sou · H8B376 · 2020-12-15 00:00:00 — Kostnadshyresmodellen är den vanligaste för de av hyresgäster som är myndigheter, såsom Försvarsmakten, , , och . tillämpar även hyra på marknadsmässiga villkor för bolag och privatpersoner. Marknadshyra används alltid vid andrahandsuthyrning till tredje part, eftersom utgångspunkten för hyressättning i kostnadshyresmodellen är att hyresgästen ingår hyresavtal under det hyrda objektets hela avskrivningstid. Det villkoret uppfylls inte vid en sådan andrahandsuthyrning. Liksom för () fastställs avkastningskravet för i myndighetens regleringsbrev. ska i sin verksamhet uppnå ett resultat efter finansiella poster motsvarande en avkastning om på av myndighetens genomsnittliga lån i för investeringar i fastigheter och markanläggningar14. Myndighetens genomsnittliga skuld i för investeringar i fastigheter 2019 var 13 279 miljoner kronor15. Enligt resultaträkningen var myndighetens inleverans av beräknat avkastningskrav 107 miljoner kronor16. Därmed uppfyllde regeringens mål för avkastningen 2019. En myndighets samlade lån får enligt förordningens 2 kap. 2 § Kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) inte väsentligt avvika från motsvarande tillgångars bokförda värden. Till skillnad från SFV 13Fortifikationsverket kallar den för en självkostnadsmodell. 14Fortifikationsverkets regleringsbrev för . 15Not 24 i årsredovisning . 16Not 7 i årsredovisning . Beskrivning av andra hyresmodeller medges inte något undantag från den regeln genom sitt regleringsbrev, jfr avsnitt 2.1.3. och Försvarsmakten fick i respektive regleringsbrev i uppdrag att utforma en ny hyressättningsmodell. Principen för den nya modellen skulle vara att hyresavtalens löptid motsvarade det investerade kapitalet så att restvärdet efter avtalens utgång motsvarar objektets marknadsvärde17. Befintliga hyresavtal skulle omförhandlas enligt den nya principen. svarade och Försvarsmakten på uppdraget med den gemensamma rapporten . De principer för hyressättning som där angavs skulle enligt rapporten börja tillämpas för upplåtelseavtal . Parterna kom överens om att Försvarsmakten skulle betala för de kostnader har för fastigheterna, dvs. en kostnadsbaserad hyressättning. Därmed har parterna bedömt att hyran i de tillämpade fallen inte kan fastställas på marknadsmässig grund, såsom förordningen (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter i första hand föreskriver. Principerna för hyressättning enligt Hyresmodell tillämpas av än , även om vissa förutsättningar ändrats . De främsta förändringarna är att beräkningsgrunden för regeringens avkastningskrav på har ändrats och att komponentavskrivning införts som krav , se även avsnitt 3.2.3. Avkastningskravet anges numera som mål för resultatet i förhållande till genomsnittligt lån i för fastigheter, i stället för i förhållande till genomsnittligt myndighetskapital. Infört krav på komponentavskrivning har indirekt medfört att en del av tidigare underhållskostnader numera klassas som kapitalkostnader. Det innebär att kostnaderna för åtgärder som tidigare betraktats som underhåll numera kan fördelas . framgår av myndighetens instruktion att underhållet på fastigheterna inte ska dras ned för att frigöra medel för hyresgästen. Tilllämpningen av hyresmodellen har utvecklats med tiden, exempelvis 17I praktiken gör inte några marknadsvärderingar av uthyrningsobjektens fastighetsvärde. I stället utgår myndigheten helt från bokförda värden som helt motsvarar lånen i . Beskrivning av andra hyresmodeller metoden för hur centrala administrativa kostnader fördelas per objekt. Nedan beskrivs dagens tillämpning av Hyresmodell . Modellens huvudprincip är att hyran ska ersätta beräknade kostnader , utom eventuell resterande kapitalskuld för gjorda investeringar. Resterande kapitalskuld vid avtalstidens slut ska betalas vid avtalets upphörande eller övergå i ett nytt avtal. Hyresgästen förbinder sig att betala det bokförda restvärdet vid avtalstidens slut om det inte förs över i ett nytt avtal. Principen bygger på att ett objekt med bokförda värden inte ska avyttras. Förutom för kostnader för media och räntekostnader är det alltså inte frågan om att hyresgästen ska ersätta det faktiska utfallet av kostnaderna, utan de bästa möjliga beräkningar av kostnaderna som går att göra på förhand. För att uppfylla kraven på en kostnadshyra krävs att de aktuella kostnaderna är beräkningsbara med inte alltför stora avvikelser . Hyresavtalen löper huvudsakligen . De kostnader för respektive objekt som hyresgästen ska ersätta genom hyresavtalen delas in i ett antal komponenter: kapitalkostnader, mediakostnader, driftskostnader, underhållskostnader och administrativa kostnader. Kapitalkostnaderna omfattar avskrivningar per objekt och ränta på objektets bokförda värde. Kapital skrivs av med linjära avskrivningar med utgångspunkten att restvärdet sätts till noll när objektet avvecklas. Den räntesats som används är kalkylränta . Någon riskpremie läggs inte in i kalkylräntan. Kalkylräntan baseras enbart på statens årliga avkastningskrav på och dess genomsnittliga räntekostnad på lån i . Att det är den genomsnittliga räntekostnaden som ligger till grund för kalkylräntan innebär att oavsett om olika lån till en investeringar tagits upp vid olika tillfällen till olika räntor i Riksgälden, så tillämpas en räntesats för byggnaden. En ändring av kalkylräntan ger direkt utslag på hyran för det aktuella året eftersom den är bestämd inför årets början. I beräkningarna för avtal som löper längre än räknas hyran upp för alla kostnader utom kapitalkostnaden med konsumentprisindex. Då blir hyran högre i motsvarande grad. Vid avtalstidens slut görs nya hyresgrundande beräkningar av framtida kostnader för media, drift, underhåll och central administration. För att förbättra kostnadsberäkningarna av nämnda komponenter till det kommande avtalet Beskrivning av andra hyresmodeller används informationen i utfallet av verkliga kostnader. Hyrornas bidrag till centrala administrativa kostnader baseras inte på respektive objekts uthyrningsbara area, som kan vara vanligt i andra sammanhang. I stället baseras varje bidrag till centrala administrativa kostnader på objektets ”förvaltningsmöda”, vilket i praktiken är kostnader för drift, planerat underhåll och media. Detta är ett sätt att fånga de byggnader som har en viss komplexitet vad gäller drift, underhåll och mediekonsumtion och som därmed också kan kräva motsvarande grad av administrativ hantering. Kapitalkomponenten är i normalfallet knuten till ett visst hyresobjekt, medan kostnader för drift och underhåll i mindre utsträckning kan aggregeras för flera objekt. Sådana kostnader kan på lokal nivå beräknas samlat med en viss avgränsning för att sedan fördelas per objekt. Nivån kan till exempel vara en (del av en) garnison. Till skillnad från andra komponenter i hyran regleras inbetalade belopp för media mot utfallet av faktiska kostnader. Det faktiska kostnadsutfallet för ett kalenderår regleras nästkommande år genom att hyran justeras för . Hyresvärdens redovisning av utfallet sker på lokal nivå per hyresavtal. Investeringar som initieras av hyresvärden omfattas inte av hyresavtalen . Det kan röra sig om åtgärder som krävs för att bibehålla objektens värde, såsom åtgärder för objektets fasad eller värmesystem. Investeringar av den typen kan det vara svårt att prognosticera slutlig kostnad för. Det finns en risk att beräkningen implicit använder påslag av marginaler, vilket i praktiken blir en riskkomponent. Det i sin tur skulle innebära ett avsteg från självkostnadsprincipen. Därför hålls sådana investeringar utanför löpande avtal tills kostnaden är känd. Värt att notera är också att de två parterna har påbörjat en översyn av hyresmodellen och att i sitt budgetunderlag18 hemställt om att ett slopat avkastningskrav för ändamålsfastigheter för totalförsvarsändamål utreds. anser att avkastningskrav för sådana fastigheter dels medför att ränteläget negativt kan påverka möjligheten att genomföra förslagen i Värnkraft, dels innebär att det faktiska effektiviseringstrycket blir begränsat. 18Fortifikationsverkets budgetunderlag –2023 (). Beskrivning av andra hyresmodeller 4.3.2Tillämpning av modellen vid renoveringar bedömer att hyresgästernas förtroende för kostnadsberäkningar vid löpande förvaltning ökat och att hyresgästernas önskemål om en detaljerad redovisning minskat. Det händer att frågor uppkommer när ett enskilt objekt granskas i detalj. Oklarheter uppstår enligt främst vid nybyggnation och stora renoveringar. Det kan hända att prognoserna för hyran inte infrias, vilket kan skapa problem i budgetarbetet för hyresgästen. Större renoveringar liknar nybyggnation. I första fasen är ofta hyresgästen drivande. I detta skede gör en första kostnadskalkyl. Projektering leder till en preliminär investeringskalkyl. bedömer att den preliminära investeringskalkylens resultat kommer relativt nära det verkliga utfallet. Under den sista fasen, vid byggnation och evakuering betalar hyresgästen själv för annan lokal. Hyran för renoveringsobjektet minskar under evakueringen, eftersom kostnaderna för drift och underhåll av den gamla byggnaden minskar, men vissa sådana kostnader betalas fortfarande genom hyra. Investeringskostnaden ökar objektets värde och läggs på framtida hyror i form av avskrivningar och räntor. äger, utvecklar och förvaltar fastigheter för universitet och högskolor. Staten äger Akademiska hus till . Bolagets ekonomiska mål innebär att avkastning på operativt kapital ska uppgå till , att soliditeten ska vara 35–och att utdelningen ska vara 40–årets resultat efter skatt och efter återläggning av värdeförändringar och därtill hörande uppskjuten skatt. var avkastningen , soliditeten och utdelningen av justerat resultat. Bolagets resultat 2019 efter skatt var . antogs nya ekonomiska mål för bolaget. Akademiska hus övergripande princip för hyressättning är marknadshyra. I förhandling om marknadshyran vägs kostnader, risker, generell marknadshyresnivå för orten, läge, fastighetstyp och kontraktstid in. Hyrorna analyseras regelbundet av externa värderingsföretag, för att göra jämförelser med andra fastighetsägare i jämförbara bestånd (Akademiska hus, årsredovisning 2018, s. 29). Beskrivning av andra hyresmodeller Akademiska hus tillämpar även så kallad slutkostnadsbaserad hyra. En sådan hyressättning tillämpas i vissa fall när det är svårt att beräkna vad ett projekt kommer att kosta. I avtalet skriver parterna in en klausul om att hyran kan komma att justeras med avseende på den slutliga byggkostnaden. Det innebär att hyran till kund kan justeras både uppåt och neråt. Hyran innehåller även andra komponenter än byggkostnaden. Hyressystemet för statliga fastigheter förnyades 2016. Följande beskrivning är hämtad från hyreshandbok, upprättad 2016 och senast uppdaterad 201919. Reformen 2016 motiverades av strukturella förändringar inom statsförvaltningen, det ekonomiska läget och andra operativa förändringar som krävde ett mer flexibelt, formbundet och enhetligt hyressystem. Det nya hyressystemet omfattar statliga ämbetsverk och inrättningar samt sådana föreningar och fonder som huvudsakligen finansieras via statsbudgeten. Vid fastställandet av hyran för andra hyresgäster tillämpas liksom tidigare företagsekonomiska och marknadsmässiga principer. Hyressystemet och hur väl det fungerar utvärderades i en utredning som beställdes av statsrådets gemensamma utrednings- och forskningsverksamhet (Vähäkylä et al. Utredningens slutsats var att den nya hyresmodellen till största delen fungerar bra och åtgärdar de missförhållanden som revisionsutskott påtalade i sitt betänkande 2014. tillsatte det finska finansministeriet en utvecklingsgrupp för grunderna för hyra och praxis. Utvecklingsgruppens mål var att förbättra transparensen i fastställandet av hyror och det affärdrivande verket Senatfastigheters verksamhet samt att utreda eventuella utvecklingsbehov i fråga om statens hyressystem och tillhörande praxis. Målet var att de lokaler som staten har till sitt förfogande skulle stödja ämbetsverkens kärnverksamhet. En upprättad hyreshandbok uppdaterades med de ändringar som förordades av finanspolitiska ministerutskottet och de ändringar i statens hyressystem som föreslogs av arbetsgruppen. Beskrivning av andra hyresmodeller har utfärdats som finansministeriets föreskrift och gäller från . Hyrorna i det förnyade hyressystemet fastställs enligt en självkostnadsprincip. Den innebär att hyran utgörs av alla fastighetskostnader och den alternativkostnad som fastställts för eget kapital, dvs. det fyraåriga medelvärdet för räntekostnaderna för statens upplåning. Staten avstår i egenskap av fastighetsägare från kravet på avkastning på Senatfastigheters eget kapital för den del som överskrider de långfristiga kostnaderna för statens upplåning. Kravet på avkastning på eget kapital vid uthyrning till statliga kunder enligt det självkostnadsbaserade hyressystemet justeras . Senatfastigheters avkastningsmål för det egna kapitalet 2020–2023 sänks så att det motsvarar det fyraåriga medelvärdet för statens räntekostnader för främmande kapital. Hyresprissättningen inkluderar en risknivå på som täcker tekniska risker (till exempel eldsvådor, vattenskador eller problem med inomhusluften) och risker i samband med återanvändning av fastigheten. Eftersom hyresgästen ansvarar för restvärdet för den del av investeringen som inte direkt och till fullt belopp kan utnyttjas vid följande uthyrning eller överlåtelse av objektet har endast de tekniska riskerna beaktats vid hyresprissättningen. Avskrivningstiderna bör så långt det är möjligt motsvara den ifrågavarande byggnadsdelens verkliga livslängd. Till skillnad från underhållsreparationer är en grundläggande renovering ett förhållandevis stort separat renoveringsprojekt där byggnadens kvalitet inte förändras. Sådana renoveringar påverkar inte hyran. Ändringar som görs på kundens begäran samt reparationsbyggande som höjer och förbättrar fastighetens kvalitet, dvs. ombyggnad, påverkar alltid hyran till fullt belopp. En investering i en befintlig fastighet kan inkludera både grundläggande renovering och ombyggnad. I sådana fall påverkar enbart ombyggnaden hyran. Hyrans underhållsandel täcker alla kostnader som orsakas av underhåll, skötsel, fastigheternas energiförbrukning, årsreparationer, fastighetsskatt m.m. samt Senatfastigheters allmänna kostnader för underhåll. Underhållsandelen fastställs enligt prognostiserade underhållskostnader som baseras på tidigare långfristiga kostnadsnivåer. Hyresgästen står för kostnaderna för den egna verksamhetens energiförbrukning. I hyresavtalet kommer man närmare överens om hur kostnaderna för energiförbrukningen (bl.a. el, vatten, värme) ska fördelas. Beskrivning av andra hyresmodeller Hyrorna höjs varje kalenderår enligt ett levnadskostnadsindex föregående år. Principerna för indexbundenhet har fastställts i standardvillkoren för hyresavtalet. Hyran sänks inte om levnadskostnadsindexet sjunker. Hyror som fastställts enligt en annuitetsprincip binds inte till indexet. Hyran kan i vissa fall även fastställas enligt annuitetsmetoden efter särskild överenskommelse med kunden. I dessa fall är det alltid fråga om en tidsbunden tilläggshyra. Annuitetshyra tillämpas i princip bara vid mindre ändringsarbeten och liknande i befintliga objekt, och där investeringens ekonomiska brukstid är betydligt kortare än normalt. Hyrestiden är i princip minst 1 månad och högst , maximalt dock och i fråga om exceptionella specialkonstruktioner . Annuitetshyran inkluderar inte underhåll, skötsel, förnyelse eller rivning av lokaler eller konstruktioner. Därför lämpar sig annuitetshyra framför allt för lokaler eller konstruktioner som inte kräver underhåll eller i situationer där hyresgästen själv ansvarar för underhåll, förnyelse eller rivning. I nya hyresavtal för befintliga fastigheter baseras hyran på en tidigare sund hyresnivå. Tilläggshyra tas ut vid eventuella ombyggnader som görs enligt kundens behov. Som sund hyresnivå betraktas en nivå som gör det möjligt att täcka fastighetskostnaderna enligt statens nya hyressystem på . Om det visar sig att så inte är fallet när investeringens inverkan på hyran har kontrollerats måste hyresnivån i sin helhet ses över. Om det konstateras att hyran inte är tillräckligt hög efter investeringen är alternativen att göra en ny utvärdering av projektets innehåll, att överväga en ny lokallösning eller att höja hyran. I det sista alternativet höjs hyran till en nivå som täcker fastighetskostnaderna efter investeringen. Beskrivningen av de danska kulturinstitutionernas situation nedan är hämtad från examensarbetet Kostnadshyressättning av statliga kulturfastigheter – en alternativ modell (L. ). I genomfördes en liknande fastighetsreform som hade gjort tidigare. Vissa kulturinstitutioner skulle inte omfattas av reformen. Tre av dem liknar de kulturinstitutioner som är aktuella i vår utredning: Beskrivning av andra hyresmodeller , Statens museum for Kunst och . De nämnda kulturinstitutionerna äger sina huvudbyggnader. Efter att kulturinstitutionerna själva ansvarat för sina byggnader beslutade den danska regeringen att förvaltningsansvaret skulle flyttas till Styrelsen för Slotsog Kulturejendomme (SLKE). har SLKE ansvar för ett tiotal fastigheter som lyder under . En representant för SLKE har angivit att överförande av förvaltningsansvaret skedde mot bakgrund av att underhållet av byggnader blivit eftersatt p.g.a. den incitamentsstruktur som följer av självägandet20. SLKE bedömde också att stordriftsfördelar i fastighetsförvaltningen skapar effektivitetsvinster21. Beskrivningen av de norska kulturinstitutionernas situation är hämtad från examensarbetet Kostnadshyressättning av statliga kulturfastigheter – en alternativ modell (L. )22. genomförde en fastighetsreform som 1993. hade den förvaltande myndigheten og Eiendomsdirektorat (SBED) fått ett samlat anslag för lokalerna. Statsbygg bildades och övertog bland annat ansvaret för byggnader av symbolisk och historisk betydelse (SOU 2011:31 s. 395–396). De norska kulturinstitutioner som är närmast jämförbara med de fem som är föremål för vår utredning, är Nationaltheatret, Nasjonalmuseet och Operan. och Operan förvaltas av Statsbygg och hyrs ut mot en kostnadstäckande hyra till kulturinstitutionerna. Nationaltheatret är däremot självägande, men eftersom byggnaden har ett omfattande eftersatt underhåll förs diskussioner om huruvida Statsbygg ska ta över förvaltningen, dvs. samma lösning som i med kulturinstitutionerna. Statsbygg tillämpar kostnadstäckande hyra för hela sitt bestånd vilket innebär att hyran ska täcka de kostnader som uppstår i och med förhyrningen. Hyreskostnaden består av en grundhyra och tillläggshyror. Grundhyran är beräknad på uppskattade och nuvärdes- 20Självägande innebär att fastigheterna förvaltas av samma förvaltning/myndighet som nyttjar dem. 21Kostnadshyressättning av statliga kulturfastigheter – en alternativ modell. Examensarbete, masternivå. och byggande, KTH 2015. 22Kostnadshyressättning av statliga kulturfastigheter – en alternativ modell. Examensarbete, masternivå. och byggande, KTH 2015. Beskrivning av andra hyresmodeller beräknade kostnader för förvaltning, drift och underhåll samt den ursprungliga investeringskostnaden. Från detta belopp dras det uppskattade värdet av byggnaden vid periodens slut. Detta räknas sedan ut till en annuitet som ligger fast under hela hyresperioden. Tilläggsavtalen omfattar inre underhåll och eventuella hyresgästanpassningar. De norska avtalen är betydligt längre än de svenska, huvudregeln är att avtalen ska löpa . Betalningen sker kvartalsvis i förskott och avräkning sker årsvis. Representanten för Statsbygg framför att fram har linjär avskrivning använts med för äldre byggnader och för nybyggnader. Operan utgör ett undantag vad det gäller hyressättning. Operan betalar endast för kostnader för förvaltning, underhåll och drift. De betalar alltså inte för kapitalkostnader eftersom byggnaden betalades direkt med anslag i statsbudgeten när den byggdes. Även avtalstiden som vanligtvis är , är i stället för Operan. Det norska exemplet är intressant eftersom man använder en liknande kostnadshyressättning som i , men ett annat sätt att hantera större investeringar på. Ett större investeringsprojekt har genomförts i . En ny operabyggnad färdigställdes . Byggnaden direktavskrevs under uppförandet. Investeringskostnaden betalades direkt med anslag i statsbudgeten enligt ”kontantprincipen” mellan . Kapitalkostnaden för Operans byggnad och mark ingår alltså inte i hyresberäkningen. En representant för Statsbygg tror att anledningen främst var hyran skulle bli mycket hög. Som jämförelse kommer en ytterligare omfattande investering att genomföras snart i . har ett nytt Nasjonalmuseum byggts. Invigning är planerad till 2021. Till skillnad från Operan är det tänkt att hyran för Nasjonalmuseet ska innehålla kostnaden för kapital. Detta har bekräftats av företrädare för det norska . En representant för Statsbygg uppgav att hyran 2015 beräknades bli hög, upp emot . 5 Överväganden och förslag Statens kostnad för hyrorna för de fem kulturinstitutionernas huvudbyggnader är genom () statens intäkt. Det uppstår på så sätt en rundgång av pengar. Detta gäller för i princip alla statliga myndigheter med staten som fastighetsägare. Det kan tyckas onödigt, men det finns ett syfte med ett sådant system. Bland annat ska de statliga verksamheternas och de statliga bolagens kostnadsbild ha en viss transparens Det ska framgå hur mycket en verksamhet kostar, även hyreskostnaderna ska synas. För jämförbarhetens skull ska det inte spela någon roll vilken hyresvärd verksamheten har, statlig eller annan. Systemet har också utformats med syftet att skapa ekonomiska incitament för kostnadskontroll. Närmare beskrivning av utformningen av lokalförsörjning i staten och förvaltning av statens fastigheter finns i avsnitt 2.1. Vi har haft svårt att se att de skäl som anfördes i samband med att just dessa fem kulturinstitutioners huvudbyggnader pekades ut som lämpliga för en kostnadshyra är giltiga. Vi kan inte se varför kostnadshyra skulle gälla just de fem. Det är inte alltid verksamhetens karaktär som avgör vad som är en lämplig hyresmodell, vi ser hyresmodellen främst som ett instrument som ska ge transparens och rätt incitament i ekonomin, så att verksamheten inte ska behöva påverkas av hyresmodellen. Det ligger inte i denna utrednings uppdrag att se över hela det statliga lokalförsörjningssystemet. I stället har vi undersökt hur de aktuella kulturinstitutionerna på bästa sätt ska kunna ägna sig åt sin respektive kärnverksamhet, utan att hyressättningen för deras huvudbyggnader ska skapa onödigt arbete. Vi har därför inte närmare övervägt stora principiella undantag från det svenska regelverket som det är utformat. Därför har inte andra länders lösningar (avsnitt 4.5–4.7) varit aktuella att införa. I ett examensarbete föreslår en alternativ hyresmodell som ut- går från att det för varje huvudbyggnad tecknas separata avtal mellan SFV och hyresgäst för vissa kostnader och mellan SFV och ansvarigt departement för vissa andra kostnader, jfr avsnitt 2.3.6. Den modell som föreslås i examensarbetet bedömer vi inte heller som genomförbar enligt gällande system. Den är bland annat oförenlig med systemskiftet 1994 och det delegerade arbetsgivaransvaret i staten1. I samband med att ramanslagen infördes /1994 har myndighetscheferna stora befogenheter och därmed självständigt ansvar för hur tillgängliga medel ska fördelas mellan arbetskraftskostnader, lokalkostnader och övriga förvaltningskostnader. 5.1Det är genom förhandling mellan hyresgäst och fastighetsägare som hyran sätts Parterna bör bestämma den exakta innebörden av hyressättningen genom avtal. Det är också en följd av reformen i början av 1990- talet2, särskilt att förvaltningen av statens fastigheter bör skiljas från brukandet av lokaler och mark, som fastighetsförvaltningen bör bedrivas med ett marknadsmässigt avkastningskrav så långt det är möjligt.