sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — Kommitténs bedömning: Påståenden om t.ex. förtal i program av den karaktär som har tagit ställning till i det aktuella målet bör kunna prövas i svensk domstol. Trots att Arlewin-målet är ett enskilt fall och att omständigheterna var speciella visar analysen att det även kan uppkomma andra situa- tioner där det är svårt, eller kanske till och med omöjligt, att ställa någon till svars i för uttalanden i ett program som kan upp- fattas som i allt väsentligt svenskt. Även om det inte är uteslutet att någon kan ansvara för t.ex. ett eget förtalsbrott när denne sprider ett yttrande finns det andra brott, bl.a. olaga hot, där den som sprider uttalandet vidare inte ansvarar på motsvarande sätt. Det grundläggande problemet ligger i att meddelarfriheten inte motsvaras av något ensamansvar när sändningarna inte utgår från i yttrandefrihetsgrundlagens mening. Denna diskrepans kan uppfattas som motiverad och godtagbar när det är fråga om sänd- ningar med ingen eller mycket begränsad anknytning till . Det är då närmast fråga om att någon utnyttjar sin meddelarfrihet här i i förhållande till utländska medier som i huvudsak riktar sig mot en utländsk publik. Ju starkare anknytning programmen har till desto mer kan dock diskrepansen ifrågasättas och när det är fråga om sändningar av program som har så pass stark anknytning till som t.ex. program i TV3 och Kanal ställs frågan på sin spets. Dessa sändningar är i allt väsentligt inriktade på en publik som bor i och som talar svenska. Programmen kan spelas in och produceras i och de vidaresänds här på ett sätt som innebär att en tittare sannolikt inte uppfattar vissa program som mindre svenska än t.ex. program i TV4. Kommittén delar bedömning att det inte är rimligt att en person som anser sig t.ex. förtalad i ett program av denna karaktär ska behöva vända sig till utländsk domstol för att få sin sak prövad. Det finns därför goda skäl för att se över den nuva- rande ordningen. Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit 8.6.3Hur bör regleringen utformas? Kommitténs förslag: Yttrandefrihetsgrundlagens territoriella till- lämpningsområde utvidgas genom att sådana program i tv som för- medlas hit genom satellitsändning från utlandet, men som huvud- sakligen är avsedda att tas emot här i landet, anses utgå från under förutsättning att programmet och oförändrat vidaresänds här. Alternativ som har förkastats En ändring inom straffrätten eller skadeståndsrätten? Kommittén har inledningsvis övervägt om en ändring i vanlig lag skulle kunna tillgodose enskildas rätt till en effektiv domstolspröv- ning när det är fråga om sändningar av program från utlandet som kan uppfattas som svenska. En sådan ändring skulle vara ett mindre ingripande alternativ än ändring av grundlag. Ändringen skulle syfta till att en person som anser sig vara t.ex. förtalad i ett program i exempelvis TV3 eller Kanal kan få sin sak prövad i domstol trots att den som gör uttalandet omfattas av meddelarfrihet. Som har nämnts ovan är det kommitténs bedömning att både en straffrättslig prövning och en skadeståndsprocess bör kunna uppfylla kravet på en effektiv domstolsprövning. Det straffrättsliga systemet bygger på krav på uppsåt om det inte är fråga om s.k. oaktsamhetsbrott som är straffbara även vid oakt- samhet. För att med säkerhet kunna ställa någon till svars straffrätts- ligt i den aktuella situationen skulle dock kravet på uppsåt eller oakt- samhet behöva frångås, eftersom det i vissa situationer, särskilt vid direktsändning, sannolikt inte kommer att finnas någon annan än meddelaren som har agerat uppsåtligt eller oaktsamt. Att tillskapa en straffrättslig bestämmelse som inte kräver någon form av uppsåt eller oaktsamhet vore främmande för straffrätten. Kommittén har gjort be- dömningen att detta därför inte är en framkomlig väg. Även inom skadeståndsrätten är huvudregeln att det krävs uppsåt eller oaktsamhet. Det förekommer dock också strikt ansvar, dvs. ett ansvar oberoende av någons vållande. Rätten till skadestånd uppstår i stället genom det sätt på vilket skadan har uppstått, t.ex. genom elektrisk ström, genom luftfart eller genom oljeutsläpp från fartyg. Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit Det handlar alltså främst om särskilt farliga verksamheter där det bedömts att den som bedriver verksamheten bör bära ansvaret för skador som orsakas. Kommittén har bedömt att en skadeståndsbestämmelse med strikt ansvar i och för sig skulle kunna möjliggöra ett ansvarsutkrävande. En sådan bestämmelse är dock systematiskt sett svår att förena med de situationer där det förekommer strikt ansvar. Mot bakgrund av detta har alternativet med ett strikt skadeståndsansvar inte heller ansetts vara en framkomlig väg. Kommittén har alltså inte funnit några lämpliga lösningar genom ändring av vanlig lag. Detta alternativ har därför avfärdats och kom- mittén har i stället undersökt vilka ändringar i grundlag som skulle kunna aktualiseras för att komma till rätta med problemet. En inskränkning av meddelarfriheten? Det förhållandet att det kan vara svårt att ställa någon till svars i de aktuella situationerna beror alltså på att meddelarfriheten inte mot- svaras av något ensamansvar. För att lösa detta skulle meddelarfriheten kunna inskränkas av- seende vidaresändningar av program från utlandet. Detta skulle med- föra att den som lämnar uppgifter för publicering eller uttalar sig t.ex. i program i TV3 och Kanal inte omfattas av meddelarfrihet utan skulle kunna ställas till svars, t.ex. för förtal, enligt eller skadeståndslagens regler. Det problem som avgörande tar sikte på skulle lösas med ett sådant förslag. Eftersom en inskränkning av meddelarfriheten är en ingripande åtgärd har kommittén övervägt olika alternativ för att göra en inskränk- ning så begränsad som möjligt. Det minst ingripande alternativet skulle vara att inskränka meddelarfriheten endast för de sändningar av pro- gram som kan sägas omfattas av ställningstagan- den, dvs. satellitsändningar som vidaresänds här och har stark anknyt- ning hit. Eftersom problemet torde vara störst vid direktsändningar borde inskränkningen också kunna snävas in ytterligare genom att endast avse sådana sändningar. Kommittén anser dock att redan en sådan inskränkning av med- delarfriheten skulle utgöra ett väsentligt ingrepp i det skydd som ansetts vara en av hörnpelarna i tryck- och yttrandefrihetsrätten. Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit sådan inskränkning skulle kunna minska incitamentet att lämna upp- gifter eller att medverka i de berörda tv-programmen. Kommittén anser därför att en sådan åtgärd inte kan motiveras, särskilt inte när en inskränkning skulle träffa just de program från utlandet som har starkast anknytning till . Yttrandefrihetsgrundlagen görs helt eller delvis tillämplig på vissa vidaresändningar? Eftersom kommittén anser att det inte finns förutsättningar att inskränka meddelarfriheten behöver en eventuell grundlagsändring säkerställa att någon annan än meddelaren kan ställas till svars. Då det rör sig om programverksamhet utomlands skulle en sådan regler- ing behöva fjärma sig från det principiella ställningstagandet att det i stora delar saknas förutsättningar att tillämpa det tryck- och ytt- randefrihetsrättsliga systemet med ensamansvar när programverk- samheten bedrivs i utlandet. Detta alternativ förutsätter alltså att systemet med ensamansvar i någon form kan tillämpas även om pro- gramverksamheten bedrivs utomlands. En lösning skulle kunna vara att göra ett tillägg i den paragraf där det anges vilka delar av yttrandefrihetsgrundlagen som är tillämpliga på vidaresändning av program som kommer från utlandet eller som förmedlas hit genom satellitsändning men inte utgår från (11 kap. 1 § YGL). Genom ett sådant tillägg skulle ytterligare bestäm- melser i yttrandefrihetsgrundlagen, däribland reglerna om ensam- ansvar och ansvarsordning, kunna göras tillämpliga på de vidaresänd- ningar som har en särskilt stark anknytning hit och för vilka det enligt kommitténs uppfattning bör finnas en möjlighet att föra en talan här. En hänvisning skulle emellertid även behöva göras bl.a. till brotts- katalogen och de processuella bestämmelserna. Dessa regler hänger dock nära samman med övriga bestämmelser i grundlagen och kom- mitténs bedömning är att en hänvisning skulle behöva göras även till resterande bestämmelser för att undvika risken att regleringen inte blir sammanhängande. En hänvisning i 11 kap. 1 § till grundlagen i dess helhet skulle innebära att yttrandefrihetsgrundlagens alla regler tillämpas på vissa vidaresändningar som inte utgår från . Yttrandefrihetsgrund- lagen, liksom tillämpningslagen, skiljer dock på sändningar och vidare- sändningar och det är inte självklart att den slutsatsen kan dras att Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit reglerna om sändningar i alla sammanhang kan tillämpas på vidare- sändningar. Det är också grundläggande för yttrandefrihetsgrund- lagens tillämpning att sändningarna utgår från . Kommittén är mot den bakgrunden inte övertygad om att det är lämpligt att för- söka lösa frågan genom en ändring av 11 kap. 1 §. En utvidgning bör ske av det territoriella tillämpningsområdet En utvidgning genom ett tillägg i sändningsregeln Kommittén har kommit fram till att en bättre lösning är att utvidga yttrandefrihetsgrundlagens territoriella tillämpningsområde genom en ändring i den s.k. sändningsregeln (1 kap. 3 § YGL). Regeln om- fattar satellitsändningar som utgår från men inte satellitsänd- ningar från utlandet. Det avgörande för var en satellitsändning utgår ifrån är var programverksamheten bedrivs (NJA 2002 s. 314). Genom ett tillägg i sändningsregeln skulle yttrandefrihetsgrund- lagens tillämplighet kunna utvidgas till vissa utländska satellitsänd- ningar av program genom att de anses utgå från även om pro- gramverksamheten bedrivs utomlands. Grundlagen skulle därmed göras tillämplig i sin helhet på sändningar av sådana program. Det kan i och för sig tyckas inkonsekvent att uttryckligen i sänd- ningsregeln reglera vad som gäller vissa sändningar av program när det i övrigt framgår av förarbeten och praxis vad som är avgörande för om en sändning utgår från utlandet eller inte. Kommittén har därför övervägt att i lagtexten även ange vad som framgår av praxis och förarbeten. Det finns dock svårigheter med att heltäckande kodifiera gällande rätt och en sådan reglering riskerar också att bli oflexibel. Kommittén har mot denna bakgrund avfärdat detta alternativ. Den närmare utformningen av bestämmelsen Det är förstås en långtgående åtgärd att utvidga yttrandefrihets- grundlagens tillämpningsområde till satellitsändningar som utgår från utlandet. Det finns därför skäl att noga överväga vilka sändningar som i så fall ska omfattas. Det handlar då inte bara om att någon ska kunna ställas till svars för dessa sändningars innehåll utan även om Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit konsekvenserna av att dessa sändningar kommer att åtnjuta grund- lagens starka skydd. I detta sammanhang bör särskilt beaktas risken för utländsk pro- paganda och desinformation i medier av olika slag som riktas mot . har, såvitt känt, utländska propagandasändningar inte varit riktade mot utan det har varit fråga om att t.ex. en stat har använt svensk satellitkapacitet för sändningar riktade mot andra stater. Det är dock inte uteslutet att främmande makt eller icke-statliga aktörer från annat land också skulle kunna rikta sändningar mot i liknande syften. Som exempel kan nämnas desinforma- tion och annan informationspåverkan syftande till att destabilisera eller minska befolkningens försvarsvilja och motståndskraft eller t.ex. Daesh/IS-propaganda i syfte att sprida skräck eller rekry- tera anhängare. Kommitténs utgångspunkt är att satellitsändningar av denna typ inte bör omfattas av yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Över huvud taget får inte regleringen träffa för brett och bli oöverblickbar. En utvidgning av yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområde bör där- för göras så snäv som möjligt och i görligaste mån begränsas till tv- program av den typ som kommitténs uppdrag avser och som Europa- domstolen har uttalat sig om. Mot bakgrund av ovanstående anser kommittén att utvidgningen endast bör omfatta sådana satellitsändningar som vidaresänds här på det sätt som anges i 11 kap. 1 §. Det huvudsakliga skälet till detta är att program som vidaresänds här – i marknät eller kabelnät – överlag kan antas ha en avsevärt starkare anknytning till än sändningar som endast kan tas emot med en egen parabolantenn. Bestämmelsen i 11 kap. 1 § omfattar dock inte bara vidaresändning av satellitsänd- ningar av tv-program av det slag som var aktuellt i Europadom- stolens dom utan även andra satellitsändningar som når från utlandet och där anknytningen är betydligt svagare. kan den enda anknytningen till vara just att programmet vidaresänds här. Yttrandefrihetsgrundlagen bör inte omfatta sådana program utan utvidgningen bör begränsas till de program som har en tydlig och väsentlig anknytning hit och som i många avseenden uppfattas som svenska. För dessa program bör det däremot inte ha någon bety- delse att programverksamheten är förlagd utomlands utan deras starka Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit anknytning till i övrigt bör innebära att de ska anses utgå från . Avgörande för anknytningen hit skulle t.ex. kunna vara att pro- grammet spelas in eller produceras i , uteslutande har en svensk publik och svenska medverkande eller att sändningen är på svenska –eller kanske en kombination av dessa kriterier. Flera av de tänkbara kriterierna är dock svårdefinierade och ett mer övergripande krite- rium är därför att föredra. Ett exempel på ett sådant kriterium finns i 1 kap. 17 § YGL där det anges att det i lag får meddelas föreskrifter för sändningar av program som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands. Be- stämmelsen ger en öppning för att meddela föreskrifter i vanlig lag t.ex. när det är fråga om satellitsändningar som i och för sig utgår från men som huvudsakligen är avsedda att tas emot utom- lands. I 3 kap. 11 § andra stycket tillämpningslagen finns en sådan före- skrift om undantag från delar av yttrandefrihetsgrundlagen när det är fråga om program som sänds av andra än svenska programföretag och som inte är avsedda att tas emot i . Liknande uttryck an- vänds även i 11 kap. 3 § YGL och i 13 kap. 3, 4 och 7 §§ TF. Uttrycket ”huvudsakligen är avsedda att tas emot” används alltså redan för att avgränsa yttrandefrihetsgrundlagens territoriella till- lämplighet. Det talar för att uttrycket bör kunna användas för att utvidga yttrandefrihetsgrundlagens territoriella tillämpningsområde till vissa sändningar av program som har en stark anknytning till på liknande sätt som det program som var aktuellt i fallet Arlewin. Som har framgått ovan ansåg att pro- grammet var helt svenskt till sin natur mot bakgrund av att program- met hade producerats i , av svenskar, för svenskar, på det svenska språket och att annonsörerna riktade sig till den svenska marknaden. Dessutom handlade programmet om kriminalitet i och den påstådda skadan hade uppstått i . Kommittén har vidare ställt sig frågan om utvidgningen ska om- fatta både program i radio och tv eller vara begränsad till den typ av program som avsågs i dom, dvs. känner till finns det inte några program i radio som skulle omfattas av en utvidgning av det nu aktuella slaget. Visserligen förekommer det att utländska radiokanaler vidaresänds i kabelnät men det kan inte sägas vara fråga om sändningar som huvudsakligen är avsedda att tas emot i . ser alltså inte kommittén Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit något behov av att sändningar av radioprogram bör omfattas. Genom att begränsa utvidgningen till program i tv minskar också risken för att utvidgningen får oönskade konsekvenser. Regleringen bör därför begränsas till program i tv. Kommittén föreslår alltså att sådana program som ska omfattas av utvidgningen är •program i tv som •förmedlas hit genom en satellitsändning som inte utgår från , men som •huvudsakligen är avsedda att tas emot här i landet, •om programmet och oförändrat vidaresänds här. finns ett antal utländska programföretag som har tillstånd för vidaresändning i marknätet och därför finns i tillståndsregistret hos Myndigheten för press, radio och tv. Tv-program som sådana pro- gramföretag tillhandahåller kan omfattas av den föreslagna regler- ingen. Även utländska tv-program som vidaresänds i olika typer av kabelnät kan omfattas. Det krävs dock att det är fråga om satellit- sändningar som huvudsakligen är avsedda att tas emot i . Det är alltså enbart sådana sändningar med stark anknytning hit som kom- mer att anses utgå från . Även med en sådan snäv avgränsning finns det givetvis skäl att beakta sannolikheten för att utländska sändningar kan komma att anpassas för att få yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Det skulle kunna vara fråga om allt från ren underhållning till t.ex. sändningar med vinklad eller osann information som syftar till att destabilisera lan- det. De medverkande skulle då omfattas av meddelarfrihet medan det skulle kunna bli svårt att ställa någon till svars här om det inte finns någon utgivare utsedd. För att få grundlagsskydd kommer det dock att krävas både att programmen vidaresänds i och att dessa huvudsakligen är avsedda att tas emot här, vilket förutsätter inte bara att sändningen är riktad mot tekniskt sett utan att den även i andra hänse- enden har stark svensk anknytning. Mot bakgrund av detta bedömer kommittén sannolikheten för sådana anpassningar som ytterst be- Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit För att helt eliminera en sådan risk skulle det dock krävas en reglering som definierar visst innehåll och utesluter detta från grundlagens tillämpningsområde. Detta är något som bör undvikas i grundlagssammanhang och kommittén anser att en sådan reglering är utesluten. Sammanfattningsvis anser kommittén att utvidgningen av grund- lagsskyddet genom de nämnda begränsningarna blir väl avgränsad och enbart kommer att omfatta sådana program som kan uppfattas som i allt väsentligt svenska. Det mer begränsade skydd som gäller för andra vidaresändningar kommer även fortsättningsvis att regleras i 11 kap. YGL. Vissa konsekvenser av att sändningarna ska anses utgå från Innebörden av att programmen kommer att anses utgå från är att yttrandefrihetsgrundlagen i sin helhet blir tillämplig på dessa. Detta har till följd att bl.a. databasregeln blir tillämplig. Yttrande- frihetsgrundlagen kommer alltså att tillämpas på de databaser som tillhandahålls av de aktuella redaktionerna (1 kap. 4 § första stycket 1 a YGL, se NJA 2001 s. 445). Följden av detta är att en utgivare ska utses och att en anmälan ska göras till Myndigheten för press, radio och tv (4 kap. 1 § YGL och 3 kap. 18 § tillämpningslagen). Utgivaren, som ska ha hemvist i , ansvarar för de yttrandefrihetsbrott som eventuellt begås på de webbplatser som redaktionen för program- men tillhandahåller, medan de som lämnar information har meddelar- frihet. Eventuella yttrandefrihetsbrott kommer att hanteras i yttrande- frihetsmål med jury och med Justitiekanslern som allmän åklagare. Det kan diskuteras om detta är en önskvärd konsekvens, särskilt som det kan uppkomma svårigheter med att avgöra vilka webbplatser en redaktion kan anses tillhandahålla. Det bör dock beaktas att huvudanledningen till att yttrandefrihetsgrundlagens ansvarsregler bör göras tillämpliga är programmens nära anknytning till och dessas likheter med andra sändningar av program som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns mot den bakgrunden inte skäl att undanta vissa regler utan yttrandefrihetsgrundlagen bör ses som ett sammanhållet ”paket” av regler som – om inte mycket starka skäl talar för annat – bör gälla i sin helhet. Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit alltså vara tillämplig. Vilka webbplatser som kan anses tillhandahållas av en viss redaktion får, som , avgöras i rättstillämpningen. Förslaget innebär vidare att yttrandefrihetsgrundlagens princi- per, t.ex. om censurförbud och etableringsfrihet kommer att tilläm- pas och att endast de brott som förekommer i brottskatalogen kom- mer att vara straffbara. Prövningen ska ske med jury och med Justitie- kanslern som åklagare. Meddelarfrihet och anskaffarfrihet kommer att gälla enligt 1 kap. 10 § YGL. Det står alltså var och en fritt att meddela och anskaffa uppgifter för publicering i dessa program. De meddelar- och anskaffar- brott som trots detta kan bli aktuella är de som anges i 5 kap. 4 §, däribland uppror, högförräderi, spioneri och oriktigt utlämnande av en allmän handling som inte är tillgänglig för var och en. Till skillnad mot andra program som sänds från sändare i utlandet gäller alltså inte de begränsningar i meddelar- och anskaffarfriheten som beskrivs i 11 kap. och som innebär bl.a. att meddelar- och anskaffarfrihet inte gäller om meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot säkerhet. Det förhållandet att vissa program med stark anknytning hit kommer att anses utgå från och omfattas av yttrandefrihets- grundlagen innebär dock inte att jurisdiktionen enligt radio- och tv- lagen och AV-direktivet förändras. De sändningar som anses utgå från ett visst land i radio- och tv-lagens mening kommer alltså att göra det även fortsättningsvis. Till stora delar reglerar dock radio- och tv-lagen och yttrandefrihetsgrundlagen olika, om än närliggande, rättsområden och det finns inget hinder mot att ha olika jurisdiktion i dessa avseenden. För de program som enligt förslaget kommer att omfattas av ytt- randefrihetsgrundlagen kommer Justitiekanslern vara allmän åkla- gare och påstådda brott kunna prövas i . Det förhållandet att sändningarna fortfarande kommer att vara utländska i radio- och tv- lagens mening innebär dock att inte är behörig att pröva klagomål utan att sådana även fortsättningsvis kommer att prövas av nämndens motsvarigheter i utlandet. Detta är möjligen inte helt idealiskt men ur en enskild drabbads perspektiv får det ändå anses vara till fördel att påstådda brott kan prövas här i . Det förhållandet att jurisdiktionen skulle komma att skilja sig åt är alltså enligt kommitténs mening inte något hinder mot att låta yttrandefrihetsgrundlagen bli tillämplig på sändningarna. Grundlagsskyddet för vissa sändningar av program via satellit 8.6.4Ett ansvar införs för ägare Kommitténs förslag: Ägaren ska svara i stället för den som be- driver sändningsverksamheten när det är fråga om program som anses utgå från enligt det föreslagna tillägget i sändnings- regeln och den som bedriver sändningsverksamheten inte hade känd hemvist i vid tiden för brottet och inte heller kan påträffas här under rättegången. Ansvar för utgivare när programverksamheten bedrivs utomlands Kommitténs förslag medför en skyldighet att vid straffansvar utse en utgivare för de program som omfattas av bestämmelsen. Ut- givaren ska utses av den som bedriver sändningsverksamheten. Det är utgivaren eller dennes ställföreträdare, om någon sådan har utsetts och inträtt som utgivare, som ansvarar för eventuella yttrandefrihets- brott. För det fall att någon behörig utgivare inte fanns när brottet begicks, om utgivaren var utsedd för skens skull eller inte hade de lagstadgade befogenheterna – eller om uppgift om utgivaren inte har hållits tillgänglig för allmänheten på föreskrivet sätt – är det den som bedriver sändningsverksamheten som ansvarar i stället (6 kap. 1 och 3 §§ YGL). Beroende på hur anknytningen till ser ut kan en sådan lösning anses mer eller mindre tillfredsställande. Det kan förstås finnas många situationer när programverksamheten bedrivs i utlandet och det – som uttalat i rättsfallet NJA 2002 s. 314 – egentligen i mycket saknas förutsättningar för en tillämpning av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet med ensamansvar.