sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Att helt ta bort de statliga till- skotten till skolan eller låta dem gå över i generella statsbidrag riske- rar därför att leda till en mellan kommuner mindre likvärdig resurs- fördelning. Kostnaderna per hemkommun varierar kraftigt, med skillnader i kostnad per elev i årskurs 1–9 på mel- lan kommunen med den högsta kostnaden jämfört med kommunen med den lägsta. Om man bortser från ytterligheterna, dvs. de 5 pro- cent av kommunerna som har högst respektive lägst kostnader per elev är spridningen fortfarande betydande på 45 procent.5 Den sammanlagda finansieringen av har vissa kom- pensatoriska inslag, så att resurserna per elev – allt annat lika – är större i kommuner med lågt socioekonomiskt index. Då enbart den kommunala finansieringen inkluderas är kompensationen dock om- vänd, dvs. kommuner med en utmanande elevsammansättning skjuter själva till mindre pengar per elev än kommuner med mer förmånliga förutsättningar. Endast inklusive statsbidragen är finansieringen kompensatorisk. Vidare är kostnaderna per elev i kommuner med god finansierings- förmåga högre än i kommuner med sämre finansieringsförmåga. En viktig punkt härvid är att finansieringsförmågan inte samvarierar med elevsammansättningen på ett systematiskt sätt. De lägre kostna- derna i kommuner med stora elevmässiga utmaningar kan alltså inte förklaras med att de också skulle ha en sämre finansieringsförmåga. En tänkbar förklaring är att föräldrar med hög utbildning och på annat sätt en stark socioekonomisk ställning ställer andra krav på skolan än föräldrar med svagare socioekonomisk position. Redovisade skillnader i strukturella förutsättningar kan förklara drygt hälften av variationen i kostnader per elev. Resterande kost- nadsskillnader kan bero på olika ambitioner och ambitionsnivåer, 5Avser 3-års medelvärden –2018. olika effektivitet i utförandet, brister i det statistiska underlaget och brister i de mått för strukturella skillnader som använts för analysen. Finansieringen av skolan är enligt utredningens bedömning inte likvärdig mellan landets kommuner. Då strukturkorrigerade kostna- der per elev beräknas för landets alla kommuner, och de trettio kom- munerna med högst kostnad jämförs med de trettio med lägst kost- nad, kan noteras att de tydligaste skillnaderna är att kommunerna med höga kostnader är mindre kommuner som tappar befolkning och i högre utsträckning ligger i norra . De socioekonomiska utmaningarna liksom det strukturellt betingade kostnadsläget är lik- värdiga i de två grupperna, vilket också gäller redovisade skolresultat. Avsaknaden av resultatskillnader och den uppenbara strukturella skillnaden mellan hög- och lågkostnadskommuner väcker frågan om skillnaderna i kostnader är ett likvärdighetsproblem ur elevernas syn- vinkel . Men, den konstaterade bristen i likvärdighet vad gäller skolans resurser följs av andra skillnader, såsom olika grad av effek- tivitet och skillnader i ambition, skillnader som relaterar till den kommunala självstyrelsen. Åtgärder som ökar likvärdigheten i resurs- mässiga förutsättningar är därmed behövliga men inte tillräckliga för att nå en mer likvärdig skola. Skillnader mellan kommunala och enskilda huvudmän Då man jämför de totala kostnaderna per elev i kommunala och fristående skolor, efter att hänsyn tagits till skillnader i elevunderlag och ansvarsområden, så är de över en demografisk cykel likvärdiga i stort sett. Då de fristående skolorna går med överskott är det offent- ligas kostnad för en elev i den fristående skolverksamheten dock något större än den i kommunala skolor. Resultatet gäller , och beroende på läge i den demografiska cykeln kan den totala kost- naden och tillgänglig resurs per elev – efter hänsyn tagen till skill- nader i förutsättningar – ibland vara högst i kommunala skolor och ibland vara det i fristående skolor. När det gäller kostnaderna för undervisning och elevhälsa så är de högre i än i fristående skola. Skillnaden kan dock mer än väl förklaras av skillnader i förutsättningar. Spridningen i kostnader mellan kommunala huvudmän är betydande. Spridningen kan endast i ringa omfattning förklaras av skillnader i förutsättningar för verksamheten. Studerar man de trettio kommuner som har högst respektive lägst kostnader är skillnaden i själva verket större i strukturkorrigerade kostnader än i faktiska. Kommunerna med lågt kostnadsläge har något sämre skolresultat (mätt i meritvärde i 17 ämnen och behörighet till yrkesprogram) än övriga kommuner, men de har också ett elevunderlag med större utmaningar. Beaktande skillnaden i elevunderlag är resultatskillnaden inte påfallande. Kostnaderna uppvisar kompensatoriska inslag då man ser till den totala kostnaden per elev, men är omvänt kompensatoriska då stats- bidragen exkluderas. Kommunala huvudmän där antalet elever har minskat har allt annat lika något högre kostnader än huvudmän med stabilt elevantal. Kostnaderna är som väntat högre i glesbygd och i kommuner med högt förväntat löneläge i kommun- sektorn. Likaså har kommuner med god finansieringsförmåga signi- fikant högre kostnader per elev i den egna regins verksamhet än de med lägre finansieringsförmåga. Att fördela resurser med skolpeng Bidrag till enskilda huvudmän ska baseras på genomsnittskostnaden för hemkommunens verksamhet i egen regi. I vissa kommuner an- vänds en liknande modell också för fördelningen av resurser till olika skolor i egen regi. En resursfördelning baserad på skolpeng riskerar att skapa en ekonomiskt svår situation för så kallade frånvalsskolor som kan komma att underfinansieras i förhållande till sina behov. Ur ett likvärdighetsperspektiv är det problematiskt, i synnerhet efter- som frånvalsskolor tenderar att vara skolor med stora socioekono- miska utmaningar. Att hantera detta med en ökad socioekonomisk justering av skolpengen är ineffektivt då en sådan även tillfaller elever som inte går på frånvalsskolor. En alternativ resursfördelningsmodell mellan en huvudmans olika skolor är att kombinera en klasspeng med en rörlig ersättning per elev. En sådan modell kan leda till en mer likvärdig resursfördelning, men utan strikt reglering och kontroll riskerar skapas incitament att ta in just så många elever att en ny klasspeng faller ut vilket vore kostnadsdrivande. 9Skolans resurser: slutsatser och förslag I detta kapitel redovisas först utredningens slutsatser av de analyser som genomförts av hur nuvarande resursfördelning fungerar, varpå följer utredningens bedömningar och förslag med syfte att åstad- komma en mer likvärdig och ändamålsenlig resursfördelning. Ordningen för hur finansieras har kontinuerligt för- ändrats sedan tillkomst . Ett gemensamt drag i dessa förändringar har varit en decentralisering av makten över finansieringen. För kommunerna är skillnaden stor, från att tidigare ha fått tydliga ekonomiska ramar från staten för en betydande del av kostnader till att ha stora möjligheter att göra egna prioriteringar såväl mellan skolan och andra kommunala an- svarsområden som inom skolverksamheten. Helt fria att avgöra re- surstilldelningen är kommunerna däremot inte, de måste avsätta till- räckliga resurser för att verksamheten ska kunna svara mot de krav som ställs i skolförfattningarna. Många kommuner påverkas också av att andelen elever i fristående skolor har ökat markant. finns stora skillnader både gällande hur mycket kommu- nerna avsätter per elev i skolväsendet och när det gäller hur kom- munerna fördelar avsatta medel över olika skolformer, skolenheter och elevgrupper. Skillnaderna mellan kommuner kan endast till en begränsad del förklaras av skilda förutsättningar t.ex. vad gäller gles- bygd eller elevernas förutsättningar. Utredningen ser i de analyser som genomförts svårförklarade skillnader i ekonomiska resurser till skolan mellan kommuner men också i andra fall en svårförklarad brist på skillnader i resurser mellan skolor och elevgrupper med olika Skolans resurser: slutsatser och förslag Detta påverkar dels möjligheterna att nå likvärdig- het i den svenska skolan, dels skolors möjligheter att klara det kom- pensatoriska uppdraget. Även om senare tids forskning visar att resurser har betydelse för resultaten är det svårt att säga vilka effekter som de beskrivna skill- naderna i resurser får för den enskilda skolans och elevens resultat. Skolans komplexa verksamhet där många olika faktorer under ett de- cennium tillsammans avgör vilka resultat som eleverna når gör att det är metodologiskt synnerligen utmanande att bestämma hur skillnader i avsatta ekonomiska resurser påverkar elevernas kunskapsresultat. Resultaten avgörs också i hög utsträckning av hur resurserna an- vänds: hur väl skolverksamheten fungerar, om den har tillgång till engagerade och kompetenta lärare och inte minst elevernas indivi- duella engagemang. Tydligt är dock att elevernas kunskapsresultat skiljer sig åt och att kvalitetsskillnaderna mellan skolor ökar, särskilt mellan skolor i städer respektive landsbygd. I kapitel 8 lyfts frågan i vilken utsträckning det är ett likvärdighetsproblem när kommuner med jämförbar elevsammansättning och helt olika kostnadslägen uppnår helt jämförbara resultat. I jämförelsen av de hemkommuner som har lägst respektive högst strukturkorrigerade kostnader i av- snitt 8.1 finner utredningen just det resultatet. I avsnitt 8.3 visar jämförelsen mellan kommunala skolhuvudmän med lägst respektive högst kostnader att de med lägst strukturkorrigerade kostnader har större utmaningar än de med högst kostnader, men ändå uppnår så gott som lika goda resultat. Utredningen menar att denna typ av jämförelser, då skolresultat i årskurs 9 ställs mot kostnad per elev i årskurs 1–9 , riskerar vara missvisande eftersom resultat och kost- nad inte avser samma elevgrupper. Vidare visar utredningens sam- manställning av forskningsresultat i avsnitt 7.1 att det är klarlagt att resurser spelar roll för skolans möjlighet att ge elever det stöd de behöver. Stora resursskillnader mellan kommuner och huvudmän ger därför stora skillnader i möjlighet att bedriva en god verksamhet. Skillnader i effektivitet kommer troligen alltid att finnas, men skulle med en mer likvärdig finansiering bli mer uppenbara än . Det skulle bli lättare att identifiera de huvudmän som har störst brister i organisation och ledning, och vidta riktade åtgärder. Jämfört med andra länder finns få tecken på att totalt sett avsätter för lite resurser till skolan. Skolans resurser: slutsatser och förslag emot om resurserna som avsätts till undervisning i är tillräckliga, detta inte minst då andelen elever som inte når be- hörighet till något av gymnasieskolans nationella program ligger sta- digt . Det är också svårt att säga hur stor resursen totalt och per elev borde vara. Detta bl.a. då det totala antalet elever varierar över åren men också då skolans mål är oändligt formulerade: barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt.1 Klart är emellertid att de resurser som 2018 avsattes för skolan, i förhållande till behoven, var lägre än och att de kunnat användas och fördelas på ett bättre sätt. Ytterligare ett tecken på detta är att svenska lärare arbetar mycket och är inter- nationellt sett missnöjda med sin arbetssituation, trots relativt hög lärartäthet och att eleverna har förhållandevis lite undervisningstid. Detta tyder på systematiska brister i hur skolan organiseras. Även kostnaderna för administration, t.ex. de administrativa kostnader som följer av de många riktade statsbidragen, bör kunna minskas och i stället användas i undervisningen. Skilda förutsättningar i olika delar av Kommunerna är skolans huvudfinansiärer och deras möjligheter att finansiera skolan begränsas av de förutsättningar den enskilda kom- munen har att verka i. Som vi såg i kapitel 8 får detta genomslag i vilken resurs som avsätts per elev. Kommuner med svag finansier- ingsförmåga skjuter generellt sett till mindre pengar till skolan än kommuner med bättre ekonomiska förutsättningar. Efter ett antal goda år för kommunsektorn som helhet råder samstämmighet kring den svåra ekonomiska situation som stora delar av sektorn kommer att befinna sig . Detta riskerar självfallet att påverka skolans verksamhet i olika kommuner, något som i förlängningen kan bidra till att likvärdigheten minskar ytterligare. Det balanskrav som gäller för kommunernas ekonomi riskerar att ge en generation elever en sämre utbildning då kommuner, något förenklat, inte får göra minusresultat. För att ekonomisk balans ska nås när kommu- nernas intäkter minskar behöver resurserna till kommunens verk- samhet dras ner oberoende av de behov som finns, vilket riskerar att drabba även skolan. Den decentraliserade resurstilldelningen tillsam- 11 kap. 4 § skollagen. Skolans resurser: slutsatser och förslag mans med individers mobilitet riskerar också att, samhällsekonomiskt sett, leda till att för lite resurser avsätts till skolan, något som kan förstärkas i ett ekonomiskt trängt läge. Utredningens utgångspunkt är att de uppenbara vinsterna för individen och för samhället av att elever klarar skolan ej ska påverkas av enskilda kommuners svagare förutsättningar eller av konjunkturmässiga fluktuationer i ekonomin. Även om de ekonomiska resurserna hade varit mer jämnt förde- lade över landet och i högre grad speglat elevers förutsättningar har olika kommuner också olika förutsättningar att kunna använda de avsatta medlen på bästa sätt. Kommunernas olika storlek, olika till- gång till kompetens både i skola och i skolförvaltning samt olika krav och förmåga att anpassa sig till enskilda huvudmän som etablerat sig i kommunen gör att de har olika möjligheter att skapa en ur effekti- vitets- och kvalitetssynvinkel optimal organisation. Det är, särskilt i vissa delar av landet, svårt att rekrytera legitimerade och behöriga lärare nästan oavsett hur mycket pengar som budgeteras eller hur god tillgången på kvalificerade lärare är i landet som helhet. Det är också politiskt svårt att t.ex. fatta beslut om att lägga ner mindre byskolor även om det hade varit det bästa ur ett kvalitets- och effektivitets- perspektiv eller att ha en resurstilldelning som är tydligt viktad efter elevers förutsättningar och behov. Men det kan också vara svårt att, särskilt utan rätt kompetens, skapa den organisation, den gemen- samma målbild och det samarbetsklimat som tillsammans ger förut- sättningar för en väl fungerande skola. Utredningen menar att de system som finns för att kompensera för olikheter, t.ex. det kommunalekonomiska utjämningssystemet, inte är tillräckliga utan att ytterligare insatser behöver göras för att stärka likvärdigheten.2 Statens styrning tar för liten hänsyn till de skilda förutsättningarna Statens styrning bygger på att olika huvudmän ska bedriva likvärdiga skolverksamheter sina skilda förutsättningar till trots. När detta av olika skäl inte har varit möjligt har statens huvudsakliga metoder för att komma till rätta med de oönskade olikheterna varit mer detalje- 2Det kommunala utjämningssystemet innehåller t.ex. inte någon socioekonomisk kom- ponent av det slag många kommuner använder vid fördelningen av resurser till den egna och andra huvudmäns verksamhet. Den senaste utredningen gjorde dock bedömningen att en komponent av motsvarande slag kan och bör införas i kostnadsutjämningen om det inrättade statsbidraget för ökad likvärdighet tas bort. SOU 2018:74 s. 192–193. Skolans resurser: slutsatser och förslag rade regler, ytterligare kontroller och fler riktade statsbidrag, strate- gier som utredningen menar inte alltid är framgångsrika. Brist på be- höriga lärare eller kompetens i skolförvaltningen löses t.ex. ofta inte av ytterligare kontroll, särskilt inte i tider av omfattande lärarbrist. har dock ett tydligare statligt stöd byggts ut. Ett exempel är arbetet som bedrivs inom ramen för Samverkan för bästa skola där tillsammans med huvudmannen identifierar och genomför insatser för att höja kunskapsresultaten och likvärdigheten. Utredningen menar att ett större gemensamt ansvar behöver tas för att stödja huvudmän som av olika anledningar har svåra förutsätt- ningar att förbättra resultaten på egen hand. Statens inrättande av många riktade statsbidrag har utretts och kritiserats från många håll. Rapporterna har huvudsak- ligen omfattat de statsbidrag som kanaliseras via . Men ut- redningen vill också peka på den problematik som gäller också andra statsbidrag, särskilt de kostnadsersättningar som kommer via Migra- tionsverket. Dessa dras i delar med motsvarande problematik som det nuvarande skolpengs-systemet ger upphov till, dvs. en rörlig er- sättning för att täcka på kort sikt icke-rörliga kostnader. För att klara nyanlända elevers skolgång kan kommunen behöva sluta avtal om lokaler, anställa personal osv. När eleverna omplaceras eller av andra skäl flyttar från kommunen följer bidraget från med eleven till den nya bostadsorten (dock viss förändring i och med en förändrad s.k. EBO-lag3), som kommunen står kvar med kostnaderna. Ett annat problem är att statsbidragen riskerar medföra att huvudmännens egna initiativ prioriteras ner till förmån för de bidragsgivande insatserna, vilket kan få effekten att kvaliteten sänks om dessa egna initiativ är bättre anpassade till de lokala behoven. För att bättre bidra till likvärdighet och kvalitet bedömer därför utredningen att statsbidragen behöver justeras. Beräkning och redovisning av bidrag till fristående skolor är genuint komplicerad och vållar tvister mellan huvudmännen Enligt vad utredningen erfar råder på många håll en osäkerhet kring hur ersättningen till fristående skolor beräknas och beslutas. Detta gäller både det s.k. grundbeloppet, det vi för enkelhetens skull kallar ”lagen om eget boende” en del av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Skolans resurser: slutsatser och förslag för skolpengen, dels det tilläggsbelopp som ska följa med bl.a. elever med omfattande behov av särskilt stöd. Sammantaget riskerar detta att påverka likvärdigheten. Det är ofta svårt att avgöra om besluten om skolpengens nivå är rätt, dvs. motsvarar det som kommunen avsätter till den egna verk- samheten. Det är heller inte ovanligt att besluten fattas för sent och på andra sätt är formellt inkorrekta. Den administrativa hanteringen av skolpengen kräver omfattande resurser av både kommunen lik- som den enskilda huvudmannen, t.ex. för överklaganden, något som kan vara särskilt svårt för små huvudmän att bära. Under utrednings- tiden har det blivit tydligt att det råder olika syn på hur den del av kommunens totala kostnad för den egna skolverksamheten som ska ligga till grund för bidragen till enskilda huvudmän ska beräknas. Här råder inte minst frågetecken kring kommunens möjlighet att göra avdrag för det större ansvar kommunen har för i kommunen bosatta elevers skolgång, men också för det större ansvar kommunen har och tar för att hantera fluktuationer vad gäller elevantalet. Utred- ningen menar att justeringar vad gäller hur ersättningen ska beräknas behöver göras för att säkerställa att enskilda och kommunala huvud- män får lika villkor med hänsyn tagen till skillnader i uppdrag. Vad gäller tilläggsbeloppet har utredningen uppmärksammats på att det för vissa enskilda huvudmän finns svårigheter att upprätthålla den verksamhet som önskas p.g.a. kommuners handläggning och beslut om tilläggsbelopp. Utredningen har svårt att avgöra om det handlar om enskilda kommuners rutiner för handläggning eller om det är ett generellt problem med regleringen. Utredningen konsta- terar dock att grundbeloppets konstruktion bygger på andra förut- sättningar än de som råder vid en resursskola, dvs. när inte vissa elevers högre kostnader kan fördelas över många andra. Det finns också en generell problematik kring de resurser som ska svara mot funktionsnedsatta elevers behov. Utredningen erfar att det i vissa skolor liksom i vissa skolförvaltningar saknas den kompetens som krävs för att utreda och kartlägga elevers behov av stöd. En liten kommun kan också ha svårt att ekonomiskt bära en enskild elevs omfattande behov av stöd. Flera förändringar har gjorts vad gäller tilläggsbeloppen vilket gör att det är svårt att säga hur väl det fungerar, särskilt när det saknas statistik inom området. Skolans resurser: slutsatser och förslag Skolpengen rör sig betydligt snabbare än kostnaderna En effekt av att kommunerna ansvarar för ersättningen till de fri- stående skolorna är också att flera kommuner, troligen främst för enkelhetens skull, har valt att använda samma system för fördelning av medel mellan sina egna skolor som används för fördelning av medel mellan kommunala och fristående skolor. Detta bidrar till att även kommunala skolor drabbas av samma svårigheter som de fri- stående då intäkterna blir rörliga som stora delar av kost- naderna är mer eller mindre fasta. Kommunala huvudmän drabbas dock än mer än de enskilda huvudmännen eftersom de inte har samma möjlighet att bestämma hur många klasser respektive elever de vill ta emot utan har ansvaret att tillse att alla elever i kommunen har en möjlighet att fullgöra skolplikten. Särskilt svåra blir effekterna av skolbyten för mindre skolenheter och skolenheter som av något skäl inte är populära. Inte sällan har de senare skolorna också större socioekonomiska behov. Utredningens förslag om att begränsa möjligheterna att byta skola till en gång per termin kommer att bidra till att dagens snabba förändringar i resurser till verksamheten begränsas, se avsnitt 5.7.5. Utredningen bedömer att finns skäl att också förändra hur resur- serna tilldelas skolhuvudmän när elever av särskilda skäl byter skola under läsåret. En mer kompensatorisk resursfördelning behövs Utredningen bedömer att den hänsyn som tas till elevers olika förutsättningar i resursfördelningen mellan olika kommuner i många fall är för låg. Kommuner med svag finansieringsförmåga skjuter i genomsnitt till mindre pengar till skolan än kommuner med bättre förutsättningar. Det faktum att det inte sker någon positiv utveck- ling i skolans förmåga att kompensera för svenska elevers bakgrund och att utländska elevers bakgrund tycks ha fått större betydelse för deras skolresultat är problematiskt. Utredningen bedömer därför att skillnaderna i avsatta resurser per elev med hänsyn till elevens för- utsättningar behöver bli mindre och mer förutsägbara. Dessutom behöver skolans reala resurser fördelas på ett annat sätt än . Utsatta skolor behöver ha tillgång till utbildade lärare, skickliga rek- torer och annan kompetens som väljer att stanna i verk- Skolans resurser: slutsatser och förslag samheten än vad som ofta är fallet . Att flytta resurser från andra skolor till utsatta skolor kan höja skolans totala resultat då dessa elevers resultat påverkas mer av ytterligare resurser än vad de andra eleverna påverkas negativt.4 Det är också av stor vikt att andra sam- hällsfunktioner viktiga för skolan, t.ex. socialtjänst och föreningsliv, har tillräckliga resurser. De fristående skolorna bidrar till att resurserna samman- taget fördelas kompensatoriskt då de i snitt har lägre lärartäthet och lärarkompetens än kommunala skolor, som de har elever med bättre förväntade skolresultat. Jämförelsen av kostnader i kom- munala och enskilda huvudmän visar också att verksamhetskost- naderna över en demografisk cykel är likvärdiga. Dock är den totala finansieringen av de fristående skolorna, , något mer generös än den av den kommunala skolan då skillnader i förutsättningar be- aktas. Utredningens utgångspunkt för förslagen om förändrad resurstill- delning är att ge alla elever, givet sina förutsättningar, samma möjlig- het att klara den obligatoriska skolan oberoende av var i de bor eller vilken skola de går på. 9.2.1Staten behöver ta ett större ansvar för ökad likvärdighet Utredningens bedömning: Staten bör ta ett större ansvar för att undervisningen i förskoleklassen, och grundsär- skolan ska vara likvärdig och kompensatorisk.