sou · H8B355 · 2020-09-15 00:00:00 — Varje enskild offentlig aktör bör i stället arbeta systematiskt med per- sonuppgiftsskydd, säkerhetsskydd och informationssäkerhet. Behovet av en formaliserad struktur för samverkan kring för- valtningsgemensamma informationssäkerhetsfrågor bör utredas ytterligare för att hantera de risker som kan uppkomma när in- formation aggregeras. Ett sätt att motverka risker med att viss information blir känslig genom att den läggs samman med information som har gjorts till- gänglig av myndigheten, eller av en annan myndighet, tidigare är att någon form av samråd eller samordning sker innan ett tillgänglig- görande. Vid vårt samråd med Säkerhetspolisen har denna problema- tik särskilt lyfts fram. Det kan uppkomma svårigheter dels i samband med att information ska göras tillgänglig, dels i efterhand när någon annan aktör gör information tillgänglig. Det bör erinras om att dessa frågeställningar finns . En ökad tillgång till information i digitalt format som kräver minimal bearbetning riskerar dock att ytterligare försvåra bedömningarna. Som vi pekar på i avsnitt 17.4 är det emellertid svårt att se någon annan lösning än att bedömningen kring risker med aggregerad information görs av den enskilda myndigheten som gör viss information tillgänglig. Ett formaliserat samråd skulle enligt vår bedömning av flera anledningar vara svårt att genomföra i praktiken. Det är fråga om bedömningar som kan spänna över många myndig- heter, sektorer och sakområden. Enligt vår mening är det svårare för en extern myndighet att förutse riskerna än för den myndighet som har för avsikt att göra information tillgänglig, och som därmed har bäst kunskap om innehållet och vad som redan har publicerats eller kan komma att publiceras. Det finns även en risk för att ett besked från en samordnande myndighet skulle ges en alltför stor tyngd och att enskilda aktörer okritiskt förlitar sig på detta råd. Till detta kom- mer att ett samordningsansvar hos en viss utpekad myndighet kan leda till en betydande arbetsbörda som kan ge långa handläggnings- tider, något som uppmärksammats vid samråd med Försvarsmakten. Även om en långdragen handläggning inte skulle utgöra ett problem vid ett tillgängliggörande som sker på myndighetens eget initiativ kan det antas att skyndsamhetskravet vid en begäran om vidareut- nyttjande skulle påverkas negativt. Vi anser vidare att det är svårt att motivera ett krav på samråd i den nya lagen som detta saknas vid ett utlämnande enligt en bestämmelse om tillgång. Utöver de aspekter som anförts kvarstår frågan om vilken myn- dighet som skulle kunna vara lämplig för ett sådant samordnings- ansvar. Med hänsyn till att det krävs ett stort och brett mått av kunskap samt en organisation av viss storlek framstår det inte som enkelt att peka ut en viss myndighet utan en djupare analys. Efter- som vi anser att det finns ett flertal faktorer som talar mot ett sam- rådsförfarande avser vi inte att närmare utreda frågan om vilken myn- dighet som skulle kunna vara aktuell. Mot denna bakgrund anser vi att det i den nya lagen inte bör införas en bestämmelse som särskilt ålägger en offentlig aktör att sam- råda med en viss samordnande myndighet innan information görs tillgänglig. Det bör dock erinras om att det inte finns något hinder mot att en aktör ändå rådgör med andra myndigheter, t.ex. Säker- hetspolisen, Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller Datainspektionen, eller på annat sätt skaffar sig en bild av eventuella säkerhetsaspekter som ett tillgängliggörande av viss information kan medföra. Vår bedömning är att det som krävs för att uppnå en säker och hållbar informationshantering är att varje enskild offentlig aktör som tillgängliggör information arbetar systematiskt med personuppgifts- skydd, säkerhetsskydd och informationssäkerhet på det sätt som be- skrivs i avsnitt 17.4. I det arbetet bör alltid ingå att göra en omvärlds- analys för att identifiera potentiella risker samt riskbedömning för att se hur dessa risker ska hanteras. För den enskilda aktören kan det förväntas bli utmanande att på egen hand göra en fullödig informationsvärdering och risk- analys inför beslutet att tillgängliggöra information. Utmaningen kan förväntas ligga i värdering av den egna informationens värde för andra aktörer i samhället utifrån teknikutveckling och framtida användningsområden. Det kan också finnas en utmaning i att över- blicka eventuella risker med möjligheter till aggregering som uppstår när andra aktörer tillgängliggör information. För att lösa denna ut- maning behöver behovet av strukturerad samverkan utredas ytterli- gare. En sådan samverkan skulle kunna säkerställa att gemen- sam behovsbild, kravmassa och riskhantering kartläggs och hanteras mellan olika aktörer. Utredningen av en sådan samverkan kan med fördel ta del av resultaten av arbetet inom regeringsuppdraget Upp- drag att etablera ett nationellt ramverk för grunddata inom den offent- liga förvaltningen där bland annat ansvar och samverkan inom olika datadomäner behandlas, se avsnitt 5.6.4. Enligt våra kommittédirektiv ska vi analysera de samhällsekonomiska effekterna i utredningsarbetets alla delar. I detta arbete ska vi beakta resultatet av Lantmäteriets uppdrag att analysera budgetära konse- kvenser och redovisa de samhällsekonomiska nyttor som följer av myndigheters tillgängliggörande av värdefulla datamängder (Tillgäng- liggörande av särskilt värdefulla datamängder, Slutrapport till reger- ingsuppdrag, dnr I2019/01415/DF). Vi ska också särskilt ange kon- sekvenser för den kommunala självstyrelsen och offentliga företag. Vårt förslag till en ny lag genomför öppna data-direktivet. En allmän utgångspunkt för arbetet har varit att författningsförslagen ska ansluta nära till direktivet som vi strävat efter att ta hän- syn till svensk lagstiftningssystematik. En annan utgångspunkt har varit att, så långt som möjligt, ansluta till den svenska informations- regleringen där offentlighetsprincipen har en stark ställning. Inledningsvis vill vi framhålla att de eventuella konsekvenser som våra förslag medför inte påverkar skyldighet att genomföra direktivet. De krav som direktivet innehåller måste alltså genom- föras i svensk rätt, oavsett om det kan medföra konsekvenser t.ex. i form av kostnadsökningar. Vår övergripande bedömning är att förslagen kommer att främja ett ökat vidareutnyttjande genom att mer information, i mer lätt- använda format, görs tillgänglig. kommer förslagen även att få positiva effekter för såväl offentliga aktörer som enskilda vidare- utnyttjare och samhället i stort. Förslagen kan dock komma att medföra finansiella konsekvenser för en begränsad skara av offent- liga aktörer, vilket i första hand kan kopplas till minskade intäkter till följd av direktivets bestämmelser om avgiftsnivåer för särskilda värdefulla datamängder. Kraven på att tillhandahålla information i digitala format kan vidare föra med sig risker för att information lättare kan aggregeras och sammanställas på ett sätt som påverkar exempelvis skyddet för den personliga integriteten och skyddet för säkerhet. Dessa konsekvenser är en direkt följd av att öppna data-direktivet ska genomföras i svensk rätt. I avsnitt 18.2 behandlar vi de finansiella konsekvenser som kan följa för myndigheter och offentliga företag med anledning av våra förslag. I avsnitt 18.3 tar vi upp säkerhetsmässiga aspekter och i av- snitt 18.4 behandlar vi vilka effekter förslagen kan ha för vidareutnytt- jare och samhället i övrigt. I avsnitt 18.5 berör vi om förslagen på- verkar den kommunala självstyrelsen. Slutligen i avsnitt 18.6 redogör vi för övriga konsekvenser av våra förslag. 18.2.1Utvärdering av lagens finansiella konsekvenser Vår bedömning: En utvärdering av lagens finansiella konsekven- ser för olika aktörer bör genomföras då lagen varit i kraft . Vi vill inledningsvis lyfta fram att den nya lagen inte innehåller några förslag som kan antas medföra kostnadsökningar för andra aktörer än de som omfattas av tillämpningsområdet eller de som vill vidare- utnyttja information. Att det kan uppstå indirekta effekter för före- tag vars verksamhet bygger på förädling av information från den offent- liga sektorn – exempelvis genom att konkurrensen ökar som en följd av att tillgång till digital och avgiftsfri information ökar – är inte något som särskilt beaktas här. Sådana effekter behöver inte heller nödvändigtvis vara negativa för det enskilda företaget. När det gäller de finansiella konsekvenser som förslagen i olika delar kan få för myndigheter och offentliga företag kan vi konstatera att bedömningarna innehåller ett betydande moment av osäkerhet. Detta beror på flera faktorer. För det första omfattar den nya lagen en varierande flora av aktörer. Det går inte heller att göra någon defi- nitiv gräns för vilka som omfattas. Exempelvis finns det inte någon statistik över hur många statliga bolag som utgör offentligt styrda organ. Vilka som omfattas av denna definition varierar och kan dessutom påverkas av praxis från och nationella För det andra påverkar den tekniska utvecklingen vilka format som kan aktualiseras när information görs tillgänglig och då även kostnaderna för att bearbeta information. Det måste även beak- tas att den nya lagen inte är begränsad till någon viss typ av informa- tionsinnehåll. Med tanke på flertalet osäkra variabler som spelar in på utfallet av lagens tillämpning bedömer vi att en utvärdering bör genomföras efter öppna data-lagens införande. Vår bedömning: Den nya lagen kommer inte att få finansiella kon- sekvenser för de offentliga företagen i någon större utsträckning. En nyhet i öppna data-direktivet är att offentliga företag ska omfattas av tillämpningsområdet. är skyldiga att tillämpa formatkraven när information görs tillgänglig efter en begäran om vidareutnyttjande eller när information görs tillgänglig på eget initia- tiv. Den nya lagen innehåller emellertid inte någon skyldighet för offentliga företag att handlägga ett ärende om vidareutnyttjande enligt den ordning som föreskrivs i lagen. De offentliga företagen kan där- för själv i stor utsträckning bestämma över deras arbetsbörda. Enligt vår bedömning kommer de offentliga företagen därmed inte att påver- kas finansiellt i någon större utsträckning av förslagen. Om ett offentligt företag däremot väljer att tillgängliggöra infor- mation för vidareutnyttjande som det tar ut en avgift för kan konsekvenserna framöver bli att ett sådant tillgängliggörande ska vara avgiftsfritt om det rör sig om information som utgör särskilda värde- fulla datamängder. Detta beror emellertid på om ett undantag från avgiftsfrihet är särskilt föreskrivet i den kommande genomförande- akten på grund av att konkurrensen på marknaden annars skulle sned- vridas, se avsnitt 14.5.4. I sammanhanget bör även noteras att den nya lagen inte gäller för information som innehas av offentliga före- tag och som inte är av allmänt intresse eller som har anknytning till företagets konkurrensutsatta verksamhet. Som vi konstaterat i av- snitt 14.5.4 är det därför svårt att förutse vilka effekter direktivet kommer att få för offentliga företag vad gäller avgifter. Mot bakgrund av att offentliga företag omfattas av undantag som innebär att de kan ta ut avgifter som medger full kostnadstäckning, i vart fall för infor- mation som inte utgör särskilda värdefulla datamängder och möjligen även för den sistnämnda informationen om detta kommer att före- skrivas i den kommande genomförandeakten, är emellertid vår be- dömning att de ekonomiska konsekvenserna för de offentliga före- tagen inte kommer att bli särskilt stora. När det gäller förslaget om tillgängliggörande på eget initiativ av information bygger det på ett frivilligt åtagande. Inte heller i den delen kan vi förutse att det skulle leda till någon större budgetär konse- kvens för offentliga företag. Vår bedömning: Den nya lagens förslag avseende avgiftsnivåer kommer för huvuddelen av de aktörer som omfattas av den nya lagen att innebära endast marginella budgetära konsekvenser. För några myndigheter som är huvudsakligen avgiftsfinansierade och vars verksamhet är nära kopplad till att framställa och göra in- formation tillgänglig kan förslagen om avgifter för särskilda värde- fulla datamängder medföra betydande intäktsförluster. Öppna data-direktivet anger att huvudregeln är att avgifter inte ska tas ut för information som ska vidareutnyttjas. Majoriteten av de aktörer som ska tillämpa den nya lagen kommer emellertid att kunna ta ut avgifter som motsvarar marginalkostnaderna för att tillhanda- hålla viss information. För andra aktörer än de vars verksamhet i hög grad är inriktad på att framställa och göra information tillgänglig kommer avgiftsnivåerna i lagen, enligt vår bedömning, endast ha en marginell påverkan. I avsnitt 14.5.3 och 14.5.4 har vi behandlat vilken betydelse av- giftsnivåerna i öppna data-direktivet, och avgifter i allmänhet, kan ha för olika aktörer som omfattas av den nya lagen. Dessa effekter bör dock, i synnerhet vad gäller särskilda värdefulla datamängder, belysas ytterligare i detta sammanhang. De kategorier av information som utgör särskilda värdefulla data- mängder i den nya lagen – t.ex. geospatiala data, adressdata, företags- data och geologiska data – har, som begreppet antyder, ett stort ekono- miskt värde (för en närmare analys av särskilda värdefulla datamängder, se avsnitt 9.1.5). Som ett led i att frigöra dessa potentiella värden har direktivet, och förslagen i den nya lagen, som utgångspunkt att av- gifter för sådan information inte ska tas ut. Regleringen av särskilda värdefulla datamängder är ny i direktivet och innebär en betydande förändring. Vi kan konstatera att arbetet med att tillhandahålla särskilda värdefulla datamängder i enlighet med de formatkrav som vi föreslår inte bedöms medföra några konsekvenser som, för huvuddelen av de aktörer som omfattas av den nya lagen, inte ryms inom befintliga budgetära ramar. Vår bedömning är att de budgetära konsekvenserna i all väsentlighet kan hänföras till minskade intäkter, då öppna data- direktivet anger att särskilda värdefulla datamängder ska vara avgifts- fria som utgångspunkt, dock med vissa undantag. Effekterna kom- mer att vara störst för myndigheter som är avgiftsfinansierade. Vi har vid denna bedömning utgått från den rapport som Lantmäteriet publicerat över sitt uppdrag från regeringen att analysera budgetära konsekvenser av myndigheters tillgängliggörande av värdefulla data- mängder.1 Av rapporten – som i analysen har fokuserat på vissa be- rörda aktörer, däribland Lantmäteriet, (), och kommunsektorn – framgår bl.a. följande. Den totala budgetära konsekvensen för de aktörer som berörs i rapporten för att tillhandahålla föreslagna datamängder avgiftsfritt beräknas till för förlorade användaravgifter och 42miljoner kronor för kostnader i form av driftskostnader och inve- steringar i ny teknik och infrastruktur. Av de förlorade användarin- täkterna avser sådana avgifter som offentliga aktörer debiterar varandra avseende licensavgifter. Förlorade intäk- ter från olika kommersiella aktörer uppgår till (s. 36 ff.). De budgetära konsekvenserna av att avgiftsfritt tillgänglig- göra föreslagna datamängder förväntas bli klart störst för Lantmäteriet och kommunsektorn. För Lantmäteriet beräknas de budgetära kon- 1Tillgängliggörande av särskilt värdefulla datamängder, delrapport till regeringsuppdrag I2019/01415/DF att analysera konsekvenser av myndigheters tillgängliggörande av värdefulla datamängder. sekvenserna uppgå till under implemen- teringsfasen () och under driftsfasen (nästföljande ). För den kommunala sektorn upp- går de budgetära konsekvenserna till i im- plementerings- och driftsfasen. För kommuners del kan nämnas att Kommuner och Regioner (SKR), som deltagit i regerings- uppdraget på vägnar av landets kommuner, har identifierat värdefulla datamängder enbart i form av sådan information som till- handahålls via en statlig myndighet. Sådan data är harmoniserad och den statliga myndigheten sköter tillhandahållandet på samlat vis. För- utsatt att datamängden ifråga håller sig till de som SKR och regerings- uppdraget har utpekat så bedöms kommunerna inte ha kostnads- ökningar för t.ex. harmoniseringar, uppbyggnad av tekniska miljöer och förvaltning för tillhandahållande. Det kan noteras att kommun- sektorn kan förväntas få minskade intäkter även genom förlorade ersättningar som betalas till kommunerna från Lantmäteriet för uppdateringar av olika datamängder. I rapporten bedöms dessa in- täkter uppgå till (s. 39). Vi kan notera att driftkostnadsökningar utgör endast ca fem respek- tive av de totala budgetära konsekvenserna. Intäktsbort- fall är således den absolut största budgetära effekten. Direktivet medger att avgifter för särskilda värdefulla datamäng- der som ska vidareutnyttjas tas ut under vissa förutsättningar, vilket vihar behandlat närmare i avsnitt 14.6.8–14.6.10. För bibliotek, museer och arkiv föreslås ett generellt undantag. För myndigheter som är skyldiga att generera intäkter för att täcka en väsentlig del av kostnaderna för verksamheten – t.ex. Lantmäteriet – kan regeringen besluta om ett särskilt undantag under högst . Om regeringen kommer att utnyttja denna möjlighet till undantag återstår att se. Klart är emellertid att bestämmelserna om avgifter för särskilda värde- fulla datamängder som ska vidareutnyttjas kommer att få betydande budgetära konsekvenser för dessa myndigheter. Vi återkommer till möjliga finansieringsformer för att hantera de minskade intäkterna för dessa myndigheter i avsnitt 18.2.9. Förslagen innebär att avgifter inte får tas ut för forskningsdata som omfattas av den nya lagen och som ska vidareutnyttjas. Detta är nytt i öppna data-direktivet. Med hänsyn till att det är fråga om informa- tion som redan har gjorts tillgänglig och som i sig bör följa princi- perna om öppenhet som standard, bedömer vi att förslagen i dessa delar inte kommer att medföra någon budgetär konsekvens för de aktörer som skapar och tillhandahåller sådan information. Vi har svårt att förutse när kravet på avgiftsfrihet kan komma att ställas på sin spets. Vid denna bedömning måste beaktas att universitet, hög- skolor och organisationer som bedriver eller finansierar forskning – dvs. sådana aktörer som i första hand kan antas inneha forsknings- data – undantas från skyldigheten att behandla ett ärende om vidare- utnyttjande på det sätt som vi föreslår i den nya lagen. Även om den nya lagen innehåller förslag på avgiftsfrihet i vissa delar kan vi konstatera att i praktiken kommer huvuddelen av de aktörer som omfattas av lagen att kunna ta ut avgifter i nivå med vad som följer av PSI-lagens bestämmelser, dvs. för marginalkostnader och i vissa fall med full kostnadstäckning. Förslagen innehåller dessutom vissa utökade möjligheter att ta ut avgifter för att avidentifiera per- sonuppgifter och för åtgärder för att skydda konfidentiell affärs- information. Även om volymen på vidareutnyttjandet skulle öka kraftigt så innebär det inte några nettokostnader för de aktörer som omfattas av den nya lagen, eftersom de har rätt att ta ut avgifter som täcker de tillkommande kostnaderna (marginalkostnaderna). Med hänsyn till detta är vår bedömning att förslagen i den nya lagen kring avgiftsnivåer, utöver vad vi redogjort för ovan, inte med- för några budgetära konsekvenser för myndigheterna som inte ryms inom befintliga anslag eller budget. 18.2.4Tillgängliggörande på eget initiativ och formatkrav Vår bedömning: De budgetära konsekvenserna av förslagen vad gäller tillgängliggörande på eget initiativ och formatkrav bedöms kunna hanteras inom befintliga anslag. Förslaget på en handlingsdirigerande bestämmelse i syfte att öka det proaktiva tillgängliggörandet av information som kan vidareutnyttjas innebär inte någon skyldighet för de aktörer som omfattas av lagen. Den bestämmelse som vi föreslår är inte avsedd att tillämpas på ett sätt som påverkar kärnverksamheten, se avsnitt 11.3.3. Vi bedömer därför att den inte leder till annat än obetydliga budgetära konse- kvenser. Även förslagen om att information ska tillhandahållas i vissa for- mat efter en begäran om vidareutnyttjande är nya. I avsnitt 11.6 har vigjort bedömningen att de bestämmelser som föreslås inte kan antas leda till någon beaktansvärd ökad arbetsbörda vad gäller det faktiska tillhandahållandet. Detta med hänsyn till dels att det är fråga om att tillhandahålla information i redan befintliga format, dels då formatkraven i flera delar är begränsade på så sätt att de endast ska tillämpas om det är möjligt och lämpligt, vilket innefattar en be- dömning av den aktuella myndighetens storlek och budget. Av olika kartläggningar framgår vidare att i vart fall statliga myndigheter läm- nar ut allmänna handlingar i digitalt format i stor utsträckning, trots att det saknas en författningsreglerad skyldighet. Åtgärder för att tillhandahålla information i digitalt format i större utsträckning kan enligt vår bedömning till viss del vidtas successivt och samord- nas med befintliga uppgifter och andra insatser som syftar till att utveckla myndigheternas öppenhet, service och effektivitet. Eventuella kostnader som kan hänföras till att information ska tillhandahållas i ett visst format kan därmed begränsas. Det kan emellertid inte uteslutas att det uppstår vissa drifts- och investeringskostnader, exempelvis för att investera i nya tekniklös- ningar och systemutveckling för att kunna tillhandahålla mer infor- mation än genom lämpliga gränssnitt och i maskinläsbar form. Särskilt för myndigheter som i stor utsträckning arbetar med att skapa och tillgängliggöra information kan formatkraven av den anledningen medföra ökade drifts- och investeringskostnader, se avsnitt 18.2.3. Ett ökat digitalt tillhandahållande av information kan leda till svårare avvägningar av om det är lämpligt i förhållande till skyddet för den personliga integriteten. Vi bedömer emellertid att dessa av- vägningar i många fall uppkommer redan när myndigheten har att ta ställning till om det finns hinder mot att göra informationen till- gänglig. Det arbete som kan krävas för att tillhandahålla information i vissa format kan också i de flesta fall täckas med avgifter inom ramen för de nivåer som anges i den nya lagen. När det gäller kon- sekvenser som förslagen kan få för det löpande säkerhetsarbete som offentliga aktörer ska bedriva, se avsnitt 18.3. Sammantaget bedömer vi att förslagen om tillgängliggörande på eget initiativ och formatkrav kan finansieras inom ramen för befint- liga anslag. 18.2.5Handläggningen av en begäran om vidareutnyttjande och överprövning av beslut Vår bedömning: De budgetära konsekvenserna av förslagen vad gäller handläggningen av en begäran om vidareutnyttjande bör kunna hanteras inom myndigheternas befintliga anslag. Förslagen förväntas inte leda till att antalet mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna ökar i någon större omfattning och even- tuella kostnadsökningar bör kunna rymmas inom befintliga eko- nomiska ramar. Vi föreslår i kapitel 12 och 13 vissa förändringar i förhållande till den nuvarande ordningen i 14 och 15 §§ PSI-lagen kring hur en begäran om vidareutnyttjande ska handläggas och möjligheterna att få till stånd en överprövning av ett beslut enligt den nya lagen. Det finns därför anledning att överväga om förslagen i dessa delar kan medföra några finansiella effekter. Det kan inledningsvis noteras att förslagen om handläggning av en begäran om vidareutnyttjande inte medför några skyldigheter för offentliga företag. De finansiella konsekvenserna för sådana kan där- för antas bli försumbara. Däremot är universitet, högskolor och orga- nisationer som bedriver och finansierar forskning inte undantagna från bestämmelserna om att handlägga en begäran och meddela be- slut, eftersom sådana aktörer i utgör myndigheter.