sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Det bygg- des en rad nya typer av slamvassbäddar, med syfte att både avvattna och mineralisera slam som det möjliggjorde lagring. Fokus fanns fortsatt på slammets kadmiumhalter. Naturvårds- verket lät 1991 analysera förekomsten av en rad andra spårelement i bland annat slam, stallgödsel och han- delsgödsel. Den rapport som presenterades initierade en ökad dis- kussion av andra metallers betydelse för slammets kvalitet.60 En rad reningsverk införde också rutiner för att analysera förekomsterna. En sammanfattning av de nationella processerna och arbetet med avloppsslam och frågan om spridning och återföring lämnades i en underlagsrapport till regeringsupp- drag om Aktionsplan för utökad återföring av fosfor.61 En förutsättning för att sprida slam inom jordbruket på var att detta skedde efter s.k. samråd. Tveksamhet kunde dock ändå finnas lokalt till följd av brist på lämpliga spridningsarealer och mot- stånd från vissa livsmedelsföretag eller verksamhetsutövare inom jordbruket. Slamöverenskommelsen kom dock sammantaget att få stor betydelse i arbetet för ett förbättrat uppströmsarbete och för- bättrad slamkvalitet. Även om slamöverenskommelsen kom att spela 58Naturvårdsverket (1991). 59Levlin et al. (2001). Slamkvalitet och trender för slamhantering. VA-Forsk Rapport 2001:5. 60Eriksson, J. (2001). Halter av 61 spårelement i avloppsslam, stallgödsel, handelsgödsel, nederbörd samt i jord och gröda, SLU. , rapport 5148. 61Naturvårdsverket (2003). Växtnäring från avlopp – historik, kvalitetssäkring och lagar. ut sin roll nationellt finns fortfarande aktiva samrådsgrupper i vissa delar av landet. Utvecklingen av certifieringssystemet Revaq – som startade och har 42 anslutna reningsanläggningar – kom också att få allt större betydelse i det fortsatta kvalitetsarbetet kring slam som sprids inom jordbruket.62 3.3.2Produktion och spridning av slam Produktion av avloppsslam förekommer som en följd av avloppspro- cesser vid en rad olika typer av system och anläggningar. Hantering och spridning kan ske under olika huvudmannaskap och i olika skala, allt från enskilda avlopp och mindre enskilda anläggningar till större, främst kommunala, reningsverk. Det förekommer även slampro- duktion som följd av olika industriella processer, där industrin i vissa fall hanterar rening av slam i egen regi. De regleringsmässiga förut- sättningarna innebär vidare att prövning, tillstånd och tillsyn utövas på olika sätt för olika typer av anläggningar. Nedanstående tabell re- dovisar översiktligt hur avloppsslam produceras och hur omfattning, ansvarsfrågor och näringsflöden kan beskrivas. Produktionen av avloppsslam från större avloppsanläggningar (minst 2 000 personenheter) har omfattat drygt torrsubstans (ts), beräknat uti- från en ts-halt på . Det största användningsområdet har varit s.k. direktspridning på , vilket inneburit att avlopps- slammet lagras för att klara hygienkrav etc. och sedan spridits. Sprid- ningen av avloppsslam på har ökat från . Ytterligare större användningsområ- den gäller anläggningsjord och deponi. Spridningen till skogsmark har varit blygsam och minskat . Mindre, men ökande volymer slam har gått till förbränning, dock inte sådan förbränning där fosfor återvunnits. Statistiken över slamproduktion från mindre anläggningar sak- nas. Uppgifter om dessa anläggningar finns på respektive kommuns samt hos verksamhetsutövarna, dvs. va-huvudmän och privata aktörer. Utredningen har dock gjort vissa uppskattningar, vilket framgår av tabell 3.4. 62Se bl.a. Revaq årsrapport . Källa: (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 samt utredningens uppskattningar. Spridningsvägarna för avloppsslam har varierat i volym. Spridning till jordbruksmark och deponi dominerade . Spridning för anläggningsändamål utvecklades kraf- tigt och fick stor betydelse långt in på 2000- talet. Den samlade spridningen och användningen av avloppsslam för olika ändamål på nationell nivå rapporteras vart annat år, . Spridningsvägar 2016 återges översiktligt i nedanstående figur. Unge- fär en tredjedel () av slammet spreds på . Slam- met nyttjades i övrigt främst för produktion av anläggningsjord () eller som tätskikt vid deponitäckning (). Mindre vanlig spridning gällde t.ex. slamlager, övrig deponi eller förbränning utan fosforutvinning. Spridningen på skogsmark var 2016 försumbar. Bedömning av utredningen utifrån beräknade utsläpp från avloppsrenings- verk i storleksordningen 200–2 000 pe. Antagande om att reningsverken har fosforrening och samlade utsläpp till vatten om fosfor . Se (2018), s. 22. Stor osäkerhet finns i dessa siffror, eftersom en betydande del av slammet sannolikt transporteras till reningsanläggningar större än 2 000 pe. Bedömning av utredningen utifrån antaganden om slamproduktion från små avloppsanläggningar <200 pe. Schablonbaserad beräkning baserad på slam per hus- håll från 691 000 små avlopp, med en fosforkoncentration på P/m3. Se . m.fl. (2013). Växtnäring från trekammarbrunnar till energigräs. Fosforutsläpp till vatten från industri med egen avloppshantering utgör närmare , huvudsakligen massa och pappersindustri. Ytterligare industriutsläpp ingår i statistiken för utsläpp från kommunala anläggningar. Se (2018). Källa: (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 . förbränning - P utv. förbränning - ej P förbränning - ej P utv. förbränning - P utv. Källa: (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 . 66Kan även omfatta slam som lämnats för sluthantering till dessa större anläggningar från mindre slamproducerande anläggningar, t.ex. mindre reningsverk i samma kommun. P beteck- nar fosfor. De regionala skillnaderna i såväl slamproduktion som spridnings- vägar är betydande, vilket framgår av nedanstående tabell. Källa: (2018). Statistiska meddelanden, MI 22 med kompletteringar. 67Ingår i totalsumman 416. Antalet större anläggningar ökade enligt SCB till 2017 till följd av att urvalet då baserades på tillståndsgiven anslutning. Över tid finns även en betydande variation inom olika regioner. För- hållandet sammanhänger ytterst med det intresse som olika verk- samhetsutövare kan ha av att nyttja avloppsslam, t.ex. inom jordbru- ket, och inom rimliga spridningsavstånd från avloppsreningsverk och slamlager. Slamproducenterna kan upprätthålla direktkontakt med verksamhetsutövare eller hantera sin slamspridning med hjälp av entreprenörer. De återkommande upphandlingarna för om- händertagande av slam får därmed stor betydelse för hur spridning kan ske och inom vilka verksamheter slammet nyttjas. En viktig grundförutsättning för olika typer av spridning är också den kvalitet som slammet representerar. , samt län svarar tillsammans för cirka hälften av landets slamproduktion. Cirka 1 700 avlopps- reningsanläggningar står för produktion av detta slam, vilket även omfattar ett stort antal mindre inklusive enskilda anläggningar som medges nyttja de större verken för att avyttra slam. 68Länsstyrelsen i (2015). Avloppsslam i län. fierade verk avstår dock ofta från att ta emot denna typ av fraktioner, eftersom det påverkar den samlade kvaliteten på avloppsslammet. Transport av slam från mindre till större anläggningar ingår i den samlade slutbehandling som där sker av avloppsslammet. Omfatt- ningen av det avloppsslam som produceras, större reningsverk samt befolkningsunderlag i olika län framgår av nedanstående tabell. Figur 3.2 illustrerar den betydande variation som kan förekomma inom en region då det gäller spridningsvägarna för avlopps- slam. Där redovisas spridning för olika ändamål inom . Vissa perioder spreds av avloppsslammet på , medan det under andra perioder understeg . Andelen spridning till visar en minskande trend . Alternativt nyttjande har i betydande grad varit deponi samt jordtillverkning. Slamproduktion från mindre avloppsreningsverk Antalet mindre kommunala reningsverk avsedda för högst 2 000 pe bedöms vara cirka 1 300. Slammet vid dessa mindre re- ningsverk genereras utan biogasproduktion till följd av att skalan be- döms oekonomisk för rötning. Det innebär att allt slam från mindre reningsverk i huvudsak kan betraktas som orötat. Slammet från en betydande andel av dessa reningsverk transporteras sannolikt med slambil till större reningsverk inom samma va-organisation. Sådan hantering bedöms i vart fall ske i södra delen av landet, eftersom detta är det ekonomiskt fördelaktigaste sättet att hantera slam från mindre avloppsverk. Vid längre transportavstånd kan en större del av slammen tas om hand på plats vid de mindre reningsverken. Det gäller i norra delen av landet och särskilt i inland, där det är långt till närmaste reningsverk med rötning. Metoder för lokalt omhändertagande är bland annat kompostering, kalkning eller lång- tidslagring i s.k. slamlaguner. Slammet kan därefter användas till bland annat anläggningsjord.69 En nationell kommunenkät kunde 2006 kartlägga antalet mindre avloppsanläggningar avsedda för 25–2 000 pe. Det bedömdes då att antalet sådana anläggningar var mellan 3 000–3 200, varav cirka hälf- ten avsåg anläggningar för högst 100 pe. 69Svenskt Vatten, underlag till utredningen, . kommunalt för knappt hälften av anläggningarna upp till 2 000 pe. Övriga huvudmän var främst företag, enskilda, stiftelser, föreningar och myndigheter. Anläggningar över 1 000 pe var dock uteslutande kommunala. Förekomsten av mindre anläggningar varierade i landet där vissa kommuner, som , hade ett större antal sådana an- läggningar. Regionala och kommunala skillnader förelåg även beträf- fande huvudmannaskap. Störst andel kommunala anläggningar fanns i norra delarna av landet. Variationen i storlek, tekniklösningar och funktion befanns mycket stora. Det var sällsynt med villkor eller provtagningsrutiner avseende smittskydd. Endast en liten andel av de mindre anläggningarna hade egen slamhantering och ett mycket begränsat antal anläggningar uppgavs ha slamspridning till . Ett mindre antal kommunala anläggningar uppgavs ha slamavskiljning utan efterföljande rening. Sammantaget bedömdes av de mindre anläggningarna ha slamavskiljning utan efterföljande be- handling.70 Dagens förhållanden kan avvika från den kartläggning som gjordes 2006. Det finns dock skäl att anta att åtgärdsarbetet i många fall ännu återstår att genomföra. Rapporten diskuterar bland annat för- och nackdelar med olika former av huvudmannaskap. Kompetensbrister, t.ex. avseende pro- cesser och teknik, fanns främst hos anläggningar utanför det kom- munala ansvarsområdet.71 Slamproduktion från små avlopp Små avlopp, definierade som anläggningar avsedda för upp till 200 pe, är oftast privatägda och kopplade till en eller några få fastig- heter.72 Kvalitetsnivå och miljöeffekter för dessa kartlades 2015 och 2017 på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten. I upp- skattas cirka 1 miljon fastigheter vara anslutna till sådana små av- loppsanläggningar. Cirka 700 000 av dessa bedöms ha vattentoalett installerad. De fraktioner som genereras från små avloppsanlägg- ningar kan utgöras av klosettvatten, latrin, urin, filtermaterial från fosforavskiljande filter, kemslam från minireningsverk eller slam från traditionella slamavskiljare utan kemisk fällning. 70Palmer , M. (2006). Avloppsanläggningar för 25–2 000 pe – en nationell översikt. VA- Forsk Rapport 2006:21. 72SOU 2018:34, s. 87. som finns för rening av avloppsvatten från ett eller ett mindre antal hushåll bygger antingen på att toalettavloppsvatten behandlas till- sammans med bad-, disk och tvättvatten (BDT-vatten) eller att toa- lettvattnet alternativt ett torrt toalettavfall separeras från BDT- vatten och hanteras för sig. I den första kategorin finns avloppsan- läggningar som har slamavskiljning samt markbaserad rening (in- filtration eller markbädd) och minireningsverk. Minireningsverken kan ha slamavskiljning separat eller inbyggt. I de flesta fall har de kemisk fosforfällning.73 Små avlopp med wc-anslutning beräknas stå för en avsevärd del av fosforutsläppen till havsmiljöer, cirka 15 pro- cent av de antropogena utsläppen. De kartläggningar som genom- förts visar att det 2017 fanns närmare 180 000 små avlopp med en- bart slamavskiljare, därtill cirka 60 000 med okänd rening. I regel gäller det anläggningar med wc anslutet. Ett betydande antal mindre anläggningar bedöms därmed sakna eller ha otillräcklig rening.74 Avloppsfraktioner från källsorterande avloppssystem kan säkerställas med avseende på kvalitet (kadmium-fosforkvot) och hygienisering genom särskild certifiering, SPCR 178.75 Slamav- skiljarslam, kemfällt slam och fosforfilter från små avlopp hör dock inte till de fraktioner som kan certifieras på detta sätt. Kommunala reningsverk kan certifiera verksamheten enligt Revaq-systemet, vil- ket i en rad avseenden ställer krav på uppströmsarbete och det slam som produceras. Systemet redovisas närmare i avsnitt 3.4.5.76 Slam från små avloppsanläggningar har i regel en låg halt torrsub- stans (ts) och behöver därför ofta avvattnas, t.ex. då det ska trans- porteras och omhändertas vid större reningsverk. Flera sådana tekniker finns, t.ex. mobil avvattning i slambil och deltömning med tvåfacksbil. Slamavskiljarslam bedöms i regel ha låg kvalitet i termer av näringsinnehåll och kan även i övrigt bedömas ha en varierande och ofta lägre kvalitet än Revaq-certifierat slam. Studier kring sådant slam indikerar därför att det inte lämpar sig för spridning på åker- 73Havs- och , underlag till utredningen, , samt Olshammar m.fl., Uppdatering av kunskapsläget och statistik för små avloppsanläggningar, rapport nr 166, 2015, och Utsläpp från små avloppsanläggningar, , rapport 6, 2018. samt SOU 2018:34, s. 87, samt Avfall (2016), Avvattning från slam från små avloppsanläggningar – kvalitet och avsättning, rapport 2016:20. 75RISE (2019). Certifieringsregler för kvalitetssäkring av källsorterade avlopps- fraktioner från små avlopp, . 76Avfall (2016). Avvattning från slam från små avloppsanläggningar – kvalitet och avsättning. mark, i vart fall inte om det inte först processas genom ett Revaq- certifierat reningsverk.77 Det saknas löpande officiell statistik över slamproduktion från mindre avloppsanläggningar och små avlopp. Det innebär att det är svårt att uppskatta den totala volymen avloppsslam från sådana an- läggningar. De refererade studierna ovan tyder på att det är mycket få anläggningar i storleksordningen 25–2 000 pe som har egen slam- hantering. Motsvarande förhållande kan antas gälla för merparten små anläggningar upp till 25 pe. Sammantagen slamvolym samt hälso- och miljöeffekter genererade av de anläggningar som själva hanterar sitt avloppsslam är inte kända. Torrtoaletter och eget omhändertagande bedömdes omfatta cirka 269 000 hushåll, främst vid fritidsfastigheter. Det konstateras i sammanhanget att detta möjliggör återföring av näring och kan medverka till hållbara kretsloppssystem. Eftersom användningen av mineralgödsel vid fritidsodling bedöms som om- fattande, finns därmed potential för att sådana avloppsfraktioner kan utgöra ersättning för detta.78 bör risken för övergödning i känsliga områden uppmärksammas, där latrin m.m. omhändertas på begränsade ytor. Produktionen av avloppsslam från industriella anläggningar redovi- sas inte på nationell nivå. Många kommunala reningsverk tar emot avloppsvatten från industrier, vilket lokalt kan innebära merparten av de volymer som hanteras av verken. I de fall sådana industriella avloppsfraktioner hanteras genom anslutning eller transport till kommunala reningsverk, ingår produktionen av slam i de totalsiffror som redovisas för reningsverken. Ett flertal branscher är aktuella, där bland annat livsmedelsindustrin bidrar till slamproduktion som har likheter med hushållens, dvs. har bland annat ett högt innehåll av fosfor. Massa- och pappersindustri, gruvindustri och vissa andra branscher har ofta viss egen hantering av vattenrening och omhän- dertagande av restprodukter. Massa- och pappersindustrin är domi- nerande då det gäller olika branschers utsläpp av fosfor till vatten.79 78SOU 2018:34, s. 105. 79SCB (2018). Utsläpp till vatten och slamproduktion 2016. Massa- och pappersindustrin beräknades svara för fosforutsläpp till vatten om närmare 2016. Förutsättningar för framtida avsättning av avloppsslam Deponering är den behandlingsmetod som används för avfall som inte kan behandlas på annat sätt, till exempel förorenade massor. Av- loppsslam används i betydande utsträckning för deponitäckning. Huvuddelen av de deponier som avslutades som en följd av de strängare bestämmelser för deponering som infördes kommer att sluttäckas fram , men åtskilliga undantag finns. På an- läggningarna behandlas ofta även biologiskt nedbrytbart avfall och förorenade massor. När en deponi är full sluttäcks den med material, ofta i flera lager, för att bland annat förhindra att regnvatten tränger in i deponin och förorenas genom kontakt med avfallet. utnytt- jas avloppsslam, slagg, askor och förorenade jordar i de olika skikten i sluttäckningarna. Svenska Energiaskor redovisade 2013 bedömningen att hälften av kartlagda deponier då förväntades vara sluttäckta omkring 2020.80 Huvuddelen av övriga deponier bedömdes som sluttäckta inom yt- terligare . Tidsangivelserna var behäftade med flera osäkerheter. Den tidpunkt då ej tidsatta deponier eller delar av deponier förvän- tades vara sluttäckta ligger generellt sett något längre fram än de med ett angivet slutdatum. I flera fall räknade man också med att framtida sluttäckning sker först då deponier avslutas. Sluttäckning av landets deponier beräknades genomförd . Möjligheterna till fortsatt deponering av avloppsslam skulle därmed minska påtagligt , vilket ställer krav på planering för alternativ hantering av slammet. finns indikationer på att åtskilliga deponier ges förlängda avslutningstider, i vissa fall flera årtionden fram i tiden. Utredningen diskuterar ytterligare aspekter på deponier och täck- ning av deponier samt nyttjande av avloppsslam för jordtillverkning i kapitel 8. Där aktualiseras även problematiken med deponier som fortsatt används trots att de inte uppfyller de regelverk som uppställts. 80Hansson, D. (2013). Kartläggning av sluttäckning av deponier. 3.4Tidigare utredningar om avloppsslam och återföring av fosfor Under har flera nationella utredningar ge- nomförts kring avloppsslam och återföringen av fosfor. Arbetet har i första hand skett vid , i nära samarbete med Kemikalieinspektionen, och Folkhälsomyndig- heten. Utredningsinsatserna redovisas nedan översiktligt tillsam- mans med andra aktiviteter på nationell nivå. De forsknings- och utvecklingsinsatser som genomförts, t.ex. av- seende förekomst och risker av olika miljö- och hälsopåverkande äm- nen, sammanfattas i andra avsnitt av utredningen. Det gäller också det tekniska utvecklingsarbete som sker inom området fosforutvinning. 3.4.1Aktionsplan för återföring av fosfor fick 2001 i uppdrag att i samråd med berörda myn- digheter och intressenter utreda frågorna om miljö- och hälso- skyddskrav för avloppsslam och dess användning samt om återföring av fosfor.81 Detta hade sin upprinnelse i de utredningar om nationella miljömål som genomförts och där frågan om fosfor och växtnärings- ämnen samt avlopp och avloppsslam lyfts fram som prioriterade. I den aktionsplan som utvecklade betonades vikten av fosforåterföring från avlopp och andra svenska fosforkäl- lor.82 Bakomliggande motiv var miljöproblem i samband med gruv- brytning av fosfatmineral och att fosfor är en ändlig naturresurs. Problem uppmärksammades också beträffande gödselmedelstill- verkning och övergödning. Med utgångspunkt i avfallshierarkin och hushållnings- och kretsloppsprinciper, fördes resone- mang om hur en styrning mot ökad återföring av fosfor skulle kunna utformas. Aktionsplanen utgick från visionen om en framtid där utveck- lingen är hållbar och miljökvalitetsmålen uppnådda. Eftersom många av de förslag och behov som presenterades i aktionsplanen kopplade till genomförandet av åtgärder för att uppnå miljökvalitetsmålen, så 81Miljödepartementet (2001). Uppdrag till om miljö- och hälsoskyddskrav angående avloppsslam samt återföring av fosfor. M2001/616/Na. 82Naturvårdsverket (2002). Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp. gavs målen samma tidsramar för sitt genomförande. Det innebar att de skulle uppnås inom en generation. Arbetet med aktionsplanen utgick från motiv och möjligheter för återföring av fosfor från avlopp. Under arbetets gång gavs även indi- kationer på att andra näringsämnen kunde vara viktiga att återföra. Utifrån dessa utgångspunkter formulerades mål om önskvärda fram- tida tillstånd. Som långsiktigt mål angavs att näringen i avlopp skulle återföras till mark, där näringen behövs, utan risk för hälsa eller miljö. Det innebar bland annat att: •avloppsfraktioner har en sådan kvalitet, med avseende på renhets- grad, att de kan återföras utan risk för hälsa eller miljö, •näringen i avlopp kan återföras både till och annan mark där näring behövs, och att •användning av andra gödselmedel ersätts, dvs. att återföringen av avloppsfraktioner ersätter den mineralgödsel som i hög grad an- vänds inom lantbruket. Aktionsplanen behandlade även vad som kan avses med spridning av metaller, organiska ämnen och smittskydd, utan risk för hälsa eller miljö. Även andra risker för hälsa och miljö skulle undvikas. Det gällde t.ex. risken för övergödning och risken för att den biologiska mångfalden kunde påverkas negativt. På var målet att alla näringsämnen i avlopp som det är praktiskt möjligt att återföra också skulle återföras. Den långsiktiga inriktningen på valda systemlös- ningar påverkade hur stora andelar som kunde återföras. Som en del i strategin för att nå det långsiktiga målet, angavs tre inriktningar som avgörande. De åtgärder som infördes skulle syfta till •ökad återföring av fosfor och andra näringsämnen från avlopp, •minskad mängd tillförda föroreningar till och avlopp (för att nå överensstämmelse med det långsiktiga målet, borde ambitionen gälla all mark), samt •minskad risk för smittspridning. I aktionsplanen föreslogs genomförandet ske inom fem olika arbets- områden: •Stegvis utveckling mot målet. Det innebar att mål, delmål och strategier beslutas på nationell nivå av regeringen. Vidare skulle prövningsmyndigheterna reglera hantering av avloppsfraktioner där återföring av näringsämnen inte sker. •Kontinuerlig uppföljning, utvärdering och revidering. I detta ingick förslag på utvärdering av den föreslagna aktionsplanen 2006 och att aktionsplanen revideras 2008. • Successivt höjda mål för återföring och skärpta regelverk. I detta föreslogs delmål för återföring, som att av fos- forn i avlopp skulle återföras till produktiv mark , varav hälften skulle återföras till . Vidare föreslogs en ny förordning med skärpta krav på användning av avloppsfraktioner på . •Utveckling av system och metoder. I detta föreslog Naturvårds- verket att ytterligare arbete skulle avse utveckling av kunskapen kring system och metoder för återföring av fosfor samt hur ut- veckling av nya systemlösningar skulle finansieras. •Genomförande av kompletterande åtgärder. Bland annat före- slogs att behovet av strategiska avloppsplaner skulle utredas samt att det i den då pågående utredningen om ny va-lagstiftning (ledde till nuvarande lag om allmänna vattentjänster) skulle infö- ras bestämmelser om att återvinna näringsämnen i avloppsre- ningsverken. Kommunerna bedömdes ha en viktig roll i det strategiska arbetet. Som stöd för att på bästa sätt omhänderta avloppsfraktionerna, borde kommuner använda en anpassning av den s.k. avfallshierarkin, då man beslutar hur dessa slutligen ska hanteras.83 Anpassningen av avfallshierarkin för avloppsfraktioner innebar att den som beslutar om hantering av avloppsfraktioner (1) i första hand ska välja en han- tering som ger återföring av näringen. Om det inte är möjligt ska (2) en hantering väljas där åtminstone energin eller materialet utnyttjas. Om inte heller det är möjligt ska (3) avloppsfraktionen gå till kvitt- blivning, där varken näringen, energin eller materialet utnyttjas.