sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag på hur en skatt för att minska negativa miljöeffekter av engångsartiklar kan utformas (dir. 2019:55). Som särskild utredare förordnades från kammar- rättslagmannen . svarar som särskild utredare ensam för inne- hållet i betänkandet. Han har tagit råd av och mottagit underlag från experterna som därigenom deltagit i arbetet på ett viktigt sätt. I be- tänkandet används därför även ”vi-formen”. Det hindrar inte att skilda uppfattningar kan finnas. Utredningen, som har antagit namnet Engångsartikelutred- ningen, överlämnar härmed betänkandet Skatt på engångsartiklar (SOU 2020:48). Uppdraget är med detta slutfört. Övriga medverkande i utredningen Experter (samtliga fr.o.m. om inte annat anges) Rättssakkunnige , Departementssekreteraren , Departementssekreteraren , Rättsliga experten , Miljöekonomen , () Miljöekonomen , (fr.o.m. 2019-11-01) Skattejuristen , Materialflödesexperten , (fr.o.m. 2019-12-03) Kammarrättsassessorn (fr.o.m. 2019-09-25) Miljöekonomen (fr.o.m. 2019-11-01) Förslag till lag (0000:000) om skatt på engångsartiklar........ 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i 1.3Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244).............................................................................. Förslag till lag om ändring i tullagen (2016:253) .................. Uppdraget och dess genomförande.............................. Vårt uppdrag enligt kommittédirektiven............................... Introduktion till engångsartiklar............................................ Vad är en engångsartikel?........................................ Olika slags engångsartiklar ..................................... Vanliga material till engångsartiklar ....................... Vad är problemet med engångsartiklar?................. 3.3Introduktion till cirkulär ekonomi 3.3.2Dagens resursanvändning och behovet av att ställa om ............................................................. Introduktion till avfall............................................................ Insamling, transport och behandling av avfall....... Hantering av engångsartiklar som blir avfall ......... Konsekvenser av avfallshantering .......................... Introduktion till nedskräpning .............................................. Nedskräpning i stadsmiljö...................................... Nedskräpning i parker ............................................ Nedskräpning i hav och natur ................................ Nedbrytningstider för olika skräp ......................... Orsaker bakom nedskräpning ................................ Konsekvenser av nedskräpning .............................. Regelverk, åtgärder och initiativ .................................. Regelverk på avfallsområdet .................................................. Insamling och hantering av avfall........................... 4.3.5Ekonomiska eller marknadsbaserade styrmedel för förpackningar och avfall (pantsystem och skatter) ...................................... 4.4Regelverk om material och produkter i kontakt 4.4.1Regler för användning av material och produkter avsedda att komma i kontakt 4.4.2Vad gäller för medhavda förpackningar vid avhämtning av mat och dryck? 4.5Cirkulär ekonomi och åtgärder mot cirkularitet och resurseffektivitet i samt EU ............................. Samverkansprogram för cirkulär ekonomi........... Utredningar på temat cirkulär ekonomi .............. Delegationen för cirkulär ekonomi ...................... En nationell strategi för cirkulär ekonomi........... för cirkulär ekonomi............ för plast i en cirkulär ekonomi....... 4.5.8EU-direktiv om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön (engångsplastdirektivet)........................................ i svensk rätt ............................................................ 4.5.10 EU:s gröna giv ....................................................... 4.5.11EU-kommissionens förslag om en plastbaserad del i systemet för egna medel En europeisk plastpakt .......................................... Förslag för en mer hållbar plastanvändning......... 4.6Privata initiativ och trender i samhället på temat hållbarhet och cirkularitet .................................................... Pant på snusdosor.................................................. Pantsystem för flergångsalternativ ....................... Svenska punktskatter på engångsartiklar ............................ Vad är punktskatt? Skatt på plastbärkassar .......................................... Internationell utblick – Hur gör man i andra länder? Val av styrmedel ...................................................... Samhällsekonomisk effektivitet och konsekvensanalys ..... Allmänt om styrmedel.......................................................... Kriterier för val av styrmedel ............................................... Ett mål – ett styrmedel......................................................... Skatt som styrmedel ............................................................. Syftet med en skatt på engångsartiklar................................ En skatt på alla engångsartiklar av plast .............................. 6.3.2Olika marknadsmisslyckanden – olika 6.3.3Engångsartiklar som är nödvändiga eller bättre än sina alternativ .................................................... 6.3.4Hur lagen skulle få utformas – konsekvenser för rättssäkerhet och administrativ börda ............ Det finns redan styrmedel för flera engångsartiklar av plast ......................................... 6.3.6EU-rättens betydelse för möjligheterna att införa en generell skatt..................................... Differentiering av skatten utifrån plastens ursprung.......... Differentiering utifrån andelen plast i engångsartiklar ....... En skatt på engångsartiklar av andra material än plast........ Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden ..... Kriterier för urval .................................................................. Analys och urval av engångsartiklar..................................... Materialåtervinning och nedskräpning................. 7.3.4Hur väl olika engångsartiklar uppfyller 7.3.5Engångsartiklar som går vidare till fortsatta Engångsartiklar som vi inte går vidare med ......... Muggar och livsmedelsbehållare................................ Behövs ytterligare styrning?................................................. Vad vet vi om dagens förbrukningsnivå?............. 8.2.3Vad vet vi om miljöeffekterna från dessa engångsartiklar? 8.2.4Vad vet vi om drivkrafter och beteenden som orsakar miljöproblemet? 8.2.5Referensalternativ – Vad händer om dagens 8.3 Är skatt ett möjligt och lämpligt styrmedel här? Finns det några hinder mot beskattning? 8.3.3Går det att avgränsa och definiera det skattepliktiga området? Vilka EU-rättsliga aspekter behöver beaktas?..... 8.3.5Vilka uppbördsfrågor och administrativa aspekter behöver beaktas? 8.3.6Vad har en skatt för potential att kunna 8.3.7Är skatt rätt styrmedel eller finns det något annat styrmedel som är mer lämpligt?................. 8.4Sammanfattning och slutsatser om behovet av styrning samt valet av styrmedel ........................................................ Skattens huvudsakliga utformning ...................................... 8.6.3Undantag från skatteplikt för vissa Beräkning av skatten ............................................................ Beskattning per engångsartikel ............................ Skattskyldiga och skattskyldighetens inträde..................... Skattskyldiga och skattskyldighetens inträde ..... 8.8.2Undantag från skattskyldighetens inträde i vissa fall................................................................ Förfarandet vid beskattning.................................. Beslut angående status som lagerhållare............... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser........................ Plan för utvärdering av skatten ............................................ Förpackningar för godis, glass och snacks .................. Behövs ytterligare styrning?................................................. Vad vet vi om dagens förbrukningsnivå? 9.2.3Vad vet vi om miljöeffekterna från 9.2.4Vad vet vi om drivkrafter och beteenden som orsakar miljöproblemet? 9.2.5Referensalternativet – Vad händer om dagens situation består?..................................................... 9.3 Är skatt ett möjligt och lämpligt styrmedel här?................ Finns det några hinder mot beskattning? 9.3.3Går det att avgränsa och definiera det skattepliktiga området?................................... Vilka EU-rättsliga aspekter behöver beaktas? 9.3.5Vilka uppbördsfrågor och administrativa aspekter behöver beaktas?..................................... 9.3.6Vad har en skatt för potential att kunna nå målen?................................................................ 9.4Finns det något annat lämpligt styrmedel som vi bör 9.4.2Är det möjligt och lämpligt att införa ett obligatoriskt pantsystem för dessa produkter?... Sammanfattning och slutsatser ............................................ Översyn för ökad efterlevnad Nedskräpningens omfattning, orsaker 10.2.2 Nedskräpning i städer och parker ........................ 10.2.3 Nedskräpning i hav och natur .............................. Nedbrytningstider för olika sorters skräp .......................... Orsaker bakom nedskräpning.............................................. Konsekvenser av nedskräpning............................................ Vems ansvar?......................................................................... Ansvar för avfall .................................................... engångsplastprodukter i nytt EU-direktiv .......... Nedskräpningsförbud och straffansvar............................... Förbud mot nedskräpning.................................... Straffansvar för nedskräpning .............................. Hur efterlevs nedskräpningsförbudet? Internationell utblick – Hur gör man i andra länder? Bör något göras för att öka efterlevnaden 10.9.1 Bör det straffbara området ses över? Bör sanktionsväxling övervägas?.......................... 10.9.3Information, infrastruktur och aktiviteter som kan minska nedskräpningen ......................... Syftet med skatten ................................................................ Skattens effekt och samhällsekonomiska konsekvenser .... 11.4.1 Uppskattningar av effekter i andra länder ........... 11.4.2 Möjliga effekter av skatten i ..................... 11.4.3 Önskvärda effekter av skatten i ............... 11.4.4 Oönskade effekter av skatten ............................... Påverkan på arbetstillfällen ................................... Effekter på klimatet............................................... Effekter på nedskräpning ...................................... Effekter på resursförbrukning .............................. Coronapandemins påverkan på skattens effekt .................. Konsekvenser för företag ..................................................... 11.7.1 Tillverkare och importörer av engångsartiklar .... 11.7.2 Administrativa kostnader för skattskyldiga......... Restauranger och kaféer........................................ 11.7.6 Företag som erbjuder alternativa lösningar ......... 11.7.7 Tillverkare och importörer av flergångsartiklar... 11.7.8 Konsekvenser för små och medelstora företag.... Konsekvenser för berörda myndigheter och domstolar..... Konsekvenser för konsumenter ........................................... Konsekvenser för kommuner och regioner ........................ Förslagens förutsättningar att klara de nationella Förslagens förhållande till ................................. Sammanfattning av konsekvenserna.................................... Förslaget till lag om skatt på engångsartiklar ..................... 12.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ........................................................................... Förslaget till lag om ändring i tullagen (2016:253) ............ Bilaga 1 Kommittédirektiv 2019:55........................................... Vårt uppdrag är att utreda och lämna förslag på en miljöskatt på en- gångsartiklar. Målet är att skatten ska vara ett styrmedel för att under- stödja en övergång till en mer resurseffektiv och biobaserad cirkulär ekonomi. Den ska också minska de negativa miljöeffekterna av att engångsartiklar inte tas om hand och därför skräpar ned. En minskad användning av engångsartiklar kan även förebygga avfall och bidra till minskade utsläpp av växthusgaser i produktionsledet och avfalls- hanteringen. Vi ska lämna förslag på hur skatten ska avgränsas, vem som ska vara skattskyldig och med vilka belopp skatten ska betalas. I den utsträckning som det är motiverat ska vi också utreda andra lös- ningar än beskattning som kan minska användningen av engångsartiklar och därmed minska nedskräpningen och uppkomsten av avfall. Om sådana alternativa lösningar bedöms vara mer kostnadseffektiva eller av andra skäl mer motiverade än beskattning ska dessa lösningar pre- senteras. En engångsartikel är en produkt som är avsedd för enstaka eller kort- varig användning. Den är inte avsedd för att under sin livscykel åter- användas . Vi använder i vårt samhälle stora mängder engångsartiklar. Den stora förbrukningen av engångsartiklar beror på att det är bekvämt att använda dem, de är lätta att få tag på och de behöver inte rengöras efter användning. Det är också lätta att göra sig av med. Men framför allt är de billiga. En ökad användning av engångsartiklar leder till ökad nedskräp- ning. Vissa engångsartiklar – särskilt de som används för mat och dryck som intas på språng – hamnar högt upp i statistiken för det van- ligaste skräpet i städer och parker samt vid stränder. Produkter som bara används en gång och sedan blir avfall är inte resurseffektiva. Det innebär att vi extraherar resurser, förädlar pro- dukter, använder dem och sedan slänger dem, ofta utan att materialåtervinna dem och i vissa fall i naturen. Eftersom många engångsartiklar innehåller plast bryts de inte ned naturligt i miljön och de bidrar även till högre koldioxidutsläpp än till exempel pappers- produkter. Vi ska i första hand föreslå en skatt på engångsartiklar, men i upp- draget ingår också att i den utsträckning det är motiverat utreda andra lösningar än beskattning. I ett kapitel behandlar vi hur olika styrmedel uppfyller kriterier som är viktiga vid valet av styrmedel. Vi diskuterar hur olika styrmedel kan åtgärda identifierade marknadsmisslyckan- den. En viktig orsak till att engångsartiklar förbrukas i så hög grad är att de är billiga och att priset inte återspeglar den miljöpåverkan som artiklarna orsakar. En skatt är ett effektivt styrmedel för att åt- gärda ett marknadsmisslyckande som kan hänföras till ekonomiska faktorer. En skatt ger företag och konsumenter möjlighet att anpassa sig i olika grad utifrån sina individuella förutsättningar är därmed ett mer kostnadseffektivt styrmedel än ett förbud. I ett kapitel diskuterar vi övergripande vägvalsfrågor avseende beskatt- ningsbara produkter och material. En viktig vägvalsfråga är om det är möjligt och lämpligt att be- skatta alla engångsartiklar av plast. Plast är ett vanligt råvarumaterial till engångsartiklar. av plastproduktionen går till till- verkning av engångsförpackningar, såväl i som globalt. Plast- produktionen i världen har tjugodubblats och spås att fördubblas igen . Så länge produktio- nen och användningen av engångsartiklar fortsätter att följa linjära materialflöden ger det konsekvenser som är negativa och allvarliga för miljön. Nedskräpningsstatistiken visar att engångsartiklar med plast är mycket vanliga skräpföremål. En central fråga är därför om inte ett förstahandsalternativ för oss vore att beskatta alla engångs- artiklar av plast. Vi föreslår dock inte en skatt på alla engångsartiklar. Skälen är följande. Det finns ingen gemensam förklaring till den stora förbruk- ningen av engångsartiklar, utan det är olika marknadsmisslyckanden som förklarar användningen av skilda kategorier av engångsartiklar. Det är därför svårt att komma till rätta med problemen genom en gemensam lösning. En generell skatt på engångsartiklar skulle även behöva förses med ett stort antal undantag, eftersom vissa engångs- artiklar är nödvändiga i samhället som det saknas bra alter- nativ. Lagstiftningen skulle därför bli komplicerad. För vissa engångs- artiklar finns det vidare redan andra styrmedel eller är sådana på väg att införas. Det är ofta olämpligt att flera styrmedel träffar samma produkt. Det kan även vara svårt att förena en allmän skatt på en- gångsartiklar med våra internationella åtaganden, till exempel . En annan viktig fråga är om skatten bör differentieras för att gynna artiklar av material som är biobaserat, återvunnet eller helt bryts ner i naturen. Vi är i princip positiva till att det inom ramen för en skatt på en- gångsartiklar differentieras till förmån för återvunnen plast. Det finns goda argument för att användningen av återvunnen plast behöver stimuleras och en skattelättnad skulle i och för sig kunna vara ett sådant ekonomiskt styrmedel som kan ge positiva effekter. Om en sådan differentierad skatt ska införas krävs att det finns tydliga defini- tioner för återvunnen plast och tillförlitliga metoder som gör det möj- ligt att verifiera andelen återvunnet material i en produkt. Detta sak- nas . Det finns ännu ingen etablerad och gemensam standard för hur man definierar återvunnen plast. Därmed saknas sådana möj- ligheter till kontroll och spårbarhet som krävs för en differentierad skatt. Ett arbete pågår med att ta fram globala standarder på området och det kan därför finnas anledning att överväga diffe- rentiering på nytt. Liknande problem finns även för differentiering till förmån för biobaserad plast. Där finns vissa gemensamma standarder, men dagens analysmetoder är kostsamma och lämpar sig mindre bra för enskilda Även här pågår dock arbete och snart kan mer tillgängliga och mindre kostsamma analyser finnas i . Det finns även andra skäl som talar mot differentiering, som till exempel att tillgången på bioplast är begränsad och att biobaserad plast liksom fossilbaserad plast inte bryts ned om den hamnar i naturen. Det finns nedbrytbara plaster som fått positiva resultat i livs- cykelanalyser, men flera skäl talar emot en differentiering för ned- brytbar plast. Några av dessa skäl är att sådan plast återvinns genom industriell kompostering, vilket det saknas möjlighet till i hela norra . Det har inte heller kunnat verifieras vetenskapligt att nedbrytbara plaster bryts ned fullständigt i miljön, och utgångspunk- ten får därför tills vidare vara att de orsakar samma slags problem vid nedskräpning som andra plaster. Vi anser därför att det inte bör föreslås differentierade skattesatser utifrån vilken plastråvara som används, men frågan bör övervägas på nytt när skatten ska utvärderas. Dock bör skatten diffe- rentieras genom olika skattesatser för att ta hänsyn till hur mycket plast en produkt innehåller. Vårt uppdrag gäller i första hand engångsartiklar som innehåller plast. Engångsartiklar av andra material ska också utredas, om mate- rialen inte är fullständigt biologiskt nedbrytbara och om artiklarna leder till såväl nedskräpning som andra negativa miljöeffekter, eller om det är särskilt befogat med hänsyn till skattens syften. Vi har inte funnit tillräckligt starka argument för att utsträcka det skattepliktiga området till engångsartiklar utan plast, och vi bedömer att en utfas- ning av plasten kan ses som ett första steg som sker parallellt med en övergång till flergångsprodukter. Urval av engångsartiklar för fortsatta överväganden En viktig del av uppdraget är att utreda vilka engångsartiklar som ska omfattas av den tänkta skatten. Utifrån skattens syften och andra ut- gångspunkter som framgår av kommittédirektiven har vi tagit fram ett antal kriterier för att välja ut engångsartiklar till vidare analys: 1.Det är en engångsartikel. –plast, eller –andra material som inte är fullständigt biologiskt nedbrytbara, om engångsartikeln leder till nedskräpning och andra negativa miljöeffekter, eller –andra material, om det är särskilt befogat med hänsyn till skat- tens syfte. 3.Engångsartikeln omfattas inte av annan punktskatt. 4.Engångsartikeln får tillhandahållas på marknaden, dvs. den är inte förbjuden och inte heller på väg att bli förbjuden. 5.Engångsartikeln har negativ miljöpåverkan –vid nedskräpning i hav och natur, –genom att den förbrukar relativt stora mängder resurser i form av råvaror, energi och andra insatsvaror, –genom att den ger upphov till stora avfallsmängder, –genom att den inte materialåtervinns eller endast materialåter- vinns i låg grad, och –genom att den ger upphov till utsläpp av växthusgaser vid tillverkning eller avfallshantering. De engångsartiklar som vi valt ut för fortsatta överväganden uppfyller samtliga av kriterierna 1–4 och alla delkriterier under punkten 5. Efter en analys av förbrukningsnivåer, avfallsmängder och miljö- påverkan för olika slags engångsartiklar, samt huruvida de omfattas av befintliga styrmedel som kan påverka om de bör övervägas för en skatt på engångsartiklar eller inte, har vi valt att gå vidare med engångs- artiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare samt förpackningar för godis, glass och snacks. Det finns också andra artiklar som har hög förbrukning, leder till stora avfallsmängder och bidrar till klimatpåver- kan. Dessa är bland annat dryckesbehållare, engångshandskar, blöjor och mensskydd. Vi har dock av olika skäl valt att inte gå vidare med dessa. Vi föreslår att det införs en skatt på engångsartiklar i form av muggar och livsmedelsbehållare. Skälen till detta är följande. Dessa produk- ter förbrukas i stora mängder och förbrukningen väntas även öka. De står också för stora avfallsflöden och det är endast en liten andel av dem som materialåtervinns efter användning. Vidare ham- nar de högt upp i statistiken för nedskräpning i städer och parker samt vid stränder. Det finns också krav från EU om att medlemsländerna måste vidta nödvändiga åtgärder för att på ett ambitiöst och bestå- ende sätt minska förbrukningen av sådana produkter. har där- med skyldighet att vidta åtgärder för minskad förbrukning. En mins- kad förbrukning av sådana engångsartiklar väntas leda till minskad miljöpåverkan i form av minskad resursförbrukning, minskad upp- komst av avfall och minskade utsläpp av växthusgaser i produktions- och avfallsledet. En minskad förbrukning av sådana engångsartiklar till förmån för flergångsalternativ leder också till minskad nedskräp- ning och ökad cirkularitet. Vi föreslår att skatt tas ut på dessa produktkategorier om de helt eller delvis består av plast och är avsedda för engångsbruk. Skatt ska betalas med per mugg och med per livsmedels- behållare, men avdrag får göras för muggar och livsmedelsbehållare med ett lågt plastinnehåll. Vid högst 1 procents plastinnehåll får av- drag göras med av den skatt som annars ska betalas för en mugg och med av den skatt som annars ska betalas för en livsmedelsbehållare. Vid högst 10 procents plastinnehåll får avdrag göras med av den skatt som annars ska betalas för en mugg och av den skatt som annars ska betalas för en livsmedels- behållare.