sou · H8B379 · 2020-12-15 00:00:00 — En sådan ordning är också mer effektivt genom att dubbelarbete hos myndig- heterna undviks. Övriga ändringar i lag och förordning Enligt utredningens bedömning krävs inga särskilda övergångsbestäm- melser i ifråga om de föreslagna lagändringarna i offentlighets- och sekretesslagen och skollagen. Inte heller förslagen om nya förord- ningar eller ändringar i förordningar kräver särskilda övergångs - bestämmelser. 9 Konsekvenser av förslagen I detta kapitel redovisar utredningen konsekvenserna av våra förslag. Vi inleder med att beskriva de krav som ställs på konsekvensredo- visningen i kommittéförordningen (1998:1474) och utrednings- direktiven. Därefter beskriver vi våra förslag och ställningstaganden, alternativa lösningar, vilka som är berörda av regleringarna och de skyldigheter som följer av internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Vi behandlar vidare de ekonomiska konse- kvenserna och andra konsekvenser för kommuner, enskilda skol- huvudmän och andra företag. Därefter följer vår beskrivning av kon- sekvenserna för barn, elever och vårdnadshavare samt konsekvenser för jämställdheten. Vi fortsätter med konsekvenserna för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet samt konsekvenser för de integrationspolitiska målen. Avslutningsvis gör vi en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraft- trädande och om det behövs särskilda informationsinsatser. Nedan beskriver vi kort de krav som ställs på utredningens konse- kvensbeskrivningar. Det handlar om krav dels enligt olika förord- ningar, dels enligt utredningens direktiv. I utredningens direktiv anges det att vi ska analysera och redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med 14–15 a §§ kommittéförord- ningen. I kommittéförordningen finns bestämmelser om skyldig- heten att genomföra konsekvensutredningar när nya eller ändrade föreskrifter föreslås. I 14–15 a §§ i kommittéförordningen anges vilka konsekvenser som ska redovisas i ett betänkande. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regio- ner, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konse- kvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommu- ner eller regioner, ska utredningen föreslå finansiering. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkan- det (15 § kommittéförordningen). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Utredningens direktiv anger även att vi ska redovisa de personella konsekvenserna av förslagen. Förslagen ska kostnadsberäknas och vi ska lämna förslag till finansiering utifrån befintliga ramar. Vi ska även lämna en redogörelse för om förslagen har några konsekvenser för internationella åtaganden vad gäller mänskliga rättigheter. Slutligen anger våra direktiv att vi ska beakta barnrättsperspektivet utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (). 9.2Utredningens förslag och ställningstaganden Detta avsnitt beskriver de problem som utredningen har identifierat och vad vi vill uppnå med våra förslag. Vi redogör för våra förslag i korthet, alternativa lösningar samt vad konsekvenserna kan bli om någon reglering inte införs. Utredningen har arbetat med lösningar avseende framför allt två fokus- områden. Det första fokusområdet är (DO:s) tillsyn över aktiva åtgärder i diskrimineringslagen (2008:567), DL. Vårt uppdrag är att se hur tillsynen kan bli mer effektiv och ända- målsenlig för en ökad regelefterlevnad. Inom detta fokusområde har viidentifierat tre problemområden, där det första handlar om förut- sättningarna för DO att bedriva tillsyn och att DO i första hand ska se till att få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den. Det andra problemområdet handlar om att bestämmelserna i 3 kap. DL utgör ett övergripande ramverk, vilket kan leda till svårigheter i sam- band med tillämpning och tillsyn. Det tredje problemområdet hand- lar om processen hos , där arbetsgivare och huvudmän som inte frivilligt rättar sig efter lagen kan föreläggas att vid vite fullgöra sina skyldigheter. I första hand har DO möjlighet att göra en sådan framställan; i andra hand kan framställan göras av centrala arbetstagarorganisationer. Det har dock visat sig att möjlig- heten till vitesframställan används i begränsad utsträckning. Det andra fokusområdet i utredningens uppdrag handlar om till- synen över det skollagsreglerade området i DL. Utredningens upp- drag, i denna del handlar om att utreda frågan om hur ansvaret för tillsynen över DL och talerätten om diskrimineringsersättning när det gäller det skollagsreglerade området, kan flyttas över till (Skolinspektionen). 9.2.2Våra förslag i korthet I detta avsnitt beskriver vi utredningens förslag i korthet. Utred- ningens överväganden och förslag framgår av kapitel 5 och 7. Förslag som avser arbetslivet och högre utbildning Utredningen föreslår att det inte längre ska finnas en särskild bestäm- melse i DL om att DO i första hand ska verka för frivillig rättelse. På så sätt kan tillsynen effektiviseras. Vi föreslår vidare att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer ska bemyndigas att få föreskriftsrätt för bestäm- melserna om aktiva åtgärder i 3 kap. Den mest naturliga att få denna uppgift är expertmyndigheten . Vi föreslår också att det ska inrättas ett föreskriftsråd hos DO med ledamöter från arbets- marknadens parter, högre utbildning och det civila samhället. Rådet ska ha en rådgivande funktion i arbetet med föreskrifter. Därutöver ska DO även samråda med arbetsmarknadens parter innan beslut fattas om föreskrifter. Bestämmelserna om aktiva åtgärder i 3 kap. DL respektive be- stämmelserna om systematiskt arbetsmiljöarbete i 3 kap. 2 a § arbets- miljölagen (1977:1160), AML, har många beröringspunkter, och det finns en fördel att samordna arbetet områdena emellan i den mån det är möjligt. Vi föreslår därför att regeringen bör ge DO och Arbets- miljöverket i uppdrag att samverka på området. När det gäller sanktioner för överträdelser av bestämmelserna om aktiva åtgärder har vi bedömt att vitesföreläggande ska kvarstå som sanktionsform. ska kvarstå, fast med ett mindre antal ledamöter för ökad effektivitet. Detta innebär att antalet leda- möter i nämnden ska minskas från 13 till 7 ledamöter. Vidare ska centrala arbetstagarorganisationer som är bundna av kollektivavtal i relation till en arbetsgivare ges en förstahandsrätt att begära prövning av vitesföreläggande hos nering. Vi föreslår också att om sökanden i vitesmål hos är en central arbetstagarorganisation, till vilken arbetsgivaren är bunden till av kollektivavtal, ska talan om utdömande av vite kunna föras vid tingsrätt av den centrala arbetstagarorganisa- tionen. Utöver ovan angivna förslag bedömer utredningen att regeringen bör överväga att utreda frågan om det ska införas likabehandlings- ombud som representerar arbetstagarna i arbetet med aktiva åtgärder. Förslag som gäller tillsyn över det skollagsreglerade området Vi föreslår att tillsynen över det skollagsreglerade området i DL flyt- tas över från DO till Skolinspektionen. Skollagens administrativa sanktioner i 26 kap. skollagen (2010:800) ska gälla vid Skolinspek- tionens tillsyn av DL. Även talerätten i mål om diskriminerings- ersättning för barn och elever inom det skollagsreglerade området överförs från DO till Skolinspektionen. De materiella bestämmel- serna om diskriminering och aktiva åtgärder för det skollagsregle- rade området föreslås dock kvarstå i DL. På det sättet uppnås att DL även fortsättningsvis kommer att vara en samlad lagstiftning om diskriminering för alla samhällsområden. Bestämmelserna om aktiva åtgärder för det skollagsreglerade om- rådet i 3 kap. DL ska samordnas med reglerna i skollagen. Vi föreslår att det sker genom att motsvarande bestämmelser som finns i DL för aktiva åtgärder mot diskriminering, med viss justering, förs in i skollagen avseende kränkande behandling. Skolinspektionen ska vidare samverka med DO och Statens skol- verk () i arbetet mot diskriminering enligt DL. ska ges möjlighet att meddela föreskrifter för arbetet med aktiva åtgärder mot diskriminering enligt DL för det skollagsreglerade om- rådet och mot kränkande behandling enligt skollagen. 9.2.3Alternativa lösningar eller ingen reglering I detta avsnitt följer en genomgång av utredningens överväganden om alternativa lösningar. Förslag om arbetslivet och högre utbildning När det gäller förslagen om att det inte längre ska framgå uttryck- ligen av lagen att DO i första hand ska förmå till frivillig rättelse så har ett alternativ varit att låta regleringen kvarstå i sin nuvarande form. Som utvecklats i avsnitt 5.3.3. har vi dock bedömt att skriv- ningen är ovanlig för en tillsynsmyndighet och obehövlig mot bak- grund av förvaltningslagens (2017:900) bestämmelser. En konsekvens av att behålla nuvarande reglering är det finns en reglering som inte är nödvändig och som kan missuppfattas som att det är frivilligt att följa lagen. Vi har föreslagit att det införs ökat stöd i form av föreskriftsrätt. Ett alternativ som vi har övervägt har varit att inte införa någon reglering alls eller att endast införa verkställighetsföreskrifter. I ut- redningens arbete har det dock framkommit att det finns ett stort behov av förtydliganden och stöd i arbetet med aktiva åtgärder, framför allt eftersom det rör sig om ett övergripande ramverk. talar för att det finns ett behov av föreskrifter. Vidare krävs att be- stämmelserna är tydliga för att vitesföreläggande ska kunna utgå. Om föreskrifter inte införs kan det fortsatt vara svårt att tillämpa bestämmelserna och ha tillsyn över dessa. När det gäller förslaget om ett föreskriftsråd är ett alternativ att inte införa ett råd hos DO eller att rådet ska ha en annan form. Vi anser dock att det är bra att samarbetet formaliseras genom ett råd hos DO som framför allt ska fokusera på att ta fram föreskrifter om aktiva åtgärder inom arbetslivet och högre utbildning. Om ett råd inte införs så kan föreskrifterna inte få samma verksamhetsförank- ring som när berörda har tillfört kunskap i arbetet. Vi föreslår att ska kvarstå med en förändrad sammanfattning. I avsnitt 5.6.1. redogör vi för olika alter- nativ för vem som ska besluta om vitesföreläggande. Ett alternativ har varit att låta kvarstå i sin nuva- rande form och inte införa någon ytterligare reglering. Men då är risken att de problem som vi har identifierat kvarstår. Centrala arbetstagarorganisationer ges enligt vårt förslag en första- handsrätt att ansöka om vitesföreläggande i nämnden. Ett alternativ har varit att låta arbetstagarorganisationernas sekundära rätt bestå. Ett annat alternativ har varit att deras rätt att ansöka om vitesföre- läggande i nämnden helt tas bort. Vi har dock bedömt att den sekun- dära rätten för centrala arbetstagarorganisationer att vända sig till nämnden i praktiken endast är en formalitet, eftersom DO avstår att ansöka om vitesförläggande om arbetstagarorganisationen i stället gör detta. Dessutom innebär dagens system att DO behöver inleda en egen tillsyn om DO övertar ärendet från arbetstagarorganisatio- nen, vilket leder till en förlängd tidsutdräkt innan en eventuell fram- till nämnden kan göras. Alternativet att ta bort arbetstagar- organisationernas rätt att ansöka om vitesföreläggande hos nämnden innebär att deras viktiga roll på arbetsmarknaden försvagas, vilket inte är gynnsamt för arbetet med de aktiva åtgärderna. Vi föreslår att regeringen bör ge DO och i uppdrag att samverka. Ett alternativ är att regeringen inte ger något uppdrag till myndigheterna om förstärkt samverkan mellan när det gäller hur det systematiska arbetsmiljö- arbetet och arbetet med aktiva åtgärder bättre kan samordnas. Vi har dock bedömt att en samverkan mellan myndigheterna efterfrågas av dem som omfattas av lagarna. Utredningen bedömer att en fördju- pad samverkan är central för att klargöra skillnaden mellan aktiva åtgärder och det systematiska arbetsmiljöarbetet, samt i vilken ut- sträckning arbetet kan och bör ske integrerat. Förslag som gäller tillsyn över det skollagsreglerade området Ett alternativ till överflyttning av tillsynsansvar för skollagsreglerad verksamhet till Skolinspektionen är att tillsynsansvaret kvarstår hos DO. Vår bedömning är dock att tillsynsansvaret ska överföras till Skolinspektionen av skäl som framgår av avsnitt 7.2. Våra förslag berör först och främst de arbetsgivare och huvudmän som är skyldiga att tillämpa bestämmelserna om aktiva åtgärder i DL. Här ingår både privata, enskilda och offentliga arbets- givare och huvudmän. Förslagen berör både stora och små företag. Lagförslagen om överflyttning av tillsynen för det skollagsregle- rade området till Skolinspektionen omfattar inte utbildning enligt högskolelagen (1992:1434) och utbildning som kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda examina. Där kvarstår tillsynen över DL hos DO. Vi har även föreslagit att DO ska samråda med arbetsmarknadens parter vid framtagandet av föreskrifter, vilket kommer att beröra så- väl centrala arbetstagarorganisationer och arbetsgivarorganisationer som DO. Förslagen om ökad samverkan med DO berör Arbets- miljöverket. Vårt förslag om att flytta tillsynen av skollagsreglerad verksamhet till Skolinspektionen berör framför allt Skolinspektionen, DO och . 9.2.5Skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen, , och andra skyldigheter som följer av internationella åtaganden om mänskliga rättigheter Vi bedömer att våra förslag inte kommer att få några konsekvenser för skyldigheter i förhållande till anslutning till Europeiska unionen, angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonven- tionen), och internationella åtaganden om mänsk- liga rättigheter. När det gäller överflyttning av tillsynen av bestämmelserna om diskriminering inom det skollagsreglerade området från DO till Skolinspektionen har och barnets bästa särskilt beaktats. Vi bedömer att en överflyttning av tillsynsansvaret av dis- kriminering till Skolinspektionen är till barns och elevers bästa. Det kommer dessutom ge möjligheter till ett samlat förebyggande arbete, eftersom det kommer att vara en och samma myndighet som kom- mer att ha ansvaret och de materiella bestämmelserna samordnats. Det kommer att ge ett mer heltäckande skydd för barn och elever om det är samma myndighet som har tillsyn över båda dessa om- råden. Det kommer att innebära att Skolinspektionen vid sina in- spektioner även ska granska arbetet mot diskriminering, och vi be- dömer att en samlad tillsyn är till fördel för barn och elever. Om en och samma myndighet har tillsyn och talerätt avseende såväl diskriminering som kränkande behandling minskar dessutom skillnaderna i handläggningen av dessa ärenden. Det är en åtgärd som låter barnets bästa vara avgörande, i stället för regelverkens uppbygg- nad eller myndigheternas gränssnitt mot varandra. Vi anser att våra förslag stärker barnens och elevernas skydd mot diskriminering i skollagsreglerad verksamhet. I detta avsnitt behandlas de ekonomiska konsekvenserna av våra för- slag. Det handlar dels om påverkan på kostnader och intäkter, dels om samhällsekonomiska konsekvenser. Vi har lagt fram ett antal förslag som kan komma att få ekonomiska och andra konsekvenser för dem som berörs. Vi redogör nedan för de konsekvenser som vi bedömer att våra förslag kan komma att medföra. Kostnaderna för förslagen som rör det skollagsreglerade området har beräknats med hjälp av konsultföretaget , som har utgått från de kostnadsuppskattningar som berörda myn- digheter har lämnat till utredningen. 9.3.1Ekonomiska konsekvenser för DO, Skolinspektionen och Förslagen som rör överflyttning av tillsynsansvaret och talerätten samt val av sanktioner för det skollagsreglerade området Vi föreslår att tillsynen och talerätten för det skollagsreglerade om- rådet i DL överförs från DO till Skolinspektionen. Skollagens admi- nistrativa sanktioner i 26 kap. skollagen ska gälla vid Skolinspektio- nens tillsyn av DL. Förslagen får direkt påverkan på både DO:s och Skolinspektio- nens verksamhet. Det kommer leda till minskade kostnader för DO och ökade kostnader för Skolinspektionen. Nedan redogör vi för hur förslagen påverkar de två myndigheterna. Utredningens förslag om överflyttning av tillsynsansvar och tale- rätt samt kompetenshöjning, innebär ökade kostnader för Skolinspek- tionen. Inspektionen utreder ärenden om kränkande be- handling enligt skollagen. Eftersom ärenden om diskriminering av barn- och elever inom det skollagsreglerade området ofta har ett samband med ärenden om kränkande behandling kommer det att innebära vissa synergieffekter för Skolinspektionen att även hantera sådana ärenden. bedöms kompetenshöjande insatser, såsom framtagning av film om DL, allmän utbildning för alla utredare och fördjupad utbildning för utredare på Skolinspek- tionen/Barn- och elevombudet () medföra en ökad kostnad på . Till detta tillkommer utveckling av stödmaterial för den reguljära tillsynen på . Det behöver även ske nyrekrytering av erfarna jurister för att både öka kompetensen inom myndigheten och för att kunna hantera en ökad mängd ären- den. Skolinspektionen bedömer att det behövs ytterligare sex års- anställda till Skolinspektionen/BEO, vilket motsvarar en ökad årlig Detta baseras på att DO hade cirka 370 ärenden rörande diskriminering inom det skollagsreglerade om- rådet . Den årliga kostnaden för den reguljära tillsynen kom- mer öka något, . Till detta tillkommer även eventuella kostnader för tematisk tillsyn på fördelat på . En överflyttning av tillsynsansvaret och talerätten inom det skol- lagsreglerade området i DL, från DO till Skolinspektionen, innebär minskade kostnader för DO med , vilket motsvarar ungefär 3,5 årsarbetskrafter. DO beräknar samma årliga kostnadsminskning, , som följd av mins- kad ärendehanteringen. Kostnaden för processföringen rörande tale- rätten, samt främjande på det skollagsreglerade området, bedöms i stort sett vara oförändrad. Vi föreslår även att Skolinspektionen, och DO ska sam- verka i arbetet mot diskriminering inom det skollagsreglerade om- rådet. De ökade kostnaderna för samverkan bedöms ligga på . Sammanfattningsvis bedöms de ökade kost- naderna för Skolinspektionen motsvara , och tre (enligt dagens prisnivå). En viss ökning av DO:s kostnader förväntas ske som följd av förslaget om ökad samverkan mellan myndigheterna i arbetet mot diskriminering inom det skollagsreglerade området. De ökade kostnaderna för sam- verkan bedöms ligga på . Sammantaget bedöms DO få minskade kostnader motsvarande 6,9 miljoner kro- nor som följd av förslaget rörande överflyttning av tillsyns- ansvaret och talerätten från DO till Skolinspektionen. Kostnadsminsk- ningen motsvarar nästan den ökade kostnaden för Skolinspektionen tre och framåt, vilket är . De minskade kost- naderna för DO vägs dock upp av ökade kostnader som följd av för- slaget rörande aktiva åtgärder inom arbetslivet och högre utbildning. Förslaget som rör föreskriftsrätt för aktiva åtgärder för verksamhet som regleras i skollagen Vi föreslår att de materiella bestämmelserna om aktiva åtgärder för diskriminering ska kvarstå samlat i DL. Bestämmelserna om aktiva åtgärder i skollagen ska innehållsmässigt samordnas med reglerna om aktiva åtgärder i 3 kap. DL för det skollagsreglerade området, men kvarstå i skollagen. Vi föreslår vidare att ska ges möjlighet att meddela föreskrifter om arbetet med aktiva åtgärder mot diskriminering en- ligt DL för det skollagsreglerade området och mot kränkande be- handling enligt skollagen. Vi bedömer att dessa förslag kommer att effektivisera, förenkla och förbättra det förbyggande arbetet mot diskriminering och kränkande behandling. DO kommer fortfarande vara expertmyndighet inom diskrimineringsområdet och kommer fortsättningsvis behålla det främjande arbetet för att motverka dis- kriminering även inom skollagsreglerad verksamhet. Vi anser dock att myndigheten som ska ha föreskriftsrätt behöver ingående kun- skaper om området skola och de särskilda förutsättningar som finns inom området, och inte enbart om diskriminering. Samverkan ska ske mellan , Skolinspektionen och DO i arbetet med att ta fram föreskrifter. Utredningen bedömer att detta kommer att underlätta och effektivisera arbetet med de aktiva åtgärderna för att förebygga såväl diskriminering som kränkande behandling och där- med leda till ett bättre skydd för barn och elever. Förslaget om föreskriftsrätt för aktiva åtgärder, både mot diskri- minering enligt DL för det skollagsreglerade området och mot krän- kande behandling enligt skollagen, kommer medföra ökade kostna- der för i samband med framtagning och implementering av föreskrifterna. Det bedöms även finnas behov av viss kompetens- utveckling inom diskrimineringsområdet. bedömer att förslaget kommer innebära ökade kostnader på för att ta fram föreskrifter, motsvarar två hel- tidstjänster, vilket inkluderar för kompetens- utveckling inom diskrimineringsrätt. två och tre bedöms de ökade kostnaderna uppgå till , tre heltidstjänster, för att implementera föreskrifterna. fyra bedöms för- slaget inte längre medföra några ökade kostnader jämfört med . Till detta tillkommer dock ökade kostnader för samverkan mellan myndigheterna i arbetet mot diskriminering inom det skollagsregle- rade området, vilket vi bedömer motsvara . Förslagen som rör aktiva åtgärder inom arbetslivet och högre utbildning Vi föreslår som nämnts ovan ett antal olika åtgärder för att effekti- tillsynen hos DO. Vi bedömer att det förslag som framför allt medför ekonomiska konsekvenser är förslaget om föreskriftsrätt för DO om aktiva åtgärder inom arbetslivet och högre utbildning. ett och två bedömer vi att kostnaderna för att ta fram föreskrifter och att kommunicera dessa uppgår till två årsarbetskrafter (). Därefter bedömer vi att det behövs en års- arbetskraft () för att hantera förvaltning, utvärdering, rådfrågor, kommunikation m.m. Den ökade kostnaden för DO vägs dock upp av den minskade kostnaden för tillsyn över det skollagsreglerade området i DL. Vi bedömer att övriga förslag inte medför några ytterligare ekonomiska konsekvenser för DO. Enligt kommittédirektiven (dir. 2018:99) ska förslagen kostnads- beräknas, vilket är gjort i avsnitten ovan, och vi ska även lämna för- slag på finansiering utifrån befintliga ramar. Våra förslag som rör DO beräknas sammantaget inte innebära några ökade kostnader för myndigheten. Kostnaderna beräknas minska inom det skollagsreglerade området, som kostnaderna be- döms öka i motsvarande omfattning som följd av förslaget rörande aktiva åtgärder inom arbetslivet och högre utbildning. Minskat anslag för det skollagsreglerade området UO 13, anslag 2:1 (Flyttas över till Skolinspektionen.) Ökat anslag för aktiva åtgärder inom arbetslivet UO 13, anslag 2:1 och universitets- och högskoleområdet För Skolinspektionen beräknas kostnaderna för tillsynen öka med och . tre och framåt bedöms kostnaderna motsvara . vara högre beror i huvudsak på antagandet om genom- förande av tematisk tillsyn, men det är Skolinspektionen själva som bör göra bedömningen om eller när det finns behov av tematisk till- syn. Skolinspektionen hade en total kostnad för regelbunden tillsyn motsvarande ungefär 171 miljoner kronor.1 Den ökade kost- naden för tillsyn bedöms därmed vara liten i förhållande till myndig- hetens totala budget för tillsyn och bör kunna hanteras inom ramen för befintliga anslag.