sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS – delredovisning av regeringsuppdrag, s. 64 ff. 45SOU 2008:77, s. 262 ff. och 272 f. 46SOU 2008:77, s. 52; SOU 2018:88, s. 75. 47SOU 2018:88, s. 29 ff. Insatser efter behovsprövning – bistånd per och i olika situationer tillkommit, särskilt för barn och unga och personer med missbruksproblem. Syftet med den samlade biståndsbestämmelse som infördes socialtjänstlag var att tillförsäkra den enskilde en rätt till stöd och hjälp av samhället när denne på grund av bristande arbets- förmåga, handikapp, ålder eller annan liknande omständighet befann sig i en situation som gjorde insatser från samhällets sida nödvändiga. I förarbetena till socialtjänstlag diskuterades för- och nackdelar med att utforma den nya bestämmelsen så att rätten till bistånd inte knöts till vissa behov av insatser. Farhågor hade fram- förts om att rätten till bistånd därmed skulle bli alltför oklar och oprecis. Det föredragande statsrådet ansåg att det var önskvärt att bedömningen av rätten till bistånd blev så enhetlig som möjligt, men pekade på skäl som talade mot att i lagen knyta rätten till bistånd till vissa särskilt angivna situationer som sjukdom, ålder eller bristande arbetsförmåga. Det skulle knappast vara förenligt med den helhets- syn som ska karaktärisera det sociala arbetet att anknyta rätten till bistånd till sådana konkreta situationer. Det skulle vidare möta be- tydande svårigheter att utforma lagstiftningen så att den kom att avse alla de situationer där det bör finnas en rätt till bistånd. Rätten till bistånd kom därför att knytas till att den enskilde är beroende av insatser för sin försörjning och sin livsföring i övrigt.48 Valet av begreppet ”skälig levnadsnivå” socialtjänstlag motiverades inte i förarbetena och bedömdes vara alltför svårt att ange närmare i lagtexten. Begreppet hade föreslagits av Socialutred- ningen, och många remissinstanser hade ansett att det var alltför svä- vande. En invändning var att det kunde uppstå tvekan om den en- skilde skulle ha rätt till samma levnadsnivå som denne haft tidigare eller om den skäliga levnadsnivån innebar en miniminivå, som even- tuellt skulle bli olika beroende på var man bor. Det hade också fram- förts synpunkter på att det kunde bli svårt att precisera biståndet på en nivå som främjar personlig utveckling och aktiv livsföring. Det föredragande statsrådet pekade på att innebörden av skälig levnads- nivå måste bedömas med utgångspunkt i bl.a. den tid och de förhål- landen under vilka den hjälpbehövande lever. Det måste därför över- lämnas åt kommunerna att fastställa vilken levnadsnivå som ska anses skälig.49 1979/80:1, Del A s. 182 f. 1979/80:1, Del A s. 186 och 204. Insatser efter behovsprövning – bistånd Rätten till bistånd för livsföringen i övrigt översyner av socialtjänstlagen har i första hand behandlat bistånd för försörjning och annat ekonomiskt bistånd, men också lämnat vissa förslag om hur rätten till annat bistånd kan preciseras i lagen. Socialberedningen föreslog att det skulle införas ett nytt stycke i biståndsbestämmelsen med följande innehåll: ”Rätten till bistånd omfattar både ekonomisk hjälp och annat bistånd, såsom särskilda insatser för barn, ungdomar, äldre människor och människor med handikapp.” Bakgrunden var gränsdragningssvårigheter mellan för- valtningsbesvär och laglighetsprövning (tidigare kommunalbesvär) vid överklaganden av biståndsbeslut. Förslaget syftade till att mar- kera att det inte borde vara någon skillnad mellan olika gruppers rätt till bistånd så att ingen grupp utestängdes.50 Socialberedningens för- slag genomfördes inte. föreslog preciserade regleringar av rätten till bistånd både i den del som avser den enskildes försörjning och annat bistånd. Det förslag som gällde annat bistånd innebar att lagen skulle ange vissa kategorier av insatser som omfattas av rätten till annat bistånd. Varje kategori skulle ge utrymme för flexibla lösningar. De föreslagna kategorierna var: –boende i särskilda fall –barnomsorg för barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl be- höver särskilt stöd i sin utveckling –vård och behandling som inte är hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen –ekonomiskt bistånd som inte avser försörjningsstöd. 50SOU 1986:19, s. 129 ff. Insatser efter behovsprövning – bistånd Inte heller avsåg att förändra biståndsrätten genom att utvidga eller begränsa den. Syftet med att ange de olika kategorierna av insatser var att klargöra för den enskilde vad rätten till bistånd utöver stöd till försörjningen innebar. Socialtjänstkom- mittén avvisade alternativet att ange de situationer eller problem som rätten till bistånd skulle avse eftersom en sådan uppräkning aldrig kan bli komplett och därmed i praktiken begränsa den enskildes rätt till bistånd. Även med den modell som kommittén stannade för fanns det dock nackdelar. Kommittén konstaterade att en uppräk- ning av konkreta biståndsinsatser riskerade att bli ofullständig. Det fanns också en risk för att en sådan uppräkning på ett olyckligt sätt skulle styra det sociala arbetets innehåll och organisation. De upp- räknade insatserna kunde även bli otidsenliga i takt med omvärlds- förändringar och nya arbetsmetoder inom socialtjänsten.51 Utifrån Socialtjänstkommitténs förslag infördes preciseringar av både försörjningsstödet och annat bistånd för livsföringen i övrigt från . Med annat bistånd avsågs nu endast färd- tjänst, hjälp i hemmet och särskilt boende för service och omvårdnad för äldre eller bostad med särskild service för funktionshindrade. fick dock även i fortsättningen ge bistånd i annan form än eller utöver detta, om det fanns skäl för det, bl.a. olika for- mer av stöd samt vård- och behandlingsinsatser. Ändringen gjordes med hänvisning till en ökande kritik av att den opreciserade regler- ingen av rätten till bistånd ökat från både brukare och kommunerna. Regeringen pekade också på att LSS som införts , innehåller preciserade bestämmelser om vissa funktionshindrades rätt till olika former av stöd och service. Detta sedan det framgått att socialtjänstlagens opreciserade biståndsrätt inte utgjort ett tillräck- ligt starkt lagstöd för att tillförsäkra den gruppen erforderligt stöd och service.52 Bara föreslog att den ny- ligen införda preciseringen av rätten till insats i form av hjälp i hemmet och särskilda boendeformer skulle upphöra. Utredningen föreslog också en särskild lag om socialbidrag med hänvisning till de föränd- ringar som skett av det ekonomiska biståndets roll . 51SOU 1993:30, s. 231 ff. 1996/97:124, s. 84 ff. Insatser efter behovsprövning – bistånd Förslaget motiverades enbart vad det betydde för det ekonomiska biståndet.53 Begreppet skälig levnadsnivå har i tidigare översyner främst uppmärk- sammats i förhållande till försörjningsstödet och annat ekonomiskt bistånd. och över- vägde dock om det fanns lämpliga alternativ till skälig levnadsnivå för alla former av bistånd. De stannade vid att nuvarande reglering har fördelar genom möjligheterna till flexibilitet och anpassning till såväl individuella behov som samhällsförändringar och metodutveck- ling inom . Den flexibiliteten hade visserligen lett till diskussioner och oklarhet om vad rätten till bistånd betyder för den enskilde, men konstaterade att ett nytt be- grepp sannolikt skulle leda till nya tolkningsproblem. Socialtjänst- utredningen framhöll att socialnämnden kan utfärda rekommenda- tioner eller riktlinjer till vägledning vid biståndsbedömningar om vad som i den egna kommunen är att betrakta som skälig levnadsnivå. Båda utredningarna framhöll att socialtjänstlagens övergripande mål i portalparagrafen ger begreppet skälig levnadsnivå dess grund- läggande betydelse. Ett bistånd som står i strid med den enskildes önskemål kan knappast anses uppfylla kravet på skälig levnadsnivå, enligt . konstaterade att det inte bara är nivån på biståndet som kopplas till begreppet skälig levnadsnivå utan också till vilken form av insats som kan komma i fråga, till kvaliteten i insatsen och vilken ambitionsnivå som kan anses vara rimlig i varje enskilt fall mot bakgrund av rättighetsbestämmel- sens syfte.54 socialtjänstlag innebar en återgång till de regler som gällde för den del av biståndet som inte avsåg försörjning eller annat ekonomiskt stöd för livsföringen i övrigt. 53SOU 1999:97, s. 221 ff. och 253. 54SOU 1993:30, s. 265; SOU 1999:97, s. 309 ff. Insatser efter behovsprövning – bistånd hade gjorts av och länsstyrelserna hade visat att bl.a. den ändringen, med en uppdelning eller gradering av olika gruppers behov, inte tycktes ha lett till några positiva effekter vare sig för en- skilda eller kommunerna. Snarare hade ändringen bidragit till ökad administration och en osäkerhet om vad som gäller. Regeringen be- dömde att en ökad rättssäkerhet för den enskilde därför även är av vikt för att undvika oskäliga skillnader i biståndsprövningen. Som motiv för återgången till de tidigare reglerna framhöll regeringen att alla personer ska ha rätt till insats efter behov. Ingen grupps behov ska vara starkare skyddat än andras. Socialtjänstlagen ska säkra att de medborgare som har behov av socialt stöd, men även vård- och be- handlingsinsatser, får det stöd och den behandling som de behöver.55 I förarbetena till socialtjänstlag tar regeringen ställning till hur begreppet skälig levnadsnivå ska tolkas och tillämpas i förhållande till vilken insats som biståndet avser och den insatsens kvalitet: Skälig levnadsnivå innebär inte bara en nivåbestämning utan ger också uttryck för vilken form av insats, vård och behandling, andra stödformer eller ekonomiskt bistånd, som kan komma ifråga. Att tydligt särskilja nivå från innehåll är omöjligt utan att den skäliga levnadsnivån blir ett uttryck för kvaliteten i insatsen och vilken ambitionsnivå som kan vara rimlig i ett enskilt fall mot bakgrund av rättighetsbestämmelsens syfte.56 betonar regeringen behovet av en flexibel användning av skälig levnadsnivå och att begreppet avser minimikrav avseende in- satsens kvalitet: [Regeringen anser] att det är viktigt att markera socialtjänstlagens grund- läggande syfte att garantera att medborgarna får sina behov av bistånd tillgodosedda. Nivåerna på insatserna måste därför vara sådana att detta uppfylls. I detta hänseende blir begreppet skälig levnadsnivå ett uttryck för vissa minimikrav på insatsen vad gäller kvaliteten. har begreppet emellertid vållat problem eftersom det har givit upphov till tvister om olika alternativ och kostnaderna för dessa. Vid bedömningen av vilken insats som kan komma ifråga måste en sammanvägning göras av olika omständigheter såsom den önskade insatsens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra in- satser samt den enskildes önskemål. Det kan enligt regeringens mening inte finnas en obegränsad frihet för den enskilde att välja sociala tjänster oberoende av kostnad. I både kommunens och den enskildes intresse ligger att biståndet skall utformas så att det svarar mot det mål man vill uppnå. 2000/01:80, s. 88 ff. 2000/01:80, s. 90 Insatser efter behovsprövning – bistånd bär det att det råder samstämmighet mellan den enskilde och tjänste- mannen om lämplig insats. I de fall det inte är möjligt måste tolkningen av begreppet skälig levnadsnivå ske mot bakgrund av rättighetsbestäm- melsens grundläggande syfte dvs. en yttersta garanti för medborgarnas livsföring i olika avseenden. Detta utesluter emellertid inte att kom- munen när likvärdiga insatser finns att tillgå, ges möjlighet att välja det billigaste alternativet.57 Genom bl.a. riktlinjer, tjänstegarantier och klagomålshantering kan förhållandet mellan enskildas krav på social service i olika former och vad som kan erbjudas dem i större utsträckning förtydligas, enligt regeringen.58 Formella rättigheter för enskilda var länge kontroversiella i det svenska systemet för stöd, omsorg och vård. Sådana rättigheter före- slogs , men det dröjde till början av nästa sekel innan de tydligt skrevs in i lagtexten. Bestämmelser om tillgång till hjälp i vissa situationer som den enskilde kunde överklaga fanns visserligen tidigare, men då underströk lagstiftaren att det inte hand- lade om rättigheter utan om insatser som gavs av barmhärtighet och ställde krav på ödmjukhet och lydnad hos mottagarna. Även efter att rättigheterna införts kvarstod förnedrande och avskräckande inslag i lagstiftningen 59 Inte förrän socialtjänstlag kom rätten till bistånd att bli ett eget begrepp i lagtexten. Den biståndsbestämmelse som ingick i lagen utformades med hänsyn till både den enskildes rättssäkerhet och lagens generella karaktär av ramlag. Rätten till bistånd ger ut- rymme för tolkningar som kan variera i landet och förändras i stället för att bindas till vissa insatser under tydliga och objektivt fastställda förhållanden. Uttryck för detta är de centrala begreppen ”livsföringen i övrigt” och ”skälig levnadsnivå”, som lagstiftaren medvetet avstått från att definiera och avgränsa när- mare. För bistånd som inte är av ekonomisk karaktär gäller samma biståndsbestämmelse som när socialtjänstlagen först infördes. 2000/01:80, s. 91. 2000/01:80, s. 91. 59Alexandersson, P (2018). värdegrunder – etik i förarbeten och lagar om fattigvård, socialvård och socialtjänst. , s. 29 ff., 50 och 59. Insatser efter behovsprövning – bistånd Rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen har en avgörande be- tydelse för enskilda människors tillgång till stöd, omsorg och vård. Den rätten är inte bara en trygghet för den enskilde. Den bidrar också till att bära upp ett samhälle där människors trygghet, aktiva deltagande och möjligheter till utveckling är centrala. Att värna den rätten hör till de viktigaste uppgifterna också i framtidens socialtjänst. Utredningens förslag: Den nuvarande biståndsbestämmelsen i 4 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen delas upp i två bestäm- melser: en som reglerar bistånd för livsföringen och en som re- glerar ekonomiskt bistånd. Utredningen anser att den nuvarande biståndsbestämmelsen be- höver delas för att göra lagstiftningen tydligare och lättare att förstå, bättre anpassad efter förutsättningarna för olika typer av bistånd och lättare att ändra vid kommande översyner. Socialtjänstreformen markerade ett tydligt uppbrott från den äldre lagstiftningstraditionen genom principen om helhetssyn och en klart uttalad rätt till bistånd. innebar socialtjänstlagens bistånds- bestämmelse i viss mån en återgång till traditionen att reglera tillgången till olika former av bistånd i samma regler. Biståndsbestämmelsen i socialtjänstlagen ersatte de detaljerade regleringar som tillkom inom bl.a. barn- och ungdomsvården och nykterhetsvården under 1900- talet, men dessa föregicks av lagar där i princip alla former av socialt stöd bedömdes utifrån övergripande regler och där bristande försörj- ningsförmåga utgjorde det grundläggande kriteriet för vuxna perso- ners tillgång till samhällets stöd. Principiellt har den gemensamma bestämmelse om olika typer av bistånd varit en viktig markering av den helhetssyn som ska vara genomgående i arbete. Människor kan ha olika behov som kräver insatser med olika former av stöd, och ska inte behöva få dem uppdelade efter bestämmelser som utgår från ett verksamhets- eller organisationsperspektiv. Med en samlad rätt till bistånd behö- ver inte den enskilde själv skilja mellan rättigheter i olika lagrum vid en ansökan om bistånd. Efter nära fyra decennier har också olika sätt att tolka och tillämpa biståndsbestämmelsen etablerats. Insatser efter behovsprövning – bistånd Det finns dock problem med den gemensamma biståndsbestäm- melsen. Det gäller dels möjligheterna att använda samma begrepp och krav för så olika typer av insatser som ekonomiskt bistånd och olika former av personligt stöd, dels den betydelse som det ekono- miska biståndet haft vid utformningen av bestämmelsen och i senare översyner och ändringar. Valet av begreppet ”skälig levnadsnivå” motiveras inte särskilt utifrån ekonomiska stödbehov, men förutsät- ter en mät- och jämförbarhet i vissa situationer som ligger närmare beslut om ekonomiska medel än om andra insatser med omsorg, vård eller behandling. Bestämmelsen om att biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv anger ett generellt viktigt värde, men ett bredare perspektiv på hur biståndsinsatser ska utformas bör också beakta andra värden inom socialt arbete och social omsorg. Dessa problem har blivit tydligare . De delar av bistånds- bestämmelsen som gäller ekonomiskt stöd har setts över och kom- pletterats , bl.a. genom införandet av begreppet ”försörjningsstöd”. I den nu gällande socialtjänstlagen omges den grundläggande bestämmelsen om rätten till bistånd av flera ytter- ligare regler som enbart avser försörjningsstöd. Bestämmelser har också tillkommit som avser delar av det övriga biståndet, men sam- mantaget dominerar bestämmelserna om försörjningsstöd och annat ekonomiskt bistånd i socialtjänstlagens kapitel om rätten till bistånd (4 kap. SoL). Enligt utredningens bedömning behöver bestämmelserna om rät- ten till bistånd delas så att lagens struktur blir mer logisk och lättare att förstå och tillämpa. Delningen ska göras så att de regler som är kopplade till de olika huvudtyperna av bistånd skiljs åt. Dessa typer ska benämnas bistånd för livsföringen och ekonomiskt bistånd. De insatser som ingår i bistånd för livsföringen är av en mängd olika slag, men förenas av att de avser individuella behov av stöd, omsorg och vård i den dagliga livsföringen till den enskilde. Det gäller också när insatserna omfattar ett materiellt stöd med exempelvis välfärdsteknik. Med en delad biståndsbestämmelse blir det också lättare att göra ändringar i förhållande till de förutsättningar som gäller vid de olika typerna av bistånd. I nästa avsnitt föreslår utredningen en förändring av begreppet ”skälig levnadsnivå” så att reglerna ska bli lättare att för- stå och tillämpa i enlighet med lagens intentioner. Vid kommande översyner av socialtjänstlagen blir det lättare att genomföra ytterli- Insatser efter behovsprövning – bistånd gare förändringar som då eventuellt kan behövas för de olika typerna av bistånd. En delad biståndsbestämmelse är enligt utredningens bedömning förenlig med den helhetssyn som också fortsättningsvis ska vara ut- märkande för arbete. Utredningen bedömer vidare att en delning av den nuvarande bestämmelsen inte påverkar försörj- ningsstödet och det övriga ekonomiska biståndet, som ligger utanför utredningens uppdrag. 16.4.2Ett mer ändamålsenligt begrepp än skälig levnadsnivå Utredningens bedömning: Vid bistånd för livsföringen är ”lev- nadsförhållanden” ett mer ändamålsenligt begrepp än ”levnads- nivå”. Levnadsförhållanden syftar på sådana förhållanden som är viktiga för den enskildes sammantagna livssituation i stället för en viss nivå som kan mätas och jämföras. Därmed tydliggörs vik- ten av att biståndet ges utifrån individuella behov och inte utifrån uppfattningar om generella behov hos personer i olika grupper. Bistånd för livsföringen borde, enligt utredningen, tillförsäkra den enskilde goda levnadsförhållanden. Med hänsyn till direktiven kan utredningen dock inte föreslå en sådan ändring. Genom att behålla ordet ”skälig” i bestämmelsen om bistånd för livsföringen blir det också tydligt att kommunerna också fortsättningsvis ska kunna väga samman olika omständigheter såsom den önskade insat- sens lämplighet som sådan, kostnaderna för den önskade insatsen i jämförelse med andra insatser samt den enskildes önskemål. Utredningens förslag: Begreppet ”skäliga levnadsförhållanden” ska ersätta ”skälig levnadsnivå” i den bestämmelse som reglerar rätten till bistånd för livsföringen. Skälig levnadsnivå – ett oklart begrepp Skälig levnadsnivå har en central betydelse för rätten till bistånd en- ligt dagens socialtjänstlag. Oavsett typen av bistånd handlar bedöm- ningen av rätten till bistånd i korthet om att söka svar på följande frågor: Hur ser individens behov ut? Behöver individen få detta be- Insatser efter behovsprövning – bistånd hov tillgodosett för att uppnå en skälig levnadsnivå? Kan individen själv tillgodose detta behov eller kan det tillgodoses på annat sätt? Skälig levnadsnivå är också det enda resultat som den enskilde ut- tryckligen ska tillförsäkras av insatser enligt socialtjänstlagen. Särskilt för de delar av biståndet som inte är av ekonomisk karak- tär rymmer begreppet vissa oklarheter. Enligt förarbetena till socialtjänstlag är rättighetsbestäm- melsens grundläggande syfte att vara en yttersta garanti för medbor- garnas livsföring i olika avseenden och nivåerna på insatserna måste vara sådana att detta uppfylls. framgår det av förarbetena att skälig levnadsnivå syftar på vissa minimikrav på insatser. Vad minimikrav innebär diskuteras inte närmare i förhållande till exem- pelvis de mål och krav som anges i socialtjänstlagen när det gäller insatser för barn, unga, äldre och personer med funktionshinder. Inte heller kommenteras minimikraven i förhållande till bistånd i form av stöd-, omsorgs- och vårdinsatser som i regel bara är tillgäng- liga genom och inte på något annat sätt där det går att ställa högre krav på dem.60 I grunden är det också oklart om det alltid är lämpligt och menings- fullt att sätta de många olika och ofta komplexa stöd-, omsorgs- och vårdinsatser som kan ingå i biståndet i förhållande till en viss lev- nadsnivå. En risk är att fokus flyttas från individuella bedömningar till fastställda kriterier för vad som förväntas höra till en viss mät- och beskrivbar nivå. En annan risk är att det uppkommer oklarhet om vilken kvalitet som den enskilde ska förvänta sig av de stöd-, omsorgs- och vårdinsatser som kan ingå i biståndet: skälig kvalitet eller god kvalitet, som det efter biståndsbestämmelsens tillkomst införts generella krav på i socialtjänstlagen? Införandet av ”goda levnadsvillkor” i 7 § LSS har också lett till frågor och diskussioner om hur ”skälig levnadsnivå” förhåller sig till det begreppet.61 2000/01:80, s. 91. 61SOU 2017:21, s. 812 ff. Insatser efter behovsprövning – bistånd Begrepp som avser det tillstånd som ska uppnås Ett alternativ till att använda levnadsnivå vid bistånd för livsföringen är att byta det mot ett annat begrepp som anger det tillstånd som biståndet ska leda till. Ett sådant begrepp skulle kunna vara livskvalitet, som är vanligt inom hälso- och sjukvården för att beskriva vårdresultat. Livskvalitet är inte ett begrepp som används i dagens socialtjänstlag. I förarbe- tena till bestämmelsen om äldreomsorgens värdegrund sägs dock att denna införs som ytterligare ett verktyg i arbetet med att bidra till livskvalitet för äldre kvinnor och män.62 definierar livskvalitet som in- dividens uppfattning om sin situation i tillvaron utifrån den kultur och det värdesammanhang som hon befinner sig i och i relation till personliga mål, förväntningar, normer och intressen. Med den defi- nitionen blir livskvalitet ett vitt begrepp som påverkas av individens fysiska hälsa och psykologiska tillstånd, grad av oberoende, sociala förhållanden och relationer till betydelsefulla händelser i livsmiljön. Utifrån WHO:s definition konstaterar att livskvali- tet kan sägas handla om det värde individen upplever att tillvaron kan ge. Det är inte den objektivt beskrivna graden av t.ex. sjukdom, själv- ständighet, sociala relationer eller situationer i livet som avgör livs- kvaliteten, utan individens egen upplevelse.63 I andra sammanhang används livskvalitet som välfärdsmått på samhällsnivå. Begreppet kan bl.a. kopplas till den nordiska välfärds- traditionen genom att uppfattas som människors handlingsfrihet, dvs. i vilken mån de har resurser till att styra sina liv efter egna vär- deringar och önskemål, snarare än som materiell standard, lycka eller meningsfullhet.64 Andra begrepp som skulle vara möjliga att använda för att ange det tillstånd som ska uppnås är just värdigt liv och välbefinnande, som ingår i äldreomsorgens värdegrund.