sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — 61Se /legge-di-bilancio-2020-la-disciplina-in-materia-di-c-d-plastic-tax/, /plastictax2020/, /gl/en/services/tax/international-tax/alert-- italy-introduces-proportional-tax-on-plastic-items, /gl/en/services/tax/ international-tax/alert--italy-approves-2020-budget-law, /en/insights/ 2020/01/italian-budget-law-for-2020-enacted?utm_source=Mondaq&utm_medium= syndication&utm_campaign=LinkedIn-integration och / articoli/legge- di-bilancio-2020-come-funziona-la-nuova-plastic-tax/. Regelverk, åtgärder och initiativ Den franska regeringen har aviserat att den har som målsättning att nå 100 procents plaståtervinning för att minska mängden plast som hamnar i havet. För att nå detta mål pla- neras en rad åtgärder. En av åtgärderna är ett avgiftssystem där plast- förpackningar som inte innehåller återvunnen plast ska kosta mer än förpackningar av återvunnen plast. Vidare plane- ras ett retursystem för plastflaskor. Skatter för att deponera avfall höjs och skatter för att återvinna sänks. Vidare förbjuds överflödiga och substituerbara plastprodukter såsom sugrör, koppar och tallrikar . En annan åtgärd är att standardisera färgen på återvin- ningsfack över hela landet.62 I diskuteras möjligheten att införa en avgift på engångs- muggar som används vid avhämtning av dryck. Förslaget är att ta ut en avgift på för muggen och för locket. Förbruk- ningen av engångsmuggar uppgår till cirka 2,8 miljarder muggar , vilket är ungefär 34 muggar per person och år. Av dessa är av papper med plastad insida och är helt av plast. Hälften av avgifterna som betalas in ska gå till en fond som ska finansiera nedskräpningskostnader. Ett mål som diskuteras är att uppnå 50 procents minskad förbrukning av engångsmuggar. De före- slår även att personal vid kaféer och restauranger ska få utbildning i hur man hanterar flergångsmuggar och hur de kan kommunicera med konsumenter.63 62Se /Politique/la-secretaire-detat-brune-poirson-veut-creer-un-electrochoc- pour-lutter-contre-le-plastique-3731105, /en/france-to-introduce-plastic- packaging-tax/a-45055442 och /en/20180812-france-plastic-penalities- recycling-environment-reduce-reuse-pollution. 63Umwelt Bundesamt (2019), Untersuchung de ökologischen im Auser-Haus_Verzehr und mögliche Masnahmen zur Verringerung des Verbrauchs. Texte 29/2019. Regelverk, åtgärder och initiativ Även i finns planer om att införa en skatt på plastförpack- ningar som fylls med mat och dryck för avhämtning. Tidpunkt för införande föreslås vara och skattenivån föreslås vara per kg förpackning. Det ska inte längre vara tillåtet att erbjuda muggar och livsmedelsbehållare gratis och priset ska redovisas på kvittot. Förslaget förväntas inbringa skatteintäkter på 724 miljoner euro.64 64Se /es/prensa/ultimas-noticias/arranca-la-tramitación-del- anteproyecto-de-ley-de-residuos-para-impulsar-una-economía-circular-mejorar-la-gestión- de-residuos-en-españa-y-luchar/tcm:30-509531. 5 Val av styrmedel Vi ska enligt kommittédirektiven föreslå regler och andra åtgärder som kan behövas för att minska negativa miljöeffekter av engångs- artiklar. Vårt uppdrag är i första hand att föreslå en skatt på engångs- artiklar, men i uppdraget ingår också att i den utsträckning det är motiverat utreda andra lösningar än beskattning som kan minska användningen av engångsartiklar. Direktiven ger alltså utrymme att välja olika lösningar för att nå de mål som ställs upp. Det finns som vi ser det dessutom målkonflikter, vilket betyder att vi måste välja väg. I detta kapitel inleder vi kort med teoretiska resonemang om samhällsekonomisk effektivitet och styrmedel. Vidare redovisar vi här hur vi ser på skatt som styrmedel och hur det förhåller sig till andra styrmedel. 5.2Samhällsekonomisk effektivitet och konsekvensanalys Samhällsekonomisk effektivitet innebär att resurser används där de gör mest nytta, dvs. att de samhälleliga resurser som används för att nå ett mål är i proportion till den nytta som miljöförbättringen ger samhället. Med nytta avser vi här minskad resursåtgång och minskad miljöpåverkan från engångsartiklar. För att kunna fastställa den samhällsekonomiska effektiviteten krävs detaljerad kunskap och information om marginalkostnader och marginalnyttor. Ofta saknas fullständig information. istället möjligt att bedöma samhällsekonomisk kostnadseffektivitet. Det betyder att ett mål ska nås till så låg kostnad som möjligt för samhället, alternativt att effekten ska bli så stor som möjligt per För engångsartiklar finns det inget kvantifierat mål för att minska resursförbrukning eller nedskräpning. Vi utgår därför ifrån att vi vill uppnå så stor effekt som möjligt med de resur- ser vi har. För att ett styrmedel ska styra i riktning mot samhällsekonomisk effektivitet bör det utformas för att i möjligaste mån åtgärda ett identifierat miljöproblem ur ett naturvetenskapligt och samhällsveten- skapligt perspektiv. Att undersöka vad miljöproblemet är med utgångs- punkt i ekonomisk teori, innebär att identifiera om det finns externa effekter som behöver hanteras. Detta är första delen i kedjan över den samhällsekonomiska problemanalysen. Att förstå och kartlägga vad det är som orsakar miljöproblemen och hur miljöproblemen på- verkar samhället, är centralt för den samhällsekonomiska konsekvens- analysen. Grundläggande frågor att ställa är vilka beteenden och driv- krafter som orsakar miljöproblemen och vilka aktörer som ligger bakom dessa beteenden. För att styrmedlet ska ha så stor effekt som möjligt ska det alltså styra mot att ändra de beteenden och drivkraf- ter som ger upphov till miljöproblemet. Enligt kommittédirektiven ska vi beskriva och om möjligt kvanti- fiera de samhällsekonomiska konsekvenserna. Effekterna på miljö, klimat och hälsa ska räknas med. I det ingår att analysera hur och i vilken omfattning förslagen påverkar förutsättningarna för att klara de nationella miljökvalitetsmålen inklusive de preciseringar som är fastslagna och generationsmålet (se avsnitt 4.2 för en beskrivning av miljömålen). Konsekvenserna ska analyseras löpande under utred- ningstiden för att säkerställa att samhällsekonomiska hänsyn tas redan vid utformningen av förslagen. En samhällsekonomisk konsekvensanalys ger information om motiven till nya eller förändrade styrmedel och offentliga åtgärder. Om staten inte kan få individer och företag att ta hänsyn till miljön genom styrmedel, kan det vara aktuellt att införa offentliga åtgärder. Med offentliga åtgärder kan staten finansiera eller göra åtgärder som direkt förbättrar miljön. Som exempel kan nämnas när staten behö- ver behandla en historisk miljöskada, till exempel sanering av föro- renad mark eller kalkning av försurade insjöar. Grunden för samhällsekonomiska analyser är att jordens resurser är knappa, vilket gör det nödvändigt att hushålla med och cirkulera resurser för att uppnå ett hållbart samhälle.1 För att kunna lösa ett miljöproblem är det viktigt att förstå varför miljöproblem uppstår, varför individer och företag orsakar skada i miljön, vilka val som ska- dar miljön och hur omfattande skadorna är. Detta är viktigt för att kunna bedöma om åtgärder ska sättas in och vilka de i så fall ska vara.2 Styrmedel används för att komma till rätta med marknadsmiss- lyckanden. Det är ett begrepp som används för att förklara situa- tioner där företags och konsumenters beslut leder till ineffektiv allo- kering av resurser. Det marknaden har misslyckats med är att fördela och använda resurser så att välfärden i samhället maximeras. Vanliga exempel på marknadsmisslyckanden är externa effekter. En extern effekt finns om ett beslut påverkar nyttan för en tredje part eller samhället på ett sätt som inte återspeglas i kostnaden för beslu- tet, till exempel att en aktör som orsakar utsläpp som påverkar en tredje part och aktören inte betalar för skadan. Miljöpolitiska styr- medel används främst för att åtgärda marknadsmisslyckanden i form av s.k. externaliteter eller externa effekter. Andra exempel på marknadsmisslyckanden är asymmetrisk infor- mation som innebär att aktörer som är inblandade i någon form av transaktion inte har samma information om den vara eller tjänst som ska överlåtas. Marknadsmisslyckanden kan också uppstå när tillgången till naturresurser är obegränsad och kallas då förvaltning av gemen- samma och allmänna tillgångar eller kollektiva varor. Styrmedel kan utformas på flera olika sätt. Ofta delas de in i fyra kategorier: •Forskning och utveckling. 1Vetenskapliga rådet för hållbar utveckling, Möjligheter och begränsningar med samhällsekono- miska analyser, /wp-content/uploads/2016/06/rk_25161-Vetenskapsrådet_ final_sidvis.pdf. 2Naturvårdsverket, Samhallsekonomisk-konsekvensanalys/. Informativa styrmedel syftar till att skapa delaktighet samt bidra till måluppfyllelse och god kvalitet i miljöarbetet. Det marknadsmiss- lyckande som adresseras är brist på information. Information an- vänds för att skapa acceptans vid införandet av andra styrmedel. Krav på information används också ofta som komplement till redan in- förda styrmedel för att dessa ska fungera bättre. Syftet är att under- lätta för företag och hushåll att fatta rätt beslut vid köptillfället. Det är generellt svårt att utvärdera effekter av informativa styrmedel. Administrativa styrmedel kan vara förbud, krav eller annan typ av reglering. Reglerna i är ett administrativt styrmedel och utgör grunden i den svenska miljöpolitiken. Även prövning, tillsyn och regelgivning är administrativa styrmedel. Administrativa styrmedel kan också vara märkningskrav, designkrav och marknadskontroll. Förbud eller krav tillämpas då det inte bör finnas någon valmöj- lighet för de olika aktörerna. Om miljöpåverkan av en produkt är så allvarlig att förbud är det enda lämpliga alternativet så bör den för- bjudas. Administrativa styrmedel är effektiva för att uppnå ett upp- satt mål. I många fall är dock inte förbud det mest kostnadseffektiva styrmedlet för samhället. Kostnadseffektivitet uppnås när marginal- kostnaderna för olika aktörer i samhället är lika stora. Alla företags marginalkostnader är olika och för några företag är det enkelt att ställa om och gå över till flergångsalternativ medan det för andra företag kan vara mycket kostsamt (se vidare i avsnitt 5.6). Ett förbud innebär att även de aktörer som har höga marginalkostnader måste ställa om, vilket leder till att det inte blir kostnadseffektivt för sam- hället som helhet. Skatter, avgifter, subventioner och handelscertifikat är exempel på ekonomiska styrmedel. Pantsystem är ytterligare ett. Ett pantsystem syftar till att stimulera konsumenten att återföra en vara till systemet så att den kan återvinnas eller återanvändas. Många pantsystem är frivilliga, men i har vi ett reglerat pantsystem för plastflaskor och metallburkar.3 Ekonomiska styrmedel syftar till att justera priserna på varor och tjänster så att de återspeglar alla kostnader och nyttor som uppstår i produktion och konsumtion. Skatter och avgifter fungerar som en ”piska” och kan användas för att genomdriva principen om att förore- naren betalar. Bidrag och subventioner fungerar i stället som ”morot”.4 3Förordning (2005:220) om retursystem för plastflaskor och metallburkar. 4Naturvårdsverket (2012), Steg på vägen – Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012. Generellt gäller att ekonomiska styrmedel, såsom skatter och av- gifter, är mer kostnadseffektiva än andra styrmedel. Det beror på att aktörerna själva har möjlighet att besluta hur stor eller liten minsk- ning av till exempel utsläpp som de vill uppnå på grund av den skatt eller avgift de behöver betala. En skatt kan dock inte garantera att ett uppsatt mål nås och vilka effekter den får beror till stor del på hur hög beskattningen är. En skatt som har som syfte att få aktörer att ändra beteende kräver ofta en omställning. Vilken aktör som ska ändra beteende beror dels på syftet med skatten, dels på vilka produkter som berörs av skatten. Skatten på plastbärkassar har som syfte att ändra konsu- menters beteende, vilket är möjligt när konsumenten på ett enkelt sätt har möjlighet att avstå från en beskattad plastbärkasse och i stället välja en obeskattad papperskasse eller flergångskasse. Samma sak gäller för till exempel en engångsmugg som fylls med kaffe på en restau- rang eller ett kafé vid köptillfället, men det gäller däremot inte för en färdigförpackad matlåda eftersom konsumenten i det fallet inte har möjlighet att välja bort engångsbehållaren. Då styr skatten i stället den som tillverkar eller fyller förpackningen. Producentansvar är ett styrmedel som ger producenter, dvs. aktö- rer som sätter produkter på marknaden, ett ansvar för att ta hand om det avfall som uppstår i slutet av produkternas livscykel. Eftersom styrmedlet inte har som syfte att justera priserna på varor och tjäns- ter så klassas det inte som ett marknadsbaserat styrmedel utan sna- rare som ett administrativt styrmedel som innebär att företagen själva väljer hur de ska ansvara för avfallshanteringen. Det svenska produ- centansvaret beskrivs mer utförligt i kapitel 4. Ett samhällsekonomiskt effektivt styrmedel innebär i teoretiska termer att utsläppsreduktionen drivs fram till den punkt där kost- naden för ytterligare utsläppsreduktion är lika hög som värdet av den marginella skada som utsläppen för med sig för samhället som hel- het. Ett alternativ till att direkt beskatta utsläpp är att beskatta en produkt som orsakar ineffektiv resursförbrukning, utsläpp av växt- husgaser och nedskräpning. Miljöskatter som baseras på produkter kan ha lägre administrativa kostnader än skatter som baseras på upp- mätta utsläpp.5 Nackdelen med den typen av skatter är att de inte är lika träffsäkra. 5Mirrlees (2010), Dimensions of tax design. 5.4Kriterier för val av styrmedel Det finns en rad urvalskriterier som kan ligga till grund för att avgöra vilka styrmedel eller kombinationer av styrmedel som är bäst lämpade i respektive fall. Dessa urvalskriterier är bland annat6: •Måluppfyllelse, dvs. styrmedlens förmåga att ge tillräckliga incita- ment till ekonomins aktörer att vidta åtgärder för att minska miljö- påverkan. •Kostnadseffektivitet, dvs. styrmedlens förmåga att bidra till upp- satta mål till lägsta möjliga kostnad för samhället. I kostnadseffek- tivitet ingår att beakta kostnader som kan uppstå för samhället i form av företagens och statens administration samt företagens kost- nader för att ställa om till system för flergångsanvändning eller alternativa material. •Fördelningseffekter, dvs. kostnadernas fördelning på olika aktö- rer i ekonomin (t.ex. industri kontra hushåll, låginkomsthushåll kontra höginkomsthushåll, regional fördelning etc.). •Effekter på teknisk utveckling, dvs. styrmedlens förmåga att ge tillräckliga incitament till ekonomins aktörer att vidta åtgärder för att utveckla ny teknologi som kan reducera miljöpå- verkan till lägre kostnad. Skatt är alltså ett ekonomiskt styrmedel och är som sådant ofta ett effektivt sätt att åtgärda ett marknadsmisslyckande. Om det är rätt styrmedel i ett enskilt fall beror på vilket marknadsmisslyckande som är skälet till att man vill styra utvecklingen i en viss riktning. Efter- som skatt är ett ekonomiskt styrmedel är det i första hand lämpligt när marknadsmisslyckandet kan hänföras till ekonomiska faktorer. Om producenter väljer att erbjuda en engångsartikel och konsumen- ter väljer att köpa en engångsartikel trots att den inte är bra för miljön av det skälet att miljökostnaden inte ingår i priset så kan skatt vara rätt styrmedel. Om skälet i stället är att aktörerna saknar tillräcklig information om miljöeffekterna eller att ansvaret upplevs som kollek- tivt snarare än individuellt så är skatt sannolikt inte det mest effek- tiva styrmedlet. 6Söderholm , (2005), Kostnadseffektiva styrmedel i den svenska klimat- och energipolitiken? Metodologiska frågeställningar och empiriska tillämpningar. I förhållande till andra styrmedel är det vår bedömning att skatte- instrumentet i vissa fall kan ha potential att ge hög måluppfyllelse som det är kostnadseffektivt. Det är till exempel ett mju- kare styrmedel än förbud och ger därför möjlighet för företag och konsumenter att anpassa sig i olika grad beroende på omständig- heterna i övrigt. Det kan vara en fördel. Om man hittar rätt nivå på beskattningen kan det också genom de ekonomiska effekter det ger påverka teknisk och annan utveckling i en riktning som är önskvärd för miljön. Det finns anledning att tro att skatteinstrumentet får större effekt än vissa andra styrmedel eftersom det finns en upparbetad struktur för kontroll och tillsyn. 5.5Ett mål – ett styrmedel För att kunna utvärdera om ett styrmedel är effektivt krävs att målet med styrmedlet är väl definierat. I den miljöekonomiska litteraturen framhålls att det är viktigt att varje mål har ett styrmedel och att man ska välja och anpassa styrmedlet utifrån vilket typ av marknadsmiss- lyckande det gäller. Detta är viktigt för styrmedlens ekonomiska effektivitet och för att de ska vara möjliga att utvärdera. Det är alltså svårt att nå flera mål med ett styrmedel.7 Våra direktiv anger flera mål. De styrmedel vi väljer ska under- stödja en övergång till en mer resurseffektiv och biobaserad cirkulär ekonomi samt minska de negativa miljöeffekterna från nedskräpning. Det har inneburit svårigheter. Exempelvis kan ett styrmedel styra mot ökad resurseffektivitet, men det styr inte aktivt mot att minska ned- skräpningen. Styrmedel som styr mot att ändra de beteenden som leder till nedskräpning, som till exempel förbud mot nedskräpning eller bötesstraff, styr bara mot just nedskräpningen och inte mot ökad resurseffektivitet. Ett styrmedel skulle kunna styra mot flera mål om målen är full- ständigt integrerade, dvs. flera mål uppnås om ett av dem uppnås. En skatt på muggar och livsmedelsbehållare kan till exempel bidra till att minska förbrukningen men också till att minska nedskräpningen, eftersom minskad förbrukning leder till att det finns färre produkter att slänga i naturen. Men detta gäller inte för alla engångsartiklar. 7Söderholm , (2005), Kostnadseffektiva styrmedel i den svenska klimat- och energipolitiken? Metodologiska frågeställningar och empiriska tillämpningar. skatt på förpackningar som inte är återvinnings- eller återanvändnings- bara kan leda till att de tillverkas i andra material, men leder inte nöd- vändigtvis till att nedskräpningen minskar. För att nedskräpningen av dessa förpackningar ska minska kan det vara mer effektivt med ett styrmedel riktat mot att ändra konsumenters nedskräpningsbeteende. Generellt gäller att ekonomiska styrmedel, såsom skatter och avgif- ter, är mer kostnadseffektiva än andra styrmedel. Det beror på att aktörerna själva har möjlighet att besluta hur stor eller liten minsk- ning av till exempel ett utsläpp som de vill uppnå på basis av den skatt eller avgift de behöver betala. En skatt som har som syfte att få aktö- rer att ändra beteende kräver ofta en omställning. Syftet med en skatt på engångsartiklar är att minska förbrukningen av dessa och på det sättet uppnå en minskning av den miljöpåverkan som engångsartiklarna orsakar. Det kan vara olika kostsamt för olika aktörer. De aktörer som har lägre kostnader för att ställa om, genom att minska förbruk- ningen av engångsartiklar och i stället använda flergångsalternativ, kan göra det till en relativt låg kostnad. För andra aktörer innebär en sådan omställning högre kostnader, så de kan i stället välja att fort- sätta förbruka engångsartiklar och betala skatten. Det gäller om skatten är lägre än aktörens omställningskostnad. Målet nås då genom att aktörer med lägre kostnader minskar förbrukningen och till en lägre kostnad totalt för hela samhället. En skatt kan dock inte garantera att ett uppsatt mål nås och vilka effekter den får beror till stor del på hur hög beskattningen är. Med hjälp av grafen nedan ska vi bättre förklara kostnadseffekti- vitet. Figur 5.1 visar marginalkostnadskurvor för två olika exempel- företag. Marginalkostnaden är den extra kostnad som företaget har för att uppnå en extra enhets reduktion. Det kan till exempel vara att reducera en enhet (kg) koldioxid i ett tillverkande företag, eller som är mer relevant i vårt fall, att minska antalet engångsartiklar som an- vänds i ett företag (t.ex. ett kafé eller en restaurang). Företag reduktionsvolym kan man läsa från vänster till höger och företag från höger till vänster. För båda företagen gäller att de första enheterna som ska minskas kan göras till en ganska låg kostnad.8 Reduktionen av utsläppen eller engångsartiklarna illustreras genom den horisontella axeln. Företag A skulle kunna genomföra hela minsk- ningen på egen hand, men kostnaden blir då hög eftersom marginal- kostnaden ökar i takt med den reduktion som görs. Kostnaden kan illustreras med ytan under hela företag marginalkostnadskurva. Om kostnaden i stället omfördelas mellan företag A och företag B skulle de totala kostnaderna minska eftersom de dyra åtgärderna som företag A skulle behöva göra kan ersättas av billigare åtgärder i före- tag B. I detta fall skulle företag A göra en större reduktion än före- tag B, eftersom det har lägre marginalkostnader upp till en viss punkt. Omfördelningen görs fram till den punkt då företagens marginal- kostnader är lika stora som skatten. Kostnadseffektivitet handlar i korthet om att fördela kostnaderna mellan samhällets berörda aktörer.9 Marginalkostnadskurvor för två exempelföretag vid minskad förbrukning av engångsartiklar Källa: Bilden är framtagen utifrån ett exempel som illustrerar kostnadseffektivitet vid styrmedel för utsläppsminskning i vägledning, se miljoarbetet/Vagledningar/Samhallsekonomisk-konsekvensanalys/Hur-losa-miljoproblem/Fordjupat- stod/Kriterier-for-att-valja-losning. 8Söderholm , (2005), Kostnadseffektiva styrmedel i den svenska klimat- och energipolitiken? Metodologiska frågeställningar och empiriska tillämpningar. Vi kan använda samma resonemang i fråga om en skatt på engångs- artiklar. har olika förutsättningar för att gå över från engångsartiklar till flergångsartiklar. Företagen kan vara tillverkande företag och importörer samt kaféer och restauranger. Marginalkost- naderna kan vara utvecklingskostnader och teknik för att hitta alter- nativ till engångsartiklar. För kaféer och restauranger kan kostnaden för att erbjuda flergångsalternativ motsvaras av tid för att informera kunder och kostnader för diskning. Det kan inledningsvis vara en- kelt att hitta miljömedvetna kunder som gärna vill byta till flergångs- alternativ. De första engångsartiklarna kan ersättas relativt lätt, men det kan sedan bli allt svårare att få fler kunder att gå över till fler- gångsalternativ. Då kan det krävas ytterligare information för att övertyga kunden. kan det bli svårare att hinna med disk- ningen och det kan komma att krävas ytterligare inköp av diskmaskin etc. Företag A kan representera en kafé- eller restaurangkedja som har större möjlighet att gå över till flergångsalternativ. Liknande resonemang gäller för användare och konsumenter av engångsmuggar. En skatt signalerar till användare av engångsmuggar att ändra sitt beteende. De konsumenter som upplever att kostnaden för att byta till ett flergångsalternativ är lägre än skatten kommer att göra det. De konsumenter som upplever att kostnaden för att an- vända en flergångsmugg är högre än skatten kommer att fortsätta att förbruka engångsmuggar i samma omfattning som . Sammanfattningsvis kan vi säga att en skatt har fördelen att de aktö- rer som blir föremål för en skatt kan välja i vilken grad de vill anpassa sig utifrån sina individuella förutsättningar. I tidigare kapitel har vi resonerat kring att den stora förbrukningen av engångsartiklar bland annat beror på att de är billiga, bekväma och lätta att göra sig av med, och att det handlar om ett inbyggt beteende hos konsumenter. I utformandet av styrmedel är det allt mer rele- vant att också ta hänsyn till beteendevetenskap och så kallad bete- endeekonomi.