sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om villkor för fast- ställande av och rätt till ersättning för personer som kombinerat anställ- ning med företagande. Dagsförtjänsten för en sökande som kombinerat anställning med företagande enligt 37 b § bestäms enligt följande. Underlaget för beräkning av dagsförtjänsten från företaget bestäms enligt 37 § . Dagsförtjänsten beräknas sedan till en tvåhundrasextiondel av under- laget och multipliceras med 22. Produkten multipliceras inom ramtiden som den sökande bedrivit näringsverksam- het. Den framräknade inkomsten av näringsverksamheten adderas till den sökandes sammanlagda inkomst från anställning . Summan divideras med och beräknas därefter enligt 25 a § nämnda lag (5 d § ALFFo). Tillfälliga regler (upphör ) har tillfälliga regler införts inom arbetslöshets- försäkringen. Med tillfälliga avses här att det redan nu finns beslut om att som närmare anges under respektive regel, återinföra de regler som redovisats ovan under gällande rätt. Arbetsvillkoret är enligt 12 § uppfyllt om den sökande inom de som föregått arbetslösheten har –haft förvärvsarbete och utfört arbetet per kalendermånad (huvudregeln), eller –haft förvärvsarbete under en sammanhäng- ande tid av 6 kalendermånader och utfört arbetet under var och en av dessa månader (alternativregeln). Mellan och införs tillfälligt en lag som motsvarar ovanstående. Fram till gäller vidare att det vid prövning av medlemsvillkoret (dvs. rätt till inkomstrelaterad ersättning) ska med- lemstiden beräknas så att den sökande för varje medlemsmånad får tillgodoräkna sig ytterligare (7 § ). Enligt 12 § ska den sökande ha uppfyllt arbetsvillkoret efter det senaste inträdet i arbetslöshetskassan, om inte medlemstiden har beräknats enligt före- gående mening. Nya förutsättningar för ett enkelt och tydligt inkomstvillkor ska alla arbetsgivare och uppdragsgivare redo- visa utbetalad lön på individnivå i de månatliga arbetsgivardeklaratio- nerna. redovisades de individuella utbetalningarna först i form av kontrolluppgifter. I och med reformen finns det nya förut- sättningar för en arbetslöshetsförsäkring som är tydlig, transparent och lätt att administrera. Reformen är en förutsättning för utred- ningens uppdrag och en naturlig utgångspunkt för förslagen om ett inkomstvillkor som grund för rätten till arbetslöshetsersättning. Arbetsvillkoret har flera brister Arbetsvillkoret innebär att den sökande som föregått arbetslösheten antingen ska ha arbetat med minst eller ska ha arbetat totalt minst 480timmar och minst under sex sammanhäng- ande månader. Arbetsvillkoret innehåller därmed delvillkor där det har stor betydelse när arbetet har utförts. Det bety- der i praktiken att den som har arbetat knappt halvtid under har rätt till ersättning, medan den som har arbetat heltid står helt utan rätt till arbetslöshetsersättning. Arbets- villkoret bidrar i dessa fall till att ge arbetslöshetsförsäkringen karak- tären av en ”allt-eller-inget”-försäkring. Avgränsningar i rätten till arbetslöshetsersättning är nödvändiga, men sådana avgränsningar bör uppfattas som rättvisa och väl avvägda. Skillnaden i försäkringsutfall i de två situationerna som beskrivs ovan kan vara svår att förstå. Arbetsvillkoret är svårt att anpassa till en önskad täckningsgrad Täckningsgraden inom arbetslöshetsförsäkringen, dvs. hur många av de arbetslösa som har rätt till arbetslöshetsersättning, har sjunkit kraftigt . Allt färre öppet arbetslösa, timanställda och deltidsarbetslösa har rätt till arbetslöshetsersättning. Täcknings- graden ökade något 2017–2019, men –2016 sjönk den med för kvinnor och cirka 25 procent- enheter för män1. Det finns sannolikt flera orsaker till den sjunkande täckningsgraden. En ökad polarisering på arbetsmarknaden, som av- speglas i arbetslöshetens sammansättning, är en. Den marginella ök- ningen 2017–2019 tycks vara driven av förändrade regler för deltid- sersättning och att sökande som deltar i etableringsinsatser, dvs. insatser till nyanlända som mycket sällan har arbetat på svensk arbets- marknad, inte registreras som öppet arbetslösa mellan olika insatser. Det ligger i utredningens uppdrag att skapa förutsättningar för fler att kunna kvalificera sig för arbetslöshetsersättning, som fler ska få ett starkare försäkringsskydd. Ett sätt att öka täck- ningsgraden skulle kunna vara att förändra arbetsvillkoret så att fler kan kvalificera sig för rätt till arbetslöshetsersättning. En utmaning med att ändra arbetsvillkoret är att det är svårt att förutse hur täck- ningsgraden skulle påverkas eftersom den detaljerade information om arbetad tid som skulle behövas för en sådan analys saknas. Det gäller i synnerhet avsaknaden av information om arbetad tid för uppdrags- tagare och arbetstagare som arbetar med en oregelbunden arbetstid. Arbetsvillkoret har en koppling till vilken ersättning som lämnas, eftersom arbetade timmar även används vid fastställande av normal- arbetstiden vilken i sin tur bestämmer dagpenning för den som får ersättning enligt grundförsäkringen. Om kraven i arbetsvillkoret sänks i syfte att öka täckningsgraden skulle det kunna leda till oönskade resul- tat, antingen i form av en mycket låg dagpenning eller i form av över- försäkring. Med överförsäkring menas att den sökande får mer i arbets- löshetsersättning än vad han eller hon hade i lön innan arbetslösheten. Sammantaget innebär detta att det är svårt att skapa förutsätt- ningar för fler att kunna kvalificera sig för arbetslöshetsersättning, som fler ska få ett rimligt försäkringsskydd, genom att för- ändra dagens arbetsvillkor. Det saknas en definition av arbetad tid Trots att den arbetade tiden ligger till grund för att avgöra om den sökande uppfyller ett arbetsvillkor är det inte definierat vad som ska betraktas som arbete. Det gör det ännu svårare att förutse hur för- 1Källa: Arbetsförmedlingen, IAF och utredningens egna beräkningar. ändringar i arbetsvillkoret påverkar täckningsgraden. Avsaknaden av en definition av arbetad tid minskar också förutsebarheten i försäk- ringsskyddet för enskilda. Det finns, å ena sidan, generellt sett inte något uttryckligt krav i lagen att den sökande ska ha haft någon inkomst från arbetet för att kunna tillgodoräkna sig det i arbetsvillkoret. I vissa delar av regel- verket är det, å andra sidan, en förutsättning att den sökande fått betalt för att arbetet ska kunna tillgodoräknas. Det är exempelvis fallet när den sökande har varit ledig med helt eller delvis bibehållen lön av någon annan anledning än sjukdom, tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt eller barns födelse (13 § 2 ). Detsamma gäller semester. I de fall där den sökande haft inkomster, finns det inte heller något uttryckligt krav att skatt och sociala avgifter ska ha inbetalats för att arbetet ska kunna inräknas i ett arbetsvillkor. Dessa otydligheter i vad som ska anses vara tillgodoräkningsbart arbete gör sammanfattningsvis att den enskilde kan ha svårt att bedöma om han eller hon har uppfyllt arbetsvillkoret. Reglerna för ramtidens utläggning är otydliga Ramtiden har en central betydelse för arbetsvillkoret och, därmed, för arbetslöshetsförsäkringens funktionssätt, eftersom ramtiden be- gränsar den tid en sökande har för att kvalificera sig för ersättning. Arbetslöshetsförsäkringen roll som omställningsförsäkring skulle t.ex. försvagas om inkomster hur långt tillbaka i tiden som helst fick beaktas. Ramtiden utgår från den tidpunkt då den sökande har anmält sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. I praxis har det före- kommit att sökandes ramtid bedömts starta då en sökande har registrerats hos Arbetsförmedlingen, trots att han eller hon inte var ersättningsberättigad . De närmare förutsättningarna för beräkning av ramtid har förtyd- ligats i en dom meddelad av Kammarrätten i (mål nr 767-13). Målet gällde en person som förlorat sin anställ- ning . Personen anmälde sig som arbets- sökande hos Arbetsförmedlingen . Arbetslöshetskassan ansåg att den sökande skulle vara att anse som arbetslös först när samtliga villkor i 9 § var uppfyllda, vilket var fallet först . staterade att ramtiden enligt 15 a § beräknas från när den sök- ande anmält sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmed- lingen. Kammarrätten konstaterade vidare att det varken i lagen eller förarbetena till lagen finns något stöd för arbetslöshetskassans in- ställning att ramtiden tidigast kan beräknas från den tidpunkt då den sökande uppfyller alla villkor enligt 9 § som krävs för rätt till ersättning. Kammarrätten fann att det var tillräckligt att den sökande var arbetslös och hade anmält sig hos Arbetsförmedlingen för att ramtiden skulle kunna läggas ut. Den gällande ordningen kan ge upphov till oönskade konsekven- ser. Det kan t.ex. innebära att en sökande registrerar sig hos som ett försäkringsskydd för ett arbete som avslutats, trots att det inte är från den tidpunkten som han eller hon ställer om till ett nytt arbete. I anslutning till den utmaningen, finns det en fråga om vilken tidpunkt som ansökan ska prövas från. anmälde sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen . I samband med detta ansökte hon om och beviljades ersättning mellan . påbörjade ett vikariat som sträckte sig till . Därefter varvade hon halvtidsstudier och arbete, men meddelade hon Arbetsförmedlingen att hon fortfarande sökte nytt heltidsarbete. ansökte på nytt om ersättning. Hon hade dock aldrig avregistrerat sig som arbetssökande hos . Frågan är då om ersättningen ska prövas från eller . I tillämpningen anses ramtiden löpa från , även om det är oklart om det är korrekt i förhållande till lagens orda- lydelse. Det innebär i det aktuella exemplet att fortsätter på sin tidigare ersättningsperiod. Alternativet hade varit att ram- tiden läggs ut med start från registreringen hos Arbetsförmed- lingen, dvs. med start från . Då skulle dock inte ha beviljats någon ersättning, eftersom den arbetade tiden redan använts vid prövning av ett arbetsvillkor och därför inte får användas på nytt. Det sätt som överhoppningsbar tid fastställs på gör ramtiden krånglig att beräkna Ramtiden omfattar , men den kan förskjutas bakåt i tiden om det finns s.k. överhoppningsbar tid. Dagens utformning av överhoppningsbar tid kan göra att ramtiden blir fragmenterad. Med det menas att ramtiden bryts upp och arbetade timmar och inkomster hämtas från månader som ligger mer eller mindre långt från varandra. Överhoppningsbar tid prövas månad för månad. Alla månader inom ramtiden som innehåller 80 arbetade timmar eller mer ska medräk- nas, oavsett om månaden i övrigt är överhoppningsbar eller inte (undantag finns vid t.ex. korttidsarbete). Det gör utfallet av pröv- ning och beräkning av ersättningen svår att förutse för den enskilde och administrationen krånglig för arbetslöshetskassan. Bo anmälde sig som arbetssökande efter avslutade studier . Han hade genomgått en heltidsutbildning, men arbetat extra under terminer och uppehåll. Ramtid och överhoppningsbar tid Ljusgrått anger tid med heltidsstudier. Siffrorna anger antal arbetade timmar under kalendermånaden. ramtid fastställdes till perioden t.o.m. . Arbetsvillkoret uppfylldes därför med arbete utfört , , , och samt . Administrativ börda och långa väntetider Arbetsvillkoret, bestämmelserna om ramtidsutläggning och över- hoppningsbar tid gör administrationen av arbetslöshetsförsäkringen komplicerad. Det är ett omfattande material som ska sändas in och hanteras av arbetslöshetskassorna. Den sökandes begäran om arbets- givarintyg från tidigare arbetsgivare kan även innebära att arbets- givare får gräva djupt i arkiven. Arbetsgivaren ska inte bara styrka att arbete utförts, utan också vilken kalendermånad som arbetet utför- des och vilken ersättning som utbetalats för vilken månads arbete, inklusive ersättningar för obekväm arbetstid eller övertid. Den admi- nistrativa bördan kan i synnerhet vara betungande för små arbets- givare. Den omfattande administrationen leder till långa väntetider innan enskilda kan få ut sin ersättning. Genomströmningstiden, dvs. den tid som det tar från det att den första tidrapporten skickats in till dess utbetalning sker varierar mellan arbetslöshetskassor och mellan grundförsäkrade och inkomstbortfallsförsäkrade. var media- nen för genomströmningstiden som kortast för grundför- säkrade och för inkomstbortfallsförsäkrade och som längst för grundförsäkrade och för inkomstbortfalls- försäkrade2. Eftersom tidrapporter kan skickas in först efter det att en arbetslöshetsvecka har passerat, betyder det att handläggningstiden, även för dem med kortast genomsnittliga väntetid, var betydande. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, förkortad IAF, har i rapporten från arbetslöshet till utbetalning (2016:1) konstaterat att arbetslöshetskassorna har att arbeta med olika former av informationsgivning och nyttjande av automatiska tjänster från t.ex. för att förkorta genomströmningstiden. IAF anger dock att de långa handläggningstiderna i mångt och mycket beror på att arbetslöshetsförsäkringen har blivit mycket komplex . IAF menar vidare att det är rimligt att anta att det skulle inne- bära kortare tider om man bestämde ersättningen enbart utifrån inkomst och inte som även utifrån arbetad tid och att en ökad digitalisering kommer sannolikt att medverka till att ytterligare korta tiden mellan arbetslöshet och utbetalning av arbetslöshets- ersättning. 2Uppgifterna är hämtade från tabellen över genomströmningstider i IAF:s statistikdatabas: . Det finns heller ingen balans mellan de detaljerade kraven och det underlag som ska användas för att pröva rätten till ersättning. För att möta arbetslöshetsförsäkringens nuvarande krav på detaljer inne- håller arbetsgivarintygen en stor mängd uppgifter. Regelverkets snå- riga utformning och de många parametrar som har betydelse för rätten till arbetslöshetsersättning medför att den sökande inte alltid av arbetsgivarintygets uppgifter kan förutse om arbetslöshetsersätt- ning kan beviljas eller inte. Svårt att kontrollera att uppgifter om arbetad tid är korrekta De uppgifter om arbetad tid som lämnas på arbetsgivarintyget vid prövning av arbetsvillkoret ska vara styrkta av arbetsgivaren, men upp- gifterna kan sällan verifieras av någon annan. Inkomster kan visserligen kontrolleras genom arbetsgivardeklarationerna, men dessa deklara- tioner innehåller inte några uppgifter om arbetad tid. Dessutom redo- visas arbetsgivardeklarationerna enligt kontantprincipen, vilket gör det svårt att bedöma när arbetet utfördes. Det gör att det är svårt att kontrollera om de uppgifter som anges i arbetsgivarintyget motsva- rar ett faktiskt utfört arbete för personen ifråga för den aktuella tidsperioden. Arbetslöshetskassorna har därtill få påtryckningsmedel gentemot sökande och arbetsgivare för att få ytterligare information om de uppgifter som lämnats i ett arbetsgivarintyg. Sammantaget inne- bär det att det är svårt för arbetslöshetskassorna att kontrollera om de uppgifter som ligger till grund för arbetsvillkoret stämmer. Andra svårigheter med arbetsvillkoret Utöver de redan nämnda svårigheterna kan det också bl.a. nämnas att det som är tillgodoräkningsbart för prövning av arbetsvillkoret inte är identiskt med det som kan ligga till grund för ersättningens storlek. Det gäller t.ex. ersättningstagare som har olika socialförsäk- ringsförmåner. I den mån det behövs för att uppfylla arbetsvillkoret kan tid då en sökande har fullgjort tjänstgöring enligt lagen om total- försvarsplikt eller fått föräldrapenningförmån enligt socialförsäkrings- balken jämställas med förvärvsarbete motsvarande högst . Tiden får dock inte medräknas i normalarbetstiden och förmånerna, för den som har rätt till inkomstrelaterad ersättning, får inte med- räknas i dagsförtjänsten. Vissa socialförsäkringsförmåner som har lämnats som innehåller tillräckligt mycket förvärvsarbete för att arbetet skulle kunna ingå i ett arbetsvillkor kan medräknas i beräk- ningsunderlaget vid fastställande av normalarbetstid och dagsförtjänst. Förmånerna får däremot inte medräknas vid prövning av arbetsvill- koret. Skillnaderna mellan vad som medräknas i vilken situationen gör reglerna svårgenomträngliga. Arbetad tid utgör vidare inte en ersättningsgrund i andra angräns- ande försäkringssystem, t.ex. inom sjukförsäkringen. Det kan vara ändamålsenligt att olika förmånsslag vilar på olika grund eftersom syftet skiljer sig åt mellan olika ersättningar, men det kan ifrågasättas om skillnaden mellan arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen bör bestå i att mäta inkomstbortfallet på olika sätt. Skillnaden inne- bär att det är svårt att anpassa reglerna i arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen till varandra i syfte att förbättra förutsebarheten när den sökande går mellan de båda förmånsslagen. Slutligen finns frågan om kopplingen mellan rätten till ersättning och finansieringen av försäkringen. Arbetsmarknadsavgifter ska bl.a. finansiera arbetslöshetsersättning och kostnader för tillsyn av utbe- talning av ersättning, enligt 9 § lagen (2000:980) om fördelning av sociala avgifter. Även om arbetslöshetsförsäkringen i inte är konstruerad så att den sökande finansierar sin sociala trygghet på individnivå, innebär dagens arbetsvillkor att det helt saknas en kopp- ling mellan bidraget till den gemensamma finansieringen av arbets- löshetsförsäkringen och individens rätt till ersättning. Utan den kopp- lingen blir det svårt att förstå varför endast reguljära förvärvsarbeten som förutsätter att skatt och sociala avgifter inbetalats ska beaktas. Denna otydlighet gör att legitimiteten i försäkringen försvagas. Regler för företagare och kombinatörer behöver tydliggöras Omotiverade skillnader i försäkringsskydd Arbetsvillkoret utgår från hur många timmar som den sökande har arbetat . För anställda innebär det i de flesta fall att de också har fått betalt för sitt arbete. En företagares verksamhet kan dock inkludera arbete som inte direkt resulterar i några inkomster, t.ex. att planera marknadsföring, utarbeta offerter etc. Det kan därför vara enklare för en företagare med låg lönsamhet att uppfylla arbets- villkoret än det är för t.ex. en timanställd med motsvarande inkoms- ter. Det är även möjligt för en företagare som haft negativt resultat att uppfylla arbetsvillkoret. Eftersom normalarbetstiden fastställs med utgångspunkt från den arbetade tid som den sökande haft , och normal- arbetstiden ligger till grund för ersättning enligt grundförsäkringen, innebär det att ersättningen till företagare kan sägas vara mer generös än för anställda. Den som uppfyller villkoren för inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning får lägst samma ersättning som han eller hon skulle ha fått i ersättning från grundförsäkringen. Med andra ord kan en företagare som arbetat men helt saknat beskattningsbara inkoms- ter få ersättning till följd av ett högt antal arbetade timmar före arbets- lösheten. Det innebär sammantaget att det finns en betydande risk för överkompensation, i meningen att den sökande får mer i arbets- löshetsersättning än vad han eller hon hade i inkomst när verksam- heten bedrevs. Tydligare regler för kombinatörer Det som gäller för företagare kan även sägas gälla för kombinatörer, dvs. för sökande som både har arbetat som anställda och företagare. Utöver detta är även ersättningens storlek ofta svår att förutse för kombinatörer. En kombinatör som uppfyller villkoren för inkomstbortfallsförsäkringen får sin ersättning beräknad både som för anställda och som för företagare. Olika underlag för prövning och beräkning av ersättning för företagare och anställda Den som blir arbetslös efter att ha avslutat en anställning behöver enligt nuvarande ordning ett arbetsgivarintyg från sin arbetsgivare. I intyget, som vanligen lämnas elektroniskt, intygar arbetsgivaren en rad olika förhållanden gällande den enskildes arbete, t.ex. arbetad tid, inkomst, orsaken till att anställningen upphört och om den sökande blivit erbjuden ett annat arbete hos arbetsgivaren i samband med att anställningen avslutats. För den som har varit företagare är det van- ligen den enskilde själv som intygar arbetad tid och orsaken till att verksamheten lagts ned. Om det har funnits någon annan med god insyn i verksamheten, t.ex. en revisor, kan han eller hon intyga vissa uppgifter, men det gäller vanligen inte arbetad tid. Uppgifter om inkomster från företaget lämnas från , efter det att den enskilde lämnat en fullmakt för arbetslöshetskassan att få ut infor- mationen. Det är med andra ord stora skillnader mellan hur uppgifterna be- styrks beroende på om den sökande varit anställd eller företagare. Det innebär att det finns en skillnad i hur ärendena kan utredas, trots att t.ex. krav på arbetsvillkor är samma för anställda som för företagare. 10.4Inkomstvillkor för rätt till ersättning 10.4.1Dagens arbetsvillkor bör ersättas av ett inkomstvillkor Förslag: Arbetslöshetsförsäkringens arbetsvillkor för rätt till arbets- löshetsersättning ska ersättas av ett inkomstvillkor. Arbetslöshetsförsäkringen syftar till att ge arbetslösa ekonomiskt stöd under omställning mellan arbeten. Arbetslöshetsförsäkringen riktar sig därmed till dem som har haft en förankring på arbetsmark- naden i form av förvärvsarbete. Det är i stor utsträckning dagens arbetsvillkor som säkerställer att endast arbetslösa med en sådan för- ankring får tillgång till arbetslöshetsförsäkringen. I det avseendet ska arbetsvillkoret läsas tillsammans med bestämmelser om ramtid och överhoppningsbar tid. Enligt utredningens uppfattning bör samma principer vara vägledande för en ny arbetslöshetsförsäkring, dvs. att en sökande måste ha haft en förankring på arbetsmarknaden för att få tillgång till arbetslöshetsförsäkringen. Det innebär att en sökande även behöva förvärvsarbeta för att kunna få arbetslös- hetsersättning vid arbetslöshet. Enligt den nuvarande ordningen måste en sökande inom en ram- tid ha arbetat med minst för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Som alternativt villkor gäller att den sökande inom ramtiden har arbetat sex sammanhängande månader med minst , totalt minst (se 12 § ). Som framgår ovan finns flera problem med dagens arbetsvillkor, bl.a. krånglig administration för sökande, arbetsgivare och arbetslöshetskassor samt en låg förutse- barhet i försäkringsutfallet för de sökande. Arbetsvillkoret gör det vidare svårt att utforma träffsäkra nivåer för rätt till ersättning, vilket gör att det är svårt att på ett balanserat sätt komma tillrätta med t.ex. låg täckningsgrad inom arbetslöshetsförsäkringen. Det är ett implicit antagande att den som har haft ett förvärvs- arbete också har haft inkomster från detsamma, eftersom möjlig- heten att försörja sig generellt sett är syftet med att arbeta. Om dessa inkomster kopplas till rätten till ersättning skapar det även förutsätt- ningar för en arbetslöshetsförsäkring som ger den sökande ett eko- nomiskt stöd utifrån den förlorade inkomsten, med ekonomiska incitament att ta ett nytt arbete. Det skulle enligt utredningens upp- fattning vara bättre anpassat för en arbetslöshetsförsäkring som främjar omställning från ett arbete till ett annat att mäta förvärvsarbete genom dess inkomster, i stället för som genom arbetad tid. Genom den skattereform om arbetsgivardeklarationer på individnivå som genomförts har det också skapats nya förutsättningar för att på ett tillförlitligt få tillgång till uppgifter om en persons förvärvsinkoms- ter. I de fall inkomstuppgifter i arbetsgivardeklarationer saknas kan uppgifter om resultat från årliga inkomstdeklarationer användas. står många arbetslösa utan arbetslöshetsersättning, vilket minskar arbetslöshetsförsäkringens legitimitet. Eftersom arbetskraf- tens inkomster är lättare att kartlägga än antalet arbetade timmar hos densamma, är förutsättningarna för att utforma träffsäkra kvalifika- tionsvillkor för rätten till arbetslöshetsersättning bättre i en arbets- löshetsförsäkring grundad på inkomster från förvärvsarbete än en försäkring grundad .