöd, uppdragsut- En beteckning för en teknologis mognads- grad och tillhörande teknologisk risk. teknikmognadsnivåer för att bekräfta vilka aktiviteter som behövs för att implementera forskningsresultaten i nya produkter/pro- Technology Transfer En servicefunktion vid en högskola eller Office (TTO) forskningsinstitut med uppgift att nyttiggöra (ofta genom kommersialisering) resultat som uppstår ur högskolans/forskningsinsti- tutets verksamhet. Till skillnad från innova- tionskontoren äger en TTO de idéer som nyttiggörs är ett land som har gått från att vara ett av fattigare länder, med stor utvandring, till att bli ett av de mest välmående och innovativa och med en relativt sett stor invandring. Drivande bakom den utvecklingen har bland annat varit innovationer och ständig förnyelse. För att behålla vår tätposition måste vi därför som land se till att genomföra förändringar som ingen annan har gjort tidigare. Vi måste vara mer innovativa än andra. De svenska högskolorna med sin utbildning och forskning är väsentliga i det arbetet. Om högskolorna ska fylla den viktiga roll för en hållbar utveck- ling, som samhället har rätt att förvänta sig, behövs goda villkor för att de i än högre utsträckning ska kunna bidra till nya lösningar som leder till ökad konkurrenskraft, mindre miljöpåverkan och nya jobb. Förutsättningarna för att studenter, forskare och andra medarbetare vid högskolorna ska kunna göra detta ser mycket olika ut. Det finns högskolor där innovationsstödet och högskolornas holding- bolag är välfungerande som det finnas andra högskolor där stödet är obefintligt. För att kunna bibehålla vår tätposition som innovationsland är det därför viktigt att stödet för att nyttiggöra resultat från forskning och andra kunskaper tillkomna vid högskolan blir bättre och tillgäng- ligt över hela landet. En central pusselbit är studenters och anställdas inställning till nyttiggörande. En högskola som arbetar brett med attitydpåverkan och utbildning i entreprenörskap kommer också att kunna visa ökad implementering av sin forskning i samhället. Utredningens uppdrag har sammanfattningsvis varit att analysera olika aspekter av det högskolornas innovationsstöd och att lämna förslag på hur stödet kan förbättras. Det svenska innovationsstödet vid landets högskolor är fragmenterat I högskolors uppgifter ingår enligt högskolelagen (1992:1434) att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verk- samhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta. Högskolorna spelar en viktig roll för nyttiggö- rande av forskningsbaserad kunskap och är därmed en vital del av innovationssystemet. Högskolornas del i systemet består bland annat av innovationskontor och holdingbolag. Innovationskontoren är närmast idégivarna Innovationskontoren tillkom till följd av förslag i 2008 och forskningspolitiska propositioner. Resurser tillfördes vid bildandet av kontoren och högskolor med innovationskontor får därefter i statliga medel för verksamheten. Innovationskontorens organisation, placering och arbetssätt kan vari- era, men gemensamt för innovationskontoren är att de arbetar inne på högskolan med att fånga upp och utveckla idéer från medarbetare och i vissa fall även studenter. En viktig del av innovationskontorens arbete är att informera om sin egen verksamhet och verka för en mer positiv inställning till nyttiggörande. finns det totalt 13 innovationskontor och därmed finns det högskolor som saknar eget innovationskontor. De högskolor som saknar egna innovationskontor förväntas i flera fall kunna nyttja närliggande högskolors innovationskontor. Flera av de högskolor som saknar eget innovationskontor har under utredningens framfört att det kan vara svårt att få tillräcklig tillgång till tjänster som erbjuds vid kontoren. Flera av holdingbolagen arbetar som statliga riskkapitalbolag Holdingbolag vid universitet och högskolor är statligt helägda bolag som förvaltas av högskolorna. Bolagen äger, förvaltar och säljer aktier i hel- eller delägda bolag vars uppgift är att bedriva forskning och utvecklingsverksamhet för kommersialisering. Holdingbolagen bidrar till att kommersialisera forskningsresultat och idéer och verkar i ett tidigare investeringsskede än andra finansieringsaktörer. Utöver denna uppgift förmedlar holdingbolagen även uppdragsutbildning, säljer konsulttjänster och äger viss infrastruktur. De första holdingbolagen bildades och 1995 i syfte att främja kommersialisering och samverkan med näringslivet och andra aktörer. Ytterligare holdingbolag har därefter tillkommit och finns det 18 bolag vid lika många statliga högskolor. Vid bildandet av respektive bolag har det i regel gjorts kapitaltillskott och har ytterligare kapitaltillskott till holdingbolag skett. Högskolorna arbetar nära det övriga innovationssystemet Det offentliga innovationssystemet i består av en mängd olika aktörer. Utöver de aktörer som befinner sig i eller nära hög- skolorna finns det även aktörer som forskningsinstitut, inkubatorer och teknikparker. De olika aktörernas ansvarsområden kan vara överlappande och ha stora regionala variationer. Inom hälso- och sjukvården kan överlappen vara särskilt utmanande, särskilt då en idégivare har delad tjänst mellan akademi och region. Det finns stora brister i stödets ändamålsenlighet och effektivitet I utredningens direktiv ingick det bland annat att analysera om dagens ordning med holdingbolag och innovationskontor var ändamålsenligt och effektivt. Enligt utredningens analys finns det stora brister både i stödets ändamålsenlighet (görs rätt saker) och effektivitet (görs sakerna på rätt sätt). Bristfällig uppföljning och utvärdering av innovationskontorens verksamhet Utredningen anser att de stora variationerna mellan landets hög- skolor, då det kommer till tillgång till stöd och arbete med nyttiggö- rande, gör att stödet inte är ändamålsenligt. Det finns högskolor som nästan helt saknar tillgång till professionellt stöd för dess stu- denter, forskare och andra medarbetare. En central iakttagelse i utredningen är avsaknaden av uppföljning och utvärdering av högskolornas arbete med nyttiggörande. Den tillgängliga informationen om innovationskontoren visar på stora skillnader ifråga om idéflöde från högskolornas verksamhet. Innova- tionskontorens effektivitet varierar därmed. Tre av holdingbolagen står för lejonparten av investeringarna Holdingbolagen och deras investeringsverksamhet är lättare att följa upp. Även här finns det stora skillnader. Holdingbolagen vid universitet, och står till- sammans för av de investeringar som genomförts av holdingbolagen den senaste femårsperioden. Tas dessa holding- bolag bort från statistiken är investeringstakten, både ifråga om belopp och antal investeringar, mer beskedlig. Utredningens bedömning är därför att tillgången till finansiering är bristfällig och ojämn över landet. Övriga statliga aktörer, såsom och har inte kompenserat för detta, då det inte varit bolagens uppdrag. Resultatet är enligt utredningens mening en kon- sekvens av en förd politik – holdingbolagen har fått uppgifter men inte givits de finansiella förutsättningarna att genom- föra uppdragen fullt ut. Styrningen av holdingbolagen har varit bristfällig publicerade av granskning av holding- bolagens styrning och förvaltning. Enligt granskningen har regeringen inte har styrt högskolorna så att de har fått rätt förutsättningar för förvaltning av holdingbolagen. Styrningen brister bland annat i upp- följning och kommunikation med högskolorna och holdingbolagen, samt i redovisningen till . Få högskolor följer upp uppdrags- avtalen med holdingbolagen och flera bolagsstyrelser har varken beslutat om mål eller strategier för verksamheten. Utredningen instämmer i stort med analys och föreslår ett flertal åtgärder för att utveckla holdingbolagens styrning och verksamhet. Risken för överlapp störst inom hälso- och sjukvård En frågeställning i utredningens direktiv är att analysera om det finns risk för överlapp mellan högskolornas och övrigt innovationsstöd. Utredningen anser att risken är störst inom hälso- och sjukvård där en person kan ha en delad tjänst mellan akademin och regionen. Utredningen har också studerat forskningsinstitutet och dess arbete med kommersialisering av forskningsresultat. Utred- ningen gör bedömningen att deras verksamhet inte överlappar innova- tionskontorens eller holdingbolagens arbete. Utmaningar med statsstöd finns så snart idén övergår till företagsverksamhet Inom ramen för arbetet har utredningen även studerat hur det hög- skolonära stödet för nyttiggörandet förhåller sig till regelverken för statsstöd. Utredningen gör bedömningen att innovationskontorens stöd inte innebär en uppenbar risk för otillåtna statsstöd. Holding- bolagen arbetar med investeringar i företag. Inte heller här har det under utredningens arbete framkommit något som tydligt pekar på att holdingbolagen inom ramen för denna verksamhet utger stöd på sätt som är oförenligt med statsstödsregelverket. Utredningen har inte studerat övriga innovationsstödjande (som exempelvis teknikparker och inkubatorer) aktörers verksamhet kopplat till statsstöd. Inom all verksamhet förekommer det såväl finansiella som andra transaktioner som berörs av statsstödsregelverket och det finns många avtal som ingås som på olika sätt tangerar statsstödsfrågor. Ofta berörs frågan om det stöd som ges, ges till en aktör som inte nu bedriver men väl kommer bedriva en företagsverksamhet. Frågor uppkommer ofta relaterat till hanteringen av immateriella rättigheter och överlåtelser av dessa. Sammantaget bedömer utredningen därför att det inom det högskolenära innovationsstödssystemet finns behov av ökad vägledning och styrning avseende statsstödsregelverket. Detta föreslås tas hand om inom ramen för uppdrag, det nybildade Finansieringsbolaget och kompetensstärkningsuppdraget till PRV. Utredningen föreslår ett utökat innovationsstöd och inrättande av olika stödfunktioner För att komma tillrätta med bristerna med stödets ändamålsenlighet och effektivitet föreslår utredningen en rad åtgärder. Utgångs- punkten är en breddad definition av nyttiggörande där högskolorna ska verka för att andra kunskaper än forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta. Förslagen kan något förenklat delas in i förslag för innovations- främjande verksamhet, förslag för finansiering av projektbolag samt förslag för ökad styrning av och frihet för holdingbolagen. Dess- utom föreslår utredningen en rad funktioner som ska stödja hög- skolornas i arbetet med nyttiggörande och bidra till ökat lärande. Verksamheten ska följas upp och utvärderas Som tidigare nämnts har det historiskt saknats en återkommande uppföljning och utvärdering av högskolornas arbete med nyttiggör- ande. För att komma tillrätta med detta föreslår utredningen att uppföljningen ska ingå i årliga uppfölj- ningar och att utvärderingar ska genomföras . Utvärder- ingarna ska utgå från en modell med åtta olika indikatorer och de ska genomföras av . Utvärderingen ska bidra till att resultat och effekt av verksamheten vid högskolorna redovisas. Resultatet av nyt- tiggörandearbetet ska redovisas i forskningspropositionen och där- med ges underlag för bedömning av måluppfyllelse inom politikområdet. De högskolor som bedöms arbeta framgångsrikt med stöd för nyttiggörande kan tilldelas innovationskontor av regeringen efter förslag från . Kraftsamling genom tematiska innovationskontor Utredningen har dragit slutsatsen att det inom vissa områden synes finnas behov av större insatser för innovationsstöd än som ges . Mot bakgrund av detta föreslås att regeringens ska kunna tilldela utökade innovationskontorsuppdrag till minst två högskolor i sam- Dessa ska ha en särskild tematisk inriktning och exempelvis innebära ett särskilt innovationskontor för Life science. Ökade anslag till innovationskontoren och för verifiering De högskolor som kvalificerar sig för att ha ett innovationskontor erhåller statliga anslag på 5–. Anslagets storlek beror på högskolans storlek. De tematiska innovationskontoren kan erhålla ytterligare finansiering på . En iakttagelse som utredningen gjort är att en del idéer, särskilt de som är vetenskapligt komplexa, bolagiseras på ett relativt tidigt stadium. En anledning till att så sker är att högskolorna och dess stu- denter, forskare och andra medarbetare inte har resurser att utveckla idén ytterligare. När den bolagiseras finns det därefter andra stöd- funktioner och kapital som kan stödja utvecklingen.