sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — Punkterna i figuren illustrerar ökningen i procent av antalet kaffe som säljs i flergångsmuggar. Utifrån denna graf skulle en skatt på innebära en ökning av antalet kaffe sålda till konsumenter i flergångsmugg med . Om vi antar att skatten leder till en minskad förbrukning av engångsmuggar på , dvs. att många konsumenter väljer att köpa dryck i egen medhavd mugg eller genom ett pantsystem för återanvändbara muggar så skulle antalet engångsmuggar minska med cirka 130 miljoner . Dessa beräkningar bygger på enstaka försök med avgifter. Det kan förväntas att en nationell skatt får mycket större effekt än en avgift som införts i enstaka kaféer och restauranger. En skatt kan kommunicera att återanvändbara muggar och livsmedelsbehållare är det alternativ som förespråkas nationellt och signalera att är att använda återanvändbara alternativ. Konsumenter kan vara mer villiga att ändra beteende när de förväntas betala en avgift varje gång de ska köpa mat eller dryck för avhämtning.10 Effekten förväntas också bli större om skatten införs i kombination med väl synlig och tydlig information om varför flergångsalternativ är att föredra fram- 10Lieberman, A.J. K., & (2017), How incentive framing can harness the power of social norms. Effekterna från de länder som redovisas i figur 11.1 baseras också på att avgiften betalas oavsett om muggen består av plast eller annat material. Våra förslag innebär att skatt endast betalas om muggen innehåller någon andel plast. finns det inte helt plastfria muggar på marknaden som står emot vätska, men utveckling pågår och skatten kan därmed bidra till att förstärka den pågående utvecklingen mot plastfria muggar och livsmedelsbehål- lare. Hur effekten blir för livsmedelsbehållare är svårare att förutse då det inte finns liknande försök med avgifter i eller i andra länder. Om skatten styr rätt kan konsumenter välja att fortsätta köpa mat för avhämtning i samma utsträckning som tidigare men använda en egen medhavd behållare eller en behållare som ingår i ett pant- system för återanvändbara behållare. Det innebär kraftigt minskade mängder livsmedelsbehållare för engångsbruk som omsätt- ningen i kafé- och restaurangbranschen bibehålls. Försäljningen av en- gångsartiklar minskar för tillverkare och importörer, men det finns möjlighet att hitta nya marknadsmöjligheter med flergångs- alternativ eller muggar och livsmedelsbehållare i andra material. Om det inte finns möjlighet att använda egen medhavd matlåda eller tillgängliga system för återanvändbara matlådor kan konsumen- ten i större utsträckning välja att äta på stället, vilket skulle minska för- brukningen av livsmedelsbehållare och bibehålla försälj- ning och omsättning i restaurangbranschen. Det kan också leda till att fler väljer att laga mat hemma, vilket skulle minska förbrukningen av livsmedelsbehållare. Utveckling sker mot material som är helt plastfria Skattens syfte är i första hand att förmå konsumenter att ändra beteende så att de föredrar att köpa mat och dryck för avhämtning i flergångsalternativ. Den har också till syfte att styra mot en utveck- ling av plastfria material. Den mat och dryck som av olika orsaker inte kan serveras i flergångsalternativ kan i ökad grad säljas i artiklar som innehåller en liten andel eller ingen andel plast. 11.4.4Oönskade effekter av skatten Eventuell påverkan på försäljning av dryck och mat för avhämtning Hur skatten eventuellt kan komma att påverka försäljningen av mat och dryck är svårt att uppskatta på förhand. Om konsumenter har möjlighet att använda muggar och livsmedelsbehållare som inte är beskattade är risken liten, men i ett inledande skede innan roterande pantsystem och liknande har hunnit komma på plats kan skatten eventuellt påverka försäljningen av mat och dryck för avhämtning. Vi har ingen erfarenhet av tidigare avgifter eller skatter för engångs- muggar och engångsbehållare i , men vi kan göra en uppskatt- ning av konsekvenserna från erfarenheter och analyser från andra länder kring hur priskänsliga konsumenter är för ett ökat pris i sam- band med en skatt eller avgift. I den engelska studien användes priselasticitet på kaffe för att undersöka vilken effekt en avgift skulle få på efterfrågan på kaffe för avhämtning. använde en priselasticitet på kaffe på -0,84, vilket innebär att om kaffet höjs så skulle efter- frågan minska . Liknande siffror för svensk kon- sumtion finns i en studie från som kommer fram till ett medelvärde på priselasticiteten på -0,19 mellan åren 1968 och 2002.11 Det innebär att en prisökning på skulle minska efterfrågan på kaffe , alltså betydligt mindre än i den engelska studien. Studien är relativt gammal men representerar troligen den svenska fikakulturen bättre än den engelska. Svenskar är de som dricker mest kaffe i världen efter och vi lägger alltmer pengar på fika. fikade vi svenskar i genomsnitt för per person och månad. var beloppet nästan per person och månad. Det är en ökning med nära 300 pro- cent på sju år.12 En skatt på engångsmuggar har dock inte som syfte att styra efter- frågan på kaffe utan syftet är att styra mot minskad användning av engångsmuggar. Konsumenten kan fortfarande köpa sitt kaffe för avhämtning men byta till flergångsalternativ eller engångsalternativ 11Durevall (2005), Demand for Coffee: Prices, Preferences and Market , Department of . Working Paper in Economics No. 12Statistiska Centralbyrån, se /hitta-statistik/artiklar/2017/Svensk-fika-het- trend-som-skapar-jobb/. av andra material utan att för den skull betala mer. Priskänsligheten för kaffe är därför endast ett mått på konsumentens beteende i de fall det inte finns möjlighet att påverka kostnaden till exempel genom att köpa dryck i egen medhavd mugg eller i en flergångsmugg som ingår i ett pantsystem för muggar. Priselasticiteten på kaffe är där- med inte ett direkt mått på hur kunderna ska reagera, eftersom de har ett val att i stället använda flergångsmuggar. Det är också möjligt att de är mindre priskänsliga för kaffe men mer priskänsliga för andra drycker som säljs i engångsmuggar. I grafen i figur 11.2 nedan illustrerar vi hur efterfrågan på kaffe skulle kunna minska vid en skatt på muggen på . Vi utgår från att den svenska uppskattningen av priselasticitet av kaffe, dvs. en priselasticitet på -0,19, stämmer bättre för den svenska fikakul- turen än vad den engelska uppskattningen av priselasticiteten gör. Vi utgår ifrån en förbrukning av dryck i engångsmuggar på cirka 500 miljoner . Figur 11.2 Efterfrågekurva vid en priselasticitet på -0,19 Antal sålda kaffe i engångsmugg En priselasticitet på -0,19 skulle kunna innebära att försäljningen av kaffe i engångsmuggar minskar med 12–13 miljoner av totalt 530 mil- joner muggar som säljs . Om en kaffe i genomsnitt kostar 30 kro- nor innebär det en minskad omsättning på cirka 390 miljoner kro- nor.13 Restaurangbranschen hade en omsättning på 140 miljarder kro- nor under 2019.14 I förhållande till restaurangbranschens omsättning innebär det en minskad omsättning på . I ett scenario där priselasticiteten är lika hög som i det engelska fallet på -0,84 skulle omsättningen i stället minska . Liknande studier som de för kaffe finns inte för mat som köps för avhämtning. Det finns skillnader. För det första är mat i sig en icke priskänslig vara. Mat är en livsnödvändighet. Att köpa mat för avhämtning är dock inte en livsnödvändighet och ett höjt pris kan därför leda till att många väljer att inte alls köpa mat för avhämtning. En portion mat för avhämtning kostar ungefär . En skatt som tas ut på 2,4 eller 7 kronor innebär en extra kostnad på mellan av matkostnaden. Skattekostnaden är liten i förhållande till kostnaden för själva maten, vilket kan inne- bära att konsumenter fortsätter handla mat i engångsbehållare på samma sätt som tidigare eftersom påslaget inte påverkar matkost- naden i någon hög utsträckning. Det innebär fortsatt stor förbruk- ning av livsmedelsbehållare för engångsbruk. Skatten kommer att få en viss påverkan på antalet arbetstillfällen. En miljöskatt, som syftar till att förbättra miljön och därmed öka väl- färden i samhället kan påverka sysselsättningen på kort sikt. På lång sikt sker det ofta i stället bara en omfördelning av arbetstillfällen. Skatten kommer att leda till en minskad efterfrågan på muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk i plast till förmån för en ökad efterfrågan på flergångsbehållare och engångsartiklar i andra material än plast. En minskad efterfrågan på muggar och livsmedelsbehållare i plast kommer leda till minskad omsättning för de företag som till- verkar och importerar dessa. uppkommer det en ökad efter- frågan på andra produkter och tjänster i ekonomin, vilket kan leda till att förluster och minskade arbetstillfällen i en bransch omförde- las till andra branscher. 14www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/handel-med-varor-och-tjanster/ inrikeshandel/omsattning-inom-tjanstesektorn/pong/ statistiknyhet/restaurangindex- kvartal-4-2019/. Om skatten leder till att det införs roterande pantsystem för fler- gångsalternativ eller att sådana används i högre omfattning innebär det affärsmöjligheter för nya företag och nya arbetstillfällen. Detta kan kompensera för minskade arbetstillfällen hos företag som till- verkar och importerar muggar och livsmedelsbehållare för engångs- bruk. Om skatten i högre grad styr mot att engångsartiklarna i plast ersätts av andra material som inte skattebeläggs så innebär det en om- fördelning av arbetstillfällen från företag som tillverkar eller impor- terar engångsartiklar i plast till företag som tillverkar eller importerar engångsartiklar i andra material. Hur olika företag påverkas av skatten beror på hur stor del av deras omsättning som beror på just denna kategori av engångsartiklar och företagens flexibilitet att ändra tillverkning och försäljning till pro- dukter som är avsedda för flergångsbruk eller inte består av plast. Skatten har potential att öppna upp för nya affärsidéer och före- tag som kan utveckla roterande pantsystem för flergångsanvänd- ning. Sådana pantsystem kan i sin tur ge spin-off-effekter genom att skapa behov av till exempel externa disktjänster. En skatt kan också driva på forskning och utveckling mot mer förnybara material som skapar arbetstillfällen i . Det innebär också att det skapar en ökad efterfrågan på muggar och livsmedelsbehållare för flergångsbruk, vilket skapar möjligheter för ökad sysselsättning. Om skatten leder till minskad försäljning vid kaféer och restau- ranger kan det leda till minskade arbetstillfällen. Hur många minskade arbetstillfällen som går förlorade är svårt att uppskatta. I den engelska studien gjordes antagandet att 1 procents minskad omsättning skulle leda till 1 procents minskade arbetstillfällen. I exemplet ovan har vi beräknat att en skatt på för muggarna skulle kunna leda till en minskad omsättning från försäljning av dryck motsvarande 0,3 pro- cent. Till det ska räknas eventuell minskad omsättning för mat för avhämtning. Hur stor påverkan det har på arbetstillfällen i hotell- och restaurangbranschen är svårt att förutsäga. Kaféer och restau- ranger är ofta en inkörsport i arbetslivet för skolungdomar och yngre personer som inte arbetar heltid som eventuellt inte syns i arbets- statistiken och det är främst denna grupp arbetssökande som kan komma att påverkas. Enligt Visita arbetade cirka 200 000 per- soner i hela hotell- och restaurangbranschen och av dessa var 28 pro- cent under 25 år.15 De som är anställda på hotell bör inte påverkas i lika hög grad av skatten som de som arbetar på kaféer och restau- ranger. Inom kafé- och restaurangbranschen var antalet anställda cirka 120 000 men då ingår inte tim- eller deltidsanställda16. Effekterna på klimatet beror på hur mycket förbrukningen minskar och hur många av muggarna och livsmedelsbehållarna som ersätts av flergångsalternativ. Det beror också på utvecklingen av helt plastfria alternativ eller artiklar med minde andel plast. En minskad klimat- påverkan förutsätter att de flergångsalternativ som erbjuds används tillräckligt och beror på vilket material som flergångs- alternativet består av. Det finns ett antal livscykelanalyser som gjorts på muggar. Enligt en studie av Håll Rent behöver en flergångsmugg i bambu användas minst 15 gånger och en flergångsmugg i stål användas 45 gånger för att den ska vara bättre för miljön än engångsmuggar. I konsekvensanalys som gjordes inför förhand- lingarna om engångsplastdirektivet beräknades vilken miljönytta som skulle kunna uppnås om engångsalternativ helt i plast ersattes av fler- gångsalternativ.17 Vid en minskad förbrukning i av muggar och livsmedelsbehållare skulle det ge en total minsk- ning på CO2 eq. När miljöpåverkan monetäriseras, dvs. att den värderas i kronor, uppgår det till en miljövinst på 92 miljoner kro- nor per år.18 För att beräkna miljönyttan av att gå från muggar och livsmedels- behållare helt i plast till sådana artiklar i papper med en plastad insida har vi använt data från tidigare livscykelanalyser (se tabell 8.1) och de data som finns i tabell 7.1. En minskad förbrukning i skulle därmed innebära en minskad klimatpåverkan med motsvarande CO2 eq, vilket motsvarar en miljövinst på . En annan effekt är att det skulle innebära minskade transporter. En stor del av engångsartiklarna importeras och transporteras långa 16Uppgift från e-postkonversation med Företagsdatabas, . Siffran avser antal anställda och inte antal totalt sysselsatta eller tim- och deltidsanställda. 17European Commission (2018), Life Cycle Inventories of and their alternatives. 18Värdering av klimatpåverkan har gjorts med hjälp av monetäriseringsfaktor framtaget i Isaacs et al. Med ökad tillverkning av flergångsalternativ i , skulle det leda till minskad miljöpåverkan från transporter. Det är sannolikt att nedskräpningen minskar om förbrukningen av engångsartiklar minskar, eftersom det då blir färre engångsartiklar i omlopp som kan leda till nedskräpning. Nedskräpningsstatistiken visar att muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk är vanligt skräp på gator och torg samt i parker och vid stränder. En skatt som leder till minskad användning av sådana artiklar bör därför i förläng- ningen leda till att färre sådana artiklar hamnar som skräp i naturen. En minskad förbrukning bör även leda till färre överfulla pappers- korgar, vilket bör minska den nedskräpning som är en följd av att föremål som slängts i papperskorgen blåser iväg. I konsekvensanalys beräknades att nedskräp- ningen av muggar skulle minska med (viktprocent) och livsmedelsbehållare med 6–till 2030 om åtgärder för att minska förbrukningen och ett utökat producentansvar infördes.19 Muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk som tillverkas av plast kommer, om skatten träffar rätt, att ersättas av material som används i flergångsalternativ. Om de används tillräckligt så blir resursförbrukningen totalt mindre. Om plasten ersätts av andra material som till exempel kartong och bioplast används för- nybara resurser. I kapitel 8 resonerade vi kring att det skapas en kon- kurrenssituation för bioråvaror. Det kan dock vara så att den råvara som behövs för kartong respektive bioplast inte konkurrerar. För att göra muggar och livsmedelsbehållare av kartong krävs en relativt god kvalitet på fibern men för att göra produkterna av bioplast kan mer lågvärdiga produkter användas.20 19European Commission (2018), Assessment of measures to reduce from single use plastics. Final report and . 20Uppgift från IVL vid möte . I en norsk studie beräknades hur resursåtgången skulle förändras av att byta ut muggar och livsmedelsbehållare mot flergångsalternativ eller andra mer förnybara material.21 Vi har använt dessa data och beräknat konsekvenserna för den svenska förbrukningen. Om 25 pro- cent av engångsmuggarna byts ut mot flergångsmuggar skulle mark- användningen minska med 7–. Vattenanvändningen skulle dock öka med , vilket beror på att muggarna behöver diskas. För livs- medelsbehållarna skulle markanvändningen inte minska lika mycket, , vilket troligen beror på att livsmedelsbehållarna antas vara tillverkade helt i plast och inte i papper som i exemplet med muggarna. Vattenanvändningen beräknas öka med . Skulle muggarna tillverkas i helt plastfria material skulle mark- användningen minska med och vattenanvändningen minska med . Skulle livsmedelsbehållarna tillverkas i papper skulle markanvändningen öka med och vattenanvändningen minska med . I tabell 11.2 summerar vi hur miljö, resurs och ned- skräpning påverkas av att engångsartiklar i plast byts ut mot fler- gångsartiklar eller mot engångsartiklar i plastfria material. Ett plus innebär ett positivt resultat, dvs. att till exempel klimatpåverkan minskar, och ett streck innebär ett negativt resultat, dvs. att vatten- förbrukningen ökar. Tabell 11.2 Sammanställning av påverkan på miljö, resursförbrukning och nedskräpning helt i plast till helt i plast till 21The (2018), Reduced Littering of Single-use plastic. Mapping and analysis of potential measures to reduce the littering of certain single-use plastic products. 11.5Coronapandemins påverkan på skattens effekt upptäcktes ett nytt virus som fick snabb sprid- ning i världen. () deklarerade att covid-1922 är en pandemi. Den rådande pandemin har fört med sig konsekvenser som vi under utredningens arbete inte kunnat förutse och inte heller kunnat beakta i våra förslag. Det går helt enkelt inte att bedöma hur effekterna av pandemin kom- mer att påverka samhället i stort och de branscher som är särskilt berörda. Det är framför allt två viktiga aspekter som behöver tas hän- syn till i införandet av skatten och i analysen av skattens effektivitet. Den första aspekten avser rädsla för smittspridning. Vi har i tidi- gare kapitel resonerat om vad som är viktigt för att förbrukningen av muggar och livsmedelsbehållare ska minska. Bland annat ska det fin- nas möjligheter för konsumenter att välja ett flergångsalternativ, till exempel flergångsprodukter som är del i ett roterande pantsystem, eller att konsumenter ges möjlighet att använda sin egen medhavda mugg eller matlåda. Dessa möjligheter har minskat under pandemin. Det finns en rädsla för smittspridning som har lett till att kaféer och restauranger inte längre tar emot medhavda muggar och matlådor. Exempelvis tar varken Starbucks eller längre emot medhavda muggar. Avhämtning av mat och dryck har också ökat under pandemin då en del konsumenter inte kunnat eller velat gå ut och äta mat, och användningen av engångsartiklar har i stället ökat. Det har också varit ett sätt att leverera mat till riskgrupper. Vad säger myndigheterna om smittspridning via muggar och livs- medelsbehållare under rådande pandemi? Utifrån det som Livsmedels- verket skriver på sin webbsida är det upp till varje företag att avgöra hur de vill göra. Kunskap från tidigare utbrott med liknande coronavirus visar att denna typ av virus smittar från sjuka personer och inte genom ytor som till exempel livsmedel och livsmedelsförpackningar. Det har inte rappor- terats om att någon har smittats med det nya coronaviruset genom att ta på ytor och föremål där droppar med viruset finns, så kallad indirekt kontaktsmitta. Det är därför fortfarande oklart om denna spridningsväg har någon betydelse för spridning av viruset. 22Covid-19 är det officiella namnet för sjukdomen som orsakas av det nya coronaviruset SARS-CoC-2. Covid-19 står för coronavirus disease 2019. Mängden virus som överförs via föremål eller ytor är få jämfört med den mängd virus som sprids om någon i ens närhet hostar eller nyser. Vid smittspridning via ytor eller föremål måste viruset över- föras i flera led från en sjuk person till en annan frisk person (till exempel hand-föremål-hand-näsa). För varje led minskar antalet virus och det minskar då risken för att infekteras. När viruset legat ett tag på en yta torkar det och förlorar gradvis sin förmåga att smitta. Med god handhygien minskar risken ytterligare.23 skriver på sin webbplats att viruset i första hand smittar genom kontakt med droppar och sekret från luftvägarna. Överföring av droppar och sekret kan ske direkt från hostningar och nysningar, så kallad droppsmitta, eller vid kontakt mellan personer, så kallad direkt kontaktsmitta. Det är fortfarande oklart om så kallad indirekt kontaktsmitta, det vill säga spridning via droppar som landat på ytor eller föremål (objekt), har någon betydelse för spridning av covid-19.24 Även på vanliga kontor finns det exempel där man slutat med pors- linsmuggar och gått över till engångsmuggar. , pro- fessor vid vid , säger i en intervju med att det inte finns anledning att vara mer orolig vid kaffeautomaten än någon annanstans. På hans egen arbetsplats använder de sina egna porslinsmuggar som de diskar i diskmaskin. Men inte ens maskindisk ska vara nödvändigt. Han menar att det är ett ganska känsligt virus, som inte överlever utanför kroppen. Att diska med diskmedel under rinnande vatten räcker. Han säger vidare att en åtgärd som att plötsligt övergå till plast- eller pappersmuggar är en dålig idé, eftersom det inte skulle ha någon effekt.25 Den andra aspekten avser pandemins påverkan på kafé- och restaurangbranschen. () har på upp- drag av Visita beräknat pandemins effekter på besöksnäringen ut- ifrån det rådande läget . Enligt HUI:s beräk- ningar riskerar 43 500 arbeten inom hotell- och restaurangnäringen att gå förlorade, vilket motsvarar cirka en fjärdedel av de förvärvs- arbetande. Det totala antalet personer som på något sätt riskerar att 23Livsmedelsverket, /livsmedel-och-innehall/bakterier-virus-parasiter- och-mogelsvampar1/coronavirus/konsument. 24Folkhälsomyndigheten, /smittskydd-beredskap/utbrott/aktuella- utbrott/covid-19/verksamheter/halsoskyddstillsyn/. beröras är dock troligtvis nästan dubbelt så många, åtminstone 80 000 personer, eftersom många inom besöksnäringen arbetar del- tid eller som säsongsarbetare. En tredjedel av uppsägningarna för- väntas drabba lågutbildade individer (här menas personer utan vare sig högskole- eller gymnasieutbildning), drygt hälften förväntas drabba utrikesfödda och nästan tre fjärdedelar förväntas drabba unga arbets- tagare. Dessa grupper har utgjort nästan två tredje- delar av arbetskraften inom besöksnäringen och förväntas drabbas oproportionerligt hårt av krisen.26 Skatten ska enligt förslaget tas ut på muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk som innehåller plast. Några säkra siffror om hur många sådana engångsartiklar som sätts på marknaden finns inte, men vi beräknar de offentligfinansiella effekterna utifrån de siffror som finns. Enligt beräkningar från regeringsuppdrag bedöms förbrukningen av engångsmuggar i plast uppgå till cirka 120 miljoner och förbrukningen av muggar i papper med plastad in- sida uppgå till cirka 410 miljoner.27 Denna siffra är troligen under- skattad. Muggar i papper med plastad insida har i en annan studie beräknats uppgå till så mycket som en miljard muggar per år.28 An- delen muggar som säljs i storpack är osäker. Enligt uppges att det säljs cirka 100 miljoner muggar i dagligvaruhandeln, men det kan även inkludera muggar som är fyllda med dryck.29 I dags- läget finns det inga muggar på marknaden som är helt plastfria, utan även de som i huvudsak är gjorda av andra material, till exempel papper, har i regel en plastbeläggning på insidan för att göra muggen vätskesäker. Företag och organisationer som vi har talat med har sagt att de bedömer att plastfria muggar snart () kommer att finnas på marknaden. Pappmuggar som finns på marknaden har i regel en plastbeläggning som motsvarar cirka 5–10 procents 26HUI Research (2020), Coronakrisens effekter på företag inom besöksnäringen. 27Naturvårdsverkets regeringsuppdrag som rör genomförandet av EU:s direktiv om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. 28SMED (2019), Kartläggning av plastflöden i . Råvara, produkter, avfall och nedskräp- ning. Rapport nr 1, 2019.