sou · H8B366 · 2020-12-02 00:00:00 — Det vill säga den externa leverantören kan, med vissa upplägg, få mindre betalt om en elev etableras på arbetsmarknaden, men inte läst färdigt SFI, än vad den skulle ha fått om eleven läser färdigt SFI men inte får något arbete. ∙Det finns exempel på SFI‐utbildningar som är – 14 varje vardag. Det blir då 15 – som spärrar och försvårar kombinationsinsatser. ∙Det har funnits exempel på att politiska agendor har rivit ner fungerande verksamheter. Det gäller både övergång från egen regi till extern regi och från extern till egen regi. Bland alla intervjupersoner, som alla är väl insatta i verkligheten, finns en mängd olika tankar om förslag på insatser för att förbättra etableringsmöjligheterna. Här är några sådana tankar: ∙En extern leverantör menar att det behövs en nationell strategi för kvalitetssäkring. kan omfattningen på insatser, d.v.s. vilka resurser som läggs på bl.a. SFI, skilja beroende på om det är en rik eller fattig kommun. Med en generell SFI‐peng på studieresultat i hela landet skulle det kunna bli en tydligare kvalitetssäkring. Andra menar att det måste finnas utrymme för flexibla lösningar och att förutsättningarna i olika delar av landet är så olika att en generell SFI‐peng inte skulle fungera. ∙Det är viktigt med lärarledd och engagerad undervisning, speciellt för lågutbildade elever. Det är också mycket viktigt med rätt utbildad lärare med behörighet. Utan behöriga lärare finns en risk att det blir relationerna i gruppen som fokuseras. ∙Storlek på klasserna: ju mindre klasstorlek, desto större möjligheter att få en bra språkinlärning. ∙Löpande antagning, att nya elever tillkommer löpande , är ett problem framför allt för små aktörer och små kommuner. Löpande antagning innebär problem med väldigt olika nivåer på deltagarna. För stora anordnare kan nya klasser startas utifrån en löpande antagning, och därmed blir detta inte något större problem. ∙Arbetsförmedlingen har i uppdrag att samordna arbetsmarknadsinsatser och vägledning. I praktiken är det många kommuner som gör detta även om de egentligen inte har uppdraget. Oavsett vilket kan många bli bättre på denna samordning, med någon som ”peppar individer och löser strul”. Det går ofta bra. Men kan bli mycket bättre. Flera personer tar upp att just ”samordningsfrågan mellan olika aktörer är avgörande”. På frågeställningen om det är mer resurser som krävs för att nå en högre etableringsgrad menar många av de vi talat med, om än inte alla, att det viktigaste är att använda de resurser som finns på ett effektivt sätt. Det är viktigare än att få mer resurser. Men med resurser för extra språkstöd, coacher och mer stöd i studierna skulle mer resurser säkert öka resultaten. Även stöd för dem som slutfört sin utbildning, att stötta dem att få arbete samt vidare uppföljning och analys av de områden där de som slutfört ändå inte är i arbete, skulle också kunna tillföra. Så hur mycket mer resurser skulle ur ett samhällsekonomiskt perspektiv vara ekonomiskt försvarbart? Det är en snudd på omöjligt fråga att svara på men vi för återigen ett resonemang kring kritiska värden. Med utgångspunkten att det samhällsekonomiska värdet av att undvika ett misslyckande, det vill säga få en nyanländ etablerad på arbetsmarknaden jämfört med att inte få det, är värt åtminstone , skulle varje procentenhet ”minskat misslyckande” vara värd per elev42. Om vi antar att andelen som misslyckas är av alla som börjar en utbildning och vi tror att vi kan minska den andelen skulle det vara värt för varje elev som påbörjar en utbildning. Då har vi enbart räknat med att ”minska misslyckanden” med . Kan ett ”minskat misslyckande” innebära att några som annars aldrig skulle etableras istället blir etablerade på arbetsmarknaden talar vi, som vi tidigare redovisat, om mångmiljonbelopp. Därmed blir också värdet på insatser som minskar sådan ”misslyckanden” betydligt större. 42Om antalet ”misslyckanden”, menande försening i etablering, minskar med en på 100 innebär det en samhällekonomisk effekt på cirka 250 000 , eller per elev fördelat på 100 elever. Vad är det då som framför allt skulle kunna göras bättre med ytterligare resurser? Efter åtskilliga intervjuer och inläsning av rapporter kan författaren sammanfatta det i dessa punkter: ∙Att få nyanlända snabbare in i språkutveckling samt att studieplaneringen går lite längre än bara till SFI. ∙Mer kombinationsutbildningar med kvalitet. ∙Mer studiehandledning på modersmål för att öka sannolikheten att eleverna hamnar ”rätt” vad gäller studieinriktning och yrkesval. ∙Fler SFI‐lärare som kan elevernas modersmål, det gäller även utbildningar för grundskola och gymnasienivå. ∙Se över klasstorlekarna. ∙Ge extra resurser vid löpande antagningar. ∙SFI är ofta 15 – , när den inte kombineras med andra insatser. En idealsituation är att eleverna läser lättlästa böcker, tittar på svensk tv och på annat sätt förbättrar sina språkkunskaper. Men beroende på elevernas ambitionsnivåer är det stora variationer i hur används. ∙Mer språkpraktik, ge möjlighet att praktisera språket på eftermiddagar t.ex. på språkcaféer. ∙Att Arbetsförmedling och kommuner kan bli bättre på att samarbeta kring planering och informationsöverföring, gärna automatiskt. ∙Att utveckla och följa upp utbud. ∙Att alla lärare och rektorer har relevant utbildning. ∙Små kommuner skulle kunna ge ett bredare utbud av yrkesutbildningar i kombination med SFI, det gäller speciellt de lite dyrare yrkesutbildningarna som små kommuner ofta har brist på. Se dessa punkter framför allt som exempel på vad olika intervjupersoner har lyft för att ytterligare förbättra etableringsgraden. Den går att fylla på med andra väsentliga insatser. Notera att på frågan ”hur stor andel av alla nyanlända kommer aldrig att etableras” blir svaret från Arbetsförmedlingen att ”det kan inte besvaras, vi har aldrig gjort några sådana beräkningar.” Författaren blev väldigt betänksam när han insåg att det inte finns en ordentlig uppföljning kring en fråga där varje enskilt misslyckande innebär en samhällskostnad på många . Vi drar i denna rapport slutsatsen att kombinationsutbildningar, SFI kombinerat med någon form av jobbspår eller yrkesutbildning, torde ge bättre etableringsresultat än en mer traditionell utbildningskedja med först SFI under kanske för att senare gå vidare med olika yrkesanpassade utbildningar. Ett exempel är den kombinationsutbildning som flera kommuner, i vår rapport handlar det framför allt om och , har lyft fram som exempel på lyckade insatser. Men det behöver inte betyda att det blir samma resultat överallt. Det är olika förutsättningar i olika kommuner, och olika förutsättningar beroende på ett antal faktorer. Som vi redan berört under tidigare avsnitt är det mycket svårt att säkert ”bevisa” effekterna av olika typer av insatser. Det går att argumentera för att de insatserna är lyckade men det går inte att garantera att samma resultat uppstår automatiskt någon annanstans. Vad vi däremot kan göra är att ta fram kritiska värden för olika insatser. Det innebär att vi utifrån en viss given insats jämför vilka effekter som måste uppstå för att insatsen ska vara ekonomiskt försvarbar. Utifrån det kan var och en göra sin bedömning. Med bara några få antaganden kan vi få ett bra diskussionsunderlag huruvida sådana insatser är ekonomiskt försvarbara. ∙Den samhällsekonomiska kostnaden som en nyanländ inte blir etablerad på arbetsmarknaden kan vara , i utbildningskostnader, försörjningsstöd, uteblivna skatteintäkter, förlorad produktion i yrken med kompetensbrist, resurser för Arbetsförmedlingen, med mera. ∙En kombinationsutbildning kan, , vara dyrare än en mer traditionell utbildningskedja. Kostnaden varierar, det kan gå att göra en kombinationsutbildning lika ”billig” som en traditionell utbildning, det kan gå att göra den mycket dyrare. ∙En nyanländ, som är , som aldrig etableras på arbetsmarknaden kommer att kosta samhället många miljoner (3, 5, 7, 10?) och det kan bli ännu mer om det tillkommer andra stora kostnader för misslyckad integrering. Med dessa antaganden får vi ett ekonomiskt diskussionsunderlag som säger att för en treårig kombinationsutbildning, jämfört med en mer traditionell utbildningskedja, måste etableringsgraden vara högre (räknat som att måste etableras än vad de annars skulle gjort) för att den ska vara ekonomiskt försvarbar.43 Ett räkneexempel förtydligar: Om 100 nyanlända genomgår en kombinationsutbildning måste 20 av dessa etableras än vad de skulle ha gjort med en traditionell utbildningskedja för att den ökade satsningen ska vara ekonomiskt försvarbar. Det är ett kritiskt värde. Ett annat kritiskt värde är att om vi genom en ökad 43Om merkostnaden är och värdet av att etableras är måste en av fem etableringar göras för att det ska vara ekonomiskt försvarbart (/ = 5). satsning kan förhindra att en, eller möjligen två, nyanlända aldrig etableras på arbetsmarknaden så torde det vara ekonomiskt försvarbart. Dessa kritiska värden uppfyller både och med råge. Huruvida andra kommuner, med andra förutsättningar, har liknande kritiska värden, är svårt att bedöma utan närmare analys av deras förutsättningar. Perspektiv på individ, kommun och samhälle Så här långt har vi betraktat alla kostnader och intäkter utifrån ett långsiktigt samhällsekonomiskt perspektiv. Med det menar vi att vi inkluderar kostnader för kommunen, Arbetsförmedling, staten och även näringslivet i stort (när vi talar om att täcka arbetskraftsbrist i yrken med kompetensbrist). Det är förstås en väldig förenkling av hur ekonomin fungerar i ett samhälle. Det finns olika perspektiv, både olika rumsperspektiv och olika tidsperspektiv. Vi kan åskådliggöra de olika perspektiven med följande bild: Till att börja med har vi i denna rapport inte tagit hänsyn till individperspektivet över huvud taget. Det finns förstås stora och viktiga konsekvenser för varje enskild person beroende på hur organisering sker och vilka effekter som uppstår. Men de har vi lagt åt sidan och istället tittat på kostnader och effekter för kommunen (organisation) i ett övergripande samhällsperspektiv. När vi granskar kostnaderna för SFI och andra etableringsinsatser så hamnar kostnaderna till stor del i ett kommunperspektiv. Det är kommunen som står för kostnaden, oavsett om insatserna sker i egen eller extern regi. Även om kommunen får ett bidrag från staten som ska räcka till bl.a. utbildningskostnader så är det kommunen som prioriterar och som får kostnaden44. I ett kortsiktigt ettårsperspektiv finns det nästan enbart kostnader förknippade med SFI och andra etableringsinsatser. Men eftersom själva karaktären på denna typ av insatser är av arten ”långsiktig investering” så har vi i hela denna diskussion ett långsiktigt ekonomiskt perspektiv. Den som enbart har ett ettårsperspektiv i sina beslutsunderlag ska välja det som kostar minst, kanske till och med försöka prioritera bort vissa etableringsinsatser över huvud taget. Det finns förstås regelverk som ska förhindra sådant kortsiktigt tänkande. När det gäller det långsiktiga perspektivet blir det dock inte lika lätt. Även om de flesta av kostnaderna för etableringsprocessen hamnar hos kommunerna (som dock får bidrag av staten för att täcka sina kostnader), och en i sammanhanget liten del hos Arbetsförmedlingen, så hamnar effekterna av en mer eller mindre lyckad etablering på många olika konton. Om vi vänder tillbaka till de största kostnaderna för en misslyckad etablering (d.v.s. personer som inte etableras på arbetsmarknaden, eller där det tar innan de etableras) så finner vi framför allt: ∙Kostnader för Arbetsförmedlingen. ∙Förlorad arbetskraft inom branscher och yrken där det råder kompetensbrist. Vem står för dessa kostnader? Några är enkla att reda ut. Resurser som Arbetsförmedlingen får lägga ned är kostnader för Arbetsförmedlingen. Fortsatta utbildningskostnader är det förmodligen kommunen eller Arbetsförmedlingen som får stå för. Det är även kommunen som svarar för eventuellt försörjningsstöd. Och det är kommunen som inte får del i några skatteintäkter om den nyanlände inte får något arbete. Men en del av skatteintäkterna skulle hamnat på regionnivå och, om det hade handlat om inkomster som är underlag för statlig skatt, också statskassan. Om den nyanlände hade kunnat etableras inom ett bristyrke så handlar det om ökad produktion som skulle kunna komma företag och andra 44Det är förstås staten som tar kostnaden i slutändan. Kommunen får en kostnad som bör täckas av det statliga bidraget. Så på så sätt bör kommunen inte få någon nettokostnad, eller en låg nettokostnad, medan staten får en ny kostnad, på kort sikt, för varje nyanländ som ska etableras. På lång sikt, om etableringen går bra, kan staten göra en ”bra affär” på en nyanländ. I ett vidare samhällsperspektiv går det att jämföra vad det kostar att etablera en nyanländ på den svenska arbetsmarknaden jämfört med vad det kostar att utbilda och etablera en person som är född och uppvuxen i landet. En sådan fråga ligger dock långt utanför detta uppdrag. organisationer till del. Eventuella andra segregationskostnader kan hamna på väldigt många olika ställen. Så när vi har talat om att en misslyckad etablering kan kosta samhället i storleksordningen per så kanske ”märks” hos kommunen, även om det även för kommunen är pengar som hamnar på olika ”konton”. Ytterligare sammanlagt kring kan märkas i andra perspektiv, som inte direkt kommer kommunen till del. Återigen, detta är förmodligen lågt räknat. Så om en kommun är så trångsynt att den enbart tittar på direkta konsekvenser för kommunen är det nog inte som en misslyckad etablering kostar utan kanske (återigen, det är väldigt stora variationer). Hur de ekonomiska diskussionsunderlagen då blir överlåter vi i så fall till den som enbart granskar det egna perspektivet. Precis som vi inledde denna rapport med så är det svårt, nästan omöjligt, att påvisa vad olika sätt att organisera SFI och andra etableringsinsatser kostar generellt. Likaså är det omöjligt att ge ett generellt svar på vad olika insatser ger för etableringsresultat. Det beror på. Utifrån ”det som det beror på” varierar svaren. Men vi vågar oss ändå på att göra några kvalificerade gissningar utifrån det som har kommit fram från alla de som vi har intervjuat. Dessa kvalificerade gissningar är: ∙Det tycks som att det kan vara något billigare att organisera SFI i extern regi jämfört med intern regi, detta även om kommunens interna kostnader för administration och uppföljning i samband med extern regi inkluderas. Det förutsätter att det finns kapabla externa leverantörer på orten och, för att resultatet ska bli bra, att det finns en god kvalitetsuppföljning i kommunen. Huruvida auktorisation eller ”vanlig upphandling” är att föredra beror på. Kostnaden kan bli lägre med auktorisation men långt ifrån alla som har intervjuats är övertygade om att effekten blir lika bra. ∙Kombinationsutbildningar, där SFI kombineras med någon form av jobbspår eller yrkesutbildning, tycks ge betydligt bättre etableringsresultat än traditionella utbildningskedjor (med först SFI och senare eventuella yrkesutbildningar). Detta oavsett om verksamheten bedrivs i intern eller extern regi. De exempel vi har granskat tyder på att etableringsgraden kan vara så mycket som 20 – högre än vad traditionella utbildningskedjor har visat45. 45Återigen, så såg det ut ”före ”. Hur ser det ut efter ? sig stämma för alla kommuner, i hela landet, är det en fråga värd många miljarder att styra etableringsprocessen än mer åt det hållet. Väldigt många av de personer som intervjuats i denna utredning är också överens om att en viktig, kanske den viktigaste, framgångsfaktorn är en bra samverkan mellan olika aktörer, framför allt mellan Arbetsförmedling och kommunens aktörer såsom socialtjänst, utbildningssamordnare m.fl. Även om dessa slutsatser har dragits från en värld ”före ” så finns det mycket som talar för att de kommer att gälla även ”efter ”. Dock finns det en uppenbar risk att etableringsgraden kan minska om ”efter ” innebär ökad arbetslöshet46 framför allt inom sektorer där nyanlända ofta har fått arbete, som hotell‐ och restaurang. Men den etableringsgraden kommer i så fall att minska oavsett hur etableringsprocesserna ser ut och effektskillnaderna mellan olika sätt att organisera utbildningar och andra etableringsinsatser kommer förmodligen att bestå, om än med lägre absoluta etableringsgrader. Vidare frågeställningar och utvecklingsområden Även om denna rapport förhoppningsvis har klargjort några frågor kring nyanländas etableringsprocesser har det under arbetet uppkommit ett antal andra frågeställningar som författaren menar kan vara värda att utreda och utveckla vidare. ∙Hur skapa bättre uppföljningssystem för kommuner både vad gäller kostnader för språkutveckling och andra insatser för nyanlända, men framför allt vad gäller effekter av olika etableringsinsatser? Många kommuner har mindre goda uppföljningssystem, många saknar helt eller delvis uppföljning över etableringsresultat. Vissa kommuner ger intryck av att inte veta tillräckligt mycket om vad de får för pengarna – och ibland vet de inte ens vilka pengar de satsar. Eftersom värdet av att jobba med effektiva etableringsproceser är, för landet i stort, en mångmiljardkronorsfråga borde värdet av en bra uppföljning vara en mycket prioriterad fråga. ∙Kan det finnas anledning att se över kommunernas organisering? När författaren har bett kommunrepresentanter att även få tala med någon ekonom, controller eller motsvarande som har ansvaret för uppföljning av kostnader och resultat av nyanländas etableringsprocesser, har svaret oftast varit att ”vi har ingen” och i de fall det har funnits har den ekonomen haft bristande kunskaper om både kostnader och effekter. Det finns redovisningsekonomer som bokför och sammanställer kostnader och intäkter på övergripande nivå men som inte alltid har närmare detaljkunskaper om kostnader och effekter av olika etableringsinsatser. Kan det alltså finnas 46I bedömde att arbetslösheten skulle stiga till , med ett alternativt scenario där arbetslösheten skulle stiga till . anledning att stärka uppföljningar med hjälp av ekonomer/controllers som i högre grad stöttar verksamhetsansvariga? ∙Hur skapa närmare samarbete mellan olika kommuner? Det gäller inte minst de kommuner som genomför en stor del av etableringsinsatserna i egen regi. En av de fördelar med extern regi som kommit fram har varit att större externa leverantörer ofta finns i hela landet och de kan framför allt när det gäller distans‐ och flexutbildningar (kombinerat klassrums‐ och distansutbildning) göra bättre individuella upplägg än vad en ensam kommun kan. En del kommuner har ett bra samarbete, t.ex. har ett antal Lapplands‐ och Norrbottenskommuner gått ihop och gör gemensamma insatser, men många kommuner borde kunna förbättra kvaliteten på sina insatser genom ett ökat samarbete. ∙Hur ser optimala gruppstorlekar ut i SFI‐utbildningar? Många av de som intervjuats har talat om att en viktig fråga för effektiviteten i SFI‐utbildningar är gruppstorlekar, vikten av behöriga lärare och även hanteringen av löpande antagningar. Det har dock inte klarlagts i vilken omfattning gruppstorlek, behöriga lärare och löpande antagningar påverkar slutresultatet, i form av betyg och i slutändan etablering. Med ökad kunskap om hur sambanden ser ut, och hur starka de är, skulle möjligheterna till mer effektiva utbildningsinsatser öka. ∙Hur påverkar en bra samverkan mellan Arbetsförmedlingen och olika aktörer inom kommunen etableringsresultatet? Många av de som intervjuats har lyft detta som en central fråga för etableringsresultatet. Författaren har dock inte fått någon klar bild i vilken omfattning detta påverkar. Precis som med alla andra centrala framgångsfaktorer kan beslutsunderlag, och i slutändan etableringsresultat, bli ännu mycket bättre om vi kan gå från att tro hur det ser ut till att faktiskt veta. Det kan vara ett underlag för en utredning i sig. Slutligen finns det ett stort behov av att både bland beslutsfattare och många andra öka medvetandet om den samhällsekonomiska potentialen av att skapa ännu effektivare etableringsprocesser. fick nästan 120 000 personer uppehållstillstånd i Sverige47. Knappt hälften handlade om familjeanknytning, var asyl. Antalet har varierat stort under 2010‐talet, som högst var det . Med ett antagande om att det kan vara 50 000 personer som ska etableras på den svenska arbetsmarknaden är en effektiv etableringsprocess, som kan minska etableringstiden med (jämfört med traditionella etableringsprocesser) värd någonstans i storleksordningen 10 – per år48. Detta utifrån antagandet att varje års tidigare etablering, i ett samhällsperspektiv, är värd . I ett tioårsperspektiv talar vi om 100 – ! 47https:///migrationsinfo‐sammanfattar‐migrationsaret‐2019/ 4850 000 personer x . , född , är civilekonom och har arbetat med utbildningar, utredningar och konsultation, framför allt med ekonomiska argument kring personalfrågor. Den utredning som ligger närmast detta område var ”Är det ekonomiskt försvarbart att satsa på språkombud inom hälso‐ och sjukvård?” där satsningen på språkombud inom framför allt samhällets äldreomsorg granskades ur ett ekonomiskt perspektiv. har skrivit åtskilliga böcker och är medförfattare till bland annat ”Boken om Personalekonomi”, Personalekonomi ”, ”Boken om nyckeltal” och ”Hälsosammare livsstil, bättre ekonomi”. ∙Michaela Zankl, utbildningssekreterare, ∙Inger , utbildningssekreterare, ∙Frida Plym‐Forshell, arbetsmarknadsdirektör, kommun ∙Jen , biträdande rektor, vuxenutbildningen, kommun ∙Karin Axzell Nymark, controller, kommun ∙Petter , utbildningsdirektör, ∙Philippa , utbildningschef, ∙Erik , vd, Alpha CE ∙Maria , grundare och huvudägare Alpha CE ∙Kina , rektor, ∙Anna Bryntse, studie‐ och yrkesvägledare, Folkhögskola ∙Stefan , SFI‐lärare, Folkhögskola ∙Sofie , chef vuxenutbildningen, Falu kommun ∙Maria , chef på , Integration och Kompetens, Falu kommun ∙Björn , utbildning och arbetsmarknad, SKR ∙Nanna , sakkunnig utbildningsplikt, Arbetsförmedlingen ∙Björn , sakkunnig etableringsprogrammet, Arbetsförmedlingen ∙Lotta Königsson, sakkunnig reguljär utbildning och samverkan med utbildningsaktörer, Arbetsförmedlingen ∙Carlaxel , utredare, ∙Caroline , planeringsledare arbetsmarknad och vuxenutbildning, ∙Anders , planeringsledare arbetsmarknad och vuxenutbildning, ∙Ulf , planeringsledare arbetsmarknad och vuxenutbildning, ∙Alexander Decerein, planeringsledare arbetsmarknad och vuxenutbildning, ∙Elisabeth , verksamhetschef komvux, ∙Susanne , rektor/lärcentrachef lärcentra, ∙Ingela Blomstam, lärcentrachef/rektor vuxenutbildningen ∙Mari , rektor lärcentra ∙Bertil , lärcentrachef/rektor ∙Johanna , rektor utbildning i svenska för invandrare, ∙Ronny , verksamhetschef gymnasieskola och vuxenutbildning, ∙På väg – mot stärkt kvalitet och likvärdighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk, SOU, KLIVA 2019. ∙Schablonersättning för flyktingmottagande – fördelning inom kommunen, Kommuner och Landsting 2017. ∙Utbildningsplikt för personer med kort utbildning i etableringsprogrammet, Arbetsförmedlingen 2020. ∙Utrikes födda kvinnor, Arbetsförmedlingens återrapportering . ∙Översyn av ersättningsmodellen svenska för invandrare, Arbetsgivar‐ och företagsenheten, kommun, 2019. Bilaga: frågor som ställts till de som intervjuats. I samband med de intervjuer som gjordes utgick författaren från några övergripande frågor. Beroende på svaren på de frågorna ställdes oftast följdfrågor. Det var också lite olika frågor till olika personer. Det var i stort sett samma frågor till representanter för kommuner och till viss del externa leverantörer. Det var delvis andra frågor till representanter för Arbetsförmedlingen och SKR. Namn, roll och ansvarsområde? Vilka volymer (SFI och vidare etablering) har ni ansvarat ? Hur organiseras era SFI‐ och vidare etableringsinsatser? I vilken omfattning har ni intern regi? Om extern regi, i vilka former och hur går upphandling till?