sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — Förskola för alla barn – för bättre språkutveckling i svenska Betänkande av Utredningen om fler barn i förskolan för bättre språkutveckling i svenska SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen Regeringen beslutade att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att lämna förslag som syftar till att öka deltag- andet i förskolan bland barn i 3–ålder och föreslå hur förskolans arbete med barnens språkutveckling i svenska kan stärkas, bl.a. när det gäller nyanlända barn. Regeringen beslutade om direktiv för utredningen (dir. 2019:71). Till särskild utredare förordnades dåvarande skolborgarrådet i . Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir. 2020:94) varigenom utredningstiden förlängdes på så sätt att upp- draget ska redovisas . Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med den kanslirådet , , ämnesrådet , och kanslirådet , . Som experter i utredningen förordnades från och med utredaren , Kommuner och Regioner, utredaren , , undervis- ningsrådet , och förbundsjuristen , . Som sakkunnig i utred- ningen förordnades även rättssak- kunniga , . entledigades och i hans ställe förordnades departements- sekreteraren , . Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 9 decem- ber 2019 utredaren och rådmannen . har också tjänstgjort i utredningen på deltid –. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Förskola för alla barn –för bättre språkutveckling i svenska (SOU 2020:67). Utredningens uppdrag är härmed slutfört. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) .................. 1.2Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)................................................................................ Utredningens uppdrag och genomförande .................... Förklaringar av vissa begrepp ................................................. Förskolans viktiga roll i samhället................................ Från barnkrubba och barnträdgård till allmän förskola........ Förskolans betydelse för barns utveckling och lärande........ Hög och likvärdig kvalitet i förskolan är avgörande............... 3.4Förskolans betydelse för jämställdhet och för kvinnors deltagande i arbetslivet............................................................ Allmänna bestämmelser om förskolan.................................. Bestämmelser om diskriminering och likabehandling.......... Barn som inte deltar i förskolan – statistik och analys Barn i förskoleåldern .............................................................. Utrikes födda barn och deras familjer ................... Barn i förskolan .................................................................... Barn som inte är inskrivna i förskolan ................................ Deltagandet varierar mellan olika kommuner ..... Vissa inskrivna barn har hög frånvaro ................................. Orsaker till att barn inte deltar i förskolan ......................... Inställning till att kvinnor förvärvsarbetar .......... Uppsökande verksamhet för ökat deltagande Alla 3–5-åringar har rätt till avgiftsfri förskola.... 7.2.2Barn har i vissa fall rätt till förskola från Uppsökande verksamhet skollag ......... 7.3 Faktorer som kan påverka deltagandet i förskolan.............. 7.3.1Kommunernas kännedom om barn som 7.3.2Kommunerna informerar om förskolan på olika sätt ............................................................ 7.3.3Öppna förskolan kan förbereda barn och föräldrar för förskola...................................... Barnhälsovården kan spela en viktig roll .............. Hembesök kan främja deltagande i förskola........ Lotsar kan stärka tilliten till samhället ................. Andra exempel på uppsökande verksamhet......... 7.4Kommunen ska informera vårdnadshavare om förskolan genom uppsökande verksamhet.................... Kommunen ska kartlägga deltagande i förskolan ............... Det bör tas fram ett stödmaterial om frånvarohantering ... Direktinskrivning i förskolan ..................................... Barns språkutveckling främjas i förskolan ........... En definition av nyanlänt barn ............................................. Olika sätt att införa ett obligatorium .................................. En förskola som är obligatorisk för vissa barn .... 8.4.2En verksamhet som är obligatorisk 8.5 Förslag om hur ett obligatorium ska införas ...................... Kommuner ska vara skyldiga De barn som ska direktinskrivas .......................... 8.5.4Kommunen ska hålla sig informerad om vilka barn som ska direktinskrivas ................................ Direktinskrivning ska ske ............. Direktinskrivning ska ske vid lämplig förskola... 8.5.7Det bör vara möjligt att välja annan förskola än den erbjudna ..................................................... Om vårdnadshavare tackar nej Förskolan bör bli en del av det obligatoriska Förskolan ska bli obligatorisk .................... Den obligatoriska förskolans omfattning och 9.3.2Hemkommunens ansvar samt placering i den obligatoriska förskolan ................................ Skolplikten ska kunna senareläggas i vissa fall .... 9.3.4Möjligheten till tidigare skolstart i förskoleklass eller grundskola ska kvarstå ........... Skollagens bestämmelser om närvaro och frånvaro ska gälla även för den Fullgörande av skolplikten ................................... Skolskjuts till och från den obligatoriska förskolan.............. Måltider i den obligatoriska förskolan ................................ 9.6Vissa beslut om den obligatoriska förskolan ska kunna Förslag för fler förskollärare och barnskötare............... Det saknas förskollärare och utbildade barnskötare........... 10.3.3 Övrig personal i förskolan .................................... 10.3.4Tänkbara förklaringar till bristen på förskollärare och utbildade barnskötare.......... Utbildning till förskollärare.................................. Utbildning till barnskötare ................................... En samlad bild av rekryterings- Personalsituationen i förskolor med svåra 10.6.1Det finns färre förskollärare och utbildade barnskötare i förskolor med svåra förskolepersonalen är en utmaning ...................... 10.7 Exempel på insatser som kan stärka kvaliteten i förskolor med svåra förutsättningar .................................. En kompensatorisk resursfördelning ................... Karriärsteg för lärare ............................................. 10.8 Utredningens förslag och bedömningar .............................. 10.8.1 Förskolan behöver organiseras så att yrkesgruppernas kompetens tas tillvara ............... 10.8.2Det behövs fler förskollärare där behoven 10.8.3Det ska införas karriärsteg för förskollärare vid vissa förskolor .................................................. 10.8.4En förste förskollärare bör uppfylla vissa 10.8.5 En enhetlig utbildning till barnskötare................ 10.8.6 Allmänna råd om språkkunskaper bör tas fram .. 10.8.7 De centrala personalkategorierna inom förskolan ska framgå i skollagen .......................... 10.8.8 Personalsammansättning bör uppmärksammas Kartläggning och förslag om kompetensutveckling ....... Personalens kompetens om barns språkutveckling............ 11.2.1 Brister i personalens kunskap om flerspråkiga 11.2.2 Förskollärarutbildningen ger inte tillräcklig kunskap om flerspråkiga barns språkutveckling... 242 11.3 Kartläggning av befintlig kompetensutveckling i barns språkutveckling i svenska..................................................... 11.3.1Staten och huvudmännen har ett delat ansvar 11.3.2 Statliga kompetensutvecklingsinsatser ................ 11.3.3Kurser i barns språkutveckling vid universitet 11.4 Förskolepersonalens deltagande i kompetensutveckling ... 11.4.1 Hinder för huvudmannens deltagande ................ 11.5 Utredningens förslag och bedömningar ............................. 11.5.1 Förskollärare behöver bättre kompetens om barns andraspråksutveckling .......................... 11.5.2 Läslyftet i förskolan ska förlängas ....................... När de nya bestämmelserna ska börja tillämpas.................. Krav på konsekvensanalysen ................................................ Utredningens förslag i korthet............................................. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna ..................... Ekonomiska konsekvenser för staten.................................. Konsekvenser för huvudmän ............................................... Konsekvenser för personaltäthet, tillgång på personal och barngruppernas storlek.................................................. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ............... Konsekvenser för barn.......................................................... Konsekvenser för jämställdheten......................................... Konsekvenser för integrationen........................................... Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)........... Bilaga 3 Förslag till förordning om ändring i befintlig Förslag till ny statsbidragsförordning......................... Utredningen lämnar förslag som syftar till att dels öka deltagandet i förskolan bland barn i 3–ålder, dels stärka förskolans arbete med barnens språkutveckling i svenska, bl.a. när det gäller nyanlända barn, barn med annat modersmål än svenska och barn med socioekonomiskt svag bakgrund. Utredningen har enligt direktiven bl.a. haft i uppdrag att •analysera de huvudsakliga orsakerna till att vissa grupper av barn i lägre grad deltar i förskolans verksamhet, •föreslå åtgärder som kan öka deltagandet i förskolan för flickor och pojkar i åldern 3–, särskilt när det gäller nyanlända barn enligt lämplig definition, barn med annat modersmål än svenska och barn i socioekonomiskt utsatta grupper, samt lämna nödvändiga för- fattningsförslag, •analysera de rättsliga förutsättningarna för och undersöka hur ny- anländas barn, enligt lämplig definition, ska ha rätt till en obligato- risk språkförskola inom ramen för den vanliga förskolan med fokus på språkutveck- ling i svenska, •utreda och föreslå hur ett sådant obligatorium kan utformas, och om förutsättningarna finns, lämna författningsförslag och övriga förslag som bedöms nödvändiga, bl.a. vad gäller kretsen av barn (i åldern 3–) och verksamhetens omfattning (minst 15 tim- mar ), •utreda och vid behov föreslå åtgärder, t.ex. nya korta vägar till ut- bildning, för att öka tillgången på legitimerade förskollärare och utbildade barnskötare där det behövs för att kunna genomföra upp- draget om en förskola för bättre språkutveckling, •kartlägga den kompetensutveckling som erbjuds personal i för- skolan när det gäller barns språkutveckling i svenska, särskilt andra- språksutveckling i svenska, •analysera de huvudsakliga orsakerna till att förskolepersonal inte deltar i den kompetensutveckling som erbjuds, •vid behov föreslå generella eller riktade insatser för personalens kompetensutveckling i språkutveckling i svenska, särskilt andra- språksutveckling i svenska, samt •lämna nödvändiga författningsförslag. Uppdraget skulle ursprungligen redovisas . Genom tilläggsdirektiv beslutade (dir. 2020:94) förlängdes utredningstiden så att uppdraget i stället ska redovisas . Skälen till att barn inte är inskrivna i förskolan varierar De allra flesta barn i deltar i förskolan. fanns det emellertid cirka 22 000 folkbokförda barn i åldrarna 3–som inte var inskrivna i förskolan. En del av dessa, omkring 6 200 barn, var i stället inskrivna i pedagogisk omsorg, men cirka 15 800 barn i åldersgruppen var inte inskrivna i vare sig förskola eller pedagogisk omsorg. Det motsvarar av alla barn i åldersgruppen. Bland de barn som inte är inskrivna i förskolan är barn med svag socioekonomisk bakgrund överrepresenterade. Barn med vårdnads- havare som har låg utbildning och barn från hem där ingen eller endast en av vårdnadshavarna förvärvsarbetar är i lägre utsträckning inskrivna i förskolan än barn från familjer med två förvärvsarbetande vårdnadshavare. Även barn med utländsk bakgrund, i synnerhet ut- rikes födda barn, är överrepresenterade bland de barn som inte är inskrivna i förskolan. Det innebär att de barn som skulle gynnas mest av att delta i förskolan i lägre utsträckning är inskrivna i verksam- heten. Kunskapen om varför vissa vårdnadshavare väljer att inte ha sina barn i förskolan är begränsad. Klart är dock att vårdnadshavares skäl varierar, och utredningen har identifierat ett antal tänkbara orsaker till att vissa barn i lägre grad deltar i förskolan. En förklaring är att barnets vårdnadshavare är föräldraledig med ett yngre syskon och väljer att även ha det äldre barnet hemma. En annan förklaring är att barnets vårdnadshavare är arbetslös. Boende- situationen samt att familjen ofta flyttar mellan olika stadsdelar eller kommuner är andra faktorer som kan förklara varför man väljer att inte skriva in sitt barn i förskolan. Ytterligare en förklaring är att vård- nadshavarna inte har fått den förskoleplats de önskar eller en förskole- plats som de tycker är placerad för långt från hemmet. Det kan också handla om att vårdnadshavare har bristfällig infor- mation och kunskap om förskolan och vilken betydelse den kan ha för barnets utveckling. Bland nyanlända föräldrar kan det dessutom ibland finnas en misstänksamhet mot svenska myndigheter och in- stitutioner. Uppfattningar om att kvinnor bör vara hemma med sina barn kan också påverka vårdnadshavares benäg- enhet att skriva in sina barn i förskolan. Sådana uppfattningar kan finnas i flera grupper men tycks vara vanligare bland vissa invandrar- grupper. En annan faktor som kan förhindra att vårdnadshavare skri- ver in sina barn i förskolan kan vara att vårdnadshavarna lever isolerat och mår för dåligt för att aktivt kunna använda sig av verksamheten eller ens ta till sig information om förskolan. Sammantaget blir utredningens slutsats att det finns många anled- ningar till att vårdnadshavare inte har sina barn i förskola eller peda- gogisk omsorg. Orsakerna kan inte begränsas till utländsk bakgrund, förvärvsarbete eller ekonomi, utan kan även handla om värderingar och andra preferenser. Fler barn bör delta i förskolan Utredningen anser att det finns behov av insatser för att öka deltag- andet i förskolan, inte minst bland nyanlända barn och andra barn med behov av bättre språkutveckling i svenska. Det finns ett brett forskningsstöd för att förskolan har positiva effekter för barns ut- veckling och lärande, i synnerhet för flerspråkiga barn och barn med svag socioekonomisk bakgrund. Barn som har gått i förskolan har bättre kognitiva och språkliga färdigheter och når högre kunskaps- resultat i skolan än barn som inte har deltagit i förskolans verksam- het. Därtill varierar deltagandet i förskolan mellan grupper och är lägre bland barn till föräldrar som har låg utbildning eller saknar för- värvsarbete, liksom bland utrikes födda barn och barn med utländsk bakgrund. Utredningens förslag och ställningstaganden när det gäller ett ökat deltagande i förskolan redovisas i kapitel 7–9 och innebär samman- fattningsvis följande. Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan Utredningen föreslår att kommunerna ska vara skyldiga att bedriva uppsökande verksamhet för att öka deltagandet i förskolan. Uppsök- ande verksamhet är en framgångsrik metod för att nå ut med infor- mation om förskolan och har positiv effekt på vårdnadshavares vilja att skriva in sina barn i förskolan. Verksamheten kan bedrivas i sam- verkan med aktörer med föräldrakontakt, t.ex. barnavårdscentraler och öppna förskolan. Kommunen ska bedriva uppsökande verksamhet Den uppsökande verksamheten ska omfatta barn som inte är in- skrivna i förskolan men som har rätt till allmän förskola, vilket barn har från och med höstterminen det år de fyller . Hemkommunen ska informera vårdnadshavarna om rätten till allmän förskola och om förskolans uppdrag och värdegrund. Sådan information ska lämnas återkommande inför varje terminsstart från höstterminen det år då barnet fyller till och med vårterminen det kalenderår då barnet fyller . ska ta fram stödmaterial om uppsökande verksamhet För att den uppsökande verksamheten ska hålla en hög och likvärdig kvalitet i hela landet bör få i uppdrag att ta fram ett stöd- material eller allmänna råd om uppsökande verksamhet. Kommunen ska kartlägga deltagandet i förskolan Eftersom kommunen ska bedriva uppsökande verksamhet i syfte att främja ett ökat deltagande i förskolan behöver kommunen hålla sig informerad om vilka barn i kommunen som inte går i förskolan. På så sätt kan kommunen rikta information och utforma insatser som effektivt når de vårdnadshavare som inte har skrivit in sina barn i förskolan. Kartläggningen bör även omfatta barn som är inskrivna i pedagogisk omsorg. ska ta fram stödmaterial om frånvarohantering Utredningen har erfarit att det är en stor utmaning för förskolorna att vissa barn som är inskrivna i förskolan inte deltar i verksamheten alls eller deltar mycket sporadiskt. Därför bedömer utredningen att bör få i uppdrag att ta fram stödmaterial eller allmänna råd om hur kontroll och uppföljning av barns frånvaro i förskolan kan hanteras. Stödmaterialet bör syfta till att främja en hög närvaro i förskolan. En definition av nyanlänt barn En del av utredningens uppdrag är att föreslå en definition av vad som avses med begreppet nyanlänt barn. Utredningen föreslår att be- greppet nyanlänt barn i skollagen ska avse ett barn som •är fött utomlands och har vårdnadshavare som är födda och har varit bosatta utomlands, men som är bosatta i tillsam- mans med barnet och barnet och vårdnadshavarna har vistats här än , •är fött i och har vårdnadshavare som är födda och har varit bosatta utomlands, men som är bosatta i och har vistats här än , eller •är fött utomlands och har kommit till utan sina vårdnads- havare och har vistats här än . För att omfattas av definitionen ska barnet också •ha uppehållstillstånd i enligt utlänningslagen (2005:716), •inte omfattas av definitionen av nyanländ elev i 3 kap. 12 a § skol- lagen (2010:800), •inte ha uppnått den ålder när skolplikt inträder enligt 7 kap. 10 § skollagen. Om ett barn vistas i med endast en vårdnadshavare ska pröv- ningen göras utifrån den vårdnadshavaren. Definitionen omfattar därmed dels barn som är födda utomlands och därefter kommer till med eller utan vårdnadshavare, dels barn som är födda i med vårdnadshavare födda utomlands och som vistats här . Kravet på uppehållstill- stånd innebär att definitionen inte avser barn som är asylsökande eller barn som vistas i utan tillstånd. Som en följd av att det införs en definition av begreppet nyanlänt barn i skollagen ska lagens nuvarande definition av nyanländ justeras för att tydliggöra att den avser nyanländ elev. Utredningen har övervägt olika sätt att genomföra uppdraget att nyanländas barn ska ha rätt till en obligatorisk språkförskola . De alternativ som utredningen beaktat har varit dels en förskola som är obligatorisk för vissa barn, dvs. en slags ”förskole- plikt”, dels en verksamhet som är obligatorisk för kommunerna att anordna men där deltagandet för barn är frivilligt. Utredningen har funnit att uppdraget bäst genomförs genom att det blir obligatoriskt för kommunerna att erbjuda förskola till barn som har behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska. Vi kallar detta direktinskrivning i förskolan. Kommuner ska direktinskriva vissa barn Det ska vara obligatoriskt för kommunerna att erbjuda förskola till barn som har behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska. Direktinskrivning innebär att kommunerna, utan att vård- nadshavarna har ansökt om det, ska erbjuda barn plats vid en för- skola det kalenderår då barnet fyller . Flera grupper av barn ska omfattas av direktinskrivning Det är viktigt att kommunerna genom direktinskrivning fångar upp inte bara nyanlända barn utan även andra barn som är i behov av för- skola för att få en bättre språkutveckling i svenska. De barn som ska omfattas är barn som inte är inskrivna i förskolan och som tillhör någon av följande kategorier. •nyanlända barn, dvs. barn som omfattas av utredningens förslag till definition av nyanlänt barn. •barn med annat modersmål än svenska som har behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska. •barn som av annan anledning har behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska. Utredningen anser vidare att plats i förskolan genom direktinskriv- ning även ska erbjudas barn som deltar i pedagogisk omsorg och som tillhör målgruppen för direktinskrivning. Direktinskrivning ska inte kunna ske i pedagogisk omsorg. Kommunen ska planera för och informera om direktinskrivning Utredningen föreslår att hemkommunen ska fullgöra sin skyldighet att direktinskriva barn som tillhör målgruppen vid en viss förskole- enhet från och med höstterminen det kalenderår då barnet fyller . Kommunen ska informera barnets vård- nadshavare om att barnet har fått en plats på den aktuella förskolan. Kommunen ska direktinskriva barnet vid en förskola inom kom- munen som är lämplig för ändamålet och som är belägen i rimlig när- het till barnets hem. Eftersom direktinskrivning innebär ett erbjudande till vårdnads- havaren att delta i en frivillig verksamhet kan vårdnadshavare komma att tacka nej till erbjudandet. Om så sker ska kommunen direktin- skriva barnet igen från och med höstterminen det kalenderår då barnet fyller . Utredningens förslag om att kommuner ska bedriva uppsökande verk- samhet samt direktinskriva barn som är i behov av förskola för att få en bättre språkutveckling i svenska har goda förutsättningar att öka deltagandet i förskolan, inte minst bland de barn som direktiven menar är prioriterade. För att säkerställa att alla barn får ta del av ut- bildningen i förskolan anser vi dock att det behövs ytterligare åtgär- der. Vi föreslår därför att förskolan till viss del ska bli obligatorisk. En obligatorisk förskola bidrar till likvärdiga förutsättningar Utredningen föreslår att förskolan ska bli obligatorisk för alla barn från och med ålder. är nästan alla 5-åringar, , inskrivna i förskolan. En obligatorisk förskola för 5-åringar skulle innebära att ytterligare cirka 6 800 barn skrivs in i förskolan. Av dessa deltar cirka 2 000 barn i pedagogisk omsorg. Förändringen be- rör alltså ett i sammanhanget relativt litet antal barn, men för dessa barn kan möjligheten att få gå i förskola ha mycket stor betydelse. En obligatorisk förskola innebär att förskolan kan kompensera för skillnader i barns uppväxtvillkor och bidra till mer likvärdiga för- utsättningar inför skolstarten. En förskola som är obligatorisk kan därmed bidra till högre och mer likvärdiga kunskapsresultat i . Skolplikten tidigareläggs och förlängs Förslaget innebär att skolplikten som huvudregel ska börja fullgöras i förskolan höstterminen det kalenderår då barnet fyller . Skol- plikten i förlängs alltså med och kommer därmed som huvudregel att upphöra vid utgången av vårterminen det elfte året eller, om eleven går i specialskolan, det tolfte året efter att eleven börjat fullgöra skolplikten. Bestämmelserna om skolplikt i 7 kap. skollagen ska ändras i enlighet med detta. Skolplikten i den obligato- riska förskolan ska dock kunna senareläggas i vissa fall. Förslaget innebär att enskilda huvudmän som bedriver förskola även ska få anordna obligatorisk förskola utan förnyad ansökan. Den obligatoriska förskolan ska omfatta och vara avgiftsfri Utredningen föreslår att den obligatoriska förskolan ska ha samma syfte, uppdrag och innehåll som den frivilliga förskolan.