sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Skogsbruksstandarderna innehåller bland annat regler för den hänsyn som ska tas till natur- och kulturvärden och sociala värden vid skogsbruksåtgärder, att en viss areal ska avsättas för naturvård och att markägaren ska ha en aktuell skogsbruksplan. Enligt bägge standarderna ska av den produktiva skogsmarken avsättas för naturvård. Enligt den nya standarden för FSC, som börjar gälla , finns ett nytt krav på att ytterligare av den produktiva arealen ska skötas med anpassade metoder för att bevara eller utveckla naturvärden och/eller sociala värden. Det främsta argumentet som anges för att certifiera skogsbruk eller produkter är miljömässiga och ekonomiska. Många företag har kunder som kräver att de produkter som köps ska komma från certi- fierat skogsbruk. Den svenska produktiva skogsmarksarealen som är certifierad enligt PEFC eller FSC uppgick till , vilket utgör av den produktiva skogsmarksarealen.22 Av den pro- duktiva skogsmarken som ägs av enskilda är certifierad, för övriga ägare är motsvarande andel . Nedan kommer utredningen att kort beskriva de två olika certifier- ingsorganen. Innehållet i de olika certifieringsstandarderna återkom- mer utredningen till under relevanta avsnitt i betänkandet, se bland annat kapitel 11.6.1 om nyckelbiotoper 15.2.6 om fjällnära skog. Vid världsmiljökonferensen i antogs inte någon skogskonvention utan ett antal skogsprinciper som pekade ut en riktning för ansvarsfullt skogsbruk men inga bindande skyldigheter. Som en reaktion på detta grundades , , vid ett konstituerande möte i , 1993. FSC ska arbeta för ett miljöanpassat, socialt ansvarstagande och ekonomiskt livskraftigt bruk av världens skogar. Med miljöanpassat avses ett skogsbruk som värnar skogens mångfald, ekologiska processer och skogens produktionsförmåga. Socialt ansvarstagande innebär ett skogs- bruk som skapar möjlighet för individer och lokala samhällen att ta del av skogens nyttigheter och som stärker ett lokalt engagemang och initiativ som främjar en långsiktig skogsskötsel. Ekonomisk livskraf- tigt skogsbruk innebär att skogliga åtgärder ska ge tillräcklig lönsam- het, utan att det sker på bekostnad av skogliga resurser, ekosystem eller väsentliga samhällsbehov. FSC kom till , då svenska intressenter bildade en arbetsgrupp för att ta fram en svensk skogsbruksstandard enligt FSC. finns svenska FSC som en fristående, ideell förening, som verkar i enlighet med internationella FSC:s värdegrund och stadgar. Med- lemmarna delas in i tre kamrar; ekonomiska kammaren, sociala kam- maren och miljökammaren. FSC ska öka kunskapen om FSC och övervaka användningen av FSC:s varumärken i . FSC förvaltar och utvecklar också FSC:s svenska skogsbruksstan- dard. Den första svenska FSC-standarden för skogsbruk godkändes och ersattes 2010 av en uppdaterad version. Som nämnts kom- mer ytterligare en ny standardversion att börja gälla . Programme for the Endorsement of (PEFC) PEFC bildades som ett svar på behovet av ett system som tog större hänsyn till det småskaliga familjeskogsbrukets särskilda villkor än vad man ansåg att FSC gjorde. startade skogsägare från , , , , och tillsam- mans med representanter från delar av industrin ett samarbete för att utveckla en gemensam skogsbrukscertifiering för certifiering av håll- bart skogsbruk på enskilda privata skogsägares mark. Det ledde fram till att () bild- ades 1999. Genom bildandet av PEFCC skapades en mekanism som gjorde det möjligt för olika länder att utveckla standarder som är anpassade till lokala förhållanden, som de följer internatio- nellt accepterade riktlinjer och krav för hållbart skogsbruk. Svenska PEFC bildades och föreningens medlemmar delas in i tre grupper; Grupp 1: Skogsbruk inklusive transporter av virke till industri/terminal, grupp 2: Förädling av skogsråvara inklusive distri- bution och handel i värdekedjan fram till slutkund och grupp 3: Orga- nisationer för sociala, miljömässiga och kulturella intressen kopplade till hållbart skogsbruk. PEFC:s skogsstandard syftar till att utveckla en ekonomiskt uthållig och värdefull skogsproduktion, biologisk mångfald som kulturmiljö och sociala och estetiska värden värnas. Den första svenska skogstandarden godkändes av internatio- nella PEFC . Standarden omfattar tre delar: Skogsbruks- standard, Social standard och Miljöstandard. Standarden har revide- rats . Nuvarande standard gäller . Nationella skogsprogram introducerades som begrepp av FN:s mellanstatliga skogspanel (International Panel of ) 1997. FN har framhållit nationella skogsprogram som ett viktigt verk- tyg för ett hållbart skogsbruk. Förväntningar på att medlemsländerna initierar processer för nationella skogsprogram uttrycks bland annat inom FN:s skogsforum (United nations 2008) och i den paneuropeiska resolutionen (MCPFE 2003). Enligt and () har cirka 130 länder ett nationellt skogs- program. Den regionala uttolkning som skett inom den paneuropeiska processen (MCPFE 2003) innebär att ett nationellt skogsprogram är en deltagande-, holistisk-, tvärsektoriell- och iterativ process för policyplanering, implementering, övervakning och utvärdering på den nationella och/eller regionala nivån som syftar till fortsatt utveckling av hållbart skogsbruk och bidra till hållbar utveckling. Miljömålsberedningen föreslog i arbetet med långsiktigt hållbar markanvändning ett etappmål om ett nationellt skogsprogram. fick genom regleringsbrev i uppdrag att göra en förstudie om ett nationellt skogsprogram och uppdraget redovisades 2013. Regeringen bedömde att ett nationellt skogsprogram borde utvecklas. För att uppnå det beslutades att ett etappmål i miljömåls- systemet om en dialogprocess skulle etableras senast 1 juli 2015.23 beslutade regeringen om ett etappmål om en dialogprocess i ett nationellt skogsprogram. Enligt beslutet skulle dialogen omfatta ekonomiska, sociala och miljömässiga värden och syfta till att sko- gen och dess värdekedja ytterligare bidrar till utvecklingen mot ett hållbart samhälle och en växande biobaserad samhällsekonomi.24 Dialogprocessen initierades 2015 dels genom att tillsätta ett pro- gramråd med brett deltagande från olika intressenter25, dels genom att etablera fyra arbetsgrupper, med varsitt fokusområde; •Tillväxt, mångbruk, värdeskapande av skogen som resurs. •Virkesproduktion, övriga ekosystemtjänster och naturens gränser. 2013/14:141. 24Regeringsbeslut I:3, , M2014/593/Nm. 25www.regeringen.se/artiklar/2020/02/arets-forsta-programradsmote-for-det-nationella- skogsprogrammet/. •Främjande av biobaserade produkter och energi, smarta transpor- ter, en skogsindustri i världsklass och ökad export. Arbetsgruppernas underlagsrapporter lämnades till regeringen och remitterades . Med underlagsrapporterna som grund beslutade regeringen om en strategi för ett nationellt skogsprogram.26 I samband med detta slog regeringen fast en vision för skogsprogrammet: ”Skogen, det gröna guldet, ska bidra med jobb och hållbar tillväxt i hela landet samt till utvecklingen av en växande bioekonomi”. Strategin vägleds av programmets vision och ska ses som en platt- form utifrån vilken genomförandet av skogspolitiken ska få stöd . Skogsprogrammets kärna är den breda dialogen om skogens roll för ett hållbart samhälle och en växande bioekonomi. Dialogen ska inkludera utblickar och rum, leda till ökad förståelse mellan olika åsikter om brukande av skog och främja metodutveckling för att hantera nuvarande och framtida skogspolitiska utmaningar. Grund- förutsättningen för arbetet med skogsprogrammet är att inriktningen för den svenska skogspolitiken som vilar på två riksdagsbundna jäm- ställda mål om produktion och miljö, de äganderättsliga principerna samt principen om frihet under ansvar ligger fast. Programmets stra- tegi utgår från skogens ekonomiska, sociala och miljömässiga värden och bygger på dialog, samverkan, engagemang och erfarenhetsutbyte mellan intressenter i skogens hela värdekedja. Strategin innehåller fem fokusområden; •Ett hållbart skogsbruk med ökad klimatnytta. •Mångbruk av skog för fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet. •Innovationer och förädlad skogsråvara i världsklass. •Hållbart brukande och bevarande av skogen som en profilfråga i svenskt internationellt samarbete. •Ett kunskapskliv för ett hållbart brukande och bevarande av skogen. 26Strategi för nationella skogsprogram. N2018/03142/SK. presenterade regeringen en handlingsplan för det natio- nella skogsprogrammet som baseras på strategin och innehåller kon- kreta åtgärder utifrån skogsprogrammets vision och mål. Den första version av handlingsplanen omfattar framför allt åtgärder där staten har ett huvudansvar. Handlingsplanen kommer att uppdateras i dia- log med intressenterna, där inte minst strategisk rådgivning av skogs- programmets programråd kommer spela en central roll. Regeringens ambition med programmet är att skogssektorn och samhället i stort medverkar med åtgärder för förverkligandet av visionen och målen. beslutades om ytterligare medel till skogsprogrammet för perioden –2022. I utredningens uppdrag anges bland annat följande utgångspunkt. Rättssäkerheten ska stärkas för markägare och företag och det ska säkerställas att markägare får ekonomisk kompensation för inskränk- ningar i ägande- och brukanderätten i den utsträckning de har rätt till. En viktig del för utredningen är att klargöra markägares rätt till ersätt- ning och hur denna bör beräknas. Vidare anges i direktivet att renskötselrätten är en kollektiv rättig- het som grundas på urminnes hävd eller i vissa fall på sedvana och som omfattas av egendomsskyddet samt att denna inte ska försvagas. För att utredningens uppdrag att säkerställa att markägare får den ekonomiska kompensation som de har rätt till samt att renskötsel- rätten inte genom något av utredningens förslag ska försvagas finns det skäl med en översiktlig redogörelse för äganderättens grunder och räckvidd. Denna redogörelse kan även utgöra grund för utrednings- uppdraget beträffande analysen av de äganderättsliga konsekvenserna av att naturvärden på privatägda fastigheter identifieras och pekas ut av myndigheter. I detta sammanhang finns det skäl att återge några av de grundläggande bestämmelserna som reglerar egendomsskyddet i . FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna anger, i artikel 17, att ”envar har rätt att äga egendom såväl ensam som i förening med andra. Ingen må godtyckligt berövas sin egendom.” Äganderätten anses numera vara en universell mänsklig rättighet. Begreppets innebörd, styrka och förhållande till andra motstående rättigheter har dock varierat mellan olika rättsordningar och under olika tider. Redan i den romerska rätten fanns rättsliga principer om ägande, dominium, vilka till viss del ligger till grund även för det nutida ägande- Dominium innebar en abstrakt rättighet knutet till ett ting och som inte var direkt beroende av en rådighet eller besitt- ning. En person kunde därmed äga en bit av marken eller något som en annan person innehade för stunden. Likaså kan det ur den rom- erska rätten härledas olika inskränkningar i äganderätten, bland annat om vilka obehag som ska behöva tolereras grannar emellan. Det nuvarande synsättet på äganderätt, i en stor del av världen, kan sägas vara präglat bland annat av liberalismen och rättspositivismen. Libe- ralismen innebär i denna kontext frihet från tvång, vilket bland annat medför en rätt att fritt bestämma över sin egendom. Rättspositivismen innebär att olika rättigheter, till exempel äganderätten, uppkommer och existerar inom rättsordningen och att dessa rättigheter därmed inte är av naturen givna. Den legala rättsordningen bestämmer därmed innehållet i och kan begränsa dessa rättigheter.1 Utgångspunkten för detta funktionella synsätt innebär att ägande- rätten är en negativ rättighet, i bemärkelsen att dess omfattning ut- görs av det som inte uttryckligen inskränker denna. Äganderätten har då en särställning bland rättigheter till egendom som innebär en i grunden obegränsad befogenhet, till skillnad från till exempel nyttjan- derätt som definieras, positivt, av dess materiella innehåll. Rättigheten ska skyddas från andras orättfärdiga handlande, till exempel genom att stöld är kriminaliserat, men får stå tillbaka för angelägna inskränk- ningar som ställts upp av rättsordningen. För att det ska gå att tala om ägande som en rättighet med någon som helst innebörd krävs dock att skyddet av den har en praktisk betydelse, genom till exempel ett effektivt och rättssäkert förfarande i myndighet och domstol. In- skränkningarna, eller med andra ord gränserna för äganderätten, får inte heller vara så omfattande eller oförutsägbara att rättigheten i praktiken blir omöjlig att definiera. Ett annat synsätt på äganderätten är att den utgörs av ett knippe ingående rättigheter, eller befogenheter, som tillfaller ägaren. Dessa i äganderätten ingående befogenheter kan förändras och även se olika ut mellan olika egendomsslag. Ett exempel på en befogenhet ur ett sådant knippe, skulle kunna vara rätten att överlåta och att bruka egendomen. När det gäller fast egendom, som mark, kan dock dessa befogenheter vara starkt omskurna av lagstiftning, till exempel 1För en mer utvecklad redogörelse av äganderättens historiska och filosofiska innebörd se bl.a. , , Egendomsskyddet, 2000, s. 40 ff. samt , , Allemansrätten och mark- nyttjande, 2008, s. 76 ff. genom förbud mot att fritt överlåta skogsfastigheter eller en strikt reglering av hur skogsbruk får bedrivas. En fördel med att anlägga detta synsätt skulle kunna vara att de i ”äganderättsknippet” ingående befogenheterna skulle kunna hanteras separat. Detta synsätt medger även delad äganderätt, där en i äganderätten ingående rättighet i vissa fall kan innehas av ett annat rättssubjekt. Ett talande exempel är att rätt till bete normalt ingår i markägarens rättighetsknippe, men att denna rättighet i vissa fall kan tillkomma annan. I de områden där en sameby genom urminnes hävd upparbetat en rätt till renbete, har denna i äganderätten ingående befogenheten således en annan inne- havare än den formella markägaren. Det går då att tala om att marken brukas med stöd av äganderätten av både markägaren och innehavaren av renskötselrätt. En nackdel med en sådan positiv, om än abstrakt, definition av begreppet är att det, utan fast kärna, riskerar att urholkas genom att befogenheterna en efter en begränsas. Att tala om äganderätt som en mänsklig rättig- het eller att ge den en konstitutionell innebörd kan då vara vanskligt. lagberednings förslag till ny jordabalk behandlades principiellt markäganderättens innebörd. Det uttalades bland annat att den rättsliga makt som jordäganderätten innebär inte är ovillkor- lig, utan att den är given av rättsordningen och därmed underkastad den begränsning som rättsordningen kräver. Som exempel på begrän- sande regler nämndes politi- och näringslagstiftning, grannelagsrätts- liga regler och den rätt som även annan än markägaren har, att be- träda marken och där tillgodogöra sig vissa naturalster – det vill säga det som vi benämner allemansrätten. Principen om att mark- äganderätten inte är ovillkorlig, utan är underkastad de begränsningar som rättsordningen uppställer, framkommer även propo- sition till ny jordabalk och har präglat allt lagstiftningsarbete därefter.2 En ledande tanke i svensk rätt är att all markanvändning står under offentlig kontroll. Staten och kommunerna har till uppgift att kon- trollera hur marken används. Ett uttryck för det är plan- och bygg- lagens bestämmelse om kommunernas planmonopol samt reglering- arna i fastighetsbildningslagen. Ett annat utmärkande drag för fastig- 2Åslund, , Allemansrätten och marknyttjande, 2008, s. 85. hetsrätten är syftet att skapa förutsättningar för en fastighetsanvänd- ning som är effektiv ur samhällelig synpunkt. Utgångspunkten är att marken bör användas på det sätt som ger mesta möjliga nytta för sam- hället i stort och samhällsplaneringsfrågorna har varit centrala för att uppnå samhälleliga mål. De kollektiva inslagen i lagstiftningen har därmed varit framträdande. utgör fastighetsrätten en central del av det marknads- ekonomiska systemet, där rättsordningen bör skapa regler och insti- tutioner som ger goda förutsättningar för den ekonomiska aktiviteten i samhället. Det medför att lagstiftningen bör skapa förutsättningar för trygga ekonomiska förfoganden över den fasta egendomen. En av fastighetsrättens funktioner är därför att klargöra vilka rättigheter som finns till en fastighet och förhållandet mellan olika rättigheter. En ordnad fastighetsindelning har även varit en hörnsten i den svenska ämbetsstaten och i byggandet av en stark och ordnad välfärdsstat, genom att man har kunnat använda marken som en effektiv produk- tionsfaktor och som en viktig inkomstkälla för staten via beskatt- ningen. Den tidiga fastighetsregistreringen och Lantmäteriets verk- samhet har haft en avgörande betydelse för att det finns klara och tydliga rättighetsförhållanden. Utöver detta präglas den fastighetsrätts- liga lagstiftningen av de intresseavvägningar som ska göras mellan olika intressen. I dessa avvägningar är begreppen allmänna och enskilda in- tressen centrala.3 Det finns en mycket omfattande reglering som innebär att mark- ägaren inte fritt får förfoga över sin egendom. Mest framträdande är kanske som tillsammans med anger vad som från samhället är den önskvärda markanvändningen och på olika sätt reglerar hur marken får nyttjas. Därutöver kan nämnas bland annat fastighetsbildningslagen och jordförvärvslagen som be- gränsar möjligheterna att fritt överlåta hela eller delar av en fastighet. För skogsbrukets del innebär exempelvis jordförvärvslagens re- striktioner för juridiska personer att förvärva lantbruksegendom san- nolikt att värdet av skogsfastigheter är i storleksordningen 10–30 pro- cent lägre än vad en helt fri marknad hade kunnat förväntas betala. Detta mycket på grund av de mer gynnsamma skatteregler som gäller för aktiebolag. För denna utredning är givetvis skogsvårdslagens bestämmelser om hur skogsmark bör och får brukas samt bestämmel- 3Brännström, , Skogsbruk och renskötsel på samma mark, 2017, s. 44 f. ser, om vilka inskränkningar i ett fritt brukande som uppställs med hänsyn till bland annat naturmiljön, av central betydelse. Skogsvårds- lagen anger att skogen är en nationell tillgång, vilket i detta samman- hang kan stå som symbol för lagstiftarens synsätt beträffande för- hållandet mellan äganderätten och det allmänna intresset. Rennär- ingslagen anger vad som gäller för den, vid sidan av skogsbruk, mest areellt omfattande markanvändningen, renskötsel. Vid sidan av de lagar som anger hur avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen ska gå till samt den reglering som har till avsikt att planera markanvändningen finns även instrument som tar sikte på förhållandet mellan konkurrerande enskilda intressen. Plan- och bygglagens regler om hänsyn till enskilda intressen, jordabalkens 3 kap. om rättsförhållandet mellan grannar och fastighetsbildnings- lagens bestämmelser om servitut är exempel på sådan lagstiftning. En markägare kan därför tvingas tåla att andra tillgodogör mark eller hindrar en önskvärd markanvändning. Det bör till exempel nämnas att det i finns ett nät av ledningsgator, med en total längd av och en yta av , som till övervägande del är förlagda på enskildas marker med stöd av reg- lerna om ledningsrätt, utan att ägarna haft möjlighet att hindra detta.4 Äganderätten saknar som sagt en legaldefinition och dess närmare innebörd hör i stor uträckning rättsfilosofin till. Som juridiskt be- grepp är äganderätten trots detta en mycket central del av samhället och rättsordningen. 4Grusell, E. & Miliander, S., GIS-baserad identifiering av artrika kraftledningsgator inom stam- nätet, rapport för , nr 1960900, 2004. Den mest centrala äganderättsliga lagstiftningen utgörs av egendoms- skyddet i vår grundlag, som begränsar statens möjlighet att inskränka denna rättighet. Dessutom följer ett egendomsskydd även av inter- nationell rätt där satt tydliga spår i svensk rätt. 5.2.1Bakgrund till nuvarande bestämmelser i regeringsformen5 Grundlagsskyddet för egendomsrätten infördes genom en lagändring 1974 och hade då följande lydelse (8 kap. 1 § fjärde stycket regerings- formen). Enskild skall vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som bestämmes i lag för det fall att hans egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande. Beträffande grundlagsskyddets tänkta räckvidd uttalade departements- chefen att han i tydlighetens namn ville framhålla det i och för sig ganska självklara att föreskriften enbart tog sikte på sådana ingripan- den i egendomsrätten som avsågs exempelvis i expropriationslagen eller i rekvisitions- och förfogandelagstiftningen. Den omfattade alltså inte bestämmelser om begränsningar i möjligheten att använda fast egendom som återfanns i till exempel planlagstiftning eller natur- vårds- och miljöskyddslagstiftning. Grundlagsbestämmelsen kom under följande två decennier att vara föremål för diskussion i ett flertal lagstiftningsärenden. Diskus- sionerna rörde främst innebörden av den ersättningsrätt som den en- skilde garanterades genom bestämmelsen. Bestämmelsens ordalydelse ändrades men dess tillämpningsområde förblev detsamma. Under framför allt åttiotalet motionerades det flitigt för en förstärkning av det grundlagsstadgade egendomsskyddet. Mot bakgrund av det be- slutade regeringen att tillsätta en kommitté som bland annat fick i uppgift att se över frågan om förutsättningarna att ytterligare förstärka egendomsskyddet. Kommittén, som antog namnet Fri- och rättighetskommittén, lämnade 1993 sitt delbetänkande i vilket den föreslog en utvidgning av egendomsskyddet till att även avse rådig- hetsinskränkningar. Fri- och rättighetskommitténs förslag till utvidg- 5Detta kapitel är i sin helhet hämtat från SOU 2013:59 s. 35 ff. där referenser återfinns. ning av egendomsskyddet var en del av resultatet av en politisk upp- görelse i författningsfrågor mellan företrädare för de två politiska blocken. Regeringen lade kommitténs förslag till grund för sitt eget förslag och uttalade i propositionen att det var viktigt att största möjliga politiska enighet fick prägla bedömningen av utredningsför- slaget och att det av regeringen framlagda förslaget utgjorde resul- tatet av överläggningar med företrädare för riksdagspartierna. Bestäm- melsen fick efter ändringen följande lydelse (2 kap. 18 § första och andra stycket regeringsformen). Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas av- stå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expro- priation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas av- stå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna in- skränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Den nya lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen gav upphov till en rättsvetenskaplig debatt i fråga om bestämmelsen hade fått en sådan ordalydelse att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar hade utökats, trots att motsatsen uttalats i förarbetena. Eftersom bestäm- melsens ordalydelse inte stämde överens med lagstiftarens intentio- ner, så som de tydligt framgick av lagens förarbeten, kom debatten till största del att handla om olika metoder för grundlagstolkning.