sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Kommunen styr inte ensidigt över utvecklingen. Staten har också ett avgörande inflytande på bostads- marknadens utveckling såväl som fastighetsägare och byggherrar. Det finns ett stort handlingsutrymme för kommunerna och det är kommunens ambitioner som avgör hur kommunen använder sig av de verktyg som finns till förfogande. En politisk vilja att växa i en kommun i kombination med konkreta åtgärder i form av satsningar på infrastruktur och annan nödvändig samhällelig service är en förut- sättning för ett ökat bostadsbyggande. För företag på en marknad är förutsägbara och konsekventa processer och krav avgörande för etableringsviljan och konkurrensen. För att det ska finnas drivkraf- ter för innovation och utveckling inom bostadsbyggandet krävs vidare utrymme för företagen att utveckla egna lösningar. Konkurrens, innovation och utveckling förutsätter vidare en gemensam målbild och handlingsinriktning för planering och genomförande mellan in- blandade aktörer. Kommunerna har ett ansvar för bostadsförsörjningen men hur kommunen agerar påverkas i högsta grad av de finansiella förutsätt- ningar och regelverk som gäller och de prioriteringar som görs av staten. Hur privata byggföretag och fastighetsägare agerar och hur förtroendefull samverkan med kommunen är har också stor betydelse. De regelverk som kommunerna har att tillämpa vid planering, markanvisning och bygglovsprövning är omfattande och komplexa. Förhållanden och förutsättningar skiljer sig dessutom väsentligt åt mellan olika kommuner varför det inte är konstigt att det också finns skillnader i hur olika kommuner agerar. De överväganden som en kommun ska göra vid framtagande av en detaljplan eller prövning av bygglov ska göras utifrån de förutsättningar som gäller på den aktu- ella platsen. Att olika kommuner bedömer likartade byggprojekt på olika sätt är därför ofta motiverat, men kan framstå som svårför- klarligt för en byggande aktör. Kommuners påverkan på bostadsbyggande 7.2Tveksam inställning till seriebyggda flerbostadshus En kommun både kan och ska ställa krav på bebyggelsen i kom- munen genom att sätta upp villkor i markanvisningsavtal och exploa- teringsavtal, i detaljplaneläggningen och i samband med bygglovs- och byggprocessen. Under utredningens gång har det blivit tydligt att inställningen till just standardiserat byggande är av betydelse för hur kommuner använder sig av de verktyg som finns till hands. Ett hinder för ett bostadsbyggande med låga produktionskostnader och prisvärda bostäder har uppfattats av utredningen som något som går utöver regler och processer. Det tycks förekomma ett visst mot- stånd mot seriebyggda flerbostadshus i den typiska kommunen. Kommuner har framfört att det finns en farhåga att seriebyggda fler- bostadshus leder till byggnader av sämre kvalitet och med lägre arki- tektoniska värden. Det befaras ge en bebyggelsemiljö som är sämre anpassad till lokala förhållanden och som saknar nödvändig variation i utformning. Några kommuner varnar för att ett ökat standardiserat byggande leder till att det byggs flerbostadshus med liknande utform- ning av låg kvalitet i stor mängd på samma plats, något som minner om misstagen under miljonprogrammen med ensartade storskaliga områden. Uppfattningar förs fram om hur problematiskt standardiserat bostadsbyggande är utifrån det kunskapsunderlag som finns om hur människor påverkas av sin livsmiljö och bostäders utformning men även utifrån eget tyckande och åsikter om att standardiserade hus anses vara ”fula”. Det har även framförts att utbudet när det gäller seriebyggda flerbostadshus är bristfälligt. Sammanfattningsvis saknades vid många kommunbesök tilltro till att ett standardiserat bostads- byggande skulle kunna utvecklas och ge miljöer av godtagbar varia- tion arkitektoniskt och god kvalitet när det gäller byggnaderna som sådana och bostäderna däri. Kommuner kan ha ambitiösa mål i politiska program rörande till exempel hållbarhet, klimat, tillgänglighet och gestaltning. I sådana politiska programförklaringar sätts ofta ambitiösa mål avseende den egna kommunala verksamheten och för verksamhet inom kommunens gränser. En sådan programförklaring behöver inte utgöra särkrav i rättslig mening men kan ändå påverka förutsättningarna för bygg- aktörer att verka i kommunen. Om inställningen till standardiserat Kommuners påverkan på bostadsbyggande byggande är avvaktande eller rent av negativ och den gestaltade livs- miljön värnas och betonas kraftfullt i kommunens politiska mål- dokument kan det försvåra för aktörer som utvecklat byggsystem och produkter som baseras på en långtgående standardisering och industrialisering. Den avvaktande inställningen till standardiserat byggande kan sannolikt också förklaras utifrån de risker som ses med att skapa nya segregerade hyreshusområden. I flertalet av de intervjuer som utred- ningen har gjort har det uttryckts en oro för att ett ökat standardi- serat byggande innebär att det kan skapas nya miljonprograms- områden. Ett särskilt fokus på hyresbostäder innebär att det finns en politisk dimension som påverkar förutsättningarna för standardi- serat byggandet. Kommunpolitiken får genomslag i samhällsbyggnadsfrågor genom att politikens vilja och inriktning slås fast i styrande dokument som bostadspolitiska program, översiktsplan och detaljplan. I bygglovs- och byggprocessen är däremot det politiska inflyt- andet begränsat av de rättsliga förutsättningarna som ska prövas i det enskilda ärendet. Negativa attityder påverkar i alla delar av styr- och beslutsprocessen. Det gäller såväl inom kommunpolitiken som hos tjänstepersoner som ansvarar för kommunens strategiska arbete med bostadsförsörjning och planering av bostadsbyggande. Detsamma gäller vid kommunens markförsäljningar och markförvärv och för kommu- nens agerande vid markexploatering där kommunen inte äger marken. En del allmännyttiga bostadsbolag väljer att bygga mindre då andra aktörer är aktiva. De avser att öka sitt byggande om kommunen så vill. Många bostadsbolag som är framgångsrika menar att detta beror på att de upprätthållit ett byggande . Det har lett till kontinuerlig kompetens i bolaget. De flesta allmännyttiga bo- lagen anser att deras uppgift är att tillhandahålla hyresbostäder till alla invånare oavsett ekonomiska förutsättningar. Trots detta tycks inte låg boendekostnad ligga högt på agendan hos alla bolag. Utredningen har även stött på att allmännyttiga bostadsbolag uttryckt att deras möjlighet att bygga standardiserat hindras av ett motstånd hos tjänstepersoner på kommunen som inte vill ha serie- byggda flerbostadshus. Även det motsatta tycks förekomma, dock inte lika vanligt, att tjänstepersoner på kommunen är frustrerade över att det allmännyttiga bolaget inte vill bygga seriebyggda fler- bostadshus. Kommuners påverkan på bostadsbyggande 7.3Erfarenheter kopplat till kommuners markanvisningar Kommunerna kan påverka bebyggelseutvecklingen genom sin mark- politik, markförvärvstrategi och val av markanvisningsförfarande. En kommun som har ett stort markinnehav har större möjlighet att styra bebyggelsens utformning. Kommunens förutsättningar och styrning av bebyggelsen avgör om det är lämpligast för en kommun att sälja marken eller att upplåta marken. Vilket förfarande som ska användas om kommunen avser att sälja marken går inte att säga då det inte finns endast ett sätt som är rätt i alla situationer. För att en byggaktör ska kunna avgöra om den önskar delta vid en markanvis- ning behöver det framgå hur kommunens process går till och vilka bedömningsgrunder som kommer råda vid tilldelning. Utredningen har tagit del av en enkätstudie som Kom- muner och Regioner (SKR) har låtit göra, se kapitel 4. I SKR:s enkät- studie har landets kommuner fått besvara frågor om markförsälj- ningar . I SKR:s enkätstudie anger 181 kommuner att de har sålt mark för nybyggnation av bostäder under 2019.1 Markpris och markkostnader redogörs för i avsnitt 4.3. Utredningen har även tagit del av bostadsmarknads- enkät där kommuner har besvarat frågor om markförsälj- ningar. följer upp utvecklingen på bostadsmarknaden genom att göra en nationell enkätundersökning riktad till landets kommuner om bostadsmarknaden. Enkäten består av kommunernas bedömningar i olika frågor. Insamlingen av uppgifter sker i sam- arbete med länsstyrelserna som har kontakt med kommunerna och kvalitetssäkrar kommunernas svar. Länsstyrelserna bidrar även med bedömningar och synpunkter på resultaten från det egna länet. I Bo- verkets bostadsmarknadsenkät anger 82 kommuner att det inte skett någon markanvisning . I bostads- marknadsenkät svarade 70 kommuner att det inte hade skett någon markanvisning . 1SKR anger i enkätstudien att med ”sålt” avses att marköverlåtelseavtal har tecknats. 218 kom- muner besvarade enkätfrågan. av landets kommuner deltog i studien. Alla storstäder deltog. Kommuners påverkan på bostadsbyggande 7.3.1De flesta kommuner äger mark lämplig för bostadsbyggande I bostadsmarknadsenkät uppger 280 kommuner, i stort sett samtliga av landets kommuner, att kommunen äger mark som är lämplig för bostadsbyggande. Vidare uppger 185 kommuner att de planerar att köpa ytterligare mark för att bygga bostäder. Flera kommuner uppger också att de planerar eller aktivt bevakar möjlig- heterna att köpa mark som kan komma att användas för framtida exploatering av bostäder eller verksamheter, eller för att kunna byta mark i kommande exploateringar. Många aktörer, däribland allmännyttiga bostadsbolag saknar ofta mark för nya bostadsetableringar. De är därför hänvisade till kom- munens markanvisningar. Alternativet, att köpa mark på marknaden kan bli dyrt då det råder konkurrens om marken. Bolag vars affärsidé är att bygga prisvärda hyresbostäder med överkomliga hyror kan då ha svårt att få lönsamhet i projekten. De konkurrerar ofta om marken med bolag vars affärsidé är att bygga dyrare bostadsrätter. Markanvisningsprocessen styrs av både offentligrättsliga regler och civilrättsliga regler eftersom kommunen agerar både som avtals- part och planmyndighet. Reglering av planläggning och markanvis- ningar har som syfte att kommunernas arbete ska ske transparent. Varken kommunen, kommunala allmännyttiga bostadsbolag eller någon enskild byggherre ska gynnas och sätta konkurrensen ur spel. Det ställs särskilda krav på kommunerna att redovisa och tydliggöra sättet att anvisa mark utifrån att kommunernas markinnehav är så centralt. Kommunerna använder olika förfaranden vid markförsälj- ningar beroende på markens egenskaper. Hur kommunen agerar när den anvisar mark är avgörande för byggherrar utan eget markinnehav. Genom markanvisningar kan kom- munen skapa förutsättningar för konkurrens på den lokala markna- den. Kommunernas markanvisningar behöver leda till att marken be- byggs vilket inte alltid är fallet. Kommuner kan på olika sätt söka säkerställa att byggande blir av genom villkor i samband med mark- anvisning. Ett markanvisningsavtal är av betydelse för både kommunen och för exploatören och båda parter har som önskan att de avtalsvillkor som de kommit överens om i avtalet ska uppfyllas. Vid en mark- anvisning har kommunen som planmyndighet och som markägare Kommuners påverkan på bostadsbyggande möjlighet att styra vilka villkor och krav som ingår i markanvisnings- avtalet. Exploatören kan dock ha ett stort inflytande då det kan vara av vikt för kommunen att bostadsbyggandet kommer till stånd och att markanvisningen genomförs. Styrkeförhållandet mellan kommunen och exploatören kan därför variera vilket påverkar möjligheten för kommunen att få igenom olika krav och villkor. Vid en markförsäljning agerar kommunen både som myndighet och som part. I vilken roll kommunen agerar påverkar vilka krav som en kommun får ställa. Markförsäljning innebär att en avtalsförhand- ling sker där parterna förhandlar om de villkor som ska gälla. 7.3.2Kommuners villkor vid markanvisning varierar De krav och villkor som en kommun kan ställa vid en markanvisning påverkas av omständigheterna i det enskilda fallet och utformningen av kraven. På vilket sätt markanvisningen görs påverkar möjligheten för kommunen att ställa olika krav. Sådana krav som beroende på situation och utformning skulle kunna ställas kan till exempel röra ut- byggnad av tekniska försörjningssystem, klimatanpassningsåtgärder eller olika sociala krav. Kommunen kan ställa villkor i markanvisningsavtal eller tomt- rättsavtal som styr inriktningen på bostadsbyggandet. inne- bär en markförsäljning ett avtal där båda parters önskemål förhandlas. Kommunens särskilda förutsättningar och incitament påverkar kom- munens önskan att ställa vissa villkor. Kommunerna ska vara transparenta om vilka krav som kan komma att ställas genom att ta fram riktlinjer för kommunens markanvis- ningar. Ur riktlinjerna ska byggaktörer kunna utläsa kommunens ut- gångspunkter och mål för överlåtelser och upplåtelser, handlägg- ningsrutiner och principer för hur prissättningen av marken kommer att ske. Kommunens riktlinjer har dock inte någon rättslig verkan. Vilka krav som ställs blir byggaktören varse i det enskilda projektet. Kommunerna är begränsade på så sätt att krav på byggnadstek- niska egenskaper som går utöver de krav som anges i PBL är utan verkan enligt 8 kap. 4 a § PBL om markanvisningen görs som ett led i genomförandet av en detaljplan. Kommuner kan ställa krav på bo- städers utformning, upplåtelseform och även infrastrukturlösningar. Försäljning av mark kan ske efter att en oberoende expert Kommuners påverkan på bostadsbyggande värderat fastigheten eller efter ett anbudsförfarande. Vid ett anbuds- förfarande kan andra faktorer än priset lyftas in i anbudet; till exem- pel krav på byggstart, hyresrätter, hyresnivåer och/eller utformning. När kraven blir för specificerade kan det bli svårt att utvärdera an- buden. Det är viktigt att kommunen säkerställer att villkoren fullföljs. 7.3.3Fler kommuner har riktlinjer för markanvisningar är kommuner som gör markanvisningar skyldiga att anta riktlinjer för sina markanvisningar. I bostadsmarknads- enkät svarade 58 kommuner att de antagit riktlinjer för mark- anvisning i enlighet med lagen. I bostadsmarknadsenkät har detta antal ökat till 192 kommuner. Till dessa kommer 13 kommuner som har riktlinjer som är framtagna redan innan lagen om markanvisning trädde i kraft enligt . Kommunernas riktlinjer för markanvisningar skiljer sig åt. Nedan redovisas enkätsvar jämfört med . Tabell 7.1 Specifikt innehåll i kommuners riktlinjer för markanvisning Jämförelse i antagna riktlinjer . Grundläggande villkor för markanvisning Kommunens utgångspunkter för mål och för överlåtelser av markområden för bebyggande Annat som inte framgår av lagkraven, till exempel konkurrensaspekter eller sociala aspekter Källa: bostadsmarknadsenkät och 2020. Det kan noteras att trots att riktlinjerna för markanvisning ska inne- hålla viss typ av information har 78 kommuner inte fyllt i att en eller flera av dessa delar finns med i riktlinjerna. anger dock att det vid en efterkontroll verkar bero på att kommunerna utelämnat eller missförstått frågan i enkäten snarare än att ett särskilt innehåll saknas i kommunernas riktlinjer. anger att vissa kommuner har lämnat svar i text om att riktlinjerna innehåller uppgifter om val Kommuners påverkan på bostadsbyggande av metod för markanvisning samt att några kommuner i skrivna svar specificerar närmare vilka sociala aspekter som riktlinjerna innefattar. 15kommuner har angivit att arbete pågår med att ta fram riktlinjer. Flera av dessa kommuner anger att riktlinjer kommer att antas . Kommuner som inte gör markanvisningar behöver inte anta riktlinjer. 7.3.4Vanligt med extern prisvärdering av mark Av bostadsmarknadsenkät för framkommer att det vanligaste sättet att värdera mark vid en markanvis- ning är att låta en oberoende extern värderare sköta värderingen. Enligt sammanställning anger 215 kommuner att de an- vänder sig av en extern prisvärdering vid prissättningen medan 127 kommuner anger att de värderar marken utifrån tidigare försälj- ningar eller praxis. 110 kommuner anger att de utgår från självkost- nadspris, projektkostnad eller en exploateringskalkyl vid prissättningen av marken. Utfallet beror på hur högt marknaden bedömer att slut- priset blir för bostäderna som ska byggas. Markpriserna är sällan desamma i hela kommunen utan varierar utifrån läge och beskaffenhet. Utöver detta görs även värdering i vissa kommuner genom anbuds- eller jämförelseförfarande utifrån olika uppsatta kriterier. I bostadsmarknadsenkät anger de kommuner som har anvisat mark att de har använt följande metoder för att välja ut vilken byggherre som får markanvisningen. Direktanvisning inklusive att mark tilldelas efter intresseanmälan eller på förfrågan avseende pris och kvalitet Anbudsförfarande avseende högst pris Källa: bostadsmarknadsenkät och 2020. Kommuners påverkan på bostadsbyggande 7.3.6Direktanvisningar och standardiserat byggande Direktanvisning kan både gynna och missgynna ett standardiserat byggande. Direktanvisningar begränsar konkurrensen på så sätt att övriga byggaktörer utesluts. Det går därför att se direktanvisning som ett verktyg som kan vara positivt för den enskilda kommunen men negativt för konkurrensen mellan olika byggaktörer. En kom- mun har dock möjlighet att påverka variationen av bostadsbyggande genom direktanvisning. Det kan även användas i syfte att bjuda in nya mindre aktörer för att öka konkurrensen i en kommun. Direkt- anvisning kan också användas för att styra byggnation mot t.ex. en viss hyresnivå. Jämförelseförfaranden och anbudstävlingar lyfts ofta fram som en mer rättvis form för att anvisa mark då förutsättningarna är lika för alla. Tävlingsförfarandet kan se olika ut, från att gälla orörd mark till detaljplanelagd mark. Kommuner använder oftast markanvisningstävlingar när området för byggandet har speciella förutsättningar eller kommunen har sär- skilda målsättningar med byggandet. I ett tävlingsprogram redogörs för olika mål för byggandet. Byggaktörernas bidrag bedöms sedan av kommunerna utifrån de krav som ställs i tävlingsprogrammet. Krav i ett tävlingsprogram kan motiveras av lokala förhållanden eller av någon politisk målsättning som kommunen har. Det framstår inte som ovanligt att kommunen i ett tävlingsförfarande vill ställa krav som gör byggandet unikt som till exempel att byggnaderna ska vara huvudsakligen i trä. Markanvisningstävlingar är kostnadskrävande och resurskrävande för såväl byggaktörerna som kommunen. En kommun kan trots detta välja att genomföra en markanvisningstävling. Motiv till att välja markanvisningstävling är oftast att det är en möjlighet att mark- nadsföra kommunen och att få igenom ett politiskt mål som kom- munen satt upp för bostadsbyggandet. Tävlingsförfarandet möjlig- gör för kommunerna att sätta de politiska målen och sedan får bygg- aktörerna genom sina tävlingsbidrag komma med förslag på hur dessa mål ska kunna uppnås. På så vis utnyttjas kompetensen hos byggaktörerna. Eftersom det är både kostnadskrävande och tidskräv- Kommuners påverkan på bostadsbyggande ande för byggaktörer att delta i markanvisningstävlingar så gynnar ett sådant förfarande oftast resursstarka och etablerade byggaktörer. 7.3.8Markanvisningstävlingar och standardiserat byggande Markanvisningstävlingar innebär som regel att standardiserade kon- cept får svårt att lyckas då tävlingskriterier oftast handlar om unika koncept. är det möjligt att använda tävlingsformen för en kommun som vill satsa på att få till stånd ett byggande av bostäder som är kostnadseffektivt och möjliggör lägre boendekostnader. Om detta ställs upp som tävlingskriterier kan det alltså fungera som något som stimulerar standardiserat byggande. Eftersom markanvis- ningstävlingar främst används för att ställa speciella krav eller för speciella områden så är det dock inte standardkoncept som efter- frågas. Standardiserat bostadsbyggande tycks inte vara det byggande som är den tänkta målgruppen när kommunen väljer att använda sig av en markanvisningstävling. Byggaktörer som är inriktade på standardiserat byggande har ut- tryckt att de har avstått från att vara med i markanvisningstävlingar då de krav som uppställts är alltför speciella. När markanvisnings- tävlingen väl är avklarad och byggprojektet kommer igång så menar de att det förekommer att kommunen inte alltid fullföljer de speci- ella kraven som fick byggaktörerna att avstå från att delta i mark- anvisningstävlingen från första början. När uppföljning av uppställda krav i tävlingen uteblir gynnas de exploatörer som kan ta fram tilltalande visionära lösningar om till exempel gröna tak och dag- vattenhantering i stället för exploatörer som fokuserar på kostnads- effektivt standardiserat byggande. För den byggaktör som inte får markanvisningen så är arbetet med tävlingsbidraget i stort förgäves utifrån att det sällan kommer en markanvisningstävling med samma förutsättningar. Det är således svårt att återanvända tävlingsbidrag. Arbetet kan dock ha gett värde- fulla erfarenheter för byggherren. Kommunen har om det har varit flera tävlingsbidrag kunnat göra ett väl underbyggt beslut. Flera byggaktörer anger att de avstår från att medverka i tävlingar, antingen för att det blir dyr mark om markpris är ett kriterium eller för att de höga kraven gör att det är svårt att nå lönsamhet i hyres- bostäder i de lägre skikten. Kommuners påverkan på bostadsbyggande Kommunernas argument för att tävla om pris är att det gynnar skattebetalarna i kommunen att marken säljs till högstbjudande. Ett annat argument är att höga markpriser är nödvändiga för att finan- siera annan infrastruktur i kommunen. 7.3.9Krav på hållbarhet, tillgänglighet och gestaltning I SKR:s markprisenkät undersöktes vilka krav som kom- munerna har ställt vid försäljning av mark för nybyggnation av bostä- der. I enkäten anger 79 kommuner att de ställt ett eller flera krav vid en markförsäljning. Nedan presenteras en tabell för vilka krav som kommunerna har ställt. Kommuners krav vid markförsäljning Krav på byggstart, annars sanktion eller annan åtgärd Gestaltning som inte framgår av detaljplan, till exempel i ett gestaltningsprogram Krav på bostäder för särskilda grupper, till exempel upplåtelse av bostäder för sociala behov Källa: SKR enkät . Av SKR:s enkät framkommer att kommuner har ställt krav på energi- hushållning, tillgänglighet och trähusbyggnation. Att sådana krav har ställts innebär dock inte att kommunerna i så fall ställt krav som är utan verkan enligt 8 kap. 4 a § PBL. Om kraven utgör s.k. kommu- nala särkrav beror på hur kraven har utformats. Det går inte att dra några slutsatser om hur vanligt det är med kommunala särkrav i sam- band med markanvisningar utifrån tabellen ovan. Kommuners påverkan på bostadsbyggande 7.3.10Styrning av upplåtelseform och hyresnivåer Kommunen kan vid markanvisningar ställa krav på upplåtelseform eller på hyresnivåer. I bostadsmarknadsenkät anger 98 kommuner att de har styrt upplåtelseformen i samband med mark- anvisning, medan 133 kommuner har svarat att de inte har styrt upp- låtelseformen. Av SKR:s enkät framkommer i stället att 20 kom- muner har ställt krav på att en viss andel ska vara hyresrätter vid försäljning av kommunens mark och att 9 kommuner har ställt krav på en viss hyresnivå vid markförsäljning. I enkät sade sig något fler kommuner ha ställt krav på hyresnivå än i SKR:s enkät. I bostadsmarknadsenkät anger endast en kommun att kommunen ställer krav på en viss hyresnivå i sina markanvisningsavtal. Vidare anger 13 kommuner att det ibland förekommer att de ställer krav på en viss hyresnivå i ett markanvisningsavtal. En övervägande majoritet, 213 kommuner, anger dock att de inte ställer krav på hyresnivå. Utredningen konstaterar för sin del endast att krav på upplåtelse- form förefaller vanligt förekommande medan däremot krav på hyres- nivåer förefaller mera ovanligt förekommande ute i kommunerna. Det är inte heller vanligt att kommuner ställer krav på att få för- medla uppförda bostäder i markanvisningsavtal.