sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Den dialog och den samverkan som ska ske mellan expertmyndig- heterna och skogens aktörer bör kanaliseras till det nationella skogs- programmet. I sammanhanget bör nämnas att den dialog som ska ske i detta avseende kommer att ske inom de ramar som angetts av reger- ingen. Handlingsprogrammet bör fastställas av regeringen Regeringen bör ge i uppdrag åt och Skogsstyrel- sen, i samråd med länsstyrelserna och det vetenskapliga rådet för biologisk mångfald i skogen, att utifrån bland annat den politiska ut- tolkningen av internationella åtaganden och nationella mål samt tillgängliga anslagsmedel föreslå innehållet i ett handlingspro- gram för biologisk mångfald i skogen. Handlingsprogrammet bör därefter remitteras och fastställas av regeringen. Handlingsprogrammet kommer till sitt innehåll att utgöra myn- dighetsstyrning avseende arbetet med biologisk mångfald i skogen samt utgöra ett viktigt underlag för budgetprocessen. Genom att kon- kretisera behov och tillgängliga medel för att uppfylla behoven kan biologisk mångfald gå från att utgöra en abstrakt och ouppnåelig strä- van till att bli ett konkret och uppföljbart politikområde. Vikten av att frågan om att bevara den biologiska mångfalden tas på allvar kan på så sätt komma i politiskt uttryck genom konkreta åtgärder i stället för genom vaga målbilder. Handlingsprogrammet bör vara begränsat och åtgärderna bör vara uppföljningsbara för att möjliggöra en utvärdering. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Figur 9.9 Ett politiskt beslutat handlingsprogram för bevarande av biologisk mångfald i skogen En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Figur 9.10 Ett handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen I handlingsprogrammet tydliggörs de samlade naturvårdsinsatserna samt hur statens och sektorns ansvar fördelar sig för att uppnå I pyramidens topp återfinns de skogar med unika och omistliga värden som utre dningen föreslår ska utpekas som särskilt angelägna allmänna intresse, där staten ska ta ett ansvar för bevarande, antingen genom formellt skydd eller genom att tillförsäkra att dessa skogars naturvärden inte skadas, genom andra åtgärder. I pyramidens mitt återfinns övriga skogsbiologiska värdekärnor där markägarinitiativ och frivillighet bör utgöra grunden för naturvårdsavsättningar, både genom frivilligt formellt skydd och genom fri- villiga avsättningar. Vidare bör både staten och skogsnäringen vidta åtgärder för att förbättra nya och existerande avsättningars kvalitet genom naturvårdande skötsel. I botten av pyramiden anges de insatser som handlingsprogrammet bör innehålla för att förstärka naturvårdsavsättningarnas effektivitet genom miljöhänsyn i det brukade landskapet, för att uppnå konnektivitet i landskap. Skogsnäringen har ett stort ansvar för genomförandet och staten ett ansvar för rådgivning, uppföljning och tillsyn. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi 9.11.2Handlingsprogrammet bör ange vilket arbetssätt som ska tillämpas vid formellt skydd av skog Egendomsskyddet i regeringsformen anger som en grundläggande förutsättning, för att staten genom tvång ska begränsa ägande- och brukanderätten, att inskränkningen syftar till att tillgodose angelägna allmänna intressen. Det är därmed inte tillräckligt att det rör sig om ett allmänt in- tresse, utan förutsättningen är att det är ett så angeläget allmänt in- tresse att den enskildes rätt bör ge vika vid en intresseavvägning. Bedömningen av vad som utgör ett angeläget allmänt intresse kommer alltid i grund och botten återspegla samhälleliga värderingar. Dessa värderingar bör i första hand komma till uttryck i en demokra- tisk och rättssäker process och inte genom myndighetsutövning. Det finns därför skäl för att det är regeringen som ger tydliga direktiv för det operativa arbetet med skydd av skog och där ange förutsättning- arna för när statens möjlighet att inskränka äganderätten föreligger. Utredningen anser att det finns anledning att differentiera myn- digheternas möjlighet att med tvång inskränka egendomsskyddet. Denna differentiering bör grundas på ett tydligt mandat från reger- ingen som anger när de allmänna intressena är så angelägna att sam- tycke inte ska vara en förutsättning för att inskränka brukanderätten och när de allmänna intressena är tillräckliga för att statens medel ska gå till ett långsiktigt bevarande av naturmiljön, men endast med markägarens samtycke. Det finns goda möjligheter att i handlingsprogrammet ange att endast vissa skogar, av särskilt angeläget allmänt intresse ska kunna skyddas utan samtycke från markägaren. Innebörden av detta är att anslagen för formellt skydd av skog endast i undantagsfall får an- vändas till beslut där inte markägaren samtyckt. I kapitel 10.2 utvecklar utredningen sina förslag om ett huvudsakligt arbetssätt som bygger på markägarinitiativ och frivillighet. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi 9.11.3Handlingsprogrammet bör ange skogar av särskilt angeläget allmänt intresse som ska prioriteras för formellt skydd Utredningens uppfattning är att frivillighet och markägarinitiativ ska vara grunden för arbetet med formellt skydd av skog. Det finns dock gränser för hur mycket ansvar som kan läggas på enskilda markägare när det kommer till att bevara de allra mest unika och värdefulla sko- garna i . I kontakt med markägare har det framkommit att det ofta inte är frågan om att staten i sista hand har möjlighet att bilda områdesskydd med tvång som upplevs som ett äganderättsligt problem. Flera av de markägare som utredningen har haft kontakt med beskriver i stället att det är otydligheten i att stora arealer pekas ut som skyddsvärda utan att markägaren har möjlighet till ersättning, som är bekymmersamt. har myndigheterna utifrån de högt ställda målen med naturvårdsarbetet svårt att motivera att inte all den skog som identi- fieras som skyddsvärd ska skyddas eller på annat sätt verka för att den inte avverkas. Enligt utredningens förslag som beskrivs i kapitel 10.2 ska det grundläggande skyddsarbetet ske på frivillig väg och utgå från mark- ägarinitiativ. Genom detta arbetssätt kommer naturvärdena inte att innebära en ”risk” för att en enskild fastighet beläggs med brukande- restriktioner genom att ett områdesskydd beslutas i samband med att en åtgärd ska vidtas. Det finns emellertid skogar som bär så höga naturvärden att de utgör ett så angeläget allmänt intresse att de alltid bör skyddas, oav- sett om markägaren har andra mål med sitt ägande än naturvård. För dessa skogar bör avvägningen mellan de allmänna intressena av bevar- ande och det enskilda äganderättsintresset vägledas av en politiskt beslutad prioritering som framgår av handlingsprogrammet för bio- logisk mångfald i skogen. Handlingsprogrammet bör ange vilka skogstyper och naturvärden som kan skyddas med tvång Som utredningen i andra sammanhang poängterat är förutsättningarna för att samverkan mellan myndigheter och skogssektorn ska fungera, att tydliga ramar ställs upp av politiken. När det kommer till skogar En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi som , ur ett internationellt perspektiv, har särskilt ansvar att bevara och som aldrig kommer kunna återskapas om de en gång av- verkas finns det skäl att lyfta ansvaret från markägaren. Om skyldig- heten att bevarandet av en viss skog kan anses följa av ett internatio- nellt åtagande har även som stat ett ansvar att se till att åtagandet uppfylls och samma synsätt bör då kunna anläggas. I kompletteras det grundläggande arbetet med skydd av skog, som förutsätter markägarens samtycke, genom en möjlighet att på central politisk nivå fatta beslut om naturvårdsplaner som möjlig- gör områdesskydd oavsett markägarens inställning. har höga ambitioner i sitt naturvårdsarbete och dessutom finns en god kun- skap om naturvärdena i landskapet. Det finns därmed förutsättningar att tydliggöra den politiska avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen på en relativt detaljerad nivå. I likhet med det finska arbets- sättet bör därför regeringen i handlingsprogrammet kunna ange vilka typer av omistliga skogar som ska skyddas som särskilt angelägna allmänna intressen. Skogar som på ekosystemnivå bär unika värden är ett sådant exem- pel. För dessa områden bör staten ha ansvar för deras bevarande. Om naturvärdet i dessa skogar är för högt för att ansvaret för bevarandet ska ligga på en enskild markägare bör detta komma till tydligt uttryck och staten agera för att området bevaras, oavsett om en markägare i det enskilda fallet samtycker eller inte. Regeringen bör därför i handlingsprogrammet tydligt peka ut de skogstyper, och med vilka kvaliteter, som utgör särskilt angelägna allmänna intressen för att ska kunna uppnå nationella mål och internationella åtaganden för bevarande av biologisk mångfald. Även andra allmänna intressen, som kulturhistoriska eller sociala värden kan vara så angelägna att markägarens samtycke inte kan krävas för ett långsiktigt bevarande. Bindande internationella åtaganden finns emel- lertid inte i samma utsträckning för andra allmänna intressen. Det bör vägas in när regeringen tar ställning till i vilken utsträckning mark- ägarens samtycke krävs. Att myndigheternas anslag ska vara tillräckliga för att realisera formellt skydd bör vara en given utgångspunkt för den regering som pekar ut skogar som utgör sådana särskilt ange- lägna allmänna intressen att grundprincipen om frivillighet ska stå tillbaka. I annat fall riskerar markägare att uppleva att deras ägande- rätt urholkas, vilket kan motverka den samverkan som eftersträvas. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Att regeringen tagit ställning i frågan innebär givetvis inte att möjligheten till rättslig överprövning av beslut i de enskilda fallet inskränks. Grundlagen gäller alltjämt och ger skydd mot oproportio- nerliga intrång i äganderätten. Om regeringen anser att alla, eller de flesta, skogsbiologiska värdekärnor utgör särskilt angelägna allmänna intressen, eller om sådana intressen endast utgörs av de allra mest omistliga områdena för biologisk mångfald kommer därmed kunna variera mellan mandatperioder. En bred politisk förankring är därför att föredra då ett handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen ska beslutas för att få stabila spelregler över mandatperioderna. Utredningens bedömning av skogar i som är av särskilt angeläget allmänt intresse att bevara Under utredningsarbetet har internationella åtaganden om biologisk mångfald analyserats. Utredningens slutsatser är att de inter- nationella åtagandena har en ambitiös ansats och att de ställer höga krav på parterna för att till fullo uppnås. bedöms bidra på bäst sätt till biologisk mångfald i och globalt genom att i första hand prioritera skogar med höga naturvärden av de naturtyper som är speciella för vårt land och där betydelse för deras be- varande därför är stort. Dessa skogar måste i första hand anses vara av särskilt angeläget allmänt intresse där som stat har ett ansvar för bevarandet, som inte kan läggas på den enskilde markägaren. För att få ett representativt skydd av skogar har utred- ningen också bedömt att det är värdefullt att få kunskap om före- komsten av sådana skogstyper som är underrepresenterade i det for- mella skyddet av skog. Även sådana skogar skulle kunna bedömas vara av ett särskilt angeläget allmänt intresse. Även skogar som har mycket höga naturvärden på beståndsnivå eller mycket stor betydelse för hotade arter skulle kunna utgöra angelägna allmänna intressen. För att kunna lämna förslag på möjligheten att införa ett områdes- skyddsarbete som huvudsakligen bygger på markägarinitiativ och fri- villighet bedömer utredningen att det är viktigt att känna till hur stor förekomsten, utanför formellt skyddade områden, är av skogar som skulle kunna utgöra ett särskilt angeläget allmänt intresse. Utredningen har därför sökt hjälp från som i samråd med bidragit med översiktlig kunskap om En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi detta.30 Utredningen har även rådfrågat en akademisk referensgrupp vid identifieringen av sådana skogstyper där bedöms ha en stor betydelse för deras bevarande i . I den nationella strategin för formellt skydd av skog anges tolv skogstyper som prioriterade för skydd. Dessa överlappar i stor ut- sträckning med de skogstyper som här anges vara av särskild bety- delse för eller nationellt underrepresenterade i skyddet. Samtliga skogstyper som beskrivs bedöms också i sin helhet över- lappa med naturtyper i art- och habitatdirektivet.31 Skogstyper där bedöms ha en särskild betydelse för deras bevarande i Stora sammanhängande naturskogar med mycket höga naturvärden i och i anslutning till den fjällnära regionen Det har länge varit ett känt faktum att de svenska fjällen hyser natur- skogsartade skogar med naturvärden som är i det närmast helt unika i ett västeuropeiskt perspektiv. I utredningens uppdrag ingår att sär- skilt bedöma behovet av ytterligare naturvårdsavsättningar i denna region tillsammans med en översyn av den tillståndsplikt som råder där. För utredningens bedömningar och förslag i dessa delar se kapitel 16. Stora naturskogar, inklusive större skogs- och myrmosaiker, med höga naturvärden (utanför de stora sammanhängande naturskogarna i och i anslutning till fjällnära skog)32 Större naturskogar är mycket ovanliga utanför den alpina regionen i både och . Dessa större naturskogar kan på relativt lång sikt bevara den biologiska mångfalden i skogen utanför det fjäll- nära området och fungera som funktionella kärnområden och bidra till funktionaliteten och konnektiviteten i det övriga landskapet. 30Naturvårdsverket, Redovisning av uppdrag om att definiera skogstyper med omistliga värden, PM . framhåller att det inom tidsramen inte varit möjligt att genomföra uppdraget på ett sådant sätt att slutsatserna som dras kan anses vara helt säkra. 31Naturvårdsverket och , Nationell strategi för formellt skydd av skog, reviderad version 2017, s. 41. 32En längre beskrivning finns i , Redovisning av uppdrag om att definiera skogstyper med omistliga värden, PM , s. 16. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi För att de ska sägas vara av västeuropeisk betydelse bör de ha så höga beståndskvaliteter och vara så stora att de i sig själva har, och på lång sikt kan upprätthålla, en relativt intakt ekologisk funktio- nalitet. I normalfallet bör det betyda att de ska ha ett stort innehåll av gamla träd (>200 år) och rikligt med död ved och vara minst . Bedömd areal med höga naturvärden (värdekärna) utanför formellt skydd i är 20 000–. Ekskogar, ekrika skogar och ekhagmarker främst i sydöstra Tack vare de stora nationella inventeringar av avverkningsdugliga ekar som skedde i vet vi att dagens eklandskap och ekrika skogar bara utgör en mycket liten andel av den mängd ekar som fanns . Efter att det förbud mot att avverka ek på bondejorden som införde 1558, togs bort 1830, avverkades hundratusentals gamla ekar i . Sammanhängande ekområden finns nästan uteslutande på mark som var frälsejord och inte omfattades av förbudet att avverka ek. Stora ansamlingar av riktigt gamla ekar finns främst kvar i sydöstra . Där finns ännu mindre landskaps- avsnitt med många hundra urgamla jätteekar per landskap där den absoluta majoriteten av de hotade arter som lever på och i riktigt gamla ekar finns. Eken är viktig värdväxt för 900 andra arter, varav 180 är hotade. Ytterligare 900 arter nyttjar eken under sin levnad. Riktigt gamla ekar med en ålder på 2–har livsutrymmen som saknas på yngre träd. Dominerande artgrupper är svampar, skalbaggar, fjärilar och lavar. De allra mest hotade arterna är knutna till gamla ekar, såväl levande som döda. Kända arter, som blåkråka och mellanspett, och några mindre kända arter, främst vedlevande skalbaggar, har redan dött ut i . Många andra arter är redan lokalt och regionalt ut- döda utanför sydöstra . Av jordens vegetationszoner är de tempererade och mediterrana zonerna med lövträd de som har den lägsta andelen värdefull natur kvar. Av den mellaneuropeiska nemorala skogen återstår endast cirka 33En längre beskrivning med referenser finns i , Redovisning av uppdrag om att definiera skogstyper med omistliga värden, PM , s. 5. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi av den ursprungliga arealen i någorlunda naturligt till- stånd. Motsvarande siffra för den boreonemorala skogen är . gamla ekskogar försvann tidigt i samband med uppodling och annan exploatering. I de flesta europeiska länder är dessa ansam- lingar av gamla ekar extremt ovanliga eller finns inte kvar. Merparten av kvarvarande områden med större ansamlingar av mång- hundraåriga ekar finns i , , , , västra samt på ett fåtal andra platser i Öst- . I finns en stor mängd väldigt gamla ekar men faunan och är utarmad till följd av ett mycket långvarigt bruk- ande, kraftig fragmentering och av svåra luftföroreningar. I finns de värdefulla eklandskapen och ekskogarna i , , , , , och län. Dessa eklandskap och ekskogar har ett globalt ansvar för. Det finns äldre ekskogar vid med en fin lav- och mossflora som främst trivs i oceaniska för- hållanden, men dessa ekskogar utgör en mycket liten andel och har betydligt färre arter än de stora arealer skog som finns i till exempel västra , , , , , och . Bedömd areal med höga naturvärden (värdekärna) utanför formellt skydd i är 25 000–. Ädellövskogar och andra ädellövmarker, utom bok- eller ekdominerad skog34 Ädellövskogar med inslag av och ek som funnits kontinuerligt på samma plats och som är varma skogar, är exceptio- nellt artrika. Denna ovanliga skogstyp finns i på och samt i öster om , främst på . På centrala finns sannolikt artrikaste landområde och det innehåller exempelvis av rödlistade arter. Området benämns ibland . Hela området är varav skogsmark upptar . För många hotade arter är det enda område där de fortfarande lever i stora livskraftiga populationer i norra . Området som är mosaikartat, på både landskaps- och beståndsnivå, är format av bete 34En längre beskrivning med referenser finns i , Redovisning av uppdrag om att definiera skogstyper med omistliga värden, PM , s. 9. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi och ett långvarigt, småskaligt, brukande sedan åtminstone . På finns stora naturvärden knutna till de gamla inägomar- kernas ädellövskog och ängena. Dessa varma kontinuitetsskogar med ek och på kalkrik grund är unika i norra , lågskogar med som dominerande träd- slag är väldigt ovanligt. Ädellövnaturskog med mycket lind var den skogstyp som för- svann först i och de gamla ädellövträden förutom ekar hittas i refuger som branter eller i människans närhet i före detta slåtterängar eller herrgårdsmiljöer. På öar i finns ofta en artrik, senvuxen före detta betad ädellövskog. I branter vid till exempel och i , östra och på en del platser i går det att finna bestånd av gammal ek och lind. Runt finns också ett stort antal slott och herre- säten med tillhörande herrgårdslandskap och parkmiljöer med mycket gamla träd av främst ek, lind, lönn och ask. En stor mängd hotade och rödlistade insekter lever i gamla lindar i samtliga dessa olika miljöer. Som nämnts tidigare så finns 0,2–kvar av den tempererade lövskogen i naturligt tillstånd i . Med tanke på hur få riktigt gamla lindar, askar, och lönnar som finns kvar i och hur art- rika dessa gamla träd är när de väl finns på platser där det kontinuer- ligt funnits gamla träd, är det viktigt att bevara dessa sista rester av den europeiska ädellövurskogens träd och strukturer. Bedömd areal med höga naturvärden (värdekärna) utanför formellt skydd i är 10 000–. Kalkbarrskogar med lång skoglig kontinuitet35 Kalkbarrskogar utgör några av mest sällsynta, hotade och artrika skogstyper. och faunan är ofta mycket artrik. Det gäller till exempel kärlväxtfloran med bland annat orkidéer samt stor art- rikedomen av marklevande svampar. Kalktallskogar finns främst på och i . Blandad kalkbarrskog med både gran och tall finns spritt från i söder och norrut med de främsta före- komsterna i län och . 35En längre beskrivning med referenser finns i , Redovisning av uppdrag om att definiera skogstyper med omistliga värden, PM , s. 13. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Kalktallskogarna på anses vara av stor nordeuropeisk betydelse för sin unika flora och fauna med extremt stor artrikedom och unika arter av till exempel svampar. Liknande skogar med en liknande artsammansättning verkar endast finnas i . Kalk- tallskogar är generellt sett ovanliga i och kalktallskogar på kalkrika marker i central- och skiljer sig avsevärt från de nordeuropeiska med avseende på förekommande arter. Det finns artrika barrskogar på kalkrik grund till exempel i , och men de är då ofta dominerade av silver- gran och med stora skillnader i flora och fauna. Som nämnts ovan är kalktallskogarna på i en klass för sig även sett ur ett internationellt perspektiv. Det finns en stor variation av olika typer av tallskogar varav ett flertal inte finns på andra ställen i eller i mycket liten utsträckning på . Utöver rike- domen på olika typer av kalkbarrskogar är arealen kalkbarrskog på unik och det innebär att det finns långsiktiga förutsättningar att många av även de hotade arterna kan överleva på lång sikt givet att skogarna sköts på ett för arterna lämpligt sätt och inte kalavverkas. De jämtländska kalkbarrskogarna utgör en nationellt och inter- nationellt ovanlig och mycket skyddsvärd naturtyp. Eftersom kalk- barrskogar ofta är relativt högproduktiva och ligger nära byar och andra samhällen har avverkningstrycket mot dessa skogar varit högt och är så fortfarande. I finns kalkrika moränjordar och leror och de finaste kalkbarrskogarna hittas därför oftast i finjordsrika partier i svackor och dalgångar. kalkbarrskogar är präglade av bete och bete behövs om naturvärdena ska bevaras. Kalkbarrskogar finns i mindre utsträckning även på andra platser i landet. Till exempel kan nämnas östra , , platå- bergen i och södra . Dessa är artrika, särskilt avseende marksvampar och innehåller en stor mängd rödlistade svamp- arter varav en del är hotade. Många av dessa områden är små och ut- gör små rester i landskapet. Bedömd areal med höga naturvärden (värdekärna) utanför formellt skydd i är 30 000–. En tydlig skogspolitik för biologisk mångfald och växande cirkulär bioekonomi Skogstyper som bedöms vara nationellt prioriterade då de bland annat är underrepresenterade i det formella skyddet Skogar med hög bonitet Skogar med hög bonitet inkluderar högörtsgranskogar och andra hög- produktiva skogar. Väldigt små naturvårdsmässigt intressanta arealer av skogstypen finns kvar i landskapet, i synnerhet i , då dessa skogar beroende på sina höga virkesvolymer har varit lönsamma att avverka. Bedömd areal med höga naturvärden (värdekärna) utanför formellt skydd i är 10 000–. Naturskogar i direkt anslutning till vattendrag och sjöar, samt skogar med rörligt markvatten av översilningstyp. Bedömd areal med höga naturvärden (värdekärna) utanför formellt skydd i är . Betespräglade områden med äldre, extensivt nyttjade barr- och bland- skogsbestånd som uppkommit genom naturlig föryngring. Områdena har under beståndens uppväxt och mognad utan längre uppehåll betats åtminstone in av hästar, nötkreatur, får eller getter. Biotopen har en långvarig kontinuitet som trädbevuxet bestånd. Bedömd areal med höga naturvärden (värdekärna) utanför formellt skydd i är . Barrträdsdominerade bestånd av hög ålder på sandiga eller grusiga marker. Hit hör spontant uppkomna tall- och barrblandskogar som aldrig slutavverkats, till exempel tallhedar, tall och gran på rullstens- åsar, äldre sanddynsområden i inlandet samt sandiga barrskogar vid vattendrag och nära havet.