sou · H8B362 · 2020-11-12 00:00:00 — Samma sak bör gälla oaktsamt handlande som utförs av någon som har särskilt ansvar för det överträdelsen avser och där det alltså är rimligt att ställa höga krav på aktsamt beteende. Det finns flera exempel på brott, både i men särskilt i special- straffrätten, där även oaktsamt beteende kan leda till fängelsestraff. Detta gäller bl.a. i regleringen om livsmedel, foder och animaliska biprodukter (se prop. 2017/18:165 s. 41 och 42). I fall som detta, då det straffrättsliga regelverket innehåller straffskalor med både böter och fängelse, finns dessutom ett stort utrymme att hantera olika överträdelser med olika straffvärde. Att även oaktsamma gärningar ska kunna leda till fängelsestraff ökar inte risken för att mindre allvarliga överträdelser kommer att straffas hårdare än vad som är motiverat. En straffvärdebedömning måste alltid göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (prop. 2005/06:182 s. 62–63). Mindre allvarliga överträdelser kom- mer därför även i fortsättningen att ha ett lågt straffvärde och leda till böter. Djurhälsobestämmelserna avses skydda mycket viktiga intressen. Samhället måste därför se allvarligt på överträdelser som begås av en sådan oaktsamhet som ligger nära gränsen för vad som kan anses utgöra uppsåtligt brott. Mot den bakgrunden bör även oaktsamma överträdelser som orsakar eller kan orsaka fara för människors eller djurs liv eller hälsa kunna betraktas som så straffvärda att de bör omfattas av en straffskala med fängelse. Brott med enbart böter i straffskalan Som framgått i avsnitt 18.10.4 bör vissa överträdelser enbart ha böter i straffskalan. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt bi- sjukdomslagen, provtagningslagen och lagen om kontroll av husdjur samt införsel- och utförselförordningarna. I provtagningslagen och lagen om kontroll av husdjur krävs det för straffansvar att oaktsam- heten är grov medan vanlig oaktsamhet är tillräcklig enligt de andra uppräknade författningarna. Med hänsyn till vikten av de intressen som djurhälsoregleringen skyddar anser vi att ribban för straffansvar inte bör läggas alltför högt. Det får inte upplevas som riskfritt att åsidosätta t.ex. allmänna krav på biosäkerhetsåtgärder eller krav på registrering och märkning. Vi anser därför att det inte bör krävas att oaktsamheten är grov för att ansvar ska kunna utkrävas för brott med enbart böter i straff- skalan. Detta innebär en viss skärpning i förhållande till sådana över- trädelser som enligt gällande rätt hade hanterats enligt provtagnings- lagen eller lagen om kontroll av husdjur. 18.10.6Allvarliga brott ska kunna straffas med fängelse i högst två år Förslag: Straffskalan för allvarliga överträdelser av den nya djur- hälsoregleringen ska vara böter eller fängelse i högst . Vi har i avsnitt 18.10.1 kommit fram till att allvarliga överträdelser av djurhälsoreglerna bör kunna leda till fängelse. Enligt de nuvarande djurhälsolagar där straffbestämmelserna har fängelse i straffskalan är det högsta straff som kan dömas ut fängelse . Frågan är om detta bör gälla även i den nya djurhälsolagen eller om det finns skäl att skärpa straffskalan. Den grundläggande utgångspunkten för utformning av alla straff- skalor är brottets allvar. Straffet ska stå i proportion till brottets allvar, så att svårare brott bestraffas strängare än mindre allvarliga brott (proportionalitet). Vilken straffskala som ska gälla för ett visst brott avgör lagstiftaren utifrån värdet av det intresse som straffstad- gandet avser att skydda. I princip bör straffskalan vara strängare ju viktigare intresse som berörs (SOU 1986:14 s. 145). Vidare ska lika brott bestraffas lika strängt (ekvivalens). Kravet på ekvivalens inne- bär bl.a. att straffskalorna för gärningar som framstår som lika allvar- liga bör överensstämma. Annars framstår systemet som inkonsekvent. Det finns därför anledning att jämföra djurhälsobestämmelserna med andra närliggande regelverk. Allvarliga överträdelser av djurhälsoreglerna kan bidra till sprid- ning av smittsamma djursjukdomar som utgör en risk för djurs eller människors liv och hälsa. Många av dessa sjukdomar kan orsaka stort lidande och avsevärda ekonomiska förluster. I vissa fall kan männi- skors liv stå på spel. Regleringen skyddar alltså mycket viktiga in- tressen. Vår bedömning är därför att de allvarligaste överträdelserna av djurhälsoreglerna framstår som jämförbara i straffvärdehänseende med de allvarligaste överträdelserna av reglerna om livsmedel, foder och animaliska biprodukter. De sistnämnda överträdelserna kan för- anleda böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller vissa brott mot djurskyddslagstiftningen och även miljöbrott och flera andra straffbestämmelser enligt . Reglerna om djurhälsa har skyddsintressen som i flera delar är desamma eller jämförbara med skyddsintressena på nu berörda områden. Med hänsyn till det anförda gör vi bedömningen att straffskalan för allvarliga överträdelser av djurhälsoregelverket bör överensstämma med straffskalan för allvarliga överträdelser på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter, dvs. vara böter eller fängelse i högst . Förslag: fall bör undantas från straffbestämmelsen med enbart böter i straffskalan. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straff- bestämmelsen är avsedd att skydda. Bedömning: fall bör inte undantas från straffbestämmel- sen med fängelse i straffskalan. Skälen för förslaget och bedömningen Enligt zoonoslagen, epizootilagen och provtagningslagen är ringa fall undantagna från straffbestämmelserna. I livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter är ringa fall av bötesbrotten undantagna från straffansvar. Däremot har bedömningen gjorts att det inte finns anledning till en motsvarande bestämmelse när det gäller brott med fängelse i straffskalan. Regeringen konstaterade vid införandet att syftet med den nya straffbestämmelsen var att de mest allvarliga gärningarna på områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter ska kunna leda till fängelsestraff (prop. 2017/18:165 s. 44). Regeringen anförde vidare följande. Utrymmet för att kunna betrakta gärningar som faller in under bestämmelsen med fängelse i straffskalan som ringa måste anses vara i princip obefintligt. En gär- ning som inte uppfyller rekvisiten i den nya straffbestämmelsen kan vanligtvis antas omfattas av straffbestämmelsen med böter i straff- skalan. Om en sådan gärning är att betrakta som ringa kommer den att vara fri från straffansvar enligt vad som gäller för gärningar som omfattas av bötesbestämmelsen. Mot den bakgrunden och för att undvika oklarheter när det gäller hur de olika straffbestämmelserna förhåller sig till varandra bör det inte föreskrivas att ringa gärningar som är hänförliga till den nya straffbestämmelsen ska undantas från straffansvar. Vi anser att de skäl som anförts i fråga om straffbestämmelserna i regleringen om livsmedel, foder och animaliska biprodukter är gil- tiga även i fråga om överträdelser av djurhälsoreglerna. Vi anser därför att ringa fall av gärningar med endast böter i straffskalan bör vara undantagna från straffansvar, men att det inte bör införas något motsvarande undantag för gärningar med fängelse i straffskalan. Enligt 10 kap. 6 § djurskyddslagen anses en gärning som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straff- bestämmelsen är avsedd att skydda. Detta kriterium är enligt vår mening relevant även i fråga om brott mot djurhälsoregelverket. Vi anser att det är lämpligt att i djurhälsolagen ta in ett likalydande klar- görande, som kan förväntas underlätta för tillämparen att bedöma om en gärning är ringa eller inte. 18.10.8 Konsekvenser av att fängelse finns i straffskalan Som framgått finns fängelse i straffskalan för överträdelse av epizootilagen och zoonoslagen. Våra förslag innebär att fängelse ingår i straffskalan även för vissa brott som endast kan för- anleda böter, nämligen sådant som enligt gällande rätt hade omfattats av straffbestämmelserna i bisjukdomslagen, provtagningslagen eller lagen om kontroll av husdjur, m.m. Detta innebär vissa konsekven- ser som vi kortfattat redogör för i det följande. Den omständigheten att det finns fängelse i straffskalan innebär att den enskilde kan underkastas vissa tvångsmedel, som inte är tillämpliga när straffskalan endast innehåller böter. Av 28 kap. 1 § (1942:740) framgår att husrannsakan får företas om det finns anledning att anta att ett brott begåtts på vilket fängelse kan följa. Husrannsakan kan tänkas vara ett instrument som polis och åklagare kan komma att använda vid misstänkta brott mot djur- hälsoreglerna, t.ex. i fall där den misstänkte inte frivilligt vill bereda tillgång till den lokal där hans eller hennes verksamhet bedrivs. Vidare är reglerna om häktning, anhållande och gripande endast tillämpliga när det för det misstänkta brottet är föreskrivet fängelse . Företagsbot är en särskild rättsverkan av brott som kan bli aktuell när brott har begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Företags- bot får enligt 36 kap. 7 § åläggas om det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter. Reglerna om företags- bot är alltså tillämpliga på brott enligt de gällande djurhälsolagarna, även i de fall endast böter är föreskrivet. När stor- leken av företagsboten bestäms ska emellertid straffvärdet beaktas. En förändrad straffskala kan alltså antas innebära att företagsboten i förekommande fall bestäms till ett högre belopp än . Om ett brott som kan föranleda talan om företagsbot har begåtts av oakt- samhet inte kan antas föranleda annan påföljd än böter får brottet åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt enligt 10 a §. Även de grundläggande reglerna om förverkande finns i 36 kap. . Reglerna om förverkande av utbyte av brott och om förverkande av hjälpmedel m.m. är med vissa undantag tillämpliga på specialstraffrättsliga regler om det för brottet är föreskrivet fängelse . Följden av att straffskalan bestäms till böter eller fängelse i högst är slutligen också att preskriptionstiden blir i stället (35 kap. 1 § ). Som framhölls i propositionen Effektivare sanktioner i livsmedels- kedjan (prop. 2017/18:165) utgör rättsväsendets tillgång till tvångs- medel, preskriptionstiden och konsekvenserna för tillämpningen av reglerna om företagsbot inte i sig ett skäl att ha fängelse i straffskalorna (prop. 2017/18:165 s. 44 och 45). Det handlar snarare om faktorer att ta med i bedömningen av om det är rimligt att ha fängelse i straff- skalan, eftersom en sådan ändring av lagstiftningen alltså kan inne- bära mer ingripande åtgärder mot enskilda från det allmännas sida än vad som är fallet. De konsekvenser som kommer av att vissa överträdelser enligt den nya djurhälsolagen får fängelse i straff- skalan, och i vissa fall en skärpt straffskala, är dock inte sådana att de föreslagna ändringarna av straffskalorna bör betraktas som opropor- . 18.10.9 Förhållandet till och smugglingslagen Förslag: Straff enligt djurhälsolagen ska inte dömas ut om gär- ningen är belagd med samma eller strängare straff enligt brotts- balken eller lagen om straff för smuggling. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt kan det förekomma att en överträdelse av djurhälsoregelverket utgör ett brott enligt eller smugglingslagen. I lagen om kontroll av hus- djur, m.m. anges att straff enligt lagen inte ska dömas ut om gär- ningen är belagd med straff i . Straffbestämmelsen i lagen om kontroll av husdjur är alltså underordnad, eller med ett annat uttryck subsidiär, till straffbestämmelserna i och smugg- lingslagen. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i de övriga djurhälsolagarna. Straffbestämmelserna i införselförordningen och utförselförordningen är subsidiära till smugglingslagens bestämmel- ser. Gemensamt för straffbestämmelserna i de angivna lagarna och förordningarna är att de endast har böter i straffskalan. Förordningen om offentlig kontroll av livsmedel som importeras från ett tredjeland innehåller inga straffbestämmelser utan hänvisar enbart till straff- bestämmelserna i smugglingslagen. Straffbestämmelserna i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter är uttryckligen subsidiära till och smugglingslagens straffbestämmelser. Det har visserligen ett egenvärde om regleringen på djurhälsoområdet så långt det går liknar den nämnda regleringen även i detta avseende. kan det ifrågasättas om det är lämpligt att de straffbestämmelser som har fängelse i straffskalan ska vara subsidiära. Flera av de brott i brotts- balken som kan aktualiseras vid överträdelse av djurhälsoreglerna har samma som eller strängare straffskala än den vi föreslår. Detta gäller t.ex. de allmänfarliga brotten i 13 kap. . Det kan dock inte uteslutas att en överträdelse av djurhälsobestämmelserna i ett visst fall är att se som brott mot person, t.ex. ringa misshandel och vållande till annans död, ringa brott. Vissa av dessa brott har en lind- rigare straffskala än den vi föreslår. Om djurhälsolagens straff- bestämmelser görs subsidiära skulle domstolen därmed ha att döma för ett brottsbalksbrott även i de fall där gärningen i har en lindrigare straffskala än den gärning man skulle kunna döma för enligt djurhälsolagen. Detta är inte önskvärt. Med hänsyn till detta bör man i stället välja den lösning som använts i djurskyddslagen. Det innebär att om en gärning som är straffbar enligt djurhälsolagen är belagd med samma eller strängare straff i eller i smugg- lingslagen ska det inte dömas till ansvar enligt straffbestämmelserna i djurhälsolagen. 18.11.1 Överträdelser som ska kunna leda till en sanktionsavgift Förslag: Överträdelser av bestämmelser om krav på registrering av anläggningar och aktörer och om godkännande av anläggningar och journalföring ska kunna leda till en sanktionsavgift. Bedömning: Överträdelser av bestämmelser om märkning och registrering av djur bör inte kunna leda till någon sanktionsavgift. Skälen för förslaget och bedömningen Vi har i avsnitt 18.9 föreslagit att ett system med sanktionsavgift införs för mindre allvarliga överträdelser av djurhälsoregelverket. I likhet med vad som gäller på områdena livsmedel, foder och anima- liska biprodukter syftar i princip alla bestämmelser på djurhälso- området till att skydda viktiga värden och ytterst människors och djurs liv och hälsa. Detta hindrar inte att vissa överträdelser av regel- verket kan framstå som mindre allvarliga, på det sättet att de typiskt sett inte leder till allvarliga konsekvenser. Förutom att sanktionsavgift bör vara förbehållet mindre allvar- liga överträdelser är det av rättssäkerhetsskäl viktigt att sanktions- avgiftssystemet endast omfattar sådana överträdelser där utrymmet för kontrollmyndigheten att göra skönsmässiga bedömningar är ytterst begränsat (jfr prop. 2017/18:165 s. 51). Det bör därför handla om överträdelser som är enkla att konstatera och de bakomliggande materiella handlingsreglerna bör vara klara och tydliga. Mot bakgrund av ovanstående anser vi att de regler som ska om- fattas av sanktionsavgiftssystemet ska vara sådana där –det typiskt sett är ovanligt att överträdelser är så allvarliga att de bör kunna straffas med böter eller fängelse, eller att de kan utgöra ett led i ett allvarligt agerande som bör kunna straffas, och –överträdelserna är lätta att utreda och konstatera. I första hand är det regler av rent administrativ karaktär som upp- fyller dessa villkor och som därför kan bli aktuella för sanktionsav- gift. Regler av mer materiell karaktär lämpar sig normalt inte för ett förenklat förfarande, och bör även fortsättningsvis i första hand om- fattas av straffbestämmelserna. En sådan uppdelning innebär också att systemet erbjuder en förutsebarhet för den enskilde i fråga om vilken typ av överträdelser som kan ge den ena eller den andra effekten. Be- dömningen överensstämmer med den bedömning som gjorts i fråga om livsmedel, foder och animaliska biprodukter (prop. 2017/18:165 s. 51 och 52). Överträdelse av bestämmelser om krav på registrering av anläggningar och aktörer Enligt EU:s djurhälsoförordning ställs i artiklarna 84–93 och 172–175 krav på registrering av vissa aktörer och anläggningar. Förordningens krav kompletteras av bestämmelser som meddelas av kommissionen. Bestämmelser om krav på registrering har ansetts nödvändiga för att myndigheterna ska kunna utföra övervakning och för att man ska kunna förebygga, bekämpa och utrota överförbara djursjukdomar (skälssats 98 och 136 i EU:s djurhälsoförordning). Att relevanta an- läggningar och transportörer finns registrerade har särskild betydelse vid smittspårning i samband med ett utbrott av en smittsam djur- sjukdom. Registreringen är också viktig för att kontrollmyndigheterna ska kunna planera och genomföra en effektiv offentlig kontroll. Det är tillåtet för medlemsstaterna att ställa mer omfattande krav på registrering än vad som följer av bestämmelserna i djurhälso- förordning och vi har i kapitel 10 föreslagit att bemyndigas att meddela föreskrifter om registrering av anläggningar, aktörer och sällskapsdjurshållare. Av det sagda framgår att bestämmelserna om registrering är vik- tiga och att överträdelser bör följas av en kännbar sanktion. Sam- tidigt är det inte den typ av överträdelse som leder till en omedelbar risk för de värden som lagstiftningen skyddar. Vi bedömer därför att det är fråga om mindre allvarliga överträdelser. Vidare handlar det om en typ av överträdelse som normalt sett är relativt lätt att kon- statera och utreda. Det lär sällan finnas någon tveksamhet kring om en viss anläggning, aktör eller sällskapsdjurshållare omfattas av registreringsskyldighet. Om det visar sig att det finns situationer där det är oklart vad som gäller får det förutsättas att genom föreskrifter eller vägledning tydliggör vilka krav som ställs (jfr prop. 2017/18:165 s. 52). Förutsatt att regelverket är tillräckligt tydligt bedömer vi sammantaget att överträdelser om krav på att låta registrera en aktör eller anläggning lämpar sig för sanktionsavgifter. Däremot anser vi att det inte finns anledning att införa en ordning med sanktionsavgifter avseende krav på registrering av sällskaps- djurshållare, om några sådana krav skulle införas. Överträdelser av registreringsbestämmelser har kunnat straffas med böter (21 § provtagningslagen). Det har dock krävts att gärningsmannen haft uppsåt eller brutit mot reglerna av grov oakt- samhet. Vårt förslag innebär alltså en sanktionsväxling från böter till sanktionsavgift. Överträdelser av bestämmelser om registrering och märkning av djur En viktig del av EU:s gemensamma strategi för sjukdomsbekämpning är spårbarhet. Det finns därför krav på identifiering och registrering avseende djur och avelsmaterial. Kraven varierar beroende på djur- slag. För vissa djurarter är det viktigt att kunna spåra enskilda djur eller grupper av djur. För djur från sådana arter ställs det krav på ett fysiskt identifieringsmärke, exempelvis en bricka eller ett mikrochip. Bestämmelserna om spårbarhetskrav för hållna landlevande djur och avelsmaterial finns i artiklarna 108–123. Bestämmelserna komplet- teras genom kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/2035 av om komplettering av och rådets förordning (EU) 2016/429 vad gäller bestämmelser om anlägg- ningar som håller landlevande djur och kläckerier samt om spårbar- het för vissa hållna landlevande djur och kläckägg. När det gäller vattenlevande djur finns inga motsvarande bestämmelser utan kravet på spårbarhet avses uppfyllt genom journalföringskrav. Vi har i kapi- tel 10 föreslagit att regeringen eller bemyndigas att meddela föreskrifter om märkning och registrering av djur och avels- material samt utfärdande av identitetshandlingar för djur. Bestämmelserna om registrering, märkning och identitetshand- lingar har stor betydelse inte minst i samband med smittspårning. Att djur är korrekt märkta och registrerade och när så krävs åtföljs av en identitetshandling är vidare av stor vikt i samband med förflytt- ningar inom EU. Även reglerna om märkning av avelsmaterial är vik- tiga (artikel 121). Överträdelser av reglerna om registrering, märk- ning och identitetshandlingar bör därför kunna följas av en kännbar sanktion. Regelverket är relativt detaljerat och det får förutsättas att meddelar de föreskrifter och den vägledning som kan behövas till hjälp för de som ska följa reglerna. I normalfallet kan det förväntas vara relativt enkelt att konstatera om det föreligger en skyldighet till registrering och märkning eller att djuret ska ha en identitetshandling och att denna skyldighet har åsidosatts. Detta talar för att överträdelser ska kunna leda till sanktionsavgift. Sam- tidigt finns det en risk för att överträdelser är en del av ett större förfarande, vars straffvärde är sådant att det inte lämpar sig för sank- tionsavgift. Sådana risker har bidragit till att man i lagstiftningen om livsmedel, foder och animaliska biprodukter avstått från sanktions- växling när det gäller bestämmelser om märkning och spårbarhet (se prop. 2017/18:165 s. 54 och 55). Vi anser att bedömningen inte är självklar. Eftersom en viss försiktighet är befogad i det första skedet när sanktionsavgifter införs landar vi ändå i bedömningen att någon sanktionsväxling inte bör ske och att överträdelser även i fortsättningen bör kunna leda till ett bötesstraff. Det kan dock finnas anledning att återkomma till frågan framöver. Överträdelser av krav på journalföring Journalföringskraven avseende landlevande djur och avelsmaterial framgår av artiklarna 102–107. Kompletterande bestämmelser finns i förordning (EU) 2019/2035 och kommissionens delegerade förord- ning (EU) 2020/686 av om komplettering av och rådets förordning (EU) 2016/429 vad gäller godkännande av anläggningar för avelsmaterial och spårbarhets- och djurhälsokrav för förflyttning av avelsmaterial från vissa hållna land- levande djur inom unionen. Bestämmelser om krav på journalföring avseende vattenlevande djur finns i artiklarna 186–190. Bestämmel- serna kompletteras i kommissionens delegerade förordning (EU) 2020/691 av om komplettering av Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2016/429 vad gäller bestämmel- ser för vattenbruksanläggningar och transportörer av vattenlevande djur. Korrekt journalföring är viktigt för att säkra spårbarhet. Under- låtelser att föra journal eller bristfällig journalföring leder dock normalt inte till några omedelbara risker för människors eller djurs hälsa. Vår bedömning är att det är fråga om överträdelser av mindre allvarligt slag. Överträdelser som består i att någon journal över huvud taget inte förts kan förväntas vara relativt lätta att upptäcka och utreda. Något mer komplicerat kan det vara om journaler har förts men det måste göras en bedömning av om dessa lever upp till kraven. De be- fintliga bestämmelserna anger dock på ett tydligt sätt vilka krav som ställs i fråga om journalföring och vilken sorts uppgifter som minst måste antecknas. Därutöver kan medlemsstaterna ställa ytterligare krav. Vi anser inte att överträdelser av reglerna om journalföring är så svåra att utreda och bedöma att de därmed skulle vara olämpliga för ett system med sanktionsavgifter. har överträdelser av bestämmelser om krav på journal- föring kunnat straffas med böter, om gärningsmannen begått gärningen med uppsåt eller av grov oaktsamhet. Vårt förslag innebär alltså en sanktionsväxling från böter till sanktionsavgift för denna sorts över- trädelser. Överträdelse av krav på godkännande och tillstånd Bestämmelser om krav på godkännande av vissa anläggningar finns i artiklarna 94 och 95 (landlevande djur och avelsmaterial) och artik- larna 176–179 (vattenbruksanläggningar och livsmedelsanläggningar för sjukdomsbekämpning hos vattenlevande djur) i EU:s djurhälsoför- Kompletterande bestämmelser finns i förordning (EU) 2019/2035, förordning (EU) 2020/686 och förordning (EU) 2020/691. Vi föreslår i kapitel 10 ett bemyndigande om krav på tillstånd till viss verksamhet.