sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — En långsiktigt stärkt självstyrelse kräver i grunden starka kommuner som har förmåga och kapacitet att sköta sitt uppdrag. Utredningen menar också att kommunsammanläggningar kan innebära bättre förutsättningar för rekrytering av kommunalt förtroendevalda samt bättre ledning och styrning av kommunerna. Det i sin tur bidrar till stärkt utvecklings- kapacitet för kommunerna. Utredningen vill dock understryka att sam- manläggningar av kommuner ska vara frivilliga, vilket innebär att den kommunala självstyrelsen värnas. 21.1.4Konsekvenser för Kommuner och Regioner Förslagen leder inte till några direkta ökade kostnader för Kommuner och Regioner, med undantag för förslaget avseende Rådet för främjande av kommunala analyser (se avsnitt 20.1.3). 21.2Särskilt om samhällsekonomiska konsekvenser förslag innebär inga nya åligganden för kom- muner och den kommunala finansieringsprincipen aktualiseras inte. Sammantaget kan sägas att storleken på kostnaderna för både staten och kommunerna till stor del är beroende av hur kommunerna väljer att agera. Det beror på att många av förslagen bygger på frivillighet för kommunerna. Mot den bakgrunden finns svårigheter för utred- ningen att uppskatta såväl statens som kommunernas kostnader för dessa förslag. Beräkningar av kostnader för förslagen har dock gjorts i den utsträckning som det har bedömts vara möjligt. Vid en avvägning mellan kostnaden för förslagen och nyttan av förslagen måste vidare stor vikt läggas på värdet att ha fungerande kommuner som kan leverera likvärdig samhällsservice till sina invå- nare. Utredningen bedömer sammantaget att den samhällsekonomiska nyttan av förslagen överskrider kostnaderna. 21.2.1Uppskattning kostnader inklusive finansieringsförslag I tabell 21.1 och 21.2 ges en sammanfattning av de kostnadsbedöm- ningar som gjorts utifrån de förslag som läm- nar. Kostnadsberäkningarna omfattar de förslag som innebär ökade utgifter för staten. Tabell 21.1 Kostnadsberäkning för löpande anslag UO 1, anslag 4:1 UO 1, anslag 5:1 UO 2, anslag 1:1 20.1.3Uppdrag till Rådet för främjande av kommunala UO 25, anslag 1:3 20.3.2Löpande förvaltning av utjämningssystemet UO 1, anslag 4:1 20.3.2Löpande förvaltning av applikationen Struktur UO 24, anslag 1:4 UO 1, anslag 4:1 *Kostnaden för löpnade förvaltning av applikationen Struktur beräknas till för år 1, därefter . Anmärkning: UO står för utgiftsområde. De redovisade anslagen ovan föreslås gälla tillsvidare. Kommunutred- ningen anser dock att uppdraget till landshövdingarna och inrättan- det av ett rättsligt beredningsorgan bör omprövas . Tabell 21.2 Kostnadsberäkning för tidsbegränsade anslag Finansieringskälla År 1 År 2 År 3 År 4 20.1.1Bidrag till strategisk samverkan och arbetet inriktat mot frivilliga UO 25, nytt anslag 20.1.1Utredning om skuldöverföring vid frivilliga kommunsamman- UO 1, anslag 4.1 Utredning av det kommunal- UO 1, anslag 4.1 UO 1, anslag 4.1 20.6.2Utredning om behov av ändringar i speciallagstiftning för UO 1, anslag 4.1 20.6.3Förstärkning av kommunernas planeringsprocesser UO 1, anslag 4.1 20.6.3Förstärkning av kommunernas planeringsprocesser UO 24, anslag 1.4 20.6.3Förstärkning av kommunernas planeringsprocesser UO 24, anslag 1.4 Anmärkning: UO står för utgiftsområde. 21.3.1Konsekvenser för företagande, nyetablering och konkurrens För näringslivet är åtgärderna för att stärka kommunernas drifts- och utvecklingskapacitet positivt ur det perspektivet att det ger bättre för- utsättningar för att kommunerna ska kunna leverera den service som företagen är beroende av. Det gäller t.ex. olika typer av tillståndsgiv- ning, frågor om mark- och planläggning samt lokaler och infrastruk- tur. Åtgärderna syftar också till att stärka kommunernas utvecklings- kapacitet, dvs. kommunernas förmåga till organisatorisk utveckling, möjlighet att bedriva samarbete med aktörer utanför den kommun- ala organisationen och att genomföra nödvändiga investeringar (se kapitel 12). En förbättrad utvecklingskapacitet och investeringsförmåga inne- bär att kommunerna har bättre möjligheter att arbeta med lokal ut- veckling och attraktivitet, vilket påverkar företags vilja att verka och investera i en kommun. God service från kommunen kan också för- bättra möjligheterna att attrahera personer med rätt kompetens till kommunen, vilket ofta är avgörande för näringslivets kompetens- försörjning och utveckling. De förslag som mer direkt bedöms kunna ha positiva effekter för näringslivet är förslaget om nedskrivning av studieskulder (se av- snitt 20.4.2) samt förslaget om förstärkning av kommunernas pla- neringsprocesser (se avsnitt 20.6.3). I övrigt bedöms inte Kommun- utredningens förslag ha några direkta effekter på utvecklingen av företagande, nyetablering och konkurrens. 21.3.2Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet Kommunerna är viktiga leverantörer av samhällsservice i hela . Utredningens arbete och förslag är inriktat på att stärka kommu- nernas kapacitet att utföra sina uppgifter även på . För- slagen syftar till att skapa robustare kommuner som kan erbjuda lik- värdig samhällsservice till sina invånare. Därigenom kan förslagen ge positiva effekter på tillgången till offentlig service i olika delar av landet. Ett specifikt förslag från utredningen för att underlätta kompe- tensförsörjningen är en möjlighet till nedskrivning av studieskulder för personer som bor och arbetar i kommuner som har särskilt stora svårigheter att rekrytera, både till kommunernas egna verksamheter, andra delar av offentlig sektor och till privat sektor i kommunerna. Förslaget måste dock utvecklas och en utredning föreslås därför till- sättas (se avsnitt 20.4.2). 21.3.3Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män och möjligheten att nå de integrationspolitiska målen Förslagen i betänkandet har inga direkta konsekvenser för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller de integrationspolitiska målen. En allmän kapacitetsförstärkning i kommunerna skulle dock kunna medföra att kommunernas förmåga och möjlighet att jobba för att nå jämställdhetsmålen och de integrationspolitiska målen ökar. 21.3.4Konsekvenser för de nationella klimat- och miljömålen Konsekvensanalys av förslag som avser kommunernas klimat- och hållbarhetsarbete har gjorts i kapitel 20. Förslagen i betänkandet har i övrigt inte några direkta konsekvenser för de nationella klimat- och miljömålen. En allmän kapacitetsförstärkning i kommunerna skulle dock kunna medföra att kommunernas förmåga och möjligheter att jobba med klimat och miljö förbättras. Reservationer och särskilda yttranden Ledamöterna (M) reserverar sig mot förslaget under 20.1.1 Stöd och incita- ment för strategisk samverkan och frivillig sammanläggning av kom- muner. Vi anser inte att staten bör ta över skulder från kommuner som frivilligt genomför kommunsammanslagningar. Det är ett för- slag som skapar felaktiga incitament och riskerar att leda till ett ojäm- likt utfall. De kommuner som dragit på sig stora skulder skulle gene- rellt gynnas på bekostnad av sparsamma. De kommuner som har genomfört stora investeringar och därmed har stora skulder skulle gynnas, medan de som inte har gjort detsamma missgynnas. För- slaget är dessutom ogrundat i den delen då utredningen inte heller kan konstatera att ekonomiska faktorer i allmänhet, och skillnader i skuldnivåer mellan kommuner i synnerhet, skulle vara en bärande för- till bristen på kommunsammanslagningar i . Vad gäller strategin för stärkt kapacitet i kommunerna i kapitel 19 kan vi inte nog understryka att det är en absolut förutsättning att staten sköter sina egna åtaganden som inre och yttre skydd samt rätts- systemet. Vidare är det av stor vikt att myndigheter och länsstyrelser håller rimliga utbetalnings- och handläggningstider. Det finns många exempel där staten inte lever upp till sina åtaganden. Kommuner ser sig tvingade att köpa in ordningsvakter när det saknas poliser, Migra- tionsverket dröjer med stora utbetalningar, länsstyrelser ger sena be- sked – eller motstridiga besked – gällande samhällsplanering och kom- muner tvingas ta över och utföra Arbetsförmedlingens uppdrag. Reservationer och särskilda yttranden Dessutom bör man prioritera att minska regelkrångel och onödiga byråkratiska krav med fokus på i första hand de små kommunerna. Regeringen skulle kunna se över kraven på uppföljning och utvärder- ing rörande tex bostadsförsörjning. Staten bör i dessa frågor foku- sera på resultat och inte genomförande i form av krav på bostads- försörjningsplaner. Att ge kommuner nya uppgifter utan att ompröva tidigare fattade beslut är en orimlig ordning. anser att utredningen hade tjänat på ett bredare anslag beträffande de strukturella åtgär- derna som övervägs i avsnitt 19.3.3 rörande generella förändringar av kommunernas uppgifter. Här diskuteras endast flytt av uppgifter mel- lan nivåerna stat, regioner och kommuner. Staten och hushållen för- väntas ha en bättre ekonomisk utveckling än kommunsektorn. Den insikten betyder att vi behöver se över det offentliga åtagandet i kommunerna. Vad ingår i välfärdens kärna och vad bör inte göra det. kan vi se vad som sker när samhället inte lever upp till samhällskontraktet inom sjukvård och trygghet. Vi har i utredningen drivit frågan om nödvändigheten av att kom- munsammanslagningar ska vara frivilliga och står bakom de över- gripande förslagen i kapitel 20 som rör utvidgad samverkan mellan kommuner och regioner. Att försöksverksamhet för intresserade kommuner får möjlighet att breddas och att inkludera verksamhe- ten, att en princip för statsbidrag tas fram med det uttalade målet att minska antalet och andelen riktade statsbidrag är viktigt för effektivitet och kommunernas självbestämmande. Förslagen om bättre förut- sättningar för kommunernas digitaliseringsarbete är också viktiga för att öka innovationsförmågan inom kommunsektorn. Vi anser att det hade behövts ytterligare konkreta förslag för att hjälpa kommunerna att utveckla sina verksamheter med hjälp av digitalisering, med fördel på ett sätt som även involverar näringslivet. Det kan bli helt avgö- rande för att stärka kommunernas kapacitet . Vi ser också gärna en omfattande översyn av det kommunala skatte- utjämningssystemet. Vid en sådan översyn är det viktigt att även effek- terna av att kommuner växer belyses. Vidare kan en översyn inte enbart ta sin utgångspunkt i de skillnader som finns i skattesats mellan kom- munerna. Dessa är inte per automatik ett resultat av bristfällig utjäm- ning utan ofta en effekt av skillnader i ambition och effektivitet. kan även konstatera att vi i utredningen fått gehör för vår linje beträffande att kommuners kvalitet i verksamheter och Reservationer och särskilda yttranden produktiviteten föreslås mätas, att investeringsbehov inom VA, bred- band och gator och vägar liksom bostadsbyggande i kommuner med särskilt stora utmaningar underlättas. Beträffande förslaget om nedskrivning av studieskulder vill framhålla att det är viktigt att ett sådant eventuellt för- slag utreds noga samt följs upp för att säkerställa effekt och intention. Däremot är vi kritiska mot att den föreslagna Kommundelega- tionen är tänkt att placeras i . Man bör överväga en alternativ placering för att främja öppenhet och transparens. Vi note- rar att flera av de åtgärder som nämns i avsnitt 20.4.1 snarare syftar till att öka antalet arbetade timmar än till personalrekrytering som kapitlet handlar om. Det är dock viktigt att framhålla: det behövs ytter- ligare åtgärder avsedda att öka antalet arbetade timmar. Att det är arbete som i grunden genererar intäkter till kommunerna och där- med välfärden är väl känt men ändå värt att upprepa. Reservationer och särskilda yttranden Ledamoten (SD) största och mest genomgripande förslag för att lösa de problem som kommunerna ställts inför, är enligt utredningen frivilliga kommunsammanslagningar som, om de inte genomförs, frivilligt kan följas upp med mer tvingande åtgärder. Det är svårt att se denna lösning som gångbar, särskilt inte i de kommuner som har de största problemen . Regeringens politik har missgynnat landsbygden på olika sätt, vilket har resulterat i en urbanisering där den yngre befolkningen lämnar landsbygden. har kommunerna fått uppgiften att lösa problem kring en ansvarslös asyl- och flyktingpolitik vilket är grunden till att många kommuner har svårt att få ihop sin eko- nomi. Det kommer inte att underlättas av att kommunerna blir fysiskt större. Flera kommuner har fått stora budgetunderskott på grund av ökade kostnader genom regeringens ansvarslösa migrationspolitik. I många kommuner har man tvingats sätta in förödande besparingar i bland annat skola, vård och omsorg. Effektiviseringskrav, bespar- ingskrav och nedskärningar på samhällsviktiga områden har inne- burit att välfärden kraftigt minskat. Ett exempel är rapportering om att av underskottet inom utbildningsområdet i en kom- mun beror på att regeringen tvingat kommunen att ta ekonomiskt ansvar för regeringens migrationspolitik. Detta genom att statligt stöd strypts och EBO-lagen påtvingat kommuner högre kostnader. I stället för kommunsammanslagningar borde satsningar på lands- bygden och kommunerna vara det som prioriteras. Utredningen har dock begränsats på ett sådant sätt att förslag som verkligen skulle förbättra för kommunerna inte är möjliga att fram- föra. Förslag som att sänka bränsleskatter, ta bort flygskatten och underlätta för kvarvarande jordbruksföretag hamnar utanför de rikt- linjer som satts upp för utredningen. Detta eftersom utredningen ska fokusera på kommunernas organisation och kommuners storlek. fortsätter regeringen att försämra för boende utanför stor- stadsområdena, genom en ständig ström av nya försämrande förslag. Några exempel på sådant som försämrar möjligheten att bo på lands- bygden och därmed minskar skatteunderlaget för kommuner i gles- bygd är: Reservationer och särskilda yttranden •Regeringen höjer drivmedelspriserna med KPI + (dock lite lägre just 2020, vilket är en eftergift till ). Detta drabbar förstås transporter över hela landet, men i synnerhet lands- bygden där det är svårare att hitta rimlig alternativ. Regeringen vidtar åtgärder för att stimulera användandet av elbilar, vilket som regel inte är ett alternativ på landsbygden. •Regeringen har på agendan att försämra reseavdraget, en reform som dock inte har genomförts . När den väl genomförs kan den bli oerhört smärtsam för landsbygden. •Regeringens ”bonus malus-beskattning” av fordon tenderar att slå hårt mot lite tyngre fordon med lastkapacitet, som ofta an- vänds just på landsbygden. •Förutsättningarna för skogsbruk undermineras ständigt genom att på olika sätt utmana äganderätten, dvs skogsägarnas möjlig- heter till avverkning. EU:s art- och habitatdirektiv är uppenbart inte anpassat efter svenska förhållanden och dess implementering i skapar stor oro bland skogsägare. •Regeringen underinvesterar i vägnätet på landsbygden. Även järn- vägsnätet är i dåligt skick. Regeringen har beslutat sig för att bygga höghastighetståg, ett extremt kostsamt projekt till förmån för rika affärsresenärer i storstäderna. I slutändan riskerar detta att gå ut över andra infrastrukturprojekt, vilket slår mot hela , men särskilt mot de regioner vars infrastruktur är under- utvecklad och/eller förfaller. •Flygskatten gör vissa inrikestransporter dyrare – och/eller mer tidskrävande, i synnerhet om flygplatser/linjer läggs ned. •Ökad byråkrati och oförutsägbara tillståndsprocesser, inte minst på miljöområdet, försvårar för i synnerhet lantbruket, men på- verkar även skogs- och gruvnäringen. •Regeringen är generellt väldigt passiv inför jordbrukets problem. Reservationer och särskilda yttranden •Migrationspolitiken har blivit en gles- och landsbygdsfråga. I samband med migrationskrisens mest akuta fas åren 2014–2016 pressades många småkommuner över hela att ta emot nyanlända migranter. När statens/engagemang för dessa fasas ut så blir de i praktiken en försörjningsbörda för kommunerna. Problemen lär dessutom tillta med den pågående anhöriginvandringen. Totalt sett går inte lösningen för kommuner att finna genom att förändra storleken på kommunerna. Särskilt inte för våra Norrlandskommuner som ofta redan har en areal som är lika stor som hela län i . I stället borde politiken fokusera på att bli mer gynnsam för de som bor på landsbygden. Enstaka delar av förslag är dock positiva. Förslagen om kommunförsök, statlig närvaro och att avskriva vissa CSN-lån, är bra delar som gärna får genomföras. Dock har utredningen fastnat i sammanslagningar som den genom- gående röda tråd i utredningen som ska lösa allt och som de största resurserna ska satsas på. För att få igenom dessa sammanslagningar ska kommuner till exempel erbjudas stöd, hjälp och att bli av med sina skul- der. Att ta över skulder från kommunerna är ett förslag som skulle få helt orimliga konsekvenser. Det strider emot grundläggande principer om rättvisa och lika ekonomiska förutsättningar för kommunerna. För den kommun som faktiskt vill slå sig samman är alla förslag som ger ekonomiska fördelar givetvis positivt, men de resurser som då används hade kunnat användas till satsningar riktade direkt till kommunernas verksamhet i stället. Det finns redan med dagens regel- verk möjligheter att slå samman kommuner om de har ett sådant intresse och ser vinster i att slå sig samman. Referenser till kommunstruktur och deras tidigare sammanslagning av kommuner ses som en vägledare för svenska kom- muner i utredningen. har en yta motsvarande ungefär en tiondel av yta. På denna lilla yta finns en befolkningsmängd motsvarande mer än hälften av befolkning. Om skulle ha ungefär lika stora kommuner som mätt i kvadratkilo- meter, så skulle behöva dela varje kommun till cirka tre kom- muner och därmed ha cirka 900 kommuner. Den sammanslagning som gjort, får liknas vid den tidigare sammanslagning som genomförde . I är, trots samman- Reservationer och särskilda yttranden slagningar, nästan var tredje kommun en kommun med färre än Det kan jämföras med där förhållandet är lik- nande med dagens kommunuppdelning, med att något färre än var tredje kommun har färre än 30 000 invånare. Reservationer och särskilda yttranden Ledamoten (C) reserverar sig mot förslaget under 20.1.1 Stöd och incitament för strategisk samverkan och frivillig sammanläggning av kommuner. Vi anser inte att staten bör ta över skulder från kommuner som frivilligt genomför kommunsammanläggningar. Förslaget skapar fel- aktiga incitament och riskerar att leda till ett ojämlikt utfall. Incita- ment för frivilliga kommunsammanläggningar borde komma ur att verksamheten för medborgarna ska kunna bibehållas eller bli bättre. Ekonomiska incitament av den storlek som föreslås anser Center- partiet är ett alltför starkt påtryckningsmedel för att åstadkomma kom- munsammanläggningar. är väl medvetna om att det finns kommuner som har en tung skuldbörda. Den skuldbördan kan ha uppkommit på flera olika sätt. En del kommuner har genomfört stora investeringar, en del kommuner har bedrivit en politik som skapat ekonomiska underskott men många glesbygdskommuner har också haft en minskande befolkning som skapat en mycket svår situation med att få den kommunala budgeten att gå ihop. Förslaget skulle gynna kommuner som gjort stora invester- ingar och därmed har stora skulder medan de som haft svårt att investera eller planerar att investera skulle missgynnas. Det är inte kommunernas skuldnivå som är den största orsaken till att många kommuner har det svårt. Större orsaker är den demogra- fiska utvecklingen, långa avstånd, urbanisering, dålig infrastruktur, kompetensbrist, tillgång till riskkapital, utbildningsmöjligheter och avsaknad av offentlig och kommersiell service. Vad gäller strategin för stärkt kapacitet i kommunerna i kapitel 19 kan vi inte nog understryka att det är en absolut förutsättning att staten sköter sina egna åtaganden och finns i hela landet. Vidare är det av stor vikt för medborgarnas tillit och förtroende för staten och dess myndigheter att de har ett helhetsperspektiv på samhällsutveck- lingen och även jobbar främjande i sin myndighetsutövning. Reservationer och särskilda yttranden bör man prioritera att minska regelkrångel och onödiga byråkratiska krav med fokus på i första hand de små kommunerna. råder underskott på bostäder i nästan hela . I vissa av landsbygder är marknaderna svaga. Låga bostadspriser gör det svårt att få lönsamhet i investeringar när fastighetsvärdet måste skrivas ner så fort huset är byggt. På andra håll är det byggregler och byråkrati som står i vägen. Det kan handla om allt från riksintressen till strandskydd och långa handläggningstider. Enklare regler för byggandet kan spela stor roll för att möjliggöra ett ökat byggande. Att ge kommuner nya uppgifter utan att ompröva tidigare fattade beslut är en orimlig ordning. Finansieringsprincipen är viktig del i det kommunala självstyret och den kommunala ekonomin men även statens tillbakadragande av verksamheter i många kommuner tvingar kommunerna att fylla det hål som staten lämnar efter sig. Det kan handla om att kommunerna tar ett ansvar för högre utbildning genom kommunala lärcentra, anställer ordningsvakter när polisen inte finns närvarande, finansierar statlig infrastruktur eller arbets- marknadspolitiska åtgärder. På kort och är kostnadsutvecklingen i kommunerna oroväckande och trots ett ökat stöd ifrån staten och effektiviseringar av verksamheter så kommer det att komma en diskussion om prio- riteringar och vad det offentliga åtagandet ska vara. Detta har inte diskuterat. har under utredningen stått upp bakom direktiven att kommunsammanslagningar ska vara frivilliga. Vi ser strategisk samverkan mellan kommuner som det viktigaste förslaget för att öka kommunernas drift- och utvecklingskapacitet. Vi vill se att försöksverksamhet för intresserade kommuner får möjlighet att breddas och att inkludera verksamheten. har argumenterat för att stats- bidrag ska som princip vara generella och inte riktade. Det är därför bra att en princip för statsbidrag tas fram med det uttalade målet att minska antalet och andelen riktade statsbidrag. Förslagen om bättre förutsättningar för kommunernas digitali- seringsarbete är också viktiga för att öka innovationsförmågan inom kommunsektorn. Vi anser att det hade behövts ytterligare konkreta förslag för att hjälpa kommunerna att utveckla sina verksamheter med hjälp av digitalisering, med fördel på ett sätt som även involverar Reservationer och särskilda yttranden Det kan bli helt avgörande för att stärka kommunernas kapacitet . ser också gärna en omfattande översyn av det kommunala skatteutjämningssystemet som vilar på en rad grundläg- gande principer. Dels bör systemet utgå från en garanterad service- nivå i hela landet. behöver det vara utformat så att det skapar incitament för företagande, jobb och tillväxt. Det måste löna sig för en kommun som gör reformer för att stärka företagsamhet och jobbskapande, snarare än att frånta kommuner deras ansvar för sin ekonomiska politik. För många av landets glest befolkade kom- muner är det dock uppenbart att det finns strukturella förutsätt- ningar som gör det svårt att klara behovet av service utan ett system för skatteutjämning. Därför bör gleshet i högre grad beaktas inom ramen för utjämningssystemet. Vad gäller utredningens förslag kring kunskapsutveckling och analys så finns det ett mycket omfattande material att ta del av i KOLADA. Uppgifterna hämtas dels direkt från kommu- nerna och dels via andra myndigheters uppgiftsinsamling. Förslaget får inte innebära att kommunerna får ytterligare bördor med upp- giftslämnande till staten. I kapitlet och förslaget om förstärkning av kommunernas planer- ingsprocesser genom flernivåsamverkan vill framhålla vikten av att det kommunala planmonopolet bevaras. Kommunala företrädare menar att det kommunala planmonopolet utsätts för stora påfrestningar. Kommuner och regioner är jämbördiga, men med olika uppdrag.