sou · H8B310 · 2020-02-28 00:00:00 — •Avrinningsområdesperspektiv är viktigt, men platsspecifik kunskap behövs också för att identifiera betydande näringskällor och kost- nadseffektiva åtgärder. •Det är bättre att eftersträva arbete utifrån mindre avrinnings- områden i stället för läns- eller kommunvis, och tidigt samla mark- nyttjare, markägare, dikesföretag, vattenråd etc. för att få gemen- sam överblick och lokal förankring av åtgärdsarbetet. •För att öka åtgärdstakten behövs: (i) tydligare incitament för att minska näringsläckage, (ii) ökad tillsynstakt och möjlighet att få rådgivning, (iii) möjlighet att få stödfinansiering för nyinveste- ringar, (iv) tydliga mål och positiva exempel. •För att åtgärdsarbetet ska bli effektivt behövs kontinuerlig prov- tagning och utvärdering. Levande kusts förberedande undersökningar, genomförande, åtgärder, resultat, kostnader och övriga slutsatser finns bland annat beskrivet i Levande kusts rapport åtgärder mot övergödning – en berättelse om att återfå god ekologisk status i kustområden12 och Levande kusts 1.0.13 Inom projekt finns ett särskilt fokus på att utvär- dera såväl de genomförda åtgärdernas effektivitet som förbättrad vattenkvalitet och återhämtning i ekosystemet till följd av åtgärds- arbetet. För att kunna mäta det behövs omfattande provtagning , både i åtgärdsområdet och i referensområde, dels för att kunna urskilja naturliga mellanårsvariationer, och eftersom skill- nader i nederbörd mellan åren påverkar när näringstransporten sker. Den här typen av utvärdering är svår och kostsam, men nödvändig för att kunna identifiera vilka åtgärder som är mest effektiva och kostnadseffektiva. Utvärdering bör därför riktas till ett fåtal repre- 12Kumblad, L., & , E. (2018) Effektiva åtgärder mot övergödning – en berättelse om att återfå god ekologisk status i kustområden. 13Kumblad, L., & , E. (2019) Levande kusts fullständiga VITBOK 1.0, Version . Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete sentativa platser och åtgärder och göras , och helst göras tillsammans med expertis på området. Utredningen har tagit del av flera olika åtgärdsarbeten. Även om exemplen har gemensamt att de handlar om åtgärder mot övergöd- ning så skiljer de sig åt vad gäller t.ex. avrinningsområdets storlek, hur många och vilka aktörer som varit involverade, hur arbetet har finansierats och vilken roll enskilda kommuner spelat. Det finns också faktorer som har varit gemensamma för många av projekten. Först lyfter vi dock två nyckelbegrepp som genomgående åter- kommit, nämligen tillit och kontinuitet. Dessa två nycklar till lokalt åtgärdsarbete har betonats av såväl privata näringsidkare som kom- munala tjänstemän och politiker. Med begreppet tillit syftar många på förtroende mellan fram- för allt tjänstemän på myndigheter och markägare eller näringsidkare. Det betonas också att tilliten behöver finnas från båda håll, det vill säga att båda parter visar tydlighet, transparens och förutsägbarhet. Med begreppet kontinuitet har det ofta framkommit kritik mot korta projekttider, osäkerhet i finansiering och förändringar i ansva- riga organisationer och myndigheter. Det betonas att det tar tid att bygga tillit och att påbörja, genomföra och utvärdera åtgärder. Pro- jekttiden kan ibland behöva vara för att kunna inkludera undersökningar, projektering, åtgärdsgenomförande och utvärdering av genomförandet. En uppgift som återkommit är att det bör finnas möjligheter till projekt som löper över femårsperioder. Liknande önskemål har framkommit när det gäller att söka medel för åtgärds- samordning. En åtgärdssamordnare behöver kunna finnas på plats för att kunna motivera, initiera och driva på åtgärds- projekt. Här kan ses som en minsta period. Begreppen tillit och kontinuitet lägger grunden för övriga förutsättningar och de hinder för lokalt åtgärdsarbete som utredningen har identifierat. Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete 8.3.1Förutsättningar och framgångsfaktorer för lokalt åtgärdsarbete Framgångsfaktorer för lokalt samarbete och åtgärdsarbete varierar beroende på typ av åtgärd, storlek på området, vilka aktörer som är inblandade och vilka resurser som finns tillgängliga. Hur lokalt åt- gärdsarbete kan stärkas genomsyrar alla utredningens förslag. Vad gäller förutsättningar för sådant lokalt åtgärdsarbete som syftar till att fysiska åtgärder kommer till stånd så har utredningen identifierat några generella förutsättningar. Dessa inkluderar en gemensam pro- blembild och gemensamma mål, lokalt engagemang, en engagerad kommun, tydliga styrdokument, tillgång till samordnare och pro- jektkontor, finansieringsmöjligheter och kontinuerlig uppföljning och kommunikation. Ett nära samarbete med miljötillsynen är också viktigt i flera av de projekt som utredningen har undersökt. Att skapa en gemensam problembild och sätta gemensamma mål tar tid och det behövs därför kontinuitet i arbetet. Flera av de projekt som utredningen nämnt i detta kapitel har arbetat , ibland i olika former. Flera av projekten betonar också behovet av gemensamma mål som kan generera lösningar med flera vinster, exempelvis att både minska övergödningen och öka skörden. Det är ofta viktigt att även inkludera biotopvård, friluftsliv, fiske och kultur- miljöfrågor i åtgärdsarbetet. En gemensam problembild och gemensamma mål motiverar också ett lokalt engagemang. I definitionen av lokalt blir här avrinnings- områdesperspektivet viktigt. Med ett gemensamt vatten där effekten av lokala åtgärder kan mätas ökar engagemanget. Det kan gälla såväl kustvattenförekomster som insjöar. Att arbeta långsiktigt inom ett avgränsat område har gett stora fördelar eftersom en lokal kunskaps- bank kunnat tas fram. En gemensam problemformulering i en hand- lingsplan som bygger på kunskap om lokala förhållanden har varit viktigt för att skapa lokalt engagemang. Tydliga styrdokument som lokala åtgärdsprogram och handlings- planer har behövts för förankring och genomförande av långsiktiga vattenvårdsprojekt, särskilt på nivå. Kommunens roll i det lokala åtgärdsarbetet är viktig, vilket betonas i flera av de projekt som utredningen har sett närmare på. Det finns också exempel på projekt där kommunen inte varit en framträdande aktör. Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete kan dock kommunens roll i det lokala åtgärdsarbetet behöva stärkas, vilket vi återkommer till i kapitel 9. Utredningen har sett lyckade exempel på samordningsfunktioner i både och privat regi. En samordnare kan initiera åtgär- der, hjälpa till att söka finansiering, samordna administration och ekonomi samt ta ett övergripande ansvar för projektet. Flera av de som utredningen har talat med framhåller att en samordnare i någon form har varit grundläggande för ett långsiktigt lyckat åtgärdsarbete. En annan framgångsfaktor finns i entreprenörer med stor erfarenhet av vattenvårdsanläggningar och bra lokalkännedom. En stabil finansiering behövs för ett kontinuerligt åtgärdsarbete. I de kommunala samarbetsprojekten i har den kommunala finansieringen varit avgörande för att upprätthålla arbetet . Det har också möjliggjort vattensamordning och projektledning. För att motivera en politisk vilja har i dessa projekt extern medfinan- siering varit avgörande. Möjlighet att söka miljöinvesteringsstöd och skötselersättning vid anläggande av våtmarker har gett en stabil bas för åtgärdsarbetet. Flera av dessa förutsättningar för lokalt åtgärds- arbete bygger på att det finns en lokal vilja att förbättra vattenkvali- teten. 8.3.2Hinder för lokalt åtgärdsarbete De huvudsakliga hinder för lokalt åtgärdsarbete som utredningen har identifierat är organisatoriska och resursrelaterade. Det finns också målkonflikter, både på nationell och lokal nivå, som inte alltid tydliggörs. När ramdirektivet för vatten genomfördes i betonades betydelsen av den lokala nivån. Ekologigruppen menar i sin rapport att lokala organisationer med kontinuerligt åtgärdsarbete är relativt få i och att åtgärdsarbetet tvärtom ofta bedrivs i projektform. Bristen på organisatorisk hemvist och kontinuitet i vattenarbetet blir ett hinder. Det är också kopplat till vilka resurser som finns tillgängliga. Den externa finansieringen i form av statliga stöd för genom- förandet av vattenvårdsåtgärder har varierat stort de senaste två de- cennierna. Flera olika stödformer har funnits. Ekologigruppen konsta- terar utifrån erfarenheterna i att korta ansökningstider, korta Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete genomförandeperioder, varierande krav på medfinansiering, ovisshet när stöden finns tillgängliga, varierande villkor för bidrag och vilken typ av åtgärder som kan finansieras, utgör problem i det kontinuer- liga arbetet med att genomföra åtgärderna. Den kommunala finansieringen har i och i garan- terat kontinuitet. För samarbetsprojekten i beskriver Ekologi- gruppen att det också funnits diskussioner om den gemensamma budgeten. Det har inte varit självklart att en kommun ska anlägga en våtmark som renar vatten till en annan kommuns vattendrag, även om de ingår i samma avrinningsområde. När det gäller målkonflikter mellan olika intressen så handlar det både om olika mål inom vattenförvaltningen (exempelvis närings- reduktion och fria vandringsvägar för vattenlevande fauna) och om målkonflikter mellan olika samhälleliga behov. Behov av åtgärder som minskar näringsbelastningen sammanfaller i sydvästra ofta med högintensivt brukad jordbruksmark och en liten areal obrukad mark. I dessa områden finns redan en areell konflikt mellan jordbruket och utrymme för expansion av tätorter och infrastruktur, och bevarande av natur- och kulturmiljöer. Detta leder till ett begränsat utrymme för nya vattenvårdsanläggningar, som t.ex. våtmarker. Andra hinder som har lyfts fram i underlagsrapporterna till utred- ningen är att strandskydd och biotopskydd uppstår vid anlagda våt- marker och dammar, samt att gamla markavvattningsföretag ofta krä- ver omprövningar i domstol. 9 Överväganden och förslag I detta kapitel redovisar vi våra överväganden och förslag. Förslagen följer av de analyser som redovisats i tidigare kapitel och på bedömningar som gjorts av utredningen under arbetets gång. I tidigare kapitel har vi beskrivit hur övergödningssituationen ser ut i och vilka de huvudsakliga utsläppskällorna och påverkans- Vi har även redogjort för orsakerna bakom övergöd- ningsproblematiken, varför olika aktörer agerar som de gör och vilka faktorer som styr aktörers beteenden så att problem med övergöd- ning uppkommer. Vi har översiktligt redogjort för de miljömål som är aktuella för övergödningsfrågan, nämligen dels det svenska miljömålssystemet, dels bestämmelser om miljökvalitetsnormer och andra mål inom havs- och vattenförvaltningen. Vidare har utredningen redogjort för de huvudsakliga rättsliga och ekonomiska styrmedel som styr i övergöd- ningsfrågan. Utredningen har också försökt beskriva det lokala åtgärdsarbetet mot övergödning. Utredningens samlade bild av åtgärdsarbetet är att det behöver genomföras fler fysiska åtgärder för att minska övergöd- ningen och att det behövs nya styrmedel och förändringar i befint- liga styrmedel för att stärka det lokala åtgärdsarbetet. Flera av de förslag som utredningen lämnar i detta kapitel handlar om att stärka förutsättningarna för lokalt åtgärdsarbete. Som exem- pel kan nämnas förslaget att kravet på tillstånd till vattenverksamhet ska tas bort för odling av alger och sjöpungar samt förslaget om ett generellt undantag från strandskyddet runt vissa anlagda våtmarker och dammar. Även förslagen om hur kommunernas åtgärdsarbete kan stärkas, bl.a. genom en lokal samordningsfunktion hör hit. Förslagen om förändringar i landsbygdsprogrammet kommer att innebära ett mer resultatinriktat lokalt åtgärdsarbete. Även förslagen om förstärkning och uppföljning av LOVA-stöden syftar till en ut- veckling i denna riktning. Utredningen presenterar också tre nya etappmål, vilka ska ingå i miljömålssystemet och bidra till att nå bl.a. målet Ingen övergöd- ning. Det är fråga om ett etappmål om enskilda avlopp, ett etappmål om våtmarker och ett etappmål om effektivare gödselanvändning. Vi lämnar även förslag på utredningar som vi ser behov av. Det handlar bl.a. om utredningsuppdrag för att ta fram nya bestämmelser om miljöhänsyn för hästhållningen och uppdrag om en samlad över- syn av regelverket för markavvattningsföretag. 9.1Samordning av lokalt åtgärdsarbete Exempel på lokalt åtgärdsarbete återfinns i kapitel 8 tillsammans med en genomgång av möjliga drivkrafter och incitament. I kapitel 6 och 7 går vi igenom förutsättningarna i form av regelverk och finan- siering som påverkar lokalt åtgärdsarbete. Utredningens förslag: Kommunerna ska ta fram lokala åtgärds- planer för övergödningsrelaterade insatser inom de avrinnings- områden som respektive kommun tillhör. Planerna ska komplet- tera och konkretisera vattenförvaltningens åtgärdsprogram. Utredningen menar att kommunerna bör ha tydligare uppgifter och en tydligare roll i det lokala åtgärdsarbetet. Utredningen har i tidi- gare kapitel redogjort för kommunernas ansvar och på vilka sätt kommunernas arbete får betydelse för övergödningsfrågan. Myndigheter och kommuner ska ansvara för att miljökvalitets- normer följs.1 Kommunerna ska se till att miljökvalitetsnormerna beaktas i framför allt tre olika avseenden, nämligen när de prövar frågor om tillstånd och utövar tillsyn mot verksamheter, när de fattar beslut om planering av bebyggelse och infrastruktur samt när de 15 kap. 3 § MB. genomför de åtgärder som de är skyldiga att genomföra enligt vatten- myndigheternas åtgärdsprogram. Kommunerna sitter ofta med i vattenråd, antingen genom kom- munpolitiker, tjänstemän eller både-och. Flera kommuner arbetar också med initiativ för att genomföra åtgärder mot övergödning, ofta genom våtmarker eller genom att på andra sätt öka kvarhåll- andet av näringsämnen i landskapet. Kommunerna berörs också som verksamhetsutövare och markägare. Kommunerna kan också påverka förutsättningarna för andra aktörer som lokala företag och entrepre- nörer. Vid sidan av den myndighetsutövande funktionen har kom- munerna ofta en viktig roll att tillsammans med andra aktörer initiera, samordna och genomföra lokala fysiska åtgärder mot övergödning. Utredningen vill lyfta fram att viktiga drivkrafter ofta finns på nivå i form av engagerade politiker och tjänstemän och, i vissa kommuner, genom anställda åtgärds- eller vattensamordnare. Ofta är kommuner medfinansiärer till lokala projekt och de spelar en viktig roll i det lokala åtgärdsarbetet. Åtgärdsprogrammen och kommunernas roll De åtgärder som kommunerna är skyldiga att genomföra är de åt- gärder som anges i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram. Som exem- pel anges i åtgärdsprogrammet för Norra vattendistrikt att kommunerna ska genomföra följande åtgärder. Kommunerna ska bedriva tillsyn så att utsläppen av kväve och fosfor från jordbruk och hästhållning minskas samt att tillförseln av växtskyddsmedel minskar till vattenförekomster där det finns en risk för att miljökvalitets- normerna för vatten inte kan följas på grund av sådan påverkan. Kommuner ska prioritera och genomföra sin tillsyn så att de ställer de krav som behövs för att utsläppen av näringsämnen och priori- terade och särskilda förorenande ämnen från avloppsledningsnät och avloppsreningsverk minskar till vattenförekomster där det finns en risk för att miljökvalitetsnormerna för vatten inte kan följas på grund av sådan påverkan. Kommunerna ska säkerställa minskade utsläpp från enskilda avlopp, genom a) att ställa krav på begränsade utsläpp av fosfor och kväve där det behövs för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas och b) att prioritera tillsynen av enskilda avlopp för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas. Kommunerna ska utveckla planer för hur dagvatten ska hanteras inom kommunen med avseende på kvantitet och kvalitet. Dagvattenplan- erna ska bidra till att de åtgärder vidtas som behövs för att miljö- kvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas. Övriga åtgärdsprogram riktade till kommuner ser ut på liknande sätt. Det handlar således om administrativa åtgärder som att bedriva tillsyn, ställa krav och utveckla planer. Flera kommuner som utred- ningen samrått med har dock kritiserat åtgärdsprogrammen för att vara allt för allmänt hållna. Det blir otydligt för kommunerna vilka konkreta åtgärder som behöver vidtas och i vilken omfattning. En annan faktor som får inverkan på genomförandet av åtgärder är att miljötillsynen prioriteras olika i landets kommuner. Många små kom- muner har brist på resurser och klarar inte av att genomföra alla åtgärder medan andra kommuner har kommit långt med åtgärderna och bedriver riktad och strukturerad tillsyn mot utpekade verksam- heter. Lokala åtgärdsplaner kompletterar och tydliggör Utredningen har kunnat konstatera att åtgärdsprogrammen med åtgärder riktade till kommuner har en aggregeringsnivå som delvis är övergripande och som behöver konkretiseras ytterligare på kommu- nal nivå och anpassas till kommunala förutsättningar. De åtgärder som anges i programmen omfattar ofta flera förvaltningar eller nämn- der i en kommun och därför finns även ett behov av att samordna det kommunala arbetet med att genomföra åtgärderna i åtgärdspro- grammen. Utredningen föreslår därför att kommunerna får i uppdrag att tydliggöra sitt åtgärdsarbete genom att ta fram en lokal åtgärdsplan som kompletterar åtgärdsprogrammen från vattenmyndigheterna. Den lokala planen ska ange hur kommunen avser att genomföra åt- gärderna, hur åtgärdsarbetet ska prioriteras för att uppnå effekt, hur åtgärdsarbetet ska genomföras och inom vilken tidsram samt hur samordning ska ske inom kommunen. Den lokala åtgärdsplanen kan omfatta såväl de åtgärder som anges i åtgärdsprogrammen som de övriga åtgärder som kommunen avser att driva vid sidan av de myndighetsutövande åtgärderna. nämnda kan innefatta finansiering av lokala vattenvårdsåtgärder och deltagande i lokala samarbetsprojekt. Genom att upprätta en lokal åtgärdsplan på respektive kommun menar utredningen att kommunernas fokus på vattenkvalitetsfrågor och övergödningsperspektivet kommer att stärkas. Den lokala åtgärdsplanen ska ses som ett planerings- och genom- förandeverktyg och föreslås inte regleras i författning. Utredningen har noterat de förslag till ny organisation som ny- ligen lagts fram av Vattenförvaltningsutredningen.2 Vårt förslag om lokala åtgärdsplaner mot övergödning kan anpassas till och bli en del av de operativa planer som föreslås av , för det fall att förslagen genomförs. Utredningens förslag: Länsstyrelser och kommuner i områden med övergödningsproblem bör ha en samordningsfunktion mot övergödning. Utredningen har tidigare konstaterat att en lokal samordningsfunk- tion kan stärka lokalt åtgärdsarbete mot övergödning. Flera av de kommuner som har lyckats med sitt arbete med vattenfrågor har någon form av samordnare anställd på kommunen. Funktionen kallas ibland vattensamordnare, ibland åtgärdssamordnare och det varierar vilken organisatorisk tillhörighet funktionen har. Genomgången av lokala åtgärdsprojekt i kapitel 8 visar att en lokal samordningsfunk- tion är en viktig drivkraft för att få till stånd fler vattenvårdsprojekt och fler fysiska åtgärder. Det gäller både projekt som initieras och drivs kommunalt och projekt där initiativet kommer från aktörer på lokal nivå. De synpunkter som kommit in till utredningen från både regional och lokal nivå om lokalt åtgärdsarbete i allmänhet och lokala åtgärds- samordnare i synnerhet, betonar åtgärdssamordnares roll för att både underlätta och samordna åtgärdsbehoven så att rätt åtgärd kan hamna på rätt plats och därmed öka effektiviteten i åtgärdsarbetet. 2SOU 2019:66 En utvecklad vattenförvaltning, Betänkande av vattenförvaltningsutredningen. Som utvecklats i kapitel 8 så betonas också behovet av kontinuitet och långsiktighet i arbetet. Arbetsformen med lokal åtgärdssamordning är inte ny, det finns flera exempel på lokala satsningar för att skapa engagemang och åstadkomma åtgärder på lokal nivå. Utredningen har visat på sådana exempel i kapitel 8. Utredningens bedömning är att det behövs samordning både internt och externt. Den interna samordningen på kommunen (eller ) handlar om att skapa en helhetssyn på vattenfrågor och arbeta för att frågorna integreras i den ordinarie verksamheten. Med vattenfrågor menar vi dels arbetet med att genomföra de åtgärder som kommuner och länsstyrelser är skyldiga att genomföra enligt vattenmyndig- heternas åtgärdsprogram, i syfte att uppnå målen i ramdirektivet för vatten. Vi menar också arbetet med de svenska miljökvalitetsmålen, vilka ska få genomslag både på regional och lokal nivå. En intern samordning kan handla om att driva på arbetet med att skapa arbets- former och kontaktytor som spänner över nämnd- och förvaltnings- gränser på kommunen. Exempel på framgångsrika arbetsmetoder finns i och kommuner. Den externa samordningen handlar om att samarbeta och kom- municera med andra aktörer i kommunens avrinningsområden. Det kan handla om vattenråd, markägare, lantbrukare och övriga verk- samhetsutövare. Även ideella organisationer arbetar med vattenvårds- frågor. En viktig del av den externa samordningen är samarbetet med övriga kommuner i avrinningsområdet. Eftersom vattenfrågorna oftast berör både kommuner uppströms och nedströms är det mellankom- munala samarbetet ytterst viktigt. I finns exempel på hur kom- munerna samarbetar med vattenvårdsfrågor och mellankommunala avtal fyller där en central funktion. Utredningen lämnar rekommendationer om vad som behövs på kommunerna för att underlätta genomförandet av vattenmyndig- heternas åtgärdsprogram. Uppgiften att samordna framtagandet av lokala åtgärdsplaner kan enligt vår mening vara en uppgift för sam- ordningsfunktionen (åtgärdssamordnaren) på kommunen. En samordningsfunktion måste inte finnas på varje kommun. I många kommuner är inte övergödning ett problem. För att vägleda kommunerna bör vattenmyndigheterna i åtgärds- programmen ange vilka kommuner som har sådana problem med övergödning att det bör finnas en samordningsfunktion för frågorna på kommunen. Samordningsfunktionen kan finansieras genom ansökan om medel från LOVA-stödet. Den kan också finansieras med kommunala medel. Utredningen gör bedömningen att ökade resurser måste avsättas till LOVA och därmed ser vi också att fler kommuner än kommer att kunna få finansiering via LOVA för t.ex. samordnings- uppgifter. Flera kommuner som tillhör samma avrinningsområde bör kunna samfinansiera en samordningsfunktion för vattenvårdsarbetet, om det bedöms lämpligt. Det finns ett stort behov av fler åtgärdssamordnare för att nå målen inom vattenförvaltningen. I en första etapp kan 80 stycken åtgärdssamordnare i de särskilt prioriterade områdena vara en upp- skattning av behovet. Längden på projekten bör där lämpligen utgå från treåriga projekt för att efter redovisning kunna förlängas ytter- ligare för att möjliggöra en kontinuitet i arbetet. 9.1.3Stödfunktion för lokal övergödningssamordning Utredningens förslag: Havs- och vattenmyndigheten får i upp- gift att tillhandahålla en central stödfunktion för lokalt åtgärds- arbete. har Havs- och vattenmyndigheten ett regeringsuppdrag som handlar om åtgärdssamordning och åtgärdssamordnare. Målet är att skapa ett nytt långsiktigt arbetssätt och att genomföra fler åtgärder mot övergödning. Flera pilotområden har utsetts att delta i projektet och där följer myndigheten hur åtgärdsplanering genom- förs och vilka incitament som krävs för att de åtgärder som behövs mot övergödning ska genomföras. Inom ramen för projektet, det s.k. , har Havs- och vattenmyndigheten påbörjat arbetet med att utveckla en central stödfunktion för de åtgärdssamordnare som ingår i projektet. Stöd- funktionen är webbaserad och tillhandahåller information, check- listor och annat som behövs och efterfrågas av åtgärdssamordnarna.