sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Kost- nader kopplade till det generella myndighetsansvaret kan till exem- pel gälla kostnader för att fatta beslut om mottagande i grundsär- skola, för den informationsskyldighet om utbildning man bär eller kostnader för skolskjuts. Dessa kostnader ingår inte i beräkningen av de bidrag som hemkommunen lämnar till fristående skolor i form av grundbelopp och i vissa fall tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska täcka kostnader för undervisning, lokaler, lärverktyg, elevhälsa, mål- tider, administration och mervärdesskatt, och ska enligt skollagen bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid för- delning av resurser till sin egen verksamhet.10 Kommuner har det yttersta ansvaret för att erbjuda alla barn i kommunen plats i en skola nära hemmet, oavsett antal elever i kom- munen respektive år. Utredningen uppskattar att detta ansvar med- för betydande merkostnader för kommunala jämfört med enskilda huvudmäns verksamhet, i genomsnitt och mellan kommu- ner av verksamhetens kostnad.11 Dessa merkostnader kan inte sägas vara kopplade till kommunernas myndighetsansvar utan hör snarare till kommunens huvudmannaansvar. Till exempel måste kommunen garantera täckning över hela kommunen och ha en viss beredskap att ta emot elever som är nyinflyttade eller som väljer att sluta vid en annan huvudmans skola. Detta innebär att kom- muner alltid måste ha vakanta platser vid vissa av sina skolenheter, alternativt vara beredda att acceptera överbeläggning. I bägge fallen uppstår merkostnader jämfört med huvudmän som inte har samma ansvar.12 Vidare varierar antalet barn i skolåldern kraftigt . Vissa resurser går inte att anpassa fullt ut efter sådana förändringar i verksamhetsvolym. Lokalkostnader är det tydligaste exemplet, men även poster som undervisning och elevhälsa karakteriseras av en viss tröghet vad gäller anpassning till olika behov . Dessa kost- nader är sådana som kommunen ska ersätta enskilda huvudmän för 109 kap. 19–20 §§, 10 kap. 37–38 §§ samt 11 kap. 37–38 §§ skollagen. 11Se avsnitt 7.3.1. 12Vid överbeläggning uppstår ingen ekonomisk merkostnad, däremot uppstår en merkostnad i form av en kvalitetsbrist. Skolans resurser: slutsatser och förslag genom grundbeloppet, vilket ska bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen verksamhet.13 Kombinationen av ansvaret att alltid kunna bereda plats i en skola nära hemmet, stora variationer i elevantal och förekomst av fasta eller delvis fasta kostnader i verksamheten leder till ofrånkomliga merkostnader för de kommunala huvudmännen jämfört med huvudmän som inte har samma ansvar. Det har tidigare funnits tydligt framskrivna möjligheter att göra avdrag för dessa kostnader som den kommunala huvudmannen har. Avdragsmöjligheten var maximalt när rätten till bidrag för alla godkända fristående skolor infördes men . Den fastställda procent- andelen försvann dock 1996 när reglerna ändrades till att bidrag ska ges enligt samma grunder som tillämpas för kommunens egna grund- skolor, utifrån skolans åtagande och elevernas behov.14 Utredningen bedömer att merkostnader för beredskap att alltid kunna erbjuda plats i en skola nära hemmet och för variation i elevunderlag uppstår för just de kostnadsslag som ska ingå i underlaget för beräkningen av grundbeloppet. Utredningen delar inte den bedömning som ligger till grund för dagens regelverk, nämligen att dessa kostnader skulle gå att särskilja på samma sätt som kostnaderna för kommunernas myndighetsansvar. Utredningen föreslår därför att avdrag för sådana merkostnader som hemkommunen bedömer sig ha ska göras när bi- drag till enskilda huvudmän beräknas. Kommunen ska tydligt redo- visa hur beräkningen av avdraget har gjorts och motivera varför av- draget är skäligt. Beräkningen av avdraget ska grundas på variation i elevunderlag i kommunen, och får inte täcka merkostnader utöver de som är sakligt motiverade. Avdrag får exempelvis inte göras för merkostnader kommunen bär för att kunna avstå från att genomföra förändringar i verksamheten som är både motiverade och möjliga. Utredningens analys av skillnader i resurser mellan kommunala och enskilda huvudmän visar att enskilda huvudmän i genomsnitt över en demografisk cykel har en något mer generös finansiering än kom- 13Jfr 9 kap. 20 §, 10 kap. 37 § och 11 kap. 37 § skollagen. 1991/92:95; prop. 1994/95:157; prop. 1995/96:200. Skolans resurser: slutsatser och förslag munala huvudmän då hänsyn tagits till skillnader i förutsättningar och uppdrag inklusive kommunala huvudmäns ansvar att erbjuda plats i skolan åt alla barn. En risk med förslaget är att alltför stora avdrag görs av vissa kommuner, vilket skulle kunna skapa problem för de enskilda huvudmännen att bedriva en, med kommunernas, likvärdig verksamhet. Det är t.ex. inte rimligt om en kommun med långsiktigt vikande elevunderlag inte gör någon anpassning alls av personal och andra resurser i verksamheten, och tar ut den fulla mer- kostnaden för det i stora avdrag från bidragen till enskilda huvud- män. Avdraget måste därför grundas på merkostnader som uppstår vid en långsiktigt hållbar kapacitetsplanering. En andra risk med förslaget är kopplad till frågans natur – att mer- kostnaderna inte utan vidare går att avläsa på särskilda kostnadsposter utan måste uppskattas – kan leda till fler tvister mellan enskilda huvudmän och kommuner. Det är därför av yttersta vikt att de kom- muner som väljer att göra ett avdrag tydligt redovisar hur beräkningen av avdraget har gjorts och motivera varför avdraget är skäligt. Andra förslag som utredningen har övervägt Utredningen har uppskattat den genomsnittliga merkostnaden för kommunala huvudmän att alltid kunna bereda plats för nya elever och att hantera variation i elevunderlag till i genomsnitt. Utöver dessa ”säkra” merkostnader för kommunen, har kommunen också en slags försäkringskostnad för att kunna ta emot elever om en annan huvudman väljer eller tvingas att lägga ner sin verksamhet. Ett schablonavdrag om från beräkningen av grundbeloppet har därför övervägts. Fördelar med ett schablon- avdrag är att det är enkelt att tillämpa, och det finns en saklig grund för avdragets storlek. En nackdel är att ett schablonavdrag skulle vara rimligt i genomsnitt och , men vissa år och i vissa kommuner skulle det bli alltför stort och i andra fall alltför litet. En andra nack- del är att ett schablonavdrag på från bidrag beräknade enligt dagens regelverk skulle leda till större avdrag än vad som kan motiveras utifrån utredningens jämförelser av ekonomiska resurser för kommunala och enskilda huvudmän. tycks det finnas en viss överkompensation av enskilda huvudmäns verksamhet jämfört med de kommunala, men den är betydligt . Skolans resurser: slutsatser och förslag schablon av den storleken skulle riskera leda till att enskilda huvud- män väljer att lägga ned sin verksamhet. Utredningen har också övervägt att föreslå att beräkningen av bidrag till enskilda huvudmän ska göras på ett annat sätt än , att ersätta dagens skolpengssystem med ett klasspengsystem. Detta då marginalkostnaden för att ta emot ytterligare en elev i en skola inte är . Om ytterligare en elev får plats i en befintlig klass med befintliga lärare är skolans kostnad för den ytterligare eleven mycket begränsad. Det är således en attraktiv tanke att resurssätta skolor utifrån antalet klasser och inte utifrån antalet elever. Det statliga ersättningssystem som fanns innan kommunaliser- ingen omfattade delvis en ersättning per klass. Detta visade sig dock, tillsammans med flera andra orsaker, leda till ett intrikat fixande och manipulerande med klasstorlekar, antagning av elever osv. vilket inte gynnade likvärdigheten och dessutom var kostnadsdrivande. En elev som tvingar en skola att dela på en klass och anställa ytterligare en lärare orsakar en mycket hög extra kostnad. De skolledare som hade bäst förståelse av det tidigare systemet hade också chans att skaffa sina skolenheter betydligt bättre förutsättningar. Ett klasspengs- system bygger också på att klasstorlekar behöver definieras, något som bara det kan vara mycket svårt med tanke på den stora variation som finns i skolors förutsättningar över landet. Trots att skolpengssystemet har sina tydliga nackdelar bedömer utredningen ändå att det, med vissa justeringar, är ett bättre alter- nativ än ett klasspengssystem. Det finns emellertid inget som hind- rar att huvudmän med flera skolenheter använder ett klasspengs- system för fördelning av medel mellan sina skolenheter, men ersätt- ningen från kommunen till de enskilda huvudmännen bör även fortsatt baseras på genomsnittskostnad. 9.2.4Skolpengen följer i vissa fall eleven med viss fördröjning Utredningens förslag: Bidrag till enskilda huvudmän för varje elev vid en skolenhet ska justeras med två månaders fördröjning när en elev byter huvudman under läsåret. Skolans resurser: slutsatser och förslag saknas reglering av när bidrag till enskilda huvudmän ska juste- ras i samband med att en elev byter till en skola med annan huvud- man. I flertalet kommuner råder ordningen att skolpengen flyttas från en huvudman till en annan efter att en elev har bytt skola, i vissa fall från och med som eleven flyttat. står frånvalsskolan kvar med kostnader för lärare, lokaler och elevhälsa. Endast vissa mindre kostnader som de för skolmål- tider går att justera utan fördröjning. På samma sätt gäller att tillvals- skolan inte med omedelbar verkan kommer att göra de anpassningar som den nye eleven motiverar. Huvudmannens intäkter är därmed rörliga som stora delar av huvudmannens kostna- der för verksamheten är mer eller mindre fasta vilket försätter många huvudmän, inte minst de mindre, i en svår situation när en elev väljer att lämna skolan. Det gör dessutom verksamheten svår att planera och kan få huvudmän att avstå från att göra viktiga utvecklings- insatser då man inte vågar lita på vilka resurser man har, vilket är olyckligt. Utredningens förslag i avsnitt 5.7.5 om att begränsa an- talet möjliga skolbyten under ett läsår kommer att avsevärt minska huvudmannens ekonomiska osäkerhet under läsåret. Även utred- ningens förslag i avsnitt 5.7.2 om ett gemensamt skolvalssystem kommer att ha avgörande betydelse för huvudmännens möjlighet att planera och justera sin verksamhet inför läsårsstart. Det gemen- samma systemet kommer att innebära att huvudmannen redan under slutet av vårterminen får tillförlitliga uppgifter om hur många elever som kommer att finnas i huvudmannens verksamhet . Huvudmannen får därmed på sig att fördela om tillgängliga resurser. Möjlighet till skolbyte för en elev ska dock fortfarande finnas samt under pågående termin, till exempel vid flytt eller andra särskilda skäl. När sådana byten sker mellan enskild huvudman och huvudman eller mellan två enskilda huvud- män, föreslår utredningen att bidraget inte justeras utan att detta görs med två månaders fördröjning efter elevens skolbyte. Detta för att ge huvudmannen även i dessa fall bättre möjligheter att justera sin organisation till de nya förutsättningarna. Skolans resurser: slutsatser och förslag 9.2.5Uppföljning av hanteringen av tilläggsbelopp Utredningens bedömning: Dagens bestämmelser och ordning för beslut om tilläggsbelopp för elever i fristående skolor som har ett omfattande behov av särskilt stöd behöver utredas vidare. Grundbeloppet, som utgör huvudsaklig del av ersättningen till en- skilda huvudmän, utgår från att alla skolenheter samlar ett tvärsnitt av eleverna och att resurser kan flyttas mellan olika elever och elev- grupper vilka är i behov av mer eller mindre stöd. Skolor vid vilka det finns elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd får också ett tilläggsbelopp, bestämt utifrån elevens individuella behov. Vissa skolor inriktar sin verksamhet uteslutande mot de elever som är i behov av särskilt stöd för sin utveckling, s.k. resursskolor. Utifrån resurssystemets grundläggande tanke är det lätt att förstå att dessa skolor inte självfallet passar in i den nuvarande ersättnings- modellen då samtliga elever vid skolan har ett omfattande resurs- behov. Även om situationen är en annan för de elever som är i behov av omfattande särskilt stöd och som går i en vanlig skola finns också för dessa vissa problem med resurstilldelningen. Valfriheten att välja skola ger i många fall elever och vårdnadshavare en möjlighet att sätta press på skolan att ge eleven de förutsättningar hen behöver. Annars byter eleven, och därmed skolpengen, skola. För elever med mer omfattande resursbehov finns det däremot en risk att skolan ser det som något positivt att eleven byter skola då det betyder fler kro- nor per kvarvarande elev, så länge som eleven inte har blivit berät- tigad till ett tilläggsbelopp. Utredningen erfar att många skolor får lägga omfattande resurser på att ansöka om tilläggsbelopp, resurser som annars hade kunnat användas till undervisningen. Omkring var tredje ansökan om tilläggsbelopp avslås och av dessa beslut över- klagas till förvaltningsrätten. är det viktigt att den indi- viduella prövningen av behoven är korrekt och att det är elevens behov av resurser och ej skolans som avgör. Elevens behov av sta- bilitet och framförhållning är också viktiga parametrar att ta hänsyn till vilket självfallet, särskilt för små resursskolor, är nära förbundet med skolans resurser. Utredningen erfar att dagens bestämmelser och ordning för tilläggsbeloppen inte fungerar tillfredsställande vilket kan medföra Skolans resurser: slutsatser och förslag att elever inte alltid får det stöd de behöver och har rätt till. Det verkar också finnas stora skillnader avseende hur kommuner han- terar frågor om tilläggsbelopp. De skolor som samlar elever från olika kommuner uppfattar att ansökningarna om tilläggsbelopp bedöms olika i olika kommuner vilket är besvärande ur ett likvärdighets- perspektiv. Utredningen befarar också att tilläggsbeloppen påverkas av kommunens allmänna ekonomiska läge, både vad gäller antalet elever som erhåller tilläggsbelopp liksom storleken på respektive tilläggsbelopp. I två avgjorda domar i Högsta förvaltnings- domstolen fastslås att tilläggsbeloppen uteslutande ska baseras på elevens behov av särskilt stöd, och att hänsyn till kommunens eko- nomiska läge inte får tas.15 har flera beslut fattats som påverkar hur be- räkningen av tilläggsbelopp för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd ska ske, liksom resursskolornas situation. Det gäller dels de ändringar i bestämmelserna i skollagen om bidrag till enskilda huvudmän för skolor i form av tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever som trädde i kraft , dels ett avgörande från 2017 att kommunala huvudmän ock- så har möjlighet att driva resursskolor.16 , som lämnade förslag om hur tilläggsbeloppet skulle be- stämmas, hade endast begränsade eller inga möjligheter att ta hänsyn till dessa förändringar när den lämnade förslag om att systemet borde ändras, och dess förslag har inte heller förverkligats.17 Utredningen har inte haft möjlighet att fördjupa sig i frågan på ett sådant sätt att konkreta förslag kan presenteras men menar att det är av stor vikt att frågan följs upp och analyseras så att ingen elev blir utan det stöd hen behöver och har rätt till. Utredningen föreslår därför att frågan om tilläggsbelopp ska utredas vidare. En möjlighet är att Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven, U 2017:07, får denna uppgift. Utredningen ska bl.a. kartlägga och analysera skolornas stöd- och elevhälsoarbete och lämna förslag i syfte att skapa bättre förut- sättningar för elever att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Utredningen har också i uppdrag att analysera flera frågor som rör resursskolor. 15Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 5544-18 samt 1320-19. 16SFS 2016:550, HFD 2017 ref. 50. Skolans resurser: slutsatser och förslag Utredningen vill framhålla värdet i och betydelsen av systema- tiska insatser för de elever som har väsentligen bräckligare studie- förutsättningar än andra, men vill också skicka med till det kom- mande utredningsarbetet att utvecklingen av fler resursskolor inte är odelat positiv. Utvecklingen av särskilda resursskolor i stället för att på olika sätt stärka stöd och anpassning i det generella utbildnings- systemet riskerar att segregera elever med särskilda behov, något som motverkar skollagens mål att utbildningen ska främja allsidiga kontakter. Det går också emot t.ex. Salamancadeklara- tion som slår fast att ett inkluderande förhållningssätt är att föredra framför ett exkluderande. För att bedömningen av en elevs indivi- duella behov ska bli mer rättssäker och likvärdig över landet kan det finnas anledning att överväga om en skolmyndighet, t.ex. Special- pedagogiska skolmyndigheten på regional nivå, borde vara den som beslutar om tilläggsbelopp. 9.2.6Frågan om ett större statligt sektorsbidrag behöver utredas vidare Utredningens bedömning: Staten bör ta ett större ansvar för finansieringen av förskoleklassen, och grundsär- skolan och eventuellt också andra skolformer liksom fritids- hemmet. Detta bör ske genom att ett större statligt sektorsbidrag införs för att finansiera undervisningen som bedrivs i skolformerna samt eventuellt också andra kostnadsposter. Sektorsbidraget bör beräknas per huvudman och vara socioekonomiskt viktat. Sektors- bidraget ska endast kunna användas till kostnader i skolväsendet. Utredningens förslag: Utformning och konsekvenser av ett större statligt sektorsbidrag, inklusive eventuella konsekvenser på skatte- området, ska utredas vidare. En väsentlig ökning av statens finansiering av skolan möter flera svårigheter som behöver utredas vidare. Detta arbete bör genom- föras när det beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar för statligt huvudmannaskap för skolan tas fram i enlighet med januari- avtalet mellan regeringen och dess samarbetspartier. Skolans resurser: slutsatser och förslag Utredningens bedömning är att ett större statligt sektorsbidrag för finansiering av förskoleklassen, och grundsärskolan skulle kunna utgöra ett kraftfullt verktyg för ökad likvärdighet mellan kommuner och enskilda huvudmän. Det finns flera anledningar till att utredningen menar att ett större statligt sektorsbidrag, inklusive eventuella konsekvenser på skatteområdet, bör utredas vidare. Det främsta är att skolan med en lokal finansiering alltid riskerar att tillföras för lite medel sett ur ett samhällsperspektiv. Det beror bland annat på att den enskilda kom- munen inte med säkerhet får del av de fördelar en väl fungerande skola ger . Som visats i avsnitt 7.2 har de totala kostnaderna för skolan det minskat per elev, då hänsyn tas till förändringar i elevsammansättning. Förslaget innebär också att förutsättningarna för olika huvudmän att bedriva skol- verksamhet, oavsett om de är enskilda eller kommunala, i och med reformen blir mer likvärdiga då uppdraget och resurserna är givna och baserade på enhetliga fördelningskriterier. Det kan också finnas fördelar med att den som formulerar målen för verksamheten också är den som står för medlen till den. Staten har vidare möjlighet att använda fler finansieringskällor än kommunerna, som huvudsakligen finansierar verksamheten via inkomstskatt, och har dessutom möj- lighet att hantera konjunkturrelaterade svängningar i ekonomin på ett mer flexibelt sätt än kommunerna som är bundna av kommunal- lagens balanskrav. Utredningen har klarlagt att skillnader i finansier- ingsförmåga mellan olika kommuner påverkar resurstilldelningen till skolan. Då många kommuners ekonomiska situation är ansträngd både av konjunkturella och demografiska skäl menar utredningen att staten behöver finnas som en garant för att skolan ska ha tillräckliga resurser framöver. Enligt direktivet ingår det inte i utredningens uppdrag att lämna förslag inom skatteområdet. Utredningen menar dock att frågan om ett ökat statligt ansvar för skolans finansiering är av så stor betydelse att denna bör utredas vidare, dvs. vilka förändringar inom skatte- området som bör göras för att staten ska kunna ta över avgörande delar av det finansieringsansvar som ligger på respektive kommun. Skolans resurser: slutsatser och förslag Hur bör ett större sektorsbidrag utformas? Utredningen menar att det ur ett likvärdighetsperspektiv finns stora fördelar med att staten tar ansvar för finansieringen av skolans vik- tigaste verksamhet, undervisningen. Ett sektorsbidrag bör därför om- fatta åtminstone kostnadsslagen undervisning och lärverktyg. Detta motsvarar i stort de statsbidrag som utgick till kommunerna innan kommunaliseringen. Kommunerna bör även fortsatt vara ansvariga för skolmåltider, lokaler och elevhälsa liksom delar av de kostnader som ingår i posten ”övrigt”. Kommunen är därmed också fortsättnings- vis ansvarig för att finansiera dessa delar för ev. fristående skolor som finns etablerade i kommunen. Att elevhälsa även fortsatt föreslås finansieras av kommunen motiveras av att denna verksamhet i delar hänger samman och inte sällan samordnas med andra av kommunens uppgifter som rör vård och hälsa. En utredning har tillsatts som bland annat ska analysera ett gemensamt huvudmannaskap för olika vårdinstanser för barn och unga, däribland de medicinska delarna av elevhälsan, vilket också bidrar till utredningens bedömning.18 De variabler som oftast används för omfördelning inom kommu- ner bygger ofta på nationella registerdata, dvs. staten har goda möj- ligheter att göra omfördelningen och sörja för att resurs- tilldelningen också blir likvärdig och kompensatorisk mellan olika kommuner, något som inte sker . Ett sektorsbidrag bör beräk- nas per huvudman och vara socioekonomiskt viktat. I beräkningen av bidraget behöver hänsyn också tas till olika huvudmäns olika upp- drag och förutsättningar i övrigt. Sektorsbidraget tillförs respektive huvudman som ett årligt statsbidrag och huvudmannen ansvarar själv för fördelningen mellan sina skolenheter. Den socioekonomiska för- delningsnyckel som ligger till grund för bidraget till huvudmannen bör publiceras , även per skolenhet, för att kunna fungera som ett underlag när huvudmannen avgör fördelningen mellan sina skol- enheter men också som kunskapsunderlag för medborgarna för att enklare kunna följa och utvärdera huvudmannens beslut. Inget krav bör däremot ställas på huvudmannen att fördela medlen i enlighet med nyckeln. Sektorsbidraget bör enbart kunna användas till att finansiera kost- nader för de delposter som ligger under statens finansieringsansvar. Skolans resurser: slutsatser och förslag För att utbildningssystemet ska vara så begripligt och funktionellt som möjligt bör det även övervägas om ytterligare skolformer utöver de som ligger inom ramen för utredningens uppdrag bör finansieras på motsvarande sätt. Utredningen vill särskilt peka på att både för- skolan och fritidshemmet kan spela en betydelsefull roll för resulta- ten i . Införandet av ett statligt sektorsbidrag är en omfattande reform att genomföra. Det är nödvändigt att genomförandet av reformen sker utan att den påverkar lärare och elevers vardag i skolan negativt i en större omfattning. bör därför noga följa arbetet under implementeringen. bör också utvärdera och justera beräkningarna för den statliga skolpengen. Förslaget innebär flera svårigheter Det finns en rad svårigheter kopplade till ett eventuellt införande av ett betydande sektorsbidrag. Inte minst gäller detta själva finansier- ingen. De belopp som berörs är så stora – uppgick kostna- derna för undervisning och lärverktyg i riket till nära – att det knappast är möjligt att få till stånd ett sektorsbidrag utan en skatteväxling mellan kommunsektorn och staten. Kommun- sektorn måste alltså sänka skatten, det vill säga utdebiteringen av kommunalskatt, med motsvarande den del av kostnaderna för skolan som ska täckas av sektorsbidraget som staten behöver höja skattenivån i motsvarande mån.