sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Bidraget ska fördelas mellan huvudmännen baserat det socioekonomiska index som används för fördelning av statsbidraget för ökad likvärdighet. Utredningen menar att skolan behöver tillföras ytterligare inom ramen för ordi- narie budgetprocess men, då utredningen måste föreslå hur alla för- slag ska finansieras, föreslår utredningen att pengar överförs från den kommunalekonomiska utjämningen. Detta innebär inte i praktiken ett tillskott om till skolan, men att säkras för skolans verksamhet och ej kan användas till annan verksamhet. De övriga kostnader som uppstår för staten –2023 föreslår utredningen finansieras genom en omfördelning av medlen på anslaget för utveckling av skolväsen- det och annan pedagogisk verksamhet. Samlade ekonomiska konsekvenser för staten Tabell 11.1 Kostnader för staten, vid sidan av utökat statsbidrag Överklaganden (kom) Principen om den kommunala självstyrelsen gäller för all verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip. Det ska således göras en analys av de konsekvenser som förslag får för den kommunala själv- styrelsen samt en avvägning mellan det kommunala intresset av själv- styrelse och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Lagrådet har dock vid upprepade tillfällen uttalat att gränsdragningen för självstyrelsen snarare är en politisk än en rättslig fråga.10 Lagrådet har också konstaterat att skolväsendet sedan gam- malt hör till den statligt reglerade delen av den kommunala verksam- heten och inte till vad som brukat definieras som kommunernas fria 10Statskontoret (2011), s. 58. sektor.11 Det finns ett antal värden på nationell nivå som kan moti- vera en reglering som inskränker den kommunala självstyrelsen.12 Ett sådant värde är likvärdighet, att det inom vissa områden kan finnas ett nationellt intresse av att skapa en likvärdig samhällsservice i hela landet. Det betyder dock inte att den behöver se exakt likadan ut över hela landet men att den är jämförbar eller någorlunda lika. Enligt den kommunala finansieringsprincipen ska beslut som innebär nya obligatoriska uppgifter för kommunerna åtföljas av en statlig finansiering. På motsvarande sätt ska de statliga bidragen en- ligt principen minskas om staten fattar beslut som gör att verksamhet kan utföras billigare . Utredningen bedömer att bör etablera sig regionalt i syfte att bidra till en ökad likvärdighet och höjd undervisningskvali- tet. Avsikten är att staten i sitt arbete exempelvis ska kunna bidra till ökad kunskap och kunskapsutbyte mellan stat och huvudman lik- som mellan huvudmän i en region. regionalt bör också stödja huvudmännen i regionen i deras resultatuppföljning. Om Skol- verket liksom SPSM etablerar sig regionalt innebär det att huvud- männen får närmare till det regionala kontor och de eventuella kon- ferenser, seminarier och möten som anordnas av myndigheten. Det ger större möjligheter till deltagande och mindre kostnader för kom- munerna än när sådana arrangemang ofta anordnas på få ställen i landet. Det innebär också att det blir lättare att hitta till myndig- heterna och det som myndigheterna kan erbjuda oavsett vilket om- råde inom skolväsendet det gäller. Utredningen lämnar dock inte något konkret förslag om hur eta- bleringen regionalt ska genomföras varför inga bedömningar av hur det påverkar det kommunala självstyret eller kommunernas kostna- der görs. 11Se t.ex. Lagrådets yttrande, bil. 1 till utbildningsutskottets bet. 1991/92: UbU22. Här gällde utlåtandet frågan om att ålägga kommunerna skyldigheter att lämna ersättning till friskolor motsvarande av den beräknade genomsnittskostnaden för en grundskoleelev. 12Statskontoret (2011), s. 37 ff. Förslaget om allsidig social sammansättning Utredningen bedömer att förslaget i viss mån inskränker självstyret men harmonierar med övrig styrning och med skolans värdegrund och bedöms dessutom vara en fråga som många kommunala huvud- män arbetar med. I och med utredningens förslag om reglerade urvalsgrunder får nu de kommunala huvudmännen tydliga verktyg för att kunna nå målet, något som flera huvudmän gett ut- tryck för att de saknar. Den föreslagna bestämmelsen reglerar inte närmare hur huvudmännen ska agera för att uppnå målsättningen. Det är i stället upp till varje huvudman att avgöra utifrån lokala förutsättningar och behov. Med hänsyn till det stora friutrymme huvudmännen därmed får bedöms inskränkningen i den kommunala självstyrelsen vara begränsad. Ett mer aktivt arbete med att bryta skolsegregationen genom att verka för en mer socialt allsidig elev- sammansättning bedöms bidra positivt till skollagens mål om en lik- värdig utbildning av hög kvalitet. och har framhållit är den ökande skolsegregationen en av de viktigaste utmaningarna den svenska skolan står inför. Med hänsyn till regleringens ändamål, framstår begränsningen av den kommunala självstyrelsen som nödvändig och proportionerlig. Förslaget kan medföra vissa kostnader. Eftersom förslaget syftar till ett mer övergripande främjandearbete är det dock svårt att när- mare beräkna de ekonomiska konsekvenserna särskilt då insatserna kommer att variera bl.a. utifrån lokala förutsättningar och behov. I vissa mindre kommuner behövs inga åtgärder alls medan det i andra, utöver ett aktivt arbete med urvalskriterier osv. kan kräva t.ex. uppsökande verksamhet till vårdnadshavare eller andra typer av informationsinsatser. Utredningen uppskattar att i snitt av en tjänst i varje kommun avsätts för arbetet vilket ger en total kostnad om vilket kommunerna därmed behöver tillföras.13 De enskilda huvudmännen kompenseras genom bidrag från elevernas hemkommuner. 13Samtliga beräkningar av lönekostnader i kommunernas skolförvaltningar är beräknat utifrån SCB:s uppgift om en handläggares genomsnittliga månadslön på 2018 plus arbetsgivaravgifter m.m. Förslagen om ett gemensamt skolval och reglerade urvalsgrunder Att den tar över ansvaret för administration och beslut om placering av elever kommer att påverka de kommunala huvud- männen. Förslaget får konsekvenser för det kommunala självstyret då besluten om skolplacering lämnas över till . Den kom- munala huvudmannen kommer även fortsättningsvis att besluta om antalet platser som erbjuds vid respektive skolenhet och kommer också att bestämma vilken metod som ska användas för att tillgodose elevers rätt till en skolplacering nära hemmet samt vilka urvalsgrun- der som ska användas när antalet sökande övergår antalet platser vid en skolenhet. Det kommunala inflytandet kommer alltså även fort- sättningsvis att vara stort. Förslaget syftar till att begränsa skol- segregationen vilket bedöms vara en av de viktigaste utmaningarna den svenska skolan står inför. Förslaget bedöms också leda till en mer effektiv användning av skolans resurser något som också för- slagen om att begränsa skolbyten till en gång per termin liksom att skolpengen flyttas med viss fördröjning när en elev byter skola be- döms ge huvudmannen när förutsättningarna för verksamheten blir mer stabila. Med hänsyn till regleringens ändamål, framstår begräns- ningen av den kommunala självstyrelsen som nödvändig och pro- portionerlig. Förslaget att möjliga urvalsgrunder regleras i lag bedöms dels bidra till ett efterfrågat förtydligande regelverk men dels också ge kommunerna förbättrade möjligheter att arbeta strategiskt för att t.ex. nå en mer allsidig socioekonomisk sammansättning i skol- enheterna. Förslaget innebär att omfattningen av de administrativa uppgif- terna som åligger skolförvaltningen kommer att minska i den absoluta majoriteten kommuner. Utredningen uppskattar att den minskade arbetsinsatsen i kommunen med anledning av det nya gemensamma skolvalssystemet och tydligare urvalsgrunderna kommer att inne- bära att kommunerna i snitt behöver 1 årsarbetskraft mindre per kommun. Detta innebär en minskad kostnad för kommunsektorn om . Även kommunens kostnader för system- stöd i antagningsfrågorna försvinner när tar över ansva- ret. Detta beräknas till i genomsnitt och kom- mun dvs. De statliga bidragen till kommunerna bör därmed minska i denna utsträckning. Även förslaget om att vårdnadshavare inte ska kunna överklaga placeringsbesluten kommer att avsevärt minska det administrativa arbetet i vissa kommuner. Även här kommer dock stora skillnader att finnas mellan olika kommuner beroende på hur skolverksamheten ser ut lokalt. Även här behöver därför kommunens förändrade kost- nad baseras på en uppskattning. Utredningen uppskattar att kom- munerna i snitt kommer att behöva av en årsarbetskraft mindre per kommun vilket motsvarar en kostnad om cirka 38 miljo- ner kronor varför de statliga bidragen bör minska med denna summa. Förslaget att slå samman flera av de riktade statsbidragen till ett sektorsbidrag Den samverkan och uppföljning av arbetet inom ramen för att be- viljas det sektorsbidrag som föreslås inrättas kan sägas ha effekter för det kommunala självstyret. Även om det står huvudmannen fritt att välja att avstå från att söka bidraget kan den möjligheten i prak- tiken vara begränsad med hänsyn till bidragets omfattning och därmed vikt för skolverksamheten. Å andra sidan ersätter sektorsbidraget ett antal av dagens riktade statsbidrag som ska användas till tydligt ut- pekade delar av verksamheten som inte alltid stämmer överens med det behov som finns lokalt. Sektorsbidraget bygger i stället huvud- sakligen på huvudmannens bedömning av verksamhetens behov var- för huvudmannen kan sägas få ett ökat inflytande jämfört med . Med hänsyn till regleringens ändamål framstår därför påverkan på den kommunala självstyrelsen som både rimlig och proportionerlig. Utredningen räknar med att den föreslagna förändrade hanter- ingen av statsbidragen kommer att leda till att i snitt av en årsarbetskraft i skolförvaltningen i varje kommun frigörs när antalet ansökningar och redovisningar begränsas. Detta innebär att resurser i en omfattning som motsvarar år- ligen frigörs. Därtill bedömer utredningen att också tid för rektorer och annan personal som behöver bidra med underlag kommer att frigöras. Utredningen bedömer dock att detta inte ska påverka de statliga bidragen till verksamhet då det är frivilligt att an- söka om statsbidrag. Förslaget om utökat statligt bidrag till skolan Ett tillskott om ytterligare utöver de redan beslu- tade statsbidrag som införlivas i det nya sektorsbidraget skulle inne- bära att de kommunala huvudmännen ges bättre förutsättningar att svara mot uppdraget och den mer utmanande elevsammansättningen. Men, då utredningen inte får föreslå att medlen tillförs inom ramen för ordinarie budgetprocess, innebär den föreslagna finansieringen genom minskat generellt statsbidrag via det kommunala utjämnings- systemet att den ekonomiska nettoeffekten för kommunsektorn i sin helhet blir noll, även om effekter kommer att uppstå på kommunnivå. Av det statliga tillskottet på beräknas 2 686 mil- joner kronor fördelas mellan kommunala huvudmän. Den beräknade fördelningen mellan kommunala och enskilda huvudmän bygger på det socioekonomiska index och de uppgifter om genomsnittligt an- tal elever 2016–2018 som har använt för att beräkna det statliga bidraget för likvärdig skola . Minskningen av det generella statsbidraget är större, men bör delvis kunna kompenseras genom att kommunerna minskar sina bidrag till fristående skolor i motsvarande mån. På kommunnivå kan relativt stora effekter uppstå eftersom minsk- ningen av det generella statsbidraget fördelas med samma belopp per invånare i kommunen, medan sektorsbidraget fördelas efter skattat antal elever som ej uppnår behörighet till gymnasiets yrkesprogram. Skattat antal elever som ej uppnår behörighet till gymnasiets yrkes- program bestäms i sin tur av antalet elever i huvudmannens skola och den socioekonomiska sammansättningen. Allt annat lika kom- mer kommuner med ett stort antal elever i relation till befolkningen att gynnas, liksom kommuner med svaga förväntade resultat i den kommunala skolan. Eftersom spridningen i socioekonomiskt index är betydligt större än antal elever relativt befolkningen kommer dock socioekonomiskt index att i hög grad dominera utfallet. Baserat på uppgifter och befolkningsuppgift per kommun kan netto- effekter på kommunnivå beräknas, med en variation från en minsk- ning på /elev till en ökning på som mest / elev i skola. I vilken mån dessa förändringar kommer att slå igenom i skolverksamheten beror naturligtvis på hur respektive kommun reagerar på kombinationen av sänkt utjämningsbidrag och höjt sektorsbidrag. Förslaget om ett avdrag för skillnader i ansvar då bidrag till fristående skolor beräknas Utredningens förslag är att hemkommunen ska kunna göra ett av- drag för kommunens merkostnader för ansvaret att erbjuda barn en plats i skola nära hemmet när bidrag ska lämnas till enskilda huvud- män. Förslaget kommer att ge mer likvärdiga förutsättningar mellan enskilda och kommunala huvudmän i förhållande till de olika upp- drag huvudmännen har. Förslaget innebär att kommunernas bidrag till enskilda huvudmän kommer att minska, men det är omöjligt att på förhand ange hur mycket. Klart är att förslaget kommer att få olika stor betydelse i olika kommuner beroende på hur många elever som går i fristående skola, beroende på hur stor variationen i elevunderlag är i kommunen och beroende på kommunens bedömning av merkostnadernas storlek. Framför allt inledningsvis då förslaget genomförs finns en risk att mängden överklaganden av bidragsbeslut ökar, vilket kan leda till ökade administrativa kostnader för kommunerna. 11.5Konsekvenser för enskilda skolhuvudmän En grundprincip för skolväsendet är att regleringen i så stor utsträck- ning som möjligt ska vara gemensam för alla skol- och verksamhets- former och alla huvudmän. Lika villkor ska så långt som möjligt gälla oavsett huvudman. Det innebär bl.a. att kommunens bidrag till en- skilda skolhuvudmän ska bestämmas efter samma grunder som hem- kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna verksam- heten. Några av utredningens förslag innebär att enskilda huvudmän ytterligare jämställs med kommunala huvudmän. Detta gäller t.ex. förslaget om ett gemensamt skolval och granskningen av de urvals- grunder som huvudmän väljer att använda sig av. Vissa av förslagen innebär dock att de olika uppdrag som kommunala respektive en- skilda huvudmän har erkänns och hanteras för att förutsättningarna ska bli mer likvärdiga. Detta gäller t.ex. utredningens förslag om av- drag för skillnader i ansvar när bidrag till enskilda huvudmän beräknas. För att en inskränkning i näringsfriheten skall vara tillåten krävs, för det första, att det föreligger ett angeläget allmänt intresse och, för det andra, att en inskränkning aldrig får införas enbart för att ekonomiskt gynna vissa företag. Ett ingrepp får inte heller vara mera långtgående än vad som är rimligt med hänsyn till det ändamål som det avses främja (proportionalitetsprincip). Utredningen bedömer att konsekvenserna om etablerar verksamhet regionalt kommer att vara desamma för kommunala och enskilda huvudmän, jfr ovan. Förslaget om allsidig social sammansättning Det utökade krav på huvudmannen som utredningens förslag om en allsidig social sammansättning innebär för enskilda huvudmän, kom- penseras genom det befintliga systemet med bidrag från elevernas hemkommuner. Det finns inte skäl att anta att förslagen får konse- kvensen att fler eller färre elever jämfört med kommer att välja fristående skolor. Varken konkurrensen mellan kommunala och fri- stående skolor eller mellan olika fristående skolor bedöms därför påverkas. Förslagen om ett gemensamt skolval och reglerade urvalsgrunder Förslaget att tar över ansvaret för administration och be- slut om antagning kommer att påverka de enskilda huvudmännen. Den enskilda huvudmannen kommer dock även fortsättningsvis att besluta om antalet platser som erbjuds vid respektive skolenhet och kommer också att bestämma vilka urvalsgrunder som ska användas när antalet sökande överstiger antalet platser vid en skolenhet. Den enskilda huvudmannens inflytande i dessa frågor kommer alltså även fortsättningsvis att vara stort. Både enskilda och kommunala huvudmän ska ingå i det gemen- samma skolvalet. ska ha i uppgift att informera vårdnads- havare och elever om utbildning som såväl enskilda som kommunala huvudmän erbjuder. Utredningen bedömer att detta kommer att öka vårdnadshavares kännedom om de fristående skolor som finns i kommunen och därmed även öka intresset för att låta sitt barn full- göra skolplikten i en skolenhet med enskild huvudman. Förslaget att möjliga urvalsgrunder förändras liksom regleras i lag kommer att innebära att den vanligaste urvalsgrunden, dvs. kö, inte kommer att kunna användas efter en övergångsperiod. I stället regleras flera andra valbara urvalsgrunder som huvudmannen kan välja att använda, däribland syskonförtur vilket fristående skolor ofta använder . Utredningens förslag bedöms ge enskilda huvudmän tydligare planeringsförutsättningar för verksamheten. Många vårdnadshavare ställer sina barn i flera köer, vilket leder till att det i kön finns många elever vars vårdnadshavare kommer att tacka nej till en skolplacering på grund av att eleven får plats vid en högre prioriterad skola. För många fristående skolor är det därför svårt att avgöra hur stort det faktiska intresset för skolan är. Det är heller inte ovanligt att vård- nadshavare tackar ja till flera olika skolplaceringar vilket bidrar till en osäkerhet om hur många elever skolan kommer att ha vid ter- minsstart. Även förslagen om att begränsa skolbyten till en gång per termin liksom att skolpengen flyttas med viss fördröjning när en elev byter skola bedöms ge huvudmannen bättre förutsättningar för att planera verksamheten när bidraget till huvudmannen blir mer stabilt. För enskilda huvudmän, till skillnad från kommunala, innebär förslaget ingen ändring vad gäller elever och vårdnadshavares möj- ligheter att överklaga beslut om mottagande till fristående skolor då detta inte är möjligt enligt dagens reglering. Förslagen syftar till att begränsa skolsegregationen vilket bedöms vara en av de viktigaste utmaningarna den svenska skolan står inför. Dagens ordning innebär att fristående skolor via urvalsgrunderna verksamhetsmässigt samband, kötid och syskonförtur kan erbjuda vårdnadshavare och elever en försäkring mot osäkerheten som ett allmänt skolval innebär. Denna försäkran gäller dock endast för de elever som omfattas av urvalsgrunderna eller vars vårdnadshavare ställt sina barn i kö . Förslagen syftar också till att skolvalet i praktiken verkligen sker på lika villkor för samtliga elever genom att det för skolvalet finns ett faktiskt val att göra i stället för att platser vid populära skolor redan är tagna. Med hänsyn till regleringens ändamål bedömer utredningen att förändringarna är nödvändiga och proportionerliga. De förändringar förslagen innebär för de enskilda huvudmännens kostnader för verksamheten utjämnas genom bidraget från elevernas hemkommuner. Förslaget att slå samman flera av de riktade statsbidragen till ett sektorsbidrag Utredningen bedömer att konsekvenserna kommer att vara desamma för enskilda huvudmän som för kommunala, jfr ovan. Förslaget om utökade statliga resurser till skolan Av det statliga tillskottet på beräknas 314 miljo- ner kronor fördelas mellan enskilda huvudmän. Fördelningen mellan kommunala och enskilda huvudmän bygger på det socioekonomiska index och de uppgifter om genomsnittligt antal elever 2016–2018 som har använt för att beräkna det statliga bidraget för likvärdig skola . Om det inte via ordinarie budgetprocess tillförs ytterligare medel utan förslaget finansieras genom att de generella statliga bidragen till kommunerna minskas är det är rimligt att tänka sig att kommunerna, då en större del av skolverksamheten finansieras av staten via sek- torsbidraget, minskar sina bidrag till de enskilda huvudmännen. Den sammantagna nettoeffekten för de enskilda huvudmännen kommer därför att bero på hur respektive hemkommun påverkas av förslaget och dess finansiering, samt vilket genomslag förändringen får på kommunens resurssättning av skolan. Det är därför omöjligt att sia om utfallet per huvudman. För sektorn som helhet borde netto- effekten dock bli begränsad. Förslaget om ett avdrag för skillnader i ansvar då bidrag till fristående skolor beräknas Utredningens förslag är att hemkommunen ska göra ett avdrag för de merkostnader som hemkommunen bedömer sig ha för ansvaret att erbjuda alla barn i kommunen en plats i en skola nära hemmet när bidrag ska lämnas till enskilda huvudmän. Förslaget kommer att ge mer likvärdiga förutsättningar mellan enskilda och kommunala huvud- män i förhållande till de olika uppdrag huvudmännen har. Förslaget innebär att de enskilda huvudmännens intäkter kom- mer att minska, men det är omöjligt att på förhand ange hur mycket. Klart är att förslaget kommer att få olika stor betydelse för olika huvudmän beroende på hur stor variationen i elevunderlag är i elever- nas hemkommuner och beroende på kommunens bedömning av merkostnadernas storlek. Över tid kommer de enskilda huvudmännens intäkter per elev att bli mer stabila än . Eftersom kommunernas kostnad per elev varierar beroende på elevunderlagets utveckling varierar de enskilda huvudmännens intäkter per elev på ett sätt som inte motsvaras av variation i deras kostnader. Ett tecken på det är de stora skillnader i överskott (intäkt minus kostnad) för enskilda huvudmän som beskrivs i figur 8.12. Med ett avdrag som anpassas till demo- grafiskt betingade variationer i kostnader i kommunernas verksam- het bör bidragen per elev till de enskilda huvudmännen bli mer lika mellan åren. Framför allt inledningsvis då förslaget genomförs finns en risk att mängden överklaganden av bidragsbeslut ökar, vilket kan leda till ökade administrativa kostnader för de enskilda huvudmännen. Syftet med utredningens förslag är att skapa bättre förutsättningar för att alla elever ska få en likvärdig utbildning av god kvalitet. Elevers möjlighet att klara skolan ska inte bero på var i landet hen bor eller vilken skola hen går i. Barnets bästa ska, enligt skollagen vara utgångspunkten i all ut- bildning och annan verksamhet inom skolväsendet. Denna bestäm- melse har sin utgångspunkt i FN:s konvention om barnets rättig- heter. Med barn avses i varje människa under . har även förbundit sig att följa FN:s konvention om rättigheter för per- soner med funktionsnedsättning. Enligt grund- principer ska varje barn ha samma rättigheter till utbildning och utveckling (artikel 2, 6, 28 och 29) och vid alla åtgärder som rör barn ska barnets åsikter beaktas och barnets bästa komma i främsta rum- met (artikel 3 och 12), vilket också slås fast i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (artikel 7). Förslaget om allsidig social sammansättning Det övergripande syftet med förslaget om en allsidig social elev- sammansättning är att minska skolsegregationen och stärka lik- värdigheten så att skolan i högre grad än ger elever med olika bakgrund likvärdiga möjligheter. Det finns också ett stort värde i att elever med olika bakgrund möts i skolan för att bidra till att skapa allsidiga kontakter och social gemenskap vilket förslaget bedöms bidra till. Sammansättningen av elevgrupper när det gäller behov och förutsättningar påverkar skolors förutsättningar att leva upp till skollagens mål om en likvärdig utbildning av hög kvalitet, särskilt om inte resurstilldelningen till skolan klarar att kompensera för skill- naderna. Förslaget bedöms bidra till att elevers skolresultat blir mindre beroende elevens socioekonomiska bakgrund.