sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Kollegiet ska enligt artikel 17.1, på förslag av den europeiska chefs- åklagaren, utnämna europeiska delegerade åklagare som nominerats av medlemsstaterna. Kollegiet får underlåta att utnämna en person som nominerats om han eller hon inte uppfyller kriterierna i arti- kel 17.2. De europeiska delegerade åklagarna ska utses för en period som kan förnyas. Enligt artikel 17.2 ska de europeiska delegerade åklagarna från att de utnämns till tidpunkten för avsättning vara aktiva medarbetare i åklagarväsendet eller rättsväsendet i den medlemsstat som har nomi- nerat dem. Deras oberoende ska inte kunna ifrågasättas och de ska ha nödvändiga kvalifikationer och relevant praktisk erfarenhet av det nationella rättssystemet. Kollegiet ska enligt artikel 17.3 avsätta en europeisk delegerad åklagare om det anser att han eller hon inte längre uppfyller kraven i artikel 17.2, inte kan utföra sina uppgifter eller har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Om en medlemsstat beslutar att avsätta, eller vidta disciplinära åtgärder mot, en nationell åklagare som har utnämnts till europeisk delegerad åklagare, av skäl som inte hör sam- man med hans eller hennes skyldigheter enligt Eppo-förordningen, ska medlemsstaten informera den europeiska chefsåklagaren innan den vidtar några åtgärder. Det föreskrivs i artikel 17.4. Enligt samma artikel får en medlemsstat inte avsätta eller vidta disciplinära åtgärder mot en europeisk delegerad åklagare av skäl som hör samman med hans eller hennes skyldigheter enligt Eppo-förordningen utan sam- tycke från den europeiska chefsåklagaren. Om den europeiska chefs- åklagaren inte samtycker får den berörda medlemsstaten begära att kollegiet prövar ärendet på nytt. Om en europeisk delegerad åklagare avgår, om hans eller hennes tjänster inte längre behövs för att fullgöra Eppos skyldigheter eller om han eller hon avsätts eller lämnar sin post av något annat skäl, ska den berörda medlemsstaten enligt artikel 17.5 omgående infor- mera den europeiska chefsåklagaren och vid behov nominera en an- nan åklagare till ny europeisk delegerad åklagare enligt bestämmel- serna i artikel 17.1. I samband med att en europeisk åklagare utnämns ska kollegiet utse en av de europeiska delegerade åklagarna i samma medlemsstat som ska ersätta den europeiska åklagaren om denne är förhindrad att utföra sina uppgifter eller har lämnat sin post. Om kollegiet konsta- terar att det behövs en ersättare ska den utsedda personen som inte överstiger agera som tillfällig europeisk åklagare till dess att den europeiska åklagaren ersätts eller kommer tillbaka. Kollegiet får på begäran förlänga den perioden om det är nödvändigt. Det regleras i artikel 16.7. Utredningens bedömning: Det ställs högre kvalifikationskrav i Eppo-förordningen för nominering till anställningen som euro- peisk åklagare än för nominering till anställning som europeisk delegerad åklagare. Skälen för utredningens bedömning Skillnader och likheter i kravprofilen för europeiska åklagare och europeiska delegerade åklagare Det görs i Eppo-förordningen skillnad mellan de europeiska åkla- garna och de europeiska delegerade åklagarna när det gäller vilka kva- lifikationer de ska ha. Redan kravet på att de europeiska åklagarna ska ha nödvändiga kvalifikationer för utnämning till höga åklagar- ämbeten eller juridiska ämbeten i sina medlemsstater är uppenbart ett högre krav än det som gäller för de europeiska delegerade åkla- garna. En utgångspunkt måste därför vara att det krävs betydligt mer i fråga om åklagarerfarenhet och kompetens för att komma i fråga som europeisk åklagare än som europeisk delegerad åklagare. Det finns emellertid också likheter. För båda gäller att de ska vara aktiva medarbetare i medlemsstatens åklagar- eller rättsväsende när de utnämns. Med rättsväsende får i sammanhanget förstås domstols- väsende (jfr den engelska språkversionen, där ordet ”judiciary” an- vänds). Att rättsväsendet nämns torde hänga samman med att det i andra europeiska rättsordningar finns s.k. undersökningsdomare, vilka är verksamma som domare men i praktiken fattar beslut som åklagare fattar i . Även om det i första hand bör vara inom åklagarväsendet som kandidater till anställningen som europeisk åklagare finns, bör en person som är aktiv i domstolsväsendet eller någon annan del av rättsväsendet kunna nomineras för anställning i Eppo. Det förutsätter självklart att sökanden möter kraven i Eppo- förordningen även i övrigt, framför allt när det gäller åklagarerfaren- het. När det gäller europeiska delegerade åklagare ställs också krav på att vederbörande ska vara en aktiv medarbetare i åklagarväsendet för anställningen. Det återkommer utredningen till. En annan likhet är att det för båda anställningarna krävs att per- sonens oberoende inte kan ifrågasättas. Utredningen förstår kravet på oberoende som att den som föreslås måste vara en person med omvittnat stark integritet, såväl i som utanför åklagarrollen. Särskilt om kraven för att nomineras till europeisk åklagare Utredningen noterar inledningsvis att kravet att den som ska nomi- neras till europeisk åklagare ska ha nödvändiga kvalifikationer för utnämning till höga åklagarämbeten eller juridiska ämbeten i sina re- spektive medlemsstater liknar kravet som gäller för ledamöter vid tribunalen, enligt artikel 254 FEUF. Det kan jämföras med det något högre krav som ställs för domare och generaladvokater vid EU-dom- stolen i artikel 253 FEUF, vilket är att de ska uppfylla nödvändiga villkor för utövande av de högsta domarämbetena i hemlandet eller vara jurister med allmänt erkända kvalifikationer. Även med den jämförelsen i beaktande anser utredningen att kravet i Eppo-förord- ningen för nominering till anställningen som europeisk åklagare är ett mycket högt ställt krav. När det gäller övriga krav i Eppo-förordningen ligger det i sakens natur att relevant praktisk erfarenhet av de nationella rättssystemen, av ekonomiska utredningar och av internationellt straffrättsligt sam- arbete måste tolkas utifrån det grundläggande kravet på att personen i fråga ska vara högt kvalificerad. Erfarenheterna behöver inte nöd- vändigtvis ha vunnits genom en anställning i offentlig verksamhet, men kravet på åklagarerfarenhet måste väga särskilt tungt. bör bedömningen av vad som utgör relevant praktisk erfarenhet av- göras från fall till fall. Särskilt om kraven för att nomineras till europeisk delegerad åklagare Som redan nämnts är det grundläggande kravet för att komma i fråga för nominering till europeisk delegerad åklagare inte lika högt som för europeiska åklagare. Det ska vara fråga om personer som har nödvändiga kvalifikationer och relevant praktisk erfarenhet av det nationella rättssystemet. Det är svårt att dra några säkra slutsatser utifrån förordningens kravbild. Utredningens uppfattning är att det överlämnas till medlemsstaterna att fylla kraven med närmare inne- håll, vilket är logiskt eftersom det är i medlemsstaterna som de euro- peiska delegerade åklagarna ska verka. Liksom i fråga om kraven för europeiska åklagare anser utredningen att det bör ankomma på den som ska besluta i fråga om anställningen att från fall till fall avgöra om kraven i förordningen kan anses vara uppfyllda. Några riktlinjer kan emellertid tjäna som utgångspunkt för nomineringen. Den som föreslås bör ha en gedigen erfarenhet av kvalificerat juridiskt arbete på det straffrättsliga området. Det bör vara fråga om en person som har en mångårig åklagarerfarenhet med goda vitsord. Enligt utredningens mening bör det anses särskilt meriterande med väl vitsordade erfarenheter och kunskaper inom den del av straffrät- ten som avser ekonomisk brottslighet. Likaså bör vitsordad erfaren- het från relevant internationellt samarbete kunna vara meriterande. Det bör också tas med i bedömningen att någon av de europeiska delegerade åklagarna enligt artikel 16.7 ska utses till ersättare för den europeiska åklagaren. Den som agerar som europeisk delegerad åklagare kommer att vara en av tre svenska representanter inom Eppo. Det blir därmed i vart fall indirekt fråga om ett slags ambassadörskap för . Det är dock viktigt att understryka att personen i fråga kom- mer att vara Eppos representant i . Denna dubbelhet ställer stora krav på integritet, vilket på lämpligt sätt måste beaktas i urvals- processen. När det sedan gäller kravet på att den europeiska delegerade åkla- garen ska vara en aktiv medarbetare i åklagarväsendet eller rättsvä- sendet måste det, i fråga om rättsväsendet, förstås i ovan nämnda kontext, dvs. att det i andra europeiska rätts- ordningar finns s.k. undersökningsdomare. För svenskt vidkom- mande kan det alltså inte komma i fråga att en domare kan utnämnas till europeisk delegerad åklagare och vara verksam som do- mare. Artikel 17.2 i Eppo-förordningen bör för svenska förhållan- den i stället förstås så att den som ska vara europeisk delegerad åkla- gare ska vara anställd inom det svenska åklagarväsendet för anställningen. Det hindrar givetvis inte att en svensk domare som har rätt kvalifikationer föreslås av för anställningen. För att vederbörande ska kunna föreslås, är det ett krav att han eller hon också kan anställas inom åklagarväsendet, enligt kraven för en sådan anställning, för den tid som anställningen hos Eppo omfattar. 9.2.3Nationell rekrytering av åklagare Enligt 12 kap. 5 § andra stycket regeringsformen ska vid tillsättning av statlig anställning avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Av 12 kap. 6 § regeringsformen framgår bl.a. att krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha en anställning eller utöva ett uppdrag hos staten eller en kom- mun får ställas upp endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. I 12 kap. 7 § regeringsformen anges att bestämmelser om stat- ligt anställdas rättsställning i andra hänseenden än de som berörs i regeringsformen meddelas i lag. Att skicklighet ska sättas främst vid anställning, om det inte finns skäl för annat, föreskrivs i 4 § andra stycket lagen (1994:260) om offentlig anställning (i fortsättningen ). Enligt 5 § får bara svenska medborgare ha en anställning som åklagare. Enligt 3 § anställningsförordningen (1994:373) ska frågor om an- ställning prövas av den myndighet där arbetstagaren kan komma att bli eller är anställd. Av 4 § anställningsförordningen framgår att det, utöver förtjänst och skicklighet, också ska beaktas sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jäm- ställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål. I 6 § första stycket anställningsförordningen föreskrivs att en myndighet, som avser att anställa en arbetstagare, på något lämpligt sätt ska informera om det så att de som är intresserade av anställningen kan anmäla det till myndigheten inom . Enligt 21 § anställningsförord- ningen får en myndighets beslut i anställningsärenden överklagas hos . Nämndens beslut får inte överkla- gas. Av samma paragraf följer också att en myndighets förslag om att anställa en arbetstagare eller beslut om att avbryta ett anställ- ningsförfarande inte får överklagas. IEBM-instruktionen, ÅM-instruktionen och åklagarförordning- en regleras anställning i åklagarväsendet. När det gäller anställning av överåklagare och vice överåklagare vid får enligt 24 § EBM-instruktionen myndigheten fatta beslut om sådan anställning först efter att riksåklagaren har hörts. Det kan också noteras att har i uppdrag att utse nationell medlem, biträdande och assisterande nationell medlem samt nationell expert för vid Eurojust. Det regleras i 27 § ÅM-instruktionen. Rådet för beredning av anställningsärenden Vid ska det enligt 19 § ÅM-instruktionen fin- nas ett råd för beredning av anställningsärenden (i fortsättningen tjänsteförslagsrådet), vilket består av en ordförande och högst nio andra ledamöter. ska enligt samma paragraf ge råd i ärenden om anställning av åklagare där eller beslutar. Vissa undantag gäller, bl.a. för ärenden om anställning av överåklagare och vice överåklagare. Enligt 20 § ÅM-instruktionen ska tjänsteförslagsrådets ordfö- rande och minst fyra andra ledamöter vara närvarande för att råd ska få avges. När ärenden av principiell natur eller annars av större vikt handläggs bör samtliga ledamöter vara närvarande. Tjänsteförslags- rådet ska enligt 25 § andra stycket ÅM-instruktionen bestå av per- sonalföreträdare vid och andra företrädare för myndigheten och representanter från , Polis- myndigheten och . I arbets- ordning finns det ytterligare instruktioner för tjänsteförslagsrådet. Där framgår bl.a. att rådet sammanträder månatligen, att dess befatt- ning med ett anställningsärende påbörjas genom att det anmäls av personalavdelningen vid eller Ekobrottsmyn- digheten och avslutas i och med att protokoll från rådets samman- träde har justerats. råd i anställningsärenden ska enligt arbetsordningen grundas på det samlade skriftliga re- ferensmaterialet och övriga skriftliga handlingar som tjänar som un- derlag i anställningsärendet. Rådet ska enas om anställningsförslag och motivering. En ledamot kan reservera sig mot förslaget genom att låta anteckna en avvikande mening. Det finns alltså såväl ett regelverk som en särskild organisation inom åklagarväsendet för rekrytering av åklagare. Det kan förutsät- tas att tjänsteförslagsrådet har gedigen kunskap om vilka krav som bör ställas för anställningar i åklagarväsendet och om hur viktningen mellan olika sökande till sådana anställningar bör göras. 9.2.4Förfarandet vid nominering av kandidater Utredningens förslag: Det införs bestämmelser i den nya för- ordningen som klargör vad som gäller vid nomineringsförfaran- dena avseende anställning som svensk europeisk åklagare och svensk europeisk delegerad åklagare. Skälen för utredningens förslag Förfarandet bör regleras i förordning regleras förfarandet för tillsättning av åklagare i förordning. Det gäller även frågan om att utse personer till uppdrag vid Eurojust. Det enda undantaget är anställningarna som riksåklagare och vice riksåklagare. De anställs enligt 7 kap. 3 § med full- makt genom beslut av regeringen. Förfarandet med att ta fram förslag på personer som ska nomine- ras till anställning som svensk europeisk åklagare och svenska euro- peiska delegerade åklagare bör också regleras i förordning. Utred- ningen har i avsnitt 7.2.4 föreslagit att en ny förordning ska införas. Nomineringsförfarandet bör regleras i den. Två delvis olika förfaranden Det finns några olikheter mellan anställningarna som europeisk åkla- gare och europeisk delegerad åklagare. En är kvalifikationskraven, som är högre för europeiska åklagare. Utredningen noterar att högre åklagartjänster inom åklagarväsendet, dvs. tjänsterna som överåkla- gare och vice överåklagare inte blir föremål för tjänsteförslagsrådets bedömning. Befattningarna som riksåklagare och vice riksåklagare, som anställs av regeringen, ligger också utanför. Den europeiska åklagaren ska ha nödvändiga kvalifikationer för utnämning till höga åklagarämbeten. Det kravet torde ta sikte på de anställningar som nämnts. Det talar för att inte låta tjänsteförslagsrådet medverka i nomineringen till anställning som europeisk åklagare. En annan skillnad mellan anställningarna är att de europeiska de- legerade åklagarna ska vara anställda och kunna arbeta inom åklagar- väsendet, som de utför arbete för Eppo, medan den euro- peiska åklagaren ska vara anställd av och utföra arbete endast för Eppo. Den som utses till europeisk åklagare ska tjänstgöra vid den centrala nivån i . Det är också skillnad i själva utnämningen, där rådet ansvarar för utnämningen av de europeiska åklagarna medan Eppo genom kolle- giet har motsvarande ansvar för de europeiska delegerade åklagarna. Även om det i båda fallen anges att det är medlemsstaterna som ska nominera personer till anställningarna anser utredningen att det finns starkare skäl för att låta regeringen medverka vid nomineringen av en svensk europeisk åklagare än vid nomineringen av svenska europeiska delegerade åklagare. Utredningen föreslår därför att re- geringen involveras vid nomineringen av svensk europeisk åklagare medan det lämnas till åklagarväsendet att ansvara för nomineringen av svenska europeiska delegerade åklagare. Information om lediga anställningar Det som föreskrivs om informationsskyldighet i 6 § första stycket anställningsförordningen kommer inte att gälla för nominering till anställning inom Eppo. Det beror på att förordningen bara gäller för myndigheter under regeringen som avser att anställa en arbetstagare i den egna myndigheten (jfr 1 § anställningsförordningen). Eppo är alltså inte en myndighet som omfattas av bestämmelsen. innehållet i paragrafen om informationsskyldighet inför en anställ- ning är emellertid viktigt för att säkerställa att så många kvalificerade sökande som möjligt ska få kännedom om de anställningar som ska tillsättas av Eppo. En bestämmelse med ett motsvarande innehåll bör därför tas in i den nya förordningen. Frågan är då vem som bör an- svara för att informationen lämnas. När det gäller anställningen som europeisk åklagare anser utred- ningen att det är lämpligast att ansvaret för att informera om anställ- ningen läggs på . Det är en anställning som är skild från det svenska åklagarväsendet men rör en högre åklagar- tjänst. En bestämmelse om att ska ansvara för informationen bör tas in i den föreslagna förordningen. För europeiska delegerade åklagare finns det på ett annat sätt en tydlig koppling mellan det svenska åklagarväsendet och anställning- en, eftersom de åklagarna ska vara aktiva medarbetare i det svenska åklagarväsendet i Eppo. Enligt utredningens förslag i avsnitt 8.4.2 ska de svenska europeiska delegerade åklagarna vara placerade vid . Det är därför naturligt att låta den myndigheten ha ansvaret i de fallen. Det bör därför i den nya förordningen föreskrivas att ska ansvara för att informera om sådana anställningar. Förfaranden som liknar de vid anställning inom åklagarväsendet Det bör ankomma på den myndighet som ska informera om tjänsten att begära in relevanta underlag och i övrigt bereda frågan om nomi- nering, på samma sätt som i ett motsvarande anställningsärende vid den myndigheten. Det innebär att bör hantera förfarandet för anställningen som europeisk åklagare på motsva- rande sätt som myndigheten gör när det ska anställas en överåklagare och att ska följa motsvarande förfarande som gäller vid anställning av en åklagare vid den myndigheten. Tjän- steförslagsrådet ska därmed inte involveras vid nominering av den svenska europeiska åklagaren men däremot vid nominering av de svenska europeiska delegerade åklagarna. Förfarandet i tjänsteför- slagsrådet är emellertid skriftligt. I den mån det bedöms vara nöd- vändigt att genomföra intervjuer med sökandena, vilket utredningen förutsätter kommer att behövas, bör sådana genomföras vid Eko- brottsmyndigheten på samma sätt som vid anställning där. Utred- ningen noterar i det sammanhanget att det kan behöva initieras ett nationellt anställningsärende vid parallellt med Eppo-förfarandet, eftersom de europeiska delegerade åklagarna också ska ha en nationell anställning hos Eppo. Förfarandena bör enligt utredningens mening så långt möjligt samordnas. Det saknas emellertid skäl att formellt reglera det. Frå- gan bör i stället lösas av . bör rangordna de sökande till anställningen som europeisk delegerad åklagare inbördes. Rangordningen bör läm- nas i ett motiverat yttrande till riksåklagaren för beslut om vem eller vilka som ska nomineras. Innan riksåklagaren fattar sitt beslut bör han eller hon höra . Förfarandet bör framgå i den nya förordningen. Det finns inget krav i Eppo-förordningen att ska nomi- nera fler personer än det antal som ska anställas som europeiska de- legerade åklagare av Eppo. bör därför till Eppo nominera det antal som ska anställas. Enligt utredningens mening bör dock tjän- steförslagsrådet rangordna åtminstone ytterligare två av de sökande, för det fall att den eller de som nomineras inte aktualiseras för an- ställning. Det finns dock inte skäl att formellt reglera det. När det gäller nominering till anställningen som europeisk åkla- gare bör riksåklagaren rangordna de sökande och lämna ett motive- rat yttrande till regeringen för beslut om vilka som ska nomineras. Eftersom Eppo-förordningen kräver att tre personer ska nomineras bör riksåklagarens rangordning innehålla minst tre sökande. Det bör framgå i den nya förordningen. Enligt utredningens mening bör varken regeringens eller riksåkla- garens beslut om nominering kunna överklagas. Det bör också fram- gå i förordningen. Att tjänsteförslagsrådets rangordning inte kan överklagas följer av att rådet inte fattar något beslut. Principer för urvalet bland kandidaterna Vid anställning hos svenska myndigheter gäller, som nämnts, reglerna om förtjänst och skicklighet i 12 kap. 5 § regeringsformen och 4 § liksom reglerna om vilka andra faktorer som får beak- tas vid urvalet enligt 4 § anställningsförordningen. inte direkt tillämpliga, eftersom det är Eppo som beslutar vilka som ska utnämnas. Bestämmelserna ger emellertid uttryck för viktiga all- männa principer som bör vara vägledande vid även vid urvalet av no- minerade till anställning hos Eppo. Att de principerna ska tillämpas i nomineringsförfarandet bör därför framgå i den nya förordningen. Att de som nomineras till anställningar som svenska europeiska de- legerade åklagare också med automatik är svenska medborgare följer av att de ska inneha anställningar som svensk åklagare. För en sådan anställning gäller krav på svenskt medborgarskap, se 5 § . I praktiken gäller detsamma för dem som nomineras till anställningen som svensk europeisk åklagare, eftersom de enligt Eppo-förordning- en ska vara aktiva medarbetare i åklagarväsendet eller rättsväsendet. Om det enligt tjänsteförslagsrådets uppfattning inte finns till- räckligt många kvalificerade sökande till en anställning som europe- isk delegerad åklagare bör frågan om anställningen eller anställning- arna ska utlysas på nytt diskuteras i samråd med Eppo. Vilken av myndigheterna inom åklagarväsendet som bör ansvara för den dis- kussionen bör avgöras i samråd mellan dem. De europeiska åklagarna ska enligt artikel 96.1 vara tillfälligt anställ- da vid Eppo enligt artikel 2 a i rådets förordning nr 31 (EEG), nr 11 (EKSG) om tjänsteföreskrifter för tjänstemän och anställningsvill- kor för övriga anställda i Europeiska ekonomiska gemenskapen och Europeiska atomenergigemenskapen, i fortsättningen EU:s anställ- ningsvillkor. I artikel 96.5 föreskrivs att protokollet om Europeiska unionens immunitet och privilegier ska gälla för Eppo och myndig- hetens anställda. De svenska europeiska delegerade åklagarna ska vara verksamma i och placerade vid (se avsnitt 8.4.2). Enligt artikel 13.3 får de europeiska delegerade åklagarna utöva verk- samhet som nationella åklagare i den utsträckning som det inte hind- rar dem från att fullgöra sina skyldigheter enligt Eppo-förordningen. Om en europeisk delegerad åklagare inte kan utföra sina uppgifter som sådan på grund av att åklagaren utövar verksamhet som nationell åklagare, ska han eller hon informera den övervakande europeiska åklagaren. Den sistnämnda ska samråda med de behöriga nationella åklagarmyndigheterna för att fastställa om prioritet bör ges till deras verksamhet. Av artikel 91.4 framgår att Eppos utgifter bl.a. ska inbegripa lön till de europeiska delegerade åklagarna och driftskostnader. I arti- kel 91.5 slås det fast att utgifter som de europeiska delegerade åkla- garna ådrar sig vid Eppo-verksamhet betraktas som driftskostnader. I artikel 96 finns bestämmelser som reglerar vissa arbetsrättsliga förhållanden. När det gäller europeiska delegerade åklagare framgår av artikel 96.6 att de ska vara anställda som särskilda rådgivare i en- lighet med artiklarna 5, 123 och 124 i EU:s anställningsvillkor.