sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — De befintliga scenarioresultaten indikerar dock att samarbeten mellan regioner och länder genom handel och finansiering av åtgär- der utanför den egna regionen kan förbättra förutsättningarna att nå netto noll och nettonegativa utsläpp till lägre kostnader oavsett tek- nisk lösning, så länge förutsättningarna att åstadkomma negativa ut- släpp skiljer sig åt i olika delar av världen. De modelleringsresultat som refereras ovan bygger dock samtliga på förenklingar av olika slag och gäller framtida förhållanden, vilket gör att det finns anledning att vara medveten om att resultaten inne- håller en hög osäkerhet. 15.4Vad kan artikel 6 enheterna komma att kosta? Som redogörs för i kapitel 14 skapades en internationell utsläpps- marknad i inledningen av , med en efterfrågan som drevs av länders utsläppsbegränsningsåtaganden under Kyotoprotokollet och den efterfrågan som uppstod inom näringslivet i och inom EU:s 88PBL (2018), IVL (2019), Jämför med kommentar ovan om skillnader i investeringsförut- sättningar och andra barriärer. 89Världsbanken (2016). Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … Då utvecklades s.k. primär- och sekundär- marknader90 för utsläppsminskningsenheter från CDM-projekt. Perioden –2011 fungerade det s.k. spotpriset på sekundär- marknaden som referensnivå för prissättningen på primärmarknaden. Privata aktörer förvärvade enheter på primärmarknaden i syfte att sälja vidare på sekundärmarknaden, varvid relationen mellan pris- nivåerna på de två marknaderna etablerades. Eftersom handeln på primärmarknaden inte var standardiserad förekom dock en pris- variation mellan olika förvärvsavtal beroende på en rad faktorer. Prissättningen avseende förvärvsavtal berodde , förutom på sekundärmarknadspriset, även bl.a. på bedömningar av- seende det enskilda projektet samt köpares och säljares preferenser. I mitten av 2011 handlades enheter på sekundärmarknaden för upp mot per ton, vilket resulterade i höga primärmarknads- priser och starka incitament att skapa nya CDM-projekt inom ett relativt brett spektrum av åtgärdstyper. började priserna sjunka på utsläppsmarknaden. Priserna föll sedan kraftigt och /2012 handlades enheterna på sekundär- marknaden för per ton. Prisfallet fortsatte, och 2013 fluktuerade sekundärmarknadspriset kring per enhet för att sjunka till ännu lägre nivåer. Det fortsatta prisfallet förklarades bl.a. med osäkerheter om län- ders vilja att anta bindande utsläppsminskningsåtaganden inom ramen för ett nytt globalt klimatavtal. Sekundärmarknadsprisets kraftiga fall medförde att det inte längre har spelat någon roll som referenspris för primär- marknaden, eftersom intäkter från försäljning av enheter till så låga priser inte gav tillräckliga ekonomiska tillskott för att kunna göra nya CDM-projekt inom förnybar energi och energieffektivisering lönsamma. Primärmarknadens kvarvarande aktörer började därför tillämpa nya prissättningskoncept. Ett dominerande angreppssätt blev s.k. kostnadsprissättning – en projektspecifik ansats där de finansiella förutsättningarna för enskilda projekts genomförande bedöms, för 90CDM-marknaden har varit uppdelad i en primärmarknad och en sekundärmarknad. På primär- marknaden har förvärvsavtal till största delen tecknats i tidiga skeden av projektcykeln och avsett framtida leveranser av utsläppsminskningsenheter. Sekundärmarknaden åsyftar standar- diserad börshandel för utfärdade utsläppsminskningsenheter vilka redan sålts av projektägare till aktörer på primärmarknaden. Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … att på så sätt bestämma den prisnivå som krävs för att projekt ska bli genomförbara på kommersiella grunder. Med är förutsättningarna annorlunda. Avtalet har en uppbyggnad nerifrån och upp (bottom up) och målen ska nås genom att parter lägger fram klimatplaner. Dessa skiljer sig åt till sin form och omfattning, och sådana skillnader skapar utmaningar för internationell utsläppshandel. Totalt 88 parter har dock lagt fram nationella bidrag med planer eller överväganden om att använda pris- sättning av växthusgasutsläpp som ett verktyg för att uppfylla målen i planen91. Runt om i världen har närmare 60 olika initiativ tagits för att prissätta växthusgasutsläpp genom utsläppshandelssystem och kol- dioxidbeskattning. Det finns stora skillnader mellan länders nationella klimat- planer, inte minst när det gäller ambitionsnivå. m.m.avseende befintliga initiativ inom prissättning av växthusgas- utsläpp innebär en hög grad av fragmentering och heterogenitet, vilket i sin tur medför att artikel 6-enheter som ingår i avtal om inter- nationella överföringar mellan stater inte kommer att vara enhetliga. Detta försvårar utvecklingen mot en global utsläppshandel. På kor- tare sikt är det sannolikt att följande metoder kommer att användas vid prissättning av artikel 6-enheter: Här enas köpare och säljare om ett pris baserat på data och antaganden om kostnader och nyttor med en viss insats. För att bestämma priset kan olika analyser användas. Tillvägagångssättet passar för enskilda insatser med potentiella investerare vars investerings- och finansieringsparametrar och teknikval är tillräckligt väl definierade för att jämföra scenarierna med respektive utan betalning för artikel 6-enheter. Klassisk mikroekonomisk teori hävdar att varje köpare och säljare har en unik betalningsvilja respektive acceptansvilja. Två parter måste sedan förhandla fram ett pris mellan dessa två nivåer, förutsatt att acceptansviljan ligger under betalningsviljan. I samband med artikel 6-förhandlingar kommer värdländers och köparländers acceptansvilja respektive betalnings- vilja sannolikt att vägledas av tänkta marginalkostnadskurvor för inrikes utsläppsbegränsningsåtgärder. 91Världsbanken (2019). Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … •CORSIA påverkar prisutvecklingen. Om utbudet av artikel 6- enheter begränsas inledningsvis och flygbolagen via CORSIA agerar på samma marknad kan en tänkbar utveckling också vara att köpare inom CORSIA blir prissättare. Flygbolagens alternativ- kostnader i form av åtgärder inom flyget kan då tänkas vägleda de priser som sätts på ett liknande sätt som priserna inom EU:s ut- släppshandelssystem, där systemet påverkade prissättningen på CDM-krediter. I en omvänd auktion lämnar potentiella leve- rantörer av artikel 6-enheter prisbud avseende leverans av en viss mängd enheter. Omvända auktioner kan bidra med konkurrens och kostnadsreduktion. En viktig skillnad är vidare att lägger mycket större vikt vid klimatfinansiering än vad Kyotoprotokollet gjorde. Det kommer därför att bli allt vanligare att pengar från olika länders klimat- budgetar kombineras för att finansiera insatser. Till skillnad från det som gällde för CDM-enheter kommer inte alltid hela utsläpps- minskningseffekten från en insats kunna fördelas till de medel som betalas för utsläppsminskningsenheter, eftersom samma utsläpps- minskningar inte får hänföras till flera finansieringskällor. Detta leder till nya frågeställningar om metoder för allokering av utsläpps- minskningar till olika finansieringskällor, och metoder för detta kommer att behöva utvecklas. Detta kan även komma att påverka pris- sättningen av artikel 6-enheter. Iutvecklingsvägar som är kompatibla med högst 1,5–temperaturökning är det nödvändigt med en generell ambitionshöj- ning. Men en mer jämn ambitionsnivå i de nationella klimatplanerna , utifrån ländernas respektive förmåga och förutsättningar och sannolikt en större likformighet i åtagandenas utformning, förbättras förutsättningarna att nyttja de möjligheter till länkning av handels- system som artikel 6.2 ger. kan det då bli möjligt att det ut- vecklas system för att utvärdera och jämföra de relativa värdena hos artikel 6-enheter på marknaden, vilket skulle kunna skapa förutsätt- ningar för en global prissättning. Enligt resultat från modelleringar av 1,5- och 2-gradersscenarier kan det genomsnittliga skuggpriset/marginalkostnaden för att nå ut- släppsminskningarna till 2030 i 2-gradersscenarier hamna på nivåer runt per ton. Resultaten indikerar att minskningsenheter Marknader och potentialer för överföring av verifierade utsläppsminskningar … , vid en globalt mer enhetlig prissättning, kan komma att hamna något under dagens kostnader på marginalen i exempelvis . På lite försvinner dock denna skillnad helt i model- leringarna. Motsvarande marginalkostnad hamnar betydligt högre i 1,5-gradersscenarierna (se avsnitt 15.3.1 ovan). I avsnitt 20.15 i utredningens konsekvensanalys diskuteras den möjliga framtida prisutvecklingen på utsläppsbegränsningsenheter under artikel 6 ytterligare. 16Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU Utredningens bedömning vid nuvarande klimatmål och regelverk inom EU Inköp och annullering av utsläppsrätter i utsläppshandelssystemet som kompletterande åtgärd under klimatramverket •Det är osäkert om ytterligare inköp av utsläppsrätter för annullering av i praktiken bidrar till additionella åtgär- der genom att utsläppsutrymmet i utsläppshandelssystemet minskar ytterligare, eftersom det ska ske en villkorad automatisk annullering i systemet. •För att säkerställa additionalitet kan annulleringen i så fall behöva genomföras längre fram i tiden, när överskottet i utsläpps- handelssystemet reducerats betydligt och inte kommer att annulleras ytterligare till följd av . •Priserna för utsläppsrätter bedöms uppgå till per ton eller något lägre för att därefter stiga. Förvärv av enheter från utsläppsminskningar i andra EU-länder inom ramen för ansvarsfördelningsförordningen (ESR) •Efterfrågan på utsläppsenheter i systemet med ansvarsfördel- ning av utsläppsminskningar mellan medlemsländerna (ESR) kan komma att underskrida det möjliga utbudet, om EU:s med- lemsländer med mer omfattande minskningsåtaganden, når sina EU-mål och nationella mål med inhemska utsläppsminskningar. Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU •Ett växande antal medlemsländer har även valt att införa natio- nella klimatmål genom nationella klimatlagar som huvudsak- ligen förutsätter utsläppsminskningar inom landet. •Utvecklingen i är av central betydelse och kommer påverka förutsättningarna att nå och även skärpa EU:s klimat- mål till 2030. Om inte lyckas fullt ut med att nå sitt klimatmål med inhemska åtgärder kan landet komma att behöva köpa relativt stora volymer utsläppsenheter från andra med- lemsländer. •Bland de EU-länder som kan sälja överskott av utsläppsenheter finns sådana som redan i utgångsläget inte bedöms behöva genomföra ytterligare åtgärder för att nå sina mål, som de även har potential för ytterligare kostnadseffektiva åtgärder, framför allt i bostadssektorn. •Störst miljöintegritet och möjlighet att bidra till ambitions- höjningar inom EU bedöms de förvärv av utsläppsminskningar ha som direkt kan kopplas till genomförande av särskilda klimat- projekt i värdlandet. Effekten av projekten får dock inte dubbel- räknas. •Priserna för enheterna är svårbedömda men har bedömts kunna hamna i intervallet 50–per ton. Utredningens bedömning vid ett skärpt EU-mål till 2030 •Priserna antas stiga i utsläppshandelssystemet som överskottet blir mindre. Inköp och annullering av utsläpps- rätter av ett enskilt medlemsland behöver i ett sådant läge inte alltid ersätta en annullering som annars hade skett inom mark- nadsstabilitetsreserven (MSR), utan skulle i högre grad kunna betraktas som additionell. En osäkerhet är dock om annuller- ingen i stället kan bidra till att delar av tidigare överskott inom utsläppshandelssystemet som inte annullerats utan sparats inom MSR åter kommer ut på marknaden. •Priserna på enheter inom ESR antas stiga vid en sådan utveck- ling. Hur stort utbudet blir beror på hur ansvaret för den till- kommande utsläppsminskningen fördelas mellan medlems- länderna. Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU Skälen för utredningens bedömning Skälen för utredningens bedömningar rörande inköp och annuller- ing av utsläppsrätter i utsläppshandelssystemet som kompletterande åtgärd under klimatramverket vid nuvarande klimatmål och regel- verk utvecklas i avsnitt 16.1.3 Effekter av om köper utsläpps- rätter från utsläppshandelssystemet som en kompletterande åtgärd –2030. Skälen till bedömningarna rörande förvärv av enheter från utsläppsminskningar i andra EU-länder inom ramen för ansvarsfördelningsförordningen (ESR) återfinns i avsnitt 16.1.5 som köpare av enheter inom ESR-sektorn. Under avsnitt 16.1.6 Om EU-länderna skärper sina gemensamma klimatmål till 2030 återfinns skälen till utredningens bedömning i denna del. 16.1.1Genomförandet av klimat- och energipaket till 2020 utgör startpunkten EU:s klimatmål till 2020 innebär att utsläppen av växthusgaser ska minska med jämfört med nivå. Målet har delats upp i två delar: –Utsläpp som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem, dvs. utsläpp från större industri- och energianläggningar och flyg, vars utsläpps- utrymme sammantaget ska minska . –Övriga utsläpp, dvs. utsläpp från transporter, arbetsmaskiner, jord- bruk, småskalig uppvärmning av bostäder och lokaler, avfalls- deponier m.m. Dessa utsläpp omfattas av ett särskilt ansvarsför- delningsbeslut mellan medlemsländerna (ESD)1 som innebär att utsläppsutrymmet i respektive medlemsland ska hålla sig under på förhand bestämda nivåer 2013–2020. Ansvarsför- delningen syftar sammantaget till att utsläppsutrymmet utanför utsläppshandelssystemet ska minska jämfört med 2005.2 Utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad mark- användning och skogsbruk (LULUCF) omfattas inte. 1Europaparlamentets och rådets beslut nr 406/2009/EG av om medlems- staternas insatser för att minska sina växthusgasutsläpp i enlighet med gemenskapens åtagan- den om minskning av växthusgasutsläppen till 2020. 2Styrningen både inom och utanför utsläppshandelssystemet baseras på successivt sänkta kvoter (utsläppsutrymmen) med flexibiliteter av flera olika slag vilket innebär att de inte kan säkerställa att de faktiska utsläppen ett enskilt år hamnar på eller under en viss nivå. Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU Medlemsländerna ser sammantaget ut att klara målen enligt ansvarsfördelningsbeslutet med relativt god marginal Ansvaret för att minska utsläppen utanför den handlande sektorn delas alltså mellan medlemsländerna. Fördelningen innebär att ut- släppsutrymmet för EU:s rikare medlemsländer minskar medan ut- släppen i medlemsländer med lägre bnp per capita tillåts öka. Utsläpps- målen 2020 motsvarar minskningar på som mest upp till ökningar på högst jämfört med . och har tilldelats den största minskningen av sitt utsläpps- utrymme medan och tillåts öka sina utsläpp mest. utrymme minskar enligt beslutet. nationella mål till 2020 är betydligt ambitiösare – minus till 2020 jämfört med – vilket motsvarar en minskning med jämfört med . Ansvarsfördelningsbeslutet tillåter att medlemsländerna vid behov kan uppfylla delar av sina åtaganden genom att antingen föra över överskott mellan år (använda ett tidigare sparat utsläppsutrymme eller låna av ett framtida) eller köpa överskott från ett annat med- lemsland. Beslutet ger även visst utrymme att använda åtgärder utan- för EU i form av utsläppsminskningsenheter från flexibla meka- nismer under Kyotoprotokollet, för måluppfyllelse. Behovet att handla med utsläppsutrymme mellan medlemsländer har i praktiken visat sig bli mycket litet och inget medlemsland har använt utsläppsminskningsenheter från internationella mekanismer för sin måluppfyllelse. och har avtalat om överföring av enheter, för att inte ska överskrida sitt tilldelade utsläpps- utrymme , 2014 och 2015. Det har dock inte offentliggjorts vilka villkor som gällde för det bilaterala avtalet.3 Den flexibilitet som kommit till störst användning är överföring mellan år. De länder som 2018 låg relativt nära sina tilldelade ut- släppsutrymmen och 2020 bedöms i de flesta fall (, , , och ) kunna använda tidigare överskott för att nå målen.4 Vid sidan av kan även och behöva köpa in enheter från andra EU-länder eller från internationella projekt för 3EEA (2018). 4Se EEA (2018). Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU att inte överskrida sina respektive utsläppsutrymmen , 2019 och 2020. i har även budgeterat för för- värv av utsläppsenheter inom EU , 2019 och 2020.5 Ansvars- fördelningsbeslutet bedöms däremot som helhet komma att uppnås med ett relativt stort överskott.6 16.1.2EU:s klimat- och energiramverk till 2030 kom på plats i alla delar 2019 formulerade rådslutsatser där bl.a. nivåerna för tre av de mest centrala målen i EU:s klimat- och energi- ramverk till 2030 preciserades:7 1.EU:s utsläpp av växthusgaser skulle minska med minst 40 pro- cent till 2030 jämfört med . 2.Andelen förnybar energi skulle öka till av den slutliga energianvändningen (brutto). 3.Energianvändningen effektiviseras med jämfört med ett tidigare referensscenario. Europeiska kommissionen lade 2015 och 2016 fram en rad förslag till lagstiftning som tillsammans syftade till att genomföra ramverkets alla delar. Förslagen har förhandlats färdigt /2019. Förnybarhetsmålet och energieffektiviseringsmålet skärptes i för- handlingsprocessen, när och rådet 2018 enades om att dessa mål i stället ska uppgå till (förnybar energi) respektive (energieffektivisering).8 Målen i klimatramverket utgör EU:s första gemensamma natio- nella bidrag till utsläppsminskningar och bevarande av kolsänkor under (se kapitel 14). innebär även att de deltagande parterna successivt ska se över sina respektive bidrag i syfte att skärpa dessa, så att det sam- manlagda globala bidraget kan bidra till att avtalets temperaturmål 5www.cleanenenergywire.org/factsheet/germanys-climate-obligations-under-eu-effort-sharing- scheme 6Se EEA (2018), figur 3.3 s 28. (2014), European Council Conclusions 23–. 8https://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/directive_renewable_factsheet.pdf och Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU EU:s nuvarande bidrag bedöms dock inte vara tillräckligt i för- hållande till denna ambition.9 har av den anled- ningen föreslagit att EU:s klimatmål till 2030 borde skärpas till minus Europeiska kommissionen har 2018 tagit fram ett underlag om hur unionen skulle kunna nå nettonollutsläpp och därmed skärpa unionens långsiktiga klimatmål, som en del i en höjd ambi- tionsnivå för EU under . Enligt kommissionens scenario- analys kopplad till den långsiktiga strategin bedöms EU sammanlagt kunna nå längre än det nuvarande målet på 40 procents utsläpps- minskning till 2030 när länderna genomför klimat- och energi- ramverkets alla delar.10 Kommissionens scenarioanalys förutsätter då att bl.a. medlemsländerna i östra når betydligt lägre utsläpp jämfört med ländernas egna referensscenarier och de klimatmål de tilldelats enligt ansvarsfördelningsförordningen (se figur 16.1) nedan. Markanvändning och skogsbruk har länkats till klimatmålet I klimat- och energiramverket till 2030 ingår nu även mål och regel- verk för utsläpp och upptag från området markanvändning, föränd- rad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn). Utsläppsminskningarna mot målet på minus har för- delats så att utsläppsutrymmet inom utsläppshandelssystemet sam- mantaget ska sänkas medan utsläppen i verksam- heter som inte omfattas av utsläppshandelssystemet, i det följande benämnd ESR-sektorn,11 ska minska . Basåret för dessa minskningar är 2005. För LULUCF-sektorn gäller ett särskilt regel- verk12 som syftar till att ländernas sammanlagda nettoupptag inom jordbruk, skogsbruk och annan markanvändning inte ska bli lägre jäm- fört med en i förväg bestämd och antagen referensutveckling. 9Se exempelvis https://Climate Action . 10KOM (2018)773 slutlig. 11Se nedan under ansvarsfördelningsförordningen. 12Europaparlamentets och rådets beslut nr 529/2013/EU av om bokförings- regler för utsläpp och upptag av växthusgaser till följd av verksamheter i samband med mark- användning, förändrad markanvändning och skogsbruk och om information beträffande åt- gärder som rör dessa verksamheter. Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU EU:s system för handel med utsläppsrätter har skärpts Ett antal skärpningar av EU:s system för handel med utsläppsrätter har beslutats 2018.13 Ändringarna ska träda i kraft under systemets fjärde handelsperiod –2030. Ändringarna skärper systemet på flera sätt. Bland de mest bety- delsefulla förändringarna märks att den s.k. linjära faktorn skärps så att utsläppsutrymmet (taket) i utsläppshandelssystemet sänks , vilket motsvarar en fast summa på . Med början 2019 går dessutom av det sammanlagda överskottet i systemet till en s.k. marknads- stabilitetsreserv (MSR). minskar det årliga avdraget till MSR till . Avdraget till reserven görs så länge den sam- manlagda volymen utsläppsrätter i omlopp i systemet överstiger . kommer delar av överskottet i MSR annulleras upp till den mängd utsläppsrätter som auktione- rades ut året innan.14 Medlemsländerna får också frivilligt annullera utsläppsrätter ur landets auktioneringsvolym för att kompensera effekten av nationella åtgärder som reducerar den fossila elproduk- tionskapaciteten i landet. Annulleringen 2023 kan komma att bli relativt omfattande och uppgå till över två miljarder utsläppsrätter enligt de flesta bedömare. Ytterligare annulleringar kan därefter komma att ske om överskottet i systemet åter börjar växa och så länge volymen utsläppsrätter i om- lopp överstiger . Förändringarna bedöms sammantaget kunna leda till något högre priser eller priser i nivå med dagens. Utsläppsrättspriserna har stigit betydligt 2018 och 2019, upp till nivåer som närmar sig per ton, men har därefter sjunkit något. Prisprognoser mot 2030 är mycket osäkra och hamnar inte så mycket högre jämfört med dagens nivåer.15 Ett av de främsta skälen är att kolanvändningen i energianläggningar bedöms komma att fasas ut helt i en rad europeiska 13Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/410 av om ändring av direktiv /87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar, och och rådets beslut (EU) 2015/1814 av om upprättande och användning av en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläpps- handelssystem. 14Naturvårdsverket(2019a), (2018). 15Sandbag (2019), Refinitv (2018), (2018). Förvärv av enheter från verifierade utsläppsminskningar inom EU länder, vilket i sin tur bedöms kunna leda till att överskottet i syste- met hålls uppe trots de skärpningar som införts.16 Bland förändringarna av utsläppshandelssystemet märks också att det inrättats nya finansieringsmekanismer för investeringar i ut- veckling och demonstration av ny teknik med särskilt låga utsläpp. Medel från dessa fonder kan i en del fall även användas till invester- ingar som sänker utsläppen och effektiviserar energianvändningen i sektorer som inte ingår i utsläppshandelssystemet. Fonderna finansieras med intäkter från auktioneringen av utsläpps- rätter. Medlen i fonderna ökar därmed i omfattning om priserna går upp i systemet. Ansvarsfördelningsförordningen17 (ESR) bygger vidare på det regel- verk som infördes i det tidigare ansvarsfördelningsbeslutet till 2020. ESR innehåller även den en fördelning av bindande årliga utsläpps- minskningar per medlemsland som ska gälla 2021–2030. Utsläpps- utrymmet bestäms av medlemsländernas genomsnitt- liga utsläppsnivåer –2018 – inte av det utsläppsutrymme de hade 2020 enligt det tidigare ansvarsfördelningsbeslutet. Endast en begrän- sad del av det överskott som uppstått enligt ansvarsfördelningsbeslutet fram får därmed föras över till nästa period. Den successiva skärpningen av det sammanlagda utsläppsutrym- met inom systemet ska bidra till att utsläppen minskar med inom systemet till 2030.