sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — 4Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1152 av om tydliga och förutsägbara arbetsvillkor i Europeiska unionen. Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning erbjuds, bland annat genom att stå kostnaden för den eller att själv anordna den kostnadsfritt för arbetstagaren. Kompetensutvecklings- ansvaret kan då inte uppfyllas genom att arbetsgivaren erbjuder arbets- tagaren en utbildning som han eller hon helt eller delvis måste bekosta själv. Den kompetensutveckling som arbetsgivaren är skyldig att erbjuda ska ligga inom ramen för anställningen. Av det följer att skyldig- heten inte sträcker sig till att erbjuda exempelvis en utbildningsinsats som ligger utom anställningen, det vill säga äger rum på arbetsta- garens fritid. Även i detta avseende ligger alltså i kompetensutveck- lingsansvarets konstruktion att erbjudna insatser ska ske på ordi- narie arbetstid eller annars åtminstone under tid som räknas som arbetstid. Regleringen hindrar visserligen inte att arbetstagaren er- bjuds och accepterar att genomgå exempelvis en utbildning som sker på hans eller hennes egen fritid, men det är i sådana fall inte något som följer av arbetsgivarens skyldighet enligt de bestämmelser som utredningen föreslår. Utredningens bedömning är mot den bakgrunden att den före- slagna regleringen är förenlig med arbetsvillkorsdirektivet och EU- rätten i övrigt. 15.10Förslagen i förhållande till dataskyddsförordningen Bedömning: Förslagen om arbetsgivarens ansvar för arbetstagar- nas kompetensutveckling och arbetsgivarens informationsskyl- dighet i vissa fall är förenliga med dataskyddsförordningen och kompletterande lagstiftning till den förordningen. Innehållet i och innebörden av EU:s dataskyddsförordning5 har beskrivits i kapitel 14. Förordningen innehåller regler om hur myn- digheter, företag och andra får behandla personuppgifter. Det är den personuppgiftsansvarige som måste se till att behandlingen sker i enlighet med dataskyddsförordningens bestämmelser. 5Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Arbetsgivarens ansvar för kompetensutveckling och omställning pletteras förordningen genom dataskyddslagen6 och ett stort antal registerförfattningar. Utredningens förslag som rör arbetsgivarens skyldighet att erbjuda kompetensutveckling och skyldigheten för arbetsgivaren att lämna skriftlig information om kompetensutveckling som arbetstagaren har fått kan innebära att insamlande av personuppgifter kan behöva ske på det sätt som avses i förordningen. Om så är fallet finns en rättslig grund enligt dataskyddsförordningen för en personuppgifts- behandling eftersom utredningens förslag innebär att en bestäm- melse införs i lag. Behandlingen kan även ses som nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse. Vidare måste vid behandling av personuppgifter de grundläggande principerna följas enligt dataskydds- förordningen. Utredningens uppfattning är att dataskyddsförordningen och kom- pletterande lagstiftning inte kommer att utgöra hinder för att genom- föra förslagen om arbetsgivarens ansvar för arbetstagarnas kompe- tensutveckling. Bedömningen är att det inte krävs någon ytterligare grund för att behandla personuppgifter i enlighet med förslagen. 6Lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. 16Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning 16.1Utgångspunkter för utredningens överväganden Utredningens uppdrag i denna del är att lägga fram förslag som inne- bär lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning av ett anställ- ningsavtal från arbetsgivarens sida. Enligt kommittédirektiven1 bör utredningen särskilt fokusera på arbetsgivarens kostnader vid sådana uppsägningar av personliga skäl som på yrkande av arbetstagaren kan ogiltigförklaras. Enligt direktiven bör utredningen beakta företagens behov av flexi- bilitet och benägenhet att anställa samt möjligheterna för personer med svagare anknytning till arbetsmarknaden att få en anställning. ska den enskilda arbetstagaren skyddas mot godtyckliga uppsägningar och garanteras en rättssäker uppsägningsprocess. Också parternas möjligheter att nå lösningar genom överenskommelser och deras roll när det gäller att lösa tvister på arbetsmarknaden bör enligt direktiven värnas. Det ska inledningsvis konstateras att det kan betraktas som en kostnad i sig för arbetsgivare att det i anställningsskyddslagen2 krävs viss objektiv grund för att avsluta en anställning genom uppsägning eller avskedande. Som nämnts ska dock det nuvarande skyddet mot godtycke vid uppsägningar värnas och det anges uttryckligen i kommittédirektiven att det alltjämt ska krävas saklig grund för en uppsägning. Det kan mot den bakgrunden inte anses ligga inom ramen för uppdraget att överväga några förändringar i fråga om de grund- 1Se bilaga 1. 2Lagen (1982:80) om anställningsskydd. Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning läggande förutsättningar som enligt dagens regler gäller för att av- sluta en anställning. Utredningen tolkar vidare direktiven som att det är kostnaderna vid avslutande av en tillsvidareanställning eller, i fall där det är möj- ligt, en tidsbegränsad anställning som omfattas av uppdraget. Det innebär att utredningen inte kommer att överväga några änd- ringar om sådana skyldigheter för arbetsgivaren som aktualiseras enbart när den avtalade tiden för en tidsbegränsad anställning håller på att löpa ut. Utmaningar på arbetsmarknaden och effekter av kostnader vid uppsägning Utmaningarna på dagens arbetsmarknad handlar bland annat om att kunna möta snabba strukturomvandlingar och om att grupper var- aktigt hamnar utanför arbetsmarknaden även när efterfrågan på arbets- kraft är stor. Det ställer med andra ord krav på ekonomins anpass- ningsförmåga och på att ökade möjligheter för personer med svag förankring på arbetsmarknaden att anställas. Ett sätt att främja detta är genom en ökad rörlighet på arbetsmarknaden. En viktig del av indi- videns trygghet på en mer rörlig arbetsmarknad handlar om möjlig- heterna att få ett jobb. Se kapitel 3 och 4 för en mer utförlig diskus- sion och för källhänvisningar. Inom nationalekonomisk forskning antas anställningsskyddet utgöra en kostnad för arbetsgivaren där ett starkare skydd för arbets- tagaren utgör en högre kostnad för arbetsgivaren. Höga kostnader förknippade med uppsägningar vid en arbetsbrist antas ha samma effekt på uppsägningar och nyanställningar som höga kostnader för- knippade med uppsägningar av personliga skäl. Kostnader som kan uppstå i samband med uppsägningar antas också påverka arbetsgivare redan vid ett anställningsbeslut. Till dessa kostnader räknas också den risk eller osäkerhet som arbetsgivaren upplever. Det vill säga ju större osäkerhet desto större risk och en högre kostnad. Därmed är också förutsägbarheten viktig för att minska arbetsgivarnas kostnad. Teorin förutsäger att både uppsägningar och anställningar ökar vid lägre kostnader för att anställa. Detta bekräftas också av den empi- riska forskningen. Dock är nettoeffekten på sysselsättning och arbets- Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning löshet nära noll. En hög rörlighet av arbetskraften är viktig i sig. Är ekonomins anpassningsförmåga god flyttas resurser i form av arbets- kraft och kapital relativt enkelt från krympande till växande verk- samheter. För att omvandlingen ska leda till ökat välstånd i samhället krävs en god anpassningsförmåga hos såväl offentlig sektor som före- tag och individer. Vidare visar nationalekonomisk forskning att en lägre kostnad vid uppsägning gör arbetsgivarna mer benägna att anställa personer som har en svagare förankring på arbetsmarknaden. En lägre kostnad kan alltså förväntas gynna så kallade outsiders. Medan så kallade insiders kan missgynnas genom att risken för att de förlorar jobbet kan öka. innebär dock en högre rörlighet av arbetskraft att det blir lättare för de som förlorar jobbet att hitta ett nytt. Även detta är en viktig del av individernas anställningsskydd och trygghet. Studier visar att ett striktare anställningsskydd innebär lägre risk att bli av med jobbet men också större svårigheter att hitta ett nytt jobb (se kapitel 4). I sammanhanget ska man också komma ihåg att kostnaden för att säga upp personer kan bli alltför låg. En för låg kostnad kan enligt nationalekonomisk teori innebära att uppsägningar hamnar på en nivå som inte är samhällsekonomisk effektiv, att variationen i syssel- sättning och arbetslöshet över konjunkturer blir mycket hög, och att arbetsgivares incitament att investera i personalen minskar. Det finns ett flertal svenska studier på effekten av införandet av tvåundantaget, dock är det få studier som har undersökt effekten av uppsägningskostnader i . Ett undantag är och (2016) som undersöker effekten av en förkortning av upp- sägningstiden för arbetstagare . I studien återfinns olika resultat för olika avtalsområden, men för i princip alla områden både avslutades och påbörjades fler anställningar som en effekt av reformen. Med andra ord ökade omsättningen av arbetstagare som en följd av att uppsägningskostnaden minskade. Se kapitel 4 för en mer utförlig diskussion och för källhänvisningar. Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning Som diskuterades i kapitel 11 är det mycket ovanligt med lagregle- rade turordningsregler i andra länder. Däremot är uppsägningar av osaklig skäl (eng. unfair) förbjudet, och det är främst den regleringen som avser att skydda arbetstagarna. Sker en osaklig uppsägning ska oftast ett skadestånd betalas. Storleken på skadeståndet varierar och hänger inte sällan ihop med anställningstiden. Det som är utmär- kande med det svenska systemet, och som diskuteras mer utförligt i kapitel 11, är storleken på det skadestånd som ska betalas. Relativt andra länder är det mycket kostsamt för arbetsgivaren att säga upp anställda på grund av personliga skäl, oavsett om arbetsgivaren får rätt eller fel vid en prövning. Se även (2012) för en jäm- förelse med andra länder. Det finns ett antal internationella studier som specifikt har under- sökt hur kostnader vid uppsägning påverkar uppsägningar och ny- anställningar. Dessa studier rör kostnaden för uppsägning på osaklig grund (unfair dismissal), eftersom det i regel inte finns några lag- stadgade turordningsregler i andra länder. I flera fall gäller olika regler för företag av olika storlek där regelverket ofta är mindre strikt för mindre företag. Det är vanligt att gränsen dras vid 10, 15, eller i vissa fall 20, anställda. Exempelvis har en reform i utvärderas, som bland annat innebar att rätten att återgå i tjänst om en uppsägning på osaklig grund ogiltigförklarades, togs bort i företag med 15 eller fler arbetstagare (dessa regler gällde för företag med upp till 15 an- ställda redan innan reformen). ökade arbetstagarnas möj- ligheter till ersättning i form av avgångsvederlag. Överlag visar dessa studier att minskade kostnader vid uppsägning är förknippade med fler uppsägningar men också fler nyanställningar. Huvudsakliga problem med dagens regler I betänkande SOU 2012:62 redogörs utförligt för parternas syn på uppsägningstvister.3 Representanterna från arbetsgivarsidan framhöll i den utredningen att det största pro- blemet med nuvarande lagstiftning är den tid det tar med en dom- stolsprövning, eftersom det leder till höga kostnader för arbetsgiva- ren. Tidsaspekten hänger samman med att anställningen består under 3SOU 2012:62 s. 86–89. Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning den tid som tvisten pågår om arbetstagaren yrkar på ogiltighet. Arbetsgivarsidan ansåg även att arbetstagarna ofta yrkar på ogiltig- het trots att de inte har för avsikt att återgå till arbetet. Därutöver uppgavs arbetstagarens rätt att närvara på arbetsplatsen enligt 34 § anställningsskyddslagen vara ett problem. Enligt en undersökning av , som Uppsägnings- tvistutredningen hänvisar till, framgår att av företagen betraktar kostnader i samband med uppsägningstvister som ett till- växthinder. I genomsnitt önskade företagen att kostnaderna skulle sänkas för att det skulle påverka deras vilja att anställa.4 Undersökningar från Företagarna (2019) och Teknikföretagen (2012) visar att arbetsgivare upplever uppsägningar av personliga skäl som en större begränsning än uppsägningar på grund av arbets- brist. Det tycks särskilt gälla mindre arbetsgivare. Skälen till att företagen upplever uppsägningar av personliga skäl som betungande är att det är tidskrävande, kostsamt och att det finns höga beviskrav när det gäller exempelvis den misskötsamhet som ligger bakom en uppsägning av personliga skäl. Vidare uppger nästan hälften av de företag som ingår i Företagarnas (2019) undersökning och som sagt upp medarbetare på grund av arbetsbrist att de har gjort det trots att det egentligen handlat om att man har velat skilja arbetstagare från anställningen av personliga skäl. I en undersökning av m.fl. (2019) intervjuas tolv företags- ledare kring deras uppfattning om anställningsskyddslagen. Av inter- vjuerna framkommer bland annat att företagsledarna har uppfatt- ningen att det är mycket svårt att säga upp någon på grund av personliga skäl. En konsekvens av detta är att företagen blir för- siktiga vad gäller nyanställningar då eventuella kostnader för en fel- aktig rekrytering kan bli mycket höga. En annan konsekvens av de höga kostnaderna som är förknippade med att säga upp av personliga skäl är enligt rapporten att det inte är ovanligt att arbetsgivaren för- söker finna andra vägar för att avsluta en anställning. Det kan till exempel gälla omstruktureringar av verksamheten som leder till att arbetsbrist uppstår i någon del av organisationen. Detta kan sedan användas som grund för uppsägning. Ytterligare en slutsats som m.fl. (2018) drar utifrån dessa 12 intervjuer är att höga kostnader för 4SOU 2012:62 s. 88. Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning att avsluta anställningar riskerar att ha en negativ inverkan på före- tagens produktivitet och lönsamhet. Åandra sidan har arbetstagarsidan enligt Uppsägningstvistutred- ningens betänkande anfört att skälet till att arbetstagaren som regel inte arbetar under den pågående tvisten är för att arbetsgivaren i en överenskommelse har arbetsbefriat arbetstagaren. När det gäller ogiltighetsyrkande rekommenderas arbetstagarna att endast yrka på ogiltighet om de vill återgå till arbetet. Men att det också kan före- komma om underlaget från arbetsgivaren är så pass bristfälligt att det inte går att avgöra om det föreligger saklig grund. I betänkandet framgår att det enligt arbetstagarrepresentanterna vidare saknas skäl att ändra nuvarande regler i syfte att minska arbets- givarens kostnader eftersom problemet snarare är att skadestånds- nivåerna i 39 § anställningsskyddslagen är för låga och bör höjas. Arbetstagarrepresentanterna menar också att balansen som finns mellan arbetsmarknadens parter skulle riskera att rubbas om man tar bort rätten att stå kvar i anställningen under en tvist. Även andra förändringar med innebörden att det blir billigare att göra sig av med arbetstagare skulle förändra balansen. Vidare anser de att skälet till att anställningen behöver bestå under en tvist är att arbetstagaren är den svagare parten i ett anställnings- förhållande och att det är arbetsgivaren som vidtar åtgärden att säga upp någon. Om det blir billigare att säga upp arbetstagare menar arbetstagarsidan att det finns en risk att arbetsgivare väljer att säga upp obekväma arbetstagare. De menar sammantaget att nuvarande lagstiftning främjar goda arbetsplatser med bland annat bra arbets- miljö och rehabilitering av arbetstagare.5 16.1.3Uppsägningstvistutredningens förslag i SOU 2012:62 Enligt uppdraget ska utredningen vid utarbetandet av förslag beakta förslag i SOU 2012:62. Uppsägnings- tvistutredningen hade i uppdrag att se över reglerna kring tvister i samband med uppsägningar och lämna förslag på hur arbetsgivarnas kostnader i samband med sådana tvister kan begränsas. Förslagen skulle bidra till systemets förutsägbarhet och syfta till att främja ny- 5SOU 2012:62 s. 86–89. Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning I uppdraget ingick bland annat också att göra en kart- läggning av hur tvister i samband med att en anställning avslutas hanteras i praktiken och att bedöma vilka problem regleringen med- för för arbetsgivare och arbetstagare. Vid analysen av vilka problem det befintliga regelverket medför och vilka effekter utredningens förslag kunde få skulle särskild hänsyn tas till situationen för små arbetsgivare, särskilt privata. överlämnade sitt betänkande till ansvarigt statsråd . Betänkandet har remitterats men inte lett till någon lagstiftning. föreslog ett antal ändringar i anställ- ningsskyddslagen. En del av förslaget var att en anställning under en pågående tvist om en uppsägnings giltighet ska bestå i högst , såvida inte arbetsgivaren genom vårdslöshet eller försummelse har föranlett att dom i målet har fördröjts. Utredningens undersökningar hade visat att varannan tvist om uppsägning tar mer än 17 månader från uppsägningen till dess att Arbetsdomstolen dömer i målet som första och enda instans. Om talan väckts vid tingsrätt som första instans får ytterligare läggas till den totala tviste- tiden. Detta ansågs av utgöra ett pro- blem, dels för att parterna får ägna mycket tid och resurser åt en tvist, dels för att det blir svårt för arbetsgivaren att förutse hur länge lön ska betalas till arbetstagaren i samband med en uppsägningstvist. Förslaget att begränsa tiden för hur länge en anställning kan bestå vid en ogiltigförklaring bedömdes öka förutsägbarheten för arbets- givarna men framför allt ge såväl parter som domstolar starka incita- ment att hantera uppsägningstvister mer skyndsamt. Ett annat förslag som lades fram i SOU 2012:62 var att den högsta nivån på det normerade skadeståndet som regleras i 39 § anställnings- skyddslagen skulle sänkas för vissa företag. Bestämmelsen innebär att arbetsgivaren kan vägra att rätta sig efter en dom när domstolen har ogiltigförklarat en uppsägning eller ett avskedande eller har förklarat en tidsbegränsad anställning ska gälla tillsvidare. Arbetsgivaren ska för sin vägran i stället betala skadestånd till arbetstagaren. För före- tag med färre än 50 arbetstagare ska enligt förslaget det högsta möj- Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning liga beloppet enligt 39 § reduceras med en månadslön för var femte anställd som understiger 50 anställda. Utredningen bedömde att en generell sänkning av skadestånden inte var lämplig. Det skulle i prak- tiken bland annat påverka arbetsgivare av olika storlekar på olika sätt och de stora arbetsgivarnas incitament att följa lagen skulle minska. Minskade skadeståndsnivåer ansågs också främst få betydelse för små privata arbetsgivare eftersom dessa typiskt sett är särskilt käns- liga för de risker som är förenade med en nyanställning. Ytterligare ett förslag från var att en arbetsbristuppsägning inte ska kunna ogiltigförklaras med hän- visning till att arbetsgivaren inte har fullgjort sin omplaceringsskyl- dighet enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen. Enligt bestäm- melsen är en uppsägning inte sakligt grundad om det är skäligt att arbetsgivaren omplacerar arbetstagaren till ett annat arbete hos sig. Enligt utredningen ansågs möjligheten att ogiltigförklara arbetsbrist- uppsägningar fördröja och försvåra strukturomvandlingar och för- stärka anställningsskyddet för vissa arbetstagare på andra arbets- tagares bekostnad. Eftersom en arbetsbristuppsägning inte heller kan ogiltigför- med hänvisning till brott mot turordningsreglerna skulle Upp- sägningstvistutredningens förslag i denna del i praktiken innebära att uppsägningar där arbetsgivaren har åberopat arbetsbrist endast skulle kunna ogiltigförklaras vid så kallad fingerad arbetsbrist. I övrigt skulle endast skadestånd kunna bli följden av att det inte har förelegat saklig grund för uppsägningen på grund av brott mot omplaceringsskyl- digheten. förslag mötte hård kritik från fram- för allt fackligt håll. LO, TCO och ansåg i sina remissvar att förslagen om de genomfördes påtagligt skulle förändra styrkeför- hållandena mellan arbetsgivaren och arbetstagaren och negativt på- verka anställningsskyddet. Det pekades särskilt på att arbetstagaren skulle riskera att hamna i en situation där han eller hon står utan försörjning innan en tvist om uppsägning har avslutats. Från vissa håll anfördes att förslagen skulle innebära att kravet på saklig grund i princip skulle försvinna i arbetsbristsituationer. Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning sattes i remissvaren från den fackliga sidan sambandet mellan styrkan på anställningsskyddet och arbetsgivares benägenhet att nyanställa. Från arbetsgivarhåll var man i stället mer positiv. I remissvaren från , Kommuner och Regioner6 och betonades att förslagen om begränsningen av hur länge en anställning skulle bestå under en tvist skulle öka incitament att nå en snabb lösning, vilket kunde gynna bägge parter i ett anställnings- förhållande. Både och Svensk Näringsliv ansåg emellertid att förslagen i denna del borde ha gått längre. Dessa organi- sationer var även positiva till förslagen om differentiering av skade- ståndsnivåerna i 39 § samt begräsningen av möjligheten att ogiltig- förklara arbetsbristuppsägningar enbart på grund av påstådda brister i omplaceringsskyldigheten. SKR valde att avstå från att yttra sig över förslaget om att differentiera skadeståndsnivåerna men tillstyrkte de övriga förslagen i betänkandet. Det har från arbetsgivarhåll gjorts gällande att ett stort problem med nuvarande regleringar är att en uppsägning kan ogiltigförklaras och att anställningen består under en tvist. Det har framhållits både inom ramen för utredningen och tidigare inom ramen för Uppsägnings- tvistutredningen. Har en uppsägning skett på grund av arbetsbrist innebär en ogiltigförklaring att den personalneddragning som varit befogad utifrån verksamhetens behov inte kan realiseras förrän tvisten har avgjorts. Har uppsägningen skett av personliga skäl är det vanliga att arbetsgivaren och arbetstagaren träffar en överenskom- melse om arbetsbefrielse eftersom det utifrån ett verksamhetsperspektiv kan vara olämpligt att arbetstagaren finns kvar i verksamheten som tvisten pågår. Arbetsgivaren får i sådana fall alltså inte något utbyte av den lön som betalas ut. Arbets- givaren får stå för kostnaden för arbetstagarens lön även om det vid en slutlig rättslig prövning visar sig att uppsägningen har varit sakligt grundad. Det är också arbetsgivarsidans uppfattning att det i princip aldrig inträffar att arbetstagaren faktiskt får tillbaka sin anställning efter en dom om ogiltigförklaring. I sådana fall utnyttjas i regel alltid möjlig- Före hette organisationen och Landsting (SKL). Lägre och mer förutsägbara kostnader vid uppsägning heten att betala ett normerat skadestånd enligt 39 § anställnings- skyddslagen för att slippa rätta sig efter domen. Enligt arbetsgivarsidan stämmer inte bestämmelsen om att arbets- tagaren ska kvarstå i anställningen under en tvist för att underlätta för henne eller honom att återgå i arbete när tvisten är avslutad med hur den faktiska situationen ser ut. Regleringens funktion är att bilda utgångspunkt för förhandlingar. I regleringen kan det finnas incitament för arbetsgivare att välja avskedande i stället för att säga upp av personliga skäl, trots att omständigheterna inte bedöms räcka för en sådan åtgärd. Skälet till agerandet är att vid ett avskedande kvarstår som huvudregel inte arbetstagaren i anställ- ningen . Arbetstagarsidans uppfattning är väsentligt annorlunda. Med arbets- tagarsidans synsätt fyller ogiltigförklaringen på många sätt en viktig funktion.