sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — sam organisation är att det sällan finns någon gemensam strategisk planering med gymnasieskolan. Möjlighet till samverkan bygger oftast på eventuell outnyttjad kapacitet inom gymnasieskolan. Om gymnasieskolan och vuxenutbildningen dessutom är organiserade i olika förvaltningar har det i fallstudien framkommit att det kan finnas budgettekniska hinder som också försvårar ett internt köp och säljsystem. Planering och dimensionering av särvux beskrivs av nästan samtliga kommuner i fallstudierna som ett utvecklingsområde, såväl i den egna kommunen som i samverkan med andra kommuner. har utredningen inte identifierat någon form av samverkan mellan kommuner när det gäller planering och dimensio- nering av utbudet av utbildning inom särvux. För elever som har genomgått gymnasiesärskolan finns få möjligheter att fördjupa sina studier, då särvux innehåller samma kurser som gymnasiesärskolan. Målgruppen rapporteras också vara liten, vilket försvårar möjlig- heten att erbjuda ett brett utbud. Regionala skillnader – samverkan kring planering och dimensionering av vuxenutbildningen När det gäller regional samverkan kring vuxenutbildningen ser vi inga tydliga mönster mellan de olika typer av regioner som vi studerat. De skillnader vi observerat beror snarare på att olika regioner kom- mit olika långt, att de har olika historik eller ambitioner för samverkan. Det förekommer i regioner med en större centralort att de mindre närliggande kommunerna använder sig av den större kommunens utbud av utbildning eftersom de har lättare att kunna erbjuda ett brett utbud. Dock är det inte frågan om någon gemensam planering och dimensionering av utbudet utan snarare att de mindre kommu- nerna är mer benägna att bevilja interkommunal ersättning för att kunna få tillgång till ett större utbud av utbildning. I ett kommunalt perspektiv är det inte alltid uppenbart fördelaktigt att delta i en regional samverkan. Individer som deltar i andra kommuners utbild- ning riskerar att flytta för gott och vara förlorade som kommun- Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Oron för denna risk kan ibland utgöra hinder för att samverkan ska komma till stånd. Regioner som har samarbetat kring vuxenutbild- ningen har regler, strukturer och utpekat ansvar för samverkan. De har uppdrag som är politiskt styrda och beslutade av medlemskom- munerna. De har en regional organisation som på frivillig eller for- mell grund tar sig an uppdrag, samordnar och håller ihop det regio- nala arbetet. Det finns ofta nätverksgrupper med tjänstemän och de har avtal om finansieringsfrågorna, vilket upplevs som positivt. Dessa regioner har också etablerad samverkan med arbetslivet och Arbetsförmedlingen i olika former, så som kompetensråd och/eller branschråd. Det förekommer att man sambrukar resurser inom gym- nasieskola och vuxenutbildning. Andra regioner har inte en lika utvecklad samverkan. I ett fall finner utredningen att samverkan i praktiken inte har inneburit några samverkansfunktioner utöver den gemensamma ansökningen av stats- bidragsmedel. I de fall då kommunerna som gemensamt ansöker om medel inom regional yrkesvux inte har byggt upp några konkreta samverkansfunktioner tenderar det att saknas politiskt uppdrag från kommunerna. Detta även om tjänstemannanivån ibland är positiv till samverkan. I stora pendlingsområden som innefattar många kom- muner förekommer att samverkan sker uppdelat i mindre kluster. Detta är fallet i . Där finns exempelvis en relativt sett mycket fördjupad samverkansform i Nordost som är ett samarbete byggt på omfattande samverkansavtal mellan 9 av 26 kommuner inom om vuxenutbildning på en- treprenad genom auktorisation. De flesta utbildningar inom ramen för regionalt yrkesvux ligger inom detta avtal och leverantörerna var när fallstudien genomfördes 38 stycken. 4.3.3Utbildningsutbudet och arbetsmarknadens behov I detta avsnitt återges beskrivningar från utredningens intervjuer med representanter för huvudmän i gymnasieskola om vilka faktorer som påverkar det utbud som erbjuds i gymnasieskolan respektive vuxenutbildningen och hur detta utbud förhåller sig till elevernas önskemål och till kompetensförsörjningen. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Utbudet inom gymnasieskolan i förhållande till arbetsmarknadens behov Elevernas önskemål styr utbudet I utredningens intervjuer har det kommit upp flera exempel på hur regleringen i skollagen (15 kap. 30 §), om att gymnasie-utbildningens utbud ska tillmötesgå elevernas önskemål, har fått stort genomslag. Det erbjudna utbildningsutbudet formas för att i så stor utsträck- ning som möjligt tillgodose elevernas önskemål. uttrycker flera av huvudmännen i våra fallstudier, både kommunala och enskilda, att det är svårt att få en klar bild av vad eleverna faktiskt efterfrågar och att det kan variera mycket . Kunskapen om vad elever är intresserade av baseras därför i huvudsak på föregående års förstahandsval. I detta sammanhang några av de intervjuade poäng- terat att det är skollagen som styr och att den uttryckligen före- skriver att utbudet så långt som möjligt ska spegla elevernas önske- mål. Huvudmännens fokus på elevernas intressen kan bl.a. leda till att vissa relativt kostsamma utbildningar kan motiveras enbart på grundval av att de är konkurrenskraftiga och inte utvärderas ur andra perspektiv än att de får ett säkert elevunderlag. Men betoningen på att möta ungdomars önskemål kommer till uttryck på flera sätt. En företrädare för en regional samverkansorganisation i en storstad be- skriver hur det funnits en politisk samsyn kring att ungdomars svik- tande intresse för yrkesutbildning utgjorde en av regionens största utbildningspolitiska utmaningar. vågade man inte ändra balansen i utbudet mellan yrkesprogram och högskoleförberedande program på grund av rädsla att få kritik från Skolinspektionen för bristande lyhördhet mot elevernas önskemål. Intervjuer med kom- munala tjänstemän i storstadsregionerna visar på att utbildningar som inte är flexibla, kräver specialanpassade lokaler och dessutom inte går att förlägga på attraktiva platser utgör ett problem då det är innebär en stor ekonomisk risk att satsa på dem. Några av huvudmännen beskriver kompetensförsörjningen som ett problem. Några menar att företag dröjer med att etablera sig i kommunen därför att de inte hittar arbetskraft. ser huvud- männen inga eller små möjligheter att påverka dessa förhållanden och flera hänvisar till att skollagen ålägger kommunerna att så långt det är möjligt anpassa vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser, till elevernas önskemål. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Medvetenhet om dålig överensstämmelse mellan elevers önskemål och arbetsmarknadens behov Av fallstudierna framgår att det finns en medvetenhet i kommunerna om att det erbjudna utbudet av gymnasieprogram och inriktningar inte fullständigt överensstämmer med arbetslivets behov av kompetens. Det har dock uttryckts olika uppfattningar om i vilken mån och på vilket sätt detta innebär ett problem, och om det alls är möjligt att påverka. Några menar att det inte har så stor betydelse vilka gym- nasieprogram som eleverna går eftersom arbetsmarknaden ändå kom- mer att formas efter de kompetenser som finns tillgängliga. Andra menar att arbetsmarknaden förändras så snabbt att det inte är någon idé att försöka anpassa utbudet av treåriga gymnasieprogram efter behoven i närtid. Även långsiktigheten i kompetensförsörjningen beskrivs som problematisk – vad kan vi veta om hur arbetsmarkna- den ser ut ? Att planera utbildningsutbudet med utgångspunkt från föregående års sökandemönster kan enligt detta resonemang vara minst lika träffsäkert som att bygga ett utbud ut- ifrån osäkra prognoser. Det är dessutom väsentligt enklare. I våra fallstudier och i våra övriga kontakter med kommunala huvudmän framgår också att huvudmännen ibland ser en problematik med att sökandestatistik ensamt får utgöra bilden av elevernas önske- mål om utbildning. Huvudmännen har t.ex. lyft fram brister i kom- petensförsörjningen till de yrken som yrkesprogrammen förbereder för. Ett annat exempel som lyfts av huvudmän i storstadsregioner är att många elever väljer högskoleförberedande program trots att de inte studerar vidare, och att deras arbetsmarknadsetablering sanno- likt hade underlättats om de valt ett yrkesprogram. Flera huvudmän har också beskrivit att många elever som väljer ett högskoleförbered- ande har stora svårigheter att fullfölja utbildningen. Konkurrens om eleverna har stark påverkan Intervjustudien visar exempel från olika delar av landet där huvud- män upplevt en stor konkurrens om elever, i synnerhet de år då elev- kullarna var minskande. Konkurrensen inneburit ett starkt incitament att tillhandahålla de mest efterfrågade utbildningarna. Ett vanligt på- pekande från våra informanter är att konkurrensen om eleverna dess- utom innebär att det är svårt att genomföra förändringar i utbudet Planering och dimensionering av gymnasial utbildning och i dimensioneringen av antalet platser. Om en huvudman exem- pelvis skulle välja att dimensionera ner en utbildning som är över- etablerad i en kommun eller vars arbetsmarknadskoppling är svag, så är risken stor att någon annan huvudman dimensionerar upp samma utbildning. Detta är ett återkommande exempel på en planerings- svårighet som de intervjuade representanterna för kommunala huvud- män tar upp. Utifrån utredningens intervjuer med kommunala före- trädare och övriga informanter i kartläggningsarbetet har framkom- mit att detta är någonting som starkt påverkar förutsättningarna att strategiskt planera och dimensionera utbildningsutbudet. Sammantaget är detta förhållanden som framhållits som orsaker till att breda utbildningar där elevunderlaget upplevs som tryggt, och därför har utbyggnaden av dessa utbildningar varit prioriterad, men då främst prioriterad på grund av möjligheten att trygga elevunder- laget, inte prioriterad på grund av en vilja att trygga ett balanserat utbud av utbildningar. Lokalpolitik och ekonomi styr Utredningens fallstudie visar vidare att det ibland är av mer lokal- politiska än regionsstrategiska skäl som de respektive kommunerna i en region behåller ett visst utbildningsutbud eller vissa gymnasie- skolor. Detta kan ytterligare bidra till att det regionala utbildnings- utbudet inte i tillräcklig grad anpassas till regionala arbetsmarknads- behov. I detta sammanhang har flera intervjuade tjänstemän poäng- terat att politiska och ekonomiska prioriteringar har stor betydelse för utbildningsutbudet och huruvida detta tas fram i samverkan mellan kommunerna. En konkret kostnadsaspekt som framhållits som be- tydelsefull för vilka gymnasieprogram som erbjuds är att program- priserna är väsentligt lägre för de högskoleförberedande program- men. Graden av politikens styrning av utbudet varierar. Det gör också graden av decentralisering till rektorsnivån. Det finns flera exempel på att utbudet och strategier kring utbudet har decentraliserats starkt och påverkas i hög utsträckning av rektorsnivån. Ett exempel på detta tas från en av storstadsregionerna där rektorerna haft stor påverkan på programmens lokalisering. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Bristen på lärare påverkar förutsättningarna De allra flesta av våra kontakter, oavsett sammanhang och position i utbildningsorganisationen, nämner lärarbristen i diskussioner om be- hoven av att utveckla utbildningsutbudet. Inte minst gäller det frågan om att planera och dimensionera utbildningsutbudet i förhållande till kompetensbehoven. Lärarbristen framhålls som en stor orsak till att det är svårt att justera utbudet mot ett mer allsidigt urval som överensstämmer både med elevernas önskemål och arbetsmarknadens behov. I synnerhet är det svårigheter att rekrytera yrkeslärare till yrkesprogrammen som nämns. Brist på underlag innebär begränsningar I våra diskussioner om möjligheterna att anpassa utbud efter kom- petensbehov har våra informanter ofta lyft bristen på underlag för en sådan anpassning. Det finns tillgång till nationella beskrivningar och prognoser, men dessa utförs av många olika aktörer, ofta på yrkes- områdesnivå och med fokus på de största områdena. Det finns få till- gängliga nulägesbeskrivningar och prognoser på regional nivå, och de som finns omfattar en begränsad mängd yrken och tas fram med olika regelbundenhet. Huvudmännen som vi har varit kontakt med efterfrågar verktyg i form av underlag för regionala diskussioner om utbildningsutbudet. När intresset styr är det intresset som behöver påverkas Vi har tidigare nämnt att konkurrensen om eleverna på olika sätt kan påverka hur utbudet utvecklas och ibland medföra svårig- heter att utveckla utbildningar som är strategiskt viktiga. Vi har också nämnt att våra informanter uttrycker en medvetenhet om att detta innebär en viss problematik, för kompetensförsörjningen och ibland för eleverna som ibland lockas till ett programval som inte gagnar dem i förlängningen. Det har dock också framkommit, som en försvårande aspekt för samverkan mot ett bredare utbud, att det råder delade meningar om i vilken utsträckning som det har bety- delse vilka program som eleverna väljer och därför också hur utbudet balanseras. En representant från en huvudman poängterar t.ex. att de Planering och dimensionering av gymnasial utbildning flesta hittar sina vägar efter gymnasieskolan och att många av pro- grammen i gymnasieskolan innebär likartade och breda möjligheter. En representant för en annan huvudman lyfter exempel på att pro- gramvalet och innehållet har betydelse för eleverna och att utbudet därför bör utformas för att elever inte ska påverkas för mycket i sitt programval för att man vill gå på en viss typ av skola. Dessutom har flera av våra informanter framfört att det befintliga utbudet av utbildning kan vara svårt att bredda. Det har lyfts fram att elev- intresset måste finnas för att huvudmän ska vilja satsa på att etablera exempelvis en relativt kostsam yrkesutbildning. Att börja i andra änden, genom att utveckla och dimensionera upp bristutbildningar, har inte någon effekt om eleverna ändå inte väljer dessa utbildningar. Att dimensionera ned populära utbildningar med svag arbetsmark- nadskoppling eller där övergången till högre utbildning är låg anses inte heller vara möjligt eftersom andra huvudmän då kan agera för att fånga upp dessa elever vilket kan bli kostsamt. Utredningen har sett flera exempel på åtgärder just för att påverka elev- intresset för utbildningar där det finns tydliga kompetensbehov i de respektive regionerna.89 I detta sammanhang framhåller våra informanter i stort sett unisont betydelsen av en utvecklad studie- och yrkesvägledning, för att utveckla elevernas valkompetens och för att på det sättet kunna bredda utbildningsvalen på . Man pekar på att få grund- skolor bedriver ett målinriktat arbete för att ge eleverna kunskaper om arbetslivet och arbetsmarknaden, och att inte erbju- der eleverna underlag och kompetens för val av fortsatt utbildning och yrke. Viktigt att arbetsgivare engageras i arbetet med att trygga kompetensförsörjningen som våra informanter pekar på vikten av att påverka in- tresset för vissa utbildningsvägar i skolan lyfter man också fram att det inte är tillräckligt. Man påpekar att arbetslivet också behöver arbeta mer med att öka attraktiviteten för olika yrken. Det handlar alltså om att arbetslivets företrädare inte i tillräcklig utsträckning 89Exempelvis har Plugga klart, inneburit möjligheter att arbeta för att påverka elevernas valkompetens, och att skapa ett bredare utbud genom att bredda utbildningsvalen. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning samverkar med utbildningsväsendet i syfte att tydliggöra behoven på arbetsmarknaden och att göra utbildningsvägarna attraktiva. Vår kartläggning visar att kommunerna samverkar, och i olika ut- sträckning samråder, med organisationer som företräder arbetslivet. Dessa organisationer är kompetensråd, branschråd och lokala pro- gramråd. I dessa samverkansfora sker diskussioner om lokala och regionala kompetensförsörjningsbehov och om erbjudandet av APL i kommunerna. Några kommuner poängterar att arbetslivets möjligheter att delta i regionala diskussioner om kompetensförsörjningsbehov ser olika ut. Vissa resursstarka branscher har regionala organisationer, andra branscher har inte samma resurser. Vår bild är dessutom att diskus- sioner om kompetensförsörjningsbehov får en större betydelse i de fall det finns samverkansstrukturer i form av exempelvis collegebild- ningar eller regionala knutpunkter för yrkesutbildningar, där de ut- talade behoven kan omsättas i faktisk utbildningsverksamhet. I regio- ner där det finns sådana strukturer för samverkan med arbetslivet har intresset ökat både bland utbildningsanordnare och presumtiva elever. Utredningen erfar dock att sådan samverkan i många regioner inte räcker för att mobilisera den kompetens som krävs för att möjliggöra kvalificerade bedömningar av kompetensbehoven. Svårt att tillhandahålla ett brett urval inom gymnasiesärskolan Beträffande utbudet av program i gymnasiesärskolan beskriver våra informanter en särskild problematik. Programbredden är stor medan elevunderlaget i en kommun oftast är begränsat. Planeringen av gym- nasiesärskolan bygger på en direkt dialog med och grund- särskolan för att få veta hur många elever som kan vara aktuella för gymnasiesärskolan. Utformningen av utbudet inom gymnasiesärskolan föregås dessutom av en arbetskrävande process på individnivå för att dels utreda målgruppstillhörighet, dels att göra bedömningar om möjligheten att gå ett individuellt respektive ett nationellt program inom gymnasiesärskolan. Kommunala företrädare i intervjuerna menar att de verkar för att tillgodose elevernas intresse i möjligaste mån. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Regionala skillnader – utbudet inom gymnasieskolan i förhållande till arbetsmarknadens behov Många kompetenser finns det ett stort behov av oavsett del av landet. Men finns det regionala och lokala arbetsmarknadsbehov som ser olika ut. Urvalet inför fallstudierna är gjort delvis för att fånga in regioner som skiljer sig åt arbetsmarknadsmässigt och demo- grafiskt. Nedan presenteras i korthet de viktigaste skillnaderna som utred- ningen observerar mellan olika typer av regioner i hur man arbetar med att tillgodose såväl elevernas efterfrågan som samhällets kom- petensbehov. Konkurrens och fokus på förstahandsval i storstadsregionerna Vår kartläggning visar att i och omkring storstäderna är det tydligt att konkurrensen om eleverna påverkar huvudmännens beslut om utbud i högre grad än kompetensförsörjningsbehoven. Enligt de policy- dokument som vi har tagit del av är det i båda de studerade storstads- regionerna högt prioriterat att en så stor andel som möjligt får sitt förstahandsval tillgodosett. Exempelvis har (GR) som överordnat regionalpolitiskt utbildningsmål att den studerandes behov och önskemål ska sättas i främsta rummet.90 Samverkans- avtalet för kommuner (Storsthlm) har ett tydligt elevperspektiv med fokus på fritt val, ökad måluppfyllelse och lik- värdighet. I avtalet fastställs 13 mål för det gemensamma arbetet bl.a. vad gäller ett allsidigt utbud och att bredda tillgången till utbild- ningsvägar för den enskilde individen. Ett tydligt uttryckt mål är att alla elever ska bli mottagna i första hand. Inget av de 13 gemensamma målen handlar uttryckligen om kompetensförsörjning, söker av eleverna i regionen ett yrkesprogram.91 Fokus på att uppfylla elevernas förstahandsval är alltså gemensamma drag i båda storstadsregionernas utbud. 90Bilaga 1 till samverkansavtal 2019/2020–2022/2023. 91Storsthlm (2019) Gymnasiebehovet 2019. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Utbudet koncentrerat till centralorter I regioner med större centralorter är det centralorterna som har störst möjligheter att erbjuda ett utbud som speglar såväl elevernas önskemål som arbetsmarknadsbehoven. Utbudet är väsentligt smalare i kommunerna som omger dessa centralortskommuner, och i den mån man alls har en gymnasieskola är utbudet ofta begränsat. Det utbud som är tillgängligt för eleverna är alltså i hög grad beroende av avståndet till en centralort. Utbud och dimensionering påverkas av konkurrens och inom fallstudien får vi exempel från tjänstemännen att dialog och samver- kan om utbudet inte får samma genomslag som konkurrensen. I en av fallstudieregionerna beskriver samverkansorganisationens före- trädare att det i flera orter inom samverkansområdet förekommer småskalig och kostsam gymnasieverksamhet. Detta trots att det finns en medvetenhet om att det inte är resurseffektivt att närliggande kommuner erbjuder liknande utbud, med få elever i varje grupp. Hinder för en mer strategisk lokalisering av utbudet som lyfts fram är att en sådan skulle kräva att eleverna pendlar för att kunna gå en viss utbildning, och att det därför skulle innebära en centralisering av utbildning till centralorterna som är mest tillgängliga kommunika- tionsmässigt. Svårt att erbjuda brett yrkesutbildningsutbud i glesbygd I regioner med stora avstånd och få centralorter kan det vara mycket svårt att upprätthålla ett utbud av yrkesutbildning inom flera yrkes- områden, trots att det ofta finns tydliga behov på arbetsmarknaden. I vissa av dessa regioner är också problematiken omvänd jämfört med andra regioner, genom att elevernas intresse för högskoleförbere- dande program är väsentligt mindre än för yrkesprogram. Ett exempel som framkommit i våra kontakter med glesbygds- regioner är att deras gymnasieplanering skulle gynnas av ett friare regelverk för att bättre kunna anpassa utbildningsutbud och utbild- ningsformer efter förutsättningar och behov. Konkret har nämnts regelverket för fjärrundervisning och utbildning på entreprenad. En annan skillnad mellan regionerna är att i de områden där det finns en mångfald av utbildningsanordnare, samt i regioner där det finns dominerande skolor i centralorten, väljer ofta eleverna skola och läge Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Det kan alltså innebära att eleverna i stor utsträckning väljer bort vissa utbildningar för att de inte ges på de skolor man vill gå. Detta gör att programvalet påverkas i högre grad av skolorganisa- tionen i områden där eleverna har många olika skolor att välja mellan. Huvudmännens konkurrens om elever är väl dokumenterad i flera sammanhang Vi lämnar utredningens egen undersökning för för att ställa utredningens egna observationer i relation till tidigare studier som vi berört i detta kapitel. Vi har refererat till ett antal studier och granskningar som visat att utbudet formas med hänsyn till elevernas intresse och att beslut om utbud kan påverkas av huvudmännens be- hov av att profilera sig på en konkurrensutsatt marknad. Även har framhållit som en central slutsats, efter en analys av svensk yrkes- utbildning , att utbudet av yrkesprogram i drivs av elever- nas valfrihet i kombination med skolornas konkurrens om elever.92 En av de studier vi refererat till är Skolinspektionens kvalitets- granskning av kommuners styrning av skolan93, där det konstateras att de flesta av de granskade kommunerna främst får kunskap om elevernas önskemål genom att studera tidigare elevkullars sökande- mönster. Ett sådant arbetssätt kan enligt myndigheten ge ett otill- räckligt underlag då ungdomar söker i ett befintligt utbud och kanske inte utifrån sina egentliga önskemål. Skolinspektionens kvalitets- granskning visar att många huvudmän söker kunskap om behoven på arbetsmarknaden. Myndigheten menar dock att även om huvud- männen försöker bilda sig en uppfattning om elevers önskemål, så är det främst andra faktorer som påverkar beslut om programutbud. Som exempel på sådana faktorer anger Skolinspektionen att huvud- männen tar hänsyn till arbetsgivares efterfrågan.