sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — För det första behö- ver huvudmännens erfarenheter av att utveckla utbudet i olika rikt- ningar tas tillvara. För det andra ska de samverkande kommunerna enligt utredningens förslag ansvara för regionala branschråd. Syftet med dessa är bl.a. att kvalificera kunskapen om de regionala behoven på arbetsmarknaden. För det tredje är dimensionering bara ett av flera verktyg för att förbättra matchningen mellan elevers val av ut- bildning, utbildningsutbud och efterfrågan på arbetsmarknaden. Information till elever om vad utbildningar i gymnasieskolan faktiskt leder till är ett annat styrmedel. Att ge möjlighet åt enskilda individer att fritt kunna söka sammanhållen yrkesutbildning inom samverkans- området i komvux är ett ytterligare verktyg. Var utbildningar lokali- seras kan också påverka elevers sökmönster. De ramar för utbudet som ska besluta om ska baseras på analyser av elevers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. Utredningen bedömer att regelbundna dialoger mellan och huvud- männen om resultatet av dessa analyser kommer ge huvudmännen ny kunskap och därmed nya verktyg för att förbättra matchningen. I betänkandet års skolmyndighetsutredning finns bl.a. för- slag om en regionaliserad skolmyndighetsstruktur.86 Om har en regional organisation så bedömer utredningen att myndighetens dialog med huvudmännen inför beslut underlättas. 86SOU 2018:41 Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. Förslag om planering och dimensionering Det kan finnas behov av undantag från att en ram ska omfatta ett samverkansområde Det kan finnas geografiska omständigheter som gör pendling mellan flera kommuner i stort sett omöjligt. Det kan t.ex. gälla . sådan situation kan ramen behöva utformas för en enskild kom- mun. Av förordningen för statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning framgår att undantag från kravet om samver- kan mellan minst tre kommuner får medges om det finns synnerliga skäl. Vi anser att de skäl som motiverade detta undantag kan vara aktuella även när det gäller långsiktig planering och dimensionering. I gymnasieskolan ska ramarna ange utbildningsvolymerna på olika utbildningar För gymnasieskolan innebär de regionala ramarna att kommer att besluta om utbildningsvolymer på olika utbildningar i varje region. Antalet platser ska anges för de nationella programmen, programinriktat val och yrkesintroduktion som är utformade för en grupp elever. beslut ska avse ett visst antal antagnings- omgångar. Utredningen har övervägt vilken detaljeringsgrad som är önskvärd för besluten. Graden av specialisering varierar mellan pro- grammen, framför allt mellan yrkesprogram och högskoleförbere- dande program. Gymnasieskolans yrkesprogram kan vara så speciali- serade att de olika inriktningarna förbereder för helt olika yrken. Det skulle tala för beslut på inriktningsnivå. Graden av specialisering är betydligt mindre på högskoleförberedande program i den bemärkel- sen att inom många högre utbildningar går elever med helt olika gymnasial bakgrund. I vissa fall kan det alltså vara motiverat att ange ramar på inriktningsnivå och i andra fall räcker det med program- nivån. Mot bakgrund av dessa skillnader bedömer utredningen att det är mer ändamålsenligt att får i uppdrag att besluta om ramarnas detaljeringsgrad. De regionala ramar för utbudet som beslutar anger hur många platser som ska finnas på olika utbildningar inom varje samverkansområde. Dessa platser måste fördelas mellan huvudmän och skolor. En utgångspunkt för utredningens arbete och förslag är att lika villkor ska gälla för kommunala och enskilda huvudmän. Det betyder att ramarna gäller för både kommunala och enskilda huvud- Förslag om planering och dimensionering är förutsättningarna olika mellan huvudmanna- typerna. Kommuner ansvarar för att alla behöriga ungdomar erbjuds ett allsidigt urval av utbildning på nationella program. Enskilda huvudmän har inget motsvarande ansvar. I stället ansöker de om till- stånd för att bedriva utbildning i gymnasieskolan. Dessa grund- läggande skillnader i förutsättningar innebär att ramarna kommer att tillämpas olika, men utgångspunkten är lika villkor. I avsnitt 6.6.6 presenteras förslag om hur de regionala ramarna ska tillämpas för enskilda huvudmän. I bilaga 4 presenterar vi ett exempel på hur en ram för utbudet av komvux och gymnasieskola skulle kunna se ut givet ett visst scenario. Ramar ska gälla även för vissa introduktionsprogram Utredningens förslag om ramar för att styra utbudet i primära sam- verkansområden inkluderar även introduktionsprogram. För de in- troduktionsprogram som får anordnas för en grupp elever och vara sökbara finns nämligen goda skäl till att ska kunna besluta om ramar för att påverka utbudet. Utredningens förslag är att programmen yrkesintroduktion utformade för en grupp elever samt programinriktat val ska ingå i beslut om ramar. Utredningen menar att alla ungdomar som ännu inte är behöriga till nationella program ska få god tillgång till utbildningsplatser inrik- tade mot ett brett urval av program eller yrkesområden oavsett hem- kommun. Utredningen har kunnat konstatera att denna möjlighet inte finns över hela landet. Därför är det viktigt att ska kunna ställa krav på att platser inom dessa introduktionsprogram anordnas i tillräcklig utsträckning och erbjuds till alla elever i det primära samverkansområdet. Vidare ska också vid behov kunna precisera inom vilka yrkesområden som yrkesintroduktion ska erbjudas samt vilka program som programinriktat val ska finnas med inriktning mot. Gällande programmen språkintroduktion och individuellt alter- nativ finns inte samma skäl och möjligheter för staten att tillämpa en styrning av platsantalet eller innehållet genom ramar. Dessa program kan enbart utformas individuellt och när utbildningen är individuellt utformad har krav på platsantal en mindre betydelse då det saknas en koppling till ett visst utbildningsinnehåll. Förslag om planering och dimensionering en lagstadgad skyldighet att erbjuda samtliga intro- duktionsprogram till sina invånare. För vissa elevgrupper behöver huvudmännen även framöver få möjlighet att göra individuella ut- formningar för att utbildningen ska fungera för eleven. Allt innehåll i introduktionsprogrammen lämpar sig inte för statlig styrning. Men även om ramarna inte gäller alla introduktionsprogram så kommer styrningen att ha en tydlig påverkan för hela målgruppen för intro- duktionsprogrammen genom att det påverkar helheten i utbudet av introduktionsprogram. I reformens första steg införs krav på att programinriktat val och yrkesintroduktion ska erbjudas på lika villkor för alla ungdomar i det primära samverkansområdet, oavsett hemkommun. Skulle det visa sig att den totala mängden platser på dessa introduktionsprogram inte räcker till för alla kommuners elever, eller att utbudet i alltför hög grad utformas utan sökbarhet för elever i samverkansområdet kan agera med de befogenheter som myndigheten får i den föreslagna reformens andra steg. Då får myndigheten befogenhet att fastställa ramar med antal sökbara platser som ska erbjudas inom programinriktat val och yrkesintro- duktion. Utredningen har sett att det förekommer att kommuner har valt att erbjuda introduktionsprogram trots att de varken erbju- der nationella program i gymnasieskolan eller erbjuder egna invånare möjlighet att studera i en annan kommuns introduktionsprogram där närhet till nationella program finns. I kontakt med utredningen har ett antal av dessa kommuner framfört flera olika skäl till detta val av organisation. Exempelvis kan det vara så att kommunen bedömer att andra insatser som den erbjuder, t.ex. via , bör organiseras i nära anslutning till gymnasiestudierna. En annan är att kommunen bedömer att risken för avbrott är hög bland eleverna om resvägen till utbildningen förlängs. Men även ekonomiska aspekter som att det skulle vara billigare att erbjuda utbildningen i hem- kommunen jämfört med att ersätta en relativt dyr utbildning i grann- kommuner har nämnts. Utredningen konstaterar att det är en balans- gång mellan att å ena sidan erbjuda introduktionsprogram och natio- nella program i nära anslutning till varandra för att underlätta över- gångar och å andra sidan ta hänsyn till vissa elevers behov av att organisera utbildningen nära hemmet. Det är inte möjligt att dra en generell slutsats om huruvida denna typ av organisation alltid är en försvårande omständighet för eleverna att komma vidare från intro- Förslag om planering och dimensionering duktionsprogrammet, eller om det finns situationer då det är ett bra alternativ. Det är dock inte önskvärt att ekonomiska skäl gör att utbildningen bedrivs avskilt från nationella program. Utredningen menar att de utökade möjligheterna att få tillgång till introduktions- program i hela samverkansområdet, samt möjlighet att påverka utbudet genom ramar, kommer att stärka elevernas möjlig- het att få påbörja sina introduktionsprogramsstudier på skolor där det finns en närhet till de nationella programmen och deras resurser i form av lokaler, utrustning och lärare. Det finns även andra möjligheter för att motverka att utbudet av introduktionsprogram förläggs alltför avsides i förhål- lande till de nationella programmen. Utöver möjligheten att styra utbudet av yrkesintroduktion och programinriktat val kan också följa upp utbudet och ge rekommendationer i samband med ramens utfärdande gällande utformningen och lokaliseringen av språkintroduktion och individuellt alternativ. Det finns även andra åtgärder som staten kan överväga, utöver styrning genom ramar, för att öka tillgängligheten till god utbildning för elever som går på introduktionsprogram. Ett alternativ som reger- ingen skulle kunna överväga är att behovsanpassa statsbidraget för gymnasial lärlingsutbildning så att det i högre grad tillfaller arbets- platser som tar emot introduktionsprogramselever på APL, praktik eller under lärlingsliknande former. I komvux ska ramarna ange inom vilka yrkesområden sammanhållen yrkesutbildning ska erbjudas När det gäller komvux på gymnasial nivå ska det av ramarna framgå inom vilka yrkesområden som sammanhållen yrkesutbildning ska erbjudas. Vid behov bör det av ramarna framgå om antalet platser inom olika yrkesområden behöver öka eller minska. Utredningen bedömer att det vanligtvis räcker med att ange inom vilket yrkes- område som utbildning ska erbjudas. Liksom när det gäller gym- nasieskolans ramar kan det finnas behov av en högre detaljeringsgrad inom vissa yrkesområden. Det bör därför vara möjligt för att mer specifikt ange vilka sammanhållna yrkesutbildningar som ska erbjudas. Anger myndigheten specifika sammanhållna yrkesutbild- ningar bör innehållet i dessa nationellt fastställas, t.ex. av . (se även ytterligare förslag om sammanhållen yrkesutbildning i av- Förslag om planering och dimensionering De sammanhållna yrkesutbildningarna som fastställs kom- mer således att bli nationella sammanhållna yrkesutbildningar. Dock kan det uppstå situationer där elevunderlaget i flera samverkans- områden är alltför begränsat för att ska kunna besluta om en speciell sammanhållen yrkesutbildning trots att det finns behov inom flera samverkansområden. I sådana fall och där utbildningen bedöms svara mot ett nationellt behov av de kompetenser utbild- ningen syftar till att ge, föreslår utredningen att ska ges möjlighet att besluta om riksrekrytering för en specifik nationellt fastställd sammanhållen yrkesutbildning. För att pröva intresset av att arrangera sådana utbildningar kan den dialog med samverkans- områdena som ska föregå beslut om ramar också ta upp frågan om möjligheten att genomföra riksrekryterande utbildningar. Ett exempel på sådan utbildning är yrkesförarutbildning som haft en särskild status i olika regleringar inom vuxenutbild- ningen, i syfte att garantera tillgång till utbildningsplatser ur ett nationellt perspektiv. Ett beslut om riksrekrytering innebär att den anordnande kommunen i första hand ska ta emot sökande från hela landet och att ett åtagande att svara för kostnaderna alltid ska lämnas av den sökandes hemkommun. Ett beslut om riksrekrytering ska ange beslutet ska gälla och hur många platser utbild- ningen får omfatta samt uppgift om det belopp hemkommunen ska betala i interkommunal ersättning. Det kan även finnas anledning till att föreskriva om ytterligare villkor för att en viss sammanhållen yrkesutbildning ska kunna bli riksrekryterande. Utredningen gör bedömningen att sådana detaljerade föreskrifter inte bör finnas i lag utan på förordningsnivå. Utredningen föreslår därför att regeringen ska bemyndigas att få meddela föreskrifter om villkor för att en viss sammanhållen yrkesutbildning ska kunna bli riksrekryterande. Stora delar av vuxenutbildningen är rättighets- baserad. Detta gäller sfi, komvux på grundläggande nivå, särvux på grundläggande nivå och komvux på gymnasial nivå som syftar till grundläggande eller särskild behörighet till högskoleutbildning som påbörjas på grundnivå eller grundläggande behörighet till eller sär- skilda kunskaper för utbildning inom yrkeshögskolan.87 Eftersom dessa utbildningar ovillkorligen ska erbjudas behöriga individer med behov av sådan utbildning, blir de inte föremål för planering och 8720 kap. 11, 19, 19 a och 19 b §§ och 21 kap. 11 § skollagen. Förslag om planering och dimensionering dimensionering i den bemärkelse som utredningens direktiv88 be- skriver. Planering av dessa delar av komvux är inget som förmodas hantera bättre än kommunerna gör med sin närhet till elevgruppen. Rättighetslagstiftning saknas dock för den som söker en yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå i syfte att stärka sin ställning i arbetslivet. När det gäller yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå har utredningen konstaterat att det inte i tillräcklig omfattning återfinns ett brett utbud av sådan utbildning. Utredningen föreslår därför att ramarna för komvux på gymnasial nivå ska omfatta sammanhållen yrkesutbildning och ange inom vilka yrkesområden som utbildning ska erbjudas. Ramarna ska avse ett eller flera kalenderår. Vidare föreslås att ramarna vid behov även ska ange vilka nationellt fastställda sammanhållna yrkesutbildningar som ska erbjudas. Det ska också vara möjligt för att i samband med ramarna besluta om riksrekrytering för specifika sammanhållna yrkesutbildningar av nationellt intresse och för regeringen att med- dela föreskrifter om villkor för att en viss sammanhållen yrkesutbild- ning ska kunna bli riksrekryterande. Vid behov ska ramarna även ange omfattningen av yrkesområden, dvs. om ett yrkesområde behö- ver öka eller minska i omfattning. I komvux är det vanskligt att prognosticera förväntade elevvoly- mer på samma sätt som görs för gymnasieskolan. Det går inte på förhand att veta hur många individer som kommer söka sig till vuxen- utbildningen. Det får konsekvenser för dimensionering av antalet utbildningsplatser för de olika utbildningarna. Därför bör ramarna för de sammanhållna yrkesutbildningarna i komvux i stället för att ange antalet platser inom de olika utbildningsområdena endast ange inom vilka utbildningsområden som utbildning behöver erbjudas. Utredningen har tidigare beskrivit att utbildningsutbudet i många kommuner saknar bredd vad gäller olika yrkesområden. Syftet med ramarna blir att garantera ett brett och allsidigt utbud av yrkesutbild- ning. Ramarna ska vara styrande för de samverkande kommunernas utbud av sammanhållen yrkesutbildning, de anger ett minsta utbud av utbildning. Det ska dock vara möjligt att erbjuda sammanhållen yrkesutbildning utöver det som ramarna anger (se avsnitt 6.6.9). Detta för att inte försämra möjligheterna för enskilda individer att få en utbildning som inte ryms inom ramarna men som ändå kan vara den mest lämpade utbildningen såväl ur ett individ- som ett arbets- Förslag om planering och dimensionering fördelar volymer i gymnasieskolan i ett samverkansområde med utgångspunkt i bl.a. de underlag de tar in för behoven i arbetslivet. I och med denna fördelning får de sam- tidigt en bild av vilka yrkesområden som inte täcks av gymnasie- skolan. Inte minst inom dessa yrkesområden kommer det finnas behov av yrkesutbildning i komvux. De primära samverkansområ- dena behöver förhålla sig till dessa ramar i sin utbildningsplanering. Huvudmännens förutsättningar för planering och dimensionering ska förbättras De ramar som beslutar behöver förhålla sig dels till huvud- männens långsiktiga planering av investeringar, dels till huvudmän- nens årliga planerings- och antagningsprocess. För att hantera huvud- männens behov av långsiktiga planeringsförutsättningar menar utred- ningen att utöver ramar behöver utveckla mer långsiktiga prognoser för utbildningsbehovet. Det blir en uppgift för att i dialog med huvudmännen bedöma vilket tidsperspektiv som är lämpligt för dessa långsiktiga preliminära ramar eller prognoser för utbildningsutbudet. Som framgått ovan föreslår utredningen att reformen ska genom- föras stegvis och att tidigt ska inleda regionala dialoger med huvudmännen om hur planeringsförutsättningarna kan förbättras och hur planeringsunderlaget bör utformas för att bidra till ett mer ändamålsenligt utbud och till en ökad resurseffektivitet. Förutom den långsiktiga planeringen behöver ramarna utformas med hänsyn till huvudmännens årliga planeringscykel. Utredningens analys av gymnasieskolans planeringscykel talar för att det tar unge- fär från det att presenterar en regional behovs- analys, tills elever kan påbörja en utbildning i gymnasieskolan, som påverkas av myndighetens analys. I komvux går det sannolikt snabbare att påverka utbudet. Både myndighet och huvudmän behöver för att bereda beslut om utbud. ska t.ex. inhämta arbetsmark- nadsprognoser och föra dialog med de samverkande huvudmännen angående deras utbildningskapacitet. ska också analysera denna information i förhållande till myndighetens egen uppföljning av elevers genomströmning, etablering på arbetsmarknaden och över- gång till högre utbildning. Utredningen bedömer att detta är en kon- tinuerlig process på , där myndigheten analyserar Förslag om planering och dimensionering hur elevers efterfrågan och behov samt behoven på arbetsmarknaden, ska omsättas i utbildningsutbud. Utredningens bedömning är att det är möjligt för myndigheten att fatta beslut om regionala ramar. Men beredningen av besluten kan bygga på information som inhämtades ett eller kanske före besluten fattas. Även huvud- männen behöver för att ta ställning till förslag och i samarbete med andra huvudmän besluta om utbud, informera elever och slutligen genomföra den årliga processen för mottagande och antagning. Utredningen har mött synpunkten att nationellt beslutade ramar riskerar att skapa en osäkerhet för huvudmännen. Utredningens be- dömning är att huvudmännens planeringsunderlag tvärtom kommer att bli mer förutsägbara. styrs utbudet i gymnasieskolan av elevers efterfrågan och utredningens analys talar för att elevers efter- frågan fluktuerar mer än behoven på arbetsmarknaden. Utredningens förslag syftar till att balansera dagens konkurrens om elever med ökade inslag av styrning och en högre grad av samarbete mellan huvudmännen. Detta bör bidra till ökad transparens och förutsäg- barhet. 6.6.3Gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå ska inte ingå i de nationellt beslutade regionala ramarna för utbildningsutbudet Utredningens bedömning: De regionala ramarna för utbudet bör inte omfatta utbildning inom gymnasiesärskolan och komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå. Utredningen föreslår, som framgått ovan, att i det första reformsteget ska få i uppdrag att regelbundet följa upp elevernas sysselsättning efter gymnasiesärskolan och yrkesinriktade utbild- ningar i komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå. Vidare ska stödja huvudmän för gymnasiesärskolan genom att utarbeta underlag för planering och dimensionering av utbudet av utbildning samt där så är lämpligt, utarbeta stöd för planering av yrkesinriktad utbildning inom komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå. Utredningen anser dock att förslaget om nationellt beslutade ramar för dimensionering av gymnasial utbildning inte ska Förslag om planering och dimensionering omfatta gymnasiesärskolan eller komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå. I det följande redogörs för motiven till denna be- dömning. Utbildningarna i gymnasiesärskolan ska inte ingå i ramarna Det finns flera anledningar att inte föreslå nationella ramar för voly- mer av olika utbildningar i gymnasiesärskolan. Den främsta anled- ningen är att elevgruppen skiljer sig från gymnasieskolans elever på sådana sätt att denna grupp är i större behov av individuella lös- ningar. Utbildningen och utbudet kräver i större utsträckning lös- ningar som kan anpassas efter förutsättningarna för varje enskild elev. Utredningen bedömer att om utbudet anpassas efter behoven på arbetsmarknaden så underlättas etableringen även för gymnasie- särskolans målgrupp. Utredningen anser dock att målgruppens sär- skilda behov samt att anställning oftast förutsätter subventioner, gör att planering och dimensionering förutsätter god kunskap om lokala förhållanden. Mot den bakgrunden anser utredningen att ramar be- slutade på nationell nivå inte kommer att förbättra matchningen mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden. I stället bör staten stödja huvudmännen genom förbättrad uppföljning av gymnasie- särskolans utbud. Uppföljningen som blir möjlig framöver kan even- tuellt komma att ge indikationer på skillnader mellan programmen gällande möjligheter till arbetsmarknadsetablering. Ytterligare en anledning att inte staten ska besluta om ramar för utbudet i gymnasiesärskolan är att den modell för planering och dimensionering som föreslås i hög grad bygger på statistisk upp- följning av hur elevernas önskemål och utbildningsval stämmer öve- rens med behoven på arbetsmarknaden. Detta kommer visserligen att möjliggöras i högre utsträckning framöver för gymnasiesär- skolans del, men utredningen bedömer att samma typ av statistiska uppföljning på regional nivå inte kommer att kunna användas inom skolformen. Bland annat på grund av att det är så få elever som går i skolformen. Elevantalet per län, årskurs och nationellt program är i genomsnitt fyra elever. Därmed ser inte utredningen att staten har några goda förutsättningar att påverka gymnasiesärskolans utbud på regional nivå genom central uppföljning av kopplingen mellan utbild- ning och arbetsmarknaden. Vidare är också förutsättningarna inom Förslag om planering och dimensionering elevgruppen så skiftande att utvärderingen i princip måste göras med kännedom om individernas förutsättningar för att kunna utvärdera utbudets ändamålsenlighet. Utredningen har erfarit att det finns utmaningar med att till- handahålla ett allsidigt utbud av utbildning inom gymnasiesärskolan. Det finns flera skäl till detta. Dels är elevgruppen mycket mindre än i gymnasieskolan vilket gör det svårt att ha ett flertal olika program och inte få alltför små undervisningsgrupper.89 Dels om- fattar gymnasiesärskolan hela nio nationella program, samt individu- ella program med sex ämnesområden. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte är lämpligt med statligt beslutade regionala ramar för utbudet inom gymnasie- särskolan. Det är dock lämpligt, vilket utredningen beskriver i av- snitt 6.3.2, att belyser utbudet och pendlingsförhållanden så att dessa uppgifter kommer till allmän kännedom, då det finns bättre möjligheter för att redovisa exempelvis pend- lingsstatistik genom tillgången till uppgifter på individnivå. Särskild utbildning ska inte ingå ramarna Utredningen har redogjort för att utbudet av gymnasial yrkesutbildning för vuxna är otillräckligt som det för indi- viderna råder en osäkerhet kring möjligheten att få delta i efterfrågad yrkesutbildning. Detta försvårar karriärplanering, yrkesväxling och kompetensutveckling för många vuxna.