sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — 62För en bredare diskussion om för- och nackdelar se t.ex. (2017), s. 67, m.fl. (2019,) s. 23 ff.; SOU 2014:5; SKR:s programberedning (2014), s. 12. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan •De förtroendevalda kan basera sina beslut på lokal kunskap och överblick och på breda och kontinuerliga kontakter med med- borgarna. Kommunerna kan anpassa verksamheten efter varie- rande lokala förutsättningar. •Olika lösningar i olika kommuner möjliggör jämförelser och ut- veckling genom att lära av varandra. •Det skapas en maktdelning mellan den nationella och den kom- munala nivån. Den politiska majoriteten i kommunen skiljer sig inte sällan från den i . kritiseras den kommunala självstyrelsen för att leda till skillnader mellan olika delar av landet och sämre förutsättningar för att skapa en likvärdig eller jämlik välfärd inklusive skola, detta inte minst beroende på skillnader i t.ex. ekonomi och demografisk sam- mansättning. Lokalt fattade beslut kan också ge konsekvenser som går emot nationellt ställda ambitioner och målsättningar om likvär- dighet i landet som helhet. Kritiker hävdar även att kunskaper om lokala förhållanden inte kan ersätta kvalificerad sakkunskap och att t.ex. ett alltmer komplext regelverk kräver kompetens som är svår att upprätthålla lokalt. Stordriftsfördelar vad gäller t.ex. administra- tion och upphandling lyfts också ofta fram som fördelar med en mer central styrning. Det kommunala självstyret i skolan kan sägas ha blivit mer radi- kalt än först avsett då flera av de statliga styrmedel som skulle garan- tera likvärdigheten ganska snabbt avskaffades, t.ex. sektorsbidraget och den statliga meritvärderingen.63 Vid sidan av kommunaliseringen ändrade andra reformer förutsättningarna för kommunerna att pla- nera och ansvara för verksamheten. Av dessa kan nämnas övergången till mål- och resultatstyrning samt de s.k. valfrihetsreformerna med ökad möjlighet för fristående skolor att etablera sig med offentligt stöd samt möjligheten för föräldrar och elever att välja skola. Dessa förde med sig krav på anpassning bl.a. avseende planering och utbetalning av skolpeng till de fristående skolor som elever i kommunen valde. 63SOU 2014:5, s. 18. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan Hur stort utrymme för självstyrelsen finns på skolområdet? Den kommunala bestämmanderätten över skolan ligger huvud- sakligen inom två områden, att finansiera skolan samt att vara huvud- man för den egna skolverksamheten utifrån fastställt regelverk. Där- utöver har kommunen som ovan beskrivits en handfull ytterligare uppgifter. SKR menar att ett fungerande kommunalt självstyre bör innebära att:64 •det finns utrymme att fatta lokala och regionala beslut som är politiskt relevanta, •staten har tilltro till att kommuner agerar i medborgarnas intres- sen för att nå nationella mål, •ett reellt ansvarsutkrävande kan ske på lokal nivå, •staten lägger fast övergripande mål medan kommuner avgör hur dessa ska uppnås, och •det finns en acceptans för att olika kommuner väljer olika lös- ningar och uppnår olika resultat. Utifrån flera av dessa punkter menar utredningen att det går att ifrågasätta hur långt det kommunala självstyret i praktiken sträcker sig vad gäller skolväsendet, särskilt när den statliga direkta liksom indirekta styrningen så påtagligt har ökat . Graden av självstyre påverkas heller inte enbart av den omfattande statliga styrningen utan också av enskilda huvudmäns faktiska eta- bleringsval och verksamheter. Kommunens möjlighet att styra och planera skolverksamheten påverkas i vissa kommuner betydligt av de fristående skolor som är verksamma där. Det finns flera exempel på kommuner där samarbetet mellan kommunen och de enskilda huvud- männen fungerar väl och man tar ett gemensamt ansvar för dimen- sionering av verksamheter och placering av elever men utredningen erfar att det också finns flera där konkurrens och misstro är det som huvudsakligen präglar förhållandet mellan huvudmännen. 64SKR:s programberedning (2014), s. 13. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan På samma sätt som kommunernas självstyre värnas i grundlag finns regler vad gäller företag, dvs. för enskilda skolhuvudmän.65 Närings- frihet är även inskriven som en grundläggande fri- och rättighet i artikel 16 i EU-stadgan.66 Näringsfrihet innebär förenklat att vem som helst får starta, äga och driva företag och att konkurrensen mellan företag ska vara fri utan att det allmänna gör ingrepp. I näringsfrihetens kärna ligger också bestämmanderätten över företagets organisering liksom möj- ligheten att göra vinst eller förlust på verksamheten. Näringsfriheten är, precis som principen om det kommunala självstyret, ingen absolut princip. Inskränkningar får göras och görs, framför allt för de verksamheter som bedrivs inom det offentlig- finansierade området. För att en inskränkning ska vara tillåten krävs för det första, att det föreligger ett angeläget allmänt intresse och, för det andra, att en inskränkning inte införs enbart för att ekono- miskt gynna vissa personer eller företag.67 Ett ingrepp får inte heller vara mera långtgående än vad som är rimligt med hänsyn till det ändamål som det avses främja (proportionalitetsprincip).68 Vad som är ett angeläget allmänt intresse bedöms från fall till fall. Det finns relativt omfattande regleringar på närings- och yrkesfri- hetens område. Dessa har tillkommit för att tillgodose främst säker- hets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. Det slutliga ställnings- tagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse görs från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demo- kratiskt samhälle.69 Det är naturligt att det ställs krav när privata företag utför offentliga uppgifter t.ex. inom sjukvård eller utbildning för att önskat utfall i förhållande till övergripande mål m.m. ska nås. Skollagens omfattande krav dels för att få tillstånd att bedriva utbild- ningsverksamhet (avsnitt 3.3), dels för hur verksamheten ska bedri- vas, är exempel på sådana krav. Regleringar som påverkar näringsfriheten måste också vara gene- rella så att alla har möjlighet att konkurrera på lika villkor, den s.k. 652 kap. 17 § regeringsformen. 66Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, 2010/C 83/02. 1993/94:117, s. 21; Prop. 2013/14:215, s. 37. 68Prop 1993/94:117, s. 39. 1993/94:117 s. 51. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan likhetsprincipen, under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som ställs.70 Det är inte tillåtet med begränsningar som enbart gyn- nar eller drabbar vissa företag på en marknad som åtminstone delvis öppnats upp för konkurrens. Styrningen av skolan påverkas inte bara av vilken instans som fattar beslut om vilka styrmedel utan självfallet också av hur styrningen är utformad, dvs. vilken styrmodell som används och hur förhållandet mellan olika aktörer inom skolväsendet regleras. Dagens reglering har lett till att vad som brukar kallas en skolmarknad har uppstått.71 Att konkurrens mellan olika utförare skulle kunna leda till något positivt är enligt nationalekonomisk teori på flera sätt en självklar tanke. Förenklat är den bakomliggande logiken att en mångfald av skolaktörer som konkurrerar om elever och den skolpeng de bär med sig borde kunna leda till kostnadseffektivitet och kvalitets- förbättringar samt en bättre matchning mellan elevens individuella behov och skolans verksamhet. Huvudmän som försöker kompro- missa med kvaliteten förväntas slås ut eller tvingas anpassa sin verk- samhet till omgivningens krav. Teorin fungerar dock inte alltid i praktiken, bl.a. för att marknaden av olika skäl inte fungerar perfekt. Exempel på marknadsmisslyckande är negativa externa effekter där enskildas beslut påverkar andra i negativ riktning och informations- problem som gör det svårt att bedöma verksamhetens styrkor och svagheter i relation till både kort- och långsiktiga behov. I skolverk- samhet är sannolikt båda problemen betydande varför marknaden, liksom många andra marknader, behöver regleras. Samma skäl som skapar behovet att reglera skolmarknaden gör den emellertid också svår att reglera – det finns betydande intressekonflikter och det kan vara svårt att avgöra verksamhetens kvalitet och regelefterlevnad. Det som konstaterar om vårdmarknaderna gäller i högsta grad även för skolmarknaden: 1993/94:117 s. 51 f. 71Avsnittet bygger på red. (2011); (2012) samt , (2016). Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan Vårdmarknaderna är inte traditionella marknader där säljare och köpare möts. De är marknader med tre parter – en producent (vårdgivaren) som säljer en tjänst, en kund (patienten) som konsumerar tjänsten och sam- hället (skattebetalarna) som betalar.72 verksamhet, och inte minst skolan, präglas också av vissa värden i grunden, värden som demokrati, långsiktighet, jämställdhet och likvärdighet, värden som inte självfallet är avgörande i den en- skilda individens val av skola eller i utförares planering av verksam- heten.73 När individens och samhällets intressen skiljer sig åt leder inte konkurrens per automatik till vad som ur samhällssynpunkt kan anses vara högre kvalitet eller effektivitet. I skolsammanhang är seg- regation och generositet i betygssättningen uppenbara exempel där individ- och samhällsintresse kan hamna i konflikt. Många ytterligare konflikter mellan individ- och samhällsintresse är emellertid möjliga när det gäller barns grundläggande utbildning.74 En av de bakomliggande anledningarna till friskolereformen och införandet av det s.k. fria skolvalet var den ovan beskrivna tanken att införandet av marknadsmekanismer skulle kunna förbättra skolväsendet.75 Högsta möjliga kvalitet för alla elever skulle uppnås till den av skolpengen givna kostnaden genom att marknads- krafterna fick verka. Den offentligt finansierade skolpengen skulle garantera lika ekonomiska möjligheter för alla elever. Andra viktiga anledningar till reformerna var också föräldrars och elevers möjlig- het att själva välja liksom vikten av större mångfald av skolor med olika inriktningar och pedagogik. Eleverna skulle få möjlighet att välja skola utan att behöva flytta och utbudet skulle anpassas till vårdnadshavares och elevers efterfrågan. En nationellt styrd grund- skola, i termer av utbildningens innehåll, skulle åstadkommas genom att staten beslutade om läroplanerna. I samband med att marknads- reformerna genomfördes ändrades också styrningsmodellen till den som kommit att kallas eller mål- och resultat- styrning. Grundtankarna i denna styrningsmodell inkluderar deleger- ing av beslut, tydliga ledningsstrukturer, konkurrens mellan utförare 72Riksrevisionen (2014), s. 11. Dessa marknader brukar kallas för kvasimarknader. Se också t.ex. Kastberg (2005) beskrivning av kundvalsmodeller i kommuner och regioner. 73Ball (2007); m.fl. (2009); (2016). 74Se t.ex. m.fl. (2014). 1991/92:95; Prop. 1992/93:230. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan och resultatstyrning via tydliga mål samt uppföljning och utvärder- ing.76 Det som brukar kallas för skolmarknaden består alltså av flera olika delar. Det är viktigt att komma ihåg att de olika delarna inte enbart rör de fristående skolorna utan omfattar skolverksamheten som helhet. Vanligen brukar följande delar anses vara av särskild be- tydelse, även om enskilda huvudmäns möjlighet att ta ut vinst kanske är den mest omdebatterade:77 1.Etableringsfrihet för både kommunala och fristående skolor. En ny fristående skola måste dock, till skillnad från en skola, godkännas av Skolinspektionen för att få driva verksamhet. När en fristående skola har etablerats är lägeskommunen skyldig att lämna bidrag till verksamheten. Etableringen av en ny skola i ett område påverkar befintlig verksamhet, både och enskild. 2.Fritt skolval mellan kommunala skolor men också möjligheten att välja en fristående skola. En elev ska som grundprincip få gå på den kommunala skola där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå och fristående skolor ska vara öppna för alla elever. Hur eleverna placeras vid olika skolor spelar också roll för mark- nadens funktionssätt. 3.Skolpeng som i sin helhet följer med eleven när eleven flyttar mellan olika huvudmän, vanligen utan någon tidsfördröjning. En skolenhets eller huvudmans ekonomiska situation kan därmed snabbt förändras om elever av någon anledning bestämmer sig för att byta skola. Skolmarknadens olika delar påverkar huvudmännens möjligheter att styra sin verksamhet. De kommunala huvudmännens möjligheter att styra skolverksamheten i den egna kommunen har i och med refor- merna begränsats jämfört med tidigare. Kommunerna förlorade i och med införandet av det fria skolvalet kontrollen över elevernas placering över skolenheter och därmed ett viktigt instrument för att t.ex. motverka segregation. Kommunerna förlorade också, i olika ut- sträckning i olika delar av landet, möjligheten till långsiktig strategisk planering av skolenheters placering i kommunen då de har begrän- sade möjligheter att påverka att liksom var enskilda huvudmän väljer 76Se t.ex. kap. 3 i (2017) för en genomgång av NPM samt NPM-reformer i . 77Se t.ex. (2012a). Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan att etablera sig i kommunen. På motsvarande sätt ger den ständigt öppna möjligheten för eleven att byta skola liksom skolpengens kon- struktion svåra planeringsförutsättningar för samtliga skolhuvudmän. För att den s.k. skolmarknaden ska kunna leda till högre kvalitet krävs bl.a. att •Samtliga elever har tillräcklig information om skolors kvalitet och att vårdnadshavarna efterfrågar de skolor som har god kvalitet och inte skolor p.g.a. att de har t.ex. viss elevsammansättning. •Skolhuvudmännen konkurrerar om elever genom att förbättra kvaliteten och inte på andra sätt som t.ex. generösa betyg eller genom att erbjuda vissa kringtjänster. •Skolorna kan utvärderas och resultaten ger effekt, dvs. att elever- nas efterfrågan och skolornas verksamhet förändras beroende på resultaten. Skolor med hög kvalitet kan byggas ut och skolor med låg kvalitet kan utvecklas eller stängas. •Skolmarknaden inte domineras av någon eller några skolhuvud- män eller att någon huvudman har tydliga fördelar i förhållande till sina förutsättningar, t.ex. vad gäller resurstilldelning. Utredningen kan konstatera att den s.k. skolmarknaden av flera skäl inte uppfyller samtliga ovanstående kriterier för att kunna anses fungera väl. Det är t.ex. svårt för vårdnadshavare att veta vilka behov eleven har men också hur väl skolans verksamhet passar den enskilda elevens behov, inte minst innan utbildningen har påbörjats. Det är också, som nämndes ovan, svårt att avgöra en skolenhets kvalitet. Vi vet också att många vårdnadshavare och elever drar sig för att byta skola då elever ofta vill fortsätta i samma skola som sina kamrater och i den miljö de känner, varför kvaliteten inte självfallet avgör skolvalet. Skillnaden i de olika skolhuvudmännens ansvar, där de kommunala huvudmännen är de som ska garantera samtliga elever plats i en grundskola nära hemmet, återspeglas inte heller alltid i er- sättningen för verksamheten.78 Dessutom får marknadslogiken kon- sekvenser för skolväsendet i andra avseenden, t.ex. bidrar den till att samarbeten och utbyten för lärande och utveckling mellan olika skol- enheter, särskilt om de har olika huvudmän, begränsas. 78SOU 2016:66, s. 76. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan Även konstaterar att det kan uppstå problem i verksamheter där ersättningen är reglerad och där utförarna kan välja att bedriva verksamheter i de delar av marknaden där ersätt- ningen är högre än kostnaderna och avstå från de delar där de bedö- mer att ersättningen inte är tillräcklig, t.ex. i skolväsendet.79 Utredningen har i uppdrag att lägga förslag som påverkar delar av skolmarknaden. I kapitel 5 återkommer vi t.ex. till svårigheterna att mäta skolors kvalitet och variationen i vilken information som finns tillgänglig för elever och vårdnadshavare i samband med skolval. I kapitel 7 och 8 diskuteras hur resurstilldelningen till skolan funge- rar och i kapitel 9 hur den bör justeras. Som en grund för att garantera en likvärdig skola har alla 290 kom- muner samma ansvar för förskoleklassen, och grund- särskolan, detta trots kommunernas vitt skilda förutsättningar. Möj- ligheten att finansiera och villkoren för att bedriva skolverksamhet påverkas självfallet av t.ex. de demografiska och ekonomiska förut- sättningar som finns lokalt. Utredningen har inte möjlighet att be- lysa alla skillnader mellan kommunerna men lyfter här några avgö- rande aspekter. 3.7.1Befolkningen växer men samlas i städer Den lokala demografin och den demografiska utvecklingen har stor betydelse för kommunens möjligheter att erbjuda och finansiera väl- färdstjänster, däribland utbildning, av god kvalitet. Ett antal demo- grafiska trender pågår som kommer att påverka välfärden , t.ex. ökar den totala befolkningen liksom andelen äldre och yngre i befolkningen som urbaniseringen fort- sätter.80 Även migrationen kan tydligt komma att påverka kommu- ners verksamhet och förutsättningar. SCB beräknar att befolkning kommer att fortsätta öka och att folkmängden beräknas vara 11 miljoner och 12 miljo- ner . Att folk lever är en viktig förklaring till ökningen. 79Konkurrensverket (2016). 80Se t.ex. Häggroth (2017), SOU 2015:101. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan Antalet barn som är mellan 6–beräknas att öka från dagens knappt 1,2 miljoner barn till drygt 1,3 och drygt 1,4 miljoner barn 2070. Befolkningsökningen kommer dock inte att vara jämnt fördelad över landet utan bedöms vara särskilt stark i medan befolkningen i stället minskar i andra delar av landet, främst i inland.81 Antal invånare i kommuner Andel (%) Andel (%) –4,9 5–9,9 10–14,9 15–19,9 20–29,9 30–39,9 40–59,9 60–99,9 Källa: SCB, Folkmängd i riket, län och kommuner . Andel av total befolkning är hämtat från Kolada och gäller . har den svenska mediankommunen cirka 16 000 invånare men invånarantalet skiftar mellan 2 425 i till 968 455 i . 16 kommuner har färre än 5 000 invånare och ungefär lika många har fler än 100 000 invånare, se tabell 3.1. De 29 minsta kommunerna har tappat av sin befolkning och prognoser be- räknar att invånarantalet i dessa även fortsatt kommer att minska.82 Hela småkommungruppen har jämfört med riket en lägre andel av befolkningen i yrkesverksamma åldrar och en högre andel äldre men ungefär samma andel barn och ungdomar.83 Kommunens storlek utgör en indikator på kommunernas kapa- citet eftersom alla kommuner behöver en grunduppsättning funktio- ner för att hantera sina uppgifter och dessa blir särskilt betungande 81SCB (2018). var nästan var femte person i eller äldre. 2070 beräknas var fjärde person vara i dessa åldrar. 82Lidström (2018), s. 24. 83Häggroth (2016), s. 12–13. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan både att finansiera och rekrytera i befolkningsmässigt små kom- muner. konstaterar att många kommuner saknar den organisatoriska kapacitet som krävs för att bedriva en effektiv skola något som också pekar på.84 Det finns också bedömningar om hur stor en kommun behöver vara för att bedriva olika verksamheter på ett bra sätt. Enligt behöver en kommun ha ett minsta befolkningsunderlag om 10 000 invånare för att kunna bedriva en effektiv grundskoleverksam- het.85 Erfarenheterna från de nordiska kommunreformerna indikerar att minsta folkmängd i en kommun bör vara 20 000 invånare.86 SCB beräknar att det kommer att finnas 69 kommuner med färre än 10 000 invånare. Drygt hälften av kommunerna har färre än 20 000 invånare. En annan aspekt av demografin av relevans är befolkningstät- heten. Även här finns mycket stora skillnader mellan kommunerna. I bodde 2019 0,2 personer per kvadratkilometer vilket ska jämföras med 6 031 personer i . Såväl glesbygd som mycket tätbebyggt område ställer särskilda krav på planering av verksam- heten för att den ska fungera och eleverna ska ha närhet till skolan. 3.7.2De demografiska förutsättningarna påverkar kommunernas ekonomi Den kommunala ekonomin och de kommunala verksamheterna är tydligt beroende av demografin, detta gäller särskilt ålderssamman- sättningen. Kommunernas största och mest resurskrävande verk- samheter, skola och omsorg, utnyttjas framför allt av de yngsta och äldsta. Demografin påverkar också kommunernas intäkter eftersom dessa huvudsakligen kommer från den kommunala inkomstskatten. Något förenklat: ju högre andel yngre och äldre i befolkningen, desto högre utgifter och desto lägre intäkter. Samstämmiga analyser av bland andra , och visar att den kommunala sektorn står inför betydande finansierings- problem, både , som en konsekvens av de demo- 84OECD (2015); SOU 2019:40. 85SOU 2015:101, s. 207. Inför den senaste indelningsreformen angav staten att en kommun borde ha minst 8 000 invånare för att kunna vara underlag för en nioårig grundskola. 86Häggroth (2016), s. 64. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan grafiska förändringarna men också som en konsekvens av en pro- gnosticerad kommande lågkonjunktur. SKR beräknar, trots en be- räknad skattehöjning, att kommuner och regioner kommer att sakna om kostnaderna ökar i takt med befolk- ningen och staten inte tillför mer resurser.87 Kommunala skolpoliti- ker liksom rektorer bedömer att kommunerna inte kommer att klara finansieringen av kärnverksamhet de kommande 10 åren utan att statliga tillskott behövs. Detta gäller särskilt i mindre kom- muner.88 Möjligheterna att ytterligare effektivisera skola och omsorg är också begränsade då de till stor del består av tjänsteproduktion och tiden som läraren lägger ned på att leverera tjänsten är viktig för tjänstens kvalitet. På papperet har växande kommuner relativt sett goda ekono- miska förutsättningar att möta framtiden.89 De har generellt en mer gynnsam ålderssammansättning som skatteintäkterna ökar genom att befolkningen växer. Deras utmaningar inom skolområdet består bl.a. i att bygga ut skolan och upprätthålla kvaliteten men också att svara mot de förändrade krav som ställs på verksam- heten med anledning av en växande andel elever med utländsk bak- grund. Utmaningarna i krympande kommuner är annorlunda. De riskerar att gå miste om stordriftsfördelar och har ofta svårt att re- krytera specialistkompetens och annan personal som behövs för att säkra verksamhetens kvalitet. De ekonomiska konsekvenserna av de demografiska förändringarna beräknas också variera mellan regioner och kommuner. De största ökningarna av nettokostnader åren 2013–2040 beräknas uppstå i , och . kommer de lägsta nettokostnadsökningarna per invånare att finnas i , Upp- sala och län, dvs. de som har relativt sett låga netto- kostnader.90 Befolkningens genomsnittliga skattekraft i kronor per invånare skif- tar 2020 mellan till 394 700 kro- nor.91 Även här bedöms skillnaderna öka . 87SKR (2019). 88Lärarnas (2019). 89Mörk, , (2019). 91Skattekraft är den kommunalt beskattningsbara förvärvsinkomsten för samtliga fysiska per- soner i kommunen delat på antalet invånare i kommunen. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan flertalet kommuner i beräknas skattekraften fortfarande att vara högre eller mycket högre än medelskatte- kraften i landet. För den fjärdedel av landets kommuner som 2013 hade en skattekraft lägre än av medelskattekraften, be- räknas skattekraften sjunka för flertalet till 2040.92 Utjämningssyste- mets olika delar är tänkt att utjämna stora delar av dessa inkomst- skillnader. Att den kommunala skattesatsen 2020 varierar mellan till 35,15 kan eventuellt peka på att det nuvarande utjämningsystemet inte helt lyckas med sitt uppdrag men det kan också bero på skillnader i t.ex. kommunernas ambitions- nivå eller effektivitet, något som vi återkommer till i kapitel 7.93