sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — Skattskyldiga är de som tillverkar, för in, tar emot eller impor- terar skattepliktiga varor. Från skattskyldighet undantas dock införsel, mottagande och import av skattepliktiga varor i mycket ringa omfatt- ning. Vidare görs även undantag för en fysisk persons tillverkning, införsel, mottagande och import av skattepliktiga varor som är av- sedda för dennes eller familjens personliga bruk. Förutom en ny lag om skatt på engångsartiklar föreslås även vissa följdändringar i andra lagar. Förslagen i de delar som rör registrering som godkänd lagerhållare föreslås träda i kraft . Förslagen i övriga delar föreslås träda i kraft . En utvärdering av skatten bör ske från införandet. Det som då bör utvärderas är hur effektiv skatten har varit för att styra mot en minskad förbrukning och om det finns anledning att ändra på något i skattens utformning. Förpackningar för godis, glass och snacks Vi har övervägt men valt att inte föreslå en skatt på engångsartiklar i form av förpackningar för godis, glass och snacks. Vi har även över- vägt men valt att inte föreslå ett obligatoriskt pantsystem. Vi föreslår inte heller att det införs något annat styrmedel för dessa artiklar, utöver de styrmedel som ändå är på väg att införas till följd av nya krav från EU. Förpackningar som används för godis, glass och snacks bedöms kunna utgöra sådana engångsartiklar som den tänkta skatten ska om- fatta. De hamnar högt upp i nedskräpningsstatistiken i städer och parker samt vid stränder. De används bara en gång och blir sedan av- fall. Vidare består de ofta av komplexa materialsammansättningar som gör det svårt att återvinna materialen, varför en stor del av de förpack- ningar som samlas in går till förbränning. Eftersom många av förpack- ningarna innehåller plast bidrar de även till högre koldioxidutsläpp än till exempel pappersförpackningar. Skatter och avgifter är ofta lämpliga styrmedel för att uppnå en beteendeförändring, men i det här fallet är det svårt att se hur en skatt kan styra mot mer miljövänliga förpackningslösningar och därmed leda till miljövinster på ett sådant sätt att skattens syfte återspeglas. Utifrån en diskussion om priselasticitet för den här typen av varor bedöms en prisökning i form av en skatt inte leda till en betydande minskad efterfrågan. En skatt bedöms därför ha låg potential att kunna nå de mål vi vill uppnå. Inom EU har det beslutats om förändringar med krav på åtgärder som styr uppåt i avfallshierarkin och de riktar sig framför allt mot producenter som sätter förpack- ningar på marknaden. En skatt där konsumenten inte har möjlighet att välja ett annat mer miljövänligt alternativ som inte beskattas kan leda till en minskad efterfrågan på själva livsmedlet, vilket i sin tur leder till minskad omsättning hos de företag som sätter dessa pro- dukter på marknaden. Vi vet ännu inte vilken effekt de nya EU-reglerna kan få, men det kan finnas skäl att inte införa ytterligare ett styr- medel som styr mot samma mål och där det är osäkert vilken effekt en skatt kan få. Vi har diskuterat andra styrmedel för denna kategori såsom för- bud och information samt även övervägt ett obligatoriskt pantsystem. Av olika skäl föreslår vi inget av dessa alternativa styrmedel. I stället bör effekterna av kommande styrmedel avvaktas. kan det bli aktuellt att ompröva frågan om ytterligare styrmedel. Översyn för ökad efterlevnad av förbudet mot nedskräpning Ett av syftena med vårt förslag om beskattning är att minska de nega- tiva miljöeffekterna av nedskräpning. Vårt förslag om skatt leder till att färre muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk finns i om- lopp, vilket bör minska antalet sådana produkter som skräpar ned. Att nedskräpning sker beror dock inte bara på utbudet av dessa arti- klar. Det beror också på informationsbrist och bristande efterlevnad av förbudet mot nedskräpning. Vi ägnar därför ett kapitel åt ned- skräpningsfrågan i sig. Vi ser över de problem som är förknippade med bristande efterlevnad av nedskräpningsförbudet och resonerar kring vilka eventuella förändringar av nuvarande sanktionssystem som kan vara relevanta att utreda vidare. Våra slutsatser är att straffbestäm- melserna för nedskräpning bör ses över, och att det därvid särskilt bör övervägas om undantaget för ringa nedskräpningsförseelse ska slopas, alternativt om avkriminalisering och sanktionsväxling ska ske för nedskräpningsförseelse. Den föreslagna skatten beräknas i ett inledande skede förstärka de offentliga finanserna med . Intäk- terna minskar sedan gradvis när det sker en allt större övergång från engångsartiklar i plast till flergångsartiklar och engångsartiklar i andra material än plast. En minskad förbrukning av muggar och livsmedelsbehållare leder till flera miljövinster. En övergång till flergångsprodukter minskar förbrukningen av resurser som används vid tillverkning och före- bygger även mängden avfall som uppstår. Klimatpåverkan minskar vid en övergång till flergångsalternativ, förutsatt att de används till- Om engångsartiklar i plast byts ut mot engångs- artiklar i förnybara material minskar också utsläppen av koldioxid. I stället kan förbrukningen av andra resurser öka, som till exempel markanvändning och vattenförbrukning. Nedskräpningen förväntas minska i takt med att förbrukningen av engångsartiklar minskar. Den negativa miljöpåverkan som orsakas av nedskräpning av artiklar i plast förväntas minska när dessa byts ut mot plastfria material som lättare bryts ned i naturen. Skatten förväntas ge incitament till samtliga aktörer att öka an- vändningen av muggar och livsmedelsbehållare för flergångsbruk samt muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk i andra material än plast. Den föreslagna avdragsmöjligheten som medger en lägre be- skattning förväntas vidare ge incitament för en ökad användning av engångsartiklar med ett lägre plastinnehåll. Hur stor effekten av skatten blir beror på hur aktörerna reagerar på skatten. Vi bedömer att det finns fem scenarier som kan uppstå när skatten införs: 1.Stor minskning av förbrukningen och en positiv miljöeffekt, där- för att de flesta konsumenter väljer att använda egna muggar och livsmedelsbehållare eller går med i ett pantsystem för flergångs- alternativ. 2.Stor minskning av förbrukningen och en positiv miljöeffekt, där- för att skatten skapar möjligheter till utveckling och innovation av muggar och livsmedelsbehållare i material som är bättre för miljön än plast. 3.Ingen effekt, därför att konsumenter fortsätter att köpa muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk trots höjda priser. 4.Ingen positiv miljöeffekt, därför att skatten i stället skapar incita- ment att använda material som är miljömässigt sämre. 5.Konsumenter väljer bort att köpa mat och dryck för avhämtning, vilket leder till negativa konsekvenser för företag som sätter pro- dukterna på marknaden samt för kaféer och restauranger som för- lorar viktiga kundgrupper. Enligt våra antaganden beräknas skatten i ett inledande skede leda till en minskad förbrukning av muggar och livsmedelsbehållare med . En minskad efterfrågan på beskattade muggar och livsmedelsbehållare påverkar företag som tillverkar och importerar dessa engångsartiklar. De flesta företag bör dock kunna ställa om till att sälja flergångsalternativ och att öka utbudet av plastfria artiklar i takt med att sådana blir tillgängliga på marknaden. Kaféer och restauranger som säljer mat och dryck för avhämtning kan minska sina kostnader genom att antingen erbjuda kunder att använda egen medhavd mugg och matlåda eller genom att hyra in sig i ett roterande pantsystem för flergångsalternativ, där man själv diskar flergångsalternativen alternativt köper disktjänster externt. De und- viker då kostnader för inköp av engångsartiklar men får i stället kost- nader för diskning. Våra beräkningar visar att kostnaden för disk- ning inte blir högre än kostnaden för inköp av engångsartiklar. Den ökade kostnad som uppkommer på beskattade artiklar förväntas över- vältras på konsumenten, vilket kan innebära en risk att konsumenter väljer att inte köpa mat och dryck för avhämtning i samma om- fattning som . Det kan leda till en minskad omsättning för kafé- och restaurangbranschen samt minskade arbetstillfällen. Skatten förväntas skapa nya affärsmöjligheter för företag som tillverkar och importerar flergångsartiklar samt för företag som kan erbjuda tjänster som till exempel roterande pantsystem för fler- gångsalternativ eller försäljning av disktjänster. Pantsystemen kan i sin tur skapa en efterfrågan på digitala lösningar som kan användas för sådana system. Samtliga möjligheter innebär ett ökat behov av arbets- kraft. Små företag som kan påverkas negativt av skatten är mindre kaféer och restauranger samt så kallade food trucks, food courts och mindre kiosker som saknar egna diskmöjligheter och som har begränsade möjligheter att köpa in externa disktjänster. Dagligvarubutiker som säljer färdigförpackad mat och dryck för avhämtning påverkas av skatten. Eftersom det inte finns samma möj- lighet för konsumenten att välja ett flergångsalternativ innebär skat- ten ökade kostnader för konsumenten, vilket i sin tur kan leda till att de i stället väljer att köpa mat och dryck för avhämtning vid kon- kurrerande kaféer och restauranger. Dagligvarubutiker som säljer muggar och tallrikar i storpack påverkas också av skatten då en kraf- tigt minskad efterfrågan kan förväntas som ett resultat av skatten. De livsmedelsföretag som säljer färdigförpackad mat till dagligvaru- handeln kan också påverkas av skatten. För en genomsnittlig konsument beräknas skatten medföra mer- kostnader på ungefär 300–, om de fortsätter köpa mat och dryck i beskattade muggar och livsmedelsbehållare. Om kon- sumenten i stället väljer att köpa mat och dryck i flergångsalternativ uppstår ingen kostnadsökning. I stället kan det leda till lägre priser, eftersom kostnaderna för inköp av engångsartiklar inte längre läggs på priset. Skatten förväntas påverka singelhushåll och personer i åldrarna 18–i högre grad då det är de som mest frekvent köper mat och dryck för avhämtning. Kvinnor och män förväntas påverkas i lika hög grad av skatten. De skattskyldiga förväntas få ökade administrativa kostnader på i genomsnitt och företag. har en pandemi med ett nytt coronavirus uppstått. Det är svårt att bedöma hur den rådande pande- min kommer att påverka samhället i stort och de branscher som är särskilt berörda. Vi har därför inte kunnat ta hänsyn till detta när vi har tagit fram våra förslag. Our remit is to investigate and submit proposals for an environ- mental tax on single-use items. The goal is for the tax to be a policy instrument to support a transition to a more resource-efficient and bio-based circular economy. It should also mitigate the negative environmental impact of inappropriate disposal of single-use items that results in littering in the environment. Reduced use of single- use items can also prevent waste and contribute to reduced green- house gas emissions at the production stage and in waste manage- ment. We will propose the scope of the tax, who will be liable to pay tax and in what amounts the tax will be payable. To the extent that this is justified, we will also investigate solutions other than taxation that can reduce the use of single-use items and thus reduce littering and waste generation. If such alternative solutions are judged to be more cost-effective, or more justifiable than taxation for other reasons, these solutions will be presented. Asingle-use item is a product intended for single or short-term use. It is not intended to be reused several times during its life cycle. We use large quantities of single-use items in our society today. The high consumption of single-use items is due to them being convenient to use, easy to obtain and not requiring cleaning after use. They are also easy to dispose of. But, above all, they are inexpensive. Greater use of single-use items leads to greater littering. Some single-use items – especially those used for food and beverages con- sumed on the go – rank high in the statistics for the most common in towns and parks, as well as at beaches. Products that are used only once and then become waste are not resource efficient. With single use, we extract resources, refine pro- ducts, use them for a short time and then discard them, often without recycling the material and in some cases in nature. Since many single- use items contain plastic, they do not naturally degrade in the environ- ment, and also contribute to higher carbon dioxide emissions than, for example, paper products. We are to primarily propose a tax on single-use items, but the remit also includes investigating solutions other than taxation, to the extent that this is justified. In one chapter, we discuss how different instruments meet the criteria that are important when selecting instruments. We discuss how different instruments can address fail- ures identified in the market. An important reason why single-use items are consumed to such a great extent is that they are inexpensive and the price does not reflect the environmental impact they have. A tax is an effective instrument to remedy a market failure that can be attributed to economic factors. It gives companies and consumers the opportunity to adapt to varying degrees based on their individual circumstances and is thus a more cost-effective instrument than a prohibition. Overarching choice of path In one chapter, we discuss overarching issues regarding taxable pro- ducts and materials. An important question when choosing the path forward is whether it is possible and appropriate to tax all single-use plastic items. Plastic is a common raw material for single-use items. As much as 40 per cent of the plastic produced goes to the manufacture of single-use packag- ing, both in Europe and globally. Plastic production worldwide has increased twentyfold since the 1960s and is projected to double again over the next 20 years. As long as the production and use of single- use items continues to follow linear material flows, there will be serious negative consequences for the environment. Littering statistics show that single-use plastic items are very common among . A key question, therefore, is whether perhaps a first choice for us would be to tax all single-use plastic items. We do not propose a tax on all single-use items. The reasons are as follows. There is no single explanation for the high consumption of single-use items, but there are various market failures that explain the use of different categories of single-use items. It is therefore difficult to solve the problems through a single solution. A general tax on single-use items would also require a large number of excep- tions, as some single-use items are necessary in society in the absence of any decent alternatives. Legislation would be complicated. Further- more, for some single-use items, other instruments are already in use, or are about to be introduced. It is often unproductive that several policy instruments apply to the same product. It may also be difficult to reconcile a general tax on single-use items with our international commitments, such as EU state aid rules. Another important question is whether the tax should be differ- entiated to favour items made of materials that are bio-based, re- cycled or fully biodegradable. In theory, we are positive towards taxation being differentiated in favour of recycled plastic within the framework of a tax on single- use items. There are sound arguments in favour of the need to stimulate the use of recycled plastic, and tax relief could in itself be such an economic policy instrument that could have positive effects. If such a differentiated tax is to be introduced, there must be clear definitions of recycled plastics and reliable methods that allow verifica- tion of the proportion of recycled material in a product. This is cur- rently lacking. There is as yet no established common standard for defining recycled plastics. Thus, there are no possibilities to control or trace the amount of recycled material which would be needed for a differentiated tax. Work is underway to develop global standards in this area, and there may soon be reason to reconsider differentiation. Similar problems also exist for differentiation in favour of bio- based plastics. There are some common standards, but today’s methods of analysis are expensive and less suitable for individual products. Here, too, work is in progress, and soon more accessible and less costly analyses may be available in Europe. There are also other argu- ments against differentiation, such as that the availability of bio- plastics is limited and, like fossil-based plastics, bio-based plastics do not degrade if they end up in the environment. There are degradable plastics that have had positive results in life cycle analyses, but there are several arguments against differentia- tion for degradable plastics. For example, such plastics are recycled through industrial composting, which is not possible throughout northern Europe. has it been scientifically verified thus far that biodegradable plastics fully degrade in the environment, and so the assumption until further notice should be that they cause the same kinds of littering problems as other plastics. We therefore believe that, at present, differentiated tax rates should not be proposed based on the type of plastic raw material that is used, but the issue should be reconsidered when the tax is to be evaluated. However, the tax should be differentiated through different tax rates to take into account how much plastic a product contains. Our remit primarily concerns single-use items containing plastic. Single-use items made of other materials should also be investigated if the materials are not fully biodegradable and if the items result in both littering and other forms of negative environmental impact, or if this is specifically justified for the purposes of the tax. We have not found sufficiently strong arguments to extend the scope of taxa- tion to single-use items not containing plastic, and we assess that the phasing-out of plastic can be seen as an initial step that is taking place concurrently with a transition to multiple-use articles. Selection of single-use items for further consideration An important part of the assignment is to investigate which single- use items should be covered by the intended tax. Based on the object- tives of the tax and other assumptions stated in the committee’s terms of reference, we have developed a number of criteria for selecting single-use items for further analysis: 1.The item is a single-use item. 2.The single-use item contains – plastic, or –other materials that are not fully biodegradable, if the single- use item results in littering and other negative environmental effects, or –other materials, if specifically justified for the purpose of the tax. 3.The single-use item is not subject to other excise duty. 4.The single-use item may be made available on the market, i.e. it is not prohibited, nor is it about to become prohibited. 5.The single-use item has a negative environmental impact –when littered in the sea and in nature, –due to it consuming relatively large quantities of resources in the form of raw materials, energy and other inputs, –due to it generating large quantities of waste, –due to it not being recycled, or only to a limited extent, and –due to it giving rise to greenhouse gas emissions during manu- facture or waste management. The single-use items we have selected for further consideration fulfil all of criteria 1–4 and all sub-criteria under point 5. After analysing consumption levels, waste quantities and environ- mental impact for different types of single-use items, as well as whether they are covered by existing instruments that can affect whether or not they should be considered for a tax on single-use items, we have chosen to proceed with single-use items in the form of cups for beverages and food containers, as well as packaging for sweets, ice cream and snacks. There are also other items that have high levels of consumption, lead to large quantities of waste and contribute to climate impact. These include beverage containers, disposable gloves, nappies and sanitary towels/tampons. However, for various reasons we have chosen not to proceed with these. Cups for beverages and food containers We propose the introduction of a tax on single-use items in the form of cups for beverages and food containers. The reasons for this are as follows: These products are currently consumed in large quantities and consumption is also expected to increase. They also account for large waste streams, and only a small proportion of them are recycled after use. Furthermore, they come high up in the littering statistics for towns and parks, as well as for beaches. There are also demands from the EU that Member States must take the necessary steps to reduce the consumption of such products in an ambitious and endur- ing . has an obligation to take measures to reduce consumption. Reduced consumption of such single-use items is expected to lead to lower environmental impact in the form of reduced resource consumption, reduced waste generation and reduced greenhouse gas emissions in the production and waste management stages. Reduced consumption of such single-use items in favour of multiple-use alternatives also leads to less littering and greater circularity. We propose that taxes be levied on these product categories if they consist or partly of plastic and are intended for single use. Tax shall be payable at per cup and at per food container, but deductions may be made for cups for beverages and food containers with a low plastic content. At a maximum of 1 per cent plastic content, a deduction may be made of of the tax that would otherwise be payable for a cup and of of the tax that would otherwise be payable for a food container. At a maximum of 10 per cent plastic content, a deduction may be made of of the tax that would otherwise be paid for a cup and of of the tax that would otherwise be paid for a food container. Liable for tax are those who manufacture, bring in, receive or import taxable goods. However, taxable goods brought in, received and imported to a very small extent are exempted from tax liability. In addition, exceptions are made for a natural person manufacturing, bringing in, receiving and importing taxable goods intended for their or their family’s personal use. In addition to new legislation on tax on single-use items, certain consequential amendments to other legislation are also proposed. It is proposed that the proposals in the sections relating to registration as an authorised warehousekeeper enter into force on . It is proposed that the other parts of the proposals enter into force on . An evaluation of the tax should be made within two years of its introduction. What should then be evaluated is how effective the tax has been in steering towards reduced consumption and whether there is reason to change anything in the tax structure. Packaging for sweets, ice cream and snacks We have considered but chosen not to propose a tax on single-use items in the form of packaging for sweets, ice cream and snacks. We have also considered but chosen not to propose a compulsory deposit system. Neither do we propose that any other policy instruments be introduced for these items in addition to those that are now in the process of being introduced as a result of new EU requirements. Packaging products used for sweets, ice cream and snacks are considered to constitute such single-use items that the intended tax is to cover. They come high up in the littering statistics for towns and parks, as well as for beaches. They are used only once and then become waste.