sou · H8B315 · 2020-04-23 00:00:00 — Granskning ligger nära revision och avser att ta reda på hur en verksamhet uppfyller målen och/eller om den bedrivs effektivt sett till verksamhet och/eller kostnad. Granskning har både en främjande och kontrollerande roll. I en granskning analyseras i regel vem eller vilka som ansvarar för en viss verksamhet som underlag för ansvars- utkrävande. 5Entreprenadformer och offentlig- privat samverkan Det finns i grunden två entreprenadformer, utförandeentreprenad och totalentreprenad. Dessa två entreprenadformer förekommer i olika varianter. En vidareutveckling av totalentreprenad är funktionsentre- prenad. Se till exempel VTI (2007a och 2007b), (2007) och SOU 2017:13. I förhållande till övriga entreprenadfor- mer kan offentlig-privat samverkan (OPS) ses som en fortsatt utveck- ling av funktionsentreprenaden. Utförandeentreprenad innebär i korthet att beställaren ansvarar för detaljprojektering och handlar upp entreprenörer för utförande. Det innebär att beställaren tar fram bygghandlingar och är ansvarig för sina konstruktioner och tekniska lösningar. Utförandeentreprenader kan ske i flera varianter. En är delad entreprenad ett projekt upphandlas i delar och beställaren samordnar arbetena. En annan variant är samordnad generalentreprenad där beställaren upphandlar de olika delarna men utser en av entreprenörerna att sköta samord- ningen. Totalentreprenad i sin renaste form innebär att beställaren ansvarar för en programhandling och handlar upp en entreprenör som har ansvar för detaljprojektering och byggande. Här har således entrepre- nören ett större ansvar för slutprodukten än vid utförandeentrepre- Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan Beställaren ska gentemot entreprenören beskriva de funktioner som entreprenaden ska uppfylla. Varianter begränsar entreprenörens åtagande gällande projektering och kan då benämnas styrd totalent- reprenad och utförandeentreprenad med totalansvar. Funktionsentreprenaden är en vidareutveckling av totalentreprenaden genom tillägg att avtalet också omfattar ett underhållsåtagande efter det att anläggningen tagits i bruk. Det uttrycks ibland som förlängd garantitid och kan ses som ett steg mot ökat livscykelperspektiv. En central skillnad mot utförandeentreprenad är betoningen på leverans i stället för insats. Beställaren efterfrågar inte ett visst utfö- rande utan en levererad funktion. Det innebär att utförarens risk- tagande är högre än vid totalentreprenad och åtföljs av riskpremie samt att entreprenören kan bidra med sin tekniska kompetens. En utvidgad form är funktionsentreprenad med helhetsåtagande. Det innebär att entreprenören åtar sig hela processen från projekter- ing och byggande till underhåll och drift. Underhålls- och driftsåtag- andet omfattar än en vanlig funktionsentrepre- nad och är inte en förlängd garantitid utan ett åtagande i sig. 5.1.4Offentlig-privat samverkan (OPS) OPS har stora likheter med en funktionsentreprenad. Det bygger på ett långsiktigt kontrakt mellan den offentliga beställaren och en privat part som kan vara ett företag eller ett konsortium, om att tillhanda- hålla en tjänst eller funktion, till exempel ett sjukhus, en skola eller en väg. OPS och utförandeentreprenad skiljer sig åt gällande vilka delar respektive part har ansvar för. I en OPS formulerar beställaren funk- tioner som ska levereras och den privata parten har ansvar för att genomföra och leverera detta. Det omfattar design, byggnation, drift och underhåll under en längre avtalstid, vanligen . Den huvudsakliga skillnaden mot funktionsentreprenad rör finan- sieringen. Båda avtalsformerna omfattar en byggfas och en fas med drift och underhåll. Vid funktionsentreprenaden får entreprenören betalt för sitt uppdrag allt eftersom det utförs. Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan OPS finansierar entreprenören projektet och får en löpande fast betal- ning som ska täcka investeringskostna- den, löpande drift och underhåll. Se vidare avsnitt 5.4. Partnering är en samverkansform för byggprojekt (och , 2014). Det är en metod som utvecklats för strukturerad sam- verkan mellan uppdragsgivare och entreprenör för ett byggprojekts genomförande. Det är alltså ingen entreprenadform. Partnering ut- vecklades ursprungligen av beställare inom försvarsmakten i och spreds till via . Begreppet har fått stor inter- nationell spridning. I används också synonyma begrepp som samverkansentreprenad eller entreprenad med utökad samverkan. Relationen mellan olika entreprenadformer har av VTI (2007a) be- skrivits som en trappa där entreprenörens åtaganden ökar vid varje steg uppåt. Vid rörelse uppåt i trappan ökar entreprenörens frihetsgrader. Trappan ger en förenklad bild av verkligheten. Dels är det svårt att exakt dra gränser mellan olika entreprenadformer. Dels saknas dimensioner som kan vara viktiga för en entreprenadforms effektivitet, till exempel riskfördelning och ersättningsmodeller. Risken tenderar att öka med åtagandet och därmed skulle risken för entre- prenören öka längre upp i trappan, men riskfördelningen påverkas också av andra faktorer, till exempel ersättningsformen. Trappan kan också signalera att steg uppåt innebär en utveckling från mindre till mer utvecklad och från bättre till sämre. Så bör den dock inte tolkas (SOU 2017:13). Det finns inte en entreprenadform som är bäst för alla projekt. Vilken entreprenadform som är mest lämp- lig beror på flera faktorer (VTI, 2007a) till exempel: Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan •Tid till förfogande för planering och genomförande av projektet •Beställarens organisation och resurser •Hur entreprenadmarknaden ser ut och konkurrensförhållanden vid upphandlingstillfället Källa: VTI (2007a). Valet av ersättningsform har betydelse för entreprenörens incitament att hantera projektets resurser effektivt samt för riskfördelningen mellan beställare och entreprenör. Tillsammans påverkar detta bestäl- totalkostnad för projektet. Det finns i grunden två ersättnings- modeller, fast pris och rörligt arvode (VTI, 2007a). Fast pris innebär att entreprenören får den ersättning som avta- lats efter upphandling oavsett hur stora kostnaderna för projektet är, under förutsättning att det underlag som upphandlingen baserats på är korrekt. Visar det sig att det finns brister i underlaget har entrepre- nören rätt till ytterligare ersättning. Med fast pris skapas starka incita- ment för entreprenören att hålla kostnader på en låg nivå. Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan sparing leder till bättre resultat vad gäller såväl materialåtgång som nedlagd arbetstid. Fastprisersättning leder därmed till mycket stark kostnadskontroll. Däremot bär entreprenören risken för oväntade händelser och får bära dessa kostnader. Vilket entreprenören kräver en riskpremie för i anbudet. Under förutsättning att eventuella be- sparingar i projektet inte påverkar kvaliteten negativt påverkar fast- prisersättning kostnadseffektiviteten i projektet positivt. Rörligt arvode innebär att det är den faktiskt upparbetade kostnaden som ligger till grund för ersättningen. Beställaren ersätter entrepre- nören för kostnader för material, arbetstid m.m. samt ett entrepre- nörsarvode. Denna ersättningsmodell ger varken fokus på kostnads- kontroll eller kostnadseffektivitet. Entreprenören löper ingen risk om projektet fördyras eller försenas och har därför svaga incitament att göra större ansträngningar för att hålla kostnaderna nere. Att entre- prenören inte tar någon risk innebär å andra sidan att anbuden inte innehåller någon riskpremie. En utveckling av löpande arvode är incitamentsavtal. Det är en mellanform av fast ersättning och rörligt arvode. Ett sådant avtal inne- bär att beställare och entreprenör avtalar om riktkostnad som är en uppskattning av slutkostnaden för projektet. Vanligen ändras riktkost- naden om vid större förändringar och tilläggsarbeten. Avviker slut- kostnaden för projektet från riktkostnaden delar uppdragsgivaren och entreprenören på kostnadsökningar och besparingar enligt avtalad fördelning. Det innebär att det finns en del risk kvar hos beställaren och att entreprenören inte tar fulla konsekvenser av konstandsöver- skridanden. Liksom vid val av entreprenadform finns det inte en ersättnings- form som är lämpligast för alla olika typer av projekt. Vilken ersätt- ningsmodell som passar bäst beror på faktorer som (VTI, 2007a): •Graden av osäkerhet i projektet. •Parternas inställning till risk. •Grad av förtroende och tillit mellan parterna. •Beställarens resurser att följa upp entreprenörens redovisade kost- nader m.m. Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan 5.4Fördjupad beskrivning av offentlig-privat samverkan (OPS) Offentlig-privat samverkan (OPS) är den svenska benämningen på en avtalsform som introducerades i och som internationellt benämns public private partnership (PPP). Det finns ingen entydig definition av OPS. I (2017) görs en definition i vid bemärkelse där OPS är “A long-term contract between a private party and a government entity, for providing a public asset or service, in which the private party bears significant risk and manage- ment responsibility and remuneration is linked to performance”. OPS har utvecklats och variationen är stor. I korthet innebär det att en offentlig aktör planerar, genomför, finansierar och driver en offentlig anläggning. En central egenskap i OPS är att det offentliga behåller det slutliga ansvaret för att en offentlig tjänst levereras. I den meningen är OPS alltså ingen privatisering. Det finns olika drivkrafter bakom utvecklingen av OPS. En har varit att undvika att bokföra investeringar inom den offentliga sek- torn. Genom OPS kunde investeringar genomföras utan att brutto- skulden eller det finansiella sparandet påverkades. Detta har dock blivit svårare och OPS-projekt klassificeras allt oftare som en del av den offentliga sektorn. Se SOU 2017:13 för utförligare dis- kussion. En annan drivkraft har varit att utveckla entreprenadformer och effektiviteten i genomförandet av stora offentliga investeringar. Av- sikten har varit att genom att involvera privat kapital stärka incita- menten för den privata parten att bidra till ökad produktivitet, ökad kvalitet i genomförda projekt och därmed öka kostnadseffektiviteten i offentliga investeringar. Behovet av ytterligare finansiering är den främsta drivkraften bak- om att använda OPS, snarare än att uppnå effektivitet eller innova- tion (Winch m.fl., 2012). Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan 5.4.2Olika typer av offentlig-privat samverkan (2008) skiljer mellan två typer av OPS, kontrakts-OPS eller vertikal OPS och institutionell eller horisontell OPS. Kontrakts- OPS är den form som traditionellt avses viken innebär att den offent- liga parten, beställaren, ingår ett avtal med en privat part. Relationen mellan parterna regleras i ett som omfattar uppdraget och de funktioner som ska levereras, ersättningsformer och fördelning av ansvar och risk. Den privata parten är inte sällan ett konsortium av flera företag, till exempel byggbolag och riskkapitalbolag, som gemen- samt bildar ett projektbolag, Special Purpose Vehicle (SPV). Finansie- ring av bolaget är vanligen en kombination av eget kapital insatt av grundarna till bolaget och kapital som lånas upp på kapitalmarknaden. Anläggningen ägs av den offentliga parten som efter avtalstidens slut återfår allt ansvar för drift och underhåll av anläggningen. Horison- tell eller institutionell OPS omfattar alla andra former av offentlig- privat samverkan. Omfattningen av OPS i är inte känd. 2006 genomfördes inom ramen för en licentiatavhandling en enkät till kommuner, lands- ting och regioner (, 2008). Resultaten visar att av regionerna och av kommunerna hade erfarenhet av OPS. råder det stor osäkerhet om vad OPS innebär och svarande inom samma organisation gjorde olika bedömning av om OPS genomförts eller inte. Några exempel på genomförda OPS är sporthall i , konserthus i , äldreboende i och bibliotek och kulturcenter i . är det första stora exemplet på en OPS inom infrastruktur i . Det enda större exemplet inom hälso- och sjukvården i är Nya i . 5.4.3Argument för och mot OPS Det finns sammanställningar om för- och nackdelar med OPS i litte- raturen, se till exempel Europeiska revisionsrätten (2018), EPEC (2011 och 2015). Svenska exempel är ESV (2006), VTI (2007a och b), (2007) och SOU 2017:13. Ambitionen här är att sammanfatta de mest centrala argumenten. Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan Potentiella fördelar med OPS Ett vanligt argument för OPS är att det ger möjlighet att fördela risker mellan parterna. Projekt är förenade med olika typer av risker och risknivån varierar också mellan olika typer av projekt. Genom att identifiera och föra över risker som den privata parten är bättre lämpad att hantera än den offentliga parten kan risknivån i projektet minska. Avsikten är att påverka sannolikheten att de inträffar och att lindra effekterna om de inträffar. Att föra över risker till den privata parten syftar till att öka incitamenten i genomförandet av projektet. Att den privata parten satsat eget kapital i projektet och har ett lång- siktigt åtagande för investeringen gällande drift och underhåll anses också påverka riskerna. Viss risköverföring kan uppnås genom funktionsentreprenad med helhetsåtagande (SOU 2017:13). Till exempel risken att den valda kon- struktionslösningen ger högre framtida underhållskostnader. Genom att den privata parten i en OPS normalt satsat större andel eget kapi- tal och anses dock OPS ge en tydligare risköverföring. Ett stärkt livscykelperspektiv lyfts ofta fram som en faktor som ger förutsättningar för effektivitetsvinster genom OPS. Genom att en och samma part är ansvarig för dels utformning och byggande, dels för drift och underhåll som kan vara upp till ges förutsättningar för optimeringsvinster. Val av lösningar i utform- ning och byggfas kan påverka framtida underhålls- och driftskost- nader. Den privata parten har därigenom incitament att välja lös- ningar som optimerar drift och underhåll . Ett ofta framfört argument är att OPS-projekt i högre utsträckning håller sin budget jämfört med projekt som genomförs med andra entreprenadformer. Detta förklaras främst av att kontrakten bygger på fastprisersättning som gör det svårt för den privata parten att få ersättning för kostnader som överstiger budget. Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan kombination med andra entreprenadformer kan också användas för att få kontroll över budgeten framför allt . Det är viktigt att vara noggrann med vad som avses med att ett projekt genomförs inom budget. I ett OPS-projekt blir förändringar och tillägg till det ursprungliga avtalet tydliga genom att de görs i tilläggsavtal. Totalkostnaden för ett projekt kan öka till följd av till- läggsavtal som det ursprungliga hålls inom budget. För bibehållen budgetkontroll bör därför förändringar av på- började projektet så långt möjligt begränsas. Att OPS-projekt i större utsträckning håller sin budget innebär inte nödvändigtvis att de blir regelmässigt billigare än andra projekt, varken i bygg- eller driftsfas. Det avtalade priset påverkas av faktorer som vilken risköverföring som sker till den privata parten och kon- kurrensförhållanden vid upphandlingstillfället. Eventuella kostnads- besparingar för drift och underhåll som är större än förväntat vid kon- traktstillfället tillfaller dessutom normalt den privata parten. I detta avseende har det dock skett en utveckling av avtal så att de ofta innehåller klausuler om fördelning av besparingsvinster mellan den offentliga och privata parten. Det framhålls också att som löper , ofta 20 till , leder till att anläggningen underhålls mer kontinuerligt än anläggningar som drivs i egen regi där underhållsinsatser beslutas lö- pande under anläggningens livslängd. Skälet till detta är att avtalet ska- par starka incitament att löpande underhålla anläggningen genom att livscykelkostnaden, eller åtminstone avtalscykelkostnaden, är i fokus och att anläggningen vid kontraktstidens slut ska överlämnas i ett skick som specificeras i avtalet. För anläggningar som drivs i egen regi ställs kostnader för planerat underhåll mot övriga prioriteringar i verksamheten vilket av ansträngd ekonomi inte sällan leder till att underhåll senareläggs. I värsta fall leder detta längre fram till att de totala underhållskostnaderna för ett projekt blir större än planerat genom att akuta underhållskostnader tvingas fram. En funktionsentreprenad med helhetsansvar skapar också incita- ment för mer av ett livscykelperspektiv och kan därmed användas för att uppnå vinster av kontinuerligt underhåll. Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan Genom att den privata parten bär alla kostnader och dess finansiering under byggfasen av projektet och får intäkter först när anläggningen tas i bruk skapas starka incitament att färdigställa anläggningen. Er- läggs betalningar löpande under byggfasen minskar incitamenten att färdigställa . I uppföljningar av projekt har man sett att en större andel av OPS-projekten färdigställs . Det är dock förenat med mätproblem. Generellt har man sett i uppföljning att det finns bättre tillgång till information om OPS-projekt än projekt som drivs i andra entreprenadformer. National Audit Office () i genomför enkäter där de svarande uppger att OPS-projekt i större ut- sträckning håller tidplan men ser man att skillnaden mot andra entreprenadformer minskat . Beaktas den tid det tar från upphandling till att ett projekt färdig- ställts är dock bilden en annan. Upphandling av denna typ av kontrakt är komplicerad och tar . Europeiska revisionsrätten (2018) fann i en granskning av tolv projekt med medfinansiering från EU att den långa upphandlingstiden medförde att en tredjedel av projek- ten blev försenade. Ett vanligt argument för OPS-projekt är att det stimulerar innova- tioner. Genom att den privata parten har ansvar för planering och ut- formning av en anläggning finns det större utrymme att påverka hur en anläggning utformas och drivs än i en traditionell entreprenad. Grundläggande för innovationsargumentet är att fokus är på leverans eller funktion i stället för insats. Det innebär att även funktionsent- reprenaden ger ökade frihetsgrader och att incitamenten för innova- tion stärks vid funktionsentreprenad med helhetsansvar då livscykel- perspektivet stärks. Ett med dess livscykelfokus som även är kopplat till ersättningsmodellen anses stärka detta ytterligare. Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan Potentiella nackdelar med OPS Finansieringskostnaden vid OPS är generellt högre än om det offent- liga finansierar projektet. Normalt lånar det offentliga, en stat eller en region eller kommun med beskattningsrätt, till lägre ränta än ett före- tag eller konsortium. För en mer utförlig diskussion se SOU 2017:13. Placerare är riskaverta och kräver därför en högre förväntad avkast- ning vid utlåning till privata aktörer än till det offentliga. Vid offent- lig finansiering av ett projekt tar den offentliga aktören ur långiva- rens synvinkel på sig all risk. För en offentlig aktör med hög kredit- värdighet kommer inte händelser i ett enskilt investeringsprojekt att påverka långivarens möjligheter att få den avtalade räntan. I ett OPS-projekt är det normala upplägget att den privata parten bildar ett projektbolag som ansvarar för projektering, design, bygg- nation, drift och underhåll av anläggningen. Finansiering av investe- ringen sker genom ägarnas insatta kapital och genom upplåning i affärsbankerna men också från aktörer som Europeiska investerings- banken eller Nordiska investeringsbanken. På detta sätt är den risk ägarna till projektbolaget tar begränsad till det insatta kapitalet. Den upplåning som sker i projektbolaget kommer därför på grund av den högre risknivån normalt att ske till en högre ränta. Vägen fram till ett är normalt mer resurskrävande än för avtal vid andra entreprenadformer. Det gäller såväl upphandlingspro- cessen som formulering av avtalet i sig. OPS har gemensamt med funktionsentreprenader att anbudspro- cessen är mer resurskrävande för såväl uppdragsgivare som anbuds- lämnare. Uppdragsgivaren ska formulera de funktionskrav som an- läggningen ska uppfylla snarare än att i detalj specificera anläggning- en i sig, vilket är fallet vid traditionella entreprenadformer. De ökade frihetsgrader anbudslämnaren har innebär i sin tur att lämna ett för- slag på hur anläggningen kan utformas för att möta funktionskraven. Vid en OPS-upphandling måste anbudslämnaren dessutom finna finansiering till projektet vilket kräver resurser. Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan Andra komponenter som leder till högre transaktionskostnader är riskfördelning och kontraktstidens längd. Det gäller att finna en optimal fördelning av risk och att utforma avtalet så att det speglar detta. Den långa kontraktstiden innebär att såväl den offentliga som den privata parten måste vara en aktiv kontraktspart . Det sista gäller även för funktionsentreprenad med helhetsansvar. Avtalstidens längd skapar inflexibilitet Ett avtal som löper riskerar att begränsa såväl det poli- tiska handlingsutrymmet som att leda till fastlåsningseffekter. Alla investeringar som lånefinansieras påverkar de ekonomiska förutsätt- ningarna genom högre skuldsättning och högre räntebetalningar. Men vid OPS tillkommer att det långsiktiga avtalet kan vara begränsande vid nya förutsättningar och omprioriteringar som i sin tur kan tvinga fram en omförhandling av avtalet. Den långa avtalstiden innebär också att budgeten för drift och underhåll är fast , vilket be- gränsar handlingsutrymmet. Den långa avtalstiden innebär också en risk för fastlåsning i befint- liga lösningar. Demografiska förändringar kan leda till förändrade behov. Utvecklingen inom hälso- och sjukvården går också snabbt. Ny medicinteknik och nya behandlingsmetoder skapar möjligheter men kan också innebära förändrade behov som inte kunde förutses när investeringen planerades. Omfattning av OPS i har 1 841 offentlig-privata samarbeten genomförts i till ett totalt investeringsvärde om 383 miljarder euro1. Flest projekt har genomförts på infrastrukturområdet följt av hälsovård och utbildning. Marknaden är störst i där totalt 1 040 pro- jekt till ett totalt projektvärde om genomförts, följt av (198 projekt och ) och (162 och ). Figuren nedan, som bygger på data från EPEC () vid Europeiska investerings- Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan banken, visar antal projekt och totalt projektvärde för de länder i som genomfört PPP-projekt. Av EU:s medlemsstater har 13 genomfört färre än fem projekt. Källa: EPEC. har 17 länder genomfört minst ett pro- jekt. till antalet projekt är och följt av de största marknaderna. till totalt projektvärde är dock den största marknaden där 25 projekt till ett totalt värde om genomförts. Totala projektvärden i och var under perioden 15,1 respektive . Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan Källa: EPEC. Det är en begränsad andel av de offentliga investeringarna som genom- förs som OPS. Av en enkät genomförd av (2011) framgår att alla EU-länder som svarade angav att av de offentliga investeringarna genomförts som OPS. , , , och angav en andel mellan fem till 10 pro- cent och övriga EU-länder . Det finns exempel på länder där användningen är större, men genomslaget är ändå begrän- sat. och uppger att genomförs som OPS medan och placeras i intervallet 10 till 15 pro- cent och i intervallet . I introducerades Initiative (PFI) som modell för OPS av regeringen . Modellen ger utrymme för vari- anter och har utvecklats . ersattes PFI av en utveck- lad modell kallad PF2. Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan PFI har använts för olika typer av investeringar till exempel infra- struktur, skolor, fängelser, militärförläggningar och sjukhus. Det finns totalt över 700 aktiva projekt med ett totalt investeringsvärde om nära (HM Treasury, 2017). har PFI- och PF2-projekt för genomförts .