sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Det är exempelvis lämpligt att, som utredningen före- slagit i andra sammanhang, prioritera formellt skydd till markägare vars totala innehav till stor del utgörs av skog med mycket höga naturvärden (så kallade nyckelbiotopsrika brukningsenheter). För att kunna prioritera formellt skydd för att på så sätt ”lösa ut” mark- ägare, som annars får bära ett orimligt stort ansvar för naturmiljön, kan en naturmiljöbeskrivning av en markägares innehav utgöra ett av flera underlag för att avgöra om denne annars får bära ett opropor- tionerligt ekonomiskt ansvar. De politiska ambitionerna om bevarande av skog ska i enlighet med den skogspolitik som råder även uppfyllas genom att sektorn tar ett ansvar, vilket genomförts bland annat genom frivilliga avsättningar. Det kunskapsunderlag som en naturmiljöbeskrivning innebär bör därför även kunna ligga till grund för markägarens val av områden för frivilliga avsättningar. Genom att prioritera frivilliga avsättningar till områden med förekomster i naturen som har stor betydelse för biologisk mångfald kan en frivillig avsättning på ett bra sätt bidra till uppfyllande av miljömålen. Kunskap om var höga naturvärden finns i skogen har bidragit till att sådana områden i lägre utsträckning av- verkas och i högre utsträckning bevaras. En naturmiljöbeskrivning kan utgöra ett bra underlag för markägaren vid en bedömning av hur den egna skogen ska brukas och vilka ytor som ska prioriteras för avverkning respektive naturvård. Markägaren blir däremot inte bunden av en naturmiljöbeskrivning genom att indirekt tvingas att avsätta viss mark. Vill staten förhindra skogsbruksåtgärder på viss plats måste myndigheten i de fall mark- ägaren inte frivilligt vill avsätta marken vara beredd att meddela erforderliga förelägganden eller förbud eller inrätta områdesskydd samt betala intrångsersättning under de förutsättningar aktuell lag- stiftning anger. I annat fall måste myndigheterna acceptera att mark- Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras ägaren kan fortsätta att bruka sin mark enligt den pågående mark- användningen, oavsett vad som framkommer av en naturmiljöbe- skrivning. För de fall markägaren genom certifieringen frivilligt har åtagit sig att inte avverka skog av viss kvalitet kan inte hinder i brukandet läggas staten till last. Bedömningen av om skogen uppfyller någon viss naturvärdesstatus enligt ett marknadsstyrt organ görs då av annan än myndighet. Myndigheterna bör endast uttala sig om ett områdes naturvärden inom ramen för ärendehandläggning och då genom ett överklagbart beslut. 14.3.2Skogsstyrelsen bör utföra naturmiljöbeskrivningar i skogar som kan ha höga naturvärden Inventering av förhållanden i naturen som kan ha betydelse för bio- logisk mångfald kan göras av staten, markägaren eller någon annan. Utredningen är av uppfattningen att nyttan av insamling av sådan platsbunden kunskap ökar exponentiellt om den kan ske i stor om- fattning, på ett systematisk och likvärdigt sätt över hela landet. Under- laget kan på så sätt vara jämförbart och bidra till både aggregerad kunskap om förhållanden i landskap och mer detaljerad information genom att ange förhållanden på beståndsnivå. För att uppnå effekti- vitet kan även teknik och resurser som knappast kan förväntas av en enskild markägare eller organisation användas. Ett exempel kan vara flyglaserscanning och avancerad GIS-analys. För att identifiera vissa förhållanden i skogen krävs ingen särskild sakkunskap, som att in- ventera mängden död ved, medan andra förhållanden kan vara svåra att bedöma utan särskild kompetens som att identifiera naturvårds- arter. Staten bör ansvara för naturmiljöbeskrivningar på små- och mellanskogsbrukets marker Det är utredningens uppfattning att det inom småskogsbruket gene- rellt saknas kunskap hos markägare att kunna inventera de förhåll- anden som bör anges i en naturmiljöbeskrivning. Detta bekräftas av att det inom den svenska skogspolitiken funnits en uttalad vilja att stödja småskogsbruket med visst kunskapsunderlag. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Utredningen ser ingen anledning till att frångå den principen. Staten bör därför ha ett övergripande ansvar för att utföra naturmiljö- beskrivningar, företrädelsevis på småskogsbrukets marker. Storskogsbruket har utvecklat egna metoder och kom- pentens för naturvärdesinventeringar. Den nödvändiga transparen- sen uppnås genom att de stora skogsbolagen redovisar sina inven- teringar till . När det gäller mellanskogsbruket kan det ifrågasättas om tillräck- lig kompentens och tillräckliga ekonomiska förutsättningar finns i den heterogena skara som räknats dit. Någon transparens har inte heller uppnåtts då mellanskogsbruket generellt inte redovisar resul- tatet av sina inventeringar. Det finns därför anledning att låta Skogs- styrelsen ansvara även för mellanskogsbrukets marker.31 Vad som avses med små-, mellan- och storskogsbruket har defi- nierats i samband med att nyckelbiotopsinventeringen inleddes. Med småskogsbruket avsågs i det sammanhanget markägare med bruk- ningsenheter som innehåller mindre än produktiv skogs- mark samlat inom en kommun. Till mellanskogsbruket räknades skogsägare med 5 000–skog. Till storskogsbruket räk- nades de fem största skogsbolagen , SCA Skog, , Holmen Skog och . Exempel på ägare som ingick i mellanskogsbruket var större privata enskilda skogsägare, allmänningar, aktiebolag, stiftelser, besparingsskogar och . För den inventering som föreslås bör de angivna arealerna kunna ligga till grund för att definiera om marken hör till ett små-, mellan- eller storskogsbruk och om ska inventera marken eller inte. Ju större areal en markägare har desto större sannolikhet är det att markägaren har möjlighet att skaffa sig tillräcklig kompe- tens för att kunna utföra en inventering motsvarande den föreslagna naturmiljöbeskrivningen. Som utredningen föreslagit ska omfattningen av inventering anges i det handlingsprogram som utredningen före- slagit och som redogörs för i kapitel 9. Den närmare avgränsningen av vilken mark som bör omfattas av inventering kommer därmed att närmare anges i handlingsprogrammet. Som nämnts finns det flera skäl till att kartlägga naturvärden i skogen. Utöver att vara ett stöd i markägarens skogsbruk har myn- 31Regeringen ansåg i beslut , N2018/03141/SK m.fl. att samtliga markägarkate- gorier skulle omfattas av den landsomfattande nyckelbiotopsinventeringen. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras digheter användning av att det finns underlag om naturvärden när myndigheten ska fatta beslut inom ramen för tillsyn, prioritera i fråga om stödåtgärder eller som planeringsunderlag. Det är dock viktigt att kunskapsunderlaget i första hand ska utgöra och uppfattas som ett stöd för markägaren att fatta egna beslut och ett stöd för att följa de krav som skogsvårdslagen eller ställer. Ett sådant stöd är en hjälp för markägaren men tar självfallet inte över det ansvar markägare har att följa den samlade lagstiftningen och att ta fram egna kunskapsunderlag inför en åtgärd. Det är också viktigt att den inventering som görs av en myndighet föregås av kon- takt med markägaren och att markägaren erbjuds att delta vid inven- teringstillfället. Om markägare aktivt deltar i en inventering av den egna fastigheten bedöms den primära nyttan med naturmiljöbeskriv- ningen, att utgöra ett kunskapsunderlag för markägaren inför de egna besluten, öka kraftigt. Inventeringen bör utföras av och länsstyrelserna har varit de myndigheter som hit- tills utfört inventeringar av höga naturvärden i skogen. Utredningen ser att båda dessa myndigheter skulle kunna utföra uppdraget att inventera skogar med höga naturvärden. Länsstyrelserna har, med hänsyn till sitt uppdrag om områdes- skydd i skogen, kompetens att bedöma höga naturvärden i skogen. är också tillsynsmyndighet i fråga om artskydd. Läns- styrelsen är regionalt ansvarig myndighet för alla miljökvalitetsmål, förutom Levande skogar, och ansvarar på regional nivå för att ge- nomföra handlingsplaner för grön infrastruktur. Däremot är läns- styrelsernas uppdrag i övrigt inriktat på mycket annat än skog och dess naturvärden. har ett uttryckligt uppdrag i sin instruktion att bedriva rådgivning och information om hur landets skogar bör skötas på ett sådant sätt att de skogspolitiska målen nås. Med tanke på de inventeringar som myndigheten har utfört finns det också en kom- petens i att bedöma förekomster i naturen som kan ha betydelse för biologisk mångfald. är också den myndighet vars enda fokus är skogen och skogsbruket. Mot denna bakgrund anser utred- Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras ningen att bör vara den myndighet som ansvarar för att utföra naturmiljöbeskrivningar på småskogsbrukets marker. Utredningen är medveten om att det finns en bristande tillit mellan vissa markägare och när det kommer till att inventera och bedöma naturvärden. Det kan således initialt finnas en misstro mot det inventeringsresultat som tar fram. Genom den standardiserade metodik som föreslås med i huvudsak inventering i provytor, utan sammanvägd bedömning av naturvärdena, bedömer dock utredningen att förtroendet kommer att kunna öka. Förutsatt att uppgifterna om naturvärden hanteras på det sätt som utredningen beskrivit bedömer utredningen att inventeringsunder- laget i stället kommer att ses som en tillgång i det enskilda skogsbruket. Inventeringen ska alltså inte leda till någon sammanvägd bedömning av de olika förhållandena som identifieras utan en sådan bedömning ska endast göras av myndigheten när det krävs i förhållande till ett författningsreglerat krav eller uppdrag. Omfattningen av inventeringen beslutas i det nationella handlings- programmet för biologisk mångfald i skogen som utredningen före- slagit. Särskilda anslag behövs därefter för utförandet av den inven- tering som anges. Naturmiljöbeskrivningar ska endast utföras i skogar där det kan ha betydelse Det är möjligt att utföra en naturmiljöbeskrivning som syftar till att identifiera förhållanden som kan ha betydelse för biologisk mångfald i all skogsmark. Det är däremot inte rimligt att finkamma all skogsmark efter sådana förhållanden. En kostnadseffektiv inventering som bekostas av staten måste därför inriktas på områden där en natur- miljöbeskrivning kan fylla en funktion genom att utgöra ett faktiskt underlag för prioriteringar i olika situationer eller ett underlag för olika beslut. En inventering bör därför i första hand inriktas på sko- gar där olika mål kan hamna i konflikt med varandra. I praktiken inne- bär det att en naturmiljöbeskrivning endast behövs i skogar som kan ha relativt höga naturvärden. Områden som kan ha höga naturvärden bör kunna identifieras på förhand genom så kallad fjärranalys. Genom att identifiera enhetliga förhållanden såsom strukturer som indikerar gamla träd eller orörd- het bedömer utredningen att ett sådant urval är möjligt. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Som utredningen redogjort för ovan bör naturmiljöbeskrivningar utförda av komma i fråga på små- och mellanskogs- brukets mark. Enligt utredningens bedömning bör av den produktiva skogsmarken på små- och mellanskogsbrukets pro- duktiva skogsmark utgöra sådan skogsmark som kan ha höga natur- värden och som därför bör omfattas av inventering. Inget hindrar såklart en markägare att vid sidan av systematiska inventering utföra eller låta utföra en naturmiljöbeskriv- ning även på mark som inte valts ut genom fjärranalys. Det kan tvärt- om vara en stor fördel om en sådan inventering görs inom ramen för den ordinarie skogsbruksplanläggningen. Något krav i detta avseende kan dock knappast ställas. Bör inventeringen vara frivillig för markägaren? Den svenska skogspolitiken bygger på principen om frihet under ansvar där markägaren har en frihet att utveckla egna mål för sin skog inom ramen för de krav som lagen ställer. I detta ingår bland annat att markägaren ska ta den hänsyn som krävs till skogens miljövärden så att dessa bevaras och utvecklas. Att låta markägaren själv ansvara för inventering i syfte att iden- tifiera skogar med höga naturvärden på den egna fastigheten ligger i linje med detta synsätt. Ett sådant ansvar skulle även överensstämma med skälen bakom utredningens förslag om ett nytt arbetssätt i fråga om frivilligt formellt skydd. Förslaget förutsätter att markägare och skogsägarföreningar tar ett stort ansvar med att identifiera de skogar som det frivilliga systemet efterfrågar och tar initiativ till att avsätta skog för naturvård. Utredningens förslag om naturmiljöbeskrivning avser inventer- ing av förhållanden i naturen som kan ha särskild betydelse för bio- logisk mångfald. Enligt utredningen krävs det viss kompetens för att kunna identifiera sådana naturvärden som dessa förhållanden avser. Inom små- och mellanskogsbruket kan sådan kompetens inte för- väntas hos markägaren fullt ut. För det fall att markägaren själv skulle ansvara för att utföra en naturmiljöbeskrivning skulle det i många fall innebära att markägaren behöver anlita någon med nödvändig kompetens för att utföra uppdraget. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Som utredningen nämnt är det avgörande för bevarande av den biologiska mångfalden att områden med höga naturvärden är för- bundna med varandra i landskapet i sådan utsträckning att arter har möjlighet att förflytta sig mellan dem. För att uppnå det är det nöd- vändigt att uppgifterna om var i landskapet dessa områden finns är tillgängliga även för andra markägare. På så sätt kan även dessa upp- gifter beaktas när en markägare väljer områden inom ramen för det frivilliga formella skyddet. För det fall att markägare själva ska ansvara för den inventering som avses med en naturmiljöbeskrivning kommer information inte nödvändigtvis att bli tillgänglig för andra markägare. Utredningen har även övervägt att låta markägaren själv bestämma om ska få utföra en naturmiljöbeskrivning på den egna fastigheten. Ett sådant förfarande skulle alltså bygga på samtycke från den enskilda markägaren för ett utförande av en naturmiljö- beskrivning. För att ett sådant förfarande skulle vara kostnadseffek- tivt skulle behöva erbjuda en naturmiljöbeskrivning till markägare i ett större område. De markägare som då tackar nej skulle inte ha det underlag om naturvärden på fastigheten som en naturmiljöbeskrivning innebär. Vid en skogsbruksåtgärd, och särskilt vid en avverkning, skulle markägaren då behöva ta fram ett mer om- fattande underlag om naturvärdena för att leva upp till kunskaps- kravet. Ett samtycke från markägaren som en förutsättning för en natur- miljöbeskrivning skulle även kunna få till följd att inventerade om- råden ligger utspridda i landskapet. Det skulle försvåra, eller omöj- liggöra, möjligheten att uppnå väl förbundna system av naturvårds- avsättningar och relevant naturvårdshänsyn för att få konnektivitet i landskapet. Sammantaget bedömer utredningen att utförandet av en natur- miljöbeskrivning inte helt kan bygga på frivillighet hos markägaren. Utredningen bedömer att ansvaret för denna inventering i vart fall inledningsvis bör ligga på en myndighet. När arbetet med naturmiljö- beskrivningar etablerats på ett sådant sätt att det finns mer förtroende och tillit till systemet finns det skäl att överväga om inventeringen helt kan vila på frivillig grund. Frågan om ansvaret kan flyttas till markägaren eller om samtycke ska vara en förutsättning för inven- tering kan då behöva övervägas på nytt. För att nå dit är det dock avgörande att har en god dialog med markägare inför en inventering. Utöver att markägaren alltid ska informeras Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras innan en inventering ska ske bör markägaren alltid erbjudas att när- vara vid inventeringstillfället. Delar av den utvecklade metoden för nyckelbiotopsinventering i nordvästra bör kunna utvecklas och användas vid inventering i hela landet Den information om naturen som bör ansvara för motsvarar sådan grundinformation som myndigheten samlat in genom metoden för nyckelbiotopsinventering. Det bör vara möjlighet att även i fortsättningen använda sig av den kompetens som byggts upp inom och de metoder som använts av myndigheten. En avgörande skillnad jämfört med en nyckelbiotops- inventering är att någon sammanvägd bedömning inte ska göras i samband med att informationen samlas in. Någon klassning av om- rådets samlande naturvärde ska alltså inte göras i samband med inven- teringen. Efter en genomförd naturmiljöbeskrivning är det därmed fullt möjligt att det, då naturvärdena ska bedömas, framkommer att området inte har särskilt höga naturvärden. har tagit fram en utvecklad metod för att ge för- bättrat stöd vid nyckelbiotopsinventering i nordvästra . Denna utvecklade metod har testats och utvärderats.32 Metoden som tagits fram för nordvästra innebär i likhet med den ordinarie nyckel- biotopsinventeringen att skogsområden med enhetliga förhållanden, som kan ha höga naturvärden avgränsas. Till skillnad från i den ordi- narie inventeringen läggs inom de avgränsade skogsområdena repre- sentativa provytor ut där uppgifter om vissa förhållanden i naturen samlas in på ett standardiserat sätt. De mest centrala förhållanden som samlas in är antal och typ av naturvärdesträd, mängden stående och liggande död ved samt förekomst och frekvens av så kallade naturvårdsarter.33 Även skogens karaktärsdrag beskrivs i provytorna, 32Skogsstyrelsen, Utveckling av metod för nyckelbiotopsinventering i nordvästra , rapport 12/2019. 33Naturvårdsarter är ett samlingsbegrepp för rödlistade arter, signalarter och lagskyddade (frid- lysta) arter som i sig är särskilt skyddsvärda eller indikerar områden med höga naturvärden. Frekvensen och kombinationen av olika naturvårdsarter kan dessutom förstärka eller ge ytter- ligare information om ett områdes naturvärde. Signalarter kan ha olika signalvärde (indikator- värde) i olika delar av landet. Rödlistning görs däremot på nationell nivå, där en viss hotkategori speglar risken för att arten ska försvinna ur landet som helhet. / globalassets/miljo-och-klimat/nyckelbitoper/handbok-nyckelbiotopsinventering-2020.pdf, s. 14. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras till exempel om den är hänglavrik, senvuxen eller med stor diameter- spridning. Även vissa andra förhållanden som kan ha betydelse för biologisk mångfald samlas in beroende på de faktiska förhållandena och i vissa fall på skogstyp.34 Som exempel kan nämnas lodyta, sand- yta, bäck och källa. Fynd av naturvårdsarter och sådana förhållanden som inte är knutna till naturvärdesträd eller död ved noteras i hela området och inte bara i provytorna. Enligt utredningen ger den utvecklade metoden, genom att den i hög utsträckning baseras på representativa provytor och standardi- serade uppgifter, en god grund för objektivitet i bedömning av för- hållanden i naturen som kan vara av särskild betydelse för biologisk mångfald. Metoden är anpassad efter skogstyper i nordvästra men utredningen bedömer att den bör gå att utveckla och använda även i övriga skogstyper och i hela landet. Metoden behöver särskilt utvecklas för sådana skogstyper där förekomsten av naturvärdesträd och död ved är av mindre betydelse, till exempel kalkbarrskogar och sandbarrskogar. Utredningen bedömer alltså att delar av denna metod skulle kunna utvecklas och användas i hela landet, för naturmiljöbeskrivningar. En inventering enligt den metod som här föreslås bedöms vara till stor hjälp för de markägare som inte själva har den kompetens eller de resurser som krävs för att uppnå kravet på kunskap som redogjorts för. Resultatet enligt den föreslagna metoden bedöms också kunna vara till hjälp för andra markägare och för myndigheterna i sitt områdesskydd, att tillsammans verka för konnektivitet i land- skapet. Bedömningar som grundas på naturmiljöbeskrivningar har en skyldighet att inom sin myndighetsutövning, exempelvis vid tillsyn eller innan beslut om beviljande av vissa bi- drag, bedöma naturvärdena i ett visst område. Om sådan ärendehand- läggning aktualiseras i områden som inte tidigare inventerats behövs en naturvärdesinventering. En naturmiljöbeskrivning utgör underlag för en naturvärdesbedömning. Metoden att samla in och dokumen- tera förhållanden bör kunna användas även för en inventering i syfte 34www.skogsstyrelsen.se/globalassets/miljo-och-klimat/nyckelbitoper/handbok_- nyckelbiotopsinventering-2020.pdf. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras att göra en naturvärdesbedömning. En avgörande skillnad är då att gör en samlad bedömning av förhållandena i naturen och prövar dessa mot ett i förväg uppställt krav. Naturvärdesbedöm- ningen utgör därmed motiveringen till ett visst ställningstagande, som grundas på de faktiska förhållanden som identifierats. Det finns inte någon anledning att registrera naturvärdesbedöm- ningen vid sidan av ärendet som föranlett bedömningen. Däremot kan de omständigheter i naturen som kan vara av särskild betydelse för biologisk mångfald registreras som en naturmiljöbeskrivning. Det krävs ett uttryckligt uppdrag i instruktion Utredningen har bedömt att det inte kan anses helt klarlagt att nyckel- biotopsinventeringen, som den utförts i syfte att kartlägga nyckel- biotoper på det enskilda skogsbrukets mark, har något stöd i myn- dighetens instruktion. Om naturmiljöbeskrivningar i skogen ska utföras av bör instruktionen ses över så att inventer- ingen och dess syfte har stöd i myndighetens formellt givna uppdrag. Detta gäller helt oavsett om den föreslagna inventeringen ska anses utgöra ärendehandläggning eller så kallad faktiskt verksamhet. I nuvarande instruktion anges att myndigheten ska ansvara för inventering, uppföljning och utvärdering av hur lan- dets skogar sköts i förhållande till de skogspolitiska målen.35 Som utredningen konstaterat i tidigare kapitel ger inte ordalydelsen stöd för en inventering av områden som kan ha höga naturvärden i sig. För att tydliggöra att ska ha ett uppdrag att inventera förhållanden i naturen som kan vara av särskild betydelse för bio- logisk mångfald i skogen måste myndighetens instruktion komplet- teras med en sådan bestämmelse. Utredningen föreslår därför att det i 2 § i förordningen med in- struktion för förs in ytterligare en punkt som anger att ska ansvara för inventering av förhållanden i naturen som kan vara av särskild betydelse för biologisk mångfald i skogen. Med den lydelsen begränsas inte uppdrag till att endast avse det enskilda skogsbrukets mark. En sådan avgräns- ning kan i stället, som tidigare, göras genom anslagsstyrning i regler- ingsbrev. 35Se 2 § 2 i förordning med instruktion för . Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Som utredningen kommer att redogöra för nedan ska Skogssty- relsen även inventera naturvärden i syfte att identifiera skogar där myndigheten har möjlighet att inrätta formellt områdesskydd utan markägarens samtycke. Samma inventeringsmetod ska enligt för- slaget användas som den myndigheten bör använda i fråga om natur- miljöbeskrivningar. Den information som samlas in ska dock behandlas på ett helt annat sätt. Genom att uppdrag i fråga om naturmiljöbeskriv- ningar inte avgränsas till att avse endast det enskilda skogsbrukets mark innebär det att kan hantera sådana uppgifter som framkommer när inventering sker även för myndighetsinitierat formellt områdesskydd. Som utredningen kommer att återkomma till kommer det vid sådan inventering framkomma uppgifter om områden som medför att dessa inte överensstämmer med den naturtyp eller kvalitet som anges i handlingsprogrammet som en förutsättning för myndighetsinitierat formellt skydd. Eftersom samma inventeringsmetod har använts som den vid naturmiljöbeskrivningen kan dock uppgifterna lämpligen registreras på samma sätt och utgöra en naturmiljöbeskrivning av området.