sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — Enligt Tillitsdelega- tionen bör den uppgiften lämpligen ankomma på den myndighet som ska ansvara för att tillhandahålla grundutbildningen. I vissa fall kan man också tänka sig att det inte är lämpligt att samtliga eller stora delar av de som arbetar i en speciell verksamhet En gemensam utbildning inom statsförvaltningen deltar i den gemensamma utbildningen. Det skulle exempelvis kunna handla om delar av försvaret eller sådant som har med säkerhet att göra. Undantag från skyldigheten att delta i den gemen- samma utbildningen bör då kunna medges för personal i hela eller delar av verksamheten. Eftersom det här kan handla om mycket känsliga uppgifter som ligger till grund för en ansökan om undantag, bör det endast ankomma på regeringen att fatta beslut om sådana undantag. Det bör därför i lagen föreskrivas att regeringen får medge undantag från skyldigheten att delta i grundutbildningen även i andra fall än sådana som är motiverade av den enskildes arbetsuppgifter eller personliga förhållanden. 7.8Hanteringen av uppgifter hos och behovet av en ny sekretessbestämmelse Tillitsdelegationens förslag: Sekretess ska gälla för uppgift som hänför sig till myndighets verksamhet som består i tillhandahåll- ande av en grundutbildning inom statsförvaltningen om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att det skadar landets för- svar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet. Sekretessen ska gälla i högst . Om det finns särskilda skäl ska dock regeringen få meddela föreskrifter om att sekre- tessen ska gälla . Det ska upplysas om att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall inskränks. Tillitsdelegationens bedömning: Det sekretesskydd som bestäm- melserna i offentlighets- och sekretesslagen uppställer är i övrigt tillräckligt starkt för hanteringen av uppgifter som grundutbild- ningen inom statsförvaltningen ger upphov till. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Skälen för Tillitsdelegationens förslag och bedömning Allmänt om hanteringen av uppgifter vid Utgångspunkten är att det universitet som tillhandahåller den gemen- samma utbildningen inom statsförvaltningen ska hantera de upp- gifter som behövs för att tillhandahållandet. Det ska göras utifrån bestämmelser om offentlighet och sekretess och då särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar. Sådana bestämmelser om sekretess som är tillämpliga på övriga verksamhet ska gälla även för uppgifter som hanteras i samband med tillhandahållandet av den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen. Det förutsätts dessutom, på samma sätt som i övrig utbildningsverksamhet som sker vid , att personuppgifter hanteras i enlighet med gällande regelverk såsom dataskyddsförordningen38. Det finns dock anledning att översiktligt redogöra för vilken sorts uppgifter som kan komma att hantera och gå igenom reglerna om offentlighet och sekretess. Det görs för att se om de sekretessbestämmelser som kan tillämpas på uppgiftshantering ger ett tillräckligt skydd. Sekretess i det allmännas verksamhet Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten ska ha rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Denna princip kommer till uttryck bland annat genom reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av allmänna handlingar. Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar finns framför allt i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Sekretess innebär ett förbud mot att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess inne- bär alltså såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Förbudet att röja eller utnyttja uppgifter gäller för myndigheter. Det gäller även för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av 38Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund (2 kap. 1 § OSL). Sekretessbestämmelser till skydd för rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation finns i 15 kap. OSL. Bestämmelser om sekretess till skydd främst för myn- dighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn är pla- cerade i 17 kap. OSL. Sekretessbestämmelser till skydd för enskildas ekonomiska och personliga förhållanden finns i 21–40 kap. OSL. Sekretess som skyddar uppgifter om totalförsvaret I 15 kap. OSL finns alltså bestämmelser om sekretess till skydd för bland annat rikets säkerhet. I och med att den gemensamma utbild- ningen inom statsförvaltningen omfattar nästan alla som arbetar vid de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna kan det uni- versitet som tillhandahåller utbildningen komma att hantera upp- gifter som sammantaget kan vara känsliga ur totalförsvarssynpunkt. Genom att begära ut en sammanställning över till exempel alla som har genomfört grundutbildningen inom statsförvaltningen skulle det på ett relativt enkelt sätt gå att kartlägga de svenska myndigheterna. I 15 kap. 2 § OSL regleras sekretess för uppgifter som rör verk- samhet för att försvara landet eller planläggning eller annan för- beredelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret. Sekretess gäller om det kan antas att ett utlämnande av uppgifter skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säker- het. Sekretess medges alltså inte endast till skydd för rent militära företeelser. Även när det är fråga om uppgifter som på annat sätt kan skada rikets säkerhet gäller sekretess. Paragrafen är inte begränsad till myndigheter på försvarsområdet, utan skulle kunna tillämpas på verksamhet. Paragrafen innehåller ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att det råder en presumtion för offentlighet. Det är alltså fråga om ett svagt sekretesskydd. Röjande av uppgifter som rör försvarssekretess kan i vissa fall bedömas som brott mot 19 kap. som innehåller brotten mot säkerhet. Det kan också bli fråga om brott mot tyst- nadsplikt enligt 20 kap. 3 § . En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Sekretess som skyddar enskilda oavsett sammanhang I 21 kap. OSL behandlas sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgiften före- kommer. Sekretessbestämmelserna i detta kapitel är generella och ska som utgångspunkt tillämpas hos alla myndigheter, även universi- tet och högskolor. Sekretess för uppgifter som rör enskilds hälsa eller sexualliv regle- ras i 21 kap. 1 § första stycket OSL. Det gäller uppgifter om sjuk- domar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan liknande uppgift. Sekretess gäller om det måste antas att den en- skilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Det är alltså fråga om ett kvalificerat rakt skaderekvisit. I andra stycket anges undantag från sekretessen, bland annat för uppgifter som tas in i ett beslut. Det kan dock finnas skäl att även nämna 21 kap. 3–3 a §§ OSL som reglerar sekretess till skydd för bland annat förföljda personer. Där finns bestämmelser om sekretess som avser uppgifter om bland annat bostadsadress, telefonnummer, e-postadress och uppgifter om var personer med skyddad folkbokföring vistas. Det finns även bestämmelser om skydd för kopplingen mellan fingerade person- uppgifter enligt lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter och de verkliga personuppgifterna. Sekretess som skyddar enskilda i utbildningsverksamhet I 23 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för en- skilda i utbildningsverksamhet. Bestämmelserna i 1–4 §§ behandlar sekretess i utbildningsverksamhet som främst riktar sig till barn och ungdomar. I 23 kap. 5 § OSL finns sekretessbestämmelser som omfattar övrig utbildningsverksamhet, det vill säga även utbildningsverksam- het som bedrivs vid universitet. Sekretessbestämmelsen i första stycket omfattar uppgifter som hänför sig till psykologiska under- sökningar eller behandlingar och uppgifter om enskildas personliga förhållanden hos psykolog, kurator eller hos studie- och yrkesväg- ledningen. Bestämmelsen är försedd med ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften En gemensam utbildning inom statsförvaltningen kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Det är alltså fråga om ett starkt sekretesskydd. Sekretessbestämmelsen i 23 kap. 5 § andra stycket OSL gäller andra fall än de som anges i första stycket och omfattar verksamhet som avser biträde vid antagning av studenter för uppgift om en en- skilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om en enskilds personliga förhållanden. Sekretess gäller om det av särskild anled- ning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Det innebär att det är fråga om ett rakt skaderekvisit. Sekretesskyddet är alltså svagt för dessa uppgifter. I 23 kap. 6 § OSL regleras sekretess i ärenden om avskiljande av studerande från högskoleutbildning eller från polisprogrammet. Befintligt sekretesskydd för enskilda är tillräckligt starkt Av ovanstående redogörelse framgår att det finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskilda respektive allmänna intressen. Vi inleder med att bedöma om skyddet för enskilda intressen är till- räckligt starkt. I avsnitt 7.7.2 föreslås att en enskild ska ha möjlighet att vända sig till det universitet som tillhandahåller utbildningen för att få ut ett kursbevis. Det är också genom detta kursbevis som de statliga förvaltningsmyndigheterna och domstolarna ska kunna få reda på om dess personal har genomfört grundutbildningen inom statsför- valtningen. som genomför den gemensamma utbild- ningen inom statsförvaltningen ska alltså, på samma sätt som när tillhandahåller andra utbildningar, hantera uppgifter om vilka som har genomfört grundutbildningen inom statsförvaltningen. Genom möjligheten att få ut kursbevis säkerställs att enskilda kan få ut uppgifter om vem som har genomfört grundutbildningen inom statsförvaltningen. Det är själva syftet med möjligheten att få ut kursbevis. Som utgångspunkt ska det alltså vara möjligt att begära ut uppgifter om vilka personer som har genomfört grundutbildningen. Vid sidan av den uppgiftshantering som behövs med anledning av utfärdandet av kursbevis kommer en viss uppgiftshantering behöva ske med anledning av själva tillhandahållandet av utbildningen. Det kan till exempel vara fråga om uppgifter som behövs för att hand- ledarna ska kunna boka lokaler för de fysiska mötena och sådana En gemensam utbildning inom statsförvaltningen uppgifter som behövs för att det ska vara praktiskt möjligt att genomföra dessa möten. När det gäller kursbevisen och själva tillhandahållandet av utbild- ningen kan det bli fråga om uppgifter om sådant som namn, person- nummer, telefonnummer och vid vilken myndighet en person arbetar. Med undantag för de sistnämnda uppgifterna handlar det om upp- gifter som normalt förekommer i verksamhet. Dessa uppgifter är som regel inte känsliga i förhållande till den enskilde. En annan bedömning kan givetvis behöva göras för personer med skyddade personuppgifter, men då finns 21 kap. 3–3 a §§ att tillgå. ska också fatta beslut om undantag från skyldigheten att genomföra grundutbildningen som är motiverade med hänsyn till den enskildes arbetsuppgifter eller personliga förhållanden. Upp- gifter om den enskildes arbetsuppgifter är normalt sett inte känsliga för den enskilde, men kan vara känsliga i förhållande till allmänna intressen. Vi återkommer därför till hanteringen av sådana uppgifter. Uppgifter om personliga förhållanden är däremot uppgifter som typiskt sett kan vara känsliga för den enskilde. Det kan vara fråga om att en person har blivit sjuk eller måste genomgå en operation. Det skulle också kunna vara fråga om uppgifter med anknytning till en närstående. innebär inte hanteringen av denna sorts upp- gifter något nytt i verksamhet. Det är snarare fråga om uppgifter som normalt kan behöva hantera när en student inte kan delta i ett obligatoriskt moment i en utbildning. Dessa uppgifter får därmed hanteras utifrån befintliga regler om sekretesskydd till förmån för enskilda intressen. Närmast till hands ligger 23 kap. 5 § och 21 kap. 1 § OSL. De uppgifter som kursbevisen, tillhandahållandet av utbildningen i stort och besluten om undantag från skyldigheten ger upphov till bedöms sammantaget ha ett fullgott skydd när det gäller den en- skildes intressen. Det behövs en ny sekretessbestämmelse för att förhindra kartläggning av den svenska statsförvaltningen Förutom de enskilda intressen som kan behöva skyddas behöver det göras en bedömning av sekretesskyddet av allmänna intressen. Även om universiteten hanterar ett stort antal personer i sin utbildnings- verksamhet, innebär grundutbildningen inom statsförvaltningen En gemensam utbildning inom statsförvaltningen delvis något nytt eftersom den omfattar i princip hela den statliga förvaltningen. Det gör att kommer att hantera en stor mängd uppgifter om de statliga förvaltningsmyndigheterna och dom- stolarna. Frågan blir därför om sekretessen till skydd för allmänna intressen i OSL är tillräckligt stark. Det finns en uppenbar risk för att den stora mängd uppgifter som kommer att hantera med anledning av grundutbild- ningen kan användas för att kartlägga den svenska statsförvalt- ningen. Det kan röra sig om uppgifter om deltagarnas namn, person- nummer och adress. Det kan också röra sig om vid vilken myndighet de arbetar och vad de har för arbetsuppgifter. Dessa uppgifter är i normala fall inte känsliga när de behandlas var för sig. Risken för skada uppkommer framför allt när de sammanställs. Bestämmelsen om skydd för totalförsvaret i 15 kap. 2 § OSL ger i och för sig ett visst skydd. Bestämmelsen är dock försedd med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. Om det inte är möjligt att påvisa någon skada ska därför uppgifterna lämnas ut. Den hindrar därmed inte att uppgifter begärs ut i om- gångar för att sedan läggas ihop. Bestämmelserna i 15 kap. 2 § OSL bedöms därför inte förhindra en kartläggning av den svenska stats- förvaltningen. Tillitsdelegationen bedömer därmed att 15 kap. 2 § OSL ger ett för svagt skydd. Det finns därför behov av att införa en ny sekretessbestämmelse. Grundutbildningen omfattar statliga förvaltningsmyndigheter, däribland Försvarsmakten. Uppgifter om deltagare från Försvars- makten och deras arbetsuppgifter kan användas för att kartlägga Försvarsmaktens organisation. Den nya sekretessbestämmelsen bör därför, i likhet med 15 kap. 2 § OSL, skydda uppgifter av betydelse för försvaret. I avsnitt 7.7.4 föreslås att regeringen ska få möjlighet att medge undantag från skyldigheten att genomföra utbildningen. Det kan antas att detta undantag kommer att användas exempelvis i fråga om personer som arbetar inom vissa delar av Försvarsmakten. Om sådana undantag medges begränsar den hantering av uppgifter om det militära försvaret som grundutbildningen ger upphov till. Men i den mån sådana uppgifter förekommer vid han- tering av den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen är det av stor vikt att uppgifterna skyddas. Uppgifter som är av betydelse för andra delar av försvaret än det militära kommer däremot att hanteras i större utsträckning. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen röra sig om sammanställningar av uppgifter om namn, personnum- mer, arbetsuppgifter och vid vilken myndighet en viss person arbetar. Genom sådana sammanställningar kan hela eller delar av den svenska statsförvaltningen kartläggas. Den nya sekretessbestämmelsen bör därför, i likhet med 15 kap. 2 § OSL, omfatta hela försvaret, inklu- sive civilförsvaret och totalförsvaret i övrigt. Totalförsvaret om- fattar, förutom det militära försvaret och civilförsvaret, det ekono- miska försvaret, det psykologiska försvaret och övrigt totalförsvar.39 Det kan också förekomma att uppgifter, som utan att ha anknyt- ning till försvaret, kan vara av betydelse för rikets säkerhet. Den nya sekretessbestämmelsen bör därför, i likhet med 15 kap. 2 § OSL, omfatta uppgifter av betydelse för försvaret och rikets säkerhet. Utgångspunkten ska vara att uppgifterna omfattas av sekretess Det är av stor betydelse att den svenska statsförvaltningen skyddas från kartläggning, exempelvis av en främmande makt. Frågan blir då vilket sekretesskydd som är ändamålsenligt. Det finns en uppenbar risk för att uppgifterna kan användas för att skada centrala allmänna intressen. Ett rakt skaderekvisit innebär, vilket konstaterats ovan, ett för svagt sekretesskydd. Det kan därför finnas skäl att använda ett omvänt skaderekvisit eller till och med att belägga uppgifterna med absolut sekretess. kan en del av de uppgifter som hanterar med anledning av utbild- ningen vara uppenbart harmlösa, oavsett om de läggs ihop till en sammanställning. En absolut sekretess framstår därför som för stark. Däremot förefaller ett omvänt skaderekvisit kunna vara ändamåls- enligt. Vid ett omvänt skaderekvisit är presumtionen sekretess. En upp- gift får endast lämnas ut om det står klart att ett röjande kan ske utan att viss skada uppstår. Vid skadebedömningen får i så fall hänsyn tas till om det är möjligt att begära ut mindre mängder uppgifter i taget och därigenom kartlägga den svenska statsförvaltningen. I så fall bör skadebedömningen falla ut på ett sådant sätt att uppgifterna inte lämnas ut. Enstaka uppgifter om deltagarna i grundutbildningen bör däremot i normala fall kunna lämnas ut utan att det leder till skada. Det ska också vara möjligt att lämna ut uppgifter om statistisk in- 1979/80:176 Om ändring i (spioneri m.m.), s. 8. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen formation på aggregerad nivå som behövs för uppföljning. Därigenom säkerställs att det är möjligt att få ut uppgifter om vilka som har genomfört grundutbildningen, utan att det leder till att den svenska statsförvaltningen kan kartläggas. Ett omvänt skaderekvisit framstår därmed som ändamålsenligt. Sekretess enligt 15 kap. 2 § OSL gäller i högst , men får förlängas av regeringen genom föreskrifter om det finns särskilda skäl för det. Närmast till hands ligger att sådana föreskrifter förs in i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Motsvarande bör gälla i fråga om den nya sekretessbestämmelsen. Ett utlämnande i strid mot den föreslagna sekretessregleringen kan innebära ett brott Ett röjande av uppgifter i strid med den föreslagna sekretess- bestämmelsen kan, på samma sätt som röjande av uppgifter som sker i strid mot 15 kap. 2 § OSL, innefatta brott mot bestämmelserna i 19 kap. om brott mot säkerhet. Det kan också bli fråga om brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § . Det innebär att utlämnande av uppgifter i strid med den föreslagna sekretessbestämmelsen även kan leda till straffrättslig påföljd. Den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestäm- melsen inskränker också, i likhet med 15 kap. 2 § OSL, rätten att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall. Det följer av 7 kap. 10, 12–18 §§, 20 § 3 och 22 § första stycket 1 och andra stycket tryck- frihetsförordningen samt 5 kap. 1 § och 4 § första stycket 1 och andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns en bestämmelse i 15 kap. 6 § tredje stycket OSL som upplyser om dessa inskränk- ningar med anledning av 15 kap. 2 § OSL. Denna upplysnings- bestämmelse bör även omfatta den här föreslagna sekretessbestäm- melsen. 8 Utbildningens syfte och innehåll Detta kapitel behandlar utbildningens syfte och möjliga mål, inne- håll och förväntade resultat. Tillitsdelegationen lämnar förslag om utbildningens syfte och om att den ska omfatta en grundutbildning och fortbildning. 8.1Att säkerställa ett högt förtroende för statsförvaltningen Ett fortsatt högt förtroende för statsförvaltningen är viktigt välfärd håller i stora delar världsklass och medborgarna har i internationella jämförelser ett högt förtroende både för institu- tionerna och för varandra.1 I kombinerar medborgarna sitt starka förtroende för staten med en vilja till individuellt oberoende, vilket är nära kopplat till hög social tillit och ett starkt förtroende för lagbunden ordning och gemensamma institutioner.2 Det innebär att det höga förtroendet för förvaltningen också påverkar förtro- endet mellan människor positivt. Även för ekono- miskt samarbete och utveckling () har lyft fram förtroendets avgörande betydelse för att samhället ska fungera.3 Även om förtroendet för den svenska förvaltningen är högt saknas det inte utmaningar. ligger fortfarande mycket högt i senare års internationella rankningar av den offentliga sektorns effek- tivitet och lågt i den skattade graden av korruption, men resultaten 1Rothstein m.fl. (2016). Mellanmänsklig tillit i . Trägårdh (2009) Tilliten i det moderna – Den dumme svensken och andra mysterier. 2Trägårdh m.fl. (2013). Den svala svenska tilliten – Förutsättningar och utmaningar. 3OECD (2013). Trust in government, policy effectiveness and the governance agenda. I Govern- ment at a Glance 2013. Utbildningens syfte och innehåll har försämrats något jämfört med tidigare år.4 Regeringen har tagit flera förvaltningspolitiska initiativ som gäller förtro- endet för statsförvaltningen. Det handlar inte minst om utvecklingen av en mer tillitsbaserad styrning av den offentliga förvaltningen i allmänhet och myndigheternas interna verksamhet i synnerhet. För att stärka förtroendet för statsförvaltningen har regeringen sett ett behov av att minska detaljstyrningen till förmån för en mer stra- tegisk styrning som kännetecknas av tillit och förtroende. På så sätt kan den offentliga förvaltningen bli mer effektiv och medborgarnas förtroende öka.5 Tillitsdelegationen har i sina tidigare uppdrag arbetat med att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. I budgetpropositionen anger regeringen att en hög tillit till och ett stort förtroende för den offentliga sektorn är viktiga framgångsfaktorer i arbetet med att utveckla och förnya den statliga förvaltningen till nytta för medborgare och företag. Enligt budget- propositionen är det utvidgade uppdraget till Tillitsdelegationen att lämna förslag till en obligatorisk, gemensam introduktionsutbildning för statsanställda ett led i arbetet med att öka förtroendet för staten och dess anställda.6 Förtroende för statlig förvaltning påverkas av förvaltningens förmåga Inom forskningen finns olika synsätt och förklaringar till att för- troende uppstår. Det forskningsområde som regeringen genom vårt nuvarande uppdrag ger uttryck för handlar om förtroende för för- valtningen. har tagit fram ett ramverk med stöd av forsk- ningen om vad som kan påverka medborgarnas förtroende för för- valtningen och demokratin. visar vad som är viktigt för att generera förtroende: Förvaltningens förmåga att minimera de ekonomiska, sociala och politiska osäkerheter som medborgarna kan ha i för- hållande till förvaltningen och att förvaltningen agerar konsistent och förutsägbart. 2018/19:1 Budgetpropositionen , utg.omr. Uppgiften gäller placering i index Government Effectiveness (GE) och i Transparency Internationals Corruption Perceptions Index (CPI). 2016/17:1 Budgetpropositionen , utg.omr. 2019/20:1 Budgetpropositionen , utg.omr. Utbildningens syfte och innehåll Förvaltningens förmåga att leverera tillgängliga och effektiva tjänster som är anpassade till medborgarnas förväntningar och behov. •Öppenhet och ett inkluderande förhållningssätt. Förvaltningens förmåga att upprätthålla en tvåvägskommunikation med berörda medborgare. Kommunikationen ska underlätta transparens, ansvars- utkrävande och engagemang.