sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Centrumet ska ha till uppgift att främja en ändamålsenlig till- lämpning av CCS samt tillhanda- hålla en plattform för dialog och kunskapsutbyte mellan myndig- heter, aktörer och intressenter. Denna förordning träder i kraft den X. 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:520) med instruktion för Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2014:520) med instruk- tion för ska ha följande lydelse. ska inom sitt verksamhetsområde 1.verka för att de energi- och klimatpolitiska målen samt målen för forskning och innovation inom energiområdet som antagit uppnås, 2.verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljö- kvalitetsmål som har fastställt uppnås och vid behov före- slå åtgärder för miljöarbetets utveckling, 3.bidra i arbetet med omställningen till ett ekologiskt uthålligt energisystem och verka för en ökad användning av förnybara energi- källor och för en effektivare energianvändning, 4.bidra i arbetet med omställningen av elsystemet som även kan möjliggöra för nya användningsområden av el, 5.medverka i det arbete som regeringen bedriver inom Euro- peiska unionen och internationellt för begränsad klimatpåverkan och bidra med expertkunskap och underlag, tidigt göra konsekvens- analyser, bistå med att tillvarata intressen ide internationella klimat- och energifonder som deltar i samt tillsammans med delta i arbetet med att genom- föra och föreslå förbättringar av Europeiska unionens system för handel med utsläppsrätter samt löpande informera verksamhets- utövare och allmänheten om systemet, 6.genomföra internationella klimatinvesteringar genom att delta ioch förvärva certifierade utsläppsenheter från projekt och program iutvecklingsländer för att bidra till att internationella åtagan- den och nationella mål inom klimatområdet uppnås samt för att bi- dra till att mekanismer för internationell utsläppshandel och klimat- finansiering utvecklas, 3Senaste lydelse 2018:1374. 7.främja forskning och innovation i form av en strategiskt ut- formad samlad insats som spänner över hela innovationssystemet, i nära samverkan med, och som komplement till, övriga energipolitiska insatser och andra styrmedel som syftar till att nå klimat- och energi- mål samt energirelaterade miljöpolitiska mål, 8.främja kommersialisering av forskningsresultat och spridning av nya produkter, processer och tjänster, 9.integrera ett jämställdhetsperspektiv i myndighetens verksam- het och främja jämställdhet vid fördelning av medel för forsknings- och innovationsverksamhet, 10.verka för att ett köns- och genusperspektiv inkluderas i den forsknings- och innovationsverksamhet som myndigheten finansierar, när det är tillämpligt, 11.bevaka och analysera energimarknadernas och energisystemets utveckling och deras inverkan på och betydelse för miljö och klimat samt näringslivets konkurrenskraft och den ekonomiska tillväxten, 12.skapa förutsättningar för en väl planerad och resurseffektiv vindkraftsutbyggnad, höja kunskapen om vindkraftens egenskaper och möjligheter samt dess roll i samhällsutvecklingen och bidra till en ökad förståelse och dialog för att skapa möjligheter till ökad sam- existens mellan vindkraft och andra samhällsintressen, 13.utveckla och samordna samhällets krisberedskap och åtgärder för höjd beredskap inom energiberedskapsområdet och bedriva om- världsbevakning och analys samt stödja andra myndigheter med expert- kompetens inom området, 14.planera, samordna och, i den utsträckning som regeringen före- skriver, genomföra ransoneringar och andra regleringar som gäller användning av energi, 15.medverka i genomförandet av det regionala tillväxtarbetet med utgångspunkt i förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete och i enlighet med prioriteringarna i den nationella strategin för håll- bar regional tillväxt och attraktionskraft, 16.underlätta och delta i genomförandet av riskkapitalsatsningen inom ramen för det nationella regionalfondsprogrammet, 17.följa den internationella utvecklingen och främja svenskt del- tagande i internationellt samarbete, till att regelverk och rutiner som myndigheten disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag, 19. beakta konsumentaspekter 19. beakta konsumentaspekter för energieffektiva produkter, och för energieffektiva produkter, 20. ansvara för vägledning och 20. ansvara för vägledning och 21. samordna arbetet vid be- rörda myndigheter i frågor som rör avskiljning, transport och geo- logisk lagring av koldioxid och ansvara för dessa frågor om de inte faller inom någon annan myn- dighets ansvarsområde, och 22. skapa förutsättningar för en väl planerad, resurseffektiv och miljömässigt hållbar utbyggnad av avskiljning, transport och geolo- gisk lagring av koldioxid. inkluderar att bistå aktörer inom området med vägledning och in- Denna förordning träder i kraft den X. 1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder för att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser och för negativa utsläpp Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder för att minska processresulterade utsläpp av växt- husgaser och för negativa utsläpp ska ha följande lydelse. får, om det finns medel, ge statligt stöd enligt denna förordning i form av bidrag för åtgärder som bidrar till 1.att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser, 2. negativa utsläpp genom av- 2. negativa utsläpp genom av- skiljning, transport och geologisk skiljning, transport och geologisk lagring av växthusgaser av biogent lagring av koldioxid av biogent ursprung eller som tagits ut ur ursprung eller som tagits ut ur Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen. Denna förordning träder i kraft den X. 4Senaste lydelse 2019:544. 2Uppdraget och dess genomförande Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utarbeta ett förslag till strategi för hur kompletterande åtgärder ska bidra till att når negativa utsläpp av växthusgaser efter 2045. Begreppet kompletterande åtgärder inkluderar exempel- vis ökad kolsänka i skog och mark genom åtgärder för ökat upptag av koldioxid eller minskad växthusgasavgång, avskiljning, transport och lagring av koldioxid med biogent ursprung samt verifierade ut- släppsminskningar genom investeringar i andra länder. Vad som menas med negativa utsläpp i detta sammanhang, och vilka beräknings- regler som ska tillämpas, framgår av de nya nationella klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket. Det klimatpolitiska ramverket inklu- sive de nya klimatmålen beskrivs i kapitel 3. Det övergripande syftet med utredningen är att bidra till att målen i det klimatpolitiska ramverket nås. Utredningen ska föreslå hur in- citament kan skapas och hinder undanröjas för önskvärd utveckling. En mycket viktig avgränsning av utredningens uppdrag är att det inte ingår att lämna förslag om hur utsläppsminskningar ska åstadkom- mas i de sektorer som direkt omfattas av de nationella klimatmålen. Utredningens fokus är i stället de kompletterande åtgärderna. Utredningens uppdrag framgår av utredningens direktiv som be- slutades av regeringen . Direktiven återfinns i bilaga 1 och uppdraget beskrivs nedan. Uppdraget och dess genomförande 2.1.1En strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Utredningens huvudsakliga uppdrag är att föreslå en strategi för hur ska nå negativa utsläpp av växthusgaser och hur komplette- rande åtgärder kan bidra till detta. Som en del av strategin ska utred- ningen föreslå hur stor mängden kompletterande åtgärder uttryckt som volym koldioxidekvivalenter bör vara och hur den bör fördelas 2021–2045 och därefter. Basen för strategin och dess åtgärdsförslag är de analyser som görs på de fyra områdena –avskiljning, transport och lagring av koldioxid –verifierade utsläppsminskningar i andra länder –andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser. Strategin ska även ge vägledning om hur viktiga bokföringsfrågor bör hanteras. Strategin ska hålla sig inom ramarna för det riksdags- bundna klimatpolitiska ramverket, vilket beskrivs i kapitel 3. 2.1.2Ökad kolsänka i skog och mark Växter tar upp koldioxid från atmosfären genom fotosyntesen. När organiskt material bryts ner återgår det bundna kolet till atmosfären igen. En ökad kolsänka i skog och mark kan skapas genom åtgärder som antingen ökar inbindningen av kol eller minskar avgången. Även upplagring av kol i form av träprodukter kan öka kolsänkan. Utredningen ska uppskatta vilken potential olika åtgärder har för att öka kolsänkan i skog och mark . Utred- ningen ska i ett andra steg uppskatta den sammantagna realiserbara potentialen för ökad kolsänka att bidra till att uppfylla de nationella klimatmålen. Den realiserbara potentialen att öka kolsänkan skiljer sig från den teoretiska potentialen på det avgörande sättet att hänsyn ska tas till bl.a. målkonflikter och kostnadseffektivitet. Avvägningar kommer exempelvis att behöva göras mellan åtgärder som ökar kol- inlagringen i skog och mark och behovet av att producera biomassa för olika marknader för att ersätta fossila bränslen och material som orsakar större utsläpp av växthusgaser. Utredningen ska också före- slå sätt att skapa incitament för åtgärder som ökar kolsänkan. Uppdraget och dess genomförande för önskad utveckling ska redovisas. Utredningen ska dock inte lämna författningsförslag på skatteområdet. Slutligen ska utredningen före- slå en tolkning av hur de nationella klimatmålen bör förhålla sig till de internationella regelverken vad gäller eventuella kvantitativa be- gränsningar för hur mycket en ökad kolsänka får bidra som kom- pletterande åtgärd. En ökad kolsänka ska enligt utredningsdirektivet beräknas i överensstämmelse med internationellt beslutade regler. EU har be- slutat om bokföringsregler för sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (land use, land use change and forestry, LULUCF) genom LULUCF-förordningen1. Dessa kommer att tillämpas för EU:s åtagande under klimatavtalet från (). Det är inte känt hur kommer att se ut eller hur och om bokföringsregler för sektorn kommer att utvecklas på global nivå under . Ökad kolsänka i skog och mark behandlas i del II. 2.1.3Avskiljning, transport och lagring av koldioxid Avskiljning, transport och lagring av koldioxid (carbon capture and storage, CCS) innebär att koldioxid avskiljs från rökgaser och trans- porteras till en plats där den lagras permanent. För utredningen är det s.k. geologisk lagring av koldioxid som är aktuell, vilket innebär att koldioxiden injekteras under tryck och på stort djup i porösa geo- logiska formationer. I denna typ av lager blir koldioxiden successivt allt hårdare bunden i formationen och permanent lagrad, vilket minskar risken för framtida läckage. Utredningen ska identifiera brister och hinder i nationell rätt, EU-rätt och internationell rätt, samt i genomförandet av dessa, för hela kedjan som krävs för att CCS ska kunna tillämpas på svenska utsläppskällor. Utredningen ska även lämna förslag för att undanröja identifierade brister och hinder. Analysen omfattar alla tänkbara trans- portalternativ av koldioxid, inklusive gränsöverskridande transporter. Endast CCS tillämpat på biogena utsläpp (bio-CCS) är en kom- pletterande åtgärd och en teknik för negativa utsläpp medan CCS tillämpat på fossila utsläpp är en utsläppsminskande åtgärd. 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken . Uppdraget och dess genomförande är dock densamma och bio-CCS är att betrakta som en delmängd av CCS. På vissa punkter skiljer sig dock förutsättningarna åt för bio- CCS och fossil CCS. En sådan punkt är de ekonomiska och bok- föringsmässiga förutsättningarna, och där ska utredningen lämna för- slag på hur incitament kan skapas specifikt för bio-CCS, där incitament och ändamålsenliga bokföringsregler saknas . Enligt utredningens direktiv ska författningsförslag inte lämnas på skatteområdet. Vidare ska utredningen uppskatta den realiserbara potentialen för bio-CCS att kostnadseffektivt bidra till att uppfylla de nationella klimatmålen. Utredningen ska sammanfatta tillgänglig information om möjliga lagringsplatser för koldioxid i och det svenska närområdet. I ett andra steg ska utredningen bedöma genomförbarheten av kol- dioxidtransport från svenska utsläppskällor till, och lagring vid, möj- liga lagringsplatser. Utredningen ska också identifiera brister i kun- skapsunderlaget om CCS och lämna förslag på insatser som syftar till att förbättra kunskapsläget. Det ska utredas hur bio-CCS kan ut- vecklas utan att skada biologisk mångfald och ekosystemtjänsterna. Utredningen bör även analysera förutsättningarna för, och klimat- effekten av, att använda avskild koldioxid som insatsvara i andra pro- cesser, s.k. avskiljning och användning av koldioxid (carbon capture and utilisation, CCU). Avskild koldioxid kan exempelvis användas som råvara inom den kemiska industrin eller vid produktion av syn- tetiska transportbränslen, bindas i material eller användas till odling av biomassa. Generellt räknas inte CCU som en teknik som genererar negativa utsläpp, även om den tillämpas på biogena utsläpp, eftersom koldioxiden oftast återgår till atmosfären inom en begränsad tids- period. CCU innebär dock en temporär lagring av koldioxid. CCS och bio-CCS behandlas i del III medan CCU behandlas i del V. 2.1.4Verifierade utsläppsminskningar i andra länder Verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder innebär att bekostar en åtgärd som minskar växthusgas- utsläppen i ett annat land, varefter utsläppsminskningen kvantifieras och verifieras av en oberoende part. Det är av avgörande betydelse att ingen dubbelräkning av den utsläppsminskande åtgärden sker. kan sedan tillgodoräkna sig utsläppsminskningen i form av utsläppsenheter som en kompletterande åtgärd. Uppdraget och dess genomförande minskningar genom investeringar i andra länder skiljer sig från övriga kompletterande åtgärder genom att det vanligtvis, åtminstone på kort sikt, handlar om åtgärder för att minska utsläppen, till skillnad från åtgärder som sänker halten koldioxid i atmosfären genom åtgärder eller tekniker för negativa utsläpp. Utredningen ska uppskatta hur marknaden för verifierade ut- släppsminskningar genom investeringar i andra länder kan komma att utvecklas till mitten av detta sekel. Analysen bör belysa aspekter relaterade till åtgärders fördelning regionalt, mellan olika kategorier av länder och mellan olika sektorer samt mervärden vid sidan av utsläppsminskningar. I ett andra steg ska utredningen upp- skatta den realiserbara potentialen för att använda verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder som en kompletterande åtgärd för att bidra till uppfyllandet av de nationella klimatmålen. Avslutningsvis ska utredningen lämna förslag på insat- ser som behövs för att ska kunna förvärva utsläppsenheter genom investeringar i andra länder i enlighet med utredningens för- slag till strategi. anger vissa grundförutsättningar för hur länder kan samverka i genomförandet av sina nationella åtaganden. Regelverket för de internationella samverkansformerna är dock föremål för för- handlingar, och det kan dröja innan det har etablerats ett detaljerat regelverk. Utöver detta kommer utsläppsmarknadens ut- veckling att påverkas av ett flertal faktorer, t.ex. den kollektiva ambi- tionsnivån i det internationella klimatarbetet och skillnader mellan olika länders ambitionsnivå. Verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra län- der behandlas i del IV. 2.1.5Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser Ökad kolsänka och bio-CCS är långt ifrån de enda åtgärderna eller teknikerna som är möjliga för att åstadkomma negativa utsläpp av växthusgaser, dvs. minska halten växthusgaser i atmosfären. Gene- rellt befinner sig dock övriga åtgärder eller tekniker i en tidig utveck- lingsfas och är ännu långt från storskalig praktisk tillämpning. Ut- redningen har dock ett långsiktigt tidsperspektiv och därför ingår att göra en översiktlig analys av om det finns några åtgärder eller tekni- Uppdraget och dess genomförande ker vid sidan av ökad kolsänka och bio-CCS som skulle kunna bidra signifikant till negativa utsläpp i i mitten av detta sekel. Analysen ska för varje åtgärd eller teknik väga in exempelvis kost- nader för att fånga in koldioxid och eventuella negativa konsekven- ser av storskalig tillämpning på miljö och samhälle. Om utredningen finner det lämpligt ska förslag läggas som syftar till att påskynda ut- vecklingen av relevanta åtgärder eller tekniker. Det är viktigt att notera att det framgår implicit av det klimat- politiska ramverket (se kapitel 3) att en åtgärd eller teknik för nega- tiva utsläpp inte per automatik är en godkänd kompletterande åtgärd. Det är rimligt att anta att tanken bakom detta är att en kompletterande åtgärd ska uppfylla minimikrav avseende exempelvis kvantifierbarhet och undvikande av negativa sidoeffekter. Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser behandlas i del V. Utredningen har bedrivit arbetet i ett traditionellt projektupplägg med en inledningsfas, en analysfas, en strategifas och en avslutnings- fas. Inledningsfasen startade och avsluta- des genom det första expertgruppsmötet . Under inledningsfasen bemannades sekretariatet och expertgruppen. Utredningen utformade administrativa rutiner och genomförde in- ledande bilaterala möten. Vidare arbetade utredningen fram en plan för arbetets fördelning och en tidsplan samt utformade betänkandets disposition. Under analysfasen tog utredningen fram det underlag som behövdes för att utveckla den strategi som är utredningens huvudsakliga leverans och besvarade frågorna i utredningsdirektivet. Analysfasen var omfattande och innebar att sekretariatet arbetade på djupet med de olika frågorna. En viktig del i analysfasen var att kon- tinuerligt förankra slutsatser och delresultat inom utredningen. Analysfasen avslutades och övergick sedan i strategifasen, där strategin för hur ska nå negativa utsläpp av växthusgaser och hur s.k. kompletterande åtgärder bör bidra till det utarbetades. Under avslutningsfasen utvecklade och kvalitetssäkrade utredningen resultatet och färdigställde konsekvensutredningen. Uppdraget och dess genomförande Expertgruppen har sammanträtt vid fem tillfällen. Däremellan har sekretariatet haft möten och andra kontakter med experter i olika konstellationer. Utredningen har samrått med Havs- och vattenmyndigheten, Natur- vårdsverket, , , Statens jord- bruksverk, geologiska undersökning, lantbruks- universitet, och . Vidare har utredningen träffat klimattalespersoner för de partier som ingick i Miljömålsberedningens arbete med det klimatpolitiska ramverket och fört en nära dialog med forskare från , Kungliga Tekniska hög- skolan och . Samråd har även skett med Betong- initiativet, Biorecro, Energiföretagen, , , , , Preem, Skogsindustrierna, Exergi, Svensk , initiativet Fossilfritt (M 2016:05) samt utred- ningarna (M 2018:06) och Skogsutred- ningen 2019 (M 2019:02). Utredningen har även gjort en studieresa till och besökt Olje- og , och . Utredningen har uppdragit åt IVL att ut- reda förutsättningar och potential för svenska utsläppsminskningar genom internationella investeringar och incitament och finansiering av bio-CCS i . , , genom har utrett incitamentsstrukturer för bioenergi med koldioxidavskiljning och lagring i och Europeiska unionen. har uppskattat kolbalanser vid beskog- ning av jordbruksmark, uppskattat tillgänglig areal av tidigare åker- mark lämplig för återvätning samt analyserat långsiktiga effekter på kolbalansen av åtgärder på jordbruksmark. har ut- rett incitament vid kolsänkor. Slutligen har , professor i havsförvaltningsrätt vid , haft i uppdrag att analysera och ta fram handlingsalternativ för vissa internationell- rättsliga hinder för användning av CCS respektive bio-CCS. 3Det klimatpolitiska ramverket och dess tillkomst Utredningens tillkomst och uppdrag är nära förknippat med det klimatpolitiska ramverket, som inte bara ger utredningen dess bak- grund utan även definierar de ramar utredningen har att förhålla sig till vad gäller förslag och strategi. För att en beskrivning av utred- ningens uppdrag ska ge en mer fullständig bild behöver därför även det klimatpolitiska ramverket beskrivas. Av särskilt stor betydelse för uppdraget är de nya nationella klimatmålen och de beräknings- regler som gäller för dem. 3.1Ett mål för nettonollutsläpp tar form togs det första tydliga steget mot ett svenskt mål om nettonollutsläpp av växthusgaser. I regeringens proposition En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) återfinns en vision om att 2050 inte har några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Av propositionen framgår att det är en tydlig skillnad mellan en vision och riksdagsbundna klimatmål, även om också ställde sig bakom visionen och inte bara de klimatmål till 2020 som föreslogs. Propositionen preciserar dock inte vilka beräkningsregler som ska tillämpas.1 Visionen blev start- skottet för en omfattande process om hur kan nå nettonoll- utsläpp – en process som fortfarande pågår. Idecember 2012 presenterade lag till en färdplan för ett utan klimatutsläpp 2050.2 Rapporten togs fram på regeringens uppdrag. Ett stort antal myndigheter bidrog till rapporten och en dialoggrupp med organisationer från näringslivet 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. 2Rapport nr 6537. Det klimatpolitiska ramverket och dess tillkomst och miljörörelsen kopplades till processen. Rapporten beskrev bl.a. hur skulle kunna nå nettonollutsläpp och redovisade olika scenarier på sektorsnivå för utsläppsutvecklingen . Samhället i form av näringsliv, myndigheter, akademi och frivillig- organisationer engagerades också i det s.k. färdplansarbetet genom en referensgrupp under ledning av den dåvarande miljöministern. gav regeringen den parlamentariska Miljömåls- beredningen i uppdrag att dels föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning, dels utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Miljömåls- beredningen redovisade sitt arbete genom två delbetänkanden . Det första delbetänkandet, Ett klimatpolitiskt ramverk för (SOU 2016:21), avhandlar merparten av det klimatpolitiska ram- verkets beståndsdelar, inklusive förslag till ett långsiktigt nationellt klimatmål. Miljömålsberedningen föreslog där att ska anta nettonollutsläpp som långsiktigt klimatmål. Det andra delbetänkandet, En klimat- och luftvårdsstrategi för (SOU 2016:47), innehåller ovan nämnda strategi men också förslag på nationella klimatmål som steg på vägen mot det långsiktiga klimatmålet. Sju riksdagspartier deltog i Miljömålsberedningens arbete: C, KD, L, M, MP, S och V. Samtliga sju partier stod bakom det första del- betänkandet om ramverk och långsiktigt mål medan sex partier stod bakom det andra delbetänkandet; reserverade sig mot vissa delar. Bland sakkunniga och experter i Miljömålsberedningen fanns en bred representation av företrädare från miljöorganisationer, näringsliv och offentlig sektor. överlämnade regeringen propositionen Ett klimat- politiskt ramverk för (prop. 2016/17:146) till . Pro- positionen behandlar alla Miljömålsberedningens förslag utom förslaget till klimatstrategi. Det ramverk och de mål som åter- finns i propositionen är i sak identiska med Miljömålsberedningens förslag. antog regeringens förslag och fick därmed ett klimatpolitiskt ramverk på plats. Regeringen återkom till angående Miljömålsberedningens förslag till klimatstrategi genom skrivelsen En Klimatstrategi för (skr. 2017/18:238) som överlämnades till . 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. Det klimatpolitiska ramverket och dess tillkomst Det klimatpolitiska ramverket syftar till att ge förutsättningar för ett långsiktigt och transparent klimatpolitiskt arbete.