sou · H8B379 · 2020-12-15 00:00:00 — Med tillsyn enligt lagen avses en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller kraven i lagen om aktiva åt- gärder. DO ska i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den. Arbetsgivare eller utbildningsanordnare som inte följer bestämmelserna kan föreläggas att vid vite fullgöra sina skyldig- heter (4 kap. 5 § diskrimineringslagen). Ett sådant föreläggande med- delas av efter framställning av DO. Utredningen om aktiva åtgärder mot diskriminering, som hade i uppdrag att se över frågan om sanktionssystemet kopplat till aktiva åtgärder behövde förändras, kom i betänkandet Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering (SOU 2014:41) fram till att vite skulle kvarstå som sanktionsform. Regeringen delade i propositionen Ett övergripande ramverk för aktiva åtgärder i syfte att främja lika rättigheter och möjligheter (prop. 2015/16:135) denna bedömning och uttalade att det för att kraven på aktiva åtgärder ska kunna bli effektiva krävs att de kan förenas med en vitessanktion. Möjligheten att ansöka om vitesföreläggande har dock utnyttjats i begränsad ut- sträckning då lagen trädde i kraft. Någon ökning har inte skett efter att de nya reglerna om aktiva åtgärder trädde i kraft . För att aktiva åtgärder ska vara ett effektivt medel för att i prak- tiken nå lika rättigheter och möjligheter är det viktigt att bestäm- melserna följs. framkom i samband med metoo- uppropen många vittnesmål om sexuellt våld och trakasserier på en stor mängd arbetsplatser och i skolan. Dessa uppgifter visar att det kan finnas ytterligare behov av tydligare sanktioner mot arbetsgivare och utbildningsanordnare som inte lever upp till diskriminerings- lagens krav. Vidare kan det finnas behov av andra åtgärder för att säkerställa att DO:s tillsynsverksamhet ger ett effektivt skydd mot trakasserier och diskriminering. I handlingsplanen för jämställda livsinkomster som regeringen beslutade om (A2017/02477/ARM), aviserades att ”för att uppnå målet om ett samhälle fritt från diskriminering avser regeringen att tillsätta en utredning för att analysera och se över be- hovet av effektivare sanktionsmöjligheter kopplat till efterlevnaden av bestämmelserna om aktiva åtgärder, inkl. lönekartläggningar”. Trots att diskriminering på grund av kön är förbjuden och att det finns tydliga krav på arbetsgivare att genomföra lönekartläggning i syfte att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga löneskillnader i diskrimineringslagen finns det tecken på att lagen inte följs i tillräck- ligt hög grad. DO har inom ramen för ett regeringsuppdrag om särskilda insat- ser för att motverka diskriminering på arbets- och bostadsmarkna- den (Ku2017/01798/DISK) gjort en enkätundersökning. Undersök- ningen visar att reglerna om aktiva åtgärder inte är tillräckligt kända bland arbetsgivare och att de inte heller har lett till ett förändrat eller utvecklat arbetssätt. Exempelvis framkom att mer än hälften av arbetsgivarna inte kände till de nya reglerna om aktiva åtgärder som trädde i kraft . På frågan om vad diskriminerings- lagen innebär för arbetsgivare svarade bara en av sex att de behöver arbeta med aktiva åtgärder. Regeringen verkar för att diskrimineringslagen ska vara så hel- täckande och effektiv som möjligt. För att ge diskrimineringslagen ett verkligt genomslag i samhället krävs att de som omfattas av be- stämmelserna i lagen dels har kännedom om dessa, dels har viljan att följa reglerna. Dessutom krävs att det finns en effektiv tillsyn över lagen med effektiva sanktioner när bestämmelserna inte följs. Det behöver säkerställas att de verktyg som tillsynsmyndigheten har för sin tillsyn enligt diskrimineringslagen är ändamålsenliga och rättssäkra. •analysera om nuvarande bestämmelser i diskrimineringslagen om tillsyn över aktiva åtgärder är ändamålsenliga för en effektiv efter- levnad av lagen och vid behov föreslå ändringar som kan leda till en ökad efterlevnad, •utifrån sina överväganden lämna nödvändiga och fullständiga för- fattningsförslag, och •utifrån analysen även lämna andra förslag som kan säkerställa att diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder följs. Tillsynen över diskriminering på skolområdet () remitterade ett utkast till lagrådsremissen Stärkt skydd mot diskriminering i skolan (Ku2018/01543/RS). Där föreslås att , tillsammans med DO, får rätt att som part föra talan om diskrimi- neringsersättning för en enskild som medger det i renodlade mål om diskriminering i skollagsreglerad verksamhet. Vidare föreslås att till- synen över diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder mot diskriminering när det gäller verksamhet enligt skollagen flyttas från DO till Skolinspektionen. Genom förslagen i utkastet till lagrådsremiss behålls bestämmel- serna om diskriminering samlat i diskrimineringslagen som barnens och elevernas skydd mot diskriminering i skolan förstärks. Bakgrunden till lagförslagen har analyserats senast i betänkandet Bättre skydd mot diskriminering (SOU 2016:87) där det konstateras att elever som utsatts för diskriminering, som sexuella trakasserier, i praktiken har sämre möjligheter till upprättelse och ersättning än elever som utsatts för annan kränkande behandling. Detta eftersom DO och Skolinspektionen har olika förhållningssätt till sina uppdrag. Det är mycket viktigt att skyddet mot alla former av kränkningar på skolområdet är starkt, inte minst på grund av att barn genom skol- plikten är skyldiga att delta i skolans verksamhet. De remitterade förslagen avser att stärka skyddet mot diskri- minering och främjandet av lika rättigheter och möjligheter för barn och elever inom det skollagsreglerade området. Lagförslagen föreslås träda i kraft . Det finns dock skäl att nu även låta utreda frågan om hur ansvaret för tillsynen över diskriminerings- lagen, när det gäller det skollagsreglerade området, helt kan flyttas över och ligga på Skolinspektionen. Det skulle innebära att Skol- inspektionen får tillsynsansvaret även över diskrimineringsförbuden i 2 kap. diskrimineringslagen. Denna fråga är komplicerad rättsligt och behöver utredas ytterligare. I avvaktan på detta ser regeringen fram emot att få ta del av remissinstansernas synpunkter på det re- mitterade förslaget om hur de huvudsakliga bristerna i det nuvarande regelverket kan lösas utifrån ett barn- och elevperspektiv. •analysera hur tillsynen över bestämmelserna i diskriminerings- lagen när det gäller det skollagsreglerade området i sin helhet kan flyttas från DO till , och •lämna nödvändiga och fullständiga författningsförslag. Utredaren ska analysera och redovisa förslagens konsekvenser i en- lighet med i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Även de personella konsekvenserna av förslagen ska redovisas. Förslagen ska kostnadsberäknas och utredaren ska lämna förslag till finansiering utifrån befintliga ramar. Utredaren ska redogöra för om förslagen har några konsekvenser för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Dessutom ska utredaren beakta barnrätts- perspektivet utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter. Kontakter och redovisning av uppdraget Utredaren ska inhämta synpunkter från de myndigheter och organi- sationer inom civila samhället som är särskilt berörda av de frågor som uppdraget omfattar, bl.a. DO, , samt antidiskrimineringsbyråerna. Utredaren ska också föra en dialog med företrädare för arbetsmarknadens parter. Uppdraget ska redovisas . En effektiv och ändamålsenlig tillsyn över diskrimineringslagen Förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om en effek- tiv och ändamålsenlig tillsyn över diskrimineringslagen (dir. 2018:99). Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas . Uppdraget ska i stället redovisas . Utredningen om en effektiv och ändamålsenlig tillsyn över diskrimineringslagen (A 2019:03) Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget Regeringen beslutade kommittédirektiv om en effek- tiv och ändamålsenlig tillsyn över diskrimineringslagen (dir. 2018:99). Utredaren ska bl.a. se över vilka åtgärder som behövs för att säker- ställa att bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen (2008:567) följs. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2019:63) förlängdes utredningstiden så att uppdraget skulle redovisas . Utredaren får nu i uppdrag att •ta ställning till hur diskrimineringsskyddet i viss offentlig verk- samhet kan ändras för att skyddet mot diskriminering ska bli så heltäckande som möjligt, •ta ställning till om det behövs åtgärder för att stärka skyddet mot diskriminering i de fall det inte finns en enskild skadelidande, och •bedöma om det finns behov av ytterligare åtgärder för att skydda arbetstagare som diskrimineras trakasseras och hotas av personer som inte är anställda på arbetsplatsen. Uppdraget ska redovisas senast den 1 okto- ber 2021. Ett delbetänkande som avser delarna i de ursprungliga direk- tiven ska dock lämnas . Uppdraget att ta ställning till skyddet mot diskriminering i viss offentlig verksamhet Skyddet mot diskriminering i offentlig verksamhet ser olika ut. Vid vissa myndigheter, däribland rättsvårdande myndigheter, finns ett svagare diskrimineringsskydd för enskilda än vid andra myndig- heter. Skyddet i det förstnämnda fallet är nämligen begränsat till när offentligt anställda bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp eller på annat sätt i sin anställning har kontakt med allmänheten (2 kap. 17 § diskrimineringslagen). För- budet mot diskriminering gäller alltså den anställdes bemötande och inte verksamheten som sådan. På andra samhällsområden tar diskri- mineringsförbudet i stället sikte på verksamheten, det gäller t.ex. socialtjänst- och utbildningsområdet. Enskilda personer har alltså ett svagare skydd mot diskriminering i kontakter med vissa myndigheter än med andra. Det har också visat sig att den nuvarande bestämmelse har varit svår att tillämpa. Utredningen om bättre möjligheter att motverka diskriminering fick i uppdrag att analysera och ta ställning till om en ändring av regleringen om skydd mot diskriminering i offentlig verksamhet be- hövs (dir. 2015:129). Av utredningens betänkande Bättre skydd mot diskriminering (SOU 2016:87) framgår att det finns två problem med dagens reglering. För det första är skyddet i sådan offentlig verksam- het som avses i 2 kap. 17 § diskrimineringslagen inte tillräckligt och ett fullständigt skydd finns endast på de samhällsområden som om- fattas av ett annat diskrimineringsförbud. För det andra är bestäm- melsen svårtillämpad då det finns gränsdragningsproblem och bevis- svårigheter. Utredningen framförde att det inte var görligt att arbeta fram ett lagförslag om ett ökat skydd mot diskriminering i offentlig verksamhet utan ansåg att frågan bör utredas särskilt. () har i en skrivelse till re- geringen påtalat att bestämmelsen i 2 kap. 17 § diskrimineringslagen begränsar enskildas skydd mot diskriminering i förhållande till vissa myndigheter och anser att frågan bör utredas. Myndigheten har tagit emot ett förhållandevis stort antal anmälningar som har bedömts falla inom den aktuella bestämmelsens tillämpningsområde men inte i något fall drivit ärendet vidare till en domstolsprocess. DO:s möjlig- heter att bedriva tillsyn är begränsade vilket ter sig otillfredsställande i förhållande till de skyldigheter som åligger staten enligt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och Europa- konventionen. Principen om icke-diskriminering är central i FN:s och Europa- rådets konventioner om mänskliga rättigheter. Internationella gransk- ningsorgan för mänskliga rättigheter, som exempelvis kommission mot rasism och intolerans, har påtalat i sin granskning av att skyddet mot diskriminering inte är heltäckande och bör ses över. Det behöver därför lämnas förslag på hur diskrimineringsskyddet i offentlig verksamhet kan ändras för att skyddet mot diskriminering ska bli så heltäckande som möjligt. •föreslå hur det nuvarande skyddet mot diskriminering i offentlig verksamhet kan ändras för att det ska bli ett så heltäckande skydd mot diskriminering som möjligt, och •lämna nödvändiga och fullständiga författningsförslag. Uppdraget att ta ställning till skyddet mot diskriminering i de fall det saknas en enskild skadelidande Diskrimineringslagens bestämmelser förutsätter att diskriminerings- förbudet har överträtts i förhållande till en enskild person för att diskrimineringsersättning ska kunna utdömas. I de fall en grupp av personer som tillhör en av diskrimineringslagens skyddade kategorier missgynnas finns inte någon sådan möjlighet att utdöma ersättning. Exempelvis om en arbetsgivare i annonsering av en tjänst utesluter en skyddad grupp i diskrimineringslagen från möjligheten till arbete hos arbetsgivaren, så kan agerandet innebära att personer avskräcks från att söka arbete där. Annonseringen kan då ha en diskriminerande verkan. Diskrimineringsrätten bygger i stor utsträckning på EU-rättslig lagstiftning, de s.k. likabehandlingsdirektiven. Enligt dom i mål C-54/07 (Firma ) utgör omständigheten att en arbets- givare offentligt uttalat att denne inte kommer att anställa arbets- tagare med visst etniskt ursprung direkt diskriminering avseende anställning, i den mening som avses i rådets direktiv /43/EG, eftersom sådana uttalanden starkt kan avskräcka vissa arbetssökande från att anmäla sitt intresse för ett arbete och följaktligen utgöra ett hinder för deras tillträde till arbetsmarknaden. Vidare konstaterar att även när det inte finns någon identifierbar person som har utsatts för diskriminering krävs det enligt direktivet att de sanktioner som ska tillämpas på överträdelser av de nationella be- stämmelser som antas i enlighet med detta direktiv är effektiva, pro- portionerliga och avskräckande. DO har i en skrivelse till regeringen (A2019/02277/MRB) fram- hållit att det inte finns några sanktioner för vissa typer av överträ- delser av diskrimineringsförbuden i diskrimineringslagen, nämligen när det gäller överträdelser som inte specifikt avser en viss person utan som träffar en hel grupp, och där det antingen inte finns någon identifierbar skadelidande, eller i vart fall inte någon som är villig att väcka talan om diskrimineringsersättning. DO framhåller att avsak- naden av sanktioner för sådana överträdelser riskerar att undermi- nera respekten för diskrimineringsförbuden. DO bedömer vidare att inte lever upp till kraven på effektiva och avskräckande sank- tioner som följer av de unionsrättsliga likabehandlingsdirektiven. •ta ställning till om det behövs ytterligare åtgärder för att stärka skyddet mot diskriminering i de fall det inte finns en enskild skade- lidande, och •utifrån sina överväganden lämna nödvändiga och fullständiga för- fattningsförslag. Uppdraget att bedöma om det finns behov av ytterligare åtgärder vid diskriminering, trakasserier och hot mot arbetstagare Ingen anställd ska behöva utstå diskriminering, trakasserier och hot på sin arbetsplats på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funk- tionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. I samband med metoo- uppropen har anställda vittnat om upplevd diskriminering och trakas- serier från t.ex. kunder och brukare. har återkommande granskat och gjort mätningar av förekomsten av sexuella trakasserier och trakasserier på grund av kön i arbetslivet. Arbetsmiljöundersökningen visar att om- kring av de sysselsatta hade varit utsatta för sexuella tra- kasserier från andra personer än chefer och arbetskamrater minst den senaste 12-månadersperioden. Det kunde till exem- pel vara kunder, patienter, klienter, passagerare eller elever som ut- satt anställda för trakasserier. Andelen var högst bland unga kvinnor i åldern 16–där var fjärde person hade varit utsatt. Av arbetsmiljöundersökningen framgår det även att omkring en av tio män och två av tio kvinnor hade varit utsatta för våld eller hot om våld i arbetet minst . Högst var andelen bland unga kvinnor i åldern 16–där närmare var fjärde person hade varit utsatt. Bland personer som är sysselsatta i försäljningsyrken inom detaljhandeln m.m. och butiks- personal har drygt två femtedelar varit i konflikt eller bråk med andra personer än arbetskamrater och chefer, nästan var femte varit utsatt för hot eller våld samt var femte varit utsatt för sexuella trakasserier från andra personer än chefer och arbetskamrater. Enligt diskrimineringslagen är arbetsgivare skyldiga att utreda och vidta åtgärder mot diskriminering. Om en arbetsgivare får känne- dom om att en arbetstagare anser sig ha blivit utsatt för trakasserier eller sexuella trakasserier av kollegor på en arbetsplats, har arbets- givaren en skyldighet att utreda och åtgärda trakasserierna, dvs. för- hindra fortsatta trakasserier. Om arbetsgivaren inte uppfyller denna skyldighet kan arbetsgivaren bli skyldig att betala diskriminerings- ersättning till den utsatta arbetstagaren (2 kap. 3 §, 5 kap. 1 § diskri- mineringslagen). Enligt 3 kap. 2 § arbetsmiljölagen (1977:1160) har arbetsgivare en skyldighet att vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagaren utsätts för ohälsa eller olycksfall. I föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) finns bestämmelser om att arbetsgivare regelbundet ska undersöka och bedöma vilka risker som kan förekomma i verksamheten. I föreskrif- terna finns också regler om att arbetsgivaren ska vidta åtgärder för att komma till rätta med riskerna i arbetsmiljön. Enligt föreskrifter om organisatorisk och social arbetsmiljö (AFS 2015:4) ska arbetsgivaren klargöra att kränkande särbehandling inte accep- terats i verksamheten. Arbetsgivaren ska vidta åtgärder för att mot- verka förhållanden i arbetsmiljön som kan ge upphov till kränkande särbehandling (13 §). Arbetsgivaren ska också se till att det finns rutiner för hur kränkande särbehandling ska hanteras (14 §). Arbets- givare ska enligt förskrifter om våld och hot i arbetsmiljön (AFS 1993:2) utreda risker för våld eller hot om våld som kan finnas i arbetet samt vidta de åtgärder som kan föranledas av utredningen. Exempelvis ska arbetet ordnas så att risk för våld eller hot om våld så långt som det är möjligt förebyggs (3 §). Innebär en arbetsuppgift påtaglig risk för våld eller hot om våld får den inte utföras som ensamarbete (8 §). Det behöver klargöras utifrån nuvarande bestämmelser i diskri- mineringslagen och arbetsmiljölagstiftningen om det finns behov av ytterligare åtgärder för skydd av arbetstagare som diskrimineras, tra- kasseras och hotas av personer som inte är anställda på arbetsplatsen, exempelvis av kunder eller brukare. •bedöma om det finns behov av ytterligare åtgärder för att skydda arbetstagare som diskrimineras, trakasseras och hotas av personer som inte är anställda på arbetsplatsen, och •utifrån sina överväganden lämna nödvändiga och fullständiga för- fattningsförslag. Uppdraget ska i stället redovisas senast den Ett delbetänkande som avser delarna i de ursprungliga direktiven ska dock lämnas . UNDERSÖKNING GENOMFÖRD MED WEBBENKÄT INOM UTREDNINGEN OM EN EFFEKTIV OCH ÄNDAMÅLSENLIG TILLSYN ÖVER DISKRIMINERINGSLAGEN (A 2019:03) Bakgrund, om undersökningen .......................................................... Syftet med undersökningen ....................................................................... 1.2.1Insamlingsmetod och period .................................................................................. 1.2.2Population och register .......................................................................................... 1.2.3Variablerna och Frågorna ...................................................................................... 1.2.4Bearbetningar och tabellframställning.................................................................... 1.2.5Svarsandelar, bortfall och täckning........................................................................ 1.2.6Representativitet och statistisk säkerhet................................................................ Resultattabeller från undersökningen ...................................................... Bakgrund, om undersökningen har genomfört en statistisk undersökning med hjälp av en webbenkät på uppdrag av utredning En effektiv och ändamålsenlig tillsyn över diskrimineringslagen (A 2019:03). Utred- ningen ska bland annat se över vilka åtgärder som behövs för att säkerställa efterlevnad av bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen. Genom att genomföra en riktad enkätunder- sökning till företag och organisationer (regioner samt kommuner) som tidigare svarat på frågor från kan utredningen försöka få en övergripande bild om vilka brister som kan finnas i regelverket . En särskild utredare är tillsatt för att bland annat se över vilka åtgärder som behövs för att säkerställa efterlevnad av bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen (2008:567). Baserat sen på analysen ska utredningen överväga om nuvarande bestämmelser i diskrimineringslagen om tillsyn vad gäller aktiva åtgärder är ändamålsenliga för en effektiv efterlevnad av bestämmelserna och vid behov föreslå ändringar som kan leda till en ökad efterlevnad. saknas information om vad som behövs för att arbetsgivare ska kunna utföra arbetet med aktiva åtgärder inom sin verksamhet mer ändamålsenligt och effektivt. Genom att vända sig till de som () vänt sig till tidigare vill utredningen skapa sig en bild av hur arbetet med aktiva åtgärder inom diskrimineringslagen upplevs av företag, regioner och kommuner. Registret med företag, regioner och kommuner som DO kontaktat hämtades in från DO. En sökning i diariet krävdes eftersom en sammanställd lista med mejladresserna inte fanns från början. Registrets kontaktuppgifter bearbetades till viss del av utredningen och bearbetades också av för att få till en så bra kvalitet som möjligt i uppgifterna som till exempel mejladresser. En webbenkät skickades ut med 17 frågor. I inledningen fick respondenterna ange inom vilken huvudsaklig bransch man har sin verksamhet, hur många anställda man har samt om vem som arbetar i huvudsak med frågor om eventuell diskriminering på arbetsplatsen. Redovisningen av undersökningens resultat sammanställdes i form av aggregerade tabeller och diagram samt en teknisk rapport. Respondenterna informerades om att de var anonyma. Det fanns inte ett intresse från utredningen att identifiera enskilda respondenter. Däremot fanns det ett intresse från utredningen att sammanställa resultaten redovisat efter storlek på organisationerna (antal anställda i storleksklasser) samt särredovisat efter bransch- klassningar. Resultaten från undersökningen ingår i utredningen och där kommer ingen enskilda svar heller att redovisas utan bara särredovisningar där det bedömdes intressant. 1.1 Syftet med undersökningen Uppdraget syftade främst till att ge utredning om en effektiv och ändamålsenlig tillsyn över diskrimineringslagen information om vad som behövs för att arbetsgivare ska kunna utföra arbetet med aktiva åtgärder inom sin verksamhet mer ändamålsenligt och effektivt. En enkätundersökning på internet föreslogs som metod. Genom att samla in data från företag och offentliga aktörer som kommuner och regioner som redan varit i kontakt med DO skapades en grundförutsättning för realistisk datainsamling. Genom att inhämta information från de som tillämpar aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen kunde ett underlag för eventuella förändringar få en mer stabil grund eftersom utredningen då har vänt sig till de som tillämpar åtgärderna ute på företag, inom regionerna samt kommunerna. Undersökningens genomförande från valet av insamlingsmetod till avrapportering beskrivs nedan. En statistisk undersökning innehåller fasta moment som i sin tur innehåller val av metoder och tillvägagångssätt. 1.2.1 INSAMLINGSMETOD OCH PERIOD Ett förbrev skickades initialt ut för att informera om att en enkätundersökning skulle genomföras.