sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — I förarbeten hän- visas i stället till att hänsyn till andra allmänna intressen, till exempel friluftsliv, ska ske genom tillämpning av hänsynsreglerna i skogsvårds- lagen, att skogsbruket får kännedom om riksintressen och allmänna intressen och att de ska kunna tas tillvara under ömsesidig hänsyn.69 Huvuddelen av riksintressena för friluftsliv ligger inom formellt skyddade områden och större sammanhängande områden av konti- nuitetsskog med dokumenterat höga naturvärden. Drygt hälften av arealen med stora sammanhängande områden av kontinuitetsskog ovan den fjällnära gränsen ingår i riksintresse för friluftsliv. Det är alltså tydligt att utpekade områden av riksintresse för fri- luftsliv i fjällområdet i högre grad är lokaliserade i större samman- hängande skogsområden med högt naturvärde än i brukade skogar. Dessa områden påverkar framför allt landskapsbilden och möjlig- heten till en upplevelse av vildmark, orördhet och tystnad. Finns det vatten i detta landskap så blir det ytterligare en attraktion i form av de vattenanknutna aktiviteter som då möjliggörs. Vattnets roll i land- skapsbilden utgör en stor del av attraktionskraften för besöksnär- ingen och friluftslivet. I dessa områden finns ofta insatser i form av markerade leder och vindskydd för att tillgängliggöra områdena. fick i regleringsbrevet i uppdrag att utreda förutsättningar och kostnader för att komplettera det statliga 1985/86:3 s. 55–56. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog ledsystemet i fjällen med en ny vandringsled genom skyddade fjäll- nära skogar.70 Uppdraget redovisades och Naturvårds- verket föreslog att myndigheten skulle arbeta vidare tillsammans med berörda för att föreslå och etablera lämpliga ledsträckor.71 Länssty- relsen i har börjat arbeta med att an- lägga den första nya vandringsleden genom skyddade fjällnära skogar i kommun. Vad som är attraktivt för besökare kan dock variera beroende på förväntningar och i vilket landskap besökaren rör sig. I fjällen är natur- skogsartade skogar attraktiva för många besökare, och det vilda land- skapet ofta en reseanledning, medan vissa besökare i andra samman- hang kan föredra mer lättillgängliga skogar. En lägre andel gammal skog i landskapet ger ett lägre rekreations- värde. Investeringar i leder och liknande anläggningar för att tillgäng- liggöra områdena är inte heller lika vanliga där.72 Övriga kontinui- tetsskogar och områden med bruten kontinuitet utgör en del av det landskap som friluftslivet vistas i men har troligen inte lika goda för- utsättningar för höga upplevelsevärden. Den fjällnära kontinuitetsskogen är av stor betydelse för renskötseln och dess kultur. Skog nära den fjällnära gränsen, innanför skogs- samebyarnas åretruntmarker brukas för renskötsel större delen av året. Området fungerar som kalvningsland för skogssamebyar, och ger ett gott skydd för renarna vid svårare väderleksförhåll- anden samt mot insekter. För renens välbefinnande är det angeläget att det finns kontinuitet av vinterbete i form av mark- och hänglav inom den fjällnära regionen. uppskattas lavmarkerna inom hela ren- skötselområdet ha minskat med 70 procent.74 Denna minskning sam- manfaller tidsmässigt med minskningen av gamla, öppna tallskogar till 70Regleringsbrev för avseende (M2015/04233/S). 71Naturvårdsverket, Utveckling av ledsystemet – vandringsleder. Redovisning av ett regerings- uppdrag (2016), NV-00652-16. 72Eggers J., Development and evaluation of management scenarios – Long-term analysis at the landscape level, 2017. 73Innehållet i detta kapitel är i allt väsentligt hämtat ur redogörelse i Naturvårds- verkets rapport till utredningen, samt från uppgifter som lämnats av , . 74Naturvårdsverket, Skog och mark 2017. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog följd av ett effektivt skogsbruk som eftersträvar täta, likåldriga skogsbestånd med hög tillväxt. Betydelsen av hänglavsbärande skogar och pålitliga betesmarker har därmed blivit allt större. Vid trakthygges- bruk försvinner trädlavar och förlusten av dessa är störst vid avverk- ning av gammal granskog. Kolonisationen av trädlavar tar och de cykler som tillämpas inom skogsbruket leder till att sko- gen sällan blir tillräckligt gammal för att uppnå hög biomassa av trädlavar. Till skillnad mot vinterbeteslandet finns däremot i den fjäll- nära regionen, där skogsbruk bedrivits i mindre utsträckning, en större förekomst av lavrika skogar. Vintrar med låst marklavsbete, som blir allt vanligare till följd av klimatförändringarna, kräver vidare stor tillgång till trädlavsbete för att renhjordarna ska överleva. Den fjällnära skogen ingår delvis i same- byarnas kärnområden i fråga om viktiga betesmarker. För renen inne- bär hösten i det fjällnära området även tillgång till viktigt närings- intag genom svampbete inför kommande vinter. Klimatförändringar har även inneburit att trädgränsen flyttat högre upp på kalfjället till följd av igenbuskning. Med anledning av framtida klimatförändringar är alternativa flyttleder för rennäringen, på fast och torr mark viktiga, eftersom farbara leder längs vattendrag utgör en stor osäkerhetsfaktor . För att kunna upprätthålla en samlad renflytt samt en- skilda renars strövandring, fungerar en kontinuitetsskog i landskapet en infrastruktur som renen följer. I ett renskötselsperspektiv ger den fjällnära skogen olika utgångs- lägen och förutsättningar från norr till söder. Betydelsen varierar där- för efter de olika förutsättningarna. En sammanhållen naturlig infra- struktur i landskapet som tar hänsyn till samiska behov är dock en förutsättning för att renskötsel och samisk kultur ska kunna fortleva i hela renskötselområdet. I denna infrastruktur ingår den fjällnära skogen och renskötselns året-runt-marker som en viktig del. Forskningen lyfter fram att konkurrerande markanvändning är en av de faktorer som har störst betydelse för renskötseln och att det även kommer att ha stor betydelse för effekterna av ett förändrat klimat. I rapporteringen från FN:s klimatpanel konstateras att skydd av betesmark kommer att vara mycket viktigt för renskötselns möj- ligheter för att klara anpassningen till ett förändrat klimat.75 Något som i rapporten framförs som en nyckelåtgärd för framgångsrik klimat- anpassning av renskötseln är ökad samverkan med skogsbruket. 75Sametinget, Klimatanpassning. Handlingsplan för samiska näringar och samisk kultur, 2017. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog samebyar har framförts att de samråd som genomförs mellan skogsbruket och renskötseln inte är tillräckliga för att samebyarnas situation och behov ska beaktas. Samebyarna menar att regelverket inte tar hänsyn till att det rör sig om två parter som har civila rättig- heter inom samma område och därför rätt att påverka hur markerna brukas. De ojämlika maktförhållandena mellan företrädare för skogs- bruket och företrädare för renskötseln har enligt samebyarna inne- burit svårigheter att få samrådsförfarandet att fungera som avsett. Renskötselns behov, ovan och nedan den fjällnära gränsen, inne- fattar därmed både grundläggande förutsättningar för renen, som bibe- hållna flyttleder, förekomst av mark- och hänglavsbete samt ett behov av samråd med och anpassning av konkurrerande näringar. Beträff- ande den senare frågan, som också knyter an till samiska markanspråk, framhålls ett direkt statligt ägande som väsentligt för att inte ren- skötselrätten ska urholkas. 15.4Det statliga ägandet av fjällnära skog förvaltar mark vilket motsvarar en sjundedel av yta. Den största delen är vidsträckta fjäll, myrar och skogar längs fjällkedjan. Av det totala markinnehavet är skyddat som nationalpark eller natur- reservat. Statens fastighetsverks innehav innefattar pro- duktiv skogsmark. Merparten av skogarna ligger inom rennäringens åretruntmarker men är beläget i . Av denna areal är två tredjedelar eller skyddat genom naturreservat. Av resterade är 18 pro- cent frivilligt avsatt. är certifierade enligt FSC och följer deras standard för hållbart skogsbruk. inventering har visat att de frivilliga avsättningarna i Statens fastig- hetsverks bestånd håller mycket hög kvalitet i förhållande till övriga aktörer.76 har lagt fram en långsiktig strategi för att balansera skogens olika nyttigheter utifrån rådande förutsättningar. av arealen ansågs vara objekt med utvecklade naturvärden. Motsvarande siffra för storskogsbruket är och för familjeskogsbruket . Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Strategin har som avsikt att ge ett kraftfullt bidrag till miljömålet levande skogar, ett stort utrymme för hänsyn till rennäring och fri- luftsliv som ekonomin är acceptabel och värdeutvecklingen god.77 Strategin förordar en avverkningsnivå inom beståndet med cirka 100 000–. På grund av skogens åldersfördelning antas denna volym öka successivt för att i början av nästa århundrade ligga på cirka 320 000 skogskubik- meter . Värdet av skogsinnehavet beräknas med den förordade strategin – som innebär en överhållning av gran- och tallbestånd med – uppgå till för att i början av nästa århundrade uppgå till i nu- varande penningvärde. I det föreslagna scenariot kommer ytterligare produktiv skogsmark avsättas som hänsynsytor och frivilliga avsättningar . innehav av produktiv fjällnära skog utgörs av 114 000 hek- tar. Detta är en rest av det tidigare innehav av fjällnära skog som 1992 i samband med bolagiseringen huvudsakligen över- fördes till . Här ingick även de stora arealerna fjällnära domänreservat som hade instiftat . bolagiseringen hade dåvarande föränd- rat sin policy avseende skogsbruket i den fjällnära skogen genom att endast tillåta hyggesbruk i bevisligen starkt påverkade områden. definierade sedan detta beslut ytterligare genom att dela in den fjällnära skogen i tre kategorier, beroende på grad av tidigare påverkan. Skogarna i kategori 1 representerade de mest orörda delarna medan man till kategori 2 förde områden som mer tydligt påverkats av tidigare dimensionsavverkningar. Kategori 3 utgjordes av skogar som påverkats starkt av tidigare brukande. Denna uppdelning kom också att utgöra grunden för hanteringen av fjällnära skog inom ramen för den svenska FSC-standarden. har fortsatt kategoriserat fjällnära skog på det sätt som beskrivs i den svenska FSC-standarden. En konsekvens av detta är att huvuddelen, , motsvarande av area- len, hanteras som naturvårdsskogar. 77Statens fastighetsverks strategi för hållbart skogsbruk, beslutad . Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Skogsbruksaktiviteten inom dessa om- råden ligger generellt sett på en betydligt lägre nivå än i övriga delar av inlandet. De av ekoparker som helt eller delvis ligger i den fjällnära regionen utgörs till av naturvårdsmark. 15.5.1Det finns skäl att klargöra vad tillståndsplikten innebär Det finns flera synsätt som kan anläggas på tillståndsplikten ovan fjällnära gränsen. I och med att Mark- och domar om ersättning vid nekat tillstånd har vunnit laga kraft innebär nuvarande praxis att tillstånd till avverkning inte ska ses som ett grund- läggande tillstånd till ändrad markanvändning, motsvarande till exempel tillstånd för täkt, och att skogsbruk utgör pågående markanvändning. I praktiken innebär det att all skogsmark med så höga naturvärden att avverkning inte kommer att kunna medges omfattas av ett visst skydd genom tillståndsplikten i skogsvårdslagen. Det är dock inte förrän en ansökan om avverkning kommer in till som saken kommer under rättslig prövning. I den takt tillståndsansök- ningar avgörs genom beslut kommer gränserna för de områden som är skyddade till följd av ett nekat tillstånd att formeras bit för bit. Ersättning till markägare kommer också att betalas allt eftersom till- stånd nekas. Under förutsättningen att ett nekat tillstånd omfattar skog med sådana naturvärden som i praktiken innebär att avverkning aldrig kom- mer kunna tillåtas bör rättsverkningarna av beslutet utifrån nuvarande synsätt vara i det närmaste obegränsat . Det utesluter inte att ersättning kan komma att betalas ut vid en ny ansökan som omfattar samma område. Den markägare som har fått ett nekat tillstånd för att avverkningen är oförenlig med naturvårdens intressen och fått ersättning för intrånget bör däremot ha svårt att hävda rätt till ersätt- ning vid en ny tillståndsprövning av samma område. Ett ägarskifte innebär emellertid att det saknas beslut som träffar den nye markägaren, som formellt inte omfattas av det tidigare be- slutet. Det finns ännu inte något klargörande avgörande av hur en ny ansökan om tillstånd till avverkning ska hanteras, oavsett om det är samma ägare som redan fått ersättning eller om det är en ny ägare vars markanvändning påverkas av ett nytt nekat tillstånd till avverkning. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog I sammanhanget bör nämnas att den nationella strategin för for- mellt skydd av skog inte omfattar formellt skydd ovan den fjällnära gränsen. Den nuvarande strategins prioritering av skydd av värde- fulla skogar nedan fjällnära skog tillsammans med anslagens storlek påverkar myndigheternas möjlighet att initiera formellt skydd. Möjlig- heterna att inom ramen för en tillståndsprövning inrätta områdes- skydd i stället för att avslå ansökan är därför begränsad. Det är emellertid endast de tillståndspliktiga åtgärderna som prö- vas enligt skogsvårdslagen. För exempelvis gallring och röjning krävs inget tillstånd enligt skogsvårdslagen. I områden där tillstånd inte skulle kunna medges för avverkning kan emellertid samråd krävas enligt 12 kap. 6 § även för andra skogsbruksåtgärder än föryngringsavverkning. På samma sätt som i övriga delar av landet kan alla skogsbruksåtgärder bland annat gallring och röjning väsentligt ändra naturmiljön. Påverkan på naturvärden ska för dessa åtgärder inte prövas mot skogsvårdslagen utan mot . I ett område där naturvärdena är så höga att ett tillstånd till avverkning skulle nekas enligt skogsvårdslagen borde även påverkan från sådana åtgär- der som gallring och röjning i de allra flesta fall medföra att samråds- plikten enligt 12 kap. 6 § måste iakttas. Att området på så sätt skyddas av olika lagstiftningar beroende på vilken åtgärd som utförs är inte tillfredsställande. I detta sammanhang bör nämnas att det saknas vägledning för huruvida ett förbud mot skogsbruksåtgärder med stöd av 12 kap. 6 § skulle kunna innebära en rätt till ersättning för markäga- ren. Mycket talar för att så inte är fallet om förbudet meddelas med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i och förbudet kan anses rimligt i det enskilda fallet. Samråd enligt 12 kap. 6 § tillämpas endast för åtgär- der som inte omfattas av tillståndsplikt enligt . Det är därför möjligt att pröva en avverkning av fjällnära skog även enligt detta regelverk. Frågan om ersättning kan därmed komma att prövas enligt båda regelverken. Det är då möjligt att ersättningen bestäms olika beroende på vilket regelverk som tillämpas. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog 15.5.2Det finns skäl att förtydliga vad som är pågående markanvändning och hur ersättningen ska beräknas vid inskränkning på grund av nekat avverkningstillstånd Ersättningen för ett nekat tillstånd till avverkning är beroende av frågan om vad som ska anses vara pågående markanvändning. Som tidigare nämnts innebär nuvarande rättsläge att en fastighet med pro- duktiv skogsmark som innehas i skogsbrukssyfte redan på den grun- den anses medföra att skogsbruk är pågående markanvändning. Detta oavsett om skogsbruk tidigare endast bedrivits i begränsad utsträck- ning och utan att lämna spår i naturen. Skogsbruk är därmed pågå- ende markanvändning även för de skogar som anses vara stora sammanhängande naturskogar utan spår av rationellt skogsbruk. Mark- och ställningstagande innebär vidare att ett förbud mot trakthyggesbruk utlöser ersättningsrätt för den enskilde. Trots att domstolen inte tagit ställning till frågan om ett föreläggande, med stöd av 18 b § skogsvårdslagen, om annan mindre lukrativ avverkningsform skulle innebära att ersättning ska utgå, talar mycket för att det nuvarande rättsläget kan tolkas på det sättet. I vart fall om det skulle medföra en ekonomisk förlust av betydenhet för markägaren. Ersättning utgår som intrångsersättning beräknat på samma sätt som vid inrättande av områdesskydd. Som domstolen påpekat finns det trots att ersättning avser en permanent skogsbruksrestrik- tion ett betydande mått av osäkerhet i frågan om hur en ny ansökan om avverkning i samma område efter ett visst antal år ska ersättas. Den nuvarande rättstillämpningen innebär en risk att staten behöver ersätta en markägare för intrång i samma markområde . 15.5.3Det finns skäl att se över behovet av formellt skydd av fjällnära skog Som ovan nämnts har tillståndsplikten motiverats bland annat av de höga naturvärdena som återfinns i skogslandskapet i fjällområdet. Mycket stora områden omfattas av områdesskydd och både det stat- liga och det privata ägandet har även betydande frivilliga avsättningar ovan den fjällnära gränsen. omfattas inte skogen ovan fjällnära gränsen av den natio- nella strategin för formellt skydd av skog, vilket bland annat motiveras Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog av att etappmålet om skydd av landområden endast gäller skogsmark nedanför den fjällnära gränsen. De planerade formella skydd som framöver kan förväntas i det fjällnära området är därför i huvudsak begränsat till de områden som pekats ut i den långsiktiga national- parksplanen och områden som redan är i statens ägo. Visst arbete med formellt skydd förekommer även för att uppnå andra miljömål ovan fjällnära gränsen. Vid sidan av detta har skogssektorn även tagit, och förväntas även fortsättningsvis ta, ett stort eget ansvar i detta område för att relevanta miljömål ska uppnås. Ett nekat tillstånd till avverkning medför ett visst skydd av den yta som omfattas av beslutet. Det kan knappast anses kostnadseffektivt att fläckvis och oförutsägbart skydda skog på detta sätt, med hänsyn till det naturvärdesmässiga behovet av att avsätta större samman- hängande områden för naturvård i den fjällnära miljön. Många områ- den där tillstånd inte kan ges för avverkning ingår ofta i större, mer naturvärdesmässigt funktionella områden, som sträcker sig över flera fastigheter där naturreservat eller nationalpark sannolikt är den mest effektiva skyddsformen. Det är dock svårt att initiera sådana proces- ser i områden som inte omfattas av den nationella strategin för for- mellt skydd av skog och nuvarande etappmål om skydd av landom- råden, sötvattensområden och områden. Att några av de allra mest skyddsvärda skogarna i inte om- fattas av den nuvarande långsiktiga strategin för den skogliga natur- vården är otillfredsställande. Statens ansvar för dessa skogar behöver därför förtydligas. tar merparten av alla markägare ett mycket stort ansvar för att undanta fjällnära skog från avverkning. Detta innebär att enskilda tvingas bära kostnaderna för skogar som är av nationellt allmänintresse. I dessa skogar där den lämpligaste markanvändningen är naturvård utgör alltjämt skogsbruk pågående markanvändning i stor utsträckning. Även om avverkningstakten i den fjällnära regionen är relativt låg innebär varje avverkning i stora sammanhängande kontinuitetsskogar en betydande risk för de unika naturvärden som följer av ett intakt skogslandskap på ekosystemnivå. En ny skogsbilväg och en mindre avverkning kan få betydande kon- sekvenser för ett betydligt större område än vad som omfattas av åtgär- derna i sig. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog 15.6Förslag till tydligare lagstiftning för tillstånd till avverkning i fjällnära skog Förslag: Skogar med höga naturvärden bör i första hand bevaras genom områdesskydd. Tillståndskravet för avverkning i fjällnära skog bör dock kvarstå till dess de stora sammanhängande natur- skogarna med mycket höga naturvärden bevarats. Därefter bör övervägas om tillståndskrav ska behållas av andra anledningar än att pröva en avverknings förenlighet med naturmiljöns intressen. I avvaktan på att skogar med höga naturvärden ges formellt skydd, i enlighet med det förslag som presenteras i kapitel 16, före- slås följande ändringar beträffande tillståndspliktiga avverkningar av fjällnära skog, för att skapa en mer ändamålsenlig lagstiftning. Skogsvårdslagen bör särskilt ange att skogsbruk är pågående markanvändning även ovan den fjällnära gränsen för att tydlig- göra tillståndspliktens innebörd. bemyndigas att meddela föreskrifter om att till- stånd inte krävs för åtgärder enligt 29 § skogsvårdslagen om be- kämpning av insektshärjning i skog och om upparbetning av skadad skog, utforsling eller lagring av virke och andra åtgärder som be- hövs för att motverka uppkomsten av yngelhärdar. Följderna av ett beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen tydliggörs genom att frågan om pågående mark- användning avsevärt försvåras anges i beslutet. Ett beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen ska vara gällande även mot förvärvare av fastighet och innehavare av särskild rätt. Beslut som meddelats med stöd av 18 § och 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen bör antecknas i fastighetsregistrets inskrivnings- del. bör därför låta skriva in sådana beslut i fastig- hetsregistret. Frågan om ersättning ska betalas vid ett nekat tillstånd till av- verkning i fjällnära skog ska prövas av tillsammans med tillståndsfrågan. Särskilda ersättningsregler förs därför in i skogsvårdslagen. Markägaren ska inte behöva väcka talan vid mark- och miljödomstol för att få frågan om ersättning prövad. Skogs- styrelsens beslut om tillstånd till avverkning och ersättning till följd av nekat tillstånd till avverkning ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Bestämmelsen om att ska försöka träffa en upp- görelse med markägaren innan frågan prövas av domstol behövs inte längre och ska därför upphävas. Vid nekat tillstånd till avverkning ska ersättning med 125 pro- cent av marknadsvärdesminskningen betalas om beslutet innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avse- värt försvåras. Om tillstånd till avverkning medges vid ett nytt beslut avse- ende samma område bör ha en möjlighet att begära återbetalning av den ersättning som tidigare lämnats. Detsamma bör gälla om en åtgärd utförs i strid med ett beslut om nekat avverk- ningstillstånd där ersättning har betalats. Återbetalning kan ske senast från det att ersättning betalades ut och om det är skäl- igt med hänsyn till fastighetsägarens nytta av beslutet och om- ständigheterna i övrigt. bör anslås särskilda medel avseende ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen. bör beviljas anslags- kredit för denna anslagspost. Beslut om nekat tillstånd eller beslut om hänsyn i samband med avverkning i fjällnära skog utgör avverkningsrestriktioner som bör beaktas vid fastighetstaxeringen. En följdändring föreslås därför i fastighetstaxeringslagen. Beslut om nekat tillstånd eller beslut om hänsyn i samband med avverkning i fjällnära skog i vilka intrång ska räknas med i den så kallade ackumuleringsregeln i 31 kap. 9 § . 15.6.1Tillståndskravet bör kvarstå till dess de skyddsvärda skogarna bevarats långsiktigt De ursprungliga motiven för tillståndsplikten i fjällnära skog har varit att den ska utgöra ett komplement till andra åtgärder som avser att bevara natur- och kulturmiljön. Därutöver finns det i tillståndspröv- ningen en möjlighet för myndigheten att göra avvägningar mot ren- skötselrätten i det enskilda fallet. Utredningens uppfattning är att tillståndsprövningen på många sätt är olämpligt utformad för att uppnå syftena med särregleringen. Om tillståndet avsett ett grundläggande tillstånd till verksamheten, och inte en prövning av pågående markanvändning, hade de avväg- Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog ningar som regleringen hänvisar till kunnat göras fullt ut.