sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — Enligt EU:s rättighetsstadga ska näringsfriheten erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis (artikel 16). Samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i rennäringslagen (1971:437). Genom att ge en grundlagsförankring av den lagregler- ing som gäller samernas rätt att bedriva renskötsel markeras att den näringsrättsliga sidan av denna rätt inte står i konflikt med grund- lagsskyddet för närings- och yrkesfriheten (a. prop. s. 52). Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kost- nadsfri grundläggande utbildning i allmän skola. Det allmänna ska svara också för att högre utbildning finns. Forskningens frihet är skyddad enligt bestämmelser som meddelas i lag (2 kap. 18 § regeringsformen). Vilka barn som omfattas av skolplikt framgår av 7 kap. skollagen. I förarbetena framhålls att det endast är rätten till själva undervis- ningen som garanteras, dvs. inte undervisningsmaterial, skolmåltider och liknande. Rätten för den som omfattas av skolplikten att kostnadsfritt erhålla utbildning är absolut och kan alltså inte inskränkas genom lag. Detta hindrar däremot inte att omfattningen av skolplikten för- ändras. Rättigheten förutsätts kunna göras gällande juridiskt. Att det allmänna svarar för att högre utbildning finns hindrar inte att det för sådan utbildning, t.ex. gymnasium och högskoleutbild- De grundläggande fri- och rättigheterna ning, kan ställas villkor i form av t.ex. behörighet eller lämplighet för tillträde (prop. 1993/94:117 s. 27 och 52 f.). När det gäller forskningens frihet har det ansetts att den är av så grundläggande betydelse i ett demokratiskt samhälle att den bör ges ett uttryckligt grundlagsskydd. Det framstår enligt förarbetena dock som mindre lämpligt att i grundlag närmare ange hur skyddet för forsk- ningens frihet ska vara utformat. Det bör i stället vara en uppgift för att i lag bestämma detta. Resurstilldelning och villkor som ställs av t.ex. forskningsfinansiärer, uppdragsgivare och samarbets- partner kan även i fortsättningen ange ramar för forskningen (prop. 2009/10:80 s. 192). Andra än svenska medborgare som befinner sig här i riket likställs med svenska medborgare när det gäller forskningens frihet, om inte annat följer av särskilda föreskrifter i lag (2 kap. 25 § första stycket 9 regeringsformen). Enligt får ingen förvägras rätten till under- visning. Vid utövandet av den verksamhet som staten kan ta på sig i fråga om utbildning och undervisning ska staten respektera föräld- rarnas rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervis- ning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska övertygelse (artikel 2 i första tilläggsprotokollet). Enligt EU:s rättighetsstadga ska konsten och den vetenskapliga forskningen vara fria. Den akademiska friheten ska respekteras (artikel 13). Vad gäller rätten till utbildning anges det följande i stad- gan (artikel 14). 1.Var och en har rätt till utbildning och till tillträde till yrkesutbild- ning och fortbildning. 2.Denna rätt innefattar möjligheten att kostnadsfritt följa den oblig- atoriska undervisningen. 3.Friheten att inrätta undervisningsanstalter med iakttagande av de demokratiska principerna och föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn sådan utbildning och undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa, filosofiska och pedagogiska övertygelse ska respekt- eras enligt de nationella lagar som reglerar utövandet av dessa rättigheter. De grundläggande fri- och rättigheterna 4.7Ytterligare om och EU:s rättighetsstadga Mot bakgrund av händelserna under inleddes efter krigets slut inom ramen för FN ett arbete med att förstärka skyddet för de mänskliga rättigheterna. Arbetet resulterade bl.a. i att 1948 antog en allmän deklaration om de mänskliga rättigheterna. pågick även arbetet i för att stärka medborgarnas rättighetsskydd. bildade tio stater (däribland , och ) . En av huvuduppgifterna för var att vidmakthålla och vidareutveckla de mänsk- liga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Med utgångspunkt i ett förslag från en särskild expertkommitté utarbetades inom den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Konventionen var avsedd att bygga på FN:s allmänna deklaration om de mänskliga rättigheterna. Till skillnad från FN:s deklaration skulle innehålla regler som innebar konkreta förpliktelser för staterna. Konventionen trädde i kraft . innebär att de anslutna staterna åtar sig att garantera vissa fri- och rättigheter (artikel 1). Vilka rättigheter som avses framgår av en omfattande och relativt detaljerad katalog över fri- och rättigheter (artikel 2–18). Konventionen har vidare komplett- erats med olika tilläggsprotokoll som innehåller materiella bestämm- elser, t.ex. förbud mot dödsstraff enligt trettonde tilläggsprotokollet och skydd för äganderätten enligt första tilläggsprotokollet. Ett centralt inslag i , som skiljer konven- tionen från andra internationella instrument, är att det finns ett inter- nationellt system för kontroll av att staterna uppfyller sina förplikt- elser enligt konventionen. Huvudelementen i detta system är att det sker en rättslig kontroll genom och att enskilda kan föra talan inför domstolen. Enskilda kan således klaga till Europa- domstolen på att en medlemsstat inte har respekterat de fri- och rättig- heter som anges i konventionen. Ett sådant klagomål förutsätter att den enskilde först har uttömt alla nationella rättsmedel. Om tar upp klagomålet till behandling i sak, kan prövningen utmynna i att det konstateras att den berörda medlems- De grundläggande fri- och rättigheterna staten har brutit mot konventionen. I vissa fall har domstolen möj- lighet att ålägga staten att utge skadestånd till klaganden (artikel 41). Det är möjligt för parterna i mål vid domstolen att träffa en förlik- ning. Medlemsstaterna har förbundit sig att rätta sig efter domstolens domar. 4.7.2Rätten till effektiva rättsmedel har haft svårigheter med att hant- era en ökande tillströmning av klagomål och en tung arbetsbelast- ning. Flera olika åtgärder har därför vidtagits för att komma till rätta med situationen och rätten till effektiva rättsmedel i Europakonven- tionen har i det sammanhanget en viktig roll (artikel 13). Rätten för den vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts till ett effektivt rättsmedel inför en inhemsk myndighet inne- bär en rätt att få ett påstående om en konventionsöverträdelse prövad av en nationell domstol eller av en myndighet och få rättelse, avhjälp- ande eller gottgörelse vid en konstaterad överträdelse. Rätten till effektiva rättsmedel kompletterar de artiklar i konventionen och tilläggsprotokollen som reglerar de materiella fri- och rättigheterna, genom att också kräva att det finns effektiva nationella rättsmedel om fri- och rättigheterna kränks. I uppställs inga specifika krav på formerna för dessa rättsmedel och omfattningen av statens förpliktelser varie- rar beroende på karaktären av det klagomål som ska bedömas. Det är i första hand respektive konventionsstat som ska fastställa de närm- are villkoren, och staterna ges här en viss bedömningsmarginal. Vissa grundläggande krav ställs dock upp. I fråga om pågående överträdelser är en utgångspunkt att ett effektivt rättsmedel ska syfta till att få överträdelsen att upphöra. När det gäller vissa allvarliga kon- ventionsöverträdelser (främst av artiklarna 2 och 3) kan situationen vara sådan att det av effektiva rättsmedel först och främst krävs att en utredning kommer till stånd och att ansvariga personer ställs till svars. Det står vidare klart att ett rättsmedel vid en överträdelse av konventionens rättigheter måste innebära att de nationella myndig- heterna åtminstone i sak erkänner överträdelsen samt att den enskilde ges tillräcklig och adekvat gottgörelse. De grundläggande fri- och rättigheterna Sammanfattningsvis kan sägas följande om hur man ska bedöma vad som är ett effektivt rättsmedel. 1.Rättsmedlet ska vara tillgängligt och praktiskt möjligt för den enskilde att använda och erbjuda reella möjligheter till prövning av den aktuella frågan. 2.Rättsmedlet ska vara ägnat att leda till rättelse och ge rimliga utsikter till framgång. Ett rättsmedel måste alltså inte garantera framgång för att det ska betraktas som effektivt. 3.Det prövande organets befogenheter och de rättssäkerhetsgar- antier som gäller vid förfarandet inför det prövande organet ska vidare vara tillräckliga. Något krav på att prövningen måste ske av en domstol finns inte. Administrativa rättsmedel kan alltså vara tillräckliga för att uppfylla konventionens krav. 4.Prövningen ska leda till beslut i rimlig tid och beslutet ska fattas medan det fortfarande kan få en praktisk effekt. 5.Slutligen måste det beslut som prövningen utmynnar i vara verk- ställbart. En enskild ska alltid ha tillgång till nationella rättsmedel som upp- fyller punkterna 1–5, om han eller hon på rimliga grunder kan göra gällande att en överträdelse av konventionens rättigheter har skett (prop. 2017/18:7 s. 17). Omständigheterna kan vidare vara sådana att flera rättsmedel samm- antagna uppfyller kraven, trots att rättsmedlen var för sig inte gör det. I mål om långsam handläggning har det t.ex. lyfts fram att ett effektivt rättsmedel kan utgöras dels av rättsmedel avsedda att före- bygga en påstådd överträdelse av konventionens rättigheter eller att se till att en pågående överträdelse inte fortsätter, dels av rättsmedel som kan ge fullgod eller adekvat kompensation. Ett rättsmedel kan alltså aktualiseras innan en överträdelse har avslutats och vara pre- ventivt eller påskyndande. Andra rättsmedel kan vara uteslutande kompensatoriska (i fråga om kraven på nationella effektiva rätts- medel, se t.ex. uttalanden i rättsfallen Kudla mot [GC], no. 30210/96, , och Scordino mot [No. 1] [GC], no. 36813/97, ). Rätten till effektiva rättsmedel är ingen självständig rättighet utan måste läsas tillsammans med i övrigt. De grundläggande fri- och rättigheterna bär att klagomål som inte rör de materiella rättigheterna, t.ex. om rätt till domstolsprövning, inte heller kan grunda en särskild rätt till effektiva rättsmedel. innebär kravet på tillgång till ett effekt- ivt rättsmedel att den som på rimliga grunder påstår sig ha blivit utsatt för konventionsöverträdelse (arguable claim) ska ha möjlighet att få sitt påstående prövat, även om det i slutänden visar sig att det inte har skett någon överträdelse. Kravet på tillgång till ett effektivt rättsmedel har vidare ett nära samband med att ett mål får tas upp till prövning av Europadom- stolen först när alla nationella rättsmedel har uttömts i enlighet med den internationella rättens allmänt erkända regler (artikel 35.1 i Europa- konventionen). Utgångspunkten är alltså att det inte är möjligt att få ett klagomål prövat vid utan att först ha försökt utnyttja de nationella effektiva rättsmedel som finns tillgängliga. Rätten till effektiva rättsmedel och kravet på uttömmande av inhemska rättsmedel kan sägas ge uttryck för att det internationella övervakningssystemet är subsidiärt till de nationella rättssystemen. Av följer att eventuella överträdelser av kon- ventionen i största möjliga utsträckning ska korrigeras på det nation- ella planet. Ansvaret för att rättigheterna i konventionen respekteras ligger primärt på de enskilda konventionsstaterna. Det är dessa som ska garantera att enskilda kommer i åtnjutande av de fri- och rättig- heter som omfattas av konventionen (artikel 1). Konventionsstaterna har alltså en skyldighet att se till att enskilda har möjlighet att få en konventionsöverträdelse prövad nationellt. Först när dessa möjligheter har uttömts kan den enskilde vända sig till . Det innebär dessutom att en konventionsstat ges en möjlighet att ta ställning till påståenden om överträdelser av de mänskliga rättigheterna och, där så behövs, åtgärda konstaterade överträdelser, innan staten ställs till svars inför en internationell dom- stol. ges enskilda en möjlighet att få konventionsöverträd- elser prövade och gottgjorda snabbare på nationell nivå. Därmed minskar behovet av att vända sig till . En given utgångspunkt är att det i ska finnas ett regelverk och en tillämpning av det som lever upp till kraven i Europakonven- tionen. Till exempel finns det i förvaltningslagen, förvaltningsprocess- lagen, och annan lagstiftning ett antal regler som är avsedda att tillförsäkra en effektiv och rättssäker handläggning av mål och ärenden hos förvaltningsmyndigheter och i domstol. De grundläggande fri- och rättigheterna Det händer dock ibland att det allmänna inte förmår att fullt ut leva upp till kraven i konventionen eller att det i ett enskilt fall finns en risk för att så inte kommer att ske. I finns för dessa fall ett fler- tal olika bestämmelser som kan ge en enskild tillgång till effektiva rätts- medel. Exempelvis kan en domstol enligt lagen (2009:1058) om för- tursförklaring i domstol förklara att ett mål eller ärende ska hand- läggas med förtur, om handläggningen har oskäligt fördröjts. I förvaltningslagen finns dessutom ett särskilt rättsmedel som möj- liggör för en enskild part att begära att en myndighet ska avgöra ett ärende i första instans (se prop. 2016/17:180 s. 112 f.). Rättsmedel förekommer även i speciallagstiftningen. Exempelvis gäller ett allmänt diskrimineringsförbud inom hälso- och sjukvården och det finns regler om hur klagomål från patienter ska hanteras och utredas. Samma sak gäller inom skolområdet. Som utgångspunkt bör tillgången till rättsmedel finnas i eller i anslutning till det förfarande där en överträdelse har inträffat. En enskild kan av olika anledningar vara missnöjd med en myndighets beslut eller en domstols dom. Han eller hon kan t.ex. anse att en för- valtningsmyndighet eller en domstol har fattat ett i sak felaktigt beslut utifrån konventionsaspekter eller att handläggningen har brustit på ett sätt som strider mot . En enskild kan komma till rätta med sådana brister genom att överklaga och i högre instans föra fram de omständigheter som enligt den enskilde utgör en överträdelse av konventionen. I viss utsträckning kan även en omprövning innebära ett effektivt rättsmedel. Om en överträdelse kan läkas i en högre instans eller genom att den myndighet som har fattat beslutet ändrar det (jämför 37– 39§§ förvaltningslagen), bör ett sådant rättsmedel till och med vara det mest effektiva och det snabbaste sättet att komma till rätta med en konventionsöverträdelse. Exempelvis kan den som har gått miste om rätten till en muntlig förhandling i förvaltningsrätten efter ett över- klagande ges en sådan i kammarrätten. Den som utsatts för exprop- riationsåtgärder utan att ha fått fullgod kompensation kan i högre instans få full ersättning. Beroende på omständigheterna kan situationen vara sådan att åtgärder som vidtas efter en omprövning eller efter ett överklagande medför att någon överträdelse inte ska anses ha ägt rum eller i vart fall att överträdelsen läks. En överträdelse av rättigheter kan även gottgöras inom ramen för avgörandet av andra De grundläggande fri- och rättigheterna frågor än konventionsöverträdelsen (se t.ex. rättsfallen NJA 2012 s. 211 I och NJA 2013 s. 842). Så sker ofta i fråga om överträdelser av rätten till domstolsprövning inom skälig tid. En sådan konventions- överträdelse i ett brottmål kan t.ex. ha betydelse vid val av påföljd eller vid straffmätning genom att den medför en lindrigare påföljd än vad som annars skulle ha dömts ut. Vid beslut om sanktionsavgifter eller återbetalning av bidrag finns det också möjlighet att beakta och gottgöra överträdelser av kon- ventionens rättigheter (se t.ex. rättsfallet HFD 2014 ref. 12). Även i fråga om beslut som inte kan överklagas kan det finnas möjligheter till en prövning av konventionsaspekter. Exempelvis kan en enskild genom s.k. rättsprövning få till stånd en prövning av ett regerings- beslut, om saken har rört hans eller hennes civila rättigheter eller skyld- igheter enligt konventionen. Skadestånd och annan ekonomisk ersättning som rättsmedel behandlas närmare i avsnitt 3.8.2. 4.7.3Europakonventionens införlivande i svensk rätt Det dröjde dock till 1966 innan förklarade att landet underkastade sig Europadom- stolens kompetens. för anslutning antogs att gällande svensk rätt stod i överensstämmelse med konventionen. ansåg sig således redan uppfylla konventionens krav och någon ny lagstiftning infördes därför inte med anledning av tillträdet. ledde dock den praxis som utvecklades av – som bl.a. inne- bar att fälldes av domstolen för brott mot konventionen – i vissa fall till en anpassning av den svenska lagstift- ningen (t.ex. ändringar av de svenska häktningsreglerna och införan- det av den s.k. rättsprövningslagen). Det kan sägas att pågick ett slags fortgående transformation av konventionen till svensk rätt. Ett antal svenska domstolsavgöranden bekräftade att Europakon- ventionen inte var direkt tillämplig i svensk rätt. I praktiken innebar detta att domstolarna formellt inte tillämpade som svensk lag. En part i en rättegång kunde därför inte ha framgång med ett direkt åberopande av utan måste hän- De grundläggande fri- och rättigheterna föra sig till en svensk rättsregel. Konventionen kunde däremot vara av stor betydelse för frågan hur denna svenska rättsregel skulle tolkas. Frågan om status i svensk rätt var aktuell när regeringsformens kapitel om fri- och rättigheter utformades i olika omgångar . En bärande tanke var att kapitlet fullt ut skulle svara mot åtaganden enligt konventionen. I direktiven till fri- och rättighetsutredning förordades således att de internationella fri- och rättighetskonventioner som hade anslutit sig till skulle slå igenom i svensk grundlag, antingen genom att det i grundlagen föreskrevs att konventionerna skulle tillämpas nationellt eller genom att delar av konventionerna arbetades in i grundlagen. Enligt utredningen var konventionstext- erna emellertid inte lämpade för direkt tillämpning av svenska dom- stolar och myndigheter. Bland annat av nu angivna skäl valde fri- och rättighets- utredning att utforma rättighetsregleringen i grundlag utan direkt anknytning till rättighetskonventionernas texter. Det innebar dock inte att konventionstexterna saknade betydelse för utredningens ställ- ningstaganden. De internationella konventionerna var grundläggande dokument på fri- och rättighetsområdet och utgjorde, enligt utred- ningen, en viktig inspirationskälla i arbetet. Utredningens strävan var att genom grundlagsregleringen ge rättigheterna ett skydd som inte låg under konventionernas nivå. Enligt utredningen var det skydd i regeringsformen som föreslogs beträffande opinionsfriheterna på flera punkter betydligt starkare än det som följde av rättighetskonven- tionerna och i övriga fall åtminstone likvärdigt med konventions- skyddet (SOU 1975:75 s. 98 f.). Utredningsförslaget ledde till lag- stiftning (prop. 1975/76:209). status i svensk rätt aktualiserades på nytt sedan fällts i Europa- domstolen. I direktiven till Fri- och rättighetskommittén ställdes frågan om det generellt sett var möjligt och lämpligt att införliva med svensk rätt. Enligt Fri- och rättighetskom- mittén (SOU 1993:40) utgjorde en sådan åtgärd en markering av konventionens betydelse i vårt land och klargjorde dess status i den inhemska rätten. Därigenom skapades ett uttryckligt underlag för att direkt tillämpa konventionen. En inkorporering medförde också att den enskilde medborgaren fick ett starkare skydd för de fri- och rättigheter som reglerades i De grundläggande fri- och rättigheterna konventionen då denna blev direkt tillämplig vid svenska domstolar eller myndigheter. En inkorporering av inne- bar, enligt kommittén, med största sannolikhet att fler mål rörande fri- och rättigheter i konventionen skulle komma att slutbehandlas i svenska domstolar och vid svenska myndigheter när dessa fick en möj- lighet att direkt tillämpa konventionens regler. För såväl de enskilda medborgarna som staten torde det vara en fördel att få frågor om de mänskliga fri- och rättigheterna lösta på ett nationellt plan, fram- för allt med tanke på att den långvariga behandlingen i konventions- organen kunde undvikas. I frågan om valet av metod ansåg Fri- och rättighetskommittén att konventionens textmassa var så omfattande att det inte var lämpligt att omarbeta den till svensk lagtext. För rättstillämpningen var det också viktigt att denna grundade sig på samma text i de konventions- bundna staterna. Inkorporeringen av konventionen i dess helhet borde därför ske genom en särskild lag. Kommittén övervägde vidare frågan om vilken status Europakon- ventionen skulle ha i svensk rätt vid en inkorporering. I det samman- hanget framhölls att regler om de mänskliga fri- och rättigheterna var av sådan vikt att de hade sin plats i en grundlag. I fanns dock redan en omfattande reglering av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen, där det också stadgades under vilka förutsättningar fri- och rättigheterna fick begränsas. Denna reglering var till stor del utformad med som inspirationskälla. En inkorp- orering av konventionen med status av grundlag skulle leda till en dubbelreglering på grundlagsnivå av vissa rättigheter och hur dessa fick inskränkas. Vid en eventuell konflikt mellan konventionen och regeringsformen skulle konventionen dessutom som senare lag ges företräde. Detta föreföll inte lämpligt. Kommittén föreslog därför att vid inkorporering skulle ges status av vanlig lag och inte grundlag. Kommittén konstaterade att inkorporeringslagen lagtekniskt skulle medföra en dubbelreglering av vissa fri- och rättigheter. Många av rättigheter återfanns i regeringsformen medan andra – t.ex. rätten till äktenskap – kom till uttryck i vanlig lagstift- ning. Det kunde invändas att det inte var lämpligt att nu i lag reglera principer med ett mindre precist innehåll än den svenska lagen. Detta var dock, framhöll utredningen, en oundviklig konsekvens av att regler tidigare hade uppfyllts på annat sätt än De grundläggande fri- och rättigheterna Kommittén menade att det inte förelåg några konflikter mellan konventionens fri- och rättigheter och regerings- formens regler. Vidare anförde kommittén att i den mån regerings- formen eller annan svensk lag gav den enskilde längre gående fri- och rättigheter än konventionen skulle ”dessa naturligtvis tillämpas även i fortsättningen”. I den mån konventionen gav den enskilde ett större skydd än den svenska lagstiftningen ”kan konventionen komma att tillämpas”. Kommittén framhöll att konsekvensen av en inkorporering i van- lig lagform blev att en lag stiftad före inkorporeringslagen inte skulle tillämpas av domstolar och myndigheter enligt lex posteriorprincipen (dvs. att yngre lag går före äldre lag), om lagen befanns stå i strid med konventionen. För att garantera att fick före- träde även i förhållande till senare stiftad lag borde det i grundlagen anges att lag eller annan föreskrift inte fick meddelas i strid med . En sådan bestämmelse skulle alltså ge ett skydd mot senare lag- stiftning i strid med . Bestämmelsen riktade sig i första hand till lagstiftaren som hade det primära ansvaret för att den inhemska rätten stod i överensstämmelse med konventionen. Detta hindrade emellertid inte att domstolar och myndigheter med stöd av en sådan bestämmelse fick möjlighet att med tillämpning av reglerna om lagprövning underlåta att tillämpa en föreskrift på den grunden att den inte var förenlig med åtaganden enligt (se avsnitt 4.4). 1993/94:117 föreslogs att inkorpor- erades på det sätt Fri- och rättighetskommittén hade förordat. Regeringen instämde även i kommitténs förslag i fråga om att en lag inte får meddelas i strid med . Med anledning av vissa tveksamheter som hade uttryckts under remissförfarandet mot att införa en särskild grundlagsregel anförde regeringen att konventionens tillämpning i givetvis inte borde begränsas till enbart en lagprövningsfråga (a. prop. s. 36 f.).