sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — Överklagandemöjligheten bör begränsas till fall när barnet är pla- cerat vid en förskoleenhet som kommunen eller Sameskolstyrelsen har placerat barnet vid. Rätten till överklagande ska alltså inte om- fatta fall där barnet valt en annan förskoleenhet än den där kommunen annars skulle ha placerat barnet, eller när barnet valt en fristående förskola. Sådana beslut kan dock, när de har fattats av en kommun, överklagas enligt den ordning som gäller för s.k. laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725), jfr 28 kap. 18 § skollagen. Förslaget innebär ändringar i 28 kap. 5 respektive 8 § skollagen. Beslut om uppskjutande av skolplikt i den obligatoriska förskolan Beslut om uppskjutande av skolplikt kan överklagas till Skol- väsendets överklagandenämnd. Utredningens förslag att även skol- plikt i den obligatoriska förskolan ska kunna uppskjutas innebär att även beslut om uppskjutande av fullgörande av skolplikten i den obli- gatoriska förskolan ska kunna överklagas till Skolväsendets över- klagandenämnd. Detta föranleder att ett tillägg ska göras i 28 kap. 12 § skollagen. Beslut om placering på förskoleenhet för den obligatoriska förskolan Enligt nu gällande reglering i skollagen kan en kommuns beslut om placering av barn vid en förskoleenhet inte överklagas på annat sätt än enligt den ordning som gäller för s.k. laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725), jfr 28 kap. 18 § skollagen. Utred- ningen anser inte att förslaget om obligatorisk förskola för 5-åringar innebär att någon generell rätt att överklaga beslut om placering på förskoleenhet bör införas för alla barn. Majoriteten av de barn som ska gå i den obligatoriska förskolan har redan en förskoleplats på frivillig väg när obligatoriet inträder, och dessa barn kommer alltså inte att bli föremål för förnyad placering i förskolan inför den obliga- toriska förskolan. När det gäller barn som inte har förskoleplats och därmed ska placeras i en förskola inför den obligatoriska förskolan är läget annorlunda. För dessa barn innebär placeringen en situation som mer är att jämföra med den som gäller när barn placeras på en skolenhet i förskoleklassen eller och motsvarande skol- former. Utredningen anser att beslut om placering i förskolan inför den obligatoriska förskolan är ett beslut av stor och ingripande betydelse för det enskilda barnet och dess vårdnadshavare. Beslutet bör därför kunna överklagas på ett sätt som innebär att inte bara beslutets lag- lighet utan även dess lämplighet ska kunna prövas. Utredningen föreslår därför att beslut om placering vid förskole- enhet för den obligatoriska förskolan ska kunna överklagas till Skol- väsendets överklagandenämnd på samma sätt som beslut om placer- ing i förskoleklassen eller . Genom avtal om samverkan enligt 23 kap. 24 § skollagen kan huvud- mannen för sameskolan, dvs. staten genom Sameskolstyrelsen, ut- föra uppgifter inom förskolan i stället för en kommun. Även de beslut om placering på förskoleenhet för den obligatoriska förskolan som fattas av Sameskolstyrelsen ska kunna överklagas till . Förslaget innebär att ändringar ska göras i 28 kap. 12 och 15 §§ skollagen. 10Förslag för fler förskollärare och barnskötare I det här kapitlet behandlar utredningen första delen av uppdraget att öka andelen kvalificerad personal för att barnen ska få en god språk- utveckling i svenska. Av direktiven framgår att vi ska •utreda och vid behov föreslå åtgärder, t.ex. nya korta vägar till ut- bildning, för att öka tillgången på legitimerade förskollärare och ut- bildade barnskötare där det behövs för att kunna genomföra upp- draget om en förskola för bättre språkutveckling, och •lämna nödvändiga författningsförslag. Personalens utbildning och kompetens har fått ökad betydelse i takt med att förskolan har blivit en del av utbildningssystemet och fått ett förtydligat pedagogiskt uppdrag. I skollagen anges att undervis- ning i förskolan ska ske under ledning av förskollärare.1 Endast den som har legitimation som förskollärare och är behörig för undervis- ning i förskolan får bedriva undervisningen. Utöver förskollärare får det i undervisningen i förskolan finnas annan personal, t.ex. barn- skötare, med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens utveckling och lärande främjas. I förskolans reviderade läroplan, Lpfö 18, som trädde i kraft den 1juli 2019 förtydligas förskollärarens ansvar för det pedagogiska inne- hållet i undervisningen.2 I läroplanen betonas även barnskötarnas upp- 12 kap. 13 och 14 §§ skollagen (2010:800). 2Förordningen (SKOLFS 2018:50) om läroplan för förskolan. Förslag för fler förskollärare och barnskötare drag att medverka i undervisningen och främja barns utveckling och lärande. Det är väl belagt i forskningen att förskolepersonalens pedagogiska kompetens har avgörande betydelse för barns lärande och utveck- ling. Studier har t.ex. kunnat visa ett samband mellan andelen utbild- ade förskollärare i förskolan och barns kognitiva och språkliga utveck- ling när de slutar . Forskningen ger stöd för att invester- ingar i utbildning och kompetensutveckling för förskolepersonal är samhällsekonomiskt effektiva insatser som har betydelse för barns kunskaper och förmågor på både kort och lång sikt, i synnerhet för barn med svag socioekonomisk bakgrund.3 10.3Det saknas förskollärare och utbildade barnskötare I detta avsnitt ger vi en bild av kompetensbehoven vad gäller förskol- lärare och barnskötare i förskolan. hade av de anställda i förskolan en förskol- lärarexamen.4 Det är en minskning jämfört med och jämfört med 2014.5 Att enbart fokusera på andelen förskollärare ger dock en något förenklad bild. har nämligen antalet förskollärare i förskolan ökat, men andelen förskollärare har minskat eftersom personalgrupperna sam- tidigt förstärkts med fler barnskötare och annan personal. Det är mer relevant att titta på måttet förskollärartäthet som mäter hur många barn det går på varje förskollärare. var antalet barn per förskol- lärare 13,0, vilket är en ökning sedan 2014.6 3Se bl.a. (2009), (2012), (2015) och och och samhällsmedicin (2017). 4Skolverket (2020a). 5Sedan 2014 inhämtas uppgifter om personalens utbildning från ut- bildningsregister. I tidigare insamlingar var det kommunerna som rapporterade in uppgifter om personalens utbildning. Det är därför svårt att jämföra de senaste årens statistik . Förslag för fler förskollärare och barnskötare Det finns betydande skillnader mellan olika kommuner vad gäller andelen anställda med förskollärarexamen. har i sin stati- stik samlat kommuner i olika kommungrupper och funnit att gruppen mindre stad/tätort har högst andel förskollärare, , medan kommungruppen storstäder har lägst andel, . Även Kommuner och Regioner (SKR) har studerat variationen mellan kom- muner och funnit att andelen anställda i förskolan med förskollärar- examen kan variera mellan 13 och 75 procent.7 Den ojämna fördel- ningen av förskollärare över landet ger kommuner väldigt olika förut- sättningar att erbjuda barn en förskola av hög kvalitet. Andelen anställda med förskollärarexamen skiljer sig också stort mellan kommunala och fristående förskolor, 42 jämfört med 29 pro- cent.8 Mätt i förskollärartäthet är skillnaden 12,2 barn per förskol- lärare i kommunala förskolor och 17,6 barn per förskollärare i fristå- ende förskolor. Trots att skollagen (2010:800) anger att endast legi- timerade förskollärare får bedriva undervisning i förskolan fanns det 263 förskolor, med totalt cirka 6 300 inskrivna barn, som helt saknade legitimerade förskollärare 2019.9 En majoritet av dessa, 171 förskolor med sammanlagt cirka 4 300 inskrivna barn, drevs av enskild huvud- man. Det är enligt utredningens uppfattning en situation som inte är acceptabel. Behovet av förskollärare är följaktligen stort och beräknas växa kommande år. I SCB:s arbetskraftsbarometer rapporterar 70 pro- cent av arbetsgivarna att det är brist på både nyutexaminerade och yrkeserfarna förskollärare.10 Enligt senaste prognos be- höver 43 000 förskollärare rekryteras 2019–2033 för att andelen ska ligga kvar på samma nivå som 2018.11 Det motsvarar ett årligt rekry- teringsbehov på i genomsnitt 2 900 heltidstjänster. Barnskötare är den största yrkesgruppen i förskolan. Över hälften av de som arbetar i förskolan har befattningen barnskötare, men av de anställda 2019 har slutfört en gymnasial utbildning 7Sveriges Kommuner och Regioner (2019a). 8Skolverket (2020a). 10Statistiska centralbyrån (2019b). 11Skolverket (2019b). Förslag för fler förskollärare och barnskötare för arbete med barn.12 Det är en minskning . Barnskötaryrket är ett bristyrke och allt fler arbetsgivare uppger att det är svårt att rekrytera utbildade barnskötare. Enligt SKR:s prognos kommer 23 000 barnskötare att behöva rekryteras 2016–2026 för att möta de ökade behoven och kompensera för pen- sionsavgångar.13 Det motsvarar ett årligt rekryteringsbehov på drygt 2 000 barnskötare. 10.3.3Övrig personal i förskolan Fyra av tio anställda i förskolan saknade 2019 avslutad förskollärar- eller barnskötarutbildning. Inom denna grupp finns dock en stor variation när det kommer till utbildningsbakgrund. har en lärar- eller fritidspeda- gogexamen och en annan påbörjad pedagogisk ut- bildning, t.ex. en pedagogisk högskoleutbildning utan examen eller en gymnasial utbildning utan slutbetyg.14 Den här gruppen anställda skulle med rätt förutsättningar relativt snabbt kunna komplettera sina studier för att uppnå en förskollärarexamen respektive en full- ständig barnskötarutbildning. Slutligen är det av de anställda i förskolan som i allt väsentligt saknar utbildning för arbete med barn. Den grup- pen anställda har dessutom vuxit med . De allra flesta i denna grupp, , har minst gymnasie- utbildning, medan har en fullständig eftergymnasial utbild- ning från högskola eller yrkeshögskola. Den vanligaste utbildningen inom gruppen är samhällsvetenskaplig, social eller humanistisk gym- nasieutbildning. Ungefär en femtedel har också läst en eller flera kur- ser inom vuxenutbildning med inriktning barn och fritid.15 Det är utredningens uppfattning att det tycks finnas goda förut- sättningar att öka andelen behörig personal i förskolan genom att erbjuda mer flexibla fortbildningsmöjligheter som utgår från perso- nalens tidigare utbildning. Det bygger dock på att det finns en vilja hos personalen att komplettera sin utbildning och att stanna kvar i barnskötaryrket . Utredningens bild är att barnskötar- 12Skolverket (2020a). 13Sveriges Kommuner och Regioner (2018a). 14Skolverket (2020a). 15Sveriges Kommuner och Regioner (2019a). Förslag för fler förskollärare och barnskötare yrket är ett genomgångsyrke för unga innan de går vidare till fortsatta studier eller annat arbete. Personalbristen i förskolan gör att det är möjligt att få en kor- tare anställning utan relevant utbildning, vilket medför att även per- soner med god utbildningsbakgrund söker sig till förskolan i brist på annat arbete men utan ambitionen att arbeta kvar i förskolan. 10.3.4Tänkbara förklaringar till bristen på förskollärare och utbildade barnskötare Den brist på behörig personal som vi har redogjort för ovan kan för- av flera faktorer. Bland dessa kan nämnas en snabb tillväxt av barn och personal i förskolan, en hög sjukfrånvaro bland personalen, brister i arbetsmiljön och politiska beslut om förskollärartäthet. har antalet inskrivna barn i förskolan ökat från 315 000 till 522 000 barn.16 Det är en ökning med fler än 200 000 barn . Befolkningstillväxten förklarar ungefär hälften av uppgången, medan den andra hälften kan förklaras av en högre nyttjandegrad.17 har antalet årsarbetare ökat från 58 000 till drygt 100 000.18 Antalet platser på förskollärar- utbildningarna har inte byggts ut i samma takt, se vidare avsnitt 10.4.1. Trots att förskolan har byggts ut i snabb takt har personaltätheten legat relativt på omkring 5,2 barn per heltidstjänst under lång tid.19 Som vi har konstaterat saknar dock en stor andel av de som är anställda i förskolan utbildning för arbete med barn. Den stora ökningen av antalet barn och personal i förskolan är en viktig förklaring till bristen på behöriga förskollärare och barnskötare. En relativt hög sjukfrånvaro inom förskolan påverkar också brist- situationen. Enbart den sjukfrånvaro som varade längre än motsvarade 2016 ett bortfall av 2 600 förskollärare och nästan lika många barnskötare omräknat i årsarbetare.20 En forskningsrapport om sjukfrånvaron i förskolan visar att förskolan sticker ut i statistiken över sjukfrånvaro och psykisk ohälsa. Enligt rapporten kan detta delvis förklaras av en hög arbetsbelastning och en utbredd 17Skolverket (2019b). 19Skolverket (2020a). 20Sveriges Kommuner och Regioner (2017). Förslag för fler förskollärare och barnskötare känsla av otillräcklighet hos personalen.21 Rapportförfattarna menar att förväntningarna på förskolans pedagogiska uppdrag har ökat, sam- tidigt som förutsättningarna att genomföra uppdraget har försäm- rats, bl.a. på grund av en minskad andel utbildade förskollärare, en ökning av andelen outbildad personal i övrigt, hög personalomsätt- ning och brist på vikarier. För förskollärarnas del innebär det, enligt rapporten, en upplevd obalans mellan krav och resurser som har för- stärkts av ambitionshöjningarna i läroplanen. I en analys av sjukfrånvaron i kommunerna pekar SKR på att yrken som innebär kontakt med andra människor, s.k. kontaktyrken, ofta kännetecknas av att de är mer psykiskt påfrestande och riskerar att få anställda att känna sig otillräckliga när de inte kan ge det be- mötande de upplever att barn eller brukare behöver.22 Detta har kallats samvetsstress och har visat sig vara en betydelsefull stressfaktor som ibland kan vara en bakomliggande orsak till psykisk ohälsa. Skillnaderna i sjukfrånvaro mellan olika yrken tenderar också att samvariera med andelen kvinnor i yrket, liksom med utbildningsnivån bland de anställda. Det kan vara en förklaring till att barnskötare är en yrkesgrupp med relativt hög sjukfrånvaro.23 I inspektioner av förskolan har förslitnings- skador, stress, hög arbetsbelastning och höga ljudnivåer identifierats som vanligt förekommande arbetsmiljöproblem.24 Förslitningsskador stod för den största arbetsmiljörisken, eftersom arbetet ofta innebär lyft och arbete i böjda och skadliga arbetsställningar. Utredningen be- dömer att dessa brister i förskolepersonalens arbetsvillkor och arbets- miljö bidrar till en lägre attraktivitet och ett svårare rekryteringsläge. Kvarvaron och återgången är något lägre i förskolan jämfört med andra skolformer.25 Det innebär att fler examinerade förskollärare läm- nar förskolan för annat arbete och att de som har lämnat är svårare att locka tillbaka. Matchningen bland utbildade lärare i alla lärarkatego- rier är dock generellt sett hög, jämfört med andra yrkesgrupper; om- kring av alla utbildade lärare har ett yrke som helt eller delvis matchar deras utbildning. Efter våra kontakter med kommuner runtom i kan vi kon- statera att även lokala politiska beslut och prioriteringar påverkar be- 21Persson & (2019). 22Sveriges Kommuner och Regioner (2017). 24Arbetsmiljöverket (2011). 25Skolverket (2019b). Förslag för fler förskollärare och barnskötare hoven av förskollärare respektive barnskötare. Till exempel har många kommuner tidigare strävat mot att förskolans personal ska bestå av en så stor andel förskollärare som möjligt. Detta är naturligtvis i grun- den positivt men det har påverkat barnskötaryrkets attraktivitet och status. De barnskötare som har anställts i kommuner med sådana strä- vanden har fått visstidsanställningar i väntan på att kommunen ska kunna rekrytera behöriga förskollärare. Utredningen har fått beskrivet för sig att bristen på förskollärare i vissa kommuner lett till att man begränsar antalet förskollärare per barngrupp för att det ska finnas åtminstone en förskollärare i varje barngrupp. En kommun som utredningen varit i kontakt med har av den anledningen ändrat bemanningen i sina barngrupper från två för- skollärare och en barnskötare till en förskollärare och två barnskötare. I detta avsnitt redogör vi för befintliga utbildningsvägar till förskol- lärare respektive barnskötare, samt statistik över antalet studerande och examinerade inom respektive utbildning. Den nuvarande lärarutbildningen infördes . I lärarutbild- ningen ingår fyra olika yrkesexamensprogram som leder till förskol- lärarexamen, grundlärarexamen, yrkeslärarexamen respektive ämnes- lärarexamen. Utbildningen till förskollärare omfattar 210 högskole- poäng och är uppdelad i tre områden: 26 •studier inom det förskolepedagogiska området (120 högskole- poäng). •utbildningsvetenskaplig kärna (60 högskolepoäng) som ska ge gene- rella kunskaper om exempelvis skolväsendets historia och värde- grund, läroplansteori och didaktik, specialpedagogik, konflikt- hantering och ledarskap. 26Högskoleförordningen (1993:100) bilaga 2, examensordningen. Förslag för fler förskollärare och barnskötare •verksamhetsförlagd utbildning (30 högskolepoäng) som utgörs av praktik på en förskola. var det 4 200 personer som sökte till en förskol- lärarutbildning i första hand och som var behöriga till programmet.27 Förskollärarutbildningen har haft ett minskat antal sökande de senaste fem höstterminerna, men är fortsatt den mest sökta av de fyra lärar- utbildningarna. Det minskade antalet sökande följer samma trend som andra högskoleutbildningar, sannolikt på grund av att har haft ett starkt arbetsmarknadsläge och att fler har valt att jobba i stället för att studera. /19 (dvs. både höst- och vårtermin) påbörjade 3 600 personer en förskollärarutbildning. har an- talet nybörjare på förskollärarutbildningarna legat relativt på mellan 3 600 och 3 800 personer. Alla som påbörjar en utbildning tar emellertid inte examen. Ett mått på genomströmning är att titta på andelen tidiga avhopp från utbildningen. Bland nybörjarna på förskol- lärarutbildningen hade hoppat av utbildningen . /19 tog 2 700 personer en förskollärarexamen.28 Av de som påbörjade en förskollärarutbildning /19 var kvinnor och män. Könsskillnaden har inte för- ändrats nämnvärt och förskollärarutbildningen är den hög- skoleutbildning som har störst skillnad mellan könen. Förskollärarutbildningen ges vid nästan alla statliga lärosäten i , med flest studieplatser vid universiteten i , och . För att möta lärarbristen har lärarutbildningarna byggts ut med fler platser . Enligt lärarprognos är en fortsatt utbyggnad av lärarutbildningarna en grundförutsättning för att klara den framtida lärarförsörjningen, men konsta- terar att utbildningarna inte kommer att kunna byggas ut i den takt som krävs för att möta det stora behovet av lärare.29 Lärar- utbildningarna omfattar en mycket stor del av de stude- rande vid landets lärosäten – drygt var fjärde nybörjare på ett yrkes- examensprogram påbörjar en lärarutbildning. En fortsatt utbyggnad måste därför ske i lämplig takt och beakta både kvaliteten på utbild- 27Universitetskanslersämbetet (2020a). 28Universitetskanslersämbetet (2020b). 29Skolverket (2019b). Förslag för fler förskollärare och barnskötare ningen, liksom att det finns behov av studerande inom andra samhälls- viktiga bristyrken med utbildning på högskolenivå. Enligt SKR har lärosätenas placering stor betydelse för kommu- ners möjlighet att rekrytera förskollärare.30 Förskollärare stannar i hög grad nära den högskola eller det universitet där de har utbildat sig, vilket gör att kommuner som har långt till ett lärosäte har betyd- ligt sämre förutsättningar att rekrytera nyexaminerade förskollärare. I storstadsområdena finns visserligen närheten till ett lärosäte men där är å andra sidan antalet utbildningsplatser inte dimensionerat efter de omfattande behoven. SKR menar att det är otillräckligt att bara titta på det totala antalet utbildningsplatser i genomsnitt över landet för att komma till rätta med den ojämna förskollärartätheten; även fördelningen av utbildningsplatser i förhållande till lokala och regio- nala behov behöver beaktas. Vi bedömer att det behövs bättre möjligheter att utbilda sig nära de kommuner som har låg förskollärartäthet, t.ex. genom utlokalise- rade utbildningar och bättre möjligheter att utbilda sig på distans. Det förutsätter dock att kvaliteten i utbildningen kan bibehållas. Vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen Vidareutbildning av lärare () vänder sig till yrkesverksamma lär- are, förskollärare eller annan pedagogisk personal som behöver kom- plettera sina tidigare studier för att nå en behörighetsgivande exa- men.31 Alla som söker till får en individuell prövning av tidigare studier och yrkeserfarenhet enligt riktlinjer som de undervisande läro- sätena tillsammans har tagit fram. Åren 2014–2018 har 257 personer antagits till för förskollärare, varav 215 personer har tagit en förskollärarexamen.32 Det ger en genomsnittlig genomströmning på , vilket är högre än för övriga lärarkategorier. Pedagogisk personal som har medverkat i undervisning i förskolan kan inom läsa en utbildning på 30 högskolepoäng inom den utbildningsvetenskapliga kärnan för att nå en behörighets- 30Sveriges Kommuner och Regioner (2019a). 31Förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskollärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare och förskollärare som saknar lärar- eller förskollärarexamen. 32Uppgifter från nationell samordnade för , mottogs via e-post . Förslag för fler förskollärare och barnskötare Ett krav för att bli antagen är att den sökande ge- nom tidigare studier eller arbetslivserfarenhet har förkunskaper som motsvarar 120 högskolepoäng inom det förskolepedagogiska området. För att ge fler som arbetar i förskolan möjlighet att studera inom ändrades behörighetskraven i april 2020.33 finns även möj- lighet för pedagogisk personal som har arbetat med undervisning i förskolan i mindre än att studera upp till 90 högskolepoäng inom utbildningsvetenskaplig kärna eller kurser från det förskole- pedagogiska området inom . Förändringarna innebär att även barnskötare som har arbetat i förskolan och utfört kvali- ficerade arbetsuppgifter ska kunna få sin kompetens validerad för behörighet. Den kompletterande utbildningen Utländska lärares vidareutbildning () har funnits och syftar till att ta tillvara kompe- hos personer med utländsk lärar- eller förskollärarexamen och ge ökade möjligheter till anställning i svensk skola eller förskola. Behörighetskrav för utbildningen är en avslutad utländsk lärar- eller förskollärarexamen på högskolenivå eller eftergymnasial nivå samt tillräckliga kunskaper i svenska språket. har lärosätena ut- färdat 569 examina med inriktning mot förskolan inom ULV.34 För att ytterligare underlätta och påskynda nyanländas etablering iarbetslivet har ULV-lärosätena tillsammans med Arbetsförmed- lingen och arbetsmarknadens parter utvecklat ett s.k. snabbspår för nyanlända lärare och förskollärare. Snabbspåret är en uppdragsutbild- ning som kombinerar arbetsplatsförlagt lärande med utbildning i hur den svenska skolan styrs och organiseras, lärarens arbete samt didak- tik och lärande. görs en kartläggning av varje deltagares utbildning och yrkeslivserfarenhet som underlag för vidare kompletterande utbildning. Ett delmål för många av deltagarna i snabbspåret är att antas till , men Arbetsförmedlingens utvärdering visar att endast ett fåtal av de som hade deltagit i snabbspåret hade de kunskaper i svenska som krävs för behörighet.35 Enligt uppgifter från 33Utbildningsdepartementet (2019). 34Uppgifter från nationell samordnare för , mottogs via e-post . 35Arbetsförmedlingen (2017). Förslag för fler förskollärare och barnskötare universitet som samordnar är det bara ett fåtal dem som har deltagit i snabbspåret, uppskattningsvis ett tiotal personer, som har en utbildning med inriktning mot förskolan. Ungefär hälften av dessa har sökt och antagits till .