sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Det finns också flera beslut som rör huruvida kravet på att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt har uppfyllts. Det förekommer även fall där undervis- ningen inte bedöms uppfylla kravet på allsidighet och saklighet. Ett annat område som behandlas i besluten är skolornas använd- ande av ämnet skolans val för profilering eller fördjupning i den reli- gion som är skolans konfessionella inriktning. Av besluten fram- kommer i flera fall att huvudmän och rektorer har svårt att skilja på vad som är utbildning och undervisning och att det har förekommit otillåtna konfessionella inslag inom undervisningen i ämnet skolans val. Andra beslut visar att konfessionella inslag har förekommit inom ramen för undervisningen även i andra ämnen, t.ex. i modersmåls- undervisning och biologi. Utredningen har gjort nio skolbesök, huvudsakligen i skolor som anmält en konfessionell inriktning. Vid besöken har utredningen träffat företrädare för huvudman, lärare och i de flesta fall även elever. I något fall har också representanter för huvudmannen närvarat. I flera fall uppgav skolledning, lärare respektive förskollärare att det var svårt att dra gränsen mellan begreppen utbildning och under- visning, inte minst i förskolan där arbetssättet är integrerat. observerade utredningen att personalen inte heller reflekterade över hur olika konfessionella urkunder används och hur urkunderna kan påverka barn och elever. Det kan t.ex. handla om högläsning eller annan användning av religiösa skrifter i undervisningssituationer, där konfessionella inslag inte får förekomma. När det gäller barns och elevers frivillighet att delta i konfes- sionella inslag så hanterade de besökta skolorna denna på olika sätt. Vissa ansåg att elever måste närvara vid skolans samtliga aktiviteter, dvs. även vid konfessionella inslag, och att elever t.ex. inte kan avstå från att delta i en gudstjänst utan att elevens vårdnadshavare godkänt det. En annan iakttagelse är att det förekommer inslag i utbildningen som blandar konfessionella och icke-konfessionella inslag, vilket kan göra det svårt för en elev som önskar avstå från konfessionella inslag att faktiskt göra det. Det kan t.ex. handla om att skoldagen inleds med en morgonsamling där konfessionella inslag som bön blandas med icke-konfessionella som information om friluftsdagar, provtill- fällen, hemläxor eller skolfester. En variant är att sådan mer allmän information lämnas i samband med veckosamlingar i gudstjänst- lokaler med konfessionella inslag. I något fall har det beskrivits att eleverna ges möjlighet att ta del av informationen på en annan plats där det inte förekommer konfessionella inslag. Även vid skolbesöken har det aktualiserats frågor om fördjupning i den religion som är skolans konfessionella inriktning, t.ex. extra undervisning i religionskunskap inom ramen för ämnet skolans val. En iakttagelse är att det ibland förekommer att den som undervisar i ämnet även är barnens religiösa ledare i den lokala församlingen, vilket kan kräva särskilda ställningstaganden kring hur skolan håller undervisningen fri från konfessionella inslag. Enkät till skolor med konfessionell inriktning Utredningen har genomfört en enkät riktad till de 72 skolor som för undersökningen var registrerade som skolor med konfessionell inriktning i skolenhetsregister. Enkäten syftade bl.a. till att få en mer heltäckande bild av de olika konfes- sionella inslag som förekommer och eventuella problem när det gäller regelefterlevnad. Totalt 50 skolor svarade på enkäten. Enkätsvaren visar att de flesta skolor som svarade hade konfes- sionella inslag inom utbildningen. Vanligast förekommande var mor- gonsamlingar och morgonandakter, eller andra former av samlingar och andakter, inslag vid terminsavslutningar och andra högtider, bön, sång samt särskilda inslag vid måltider. Det var vanligt att konfessio- nella inslag förekom . När det gäller elevernas rätt att avstå från deltagande i konfes- sionella inslag svarade en skola att det inte var möjligt. Övriga sva- rande skolor uppgav att det fanns en möjlighet att avstå. Information om möjligheten att avstå lämnades oftast skriftligt eller muntligt till vårdnadshavare vid skolstart, genom muntlig information till barn och elever vid konfessionella inslag eller vid terminsvis avstämning med vårdnadshavare. Drygt hälften av de svarande skolorna uppgav att de erbjuder extra undervisning som en fördjupning i den konfessionella inriktningen, främst inom ämnet skolans val. Enkät till kommunerna om fristående förskolor och vissa fristående fritidshem Det är kommunerna som ansvarar för godkännande och tillsyn av fristående förskolor och fristående fritidshem som inte hör till fri- stående skolor. För att kartlägga hur dessa verksamheter följer regel- verket har utredningen genomfört en enkätundersökning riktad till 290 kommuner. I enkäten fick kommunerna inledningsvis svara på om det inom kommunen fanns fristående verksamheter och om några av dessa hade konfessionell inriktning. Kommuner som svarat ja på detta fick sedan svara på frågor om tillsynen av dessa verksamheter och om det vid tillsynen gjorts några särskilda iakt- tagelser vad gäller konfessionella inslag etc. Enkäten besvarades av 221 av 290 kommuner, dvs. I dessa kommuner fanns 242 fristående förskolor och 22 fristående fritidshem med konfessionell inriktning, vilket motsvarade av de fristående förskolorna, och av de fristående fritidshemmen som de svarande kommunerna har tillsyn över. Förskolorna fördelades över 89 kommuner och fritidshemmen över 18 kommuner. Det var enligt enkätsvaren relativt sällsynt att kommunerna fick in klagomål eller anmälningar när det gäller konfessionella inslag i förskola eller fritidshem. –2018 har sex klago- mål eller anmälningar med bäring på konfessionella inslag kommit in, fördelat över fyra kommuner. Två kommuner uppgav att de hade fått ett klagomål eller en anmälan som inte i första hand rörde kon- fessionella inslag, men där kommunen såg att de brister som påtalats hade sin grund i förskolans eller fritidshemmets konfessionella inrikt- ning eller de konfessionella inslag som förekom där. Ett exempel på vad som anmälts var att pojkar får förmåner som flickor inte får samt att vuxna kvinnor och män bemöts olika vid t.ex. hälsning. I enkäten fick kommunerna tillfälle att redogöra för iakttagelser som gjorts vid tillsyn och i andra sammanhang, t.ex. brister som iakttagits vid enheter med konfessionell inriktning. Iakttagelserna kan sammanfattas i tre huvudgrupper: •otydlighet om konfessionell inriktning och konfessionella inslag, •svårigheter att skilja på undervisning och utbildning, och När det gäller otydlighet om konfessionell inriktning och konfessionella inslag lyfte några kommuner att det var svårt att få kunskap om eventuella brister i verksamheter med konfessionell inriktning. Det kan handla om att verksamheten ger bristande information om vilka konfessionella inslag som förekommer eller inte öppet deklarerar att de har en konfessionell profil. En kommun upplevde att fristående förskolor med konfessionell inriktning har svårt att skilja religiös värdegrund från uppdraget om normer och värden enligt läroplanen för förskolan, varför allsidigheten i livsåskådning inte alltid blir belyst. När det gäller svårigheter att skilja på undervisning och utbildning ansåg flera kommuner att gränsdragningen mellan undervisning och utbildning var svår att göra i förskolan och att nuvarande lagstiftning inte vad tillräckligt stöd för detta, och förtydliganden efterfrågades. Några kommuner uppgav att de ofta fick frågor om detta från en- skilda huvudmän och noterade också att det kan vara svårt för huvud- männen att upprätthålla en rågång mellan utbildning och undervis- ning – en gräns som kommunerna också ansåg kan vara svår att dra vid tillsynen. Vidare ansågs det inte vara helt klart vad som är ett kon- fessionellt inslag och vad sådana innebär i verksamheten. Frivillighet för barn och elever att delta i konfessionella inslag togs upp av flera kommuner. Dels gav kommunen råd och vägled- ning om hur frivillighet kan säkerställas, dels uppmärksammade kom- munen verksamheter med konfessionell inriktning om vikten av att säkerställa frivillighet och kontrollera hur det säkerställs att små barn är med av fri vilja. En kommun uppgav att frivillighet och möjlighet att avstå från t.ex. bordsbön alltid tas upp vid tillsyn. Med utgångspunkt i det som framkommit i kommunenkäten har utredningen begärt ut och gått igenom tillsynsbeslut från kommu- nerna. Dessa beslut kan förenklat sägas höra till två huvudgrupper – dels beslut som på något sätt handlar om att konfessionella inslag bedömts förekomma inte enbart i utbildningen utan även i under- visningen vid förskolan eller fritidshemmet, dels beslut som pekar på brister när det gäller att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt för barn och elever. Vissa beslut berör båda frågorna. Enligt utredningens bedömning förstärker de genomgångna besluten den bild som framkommer i enkäten när det gäller vad som utgör pro- blemområden för fristående förskolor och fritidshem med konfes- sionell inriktning. Utredningen ska enligt kommittédirektiven göra en jämförande ana- lys av andra jämförbara länders reglering av konfessionella inslag i skolväsendet samt hur andra länder har tolkat och praxis från . Utredningen har i denna del jäm- fört förhållandena i med , , , och . Vår analys visar att de aktuella länderna har olika utbildnings- system med varierande utrymme för konfessionella inslag i skol- väsendet. Det är därför svårt att dra långtgående slutsatser utifrån de olika ländernas regleringar. Det kan dock konstateras att det inte är någon av jämförelseländerna som har ett utbildningssystem som inte tillåter skolor med konfessionell inriktning. Samtliga jämförelseländer har dessutom tillträtt och dess första tilläggs- protokolls artikel 2. Utredningen har även gjort en översiktlig genomgång av de av stater som har tillträtt första tilläggsprotokoll artikel 2. Vid genomgången har vi inte träffat på något land som har tillträtt tilläggsprotokollet och har ett förbud mot att etablera skolor med konfessionell inriktning. Vad som följer av omfattar barnets rätt till en allsidig utbildning liksom rätten till religiös och kulturell identitet. Skolmiljön bör enligt konventionen återspegla en anda av förståelse, fred, tolerans och jämlikhet mellan könen samt vänskap mellan alla folk, etniska, natio- nella och religiösa grupper och personer som tillhör ett urfolk, och utbildningen ska syfta till att förbereda barnet för ett ansvarsfullt liv i ett fritt samhälle i denna anda. Utbildningen ska även syfta till att utveckla respekt för barnets föräldrar, för barnets egna kulturella identitet, språk och värden, för bosättningslandets och för ursprungs- landets nationella värden och för kulturer som skiljer sig från barnets egen. lämnar utrymme för föräldraansvaret i frågor om konfessionella inslag i skolväsendet. Enligt har barnet rätt till religionsfrihet och föräldrar har rätt att ge barnet vägledning i enlighet med barnets fortlöpande utveckling när barnet utövar rätten till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. För- äldrarnas vägledning ska utövas i överensstämmelse med hela kon- ventionen, vilket bl.a. innebär att barns rätt att komma till tals ska respekteras. Konventionen stödjer barnets rätt att anta och utöva föräldrarnas religion. Barn i etniska, religiösa eller språkliga minori- teter ska inte förvägras rätten att tillsammans med andra i denna grupp ha sitt eget kulturliv, bekänna sig till och utöva sin egen religion eller använda sitt eget språk. Barnet har enligt också en självständig reli- gionsfrihet som inte automatiskt hänger ihop med föräldrarnas reli- gion. Barnets rätt till en självständig religionsfrihet är uttalad vad gäller den negativa religionsfriheten, dvs. rätten till frihet från religion och rätten att inte ha någon religion. Det innebär enligt FN:s barn- rättskommitté att barnet har en långtgående rätt till befrielse från att delta i konfessionella inslag i skolan. Enligt har enskilda och organisationer rätt att inrätta och driva utbildningsinstitutioner. Det krävs dock att prin- ciper om mänskliga rättigheter respekteras och att undervisningen vid institutionen står i överensstämmelse med vissa mininormer. Analys av regeringsformen och internationella åtaganden Utredningen har analyserat vad som följer av regeringsformen samt och andra internationella åtaganden i fråga om konfessionella inslag i skolväsendet. Barnrättsperspektivet och barn- konventionen har varit viktiga utgångspunkter för analysen. Samman- fattningsvis har vi kommit fram till följande. Barn och elever har rätt till utbildning enligt regeringsformen, och internationella åtaganden. Denna rätt stadgas bl.a. i första tilläggsprotokoll arti- kel 2 första meningen, och den innebär en rätt för barn och elever att ta del av den utbildning som staten anordnar. Europakonven- tionens första tilläggsprotokoll artikel 2 ställer däremot inte något krav på staten att anordna utbildning av ett visst slag eller på en viss nivå. har uttalat att rätten till utbildning är av grund- läggande betydelse i ett demokratiskt samhälle och att en restriktiv tolkning av rätten till utbildning skulle vara i strid med bestämmel- sens syfte. Staten har dock ett stort eget nationellt handlings- utrymme för att avgöra hur skolväsendet i stort ska organiseras för att uppfylla kraven i . Enskilda, t.ex. föräldrar, kan dock inte utifrån rätten till utbild- ning kräva att utbildning som det allmänna anordnar ska ha ett inne- håll som avviker från det som stadgas i skollagen och andra författ- ningar. Föräldrars rätt att få sin religiösa eller filosofiska uppfattning respekterad i samband med barnets utbildning, vilken framgår av första tilläggsprotokoll artikel 2 andra meningen, innebär därmed inte någon begränsning i statens rätt att avgöra hur utbildningssystemet ska organiseras för att rätten till utbildning ska tillgodoses. Religionsfriheten som fastslås i regeringsformen och internatio- nella konventioner innebär bl.a. en rätt för enskilda att utöva sin religion. För barn och elever gäller rätten att utöva sin religion även i skolan, förskolan och fritidshemmet. Detta innebär att förbud mot egen religionsutövning, t.ex. att inte tillåta bärandet av religiösa sym- boler under skoltid, endast kan ske under vissa förutsättningar. Religionsfriheten innebär även en rätt att avstå från religion. Det innebär att barn och elever har rätt att avstå från konfessionella inslag i skolan, förskolan och fritidshemmet. Konfessionella inslag i skolväsendet måste därför alltid vara frivilliga för barn och elever. Det är dock, utifrån internationella åtaganden, upp till staten att avgöra hur rätten för barn och elever att avstå från konfessionella inslag ska säkerställas. Utredningen menar dock att det ur ett barn- rättsperspektiv är viktigt att framhålla att alla åtgärder inom skol- väsendet ska bejaka varje barns rätt att leva och utvecklas utifrån sina egna förutsättningar och behov. Det finns en rätt att etablera och driva privata skolor enligt bl.a. . Det är därför inte möjligt att förbjuda att vissa fysiska eller juridiska personer över huvud taget prövas för godkännande som huvudmän för fristående förskolor, skolor eller fritidshem. Det riskerar även att utgöra diskriminering enligt om enskilda fysiska eller juridiska personer med konfessionell grund nekas att prövas för godkännande som huvudman för fristående förskolor, skolor eller fritidshem. Den fria rörligheten och etable- ringsrätten ger utländska fysiska eller juridiska personer från andra EU-länder rätt att ansöka om godkännande som huvudman för för- skola, skola eller fritidshem på samma villkor som svenska sådana. Samma regler ska gälla för alla sökande. Staten har dock möjlighet att ställa krav för godkännande som huvudman om det är motiverat från ett trängande allmänintresse och sker på ett icke-diskriminerande sätt. Enligt praxis och förarbeten till första tilläggsprotokoll artikel 2 finns en frihet att etablera privata skolor. Staten kan dock ställa vissa krav t.ex. på lärarnas behörighet och minsta antalet elever. Första tilläggsprotokollet artikel 2 syftar enligt också till att säkerställa att det finns ett pluralistiskt utbildningsväsende och att staten inte har ett indoktrinerande syfte när den tillhandahåller utbildning. Föräldrar kan inte heller vägra sina barn utbildning eller ställa krav på undervisningens innehåll med hänvisning till religiös eller filosofisk övertygelse, så länge undervis- ning och utbildning sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Utredningens bedömning är att nuvarande lagstiftning överens- stämmer med internationella åtaganden om respekt för religiös eller filosofisk övertygelse inom skolväsendet. Utredningens förslag och bedömningar Utredningens bedömningar och förslag utgår från regeringsformen, , , och andra inter- nationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Av följer att det som bedöms som barnets bästa ska beaktas i första hand vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, dom- stolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Vidare ska barnet tillförsäkras rätten att fritt uttrycka sina egna åsikter, och dessa åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I relation till skolväsendet har barnrättsperspektivets likabehandlingsdimension betonats, dvs. att alla elever och barn har samma rätt till en likvärdig utbildning. I utredningens uppdrag ingår att föreslå dels hur gränsdragningen mellan utbildning och undervisning kan förtydligas, dels en defini- tion av konfessionell respektive icke-konfessionell inriktning. Defi- nitioner av utbildning och undervisning återfinns i 1 kap. 3 § skol- lagen. Definitioner av begrepp som rör konfession i skolväsendet saknas däremot i lagstiftningen, även om vissa uttalanden görs i dess förarbeten (prop. 2009/10:165 s. 225 ff.). Definitionerna av utbildning och undervisning ska justeras Utredningen bedömer att begreppen utbildning och undervisning är väletablerade inom skolväsendet och därför bör behållas i skolför- fattningarna. Definitionerna av begreppen bör dock justeras och för- enklas så skillnaden dem emellan blir tydligare. Utredningens förslag är att undervisning definieras som processer som leds av lärare eller förskollärare enligt mål som anges i skollagen och andra författningar och som ska leda till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden. Därmed tydliggörs att undervisning är den lär- och utvecklingsprocess som sker mellan lärare eller förskollärare å ena sidan och elever eller barn å den andra. Vi föreslår att utbildning ska definieras som verksamhet enligt skol- lagen och andra författningar som bedrivs av en huvudman och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning. På så sätt tydliggörs att utbildning är ett samlingsbegrepp för allt som en huvudman ansvarar för i en skola, en förskola eller ett fritidshem, och att undervisningen är en del av utbildningen. I begreppet utbildning ingår alltså även t.ex. skolskjuts, skolmåltider, skolresor och raster. Definitioner som rör konfession ska införas i skollagen Utredningen har utarbetat definitioner av begreppen konfessionell inriktning och icke-konfessionell inriktning. Som ett led i detta arbete har vi också identifierat ett behov av att definiera begreppet kon- fessionella inslag. Definitionerna ska placeras i 1 kap. 3 § skollagen och bör utformas med hänsyn tagen till internationella åtaganden, t.ex. och . I dessa åtaganden ligger bl.a. ett diskrimineringsskydd och en rätt för barn i etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett ur- folk att ha ett eget kulturliv. Vår slutsats är att en lagstadgad definition av begreppet konfes- sionella inslag bör vara relativt snäv. Vi menar att begreppet bör definieras på ett sätt som anknyter till ett mer aktivt utövande av religion och som ligger nära religionsfrihetens kärna. Begreppet kon- fessionella inslag bör därför definieras som inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Som exempel på konfessionella inslag kan nämnas trosbekännelse, bön eller andakt. Utförande av andra handlingar som enbart är inspirerade eller motiverade av en tro omfattas inte av bestämmelsen. Utifrån begreppet konfessionella inslag definieras sedan såväl kon- fessionell inriktning som icke-konfessionell inriktning. Vi föreslår att konfessionell inriktning definieras som verksamhet där det får före- komma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvud- mannen. Det innebär att det centrala är att de konfessionella inslagen som regelmässigt förekommer i verksamheten har beslutats och verk- ställts genom huvudmannens försorg, även om huvudmannen natur- ligtvis kan uppdra åt någon annan att rent faktiskt genomföra inslagen. Vi föreslår att icke-konfessionell inriktning ska definieras som verk- samhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen. Det innebär alltså att huvudmannen inte på eget initiativ får initiera eller genomdriva sådana inslag inom verksamheten. Inget hindrar dock att barn och elever inom en verksamhet med icke-konfessionell inriktning utövar sin individuella religionsfrihet genom att på eget initiativ t.ex. be måltidsbön, eller att en huvudman underlättar för elever att nyttja sin religionsfrihet genom att t.ex. tillhandahålla bönerum där eleverna själva kan be. Begreppet konfessionella inslag har inneburit en del tolknings- svårigheter. En utgångspunkt för utredningens förslag i denna del är att religion och konfession är mångdimensionella företeelser. En annan utgångspunkt är att det svenska skolväsendet har utformats i, och har en nära koppling till den protestantiska traditionen, vilken tenderar att ligga till grund för förståelsen av konfessionella inslag i form av förkunnelse och bekännelse. Det kan ha sin förklaring i att har haft en statskyrka och att en majoritet av den svenska befolkningen är medlemmar i . En tredje utgångs- punkt är att synen på vad som är att se som en sekulär tradition eller religiös rit kan skifta, bl.a. ur majoritets- och minoritetsperspektiv. Det som av majoriteten t.ex. kan upplevas som ett traditionellt adventsfirande utan religiösa förtecken kan av någon som tillhör en minoritetsreligion upplevas som en religiös tillställning. Motsatsvis kan årstidsbundna högtider som medlemmar i en minoritet betraktar som traditionella av en utomstående tillskrivas konfessionell bety- delse. En och samma handling kan alltså ges såväl sekulär som reli- giös innebörd beroende på sammanhang och de inblandades subjek- tiva hållning i religiösa frågor. Konfessionell inriktning ska anmälas Konfessionella inslag ska, enligt utredningens förslag, endast få före- komma vid en fristående skola, en fristående förskola eller ett fri- stående fritidshem om huvudmannen för verksamheten har anmält till tillsynsmyndigheten att verksamheten har en konfessionell inrikt- ning. En enskild som ansöker om att bli godkänd som huvudman för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem ska på motsvarande sätt i sin an- sökan ange om verksamheten ska ha en konfessionell inriktning. Anmälan bör endast avse att verksamheten har konfessionell inrikt- ning – inte vilken konfession det gäller. En huvudman för en verksamhet med konfessionell inriktning ska även anmäla till tillsynsmyndigheten om verksamheten inte längre ska ha en sådan inriktning. Bestämmelser som reglerar detta ska föras in i 1 och 2 kap. skollagen (1 kap. 7 § samt 2 kap. 5 e §).