sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — Det bör därför införas en hänvisning till den föreslagna lagen i all sektorslagstiftning som fortsatt innehåller bestämmelser som reglerar annan tillsyn än marknadskontroll, kontroll av produkter som faller utanför unionsrättsakterna i bilaga I till EU:s marknadskontrollför- ordning eller sanktioner för överträdelser av produktrelaterade krav. I likhet med vad som gäller bör en marknadskontrollmyndig- hets beslut kunna överklagas till domstol. Det saknas enligt utred- ningen anledning att begränsa vilka beslut som ska kunna överklagas utan den möjligheten bör gälla alla beslut som en marknadskontroll- myndighet fattar med stöd av den föreslagna lagen. Enligt bestämmelser i gällande sektorslagstiftning får marknads- kontrollmyndigheternas beslut i de allra flesta fall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När besluten rör unionslagstiftning inom tillämpningsområde eller byggprodukter enligt plan- 11Det gäller lagen (1992:1684) om EG-gödselmedel, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s textilmärkningsförordning, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s för- ordning om personlig skyddsutrustning, lagen (2018:550) med kompletterande bestämmelser till EU:s energimärkningsförordning, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s däck- märkningsförordning och lagen (2018:1178) med kompletterande bestämmelser till EU:s för- ordning om gasanordningar. Överväganden om nationell reglering och bygglagen (2010:900) får överklagande i stället göras till mark- och miljödomstol. Den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning innehåller nya långtgående befogen- heter för marknadskontrollmyndigheterna. Det är viktigt att det skapas förutsättningar för en enhetlig domstolspraxis kring tillämp- ningen av dessa. Mot bakgrund av detta anser utredningen att det vore mest lämpligt om alla beslut enligt den föreslagna lagen över- klagades till samma domstolsslag. För att bäst motsvara regleringen av forum för överklagande i den övervägande delen av nu gällande sektorslagstiftning bör överklagande ske till allmän förvaltningsdom- stol. Vid överklagande av förvaltningsdomstolens avgöranden i den här typen av mål krävs det vanligtvis prövningstillstånd i kammar- rätten. Utredningen ser ingen anledning att göra någon annan be- dömning. Ett sådant krav måste vara särskilt föreskrivet (34 a § förvaltningsprocesslagen [1971:291]). Vid marknadskontroll enligt sker överklag- ande till mark- och miljödomstol (13 kap. 6 § ). Vid marknadskontroll av byggprodukter som är avsedda för konsu- menter tillämpas i vissa fall produktsäkerhetslagen (2004:451) och enligt 44 § i den lagen är det allmän förvaltningsdomstol som är forum för överklagande. Även om de beslut som fattar som huvudregel får överklagas till mark- och miljödomstol, är allmän förvaltningsdomstol därmed inte ett helt främmande forum för myn- digheten. Enligt utredningens mening finns det skäl att även i sam- band med marknadskontroll av byggprodukter som omfattas av EU:s marknadskontrollförordning tillämpa allmän förvaltningsdomstol som forum för överklagande. Det innebär att olika forum kommer att gälla för byggprodukter på det harmoniserade respektive icke harmoniserade området. Att en marknadskontrollmyndighet behöver processa i skilda domstolar är dock inte unikt utan gäller även för exempelvis Kemikalieinspektionen.12 För de ekonomiska aktörerna bör det vara en fördel att överklagande i större utsträckning sker till allmän förvaltningsdomstol eftersom det minskar risken för proces- ser i skilda domstolar. Det gäller exempelvis de ekonomiska aktörer som hanterar produkter som kan utgöra både byggprodukter och 12Vid marknadskontroll enligt lagen (2011:579) om leksakers säkerhet sker överklagande till allmän förvaltningsdomstol medan överklagande enligt sker till mark- och miljö- domstol. Överväganden om nationell reglering maskiner, eftersom det enligt nuvarande reglering är olika forum för överklagande beroende på om det är eller som utför marknadskontrollen. Bedömningar inom tillämpningsområde av om pro- duktrelaterade krav är uppfyllda ställer krav på natur- vetenskaplig kompetens. Sådan kompetens behövs även vid över- prövning av marknadskontrollåtgärder eftersom exempelvis propor- tionaliteten i flera fall beror på vilka risker en överträdelse av ett produktrelaterat krav medför. På mark- och miljödomstolarna finns genom dess sammansättning av lagfarna domare och tekniska råd den kunskap som behövs på de aktuella områdena. Det motiverar att beslut som fattas med stöd av den föreslagna lagen och som rör unionslagstiftning inom tillämpningsområde undantas från huvudregeln att överklagande ska ske till allmän förvaltnings- domstol. I stället bör sådana beslut få överklagas till mark- och miljö- domstol. Vid överklagande av mark- och miljödomstolens avgörande krävs alltid prövningstillstånd (5 kap. 1 § lagen [2010:921] om mark- och miljödomstolar med hänvisning till lagen [1996:242] om dom- stolsärenden). Någon särskild föreskrift om detta behövs därmed inte. När det gäller rättegångskostnader är huvudregeln att var och en står sin rättegångskostnad i mål i de allmänna förvaltningsdom- stolarna och i de mål som kan bli aktuella i mark- och miljödomstol. Detta innebär att vid mål om överklagande av en marknadskontroll- myndighets föreläggande eller förbud, kommer parterna som huvud- regel att stå sina egna rättegångskostnader. Med beaktande av att marknadskontrollmyndigheternas förelägganden i vissa fall ska kunna riktas även mot en tredje part, kan det på goda grunder hävdas att det bör finnas rätt till ersättning för rättegångskostnader i exempel- vis mål om begränsning av onlinegränssnitt. Frågan om rättegångskost- nader har dock även andra följder och enligt utredningens bedöm- ning är det inte tillräckligt motiverat att just för mål om begränsning av onlinegränssnitt frångå den allmänna principen om att var och en står sin rättegångskostnad. Överväganden om nationell reglering 7.4.4Förordning med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning samt bestämmelser om marknadskontroll i övrigt Utredningens förslag: En ny förordning med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning ska införas. Vissa av de bestämmelser som behövs för att komplettera EU:s mark- nadskontrollförordning kan regeringen besluta om inom ramen för sin restkompetens. Det gäller exempelvis att utse marknadskontroll- myndigheter och fördela ansvaret dem emellan samt att bemyndiga dem att meddela föreskrifter om avgifter för marknadskontrollen. Sådana bestämmelser kan lämpligen införas på förordningsnivå. Det bör därför införas en ny förordning med kompletterande bestäm- melser till EU:s marknadskontrollförordning. Som anges ovan finns ett värde i att samla regleringen av mark- nadskontroll i största möjliga mån i en och samma författning. Be- stämmelser om finns i förordningen om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn. I syfte att nå en sammanhållen reglering av marknadskontroll bör bestäm- melserna om rådet flyttas till den föreslagna förordningen med kom- pletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. Utredningen återkommer till detta i kapitel 8, avsnitt 8.3.3. För att tydliggöra att förordningen även innehåller bestämmelser som inte avser att komplettera EU:s marknadskontrollförordning bör den benämnas förordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning samt bestämmelser om marknadskontroll i övrigt. Överväganden om nationell reglering 7.5Särskilt om unionslagstiftning inom tillämpningsområde 7.5.1Marknadskontroll och de allmänna hänsynsreglerna Utredningens bedömning: De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och kraven på verksamhetsutövare att utföra egen- kontroll enligt bestämmelserna i 26 kap. gäller som utgångspunkt parallellt med unionslagstiftningen på miljöområdet. Marknadskontrollmyndigheter som även är tillsynsmyndigheter enligt 26 kap. är därför fortsatt skyldiga att bedriva tillsyn av dessa krav i enlighet med . De ska även bedriva tillsynsverksamhet som består i främjande och förebygg- ande arbete riktat mot enskilda. Den aktsamhetsstandard som gäller inom miljöområdet på- verkas inte av att kontrollen av harmoniserade produktregler i EU:s miljölagstiftning sker med stöd av bestämmelserna i den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. Tillämpningsområdet för de allmänna hänsynsreglerna I 2 kap. behandlas de allmänna hänsynsreglerna. Reglerna är allmänt hållna och kan till övervägande del betecknas som rättsliga standards som är avsedda att ge miljöhänsynen ökad tyngd vid olika bedömningar av verksamheter och åtgärder. Hänsynsreglerna ska verka så att mål i praktiken får genomslag för verksamheter som regleras enligt balkens bestämmelser och på så sätt skapa förut- sättningar för en enhetlig tillämpning tvärs över olika sektorer. Hänsynsreglerna ska tillämpas på all verksamhet och alla åtgärder som riskerar att orsaka olägenhet eller skada för människors hälsa eller miljön även om verksamheten regleras i annan lag (prop. 1997/98:45 Miljöbalk, Del 1, s. 206). Avgörande för om en åtgärd ska omfattas av hänsynsreglernas tillämpningsområde eller inte är således åtgärdens effekt på människors hälsa och miljön. Det innebär att verksamheter som riskerar att orsaka olägenhet eller skada för människors hälsa och miljön, och som inte är av försumbar be- tydelse, i princip omfattas av hänsynsreglernas tillämpningsområde Överväganden om nationell reglering även om verksamheterna regleras i unionslagstiftning och kontrol- leras med stöd av EU:s marknadskontrollförordning och bestämmel- serna i den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. När verksamheten eller åtgärden regleras i harmoniserad unionslagstiftning gäller dock att hänsynsreg- lerna bara kan tillämpas i den mån de inte strider mot unionsrätten. Den unionslagstiftning på miljöområdet som ska kontrolleras enligt EU:s marknadskontrollförordning reglerar tillhandahållande på marknaden av ämnen, blandningar och varor. Reglerna innehåller begränsningar i fråga om utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen, antingen som sådana eller i blandningar eller varor, samt krav på märkning. Unionsrättsakterna på miljöområdet är, med något undantag, inte så kallade nya metoden-direktiv (jfr kapitel 3 av- snitt 3.2.3). Bestämmelserna är utformade så att det är den som till- handahåller produkterna på marknaden som är skyldig att se till att ämnen, blandningar eller varor uppfyller gällande krav i lagstiftningen men det finns inget krav på att utarbeta dokumentation som visar att kraven följs. Vid kontroll av att harmoniserade produktregler följs på miljö- området är kunskapskravet i 2 kap. 2 § av särskilt in- tresse. Kunskapskravet innebär att den som ska påbörja en verksam- het eller vidta en åtgärd, innan detta sker, ska skaffa sig den kunskap som behövs för att avgöra i vilken mån åtgärden eller verksamheten medför risker för påverkan på människors hälsa eller miljön. Med risker för hälsa och miljö avses här, liksom i i övrigt, risker beträffande allt som omfattas av mål. Kunskaps- kravet modifieras i viss utsträckning av skälighetsregeln i 2 kap. 7 § . De krav som ställs får inte vara orimliga. Kunskaps- kravet hänger nära samman med kravet på verksamhetsutövaren att utföra egenkontroll (26 kap. 19 § ). Egenkontrollen inne- bär att den som bedriver en verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön, fortlöpande ska planera och kontrollera verksamheten för att mot- verka eller förebygga sådana verkningar. Utredningens förslag innebär att de statliga myndigheternas mark- nadskontroll av harmoniserade produktregler i EU:s miljölagstiftning ska utföras med stöd av bestämmelserna i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning. Hänsynsreg- lerna och kraven på verksamhetsutövarens egenkontroll är dock natio- Överväganden om nationell reglering nella krav som kompletterar unionslagstiftningen på miljöområdet. Kontroll av att dessa krav följs ingår inte i marknadskontrollen. I den mån kraven är förenliga med EU:s miljölagstiftning bör de även fortsättningsvis kontrolleras med stöd av bestämmelserna i 26 kap. . Följaktligen kommer marknadskontrollmyndigheterna att behöva tillämpa bestämmelserna i 26 kap. parallellt med EU:s marknadskontrollförordning och den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till förordningen. Vid tillsyn enligt 26 kap. ingår ett omfattande arbete med främjande och förebyggande åtgärder i förhållande till enskilda. Det kan exempelvis handla om information om gällande regler eller råd om hur en aktör metodiskt kan gå tillväga för att själv komma fram till vilka åtgärder som är lämpliga att vidta för att åstadkomma regelefterlevnad. Sådant främjande och förebyggande arbete ingår i viss mån även i marknadskontrollmyndigheternas uppgifter enligt EU:s marknadskontrollförordning (artikel 9). Att statliga myndig- heter ska bedriva kontroll av unionslagstiftning på miljöområdet en- ligt den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelse till EU:s marknadskontrollförordning fråntar inte myndigheterna ansvaret för att bedriva sådan tillsyn enligt 26 kap. som inte är mark- nadskontroll. Det innebär att marknadskontrollmyndigheter som även är tillsynsmyndigheter enligt 26 kap. fortsatt kommer att ansvara för att utföra bland annat verksamhet som består i före- byggande och främjande åtgärder som avser efterlevnaden av EU:s miljölagstiftning. Hänsynsreglernas betydelse vid straffrättsliga bedömningar I 29 kap. finns straffbestämmelser som bland annat träffar överträdelser av sådan miljölagstiftning som ska kontrolleras i enlighet med bestämmelserna i marknadskontrollförordning och lagen med kompletterande bestämmelser till förordningen. En- ligt dessa straffbestämmelser är det för straffansvar i allmänhet till- räckligt med oaktsamhet av normalgraden. När det gäller brott enligt framgår det av praxis att allmänna hän- synsregler vägs in i bedömningen av vad som är ett oaktsamt hand- lade. Vid bedömningen av om ett handlande är att anse som oaktsamt har därför även kravet på verksamhetsutövarens egenkontroll betyd- Överväganden om nationell reglering Eftersom hänsynsreglerna i gäller oavsett om verk- samheten eller åtgärden regleras i en annan lagstiftning bör de även fortsättningsvis kunna vägas in i bedömningen av vad som är att anse som ett oaktsamt handlande vid straffrättsliga bedömningar av över- trädelser av produktrelaterade krav. Utredningens förslag: I lagen med kompletterande bestämmel- ser till EU:s marknadskontrollförordning ska införas en bestäm- melse som ger miljöorganisationer möjlighet att överklaga beslut som kan strida mot EU:s miljölagstiftning. Tillgång till rättslig prövning enligt Århuskonventionen I genomförs ett antal internationella konventioner på miljöområdet. Av intresse i detta sammanhang är FN:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutspro- cesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonven- tionen). Enligt konventionen ska konventionsstaterna se till att allmänheten har rätt till rättslig prövning i miljöfrågor. Enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen ska den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ha rätt att få handlingar och underlåtenheter, av enskilda och myndigheter, som strider mot nationell miljölagstiftning prövade av domstol eller i administrativ ordning. Bestämmelsen medför en generell rätt att klaga på hand- lingar och underlåtenheter som är i strid med nationell lagstiftning relaterad till miljön. Den lagstiftning som avses i artikeln är inte begränsad till lagstiftning som enligt sin rubrik behandlar miljö- frågor. Det avgörande är i stället om den aktuella bestämmelsen är relaterad till miljön i den mening som avses i konventionen. Det krävs inte heller att det är fastslaget att det föreligger en lagstridighet, utan det räcker med ett påstående om förekomsten av en handling eller underlåtenhet som strider mot nationell lagstiftning med koppling till miljön. Prövningen enligt artikel 9.3 ska göras av domstol eller i administrativ ordning. Överväganden om nationell reglering Både EU och EU:s medlemsstater är parter till Århuskonven- tionen. När det gäller Århuskonventionens bestämmelser om tillgång till rättslig prövning finns inte någon övergripande unionsrättsakt som genomför konventionens bestämmelser. Så länge det inte har fattats något bindande beslut inom EU har medlemsstaterna, som parter till konventionen, ett eget ansvar att genomföra konventionen. har i mål C-240/0913 (”den slovakiska brun- björnen”), tolkat artikel 9.3 i Århuskonventionen. I avgörandet ut- talade att artikel 9.3 inte har direkt effekt då den inte föreskriver någon klar och tydlig skyldighet och då fullgörande av verkningarna av artikeln är beroende av någon ytterligare rättsakt. Enligt ankommer det dock på den nationella dom- stolen att i den utsträckning det är möjligt tolka den nationella rätten i enlighet med de mål som ställs upp i artikel 9.3 för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av EU:s miljölagstiftning. En miljöorganisation ska därför, enligt avgörandet, ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot EU:s miljölagstift- ning. har genomfört Århuskonventionens krav på tillgång till rättslig prövning bland annat genom bestämmelser i . I fastställs dels kriterier för vilka organisationer som har rätt att överklaga, dels vilka typer av beslut som organisationerna kan överklaga. Enligt 16 kap. 13 § omfattar klagorätten över- klagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt , beslut om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller beslut om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. När det gäller tillsynsbeslut enligt 10 kap. omfattar överklagandemöjligheten även fall när tillsynsmyndigheten inte ingriper i ett ärende (så kallade nollbeslut).14 Rätt för miljöorgani- sationer att klaga på vissa tillståndsbeslut finns även i viss special- lagstiftning.15 13EU-domstolens dom , Lesoochranárske zoskupenie VLK mot Republiken , C-240/09, ECLI:EU:C:2011:125. 14Se författningskommentaren till 16 kap. 13 § i prop. 2006/07:95 Ett utvidgat miljöansvar, s. 136. 15Se exempelvis 13 kap. 12 och 13 §§ och 2 § lagen (2006:304) om rätts- prövning av vissa regeringsbeslut. Överväganden om nationell reglering I rättspraxis har miljöorganisationer i flera fall getts klagorätt i andra situationer än de som särskilt räknas upp i 16 kap. 13 § miljö- balken. Detta med hänvisning till Århuskonventionen och unions- rätten. har i rättsfallet NJA 2012 s. 921 uttalat att tillämpningen av 16 kap. 13 § ska vara generös och ske med beaktande av Århuskonventionen och bestämmelsens bakom- liggande syfte, det vill säga att ge miljöorganisationer en omfattande och lättillgänglig möjlighet att överklaga. Mark- och miljööverdom- stolen har konstaterat att det, när det gäller frågor som regleras i unionsrätten, inte bara finns en förpliktelse som härrör från Århus- konventionens bestämmelser om klagorätt utan även en materiell unionsrättslig förpliktelse vars effektiva domstolsskydd, i enlighet med dom i mål C-240/09, ska säkerställas (MÖD 2012:48). Vidare har Mark- och uttalat att även beslut att inte vidta några åtgärder, så kallade nollbeslut, i princip är överklagbara och omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen och att de även i tillsynsärenden kan ses som ett beslut om tillstånd och därmed omfattas av klagorätten (MÖD 2014:30). Av rättspraxis framgår således att uppräkningen av överklagbara beslut i 16 kap. 13 § inte är uttömmande och att tillsynsbeslut, inklusive nollbeslut, i princip är överklagbara. Klagorätt för miljöorganisationer i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollförordning Århuskonventionen är en del av EU:s rättsordning och innebär bland annat en skyldighet för medlemsstaterna att ge allmänheten en rätt att få handlingar och underlåtenheter som strider mot miljölag- stiftningen prövade av domstol. Beslut som fattas med stöd av den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s mark- nadskontrollförordning kommer i vissa fall att röra EU:s miljölag- stiftning. För att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheter som följer av EU:s miljölagstiftning bör det införas en bestämmelse som ger miljöorganisationer möjlighet att väcka talan vid domstol mot beslut som kan strida mot EU:s miljölagstiftning. Bestämmel- sen bör på samma sätt som i 2 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut hänvisa till 16 kap. 13 § för att närmare ange vilka organisationer som har klagorätt. Överklagbara beslut bör vara beslut som fattas i enlighet med den föreslagna lagen Överväganden om nationell reglering med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadskontrollför- ordning och som rör unionslagstiftning inom tillämp- ningsområde. För att nollbeslut i praktiken ska vara överklagbara behöver det tydliggöras i att det finns en skyldighet för marknadskontrollmyndigheter som utför kontroll enligt EU:s mark- nadskontrollförordning att agera efter en anmälan från allmänheten som rör brister i förhållande till miljölagstiftningen, se utredningens förslag i kapitel 9, avsnitt 9.5. 8Organisation och samordning av marknadskontroll Utredningen ger i kapitel 5 en översiktlig redovisning av hur mark- nadskontrollen i är organiserad . Av sektorsöversynen i kapitel 6 framgår närmare detaljer kring vilka myndigheter som ansvarar för marknadskontroll avseende produkter i berörda unions- rättsakter. Utredningen ska enligt kommittédirektivet föreslå vilka myndig- heter som ska utöva marknadskontroll enligt EU:s marknadskontroll- förordning och fastställa ansvarsfördelningen mellan dem. Utred- ningen har också i uppdrag att analysera hur bestämmelserna om ett centralt samordningskontor i EU:s marknadskontrollförordning kan kompletteras i svensk rätt, bland annat för att tillgodose en effektiv samordning mellan berörda myndigheter. Detta ska göras med ut- gångspunkt i att Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) ska behålla sin samordnande roll för marknadskontroll i . Utöver detta har utredningen i uppdrag att ta ställning till om ändringar eller kompletteringar behöver göras i den svenska offentlig- hets- och sekretesslagstiftningen till följd av förordningens bestäm- melser och för att informationsutbytet mellan myndigheter ska fungera effektivt. I detta kapitel redovisas utredningens överväganden när det gäller fördelningen av ansvaret för marknadskontroll i , reglering kring det centrala samordningskontoret samt bestämmelser om sekre- tess mellan marknadskontrollmyndigheter. Organisation och samordning av marknadskontroll Utredningens bedömning: Ett mer centraliserat system för mark- nadskontroll med färre marknadskontrollmyndigheter bör efter- strävas. Utifrån utredningens uppdrag och begränsade tidsram saknas det dock utrymme för utredningen att lägga fram ett för- slag med endast en eller ett fåtal marknadskontrollmyndigheter. Nuvarande fördelning av marknadskontrollansvar bör dock juste- ras något för att begränsa antalet marknadskontrollmyndigheter och effektivisera organisationen för marknadskontroll. Utredningens förslag: Regeringen ska utse marknadskontroll- myndigheter. Endast statliga myndigheter ska pekas ut som mark- nadskontrollmyndigheter enligt artikel 10.2 i EU:s marknads- kontrollförordning.