sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — Skälet till att överföra vissa överträdelser från det straffrättsliga området till ett system med sanktionsavgifter är inte att synen på överträdelserna i sig har för- ändrats eller att överträdelserna bedöms lindrigare. Syftet med att i första hand välja administrativa sanktionsavgifter är snarare att effektivisera sanktionssystemet. Den lindrigaste lagens princip gör sig därför inte särskilt starkt gällande vid införandet av de sanktions- avgifter som utredningen föreslår. Utredningen bedömer att det är mest ändamålsenligt att inte ge bestämmelserna om sanktionsavgift retroaktiv verkan. Annars skulle en ekonomisk aktör kunna åläggas en högre sanktionsavgift än vad som var möjligt att ålägga aktören när överträdelsen begicks och överträdelser som inte tidigare kunnat göras till föremål för sanktionsavgift kunna sanktioneras retroaktivt. Äldre bestämmelser bör därför tillämpas på överträdelser som skett före den nya lagens ikraftträdande.1 En övergångsbestämmelse bör därför införas i den sektorslagstiftning som innehåller straffbestäm- melser som ersätts när den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning träder ikraft. I de fall utredningens förslag innebär att bestämmelser om sank- tionsavgift i sektorslagstiftningen upphävs, bör det för tydlighets skull anges att de upphävda bestämmelserna gäller för överträdelser som har skett före de nya bestämmelsernas ikraftträdande. När det gäller perdurerande, det vill säga pågående, överträdelser ska de nya bestämmelserna tillämpas på överträdelser som pågår efter att de nya bestämmelserna har trätt i kraft även om överträdelsen påbörjades före ikraftträdandet. Enligt utredningens bedömning saknas det behov av övergångs- bestämmelser i några andra avseenden. 1Se till exempel prop. 2017/18:165 Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan, s. 77 angående över- gångsbestämmelser till sanktionsavgiftssystemet i livsmedelslagen. I utredningens uppdrag ingår att analysera konsekvenserna av läm- nade förslag i enlighet med 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Eftersom utredningen lämnar författningsförslag ska konsekvensanalysen också göras i enlighet med 6 och 7 §§ förord- ningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a § kommittéförordningen). Enligt kommittédirektivet ska utredningen bedöma vilka konse- kvenser eventuella förslag kan ha för enskilda personer, företag, kommuner och det allmänna samt bedöma ekonomiska och andra konsekvenser för berörda myndigheter. I de fall förslagen leder till ökade kostnader ska utredningen föreslå finansiering. Utredningen ska vidare analysera eventuella konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. I detta kapitel redovisas utredningens bedömning av konsekven- serna av de förslag utredningen lämnar. Förslagen syftar framför allt till att anpassa svensk lagstiftning till bestämmelserna i mark- nadskontrollförordning och säkerställa att unionsrätten får avsedd effekt. EU:s marknadskontrollförordning är direkt tillämplig i med- lemsstaterna. Det ska därför inledningsvis konstateras att de kon- sekvenser som uppstår för samhället och de aktörer som berörs huvud- sakligen är en direkt följd av den bakomliggande EU-förordningen och inte av utredningens förslag. De konsekvenser som följer av de direkt tillämpliga bestämmelserna i marknadskontrollförord- ning redovisas inte. I vissa delar går utredningens förslag längre än vad som krävs enligt förordningen eller uppställer särskilda krav för tillämpningen av bestämmelser i förordningen. Utredningens bedöm- ning av konsekvenserna av de förslagen redovisas nedan. Följande områden berörs inte av förslagen (15 § kommittéförord- ningen): –brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, –sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, –jämställdheten mellan kvinnor och män, eller –möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 14.2Vilka berörs av förslagen Utredningens förslag berör framför allt de 13 statliga myndigheter som enligt förslaget ska utses till marknadskontrollmyndigheter. Vid marknadskontroll av kemiska produkter och varor, kosmetiska produkter, vissa mobila maskiner samt tobak och liknande produk- ter berör förslagen även kommuner. Förslaget som avser kontroll av produkter som förs in på unions- marknaden berör även . Förslagen om marknadskontrollmyndigheternas befogenheter och sanktionsmöjligheter berör också ekonomiska aktörer, det vill säga tillverkare, tillverkares representanter, importörer, distributörer, leverantörer av distributionstjänster och andra fysiska eller juridiska personer som omfattas av skyldigheter avseende tillverkning av pro- dukter, tillhandahållande av dem på marknaden eller ibruktagande av dem i enlighet med relevant harmoniserad unionslagstiftning. Det är inte möjligt att uppskatta hur många fysiska eller juridiska personer som berörs av förslagen i egenskap av ekonomiska aktörer. Samtliga förslag syftar till att skapa en bättre och effektivare mark- nadskontroll för att säkerställa en hög skyddsnivå för produkter och skapa förutsättningar för en sundare konkurrens på unionsmarkna- den. Förslagen kan därför i förlängningen ha en positiv påverkan för konsumenter och företag som inte omfattas direkt av förslagen. Förslagen berör även domstolarna, och Krono- fogdemyndigheten. Det ska framhållas att det är svårt att överblicka vad EU:s marknads- kontrollförordning kommer innebära rent praktiskt och vilka närmare konsekvenser den kommer medföra för utpekade marknadskontroll- myndigheter. Enligt utredningen är det dock klart att förordningen innebär en höjd ambitionsnivå för medlemsstaternas marknads- kontroll. Förordningen innehåller bland annat krav på en utvidgad rapporteringsskyldighet i informations- och kommunikationssystemet ICSMS och kan framöver förväntas medföra högre krav på marknads- kontrollmyndigheternas aktivitet i fråga om exempelvis antal utförda kontroller. De ekonomiska konsekvenserna för marknadskontrollmyndig- heterna följer till största delen direkt av förordningen och inte av utredningens förslag. De förändringar som utredningens förslag för med sig i kostnadsavseende kan antas vara marginella. Utredningen bedömer att de myndigheter som pekas ut som marknadskontroll- myndigheter enligt artikel 10.2 i EU:s marknadskontrollförordning kommer att ha behov av ökade anslag för att kunna uppfylla sitt ansvar enligt förordningen. Det följer också av att utgångspunkten i förordningen är att marknadskontrollverksamhet ska finansieras med statliga medel och inte av avgifter. Utöver detta ska nämnas, som fram- går i avsnitt 5.3.4, att utredningen inte haft någon enhetlig statistik att tillgå avseende omfattningen av svensk marknadskontroll, vilket påverkar möjligheten att sätta författningsförslagen i relation till faktiska siffror. Eftersom det rör en kompletteringslagstiftning till EU:s marknadskontrollförordning har det inte heller någon avgörande betydelse för utredningens förslag. Slutligen är det, med hänsyn till att det är ett stort antal marknadskontrollmyndigheter som berörs och att deras marknadskontrollverksamhet skiljer sig åt beroende på vilken typ av produkter de kontrollerar, svårt att utan ett omfattande arbete närmare utreda de ekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag isolerat. Utredningen har i stället vid utformningen av för- slagen tagit särskild hänsyn till de alternativ som kan förväntas vara mest kostnadseffektiva. Konsekvenser av ändrad ansvarsfördelning I enlighet med kommittédirektivet föreslår utredningen en fortsatt decentraliserad organisering av marknadskontrollen i . Utred- ningen föreslår inte att några nya myndigheter ska pekas ut som marknadskontrollmyndigheter men däremot en viss omfördelning av nuvarande marknadskontrollansvar. För några marknadskontroll- myndigheter innebär förslaget ett utökat ansvar. Kemikalieinspek- tionen tar över visst marknadskontrollansvar från och får ansvar för ett nytt produktslag, EU-gödsel. Även Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap får ett utökat ansvar genom att ta över visst ansvar från . Likaså får Konsument- verket ett utökat ansvar genom att de får ansvar för marknads- kontroll avseende EU-miljömärket. Kemikalieinspektionen får vidare ett utvidgat ansvar för mark- nadskontroll av kemiska produkter och varor eftersom ansvaret inte längre föreslås delas upp mellan myndigheten och kommunerna. Av samma skäl får även , och Transportstyrelsen ett utökat marknadskontrollansvar. Även om dessa myndigheter får det fullständiga ansvaret för marknadskontroll av berörda produkter ska kommunerna fortsatt utföra vissa upp- gifter som innebär marknadskontroll. För att marknadskontroll- myndigheterna ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt EU:s marknadskontrollförordning ska kommunerna lämna uppgifter om sina kontroller till ansvarig marknadskontrollmyndighet. Krav på rapportering i informations- och kommunikationssystemet ICSMS följer direkt av EU:s marknadskontrollförordning. Den föreslagna förändringen kommer innebära ett ökat administrativt arbete och därtill hörande kostnader för de fyra nämnda marknadskontroll- myndigheterna. Förslaget om ändrad ansvarsfördelning syftar till att skapa för- utsättningar för en effektivare marknadskontroll genom en tydligare fördelning av ansvaret och något färre marknadskontrollmyndig- heter. Det förväntas underlätta för både marknadskontroll- myndigheterna, de ekonomiska aktörerna och . Förslaget innebär mindre skillnader jämfört med dagens ansvarsfördelning, och förväntas därför endast ge begränsade kostnadsökningar för de myndigheter som får ett större ansvar. Som en följd av förslaget, så väl som av att myndigheterna tilldelas nya befogenheter och utökade sanktionsmöjligheter, kan marknadskontrollmyndigheterna behöva ändra vissa arbetsformer och initialt utbilda sin personal. Även kostnaderna för detta kan antas vara små och begränsade till en in- ledande period. Utredningen föreslår vidare att när fler än en marknadskontroll- myndighet delar marknadskontrollansvaret för produkter som om- fattas av samma unionsrättsakt, ska myndigheterna samordna sina åtgärder om kontrollen avser samma produkt eller om åtgärderna riktar sig mot samma ekonomiska aktör. sker samordning dels genom , dels mellan enskilda myndigheter enligt särskild lagreglering eller i myndighetsöverskridande projekt. Den föreslagna regleringen syftar främst till att underlätta för eko- nomiska aktörer och begränsa antalet myndighetskontakter. Förslaget om samverkan kan även underlätta marknadskontrollmyn- digheternas arbete eftersom information och handlingar kan bli mer lättillgängliga för dem. Utredningen bedömer att förslaget inte får några ekonomiska effekter för myndigheterna. Konsekvenser av ändrade befogenheter Utredningens förslag om vilka befogenheter marknadskontrollmyn- digheterna ska tilldelas överensstämmer i huvudsak med minimi- befogenheterna i artikel 14.4 i EU:s marknadskontrollförordning. kan inte avstå från att tilldela marknadskontrollmyndig- heterna befogenheterna i artikel 14.4. Däremot finns det möjlighet att välja på vilket sätt marknadskontrollmyndigheterna ska få utöva sina befogenheter och i viss mån under vilka förutsättningar. Förslaget att marknadskontrollmyndigheterna ska få förelägga en ekonomisk aktör att tillhandahålla kostnadsfria varuprover går ut- över vad som krävs enligt EU:s marknadskontrollförordning. För- slaget motsvarar i stor utsträckning vad som gäller för flera marknads- kontrollmyndigheter och antas därför inte få någon särskild påverkan på marknadskontrollmyndigheternas kostnader. Utredningen föreslår att det av lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s marknadskontrollförordning uttryckligen ska fram- gå att rätten till tillträde vid inspektion även gäller bostäder. Inte heller det förslaget förväntas få någon särskild kostnadspåverkan. När det gäller övriga befogenheter, kan ett tydligare regelverk förväntas leda till att marknadskontrollmyndigheterna utnyttjar sina tilldelade befogenheter i större utsträckning, vilket leder till en effektivare mark- nadskontroll som i sin tur ger effekter i form av säkrare produkter och mer rättvisa konkurrensvillkor. Utredningen föreslår att marknadskontrollmyndigheterna ska få fatta beslut om och utöva sina befogenheter inom ramen för sin egen myndighetsutövning. Alternativet att marknadskontrollmyndig- heterna i stället skulle vända sig till domstol eller en annan myn- dighet för att besluta om eller verkställa marknadskontrollåtgärder skulle sannolikt medföra större kostnader för både myndigheterna och för samhället då det skulle innebära ytterligare arbete för myndig- heterna och långsammare handläggning av marknadskontrollärenden. Genom möjligheten att överklaga marknadskontrollmyndigheternas beslut bedömer utredningen att ett fullgott skydd för enskildas rättigheter säkerställs. Konsekvenser av ändrade sanktionsbestämmelser För att marknadskontrollmyndigheterna ska kunna beivra regelöver- trädelser innehåller den föreslagna lagen bestämmelser om möjlighet att påföra en ekonomisk aktör sanktionsavgift vid överträdelser. Förslaget innebär att avgift ska kunna beslutas oavsett om överträ- delsen har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet, det vill säga att avgiftsskyldigheten baseras på strikt ansvar. För flera marknadskontrollmyndigheter innebär förslaget om sanktionsavgift en ny sanktionsmöjlighet. Förslaget medför att dessa marknadskontrollmyndigheter behöver arbeta med att ta fram före- skrifter om sanktionsavgifternas storlek. Även de marknadskontroll- myndigheter som får besluta om eller meddela föreskrifter om sanktionsavgifter, behöver se över storleken på avgifterna eftersom utredningen föreslår en höjning av såväl minimi- som maximi- beloppet. När det initiala arbetet är klart bör de föreslagna gemen- samma bestämmelserna om sanktionsavgifter underlätta marknads- kontrollmyndigheternas arbete eftersom de skapar förutsättningar för en enhetlig praxis på området vilket förenklar marknads- kontrollmyndigheternas tillämpning. Genom att marknadskontroll- myndigheterna själva får besluta om sanktionsavgift kan förslaget vidare antas leda till ett effektivare och enklare sanktionsförfarande. Kostnader kan antas tillkomma för delgivning av beslut om sank- tionsavgift. Sammantaget bedöms förslaget ha positiva effekter för marknadskontrollmyndigheterna utan att påverka kostnaderna i någon större utsträckning. Konsekvenser av begränsad möjlighet att begära ersättning Utgångspunkten enligt EU:s marknadskontrollförordning är att marknadskontroll ska finansieras genom statliga medel. I enlighet med vad som anges i artikel 15 föreslår utredningen att marknads- kontrollmyndigheterna ska ges möjlighet att begära ersättning för kostnaderna för utförd marknadskontroll från ekonomiska aktörer, när kontrollen visar på brister gentemot gällande krav. För de myndigheter som har möjlighet att ta ut avgift för sin marknadskontrollverksamhet oberoende av resultatet av utförda kontroller, kan EU:s marknadskontrollförordning leda till ökade kostnader för staten eftersom ersättning kan begäras från de ekonomiska aktörerna. Utredningens förslag om att kostnader för kontrollen ska ersättas av en ekonomisk aktör vid bristande över- ensstämmelse avser både att väga upp för sådant intäktsbortfall och att motivera till bättre regelefterlevnad hos de ekonomiska aktörerna. Förslaget överensstämmer med vad som redan gäller för merparten av marknadskontrollmyndigheterna och bedöms inte få någon större påverkan på marknadskontrollmyndigheternas ekonomiska förut- sättningar. Konsekvenser av ett centralt samordningskontor Utredningen föreslår i enlighet med kommittédirektivet att Styr- elsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) ska utses till centralt samordningskontor i . Förslaget bedöms framför allt påverka Swedacs arbetsbelastning och ställa krav på ökade resurser för den samordnande verksamheten. Uppgifterna som centralt sam- ordningskontor bedöms i stor utsträckning motsvara de uppgifter som myndigheten utför. Swedac har i sitt budgetunderlag för åren 2021–2023 redovisat att uppdraget som centralt samordningskontor beräknas innebära ökade kostnader med , initialt något högre. Konsekvenser av nya sekretessbestämmelser Utredningen föreslår att det ska införas en uppgiftsskyldighet mel- lan marknadskontrollmyndigheter för att möjliggöra överlämnande av sekretessbelagda uppgifter mellan myndigheterna. Vidare föreslås en enhetlig sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretessför- ordningen (2009:641) för att samma typ av uppgifter ska omfattas av sekretesskydd hos samtliga marknadskontrollmyndigheter. Förslagen främjar samarbetet mellan marknadskontrollmyndig- heter och förväntas bidra till en effektivare marknadskontroll. Det förväntas inte medföra några kostnadsökningar. 14.4Konsekvenser för ekonomiska aktörer EU:s marknadskontrollförordning omfattar en enorm mängd pro- dukter på marknaden och det har därför inte varit möjligt att upp- skatta hur många branscher eller företag som berörs av utredningens förslag. Det har inte heller varit möjligt att göra någon närmare be- dömning av förslagens effekter på företagandet i . De före- slagna bestämmelserna förväntas ha regelförenklande effekter och leda till en bättre fungerande marknadskontroll och inre mark- nad, vilket i förlängningen är till fördel för ekonomiska aktörer. En effektiv marknadskontroll ökar förutsättningarna för att företagare ska kunna konkurrera på lika villkor. Förslagen tydliggör också de ekonomiska aktörernas rättigheter och får antas ha positiva effekter i det avseendet. Konsekvenser av ändrad ansvarsfördelning Förslaget om ändrad ansvarsfördelning mellan marknadskontroll- myndigheterna innebär att ansvaret fördelas på något färre myndig- heter jämfört med nuvarande fördelning. Förslaget förväntas både förenkla de ekonomiska aktörernas kontakter med myndigheterna och minska antalet sådana kontakter. För några ekonomiska aktörer kommer förslaget till leda till att en annan myndighet kontrollerar aktörens produkter. Förslaget om att marknadskontrollmyndigheterna så långt det är möjligt ska samordna sina verksamheter när de berör samma pro- dukt och samma ekonomiska aktör förväntas ha positiva effekter för de ekonomiska aktörerna. De ekonomiska aktörerna gynnas av att marknadskontrollmyndigheterna i större utsträckning kan lämna in- formation mellan sig och samverka runt kontroller. Det kan antas vara särskilt positivt för mindre företag som inte har samma resurser att lägga på den administrativa delen av verksamheten som större aktörer. Konsekvenser av ändrade befogenheter för marknadskontrollmyndigheterna De förslag utredningen lämnar innehåller inte några ändringar av de produktkrav som gäller för olika produkter. Förslagen innebär inte att några ytterligare skyldigheter läggs på ekonomiska aktörer som uppfyller de krav som ställs enligt harmoniserad produktlag- stiftning som är förtecknad i bilaga I till EU:s marknadskontrollför- ordning. Däremot kan marknadskontrollmyndigheternas utökade befogenheter leda till att marknadskontrollen bedrivs på ett annor- lunda sätt, vilket i sin tur kan ställa krav på en större medverkan av de ekonomiska aktörerna. Det beror dock på hur marknadskontroll- myndigheterna väljer att utnyttja tilldelade befogenheter. Förslaget om att det uttryckligen ska anges att befogenheten att begära tillträde för inspektion omfattar bostäder kan antas få effekter för de ekonomiska aktörer som bedriver verksamhet i hemmet. Några marknadskontrollmyndigheter har redan sådan befogenhet men den föreslagna regleringen kan väntas medföra en viss ökning av tillämp- ningen. Förslaget förväntas dock inte innebära några ökade kostna- der för de ekonomiska aktörerna. Förslaget att marknadskontrollmyndigheterna ska få begära kost- nadsfria varuprover går utöver vad som krävs enligt EU:s marknads- kontrollförordning. finns den möjligheten för många marknadskontrollmyndigheter. Förslaget förväntas därför inte med- föra några större kostnadsökningar för de ekonomiska aktörerna. Konsekvenser av ändrade sanktionsbestämmelser Utredningens förslag om gemensamma sanktionsbestämmelser med- för sannolikt att marknadskontrollmyndigheterna i större utsträck- ning än kommer att besluta om sanktionsavgifter. För ekono- miska aktörer som följer gällande produktkrav leder förslaget inte till några ökade kostnader. För de aktörer som inte följer gällande pro- duktkrav innebär förslaget en skärpning av konsekvenserna och kan medföra ökade kostnader eftersom sanktionsavgifter ska kunna tas ut utan krav på uppsåt eller oaktsamhet samt eftersom nivån på sank- tionsavgifterna höjs. Enligt viss produktlagstiftning finns en begräns- ning av storleken på sanktionsavgifterna i förhållande till den ekono- miska aktörens årsomsättning. Någon sådan begränsning finns inte i utredningens förslag, vilket kan leda till att särskilt mindre aktörer riskerar högre avgifter än . Förslaget om gemensamma bestäm- melser om sanktionsavgift tydliggör för ekonomiska aktörer vilka sanktioner som kan bli aktuella vid produktöverträdelser och under vilka förutsättningar avgift kan beslutas. Eftersom en sanktions- avgift kan uppgå till höga belopp beroende på bland annat över- trädelsens allvar kan förslaget även förväntas leda till en bättre regel- efterlevnad. Detta stärker företagens konkurrenskraft och skapar bättre och mer rättvisa spelregler för företagandet. Konsekvenser av begränsad skyldighet att ersätta kostnader Utredningens förslag om begränsade möjligheter för marknads- kontrollmyndigheter att begära ersättning medför att ekonomiska aktörer vars produkter uppfyller gällande krav över huvud taget inte kan bli ersättningsskyldiga för marknadskontrollmyndigheternas kostnader. Förslaget skiljer sig i den delen från vad som gäller enligt viss sektorslagstiftning där marknadskontrollmyndigheterna kan ta ut årsavgifter eller begära ersättning för kostnader för all marknads- kontroll. För ekonomiska aktörer som hanterar produkter som inte uppfyller kraven i den harmoniserade produktlagstiftningen, innebär utredningens förslag att de kan få ersätta marknadskontrollmyndig- heterna för deras marknadskontrollverksamhet. De faktiska kost- naderna är svåra att uppskatta eftersom de beror på vilken typ av produkt det gäller, om marknadskontrollmyndigheten kan utföra kontrollen själv eller om den behöver skickas för provtagning på exempelvis ett laboratorium. Vissa ekonomiska aktörer är inte ersättningsskyldiga för sådana kostnader, oavsett om kontrollerade produkter uppfyller gällande krav eller inte. För dessa aktörer inne- bär förslaget således ökade kostnader om produkterna inte uppfyller gällande krav. Sammantaget bedöms förslaget medföra minskade kost- nader för flertalet ekonomiska aktörer. Förslaget uppmuntrar till bättre regelefterlevnad, vilket i sin tur leder till en sundare konkur- rens bland aktörerna. Konsekvenser av ändrad ansvarsfördelning Utredningens förslag innebär att kommuner inte längre ska vara marknadskontrollmyndigheter. I stället ska kommuner inom ramen för sitt tillsynsansvar enligt miljötillsynsförordningen (2011:13), förordningen (1998:1709) om avgaskrav för vissa förbrännings- motordrivna mobila maskiner, förordningen (2001:1084) om buller från viss utomhusutrustning samt lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, utföra vissa uppgifter som innebär marknads- kontroll enligt EU:s marknadskontrollförordning. Vidare åläggs kommunerna skyldighet att lämna uppgifter om sina kontroller till ansvarig marknadskontrollmyndighet, för att dessa ska kunna full- göra sina skyldigheter enligt EU:s marknadskontrollförordning. Utredningens förslag utgår ifrån att endast statliga myndigheter ska vara marknadskontrollmyndigheter och ha ansvar för marknads- kontroll. Kommuner ska dock även framöver utföra vissa uppgifter som utgör marknadskontroll. Dessa uppgifter utförs och skillnaden blir framför allt på vilken rättslig grund de utförs.