sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Det har ingen betydelse om hon får aktivitetsstöd för programdeltagande i eller utanför garantin. För ökar alltså inte de ekonomiska incitamenten att hitta ett arbete efter den första sänk- ningen . Förhållandet mellan arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program Sammanfattningsvis innebär ersättningsstrukturen inom arbets- löshetsersättningen, jämfört med den som råder inom aktivitets- stödet, att sökande som saknar rätt till arbetslöshetsersättning har ekonomiska incitament att anvisas både till ett arbetsmarknadspoli- tiskt program både innan och inom jobb- och utvecklingsgarantin och till garantin. För sökande med rätt till en inkomstrelaterad arbetslöshetsersätt- ning som baseras på inkomster mellan 10 000–/månad ökar de ekonomiska incitament att hitta ett arbete i takt med tiden i arbetslöshet, eftersom ersättningen trappas ned. Denna effekt sak- nas för sökande vars inkomstrelaterade ersättning baseras på en lön över eller mer. I båda fallen är effekten av att ha arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd neutral. Det kan emellertid konstateras att den som har haft en inkomst över , kan uppbära samma ersättning som han eller hon har rätt till arbetslöshetsersättning, som i jobb- och utvecklingsgarantin. Detsamma kan sägas gälla alla andra som beviljats arbetslöshetsersättning innan anvisning till program, låt vara att ersättningen lämnas med en lägre ersättning. Det betyder att det i praktiken finns ett obegränsat efterskydd för den som innan anvisning varit berättigad till arbetslöshetsersättning. Det får följden att det även finns stora skillnader i ersättningen mellan två personer som båda har anvisats till jobb- och utvecklingsgarantin, men där den ena fick arbetslöshetsersättning innan anvisningen och den andra inte. Bestämmelserna för dagpenninghandläggningen är otydliga När den sökande anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska arbetslöshetskassan lämna uppgifter till . Upp- gifterna ska enligt ersättningsförordningen visa vilken ersättning som den sökande skulle ha varit berättigad till om han eller hon inte hade varit inskriven i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Regler- ingen i när det gäller hur en sådan prövning ska gå till är brist- fällig och otydlig, vilket kan ge upphov till konflikter mellan de olika berörda regelverken. I realiteten tillämpas stora delar av regelverket om arbetslöshetsförsäkring inte vid en sådan prövning inför beräk- ning av aktivitetsstöd. En sökande som deltar i insatsen stöd till start SOU 2020:37 Förhållandet mellan arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program av näringsverksamhet kan t.ex. ha rätt till aktivitetsstöd, trots att han eller hon inte skulle haft rätt till arbetslöshetsersättning eftersom den som är företagare anses vara arbetslös först när näringsverksam- heten har upphört (34–35 §§ ). Det får då anses vara underför- stått att vissa delar av inte ska tillämpas vid prövning av vilken ersättning som den sökande skulle varit berättigad till om en anvis- ning inte skett. Arbetslöshetskassan får pröva och bevilja en ersättningsperiod för den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program med akti- vitetsstöd (22 b § ). Det betyder emellertid inte att den som på så sätt får en ersättningsperiod beviljad kan vara säker på att arbets- löshetskassan har prövat rätten till arbetslöshetsersättning. Detta gör det svårt för en sökande att förstå och förutse sitt försäkringsskydd. Det är svårt att ta reda på när ett villkor är uppfyllt Den som är anvisad till jobb- och utvecklingsgarantin efter att ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning, kan delta i insatser till dess att han eller hon uppfyller ett arbetsvillkor enligt . Det är Arbetsförmedlingen som har ansvar för att bedöma om den sökande har uppfyllt ett arbetsvillkor, men det är arbetslöshetskassorna som har bäst förutsättningar för att göra denna prövning. I praktiken innebär det att Arbetsförmedlingen inte gör någon självständig pröv- ning av om ett arbetsvillkor är uppfyllt. I stället förutsätts det att den sökande vänder sig till arbetslöshetskassan med en ansökan om arbets- löshetsersättning för att få arbetsvillkoret prövat. Detta innebär att det är den sökande själv som ska redovisa och ha koll på om ett nytt arbetsvillkor är uppfyllt. För att en arbetslös- hetskassa ska kunna pröva arbetsvillkoret måste den sökande ansöka om ersättning och tillhandahålla arbetsgivarintyg. Om en program- deltagare inte själv tar ansvar för att prövningen initieras är det svårt för Arbetsförmedlingen att bedöma om arbetsvillkoret är uppfyllt. Dagens regelverk är utformade för att motverka att den sökande drar fördel av att stanna kvar i garantin. Den som uppfyller ett arbets- villkor under deltagande i garantierna och trots detta fortsätter att få aktivitetsstöd får därför ersättningsperioden nedkortad med det antal dagar som aktivitetsstöd lämnats efter att arbetsvillkoret är uppfyllt. Förhållandet mellan arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program Trots det kan det finnas incitament för den sökande att stanna kvar inom garantin. Inom aktivitetsstödet finns det inga begräns- ningar när det gäller hur länge en sökande kan få ersättning vid sidan av ett deltidsarbete, till skillnad från vad som gäller för arbetslös- hetsförsäkringen där ersättningsrätten begränsas . Sam- ordning av aktivitetsstöd vid deltidsarbete sker om arbetet utförts () som deltagandet i program. Inom arbetslöshetsförsäkringen samordnas ersättningen . Det innebär att ersättningsreglerna vid deltidsarbete i vissa fall är gene- rösare vid programdeltagande än för den som har arbetslöshetsersätt- ning. Detta är exempelvis fallet för den som arbetar . Utöver det faktum att det kan finnas fördelar för sökande att fri- villigt vara kvar i garantierna, kan det också vara svårt att förstå om arbetsvillkoret är uppfyllt eller inte. För den som t.ex. haft flera arbetsgivare eller oregelbunden arbetstid kan det vara både admini- strativt krångligt och oklart om villkoret är uppfyllt eller inte. Det innebär att det finns personer som uppfyller arbetsvillkoret inom ramen för t.ex. jobb- och utvecklingsgarantin men som trots detta fortsätter att ta del av insatser med ersättning i form av aktivitetsstöd. Garantierna är utformade för den som står långt från arbetsmarknaden. Om personer som har uppfyllt ett nytt villkor är kvar i garantin leder det till att Arbetsförmedlingen administrerar insatser som inte är avsedda för dessa personer, vilket i onödan tar medel och andra resurser i anspråk. SOU 2020:37 Förhållandet mellan arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program 23.4Övergången från arbetslöshetsförsäkringen till ett arbetsmarknadspolitiskt program Bedömning: Den som har uppfyllt inkomstvillkoret enligt huvud- regeln och som har förbrukat alla ersättningsdagar i en ersättnings- period bör få anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin. Den som uppfyllt inkomstvillkoret enligt undantagsregeln bör få anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin under samma förut- sättningar som den som inte har eller har haft rätt till arbetslös- hetsersättning, dvs. efter 14 månaders sammanhängande arbets- löshet. För övriga grupper som får anvisas till jobb- och utvecklings- garantin eller för anvisning till jobbgarantin för ungdomar bör det inte göras några förändringar. Nuvarande ordning och behov av anpassning Enligt nuvarande ordning får en person som har fått arbetslöshets- ersättning (för den som dag 300 har barn ) anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin om han eller hon inte kvalificerat sig för en ny period med arbetslöshets- ersättning, 5 § förordningen om jobb- och utvecklingsgarantin. I prak- tiken betyder det att jobb- och utvecklingsgarantin och det aktivi- tetsstöd som lämnas vid deltagande i programmet fungerar som en fortsatt garanterad ersättning för den som kan få arbets- löshetsersättning från arbetslöshetsförsäkringen, även om en anvisning till programmet alltid ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad. Utredningen föreslår att tiden med arbetslöshetsersättning ska baseras på den sökandes inkomstkontinuitet . Inkomst- kontinuiteten mäter den sökandes tidigare förankring på arbetsmark- naden. Utredningens förslag innebär att tiden med arbetslöshetsersätt- ning blir längre om den sökande har en stark tidigare förankring och kortare om den sökande har en svag tidigare förankring på arbets- marknaden. Konkret innebär utredningens förslag att tiden med arbetslöshetsersättning differentieras och omfattar högst 100, 200 eller . Förhållandet mellan arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program Frågan är om en sökande ska kunna få en anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin och fortsatt ersättning i form av aktivitetsstöd när ersättningstiden är slut, oavsett längden på denna. Ett alternativ skulle vara att låta regeln om att en sökande får anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin först efter motsvarande gälla även i fortsättningen. Det innebär i så fall att sökande som beviljas ersätt- ning än står helt utan ersätt- ning efter ersättningstidens slut. Varför ska någon ha arbetslöshetsersättning snarare än något annat? Utredningen föreslår i detta betänkande regler som gör att fler ska kunna kvalificera sig för ersättning. Ersättningsperiodens längd föreslås vara olika lång beroende på tidigare förankring på arbetsmarknaden. Av utredningens direktiv framgår att allt fler arbetslösa får ersättning från andra system än från arbetslöshetsförsäkringen och att det kan vara ändamålsenligt. Mot bakgrund av detta kan det finnas anledning att reflektera över när det är ändamålsenligt och när det inte är ändamålsenligt att någon får arbetslöshetsersättning samt vad som bör hända efter det att någon har förbrukat sina ersättn- ingsdagar. Arbetslöshetsförsäkringen syftar till att ge arbetslösa ersättning under omställning mellan arbeten. Den som har uppfyllt ersättnings- villkoren har därför rätt till arbetslöshetsersättning under en begrän- sad tid vid omställning till ett nytt arbete. Den som beviljas arbets- löshetsersättning förväntas i stort klara av att söka lämpliga arbeten på egen hand. Sökande som inte klarar omställningen på egen hand kan, om det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat, anvisas till ett arbetsmark- nadspolitiskt program. Utredningen har ingen anledning att föreslå någon annan ordning. Det kan handla om en tidsmässigt begränsad programinsats, en anvisning till jobbgarantin för ungdomar eller en anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin. Tillträdet till garantierna är begränsat av att den sökande haft i arbetslöshet. De som anvisas till och deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program bedöms alltså vara i behov av särskilda stöd och insatser för att ta sig ur arbetslösheten. Om den sökande av Arbetsförmedlingen bedöms SOU 2020:37 Förhållandet mellan arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program ha behov av särskilda insatser i form av arbetsmarknadspolitiska pro- gram, upphör han eller hon att uppbära arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetsförsäkringen bör därmed i första hand omfatta arbets- lösa som har en sådan förankring på arbetsmarknaden att de själv- ständigt kan ställa om till nytt arbete utan något annat stöd från , i normalfallet, förmedlingsinsatser. Sökande som uppfyller inkomstvillkorets huvudregel bör kunna anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin efter ersättningsperiodens slut Att en sökande har en kortare ersättningsperiod är ett resultat av hans eller hennes tidigare arbetsmarknadsförankring. Det finns därför anledning att tro att den sökande är i särskilt behov av aktiva arbetsmarknadspolitiska insatser i form av en anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin. Det skulle även skapa en irrationell struktur, i synnerhet för den som förbrukat en ersättningsperiod motsvarande , om den sökande inte skulle kunna få anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin innan hade passerat. Den sökande skulle då stå utan ersättning i , men därefter kunna lita på att kunna anvisas till jobb- och utvecklings- garantin och då återigen få stöd. Utredningens bedömning är att den som förbrukat sin tid med arbetslöshetsersättning bör kunna få anvisas till jobb- och utveck- lingsgarantin, oavsett om den sökande har beviljats 100, 200 eller . En anvisning får ske efter tidigast dag 100 för den som uppfyllt inkomstvillkoret enligt huvudregeln. Utredningen anser att en sådan ordning är förenlig med jobb- och utvecklingsgarantins syfte, dvs. att erbjuda personer som varit arbets- lösa individuellt utformade insatser för att de så snabbt som möjligt ska få arbete. Vad som i detta sammanhang är beror på den sökandes förankring på arbetsmarknaden. En sökande som inte har klarat omställningen till ett nytt arbete och som inte har rätt till fler ersättningsdagar har sanno- likt behov av förstärkta insatser. Det är därför, enligt utredningens mening, motiverat att en anvisning i ett sådant fall kan ske till jobb- och utvecklingsgarantin. Det ska understrykas att utredningen bedömer att det inte behövs någon förändring av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska Förhållandet mellan arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program verksamheten eller i bestämmelserna om vem som får anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin. Utredningen anser att det är rimligt att en anvisning till garantin även i fortsättningen ”får” och inte ”ska” göras. Det betyder att Arbetsförmedlingen även i fortsätt- ningen kan använda insatser i form av arbetsmarknadspolitiska pro- gram i de fall där det är motiverat, men också att de kan bedöma att det inte är motiverat med en anvisning. Det ska även i fortsättningen vara upp till Arbetsförmedlingen att ta ställning till om det är arbets- marknadspolitiskt motiverat att anvisa den sökande till arbetsmark- nadspolitiska program, inklusive garantin. Utredningens förslag om att ersättningsperiodens längd ska variera med den sökandes tidigare förankring på arbetsmarknaden kan dock underlätta Arbetsförmed- lingens bedömning av vilka sökande som är i behov av särskilda in- satser och i vilka fall en programanvisning är arbetsmarknadspolitiskt motiverad, även om det är Arbetsförmedlingen som även i fortsätt- ningen självständigt bedömer och fattar beslut om anvisning. Anvisning för den som uppfyller villkoren för rätt till ersättning enligt undantagsregeln Utredningen föreslår i detta betänkande att den som inte uppfyller inkomstvillkorets huvudregel ska kunna prövas för en särskild undan- tagsregel för rätt till arbetslöshetsersättning. Undantagsregeln utgör en möjlighet för arbetslösa med någon (men en svag) förankring på arbetsmarknaden att och med särskilda villkor få arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring. Det inne- bär inte bara att den som är under omställning mellan arbeten får arbetslöshetsersättning, utan också att arbetslöshetsförsäkringens utformning ska bidra till att tiden i arbetslöshet blir så kort som möjligt. Arbetslösa som inte uppfyller villkoren för rätt till arbets- löshetsersättning omfattas inte av omställningskraven på samma sätt som arbetslösa med rätt till arbetslöshetsersättning, även om vissa kommuner ställer motsvarande krav på omställning för att en sök- ande ska ha rätt till ekonomiskt bistånd. Omställning inom arbets- löshetsförsäkringen innebär vidare att den sökande så snabbt som möjligt ställer om till nytt arbete. För den som inte beviljats ersätt- ning kan även andra omställningsmöjligheter vara ett rimligt alter- nativ, t.ex. omställning via utbildning. SOU 2020:37 Förhållandet mellan arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program Den undantagsregel för inkomstvillkoret för rätt till ersättning som utredningen föreslår i avsnitt 10.4.3 innebär att en grupp arbets- lösa på gränsen mellan att ha, och inte ha, en förankring på arbets- marknaden, får begränsad tillgång till arbetslöshetsersättning. Den som trots detta inte klarar omställningen till ett nytt arbete får återgå till den grupp som normalt inte uppfyller kraven för arbetslöshets- ersättning. Han eller hon då får samma förutsättningar som den som inte uppfyllt villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning alls. Ut- redningen bedömer därför att den som har uppfyllt inkomstvillkoret enligt undantagsregeln, ska kunna anvisas till jobb- och utvecklings- garantin först med sammanhängande arbetslöshet har förflutit. Samma regler som ska gälla för anvisning till jobbgarantin för ungdomar Det finns en jobbgaranti för ungdomar för den som är och som under en ramtid av har varit arbetslös i minst . Syftet1 med att införa en garanti för unga var att denna grupp ansågs behöva aktivt stöd tidigt under arbetslösheten för att undvika att hamna i med arbetslöshet. Reger- ingens bedömning var att den som är ung typiskt sett kan anses behöva hjälp att få en förankring på arbetsmarknaden snabbare än vad äldre arbetstagare behöver. Även unga kan dock ha en tidigare förankring på arbetsmarkna- den. Utredningen konstaterar att det redan enligt nuvarande ordning finns utrymme för Arbetsförmedlingen att ta hänsyn till sådan för- ankring vid bedömningen av om det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat att anvisa en sökande till jobbgarantin för ungdomar. En anvisning till jobbgarantin för ungdomar bör därför få ske enligt dagens regler. 2006/07:118. Förhållandet mellan arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program 23.5Aktivitetsstödsnivån baserad på arbetslöshetsersättningens storlek 23.5.1En särskild prövning av inkomstvillkor m.m. inför beslut om aktivitetsstöd Förslag: Om det behövs för att fastställa storleken på aktivitets- stödet för den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program får en prövning göras av om han eller hon uppfyller ett inkomst- villkor enligt den nya lagen. Vid en sådan prövning får även stor- lek och längd på arbetslöshetsersättningen bestämmas på samma sätt som för en sökande som begär sådan ersättning. Vid en prövning av inkomstvillkoret enligt första stycket, ska ramtiden avse de som närmast föregått den månad då sökanden påbörjade programmet. Bestämmelser om överhopp- ningsbar tid ska tillämpas på ramtidens bestämmande. Tydligare regler för arbetslöshetskassornas hantering Enligt 3–5 §§, ersättningsförordningen ska aktivitetsstödet baseras på den arbetslöshetsersättning som skulle ha lämnats till den sök- ande om han eller hon inte deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram. Det framgår dock varken i ersättningsförordningen eller i vilka delar av regelverket som ska beaktas när arbetslöshets- kassan ska pröva, beräkna och lämna över uppgifter till Försäkrings- kassan inför beslut om aktivitetsstöd. Arbetslöshetskassorna behö- ver dessutom i realiteten bortse från stora delar av regelverket för arbetslöshetsförsäkringen i sin tillämpning. I de fall som den sökande inte har någon tidigare fastställd ersättningsrätt innan anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program ska arbetslöshetskassan dess- utom pröva om en ersättningsperiod kan beviljas, trots att hela regel- verket inte beaktas. Beslut om en ersättningsperiod innebär därför inte självklart att den sökande skulle ha fått rätt till ersättning om uppgifterna i stället lämnats in för prövning av rätten till arbetslös- hetsersättning. Regleringen är av dessa skäl otydlig. Utredningen menar att det bör framgå vad som ska beaktas vid en sådan särskild prövning av vissa delar av regelverket. Det behöver förtydligas vilka SOU 2020:37 Förhållandet mellan arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program förutsättningar som gäller för rätt till arbetslöshetsersättning när en arbetslöshetskassa ska överlämna underlag till inför beslut om aktivitetsstöd. Vilka uppgifter som behövs Det underlag som arbetslöshetskassorna ska lämna till Försäkrings- kassan avser uppgifter om den sökande har kvalificerat sig för arbets- löshetsersättning och vilken ersättning han eller hon har rätt till. Det gäller alltså, med utgångspunkt från utredningens förslag, prövning av inkomstvillkor och ersättningens storlek. Eftersom arbetslöshets- ersättningens storlek förändras och aktivitetsstödets storlek påverkas av om den sökande har förbrukat med arbets- löshetsersättning eller inte, finns det även i fortsättningen ett behov av att arbetslöshetskassorna lämnar över uppgifter till Försäkrings- kassan om ersättningsperiodens längd och hur många dagar av ersätt- ningsperioden som den sökande har förbrukat. I dessa fall ska arbetslöshetskassorna alltså inte heller i fortsätt- ningen lämna uppgifter om den sökande uppfyller de allmänna vill- koren för rätt till ersättning. En sådan prövning skulle kunna visa att de allmänna villkoren inte är uppfyllda, men att det är anvisningen som är orsaken till detta. Arbetslöshetskassorna tar vid uppgiftsläm- ningen inte heller hänsyn till om det finns skäl för samordning (till följd av t.ex. pension) eller om den sökande är föremål för en sanktion (t.ex. avstängning eller frånkännande). Orsaken är att det finns särskilda bestämmelser om samordning inom ersättningsför- ordningen som är annorlunda konstruerade än motsvarande bestäm- melser inom arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom ska det sanktions- system som finns inom arbetslöshetsförsäkringen inte synkroniseras med motsvarande sanktionssystem för den som får aktivitetsstöd. I vissa fall måste arbetslöshetskassorna pröva rätten till arbetslös- hetsersättning och beräkna ersättningens storlek och längd på samma sätt som om det handlade om en helt ny ansökan om arbetslöshets- ersättning. Det är t.ex. fallet när en sökande anvisas till ett arbets- marknadspolitiskt program i direkt anslutning till ett arbete utan att Förhållandet mellan arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitiska program först ha beviljats arbetslöshetsersättning. I föregående avsnitt redo- görs det för vilka uppgifter arbetslöshetskassan ska lämna till För- säkringskassans inför myndighetens beslut om aktivitetsstöd. Det gäller uppgifter av om ett inkomstvillkor är uppfyllt samt med vilken storlek ersättning lämnas och hur . Det ska därför framgå av den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring att det är bestämmelser avseende detta som ska beaktas vid den särskilda prövningen. Ramtidsregel vid särskild prövning Vid denna prövning behövs även en särskilt utformad ramtidsbestäm- melse. Enligt nuvarande ordning (15 b § ) utgörs ramtiden för en sökande som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd och som uppfyllt ett arbetsvillkor före deltagandet i programmet de som närmast föregått den tidpunkt då den sökanden påbörjade programmet. Denna regel behöver både tyd- liggöras och anpassas till det nya regelverk som utredningen föreslår. Utredningen föreslår att ramtiden i det nya regelverket som huvud- regel ska utgå från tidpunkten för ansökan om arbetslöshetsersätt- ning (se avsnitt 10.6.1). Eftersom den som går direkt från ett arbete till ett arbetsmarknadspolitiskt program inte ansöker om arbetslös- hetsersättning behövs det en särskild ramtidsdefinition för denna grupp. Ramtiden är den tid inom vilket inkomstvillkoret måste vara upp- fyllt. Den som ska prövas inför beslut om aktivitetsstöd, ska inte prö- vas med utgångspunkt från arbetslöshet eller inkomstbortfall utan gentemot starten för ett arbetsmarknadspolitiskt program. Starttid- punkten är, genom Arbetsförmedlingens beslut om att anvisa den sökande, en tydligt definierad tidpunkt. Ramtidens utläggning ska därför utgå från de som närmast föregått den månad när sökanden påbörjade programmet. Uppgifter från tidigare prövning eller särskild prövning Om en sökande har fått arbetslöshetsersättning i anslutning till en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program och aktivitets- stödets storlek därför ska prövas behöver arbetslöshetskassan i nor- malfallet inte göra någon ny prövning av om inkomstvillkoret är uppfyllt eller beräkna ersättningens storlek.