sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Av praxis från framgår att när medlemsstaterna gör ett urval av områden får detta urval inte baseras på andra hänsyn 85Naturvårdsverket, arter och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv, resultat från rapporteringen till EU av bevarandestatus 2013–2018, s. 13. 86Med global i detta sammanhang avses samlad eller total (jämför översättning av eng. global. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald än de som avser skyddet för naturtyper, djur och växter. Urvalet ska dessutom göras på rent vetenskapliga grunder. Områden eller delar av områden får inte undantas urvalet till nätverket på grund av andra och motstående intressen som till exempel ekonomiska. Sådan hän- syn som anges i artikel 2.3 om hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag får inte tas i detta sammanhang.87 Medlemsstaternas urval av områden ska även göras med utgångs- punkt från bevarandet av gynnsam bevarandestatus i hela det euro- peiska territoriet.88 Genom att använda en vetenskaplig grund för ur- valet av områden säkerställer man att endast de lämpligaste områdena väljs ut och att ett tillräckligt antal områden ingår i Natura 2000- nätverket för att på lång sikt bevara alla listade arter och naturtyper i hela deras naturliga utbredningsområde inom EU. Den nationella listan över områden ska lämnas över till kommis- sionen som i samråd med medlemsstaterna upprättar ytterligare en lista (artikel 4.1 och 4.2). De områden som hamnar på det utkast till lista som kommissionen upprättar utgör områden av gemenskaps- intresse. har i flera avgöranden betonat att kommis- sionen, för att kunna upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse, måste ha tillgång till en uttömmande inventer- ing av de områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt in- tresse att de bidrar till att uppfylla den målsättning att bevara de naturtyper samt vilda djur och växter som avses i direktivet.89 Anled- ningen är att de berörda naturtyperna och livsmiljöerna för arterna i deras naturliga utbredningsområde kan ligga på båda sidorna av en eller flera av Europeiska unionens inre gränser. En naturtyps eller en arts gynnsamma bevarandestatus ska bedömas i förhållande till med- lemsstaternas hela europeiska territorium som omfattas av fördraget.90 En medlemsstat måste alltså utföra en uttömmande inventering av de områden som på nationell nivå är av sådant ekologiskt intresse att de bidrar till att uppfylla den målsättning att bevara naturtyper samt vilda djur och växter som avses i direktivet. Den uttömmande inventeringen ligger till grund för den lista som överlämnas till kom- 87Se bland annat dom av , C‑371/98. 88Se bland annat domar av C-67/99 Kommissionen mot och C-71/99 Kommissionen mot . 89Se bland annat dom av , C‑371/98 och dom av den 11september 2001, kommissionen mot , C‑220/99. 90Se dom av , kommissionen mot , C‑71/99. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald De områden som föreslås av medlemsstaterna måste vara tillräckliga för att uppnå den målsättning som direktivet anger. Huruvida de områden som medlemsstaten föreslår är tillräckliga och leder till att direktivets krav uppfylls är en fråga för kommis- sionen och i sista hand att avgöra. Enligt kommissio- nens vägledning anses nätverket av områden som föreslagits av en enskild medlemsstat och områden där kommissionen har beslutat att området är av gemenskapsintresse91 generellt vara tillräckligt med avseende på en viss naturtyp eller en viss art, om detta nätverk i en viss biogeografisk region täcker av naturtypens totala areal eller av totala population i samma biogeografiska region. Om värdet däremot är lägre än är det dock prio- riterat att göra en förnyad bedömning av om nätverket är tillräckligt. Mellan och är det nödvändigt att göra en sär- skild analys från fall till fall.92 Enligt artikel 4.1. ska medlemsstaterna då det är lämpligt föreslå att listan anpassas mot bakgrund av resultaten av den övervakning av bevarandestatusen av naturtyper och arter som ska ske enligt arti- kel 11. Enligt utredningen ger bestämmelsen uttryck för att den lista med förslag som medlemsstaterna upprättar är ett levande dokument där ytterligare områden av vissa naturtyper kan behöva föreslås ut- ifrån det resultat övervakningen ger om naturtypens bevarandesta- tus. Komplettering av listan över områden kan ske på initiativ av medlemsstaten eller efter påpekande från kommissionen. har mottagit en formell underrättelse från kom- missionen.93 Kommissionen har bland annat framfört att för- slag till lista över områden inte kan anses vara uttömmande och att det nuvarande nätverket är otillräckligt för vissa angivna naturtyper och arter. Såvitt utredningen har kunnat bedöma avser bristerna i för- teckningen bland annat näringsfattiga sjöar och vissa angivna typer av havsvikar. Brister vad gäller skogliga naturtyper som omfattas av art- och habitatdirektivet har inte påpekats av kommissionen. 91Avser SCI- och pSCI-områden. SCI-område är ett område som antagits som område av gemen- skapsintresse. pSCI-område är ett område som av regeringen beslutats föreslås som område av gemenskapsintresse men ännu inte antagits av som ett sådant. 92Criteria for assessing National Lists of pSCI at Biogeographical Level Hab. 97/2 rev. 4, 18/11/97 och Criteria for assessing sufficiency of sites designation for habitats listed in annex I and species listed in annex II of the Habitats Directive (2016) (Dokumenten anger den metod som utarbe- tats av kommissionen och ETC/BD för att vägleda bedömningen av om det nätverk av SCI- och pSCI-områden som föreslagits av medlemsstaterna är tillräckligt). 93Europeiska kommissionen, 2020/2207 C(2020) 2503 final. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Enligt artikel 3.3. ska medlemsstaterna om de anser det nödvän- digt sträva efter att göra Natura 2000 mer ekologiskt sammanhäng- ande genom att bibehålla och i förekommande fall utveckla de element i naturen som anges i artikel 10 och som är av avgörande betydelse för vilda djur och växter. Artikel 10 anger att medlemsstaterna inom politiken för markanvändning och utveckling, i den mån de anser det nödvändigt, ska sträva efter att främja skötseln och förvaltningen av de element i naturen som är av avgörande betydelse för vilda djur och växter. Med element i naturen avses strukturer och funktioner som är väsentliga för vilda arters flyttning, spridning och genetiska utbyte till exempel floder med sina bankar, de traditionella systemen för markering av markgränser, dammar eller små skogar. Genomför- andet av denna artikel sker bland annat genom att utveckla en grön infrastruktur. omfattar Natura 2000-nätverket av landyta. I täcker det av landytan och består av över 4 000 områden, vilket omfattar även 2000-områden. Motsvarande siffror för är också av landytan men antalet områden uppgår till 1 866.94 Den högsta andelen av Natura 2000-områdenas areal finns i den alpina bio- geografiska regionen i . Där utgörs av landarealen Natura 2000-område. Utanför denna region utgör 5–av landarealen Natura 2000-område.95 Skydd av Natura 2000-område När ett område har tagits upp på kommissionens utkast till lista över områden av gemenskapsintresse inträder medlemsstatens skyldighet att utse området till ett särskilt bevarandeområde. Detta ska ske och senast från att området tagits upp på listan (artikel 4.4). För de särskilda bevarandeområdena, alltså de områden som med- lemsstaterna utsett, ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner. Vidare anges att de nödvändiga åtgär- 94Samtliga siffror hämtade från Natura 2000-barometer, uppdaterad . 95Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdrag angående Prioritised Action Framework (PAF) for Natura 2000 in , s. 8. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald der för bevarande ska motsvara ”de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper [naturtyper] i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena” (artikel 6.1). De ekologiska behoven för naturtyperna och arterna omfattar de ekologiska behov som måste tillfredsställas för att de ska få en gynnsam bevarandestatus. Bevarandestatusen för naturtyper och arter inom ett område bedöms med ledning av ett antal kriterier som anges i artikel 1 i direktivet. Redan när ett område förts upp på kommissionens lista över om- råden av gemenskapsintresse innebär det ett krav för medlemsstaten att vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av natur- typerna och livsmiljöerna för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med direktivet (se artikel 4.5 och 6.2). Arti- keln ska tolkas så, att medlemsstaterna är skyldiga att vidta de lämp- liga åtgärder de rimligen kan förväntas vidta för att förhindra bety- dande försämring eller störningar. De åtgärder som avses går utöver nämnda skötsel- och förvaltningsåtgärder för bevarande.96 Det går alltså inte att vänta med åtgärder tills försämringen eller störningarna uppträtt. Av kommissionens vägledning om skötsel och förvaltning av Natura 2000-områden följer att skyldigheten att vidta åtgärder gäller även i förhållande till verksamheter som inte nödvändigtvis krä- ver tillstånd i förväg, till exempel jordbruk och fiske.97 Enligt utred- ningen bör skyldigheten att vidta åtgärder för att förhindra försäm- ring avse även andra areella näringar såsom skogsbruk. Enligt praxis är en verksamhet förenlig med arti- kel 6.2 endast om det har säkerställts att den inte förorsakar sådana störningar som kan få betydande konsekvenser för målsättningarna med direktivet, i synnerhet direktivets bevarandemål. Bestämmelsen ger dock stor frihet att på valfritt sätt förhindra försämring i Natura 2000-områden. Medlemsstaternas skyldighet att förhindra för- sämring och störning omfattar även pågående verksamheter.98 Även för de områden som finns på den nationella listan som överlämnats till kommissionen har medlemsstaterna en skyldighet att vidta åt- 96Europeiska kommissionen, Skötsel och förvaltning av Natura 2000-områden: Artikel 6 i art- och habitatdirektivet 92/43/EEG, s. 24. 97Europeiska kommissionen, Skötsel och förvaltning av Natura 2000-områden: Artikel 6 i art- och habitatdirektivet 92/43/EEG, s. 24. 98Se , Förutsättningar för prövningar och tillsyn i Natura –områden, 2017:1, s. 35 som hänvisar till avgöranden i mål C-392/97, C-117/02, C- 441/03, C-226/08, C-399/14. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Enligt praxis ska medlemsstaten för dessa områden vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att undvika ingrepp som allvarligt kan äventyra de ekologiska egenskaperna i området.99 För ett område som medlemsstaterna utsett som särskilt beva- randeområde ska medlemsstaterna se till att alla planer och projekt som enskilt eller i kombination med andra planer och projekt kan påverka området på ett betydande sätt på ett lämpligt sätt bedöms med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller beva- randet av området. En plan eller ett projekt får inte godkännas om inte nationella myndigheter har kunnat försäkra sig om att det be- rörda området inte kommer att ta skada (artikel 6.3). Detsamma gäller för områden som har förts upp på kommissionens lista över områden av gemenskapsintresse. har i ett avgörande uttalat att det enligt artikel 6.3 inte krävs att det är klarlagt att den plan eller projekt som bedöms har en betydande påverkan på det berörda området utan att det räcker med att det är troligt att planen eller projektet har en sådan påverkan. Direktivet ska enligt ses i ljuset av försik- tighetsprincipen och att en risk för betydande påverkan på Natura 2000-området ska anses föreligga när det på grundval av objektiva kriterier inte kan uteslutas att det aktuella projektet eller planen har en betydande påverkan på området.100 Enligt kommissionens nämnda vägledning bör begreppet ”projekt” ges en extensiv tolkning som omfattar både byggnadsarbeten och andra ingrepp i den naturliga miljön. En större intensifiering av jordbruket, som hotar att skada eller förstöra ett områdes delvis naturliga karaktär, kan tänkas omfattas.101 Om medlemsstaten bedömer att ett område kan komma att skadas kan planen eller projektet under vissa förutsättningar ändå godkännas. Ett godkännande kräver att det saknas alternativa lösningar och att planen eller projektet måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller eko- nomisk karaktär. Medlemsstaten måste även vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. 99EU-domstolens dom av i mål C-244/05. 100EU-domstolensdom av i mål C-127/02. Se även och , , , 2016, s. 40 angående de s.k. Waddenzee-kriterierna. 101Europeiska kommissionen, Skötsel och förvaltning av Natura 2000-områden: Artikel 6 i art- och habitatdirektivet 92/43/EEG, s. 31. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald I detta sammanhang bör nämnas avgörande angå- ende det polska Natura 2000-området Puszcza Białowieska där dom- stolen bland annat prövade om en ändring i en skogsbruksplan för området, som medgav en ökad avverkning av träd, var förenlig med artikel 6.3.102 Den ökade avverkningen hade motiverats av uppkoms- ten av allvarliga skador i skogsbestånden till följd av granbarkborrens fortsatta spridning. bedömde att ändringen som ge- nomförts genom en bilaga till skogsbruksplanen var en sådan plan eller projekt som skulle ha bedömts enligt artikel 6.3. De polska myn- digheterna hade, enligt domstolen, i avsaknad av tillräckligt underlag inte gjort en lämplig bedömning av den beslutade bilagans konse- kvenser. Domstolen konstaterade att en medlemsstat kan ha rätt att genomföra åtgärder för aktivt skogsbruk inom ett Natura 2000-om- råde för att hejda spridningen av en skadlig organism som kan skada området som helhet. I det här fallet hade de polska myndigheterna inte kunnat påvisa något samband mellan den avverkningsbara virkes- volymen och granbarkborrens spridning. Dessutom var de aktuella åtgärderna för aktivt skogsbruk i skogsbruksplanen inte på något sätt riktade endast mot granar som koloniserats av granbarkborren utan medgav avverkning av döda träd. Genom att ha antagit denna bilaga till skogsbruksplanen utan att ha försäkrat sig om att den inte innebar att området kommer ta skada ansågs underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt art- och habitatdirektivet. Upphävande av områdets status Kommissionen får enligt artikel 9 upphäva ett Natura 2000-områdes status om medlemsstaternas övervakning enligt artikel 11 i direkti- vet visar att den naturliga utvecklingen gör detta berättigat. EU- domstolen har i ett förhandsavgörande103 uttalat att medlemsstater- nas skyldighet att föreslå att kommissionen upphäver ett områdes status enligt listan över områden av gemenskapsintresse, när detta område oåterkalleligen är ägnat att uppfylla syftet med direktivet, gäller särskilt när området sträcker sig över ett markom- råde som tillhör en fastighetsägare vars äganderätt är begränsad till följd av att området är upptaget på listan, fastän det är 102EU-domstolens dom av i mål C-441/17 Kommissionen mot . 103EU-domstolens dom i mål av i mål C‑301/12. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald berättigat att området i fortsättningen omfattas av reglerna i direk- tivet. är medlemsstaterna skyldiga att skydda områdena av gemenskapsintresse genom att vidta lämpliga åtgärder för att för- hindra försämring när det gäller de förtecknade naturtyper och för- tecknade arter som finns där. Det förhållandet att en medlemsstat inte har uppfyllt sin skyldighet att säkerställa ett sådant skydd för ett visst område innebär inte nödvändigtvis att det är berättigat att upphäva områdets status. Som nämnts innehåller art- och habitatdirektivet även bestämmelser om strikt skydd av vissa djur- och växtarter, artikel 12–16. I detta sam- manhang är de arter som anges i bilaga 4 a (djurarter) och 4 b (växt- arter) till direktivet relevanta. För artiklarna 14 och 15 som lite för- enklat rör insamling i naturen av exemplar av vissa arter är även bilaga 5 till direktivet relevant. Bestämmelserna i artiklarna 14 och 15 kommer utredningen inte att redogöra för. Vissa arter är upptagna i bilaga 4 a eller 4 b som de är upptagna i bilaga 2. Det innebär att vissa djur- och växtarter omfattas av både krav på strikt skydd och krav på upprättandet av särskilda bevarandeområden inom Natura 2000-nätverket. Om en art omfattas av båda skyddsformerna innebär det krav på både förvaltning (upp- rätthållande och återställande) av de allmänna livsmiljöerna i skyd- dade områden och skydd av platser för fortplantning och vila liksom av individerna av arten, över hela medlemsstatens territorium. Platser för fortplantning och vila är centrala delar av en arts livs- miljö, och det är hela livsmiljön som ska skyddas (bevaras/återställas) för Natura 2000-områdena. Natura 2000 innebär därmed ett intensi- vare och bredare åtagande, nämligen att bevara (och vid behov åter- ställa) en arts hela livsmiljö på vissa platser, medan bestämmelserna i artikel 12 fokuserar på förebyggandet av negativ inverkan på de centrala delarna av dessa livsmiljöer, nämligen de delar som är viktiga för att garantera framgångsrik fortplantning och återhämtning.104 Som nämnts avser skydd genom inrättande av Natura 2000-om- råde ett bevarande av områden med vissa naturtyper och livsmiljöer 104Europeiska kommissionen, Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemen- skapen i enlighet med rådets direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer Slutgiltig version, , s. 15. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald för populationer av en art. Artskyddet handlar i stället om skydd för individerna av angivna arter och för platser där de fortplantar sig eller vilar. Strikt skydd för vissa arter Artikel 12.1 anger att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbrednings- området för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a. Skydds- systemet ska avse förbud mot a) att avsiktligt fånga eller döda exem- plar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs, b) att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, över- vintrings- och flyttperioder, c) att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen, d) att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser. Förbuden under a) till c) förutsätter att agerandet varit avsiktligt. Det finns en omfattande praxis på vad som avses med ”avsiktligt” i de olika punkterna. Något förenklat kan sägas att med avsiktligt avses att den som utför åtgärden förstår den förutsägbara konse- kvensen av sitt handlande och ändå genomför den.105 Vad gäller förbudet mot att störa arter har kommissionen i sin vägledning angett att en störning inte behöver påverka en art direkt i fysisk mening, men kan ändå ha en direkt skadlig verkan. En störning är skadlig för en skyddad art exempelvis om den minskar överlevnads- möjligheten, fortplantningsresultatet eller fortplantningsförmågan. En bedömning måste göras art för art, eftersom olika arter reagerar olika på aktiviteter som skulle kunna innebära en störning.106 Förbudet i artikel 12.1 d) förutsätter däremot inte att agerandet för att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser måste ske avsiktligt. Det innebär att även oavsiktligt agerande omfattas av för- budet. Syftet med bestämmelsen är att ge parningsplatser eller rast- platser ett starkare skydd.107 Bestämmelsen i artikel 12.1 d) bör en- ligt kommissionens vägledning uppfattas som syftande till att skydda den ekologiska funktionaliteten hos fortplantningsområden och vilo- platser. Förbudet säkerställer alltså att sådana områden inte skadas 105Se bland annat. domar av i mål C-103/00 Kom- missionen mot och i mål C 221/04 Kommissionen mot . 106Europeiska kommissionen, Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemen- skapen i enlighet med rådets direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer Slutgiltig version, , s. 37. 107Se dom av i mål C-98/03 Kommissionen mot . Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald eller förstörs av mänsklig verksamhet, så att de kan fortsätta att erbjuda det som krävs för en viss djurart när den ska vila sig eller fortplanta sig med framgång. Sådana fortplantningsområden och vilo- platser måste också skyddas när de inte används, om det finns en rim- lig sannolikhet för att arten i fråga kommer att fortsätta att använda dessa platser.108 Om den kontinuerliga ekologiska funktionaliteten hos fortplant- ningsområden och viloplatser påverkas negativt av en åtgärd kan det vara ett alternativ att vidta åtgärder för att förhindra sådan påverkan. Förutsatt att platsen för fortplantning eller vila till följd av dessa åtgärder förblir av minst samma storlek och behåller minst samma kvalitet för den berörda arten, så drabbas inte platsen av någon för- sämring i fråga om funktion.109 De förbud och andra skyldigheter som följer av artikel 12 kan komma till uttryck i den nationella lagstiftningen. Artikel 12 kräver som nämnts av medlemsstaterna att de ska vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem. För vissa arter och vissa situationer kan det dock vara otillräckligt att bara anta och tillämpa rena förbud, då sådana förbud kanske inte garanterar att artikel 12 tillämpas verkningsfullt. I sådana fall kräver artikel 12 att förebyg- gande åtgärder beslutas och verkställs.110 Detta innebär att man inte enbart ska genomföra författningsåtgärder utan att man kan vara tvungen att vidta konkreta och specifika skyddsåtgärder.111 Kravet på strikt artskydd enligt artikel 12 avser även pågående verksamhet. Kommissionen har i sin vägledning särskilt uppmärksam- mat komplexiteten i förhållandet mellan skogsbruk och artskydd. Enligt kommissionens vägledning bör pågående verksamhet styras så att man kan undvika konflikter med bestämmelserna om artskydd redan från början. Hjälpmedel som planeringsinstrument, system med 108Europeiska kommissionen, Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemen- skapen i enlighet med rådets direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer Slutgiltig version, , s. 40. 109Europeiska kommissionen, Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemen- skapen i enlighet med rådets direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer Slutgiltig version, , s. 46 f. 110Europeiska kommissionen, Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemen- skapen i enlighet med rådets direktiv /43/EEG om bevarande av livsmiljöer Slutgiltig version, , s. 27. 111EU-domstolens dom av i mål C-383/09 Kommissionen mot . EU- domstolen ansåg att underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.1 d i art- och habitatdirektivet genom att inte införa ett åtgärdsprogram som möjliggjorde ett strikt skydd för arten europeisk hamster (Cricetus cricetus). Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald tillståndsplikt, uppföranderegler och konkret information eller väg- ledning är framkomliga vägar.112 Enligt artikel 12.4 ska medlemsstaterna även införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djur- arter som finns förtecknade i bilaga 4 a. Mot bakgrund av den insam- lade informationen ska medlemsstaterna vidta nödvändiga forsk- nings- eller bevarandeåtgärder för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna.