sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Som framgår ovan innebär dagens ordning därför att sökande ofta har svårt att förstå utfallet av sitt försäkringsskydd. Det innebär också att arbetslöshetskassornas administration av ersätt- ningsärenden är tidskrävande. Det är kostsamt för arbetslöshets- kassorna som det medför att den sökande får vänta på sin ersättning. Enligt utredningens uppfattning bör ersättningens storlek, precis som , baseras på tidigare inkomster från förvärvsarbete. Reglerna bör emellertid bli tydligare. Ersättningen bör även i större utsträck- ning relatera till det inkomstbortfall som arbetslösheten resulterat i. Dessutom bör alla sökande få en ersättning som bestäms utifrån deras tidigare inkomster. Ersättningsgrundande inkomst i stället för dagsförtjänst och dagpenning Arbetslöshetsersättningen bör utgå från de inkomster från förvärvs- arbete som den sökande hade före arbetslösheten och på ett över- gripande plan återspegla den lön som den sökande varit van vid. Det bör gälla alla. Den nuvarande ersättningsgrunden för den som är berättigad till inkomstrelaterad ersättning är angiven som en dags- förtjänst. Dagsförtjänsten är för de flesta en abstrakt summa då mer- parten av alla löntagare är vana vid att få en månadslön. Många arbets- löshetskassor använder genomsnittlig inkomst (s.k. normalinkomst, vilken beräknas till dagsförtjänsten multiplicerat med 22) för att i beslut och information till den sökande förklara vilken inkomst som ligger till grund för ersättningen. Att ersättningen i en ny arbetslöshetsförsäkring anges som en ersättningsgrundande inkomst i stället för dagsförtjänst eller dagpenning bör därför öka förutsebarheten. Även om det kan finnas behov av att bryta ned arbetslöshetsersättningen i mindre delar bör det för tyd- lighetens skull finnas ett månatligt mått i grunden, eftersom den största delen av alla förvärvsarbetande får månadslön. Det är därför motiverat att i stället beräkna ersättningen utifrån den sökandes ersätt- ningsgrundande månatliga inkomst och att ersättningen lämnas med ett belopp . Det innebär att begreppen dagsförtjänst och dagpenning försvinner. Dessutom upphör den beräkningsgrund som används vid beräkning av ersättning enligt grundförsäkringen, eftersom arbetad tid inte längre används. Samma inkomster som används för inkomstvillkoret ska användas för beräkning av ersättningens storlek De nuvarande reglerna för beräkning av ersättningens storlek gör arbetslöshetsersättningen svår att förutse och krånglig att admini- strera. I syfte att förenkla administrationen och öka förutsebarheten i arbetslöshetsförsäkringen har utredningen föreslagit att dagens arbetsvillkor ska ersättas med ett inkomstvillkor. Därigenom förtyd- ligas sambandet mellan vad som ska ersättas och arbetslöshetsersätt- ningens storlek. Inkomstvillkoret ska i huvudsak grundas på inkomst- uppgifter som hämtas från . Dessa uppgifter kan även användas för att bestämma ersättningens storlek. Genom att samma inkomster och ersättningar som beaktats vid prövning av inkomst- villkoret återanvänds vid beräkning av ersättningens storlek förbätt- ras förutsebarheten för enskilda som arbetslöshetskassornas administration kan effektiviseras och automatiseras. Sambandet mellan inkomstvillkoret och ersättningsgrundande inkomst medför också att den ersättningsgrundande inkomsten inte bör kunna höjas eller sänkas under arbetslösheten. Ramtiden bör vara densamma vid beräkningen av om inkomstvillkoret är uppfyllt och beräkningen av ersättningens storlek Sambandet mellan vad som ska ersättas och arbetslöshetsersättningens storlek ska tydliggöras. Vilket arbete och vilken förvärvsinkomst som ska ersättas framgår av inkomstvillkoret, som tydliggör vilket krav på tidigare totalinkomst samt inkomstkontinuitet som måste vara uppfyllt . Utredningen menar att det är rimligt att även ersättningens storlek beräknas med samma ramtid som utgångspunkt. Kravet på totalinkomst i inkomstvillkoret tydliggör vilka inkomster från förvärvsarbete som den sökande ska ha haft för att vara berättigad till arbetslöshetsersättning. De inkomster som ska användas vid bestämmandet av ersättningens storlek ska avse de in- komster som använts för att uppfylla kravet på totalinkomst, dvs. både inkomster från förvärvsarbete och ersättningar som jämställs med inkomster från förvärvsarbete. Det innebär att t.ex. tillfällig föräldrapenning vid vård av barn kan medräknas vid beräkningen av ersättningens storlek. Genom att samma inkomster används för pröv- ning av rätten till ersättning och ersättningens storlek stärks sambandet mellan den sökandes tidigare inkomster och hans eller hennes arbets- löshetsersättning. Totalinkomsten utgörs av den sammanlagda inkomsten . Den ersättningsgrundande inkomsten ska som huvudregel därför beräknas utifrån totalinkoms- ten delat med tolv. Genom en sådan ordning blir utfallet förutsebart för den sök- ande. En fördel med att utgå från inkomstvillkorets totalinkomst är att den sökande kan följa sitt försäkringsskydd vartefter det byggs upp. En annan fördel är att det ger ökade förutsättningar för arbets- löshetskassorna att automatisera prövningen av om villkoret är upp- fyllt, vilket avsevärt kan minska deras administration. Genom att koppla beräkningen av den ersättningsgrundande inkomsten till total- inkomsten uppnås samma fördelar vid beräkningen av ersättningens storlek som vid prövning av rätten till arbetslöshetsersättning. Som framgår ovan regleras ersättningens storlek, för den som har rätt till ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen, både genom lag och förordning. I lagen anges bl.a. att ersättningens stor- lek ska baseras på den sökandes tidigare förvärvsinkomster. Ersätt- ningen lämnas i form av dagpenning som bestäms utifrån den sökandes dagsförtjänst och normalarbetstid. Till detta kommer att regeringen kan meddela föreskrifter om dagpenningens högsta och lägsta belopp (se 25 § ). I förordning har regeringen bestämt den lägsta dag- penningen till och den högsta dagpenningen till 910 kro- nor för den som har inkomstrelaterad ersättning (se 4 § ALFFo). Utredningen menar att ersättningens storlek bör bestämmas ut- ifrån den sökandes ersättningsgrundande inkomst. Denna bör fast- ställas på grundval av samma inkomster som används vid bedömningen av om en sökande uppfyller inkomstvillkoret. Utan begränsningar riskerar detta att leda till utbetalningar i en storleksordning som inte är långsiktigt hållbara. Det bör därför även i ett nytt regelverk finnas bestämmelser som begränsar hur hög ersättning som en sökande kan få. Enligt utredningens uppfattning bör regeringen, liksom , få bestämma hur högt taket för ersättningens storlek ska vara. Reglerna för att bestämma ett tak för ersättningens storlek behöver enligt utredningens mening utformas tydligare än . Enligt nuvar- ande ordning är den faktiska högsta ersättningsgrundande inkoms- ten flytande eftersom ersättningsnivåer och dagpenning förändras i olika takt. Det gör takbestämmelsen oklar och försämrar delvis arbets- löshetsförsäkringens funktion. Mot denna bakgrund bör ett nytt regelverk innehålla en upplys- ningsbestämmelse som anger att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela föreskrifter om en högsta ersättnings- grundande inkomst. Den lägsta ersättningsgrundande inkomsten kommer att motsvara den totalinkomst som ligger till grund för en sökandes inkomstvill- På så sätt skapas förutsättningar för en arbetslöshetsförsäkring som utgår från den sökandes inkomstbortfall. Om den lägsta totalinkomst som en sökande behöver ha intjänat för att uppfylla inkomstvillkoret är och den högsta ersättningsnivån uppgår till blir ersättningsgolvet 120 000 / 12 × 0,8 = , under förutsätt- ning att samma inkomster används för beräkningen av ersätt- ningens storlek som för kvalificering för rätt till ersättning. Kopplingen mellan den totala inkomst från förvärvsarbete som en sökande haft och den ersättningsgrundande inkoms- ten motverkar att sökande överkompenseras i förhållande till tidigare inkomster. Utredningens förslag innebär att regeringen inte kan sänka kravet på totalinkomsten, utan att sänka den lägsta ersättningen. Arbetslöshetsersättningen bör riktas till den som har ett inkomst- bortfall p.g.a. att han eller hon förlorat sitt arbete. Kravet på minsta totalinkomst reflekterar vilken förankring på arbetsmarknaden, mätt genom inkomster från förvärvsarbete, som den sökande ska ha haft för att beviljas ersättning. Utredningen menar därför att om en sökande haft så låga inkomster från förvärvsarbete att det är osannolikt att han eller hon har en rimlig förankring på arbetsmarknaden, bör den sökande inte beviljas arbetslöshetsersättning. Det motsäger inte att den sökande kan vara i behov av andra ekonomiska stöd än det som kan medges från arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom föreslår utred- ningen en undantagsregel för inkomstvillkoret som kan användas för att fånga upp dem som har en begynnande förankring på arbetsmark- naden, men som inte uppfyller kraven på minst totalinkomst (se av- snitt 10.4.3). Utredningen bedömer därför att det utöver en högsta ersättningsgrundande inkomst inte behöver finnas föreskrifter om en lägsta ersättningsgrundande inkomst. Som framgår ovan anser utredningen att regeringen ska ha möjlighet att bestämma en högsta ersättningsgrundande inkomst, ett s.k. tak, för arbetslöshetsersättningen. Utredningen har inte i uppdrag att se över ersättningens storlek överlag, annat än att alltför låga belopp bör undvikas. Utredningen har att förhålla sig till direktivens krav på budgetneutralitet som fler ska kunna kvalificera sig för ersättning. Det är en svår avväg- ning, inte minst med hänsyn till att dagens tak, i förhållande till van- ligt förekommande inkomster på arbetsmarknaden, är relativt lågt. Utredningen föreslår att den högsta ersättningsgrundande inkoms- ten bör sättas till . Det motsvarar per dag för den som får av den ersättnings- grundande inkomsten. Denna nivå har valts eftersom den högsta ersättningen som kan lämnas enligt nuvarande ordning är 910 kro- nor per dag . 11.5.2Ersättningsgrundande inkomst för den som uppfyllt inkomstvillkorets undantagsregel Förslag: Den ersättningsgrundande inkomsten för en sökande som har uppfyllt ett inkomstvillkor enligt undantagsregeln ska fastställas till ett belopp som motsvarar den minsta totalinkomst som krävs för att uppfylla ett inkomstvillkor enligt huvudregeln, delat med tolv. Skälen för förslaget: För att uppfylla inkomstvillkorets huvudregel krävs att den sökande både uppfyller kravet på totalinkomst och kravet på en minsta månadsinkomst med en viss kon- tinuitet . Utredningen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna föreskriva om vilken totalinkomst och minsta månadsinkomst som ska gälla för att uppfylla inkomstvillkoret. Det gör att proportionerna mellan den totalinkomst som krävs och den minsta månads- inkomst som krävs under ett visst antal månader kan variera beroende på regeringens ställningstagande. Regeringen kan välja att antingen lägga tyngdpunkten på totalinkomsten eller den minsta månadsin- Utredningen föreslår vidare att den som inte uppfyller ett inkomstvillkor enligt huvudregeln kan prövas för rätt till ersättning enligt en undantagsregel. Den som uppfyller villkoren för ersättning enligt undantagsregeln behöver inte uppfylla kraven för totalinkomst , utan endast ett (i förhållande till huvudregeln något utökat) krav på inkomstkontinuitet med en minsta inkomst från förvärvsarbete . Till följd av att den som uppfyller kraven enligt undantagsregeln inte behöver uppfylla kraven på totalinkomst kommer sådana sök- ande att ha en lägre totalt intjänad inkomst från förvärvsarbete än motsvarande inkomster bland dem som uppfyller in- komstvillkoret enligt huvudregeln. Om beräkningen av ersättningen skulle följa samma principer som för den som uppfyllt villkoret enligt huvudregeln skulle ersättningen riskera att bli mycket låg, även för dem som har fullt försäkringsskydd. har arbetat deltid totalt , och hans totalinkomst var . Om beräk- ningen av ersättningen skulle ske enligt samma principer som för den som uppfyllt villkoren enligt huvudregeln skulle Örjans ersätt- ningsgrundande inkomst fastställas till 40 000 / 12 = . Om kravet på minsta totalinkomst är kan Örjans ersättningsgrundande inkomst jämföras med den lägsta ersättningsgrundande inkomsten för den som uppfyllt villkoren enligt huvudregeln. Denna uppgår till 120 000 / 12 = . Eftersom proportionerna mellan totalinkomst och minsta månads- inkomst kan förändras, kan skillnaderna i exemplet ovan både bli större eller mindre. Givet att den minsta månadsinkomsten sanno- likt blir avsevärt lägre än den totala inkomsten finns det skäl att ge den sökande en ersättningsgrundande inkomst som inte står i direkt proportion till tidigare totala inkomster från förvärvsarbete . är det orimligt att en sökande som uppfyller vill- koret enligt undantagsregeln ska kunna hamna i ett bättre läge än om inkomstvillkoret uppfyllts enligt huvudregeln. bör ersättningen inte kopplas till den minsta månadsinkomst som krävs. Utredningen föreslår därför att den ersättningsgrundande inkoms- ten för den som uppfyllt inkomstvillkoret enligt undantagsregeln ska motsvara den minsta totalinkomst som krävs för att uppfylla in- komstvillkoret delat med tolv. På så sätt kan den ersättningsgrund- ande inkomsten för den som uppfyllt undantagsregeln aldrig bli högre än den lägsta möjliga ersättningsgrundande inkomst som kan fast- ställas för den som uppfyllt inkomstvillkorets huvudregel. Det inne- bär också att ersättningens golv blir lika för alla, oavsett om den sök- ande uppfyller inkomstvillkorets huvudregel eller undantagsregel. 11.5.3Ersättningens storlek påverkas av medlemskap i en arbetslöshetskassa Förslag: Arbetslöshetsersättningen ska bestämmas till av den ersättningsgrundande inkomsten om den sökande varit medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa inom ramtiden. Ersättningen ska bestämmas till 65 pro- cent av den ersättningsgrundande inkomsten om den sökande har varit medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa under minst sex men inte inom ramtiden. Ersättningen ska bestämmas till av den ersättningsgrundande inkomsten om den sökande inte uppfyller kraven på medlems- eller anslut- ningstid enligt ovan. Vid beräkning av den tid en sökande varit medlem i eller an- sluten till en arbetslöshetskassa ska endast sammanhängande måna- der inom ramtiden beaktas. Vid beräkningen ska det bortses från avbrott i medlemskap som understiger en kalendermånad, om den sammanlagda avbrottstiden inte överstiger . Detta ska dock inte gälla avbrott till följd av ett beslut om uteslutning enligt 37 § lagen om arbetslöshetskassor. För att en sökande ska behålla den ersättningsnivå som har bestämts måste han eller hon fortsätta vara medlem i eller anslu- ten till en arbetslöshetskassa även under arbetslösheten. I nuvarande ordning kan en sökande antingen beviljas ersättning enligt grundförsäkringen eller inkomstbortfallsförsäkringen. För rätt till ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen krävs att den sökande varit medlem i tolv sammanhängande månader och uppfyllt arbets- villkoret inom medlemstiden. Det gör att den som är ny på arbets- marknaden och har ett tidsbegränsat arbete kan ha svårt att se nyttan av att bli medlem i en arbetslöshetskassa. För att öka sannolikheten att fler ska vilja bli och kvarstå som med- lemmar i en arbetslöshetskassa bör det finnas en betydande skillnad i ersättningsnivån mellan den som valt att bli medlem och den som har valt att stå utanför, och mellan sökande som varit medlemmar en . Enklare att få ett försäkringsskydd över lägsta nivån, men ingen förändring av värdet av att kvarstå som medlem länge Enligt nuvarande ordning måste en sökande ha varit medlem i en arbetslöshetskassa för att ha rätt till inkomst- relaterad ersättning. Även utgör ett rimligt krav för att vara fullt försäkrad leder detta krav till att personer som är nya eller återinträdande på arbetsmarknaden kan dra sig för att bli med- lemmar. Utredningen menar att det måste bli enklare att uppnå ett försäkringsskydd över den lägsta ersättningsnivån. har fått ett vikariat . Det är osäkert om det kommer att förlängas, och hon valde därför att inte ta den kost- nad som ett medlemskap i en arbetslöshetskassa medför. blev hon erbjuden ytterligare en tremånadersanställning. Först tvekade att bli medlem, men månad två valde hon ändå att gå med. Ännu en förlängning av anställningen gör att till slut har varit syssel- satt i . Om därefter blir arbetslös igen skulle hon haft stor nytta av att ha blivit medlem i en arbetslöshetskassa redan när hon fick sitt första jobb. I stället har hon varit medlem och har på kort sikt inte någon nytta av sitt medlemskap. Att bli medlem i en arbetslöshetskassa behöver bli mer attraktivt och ett starkare försäkringsskydd upplevas som nåbart även för den som har kortare anställningar eller en svagare förankring på arbetsmarknaden. Även om en person ska kunna förutse sitt försäkringsskydd och snabbare se nyttan av att bli medlem i en arbetslöshetskassa, måste det finnas avvägningar mellan skillnaden i ersättningsnivåerna för den som har ett fullt försäkringsskydd och den som valt att inte bli medlem i en arbetslöshetskassa alls. Det är svårt att för dessa regler, liksom för försäkringen i övrigt, skapa en ordning som är helt rättvis. Det har ibland framförts att den som stannat kvar som medlem än borde ha en fördel av det. har det ingen betydelse om den sökande varit medlem eller . Syftet med att ge ytterligare fördelar av ett längre medlemskap skulle vara att öka den sökandes benägenhet att stanna kvar som medlem, även när han eller hon redan varit medlem så länge att det kvalificerar för det högsta försäkringsskyddet. Det kan uppfattas som en rimlig och rättvis ordning, men det är svårt att se hur det ska kunna åstad- kommas i praktiken. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring. En kon- sekvens av detta är att det är förlusten av inkomster från förvärvs- arbete som förlorats i närtid som ska ersättas. Det sätter fokus på den sökandes omställningsmöjligheter vid arbetslöshetstillfället i stället för att t.ex. beakta försäkringshistorik sett . Om med- lemskapstiden även innan ramtiden skulle kunna tillgodoräknas den sökande för ännu högre ersättningsnivåer, skulle det dessutom kunna leda till att äldre arbetstagare fick en högre kompensation än yngre arbetstagare, allt annat lika. Det är knappast rimligt. Det är alltså viktigt att bibehålla en balans i arbetslöshetsförsäk- ringen, så att det inte bara är möjligt för den med svagare förankring på arbetsmarknaden att se nyttan av att bli medlem snabbt, utan också att den som har stark förankring på arbetsmarknaden ser nyttan av att stanna kvar som medlem. Ersättningsnivåer i tre steg Antalet månader med medlemskap i eller anslutning till en arbetslös- hetskassa bör alltså även i fortsättningen ha betydelse för ersätt- ningsnivån, dvs. den andel av den ersättningsgrundande inkomsten som den sökande får i ersättning. Villkoren bör reflektera kontinui- tet i medlemskapet och kravet på antalet månader med medlemskap bör vara konstruerat så att försäkringsplanering undviks. Precis som inom den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen ska det finnas ett allmänt försäkringsskydd som omfattar alla som upp- fyller inkomstvillkoret. Över denna nivå bör det finnas en mellan- nivå som ger ett bättre försäkringsskydd än den allmänna, men inte lika bra som den högsta nivån som ger ett fullt försäkringsskydd. Genom att införa en nivå mellan den allmänna och fulla försäk- ringsnivån ger försäkringen en stegvis ökning av försäkringsskyddet för den som väljer att gå med i en arbetslöshetskassa. Det ger incita- ment att bli medlem även för personer som har korta eller osäkra anställningar. Ett alternativ till utredningens förslag skulle vara att ha ett mer steglöst försäkringsskydd där varje medlemsmånad har betydelse för ersättningens storlek. Utredningen anser emellertid att en sådan konstruktion skulle kunna leda till att fler planerade sitt försäkringsskydd på ett oönskat sätt. Målsättningen är att öka incita- menten att bli medlem så snabbt som möjligt och behålla sitt med- lemskap . Utredningen bedömer att det åstadkoms bäst genom den stegvisa upptrappning som utredningen föreslår. Ersättningsnivåer och krav på medlemstid Dagens regelverk innebär att sökande som har uppfyllt medlemsvill- koret har en dagpenning som motsvarar av dagsförtjäns- ten . Utredningen bedömer att denna nivå, som gällt , är ett väl avvägt högsta för- säkringsskydd. I förhållande till det bör det allmänna försäkringsskyd- det vara avsevärt lägre. Eftersom utredningens uppgift är att föreslå en nedtrappning av försäkringsskyddet som ska gälla alla, föreslår ut- redningen att det allmänna försäkringsskyddet sätts till av den ersättningsgrundande inkomsten. Genom att införa ett halvt försäkringsskydd med en ersättningsnivå på , mellan det allmänna försäkringsskyddet och det fulla försäkringsskyddet, finns det incitament för den enskilde att gå med i en arbetslöshetskassa även vid kortare anställningsperioder. Tabell 11.1 Förslag på försäkringsnivåer utifrån medlemstid Utredningen har gjort bedömningen att regeringen bör fastställa den högsta ersättningsgrundande inkomsten till . Om den lägsta totalinkomsten och därmed ersättningsgrundande in- komsten sätts till är den lägsta inkomsten av för- värvsarbete som får beaktas . Givet dessa nivåer kommer ersättningen att ligga mellan (av ) och (av ) innan skatt. Enligt nuvarande ordning ska en sökande ha varit medlem för att har rätt till inkomstrelaterad ersättning. Utred- ningen menar att detta motsvarar ett väl avvägt krav för fullt för- säkringsskydd eftersom kravet med medlemskap måste vara tillräckligt lång för att undvika oönskad försäkringsplanering. För att få tillgång till ett halvt försäkringsskydd menar utredningen att en sökande ska ha varit medlem hälften så , dvs. Då kommer det, även för den som har en kortare anställning, att vara möjligt att uppnå ett försäkringsskydd över den allmänna nivån, som det krävs ännu med medlemskap för att få ett För den som inte varit medlem vid ansökningstillfället eller inte varit medlem alls gäller det allmänna försäkringsskyddet. Krav på inkomster från förvärvsarbete Det bör krävas att medlemstiden åtminstone delvis sammanfaller med månader med inkomster från förvärvsarbete. Här finns en särskild utmaning eftersom inkomstuppgifterna i arbetsgivardeklarationerna redovisas enligt kontantprincipen. Denna redovisningsprincip inne- bär att det i vissa fall kommer att vara svårt att avgöra om medlems- tiden varit förlagd som inkomsterna intjänats. För att det ska finnas en koppling mellan medlemskap och inkomst- villkor, bör det finnas krav på ett visst antal månader under vilka den sökandes redovisade inkomster och medlemskap ska ha sammanfallit. Enligt nuvarande ordning ska den sökande ha varit medlem för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Arbetsvillkoret måste därtill ha uppfyllts inom medlemstiden. Ett motsvarande krav föreslås gälla för både halvt och fullt försäkringsskydd. Utredningen föreslår därför att den sökande för att omfattas av dessa skydd måste ha haft en minsta månadsinkomst inom med- lemstiden för att skyddet ska gälla. I annat fall gäller det lägsta för- säkringsskyddet. har varit medlem i arbetslöshetskassan . Han blev arbetslös och hade då varit medlem . studerade på heltid, med ett kort avbrott för arbete . har därför bara arbetat med en inkomst motsvarande minsta månadsinkomst . Innan studierna arbetade han heltid och uppfyller därför inkomstvillkoret enlig huvudregeln. Eftersom inte har var medlem i en arbetslöshetskassa då han tjänade den minsta möj- liga månadsinkomsten, beviljades arbetslöshetsersättning, men bara motsvarande den allmänna försäkringsnivån. Krav på sammanhängande medlemskap eller anslutning