sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — En höjning av momsen på livsmedel påverkar självfallet även de hushåll som inte tillhör de kategorier som skulle kompenseras genom höjda transfereringar. Den allmänna prisnivån, KPI, KPI-justerade transfereringar med mera påverkas av en sådan förändring. Eftersom ett permanent problem i svensk ekonomi har varit att inflationen har varit för låg, behöver detta inte vara ett problem, men en noggrann makroekonomisk analys krävs utöver de statiska analy- serna innan beslut om de föreslagna förändringarna kan fattas. Regeringen uttalade i sitt yttrande över av den hade bidragit till en djupare kunskap om åtgärdens effekter och att den kunde utgöra ett underlag för framtida arbete.40 Riks- dagen anslöt sig till denna bedömning.41 Även om som sagt analysen får ses som ett räkneexempel, finns utrymme för att genom att överväga andra kombinationer av åtgär- der höja effektiviteten ytterligare. En besparing på 10–måste därför ses som en försiktig uppskattning. Förslag: Utred ett återställande av mervärdeskatten på livsmedel till normalskattesatsen och höj nivåer i vissa transfereringar för att kompensera barnfamiljer och ekonomiskt svaga hushåll. En förändring av momssatsen på livsmedel bör leda till en förändring också för hotell-, restaurang och cateringbranscherna för att undvika gränsdragningsproblem. är mervärdesskatten på restau- 39Hänför sig till nivåer. 40Regeringens skrivelse 2018/19:29. 41Skatteutskottets betänkande 2018/19:SkU8.. rangtjänster nedsatt till . Syftet var dels att harmonisera och förenkla i förhållande till den nedsatta livsmedelsmomsen, dels att öka sysselsättningen i branschen.42 Om man återställer mer- värdesskatten på livsmedel, är det följdriktigt att göra detsamma för restaurang- och cateringtjänster för att undvika skatteundandra- gande och en administrativ börda till följd av två olika momssatser i många företag. Detta ska dock ses som ett förslag på , eftersom näringen har påverkats starkt av pandemin med åtföljande restriktioner på rörelse i allmänna utrymmen. Lägre skatter på vissa varor och tjänster är ett trubbigt policy- verktyg även för nedsättningens andra syfte – att öka sysselsättningen för grupper med svag förankring på arbetsmarknaden. En analys av en sänkt moms på frisör- och restaurangtjänster i gav vid handen att effekterna var små.43 utvärderade den svenska reformen och gjorde bedömningen att sänkningen hade en positiv, men osäker, effekt på den varaktiga sysselsättningen med 1 000–3 000 personer på lång sikt.44 Analysen försvåras av att upp- gifter om antalet anställda och arbetstider inom restaurangbranschen är omvittnat osäkra.45 Momssänkningens sysselsättningseffekter är sannolikt mindre än effekterna av en sänkning av arbetskostnaderna via exempelvis lägre arbetsgivaravgift. bedömde i en ut- värdering att den sänkta skattesatsen minskade skatteundandragan- det med mellan 400 och 700 miljoner kronor.46 Nedsättningen motsvarade nära 2017, men den verkliga besparingen blir sannolikt mindre på grund av minskad efterfrågan. permanenterades den tidigare konjunkturavhängiga skatte- reduktionen för rot-arbeten (reparation, om- och tillbyggnad). I en- lighet med reglerna för reduktionen47 får hushåll en skattereduktion för arbetskostnader för reparation, underhåll samt om- och tillbygg- nad av småhus, ägarlägenheter och bostadsrätter. 43Häkkinen och (2011). 44Konjunkturinstitutet (2015 a). 46Skatteverket (2014). 4767 kap. 13 a och b §§ inkomstskattelagen (1999:1229). också ges för sådana insatser som att exempelvis byta ut köksinred- ning eller bygga altaner. Reduktionen kan enligt nu gällande regler tillsammans med skattereduktionen för rut-arbeten uppgå till maxi- malt per person och år och innebär en reduktion på av arbetskostnaden. Statens beräknade kostnader för skattereduktionen är 2019.48 Motiven för skattereduktionen var ursprungligen konjunkturella, eftersom efterfrågan på byggtjänster tenderar att gå ner i lågkon- junkturer. Men sysselsättningseffekterna av skattereduktionen är små när den används i högkonjunktur, eftersom efterfrågan på arbetskraften inom branschen då redan är hög. Reduktionen har också motiverats genom att den kan motverka den snedvridning som uppstår då marknadsarbete beskattas men inte hemarbete, ett argu- ment som också har använts för den närbesläktade skattereduk- tionen för rut-arbeten. Genom att reduktionen premierar köp av tjänster som vissa personer annars skulle ha kunnat utföra själva har den hävdats ha potential att öka arbetsutbudet. De flesta tjänster som man kan få en skattereduktion för är dock kvalificerade i den meningen att det krävs ett yrkeskunnande, i vissa fall till och med licensiering, för att utföra dem. Därför förväntas endast en begrän- sad del av hemarbetet kunna substitueras med hjälp av skattereduk- tionen för rot-arbeten, och arbetsutbudseffekten torde därför vara liten.49 Eftersom skattereduktionen inte kan nyttjas av fastighetsägare som genomför renoverings- och förbättringsarbeten i hyresfastig- heter, har de som har ägt boende tillgång till en subvention som kan öka värdet och standarden på boendet, medan samma eller likartad subvention inte finns tillgänglig för dem som bor i hyresfastighet. Det är cirka fyra gånger vanligare för en låginkomsttagare att bo i hyresrätt än för en höginkomsttagare,50 vilket innebär att rot- avdraget har en regressiv effekt. I absoluta tal har skattereduktionen främst utnyttjats av personer med högre beskattningsbara förvärvs- inkomster, och män utnyttjar reduktionsmöjligheten i större ut- sträckning än kvinnor.51 Som har anförts i kapitel 20 bör beskattningen mellan upplåtelse- formerna återgå till den tidigare principen om neutralitet, men 48Skr 2018/19:98. 49Regeringens skrivelse 2017/18:98. 50Grander (2018 c), s. 114. skattereduktionen för rot-arbeten innebär en skattemässig fördel för äganderätten som i förlängningen kan påverka människors boende- preferenser och företagens val av upplåtelseform vid nyproduktion. Skattereduktionen för rot-arbeten kan också förmodas ha bidragit till den snabba värdestegringen på ägt boende och därmed till den höga tröskel för att komma in på ägandemarknaden som de som står utanför bostadsmarknaden möter. Det viktigaste argumentet för att upphäva skattereduktionen för rot-arbeten är att det inte fyller något konjunkturellt syfte och att det finns mycket stora bygg- och renoveringsbehov i andra delar av bostadssektorn där frigjord finansiering och arbets- kraft skulle kunna göra större samhällsnytta. I kapitel 20 har före- slagits ökat finansieringsstöd för nyproduktion av hyreslägenheter med överkomlig hyra, vilket möjliggörs genom det avskaffade rot- avdraget. Den dominerande jämlikhetseffekten av den upphävda möjligheten till skattereduktion uppkommer alltså genom den alter- användningen av de finansiella och personella resurserna. Stöd till ökad produktion av billiga hyresrätter ökar bostadsutbudet och har potential att minska boendekostnaderna för låginkomsthushåll. Att resurser omdirigeras till det hyrda boendet kan dämpa prisutvecklingen i det ägda boendet. Båda dessa förändringar är viktiga för att förbättra bostadssituationen för de grupper som inte har till- gång till kapital. Skatteutgiften för skattereduktionen för rot-arbeten beräknas till år 2020.52 En beräkning av de stats- finansiella effekterna av skattereduktionen bör innehålla uppskatt- ningar av hur många arbetstillfällen som reduktionen bidrar till att omvandla från svarta till vita, hur många arbetstillfällen som skapats genom reformen och hur många av dem som innehas av personer som tidigare stod utanför arbetsmarknaden. Slutligen bör en sådan analys uppskatta i vilken mån reduktionen har gett upphov till ökat arbetsutbud hos köparna. Det är svårt att uppskatta i vilken omfattning de tjänster som köps vitt skulle köpas svart om reduktionsmöjligheten inte fanns. intervjuundersökning 2010 med privatpersoner som hade använt sig av reduktionen för rot-arbeten indikerar att om reduktionsmöjligheten togs bort, skulle av rot-köpen utföras svart. Detta kan vara en underskattning, och 2018/19:98 s. 35. det rapporteras högre siffror i den tidigare genomförda svartarbetes- undersökningen 2005.53 I en studie publicerad 2020 menar att andelen som uppger att de köper svarttjänster har minskat från 2019, något som man menar kan kopplas till reduktionsmöjligheterna som finns för tjänster inom både rut- och rot-sektorn. Studien bygger dock på en intervjuundersökning där enbart 15–av de tillfrågade har svarat och där ingen bortfallsanalys presenteras, varför det är svårt att dra några slutsatser från den. Sammanfattningsvis är det svårt att uppskatta vad effekten på svartarbetet skulle bli av ett upphävande av reduktionsmöjligheten. menar också att om priserna på rot-arbeten pressas uppåt av subventionen, kan efterfrågan på svarta tjänster öka. Dess- utom poängterar man att subventioneringen av arbetskostnaden ökar incitamenten att redovisa materialkostnader som arbetskostnader, då enbart de senare subventioneras.54 Ett upphävande av reduktionsmöjligheten kan också få sysselsätt- ningseffekter, men de arbetstillfällen som skapas genom skattereduk- tion måste relateras till kostnaden för att åstadkomma detta. Myndig- heten för tillväxtanalys skattar den ökade sysselsättningen som reduktionen gav upphov till 2015 till mellan 11 000 och 16 000 arbeten. Utifrån detta beräknar man kostnaden per arbetstillfälle till mellan 6 och 8 miljoner kronor.55 Siffran bör tolkas med viss försiktighet, eftersom beräkningen bygger på en jämförelse av den faktiska jobb- tillväxten i branschen med ett simulerat kontrafaktiskt tillstånd där reduktionsmöjligheten inte finns.56 Tillväxtanalys har också studerat varifrån de som får arbete i rot-sektorn kommer. Av dem som an- ställs i ett rot-företag kommer av kvinnorna från för- värvsarbete och av männen. Det innebär att den ökade sysselsättningen i branschen inte främst drivs av att de som saknar arbete får sysselsättning. I den mån upphävandet av reduktionsmöjligheten får effekter på sysselsättningen finns det risk för minskade skatteintäkter, men 53Skatteverket (2011). 55Myndigheten har beräknat sysselsättningseffekterna av rot-reformen genom att i en prognos- modell (RAPS) uppskatta hur den kontrafaktiska jobbtillväxten i branschen skulle ha sett ut i frånvaro av avdragsmöjligheten. Se Tillväxtanalys (2020 a). 56Tillväxtanalys (2020 b). Arbetsförmedlingens prognoser om arbetsutsikter framåt bedömer att det i flera rot-yrken är mycket liten konkurrens om arbetstillfällena.57 Prognosen bygger på att skattereduktionen för rot-arbeten är kvar i sin nuvarande utformning, men då renoverings- behoven och behoven av nyproduktion är stora, blir sysselsättnings- effekten av en upphävd skattereduktion liten , om de fri- gjorda resurserna investeras i ökat bostadsbyggande. Det framstår även som samhällsekonomiskt fördelaktigt att fri- göra arbetskraft inom byggsektorn som kan anställas i nyproduktion av de billiga hyresrätter som måste byggas för att åtgärda bostads- bristen för vissa grupper. På samma sätt kan den upphävda möjlig- heten till skattereduktion verka återhållande på kostnadsutveck- lingen inom byggbranschen, vilket får gynnsamma konsekvenser för byggandet av bostäder för låginkomsthushåll. Sammanfattningsvis är det svårt att beräkna de statsfinansiella kostnaderna av att upphäva möjligheten till skattereduktion för rot- arbeten. Utöver att arbetsutbudseffekten kan bedömas som liten, bör också sysselsättningseffekten vara liten, då efterfrågan på yrkes- kunniga hantverkare är stor. Den dominerande osäkerheten i kalky- len handlar alltså om svårigheten att uppskatta i vilken mån skatte- reduktionen leder till att svarta arbeten blir vita. De flesta arbetstillfällen inom de företag som i stor utsträckning utför rot-arbeten finns i storstadskommunerna eller kommunerna nära dessa, men som andel av den totala sysselsättningen utgör syssel- sättningen i rotföretagen en något större andel i glesare regioner.58 Skillnaderna är dock små; sysselsättningen i rot-företagen utgör av den totala sysselsättningen i storstadsregionerna, att jämföra av den totala sysselsättningen i avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner.59 Då rot-företagen allt- så är något viktigare för sysselsättningen i avlägsna kommuner, bör det regionala perspektivet uppmärksammas vid ett upphävande av möjligheten till skattereduktion. Förslag: Upphäv skattereduktionen för rot-arbeten. 57Arbetsförmedlingen (2018). Diskussionen som följer beaktar inte effekterna av pandemin. 58Tillväxtanalys (2020 a). 59Tillväxtanalys (2020 b). Taknivå och bas för rut-avdraget Rut-avdragen infördes och ger en nedsättning på arbetskostnaden för vissa tjänster i hus och hem. Stödet ges i form av en skattereduktion som tillsammans med skattereduktion för rot- arbete får uppgå till . fick cirka 960 000 köpare reduktion för köp av rut-tjänster. Andelen av en in- komstgrupp som nyttjar reduktionen ökar med inkomsten, och detsamma gäller summan som man får avdrag för. Till skillnad från rot-avdraget är det fler kvinnor än män som nyttjar rut-avdraget. Rut-avdraget är alltså en subvention som mest gynnar hög- inkomsttagare, men till skillnad från rot handlar rut om enkla arbets- uppgifter, något som efterfrågas i debatten om att öka sysselsätt- ningen för utrikes födda och andra grupper med låg utbildning och kvalifikationer. De flesta bedömare menar att avdraget har ökat sysselsättningen i branschen, men storleksordningen på ökningen varierar beroende på definitioner och vilket scenario som används som jämförelse. Både Tillväxtanalys och har presenterat siffror över vilka som anställs i rutbranschen.60 Enligt Tillväxtanalys an- ställer de rut-nischade företagen inte kortutbildade i högre utsträck- ning än andra företag inom tjänstebranschen. visar att svenskfödda som börjar arbeta i ett rut-företag har högre syssel- sättning än sin jämförelsegrupp, men de har inte i genomsnitt högre inkomster. För utrikesfödda som anställs i rut-företag är dock in- komsteffekten större, vilket tolkas som att de utrikes födda har en sämre alternativ arbetsmarknad. visar också att en fjärdedel av alla som nyanställs inom rut-företagen är arbetskrafts- invandrare från , som därför inte kommer in i branschen från arbetslöshet eller sysselsättning i Sverige.61 Precis som med skattereduktionen för rot-arbete är det svårt att beräkna hur många svarta arbetstillfällen som har omvandlats till vita i och med möjligheten till skattereduktion. bedömde 2011 att nio av tio rut-arbeten var nya arbeten och att det tionde var 60Här bör noteras att de båda myndigheterna definierar rutbranschen på olika vis, vilket kan få betydelse för vilka företag som inkluderas i deras analyser. Tillväxtanalys studerar så kallade rut-nischade företag, där av verksamheten kan kopplas till rut-tjänster. Riks- revisionen å andra sidan studerar rutintensiva företag, där av lönebeloppet utgörs av rutavdrag. 61Riksrevisionen (2020). Se också Rickne (2019). ett som var svart.62 Det är alltså inte främst genom att om- vandla svarta jobb till vita som rutavdraget bidrar till samhällseko- nomin. Ett viktigare bidrag till statsfinanserna kommer av att effekten på köparnas arbetsutbud är relativt stor. Halldén och har beräknat att det för gifta kvinnor finns en sysselsättningseffekt av att köpa hushållstjänster med rutreduktion som i intervallet 40 köpta rut-tjänster är proportionell mot antalet köpta tjänstetimmar. Sysselsättningseffekten avtar dock med fler timmar, de ser ingen ökad effekt på arbetsinkomsten av köp som motsvarar fler än . För män finns inga tydliga ökningar av arbetsinkomsterna.63 Resultaten måste som författarna konstaterar förses med reservationer, bland annat vad avser orsaks- sambandet; det kan vara så att ett högre rut-avdrag leder till högre arbetsutbud och högre inkomster, men det kan också vara högre inkomster som skapar utrymme för att köpa fler tjänster. studerar arbetsutbudseffekten med en liknande metod och finner att inkomsten från arbete bland köparna till rut- tjänster har ökat med mer än för liknande hushåll som inte har köpt rut-tjänster. Detta syns främst bland de hushåll som har barn, vilka sammanlagt tar del av av det totala avdragsbeloppet. Äldre tar del av cirka en fjärdedel av det utbetalade beloppet, och för köpare och för ensamstående finner man ingen ökning av arbetsutbudet. bedömer att hushållen i genomsnitt använder en fjärdedel av den frigjorda tiden för marknadsarbete.64 Sammantaget bidrar rut-avdraget till en viss ökning av arbets- utbud för vissa köpare, och det bidrar också till ökade inkomster för utrikes födda som får jobb i branschen. Det kan däremot anses ha låg träffsäkerhet i båda dessa dimensioner, då en stor del av köparna som nyttjar avdraget inte tillhör den grupp som ökar sitt arbetsutbud och en stor del av de anställda i branschen inte kommer från arbets- löshet i . Dessutom tyder Halldén och studie på att den arbetsutbudseffekt som finns för kvinnor planar ut vid cirka 80 timmars rut-subventionerade tjänster . 62Skatteverket (2011). 63Halldén och (2015). 64Riksrevisionen (2020). I rut-utredningens delbetänkande Fler ruttjänster och höjt tak för rutavdraget föreslås en höjning av taket för rutavdraget till 75 000 kro- nor per person och år och en breddning av rutavdraget till att omfatta delvis andra tjänster . Här föreslås att tvätt vid tvättinrätt- ning, möblering av bostad, transport av bohag till loppmarknader och liknande samt enklare tillsyn av fritidshus ska berät- tiga till skattereduktion. Utredningen bedömer att dess förslag på kort sikt kommer att bidra till större spridning i disponibel inkomst men att sysselsättningseffekterna efter hand kommer att motverka detta, vilket gör att fördelningseffekterna är mer oklara på . Den bedömer också att förslaget får en viss positiv effekt på jäm- ställdheten.65 För att komma till rätta med den låga träffsäkerheten gällande vilka som anställs i rutföretagen föreslår Tillväxtanalys att rutavdra- get ska villkoras med avseende på vilka som anställs. Det kan dock leda till en risk för inlåsning i dessa branscher för grupper av låg- utbildade utrikes födda kvinnor. För att rikta arbetsmarknadsinsat- ser till denna grupp är det sannolikt effektivare med ingångsjobb som är generella för hela arbetsmarknaden och där stödet trappas ner. Bedömning: Rut-avdraget bör bevaras, men taknivån för möjlig- heten till skattereduktion bör inte höjas och möjligheten bör inte heller utvidgas till att omfatta fler tjänster. Till de normala förutsättningarna i offentliga utredningar hör ett någorlunda avgränsat problem, på vilket det efterfrågas en lösning. Denna lösning har ofta formen av en lagtext med kompletterande skrivningar, en konsekvensanalys, en uppskattning av påverkan på den offentliga budgeten och en finansiering, vilken ofta (men inte alltid) förutses ske ”inom ramen”, det vill säga genom en omdispo- nering av existerande budgetmedel. upp- drag skiljer sig väsentligt från denna normala form genom det breda mandat som har formulerats i kommissionens direktiv. Som fram- gått av tidigare delar av betänkandet berörs ett stort antal politik- områden, och det har inte varit möjligt att över hela linjen utveckla detaljerade förslag i enlighet med normalformen för utredningar. Åtskilliga förslag och rekommendationer kräver vidare utredningar, och kostnadsuppskattningar blir på sådana områden med nödvän- dighet ungefärliga. De problem som står inför är dessutom av en sådan dignitet att det ter sig orealistiskt att de alla skulle kunna lösas bara genom en omdisponering av existerande budgetmedel. I kapitel 16 konstaterades att den omfattande invandringen under senare decen- nier på avgörande sätt har förändrat förutsättningarna för tidigare fattade beslut om överskottsmål och skattekvot. Överskottsmålet sattes en gång med hänvisning till demografiska prognoser som förutsåg en stark ökning av försörjningskvoten – andelen barn och äldre av befolkningen skulle växa i förhållande till den andel som är i arbetsför ålder. Genom invandringen har den demografiska profilen i befolkningen förändrats radikalt; försörj- ningskvoten förbättras med mellan , när de utrikes födda inkluderas. En förutsättning för att denna gynnsamma situa- tion ska kunna utnyttjas är emellertid att de utrikes födda, jämte grupper av inrikes födda som av olika anledningar varken arbetar eller studerar, integreras i arbetskraften i den utsträckning som är möjlig. Den svenska arbetsmarknaden har dock, i ett internationellt perspektiv, högt ställda krav på kvalifikationer hos arbetskraften, vilket kräver utbildningsinvesteringar.1 I avsaknad av sådana inve- steringar föreligger risker för kostnader av annat slag – utebliven ekonomisk tillväxt, ökat beroende av transfereringssystem och sociala konflikter. Analysen i kapitel 16 visade att med historiska tillväxt- siffror uppfyller stabilitets- och tillväxtpaktens krav med ett offent- ligt underskott på omkring 2/av BNP, vilket är lägre än dagens överskottsmål på 1/, en skillnad som motsvarar . Om man därutöver tillåter sig att variera skattekvoten, blir handlingsfriheten ännu större. har skattekvoten sjunkit med av BNP, motsvarande i dags- läget. Kostnaden för de förslag som presenteras i detta betänkande ligger sammantaget långt under de gränser som sätts av restriktioner på rimligt skatteuttag och skuldsättning, och kommissionen föreslår inte heller att detta handlingsutrymme ska utnyttjas. Finansieringen av prioriterade utgifter sker i stället huvudsakligen genom omdispo- sitioner och avveckling av vissa skatteutgifter. Om man av någon anledning inte accepterar dessa finansieringsförslag, finns skattehöj- ningar eller ett ökat underskott som alternativ. Som framgått av tidigare kapitel är flera förslag öppna i den meningen att ambitionsnivån kan varieras efter politiska preferenser, vilket i så fall fordrar antingen höjda skatter eller ett ökat offentligt underskott utöver de omallokeringar som föreslås. De lösnings- förslag som hänskjutits till vidare utredning kommer också att kräva skattehöjningar eller lånefinansiering om de förverkligas. Pandemin har radikalt förändrat förutsättningarna för folkhus- hållet och de offentliga finanserna. Både skattekvot och överskotts- mål kommer att behöva omprövas i grunden. Det är dessutom så att förutsättningarna för en del av de analyser som har gjorts under utredningens arbete har förändrats av pandemins verkningar. Med de tids- och resursramar som har gällt för kommissionens arbete har 1Se rapporter från 2017 och 2018 för en diskussion av detta. det inte desto mindre tett sig naturligt att presentera en finansier- ingsdiskussion som om förutsättningarna vore oförändrade. I nästa avsnitt skisseras de dominerande problemen i samhället och de resursinsatser som kommissionen bedömer som nödvändiga för att hantera dem. I det följande avsnittet anvisas några finansier- ingsmöjligheter, som huvudsakligen bygger på förändringar inom befintliga budgetramar. Därnäst görs en mer detaljerad genomgång av de uppskattade kostnaderna för de förslag som har presenterats i tidigare kapitel. Som framgått kan de dominerande ojämlikhetsproblemen knytas till tre huvudområden: utbildning, boende och ett antal knutna till social- försäkringar och välfärdstjänster. Samtliga är i varierande utsträckning knutna till migrationen. Att problemen är stora kan i budgettermer uttryckas som att investeringar på eller mer förefaller nödvändiga. På utbildningsområdet handlar det framför allt om att fånga upp dem som av olika anledningar inte har nått erforderlig kunskapsnivå inom det ordinarie skolsystemet – svenskfödda med ofullbordad grundskola eller gymnasieskola, eller utrikes födda som kommit efter normal skolstart och inte hunnit tillägna sig vad som krävs för etablering och utveckling på arbetsmarknaden. Här finns också vuxna som är etablerade på arbetsmarknaden men som har behov av att komplettera sin utbildning.