sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Ett exempel på vad som anmälts var att pojkar får förmåner som flickor inte får samt att vuxna kvinnor och män bemöts olika vid t.ex. hälsning. Vad kommunerna iakttagit vid sin tillsyn Som en del av enkäten har kommunerna också fått tillfälle att redo- göra för iakttagelser som gjorts vid tillsyn och i andra sammanhang, t.ex. om brister som iakttagits vid enheter med konfessionell in- riktning. Kommunerna kunde dels kryssa i olika alternativ, dels lämna egna kommentarer. Hur iakttagelserna fördelade sig framgår av tabell 8.6. Utifrån hur enkäten utformats kan flera iakttagelser härröra från en och samma förskola eller fritidshem. Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag Tabell 8.6 Kommunernas iakttagelser vid tillsyn Iakttagelser som kommunerna gjort vid tillsyn på fristående förskolor och fristående fritidshem med konfessionell inriktning Bristfällig information om frivillighet vid konfessionella inslag Barn/elever har inte haft möjlighet att avstå från konfessionella Konfessionella inslag har förekommit även i undervisningen Bristande saklighet/opartiskhet i undervisningen Följer inte skollagens värdegrund Nedan följer en översiktlig beskrivning av de kommentarer som kommunerna lämnade i enkäten avseende dels andra iakttagelser än de som förtecknas i tabell 8.6, dels som avslutande kommentarer. Inledningsvis bör betonas att flera kommuner har påpekat att de fristående enheter med konfessionell inriktning som finns i kom- munen fungerar bra och håller hög kvalitet. En kommun har påpekat att en fristående enhet i kommunen bedrivs av ett religiöst samfund men helt saknar konfessionella inslag i verksamheten. Ytterligare en kommun anför att enheterna med konfessionell inriktning är väl med- vetna om vad de får och kan göra enligt läroplanen. I en kommun finns ett fristående fritidshem med en konfessionell inriktning, och vid tillsynsbesök har fritidshemmet uppgett att de arbetar utifrån en värdegrund och samverkar med . Detta har inte föranlett någon anmärkning, eftersom kommunen bedömt att fritidshemmets lagstadgade åtaganden har genomförts. Otydlighet om konfessionell inriktning och konfessionella inslag Ett fåtal kommuner har lyft fram att det är svårt att få kunskap om eventuella brister i verksamheter med konfessionell inriktning. I ett fall har det handlat om att enheten ger bristande information om vilka konfessionella inslag som förekommer. I en kommun har det förekommit klagomål gällande konfessionella in- slag på förskolor som inte öppet deklarerar att de har en konfes- Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag En annan kommun menar att vårdnadshavare som aktivt valt en förskola eller ett fritidshem med konfessionella inslag troligt- vis inte gör några anmälningar eftersom det kan innebära att försam- lingen blir förargad. En kommun upplever att fristående förskolor med konfessionell inriktning har svårt att skilja religiös värdegrund från uppdraget om normer och värden enligt läroplanen för förskolan, varför allsidig- heten i livsåskådning inte alltid blir belyst. Det kan t.ex. handla om att huvudmannen säger att förskolan är öppen för alla, men inte kan tänka sig att visa på fler sätt att se på livet än det som följer av den egna religionen. Att skilja på undervisning och utbildning Flera kommuner återkommer i sina svar till att gränsdragningen mellan undervisning och utbildning är svår att göra i förskolan och att nuvarande lagstiftning inte ger tillräckligt stöd för detta. Kom- munerna efterfrågar förtydliganden på denna punkt. Ett antal kom- muner uppger att de ofta får frågor om detta från enskilda huvudmän och noterar också att det kan vara svårt för huvudmännen att upp- rätthålla en rågång mellan utbildning och undervisning. Kommun- erna uppger även att det kan vara svårt för dem som tillsynsmyndig- het att i sin tillsyn dra denna gräns. En annan synpunkt som framkommer är att det inte är helt klart för alla vad som är ett konfessionellt inslag och vad sådana innebär i verksamheten. Till detta kommer att det kan vara svårt att definiera vad som är undervisning. Ett exempel som ges är att måltider där det förekommer konfessionella inslag som bordsbön inte kan tolkas som en pedagogisk måltid, eftersom en sådan måltid är en form av under- visning. Ytterligare ett exempel är att en förskola delar lokaler med ett religiöst samfund där enstaka religiösa symboler finns i ett rum. En kommun som beslutat om flera förelägganden upplever att det inte alltid är lätt att hitta stöd för att bedöma vad som ska ses som utbildning och vad som ska ses som undervisning i förskolan. Detta har blivit tydligare med genomförda läroplansrevideringar men är ändå svårt att avgöra. Det upplevs också som svårt att hitta skilje- linjen och göra bedömningar av om de konfessionella inslagen sker i undervisningen eller som en del av utbildningen. Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag huvudmannen uppge att en viss aktivitet, som utgör ett konfessio- nellt inslag, sker inom utbildningen och inte syftar till att överföra kunskap till barn eller elever. Det är då svårt för kommunen att på- visa att aktiviteten sker inom undervisningen. En kommun anser att det är svårt att bedöma och diskutera med enskilda huvudmän om undervisningen i förskolan är icke-konfes- sionell. Många huvudmän menar att det är självklart att religiösa inslag naturligt ingår eftersom det är t.ex. en förskola med profil. Kommunen menar att det kan vara svårt att vägleda till vad som är tillåtet och vad som inte är det. En kommun menar att det är svårt att avgöra vad som är okej att göra för en förskola med konfessionell inriktning. Kommunen av- vaktar utredningens slutsatser inför att gå vidare med sin tillsyn. Lik- artade synpunkter framkom från en annan kommun som vid tillsyn uppmärksammat att en förskola med konfessionell inriktning spelade religiös musik vid vilan. Kommunen påpekade osäkerhet om detta var lämpligt och förskolan valde då att inte längre spela sådan musik. I en kommun har Skolinspektionen riktat ett föreläggande med vite mot en enskild huvudman för en fristående skola med konfes- sionell inriktning. I beslutet anmärktes bl.a. på att skolan inom ramen för elevens val anordnade undervisning inom vilken det förekom bön, och detta utgjorde ett otillåtet konfessionellt inslag i verksam- heten. Vidare hade rektorn uttalat att deltagande i bön var obliga- toriskt. Huvudmannen förelades att se till att undervisningen inte innehöll några konfessionella inslag. Kommunen upplever att det som anges i Skolinspektionens beslut har blivit en tydlig vägledning som även förskolor med konfessionell inriktning i kommunen har anammat. En annan fråga som flera kommuner särskilt nämner är hur verk- samheterna lever upp till att deltagandet i konfessionella inslag ska vara frivilligt för barn. En kommun uppger att man har gett råd och vägledning om hur förskolan kan säkerställa frivillighet i att delta vid konfessionella inslag. En annan kommun har särskilt uppmärksammat fristående enheter med konfessionell inriktning på vikten av att säkerställa frivillighet i att delta i de konfessionella inslagen och ställt Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag frågan hur dessa enheter vet att ett litet barn är med av fri vilja. En kommun beskriver att den tar upp frågan om barns inflytande och möjlighet att avstå t.ex. bordsbön. I en kommun finns nätverk för personal inom förskola och fri- tidshem där kommunen kontinuerligt tar upp frågor om likabehand- ling och värdegrund. Även personal i fristående verksamheter är med i de nätverken. En kommun har uppmärksammat att huvudmännen uppger att barn kan avstå från att delta i konfessionella inslag men att det i praktiken inte blir så. Kommunen menar att huvudmännen ger mindre attraktiva alternativ till de barn som inte vill delta i konfessionella inslag och att huvudmännen har svårt att se att de barn som inte vill delta blir exkluderade ur samvaron och gruppen. Av de 221 kommuner som besvarat enkäten har 16 kommuner upp- gett att de vidtagit någon form av åtgärder mot fristående förskolor eller fritidshem med konfessionell inriktning. Av dessa har 1 kom- mun endast lämnat muntliga synpunkter vid tillsyn som följts upp via dialog med förskolechef medan övriga 15 kommuner har fattat skriftliga beslut om anmärkningar eller förelägganden, vilka vi åter- kommer till i avsnitt 8.9. I inget fall har någon enhet tvingats stänga till följd av brister på detta område. I ett fall har dock en fristående förskola som varit föremål för tillsynsbeslut stängts.40 Detta skedde dock i samband med att den aktuella huvudmannens grundskola fått sitt godkännande återkallat av Skolinspektionen. 8.9Exempel på kommuners tillsynsbeslut I vår enkätundersökning riktad till kommuner har 16 av de 221 kommuner som svarade på enkäten uppgett att de vidtagit åt- gärder, t.ex. beslutat om ett föreläggande, mot någon förskole- eller fritidshemsenhet på grund av konfessionella inslag eller konfessio- nell inriktning. I ett fall handlade det om att kommunen lämnade muntliga synpunkter vid tillsyn som följts upp via dialog med för- 40Botkyrka kommun UF/2016:99. Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag I övriga fall har kommunerna fattat skriftliga beslut med anmärkningar eller förelägganden. I det här avsnittet ges exempel på vad dessa beslut handlat om. Det bör nämnas att de exempel som ges är just exempel på beslut i enskilda fall och att viss försiktighet därför bör iakttas när det gäller vilka slutsatser som kan dras av besluten. Vi har inte tagit närmare ställning till de sakförhållanden som redogörs för i besluten. De beslut vi tagit del av kan förenklat sägas höra till två huvud- grupper. Den ena gruppen är beslut som på något sätt handlar om att konfessionella inslag bedömts förekomma inte enbart i utbild- ningen utan även i undervisningen vid förskolan eller fritidshemmet. Den andra gruppen är beslut som pekar på brister när det gäller att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt för barn och elever. Vissa beslut rör båda dessa frågor och de redovisas då som huvud- regel under den rubrik som besluten till större delen omfattar. 8.9.1Konfessionella inslag i undervisningen De flesta beslut vi fått ta del av i denna grupp rör i någon mån före- komst av konfessionella inslag i undervisningen. I det här avsnittet ger vi några exempel på vad sådana beslut kan behandla. Vid en förskola förekom regelbundet konfessionella inslag i under- visningen. Detta föranledde en anmärkning från kommunens sida.41 En förskola angav vid sin utvärdering av förskolans verksamhet mål som inte var förenliga med att undervisningen inte ska innehålla konfessionella inslag. Förskolan förelades därför bl.a. att begränsa de konfessionella inslagen, att se till att deltagande i konfessionella inslag är frivilligt samt att ta fram skriftliga rutiner för klagomål.42 I ett fall hade en förskola inte diskuterat vad som ryms inom begreppen undervisning respektive utbildning när det gäller hur man lagt upp de konfessionella inslagen, och man hade inte säkerställt att undervisningen var icke-konfessionell. Förskolan hade inte heller någon rutin för barnens frivillighet att delta i de konfessionella in- slagen eller annars klargjort hur detta skulle hanteras. För detta till- delades huvudmannen en anmärkning.43 41Norrtälje kommun, BSN 15-335-631. 42Vetlanda kommun, 2017BOU00878. 43Göteborgs kommun, tillsynsrapport . Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag Ett fritidshem arbetade varje läsår med ett tema med anknytning till dess konfessionella profil. Temat avslutades vanligtvis i samband med en gudstjänst . Eleverna förberedde guds- tjänsten genom att öva in sånger, skriva texter eller träna in något drama som sedan framfördes i kyrkan. Förberedelserna ägde rum inom fritidshemmets ordinarie verksamhet. Undervisningen vid fri- tidshemmet bedömdes mot denna bakgrund innehålla konfessionella inslag. Vidare bedömdes att dessa inslag till viss del inte var frivilliga. Huvudmannen förelades bl.a. att säkerställa att undervisningen är icke-konfessionell, att förlägga gudstjänstförberedelser utanför den ordinarie verksamheten och att upprätta rutiner för att säkerställa att deltagande i konfessionella inslag är frivilligt.44 En kommun har granskat en förskola där för- skoledagen inleddes med en morgonsamling när alla barn närvarade. Vid denna samling förekom inslag med tydlig koppling till kon- fession, t.ex. lärarledd bön och biblisk berättelse samt sjungande av en sång där texten hade tydlig konfessionell koppling. Vid det första tillfället fanns också arbetsmaterial på väggarna där barnen skulle koppla konfessionella citat till reella ting. Kommunen uppmanade vid det första tillfället huvudmannen att upphöra med de konfessio- nella inslagen vid morgonsamlingen och vid det andra tillfället att planera den pedagogiska verksamheten så att utbildning och under- visning skiljs åt när det gäller konfessionella inslag.45 En förskola hade konfessionella inslag i såväl utbildning som undervisning och motiverade det med att vårdnadshavare vid erbju- dande om plats får skriva på ett avtal om medgivande till konfes- sionella inslag i verksamheten. Huvudmannen fick en anmärkning för de konfessionella inslagen i undervisningen och uppmanades att ta bort dessa.46 Vid två föreningsdrivna förskolor förekom enligt föreningens stadgar konfessionella inslag i undervisningen. Kommunen anmärkte på detta med hänvisning till att undervisning ska vara icke-konfes- sionell och anmodade huvudmannen att ändra skrivningen i stadgarna och använda ordet utbildning i stället för ordet undervisning.47 44Härryda kommun, 2016KS607 718. 45Borås kommun 2012 och 2014. 47Lunds kommuns (två beslut). Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag På en förskola förekom det samlingar med som tema, där berättelser ur togs upp och samtalades om. Vid måltider bads bordsbön. Kommunen bedömde att när det förekom- mer konfessionella inslag i samband med obligatoriska inslag i verk- samheten, som samlingar och måltider, kan det aldrig anses som fri- villigt att delta i dessa. Det noterades särskilt att ett inslag som är frivilligt i praktiken utifrån barnets perspektiv ses som något man bör delta i. Huvudmannen förelades att omgående upphöra med kon- fessionella inslag i samband med undervisningen.48 Vid en framgick att barnen endast fick ta del av kristna traditioner och högtider. Det ingick vidare i förskolans verk- samhet att låta barnen ta del av berättelser. Vidare inbjöds barnen tillsammans med sina föräldrar att vara med på familjeguds- tjänster som låg utanför förskolans verksamhet. Förskolan menade att det därmed inte fanns konfessionella inslag i förskolans verk- samhet. I huvudmannens övergripande verksamhetsplan angavs dock att förskolan ska vara en del i församlingens dopundervisning, att den ska vara en del i barnens utveckling som kristna och att verk- samheten ska ha en tydlig inriktning mot församlingens gudstjänster. Kommunen fann att verksamheten hade en tydlig riktning mot för- samlingens gudstjänster och mot att vara en del i barnens utveckling som kristna. Detta ansågs medföra en tydlig risk för att undervis- ningen ensidigt inriktades mot en viss trosuppfattning i stället för att utgå från läroplanen, vilket kunde medföra att barnen inte får den allsidiga utbildning de har rätt till enligt skollagen. Huvudmannen förelades att säkerställa att eventuella konfessionella inslag i utbild- ningen ligger utanför undervisningen, att sådana inslag aldrig strider mot de mål och den värdegrund som gäller för utbildningen enligt gällande läroplan samt att deltagandet i aktiviteter med konfessio- nella inslag är frivilligt för barn och vårdnadshavare.49 Vid en förskola förekom bl.a. religiöst influerade sånger vid sång- samling. Detta efterföljdes av bön, bordsbön vid lunchen samt var- dagsgudstjänster återkommande . Syftet med vardagsguds- tjänsterna var bl.a. att bevara kristna värderingar och gudstjänsterna hade olika teman. Vidare fanns det i förskolans systematiska kvali- tetsarbete inslag av mål, uppföljning och utvärdering som utöver skollag och läroplan var kopplade till församlingens och kyrkans över- 48Umeå kommun SK-2017/00290. 49Stockholms kommun 3.3.1-3067/2018. Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag gripande styrdokument, t.ex. församlingsinstruktion och kyrkoord- ning. Kommunen bedömde att detta innebar att förskolan har kon- fessionella inslag i undervisningen. Huvudmannen förelades att åtgärda den brist som fanns gällande konfessionella inslag i undervisningen så att kraven på icke-konfessionell undervisning uppfylls. Sedan huvudmannen inkommit med redovisning avslutades tillsynen med att kommunen gav huvudmannen råd och vägledning om att den be- höver säkerställa och förtydliga att konfessionella inslag som nämns i en avdelnings systematiska kvalitetsarbete enbart gäller i utbild- ningen och inte i undervisningen, samt att dessa är frivilliga att delta i på förskolan.50 Härutöver förekommer ett antal beslut med innebörden att det vid de granskade enheterna förekommer konfessionella inslag inom undervisningen men där det inte närmare framgår exakt vad dessa bestått av. 8.9.2Deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt Den andra huvudgruppen av beslut rör ärenden där det på något sätt konstaterats brister när det gäller skollagens krav på att deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt för barn och elever. Även här förekommer beslut där huvudmän åläggs att åtgärda brister rörande frivillighet men där det inte närmare framgår hur bristerna har kon- staterats eller vad de bestått i. I det följande redogör vi för några exempel på mer detaljerade beslut. Tre förskolor hade som konfessionella inslag inom verksamheten uppgett bordsbön och profilsamlingar med berättelser ur . Kommunen förelade huvudmännen att säkerställa att deltagande i de konfessionella inslagen var frivilligt för att uppfylla skollagens krav.51 Vid tillsyn på en förskola fann kommunen att den schemalagda och för alla planerade verksamheten vid enheten till stor del utgjordes av pedagogisk verksamhet med konfessionell inriktning. Verksam- heten ansågs därmed inte förenlig med skollagens krav och bedömdes vara organiserad så att den konfessionella profilen, tillsammans med andra konstaterade brister, riskerade att frånta barnen möjligheter till en allsidig utveckling genom upplevelser och prövande av många 50Solna kommun BUN/2017:60. 51Örnsköldsviks kommun BiN 2016:361 631. Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag olika sätt att tänka. Huvudmannen förelades därför att konkret redo- visa på vilket sätt de konfessionella inslagen var frivilliga. Huvud- mannen inkom med förklaring att vårdnadshavare ska få information om hur de konfessionella inslagen yttrar sig vid förskolan för att sedan godkänna dessa på särskild blankett. Kommunen komplet- terade därefter sitt föreläggande så att det även avsåg en redovisning av hur verksamhetens utformning och omfattning ska formas så att frivilligheten att delta i de konfessionella inslagen ökar i takt med barnens ålder och mognad samt begärde in de underlag om konfes- sionella inslag och blanketter som avses skickas till vårdnadshavare. Föreläggandet kompletterades sedan ytterligare en gång med krav på att huvudmannen skulle dels redovisa hur förskolan arbetar med de konfessionella inslagen, dels ge exempel på hur en vanlig vecka ser ut för barn vid skolan i olika åldersgrupper på ett sådant sätt att alla delar i utbildningen synliggörs och att de konfessionella inslagen blir transparenta.52 Två förskolor uppgav att konfessionella inslag var frivilliga för barnen, att man frågat vårdnadshavarna om barnen fick delta i in- slagen och att man alltid respekterade ett nej från vårdnadshavarnas sida. Detta ansågs dock inte tillräckligt för att säkerställa att det är frivilligt för barnen att delta, bl.a. då det också för barnet bör finnas tillräckligt attraktiva aktiviteter för att barnet ska ha reellt inflytande över sitt val. Huvudmännen förelades att ta fram en beskrivning av hur man säkerställer att det är frivilligt för barnen att delta.53 Vid en förskola förekom konfessionella inslag som enligt huvud- mannen gav uttryck för det religiösa samfundets profil. Enligt huvud- mannen var bordsbön, högläsning av religiösa berättelser, religiösa symboler samt besök i kyrkor frivilliga och en del av utbildningen, eftersom det inte fanns några mål från styrdokumenten som var kopplade till dem. Vårdnadshavare uppgav dock att de inte fått göra något aktivt val när det gällde barnens deltagande i konfessionella inslag. Det framgick också att förskolan inte tog upp några andra religioner. Kommunen förelade huvudmannen att redovisa rutiner samt åtgärder som visade att samtliga vårdnadshavare gett aktivt samtycke till att barnet deltar i förskolans konfessionella inslag inom ramarna för utbildningen. Huvudmannen förelades också att redo- visa en struktur och organisation för aktiviteter för de barn vars 52Botkyrka kommun UF/2016:99. 53Umeå kommun SK 2017/00290 och SK 2017/00031. Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag vårdnadshavare inte gett aktivt godkännande till deltagande i utbild- ningens konfessionella inslag. Huvudmannen gavs vidare råd och väg- ledning för att konkretisera och säkerställa att de konfessionella in- slagen i verksamheten enbart förekommer i utbildningen och inte i undervisningen.54 I en förskolas likabehandlingsplan citerades ett antal texter från . I samband med likabehandlingsplanen fanns ett dokument för vårdnadshavare att underteckna med förväntan om att vårdnads- havare, och därmed barn, ställer upp på det sätt som förskolan vill arbeta och samarbeta i enlighet med likabehandlingsplan. Vid till- synsbesök framkom att förskolan vid måltider sjunger till bords med konfessionella inslag. Kommunen ansåg att det dokument som vård- nadshavare skulle underteckna innebar en ej acceptabel grad av fri- villighet samt att frivilligheten i de konfessionella inslagen vid mål- tider behöver klargöras och säkerställas. Huvudmannen förelades att säkerställa att deltagande i konfessionella inslag i utbildningen är fri- villiga.55 Det som framkommer av våra efterforskningar, som vi redogjort för i det här kapitlet, förstärker vår inledande uppfattning att det främst är på några huvudområden som det uppstår problem med regelefter- levnaden. Ett sådant huvudområde är gränsdragningen mellan under- visning och utbildning, och ett annat område är gränsdragningen mellan vad som är ett konfessionellt inslag och vad som inte är det. Ytterligare ett huvudområde är hur skolor, förskolor och fritidshem tillgodoser att barns och elevers deltagande i konfessionella inslag ska vara frivilligt. Ett annat område är hur verksamheterna hanterar eventuell fördjupning, t.ex. inom ramen för ämnet skolans val, i den religion som utgör deras konfessionella inriktning. Detta kan vara problematiskt eftersom skolans val är ett ämne och därmed en del av undervisningen och det, oberoende av verksamhetens inriktning, aldrig är tillåtet med konfessionella inslag inom undervisning. 54Solna kommun BUN/2018:11. 55Örnsköldsviks kommun BiN 2016:361 631. Kartläggning av hur gällande regelverk följs avseende konfessionella inslag Konfessionella inslag får, som tidigare nämnts, inte förekomma i undervisningen utan endast inom utbildningen i övrigt. De efter- forskningar som vi redovisar i det här kapitlet bekräftar i mycket de synpunkter som förts fram i våra referensgrupper. Det handlar främst om att det i många fall upplevs som svårt att skilja på undervisning och utbildning, framför allt inom förskolan.