sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — beräknade i sitt huvud- scenario över den regionala utvecklingen att mycket avlägsna glesbygdskommuner skulle behöva höja skattesatsen med för att upprätthålla servicenivå, medan storstadskommunerna enbart skulle behöva höja kommunal- skatten med . •En lägre andel av befolkningen har högskoleutbildning i glesare kommuner, som dessa kommuner har stor brist på utbildad arbetskraft till välfärdsyrkena. De minsta FA-regio- nerna3 kommer framöver att ha störst problem med kompetens- försörjningen, både med högskoleutbildad arbetskraft och med arbetskraft med motsvarande treårigt gymnasium. •Betygsskillnaderna mellan skolor i små och stora kommuner har ökat , och majoriteten av de elever som går i de svagaste skolorna (mätt som skolans mervärde) bor på lands- bygden. •Under det har statlig verksamhet lagts ner i tätorter av alla storlekar, men den största absoluta minskningen av antalet arbetsställen har skett i de allra minsta tätorterna. Sam- tidigt möter glesbygden också ett minskat utbud av apotek, post- ombud och dagligvarubutiker. •De ökande skattesatserna i glesbygdskommuner kan till en del förklaras av att en minskande befolkning gör att fasta kostnader behöver slås ut på färre invånare och att kostnaden per invånare alltså ökar. De kommuner som får ökade kostnader kan inte på- 2Bygger till stor del på beskrivning i kapitel 12.3. För referenser hänvisas till detta avsnitt. 3En funktionell analysregion () är en region, inom vilken människor kan bo och arbeta utan att behöva göra alltför tidsödande resor. En indelning gjord av Tillväxtanalys 2015 delar in i 60 FA-regioner. verka skattebasen nämnvärt utan måste höja kommunalskatten för att öka intäkterna. För att undvika alltför stora skattehöj- ningar krävs det både att det kommunala utjämningssystemet bättre kan kompensera för vissa orters gleshet och avstånd och att de åtaganden som staten lägger på kommunerna finansieras i tillräcklig utsträckning. •Driftskostnaderna för service i glesbygd är högre än i städerna, varför kostnadsbesparingar har lett till indragen service. Dess- utom har staten vid avregleringar förlitat sig på att marknaden ska leverera tjänster i hela landet, vilket till exempel inte har skett på post- och apoteksmarknaderna. För god service i hela landet krävs en ökad statlig närvaro och en statlig strategi kring infra- strukturen.4 •Eftersom avstånd till högskola påverkar beslutet om att läsa vidare, kan en del av glesbygdens utbildningsunderskott förklaras av långa avstånd till lärosäten. För att kompensera för detta be- hövs en strategi för att genom digital teknik tillgängliggöra högre utbildning i hela landet.5 •Skolans kvalitetsvariationer över olika sorters kommuner kan till en del förklaras av kommunernas förutsättningar för att klara av sitt kärnuppdrag, till en del av svårigheter att rekrytera personal. Vidare omfördelning i det kommunalekonomiska utjämningssystemet Det kommunala kostnadsutjämningssystemet förändrades med syfte att ge en förstärkt fördelningsprofil och ytterligare kompensation för merkostnad i glesbygd. Den grund- läggande modellen för kostnadsutjämning bibehålls, men ett antal mindre förändringar genomförs. Bland dessa kan nämnas införandet av en delmodell för vuxenutbildning och att det i del- komponenterna för förskola och fritidshem införs kompensation 4Det senare diskuteras i kapitel 27. 5Se förslag i kapitel 17. för socioekonomi samt för gles bebyggelse. Även inom delmodellen för gymnasieskolan införs kompensation för gles bebyggelse.6 För- ändringarna är i linje med kommissionens uppdrag och syftar till att i högre grad ta hänsyn till de olika kommunernas förutsättningar vid utjämningen. har utvärderat det kommunalekonomiska utjäm- ningssystemet och drar slutsatsen att systemet inte är utformat på ett sådant sätt att kommunerna kan ge kommuninvånarna likvärdig service utan alltför stora skillnader i skattesats. menar vidare att den befintliga utjämningen inte heller med de senaste tilläggen i tillräcklig utsträckning kompenserar för de kostnader som uppstår på grund av kommunens storlek, befolkningsunderlag, be- folkningsförändringar samt socioekonomi. De förväntade kostna- derna för genomsnittlig service och effektivitet underskattas enligt systematiskt för glesa kommuner i den modell som används. En ökad utjämning skulle enligt rapporten utjämna skillnaden i de skattesatser som gällde 2017 från 6,73 till 4,84 pro- centenheter.7 rekommenderar regeringen att bland annat utveckla den befintliga kostnadsutjämningen så att den i större utsträckning utjämnar för kostnadsskillnader som uppstår på grund av att kommunerna har olika yta, antal invånare och befolknings- förändringar samt för storstädernas och de storstadsnära kommu- nernas socioekonomi. Man rekommenderar även regeringen att ge i uppdrag att uppdatera och utveckla utjämnings- systemet. Skattesatsen tenderar att vara högre i kommuner med lägre in- komster, och det är från fördelningssynpunkt eftersträvansvärt att begränsa ökningen av kommunalskatterna i dessa kommuner. Sam- tidigt är många kommuner i stort behov av ytterligare resurser, och den statliga kompensationen för ett antal ålagda uppgifter täcker inte helt de kostnader som kommunsektorn har för dessa.8 Sannolikt gäller att uppgifter som åläggs kommunerna ovanifrån men som inte finansieras i tillräckligt stor utsträckning riskerar att vara mer be- tungande för mindre kommuner som inte kan utnyttja skalfördelar i välfärdsproduktionen. Dessutom är ersättningen från staten till kommunerna statiskt beräknad, det vill säga transfereringen är otill- 6Prop 2019/20:11. 7Riksrevisionen (2019 b). 8Detta gäller exempelvis mottagning av asylsökande, eftersom de under vilka staten tar på sig kostnader i de allra flesta fall inte räcker för integration och självförsörjning. räcklig om kostnaderna växer . Det är däremot inte givet huruvida finansiering av det kommunala välfärdsuppdraget via kom- munalskatt eller via statlig skatt (med efterföljande transfereringar till kommunsektorn) är mest fördelaktigt från fördelningssynpunkt, eftersom det beror på vilka statliga skatter som används för ända- målet. Inkomstutjämningssystemet kan också påverka kommunernas incitament att investera i utbildning för grupper som får försörj- ningsstöd. För kommunerna innebär det en kostnadsbesparing när en person lämnar försörjningsstödet, men på grund av inkomst- utjämningen tillfaller bara en mindre del av den ökande skatteintäk- ten den egna kommunen. Trots detta kan det antas att kommunerna har som mål att reducera beroendet av försörjningsstöd bland kom- munens invånare. Ett kostnads- och inkomstutjämningssystem som bidrar till lik- artade villkor för kommuner och regioner att säkerställa en välfärd av hög kvalitet är viktigt för möjligheterna att utbilda och försörja sig för medborgare i hela landet. finns det gränser för hur stor utjämningsuppgift som kan läggas på utjämningssystemet. har i sitt betänkande diskuterat kommunernas förutsättningar att möta medborgarnas krav och förväntningar i ett bredare perspektiv än bara utjämningssystemets.9 Utredningen dis- kuterar bland annat samverkanslösningar, kommunsammanläggningar, digitalisering och andra kapacitetshöjande investeringar och, på ett mer fundamentalt plan, förändringar av kommunernas uppgifter. Små kommuner har inte möjlighet att utnyttja stordriftsfördelar och har möjligen en del att vinna på sammanläggningar.10 En litteraturöversikt över studier av kommunsammanslagningar i länder med likartad kommunstruktur visar dock att det inte är givet att sammanslagningar av små kommuner ger de förväntade kostnads- besparingarna, som de i vissa fall får negativa effekter på demokratiska aspekter som valdeltagande.11 Kommunsammanslag- ning är under alla omständigheter en lösning som har bäst förutsätt- 10Tingvall m.fl. (2006). 11Erlingsson (2019). ningar att förbättra effektiviteten i delar av västra och , där befolkningstätheten är högre. Digitalisering har däremot goda förutsättningar också i glesare befolkade delar av landet, under förutsättning att bredbandsförbindelserna blir tillräckligt utbyggda. Detta kräver å andra sidan betydande investeringar. Förändrade uppgifter och därtill kopplade resursflöden ligger nära till hands för vissa funktioner – skola och räddningstjänst är exempel – och ligger i linje med vad kommissionen föreslår på annat ställe i detta betänkande. Att ansvarsfördelningen mellan kommun och stat görs beroende av kommunens storlek, så kallad asym- metrisk ansvarsfördelning, är också ett alternativ som bör övervägas för vissa sektorer. Den senaste kommunutredningen diskuterade ekonomisk stimu- lans för att komma längre med kommunsammanläggningar än vad som kan åstadkommas med ren frivillighet. Om riktade statsbidrag ska utnyttjas, bör de klustras till att omfatta hela sektorer, vilket överensstämmer med vad kommissionen förordar beträffande skolan. Bedömning: En viss ytterligare utveckling av det kommunala ut- jämningssystemet är av allt att döma motiverad, men i längden krävs strukturella förändringar av kommunsystemet och even- tuellt förändrade arbetsuppgifter för att det ska vara hållbart. En kombination av ekonomiska stimulanser och villkorade insatser torde bli nödvändiga. Ökad statlig närvaro och samverkan försvann 133 statliga arbetsställen på orter med upp till 10 000 invånare.12 Det har gjort att det i glest be- folkade regioner är svårare att som medborgare lokalt få hjälp i administrativa ärenden och få service. Även i storstädernas särskilt utsatta områden har staten dragit sig tillbaka, och även där finns alltså motiv för en samlande punkt för statens verksamheter. Utrikes födda och personer med funktionsnedsättning är grupper som har särskilda problem med att ta del av information via digitala kanaler, varför lokal närvaro kan spela extra stor roll för dessa grupper.13 finns 113 statliga servicekontor, som drivs av Statens servicecenter. Vid dessa ges hjälp med enklare serviceärenden hos , Försäkrings- kassan och . inrättas 4 nya service- kontor i FA-regioner som inte har något servicekontor . Dess- utom kommer servicekontoren att ge service avseende Arbetsförmedlingens kundtorgsverksamhet (obokade besök) på vissa platser där Arbetsförmedlingen lägger ner verksamhet och där servicekontor finns.14 En utredning har tillsatts med syfte att analy- sera hur de statliga servicekontoren, och därmed den lokala till- gången till statlig service, ska stärkas. Medel har tillförts i budgeten , och utredningen ska föreslå var nya servicekontor ska etableras samt vilka myndigheters verksamhet som ska lokaliseras vid dessa.15 Regeringen har en ambition att stärka den statliga närvaron i landet och har därför principiellt tagit beslutet att inga nya myndig- heter ska lokaliseras i . Att statlig service är lokalt tillgänglig är dock troligen viktigare för förtroendet för statens institutioner än att det finns statligt anställda på expert- myndigheter på orten. Betydelsen av statlig närvaro i hela landet blir tydlig när det gäller brottsbekämpning. Att närmaste polis finns mycket långt bort när man blir utsatt för ett brott kan skapa otrygghet. Den parlamen- tariska landsbygdskommittén har föreslagit ett krav på maximal ingripandetid vid akut händelse ska föras in i Polisens reglerings- brev.16 menar att ett sådant mål inte har satts upp, eftersom förutsättningarna skiljer sig åt i regionerna och att ett sådant mål skulle kräva en kraftig omlokalisering av poliser i tjänst eller utökade resurser.17 Enligt kommissionens bedömning är detta dock ett uppslag som bör utredas närmare. Arbetsförmedlingen har i sin lägesbeskrivning om lokal närvaro skrivit att man har avvecklat eller ska avveckla kontor på 132 orter och att man genom samarbete med kommuner eller servicekontoren har säkrat lokal fysisk närvaro på 99 orter. 14Finansdepartementet (2020). Utredningen har i ett delbetänkande redovisat sin bedömning om var nya kontor ska lokaliseras och ska slutredovisa sitt uppdrag . 16SOU 2017:1, s. 175. 17Polismyndigheten (2017). med återstår 33 orter där man behöver lösa den lokala närvaron. För mer än hälften av orterna pågår diskussionen om samarbete med kommunerna om lokal närvaro.18 I kapitel 17 har diskuterats hur distansutbildning kan utökas och genom digital teknik tillgängliggöras i fler delar av landet. Som på- pekades ovan kan dock personer med funktionsnedsättningar och utrikes födda missgynnas av att fysiska möten ersätts av information och möten via digitala kanaler. Därför är det av vikt att en myndighet som Arbetsförmedlingen hittar sätt att erbjuda fysiska möten även på de orter där en sådan lösning inte finns och där kontoret antingen har lagts ner eller kommer att lägga ner. I flera av de aktuella sektorerna, exempelvis utbildning och arbets- förmedling, är samverkan med den lokala offentliga sektorn själv- skriven. Lämpliga former för denna samverkan varierar med sektorn och kan också bero på lokala förutsättningar. Bedömning: Ambitionen att stärka den lokala statliga närvaron är god, och att göra detta genom ett ökat antal servicekontor fram- står som motiverat. En lokal närvaro är viktig för en myndighet som Arbetsförmedlingen, som bör kunna erbjuda bokade besök i egen regi eller i samverkan med kommunen. Förslag: Vilka krav som ska kunna ställas på polisnärvaro bör ut- redas närmare. Bedömning: Expertmyndigheter bör lokaliseras efter andra prin- ciper än regionala hänsyn, såsom möjlighet till kompetensförsörj- ning och kunskapsutbyte. Ytterligare förslag med regional dimension En viktig del i att skapa jämlika förutsättningar för marknads- inkomster i hela landet är att tillgängliggöra utbildning. Därför har kommissionen föreslagit ett antal åtgärder på utbildningsområdet 18Arbetsförmedlingen (2020). som har en tydlig regional dimension. Dessa förslag har presenterats i sin helhet i kapitel 17 men beskrivs kortfattat här. Även infrastrukturen kan vara ett verktyg för att skapa ökad regional jämlikhet. I kapitel 27 om institutionella frågor föreslås ett antal åtgärder på infrastrukturområdet med en tydlig regional dimension. Strategi för regionalt tillgänglig högre utbildning Regeringen bör utforma en strategi med sikte på att uppnå ökad genomströmning och studieresultat i distansutbildning samt hur distansutbildningen kan bidra till breddad rekrytering till högskolan. Medel bör även tillföras för att utveckla distanspedagogik och ut- bildningsprogram på distans. Lokala lärcentrum som nav för lokala utbildningsinsatser Förslaget innebär att en kontrollerad studie av hur lärcentrum kan fungera som stöd för att höja genomströmningen i distansutbild- ningen av framför allt studenter från studieovana hem bör genom- föras. Om resultaten är goda, bör regeringen överväga att bygga upp ett rikstäckande nät av lärcentrum som kan fungera som studiestöd i glesare regioner. Utbildningspremie i välfärdsyrken i kommuner med stora utmaningar Förslaget innebär en årlig utbildningspremie för dem som har avlagt examen i ett kommunalt bristyrke och flyttar in i någon av de kom- muner som har extra stora utmaningar med kompetensförsörj- ningen. Premien bör även kunna lämnas till dem som är bosatta i dessa kommuner och som avlägger examen i något kommunalt brist- yrke. Utbyggnaden av bredband via optisk fiber administreras inte på något sammanhållet sätt utan sker i konkurrens mellan kommersiella aktörer, på vissa håll av kommuner, på andra av ekonomiska föreningar som bildats för ändamålet. Detta har lett till ojämn takt i utbyggnaden, kvalitetsproblem och ineffektivitet. Med ett samman- hållet statligt nät ökar förutsättningarna för en rikstäckande infra- struktur med tillräcklig kvalitet för att säkerställa tillgång till bred- bandstjänster som är viktiga för både hushåll och näringsliv. Eldrivna fordon förutses spela en växande roll i transportsyste- met, och en infrastruktur för en sådan fordonsflotta är en nödvändig komponent i klimatpolitiken. finns ett antal kom- mersiellt drivna system utan samordning. Analogt med bredbands- försörjningen kan ett stärkt statligt ansvar bidra till att säkerställa tillgång till laddningsmöjligheter i alla delar av landet, så att den natio- nella klimatpolitiken kan föras med konsekvens. De regionala och lokala monopolen på elmarknaden har lett till ökade elkostnader för både hushåll och näringsliv. Vissa leveran- törer, däribland statligt ägda , utnyttjar sin monopolställ- ning i prissättningen. har utan fram- gång sökt begränsa avgiftsökningarna. Åtgärder på både kort och för att begränsa prisökningarna är motiverade. Sådana åtgärder har också en viss regional dimension. I föreliggande kapitel behandlas ett antal konsumentpolitiska frågor från skilda områden. Merparten av dessa diskuteras utförligare i andra kapitel, varför texten här inskränks till korta sammanfatt- ningar och hänvisningar till dessa kapitel. En specifikt konsument- politisk fråga, överskuldsättning, behandlas utförligt i detta kapitel, vilket utmynnar i ett författningsförslag. I kapitel 6 har beskrivits hur man med hjälp av ekonomisk teori kan närma sig frågan om marknadslösningars förutsättningar och vilka motiv det kan finnas för offentliga åtaganden på skilda om- råden. Även på de områden som i huvudsak överlämnas åt markna- den finns det ofta anledning att reglera marknadens funktionssätt. Motiven kan exempelvis avse risker för oligopol eller monopol, starkt asymmetriska förhållanden mellan konsumenter och produ- center, permanenta obalanser eller konsumentsäkerhet. •Flera av de infrastruktursystem som levererar tjänster till företag och hushåll har omreglerats . Infrastruk- tur såsom vägar, järnvägar, elnät och bredbandsnät har dock karaktären av naturliga monopol, där det är olönsamt för flera konkurrenter att upprätta parallella system i samma geografiska område. Avsaknaden av konkurrens kan innebära att mono- polisten höjer priserna för konsumenter och företagskunder och att produktionsnivån därmed blir för låg. sker en bety- dande resursöverföring från konsumenter till producenter. •För att på ett rimligt sätt kunna ta del av samhällets service krävs det tillgång till bastjänster såsom el, tele, bredband och post. Då de tjänsterna kan betraktas som nödvändiga, finns det motiv för staten att tillhandahålla den nödvändiga infrastrukturen för dessa tjänster för att säkerställa att de produceras i tillräcklig omfattning. •Konsumenter har i de flesta fall inte samma information vid köp av en vara eller tjänst som producenter eller försäljare har. Denna asymmetri kan utnyttjas av producentsidan för att locka konsu- menterna att efterfråga dyrare produkter eller tjänster än vad de skulle behöva, eller för överprissättning, eller bådadera. Obalans mellan utbud och efterfrågan •I de situationer där efterfrågan på en nödvändighetsvara över- stiger tillgången har producenterna en god förhandlingsposition gentemot konsumenterna och kan utnyttja detta i prissättningen. I dessa lägen är det främst de konsumenter som har en svag socio- ekonomisk ställning och små marginaler som drabbas, och det finns motiv för staten att söka stärka konsumenternas position. •Hushåll med små ekonomiska marginaler är känsliga för tillfälliga inkomstbortfall eller oförutsedda utgifter. Den ekonomiska stressen från sådana störningar försämrar beslutskapaciteten och ökar risken för förhastade beslut, exempelvis i form av dyra, kort- fristiga lån eller försök att via kommersiella spel lösa situationen. Detta kan ge upphov till negativa spiraler och skuldfällor, som det blir svårt eller omöjligt att ta sig ur. Det finns ingen etablerad definition i för vad överskuldsättning innebär, men enkelt uttryckt är en person överskuldsatt när räntor och amorteringar på skulderna överstiger betalningsförmågan och skulderna är av långvarig karaktär.1 •Vid den omreglering av järnvägstransporterna som inleddes valdes en standardlösning som bevarade ett statligt ansvar för själva järnvägsnätet, medan transporttjänsterna succes- sivt har blivit mer konkurrensutsatta. Det har lett till fler opera- törer, till trängsel på det tillgängliga spårutrymmet, sam- tidigt som det finns problem med underhåll och leveranssäkerhet. •Vid omregleringen av elförsörjningen bevarades ett statligt ansvar för det nationella stamnätet, som det skapades ett stort antal regionala och lokala monopol. Elkraften är konkurrens- utsatt, medan kontrollen över näten har möjliggjort att en växande del av leverantörernas intäkter består av nätavgifter. Tre stora aktörer innehar tillsammans av elnäten, och nätavgifterna hos dessa är högre än nätavgiften hos de mindre aktörerna. Prisregleringen av nätavgiften har anpassats till opera- törernas krav, då företagen vid domstolsprövning har vunnit mot och därmed kunnat höja avgifterna mer än vad har menat varit skäligt. •Utbyggnaden av bredband via optisk fiber administreras inte på något sammanhållet sätt utan sker i konkurrens mellan kom- mersiella aktörer, på vissa håll av kommuner, på andra av ekono- miska föreningar som bildats för ändamålet. Som utvecklas när- mare i kapitel 27 leder denna ordning till en ineffektiv utbyggnad, kvalitetsproblem och osäkerhet om den långsiktiga utvecklingen. Utbyggnaden går långsamt i mer glesbefolkade delar av landet, vilket skapar problem både för hushåll och för företag i dessa regioner. 1Europarådets ministerkommitté CM/Rec (2007) 8 definierade överskuldsättning som den persons eller familjs skuldbörda uppenbart och/eller på överskrider betalningsför- mågan. Se även Europeiska och sociala kommitténs yttrande ”Konsumentskydd och lämplig hantering av överskuldsättning för att undvika socialt utanförskap”, EUT 2014/C 211/38. Asymmetrisk information och beroenden •Ett område där det råder stark asymmetri mellan producent och konsument är hälso- och sjukvården. I den offentliga vården han- teras detta problem med om vård efter behov och själv- kostnadsprissättning. Med ett ökande inslag av privata producen- ter kommer asymmetrin att spela en allt större roll. Också på varu- och tjänsteområden knutna till olika former av beroenden (alkohol, spel med flera) befinner sig konsumenten i ett poten- tiellt underläge på grund av risken att konsumtionen inte kan kontrolleras. På oreglerade marknader inom dessa områden före- ligger därför risk för överkonsumtion och, direkt eller indirekt, för en ökande belastning på den offentliga budgeten. Obalans mellan utbud och efterfrågan •Bostadsmarknaden karakteriseras på många orter av en stark obalans mellan utbud och, vilket har lett till att konsumenternas ställning försvagats. Många hyresvärdar ställer krav på inkomster för rätten att hyra en bostad som överskrider den inkomst som kan anses nödvändig för att klara hyra och omkostnader. Hyres- gästernas ställning vid renovering är också svag, och de kan i många fall inte förhindra en hyreshöjning som är högre än vid underhållsrenoveringar. I kapitel 20 har föreslagits regleringar för att komma till rätta med båda dessa obalanser. Dessutom har läm- nats förslag på en politik för ökat bostadsbyggande som lång- siktigt syftar till att stärka konsumenternas ställning på bostads- marknaden. •De svenska hushållens skuldkvot har kraftigt ökat i . Överskuldsättningen är ojämlikt fördelad, och fördel- ningen samvarierar med traditionella mått på ojämlikhet baserade på inkomst, utbildningsnivå, förankring på arbetsmarknaden och civil status.2 De grupper som är överrepresenterade bland de långvarigt skuldsatta är låginkomsttagare, ensamstående, särskilt 2De Toro (2016). ensamstående kvinnor med barn, personer med kort och medel- lång utbildning, sjukskrivna, arbetslösa och hyrestagare.3 •Det finns olika sätt att uppskatta antalet överskuldsatta.4 Valet av metod kan ha stor betydelse för hur många som uppfattas vara överskuldsatta.