sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — När det gäller den rättsliga grund som utgör skälet för person- uppgiftsbehandling ställer dataskyddsförordningen upp ett krav på proportionalitet. För svenskt vidkommande har kravet ansetts mot- svara det krav som ställer på lagstiftaren i en 36Se skäl 41 i dataskyddsförordningens preambel. 2017/18:105 s. 51. Följaktligen har utgångspunkten varit att dataskyddsför- ordningens motsvarande krav är uppfyllt i fråga om de uppgifter av allmänt intresse och den myndighetsutövning som fastställs i enlig- het med svensk rätt. I lagmotiven uttrycks därför att en myndighet därmed inte behöver göra någon proportionalitetsbedömning avse- ende regleringen av den rättsliga grunden för personuppgiftsbehand- lingen, utan kan utgå från att svensk rätt uppfyller detta krav.38 Så länge de förvaltningsrättsliga förutsättningarna beträffande legalitet för nyckelbiotopsinventering finns anses därmed även personuppgifts- behandlingen uppfylla kravet på rättslig grund. Kammarrätten i har prövat frågan om registrering och webpublicering av koordinaterna för en underrättelse om avverkning var förenlig med dataskyddsförordningen.39 Dom- stolen konstaterade att koordinaterna indirekt kunde härledas till en person och därför var att anse som personuppgifter. Dessa uppgifter var dock inte att anse som integritetskänsliga. ansåg att den rättsliga grunden för personuppgiftsbehandlingen utgick från 1 § i instruktion, som innebär att myndigheten har till uppgift att verka för att landets skogar sköts på ett sådant sätt att de skogspolitiska mål som beslutats av kan uppnås. Då den enskilde, genom sin underrättelse om avverkning till Skogssty- relsen, kunnat förutse behandlingen av dessa ansåg inte domstolen att publiceringen var ett oproportionellt intrång i privatlivet. Behand- lingen ansågs adekvat, korrekt och proportionell i förhållande till uppgift enligt myndighetsinstruktionen. Utredningen konstaterar att frågan om legalitet för nyckelbio- topsinventeringen är nära förknippad med lagliga möjligheter att föra ett register över de uppgifter som insamlas och att ytterligare analys kan krävas i detta avseende. Denna utredning har dock inte primärt i uppdrag att närmare granska det nuvarande nyckelbiotopsregistrets överensstämmelse med dataskyddsförord- ningen. Det framstår dock som lämpligt att en översyn görs i detta avseende om inte utredningens förslag i övrigt genomförs. 2017/18:105 s. 50. 39Kammarrätten i dom i mål 919-19. Av 5 § förvaltningslagen följer den så kallade proportionalitetsprin- cipen som innebär att en ingripande åtgärd ska vara ägnad att till- godose det åsyftade ändamålet, vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som står i rimlig proportion till den skada som åtgärden förorsakar. Det ska alltså finnas en balans mellan mål och medel. Enligt bestämmelsens förarbeten är proportionalitetsprincipens tillämpningsområde avgränsat till situationer där den enskilde har ett verkligt rättssäkerhetsbehov. Myndigheterna bör alltså inte åläggas en skyldighet att i detalj väga en från allmän synpunkt angelägen åt- gärd mot varje tänkbart motstående enskilt intresse.40 Innan myndigheten väger olika intressen mot varandra, måste den ha tagit ställning till om åtgärden uppfyller kraven på lämplighet och nödvändighet. Det bör alltså krävas att myndigheten först prövar om den tilltänkta åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Myndigheten måste också konstatera att åtgärden är det minst in- gripande av de alternativ som finns för att uppnå samma resultat. Avsikten är alltså inte att hindra myndigheterna från att vidta åtgär- der utan att säkerställa att de åtgärder som vidtas är proportionella. Bestämmelsen tar inte bara sikte på beslut som en myndighet fattar inom ramen för ärendehandläggningen, utan omfattar alla typer av åtgärder som vidtas med potentiellt negativa konsekvenser för enskilda. Proportionalitetsprincipen kommer också till uttryck i bland annat 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen, som anger att varje med- borgares egendom är tryggad bland annat genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Nyckelbiotopsinventeringen har fått andra effekter än vad som ursprungligen var avsett. Det ursprungliga syftet med inventeringen var att inhämta kunskap om var på småskogsbrukets marker det finns skogar med höga naturvärden. Underlaget var tänkt att användas som kunskapsunderlag av såväl som berörda mark- ägare för att leva upp till det ökade miljöansvaret i den nya skogs- politiken. Detta ursprungliga syfte bör enligt utredningen vara helt oproblematiskt i proportionalitetshänseende. 2016/17:180 s. 62. Som beskrivits har certifieringssystemen anammat begreppet nyckelbiotop och kommit att använda det i sina regelverk på ett sätt som i många fall i praktiken innebär ett hinder att avverka skog även för skogsägare som inte anslutit sig till certifieringen. har varit medveten om denna effekt men har inte som regel meddelat förbud mot avverkning i samband med en registrering eller i detta sammanhang erbjudit markägaren ett formellt skydd av marken. Även om det inte varit myndighetens direkta avsikt med inventeringen och registreringen av nyckelbiotoper att hindra avverkningen är det denna effekt som myndighetens åtgärd fått. Som nämnts framgår det även i myndighetens rutin att myndigheten aktivt ska verka för att en nyckelbiotop inte avverkas. Det bör påtalas att råd- givning kring hur en nyckelbiotop bör hanteras för att markägaren ska bidra till sektorsansvaret för miljön och uppfylla sina skyldig- heter enligt är väl förenligt med myndighetens uppdrag. Enligt sin instruktion ska bedriva rådgivning och in- formation om hur landets skogar bör skötas för att uppnå de skogs- politiska målen och verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås. Att förbjuda avverkning är möjligt för men då med stöd av bestämmelser i skogsvårdslagen eller och med rätt till ersättning under vissa förutsättningar. Vid ett sådant för- farande finns det också en uttrycklig möjlighet för markägaren att överklaga beslutet. Det är dock inte detta förfarande som i första hand används av när en nyckelbiotop registreras eller när myndigheten vill förhindra avverkning. Då inventering och registrering av nyckelbiotoper kan innebära ett indirekt hinder mot avverkning där möjlighet till ersättning saknas är det rimligt att vid överväganden om fortsatt inventering beakta om inventeringens effekter blivit mer ingripande än vad som åsyftats. Det kan enligt utredningen ifrågasättas om nuvar- ande inventering och registreringen av nyckelbiotoper är ett propor- tionerligt intrång i vissa markägares möjlighet att bruka marken. De certifierade skogsägarna är medvetna om certifieringssystemens regler och har frivilligt åtagit sig att inte avverka nyckelbiotoper. Skogs- styrelsens inventering och registrering gör dock inte skillnad på certi- fierade eller icke certifierade skogsägare. I detta sammanhang bör man därför särskilt beakta effekterna för de markägare som inte är certi- fierade. I sammanhanget bör även vägas in att det är marknadscerti- fieringsorganen själva som valt att tillämpa nyckelbiotopsbegreppet synonymt med vissa interna begrepp i respektive certifieringsstan- dard och att inte haft någon roll i den processen. 12.6Skogsstyrelsen bör upphöra med nyckelbiotopsregistreringar Förslag: bör inte längre inventera och registrera nyckelbiotoper vid sidan av myndighetens ärendehandläggning som utmynnar i ett förvaltningsbeslut. Alla delar av registret som utgör en sammanvägning av natur- värden och en klassificering av dessa utifrån de förutsättningar som rådde vid inventeringstillfället bör gallras. Det innebär bland annat att begreppet nyckelbiotop och objekt med naturvärde tillsammans med det registrerade namnet ska utgå ur registret. Registret bör i stället kvarstå med de objektiva fynd som identifierats vid fältinventering och som är betydelsefulla för att kunna bedöma naturvärdena inom ramen för myndighetens handläggning där sådan kunskap kan vara relevant. En gallringsföreskrift bör därför meddelas för att möjliggöra att endast de uppgifter i nyckelbiotopsregistret som har stöd i rätts- ordningen kvarstår. bör fortsatt kunna inventera och bedöma nyckel- biotoper mot betalning inom sin uppdragsverksamhet. Utredningens analys av användning av begreppet nyckelbiotop kan sammanfattas på följande sätt. har inventerat skogsmark, företrädesvis inom det privatägda småskogs- bruket, efter värdefulla småbiotoper – nyckelbiotoper. Myndigheten har utvecklat en relativt avancerad metodik där en sammanvägd be- dömning av naturvärdena kan resultera i en klassificering som antingen nyckelbiotop eller objekt med naturvärde. Dessa registreras därefter på fastighetsnivå. Metodiken har använts i skilda sammanhang och nyckelbiotopsregister innehåller därmed bedömningar av om ett om- råde utgör nyckelbiotop som gjorts inom ramen för bland annat natio- nell naturvärdesinventering (NBI), uppdragsverksamhet och tillsyns- verksamheten. Utredningens bedömning är att klassificering och registrering av nyckelbiotoper på det sätt som skett utgör ärende- handläggning i förvaltningslagens mening. Kunskap om biologiskt värdefull skog är en bärande del av svensk skogspolitik, både beträffande markägarens möjlighet att bedriva ett hållbart skogsbruk och för myndigheternas uppgifter inom ramen för rådgivning, planering, tillsyn och områdesskydd. Sådan kunskap är även en förutsättning för att ska kunna följa upp nationella mål och internationella åtaganden om biologisk mångfald. Nyckelbiotopsmetodiken bedöms utgöra en mycket effektiv me- tod för att bedöma ett områdes sammanlagda värde för biologisk mångfald. Metoden används även av flera andra länder och dess värde har bekräftats i flera vetenskapliga studier. Frågan om det finns skäl att fortsätta registrera nyckelbiotoper måste dock prövas mot de rättsliga förutsättningarna. Det finns tvivel om ärendehandläggning i form av nyckelbiotopsregistrering upp- fyller kraven på legalitet, då utredningens slutsatser är att det inte kan anses klarlagt om det finns tillräckligt stöd i rättsordningen för denna verksamhet för . Utgångspunkten för ärende- handläggning som innebär att identifiera områden som vid en samlad bedömning når upp till en viss naturvärdesnivå måste vara att det finns ett skäl till att prövningen skett på det sättet och att det finns en avsikt att ta tillvara resultatet av inventeringen. Något uttalat syfte med att det endast är relevant att registrera naturvärden som når upp till just den kvalitet som ingår i nyckelbio- topsmetodiken har inte presenterats. Nyckelbiotopsbegreppet har enligt utredningens bedömning inte varit tydligt kopplat till något av myndighetens uppdrag. Kraven på legalitet i statsförvaltningen talar mot att myndigheten ska fortsätta att utföra ärendehandläggning på detta sätt. 12.6.1Nyckelbiotopsinventeringen bör upphöra i nuvarande form Utredningen anser att det inte är lämpligt att myndigheten fortsätter att bedriva denna typ av ärendehandläggning utan ett uttryckligt stöd i lag eller förordning. Det finns inte skäl att i efterhand tillskapa ett stöd i rättsordningen för verksamheten om det inte är motiverat av ett tydligt behov. Utredningen har konstaterat att nyckelbiotopsmetodiken i många fall går betydligt längre än vad som krävs för myndighetens olika uppdrag, exempelvis beträffande tillsyn och rådgivning. Det finns sällan ett skäl för myndigheten att på förhand klassificera ett områdes sam- manvägda naturvärden, innan något ärende som berör dessa aktuali- seras. Att det finns en förhandsbedömning som påverkar både civil- rättsliga förhållanden, exempelvis mellan markägare och virkesköpare och förvaltningsrättsliga förhållande, i fråga om bland annat samråds- plikt och straffansvar, bedöms inte lämpligt. Den svenska skogspolitiken bygger på att en markägare har stort ansvar att själv göra de bedömningar som krävs för ett hållbart skogs- bruk. Att väga samman de naturvärden som finns inom den egna skogen och bedöma i vad mån särskilda hänsyn eller avsättningar är motiverade är en viktig del av denna politik. Om det visar sig att dessa bedömningar är felaktiga utifrån den gällande lagstiftningen har som tillsynsmyndighet en skyldighet att agera. Det är först i detta sammanhang som förekoms- ten och en samlad bedömning av naturvärdena utgör en relevant del av myndighetens ärendehandläggning i fråga om tillsyn och rådgiv- ning. Om nyckelbiotopsmetodiken används i samband med tillsyn som utmynnar i ett beslut finns möjlighet för markägaren att ifråga- sätta bedömningen genom att överklaga. Det bör dock stå klart för varför just denna metodik använts och hur resultatet förhåller sig till den lagstiftning som myndigheten utövar tillsyn över. Om har för avsikt att bilda ett områdesskydd ut- gör de redan kända naturvärdena i skogen ett relevant underlag i respek- tive ärende. I detta sammanhang är det lämpligt att inom ramen för en förstudie väga samman naturvärdena för att på så sätt säkerställa att områdesskyddet blir så kostnadseffektivt som möjligt utifrån den strategi som gäller för formellt skydd av skog. Att i detta skede av ärendehandläggningen använda nyckelbiotopsmetodiken möter inget hinder om dessa naturvärden är relevanta för det strategiska områdes- skyddet. Det finns i dessa fall ett områdesskyddsärende inom myn- digheten och förstudien utgör ett arbetsmaterial i det ärendet. Det är först när förstudien är avslutad och processen gått vidare till de områden som identifierats som aktuella för beslut, som ett sådant material bör kommuniceras och upprättas som allmän handling. Om den som berörs av ärendet har en annan uppfattning om de naturvär- den som ligger till grund för myndighetens beslut kan det då finnas möjlighet att överklaga beslutet på den grunden och få en överpröv- ning av myndighetens naturvärdesbedömning. fungerar en registrerad nyckelbiotop som en röd flagga både imyndighetens system och för de marknadsutvecklade certifierings- systemen. fattar vanligen inte ett förvaltningsmässigt beslut i avverkningsärenden utan verkar för att markägaren ska av- sätta området frivilligt i enlighet med sektorsansvaret. Certifierade virkesköpare har åtagit sig att inte köpa skog från nyckelbiotoper, som en del av de krav som standarden ställer upp. Båda dessa meka- nismer verkar således för att avverkning inte ska ske i dessa områden. Ingen av dem garanterar dock ersättning till den markägare som hindras i sin markanvändning. Utredningens slutsatser och förslag är dock begränsade till statens ansvar för nyckelbiotoper. Staten bör och kan inte påverka om marknadscertifieringarna, under eget ansvar, skulle välja att fortsätta att använda begreppet och metodiken i den egna verksamheten. 12.6.2Delar av nyckelbiotopsregistret bör gallras De uppgifter som inhämtat genom inventering av nyckelbiotoper har förts in i ett register. Registret består huvudsak- ligen av ett kartskikt där omfattningen av respektive nyckelbiotop framgår. Av registret framgår även vilken eller vilka fastigheter som nyckelbiotopen berör. Nyckelbiotopen tilldelas även ett namn bestå- ende av ett antal siffror och i registret finns även uppgift om vilken typ av nyckelbiotop det är och vilka förhållanden i naturen som legat till grund för bedömning. har bedömt dessa uppgifter som allmänna handlingar. Uppgifterna kan därför bara tas bort eller gallras under vissa förutsättningar. I de fall som be- skrivs ovan där ändrar sin bedömning till avförd i fråga om en nyckelbiotop inaktiverar myndigheten uppgifterna om registreringen i sitt system. Uppgift om den berörda nyckelbiotopen inaktiveras i myndighetens handläggarstöd och visas inte i det webb- publicerade kartskiktet. Det innebär dock inte att uppgifterna som inhämtats i samband med inventeringen förstörts utan dessa finns kvar hos myndigheten i annan form för att uppfylla arkivlagens be- stämmelser. Som konstaterats bör kunskaper om olika naturvärden vara en central del för möjlighet att på ett effektivt sätt arbeta med rådgivning, tillsyn och områdesskydd. bör därför ha tillgång till så mycket information som är rimligt och möjligt. Grunden för att staten tagit ansvar för det nuvarande registret har alltsedan 1993-års skogspolitiska beslut varit att de mindre mark- ägarna inte har de resurser eller den kompetens som krävs för att identifiera dessa värdefulla sbiotoper i skogen. Utredningen anser att databasen varit ett värdefullt verktyg för att uppnå de mål som gäller för svensk skogspolitik. Att helt avveckla en av världens mest ambitiösa naturvärdesinven- teringar skulle därför vara att ta ett steg tillbaka och avsevärt försvåra både miljömålsarbetet i skogen och möjligheten till ett hållbart skogs- bruk. Det finns dock, som ovan anförts, inte skäl att som , bedöma eller klassificera ett område utanför den ordinarie ärendehandlägg- ningen inom myndigheten. bör därför föränd- ras för att bättre stå i överensstämmelse med det förvaltningsrättsliga regelverk som styr verksamhet. Utredningens förslag är därför att alla delar av registret som utgör en sammanvägning av naturvärden och en klassificering av dessa uti- från de förutsättningar som rådde vid inventeringstillfället ska gallras. Det innebär bland annat att begreppet nyckelbiotop och objekt med naturvärde tillsammans med det registrerade namnet ska utgå ur regi- stret. Det är dessa uppgifter som utredningen identifierat som för- valtningsrättsliga beslut i ärendehandläggning. Det bör dock inte finnas något hinder mot att de nyckelbiotoper som återfinns på stat- lig mark eller inom formellt skyddade områden kvarstår i registret. Registret bör i stället kvarstå med de objektiva fynd som identi- fierats vid fältinventering och som är betydelsefulla för att kunna be- döma naturvärdena inom ramen för myndighetens handläggning av alla de ärenden där sådan kunskap kan vara relevant. Förekomsten av dessa platsbundna naturvärden bör som förut vara tillgängliga i ett kartskikt. Konsekvenserna av denna förändring blir att den enskilde hand- läggaren inte på förhand vet om ett områdes sammanvägda natur- värden utgjort en nyckelbiotop eller ett objekt med naturvärde då ett ärende handläggs. Däremot kan konstateras att ett område som varit föremål för inventering i fält, vid inventeringstillfället, hade utveck- lade naturvärden och vilka dessa naturvärden är. inte någon omedelbar betydelse för hur ärendet därefter ska hanteras utan utgör en av flera kunskapskällor vid den samlade bedömning som ska ske inom respektive ärendeslag. Det är viktigt att både markägare och myndighet även fortsätt- ningsvis har tillgång till samma information om naturvärdena i skogen. De uppgifter som gallras bör därför inte finnas sökbara vare sig i myndighetens handläggarstöd eller framgå för markägaren via Skogs- styrelsens portal. Utredningen har även i, kapitel 14.3, redogjort för en mer ändamålsenlig och rättssäker metod att samla in och regi- strera uppgifter om förhållanden i naturen som kan vara av särskild betydelse för biologisk mångfald. Det existerande nyckelbiotops- registret skulle trots gallring av vissa uppgifter kunna bidra med stor nytta för både markägare och myndighet i en ny form. Den bety- dande skillnaden är att det av utredningen föreslagna registret endast ska innehålla grundläggande data om olika förekomster men inte någon samlad bedömning av naturvärdena vid inventeringstillfället. En sådan bedömning ska och bör endast göras i samband med en myndighets handläggning av ett ärende. De uppgifter som på detta sätt gallras kommer innebära en förlust av kunskap. har bland annat påtalat att vissa äldre nyckelbiotoper av allra högsta klass inte har annan registrerad infor- mation än den samlade bedömningen och att dessa då kommer för- svinna ur registret. De markägare som inte själva, till skillnad från handläggare, besitter den kompetens som krävs för att självständigt bedöma ett områdes naturvärden utifrån förekomsten av identifierade faktorer kommer vidare sakna kännedom om hur höga naturvärden som finns inom fastigheten. Som tidigare nämnts kan dataskyddsförordningen innebära ett hinder mot att personuppgifter, i form av fastighetsbeteckning, kvar- står i registret om det inte går att hitta stöd i rättsordningen för den ursprungliga datainhämtningen. Denna fråga bör utredas i särskild ordning. 12.6.3Särskilt om förslagets påverkan på småskogsbrukets marker I det föregående har de förvaltningsrättsliga förutsättningarna för verksamhet med nyckelbiotopsinventering belysts. Sprängkraften i nyckelbiotopsdebatten har dock i mycket stor ut- sträckning handlat om hur vissa enskilda markägare upplever en fak- tisk inskränkning i sin brukanderätt till följd av den svenska mark- naden för virke som inte köper virke från nyckelbiotoper. Att vid sin tillsyn identifierar ett område med höga naturvärden i samband med att en markägare har lämnat in en anmälan om avverkning beskrivs som ett stort problem. Problemet måste dock ställas i relation till tillsynsuppgift. Huvud- regeln inom svensk statsförvaltning är att ett tillsynsärende avslutas med ett beslut, även om beslutet kan innebära att ingen åtgärd vidtas. Inom har emellertid en praxis utvecklats, utan uppen- bara skäl, som innebär att mycket få beslut tas i samband med tillsyn. Även om en nyckelbiotop identifieras i tillsynen har, i stället för att meddela ett föreläggande eller förbud enligt bestäm- melser, metoden att registrera en nyckelbiotop och verka för att den inte ska avverkas genom rådgivning förefallit varit en huvudregel. Att göra en sammanvägd bedömning av de förekommande natur- värdena, exempelvis i form av hänsynskrävande biotoper, bör utmynna i ett beslut. Om dessa inte bör avverkas är det upp till och andra berörda tillsynsmyndigheter att fatta de nödvändiga beslut som krävs och i förekommande fall utge den ersättning som mark- ägaren kan ha rätt till. I annat fall ska tillsynen utmynna i ett kon- staterande att den anmälda skogen lagligen får avverkas eller i ett beslut med de eventuella anpassningar och försiktighetsmått som behövs. Skogspolitiken bygger på att markägaren därefter har att bedöma hur denne vill uppfylla de förväntningar om hänsyn som går utöver lagens krav och som förväntas enligt sektorsansvaret. Att gallra de uppgifter som enligt utredningen analys består av om att ett område utgör en nyckelbiotop innebär att inte längre går in som garant för en bedömning av ett områdes samlade betydelse för biologisk mångfald, vid sidan av sin ärendehandlägg- ning. Ett betydande ansvar kommer därmed att läggas på skogsbrukets aktörer för att tillgodose att naturvärdena bibehålls och att nödvän- dig hänsyn visas i skogsbruket. Det förutsätter att markägaren måste inhämta sådan kunskap, och ansvaret för småskogsbruket kommer att öka. Att sådana avvägningar måste göras av alla skogsbrukare har varit förutsatt i samband med att den rådande skogspolitiken beslu- tades. Det kan inte uteslutas att det kommer att krävas en kompe- tensuppbyggnad, framför allt inom de virkesköpande organisationerna och certifieringsorganen för att göra de bedömningar som krävs för att förhindra att virke kommer från kontroversiella källor och tillse att nyckelbiotoper inte avverkas enligt certifieringsreglerna. Det kan innebära konsekvenser i form av ökade kostnader för kunskaps- inhämtning, utbildning och administration för de marknadsmässiga certifieringarna. 12.6.4Särskilt om förslagets påverkan på mellan- och storskogsbrukets marker Som beskrivits ovan har naturvärden på mellan- och storskogsbrukets marker inventerats av markägarna själva. Som utredningen redogjort för ovan ser utredningen inget problematiskt med den inventering som stor- och mellanskogsbruket själva utfört. Nyckelbiotopsmeto- diken har en vetenskaplig förankring och är ett etablerat och veder- taget arbetssätt.