sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — När det gäller för övriga introduk- tionsprogram, individuellt alternativ och språkinstruktion, finns inte någon reglering i skollagen eller gymnasieförordningen (2010:2039). inom samverkansområden – ofta gemensam prislista Hur ska erläggas inom ett samverkansområde regleras inte på nationell nivå. De flesta kommuner ingår i ett samverkansområde vilket innebär att eleverna kan söka och mottas i första hand till de nationella program som erbjuds i samverkansområdet oberoende av om programmet erbjuds i hemkommunen eller inte. Detta kallas vanligen fritt sök och har förekommit sedan kommunaliseringen genomfördes . För att underlätta administrationen mellan kommunerna används ofta en regional prismodell. En sådan överenskommelse gör det lättare för kommunerna att budgetera , då priset är känt innan budgetprocessen inleds. Det gör också att prin- ciperna för ersättningsmodellen är väl kända bland ingående kom- muner. I ett kommunalförbund, som är en annan form för samverkan mellan flera kommuner, finns stadgar för hur ingående medel ska hanteras enligt kommunallagen (2017:725). Ersättningen för elever på introduktionsprogrammen omfattas som framgår ovan i låg grad av nationell reglering och utformas i många fall efter individens behov och i en del fall för grupp av elever. Dessa program är sällan inkluderade i fritt sök i samverkansområdet. En orsak kan vara att endast två av de fyra programmen (program- inriktat val och yrkesintroduktion) får utformas för grupp av elever och då göras sökbara. För övriga introduktionsprogram gäller att kommunen placerar eleven på lämpligt program. Det vanligaste blir då att hemkommunen och anordnarkommunen sluter avtal om för en elev som ska gå ett introduktionsprogram i en annan kommun. Ofta sker detta med utgångspunkt i elevens individuella studieplan och anordnarkommunens utbildningsplan. I större samverkansområden kan det innebära omfattande insats- er innan alla är överens om ersättningen i de fall elever placeras eller antas i annan kommun än hemkommunen. I vår fallstudie redovisar en volym om cirka 5 000 elever som söker till gym- nasieskolan med individuell hantering av staden vid antagning. Det förekommer också att samverkansområden har kommit över- ens om för sökbara introduktionsprogram för grupp. I fallstudie- regionen betalar hemkommunen priset för det nationella program som introduktionsprogrammet riktar sig mot, samt ett schablontillägg som i grunden utgår från förslag till prissättning för kurs i men med ett högre belopp utifrån faktiska kostnader. Grundpriset per kurs tas fram i samband med att fastställer riksprislistan. Sättet att ersätta varandra för utbildningar som bedrivs i lärlingsform varierar också, eftersom det inte är reglerat i förordning. En del har en lägre ersättning än programpriset för den skolförlagda varianten, andra har en högre ersättning. Dessutom utgår flera typer av stats- bidrag till utbildningen och till samverkande arbetsliv. Exempel på beräkning av inom tre stora samverkansområden Sätten att ersätta varandra inom samverkansområden varierar betyd- ligt. I vår kartläggning har vi tagit del av några beräkningsmodeller och funnit tre exempel som används i storstadsområdena. Samverkansområdet Skånegy: anger att en ge- mensam lista över huvudmännens anordnarkostnader ska samman- ställas och användas för . Syftet är att förenkla budgetarbete och ange riktlinjer för transparens, legitimitet och effektivitet. Ersättnings- principen hämtas från den nationella regleringen om att anordnarens Modellen används t.ex. mellan kommuner inklusive , , och Ronneby15. : anger att prismodellen för i princip ska utgöras av ett snitt av boksluts- kostnader per program i varje ingående anordnarkommun. Avstäm- ning sker med intervaller . Under mellanliggande år används ett index. Snittet bygger på ett vägt antal elever och innehåller kost- nadsdämpande inslag. Bland annat tas lägsta och högsta kostnad bort om fler än fem kommuner anordnar samma program. kostnad ska alltid ingå. Den regionala prislistan utgår från gemen- samt fastställda beräkningsgrunder med överenskomna kostnads- poster för ökad transparens16. Kommuner som inte anordnar ett visst program men erbjuder det via samverkansområdets utbud kan an- vända den regionala prislistan som budgeterad kostnad gentemot en enskild huvudman. Modellen används av 13 kom- muner för handel dem emellan. Förbundet : anger att prismodellen ska användas för resursfördelning och av samtliga kommuner och också utgöra grund för bidrag till enskilda huvudmän. Priset baseras på ett beslut om att programmen har vägts och då fått olika tyngd i förhållande till den totala kostnaden. Program- priset erhålls genom att index läggs på. I denna region förekommer också ett socioekonomiskt index, där den regionala organisationen drar av en viss procent som sedan fördelas ut med utgångspunkt i meritvärde. Denna modell används av de 33 kommunerna i län.17 Utredningen har också sett andra sätt att ersätta varandra. I beslutas elevavgiften för alla gymnasieskolor av . Det innebär att alla 15 kommunerna måste komma överens och fatta beslut om en gemensam prislista. Elevavgiften bygger på den genomsnittliga kostnaden för en gym- nasieplats på ett specifikt program på alla gymnasier i . På andra håll utgår kommuner från den budgeterade kostnaden per Bilaga (reviderad ) till: Reviderat samverkansavtal 2011 avseende Gemensam beräkningsmodell för interkommunal ersättning i , , , och . 16Göteborgsregionens kommunalförbund (2018). Bilaga 1, , gymnasieskola/gymnasiesär- skola, 2019. 17Information lämnad av i inom fallstudien. program enligt riksprislistan när de ersätter varandra för inom sitt samverkansområde. En bred bild av olika sätt att ersätta varandra genom har vi funnit i en rapport beställd av Gysam – 11 kommuner i . Uppdraget att genomföra en omvärldsbevakning gavs till Sweco18 som sammanställt olika modeller för prissättning av gymnasieutbild- ning i andra samverkansområden. Det vanligast förekommande är att kommunerna var för sig budgeterar den egna kommunala gym- nasieverksamheten alternativt prissätter genom en avstämning mot utfall. De skillnader som finns mellan de olika samverkansregionerna menar handlar om ifall kommunerna i prislistan sätter egna priser var för sig eller om beräknas som ett medelvärde i kom- munerna. Två sätt anges som vanliga när det handlar om att upp- datera en gemensamt framtagen prislista. Antingen sker en årlig in- rapportering av kostnaderna från varje kommun som sedan leder till ett gemensamt pris eller så är det en prislista baserad på faktiska historiska kostnader med vägda medelvärden, där kostnaderna upp- dateras genom vägda index baserade på löneindex och andra relevanta index från SCB. Vi har via fallstudien erfarit att det för att ta fram dessa olika modeller krävs insamling av underlag om kommunernas kostnader. Resurstilldelning från central förvaltning till skola sker sällan på detalj- nivå och rektor på skolan ansvarar för att fördela ut medel till pro- grammen. Programspecifika kostnader redovisas sällan på detaljnivå. Ett sätt att komma överens anges vara gemensamma beräknings- grunder, vilka bidrar till transparens. I storstadsregioner blir det allt vanligare att digitala system används för att sammanställa kostnaderna för ingående program. Informanter menar att detta kan bidra till att avstämningar görs oftare, eftersläpningar i kostnadsutvecklingen undviks och att administrationen minskar. I vår kartläggning har det också framkommit att under minskande elevkullar ökar osäkerheten om vem som ska bära kostnaderna för outnyttjad kapacitet och i tider av expansion ökar osäkerheten om vem som ska bära kostnaderna för investeringar i nya skolor. Om ersättningsnivåerna inte följer med minskar incitamenten för huvud- män att erbjuda utbildning för fler än de egna eleverna. 18Sweco (2018) Utredning och analys av prislistor inom gymnasiesamverkan i . Utred- ning på uppdrag av Gysam (regionen). Index och prisanpassning i regionala prislistor I samverkansområden där regionala s.k. prislistor förekommer, har kommunerna i allmänhet enats om en modell för hur ersättningen ska anpassas till rådande kostnadsläge. Men ibland leder dessa överens- kommelser till konflikter om principen inte längre anses fungera. Vi har tagit del av några modeller för hur anpassningarna görs. När prislistorna tas fram med längre intervall används t.ex. ett index för att justera prisnivå. Index kan följa nationellt skolindex19 eller utgå ifrån ett antal kostnadsslag som löner för lärare och övrig personal, Konsumentprisindex (KPI), arbetsgivaravgifter och inte minst SKR:s regelbundna prognoser. I en del fall finns inslag av regionala politiska viljeinriktningar som att index inte tillåts öka med den prognostiserade procenten. Med det menas att kostnaderna beräknas öka med en viss procent, men i det regionala samarbetet görs en regional besparing, vilket medför att priset räknas upp med en lägre procentsats. I andra bygger indexet på en prognos, som sedan korrigeras utifrån utfall, för att vara så uppdaterat som möjligt. Andra former av överenskom- melser med utgångspunkt i ökande eller minskande kostnader före- kommer. Insatser för att inte förlänga studietiden utöver de tre åren Regionala överenskommelser innehåller ibland kostnadsdämpande inslag. I samverkansavtal och tillhörande prislistor har vi sett exem- pel på att kommunerna avtalar om att ersättning för ett fjärde år, inte ska få debiteras utav resurseffektivitetsskäl. Anordnarkommunen får då ta egna medel i anspråk om en elev trots allt inte klarar sina studier . I fallstudien finns ett exempel på att samverkande kommuner då använder sig av samma princip i förhållande till en- skilda huvudmän, även om detta inte är reglerat nationellt. Men det förekommer också att överenskommelse saknas, vilket kan vara kost- nadsdrivande om huvudmän behåller elever än de egentligen skulle ha behövt. 19Skolindex regleras i förordning 1993:167 och fastställs av regeringen med underlag från SCB. Det publiceras senast i SKOLFS. Elevers avbrutna studier ändrar de ekonomiska förutsättningarna Under ett pågående läsår kan elever tillkomma och avbryta utbild- ningen. I ett system där medel följer eleverna får det effekter på en skolas ekonomiska förutsättningar. Där det råder stor konkurrens om eleverna ökar incitamenten för att dels locka till sig elever från andra skolor dels att inte regelmässigt rapportera när ett avbrott sker till hemkommunen. I det sistnämnda fallet kan det finnas ekonomiska incitament för att dröja med informationen. Det saknas nationell reglering av när avstämning av ska göras. Två avstämningstillfällen t.ex. och var länge vanligt förekommande. Fler och fler samverkansområden gör avstäm- ning . En orsak kan vara en harmonisering i förhållande till regelverket för fristående skolor. Utgångspunkten är, att om en kommun och en enskild huvudman inte kommer överens om annat, så ska avstämning och utbetalning av bidrag göras med 1/12-del. En annan orsak till att kommuner väljer att ha tätare av- stämningar är att den ekonomiska situationen lättare kan följas och att det underlättar budgeteringen inför nästa kalenderår. Med en allt större rörlighet mellan hemkommun och skolkom- mun krävs en överblick över när elever avbryter, byter eller antas igen. I vår fallstudie rapporterar såväl Storsthlm som att de har utvecklat gemensamma regionala elevinformationssystem, där det går att följa eleverna och där hemkommunen får information om förändringar så fort de sker. Dessa system används även som under- lag för avstämning av och bidrag. De menar att stödverktyg som bidrar till ökad transparens kan reducera konflikterna om ersätt- ningar och på så sätt skapa bättre förutsättningar för regional sam- verkan mellan huvudmän. I många regioner saknas sådana stöd- verktyg. Bidrag till enskilda huvudmän Regleringen av bidrag till enskilda huvudmän Av 16 kap. 52 § skollagen framgår att hemkommunen ska lämna bidrag till huvudmannen för elever på nationella program. Bidraget består av ett grundbelopp och i vissa fall av ett tilläggsbelopp. Enligt 16 kap. 53 § samma lag ska grundbeloppet avse ersättning för undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration, mervärdesskatt och lokalkostnader. I 16 kap. 54 § samma lag föreskrivs att tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska erbjudas modersmålsundervisning. Tilläggsbeloppet för en elev i behov av särskilt stöd ska vara individuellt bestämt utifrån elevens behov. Hemkommunen är inte skyldig att betala tilläggsbelopp för en elev i behov av särskilt stöd, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Enligt 16 kap. 55 § skollagen ska, för nationella program och inriktningar som kommu- nen erbjuder, grundbeloppet bestämmas efter samma grunder som kommunen tillämpar när resurser fördelas till samma utbildning. För särskilda varianter och utbildningar motsvarande riksrekrytering ska hemkommunen betala det grundbelopp som har beslutats av Skol- verket. Bidrag till huvudmän för fristående gymnasieskolor och gymnasie- särskolor ska, enligt 13 kap. 1 § gymnasieförordningen, beslutas per kalenderår. Bidraget ska grunda sig på kommunens budget för det kommande kalenderåret och beslutas före kalenderårets början. Av 13 kap. 9 § samma förordning framgår att får meddela föreskrifter om det grundbelopp som hemkommunen ska betala, om eleven har antagits till en utbildning som kommunen inte erbjuder. Dessa föreskrifter heter Riksprislistan. När meddelar före- skrifter om riksprislistan ska berörda kommuners budgeterade bidragsbelopp och berörda regioners budgeterade kostnader för pro- gram och inriktning ligga till grund för bidragsbeloppen. Av 17 kap. 35 § skollagen framgår att hemkommunen också ska lämna bidrag för elever på programinriktat val. Bidraget består dels av bidrag för den del av utbildningen som motsvarar det nationella program som det programinriktade valet är inriktat mot, dels av bi- drag för den del av utbildningen som avser det stöd som eleven behöver för att uppnå behörighet för det nationella programmet. Bidraget, som för den delen av utbildningen som motsvarar ett nationellt program, beräknas på samma sätt som för det aktuella natio- nella programmet (17 kap. 36 § samma lag). Av 13 kap. 9 § gymnasie- förordningen framgår att får meddela föreskrifter om bi- drag för den delen av utbildningen som avser det stöd eleven behöver för att uppnå behörighet. En utredning har lämnat förslag om delvis ändrade regler Bestämmelserna om beräkning av och beslut om bidrag till fristående skolor har relativt setts över av i syfte att säkerställa lika villkor mellan kommunala och enskilda huvudmän (dir. 2014:126). Regeringen har i lagrådsremissen Vissa skollags- frågor lämnat ett förslag om tydligare regler om beräkning av lokalkostnader och att införa ett strukturbelopp. I betänkandet Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66) som låg till grund för lagrådsremissen angavs att den övergripande bild som tydligt framträdde var att dagens system i huvudsak ansågs välfungerande utifrån den grundläggande principen om lika villkor och att det skulle innebära fler nackdelar än fördelar om ett nytt system infördes. Den bilden delades av både enskilda och kommunala aktörer.20 Den mest principiella kritik som fram- kom vid remitteringen var att transparensen inte fungerar på det sätt som tanken var när regelverket skapades. beslutar om vissa utbildningar Nationellt godkända idrottsutbildningar beslutas av men priset beslutas inte nationellt beslutar om vem som får anordna nationellt godkända idrottsutbildningar (NIU) och hur många platser som får finnas en- ligt 5 kap. 29 § gymnasieförordningen (2010:2039). Däremot anger inte vad de ska kosta. Då NIU är förenad med vissa mer- kostnader, när det gäller t.ex. träning och kost, finns en rekommen- dation från SKR om ersättningsnivån för lagidrott respektive indivi- duell idrott mellan hemkommun och anordnare. Beloppen har inte reviderats mellan 2011 och , men finns en ny rekommendation om att beloppen ska vara vid lag- idrott och vid individuell idrott. Beloppet utgår från ursprungsnivån, men uppräknat med skolindex . En del kommuner använder sig av rekommendationen, men det är vanligare att anordnaren begär en högre ersättning. Hemkommun och skolkommun kan sluta samverkansavtal om den idrott som är 20Utredningen använde enkäter, genomgång av rättspraxis, kontakter med olika referensgrupper samt fördjupade kontakter med såväl enskilda som kommunala huvudmän för att skaffa sig en allsidig och heltäckande bild av hur dagens bidragssystem anses fungera. Eleven kan då bli antagen i första hand till programmet och ansöka om kommunalt inackorderingsbidrag om övriga villkor för stöd är uppfyllda. Antalet beviljade platser har ökat markant sedan denna möjlighet öppnades. Hemkommunen har ingen möjlighet att begränsa antalet platser eller påverka priset om de sluter samverkans- avtal om NIU. Om den däremot inte sluter samverkansavtal om ut- bildningen, kan eleven bli mottagen i andra hand och då är det lägsta pris som gäller och eleven kan inte få kommunalt inackorderings- bidrag. Om det däremot är NIU med en enskild huvudman är utbild- ningen riksrekryterande och eleven kan söka bidrag från () som prövar ansökan. För riksrekryter- ande idrottsutbildningar utgår bidrag från . () pågår en över- syn av riksidrottsgymnasierna och NIU. beslutar pris för särskilda varianter och riksrekryterande utbildningar prövar ansökningar om särskilda varianter, riksrekrytering eller motsvarande prövning när det gäller enskilda huvudmän (5 kap. 4 och 13 §§ gymnasieförordningen). beslut ska enligt 5 kap. 11 och 18 §§ samma förordning innehålla uppgift om det belopp hemkommunen ska betala i interkommunal ersättning respektive uppgift om det grundbelopp hemkommunen ska betala. Beloppen ska räknas upp med det skolindex som har föreskrivits enligt förordningen (1993:167) om skolindex. Beloppet får ändras om det kommer fram uppgifter som inte var kända vid ansökningstillfället eller det finns andra särskilda omständigheter. Helt statlig finansiering av det fjärde året på teknikprogrammet. Staten har tagit över finansieringen av en nationellt beslutad riks- rekryterande utbildning i form av det fjärde året på teknikprogram- met. Utbildningen får erbjudas av både kommunala och enskilda huvudmän. Innan det fjärde året blev en nationell studieväg genom- fördes en försöksverksamhet vid ett begränsat antal skolor runt om i landet. När utbildningsvägen permanentades togs beslut om att det fjärde året även fortsättningsvis skulle finansieras via specialdestinerade statsbidrag21. En orsak var att det var svårt att beräkna vad som skulle läggas i ett generellt statsbidrag. En annan var att regeringen befarade att, om alla kommuner fick del av bidraget, skulle anordnande huvud- män inte få full kostnadstäckning och därmed kunde incitamentet för att anordna utbildningen minska. Regeringen angav också som skäl att alla elever som avslutat ett teknikprogram skulle ha lika till- gång till utbildningen var helst de bodde i landet. Elever skulle heller inte behöva söka till utbildningen 1. Regeringen befar- ade också att målgruppen skulle kunna bli för liten för att anordna de fem profilerna om utbildningarna inte byggde på att elever var förstahandssökande. Problem när regionala prislistor för baserade på bokslut används som budget till fristående skolor När det gäller bidrag till fristående skolor ska det, som framgått ovan, grunda sig på kommunens budget. Men i exempelvis en av regionerna i vår fallstudie görs framräkningen av den interkommunala ersätt- ningen mellan kommunerna utifrån bokslut för att det ska vara så kända och säkra underlag som möjligt. Trots att inblandade kom- muner är nöjda med modellen för uppstår problem när de ska betala ut bidrag till fristående skolor. Kommuner som inte anordnar ett visst program men som erbjuder via annan kommun i samverkans- området använder den regionala prislistan som budgetunderlag för det specifika programmet och då blir det också underlag för hur de ersätter en fristående skola för detta program. Det kan då uppfattas som otydligt om bidraget från en kommun skiljer sig från bidraget som betalas från en annan kommun. Här är regelverken olika genom att sättet att ersätta varandra, kommuner emellan, är relativt oreglerat, medan sättet att ersätta fristående skolor är styrt i detalj. 2013/14:183 Gymnasieingenjörsutbildning för konkurrenskraft och tillväxt. IM kräver många individuella avtal Att samverka om priset för introduktionsprogram (IM) kan vara svårt. Flera av dessa program är inte möjliga att utforma för grupp av elever och är därmed inte sökbara. Samverkansavtal blir då inte lika tillämp- ligt. Under vår utredning har särskild problematik lyfts fram om att det krävs avtal om ersättning för viss utbildning på ett introduktions- program mellan hemkommunen och den fristående skolan innan ele- ven kan börja sin utbildning. För stora skolkoncerner innebär det att ett stort antal avtal måste slutas med många olika hemkommuner . Det har redovisats för oss att liknande problem råder mellan kommuner. Riksprislistan innehåller inte heller någon pris- sättning för IM med undantag av programinriktat val. Informanter menar att detta orsakar omfattande och kostsamma administrativa insatser, som i vissa fall dessutom drabbar eleverna genom sena besked om var de antas eller vilken skola de hamnar på. föreslog att skulle samla in uppgifter om kostnader för introduktionsprogrammen på samma sätt som för de nationella programmen.22 Regeringen be- dömde dock, i likhet med bl.a. , att det inte bör göras en årlig insamling av kostnadsuppgifter för introduktionsprogrammen då det skulle öka uppgiftslämnarbördan för kommunerna.23 Syftet med riksprislistan är att få fram en representativ genomsnitts- kostnad som baseras på kommunernas budgeterade kostnader. Som framgått under avsnittet om reglering av bidragen till enskilda huvud- män får meddela föreskrifter om vilka belopp en kom- mun ska betala till en enskild huvudman per elev, program och inrikt- ning när det gäller grundbelopp24. SCB samlar in uppgifterna om budgeterade kostnader för de nationella programmen i gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan. Alla kommuner, även de som inte erbjuder gymnasieutbildning i egen regi, regioner och gymnasieför- bund är skyldiga att skicka in underlag för beräkning av 22SOU 2018:74 Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. 2019/20:11 Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. 2416 kap. 55 § tredje stycket och 19 kap. 48 § fjärde stycket skollagen. Skyldigheten regleras i föreskrifter.25 Upp- gifterna samlas in . Måltider ska särredovisas då inte alla huvudmän erbjuder sådana. Om kommunen inte delar upp bud- geten, så att måltidskostnaden är särredovisad, ska kommunerna upp- skatta eller använda sig av en schablon. Underlaget kan sedan använ- das av fristående skolor för fakturering till elevernas hemkommuner. Beloppen i riksprislistan är ett underlag, men inte bindande. När en kommun inte själv anordnar en utbildning, eller inte er- bjuder den via ett samverkansavtal ska riksprislistan användas som underlag för ersättning till enskild huvudman. Utredningen har fått veta att av eleverna i landet kan ta del av utbildning som ingår i samverkansavtal (se även avsnitt 4.3.1). Därför spelar rikspris- listan inte lika stor roll som tidigare i förhållandet mellan en hem- kommun och en enskild huvudman. Men det finns enligt SKR också exempel på att en del samverkansområden använder riksprislistan som sin egen prismodell för . I utredningens fallstudie har det nämnts att en nackdel med riks- prislistan är att den huvudsakligen innehåller priser per nationellt program och få inriktningspriser.