sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Den avväg- ning som görs resulterar emellertid i att ersättning ska betalas för avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Det finns andra metoder som bättre kan omhänderta angelägna allmänna natur- och kulturmiljöintressen i skogen. Områdesskydd är en långsiktig och systematisk metod för bevarande av allmänna intressen som inte kan förenas med pågående markanvändning. I de flesta fall är det därför mer lämpligt att natur- och kulturmiljöns intressen i stället för att omhändertas i en tillståndsprövning bevaras genom områdesskydd. Utredningens bedömning är att det finns ett stort behov av ytter- ligare områdesskydd i och i direkt anslutning till den fjällnära gränsen. Genom att ersätta de markägare som inte har möjlighet att vidta skogs- bruksåtgärder, eftersom de är oförenliga med natur- och kulturmiljö- vårdens intressen, genom en metodisk områdesskyddsprocess skapas förutsättningar för likabehandling, förutsebarhet och kostnads- effektivitet. Utredningens uppfattning är att tillståndsprövningen i sin nuvarande form är problematisk ur ett äganderättsperspektiv. Utgångspunkten för pågående markanvändning ska vara att den är tillåten och inte tillståndspliktig. Det är därför mer lämpligt att dela upp skogen ovan den fjällnära gränsen mellan naturvård och skogs- bruk i en sammanhållen process i stället för i varje enskilt fall. Utredningen har därför i kapitel 16 föreslagit att alla de stora sam- manhängande naturskogarna i fjällen bör bevaras genom att de lång- siktigt avsätts för naturvård. Ett bevarande av dessa naturskogar inne- bär en helt unik möjlighet för bevarad ekosystemmångfald och är av synnerligt högt värde för bevarande av biologisk mångfald på denna nivå i och . Genom förslaget i kapitel 16 kommer således den del av fjällnära skog som är av störst betydelse för natur- vårdens intressen att bevaras. Förslaget skulle även innebära en inve- stering för nuvarande och kommande generationer i den unika fjäll- naturen, för att gynna bland annat biologisk mångfald, friluftsliv, rennäring och naturturism. Om förslaget genomförs finns samma behov att i det enskilda fallet inom ramen för en tillståndsprocess göra avvägningar mellan avverkning och naturmiljön. Det kan ta att genomföra det förslag som presenteras i kapitel 16. bedömer därför utredningen att tillståndskravet ska kvarstå och föreslår därför ingen ändring i fråga om tillstånds- kravets omfattning. Så länge tillståndskravet för avverkning kvarstår Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog är emellertid de nuvarande reglerna som nämnts i behov av vissa ange- lägna förändringar. Om riksdag och regering beslutar att prioritera statens resurser i enlighet med utredningens förslag bör dock de tillståndsprövningar som ska ske inom de områden som pekas ut i kapitel 16 i stället hanteras inom ramen för en områdesskyddsprocess. Om inriktningen för dessa skogar är klar bör markåtkomsten lämp- ligen betalas från anslag för skydd av värdefull natur och inte belasta . Tillståndskravet bör ses över när staten tagit ansvar för att bevara de stora sammanhängande naturskogarna för framtiden, i enlighet med förslaget i kapitel 16. Då bör utredas om det kvarstår ett behov för en tillståndsprövning för avvägning mellan pågående markanvändning skogsbruk och renskötsel. Denna tillståndsprövning bör då utformas och avgränsas geografiskt på ett mer ändamålsenligt och funktionellt sätt. 15.6.2Pågående markanvändning i fjällskog Det finns anledning att tydliggöra tillståndspliktens syfte för att stärka och förtydliga äganderätten ovan den fjällnära gränsen. En första del i ett sådant förtydligande är att klargöra om tillståndsprövningen avser att pröva om förutsättningar i naturmiljön i ett visst område med- ger en pågående markanvändning (skogsbruk) under de förutsättningar som anges i ansökan. Eller om tillståndsprövningen avser en pröv- ning av om det finns förutsättningar att överhuvudtaget bedriva den sökta markanvändningen skogsbruk på den aktuella platsen. Tillstånds- prövningen skulle i det senare fallet innebära att en ändrad markanvänd- ning tillåts till att efter givet tillstånd vara skogsbruk. Då reglerna om fjällnära skog infördes gjordes en tydlig markering från lagstiftaren att prövningen mot konkurrerande allmänna intres- sen skulle vara en annan än i övriga och att avverkning inte skulle tillåtas om den var oförenlig med intressen i form av natur- och kulturmiljövård eller rennäringen. Utgångspunkten torde ha varit att markägaren i dessa fall skulle kompenseras för det ekonomiska bort- fallet av den skog som kan brukas rationellt. Som nämnts innebär nu gällande praxis att ett tillstånd till avverk- ning i fjällnära skog inte innebär prövning som motsvarar en föränd- rad markanvändning. Vidare följer av praxis att vad som utgör pågående Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog markanvändning ska bedömas utifrån fastighetens användningssätt. Vid denna bedömning kan beaktas om området utgör produktiv skogs- mark eller inte. Den historiska användningen av skogen ska däremot inte tillmätas någon betydelse i frågan om skogsbruk är att anse som den pågående markanvändningen eller inte. Vissa av de fjällnära skogarna har i likhet med i princip alla andra delar av skogsmark brukats intensivt under histo- rien. Andra mer otillgängliga skogar kan ha brukats mer sällan och i vissa av dessa saknas bevarade spår av skogsbruk. Dessutom finns det skogar som förmodligen aldrig eller i mycket liten omfattning primärt brukats för tillgodogörande av skogsalster. De skogar som inte bär biologiska spår av skogsbruk karaktäriseras av fri utveckling och naturliga störningsregimer. De är även i mer eller mindre grad präglade av renbete. Den faktiska historiska markanvändningen i dessa skogar kan knappast anses ha varit skogsbruk. Dessa skogar har i regel mycket höga naturvärden. De bevarade spår och lämningar av samisk markanvändning och kultur som finns i dessa områden kan även innebära att skogarna är bärare av unika kulturmiljövärden. Utredningen anser inte att det är rimligt att fastighetsägare utifrån dessa premisser ska behandlas olika i de situationer som är beroende på frågan om pågående markanvändning. De fastighetsägare som av någon anledning aldrig brukat sin skog, och därmed passivt bidragit till att natur- och kulturmiljövärden bevarats, ska därmed inte hamna i ett sämre läge än de som bedrivit rationellt skogsbruk i modern tid när en ersättningsfråga avgörs. I ekonomiskt hänseende har ingen åtskillnad heller gjorts mellan de skogar som brukats rationellt och de som inte har gjort det. Skogen har i praktiken värderats lika, med utgångspunkt från att virkesförrådet kunnat realiserats ekonomiskt. Utredningen anser därför att pågående markanvändning för den produktiva skogsmarken ovan den fjällnära gränsen ska anses vara skogsbruk. Detta torde ha varit den allmänt rådande föreställningen bland markägare, särskilt mot bakgrund av att praxis fram till Änokdomen inte inneburit att tillstånd till avverkning neka- des. I de fall avverkning inte kunde tillåtas inrättade istället områdesskydd och ersättning betalades till markägaren. Mark- ägarna har därmed berättigade förväntningar om att få utnyttja sin produktiva skogsmark på ett ekonomiskt rationellt sätt eller annars bli ersatta för intrånget. Det förefaller som mindre lämpligt att frågan om den historiska markanvändningen ska vara avgörande för om er- Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog sättning ska utgå eller inte. Rättssäkerheten i en sådan prövning kan ifrågasättas. Att tillåta att utgången i fråga om ersättning ska bli olika mellan rågrannar beroende på tillfälligheter, som att spår och läm- ningar kan återfinnas på den ena men inte den andra fastigheten är både omständligt och tveksamt ur en likabehandlingssynpunkt. Genom att skapa en presumtion om att skogsbruk är pågående markanvändning för all produktiv skogsmark ovan den fjällnära grän- sen undanröjs tveksamheter vid tillståndsprövningen. En sådan presumtionsregel kan lämpligen markeras direkt i lag- texten. Genom denna markering har lagstiftaren bekräftat praxis genom ett direkt ställningstagande till en avgörande fråga för att stärka äganderätten i området, som därefter inte bör kunna ifrågasättas. Presumtionen gäller inte för annan markanvändning än skogs- bruk som bedrivs på produktiv skogsmark såsom skidanläggning, vind- kraftspark, gruva, ledningsgata eller tomtmark. Regeln påverkar inte heller att renskötsel kan vara pågående markanvändning på samma område. 15.6.3När är en avverkning oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården? Utredningen har inte kunnat hitta någon tydlig praxis om när till- stånd kan medges, förenas med hänsyn till naturvärdens intressen eller avslås vid en tillståndsprövning. I stort sett förefaller utgå från att det endast är nyckelbiotoper som kan föranleda ett av- slag på en tillståndsansökan. Bedömningen sker således på bestånds- nivå och utan hänsyn till landskapet i stort, de kumulativa effekterna av varje avverkning och risken för oåterkallelig fragmentering av stora sammanhängande naturskogar. Den praxis som Änokdomen resulterade i innebar att Skogssty- relsen ska neka tillstånd till avverkning i fler fall än vad som varit förutsatt. Då tillståndsprövningen enligt de ursprungliga för- arbetena ska utgöra ett komplement till områdesskydd bör i princip samma synsätt anläggas. Då är det inte möjligt att endast utgå från beståndsnivå. Varje avverkning bör prövas mot påverkan på landska- pet. Om en avverkning riskerar att påtagligt fragmentera ett intakt skogslandskap bör därför inte tillstånd ges. Det är utredningens upp- fattning att ordalydelsen av 18 § ger stöd för en sådan tolkning. Vad som ska anses vara av väsentlig betydelse för naturvården måste i det Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog enskilda fallet bestämmas utifrån områdets betydelse för att uppnå miljökvalitetsmålen, internationella åtaganden om biologisk mångfald och inte minst utifrån vetenskapliga bedömningar. Det finns inget krav på att varje avverkning ska utgöra ett direkt hot mot dessa intressen, genom att exempelvis påverka bevarandestatusen för en viss art, för att tillstånd inte ska medges. Det är tillräckligt med att avverkningen är oförenlig med dessa intressen. Utredningen anser att en avverkning som innebär fragmentering av ett intakt skogs- landskap, mot bakgrund av dessa områdens stora betydelse för bio- logisk mångfald både i och , bör vara oförenligt med naturvårdens intressen. 15.6.4Verkningarna av ett beslut tydliggörs Beslutets påverkan på pågående markanvändning Då en tillståndsfråga avgörs finns det skäl att det tydligt ska framgå om beslutet innebär att skogsbruk alltjämt är pågående markanvänd- ning eller inte. Om tillstånd till avverkning inte medges ska det vara tydligt för både markägaren och för andra att skogsbruk inte längre utgör pågående markanvändning på den del av fastigheten som an- sökan avser. Ett sådant beslut bör vara gällande både för förvärvare av fastigheten och innehavare av särskild rätt. En förvärvare av fastig- heten kan därmed inte räkna med att få avverka skog på den behand- lingsenhet där frågan redan prövats och tillstånd inte kunnat medges. Konsekvenserna av ett sådant beslut innebär även att fastighetens värde kan baseras på avkastningen av ett rationellt bedri- vet skogsbruk vilket innebär att någon ersättning för skada inte ska betalas. Att beslut medför att skogsbruk inte längre ska utgöra pågående markanvändning på den del där någon avverkning inte tillåts innebär inte att marken i sig ändrar karaktär från att vara skogsmark. Även efter att tagit ställning till om till- stånd kan ges eller inte kommer myndigheten alltjämt att vara till- synsmyndighet enligt skogsvårdslagen. En ny ansökan om avverkning kan utmynna i en annan bedöm- ning från , till exempel på grund av radikala förändringar i naturen som brand, insektsangrepp eller invasion av främmande arter. skulle alltså vid en senare prövning kunna be- Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog döma att avverkning kan tillåtas. Ett senare beslut om att tillåta avverk- ning ska då anses vara ett grundläggande beslut om ändrad markanvänd- ning. Om en ny ansökan däremot utmynnar i samma bedömning, att tillstånd till avverkning alltjämt inte kan lämnas, innebär beslutet inte något avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Någon ersättningsrätt aktiveras därmed inte vid beslutet. När det gäller hänsynsbeslut enligt 18 b § första stycket 1, kan dessa avse hyggets storlek och förläggning, avverkningsform eller liknande. Även ett sådant beslut, som avsevärt försvårar pågående markanvänd- ning, kan få ekonomiska konsekvenser som ger rätt till ersättning för skada och som därefter påverkar fastighetens värde. Det finns skäl att i beslutet ange om ett sådant beslut utgör en permanent rådig- hetsinskränkning för fastigheten. I prövningen bör konsekvenserna av den hänsyn som beslutas prövas mot den, inom ramen för de regler som gäller för skogsbruket i övrigt, mest rationella avverkning eller den avverkningsform som ansökan annars avser. För skogsbruk i fjällnära skog gäller, likt landet i övrigt, att viss hänsyn ska lämnas utan att detta innebär ett avsevärt försvårande av pågående mark- användning. Avverkning enligt den hänsyn som beslutats enligt 18 § b skogsvårdslagen motsvarar därefter det skogsbruk som hädanefter får bedrivas på det ansökta området vilket därmed utgör pågående markanvändning. Om skogsbruk får bedrivas i enlighet med ansökan eller med tillämpning endast av de regler som gäller för skogsbruket i övrigt bör även detta särskilt anges i beslutet. Beslutet har då inte påverkat frågan om vad som är pågående markanvändning. Det innebär att en ny ägare av fastigheten kan åberopa samma tillstånd för en avverk- ning inom den redan prövade behandlingsenheten. Genom att tyd- liggöra att beslutet är gällande även mot förvärvare av fastigheten och innehavare av avverkningsrätt får beslutet den rättsverkan som är mest ändamålsenligt och måste ha varit ursprungligen avsett. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Det saknas någon bestämmelse som klargör hur länge ett till- ståndsbeslut får utnyttjats och om det även krävs en underrättelse enligt 14 § skogsvårdslagen innan avverkning får vidtas. En underrättelse enligt 14 § är gällande från den dag underrättelsen kom in till Skogsstyrelsen.78 har, utan stöd i lag, begränsat även beslut där tillstånd ges till avverkning till att avse . Utredningen ser inget skäl för varför ett beslut där tillstånd ges till avverkning inte skulle vara begränsat på samma sätt som när en avverkning omfattas av underrättelseskyldighet enligt 14 §. Det finns skäl att kodifiera den nuvarande praxisen genom ett förtydli- gande i lagstiftningen. Enligt utredningen är lämpligt. Däremot bör tiden inte börja löpa förrän beslutet om tillstånd vunnit laga kraft. Ett beslut om att ge tillstånd till avverkning är adresserat till den som har ansökt om åtgärden. Det finns inga bestämmel- ser som reglerar hur eller om ett tillstånd kan överlåtas. När en ansökan om tillstånd ges till avverkning har Skogssty- relsen bedömt att åtgärden inte är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården. Därut- över har bedömt åtgärden i förhållanden till 5 kap. 2 § första stycket 1 och att avverkningen inte avser en skogsbilväg som inte kan tillåtas under de förutsättningar som anges i 17 § skogsvårdslagen. Nämnda intressen utgör sådana allmänna in- tressen som där påverkan på dessa är oberoende av vem som ansöker om åtgärden. Prövningen i detta avseende bör i sig inte utgöra något hinder mot att tillståndet kan överlåtas. I ansökan om tillstånd till avverkning ska sökanden, utöver hän- syn till natur- och kulturmiljöintressen, redovisa vad han eller hon avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen samt trygga återväxten av skogen. Såvitt utredningen kan utläsa utgör brister i att tillgodose dessa intressen inte någon grund till att avslå tillståndet. Däremot om tillstånd ges till avverkning ska i beslu- tet ange vilken hänsyn som ska tas till rennäringens intressen och vilka åtgärder som ska vidtas för att trygga återväxten av skogen. Inte heller prövningen och utformningen av hänsyn till dessa intressen bör utgöra hinder mot att tillståndet skulle kunna överlåtas. 7815 c § skogsvårdsförordningen. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog Bestämmelserna om tillstånd till avverkning i fjällnära innehåller dock en ransoneringsregel i 18 a §. Enligt den får tillstånd till avverk- ning ges på en sammanhängande yta som är större än inom samma brukningsenhet endast om det finns särskilda skäl för det. Huvudregeln är alltså att tillstånd endast ges för ytor som är mindre än . Vad som avses med brukningsenhet utgår från den enskilda ägarens innehav av produktiv skogsmark inom en kommun.79 I detta avseende är således förutsättningarna för tillståndsprövningen utformad utifrån den sökandes egna innehav av mark. Om fastigheten som omfattas av det givna tillståndet överlåts till annan kan den markägarens innehav av produktiv skogsmark vara ett annat än för sökanden. En ny fastighetsägare förutsättningar för att få ett tillstånd skulle därmed utgå från andra förutsättningar i fråga om brukningsenhetens storlek. Enligt utredningen är det därför inte lämpligt att tillståndet överlåts till annan än den som sökt. Om ett tillstånd inte utnyttjas, vilket inte alls är ovanligt i dags- läget, ska en ny prövning göras. Eftersom det i ett beslut anges vad som är pågående markanvändning bör prövningens omfattning kunna begränsas. Ett avslagsbeslut innebär, som ovan redogjorts för, att skogsbruk inte är pågående markanvändning. En ny prövning ska därför ske med utgångspunkt att den ansökta åtgärden avser ändrad markanvändning. 15.6.5Beslut bör antecknas i fastighetsregistret Ett beslut enligt 18 § och 18 b § som innebär att pågående mark- användning avsevärt försvåras är gällande även mot förvärvare av fastigheten eller innehavare av särskild rätt i fastigheten och påverkar vilket ekonomiskt värde fastigheten motsvarar. Ett sådant beslut bör därför offentliggöras. En anteckning om detta bör därför göras i fas- tighetsregistrets inskrivningsdel, med stöd av 19 kap. 29 § jorda- balken som behandlar övriga belastningar för fastigheten. Genom en sådan anteckning försätts en förvärvare i vetskap om de restriktioner för skogsbruk som gäller på fastigheten. bör därför anmäla beslut enligt 18 § och 18 b § skogsvårdslagen till inskrivnings- myndigheten. Av anteckningen ska framgå huruvida pågående mark- 79Se 12 § skogsvårdslagen och 14 § skogsvårdsförordningen. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog användning är skogsbruk, skogsbruk med avverkningsrestriktioner enligt 18 b § eller om avverkning inte är tillåten. För att göra en sådan anteckning i fastighetsregistrets inskrivnings- del krävs enligt 19 kap. 29 § jordabalken stöd i lag eller författning. Utredningen bedömer att det därmed är tillräckligt att skyldighet att anteckna uppgifterna regleras i skogsvårdsförordningen. Enligt nu gällande bestämmelser i 35 § skogsvårdsförordningen ska försöka träffa en uppgörelse om ersättningen en- ligt 19 § skogsvårdslagen med den sakägare som gör anspråk på sådan ersättning. I och med utredningens förslag om att som första instans ska pröva frågan om ersättning tillsammans med be- slutet om nekat eller begränsat tillstånd har utredningen föreslagit att nämnda bestämmelse i 35 § första stycket skogsvårdsförordningen ska upphävas. I bestämmelsens andra stycke finns en hänvisning till 35§ i förordningen (1998:1252) om områdesskydd som hanterar ut- betalning av ersättning till häradsallmänningar eller andra samfällig- heter som inte får minska Någon ändring avseende detta föreslås inte. Den nu föreslagna skyldigheten för att anmäla visst beslut om nekat tillstånd kan lämpligen föras in som ett nytt första stycke i 35 § skogsvårdsförordningen, som reglerar för- farandet vid beslut enligt 19 § skogsvårdslagen. 15.6.6Ersättning vid nekat tillstånd ersättningsbestämmelser i 31 kap. är utformade för de fall det allmänna inskränker användningen av enskildas mark, så kal- lade rådighetsinskränkningar. Bildande av naturreservat är exempel på en sådan rådighetsinskränkning. Om mark måste tas i anspråk, sker det regelmässigt genom frivilliga överenskommelser eller genom andra åtgärder än expropriation. I de mycket få fall staten och mark- ägare inte kommer överens kan staten ändå besluta om ett områdes- skydd. Ersättning ska i dessa fall bestämmas med tillämpning av expro- priationslagen. I 31 kap. finns även processregler som knyter an till expropriationslagens bestämmelser, vilka utgår från de allmänna civil- processreglerna i . Enligt nu gällande bestämmelse ska på statens väg- nar försöka komma överens med markägare i ärende om ersättning Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog eller inlösen enligt 19 § skogsvårdslagen.80 I de fall och markägare inte kommer överens får markägare stämma staten. Staten representeras i dessa fall av Kammarkollegiet. I samband med ett beslut om nekat tillstånd vet alltså inte om, eller vilken, ersättning som kommer betalas vid ett nekat tillstånd till avverkning om överenskommelse inte träffats. Ersättningens storlek kan därmed inte beaktas i beslutet om intrång och därför inte utgöra en del av proportionalitetsbedömningen av intrångsbeslutet. För att ska kunna beakta om ersättning kommer att utbetalas eller inte som en del av proportionalitetsbedömningen vid själva tillståndsprövningen måste frågorna om ersättning och tillstånd prövas tillsammans av en och samma myndighet. För att myn- digheten ska kunna bedöma om ett nekat tillstånd är ett proportio- nerligt intrång i den enskilda markägarens brukande måste samma myndighet även kunna beakta möjligheten att ekonomiskt kompen- sera markägaren för intrånget. Om rätt till ersättning föreligger inne- bär ett nekat tillstånd inte ett lika stort intrång i markägarens ägande- rätt jämfört med om rätt till ersättning inte föreligger. Utredningen föreslår därför att som första instans ska pröva frågan om ersättning ska betalas tillsammans med frågan om tillstånd till av- verkning ska nekas. Myndigheten prövning i dessa frågor ska hanteras inom samma beslut. uppgift i fråga om ersättning för intrång ska därmed inte längre vara att verka för att en överenskom- melse ska träffas utan att fatta beslut i frågan. Se mer om förslaget i denna del under kapitel 15.6.7. Särskilda ersättningsregler bör införas i skogsvårdslagen Den hänvisning som finns i 19 § skogsvårdslagen till ersättningsbestämmelser förefaller inte vara helt ändamålsenligt, då den bland annat förutsätter en annan processform och en annan parts- ställning då ersättningsfrågan avgörs än då tillståndsbeslutet meddelas. Det kan även ifrågasättas om det är lämpligt att en verksamhet som i sin helhet ska prövas enligt skogsvårdslagen ska ersättas enligt miljö- balken. Vid införandet av 19 § skogsvårdslagen angavs att skälen fram- för allt var praktiska då inte lagstiftningen i onödan skulle tyngas av ersättningsregler. I och med denna lagstiftningsteknik har emellertid 8035 § skogsvårdsförordningen. Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog en anmärkningsvärd otydlighet skapats, bland annat genom att det beslut som utlöser ersättningsrätt inte räknas upp bland de situatio- ner då ersättning enligt 31 kap. 4 § ska betalas. Det kan även ifrågasättas om det är rimligt att anlägga samma syn- sätt angående ersättning för nekat tillstånd till avverkning i fjällnära skog som vid inrättande av ett områdesskydd. I det senare fallet ian- språktas ett skogsområde av staten, oavsett om markägaren samtycker eller inte, och fastigheten beläggs normalt med omfattande restrik- tioner för brukandet.