sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Ofta skapas denna typ av regler i samband med att den lokala skolan i området läggs ner. Syftet med denna typ av regel är ofta dubbel, situationen på en viss skola kan ha blivit 44Se bl.a. Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2019:1015 och 2017:101 (anmälningsdatum) Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2019:195 (). 45Kessel (2019). Principer för placering, mottagande och urval ohållbar och man ser detta som en lösning som man ser en chans att få till en mer blandad elevsammansättning i kommunens skolor. I vissa fall har man gått så långt att elever som bor i dessa områden placeras på dessa skolor även om de inte har gjort något aktivt val. Dessa elever kan då få längre till skolan än vad kommunen normalt tycker är acceptabelt. Så länge elever garanteras en skolpla- cering i närhet till hemmet, torde metoden inte vara oförenlig med skollagens närhetsgaranti. Det finns enstaka exempel på kommuner som gett nyanlända elever företräde på skolor där nyanlända är underrepresenterade. Detta kan vara en metod att komma åt segregationen som den delar de kostnader som det innebär att ta mot en stor mängd nyanlända mellan skolorna i en kommun. För nyanlända elever kan det skynda på språkinlärningen. Urvalet förefaller dock inte vara för- enligt med skollagens reglering. konstaterar bl.a. att det saknas en synbar koppling mellan urvals- grunden och de i lagstiftningen uppställda ramarna om i vilka fall en kommun kan göra avsteg från vårdnadshavarens önskemål. har därför bedömt att urvalsgrunden, att nyanländ elev ges företräde om den aktuella skolenheten har en låg andel nyan- lända elever, inte är saklig.46 Å andra sidan har förvaltningsrätten kon- staterat att principen inte är oförenlig med skollagen, så länge denna prioriteringsordning sker först efter att valfrihetsprincipen och när- hetsprincipen tillämpats.47 6.2.2Mottagande av elever i skolenheter med förskoleklass och grundskolor med enskild huvudman Huvudprincipen är att varje fristående skolenhet med förskoleklass och grundskola ska vara öppen för alla elever som ska erbjudas ut- bildning i förskoleklassen respektive grundskolan.48 Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med principen om öppen- het och som Skolinspektionen har godkänt.49 46Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2019:720. 47Förvaltningsrättens i dom i mål 4219-17. 48Dock att utbildningen får begränsas till att avse elever som är i behov av särskilt stöd för sin utveckling. 499 kap. 18 § samt 10 kap. 36 §. Principer för placering, mottagande och urval Enskilda huvudmäns beslut om mottagande av elever i förskole- klass respektive grundskola går inte att överklaga.50 Vidare omfattas inte enskilda huvudmän av offentlighetsprincipen. Detta innebär att kunskapen om vilka urvalsgrunder enskilda huvudmän tillämpar och hur urvalen förhåller sig till skollagen är låg. Skolinspektionen kan, efter anmälan samt vid myndighetens tillsynsverksamhet, granska de urvalsprinciper en huvudman använder sig av. Det finns ett fåtal beslut från Skolinspektionen som gäller just hur enskilda huvudmän hanterar urvalsregler. Det bör dock i sammanhanget påpekas att de urvalsgrunder som fristående skolor får använda sig av är betydligt tydligare än den närhetsgaranti som gäller för kommunala förskole- klasser och grundskolor. Det saknas tillförlitlig statistik över vilka urvalsgrunder fristå- ende skolor använder sig av och i vilken omfattning. Det förefaller dock vara så att kötid, ofta i kombination med syskonförtur, är den vanligaste tillämpade urvalsgrunden. Enligt en rapport från och använder sig nio av tio fristå- ende skolor av kötid respektive syskonförtur om de behöver göra urval bland de elever som söker till skolan.51 För enskilda huvudmän som även har förskolor, eller två skolor med olika stadier, tillämpas ofta verksamhetsmässigt samband som primärt urval, dvs. t.ex. att barn som går i huvudmannens förskola ges förtur till förskoleklassen (se avsnitt 6.3.6).52 Fristående skolor kan även tillämpa geografisk närhet som urvalsgrund. Enligt tidigare nämnda rapport från och använder sig av de tillfrågade fristående skolorna av denna urvalsgrund.53 6.3Hur påverkar urvalsregler elevsammansättningen? I föregående kapitel redogjorde utredningen för de principer som kan ligga till grund för ett effektivt och rättssäkert skolval där familjer rangordnar skolor efter sina preferenser medan skolor har en prio- ritetsordning som avgör vilka elever som ges företräde om skolan är översökt. 50Jfr 28 kap. 13 § skollagen. 51Se t.ex. (2020). 52Lärarförbundet (2020). Principer för placering, mottagande och urval Det ska inledningsvis konstateras att det kan finnas incitament för skolor att på olika sätt försöka påverka vilka elever som erbjuds plats. Vissa elever är t.ex. mer resurskrävande än andra och även om ersättningssystemet i viss utsträckning kan hantera sådana skillnader så är träffsäkerheten aldrig fullständig. Det mesta tyder också på att elevunderlaget i sig utgör en viktig del av en skolans attraktionskraft bland skolväljande familjer.54 Det finns därmed en risk att en del huvudmän använder urvalskriterierna i syfte att påverka elevunder- laget i en för skolan gynnsam riktning. Erfarenheten från andra län- ders skolsystem tyder också på att risken att urvalskriterier används på detta sätt ökar när själva skolvalet blir mer samordnat. Det finns exempelvis tecken på att skolorna ökade sina ansträngningar att på olika sätt selektera elever när New gick över till ett centra- liserat och samordnat skolvalssystem.55 Det ska noteras att medan den teoretiska och empiriska forsk- ningslitteraturen kring olika skolvalsmekanismer är bred så är forsk- ningen kring urvalskriterier betydligt mindre välutvecklad. Generellt bör det dock påpekas att kategoribaserade urvalskriterier, det vill säga kriterier som antingen är uppfyllda eller inte, i allmänhet är att föredra framför enskilda kriterier som i sig skapar en strikt priori- teringsordning mellan elever. Anledningen är att det vid urval i grund- skolan sällan finns skäl att behandla elever som uppvisar små skill- nader enligt en enskild urvalsgrund olika. Att helt överblicka konsekvenserna av olika urvalsgrunder för skolornas sociala sammansättning av elever låter sig inte göras. Lokala förhållanden skiljer sig markant och urvalsgrunder kan kombineras på olika sätt. Hur en och samma urvalsgrund påverkar en skolas elevsam- mansättning och organisatoriska förutsättningar beror även på vilka urvalsgrunder och vilken elevkapacitet som andra skolor i ett område har samt områdets demografiska och geografiska förutsättningar. Utredningen väljer därför att diskutera olika urvalsgrunder för sig men noterar att deras exakta utformning och tillämpning i det lokala sammanhanget spelar roll. En tydlig slutsats från forskningen är också att om ambitionen är att göra skolvalet mindre segregerande så bör antagningen och urvalskriterier för översökta skolor samord- 54Se t.ex. m.fl. (2019), Se även referenser i avsnitt 6.3.4. 55Abdulkadiroglu m.fl. (2019). Principer för placering, mottagande och urval nas och administreras på regional nivå och inte hanteras av de en- skilda skolorna.56 Att ge förtur till elever som redan har ett syskon på en skolenhet underlättar familjernas vardag och det finns sociala skäl för syskon att kunna gå på samma skola. Syskonförtur ökar förutsägbarheten för familjen och kan främja kontakten mellan familj och skola, bland annat då den längre tidshorisonten kan öka familjens engagemang i skolan och vice versa. Syskonförtur är, ur ett långsiktigt perspektiv, ofta ganska oproblematiskt och kommer övriga förturs- regler att dominera. Inte heller har syskonförtur några uppenbara konsekvenser för en skolas sociala sammansättning eftersom yngre årskullar i stort kommer att möta samma urvalssituation som äldre. Det enda syskonförturen gör är att den fördröjer och saktar ner de övriga reglernas genomslag på elevkompositionen på skolorna. Sam- tidigt innebär syskonförtur naturligtvis en begränsning av andra elevers möjligheter att få en plats på en efterfrågad skola. De praktiska och sociala skälen för syskonförtur är starkare för yngre än för äldre barn. Som nämnts ovan kan syskonförtur även medföra organisatoriska problem för huvudmannen, t.ex. genom att göra det svårt för kommunen att upprätthålla närhetsgarantin. Att garanteras en skola nära hemmet utgör ett stort värde för familjer. Att göra urval baserat på geografiska hänsyn ger förutsäg- barhet även för nyinflyttade i ett område men begränsar naturligtvis vissa elevers möjlighet till skolplacering. Närhet till skolan har ett uppenbart värde för vårdnadshavare och elever genom att minska avstånden i vardagen och underlätta kon- takten med skolan. Vidare väljs skolor i ett socialt sammanhang och det kan finnas ett stort värde att eleverna på en skola lätt kan umgås även utanför skolan. Det är därför inte underligt att en samstämmig skolvalsforskning finner att vårdnadshavare har en stark preferens för skolor nära hemmet. kan vårdnadshavare ha en stark 56Wilson & (2019). Principer för placering, mottagande och urval preferens för en specifik skola som ligger långt från hemmet; just det faktum att familjen är villig att acceptera en lång skolväg kan ses om ett tecken på en sådan preferens. Huruvida skälen för närhet som urvalsgrund är tillräckligt starka för att begränsa andra elevers möj- lighet till placering vid en viss skola är därför en svår fråga som knap- past går att besvara entydigt. Vikten av en skola i närområdet beror också på barnets ålder och områdets beskaffenhet. En renodlad avståndsprincip får exempelvis helt olika sociala och praktiska kon- sekvenser i en stadskärna där skolorna ligger tätt jämfört med gles- bygd med en tydlig centralskola. Elever har enligt skollagen rätt till en skolplacering nära hemmet och det är den kommunala huvudmannen som ska garantera denna rättighet. Den exakta innebörden av denna närhetsgaranti är emeller- tid inte närmare definierad i skollagen.57 En stor andel av elever går i en skola. För att säkerställa närhetsgarantin fördelas platser vid dessa skolor i första hand utifrån en närhetsprincip, vilket bidrar till att de flesta elever går i en skola nära hemmet. Vid populära kommunala skolor fördelas en stor del, om inte alla, av platserna utifrån olika närhetsprinciper, oftast då den så kallade relativa närhetsprincipen. När boendet är segregerat bidrar närhetsprincipen därför till skolsegregation och motverkar en allsidig social sammansättning av elever vid de kom- munala skolenheterna.58 Möjligheten att välja skola kan i princip både förstärka och för- svaga den elevsortering till skolor som har sin grund i boendet.59 Vad utfallet blir beror på familjers skolvalsmönster, den lokala geografin och demografin, samt hur närhetsprincipen och andra urvalsgrunder tillämpas i praktiken. Som diskuterats i kapitel 4 har emellertid skol- valet bidragit till att förstärka snarare än mildra skolsegregationen. Eftersom familjer tenderar att ha en preferens för skolor som ligger nära hemmet kan den starka kopplingen mellan boende- och skol- segregation emellertid inte enbart hänföras till närhetsprincipen. 579 kap. 15 §, 10 kap. 30 § samt 11 kap. 29 § skollagen. 58Skolkommissionens slutbetänkande SOU 2017:35. 59Skolkommissionens slutbetänkande SOU 2017:35. Principer för placering, mottagande och urval preferenser innebär att även om närhet helt avskaffades som urvals- grund så skulle boendesegregationen avspeglas i skolsegregationen.60 Närhetsgarantin och valfrihetsprincipen begränsar hur kommu- nala huvudmän aktivt kan verka för att blanda elever från olika bo- stadsområden och därmed motverka skolsegregation. Som Skol- kommissionen konstaterat lämnar den dominerande tolkningen av närhetsprincipen, så kallad relativ närhet, litet utrymme för en huvudman som vill arbeta för en socialt blandad skola.61 Det finns emellertid inte något krav i skollagen på att en översökt skolplats måste tilldelas den elev som bor närmast skolan.62 Det finns inte heller något krav i skollagen på att samtliga platser vid en skola måste fördelas baserat på närhet. Kommunala skolor får använda andra urvalsgrunder så länge elevers rätt till en skola nära hemmet kan till- En möjlighet att säkerställa närhetsgarantin är att kommunen definierar varje elevs garantiskola inom ett rimligt avstånd från hem- met. Eleven får då förtur till garantiskolan och tilldelas en skolplats på denna om hen inte antas på ett högre rangordnat önskemål. Systemet med garantiskolor påminner om upptagningsområden och har ur segregationssynpunkt fördelen att elever från olika bostads- områden kan tilldelas samma garantiskola vilket ökar möjligheterna för social blandning. Vad som anses utgöra ett rimligt avstånd mellan hem och garantiskola kan bero på elevens ålder och kommunens för- utsättningar. En alternativ möjlighet till garantiskolor är att huvud- mannen definierar vilket avstånd mellan hem och skola som utgör rimlig närhet i olika åldrar. Alla skolor inom detta avstånd kan då utgöra en uppsättning närhetsskolor till vilka eleven har förtur. Så länge som en plats garanteras på någon av dessa närhetsskolor säker- ställs elevens närhetsgaranti på ett sätt som går att kombinera med andra urvalsgrunder. Även denna lösning fungerar bäst om alla skolor i ett område är anslutna till ett gemensamt skolvalssystem då det innebär att elever som önskar och kan erbjudas plats på en annan huvudmans skola inte behöver garanteras en närhetsskola. Det finns med andra ord mer flexibla och mindre segregerande sätt för kommunala huvudmän att upprätthålla elevernas närhets- 60Kessel & Olme (2019) skattar t.ex. empiriskt familjers preferenser över skolor i och finner att skolsegregationen i förskoleklass skulle minska men inte försvinna om kommunen ersatte den relativa närhetsprincipen med lottning som urvalsgrund. 61Skolkommissionens slutbetänkande SOU 2017:35. 62Jfr 9 kap.15 §, 10 kap. 30 § och 11 kap. 29 § skollagen. Principer för placering, mottagande och urval garanti än att låta det exakta avståndet mellan hem och skolor utgöra den helt utslagsgivande urvalsgrunden. Enskilda huvudmän och geografiskt baserat urval Eftersom enskilda huvudmän inte har något uppdrag att säkerställa elevers rätt till en placering vid en skola i närheten av hemmet är geografiskt baserade urvalsgrunder mindre självklara för fristående än för kommunala skolor. Just frikopplingen mellan elevens boende och skolans placering är något som gör en större social blandning på fristående än kommunala skolor konceptuellt möjlig. Precis som för kommunala skolor finns ett värde för elever och vårdnadshavare att ha tillgång till en skola nära hemmet, men detta innebär också att elever som söker sig till en fristående skola långt från hemmet kan antas ha en stark preferens för just denna skola. Det är således inte uppenbart varför eleven som väljer en fristående skola för att den ligger nära hemmet ska ges företräde framför en elev som väljer samma skola trots att den ligger långt bort. Det går inte att uttala sig exakt om hur en urvalsgrund baserad på geografisk närhet påverkar den sociala segregationen på fristående skolor efter- som det beror på var skolan är placerad och vilka elever som söker sig till den. Precis som för kommunala skolor bidrar den dock till att boendets segregationsmönster får genomslag på elevurvalet. Fristående skolor kan enligt dagens praxis använda sig av geo- grafisk närhet som urval. Ett sådant urval innebär att en fristående skola kan bidra till lokal förankring och till att upprätthålla skol- kapaciteten inom ett område. Fristående skolor som använder geo- grafisk närhet som urval kan tunna ut elevunderlaget i ett specifikt område och leda till att kommunala skolor behöver lägga ned, vilket i sin tur kan göra det svårare för kommunala huvudmän att upp- rätthålla närhetsgarantin. kan detta vara lättare för kom- munen att hantera än att ett litet antal elever från alla kommunens skolor väljer en fristående skola. Det är därför svårt att uttala sig generellt om hur geografiskt baserat urval för fristående skolor på- verkar skolorganisationen men det kan finnas skäl för att denna typ av urval diskuteras och koordineras mellan huvudmännen. Principer för placering, mottagande och urval Kötid är en vanlig urvalsgrund bland fristående skolor. Enligt en rapport från och använder sig nio av tio fristående skolor av kötid om de behöver göra urval bland de elever som söker till skolan.63 används kötid som den enda urvalsgrunden, men ofta används den tillsammans med andra urvals- grunder så som syskonförtur eller verksamhetsmässigt samband. Kötid används i undantagsfall vid kommunala skolor och då först efter att närhetsgarantin tillgodosetts. Dessa fall kan gälla när flera elever har samma avstånd till en viss skola eller då det av annan an- ledning inte går att avgöra vilken elev som är mest berättigad till den sökta skolplatsen.64 Enskilda huvudmän omfattas inte av offentlighetsprincipen och det saknas rikstäckande statistik över hur kötid till fristående skolor används. Kunskapen kring hur elevurvalet påverkas av urvalsgrunden kötid är därför låg. En direkt analys av de fristående skolornas kö- listor skulle inte heller ge en fullständig bild av hur urvalsgrunden påverkar skolornas sociala sammansättning. En orsak till detta är att vårdnadshavare kan uppfatta det som meningslöst att sent anmäla sina barn till en skola som redan har lång kö. Vidare kan det ligga i skolors intresse att rikta sin marknadsföring mot olika elevgrupper då detta kan påverka när olika grupper anmäler intresse och därmed deras plats i kön. Benägenheten att skicka en intresseanmälan direkt till en viss skola skiljer sig också med största sannolikhet mellan olika familjer vilket kan påverka den sociala sammansättningen, även om detta inte gäller specifikt för kötid som urvalsgrund. Utredningen har inte heller funnit några kvantitativa analyser av hur kötid påverkar elevurvalet i den internationella forsk- ningen, vilket hänger samman med att kötid inte verkar användas i andra länder med välutvecklade skolval.65 Kommuner ska informera vårdnadshavare och elever om utbild- ning i bl.a. förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor som erbjuds i kommunen.66 Denna information tar vårdnadshavare van- ligtvis del av i samband med skolvalet året innan skolstart. 63Lärarförbundet (2020). kommun, se Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2019:1015. 65Enligt Cantillon (2017) används kötid ofta initialt när skolval initieras och tenderar att leva vidare i mindre samhällen. Någon empirisk utvärdering av denna urvalsgrund har emellertid utredningen inte kunnat finna. 6629 kap. 19 § skollagen. Principer för placering, mottagande och urval populära fristående skolor krävs emellertid att vårdnadshavare place- rat sina barn i kö än så. Kötid som urvalsgrund kan därför ge företräde till elever vars vårdnadshavare har information och kunskap om enskilda skolor och hur skolvalet fungerar som inte tillhandahålls inom ramen för kommunens allmänna informations- eller placeringssystem. Urvalsgrunden innebär därför att alla vård- nadshavare inte har tillgång till likvärdig information då de i praktiken måste agera för att en skolplacering vid en populär skolenhet ska vara möjlig. Självklart minskar också urvalsgrunden möjligheten för elever som är nyinflyttade i kommunen eller ny- anlända till landet att få plats på översökta fristående skolor. Detta har i viss mån uppmärksammats genom den förordning som ger fri- stående skolor vissa möjligheter att ge undantag från kön för ny- anlända elever.67 Analyser av olika familjers preferenser för skolor och vilka grup- per som agerar välinformerat när det finns incitament till strategiska val gör det troligt att socioekonomiskt starka familjer tidigt har ett större intresse för och kunskap om skolvalets utformning.68 Sanno- likt är det därför motsvarande familjer som är tidigt ute med anmäl- ningar till populära fristående skolor för att därigenom öka sina valmöjligheter. En enkätundersökning bland svenska fristående skolor visar också att köerna är både längre och mer frekventa vid socio- ekonomiskt starka skolor, vilket är en indikation på att kötid som urvalsgrund i praktiken bidrar till en ojämn social sammansättning.69 Att anta elever utifrån kötid resulterar i att vissa elever saknar reell möjlighet att placeras på en populär skolenhet redan när intresse om plats anmäls, detta då deras vårdnadshavare av någon anledning varit för sent ute med intresseanmälan. För att en elev ska kunna erbjudas plats vid populära fristående skolor krävs således att deras vårdnadshavare har god framförhållning samt tidig kunskap om rele- vanta skolor och hur skolvalet fungerar. Då välinformerade familjer tenderar att vara socialt starka är det troligt att kötid är en urvals- grund som förstärker den sociala segregationen. Kötid är emellertid också en urvalsgrund utan formell koppling till boendet varför den kan minska boendesegregationens direkta bidrag till skolsegregationen. 67Förordning (2016:910) om särskild kvot i fristående skolor, se avsnitt 6.1.3. Oosterbeek, (2018), Ruijs & Oosterbeek (2019), de Haan m.fl. (2018), Kessel & Olme (2019). 69LO, (2016). Principer för placering, mottagande och urval Som diskuterats har skolvalet bidragit till den socioeko- nomiska skolsegregationen. Fristående skolor har i genomsnitt socio- ekonomiskt starkare elever än kommunala skolor, även om man jäm- för elever som är boende i samma område.70 Motsvarande skillnader i socioekonomisk bakgrund finns däremot inte mellan elever som går på den närmaste kommunala skolan och elever som går på en alternativ skola.71 De sociala skillnaderna mellan elever på fristående och kommunala skolor kan därför inte på något rättframt sätt hänföras till vare sig bostadsområdet som eleverna bor i eller benägenheten i att aktivt välja bort den närmaste kommunala skolan. Detta gör det troligt att de fristående skolornas urvalsgrunder bidrar till den observerade segregationen men det går inte att slå fast exakt i vilket utsträckning dessa mönster kan hänföras till kötid som ur- valsgrund. Sannolikt är dock bidraget betydande då syskonförtur och geografisk närhet inte förefaller har lika starka segregerande konsekvenser för kommunala skolor. Kötid ger begränsad information om intresset för en viss skola Det skulle kunna anföras att kötid som urvalsgrund ger familjer en möjlighet att uttrycka styrkan i sina preferenser för olika skolor genom att tidigt anmäla sitt intresse. Generellt sett är det emellertid svårt och olämpligt att använda skillnader i preferensstyrka som urvalsgrund eftersom sådana skillnader inte är objektiva och trans- parenta. Mer specifikt kan en familj som inte tidigt anmält intresse för en viss skolenhet ha utvecklat en mycket stark preferens för denna när det väl är dags att välja skola. Familjen kan exempelvis ha flyttat, fått ny information om olika skolor och kännedomen om barnets behov kan ha ökat . Då en tanke bakom skolvalet är att finna en skola som passar det enskilda barnets behov kan det ses som ologiskt att fördela platser efter en först-till-kvarn-princip. Det är också möjligt att tidigt anmäla sitt intresse till många olika skolor varför det inte heller går att anta att en tidig intresseanmälan uttrycker en särskilt stark preferens för en viss specifik skolenhet. En tidig anmälan till flera olika skolor kan i stället tyda på en allmän preferens för många olika valmöjligheter eller på riskaversion då 70Med område menas här skolområden definierade utifrån så kallade sams-koder, en regional indelning på detaljerad nivå. Principer för placering, mottagande och urval många intresseanmälningar ökar sannolikheten att få plats på någon skola som är populär när placeringarna ska ske.