sou · H8B314 · 2020-03-11 00:00:00 — Många myndigheter och nationella aktörer är involverade när det gäller frågor om välfärdsteknik. Detta är i sig inte något att förvånas över, eftersom myndigheterna har olika expertområden och området välfärdsteknik är i högsta grad tvärsektoriellt. På flera sätt vore det enklare för huvudmän och utförare om det bara fanns en enda statlig aktör att förhålla sig till. Detta är dock en omöjlighet i ett modernt samhälle. En och samma myndighet kan inte tillhandahålla expert- kunskap på alla områden. Det avgörande är att myndigheterna sam- ordnar sig så att spelreglerna är tydliga och statens resurser används effektivt. Rådet för styrning med kunskap är ett exempel på arbetet med ökad samordning mellan statliga myndigheter. Jämfört med andra länder har den nationella samordningen och koordineringen av det strategiska arbetet på detta område varit svag. Det finns heller ingen systematisk spridning av goda exempel. Det kan leda till att flera kommuner provar samma lösningar, gör samma misstag och felaktiga investeringar som ytterst drabbar skatte- betalarna. En nationell samordning är därför i högsta grad önskvärd. I avsnitt 8.12.6 föreslår vi därför ett nationellt utvecklingscentrum. är central förvaltningsmyndighet i fråga om såväl hälso- och sjukvård som socialtjänst, dvs. för hela äldreomsorgen. Myndigheten arbetar bland annat med att ta fram och utveckla sta- tistik, regler, kunskap och stöd till vården och omsorgen samt med att följa upp och utvärdera hur vården och omsorgen fungerar. 287Till exempel kan det vara oklart hur samverkan ska prioriteras i relation till varje myndig- hets egna uppdrag och arbeten. är verksam inom samma sektor, men har i upp- drag att samordna regeringens satsningar på e-hälsa samt övergri- pande följa utvecklingen på e-hälsoområdet.288 Myndigheten fick ett regeringsuppdrag om nationellt stöd till kommunerna vid införande och användning av digital teknik (e-hälsa).289 Vad som kommer att hända efter att uppdraget slutredovisats är oklart. Myndigheten för delaktighet (MFD) har till uppgift att främja ett systematiskt och effektivt genomförande av funktionshinderspoliti- ken på alla nivåer i samhället. MFD har ett uppdrag för frågor om välfärdsteknik i sin instruktion290. Myndigheten ska ”utveckla kunskap om hur samspelet mellan generella välfärdstek- nologilösningar och personligt utformade hjälpmedel fungerar för den enskilde samt följa och vid behov medverka i strategiskt viktig nationell och internationell standardisering inom välfärdstekno- logi”. MFD har också haft regeringsuppdrag på området, bl.a. om att ge goda förutsättningar för implementering av välfärdsteknik i kom- munerna.291 I regleringsbrevet för fick MFD ett regeringsuppdrag om att stödja kommunerna med kunskap om hur välfärdstekniska lösningar kan bidra till självständighet och delaktig- het. Uppdraget ska redovisas senast den 1 mars 2021.292 Rådet för styrning med kunskap ska verka för att den statliga styr- ningen inom sektorn är samordnad och effektiv. Rådet ska vara ett forum för samverkan kring strategiska frågor om kunskapsutveck- ling och nyttogörande av forskning och innovationer inom hälso- och sjukvården och . Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) startade sin verksam- het . DIGG:s uppdrag är att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig. DIGG arbetar mot större delen av offentlig förvaltning, inklusive kom- munerna. Myndigheten ska, i syfte att främja utvecklingen inom sitt verksamhetsområde, samverka med den offentliga förvaltningen samt stödja samverkan inom den offentliga förvaltningen. DIGG ska i detta arbete bl.a. samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav för den offentliga förvalt- 288Se 1 § förordningen (2013:1031) med instruktion för . 289S2018/02375/FST. 290Förordning med instruktion för Myndigheten för delaktighet (2014:134), se 4 § 6 och 7. 291Dnr S2014/1398/FST. 292S2019/05315/RS. ningens elektroniska informationsutbyte. DIGG har skapat former för löpande samverkan med centrala aktörer för digitalisering, bl.a. med . Myndigheten deltar också i olika nätverk där bl.a. kommuner deltar. DIGG är dock en nybildad myndighet och har enligt årsredovisningen endast 42 anställda. Myndig- hetens resurser för att ha en direkt stödjande roll ute i kommunerna framstår därmed som begränsade . SKR är en politiskt styrd organisation för alla kommuner och regioner med uppgift att stödja och bidra till att utveckla kommuner och regioners verksamhet. SKR fungerar som ett nätverk för kun- skapsutbyte och samordning. I rollen ingår att ge service och pro- fessionell rådgivning till tjänstepersoner och förtroendevalda i kom- muner och regioner inom alla de frågor som kommuner och regioner är verksamma inom, bl.a. socialtjänst. Inera är kommunernas gemensamma digitaliseringsbolag. har prioriterat några områden för Ineras insatser inom kom- munal sektor, däribland stöd till digitalisering av in- klusive hälso- och sjukvård och grundläggande förut- sättningar i form av nationell infrastruktur, krav, standarder och arkitektur i syfte att stärka kommunernas beställarkompetens och stödja en mer effektiv utveckling av digitala tjänster på marknaden. Inera ska i samverkan med SKR och SKL Kommentus ”erbjuda kom- muner realiseringen av grundläggande förutsättningar för digitali- sering” genom gemensam infrastruktur, arkitektur, krav och stan- darder som kan ligga till stöd för kommunernas upphandlingar och kravställningar på leverantörer, alternativt genom ramavtalsupp- handling utifrån gemensamma förutsättningar via SKL Kommentus. Kommentus genomför gemensam ”kravfångst” och tillhandahåller avtal för verksamhets- och användarnära tjänster och produkter samt ger stöd och råd i kommuner och regioners anskaffningsprocesser. Upphandling blir ett strategiskt verktyg för ökad standardisering och för att möjliggöra att växla upp lokala innovationer nationellt.293 Enligt vad utredningen erfar planeras en successiv utveckling och ”uppskalning” av ett samlat kommunalt utbud med start . Erbju- dandet av tjänster ska stödja realiseringen av de nationella målen som 293SKL (2019a), s. 8. framkommer i Utveckling i en digital tid294 som togs fram 2019, liksom handlingsplanen för Vision e-hälsa 2025. SKR administrerar 24 regionala nätverk som verkar på länsnivå, de regionala samverkans- och stödstrukturerna (RSS). De är utfor- made efter förutsättningar och behov i respektive län och samverkar i frågor som rör socialtjänst och hälso- och sjukvård mellan kom- muner och mellan kommuner och regioner. Respektive län har utsett en kontaktperson som fungerar som ingång till den regionala nivån. Gemensamt för representanterna i RSS är deras uppdrag att bidra till att stabila och långsiktigt hållbara strukturer kommer på plats i varje län. De ger också stöd till huvudmännen i dialogen om kunskaps- utveckling och kunskapsstyrning, t.ex. som regionala representanter iNSK-S (Nationell samverkansgrupp för kunskapsstyrning i social- tjänsten) och genom att vara en av parterna i det s.k. Partnerskapet mellan RSS, SKR och , en formell samverkansmodell för långsiktig kunskapsutveckling mellan RSS och den nationella nivån till stöd för socialtjänst och närliggande hälso- och sjukvård. Partnerskapet bidrar till utvecklingen av evidensbaserad praktik på regional och lokal nivå, t.ex. genom att identifiera behov av kun- skapsutveckling, samla och sprida bästa tillgängliga kunskap och beprövad erfarenhet, stödja systematisk uppföljning, stödja förbätt- ringsarbete, implementering och kompetensutveckling. I de tidigare satsningarna på en evidensbaserad praktik inom anslog regeringen medel som bl.a. annat fördelades till RSS.295 296 Efter överenskommelsens slut finns ingen statlig finansiering riktad till strukturerna. De finansieras numera av kommuner och regioner själva samt av SKR. 294Denna strategi är en omarbetad version av ”Handlingsplan 2017–2025: Förutsättningar för digital utveckling i kommuner och regioner”. Vidare förhåller sig strategin till de 13 grund- läggande principerna i Svenskt ramverk för digital samverkan8, som i sin tur utgår från prin- ciper i European Interoperability Framework (EIF). Se s. 6 f. 295MFD (2017). Strategisk plan s. 57. 296Totalt avsatte regeringen för överenskom- melsens insatser. avsattes respektive 25 miljoner kro- nor. Se vidare Statskontoret (2014), Evidensbaserad praktik inom . Utvärdering av överenskommelsen mellan regeringen och SKR. 297Stöd till en evidensbaserad praktik för god kvalitet inom – Överenskommelse mellan staten och Kommuner och Landsting 2015 samt Stöd till en evidensbaserad prak- tik för god kvalitet inom – Överenskommelse mellan staten och Kommuner och Landsting 2016. 298Som MFD framhållit finns därmed ”en utmaning” i att de regionala strukturerna ska fun- gera och utvecklas såsom de gjorde då överenskommelsen fanns och det fanns särskilda medel anslagna. SKR har ett beställarnätverk för välfärdsteknik299 där deltagare från ett 15-tal kommuner ingår. Utöver kommunerna medverkar också kommunalförbund och SKI. Deltagarna har god kompetens och stort engagemang i de aktuella frågorna. Nätverket har haft finansiering från . Uppdraget är att underlätta arbetet med att upphandla välfärdsteknik genom att publicera rekommendationer samt att stimulera innovation och ut- veckling av nya tjänster genom att kommunicera behov och utma- ningar till marknaden. Fokus ligger på att ta fram underlag som kun- skap, analyser, metoder och rekommendationer om t.ex. krav och kriterier som kan användas av kommuner vid upphandling. En viktig del är att få fram goda funktionskrav inklusive metoder för prövning och utvärdering. Nätverket har också deltagit i arbetet med E-hälso- myndighetens regeringsuppdrag om nationellt stöd. Enligt är beställarnätverket för väl- färdsteknik en liten effektiv grupp som är både strategisk och tak- tisk. De har ingen tydlig styrande struktur. Det är deltagarna till- sammans med projektledningen som definierar syfte, inriktning och tar beslut. Projektledningen förväntas fånga upp behov som del- tagarna poängterar och komma med förslag till nätverksdeltagarna. Deltagarna beslutar i sin tur om vilka behov man ska arbeta med. Många kommuner menar att de har så mycket att vinna på att deras representant deltar i nätverket att det är värt den tid som deras anställda lägger ned och betraktar det som kompetensutveckling. Resonemanget bygger dock på att kommunen kan ta vara på den kunskap som deltagarna utvecklar. Deltagarnas egna lärande och sprid- ning av kunskapen till den upphandlande organisationen blir sålunda viktigt för att säkerställa finansiering till nätverket.300 299Se /omraden/dialog-och-innovation/bestallarnatverk 300Upphandlingsmyndigheten (2019). Slutredovisning för uppdrag att främja innovationsupp- handling, s. 39. 8.12.5Slutsatser i fråga om styrning och stöd Bedömning: Att digitalisera hälsa, vård och omsorg är en natio- nell angelägenhet. Enskilda kommuner eller regioner har inte orga- nisatoriska förutsättningar, mandat eller tillräcklig finansiell kapa- citet för den uppgiften. Regeringen borde därför se över sin styrning på området och överväga att ta ett mer övergripande nationellt ansvar när det gäller de grundläggande förutsättningarna för an- vändningen av välfärdsteknik och e-hälsa. Vi förespråkar en sek- torsövergripande överenskommelse mellan staten och kommunerna rörande infrastruktur och kompetensförsörjning. De regionala samverkans- och stödstrukturerna (RSS) och andra nätverk som verkar på regional och nationell nivå är viktiga för spridningen av kunskap, kunskapsbildningen och samverkan. Detta gäller även bredbandskoordinatorer, e-hälsosamordnare m.fl. Dessa strukturer behöver förstärkas och ges långsiktiga förutsättningar. Utredningens uppdrag handlar om att se över förutsättningarna för ett bredare införande av välfärdsteknik. Det är ett komplext område på så sätt att de hinder som identifierats finns på vitt skilda ansvars- områden i samhället. Det handlar t.ex. om bristande kompetens i fråga om verksamhetsutveckling och offentlig upphandling, om otydlig lagstiftning, om brister i fråga om bredband och interopera- bilitet och dålig ekonomi. Sammantaget finns därför ett behov av att se på tänkbara åtgärder både på kort och lite . Nedan följer först utredningens överväganden rörande samverkan (som handlar om vad som kan göras på kort sikt). Därefter följer utredningens överväganden om statlig styrning (lite ). Kommuner kommer av allt att döma i ökande utsträckning behöva samverka med varandra kring vissa resurser i den nära vården. Inter- samverkan har lyfts fram som ett av flera sätt att skapa bättre förutsättningar för kommuner och regioner att lösa olika typer av utmaningar. Det finns gott om gränsöverskridande frågor att lösa för att få samordningen och dataflödena att fungera. Ofta är de på nationell nivå och i flera fall är de av internationell karaktär. Det har också blivit allt vanligare att kommuner samverkar om olika verksamheter, men det är fortfarande relativt ovanligt att kommuner samverkar om kommunala kärnverksamheter som äldreomsorg.301 De offentligrättsliga formerna för samverkan är kom- munalförbund och gemensam nämnd, vilka regleras i 9 kap. kommu- nallagen (2017:725).302 En gemensam nämnd ingår i organisationen hos en av de samverkande och är till skillnad från ett kommunal- förbund inte en juridisk person. Privaträttsliga former samverkan är företag, stiftelser och ideella och ekonomiska föreningar. Det finns också avtalssamverkan, som inte innebär någon organisatorisk sam- verkan. Genom samverkan i avtalsform eller genom delägda juridiska personer kan kommuner och regioner samverka med andra aktörer än kommuner och regioner. Avtalssamverkan är den vanligaste for- men för samverkan inom hälso- och sjukvården. infördes nya generella bestämmelser för att stärka möjligheten till avtalssamverkan. Enligt dessa kan en kommun eller region helt eller delvis överlåta utförandet av uppgifter till en annan utan hinder av lokaliseringsprincipen. Den som överlåter utförandet av en uppgift har dock fortfarande kvar ansvaret. De nya reglerna innebär inte heller någon ändrad uppgiftsfördelning mellan kom- muner och regioner. En kommun får inte med stöd av bestämmel- serna utföra uppgifter som ankommer på en region och vice versa. Samverkan mellan kommuner och mellan kommuner och regio- ner kan också ske mer informellt, även på nationell nivå. Kunskaps- styrningen och samverkan inom hanteras nu inom ramen för ett partnerskap mellan flera parter. Det finns 21 regionala samverkans- och stödstrukturer (RSS), i princip omfattande alla kom- muner och dessutom SKR. ingår också, som sam- ordnare av myndigheterna som ingår i Rådet för styrning med kun- skap. Syftet med denna samverkan är att lösa delar av de problem som kan uppstå när flera olika aktörer på olika samhällsnivåer med olika ansvar verkar inom samma område. Arbetssättet och hela organisationen har successivt vuxit fram . Organisationen av strukturen på regional nivå varierar till följd av olika förutsättningar och prioriter- ingar hos huvudmännen. Arbetssättet bedöms dock som relativt 301Statskontoret (2019), s. 61. 302Möjligheten att bilda kommunalförbund tillkom 1919 och regelverket fanns tidigare i en särskild lag. Beskrivningen hämtad från SOU 2019:29 s. 136. framgångsrikt för att stärka kunskapsutvecklingen inom socialtjäns- ten. Den nationella stödfunktionen finansieras av medlemsavgifter från kommuner (totalt ). Genom avtal är verksamheten tryggad . Utöver RSS-strukturerna finns som ett flertal nätverk med olika syften, finansiering och huvudmannaskap. Regionala e-hälsosam- ordnare infördes tidigare för att skynda på digitaliseringen inom vården. Oklar finansiering har dock fått till följd att verksamheten har upphört i många regioner. På annan plats i detta betänkande understryker vi vikten av att finansieringen av bredbandskoordi- natorer kan säkerställas. Sådana är en viktig del i det som föreslås av Bredbandsforum när det gäller infrastruktur för välfärdens digitali- sering. Vi ser också att kommuner har stor nytta av att samverka i fråga om upphandlingar av välfärdsteknik, liksom för omvärlds- bevakning och erfarenhetsutbyte kring produkter, arbetssätt och liknande. Ett beställarnätverk samlas kring en gemensam problem- beskrivning eller ett behov för att tillsammans med marknadsaktörer driva utveckling genom inköp. Nätverken har såväl hög marknads- kännedom som en kontinuerlig dialog med både innovativa och ledande aktörer på området för att bevaka och påverka marknadens utveckling. Styrkan i nätverken är den samlade köpkraften. Svårig- heterna ligger i att få långsiktig finansiering och att etablera en lämp- lig styrstruktur som tar hänsyn till varje deltagare och inte har för långa beslutsvägar.303 Slutsatser angående lokal och regional samverkan Det är ovedersägligt att kommuner har stor nytta av att samverka i fråga om upphandlingar av välfärdsteknik, liksom i fråga om om- världsbevakning och erfarenhetsutbyte. Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster har bedömt att institutiona- liserade forum för frivillig samverkan mellan de olika aktörerna behöver inrättas och att det är en lämplig uppgift för DIGG att till- handahålla sådana. Utredningen föreslog att DIGG skulle tilldelas särskilda anslagsmedel för en sådan samverkan.304 303Upphandlingsmyndigheten (2019), s. 5. Här kan också nämnas att Upphandlingsmyndig- heten har utvecklat ett stöd riktat till potentiella och etablerade beställarnätverk. 304SOU 2017:114 s. 85. Vi har sett hur de nätverk som främst SKR administrerar fungerar som arenor för kunskapsutbyte och erfarenhetsutbyte. Beställarnät- verket för välfärdsteknik ska särskilt framhållas. Enligt utredningens mening finns mycket att vinna genom förstärkt samverkan på lokal och regional nivå, dels genom RSS, dels genom nationella nätverk med regionala representanter som kanske kan fungera likt bred- bandskoordinatörer och driva på utvecklingen. Ett sätt att stärka den här typen av strukturer är en mer långsiktig finansiering, varmed här menas inslag av statlig finansiering över betydligt än . På kort sikt är stärkande av de regionala samverkans- och stöd- strukturerna och liknande samarbetsfora en viktig strategi för att stimulera att bredare införande av välfärdsteknik. Regeringen bör därför undersöka möjligheterna att understödja dessa ekonomiskt. Finansiering bör kunna finnas genom de medel som avsatts i stats- budgeten under utgiftsområde 9 för satsningar på digitalisering och e-hälsa inom äldreomsorgen (totalt ). Vi menar också att DIGG bör ges ökade anslag och ett utökat mandat för att stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen och samverka med kommunerna inom ramen för sitt befintliga upp- drag. Det finns ett behov att utöka DIGG:s faktiska möjligheter att samverka med kommunerna i deras digitaliseringsarbete. Det finns också ett behov av att utöka myndighetens resurser för att stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen. be- dömde därför att DIGG:s anslag bör öka. Prioriteringen att öka sam- verkan med kommuner ansågs också böra föras in i regleringsbrevet. Vi instämmer i dessa bedömningar. Den decentraliserade samhällsmodellen ställer höga krav på kommu- nernas förmåga att hantera de utmaningar som följer av samhälls- utvecklingen. Den förutsätter bl.a. att varje enskild kommun tar an- svar för att söka stärka sin kapacitet, förnya verksamheten och öka effektiviteten. Ett tydligt politiskt ledarskap, en väl fungerande orga- nisation, en effektiv styrning och ett starkt lokalt ansvarstagande är avgörande för kommunernas möjlighet att förverkliga de demokrati- och effektivitetsvärden som den kommunala självstyrelsen ska uppnå. Kommunernas och regionernas skiftande storlek tillsammans med bl.a. skillnader i inkomstförhållanden och ålderssammansätt- ning skapar, trots skatteutjämning och statsbidrag, betydande olik- heter i kommunernas förmåga att tillhanda digitala tjänster. Samti- digt är kraven på vad kommunen eller ska utföra, som framförts ovan, lika. Denna obalans mellan förmåga och krav är en av digitaliseringens största utmaningar.305 Den statliga styrningen av äldreomsorgen i är svag vid en internationell jämförelse, vilket bl.a. sammanhänger med principen om självstyrelse. Det underlättar inte ett breddinförande av välfärdsteknik. En välfungerande samverkan mellan huvudmän- nen och med staten kan inte helt kompensera för bristfälliga eko- nomiska förutsättningar. I ett ekonomiskt pressat läge läggs inte resurser på annat än det som är prioriterat och nödvändigt. Vi menar att DIGG behöver få ett tydligt mandat när det gäller en digital infrastruktur som ska fungera för alla kommunala ändamål, även digital teknik inom vård och omsorg. Av regeringens uppdrag till bl.a. DIGG om att ta fram en förvaltningsgemensam digital infrastruktur förstår man att regeringen avser att ta det ansvar för den digitala infrastrukturen som krävs på nationell nivå. Socialsty- relsen bör även fortsättningsvis ha det övergripande sektorsansvaret när det gäller kunskapsstyrningen inom äldreomsorg. Som utgångspunkt för utvecklingsarbetet på e-hälsoområdet har regeringen och SKR ställt sig bakom en gemensam vision för det gemensamma e-hälsoarbetet , Vision e-hälsa 2025, som kompletteras av en handlingsplan. inom Vision e-hälsa 2025 består av både politiska företrädare och av tjänstemän från staten, SKR, kommuner och regioner. Svagheten med överenskommelser som styrmedel är att parterna inte har ansva- ret för det direkta genomförandet och måluppfyllelsen. Regeringen och SKR har i praktiken begränsade möjligheter att säkerställa att de mål man har kommit överens om nås. Ansvaret ligger på kommu- nerna och regionerna. Det innebär att det blir svårt att utkräva ansvar om resultaten inte nås. Det samarbete som överenskommelser inne- bär medför dessutom att SKR kommer att verka både som samord- nare och som kravställare gentemot sina medlemmar, vilket riskerar att komma i konflikt med rollen som intresseorganisation. 305SOU 2017:114 s. 135. kan konstateras att det är svårt för regeringen att förhandla med 290 kommuner och 21 regioner. Arbetet med Vision e-hälsa har fram tills nu av olika skäl inte gett entydiga resultat i termer av ökad nationell samordning och utveck- ling. Arbetet som bedrivits inom ramen för Vision e-hälsa 2025 lider dock brist på konkretion, enligt vissa bedömare. Hand- lingsplanen 2017–2019 har stundom kritiserats för en avsaknad av målbilder och konkreta aktiviteter. Det har varit svårt för medarbe- tare och e-hälsosektorn att koppla innehållet i handlingsplanen till den faktiska utvecklingen. För att ge utvecklingen en skjuts framåt behöver den kommande handlingsplanen innefatta konkreta aktivi- teter i syfte att nå målen, med tydligt utpekat ansvar och med till- hörande finansiering. I det här sammanhanget noteras att Utred- ningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster föreslagit att regeringen tar initiativ till en förnyad avsiktsförklaring mellan staten och SKR för digitalisering och it i den offentliga sektorn.306 Därför är det intressant att notera att beslutat att inleda en dialog mellan staten och huvudmännen om välfärdens digitala infrastruktur i syfte att etablera en långsiktig modell för sam- finansiering av nödvändiga investeringar för samhällets digitala om- ställning. Bedömningen är att det krävs en offensiv investeringsplan för att avveckla gamla verksamhetssystem, rusta upp nätverk och infrastruktur, höja nivån när det gäller informationssäkerhet och dataskydd samt investera i kompetensutveckling för personalen. Sam- mantaget kan tiden nu vara mogen för en överenskommelse om ett partnerskap. Det ankommer dock på kommunerna att implementera lösningarna. För att stödja kommunerna i arbetet med implemen- tering är det nödvändigt med regional samverkan.