sou · H8B318 · 2020-03-31 00:00:00 — har inte tagit ställning till fördelningen mellan basunderhåll och reinvesteringar åren 2026–2029. 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 Järnvägsanläggningen och dess status Men trots ökade resurser är det inte tillräckligt för att återta hela det eftersläpande underhållet. Inriktningen enligt den nationella planen för transportinfrastrukturen är därför att komma ikapp med underhållet på några av de högst trafikerade, och därmed mest prioriterade, delarna av anläggningen: •Västra stambanan (–) •Södra stambanan (–) •Norra godsflödet (–) •Malmbanan (–). Utöver dessa 4 har ytterligare 10 stråk pekats ut som särskilt viktiga för personresor och godstransporter. För dessa transportflöden är målet att bibehålla skicket, medan eftersläpningen av underhållet ökar på andra delar av anläggningen med en oförändrad, eller i vissa fall tillfälligt försämrad, robusthet som följd. Av kartbilden i figur 4.6 nedan framgår de 14 prioriterade stråken. Järnvägsanläggningen och dess status Järnvägsanläggningen och dess status Med produktivitet avses relationen mellan utförda tjänster/prestationer och insatta resurser. Produktivitet avser hur mycket som görs i förhållande till resurserna. Effektivitet är ett vidare begrepp och ett mått på hur väl en verksamhet omvandlar resurser till resultat och effekter. Trots att begreppet produktivitet handlar om hur mycket som görs måste ett mått på produktivitet beakta innehåll och kvalitet i det som presteras. Kvalitetsförändringar måste skattas om man vill jämföra produktiviteten så att man jämför liknande enheter. Definitionen är hämtad från betänkande Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen SOU 2012:39, och innebär att kostnadsminskningar också betyder produktivitetsförbättringar om de skett med minst bibehållen kvalitet. Bilden av järnvägsbranschen är att effektiviseringen i form av ökad produktivitet inte har utvecklats i lika stor utsträckning som till exempel andra processliknande verksamheter, vilket också stämmer med interna mätningar. Dessa indikerar att produktiviteten har förbättrats , både på väg- och järnvägssidan, men produktivitetsutvecklingen inom vägunderhåll är, enligt mätningarna, och för järnvägsunderhåll . har med utgångspunkt betänkande ansett att det går att långsiktigt åstadkomma åtminstone 2–produktivitetsökning . Detta gäller även nedbrutet på underhållsverksamheten. mätningar stöds av en studie utförd som en del i en avhandling där på VTI 2014 kom fram till att kostnadsnivån på grund av konkurrensutsättningen sänkts med –2011 som den mätbara kvaliteten i anläggningen inte försämrats. Då har inte så kallade transaktionskostnader, till exempel kostnader för upphandling., tillsyn och kontroll, på uppskattningsvis 1–beaktats. I betänkandet på anläggningen (SOU 2015:42) uppskattade utredaren de mätbara kostnadseffekterna till en nettoeffekt på i minskade kostnader 2001–2013 med hänsyn tagen till uppkomna transaktionskostnader. Inte heller i denna utredning såg man någon försämring av kvalitet eller säkerhet. Utredarens uppskattning baseras på Odolinskis utredning. Järnvägsanläggningen och dess status Den sammanvägda bedömningen visar att kostnaderna har reducerats utan att det går att påvisa en försämrad kvalitet. Därmed kan man också påstå att det skett en produktivitetsförbättring om än på en för låg nivå för att vara acceptabel. Det går inte heller att klarlägga om den produktivitetsökning som skett i huvudsak är en engångseffekt vid övergången till upphandlat underhåll eller om det skett en årlig produktivitetsutveckling. I sammanhanget bör påpekas att produktiviteten i underhållsverksamhet är svår att mäta eftersom trafikala förändringar och kvalitetsförändringar i infrastrukturen måste beaktas. 5 Marknaden för järnvägsunderhåll För att kunna lämna förslag avseende järnvägsunderhåll behöver jag förstå hur marknaden fungerar. Av kommittédirektiven framgår dessutom att jag ska genomföra en omvärldsanalys för marknaden för järnvägsentreprenader. Jag inleder kapitlet med ett avsnitt om kompetenskrav och bristen på rätt kompetens inom branschen. Därefter övergår jag till en kortfattad historik avseende konkurrensutsättningen av järnvägsunderhåll, för att sedan beskriva köpare och leverantörer av järnvägsunderhåll. Jag redogör också kort för leverantörerna av reinvesteringar i anläggningen och av nybyggnation av järnväg. Jag beskriver också det koncept som finns för tekniskt godkänt materiel samt marknaden för maskiner och fordon. Arbeten i järnvägsanläggningen kräver kompetens inom ett antal olika tekniker, de så kallade BEST-teknikerna, (bana, el, signal och tele). Det krävs alltså tillgång till bantekniker, eltekniker, signaltekniker och teletekniker. För att utföra besiktningar i anläggningen krävs erfarenhet och bred kompetens över stora delar av det järnvägstekniska området. Utöver tekniker behövs det även personal som är kunnig inom järnvägsområdet för en rad andra tjänster, till exempel arbetsledning och planering. Även it-kompetens krävs i ökande utsträckning. Arbetena är dessutom regelstyrda i stor utsträckning och säkerhetskraven är höga för att få vistas i spår. Utöver kompetens i respektive teknik är därmed kraven omfattande också på andra sätt. Grunden för att kunna arbeta i anläggningen är att man behärskar det svenska språket, där språkkrav återfinns i avtalens administrativa föreskrifter. I nuvarande version är kravet följande: Arbetsledare, lagbasar och säkerhetspersonal ska behärska svenska språket i tal och skrift. Detta gäller även av entreprenören anlitade underentreprenörer. Inom säkerhetsområdet finns certifieringar på olika nivåer. Vidare krävs kompetens för planering av arbeten utifrån ett säkerhetsperspektiv, till exempel hur man säkerställer en säker arbetsmiljö om anläggningen trafikeras intill den plats där arbetet ska utföras. Inom elområdet krävs särskilda utbildningar för att bli certifierad att jobba med järnvägsel, och vid arbeten som berör särskilt viktiga samhällsfunktioner finns krav på att viss personal är säkerhetskontrollerad för att dels ha tillträde till, dels få utföra arbeten i vissa anläggningsdelar utifrån ett civilförsvarsperspektiv. Kraven i detta avseende har dessutom ökat med anledning av att risk- och hotbilden ökat. arbetar cirka 3 800 järnvägstekniker inom den svenska järnvägsinfrastrukturen. Utöver dessa finns behov av järnvägskompetens i många andra befattningar, till exempel besiktningsman, maskinförare, maskintekniker, mätningsingenjör arbetsledare och platschef. Byggbranschens egen organisation för forskning och utveckling, Svenska Byggbranschens Utvecklingsfond (SBUF) prognostiserar 2019 att den planerade satsningen på järnväg, med viss effektiviseringsgrad i arbetet, innebär ett behov på mellan 5 500 och 5 900 ban-, el-, signal- och teletekniker 2022. Enligt prognosen kommer det dock att finnas knappt 4 200 tekniker tillgängliga med dagens avgångs- och utbildningstakt. Det behövs alltså fler tekniker än för att möjliggöra de av regering och riksdag beslutade satsningarna på järnvägen. väntas stora pensionsavgångar bland tekniker . Dessutom förändras kompetenskraven till följd av ett omfattande teknikskifte mot allt mer digital teknik, vilket kräver vidareutbildning. Järnvägsbranschen konkurrerar därtill med andra branscher både vad gäller tekniker, ledare och it-personal. Kompetensbrist råder i hela anläggningsbranschen men inom järnvägsområdet, med sina särskilda kompetenskrav och krävande arbetstider, är den mest akut; trots det stora behovet är utbudet av utbildningsplatser litet och de järnvägsrelaterade utbildningar som finns har svårt att attrahera elever. uppges kompetensbristen vara hämmande i vissa kontrakt och projekt. Initiativ pågår dock för att förbättra förutsättningarna för en adekvat kompetensförsörjning . Byggindustrier har gjort en genomgång av dels vilka utbildningar som finns, dels vilka yrken som finns i järnvägsbranschen. Järnvägsbranschens samverkansforum (JBS) har skapat en gemensam plattform, . Inom ramen för JBS pågår dessutom ett arbete med en prognosmodell för framtida kompetensbehov. JBS arbetar även för att öka intresset och säkerställa utbildningsutbudet. Här är Trafikverksskolan en viktig aktör. har Trafikverksskolan startat tre nya yrkeshögskoleutbildningar inom signalteknik, kontaktledningsteknik och banteknik. har i enlighet med regeringens förslag i budgetpropositionen beslutat att i syfte att avhjälpa brister i den långsiktiga kompetensförsörjningen ska få använda medel dels för att utbilda eller ge bidrag till, dels för att samordna branschaktörer och utbildningsanordnare. I budgetpropositionen står att regeringen ser ett behov av åtgärder inom infrastruktur- och transportsektorn som kan avhjälpa brister i den långsiktiga kompetensförsörjningen, framför allt utbildningsinsatser med inriktning mot järnvägssektorn. Beslutet har materialiserats i regleringsbrev genom att anslagens ändamål har utvidgats. Maximalt får av myndighetens anslag användas för bidrag till utbildning; för samordningsrollen har inte några särskilda medel avsatts. är det dock inte klart hur kommer att hantera sina nya uppgifter. 5.2En marknad för järnvägsunderhåll Den svenska järnvägsanläggningen har successivt öppnats för externa entreprenadföretag. Det första steget mot upphandling i konkurrens togs 1998, när den dåvarande ansvariga myndigheten separerade förvaltning och produktion i en beställar- och utförarorganisation i syfte att effektivisera verksamheten. tog nästa steg och konkurrensutsatte all ny- och ombyggnad samt delar av det förebyggande underhållet. Det avhjälpande underhållet började konkurrensutsättas senare, . Successivt konkurrensutsattes underhåll av allt mer tekniskt svåra och högtrafikerade banor. bildades det statliga bolaget genom en ombildning av . Inför bolagiseringen hade och Industridivisionen slagits ihop. Verksamheten bestod av drift och underhåll av järnväg, järnvägstekniska entreprenader för reinvesteringar och nybyggnation samt tillverkning av järnvägskomponenter i egen verkstad. Samtliga maskiner och fordon i fick med något undantag, till exempel snöslungor, följa med in i det nya bolaget. Även resurserna för periodisk tillståndsmätning gick in i det nybildade bolaget. Regeringens bedömning var att verksamheten vid i huvudsak uppfyllde de kriterier som riksdag och regering ställt upp för när en affärsverksamhet inom en myndighet kan bedömas aktuell för ombildning till aktiebolagsform, det vill säga att verksamheten •är av betydande omfattning •inte primärt styrs av politiska uppgifter och mål •bedrivs under fungerande marknadsvillkor •har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel •inte innebär någon myndighetsutövning. Regeringen ansåg att förutsättningarna för konkurrensneutralitet på marknaden skulle öka om verksamheten bolagiserades och grunden för misstankar om korssubventionering eliminerades. En bättre fungerande marknad skulle därtill innebära lägre priser och högre kvalitet genom ökade krav på utveckling av effektivitet och produktivitet. Målet när påbörjade konkurrensutsättningen var att ett mindre antal företag skulle täcka hela landet och bedriva verksamheten med stöd av lokala eller regionala underentreprenörer. De totala årliga volymerna av basunderhåll och reinvesteringar på den svenska marknaden uppskattas till . Av detta står volym för 2020, för att successivt öka med 2 miljarder till 2023. Det innebär en ökning med . Det faktum att är så dominerande innebär att myndighetens agerande har mycket stor betydelse för såväl entreprenadföretagen som andra köpare av entreprenader avseende järnvägs- och andra spåranläggningar. Utöver de banor som ansvarar för finns ytterligare statliga banor. Dessa förvaltas av aktiebolag som liksom köper järnvägstjänster: •A-Train AB förvaltar . Leverantören av underhåll har sedan banan öppnades varit Infratek, som verkar under namnet Omexom. Enligt uppgift från A-Train tar man med jämna mellanrum ställning till om man ska fortsätta handla upp underhållet eller övergå till underhåll i egen regi. •Inlandsbanan AB är ett kommunalt bolag ägt av inlandskommunerna, som enligt avtal med staten förvaltar . I huvudsak transporteras timmer på banan. Bolaget har haft fyra olika huvudleverantörer av underhåll. har skött anläggningen och företaget är nu inne på tredje avtalsperioden. •Det statliga bolaget förvaltar ett antal kombiterminaler för omlastning av gods från väg till järnväg eller tvärtom samt depåanläggningar för underhåll av tåg. anlitar för underhåll av sina anläggningar som är spridda över hela landet. •Öresundsbrokonsortiet som ägs till lika delar av svenska och danska staten genom statliga bolag förvaltar järnvägsanläggningen på . har skött underhållet . Utöver infrastrukturförvaltarna för den statliga infrastrukturen finns ytterligare cirka 300 infrastrukturförvaltare. Den antalsmässigt största gruppen infrastrukturförvaltare förvaltar delar av det så kallade kapillära nätet, även kallat industrispår, vilket avser den yttersta förgreningen av järnvägssystemet till lastplatser, industrier, hamnar och liknande som ägs av kommuner, industriföretag, logistikföretag och hamnar. Kapillärnäten ansluter till huvudjärnvägen och möjliggör transporter utan omlastningar. Jämfört med den anläggning ansvarar för är det betydligt mindre spåranläggningar som dessutom är mindre komplexa. Spåren kan dock vara av stor betydelse. Det kan handla om industrispår samt spår i hamnområden som ansluter till banor och därmed är avgörande för fungerande godstransporter på järnväg. Exempel på sådana järnvägsanläggningar är den vid i som förbinder gruvan med och utlastningshamnarna i och i . Ett annat exempel är vid valsverket i . Även den skogsbaserade industrin har egna spår. I hamn finns en järnvägsanläggning i hamnområdet för att frakta gods till och från båtarna. Ofta köper infrastrukturförvaltarna för det kapillära nätet underhåll av det entreprenadföretag som sköter basunderhållet av de statliga järnvägsanläggningarna i området eller av dess underentreprenörer. Utöver infrastrukturförvaltarna finns det ett tiotal företag som bedriver spårvägs- och tunnelbaneverksamhet. Den största av dem är Aktiebolaget (), som är helägt av Region . Till skillnad från andra länstrafikbolag har SL en omfattande egen infrastruktur i form av tunnelbanenätet, , Nockebybanan, , , och . SL nyttjar dessutom infrastruktur för pendeltågstrafiken, dock med egna spårdepåer som ansluter till den statliga banan. anlitar och för sitt spårunderhåll. Gällande kontraktsperiod började och avslutas . SL håller på att förbereda upphandlingen inför den nya kontraktsperioden och avsikten är, enligt uppgift från trafikförvaltningen i Region , att ändra gränssnittet mot leverantörerna, bland annat genom att öka det egna engagemanget avseende kunskap om anläggningens tillstånd och tillståndsutveckling. Det finns möjlighet för entreprenadföretag med verksamhet i att också utföra arbeten i och , eftersom järnvägsanläggningarna tekniskt sett är uppbyggda på liknande sätt. Elkraftssystemet i skiljer sig dock från det svenska och norska. Marknaderna i och är emellertid relativt små och omfattar endast reinvesteringar i järnvägen och nybyggnation. Som framgår senare i betänkandet, i kapitel sju om underhåll i andra länder, håller dock både och på att förbereda för att också konkurrensutsätta basunderhållet, vilket innebär att volymen tillgängliga järnvägsarbeten på marknaden växer. och , som båda verkar på den svenska marknaden, tillhör de större aktörerna i . Baneservice och Norsk Jernbanedrift är de andra två större entreprenadföretagen. Även , som är en av de största aktörerna i , finns på både den norska och den danska marknaden. handlar upp basunderhåll i några olika typer av kontrakt. Där det krävs omfattande specialisering handlar man upp underhåll i ett kontrakt för hela landet, medan man i andra delar handlar upp det nationella behovet i flera kontrakt. Den stora volymen basunderhåll beställer i i 34 så kallade baskontrakt (se bilaga 5), där varje kontrakt omfattar ett avgränsat geografiskt område. Ett baskontrakt innebär ett komplext och brett åtagande för entreprenören avseende dels förebyggande underhåll inklusive säkerhets- och underhållsbesiktning, dels avhjälpande underhåll med krav på inställelsetider och bemanning dygnet runt, årets . Det avhjälpande underhållet står enligt för av ett baskontrakt och innefattar i princip allt avhjälpande underhåll inom baskontraktets geografi. De 34 baskontrakten är helt olika till sin karaktär dels vad avser geografisk storlek, dels vad avser storleken på järnvägsanläggningen. Även trafikeringen varierar. Mot den bakgrunden skiljer sig de olika kontrakten något vad avser innehåll. Kontraktstiden är med option . Kontraktsvärdet i de olika kontrakten varierar. De två minsta har ett kontraktsvärde på medan det största har ett kontraktsvärde på . Den totala inköpsvolymen för baskontrakten var 2019. Även visst specifikt basunderhåll handlas upp geografiskt avgränsat i så kallade teknikkontrakt. gäller det följande typer av underhåll: •Underhåll av elkraftstationer som ser till att järnvägssystemet försörjs med elkraft och som inte är spårnära, så kallad icke linjebunden kraft. Det är till exempel omformarstationer, kopplingscentraler och fördelningscentraler. Underhållet handlas upp i fem kontrakt. Inköpsvolymen var 2019 . •Underhåll av systemen för trafikinformation som handlas upp i fyra kontrakt med en total inköpsvolym på 2019. •Underhåll av de olika typer av detektorer som mäter tågens funktion i syfte att hitta fel som förstör anläggningen, till exempel fel på strömavtagarna som kan skada kontaktledningarna. Detektorunderhållet handlas upp i två kontrakt med en inköpsvolym 2019 på . Visst basunderhåll handlas upp i kontrakt som täcker hela landet, så kallade nationella kontrakt. Det gäller bland annat underhåll av matarledningarna i den icke linjebundna kraften, kemisk ogräsbekämpning, slipning och fräsning av linje, slipning av spårväxlar samt periodisk mätning av spår och kontaktledningar. Inköpsvolymen i dessa var 2019. I tillägg till teknikkontrakten och de nationella kontrakten har ett antal ramavtal för stängselarbeten, ban-, el-, signal- och telearbeten samt mindre mark- och anläggningsarbeten för geografiskt avgränsade områden. Ramavtalen används när det behöver utföras mindre arbeten i anläggningen som inte med självklarhet ingår i ett baskontrakt. De kan användas för arbeten med kontrakts- avropades ramavtalen totalt 183 gånger och då i huvudsak för mindre mark- och anläggningsarbeten med en inköpsvolym på . Inköpsvolymen för ramavtalen avseende ban-, el-, signal- och telearbeten var . Mindre utbyten av anläggningsdelar i basunderhållet utförs i olika kontraktsformer – dels i de olika typerna som beskrivits ovan, bland annat i baskontrakten, dels genom särskilda upphandlingar per åtgärd i så kallade objektsspecifika upphandlingar. I övrigt finns det kontrakt avseende strategiska vintermaskiner (ploglok och snösmältare) och resurser för att röja spår vid till exempel urspårningar. finns kontrakt avseende röjningslok för snabb evakuering av resenärer och tåg vid infrastrukturproblem eller tågfel. Marknaden för järnvägsunderhåll i består i huvudsak av ett fåtal stora leverantörer som behärskar järnvägens samtliga teknikområden. Det statliga bolaget är dominerande. Det finns också en handfull mellanstora leverantörer som med egna resurser kan utföra arbeten avseende huvuddelen av teknikområdena i järnvägsanläggningen. Därutöver finns numera ett stort antal mindre företag som i huvudsak är underentreprenörer åt de större företagen. Antalsmässigt består leverantörsmarknaden av upp mot 1 000 företag, inklusive maskinleverantörer, konsultbolag, bemanningsföretag och fastighetsägare som tillhandahåller lokaler för järnvägsverksamhet. Marknaden kännetecknas allt mer av att nya aktörer specialiserar sig på vissa delar av verksamheten samt att etablerade företag slås ihop till större företag med bredare kompetens. Entreprenadföretagen växer alltså i huvudsak genom uppköp. Lönsamheten i branschen är när det gäller de större entreprenadföretagen i regel svag förutom enstaka år, medan lönsamheten hos underentreprenörerna varierar. De 34 befintliga baskontrakten fördelas på fem entreprenadföretag (se vidare bilaga 5). Antalet kontrakt enligt fördelningen är följande (siffran inom parentes gäller tilldelade kontrakt oavsett om kontrakten startat eller inte): •Infranord AB: 18 baskontrakt (20) •Strukton : 10 baskontrakt (8) •NRC i : 3 baskontrakt (3) •Infratek (Omexom): 2 baskontrakt (3) •BDX : 1 baskontrakt (1). De fem bolagen nyttjar i varierande grad underentreprenörer och bemanningsföretag samt tillfällig personal i sin verksamhet. är den dominerande aktören och det företag som har deltagit i samtliga upphandlingar av baskontrakt . I norra är företaget särskilt dominerande. hade när bolaget bildades i princip 100 procents marknadsandel och därmed stora skalfördelar. Företaget hade dessutom tillgång till de maskiner som krävdes för att utföra uppdragen, eftersom de övertog nästan hela maskinpark. Visserligen har bolagets marknadsandel sjunkit rejält sedan det bildades, men företaget dominerar fortfarande i hög grad vad avser baskontrakten. Marknadsandelen var 2019, 2018, 2017 och 2016. Företaget som kommer därefter i marknadsandel, , hade en marknadsandel på 2019. Därefter kommer NRC, Nordic Railway Construction i , och Infratek . Det kan konstateras att antalet aktörer är i linje med den bedömning som regeringen gjorde inför bolagiseringen av . Marknadskoncentrationen är dock hög. Av det totala antalet baskontrakt har 27 hunnit upphandlas minst två gånger sedan konkurrensutsättningen påbörjades, varav 12 kontrakt har upphandlats och 4 har upphandlats fyra gånger. Några kontrakt har alltså bara handlats upp en gång än så . Medelantalet anbud per upphandlat baskontrakt var 2,7 anbud 2012–2019. Totalt genomfördes 39 upphandlingar . Enligt om produktivitet och innovation i anläggningsbranschen har det varit färre anbud generellt vid myndighetens entreprenadupphandlingar. Antalet skiljer sig dock åt mellan olika kategorier, och för baskontrakt för järnväg är trenden positiv och antalet anbud per upphandling , 2018 och 2019, ligger på 3,2 anbud per upphandling (se figur 5.1 nedan för variationen mellan åren). Antalet anbud har över varierat från enbart 1 anbud i två av upphandlingarna till 5 anbud i fyra av upphandlingarna (se figur 5.2 nedan). Antal anbud i genomsnitt Spannet mellan högsta anbud och vinnande anbud har enligt varit relativt stort. En tänkbar förklaring enligt myndigheten är att olika entreprenörer har olika samordningsmöjligheter med andra uppdrag. Även skillnaden mellan lägsta och högsta pris varierar mellan upphandlingar, och det förekommer att leverantörer lämnar mycket låga anbud för att ta sig in på marknaden. Det finns också exempel på att nya aktörer försökt att ta sig in på marknaden men att de inte uppfyllt referenskrav, det vill säga haft erfarenhet från liknande uppdrag. är ett aktiebolag med svenska staten som enda ägare. Det är som förvaltar bolaget. Infranord har utöver verksamhet i också verksamhet i via ett dotterbolag, Infranord A/S. I är Infranord det ledande järnvägsentreprenadföretaget och i är bolaget en betydande aktör. Företagets kärnverksamhet är att dels utföra underhåll av och reinvesteringar i befintlig järnväg, dels bygga ny järnväg. Underhållsverksamheten stod för av omsättningen 2018, var- av var i kontrakt med som är Infranords största kund; 2018 var eller av omsättningen relaterad till någon del av . Som framgått tidigare fick bolaget ta över i princip alla maskiner från . Infranord har därmed en stark ställning på den svenska marknaden vad avser tillgång till maskiner. består maskinparken av över 600 olika slags järnvägsspecifika maskiner.