sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Det gör det möjligt att ta tillvara de euro- peiska delegerade åklagarnas kompetens och arbetsinsats nationellt, som Eppo-ärendena kan få prioritet och Eppos självstän- dighet värnas. Eftersom arbetet med Eppo-ärenden ska ha företräde framför nationella åklagarärenden och det är osäkert i vilken utsträckning det kommer att finnas utrymme för att handlägga nationella ärenden kan det ifrågasättas om det är lämpligt att de svenska europeiska delege- rade åklagarna handlägger stora eller komplexa nationella ärenden som kräver omfattande arbetsinsatser eller som av annat skäl är bundna till en viss åklagare. Eppos anställningsvillkor innehåller regler om nationellt åklagar- arbete. Enligt dem ska det endast vara tillåtet för en europeisk dele- gerad åklagare att utföra nationellt åklagararbete under förutsättning att det är överenskommet mellan den europeiska chefsåklagaren och medlemsstaten enligt artikel 13.2 i Eppo-förordningen. Utredning- en noterar att varken den artikeln eller artikel 13.3 förutsätter någon sådan överenskommelse. Det kan därmed ifrågasättas om reglering- en i Eppos anställningsvillkor i alla delar har stöd i Eppo-förord- ningen. Om ansluter sig till det fördjupade samarbetet och Eppos anställningsvillkor alltjämt är utformade på det sättet kom- mer dock att få anpassa sig till det. Det kan således bli fråga om att det som sagts endast ska tillämpas om kommer överens med den europeiska chefsåklagaren om att de svenska euro- peiska delegerade åklagarna ska få utföra nationellt åklagararbete. De svenska europeiska delegerade åklagarna omfattas av svenska ar- betsrättsliga bestämmelser, såväl författningar som kollektivavtal, när de utför arbete som nationella åklagare. Frågan är vad som ska gälla för dem som arbetstagare och för re- spektive Eppo som arbetsgivare när de utför arbete som europeiska delegerade åklagare. En viktig aspekt för att kunna besvara den frå- gan är hur övergången mellan rollerna rent rättsligt bör gå till. Exakt hur stor andel av en svensk europeisk delegerad åklagares arbetstid som kommer att gå åt till Eppo-arbete respektive arbete för går inte att uttala sig om, bl.a. med hänsyn till det som sagts om Eppos anställningsvillkor. Utred- ningen har i avsnitt 8.2.2 och 8.2.3 redovisat tämligen vaga prognoser i det avseendet. Även om det kan förväntas att de svenska europeiska delegerade åklagarna kommer att lägga merparten av sin arbetstid på Eppo-arbete måste det, eftersom de ska vara aktiva medarbetare i det svenska åklagarväsendet och får utöva verksamhet som nationella åklagare, vara möjligt för dem att så obehindrat som möjligt, i rättslig mening, röra sig mellan anställningarna. Som nämnts finns det inte något formellt hinder mot två samti- diga anställningar för europeiska delegerade åklagare, förutsatt att det inte står i strid med reglerna om otillåtna bisysslor (vilket utred- ningen återkommer till). Däremot är det underförstått i det svenska regelverket att en arbetstagare endast har en anställning åt gången. Reglerna om tjänstledighet, t.ex. i tjänstledighetsförordningen och i det för åklagare relevanta centrala kollektivavtalet, tycks dessutom ta sin utgångspunkt i att åklagaren är ledig från den ordinarie anställ- ningen för att utföra annat arbete under en viss, längre eller kortare, tid. Se t.ex. 5 § tjänstledighetsförordningen och 13 kap. 1 § Villkors- avtal-T. De beaktar alltså inte att en person parallellt arbetar åt två olika arbetsgivare och ständigt ska kunna växla mellan arbetsuppgif- terna. Det bör också anmärkas att det inte finns någon legaldefini- tion av begreppet tjänstledighet. Med tanke på att de svenska europeiska delegerade åklagarna ska kunna röra sig flexibelt mellan anställningarna som nationell åkla- gare och Eppo-åklagare bör det övervägas om det ska krävas att de temporärt avbryter sin svenska anställning när de ska utföra arbete för Eppo. Den underförstådda utgångspunkten i tjänstledighetsför- ordningen om att arbetstagaren ska vara ledig från den ordinarie an- ställningen för att utföra annat arbete tycks i någon mån tala för det. Även den omständigheten att ”rätt” arbetsgivare ska utöva arbets- ledningsrätten måste anses tala för samma sak. kan det konstateras att när svenska åklagare utför arbete för en annan myndighet, t.ex. när de för process i domstol för JK:s räkning, krävs det inte att den ordinarie anställningen formellt avbryts. I de fallen behåller emellertid den ordinarie arbetsgivaren arbetsledningsrätten. Det är med hänsyn till den lojalitetsplikt som föreskrivs i artikel 5.6 iEppo-förordningen uteslutet att den svenska arbetsgivaren skulle behålla arbetsledningsrätten när åklagarna arbetar för Eppo, vilket utvecklas i det följande. Trots det framstår det som ändamålsenligt, och inte principiellt uteslutet, att inte föreskriva att den svenska an- ställningen formellt ska avbrytas varje gång en svensk europeisk de- legerad åklagare ska utföra en arbetsuppgift för Eppo. Utredningen anser mot bakgrund av det anförda att det mest ändamålsenliga är att se saken så att de svenska europeiska delege- rade åklagarnas ”grundanställning” är vid men att de ska kunna övergå till anställningen som Eppo-åklagare utan formella beslut om det. En sådan hållning kräver Ekobrotts- myndighetens fullständiga lojalitet mot Eppo, vilket också förutsätts iartikel 5.6 i Eppo-förordningen. Enligt utredningens bedömning krävs det ingen lagstiftningsåtgärd för att de europeiska delegerade åklagarna ska kunna röra sig fritt mellan sina två anställningar. De behöver alltså inte avbryta den ena anställningen för att träda över i den andra. Mot bakgrund av Eppo-förordningens krav på dubbla an- ställningar bör det emellertid framgå i den nya lagen att de svenska europeiska delegerade åklagarna ska vara anställda i åklagarväsendet. Det bör ankomma på dels arbetsgivaren och arbetstagarorgani- sationen, dels och Eppo att inom ramen för Eppo-förord- ningens bestämmelser närmare utveckla hur formerna för en sådan övergång mellan anställningarna ska gå till. När det gäller förhand- lingar och överenskommelser mellan och återkommer utredningen till den frågan i avsnitt 19.3.2. Utredningens förslag: För att det ska vara tydligt att anställning- en som europeisk delegerad åklagare inte är en otillåten bisyssla görs det i den nya lagen undantag från bestämmelserna om bi- sysslor i för den anställningen. Skälen för utredningens förslag: Den grundläggande bestämmelsen om bisysslor finns i 7 § . Där föreskrivs det att en arbetstagare inte får ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende. En anställning som europeisk delegerad åklagare skulle kunna be- traktas som en bisyssla i LOA:s mening. Eftersom det inte finns nå- gon bestämmelse som möjliggör undantag från reglerna om bisyss- lor för anställningen som europeisk delegerad åklagare framstår det därför som osäkert hur Eppo-förordningens reglering om dubbla an- ställningar förhåller sig till om bisysslor. För att det inte ska råda något tvivel om att anställningen som svensk europeisk delegerad åklagare aldrig kan vara en otillåten bisyssla bör det i den nya lagen införas en bestämmelse som undantar den från tillämpningsområdet för 7 § . Med en sådan lösning kan den svenska arbetsgivaren inte förklara anställningen som europeisk de- legerad åklagare som en otillåten eller förtroendeskadlig bisyssla. Det kan anmärkas att den europeiska delegerade åklagaren trots det undantaget kommer att omfattas av bestämmelserna i om bi- sysslor i den svenska anställningen när det gäller andra anställningar, uppdrag eller verksamheter. Även i anställningen som europeisk de- legerad åklagare kan frågan om bisysslor aktualiseras, men då enligt Eppos anställningsvillkor. Utredningens bedömning: Eppo bör ha arbetsledningsrätt för de svenska europeiska delegerade åklagarna när de agerar i den rollen men bör ha ett grundläggande ar- betsgivaransvar även när de utför arbete för Eppo. Skälen för utredningens bedömning Krav på den svenska arbetsgivaren I artikel 96.6 i Eppo-förordningen ställs krav på den nationella myn- dighet som den europeiska delegerade åklagaren är anställd vid. Den ska ha ansvaret för de europeiska delegerade åklagarnas ”allmänna arbetsvillkor och arbetsmiljö”. Utredningen uppfattar ordet arbets- villkor i detta sammanhang som arbetsförhållanden, jfr exempelvis den engelska språkversionens ”general working conditions”. Eftersom de svenska europeiska delegerade åklagarna kommer att vara placerade i och utföra sitt åklagararbete för Eppo här, kanske i viss mån parallellt med att de utför arbete för Ekobrotts- myndigheten, är det naturligt att den svenska arbetsgivaren utövar det dagliga ansvar som arbetsgivare har enligt svensk lagstiftning och svenska kollektivavtal. måste utgångspunkten i svensk lag- stiftning anses vara att arbetsgivaransvaret ska ligga på Eppo när arbete utförs för den myndigheten, eftersom det då är Eppo som är arbetsgivare i egentlig mening. Så är exempelvis fallet när det gäller stora delar av arbetsmiljöansvaret enligt 3 kap. arbetsmiljölagen. Mot bakgrund av utformningen av Eppo-förordningen finns det emellertid enligt utredningens mening inget alternativ till att lägga ansvaret för de nämnda frågorna på . Utred- ningen återkommer nedan till att bör ha ett grundläggande arbetsgivaransvar även i andra frågor. Det bör dock redan här nämnas att det i vissa avseenden sannolikt kommer att vara svårt för att fullt ut ta det ansvar som Eppo-förordningen förutsätter. Det framstår som sär- skilt problematiskt på arbetsmiljöområdet. Med hänsyn till att Eppo ska ha arbetsledningsrätten över de europeiska delegerade åklagarna (se nästa avsnitt) kan det exempelvis förutses att det arbetsmiljöan- svar som innefattar skyldigheter för arbetsgivaren i fråga om organi- satorisk och social arbetsmiljö (t.ex. avseende arbetsbelastning) i hög grad kommer att vara beroende av hur Eppo agerar som arbets- givare. Frågan om hur ansvaret bör fördelas mellan de två arbetsgi- varna kan emellertid inte lösas inom ramen för denna utredning. Frå- gan bör särskilt uppmärksammas i det arbete som föregår en svensk anslutning till det fördjupade samarbetet, vilket utredningen åter- kommer till i avsnitt 19.3.2. Även om det i viss mån råder osäkerhet om ansvarsfördelningen bedömer utredningen att det inte krävs några lagstiftningsåtgärder. Eppo har arbetsledningsrätten över de svenska europeiska delegerade åklagarna Som redan nämnts följer det av grundläggande arbetsrättsliga prin- ciper att en arbetsgivare har en långtgående arbetsledningsrätt. Eppo är otvivelaktigt arbetsgivare när det är fråga om arbete i rollen som europeisk delegerad åklagare, inte . Det föl- jer av artikel 11 i EU:s tjänsteföreskrifter, som är tillämpliga för de europeiska delegerade åklagarna enligt artikel 124 i EU:s anställ- ningsvillkor, att de europeiska delegerade åklagarna varken får be om eller ta emot instruktioner från någon regering, myndighet, organi- sation eller person utanför Eppo. Detsamma följer i praktiken av den lojalitetsplikt som föreskrivs i artikel 5.6 i Eppo-förordningen. Mot den angivna bakgrunden kan det inte anses råda något tvivel om att Eppo ensam ska ha arbetsledningsrätten för de europeiska delegera- de åklagarna när de arbetar som sådana. Den svenska arbetsgivaren bör ha ett grundläggande arbetsgivaransvar Vem av Eppo och svenska myndigheter som enligt Eppo-förord- ningen ska ha ansvaret för de andra förpliktelser som anges i arti- kel 96.6, liksom för andra skyldigheter för arbetsgivare som följer av svensk lagstiftning, är svårtolkat. Det är således oklart vems ansvar det enligt Eppo-förordningen är att säkerställa att det finns tillräck- liga arrangemang för att de europeiska delegerade åklagarnas rättig- heter som har anknytning till social trygghet, pension och försäk- ringsskydd enligt nationell lagstiftning ska bibehållas och att deras totala lön inte är lägre än vad den skulle ha varit om de hade fortsatt att arbeta endast som nationella åklagare. Så länge det råder osäkerhet måste de arbetsrättsliga ansvarsfrå- gorna emellertid adresseras, inte minst för de svenska europeiska de- legerade åklagarnas trygghet. Det framstår då som en ändamålsenlig ordning att den svenska arbetsgivaren i alla avseenden som det inte kan anses inkräkta på Eppos självständighet har det grundläggande arbetsgivaransvaret enligt svensk arbetsrätt. Det innebär såväl en trygghet för de europeiska delegerade åklagarna som en förutsägbar- het för både Eppo och de svenska myndigheterna. En sådan skyldighet följer dessutom redan av svensk lagstiftning, eftersom kommer att vara arbetsgivare un- der hela den tid som anställningen som europeisk delegerad åklagare varar. En annan sak är att Eppo också kommer att vara arbetsgivare, . Den omständigheten, och Eppos självständighet, kan innebära att det kommer bli aktuellt att i vissa avseenden i stället lägga arbetsgivaransvaret på Eppo. Frågan om vad den svenska arbetsgivaren respektive Eppo slutligt ska ansvara för kan emellertid inte hanteras i denna utredning, eftersom det inte är fullt ut känt vad som kommer att gälla. bör frågan lämpligen hanteras genom förhandlingar, dels mellan och (se avsnitt 19.3.2), dels mellan Ekobrottsmyndig- heten och arbetstagarorganisationen enligt svenska arbetsrättsliga bestämmelser. Det som har sagts innebär att kommer att få ett praktiskt arbetsgivaransvar för frågor om exempelvis social trygghet, pension och försäkringsskydd för den svenska anställ- ningen. Utgångspunkten är således att det åvilar Ekobrottsmyndig- heten ett ansvar för att pensionsavsättningar avseende den svenska anställningen görs, försäkringar finns etc. i enlighet med vad som krävs enligt den lagstiftning och de kollektivavtal som gäller för åkla- gare i . Likaså ska myndigheten ha ett arbetsmiljöansvar, såväl för förebyggande åtgärder som åtgärder som vidtas i efterhand. Enligt Eppo-förordningen ska de europeiska delegerade åklagar- nas lön vara en utgift för Eppo. Såvitt går att utläsa av Eppos anställ- ningsvillkor förefaller det som att Eppo kommer att ansvara för löneutbetalning och att Eppo ska ersättas av den svenska arbetsgiva- ren om arbete har utförts för den. Det är dock uppenbart att denna och andra frågor om hur långt ansvar bör sträcka sig behöver lösas. Det gäller t.ex. frågan om försäkrings- skydd för de svenska europeiska delegerade åklagarna när de befin- ner sig utomlands för Eppos räkning, socialförsäkring och pension. Därför måste de praktiska arrangemangen, oavsett hur de ska se ut, bli föremål för närmare diskussion mellan och , med särskilt beaktande av Eppos anställningsvillkor. Utredningen åter- kommer till sådana praktiska frågor i avsnitt 19.3.2. Eftersom alltså är de svenska europeiska delegerade åklagarnas arbetsgivare behövs det enligt utredningens mening ingen lagstiftningsåtgärd för att ålägga myndigheten det arbetsgivaransvar som har diskuterats här. Utredningens förslag: ska underrätta om en svensk europeisk delegerad åklagare slutar sin anställning. ska initiera att en ny åklagare nomineras. ska underrätta den europeiska chefsåklagaren om att åklagaren slutar sin anställning och att en ny kommer att nomineras. Skälen för utredningens förslag När en svensk europeisk delegerad åklagares anställning hos Eppo upphör Det kan finnas olika skäl till att en anställning som europeisk dele- gerad åklagare upphör . En sådan åklagare kan t.ex. sluta sin anställning i åklagarväsendet, välja att inte längre arbeta för Eppo utan enbart som nationell åklagare eller gå i pension. I vissa fall kan även Eppo vilja avsluta anställningen. Artikel 17.3 anger tre olika situationer där kollegiet kan avsätta en europeisk de- legerad åklagare. Den första är att kollegiet anser att åklagaren inte längre uppfyller de krav som fastställs i artikel 17.2. De kraven är, som tidigare nämnts, dels att de ska vara aktiva medarbetare i åkla- garväsendet, dels att deras oberoende inte ska kunna ifrågasättas. Den andra situationen då avsättning kan aktualiseras är om den euro- peiska delegerade åklagaren inte kan utföra sina uppgifter. Vad som avses med det förklaras varken i skälen eller någon av artiklarna i Eppo-förordningen. Det skulle t.ex. kunna vara fråga om längre sjukfrånvaro (jfr artikel 16.7 andra stycket). Den sista situationen då avsättning kan komma i fråga är när den europeiska delegerade åkla- garen har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Det kan nämnas att artikel 18–21 i Eppos anställningsvillkor avser disciplinåtgärder som, under förutsättning att misskötsamheten är tillräckligt allvar- lig, skulle kunna leda till avsättning. Enligt artikel 17.5 i Eppo-förordningen ska medlemsstaten om- gående informera den europeiska chefsåklagaren om en europeisk delegerad åklagare slutar sin anställning, oavsett orsaken till det. Detsamma gäller om hans eller hennes tjänster inte längre behövs för att fullgöra Eppos skyldigheter. Vid behov ska en annan europe- isk delegerad åklagare nomineras. Frågan är vem som ska fullgöra uppgiftsskyldigheten. Det kan konstateras att eftersom föreslås ha minimibe- manningen måste alltid en ny åklagare nomineras i sådana fall. En lämplig lösning kan vara att anmäler saken till , för att den myndigheten ska informera den europeiska chefsåklagaren. Det bör ankomma på Ekobrottsmyndig- heten att initiera ett nytt nomineringsförfarande. Den svenska europeiska delegerade åklagaren kommer, som nämnts, med sin Eppo-anställning att vara anställd av Eko- brottsmyndigheten. Om han eller hon, med stöd av reglerna i Eppo- förordningen, avsätts från sin anställning hos Eppo, vilket är en in- tern Eppo-fråga, innebär det inte att åklagaren förlorar sin svenska anställning. För den senare anställningen gäller, som alltid, de sven- ska reglerna om anställningsskydd. Det krävs därför inga lagstift- ningsåtgärder med anledning av bestämmelsen i Eppo-förordningen om avsättning. Det bör dock noteras att en europeisk delegerad åklagare som avsätts torde ha möjlighet att klaga på beslutet till EU- domstolen med stöd av bl.a. artikel 42.6 i Eppo-förordningen. För att de svenska europeiska delegerade åklagarna ska kunna full- göra sitt arbete, såväl nationellt som för Eppos räkning, krävs att en rad praktiska åtgärder vidtas. De ska exempelvis ha tjänsterum, tele- fon, dator och tillgång till olika systemstöd. I praktiken kommer de allra flesta av dessa förutsättningar att vara desamma som när en ny åklagare anställs vid . Kravet i artikel 96.6 att de behöriga nationella myndigheterna ska förse de europeiska delegerade åklagarna med resurser och utrust- ning som de behöver för att utöva sin verksamhet enligt Eppo-för- ordningen och se till att de är fullständigt integrerade i sin nationella åklagarmyndighet får därmed i praktiken anses innebära att Eko- brottsmyndigheten ska vidta motsvarande åtgärder som den gör när en åklagare påbörjar en ny anställning där. Några särskilda åtgärder krävs därför inte för att uppfylla kravet i Eppo-förordningen. En annan sak är att det krävs överenskommelser med Eppo angående bl.a. de lokaler som de europeiska delegerade åklagarna ska arbeta i. Till sådana frågor återkommer utredningen i avsnitt 19.3.2. 9.6Utstationerade nationella experter och annan personal Utredningens bedömning: Bestämmelserna om utstationerade nationella experter och annan personal föranleder inga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder. Skälen för utredningens bedömning Enligt artikel 98.1 får Eppo anlita utstationerade nationella experter eller andra personer som ställs till Eppos förfogande men som inte är anställda av myndigheten. När de utstationerade nationella exper- terna utför uppgifter som rör Eppos verksamhet ska de vara under- ställda den europeiska chefsåklagaren. Av artikel 98.2 framgår att Eppo ska fastställa regler för utstationering till Eppo av nationella experter eller andra personer som ställs till myndighetens förfogande men som inte är anställda av myndigheten. Innebörden av artikel 98 är oklar Det framgår inte i Eppo-förordningen hur det ska gå till när Eppo anlitar andra personer än sådana som är anställda av myndigheten. Det anges inte heller vilka personkategorier det rör sig om eller om de ska tjänstgöra på den centrala eller decentraliserade nivån i Eppo. Svaret på dessa frågor är avgörande för att kunna bedöma betydelsen av artikel 98. Skulle exempelvis de svenska polismän som bistår i Eppos utredningar anses omfattas av regleringen i artikel 98.1 krävs det omfattande överväganden om vilka konsekvenser det får för bl.a. deras nationella anställning. Är det däremot, vilket verkar mer tro- ligt, fråga om att i enskilda fall, exempelvis när det krävs specialist- kompetens inom ett visst område, anlita personer med rätt kunskap på området är det en mer begränsad frågeställning. Till dess att det tydliggörs av Eppo, genom regleringen som ska upprättas enligt ar- tikel 98.2, vilka som omfattas är det inte möjligt att på ett rimligt sätt analysera bestämmelsen. Utredningens bedömning blir därför att det inte krävs några lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder med anledning av artikeln. Det kan emellertid komma att förändras. Frågan bör därför bevakas i den fortsatta beredningen. Idirektiven tas inte de artiklar i Eppo-förordningen som behandlar behörighetsfrågor upp särskilt. Utredningens grundläggande upp- drag är emellertid att med utgångspunkt i de bestämmelser som finns i förordningen analysera vilka författningsändringar och andra åtgär- der som behöver vidtas för att ska kunna ansluta sig till det fördjupade samarbetet och fullt ut delta i Eppos verksamhet. I det ligger att lämna nödvändiga författningsförslag och förslag till andra åtgärder som bedöms vara nödvändiga och ändamålsenliga. Utred- ningen anser att behörighetsfrågorna är så centrala att de behöver analyseras särskilt. 10.2.1Allmänt om Eppos behörighet Eppo-förordningens behörighetsregler är komplexa. De kommer att redovisas tämligen detaljerat i det följande. Utredningen kommer då också att redovisa sin uppfattning om hur Eppos behörighet förhål- ler sig till den svenska lagstiftningen. Mot bakgrund av komplexite- ten i dessa frågor har utredningen dock funnit skäl att först kort re- dovisa vissa grunddrag när det gäller Eppos behörighet. Utgångspunkten är att Eppo ska kunna utöva behörighet beträf- fande brott som riskerar att skada EU:s finansiella intressen. Det är emellertid inte alla tänkbara brott som kan skada EU:s finansiella in- tressen direkt eller indirekt som omfattas av Eppos behörighet, utan endast sådana där Eppo-förordningen uttryckligen anger att behö- righet kan föreligga. Sättet som det anges på är genom hänvisningar i till två andra EU-rättsakter, dels ett direktiv som innehåller beskrivningar av brott som ska vara kriminaliserade i medlemsstaterna, dels ett rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet. Dessutom föreskrivs det i Eppo-förordningen att be- hörigheten också kan omfatta brott som är ”oupplösligt samman- kopplade” med brottslighet enligt direktivet. För att Eppo alls ska kunna ha behörighet krävs det alltså att det föreligger brott av ett visst slag som anges i direktivet eller rambe- slutet. Det finns emellertid bestämmelser i som ytterligare begränsar Eppos potentiella behörighet, även när det har konstaterats vara fråga om ett sådant brott. Exempelvis kan skadans storlek eller den maximala påföljden för brottet hindra Eppo att ut- öva behörighet. Det bör också nämnas att Eppos behörighet är primär och att medlemsstaterna inte får utöva behörighet beträffande en gärning som Eppo utövar sin behörighet för. Eppo kan emellertid avstå från att utöva behörighet, även om det finns förutsättningar för att utöva den. I de fallen är medlemsstaterna oförhindrade att utreda och lag- föra brotten. 10.2.2Brotten som Eppo ska utreda framgår av andra rättsakter