sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Det innebär att nya tvångsmedel som skapas också kommer att ingå i nämndens tillsynsområde. I propositionen anges inte om tillsynen ska omfatta hemliga tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Däremot gjordes det i propositionen klart att nämndens tillsyn inte omfattar domstolars verksamhet (prop. 2006/07:133, s. 62). Som 1 § tillsynslagen är formulerad – att nämndens tillsyn omfat- tar brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångs- medel – har den av nämnden tolkats så att tillsynen omfattar hemliga tvångsmedel enligt och de särskilda lagar som reg- lerar hemliga tvångsmedel i brottsbekämpning. Det gäller oavsett om lagarna är tidsbegränsade eller permanenta. Nämnden har där- emot ansett att tillsynen inte omfattar hemliga tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll, eftersom den lagen är en del av utlänningslagstiftningen. Det kan i sammanhanget anmärkas att vid regleringen av behand- lingen av personuppgifter har handläggning av utlänningsärenden inte ansetts ingå i den brottsbekämpande verk- samheten. Av det skälet regleras myndighetens behandling av per- sonuppgifter i utlänningsärenden i utlänningsdatalagen i stället för i lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatala- gens område (Utlänningsdatalag, prop. 2015/16:65, s. 38 f.). Där- emot har regeringen ansett att all Säkerhetspolisens verksamhet i någon mening är brottsbekämpande (Behandling av personuppgifter i polisens brottsbekämpande verksamhet, prop. 2008/09:85, s. 255 f. och prop. 2013/14:110 s. 480 f.). Säkerhetspolisens personuppgifts- behandling i ärenden som rör lagen om särskild utlänningskontroll reglerades därför tidigare i polisdatalagen. Regleringen i utlännings- datalagen gäller inte för Säkerhetspolisen (prop. 2015/16:65 s. 40). Det sagda skulle kunna tala för att nämndens tillsyn kan omfatta användning av hemliga tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Den tidigare ordföranden i Säkerhets- och integritetsskydds- nämnden har på förfrågan bekräftat att någon tillsyn över hemliga tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll inte har förekommit under hans ordförandeskap. Någon sådan tillsyn utövas inte heller . Det förekommer således inte någon regelbunden tillsyn över tillämpningen av de hemliga tvångsmedel som får användas enligt den lagen. Det bör finnas ordinär tillsyn över användningen av hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen Mot bakgrund av att de hemliga tvångsmedel som rätten kan ge till- stånd till enligt lagen om särskild utlänningskontroll är desamma som förekommer i Säkerhetspolisens och under- rättelseverksamhet och vid brottsutredning är det enligt utredning- ens mening naturligt att ha samma regler om tillsyn. Det är för det första svårt att se något skäl till att användningen av hemliga tvångs- medel enligt den nya lagen inte bör bli föremål för ordinär tillsyn. För det andra har utredningen i avsnitt 6.2.7 och 6.3.3 föreslagit att tillämpningsområdet för den nya lagen ska bli bredare än . För det tredje kommer nya hemliga tvångsmedel att få användas (se av- snitt 10.5.11 och 10.5.13). Det innebär att hemliga tvångsmedel san- nolikt kommer att användas i större utsträckning . Med beaktande av den internationella utvecklingen beträffande terrorism kan det också förutses att den nya lagen kommer att tillämpas i fler fall än lagen om särskild utlänningskontroll. Ökad användning av hemliga tvångsmedel ökar behovet av efterhandskontroll. Vidare är insynen i Säkerhetspolisens verksamhet begränsad och måste förbli det av hänsyn bl.a. till säkerhet. Den begränsade insynen innebär att allmänheten och media inte har samma möjligheter som annars att upptäcka felaktigheter. Den som utsätts för hemliga tvångsmedel har inte någon möjlighet att reagera mot det och får inte heller någon underrättelse i efterhand om att hemliga tvångsme- del har använts. Den bristande insynen kan kompenseras bl.a. genom tillsyn. Det bör därför finnas en ordinär tillsyn över hur hemliga tvångsmedel används enligt den nya lagen. Det ingår i Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens uppgifter att utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel, men tillsynen har inte ansetts om- fatta lagen om särskild utlänningskontroll. Utredningen föreslår därför att det ska tydliggöras att nämndens tillsyn även omfattar tvångsmedelsanvändning med stöd av den nya lagen. Frågan är om det kräver ett förtydligande i 1 § tillsynslagen. Utredningen anser att sådan tillsyn i och för sig skulle kunna inrymmas under den nuva- rande formuleringen av den paragrafen. Det är emellertid viktigt med ett tydligt ställningstagande från statsmakternas sida om nämndens tillsyn ska utövas på det föreslagna sättet. Det gäller inte minst eftersom det finns uttalanden rörande lagstiftningen om personupp- giftsbehandling som talar mot att utlänningsärenden hör hemma i polisens brottsbekämpande verksamhet. Mot den bakgrunden bör det av tillsynslagen uttryckligen framgå att nämndens tillsyn även omfattar Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel en- ligt den nya lagen. Kontroll på begäran av enskild Enligt 3 § tillsynslagen är nämnden skyldig att på begäran av en en- skild kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsme- del och om användningen av tvångsmedel och därmed sammanhäng- ande verksamhet har varit i enlighet med lag eller annan författning. Skyldigheten är direkt knuten till de tvångsmedel som nämnden en- ligt 1 § utövar tillsyn över. Att nämnden utför en sådan kontroll in- nebär inte att den enskilde får veta om hemliga tvångsmedel har an- vänts. Nämnden underrättar bara den enskilde om att kontrollen har utförts. Frågan är om nämndens kontrollskyldighet även bör om- fatta användning av hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen. Det behöver inte finnas parallellitet mellan nämndens tillsyns- uppgift och kontrollskyldighet. Nämndens kontrollskyldighet om- fattar inte allt det som nämnden utövar tillsyn över. När det gäller hemliga tvångsmedel hindrar som regel sekretessen den en- skilde från att själv kunna få inblick i om det har förekommit sådana tvångsmedel. Det innebär att den enskilde saknar möjlighet att få veta om tvångsmedel har använts och att, om så är fallet, kunna be- döma om handläggningen har varit författningsenlig. inrättades framhölls behovet av att vid sidan av underrättelseskyldig- heten också ha ett fristående organ som på den enskildes vägnar kan kontrollera att tvångsmedelsanvändningen har varit författningsen- lig (prop. 2006/07:133 s. 67). Eftersom utlänningens rätt till insyn är mer begränsad vid handläggningen av kvalificerade säkerhetsärenden än vad som generellt är fallet vid användning av hemliga tvångsmedel är det särskilt viktigt att den enskilde har möjlighet att begära kon- troll av nu aktuellt slag. Nämnden bör därför vara skyldig att på be- gäran av enskild utföra sådan kontroll. 12.1Muntlig handläggning hos förvaltningsmyndighet Utredningens förslag: ska som huvudregel inte få avgöra ett ärende om utvisning utan muntlig handläggning. Vid muntlig handläggning hos en förvaltningsmyndighet ska de omständigheter som behöver klarläggas noga utredas. Utlän- ningen ska få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Om det ska hållas en muntlig förhandling, ska utlänningen hö- ras under förhandlingen. Den myndighet som ska hålla den muntliga förhandlingen får bestämma att även andra personer ska höras. Bestämmelserna i utlänningslagen om inställelse till muntlig förhandling hos förvaltningsmyndighet ska tillämpas i ärenden som handläggs enligt den nya lagen. Skälen för utredningens förslag Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäl- ler bestämmelserna i 13 kap. 1–7 §§ utlänningslagen om muntlig handläggning hos en förvaltningsmyndighet även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Av 13 kap. 1 § framgår när får avgöra ett ärende utan muntlig handlägg- ning om utlänningen har ansökt om asyl. I 13 kap. 2 § föreskrivs att muntlig handläggning i ett ärende om förvar eller uppsikt ska ge- nomföras av den myndighet som beslutar om åtgärden. Enligt 13 kap. 3 § ska de omständigheter som behöver klarläggas noga ut- redas vid den muntliga handläggningen. Utlänningen ska få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Vid muntlig förhandling ska enligt 13 kap. 4 § första stycket utlänningen höras. Myndigheten får bestämma att även andra personer än utlänningen ska höras vid förhandlingen. I paragrafens andra stycke finns en hänvisning till att muntlig för- handling alltid ska hållas inför ny prövning av beslut om förvar och som regel också inför ny prövning av beslut om uppsikt. I 13 kap. 5 § finns bestämmelser om kallelse till muntlig förhandling och om hämtning genom försorg om utlänningen, eller någon annan som ska höras, uteblir från förhandlingen. Vid instäl- lelse till muntlig förhandling som rör frågan om utlänningen ska hål- las i förvar eller stå under uppsikt finns det enligt 13 kap. 6 § vissa möjligheter att få ersättning av allmänna medel. Andra personer som har kallats att inställa sig har rätt till skälig ersättning av allmänna medel. Ersättning och förskott på ersättning beslutas enligt 13 kap. 7 § av den myndighet som genomför den muntliga förhandlingen. Hänvisningen till utlänningslagens bestämmelser om muntlig handläggning hos förvaltningsmyndighet infördes vid tillkomsten av den nya instans- och processordningen för utlännings- och medbor- garskapsärenden (prop. 2004/05:170). Den fick sin nuvarande ut- formning när lagen om särskild utlänningskontroll inte längre skulle vara subsidiär till utlänningslagen. I förarbetena till den ändringen anfördes att med anledning av att frågor om uppehållstillstånd, sta- tusförklaring och resedokument i fortsättningen skulle kunna prö- vas enligt lagen om särskild utlänningskontroll, skulle bestämmel- serna i 13 kap. utlänningslagen om bl.a. muntlig handläggning också tillämpas i sådana ärenden (prop. 2009/10:31 s. 295). Behovet av muntliga inslag i handläggningen Reglerna i utlänningslagen om muntlig handläggning, som alltså även gäller vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskon- troll, anger minimikrav på när handläggningen måste ha ett muntligt inslag. Det finns inget som hindrar att handläggningen är muntlig även i andra fall. har omfattande inslag av muntlighet vid sin handläggning av ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det rör sig om kvalificerade säkerhetsärenden där det vanligen krävs att utlänningen får komma till tals för att ären- det ska kunna utredas på ett tillfredsställande sätt. har ett långtgående utredningsansvar. Enligt 23 § första stycket för- valtningslagen ska en förvaltningsmyndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Det innebär att myndigheten har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Kraven på omfattningen av myndighetens utredningsåtgärder kan variera med hänsyn till ärendets karaktär. Ett utvidgat utredningsansvar an- ses föreligga för förvaltningsmyndigheterna i ärenden där det finns ett starkt skyddsintresse. Det gör att normalt inte avgör ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll utan att det har funnits omfattande muntliga inslag i handläggningen. Säker- hetspolisen är i sin brottsbekämpande verksamhet inte bunden av utredningskravet i förvaltningslagen. Även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll förekom- mer emellertid ofta muntliga inslag, inte minst av sekretesskäl, bl.a. för att myndigheten ska kunna delge utlänningen uppgifter utan att behöva överlämna handlingar. Säkerhetsskyddsskäl kan också tala för muntlig handläggning i de aktuella ärendena. Behovet av munt- lighet är därför generellt sett större vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll än enligt utlänningslagen. Bestämmelser om muntlig handläggning bör tas i den nya lagen Det finns även i fortsättningen behov av regler om muntlig hand- läggning i ärenden som handläggs av förvaltningsmyndighet. Vissa grundläggande bestämmelser om bl.a. krav på muntlig handläggning och innehållet i den, gäller vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll genom hänvisningar till bestämmelser i utlänningslagen. I enlighet med utredningens generella utgångs- punkt – att hänvisningar till utlänningslagen så långt som möjligt bör undvikas – bör materiella bestämmelser som motsvarar 13 kap. 1– 4 §§ utlänningslagen tas in i den nya lagen. Bestämmelserna behöver dock anpassas efter de särskilda förhållanden som råder i de kvalifi- cerade säkerhetsärenden som kommer att handläggas enligt den nya lagen. En sådan anpassning är i vilka fall ska vara skyldig att hålla muntlig förhandling. lagen innebär att handläggningen hos i regel ska vara muntlig om utlänningen har ansökt om asyl i . Mot bak- grund av behovet av muntlighet i ärenden som kommer att handläg- gas enligt den nya lagen bör som huvudregel inte få avgöra ett ärende om utvisning utan att först ha genomfört en muntlig handläggning. Kravet på muntlighet bör alltså inte knytas till att utlänningen har ansökt om asyl, utan gälla generellt i alla ären- den enligt den nya lagen. I vissa fall kan det dock vara uppenbart att det inte behövs någon muntlig handläggning, t.ex. om ärendet inte ska avgöras i sak. Då bör inte vara skyldig att ge- nomföra muntlig handläggning. Den muntliga handläggningen ska kunna genomföras antingen i form av en muntlig förhandling eller i någon annan form. Det viktiga är att utlänningen får komma till tals. I de fall där det ska vara muntlig handläggning i ett ärende om förvar eller uppsikt ska den genomföras av den myndighet som be- slutar om åtgärden (se avsnitt 8.4.9 och 9.2.8). Om ett beslut om förvar inte har föregåtts av muntlig handläggning ska enligt utred- ningens förslag i avsnitt 8.4.9 muntlig handläggning genomföras efter det att förvarsbeslutet har verkställts. Det gäller dock inte interimistiska beslut eller om regeringen är behörig myndighet. Någon motsvarande reglering föreslås inte heller för be- slut om uppsikt. Vid muntlig handläggning bör de omständigheter som behöver klarläggas noga utredas. Det bör gälla oavsett vilka skäl som utlän- ningen anför för sin rätt att vistas i . Under den muntliga handläggningen bör utlänningen också få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. En ny prövning av ett beslut om förvar ska alltid föregås av en muntlig förhandling enligt förslaget i avsnitt 8.4.9. Ny prövning av beslut om uppsikt ska också föregås av en sådan förhandling, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att muntlig förhandling saknar betydelse, se avsnitt 9.2.8. I anslutning till handläggningsreglerna i den nya lagen bör det tas in en hänvisning till att det finns särskilda bestämmelser om muntlig förhandling när förvars- och uppsiktsfrågor behandlas. Utöver att muntlig förhandling ska hållas inför ny prövning av beslut om förvar, och som regel också inför ny prövning av beslut om uppsikt, kan muntlig förhandling som nämnts förekomma i ärenden om asyl, om den muntliga handläggningen genomförs i form av en muntlig förhandling. Om det hålls muntlig förhandling bör utlänningen höras vid den. Det bör också finnas möjlighet att höra andra personer än utlänningen när det hålls muntlig förhand- ling. Den myndighet som ska hålla den muntliga förhandlingen bör få bestämma om även andra personer ska höras vid förhandlingen. Däremot anser utredningen att det inte finns samma behov av att i den nya lagen ta in de mer detaljerade bestämmelserna i utlännings- lagen om kallelse, delgivning, hämtning och ersättning för inställelse till muntlig förhandling hos förvaltningsmyndighet. Samma regler som bör tillämpas även i fortsättningen. En hänvisning till 13 kap. 5–7 §§ utlänningslagen bör därför tas in i den nya lagen. Utredningens förslag: Bestämmelserna om när Migrationsöver- domstolen ska hålla muntlig förhandling inför att den yttrar sig till regeringen och om formerna för en sådan förhandling ska fö- ras över till den nya lagen. När Migrationsöverdomstolen håller muntlig förhandling i ett ärende om förvar eller uppsikt som handläggs av regeringen får rätten bestå av en lagfaren ledamot. I övrigt ska de regler som all- mänt gäller vid handläggningen av mål i kammarrätt tillämpas. Skälen för utredningens förslag Muntlig förhandling i Migrationsöverdomstolen I 13 b § lagen om särskild utlänningskontroll finns det särskilda be- stämmelser om handläggningen i Migrationsöverdomstolen. Para- grafen reglerar när domstolen ska hålla muntlig förhandling och hur den ska gå till. Migrationsöverdomstolen ska innan den yttrar sig hålla muntlig förhandling. Vid muntlig förhandling i Migrationsöverdomstolen ska utlän- ningen enligt 13 b § andra stycket höras. Migrationsöverdomstolen får bestämma att även andra än utlänningen ska höras vid förhand- lingen. Utlänningen ska få tillfälle att ange sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. I de fall som anges i 13 b § tredje stycket ska, vid den muntliga förhandlingen, Säkerhetspolisen och redogöra för omständigheterna i ärendet och ges tillfälle att ställa frågor till ut- länningen och andra som hörs. Det som avses är när muntlig för- handling hålls innan Migrationsöverdomstolen yttrar sig över ett överklagat beslut av i fråga om utvisning (3 §), inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd (10 § femte stycket) eller om anmälningsplikt och att andra tvångsmedel får tillämpas (11 § fjärde stycket och 11 a § andra stycket). Säkerhetspolisen och ska även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen. I vissa fall behöver det emellertid inte hållas någon muntlig för- handling, om en sådan är uppenbart obehövlig. Det gäller när Migra- tionsöverdomstolen enligt 10 § fjärde och femte styckena lagen om särskild utlänningskontroll ska yttra sig på begäran av regeringen om den överväger att upphäva ett beslut om inhibition eller handlägger ett överklagat beslut från i fråga om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd. Detsamma gäller när Migrations- överdomstolen ska yttra sig enligt 11 § tredje och fjärde styckena, dvs. innan regeringen som första instans beslutar i fråga om anmäl- ningsplikt eller när den efter överklagande handlägger frågor om an- mälningsplikt och andra tvångsmedel. Muntlig förhandling behöver inte heller hållas, om det är uppenbart obehövligt, när regeringen handlägger ett överklagat beslut av i fråga om an- mälningsskyldighet och användning av andra tvångsmedel enligt 11 a § andra stycket. Det avser fall där motsvarande frågor rör en ut- länning som avvisats eller utvisats enligt 8 kap. eller 8 a kap. utlän- ningslagen och som lagen om särskild utlänningskontroll är tillämp- lig på. Muntlig förhandling behöver inte heller hållas, om det är uppenbart obehövligt, i fall som regleras i 13 a § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll. De fall som avses är innan regering- en prövar en fråga om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstill- stånd när den verkställande myndigheten har funnit att ett beslut om utvisning inte kan genomföras. Det har inte framkommit något skäl till att ändra den nuvarande regleringen. Den bör därför oförändrad i sak föras över till den nya lagen. Hänvisningarna i 13 b § första och tredje styckena lagen om särskild utlänningskontroll bör dock ses över och justeras, så att det tydligt framgår vilka situationer som avses. Förfarandet i övrigt i Migrationsöverdomstolen I 5 § lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas till att 16 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen om Migrationsöverdomstolen gäller i tillämpliga delar vid handläggningen enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll. Där föreskrivs att om Migrationsöverdomstolen och förfarandet där gäller vad som allmänt är föreskrivet om kammarrätt och rättsskipningen i denna, om inte något annat följer av utlän- ningslagen. Det innebär att lagen (1971:289) om allmänna förvalt- ningsdomstolar och förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämpas av Migrationsöverdomstolen, om inte annat föreskrivs i utlännings- lagen. Andra författningar som har betydelse för Migrationsöver- domstolens handläggning ska också tillämpas, t.ex. förordningen (2013:390) om mål i allmän förvaltningsdomstol. Hänvisningen i lagen om särskild utlänningskontroll innebär alltså att samma regler om exempelvis domförhet gäller som i andra utlänningsärenden som handläggs av Migrationsöverdomstolen. Under utredningsarbetet har det framförts önskemål om att Mig- rationsöverdomstolen ska kunna bestå av en lagfaren domare när den –på uppdrag av ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrå- det bestämmer – håller muntlig förhandling angående förvar i ett ärende som handläggs av regeringen. En sådan förhandling är en re- lativt okomplicerad åtgärd som kan likställas med att Migrations- överdomstolen bereder vilket annat mål som helst som handläggs där. Skillnaden är dock att domstolen vidtar åtgärden som ett led i regeringens handläggning. De beslut som Migrationsöverdomstolen fattar i samband med förhandlingen är av ren handläggningskaraktär, t.ex. att förhandlingen med stöd av 16 § förvaltningsprocesslagen ska hållas inom stängda dörrar. Migrationsöverdomstolen avgör allt- så inte ärendet i sak och avger inte heller något bindande yttrande till regeringen. Utredningen anser därför att önskemålet om att kun- na låta ensamdomare hålla den muntliga förhandlingen är rimligt. I den nya lagen bör det alltså anges att Migrationsöverdomstolen är domför med en lagfaren ledamot när den håller muntlig förhandling i ett ärende om förvar som handläggs av regeringen. Utredningen har i avsnitt 9.2.8 föreslagit att det i den nya lagen ges möjlighet för ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som stats- rådet bestämmer, att besluta om muntlig förhandling i ett ärende om uppsikt som handläggs av regeringen och då uppdra åt Migrations- överdomstolen att hålla förhandlingen. Samma reglering av Migra- tionsöverdomstolens sammansättning bör gälla när domstolen får i uppdrag att hålla muntlig förhandling angående uppsikt i ett ärende som handläggs av regeringen. Processen i Migrationsöverdomstolen bör i övrigt, om inte något annat framgår av den nya lagen, följa vad som allmänt gäller för hand- läggning av mål och ärenden i kammarrätt. En upplysning om det bör tas in i den nya lagen. 12.3.1När offentligt biträde ska utses Utredningens förslag: Om det inte måste antas att behov av bi- träde saknas, ska offentligt biträde förordnas för en utlänning i ärenden om 2.anmälningsskyldighet och användning av andra tvångsme- 3.verkställighet av utvisning, a)i de fall där beslut om inhibition eller tidsbegränsat uppe- hållstillstånd meddelats, och b)såvitt avser frågor om förvar om utlänningen hållits i förvar . Offentligt biträde ska alltid förordnas för en utlänning som inte har fyllt och som saknar vårdnadshavare här i landet, om utlänningen hålls i förvar eller har ansökt om uppehållstill- stånd som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande. ska fatta beslut i fråga om offentligt biträde iärenden som handläggs av regeringen. Skälen för utredningens förslag Regleringen om offentligt biträde bör behållas I 27 § lagen om särskild utlänningskontroll regleras när ett offentligt biträde ska förordnas för en utlänning som är föremål för åtgärd en- ligt den lagen. Om det inte måste antas att behov av biträde saknas ska ett offentligt biträde förordnas i ett antal i paragrafen uppräk- nade fall.