sou · H8B362 · 2020-11-12 00:00:00 — Överträdelser av krav på godkännande eller tillstånd leder inte till några omedelbara risker för människors eller djurs hälsa. Att en verk- samhet inte har godkänts eller fått tillstånd behöver inte innebära att verksamheten är olämplig. är det viktigt att kravet på god- kännande eller i förekommande fall tillstånd upprätthålls och att över- trädelser sanktioneras. Regelverket framstår som klart och tydligt och regelöverträdelser som lätta att konstatera. Det kan förutsättas att över- trädelser i princip alltid begås uppsåtligen eller i varje fall med oakt- samhet, t.ex. på det sättet att verksamhetsutövaren har underlåtit att kontrollera vilka krav som ställs för att verksamheten ska få bedrivas. Sammantaget anser vi att överträdelser av krav på godkännande eller tillstånd lämpar sig väl för ett system med sanktionsavgifter. 18.11.2Bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter Förslag: I djurhälsolagen ska det tas in ett bemyndigande för reger- ingen att meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska be- talas av den som –påbörjar en verksamhet som är registreringspliktig utan att någon anmälan om registrering gjorts, –påbörjar en verksamhet som kräver godkännande eller tillstånd utan att den godkänts eller fått tillstånd, eller –brister när det gäller att uppfylla krav på journalföring eller annan dokumentation. I den närliggande lagstiftningen om livsmedel, foder och animaliska biprodukter har det inte direkt i respektive lag skrivits ut vilka över- trädelser som ska föranleda sanktionsavgift. I stället har lagstiftaren valt att ge regeringen ett bemyndigande att inom vissa områden med- dela föreskrifter om detta (se 30 a § livsmedelslagen och 30 a § lagen om foder och animaliska biprodukter). Ett sådant tillvägagångssätt har fördelen att det ger en viss flexibilitet som är önskvärd även på det föränderliga djurhälsoområdet. Enligt den kompetensfördelning som gäller mellan riksdag och regering (8 kap. regeringsformen) finns det inget som hindrar att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter). Vi anser därför att denna metod bör väljas även i djurhälsolagen. I förarbetena till de nämnda sanktionsreglerna i lagstift- ningen om livsmedel, foder och animaliska biprodukter resonerade regeringen om hur preciserat ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter bör vara. Det konstate- rades att ett opreciserat bemyndigande leder till oklarhet om i vilken utsträckning bemyndigandet skulle komma att utnyttjas. Regeringen ansåg därför att bemyndigandet bör vara preciserat på så sätt att det klart framgår vilka typer av överträdelser som ingår i regeringens föreskriftsrätt. Vi föreslår därför att bemyndigandet ska begränsas till att avse föreskrifter om sanktionsavgift för den som påbörjar en verksamhet som är registreringspliktig utan att någon anmälan om registrering gjorts, påbörjar en verksamhet som kräver godkännande eller tillstånd utan att den godkänts eller fått tillstånd, eller som brister när det gäller att uppfylla krav på journalföring eller annan dokumen- tation. Förslag: En överträdelse som kan leda till en sanktionsavgift ska inte medföra straffansvar enligt lagens bestämmelser om bötes- brott. Det ska inte dömas till ansvar eller beslutas om en sanktions- avgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande om vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdöm- ande av vitet. Förhållandet mellan sanktionsavgift och straff I artikel 4 i 7:e tilläggsprotokoll regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger (ne bis in idem). Denna rättighet brukar också benämnas dubbelbestraffningsförbudet. Enligt tolkning av artikeln kan förbudet mot dubbel- bestraffning vara tillämpligt även när åtgärder eller sanktioner inte betecknas som straff i den nationella rätten, såsom exempelvis admi- nistrativa sanktioner och viten. Eftersom både böter och sanktions- avgifter är ekonomiska sanktioner har en sanktionsavgift inte något självständigt syfte i förhållande till ett bötesstraff. Sanktionsavgifterna är således inte tänkta att komplettera det nuvarande straffet eller utgöra en sanktion för någon annan aspekt av överträdelserna. Sank- tionsavgifterna är tvärtom endast ett annat sätt att beivra vissa över- trädelser av djurhälsoreglerna. Det skulle därför strida mot dubbel- bestraffningsförbudet om ett bötes- eller fängelsestraff och sådana sanktionsavgifter som här föreslås skulle påföras för samma gärning. Vi har i avsnitt 18.10.4 föreslagit att vissa mindre allvarliga över- trädelser ska kunna föranleda bötesstraff. I den mån bestämmelserna kan komma att överlappa varandra bör sanktionsavgifter ges företräde. Det behöver därför införas en bestämmelse som reglerar förhållandet mellan straff och sanktionsavgifter där det anges att en överträdelse som kan leda till en sanktionsavgift inte ska leda till straffansvar. För allvarliga gärningar föreslår vi att det ska finnas fängelse i straffskalan. Avsikten är att sådana gärningar ska vara straffbara, medan systemet med sanktionsavgifter är förbehållet sådana överträdelser som är mindre allvarliga. Någon större överlappning bör därför inte kunna aktualiseras. Som framhölls i propositionen Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan är det en uppgift för regeringen att vid urvalet av vilka bestämmelser som ska ingå i sanktionsavgiftssystemet mini- mera risken för en sådan överlappning (prop. 2017/18:165 s. 59 och 60). Om trots allt en gärning skulle omfattas av båda sanktions- systemen blir det ytterst en fråga för rättstillämpningen hur man kan säkerställa att dubbelbestraffningsförbudet efterlevs. Förhållandet mellan straff respektive sanktionsavgift och vite Redan i befintlig lagstiftning på djurhälsoområdet föreskrivs att straff och vite inte ska komma i fråga för samma gärning. Samma sak bör gälla för sanktionsavgifter och vite. Vi anser därför att det bör föras in en bestämmelse i djurhälsolagen som reglerar förhållandet mellan sanktionsavgifter och vite. Den nuvarande bestämmelsen i respek- tive lag om förhållandet mellan straff och vite är utformad så att ansvar enligt lagarna inte får dömas ut för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande eller vitesförbud, om föreläggandet eller förbudet har överträtts. Sådana lösningar har med fog kritiserats i olika sammanhang. Dubbelbestraffningsförbudet i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till hindrar inte bara ett andra straff (dvs. ett nytt straff vid ett annat tillfälle än det första) utan även en andra prövning av samma gärning. har i ett mål som gällde parallella förfaranden funnit att en kränkning av dubbelprövnings- förbudet hade ägt rum, då den andra processen inte avslutades när det första avgörandet blev slutligt (Muslija mot , no. 32042/11, ). Liknande resonemang fördes i dom i målen Grande and Others v. (nos. 18640/10, 18647/10, 18663/10 och 18698/10, ), Glantz mot och mot (no. 37394/11 respektive 11828/11, ). har dock gått längre på denna punkt än vad har ansett att konventionen kräver (se NJA 2013 s. 502). Enligt domstolen är det inte enbart ett slutligt avgörande som utgör ett hinder mot ett andra förfarande. Även en pågående prövning är ett sådant hinder. Det innebär att det som avgör när ett hinder mot ett andra förfarande för samma gärning eller överträdelse uppkommer får anses vara den tidpunkt när det inleds en domstolsprocess om utdömande om vite. Bestämmelserna i lagstiftningen om livsmedel och om foder och ani- maliska biprodukter om förhållandet mellan straff respektive sank- tionsavgift och vite har utformats med beaktande av detta. Bestäm- melserna i djurhälsolagen bör utformas på motsvarande sätt. Betydelsen av att en överträdelse har gett avdrag på jordbrukarstöd Jordbruksföretag som bedriver primärproduktion kan få olika typer av ekonomiskt stöd som helt eller delvis finansieras av EU. För vissa av dessa stöd gäller som villkor att vissa regler inom områdena miljö, klimatförändring, god jordbrukshävd, folkhälsa, djurhälsa, växtskydd och djurskydd som måste följas, s.k. tvärvillkor. Om det vid kontroll upptäcks brister vad avser tvärvillkoren kan detta innebära ett avdrag på stödet. Det är länsstyrelserna som kontrollerar efterlevnaden av tvärvillkoren och som beslutar om avdrag. Det bör övervägas om det är lämpligt att införa sanktionsavgifter för samma överträdelser som kan ge avdrag på jordbrukarstödet, eftersom det för verksamhets- utövaren kan bli betungande och också upplevas som en dubbel- bestraffning. Vi konstaterar att de nuvarande reglerna på djurhälsoområdet möjliggör att straff döms ut för en överträdelse som har gett avdrag på jordbrukarstöd på grund av bristande efterlevnad av tvärvillkor. Att få avdrag på ett ekonomiskt stöd på grund av att man inte upp- fyller stödvillkoren är inte att betrakta som ett straff. Det skulle där- för inte stå i konflikt med dubbelbestraffningsförbudet att påföra en sanktionsavgift för samma överträdelse som redan gett avdrag på ett stöd. Avdrag på stöd på grund av bristande efterlevnad av tvärvillkor kan inte heller anses uppfylla det EU-rättsliga kravet på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. Vi bedömer därför att det inte är lämpligt att undanta de som fått avdrag på stöd på grund av överträdelse av ett tvärvillkor från att även kunna påföras en sank- tionsavgift. Detta överensstämmer med den bedömning som gjorts på områdena foder, livsmedel och animaliska biprodukter (se prop. 2017/18:165 s. 61). 18.11.4 Avgiftsskyldigheten ska grundas på strikt ansvar Förslag: En sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Bedömning: överträdelser bör inte undantas från det avgifts- belagda området. Skälen för förslaget och bedömningen Ansvaret ska vara strikt Regeringen har uttalat att sanktionsavgifter kan ersätta straff när det är fråga om regler som är utformade på ett sådant sätt att det inte finns utrymme för skönsmässiga bedömningar av om en överträdelse skett och då överträdelsen i sig inte förutsätter uppsåt eller oaktsam- het (prop. 1981/82:142 s. 21–26). Det finns flera fördelar med en ordning som går ut på ett strikt ansvar. Till att börja med bidrar en avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. Vidare gör en sådan ordning att utrymmet för bedömningar blir mindre än om det för ansvar krävs uppsåt eller oaktsamhet. Om ansvaret är strikt behöver kontroll- myndigheterna endast kontrollera att en överträdelse har skett objek- tivt och fastställa avgiften enligt den angivna beräkningsgrunden med beaktande av förutsättningarna för befrielse från avgift. måste man försäkra sig om att systemet lever upp till de krav på rättssäkerhet som måste ställas även i fråga om sanktionsavgifter. Regeringen har uttalat att för att en konstruktion med strikt ansvar ska uppfylla kraven på rättssäkerhet, bör det finnas ett starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet (se prop. 1981/82:142). Vi bedömer att denna förutsättning är uppfylld i fråga om de över- trädelser som föreslås föras över från det straffrättsliga systemet till ett sanktionsavgiftssystem. Syftet med att införa administrativa sanktionsavgifter är, här som på andra områden, att åstadkomma ett system där mindre allvarliga över- trädelser beivras snabbt och effektivt. I närliggande lagstiftningsären- den har det ansetts att alltför stora inslag av skönsmässiga bedömningar motverkar detta syfte (se prop. 2017/18:165 s. 62 och 63). Lagstifta- ren har därför bedömt att objektivt konstaterade överträdelser som huvudregel ska kunna leda till att en sanktionsavgift tas ut och att ringa överträdelser därför inte ska undantas från det avgiftsbelagda området. Vi gör samma bedömning i fråga om sanktionsavgifter i djurhälsolagen. Förslag: Sanktionsavgiftens storlek ska framgå av regeringens föreskrifter. Storleken ska bestämmas med hänsyn till överträdel- sens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Avgiften ska uppgå till och högst . Avgiften ska tillfalla staten. Sanktionsavgifterna bör differentieras, dvs. vara olika stora. Grunderna för differentieringen bör anges i regeringens före- skrifter. Om den som har påförts en sanktionsavgift inte upphör med överträdelsen bör en ny, förhöjd, avgift tas ut. Om en sanktions- avgift har beslutats för en överträdelse och den avgiftsskyldige därefter upprepar överträdelsen, bör den nya överträdelsen leda till en förhöjd avgift. Regelverket om sanktionsavgifter måste vara enkelt att tillämpa för att leda till avsedda effektivitetsvinster. Som tidigare konstaterats bör ett beslut om sanktionsavgift inte kräva några ingående bedömningar. En sanktionsavgift ska kunna påföras efter att en överträ- delse har ägt rum. För att uppfylla grundläggande rättssäkerhetskrav krävs också att systemet är förutsebart. Det måste därför vara enkelt att avgöra med vilket belopp som en avgift ska påföras vid varje enskilt tillfälle. I likhet med vad som gäller enligt bl.a. livsmedels- regelverket bör avgifterna därför fastställas schablonmässigt och utgå enligt en på förhand fastställd taxa som framgår direkt av förordning. På flera områden där sanktionsavgifter har införts tillämpas två kriterier vid bedömningen av vilka avgiftsbelopp som bör fastställas, nämligen överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Förutom i regleringen om livsmedel, foder och animaliska biprodukter tillämpas dessa kriterier bl.a. på fiske- och miljöområdet. Med ”överträdelsens allvar” avses överträdelsens omfattning och den typiska faran som överträdelsen medför. Krite- riet ”betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser” tar sikte på bestämmelsen som sådan och dess skyddsintresse. Vid be- stämmandet av maximi- och minimibelopp för avgiften bör det beak- tas att de överträdelser som kommer att omfattas av sanktionsavgifts- systemet kommer att vara av mindre allvarlig karaktär. Överträdel- serna skulle, om de varit kvar i det straffrättsliga systemet, gett en bötespåföljd, möjligen kombinerad med en företagsbot. Sanktions- avgiftssystemet är inte tänkt att innebära en påföljdsmässigt sett mer ingripande reaktion på överträdelser än vad som varit fallet i det straffrättsliga systemet. måste hänsyn tas till att det på djurhälsoområdet finns en stor variation när det gäller verksamhets- utövarnas storlek. Det kan därför antas att överträdelsernas allvar kan variera i hög grad. Vi utvecklar skälen för detta i avsnitt under . Det är inte självklart vilka belopp som bör vara minimi- respek- tive maximigräns. Enligt regleringen om livsmedel, foder och anima- liska biprodukter är den minsta avgift som kan tas ut och den högsta avgiften . Det nära sambandet mellan regelverken talar för att samma avgiftsnivåer används. Att det lägsta beloppet är relativt lågt framstår som rimligt med tanke på att sank- tionsavgift ska kunna användas för lindriga överträdelser och att regelverket bl.a. omfattar enskilda och småföretagare. Vi anser vidare att är ett väl avvägt högsta belopp. En avgift på framstår som en kännbar sanktion för den som exem- pelvis inte skött registrering eller journalföring. Allvarliga överträ- delser av det slag som typiskt sett kan medföra omedelbara risker för människors eller djurs liv och hälsa kommer enligt våra förslag att hanteras i det straffrättsliga systemet även i fortsättningen. Vi ser därför inte anledning att föreskriva om ett högre maximibelopp. Sanktionsavgifter tillfaller normalt staten. Det har inte framkom- mit skäl att låta någon annan ordning gälla på detta område. I bl.a. livsmedelslagen har sanktionsavgifterna differentierats och vissa avgiftsintervall angetts i var och en av sanktionsavgiftsbestäm- melserna. Vår bedömning är att det är lämpligt med en sådan diffe- rentiering även i djurhälsoförordningens sanktionsavgiftsbestämmel- ser. Det främsta skälet till det är att man på så sätt kan åstadkomma en sanktion som är kännbar för både stora och små företag, som de små inte drabbas oproportionerligt hårt. Vidare kan man genom en sådan differentiering uppnå en förutsebarhet för de som kan åläggas sanktionsavgift som man förbättrar förutsätt- ningarna för en enhetlig rättstillämpning. Vi föreslår därför att sank- tionsavgifterna för olika överträdelser differentieras enligt den modell som använts i bl.a. livsmedelsförordningen (2006:813). Beräkningen bör således utgå från årsomsättningen under närmast föregående räkenskapsår. Årsomsättningen bör vidare få uppskattas om över- trädelsen har skett under näringsidkarens första verksamhetsår eller om uppgifter om årsomsättning annars saknas, kan antas vara miss- visande eller är bristfälliga. Det är viktigt att avgifterna blir kännbara som reglerna inte får utformas på ett sådant sätt att även små företag får betala den högsta avgiften. Om så blir fallet uppnår man i praktiken ingen diffe- rentiering, och sanktionen blir proportionellt strängare för småföre- tagaren. Det bör beaktas att många företag inom lantbruket känne- tecknas av en hög omsättning men låg lönsamhet. Det förtjänar också att nämnas att de överträdelser som vi föreslår ska omfattas av sanktionsavgift sällan leder till någon . Med hänsyn till det anförda anser vi att den procentandel av års- omsättningen som ska tas ut i sanktionsavgift bör vara lägre än vad som gäller enligt livsmedelsförordningen. När det gäller överträdel- ser av krav på registrering bör sanktionsavgiften motsvara en halv procent av årsomsättningen, dock lägst och högst . Detta innebär att endast företag med en årsomsätt- ning på ska betala den högsta avgiften. Avgiften bör sättas lägre om överträdelsen består i att verksamhets- utövaren inte har underrättat den behöriga myndigheten om att en ny fysisk eller juridisk person ansvarar för en redan registrerad an- läggning. Om överträdelser begås av staten, kommuner och regioner bör det i stället fastställas ett fast avgiftsbelopp, varvid framstår som lämpligt. Om överträdelsen inte har begåtts i närings- verksamhet, dvs. av en fysisk person som exempelvis har djur som hobby, bör det fastställas ett lägre fast belopp, som lämpligen kan uppgå till . Även överträdelser avseende godkännande bör kunna leda till en sanktionsavgift som uppgår till en halv procent av årsomsättningen. Minimibeloppet bör dock sättas något högre och uppgå till 5 000 kro- Det högsta beloppet bör även här vara . Det fasta beloppet för staten, kommuner eller regioner bör vara och det fasta beloppet för överträdelser som inte skett i närings- verksamhet bör vara något högre än för registreringsöverträdelserna. Det kan lämpligen bestämmas till . Överträdelser av krav på journalföring framstår som mindre allvarliga än överträdelser som gäller registrering och godkännande, varför det enligt vår bedömning är tillräckligt om sanktionsavgift betalas med ett belopp som motsvarar en fjärdedels procent av års- omsättningen. Även beloppsgränserna bör sättas något lägre. Vi an- ser att det lägsta beloppet bör anges till och det högsta till . Staten, kommuner eller regioner bör i stället betala ett fast belopp om och fysiska personer som inte är näringsidkare bör betala . På områdena livsmedel, foder och animaliska biprodukter finns en möjlighet att besluta om en ny, förhöjd avgift för den som inte upp- hör med en överträdelse efter att ha påförts en sanktionsavgift. En sådan möjlighet finns även på miljöområdet och plan- och bygg- området. Detsamma gäller för den som efter ett beslut om avgift på nytt gör sig skyldig till en överträdelse av samma slag. Syftet med att införa sanktionsavgifter är att förbättra regelefterlevnaden på nu aktu- ella områden. Det är mot den bakgrunden allvarligt om ett kontroll- objekt trots beslutad avgift inte upphör med eller upprepar en över- trädelse. Vår bedömning är att det finns skäl för införande av en motsva- rande möjlighet i djurhälsolagstiftningen. Som påpekats i propositio- nen Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan måste det nya beslutet avse en annan tidsperiod för att inte träffas av förbudet mot dubbel- bestraffning och den avgiftsskyldige måste ges skälig tid att vidta rättelse innan en ny, förhöjd, avgift beslutas (prop. 2017/18:165 s. 66). 18.11.6 Befrielse från skyldigheten att betala en avgift Förslag: En sanktionsavgift ska inte tas ut om det är oskäligt att ta ut avgiften. Vid bedömningen av om det är oskäligt att ta ut avgiften ska följande särskilt beaktas: –om överträdelsen har berott på sjukdom som medfört att den avgiftsskyldige inte förmått att på egen hand göra det som han eller hon varit skyldig att göra och inte heller förmått att ge någon annan i uppdrag att göra det, –om överträdelsen annars berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett och inte heller kunnat påverka, eller –vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa. Vi har i avsnitt 18.11.4 föreslagit att en sanktionsavgift ska tas ut även om en överträdelse inte har skett uppsåtligen eller av oaktsam- het. Med hänsyn till att en sanktionsavgift är av sådan straffrättslig karaktär att artikel 6 i är tillämplig, måste hän- syn tas till den s.k. oskuldspresumtionen i artikel 6.2. Det måste därför finnas en möjlighet till befrielse från avgift när en sådan skulle fram- stå som orättfärdig. Den enskilde får inte åläggas en orimlig bevis- börda för att undgå avgift. Detta innebär att det måste finnas utrymme för en inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Regler om befrielse från avgift kan utformas antingen så att det direkt i regeln anges vilka situationer som avses, eller genom en all- mänt hållen regel som innehåller en exemplifiering av vilka situatio- ner som bör kunna föranleda befrielse. Den sistnämnda lösningen har valts i bl.a. livsmedelslagen. I propositionen konstaterade reger- ingen att klart preciserade regler är lätta att tillämpa, men svåra att utforma, eftersom det är svårt att förutse alla situationer där befrielse bör kunna komma i fråga (prop. 2017/18:165 s. 67 och 68). Som reger- ingen anförde i den nämnda propositionen finns det en risk för att en bestämmelse där alla situationer som kan leda till avgiftsbefrielse räknas upp kan leda till ett orättvist resultat. Vi gör därför samma bedömning på djurhälsoområdet, dvs. att regeln ska vara allmänt hållen. För att underlätta för de myndigheter som ska tillämpa reg- lerna och säkerställa en enhetlig tillämpning bör det dock, liksom i bl.a. livsmedelslagen, tas in en exemplifiering av de situationer som kan medföra befrielse från avgift. De exempel som räknas upp i livs- medelslagen är relevanta även på djurhälsoområdet. 18.11.7Kontrollmyndigheten ska pröva frågor om sanktionsavgifter Förslag: ska pröva frågor om sanktions- avgifter. Enligt regleringen om livsmedel, foder och animaliska biprodukter är det kontrollmyndigheten som prövar frågor om sanktionsavgifter. Enligt vår bedömning finns det inte skäl till någon annan ordning på djurhälsoområdet. Våra förslag om vilka myndigheter som ska ansvara för offentlig kontroll och hur ansvaret ska fördelas mellan dem finns i kapitel 12, 13 och 21. Ansvarsfördelningen föreslås framgå av för- ordning. Det är enligt vår mening tillräckligt att det av lagtexten framgår att kontrollmyndigheten får besluta om sanktionsavgifter. 18.11.8Tillfälle att yttra sig innan ett beslut om sanktionsavgift fattas Förslag: Innan kontrollmyndigheten beslutar om en sanktions- avgift ska den som beslutet riktar sig mot ges tillfälle att yttra sig. Ett beslut om sanktionsavgift är en åtgärd som kan upplevas som ingripande för den avgiftsskyldige. På andra områden gäller därför att den som riskerar att påföras en sanktionsavgift utan undantag ska ges tillfälle att yttra sig över myndighetens utredning.