sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — •Under de som har gått sedan skattereformen har ett antal skatteändringar genomförts med olika politiska syften. Regeringar som eftersträvar en låg skattekvot har ett generellt in- tresse av att välja stöd på skattesidan än på utgiftssidan. Skatte- systemet har därför under de gångna tre decennierna avlägsnat sig från de ursprungliga principerna. Med ständiga ändringar och undantag minskar likformigheten, snedvridningar uppstår, och spelreglerna uppfattas som mindre stabila. •Att öka skatteintäkterna från kapital genom en breddning av baserna och höjning av nedsatta satser skulle återställa viktiga principer i systemet. Utifrån ett fördelningsperspektiv bedömer kommissionen också att kapitalbeskattningen behöver öka. Den ojämna fördelningen av kapitaltillgångar och kapitalinkomster bidrar till stark ojämlikhet i förutsättningar i olika skeden av livet. 2019/20:1, Ekonomisk jämställdhet Bilaga 3, s. 26. 11Se avsnitt 3.4. 12Enligt m fl (2018), s. 15, ärvs kapital till ett värde av en sjättedel av hus- hållens disponibla inkomster. •Skatteneutraliteten mellan boendeformerna har successivt urhol- kats. Hyresbostäder är skattemässigt missgynnade i jämfö- relse med ägt boende.13 •Sammantaget har dagens bostadsbeskattning regressiva fördel- ningseffekter, då den karakteriseras av låga skatter för dem som äger sitt boende (vilket ofta är personer med högre inkomster) och till viss del dubbelbeskattning för dem som bor i hyresrätt (vilka ofta är hushåll med lägre inkomster). •Den kommunala fastighetsavgiften, som ersatte fastighetsskatten 2008, växer i proportion till taxeringsvärdet för hus och bostads- rätter upp till en taknivå. Över detta tak (som är lågt satt) minskar avgiften i relation till taxeringsvärdet. Det gör att avgiften dels är regressiv, dels att fastigheter på orter med lägre taxeringsvärden i genomsnitt har en högre avgift relativt taxeringsvärdet. •De har präglats av stora prisökningar på ägt boende. Prisstegringen i har varit kraftigare än i många jämförbara länder.14 får dessa värdestegringar effekter på fördelningen av disponibel inkomst, på skuldsättningen och på rörligheten på arbetsmarknaden. •Två av tre unga tjänstemän som har köpt en bostad i Stockholms- regionen har fått ekonomisk hjälp av föräldrar eller andra när- stående.15 Det illustrerar att de unga som inte har möjlighet att få ekonomisk hjälp hemifrån också har svårigheter att ta sig in på bostadsmarknaden i , vilket försvårar tillgången till både utbildning och arbetsmarknad i denna tillväxtregion. •Den låga fastighetsskatten påverkar, tillsammans med takten på byggandet, lånetak och amorteringskrav både värdestegring och hushållens skuldsättning. På lång sikt innebär värdestegringen av det ägda boendet en kapitalöverföring till dem som är inne på Se vidare kapitel 12. (2019). 15Unionen (2019). marknaden för ägt boende som försvårar inträdet för dem som försöker ta sig in. Prisökningarna omfördelar inte bara kapital utan gör det även svårare för dem som vill ta sig in på bostads- marknaden och som saknar kapital. Att begränsa prisökningarna genom amorteringskrav och bolånetak leder till att grupperna som står utanför ägandemarknaden får svårare att ta sig in, sam- tidigt som de grupper som lånefinansierar sitt boende får större svårigheter än de som kan finansiera sina köp utan lån. •Att äganderätter är skattemässigt gynnade jämfört med hyres- rätter har medverkat till att byggandet har inriktats på ägt boende, och även på dyrare bostäder än vad stora grupper efterfrågar. •Även på andra skatteslag än kapital har det vuxit fram ett antal nedsättningar och undantag inom skattesystemet. Inom mer- värdesskatteområdet beräknades skatteutgifterna omfatta av de totala intäkterna, inom punktskatteområdet 31 procent.16 •Många skatteutgifter är ineffektiva utifrån sina angivna syften. Den nedsatta momsen på livsmedel är ett exempel. •Det händer lätt att skatteutgifter inte omprövas utifrån sina syf- ten i samma utsträckning som ordinarie utgifter, eftersom de inte ingår i den ordinarie budgetprocessen på samma villkor som van- liga utgifter och dessutom är svårare att följa upp och utvärdera. Ansvaret för uppföljning och utvärdering blir också oklart, när en myndighet () ansvarar för administrationen och andra myndigheter inom respektive sektor har ansvar för substansen. 16Regeringens skrivelse 2018/19:98. Redovisning av skatteutgifter . Ökad likformighet i beskattningen av kapitalinkomster Många studier visar att individer med hög förmåga (mätt som arbets- inkomst) också har höga kapitalinkomster.17 En ökad kapitalskatt innebär att progressiviteten i inkomstbeskattningen ökar utan att marginalskatterna på arbete ökar. I arbetet med skattereformen 1991 sattes kapitalinkomstskatten till med hänvisning till nivån på kommunalskatten, som är den inkomstskatt som de flesta svenskar betalar. har kapitalinkomstskatten minskat genom olika undantag, som den kommunala uttaxeringen har höjts. Den genomsnittliga utdebiteringen uppgår till 32,28 procent.18 Till detta kommer effekten av en lägre inflation, som har medfört att den reala avkast- ningen på kapital har varit högre än vad som förutsågs . Dagens många undantag och nedsättningar medför påtagliga sned- vridningar. Avvikelser från framgår av tabell 28.3. En enhetlig skattesats på kapitalinkomster skulle innebära att spar- och investeringsbeslut inte snedvrids. Tabell 28.3 Skattesatser på olika kapitalinkomster Nominell skattesats, procent Utdelning och kapitalvinst kvalificerade aktier i fåmansbolag Utdelning och kapitalvinst onoterade aktier Bankränta, utdelning och kapitalvinst noterade aktier *: schablonavkastningen på innehav på investeringssparkonto bestäms av statslåneräntan. Vid låg ränta blir den effektiva skattesatsen betydligt lägre. Källa: Tabellen är baserad på m.fl. (2018), tabell 4.2. 17Se exempelvis (2018). SNS Konjunkturråd 2018 förordade att kapitalinkomstskatten sätts till och motiverat det med att breddade baser kommer att öka skatteintäkterna och att en lägre skattesats mildrar effekten av inflationen på beskattningen.19 Rådet lämnar i sin rapport en skiss- artad statisk konsekvensberäkning av en enhetlig kapitalinkomst- skatt på . Statens intäkter beräknas öka med ”– vilket ligger nära den statistiska felmarginalen”. Detta skulle medföra att skatten på utdelning och vinst i fåmans- bolag ökar (från dagens ). Givet osäkerheterna kring skatteintäkternas storlek, att kapital- inkomstskatterna behöver balanseras mot skatten på arbetsinkoms- ter och att kapitalbeskattningen påverkar skattesatsen på exempelvis fastighetsskatten, är det svårt att förorda någon exakt skattesats utan en omfattande analys. Ett alternativ är att behålla , ett annat att höja nivån till den genomsnittliga kommunalskatten på , som var en referenspunkt när skattereformen utfor- mades. Rekommendation: Återställ en enhetlig skattesats för alla kapital- inkomster. Skattesatsen måste vara så hög att intäkterna från kapitalbeskattningen ökar relativt intäkterna från beskattningen av arbetsinkomster. En arvsskatt bidrar till mer jämlika livsmöjligheter, eftersom den gör den enskilda människans förutsättningar mer oberoende av vilka för- äldrar hon har råkat få. Hur starkt omfördelande den blir beror på hur den utformas och vilket ändamål den används till. SNS Kon- junkturråd 2018 visar i sin rapport att flödet av ärvt kapital har ökat markant och överstiger en sjättedel av hus- hållens disponibla inkomster.20 Skattebasen har alltså ökat kraftigt jämfört med andra inkomster, och skillnaderna i barns livschanser förstärks i takt med ökande arvsflöden. 19Waldenström m.fl. (2018). 20Waldenström m.fl. (2018), s. 15. Ett arv har en viss negativ effekt på arvtagarens arbetsutbud, men bedömningarna av storleken på denna effekt varierar.21 En arvsskatt kan därmed bidra till en viss ökning av arbetsutbudet. Storleken på effekten torde variera avsevärt med de inkomster som arvtagaren i övrigt har. Till skillnad från förmögenhetsskatt är arvsskatt är en relativt vanlig företeelse internationellt; den finns i 18 av 28 . Ett arv har fördelen att det ofta sammanfaller med inkomstflöde, det vill säga att det likviditetsproblem som föreligger med fastighetsskatten är mindre uttalat här. En arvsskatt medför också liksom fastighetsskatten en liten snedvridning jämfört med andra skatter. I fanns en arvsskatt fram . Den var jämförelse- vis regressiv, i den meningen att den beskattade mycket små arv, medan onoterade aktier var undantagna. 2018 föreslår i sin rapport att en arvs- och gåvo- skatt ska utredas med sikte på en skatt med ett relativt högt fri- belopp. Även andra har tagit upp arvs- och gåvoskatt som en lämplig kandidat i en utvidgad kapitalbeskattning.22 Det praktiska problemet med att värdera onoterade aktier och vissa andra slags tillgångar måste dock hanteras. Som nämnts har skattebasen, arvsflödena, vuxit kraftigt under senare årtionden. Hur stora skatteintäkterna från en arvsskatt blir beror dels på var den nedre gränsen för skatteuttag sätts, dels på vilken eller vilka skattesatser som väljs. I en bedömning av skatten bör man inte bara se till de årliga in- täkterna, som kommer att vara jämförelsevis små, utan också till de långsiktiga effekterna på fördelningen av kapitalet och relationen mellan kapital och BNP. I en reform med sikte på en ökad beskatt- ning av kapital är arvs- och gåvoskatten ett lämpligt inslag. Legitimi- teten hos arv som inkomstkälla är dessutom låg, med det individ- baserade liberala perspektiv som kommissionen har utgått från. Rekommendation: Återinför arvs- och gåvoskatt med ett relativt högt fribelopp och därefter en rak eller progressiv beskattning. 21Elinder m.fl.(2011). 22LO (2018). Den samlade privata förmögenheten i har fördubblats , och förmögenhetskvoten (förmögenhetsstockens andel av brutto- nationalinkomsten) är den högsta . följer ett internationellt mönster därvidlag. Uppbyggandet av allt större förmögenheter bidrar mer till den ökande ojämlikheten än växande skillnader i förvärvsinkomster. De allra mest förmögnas andel av förmögenheten har ökat kraftigt. Kapitalkoncentrationen illustreras av att av befolk- ningen äger av förmögenheten.23 Ur ett fördelningsper- spektiv är det därför eftersträvansvärt att återinföra en förmögen- hetsskatt, och det finns också ett medborgerligt stöd för skatt på större förmögenheter.24 En enhetlig skatt på alla slag av tillgångar skulle skapa likformighet och inte snedvrida investeringsbeslut. Det finns dock två praktiska hinder för att införa en förmögen- hetsskatt. Det första är svårigheten att värdera företagstillgångar, framför allt onoterade bolag, det andra möjligheten att flytta kapital över gränser för att undkomma skatt. Det senare hindret har emeller- tid minskat betydligt, sedan tillsammans med G20-gruppen implementerat ett internationellt arbete för att motverka skatte- undandragande som bygger på skillnader mellan olika länders skatte- lagstiftning.25 Svårigheterna att värdera onoterade företagstillgångar hanteras i många länder genom att man skattebefriar onoterade aktier. Så var det också i den förmögenhetsskatt som tillämpade . Ett sådant undantag har dock en kraftigt regressiv effekt, då de största förmögenheterna i till stor del består av onote- rade aktier. Enligt är en skatt på bolagens vinster därför att föredra framför en skatt på aktieinnehav. Att beskatta företagens vinster har dessutom den fördelen att det inte leder till de likviditetsproblem som en fastighetsskatt kan göra. Internationellt förekommer olika kombinationer av fastighetsskatt och förmögenhetsskatt. Vid en ren förmögenhetsskatt behövs ett relativt högt fribelopp, framför allt av legitimitetsskäl. I , som tillsammans med hade kvar förmögenhetsskatt till 2017, var den nedre gränsen för skatten . 23Waldenström m.fl. (2018), s. 89. 24Waldenström m.fl. (2018), s. 152. 25OECD/G20 (2018). avskaffades 2017 och ersattes av en fastighetsskatt med samma nivå på fribeloppet. har därutöver en värnskatt på 3 procent- enheter för personer med i inkomst. Bedömning: Återinförande av en förmögenhetsskatt bör utredas inom ramen för en större skattereform. För att företagare inte skulle kunna undvika skatt genom att klassa arbetsinkomster som kapitalinkomster infördes de så kallade 3:12-reglerna.26 De reglerar under vilka omständigheter utdelning och kapitalvinster från aktiva ägares andelar i fåmansbolag ska be- skattas i inkomstslaget kapital och till nedsatt skattesats. Utdelning och kapitalvinst på kvalificerade andelar ska i vissa fall beskattas som inkomst av tjänst i stället för inkomst av kapital. Med kvalificerade andelar avses att delägaren eller närstående till del- ägaren varit ”verksam i betydande omfattning” i företaget under in- komståret eller något av de fem föregående inkomståren. Innebör- den är att personens arbetsinsatser ska ha varit av stor betydelse för bolagets resultat. Regeln är till för att arbetsinsatser av delägare i fåmansbolag ska beskattas på samma sätt som andra skattebetalares arbete. Delägares utdelning ska därför beskattas i kapital med 20 pro- cent upp till ett visst gränsbelopp. Utdelning över det beskattas ock- så i kapital men med normalskattesatsen . Liknande gäller för kapitalvinst; det som överstiger gränsbeloppet tas upp i inkomsts- laget tjänst fördelat på avyttringsåret och de fem föregående beskatt- ningsåren. Vinst därutöver beskattas i inkomstslaget kapital. Om utdelningen understiger gränsbeloppet, utgör skillna- den sparat utdelningsutrymme som förs vidare . Med början gjordes reglerna generösare i syfte att stimu- lera företagande, sysselsättning inom familjeägda bolag och tillväxt. Bland annat har gränsbeloppet höjts och skattesatsen sänkts, från 25 till nuvarande . Andelen av de samlade kapitalinkomsterna som utgörs av utdel- ningar från fåmansföretag har ökat trendmässigt och stod 26Bestämmelserna är flyttade till ett annat kapitel i den aktuella lagen, men termen används fortfarande. 2016 för ungefär en tredjedel av de samlade kapitalinkomsterna. Det året redovisade 36 000 kvinnor sammantaget i utdelning, medan 107 000 män redovisade i in- komst från utdelning i fåmansbolag.27 Utöver den direkta utdelningen får delägare också spara utdel- ningsutrymme framåt. Detta har ökat starkt, så att det 2018 fanns i sparat utdelningsutrymme.28 Tabell 28.4 Utdelning i fåmansbolag: beskattning och uppskjutet utrymme Olika år, miljarder kronor Källa: datalager. 3:12-reglerna har medfört en omfattande skatteplanering och bi- dragit till ökande ojämlikhet i inkomster mellan olika skattebetalare och mellan kvinnor och män.29 Den skattefördel som 3:12-reglernas skattebetalare får i relation till regleringens ursprungliga syfte och till syftena med 2006–förändringar innebär avsevärda död- viktsförluster. För den del av utdelning och kapitalvinst på kvalifice- rade andelar i fåmansföretag som understiger gränsbeloppet tas 2/3 upp till beskattning (ekvivalent med 20 i stället för 30 procents skatt). Detta innebar en skatteutgift på 2019.30 Regelverket innebär också att inkomster som borde ha beskattats med kommunalskatt i stället beskattas som statlig skatt. Om den tjänstebeskattade andelen hade legat kvar nivå, skulle kommun- och landstingsskatten inbringat omkring 8 miljarder kro- nor mer 2017.31 har i en underlagsrapport till kommissionen analy- serat effekterna av dessa beskattningsregler.32 finner en viss 27Prop.2018/19:1 Bilaga 3, s. 20. Beloppen anges priser. 29Alstadsæter & (2012), Alstadsæter et al. (2014). 30Regeringens skrivelse 2018/19:98. Redovisning av skatteutgifter . 31SKL (2019). 32Jacob, M., underlagsrapport till . sysselsättnings- och produktivitetseffekt bland företag som före reformen hade likviditetsrestriktioner, men det är osäkert hur stor den är och hur stor kostnaden är för att generera denna effekt. Det är ovedersägligt att de nya reglerna har utnyttjats för skatteplanering och att de företag där detta har skett i stor utsträckning ägs av de förmögnaste individerna. av personer med median- inkomster äger företag av det aktuella slaget, medan i den högsta percentilen äger sådana företag. Andelen kvinnliga ägare sjunker också med ökande inkomster och uppgår i den översta percentilen till mellan . uppskattar en övre gräns för skatteförlusten i de fåmans- företag som används enbart för skatteplanering till mellan 9 och Även i de aktiva företagen sker troligen ett visst skatte- bortfall, men detta kompenseras i viss utsträckning av ökade löne- utbetalningar som beskattas på annat håll. En grundlig analys av regelverket gjordes inom ramen för Utred- ningen om översyn av 3:12-reglerna.33 Utdelning på kvalificerade andelar upp till ett schablonmässigt beräknat gränsbelopp beskattas proportionellt i inkomstslaget kapital . Enligt huvud- regeln bestäms gränsbeloppet med utgångspunkt i ett kapitalbaserat utrymme, en lönebaserad del och uppräkning av sparade gränsbelopp. Utredningen föreslog en rad ändringar av reglerna, bland annat ändringar i beräkningen av det lönebaserade utrymmet. Enligt förslaget skulle utrymmet minskas trappstegsvis och därtill individualiseras. Individualiseringen skulle genomföras genom att löneunderlaget fördelas på delägarna innan det lönebase- rade utrymmet beräknas, till skillnad från gällande bestämmelser, som innebär att det lönebaserade utrymmet beräknas för företaget och sedan fördelas på delägarna i relation till deras ägarandel. Förenklingsregeln infördes främst för att nystartade och mindre företag, som ofta saknar anställda, skulle kunna tillgodoräkna sig ett högre gränsbelopp än vad det satsade kapitalet gav möjlighet till. Enligt förenklingsregeln bestäms årets gränsbelopp schablonmässigt till 2,75 inkomstbasbelopp. Utredningen föreslog att nivån skulle sänkas till 1,75 inkomstbasbelopp. I andra avseenden innebar förslaget vissa försvagningar av regel- verket, gällande kapitalandelskravet definitionen av dotterföretag. Slutligen föreslogs en höjning av skattesatsen till . För- slagen beräknades sammantaget öka skatteintäkterna med som mest (års förhållanden). Kommissionen har inte haft möjlighet att mer i detalj granska för- slagen men bedömer att de utgör ett rimligt första steg mot en mer likformig och legitim beskattning. Det är angeläget att komma till rätta med den rena skatteplaneringen, som alltså inte har några nämn- värda sysselsättningseffekter, vilket torde kräva mer långtgående förslag. Rekommendation: Uppdatera och utvidga de förslag till ändringar i beskattningen av fåmansföretag som framlades i SOU 2016:75, med sikte på att ytterligare begränsa en skatteplanering som sätter progressiviteten ur spel. I den bostadspolitiska debatten förekommer förslag med varierande inriktning, till exempel friare hyressättning,34 utveckling av någon form av socialt boende med inriktning mot vissa grupper i befolk- ningen med svagare betalningsförmåga, med flera. I detta avsnitt be- handlas åtgärder inom skatteområdet. I kapitel 20 avsnitt presenterades ett paket av förändringar rörande bostadsbeskattningen. De principer som kommissionen anser bör vara styrande är: •Beskattningen ska vara neutral mellan boendeformerna. •Bostädernas värdestegring ska begränsas. •Kapitalvinster bör beskattas. Paketet innebär en generellt förändrad bostadsbeskattning med fokus på likformighet mellan boendeformerna samt långsiktigt ned- trappade ränteavdrag. Den likformiga bostadsbeskattningen kom- mer till uttryck i en proportionell fastighetsbeskattning för både (2019). småhus och bostadsrätter och en avskaffad fastighetsskatt på hyres- rätter. En viktig utgångspunkt är också att skatt på kapitalvinsten vid försäljning av bostad ska vara kvar. Följande förändringar förordas: •Taket på fastighetsavgiften avskaffas, så att skatten blir propor- tionell mot taxeringsvärdet. Ett fribelopp kan dock vara motive- rat, motsvarande värdet av mindre småhus i landsorten. •Skattesatsen för bostadsrätter harmonieras med den som gäller för småhus. •Ränteavdraget nedtrappas successivt. •Fastighetsavgiften på hyresfastigheter avskaffas. Vad dessa förslag sammanlagt skulle innebära för statsbudgeten eller för utrymmet för att i övrigt bekosta de investeringar som förordas i betänkandet beror självfallet på vilken skattesats som föreslås. Det är uppenbart att ett avskaffande av taket på fastighetsavgiften får en progressiv profil.35 Det är dock inte säkert att en nedtrappning av ränteavdraget har en progressiv profil. En studie av avseende två tänkbara nedsättningar av ränteavdraget visar att båda nedsättningarna har en något oklar profil, med en tendens till att mest påverka dem som har inkomster precis ovanför genomsnittet. För sammanboende med barn i äganderätt är en nedsättning av ränteavdraget negativ, då dessa grupper ofta har relativt låga inkoms- ter och höga lån.36 I detta avsnitt föreslås att fyra större skatteutgifter reduceras eller avvecklas. Motivet är att de dåligt uppfyller sina angivna syften och att en avveckling antingen har gynnsamma fördelningseffekter eller effektiviserar politiken och därigenom frigör resurser som kan ut- 35Englund (2016).. 36Englund (2016). nyttjas bättre på andra områden. Det första förslaget avser en enhet- lig moms med normalskattesatsen för livsmedel. Därutöver föreslås att rot-avdraget avvecklas och att taknivån och basen för rut-avdra- get inte höjs respektive ökas. Normal beskattning på livsmedel föreslog regeringen ett antal åtgärder för att ytterligare stabilisera svensk ekonomi och minska de offentliga utgifterna. Bland annat föreslogs att ersättningsnivåerna i trygghetssystemen skulle sänkas. För att motverka de negativa fördelningskonsekvenserna av sänkta ersättningsnivåer föreslog regeringen att moms- satsen på livsmedel skulle sättas ned från . En tanke bakom förslaget var att nedsatt moms på livsmedel skulle gynna barnfamiljer och låginkomsthushåll, eftersom dessa använder en relativt stor andel av sin hushållsbudget till inköp av mat. Mervärdes- skattesatsen på livsmedel sattes ned och har legat kvar på nivån . har analyserat effekterna av den sänkta matmom- sen och jämfört åtgärden med andra åtgärder riktade till barnfamiljer och låginkomsthushåll.37 I förhållande till mervärdesskattens normal- skattesats på föreligger en skatteutgift. Skatteutgiften för nedsatt moms på livsmedel beräknas för uppgå till 32,5 mil- jarder kronor.38 Eftersom den sänkta matmomsen kommer alla hushåll till del och subventionen dessutom i viss utsträckning kan förväntas läcka till producenterna av livsmedel, finns det anledning att anta att en kom- bination av andra, mer riktade, åtgärder skulle kunna vara effektivare. har analyserat effektiviteten med hjälp av simuler- ingsmodellen FASIT och därvid jämfört med en kombination av höjda barnbidrag, flerbarnstillägg och studiebidrag, liksom höjd riks- norm för ekonomiskt bistånd och höjt bostadstillägg för bland annat pensionärer, inklusive det särskilda bostadstillägget. Simuleringarna är räkneexempel och ska inte ses som fullt utvecklade förslag på andra åtgärder. framhåller att de simulerade åtgär- derna rymmer begränsningar och problem som måste beaktas. 37Riksrevisionen (2018 e). 38Regeringens skrivelse 2018/19:98. Slutsatsen av analysen är inte desto mindre att nedsatt moms på livsmedel har låg kostnadseffektivitet i förhållande till de andra åt- gärder som analyserats. Kostnaderna för de alternativa åtgärderna beräknas uppgå till ,39 vilket är mindre än hälf- ten av den beräknade skatteutgiften för nedsatt moms på livsmedel. framhåller att det i simuleringen inte var möjligt att fullt ut kompensera gruppen låginkomsthushåll när de definierades som hushåll i inkomstdecilgrupperna 1–4. Siffran 13,4 miljarder kro- nor är därför i underkant när denna definition av låginkomsthushåll används. Icke desto mindre kvarstår ett utrymme på åtminstone för en effektivisering av fördelningspolitiken genom en kombination av åtgärder av det studerade slaget.