sou · H8B325 · 2020-04-28 00:00:00 — Genom åtgärder som leder till en sådan överflyttning kan tillgängligheten öka utan att trafikarbetet ökar. Bland åtgärder för att minska utsläppen i städerna tar reger- ingen upp åtgärder på nivå för att uppnå etappmålet för ökad andel gång-, cykel- och kollektivtrafik. En annan åtgärd som nämns är att det nationella biljettsystemet bör införas för all kollek- tivtrafik i hela senast 2022.47 Det nationella biljettsystemet tas också upp som en åtgärd för att skapa bättre förutsättningar för järnväg.48 I det sammanhanget anför regeringen att biljettsystemet ska bli en oberoende plattform. Finan- sieringsmodellen och den tekniska plattformen bör vara konkurrens- neutrala och icke-diskriminerande för att möjliggöra för såväl stora som små aktörer att erbjuda reseinformation och biljetter via syste- met. Regeringen avser enligt propositionen att se över hur tågresor med olika operatörer ska kunna köpas via samma plattform för att på så sätt underlätta för resenären. 4.4Lagstiftning som reglerar ansvar, befogenheter eller tekniska krav på ett nationellt biljettsystem I kapitel 3 beskriver vi översiktligt de politiska beslut som har format kollektivtrafikens utveckling . I detta avsnitt tar viupp innehållet i nuvarande lagar och regleringar, som utredningen ser som särskilt relevanta för utformningen av ett nationellt biljett- system. Köp av en biljett eller ett periodkort för kollektivtrafiken föregås av att resenären söker reseinformation avseende tid- tabeller, pris och mest fördelaktigt alternativ om flera resvägar är möjliga och/eller flera operatörer är inblandade. 47Ibid s. 121 ff. 48Ibid s. 128 ff. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk vid långväga resande eller då resenären inte har sin naturliga hemvist i området där resan ska genomföras. Informationen som ligger till grund för att producera en biljett kan även få betydelse för andra moment under själva resan. Det gäller exempelvis vid validering av biljetten i syfte att säkerställa rese- närens rätt att resa eller vid byte av resväg på grund av förseningar. Digital information om tidtabeller, hållplatser, linjer, rutter, affärs- regler, priser med mera är därför nödvändiga för att kunna producera och använda biljetter i ett regionalt eller nationellt biljettsystem. Inuläget finns ingen nationell lagstiftning eller EU-lagstiftning som specifikt reglerar ansvar och befogenheter för ett biljettsystem. Detsamma gäller tekniska krav på ett biljettsystem som skulle göra ett kombinerat eller multimodalt resande möjligt (ett resande där resenären använder två eller flera transportslag). Denna brist har bland annat påpekats av trafikutskott med hänvisning till lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.49 Problemet har även påvisats ur ett EU-perspektiv genom en rapport utgiven av EU-kom- missionen med hänvisning till gällande EU-lagstiftning.50 Svensk lagstiftning har delvis skapat förutsättningar för att utveckla ett nationellt biljettsystem genom kollektivtrafiklagen. Lagens regler ställer krav på trafikoperatörer att lämna ut trafikinfor- mation till en gemensam databas för trafikantinformation. EU- lagstiftningen har i detta avseende varit ännu tydligare genom direk- tivet om intelligenta transportsystem (det så kallade ITS-direktivet) samt den delegerade förordningen om att tillhandahålla EU-om- fattande multimodala reseinformationstjänster.51 Kollektivtrafiklagen ställer inga krav på att insamlad trafikinfor- mation även ska tillhandahållas för att kunna utnyttjas vidare av andra, exempelvis tredjepartsutvecklare. Den lösningen har i stället tillkom- mit genom att kollektivtrafikbranschen gemensamt har skapat en digital portal, . Den administreras av Samtrafiken (se 49Riksdagens Kollektivtrafiklagen – en uppföljning, Rapport från 2015/16: RFR14. 50Frazzani S., Taranic I., ., Zamboni A., Noti K., Piantoni M.; for EU- wide Integrated Ticketing and , Final Report, European Commission, – 2019. 51Europaparlamentets och Rådets direktiv /40/EU av om ett ramverk för införande av intelligenta transportsystem på vägtransportområdet och för gränssnitt mot andra transportslag samt Kommissionens delegerade förordning (EU) 2017/1926 av den 31maj 2017 om komplettering av nämnda direktiv vad gäller tillhandahållande av EU- om- fattande multimodala reseinformationstjänster. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk avsnitt 5.1), där kollektivtrafikinformation tillhandahålls som öppna data via Application Programming Interfaces (API). Utöver nationell lagstiftning finns generell EU-lagstiftning som reglerar nationell och internationell kollektivtrafik. Specifik EU- lagstiftning reglerar hur trafikinformation ska samlas in och till- handahållas i standardiserade format för den ska kunna utnyttjas vidare av andra. Dessutom har EU infört lagstiftning som reglerar rätten för andra att vidareutnyttja offentlig information generellt. Vi redovisar i det följande den lagstiftning i och inom EU som reglerar kollektivtrafiken och dess förutsättningar i allmänhet, men särskilt beträffande den information och datahantering som krävs för väl fungerande boknings- och biljettsystem. EU:s kollektivtrafikförordning ((EG) 1370/2007) syftar till att fastställa hur behöriga myndigheter, i enlighet med gemenskaps- lagstiftningen, kan ingripa på området för kollektivtrafik.52 Behöriga myndigheter kan göra det för att se till att det tillhandahålls tjänster av allmänt intresse som är tätare, säkrare och av bättre kvalitet eller billigare än vad den fria marknaden skulle kunna erbjuda. Förordningen är tillämplig på nationell och internationell kollek- tivtrafik på järnväg och andra spårbundna transporter och på väg. Medlemsstaterna får välja om de vill tillämpa förordningen även på kollektivtrafik på vatten. Enligt förordningen kan en behörig myn- dighet välja att organisera kollektivtrafiken genom att tillämpa ett fritt anbudsförfarande eller att själv eller genom direkttilldelning till ett internt företag tillhandahålla kollektivtrafik. Den behöriga myndigheten ska teckna avtal om allmän trafikplikt med det kollektivtrafikföretag som ska tillhandahålla kollektiv- trafiken. Av avtalet ska det framgå vilken allmän trafikplikt företaget ska fullgöra och vilka geografiska områden som omfattas. Avtalen får tilldelas för högst för buss och högst för järnväg, tunnelbana och spårväg. De behöriga myndigheterna ska en gång offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten, om de utvalda kollek- 52Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk tivtrafikföretagen samt om ersättningar och ensamrätter. EU:s kollek- tivtrafikförordning är direkt tillämplig i svensk rätt men kompletteras i vissa delar av lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik reglerar i huvudsak kommu- nernas och regionernas ansvar och befogenheter för den regionala kollektivtrafiken. Lagen ställer dessutom allmänna krav på kollektiv- trafikföretagen. Den trädde i kraft och har sin grund i EU:s kollektivtrafikförordning. EU-förordningen är tillämp- lig för kollektivtrafik på väg och järnväg.53 Medlemsländerna kan även tillämpa den för kollektivtrafik på inre vattenvägar och nationella vatten, vilket har valt att göra enligt lagen (2012:437) om ändring i kollektivtrafiklagen.54 Regeringens bedömning av vad lagen omfattar är att följande verksamheter inte ska räknas som kollektivtrafik.55 •Beställningstrafik och chartertrafik, •Rundresor där passagerarna åker tillbaka till samma utgångs- punkt, •Trafik som anordnas vid särskilda evenemang, •Resor där logi eller andra turisttjänster ingår i resan, •Resor där det huvudsakliga syftet är något annat än själva person- transporten, samt Lagen innebär bland annat att den begränsning som tidigare hin- drade kommersiella trafikföretag att bedriva lokal och regional kollektivtrafik togs bort i syfte att öka dynamiken på kollektiv- trafikmarknaden. Den skulle därmed bidra till ett större utbud av 53Enligt EU:s Sammanfattning av EU lagstiftning är förordningen tillämplig på kollektivtrafik med buss och järnväg (: l24488). har valt att tolka in all tidtabellsbaserad trafik på väg (stadsbussar och linjebussar inklusive taxi), järnväg och vatten. 2011/12:76, bet. 2011/12: TU5 rskr. 2011/12:247. 55Ibid, s. 20. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk kollektivtrafik och ett ökat resande genom fler resealternativ och en ökad valfrihet för resenärerna. Det är kommunernas och regionernas (tidigare landstingens) regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) som handhar ansvaret för regional kollektivtrafik. Med det menas sådan kollektivtrafik som i första hand äger rum inom ett län. Om den sträcker sig över flera län, ska den huvudsakligen vara ägnad att tillgodose rese- närernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande. Resan- det ska med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodose ett sådant behov. Enligt lagens 2 kap. ska RKM regelbundet i ett trafikförsörj- ningsprogram fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken. Programmet ska uppdateras vid behov. Av lagens 3 kap. framgår att RKM är behörig lokal myndighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning och fattar beslut om allmän trafikplikt inom länet. RKM får även, efter överenskommelse med en eller flera andra sådana myndigheter, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma område. Ett beslut om allmän trafikplikt får dock enbart avse regional kollektivtrafik. Enligt lagens 4 kap. 2 § ska information om trafikutbud lämnas till ett gemensamt system för trafikantinformation. Regeringen har med stöd av lagens 4 kap. 4 § och förordning (2011:1126) delegerat denna uppgift till Transportstyrelsen. Myndigheten har i sin tur genom sina föreskrifter (2012:2) reglerat vilken trafikinformation som ska samlas in och att det är Samtrafiken som ska samla in den. Insamlad trafikinformation tillhandahålls via Samtrafikens portal . 4.4.3Särskilda persontransporter – Färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor För de medborgare som inte kan nyttja den ordinarie kollektiv- trafiken finns färdtjänst. Färdtjänst innebär särskilt anordnade transporter för personer med funktionshinder och ryms inom de regionala kollektivtrafikmyndigheternas trafikförsörjningsprogram i enlighet med kollektivtrafiklagen.56 Färdtjänst regleras i två olika lagar beroende på resans längd och omfattning. 562 kap. § 4 4st. lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Se även 1 kap. § 4 lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk Färdtjänst i form av privat- eller arbetsresor inom den kommun resenären bor regleras genom lagen (1997:736) om färdtjänst som infördes . Tillstånd till färdtjänst ges till den som ”på grund av funktionshinder, som inte endast är tillfälligt, har väsentliga svårig- heter att förflytta sig på egen hand eller att resa med allmänna kom- munikationsmedel”. Ett färdtjänsttillstånd är oftast villkorat och begränsat på olika sätt utifrån den enskildes situation. Färdtjänsten finansieras delvis med egenavgifter för resenärerna. Om en person vill resa till andra platser i och på grund av funktionshinder inte kan resa till normala resekostnader, kan rese- nären ha rätt till riksfärdtjänst i enlighet med lagen (1997:735) om riksfärdtjänst. Rätten till färdtjänst eller riksfärdtjänst kräver ett särskilt tillstånd, som resenären kan ansöka om hos sin hemkom- mun. Lagen reglerar hur kommunöverskridande resor med färd- tjänsten ska ersättas och förordningen (1993:1148) om egenavgifter med riksfärdtjänst reglerar avgiftsuttaget vid resorna. Avgifterna enligt förordningen tar inte hänsyn till den faktiska kostnaden för att genomföra en resa, som kan variera kraftigt beroende på val av transportslag och bemanning. Riksfärdtjänsten är specialiserad på att samordna resor med tåg, flyg och båt med taxi eller specialanpassade fordon. Riksfärdtjänsten är fristående från transportföretagen och ska göra det möjligt för personer med funktionshinder att kunna resa inom . Oavsett om resenären åker med färdtjänsten i sin egen kommun eller med riksfärdtjänsten, kan resenären ha rätt att ha med sig en ledsagare. Det finns en möjlighet för kommuner att överlåta ansvaret för uppgifter enligt dessa lagar till RKM. Över hälften av landets alla kommuner har lämnat över uppgifter enligt färdtjänstlagen och lagen om riksfärdtjänst.57 Det anges i kollektivtrafiklagen också att RKM ska redogöra för utbud och grunderna för prissättningen i fråga om resor med färdtjänst och riksfärdtjänst, i de fall ansvaret för resorna har överlämnats från kommuner. Enligt skollagen (2010:800) är huvudregeln att elever i grund- skola, grundsärskola och gymnasiesärskola med offentlig huvudman har rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka. Rätten till kostnadsfri skjuts gäller om det behövs med hänsyn till 2016:85 Samordning av särskilda persontransporter, s. 3. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet. Enligt lagen (1991:1110) om kommunernas skyldighet att svara för vissa elevresor kan även elever i gymnasieskolan få viss rese- ersättning under vissa förutsättningar. Lagen (1991:41) om resekostnadsersättning vid sjukresor regle- rar hur resor till och från olika vårdinrättningar ska ersättas av regio- nerna. Lagen innebär endast ett ansvar för regionen för själva ersätt- ningen, inte att organisera resorna. Många regioner har dock valt att organisera egna beställningscentraler. 4.4.4Lagen om tillgänglighet till digital offentlig service Lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service började gälla och har sin bakgrund i Europa- parlamentets och Rådets direktiv (EU) 2016/2102, det så kallade webbdirektivet.58 Lagen och direktivet syftar till ökad digital till- gänglighet för alla användare, inklusive personer med funktions- nedsättning. Lagen gäller för statliga myndigheter, regioner, kommuner och andra aktörer som klassas som offentligrättsliga organ. Dessa och även vissa privata aktörer som utför tjänster med offentlig finan- siering ska när de upprättar webbplatser, mobilapplikationer och dokument som sprids den vägen tillgodose följande krav. 1.Webbplatser, mobilapplikationer och dokument som sprids via dessa, och så långt det är möjligt även innehåll som sprids via tredje part (exempelvis sociala medier), ska utformas så att de är möjliga att uppfatta samt att de är hanterbara, begripliga och robusta. 2.Användare ska erbjudas möjlighet att påtala brister i förhållande till vad som sägs i punkt 1 och begära att få det åtgärdat. De ska också ha möjlighet att begära ut information som undantagits i punkt 1. 58Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2102 av om till- gänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk 3.Den som upprättar webbplatser, mobilapplikationer och doku- ment enligt punkt 1 ska regelbundet publicera en tillgänglighets- redogörelse hur man uppfyller kraven. När en webbplats eller en mobilapplikation ska uppfylla kraven så gäller det även dokument som inte är webbsidor (exempelvis PDF- filer) som distribueras via denna. Äldre dokument som offentlig- gjorts innan undantas från kraven, såvida de inte ”behövs för att genomföra de aktiva administrativa förfaranden som följer av den berörda myndighetens uppgifter”, exempelvis blanketter som fortfarande används. Nya webbplatser ska vara anpassade från och med den 23 septem- ber 2019. Befintliga webbplatser som offentliggjorts innan samt tidsberoendemedia (video m.m.) berörs . Publika mobilapplikationer berörs . Intranät och extranät som publice- rats före omfattas inte av någon bortre tidsgräns, då de senast måste vara tillgängliga. Däremot ska de göras tillgängliga när de genomgår en omfattande översyn. Förordningen (2018:1938) om tillgänglighet till digital offentlig service anger myndigheten för digital förvaltning (DIGG) som den myndighet som ska utöva till- syn av lagen. DIGG har mot bakgrund av lagen utfärdat ett antal föreskrifter. Med taxitrafik avses enligt taxitrafiklagen (2012:211) sådan trafik som bedrivs yrkesmässigt med personbil eller lätt lastbil och som innebär att fordon och förare mot betalning ställs till allmänhetens förfogande för transport av personer.59 Taxitrafik får bedrivas endast av den som har taxitrafiktillstånd.60 Som taxitrafik anses däremot inte: •Transport av passagerare till eller från en arbetsplats, skola eller annan lokal, där bilföraren eller passageraren arbetar eller utbildar sig, om transporten sker i samband med att bilföraren färdas till sitt arbete eller sin utbildningsplats, 591 kap. 3 § taxitrafiklagen. 602 kap. 1 § taxitrafiklagen. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk •Transport med personbil av skolelever mellan bostad och skola eller del av en sådan transportsträcka, om transporten utförs av en förälder eller annan anhörig till någon av eleverna, eller Enligt kollektivtrafiklagen har RKM en skyldighet att verka för en tillfredsställande taxiförsörjning i länet.62 trädde en ny förordning om redovisnings- centraler för taxi i kraft.63 Därmed har och övriga myndigheter fått ett verktyg för revision och kontroller av samtliga taxiföretag. infördes även regler om en ny taxikategori med krav på teknisk utrustning i fordonen och hos beställnings- centralerna. Den ska öppna för nya tekniska lösningar och affärs- modeller utan att försämra möjligheterna till skattekontroll eller skydd för konsumenter och arbetstagare. Syftet är att införa tydliga regler som säkerställer en sund kon- kurrens samt trygghet för kunden och arbetstagaren – som den tekniska utvecklingen bejakas. Reglerna om att beställnings- centralerna ska kunna få tillstånd träder i kraft och resterande regler den 1 januari 2021.64 antogs det fjärde järnvägspaketet, som syftar till att skapa bättre förutsättningar för ett gemensamt europeiskt järnvägsområde utan tekniska, administrativa och rättsliga hinder mellan medlems- länderna i EU.65 Förslaget består av sex rättsakter (EU-direktiv och EU-förordningar) som kan delas upp i en teknisk och en politisk del. Den första delen handlar om driftskompatibilitet och säkerhet med huvudsyftet att effektivisera administrativa beslutsprocesser. och (Europeiska Unionens Järnvägsbyrå) får en stärkt roll i ett antal regelgivnings- och tillämpningsprocesser 611 kap. 3 § taxitrafikförordningen (2012:238). 62Lag (2010:1065) om kollektivtrafik, 2 kap. § 14. 631 kap. 3 § taxitrafikförordningen (2012:238). 64Lag (2018:1126) om ändring i lagen om redovisningscentraler för taxitrafik. 65Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 av om ändring av direktiv /34/EU vad gäller öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg och styrningen av järnvägsinfrastrukturen med flera dokument (se avsnitt 3.2.5). Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk när beslutskompetens flyttas från nationell till EU-nivå. Förslagen innebär även att möjligheten för medlemsstaterna att ha egna tekniska regler och säkerhetsregler begränsas. Den andra delen handlar om marknadstillträde, regler för kollek- tivtrafikmyndigheter och definitioner av roller och ansvar mellan järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare. I och med det fjärde järnvägspaketet öppnas de nationella mark- naderna för persontransporter på järnväg i EU för konkurrens. Förslaget bedöms få begränsade effekter på den svenska lagstift- ningen och svenska förhållanden, eftersom redan har öppnat järnvägsmarknaden för konkurrens. Däremot bedöms förslaget innebära ökade möjligheter för svenska järnvägsföretag som vill bedriva järnvägstrafik i andra medlemsstater. Medlemsstaterna behåller ändå möjligheten att begränsa tillträde av trafik, om trafiken skulle bedömas kunna skada den samhällsorganiserade kollektiv- trafiken, så kallad skadlighetsprövning. I infördes ingen skadlighetsprövning när persontrafik- marknaden öppnades för konkurrens. Den samhällsorganiserade trafiken ansågs redan åtnjuta ett tillräckligt skydd genom att trafiken subventionerades. Att införa en skadlighetsprövning skulle försvåra den kommersiella trafikens villkor. Av den anledningen är skadlig- hetsprövning inte med i förslaget till implementering av direktivet i svensk lagstiftning.66 En av rättsakterna är direktivet med tillägg till det så kallade SERA-direktivet.67 Den nya artikel 13a i lydelse enligt tilläggs- direktivet innehåller särskilda regler för gemensamma informations- och biljettförfaranden (se även avsnitt 3.2.5). Reglerna gör det möjligt för medlemsstaterna att begära att järnvägsföretag som bedriver inrikes persontrafik ska delta i ett gemensamt informations- system och integrerat biljettsystem. Skälet är att det ska gå att genom- föra bokningar och tillhandahålla biljetter och eller ge behöriga myndigheter befogenhet att upprätta ett sådant system. Enligt bestämmelsen är medlemsstaterna skyldiga att se till att ett sådant system inte skapar snedvridning av marknaden eller diskrimi- nerar vissa järnvägsföretag. Dessutom måste medlemsstaterna se till att systemen förvaltas av en offentlig eller privat juridisk enhet, eller 66Infrastrukturdepartementet, Promemoria Fjärde Järnvägspaketet, . 67Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 av om ändring av direktiv /34/EU vad gäller öppnandet av marknaden för inrikes persontrafik på järnväg och styrningen av järnvägsinfrastrukturen. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk en sammanslutning av alla järnvägsföretag som driver passagerar- tjänster. Kravet på artikel 13a ställs endast på järnvägsföretag och det är osäkert om den kan tillämpas för ett gemensamt nationellt infor- mations- och biljettsystem, som även omfattar andra färdmedel för persontransporter. 4.4.7Teknisk specifikation (TSD) gällande driftskompatibilitet för TAP Förordning 454/2011 avser teknisk specifikation (TSD) för drifts- kompatibilitet gällande delsystemet Telematikapplikationer för persontrafik i det transeuropeiska järnvägssystemet, även kallad TAP, till driftskompatibilitetsdirektivet 2008/57/EG. TSD TAP innehåller tekniska specifikationer som har till syfte att fastställa förfaranden och gränssnitt mellan alla typer av järnvägs- aktörer för att tillhandahålla information och utfärda biljetter för resenärer via allmänt tillgängliga tekniska lösningar. TSD TAP om- fattar system som förser passagerarna med information före och under resan, till exempel –system för biljettbokning och betalning, –bagagehantering, samt –byten mellan tåg och med andra transportsätt. Tekniska lösningar som används för biljetter och information i den svenska delen av det europeiska järnvägssystemet behöver anpassas till de standarder som anges i förordningen. Det innebär i stort sett all järnväg i förutom och . Det så kallade ITS-direktivet syftar i första hand till att påskynda den samordnade användningen av intelligenta transportsystem för vägtransporter över hela Europa.68 Direktivet har implementerats i 68Europaparlamentets och Rådets direktiv /40/EU av om ett ramverk för införande av intelligenta transportsystem på vägtransportområdet och för gränssnitt mot andra transportslag. Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och regelverk svensk lagstiftning genom ITS-lagen (2013:315) och ITS-förord- ningen (2016:383). I artikel 2 i direktivet fastställs fyra prioriterade områden. •Optimal användning av väg-, trafik- och reseinformation, •Kontinuitet i ITS-tjänster för trafikledning och hantering av godstransporter, •ITS tillämpningar till stöd för trafiksäkerhet och transportskydd, samt •Koppling av fordonet till transportinfrastrukturen.