sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — Prisutvecklingen på fastigheter bidrar till en förhöjd tröskel att ta sig in på marknaden för dem som står utanför.112 Två av tre unga tjänste- män som har köpt en bostad i har fått hjälp ekonomiskt av föräldrar eller andra närstående.113 Det visar att de unga som inte har möjlighet att få ekonomisk hjälp hemifrån också har stora svårig- heter att ta sig in på bostadsmarknaden i , och att de där- med har större svårigheter att ta del av både arbets- och utbildnings- utbud i den tillväxtregion som är. 109Om kapitaliseringens betydelse på olika marknader, se avsnitt 6.6. 110European Commission (2018). 112Salvi del et al. (2016). 113Meddelande från fackförbundet , . Att prisökningar och skuldsättning håller sig på en rimlig nivå har stor betydelse för den samhällsekonomiska stabiliteten. Men många av de åtstramningar av regelverket som har gjorts skapar inträdes- hinder för dem som inte har kommit in på ägandemarknaden. Sam- tidigt som begränsade prisökningar förbättrar förutsättningarna att ta sig in på ägandemarknaden för dem som står utanför, kan de åt- gärder som används för att uppnå detta också leda till en motsatt effekt. Det skärpta bolånetaket, amorteringskraven och bankernas kvar att leva på-kalkyler med en hög kalkylränta och schablon- kostnader hindrar vissa grupper från att kunna låna för att köpa en bostad.114 Även begränsningar av ränteavdraget som åtgärd för att begränsa prisstegringen drabbar främst dem som har behövt ta stora lån för att kunna få tillgång till det ägda boendet. Det område man bor och lever i påverkar levnadsvillkoren under alla skeden av livet. Platsen får inverkan genom sin fysiska utformning, tillgången till service, arbetsplatser och skolor av god kvalitet och genom den sammansättning av människor som man delar området med. I finns ett stort antal bostadsområden med en hög koncentration av personer med låga inkomster eller en hög andel arbetslösa. Det finns även ett stort antal områden med en låg andel svenskfödda. Det betyder att många barn i växer upp på platser där den sociala sammansättningen i sig kan inverka nega- tivt på barnets framtida livschanser. avviker inte internationellt i termer av vare sig etnisk eller social boendesegregation. En studie av etnisk boendesegregation i , , och visar att segregationen i (med avseende på personer födda utanför ) ligger på ungefär samma nivå som i övriga länder.115 Den etniska segregationen i är högre än den in- komstbaserade, men medan den förra är stabil , ökade den senare i 70 av 100 lokala arbetsmarknadsregioner mellan 1990 och 2010.116 114Finansinspektionen (2019). 115Wimark (2018). 116Andersson och (2019). Effekterna av den sociala sammansättningen i ett bostadsområde på framtida utfall brukar benämnas grannskapseffekter. Grannskapet kan påverka individens framtida livschanser på ett antal olika sätt. Nätverksteorierna betonar att personer som växer upp i socialt ut- satta områden kan ta till sig lokala sociala normer, enligt vilka arbete och utbildning inte premieras. De kan också sakna sociala nätverk som förmedlar kontakter och information om vägar mot arbete och utbildning. I socialt utsatta områden håller också den offentliga ser- vicen ofta lägre kvalitet, då det kan vara svårt att rekrytera personal. Det kan även råda brist på affärer och övrigt utbud i områden med låg köpkraft. Den socioekonomiska sammansättningen kan också påverka möjligheterna till arbete för boende i området. En sammanfattning av internationell och svensk forskning visar att boende i socioekonomiskt svaga områden har sämre skolresultat, utbildningsnivå, arbetsmöjligheter, hälsa och levnadsvanor, även när hänsyn tas till individernas egna bakgrundsfaktorer som social bak- grund och utbildning.118 Omvänt visar forskningen också att de som växer upp i resursstarka områden tenderar att få mer gynnsamma livsförutsättningar. Det är sällan möjligt att utifrån kvantitativa stu- dier härleda vad som orsakar det observerade sambandet, varför de mekanismer genom vilka närområdet får betydelse för människors framtida utfall är oklara. Många områden som kallas utsatta har också en hög andel boende med utländsk bakgrund, och sambandet mellan områdens koncen- tration av låginkomsttagare och koncentration av utomeuropeiska invandrare har förstärkts.119 Men en uppväxt i ett område med låg andel svenskfödda kan innebära något annorlunda utfall än en upp- växt i ett socialt utsatt område. I dessa områden kan unga ha svårig- heter att lära sig språket och övriga kulturella koder som gäller i landet. De som växer upp i ett område där de vuxna upplever sig diskriminerade på arbetsmarknaden kan också ha förväntningar om diskriminering och därmed lägre utbildningsambitioner. Det finns dock studier som under vissa förutsättningar visar på positiva effekter av koncentration av individer födda i samma land i 117Det här avsnittet bygger i stor utsträckning på underlagsrapporten till kommissionen av och . En studie av m.fl. indikerar att medan en hög andel utlandsfödda i grannskapet riskerar att försämra skolresultaten för flyktingbarn generellt, förbättras resultaten för barn i flykting- familjer med kort utbildning av en högre andel från den egna grup- pen i närområdet. Om dessutom de egna landsmännen har hög ut- bildning, är den positiva inverkan ännu större.120 Samma mönster kan ses gällande arbete; en hög lokal koncentration av den egna gruppen kan vara positiv för arbetsmarknadsutfallet för invandrade med kort utbildning, när de från den egna gruppen som är bosatta i området har god förankring på arbetsmarknaden.121 Nyare forskning om flyktingar från , och som har bosatt sig i etniskt segregerade områden visar tydliga köns- mönster, där kvinnorna upplever negativa effekter av den rumsliga segregeringen, medan man inte ser samma effekter för männen.122 Internationella studier visar att grannskapets sammansättning påver- kar barn i störst utsträckning, då de spenderar mest tid i sitt när- område, och att effekterna kan vara långvariga. Barn som är uppväxta i utsatta områden bor i hög grad i utsatta områden även som vuxna. Amerikansk forskning tyder på att tidiga flyttningar till ”bättre områden” får stor inverkan på framtida livsmöjligheter.123 För unga kan en del av områdets inverkan på framtida möjligheter gå via den skola som är lokaliserad i närområdet. har skillnaden i skol- resultat mellan skolor ökat, och av ökningen kan hän- föras till ökad boendesegregation. Övriga kan förklaras av skolvalet.124 En ofta framförd slutsats från forskningen om grannskapseffek- ter är att områdets påverkan på framtida livsmöjligheter är liten jäm- förd med den betydelse för framtida utfall som familjebakgrund och egen förmåga har. En reservation mot denna slutsats är dock att det är svårt att skilja familjebakgrundens effekter från grannskapets. Om familjebakgrundens effekt mäts med hjälp av syskonkorrelationer, kommer grannskapseffekterna att inkluderas.125 Det är möjligt att de negativa effekterna av grannskapets sammansättning uppstår främst 120Åslund et al. (2011). 121Edin m.fl. (2003). 122Andersson, R. et al. (2018). 123Andersson, R. m.fl. (2017). 124Holmlund m.fl. (2019). 125Se avsnitt 8.3. vid en hög grad av social exkludering. De europeiska studier som har gjorts av detta visar blandade resultat.126 Närområdet kan också påverka individers livschanser genom sitt geografiska läge, om området är lokaliserat på långt avstånd från arbetstillfällen. En svensk studie har visat att invandrade bor i om- råden med färre arbetstillfällen i närområdet än svenskfödda, och att för invandrare är tillgången till lågkvalificerade jobb i närområdet av betydelse för sannolikheten att ha ett arbete.127 Att det är främst de som söker arbete inom lågkvalificerade yrken som påverkas av arbets- tillgången lokalt är väntat, då det är lågkvalificerade arbeten som annonseras ut lokalt och drivkraften att pendla långt för dessa arbe- ten är lägre. Polisen bedömer 2019 att det i landet finns ett 60-tal så kallade ut- satta områden, varav 22 definieras som särskilt utsatta.128 Ett utsatt område definieras som ett geografiskt avgränsat område med låg socioekonomisk status, där kriminella aktörer har en inverkan på lokalsamhället. Ett särskilt utsatt område kännetecknas av en allmän ovilja att bistå det allmänna i rättsprocesser. Polisen bedömer det som mycket svårt att utreda och förebygga brott i dessa områden.129 Utöver dessa definieras vissa av de utsatta områdena som risk- områden till att bli ett särskilt utsatt område. Det bodde 2018 cirka 556 000 personer i de 61 områden som polisen 2017 betraktade som utsatta. Detta motsvarar av befolkningen.130 De boende i dessa områden är yngre än i resten av , och cirka 155 000 personer är . Andelen med utländsk bakgrund i dessa områden är mycket högre än i det om- givande samhället, och allra högst är andelen i de särskilt utsatta om- rådena. av alla med utländsk bakgrund i bor i ett av dessa utsatta områden. Befolkningen här utmärker sig också genom att de har kort utbildning och låg förvärvsgrad. Det är också större skillnader mellan män och kvinnors förvärvsgrad och 126Andersson och (2019). 127Zenou m fl (2006). 128Polisen (2019). 130Stiftelsen (2019). Baserat på statistik från . Statistiken gäller för befolkningen 2018 för de områden som definierades som utsatta av Polisen 2017. medianinkomster i dessa områden än i det omgivande samhället. Av kvinnorna i dessa områden förvärvsarbetade 2018 , medan av männen var förvärvsarbetande. Motsvarande siffror för hela var 2018 för kvinnor och 80,3 pro- cent för män.131 har genomfört en studie av uppväxtförhål- landen i det som den myndigheten definierar som utsatta områden. Detta är områden som har en högre grad av trångboddhet, större otrygghet, sämre ekonomi, sämre hälsa och sämre skolresultat än den stad som de ligger i. sammanställning visar att uppväxt i ett socialt utsatt område ofta präglas av otrygghet och våld. Barnen i studien upplever våld i sin vardag, i hemmet, på gården eller till och med i förskolan. Våldet får konsekvenser för barnen, då det begränsar deras liv och rörelsefrihet. Barnen upplever också att det är svårt att få studiero i skolan och att vuxenvärlden har låga förvänt- ningar på dem.132 antog regeringen en långsiktig strategi för att minska och motverka segregation och skapa jämlika uppväxt- och levnadsvillkor och goda livschanser för alla.133 I strategin definieras segregation som ett relationellt fenomen som innefattar hela staden, där även de delar som har en hög andel höginkomsttagare anses som segregerade då människorna där lever skilda från människor i andra delar av staden. På sätt och vis markerar strategin alltså ett avsteg från en tidigare politik, som ofta har inneburit riktade insatser till socioekonomiskt utsatta områden. Regeringen konstaterar att det inte räcker med någon enskild åtgärd för att uppnå målet, utan att det krävs ett struk- turellt arbete inom områdena boende, utbildning, arbetsmarknad, demokrati och civilsamhälle och brottslighet. Att motverka segrega- tion genom ett strukturellt arbete som involverar flera sektorer i samhället är i linje med forskningen, som visar att segregationen är starkast i samhällen med hög inkomstojämlikhet.134 Däremot foku- serar strategin främst på att åtgärda de aspekter av segregationen 132Barnombudsmannen (2018). 133Regeringen (2018 a). 134Andersson och (2019). som har negativ inverkan på människors livsmöjligheter, och inom områdena arbetsmarknad, demokrati och civilsamhälle och brotts- lighet är de formulerade delmålen tydligt riktade mot förbättrade förutsättningar i socioekonomiskt utsatta områden.135 Det är alltså framför allt inom områdena utbildning och bostad som regeringen definierar delmål som i större utsträckning handlar om relationen inom hela staden. Politik mot segregation handlar om att minska inkomstskillna- derna, om att motverka den geografiska koncentrationen av vissa befolkningsgrupper och om att minska de negativa effekterna av att människor bor segregerat. För att konkret motverka det segregerade boendet har man på vissa orter fört en politik för blandad bebyg- gelse. Det är dock inte säkert att blandad bebyggelse alltid leder till en blandad befolkning. Kort sammanfattat tyder forskningen på att det bästa alternativet för att påverka segregationen är att använda blandningsverktyget all- mänt över hela staden och i relation till befintlig bebyggelse. För att kommunerna ska kunna bedriva denna politik krävs det att de har tillgång till mark, vilket inte alla kommuner har.136 Eftersom segrega- tionen drivs främst av dem som har möjlighet att välja sitt boende, leder inte alltid ensidiga åtgärder i resurssvaga områden till en blan- dad stad. Som konstaterats tidigare styrs människors val i stor ut- sträckning av hur andra människors agerar. I en studie av så kallade tipping points137 observeras att redan när andelen europeiska immi- granter är omkring 9–eller andelen utomeuropeiska im- migranter är omkring 3–, påbörjas en ökad utflyttning från, och minskad inflyttning till, området. De som flyttar har högre utbildning än de som stannar kvar.138 Det mest effektiva medlet för att åstadkomma blandad befolkning i stadens olika områden verkar vara att förbättra möjligheterna för de resurssvaga att bosätta sig i resursstarkare områden.139 I andra länder har blandningspolitik i många fall inneburit att man har rivit bostäder i socialt utsatta områden, men då dessa inte har ersatts med bostäder i mer gynnade områden, har politiken snarare 135Regeringen (2018 a). 137Se avsnitten 4.2 och 8.4. 138Se vidare i avsnitt om skolsegregation i kapitel 8. 139Andersson och (2019). förstärkt koncentrationen av låginkomsthushåll till de områden som är tillgängliga för dem.140 Det förs även ibland en politik för att förhindra låginkomsttagare att flytta in i vissa områden. Ett långsiktig studie av en sådan blocker- ingsstrategi i visar att området har utvecklats negativt genom denna blockering.141 I är ett exempel på en liknande strategi de införda begränsningarna avseende asylsökandes rätt till eget boende, vilka innebär att asylsökande som väljer eget boende i ett av de utpekade områdena i 32 olika kommuner går miste om sin dagersättning. Begränsningarna har som syfte att minska den etniska segregationen och trångboddheten som finns i dessa områ- den och som asylsökandes möjlighet till egenbosättning har bidragit till.142 Eftersom de som väljer att bosätta sig i eget boende under asyl- tiden inte är föremål för kommunplacering i enlighet med bosätt- ningslagen vid uppehållstillstånd, har bosättningen stor betydelse för samhällets möjlighet att solidariskt sprida ansvaret för de nyanländas etablering över hela landet. Som ovanstående dis- kussion av studier av rivning i resurssvaga områden visar är det vik- tigt att strategier som innebär begränsningar för låginkomsttagare eller andra utsatta grupper att bosätta sig var de vill kombineras med insatser för att öka gruppernas möjligheter att bosätta sig på andra ställen. För att minska de negativa effekterna av segregationen har man ofta genomfört områdesbaserade interventioner. Utvärdering av dessa har visat att de leder till att enskilda individer får det bättre men att dessa då flyttar från området, och deras boende tas över av personer med lägre inkomster. Området som sådant änd- ras alltså inte, även om de som initialt bodde i området kan ha fått bättre förutsättningar. Ett mindre vanligt utfall av områdesbaserade interventioner är att området gentrifieras, vilket innebär att områ- dets status höjs och att låginkomsttagare i viss mån lämnar plats för boende med högre inkomster. Här sker alltså en förändring av om- rådet, medan de låginkomsttagare som har svårt att bo kvar när om- rådet renoveras och hyrorna höjs flyttar vidare till andra, mindre 142Se diskussion om dessa regler i kapitel 13 och 19. välmående, områden. Slutsatsen som forskarna drar om områdes- baserade interventioner är att de inte leder till en markant ökning av genomsnittsinkomsterna för dem som ursprungligen bor i området, vilket oftast är insatsernas uttalade mål.143 Tillväxten, som under har varit geografiskt spridd över landet, koncentreras nu i högre grad till storstadsregionerna och inkomstklyftorna mellan städerna och landsbygden växer. De ökande inkomstskillnaderna mellan storstadsregionerna och de gle- sare delarna av landet riskerar att få konsekvenser i form av ökad polarisering och minskat förtroende för samhällets institutioner.144 Högre tillväxt i tätare regioner kan delvis förklaras av att kun- skapsspridning och matchning av kompetenser leder till högre pro- duktionsvärden. Men till stor del kan också de divergerande in- komsterna mellan regioner förklaras av att yngre välutbildade lämnar mindre och perifera regioner och flyttar till större regioner.145 Den demografiska effekten av att unga lämnar glesare regioner och flyttar till de mer tätbefolkade regionerna är att födelsetalen blir lägre i de glesa regionerna och andelen i arbetsför ålder minskar. Som ett re- sultat av invandring har befolkningen vuxit i alla regioner, men i gle- sare regioner motverkas befolkningsökningen av inrikes utflyttning och negativa födelsenetton.146 Det är främst unga med goda studie- resultat eller välutbildade föräldrar som flyttar, vilket utöver regionala skillnader i åldersfördelning leder till ökande skillnader i human- kapital mellan regionerna.147 Antalet arbeten ökar främst i storstäderna, vilket är en utveckling som återfinns i flera andra europeiska länder.148 utmärker sig dock genom den höga andel av det totala antalet arbetstillfällen som finns i huvudstadsregionen. I finns av alla arbetstillfällen i huvudstadsregionen, vilket är ungefär dubbelt så 143Andersson och (2019). 144SOU 2019:65 refererar till en litteratur på detta område. Se också et al. (2018). 145Eliasson (2018). 147Eliasson (2018). 148Eurofound and (2019). Rapporten studerar utvecklingen av arbetstillfällen i nio europeiska länder. stor andel som i övriga studerade EU-länder. Däremot är andelen arbetstillfällen i de andra svenska storstadsregionerna närmare det europeiska genomsnittet. utmärker sig dessutom gent- emot resten av genom den högre andelen högkvalificerade och den lägre andelen lågkvalificerade arbeten.149 Den ekonomiska standarden150 i är högst i landet och var 2013 högre än i den regionen som hade lägst ekonomisk standard. var samma skillnad 13 pro- cent. Till viss del kan en del regioners lägre ekonomiska standard kompenseras av lägre boendekostnader, men när hänsyn tas till bo- endekostnader i olika regioner minskar skillnaden i ekonomisk stan- dard mellan och bara från 22 till Den ekonomiska standarden skiljer sig dock i regel mer inom re- gioner än mellan regioner. hade de med högst ekonomisk standard i ungefär 6 gånger så hög ekonomisk standard som de som hade lägst ekonomisk standard. hade den genomsnittliga stockholmaren ungefär 1,4 gånger högre ekonomisk standard än en genomsnittlig person i en lands- bygdsregion långt från en större tätort.152 Den stora skillnaden inom mellan dem som har högst och dem som har lägst eko- nomisk standard härrör från höga kapitalinkomster bland de först- nämnda. Ett alternativt mått på inkomstfördelning mäter kvoten mellan den ekonomiska standarden i den 80:e percentilgruppen och den 20:e. För var denna kvot 2018, således lägre än den ovannämnda.153 Skillnaderna mellan regionerna i ger inte hela bilden av hur levnadsvillkoren skiljer sig, då det även inom regionerna råder stora skillnader mellan olika kommuntyper. Många små kommuner, främst de som ligger utanför pendlingsavstånd till , krymper befolkningsmässigt och ställs inför stora demogra- fiska problem.154 Konsekvensen för dem som bor i dessa kommuner blir att underlaget för service minskar. 150Mätt som disponibel inkomst justerat för försörjningsbörda. 151Korrigeringen för boendekostnader görs på data . 2014/15:100, Bilaga 2. 153SCB: Inkomststatistiken efter region. 154Gränsen för pendlingsavstånd går kring en timmes pendling (något längre för högutbildade; se Tillväxtanalys 2016). Skattenivån i många av små kommuner är väsentligt högre än i de stora städerna trots ett utjämningssystem som ska utjämna för förutsättningarna.155 Det kommunalekonomiska kost- nadsutjämningssystemet ändrades , då det bland annat tidigare inte i tillräcklig utsträckning har kunnat kompensera för merkostnaderna i glesbygd. En rapport från indikerar dock att de förändringar som gjorts inte fullt ut kommer att kompensera mindre och glesbebyggda kommuner och regioner för deras merkostnader.156 På grund av det växande välfärdsbehovet skulle mycket avlägsna glesbygdskommuner, i en framskrivning i en bilaga till , behöva höja skatte- satsen för att upprätthålla samma service som 2013. Storstadskommunerna skulle i samma framskrivning behöva höja kommunalskatten med 1 procentenhet.157 Förutom merkostnaderna för produktion av välfärd i glesbygd lider de minsta arbetsmarknadsområdena (s.k. FA-regioner158) också av problem med kompetensförsörjning. I en framskrivning kring kom- munernas utmaningar framstår de minsta FA-regionerna som de som kommer att ha störst problem med kompetensförsörjningen, både med högskoleutbildad arbetskraft och med arbetskraft med motsvarande treårigt gymnasium.159 Strukturomvandlingen i form av minskad tillverkningsindustri till förmån för tjänstenäringar kan ock- så leda till regionala obalanser i arbetskraftsutbud och efterfrågan.160 har studerat risken för att arbetstill- fällen ska ersättas av digital teknik och störst i de glesaste regionerna. Digitaliseringen kan leda till högre produktivitet och kan alltså vara en möjlighet till inkomstförbättringar i de glesare regionerna, men strukturomvandlingen kan också innebära ett högt tryck på omställ- ning och omskolning.161 En del mindre kommuner har problem med kompetens- försörjningen inom skolan,162 vilket kan vara en bidragande orsak till 155Se avsnitt 6.7. 156Riksrevisionen (2019 b). 157SOU 2015:101, s. 203. 158En funktionell analysregion () är en region, inom vilken människor kan bo och arbeta utan att behöva göra alltför tidsödande resor. Den senaste indelningen gjorde Tillväxt- analys 2015 och den delar in i 60 FA-regioner. att betygsskillnaderna mellan skolor i små och stora kommuner har ökat de senaste decennierna.163 Mellan av de elever som går i de svagaste skolorna (mätt som mervärde för högstadiet baserat på nationella provresultat i gymnasiet) bor på landsbygden.164 Medan kommuner med generellt sett hög utbildningsnivå, låga ohälsotal och höga inkomster har en hög grad av ungdomar med gymnasiebehörighet, minskar andelen unga med sådan i kommuner med mindre gynnsamma förutsättningar. Detta sammanfaller till viss del med en ökning av andelen födda utanför EU/EFTA i kommu- nerna, men nedgången i gymnasiebehörighet har pågått , och det är först som invandringen har Viktig för människors livschanser är att kvaliteten på välfärden kan upprätthållas i alla kommuner. En avgörande faktor för möjligheten att upprätthålla en välfärd av god kvalitet är tillgången till service. lades statlig verksamhet ner i alla tätortsstorlekar, men i absoluta tal minskade de statliga arbetsställena mest i de allra minsta tätorterna. Detta är ett poten- tiellt problem; statlig närvaro representerad av myndigheter som , Arbetsförmedlingen och Polisen har betydelse för statsförvaltningens legitimitet. Sådan närvaro är av allt att döma mer betydelsefull än vad som kan uppnås med utlokalisering av specialistmyndigheter som eller E-hälso- myndigheten. har mer avlägsna orter och glesbygder sett både apoteks- och postombud samt dagligvarubutiker stänga.166 Driftskostnaderna för service i glesbygd är högre än i städerna, och kostnadsbesparingar har gjorts genom indragen service. Vid avregler- ingar har man förlitat man sig på att marknaden ska leverera tjänster i hela landet, men exempelvis avregleringar av post och apotek har 163SOU 2019:40, kapitel 6. 164SOU 2019:40, s. 227. 165Forsberg (2019).