sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Att den biträdande europeiska delegerade åklagaren ska vidta en anvisad åtgärd eller instruera den behöriga nationella myndigheten att göra det framgår av artikel 31.4. Enligt artikel 31.5 ska den biträ- dande europeiska delegerade åklagaren informera sin övervakande europeiska åklagare och rådgöra med den handläggande europeiska delegerade åklagaren i syfte att lösa frågan bilateralt i vissa fall. Det gäller när den biträdande europeiska åklagaren anser att a) anvisning- en är ofullständig eller innehåller en uppenbar relevant felaktighet, b)åtgärden av motiverade och objektiva skäl inte kan vidtas inom den tidsfrist som anges i anvisningen, c) en alternativ men mindre ingripande åtgärd skulle åstadkomma samma resultat som den anvi- sade åtgärden eller d) åtgärden inte finns eller inte skulle vara till- gänglig i ett liknande inhemskt ärende enligt lagstiftningen i den bi- trädande europeiska delegerade åklagarens medlemsstat. Om den anvisade åtgärden inte finns i en renodlat inhemsk situ- ation, men skulle vara tillgänglig i en gränsöverskridande situation som omfattas av rättsliga instrument om ömsesidigt erkännande eller gränsöverskridande samarbete, får de berörda europeiska dele- gerade åklagarna, med de berörda övervakande europeiska åklagarnas samtycke, enligt artikel 31.6 använda sig av sådana instrument. Arti- kel 31.7 och 31.8 behandlar vad som gäller inom Eppo om frågan inte kan lösas och saknar intresse här. Enligt artikel 32 ska de anvisade åtgärderna verkställas i enlighet med Eppo-förordningen och lagstiftningen i den biträdande europeiska delegerade åklagarens medlemsstat. Formaliteter och förfaranden som den handläggande europeiska delegerade åklagaren har angett ska följas, om de inte strider mot de grundläggande rättsprinciperna i den biträdande europeiska delegerade åklagarens medlemsstat. 12.4.2Endast begränsade åtgärder krävs Utredningens bedömning: Svensk rätt behöver inte komplette- ras med anledning av bestämmelserna i artiklarna 31 och 32. Vissa förordningar behöver dock förtydligas. Utredningens förslag: Genom ändringar i några förordningar tydliggörs att riksåklagarens rätt att besluta i fråga om behörighet för åklagare inte omfattar Eppo-åklagare. Skälen för utredningens bedömning och förslag Eppo-förordningens bestämmelser tillämpas före regler om internationellt samarbete I stora delar är artiklarna 31 och 32 Eppo-interna bestämmelser. De klargör vad som ska gälla i det inbördes förhållandet mellan europe- iska delegerade åklagare i olika länder vid gränsöverskridande utred- ningar, dvs. när utredningsåtgärder behöver vidtas i en annan stat än den handläggande europeiska delegerade åklagarens stat. Bestäm- melserna medför vissa skillnader i förhållande till det som gäller . Artiklarna innebär nämligen i praktiken att det inte ska krävas något mer än det som gäller i ett nationellt ärende för att den åtgärd som begärs ska utföras. Det betyder för svensk del t.ex. att lagen om en europeisk utredningsorder som utgångspunkt inte ska tillämpas om en svensk europeisk delegerad åklagare anvisas en utredningsåt- gärd av en europeisk delegerad åklagare i en annan medlemsstat som deltar i Eppo. Om således en europeisk delegerad åklagare i exempelvis Tysk- land i en anvisning begär att en svensk europeisk delegerad åklagare ska genomföra ett beslag, ska han eller hon endast förhålla sig till anvisningen och de svenska reglerna om beslag för att genomföra det. Bara om åtgärden inte är möjlig att besluta i en renodlat nationell situation men skulle vara tillämplig genom rättsliga instrument om ömsesidigt erkännande eller gränsöverskridande samarbete ska så- dana instrument användas. Det är, för svenskt vidkommande, först då som reglerna i något av de EU-rättsliga samarbetsinstrumenten, t.ex. en europeisk utredningsorder, blir aktuell att använda. Det ut- trycks i Eppo-förordningens skäl 73 på följande sätt. Möjligheten enligt denna förordning att använda sig av rättsliga instru- ment om ömsesidigt erkännande eller gränsöverskridande samarbete bör inte ersätta de särskilda reglerna om gränsöverskridande utred- ningar i enlighet med denna förordning. Möjligheten bör snarare kom- plettera dessa regler, så att det säkerställs att en åtgärd som är nödvändig i en gränsöverskridande utredning men som inte är tillgänglig i nationell rätt i en renodlat inhemsk situation kan användas i enlighet med den nationella lagstiftning som genomför det relevanta instrumentet, när ut- redningen eller lagföringen genomförs. Anvisningar från svenska europeiska delegerade åklagare I praktiken ska samma åtgärder som är tillgängliga för svenska åkla- gare vara tillgängliga för de svenska Eppo-åklagarna, se avsnitt 11.3 och 11.4. Alla sådana åtgärder kommer alltså de svenska europeiska delegerade åklagarna att kunna begära av en europeisk delegerad åklagare i en annan medlemsstat genom att utfärda en anvisning en- ligt artikel 31. Det krävs enligt utredningens mening inga särskilda överväganden när det gäller svenska europeiska delegerade åklagares möjlighet att utfärda anvisningar till andra europeiska delegerade åklagare, eftersom det är en intern fråga för Eppo. Genom utredningens förslag att de svenska europeiska delegera- de åklagarna ska vara särskilda åklagare, och som sådana ha samma befogenheter i Eppo-ärenden som allmänna åklagare har, möjliggörs för de svenska europeiska delegerade åklagarna att anvisa åtgärder i enlighet med artikel 31.2. För de flesta åtgärder som en svensk europeisk delegerad åklagare kan komma att anvisa behövs det inga andra åtgärder än de som åkla- garen skulle använda i ett motsvarande nationellt ärende. När det gäller beslag förhåller det sig dock annorlunda. Enligt svensk rätt får beslut om beslag inte meddelas förrän det eftersökta föremålet har påträffats. Det hindrar inte att ett särskilt föremål eftersöks i syfte att det ska kunna tas i beslag, men det görs normalt efter beslut om något annat tvångsmedel som t.ex. husrannsakan eller kroppsvisita- tion. I flera andra stater krävs emellertid ett beslut om beslag för att kunna eftersöka föremålet. För att erkännande och verkställighet av ett beslag i en annan stat inte ska omöjliggöras har det därför införts särskilda bestämmelser i bl.a. 2 kap. 1 § lagen om verkställighet av frysningsbeslut och 2 kap. 13 § lagen om en europeisk utredningsor- der. De innebär att en åklagare, som ett led i en begäran om rättslig hjälp, får besluta om beslag utan hinder av att föremålet inte är till- gängligt, om det kan antas påträffas utomlands. Motsvarande be- stämmelser har också föreslagits i 2 kap. 2 § den nya frysningslagen. Det finns således svenska bestämmelser som, i enlighet med arti- kel 31.6 i Eppo-förordningen, kan tillämpas av de europeiska dele- gerade åklagarna när det är fråga om beslag i en annan stat. Frågan är då om Eppo-förordningen kräver att inför lik- nande regler för den situationen att en svensk europeisk delegerad åklagare i ett Eppo-ärende vill att egendom ska eftersökas i en annan medlemsstat för att kunna tas i beslag där. Mot bakgrund av hur det svenska regelverket om beslag är upp- byggt, nämligen att det inte får fattas förtida beslut om att något ska tas i beslag, finns det av naturliga skäl ingen nationell reglering an- gående det. Det är därför som tillägg har gjorts i de lagar som ge- nomför och kompletterar EU-rättsakter, som direkt har ansetts kräva att möjligheten ska finnas. Eppo-förordningen ställer varken direkt eller indirekt krav på att det ska finnas en möjlighet till ”för- tida” beslut om beslag i den nationella rätten. Enbart den omstän- digheten att beslag ska vara tillgängligt för Eppo-åklagarna kan inte uppfattas som ett sådant krav. I stället får förordningen anses bejaka medlemsstaternas olikheter genom att i såväl artikel 31.6 som skäl 73 ange att det är först när en anvisad åtgärd inte finns i en renodlat nationell situation (vilket alltså för svensk del är fallet när det gäller ”förtida” beslut om beslag) men är tillgänglig i en gränsöverskri- dande situation som omfattas av rättsliga instrument om ömsesidigt erkännande eller gränsöverskridande samarbete, som de instrumen- ten får användas. En ordning som innebär att de europeiska delegerade åklagarna får fatta ”förtida” beslut om beslag skulle alltså innebära att Eppos åklagare får tillgång till fler åtgärder än svenska åklagare, trots att Eppo-förordningen inte kan anses kräva det. Det är en ordning som bör undvikas. Det finns inte heller något skäl att ändra på regleringen i som, såvitt känt, fungerar väl. Det skulle dess- utom vara en radikal förändring av beslagsförfarandet och kräva om- fattande överväganden. Några författningsändringar är alltså inte nödvändiga. Utredningen anser att det är tillräckligt att de svenska europeiska delegerade åklagarna vid behov kan använda de bestäm- melser som kommit till för att erkännande och verkställighet av ett beslag i en annan medlemsstat ska möjliggöras. Om en annan bedömning skulle göras beträffande behovet av lag- stiftning, kan de regler som finns i lagen om en europeisk utred- ningsorder tjäna som förebild. Anvisningar från utländska europeiska delegerade åklagare När det gäller anvisningar från en handläggande europeisk delegerad åklagare i en annan stat till en svensk europeisk delegerad åklagare, som då blir biträdande europeisk delegerad åklagare, fordras det också vissa överväganden. Enligt artikel 31.2 är det lagstiftningen i den handläggande europeiska delegerade åklagarens medlemsstat som ska styra antagandet av utredningsåtgärder i de gränsöverskri- dande situationerna. Det ska dock inte förstås som att svensk rätt och svenska förutsättningar för en utredningsåtgärd inte ska gälla här. Det tar endast sikte på att det måste finnas rättslig grund för den handläggande europeiska delegerade åklagaren att anvisa åtgärden. Även om det inte uttryckligen framgår av artikel 31 måste enligt ut- redningens mening såväl den svenska europeiska delegerade åklaga- ren enligt artikel 31.5 som, i förekommande fall, en svensk domstol enligt artikel 31.3 pröva om åtgärden får genomföras enligt svenska regler. Det följer i vart fall indirekt av artikel 31.5 d och av artikel 5.3 samt uttryckligen av artikel 32. En annan sak är att den prövningen ofta kommer att utmynna i att åtgärden ska genomföras, eftersom lagstiftningen i de stater som deltar i Eppo har tillnärmats, bl.a. ge- nom regleringen i artikel 30. De krav som ställs enligt svensk rätt måste alltså vara uppfyllda för att en svensk domstol ska kunna tillåta en åtgärd som begärts av en handläggande europeisk delegerad åklagare i en annan medlems- stat. Detsamma gäller när en svensk biträdande europeisk delegerad åklagare ska verkställa eller låta verkställa åtgärden. Vid exempelvis domstolsprövningen av om en ansökan om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ska tillåtas ska således de omständig- heter som läggs en misstänkt till last konstituera ett brott som enligt svenska bestämmelser är av sådan svårhet som krävs för den åtgärden (t.ex. att minimistraffet för brottet i är fängelse, jfr 27 kap. 18 § andra stycket ). Det är alltså inte fråga om att enbart lagstiftningen i den handläggande europeiska delege- rade åklagarens medlemsstat ska tillämpas när åtgärderna vidtas i en annan medlemsstat. Det kan, mot bakgrund av utformningen av artikel 31.5, möjligen ifrågasättas i vilket avseende det genom artikel 31 blir enklare att vidta åtgärder inom ramen för Eppo-samarbetet jämfört med t.ex. att begära en utredningsåtgärd via reglerna om en europeisk utred- ningsorder, eftersom möjligheterna att ifrågasätta verkställighet en- ligt artikel 31.5 i Eppo-förordningen kan tyckas vidare än vägrans- grunderna i artikel 11 i EIO-direktivet. Frågan får sitt svar genom dels förfarandet enligt artikel 31 i Eppo-förordningen, dels att de europeiska delegerade åklagarna arbetar inom samma myndighet och därför på ett närmare sätt än vad som gäller mellan åklagare i olika stater inom unionen arbetar mot samma mål. De underhandskon- takter som ska äga rum mellan de europeiska delegerade åklagarna enligt artikel 31.1 och avsaknaden av formregler för en anvisning av en utredningsåtgärd samt den konfliktlösningsmekanism som före- skrivs i artikel 31.5, 31.7 och 31.8 kan antas medföra att de utred- ningsåtgärder som kan vara möjliga för en biträdande europeisk de- legerad åklagare att vidta i ett nationellt ärende kommer att vidtas efter anvisning från en annan europeisk delegerad åklagare. randet i ett Eppo-ärende kan således förväntas vara både enklare och snabbare än det mer formaliserade och tidskrävande förfarande som tillämpas vid en europeisk utredningsorder, se t.ex. artikel 12 i EIO- direktivet. Den prövning som ska göras av domstol när det enligt svensk rätt krävs ett godkännande av domstol motsvarar den som ska göras när en svensk åklagare ansöker om motsvarande åtgärd i ett nationellt ärende. Åtgärder som inte är tillgängliga nationellt Om den åtgärd som har anvisats en svensk europeisk delegerad åkla- gare inte finns tillgänglig i lämnas han eller hon med två alternativ enligt Eppo-förordningen. Det första är att informera sin övervakande delegerade åklagare och rådgöra med den handläggande europeiska delegerade åklagaren i syfte att lösa frågan bilateralt. Det alternativet kräver inga överväganden från utredningens sida annat än ett konstaterande att ordet bilateralt i sammanhanget måste för- stås som att frågan ska lösas i dialog mellan de två europeiska dele- gerade åklagarna. Det andra alternativet är om åtgärden inte finns tillgänglig i i en renodlat nationell situation, men skulle vara tillgänglig i en gränsöverskridande situation som omfattas av rättsliga instru- ment om ömsesidigt erkännande eller gränsöverskridande samar- bete. Då får de berörda europeiska delegerade åklagarna, med de be- rörda övervakande europeiska åklagarnas samtycke, använda sig av sådana instrument enligt artikel 31.6. Det är det undantagsfall i vil- ket de EU-rättsliga samarbetsinstrumenten kan bli tillämpliga. I är det få åtgärder som är tillgängliga i gränsöverskri- dande situationer men inte nationellt. När så är fallet är det antingen fråga om åtgärder för att verkställa ett tvångsmedel snarare än själva tvångsmedlet eller frågor som inte kan aktualiseras i ett nationellt ärende. Exempel på det förstnämnda är bestämmelserna om omedel- bar överföring vid hemliga tvångsmedel i 3 kap. 34 § 1, 35 och 37 §§ i lagen om en europeisk utredningsorder. Exempel på det senare är reglerna om överförande av frihetsberövade för förhör m.m. i 1 kap. 2 § 12 och 4 kap. 29–34 §§ samma lag. Eftersom det är ett undantag att en åtgärd är tillämplig endast i gränsöverskridande situationer men inte nationellt torde situationen som avses i artikel 31.6 sällan uppstå. Beträffande sådana beslag som en svensk europeisk delegerad åklagare vill ha utförda i en annan medlemsstat kan det dock, som nämnts, bli nödvändigt att an- vända EU-rättsliga instrument. När så blir fallet finns det svensk lag- stiftning, grundad på internationella överenskommelser och EU- rättsliga akter, som den svenska europeiska delegerade åklagaren får förhålla sig till. Artikel 32 berör i praktiken enbart arbetet inom Eppo. Genom arti- keln klargörs att begäran om åtgärder ska verkställas i enlighet med Eppo-förordningen och lagstiftningen i den biträdande europeiska delegerade åklagarens medlemsstat. Det innebär att det är svenska bestämmelser om verkställighet som gäller när svenska europeiska delegerade åklagare biträder en annan medlemsstats europeiska de- legerade åklagare. Det motsatta gäller när en svensk europeisk dele- gerad åklagare begär att en åtgärd ska vidtas i en annan medlemsstat som deltar i Eppo. Det finns möjlighet för den handläggande europeiska delegerade åklagaren att i anvisningen ange särskilda formaliteter eller förfaran- den, vilka så långt som möjligt ska följas. Det gäller dock inte om formaliteterna eller förfarandena strider mot de grundläggande rätts- principerna i den biträdande europeiska delegerade åklagarens med- lemsstat. Vad som ska göras i sådana fall framgår inte av Eppo-för- ordningen. Regleringen innebär att svenska myndigheter kan vara förpliktade att följa formkrav som är främmande för svenskt rätts- väsende, så länge de inte strider mot grundläggande rättsprinciper här. Det medför också att om en svensk europeisk delegerad åklagare har anvisat en åtgärd till en delegerad åklagare i en annan stat och därvid särskilt angett vissa villkor för genomförandet så kan han eller hon inte vara helt säker på att villkoren iakttas. Mot bakgrund av det högt ställda kravet – ”strider mot grundläggande rättsprinciper” – kan det dock förväntas vara ovanligt att så blir fallet. Problemet bör därför inte överdrivas. Troligen kommer situationen att hanteras på motsvarande sätt som anges i artikel 31.5, nämligen genom att de delegerade åklagarna respektive de övervakande europeiska åkla- garna diskuterar frågan, i syfte att lösa den bilateralt. Artikel 32 krä- ver inga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder. När artikel 31.6 är tillämplig får Eppo-åklagarna använda sig av rätts- liga instrument om ömsesidigt erkännande eller gränsöverskridande samarbete. Mot bakgrund av vad utredningen har redovisat kan det förväntas vara vid ett begränsat antal tillfällen som den möjlig- heten kommer att aktualiseras. Trots det krävs att det finns möjlig- het för Eppo-åklagarna att använda de aktuella instrumenten. Det gäller såväl de europeiska delegerade åklagarna som den europeiska åklagaren, när han eller hon har tagit över en utredning enligt arti- kel 28.4. I svensk rätt som genomför EU-rättsakterna finns det i vissa fall särskilda behörighetsregler. De behöver därmed ses över. Enligt 2 kap. 7 § andra stycket LIRB får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om vilka åklagare som är behöriga att handlägga ärenden enligt den lagen. Riksåklagaren har i 1 kap. 1 § föreskrifter om internationellt samarbete (ÅFS 2007:12) föreskrivit att allmän åkla- gare samt assistentåklagare och extra åklagare är behöriga att hand- lägga ärenden om rättslig hjälp enligt LIRB. Det innebär att i prakti- ken samtliga åklagare inom åklagarväsendet utom åklagaraspiranter får handlägga ärenden om sådan rättslig hjälp. När det gäller rättslig hjälp i utlandet framgår det direkt av 3 kap. 2 § LIRB att en svensk åklagare får begära sådan hjälp enligt det förfarande som framgår där. Det är egentligen den frågan som är relevant här, eftersom de sven- ska Eppo-åklagarna ska kunna begära rättslig hjälp i utlandet. Enligt utredningens mening täcker begreppet svensk åklagare in såväl den svenska europeiska åklagaren som de svenska europeiska delegerade åklagarna, mot bakgrund av att utredningen har föreslagit att de ska vara särskilda åklagare i . Det krävs därför inte någon lagstift- ningsåtgärd för att de ska kunna använda sig av bestämmelserna i i de undantagsfall där det kan bli aktuellt, främst i förhållande till eller (se avsnitt 12.6 beträffande förhållandet till tredjeländer). I 2 kap. 1 § lagen om en europeisk utredningsorder föreskrivs att en utredningsorder får utfärdas av åklagare för samtliga utrednings- åtgärder som lagen omfattar utom bevisupptagning vid domstol. I 1 kap. 4 § förordningen om en europeisk utredningsorder föreskrivs att riksåklagaren bestämmer vilka åklagare som enligt lagen om en europeisk utredningsorder är behöriga att utfärda en europeisk ut- redningsorder. Med stöd av den bestämmelsen har riksåklagaren i 1 kap. 5 och 6 §§ ÅFS 2007:12 inskränkt behörigheten beträffande utredningsåtgärderna kontrollerade leveranser och bistånd i en brottsutredning med användning av en skyddsidentitet (se 1 kap. 4 § 9 och 10 lagen om en europeisk utredningsorder). Enligt 1 kap. 6 d § ÅFS 2007:12 är allmän åklagare samt assistentåklagare och extra åklagare behöriga att handlägga ärenden om en europeisk ut- redningsorder. Utredningens uppfattning är att regleringen i 2 kap. 1 § lagen om en europeisk utredningsorder i sig räcker för att tillgo- dose det krav som Eppo-förordningen ställer, dvs. att de europeiska delegerade åklagarna och, i förekommande fall, den europeiska åkla- garen, ska få utfärda en europeisk utredningsorder. Den bedöm- ningen gör utredningen med utgångspunkt i förslaget att de svenska europeiska delegerade åklagarna och den svenska europeiska åklaga- ren ska vara särskilda åklagare. Förordningen om en europeisk ut- redningsorder bör emellertid ändras, så att det framgår att riksåkla- garens rätt att bestämma vilka åklagare som får utfärda en europeisk utredningsorder endast gäller åklagare inom åklagarväsendet. Även i lagen om verkställighet av frysningsbeslut föreskrivs att åklagare är behörig att agera när det gäller en svensk begäran om frysning. Det följer dels av regleringen i 26 kap. , dels av 2 kap. 1 och 2 §§ lagen om verkställighet av frysningsbeslut. Mot bakgrund av utredningens förslag att de svenska europeiska de- legerade åklagarna och den europeiska åklagaren ska vara särskilda åklagare omfattas de av bestämmelserna om frysning. Det behövs således inga lagstiftningsåtgärder för att tillgodose Eppo-förord- ningens krav. Som framgått i avsnitt 12.2.2 kommer den lagen endast att tillämpas i förhållande till och . I den nya frysningslagen, som föreslås träda i kraft som den gamla upphör att gälla beträffande övriga medlemsstater i EU, framgår bl.a. att åklagare är utfärdande myndig- het när ett svenskt beslut om frysning sänds över till en annan med- lemsstat enligt frysningsförordningen (2 kap. 1 §) och att åklagare även i övrigt är behöriga att agera enligt den lagen (se exempelvis 2 kap. 2 och 3 §§). I promemorian Kompletterande bestämmelser till EU:s förord- ning om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om förverkande (Ds 2019:28), som föregick prop. 2019/20:198, finns det förslag till en förordning som ska komplettera den nya lagen. Regeringen har beslutat förordningen (2020:974) med kom- pletterande bestämmelser till EU:s förordning om ömsesidigt erkän- nande av beslut om frysning och beslut om förverkande. I 1 kap. 3 § den förordningen föreskrivs att riksåklagaren bestämmer vilka åkla- gare som enligt den nya frysningslagen är behöriga att enligt arti- kel 4.1 i frysningsförordningen sända över ett beslut om frysning och att enligt artikel 7 erkänna och verkställa ett beslut om frysning i . Enligt samma paragraf ska det dock inte gälla när JK eller någon av ombudsmän till följd av föreskrifter i annan för- fattning är åklagare. Den föreslagna utformningen av paragrafen av- viker från andra liknande bestämmelser och det är svårt att se skälen för det. Utredningen gör bedömningen att regleringen i den nya frysningslagen innebär att de svenska Eppo-åklagarna, som särskilda åklagare, kan fatta de beslut som Eppo-förordningen kräver. Para- grafen behöver alltså ändras. Ett alternativ är att Eppos åklagare läggs till där. En bättre lösning är dock att generellt undanta särskilda åkla- gare. De knapphändiga uttalandena i departementspromemorian ger inte intryck av att det är avsiktligt som den enda ytterligare kategorin av särskilda åklagare, tullåklagare, inte nämns. Ändring i andra författningar Med tanke på de omfattande möjligheter som europeiska delegerade åklagare förutsätts ha att anvisa åtgärder till sina motsvarigheter i andra stater kan även andra rättsliga EU-instrument än de som nämns i Eppo-förordningen komma att aktualiseras. I lagen om uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder ges bl.a. åklagare rätt att fatta beslut, se 2 kap. 3 §. I 1 kap. 5 § förord- ningen (2015:488) om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen, som kompletterar lagen, anges att riksåklagaren bestämmer dels vilka åklagare som är behöriga att meddela ett svenskt beslut om övervakningsåtgärder,