sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — För arbetsgivare försvåras kompetensförsörjningen och frånvaron av långsiktighet komplicerar arbetsgivares delaktighet i att genomföra exempelvis lärlingsutbild- ning. Dessa konstateranden gäller yrkesutbildning inom både kom- vux och särvux. Det finns dock anledning att gå igenom vilka förut- sättningar som finns när det gäller att öka utbudet och möjligheten att delta i gymnasial yrkesutbildning inom komvux som särskild ut- bildning på gymnasial nivå. 89För små undervisningsgrupper lyftes som ett problem för både eleverna socialt och för undervisningens kvalitet i uppföljning. Se (2016), Gymnasiesärskolan – Uppföljning och analys av reform. Förslag om planering och dimensionering Det finns hinder som gör det svårt att delta i utbildning i särvux Komvuxutredningen90 hade ett omfattande uppdrag som rörde sär- vux91. I betänkande92 konstateras att av de mycket knapphändiga statistiska uppgifter som finns framgår att det var 72 elever som studerade inom ramen för yrkesvux inom särvux och att 216 elever inom särvux studerade inom lärlings- vux. Vad eleverna studerar och är uppgifter som inte samlas in med hänvisning till att det rör sig om känsliga upp- gifter. Vidare konstaterar att när det gäller etablering på arbetsmarknaden efter studier inom särvux inklusive studier inom tidigare yrkesvux numera regionalt yrkesvux, så finns inte heller någon nationell statistik. Några uppföljande studier om utbildningens effekter har inte genomförts och de speci- fika förutsättningarna och behoven hos målgruppen för särvux har sällan eller aldrig definierats. I betänkandet beskrivs ett tydligt hinder för deltagande i utbildningar inom särvux. Möjligheten att finansiera sina studier är ett stort problem för elever som vill studera inom särvux. Studier inom denna skolform berättigar inte till studiemedel från () och det är inte heller något som ser som en lösning. De menar att målgruppen för särvux inte ska skuldsättas för att kunna genomföra utbildning och det är viktigt att poängtera att studier för denna målgrupp inte med automatik kan anses leda till försörjning på den reguljära arbetsmarknaden och därmed inte heller bör inbegripa lån. Åtgärder som kan förbättra tillgången till särvux hade i uppdrag att analysera tillgången till sär- vux på gymnasial nivå och vid behov föreslå åtgärder för att förbättra tillgången till sådan utbildning. I deras betänkande konstateras att till- gången till särskild utbildning för vuxna på gymnasial nivå behöver öka och att det finns olika vägar för att göra detta. De går igenom några olika alternativ som syftar till att öka tillgången till särvux på gymnasial nivå. Ett av dessa är att införa en rätt som kopplas till att 2017:21 samt tilläggsuppdrag genom dir. 2017:125. 92SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. Förslag om planering och dimensionering stärka individens ställning i arbetslivet, vilket skulle innebära en rätt till yrkesutbildningar i form av sammanhållna yrkesutbildningar, en- staka yrkeskurser och en rätt till lärlingsutbildning. Dock konstateras i betänkandet att en rättighet till särvux på gymnasial nivå skulle behöva vara total för att kunna garantera de olika behov av utbild- ning som finns inom en så heterogen målgrupp som den som vuxna med utvecklingsstörning eller förvärvad hjärnskada har. Så som ut- vecklingen inom utbildningen har sett ut skulle det dessutom behövas bestämmelser om att utbildningen ska anordnas i hemkommunen. En sådan bestämmelse skulle kunna bli svår att följa för vissa kom- muner och kan möjligen ses som en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. I betänkandet gör bedömningen att det i första hand är andra åtgärder än en förstärkning av skollagen som behövs för att stärka tillgången till särvux på gymnasial nivå. En vuxen kan inte förväntas studera om det saknas möjligheter att finan- siera sina studier. Incitamenten för den enskilde att studera behöver öka. I dessa fall är det annan lagstiftning än den som styr särvux som är avgörande. förespråkar en möjlighet att studera med bibehållen ersättning i form av aktivitetsersättning eller annan ersättning på samma villkor som om man deltar i andra aktivi- teter som t.ex. daglig verksamhet. Den enskilde eleven ska inte heller behöva avstå från en lärlingsutbildning eller annan yrkesutbildning av rädsla för att den ersättning man uppbär kan upphöra efter genomgången utbildning. Så länge det saknas likvärdiga ekonomiska förutsättningar för den enskilde att studera oavsett hemkommun kommer inte efterfrågan av särvux på gymnasial nivå att öka bedömer . Tillgången till komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå kommer inte att öka genom nationellt beslutade ramar Utredningen delar bedömning att så länge det saknas likvärdiga ekonomiska förutsättningar för den enskilde att studera oavsett hemkommun kommer inte efterfrågan av särvux på gymnasial nivå att öka. Utredningen bedömer också att det inte finns förutsättningar för kommuner i samverkan att erbjuda ett utbud av yrkesutbildning utgående från regionala ramar beslutade av Skolver- ket, på grund av de små elevvolymer som finns inom särskild utbild- Förslag om planering och dimensionering Vidare menar utredningen att nationellt beslutade ramar för yrkesutbildning i komvux som särskild utbildning inte kommer att öka tillgången till och möjligheten att delta i yrkesutbildning i sär- skild utbildning på gymnasial nivå. Det behövs förändringar i andra regelverk för att möjliggöra en bättre tillgång till yrkesutbildning för målgruppen för särskild utbildning. Åtgärder som kan öka kvaliteten och skapa tydligare studievägar i gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå Det kan finnas anledning att överväga om det i ett större reform- uppdrag bör ingå att ska utveckla former för att stödja huvudmännens arbete med att utveckla kvaliteten i gymnasiesär- skolan och i komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå. Exem- pelvis kan det finnas behov av att tillhandahålla regionala forum för erfarenhetsutbyte angående gymnasiesärskolan och särskild utbild- ning. Detta skulle t.ex. kunna vara en lämplig uppgift för en regiona- liserad skolmyndighet. I betänkande föreslås att ska ta fram förslag på nationella yrkespaket inom särvux på gymnasial nivå. Yrkespaketen ska tas fram i samråd med branscherna och bestå av kurser som motsvarar kraven för anställning. Denna utredning be- dömer att förslaget förtydligar tänkbara studievägar inom särskild utbildning vilket bör skapa större möjligheter för kommunerna att erbjuda utbildningar mer riktade mot ett möjligt arbetsliv. 6.6.4Kommuner och huvudmän för utbildning ska få lämna synpunkter innan beslutar om ramar Utredningens förslag: Innan en ram beslutas ska offentliga och enskilda huvudmän få yttra sig över de omständigheter som ska ligga till grund för beslutet. Ett viktigt inslag i myndighetens arbete rörande ramar för utbild- ningsutbudet kommer att vara regionala dialoger om planering och dimensionering av gymnasieskolan och komvux. Förslag om planering och dimensionering både enskilda och kommunala huvudmän och bedöms kunna fylla flera funktioner. För det första handlar det om att ta del av huvud- männens erfarenhet av det nuvarande utbudet och den ram som för tillfället gäller. För det andra handlar det om att delge huvudmännen resultatet av myndighetens behovsanalyser. För det tredje föreslår utredningen att de samverkande kommunerna ska ansvara för regio- nala branschråd och de bör därmed kunna bidra med regionala bilder av behoven på arbetsmarknaden. För det fjärde föreslår utredningen att behovsanalyser ska inkludera analyser av den regio- nala resurseffektiviteten. Utredningen har tidigare konstaterat att det i gymnasieskolan finns konkurrens om elever mellan många huvudmän, både kom- munala och enskilda. Sådan konkurrens kan bidra till att huvudmän anstränger sig för att erbjuda utbildning av hög kvalitet. Det kan också bidra till ett ensidigt fokus på vad som på kort sikt kan locka elever i valsituationen i årskurs nio. Utredningens bild är att elevers och samhällets långsiktiga nytta bör ges större utrymme vid planer- ing och dimensionering. Konkurrensen kan även försvåra för den samverkan som utredningen bedömer som en förutsättning för att kommunala och enskilda huvudmän på lika villkor ska kunna bidra till ett resurseffektivt utbud. Mot denna bakgrund menar utred- ningen att de regionala dialogerna kan bli viktiga forum för att stimu- lera bred regional samverkan mellan gymnasieskolans kommunala och enskilda huvudmän. Utredningen har konstaterat ett behov av förbättrad samverkan kring planering och dimensionering av yrkesutbildning i komvux. För det första för att skapa ett brett utbud för den enskilda indivi- den, för det andra för att möta behoven på hela arbetsmarknaden och för det tredje för att skapa ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Utredningens bedömning är att både elever och samhället gynnas om alla huvudmän som erbjuder utbildning inom ett pend- lingsområde samarbetar om utbudet. Det bör finnas goda möjlig- heter för att bidra med kunskapsöverföring mellan olika regioner för att driva utbudet mot ökad ändamålsenlighet och ökad resurseffektivitet. Flera av utredningens förslag syftar till att underlätta samarbete genom ökade krav på transparents hos alla parter. Varje huvudman för gymnasieskolan ska rapportera planerade studievägar och pla- nerat antal platser på respektive studievägar till ett nationellt infor- Förslag om planering och dimensionering Till samma nationella informationssystem ska huvud- män som erbjuder sammanhållna yrkesutbildningar i komvux på gymnasial nivå rapportera in planerade starter samt antalet platser på sådana utbildningar. Vidare införs krav på gemensamma antagnings- kanslier för gymnasieskolan inom varje samverkansområde. De regio- nala branschråden kommer att kunna fungera som gemensamma plattformar för dialog med avnämarna för komvux på gymnasial nivå, särskild utbildning på gymnasial nivå samt för gymnasieskola och gymnasiesärskola, där både enskilda och kommunala huvudmän kan delta på lika villkor. Mot den bakgrunden anser utredningen att kan spela en viktig roll för att underlätta regional dialog där både enskilda och kommunala huvudmän gemensamt och på lika villkor kan diskutera hur utbudet kan planeras och dimensioneras med hänsyn till både elevers efterfrågan och behov och arbetsmark- nadens behov. Genom regionala dialoger kan myndigheten också bidra med kunskapsöverföring mellan olika regioner när det gäller att skapa förutsättningar för samverkan mellan gymnasieskola och komvux. kommer, enligt utredningens bedömning, att kunna spela en viktig roll för att hjälpa alla inblandade att inkludera det långsiktiga perspektivet i planeringen. 6.6.5Kommunerna ska följa de regionala ramarna för utbildning i gymnasieskolan Utredningens förslag: Kommunen ska bestämma vilka utbild- ningar som ska erbjudas i gymnasieskolan och antalet platser på dessa enligt den ram som beslutas för det primära samverkans- område som kommunen ingår i. Utöver detta ska kommunen, när den bestämmer vilka utbildningar som ska erbjudas i kommunen och antalet platser på dessa, ta hänsyn till ungdomarnas efter- frågan och behov och arbetsmarknadens behov. Betydande hän- syn ska tas till samtliga dessa omständigheter. Kommunerna ansvarar för att erbjuda alla behöriga ungdomar ett allsidigt utbud av nationella program och inriktningar. Kommunerna ansvarar också för att alla behöriga ungdomar i hemkommunen erbjuds programinriktat val, yrkesintroduktion, individuellt alterna- Förslag om planering och dimensionering tiv och språkintroduktion. Erbjudandet om programinriktat val ska avse utbildningar som är inriktade mot ett allsidigt urval av de natio- nella program som anordnas inom samverkansområdet. De ramar för utbildningsutbudet i gymnasieskolan som beslutar ska ange antalet platser på olika utbildningar i respektive samver- kansområde. Detta påverkar kommunernas ansvar för erbjudandet av utbildning. Ramarna gäller det totala utbudet och berör både kom- munala och enskilda huvudmän men säger inget om fördelningen mellan olika huvudmän eller hur många platser det ska finnas på olika skolenheter. Det måste alltså finnas en mekanism för fördelning av platser mellan huvudmän. Hur den fördelningen ska göras har varit en nyckelfråga för utredningen. Den lösning som föreslås bygger på att beslutar ramar och Skolinspektionen beslutar om platser för de enskilda huvudmännen. I samband med att Skolinspektionen beslutar om platser för enskilda huvudmän så får även de samver- kande kommunerna som kollektiv besked om hur många utbildnings- platser de ska erbjuda. Detta förslag behandlas närmare i nästa avsnitt. I bilaga 4 finns en mer detaljerad beskrivning av processen för hur ramarna med stöd av uppföljning och analyser formas i dialog mellan och huvudmännen, för att sedan beslutas av . Den processbeskrivning som återfinns i bilaga 4 baseras delvis på olika antaganden om bl.a. ramarnas periodicitet och detaljeringsgrad. Utredningen föreslår dock att ska få mandat att inom ett reformförberedande uppdrag vidareutveckla processen och formerna för rambesluten (se avsnitt 6.7), bland annat avseende just ramarnas periodicitet och behovet av detaljeringsgrad för olika program och inriktningar. 6.6.6Enskilda huvudmän för gymnasieskola ska ges godkännande i förhållande till utbildningsbehoven Utredningens förslag: Vid godkännande av enskilda huvudmän som avser gymnasieskola ska ett högsta antal utbildningsplatser framgå. Antalet platser ska rymmas inom den beslutade ramen och bestämmas med hänsyn till befintligt utbud och med ledning av de omständigheter som ska beaktas vid prövningen av ett nytt godkännande av en enskild huvudman för en gymnasieskola. Förslag om planering och dimensionering Det högsta antal utbildningsplatser som ett godkännande avser får ändras. En sådan ändring får göras om antalet platser för den aktuella utbildningen i det område där den aktuella skolenheten ligger har ändrats i ett beslut om ram eller om det finns särskilda skäl. Ändringen ska göras proportionerligt i förhållande till befint- ligt antal utbildningsplatser för respektive huvudman och ramen, om inte särskilda skäl föranleder en annan bedömning. Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl ska hänsyn tas till 1.brister som framkommit vid tillsyn, 2.ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser, och För att öka resurseffektiviteten och för att utbudet bättre ska svara mot elevers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov föreslår utredningen att statens inflytande över utbudet ska öka. Utredningen föreslår att ska besluta om regionala ramar för utbudet. Detta beskrivs närmare i avsnitt 6.6.2. Dessa ramar ska vara styrande för vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa. Ramarna styr utbudet för både kommunala och enskilda huvudmän. För enskilda huvudmän får ramarna betydelse vid ansö- kan om godkännande av att få anordna utbildning i gymnasieskolan. Ramarna kommer också löpande att påverka utbildningsvolymerna för både enskilda och kommunala huvudmän. Ramarna kommer att ge vägledning för enskilda inför ansökan om godkännande Som framgått av avsnitt 6.2.1 föreslår utredningen att Skolinspek- tionen vid prövning av ansökningar om nya godkännanden, i ett första steg, ska ta hänsyn till elevers efterfrågan och behov och arbets- marknadens behov. För att godkännande ska lämnas ska också följ- derna beaktas för gymnasieskolor med offentliga och enskilda huvud- män inom det område där den fristående skolans elever huvudsakligen förväntas komma ifrån. Vid bedömningen av om ett godkännande ska beviljas ska det även beaktas att ett godkännande inte negativt påverkar ett effektivt resursutnyttjande i området. Förslag om planering och dimensionering Utredningen föreslår vidare ska besluta om ramar för vilka utbildningar och hur många platser på dessa som ska erbjudas. Ramarna ska utformas med utgångspunkt i elevernas efterfrågan och behov samt behoven på arbetsmarknaden, dvs. samma aspekter som ska prövas vid en ansökan om godkännande för enskilda huvudmän. Därför kommer ramarna, enligt utredningens bedömning även att fungera som vägledning för enskilda huvudmän som överväger att ansöka om godkännande. Ramarna kommer även att vara styrande för Skolinspektionens prövning av ansökningar. Skolinspektionen ska vidare beakta dels följderna för både enskilda och kommunala huvudmän, dels att ett godkännande inte negativt påverkar ett effektivt användande av resurser i det område som den ansökande huvudmannen kan förväntas rekrytera elever ifrån. Ut- redningen anser att ramar bör underlätta även i dessa avseenden. Utredningens analyser visar att det i flera regioner finns underskott på platser på vissa utbildningar som det finns ett överskott av platser på andra utbildningar. Just nu växer ung- domskullarna och antalet platser kommer att behöva utökas i många regioner. Utredningens bedömning är att ramarna kommer att styra utökningen av platser mot sådana utbildningsområden som leder till mest nytta för både individ och samhälle. Ramarna kommer, enligt utredningens bedömning, att bidra till att enskilda huvudmän som överväger att ansöka om nya tillstånd kommer att fokusera på utbild- ningar där det av ramen framgår att det finns ett underskott av plat- ser och ett ökande behov. Utbildningar där det av ramen framgår att det finns överkapacitet och att behovet av platser bör minska, kom- mer sannolikt inte att locka enskilda huvudmän att ansöka om tillstånd. Som framgått ovan ska Skolinspektionen vid godkännande av en utbildning ange antalet platser på utbildningen. Dessa platser ska rymmas inom ramen. I en situation där ramen för en viss utbildning utökas, t.ex. till följd av demografiska förändringar, då kan det finnas utrymme för en ny utbildning utan att det påverkar befintliga huvud- män negativt. Skolinspektionen ska dock beakta resurseffektiviteten i regionen och det är inte självklart att fler huvudmän inom samma pendlingsområde leder till ökad resurseffektivitet. Med internatio- nella mått mätt har väldigt många och små skolor som bedri- ver yrkesutbildning, något som sannolikt bidrar till ökade kostnader. Utredningen utesluter dock inte att det kan finnas situationer där en utökning av antalet huvudmän kan bidra till ökad resurseffektivitet. Förslag om planering och dimensionering Utredningen har mött en oro från enskilda huvudmän att för- slagen skulle leda till att det blir omöjligt att få nya tillstånd eftersom dessa dels ska rymmas inom ramen, dels ska ta hänsyn till konse- kvenserna för befintliga huvudmän och dels till ett effektivt resurs- utnyttjande. Utredningen anser dock att det kommer att finnas möj- lighet för enskilda huvudmän att få tillstånd även i situationer där antalet platser i ramen inte expanderar. Skolinspektionen ska vid prövningen av nya ansökningar även ta hänsyn till elevers intresse och behoven på arbetsmarknaden. Att de platser som anges i ramen redan är fördelade på vissa huvudmän betyder inte att alla platser är fyllda. är det inte ovanligt att huvudmän har en överkapacitet, dvs. erbjuder fler platser än det finns sökande elever. Om en ansökan från en enskild huvudman avser en utbildning där det finns en stark efterfrågan på arbetsmarknaden, men de befintliga huvudmännen inte lyckas fylla de platser som de tilldelats inom ramen så kan det finnas anledning att låta en ny huvudman få ett godkännande och att omfördela platser inom ramen. Detta kan enligt utredningen bidra till en sund konkurrens där huvudmän som inte attraherar elever utmanas av nya aktörer som kanske kan erbjuda utbildning i mer attraktiva lokaler, har närmare kontakt med arbetslivet eller som kan erbjuda utbildning av högre kvalitet och på så sätt attrahera fler elever. Utredningen menar att det faktum att nya godkännanden ska rymmas inom ramen inte ska ses som en garanti för befintliga huvudmän att och utan konkurrens få bedriva utbild- ning om det inte sker resurseffektivt och med hänsyn till elevers efterfrågan och arbetsmarknadens behov. De utgångspunkter som låg till grund för valfrihetsreformen , t.ex. att konkurrens mellan olika skolor antogs kunna bidra till högre kvalitet och produktivitet inom skolväsendet,93 är enligt utredningen fort- farande giltiga. Syftet med ramen är att styra utbudet mot ökad resurseffektivitet där hänsyn tas till både elevers efterfrågan och behov och samhällets långsiktiga behov. Syftet är inte att skapa hinder för nya huvudmän att etablera sig. Tvärt om ska Skolinspek- tionens tillståndsprövning vara ett verktyg för att förnya utbudet mot högre kvalitet, bättre resurseffektivitet och bättre anpassning efter elevers efterfrågan och behov och behoven på arbetsmarknaden. 1992/93:230 Valfrihet i skolan. Förslag om planering och dimensionering Ramarna för utbudet styr vilka utbildningar och hur många platser på dessa som ska erbjudas De regionala ramarna gäller hela utbudet och de gäller för samtliga huvudmän, både offentliga och enskilda, inom gränserna för ett primärt samverkansområde. När de regionala ramarna, efter dialog med huvudmännen, har uppdaterats kan det finnas behov av att justera fördelningen av platser mellan olika huvudmän. Det kan finnas flera skäl till att ramarna har ändrats och att platsfördelningen behöver justeras, det totala antalet elever kan både öka och minska, behoven på arbetsmarknaden kan förändras och elevernas efter- frågan och behov kan också ändras. Fördelningen av platser mellan huvudmän påverkar kommunernas förutsättningar för att fullgöra skyldigheten att erbjuda gymnasial utbildning. Fördelningen av plat- ser påverkar också de enskilda huvudmännens förutsättningar att driva de utbildningar som de har fått godkännande att bedriva. Utredningen har valt en ordning som innebär att beslutar om ramar som anger vilka utbildningar som ska erbjudas inom ett samverkansområde och det totala antalet platser på dessa. Skol- inspektionen ska besluta om antal platser för varje enskild huvud- man. Vid ett sådant beslut ska Skolinspektionen ta hänsyn till samt- liga huvudmän inom det primära samverkansområde som den enskilda huvudmannen är belägen inom. Indirekt innebär myndighetens be- slut om platser för de enskilda huvudmännen att de samverkande kommunerna och regioner som är huvudmän för gymnasieskolan, får besked om hur många platser som de får erbjuda. Det betyder att när myndigheten beslutat om platser för de enskilda huvudmännen så bör myndigheten även informera de offentliga huvudmännen om beslutens konsekvenser för dem, dvs. hur många platser som de samverkande kommunerna och regionerna, ska erbjuda. Hur de samverkande kommunerna och regionerna som är huvud- män för gymnasieskola, fördelar dessa platser mellan sig blir dock en fråga för dem att komma överens om. Utredningen har övervägt flera alternativ för fördelning av plat- ser. Bland annat har utredningen övervägt alternativet att beslutar om både ramar och fördelning av platser mellan olika huvud- män. Beslutet om antalet platser kommer att ha en direkt påverkan på enskilda huvudmäns möjligheter att bedriva utbildning. Om Skol- verkets rambeslut innehåller en fördelning av platser bedömer utred- Förslag om planering och dimensionering ningen därför att det är ett sådant beslut som ska kunna överklagas av enskilda huvudmän. En ordning med överklagbara rambeslut skulle innebära att den planering och dimensionering som ska göras av övriga huvudmän skulle riskera att bli fördröjd. Rambeslutens funktion skulle i och med detta kraftigt försämras. Det är därför utredningens bedömning att beslut om ramar och beslut om platser bör hållas isär. Utredningen har övervägt om det är lämpligast att eller Skolinspektionen beslutar om platser för enskilda huvudmän. Det finns fördelar med en lösning som innebär att beslu- tar om både ramar och platser.