sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — I spellagens 4 kap. finns övergripande regler för Spelinspektionens licensgivning. Bl.a. finns i kapitlet bestämmelser om formen för och innehållet i ett licensbeslut (7–9 §§). Vad gäller en licens tidsmässiga giltighet anges att en licens ska avse och får, om inte annat anges i spellagen, ges för högst . I praktiken har de flesta licenser som Spelinspektionen meddelat beslutats att gälla . Följden av detta är att 77 stycken licenser kommer att löpa ut och 76 stycken året därefter. Spel- inspektionen ska, vid ansökan om förnyad licens, göra en fullständig prövning av förutsättningarna för licens, innan förnyad licens kan beviljas. I spellagen finns inte som på vissa andra områden med till- ståndsreglering (se nedan), någon bestämmelse som innebär att en utgående licens fortsatt ska vara giltig som en ansökan om förnyad licens prövas av tillståndsmyndigheten. Spelinspek- tionen har påtalat för utredningen att avsaknaden av en sådan regel riskerar att få till följd att spelbolag kan komma att behöva upphöra med verksamheten som en ansökan om förnyad licens prövas av myndigheten. Denna risk uppges vara särskilt stor under de år då merparten av de nu gällande licenserna upphör och myn- digheten därför kommer att ha en mycket stor arbetsbörda. Licensers giltighet vid prövning av förnyad licens 15.2Reglering på några andra områden Ellagen (1997:857) I ellagen regleras bland annat pröv- ning av ansökningar om nätkoncessioner. Av 2 kap. 14 § ellagen följer att en s.k. nätkoncession för linje får, efter ansökan från koncessionshavare, förlängas med upp till eller tills vidare. Enligt tredje stycket samma paragraf ska en sådan ansökan göras senast före koncessionstidens utgång. Vidare anges att nät- koncessionen i sådana fall ska gälla till dess att ansökningen har prövats slutgiltigt. Kravet om att ansökan ska vara inkommen senast före koncessionens utgång motiveras i förarbetena med att det är rimligt med tanke på såväl koncessionshavarens som myndig- hetens planering (prop. 1996/97:136). Vapenlagen (1996:67) I vapenlagen regleras bland annat prövning av ansökningar om tillstånd att inneha skjutvapen och ammunition. Enligt 2 kap. 6 a § vapenlagen ska ett tillstånd för en enskild att inneha helautomatiska vapen eller enhandsvapen för flerskott tidsbegränsas till att gälla i högst om inte särskilda skäl talar emot en sådan begränsning. Av andra stycket samma paragraf följer att om en ansökan om förnyat tillstånd har getts in senast giltighetstiden för det gällande tillståndet går ut, ska detta gälla till dess att beslut i fråga om det nya tillståndet har vunnit laga kraft. I förarbetena anger regeringen att det är rimligt att tillståndet fortsätter att gälla fram till dess att beslut i frågan om det nya tillståndet har vunnit laga kraft, om det är handläggningstid som gör att ett tillstånd inte förnyats. Regeringen konstaterar dock att en förutsättning för fortsatt giltighet bör vara att den sökande har gett in en ansökan , och att en förut- sättning därför bör vara att ansökan kommit in senast utgången av tillståndet (prop. 2013/14:226, s. 29 och 30). Licensers giltighet vid prövning av förnyad licens Utredningens förslag: En bestämmelse ska införas i spellagen som innebär att en utgången licens enligt lagen under vissa förutsätt- ningar fortsatt ska gälla om licenshavaren har ansökt om förnyad licens. Förutsättningar för fortsatt giltighet ska vara att den nya an- sökan har inkommit senast före utgången av giltig- hetstiden för den licens som förlängningen avser, och att den innehåller de uppgifter och handlingar i övrigt som behövs för myndighetens prövning. Den fortsatta giltigheten ska gälla längst till dess att beslut i fråga om den nya ansökan har fattats av spel- myndigheten. Det är licenshavarens skyldighet att inkomma med en ansökan om förnyelse av licens och i denna styrka att förutsättningarna för licens är uppfyllda. Inkommer ingen ansökan förfaller licensen och den licenspliktiga verksamheten måste upphöra. Det är också licens- havarens ansvar att en ansökan om förnyelse inkommer innan den gällande licensen går ut. I de fall Spelinspektionens hand- läggningstider på grund av hög arbetsbelastning innebär att beslut om förnyelse av licens inte meddelats, ligger dock saken utom licens- havarens kontroll. Givet det stora antalet licenser som meddelades i samband med spellagens ikraftträdande och då gäll- ande licenser i regel gäller , finns dock en uppenbar risk att Spelinspektionens arbetsbelastning kommer att vara särskilt hög i samband med att dessa licenser går ut. Därmed riskerar licenshavare att behöva upphöra med den licenspliktiga verksamheten , trots att de inkommit med ansökan om förnyelse av licensen . Detta skulle möjligen kunna avhjälpas åtminstone till viss del genom budgetära och organisatoriska åtgärder inom eller i för- hållande till Spelinspektionen. En mer lämplig och långsiktigt hållbar lösning torde dock vara att under vissa förutsättningar medge att en licens fortsatt ska gälla då Spelinspektionen prövar en ansökan om förnyelse av licensen. En förutsättning för fortsatt giltighet bör vara att ansökan om förnyelse har inkommit . Den omfattande prövningen som en licens enligt spellagen förutsätter, medför enligt utredningen att det är lämpligt att kräva att ansökan ska ges in senast Licensers giltighet vid prövning av förnyad licens före giltighetstidens slut. Vidare bör ansökan innehålla de uppgifter och handlingar i övrigt som behövs för myndighetens prövning. Det bör således inte räcka med en blank ansökan. Kravet innebär att an- sökan ska innehålla samtliga handlingar och uppgifter som anges i Spelinspektionens föreskrifter om ansökan om licens. Om dessa förutsättningar är uppfyllda bör en utgående licens gälla till dess att beslut fattats i frågan om förnyelse av licensen. Utredningen bedö- mer att det med dessa kriterier sannolikt endast kommer vara i undan- tagsfall som fortsatt giltighet kommer att bli aktuell, eftersom Spel- inspektionen då bör ha goda förutsättningar att meddela beslut innan utgången av en licens. En sådan bestämmelsen kan med andra ord i sig själv medföra att behovet av förlängd giltighet minskar. Ge- nom att ansöka om förlängning i mycket god tid, och ge in alla hand- lingar i första skedet, kan den enskilde också få bättre förutsätt- ningar att vid behov kunna få till stånd en domstolsprövning innan den ursprungliga licensens utgång. Skyndsamhetskravet i 9 § förvalt- ningslagen (2017:900) medför att myndigheten inte kan avvakta med sitt beslut och därigenom invänta tiden för den gällande licensens utgång. Tvärtom bör myndigheten fatta beslut i förlängningsfrågan när ärendet är klart för avgörande. Den enskil- des rättssäkerhet kan därmed tillgodoses genom att myndigheten ges tillräckligt med tid för handläggning och genom att handläggningen sker skyndsamt så att det så långt som möjligt skapas utrymme också för en överprövning vid behov. Som nämnts är syftet med bestämmelsen att undvika att licens- havare drabbas på grund av hög arbetsbelastning hos Spelinspek- tionen. Syftet är däremot inte att möjliggöra för en tidigare licensha- vare att efter utgången licens fortsatt kunna tillhandahålla spel trots att Spelinspektionen beslutat om avslag i frågan om förlängning. För att undvika en situation där en utgående licens fortsatt blir giltig till följd av att ett negativt beslut i förlängningsfrågan blir föremål för överprövning, bör en förlängning endast gälla till dess att Spelinspek- tionen fattat beslut i frågan om den nya ansökan. Om Spelinspek- tionen avslår ansökan om förnyelse ska därmed den gamla licensen upphöra att gälla, oavsett om avslagsbeslutet överklagas. Enligt 14 kap. 9 § spellagen får en licenshavare endast vid det första tillfället då en spelare spelar på något av licenshavarens spel erbjuda eller lämna bonus. En bonus innebär enligt 2 kap. 3 § 3 spellagen en rabatt eller liknande ekonomiskt incitament som är direkt kopplat till spelet. Bonusbegränsningen motiveras i propositionen till spellagen med att bonuserbjudanden lockar spelare med problem att fortsätta sitt spelande och upprätthåller spelandet på ett sätt som kan anses ohälsosamt. Ett totalförbud ansågs däremot vara väl långtgående och oproportionerligt. Mot bakgrund av behovet av kanaliseringen och för att underlätta nya aktörers tillträde till den svenska spelmark- naden, ansåg regeringen att det var rimligt att låta licenshavare er- bjuda bonus vid det första speltillfället.1 lämnade inget förslag om att bonusar skulle begränsas men föreslog att det vid marknadsföring av bonusar skulle införas krav på information om regler och villkor kopplade till bonusar. Regeringen ansåg att detta förslag borde regleras i före- skrifter på annan nivå än i lag och föreslog därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela före- skrifter om villkor för och information om bonuserbjudanden. Ett sådant bemyndigande finns numera i 21 kap. 3 § 4 spellagen. Enligt nämnda bestämmelse får regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer meddela föreskrifter om förutsättningar för en licenshavares erbjudande av bonus enligt 14 kap 9 §. Enligt 11 kap. 6 § första stycket spelförordningen ska en licenshavare som erbjuder 2017/18:220 s. 154 och 155. Anpassade regler om bonuserbjudanden spelare en bonus enligt 14 kap. 9 § spellagen på ett klart och tydligt sätt i samband med att erbjudandet lämnas, och när erbjudandet utnyttjas av spelaren, informera spelaren om de villkor och regler som gäller för erbjudandet. Utbetalning av en bonus ska göras så snart det är möjligt efter det att villkoren har uppfyllts. En bonus till en enskild spelare får inte erbjudas på andra villkor än de som under samma förutsättningar erbjuds andra spelare som spelar samma spel (11 kap. 6 § andra stycket spelförordningen). En spelare ska ha minst på sig att uppfylla eventuella villkor som har knutits till en utbetalning av en bonus (11 kap. 6 § tredje stycket spelförordningen). trädde förordningen (2020:495) om tillfälliga spelansvarsåtgärder med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19 i kraft. Enligt bestämmelser i förordningen får, såvitt gäller bonuserbjudanden, värdet av en bonus enligt 14 kap. 9 § spellagen uppgå till högst för licenshavare som tillhandahåller kommer- siellt onlinespel och spel på statliga värdeautomater på andra platser än på ett kasino. Förordningen upphör att gälla vid utgången av 2020.2 En bonus definieras i spellagen som en rabatt eller liknande eko- nomiskt incitament som är direkt kopplat till spelet. Någon närmare beskrivning eller exemplifiering av vad som kan utgöra en bonus finns inte i författningskommentaren eller i propositionen. Frågan om begreppets innebörd samt hur begränsningen i 14 kap. 9 § spellagen ska tolkas har aktualiserats i samband med Spelinspek- tionens tillsynsbeslut avseende bonuserbjudanden. Spelinspektio- nen inledde en tillsynsinsats avseende spelbolags bonuserbjudanden sedan myndigheten hade fått indikationer på att vissa spelbolag inte följde lagstiftningen. En skrivelse skickades till samtliga licenshavare i vilken Spelinspektionen hänvisade till den definition av begreppet bonus som finns i spellagen. Vidare framhöll myndigheten att den inte avser att göra någon uttömmande be- skrivning av vad som avses med en bonus utan att en sådan bedöm- ning måste göras i varje enskilt fall. Som exempel på bonusar 2Den skickades en remiss ut om förlängd giltighet av den tillfälliga regler- ingen (Fi2020/04385). I remissen föreslås att regleringen ska gälla till utgången av . Anpassade regler om bonuserbjudanden nämndes dock insättningsbonus eller något annat välkomsterbju- dande. Även det som av spelbolagen ofta benämns som cashback, payback eller sänkt spelaravgift angavs kunna betraktas som bonus eftersom det är frågan om ekonomiska incitament direkt kopplade till spelen. Insättningsfria gratisrundor kan också enligt myndig- heten bedömas som bonus. beslutade Spelinspektionen att meddela var- ningar eller anmärkningar i kombination med sanktionsavgifter mot fyra spelbolag för överträdelser av förbudet mot att erbjuda eller lämna bonus utöver det första tillfället en spelare spelar på något av licenshavarens spel.3 Besluten överklagades till Förvaltningsrätten i som meddelade domar i målen.4 Förvalt- ningsrätten avslog två av överklagandena och ändrade de andra två besluten endast på så sätt att sanktionsavgifterna sänktes. I målen tolkade förvaltningsrätten innebörden av spellagens bonusbestäm- melse och kom fram till att en bonus är ett ekonomiskt incitament, så som exempelvis en rabatt, återbäring eller belöning, kopplad till spelande på licenshavarens plattform. Enligt förvaltningsrätten krävs alltså inte att det finns en direkt koppling till ett utpekat spel i direkt tidsmässig anslutning till ett speltillfälle, vilket hade gjorts gällande av spelbolagen, utan till spel i en mer generell bemärkelse. I två av målen5 tolkade förvaltningsrätten innebörden av att er- bjuda respektive lämna en bonus. I målen hade fråga uppstått om en licenshavare genom att på sina webbplatser ha uppgifter om olika typer av bonusar i form av VIP- och lojalitetsprogram hade erbjudit dessa, trots om uppgifterna varit felaktiga och licenshavaren inte varit villiga att faktiskt lämna bonusarna ifråga. Med hänvisning till den normalspråkliga innebörden av att erbjuda samt att syftet med spel- lagens bonusbestämmelse att skydda konsumenterna, ansåg förvalt- ningsrätten att det måste anses utgöra ett erbjudande att lämna in- formation om olika bonussystem på en webbplats, oaktat om det funnits en faktisk möjlighet att sedan få bonusen eller inte. Vid bedömningen beaktades särskilt bestämmelsens syfte och att en 3Spelinspektionens beslut mot , dnr 19Si543 och , dnr 19Si544 samt beslut mot , dnr 19Si541 och mot , dnr 19Si804. 4Förvaltningsrätten i domar i mål nr 4728–19, 4792–19, 5341–19 och 5350–19. 5Mål nr 5341–19 och 5350–19. Anpassade regler om bonuserbjudanden potentiell spelare kan lockas till spel redan av iögonfallande informa- tion som finns tillgänglig och därmed inte med självklarhet läser de allmänna villkoren. I ett av målen6 prövades även frågan om s.k. förskjuten bonus (även omnämnt som ”staggered” bonus) utgör en eller flera bonus- erbjudanden enligt spellagen. En uppskjuten bonus utdelas i flera etapper som vart och ett kräver att spelaren uppfyller ett särskilt krav; i det aktuella fallet en ny insättning. Spelföretaget gjorde gällande att en bonus lämnas då spelaren accepterar bonuserbjudandet och inte när spelaren slutligt förfogar över bonusen. Förvaltningsrätten bedömde dock att det var frågan om flera bonusar oaktat att villkoren godkänts vid det första speltill- fället. Målet är överklagat till Kammarrätten i som har meddelat prövningstillstånd. Förvaltningsrätten prövade även om bonusbegränsningen i 14 kap. 9 § spellagen hade överträtts genom erbjudanden om åter- kommande bonus vid insättning av medel, veckovisa gratisspel och återkommande gratisspinn.7 Bolaget invände i korthet att gratisspel och gratisspinn inte är bonusar, utan gåvor som faller utanför dess licens, och att insättningsbonusar som lämnas i flera steg utifrån vissa krav endast utgör en bonus. Förvaltningsrätten konstaterade dock att om en licenshavare inom ramen för sin licenspliktiga verk- samhet erbjuder gratisspel under vissa förutsättningar, kan det inte anses innebära att just detta erbjudande faller utanför dess licens. Lagregleringen kan enligt förvaltningsrätten sammantaget inte tolkas som så att kasinospel och datorsimulerade automatspel (jfr 7 kap. 1 § första stycket) inte är licenspliktiga för enstaka spel som inte kräver en individuell insats, om dessa gratisspel lämnas som en bonus till spelare på plattformen. Frågan om bonusbestämmelsens innebörd har utöver ovan refe- rerade mål varit föremål för bedömning i ytterligare två av Spelin- spektionens tillsynsbeslut.8 I ett av besluten konstaterar att varje erbjudande om rabatt eller liknande eko- nomiskt incitament som härrör ur kundrelationen mellan licens- havaren och spelaren kan utgöra en bonus i spellagens mening. Båda besluten är överklagade till förvaltningsrätten. 6Mål nr 5341–19. 7Mål nr 4792–19. 8Spelinspektionens beslut med dnr 19Si868 mot och beslut med dnr 19Si2887 mot . Anpassade regler om bonuserbjudanden 16.3De allmännyttiga organisationernas synpunkter om bonusregleringen De fyra största rikslotterierna9 Folkspel, Kombispel, Miljonlotteriet och Novamedia (Postkodlotteriet) har gett in två skrivelser till utredningen innehållande bl.a. en begäran om att licenshavare enligt 6 kap. (spel för allmännyttiga ändamål) spellagen inte ska omfattas av bonusbestämmelsen i samma lag. Enligt rikslotterierna tar den nuvarande bonusdefinitionen i spellagen inte hänsyn till de premietyper som lotterierna har använt sig av och som är anpassade efter de lång- siktiga kundrelationer som dessa lotterier har. Erbjudandet av en förmån till en kund som varit med i ett lotteri kan enligt deras uppfattning inte likställas med de bonusformuleringar som man i förarbetena till den nya spellagen beskrev, där det tydligt fram- går att bonusregleringen ska säkerställa att bonusar på spel inte bi- drar till ett problematiskt spelande. I skrivelsen påpekas att allmän- nyttiga organisationers lotterier inte är en del av de riskfyllda spel som åsyftas i förarbetena och att en premie i form av ett lakansset eller en rabatterad lott inte är jämförbar med cashbacks och freespins på ett onlinekasino. Begreppet bonus existerar inte inom den allmän- nyttiga lotterisektorn och de förmåner som de allmännyttiga orga- nisationerna erbjuder går inte att direkt omsätta i nytt spelande, till skillnad från freespins eller cashback. Därmed bidrar de enligt lotterierna heller inte till ett riskfyllt spelande och bör inte betraktas som bonus i lagens mening. Enligt de allmännyttiga organisationerna står bonusbestämmel- sen såsom den är formulerad i strid med de mål med den nya spellagstiftningen som har godkänt, vilket är att det ska finnas goda förutsättningar för allmännyttig verksamhet att erhålla intäkter från spel. De allmännyttiga organisationernas möjligheter att fortsatt finansiera sina verksamheter med överskott från spel- verksamhet skulle värnas i den nya lagstiftningen och inte åläggas extra pålagor som inskränker möjligheten att fortsätta arbeta på det långsiktiga och hållbara sätt man gör med sina kundbaser. Åter- kommande är en viktig del av de allmännyttiga organisa- tionernas relationsbyggande med de prenumeranter som inte sällan 9Med rikslotterier avses lotterier som anordnas i fler än ett län, medan regionala och lokala lotterier anordnas i ett län eller en kommun. Anpassade regler om bonuserbjudanden är mångåriga deltagare i lotteriet. Enligt redovisade beräkningar gjorda av Novamedia (Postkodlotteriet) kommer över- skottet från de allmännyttiga organisationernas lotterier mellan –2024 att minska med med den nuva- rande begränsningen att man bara får erbjuda bonus vid första till- fället. Enligt en prognos som gjorts för Datumlotteriet (förmån- stagare och ) skulle ett förbud mot till lottköpare efter det första köptillfället kraftigt påverka lotteriets överlevnadschanser. I skrivelsen pekas också på den särskiljning av olika spelformer som görs i den tillfälliga förordningen, vilket enligt lotterierna visar att det är möjligt att reglera bonusfrågor olika för olika verksamheter och licenshavare. För att förtydliga det nuvarande regelverket och möta lagstiftarens intentioner i frågan uppmanar lotterierna därför regeringen att tydliggöra att de allmännyttiga organisationernas lot- terier ska undantas från begränsningen att licenshavare endast får lämna bonus vid det första tillfället då en spelare spelar på något av licenshavarens spel. Enligt lotterierna bör ett sådant genomförande kunna ske genom att regeringen med stöd av 21 kap. 13 § 4 meddelar föreskrift om att licenshavare enligt kapitel 6 inte ska omfattas av begränsningen i 14 kap. 9 § spellagen om att licenshavare enbart får erbjuda eller lämna bonus vid det första tillfället en spelare spelar på något av licenshavarens spel. Utredningens förslag: Licenshavare enligt 6 kap. spellagen ska undantas från begränsningen i 14 kap. 9 § spellagen som före- skriver att en licenshavare endast får erbjuda eller lämna bonus vid det första tillfället då en spelare spelar på något av licens- havarens spel. Den nuvarande bonusbegränsningen i 14 kap. 9 § spellagen infördes i syfte att skydda konsumenters hälsa sedan regeringen konstaterat att bonuserbjudanden hade blivit ett attraktivt men också aggressivt sätt att dels locka till sig spelare, dels behålla dem. Det ansågs särskilt problematiskt att bonuserbjudanden lockar spelare med problem att fortsätta spela samt upprätthåller spelandet på ett sätt som kan anses Anpassade regler om bonuserbjudanden Bonusbegränsningen i 14 kap. 9 § spellagen gäller för alla licenshavare oavsett vilka spelprodukter som licenshavaren er- bjuder och oavsett vad det är frågan om för typ av bonus. Huruvida den typen av och rabatterade lotter som de allmännyttiga organisationerna använder sig av utgör bonus enligt spellagens mening har inte varit föremål för bedömning av Spelinspek- tionen eller domstol. aktualiserades inte frågan eftersom de allmännyttiga organisationerna under hela eller i vart fall större delen av året verkade under tillstånd enligt den gamla lotterilagen och därmed inte omfattades av bonusbegränsningen i 14. kap. 9 § spellagen. Mot bakgrund av spellagens definition av bonus, dvs. en rabatt eller liknande ekonomiskt incitament som är direkt kopplat till spelet, bedömer utredningen att även ”allmännyttans” och rabatterade lotter torde falla in under begreppet. Enligt Novamedia (Postkodlotteriet) skulle överskottet från lotterierna minska kraftigt om lotteriets vore att be- trakta som bonus. Vidare har framförts att ett förbud mot till lottköpare efter det första köptillfället kraftigt skulle påverka Datumlotteriets överlevnadschanser. Ett av de uttalade politiska målen med spelmarknaden är att värna ideell verksamhet och ge goda förutsättningar för allmännyttig ideell verksamhet att erbjuda finansiering genom intäkter från spel. Stats- kontoret har i sin tredje delrapport bedömt att den hårdare konkur- rensen på spelmarknaden efter omregleringen, med fler spelföretag som öppet kan marknadsföra sig, har gjort det generellt sett svårare för allmännyttiga organisationer att konkurrera om svenskarnas spelande, vilket försvårar deras möjligheter att ta del av intäkter från spel. Statskontoret konstaterar i och för sig också att intäkterna till förmånstagarna bakom de allmännyttiga spelen ökade totalt 2019. En stor del av denna ökning kom emellertid från ett enda lotteri, Postkodlotteriet. Intäkterna minskade däremot för de mindre rikslotterierna och bingohallarna. Som redogjorts för ovan berördes lotterierna inte av bonusbegräsningen i 14 kap. 9§ spellagen, varför omsättningssiffror inte är helt relevanta för att bedöma allmännyttans intäktsmöjligheter framöver. Det är svårt att dra några säkra slutsatser om vad konsekvensen för allmännyttiga organisationer skulle bli om bonusbegränsningen även anses gälla deras erbjudanden. Det står emellertid klart att de lot- terier som erbjuder spel för allmännyttiga ändamål har en lång histo- Anpassade regler om bonuserbjudanden rik av att erbjuda och rabatterade lotter vid försäljning av sina produkter och den typen av värdeerbjudanden får anses vara en del av lotteriernas affärskoncept. Som framförts till utredningen byggs kundrelationerna ofta upp på motsvarande sätt som en tidningsprenumeration. Utredningen bedömer därför att bonus- begränsningen skulle försvåra för allmännyttan att bedriva den verk- samhet som de historiskt sett bedrivit och därmed försvåra för deras intäktsmöjligheter från spel. En sådan konsekvens skulle stå i strid med det politiska målet som redogjorts för ovan.