sou · H8B37 · 2020-02-11 00:00:00 — För merparten av bestämmelserna är sanktionsbeloppet bestämt till ett fast belopp. I några fall används i stället en differentieringsgrund, som t.ex. fiskefartygets längd eller vikten av ett fiskeparti. Utredningen har haft kontakt med för att ta del av bl.a. vilka överväganden som gjordes av myndigheten avseende dess uppdrag att till regeringen föreslå hur ett sanktionsavgiftssystem på livsmedelsområdet närmare skulle utformas, bl.a. avseende beräk- ningsgrunden för avgifterna. Som framgår av regelverket på livs- medelsområdet är årsomsättning den differentieringsgrund som an- vänds vid beräkning av sanktionsavgiftens storlek. Andra differen- tieringsgrunder som övervägdes av myndigheten var bl.a. ett företags antal anställda. Uppgifter av denna karaktär befanns dock svårtill- gängliga och osäkra eftersom antalet anställda kan variera under ett verksamhetsår. De överväganden som myndigheten gjorde då den föreslog årsomsättning som differentieringsgrund var att uppgifter om årsomsättning är robusta och lättillgängliga, eftersom de åter- finns i ett företags årsredovisning. Ifråga om överväganden gällande beloppsinter- inom vilka avgift ska bestämmas undersökte myndigheten olika grenar inom livsmedelsbranschen för att hitta typiska årsomsätt- Sanktionsväxling – överväganden och förslag Beloppsintervallen utformades på så sätt att ett företag med en genomsnittsårsomsättning skulle hamna ungefär i mitten av inter- vallet. Om t.ex. avgiftstaket för en regelöverträdelse är 75 000 kro- nor, har man räknat på att genomsnittsföretaget på området har en årsomsättning som uppgår till ca 3,3–3,, vilket skulle ge en avgift om . Den krets som omfattas av regelverket på djurskyddsområdet är stor och utgörs av aktörer av mycket skiftande karaktär. Kretsen sträcker sig från privatpersoner som har ett eller ett fåtal djur för sällskap, till djurhållare som bedriver näringsverksamhet med ett stort antal djur i sin besättning. För att sanktionssystemet ska uppfylla kraven på proportionalitet och ha en handlingsdirigerande verkan för såväl små som stora aktörer bör avgifterna kunna differentieras, dvs. vara olika stora beroende på vem som åläggs avgiften. är det viktigt att systemet är förutsägbart och enkelt att tillämpa. Behovet av ett effektivt system innebär att differentieringen bör vara schabloniserad, för att det ska vara enkelt för kontrollmyndigheten att fastställa avgiften i det enskilda fallet. Differentieringen bör därför bygga på relativt enkla bedömningsgrunder och utgå från uppgifter som är lätt åtkomliga för kontrollmyndigheten. Som bedömningsgrunder för en differentiering, när en sådan är påkallad, kan t.ex. övervägas antalet djur som ingår i djurhållarens besättning. Här skulle begreppet djurenhet kunna övervägas, ett begrepp som används för att bestämma om ett företag är an- mälnings- eller tillståndspliktigt enligt (2 kap. 2 § miljö- prövningsförordningen [2013:251]). Begreppet är således ett väleta- blerat mått på en verksamhets storlek. Å andra sidan omfattar det endast lantbrukets djur, men inte djur som hålls som sällskap, t.ex. hundar och katter. Begreppet är därför mindre lämpligt att använda som differentieringsgrund på djurskyddsområdet då de bestämmel- ser som enligt vårt förslag är aktuella för sanktionsväxling överlag avser alla typer av djurslag. Antalet djur skulle i sig kunna utgöra en differentieringsgrund, men ter sig mindre lämplig för detta ändamål. Detta eftersom reglerna omfattar ett stort antal djurslag, och att storlek på djurbesättningar kan skilja sig åt inom olika näringsgrenar. Inom kycklingindustrin torde t.ex. normalbesättningen i antal djur vara betydligt större än antalet djur i en normalbesättning avseende nötkreatur. Vidare är antalet djur som hålls för sällskap ofta väsentligt lägre än de som hålls Sanktionsväxling – överväganden och förslag Sanktionsavgifter bör därför inte bestämmas utifrån antalet djur. För att avgiften ska vara proportionerlig och ha en avskräckande effekt är det ändamålsenligt att hänsyn tas till den ekonomiska förmågan hos den som ska påföras avgift. En differentieringsgrund som framstår som mer lämplig är därför djurhållarens årsomsättning, under förutsättning att denne är näringsidkare. De skäl som angetts ovan i anledning av överväganden i frågan gör sig även gällande i detta sammanhang. Uppgifter om årsomsättning anges i ett företags årsredovisning, och är således offentliga och lättillgäng- liga uppgifter. Oavsett om en näringsidkare bedriver sin verksamhet som en juridisk person, eller som fysisk person finns dessa uppgifter att tillgå för kontrollmyndigheten i de allra flesta fall. Sanktions- avgiftens storlek bör således bestämmas utifrån en viss procent av årsomsättningen, dock inom vissa beloppsintervall för att avgiften inte ska riskera att bli oproportionerligt hög i förhållande till över- trädelsens allvar. I fråga om de beloppsintervall inom vilka avgiften för de olika överträdelserna ska bestämmas, bör dessa alltså be- stämmas utifrån hur allvarliga överträdelserna inom ett visst område anses vara (se ovan i avsnitt 9.8.1 om närmare övervägande gällande överträdelsernas allvar). Samma överväganden bör göras i fråga om de procentsatser av årsomsättningen som ska användas vid beräkningen av avgiften; för de allvarligaste fallen bör procentsatsen – i likhet med vad som är fallet på livsmedelsområdet – sättas till en procent, medan de mindre allvarligare förslagsvis bör bestämmas till en halv procent. För de minst allvarliga överträdelserna som endast bör leda till en låg sanktionsavgift, finns det dock inte tillräckliga skäl för en diffe- rentiering. I dessa fall bör avgiften i stället vara enhetlig, dvs. ingen skillnad bör göras med hänsyn till den enskilde näringsidkarens eko- nomiska förhållanden. Att för privatpersoner utgå från den enskildes årsinkomst vid be- stämmandet av sanktionsavgiftens storlek framstår enligt vår bedöm- ning som mindre lämpligt. En privatperson kan vara försörjnings- skyldig gentemot en eller flera personer samt även vara skuldsatt. Sådana förhållanden ska tas hänsyn till vid t.ex. bestämmandet av en dagsbots storlek, och bör även beaktas i detta sammanhang. Sådana uppgifter är dock inte offentliga och således inte enkla att tillgå för kontrollmyndigheten. Effektivitetshänsyn, men även behovet av förut- sägbarhet för den enskilde, talar således emot användningen av diffe- Sanktionsväxling – överväganden och förslag rentieringsgrunder vid bestämmandet av avgiftens storlek för privat- personer. Om djurhållaren är privatperson anser vi därför att avgiften i författningstext bör anges till ett fast belopp för var och en av de olika överträdelserna. I de fall staten eller kommuner är djurhållare bör avgiften – i likhet med vad som är fallet på livsmedelsområdet – anges till ett fast be- lopp. Detta eftersom en årsomsättning i dessa fall är mycket hög, och således kommer att ”slå i taket” i fråga om de beloppsintervall som gäller för de olika överträdelserna. När det gäller frågan om vilka belopp alternativt vilka belopps- intervall som bör anges för de olika överträdelserna som föreslås be- ivras med sanktionsavgift samt vilka procentsatser som bör användas i de fall årsomsättning ska utgöra beräkningsgrund för avgiften anser vi att detta lämpligen bör anges i regeringens föreskrifter på området. Eftersom det är fråga om ett relativt stort antal regelföreskrifter för vilka sanktionsavgift enligt vårt förslag kan bli aktuellt framstår det som ändamålsenligt att ges i uppdrag att peka ut samtliga överträdelser på djurskyddsområdet som omfattas av vårt förslag samt för varje överträdelse ange de fasta belopp alternativt de beloppsintervall till vilken avgift för den enskilda överträdelsen bör bestämmas till med beaktande av överträdelsens allvar och betydel- sen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Uppdraget bör också omfatta att föreslå vilken procentsats av en näringsidkares årsom- sättning som bör användas för de olika överträdelserna. Som anges ovan användes motsvarade arbetssätt när sanktionsavgifter infördes på livsmedelsområdet. 9.8.3Förhöjd avgift vid upprepade överträdelser Bedömning: Om den som har påförts en sanktionsavgift inte upphör med överträdelsen bör en ny, förhöjd, avgift tas ut. Om en sanktionsavgift har beslutats för en överträdelse och den av- giftsskyldige därefter upprepar överträdelsen, bör den nya över- trädelsen leda till en förhöjd avgift. Beräkningen av en förhöjd avgift bör framgå av regeringens föreskrifter. Sanktionsväxling – överväganden och förslag På miljöområdet, plan- och byggområdet och livsmedelsområdet finns en möjlighet att besluta om en ny, förhöjd avgift för den som inte upphör med en överträdelse efter att ha påförts en sanktionsavgift. Detsamma gäller för den som efter ett beslut om avgift på nytt gör sig skyldig till en överträdelse av samma slag. Syftet med att införa sanktionsavgifter är att förbättra regelefter- levnaden på djurskyddsområdet. Det är därför allvarligt om en av- giftsskyldig trots beslutad avgift inte upphör med ett otillåtet bete- ende eller upprepar en överträdelse. Det kan inte heller anses strida mot dubbelprövningsförbudet att ta ut en ny, förhöjd sanktionsavgift om någon inte upphör med en överträdelse, förutsatt att ett nytt beslut om sanktionsavgift för en överträdelse som inte upphör avser en annan tidsperiod än den som omfattas av det första beslutet. I dessa fall är det fråga om ett pågående händelseförlopp, och sank- tionsavgiftssystemet skulle riskera att bli i stort sett verkningslöst om den som redan ålagts en sanktionsavgift skulle kunna fortsätta samma överträdelse utan att riskera någon ytterligare sanktion. Om den avgiftsskyldige inte upphör med en överträdelse eller på nytt gör sig skyldig till en sådan överträdelse som omfattas av det första be- slutet bör en förhöjd avgift kunna beslutas. Beräkningen av en för- höjd avgift bör framgå av regeringens föreskrifter. 9.9Kontrollmyndigheterna ska besluta om avgift Förslag: Kontrollmyndigheterna ska besluta om sanktionsavgift. Beslut om sanktionsavgift fattas på de allra flesta områden där en sådan har införts av en kontrollmyndighet eller av domstol efter ansökan från kontrollmyndigheten. En utgångspunkt vid bedöm- ningen av placeringen av beslutanderätten är att domstol bör vara första instans främst i de fall där avgiftsskyldigheten beror på om överträdelsen har skett av uppsåt eller oaktsamhet och där reglerna ger utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar (se regeringens riktlinjer för sanktionsavgifter, avsnitt 7.2.4). Enligt vårt förslag ska avgiften påföras när det på objektiva grunder kan konstateras att en överträdelse har skett. Utrymmet för bedöm- ningar är begränsat då det föreslagna systemet bygger på strikt an- svar. Avgiftsbeloppet ska bestämmas enligt en fastställd taxa med Sanktionsväxling – överväganden och förslag relativt låga belopp. Reglerna är således relativt enkla att tillämpa och beslutsfattandet är förhållandevis schabloniserat. Det är främst länsstyrelserna som utövar kontroll av att regel- verket på djurskyddsområdet följs. respektive Livs- medelsverket har dock enligt 8 kap. 8 § djurskyddsförordningen ansvar för att vissa specifika bestämmelser följs. är behörig myndighet att utföra offentlig kontroll av att artikel 8 i rådets förordning (EG) nr 1099/2009 följs (artikeln ställer krav på att produkter som saluförs eller annonseras ut som fixerings- och bedövningsutrustning ska åtföljas av bruksanvisningar med visst inne- håll) och är behörig myndighet att utföra offentlig kontroll av att artikel 12 i nämnda förordning följs (enligt bestäm- melsen ska kött som importeras från tredje land åtföljas av intyg på att vissa krav har uppfyllts vid slakten i ursprungslandet). Över- trädelser av dessa bestämmelser ingår enligt vårt förslag i systemet med sanktionsväxling och även dessa två myndigheter berörs således av vårt förslag. Försvarsinspektören för hälsa och miljö utövar kon- troll av djurhållning inom Försvarsmakten. I avsnitt 9.14 nedan före- slår vi dock att denna djurhållning undantas från bestämmelserna om sanktionsavgift. Kontrollmyndigheterna utövar kontroll av att regelverket på djur- skyddsområdet följs och har därmed den kompetens som krävs för att utreda regelöverträdelser och för att besluta om sanktioner. Samtliga kontrollmyndigheter har vidare erfarenhet av att besluta om sanktionsavgifter på andra områden. Länsstyrelserna har till upp- gift att besluta om sådana avgifter för vissa överträdelser på livs- medelsområdet, där är samordnande kontrollmyn- dighet. Länsstyrelserna prövar också frågor om särskild avgift vid förprövning av exempelvis stall, varför de har erfarenhet att besluta om administrativa avgifter på djurskyddsområdet. Vidare prövar respektive frågor om sank- tionsavgift inom sina ansvarsområden bl.a. i fråga om kontroll av ekologisk produktion. beslutar även om sanktions- avgifter på foderområdet. I detta sammanhang bör också Rådet för djurskyddskontroll fram- hållas, i vilket , och länsstyrelserna samverkar. Rådet ska verka för att djurskyddskontollen utvecklas i syfte att bli mer rättssäker, likvärdig och effektiv, och då särskilt samordna löpande strategiska frågor som rör djurskyddskontrollen, Sanktionsväxling – överväganden och förslag och identifiera områden där samsyn och samverkan inom kontrollen brister. Länsstyrelserna samverkar också med varandra i andra forum för erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling (se avsnitt 10.2.4, där Rådet för djurskyddskontroll och dess arbete för en enhetlig kontrollverksamhet behandlas ytterligare). Genom dessa samverkans- former kan kontrollmyndigheterna utveckla handläggningsrutiner och riktlinjer för ärenden om sanktionsavgift, vilket för en likvärdig hantering av dessa ärenden och en enhetlig praxisutveck- ling på området. I sammanhanget kan nämnas att vid införandet av sanktionsavgifter på livsmedelsområdet genom- förde en omfattande informationsinsats riktad till kontrollmyndig- heterna, dvs. kommunerna och länsstyrelserna. Myndigheten höll bl.a. olika webbseminarier samt inrättade en informationstjänst till vilken kontrollmyndigheterna kunde ställa frågor och där svar gavs inom en viss angiven tid. Liknande informationsinsatser skulle kunna göras på djurskyddsområdet i syfte att underlätta ett enhetligt beslutsfatt- ande, och då lämpligen av . Effektivitetshänsyn görs även gällande i detta sammanhang. En ordning där endast den beslutsfattande kontrollmyndigheten han- terar ärendet minskar ju handläggningstiden betydligt och innebär således att ärendet avgörs snabbare än om en domstol ska pröva frågan efter ansökan av kontrollmyndigheten. Som tagits upp i avsnitt 9.2 har det vid möte med 28-nätverket framförts den synpunkten att länsstyrelsernas uppgift enligt 8 kap. 4§ djurskyddslagen att ge rådgivning och information till djurhållare befaras komma att stå i konflikt med rollen som beslutsfattare i ärenden om sanktionsavgift. Med väl utvecklade handläggningsrutiner enligt vad som har beskrivits ovan anser vi dock inte att denna risk är sådan att den bör hindra att myndigheterna själva beslutar om sanktionsavgift. Mot bakgrund av det sagda är det lämpligt att kontrollmyndig- heterna inte bara utreder regelöverträdelser utan även beslutar om påförande av sanktionsavgift. Myndigheternas beslut ska av den enskilde kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se avsnitt 9.13 nedan). Det krav på dom- stolsprövning som finns i artikel 6 i torde vara uppfyllt genom den föreslagna möjligheten att genom överklagande få frågan om sanktionsavgift prövad i allmän förvaltningsdomstol. Sanktionsväxling – överväganden och förslag kommer det också genom överklagandemöjligheten att bildas domstolspraxis till vägledning för kontrollmyndigheternas beslut. Förslag: Innan kontrollmyndigheten beslutar om en sanktions- avgift ska den som beslutet riktar sig mot ges tillfälle att yttra sig. Ett beslut om sanktionsavgift ska inte kunna gälla . En sanktionsavgift ska förfalla till betalning när beslutet har vunnit laga kraft och ska få verkställas enligt utsökningsbalken . Sanktionsavgifter ska tillfalla staten. Bedömning: Det behövs inte någon uttrycklig bestämmelse om att ett beslut om sanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige. Ett beslut om sanktionsavgift är ingripande för den avgiftsskyldige. Den som riskerar att påföras en sanktionsavgift bör, utan undantag, få möjlighet att yttra sig över myndighetens utredning innan beslut fattas, för att få tillfälle att t.ex. påtala eventuella felaktigheter och omständigheter som kan utgöra skäl för befrielse från avgift. En så- dan rätt att yttra sig är en grundläggande förutsättning för att kravet på rättssäkerhet ska vara uppfyllt. Bestämmelsen om en myndighets kommunikationsskyldighet i 25 § förvaltningslagen (2017:900) ger inte den avgiftsskyldige en ovillkorlig rätt att yttra sig då det i vissa uppräknade undantagssituationer är möjligt att avgöra ett ärende utan att en part har getts en sådan möjlighet. En bestämmelse om att den som beslutet riktar sig mot ska ha fått tillfälle att yttra sig bör därför införas i djurskyddslagen. Motsvarande reglering finns i t.ex. 30 c § livsmedelslagen och 30 c § lagen om foder och animaliska bi- produkter. Som regeringen anfört i förarbetena till nämnda lagar bör kontrollmyndigheten skicka en utredningsrapport eller liknande till den som anspråket riktas mot, av vilken det framgår vad myndig- heten anser har inträffat, de omständigheter som åberopas till stöd för detta och vilken bevisning som finns i ärendet samt att myndig- heten avser att påföra en sanktionsavgift.16 2017/18 :165 s. 71. Sanktionsväxling – överväganden och förslag En part i ett ärende som avser myndighetsutövning ska enligt 33 § förvaltningslagen underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Myndigheten bestämmer om dessa under- rättelser ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Förvaltningslagen innehåller inte något krav på att ett beslut ska delges parten. Ett beslut om sanktionsavgift ska, enligt vårt förslag kunna verkställas när det vunnit laga kraft (se nedan). Tidpunkten för när beslutet vinner laga kraft är knuten till den tidpunkt då den avgiftsskyldige fick del av beslutet. Det följer av förhållandet att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas först när det har vunnit laga kraft att beslutet om avgift ska delges den som ålagts att betala sanktionsavgiften.17 Det finns därför inte något behov av en uttrycklig bestämmelse i djurskyddslagen om att beslu- tet ska delges den avgiftsskyldige. Däremot är det av värde om kon- trollmyndigheterna utarbetar enhetliga handläggningsrutiner av vilka det framgår att delgivning av beslut ska ske, för att ett beslut ska kunna vinna laga kraft. Nästa fråga är om beslut om sanktionsavgift ska kunna gälla eller först när det har vunnit laga kraft. Överlag gäller beslut om sanktionsavgifter inte och de är inte heller verkställbara innan de har vunnit laga kraft. Det förekommer dock att beslut om sanktionsavgift gäller och är direkt verk- ställbara, dvs. ett beslut kan verkställas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft och beslutet kan således verkställas även om det har överklagats till domstol. Däremot kan den domstol som ska pröva det överklagade beslutet hindra en omedelbar verkställighet genom att besluta om inhibition. Ett exempel på beslut som gäller utan hinder av de inte vunnit laga kraft är beslut om miljösanktionsavgift. Av 30 kap. 5 § miljö- balken följer att en miljösanktionsavgift ska betalas efter det att beslutet om att ta ut avgiften har delgetts. Beslutet om miljösanktionsavgift får enligt bestämmelsen efter sista betalnings- dagen verkställas såsom en dom som har vunnit laga kraft. Motsvar- ande reglering finns t.ex. i (2010:900) om bygg- sanktionsavgift (11 kap. 61 § nämnda lag). Som skäl för att ett beslut om sanktionsavgift ska gälla utan hinder av det inte vunnit laga kraft anfördes i förarbetena till att ett direkt verkställbart beslut om sanktionsavgift förhindrar att ett 17Se Lagrådets yttrande i prop. 2007/08:107 s. 65. Sanktionsväxling – överväganden och förslag sådant beslut överklagas endast för att skjuta upp betalningen, efter- som ett överklagande till domstol kan innebära en väsentlig fördröj- ning av verkställbart beslut från det att överträdelsen ägde rum. Vidare angavs att betydande räntevinster och liknande ekonomiska fördelar skulle komma den tillgodo som överklagade för att skjuta på exekutionstiteln.18 Att överklagande sker endast i syfte att senarelägga betalning av en sanktionsavgift kan visserligen förekomma. Denna risk framstår dock som tämligen liten. Att skyldigheten att betala avgiften kan senareläggas genom ett överklagande förtar inte heller effektiviteten med sanktionsavgiftssystemet. Effektiviteten ligger ju främst i möj- ligheten att reagera snabbt på regelöverträdelsen, vilken inte förtas om själva beslutet om sanktionsavgift gäller först efter laga kraft. För att ett sanktionsavgiftssystem, som har karaktär av straff, ska upp- fylla kraven på rättssäkerhet för den enskilde bör skyldigheten att betala avgiften inte inträda innan beslutet eller, om beslutet över- klagas, domen har vunnit laga kraft. Vidare gäller djurskyddslagens regelverk för alla djurhållare, och således även för mindre företag och privatpersoner. Om beslut om sanktionsavgift skulle gälla direkt kan detta drabba dessa kategorier av djurhållare oskäligt hårt. Mot bak- grund av det sagda finns det inte skäl för att frångå huvudregeln om att ett beslut om sanktionsavgift ska gälla först sedan det vunnit laga kraft och inte heller vara verkställbart innan denna tidpunkt. Detta innebär också att beslut om sanktionsavgift bör undantas från den möjlighet för regeringen som finns i 11 kap. 4 § djurskydds- lagen att bestämma om att ett beslut som fattats med stöd av lagen, eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som den kompletterar, ska gälla omedel- bart. I flera regelverk som rör sanktionsavgifter förekommer bestäm- melser med innehåll att om sanktionsavgiften inte betalas inom den tid som anges i första stycket, ska kontrollmyndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Vidare följer av 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken (1981:774) att en förvaltningsmyndighets beslut får verkställas om det finns en särskild föreskrift om detta. För att en kontrollmyndighets beslut om sanktionsavgift ska kunna drivas in efter att det har vunnit laga kraft anges det därför i flera regelverk att vid indrivning av avgift får verkställighet ske enligt 1997/98:45 s. 545 f. Sanktionsväxling – överväganden och förslag utsökningsbalken tillsammans med en upplysning om att bestäm- melser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av stat- liga fordringar m.m. Sådana bestämmelser finns t.ex. i 36 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel, 6 kap. 8 § brottsdatalagen (2018:1177) samt 6 kap. 6 § lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Regeringen uttalade dock i förarbetena till sanktionsavgiftsregel- verket i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska bipro- dukter att staten är fordringsägare för obetalda sanktionsavgifter, varför det inte framstår som en lämplig ordning att i lagarna före- skriva att kontrollmyndigheten ska ansvara för indrivningen av sank- tionsavgifter. Av förordningen till respektive lag följer i stället att en sanktionsavgift ska betalas till Kammarkollegiet efter en särskild be- talningsuppmaning (39 h § livsmedelsförordningen och § för- ordningen om foder och animaliska biprodukter).