sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Den nationella strategin för formellt skydd av skog ska ange vilka kvalitetskriterier som ska vara uppfyllda – exempelvis skogstyp, beståndsålder, mängd död ved och förekomst av signalarter – för att områdesskydd kan bli aktuellt i syfte att uppnå handlingsprogram- mets mål. Det finns också anledning att ange att enskilda fastigheter med en hög andel höga naturvärden ska prioriteras. Begreppet nyckel- biotopsrika brukningsenheter används för att prioritera det for- Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer mella skyddet och det finns skäl att även fortsättningsvis prioritera enskilt ägda fastigheter med en stor andel mycket höga naturvärden. I kapitel 12.8 föreslås att begreppet nyckelbiotop inte längre ska användas men att de brukningsenheter med stor andel utvecklade naturvärden alltjämt bör prioriteras då detta bedöms utgöra effektiv naturvård och tillgodoser markägares berättigade krav på att staten tar ansvar för de utpekanden av höga naturvärden som skett. Det finns därför skäl att i strategin närmare ange hur och genom vilka kriterier en sådan prioritering ska ske. Den nationella strategin bör även ange hur ansvaret bör fördelas mellan länsstyrelserna och samt hitta formerna för att en kontaktyta ska finnas mellan myndighet och markägare oav- sett vilket formellt skydd som är aktuellt i det enskilda fallet. Länsstyrelserna, och skogens intressenter, som skogsägarföreningar och ideella organisationer, bör därefter genom samverkan och dialog komma fram till länsvisa strategier för hur hand- lingsprogrammets mål om naturvårdsavsättningar genom frivilligt formellt skydd ska genomföras i varje berört län. I den regionala stra- tegin bör även skogsbruket redogöra för hur sektorsansvaret för mil- jön kan bidra till att genomföra handlingsprogrammet i länet. I dialogen ingår inte frågan om skyddet är nödvändigt eller hur omfattande det ska vara. Detta är redan klargjort genom regeringens beslut i handlingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen. För- utsättningarna för en lyckad dialogprocess bedöms större i och med att målet redan är på förhand givet och dialogen i stället begränsas till genomförandet. Hur de frivilliga avsättningarna i länet ska sam- verka med det formella skyddet bör vara en fråga som har nära sam- band med den regionala genomförandestrategin. I dialogen kommer även frågan om hur det formella skyddet ska prioriteras. Om anslagen inte är tillräckliga för att undanta all skogsmark med höga natur- värden inom programtiden kommer frågan om i vilken ordning mark- ägare ska erbjudas skydd att behöva behandlas. En självklar utgångs- punkt är att de mest angelägna naturvärdena skyddas först. I strategin bör därför anges i vilka delar av länet som naturvårdsavsättningar kan bidra till konnektivitet i landskapet som spridningsvägar i en grön infrastruktur och i vilken grad brukningsenheter med stor andel utvecklade naturvärden ska ges företräde till formellt skydd. Myndigheterna bör ha ett nära samarbete med de organisationer som varit med om att formulera strategin för genomförande även Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer vad gäller informationsspridning. Det kan gälla skogsägarföreningar, paraplyorganisationer för certifierade markägare, virkesköpande orga- nisationer eller miljöorganisationer. För att arbetssättet ska vara effek- tivt krävs ett gemensamt ansvar för genomförandet mellan myndig- heter och skogsbrukets aktörer, vilket ligger väl i linje med den svenska skogspolitiken. Genomförande av frivilligt formellt skydd Det operativa arbetet med frivilligt formellt skydd innebär att de naturvårdande myndigheterna i enlighet med skogsskyddsstrategin formulerar och publicerar förfrågningar till markägare om att erbjuda skogsmark för frivilligt formellt skydd. Då öppnas en möjlighet för markägare inom det område som en förfrågan avser att anmäla skog som markägaren bedömer uppfyller de angivna kriterierna för for- mellt skydd. Därefter gör myndigheterna ett fältbesök för att avgöra om kri- terierna uppfylls och, om så är fallet, startas en process för formellt skydd. I de fall myndigheterna känner till att det finns höga naturvärden i ett område kan de givetvis rikta information om detta direkt till berörd markägare för att på så sätt uppmärksamma denne om möj- ligheten att få ersättning för naturvärdena, genom formellt skydd. Varje förfrågan om frivilligt formellt skydd ska anpassas till de anslag som finns tillgängliga för områdesskydd . Myndigheterna bör alltså begränsa arealen inom en förfrågan så att tillgängliga anslag räcker för att erbjuda ersättningar för formellt skydd, och för att kostnaderna ska kunna förutses. Det bedöms be- tydligt lättare för myndigheterna att förutse vilka anslag som kom- mer att finnas tillgängliga eftersom utgångspunkten är att handlings- programmet för bevarande av biologisk mångfald är fullt ut finansierat och att skogsskyddsstrategin och förfrågan håller sig inom hand- lingsprogrammets ramar. Då myndigheterna inte har möjlighet att med tvång ianspråkta ett område bör arbetssättet ge förutsättningar för en process där mark- ägaren i vilket skede som helst kan välja att dra sig ur. En markägare som anmält sin skog bör vara angelägen om att komma till ett snabbt avslut. Eftersom medel finns tillgängliga under en förfrågan om fri- Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer villigt formellt skydd så finns förutsättningarna för myndigheterna att tillgodose detta. Ett arbetssätt som bygger på markägarinitiativ bör ge markägaren stora möjligheter att även föreslå skyddsform, gränser och de före- skrifter som i huvudsak ska gälla för området samt det namn om- rådet ska få. Myndigheterna bör acceptera markägarens förslag om dessa är tillräckliga för att bevara eller förstärka naturvärdena i om- rådet, ligger i linje med handlingsprogrammet för biologisk mång- fald i skogen, är förenliga med bestämmelser och i övrigt inte är olämpliga. Myndigheten bör dock inte ha någon skyldighet att acceptera ett förslag om formellt skydd som inte är kostnadseffek- tivt, till exempel genom att den erbjudna skogen är för liten eller i övrigt inte uppfyller kriterierna för att prioriteras för formellt skydd. Arbetssättet förutsätter att det är möjligt att ha en dialog mellan myndighet och markägare, där båda parter är lyhörda för varandras synpunkter. Vid sidan av de områden som bör avsättas för naturvård, som natur- reservat, biotopskyddsområden eller naturvårdsavtal, kan en förfrå- gan även avse områden som är lämpliga för skogsbruk med förstärkt hänsyn under förutsättning att det nationella handlingsprogrammet innehåller ett sådant mål. Förstärkt hänsyn bör kunna formaliseras genom att myndigheterna erbjuder ett särskilt naturvårdsavtal för förstärkt hänsyn, se nedan i kapitel 10.3.3. Förstärkt hänsyn kan minska behovet av formellt skydd. Det nationella handlingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen avseende frivilligt formellt skydd bör utvecklas i samverkan mellan myndigheter och skogens intressenter för att kunna bedrivas utifrån följande övergripande modell. 1.Myndigheterna, i samråd med bland annat skogsägarorganisatio- ner, utarbetar en skogsskyddsstrategi för frivilligt formellt skydd för att genomföra de mål som uppställs i handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen. 2.Skogsstyrelsen och formulerar och publicerar en förfrågan om de skogstyper som eftersöks för formellt skydd i ett visst område och vilka kriterier över naturvärden som ska vara uppfyllda. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer 3.Skogsnäringens och markägarnas organisationer informerar mark- ägare om vad som efterfrågas och hjälper markägarna i urval av områden. 4.Markägare lämnar förslag på skogar som de önskar skydda formellt. 5.Skogsstyrelsen eller bedömer områdenas natur- värden och betydelse för att uppfylla skogsskyddsstrategin och handlingsprogrammet för biologisk mångfald i övrigt. 6.Om myndigheterna gör bedömningen att ett område uppfyller kriterierna, och i övrigt är lämpligt, påbörjas diskussioner om bland annat lämplig skyddsform, gränser, föreskrifter och förut- sättningar i övrigt för skyddet. 7.Värdering av intrångsersättning eller köpeskilling görs och för- handlingar sker om ekonomisk ersättning eller ersättningsmark. 8.När överenskommelse nåtts inrättas det formella skyddet. Undantag från frivillig formellt skydd av skog Utredningen har i förslaget om ett handlingsprogram för biologisk mångfald i skogen föreslagit en differentiering i myndigheternas möjlighet att med tvång inskränka egendomsskyddet. Olika arbets- sätt ska enligt förslaget finnas tillgängliga beroende på om skogen utgör ett särskilt angeläget allmänt intresse där staten har ett primärt ansvar att skydda naturen eller om skogen utgör ett sådant allmänt intresse som förutsätter markägarens samtycke. Sådana eventuella undantag till frivilligt formellt skydd behöver vara tydligt avgränsade, beskrivna och kommunicerade för att inte riskera att markägare ska uppfatta att skogar med höga naturvärden är något som generellt inskränker möjligheten att bruka marken en- ligt de egna målen med ägandet. Utredningen har inte haft mandat eller möjligheter att utreda arbetssättet vid områdesskydd av andra naturtyper än skog och av områden sammansatta av skog och andra naturtyper. Utredningen föreslår därmed inte att nuvarande arbetssätt för formellt skydd ändras för andra naturtyper än skog. Det innebär att endast skogar som skyddas med stöd av det nationella handlingsprogrammet för biolo- gisk mångfald i skogen och den skogsskyddsstrategi som ska genom- Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer föra handlingsprogrammet omfattas av frivillig formellt skydd. Skogs- mark som skyddas i andra sammanhang, exempelvis vid skydd av mosaiker av skogar och andra naturtyper eller skyddszoner av skog mot våtmarker eller vattenmiljöer, skyddas alltjämt med stöd av de regler som vägleder myndigheternas arbete i dessa delar. 10.2.2Möjliga negativa konsekvenser av frivilligt formellt skydd och länsstyrelsernas arbete med områdesskydd base- ras på den nationella strategin för formellt skydd av skog där dialog och samverkan anges som viktiga ingredienser i arbetet. I de allra flesta fall kommer också markägare och myndigheter överens om skydd och ersättning inom ramen för det arbete som sker. Det har framförts en oro att det nya arbetssättet med frivilligt formellt skydd av skog kan innebära att det formella skyddet blir mindre kostnadseffektivt och att skog med höga naturvärden avver- kas i stor utsträckning. Utredningen har blivit uppmärksammad på dessa risker av bland annat , och vissa länsstyrelser. Följande beskrivning av möjliga negativa konse- kvenser baserar sig i hög utsträckning på de potentiella risker som framförts av dessa myndigheter. Svårigheter att genomföra det strategiska arbetet Myndigheternas skyddsarbete utgår strategiskt från värdetrakter och i spridningslänkar mellan dessa. Detta görs för att komma upp till skyddsnivåer som motsvarar ekologiska tröskelvärden så att arter ska kunna leva kvar och att miljömålets preciseringar uppfylls. Skydds- arbetet handlar inte om att bevara enskilda områden med mycket höga naturvärden utan att skapa ett funktionellt system på landskaps- nivå. Det är endast inom värdetrakterna som det finns en möj- lighet att uppnå dessa ekologiska tröskelvärden. Inom övriga delar av skogslandskapet har fragmentering och habitatförlust gått så långt att dessa tröskelvärden inte går att uppnå inom överskådlig tid utan mycket stora insatser. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer Arbetssättet med frivilligt formellt skydd riskerar att frånta myn- digheterna möjligheten att bedriva ett systematiskt arbete i områdes- skyddet. Myndigheterna blir hänvisade till att vänta på markägarini- tiativ och kan inte längre styra mot målen genom att man inte kan bestämma vilka områden som bör skyddas och inte heller kan kon- trollera takten detta bör göras efter. Myndigheternas uppdrag i regleringsbreven om att skydda kvar- varande värdekärnor i skog kan med ett införande av frivilligt for- mellt skydd inte längre anses rimligt, då den modellen fråntar myn- dighetens styrande verktyg. Avsättning av medel för ersättningar till markägare riskerar att bli mycket svårt när myndigheterna inte kan göra bedömningar om rimliga utfall av ett system som helt bygger på andras initiativ, jäm- fört med nuvarande system. Arbetssättet riskerar att bli ineffektivt har granskat arbetssättet Nya Komet, som bär stora likheter med det föreslagna arbetssättet. granskning visar att intresset från markägare har varit relativt lågt och att arbets- sättet i dess nuvarande utformning saknar förutsättningar att vara kostnadseffektivt eftersom både skydds- och ersättningsformer är desamma, men naturvärdena ofta är lägre, i områden initierade genom . Dessutom medför arbetssättet högre administrativa kost- nader än det traditionella skyddsarbetet. En annan farhåga som lyfts fram från länsstyrelserna är att natur- reservat av tillräcklig storlek kommer att bli svåra att uppnå om markägare på frivillig väg ska ta fram områden. Ett lämpligt natur- reservat bör, förutom att innehålla höga och prioriterade naturvärden, storleksmässigt klara att skapa förutsättningar för arter att överleva på lång sikt och får därför inte vara för litet. Detta innebär normalt att det är ett flertal markägare som berörs av ett lämpligt område. Det finns stor risk att områden som anmäls för frivilligt formellt skydd är för små för att vara funktionella eller endast utgörs av mindre, ej sammanhållna delar av ett större skyddsvärt område. Länsstyrelserna har vidare framfört att det finns en risk att sam- lade markägarinitiativ för att föreslå skydd av större områden med många markägare inte kommer till stånd. Detta innebär i sin tur att Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer ansvaret förslagsvis bör läggas på någon eller några markägarorga- nisationer. Om organisationerna inte kan axla det ansvaret finns en överhängande risk att reservatsförslag utifrån de kvalitetskriterier som satts upp för skydd inte kommer att föreslås. Förslaget bygger på att markägarorganisationerna ska erbjudas en större roll i ett arbete med formellt frivilligt skydd. erfarenhet är att markägar- organisationernas intresse och medverkan varit ringa och att det även finns en intressekonflikt inom skogsägarrörelsen där man både är en medlemsorganisation och ett företag som konkurrerar om till- gängliga virkesvolymer på marknaden. En virkesköpare får provision för den volym denne tecknar avtal om avverkningsuppdrag för. Det kan vara svårt för virkesköparna att ge råd om frivilligt formellt skydd i de fall det i ett område finns höga naturvärden och eftertraktade virkesvolymer. Myndigheterna befarar också att om markägaren alltid ska ha möjlighet att föreslå skyddsform och detta tillämpas bokstavligt kan man få områden med en blandning av skyddsformer, vilket leder till krånglig, dyrbar, tidsödande och dysfunktionell förvaltning. De återstående skogarna med höga naturvärden riskeras Myndigheterna menar vidare att om myndigheten ska vänta på mark- ägares anmälningar riskerar det att innebära stora problem om an- mälningar inte kommer in medan skyddsvärda områden avverkas. Har myndigheterna då inte möjlighet att agera äventyras måluppfyllelsen. i menar exempelvis att den har rela- tivt god kunskap om vad som finns kvar av värdekärnor inom trakt- erna och i spridningsstråk mellan dem. påpekar också att kvarvarande oskyddade värdekärnor avverkas i en takt som över- skrider den takt med vilken områden skyddas och bedömer att åter- stående oskyddade värdekärnor inom värdetrakter och spridningsstråk mellan dessa kommer avverkas inom en 10–period med nuva- rande avverkningstakt. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer Ett verktyg för att omhänderta äganderättsproblem försvinner Det pågår flera processer där i sin tillsyn enligt miljö- balken meddelat beslut enligt 12 kap. 6 § , som inneburit att en viss åtgärd inte får vidtas. Den rättsliga prövningen är inte fär- dig då detta betänkande går i tryck. I flera fall rör det sig om frågor som hanterar skyddet av fridlysta arter, vilket hanteras av en annan utredning. Bestämmelsen är dock tillämplig även beträff- ande påverkan på naturtyper och livsmiljöer, eller med andra ord skogar med höga naturvärden. Trots att bestämmelsen i 12 kap. 6 § är kopplad till en ersättningsrätt i 31 kap. går det inte med säkerhet att avgöra om och i så fall i vilken utsträck- ning ersättning ska betalas för ett beslut som innebär en rådighets- inskränkning. har endast i begränsad omfattning tillämpat be- stämmelsen i 12 kap. 6 § i de fall en skogsbruksåtgärd skulle påverka en naturmiljö i en enligt otillåten utsträck- ning. Myndigheten har i sådana fall oftast valt att inrätta ett områ- desskydd i stället för att meddela ett föreläggande om begränsningar eller ett förbud att vidta åtgärden. Det har varit ett praktiskt sätt att hantera frågan. Om möjligheten att i alla lägen besluta om att inrätta områdesskydd försvinner, för de fall då markägaren inte samtycker till inrättande av ett formellt skydd, kommer balkens otydliga bestäm- melser på denna punkt att behöva prövas även för skogar med höga naturvärden. kan inte förväntas komma att hantera denna fråga. Utgången av en rättslig prövning av rätten till ersättning och verkningarna av ett beslut enligt 12 kap. 6 § är alltjämt osäker – vilket i sig utgör ett äganderättsproblem. 10.2.3Hur ska eventuella negativa konsekvenser hanteras och arbetssättet utvärderas? Utredningens förslag om frivilligt formellt skydd utgör en del av ett större reformpaket för en stärkt äganderätt, en växande bioekonomi och en effektiv naturvård. Flera av de farhågor som lyfts fram be- träffande arbetssättet har sin grund i dagens konfliktytor, som i sin tur beror på en otydlig styrning av naturvårdsarbetet och en misstro mellan markägare och myndigheter. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer Utredningens förslag i denna del utgör dock en pusselbit i en ny, tydligare och förhoppningsvis mer effektiv naturvårdspolitik där konkreta politiska mål styr myndigheternas arbete och där det finns tillräcklig finansiering för att uppnå målen. Många av de konfliktytor som präglat naturvårdsarbetet i skogen – ambitiösa men motstridiga målsättningar om en växande bioekonomi och bevarande av biolo- gisk mångfald, utpekanden av höga naturvärden i form av nyckel- biotoper på privat mark och en otydlig förväntan om sektorsansvar i det enskilda fallet – omhändertas av andra förslag som läggs i denna utredning. Det är därför inte givet att de problem som finns kommer bestå i det nya systemet. Frivilligt formellt skydd är i stället en viktig del för att få det föreslagna systemet att hänga ihop. Genom att handlingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen hanterar hela naturvården samlat tydliggörs vilken roll det frivilliga formella skyddet ska spela i arbetet, tillsammans med frivilliga av- sättningar, miljöhänsyn och naturvårdande skötsel. En målbild för det samlade naturvårdsarbetet i skogen är viktigt för att skapa för- ståelse och incitament även för det frivilliga skyddet. De begräns- ningar som arbetssättet har – till exempel för att bevara mycket stora sammanhängande unika naturskogar, där markägarinitiativ i praktiken skulle vara omöjligt att genomföra –omhändertas genom möjlig- heten att i handlingsprogrammet för bevarande av biologisk mång- fald peka ut särskilt angelägna allmänna intressen. Arbetet med grön infrastruktur föreslås även det utgöra en viktig del av handlingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen. De farhågor som framförts från markägarhåll att grön infrastruktur ska gå från att utgöra samverkan mellan olika aktörer i landskap, till att bli en restriktion mot brukande bör effektivt omhändertas genom frivilligt formellt skydd. Dialogen om att samverka i landskap för att skapa en så effektiv naturvård som möjligt som inte i onödan ska konkurrera med den virkesproducerande marken har större förut- sättningar att lyckas om misstron mot arbetssättet elimineras. Arbetssättet kommer att kräva en omställning och en ny attityd från myndigheter och markägare för att lyckas. Det finns anledning att tro att tiden är mogen för nya tankar i skogspolitiken för att ta ur en destruktiv spiral där dialog ersatts av debatt. I samband med att frivilligt formellt skydd införs bör en tidpunkt då arbetssättet utvärderas och omprövas införas. Med hänsyn till att det kan finnas svårigheter med att sjösätta en så genomgripande för- Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer ändring anser utredningen att är en lämplig tidpunkt för att utvärdera systemets effekter. Eftersom arbetssättet utgör en del av det föreslagna handlingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen, som föreslås utvärderas och omprövas regelbundet, kommer arbetssättets långsiktiga effekter därigenom kunna hållas under uppsikt. En översyn av miljöbalkstillsynen vid pågående markanvändning är påkallad Som angetts finns det dock en juridisk komplikation vars lösning är angelägen för att få systemet att hålla samman. Denna utredning har inte haft möjlighet att föreslå de nödvändiga förändringar i miljö- balken som skulle innebära att myndigheternas möjlighet att för- bjuda åtgärder med stöd av 12 kap. 6 § eller 26 kap. 9 § tydliggörs. finns det en osäkerhet både rörande vilken verkan ett förbud enligt får för pågående markanvändning och hur balkens allmänna hänsynsregler påverkar rätten till ersättning för ett sådant beslut. Formellt skydd, till exempel ett biotopskyddsområde kan inrättas av myndighet efter ett samråd enligt 12 kap. 6 § , där verksamhetsutövare och tillsynsmyndighet inte kom- mit överens om nödvändiga anpassningar för att uppfylla balkens krav på hänsyn till naturmiljön. Om markägaren inte är intresserad av ett formellt skydd kan det nya arbetssättet innebära att myndig- heten, mot markägarens vilja, i stället tvingas meddela ett förbud enligt 12 kap. 6 § . Ett sådant förbud riskerar att ha samma verkningar som ett formellt skydd för verksamhetsutövarens möjlig- heter att bruka marken men utgör inte effektiv naturvård. Det bör därför understrykas att det är angeläget med en översyn av miljö- balkstillsynen avseende skogsbruk. En ordning förordas där tillsynen i sin helhet flyttas över till skogsvårdslagen eller där tillämpningen och verkningarna av ett beslut enligt 12 kap. 6 § tydliggörs. Nya och utvecklade skydds- och ersättningsformer 10.3Nya sätt att skydda skog Förslag: M 2020:03, bör ges i uppdrag att utreda behovet av ett tidsbegränsat områdesskydd som kan ta hänsyn till en skyddsvärds arts varaktighet i ett område som inte av andra skäl bör beredas permanent områdesskydd. bör ges i uppdrag att lämna förslag på ändring av 7 kap. 11 § och bilaga 2 till förordningen om om- rådesskydd för att möjliggöra mer ändamålsenliga biotopskydds- områden. bör utreda möjligheterna till att teckna natur- vårdsavtal för förstärkt hänsyn. bör få i uppdrag att förtydliga vilken hänsyn som går utöver sektorsansvaret och därefter utreda formerna för att teckna naturvårdsavtal för för- stärkt hänsyn. och bör utforma riktlinjer för en enhetlig och effektiv tillämpning av naturvårdsavtal som löper under en områdesskyddsprocess (väntansavtal). Utredningens uppfattning är att alla naturvårdsavsättningar ska ha som mål att med så hög kvalitet och kostnadseffektivitet som möj- ligt bevara de värden som avses med skyddet. I både och de förordningar som meddelats med stöd av balken sätts gränserna för vad som får skyddas, hur ett skydd ska utformas och vilka åtgärder som kan få vidtas. Det bör göras en översyn av dessa regler för att säkerställa kvalitet och kostnadseffektivitet i naturvården. 10.3.1Tidsbegränsat formellt områdesskydd enligt Biologisk mångfald bevaras bland annat genom att tillräckliga arealer av de naturligt förekommande arternas livsmiljö säkerställs.