sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att utvärdera den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Uppdraget ska rapporteras senast den 15 november 2020.7 Statskontoret ska bland annat bedöma om den arbetsgivarpolitiska delegeringen har med- verkat till en utveckling av den statliga verksamheten och dess effek- tivitet. 1992/93:100 Förslag till statsbudget för /94, bilaga 8, s. 86 ff. 7Regeringsbeslut (Fi2019/03818/) Uppdrag till Statskontoret att utvärdera den arbets- givarpolitiska delegeringen i staten. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Den förvaltningspolitiska delegeringen för myndigheter Bland förvaltningsmyndigheter är , och medlemmar i är inte i lika hög utsträckning som regeringen beroende av att styra de myndigheter som har under sig. myndigheter har, med undantag för , inte heller samma verkställande funktion som regeringens förvaltnings- myndigheter. ombudsmän och har exem- pelvis granskande uppgifter som utförs med en högre grad av själv- ständighet. styrs även myndigheter genom ramanslag och har en långtgående frihet att bestämma hur medlen ska förvaltas för att nå uppsatta mål. Styrningen av myn- digheter är dock mindre framträdande än styrningen av regeringens myndigheter. Principerna som följer av den arbetsgivarpolitiska delegeringen gäller dock även för myndigheter. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen hindrar inte en gemensam utbildning Ett införande av en gemensam, obligatorisk utbildning för stats- anställda har betydelse för den statliga arbetsgivarpolitiken, vilket återspeglas i avsnittet om den statliga kompetensförsörjningen i kommittédirektiven (s. 4). Det innebär att den arbetsgivarpolitiska delegeringen måste respekteras när ett sådant förslag tas fram. Det får inte bli fråga om att styra myndigheternas tillsättningar i enskilda fall. är det många åtgärder som kan få direkt eller indirekt effekt på den statliga arbetsgivarpolitiken. Varje sådan åtgärd kan inte anses omfattas av den arbetsgivarpolitiska delegationen. Utbildningen syftar inte till att styra hur myndigheterna ska agera inom det arbetsgivarpolitiska området och ska inte behandla en- skilda personalärenden. Även om införandet av en utbildning kan få positiva effekter för staten som arbetsgivare, till exempel genom att öka statens attraktivitet som arbetsgivare, bedömer Tillitsdelega- tionen sammantaget inte att den arbetsgivarpolitiska delegeringen utgör något hinder mot att införa ett krav på utbildning. 8Uppgifterna är hämtade från /om-arbetsgivarverket/organisation- -uppdrag/vara-medlemmar2/ . En gemensam utbildning inom statsförvaltningen 7.2.3Verksamheten vid statliga universitet och högskolor Tillitsdelegationens bedömning: Forskningens frihet utgör inte något hinder mot att införa ett krav på utbildning som omfattar de statliga universiteten och högskolorna. Skälen för Tillitsdelegationens bedömning Forskningen och utbildningen vid statliga universitet och högskolor Av avsnitt 3.3.3 framgår att den forskning som bedrivs på statliga universitet och högskolor omfattas av ett grundlagsskydd. Forsk- ningens frihet är skyddad, bland annat genom friheterna att välja forskningsproblem, utveckla forskningsmetoder och publicera forsk- ningsresultat. Även om forskningen är en viktig del av verksamheten vid universiteten och högskolorna består verksamheten också till stor del av uppgifter med anknytning till den utbildning som bedrivs. Det handlar bland annat om att ta fram innehållet i en utbildning, utforma kursplaner och hålla föreläsningar. En del av verksamheten består också i att fatta beslut om att godkänna eller underkänna en student, betygssättning och avstängning vid användning av otillåtna hjälpmedel. De statliga universiteten och högskolorna är också arbetsgivare och en inte obetydlig del av verksamheten består av frågor som är gemensamma för alla statliga arbetsgivare. Det kan handla om frågor om arbetsmiljö, medbestämmande i arbetslivet och disciplinpåföljder enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning. och högskolor fattar alltså en hel del beslut som innebär myndighetsutövning mot enskilda. Det finns särskilda bestämmelser om verksamheten vid de statliga universiteten och högskolorna. Två centrala regelverk som bör nämnas är högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100). För de statliga universiteten och högskolorna gäller, på samma sätt som för andra statliga förvaltningsmyndigheter, också de grundläggande krav på handläggning av förvaltningsärenden som fastslås i förvaltningslagen (2017:900). Det är samma regler som gäller för domstolarna vid handläggning av sådana ärenden. Med andra ord ställs samma krav på saklighet och opartiskhet när ett förvalt- ningsärende avgörs av ett universitet, som när det avgörs av en dom- stol. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen De statliga universiteten och högskolornas myndighetsutövning har mycket gemensamt med andra förvaltningsmyndigheters. Den består av beslut som är gynnande eller betungande för enskilda och som kan leda till stora konsekvenser. Beslut om antagning till en utbildning kan exempelvis vara minst lika betydelsefullt för den en- skilde som många andra beslut som fattas inom den statliga för- valtningen. Därför är det rimligt att samma krav ska gälla för myn- dighetsutövningen vid ett statligt universitet eller en statlig högskola som i statsförvaltningen i övrigt. Forskningens frihet hindrar inte att en gemensam utbildning införs Forskningen vid de statliga universiteten och högskolorna särskiljer dessa myndigheters verksamhet från många andra förvaltnings- myndigheters. är det många förvaltningsmyndigheter som har särskilda uppgifter. Om man bortser från forskningsverksam- heten och de delar av utbildningsverksamheten som är specifika för universitetens och högskolornas verksamhet har de mycket gemen- samt med andra statliga förvaltningsmyndigheters verksamheter. Forskningens frihet måste givetvis respekteras. Vid bedömningen av om det finns en risk för att denna inskränks genom en gemensam utbildning för statsanställda behöver man se till syftet med utbild- ningen. Syftet är att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol har och att öka kunskapen om de grundläggande rätts- principer och regelverk som gäller inom statsförvaltningen. Detta syfte omfattar inte hur forskning ska bedrivas, utan handlar om den gemensamma grund som gäller för hela statsförvaltningen. Det inne- bär att den föreslagna utbildningen inte riskerar att komma i konflikt med forskningens frihet. Forskningens frihet utgör därmed inte ett hinder mot att införa en gemensam utbildning inom statsförvalt- ningen. Sådana delar av verksamheten som har med forskning att göra kommer universiteten och högskolorna även fortsättningsvis själva att ansvara för. De statliga universiteten och högskolorna utgör en del av stats- förvaltningen. En stor del av verksamheten liknar den verksamhet som bedrivs vid andra förvaltningsmyndigheter. Vidare gäller centrala regelverk, som förvaltningslagen, även för universiteten och hög- En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Det är därför angeläget att de statliga universiteten och högskolorna omfattas av den gemensamma utbildningen inom stats- förvaltningen. Tillitsdelegationens bedömning: Den särskilda ställning som vissa personer som arbetar vid ombudsmän, , Justitiekanslern eller inom domstolsväsendet har, utgör inget hinder mot att införa en gemensam utbildning inom stats- förvaltningen. Särställningen kan dock behöva beaktas vid bedöm- ningen av vilka personer som ska omfattas av utbildningen. Skälen för Tillitsdelegationens bedömning Särskilda kategorier av anställda Det finns potentiella hinder mot att låta vissa kategorier av anställda eller uppdragstagare omfattas av en gemensam utbildning för stats- anställda med hänsyn till deras funktion i statsförvaltningen. För det första bör kontrollmaktens särskilda ställning i stats- förvaltningen uppmärksammas. Den del av kontrollmakten som hör till regleras i 13 kap. regeringsformen och syftar bland annat till att möjliggöra för att granska hur riket styrs och att granska den offentliga förvaltningen. ombudsmän och är därmed en del av kontrollmakten och har där- för en särställning. Justitiekanslern är också en del av kontroll- makten. Justitiekanslern lyder dock inte under , utan under regeringen. ombudsmän har till uppgift att utöva tillsyn över tillämpningen av lagar och andra föreskrifter i den offentliga verk- samheten (13 kap. 6 § regeringsformen). uppgift är att granska den verksamhet som bedrivs av staten (13 kap. 7 § reger- ingsformen). Såväl ombudsmännen som behöver ha ett avstånd till de som granskas för att de ska kunna utföra sin upp- gift på ett fullgott sätt. Justitiekanslern, som lyder under regeringen, har till uppgift att utöva tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever En gemensam utbildning inom statsförvaltningen lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden (1 § lagen [1975:1339] om Justitiekanslerns tillsyn). Även Justitie- kanslerns ställning i statsförvaltningen kan därför behöva beaktas särskilt. Även domstolsväsendet har en särskild roll i statsförvaltningen. Domstolsväsendet har bland annat till uppgift att pröva om andra myndigheters beslut har varit förenliga med gällande rätt. Det finns därför skäl att även beakta domstolarnas särskilda roll i statsförvalt- ningen. Att vissa anställda har en särställning inom statsförvaltningen hindrar i sig inte en gemensam utbildning Det finns sammantaget skäl att särskilt överväga om det finns hinder mot att låta anställda eller uppdragstagare som arbetar vid ovan- stående myndigheter omfattas av en utbildning som är gemensam för hela statsförvaltningen. Den särställning som kontrollmakten, Justitiekanslern eller rättsväsendet har bedöms dock inte utgöra ett så stort hinder att det inte blir möjligt att införa en gemensam utbild- ning inom statsförvaltningen. Däremot kan personer med vissa funk- tioner vid dessa myndigheter behöva undantas. Dessa överväganden görs dock lämpligast under det avsnitt som behandlar undantagen från den lag om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen som föreslås, se avsnitt 7.6. 7.3En ny utbildning inom statsförvaltningen 7.3.1Utbildningen ska vara gemensam för hela statsförvaltningen Tillitsdelegationens bedömning: Utbildningen bör vara gemen- sam för alla anställda inom statsförvaltningen och inte bara om- fatta nyanställda. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Skälen för Tillitsdelegationens bedömning Utbildningen bör inte bara omfatta nyanställda Av Tillitsdelegationens kommittédirektiv framgår att delegationen ska ta fram ett förslag till en gemensam, obligatorisk introduktions- utbildning för statsanställda. Det framgår inte av direktiven om utbildningen ska vara en introduktionsutbildning enbart för ny- anställda som inte har arbetat inom statsförvaltningen eller om alla statsanställda ska omfattas. Om utbildningen ska gälla alla statsanställda bör den inkludera även personer med tidigare erfaren- het av statligt arbete på en annan myndighet och de som har arbetet på en viss myndighet . Tillitsdelegationen valde som en utgångspunkt i arbetet att utreda förutsättningarna för att inkludera alla statsanställda i utbildningen, oavsett tidigare statlig erfarenhet, eftersom det övergripande målet med utbildningen är att öka förtroendet för staten som helhet och dess anställda.9 För att nå ett så långtgående mål bedömde Tillitsdelegationen inledningsvis att det inte skulle räcka att utbilda enbart de som är helt nya i stats- förvaltningen. En viktig ambition med utbildningen är att skapa samsyn kring grundläggande värden och en gemenskap kring den offentliga för- valtningens uppdrag. Utifrån tidigare forskning om lärande vet vi att en organisation behöver främja det kollegiala lärandet för att uppnå ökad kompetens och effekter av den typ av utbildning som det handlar om här. I ett sådant arbete behöver alla medarbetare invol- veras. Ytterligare ett skäl till att alla anställda bör omfattas av utbild- ningen är att ett ökat helhetsperspektiv hos medarbetarna och cheferna leder till bättre resultat, vilket framgick i Tillitsdelega- tionens tidigare betänkande.10 Att det finns ett behov av en gemensam utbildning för alla stats- anställda bekräftas på ett tydligt sätt i den fallstudie, de nätverks- träffar och övriga möten med chefer och medarbetare som Tillits- delegationen har genomfört inom ramen för detta uppdrag. Chefer och medarbetare har framfört att en gemensam utbildning kan skapa ramar för statsanställdas agerande och ingjuta trygghet i rollen som statsanställd, oavsett hur länge man har arbetat inom staten. Tillits- delegationens utgångspunkt om att utbildningen behöver omfatta 2019/20:1 Budgetproposition , utg.omr. 10SOU 2019:43 Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen alla statsanställda har således stöd i både forskning, i våra empiriska iakttagelser och i Tillitsdelegationens tidigare arbete. En risk med att inte låta alla anställda delta i utbildningen är att effekterna av utbildningen riskerar att försvagas, vilket i sin tur riskerar att leda till att det långsiktiga målet med utbildningen inte uppfylls. Det är också svårt att motivera en snävare gränsdragning utifrån ett medborgarperspektiv. Tillitsdelegationen bedömer att det är viktigt att utbildningen skapar en starkare känsla för det gemensamma an- svar som alla statsanställda har i relation till medborgarna. En med- borgare som vänder sig till en myndighet har till exempel rätt att förvänta sig att möta en professionell myndighetsrepresentant som förstår sin roll som statsanställd oavsett hur länge denne har varit anställd. Det finns inga skäl att undanta chefer I linje med ovanstående resonemang bedömer Tillitsdelegationen att det inte finns några skäl att undanta chefer på alla nivåer från att omfattas av utbildningen. Utbildningen innebär kompetensutveck- ling även för chefer och den kan stärka känslan av ett gemensamt ansvar och att staten är en helhet. Cheferna är förebilder för sina medarbetare och viktiga bärare av de rättsregler och den gemen- samma värdegrund som ska prägla hela statsförvaltningen. Dessutom förekommer det att chefer gör fel i förhållande till de grundläggande rättsprinciper som gäller för staten som helhet. Ett område som () menar har strukturella brister är till exempel chefernas kunskap om hur meddelarfriheten och efter- forskningsförbudet fungerar.11 Chefer i statsförvaltningen tar del av en rad olika kompetens- höjande insatser. Tillitsdelegationen bedömer att det befintliga stöd som till exempel myndighetscheferna har tillgång till inte utgör något hinder mot att inkludera dem i den gemensamma utbild- ningen. Det stöd som nya myndighetschefer får tillgång till har ett annat syfte, det vill säga att stärka ledarskapet och det statliga arbetsgivaransvaret (se avsnitt 5.3.4). 11Se exempelvis JO:s beslut dnr 5734–2012. Detta framkom även i intervju med JO daterad . En gemensam utbildning inom statsförvaltningen som Tillitsdelegationen föreslår syftar till att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig för- valtningsmyndighet eller en domstol har och öka kunskapen om grundläggande rättsprinciper och regelverk (se avsnitt 8.1.1). Det inne- bär att den gemensamma utbildningen har ett bredare syfte. 7.3.2Utbildningen ska vara obligatorisk Tillitsdelegationens förslag: Den gemensamma utbildningen för anställda inom statsförvaltningen ska vara obligatorisk. Skälen för Tillitsdelegationens förslag Som konstaterats ovan är många av de utbildningar som myndig- heterna tillhandahåller sina anställda obligatoriska. Genom obliga- uttrycks vikten av att de som omfattas av utbildningen faktiskt deltar och att utbildningen får genomslag. Ett högt deltagande är också en förutsättning för att målen med utbildningen ska kunna uppnås. Ett av målen med att införa en gemensam utbildning som gäller i hela statsförvaltningen är att skapa en känsla av gemenskap inom statsförvaltningen där medarbetarna inte bara arbetar för den egna myndigheten, utan tar ett ansvar för staten som helhet. finns det problem med att medarbetare inom statsförvaltningen agerar på ett sätt som i och för sig kan vara gynnsamt för den egna myndig- heten, men som skapar problem för statsförvaltningen i stort. Det riskerar i förlängningen att leda till negativa konsekvenser för med- borgaren. För att det ska vara möjligt att uppnå detta mål är det avgörande att så många som möjligt går utbildningen. Inom en myndighet såväl som inom den statliga förvaltningen i stort finns det en risk för att den enskilde medarbetarens perspektiv blir smalare med tiden och att denne i allt för hög utsträckning ser till de förhållanden som gäller vid den egna myndigheten. Den som har påbörjat en anställning vid en statlig myndighet har ofta en bredare syn på myndighetens roll i statsförvaltningen och kan vara mer öppen för nya infallsvinklar. Det är naturligt att detta breda perspektiv får ge vika för ett smalare perspektiv allteftersom med- En gemensam utbildning inom statsförvaltningen arbetaren kommer in i verksamheten. Om fokus på den egna myn- dighetens roll blir alltför starkt, exempelvis i verksamheter med stora besparingskrav och ett stort fokus på effektivitet, finns en risk för bristande helhetssyn som påverkar andra myndigheters verksamhet negativt. För att möjliggöra en kostnadseffektiv statsförvaltning och ett bibehållet högt förtroende hos medborgarna behövs en gemen- sam grund. En sådan gemensam grund går enbart att skapa om del- tagandet i utbildningen är högt. Förutom att obligatoriet kan säker- ställa ett högt deltagande som behövs för att det ska vara möjligt att uppnå målen med utbildningen, syftar den också till att öka kun- skaperna om grundläggande rättsprinciper och regelverk. Genom ett obligatorium understryks vikten av att alla som arbetar inom stats- förvaltningen har tillgodogjort sig sådana kunskaper. Vidare syftar utbildningen till att stärka förmågan att hantera den särskilda roll som den som arbetar vid en statlig förvaltningsmyndighet eller en domstol har. Denna förståelse är också grundläggande för att kunna utföra sina arbetsuppgifter på ett fullgott sätt i förhållande till med- borgarna. Det är därför inte tillräckligt med en valfri utbildning. Den föreslås istället vara obligatorisk. 7.3.3Alternativen till en utbildning som regleras genom en särskild författning Ett främjandeuppdrag till en myndighet under regeringen Ett alternativ till en gemensam utbildning som styrs genom en sär- skild författning skulle kunna vara att ge ett främjandeuppdrag till en förvaltningsmyndighet under regeringen. Det skulle kunna ske genom en ändring i den aktuella myndighetsinstruktionen. Stats- kontoret ska till exempel främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten, vilket framgår av 1 c § förord- ningen (2007:827) med instruktion för Statskontoret. Ett annat sätt skulle kunna vara att samla uppgifter som ligger hos olika myn- digheter till en myndighet. Det är givetvis också möjligt att skapa en helt ny myndighet med ett nytt uppdrag, men en sådan lösning är ute- sluten enligt kommittédirektiven för Tillitsdelegationen. I detta sammanhang kan nämnas att Tillitsdelegationen i ett tidi- gare betänkande12 har föreslagit att ska få i upp- 12SOU 2019:43 Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen drag att tillhandahålla stöd till statliga myndigheter för att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Det skulle på motsvar- ande sätt vara möjligt att föreslå att ges i uppdrag att ta fram en gemensam utbildning och låta det vara upp till de stat- liga förvaltningsmyndigheterna att se till att deras personal genom- för utbildningen. Det kan också uppmärksammas att har tagit fram utbildningar för sina medlemmar. tillhandahåller exempelvis en frivillig e-utbildning för ledare i staten.13 Politiska mål och återrapporteringskrav Regeringen styr sina myndigheter bland annat genom det förvalt- ningspolitiska målet. Det nuvarande förvaltningspolitiska målet är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet, och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU- arbete. Regeringen följer hur väl myndigheterna uppfyller målet och frågan behandlas exempelvis i myndighetsdialogerna.14 Andra verk- tyg som regeringen kan använda är att styra myndigheterna genom återrapporteringskrav och genom att använda ekonomiska styrmedel. Ett alternativ till att införa en utbildning som styrs genom för- fattning skulle kunna vara att justera det förvaltningspolitiska målet och använda myndighetsdialoger, återrapporteringskrav och ekono- miska styrmedel. Möjligen skulle det också vara möjligt att införa ett nytt politiskt mål. Utbildningsinsatser med stöd av universitet eller högskola Ett annat alternativ för att skapa en gemensam grund inom stats- förvaltningen skulle kunna vara att ge ett universitet eller en hög- skola i uppdrag att ta fram en gemensam utbildning som myndig- heterna kan låta sin personal gå. Det skulle i så fall kunna vara upp till den egna myndigheten att besluta om utbildningen ska vara fri- villig eller obligatorisk för dess personal. 13Uppgifterna är hämtade från /ledare-i-staten/ledareistaten/ledare- i-staten/ . 2019/20:1 Budgetproposition , utg.omr. 2, s. 45. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Regeringen skulle också kunna justera mål för befintliga utbild- ningar med anknytning till statsförvaltningen, exempelvis inom ämnen som juridik, ekonomi eller statsvetenskap. Det skulle kunna göras på ett sådant sätt att dessa utbildningar omfattar moment som tillgodoser syften som liknar de som ska uppnås med en gemensam utbildning inom statsförvaltningen. 7.3.4Förutsättningar som följer av regeringsformen Tillitsdelegationens bedömning: Föreskrifter om skyldighet att genomföra en utbildning för enskilda som arbetar vid statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar kan utgöra en för enskild betungande offentligrättslig föreskrift. Föreskrifter om skyldighet för en statlig myndighet att se till att utbildning genomförs behöver däremot inte utgöra en för enskild offentligrättslig betungande föreskrift. Det gäller även om skyldigheten för myndigheten också innebär skyldigheter för enskilda som arbetar vid densamma. Skälen för Tillitsdelegationens bedömning Skyldigheten att genomföra utbildning och det primära lagområdet I 8 kap. regeringsformen finns bestämmelser som sätter upp vissa ramar som måste följas när nya föreskrifter ska tas fram. Ett centralt begrepp i detta kapitel är det primära lagområdet. Föreskrifter som tillhör det primära lagområdet ska meddelas genom lag om inte riks- dagen har gett regeringen ett bemyndigande att meddela föreskrifter enligt 8 kap. 3 § regeringsformen. Det primära lagområdet framgår av 8 kap. 2 § regeringsformen. I detta sammanhang är det främst den andra punkten som är av intresse. Den behandlar för enskilda betungande offentligrättsliga föreskrifter. Om föreskrifter avser för- hållandet mellan enskilda och det allmänna ska de meddelas i lag, om föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. I förarbetena till 8 kap. 2 § regeringsformen uttalas att den inte omfattar sådana åligganden för en tjänsteman hos staten som följer En gemensam utbildning inom statsförvaltningen av dennes anställning.15 Som konstaterats i avsnitt 7.1.2 kan en skyl- dighet att delta i utbildningar som arbetsgivaren anvisar ingå i de skyldigheter som följer av anställningsförhållandet.