sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Yrkesområdena bör vara så pass breda att de kan rymma ett flertal olika yrkesinriktningar. Det kan därför vara lämp- ligt att ange yrkesområden som motsvarar yrkesprogrammen i gym- nasieskolan. Det är också en indelning som använder sig av i den statistik som tas fram för regionalt yrkesvux. Med en sådan indelning menar utredningen att flexibiliteten att snabbt ställa om mot utbildningar med hastigt uppkomna behov finns kvar inom vuxenutbildningen. Som tidigare nämnts i avsnitt 6.7.2 kan det dock finnas behov av en högre detaljeringsgrad inom vissa yrkesområden och det bör därför vara möjligt för att mer specifikt ange vilka sammanhållna yrkesutbildningar som ska erbjudas. Det går att invända att med breda områden förloras delvis möjligheten att styra utbudet, men utredningen menar att kravet på flexibilitet överväger och styrningen blir ändå betydligt större i jämförelse med dagens situation. Eftersom ramar ska omfatta yrkesområden ges kommunerna möjlighet att besluta om vilka sammanhållna yrkes- utbildningar inom de olika yrkesområdena som de ska erbjuda. Det skapar möjlighet för den enskilda individen att kombinera yrkes- utbildning med övriga delar av komvux kursutbud på samma sätt som . Behoven av utbildning ser olika ut för ungdomar och vuxna. Sam- tidigt ska den gymnasiala utbildningen ses som en helhet där de två utbildningsformerna kompletterar varandra. Det kan finnas gymna- siala yrkesutbildningar som inte intresserar ungdomar men som kan vara relevanta utbildningsalternativ för vuxna. Det är viktigt att Förslag om planering och dimensionering utbudet av olika typer av yrkesutbildningar blir så brett som möjligt. Det kan således inte bli frågan om att gymnasieskolan respektive vuxenutbildningen till större delen ska ansvara för olika typer av yrkesutbildning. I de fall de samverkande kommunerna bedömer att det finns skäl att göra överväganden gällande volymerna för yrkes- utbildningar mellan gymnasieskolan och komvux ser utredningen inga principiella hinder, men menar att detta är en av frågorna som behöver få uppdrag och mandat att utreda vidare. Det behöver säkerställas att ramarna för gymnasieskola tar hänsyn till behoven bland obehöriga elever är det av eleverna som lämnar grund- skolan utan att vara behöriga till nationella program. Majoriteten av de obehöriga eleverna påbörjar ett introduktionsprogram. Det är an- geläget att de regionala ramarna tar hänsyn till att elever på program- inriktade introduktionsprogram förväntas övergå till ett nationellt program då de har blivit behöriga. I regionala planeringsunderlag från två storstadsregioner som utredningen tagit del av inkluderar inte behovsprognoserna platser för programinriktade val. Därmed finns det risk för en underdimensionering av utbildnings-platser på programinriktat val och de nationella program som dessa är inriktade mot. För att säkerställa likvärdig tillgång till arbetsmarknadsrelevant utbildning inom samverkansområdet ska ha mandatet att bestämma platsantal för sökbart programinriktat val samt yrkesintro- duktion utformade för en grupp elever. Detta innebär att kan reglera vilken mängd platser på yrkesinriktade introduktions- program som ska erbjudas till samtliga elever i samverkansområdet. Det innebär också att staten kan peka ut yrkesområden där utbild- ning måste erbjudas. behöver ta hänsyn till att ett visst friutrymme ska bestå för kommunerna att utforma individuella platser. Ur ett elevperspektiv kan detta vara en mycket viktig möjlig- het. Utredningen menar dock att förplanerade och arbetsmarkands- relevanta platser är en viktig garant för ett likvärdigt utbud för den elevgrupp vars framtidsutsikter påverkas i störst grad av tillgången till sådan utbildning. En utmaning i detta sammanhang är att hantera hur tillgången till utbildningsplatser ska tryggas för denna elevgrupp utan att det på- Förslag om planering och dimensionering verkar tillgången till platser för behöriga elever. Om det finns popu- lära yrkesutbildningar där det sker betygsurval så skulle reserverade platser för elever på introduktionsprogram innebära att obehöriga elever får en slags konkurrensfördel framför behöriga elever. Vi tror dock att detta kan hanteras just genom bättre planering och dimen- sionering där platser reserveras på program med hög arbetsmark- nadsanknytning och möjligen också där konkurrensen om platserna inte är som störst. Det skulle kunna uppfattas som att elever på introduktionsprogram inte erbjuds ett likvärdigt utbud. Vi menar dock att utbudet är likvärdigt men vid konkurrens om plats är fort- farande betygsurval den rimliga utgångspunkten. Däremot bör elever på introduktionsprogram erbjudas möjlighet att övergå till ett natio- nellt program när de blir behöriga. Att utveckla formerna för att inkludera obehöriga elevers platsbehov i ramarna är sammanfattnings- vis en viktig del i utvecklingsuppdrag. Ramarnas periodicitet behöver analyseras vidare Historiskt finns exempel på nationella och årliga beslut om utbild- ningsvolymer. Fram beslutade regeringen och riks- dagen inför om hur många årsplatser det skulle finnas i gymnasieskolan och hur de skulle fördelas på olika studie- vägar. Hur årsplatserna skulle fördelas vidare i enskilda kommuner och landstingskommuner beslutades av , den då- varande statliga skolmyndigheten. Utredningen menar att det behövs nationella beslut om ramar för utbildningsutbudet, men ser sam- tidigt ingen anledning att så detaljerade beslut ska fattas av riksdag och regering. Det hanteras bättre av en statlig myndighet. Som fram- gått ovan föreslås att ska besluta om inriktningen och principerna för planering och dimensionering. Dessa principer är de som utredningen redogjort för i avsnitt 6.1. Hur ofta beslut om ramar ska fattas behöver analyseras vidare av och det finns flera olika hänsyn som behöver tas. Å ena sidan kan utbudet behöva förändras på grund av förändrad efterfrågan och nya behov på arbetsmarknaden. Ur det perspektivet kan det vara bra med korta tidshorisonter, t.ex. årliga beslut. Å andra sidan behövs ett visst mått av långsiktighet för att huvudmän ska kunna göra nödvändiga investeringar i lokaler och utrustning samt Förslag om planering och dimensionering Det skulle tala för långsiktiga ramar, t.ex. beslut som gäller för tre eller . Till detta kommer att det krävs en viss framförhållning för att en nationellt beslutad regional ram ska vara omsatt i ett konkret utbud hos huvudmännen. Utredningen har analyserat olika alternativ och funnit att perio- diciteten inte behöver regleras i lag. Därför lägger vi inget förslag i denna del utan gör i stället bedömningen att i samband med ett utvecklings- och reformuppdrag bör utreda periodiseringen när- mare och till regeringen föreslå hur detta kan regleras i förordning. För att underlätta förståelsen för ramens genomförbarhet beskrivs nedan några av de överväganden som utredningen gjort. Utbildningsvolymerna väntas inte förändras vare sig snabbt eller med stora volymskillnader Det utbud som elever har att välja på måste kunna förändras , både av hänsyn till elevers förändrade önskemål och inte minst mot bakgrund av en föränderlig arbetsmarknad. Vid en högkonjunktur där det finns gott om arbete att söka är efterfrågan av utbildning mindre inom komvux. Större teknikskiften, förändrade konsumtionsmönster och migration är exempel på trender och fenomen som förändrar behoven på arbetsmarknaden, både vad gäller ut- bildningars volym och innehåll. Exempelvis skapade det stora flykting- mottagandet 2015 extraordinära förutsättningar för utbildnings- systemet som är svåra att ta höjd för i en långsiktig planering. En utgångspunkt för planering och dimensionering måste därför vara att utbudet behöver kunna förändras. Vid stora förändringar i utbildningsvolymer behöver huvudmännen längre framförhållning för att hantera och omsätta en nationellt be- slutad ram. Om förändringarna i stället handlar om små och kontinuer- liga justeringar av utbudet så minskar behovet av lång framförhåll- ning. I bilaga 4 presenterar vi ett exempel på hur utbudet skulle kunna förändras i en regional kontext för att bättre svara mot arbetsmark- nadens kompetensbehov. Vår analys visar att det behövs förändringar inom flera av gymnasieprogrammen, men de kan i de flesta fall inte beskrivas som stora på kort sikt, och är av liknande storlek som de förändringar som skett i elevantal på olika gymnasieprogram . Men årliga underskott eller överskott inom ett visst område kan ackumulerat på lång sikt bli ett större problem Förslag om planering och dimensionering för arbetsgivares kompetensförsörjning. Utredningens bedömning är att i takt med att en mer ändamålsenlig planering och dimensio- nering börjat tillämpas kommer behovet av att göra större föränd- ringar i utbudet att bli allt mindre. Det är inte utredningens bedöm- ning att utbildningsutbudet ska förändras i en snabbare takt än den gör eller har gjort under , snarare menar utredningen att utbudet inte ska förändras i tvära kast. Omvand- lingen av arbetsmarknaden sker kontinuerligt och under har omvandlingstakten inte ökat.117 Djupa ekonomiska kriser såsom den vi sannolikt befinner oss i kan dock påverka omvandlingstakten. Förändringen av arbetsmarknaden går inte i en sådan takt att det motiverar stora omfördelningar av utbildningsvolymer i gymnasieskolan . Det är önskvärt att förändringar sker gradvis och att förutsättningarna för planer- ingen blir mer långsiktiga än de är . bör analysera hur avvikelser från de nationella programmen ska hanteras i nationellt beslutade ramar prövar bl.a. ansökningar om riksrekrytering, och när myndigheten beslutar om tillstånd för riksrekrytering så anges det maximala antalet elever som får tas emot till utbildningen. När det gäller riksrekryterande yrkesutbildning ska även pröva om utbildningen svarar mot ett nationellt behov av de kompe- tenser och färdigheter som utbildningen ger. Utbildningar som beviljas tillstånd för riksrekrytering ska även vara av god kvalitet. beslutar även om tillstånd för särskilda varianter och utbildningar med egna examensmål. Sådana utbildningar avviker i olika utsträck- ning från vad som annars gäller för innehållet i de nationella program- men. Utredningen anser att de krav som ställs för att beviljas tillstånd för riksrekrytering och särskilda varianter även ska gälla fortsättningsvis. Utredningen bedömer dock att det vore lämpligt att tillstånd för sådana avvikelser ska beslutas med hänsyn till elevers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. Hänsyn bör även tas till att det offentligas resurser ska utnyttjas på ett effektivt sätt. 117 SOU 2019:47 Jobbpolarisering på svensk arbetsmarknad. Bilaga till långtidsutredningen . Förslag om planering och dimensionering är beslut om tillstånd för riksrekrytering och för särskilda varianter tidsbegränsade och gäller för fyra antagnings- omgångar. Utredningen föreslår att i samband med ut- vecklingsarbetet med regionala ramar och deras periodicitet, även ska ges i uppdrag att se över lämplig periodicitet för beslut om riks- rekrytering och särskilda varianter. Implementeringen av 1990-talets reformer har kritiserats och misstagen bör inte återupprepas Ett ökat statligt inflytande över utbildningsutbudet är delvis en åter- gång till en ordning som gällde före kommunaliseringen och av- regleringen av skolan. Före decentraliseringen beslutades utbudet av utbildning nationellt. Men togs ett första steg mot en mer decentraliserad planering av gymnasieskolan. 1980/81:107 om den statliga skoladmini- strationen skrev regeringen att gymnasieskolan måste styras av centrala ramar för att garantera de utbildningspolitiska målen. Ambi- tionen var att planeringen skulle tillgodose krav på likvärdig tillgång till utbildning i olika regioner i landet, en gymnasieskolorganisation totalt sett anpassad efter arbetsmarknadens kompetensbehov, indi- vidernas önskemål och samhällets resurser. Men menade regeringen att planeringen också måste anpassas efter lokala situa- tioner: befolkningsstruktur, förbindelsevägar och arbetsmarknad. All planering skulle därför inte ligga på samma nivå. Slutsatsen blev att flera nivåer i skoladministrationen behövde delta och samverka kring planeringen och besluten. Lösningen som föreslogs blev centralt reglerade ramar men inom ramarna skulle besluten decentraliseras till regional nivå. Flera av de problem och ambitioner som drev fram decentraliser- ingen och avregleringen känns igen i dagens situation. Reformerna byggde på flera propositioner och flera olika regeringar var inblandade. Ett ökat kommunalt ansvarstagande för planering och dimensionering komplicerades dock av den ekonomiska krisen. En annan viktig förändring var att kommunala huvudmän inte längre var ensamma om att erbjuda utbildning på gymnasial nivå. I takt med att allt fler enskilda huvudmän etablerades uppstod en form av mark- nad för gymnasial utbildning. Detta bidrog till ett bredare utbud men försvårade planering och dimensionering. Förslag om planering och dimensionering läggas att fler kommuner än tidigare började erbjuda gymnasial ut- bildning, något som förstärkte konkurrensen om eleverna. De förslag som vi presenterar innebär att staten genom Skol- verket åter ska besluta om ramar för utbudet av gymnasieskolans ut- bildningar, nu även för yrkesutbildning i komvux. Vi bedömer att detta är en nödvändig ordning för att ge både kommunala och enskilda huvudmän bättre planeringsförutsättningar och mer likvärdiga villkor. Det är enligt vår mening också nödvändigt för att bättre tillvarata elevers och samhällets långsiktiga bästa. Genomförandet av reformerna har i efterhand fått mycket kritik. I betänkandet Staten får inte abdikera analyseras både genomförandet och resultatet av kommunaliseringen.118 Där konsta- teras att implementeringen av kommunaliseringsreformen genomfördes i en situation där såväl kommunerna som lärarna saknade beredskap och förmåga att hantera sitt nya ansvar. Staten, representerad av , gav inte tillräckligt med stöd och den så kallade informationsstyrningen var otillräcklig. I betän- kandet dras slutsatsen att det framför allt var statliga beslut som förklarar den bristfälliga implementeringen av kommunaliseringen. konstateras att både staten och kommunerna bär ett gemensamt ansvar för de otillräckliga förberedelserna inför refor- men, och för bristerna i skolans styrning de närmast följande åren efter kommunernas övertagande av verksamhetsansvaret för skolan. Utredningens förslag om att staten åter ska besluta om volymer i utbudet av utbildning på gymnasial nivå går inte att jämföra med de omvälvande reformerna . Men våra förslag kommer att påverka huvudmännens planeringsförutsättningar och det innebär en form av centralisering av planering och dimensionering. Vi menar att det är viktigt att lära av den kritik som riktats mot genomförandet av 1990-talets planerings- och dimensioneringsreformer. ansvar ska framgå av skollagen Arbetet med planering och dimensionering av utbudet av utbildning inom gymnasieskolan och sammanhållen yrkesutbildning och yrkes- inriktade kurser på gymnasial nivå inom den kommunala vuxen- utbildningen kommer vara av central betydelse för att dessa utbild- 118SOU 2014:5 Staten får inte abdikera – om kommunalisering. Förslag om planering och dimensionering ningsformer framgångsrikt ska kunna uppfylla sina uppdrag och syften. ansvar för planering och dimensionering ska där- för slås fast i skollagen. Det är också rimligt eftersom även huvud- männens del i planering och dimensionering ska regleras i skollagen. 6.8Kvalitetshöjande insatser för yrkesutbildning i komvux 6.8.1Det finns fortsatt behov av statsbidrag för vissa utpekade områden inom ramen för regionalt yrkesvux Utredningens förslag: Regleringar enligt förordningen om stats- bidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning, om ersättning till arbetsplatsen vid lärlingsutbildning inom komvux och särvux samt ersättning för kostnader för handledarutbildning inom lär- lingsutbildning ska fortsatt gälla. Även regleringar enligt samma förordning, för ersättning för stödjande insatser vid kombinationsutbildningar i komvux och särvux som integrerar språkstöd i syfte att ge eleverna ökade möj- ligheter att nå målen för utbildningen, ska fortsatt gälla. Utredningens bedömning: bör även dessa delar av stats- bidraget upphöra och föras in i kommunernas generella stats- bidrag. Därmed permanentas även dessa former av yrkesutbild- ning i kommunernas ordinarie uppdrag. Statsbidrag för lärlingsutbildning inom vuxenutbildningen har funnits . har dels resurstillgången dels intresset för att anordna lärlingsutbildning fluktuerat. Dock har den fungerat som ett bra komplement till skolförlagd yrkesutbild- ning, även om denna har blivit mer arbetsplatsförlagd i och med att kravet på arbetsplatsförlagt lärande infördes i för- ordningen om statsbidrag för regionalt yrkesvux. I och med att delar av regleringen av det riktade statsbidraget för regionalt yrkesvux flyttas in i skollagen och delar av medlen för Förslag om planering och dimensionering samma statsbidrag förs över till kommunernas generella statsbidrag kommer kommunerna kompenseras för kostnader för själva lärlings- utbildningen. I syfte att fortsatt stimulera kommunerna att tillhanda- hålla lärlingsutbildning föreslår utredningen att regleringen av det riktade statsbidraget för arbetsgivarnas kostnader för att ta emot lärlingar och kostnader för handledarutbildning fortsatt ska gälla i statsbidragsförordningen. Kommunerna kommer ha kostnader för att bedriva yrkesutbildning, såväl skolförlagd utbildning som lärlings- utbildning. Utredningen menar att det inte är rimligt att kommu- nerna även ska finansiera företagens kostnader och kostnader för handledarutbildning när det gäller lärlingsutbildningen. I gymnasie- skolan finns statsbidrag för huvudmännen att söka som till största delen avser ersättning till arbetsgivarna. Utredningen menar att samma förhållande behöver gälla inom vuxenutbildningen, i syfte att garantera en viss andel av yrkesutbildningen som lärlingsutbildning. För vissa elevgrupper kan det vara värdefullt att det redan på för- hand är bestämt att utbildningen är en lärlingsutbildning, där stora delar av en utbildning sker på en arbetsplats under ledning av en handledare. Dels kan det för vissa finnas ett stort behov av att lära sig en yrkesroll på en arbetsplats, dels kan lärlingsutbildning vara ett sätt att skaffa värdefulla kontakter med arbetslivet. En grupp där detta behov är vanligt är nyanlända invandrare som studerar inom sfi eller komvux på grundläggande nivå. För vissa nyanlända elever, inte minst de med yrkesutbildning från hemlandet, kan det vara av värde att stora delar av utbildningen sker på en arbetsplats, både för att skapa kontakter med arbetsgivare och för att, på ett mer handfast sätt lära sig hur yrkesrollen fungerar i . Även för nyanlända utan tidigare yrkeserfarenhet kan en stor andel arbetsplatsförlagt lärande och handledning på arbetsplatsen bidra till att lära sig en yrkesroll snabbare än om stora delar av utbildningen i stället sker i t.ex. ett klassrum. En annan grupp där många individer kan ha särskilt stor nytta av att en stor del av yrkesutbildningen sker på en arbetsplats under överseende av en handledare är långtidsarbetslösa. Dessa är ofta särskilt beroende av att skapa kontakter med arbetsplatser i utbildningen. Lärlingsutbildning kan även bedrivas inom ramen för särvux. Även för elever inom särvux kan utbildning som sker på en arbets- plats under överseende av en handledare vara av stor betydelse för att lära sig en yrkesroll och skapa kontakter inom arbetslivet. Förslag om planering och dimensionering verket har påtalat de positiva effekter för denna målgrupp som lär- lingsutbildningen har. Elevernas möjligheter att lära sig arbetsupp- gifter inom ett yrke förbättras när det sker i en reell arbetsmiljö. Utredningen kan också konstatera att lärlingsutbildning i högre grad utnyttjas inom särvux än den mer skolförlagda yrkesutbildningen med statsbidrag. Statsbidrag till integrerade utbildningar Elever i komvux som inte har svenska som modersmål har kommit att bli en allt större grupp. var 96 pro- cent av eleverna på grundläggande nivå utlandsfödda och på gym- nasial nivå utgjorde de utlandsfödda . Sammantaget på grundläggande och gymnasial nivå var drygt varannan elev (53 pro- cent) född utomlands.119 Andelen utlandsfödda elever har ökat . Språk- och yrkesutbildning behöver integreras har regeringen stimulerat kombinationer av sfi eller svenska som andraspråk på grundläggande nivå och yrkesutbild- ning genom riktade statsbidraget inom ramen för regionalt yrkesvux. har i statsbidraget varit öronmärkta för elever som läser dessa kombinationsutbildningar. Detta har dock ändrats och statsbidraget ska, enligt regleringsbrev , fördelas proportionerligt mellan bidragets olika delar utifrån söktrycket för den aktuella ansökningsomgången. Dock har stats- bidrag för kurserna sfi och svenska som andraspråk på grundläggande nivå inte lämnats. Många personer inom vuxenutbildningen är utlandsfödda och antalet sökta årsstudieplatser för dessa kombinationsutbildningar ökar kraftigt. Kostnaden för sådana utbildningar är generellt högre än för övriga yrkesutbildningar vilket leder till att statsbidraget i många fall inte täcker kommunernas kostnader för dessa kombi- nerade yrkesutbildningar. Antalet elever i utbildningar som kombi- 119Skolverket (2018), Elever, kursdeltagare och studieresultat i grundläggande och gymnasial vuxenutbildning , dnr 2018:01723. Förslag om planering och dimensionering nerar yrkesutbildning med sfi eller svenska som andraspråk har mer än fördubblats mellan 2017 och 2018.120 Enligt upp- följning av regionalt yrkesvux 2018 utgjorde dessa elever totalt av regionalt yrkesvux. Många vuxna behöver på sig för att bli klara och respondenterna i uppföljning uttrycker att statsbidragets omfattning inte motsvarar det behov av utbildning som den här gruppen har för att kunna genomföra en yrkesutbildning och lära sig svenska språket.121 I utredningens fallstudier har det har visat sig att flera kommuner går över från att kombinera sfi och yrkesutbildning till att mer integrera dem. KLIVA-utredningen122 resonerar, i en promemoria ställd till regeringen, om att det är stor skillnad på att kombinera och integrera utbildningarna.123 De menar att kombinerande av kurser, med innebörden att kurserna ligger efter varandra i ett schema och där innehållet inte sammanförs/samordnas med varandra, inte auto- matiskt kan antas leda till ökad kvalitet och genomströmning. Det är först när kurserna integreras som sådana vinster blir sannolika. De utbildningar som integreras, exempelvis sfi och yrkesutbildning, upp- levs i stället av eleverna som en helhet, där de möts av höga och tydliga förväntningar och där de med stöd i en sammanhållen grupp lär och tränar både språk- och yrkesfärdigheter i ett meningsfullt och strukturerat sammanhang. beskriver också er- farenheter från bl.a. en region där de anordnar yrkes- utbildningar med språkstöd. Det har visat sig att trots att kombi- nationsutbildningar med språkstöd är utlagda och kostar dubbelt så mycket som en reguljär yrkesutbildning, blir både studie- tiden kortare och den totala kostnaden lägre än om eleven först studerat sfi och sedan gått en yrkesutbildning i komvux. Kommunerna redovisar att kostnaderna för kombinerade eller integrerade utbildningar är högre än ersättningen från det riktade statsbidraget för regionalt yrkesvux är. Regeringen har därför genom en ändring i förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning införs ett extra statsbidrag på 35 000 kro- nor per årsstudieplats som ska gå till stödjande insatser för de kom- 120Skolverket (2019), Regionalt yrkesvux, uppföljning 2018. 121Skolverket (2018), Regionalt yrkesvux, uppföljning 2017.