sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — bedöms ha de resurser som krävs för att inrätta och hantera de externa rappor- teringskanaler och förfaranden som direktivet kräver. Det kan noteras att vi även föreslår att utses som behörig myndighet för området EU:s finansiella intressen såvitt avser skatteområdet. Mot denna bakgrund anser vi att det är lämpligt att utses som behörig myndighet med ansvar för området den inre mark- naden, såvitt avser bolagsskatteområdet. Den närmare preciseringen av avgränsningen för en myndighets ansvarsområde Vi har i avsnitt 8.7 gjort bedömningen att de behöriga myndigheterna ska ha till uppgift att ta emot och hantera rapporter om överträdelser inom direktivets tillämpningsområde, i stället för att myndigheterna ska utses som behöriga för att ta emot och hantera rapporter om missförhållanden i allmänhet. I föregående avsnitt har vi gått igenom de områden som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Det bör noteras att det inte är ett område i dess helhet som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Direktivets tillämpningsområde av- gränsas nämligen genom att det i direktivets bilaga räknas upp unions- rättsakter, både direktiv och förordningar. Av artikel 2.1 a framgår att det som kan rapporteras skyddat enligt direktivet är sådana över- trädelser som omfattas av tillämpningsområdet för de unionsrättsakter som anges i bilagan. Det innebär t.ex. att inte alla unionsrättsakter som kan hänföras till t.ex. området miljöskydd omfattas av direk- tivets tillämpningsområde, utan endast sådana unionsrättsakter om miljöskydd som finns uppräknade i bilagan. I skäl 19 tydliggörs vad detta innebär. Hänvisningen till bilagans förteckning över unionsrättsakter innebär att om de uppräknade unionsrättsakterna i sin tur definierar sina materiella tillämpnings- områden genom hänvisning till unionsrättsakter som förtecknas i respektive bilagor till dessa, så ingår även de rättsakterna i det mate- riella tillämpningsområdet för visselblåsardirektivet. Hänvisningen till rättsakterna i bilagan bör vidare anses omfatta alla genomförande- Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning åtgärder eller delegerade åtgärder på nationell nivå och unionsnivå som antagits i enlighet med dessa rättsakter. Det innebär att om det är fråga om en överträdelse av en svensk lagbestämmelse, som genom- för ett direktiv, så omfattas den överträdelsen av visselblåsardirek- tivets tillämpningsområde. Visselblåsardirektivets tillämpningsområde omfattar alltså över- trädelser av bestämmelser som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt eller en direkt tillämplig unionsrättsakt som anges i bilagan till direktivet. Det innebär att om de behöriga myndigheterna ska ansvara för ett ansvarsområde som exakt motsvarar visselblåsar- direktivets tillämpningsområde behöver det göras en uppräkning av samtliga nu nämnda unionsrättsakter för att definiera de behöriga myndigheternas respektive ansvarsområde. Vi anser att det inte är en lämplig ordning. För den rapporterande personen kan det vara svårt att avgöra om det i det enskilda fallet rör sig om en överträdelse av en svensk författning som genomför eller komplet- terar en unionsrättsakt eller en överträdelse av en direkt tillämplig unionsrättsakt, inom de områden som anges i bilagan till direktivet. Vi anser att en lämpligare ordning är att en myndighet utses som behörig för ett eller flera av de områden som omfattas av direktivets tillämpningsområde. En sådan myndighet har då att ta emot rapporter om alla typer av överträdelser inom t.ex. området offentlig upphand- ling, även om den aktuella överträdelsen inte utgör en överträdelse av någon av de akter som anges i bilagan till visselblåsardirektivet. Ordningen skulle innebära att går något längre än vad direktivet kräver. Ordningen är dock förenlig med direktivet. När det gäller genomförandet anger artikel 2.2 att en medlemsstat får genom- föra direktivet utanför de områden som anges i artikel 2. Medlems- staterna får dessutom enligt artikel 25.1 införa bestämmelser som är förmånligare för rapporterande personers rättigheter än de som anges i direktivet, dock utan att det påverkar de åtgärder som ska vidtas för att skydda berörda personer och de sanktioner som ska finnas mot den som medvetet rapporterar eller offentliggör falsk information. Vi anser sammanfattningsvis att en ordning som innebär att en myndighet ansvarar för att ta emot rapporter om alla typer av över- trädelser inom ett eller flera områden är nödvändig för att säkerställa att en rapporterande person inte blir utan skydd om personen miss- tagit sig beträffande vilket regelverk som den aktuella överträdelsen avser. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Det bör mot denna bakgrund tydliggöras vad som aves med att behöriga myndigheter är ansvariga för vissa områden. –som angetts – inte är missförhållanden i allmänhet som bör omfattas, utan endast överträdelser, bör det anges att det som avses är handlanden eller underlåtenheter som 1.strider mot lag eller andra föreskrifter eller mot en direkt tillämp- lig unionsrättsakt, inom de områden som anges i bilagan till den före- slagna förordningen, eller 2.motverkar målet eller syftet med reglerna i lag eller andra före- skrifter eller i en direkt tillämplig unionsrättsakt, inom de områden som anges i bilagan till den föreslagna förordningen. 8.8.3Bör det utses ytterligare behöriga myndigheter för de situationer när det påstås att missförhållandet finns hos den ordinarie behöriga myndigheten? Bedömning: Det bör inte utses några behöriga myndigheter för de situationer då en rapporterande person gör bedömningen att det finns ett missförhållande i den behöriga myndigheten inom det område som den behöriga myndigheten ansvarar för. Skälen för bedömningen: Missförhållanden kan tänkas uppkomma i alla typer av verksamheter, både inom privat och offentlig sektor. Det innebär att en behörig myndighet kan komma att ta emot rap- porter med information om missförhållanden i både företag och andra myndigheter. En särskild situation som behöver uppmärksammas är när en rapporterande person arbetar för en behörig myndighet och gör be- dömningen att det finns ett missförhållande i den egna myndighetens verksamhet. Frågor uppkommer till vilken myndighet rapporteringen då bör ske och om det krävs att någon annan myndighet utses som behörig för att ta emot externa rapporter som gäller missförhållan- den inom den myndighet som ansvarar för tillsyn för det aktuella missförhållandet. Av artikel 15.1 b ii framgår att en person som gör ett offentlig- görande bl.a. ska omfattas av skydd enligt direktivet om det vid ex- tern rapportering finns risk för repressalier eller är osannolikt att överträdelsen kommer att avhjälpas på ett effektivt sätt på grund av Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning fallets särskilda omständigheter. Av artikeln framgår att en omstän- dighet som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om det är osan- nolikt att överträdelsen kommer att avhjälpas är att en myndighet samverkar med den som har begått överträdelsen eller själv är del- aktig i överträdelsen. Vi tolkar artikel 15.1 b ii som att det som avses med myndighet är en behörig myndighet med ansvar för just det område som det rapporterade missförhållandet avser. Om det görs gällande att t.ex. den behöriga myndigheten med ansvar för området strålskydd och kärnsäkerhet gör sig skyldig till en överträdelse av unionsrättsakter inom området för strålskydd och kärnsäkerhet, får det anses vara osannolikt att överträdelsen kommer att avhjälpas, eftersom myn- digheten själv är delaktig i överträdelsen. I den nu nämnda situationen synes direktivet således förutsätta att en rapporterande person direkt gör ett offentliggörande eftersom den rapporterande personen enligt direktivet ska omfattas av skydd om personen väljer att göra ett offentliggörande. Vi har i av- snitt 6.3.10 lämnat förslag på genomförande av artikel 15.1 b ii. Det föreslås att skyddet enligt den föreslagna lagen ska gälla vid offent- liggörande av information bl.a. om den rapporterande personen har rimliga skäl att tro att en extern rapportering skulle leda till en risk för repressalier eller till att missförhållandet sannolikt inte avhjälps på ett effektivt sätt. I författningskommentaren preciseras vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av om det finns rimliga skäl att tro att en extern rapportering skulle leda till att missförhållandet sannolikt inte avhjälps på ett effektivt sätt, t.ex. att myndigheten samverkar med den som har begått missförhållandet eller är delaktig i missförhållandet. Vid bedömningen har myndig- hetens tidigare agerande i samband med att missförhållanden av när- liggande art har rapporterats betydelse. Vi gör mot denna bakgrund bedömningen att det inte bör utses någon eller några ytterligare behöriga myndigheter för den situatio- nen att en rapporterande person gör bedömningen att det finns ett missförhållande i den behöriga myndighetens verksamhet inom det område som den behöriga myndigheten ansvarar för. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning 8.9Vilka personer ska ha möjlighet att rapportera via externa rapporteringskanaler? Förslag: Det ska vara möjligt för följande rapporterande perso- ner att rapportera via externa rapporteringskanaler: 3.volontärer och praktikanter, 4.personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan, och 5.aktieägare som är verksamma i bolaget. Möjligheten att rapportera via externa rapporteringskanaler ska finnas tillgänglig även för personer som rapporterar informa- tion om missförhållanden efter det att personen har slutat inom en verksamhet, samt för personer som rapporterar information om missförhållanden innan personen har börjat inom en verk- samhet, om personen har fått del av informationen under en re- kryteringsprocess eller avtalsförhandling som har föregått tillträ- det i verksamheten. Skälen för förslagen: Direktivet saknar bestämmelser om vilka per- soner som ska ha möjlighet att rapportera via externa kanaler. I direktivets artikel 10 används endast uttrycket rapporterande per- soner, utan att precisera eller begränsa personkategorierna. Det kan jämföras med motsvarande bestämmelser för de interna rapporter- ingskanalerna i artikel 8.2 som ger viss valfrihet för medlemsstaterna att undanta vissa av de personkategorier som kan utgöra rapporte- rande personer från möjligheten att rapportera via interna kanaler. Vi tolkar direktivet som att samtliga personkategorier som enligt direktivet utgör rapporterande personer ska ha möjlighet att rappor- tera via de externa rapporteringskanalerna. Av artikel 4.1 a–d framgår att direktivet omfattar rapporterande personer som tillhör följande personkategorier: arbetstagare, egen- företagare, volontärer och praktikanter, personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan, samt aktieägare som är verksamma i bolaget. Av artikel 4.2 och 4.3 framgår att direktivet även omfattar rapporterande personer som rapporterar in- formation om missförhållanden efter det att personen har slutat Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning inom verksamheten, respektive innan personen har börjat inom verk- samheten om informationen har förvärvats under t.ex. en rekryter- ingsprocess. Det skulle kunna ifrågasättas om det verkligen behövs en bestäm- melse som tydliggör vilka personer som ska ha möjlighet att rappor- tera via externa rapporteringskanaler. Man skulle i stället kunna tänka sig en bestämmelse som endast anger att rapporterande personer ska ha möjlighet att rapportera via externa rapporteringskanaler, utan att tydliggöra vilka personkategorier som de rapporterande personerna måste tillhöra. För att det inte ska råda någon tvekan om att direktivet har genom- förts i svensk rätt bör det dock tydliggöras i den föreslagna förord- ningen att samtliga ovannämnda rapporterande personer, dvs. de rapporterande personer som föreslås ha skydd enligt den föreslagna lagen, ska ha möjlighet att rapportera via externa rapporterings- kanaler hos de behöriga myndigheterna. 8.10Vilka ska hantera de externa rapporteringskanalerna och förfarandena på den behöriga myndighetens vägnar? Förslag: En behörig myndighet ska utse enheter eller personer som är behöriga att på myndighetens vägnar 1.tillhandahålla information om förfarandet för rapportering till myndigheten, 2.ta emot rapporter och ha kontakt med rapporterande per- soner, 3.följa upp det som rapporterats, och 4.lämna återkoppling om uppföljningen till den rapporterande personen. De personer som utses som behöriga ska − vara oberoende och självständiga i förhållande till övriga delar av myndigheten, och − ha relevant utbildning för att kunna hantera rapporter. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Direktivets bestämmelser om vilka som ska hantera de externa rapporteringskanalerna och förfarandena Enligt artikel 12.4 ska en behörig myndighet utse den personal som är ansvarig för handläggning av rapporter och i synnerhet för att a)förse intresserade personer med information om förfarandena för rapportering, b)ta emot och följa upp rapporter, samt c)hålla kontakt med den rapporterande personen i syfte att lämna återkoppling och begära ytterligare information när så är nöd- vändigt. Den personal som utses ska få särskild utbildning i handläggning av rapporter (artikel 12.5). I artiklarna 11.2 a och 12.1 betonas att de externa rapporteringskanalerna ska vara oberoende och självständiga. I skäl 74 anges att personal vid de behöriga myndigheterna som ansvarar för att handlägga rapporter bör få fortbildning, även i fråga om gällande dataskyddsregler, för att handlägga rapporter och säker- ställa att kommunikationen med den rapporterande personen och uppföljningen av rapporten sker på lämpligt sätt. Det krävs att vissa enheter eller personer utses som behöriga att hantera de externa rapporteringskanalerna på den behöriga myndighetens vägnar Det kan för svenska förhållanden framstå som något ovanligt att reglera vilka enheter eller personer på en myndighet som ska utföra vissa arbetsuppgifter. Det är en fråga som typiskt sett är upp till myn- digheten att själv bestämma. Direktivet innehåller dock i artikel 12 förhållandevis detaljerade krav vad gäller vilka som ska hantera de externa rapporteringskana- lerna på myndighetens vägnar. För att det inte ska råda någon tvekan om att direktivet har genomförts i svensk rätt bör det därför tydlig- göras vad som bör gälla i fråga om vilka som ska hantera de externa rapporteringskanalerna på den behöriga myndighetens vägnar. Med hänsyn till lydelsen av artikel 12.4 bör en behörig myndighet vara skyldig att utse de som ska vara behöriga att på myndighetens vägnar tillhandahålla information om förfarandet för rapportering till myndigheten, ta emot rapporter och ha kontakt med rapporter- Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning ande personer, följa upp det som rapporterats, samt lämna återkopp- ling om uppföljningen till den rapporterande personen. Utseende av den behöriga personalen bör kunna avse vissa särskilt utsedda per- soner men också en särskilt utsedd enhet vid myndigheten. Vi anser inte att det särskilt måste anges att behörigheten även ska innefatta att begära ytterligare information (jfr lydelsen av artikel 12.4 c) efter- som vi bedömer att det ingår i att ha kontakt med rapporterande personer. Beträffande de interna rapporteringskanalerna anges uttryckligen att det kan vara samma personer som utför de nu aktuella uppgifterna (artikel 9.1 c), vilket vi tolkar som att även motsatsen är tillåtet, dvs. att olika personer får utses som behöriga för olika delar av den nu nämnda hanteringen. Vi tolkar direktivet som att även behöriga myn- digheter kan fördela ansvaret mellan de anställda på så sätt att vissa har ansvaret för att t.ex. ta emot rapporter medan andra har ansvaret för uppföljning och återkoppling. Vi bedömer dock att det inte ut- tryckligen behöver anges eftersom den föreslagna ordalydelsen av bestämmelsen ger ett sådant utrymme. Den behöriga myndigheten måste säkerställa oberoende, självständighet och utbildning Artiklarna 11.2 a och 12.1 betonar att de externa rapporterings- kanalerna ska vara oberoende och självständiga. Dessa bestämmelser bör tolkas utifrån syftet med direktivet. Det primära syftet med direktivet är att stärka kontrollen av efterlevnaden av unionsrätten och unionspolitiken på särskilda om- råden genom att fastställa gemensamma miniminormer som tillgodo- ser en hög skyddsnivå för personer som rapporterar. Trygga, säkra och effektiva rapporteringskanaler är centrala i visselblåsarsamman- hang. En person som kan lita på hanteringen av rapporteringen kan antas ha större benägenhet att vilja rapportera om ett missförhållande än en person som svävar i ovisshet om hur rapporteringen går till eller inte litar på rapporteringskanalerna och förfarandena. I skäl 63 betonas att bristande förtroende för ändamålsenligheten med att rapportera är en av de främsta faktorer som avhåller potentiella vissel- blåsare från att rapportera. Följaktligen föreligger ett behov av att kräva att behöriga myndigheter inrättar lämpliga externa rapporter- ingskanaler och förfaranden. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Även den berörda personen, dvs. den som utpekas som ansvarig för ett missförhållande, har ett intresse av att de externa rapporter- ingskanalerna och förfarandena är trygga, säkra och effektiva. Ett viktigt moment för att säkerställa att de externa rapporter- ingskanalerna och förfarandena är oberoende och självständiga och upplevs som förtroendeingivande är att säkerställa oberoendet och självständigheten för dem som på den behöriga myndighetens vägnar hanterar de externa rapporteringskanalerna och förfarandena. Mot- tagaren av en rapport behöver ha tillräcklig kompetens för att kunna ta ställning till informationen i rapporten. Det krävs även att de som tar emot rapporten har mandat för att t.ex. inleda en utredning av de framförda misstankarna. Om utredningar inte inleds direkt kan det påverka förtroendet för visselblåsarfunktionen negativt. För att till- godose detta behöver de som ska hantera de olika funktionerna inom en myndighets visselblåsarfunktion ha en ställning inom myndig- heten som ger dem ett visst mått av självständighet och oberoende (jfr avsnitt 7.10 där självständighet och oberoende behandlas avse- ende interna visselblåsarfunktioner). Mot denna bakgrund anser vi att det bör anges i förordningen att de personer som utses som behöriga att hantera de externa rapporter- ingskanalerna och förfarandena på den behöriga myndighetens väg- nar, ska vara oberoende och självständiga i förhållande till övriga delar av myndigheten Med hänsyn till artikel 12.5 bör det även införas ett krav angående utbildning för de behöriga personerna. I direktivet beskrivs det som att behöriga personer ”ska få särskild utbildning i handläggning av rapporter”. Uttrycket kan ge intryck av att det måste vara fråga om en särskild utbildning som enbart riktar sig mot personer som ska han- tera rapporter. Vi tolkar dock inte direktivet på det sättet. I skäl 74 anges att personal vid de behöriga myndigheterna som ansvarar för att handlägga rapporter bör få fortbildning, även i fråga om gällande dataskyddsregler, för att handlägga rapporter och säkerställa att kom- munikationen med den rapporterande personen och uppföljningen av rapporten sker på lämpligt sätt. Vi tolkar utifrån detta att arti- kel 12.5 syftar till att säkerställa att de som ska hantera rapporter- ingskanalerna och förfarandena har tillräcklig kompetens för upp- giften. Sådan kompetens kan förvärvas vid en särskild utbildning som enbart riktar sig mot personer som ska hantera rapporter, men också genom generell utbildning i anställningen eller yrkesutbildning Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning som personerna har genomgått före anställningen. Vi anser därför att det bör anges att de personer som utses som behöriga ska ha rele- vant utbildning för att kunna hantera rapporter i stället för särskild utbildning för att hantera sådana rapporter. 8.11Det ska vara möjligt att rapportera muntligt, skriftligt och vid ett möte Förslag: De externa rapporteringskanalerna och förfarandena ska utformas så att den rapporterande personen kan rapportera både muntligt och skriftligt. Det ska även gå att rapportera muntligt vid ett fysiskt möte inom en skälig tid om den rapporterande personen begär det. Direktivets bestämmelser om de olika sätten att rapportera externt I artikel 12.2 anges att de externa rapporteringskanalerna ska göra det möjligt att rapportera muntligt eller skriftligt. Muntlig rapportering ska kunna ske per telefon eller via andra röstmeddelandesystem. Muntlig rapportering ska även, på begäran av den rapporterande personen, kunna ske vid ett fysiskt möte inom en rimlig tidsfrist från begäran. I skälen till direktivet betonas endast att de behöriga myndig- heterna ska ha rapporteringskanaler som är användarvänliga, men i övrigt saknas skäl i fråga om de olika formerna för rapportering till behöriga myndigheter (skäl 73). Det kan jämföras med de interna rapporteringskanalerna där det i skäl 53 finns åtskilliga exempel på utformningen av de interna rapporteringskanalerna i detta avseende. Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning Det ska vara möjligt att rapportera både muntligt och skriftligt samt vid ett möte Vi tolkar artikel 12.2 som att de externa rapporteringskanalerna ska göra det möjligt att rapportera både muntligt och skriftligt. Beträffande de exakta formerna för muntlig, respektive skriftlig rapportering tolkar vi direktivet som att det ger utrymme för att låta de behöriga myndigheterna själva välja. Så länge någon variant av muntlig respektive skriftlig rapportering erbjuds så uppfyller det direk- tivets krav. I artikel 12.2 anges dock särskilt att muntlig rapportering ska kunna ske vid ett fysiskt möte inom en rimlig tidsfrist på begäran av den rapporterande personen. Vi bedömer att ett fysiskt möte påtag- ligt skiljer sig från de andra varianterna av rapportering som nämns i artikel 12.2. Ett fysiskt möte kan göra det möjligt för personer, som annars har svårigheter att uttrycka sig, att rapportera. Det bör därför finnas en möjlighet att rapportera muntligt vid ett fysiskt möte. Vi anser sammanfattningsvis att en behörig myndighet som om- fattas av skyldigheten att inrätta externa rapporteringskanaler bör ha en skyldighet att utforma kanalerna så att det är möjligt för rappor- terande personer att rapportera både muntligen och skriftligen. Det bör även finnas en skyldighet att möjliggöra muntlig rapportering vid ett fysiskt möte inom en skälig tid om en rapporterande person begär det. Vi anser att uttrycket skälig tid är att föredra framför direktivets uttryck rimlig tidsfrist. Även om direktivet ger vissa valmöjligheter bör det vara enkelt för den rapporterande personen att rapportera Vi bedömer att direktivet ger vissa valmöjligheter för de behöriga myndigheterna vad gäller den närmare utformningen av hur muntlig respektive skriftlig rapportering ska kunna ske. Det innebär dock inte att rapporteringskanalerna som ska möjliggöra rapportering kan utformas hur som helst. I skäl 73 i direktivet betonas att de externa rapporteringskanalerna ska vara användarvänliga. I begreppet användarvänlighet ligger enligt oss att rapporteringskanalerna och förfarandena bör vara enkla och lättillgängliga för den rapporterande personen. Det skulle kunna argumenteras för att det bör komma till uttryck i lagtexten, t.ex. att Externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning