sou · H8B323 · 2020-04-02 00:00:00 — Det behöver därför tas fram ett nationellt samman- hållet system för lagerhållning av läkemedel och sjukvårdsmateriel i för fredstida kriser och krig. Systemet ska kunna anpassas efter rådande säkerhetspolitiska läge och ekonomiska ramar och måste därför vara skalbart vad avser såväl antalet produkter, som den mängd Utredningens utgångspunkt för det fortsatta arbetet är att omsättningslagring är att föredra framför beredskapslagring när så är möjligt. Utredningen avser att återkomma avseende ett sådant system i slutbetänkandet. Redan nu kan konstateras att systemet med just in time-leveran- ser medför sårbarheter, vilket bl.a. visat sig vid den brist på sjukvårds- materiel som drabbade flera regioner samt vid de återkommande problem med restnoteringar av läkemedel som orsa- kar merarbete för både vården och apoteken. Det kan också innebära patientsäkerhetsrisker för den enskilde. Regionerna har enligt gällande lagstiftning ansvar för att det finns läkemedel och annan nödvändig utrustning för den vård de ska bedriva. Det behöver därför finnas en viss lagerhållning av sådana förnödenheter i regionerna för att minska sårbarheten i vardagen. Vissa regioner har redan påbörjat arbete med att se över sin lagerhållning. Utredningen bedömer att kommuner och regioner bör vidta de åtgärder som krävs för att säker- ställa att försörjningen av bl.a. läkemedel och sjukvårdsmateriel är tillräcklig för en god vård i ett normalläge i fred samt, såvitt avser regioner, för att upprätthålla katastrofmedicinsk beredskap. Ett annat sätt att minska sårbarheten vid brist på läkemedel och sjukvårdsmateriel är att allmänheten har en viss hemberedskap. Reger- ingen bör därför ge MSB i uppdrag att i samverkan med Socialstyrel- sen, och informera allmänheten om betydelsen av att i vissa fall själv lagerhålla läkemedel och vissa förbruknings- artiklar för en period om upp till en månad. Den statliga beredskapslagringen bör under den kommande för- svarsbeslutsperioden utökas med produkter för traumavård, sjukvårds- materiel som kan behövas vid epidemier och genom viss kompletter- ing av antidoter. Utredningen föreslår också att regeringen tar initiativ till en dis- kussion om nordisk tillverkningsberedskap i syfte att forma en multi- lateral arbetsgrupp som vidare utreder genomförbarheten av ett så- dant förslag. Om regeringen inte bedömer detta som en framkomlig väg, eller att hinder möts på vägen, bör ändå på egen hand gå vidare med att överväga en nationell tillverkningsberedskap för vissa produkter. Även försörjningen av blod behöver stärkas. De regionala blodverk- samheterna behöver bli robusta och ta fram planer för att kunna öka kapaciteten i verksamheterna för att kunna svara upp mot de krav som kommer av den katastrofmedicinska beredskapen. Regeringen kan därutöver behöva tillföra medel för att ytterligare stärka blodcen- tralernas verksamhet inför krigets utmaningar. Regeringen bör också ge i uppdrag att utreda för- utsättningarna för att skapa ett nationellt register över blodgivare som är lätt tillgängligt för alla blodverksamheter. Det behövs nationellt samordnat utbildnings- och övningsmaterial för sjukvården All vårdpersonal måste få den utbildning och övning som krävs för att sjukvården ska kunna lösa sina uppgifter i kris och krig, vilket även kan innefatta eventuella förändrade eller förenklade behand- lingsmetoder. På hälso- och sjukvårdsområdet ansvarar kommuner och regioner själva för utbildning och övning av sin personal. Det saknas nationellt samordnat utbildnings- och övningsmaterial i kata- strofmedicin och för hälso- och sjukvård i kris och krig. Socialstyrel- sen har i uppdrag av regeringen att stödja regionerna med kunskaps- stöd och att bl.a. ta fram en nationell modell för utbildning och övning. Uppdraget ska redovisas . Utredningen vill understryka vikten av att sådant stöd till regionerna tillgänglig- görs . Kunskapen i katastrofmedicin har minskat . I kom- bination med den ökade specialiseringen inom sjukvården har det med- fört att det på många håll saknas personal med generella kunskaper att hantera stora skadeutfall utanför sitt eget specialistområde. Att hälso- och sjukvårdspersonal har grundläggande kunskaper i kata- strofmedicin är en förutsättning för en fungerande krisberedskap och för befolkningens säkerhet och trygghet i krig. Det är också en för- utsättning för tillhandahållandet av en jämlik vård över hela landet. Ämnesområdet katastrofmedicin bör därför införas som en obligato- risk del i grundutbildningen till läkare och sjuksköterska. Därutöver behöver det återinföras nationella utbildningar i trauma- vård och krigskirurgi som utgår ifrån krigets krav. Sådana utbildningar ska ta sin grund i de civila och militära skador som uppkommer i krig samt beakta behovet av resursbesparande metoder. bör därför, tillsammans med Försvarsmakten, ges i uppdrag att genom- föra och finansiera sådana kurser för regionerna. Ökade kunskaper i första hjälpen hos allmänheten skulle bidra till ökade överlevnadsmöjligheter för svårt skadade. En ökad förmåga att utföra akuta och livräddande åtgärder i fred skulle också stärka samhällets beredskap för kris och krig. Utredningen anser därför att allmänhetens kunskaper i första hjälpen bör stärkas, både genom ut- bildning i skolor, hos arbetsgivare och som fristående utbildningar i kommunerna öppna för allmänheten. För detta krävs en välorganise- rad och systematisk utbildningsinsats som når ut till hela befolk- ningen. MSB bör få i uppdrag att genomföra en sådan insats. Prioriterade åtgärder och behov av medel till hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar Utredningen bedömer det som högt prioriterat att i det kommande försvarsbeslutet fastställa en målsättning för den civila hälso- och sjuk- vården i fredstida kriser och i krig. En sådan målsättning är vägledande för kommuners, regioners, privata aktörers och statliga myndigheters fortsatta arbete med civilt försvar och ger en gemensam utgångs- punkt för det fortsatta planeringsarbetet. Utredningen bedömer vi- dare att det är viktigt att regionerna påbörjar arbetet med att stärka den egna försörjningsberedskapen. Brister i försörjningen har visat sig både för läkemedel och sjukvårdsmateriel i vardagen. Det globala beroendet i försörjningskedjan har aktualiserats än mer under den senaste tidens smittutbrott med viruset Covid-19. Genom en god egen beredskap minskar regionerna direkt risken att påverkas av olika störningar. Även den statliga beredskapslagringen behöver ut- ökas i viss del. Utredningen bedömer också satsningar på att ta fram nationellt stöd för utbildning och övning i katastrofmedicin och för civilt för- svar som högt prioriterat. Dessa stöd är en förutsättning för att alla kommuner och regioner ska arbeta i samma riktning. Utredningen vill särskilt framhålla vikten av ett införande av obligatorisk utbild- ning i katastrofmedicin i läkar- och sjuksköterskeutbildningen. Ett sådant införande ger en gemensam lägstanivå där andra nationella och regionala utbildningar kan ta vid, men det tar tid. Regio- nernas möjligheter att öka sin förmåga i situationer när samhället ut- sätts för påfrestningar av olika slag är naturligtvis också högt prio- riterad. Utredningen har lämnat förslag på flera åtgärder på området. Att bygga förmåga tar tid och måste därför genomföras succesivt. Det kan dock konstateras att med rätt utbildad och övad personal, till- gång till läkemedel och sjukvårdsmateriel samt nödvändig medicin- teknisk utrustning kan mycket åstadkommas även under enkla för- hållanden. Ett genomförande av de åtgärder som presenteras i detta betänk- ande medför budgeteffekter. För ett genomförande av de åtgärder som berör civilt försvar bedöms staten behöva reservera totalt –2025. Utöver detta presenterar utredningen några åtgärder som i större utsträckning berör den grundläggande krisberedskapen. Det avser hemlagring och utökad regional lagerhållning. Budgeteffekterna för detta –2025 är för staten totalt (hemlagring) och för regionerna (utökad regional lagring). De olika satsningar som utredningen har bedömt bör genomföras medför, utöver ovan redovisade budgeteffekter, även kostnader för staten, kommuner och regioner. De totala kostnaderna under perio- den –2025 beräknas för staten uppgå till , för kommunerna till och för regionerna till . Utredningen redovisar i detta delbetänkande övergripande bedöm- ningar av vad som är viktigast att satsa på inom hälso- och sjukvårds- området i det kommande försvarsbeslutet –2025, samt vilka första åtgärder som kan påbörjas . I utredningen slutbe- tänkande kommer vi redovisa våra förslag avseende hälso- och sjukvårdens samlade beredskap. 1Utredningens uppdrag och arbete Regeringen beslutade att tillsätta en utredning som ska göra en översyn av hälso- och sjukvårdens beredskap inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap samt lämna förslag på hur hälso- och sjukvårdens förmåga att hantera denna typ av hän- delser långsiktigt bör utvecklas (se bilaga 1). beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (se bilaga 2) som bl.a. innebär att en delredovisning med följande innehåll ska lämnas : –Utredaren ska redovisa en analys av de åtgärdsförslag avseende det civila försvaret som Försvarsberedningen, Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB) och Försvarsmakten har redo- visat när det gäller hälso- och sjukvården. –I detta ligger att utredaren ska göra en bedömning av den över- gripande inriktning som hälso- och sjukvården behöver för att möta de utmaningar som finns för det civila försvaret. –Utredningen ska bl.a. föreslå en prioritetsordning för de områden där det krävs insatser samt vilka kostnader och övriga konsekvenser detta ger upphov till. –I de fall där det är möjligt ska utredaren beräkna och redovisa kost- nadsbedömningar för de föreslagna åtgärderna och bedöma i vilken utsträckning respektive åtgärdsförslag är ekonomiskt skalbart. –Om utredaren bedömer att ytterligare underlag behöver tas fram ska det anges. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen lämnar i denna rapport en delredovisning i enlighet med tilläggsdirektiven. De förslag som utredningen haft i uppdrag att analysera är dels de förslag som Försvarsberedningen lämnat i ”Mot- ståndskraft – Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025” (Ds 2017:66) samt ”Värnkraft – Inrikt- ningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära för- svaret 2021–2025” (Ds 2019:8), dels de förslag som Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har lämnat till regeringen i den myndighetsgemensamma redovisningen av det så kallade 11 maj-uppdraget. Hälso- och sjukvården är en viktig del i totalförsvaret, både för befolkningens liv och hälsa i allmänhet men även som stöd till För- svarsmakten. Utredningens hela uppdrag är mycket omfattande och det ovan redovisade underlaget är intimt förknippade med hela upp- draget. Detta medför vissa utmaningar eftersom denna delredovis- ning inte är enkelt avskiljbar från uppdraget som helhet. Det under- lag som delredovisningen utgör bör därför läsas med vetskap om att det som tas upp inte är heltäckande och att flera delar kommer att utvecklas vidare i slutbetänkandet. ger delredovisningen en bild av vart utredningen är på väg och vi lyfter också vissa omedel- bara åtgärder som vi bedömer kan påbörjas . Allt i syfte att stärka hälso- och sjukvårdens förmåga som en del av det civila för- svaret och som stöd till Försvarsmakten. Utredningen har en expertgrupp knuten till sig med representan- ter för , myndigheter, regioner och organisationer. Utredningen har ett öppet arbetssätt och har löpande dialog med många olika aktörer inom hälso- och sjukvårdsområdet. genomförde utredningen en studieresa till för att träffa Säker- hets- och utvecklingscentret för läkemedelsområdet, FIMEA, För- sörjningscentralen och Social- och hälsovårdsministeriet för att dis- kutera reglerna för den finska hälso- och sjukvårdsberedskapen. Syftet med denna delredovisning är att ge underlag för en kommande försvarspolitisk proposition. I detta delbetänkande återfinns därför inga författningsförslag, utan endast bedömningar. Utredningen kom- mer att fortsätta arbetet utifrån de båda direktiven och lämnar ett slutbetänkande . Var femte år beslutar en försvarspolitisk inriktningspro- position som ligger till grund för arbetet inom totalförsvaret . ska regeringen lämna en proposition för perioden –2025. Detta delbetänkande utgör ett underlag till regeringens bedömning av vilka åtgärder som bör prioriteras inom hälso- och sjukvården som en del av det civila försvaret . I samband med den försvarspolitiska inriktningspropositionen för perioden –2020 återupptogs totalförsvarsplaneringen. Arbe- tet har inletts på flera nivåer i samhället . Under högsta beredskap och krig är totalförsvar all samhällsverk- samhet som då ska bedrivas. Totalförsvaret består av civilt och mili- tärt försvar. Genom ömsesidigt stöd och samverkan mellan civila och militära verksamheter uppnås största möjliga försvarseffekt. Total- försvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot . Totalförsvarsresurser ska också utfor- mas så att de även kan stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera andra svåra påfrestningar i samhället. Det civila försvaret bygger på samhällets krisberedskap och sam- hällets samlade motståndskraft.1 Krisberedskapen är därmed utgångs- punkten för förmågan i höjd beredskap. Krisberedskapen tar sin grund i ansvarsprincipen och det geografiska områdesansvaret och skapas därmed i aktörernas vardagliga verksamhet.2 Ansvarsprincipen inne- bär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhåll- anden har motsvarande ansvar under kris och krig. Inom hälso- och sjukvårdens område är det kommuner och regio- ner som enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) är ansvariga för att tillhandahålla en god hälso- och sjukvård. 1Regeringskansliet (2017) Nationell Säkerhetsstrategi. 2007/08:92, s. 7–8. ansvar för befolkningens skydd mot smittsamma sjukdomar enligt smittskyddslagen (2004:168). Regionerna ska enligt hälso- och sjuk- vårdslagen också upprätthålla en katastrofmedicinsk beredskap. Social- styrelsen har meddelat föreskrifter om katastrofmedicinsk beredskap vilket enligt föreskrifterna innebär beredskap att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera följderna vid allvarlig händelse3. Före- skrifterna anger att varje region vid allvarlig händelse eller vid risk för sådan händelse ha förmåga att larma och aktivera de funktioner som är nödvändiga, leda och samordna berörda hälso- och sjukvårds- verksamheter, genomföra sjukvårdsinsatser i ett skadeområde, utföra sjuktransporter och på vårdenhet omhänderta drabbade samt samverka med andra aktörer på lokal, regional och nationell nivå. Socialstyrel- sen har även meddelat föreskrifter om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete som bl.a. anger att det ska finnas ledningssystem som säkerställer att vårdgivaren gör riskanalyser och vidtar de åtgärder som krävs för att säkra verksamhetens kvalitet.4 Kommuners och regioners ansvar för krisberedskap och planer- ing för höjd beredskap anges i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Strukturen i detta delbetänkande inleds med planering och inrikt- ning av arbetet med civilt försvar och följs därefter först av en analys av hälso- och sjukvårdens kärnverksamhet och stödpro- cesser som transporter, personalförsörjning och förnödenhetsför- sörjning. Därefter följer åtgärder kring utbildning och övning inom hälso- och sjukvårdsområdet. Kostnader för föreslagna åtgärder redo- visas i respektive avsnitt och sammanställs i det avslutande avsnittet. 3Allvarlig händelse kallas ibland också för särskild händelse. Enligt termbank är dessa synonyma men termen allvarlig händelse används i föreskrifterna. 4Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för syste- matiskt kvalitetsarbete. 3Planering, ledning och samordning I detta kapitel redogör utredningen för övergripande iakttagelser avse- ende planering, ledning och samordning av totalförsvarsarbetet. Utred- ningen diskuterar inledningsvis planeringssystemet och kommuners och regioners arbete med risk- och sårbarhetsanalyser inom krisbered- skapen. Därefter diskuterar utredningen övergripande frågor kring ansvar, ledning och samordning inom hälso- och sjukvårdens område. Sedan den nu gällande försvarspolitiska inriktningspropositionen –2020 beslutats, och totalförsvarsplaneringen återupptagits, fat- tade regeringen beslut om ett antal sammanhängande uppdrag och anvisningar till berörda myndigheter. Försvarsmakten och Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, i det följande förkortat MSB, fick i uppdrag att redovisa ett förslag till gemensamma grunder (grund- syn) för en sammanhängande planering för totalförsvaret. Myndig- heterna fick också i uppdrag att göra en bedömning av Försvarsmak- tens behov av stöd från myndigheter inom det civila försvaret inför och vid höjd beredskap samt en bedömning av myndigheternas möj- ligheter att tillhandahålla sådant stöd. De bevakningsansvariga myn- digheterna fick i uppdrag att återuppta sin planering för höjd bered- skap. Enligt särskilda anvisningar fick Försvarsmakten vidare i uppdrag att med stöd av MSB möjligt ge de bevakningsansvariga myn- digheterna tillgång till relevanta delar av planeringen avseende väpnat angrepp. Försvarsmakten och MSB kom med ett förslag till grund- syn. , , inkom Försvarsmakten och MSB med en samlad bedömning avseende möjligheten för Försvarsmakten att Planering, ledning och samordning vid höjd beredskap få stöd från det civila försvaret. I den rapporten analyseras vilken förmåga de bevakningsansvariga myndigheterna har att tillgodose Försvarsmaktens behov av stöd inom sju områden, varav ett av dessa avsåg sjukvård och läkemedelsförsörjning.1 Staten har vidare träffat överenskommelser med kommuner och regioner om planeringen för civilt försvar och ersättning för sådant arbete.2,3,4,5 3.1.1Försvarsberedningen anser att en samordnad planering för totalförsvaret behöver påbörjas Försvarsberedningen uttrycker i Motståndskraft att ledningsstruk- turen inom det civila försvaret på central myndighetsnivå behöver förtydligas och stärkas för att åstadkomma en sammanhållen planer- ing i fredstid och ett samordnat agerande under höjd beredskap och krig. Försvarsberedningen anser också att regionerna och övriga be- rörda sjukvårdshuvudmän måste börja planera för höjd beredskap och krig i enlighet med vad som föreskrivs i lagen (2006:544) om kom- muners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Beredningen anser att bör vara pådrivande för att en sådan planering sker och att planeringen bör utgå från Försvarsmaktens operativa planläggning och samord- nas inom totalförsvaret. Rimlig statlig ersättning ska utgå för att plan- eringen ska kunna bedrivas. Försvarsberedningen anser vidare att beredskapsplaneringen även bör beakta ett efterkrigsperspektiv för omhändertagande och vård av bl.a. invalidiserade och psykiskt traumatiserade. Beredskapsplaner- ingen inom sjukvården bör ta sin utgångspunkt i beräkningar rörande skadetyper och antal skadade och döda i krig. Planeringen behöver ta hänsyn till situationer med störningar i andra samhällsfunktioner, såsom el-, vatten- och läkemedelsförsörjningen samt inom transport- sektorn.6 1Försvarsberedningen, Motståndskraft (Ds 2017:66), s. 40–41. 2Insatser för ökad tillgänglighet i barnhälsovården m.m. – Överenskommelse mellan staten och Kommuner och Landsting 2018. 3Insatser för ökad tillgänglighet i barnhälsovården m.m. – Överenskommelse mellan staten och Kommuner och Landsting 2019. 4Patientsäkerhet, m.m. 2020 – Överenskommelse mellan staten och Kommuner och Regioner (dnr S2019/05298/FS). 5Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Kommuner och Lands- ting (SKL), Överenskommelse om landstingens arbete krisberedskap och civilt försvar 2018–2020 (SKR dnr 18/0265, MSB dnr 2018-05682). 6Försvarsberedningen, Motståndskraft (Ds 2017:66), s. 93, 192–193. Planering, ledning och samordning 3.1.2Ett tydligt och sammanhängande planeringssystem Utredningens bedömning: Totalförsvarsplanering bör utföras en- ligt ett tydligt och sammanhängande system som bl.a. säkerställer att och regeringens mål och anvisningar, och planer- ingsinriktningar från Försvarsmakten och MSB med dimensione- rande uppgifter förs vidare till och följs av myndigheter och andra aktörer i deras planeringar. Det är viktigt att planeringssystemet inte bara omfattar riksdag, regering och statliga myndigheter, utan även kommuner, regioner och andra aktörer som har viktiga roller i totalförsvarsplaneringen. Systemet bör också säkerställa att nödvändig uppföljning och återrapportering sker från olika aktörer inom civilt försvar. Reger- ingen bör fastställa hur detta planeringssystem ska se ut framöver. Utveckling och förvaltning av ett sådant system med- för kostnader. Statlig ersättning ska utgå för kommuners och regio- ners planering av civilt försvar. Enligt den försvarspolitiska inriktningen för perioden –2020 ska planering för det civila försvaret återupptas.7 Staten har genom MSB träffat överenskommelser med Kommuner och Regio- ner, i det följande förkortat SKR, om arbetet med civilt försvar –2020. Den ena överenskommelsen avser kommunernas arbete med civilt försvar –20208 och den andra om- fattar regionernas arbete med krisberedskap och civilt försvar –2020.9 Därutöver har staten genom träffat årliga överenskommelser med SKR om regionernas arbete med civilt för- svar inom hälso- och sjukvårdsområdet . Av överenskommelserna mellan staten och SKR för åren 201910 2014/15:109. 8Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Kommuner och Lands- ting (SKL), Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar 2018–2020, dnr SKL 18/01807, MSB 2018-05681. 9Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Kommuner och Lands- ting (SKL), Överenskommelse om landstingens arbete med krisberedskap och civilt försvar 2018– 2020, dnr SKL 18/02653, MSB 2018-05682. 10Insatser för ökad tillgänglighet i barnhälsovården m.m. – Överenskommelse mellan staten och Kommuner och Landsting 2019. Planering, ledning och samordning och 202011 framgår bl.a. att regionerna ska delta i arbetet med planer- ingen av civilt försvar på lokal, regional och nationell nivå. Socialsty- relsen har fått uppdrag att stödja regionerna i detta arbete.12 Det kan konstateras att planeringsarbetet har påbörjats. Mycket arbete åter- står dock. Den återupptagna planeringen för civilt försvar har påbörjats sam- tidigt på flera nivåer i samhället, och i flera parallella strukturer, utan att den övergripande processen för inriktning, stöd till genomförande och uppföljning finns på plats. Rollfördelningen mellan olika statliga aktörer och länsstyrelserna är inte heller tydlig. Inom hälso- och sjuk- vårdsområdet har kommuner och regioner ett stort behov av stöd från statliga myndigheter för denna planering, som myndig- heterna själva ska påbörja sitt eget arbete med civilt försvar. En effektiv totalförsvarsplanering där alla arbetar mot samma mål kräver att det finns en tydligt fastställd ordning för hur planeringen ska ske. En sådan planeringsordning förutsätter i sin tur att det finns en tydlig process för hur och regeringens mål och planer- ingsanvisningar med bl.a. styrande och dimensionerande uppgifter ska föras vidare till myndigheter och andra aktörer som berörs. Natio- nella planeringsinriktningar från Försvarsmakten och MSB behöver också brytas ned av ansvariga myndigheter för att förmedlas vidare till bl.a. kommuner och regioner.