sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — I betänkandet anfördes vidare att myndigheternas insatser för att tillhandahålla information för vidareutnyttjande utgör en marginell del av den totala verksamheten och att de eventuella inkoms- terna från avgifter inte påverkar myndigheternas ekonomi nämnvärt (SOU 2014:10, s. 97). Vi föreslår att den nya lagen ska innehålla krav på att myndigheter ska göra information tillgänglig i vissa format, vilket är nytt i för- hållande till PSI-lagen, avsnitt 11.4. Formatkraven kan i viss mån antas innebära ökade kostnader som är kopplade till de marginal- kostnader för reproduktion, tillhandahållande och spridning som får tas ut enligt andra stycket i artikel 6.1 i direktivet. I de flesta fall är det dock fråga om att tillhandahålla information i befintligt format, och de åtgärder som kan behövas för att anpassa formatet ska vara av begränsad omfattning eftersom detta endast måste göras om det är ”möjligt och lämpligt”. Vi gör därför bedömningen att tidigare slutsatser om att kostnaderna för många myndigheter inte har annat än marginell betydelse har fortsatt relevans. Under förutsättning att inte strängare avgiftsprinciper än vad som följer av öppna data-direk- tivet införs i den nya lagen gör vi bedömningen att kostnader som är kopplade till formatkraven inte kommer att påverka myndigheternas intäkter vid tillhandahållande av information i större grad än vad som är fallet . Det kan även finnas myndigheter som har ett utpräglat uppdrag att försörja samhället med information, utan att för den skull vara fullt avgiftsfinansierade. Detta har lyfts av företrädare för myndig- heter under utredningen. Ett exempel på en sådan myndighet är geologiska undersökning. För dessa myndigheter är det inte säkert att minskade möjligheter att ta ut avgifter kommer att leda till ett intäktsbortfall utan de har i det avseendet större likheter med de myndigheter som inte har informationsförsörjning som en väsentlig del av verksamheteten. Ovanstående omständigheter kan enligt vår bedömning i viss mån tala för att – vad gäller myndigheter som inte skyldiga att generera intäkter för att täcka en väsentlig del av sina kostnader – låta huvud- regeln om avgiftsfrihet vara mer långtgående i den nya lagen än vad direktivet kräver. Myndigheter som bedriver avgiftsfinansierad verksamhet Vad som sagts ovan om avgifternas betydelse för myndigheternas ekonomi är inte tillämpligt på samma sätt för myndigheter som har ett utpräglat informationsförsörjningsuppdrag och vars verksamhet i stor utsträckning finansieras av avgifter, exempelvis och Lantmäteriet. I dessa fall måste avgifterna täcka kostnader för insamling och framställning av information i betydligt högre grad för att de ska kunna bedriva sin verksamhet. I slutbetänkandet från redogjordes för en enkätundersökning om skyldighet att lämna ut information elektroniskt utan avgift. undersökningen framgick att det sammanlagda intäktsbortfallet för fem av de åtta myndigheter som besvarat enkäten grovt uppskattas till . De fem myndigheterna är , Lantmäteriet, , () och Transportstyrelsen. Intäktsbortfallet bedömdes bero framför allt på att myndigheternas uppdragsverksamhet förväntas minska kraf- tigt om privata aktörer kan göra s.k. massuttag av uppgifter ur register eller andra databaser och sedan i sin tur bearbeta och sälja informationen (jfr SOU 2010:4, s. 277 och 429 ff.). När det gäller att göra särskilda värdefulla datamängder tillgängliga avgiftsfritt kan det noteras att i slutrapporten till regeringsuppdrag I2019/01415/DF (Tillgängliggörande av särskilt värdefulla datamängder, , dnr 2019:007157), som tagits fram av Lantmäteriet, görs be- dömningen att avgiftsfrihet kan leda till ett intäktsbortfall om för myndigheten. För kommunsektorn kan avgiftsfrihet i dessa delar medföra minskade intäkter med sam- manlagt . En långtgående skyldighet för avgiftsfinansierade myndigheter att göra information tillgänglig för vidareutnyttjande utan möjlighet att få full kostnadstäckning skulle därmed kunna få betydande kon- sekvenser för hur deras verksamhet behöver finansieras. I den utvär- dering av ändringsdirektivet som gjordes av i sam- band med att öppna data-direktivet togs fram anfördes att medlems- staterna uppger att myndigheter som tar ut avgifter för att uppnå full kostnadstäckning gör detta för att de behöver intäkterna för att åter- investera i framställningen av datamängder med bibehållen kvalitet. Om de inte får adekvat finansiering finns en risk för att den över- gripande kvaliteten försämras (Commission Staff working document –Evaluation re-use of Public Sector Information, s. 33).6 Lägre avgifter riskerar därmed i dessa fall i slutändan att leda till ett minskat vidare- utnyttjande, vilket kan motverka syftet med öppna data-direktivet. En inskränkning skulle även kunna leda till minskade incitament att arbeta med att göra information tillgänglig utan en föregående begäran. 6https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/commission-staff-working-document- evaluation-re-use-public-sector-information, . 14.5.4Avgifternas betydelse för offentliga företag I våra kommittédirektiv anges att vi ska beakta konsekvenser för de offentliga företagen i form av konkurrensförmåga, kostnader och ökade administrativa bördor. Vi kan konstatera att möjligheten att ta ut avgifter påverkar dessa områden. är inte styrda av avgiftsförordningen eller annan författning vad gäller möjligheten att ta ut avgifter för de tjänster som de tillhandahåller, däribland att tillhandahålla information för vidareutnyttjande. De är i stället fria att avtala om avgifterna. I direk- tivet medges långtgående undantag för offentliga företag vad gäller avgifter. Utgångspunkten är att offentliga företag, i enlighet med artikel 6.2.c, har möjlighet att ta ut avgifter för att täcka samtliga kostnader som är kopplade till information som ska vidareutnyttjas, förutom för forskningsdata. Det gäller även för särskilda värdefulla datamängder, enligt artikel 14.3, under förutsättning att detta är sär- skilt föreskrivet i en genomförandeakt som antagits med stöd av artikel 14.1 i öppna data-direktivet. Vår bedömning är att det saknas tillförlitligt underlag för att dra någon säker slutsats kring vilka effekter avgiftsprinciperna i direk- tivet har på offentliga företag. Med utgångspunkt i att de träffas av flera betydelsefulla undantag som innebär att de kan ta ut avgifter som medger full kostnadstäckning kan det dock antas att effekterna inte kommer att bli särskilt stora. Det kan förutsättas att offentliga före- tag i normalfallet vill uppnå full kostnadstäckning, även om ett vinst- syfte saknas. Mer långtgående krav på avgiftsfrihet eller på avgifter som endast täcker marginalkostnaderna kan därför komma att ha en betydande påverkan. Det skulle även, enligt vår mening, kunna på- verka deras förmåga att konkurrera på marknaden och medföra en snedvridande effekt ur konkurrenshänseende, om framställningen av information finansieras genom det offentliga ägarskapet men före- taget är hindrat från att ta ut avgifter. Som vi anfört i avsnitt 14.5.1 bör utgångpunkten vara att de undantag för offentliga företag som införts i öppna data-direktivet har tillkommit med beaktande av att syftet med direktivet fortfar- ande ska kunna uppnås. Med hänsyn till detta och med beaktande av vad som anförts ovan anser vi att övervägande skäl talar mot att i den nya lagen införa mer inskränkande avgiftsprinciper för offentliga företag än vad som följer av direktivet. 14.5.5Avgifternas betydelse för vidareutnyttjare Ett syfte med öppna data-direktivet och den nya huvudregeln om avgiftsfrihet är att stimulera innovation och utveckling av nya tjäns- ter som bygger på information från den offentliga sektorn. Mindre och nystartade företag är i detta avseende ofta drivande. I ingressen till öppna data-direktivet identifieras därför priskänsligheten i för- hållande till nystartade företag och små och medelstora företag, vars inträde på marknaden kan hindras av avgifter (skäl 39). I anförs att det framgår av flera internationella studier att efterfrågan på information från den offentliga sektorn är priskänslig, dvs. efterfrågan från vidareutnyttjarna ökar relativt kraf- tigt när avgifterna sänks till marginalkostnaden eller tas bort helt (se SOU 2014:10, s. 98 och de studier som hänvisas till där). I Stats- kontorets slutrapport för att använda myndigheternas öppna data (2018:6) hänvisas till denna slutsats, och bedömningen görs även att för användarna är avgifter ett av de allra största hindren (s. 42). Vi har inte hittat någon rapport eller undersökning som talar i annan riktning utan slutsatserna har bekräftats vid kontakter med företrädare för olika myndigheter och andra aktörer. Ett konkret exempel på effekten av slopade avgifter har vi lyft fram i avsnitt 6.3, nämligen Lantmäteriets publicering av viss geodata, där antalet ned- laddningar ökade från 8 000 till 40 000 när avgifterna för vidareutnyttjande togs bort. Ökad efterfrågan, som följd av ett utökat krav på avgiftsfrihet, innebär emellertid inte bara positiva aspekter utan även vissa risker som bör beaktas i detta sammanhang. Det kan inte uteslutas att en mer övergripande möjlighet till avgiftsfri tillgång till information medför att antalet förfrågningar ökar genom att sökanden då inte har samma incitament att på förhand överväga vilken information som efterfrågas, för att inte behöva erlägga avgifter i onödan (jfr ovan nämnda exempel om ökat antal nedladdningar av geodata från Lant- mäteriet). Dessa problem ska dock enligt vår bedömning inte över- skattas i praktiken. Att i möjligaste mån inskränka myndigheters och offentliga före- tags möjlighet att ta ut avgifter för information är ett effektivt sätt att främja direktivets mål om ett ökat vidareutnyttjande. En sådan ökning medför stora potentiella värden för samhället i stort. Detta gäller i synnerhet för information som utgör öppna data, se vidare om detta i avsnitt 14.5.6. Minskade, eller helt slopade, avgifter skulle även ha fördelar vad gäller öppenhet, icke-diskriminering och förut- sebarhet. Sammantaget anser vi att direktivets övergripande mål om att öka vidareutnyttjandet av information från den offentliga sektorn talar för att införa mer inskränkande avgiftsgränser än vad som anges i direktivet. 14.5.6Särskilt om värdet av öppna data Ett argument för att öka tillgången till öppna data är ett argument för att öka avgiftsfri tillgång till information. Att ta ut avgifter för viss information är svårt att förena med direktivets mål- sättning att främja tillgången till information i form av öppna data. Eftersom öppna data ska kunna vidareutnyttjas fritt kommer avgif- ter inte att kunna tas ut om myndigheter eller offentliga företag vill göra information tillgänglig i sådan form. Vi föreslår inte heller att den nya lagen ska innehålla ett tvingande krav på att information ska tillhandahållas som öppna data, utan det behöver endast göras om det är möjligt och lämpligt. Frågan är därför vilken relevans rappor- terna7 om öppna data och dess socioekonomiska värde har på frågan om hur uttag av avgifter bör begränsas enligt den nya lagen. De slut- satser som förs fram avseende värdet i öppna data kan dock tjäna som ett argument för att i den nya lagen gå längre än direktivet kräver och föreskriva mer långtgående krav på avgiftsfrihet för information som ska vidareutnyttjas. Fördelarna med öppna data är många. I en rapport som initierats av (Portal, The Economic Impact of : Opportunities for value creation in Europe, den 25 feb- ruari 2020),8 analyseras bl.a. den direkta ekonomiska potentialen inom olika sektorer, antalet arbetstillfällen som kan knytas till öppna data och olika potentiella effektivitetsvinster. Det övergripande vär- det av marknaden för öppna data inom EU och beräknas till 7Se not 8. 8www.europeandataportal.eu/en/doc/economic-impact-open-data-opportunities-value- creation-europe, . för och bedöms utgöra en betydande del av dataekonomin inom EU, där av värdet kan hänföras direkt till öppna data (s. 24 och 37 ff.). De ekonomiska vinsterna tillkommer i första hand enskilda aktörer och inte de offentliga aktörer som tillhandahåller informationen (s. 75). Utöver de ekonomiska effekterna pekas i rapporten på ett flertal indirekta effektivitetsvinster för samhället. Bland annat tas upp att liv kan räddas i akutsituationer, tidsvinster, miljömässiga vinster och en ökad kunskapsöverföring inom exempelvis forskning och över- sättningstjänster. Som ett konkret exempel anförs att mellan 54 000 och 202 000 liv beräknas kunna räddas genom att akutsjukvård kommer på plats en minut snabbare. Vi kan konstatera att tillgång till geodatainformation kan antas spela en viktig roll både i sist- nämnda scenario och i de delar som avser att minska transporttider i stort, i synnerhet resande med allmänna kommunikationer. I öppna data-direktivet främjas tillgång till sådan information genom bestäm- melserna om särskilda värdefulla datamängder, vilka som utgångs- punkt ska kunna vidareutnyttjas avgiftsfritt enligt artikel 6.6.a, se avsnitt 14.6.7. Det finns få svenska studier kring effekterna av öppna data. I en förstudierapport från om öppna data-samverkan i ges dock några konkreta exempel.9 Bland annat lyfts fram, som lämnar ut sina tidtabeller och annan rele- vant information som används i olika typer av appar av länets invånare och besökare för att resa enkelt och miljöeffektivt med hjälp av kollektivtrafiken. Ett annat exempel i rapporten är stads tillgängliggörande av leverantörsreskontran som öppna data, som upp- ges ha bidragit till både ökad transparens och effektiviseringar i den egna verksamheten, genom att den som söker informationen kan hämta den själv som öppen data. Vår uppfattning är att det finns ett klart stöd för att det existerar stora potentiella samhällsekonomiska värden i att tillhandahålla infor- mation som öppna data, och därmed för att information tillhanda- 9www.vgregion.se/contentassets/837f64c345c34ad382f3bc7e98e75e5d/psi-forstudie-oppna- data-rapport2019-02.pdf, . hålls utan avgifter i större utsträckning. Det bör dock beaktas att det i många delar är fråga om potentiella ekonomiska värden som är svåra att mäta på samma sätt som konkreta effekter i en viss enskild verk- samhet, exempelvis genom att en myndighet tar ut vissa avgifter eller att de faller bort. Vidare kan värdena, enligt vår uppfattning, i första hand antas tillkomma vidareutnyttjarna och inte de aktörer inom den offentliga sektorn som framställer, samlar in och tillhandahåller informationen. En stor utmaning med öppna data är att påvisa nyttan för den egna verksamheten, dvs. den verksamhet som tillhandahåller information digitalt i form av öppna data, och är en omständighet som enligt vår bedömning utgör ett hinder mot att främja arbetet med att tillhandahålla sådan information. När det gäller de bredare samhälleliga värdena i form av effektivitetsvinster och indirekta för- delar – exempelvis tidsvinster – är de ännu svårare att kvantifiera och väga mot konkreta intäktsminskningar för myndigheter. För de myn- digheter som i väsentliga delar är avgiftsfinansierade och som har ett uppdrag att försörja samhället med information kan effekterna med ett utökat avgiftsfritt tillhandahållande antas vara betydande, vilket vi tagit upp i avsnitt 14.5.3. Sammanfattningsvis anser vi att det potentiella värdet i öppna data inte ensamt utgör grund för att föreslå att den nya lagen ska gå längre än öppna data-direktivet vad gäller avgiftsfrihet för informa- tion som ska vidareutnyttjas. Detta särskilt i förhållande till de effekter som mer långtgående inskränkningar i möjligheten att ta ut avgifter kan ha för de myndigheter som har en skyldighet att generera intäkter för att täcka en väsentlig del av verksamhetens kostnader. Vår bedömning: Den nya lagen bör inte innehålla mer långt- gående krav vad gäller gränser för avgifter än vad som följer av öppna data-direktivet. Att i den nya lagen föreskriva att tillgång till information för vidare- utnyttjande ska vara avgiftsfritt i större utsträckning än vad öppna data-direktivet kräver kan föra med sig flera fördelar. Vissa är kon- kreta och berör samtliga aktörer som omfattas av den nya lagen. Ett exempel är att avgiftsuttag för med sig kostnader i form av tid för att beräkna avgifterna men även för att fakturera och bevaka betalningar. Dessa kostnader skulle minska om möjligheten att ta ut avgifter inskränks, och kan troligtvis elimineras helt om avgiftsfrihet införs överlag. Som pekats på i har flera statliga myndig- heter och kommuner valt att gå den vägen, i enlighet med tankarna bakom så kallade öppna data. Som exempel tas , som valt att helt slopa avgifterna för delar av sin information (SOU 2014:10, s. 97). När det gäller den administrativa bördan är vår bedömning att ett minskat avgiftsuttag kan medföra en positiv effekt även för offentliga företag, särskilt som offentliga företag ofta reglerar avgifter genom avtal som kan behöva tas fram i varje enskilt fall. För vidareutnyttjarna skulle en mer långtgående avgiftsfrihet föra med sig en bättre förutsebarhet och en ökad tillgång till information. Andra fördelar som kan kopplas till minskade avgifter är svårare att konkretisera. Detta gäller särskilt de samhällsekonomiska värden avseende öppna data som vi har tagit upp i avsnitt 14.5.6. Det bör beaktas att det överlag är fråga om potentiella värden och olika upp- skattningar av utvecklingen. Vidare är det mycket svårt att visa hur dessa bredare fördelar medför någon konkret nytta för de myndig- heter och andra aktörer som framställer och tillhandahåller informa- tion. Särskilt för avgiftsfinansierade myndigheter riskerar mer långt- gående regler om avgiftsfrihet att få betydande effekter, som kan påverka kärnverksamheten och därmed förmågan att skapa informa- tion. Minskade avgiftsuttag för dessa myndigheter kan därför riskera att motverka syftet med direktivet. Det kan enligt vår mening rimligtvis antas att de frågeställningar som berörts i detta avsnitt beaktades när avgiftsprinciperna i öppna data-direktivet utarbetades. Även om det finns stöd för att sänkta avgiftsnivåer skulle leda till ett ökat vidareutnyttjande av information är det svårt att väga dessa fördelar mot effekterna av ett minskat av- giftsuttag för de myndigheter och offentliga företag som ska tillämpa den nya lagen. Vi anser därför sammantaget att det saknas ett till- räckligt underlag för att föreslå att den nya lagen bör innehålla strik- tare avgiftsprinciper än direktivet. Denna bedömning kommer att ligga till grund för den fortsatta analysen av hur direktivets avgifts- principer bör genomföras i den nya lagen. 14.6Avgiftsprinciper enligt öppna data-direktivet I avsnitt 14.5.2 har vi gett en översikt av avgiftsprinciperna i öppna data-direktivet. Regleringen av möjligheten att ta ut avgifter enligt marginalkostnadsprincipen och för att uppnå full kostnadstäckning är i allt väsentligt likalydande i ändringsdirektivet och i öppna data- direktivet. I öppna data-direktivet har man i dessa delar dock tillfört möjligheten att även räkna med kostnader för avidentifiering av per- sonuppgifter och åtgärder för att skydda konfidentiell affärsinfor- mation. Även om regleringen inte har förändrats i några väsentliga delar behöver en analys göras av de avgiftsprinciper som framgår av dels artikel 6, dels artikel 14 i öppna data-direktivet, inte minst mot bakgrund av att huvudregeln nu är att avgifter inte ska tas ut för in- formation som ska vidareutnyttjas, och de nya regler kring forsk- ningsdata och särskilda värdefulla datamängder som har införts. 14.6.1När avgiftsprinciperna ska tillämpas Vår bedömning: Avgiftsprinciperna ska tillämpas när informa- tion görs tillgänglig, oavsett på vilken rättslig grund detta görs. Vi har i avsnitt 11.4.2 berört frågan om när direktivets krav på format enligt artikel 5 ska tillämpas av de aktörer som kommer att omfattas av den nya lagen. Till skillnad från formatkraven anser vi att det inte finns stöd för någon annan bedömning än att de avgiftsprinciper som anges i artikel 6 ska tillämpas som information som omfattas av den nya lagen görs tillgänglig, eftersom detta leder till ett vidareutnyttjande i den mening som avses i direktivet. De förslag på bestämmelser kring avgiftsprinciper som vi redovisar nedan ska således tillämpas utan att detta behöver begäras i ett enskilt fall av användaren. Det finns emellertid inte något hinder mot att någon särskilt anger att denne vill ha tillgång till information helt utan avgift, eller till ett visst maximalt belopp. I denna situation finns det en begäran om vidareutnyttjande. Skyldigheten att tillämpa avgifts- principerna påverkas dock inte. Det kan i detta sammanhang förtydligas att avgiftsprinciperna ska tillämpas även när information görs tillgänglig utan att detta följer av en begäran, dock med den förutsättningen att en avgift över huvud taget kan tas ut enligt vad som följer i annan ordning. Syftet med att se till att avgiftsprinciperna följs även i dessa fall är att främja ett ökat vidareutnyttjande och motverka de hinder som avgifter kan utgöra i detta hänseende. Genom att tillämpa korrekta avgiftsnivåer redan i detta läge kan myndigheterna också effektivt motverka be- hovet för vidareutnyttjarna av att ställa en särskild begäran om vidare- utnyttjande i ett enskilt fall. Efterföljande merarbete med att hantera en sådan begäran – på grund av att avgiftsprinciperna inte har följts –kan då minimeras. Vår bedömning: Huvudregeln om avgiftsfrihet behöver inte anges särskilt i den nya lagen. I artikel 6.1 i öppna data-direktivet slås fast att huvudprincipen är att vidareutnyttjande av information ska vara avgiftsfritt. Motivet för denna nya huvudregel är bl.a. att avgifter utgör ett betydande hinder för vidareutnyttjande, särskilt i fråga om inträde på marknaden för nystartade företag och små och medelstora företag (skäl 36). Huvud- regeln kompletteras dock av flera undantag. I bestämmelsens andra stycke anges exempelvis att avgifter får tas ut för att täcka marginal- kostnaderna för vissa uppräknade arbetsmoment. För de aktörer, bl.a. offentliga företag och avgiftsfinansierade myndigheter, som räknas upp i artikel 6.2 gäller ett generellt undantag från artikel 6.1. Princi- pen om avgiftsfrihet utgör visserligen en tydlig förändring i förhåll- ande till ändringsdirektivet och de avgiftsprinciper som framgår av 7 § PSI-lagen, där uttag av avgifter enligt en marginalkostnadsprincip är huvudregel, men kommer i praktiken inte att ha någon själv- ständig materiell betydelse. För att genomföra artikel 6.1 i denna del anser vi därför att det inte är nödvändigt att i den nya lagen särskilt ange att huvudregeln är att avgifter inte får tas ut. 14.6.3Forskningsdata som omfattas av den nya lagen ska tillhandahållas avgiftsfritt Vårt förslag: Forskningsdata som omfattas av den nya lagen ska tillhandahållas avgiftsfritt. För forskningsdata som omfattas av direktivet anges ett uttryckligt och övergripande krav på avgiftsfrihet i artikel 6.6.b. Denna bestäm- melse innehåller en strikt reglering av avgiftsfrihet för sådan infor- mation. I ingressen till öppna data-direktivet anförs flera skäl för att främja öppen – dvs. kostnadsfri – tillgång till forskningsdata. I skäl 27 pekas bl.a. på att öppen tillgång syftar till att ge forskare och en bredare allmänhet tillgång till forskningsdata och främja användning och vidareutnyttjande av dem. Det lyfts också att öppen tillgång kan bidra till att förbättra kvaliteten, minska behovet av onödigt dubbelarbete inom forskningen, påskynda den vetenskap- liga utvecklingen och förhindra forskningsfusk och generellt sett kan främja ekonomisk tillväxt och innovation. Den forskningsdata som omfattas av den nya lagen är sådan forsk- ningsdata som helt eller delvis har tagits fram med offentlig finan- siering och gjorts tillgänglig genom ett institutionellt eller ämnes- baserat register, se avsnitt 10.4.2.