sou · H8B37 · 2020-02-11 00:00:00 — Flera av bestämmelserna är i sig klara och tydliga och överträdelser av dem torde vara relativt enkla att konstatera, t.ex. i fråga om placering av ventilationsöppningar (3 kap. 2 § i nämnda föreskrifter). De är således av den karaktären att de lämpar sig för ett system med sanktionsavgifter. Sanktionsväxling – överväganden och förslag Bestämmelserna i 2 kap. 13 § första och andra stycket djurskydds- lagen om villkor för transport av djur anger bl.a. att transportmedel ska vara lämpliga för ändamålet och ge skydd mot värme och kyla, samt att transportören ska vidta de åtgärder som krävs för att djur under pålastning, transport och urlastning inte ska skadas eller or- sakas lidande. föreskrifter kan ses som en speci- ficering av vad som krävs för att villkoren i 2 kap. 13 § djurskydds- lagen ska vara uppfyllda. Överträdelser av den senare bestämmelsen är vidare straffbelagda enligt 10 kap. 1 § samma lag. Den gränsdrag- ningsproblematik som beskrivits ovan aktualiseras därför vid en överträdelse av föreskrifter för transporter, dvs. är det endast fråga om en överträdelse av föreskrifterna eller är det i stället en överträdelse av bestämmelsen i djurskyddslagen. När det t.ex. gäller frågan om placering av ventilationsöppningar, som torde vara lätt konstaterbar, kan en felaktig placering riskera att orsaka hög värme i transportutrymmet och således kunna medföra stort lidande hos djur under transport. Felaktig placering av ventilationsöppning torde därför i många fall kunna aktualisera ansvar enligt 2 kap. 13 § djurskyddslagen då kravet i första stycket inte torde vara uppfyllt. Med hänsyn till denna gränsdragningsproblematik, vars konsekvenser har beskrivits mer ingående ovan, kan inte bestämmelserna i bruksverkets föreskrifter om transporter av levande djur anses vara lämpliga för sanktionsväxling. Bestämmelser om tävling och offentlig förevisning av djur Bestämmelser om tävling och offentlig förevisning av djur finns som redogjorts för i avsnitt 8.4.7 både i djurskyddsförordningen och i föreskrifter meddelade av . Den bestämmelse i djur- skyddsförordningen som framstår som lämplig för sanktionsväxling är 3 kap. 6 § om krav för godkännande av djurpark eller liknande anläggning innan den tas i bruk. Detta eftersom en överträdelse torde vara enkel att konstatera och inte kräva någon ingående utredning samt då den beskrivna gränsdragningsproblematiken inte föreligger för denna bestämmelse. Övriga bestämmelser i djurskyddsförord- ningen om tävling och offentlig förevisning av djur rör bl.a. förbud mot att förevisa vissa djurarter och förbud mot att flytta runt och förevisa djur i bur (3 kap. 3 § djurskyddsförordningen). Sanktionsväxling – överväganden och förslag dessa bestämmelser och bestämmelsen i 3 kap. 1 § djurskyddslagen, som anger att djur inte får utsättas för lidande i samband med bl.a. offentlig förevisning, finns ett visst inslag av den gränsdragnings- problematik som beskrivits ovan; har det visats att ett djur som före- visats i bur har lidit bör den strängare bestämmelsen i djurskydds- lagen aktualiseras, men är så inte fallet är det fråga om en överträ- delse av regelverket i djurskyddsförordningen. I och med att kravet på lidande ställs i fråga om överträdelse av 3 kap. 1 § djurskyddslagen torde gränsdragningsproblem dock inte uppstå på samma sätt mellan de nu aktuella bestämmelserna, som kan vara fallet för andra bestäm- melser på djurskyddsområdet (se exemplet i det inledande avsnittet ovan). Även bestämmelsen i 3 kap. 3 § djurskyddsförordningen torde därför vara lämplig för sanktionsväxling, då överträdelse av denna bestämmelse – i likhet med överträdelse av bestämmelsen i 3 kap. 6 § samma förordning – bör vara lätt att konstatera och inte kräva någon mer ingående utredning. föreskrifter om träning och tävling med djur innehåller ett flertal bestämmelser om hur bl.a. tävlingar ska arrangeras. Bestämmelserna avser bl.a. närvaro av veterinär på tävlingar, vars upp- gifter också regleras i 3 kap. 1 § djurskyddsförordningen, men också krav på möjlighet att transportera skadade djur och krav på att anord- ningar för utfodring ska finnas på plats. Bestämmelser av denna karak- tär framstår – av samma skäl som angetts ovan – som lämpliga för en sanktionsväxling. föreskrifter om cirkusdjur innehåller också be- stämmelser av administrativ karaktär som krav på turnéplan och jour- nalföring av cirkusdjur. Även dessa bestämmelser framstår av samma skäl som lämpliga för att överföra till ett sanktionsavgiftssystem. Bestämmelser om dopning eller andra otillbörliga åtgärder respektive om operativa ingrepp En redogörelse för bestämmelserna finns i avsnitt 8.4.8 och 8.4.9. Förbudet i 3 kap. 2 § första stycket djurskyddslagen om dopning av djur respektive förbudet i 4 kap. 2 § första stycket samma lag om operativa ingrepp på djur är straffsanktionerade enligt 10 kap. 1 §. De föreskrifter i djurskyddslagen respektive före- skrifter som har meddelats på dessa områden, har vidare främst karaktär av rena förtydliganden (se t.ex. föreskrif- Sanktionsväxling – överväganden och förslag ter om träning och tävling med djur där det specificeras vad som avses med dopning respektive otillbörliga åtgärder) eller avser undan- tag från huvudregeln i djurskyddslagen (se t.ex. bestämmelserna i 4 kap. 1 § djurskyddsförordningen om avhorning av djur och bestäm- melserna i föreskrifter om skyldigheter för djur- hållare och personal inom djurens hälso- och sjukvård, angående vilka ingrepp som får utföras av veterinär utan att det är befogat av veteri- närmedicinska skäl). Det sagda innebär att bestämmelser i djurskydds- förordningen och föreskrifter på området inte kan anses som lämpliga att överföra till ett system med sanktionsavgifter. Bestämmelser om hormoner till djur Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 8.4.10. Djurskyddslagen innehåller inte några bestämmelser om villkor för eller förbud mot hormoner till djur, utan detta regleras enbart på förordnings- och föreskriftsnivå, och överträdelser av dessa regler är således en- bart straffbelagda enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen. Den ovan be- skrivna gränsdragningsproblematiken gör sig således inte gällande i fråga om dessa bestämmelser, och utgör därmed inget hinder mot en sanktionsväxling. Frågan är då om bestämmelserna om hormoner till djur i djur- skyddsförordningen respektive föreskrifter i övrigt är lämpliga för sanktionsväxling. Enligt uppgifter till utredningen kan det antas att överträdelser av förbudet mot hormoner till djur inte är särskilt vanligt förekommande, eller i vart fall upptäcks mycket sällan. Det kan visserligen förekomma att en djurhållare på ett otillåtet sätt tillför djur hormoner. För att konstatera att detta har skett krävs dock att en bedömning görs om hormonerna hos det enskilda djuret ligger över gränsen för vad som kan anses vara normala nivåer. Det kan finnas fall där djuret av naturliga skäl har höga nivåer av ett visst hormon. Det kan därför vara svårt att utan omfattande utredning och provtagning konstatera att det har skett ett otillåtet tillförande av hormoner. Det sagda innebär att bestämmelser i djurskyddsförordningen och föreskrifter på området inte framstår som lämpliga för sanktionsavgifter. Sanktionsväxling – överväganden och förslag Bestämmelser om slakt och annan avlivning av djur föreskrifter (SJVFS 2019:8) om slakt och annan avliv- ning av djur innehåller flera detaljerade regler om bl.a. genomförande av slakt och bedövning innan slakt, se avsnitt 8.4.11 där bestämmel- serna närmare behandlas. Till sin lydelse framstår reglerna som klara och tydliga, och de torde inte kräva mer ingående utredningar för att konstatera att en överträdelse av regelverket har ägt rum. Reglerna kan dock sägas i flera fall specificera innehållet i 5 kap. 1 § djur- skyddslagen, som bl.a. anger att djur som förs till slakt eller när de slaktas ska skonas från onödigt lidande eller obehag samt att djur som slaktas genom avblodning ska vara bedövat. Om t.ex. en bult- pistol eller annat skjutvapen används vid slakt i strid med regleringen i 7 kap. 7 § nämnda föreskrifter, utgör detta inte bara en överträdelse av denna regel utan det kan också vara fråga om en överträdelse av regeln i 5 kap. 1 § djurskyddslagen om att djur ska skonas från onödigt lidande eller obehag. Bestämmelserna i föreskrifter på detta område framstår därför inte som lämpliga för sanktionsväx- ling. Bestämmelser om förprövning av ny teknik Bestämmelserna behandlas närmare i avsnitt 8.4.12. På djurskydds- området finns bestämmelser om förprövning som beivras med en särskild avgift, dvs. Stall och andra för- varingsutrymmen för vissa djurslag får inte uppföras, byggas till eller om utan att stallen eller förvaringsutrymmena på förhand har god- känts från djurskydds- och djurhälsosynpunkt (6 kap. 1 § djurskydds- förordningen). Överträdelse av bestämmelsen beivras med en särskild avgift (10 kap. 1 § samma förordning). En sådan avgift utgår också enligt 10 kap. 3 § djurskyddsförordningen om försöksdjursanlägg- ningar tas i bruk innan de har godkänts (mer om dessa bestämmelser, se avsnitt 8.2). Reglerna om förprövning av nya tekniska system och ny teknisk utrustning i 6 kap. 5 § första stycket djurskyddsförord- ningen och tillhörande föreskrifter meddelade av uppvisar likheter med regelverket om förprövning av stall m.m. Reg- lerna är vidare i sig tydliga och klara och det torde i många fall vara enkelt att konstatera om en överträdelse av regelverket har skett eller inte. I det enskilda fallet kan det dock vara svårt för i Sanktionsväxling – överväganden och förslag egenskap av kontrollmyndighet att avgöra om det är fråga om ny teknik som används. Detta medför dock inte att bestämmelserna är olämpliga för sanktionsväxling. kan om oklar- het råder i fråga vända sig till för klargörande, då det är som avgör om det är fråga om ny teknik. Mot bakgrund av det sagda ter sig reglerna därför lämpliga för sanktionsväxling. Bestämmelser om försöksdjursverksamhet som är straffsanktionerade enligt 10 kap. 5 § djurskyddslagen behandlas närmare i avsnitt 8.4.13. Inledningsvis kan konstateras att överträdelse av kravet på god- kännande av anläggning för försöksdjursverksamhet i 7 kap. 30 § djur- skyddsförordningen är belagd med en sanktionsavgift en- ligt 10 kap. 3 § samma förordning. I 7 kap. 29 § djurskyddsförordningen finns bestämmelser om att vissa djurklasser ska bedövas eller ges smärtstillande medel vid an- vändning i djurförsök. Bestämmelsen ter sig till sin lydelse som klar och tydlig. För ansvar enligt bestämmelsen krävs att det ska visas att användningen skulle kunna medföra fysiskt eller psykiskt lidande, vilket innebär att den är förenad med visst utrymme för tolkning. Det är dock inte fråga om ett sådant tolkningsutrymme som kräver mer långtgående utredning, varför bestämmelsen i sig får anses vara lämplig för sanktionsväxling. Enligt 7 kap. 1 § första stycket 3 djur- skyddslagen ska en försöksdjursverksamhet utformas så att djuren inte utsätts för större lidande än vad som är absolut nödvändigt. Den nämnda paragrafen innehåller övergripande principer för försöks- djursverksamhet och överträdelse av denna paragraf är straffbelagd enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen. En viss gränsdragningsproblematik kan därför uppstå mellan bestämmelsen i 7 kap. 1 § första stycket 3 djurskyddslagen och 7 kap. 29 § djurskyddsförordningen, eftersom det i fråga om den senare bestämmelsen, som angetts ovan, för an- svar krävs att användningen av djur i djurförsök skulle kunna med- föra lidande om inte bedövning används. Av denna anledning är den sistnämnda bestämmelsen inte lämplig för sanktionsväxling. Sanktionsväxling – överväganden och förslag Bestämmelsen i 7 kap. 32 § första stycket djurskyddsförord- ningen innehåller ett bemyndigande för att meddela föreskrifter om villkor för eller förbud mot uppfödning, förvaring, tillhandahållande eller användning av försöksdjur. Bemyndigandet har således en bred utformning och tangerar i flera avseenden sådana be- myndiganden som avser t.ex. djurhållning i allmänhet och som vi ovan inte funnit lämpliga för sanktionsväxling på grund av gränsdrag- ningsproblematiken i förhållande till bestämmelserna i djurskydds- lagen. Bestämmelser som meddelats med stöd av bemyndigandet i 7 kap. 32 § första stycket djurskyddsförordningen kan därför anses mindre lämpliga för sanktionsväxling och bör därför inte ingå i ett sådant system. föreskrifter om försöksdjur innehåller ett fler- tal regler av ren administrativ karaktär som har meddelats med stöd av 7 kap. 30 § fjärde stycket och 32 § andra stycket djurskyddsför- ordningen. Det rör sig t.ex. om krav på identitetsmärkning av försöks- djur och journalföring. Föreskrifterna innehåller också bestämmelser om utformning av försöksdjursanläggningar. Samtliga bestämmelser i föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 kap. 30 § fjärde stycket och 32 § andra stycket djurskyddsförordningen framstår som lämpliga för sanktionsväxling, då de framstår som klara och tydliga och inte kräver långtgående utredningar. Den ovan be- skrivna gränsdragningsproblematiken gör sig inte heller gällande för dessa bestämmelser, eftersom djurskyddslagen inte innehåller några regler av motsvarande karaktär. Överträdelser av dessa bestämmelser kan således endast aktualisera straffansvar enligt 10 kap. 5 § djur- skyddslagen. Bestämmelserna är därmed lämpliga att överföra till ett system med sanktionsavgifter. föreskrifter om utbildning och kompetens för den som fångar in viltlevande försöksdjur samt metoder för sådant infångande, framstår också som klara och tydliga och för vilka över- trädelser bör kunna konstateras relativt enkelt. Det föreligger inte heller någon gränsdragningsproblematik i fråga om dessa bestäm- melser, då djurskyddslagen saknar motsvarande reglering. Även dessa bestämmelser bör därför vara föremål för sanktionsväxling. Sanktionsväxling – överväganden och förslag Bestämmelser som i och för sig är lämpliga för sanktionsväxling men som inte omfattas av våra direktiv Enligt våra direktiv ska vi överväga om bestämmelser som faller inom området för 10 kap. 4 och 5 §§ djurskyddslagen och som endast har böter i straffskalan, bör beivras med avgift i stället för straff. Det sagda innebär att vissa bestämmelser, som i tidigare betänkanden har bedömts lämpliga för sanktionsväxling på djurskyddsområdet, faller utanför området för vilka bestämmelser som enligt vårt uppdrag kan vara lämpliga för sanktionsväxling (se avsnitt 7.3 angående tidigare förslag i frågan). Detta rör främst bestämmelser om tillståndsplikt för viss djurhållning som regleras i 6 kap. 4 § djurskydds- lagen, och som är straffsanktionerad enligt 10 kap. 1 § djurskydds- lagen med fängelse i straffskalan. Det är fråga om en lättkonstaterad överträdelse och enligt uppgift till utredningen vanligt förekommande. Det är därtill fråga om en s.k. förvaltningsrättslig stödkriminalisering som syftar till att upprätthålla tillsynsmyndighetens möjlighet till kontroll av djurhållning. Denna bestämmelse är därför till sin karak- tär i sig lämplig för sanktionsväxling och skulle kunna infogas i ett system med administrativa sanktionsavgifter. Eftersom det endast föl- jer av våra direktiv att föreslå sanktionsväxling gällande brott med uteslutande böter i straffskalan lämnar vi dock inte något förslag i denna del. Förslag: I djurskyddslagen ska det införas ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som 1.brister i fråga om transporthandlingar, om krav på planering av transport, om tillstånd och intyg, om krav på medföljande personal, om godkännande av transportmedel, om kontroll på omlastningsplats eller bestämmelseort, om färdjournal, om utbildning av personal eller om information och arbetsordning i enlighet med bestämmelserna i förordning (EG) nr 1/2005, som inte omfattas av 10 kap. 3 § djurskyddslagen, Sanktionsväxling – överväganden och förslag 2.brister i fråga om kontroll av bedövning, om standardrutiner, om kompetensnivå och kompetensbevis för personer som ut- för avlivning av djur och därmed sammanhängande verksam- het, om krav på bruksanvisningar, om användning av fixerings- och bedövningsutrustning, om import från tredje länder, om slakteriers utformning, konstruktion av utrustning, övervak- ningsförfaranden och krav på djurskyddsansvarig eller om nöd- avlivning i enlighet med bestämmelserna i förordning (EG) nr 1099/2009, som inte omfattas av 10 kap. 3 § djurskyddslagen, 3.bryter mot artikel 18.1 c och d samt artikel 18.2 i förordning (EG) nr 1223/2009, 4.inte uppfyller villkor för eller förbud mot försäljning eller annan överlåtelse av djur, 5.inte uppfyller villkor för tävling eller offentlig förevisning av djur, 6.använder tekniska system och ny teknisk utrustning för djur- hållning utan att de har godkänts från djurskydds- och djur- hälsosynpunkt, 7.föder upp, förvarar, tillhandahåller eller använder försöksdjur och som brister i fråga om märkning av djur, brister i att upp- rätta instruktioner för sådan verksamhet, brister i att föra jour- nal och lämna upplysningar om verksamheten och djuren eller brister i fråga om utformningen av djurförsöksanläggningen eller andra förvaringsutrymmen, eller 8.brister i fråga om utbildning och kompetens för den som fångar in viltlevande försöksdjur samt metoder för sådant infångande. Vanligen anges det i lag eller förordning dels de bestämmelser som ska omfattas av ett system med sanktionsavgifter, dels storleken på avgiften. På bl.a. miljö-, livsmedels- respektive fiskeområdet har regeringen getts bemyndigande att i förordning ange vilka regelöver- trädelser som ska föranleda sanktionsavgift samt hur avgiften ska bestämmas i det enskilda fallet. Det förekommer dock att myndighet har getts bemyndigande att meddela föreskrifter om sanktionsavgif- ter, dvs. att självständigt stå för urvalet av de bestämmelser som ska sanktioneras med sanktionsavgift. En sådan ordning finns på arbets- Sanktionsväxling – överväganden och förslag miljöområdet där med stöd av 8 kap. 5 § arbets- miljölagen (1977:1160) och 18 § första stycket 4 arbetsmiljöförord- ningen (1977:1166) har bemyndigats att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter i fråga om överträdelser av föreskrifter som Arbets- miljöverket har meddelat med stöd av 4 kap. 1–8 §§ arbetsmiljölagen. I och med en lagändring 2014 utvidgades bemyn- digande att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter. Regeringen an- förde i detta sammanhang bl.a. följande.6 Inom arbetsmiljöområdet används i de flesta fall förelägganden och förbud för att åstadkomma en rättelse när någon brist i arbetsmiljön upptäcks. Denna sanktionsform är mest ändamålsenlig när det behövs en precisering av kravet med hänsyn till förhållandena på den enskilda arbetsplatsen. Det främsta skälet är att en konkretisering av kraven i ett enskilt fall ofta behövs, eftersom förhållandena i arbetslivet är så skift- ande. Regeringen anser att den valfrihet som har är viktig för att sanktionen ska kunna anpassas till vad som är lämpligt med hänsyn till innehållet i den enskilda föreskriften. Föreskriftens utform- ning bör således vara avgörande för om sanktionsavgift ska föreskrivas eller inte. För det fall föreskriften inte uppfyller de grundläggande krav som angetts i avsnitt 5.1 och därmed inte lämpar sig för sanktionsavgift bör den genomdrivas enbart genom föreläggande och förbud. Med hänsyn till hur regelsystemet på arbetsmiljöområdet således är ut- format, är det regeringens uppfattning att det knappast är möjligt att i lagen närmare precisera i vilka fall sanktionsavgift ska utgå. Arbets- miljöverket bör därför även fortsättningsvis få bestämma i vilka fall en föreskrift ska följas av sanktionsavgift. Området där det ska vara möjligt att föreskriva sanktionsavgift måste dock liksom vara angivet i arbetsmiljölagen. Det är regeringens uppfattning att denna förutsätt- ning är uppfylld i det förslag som lämnas. I likhet med arbetsmiljölagen är djurskyddslagen en ramlag, och innehåller de bestämmelser som är grundläggande och centrala för djurs välfärd. har fått en långtgående befogenhet att meddela närmare föreskrifter om djurskydd och djurhållning, liksom har fått i fråga om arbetsmiljö på flera olika områ- den. Till skillnad från har dock inte något tillsynsansvar över föreskrifternas efterlevnad, utan till- synen utövas enligt djurskyddslagen av länsstyrelserna. 2012/13:143 s. 65. Sanktionsväxling – överväganden och förslag Som framgår av den ovan redovisade kartläggningen har Jord- bruksverket meddelat ett stort antal detaljerade föreskrifter som faller inom och till viss del fastställer det straffbara området för 10 kap. 5 § djurskyddslagen. Myndigheten har således stor sakkunskap på djurskyddsområdet och har därmed kompetens att avgöra om en viss bestämmelse är lämplig för sanktionsväxling. En ordning som inne- bär att det sanktionsavgiftspliktiga området på djurskyddsområdet bestäms av skulle också leda till ett flexibelt system, då myndigheten snabbt kan vidta de följdändringar som behövs då det grundläggande regelverket ändras. Bedömningen av om en viss överträdelse ska medföra sanktionsavgift innefattar emellertid i de allra flesta fall ett övervägande av om överträdelsen ska undantas från det straffsanktionerade området. Detta talar för att eller regeringen ska avgöra vilka regelbrott som bör om- fattas av ett system med sanktionsavgifter. Vidare bör inte ett avgifts- system som har så stora likheter med straff utformas på alltför långt avstånd från lagstiftaren, vilket skulle vara fallet om de bestämmelser som skulle kunna föranleda sanktionsavgift anges i myndighetsföre- skrifter. Det underlättar dessutom för den enskilde att få en samlad bild av sanktionssystemet om alla sanktioner finns samlade i en lag eller förordning.7 Enligt den kompetensfördelning som gäller mellan riksdag och regering (8 kap. regeringsformen) kan regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter. För att möjliggöra konti- nuerliga ändringar av bestämmelserna om sanktionsavgift som kan föranledas av ändringar i på djurskyddsområdet bör bestämmelserna om sanktionsavgift tas in i regeringsförordning. Ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktions- avgifter bör därför tas in i djurskyddslagen. Vi har ovan angett de bestämmelser som faller inom området för 10 kap. 4 och 5 §§ djurskyddslagen som vi bedömer är lämpliga att föra över till ett sanktionsavgiftssystem. Av bemyndigandet till reger- ingen i djurskyddslagen bör det därför framgå att dessa typer av över- trädelser omfattas av regeringens föreskriftsrätt. Vilka överträdelser som kan leda till sanktionsavgift bör därefter preciseras på förord- ningsnivå. 7Se bl.a. de överväganden som gjordes vid införandet av sanktionsavgiftssystem i fiskelagen (1993:787), prop. 2007/08:107 s. 22. Sanktionsväxling – överväganden och förslag 9.6Avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar och vara obligatorisk Förslag: Regleringen av sanktionsavgifter ska bygga på strikt ansvar. Bedömning: Bestämmelser om sanktionsavgift bör formuleras på så sätt att sanktionsavgift ska tas ut om förutsättningarna för det är uppfyllda. I merparten av sanktionsavgiftssystemen i svensk rätt krävs vare sig att uppsåt eller oaktsamhet konstateras för att avgift ska kunna påföras vid en regelöverträdelse. Som har utvecklats i avsnitt 7.2.4 ansåg att huvudregeln vid använd- ande av sanktionsavgift bör vara att avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar. Vår bedömning är att det inte finns skäl att avvika från denna princip när det gäller de överträdelser av djurskyddsregleringen som enligt vårt förslag ska beivras med sanktionsavgift. Det är framför allt den omständigheten att det inte behöver be- visas att en regelöverträdelse skett uppsåtligen eller av oaktsamhet som gör att ett system med sanktionsavgifter anses vara effektivt.