sou · H8B360 · 2020-11-03 00:00:00 — Möjligheten för att träffa överenskommelser får sägas utgöra ett avsteg från det annars lagreglerade ansökningsförfarandet innebärande en obligatorisk domstolsprövning. I de fall en överens- kommelse träffas hamnar den egentliga beslutanderätten beträffande ansvaret hos och den enskilde. Detta trots att ett av de argument som anfördes mot att göra skattemyndigheterna till första beslutsinstans i företrädaransvarsmålen just var att det ansågs att målen rörde juridiskt svårbedömda frågor och grannlaga bedömnings- frågor som lämpligast borde göras av domstol.18 Med den nuvarande ordningen följer därför en risk att även den företrädare som inte kan anses ha varit grovt oaktsam avhåller sig från domstolsprocess och därmed ådrar sig ett felaktigt betalnings- ansvar genom att i stället ingå en överenskommelse om skatten. Företrädarens beslut att inte låta betalningsansvaret prövas av dom- stol kan också tänkas påverkas av den utbredda uppfattningen att företrädaransvaret genom domstolarnas rättstillämpning är att be- trakta som ett i det närmaste strikt ansvar oberoende av skuld. möjligheter att ingå överenskommelser om annat än skattetillägg begränsas bara av om det saknas handläggnings- eller processekonomiska skäl för förlikning och om en överenskommelse är olämplig ur allmän synvinkel. Mot bakgrund av de svåra över- väganden som kan följa med en prövning av de subjektiva rekvisiten skulle dock kunna hävdas att en överenskommelse också kan vara olämplig ur den enskildes synvinkel. Huruvida så är fallet blir dock aldrig föremål för prövning. Med hänsyn till den skattesekretess som råder för överenskom- melserna saknas också en insyn som garanterar att möjligheten att ingå överenskommelse inte används på ett godtyckligt sätt. Sammanfattningsvis kan hävdas att kombinationen av möjlighet till överenskommelse och svåra bedömningsfrågor framstår som risk- fylld. Trots de risker för den enskilde som diskuterats ovan anser ut- redningen att de tydliga fördelar som systemet för med sig, både för staten och företrädarna överväger. Den kritik som riktats mot regel- systemet har inte heller till någon del avsett möjligheten att ingå överenskommelser. Det kan sägas tala för att lagstiftningen i den delen åtnjuter ett förtroende hos de skattskyldiga. 18SOU 2002:8 s. 95 f. De förslag som utredningen lägger fram beträffande de subjektiva rekvisiten, befrielsereglerna och rådrum syftar till att undvika att före- trädaransvar utkrävs när det är omotiverat utifrån regelsystemets grundläggande syften. De är också tänkta att minska den osäkerhet som skapats kring tillämpningen av bestämmelserna om företrädar- ansvar och att öka förutsebarheten. Detta bör sammantaget bidra till att överenskommelser inte ingås i de fall det inte är klarlagt att förut- sättningar för företrädaransvar föreligger. Det finns därför inte tillräckliga skäl för att begränsa möjlig- heterna att träffa överenskommelser om betalningsansvar för före- trädare. Något förslag om lagändring läggs därför inte fram. 12Rådrum för företrädare för juridiska personer Juridiska personer kan av olika skäl hamna i ekonomiska svårigheter som inverkar på möjligheten att betala skatter och avgifter . Det är företrädarna som har ansvaret för att hantera dessa svårigheter. De måste ta hänsyn till att flera olika intressenter kan påverkas av be- talningsproblemen, däribland borgenärer, leverantörer och anställd personal. Flera alternativa åtgärder kan behöva övervägas och den processen kan ta i anspråk. Ett problem i det sammanhanget är att bestämmelserna om företrädaransvar är konstruerade så att en företrädare kan bli ansvarig för den juridiska personens skatter och avgifter så snart förfallodagen för att betala dessa har passerats. För att vara säker på att undvika att bli betalningsskyldig måste alltså företrädaren redan innan förfallodagen ta ställning till vilket hand- lingsalternativ som framstår som lämpligast i den uppkomna situa- tionen. Den tid som står till förfogande för övervägandena kan upp- fattas som otillräcklig, särskilt om de ekonomiska problemen inte kunnat förutses. För att inte riskera att bli betalningsskyldig för företagets skatt kan företrädaren i det läget anse att det säkraste och enklaste alternativet är att avveckla verksamheten i företaget. I en sådan situation som beskrivits finns det därför en påtaglig risk för att bestämmelserna om företrädaransvar kan orsaka att livs- kraftiga företag avvecklas i onödan. har i ett tillkänna- givande pekat på denna risk. Det ingår också som en central del i utredningens direktiv att säkerställa att det rättsliga systemet inte bidrar till att företag som har möjligheter att överleva avvecklas i onödan på grund av risken att företrädaren annars blir betalningsskyldig. Rådrum för företrädare för juridiska personer Mot denna bakgrund undersöker utredningen i detta och nästa kapitel olika vägar för att ge företrädarna till ett företag som fått be- talningssvårigheter ett rådrum, dvs. en frist för att efter en skatts förfallodag kunna ta ställning till olika handlingsalter- nativ för att lösa problemen utan att riskera personligt ansvar för betalningen av skatten. I detta kapitel redogörs först för de åtgärder som en företrädare kan vidta för att få ett rådrum i sam- band med att företaget hamnat i betalningssvårigheter. Därefter tas ställning till om åtgärderna ger ett tillräckligt rådrum eller, om så inte bedöms vara fallet, om de kan justeras eller på annat sätt läggas till grund för ett utvidgat rådrum. 12.2Rådrum genom betalningsinställelse och företagsrekonstruktion Utredningens bedömning: Varken en betalningsinställelse eller en ansökan om företagsrekonstruktion ger företrädaren ett i detta sammanhang ändamålsenligt rådrum. Det finns redan flera åtgärder som en företrädare kan vidta för att få ett rådrum när ett företag har fått betalningsproblem. En möjlighet kan vara att företaget ställer in sina betalningar. I praktiken sker det vanligtvis genom att företaget riktar en offentlig förklaring till före- tagets samtliga borgenärer om att företaget inte avser att betala sina skulder när dessa förfaller. Syftet är att ge företrädarna tid för att undersöka olika möjligheter att rädda företagets fortsatta existens. Betalningsinställelse är ett oreglerat institut.1 Den ger inte något skydd mot att enskilda borgenärer gör indrivningsförsök eller an- söker om att företaget ska försättas i konkurs. I det senare fallet ut- gör betalningsinställelsen till och med en presumtion för obestånd enligt 2 kap. 8 § konkurslagen (1987:672). Obestånd är det grund- läggande kriteriet för konkurs. 1I samband med införandet av lagen om företagsrekonstruktion övervägdes en reglering, men det ledde inte till lagstiftning, se härtill prop. 1995/96:5 s. 62. Rådrum för företrädare för juridiska personer har i ett ställningstagande gjort bedömningen att en skriftlig betalningsinställelse till samtliga borgenärer kan skydda en företrädare för en juridisk person från företrädaransvar enligt skatte- förfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL. För ansvarsfrihet krävs enligt mening att företrädaren har haft en välgrundad anledning att tro att betalningsinställelsen skulle kunna följas av en samlad och verksam åtgärd för att lösa den juridiska personens be- talningsproblem. En betalningsinställelse är enligt som huvudregel ett hinder mot att företrädaransvar döms ut för förfallo- dagar som infaller från betalningsinställelsen.2 Under dessa kan således en betalningsinställelse som riktar sig till samtliga företagets borgenärer ge företrädaren ett skydd mot att bli betalningsskyldig för den underlåtna skatteinbetalningen trots att skattens förfallodag passerats. Genom en betalningsinställelse som uppfyller formkrav kan företrädaren därmed ges tre veckors rådrum. En reglerad form av betalningsinställelse finns i lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion, förkortad LFR. I korthet syftar lagen till att ge en näringsidkare som har betalningssvårigheter ett rådrum under vilket denne kan vidta åtgärder för att förbättra verksamhetens re- sultat och få möjlighet att förhandla med sina borgenärer om ett ackord.3 En ansökan om företagsrekonstruktion får enligt 2 kap. 1 § LFR göras hos tingsrätten av gäldenären eller av en borgenär. En förutsättning för att beslut om företagsrekonstruktion ska meddelas är enligt 2 kap. 6 § att det kan antas att gäldenären inte kan betala förfallna skulder eller att sådan oförmåga inträder . Beslut får inte meddelas om det saknas skälig anledning att anta att syftet med företagsrekonstruktionen kan uppnås. Under förfarandet be- håller näringsidkaren rådigheten över sin egendom, även om rådig- heten är inskränkt i flera viktiga avseenden; se 2 kap. 14 och 15 §§. Under rekonstruktionen får – med vissa undantag – exekutiva åtgär- der inte äga rum mot gäldenären; se 2 kap. 17 §.4 Företagsrekon- struktion betraktas i rättspraxis som en sådan verksam och samlad 2Skatteverkets ställningstagande , dnr 131 652759-14/111. 1995/96:5 s. 56 ff. 4Se närmare om rättsverkningarna av en företagsrekonstruktion i prop. 1995/96:5 s. 74 ff. Rådrum för företrädare för juridiska personer åtgärd för att avveckla företagets skuldförhållanden som ger skydd mot företrädaransvar medan förfarandet pågår (RÅ 2009 ref. 72 och HFD 2015 ref. 58). 12.2.3Utredningens övervägande om rådrum genom betalningsinställelse och företagsrekonstruktion Som berördes innebär en betalningsinställelse en presumtion för obestånd och den kan fungera som en förvarning om att en konkurs är nära förestående om någon annan lösning inte går att finna. I den meningen kan betalningsinställelsen ofta betrak- tas som ett förstadium till avveckling av företaget. Inställelsen ger inte heller något skydd mot säraktioner från enskilda borgenärer. Mot den bakgrunden framstår en betalningsinställelse, även om den leder till att företrädaren skyddas mot personlig betalningsskyldig- het , inte som en tillräcklig åtgärd för att ge före- trädaren rimliga förutsättningar att överväga vad som kan behöva göras för att om möjligt rädda verksamheten. Som redan nämnts betraktas företagsrekonstruktion som en så- dan verksam och samlad åtgärd för att avveckla företagets skuld- förhållanden som ger skydd mot företrädaransvar medan förfarandet pågår. Att ansöka om företagsrekonstruktion kan därför vara ett av flera handlingsalternativ som företrädaren kan behöva överväga när betalningssvårigheter har uppkommit. Det är dock ett relativt kost- samt förfarande och därför inte alltid det alternativ som framstår som mest lämpligt att välja, särskilt inte för de mindre företagen. Precis som betalningsinställelse ger en ansökan om företagsrekonstruktion också en tydlig signal till potentiella leverantörer, kunder och andra om att företaget befinner sig i en svår ekonomisk situation.5 Detta kan i sig försvåra verksamhetens fortlevnad. Exempel på andra handlingsalternativ som en företrädare kan vilja överväga vid sidan av både betalningsinställelse och företagsrekon- struktion kan i ett fall av vad som förmodas vara tillfälliga betalnings- svårigheter, vara att diskutera möjligheten till kapitaltillskott inom ägarkretsen eller att förhandla med ett kreditinstitut om anstånd med betalningen av en befintlig kredit eller om att utöka krediten. 5Enligt 2, 13 och 14 §§ lagen (2017:473) med kompletterande bestämmelser till insol- vensförordning ska ett beslut om att inleda företagsrekonstruktion och andra uppgifter om förfarandet registreras av i ett insolvensregister över företagsrekonstruktioner. Rådrum för företrädare för juridiska personer Företrädaren bör få rimlig tid att undersöka vilka av dessa alternativ som står till buds och ta ställning till vilket av dem som är lämpligast i den aktuella situationen utan att ett personligt betalningsansvar inträder för företagets skatteskulder. Mot den bakgrunden anser utredningen att mycket talar för att varken betalningsinställelse eller företagsrekonstruktion på ett ända- målsenligt sätt tillgodoser företrädarens behov av ett rådrum innan ett företrädaransvar kan aktualiseras. Utredningen har också svårt att se att dessa institut, som har ett etablerat användningsområde, är särskilt lämpliga att lägga till grund för att skapa en utökad möjlighet till rådrum i företrädaransvarsfallen. 12.3Rådrum genom att den juridiska personen beviljas anstånd Utredningens bedömning: Anståndsreglerna i 63 kap. 15 och 23 §§ SFL ger inte företrädarna ett tillräckligt rådrum. De är heller inte lämpliga att ändra för att skapa ett sådant rådrum. Att införa en ny anståndsregel i syfte att skapa ett rådrum skulle sakna träffsäkerhet och därför behöva utformas med starkt begränsande villkor för att inte riskera alltför stora uppbörds- förluster. 12.3.1Anståndsreglerna i 63 kap. 15 och 23 §§ SFL Ett rådrum för företrädaren kan också uppnås genom att företaget beviljas anstånd med betalningen av skatten. Förfallodagen skjuts då fram och eftersom företrädarens betalningsansvar är accessoriskt till företagets betalningsskyldighet innebär anståndet också att tid- punkten för när företrädarens betalningsansvar kan aktualiseras skjuts fram. Jämfört med en betalningsinställelse och en ansökan om före- tagsrekonstruktion ger ett av medgett anstånd med att betala in skatten inte samma anledning för övriga borgenärer eller andra att ifrågasätta en verksamhets livskraft eller dess duglighet som motpart i affärstransaktioner. Ur det perspektivet innebär ett anstånd att ett företags förutsättningar att fortsätta verksamheten förbättras. Utredningen anser därför att det finns anledning att över- Rådrum för företrädare för juridiska personer väga om de befintliga reglerna om anstånd för företaget kan använ- das för att ge ett erforderligt rådrum för företrädarna. De nuvarande anståndsreglerna beskrivs i kapitel 5. De anstånds- regler som främst aktualiseras i sammanhanget är regeln om anstånd på grund av synnerliga skäl i 63 kap. 15 § SFL och regeln om anstånd till fördel för det allmänna enligt 63 kap. 23 § (borgenärsanståndet). Bestämmelsen i 15 § ska, enligt uttryckliga uttalanden i förarbe- tena, tillämpas restriktivt. Den tar sikte på betalningsskyldiga som oförvållat har hamnat i tillfälliga betalningssvårigheter men som be- döms ha goda möjligheter att betala efter en kortare tids anstånd. Tillämpningen är tänkt att vara särskilt restriktiv om anståndet söks av näringsidkare, om anståndet avser obetald mervärdesskatt eller betydande belopp. I fråga om näringsidkare anges i förarbetena att den skattskyldige bör söka förmås att i annan ordning få till stånd en lösning på sina betalningsproblem.6 Redan detta leder till att den företrädare vars företag fått ekonomiska svårigheter har små möjlig- heter att få ett rådrum genom att för den juridiska personens räkning ansöka om anstånd med åberopande av synnerliga skäl. Borgenärsanståndet framstår då som ett bättre alternativ för juri- diska personer med betalningsproblem. Grundtanken med att införa anståndet var just att få generösare anståndsregler som skjuter upp indrivningen av den juridiska personens skatteskuld och ger en till- fällig betalningsbefrielse.7 Även ett borgenärsanstånd förutsätter dock, på samma sätt som gäller för att medges anstånd enligt 15 §, att det bedöms vara till fördel för det allmänna. Det innebär att den juri- diska personen ska ha förutsättningar att betala sin skuld fullt ut, även om betalningen möjliggörs genom att det allmänna godtar en tids avbetalning. Bestämmelsen om borgenärsanstånd är dessutom, som tidigare beskrivits i kapitel 5, en befogenhetsregel för Skatte- verket, inte en rättighetsregel för den skattskyldige. Ett beslut av om att neka anståndet kan därför inte överklagas och någon överprövning av bedömning att anståndet inte är till fördel för det allmänna kan inte begäras. För den som anser sig driva en i grunden livskraftig verksamhet, men som hamnat i en akut ekonomisk kris, kan det vara svårt att avgöra om krisen kan lösas med hjälp av ett betalningsanstånd eller om det också behövs vidtas andra åtgärder. Det kan vara svårt att ge 2010/11:165 Del 2 s. 1041 och prop. 1996/97:100 Del 1 s. 420 ff. 2010/11:165 s. 569. Rådrum för företrädare för juridiska personer garantier om full betalning även om det är förhoppningen. Företrä- daren är till stor del utelämnad till bedömning av om villkoret om full betalning av skatteskulden är uppfyllt eller inte och utan möjlighet till överprövning av ett nekat anstånd. Även om handläggning innefattar en lyhördhet för sökanden så kan borgenärsanståndets utformning anses vara begrän- sande genom att vara avhängigt av att har förtroende för företrädarna och dennes vilja att göra rätt för sig, se avsnitt 5.5.3. Mot bakgrund av det anförda anser utredningen att de nuvarande anståndsbestämmelserna får anses otillräckliga för att på ett förutse- bart sätt ge företrädaren den tidsfrist som är önskvärd i företrädar- ansvarsfallen. 12.3.2Utredningens överväganden om att justera borgenärsanståndet Det bör härefter utredas om det är möjligt att justera borgenärs- anståndet på ett sätt som möter det behov av rådrum för företrädare som utredningen identifierat. Statskontoret, som i sin rapport ut- redde bl.a. borgenärsanståndet, kom visserligen fram till att dagens anståndsmöjligheter kunde öka risken för att livskraftiga företag för- sattes i konkurs men drog slutsatsen att det rörde sig om ett mycket litet antal företag som var tillräckligt livskraftiga för att överleva genom enbart ändrade regler för anstånd.8 Stats- kontoret föreslog därför inga nya anståndsregler utan gav i stället två ”alternativa handlingsvägar”. Den ena avsåg ett förslag om en auto- matiskt förlängd tidsfrist efter passerat förfallodatum, dvs. en form av ”automatiskt anstånd” för företaget.9 Enligt utredningens bedömning förefaller det förslaget onödigt generöst. Eftersom förslaget omfattar samtliga skattskyldiga företag och inte riktar sig särskilt mot ”företrädaransvarsfallen” riskerar det att öka företagens skulder på ett sätt som inte kan anses ändamåls- enligt. Det framstår vidare som alltför kravlöst gentemot företräda- ren och ger inte ett tillräckligt incitament till företrädaren att åtgärda företagets problem. Det andra alternativet är mer intressant. befogenhet att medge anstånd var enligt det alternativet tänkt att utökas genom 8Se Statskontorets rapport av det skatterättsliga företrädaransvaret, 2018:14 s. 66. 9Se Statskontorets rapport s. 67 f. Rådrum för företrädare för juridiska personer att omformulera bestämmelsen i 63 kap. 23 § SFL. Anstånd skulle kunna medges redan när ett sådant anstånd ”inte är till nackdel för det allmänna” i stället för som endast när det är ”till fördel för det allmänna”. Tanken var att bevisbördan för att anståndet inte var till nackdel skulle ligga på . Genom en sådan konstruktion skulle befogenheter att medge anstånd kunna utökas och bli mer generösa. Med hänsyn till att anståndet enligt bestämmelsen inte är över- klagbart blir det enligt utredningen svårt att förutse vilken skillnad som ändringen skulle komma att medföra i praktiken. Anståndet blir vidare avhängigt av svåra bedömningsfrågor. Inte minst med hänsyn till den korta handläggningstid som får anses önskvärd i anståndsmål. Utredningen drar slutsatsen att borgenärsanståndet, som riktar sig till alla kategorier av juridiska personer, inte är lämpligt att utvidgas och göras mer generöst i syfte att anpassa anståndet till företrädarnas behov av rådrum som skydd mot ett eventuellt framtida företrädar- ansvar. Vid den bedömningen beaktas också att borgenärsanståndet framstår som ändamålsenligt i sin nuvarande utformning. Bestämmel- sen om borgenärsanstånd fyller det syfte som den är avsedd för, näm- ligen att ge ett verktyg att bevilja tillfällig betalnings- befrielse i de fall när det kan bli aktuellt att träffa betalningsuppgörelser. Mot den bakgrunden bör det övervägas om ett rådrum i stället bör tillskapas genom en ny anståndsbestämmelse för företagen som är specifikt inriktad på företrädaransvarsfallen. Denna fråga behand- las i nästa avsnitt. 12.3.3Utredningens överväganden om möjligheten att utforma en ny anståndsbestämmelse Om en särskild anståndsbestämmelse ska utformas med inriktning på de fall då företrädaren riskerar betalningsansvar för skatteskulderna uppkommer frågan om det är möjligt att på ett tillfredsställande sätt identifiera de företag där företrädaren har behov av rådrum och att precisera de förutsättningar som ska gälla för att bevilja anstånd. Det är oftast i de mindre ägarledda företagen som företrädarna blir betalningsskyldiga för företagets skatteskulder. är det troligt att det främst är dessa företag som är skyddsvärda i detta sam- manhang. Inte minst torde det gälla nystartade verksamheter. Vad som sagts skulle kunna tala för att utforma en anståndsregel med Rådrum för företrädare för juridiska personer en avgränsning som riktar in sig på ett företags storlek, omsättning eller antal verksamhetsår. En sådan avgränsning riskerar dock att få tröskeleffekter och ge upphov till olikformig behandling av företrä- dare med likartade problem. Det är svårt att motivera varför endast företrädare för ett företag av t.ex. en viss storlek behöver ett skydd mot personlig betalningsskyldighet om även företrädare för företag av en annan storlek befinner sig i samma akuta och utsatta situation. Till bilden hör också att hänsyn måste tas till regler om statsstöd i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Statliga medel får inte användas för att ge vissa företag ekonomiska fördelar på ett sätt som påverkar konkurrensen och handeln mellan medlemsländerna. Det betyder att åtgärden inte får vara selektiv i meningen att den kommer att ge ekonomiska fördelar endast till vissa företag, t.ex. företag inom en viss bransch. Vid införandet av den tillfälliga anståndsregleringen under coronapandemin10 gjordes bedömningen att de anståndsreglerna inte utgjorde ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 iEUF-fördraget, eftersom alla företag som i rättsligt och faktiskt hänseende befinner sig i samma situation utan åtskillnad kan beviljas det aktuella anståndet.11 Statsstödsreglerna bör dock uppmärksammas om anståndsreglerna skulle rikta sig till företag på ett mer selektivt sätt. Det identifierade behovet av ett rådrum för företrädaren är be- gränsat till i grunden välskötta företag där likviditetsbristen är oförut- sedd och förhoppningsvis endast tillfällig. Tidsfristen behövs för att företrädaren mer grundligt ska kunna utvärdera förutsättningarna för fortsatt verksamhet innan ett personligt betalningsansvar för bolagets skulder aktualiseras. En möjlig väg skulle mot denna bakgrund kunna vara att försöka utforma en anståndsregel som begränsar tillämpningen till företag som har en i grunden välskött ekonomi. Att den juridiska personens ekonomi är välskött är normalt sett en indikation på att företrädarna bedriver verksamheten på ett ansvarsfullt sätt. Ett begränsande vill- kor skulle då kunna utformas på så sätt att företaget under en viss angiven period inte får ha tidigare förfallna skatteskulder alternativt restförts för skatteskulder till inte helt obetydliga belopp. En jämförbar reglering finns i de tillfälliga anståndsbestämmelser som infördes under finanskrisen –2009 i lagen (2009:99) om an- 10Se strax nedan om denna lagstiftning. 2019/20:132 s. 41 f. Rådrum för företrädare för juridiska personer stånd med inbetalning av skatt i vissa fall.12 Den lagen har använts för att införa tillfälliga anståndsregler med anledning av den akuta likviditetskris som ett stort antal företag hamnat i under pandemin.13 Även de anstånden syftar till att dämpa effekterna av tillfällig likvidi- tetsbrist hos juridiska personer och till att motverka att livskraftiga företag avvecklas . De har utformats just därför att befintliga anståndsregler inte ansetts tillräckliga för att uppfylla det syftet.