sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Inte heller går det att undvika den motsätt- ning som finns mellan skolval och en förutsägbar skolplacering. Om skolval sker på lika villkor för alla familjer kommer det att finnas osäkerhet kring vid vilken skola eleverna slutligen placeras och denna osäkerhet beaktas i allmänhet inte av forskningen kring skol- val. Utredningen diskuterar dessa frågor i kapitlet om urvalskriterier. Vidare finner en samlad skolvalsforskning att det finns betydande skillnader i hur benägna olika grupper är att välja skola och på vilka grunder skolor väljs.33 När skolplatser fördelas utifrån vårdnads- havares val är det därför inget som säger att de elevgrupper som ut- bildningsmässigt har mest att tjäna på att gå på en viss skola i slutändan placeras på just dessa skolor. En studie av efterfrågan på skolplatser i finner exempelvis att de grupper som har mest att tjäna på att placeras på vissa attraktiva s.k. charter schools är minst benägna att söka sig till dessa skolor.34 Inom ramen för ett skolval där vårdnadshavares önskemål beaktas är det svårt att fullt ut und- vika att skolvalet har dylika konsekvenser: ett centralt syfte med skolval är trots allt att ta hänsyn till familjers preferenser vilket riske- rar att missgynna de barn vars föräldrar är ointresserade eller oinfor- merade. I viss mån kan informationsläget förbättras vilket diskuteras i senare avsnitt, men information sprids även informellt mellan vård- nadshavare och det förefaller osannolikt att detta kan utjämna skill- nader i kunskap, intresse och preferenser mellan olika grupper.35 Det är därför särskilt önskvärt att skolvalets och urvalskriteriernas ut- 32Se t.ex. Echenique & Yenmez (2007), s. 46–71 och Pychia (2012). 33Se diskussionen i avsnitt 5.4. 34Walters (2018). 35Corcoran & (2019). formning inte ytterligare spär på dylika olikheter. I den mån man önskar ge vissa grupper företräde framför andra i skolvalet – exem- pelvis för att minska den sociala segregationen – görs detta sannolikt bäst via urvalsreglerna.36 5.3.5Prioritering med kategoribaserade urvalsgrunder De urvalsgrunder som analyseras inom skolvalsforskningen gäller i allmänhet urvalsgrunder som syskonförtur eller upptagningsområ- den. Kategoribaserade kriterier dvs. kriterier som antingen är upp- fyllda eller inte, har fördelen att de ger huvudmännen möjlighet att ta hänsyn till flera olika urvalsgrunder vilket ofta kan vara önskvärt. När ett urvalskriterium är kontinuerligt – som exempelvis avstånd i meter eller betyg – blir det i praktiken omöjligt att ta hänsyn till lägre rankade prioriteter än denna. I stället kommer prioriteringen helt att baseras på det kontinuerliga urvalskriteriet. Kategoribaserad priori- tering är därför ofta att föredra, vilket emellertid skapar ett behov av att prioritera mellan elever som har samma prioritetsordning. Ett naturligt sätt att göra ett urval mellan elever med samma prioritet är att ge alla lika möjligheter och därmed låta slumpen av- göra vilka av de intresserade eleverna som erbjuds plats. Frågan hur ett sådant randomiserat urval ska gå till har analyserats relativt utför- ligt och det finns två huvudsakliga modeller: antingen ges varje elev ett gemensamt slumptal som används på alla skolor eller så får varje elev ett skolspecifikt slumptal. Om ett gemensamt slumptal används i ett skolval med 1 000 elever som ska placeras på 10 skolor får varje elev ett unikt slumpnummer mellan 1 och 1 000. En elev med ett lågt slumpnummer har då haft ”tur” på alla skolor och kommer att prio- riteras högt på alla skolor där slumptalet används för att avgöra för- tur. Med ett skolspecifikt slumptal får varje elev i stället ett skol- specifikt slumpnummer mellan 1 och 1 000 att användas i detta syfte. Medan det kan förefalla kontraintuitivt visar flera studier att fler elever placeras på sitt högst rankade val när ett gemensamt slumptal används.37 Hur stor skillnaden är mellan gemensamma och skolspe- cifika slumptal verkar emellertid bero på hur vårdnadshavares prefe- 36Echenique & Yenmez (2015). 37Se Abdulkadiroglu m.fl. (2009) och de Haan m.fl. (2015). renser samvarierar med faktorer som avstånd mellan skolor, trans- portmöjligheter och den lokala geografin. Det kan också finnas lokala skäl till att ibland låta kontinuerliga urvalskriterier fälla avgörandet. Om exempelvis alla elever inom ett förtursområde inte kan erbjudas plats till en viss skola kan det upp- levas som legitimt att erbjuda platserna till dem som bor närmast skolan. Det är däremot viktigt att inte lagstiftningen tvingar fram användandet av kontinuerliga urvalskriterier då det kan omöjliggöra en anpassning av urvalskriterierna till lokala förhållanden. 5.3.6Gemensam eller separat antagning En viktig fråga är om antagningen ska vara separat eller gemensam för fristående och kommunala skolor. En gemensam antagning underlättar skolvalet för familjer och ställer inga krav på att olika skolor använder samma urvalsregler för att prioritera mellan elever när det finns fler sökande än platser vid skolan. Däremot krävs att skolornas respektive urvalsgrunder är tydliga och att skolans kapa- citet tydliggörs på förhand. Separat antagning ger bristande planeringsförutsättningar… Det mest uppenbara problemet med antagningssystem som inte är gemensamma är svårigheten att avgöra hur många skolplatser som behövs på varje enskild skola. Om det inte sker någon samordning mellan kommunala och enskilda huvudmän uppstår osäkerhet om vilka elever som egentligen kommer att dyka upp till skolstart. Detta är ett problem för både fristående och kommunala skolor. Elever kan när antagningssystemen inte är samordnade erbjudas platser på ett flertal fristående skolor som de även erbjuds plats på en skola. Alla skolor måste då räkna med att eleven kommer att gå hos just dem och när en elev inte dyker upp till skolstart försöker de skolor som tappat eleven att fylla platsen. Detta leder till ytterligare omflyttningar som i vissa kommuner kan pågå . Eftersom kommunen måste erbjuda alla som så önskar en skolplats innebär bristande samordning att kommunen initialt ofta ”överplacerar” elever, dvs. att man placerar fler elever vid en skola än den egentligen har platser för. Liknande överplacering kan även ske på fristående skolor som vill vara säkra på att fylla sina platser. Överplaceringar baseras på kvalificerade gissningar om hur många elever från olika områden som kommer börja på skolor under en annan huvudman. Om en huvudman gissar fel kan det få allvarliga konsekvenser för den enskilda skolan som då behöver ta emot fler elever än vad den egentligen har kapacitet för. Motsvarande kan det bli dyrt att stå med överkapacitet, t.ex. i form av för många lärare, som bättre hade kunnat användas på en annan skola. …och sätter familjerna i en svår sits Frågor kring skolornas kapacitet innebär att det ofta förekommer dialog och informationsutbyte mellan kommun och fristående skolorna kring elevplaceringar. Där samordning mellan kommun och fristående skolor sker innebär detta ibland att kommunala och fristående skolor antar elever i turordning till dess att alla är skol- placerade. I andra kommuner innebär samordningen att de fristå- ende skolorna först ger erbjudanden till eleverna som anmält intresse varefter det kommunala skolvalet sker bland de elever som inte önskat eller inte fått plats på någon av de fristående skolorna. Sådana lösningar innebär emellertid att vårdnadshavare kan tvingas till ett val mellan huvudmannatyp snarare än mellan skolor. Detta sker till exempel om familjen måste välja att tacka ja eller nej till ett erbju- dande om en plats på en fristående skola innan det kommunala skol- valet genomförts. Familjen vet då inte vilken skola som är alternativet till den fristående skola som erbjuds utan måste tacka ja eller nej under betydande osäkerhet. Skolvalsystem som inte är gemensamma medför alltså ofta att vårdnadshavare tvingas välja mellan huvudmannatyp snarare än mellan skolor och att huvudmännen får svårt att dimensionera verksam- heten.38 En gemensam antagning för alla skolor inom ett geografiskt område ger därför effektivitetsvinster både vad gäller kapacitets- utnyttjande och skolplaceringarnas överensstämmelse med vårdnads- havarnas preferenser. För elever och vårdnadshavare är det också markant enklare att ange sina skolönskemål inom ramen för ett enda system. Placeringarna kan då ske simultant vilket innebär att elever 38Konsekvenserna av ej integrerade skolvalssystem analyseras bland annat av m.fl. (2018). och vårdnadshavare kan få tidigare besked om skolplacering. Tidi- gare besked är även av värde för huvudmännen som också slipper problemet med dubbelplacerade elever. Sammantaget underlättar detta planeringen inför det kommande skolåret. Att integrera skolvalet är vidare ett enkelt sätt att säkerställa en likabehandling av eleverna i urvalsprocessen och en gemensam antagning ger också insyn och transparens i de olika huvudmännens antagningssystem. En viktig orsak till den ökade transparensen är att systemet kräver att alla huvudmän på förhand måste tydliggöra vilka urvalsgrunder som an- vänds, hur de ska tolkas och i vilken ordning de ska tillämpas. I dags- läget finns ingen egentlig insyn kring hur de fristående skolornas urvalsgrunder i praktiken tillämpas och urvalsbesluten på fristående skolor kan inte heller överklagas. Endast enstaka exempel på gemensam antagning Trots de ovan beskrivna uppenbara fördelarna är de fristående sko- lornas antagning bara fullt ut integrerade i några få kommuner. Alla skolor väljs där inom samma e-tjänst och antagningen sker simultant om än med olika urvalsregler för kommunala och fristående skolor. Detta spar tid för både kommunen och de fristående skolorna. Ut- redningen har uppmärksammats på att en orsak till svårigheterna med att få till stånd ett integrerat skolval ligger i ett visst misstroende mellan enskilda och kommunala huvudmän som ju även är konkur- renter om samma elever. Det bör därför övervägas om skolplacer- ingarna ska hanteras av en extern aktör. Viktigt är dock att den aktör som handhar antagningen har god kännedom om lokala förhållanden. Stora fördelar om ansökan och placeringsbeslut samordnas Givet att elever ska placeras i enlighet med vårdnadshavares önske- mål är fördelarna med en gemensam antagning tydliga. Forskningen finner också att en gemensam plattform för ansökan till olika skolor visserligen kan få fler vårdnadshavare att aktivt välja skola, men de riktigt stora vinsterna står att finna i att även själva skolplaceringen centraliseras inom ett och samma system. Det ska också betonas att erfarenheten tyder på att de effektivitetsvinster som står att finna genom ett centraliserat och koordinerat skolval är stora jämfört med andra detaljer i skolvalsystemets utformning. Att enbart låta ansö- kan hanteras via en gemensam plattform medan skolplaceringen sköts decentraliserat och utan koordination är således inte en attrak- tiv lösning.39 Jämfört med dagens decentraliserade antagning innebär en gemen- sam antagning att skolorna i viss utsträckning måste binda sig vid den kapacitet som anmäls när skolvalsprocessen inleds. En skola som anmält att den har 75 platser kan inte utan vidare skära ner sitt er- bjudande till 50 om det exempelvis visar sig att enbart 60 elever placeras på skolan efter att skolvalet genomförts. är det inget som hindrar en enskild huvudman att anpassa antalet platser under processens gång och det ska noteras att den flexibilitet som fristående skolor åtnjuter kräver att de kommunala huvudmännen har en beredskap att anpassa sin organisation därefter. Eftersom dubbelplaceringar med tillhörande överplaceringar och överkapa- citet undviks leder dock en gemensam antagning till minskad total osäkerhet för skolorna och en ökad effektivitet. Det är också möjligt för huvudmän och skolor att i samarbete anpassa sina kapaciteter under antagningens gång vilket kan koordineras av den aktör som ansvarar för skolvalet.40 Ett gemensamt antagningssystem öppnar också möjligheter att utvärdera skolvalets konsekvenser och möjliggör för detaljerade prognoser om hur skolornas elevunderlag kommer att förändras i framtida årskullar. Det blir också möjligt att på förhand utvärdera hur alternativa urvalsgrunder samt förändringar i skolkapacitet och demografi kommer att påverka olika skolor. Detta kan minska den osäkerhet som skolorna möter avseende elevunderlagets ut- veckling vilket underlättar planeringen. Argumenten för gemensam antagning är därför starka. Enskilda skolor kan emellertid ha incitament att ställa sig utanför ett gemen- samt antagningssystem varför det finns starka skäl att göra delta- gandet obligatoriskt.41 39Abdulkadiroglu m.fl. (2017). 40Detta sker exempelvis i där antagningsmyndigheten koordinerar flera antagnings- rundor som körs innan resultaten rapporteras till familjerna. Muntlig kommunikation, . 41Det finns flera studier kring detta problem. m.fl. (2018) och Ekmekci & Yenmez (2014.) 5.3.7Hur eleverna påverkas av skolbyten Forskningen kring effekterna av skolbyten lider av relativt stora metodproblem, dels då skolbytande elever skiljer sig från andra, dels då motiven bakom skolbytena kan spela roll för utfallen. Forsk- ningen finner också blandade resultat och det är svårt att isolera effekten av skolbyten i sig från effekterna av eventuella kvalitets- skillnader mellan skolor och som kan påverka mellan vilka skolor byten sker. Det finns emellertid en relativt stor litteratur som finner att skolbyten är associerade med åtminstone temporärt sämre skol- resultat, men många av dessa studier har svårt att tydligt fastslå orsakssamband.42 Även bland metodologiskt starkare studier är det vanligt med resultat som tyder på att skolbyten är negativa för den skolbytande eleven.43 Det finns emellertid även en studie som finner att skolbyten som inte är föranledda av skolstrukturella skäl (dvs. stadiebyte eller liknande) har positiva effekter för den skolbytande eleven.44 Delvis motstridiga resultat finns dock i en annan studie.45 En nära relaterad fråga är hur eleverna på mottagande skolor påverkas av att det tillkommer elever under pågående läsår. Utred- ningen har endast funnit ett fåtal studier som undersöker denna fråga och alla finner negativa effekter. De negativa effekterna är relativt små men skiljer sig något mellan studierna och mellan olika mottagande elevgrupper.46 Det finns i dessa studier tecken på att det framför allt är relativt lågpresenterande elever som missgynnas. Enligt någon studie är också de negativa effekterna bland eleverna på mottagande skola mindre om eleverna kommer i början av skolåret.47 Sammantaget så är forskningsbilden av skolbyten blandad och medan kan det finnas positiva effekter för enskilda elever så är risken för negativa effekter för den skolbytande eleven och elevens nya och gamla skolkamrater påtaglig. Risken för negativa konsekvenser ver- kar dock kunna minskas om skolbyten sker i samband med läsårs- start eller liknande naturliga avbrott i verksamheten. 42Se översikterna av Rumberger (2015), , , (2009), Mehana & (2004). På svenska finns en översikt av Heller Sahlgren & Jordahl (2016). 43Hanushek & Rivkin (2004), Gibbons & Telhaj (2011), Grigg (2012). 44Schwartz, Stiefel & Cordes (2017). 45Xu, Hannaway & D’Souza, (2009). 46Se Whitesell, Stiefel & (2016), samt referenserna däri. 47Gibbons & Telhaj (2011). En fördel med obligatoriskt skolval ur ett likvärdighetsperspektiv är att det kan sänka ribban för deltagande. Det är etablerat i skolvals- forskningen att de familjer som deltar i skolvalsprogram som kräver en hög grad av aktivitet (t.ex. genom att skicka ansökningar direkt till olika skolor eller delta i urvalsprov) tenderar att skilja sig från andra. I linje med detta är det i tydligt att de elever som går på fristående skolor (vilket kräver att anmälan skickas direkt till skolan) är socioekonomiskt starkare än de som går på kommunala skolor nära hemmet, men intressant nog gäller det omvända för elever som går på alternativa kommunala skolor än den närmaste.48 Det finns även indikationer på att de regionala skillnaderna i andelen vårdnadshavare som anser sig ha gjort ett aktivt skolval är stora medan utbildningsnivån är relativt likartad bland aktiva och passiva skolväljare inom regioner.49 Exakt vad som ligger bakom dessa mönster är mer oklart: det kan röra sig om skillnader i information om olika skolvalsalternativ men kan även bero på andra systematiska skillnader mellan vårdnadshavare eller skolornas urvalsprocesser. Oavsett orsak så kräver ett allmänt skolval att vårdnadshavare har information om hur skolvalet går till, vilka skolor som finns att välja mellan och vad som kännetecknar dessa skolor. I detta avsnitt diskuteras kortfattat olika teoretiska per- spektiv på hur vårdnadshavare nyttjar information i skolvalet, vilken typ av information som bör finnas tillgänglig, hur informationen ska presenteras och vad forskningen säger om möjligheterna att påverka skolval med information. 5.4.1Perspektiv på information och skolval50 Det finns flera olika teoretiska perspektiv kring vilken information som används när vårdnadshavare och elever fattar beslut om skolval och hur denna information nyttjas. Perspektiven är ibland mot- stridiga och grundas på olika syn på vad som styr beslutsfattande i allmänhet. Det synsätt som präglat mycket av diskussionen kring 49Malmberg (2019). 50Framställningen i detta avsnitt bygger i hög grad på Corcoran & (2019), Heller Sahlgren & Jordahl (2016), ger också en bred översikt av den empiriska forskningen kring dessa frågor. skolval har sin grund i teorin om rationella val som i sin tur ligger nära grundläggande nationalekonomi. Mycket av den teoretiska och empiriska forskningen kring skolvalsmekanismer har också bedrivits inom nationalekonomi. Många av problemen med teorin om ratio- nella val har dock uppmärksammats inom nationalekonomin och har även införlivats i diskussionen om olika skolvalsmekanismer. Enligt teorin om rationella val (rational choice theory) väger vård- nadshavare för- och nackdelar med olika skolenheter och väljer den som ger störst nytta, givet de restriktioner som familjen möter. Vårdnadshavarna har på förhand givna preferenser över olika skol- karakteristika (t.ex. pedagogisk inriktning, lärarkompetens, elev- sammansättning och skolresultat) och vet vilka kostnader de olika alternativen för med (t.ex. restid till skolan). Vårdnadshavarnas skolval är på det stora hela oberoende av hur andra vårdnadshavare väljer och av hur själva valprocessen ser ut. Fler valmöjligheter är enligt detta perspektiv alltid bättre eftersom det alltid går att välja bort de alternativ som ses som ointressanta. Mer information är också bättre eftersom denna ökar kännedomen om olika alternativ, minskar osäkerheten och möjliggör val som bättre stämmer överens med de givna preferenserna. Däremot är det inte självklart att vård- nadshavarna är välinformerade eftersom det kräver resurser att bli informerad. Vårdnadshavare söker enligt teorin fram den informa- tion som är värd informationskostnaden och sänkta informations- kostnader är alltid en fördel. Att vårdnadshavare skaffar sig den information som är värd kost- naden för att inhämta den pekar på ett problem med teorin om ratio- nella val: det går inte för vårdnadshavarna att avgöra om informatio- nen är värd kostnaden innan den inhämtats. Det finns heller ingen uppenbar gräns för vilken information som potentiellt kan inhämtas och valmöjligheterna kan vara många. Ett vanligt perspektiv på val- situationer som dessa är att även nyttomaximerande skolväljare är begränsat rationella och förenklar valsituationen genom att förlita sig på olika tumregler. Sådana kan vara att använda sig av indirekta indikatorer på skolans kvalitet som var skolan ligger eller vilka elever som går – eller inte går – på den. Det kan också vara att i hög grad förlita sig på hur andra i ens sociala nätverk (t.ex. vänner, grannar och arbetskamrater) resonerar kring skolvalet. Skolvalet kan därför bli djupt beroende av den sociala kontext som vårdnadshavarna och eleverna befinner sig i. Enligt detta teoretiska perspektiv finns stora möjligheter för information att påverka valen men det är mindre för- utsägbart hur valen påverkas. Det finns ett betydande utrymme för så kallade kognitiva misstag och hur informationen presenteras och vilket sammanhang mottagaren befinner sig i kan spela stor roll för hur informationen tas emot.51 Socialt sammanhang också viktigt för skolvalsbeslutet Medan teorierna om rationella val och begränsad rationalitet trots sina skillnader ligger relativt nära varandra så finns mer av andra syn- sätt inom exempelvis socialpsykologin. Ett sådant är idén att olika val bidrar till individens självdefinition eller självkonstruering. Medan det för vissa grupper är naturligt att betrakta sig som en skolväljare som fattar sina beslut oberoende av andra, så kan det för andra vara självklart att fatta beslut utifrån förväntningarna i ett bredare socialt sammanhang. Medan skolvalsbeslut enligt detta perspektiv definitivt är påverkbara så är det mer tveksamt i vilken grad de låter sig påver- kas av exempelvis standardiserad information om olika skolor. Nära- liggande teoretiska perspektiv betonar rollen av sociala nätverk vilka dels sprider information men som även direkt kan omforma prefe- renserna hos elever och vårdnadshavare. Inom olika sociala nätverk kan det också uppstå olika normer kring sökbeteende: i vissa grupper kan det exempelvis ses som självklart att besöka de skolor som över- vägs, medan detta kan vara helt främmande för andra. Vilka typer av skolor som av nätverket ses som acceptabla och oacceptabla kan också ha stor betydelse för skolvalet. Att nätverk är viktiga för information om skolor stöds av en bred internationell forskningslitteratur. Det finns också tecken på att socioekonomiskt starka vårdnadshavare använder sig av nätverk i relativt högre grad än andra medan socioekonomiskt svaga i högre grad förlitar sig på officiell information och studievägledare. Helt entydiga är emellertid inte dessa resultat men de stödjer bilden av skolvalet som komplext ur informationsavseende och att flera aktörer spelar en viktig roll.52 Att en betydande andel av svenska vårdnads- havare förlitar sig på information direkt från skolorna kan emellertid 51För en populärvetenskaplig introduktion till området, se Kahneman (2017). 52Se Corcoran & (2019) för utförliga referenser. ses som problematiskt då skolorna kan ha incitament att visa upp gynnsam bild av den egna verksamheten och särskilt då för elev- grupper som anses vara attraktiva ur skolans perspektiv.53 En ameri- kansk randomiserad studie finner exempelvis att fiktiva vårdnads- havares förfrågningar om skolor besvarades i lägre grad när förfrågan indikerade att eleven hade beteendeproblem, svaga skolresultat eller särskilda behov.54 Mycket litet är för övrigt känt om hur skolornas egen marknads- föring påverkar skolvalsbeslut. En viktig aspekt kring frågan om information och skolval är vem som egentligen fattar beslutet. I många fall och framför allt när det gäller yngre barn har naturligtvis vårdnadshavarna ett avgörande inflytande. Barnens inflytande ökar dock när de blir äldre och fram- för allt i val till högstadiet är det troligt att barnen har ett inflytande. Forskningen om detta är relativt begränsad men studier av val till high-school i (elever) tyder på att föräldra- stödet kan vara mycket bristfälligt i vissa elevgrupper.55 Det kan därför vara viktigt att rikta informationen också till andra än enbart vård- nadshavarna. 5.4.2Vilken typ av information behöver finnas tillgänglig? Den mest centrala informationen som måste tillhandahållas är infor- mation om hur själva skolvalet går till, vilka datum som är relevanta, vilka skolor som finns att välja mellan, var skolorna ligger i förhål- lande till hemmet, skolornas eventuella profil, skolornas kontaktupp- gifter, vem som är huvudman samt möjligheter till skolskjuts.