sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — För att en skatt på engångsartiklar ska kunna införas måste det gå att avgränsa och definiera det skattepliktiga området. Uppbörden och skattekontrollen måste också fungera som den admini- strativa bördan för berörda aktörer måste begränsas. Ett annat krav är att beskattningen måste vara förenlig med . Vi bedömer att samtliga dessa förutsättningar kan uppfyllas i fråga om en skatt på muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk. Förslag: En punktskatt på engångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare införs genom en ny lag om skatt på engångs- artiklar. Införandet av en skatt på engångsartiklar förutsätter att ny lagstift- ning tas fram. I regleras punktskatter i separata punktskatte- lagar för olika varugrupper och tjänster. Exempelvis regleras skatt på bekämpningsmedel i lagen (1984:410) om skatt på bekämpnings- medel, skatt på tobaksvaror i lagen (1994:1563) om tobaksskatt, skatt på el, bränslen och andra energiprodukter i lagen (1994:1776) om skatt på energi, och så vidare. Det finns flera likheter mellan de olika lagarna, men det finns också betydande skillnader dem emellan. Var och en av lagarna har utformats utifrån de särskilda förhållanden som gäller för respektive bransch och varugrupp samt utifrån de syften lagstiftaren har med respektive punktskatt. Den nu föreslagna beskatt- ningen har störst likheter med beskattningen av plastbärkassar. Den skatten har även liknande syften som den nu föreslagna beskattningen. De skillnader som trots allt finns mellan punktskatterna medför dock att vi föreslår att bestämmelserna om skatt på engångsartiklar införs genom en ny lag om skatt på engångsartiklar, i stället för att bestäm- melserna inordnas i lagen (2020:32) om skatt på plastbärkassar. Förslag: Skatten tas ut på engångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare. Undantag görs dock för livsmedelsbehållare som är avsedda för enklare förtäring, om behållaren förpackas industriellt och är nödvändig för att säkerställa hållbarheten på livsmedlet. Med engångsartikel avses en mugg eller livsmedelsbehållare som helt eller delvis består av plast och som inte har utformats, konstruerats eller släppts ut på marknaden för att under sin livs- cykel återanvändas genom att återfyllas eller åter- användas för samma ändamål som den utformades för. Med mugg avses en behållare som är avsedd att dricka ur, utom dryckesbehållare. Med livsmedelsbehållare avses en behållare som är avsedd att användas för livsmedel som konsumeras direkt, på försäljnings- stället eller på en annan plats, vanligtvis konsumeras direkt ur be- hållaren, och är redo att konsumeras utan någon ytterligare bered- ning, såsom tillagning, kokning eller uppvärmning, inklusive livs- medelsbehållare som används för snabbmat eller andra måltider som är avsedda att konsumeras direkt, utom dryckesbehållare, tall- rikar, paket och omslag som innehåller livsmedel. Med plast avses ett material bestående av en polymer enligt definitionen i artikel 3.5 i och rådets förord- ning om registrering, utvärdering godkännande och begränsning av kemikalier till vilken tillsatser eller andra ämnen kan ha lagts och som kan användas som huvudsaklig strukturkomponent i slut- produkter, med undantag för naturliga polymerer som inte har modifierats på kemisk väg. Vilka varor som ska omfattas av skatten bör vara tydligt avgränsat inte minst för att det ska vara enkelt för de skattskyldiga att avgöra om punktskatt ska betalas eller inte. För att åstadkomma en sådan avgränsning behöver definitioner införas av de varor som ska om- fattas av skatten. Ledning bör i första hand sökas i redan befintliga definitioner. Vi skriver mer utförligt om detta i avsnitt 8.3.3. Vi har kommit fram till att det bör införas en skatt på engångs- artiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare som innehåller plast (se avsnitt 8.2–8.4). När det gäller skattepliktiga varor bedömer vi därför att det bör införas definitioner av engångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare samt en definition av plast. Nedan redogör vi för våra förslag om hur dessa definitioner bör utformas. Hur definierar vi plast? Engångsartiklar av plast kan tillverkas av många olika sorters plast. Plast definieras vanligtvis som ett polymermaterial med eller utan tillsatser. Inom unionsrätten finns definitioner av plast i såväl för- packningsdirektivet som i engångsplastdirektivet. I dessa direktiv definieras ”plast” med utgångspunkt i den definition av polymer som finns i och rådets förordning om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach)47. Hur plast definieras i artikel 3.5 i Reach redovisas i avsnitt 8.3.3 ovan. Även definitionen av plast i lagen (2020:32) om skatt på plast- bärkassar utgår från definitionen i artikel 3.5 i Reach med tillägget ”som kan ha tillförts tillsatser eller andra ämnen, med undantag för naturligt förekommande polymerer”. I lagen definieras ”naturligt före- kommande polymerer” som en polymer som förekommer naturligt i miljön och som, om den har genomgått en kemisk process eller be- handling eller en fysikalisk mineralogisk omvandling, inte har för- ändrats i sin kemiska struktur. För att det som avses med plast här inte i väsentlig utsträckning ska avvika från vad som avses med plast enligt andra definitioner bör definitionen utgå från polymer i artikel 3.5 i Reach. I likhet med övriga definitioner bör även polymerer som kan ha tillförts tillsatser eller andra ämnen omfattas. I och med att definitionen får påverkan på såväl skatteplikt och skattskyldighet så bör hänvisningen till för- ordningen vara statisk, dvs. att hänvisa till rättsakten i en viss ver- 47Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv /45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv /769/EEG och kommissionens direktiv /155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG. Det innebär att om förordningen ändras kan lagen behöva änd- ras för att säkerställa att definitionen följer den senaste lydelsen av förordningen. Naturliga polymerer som inte har modifierats på kemisk väg torde i regel inte anses utgöra polymerer vid tillämpningen av artikel 3.5 i Reach. I engångsplastdirektivet tydliggörs ändå att dessa naturliga poly- merer inte ska anses utgöra plast. Definitionen av plast bör därför inte omfatta naturliga polymerer som inte har modifierats på kemisk väg. Innan skatten på plastbärkassar skulle införas anmälde lagförslaget till enligt anmälningsförfarandet i EU:s anmälningsdirektiv48. lämnade sedan synpunkter på lagförslaget, bland annat på definitionen av plast i förslaget, men hade redan beslutat att lagen skulle införas med nu gällande definitioner. Kommissionen skrev i sitt ytt- rande att den håller på att utarbeta riktlinjer för tolkningen av be- greppet plast så som det definieras i engångsplastdirektivet och att arbetet omfattar breda samråd med de berörda parterna och med- lemsstaterna. I yttrandet ombeds de svenska myndigheterna att an- passa sitt arbete till denna process. Vi har haft möten med många olika före- tag och organisationer. Ett flertal av dessa har framfört att det är önskvärt att vi använder engångsplastdirektivets definitioner om vi föreslår beskattning av sådana produkter som omfattas av direktivet. Som skäl för detta har de framfört att det blir mer enhetligt och att kommissionens riktlinjer49 även kan användas vid tolkning av de gemensamma begreppen. Mot bakgrund av kommissionens synpunkter i yttrandet till och det som i övrigt kommit fram under utredningen föreslår vi att definitionen av plast hämtas från artikel 3.1 i engångsplastdirektivet. Därmed avses med ”plast” ett material bestående av en polymer enligt definitionen i artikel 3.5 i Reach, till vilken tillsatser eller andra ämnen kan ha lagts och som kan användas som huvudsaklig strukturkom- ponent i slutprodukter, med undantag för naturliga polymerer som inte har modifierats på kemisk väg. 48Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informa- tionssamhällets tjänster (anmälningsdirektivet). 49Kommissionen ska enligt artikel 12 i engångsplastdirektivet i samråd med medlemsstaterna offentliggöra riktlinjer som även ska innehålla exempel på vad som ska anses vara en plast- produkt för engångsbruk i enlighet med direktivet. Riktlinjerna skulle ha offentliggjorts , men arbetet har försenats och beräknas vara klart . Definitionen inkluderar plaster från fossilt ursprung samt plaster som är biobaserade, komposterbara eller på annat sätt nedbrytbara. Undantaget för naturliga polymerer innebär att polymerer som före- kommer naturligt i miljön och som inte har modifierats på kemisk väg inte räknas som en plast enligt lagen. Plast som tillverkas av modi- fierade naturliga polymerer, eller plast som tillverkas av biobaserade, fossila eller syntetiska utgångsämnen, förekommer inte naturligt och omfattas därför av definitionen. Definitionen omfattar både polymer- baserade gummiföremål och biobaserad och biologiskt nedbrytbar plast, oavsett om de tillverkas av biomassa eller är avsedda att brytas ner biologiskt . Färger, bläck och lim omfattas däremot inte. Detta framgår av engångsplastdirektivets ingress (punkt 11). Hur mycket plast måste en produkt innehålla för att utlösa beskattning? Frågan är då hur mycket plast en produkt måste innehålla för att träffas av skatten. Ska det exempelvis krävas att produkten uteslutande är gjord av plast, att plasten utgör en huvudsaklig strukturkompo- nent eller att plasten utgör mer än en försumbar beståndsdel av pro- dukten? Muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk är vanligt skräp inom båda skräpfraktionerna plast och papper/kartong. Muggar och livsmedelsbehållare som är helt i plast kategoriseras som plastskräp, men motsvarande produkter som huvudsakligen består av papper eller kartong kategoriseras som skräp inom den fraktionen även om de innehåller en viss mängd plast (genom att de till exempel har en plastbeläggning eller plastbarriär mot vätska, fukt eller fett).50 Papp- muggar med plastbeläggning har typiskt sett omkring 5–10 procents plastinnehåll, men det finns även pappmuggar med ett lägre plast- innehåll än så.51 Även muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk med ett lågt plastinnehåll leder till såväl nedskräpning som andra negativa miljöeffekter. De förbrukas i stora mängder och generar stora av- fallsflöden samt materialåtervinns bara i liten utsträckning. De ligger högt upp i nedskräpningsstatistiken och den plast som de innehåller bryts inte ned naturligt i miljön. Det talar för att skatten bör omfatta 50Uppgift i e-postmeddelande från Håll Rent . 51Enligt uppgift från flera olika företag som vi har talat med. dels muggar och livsmedelsbehållare som är helt av plast, dels muggar och livsmedelsbehållare som är delvis av plast. EU:s krav på minskad förbrukning gäller alla muggar och livs- medelsbehållare för engångsbruk om de innehåller någon del plast som kan användas som huvudsaklig strukturkomponent i slutprodukten. Någon lägsta gräns för andelen plast i produkten finns alltså inte där. I lagen (2020:32) om skatt på plastbärkassar definieras en plast- bärkasse som en bärkasse som i mer än försumbar omfattning består av plast. Definitionen förutsätter alltså inte att bärkassen uteslu- tande är gjord av plast eller att plasten utgör en strukturell huvud- beståndsdel utan snarare att plasten utgör mer än en försumbar be- ståndsdel av bärkassen. Bärkassar av exempelvis papper i vilka plast endast utgör en tillsats i lim eller färg som använts vid tillverkningen är inte avsedda att träffas av definitionen. Däremot är avsikten att bärkassar av annat material som har försetts med till exempel en plast- yta, en plastfilm eller ett handtag av plast ska träffas av definitionen (prop. 2019/20:47 s. 25 och 50). har som ovan nämnts haft synpunkter på definitionerna i lagen om skatt på plastbärkassar. Kommissionen har bland annat påtalat att uttrycket ”som i mer än försumbar omfatt- ning består av plast” kan bli problematiskt och leda till en subjektiv tolkning. Vidare har som redan nämnts också ett flertal företag och organisationer som vi har talat med ansett att vi bör använda en- gångsplastdirektivets definitioner och begrepp om vi föreslår en skatt för produkter som omfattas av direktivet. I engångsplastdirektivet anges inte någon lägsta gräns för andelen plast som en produkt måste innehålla för att omfattas av direktivet. En plastprodukt definieras i stället som en produkt som helt eller delvis består av plast. Dock krävs enligt direktivets plastdefinition att plasten kan användas som huvudsaklig strukturkomponent i slut- produkten, vilket innebär att plasten behövs för att slutprodukten ska kunna fylla sin avsedda funktion. Med andra ord är det inte an- delen plast som är avgörande, utan det är i stället om plasten möjlig- gör den avsedda användningen av slutprodukten. Det går därmed inte att säga att en viss lägsta andel plast gör att en slutprodukt om- fattas av definitionen, eftersom andelen plast inte är ett relevant kriterium för att bestämma om plasten kan fungera som en huvud- strukturkomponent i slutprodukten. Ett praktiskt exempel är en plast- beläggning på insidan av en pappmugg som gör muggen vätskesäker. Ett annat exempel är när ett plastskikt tillsätts i en för övrigt plastfri livsmedelsförpackning för att säkerställa att förpackningen uppfyller säkerhets- och hygienkrav. Mot denna bakgrund bör muggar och livsmedelsbehållare helt eller delvis av plast beskattas och i enlighet med definitionen av plast så ska plasten kunna användas som huvudsaklig strukturkomponent i produkten. Om plasten utgör en huvudsaklig strukturkomponent i produkten får avgöras i det enskilda fallet. I författningskommen- taren beskrivs detta närmare. Vidare kan väg- ledning användas som stöd för hur begreppen ska tolkas. Hur definierar vi engångsartikel? Enligt kommittédirektiven är en engångsartikel en produkt som är avsedd för engångsanvändning eller användning vid ett fåtal tillfällen eller under en mycket begränsad användningstid. I avsnitt 8.3.3 beskri- ver vi vilka närliggande definitioner som finns inom unionsrätten och svensk rätt. Definitionen av en bärkasse i lagen (2020:32) om skatt på plast- bärkassar innehåller bland annat ett krav om att den inte ska vara avsedd för varaktigt bruk. I motiveringen och författningskommen- taren till den lagen anges närmare vad detta innebär. Där sägs att skatten är avsedd att omfatta sådana plastbärkassar av engångskarak- tär som typiskt sett tillhandahålls kunder för att kunna packa eller bära varor som köpts i en affär. Bärkassar avsedda för varaktigt bruk (s.k. flergångskassar) omfattas inte av skatten. Det är bärkassar av starkare material som är avsedda att återanvändas flertalet gånger . Engångsplastdirektivet innehåller en definition av vad som avses med en engångsplastprodukt (artikel 3.2 i direktivet). Det är enligt definitionen en produkt som helt eller delvis består av plast och som inte har utformats, konstruerats eller släppts ut på marknaden för att under sin livscykel återanvändas genom att sändas till- baka till en producent för att återfyllas eller återanvändas för samma ändamål som den utformades för. Det blir mer enhetligt om vi använder de gemensamma begrepp som finns inom EU. tar även fram en vägledning för hur de gemensamma begreppen ska tolkas. Vi anser därför att definitionen av en engångsartikel i den lagstiftning som ska före- slås bör utgå från engångsplastdirektivets definition av plastprodukt för engångsbruk. Hur definierar vi muggar och livsmedelsbehållare? Av samma skäl som nämnts ovan anser vi att engångsplastdirektivets begrepp och kriterier bör användas även för att definiera muggar och livsmedelsbehållare. De muggar och livsmedelsbehållare som avses motsvarar de plastprodukter för engångsbruk som omfattas av minskad förbrukning enligt artikel 4 och bilaga A i engångsplastdirektivet. Med mugg avses i direktivet en plastprodukt för engångsbruk som utgör en mugg, inklusive lock. Någon närmare beskrivning av vad som menas med en mugg framgår inte i direktivet. Vi anser att en mugg bör definieras som en behållare som är avsedd att dricka ur. Det inkluderar varje typ av engångsmugg med eller utan öra och med eller utan fot. Däremot omfattas inte dryckesbehållare, som utgör en annan kategori i engångsplastdirektivet. Det är till exempel flaskor och andra dryckesförpackningar som vanligen försluts med kork. Dryckes- behållare är inte i första hand avsedda att dricka ur, utan de är i stället främst avsedda för förvaring av dryck. Med livsmedelsbehållare avses i direktivet en plastprodukt för engångsbruk som utgör en livsmedelsbehållare, dvs. behållare såsom lådor, med eller utan lock, som används för livsmedel som a)är avsedda att konsumeras direkt, på försäljningsstället eller på en annan plats, b)vanligtvis konsumeras direkt ur behållaren, och c)är redo att konsumeras utan någon ytterligare beredning, såsom tillagning, kokning eller uppvärmning, inklusive livsmedelsbehållare som används för snabbmat eller andra måltider som är avsedda att konsumeras direkt, utom dryckesbehål- lare, tallrikar och paket och omslag som innehåller livsmedel. Kriterierna för livsmedelsbehållare tar sikte dels på behållaren, dels på innehållet. De behållare som avses är sådana lådor eller andra be- hållare som är formgjutna eller som förblir väsentligen oförändrade i formen efter att innehållet läggs till eller tas bort. ska vara avsedd att konsumeras direkt, på försäljningsstället eller på en annan plats. Det livsmedel som behållaren normalt fylls med ska vanligtvis konsumeras direkt ur behållaren. Maten ska vara färdig att konsumeras utan någon ytterligare beredning, dvs. det krävs ingen ytterligare beredning av konsumenten före intag. Med ytterligare beredning menas till exempel tillagning, kokning eller uppvärmning. Definitionen tar alltså sikte på såväl varma som kalla måltider, men i båda fallen gäller att maten ska vara redo att äta utan vidare bered- ning av konsumenten. Detta omfattar exempelvis sådana lådor och andra behållare som ofta används för hämtmat där det är möjligt att äta maten direkt ur behållaren utan ytterligare beredning av konsumenten. Hämtmat är måltider som säljs för medtagning på till exempel kaféer och restau- ranger eller i butiker. Syftet med engångslådor för hämtmat är ofta att göra det möjligt för kunden att äta någon annanstans än på hämt- stället, men även engångslådor som tillhandahålls kunder som äter på försäljningsstället bör omfattas av skatten. Definitionen omfattar inte behållare som innehåller livsmedel i mängder som är större än en enskild portion eller enportionsbehål- lare för livsmedel som säljs i mer än en enhet. Sådana behållare utgör inte engångsartiklar, enligt definitionen. De kan vara avsedda att användas under sin livscykel. Alternativt kan det vara så att de inte är avsedda för livsmedel som konsumeras direkt, utan livs- medlet konsumeras i stället i omgångar. I det senare fallet är det inte livsmedelsbehållare, enligt definitionen, och därmed inte heller engångs- artiklar. Med livsmedelsbehållare avses inte dryckesbehållare. Dryckes- behållare är till exempel dryckesflaskor, kompositdryckesförpack- ningar och andra förpackningar som typiskt sett används för försälj- ning av färdigförpackad dryck i dagligvaruhandeln. Med livsmedels- behållare menas inte heller tallrikar. Så kallade flexibla omslag räknas inte heller som livsmedelsbehållare även om de är avsedda för att omsluta livsmedel som äts direkt ur omslaget. Sådana flexibla omslag är till exempel mjuka plastförpackningar eller vaxade pappersomslag som ofta används för att omsluta wraps, smörgåsar, hamburgare etc. Till engångsplastdirektivets muggar och livsmedelsbehållare hör i förekommande fall även lock. Vi har övervägt att beskatta tillhö- rande lock separat från muggarna och livsmedelsbehållarna. Ofta är lock som används till muggar och livsmedelsbehållare helt i plast, även om muggen eller livsmedelsbehållaren till stor del är gjord av exempelvis papper. Det innebär att för dessa muggar och livsmedels- behållare utgör plasten en stor del av den totala mängden plast som används. Vidare är det troligt att locken löper en något större risk att orsaka nedskräpning än muggarna och livsmedelsbehållarna. Huru- vida det faktiskt ligger till så är dock inget som vi kan få bekräftat från nedskräpningsstatistiken, eftersom lock inte utgör en egen kate- gori i den statistiken. Ett lock är i vissa fall även onödigt, till exempel om konsumtionen ska ske på plats i restaurangen eller om en dryck för medtagning ska intas relativt omgående. En skatt på locket skulle därför kunna leda till att en del konsumenter avstår från locket. Dock uppkommer vissa gränsdragningsfrågor om vi vill beskatta även locken. I många fall tillverkas och säljs muggar och livsmedels- behållare som en enhet tillsammans med lock, men det förekommer också att lock tillverkas och säljs i en separat handelskedja. En defi- nition för skattepliktiga varor i form av lock skulle behöva utformas för att ta hänsyn till både sådana lock som tillverkas och säljs som en enhet tillsammans med muggen eller livsmedelsbehållaren och samma slags lock som tillverkas och säljs helt separat för att slutligen an- vändas tillsammans med en sådan mugg eller livsmedelsbehållare. måste dessa lock tydligt avgränsas mot liknande lock inom andra användningsområden. Dessa gränsdragningssvårigheter och tidsbrist inom utredningen gör att vi inte tar fram förslag om en skatt på locken. Vi bortser även från locken vid beräkning av skatten (avsnitt 8.7). Möjligen skulle locken kunna beaktas i de fall där mugg och lock säljs tillsammans som en enhet, och motsvarande gäller förstås även för livsmedelsbehållare, men det finns svårigheter även där. Det är säkert så att en del muggar och livsmedelsbehållare till- verkas eller importeras tillsammans med lock, men sedan kan det se annorlunda ut i konsumentledet. Det är svårt att veta redan vid be- skattningstidpunkten hur det kommer att se ut i konsumentledet. Det förekommer att konsumenter tillhandahålls lock utan att ha bett om det, men det förekommer också att det ligger lösa lock till exempel vid disken som konsumenterna själva får ta utifrån be- hov. Om vi skulle beakta locken i de fall där de utgör en enhet till- sammans med muggarna eller livsmedelsbehållarna så kommer det förmodligen bara leda till att lock som regel tillverkas och importeras i separata flöden från muggarna och livsmedelsbehållarna. Det gör det svårare att administrera och kontrollera skatten om även locken Detta sammantaget gör att vi bortser från locken vid skatteuttaget, utom då lock och behållare är fullt integrerade (lock och behållare som är formgjutna i ett). Dock utgår vi ifrån att det i och med en minskad förbrukning av muggar och livsmedelsbehållare även följer med en minskad förbrukning av lock till sådana produk- ter. Det kan dock lämpligen vara en aspekt att titta på vid den tänkta utvärderingen av skatten (se avsnitt 8.14). 8.6.3Undantag från skatteplikt för vissa livsmedelsbehållare Definitionen av en livsmedelsbehållare träffar bland annat engångs- behållare som används för måltider såsom lunch eller middag och som äts direkt ur behållaren. Definitionen träffar dock även behållare för exempelvis mellanmål och desserter som äts direkt ur behållaren. Frågan är om skatten bör tas ut på alla de livsmedelsbehållare som omfattas av definitionen, eller om undantag från skatten bör göras för vissa slags livsmedelsbehållare. Det finns skäl som talar för att låta skatten omfatta alla livs- medelsbehållare som träffas av definitionen.