sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — •Ett transparent system för att finansiera kompletterande vuxen- utbildning bör utredas. •Arbetsförmedlingens och kommunernas strategier för upp- handling av arbetsmarknadsutbildning bör ses över, med egen regi som ett alternativ. •Någon form av kompetenskonton med kostnaderna delade mellan arbetsgivare, anställd och offentlig sektor bör utredas genom en uppdatering av tidigare utredningar. 17.3.5Regionala aspekter på utbildningssystemet Strategi för regionalt tillgänglig högre utbildning Fördelningseffekter av nya högre utbildningsanstalter kan ha både en regional och en social dimension. Effekterna på humankapital- bildning och kunskapsinnehåll i produktionen är väl belagda.141 Forskning visar att geografisk närhet till utbildningsanstalter också kan locka fler och delvis nya grupper att vidareutbilda sig.142 Lokalt tillgänglig utbildning har därför potential att motivera till studier för unga i regioner där färre annars skulle studera, och i förlängningen till att utjämna livschanserna för unga i olika delar av landet. Efter- som unga ofta flyttar för att studera och sedan i mindre utsträckning återvänder till uppväxtorten, kan lokalt tillgänglig utbildning också påverka kompetensförsörjningen i glesare regioner, som det lättar på trycket på bostadsmarknaden i expansiva högskoleorter. finns teknik som gör det möjligt att bedriva utbildning med hög kvalitet på distans till relativt låga kostnader. Distansutbildning utgör i genomsnitt av all högre utbildning för kvinnor och för män och 71 000 studenter var registre- rade på enbart distansutbildning under /2016. Studenterna som läser på distans utgörs förenklat uttryckt av två grupper: de som läser enstaka kurser och de som läser hela program på distans. Genomströmningen för dem som läser kurser på distans är generellt lägre än för campusstudenter. Detsamma gäller för män som läser program på distans, medan kvinnor som studerar yrkesinriktade program har en prestationsgrad vid distansutbildning som är i nivå med den vid campusbaserade utbildningar.143 Möjligen indikerar de skilda resultaten för grupperna att de som läser kurser och program på distans har olika syften med utbildningen. För att distansutbildningen både ska utjämna tillgången till ut- bildning över landet och vara ett träffsäkert verktyg som bidrar till kompetensförsörjningen i regionerna är det viktigt att de utbildningar som erbjuds på distans är just yrkesinriktade program, där genom- strömningen är god. Distansutbildningar i programform har ökat 141Drucker and (2007). En reservation är att merparten av analyserna i denna litte- raturöversikt härrör från . En uppdatering ger något svagare men fortfarande signifikanta effekter: Drucker (2016). 142Resultaten pekar i olika riktningar. SOU 1993:85 fann inga belägg för breddad social rekry- tering, medan Ranehill (2002) och (2006) redovisar sådana. 143UKÄ (2017 b). från att /2007 utgöra av alla registreringar till att /2016 utgöra av alla registreringar på distans, vilket innebär att de som läser program på distans utgjorde av alla som läser högre utbildning. Framför allt är det specialistsjuksköterskeprogram och lärar- program som studeras på distans.144 Omkring 13 000 studenter del- tog också under /2017 i specificerade uppdragsutbild- ningar och vanligast var utbildning för lärare.145 De studenter som läser högskoleutbildningar på distans är i högre grad äldre och har hemmavarande barn. De kommer också i större utsträckning från studieovana hem och de tar i lägre utsträck- ning studiemedel.146 Det innebär att distansutbildningen också kan ses som ett verktyg för livslångt lärande, eftersom många yrkesverk- samma som vill ställa om mitt i livet hellre studerar på distans än på en campusförlagd utbildning.147 Givet att gruppen som studerar på distans skiljer sig från dem som studerar på campus har en förbättrad distansundervisning potential att motverka den sociala snedrekryteringen till högskolan och ge möjlig- heter att utbilda sig även i livssituationer då man är mindre geografiskt rörlig. Det är inte klarlagt i vilken utsträckning de som läser hela yrkesprogram på distans skiljer sig från motsvarande studenter på campus, varför frågan om distansundervisningens bidrag för att mot- verka den sociala snedrekryteringen till högskolan behöver utredas närmare. En viktig faktor för att förbättra resultaten för distansstudenterna är utvecklingen av digital pedagogik. Lärosätena behöver utveckla den digitala pedagogiken, så att de inte bara för över campusförlagd pedagogik till nätet. Universitets- och högskolerådet stöder projekt vid lärosätena som syftar till att utveckla distansutbildningens for- mer och pedagogik, särskilt för landsbygden och för orter utanför campusorterna. För att distansutbildningen ska bidra till arbetskraftsförsörjningen är det också viktigt att de utbildningar som erbjuds på distans är anpassade till det lokala behovet av arbetskraft. har i uppdrag att utveckla de regionala samarbetena kring kompetens- försörjning och har fått –2020 för att utföra sitt uppdrag. Medlen har använt till att utveckla strukturer för validering, planering av utbildningsåtgärder och in- rättande av lärcentrum.148 Rekommendation: Regeringen utformar en sammanhållen strategi för högre utbildning på distans. Denna bör innehålla följande delar: •Lärosätena tillförs medel för att utforma de utbildnings- program på distans som regionerna, via sina kompetens- försörjningsplattformar, har identifierat behov av. •Lärosätena tillförs även medel för att utveckla digital pedago- gik och stödsystem med syfte att öka genomströmningen i distansutbildningen. •Universitetskanslersämbetet får i uppgift att utreda hur träff- säkerheten i distansutbildningen kan öka, så att genomström- ningen ökar. •Universitetskanslersämbetet bör också få i uppgift att utreda distansutbildningens bidrag till den breddade rekryteringen till högskolan. Lokala lärcentrum som stöd för högre utbildning på distans Vissa studieanordnare framhåller att om breddad rekrytering till högskolan ska ge positiva resultat, krävs det utvecklade modeller för studiestöd. anger detta som en anledning till att den inte erbjuder renodlad distansundervisning, medan framhåller det som ett viktigt skäl till att distansutbildningar bör vara förlagda vid lärcentrum.149 Ett lärcentrum är en plats där man träffar andra studenter, får en lugn plats att studera på och i vissa fall chans att träffa en studiecoach eller annan personal som kan ge stöd i lärandet. drivs lärcentrum i många kommuner och kommunförbund runt om i landet. I en undersökning gjord av Skol- verket 2016 uppgav av de svarande kommunerna att de 2019/20:1, utgiftsområde 19, s. 32. 149UKÄ (2017 b). driver någon form av lärcentrum.150 De lärcentrum som finns antar olika form och innehåll på olika orter men gemensamt för dem är att de är en fysisk lokal med stöd för lärande. Den vanligaste ut- bildningsformen vid lärcentrum är yrkeshögskoleutbildning (41 pro- cent). av de utbildningar som genomförs vid lär- centrum är högskolestudier,151 men av lärcentrumen i enkätundersökning hade högskolestudenter som målgrupp.152 Högskoleutbildning kan bedrivas antingen på plats på lärcentrum eller genom att studerande använder sig av lärcentrumets lokaler och tekniska utrustning för att kunna studera på distans. Det finns inga effektstudier som svarar på i vilken utsträckning en distansutbildning förlagd vid ett lärcentrum förbättrar genom- strömningen, men vid enkätstudier uppger vissa kommuner att ut- bildningar förlagda vid lärcentrum har högre genomströmning än helt nätbaserade utbildningar, medan vissa kommuner uppger att den tekniska utvecklingen har gjort behovet av lärcentrum mindre.153 kan kommunerna få statsbidrag för att i samverkan med andra kommuner genomföra insatser för etablering av nya eller utveckling av befintliga lärcentrum.154 är det kraftigt översökt.155 beräk- nade 2017 att för att täcka upp behovet av lärcentrum i kommuner långt ifrån universitet eller högskola och med få lärcentrum krävs cirka 60 nya centrum för täckning i hela landet. Det har ännu inte gjorts någon sammanställning av hur många nya lärcentrum som har startats med hjälp av statsbidraget. Förslag: Genomför en kontrollerad studie av hur lärcentrum kan fungera som stöd för att höja genomströmningen i högre utbild- ning på distans av framför allt studenter från studieovana hem. Om resultaten är goda, bör regeringen bygga upp ett rikstäckande nät av lärcentrum som kan fungera som studiestöd för högre utbildning i glesare regioner. 150Skolverket (2017). 151UKÄ (2017 b). 152Skolverket (2017). 153UKÄ (2017 b). 1543 § Förordning (2017:1303) om statsbidrag till lärcentrum. 155Skolverket (). Utbildningspremie i välfärdsyrken i kommuner med stora utmaningar I de kommuner som har störst utmaningar vad gäller demografi och produktionsförutsättningar är det svårt att rekrytera kompetent per- sonal med rätt utbildning. Många avlägset belägna kommuner har svårt att rekrytera exempelvis lärare, vilket kan få konsekvenser för vilken utbildning barnen i olika kommuner får.156 Rekryterings- problem verkar även kostnadsdrivande för kommuner och regioner, till exempel genom en ökad användning av hyrpersonal inom vården. För att kunna upprätthålla en välfärd av god kvalitet och hålla tillbaka kostnaderna är arbetskraftstillgången i kärnyrken central. Ett sätt att locka människor i glesbygd att utbilda sig, eller hög- utbildade till att bosätta sig i en glesbygdskommun, är något slags premie för dem som har rätt utbildning och flyttar in i kommunerna och till dem som avlägger examen i något av de yrken som det är brist på i kommunerna. Lokala bristyrken kan tas fram i de regionala kompetensförsörjningssamarbeten som stödjer och uppdateras kontinuerligt. Förslag: Utred en årlig utbildningspremie för dem som har avlagt examen i ett kommunalt bristyrke och flyttar in i någon av de kommuner som har extra stora utmaningar med kompetens- försörjningen. En premie bör även kunna ges till dem som är bofasta i kommunen men som avlägger examen i något av de yrken som har definierats som bristyrken i kommunen. Kulturen är en del av humankapitalet och därmed en komponent i den viktigaste av produktionsfaktorerna i samhället. Bildning komplet- terar kunskaper och färdigheter, som är de centrala målen för utbild- ningssystemet. Men eget kulturutövande utvecklar också färdigheter som är användbara både i arbetslivet och livet utanför arbetsmark- naden, som att tala inför publik, samspela med andra i grupp och så vidare. Aktivering av nya grupper Som det första av de av beslutade kulturpolitiska målen sägs att kulturpolitiken ska främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bildning och till att utveckla sina skapande förmågor. Uppföljningar och utvärderingar av kulturpolitikens resultat visar dock stabila möns- ter av traditionell kulturkonsumtion, starkt beroende av utbildning och i viss mån inkomst. Kulturdeltagandet är högre i städerna.157 Liksom på många andra områden grundläggs intressen och be- teendemönster under uppväxtåren. Den som inte har utvecklat ett kulturintresse kring tjugoårsåldern har svårare att komma över trösk- larna till ett kulturaktivt liv senare i livet. har i gällande regleringsbrev fått som övergripande verksamhetsmål att ett barn-, jämställdhets- och mångfaldsperspek- tiv ska integreras i hela verksamhet, därmed även i bi- dragsgivningen. Det är dock inte klart på vilket sätt dessa perspektiv kommer att påverka den faktiska budgeten. En viktig del av det statliga kulturstödet är regionaliserat inom ramen för den så kallade kultursamverkansmodellen. Denna har varit framgångsrik i den meningen att de totala anslagen till kulturen till följd av matchningskrav har ökat. Staten skulle dock kunna ställa högre krav på uppsökande verksamhet med sikte på att generera nya användar- och utövargrupper. Därutöver bör kvalifi- cerade (kausala) utvärderingar av gjorda insatser genomföras för att skapa en bild av de faktiska effekterna av offentliga insatser. Liksom på andra områden kan man förvänta sig starkare effekter av insatser i tidiga åldrar. och Myndigheten för kulturanalys bör gemensamt få i uppdrag att utveckla indikatorer på framgång vad av- ser uppsökande kulturverksamhet och genomföra utvärderingar med dessa som grund. De allmänna biblioteken spelar en central roll för att grundlägga kulturintresset, både som resurs för skolorna och . De bör ses som en del av den allmänna infrastrukturen för kunskap och bild- ning, och det är därför oroande att biblioteken på många håll under 157Kulturanalys (2018a), (2018b), (2019). senare år har drabbats av permanenta ordningsproblem, som kan göra det svårt eller omöjligt för personalen att uträtta sitt arbete. Frågan om arbetsro på de allmänna biblioteken behöver lösas för att dessa institutioner ska kunna lösa sin uppgift på kulturområdet. Frågan är emellertid vidare än att bara handla om kulturpolitiken; pro- blemen hänger samman med det allmänna utbudet av offentlig service, lokaler för samvaro och upprätthållande av ordning. Även om det akuta problemet kan lösas med ordningsvakter på biblioteken, bör problemet alltså behandlas i detta bredare perspektiv. Kommissio- nen avstår från att lämna förslag i denna del av kulturpolitiken. Något lagstadgat krav på kulturskolor i landets kommuner finns inte , men sådana finns trots det i de allra flesta kommuner. Kultur- skolorna har dock spelat och spelar ännu en viktig roll för utveck- lingen av barns och ungdomars kulturintresse, och det stora flertalet kommuner har också kulturskolor med musik som dominerande in- slag i utbudet. Musikindustrin har varit en näringspolitisk framgång som delvis hämtat näring från de kommunala musikskolorna. Även andra generella färdigheter som att stå på scen och framträda inför publik utvecklas i denna miljö. Barn och unga med föräldrar med längre utbildning är överrepre- senterade i kulturskolorna. Bland elever med utländsk bakgrund finns en underrepresentation, men skillnaderna minskar med den tid som personerna varit i landet. Flickor deltar i högre utsträckning än pojkar. Den totala kostnaden för kulturskolorna i landet uppgår till . Den har varit stabil men sjunkit i relation till antalet barn i de aktuella åldrarna. Den genomsnittliga årliga elevavgiften uppgick till . En an- strängd ekonomi i den kommunala sektorn gör att kulturskolornas framtid nu inte är säkerställd. Detta kan motivera ett statligt budget- tillskott, som då bör villkoras på att verksamheten på ett tydligt sätt söker utövare från annan social bakgrund än den som av tradition dominerat. De ekonomiska konsekvenserna av förslaget beror av ambitions- nivån. En knappt tioprocentig ökning av den totala budgetramen, eller , framstår som rimlig. Den faktiska anslags- förbrukningen blir avhängig av i vilken utsträckning man lyckas ut- veckla former för att engagera nya grupper av elever. Förslag: Kraven på att kulturpolitiken ska vara uppsökande skärps. Den förda politiken utvärderas med avseende på detta mål. Förslag: Kulturskolorna ses som en del av det allmänna utbildnings- systemet. Ett statligt stöd införs, villkorat på att kommunerna visar hur man via kulturskolorna avser att nå nya grupper av kulturutövare. •Arbetsmarknaden fungerar i det stora hela bra för de flesta arbets- tagare och arbetsgivare under normala förhållanden.1 Inträde och etablering på arbetsmarknaden efter avklarad utbildning sker rela- tivt snabbt för det stora flertalet, och andelen unga som varken är i utbildning eller sysselsättning är internationellt sett låg. •Delaktighet på arbetsmarknaden är i stor utsträckning nyckeln till full delaktighet i det svenska samhället. Etablering och förank- ring på arbetsmarknaden ger en marknadsinkomst som möjliggör egen försörjning, egen kapitalbildning och därmed möjligheter att forma sitt liv i trygghet. •Deltagande på arbetsmarknaden är också ingången till de arbets- baserade trygghets- och välfärdssystemen (sjuk- och arbetslös- hetsförsäkringarna, föräldraförsäkring, pension m.fl.). •Den svenska arbetsmarknadsmodellen, med en tydlig uppdelning av rättigheter och skyldigheter mellan arbetsmarknadens parter å ena sidan och ett övergripande statligt ansvar för medborgaren å den andra har främjat den ekonomiska utvecklingen. En politik baserad på frihandel, teknisk förnyelse och snabb strukturomvand- ling har vunnit bred anslutning genom att kombineras med en ut- byggd och offentligt finansierad välfärdsstat som dämpat effek- terna av såväl inhemska som internationella ekonomiska chocker. Det finns en samsyn mellan arbetsmarknadens parter om att bi- behålla arbetsmarknadsmodellen. 1Se kapitel 9. •Arbetsmarknadsmodellen förutsätter dock även att staten aktivt ingriper på arbetsmarknaden inom de områden det finns bety- dande marknads- eller politikmisslyckanden samt när arbetsmark- naden drabbas av externa chocker. I den svenska arbetsmarknads- modellen finns därför en väl utbyggd och fungerande aktiv arbetsmarknadspolitik. Regelverket i arbetslöshetsförsäkringen är harmonierad med detta faktum och ställer betydande krav på geografisk omställning av de arbetssökande. •Det statligt reglerade arbetsrättsliga skyddet för anställda är i genomsnitt relativt svagt i . Det råder stor skillnad mellan skyddsnivån för den som är tillsvidareanställd och den som är tillfälligt anställd. Dock regleras arbetsrätten även i kollektivavta- len mellan arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna, vilka kan innebära ett starkare rättsligt skydd för de anställda än vad som framgår av lag. I den svenska arbetsmarknadsmodellen finns det därför ingen myndighet som har tillsyn över arbetsrätten, utan tillsynen över att arbetsgivaren följer de juridiska och avtalade villkoren är i stor utsträckning delegerad till de fackliga organisa- tionerna. •Den svenska arbetsmarknadsmodellen förutsätter ett högt arbets- kraftsdeltagande och en hög sysselsättning för att omfattande väl- färdsåtaganden ska kunna upprätthållas. leder förhand- lingsmodellen och de internationellt sett höga ingångslönerna till en kontinuerlig strukturomvandling och därmed höga krav på arbetskraftens kvalifikationer. •Även om den svenska arbetsmarknaden i huvudsak fungerar väl, har vissa grupper problem med att få inträde och etablera sig på arbetsmarknaden. Personer med kort utbildning, funktionsned- sättningar, utländsk bakgrund och äldre är beroende av den aktiva arbetsmarknadspolitikens instrument som utbildning och sub- ventioner. En fråga är om de åtgärder som står till Arbetsförmed- lingens förfogande kan kompensera arbetsgivarna för skillnaden mellan de kvalifikationer som de arbetssökande har och de kvali- fikationer som efterfrågas för att anställa. För invandrade spelar i många fall den aktiva arbetsmarknadspolitiken större roll än för andra grupper, då ett inträde och en etablering på arbetsmarkna- den är ett betydande steg mot integration i samhället i stort. •Privatiseringen av den aktiva arbetsmarknadspolitiken sker i stor utsträckning utan övertygande evidens för att detta skulle med- föra en effektivisering och utan att andra uppgifter som utförs av Arbetsförmedlingen försummas.2 •Tillfälliga anställningar ökar normalt när antalet lediga arbeten i ekonomin ökar, eftersom fler individer inträder i arbetskraften. Tillfälliga anställningar och anställningar på deltid kan under vissa villkor underlätta inträdet på arbetsmarknaden men kan även leda till långa perioder av osäkra inkomster och anställningsvillkor. Konsekvenserna kan bli att det för vissa grupper blir svårare att bilda familj, skaffa bostad och göra andra större investeringar. Osäkra anställningsförhållanden kan även göra det svårt att få till- gång till hyrt boende, vilket kan leda till att anställningar inte blir av. Osäkerhet eller undersysselsättning ökar också risken att drabbas av ohälsa. •Bristande möjligheter och förankring på arbetsmarknaden leder vidare till att denna grupp har varierande skydd i de arbetsbase- rade försäkringssystemen, primärt sjukpenningen och den in- komstrelaterade arbetslöshetsförsäkringen. Även den som arbe- tar under osäkra förhållanden har genom sin inkomst bidragit till de gemensamma systemen men kan sakna samhällets skydd vid sjukdom eller arbetslöshet, vilket också ökar samhällets sårbarhet vid kraftig konjunkturnedgång eller andra kriser. •Osäkra anställningar ökar riskerna för att de anställda ska accep- tera en sämre arbetsmiljö. Konsekvenserna blir ökad ohälsa eller fler olycksfall, vilket i första hand drabbar dem som direkt kom- mer till skada men även leder till samhällsekonomiska kostnader för utebliven produktion och ökade offentliga utgifter för sjuk- vård och sjukförsäkring. Arbetsmiljöriskerna påverkar även äldres förutsättningar att arbeta så länge de önskar. 2Bergström och Calmfors (red.) (2018). •Kvinnor tar i genomsnitt större ansvar för såväl barn som i ett senare skede i sina föräldrar. Detta påverkar såväl livsinkomster som den intjänade pensionen och ersättningsnivåerna i de arbets- relaterade försäkringssystemen. •Den internationella integrationen av ekonomin och struktur- omvandlingen har inte minskat i styrka, och kraven på kompe- tensutveckling under hela arbetslivet blir successivt högre. Många äldre som förlorar arbetet har betydande svårigheter att finna ny anställning. I viss utsträckning kan detta bero på diskriminering, men en bidragande faktor är att de saknar de kvalifikationer som krävs för de nya arbeten som skapas. •Den demografiska utvecklingen har gjort det önskvärt att förlänga arbetslivet i högre åldrar, vilket bland annat har kom- mit till uttryck i politiska beslut om höjd pensionsålder. Detta medför ökade krav på arbetsmiljön . •Den aktiva arbetsmarknadspolitikens instrument syftar till att integrera de grupper som har svårt att vinna inträde på arbets- marknaden eller har svag förankring där. Även om den aktiva arbetsmarknadspolitiken har begränsade möjligheter att påverka arbetsmarknadens funktionssätt, finns det en potential för för- bättring av dessa instrument. •Lösare anställningsformer som omfattar betydande grupper på arbetsmarknaden kan i vissa avseenden förbättra arbetsmark- nadens funktionssätt men skapar problem på flera sätt. De offentliga försäkringssystemen är utformade med stabila an- ställningsförhållanden i åtanke och fungerar mindre väl för dessa grupper. Organisationsgraden i denna del av arbetskraften är lägre, vilket gör det svårare för de fackliga organisationerna att bevaka de anställdas intressen. •Förutom osäkra anställningsvillkor och ett ökat inslag av utländsk arbetskraft med begränsad kunskap om den svenska arbetsmark- naden kan försvagade ansvarskedjor genom flera led av under- entreprenörer bidra till att öka riskerna i arbetsmiljön. Om ambi- tionen att skapa ett uthålligt arbetsliv ska kunna realiseras, ökar kraven på tillsyn av arbetsmiljön. •Brist på jämställdhet mellan män och kvinnor på arbetsmarkna- den förklaras till viss del av att kvinnor fortfarande tar ett större ansvar för hem och familj. Brist på barnomsorg utanför ordinarie arbetstid kan också skapa hinder för kvinnors deltagande på arbetsmarknaden. •Omsorg om äldre anhöriga kan i händelse av en otillräckligt ut- byggd offentlig äldreomsorg bli en uppgift som särskilt kvinnor förväntas ta på sig, med åtföljande konflikter kring tidsanvänd- ningen och negativa effekter på arbetsutbudet. •Förutsättningarna för och incitamenten till kompetensutveckling under hela arbetslivet behöver förbättras. 18.3.1Stärkt ställning för arbetstagare på arbetsmarknaden En förutsättning för att den svenska arbetsmarknadsmodellen ska fungera är att maktbalansen mellan arbetsmarknadens parter är någorlunda jämn, att parterna upplever att de vinster som skapas delas rättvist och att det offentliga tar sin del av ansvaret. Detta gäller såväl fördelningen av löne- och vinstutrymme som de trygghets- och välfärdsambitioner som är en del av modellen.