sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Samtliga domar överklagades av staten genom Kammarkollegiet till mark- och miljööverdomstol som avgjorde målen den 12 maj 2020.36 Mark- och konstaterade i likhet med underinstan- sen att hänvisningen till ersättningsbestämmelser i 19 § skogsvårdslagen måste haft till syfte att innebära en ersättningsrätt vid nekat tillstånd till avverkning, även om detta inte följer direkt av lagtext. Mark- och delade även bedömningen om att pågående markanvändning är skogsbruk och att intrångs- ersättning ska utgå motsvarande rådighetsinskränkning för all fram- tid. Domstolen hänvisade i denna del till bestämmelsen i 31 kap. 15 § innebärandes att ersättning kan återkrävas om omständigheterna förändras. Domstolen betonade även att Skogs- styrelsens beslut att neka avverkningstillstånd i detta fall praktiken innebär att någon avverkning aldrig kommer att kunna ske inom det område som anges i beslutet och att andra skogsbruksåtgärder som gallring eller blädning inte får vidtas i området som även klassats som 36Mark- och avgöranden i mål M 1729-19, M 1732-19, M 1734-19, M 1736-19 och M 1737-19. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Mark- och domar har fått laga kraft. Intrångsersättning för pågående och förväntade processer () pågår sammanlagt 45 mål i mark- och miljödomstol där staten stämts på ersättning vid nekat tillstånd till avverkning.37 Merparten av dessa mål har vilandeförklarats i avvaktan på att parterna försöker finna en förlikningslösning. har beräknat den intrångsersättning som kan komma att utgå för nekade tillstånd till avverkning i de mål som är under behandling i domstol till . Utöver de mål som prövas i domstol har 66 ären- den där handläggning pågår. har uppskattat ersätt- ningen i dessa mål till . Det är dock oklart hur många markägare i dessa ärenden som kommer att stämma staten och begära ersättning till följd av beslut. Antalet ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog kan dock förväntas öka om detta visar sig vara det enda sättet att få ersättning för skog som inte får avverkas. Enligt uppgift från Skogs- styrelsen har det kommit in ansökningar med en sammanlagd areal av . Detta är så mycket som genomsnittet för . Enbart kom det in ansökningar som om- fattar . Tillsammans med befintliga ärenden med nekade ansökningar innebär det en kraftig ökning av handläggningen av tillståndsärenden i berörda distrikt under resterande del av 2020 och hela 2021. Sannolikt gäller detta också de närmast följande åren. Det kan därmed konstateras lagstiftarens förhoppning om att ersätt- ningsfallen förväntades bli få till antalet, vilket motiverat att särskilda ersättningsregler inte ansetts behövliga, numera saknar giltighet.38 37Skogsstyrelsens skrivelse till utredningen, . 1990/91:3 s. 46. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Beräkning av den skada som uppkommer till följd av beslut enligt 18 § och 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen ska enligt 19 § beräk- nas genom hänvisning till regler om intrångsersättning vid bildande av områdesskydd etc. I det fall området som avslaget avser har värden som innebär att ingen åtgärd kommer få vidtas under överskådlig framtid innebär nuvarande praxis att intrångsersättning utgår på samma sätt som om ett biotopskyddsområde bildats. Det är ännu oklart hur ersättning i annat fall ska hanteras, till exempel om beslutet innehåller förbehåll om att framtida avverkning kan vara möjlig eller om naturvärdena är förenliga med annat skötselsystem än trakthyggesbruk. Frågan om ersättning för rådighetsinskränkning till följd av ett nekat tillstånd till avverkning av fjällnära skog utgör ett otillåtet statsstöd har analyserats både genom den advokatutredning som Skogsstyrel- sen inhämtat39 och av verksjurister40 i samband med de rättsprocesser som avgjorts av Mark- och . Frågan kom dock inte under domstolens prövning. Genom domarna slogs det fast att ersättning ska utgå av marknadsvärdesminskningen för rådighetsinskränkningen beräknat på samma sätt som för ett områdesskydd. ansåg inte att det var möjligt att dra någon generell slutsats om ersättning enligt expropriationslagens bestäm- melser utgör en marknadsstörande åtgärd eller ett individuellt stöd till någon enskild näringsidkare i den mening som utgör statsstöd. Advokatbyråns utgångspunkt var att det inte är fråga om en vara eller tjänst som erbjuds marknaden eller lättnader i pålagor för viss vara eller varor och inte heller ett i förväg utpekat stöd till ett enskilt företag. Ett nekat avverkningstillstånd innebär i stället att det rör sig om en vara eller varuslag som över huvud taget inte kommer ut på marknaden och som därför inte konkurrerar eller kommer att kon- kurrera med andra varor. Ersättningen saknar enligt advokatbyrån där- med ett subjekt med en given koppling till marknaden. 39Advokatfirman , Frågor rörande avverkning i fjällnära skog, . 40Skogsstyrelsen, PM Fjällnära skog, . Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog utredningen ansågs det inte gå att dra någon mer näraliggande slut- sats om att det är fråga om en marknadsstörande åtgärd eller något individuellt stöd till någon enskild näringsidkare i den mening som utgör statsstöd. Alla aktörer på marknaden som omfattas av reglerna i 4 kap. 1 § andra stycket expropriationslagen, även skogsnäringen, kan påräkna ersättning på samma grunder enligt det regelverket. Expro- priationslagens regler om ersättning utöver marknadsvärdet gynnar därmed inte vissa angivna företag eller verksamheter. Det blir då inte fråga om specifikt statsstöd i den mening som avses i ; vilket fick advokatbyrån att dra slutsatsen att jämförelsen med stats- stöd haltar. invände dock mot advokatbyråns utredning i denna del. Enligt kan den ersättningsrätt som utlöses vid tillståndsprövningen i stället ses som ett stödsystem inom ramen för den bransch som regleras i skogsvårdslagen och dessutom inom det specifika geografiska segment som omfattas av tillståndsplikten. Myn- digheten ansåg därför att det troligtvis inte går att avfärda överkom- pensationen, som ersättning enligt expropriationslagens bestämmel- ser innebär, med ett generellt antagande om att ersättningsreglerna är desamma för alla rådighetsinskränkningar. ansåg i stället att genom att ekonomin stärks för skogsföretag som äger en eller flera fastigheter med fjällnära skog kan detta hota att snedvrida konkurrensen mot företag som äger skog i andra regioner. Det kan också hota att snedvrida konkurrensen mot bolag som tillverkar eller säljer produkter som konkurrerar om samma kunder som produkter tillverkade av skogsråvara. ansåg i sin utredning att stat- ligt finansiellt stöd, som förstärker ett företags allmänna finansiella ställning i förhållande till andra konkurrerande företag, i handeln inom gemenskapen ska anses påverka denna handel. Det saknas då skäl att, som advokatutredningen gjort, koppla stödet till en konkret produktion av varor. ansåg att det är troligt att kom- missionen skulle anse att ersättning med mer än vad företaget skulle erhållit under normala marknadsvillkor utgör otillåtet statsstöd, för- utsatt att övriga kriterier är uppfyllda. Myndighetens slutsats var där- med att stöd , av den skada som intrånget åsam- kar markägaren, kan sägas vara detsamma som marknaden hade varit beredd att betala. Det är då en ersättning på marknadens villkor vil- ket inte gynnar vissa företag framför andra. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Utredningens bedömning av hur nuvarande praxis förhåller sig till statsstödsregelverket Statsstöd är när stat, kommun eller landsting stöttar en viss verksam- het med offentliga medel. regleras i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Det offent- liga får med vissa undantag inte lämna stöd förrän det i förhand har godkänts av . Syftet med reglerna är att se till att konkurrensen på EU:s inre marknad inte snedvrids. EU:s statsstöds- regler sätter alltså ramarna för medlemsstaternas möjligheter att med offentliga medel kunna stödja en viss verksamhet. Reglerna om statsstöd återfinns i artiklarna 107–109 i EUF-för- draget. Där fastställs att statsstöd är förbjudet om det inte uppfyller vissa på förhand bestämda undantag. Syftet med reglerna är som nämnts att se till att konkurrensen på EU:s inre marknad inte sned- vrids. Vissa kriterier måste uppfyllas för att ett stöd ska räknas som statsstöd. Statsstöd är när det offentliga (det vill säga staten, kommu- ner eller landsting) stöttar en ekonomisk verksamhet med offentliga medel och det resulterar i att mottagaren får en fördel gentemot andra aktörer på marknaden, genom att det gynnar en viss verksam- het eller produktion. Det gäller till exempel om endast vissa sektorer eller branscher får stöd. Stödet måste också ha en potentiell påverkan på konkurrensen och på handeln mellan EU:s medlemsstater. Dessa krav anses ofta upp- fyllda när någon har fått vad som får betraktas som en fördel på mark- naden. Stödåtgärder som utgör statsstöd kan se olika ut. Det kan till exempel handla om bidrag, lån på förmånliga villkor, borgensåtagan- den, garantier, hyresnedsättningar eller reducerade offentliga avgifter och skatter. har i målet C-39/94 utvecklat principerna om stats- stöd och anfört: Tillhandahållande av varor eller tjänster till förmånliga villkor kan ut- göra statligt stöd. För att kunna bedöma om en statlig åtgärd utgör stöd måste det således avgöras om det mottagande företaget får ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsvillkor. Inom ramen för denna bedömning ankommer det på den nationella dom- stolen att avgöra vad som kan anses vara normal ersättning för presta- tionerna i fråga. En sådan bedömning förutsätter en ekonomisk analys som beaktar alla de faktorer som ett företag som agerar enligt normala marknadsvillkor måste ta hänsyn till när det skall fastställa vilket veder- lag som skall utgå för de tillhandahållna tjänsterna. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Fem samverkande rekvisit för statsstöd anses framgå av artikel 107.1 FEUF, nämligen a)Åtgärden är ett stöd – Stödbegreppet omfattar inte endast sub- ventioner som ges till företag., Det omfattar även andra åtgärder som har effekten att de minskar kostnaderna för företaget och exempelvis reducerar statens intäkter och därför har samma effekt som subventioner. Åtgärder som befunnits utgöra statligt stöd är direkta subventioner, skattebefrielser, förmånliga lån och försäljning av byggnader till underpris. b)Stödet beviljas av staten och utges av allmänna medel – Med stat avses både det centrala statsorganet och andra underordnade myn- digheter liksom kommunerna, men också privata organ som admini- strerar pengar som ursprungligen kommer från det allmänna. De medel som avses är sådana som antingen ryms i statens eller kom- munens budget eller tillgångar och medel som underordnade myn- digheter kontrollerar. c)Stödet gynnar vissa företag – Stödet som utges ska gynna vissa företag. Det kan exempelvis gälla enskilda företag som genom ett mycket förmånligt inköpspris får köpa mark eller stöd till en hel sektor genom exempelvis riktade skattesänkningar. Ett stöd får därför inte heller vara utformat så att det gynnar en viss produktion. d)Stödet snedvrider, eller hotar att snedvrida, konkurrensen – Ett stöd som gör att stödmottagaren får en bättre finansiell ställning jämfört med sina konkurrenter och riskerar snedvrida konkur- rensen på marknaden. Det ställs inget krav på att potentiell effekt på marknaden ska kunna visas innan stödet verkställs, det räcker med att det är troligt att det skulle ha en sådan effekt. Det avgö- rande i frågan är om det gynnade företagets ekonomiska situation kommer förbättras i förhållande till dess konkurrenter, om stödet betalas ut. e)Stödet påverkar handeln mellan medlemsstater – Slutligen måste åtgärden påverka handeln mellan medlemsstaterna på så vis att företaget som åtnjutit stödet fått en fördel jämfört med konkur- renter från andra medlemsländer. Statliga stöd kan strida mot den fria rörligheten för varor inom unionen, eftersom stödet gynnar enskilda företag och gör det svårare för andra att konkurrera. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Stöd får enligt artikel 108 EUF-fördraget endast ges efter att det an- mälts till kommissionen för granskning (anmälningsplikten och ge- nomförandeförbudet). Anmälningsförfarandet regleras i en särskild förordning.41 Det kan vara värt att notera att anmälningsförfarandet skiljer sig åt beroende på om det är fråga om ett individuellt stöd eller en stödordning. På grund av att inställningen till om statligt stöd har förändrats till en mer tillåtande syn sedan finanskrisen , finns det numera ett omfattande regelverk och riktlinjer som reglerar undantag från anmälningsplikten och genomförandeförbudet. Det finns undantag från dessa dels för stöd av mindre betydelse i den s.k. de minimis- förordningen,42 dels genom en allmän gruppundantagsförordning43. För statligt stöd till just skogsbruk finns särskilda gruppundantag för stöd som ges inom landsbygdsprogrammet.44 Den ersättning som aktualiseras vid tillämpning av 19 § skogsvårdslagen utgår i dags- läget inte inom ramen för något sådant program. Det finns inte heller någon möjlighet att endast med hänvisning till EU-rättsliga förplik- telser på naturvårdsområdet, till exempel de som kommer till uttryck genom naturvårdsdirektiven rättfärdiga ett statligt stöd. När det kommer till att bedöma punkten a) ovan går det att kon- statera att den ersättning som utgår efter ett beslut om nekat avverk- ningstillstånd utgör ett stöd eller en fördel i den mening som avses i artikel 107 i EUF-förordningen, eftersom det rör sig om en ersätt- ning som ligger högre än den beräknade marknadsvärdes- minskningen. Vidare utgår ersättning av statliga medel enligt punk- ten b). Frågan är då om stödet c) gynnar vissa företag, d) snedvrider, eller hotar att snedvrida, konkurrensen och e) påverkar handeln mellan medlemsstater. 41Rådets förordning (EU) 2015/1589 av om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (kodifiering). 42Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. 43Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i för- draget. 44Kommissionens förordning (EU) nr 702/2014 av genom vilken vissa kate- gorier av stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden förklaras för- enliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Se artikel 1.1.e och artikel 32 till 43. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Allmänna åtgärder som vid första anblicken gäller alla företag, men som begränsas av den offentliga förvaltningens befogenhet att göra en skönsmässig bedömning är selektiva. Detta är fallet när uppfyll- andet av de givna kriterierna inte automatiskt ger rätt till åtgärden. Ersättningen enligt 19 § skogsvårdslagen utbetalas till en viss mot- tagare, de som ägnar sig åt skogsbruk i fjällnära skog, efter en enskild prövning. Det är inte alla markägare som omfattas av de särskilda bestämmelserna om fjällnära skog som har rätt till stöd, utan endast de som efter en särskild prövning inte kan medges avverkningstill- stånd. Denna prövning innefattar ett stort mått av skönsmässig be- dömning från myndighetens sida. Den enskilda prövningen innebär enligt praxis att det i princip är möjligt att presumera att åtgärden är selektiv, eftersom det då rör sig om ett individuellt stöd och inte en stödordning.45 Det rör sig därmed om ett stöd som gynnar vissa företag, enligt punkten c). När det gäller frågan om detta individuella stöd hotar att sned- vrida konkurrensen och påverkar handel mellan medlemsstaterna måste vissa utgångspunkter anläggas. Skogen är råvarubas och förädlas för en global marknad. Att dessa produkter cirkulerar på EU:s inre mark- naden är tveklöst. Många skogsbolag är vertikalt integrerade och äger den skog som de sedan processar. Det finns inte heller någon nämn- värd marknad för de enskilda annat än att sälja till den industrin, som i huvudsak exporterar sina produkter. En relativt stor andel av den produktiva skogsmarken ovan fjäll- nära gränsen kan komma att träffas av de bestämmelser som utlöser ersättningsrätt vilket innebär att det sammanlagt kan komma att ut- ges ersättning för . I varje enskilt ärende utgår dock ersättning sällan med mer än någon miljon kronor, vilket får bedömas vara förhållandevis lågt sett till virkesmarknaden i stort. Detta särskilt mot bakgrund av att det endast är den förhöjda in- trångsersättningen, de överskjutande av marknadsvärdes- minskningen, som utgör något stöd i egentlig mening. Den del av er- sättningen som utgår enligt sedvanliga skadeståndsrättsliga principer, , utgörs nämligen av den ersättning som mark- naden annars skulle lämnat för virket. 45Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt, punkt 123. Se även t.ex. dom C-332/18 P, Mytilinaios Anonymos Etairia – Omilos Epicheiriseon, EU:C:2019:1065, punkten 67, med vidare hänvisning. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Den ersättningsmodell som tillämpas uppfyller därmed knapp- ast förutsättningarna för att påverka konkurrensen mellan företag och än mindre handeln mellan medlemsstaterna. Det rör sig om en lokal åtgärd i en viss region och även om det i vissa fall kan avse belopp som kan överstiga bedöms stödet inte har mer än en marginell påverkan på gränsöverskridande investeringar eller etableringar mot bakgrund av marknadens storlek i övrigt. Utredningens slutsats är därför att ersättning enligt 19 § skogs- vårdslagen utgör ett stöd som uppfyller kriterierna enligt punkterna a-c ovan. Det individuella stödet i varje enskilt fall bedöms dock inte ha tillräcklig påverkan på marknaden för att kunna konstatera att det hotar att snedvrida konkurrensen eller handeln mellan medlems- stater enligt punkter d och e. Det går därför inte att med säkerhet ut- tala att det rör sig om ett stöd som står i strid med statsstödsreglerna. 15.2.4Begränsning av hyggesstorlek och förbud mot främmande trädarter (18 a § och 6 b §) Skogsvårdslagen innehåller mer detaljerade bestämmelser och restrik- tioner vid skogsbruk i fjällnära skog än vad som är fallet för skogs- bruket i övrigt. Enligt 18 a § skogsvårdslagen får inte tillstånd till avverkning på en sammanhängande yta som är större än inom samma bruk- ningsenhet ges om det inte finns särskilda skäl för det. Regeln som tidigare gällde all svårföryngrad skog återfanns tidigare i skogsvårds- förordningen men ansågs av regeringen vara en sådan grundförut- sättning för skogsbrukets bedrivande att den borde få status som lag. Detsamma ansågs gälla för förbudet mot främmande trädarter som skogsodlingsmaterial i det fjällnära området som lyftes upp i skogs- vårdslagen 6 b §. Beträffande begränsning av hyggesstorleken anförde regeringen att naturvårdsskäl talar för att hyggen i allmänhet görs så små som möjligt. Små hyggen skulle enligt regeringen innebära ett mer varierat landskap med möjlighet till spridning av växt- och djur- arter. Särskilt spridning av hänglav ansågs vara en viktig aspekt. Allt för små hyggen skulle å andra sidan riskera medföra ett onödigt om- fattande vägnät som både skulle medföra negativ påverkan på land- skapsbilden och för möjligheten att hålla en samlad renhjord. Reger- ingen ansåg att var en lämplig gräns både med hänsyn till skogsbrukets lönsamhet och andra motstående intressen. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Bestämmelsen om förbud mot främmande trädslag, som i huvud- sak avsåg att träffa spridningen av contortatall motiverades av det fjäll- nära områdets betydelse för natur- och kulturmiljövård samt rennär- ingens intresse.46 Sammanhängande bestånd av contortatall betraktas som renskötselimpediment av samebyarna då renen har svårt att ta sig fram i de frodiga bestånden och skogens täthet missgynnar marklav.47 Redan begränsningen av hyggesstorlek och förbudet mot använd- andet av snabbväxande främmande trädslag innebär att skogsvårds- lagen sätter upp särskilda ekonomiska förutsättningarna för skogs- bruket i det fjällnära området.48 Dessa begränsningar ger dock inte rätt till ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen. Enligt 40 § skogsvårdslagen får beslut eller före- skrifter som har meddelats med stöd av lagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol. har i bestämmelsen getts ut- trycklig klagorätt avseende beslut i fall som avses i 25 § andra stycket, som avser undantag från kravet på att bevara ädellövskog. Förutom denna regel innehåller inte skogsvårdslagen några särskilda bestäm- melser om vem som har rätt att överklaga ett beslut. Prövning av denna fråga får i stället utgå från de allmänna reglerna om överklaganden i förvaltningslagen. Enligt 41 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas om beslutet kan antas påverka någons situ- ation på ett inte obetydligt sätt. Enligt 42 § får ett sådant beslut över- klagas av den som beslutet angår, om det gått honom eller henne emot. Av de allmänna reglerna om överklagande bör det följa att ett be- slut får överklagas av den som ansökt om tillstånd till avverkning av fjällnära skog samt i förekommande fall markägaren om det inte är denne som ansökt och om han eller hon lider ekonomisk skada av beslutet. Det torde inte heller råda någon tvekan om att den sameby som har rätt till renbete inom det tillståndssökta området som huvud- 2009/10:201 s. 43 47Projektet och Rennäring, Skog och , 2014, s. 19. 48Skogsstyrelsen har enligt 8 § skogsvårdsförordningen möjlighet att meddela föreskrifter om vilket skogsodlingsmaterial som får användas inom olika områden. Sådana föreskrifter har med- delats bl.a. beträffande contortatall, se 2 kap. 28 § SKSFS 2011:7. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog regel har klagorätt på ett beslut om tillstånd till avverkning.49 En bedömning måste alltid göras på vilket sätt beslutet berör samebyn. har vidare, i det så kallade Änok- målet50, uttalat att tillstånd till avverkning av fjällnära skog omfattas av Århuskonventionens krav på att säkerställa allmänheten möjlig- het till rättslig prövning. Trots avsaknad av uttryckligt lagstöd gav därför rätt att klaga på ett beslut om avverkning, med hänvisning till 16 kap. 13 § och förvaltningslagens allmänna bestämmelser om klagorätt. En underrättelse om avverkning enligt 14 § skogsvårdslagen, som endast lett till att lämnar en vägledning, har dock inte ansetts omfattas av Århuskonventionens tillämpningsområde.51 I har certifiering för hållbart skogsbruk en stor utbredning. De två certifieringarna som förekommer i det inhemska svenska skogsbruket redogörs för i kapitel 4.5. Nedan följer de bestämmelser som utmärker sig för skogsbruket i den fjällnära regionen. Inom certifieringssystemet FSC finns vissa speciella regler för skogs- bruk i det fjällnära området ovan den så kallade naturvårdsgränsen. Naturvårdsgränsen togs ursprungligen fram av som en gräns ovan vilken storskaligt skogsbruk inte skulle bedrivas och har sedan den inlemmats i certifieringsbestämmelserna fått en ökad betydelse även för det småskaliga skogsbruket. Natur- vårdsgränsen följer gränsen för fjällnära skog relativt väl, men är mer finskaligt dragen. Certifierade skogsbrukare med markinnehav i det fjällnära om- rådet ska planera åtgärder och bruka skogen på sätt som främjar lokal- befolkningens sysselsättning och försörjning och därmed lokalsam- hällenas ekonomi, som hänsyn ska tas till rennäringen och att höga naturvärden inte riskeras. Skogsbrukare ska under vissa för- 49Se t.ex. Kammarrättens i dom i mål 1349-2000. 50HFD 2014 ref 8, se även kapitel 15.2.1 ovan. 51Se Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål 5893-18 p.