sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Vi föreslår därför att de justerade definitionerna som förut placeras i 1 kap. 3 § skollagen. 11.3.3Ändrad definition av undervisning Utredningens förslag: Undervisning ska definieras som proces- ser som leds av lärare eller förskollärare enligt mål som anges i skollagen och andra författningar och som ska leda till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden. Den nuvarande definitionen av undervisning är sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till ut- veckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Definitionen tydliggör att det handlar om den process där lärare och förskollärare samverkar med elever och barn i syfte att barnen eller eleverna ska utveckla kunskaper och värden, dvs. själva den lärprocess som vi tidigare beskrivit som en central uppgift inom skolväsendet. Av begreppet målstyrda framgår också att processen ska följa bestämda mål, dvs. de mål som fastlagts av det allmänna genom skolförfattningar t.ex. skollagen, skolförordningen (2011:185), gymnasieförordningen (2010:2039) och de olika läroplanerna. Genom att lärare och förskollärare anges som ansvariga för lärprocessen förtydligas också att det är dessa yrkesgrupper som har ansvar för att undervisningen genomförs enligt fastlagda mål. För att något förenkla definitionen menar vi att det i stället för målstyrda processer i definitionen med fördel kan anges processer som leds enligt mål som anges i skollagen och andra författningar. Begreppet ”bestämda mål” används för att förtydliga begreppet undervisning i definitionen av utbildning, men hänvisningen till mål kan hellre användas redan i definitionen av undervisning. Ett alter- nativ vore att konkretisera definitionen än mer och skriva ut exakt vilka mål det handlar om, men det bedömer vi skulle tynga defini- tionen alltför mycket. Vi föreslår därför att det anges mål som anges i skollagen och andra författningar, varmed avses alla mål som upp- ställs för verksamheten i skollagen och andra författningar t.ex. skol- förordningen, gymnasieförordningen samt förordningar med läro- planer och kursplaner. Därmed förtydligas också att det inte handlar om eventuella mål som fastställts av en enskild skola eller t.o.m. lärare, som kan vara svårförenliga med vad som anges i författning. Även i övrigt menar vi att språket i definitionen kan förenklas för att än mer tydliggöra vilken klart avgränsad del av utbildningen som avses med undervisning. Vi föreslår därför att undervisning ska defi- nieras som processer som leds av lärare eller förskollärare enligt mål som anges i skollagen och andra författningar och som ska leda till ut- veckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden. Med denna ändring anser vi att definitionen får ett enklare språk som tydliggör vad som avses med begreppet undervisning. Det bör framhållas att de föreslagna ändringarna endast avser att förtydliga begreppet undervisning, inte att ändra dess innebörd i sak. 11.3.4Ändrad definition av utbildning Utredningens förslag: Utbildning ska definieras som verksam- het enligt skollagen och andra författningar som bedrivs av en huvudman och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning. Den nuvarande definitionen av utbildning är den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. Definitionen tydlig- gör alltså att undervisning som sker utifrån bestämda mål sker inom utbildning. Detta ger enligt vår mening ett intryck av att utbildning i huvudsak består av undervisning, och det gör det mindre klart att utbildning även omfattar annan verksamhet, t.ex. skolmåltider, raster och skolskjuts. Definitionen bör därför förtydligas så att det blir tydligare att undervisning är ett av flera moment som ingår i den helhet som benämns utbildning. Ett sätt att göra detta vore att direkt i definitionen ange ett antal av ovan nämnda moment som utgör delar av undervisning. En sådan reglering kan dock aldrig bli helt uttömmande och skulle också skilja sig alltför mycket från hur övriga definitioner i paragrafen utformats. Vi föreslår därför att utbildning ska definieras som verksamhet enligt skollagen och andra författningar som bedrivs av en huvudman och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning. Genom att tydliggöra att det handlar om verksamhet inom vilken barn och elever erbjuds undervisning blir det tydligare att undervisning är en del av helheten utbildning. Skrivningen verksamhet enligt skollagen och andra författningar som bedrivs av en huvudman omfattar således all den verksamhet som en huvudman som anordnar undervisning därut- över ska tillhandahålla i egenskap av huvudman enligt skollagen, således även t.ex. skolskjuts, skolmåltider och raster, men även upp- gifter som åläggs huvudmännen genom andra författningar, t.ex. skolförordningen, gymnasieförordningen och läroplaner. Vidare kan aktiviteter som inte följer av författning men som huvudmannen frivilligt anordnar, t.ex. skolresor eller skoldanser, omfattas av be- greppet utbildning. Det innebär också att verksamhet som anordnas av eleverna på eget initiativ och utan stöd från huvudmannen, t.ex. en grupp elever som träffas på skolgården och spelar fotboll efter skoldagens slut, inte utgör en del av utbildningen. Genom att betona att det handlar om verksamhet enligt skollagen som bedrivs av en huvudman där undervisning erbjuds klargörs att det endast handlar om verksamheter i form av de olika skolformerna och fritidshemmet och inte t.ex. sådana uppgifter enligt skollagen som åvilar en kommun i egenskap av hemkommun eller arbetsgivare. Med hänsyn till att vi i vår definition av undervisning har tydlig- gjort att undervisning sker efter bestämda mål finns inget behov av att upprepa detta i definitionen av utbildning. Denna del av den tidi- gare definitionen bör därför utgå. 11.4Definitioner som rör konfession I det här avsnittet redovisas utredningens förslag när det gäller nya definitioner av begreppen konfessionell inriktning respektive icke- konfessionell inriktning samt anslutande förslag. Inledningsvis redogör vi för hur det resonerats om begreppen i tidigare lagstiftningsarbeten. Därefter redogör vi för våra överväganden när det gäller vilka be- grepp som behöver definieras och vissa författningstekniska över- väganden innan vi presenterar våra förslag. Dessa omfattar vid sidan av definitioner av begreppen konfessionell inriktning respektive icke-konfessionell inriktning även ett förslag till en definition av vad som utgör konfessionella inslag. Bestämmelser som möjliggör för en fristående skola att ha en kon- fessionell inriktning infördes skollag (1985:1100) den 1 janu- ari 1997. Det hade fram till dess angetts i läroplanerna att undervis- ningen skulle ha en icke-konfessionell inriktning. I och med att EKMR fick ställning som svensk lag ansågs dock kravet på att undervisningen skulle ha en icke-konfessionell inriktning inte förenligt med EKMR. Som följd av detta infördes därför bestäm- melser om att fristående skolor får ha en konfessionell inriktning (se prop. 1995/96:200 s. 39 f.). I propositionen Ny skollag – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165) beskrivs icke-konfessionell undervisning som undervisning som ges på vetenskaplig grund och som är saklig och allsidig utan ”några som helst inslag av utövande bekännelsekarak- tär”.3 De exempel på konfessionella inslag som ges i propositionen är ”bordsbön, högläsning av religiösa berättelser eller kyrkobesök”.4 Vid införandet av möjligheten för fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem att ha en konfessionell inrikt- ning betonades att det faktum att en skola får ha en konfessionell inriktning inte innebär att studier av den egna konfessionen får er- sätta den undervisning som ges inom det offentliga skolväsendet i ämnet religionskunskap, vilken syftar till att ge alla elever grund- läggande kunskaper om religioner och livsåskådningar. Vidare sades att andra trosuppfattningar än den egna skulle behandlas sakligt och med respekt. Den dåvarande regeringen anförde också att i en fri- stående skola med konfessionell profil måste undervisningen i reli- gionskunskap, liksom utbildningen i övrigt, bedrivas under iakttag- ande av läroplanens krav på saklighet och allsidighet, öppenhet för 2009/10:165 s. 227. 2009/10:165 s. 227. skilda uppfattningar, tolerans samt möjlighet till personliga ställ- ningstaganden. Elevens rätt till en saklig och allsidig undervisning av god kvalitet får aldrig underordnas föräldrarnas rätt att välja en under- visning som stämmer med deras religiösa eller filosofiska övertygelse (prop. 1995/96:200 s. 40). Något resonemang om vad som närmare avses med konfessionell inriktning eller konfessionell profil förs inte i propositionen. Genom skollag infördes således en bestämmelse om att utbildning vid en skolenhet eller förskoleenhet med offentlig huvud- man alltid ska vara icke-konfessionell (1 kap. 6 § skollagen). Det infördes också en bestämmelse om att undervisningen vid fristående skolor, förskolor och fritidshem ska vara icke-konfessionell men att utbildningen i övrigt vid sådana enheter får ha en konfessionell inriktning, där dock deltagandet i konfessionella inslag ska vara fri- villigt (1 kap. 7 § skollagen). Bestämmelserna om att utbildning i skolor och förskolor med offentlig huvudman samt undervisningen i fristående skolor, förskolor och fritidshem ska vara icke-konfes- sionell lagfäste det som stadgats i läroplanerna för verksamheterna. Av förarbetena (prop. 2009/10:165 s. 226) framgår att syftet med kravet på att undervisning som anordnas av enskilda inom skolväsendet ska vara icke-konfessionell är att säkerställa en sådan objektiv, kritisk och pluralistisk undervisning som EKMR första tilläggsprotokollet (TP1) artikel 2 garanterar. Regeringen ansåg dock att det finns en grundläggande skillnad mellan att gå i en offentlig skola och att välja en skola med konfessionell inriktning i den be- märkelsen att det är frivilligt att välja en skola med sådan konfes- sionell inriktning och att det därmed i en sådana skola ska vara möj- ligt att under skoldagen ge utrymme för konfessionell verksamhet. Som exempel på sådana konfessionella inslag anger skollagens för- arbeten andakter, bönestunder eller annan form av religionsutöv- ning, t.ex. fördjupning i den egna trosläran som konfirmationsläs- ning. Inget anses heller hindra att det kan finnas inslag av religiösa symboler eller dylikt i inredningen (prop. 2009/10:165 s. 226). Vid lagrådsbehandlingen av förslaget till ny skollag anförde Lag- rådet att uttrycken icke-konfessionell, konfessionell inriktning respek- tive konfessionella inslag är av så avgörande betydelse för förståelsen av lagtexten att de borde definieras i lagen. Regeringen menade dock att det handlade om väl etablerade begrepp som funnits skollag och läroplaner utan att vara definierade och utan att det skapat några större problem. Några definitioner av begreppen infördes därför inte skollag. En följd av att begreppet konfessionella inslag inte har en fastställd definition är att det kan uppstå gränsdragningsfrågor kring om ett inslag ska ses som religiöst eller sekulärt. 11.4.2Vilka begrepp behöver definieras? Utredningens bedömning: Det bör i skollagen införas defini- tioner av begreppen konfessionella inslag, konfessionell inriktning och icke-konfessionell inriktning. Utredningens förslag: De nya definitionerna ska placeras till- sammans med övriga centrala definitioner i 1 kap. 3 § skollagen (2010:800). Inledningsvis kan vi konstatera att vårt uppdrag när det gäller defini- tioner inte innebär att vi ska föreslå några förändringar i sak i fråga om när s.k. konfessionella inslag får förekomma inom skollags- reglerad verksamhet. Vi återkommer dock i kapitel 14 till frågan om och i så fall i vilken utsträckning konfessionella inslag ska få före- komma vid avslutningar och uppmärksammande av traditionella hög- tider under skolåret. Utgångspunkten för våra förslag när det gäller definitioner som rör konfession är alltså att det som stadgas i 1 kap. 6 och 7 §§ skollagen i huvudsak ska kvarstå, dvs. •utbildningen vid en skolenhet eller förskoleenhet med offentlig huvudman ska vara icke-konfessionell, •undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem ska vara icke-konfessionell, •utbildningen i övrigt vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem får ha en konfessionell inriktning, samt •deltagandet i konfessionella inslag ska vara frivilligt. Vi har inledningsvis övervägt vilka definitioner som är nödvändiga för att undanröja den osäkerhet som uppstått i avsaknad av defini- tioner som rör konfession. I direktiven sägs att definitioner behövs för konfessionell respektive icke-konfessionell inriktning. Vi anser dock att det i sammanhanget även är av värde att införa en definition av vad som menas med konfessionella inslag, inte minst eftersom det är ett uttryck som används i lagstiftningen (1 kap. 7 § andra stycket skollagen). Vid våra kontakter med referensgrupp och skolor med konfessionell inriktning har framkommit att frågan vad som är ett konfessionellt inslag saknar ett entydigt svar. Lagstiftningen beskrivs som svårförståelig för såväl huvudmän som andra, varför önskemål om tydliga definitioner har uttryckts. Det är därför vår bedömning att det behövs en definition av begreppet konfessionella inslag. Även om en sådan definition inte kan vara uttömmande kan den ge ett riktmärke för vad som kan anses utgöra ett konfessionellt inslag och vad som inte är det. En definition av vad som avses med konfessio- nella inslag är också till hjälp vid gränsdragningen mellan vad som ska ses om undervisning respektive utbildning, eftersom konfessio- nella inslag som förut endast ska kunna äga rum utanför undervis- ningen. När det gäller frågan om var definitionerna som rör konfession ska placeras kan man tänka sig att de antingen placeras tillsammans med övriga definitioner i 1 kap. 3 § skollagen, eller att de placeras i en egen paragraf i anslutning till paragraferna där begreppen före- kommer, dvs. 1 kap. 6 och 7 §§ skollagen. Ännu ett alternativ är att begreppen definieras i respektive paragraf där de används. Begrepp som rör konfession förekommer endast i begränsad omfattning i skollagen, vilket möjligen skulle tala för att de definieras i anslutning till de paragrafer där de används i lagstiftningen. handlar det om definitioner av stor principiell betydelse för hur skollags- reglerad verksamhet kategoriseras. Utredning anser mot den bak- grunden att det är mest ändamålsenligt att placera de nya definition- erna redan i 1 kap. 3 § skollagen. 11.4.3Definition av konfessionella inslag Utredningens förslag: Konfessionella inslag ska definieras som inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Inom en verksamhet med konfessionell inriktning ska deltag- andet i konfessionella inslag som tidigare alltid vara frivilligt. Huvudmannen ska försäkra sig om att vårdnadshavare och barn respektive elever är införstådda med att deltagandet i sådana in- slag är frivilligt. Detta ska regleras i en ny paragraf i 1 kap. skol- lagen (2010:800). Vad är ett konfessionellt inslag? Som vi beskrivit har begreppet konfessionella inslag inne- burit en del tolkningssvårigheter. Vissa har tolkat begreppet som att endast inslag av bekännelsekaraktär, t.ex. trosbekännelse eller bön, utgör konfessionella inslag. En sådan gränsdragning görs i skollagens förarbeten. Här anges att icke-konfessionell innebär att det inte får förekomma inslag av bekännelsekaraktär (prop. 2009/10:165 s. 227). Andra har tolkat det som att alla inslag med anknytning till religion, t.ex. ett påskfirande, kan utgöra ett konfessionellt inslag, om firan- det äger rum på en skolenhet, en förskoleenhet eller ett fritidshem. Ett sådant synsätt är enligt vår mening alltför brett eftersom det kan leda till att handlingar som ursprungligen hade en religiös koppling men som ses som traditionella, t.ex. att tända adventsljus, anses vara konfessionella inslag. Enligt vår mening bör konfessionella inslag i stället definieras på ett sätt som knyter an till ett mer aktivt utövande av religion. Be- greppet konfessionella inslag bör därför omfatta bekännande eller förkunnande moment, såsom trosbekännelse, bön eller predikan, som tillhör en viss religion. Denna syn på konfessionella inslag ligger nära den tolkning av artikel 9 EKMR som innebär att endast hand- lingar som har ett direkt samband med en religion omfattas av reli- gionsfriheten. Även ett konfessionellt inslag som utövas gemensamt av personer med olika trostillhörighet omfattas av definitionen. Ut- förande av handlingar som är inspirerade eller motiverade av en religiös tradition omfattas däremot inte av den föreslagna defini- Vårt förslag är mot denna bakgrund att konfessionella inslag ska definieras som inslag som innehåller bekännande eller förkunn- ande delar som tillhör en viss religion. Avgörande för vår definition är alltså om ett inslag inrymmer delar som kan ses som förkunnande eller bekännande, såsom pre- dikan eller bön. Med denna något snäva definition av konfessionella inslag kommer vissa handlingar, som i och för sig har en konfessio- nell koppling, att falla utanför tillämpningsområdet. Det rör typiskt sett handlingar som , men inte nödvändigtvis alltid, kan innehålla bekännande eller förkunnande delar. Det kan t.ex. handla om att elever vid en skola med konfessionell inriktning under en morgonsamling studerar och diskuterar ett stycke ur . Det kan också handla om att förskolepersonal vid en vilostund läser sagor för barnen som bygger på konfessionella urkunder eller legender. får det dock inte bli fråga om att skolan, förskolan eller fritidshemmet försöker att ensidigt påverka eleverna till en viss uppfattning. Sagoläsning eller läsning av legender måste därför, precis som vid all annan undervisning, ske på ett sätt som överensstämmer med skolväsendets värdegrund enligt 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. Utrymmet för ensidigt religiösa inslag vid verksamheter med konfessionell inriktning begränsas genom den föreslagna definitionen till inslag med bekännande eller förkunnande delar (se vidare av- snitt 11.4.5). I annat fall måste moment med religiös koppling alltså uppfylla de krav på saklighet, pluralism och allsidighet som gäller för utbildningen i stort. Det innebär t.ex. att om eleverna i en skola med konfessionell inriktning i musikundervisningen endast får sjunga sånger som tillhör den religion som är skolans konfessionella inrikt- ning, så kan det sättas i fråga om undervisningen uppfyller skol- lagens krav på pluralism och allsidighet. Ett liknande resonemang kan föras om den fysiska skolmiljön helt och hållet präglas av texter och symboler från en religion. En avvägning måste dock göras i förhållande till minoritetsskydd och rättigheter för barn i etniska, religiösa eller språkliga minoriteter eller personer som tillhör ett ur- folk (artikel 30 ). Det allmänna har en skyldighet att främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i . Barns utveckling av en kulturell identi- tet och användning av det egna minoritetsspråket ska särskilt främjas (4 § lagen [2009:724] om nationella minoriteter och minoritetsspråk). Av betydelse är också i vilket sammanhang en aktivitet som kan ha en religiös innebörd utförs. Ett exempel är att elever inom ramen för undervisningen i ämnet religionskunskap studerar böner eller trosbekännelser som tillhör olika religioner. Detta bör i regel inte ses som ett konfessionellt inslag enligt vår definition. Om eleverna i stället uttalar en bön eller en trosbekännelse som tillhör den egna religionen i samband med en gudstjänst bör det däremot ses som ett konfessionellt inslag. Även religiösa sånger eller recitation av reli- giösa texter kan utgöra bekännande eller förkunnande, beroende på omständigheterna då detta utförs. I den proposition som föregick skollag nämns att det i en skola med konfessionell inrikt- ning kan finnas utrymme inte endast för andakter och bönestunder utan även annan form av religionsutövning, t.ex. fördjupning i den egna trosläran som konfirmationsläsning (prop. 2009/10:165 s. 226). En sådan fördjupning torde innehålla såväl delar av bekännande och förkunnande karaktär som delar som mer handlar om kunskaps- inhämtning inom den egna religionen. Emellertid får konfirmations- läsning och liknande religiösa aktiviteter, som syftar till att eleven ska genomföra en religiös rit, anses innehålla så pass omfattande bekännande och förkunnande delar att konfirmationsläsningen i sin helhet måste ses som ett konfessionellt inslag. Det innebär också att om en morgonsamling innehåller såväl icke-konfessionella delar, t.ex. information om veckans provtillfällen, som bekännande eller förkun- nande delar, t.ex. bön, kan det vara naturligt att se hela morgon- samlingen som ett konfessionellt inslag. Det innebär vidare att om t.ex. en sagostund innehåller bekännande eller förkunnande delar, så är även det fråga om ett konfessionellt inslag. Barns och elevers egna religionsutövande Regeringen har i förarbetena till skollag (prop. 2009/10:165 s. 227) konstaterat att bestämmelserna om konfessionella inslag rik- tar sig till huvudmännen för utbildningen. Bestämmelserna hindrar därmed inte att t.ex. elever i kommunala skolor på eget initiativ an- ordnar rastaktiviteter som innehåller konfessionella inslag. Utred- ningens förslag till definition av konfessionella inslag innebär inte någon skillnad i sak i detta avseende. Att elever själva tar initiativ till konfessionella aktiviteter innebär inte att aktiviteten i fråga kommer att utgöra ett sådant konfessionellt inslag i utbildningen som vår definition avser, eftersom definitionen bara omfattar aktiviteter som initieras och genomförs av huvudmannen för utbildningen (se vidare avsnitt 11.4.5). Detta betraktelsesätt bör vidare gälla oavsett hur många av skolans elever som deltar i sådana elevinitierade konfessionella akti- viteter. Eftersom detta egna religionsutövande är ett utflöde av elev- ernas religionsfrihet är det enligt vår mening inte något som skolan kan begränsa. framgår av 1 kap. 7 § skollagen att deltagande i kon- fessionella inslag vid fristående skolor, förskolor och fritidshem med konfessionell inriktning ska vara frivilligt. Att så är fallet är av central betydelse, inte minst för att tillvarata barns och elevers lagstadgade rätt till s.k. negativ religionsfrihet, dvs. rätten att avstå från religion. Deltagandet i konfessionella inslag ska alltså som vara fri- villigt. Som vi redogör för i kapitel 8 är frivillighet ett återkommande problemområde när det gäller regelefterlevnaden i skolor med kon- fessionell inriktning. För att ytterligare betona frivilligheten föreslår viatt huvudmannen för en fristående skola, en fristående förskola eller ett fritidshem med konfessionell inriktning ska försäkra sig om att vårdnadshavare, barn och elever är införstådda i att deltagandet i konfessionella inslag är frivilligt. Huvudmannen ansvarar således för att information om detta lämnas till barn, elever och vårdnadshavare. En ny paragraf som reglerar detta ska införas i 1 kap. skollagen. Hur denna information ska lämnas är upp till den enskilde huvud- mannen att avgöra och bör anpassas utifrån vem informationen riktar sig till. Information till vårdnadshavare och äldre elever kan t.ex. lämnas skriftligen vid terminsstart. Information till barn och elever, särskilt yngre elever, kan lämpligen lämnas muntligen i direkt anslutning till de konfessionella inslagen. En fråga som uppkommer är om denna frivillighet innebär att barnet eller eleven har rätt att utebli från det konfessionella inslaget eller om barnet eller eleven är skyldig att närvara men inte behöver delta aktivt i det konfessionella inslaget.