sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — En bestämmelse om ”EU-skadestånd” i skadeståndslagen skulle, på motsvarande sätt som när det gäller grundlagsskadestånd och kon- ventionsskadestånd, kunna göra skadeståndsrätten mindre svåröver- skådlig. Det skulle tydliggöras för enskilda att det finns en rätt till EU- skadestånd och vilka förutsättningarna är för att få ett sådant. Det är också lämpligt att statens ansvar för överträdelser av rättighetsstad- gan så långt det är möjligt överensstämmer med det ansvar enligt reger- ingsformen som kan utkrävas i motsvarande situationer (Skarhed s. 990; se vidare och , En enhetlig skadestånds- ordning vid överträdelser av grundläggande rättigheter?, 2014 s. 507). Emellertid framstår det som tveksamt om det är lämpligt eller ens möjligt för en medlemsstat att i nationell rätt försöka slå fast när enskilda har rätt till skadestånd för överträdelser av stadgan och när de inte har det. Frågan om en rätt till skadestånd finns ska avgöras med tillämpning av , som den har utformats av EU-dom- stolen. Rättighetsskyddet inom unionsrätten är under utveckling och det råder osäkerhet om skadeståndsansvarets omfattning. Man måste acceptera att regler utformas successivt innan det går att i alla delar bestämma deras exakta innebörd (jämför Skarhed a. st.). Kommitténs slutsats är att det inte finns anledning att närmare överväga att i skadeståndslagen ta in en bestämmelse om EU-skadestånd. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna 6.2Skälen för att införa en lagregel Bedömning: Det finns ett behov av att i skadeståndslagen tydlig- göra rättsläget i fråga om det allmännas skadeståndsrättsliga ansvar för överträdelser av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen. Genom ett sådant tydliggörande påverkas rättighetsskyddet för enskilda i positiv riktning. Dessutom ökar regeringsformens genomslag i rättsbildningen. En utgångspunkt bör vara att den enskilde ska ha ett minst lika starkt skadestånds- rättsligt skydd vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen som vid överträdelser av . I detta avsnitt redovisar kommittén, efter en beskrivning av rättig- hetsskyddets utveckling (avsnitt 6.2.2), två principiellt viktiga skäl för att en bestämmelse om grundlagsskadestånd bör tas in i skade- ståndslagen. Det handlar i första hand om skyddet för fri- och rätt- igheter sett från den enskildes perspektiv (avsnitt 6.2.3) men också om fördelarna med att ge regeringsformen ett starkare genomslag i rättstillämpningen (avsnitt 6.2.4). Därefter tar kommittén upp det ytterligare skälet att en bestämm- else ger större tydlighet och förutsebarhet i tillämpningen jämfört med om rättsutvecklingen även i fortsättningen enbart sker i dom- stolarna (avsnitt 6.2.5). Dessutom berörs en särskild konstitutionell fråga, nämligen samspelet med lagprövning (avsnitt 6.2.6). Det är relativt komplicerat att på ett generellt plan avgöra om och på vilket sätt en bestämmelse om grundlagsskadestånd skulle inne- bära en utvidgad rätt till ersättning. För att ändå ge en övergripande bild av vilken betydelse en bestämmelse om grundlagsskadestånd kan väntas få beskrivs i avsnitt 6.2.7 de skillnader i ersättningsrätten vid överträdelser av fri- och rättigheter som delvis ligger bakom kom- mitténs uppdrag och som åskådliggörs i Högsta domstolens praxis. Avslutningsvis tar kommittén upp frågan om domstolarnas ställ- ning kan sägas stärkas i förhållande till lagstiftaren om det skulle in- föras en lagreglerad möjlighet till grundlagsskadestånd (avsnitt 6.2.8). En stärkt rätt till ersättning från det allmänna 6.2.2Fri- och rättigheter får en allt större betydelse Av intresse för kommitténs uppdrag är i vilken mån en förändring av rätten till grundlagsskadestånd skulle knyta an till en pågående rätts- utveckling (jämför den mer utförliga framställningen i avsnitt 4.2). En generell uppfattning är att rättighetsskyddet har stärkts i (se t.ex. , Regeringsformens renässans, i Fest- skrift till , 2013, s. 69). Det har skett en övergång till en mer rättighetsbaserad juridik, framför allt på grundval av de internationella regelverken – och EU:s rättig- hetsstadga – men också genom avskaffandet av uppenbarhetskravet vid lagprövning. I , inklusive de tilläggsprotokoll till konven- tionen som har tillkommit , anges de grundläggande fri- och rättigheter som omfattas av konventionens tillämpningsområde (se vidare avsnitt 4.7.1). I konventionen finns bestämmelser om t.ex. vars och ens rätt till liv, om rättssäkerhet, om skydd för egendom och om skydd för privat- och familjeliv. Sammantaget skyddar kon- ventionen rättigheter som kan aktualiseras i många olika samman- hang. Något som skiljer från andra internationella instrument är att enskilda har getts klagorätt till en gemensam dom- stol, som har behörighet att meddela för svarandestaten folkrättsligt bindande domar. Den som anser sig ha blivit utsatt för en överträdelse av de rättigheter som stadgas i konventionen har således möjlighet att vända sig till och få sitt påstående prövat. När det gäller EU:s rättighetsstadga är medlemsstaterna skyldiga att ge stadgans fri- och rättigheter fullt genomslag på unionsrättens område genom att var och en vars fri- och rättigheter har överträtts har rätt till ett effektivt rättsmedel (artikel 47.1 i stadgan; se vidare avsnitt 4.7.5). Vidare har FN:s konvention om barnets rättigheter () ställning som svensk lag (prop. 2017/18:186). Skyddet för grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen stärktes senast genom ändringar som trädde i kraft . Då infördes bl.a. bestämmelser om skydd för enskilda mot betydande integritets- intrång som innebär övervakning eller kartläggning (2 kap. 6 §) och En stärkt rätt till ersättning från det allmänna om att en rättegång ska vara rättvis och genomföras inom skälig tid (2 kap. 11 §). En tydlig indikation på den mer långsiktiga utvecklingen är att 2 kap. regeringsformen har utvidgats från de ursprungliga fem korta paragraferna till dagens 25 paragrafer, av vilka flera är utförliga. gällde särskilda begränsningar för att en domstol eller myndighet skulle underlåta att tillämpa en lagbestämmelse av det skälet att den var grundlagsstridig. I fråga om föreskrifter som hade beslutats av eller regeringen krävdes att felet var upp- enbart. Skälen för att det kravet togs bort behandlas närmare nedan. Till detta ska läggas att inte minst de högsta domstolarna numera oftare stöder sina avgöranden på regeringsformen. Det gäller bl.a. de fyra vägledande domar som behandlas i avsnitt 3.9. Dessa går ut på att enskilda genom ideellt skadestånd eller annan ersättning kom- penseras för överträdelser av grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Domarna, särskilt Medborgarskapet I och II (NJA 2014 s. 323 och NJA 2018 s. 103) där utan uttryckligt lagstöd dömer ut ideellt skadestånd, bekräftar att skadeståndsrätten får en allt viktigare roll för rättighetsskyddet, inte bara när det gäller Europa- konventionen. Ett ytterligare steg i samma riktning togs genom att det i skadeståndslagen infördes en möjlighet till skadestånd vid överträd- elser av (3 kap. 4 §, här benämnt konventions- skadestånd). Syftet med bestämmelsen är att tydliggöra rättsläget och därmed stärka rättighetsskyddet i . Reformen beskrivs utför- ligt i avsnitt 3.8. Även i många andra länder sker en motsvarande utveckling, där grundläggande fri- och rättigheter får större betydelse. Särskilt Europa- konventionen har bidragit till ett starkare rättighetsskydd i domstol- arna (jämför , Rättighetsskyddets genomslag i svensk rätt – konventionsrättsligt och unionsrättsligt, Juridisk 2010–11 s. 821). Utvecklingen har, liksom i , gjort avtryck också inom skadeståndsrätten. Skadeståndsrätten får i fråga om rättighetsöver- trädelser således en ny funktion och ett nytt syfte, särskilt när det gäller centrala fri- och rättigheter (jämför Bagińska, Damages for Vio- lations of Human Rights, A Comparative Study of , 2016, s. 476). Internationella utvecklingslinjer beskrivs mer utförligt i avsnitt 5. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna 6.2.3Att på bästa sätt tillförsäkra enskilda deras rättigheter Detta avsnitt syftar till att belysa huruvida det från den enskildes perspektiv finns skäl att tydliggöra eller utvidga rätten till ersättning från det allmänna med anledning av överträdelser av 2 kap. regerings- formen. Bakgrunden till kapitlets reglering beskrivs i avsnitt 4. Det av- snittet innehåller även en genomgång av kapitlets rättighetsregler. Innebörden av regleringen är att den enskilde tillförsäkras vissa grund- läggande fri- och rättigheter som innebär ett skydd mot det allmänna, bl.a. för att värna den fria åsiktsbildningen. Bestämmelserna har beslutats i stor politisk enighet. Enligt domstolspraxis finns det redan ett skadeståndsrättsligt ansvar för det allmänna vid överträdelser av 2 kap. regeringsformen utöver det som följer av skadeståndslagen, även om ansvarets gränser i stora delar ännu inte har lagts fast. Detta aktualiserar frågan vad som är lagstiftarens tanke med rättighetskatalogen. I vilken mån syftar regeringsformen till att ge enskilda rättigheter? Finns det i det avseendet någon skillnad i förhållande till ? Det har länge funnits olika uppfattningar om till vem regerings- formens rättighetsregler riktar sig. Å ena sidan går det att hävda att de primärt riktar sig till lagstiftaren. Syftet med grundlagsfästandet av en viss rättighet skulle enligt det synsättet främst vara att binda lag- stiftaren för framtiden och se till så att rättigheterna beaktas vid kom- mande lagstiftning. Å andra sidan har det ifrågasatts om en bestämm- else om en viss rättighet alls är meningsfull, om den inte kan användas av medborgarna för att göra rättigheten gällande. Dessutom anses det följa av allmänna principer att en lagregel som ger den enskilde garantier i förhållande till det allmänna bör tolkas till den enskildes förmån (jämför Lagrådet i prop. 1997/98:45, del 2 s. 514 f.). Se vidare m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 77 f. med hänvis- ningar. En viktig faktor för regeringsformens genomslag är möjligheten till lagprövning. Genom lagprövningen kan den enskilde i ett visst fall få till stånd att en av beslutad lag inte tillämpas av det skälet att lagen anses stå i strid med regleringen i 2 kap. regerings- formen. Lagprövning behandlas mer utförligt i avsnitt 4.5. Lagprövningens koppling till rättighetsskyddet har diskuterats i olika förarbeten. Vid tillkomsten av 2 kap. regeringsformen anförde En stärkt rätt till ersättning från det allmänna departementschefen att man inte kan bortse från att det finns starka skäl för att förena grundlagens materiella rättighetsregler med något slag av lagprövningsrätt för de rättstillämpande organen. Enligt departementschefen ter det sig då föga konsekvent att låta skyddets styrka helt vara beroende av lagstiftarens goda vilja att rätta sig efter skyddsreglerna. Vidare menade departementschefen att om skyddet ska ha någon verklig effekt i de krissituationer för vilka det i första hand är avsett, kan man svårligen undvara en från friståen- de kontrollapparat (prop. 1975/76:209 s. 94). Även Fri- och rättighetskommittén var inne på samma linje och anförde att om reglerna om skydd för de medborgerliga fri- och rättig- heterna ska få ett reellt innehåll för medborgarna måste det finnas en möjlighet till kontroll av att grundlagsreglerna efterlevs i den vanliga lagstiftningen. För att ge fri- och rättigheterna ett tillfredsställande skydd borde enligt kommittén denna kontroll ske i rättslig ordning och vara oberoende av de politiska organen (SOU 1993:40 Del A s. 225). Som framgått gällde vid lagprövning ett uppenbar- hetskrav för att en lag i ett visst fall skulle sättas åt sidan som grund- lagsstridig. När det gällde föreskrifter som hade beslutats av eller regeringen skulle detta alltså ske endast om felet var uppenbart. I samband med att uppenbarhetskravet togs bort infördes en erinran som anger att grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt ska beaktas vid lagpröv- ning av en föreskrift som beslutats av . Detta som en påminnelse om att är att betrakta som grundlagens främsta uttolkare som den tydliggör att det politiska beslutsfattandet i en rättsstat är bundet av vissa begränsningar (prop. 2009/10:80 s. 148). En del av de argument som framfördes i debatten om uppenbar- hetskravet kan ha ett intresse för frågan om rättighetsskyddet nu bör tydliggöras genom en ny skadeståndsbestämmelse. Mot uppenbarhetskravet ansågs tala att det gjorde det svårt för domstolarna att bidra till upprätthållandet av en hög nivå på rättig- hetsskyddet (jämför SOU 1978:34 s. 109). Ändamålet med lagpröv- ningen utifrån ett fri- och rättighetsperspektiv är att lagstiftaren är bunden av vissa rättigheter som inte får överträdas eller begränsas annat än under vissa särskilda förutsättningar. Genom möjligheterna till lagprövning garanteras medborgarnas rättigheter (jämför , En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Varför utvidgad normkontroll? Några reflektioner med anledning av expertgruppens rapport, 2007 s. 844). Ett annat återkommande argument för ett avskaffande var att och inte tillämpar något uppen- barhetskrav när de prövar om en viss lag är förenlig med grundlägg- ande fri- och rättigheter. Dessutom hade uppenbarhetskravet av allt att döma haft liten betydelse i rättstillämpningen. I propositionen om uppenbarhetskravets borttagande anfördes att det är av särskild betydelse att vissa centrala delar av fri- och rättig- hetsregleringen i 2 kap. regeringsformen fullt ut får genomslag i rätts- tillämpningen (prop. 2009/10:80 s. 147): Lagprövningen utgör en betydelsefull beståndsdel i ett normkontroll- system då det av olika anledningar, trots förhandskontroll, kan upp- komma frågor om förenligheten mellan en lag och grundlag. Det kan exempelvis röra sig om fall som aktualiseras när lagen ska tillämpas men som inte uppmärksammats under lagstiftningsskedet. Ett område där möjligheten till lagprövning framstår som särskilt angelägen rör vissa centrala delar av fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. RF. Här är det av särskild betydelse att grundlagens regler fullt ut får genomslag i rättstillämpningen. Särskilt reform av regeringsformen står det klart att fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen inte riktar sig enbart till lagstiftaren (jämför , Regeringsformens renässans, i till , 2013, s. 79). Som framgår nedan är det något som domstolarna också har tagit fasta på. Detta hindrar givetvis inte att rättighetsskyddet i praktiken kommer till uttryck genom mer precisa normer på lägre nivå än grundlag, t.ex. diskrim- ineringslagen och frihetsberövandelagen. Så länge dessa normer är i överensstämmelse med regeringsformen finns det inte anledning för enskilda att direkt åberopa grundlagen. Några andra lagreglerade sätt för enskilda att komma till sin rätt med omedelbar koppling till 2 kap. regeringsformen än lagprövning finns dock inte. Det finns således inte, som är fallet när det gäller , något uttryckligt krav på att enskilda ska ha tillgång till ett rättsmedel vid en överträdelse av en fri- och rättighet (artikel 13, se även avsnitt 4.7.2). Detta trots att regeringsformens rättighetskatalog är av bindande natur på samma sätt som rättighets- katalogen i . En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Den rätt till skadestånd som följer av rättspraxis blir då det enda sättet som i praktiken står till buds för enskilda att komma till sin rätt vid rättighetsöverträdelser (se även , Nya argument- ationslinjer i förmögenhetsrätten, 2011 s. 1004). Möjligheten till skadestånd har därmed närmast en konstitutionell funktion. Särskilt när det gäller ideell skada, som har central betydelse i fråga om många rättighetsöverträdelser, skulle en bestämmelse om grundlagsskadestånd stärka den enskildes ställning. Den rättspraxis som finns ger inte underlag för några säkra slutsatser om i vilken utsträckning det är möjligt att utan uttryckligt lagstöd få ersättning för sådan skada. Det ledande rättsfallet är Medborgarskapet I, där Högsta dom- stolen kom fram till att staten var ersättningsskyldig, trots avsaknaden av uttryckligt lagstöd, för ideell skada på grund av avregistrering av svenskt medborgarskap i strid med regeringsformen (2 kap. 7 §). anförde i domen följande. En överträdelse i ett enskilt fall av förbudet i 2 kap. 7 § andra stycket RF betar den drabbade de rättigheter som följer av medborgarskapet. Den innebär att staten bryter mot den grundläggande skyldigheten i det rättsliga förhållande som medborgarskapet utgör. En sådan överträdelse har skadeverkningar som inte låter sig värderas efter en allmän mått- stock. Även om bestämmelsen i första hand riktar sig till lagstiftaren och myndigheter, utgör en överträdelse av den ett sådant avsteg från statsskickets grunder att överträdelsen även bör kunna åberopas av den enskilde som grund för skadeståndsskyldighet för staten. har därefter i rättsfallet Medborgarskapet II av- gjort frågor om beräkningen av ersättningen och om preskription vid överträdelser av samma fri- och rättighet. Det kan konstateras att de skäl som medförde att staten bedöm- des vara ersättningsskyldig vid överträdelser av rätten till medborgar- skap enligt regeringsformen delvis är andra än de som legat bakom praxisutvecklingen kring skadestånd vid överträdelser av Europakon- ventionen. I de fallen har uppfyllandet av folkrättsliga för- pliktelser varit av avgörande betydelse. Det finns inte några vägledande avgöranden där det prövats om ersättning för ideell skada kan utgå vid överträdelser av andra fri- och rättigheter i 2 kap. regeringsformen än skyddet för medborgarskapet. har dock gjort bedömningen att det i vissa fall är möjligt att få annan typ av ersättning än skadestånd genom tillämp- En stärkt rätt till ersättning från det allmänna ning av bestämmelser i 2 kap. regeringsformen. I NJA 2014 s. 332 kom fram till att regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd (numera 2 kap. 15 §) ger uttryck för en allmän rätts- grundsats om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar i vissa fall. Och i NJA 2015 s. 374 fann att det av reger- ingsformens bestämmelse om rätten till rättvis rättegång (2 kap. 11 § andra stycket) måste anses följa att en enskild som vinner ett över- klagat utmätningsmål har rätt att under vissa förutsättningar få ersätt- ning av staten för rättegångskostnader. De här nämnda rättsfallen kan sägas innebära en förnyelse och aktivering av regeringsformens rättighetsskydd som är väl i linje med de uttalanden som gjordes i anslutning till reform av reger- ingsformen. En annan väsentlig nyhet med bäring på rättighetsskyddet är bestämmelsen om konventionsskadestånd som trädde i kraft . Syftet med bestämmelsen är att stärka Europakonven- tionens genomslag. Genom att klarlägga rättsläget blir det tydligare för den enskilde att han eller hon kan uppställa krav på att det all- männa skyddar och upprätthåller de rättigheter som konventionen upprätthåller (prop. 2017/18:7 s. 53 f.). Bestämmelsen om konventionsskadestånd och de nämnda rätts- fallen illustrerar att det när det gäller skadestånd råder en betydligt större osäkerhet kring enskildas möjligheter att gent- emot det allmänna göra gällande rättighetsskyddet i 2 kap. regerings- formen än det i stora delar motsvarande rättighetsskyddet i Europa- konventionen. Det kan på goda grunder ifrågasättas varför skyddet för fri- och rättigheter enligt regeringsformen på så vis är sämre och mer oklart än skyddet enligt (jämför , Skade- stånd vid överträdelse av – den nya lagstift- ningen, 2018 s. 126 och , Ersättnings- problem i skadeståndsrätten, Skadeståndsrättsliga utvecklingslinjer, Bok , 2017, s. 852 f.). Avsaknaden av en uttrycklig möjlighet för enskilda att genomdriva sina rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen kan rentav sägas utgöra en egentlig brist i rättighetsskyddet (jämför och , En enhetlig skadeståndsordning vid överträdelser av grundläggande rättigheter?, 2014 s. 510 f.). Det bör finnas rätts- liga medel för att genomdriva bindande fri- och rättigheter för enskilda. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Som kommittén redan har varit inne på kan rättighetsskyddets effekt- ivitet annars ifrågasättas. Det är givetvis alltid möjligt för en enskild att i olika avseenden åberopa rättighetsskyddet i domstol, exempelvis för den som ställs till ansvar för brott. En bestämmelse om grundlagsskadestånd gör det dock tydligare för medborgarna att de alltid har rätt att få ett påstående om att en fri- och rättighet har överträtts prövat rättsligt (jämför om överträdelser av , prop. 2017/18:7 s. 18). Detta skulle ligga i linje med senare års förstärkning av rättig- hetsskyddet, bl.a. genom de nämnda rättsfallen. En bestämmelse om grundlagsskadestånd skulle sannolikt, mot bakgrund av de möjligheter som skadeståndslagen och annan lagstift- ning redan ger enskilda att få ersättning från det allmänna för rättig- hetsöverträdelser, i realiteten inte utvidga rättighetsskyddet i någon mer betydande utsträckning (se vidare avsnitt 6.2.7). Det hindrar dock inte att en sådan bestämmelse ändå bidrar till att rättighetsskyddet vitaliseras och får det genomslag som det är tänkt. Bestämmelsen skulle klart åskådliggöra att inte bara fri- och rättigheterna i Europakon- ventionen utan också 2 kap. regeringsformen har ett konkret inne- håll och är möjliga för medborgarna att genomdriva. Och även om den direkt förebyggande effekten av en lagreglering av grundlagsskadestånd kan diskuteras – lagstiftningsprocessen och väl fungerande myndigheter utgör i grunden en bättre garanti mot övertramp från det allmänna – finns det ett betydande värde i att reger- ingsformen innehåller en levande och för medborgarna användbar rättighetskatalog. Det ligger återigen nära till hands att jämföra med : utan en rätt till effektiva rättsmedel hade kon- ventionen sannolikt inte haft samma betydelse för medborgarna. Kommittén återkommer till denna fråga i nästa avsnitt. Som har berörts har 2 kap. regeringsformen inte endast betydelse för rätten till skadestånd vid rättighetsöverträdelser. En bestämmelse om grundlagsskadestånd skulle också kunna uppmuntra använd- ningen av rättighetsargument till stöd för andra rättsföljder, t.ex. ersättning för rättegångskostnad eller ersättning vid rådighetsinskränk- ningar. Även en sådan användning bidrar till att stärka medborgarnas rättighetsskydd. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna 6.2.4Konstitutionella fördelar med ett starkare genomslag för regeringsformen Som har framgått ger den enskilde större möjligheter att få skadestånd vid rättighetsöverträdelser än 2 kap. regeringsformen, något som kommer till uttryck genom den nya bestämmelsen om konventionsskadestånd. Det saknas en motsvar- ande bestämmelse som tar sikte på överträdelser av regeringsformen, trots att de materiella fri- och rättigheterna i stora delar är likartat utformade i de båda regelverken. Det kan även från andra utgångspunkter än den enskildes möjlig- heter att få kompensation för rättighetsöverträdelser ifrågasättas om denna skillnad när det gäller möjligheterna att rättsligt genomdriva fri- och rättigheterna i respektive rättighetskatalog är motiverade. Det gäller särskilt om man ser saken från ett konstitutionellt per- spektiv. Regeringsformen är den grundlag som utgör fundamentet för demokratin och statsskicket i . De grundläggande fri- och rättigheterna har där en central plats. Det är följaktligen viktigt att regeringsformen inte framstår som mindre användbar för medborgarna än . Det är exempelvis på många sätt naturligt att en enskild som anser sig ha lidit skada på grund av att en rättegång inte har genomförts inom skälig tid i första hand åberopar att det har skett en överträdelse av regeringsformen i stället för att luta sig mot . En bestämmelse om grundlagsskadestånd kan på det sättet få kon- sekvensen att regeringsformen lyfts fram i rättstillämpningen och framträder tydligare i relation till .