sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — – en del av den cirkulära ekonomin Utredningen om producentansvar för textil SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppgift att föreslå ett producentansvar för textil. Hållbarhetsstrategen vid för- ordnades som särskild utredare . Som experter att biträda utredaren förordnades ordföranden för ideell secondhand och VD för , kanslirådet , handläggaren , ämnesrådet , textilexperten , departementssekreteraren , kanslichefen , departementssekreteraren , generalsekreteraren och departementssekreteraren . entledigades och i stället förord- nades departementssekreteraren som expert från och med samma datum. Som sekreterare och textilexpert anställdes . Som huvudsekreterare anställdes . Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om producent- ansvar för textil, överlämnar härmed betänkandet Producentansvar för textil – en del av den cirkulära ekonomin (SOU 2020:72). Utredningens uppdrag är därmed slutfört. Förslag till lag om ändring i ............................... Förslag till förordning om producentansvar för textil ......... 1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt 1.4 Förslag till förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13).................................... 1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter................................... 1.6Förslag till förordning om ändring i avfallsförordningen (2020:614)................................................................................ Utredningens uppdrag och genomförande .................... Mål som påverkar hantering av textil och textilavfall ...... FN:s globala hållbarhetsmål, Agenda 2030 ........................... 3.2 Mål på EU nivå ....................................................................... 3.2.1Mål och krav i avfallsdirektivet med relevans för textil och textilavfall ......................................... för cirkulär ekonomi ............. strategi för cirkulär ekonomi................................... Textila flöden och miljöpåverkan ................................. Textila flöden – en översikt ................................................... Produktion och miljö ............................................................. Miljöpåverkan inte internaliserad i priset ............ Remake – ett samlingsnamn ................................. Textilavfall i hushållsavfallet ................................................ Textilavfall hos verksamheter .............................................. Export av textil ..................................................................... Socioekonomisk påverkan i mottagarländerna.... Sjunkande priser på begagnad textil..................... 4.8.4Textilåtervinning kan inte lösa alla problem i den textila värdekedjan........................................ Transporter i produktionsledet ............................ Transport i konsumtionsledet .............................. Transport av insamlat textilavfall ......................... Nettoinflöde av textilier ....................................................... Antal anställda i modebranschen .......................... Strukturomvandling i modebranschen ................. 5.5.2Förmedling av begagnad textil på digitala Distanshandel och textil........................................ Privatimport från länder utanför EU ................... 5.6.4Pandemins effekter och förväntad framtida utveckling för distanshandeln............................... Insamling av textil och textilavfall ............................. Insamling på återvinningscentraler....................... Information om textilinsamling ........................... Textilinsamling av kommersiella aktörer ............................ Textilinsamling privata insamlingsaktörer........... Textilinsamling privata secondhandaktörer ........ Textilinsamling av ideella secondhandaktörer .................... 6.4.1Ideella organisationers intäkter bidrar till Samarbeten med kommuner och andra aktörer .. Regeringsuppdrag och projekt ................................... 7.1.1Textile & Fashion 2030 – ett enat för en hållbar textil- och modeindustri...................... Hantering av textilier ............................................ 7.1.4Information om textiliers miljö och Mistra Future Fashion .......................................... 7.2.2IVA – Resurseffektivitet och cirkulär 7.2.3Dialog för en hållbar textil värdekedja med fokus på miljö och kemikalier .............................. för standarder (SIS)................ 7.2.9Producentansvar i cirkulära flöden inom textil- och modebranschen ................................... 7.3 Översikt: status för textil i ...................................... EU:s avfallsdirektiv och den svenska Krav vid införande av producentansvar................ Förebyggande av avfall .......................................... Tillstånd och registrering ...................................... Den svenska avfallsregleringen ............................................ Definitionen av avfall ............................................ Krav vid avfallshantering....................................... Förbud mot förbränning....................................... Vem ansvarar för textilavfallet ? Reglering av producentansvar............................... De existerande producentansvaren ............................ Vad är producentansvar? De svenska producentansvaren ............................................ Definition av producent........................................ Krav på insamlingen .............................................. EU-reglering och produktkrav ............................. Producentansvar reglerade på EU-nivå ............................... Producentansvaren i praktiken............................................. Överväganden och förslag ......................................... Utgångspunkter för utredningens förslag........................... Producenterna kan inte ges ansvar för insamling av textil för återanvändning ................. Producentansvar som styrmedel........................... 10.1.3Krav ska ställas på vad som ska uppnås – inte hur det ska uppnås ...................................... 10.1.4Lång aktiv livslängd och återanvändning ger Bevara dagens insamling av textil ......................... Det ska vara lätt att göra rätt................................ Det krävs kunskap för att sortera textil............... EU:s inre marknad omfattar även textilavfall...... Framtidssäkra genom att följa EU:s mall ............ Den ideella sektorns affärsmodell ska bevaras och andra aktörer ges möjlighet att agera parallellt med ideella sektorn ................................ En ny förordning om producentansvar för textil ............... För vilka produkter gäller producentansvaret?................... Vilken typ av textil ska EU:s medlemsstater samla in separat?.................................................... Vilka produkter omfattas av Vilken aktör har producentansvar? Ansvar för textil som inte sätts på marknaden.... Undantag för remake ............................................ Producenterna ska ha både det ekonomiska och det organisatoriska ansvaret för Ansvar för historiskt textilavfall .......................... Tillståndspliktiga insamlingssystem och producenternas Krav för att erhålla tillstånd för insamlingssystem............. Inget krav på fastighetsnära insamling av hushållens textilavfall ....................................... 10.7.2Insamlingssystemet ska vara lämpligt 10.7.3Krav för att ett insamlingssystem ska anses 10.7.4Krav för att ett insamlingssystem ska anses 10.7.5 Övriga krav för tillstånd ....................................... 10.7.6 Krav vid drift av ett insamlingssystem ................. 10.7.7 Ömsesidigt erkännande av tillstånd ..................... 10.7.8Insamlingssystemen ska kunna samarbeta för att uppfylla vissa av kraven.................................... 10.7.9Prövning av ansökan att driva ett 10.8 av textilavfall utan tillstånd ......................... 10.8.1Närmare om ideella aktörers insamling 10.8.2Det insamlade textilavfallet ska, med två undantag, lämnas till ett tillståndsgivet Krav vid insamling av textilavfall utan tillstånd ... Mål för insamlingssystemen ................................................. Separat insamlat avfall får inte förbrännas Val av mål ............................................................... När ska målen nås? Insamlingssystem med tillstånd............................ Förutsättningar för en rättvis behandling av alla aktörer ......................................................... Reglering av distanshandel i existerande och kommande producentansvar.......................... Reglering av distanshandeln i lagen om skatt på kemikalier i viss elektronik............................... Möjlighet att utse en producentrepresentant ...... Krav på digitala marknadsplatser etablerade Tröskelvärden för utländska distanshandlare ...... 10.12.7 ska ta fram information riktad till utländska distanshandlare .................... Sanktioner och tillsyn........................................................... 10.13.3 Avgifter för prövning och tillsyn ......................... Kompletterande ändringar i avfallsförordningen ............... Krav på utsortering ............................................... 10.16.3 Lämnande av uppgifter till 10.17.1 tillämpning av vissa bestämmelser............ Kompletterande åtgärder som bör övervägas ............... Utredningen har identifierat ett behov av kompletterande åtgärder.................................................. Snabbutred ytterligare konsumentnära styrmedel ............. Cirkulära textila flöden och väl fungerande producentansvar kräver anpassningar av ... 321 Främjandeprojekt är viktiga spjutspetsar som bör Sorteringsyrket – ett kvalificerat yrke som kräver hög Industriell infrastruktur för sortering, återbruk och fiberåtervinning i ?............................................. 12.2.1 Ekonomiskt och organisatoriskt ansvar............... 12.2.2 Vilken textil ska omfattas ..................................... 12.2.3 Målstyrning i stället för detaljreglering ................ 12.2.4 Begränsningar av vem som får samla in Behandling av textil och textilavfall i enlighet med Överskott av textilavfall........................................ Konsekvenser för företag som sätter textil på marknaden eller förmedlar textil ..................................... 12.5.1Svenska företag som säljer, tillverkar eller hyr 12.5.2Utländska företag som säljer textil på distans till svenska slutanvändare ...................................... Förmedlare av textil............................................... 12.6 Konsekvenser för insamlare av textilavfall .......................... Insamlingssystem med tillstånd............................ Insamling utan tillstånd......................................... 12.6.3Särskilt om ideella aktörers insamling 12.6.4Ideella och kommersiella secondhandaktörer som inte hanterar avfall ......................................... Konsekvenser för avfallsproducenter .................................. Hushåll och konsumenter..................................... Konsekvenser för konkurrensförhållanden för företag...... Konsekvenser för offentlig sektor....................................... Finansiering av kostnader för offentlig sektor ................... Konsekvenser för miljön...................................................... Förslagens förhållande till ................................. Behov av information ........................................................... Förslag till lag om ändring i ............................ Förslag till förordning om producentansvar för textil ....... Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt Förslag till förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13) ................................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter ................................ Förslag till förordning om ändring i avfallsförordningen (2020:614) ............................................................................. Bilaga 2 Artikel 8a i dir. 2008/98/EG om avfall ........................ Bilaga 3 SNI-koder för berörda företag .................................... Bilaga 4 Underlagsrapport – Översikt: status för textilt Underlagsrapport – Konsumentundersökning: synen på konsumtion, återvinning och återanvändning av textilier .................................... Underlagsrapport – Aspekter på kemikalier i cirkulära textilier......................................................... Avfall: varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. En textil blir textilavfall om innehavaren har ett så kallat kvittblivningssyfte. För att fastställa om ett kvittblivningssyfte föreligger görs en bedömning av om innehavaren vill bli kvitt ett problem eller vill nyttiggöra sig en egendom. Avfallsförebyggande åtgärder: åtgärder som vidtas innan ett ämne eller föremål har blivit avfall och som syftar till en minskning av mängden avfall, en minskning av innehållet av farliga ämnen i material och produkter eller en minskning av de negativa effekterna på människors hälsa och miljön som avfall kan ge upphov till. Avfallshantering: samla in, transportera, sortera, återvinna, bort- skaffa eller ta annan fysisk befattning med avfall eller vidta åtgärder som inte innebär fysisk befattning med avfall men som syftar till att avfall samlas in, transporteras, sorteras, återvinns, bortskaffas eller byter ägare eller innehavare. Avfallshierarki: en hierarki som anger prioritetsordning för före- byggande och hantering av avfall. Enligt avfallshierarkin ska avfall alltid först och främst förebyggas. För avfall som ändå uppstår ska den som behandlar avfall eller är ansvarig för att avfall blir behandlat i första hand se till att det förbereds för återanvändning, i andra hand materialåtervinns, i tredje hand återvinns på annat sätt och i sista hand bortskaffas. Avfallsproducent: den som ger upphov till avfall och den som genom förbehandling, blandning eller andra förfaranden ändrar avfallets art eller sammansättning. Behandling av avfall: återvinning eller bortskaffande av avfall. Fiberåtervinning: i utredningens förslag avses ett materialåter- vinningsförfarande där textilavfallet används för att framställa textilfibrer som kan användas vid tillverkning av nya textila material. Förberedelse för återanvändning: återvinningsförfarande som går ut på att kontrollera, rengöra eller reparera något som är avfall så att det kan återanvändas utan ytterligare behandling. Insamling av avfall: att hämta eller ta emot avfall, om detta inte ut- gör en del av behandlingen av avfallet eller att sortera, lagra eller på annat sätt ta befattning med avfall innan det transporteras vidare till den plats där behandlingen ska påbörjas, om åtgärden inte utförs av avfallsproducenten på den plats där avfallet uppkom. Materialåtervinning: när avfall upparbetas till nya ämnen eller före- mål som inte ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial. Producentansvar: utgår från principen att förorenaren betalar och innebär att produkters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel. (På engelska används ofta förkortningen EPR som står för Extended Producer Responsibility). : samla in avfall och, i syfte att underlätta behand- ling av avfallet, genomföra insamlingen på ett sådant sätt att olika avfallsslag hålls åtskilda efter avfallstyp och avfallets natur. Remake: i utredningens förslag avses ett materialåtervinnings- förfarande där textilavfallet används som material vid tillverk- ning av ny textil. Återanvändning: att en produkt eller en komponent som inte är avfall används igen för att fylla samma funktion som den ursprungligen var avsedd för. Återvinning av avfall: innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material eller att det förbereds för en sådan nytta eller en åtgärd vidtas som innebär att avfall för- bereds för återanvändning. Utredningens uppdrag har varit att föreslå ett producentansvar för textilier, som säkerställer separat insamling av textilier för återanvänd- ning respektive textilavfall för återvinning. Enligt kommittédirektivet har införandet av ett producentansvar för textil två syften. •Att åstadkomma miljönytta genom ökad insamling av textil för återanvändning och av textilavfall för återvinning, i första hand för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning. •Att ansvaret för avfallshantering och återvinning av textil ska läggas på producenterna utifrån principen om att förorenaren betalar. Vid utformandet av förslaget ska utredningen ta hänsyn till de minimi- krav på utformning av producentansvar som följer av avfallsdirektivet samt direktivets krav på att samtliga medlemsstater ska samla in textil separat. Utgångspunkter för utredningens förslag har slagit fast att vi ska vara ett föredöme när det gäller att uppnå målen i Agenda . Regeringen har tagit fram en svensk strategi för cirkulär ekonomi där textil är utpekat som ett av flera områden som ska prioriteras i omställningen till en cirkulär och bio- baserad ekonomi Utredningens direktiv pekar tydligt ut att principen förorenaren betalar samt miljönytta ska vara styrande för de förslag som tas fram. Det finns också en tydlig inriktning vad gäller cirkulär ekonomi. Ut- redningens ambition har varit att ska gå före och ta ledningen som det första europeiska landet att införa ett cirkulärt producent- ansvar för textil, med förhoppningen att som viktig aktör inom EU-systemet också ska agera pådrivare för EU-gemensamma beslut för att ge möjlighet till harmonisering av producent- ansvar för textil inom EU-systemet. Mot denna bakgrund finns det anledning att poängtera att utred- ningens uppdrag inte har varit att avgöra om störst miljönytta upp- nås genom ett producentansvar för textil eller om det finns alterna- tiva åtgärder som leder till en högre miljönytta. Vägvalet att använda producentansvar som styrmedel har regeringen och dess samarbets- partier redan gjort vid fastställandet av ramarna för utredningens uppdrag. Att införa producentansvar för textil utgör en del av den så kallade januariöverenskommelsen. Utgångspunkten för utredningens överväganden har därför varit hur störst miljönytta kan nås inom ramen för ett producentansvar. kan utredningen konstatera att räcker inte jor- dens resurser till för att möta en ökad efterfrågan på jungfrulig fiber. Producentansvar för textil utgör en del i omställningen till en cirkulär ekonomi, men ytterligare styrmedel och initiativ – politiska, bransch- gemensamma och branschöverskridande samt konsumentdrivna – behövs för att minska inflödet av ny fiber i de textila värdekedjorna. Det behövs även ett fortsatt arbete med innovation som bryter de linjära textila flödena och kopplar cirkulära flöden till lönsamhet. Det nationella arbetet med Textile and Fashion 2030 med koppling till affärsnytta och hållbara konsumtionstrender är väsentligt. Det är också tveklöst så att störst miljönytta uppnås när den textil som sätts på marknaden används och innan den är uttjänt och bör gå till materialåtervinning. Detta eftersom 80 pro- cent av en textils totala miljö- och klimatpåverkan sker vid tillverk- ning av nya produkter. Införandet av ett producentansvar medför dock inte att det automatiskt skapas ett incitament för producen- terna att ställa om till en mer miljövänlig produktionsprocess eller att exempelvis använda en högre andel återvunnen råvara eftersom sådana åtgärder inte nödvändigtvis påverkar producenternas kostnad för att ta hand om avfallet. Konsekvensanalysen visar dessutom att införandet av ett producentansvar förväntas leda till att en t-shirt blir dyrare. Ett sådant begränsat prispåslag kommer inte i sig att utgöra ett tillräckligt incitament för konsumenter att minska sin konsumtion eller att välja textiler av bättre kvalitet. Fibrerna påverkar endast en liten del av en textils totala miljö- och klimatpåverkan och att cirkulera och återvinna textilfibrer kan därför aldrig som ensam åtgärd göra textilindustrin hållbar. För att minska textilens totala miljöpåverkan måste därför införandet av ett producentansvar kompletteras med åtgärder som har ett annat syfte än att fördela ansvaret för avfallshanteringen. Producentansvar införs för kläder, hemtextil, inredningstextil, väskor och accessoarer Införandet av ett nytt producentansvar och skyldigheten att sortera ut textilavfall från övrigt avfall berör samtliga svenska hushåll och alla verksamheter som producerar textilavfall. Textil används inom en rad olika områden och i en rad olika funktioner. Producentansvaret ska omfatta en stor del av dessa områden och funktioner men inte alla. Producentansvar införs för kläder av textil, hemtextil, inrednings- textil, väskor av textil och accessoarer av textil. Detta innebär till exempel att möbler, teknisk textil, filter, textil på löpmeter, madrasser och skor inte omfattas av det nya producentansvaret. För att avgränsa tillämpningsområdet har utredningen utgått från avfallsdirektivets bestämmelser och utredningen bedömer att ett producentansvar med denna omfattning leder till att uppfyller direktivets krav på separat insamling av textil. För att underlätta för företagen vid tillämpningen har utredningen i förordningen valt att använda tulltaxans indelning i KN-nummer för att definiera vilken textil som omfattas. Ideella aktörer har byggt upp system för in- samling, sortering och försäljning av textil och textilavfall och flera ideella aktörer anlitas av kommuner och företag för att samla in både textil och textilavfall. Dessa aktörer samlar in textil och textilavfall och utgör därmed centrala aktörer för att nå målet att öka återanvändningen och materialåtervinning av textil i . Det överskott som ideella aktörers verksamhet gene- rerar går till allmännyttiga ändamål i såväl som utomlands. Insamling sker även i mindre skala av privata secondhandaktörer och genom att återförsäljare tar emot uttjänta textilier i sina affärslokaler. Många hushåll är sålunda redan vana vid att separera textil och textil- avfall från det övriga hushållsavfallet. Till skillnad mot de produkter som omfattas av dagens producentansvar finns det för textil även en väl etablerad önskan att lämna avlagda textilier till välgörande ändamål. Utredningen har sett det som en fördel att en del av textilavfallet separeras från hushållens restavfall. I stället för att ersätta redan etablerade insamlingsvägar med ett helt nytt insamlingssystem leder utredningens förslag därför till att dagens insamling kan bevaras. Efter en anmälan till är det tillåtet att samla in textilavfall i följande fall •insamling av textilavfall som uppkommit i eller i samband med yrkesmässig verksamhet, •insamling av textilavfall i samband med försäljning av textil, •ideella aktörers insamling av textilavfall, •remake-aktörers insamling av textilavfall, •en kommuns insamling av textilavfall inom kommunen. Av dessa får remake-aktörer behålla den del av det insamlade avfallet som de använder i den egna verksamheten och ideella aktörer får behålla allt de samlat in.