sou · H8B327 · 2020-05-08 00:00:00 — Regeringen konstaterade att det genomgående är centralt att visa på hur de statliga insatserna bidragit till måluppfyllelse, då effekter på en mer övergripande nivå kan vara svåra att påvisa. Slutligen anfördes i förarbetena följande beträffande 10 kap. 3 § budgetlagen. Bestämmelsen utesluter självfallet inte att resultatredo- visningar lämnas även i andra sammanhang. Tvärtom kan det vara naturligt att regeringen redovisar fördjupade analyser av olika verk- samheter i skrivelser och i särpropositioner (det vill säga i annat än budgetpropositionen; utredningens anm.). Ett exempel på när det kan vara särskilt motiverat är sektorsövergripande områden där verk- samheten bedrivs och finansieras från flera olika utgiftsområden. Behovet av underlag i fråga om minoritetspolitiken Det som ska redovisas i den årliga resultatredovisningen är sam- manfattningsvis effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna inneburit i förhållande till det riksdagsbundna målet. Som konstaterats i avsnitt 6.2.1 tar det för slutliga effekter av minoritetspolitiken att inträda. Det är även svårt eller omöjligt att följa olika verksamheters bidrag till sådana effekter. De underlag som tas fram för den årliga resultatredovisningen bör där- för fokusera på effekter som är mer närliggande såväl som i den tänkta effektkedjan. Minoritetspolitiken utgör dessutom enligt utredningens mening ett typexempel på ett område där regeringens årliga resultatredo- visning kan behöva kompletteras med särskilda redovisningar, exem- pelvis i skrivelser till . Ett exempel på en sådan särredovis- ning skulle kunna vara den nulägesbild som finns i regeringens skrivelse Nystart för en stärkt minoritetspolitik (skr. 2017/18:282, s. 5 ff.), även om den nulägesbilden är inriktad på att beskriva åtgärder snarare än Ett syfte med en särskild redovisning skulle kunna vara just att beskriva samhällsförändringar och mer långsiktiga effekter av minoritetspolitiken. Eftersom resultatredovisningen är inriktad på effekter av insatta ekonomiska resurser är regeringens behov av underlag i det sam- manhanget störst i fråga om effekter av de medel som avsatts under anslag 7:1 och 7:2 under utgiftsområde 1 (se avsnitt 3.8). Under an- slagen finansieras emellertid även uppföljningsmyndigheternas sam- ordnande och stödjande arbete och detta arbete är tänkt att ge effek- ter inom verksamheter som finansieras under andra anslag. Effekter av uppföljningsmyndigheternas arbete på andra statliga myndigheter, kommuner och regioner kan behöva beskrivas. Den ekonomiska tyngdpunkten i de minoritetspolitiska anslagen är statsbidraget till kommuner och regioner. I regleringsbrevet för Anslag 7:1 Åtgärder för nationella minoriteter för har regeringen avsatt till statsbidraget och till vissa mindre kostnader kopplade till dem. Detta kan ställas i rela- tion till det samlade anslaget som uppgår till . Det finns därför skäl att, som är fallet , ha en mer utförlig redo- visning i den delen. Det är en grannlaga fråga hur olika statliga och kommunala verk- samheters årliga bidrag till minoritetspolitikens mål ska kunna be- skrivas på ett meningsfullt sätt. Det riksdagsbundna målet för minoritetspolitiken (se avsnitt 3.2.1) är abstrakt och visionärt for- mulerat. Varken det målet eller politikens tre delområden ger till- räcklig ledning i frågan. En ren uppräkning av vidtagna åtgärder torde inte ge en tillräcklig information. talar kost- nadsaspekter, behovet av långsiktighet och den tillitsbaserade styr- ningen för att regeringen använder ett enkelt och schabloniserat system för den årliga uppföljningen. 6.5.3Underlag för samråd om politikens utfall och inriktning De nationella minoriteternas inflytande och delaktighet är centralt för minoritetspolitiken. Regeringen samråder återkommande med företrädare för de nationella minoriteterna på nationell nivå. Såväl regeringen som de nationella minoriteterna behöver tillgång till rele- vanta och tillförlitliga underlag för att dessa samråd. värde i att underlaget produceras utanför , eftersom regeringen i samråden kan ses som de nationella minoriteternas mot- part. Eftersom minoritetspolitiken utgår från de nationella minorite- ternas rättigheter behöver underlagen vara inriktade på de frågor som är mest angelägna ur minoriteternas och minoritetsspråkstalar- nas perspektiv. Underlagen behöver även vara anpassade till de natio- nella minoriteternas delvis olika förutsättningar och behov. Det behö- ver även beaktas att det inom de olika minoriteterna finns särskilda grupper med sinsemellan olika behov. Underlagen behöver uppfattas som trovärdiga av minoriteterna. Detta kräver bland annat att pro- cessen för att ta fram underlagen är transparent och förtroende- ingivande och att man i uppföljningen tar hänsyn till de olikheter som finns mellan de olika nationella minoriteternas kulturer och att de frågor som är viktiga för dem skiljer sig åt. Ur de nationella minoriteternas synvinkel är det inte heller i sig av betydelse hur insatser kategoriseras av staten, exempelvis till vilket utgiftsområde de hör. Det är i stället de samlade insatserna för de nationella minoriteterna och minoritetsspråken som är av in- tresse. Vid framtagandet av underlagen behöver därför insatser inom flera olika politikområden beaktas. Exempel på sådana områden är kulturpolitiken, utbildningspolitiken, politiken mot diskriminering och politiken för det civila samhället. Underlagen bör göra det möjligt för de nationella minoriteterna och regeringen att föra en dialog om hur utvecklingen har sett ut. Liksom när det gäller underlagen för redovisningen till är det ett dilemma att de förändringar eller effekter man vill se kan ta , som regeringen i princip samråder med minoriteterna. Underlagen bör även göra det möjligt för regeringen och minori- teterna att föra en dialog om politikens utvecklingsbehov, inriktning och prioriteringar. Dialogen bör så långt möjligt ske på jämbördiga villkor. Detta kräver att underlagen speglar inte enbart det allmännas syn på politikens utfall, utan även de nationella minoriteternas per- spektiv. Man behöver därvid beakta att de frågor som är viktiga för respektive nationella minoritet skiljer sig åt, samt att det finns grupper inom minoriteterna med sinsemellan olika behov. Vid utformningen av underlagen behöver man också beakta att de nationella minoriteterna är i ett resurs- och kunskapsmässigt underläge i förhållande till staten. Det kan inte förutsättas att de nationella minoriteternas företrädare har ingående kunskaper om den statliga styrningen och organiseringen, det regelverk som gäller för kommuner och regioner och de olika myndigheternas uppdrag. För urfolket samerna är situationen något annorlunda i och med att inrättats. 6.5.4Underlag för beslut om organisering och annan styrning Regeringen behöver underlag för beslut om organisering och annan styrning av minoritetspolitiken. Behovet av underlag måste bedömas utifrån de förutsättningar som politikens karaktär innebär för styr- ningen (se avsnitt 6.2.1). Även om regeringen i teorin har tillgång till samtliga styrverktyg som används inom mer sektoriellt präglade poli- tikområden är det i praktiken svårt eller omöjligt att använda många av dem i den tvärsektoriella styrningen. Utrymmet för att föra upp minoritetspolitiska frågor i myndig- hetsdialoger med sektorsmyndigheter är ofta ytterst begränsat. Ut- nämningsmakten kan regeringen i praktiken inte använda för att utkräva ansvar i frågorna. Det kan även vara svårt att motivera att ett ansvar ska skrivas in i myndighetsinstruktioner när det handlar om en av många andra frågor som ska beaktas av en myndighet. Frå- gornas komplexitet gör det även svårt att styra genom detaljerade regler i föreskrifter. Regeringen har med viss framgång styrt minoritetspolitiken genom särskilda återrapporteringskrav i regleringsbrev och tidsbegränsade särskilda uppdrag till myndigheter. En risk med den typen av styr- ning är emellertid att den leder till kortsiktighet och ett fokus som stannar vid den egna verksamhetens ansvarsområde. Som konstaterats av bland annat för funktions- hinderspolitiken är det svårt att styra tvärsektoriella politikområden med mål- och resultatstyrning. Det är svårt att tillämpa en tradi- tionell top-downorienterad styrningsmodell. kon- staterade att ett tema i senare tids förvaltningsforskning är att den statliga styrningen gått från government till governance. Government syftar på den traditionella top-downorienterade styrningsmodellen. Med governance avses en förhandlings- och samverkansbaserad styr- ning där beslutsfattandet decentraliseras och i högre grad äger rum i nätverk med aktörer från offentlig och privat sektor. Styrning genom nätverk blir mindre hierarkisk och kontrollerande och i stället mer horisontell genom att den i högre grad baseras på förhandling, dialog, ekonomiska incitament och normbildning. Lyckade nätverk utmärks enligt forskare av att man involverar berörda aktörer i styrningen och att man skapar utrymme för problemidentifiering, problemlös- ning och informationsutbyte. Här får staten en ny roll: facilitation (där man ska stödja och främja snarare än att styra i detalj) och interaction. Det vill säga man styr inte de individuella aktörerna utan snarare mot interaktionen eller samspelet mellan dem (SOU 2019:23, s. 90–91 och 114 ff., med hänvisningar). förordade för funktionshinderspolitikens del en inriktning mot governance, eller samhällsstyrning som utredningen benämnde den. Denna utredning konstaterar att minoritetspolitikens karaktär, med ett stort antal mer eller mindre centrala aktörer, som interagerar med varandra innebär en komplexitet och en svårighet för reger- ingen att följa genomförandet av politiken och att sätta in styrsig- naler och resurser där det behövs. De iakttagelser som Styrutred- ningen gjorde avseende funktionshinderspolitiken har bäring även på minoritetspolitiken. Behov av en bred bevakning Utredningen bedömer att det regeringen behöver för det första är en bred bevakning av genomförandet av politiken inom de olika sek- torerna som fångar upp problem i genomförandet. Det är särskilt angeläget att identifiera problem som inte tydligt faller inom en enskild statlig myndighets ansvarsområde eller som kräver samver- kan mellan flera statliga myndigheter eller med kommuner och regioner. Ett exempel på en fråga som inte tydligt faller inom någon myndighets ansvarsområde är bristen på läromedel för minoritets- språk. Läromedel produceras numera av marknaden, men efterfrågan på läromedel för minoritetsspråk är inte så stor att de är lönsamma att producera. Bristen på läromedel försvårar undervisningen i kom- munerna och elevernas möjligheter att tillägna sig minoritetsspråket. Nämnda bevakning bör leda till att problemen identifieras, beskrivs och analyseras i sådan utsträckning att regeringen har möjlighet att vidta åtgärder, om inte de berörda aktörerna löser frågan själva. åtgärder regeringen kan vidta skulle kunna avse sådant som att peka ut ansvar och fördela resurser till myndigheter. Underlagen i denna del bör vara genomarbetade i sådan utsträckning att regeringen kan bedöma hur prioriterat ett visst problem är i förhållande till andra behov. Uppföljningen behöver även kartlägga och beskriva sambanden mellan olika aktörer och verksamheter samt befintliga nätverk som finns inom området och behovet av att utveckla samverkan i olika frågor. Ett syfte med det är att möjliggöra för regeringen att vid behov stödja eller driva på bildandet av sådana nätverk, exempelvis genom att tillskjuta resurser för olika samarbeten, ge särskilda upp- drag eller ansvar för att utveckla och driva nätverken eller fatta beslut som formaliserar samverkan. Behov av analyser av myndigheter och verksamheter Utredningen bedömer att regeringen behöver analyser av hur olika myndigheter och verksamheter bidrar till, respektive bättre kan bidra till, att uppnå minoritetspolitikens mål. Regeringen har i olika sammanhang, bland annat , uttalat att de nationella minoriteternas rättigheter bör vara en in- tegrerad del av den offentliga verksamheten inom berörda sektorer (prop. 2017/18:199, s. 28). Sådan så kallad sektorsintegrering torde bland annat bygga på tanken att det är de berörda myndigheterna som bäst känner sin egen verksamhet och kan bedöma hur den kan bidra till politikens mål. Därtill är det varken lämpligt eller möjligt för regeringen att detaljstyra alla verksamheter. Om minoritetsper- spektivet är integrerat i ordinarie styrsystem inom verksamheterna torde även behovet av styrsignaler från regeringen minska. Principen om sektorsintegrering innebär emellertid inte att det saknas behov av styrning från regeringens sida. Integreringen som sådan kan kräva styrsignaler för att komma till stånd. För att reger- ingen ska kunna ge sådana styrsignaler behövs i sin tur underlag som beskriver nuläge och utvecklingspotential avseende olika myndig- heters möjlighet att bidra till minoritetspolitiken. Sådana underlag skulle kunna föranleda uppdrag till myndigheter att analysera och utveckla sin verksamhet så att de bättre kan bidra till politikens mål. Underlagen skulle även kunna möjliggöra för regeringen att invol- vera myndigheter som inte har arbetat med frågorna. Myn- digheters analys av hur de kan bidra till politikens mål torde under- lättas om politikens mål är tydliga och om det finns tillgång till en sektorsövergripande analys av behoven på området. Enskilda sakfrågors vikt skiljer sig även mellan minoriteterna, bland annat beroende på vad som har störst betydelse för att de ska kunna bevara och utveckla sin kultur. Det kan leda till att möjlig- heten för en viss myndighet att bidra till politikens mål kan skilja sig åt i förhållande till de olika nationella minoriteterna. En myndighet vars verksamhet är särskilt betydelsefull ur en minoritets synvinkel kan vara ointressant i förhållande till en annan minoritet. Behov av utvärderingar och analyser av politikens verktyg Regeringen behöver även i övrigt utvärderingar och framåtsyftande analyser av verktygen för att nå minoritetspolitikens mål. Med ”verk- tyg” avser utredningen de styrmedel och ”styrmedelspaket” som staten använder sig av. Ett exempel på styrmedelspaket är förvaltningsområ- dena, som bygger på ett ekonomiskt styrmedel (statsbidrag) i kom- bination med reglering, och i vissa delar tillsyn (avseende förskola och äldreomsorg). Ett annat exempel på ett verktyg är statsbidraget till organisationer som företräder nationella minoriteter. Ett tredje exempel är bestämmelsen om samråd och inflytande enligt 5 § mino- ritetslagen. Analyserna behöver beakta strukturella faktorer Avslutningsvis konstaterar utredningen att politikens genomslag är beroende av många faktorer såväl utom som inom statens kontroll. Sambandet mellan sådana faktorer och vad de innebär för förut- sättningarna att genomföra politiken behöver beskrivas och analy- seras. Ett exempel på en strukturell faktor är tillgången till personal med kunskaper i minoritetsspråk inom olika yrken. 6.5.5Underlag för förändringar av politikens innehåll och inriktning Inledningsvis konstaterar utredningen att det inte helt går att skilja behovet av underlag för styrning och organisering av minoritets- politiken (se föregående avsnitt) från behovet av underlag för för- ändringar av politikens innehåll och inriktning. De två användnings- områdena går i varandra men är emellertid inte identiska. Det finns därför ett värde i att diskutera dem var för sig. Med förändringar av minoritetspolitikens innehåll och inriktning avses förändringar och omprioriteringar som svarar mot behov som inte täcks av den nuvarande ordningen. Det kan exempelvis handla om behov av att utveckla nya statsbidrag eller lagstadgade skyldigheter för det allmänna. Det kan handla om att åtgärda mer kortsiktiga behov såväl som att genomföra mer övergripande förändringar av politiken, såsom att förändra målformuleringar för politikområdet. För att det ska vara möjligt att bedöma behovet av förändringar av politikens innehåll och inriktning behövs underlag. Utredningen bedömer att svårigheten inte är att identifiera olika behov på kort sikt, utan att åstadkomma en bred och sammanvägd analys av de långsiktiga behoven inom olika sektorer i samhället. För att det ska vara möjligt att göra en sådan analys behövs en bedömning av vilken effekt minoritetspolitiken har haft inom berörda sektorer – om man inte vet något om effekten är det svårt att uttala sig om behoven. En jämförelse mellan behov och resultat (effekt) inom olika områden kan sedan ligga till grund för prioriteringar. Bedömningen av vad som utgör långsiktiga effekter i förhållande till olika samhällssektorer bör vidare bygga på minoritetspolitikens mål. En analys och värdering av långsiktiga behov och effekter sek- förutsätter att målet bryts ned eller tolkas i förhållande till relevanta sektorer – exempelvis politikområdesvis, utgiftsområdes- vis eller i förhållande till olika verksamheter såsom utbildningssek- torn, kultursektorn och vård- och omsorgssektorn. Det finns flera komplikationer med en sådan nedbrytning. En komplikation är att minoriteterna har olika behov – inom vissa grupper är språkfrågor i fokus, inom andra diskrimineringsfrågor och så vidare. En ytterligare komplikation är svårigheterna att mäta övergri- pande effekter och att det tar för sådana effek- ter att inträda (se avsnitt 6.2.1). Till detta kommer att det övergri- pande riksdagsbundna målet är abstrakt formulerat. Om man vill redo- visa effekter i förhållande till målet behöver det operationaliseras, det vill säga brytas ned till aspekter som är mätbara. Då kan en eller flera indikatorer knytas till respektive aspekt. Indikatorer kan emellertid vara mer eller mindre väl anpassade för att visa effekterna. Om exempelvis antalet anmälningar om diskri- minering används som indikator på omfattningen av den faktiska diskrimineringen kan ett lågt värde på indikatorn – ett litet antal anmälningar – bli missvisande exempelvis om anmälningsbenägen- heten är låg. Långsiktiga effekter av minoritetspolitiken, i förhål- lande till dess mål, behöver enligt utredningens bedömning beskrivas genom ett allsidigt underlag, där indikatorer kan ingå som en del av bedömningsgrunden tillsammans med annan information, exempel- vis olika kvalitativa undersökningar. En sådan bedömning utifrån ett allsidigt underlag kräver mer analysresurser, i synnerhet om den som ska göra bedömningen ska ta ställning till om det skett en förändring . Slutligen konstaterar utredningen att politikens genomslag är beroende av många faktorer, varav en del omfattas av andra politik- områden, såväl utom som inom statens kontroll. Sambandet mellan sådana faktorer och deras betydelse för möjligheten att genomföra politiken behöver beskrivas och analyseras. Det finns bland annat ett behov av att följa långsiktiga trender som visar på förändringar i omvärldsfaktorer. Ett exempel på en långsiktig trend är allmänhetens kunskaper om, och inställning till, de nationella minoriteterna och minoritetssprå- ken. Undersökningar om detta har genomförts 2010 av respektive 2015 av och uppföljningsmyndigheterna. En ny undersökning är planerad . Den typen av trender pekar på en faktor – befolkningens attityder och värderingar – som både påverkar politikens förutsättningar och visar på dess generella genomslag. Ett annat sätt att belysa en sådan faktor skulle kunna vara en regelbunden analys av hur minoriteterna beskrivs i det offentliga samtalet, så kallad diskursanalys. 6.6Behovet av förändring och övergripande inriktning för uppföljningssystemet Bedömning: Uppföljningssystemet ska fortsättningsvis bygga på följande delar: •En förtydligad målstruktur. •Ett förtydligat, mer strategiskt inriktat och resursmässigt för- stärkt uppföljningsuppdrag. •En bred löpande bevakning av genomförandet av politiken, inklusive utvecklingen inom de politikområden som minoritets- politiken överlappar eller berör. •En periodisk uppföljning som i sin tur bör bestå av en årlig rapportering samt en eller flera rapporteringar med längre inter- vall. •Särskilda utvärderingar och andra djupare analyser. Ordningen att statliga myndigheter även redovisar sina minori- tetspolitiska uppdrag till uppföljningsmyndigheterna kan avskaf- fas. Indikatorsystemet bör omprövas och ses över. Mål i en vidare bemärkelse kan användas i många olika sammanhang för att styra och följa upp en offentlig verksamhet. I ena änden av spektrat kan man placera tidsatta och relativt specifika mål som beslutas inom ramen för en verksamhet, exempelvis myndigheters mål om hur många ärenden som ska avgöras . I andra änden finns långsiktiga, visionära mål för olika politikområden be- slutade . Sådana övergripande mål behöver typiskt sett brytas ner till mer konkreta nivåer om de ska fungera i styrningen och upp- följningen av politiken. Konkretiseringen av målen kan ske på flera olika nivåer av olika aktörer – bland annat kan målen tolkas av olika statliga myndigheter samt av kommuner och regioner i förhållande till den egna verksam- heten när de planerar och följer upp sin verksamhet. Regeringen kan som ett led i styrningen och uppföljningen av en enskild myndighet besluta om mål för verksamheten, exempelvis i form av årliga åter- rapporteringskrav i regleringsbrev. Mer långsiktiga mål för enskilda myndigheter kan finnas i myndighetens instruktion. Myndigheter som har i uppdrag att särskilt följa upp en viss politik för regeringens räkning kan även tolka och konkretisera målen, exempelvis för att utforma indikatorer som ska belysa utvecklingen i förhållande till målen. Ett exempel på det senare är Myndigheten för Kulturanalys (2016, s. 12 f.) målanalys av de kulturpolitiska målen. Inom många tvärsektoriella politikområden har dessutom reger- ingen valt att bryta ner övergripande mål till en nivå som kan sägas befinna sig mellan det övergripande målet för området och mål för enskilda verksamheter. Detta gäller till exempel jämställdhetspoliti- ken och funktionshinderpolitiken. Även minoritetspolitikens del- områden utgör en sådan ansats. Nedbrutna övergripande mål kan fylla flera olika funktioner i styrningen och uppföljningen av politiken. Målen kan peka ut prio- riterade områden. De kan möjliggöra avvägningar och prioriteringar inom ett politikområde genom att måluppfyllelsen bedöms i för- hållande till de olika delmålen. De kan sätta ramar för uppföljningen, bland annat så att de ger vägledning i analysen av vilka prestationer, mellanliggande och slutliga effekter av politiken (se avsnitt 6.2.2.) som det är önskvärt att beskriva. De kan ge ledning vid regeringens beslut om olika insatser. De kan även ge vägledning för olika aktörer, exempelvis myndigheter, för planering, beslut och uppföljning i den egna verksamheten. Sådana mål kan därmed även utgöra ett verktyg för regeringen när den styr myndigheterna. Bland annat kan reger- ingen ge myndigheter i uppdrag att analysera hur verksamheten kan bidra till delmålen på lång sikt. En uppdelning i delmål skulle även kunna möjliggöra en mer preciserad och verksamhetsanpassad styr- ning genom att myndigheter knyts till olika mål baserat på respek- tive verksamhets möjlighet att bidra till att förverkliga målen. Minoritetspolitikens tre delområden utgör en central del av upp- följningssystemet. Utredningen har i avsnitt 6.4.2 dragit slutsatsen att områdena inte är fullt ut ändamålsenliga. Det finns behov av att se över dem. Utredningen konstaterar att uppföljningsmyndigheterna visser- ligen skulle kunna tolka och operationalisera det övergripande målet och delområdena och på så sätt göra dem tydligare. Men om mål- strukturen ska fungera som en bas för en tvärsektoriell uppföljning, där även andra än uppföljningsmyndigheterna ska bidra med upp- gifter, är det särskilt viktigt att det är regeringen som pekar ut vilka slutliga effekter som myndigheternas verksamheter ska bidra till. Regeringen bedömde bland annat att delområ- dena skulle behållas (prop.