sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — För enskilda som berörs bedöms inte nationalparksbildningen ha några påtagliga konsekvenser. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Positiva effekter uppstår för den natur- och kulturmiljö som skyddas genom nationalparksbildning. De berörda områdenas tillgänglighet och därmed rekreationsvär- den bedöms öka genom de anläggningar som skapas i nationalparker. är även en långsiktig garant för skötsel och utveck- ling av områdena. De samhällsekonomiska konsekvenserna av varje enskild national- park behöver analyser i sitt sammanhang. Det går inte att generellt bedöma konsekvenserna av förslaget. 17.5.11Uppdrag till om att bilda nationalparker av fyra av Ekoparker arbete med att inrätta och förvalta ekoparker har bland annat inkluderat en omfattande naturvårdande skötsel med en mål- sättning om att utveckla naturvärdena och ekoparkernas värde för naturturism och rekreation. Arbetet har varit framgångsrikt och re- sulterat i att delar av flera ekoparker har så höga natur- och kultur- värden och stor potential för ett utvecklat friluftsliv och en ökad naturturism att de är relevanta att diskutera som nationalpark. Utredningen bedömer att om satsningar på exempelvis Naturum och ytterligare besöksanordningar görs så skulle de på ett mer påtag- ligt sätt än kunna bidra till lokal och regional utveckling om de i stället ombildas till nationalparker. Kostnaden för staten är i dessa fall liten i förhållande till att bilda en nationalpark på mark som är privatägd och som inte redan omfattas av några restriktioner i markanvändningen. Utredningen har därför föreslagit att delar av Ekoparkerna , Halle- och Hunneberg, Hornslandet och Hornsö ska ombildas till nationalparker. Regeringen bör tillse att den mark som behövs för sådan nationalparksbildning omförs från till Naturvårds- verket. Även viss mark, med låga naturvärden, inom ekoparkerna och Hornsö som kan användas som ersättningsmark till andra Konsekvenser av utredningens förslag markägare i samband med bildandet av dessa nationalparker bör om nödvändigt överföras till . Regeringen bör därefter söka stöd för att bilda nationalparkerna. Att bilda nationalpark av delar av de fyra föreslagna ekoparkerna bör kunna genomföras med en projekttid på 4–. Finansiella konsvenser för staten Det direkta arbetet med att ombilda delar av de fyra föreslagna eko- parkerna till nationalparker bör kunna utföras inom det Naturvårds- verkets nuvarande anslag. Det bör i sammanhanget tas hänsyn till att ekoparkerna innehåller vissa anläggningar. Besöksnäringen i de kommuner och regioner som omfattas av försla- get kommer ha potential att växa vilket kan få lokala sysselsättnings- effekter. Det finns studier från som bör vara jämförbara även i där besökarnas utgifter i och vid nationalparkerna igenom- snitt beräknades vara mer än tio gånger större än de investeringar i anläggningar och anordningar som gjorts i och dess närområde. De statliga investeringarna i infrastruktur och anläggningar kom- mer därför till stor del kunna komma kommunerna och dess invå- nare till goda. Konsekvenser för företag och enskilda För del innebär marköverföring till givetvis en kostnad i form av egendomsöverföringen. Eftersom det till övervägande del kommer röra sig om skogar som är avsatta för naturvård och friluftsliv kommer dock avkast- ning till staten genom att virkesintäkter från dessa skogar uteblir knappas påverkas. När marken överlåts till kan dock även kostnader uppkomma då dessa naturvårdsavsättningar måste Konsekvenser av utredningens förslag kompenseras med andra för att leva upp till bolagets riktlinjer om 20 procents naturvårdsavsättningar inom beståndet. Det kan dock diskuteras om denna policy kan anpassas för att ta hänsyn till att beståndets sammanlagda areal av värdefull skog minskar genom en sådan marköverföring. Det administrativa arbetet med projektet inne- bär en initial kostnad som dock bolaget bedöms kunna bära utan större konsekvenser. Konsekvenser kan uppkomma för företag som har sin nuvarande näringsverksamhet i de berörda ekoparkerna och som i stället kom- mer behöva verka i nationalparkerna med en annan huvudman. Sam- mantaget bedöms dock nationalparkernas varumärke stärka dessa företags möjlighet att bedriva näringsverksamhet inom turism och besöksverksamhet på lång sikt. Det bör även finnas potential för ytterligare etableringar och entreprenörskap till följd av de infrastruk- tursatsningar som en nationalpark innebär, i anläggningar och leder. För enskilda som berörs bedöms inte nationalparksbildningen ha några påtagliga konsekvenser. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Naturvärdena i ekoparkerna bevaras genom naturvårds- avtal och målklassning. De berörda områdenas rekreationsvärden bedöms öka genom att huvudmannaskapet omförs från till och de anläggningar som därmed kommer att investeras i. Naturvårds- verket är även en långsiktig garant för skötsel och utveckling av om- rådena. Genom den samverkan som föreslås för förvaltningen av och de delar som kvarstår som ekoparker bör natur- värdena och rekreationsmöjligheterna kunna utvecklas i hela det berörda landskapet på ett mycket bra sätt. Förslaget bedöms ha positiva samhällsekonomiska konsekvenser då det samlade förädlingsvärdet bedöms öka i områdena. Nationalpar- kerna kan bidra till långsiktigt ökad besöksnäring och ökade rekrea- tionsvärden genom en förhållandevis låg initial kostnad. Konsekvenser av utredningens förslag 17.5.12Uppdrag om hållbar naturturism i nationalparker och naturreservat Den svenska turistnäringen har sett en kraftig ökning, både i antalet sysselsatta och i omsättning under . Många skyddade områden, inklusive huvuddelen av landets 30 nationalparker, ligger i landsbygdskommuner. Det finns en stor utvecklingspoten- tial för naturturism i och i anslutning till dessa, vilket skulle kunna bidra till regional utveckling i dessa kommuner. Naturturismföretag har möjlighet att nyttja skyddade områden, främst naturreservat och nationalparker, i sin verksamhet genom att anordna vandringar, exkursioner, fågelskådning etc. Det finns dock begränsningar i hur dessa företag kan bedriva verksamhet inom skyddade områden, bland annat i form av utformningen av föreskrifter och skötselplaner. För att stimulera mer naturturism och främja den näringen bör en översyn av nu gällande föreskrifter göras så att regelverket är ändamålsenligt och inte i onödan begränsar naturturism. För att landets nationalparker ska kunna nyttjas, både av allmän- hetens friluftsliv, organisationer och naturturismföretagare behövs en infrastruktur av anläggningar och anordningar såsom rast- och grillplatser samt övernattningsstugor. En infrastruktur är en förut- sättning för att nationalparker och större naturreservat ska kunna locka fler besökare och därmed komma till större nytta för lokalsam- hället. Att staten på så sätt gör en handfast satsning på utveckling av det lokala näringslivet ligger helt i linje med det som bör ingå i en övergripande bioekonomisk strategi – att varje yta ska användas på bästa sätt och med hög kvalitet. Utredningen har därför föreslagit att bör ges i uppdrag att utreda och föreslå förändring i förutsättningarna för bildande av nationalpark och naturreservat och möjligheterna att meddela dispens från nationalparks- och naturreservatsföreskrifter i syfte att gynna sådana verksamheter som kan bedrivas där utan att påverka syftet med skyddet negativt. Vidare har föreslagits att reger- ingen ska ge i uppdrag att i samråd med andra myn- digheter och organisationer analysera hinder och möjligheter för naturturism och aktivt friluftsliv i skyddad natur och genomföra åt- gärder för att främja dessa intressen inklusive en översyn av vägled- ning för utformning av föreskrifter enligt 7 kap. 30 § . Konsekvenser av utredningens förslag Uppdraget är komplext och omfattar såväl en analys av miljö- balken som nationalparksförordningen och ett arbete med att se över vägledningar kring utformning och tillämpning av zonering och kana- lisering av besökare. jobbar med bland annat zonering för att hitta en balans mellan nyttjande och bevarande/ orördhet. Arbetet bör utföras av en projektgrupp samt en referens- grupp med deltagande från några av länsstyrelserna. Några exkursioner kan behöva göras. Genomförandet av uppdraget bör ske för att möjliggöra förankring hos berörda länsstyrelser Finansiella konsvenser för staten, kommuner och regioner har uppskattat myndighetens kostnad för utred- ningsuppdraget till sammanlagt innefattande två årsarbetskrafter och i övriga kostnader. För läns- styrelserna uppskattas kostnaden till en halv årsarbetskraft. Särskilda medel bör anslås till för uppdraget. Konsekvenser för företag och enskilda För företag inom turistbranschen som kan omfattas av de regel- förändringar och investeringar som föreslås kan gynnsamma effekter uppstå. Effekterna är beroende på vilka åtgärder som utförs och vilka regeländringar som genomförs. För deltagande i samverkansprocessen kan kostnader uppkomma. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Att öka naturturismen i skyddad natur kan upplevas konkurrera med friluftslivet. Denna sociala konsekvens bör utredas i samband med den föreslagna översynen. För miljön bedöms inte några konsekvenser uppstå om uppdra- get genomförs på det sätt som föreslagits. Konsekvenser av utredningens förslag Den samhällsekonomiska effekten bedöms som positiv om värdet av skyddad natur kan öka mer än de bedömda samhällskostnaderna. Det går inte att närmare analysera vilka åtgärder som kommer att genomföras av det utredningsuppdrag som lämnas men en samhälls- ekonomisk kalkyl förutsätts innan genomförande. 17.6Nyckelbiotoper och kunskap om naturvärden i skogen 17.6.1Utredningens förslag om nyckelbiotoper har inventerat nyckelbiotoper i landskapet. Syfte med inventeringen av nyckelbiotoper var ursprungligen en inventering av små, värdefulla biotoper som hyser sällsynta växt- eller djurarter i skogen i syfte att komplettera besluts- och planerings- underlag för olika aktörer. Begreppet nyckelbiotop har inte någon författningsreglerad definition utan har utarbetats av Skogsstyrelsen.6 Inventeringen har utförts på småskogsbrukets mark. Mellan och storskogsbruket har i huvudsak utfört egna inventeringar av höga naturvärden. Såväl markägare som virkesuppköpare kan certifiera sig enligt certifieringsstandarderna FSC och PEFC. Certifierade skogsägare förbinder sig att i sin skogsbruksplan, eller liknande, frivilligt avsätta nyckelbiotoper. Certifierade virkesköpare får enligt standarderna inte kontraktera, avverka eller sälja ett sortiment som kommer från skogs- mark som uppfyller kriterierna för nyckelbiotoper oavsett om det kommer från en certifierad eller en icke-certifierad markägare. Efter- som majoriteten av virkesköpande företag och organisationer i är certifierade innebär det i praktiken att avverkning och försäljning av virke från en nyckelbiotop inte går att genomföra, oavsett om den är registrerad eller inte. Utredningens uppdrag har avsett att se över statens roll när det gäller nyckelbiotoper. Utredningen har uppfattat att det främst är den inventering och registrering av nyckelbiotoper som Skogsstyrel- 6En nyckelbiotop är ett skogsområde som från en samlad bedömning av biotopens struktur, artinnehåll, historik och fysiska miljö har mycket stor betydelse för skogens flora och fauna. Där finns eller kan förväntas finnas rödlistade arter. Rutin – arbete med nyckelbiotoper. H-46/2017. Konsekvenser av utredningens förslag sen utfört på småskogsbrukets marker, tillsammans med den mycket höga graden av certifiering bland virkesköparna, som föranlett den pågående debatten och som legat till grund för denna utrednings direktiv. Hur stor- och mellanskogsbruket inventerat naturvärden har utredningen inte uppfattat som problematisk på samma sätt. Utredningen har utrett de förvaltningsrättsliga förutsättningarna för att inventera nyckelbiotoper samt förutsätt- ningar att använda begreppet nyckelbiotop som grund för samråds- skyldighet enligt . Utredningens bedömning är att det inte kan anses tillräckligt klarlagt att det finns uttryckligt stöd i lag, förordning eller regleringsbrev till för att utföra den nämnda inventeringen. Utredningen har inte heller funnit något skäl att i myndighetens övriga uppdrag att i den omfattning som sker utföra inventering av och bedöma naturvärden på förhand. Utredningen har därför föreslagit att inventering och registrering av nyckelbiotoper bör upphöra. ar- bete med att inventera nyckelbiotoper är som nämnts inte författ- ningsreglerat. Det finns således ingen reglering att upphäva eller ändra. Även om upphör att inventera nyckelbiotoper finns det ett omfattande register med insamlade uppgifter. Vad som bör hända med dessa uppgifter bör enligt utredningen utredas vidare. Hur dessa uppgifter bör hanteras är delvis beroende av hur den legala grunden för inventeringen bedöms. Frågan om haft tillräckliga legala förutsättningar för att utföra uppgiften är föremål för domstolsprövning. Finansiella konsekvenser för staten, kommuner och regioner inventering av nyckelbiotoper har tjänat som under- lag i myndighetens arbete. Underlag om naturvärden är nödvändigt i myndighetens arbete inom både rådgivning och tillsyn. För det fall att upphör med inventering och registrering av nyckel- biotoper behöver i stället kunskap om naturvärden inhämtas på annat sätt. I vilken omfattning detta behöver ske beror på hur det befintliga registret med uppgifter kommer att hanteras. Utredningens uppfatt- ning är att registret bör kunna kvarstå för uppgifter om de objektiva fynd som identifierats vid fältinventering. Dessa uppgifter är bety- Konsekvenser av utredningens förslag delsefulla för att kunna bedöma naturvärdena inom ramen för myndighetens handläggning av alla de ärenden där sådan kunskap kan vara relevant. Frågan om register över dessa personuppgifter står i överensstämmelse med dataskyddsförordningen bör utredas i sär- skild ordning. Som nämnts har utvecklat begreppet nyckelbio- top och den metodik som använts. Den kompetens som finns inom myndigheten kommer kunna tas tillvara som en expertfunktion i tillsyns- och områdesskyddsverksamheten. Vid sidan av detta bör den samlade kompetensen kunna erbjudas stor- och mellanskogsbruket inom ramen för uppdragsverksamhet. Detta kan gälla utbildning, kalibreringsövningar, metodutveckling samt inventeringar av större områden eller enskilda objekt. Utredningens förslag är att ska upphöra med inven- tering och registrering av nyckelbiotoper vilket innebär en besparing för myndigheten, motsvarande kostnaden för att utföra den upp- giften. Som utredningen kommer återkomma till föreslås dock att ska utföra en annan typ av inventering. Konsekvenser för företag och enskilda Den inventering av nyckelbiotoper som utfört har omfattat småskogsbrukets mark. Mellan och storskogsbruket har utfört med visst ekonomiskt stöd från eller fullt ut bekostat egna inventeringar av naturvärden. Om upp- hör att inventera nyckelbiotoper är det således ägare av den mark som avses med ”småskogsbrukets mark” som kommer att beröras av för- slaget. Med småskogsbruket avses i detta sammanhang markägare med brukningsenheter som innehåller mindre än pro- duktiv skogsmark samlat inom en kommun. Som nämnts inledningsvis innebär utredningens förslag att Skogs- styrelsen ska upphöra med att inventera och registrera nyckelbio- toper. Uppgiften att inventera och registrera nyckelbiotoper är inte författningsreglerad. Något författningsförslag lämnas därför inte. Utredningen har trots det funnit skäl att redogöra för konsekvenser för företag. Om upphör med att inventera och registrera nyckelbiotoper innebär det att myndigheten inte längre kommer Konsekvenser av utredningens förslag bistå enskilda skogsägare med att inhämta det kunskapsunderlag som nyckelbiotopsregistret inneburit. kommer inte längre går in som garant för en bedömning av ett områdes samlade betydelse för biologisk mångfald, vid sidan av sin ärendehandlägg- ning. Det innebär att enskilda skogsägare i större utsträckning än måste inhämta det underlag som behövs för att kunna följa krav enligt skogsvårdslagen och . Ett betydande ansvar kom- mer därmed att läggas på skogsbrukets aktörer för att tillgodose att naturvärdena bibehålls och att nödvändig hänsyn visas i skogsbru- ket. Det förutsätter att markägaren måste inhämta sådan kunskap, och ansvaret för småskogsbruket kommer att öka. Många markägare har upplevt att registreringen av nyckelbiotoper har påverkat deras äganderätt negativt på så sätt att krav från certi- fieringen medfört att de inte kunnat avverka sådan skog som hyst en nyckelbiotop. Om inventeringen och registreringen av nyckelbioto- per upphör bedömer utredningen att den negativa effekten med koppling till myndighetsutövning kommer att upp- höra. Däremot ändrar inte förslaget certifieringens krav om förbud mot att avverka nyckelbiotoper. En konsekvens av att upphör med att använda begreppet nyckelbiotop är att certifierings- organen behöver hitta ett annat begrepp eller att själva stå för be- dömningen av vad som utgör en nyckelbiotop. Kostnaden för att inventera eller bedöma naturvärden inom certifieringsorganen kom- mer i slutändan att belasta de företag som bekostar certifieringen. Detta medför en ökad kostnad för dessa små och stora företag. Hur stor denna kostnad blir avgörs av hur respektive organ väljer att gå vidare i frågan. Konsekvenser för större skogsbolag Utredningen har talat med företrädare för flera skogsbolag om hur de ser på konsekvenserna av att inte längre ska inven- tera och bedöma nyckelbiotoper vid sidan av sin ärendehandlägg- ning. anser att det skulle vara olyckligt om slutade använda nyckelbiotopsbegreppet. Det är viktigt att någon äger och förvaltar begreppet, annars skulle det sannolikt snabbt ur- holkas eller i bästa fall ersättas av något annat. När det uppstår tvek- Konsekvenser av utredningens förslag samheter i frågan om ett område utgör en nyckelbiotop eller inte anser att det är värdefullt att kunna luta sig mot myndig- hetens bedömning. Av den totala arealen produktiv skogsmark som är registrerade på Skogens Pärlor, ligger på innehav. Utredningen har även varit i kontakt med flera av de största skogs- bolagen i . Begreppet nyckelbiotop används av bolagen för att beskriva områden med höga naturvärden. Bolagen anser däremot att det inte är avgörande att just nyckelbiotop används som begrepp för höga naturvärden. Det är dock ett begrepp som är välkänt och som därmed kan bidra till att områden som ska undantas från skogsbruk av naturvårdsskäl kan pekas ut på ett effektivt sätt. Vissa skogsbolag använder även begrepp objekt med naturvärde. Ingen av skogsbolagen anser att det skulle ha någon praktisk betydelse om slutade använda begreppet nyckelbio- top för naturvärdena på det egna innehavet. Företagen har väl inar- betade system för att identifiera områden med höga naturvärden. sätt att definiera nyckelbiotoper är inte avgörande för detta. Principer för prioritering av frivilliga avsättningar grundar sig på fler faktorer än beståndsvisa naturvärden och på ett bredare och mer landskapsbaserat arbete än nyckelbiotopsinventering. Nyckelbiotoper är dock en viktig komponent. Vid avverkningsuppdrag hos virkesleverantörer kan spela en roll genom att presentera ett ”facit” i situationer när man gör olika bedömningar av ett områdes naturvärden och hantering. Det är en fördel att hanterar begreppet då myndig- heten uppfattas som trovärdig och har en specialistkompetens som förvaltar nyckelbiotopsbegreppet. Även bolagen lyfter fram att om skulle sluta an- vända begreppet kommer certifieringssystemen behöva utarbeta egna begrepp för områden med mycket höga naturvärden och implemen- tera en nationell tillämpning som stämmer överens med internatio- nellt vedertagna begrepp och definitioner. Det skulle sannolikt bli en komplicerad och bitvis besvärlig process. Utredningen har även uppfattat att skogsbolagen anser att det är tveksamt om de problem som omgärdar nyckelbiotopsbegrep- pet skulle lösas genom att upphör med att använda det. Bolagen framhåller i stället vikten av att utvecklar sin rådgivning kring hur olika biotoptyper kan och bör hanteras samt Konsekvenser av utredningens förslag tar fram en metod för bedömning av enskilda biotopers bevarande- värde liknande den som används i den nationella strategin för for- mellt skydd av skog. De största bolagen har rapporterat in uppgifter om nyckelbio- toper till eller gjort dem tillgängliga på annat sätt. Utredningen ser inga hinder mot att även fortsätt- ningsvis kan ta emot uppgifter om höga naturvärden från mellan- och storskogsbruket. Som nämnts har nyckelbiotop som begrepp använts av certifier- ingen för att identifiera sådan skog som inte ska avverkas. Vid tvek- samheter eller i de fall oenighet har uppstått mellan certifierings- organen och skogsägare har anlitats för att avgöra om området utgör en nyckelbiotop eller inte. Utredningen ser inte något hinder med att i sin uppdragsverksamhet bistår an- tingen ett bolag eller ett certifieringsorgan att mot betalning avgöra om ett område utgör en nyckelbiotop eller inte. Det får anses rimligt att kostnaden för att upprätthålla de marknadscertifierade systemen åläggs de som drar ekonomisk fördel av att kunna tillhandahålla certifierat virke. Konsekvenser för miljö och klimat samt sociala konsekvenser Kunskapen om naturvärden i skogen har ökat betydligt sedan nyckel- biotopsinventering påbörjades . Denna kun- skapsökning beror bland annat på de erfarenheter som utvecklats inom själva nyckelbiotopsinventeringen, till exempel har den landsomfatt- ande inventeringen bidragit till en kraftigt ökad kunskap om signal- arters och vissa rödlistade arters miljökrav. Kunskapen har även ökat genom riktade inventeringar av särskilt svårbedömda skogstyper och genom den forskning som bedrivits om nyckelbiotoper. Arealen nyckelbiotoper, registrerade av de större skogsbolagen, mellanstora skogsägare och är vilket motsvarar av den produktiva skogsmarks- arealen. Den senaste skattningen indikerar att det kan finnas om- kring oregistrerade nyckelbiotoper utanför formellt skyddade områden i hela landet. Enligt forskningen som redogörs för i kapitel 11.4.5 är skydd av nyckelbiotoper det mest kostnadseffektiva sättet att skydda röd- Konsekvenser av utredningens förslag Vidare har det lyfts fram att nyckelbiotoper är av mycket stor betydelse för biologisk mångfald sett till volym död ved, diver- sitet av död ved samt totala antalet arter kärlväxter, mossor, lavar och tickor liksom antalet rödlistade arter. De nyckelbiotoper som inte identifierats i nyckelbiotopsinven- teringen och varken upptäcks av markägaren eller dennes ombud, i samband med avverkningsplanering eller av i samband med avverkning riskerar att förlora sina naturvärden utan att känne- dom om dessa funnits tillgänglig. Omfattningen av skador på oregi- strerade nyckelbiotoper är svårbedömd men mycket talar för att de nyckelbiotoper som inte är kända genom register skadas i betydligt högre grad än de kända. Kunskap om höga naturvärden i skogen är en förutsättning för att ska kunna bevara skog i den utsträckning som krävs enligt våra internationella åtaganden och de nationella miljökvalitetsmålen. Om någon inventering av nyckelbiotoper eller områden med höga naturvärden inte görs kommer det bli svårare att identifiera de om- råden i skogsmark som utgör sådana naturtyper som omfattas av art- och habitatdirektivet eller . Det är således vik- tigt med kunskap om skogar med höga naturvärden, både vad gäller omfattning men också var de är belägna. Utan platsbunden informa- tion om höga naturvärden är det i praktiken omöjligt att bedöma konnektiviteten i landskapet och säkerställa att naturvårdsavsätt- ningar ingår i väl förbundna system, som tryggar ett långsiktigt art- bevarande och en genetisk variation inom populationer.