sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — Lagstiftning som syftar till att skydda individer mot olika be- roendeformer har därför fördelningsmässiga konsekvenser och bör analyseras också i detta perspektiv. Utjämning av förutsättningar och utfall Åtgärder med fördelningspolitiskt syfte kan, förenklat uttryckt, riktas mot förutsättningar eller mot utfall. Som påpekades redan i inled- ningskapitlet är denna uppdelning inte problemfri, eftersom utfall i ett visst skede av livet kan utgöra förutsättningar för ett senare skede. I vissa fall kan kategoriseringen ändå fungera som utgångs- punkt för en diskussion. När det gäller inkomster kan exempelvis åtgärder som underlättar tillträdet till utbildning innebära en utjäm- ning av förutsättningar, medan skatter beroende på utformning kan ha en utjämnande effekt på utfallet, den disponibla inkomsten. Generellt sett råder bred politisk enighet om behovet av att ut- jämna förutsättningar, mot bakgrund av idealet att varje barn så långt möjligt ska ha samma eller likvärdiga livschanser. Oenigheten är större beträffande utjämning av utfall, eftersom felaktigt utformade åtgärder inom denna kategori medför samhällsekonomiska kostnader som av vissa grupper upplevs som för höga i förhållande till vinsterna. Det är dock viktigt att inse att en viss utjämning av utfall måste ske för att man ska kunna garantera någorlunda likvärdiga förutsätt- ningar för den uppväxande generationen. Om bättre bemedlade grupper med goda politiska resurser tillåts ackumulera kapital utan omfördelande skatteingrepp, kommer möjligheterna att få tillträde till utbildningssystemet i ett längre perspektiv inte att vara likvär- En viss utjämning av utfall är alltså nödvändig för att rimlighet likhet i förutsättningar ska kunna råda. Fördelningspolitiska ingrepp måste för att nå framgång hämtas från en rad olika politikområden – utbildning, arbetsmarknad, social- försäkringar, boende, hälso- och sjukvård med flera. Diskussionen kan inte inskränkas till skatter och transfereringar, som främst på- verkar utfall. är naturligtvis skatte- och transfererings- system av central betydelse inte bara för den disponibla inkomsten utan också för hur det ekonomiska systemet i sin helhet fungerar. En viss utjämning av utfall krävs för en långsiktigt hållbar social ut- veckling. Karaktär och omfattning hos ingreppen Något allmänt samband mellan den offentliga sektorns omfång och den ekonomiska utvecklingen bör man inte förvänta sig, eftersom både de offentliga tjänsternas och skattesystemets utformning påverkar hushållens och företagens agerande. Med andra ord: konsekvenserna av ett offentligt ingrepp beror både på vad man gör och på hur denna aktivitet finansieras. Den ekonomiska politiken byggde på en kombination av frihandel, snabb strukturomvandling och ett väl utbyggt transfereringssystem, som skulle kompensera dem som påverkades negativt av strukturomvandlingen. På detta sätt skapades bred acceptans för strukturomvandlingen, som välfärdspolitiken mildrade de negativa effekterna för enskilda. Väl- färdspolitiken var därmed en integrerad del av politiken för en stabil ekonomisk tillväxt. Särbeskattning och utbyggd barnomsorg ökade arbetsutbudet bland kvinnor och därmed även skattebaserna.7 Som konstaterades i kapitel 1 ledde detta till en ekonomisk expansion; enligt en rapport från ligger bruttonationalprodukten i de nordiska länderna mellan än den skulle ha gjort i avsaknad av dessa jämställdhetsskapande åtgärder.8 Effekterna på samhällsekonomin av ett visst offentligt ingrepp måste alltså analyseras särskilt i varje situation. 7Schwarz & (1991). Kalkylen avsåg ett tidigt skede i utbyggnaden. Effekterna på arbetsutbud och skattebaser kan förändras om utgångspunkterna är annorlunda. 8OECD (2018 b). Kontrafaktiska kalkyler av detta slag är givetvis förknippade med osäkerhet. 6.3Hur stor är den offentliga sektorn? Den offentliga sektorns expansion och i synnerhet har givit upphov till en diskussion om de potentiellt negativa effekterna av denna expansion. Offentliga ut- gifter måste finansieras och då huvudsakligen med skatter, och skatter medför ofta en samhällsekonomisk kostnad. Själva skatte- uppbörden är en ren transferering från den privata sfären till den offentliga. Skatter som korrigerar ett marknadsmisslyckande, exem- pelvis en koldioxidskatt, medför ingen extra kostnad utan är tvärtom välfärdshöjande. De flesta skatter har dock som syfte att finansiera offentliga utgifter, och då uppkommer en extra kostnad, den så kallade överskottsbördan.9 En skatt på en vara eller en tjänst leder inte bara till en prishöjning utan också till beteendeförändringar i form av lägre efterfrågan eller ett lägre arbetsutbud. Det är dessa förändringar som ger upphov till extrakostnaden. Något förenklat kan man säga att ju mindre ett beteende påverkas av skatten, desto lägre blir också överskottsbördan. Hur stor denna extrakostnad är beror emellertid inte bara på skatten – skattebas och skattesats – utan också på användningen av skattemedlen.10 Att hävda att en skatt medför en viss överskotts- börda utan att man anger för vilka ändamål skatten ska användas är alltså felaktigt. Det bör i sammanhanget också påpekas att den inom national- räkenskaperna använda konventionen att alla offentliga utgifter för tjänster är att likställa med konsumtion riskerar att leda till felaktiga slutsatser. Offentligfinansierad utbildning och forskning har helt andra, långsiktigt gynnsamma, effekter på samhällsekonomin än exempelvis utgifter för en stadspark eller apanage till statsöverhuvudet. Omvänt kan det diskuteras hur man bör värdera vissa tjänster inom den privata sfären, exempelvis bank- och finanssektorn.11 Även om det går att hjälpligt uppskatta samhällsekonomiska vinster och kostnader med offentliga ingrepp, är det svårt att ur sådana kalkyler beräkna någon optimal storlek på den offentliga sektorn. Diskussioner om utgifts- och skattekvoter bygger därför i stor ut- sträckning på internationella jämförelser. Det är viktigt att sådana excess burden of taxation. 10Hansson and (1985). 11För en grundlig diskussion av värderingarna av transaktioner inom privat och offentlig sfär, se Mazzucato (2018). jämförelser görs på korrekta grunder, vilket inte alltid är fallet. Vid i arbetar man med att sam- ordna och homogenisera statistiken från medlemsländerna för att jämförelser dem emellan ska bli meningsfulla. Några resultat från detta arbete visas nedan. De offentliga utgifterna kan indelas i utgifter för kollektiva tjänster, individuella offentligt tillhandahållna tjänster och transfereringar. Den första kategorin avser sådana tjänster som inte kan fördelas ut på in- divider, såsom rättskipning, försvar och internationellt utvecklings- samarbete. Denna kategori är förhållandevis oproblematisk att redo- visa och jämföra. Den kan knappast fördelas mellan medborgarna och lämnas därför ofta utanför redovisningen. Individuella tjänster tillhandahållna av den offentliga sektorn om- fattar tjänster för vilka det finns en identifierbar mottagare, såsom obligatorisk grundutbildning och frivillig högre utbildning, barn- omsorg, sjukvård och äldreomsorg. Skillnader mellan länder upp- kommer här inte bara på grund av skillnader i ambitionsnivå utan också genom den andel av kostnaden som mottagarna erlägger i form av brukaravgifter. har jämförelsevis höga offentliga utgifter till exempel för stöd till personer med funktionsnedsättningar, för subventioner i barnomsorgen och för fri utbildning på högskolenivå, vilket sammantaget bidrar till en hög utgiftsnivå för dessa offentliga tjänster, medan avgiftsandelen i sjukvården ligger i närheten av EU- genomsnittet för rikare länder inom unionen.12 De totala offentliga utgifterna i låg på nivån av BNP, att jämföra med 45,8 i EU-28.13 Gentemot OECD-området var skillnaden större, av BNP år 2015.14 Dessa siffror säger dock inte så mycket och kan i värsta fall vara vilseledande vid jämförelser mellan länder. Den redovisningsmässigt mest komplicerade posten är transfereringarna, till största delen redovisade under . Anledningen är att länderna tillämpar helt olika tekniker för transfereringarna och att en direkt jämförelse mellan utgiftskvoterna därför blir starkt missvisande. Om man önskar genomföra en subvention från den offentliga sektorn till en individ, ett hushåll eller ett företag, kan detta ske på åtminstone 12Diagram 5.13 i (2018). 13Eurostat (2019). 14Senast tillgängliga år från data.oecd.org. tre olika sätt. Man kan betala ut ett obeskattat bidrag såsom görs med barnbidraget, och storleken på transfereringen blir då identisk med det utbetalade beloppet. Alternativt kan man betala ut ett bidrag som sedan beskattas, vilket i är huvudregeln för de social- försäkringar som är knutna till arbetsmarknaden – sjukpenning, för- äldrapenning med flera. Nettotransfereringen blir då det utbetalade beloppet med avdrag för skatten. En tredje möjlighet är att ge sub- ventionen i form av ett skatteavdrag, vilket inte registreras som en utgift över huvud taget, om man inte har en separat redovisning av dessa så kallade skatteutgifter15. Dessa tre tekniker ger helt olika avtryck i den offentliga sektorns storlek; den andra modellen ger den största offentliga sektorn, medan den sistnämnda ger den minsta. Det finns fler problem. I vissa länder tillämpas obligatoriska för- säkringar som produceras av privata försäkringsbolag, på det sätt som den svenska fordonsförsäkringen är konstruerad. Sådana försäkringar kommer att registreras som en del av den privata sektorn, trots att utgiften för den enskilda medborgaren är lika obligatorisk som en offentlig avgift eller en skatt. Härutöver kan staten subventionera försäkringar som betalas av arbetsgivarna, vilket i så fall också ska registreras som en social utgift för det offentliga men ofta försvinner i internationella jämförelser. Av detta framgår att korrekta jämförelser mellan olika länders välfärdsutgifter kräver en omfattande insamling och bearbetning av data. Sådana jämförelser har producerats av OECD.16 definition av välfärdsutgifter (social expenditure) lyder ”offentliga och privata institutioners tillhandahållande av förmåner och finansiella överföringar till hushåll och individer som stöd i situationer där välfärden påverkas negativt, förutsatt att varken förmånen eller den finansiella överföringen utgör direkt betalning för en viss vara eller tjänst eller bygger på ett individuellt avtal eller överföring”. Denna definition av välfärdsutgifter sammanfaller inte med transfereringar, eftersom de bland annat innehåller utgifter för sjukvård, men bilden är ändå klargörande, eftersom den belyser den skillnad mellan bruttoutgifter och nettoutgifter som uppkommer till följd av skillnader mellan ländernas politik och administrativa val. Med denna definition omfattas äldreförmåner som pensioner, äldreomsorg och hemtjänst, änkepensioner och begravningsbidrag, förmåner riktade till personer med funktionsnedsättningar, arbets- skadelivränta, hälso- och sjukvård, läkemedelsförmåner, prevention, sjukpenning, familjerelaterade förmåner som barnbidrag och andra stödformer till barn före den obligatoriska skolåldern, föräldrapen- ning, stöd till ensamstående föräldrar, aktiva arbetsmarknadspolitiska åtgärder, arbetslöshetsförsäkring, subventionerade anställningar, för- tidspensioner (i sjukersättning), boendestöd och övriga stöd, såsom försörjningsstöd, rättshjälp, stöd till missbrukare med flera.17 I figur 6.1 visas nettoutgifterna för trettio länder år 2015.18 Det för många kanske något överraskande resultatet är att de länder som har de högsta utgifterna inom det aktuella området är , och . ligger på åttonde eller nionde plats i rang- ordningen. Det sker stora omkastningar i rangordningen, när redo- visningen görs enhetlig. Så ligger exempelvis på tjugoandra plats vad gäller ojusterade utgifter men på andra plats efter justering. talar om en ”dold” välfärdsstat.19 17Adema et al. (2011). 18OECD (2019 b). Siffrorna för och är ofullständiga. 19Howard (1997). Figur 6.1 Sociala utgifter brutto (ljusgrå stapel) och netto (mörkgrå) i relation till BNP (%) till marknadspris 2015 () Tjeckiska Republiken () Not: Länderna är rangordnade efter storleken på nettoutgifterna. Siffrorna för och är ofullständiga. Källa: (2019 b). De nordiska ländernas särart Mot ovanstående bakgrund framstår mycket av diskussionen om den offentliga sektorns ingrepp i samhällsekonomin som baserat på felaktiga föreställningar. Även den ekonomiska forskningen påver- Ett återkommande tema i både forskning och politisk debatt är hur den offentliga sektorns storlek påverkar den ekonomiska till- växttakten. Det normala sättet att mäta den offentliga sektorns om- fång är som kvoten mellan de offentliga utgifterna och bruttonational- produkten (BNP) eller med kvoten mellan skatteinkomsterna och BNP. Som analysen ovan visar riskerar sådana mått att leda helt fel, eftersom de offentliga ingreppen kan vara betydande utan att detta återspeglas i utgifts- eller skattekvoten, eller omvänt vara mindre ingripande än de framstår vid en enkel jämförelse. De nordiska länderna avviker i de flesta internationella jäm- förelser – genom högt arbetsutbud bland både män och kvinnor, höga offentliga utgifter i relation till BNP, omfördelande skatte- och transfereringssystem, en exceptionellt hög tillit och hög upplevd välfärdsnivå. har de visat sig ha hög internationell kon- kurrenskraft och hög social mobilitet, och vad gäller BNP per capita har de legat i toppskiktet i världen. Detta har väckt intresse och förvåning bland utomstående betraktare, alltifrån Marquis Childs på 1930-talet20 via Mancur ett halvsekel senare21 till nu aktiva ekonomer22. Enligt gängse ekonomisk teori ska en hög skatte- kvot och ambitiös fördelningspolitik påverka incitamenten och den ekonomiska tillväxttakten negativt. Som framgått bygger föreställningen om den höga skattekvoten i de nordiska länderna delvis på en statistisk synvilla. Fördelnings- politiken har dessutom i väsentlig utsträckning handlat om att skapa likartade förutsättningar och därmed bidragit till den höga sociala rörligheten, vilket påverkar tillväxten positivt. En viktig del av för- klaringen till det som ur ett traditionellt ekonomiskt perspektiv upp- levts som förbryllande torde dock vara just det sociala kapitalet, som saknas i den etablerade ekonomiska analysen. Om det totala kapi- talet till mer än hälften består av socialt kapital,23 är det knappast överraskande att den ekonomiska potentialen underskattas, om denna faktor utelämnas. Eftersom tillitsnivån som tidigare framgått24 beror starkt av både jämlikheten och den sociala rörligheten i samhället och dessa i sin tur förutsätter en aktiv stat och en förhållandevis stor offentlig sektor, är 20Childs (1936). 21Olson (1990). 22Se exempelvis Thakur et al. (2003), Kleven (2014). dessa inslag i de nordiska välfärdsstaterna inte något som bör för- brylla. Det sociala kapitalet är väsentligen en kollektiv nyttighet, och det offentliga åtagandet är därför nödvändigt för underhåll och ut- veckling av detta sociala kapital, som i sin tur är en förutsättning för det höga välståndet. I nästa avsnitt behandlas frågan hur de sociala utgifterna påverkar fördelningen av disponibel inkomst. Utgångspunkten blir då, i enlighet med vad som har sagts ovan, nettoutgifterna enligt definition. 6.4Fördelningseffekter av offentliga ingrepp Fördelningseffekterna av de offentliga ingreppen kan illustreras an- tingen på en övergripande nivå eller på individ- och hushållsnivå. I detta avsnitt illustreras båda dessa perspektiv, det första i inter- nationell jämförelse, det andra som en jämförelse mellan individer i olika inkomstskikt. För att beskriva inkomstspridningen och effekterna av den offentliga sektorn på den används i detta avsnitt ginikoefficienten. Ett mått på de offentliga ingreppens jämlikhetsskapande effekt är skillnaden mellan ginikoefficienten för marknadsinkomsterna (gmarknad) och motsvarande för de disponibla inkomsterna (gdisp). lättare att åstadkomma en synlig effekt om marknadsinkomsterna har stor spridning, är ett alternativ att som utfallsmått i stället använda den relativa förändringen av ginikoefficienten, enligt följande: Effekt = (gmarknad – gdisp)/gmarknad Som mått på de offentliga ingreppen används välfärdsutgifterna netto enligt den OECD-definition som redovisades i föregående avsnitt, vilka alltså huvudsakligen består av transfereringar. Sambandet mellan välfärdsutgifterna och den offentliga sektorns omfördelande effekt visas i nedanstående figur. Den genomsnittliga effekten av de offentliga ingreppen på jämlikheten illustreras av den räta linjen (regressionslinjen) i figuren. Som synes är den bara svagt positiv; ju större de offentliga välfärdsutgifterna är, desto mer jäm- nas inkomsterna ut i relativa tal, men effekten är svag. delande effekten är mer beroende av åtgärdernas innehåll och ut- formning än av utgiftsnivån. Figur 6.2 Den offentliga sektorns omfördelande effekt i relation till de totala välfärdsutgifterna (i relation till BNP, procent) enligt definition (2014–2015) Not: Den omfördelande effekten mäts som den relativa effekten på ginikoefficienten, då man går från marknadsinkomster till disponibla inkomster. , , och ingår inte. Källa: Egna beräkningar baserade på OECD-data. Vidare kan konstateras, föga överraskande, att i de länder som i större utsträckning använder sig av skattereduktioner som subven- tionsmedel kommer den utjämnande effekten av välfärdspolitiken att bli svagare. Länder som ligger under regressionslinjen utjämnar mindre än förväntat givet de offentliga utgifternas storlek, medan de som ligger över utjämnar mer än förväntat. –, med flera – ligger under linjen, medan de nordiska och de övriga europeiska länderna tenderar att ligga över eller på linjen. Värt att notera är att ligger strax under linjen, det vill säga politiken omfördelar i något mindre utsträckning än man skulle för- vänta givet omfattningen av de offentliga välfärdsutgifterna. Fördelningseffekter av offentliga tjänster Offentliga tjänster som skola, hälso- och sjukvård och äldreomsorg har fördelningseffekter, eftersom konsumtionen styrs av ålder och andra faktorer som finansiering huvudsakligen sker med skattemedel. Rent kollektiva tjänster som försvar och rättsväsende låter sig inte fördelas och lämnas utanför analysen. De ekonomiska resurser som tillfaller äldre, som erhåller vård- och omsorgstjänster, ökar deras resurser i förhållande till resurserna för yngre och mindre vårdbehövande åldrar. Motsvarande gäller hushåll med barn och ungdomar, som erhåller subventionerad utbildning. Kvinnor mottar totalt sett mer subventionerade välfärdstjänster än män. Dessa tjäns- ter bidrar därigenom även till att minska de ekonomiska skillnaderna mellan kvinnor och män. I figuren nedan visas värdet av de offentliga tjänsterna fördelat på decilgrupper. Som synes har tjänsterna en utjämnande effekt, och fördelningen av den utökade inkomsten – ekonomisk standard ut- ökad med offentliga tjänster – är därför jämnare. Ginikoefficienten för faktorinkomsten var 0,51, för ekonomisk standard 0,32 och för den utökade inkomsten 0,25.25 En reservation är att värdet av tjänsterna inte självklart ska sättas lika för alla inkomstgrupper, eftersom betalningsförmågan varierar över hushållen. 2018/19:100, bilaga 2, s. 22. Det offentliga åtagandetSOU 2020:46 Konsumtion av olika välfärdstjänster i decilgrupperna 1–10 Tjänsterna i varje stapel nerifrån och uppåt: barnomsorg, utbildning, socialt skydd, hälso- och sjukvård samt fritid och kultur Not: Konsumtionen mäts i kronor. Källa: Prop. 2018/19:100, bil. 2, s. 22. Längre tidsperioder och livscykelanalyser Fördelningsanalyser av ovanstående slag avser enskilda år. För att fördjupa bilden av den offentliga sektorns omfördelande effekter kan man utsträcka tidsperspektivet till eller till hela livs- cykeln. En utvidgning till innebär normalt en viss minskning av inkomstspridningen, eftersom variationer över närliggande år jämnas ut. Ett exempel är kapitalinkomster från försäljning av privat- fastigheter. och visar i en översikt att ginikoeffi- cienten minskar , när perioden ökas från ett enskilt år till 5–, något varierande mellan länder.26 En analys av svenska data visar att variationen i faktorinkomst tenderar att vara högst i de lägsta inkomstskikten. Variationerna i disponibel inkomst är som sig bör väsentligt lägre och minskar dessutom med stigande ålder.27 Om man utsträcker perioden till en hel livscykel, blir bilden mer komplicerad, eftersom fler faktorer påverkar utfallet. 26Björklund & Jäntti (2011), tabell 3.1; se vidare Aaberge et al. (2002). 27Ibid., figurerna 3.2 a och 3.2 b. tade livslängden varierar med både utbildning, inkomst och kön, vilket måste beaktas i jämförelsen. Statistiskt finns det också samband mellan inkomst och boendeform, ränteavdrag och andra boendesub- ventioner. Brådvik har i ett kalkylexempel samlat vissa av dessa variationer och illustrerat utbytet mellan individ och offentlig sektor för tre olika utbildningsnivåer, uppdelat på kön.28 De tre yrkesgrupperna är undersköterska, sjuksköterska och läkare. I livets olika skeden regi- streras inbetalningar till det offentliga i form av skatter och avgifter och utbetalningar i form av transfereringar och tjänster. En kalkyl av detta slag blir självklart ofullständig på en rad punkter, och vissa poster kan hanteras på mer än ett sätt. Avtalsbaserade förmåner finns exempelvis inte med i beskrivningen. Kollektiva tjänster som försvar har fördelats med samma belopp till alla, vilket kan ifrågasättas. Med dessa reservationer ger kalkylen ändå viss information om fördel- ningseffekterna i livscykelperspektivet. Tabell 6.1 Utbytet mellan individer och offentlig sektor för tre olika yrken, fördelat på kön (2013) Not: Med ”negativa transaktioner” avses att personen för över värden till den offentliga sektorn, t.ex. i form av skatt. Med ”positiva transaktioner” avses överföringar i motsatt riktning, t.ex. i form av fri utbildning eller utbetalningar från socialförsäkringen. Källa: Brådvik (2015). Av tabellen framgår att de båda första kategorierna under givna kalkylförutsättningar är nettomottagare, medan den tredje är netto- givare. Mellan kvinnor och män föreligger inga större skillnader på skattesidan, medan kvinnor inom alla kategorier har ett större posi- tivt netto. Ett antal poster saknas som konstaterats i kalkylen, som därför inte ger en rättvisande bild av välfärdsnivåerna för de olika grupperna. Att välfärdsstaten är utjämnande är dock en robust slut- sats, liksom att den utjämnar mer till förmån för kvinnor. 28Brådvik (2015). 6.5Produktiviteten i offentlig sektor Den offentliga sektorn har vuxit i industriländerna under större delen av . Det gäller både i absoluta tal och i förhållande till samhällsekonomin. Bakom denna utveckling ligger flera faktorer –teknisk utveckling, kostnadsökningar och höjd ambitionsnivå. Tek- nisk utveckling eller omorganisation inom exempelvis sjukvården kan öka effektiviteten i behandlingen av en viss sjukdom, vilket i så fall sänker kostnaden. Men teknisk utveckling kan också göra det möj- ligt att behandla sjukdomar som tidigare ansågs obotliga, och det kan vara politiskt svårt att avstå från en sådan möjlighet. Det resulterar i så fall i en höjning av ambitionsnivån. och påpekade redan på 1960- talet i en uppsats att förutsättningarna för att öka produktiviteten ser helt olika ut i olika verksamheter.29 Med exempel från konstens värld – en stråkkvartett av eller en pjäs av – visade de att man knappast kan ställa samma krav på ökat resultat per tidsenhet här som man kan göra i industriell produktion. Musikerna kan inte spela snabbare, och antalet skådespelare på scen kan inte minska utan men för den konstnärliga kvaliteten. Man kan invända att film, teve och grammofonskivor har gjort det möjligt för fler att ta del av en föreställning, men då rör det sig om andra tjänster än den direkta upplevelsen på plats av ett framförande på scen.