sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — De geografiska områden som avsågs var då inte definierade. Regeringsförordnanden om vilka sko- gar som omfattades kom senare efter särskild besiktning i fält. Vissa områden i norra benämndes skyddsskogar och ett viktigt motiv till lagens tillkomst var att förhindra de omfattande avverkningar som då ägde rum inom övre och översta barrskogsregionen främst i 1Detta kapitel är i allt väsentligt hämtat från PM Fjällnära skog, , som bilagts hemställan till regeringen , dnr 2018/2907, Regerings- kansliets dnr N2018/03651/SMF samt från Uppdrag att ut- reda konsekvenserna av en avveckling av gränsen för svårföryngrad skog, bilaga 3 till SOU 2009:30. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog , där merparten av aktuella skogar var i enskild ägo. Avverkning av skog inom skyddsskogarna utöver vad som var till hus- behov fick ske först efter utsyning. Utsyningen bekostades av staten och utfördes av statlig förrättningsman (jägmästare). Avverkningens omfattning begränsades till vad som var långsiktigt hållbart. Repro- duktionsplikt saknades. Skyddsskogslagen gällde – 1937 och Domänstyrelsen var den myndighet som utövade tillsynen. Genom skogsvårdslag2 tillkom de första bestämmelserna i den svenska skogslagstiftningen angående så kallade svårföryngrade skogar. Med svårföryngrad skog avsågs områden i havsbandet, på höj- der eller eljest i särskilt exponerat läge där det måste befaras att åter- växten efter ovarsam avverkning skulle bli undermålig eller omöjlig- göras. Svårföryngrad skog avsattes i kustbandet i , , , , , län samt på och . Bestämmelserna innebar i praktiken mot- svarande utsyningstvång som för skyddsskogarna enligt lagen 1903, rätt för skogsägaren att få tillstånd till avverkning på en gång i den utsträckning som var förenlig med skogens återväxt och det framtida behovet av husbehovsskog samt viss skyldighet för ägaren att utföra återväxtåtgärder (”utan oskälig kostnad”). var till- synsmyndighet. Skyddsskogslagen upphörde att gälla 1937 och därmed samlades bestämmelserna om skyddsskogar och svårföryngrad skog i skogs- vårdslagen. De skogar som behövdes till skydd mot sandflykt eller mot fjällgränsens nedgående benämndes skyddsskogar medan övriga skogar som tidigare omfattades av skyddsskogslagen kom att omfattas av bestämmelserna om svårföryngrad skog skogsvårdslag. Vissa områden i närheten av fjällen benämndes således fortfarande skyddsskog. Nyordningen som gällde innebar att Skogs- vårdsstyrelsen blev tillsynsmyndighet för de aktuella områdena. I och gällde ännu den så kallade ”lappmarkslagen”, en lag som funnits , med omarbetningar 1915 och 1932 och som innebar särskilda avsyningsbestämmelser för skogarna i bland annat Norr- och lappmarker. Avverk- ning fick inte (med vissa undantag) ske utan tillstånd från Skogsvårds- styrelsen. Återväxtkraven motsvarade dem skogsvårdslag men kunde medge lättnader av hänsyn till skogs- brukets svaga ekonomi. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog När skogsvårdslagen reformerades 1948 ersatte den lappmarks- lagen. lag genomfördes även en definitionsändring som inne- bar att de skogar i fjälltrakterna som efter 1938 ännu benämndes skyddsskogar i fortsättningen skulle benämnas svårföryngrad skog. Med skyddsskog avsågs då endast de skogar som kan behövas till skydd mot sand- eller jordflykt. Med svårföryngrad skog avsågs de skogar som behövs till skydd mot fjällgränsens nedgående eller där återväxten i allmänhet kunde omöjliggöras eller försvåras avsevärt. Kustskogarna i upphörde nu att betraktas som svårföryngrade om- råden. Aktuella geografiska områden för de särskilda skogstyperna avsattes i förordnanden efter fältbesiktningar . Även skogsvårdslag behölls synsättet från tidigare lagar beträffande de skogsområden där särskild hänsyn kunde krävas. Där- emot uppdrogs åt att göra en översyn av vilka geogra- fiska områden som skulle avgränsas som svårföryngrad skog och skyddsskog. Betydande arealer kom att tillföras, särskilt i de fyra nord- västliga länen. Huvuddelen av arealerna var statens skogar eftersom dessa först genom lag generellt kom att omfattas av skogs- vårdslagen. har säkerställandet av återbeskogningen, dvs. att ny skog etableras där en avverkning skett, och den långsiktiga till- gången på virke varit den röda tråden i svensk skogspolitik. Inom området för svårföryngrad skog i norra infördes dock bestämmelser i skogsvårdslagen som rör skogsbruket i området nära fjällen av andra motiv.3 Genom ett tillägg i paragrafen som reglerade skyddsskog och svårföryngrad skog infördes möjlig- heten att genom förordning bestämma vilka områden av den svår- föryngrade skogen som ska anses utgöra fjällnära skog. För den fjäll- nära skogen infördes särskilda bestämmelser om att hänsyn skulle tas till naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen vid tillståndsgivningen. I samband med lagändringen som med- förde avsevärda ålägganden för enskilda markägare som berördes in- fördes på lagrådets inrådan ett bemyndigade för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde att föreskriva avgränsningen av 1990/91:3. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog den fjällnära skogen. Genom förordning om gränserna för fjällnära skog4 fastställde den fjällnära gränsen. Reglerna om skyddsskog, svårföryngrad skog, och fjällnära skog gällde parallellt fram . Då upphörde de särskilda reglerna för skyddsskog och svårföryngrad skog. Behovet av bestämmelserna om skyddsskog ansågs ha spelat ut sin roll. Inventeringar hade näm- ligen visat att de kustnära dynområden som ofta återfanns inom grän- sen för skyddsskog, var livsmiljö för många rödlistade arter. Här återfanns också flera naturtyper och arter som omfattas av EU:s art- och habitatdirektiv och fågeldirektiv. Regeringen konstaterade att det skyddsbehov som fanns när bestämmelserna infördes ersatts av ett allmänt intresse av att avveckla skogen i vissa av dessa områden för att stärka den biologiska mångfalden, det vill säga för att ge plats åt djur- och växtarter som är beroende av exponerade sandmiljöer. De särskilda bestämmelserna om skyddsskog motverkade detta intresse. Inte heller för den svårföryngrade skogen ansågs bestämmelserna vara motiverade då motsvarande skydd för återbeskogning och all- männa hänsyn kunde ges inom det ordinarie anmälningssystemet. En avveckling av begreppet svårföryngrad skog innebar därmed en regel- förenkling. Begreppet fjällnära skog kan ha olika innebörd för olika personer och organisationer och används därför i debatten med olika innebörd. Den ursprungliga gränsen för fjällnära skog utgjordes av skogsodlings- gränsen enligt riksskogstaxeringen 1969. I Norr- och , där statens skogsmarksinnehav var dominerande var gränsen i någorlunda överensstämmelse med skogsbrukets dåvarande intresse- avvägning. I , där de statliga markerna var och är ut- spridda lät riksskogstaxeringen göra en gränsdragning mellan skogs- odlingsgränsen på det statliga innehavet med hjälp av linjal. Gränsen i kom därmed av förklarliga skäl att på sina håll få en besynnerlig och svårförståelig dragning. fick i uppdrag att föreslå en ny gränsdragning, anpassad till gränser eller objekt i terrängen som lätt kan identifieras. Resultatet blev det geografiska område som anges i förordningen om Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog gränserna för fjällnära skog. Särskilt för kvarstår även nu gränsdragningar i terrängen som kan vara svåra att motivera.5 Den fjällnära gränsen utreddes så sent som . Från markägar- håll hade viss kritik framförts mot hur gränsens lagts ut. Exempelvis att ett sammanhängande större skogsområde delas av en väg och att gränsen har dragits vid vägen, trots att förutsättningarna för skogs- bruk är lika på båda sidor. ansåg i sitt betänk- ande Skog utan gräns?6 att gränsen trots att den vid tillblivelsen haft ett något oklart syfte numera vunnit hög acceptans. Gränsen ansågs ha en idémässig och kommunikativ funktion för att markera att andra prioriteringsförhållanden mellan skogsbruk och allmänna intressen skulle göras inom fjällskogsområdet än i övriga landet. Skogsbrukets förutsättningar ur föryngringssynpunkt ansågs inte längre vara sty- rande för dess dragning. Gränsens betydelse för statistisk redovis- ning framhölls även särskilt. ansåg således att den fjällnära gränsen skulle bestå. Gränsen ansågs vidare vara så pass etablerad att kostna- derna med en eventuell justering av denna knappast kunde anses vara motiverad. Regeringen ansåg det inte heller motiverat att föreslå en justering av gränsen men fann skäl att föra in en grundläggande defi- nition av vad som utgör fjällnära skog i Skogsvårdslagen. Regeringen bemyndigades att meddela föreskrifter om vilka områden som utgör sådan skog. I skogsvårdsförordningen pekade regeringen ut de om- råden som angett i förordningen om gränserna för fjällnära skog. Lagändringen fick därmed inte någon saklig verkan avse- ende gränsens sträckning.7 Det bör understrykas att den fjällnära gränsen har till syfte att ange inom vilket område naturvårdens, kulturmiljövårdens och ren- näringens intressen ska ges större tyngd. Gränsen är inte utvecklad utifrån några strikta skogsbiologiska kriterier. 5Skogsstyrelsens rapport , bilaga 3 i SOU 2009:30, s. 123. 2009/10:201. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog 15.1.3Motiven till de nuvarande reglerna om skogsbruk i fjällnära skog Bestämmelserna som gäller för det fjällnära området moti- veras av andra syften än att reglera skogsföryngring, även om särskilda krav ställs också i detta avseende. Som nämnts har det främsta syftet varit att naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen ska ges större tyngd i det fjällnära skogsområdet. Prioriteringsför- hållandet i fråga om markanvändningen i det aktuella området är således ett annat än i övriga delar av landet. Som skäl för inrättande av den fjällnära gränsen anfördes bland annat att det fjällnära området hyser huvuddelen av större samman- hängande naturskogar och att de höga naturvärdena ofta är kopplade till områdenas storlek, deras relativa orördhet och långa skogliga kon- tinuitet. Departementschefen anförde 1991 följande beträffande skälen till den särskilda regleringen av fjällnära skog: De fjällnära barrskogarna har sålunda ofta stora naturvärden. Värdena ligger främst i områdenas storlek, relativa orördhet och långa skogliga kon- tinuitet. Till sin ytvidd saknar de motsvarighet i med undantag för . Kombinationen av väglöst land, oreglerade vattendrag och sjöar, opåverkade myrar, fjällhedar och barrskogar anses vara fjällrand- zonens grundläggande kvaliteter i såväl fauna- som florahänseende och en viktig förutsättning för många arters överlevnad. I dessa kvaliteter ligger också en stor del av det turistiska värdet. När det gäller friluftslivet i dessa områden kan nämnas verksamheter som jakt, fiske, bär- och svamp- plockning. Genom sin storlek och i många områden låga grad av kulturpåverkan erbjuder den fjällnära barrskogen en unik möjlighet för barrskogens fauna att utvecklas naturligt. Detta ger möjlighet för ekologisk forskning om naturliga förändringar i såväl faunans som sammansättning. Denna forskning kan vara av grundläggande betydelse i fråga om artbevarande och i fråga om förståelsen av det nordliga skogsekosystemet. Detta gör områdena speciellt viktiga från forskningssynpunkt.8 Den allmänna tillståndsplikten ansågs vara ett viktigt komplement till formellt skydd i området och innebar, mot ovan angivna slutsatser om naturvärdena, en påtaglig förstärkning av naturskyddet. 1990/91:3 s. 24 f. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog bildningen hade påbörjats i det fjällnära området endast innan 1991-års lagändring. omfattas dock betydande arealer av olika former av formellt skydd. Bestämmelsen om tillståndsplikt skulle därmed ses som ett kom- plement till andra naturvårdsinsatser, bland annat dåvarande regler om naturreservat och naturvårdsområden. Departementschefen fram- höll att det fortfarande fanns områden kvar som borde skyddas genom reservat. Om det till exempel skulle bli fråga om att skydda större sam- manhängande områden bör naturreservatsinstitutet i stället tillämpas. Det anfördes vidare att det ligger i sakens natur att om myndigheten överväger att vägra en avverkning av naturvårds- eller kulturmiljö- vårdsskäl ska den samråda med så att det blir klarlagt om det ena eller det andra institutet bör användas.9 Vid översynen av reglerna två decennier senare bekräftades de orörda fjällskogarnas naturvärden.10 Redan inför 1991-års lagändring konstaterade i sin underlagsrapport att det fanns stora brister i kunskap om förekomsten av kulturminnen i det fjällnära området. Det särskilda hänsynskravet till kulturmiljön motiverades därför med att det gav en möjlighet att besluta om en inventering av området innan tillstånd till avverkning, för att säkerställa att inga okända kulturminnen skulle förstöras.11 Skälet till den låga kunskapen om denna fornmiljö beror på att det inte genomförts någon heltäckande inventering. Riksantikvarie- ämbetet bedrev landsomfattande fornminnesinventering för den ekonomiska kartans utgivning . Inventer- ingarna koncentrerades då främst till de mellersta och södra delarna av landet. Eftersom fjällkedjan och närliggande delar av inland inte försågs med ekonomisk karta gjordes inga inventeringar där.12 Stora delar av övriga kom endast att inventeras över- siktligt, vissa områden inte alls. De inventeringar som genomfördes 1990/91 :3 s.44 f. 2009/10:201 s. 39. 11Bilaga 1 till prop. 1990/91:3 s. 85. 12PM RAÄ dnr 411-2785-1995. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog koncentrerades till de mer tätt befolkade områdena längs kusten. De inventeringar som genomförts i senare tid och ny forskning har visat att området hyser fler kulturmiljöer och fornlämningar än vad som varit känt.13 I 1979-års skogsvårdslag fanns vid tillkomsten inget särskilt stadgat om hänsyn till rennäringen, viket kritiserats av flera remissinstanser. Med anledning av detta uttalade departementschefen i propositionen att hänsyn skulle tas till rennäringen vid skogsbruk. Detta kom dock inte till uttryck direkt i lagtexten på annat sätt än att hänsyn skulle tas till naturvården och andra allmänna intressen. Rennäringen avsågs omfattas som ett allmänt intresse enligt denna bestämmelse. Depar- tementschefen betonade nödvändigheten av att eventuella konflikter mellan skogsbruk och rennäring löstes på ett effektivt och smidigt sätt. Genomförandet skulle ske via samråd. Förutsättningarna för samför- ståndslösningar ansågs särskilt goda med hänsyn till att statens stora markinnehav.14 Efter att Skattefjällsmålet15 hade avgjorts tillsattes Same- rättsutredningen som la fram sitt huvudbetänkande år 1989.16 Utred- ningen hade till uppgift att utreda möjligheterna att stärka samernas rättsliga ställning. Utredningen konstaterade att de allvarligaste stör- ningarna i renskötseln hängde samman med det moderna storskogs- bruket och arbetet inriktades därför på att hitta vägar att stärka ren- näringens ställning gentemot storskogsbruket. Utredningen fann att det var otillfredsställande att innehavaren av en så stark rätt som ren- skötselrätten skulle stå utan reell möjlighet till inflytande när under- laget för näringsverksamheten påtagligt förändrades, både utifrån så- väl civilrättsliga som näringsrättsliga utgångspunkter. Utredningen föreslog därför att den som ägde eller brukade mark inom renskötsel- området skulle vara skyldig att samråda med berörd sameby vid större skogsavverkningar under vissa förutsättningar. När de särskilda reglerna om skogsbruket i det fjällnära området tillkom ansåg departementschefen att det fanns övervägande 2009/10:201 s. 39. 1978/79:110 s. 15–16. 15NJA 1980 s. 1. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog skäl att införa regler som tryggade av renskötselrätten inom områ- det. Redan tidigare fanns det i allmänna råd angett vilken hänsyn som borde tas för rennäringen som allmänt intresse vid skogsbruksåtgärder. Departementschefen menade att hänsynen till rennäringen borde markeras på ett tydligare sätt i lagen än vad som varit fallet då den endast ansetts ingå i de övriga allmänna intressena.17 Angående den fjällnära regionen uttalades bland annat följande. I renskötselsammanhang har intresset främst riktats mot medelålders och äldre skog med marklav och lavbärande träd. Den skogen utnyttjas nor- malt för renbetning under längre eller , i första hand och vår men även . För renskötseln har tillgången på hänglav och andra trädlavar alltid haft stor och vissa år avgörande bety- delse för renarnas överlevnad. då snöförhållandena är sådana att markbetet är otillgängligt för renarna utgör nämligen dessa lavar det enda naturliga bete som står till förfogande. Dessa betespro- blem förekommer huvudsakligen under vårvinterns skarperiod.18 De bestämmelser som infördes 1991 i förhåll- ande till rennäringen var i korthet följande. Fastighetsägaren skulle i en ansökan om tillstånd för att avverka i områden med svårföryngrad skog redovisa de åtgärder som skulle göras för att tillgodose rennär- ingens intressen. Avverkningstillstånd fick inte meddelas om avverk- ningen medförde ett så väsentligt betesbortfall att möjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkades eller om avverkningen omöjliggjorde sedvanlig samling och flyttning av renarna. Utöver detta togs en sär- skild hänsynsregel in i skogsvårdslagen som omfattade hela renskötsel- området med samma lydelse som gäller . Dessutom infördes en be- stämmelse om att en skogsägare var skyldig att bereda berörd sameby tillfälle till samråd innan en avverkning skedde inom renskötselns året- runtmarker. Skyddet för rennäringen kopplades till den redan existe- rande gränsen för svårföryngrad skog, som i vissa delar sammanföll med renskötselns åretruntmarker. Att gränsen för svårföryngrad skog valdes tycks närmast ha motiverats av effektivitetsskäl, eftersom det redan fanns ett tillståndsförfarande inom detta område.19 När begreppet svårföryngrad skog togs bort ansåg Gräns- skogsutredningen det nödvändigt att ersätta skyddet för rennäringen 1990/91:3 s. 52. 1990/91:3 s. 23 f. 1990/91:3 s. 57 samt , , Skogsbruk och renskötsel på samma mark, 2017, s. 118. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog i tillståndsprövningen med bestämmelser som på motsvarande sätt tillvaratog rennäringens intressen. Utredningen föreslog därför att markägaren skulle ges en informationsplikt mot samebyn inför alla avverkningar inom hela renskötselområdet, alltså utan begränsningar av det som tidigare utgjort svårföryngrad skog. Berörd sameby skulle därefter ha möjlighet att påkalla samråd.20 Regeringen stannade dock vid att det tidigare samrådsförfarandet skulle fortsätta att gälla inom samebyns åretruntmarker. Eftersom tillståndsplikten för avverkning upphörde i det område som tidigare utgjort svårföryngrad men inte fjällnära skog, sker dock ingen formell prövning av renskötselns in- tresse i dessa områden. I stället infördes en möjlighet att förbjuda en anmäld avverkning inom renskötselns åretruntmarker om konsekven- serna av avverkningen medför ett sådant väsentligt bortfall av ren- bete att möjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkas eller om den omöjliggör en sedvanlig samling och flyttning av renhjord. Berörd sameby saknar dock i de områden som inte längre omfattas av tillståndskravet en reell möjlighet att överklaga en avverkning då inget beslut fattas eller kommuniceras. 20SOU 2009:30 s. 12 f. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog 15.2Nuvarande reglering av skogsbruk i fjällnära skog Fjällnära skog definieras numera i 2 b § skogsvårdslagen enligt följande. Med fjällnära skog avses sådan skog inom det fjällnära området där 1.skogsbruksåtgärder kan påverka intressen som är av väsentlig bety- delse för naturvården, kulturmiljövården eller rennäringen eller 2.det råder särskilda förutsättningar för skogens skötsel. Regeringen får enligt 2 b § andra stycket skogsvårdslagen meddela före- skrifter om vilka områden som utgör fjällnära skog. Vilka områden som träffas av de särskilda regler som gäller fjällnära skog bestäms så- ledes genom förordningen om gränserna för fjällnära skog med till- hörande kartor. Skogsvårdslagen innehåller bestämmelser som möjliggör rådighets- inskränkningar av hänsyn till natur- och kulturmiljövården genom föreskrifter och förbud, tillståndsplikt och villkor. För avverkning i fjällnära skog föreligger tillståndsplikt enligt 15§ som fastslår: I fjällnära skog får avverkning inte ske utan Skogs- styrelsens tillstånd. Tillstånd behövs inte för röjning eller gallring som främjar skogens utveckling. Regeln innebär att all avverkning av skog i den fjällnära skogen utom röjning och gallring kräver tillstånd, även avverkning för att ta mark i anspråk för annat ändamål. Överträdelser av bestämmelsen i 15§ skogsvårdslagen är straffsanktionerade och kan leda till fängelse eller böter enligt 38 §. I 16 § skogsvårdslagen föreskrivs att sökanden i ansökan till avverk- ning ska redovisa vad han eller hon avser att göra för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövården och rennäringens intressen samt för att trygga återväxten av skogen. Av 17 § skogsvårdslagen framgår att tillstånd till avverkning inte får ges om avverkningen medverkar till att en miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 inte följs. I 18 § skogsvårdslagen stadgas att tillstånd till avverkning inte får ges om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården. I anslutning till 18 § finns i skogsvårdsförordningen bestämmelser om inventering för kart- läggning av naturvärdena och upprättande fördjupade verksamhets- planer. Innan tillstånd ges till avverkning i de områden av den fjäll- Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog nära skogen där naturvärdena inte är fullständigt kända men antas vara höga, kan genomföra en särskild inventering för att klarlägga naturvärdena. En sådan utredning bekostas av staten.21 Inom områden av den fjällnära skogen där skogsbruket är särskilt ut- satt för konkurrens av andra markanvändningsintressen kan för- djupade verksamhetsplaner upprättas. Sådana planer upprättas av efter samråd med länsstyrelse.22 Enligt 18 a § skogsvårdslagen får tillstånd till avverkning på en sammanhängande yta som är större än inom samma bruk- ningsenhet ges endast om det finns särskilda skäl till det. Av 18 b § framgår vidare, att när tillstånd till avverkning ges ska besluta om vilka hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen, samt rennäringens intressen. Så- dana hänsyn får avse hyggets storlek och förläggning, avverknings- form eller liknande. Villkor som gäller rennäringens intressen får inte avse annat än vad som uppenbart behövs med hänsyn till renskötsel- rätten. Enligt 18 c § skogsvårdslagen får i samband med att tillstånd till avverkning ges besluta om åtgärder för att begränsa eller motverka andra olägenheter än sådana som avses i 18 b § och för att trygga återväxten av skogen. Om någon bryter mot villkor i beslut som gäller avverkning och som har meddelats med stöd av 18 b § eller 18 c § kan det leda till straffansvar (böter eller fängelse) enligt 38 § skogsvårdslagen. I 19 § skogsvårdslagen anges att för skada till följd av ett beslut enligt 18 § eller 18 b § (avseende hänsyn till natur- och kulturmiljö- vårdens intressen) gäller rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § miljö- balken om beslutet innebär att pågående markanvändning inom be- rörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Vid sidan av de särskilda bestämmelserna för avverkning finns ytterligare regler som gäller för skogsbruket i den fjällnära skogen. I 6 b § förbjuds användning av främmande trädarter som skogsodlings- material i fjällnära skog. Förbudet är straffsanktionerat enligt 38 § första stycket 1 skogsvårdslagen. Regeringen kan meddela föreskrifter om undantag från förbudet. 2119 § skogsvårdsförordningen. 2223 § skogsvårdsförordningen.