sou · H8B378 · 2020-12-14 00:00:00 — Att redovisa mark- och vatten- användning i en översiktsplan är kommunens viljeyttring och är enbart vägledande inför kommande beslut. 7 kapitlet 18 e § lagen om ändring i (2020:75) Jag avstyrker förslaget att ta bort dagens geografiska begränsningar och ge möjlighet till inrättande av landsbygdsområden längs kusten. Trycket på ny bebyggelse längs våra kuster är mycket stort, sam- tidigt som människors behov att kunna röra sig fritt längs våra stränder är minst lika stort. Enligt min mening behöver därför all obebyggd kust värnas och att skapa förväntningsvärden genom att ge möjlighet till att inrätta landsbygdsområden här leder till onödiga konfrontationer. Särskilt yttrande av experten Utredningens förslag är positiv ansats som bör underlätta byggandet på landsbygden och i attraktiva strandnära lägen. Läget är allvarligt i landets landsbygdskommuner med besöksnäring, har av kommunerna haft en negativ befolkningsutveck- ling. Den realiteten sätter fingret på att politiska beslut måste prioritera landsbygden och utredningens förslag är ett steg i den riktningen. Invändningar mot del av utredningen Enskilda, företag och kommuner kommer fortsättningsvis att vara beroende av en positiv grundsyn till bebyggelse i glesbygdsområden från framförallt länsstyrelser och . Detta faktum kan med stor sannolikhet försvåra att utredningens förslag uppnås avseende Det är viktigt för att det finns en stark glesbygd genom starka kommuner som får ökat förtroende och ses som en tillgång för myndigheter och . Exempelvis har Miljö- departementet under processen informerat utredningens experter att departementet inte har uppgifter om skyddad areal på riks-, läns- eller kommunnivå. Det får anses som häpnadsväckande när samma departement vägra dialog med berörda kommuner rörande skyddad natur. Den erfarenheten bidrar till oro även när det gäller olika myndigheters direkta och indirekta makt över markfrågor. Konsekvensen kan bli ett minskat byggande i nordvästra vilket i sin tur försämrar företagsklimat och utbud av service och välfärd. Sammanfattningsvis är det viktigt att kommunernas roll och möjlighet att jobba för ett växande och starkare lokalt näringsliv i glesbygd säkerställs för framtiden. Särskilt yttrande av experten Min tolkning av utredningsdirektivet är att regeringen har efter- frågat en balans mellan områdesskydd och byggande. Genom att lägga nästan allt fokus på lättnader i strandskyddet har utredningen varken upprätthållit av regeringen efterfrågad balans, eller visat hur de svenska miljömålen och internationella åtaganden på miljöområdet ska uppnås . Upphävt strandskydd vid små sjöar och vattendrag Förslaget att upphäva strandskydd vid alla små sjöar och vattendrag är mycket olämpligt. Strandskydd vid mindre vatten kan istället gälla upp till antingen , där jag p.g.a. försiktighetsprinci- pen förordar 50. Ett nytt särskilt skäl bör införas i 7 kap. 18 c § , som gör det lättare att få dispens vid små sjöar och vattendrag. Dessutom kvarstår möjlighet att upphäva strandskydd där. Tillräckliga förenklingar i lagstiftningen uppnås utan samma risk för negativ påverkan på strandskyddets syften eller försvårande av möjlighet att nå relevanta miljökvalitetsmål. Det finns unika värden i strandskyddsområden vid mindre sjöar och vattendrag, och därmed särskilda problem med att generellt upphäva strandskyddet där. Effekterna av exploatering på vatten- miljöerna och deras ekosystem blir särskilt stora i mindre vatten- miljöer då påverkansområdet blir stort i förhållande till vattnets storlek. I delar av landet är tillgången till allemansrättsligt tillgänglig mark och strandsträcka också starkt begränsad. Utredningen har inte visat varför det skulle vara i linje med strandskyddets syften att generellt undanta små vatten från strandskydd. Det är framför allt problematiskt att lagreformen i aktuell del inte gör någon skillnad på landsbygd och tätort. Länsvisa förordnanden med undantag från strandskyddet Med de stora lättnader i strandskyddet som utredningen föreslår finns inte tillräckliga behov av att låta äldre förordnanden finnas kvar. De behövs inte för att uppfylla direktivets mål att skapa diffe- rentiering och lättnader. Snarare blir det svårare att uppnå en rättvis tillämpning över landet. Det är tveksamt om alla mer långtgående delar av de äldre förordnandena egentligen ligger inom ramen för den ur- sprungliga delegationen till länsstyrelserna (jfr. 1974:166 s. 95). Utredningen borde ha säkerställt att undantagen har omprövats på rätt sätt vid tidigare lagreformer. Om så inte har skett kan berörda undantag inte förlängas på det sätt som utredningen föreslår. I Strandskyddsdelegationens betänkande påpekas att den inte gjorde någon genomgång av den juridiska giltigheten av specifika förord- nanden (SOU 2015:108 s. 107 - 108). Upphävt strandskydd vid anlagda vatten En viktig åberopad anledning till förslaget är att skapande av våt- marker hämmas med nuvarande ordning. En framåtsyftande regel hade varit tillräcklig för att komma tillrätta med det problemet, och enklare att tillämpa. Ett lämpligt tillvägagångssätt hade varit att in- föra möjlighet att ansöka om att i förväg upphäva strandskydd vid nyanläggning av ett vatten. Det borde ofta vara möjligt att bevilja upphävande, förutsatt att platsen inte ligger i ett område som är av särskild betydelse för strandskyddets syften. Landsbygdsområden – utpekande och ansvarig myndighet Det är möjligt att åstadkomma ett system som är flexibelt, men med lägre risk för strandskyddets syften. Det gör man genom att läns- styrelsen får mandat att besluta om föreskrifter om landsbygds- områden. föreskrifter blir juridiskt bindande till skillnad från kommunens utpekande i översiktsplan. Det är en trygg- het för enskilda att veta att beviljad dispens inte omprövas på grunden att utpekat område inte anses utgöra landsbygdsområde. Berörda kommuner ska ges goda möjligheter att påverka processen att utse områden, eller vid behov begära omprövning, med målet att skapa lokalt inflytande. Även organisationer och enskilda bör invol- veras i processen. Utifrån bestämmelsernas utformning framstår det som att utred- ningen gör kommunens utpekande i översiktsplan till ett juridiskt bindande beslut. I förslaget till 7 kap. 18 d § framgår att …inom ett landsbygdsområde som redovisats i översiktsplan får man, utöver det som anges i 18 c §, också beakta. Detta är olämpligt i sak samt strider mot den juridiska status som en översiktsplan generellt har enligt 3 kap. 2 § (2010:900). Att enbart förklara i författningskommentar hur utred- ningen egentligen har tänkt att reglerna ska tillämpas är otillräckligt. formulering gör att det inte heller är möjligt att tillämpa särskilda skälen i 18 d § utanför utpekat landsbygdsområde, trots att det är utredningens avsikt. Förslaget som stadgar att ska upphäva strandskydd i landsbygdsområden är obehövligt mot bakgrund av övriga lättnads- förslag. Förslaget komplicerar strandskyddssystematiken mer än de vinster som kan tänkas komma av förslaget. Strandskyddet som hel- het blir mindre logiskt. Särskilda skäl i landsbygdsområden En lämplighetsprövning borde ske, åtminstone ifråga om diverse anläggningar som ofta behövs för bostadshus och som har stor på- verkan på strandskyddets syften. Tillfartsvägar och avloppsanlägg- ningar är typexempel. Analysen kring detta i utredningens texter är otydlig. Förslaget till 7 kap. 18 d § är bristfälligt utformat. Av författningskommentaren framgår att p.1 inte är tillämplig på vissa åtgärder, även om åtgärderna hör till en bostadsbyggnad. Det finns inte täckning för sådan inskränkning i själva bestämmelsen. Sanno- likt kommer paragrafen i praktiken att tillämpas bredare än vad utredningen har redovisat. Ett justerat syfte för strandskyddet Jag tolkar utredningsdirektivet som att det ligger inom mandatet att fundera på justeringar av syftet, så länge inte justeringarna skapar ett mindre omfattande syfte. Detta gäller särskilt en justering som gör utredningen mer komplett från ett klimatförändringsperspektiv, eftersom detta har varit ett viktigt fokus i direktivet. Ändringen införs i 7 kap. 13 § och formuleras så här: främja klimat- anpassning och områdenas förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster som är typiska för strandområden. Strävan efter ökad acceptans för strandskyddet är något som ofta förekommer i debatten. Ökad acceptans kommer inte enbart av långt gående lättnader i skyddet. För att bedöma legitimiteten av strandskyddet behöver såväl synen på exploateringsintresse som på skyddsbehov undersökas. En ökad acceptans bland befolkningen i stort kan förväntas om man i lagstiftningen tydliggör varför vi har ett strandskydd och vilka konkreta fördelar skyddet kan innebära för miljön, nu levande människor samt för kommande generationer. Ett justerat syfte enligt mitt förslag hade bättre balanserat lättnads- förslag som utredningen lägger på ett sätt som också regeringen har efterfrågat. talades i strandskyddssammanhang mest om bad och möjlighet till rekreation under sommarledigheten. har vi betydligt bättre kunskap om strandmiljöernas värden ur många fler aspekter än dessa. Genom att inkludera ekosystem- tjänster i lagen så lyfter man fram strandområdenas långsiktiga funktion och nyttor som skapas där. Särskilt yttrande av experten Utredningen har haft till syfte att göra om strandskyddet ……i grunden genom en ökad differentiering som tar hänsyn till att tillgången till sjöar och stränder varierar i landet, liksom befolknings- täthet och exploateringstryck. Det ska bli betydligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden. Med dessa rader har utredningen försetts med en tydlig beställning att skapa ökad flexibilitet och större möjligheter för strandnära ut- veckling på landsbygden. Detta innebär ett betydande skifte i synen på strandskyddet. Från en stelbent lagstiftning som skapades i 1970- talets rädsla för överexploaterad i tätortsnära miljöer - till ett flexi- belt regelverk som ser landsbygdens utveckling som en möjlighet och inte som ett hot. Utredningens förslag är generellt ett mycket bra resultat som svarar upp emot de högt ställda målen i direktiven. krävs att alla aktörer jobbar vidare i förslagens anda så att reformen också ger konkret effekt på gräsrotsnivå. Det är många som har väntat på att få nyttja de här möjligheterna. Utredningens viktigaste reformer är •Borttagande av allt strandskydd runt sjöar på upp till och vattendrag upp till 2 meters bredd, •Borttagande av allt strandskydd runt anlagda vatten (exempelvis våtmarker och dammar) som tillkommit efter 1975, •Möjlighet att ta bort strandskyddet helt i områden med lågt exploateringstryck och god tillgång till strand, •Möjlighet att peka ut landsbygdsområden i kommunens över- siktsplan för att i dessa tillämpa tre nya, och generösa, skäl för dispens, •Ingen begränsning av hur stora eller hur många dessa landsbygds- områden är. Jag har under utredningens gång lyft ett antal punkter som jag tycker att utredningen skulle ha behövt hantera på ett annat sätt. De främsta största bristerna handlar om det utvidgade strandskyddet och de areella näringarnas undantag. Utredningen föreslår ingen ändring vad gäller det utvidgade strand- skyddet. Detta är beklagligt då processen bakom införandet av det utvidgade strandskyddet 2013 - 2014 lämnar mycket i övrigt att önska. Kritiken var hård från kommuner, markägare och företagare och de byggde på att de utpekanden som enligt regelverket skulle ske i enskilda fall slutade med att hela vattendrag, sjösystem och kuststräckor omfattades av utvidgat skydd – oavsett exploaterings- grad. Skyddet omfattar därför många av de områden som i flera andra avseenden (infrastruktur, befintlig bebyggelse och samhällsservice) lämpar sig mycket väl för fortsatt utveckling. Jag anser därför att detta utvidgade skydd inte är ändamålsenligt och att bevarandet av det samma går emot utredningens direktiv. Åtgärder som behövs för jordbruk, skogsbruk, fiske och renskötsel är undantagna från strandskyddsreglerna. Så har det varit sedan det generella strandskyddet infördes eftersom det varken då, eller , varit meningen att reglerna ska hindra dessa basnäringar. Dock har undantaget byråkratiserats genom en kombination av näringarnas utveckling, små regeländringar och rättspraxis. måste du visa på en betydande inkomst från näringen, samt att anläggningen behöver ligga inom strandskyddat område för att kunna tillämpa undantaget och denna bevisbörda kan vara komplice- rad, både för brukaren och för kommunens handläggare. Det är också en annan situation i dagens lantbruk. 60 000 jordbruksföretagen så är deltidsjordbruk. Dessa företag brukar av jordbruksmarken och står för (SCB Heltidsjordbruket i ). De är små företagare som utför ett viktigt jobb för bland annat den biologiska mångfalden och det öppna landskapet – inte minst gäller detta i strandnära miljöer. Jag anser att kravet på omsättning, samt på placering bör tas bort och att paragrafen 7 kap. 16 § pt 1 MB ändras till Förbuden i 15 § gäller ej byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som inte avser att tillgodose bostadsändamål, om de behövs för näringsverksamhet inom jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet. Enligt min mening skulle detta förtydliga att det handlar om areella näringsverksamheter på jordbruksfastigheten – oavsett om omsätt- ningen är liten eller stor. Detta skulle också innebära en moder- niserad syn på den gårdsbaserade fiskenäringen. Det blir dock ingen utvidgning av undantaget till exempelvis boenden eller förädlings- verksamhet då dessa blir en del av dispensprövningen. Jag menar att dessa ändringar i sammanhanget är små, men för de berörda ack så viktiga. Jag befarar att det annars riskerar bli fler små- företag som kommer hänvisas till att söka dispens. Vanliga aktivi- teter inom framförallt jordbruk kommer därmed i lagens mening betraktas som förbjudna, vilket skulle vara ett stort steg i fel riktning från hur strandskyddet var tänkt att fungera när det infördes. Utredningen har valt att inte justera undantagsparagrafen, vilket jag beklagar. Däremot är det bra att utredningen ändå för ett resone- mang i frågan och föreslår att det utreds vidare. Något som jag ser som synnerligen angeläget. För att utredningens förslag ska bli verklighet krävs nu att många aktörer också tillämpar förslagen på ett bra sätt. Utredningen före- slår att kommunerna antingen ska kunna begära att ett område helt ska slippa strandskydd, alternativt bilda ett landsbygdsområde med generösa dispensregler. Nyckeln till framgång är då hur hög bevis- börda som kommer omgärda dessa utpekanden. De föreslagna kriterierna är inte kvantifierade då detta i praktiken är omöjliga att göra. Istället ska det ske en bedömning utifrån till- gången på strand, exploateringstryck samt vilka värden som finns i områden som behöver skyddas. Två av de mer problematiska begränsande raster som pekas ut är värdetrakter och utvidgat strandskydd. Det förstnämnda är ett luddigt begrepp som aldrig haft till syfte att utgöra inskränkningar i brukan- det. Det ska bara ses som ett kunskapsunderlag. Och problemen med det utvidgade strandskyddets har jag redogjort för tidigare. Dessa båda bör därför inte finnas med som begränsningar när lands- bygdsområden ska pekas ut. Eftersom det knappast finns någon del av vårt land som helt saknar värden för natur och friluftsliv, så är det viktigt att alla raster, inventeringar, formellt skydd, riksintressen och miljömål betraktas som underlag – inte som grindvakter – när avvägningarna görs mellan skydd och utveckling. Eftersom förändringarna är omfattande kan effekterna vara svåra att förutse. Jag befarar också att det kan bli komplicerade avvägningar som kanske inte utfaller till landsbygdens fördel. Jag föreslår därför att det redan vid införandet bestäms att en Strandskyddsdelegation tillsätts efter ikraftträdandet där berörda aktörer, exempelvis företagarorganisationer, kommuner och myndigheter samlas för att analysera reformens alla konsekvenser. Särskilt yttrande av experten Jag tillstyrker att det ska bli lättare att få bygga i områden där det inom kommunen finns sådan god tillgång till fria stränder men lång- siktigt bara så litet intresse av exploatering att strandskyddets syften inte äventyras, om den aktuella platsen inte har särskild betydelse för friluftslivet eller miljön. I sådana fall bör dispens kunna ges redan enligt gällande rätt med stöd av 7 kap. 25 § , vilket emellertid är en nödlösning. Enligt direktiven skulle utredaren inte bara underlätta byggande i glesbygd utan även undersöka om strandskyddet bör bibehållas och, om behov finns, förstärkas för att värna obrutna strandlinjer, den allemansrättsliga tillgängligheten och miljön i starkt exploaterade områden. Det finns klara tecken på att de allemansrättsligt tillgängliga stränderna exploateras i starkt ökande takt. Sålunda har antalet dispenser ökat från 4 2011 till 7 2019. Av figur 4.4 framgår att blev 25 nya mil bebyggelsepåverkade längs Sveriges kuster. Det är således inte bara fråga om komplement- byggnader inom redan ianspråktagna områden. Trots uppmaningar alltifrån det första expertsammanträdet har utredaren inte närmare penetrerat och ännu mindre gjort en konse- kvensbeskrivning av vad som kommer att återstå av allemansrättsligt tillgängliga stränder , om ingen skärpning görs av strand- skyddet utanför glesbygd och om utredningens förslag genomförs. Strandskyddet syften är enligt 13 § långsiktiga. Jag förmodar att även barnbarn kommer att vilja ägna sig åt friluftsliv och då ha god tillgång till stränder. Utredaren har under mötena emellertid avvisat ett långsiktigt perspektiv. Ännu vid utredningens sista möte med experterna hade utred- ningen inte lagt fram ett enda förslag om skärpning av strand- skyddet. Efter mötet, och då det återstod en hel vardag att skriva särskilda yttranden, meddelades att ett andra stycke ska införas i 18 c §, innebärande att i områden där exploateringsgraden är hög och efterfrågan på mark för bebyggelse är stor eller (sic!) i vatten- områden av särskild betydelse för djur- och (sic!) växtlivet ska första stycket tillämpas särskilt restriktivt. Förslaget har bristen att de flesta punkter i första stycket inte låter sig tillämpas restriktivt. Har ett område tagits i anspråk, så har det tagits i anspråk; en brygga måste för sin funktion ligga vid vattnet. Förslaget leder främst till att de särskilda skälen i p. 5 om angeläget allmänt intresse (till exempel infrastrukturanläggningar) och 6 om annat mycket angeläget intresse blir inskränkta. Dessutom passar förslaget inte med lagens systematik. I första stycket anges vilka dispensintressen som över huvud taget kan beaktas. Avväg- ningen mot strandskyddets syften görs i 25 och 26 §§. En skärpning av möjligheten till dispens bör alltså göras genom ett tillägg till 26 §. Den allvarligaste bristen är att kriterierna för landsbygdsområden är endast allmänt formulerade (och dessutom dåligt; till exempel bör tillgång till stränder, inte mark, utgöra grund för landsbygds- områden). Men framför allt saknas spärrar motsvarande dem som finns i 18 e §. Detta kan förväntas leda till en accelererande exploa- tering längs kusten, de större sjöarna, i närheten av tätorter och inom en vid omkrets runt de tre storstadsområdena, där behovet av strandskyddade områden kommer att vara mycket stort. Jag har även andra invändningar mot utredarens förslag, bland annat att allt strandskydd upphävs vid små vatten utan ett ord om dessas ekologiska betydelse och med förbigående av alternativa lösningar. Dessa ryms emellertid inte inom den teckenmängd som utredaren har medgett. Mitt först insända, likaså komprimerade yttrande, daterad , finns hos och paverkar-vi/. Jag avstyrker att något av utredarens förslag genomförs innan det bedömts om och på vilket verkningsfullt sätt strandskyddet behöver förstärkas, gärna av några som har mer förståelse för strandskydd än att det i nationalparker, naturreservat, biotopskyddsområden med mera kan finnas områden som bör vara tillgängliga för vandringar, fågel- och växtskådning, ankring, tältning, bad, fiske eller för land- passager vid skridskoåkning. I avvaktan på detta kan 18 c § provisoriskt kompletteras med ett nytt särskilt skäl av följande lydelse. ……….7. ligger inom en kommun som har god tillgång på allemans- rättsligt tillgängliga stränder, om efterfrågan på mark för bebyggelse utanför tätorterna förväntas förbli liten. När detta nya särskilda skäl finns ska en intresseavvägning göras enligt 26 §, varvid dispens kan ges om inte dispensplatsen har sär- skild betydelse för friluftslivet eller miljön. Det betyder att dispens inte bör ges om platsen har särskilda kvaliteter för friluftslivet eller har känslig miljö, eller ligger i sådan närhet till en tätort att även stränder med lägre kvalitet bör hållas tillgängliga för allmänheten. förslag innebär en kraftig försvagning av strandskyddet i . Av utredningsdirektivet framgår att strand- skyddets syften inte ska ändras. Detta förslag innebär emellertid kraftiga försämringar för både växt- och djurliv och för den alle- mansrättsliga tillgången till stränder. Den sammantagna effekten av att strandskyddet ska kunna upp- hävas i stora landsbygdsområden, att kriterierna för hur landsbygds- områden ska pekas ut är vaga och otydliga, att landsbygdsområden ska kunna omfatta kust- och skärgårdsområden och ett borttagande av strandskyddet för små sjöar och vattendrag blir den största ned- monteringen av svenskt naturskydd i modern tid. Lättnader i strand- skyddet borde istället begränsas till glesbygd och förenas med stränga krav som styr bort från områden med höga naturvärden. Det saknas dessutom konkreta förslag på hur strandskyddet kan stärkas i högt exploaterade områden, något som uttryckligen efter- frågades i utredningsdirektivet. Detta trots att även utredningen konstaterar att det finns ett sådant behov. Upphävande av strandskyddet i landsbygdsområden Jag ställer mig kritisk till att strandskyddet helt eller delvis ska kunna upphävas i så kallade landsbygdsområden om ett antal kriterier är uppfyllda. Förslaget riskerar att leda till att strandskyddet upphävs i mycket stora områden – med negativa konsekvenser för den alle- mansrättsliga tillgången på stränder, livsvillkoren för strandzonens växt- och djurliv och minskad motståndskraft mot klimatförändringar som följd. Utredningen förslår att kommunerna ska kunna peka ut lands- bygdsområden i översiktsplanen där nya särskilda skäl för dispens ska gälla. Kriterierna för dessa områden är otydliga och riskerar leda till att systemet blir godtyckligt. Vad som kan betraktas som god tillgång till obebyggd mark måste avgöras med hjälp av mätbara kriterier – till exempel i linje med förslaget i regeringens skrivelse Ds 2005:23. Då det gäller kravet på liten efterfrågan på mark för be- byggelse måste någon typ av förvaltningsindex användas (till exempel förvaltningsindex). Det underlag som utredningen föreslår ska ligga till grund för bedömningen om ett område har särskild betydelse för strandskyddets syften är otillräckligt. Avsevärt mycket större områden än de som har ett formellt skydd, eller är utpekade som värdetrakter, kan ha särskild betydelse då det gäller att skydda strändernas växter, djur och ekosystem. Det kommer att krävas mycket omfattande inven- teringar av tilltänkta landsbygdsområden om upphävandebeslut ska kunna ske utan negativa effekter på strandskyddets syften. Ett alternativ som har övervägts och förkastats av utredningen är att införa undantag från strandskyddsförbuden för vissa åtgärder inom landsbygdsområden liknande de undantag som finns för de areella näringarna i 7 kap. 16 §. En modell av denna typ skulle vara att föredra, alternativt en modell liknande dagens regelverk med LIS- områden där ytterligare särskilda skäl i 7 kap. 18 d § MB gäller.