sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Staten bidrar till finansieringen genom generella och riktade stats- bidrag och påverkar även kommunernas ekonomiska förutsättningar genom reglerna i det kommunalekonomiska utjämningssystemet (se avsnitt 5.1.1). För gymnasieskolans del beaktas elevers behov och förutsättningar i mycket liten grad. Generella och riktade statsbidrag Det generella statsbidraget beaktar inte i sig kommuners olika elev- förutsättningar. Ett generellt statsbidrag ger större utrymme för att kunna prioritera behov och förutsättningar. Det generella stats- bidraget utbetalas genom det kommunalekonomiska utjämnings- systemet (se nedan). Det innebär att storleken på det generella stats- bidraget, och den andel av totala intäkter som det utgör, varierar kraftigt mellan olika kommuner och regioner, beroende på skillna- der i de strukturella variabler som ligger till grund för utjämningen. För de kommuner som får högst generellt statsbidrag står detta för nästan en tredjedel av de totala intäkterna (motsvarande siffra för regionerna är ) medan ett tiotal kommuner och en region betalar en avgift i systemet. De riktade statsbidragen ges direkt till huvudmännen, både kom- munala och enskilda. De är frivilliga att ansöka om och styr därför, oavsett utformning, inte på samma sätt som speciallagstiftning eller utjämningssystemet. Riktade statsbidragen kan i olika grad beakta elevers olika behov och förutsättningar, beroende på vilka villkor som ställs upp. Ett exempel är statsbidraget för stärkt likvärdighet i för- skoleklass och grundskola som fördelas utifrån ett socioekonomiskt index som infördes 2018.80 Det finns ett stort antal riktade stats- bidrag till gymnasieskolan men inte något som har samma typ av allmän koppling till elevers olika behov och skolors förutsättningar som bidraget för stärkt likvärdighet i förskoleklass och grundskola.81 Ett statsbidrag med tydlig inriktning mot eleverna med störst behov är det statsbidraget som infördes och som får användas till in- satser för att stärka utbildningen på gymnasieskolans introduktions- program. 80Förordning (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. 81Skolverket uppdraget att stödja de skolor och förskolor med låga kunskaps- resultat och som har särskilt svåra förutsättningar att förbättra elevernas resultat på egen hand. kan erbjuder vi på personlig kontakt och hjälp i att hitta olika metoder, arbetssätt och verktyg beroende på vilka utvecklingsbehov som finns. Regerings- beslut (U2015/03357/S), (U2017/00301/S). (U2019/01553/S, delvis) samt (U2019/03786/S). Viss omfördelning efter elevers skilda behov i kommunala utjämningssystemet För att kommunerna ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla sina invånare en likvärdig offentlig service som är oberoende av invånarnas inkomster och andra strukturella förhållan- den finns det kommunala utjämningssystemet (se avsnitt 5.1.1) Den del som ska utjämna för skillnader i ”andra strukturella för- hållanden” är kostnadsutjämningen. I kostnadsutjämningen görs om- fördelning mellan kommuner respektive mellan regioner. Den går via staten men, till skillnad från inkomstutjämningen, finns inget netto- tillskott från staten. Utjämningen görs för opåverkbara, strukturella kostnadsskillnader som kan vara av två slag. Det ena är att behovet av verksamhet är olika, t.ex. att det finns ett större behov av gymnasieutbildning i kommuner med många i åldern 16–. Det andra är att kostnaden för att producera en viss service varierar, t.ex. att skolverksamheten kostar mer att bedriva på grund av långa av- stånd och litet elevunderlag. Grundstenen i systemet är de s.k. standardkostnader som beräknas för de olika verksamheter som ingår i kostnadsutjämningen. Standard- kostnad är en för varje kommun eller region beräknad teoretisk kost- nad för var och en av de verksamheter och kostnadsslag som ingår i utjämningen. Summan av standardkostnaderna för en kommun eller en region kallas strukturkostnad. Strukturkostnaden för riket beräk- nas också. För varje kommun och varje region blir skillnaden mellan rikets och den egna strukturkostnaden ett bidrag eller en avgift som betalas till utjämningssystemet. Den nuvarande delmodellen för gymnasieskolan infördes . har tre uppdateringar genomförts. förändrades beräk- ningen av programval till ett genomsnitt (för att öka modellens stabilitet) och tillägget/avdraget för bebyggelsestruktur uppdaterades. infördes en ny komponent för små gymnasie- skolor och tillägget/avdraget för bebyggelsestruktur uppdaterades återigen. justerades programvalsfaktorn så att den även beaktar de ungdomar som inte går i gymnasieskolan. Delmodellen för gymnasieskolan består 2020 av tre delar. –En åldersersättning för antalet ungdomar i åldern 16–. –Ett tillägg/avdrag för skillnader i elevernas programval och antalet inskrivna elever. –Ett tillägg/avdrag för merkostnader för gymnasieskola i områden med gles bebyggelse. Åldersersättningen baseras på andelen av kommunens befolkning som är i åldern 16–. Nettokostnaden för gymnasieskolan hämtas från kommunernas räkenskapssammandrag innan utjämnings- året. Åldersersättningen beräknas som genomsnittlig nettokostnad per individ i riket i åldersgruppen 16–multiplicerad med andel av befolkningen som är i åldersgruppen 16–i kommunen. Programvalsfaktorn ska beakta att kommunernas strukturella kost- nader varierar med elevernas programval. Det är en följd av att gym- nasieelevernas programval skiljer sig åt mellan kommuner som kostnaderna varierar mellan olika gymnasieprogram. Program- valsfaktorn baseras på den genomsnittliga kostnaden i riket för olika gymnasieprogram och antalet gymnasieelever per program i respek- tive kommun. Även merkostnader i områden med gles bebyggelse beaktas i gym- nasiemodellen. Liksom i flertalet beräkningar av merkostnader för verksamhet i områden med gles bebyggelse utgår ersättning både för små enheter och för reskostnader. Dessutom beräknas ett tillägg för inackorderingskostnader i de fall dagliga resor skulle bli orimligt långa. Behovet av en tydligare socioekonomisk profil i kostnadsutjämningen har setts över Utredningen som senast hade i uppdrag att se över kostnadsutjäm- ningen menade att frånvaron av socioekonomisk profil i utjämningen för de pedagogiska verksamheterna behövde åtgärdas. För gymnasie- skolans del föreslogs att programvalsfaktorns socioekonomiska prä- gel skulle förstärkas genom att även de 16–18-åringar som inte går i gymnasieskolan inkluderas.82 En nackdel med utformningen är att 2019/20:11 Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. det finns en risk att programvalsberäkningen kan komma att kom- pensera en kommun två gånger för samma individ, dels när individen inte går gymnasieskolan som 16–18-åring, dels när hen är 19–och går i gymnasieskolan. Regeringen delade utredningens syn och föreslog också att en socio- ekonomisk hänsyn skulle tas i kostnadsutjämningen för förskola, fri- tidshem och annan pedagogisk verksamhet, vilket också beslutats av . För förskoleklass och grundskola lämnades inget förslag om socioekonomisk hänsyn i kostnadsutjämningen. Skälen var att det finns ett riktat statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsut- veckling i förskoleklass och grundskola som fördelas utifrån socio- ekonomiska förhållanden i kommunen (prop. 2017/18:1, bet. 2017/18: UbU1, rskr. 2017/18:125). Regeringen såg därför en risk för dubbel- kompensation om man också skulle införa en kompensation för socioekonomiska skillnader i delmodellen. 5.2.5Det finns behov av en tydligare och starkare styrning av resurser efter gymnasieelevernas olika behov och förutsättningar Ansvaret för att skolorna får likvärdiga förutsättningar ligger på flera nivåer. Genomgången av finansieringen av gymnasieskolan visar att det förekommer inslag som syftar till att beakta elevers och skolors olika behov av resurser inom kommuner till skolenheterna, mellan kommuner och via staten. Det pågår en utveckling kring huvudmännens ansvar att fördela till egna verksamheten Efter att kommunernas ansvar för att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barns och elevers olika förutsättningar och behov förtydligades i skollagen 2014 (2 kap. 8 b § skollagen) har i prin- cip alla kommuner infört ett system där delar av resursfördelningen viktas utifrån barns och elevers olika behov och förutsättningar, åtminstone i . I gymnasieskolan är det betydligt mindre vanligt, även om det förefaller bli vanligare. Men kommunerna kan fördela resurser efter elevernas behov och skolornas förutsättningar på flera olika sätt och att använda någon form av viktat strukturtillägg är endast ett sätt. Utredningen bedömer att förtydligandet i skol- lagen, Skolinspektionens skärpta tillsyn och granskning av huvud- männens kompensatoriska arbete samt det stödmaterial som SKR tagit fram kan förväntas påskynda utvecklingen mot en mer behovs- anpassad resursfördelning när huvudmännen fördelar resurser till sina skolenheter. Det är ovanligt att hemkommunernas ersättning till enskilda och kommunala huvudmän beaktar elevernas olika behov Hemkommunens ansvar att ersätta andra huvudmän som tar emot kommunens invånare i sina skolor innebär att pengarna följer eleverna. För den som anordnar utbildningen utgör dessa ersättningar och bidrag en finansieringskälla. Såväl finansieringen av gymnasieutbild- ning som hur resurserna fördelas mellan huvudmännen påverkas där- för i stor utsträckning av ersättningarna till och mellan huvudmän. Bestämmelserna om bidrag till enskilda huvudmän är detaljerade. Av de kommuner som anordnar gymnasieutbildning och som använ- der någon form av strukturersättningar vid fördelning av resurser till den verksamhet kommunen själv erbjuder, använder majoriteten strukturersättningen även vid ersättning till enskilda huvudmän, en- ligt utredningens enkät.83 Interkommunala ersättningar är reglerade i betydligt mindre grad och kommunerna är i stort sett fria att själva komma överens om hur de ska ersätta varandra. Av de kommuner som anordnar gymnasie- utbildning och som använder någon form av strukturersättningar använder drygt hälften den även vid ersättning till enskilda huvud- män. De flesta kommuner ingår i ett samverkansområde. Kommuner inom ett samverkansområde har avtal om interkommunala ersätt- ningar, men utredningen har endast funnit ett samverkansområde där man har kommit överens om en form av ersättning som beaktar elevers olika studieförutsättningar. Trots att det blivit vanligare att kommuner fördelar resurser till sina egna skolenheter utifrån elevgruppernas bakgrund verkar det vara mindre vanligt att det används vid beräkningen av ersättningar och 83I utredningens enkät definierade vi strukturersättning som en ersättning som tar hänsyn till elevernas olika förutsättningar (tidigare betyg, socioekonomiska förhållanden) med förtyd- ligandet att ersättningar som avser en unik individ (motsvarande tilläggsbelopp) inte är en strukturersättning. bidrag till andra huvudmän. Baserat på utredningens enkät gör upp- skattningsvis en tiondel av landets kommuner detta. En bidragande orsak till detta kan vara att mindre kommuner sällan har en resurs- fördelningsmodell som tar direkt hänsyn till elevernas bakgrund, vilket såväl Skolinspektionens granskning och vår enkät visar. För dessa kommuner, och för kommuner som inte har en egen gym- nasieskola, görs det knappt någon fördelning efter elevers bakgrund som kan tillämpas när eleverna går i en skola med annan huvudman. Att det är mindre vanligt med resursfördelning efter exempelvis socioekonomiska förhållanden i gymnasieskolan än i andra skolfor- mer kan ha flera förklaringar. I exempelvis förskoleklass och grund- skola finns det oftast flera kommunala skolenheter i hemkommunen och det är oftast en liten andel av hemkommunens elever som går i en annan kommuns eller enskild huvudmans skola. Varje kommun har därför anledning att fundera över hur de ska fördela resurser efter elevers olika behov. Dessutom är verksamheten inom dessa skolformer mer likartad än inom gymnasieskolan, som är uppdelad på program som attraherar elever med olika studieförutsättningar och där tilldelningen av resurser är differentierad efter program. Det kan därför ligga närmare till hands att utgå från socioekonomiska faktorer i exempelvis . Det förslag till strukturbelopp inom bidraget till enskilda huvud- män som regeringen presenterat i en lagrådsremiss syftar till att säker- ställa att den resursfördelning som görs baserat på elevernas behov även kommer enskilda huvudmän till del. Hur strukturbeloppet ska bestämmas är dock inte helt klart, och förslaget är inte anpassat efter gymnasieskolans förutsättningar. Mot bakgrund av att en så stor del av eleverna går i en annan kommuns gymnasieskola är det också en brist att strukturbeloppet bara avser bidrag till enskilda huvudmän och inte andra kommunala huvudmän. Det brister i transparensen i hur statsbidrag och kostnadsutjämningen beaktar elevers olika behov och förutsättningar Utredningens genomgång visar att det i den statligt reglerade kost- nadsutjämning som görs inom ramen för det kommunala utjämnings- systemet sker en viss omfördelning av resurser mellan kommuner efter elevernas skilda behov och förutsättningar genom den s.k. sker en något starkare omfördelning utifrån olikheter i kommunernas socioekonomiska förutsättningar. Det finns också ett stort antal riktade statsbidrag till huvudmän för gymnasieskolan. Det finns inget statsbidrag som lika generellt beaktar elevernas studieförutsättningar som statsbidraget för en lik- värdig förskola och grundskola. Däremot finns ett statsbidrag för introduktionsprogram. Alla statsbidrag är inte sök- bara av enskilda huvudmän, och i dessa fall ska kommunerna beakta det vid bidragsgivningen och fördela tillkommande medel på samma sätt som till de egna skolenheterna. Utredningen kan konstatera att statsbidrag är ett synligt resurs- tillskott, men de är tidsbegränsade och därmed inte något huvud- männen kan utgå från i en mer långsiktig planering. Den resursför- delning som sker genom kostnadsutjämningen är av en mer permanent karaktär, men den är mindre synlig för kommunerna. Resursfördel- ningen som sker genom kostnadsutjämningen är också mindre sty- rande än ett riktat statsbidrag i den meningen att kommunerna avgör vad resurserna ska användas till. Såväl kostnadsutjämning som statsbidrag kan alltså användas för att fördela resurser efter elevers olika behov och förutsättningar. För att inte riskera att det sker en överkompensation behöver staten därför ta hänsyn till både statsbidrag och kostnadsutjämning sam- . använder staten främst kostnadsutjämnings- systemet för gymnasieskolan och riktade statsbidrag för grund- skolan för att direkt fördela resurser efter elevers olika behov och förutsättningar. Något som ytterligare bidrar till komplexiteten i dagens system är att generella statsbidrag och tillskott/avdrag inom kostnadsutjäm- ningen riktas till hemkommunen medan riktade statsbidrag vanligen är sökbara av gymnasieskolans huvudmän, dvs. anordnarkommuner och enskilda huvudmän. Sammantaget ser vi brister i transparensen i statens styrning av hur resurser fördelas efter elevers behov och förutsättningar via statsbidrag och via kostnadsutjämningen. Vi menar att styrningen inte på ett tydligt sätt tar hänsyn till gymnasielevernas olika behov och förutsättningar. 5.3Ekonomiskt stöd till elever som studerar utanför hemorten 5.3.1Utvecklingen av ekonomiskt stöd för den som studerar utanför hemorten Yngre elever som behöver flytta till ett eget boende på studieorten kan få ett ekonomiskt stöd från staten eller sin hemkommun. Det nuvarande stödet till inackordering har sitt upphov skol- utredning. Det var fyra gånger vanligare att ungdomar från tätorter gick vidare till utbildning vid högre allmänna läroverk, jämfört med ungdomar från landsbygden. För att ge landsbygdens begåvade ungdom bättre möjligheter att studera vidare föreslogs särskilda behovsprövade landsbygdsstipendier för den som behövde bo på studieorten eller pendla till sin utbildning. Landsbygdsstipen- dier infördes 1946.84 skapades ett nytt och enhetligt studiestödssystem. En central utgångspunkt var alltjämt att rekry- teringen till olika högre utbildningar skulle breddas. Bland annat in- fördes ett statligt inackorderingstillägg för att motverka geografiska studiehinder till följd av utbildningarnas lokalisering.85 I samband med decentraliseringen av skolan 1991 ansågs det natur- ligt att kommunerna även fick ansvaret för sådana studieekonomiska konsekvenser som hängde nära samman med kommunala beslut om lokalisering av skolor, utbyggnad av kollektivtrafik m.m. Ansvaret för stödet till inackordering delades därför mellan staten och kom- munerna 1992.86 ansvarar elevens hemkommun för stöd till yngre elever i gymnasie- och gymnasiesärskolor med offentlig huvudman. Staten ansvarar genom CSN för stöd till yngre elever i andra utbildningar. Det kommunala stödet kallas stöd till inackor- dering. Det statliga stödet kallas inackorderingstillägg. Stöden styrs av olika regelverk. Vilket stöd som kan lämnas beror därför på om eleven deltar i utbildning med en offentlig eller med en enskild huvud- man. Olika kommuner har dessutom tagit fram olika lokala riktlinjer kring det kommunala stödet. Det kommunala stödet till elever i utbildning med offentlig huvudman ser därför olika ut i olika kom- muner. 84SOU 1944:22 och prop. 1990/91:18, s. 76–78 och prop. 1991/92:100, bilaga 9, s. 46–47 och 198–201. I betänkandet Moderniserad studiehjälp (SOU 2013:52) års studiehjälpsutredning föreslogs att staten genom CSN skulle ha det samlade ansvaret för stödet till inackordering. Kom- munernas ansvar för stödet skulle upphöra. Det befintliga statliga inackorderingstillägget föreslogs efter vissa justeringar kunna utgöra grunden för ett nytt statligt inackorderingsstöd. Betänkandet remiss- behandlades . Av remissinstanserna var det endast , unga och vuxna med utvecklingsstörning () som motsatte sig ett samlat statligt ansvar. De övriga remissinstanser som kommenterade förslaget, däribland CSN, , , , i , och , tillstyrkte alla ett samlat statligt ansvar för stödet till inackordering. Remissinstanserna menade att ett statligt ansvar skulle ge bättre förutsättningar för en likvärdig, enhetlig och rätts- säker prövning. Vidare anfördes att en sådan ordning skulle under- lätta för elever och vårdnadshavare som sökte information om stödet. 5.3.2Det kommunala stödet till inackordering Kommunerna gavs ansvaret för stöd till inackordering för elever i det offentliga skolväsendet 1992. Kommunerna skulle hantera stödet ”med beaktande av det övergripande målet att främja tillgängligheten till utbildning för sina ungdomar”.87 Kommunerna skulle lämna ett ekonomiskt stöd till elever som behövde inackordering till följd av skolgången. Stödet skulle bidra till elevernas kostnader för boende, fördyrat uppehälle och resor till och från föräldrahemmet. Om stödet lämnades kontant skulle det uppgå till minst 1/30 av pris- basbeloppet, vilket motsvarande det lägsta beloppet som lämnades som statligt inackorderingstillägg. Kommunerna gavs i övrigt stort utrymme att utforma stödet på det sätt som bäst ledde till målet med ökad tillgänglighet. poängterades att det var angeläget att stödet utformades så effektivt som möjligt och att skill- naderna mellan olika kommuner inte blev alltför stora. Stödet skulle vidare utformas så att elever och vårdnadshavare så långt möjligt skulle ha valfrihet och att kontakterna med föräldrahemmet underlättades. 1991/92:100, bilaga 9, s. 47. Slutligen påpekades att rätt till stöd främst borde bedömas utifrån den tid det tar för eleverna att resa mellan skolan och föräldrahemmet.88 Kommunalt stöd till inackordering regleras i 15 kap. 32 § och 18 kap. 32 § skollagen. En hemkommun ska enligt skollagen lämna ekonomiskt stöd till elever i en gymnasie- eller en gymnasie- särskola med offentlig huvudman som behöver inackordering på grund av skolgången. Skyldigheten gäller till och med det första kalender- halvåret det år eleven fyller . Skyldigheten gäller inte elever som tagits emot i andra hand till ett nationellt program. Skyldigheten gäller heller inte elever som har tagits emot till ett programinriktat val eller en yrkesintroduktion i mån av plats, efter att de elever som hör hemma i kommunen eller samverkansområdet för utbildningen har antagits. Kommunen är heller inte skyldig att lämna stöd till elever som deltar i utbildning speciellt anpassad till ungdomar med svåra rörelsehinder (Rh-anpassad utbildning) eller till utlands- svenska elever som får studiehjälp i form av inackorderingstillägg enligt studiestödslagen (1999:1395). Kommunalt inackorderings- stöd ska avse kostnader för boende, fördyrat uppehälle och resor till och från hemmet. Om stödet lämnas som kontant ersättning, ska det lämnas med lägst 1/30 av prisbasbeloppet, dvs. 2020.89 I 20 kap. 19 d § andra stycket regleras att vissa ungdomar som studerar på komvux på gymnasial nivå kan ha rätt till kom- munalt inackorderingsstöd till och med första kalenderhalvåret det år de fyller . Det gäller de som har att rätt att delta i utbildning på gymnasial nivå för att uppnå grundläggande eller särskild be- hörighet till högskoleutbildning och krav på särskilda kunskaper till Statistik över det kommunala stödet Det finns ingen samlad officiell statistik om det kommunala stödet till inackordering. Utredningen har därför genomfört en enkätunder- sökning hos landets samtliga 290 kommuner.90 Svarsfrekvensen var . Utifrån uppgifter från svarande kommuner har utred- ningen skattat omfattningen av stödet hos övriga kommuner. 1991/92:100, bilaga 9, s. 47 och 198. 8915 kap. 32 § och 18 kap. 32 § skollagen. Kostnaderna för det kommunala stödet till inackordering Utredningen beräknar att kommuner under /19 betalade ut sammanlagt till omkring 11 300 elever. Av stödtagarna beräknas vara kvinnor och 59 pro- cent män.91 Varje elev beräknas i genomsnitt ha fått under läsåret. I genomsnitt lämnades kommunalt stöd till inackor- dering med . Kommunerna beräknas ha använt sammanlagt för att administrera stödet. Kommu- nernas sammanlagda kostnader för att administrera stödet kan där- för uppskattas till per läsår.92 Bland de svarande kommunerna lämnades kommunalt stöd till flest elever i (350 elever), (294 elever) och (272 elever). Mest stöd betalades också ut i (4,98 mil- joner kronor), (4,) och (4,). Vem anses ha behov av kommunalt stöd till inackordering av kommunerna ställer upp någon form av av- ståndskrav som villkor för kommunalt stöd till inackordering. Av de kommuner som tillämpar ett avståndskrav lämnar stöd, om avståndet mellan föräldrahemmet och skolan är minst 40–49 kilo- meter. Många kommuner, , kräver ett avstånd om minst 50 kilometer.93 av kommunerna som tillämpar avståndskrav ställer upp ett krav som är kortare än . Av de svarande kommunerna tillämpar ett restidskrav.94 Av de kommuner som ställer upp ett restidskrav kräver minst två timmars restid. Endast en kommun kräver en kortare restid. 91Val av utbildning följer ofta tydliga könsmönster. Att män är överrepresenterade är san- nolikt en effekt av att elever vid vissa utbildningar hos kommunala huvudmän oftare läser på en annan ort och har kommunalt stöd till inackordering än elever vid andra utbildningar. 92Utredningen har räknat med en genomsnittlig månadslön för gruppen övriga handläggare i offentlig sektor, enligt SCB:s lönestrukturstatistik . Det motsvarar en total lönekostnad för arbetsgivaren med . Utred- ningen har vidare räknat med en årsarbetstid som vid heltidsanställning, exklusive lediga dagar, uppgår . 9328 kommuner (22,) tillämpar 50–, 18 kommuner (14,) 60– 99kilometer och 2 kommuner (1,) kräver . 94Att procentandelarna kommuner som tillämpar ett avståndskrav och kommuner som till- lämpar ett restidskrav tillsammans överstiger beror på att många kommuner tillämpar både ett avstånds- och ett restidskrav. Av kommunerna ställer upp ett restidskrav på just .