sou · H8B35 · 2020-01-31 00:00:00 — I enlig- het med gällande rätt bör begreppet hushållsavfall ges en sådan omfattning att det svarar mot det behov av borttransport av avfall som regelmässigt uppkommer vid nyttjande av mark och bygg- nad för bostadsändamål. Med avfall från annan verksamhet som är jämförligt med hushållsavfall menas avfall från industrier, affärsrörelser och annan likartad verksamhet som i renhållnings- sammanhang är jämförligt med avfall som kommer från hushåll. Det är sådant avfall som uppkommer som en direkt följd av att människor oavsett ändamål eller verksamhet uppehåller sig inom en lokal eller i en anläggning. Som exempel kan nämnas avfall från personalmatsalar, restaurangavfall och toalettavfall.16 I vägledning till vad som avses med hushållsavfall anges att avfall från mindre underhållsarbeten och reparationer i bostaden bör räknas som en normal del av boendet och att sådant avfall därför är hushållsavfall. Om ett byggarbete är omfattande anser däremot att avfallet inte ska anses som hus- hållsavfall.17 anger i promemorian Genomförande av revi- derade EU-direktiv på avfallsområdet att det i flera sammanhang har påpekats att förklaringen av vad som avses med hushållsavfall är oklar. I promemorian föreslås därför att termen hushållsavfall ska ersättas med uttrycket kommunalt avfall. En annan term i som bör belysas i detta sammanhang är återanvändning. Med återanvändning menas enligt 15 kap. 4 § miljö- balken att något som inte är avfall används igen för att fylla samma 16Propositionen Miljöbalk (prop. 1997/98:45 del 2) s. 184 f. 17Naturvårdsverket (), Vägledning till definitionen av hushållsavfall. funktion som det ursprungligen var avsett för. Det behöver inte inne- bära att funktionen är identisk med den ursprungliga men den bör i allt väsentligt motsvara den ursprungliga funktionen. Återanvänd- ning syftar bl.a. till att minska mängden avfall genom att något som inte är avfall används igen, dvs. det är en avfallsförebyggande åtgärd. Exempel på återanvändning är när cyklar, möbler eller kläder köps begagnade på andrahandsmarknaden och fortsätter att använ- das som cyklar, möbler resp. kläder (se avsnitt 8.4). Något som är avfall kan inte återanvändas förrän det har återvunnits och därmed har upphört att vara avfall, t.ex. använda plast- och glasförpackningar som genom sortering och ytterligare bearbetningar blir en del av nya plats- och glasförpackningar. 8.3.2Vem ansvarar för vad i avfallshanteringen? Alla som ger upphov till avfall är skyldiga att se till att det hanteras enligt gällande regler. Det gäller både privatpersoner och verksam- hetsutövare. För en privatperson handlar det om att sortera hushålls- avfallet och lämna det på rätt insamlingsplats. Ansvaret för insam- lingen av hushållsavfall i är fördelat på tre aktörer: •kommunerna (hushållsavfall), •producenterna (sina respektive produktgrupper inom producent- ansvaret), samt •övriga avfallsinnehavare, (när ansvaret för avfallet inte faller på de två övriga). Enligt ska alla kommuner ha en gällande renhållnings- ordning som antagits av kommunfullmäktige. Renhållningsordningen består av en avfallsplan och föreskrifter för avfallshanteringen. Av- fallsplanen ska omfatta allt slags avfall inom kommunen och visa vilka åtgärder som behövs för att hantera avfallet. Avfallsplanen ska också innehålla uppgifter om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet.18 I renhållningsordningen bör det klart 1815 kap. 41 § . framgå hur kommunen avser att fullgöra sina skyldigheter. Av den ska också framgå under vilka förutsättningar fastighetsinnehavare och nyttjanderättsinnehavare själva får ta hand om sitt avfall. Kommunernas ansvar för hushållsavfall Varje kommun ansvarar för att hushållsavfall inom kommunen åter- vinns eller bortskaffas. Kommunen ska transportera bort avfallet från den fastighet där avfallet finns, om borttransport behövs för att tillgodose såväl skyddet för människors hälsa, miljön eller enskilda intressen. Avfallet ska även transporteras bort om fastighetsinne- havaren begär att kommunen ska transportera bort avfallet och det inte är oskäligt med hänsyn till omständigheterna.19 Den avfallshan- tering som omfattas får inte utföras av någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar.20 Kommunen har alltså inte bara ansvar för, utan även ägorätt till, avfallet.21 Hanteringen av avfall inom kommunernas ansvar finansieras oftast inte via kommunalskatten utan via en separat avgift från berörda fastighetsägare. Kommunerna får meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för insamling, transport, återvinning och bort- skaffande av avfall (avfallsavgift). Avgiften får inte överstiga den totala kostnaden för planering, drift och kapital i samband med ren- hållningen.22 var avfallsavgiften för villa i genomsnitt per hushåll och år i kommuner med egen regi och per hushåll och år i kommuner med insamling på entreprenad.23 Kommunens roll som utförare Den kommunala renhållningsskyldigheten innebär ett operativt an- svar för att samla in, transportera bort och återvinna eller bortskaffa hushållsavfall som har uppkommit inom kommunen. 1915 kap. 20 § . 2015 kap. 24 § . 21Naturvårdsverket () Att göra mer med mindre, Nationell avfallsplan och av- fallsförebyggande program 2018–2023 s. 68. 2227 kap. 4 § . 23Uppgift per mail från Avfall . ducentansvarsavfall (se vidare nedan) som inte lämnas i producen- ternas system har kommunen ett ansvar för att säkerställa att det samlas in, återvinns och bortskaffas. Omhändertagandet av avfallet utförs på det sätt som kommunen bestämmer, genom egen förvalt- ning, eget bolag, kommunalförbund eller genom en eller flera upp- handlade entreprenörer. Det operativa ansvaret omfattar både insam- ling som drift av avfallsanläggningar som i många fall utförs av olika aktörer. Huvudmannaskapet för den kommunala renhållningsskyldig- heten kan dock inte överföras till ett bolag. I praktiken innebär det kommunala renhållningsansvaret att kom- munerna anordnar särskild insamling av hushållens utsorterade av- fall. Det sker genom olika metoder för fastighetsnära insamling, mobila insamlingsenheter eller vid kommunernas återvinningscen- traler. Hushållens större avfall (grovavfall) som inte kan hanteras till- sammans med brännbart avfall tas vanligtvis emot vid kommunens s.k. återvinningscentraler eller kretsloppscentraler, dvs. större kom- munala anläggningar för sorterat större avfall. Det rör sig t.ex. om kasserade möbler, trädgårdsavfall, cyklar och metallskrot. Upp till ett tjugotal olika fraktioner tas om hand och transporteras vidare till avsedd återvinning och ibland deponering (bortskaffande). Det finns 583 återvinningscentraler i hela landet och sammantaget får de 28 miljoner besök.24 lämnade hushållen in grovavfall per person.25 Systemen för den fastighetsnära insamlingen av grovavfall varie- rar från kommun till kommun. Det kan röra sig om hämtning från särskilda grovsoprum som fastighetsägaren inrättat eller om sär- skilda insamlingsbilar som uppsöker bostadsområden eller orter en eller . Det förekommer även att kommunen er- bjuder hämtning efter beställning eller budning.26 24Avfall , Svensk Avfallshantering s. 14. 25Avfall , Svensk Avfallshantering s. 9. 26Förbränningsskatteutredningens betänkande Brännheta skatter! Bör avfallsförbränning och utsläpp av kväveoxider från energiproduktion beskattas? (SOU 2017:83) s. 131. Kommunerna arbetar i varierande utsträckning och på många olika sätt med avfallsförebyggande och hållbar konsumtion och produk- tion. När det gäller arbetet mot medborgarna finns flera exempel på kommuner som initierat projekt för att kommunicera och stimulera till mer hållbara beteenden när det gäller exempelvis att minska mäng- den avfall. På fler och fler återvinningscentraler finns möjlighet för hus- hållen att lämna saker, som kan komma till nytta för någon annan, till återanvändning.27 Det kan t.ex. vara möbler, prydnadsföremål och kläder. Insamlingen kan ske i samarbete med olika organisationer genom tillhandahållande av återbrukscontainrar. En del återvinningscentraler har s.k. kretsloppsparker, som ofta är en sorteringshall där personal hjälper till att sortera ut olika typer av material. Det kan vara sådant som går att återanvända och sälja men även farligt avfall som är särskilt viktigt att ta hand om. I anslut- ning till kretsloppsparken kan det finnas en återvinningsverkstad som renoverar t.ex. möbler och cyklar samt även producerar nya möbler och inredning av återvunnet material som trä, metall och betong. Av den nationella avfallsplanen –2023 framgår att två tredjedelar av kommunerna upplåter plats till andrahandsaktörer för textilinsamling i anslutning till återvinningscentraler. Hälften av kom- munerna upplåter även plats till andrahandsaktörer att samla in textil i anslutning till producenternas återvinningsstationer.28 Producentansvaret utgör en särreglering där kommunens monopol för hushållsavfallet inte gäller. Producenterna ges genom särskilda förordningar om producentansvar skyldigheter och rättigheter avse- ende de utpekade produkterna samt för det avfall som uppstår när produkterna är förbrukade. De flesta av de befintliga svenska produ- centansvaren grundar sig på EU-rättsliga direktiv (se avsnitt 8.2). 27Avfall , Svensk avfallshantering . 28Naturvårdsverket () Att göra mer med mindre, Nationell avfallsplan och av- fallsförebyggande program 2018–2023 s. 71–72. finns ett obligatoriskt producentansvar för förpackningar, returpapper, batterier, elutrustning (inklusive glödlampor och viss belysningsarmatur), bilar, däck, läkemedel och radioaktiva produk- ter och herrelösa strålkällor. Med ansvaret följer såväl äganderätten till avfallet som skyldigheten att samla in och hantera avfallet på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.29 Syftet med producentansvaret är att motivera producenterna att ta fram produkter som är mer resurssnåla, lättare att återvinna och som inte innehåller miljöfarliga ämnen. Producentansvaret är ett styr- medel för att uppnå miljömålen.30 Producenternas ansvar för insamlingen av förpackningsavfall och returpapper Inom alla producentansvar har producenterna skyldighet att till- handahålla insamling, även om de uppdrar detta åt någon annan part. Producenterna har möjlighet, eller enligt producentansvaret för el- utrustning, skyldighet att gå samman i insamlingssystem, även kallade materialbolag, och genom sådana tillhandahålla lämpliga insamlings- system. Praktiskt har producentansvaret lösts genom att några produ- center har gått samman och bildat bolag fördelat på olika produ- centslag. De två övergripande materialbolagen, Förpacknings- och tidningsinsamlingen AB (FTI) och , tar hand om genom- förandet av enskilda företags producentansvar. Insamlingen av förpack- ningar finansieras av s.k. förpackningsavgifter medan insamlingen av returpapper finansieras gemensamt av pappersproducenterna. Materialbolagen organiserar insamlingen från hushåll främst genom obemannade återvinningsstationer. Det finns uppemot 6 000 återvinningsstationer och andra insamlingspunkter i . Utöver det har flera frivilliga privata entreprenörer erbjudit fastighetsnära insamlingstjänster till flerbostadshus som kompletterar producen- ternas återvinningsstationer. Ett antal kommuner har även byggt ut fastighetsnära insamlingssystem för villahushåll.31 29Naturvårdsverket () Att göra mer med mindre, Nationell avfallsplan och av- fallsförebyggande program 2018–2023 s. 71–72. 30Målen för miljöpolitiken utgörs av det s.k. miljömålssystemet (prop. 2009/10:155) s. 17–20. 31Miljö- och promemoria Mer fastighetsnära insamling av förpacknings- avfall och returpapper – utveckling av producentansvaren s. 67. För att producentansvaret ska fungera måste hushåll och andra förbrukare eller konsumenter uppfylla sin skyldighet att sortera ut förpackningar och returpapper från hushållsavfall och annat avfall för insamling i det insamlingssystem som producenterna tillhand- håller. En stor andel av återvinningsstationerna i dagens insamlings- system för förpackningsavfall och returpapper är placerade där mark relativt enkelt har kunnat upplåtas, såsom på vändplaner och parker- ingsplatser vid köpcentrum. Återvinningsstationernas placering inne- bär att många kör bil till dem. Placeringen riskerar att leda till att de som inte har tillgång till bil, men även de som har det, väljer att slänga förpackningsavfall och returpapper i restavfallet i stället för att lämna det på återvinningsstationerna. Producenter har fr.o.m. fått ett utökat ansvar för att samla in och ta hand om uttjänta produkter genom förord- ningarna om bostadsnära insamling av förpackningar och returpap- per.32 Målet är att underlätta för hushållen att källsortera förpackningar och returpapper och därmed minska den totala miljöbelastningen från dessa produkter. Fr.o.m. till och med ska till- ståndspliktiga insamlingssystem transportera bort hushållens förpack- ningsavfall av de vanligast förekommande materialen, (papp, papper, kartong, wellpapp, plast, glas och metall) från av alla bostadsfastigheter. Fr.o.m. ska detta ske från alla bostadsfastigheter. Kravet på transport från bostadsfastigheter av de vanligast förekom- mande materialen gäller dock inte i de fall när en transport från bo- stadsfastigheten inte är skälig med hänsyn till en fastighetsutformning, belägenhet eller andra omständigheter som gör det svårt att ordna transport från fastigheten. Om borttransport från bostadsfastigheten inte bedöms skälig ska förpackningsavfallet av de vanligast förekom- mande materialen samlas in på en plats som med hänsyn till om- ständigheterna ligger så nära bostadsfastigheten som möjligt.33 32Bestämmelserna om den bostadsfastighetsnära insamlingen finns i förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar och förordningen (2018:1463) om producentansvar för returpapper. 3345 § förpackningsförordningen och 14 § returpappersförordningen. Producenternas ansvar för insamling av elutrustning Sedan producentansvaret för elektriska och elektroniska produkter infördes i har kommuner och producenter samarbetat för att samla in elavfall. Avfall , Kommuner och Regioner samt elproducenternas servicebolag samarbetar i syste- met El-retur. Kommunerna åtar sig att mot ersättning ansvara för insamling av el-avfall från hushåll och producenterna ansvarar för behandlingen. El-Kretsen har i sin tur samverkan med Recipo, en ekonomisk förening som också företräder producenter. Alla produkter med sladd eller batteri ska lämnas som elavfall när de är förbrukade. Större elavfall är t.ex. kyl, frys, diskmaskiner, tvätt- maskiner och spisar. Insamling av elavfall från hushållen sker främst på kommunernas bemannande återvinningscentraler runt om i landet. En majoritet av kommunerna har flera olika insamlingssystem för elavfall, både fastighetsnära och konsumentnära. har även butiker ett ansvar för att ta emot elavfall. Större butiker med elektronikförsäljning tar emot all typ av konsumentelektronik av mindre slag, även om konsumenten inte köper något. För övriga butiker gäller principen en mot en, det vill säga när du köper en ny produkt har man möjlighet att lämna en motsvarande gammal produkt i butiken.34 Avfallsinnehavarens ansvar för hushållsavfall I anges att den som innehar avfall ska se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.35 Detta gäller alla som innehar avfall. Om bestämmelsen läses tillsammans med andra bestämmelser om avfallshantering innebär den för hushåll att avfallet ska lämnas till kommuners eller producenters insamlingssystem. Hus- hållen ska följa kommunens regler för avfallshantering och kan inte på egen hand bestämma att någon annan aktör ska få i uppdrag att hantera hushållsavfallet.36 34Information hämtad på webbplatsen . 3515 kap. 11 § . 36Betänkandet Brännheta skatter! Bör avfallsförbränning och utsläpp av kväveoxider från energi- produktion beskattas? (SOU 2017:83) s. 133. I anges att med återanvändning avses att något som inte är avfall används igen för att fylla samma funktion som det ursprung- ligen var avsett för.37 Frågan om ett föremål som en person vill göra sig av med är att betrakta som hushållsavfall eller som återanvändbart, och vem som i så fall får transportera det, avgörs av vilket syfte innehavaren har när denne lämnar föremålet ifrån sig. Har innehavaren ett kvittblivnings- syfte har föremålet blivit till avfall som kommunen har ensamrätt att hantera, om det inte handlar om sådant avfall för vilket producen- terna ansvarar. Om innehavaren har ett annat syfte med föremålet än att lämna det som avfall, t.ex. ge det som gåva eller att sälja det, får vem som helst transportera bort föremålet. 8.4.1Tre huvudkategorier för återanvändning Den svenska andrahandsmarknaden har vuxit sig allt starkare. Nya privata initiativ utvecklas ständigt. Förutom Blocket finns bl.a. , , , och . En tydlig tendens är att andrahandsmarknaden har flyttat från tidi- gare välbesökta loppmarknaden till nya kanaler, t.ex. online. När det gäller begagnade kläder ser den totala marknaden inte ut att öka avsevärt, men den har bytt form och återfinns nu i t.ex. appar, sociala medier eller auktioner på internet.38 För de flesta typer av föremål kan formen för återanvändning delas in i tre huvudkategorier; formell t.ex. andrahandsbutiker, loppmark- nader, auktionsverk och antikvariat, semiformell t.ex. överlåtelse via internet och informell t.ex. arv och överlåtelse mellan släktingar och vänner.39 Omsättningen för företag och ideella organisationer med handel av begagnade konsumentprodukter som huvudsaklig inriktning, exklu- sive bilar, uppgick till nästan 2,5 miljarder, se tabell 8.1. 3715 kap. 4 § . 38Information hämtad från webbplatsen . 39Avfallsutredningens betänkande Mot det hållbara samhället – resurseffektiv avfallshantering (SOU 2012:56) s. 126. Källa: SCB, Företagens ekonomi. Utöver de ovan nämnda formerna för återanvändning finns det, som framgår av avsnitt 8.3.2 (under rubriken för återanvändning) på fler och fler av kommunernas återvinningscen- traler möjlighet för hushållen att lämna saker, som kan komma till nytta för någon annan, till återanvändning. Mot bakgrund av uppdraget i denna del – att föreslå transporterings- tjänster som kan underlätta för hushållen – är det främst av intresse att närmare undersöka vad som innefattas i den ovan nämnda for- mella kategorin för återanvändning, dvs. andrahandsbutiker, lopp- marknader, auktionsverk och antikvariat. De ideella andrahandsbutikerna drivs ofta av ideella föreningar och registrerade trossamfund. Återanvändningstanken i dessa verk- samheter innebär bl.a. att skänkta föremål kan lämnas på flera olika sätt och att föremålen sedan tas om hand med målet att ingenting ska slängas. Föremål som inte kan säljas direkt kan behöva tvättas och lagas eller i vissa fall göras om till nyskapade föremål för att sedan kunna säljas och återanvändas. Det som inte går att sälja lämnas för återvinning. Insamlingen kan ske på olika sätt, dels med hjälp av lastbilar som åker och hämtar föremålen hos givaren eller så uppsöker givaren själv butikerna och lämnar sina gåvor. Givarna kan också lämna föremålen i insamlingsbehållare. De ideella verksamheterna kan även få gåvor från företag. Det finns även ideella verksamheter som samarbetar med kommuner och samlar in gåvor via olika återvinningscentraler Förutom att arbetet med återanvändningen är positivt i miljöhän- seende bidrar de ideella föreningarnas och registrerade trossamfun- dens verksamhet även med arbetstillfällen för personer som annars kan ha svårt att ta sig in på arbetsmarknaden.40 De vinstdrivande andrahandsbutikerna drivs av företag som köper in sina varor eller säljer varor på kommission. När det handlar om textilier och mindre husgeråd är det inte ovanligt att föremålen lämnas direkt till andrahandsbutiken men det finns även butiker som hämtar föremål hemma hos den enskilde för ett timpris om knappt 1 000 kro- nor. När det gäller begagnade möbler är det däremot vanligt att någon från butiken åker till säljaren för att titta på det som är till salu och vid köp transporterar möblerna till verksamhetslokalen utan extra kostnad för säljaren.41 En annan plats där det handlas med begagnade föremål är lopp- marknad. Ofta dominerar mindre objekt som köksutrustning, porslin, kläder, böcker, cd och lp-skivor m.m. Det finns större och mindre varianter av loppmarknader som anordnas tillfälligt eller regelbundet. Där kan privatpersoner och företag hyra ett bord för en eller och sköta sin egen försäljning. Dessa loppmarknader kan hålla till i parkeringsgarage, i centrumbyggnader eller utomhus. I be- skrivna fall transporterar oftast säljarna sina egna föremål till lopp- marknaden. En annan typ av loppmarknad äger rum i traditionella butiks- lokaler men sortimentet består av begagnade varor som är för enkla och för vanliga för att betecknas som antikviteter. En variant som är vanlig på landsbygden är bondloppisen eller prylbod: en gårdsägare fyller någon eller några av sina ekonomibyggnader med gamla före- mål och lockar kunder genom skyltar vid vägkanten. Insamlingen sker både genom att den som driver verksamheten åker runt och köper upp saker och att enskilda söker upp verksamheten och läm- nar föremål på plats. Vidare finns auktionsverk där allehanda ting säljs vid olika former av auktioner; online auktioner, klubbauktioner samt specialauktio- ner inom en rad olika områden. För att underlätta för säljaren av föremål erbjuds privatpersoner i vissa fall fri transport inom ett visst 40Budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) s. 257. 41Intervju med , Antik i . Mer omfattande transporter debiteras vanligen för faktisk kostnad, normalt per timme.42 Slutligen kan omnämnas antikvariat. Detta är en bokhandel, vid vilka handel bedrivs med bl.a. äldre, sällsynta böcker, men även med nyare, utsålda eller begagnade böcker samt manuskript, brev och kartor.43 Som tidigare nämnts ska utredningen föreslå hur olika transport- tjänster som kan underlätta för hushållen kan inkluderas i rutavdrags- systemet. Nedan redogörs därför för reglerna om yrkesmässig gods- trafik och vad som krävs för att få utföra sådan. 8.5.1Rätten att bedriva yrkesmässig godstrafik Bara den som har tillstånd får bedriva yrkesmässig trafik med gods- transporter. Rätten att bedriva yrkesmässig trafik regleras i Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1071/2009 om gemen- samma regler beträffande de villkor som ska uppfyllas av personer som bedriver yrkesmässig trafik och om upphävande av rådets direk- tiv 96/26/EG (den s.k. trafiktillståndsförordningen). Med yrkesmäs- sigt bedrivande av godstransporter på väg avses enligt förordningen verksamhet som bedrivs av ett företag som med motorfordon eller fordonskombinationer transporterar gods för annans räkning. Trafiktillståndsförordningen tillämpas som huvudregel på alla före- tag som är etablerade inom EU och som bedriver, eller har för avsikt att bedriva, yrkesmässig trafik. Förordningen gäller även i övriga med- lemsstater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Förordningen anger vilka krav som ett företag ska uppfylla för att få bedriva yrkesmässig trafik. För att få bedriva sådan trafik ska ett företag vara faktiskt och fast etablerat i en medlemsstat, ha gott anseende, ha tillräckliga ekonomiska resurser och ha erforderligt yrkes- kunnande. I förordningen anges vidare vilka villkor som ska vara 42Information hämtad på webbplatsen . 43Nationalencyklopedin, antikvariat. /uppslagsverk//lång/antikvariat, hämtad . uppfyllda för att dessa olika krav ska anses vara uppnådda. Förord- ningen innehåller även bestämmelser om kontroller av att de företag som beviljats tillstånd fortlöpande uppfyller kraven för att få bedriva yrkesmässig trafik. Om företaget inte längre uppfyller kraven, ska tillståndet tillfälligt dras in eller återkallas. Yrkestrafiklagen (2012:210) innehåller kompletterande bestäm- melser till trafiktillståndsförordningen och bestämmelser om vissa internationella vägtransporter.