sou · H8B382 · 2020-12-30 00:00:00 — svarade dock att de var ganska eller mycket negativa till en skyldighet att utan avgift tillhandahålla information i digitalt, befintligt format. Med hänsyn till att vi inte föreslår att avgiftsfrihet ska gälla generellt kan några säkra slutsatser inte dras av dessa svar. En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form En fil i digitalt format innehåller regelmässigt ”mer” information än en sida i analogt format. Ett tydligt exempel är domar och beslut, som vanligtvis innehåller flera sidor men som är lagrade som en enda fil. Frågan är därmed om det är lämpligt att söka vägledning för en gräns för avgiftsfrihet i vad som anges i 16 § avgiftsförordningen om att de nio första sidorna är avgiftsfria. Enligt vår mening bör det hållas i minnet att avgiften inte ska kompensera värdet för användaren, vilket innebär att det inte är av avgörande betydelse om mängden information som i praktiken görs avgiftsfri ökar vid tillhandahållande i elektronisk form. Under vårt arbete har en riktad enkätundersökning skickats ut till olika domstolar, där en av frågorna var hur det i genomsnitt tar att distribuera en fil med e-post.6 Av svaren framgår genomgående att tidsåtgången ligger på cirka en minut i genomsnitt. Med detta som utgångspunkt anser vi att det inte framstår som orimligt att gränsen för avgiftsfria offentlighetsuttag sätts vid nio filer, i linje med det antal sidor som gäller för papperskopior. För att närmare fastställa gränsen kan det emellertid krävas ytterligare avvägningar av statsfinansiell natur, vilket vi inte har utrymme att göra inom den givna tidsramen för det nu aktuella uppdraget. Ett enhetspris per fil måste fastställas för att en schablonmodell ska kunna tillämpas, på samma sätt som för sidor enligt 16 § avgiftsförordningen. Med utgångspunkt i den tidsåtgång som angetts i enkätundersökningen enligt ovan och den timkostnad om som tillämpas i 17 och 18 §§ avgiftsförordningen, skulle en genomsnittlig kostnad kunna beräknas till per fil (/ = ). I likhet med vad som gäller för papperskopior anser vi att en högre grundavgift för den tionde filen ska tillämpas, i syfte att uppnå en kostnadseffektivitet när en avgift väl ska tas ut. Den genomsnittliga kostnaden för efterföljande filer kan dock antas minska ju fler filer som distribueras. Ett något lägre belopp än per fil bör därför tillämpas. Vi anser mot denna bakgrund att en avgiftsnivå om för den tionde filen och för varje fil därutöver framstår som rimlig. 6Vi valde domstolar som målgrupp eftersom de utgör av alla statliga myndigheter och regelmässigt är föremål för förfrågningar om utlämnande av allmänna handlingar. Utredningens tidsram medgav inte någon mer omfattande undersökning i denna del. En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form dock understryka att dessa belopp inte grundar sig på några djupare statsfinansiella beräkningar utan att det i första hand är fråga om exempel på avgiftsnivåer. En särskild bestämmelse ska införas i avgiftsförordningen Mot bakgrund av dessa överväganden anser vi att det ska anges i en särskild bestämmelse i avgiftsförordningen att en avgift ska tas ut med för den tionde filen och med per fil därutöver. Bestämmelsen ska endast tillämpas när tillhandahållandet utgör ett offentlighetsuttag. 7.3.5Avgifter för annat tillhandahållande än offentlighetsuttag Vårt förslag: En avgift ska tas ut med för den första filen och med per fil därutöver. Utöver vad som följer av första stycket får en avgift tas ut med 125kronor per påbörjad kvart för den arbetstid som anges i tredje stycket, till den del arbetstiden överstiger . För åtgärder som föranleds av en begäran i ett enskilt fall och som går utöver vad myndigheten är skyldig att vidta enligt 2 kap. TF ska den faktiska arbetstiden medräknas. För arbete med att skanna in dokument ska, i stället för faktisk arbetstid, per tio sidor medräknas. En avgift ska tas ut enligt en schablon per fil Vi anser att en myndighet som utgångspunkt ska ta ut en avgift för att täcka kostnader för åtgärder som vidtas som ett led i att fullgöra en enskild begäran och som går utöver vad myndigheten är skyldig att vidta enligt 2 kap. TF. Detta särskilt som åtgärderna kan ha sin grund i en skyldighet enligt annan författning, bl.a. kraven på digitala format enligt 4 kap. öppna data-lagen. Det kan t.ex. vara fråga om att bearbeta information så att den får ett visst logiskt format. Det kan även vara fråga om att myndigheten, inom ramen för att information tillgängliggörs, gör en sammanställning av uppgifter som går utöver rutinbetonade åtgärder eller att den p.g.a. en på förhand gjord En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form beställning (prenumeration) tillhandahåller information efterhand som den framställs. Frågan är enligt vilken modell avgiften för sådana åtgärder bör beräknas. Vi har i föregående avsnitt och avsnitt 6.2 redogjort för att varken lagringsutrymme eller antal sidor är en lämplig modell. Med hänsyn till de särskilda utmaningar som den digitala miljön medför kan det vara förenat med svårigheter för myndigheten att i ett enskilt fall, på förhand, ange hur mycket tid som behöver läggas ner på de åtgärder som efterfrågas, och då även vilken avgift som kommer att tas ut. Omfattningen av det arbete som läggs ner kan antas variera betydligt från fall till fall utifrån bl.a. typen av information och det logiska format som efterfrågas av användaren. Det kan därför övervägas om man borde utgå från den arbetstid som myndigheten lägger ner i ett visst fall när avgiften ska beräknas, i stället för en schablon. I detta sammanhang vill vi erinra om att en grundläggande princip är att myndigheter inte ska ta ut avgifter för en tjänst eller en vara som inte innebär en kostnad för myndigheten och att avgiften ska utgöra ett rimligt vederlag för en frivilligt ianspråktagen tjänst (jfr Avgifter, SOU 2007:96, s. 29 och Regeringens proposition om följdlagstiftning med anledning av den nya regeringsformens bestämmelser om normgivning, prop. 1975:8, s. 46 samt avsnitt 6.2.2). En modell för avgiftsberäkningen vid informationsuttag i övrigt som utgår från den arbetstid som lagts ner kan enligt vår mening anses återspegla de reella kostnaderna på ett sätt som står i överensstämmelse med dessa principer. Att enbart utgå från arbetstid kan dock i vissa fall leda till orimliga utfall. I synnerhet i situationer då tillhandahållandet i sig omfattar ett stort antal filer som var för sig endast tar en marginell tid att bearbeta, eller i fall då tillgängliggörandet går utöver vad offentlighetsprincipen kräver men någon bearbetning av formatet eller andra åtgärder inte aktualiseras. Ett exempel som kan illustrera det sistnämnda fallet är den form av ”prenumeration” på framtida domar och beslut från domstolar och andra myndigheter som inte är helt ovanlig att nyhetstjänster använder sig av. Det arbete som läggs ner kommer då i all väsentlighet att utgöras av åtgärder för att ta fram och distribuera informationen. I praktiken utförs samma arbete som vid ett offentlighetsuttag och det är i första hand den rättsliga etiketten som ändras. En beräkning utifrån endast arbetstid skulle i dessa fall kunna leda till en betydligt lägre avgift än om samma infor- En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form mation hade tillhandahållits som ett offentlighetsuttag och avgiften beräknas enligt den schablonmetod vi redovisar i avsnitt 7.3.4. Detta framstår inte som tillfredsställande och utgör, enligt vår bedömning, ett starkt skäl för att överväga att tillämpa en liknande schablonavgift som för offentlighetsuttag. Vi har inledningsvis (se avsnitt 7.3.1) anfört att vår utgångspunkt vid utformningen av de bestämmelser vi föreslår är att främja en ökad enhetlighet och förutsebarhet. En schabloniserad avgift bidrar enligt vår mening tydligt till att dessa mål bättre kan uppnås. Vi anser därför att detta ska gälla som grundprincip även när myndigheter tillhandahåller information på ett sätt som går utöver skyldigheterna enligt offentlighetsprincipen. En sådan modell kan bidra till en minskad administrativ börda för myndigheterna, genom att de inte behöver lägga ner tid på att beräkna och redovisa den faktiska tidsåtgången, i vart fall när det är uppenbart att den inte är av sådan omfattning att en avgift även kan tas ut enligt den metod vi redovisar nedan. Mot denna bakgrund anser vi att en avgift även för andra tillhandahållanden än offentlighetsuttag ska tas ut enligt en schablon som utgår från antalet filer som tillhandahålls, enligt den modell som viredovisat i avsnitt 7.3.4. Genom en sådan schablon säkerställs att myndigheten får täckning för de genomsnittliga kostnader för att distribuera information som aktualiseras, oavsett om informationen tillhandahålls som ett offentlighetsuttag eller ett informationsuttag Antalet filer bör beräknas i enlighet med de överväganden som vi redogjort för avsnitt 7.3.4. Vi återkommer nedan till frågan om en eventuell nedre gräns för avgiftsuttag och vilka belopp som bör tillämpas. En avgift får även tas ut för arbetstid för vissa åtgärder En schabloniserad avgift som utgår från antalet filer som tillhandahålls kan i många fall antas medföra ett rättvisande uttag i förhållande till det arbete som lagts ner. Genom detta avgiftsuttag täcks de genomsnittliga kostnader som kan hänföras till arbete som normalt ryms inom offentlighetsprincipen. Det är sannolikt att visst arbete med att exempelvis bearbeta information så att den får ett visst format kan ta betydande tid i anspråk. Vår uppfattning är att En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form myndigheterna ska kunna ta ut en avgift som täcker kostnaderna även för detta i förhållande till offentlighetsuttag ”överskjutande” arbete. Det är således inte all arbetstid som ska täckas av avgiften. Vi har i avsnitt 4.3 och 4.4 samt 5.4. redogjort närmare för var gränsen i detta avseende går för olika åtgärder som kan aktualiseras när en begäran om att få del av information handläggs. Det bör därför anges i bestämmelsen att det är arbete med åtgärder som går utöver vad myndigheten är skyldig att vidta enligt 2 kap. TF som ska ligga till grund för avgiften. För att tydliggöra att det endast är åtgärder som kan kopplas till att tillgängliggöra och tillhandahålla information som kan ingå, bör det särskilt anges att bestämmelsen endast avser arbete som föranleds av en begäran i ett enskilt fall. Den valda formuleringen tydliggör att det inte är fråga om kostnader för att samla in eller skapa information, vilket kräver ett särskilt bemyndigande. Det finns mot denna bakgrund anledning att komplettera den schablonmodell som vi redovisar ovan med en beräkningsmodell som återspeglar den arbetstid som myndigheten har lagt ner på åtgärder som går utöver de skyldigheter som följer av offentlighetsprincipen. En fråga är om det bör överlämnas till myndigheten att i det enskilda fallet avgöra om den vill ta ut en extra avgift även för sådant arbete, genom att det i den bestämmelse som vi nu överväger anges att en myndighet får ta ut en avgift för nerlagd arbetstid. En sådan ordning riskerar att leda till minskad förutsebarhet och enhetlighet i tillämpningen på det sätt som präglar nuvarande bestämmelser i avgiftsförordningen, vilket motverkar syftet med den reglering vi föreslår ska införas. Även om en avgift som tas ut enligt den ovan redovisade schablonmetoden i många fall kan ge ett rättvisande resultat, kan en fakultativ bestämmelse som tillåter att myndigheten avgör om den vill ta betalt även för mer omfattande arbete framstå som inte helt tillfredställande. Detta kan bli särskilt tydligt i situationer när en beställning omfattar ett fåtal filer men dessa kräver en omfattande bearbetning. En fakultativ bestämmelse i den nu aktuella delen harmonierar också mindre väl med det övergripande krav på att ta ut en avgift som vi redovisar i avsnitt 7.3.2 och de skäl som vi anfört till stöd för ett sådant krav. Det ska dock erinras om att en avgift alltid ska tas ut för de filer som tillhandahålls, enligt ovan redovisade schablonmetod, vilket enligt vår mening kan motverka att myndigheterna av praktiska eller administrativa skäl inte tar ut en avgift för nerlagt arbete i vissa fall. Det kan vidare förutsättas att en En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form myndighet inte regelmässigt underlåter att ta ut avgifter för mer omfattande arbetsinsatser. Oaktat de brister i förutsebarhet som pekats på ovan anser vi att en förbättring jämfört med nuvarande ordning kan uppnås, bl.a. genom att en uttrycklig beräkningsgrund anges. Vi anser vidare att förutsebarheten främjas genom en väl definierad trappstegsmodell för hur avgiften ska beräknas, enligt fastställda tidsintervall. Något som talar mot en skyldighet att ta ut en avgift är att det skulle leda till att myndigheterna alltid måste hålla reda på hur mycket arbetstid i ett enskilt fall som är hänförlig till de åtgärder som får medräknas. Detta kan upplevas som betungande och kan medföra en administrativ börda som i möjligaste mån bör undvikas. För det fall myndigheten avser att ta ut en avgift för nerlagt arbete ska den naturligtvis kunna redovisa hur avgiften kommer att beräknas. Detta följer enligt vår mening redan av den allmänna serviceskyldigheten i 6 § förvaltningslagen (2017:900), men den informationsskyldighet som anges i 6 kap. 7 § öppna data-lagen kan också aktualiseras. Vid en sammantagen bedömning anser vi att övervägande skäl talar för att det av den bestämmelse som vi nu föreslår ska framgå att en myndighet får ta ut en avgift även för arbetstid. Som huvudregel är det den faktiska arbetstiden som ska medräknas i dessa fall (med viss avräkning i enlighet med våra överväganden nedan). För arbete med att skanna in handlingar ska emellertid en schabloniserad arbetstid användas. Särskilt om arbete med att skanna in handlingar Arbete med att skanna in pappersdokument och tillhandahålla dem i elektronisk form utgör enligt vår bedömning en bearbetning av det logiska formatet (se avsnitt 4.4.5). Den arbetstid som myndigheten lägger ner på sådana åtgärder bör räknas med när avgiften bestäms enligt den bestämmelse vi föreslår i detta avsnitt. När det gäller inskanning av dokument som är ett resultat av att myndigheten analogt maskar uppgifter i viss information bör även sådant arbete medräknas under förutsättning att det anses gå utöver skyldigheterna enligt 2 kap. TF. Som vi anfört i avsnitt 4.3.4 är det svårt att dra några säkra slutsatser i dessa avseenden, utan det är upp till varje myndighet att göra denna bedömning i det enskilda fallet. En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form Oaktat att arbete med att skanna in handlingar torde ta ungefär lika mycket tid inom hela förvaltningen är det inte osannolikt att olika myndigheter kan komma att beräkna den faktiska tiden för att skanna in handlingar på olika sätt, vilket påverkar förutsebarheten för den som kan behöva erlägga en avgift negativt. Detta talar mot att överlåta till myndigheterna att i det enskilda fallet beräkna tidsåtgången. Även om riktvärden för en genomsnittlig tidsåtgång för arbete med att skanna in handlingar kan växa fram i praxis eller förtydligas i allmänna råd och riktlinjer anser vi att en schablon bör tillämpas, som utgår från en viss genomsnittlig tidsåtgång per sida som skannas in. På detta sätt möjliggörs en enhetlig beräkning av avgiftsunderlaget enligt ovan föreslagen modell. Denna lösning är enligt vår bedömning eftersträvansvärd, eftersom det arbete som inskanning innebär på många sätt liknar arbete med att kopiera pappershandlingar. En fastställd schablon skulle bidra till en ökad förutsebarhet i avgiftsuttaget. Det skulle även avlasta myndigheterna administrativt eftersom de inte behöver hålla reda på hur mycket faktisk tid som går åt för arbete med inskanning i ett visst fall. Med hänsyn till att inskanning har stora likheter med kopiering av pappershandlingar anser vi att ledning vad gäller hur arbetstiden bör bestämmas kan sökas i den avgift om per sida som ska tas ut enligt 16 § avgiftsförordningen, jämfört med den timkostnad om som tillämpas i 17 och 18 §§7. En omräkning ger att 250sidor kan kopieras enligt denna timkostnad, dvs. cirka fyra sidor . Vi anser att det inte kommit fram några skäl som talar mot att i vart fall utgå från en sådan tidsmässig schablon. Det bör dock hållas i minnet att avgiften om per sida avser att täcka även andra kostnader än den faktiska arbetstid som går åt att kopiera en sida. Vi anser därför att en tidsåtgång om fyra sidor framstår som något hög. måste schablonen bestämmas så att den i praktiken ger myndigheter en möjlighet att på ett rättvisande sätt få ersättning för det arbete som läggs ner. Vid en sammanvägd bedömning anser vi att en schablon om sex sidor inte framstår som orimlig. Vi vill dock erinra om att det kan vara nödvändigt att justera detta efter vidare överväganden, där såväl statsfinansiella omständigheter som myndigheternas gene- 7Av 17 § avgiftsförordningen framgår att avgiften för avskrift av allmän handling enligt 15 § 1 eller för utskrift av ljudbandsupptagning enligt 15 § 3 är per påbörjad fjärdedels arbetstimme. Detta ger en timkostnad om . En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form rella tekniska förutsättningar kan behöva vägas in. Detta bedömer vi emellertid inte är möjligt att genomföra inom vårt aktuella uppdrag. Till skillnad från vad vi anfört i avsnitt 7.3.4 gör sig rätten till insyn inte på samma sätt gällande som ett argument för att föreskriva en viss avgiftsfrihet för sådana åtgärder som en myndighet vidtar för att tillhandahålla information men som inte följer av en skyldighet enligt offentlighetsprincipen. Det är enligt vår mening rimligt att utgå från att om en myndighet utför sådant arbete ska den också kunna ta ut en avgift för allt det arbete som läggs ner; i allmänhet bör, som vi ser det, myndigheterna inte utan avgift utföra arbete åt allmänheten med att ta fram, sammanställa och distribuera information som är mer av ”servicekaraktär”. Att sådana åtgärder kan följa av skyldighet i lag, exempelvis öppna data-lagen, innebär enligt vår bedömning inte att någon avgift inte ska kunna tas ut bara för att åtgärderna är av mindre omfattning. Vi kan i detta sammanhang notera att 4 § 8 avgiftsförordningen inte ställer upp någon gräns för när en avgift får tas ut. Tvärtom tar bestämmelsen just sikte på verksamhet som är av mindre omfattning, oaktat att detta ska ses mot myndighetens verksamhet som helhet och inte nödvändigtvis innebär att det enskilda uttaget av information måste vara av mindre omfattning. Inte heller 17 § innehåller en nedre gräns för när en avgift ska tas ut för avskrift av en allmän handling utan en avgift ska enligt den bestämmelsen tas ut med per påbörjad kvart. Mot denna bakgrund anser vi att det saknas anledning att tillämpa en nedre gräns för när en avgift ska tas ut för ett informationsuttag som inte är ett offentlighetsuttag, i vart fall för avgifter som tas ut enligt schablonmetoden, dvs. Vid beräkningen enligt denna metod anser vi att det saknas skäl för att tillämpa ett annat enhetspris per fil eller en annan grundavgift än vad vi redogjort för i avsnitt 7.3.4. Den administrativa börda och bristande kostnadseffektivitet som ett krav på att ta ut avgifter även för tillhandahållande av obetydlig omfattning, måste däremot beaktas när storleken på den avgift som tas ut enligt schablonmetoden bestäms. Grundavgiften om bör därför tas ut för den första filen. Därutöver ska en avgift om fem En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form kronor per fil tas ut. Skillnaden mot offentlighetsuttag är då att de första nio filerna inte är gratis. Vi anser att samma utgångspunkt vad gäller avgiftsfrihet ska gälla även till den del avgiften är hänförlig till arbetstid för åtgärder som går utöver offentlighetsprincipen. Med hänsyn till att en avgift om alltid ska tas ut från den första filen anser vi dock att det framstår som rimligt att tillämpa en viss nedre gräns för när en extra avgift för arbetstid tas ut. I annat fall hade även mycket små uttag avseende en enstaka fil där bearbetningen uppgår , kunnat belastas med en orimligt hög avgift. Med hänsyn till detta anser vi att en extra avgift för arbetstid endast ska tas ut när arbetstiden överstiger . En timkostnad måste också fastställas. I syfte att förenkla för myndigheterna i handläggningen och främja en förutsebarhet för allmänheten anser vi att ett minsta tidsintervall ska tillämpas. Vi anser att det saknas anledning att, utan ytterligare statsfinansiella analyser, utgå från en annan nivå än den som tillämpas enligt 17 och 18 §§ avgiftsförordningen, dvs. per påbörjad kvart. Av de många kommunala avgiftstaxor vi har tittat på framgår att samma timkostnad och tidsintervall används i de fall avgiftsuttaget för att tillhandahålla information i elektronisk form bygger på nerlagd arbetstid. De angivna avgiftsbeloppen framstår enligt vår uppfattning inte som orimliga och vi bedömer att de i vart fall kan tjäna som en utgångspunkt i slutbetänkandet. För att närmare fastställa lämpliga belopp kan det dock krävas ytterligare avvägningar av statsfinansiell natur, vilket vi inte har utrymme att göra inom den givna tidsramen för detta uppdrag. 7.3.6En avgift ska i vissa fall tas ut för ett fysiskt lagringsmedium Vårt förslag: När en avgift tas ut enligt någon av de bestämmelser viredovisar i avsnitt 7.3.4 och 7.3.5 ska myndigheten även ta ut en avgift för ett fysiskt lagringsmedium som krävs för att distribuera informationen, eller som efterfrågats av sökanden. Av- giften ska motsvara självkostnadspriset. En ny reglering av avgifter för information i elektronisk form En kopia av viss information tillhandahålls normalt genom att den förmedlas på ett fysiskt lagringsmedium av något slag. För analoga kopior utgörs lagringsmediet vanligtvis av ett papper. När en avgift tas ut ska myndigheten ta ut ersättning för kostnaden för att sända den begärda handlingen eller kopian till mottagaren (15 § tredje stycket avgiftsförordningen). Med detta avses främst porto. För information i digitalt format kan lagringsmediet i stället vara en eller ett USB-minne. Kostnaden för dessa utgör enligt vår mening en distributionskostnad på samma sätt som avses i sistnämnda bestämmelse i avgiftsförordningen. Kostnaden för ett fysiskt lagringsmedium bör därför kunna ingå i den avgift som en myndighet tar ut för att tillhandahålla information i elektronisk form. En förutsättning är dock att det antingen krävs för att informationen ska kunna tillhandahållas i ett enskilt fall – t.ex. på grund av att den tar upp så stort utrymme att det inte är praktiskt möjligt att skicka den via e-post – eller att det särskilt har efterfrågats av sökanden. Myndighetens rätt att välja distributionssätt är således i viss mån inskränkt genom att en avgift inte i alla fall ska tas ut för att täcka kostnaden för ett fysiskt lagringsmedium. Vi kan emellertid inte se att detta skulle utgöra något problem i praktiken. Vi vill tydliggöra att e-post inte är ett fysiskt lagringsmedium. En fråga är om även denna bestämmelse ska utgöra en skyldighet eller om det är lämpligt att överlämna till myndigheten att avgöra om en avgift tas ut, genom att det anges att en avgift får tas ut. Något som talar mot en skyldighet att ta ut en avgift för ett fysiskt lagringsmedium är att kostnaden i normalfallet är mycket liten; ett USB- minne eller en kan med fog antas medföra endast en mindre kostnad om de köps in centralt av myndigheterna. Om en avgift inte tas ut för tillhandahållandet i övrigt är det normalt inte kostnadseffektivt att kräva att en avgift tas ut för ett fysiskt lagringsmedium. I dessa fall kan det vara lämpligt att låta myndigheten välja om den vill ta ut en avgift. I praktiken kan det dock antas att en avgift endast skulle komma att tas ut när en avgift tas ut av andra skäl.