sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Huvudbetänkande av Öppna data-utredningen SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna de förslag som ett genomförande av öppna data- direktivet, dvs. omarbetningen av och rådets direktiv /98/EG av om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet), ger an- ledning till (dir. 2019:20). Kammarrättslagmannen förordnades till särskild utredare . Som utredningssekreterare anställdes hovrättsassessorn , rådmannen och kammarrättsassessorn mellan och . Departementssekreteraren , Infrastrukturdepar- tementet, förordnades som sakkunnig i utredningen den 17 septem- ber 2019. Som experter att biträda utredningen förordnades juristen , Lantmäteriet, departements- sekreteraren , Infrastrukturdepartementet, departementssekreteraren , , seniora rådgivaren , Energiföretagen, chefsråd- mannen , Förvaltningsrätten i , kanslirådet , , digitaliseringsstrategen , Kommuner och Regioner, rättssakkunnige , Infrastrukturdepartementet, verksjuristen , geologiska undersökning, handläggaren , Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, juristen , Datainspektionen och strategen , Myndigheten för digital förvaltning. entledigades och handläggaren , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, förordnades att vara expert i utredningen. entledigades från sitt uppdrag . Utredningen redogör för uppdraget med användande av vi-form även om det inte funnits fullständig samsyn i alla delar. Utredningen har antagit namnet Öppna data-utredningen och överlämnar härmed huvudbetänkandet Innovation genom information (SOU 2020:55). Arbetet fortsätter i enlighet med direktiven. 1.1Förslag till lag (2021:000) om öppna data och vidareutnyttjande av information från myndigheter och offentliga företag.............................................................. 1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning.............................................................. 1.3Förslag till förordning om ändring i arkivförordningen (1991:446)................................................................................ Utredningens uppdrag och arbete................................ 3.5 Öppna data-direktivet ............................................................ Ökat fokus på öppna data....................................... 3.5.3Vidareutnyttjande ska som huvudregel och dynamiska data ................................................. Avtal om exklusiva rättigheter ............................... Förhållandet till vissa andra rättsområden .................... Rätt till information ............................................................... Rätt till tillgång till handlingar............................................... Vad som utgör en allmän handling ........................ Utlämnande av allmänna handlingar ...................... Utlämnande av uppgifter ........................................ FN:s allmänna förklaring och konvention ............ Andra immateriella rättigheter ............................... Arbetet med digital information från den offentliga sektorn................................................. Nyttan med tillgängliggörande och vidareutnyttjande......... Risker med ökad tillgång till information ............................. Den digitala inre marknaden .................................................. En europeisk dataekonomi...................................... Direktiv inom området datadriven ekonomi ......... och regeringens arbete ........................................ Den offentliga förvaltningens arbete ..................................... Tillgång till information .......................................... Myndigheten för digital förvaltning....................... Behovet av en översyn av PSI-lagen........................... Erfarenheter av PSI-lagen..................................................... 6.3Hinder mot att tillgängliggöra information från den offentliga sektorn ................................................... 6.4 Behov av bättre rättsliga förutsättningar ............................. och vidareutnyttjande enligt PSI-lagen ................ Tillgängliggörande av öppna data ......................... Tillgång till information i digitalt format............. En ny lag om öppna data .......................................... En ny lag bör införas ............................................................ Det behövs en ny reglering................................... Innehållet i direktivet och tidigare reglering ....... Den nya lagen ........................................................ till den nya lagen...................................................... Information som begrepp i stället för handling ................. Direktivets syfte är i första hand inte att främja en insyn i förvaltningen ....................... i artikel 1.3 i öppna data-direktivet ...................... Fixering vid ett visst medium ............................... Upptagningar och potentiella handlingar ............ Informationsinnehåll som kan omfattas.............. Ett nytt begrepp för att avgränsa innehåll ........... 8.3 Tillgängliggörande och tillhandahållande av information .. Tillgängliggörande av information ....................... Tillhandahållande av information......................... 8.3.3Lagen ger inte rätt att få tillgång Begäran om vidareutnyttjande ............................................. Vissa uttryck bör definieras särskilt .................................... Maskinläsbart format och metadata..................... Särskilda värdefulla datamängder.......................... Bulknedladdning och gränssnitt ........................... Den nya lagens tillämpningsområde .......................... Vissa utgångspunkter avseende förhållandet till nationell rätt..................................................................... 10.2.1Rätten att vidareutnyttja information och begränsningar i denna följer av svensk rätt ... 159 10.2.2Information som görs tillgänglig med stöd Vissa begränsningar i tillämpningsområdet på grund av avtal om immateriella rättigheter..................................... Information som omfattas av lagen ..................................... 10.4.1 Information som innehas av myndigheter och offentliga företag ............................................ Undantag från tillämpningsområdet.................................... Tredje mans upphovsrätt ...................................... 10.5.3 Logotyper, heraldiska vapen och insignier........... Utbildnings- och forskningsinstitutioner............ 10.5.6Information som tillgängliggörs i det enskilda 10.5.9 Informationsutbyte mellan aktörer i verksamhet som inte är konkurrensutsatt............ Viss information från offentliga företag.............. Information som inte får göras tillgänglig........... Tillgängliggörande på eget initiativ och krav på visst Något om legalitetsprincipen i svensk rätt ......................... Tillgängliggörande på eget initiativ ..................................... Krav i öppna data-direktivet ................................. 11.3.2Offentliga aktörer bör göra information tillgänglig på eget initiativ..................................... 11.3.3 Faktorer att beakta när information 11.4 Hur information ska tillhandahållas.................................... 11.4.1 En övergripande princip om öppenhet ................ 11.4.2 Utgångspunkter för när formatkraven 11.4.3 Befintliga format och språkversioner................... 11.4.4Maskinläsbarhet och andra särskilda krav Särskilda värdefulla datamängder ......................... 11.4.7 Föreskrifter om teknisk reglering ........................ 11.5 Dynamiska data ska tillhandahållas efter 11.5.2 Närmare om innebörden av kravet 11.5.3 En bestämmelse ska införas i den nya lagen ........ 11.6 Effekter av de föreslagna formatkraven .............................. Handläggning av en begäran om vidareutnyttjande ...... Undantag för vissa offentliga aktörer .................................. Utbildnings- och forskningsinstitutioner............ Hur en begäran om vidareutnyttjande ska handläggas ....... 12.3.1 Något om förhållandet mellan en begäran om vidareutnyttjande och en begäran 12.3.2 Krav på att handlägga en begäran ... 12.3.3 Krav på att handlägga en begäran om vidareutnyttjande digitalt................................ 12.3.4 Sekretess vid en begäran om vidareutnyttjande... 12.3.5 Förvaltningslagens tillämplighet för vissa Beslut enligt den nya lagen ................................................... 12.4.1En myndighet ska meddela ett beslut när en begäran om vidareutnyttjande avslås.................... 12.4.2 Krav på vissa särskilda upplysningar..................... 12.4.3 Krav på underrättelse och Några praktiska frågeställningar kring handläggningen ..... Överklagande av beslut ............................................ Vilka beslut som kan överklagas .......................................... 13.3 Handläggningen av ett överklagande .................................. 13.3.1Överprövningen ska göras av allmän 13.3.2Överprövning av beslut av organ som i den nya lagen jämställs med myndigheter .................. 13.3.3Med myndigheter jämställda organs ställning Vilka avgifter som avses ....................................................... Rättsligt stöd för att ta ut avgifter....................................... 14.3.3 Offentligt styrda organ och offentliga företag.... 14.3.4Rätten att ta ut avgifter bör inte följa av den 14.4 Avgifter enligt PSI-lagen...................................................... 14.4.1 Avgiftsprinciper enligt 7 § PSI-lagen ................... 14.4.2 Förhållandet mellan PSI-lagen 14.5 Bör den nya lagen gå längre än direktivet?.......................... 14.5.2 Avgiftsprinciperna enligt öppna data- 14.5.3 Avgifternas betydelse för myndigheter ............... 14.5.4 Avgifternas betydelse för offentliga företag........ 14.5.5 Avgifternas betydelse för vidareutnyttjare .......... 14.5.6 Särskilt om värdet av öppna data.......................... 14.6 Avgiftsprinciper enligt öppna data-direktivet .................... 14.6.1 När avgiftsprinciperna ska tillämpas.................... Utgångspunkten är avgiftsfrihet .......................... 14.6.3Forskningsdata som omfattas av den nya lagen ska tillhandahållas avgiftsfritt ............................... Avgifter enligt marginalkostnadsprincipen ......... 14.6.5Avgifter enligt principen om full Begreppet rimlig avkastning på investeringar ...... Allmänt om avgifter för särskilda värdefulla 14.6.8Särskilda värdefulla datamängder som tillhandahålls av offentliga företag........................ Särskilda värdefulla datamängder som tillhandahålls av bibliotek, museer och arkiv ....... Särskilda värdefulla datamängder som 14.6.11En särskild förteckning över avgiftsfinansierade myndigheter ska publiceras Villkor och avtal om exklusiva rättigheter ................... Krav på villkor ....................................................................... 15.3.1 Villkor får inte begränsa konkurrensen................ 15.3.2 Villkor ska vara motiverade av ett allmänt 15.3.3 Villkor ska vara icke-diskriminerande.................. Avtal om exklusiva rättigheter ............................................. 15.5.2 Avtal om exklusiva rättigheter i svensk 15.5.3 Förbud mot avtal om exklusiva rättigheter.......... 15.5.4 Tjänst av allmänt intresse ...................................... Digitalisering av kulturresurser ............................ 15.5.6 Andra avtal som begränsar vidareutnyttjande ..... 15.5.7 Giltighet av existerande avtal ................................ Åtgärder för att underlätta vidareutnyttjande............... Tillgångsförteckningar över information............................ 16.2.1 Nuvarande ordning bör förändras ....................... 16.2.2 Ett begränsat krav på förteckning bör införas i den nya lagen ....................................................... 16.2.3 Samordnande och uppföljande åtgärder .............. 16.2.4 Behov av föreskrifter............................................. Bevarande av information .................................................... Förenklad tillgång till datamängder..................................... Redovisning av avgifter ........................................................ 16.5.1 Redovisningsskyldighet när en avgift är fastställd i förväg ............................................... 16.5.2 Redovisningsskyldighet när en avgift inte är fastställd i förväg ............................................... 16.6.1 Behovet av tillsyn i den nya lagen ........................ 16.6.2 En tillsynsfunktion bör inte inrättas.................... 16.6.3 En främjandefunktion bör inrättas ...................... Skydd för information............................................... Översikt av den rättsliga regleringen................................... Vikten av löpande och systematiskt säkerhets- Risker när information görs tillgänglig ............................... 17.6 Vissa särskilda begränsningar ska införas i den nya lagen .. 358 17.6.1Formatkrav i förhållande till skydd av 17.6.2 Formatkrav i förhållande till skydd av säkerhet .. 17.6.3 Tillgängliggörande på eget initiativ i förhållande till skydd av personuppgifter Samråd när information görs tillgänglig .............................. 18.2.1 Utvärdering av lagens finansiella konsekvenser .. 18.2.4Tillgängliggörande på eget initiativ och 18.2.5Handläggningen av en begäran om vidareutnyttjande och överprövning av beslut .... 373 18.2.6Redovisning av avgifter och 18.2.7Utökade uppgifter för Myndigheten för digital förvaltning ............................................ Översyn av registerförfattningar .......................... Förslag på finansiering .......................................... Samhällsekonomiska konsekvenser och effekter Den kommunala självstyrelsen............................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 20.1Förslaget till lag (2021:000) om öppna data och vidareutnyttjande av information från myndigheter och offentliga företag ........................................................... Bilaga 6 Aktörer som inkommit med synpunkter .................... Rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på staterna (cabotage) ektiv (EU) 2016/680 av 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndig- heters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verk- ställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets ram- beslut /977/RIF ektiv 95/46/EG av 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av per- sonuppgifter och om det fria flödet ordning (EU) 2016/679 av den om skydd för fysiska personer med avseende på behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG direktiv /25/EU av den 26 feb- ruari 2014 om upphandling av en- heter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och post- tjänster och om upphävande av direktiv /17/EG direktiv /2/EG av 2007 om upprättande av en infra- struktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen (Inspire) förordning (EG) nr 1370/2007 av trafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70 förordning (EG) nr 1008/2008 av samma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen direktiv /98/EG av den jande av information från den offent- direktiv /24/EU av den 26 feb- ruari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG direktiv (EU) 2016/2102 av den webbplatser och mobila applikationer direktiv /37/EU av 2013 om ändring av direktiv 2003/98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga direktiv (EU) 2019/1024 av den om öppna data och från den offentliga sektorn Myndigheten för digital förvaltning följande sida/sidor förvaltningslagen (2017:900) lagen (2016:1146) om upphandling lagen (2016:1145) om offentlig Myndighet eller offentligt företag Uppgifter enligt 6 kap. 4 och 5 §§ lagen (2010:566) om vidareutnytt- jande av handlingar från den offent- lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk Informationssamhället får en allt större betydelse och den digitala revolution som inleddes satte effektivt ljuset på potentialen i utökad tillgång till information från det offentliga. Tillgång till PSI (Public Sector Information), särskilt i digital form, har ett stort socioekonomiskt värde och är en betydelsefull källa för innovation och teknisk utveckling. Öppna data-direktivet syftar till att stärka EU:s dataekonomi genom att öka mängden data från den offentliga sektorn och förbättra gränsöverskridande innovation som bygger på digital information som en rättvis konkurrens upprätthålls. Det potentiella värdet i öppna data beräknas för EU till . som det finns stora värden i en ökad tillgång till infor- mation, särskilt i form av öppna data, kan risker för den personliga integriteten och andra skyddsintressen uppstå när information till- handahålls i digitala format i större omfattning, vilket ger utökade möjligheter till samkörning, bearbetning och förädling. Dessa risker måste på ett lämpligt sätt motverkas. I vårt arbete med betänkandet och utformningen av förslaget till en ny lag om öppna data, som genom- för öppna data-direktivet, har dessa två aspekter varit tongivande. Den inverkan som förslagen kan få på myndigheternas möjlighet att bedriva sin kärnverksamhet har också beaktats vid vårt arbete och vid utarbetningen av de förslag som tematiskt sammanfattas nedan. En ny lag om öppna data och vidareutnyttjande av information Vi anser att en ny lag är det mest ändamålsenliga sättet att genomföra öppna data-direktivet i svensk rätt. Direktivet breddar den krets av aktörer som omfattas till att förutom myndigheter även avse offent- liga företag. Nytt är också att forskningsdata omfattas. Direktivet ställer särskilda krav på format och avgiftsnivåer för information som utgör särskilda värdefulla datamängder. Att genom- föra förändringarna i den nu gällande lagen (2010:566) om vidare- utnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI- lagen), som i sig har haft ett begränsat genomslag, skulle kunna leda till en svårbegriplig författning som riskerar att fortsatt ha en be- gränsad effekt. En ny struktur möjliggör ett förtydligande av såväl lagens syfte och tillämpningsområde som förhållandet till nationella bestämmelser om tillgång till information. Vi föreslår därför att det införs en ny lag – lagen om öppna data och vidareutnyttjande av in- formation från myndigheter och offentliga företag – som vi genom- gående i detta arbete benämner öppna data-lagen. Lagen genomför öppna data-direktivet i svensk rätt och har som syfte att öka tillgängliggörande och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, särskilt i form av öppna data, och på så vis stödja utvecklingen av informationsmarknaden och stimulera inno- vation. För att främja lagens tillämpning föreslår vi vissa förändringar i förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digi- tal förvaltning. Öppna data-lagen innehåller, jämfört med PSI-lagen, ett förhållande- vis stort antal definitioner av olika begrepp. Vissa av begreppen som används i lagen – bl.a. offentligt företag, dynamiska data och särskilda värdefulla datamängder – härrör direkt från öppna data-direktivet och är nödvändiga för att genomföra direk- tivet på ett korrekt sätt, medan andra har införts för att förtydliga vissa viktiga skiljelinjer i lagen. Till den senare kategorin hör i första hand begreppen begäran om vidareutnyttjande, tillgängliggöra och tillhandahålla. När det gäller information är detta uttryck av central betydelse och förekommer också i lagens namn. Det har emellertid inte definierats särskilt i lagen, med hänsyn till att det inte skulle tillföra något materiellt. Uttrycket har valts som samlingsbegrepp i stället för handling, bl.a. för att undvika en sammanblandning av hur detta begrepp används i 2 kap. TF och för att undvika en situation där svensk grundlag kan komma att bli föremål för bedömning av . Att an- vända uttrycket information bidrar enligt vår bedömning till en lag med en modern, teknikneutral och fristående begreppsapparat. Erfarenheter av PSI-lagen visar att de som ska tillämpa lagen och de som vill vidareutnyttja information upplever gränsdragningen mot offentlighetsprincipen och tillgång till allmänna handlingar som svår. Det har bekräftats i arbetet med detta betänkande att det är långt ifrån oproblematiskt att förena offentlighetsprincipen med om vidareutnyttjande. Vi har av den anledningen efter- strävat att tydliggöra dessa gränsdragningar i öppna data-lagen. Ett sätt är genom att information används i stället för handling för att markera att gränserna för vad som kan omfattas av den nya lagen inte sätts av vad som utgör en handling enligt 2 kap. TF. En annan central skiljelinje utgörs av frågan om information kan tillgängliggöras och, i så fall, på vilket sätt den ska tillhandahållas. Frågan om viss information kan göras tillgänglig regleras inte av öppna data-lagen utan av de bestämmelser om tillgång som finns i annan författning. Denna skiljelinje följer direkt av artikel 1.3 i öppna data-direktivet. Vanligtvis görs information tillgänglig efter en begäran om utlämnande av allmän handling. Lagen kan således inte åberopas som stöd för att få tillgång till information. Det som regleras i lagen är tillhandahållandet, dvs. i vilket format och med vilka avgifter eller andra villkor som den som ställt begäran kan ta del av informationen. Att särskilt definiera vad som avses med tillgängliggöra respektive till- handahålla i den nya lagen bidrar enligt vår bedömning till att bättre tydliggöra var befintliga bestämmelser om tillgång slutar och var den nya lagen tar vid. En begäran om vidareutnyttjande är det sätt på vilket den som begär att få tillgång till information kan precisera sina krav på hur infor- mationen ska tillhandahållas. Bestämmelsen om att en sådan begäran förfaller i de delar som den efterfrågade informationen inte görs tillgänglig kan enligt vår mening ytterligare bidra till att tydliggöra gränsen mellan öppna data-lagen och bestämmelser om tillgång till information i annan författning. En begäran om vidareutnyttjande är således inte ett fristående sätt att få tillgång till information i större utsträckning än vad som följer av nationell rätt i övrigt. Vår avsikt med att i den nya lagen definiera vad som avses med en begäran om vidareutnyttjande är inte att myndigheter och offentliga företag ska inrätta två parallella system för att hantera en förfrågan om viss information. I stället bör det uppfattas som ett sätt att tyd- liggöra att prövningen av de krav vad gäller format, avgifter eller andra villkor som har framställts av den som begär att få tillgång till infor- mation ska handläggas skyndsamt och, om det inte är olämpligt, digitalt. I många fall kommer dessa krav emellertid att vara uppfyllda redan genom de krav på skyndsamhet och kommunikation som följer av annan författning. Myndigheter och offentliga företag bör göra information tillgänglig på eget initiativ