sou · H8B379 · 2020-12-15 00:00:00 — Exempelvis fick dessa tre myn- digheter i uppdrag av regeringen att utveckla gemensamma strukturer och rutiner för samverkan vid tillsynen av apoteksmarknaden. Upp- draget resulterade i en rapport.4 Även betonade i sitt betänkande 2004 sam- verkan och samordning mellan tillsynsmyndigheter som bedriver tillsyn inom ett och samma eller närliggande verksamhetsområden.5 Vårt förslag om ett delat tillsynsansvar och talerätt innehåller en tydlig gränsdragning med en klar uppdelning av ansvaret. Vi anser därför att det delade tillsynsuppdraget inte kommer att behöva med- föra några egentliga oklarheter. På samma sätt är den delade tale- rätten tydligt avgränsad och bör inte heller generera svårigheter för myndigheternas arbete. Vi kommer att återkomma till behovet av samverkan i avsnitt 7.8. 7.3Bestämmelserna i andra kapitlet diskrimineringslagen Utredningens förslag: Bestämmelserna om diskrimineringsförbud, repressalieförbud och utbildningsanordnarens utrednings- och åtgärdsskyldighet ska kvarstå samlat i 2 kap. Som framgått av avsnitt 6.8.1 har tidigare vikt lagts vid samordningen mellan reglerna om diskriminering enligt DL och bestämmelserna om kränkande behandling enligt 6 kap. skollagen. Särskilt har den skarpa gränsen mellan trakasserier som har samband med diskriminerings- grunderna i DL och kränkande behandling enligt skollagen kritiserats. 4Läkemedelsverket, Samverkan vid tillsyn över apoteksmarknaden (dnr: 4.3.1- 2019-019713). 5SOU 2004:100, Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn, s. 149 ff. Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen Det har påpekats att diskriminering och kränkande behandling ofta kan ske i ett samlat händelseförlopp t.ex. genom uttalanden som ”idiot” och ”blatte” i samma mening.6 De nuvarande reglerna innebär att vårdnadshavare och elever behöver vända sig till olika myndig- heter med olika arbetssätt för att komma till rätta med sådana bete- enden. På det sättet har det sammantagna allvaret av händelseförlop- pet inte kunnat beaktas. Det är också viktigt att klarlägga om båda uttalanden i det här exemplet skulle kunna ha samband personens etnicitet eller om t.ex. uttalandet ”idiot” skulle kunna syfta på en funktionsnedsättning. Sådana frågor förutsätter också en samlad be- dömning. Som framgår av kapitel 6 har tidigare flera olika utredningar läm- nat olika förslag till samordning mellan diskriminering inom det skol- lagsreglerade området och kränkande behandling. Förslag om sådan samordning har även lämnats i ett utkast till lagrådsremiss.7 Försla- gen har dock kritiserats i olika avseenden och en överflyttning har inte genomförts. Som redovisats i avsnitt 6.6.2 var förslaget betänkande8 att de materiella reglerna9 om diskriminering flyttades från DL till skollagen för det skollagsreglerade området. Skollagens förbud skulle utöver kränkande behandling även omfatta diskriminering. Diskrimi- neringsersättning skulle utgå både för diskriminering och kränkande behandling. Den utredningen menade att de båda ersättningsformerna behövde samordnas i skollagen, eftersom det kunde vara svårt att dela upp händelseförloppet. Vid val mellan ersättningsformerna dis- krimineringsersättning och skadestånd ansåg den utredningen att det var nödvändigt att välja diskrimineringsersättning, eftersom den bygger på EU-rätt. Många remissinstanser var positiva till förslaget, men pekade ock- så på att det var en nackdel att bryta ut bestämmelser ur DL, se av- snitt 6.6.3. Vidare pekades på den viktiga skillnaden mellan diskri- minering och kränkande behandling – att diskriminering, men inte kränkande behandling – bottnar i strukturella orättvisor och förtryck. Här kritiserades särskilt att diskrimineringsersättning skulle utgå ut 6Exemplen är hämtade från SOU 2016:87, Bättre skydd mot diskriminering, s. 530. 7Utkast till lagrådsremiss, Stärkt skydd mot diskriminering i skolan. 8SOU 2016:87, Bättre skydd mot diskriminering. 9Materiella regler betyder de faktiska reglerna i lagen som har ett handlingsdirigerande syfte. Motsatsen är formella regler som har till uppgift att förverkliga de materiella. I det här samman- hanget är de materiella reglerna t.ex. bestämmelserna i om diskrimineringsförbud och krav om aktiva åtgärder, medan de formella är tillsyns- och sanktionsbestämmelserna. SOU 2020:79 Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen även för kränkande behandling. Detta skulle, menade kritikerna, kunna urvattna begreppet diskrimineringsersättning och förringa den särskilda betydelse denna ersättningsform har i DL. I utkast till lagrådsremissen föreslogs att DL även fortsättnings- vis bör vara en samlad lag och att diskrimineringsersättning inte bör utgå för annat än diskriminering. Utkastet delade därmed kritiken att det fanns en risk för att diskrimineringsbegreppet urvattnades och begreppets legitimitet skadades om ersättningsformen utsträck- tes till att omfatta sådant som inte är diskriminering.10 Utredningens anser att de materiella bestämmelserna mot diskrimi- nering i 2 kap. DL ska kvarstå samlat där. Det vore olyckligt att bryta ut förbudet mot diskriminering för ett visst område till en annan lag- stiftning än DL. Som vi redovisat i avsnitt 3.1 innebar tillkomsten av DL en ordning med en samlad lagstiftning. Syftet var att skapa ett tydligare och effektivare redskap mot diskriminering samt ett lik- artat skydd mot diskriminering oavsett diskrimineringsgrund och samhällsområde. Vi ser även fortsättningsvis ett stort värde i en sam- lad lagstiftning mot diskriminering, vilket bidrar till tydlighet och tillgänglighet. Det betyder att bestämmelserna om diskriminerings- förbudet, förbudet mot repressalier och utbildningsanordnarens utrednings- och åtgärdsskyldighet för det skollagsreglerade området även fortsättningsvis ska följa av 2 kap. Våra förslag ovan i avsnitt 7.2 om överföring av tillsynsansvaret och talerätten till Skolinspektionen innebär en betydande samordning av arbetet mot diskriminering. Framöver kommer tillsynsansvaret för bestämmelserna om både kränkande behandling enligt 6 kap. skol- lagen och diskriminering enligt 2 kap. DL vila på samma myndighet, dvs. Skolinspektionen, som kommer att ha tillgång till skollagens administrativa sanktioner. Följden blir att Skolinspektionen får möj- lighet att agera mot diskriminering genom exempelvis föreläggan- den, med eller utan viten och genom anmärkning. Som framgår av avsnitt 6.8.3 använder Skolinspektionen i praktiken särskilt dessa sanktioner för att få huvudmännen att vidta åtgärder mot kränkande behandling; och detta har i huvudsak visat sig framgångsrikt. 10Utkast till lagrådsremiss, Stärkt skydd mot diskriminering i skolan, s. 17–18. Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen Även möjligheten att föra talan om diskrimineringsersättning för en enskild på grund av diskriminering och skadestånd på grund av kränkande behandling ska med det nu lagda förslaget utföras av Skol- inspektionen. BEO ska utföra uppgifter avseende skyddet mot diskri- minering och rätten till diskrimineringsersättning på motsvarande sätt som sker för kränkande behandling. En sådan samordning ligger i linje med intentionerna bakom regleringen av talerätten i 6 kap. 2 § DL om att även annan talan får föras för den enskilde. I propositionen till DL framhölls särskilt att hänsynen till barnets eller elevens bästa kunde utgöra skäl för samordnad talan, se avsnitt 6.8.1. Utredningen anser att redan genom dessa förslag åtgärdas ett fler- tal av de problem som dagens ordning innebär. Skolinspektionens tillsynsverktyg kommer t.ex. att användas på all verksamhet inom det skollagsreglerade området. Vårdnadshavare eller elever behöver inte vända sig till olika myndigheter som har olika resurser och arbetssätt. Möjligheten att få hjälp till upprättelse bör därmed också bli lika oavsett om det handlar om diskriminering eller kränkande behandling enligt skollagen. Ett särskilt samordningsproblem skulle dock kunna bestå i den iakttagelse som gjordes utredning, nämligen att diskrimi- nering och kränkande behandling ofta kan ske i ett samlat händelse- förlopp, varför det enligt den utredningen skulle krävas en gemen- sam ersättningsform. Oavsett om handlingen skulle vara att betrakta som kränkande behandling eller diskriminering eller innefatta båda skulle därför diskrimineringsersättning utgå enligt den utredningens förslag.11 Våra förslag innebär att förbudet mot diskriminering för det skol- lagsreglerade området även fortsättningsvis kommer att framgå av 2 kap. DL och att bestämmelserna om kränkande behandling är oför- ändrade i 6 kap. skollagen. Därmed minskar behovet av en gemen- sam ersättningsform. Vi delar också bedömningen i tidigare nämnda utkast till lagrådsremiss om att diskrimineringsersättning inte bör utgå för annat än diskriminering, eftersom det skulle kunna förringa ersättningens särskilda betydelse. Vidare menar vi att även detta samordningsproblem inte behöver vara särskilt besvärande i praktiken när samma myndighet utreder och fattar beslut såväl i frågan om skadestånd för kränkande behand- ling som i frågan om diskrimineringsersättning. Det innebär att sam- 11SOU 2016:87, Bättre skydd mot diskriminering. SOU 2020:79 Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen lade händelseförlopp kommer att kunna utredas i ett sammanhang. Skolinspektionen och BEO skulle då behöva beakta olika lagstift- ningar, i det här fallet både DL och skollagen. Det är dock inte är ovanligt att myndigheter behöver arbeta med olika lagar. BEO har till utredningen uppgett att den vid behov för talan om skadestånd för kränkande behandling, men att huvudmannen i de flesta fallen inte motsätter sig kravet. Om huvudmannen motsätter sig kravet träffas en uppgörelse. Om BEO nu även kommer att föra talan om diskrimineringsersättning kommer enligt utredningens bedömning motsvarande att gälla. Det bör inte vara komplicerat att träffa uppgörelser med huvudmannen för samlade händelseförlopp som innefattar både diskriminering och kränkande behandling. Sam- mantaget skulle detta vara till fördel för såväl barn och elever som huvudmän som slipper parallella förfaranden om samma händelse. I de fåtal fall BEO behöver föra talan för barnet eller eleven om både skadestånd och diskrimineringsersättning för en händelse ska talan om såväl skadestånd som om diskrimineringsersättning föras vid allmän domstol. Domstolen har då möjlighet att vid en samlad bedömning avgöra vad som utgör diskriminering respektive krän- kande behandling. Det finns inte något hinder mot att domstolen i vissa fall kan döma ut såväl diskrimineringsersättning som skade- stånd för kränkande behandling. Här kan t.ex. jämföras med att allmän domstol i många mål handlägger olika yrkanden och grunder. Ett exempel är skadestånd på grund av personskada, där målsägan- den kan yrka ersättning för t.ex. sjukvårdskostnad, inkomstförlust, sveda och värk, bestående men samt särskilda olägenheter till följd av skadan. Det kan i sådana fall även utgå kränkningsersättning, se 5 kap. skadeståndslagen (1972:207). I dessa fall sker alltså en samlad bedömning av de olika yrkandena och grunderna.12 På samma sätt kan t.ex. i ett mål om fel i fastighet enligt 4 kap. 12 § jordabalken olika belopp utgå utifrån olika grunder. Det kan t.ex. handla om både avdrag på köpeskillingen och skadestånd. I ett sådant fall gör dom- stolarna en samlad bedömning och dömer ut ett samlat belopp.13 En sådan hantering borde vara möjlig också för de – sannolikt fåtal – fall där såväl diskrimineringsersättning som kränkningsersättning aktua- liseras i domstol. Sammantaget menar vi att våra förslag möjliggör 12Jämför exempelvis NJA 2019 s. 1064, där skadestånd utgick med , varav för kränkning och för sveda och värk. 13Jämför exempelvis RH 2014:33. Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen att det oftast kan ske en samlad bedömning om diskriminering och kränkande behandling och att denna bedömning kan ske i ett sam- manhang. Sammanfattningsvis föreslår vi att de materiella reglerna om dis- kriminering i 2 kap. DL ska kvarstå samlat där. Det saknas anledning att föreslå en gemensam ersättningsform för diskriminering och kränkande behandling. Vår slutsats är att våra förslag om samma till- synsmyndighet och samma myndighet för talerätten utgör en till- räcklig samordning för att hantera de problem som förelegat för dis- kriminering respektive kränkande behandling av barn och elever i det skollagsreglerade området. Utredningens förslag: De ideella föreningarnas talerätt för dis- krimineringsersättning ska fortsätta att gälla på samma sätt som Den talerätten ska inte utsträckas till att även omfatta krän- kande behandling. Enligt DL har inte bara DO utan även ideella föreningar rätt att föra talan om diskrimineringsersättning. Även arbetstagarorganisationer har talerätt i vissa fall, men eftersom det avser arbetslivet kommer det inte att beröras här. De ideella föreningar som har talerätt ska enligt lagen vara föreningar som enligt sina stadgar har att ta till vara sina medlemmars intressen. Vidare ska föreningen – med hänsyn till sin verksamhet och sitt in- tresse i saken, sina ekonomiska förutsättningar att föra talan och förhållanden i övrigt – vara lämpad att företräda en enskild person. Det finns en EU-rättslig bakgrund till föreningars talerätt om diskrimineringsersättning, det s.k. direktivet mot etnisk diskriminer- ing.14 Direktivets syfte är enligt dess artikel 1 att fastställa en ram för bekämpning av diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung 14Rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om lika- behandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (EGT L 180, , s. 22, Celex 32000L0043). SOU 2020:79 Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen för att genomföra principen om likabehandling i medlemsstaterna. Av artikel 3 följer att det omfattar alla personer, såväl inom den offentliga som den privata sektorn, inklusive offentliga organ, inom bl.a. utbildning. I artikel 7 anges att medlemsstaterna ska säkerställa tillgången till rättsliga och/eller administrativa förfaranden för att säkerställa efterlevnaden. Vidare följer att medlemsstaterna ska säker- ställa att föreningar, organisationer eller andra rättsliga enheter som har ett berättigat intresse av att bestämmelserna efterlevs får, på den klagande personens vägnar eller för att stödja denne, med hans eller hennes tillstånd, engagera sig i de rättsliga och/eller administrativa förfaranden som finns för att säkerställa efterlevnaden. Av skäl 19 till direktivet följer att personer som har diskriminerats på grund av ras och etniskt ursprung bör tillförsäkras ett lämpligt rättsligt skydd. För att ett effektivare skydd ska tillhandahållas bör föreningar eller juridiska personer också ges befogenhet att, på det sätt medlemsstaterna bestämmer, engagera sig, antingen på den ut- satta personens vägnar eller för att stödja denne, utan att detta på- verkar tillämpningen av de nationella regler som rör ombud och för- svar vid domstol. Talerätten för föreningar tillkom när DL trädde i kraft . I propositionen anförde regeringen inledningsvis att den svenska processrätten som huvudregel inte medger att organisationer intar partsställning vid sidan av den egentliga parten i en process. Undan- tag finns i fråga om arbetstvister och för grupptalan.15 Det anges i propositionen att regeringen övervägde att införa en sådan talerätt på diskrimineringsområdet, men att regeringen då valde att inte föreslå någon sådan. Som skäl för att inte införa en sådan talerätt anfördes bl.a. att direktiven inte kunde uppfattas som att det obetingat fordras en egen talerätt för organisationer, utan att det räckte med den möjlighet organisationerna redan har att enga- gera sig i förfarandet för att stödja en medlem. överlämnade dock ett s.k. motiverat yttrande om direktivet till regeringen. Kommissionen anförde i yttrandet att artikel 7 och skäl 19 i direktivet kräver att genomförandebestämmelser i nationell lagstiftning måste ge föreningar och icke statliga organisationer tale- rätt på den diskriminerades vägnar. I sitt svar vidhöll dock regeringen sin tidigare uppfattning.16 2007/08:95, Ett starkare skydd mot diskriminering, s. 435. Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen I propositionen till DL gjorde regeringen på nytt den bedöm- ningen att direktivet inte kräver att intresseorganisationer vid sidan av DO tillerkänns talerätt för enskildas räkning på diskriminerings- området.17 Regeringen anförde därefter att det hos intresseorganisa- tioner i många fall finns en bred kompetens och ett stort engage- mang i olika sakfrågor. Sakkunnigt och ekonomiskt bistånd från en sådan organisation kan vara avgörande för om en enskild som blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier lyckas ta till vara sina rättigheter. Regeringen ville inte heller utesluta att det för vissa män- niskor kan kännas främmande att vända sig till en myndighet jämfört med en intresseorganisation, varför en talerätt för den senare om inte annat kan tjäna som komplement till ombudsmannens talerätt. Att en stor intresseorganisation uppträder som part i ett diskriminerings- mål kan också medföra en helt annan massmedial uppmärksamhet än om en enskild ensam för sin talan. En sådan uppmärksamhet kan även bidra till ett ökat genomslag för lagstiftningen i samhället generellt. hänvisade regeringen till att många remissinstanser mot- satt sig det bakomliggande förslaget från i denna del. Bland annat hade Arbetsdomstolen framhållit att sådana organisationer har möjlighet att företräda en enskild ge- nom att tillhandahålla ombud och biträda enskilda genom att stå för rättegångskostnaderna. Enligt domstolen kunde möjligheten att på- kalla massmedial uppmärksamhet inte ensam utgöra ett bärkraftigt skäl för den föreslagna talerätten.18 Regeringen drog slutsatsen att goda argument kan anföras såväl för som emot en talerätt för intresseorganisationer, men att för- delarna med en sådan talerätt trots allt övervägde nackdelarna. Det föreslogs därför att en sådan talerätt skulle införas och den återfinns nu i 6 kap. 2 § DL.19 2007/08:95, Ett starkare skydd mot diskriminering, s. 436. SOU 2020:79 Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen Vi delar regeringens bedömning om att artikel 7 i direktivet mot etnisk diskriminering20 inte innebär ett krav om talerätt för ideella föreningar om diskriminering utan att det skulle räcka med den möj- lighet föreningarna redan också har att engagera sig i förfarandet för att stödja en medlem. Vidare avser direktivet enbart diskriminering, inte kränkande behandling. Vi instämmer vidare i regeringens upp- fattning om att de ideella föreningarna har goda kunskaper om och ett starkt engagemang mot diskriminering och att deras arbete där- för är mycket värdefullt. Som framgått ovan är grunden för våra förslag om överflyttning av tillsynen från DO till Skolinspektionen att det krävs en samord- ning av tillsynen och talerätten avseende diskriminering enligt DL respektive kränkande behandling enligt skollagen. Vi har därför före- slagit att en och samma myndighet, Skolinspektionen, ska vara tillsyns- myndighet och ha talerätt för såväl diskriminering som kränkande behandling för det skollagsreglerade området. De ideella föreningarna har talerätt enligt DL för diskriminerings- ersättning, men saknar talerätt för kränkande behandling enligt skol- lagen. De ideella föreningarna som i praktiken för talan i mål om diskriminering är ofta antidiskrimineringsbyråerna, se avsnitt 6.3.7. Den fråga som uppkommer är om det finns skäl att utöka de ideella föreningarnas talerätt till att även avse skadestånd på grund av kränkande behandling enligt skollagen. Utredningen menar att det finns grundläggande skäl som talar emot att utöka de ideella föreningarnas talerätt. De har goda kunskaper och engagemang i frågor om diskriminering medan kränkande behandling ligger utanför kärnområdet av deras verksamhet. Som vi redovisat i avsnitt 6.3.7 utgör också deras bristande resurser ett pro- blem för deras möjligheter att bistå enskilda. Att utöka talerätten skulle enligt vår bedömning därför förutsätta att antidiskriminerings- byråerna tillfördes ökade resurser. Det som ändå skulle kunna utgöra skäl att utöka talerätten är om det även här krävs en samordning på samma sätt som vi ansett vara nödvändigt för myndigheternas talerätt. 20Rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om lika- behandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (EGT L 180, , s. 22, Celex 32000L0043). Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen Det finns i lagstiftningen dock redan en samordningsmöjlighet för såväl myndigheterna DO och Skolinspektionen som de ideella föreningarna. I 6 kap. 2 § DL anges att när ombudsmannen eller föreningen för talan om diskrimineringsersättning får de i samma rättegång också föra annan talan för den enskilde om denna medger det. I skollagen finns i 6 kap. 15 § en motsvarande bestämmelse om att när Skolinspektionen för talan om skadestånd för kränkande be- handling får myndigheten i samma rättegång också föra annan talan för barnet eller eleven om han eller hon medger det. DO och Skolinspektionen använder, som vi noterat ovan, se av- snitt 6.8.1, inte denna samordningsmöjlighet, eftersom myndigheterna har träffat en överenskommelse om att de enbart ska utreda det som direkt faller inom deras tillsynsområde. Avgörande för överens- kommelsen är enligt uppgift från DO till utredningen att respektive myndighet saknar tillsynsmandat inom den andre myndighetens område. Från flera antidiskrimineringsbyråer har dock anförts att de anser att denna redan befintliga samordningsmöjlighet är tillräcklig för dem, eftersom regeln möjliggör att de även kan föra talan om kränkande behandling i ett redan pågående mål om diskrimineringsersättning. Däremot saknas det enligt vad flera byråer uppgett till utredningen ett behov av talerätt i renodlade mål om kränkande behandling. Utredningen delar denna uppfattning. Sammantaget menar vi där- för att det saknas skäl att föreslå en utökning av de ideella föreningar- nas talerätt. Utredningens förslag: I mål om diskriminering inom det skol- lagsreglerade området ska domstolen kunna förordna att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad även om Skolinspektionen för talan för enskild. Det finns skillnader mellan DL och skollagen som har betydelse för talerätten och frågorna om ersättning samt i förlängningen för hur effektiv tillsynen över regleringen kan bli. Här ska vi ta ställning till om det finns anledning och om det i så fall är möjligt att föreslå en viss ytterligare samordning. Grunden i våra förslag är att de materiella SOU 2020:79 Överväganden och förslag om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen reglerna om diskriminering ska kvarstå i DL och att de materiella bestämmelserna om kränkande behandling ska kvarstå i skollagen. Vidare är vårt uppdrag begränsat till överflyttning av tillsyn och tale- rätt. Utgångspunkten är då att de materiella bestämmelserna inte kan samordnas. En följd av valet av att behålla de materiella bestämmelserna sam- lade i DL blir då att tillsynsmyndigheten kommer att behöva utgå från två olika lagstiftningar. De kvarstående skill- naderna kommer enligt vår bedömning inte vara större än att Skol- inspektionen kan hantera detta. Det kan dock finnas anledning att föreslå en samordning i de fall bestämmelserna har särskild betydelse för tillsynen eller talerätten när så är möjligt. Nedan ska vi ta ställning till de skillnader som finns utifrån den jämförande analys vi gjort i avsnitt 6.8. Som framgår av avsnitt 6.5 är preskriptionsbestämmelserna olika.