sou · H8B325 · 2020-04-28 00:00:00 — I den delen ska vi samverka med , Transportstyrelsen, branschförbund och berörda kommersiella aktörer. Utredningen ska slutligen också göra en bedömning av hur kvali- teten för resenärer påverkas av förslagen. I dessa delar ska vi samråda med relevanta myndigheter och brukarorganisationer inkluderat och organisationer för personer med funktions- nedsättning. Utredningen har i konsekvensanalysen tagit hjälp av externa kon- sulter med erfarenhet av konsekvensutredningar i statliga utredningar. Nedan följer en genomgång av utredningens tre förslag utifrån per- spektiven konsekvenser för kollektivtrafikresande, organisation, finan- siering och tidsplan. Sist i kapitlet redovisas förslagens sammantagna påverkan på klimat- och miljö, jämställdhet, brottlighet, resursför- delning, kommunala självstyret, regional utveckling och integration. 9.1Översiktlig bedömning av konsekvenserna av ett nationellt biljettsystem för kollektivtrafik Vilken klimatnytta ett nationellt biljettsystem bidrar till är svårt att värdera. Det beror på vilken överflyttning från privatbilism till kol- lektivtrafik som biljettsystemet förmår att skapa. Som vi har nämnt är biljettsystemet en infrastruktur som kollektivtrafikföretag kan använda. I vilken mån den också kommer att användas påverkar nyttan med systemet. Utredningens utgångspunkt är att föreslå ett biljettsystem som i så stor utsträckning som möjligt ligger i linje med kollektivtrafik- företagens planerade investeringar. Systemet använder en etablerad internationell standard för att underlätta för så många företag som möjligt att bli del av systemet. Den konsekvensanalys vi har genomfört visar att ett nationellt biljettsystem enskilt och på kort sikt har begränsad betydelse när det gäller att skapa en överflyttning av persontransporter till mer kol- lektivtrafik. Biljettsystemet behöver sättas in i ett sammanhang med andra åtgärder som görs parallellt och som tillsammans kan bidra till en märkbar överflyttning. Biljettsystemet kan på kort sikt ses som Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser möjligheten att ta bort ett hinder till att använda kollektivtrafik, snarare än som en åtgärd som driver beteendeförändringar. På lång sikt kan effekten bli mer betydande. På lång sikt är det de främjande insatserna för utvecklingen av nya mobilitetstjänster som har störst potential att öka kollektivtrafikresandet. Utredningen anser att förslagen har potential att göra skillnad. Dessa förslag innebär att göra regionala kollektivtrafikmyndigheters (RKM) pro- dukter tillgängliga för tredjepartsförsäljning, att utöka trafikantinfor- mationen, att skapa enhetlighet i öppna dataformat och att erbjuda ett nationellt biljettsystem som är öppet för alla typer av företag som vill sälja kollektivtrafikens biljetter genom nya paketeringslösningar. kan i det avseendet bli ett föredöme och en inspiration för andra länder. Kostnadsmässigt bedöms investeringen i den digitala infrastruk- turen sammantaget omfatta , där staten föreslås finansiera investeringarna med . Driften föreslås bli bekostad av deltagande företag genom användaravgifter, på mot- svarande sätt som inom Resplus-samarbetet. Att använda biljett- systemet kommer i slutändan att bygga på kommersiella över- väganden hos kollektivtrafikföretagen. Utredningen menar att det finns effektivitetsvinster att hämta genom att delta i ett nationellt biljettsystem, men i vilken omfatt- ning systemet kommer att användas återstår att se. Eftersom användningen av systemet grundas på kommersiella över- väganden, kommer effektivitetshänsyn att vara utgångspunkt för användningen. Det kan i stället bli så att kollektivtrafikföretagen får ekonomisk genom de stordriftsfördelar och möjligheter till effektivisering som ett gemensamt system innebär. Precis som bran- schen använder det gemensamma Resplus-systemet för försäljning av bokade biljetter, vilket innebär fördelar för både resenärer och kollektivtrafikföretagen, menar utredningen att motsvarande för- delar finns med ett gemensamt system som även omfattar obokade biljetter. Sammantaget förväntar vi oss inte att anslutningen till det nationella biljettsystemet kommer att belasta resenären. Det är svårt att bedöma konsekvenserna av det tredje förslaget, om en nationell konkurrensneutral försäljningskanal, eftersom dessa beror på val att organisation för huvudmannaskapet. Utredningen bedömer att detta förslag har en mer begränsad påverkan på resandet i kollektivtrafiken än de två andra förslagen. På kort sikt har en kon- Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser kurrensneutral försäljningskanal sannolikt begränsad effekt, efter- som det redan finns en dominerande försäljningskanal som många resenärer känner till, där i stort sett all kollektivtrafik finns tillgäng- lig. Skillnaden uppstår på de sträckor där konkurrerade kollektiv- trafikföretag bedriver verksamhet nu och och för dessa företags potential att utveckla sin verksamhet på den svenska tåg- marknaden. På riskerar den konkurrensmässiga snedvridningen av försäljningsmöjligheter i att hindra kollektivtrafikföretag från att vilja etablera sig på den svenska marknaden, vilket kan få en större påverkan på resandet. Det faktum att data avseende resenärers resande nu i stor uträckning enbart tillfaller ett marknadsdomine- rande kollektivtrafikföretag kan också skapa begränsningar för andra kollektivtrafikföretag. Detta kan i sin tur bidra till att transport- systemet inte används effektivt, vilket en nationell konkurrens- neutral försäljningskanal skulle kunna skapa ändring kring. Även om det är svårt att värdera det nationella biljettsystemets positiva klimatpåverkan är det rimligt att anta att det kommer leda till en ökning av kollektivtrafikresande, inte minst om syste- met förmår bidra till ökad innovation och utveckling av nya mobili- tetstjänster. Vikten av klimatmålen tydliggörs genom att 2020 höjt den samhällsekonomiska kostnaden för koldioxidutsläpp från /kg till /kg. 9.2Tidsplan för ett nationellt biljettsystem för kollektivtrafik I den sakpolitiska överenskommelsen () som slutits mellan regeringen, och Liberalerna anges att ett natio- nellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela ska införas Utredningen har i sina förslag om genomförande haft det datumet som målsättning för när ett nationellt biljettsystem ska finnas på plats. Däremot anser vi att det är väl optimistiskt att tro att systemets alla centrala funktioner ska finnas på plats . I stället föreslår utredningen att de ska finnas på plats . Från att de centrala funktionerna finns på plats kommer det sedan i praktiken att ske en stegvis anslutn- ing av de regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser 2023, ska alla regionala kollektivtrafikmyndigheter vara anslutna. Övriga kollektivtrafikföretag och andra företag som vill sälja kollek- tivtrafikens biljetter kan ansluta till det nationella biljettsystemet för kollektivtrafik när de centrala funktionerna finns på plats. Tidsplanen som utredningen föreslår innebär följande milstolpar. •En genomförandekommitté tillsätts för att planera och förbereda införandet av det nationella biljettsystemet för kollektivtrafik. •Transportstyrelsen får i uppdrag att förbereda sin organisation för ett uppdrag att meddela föreskrifter för och idka tillsyn av det nationella biljettsystemet, inklusive att utveckla föreskrifter för och tillsyn av den nationella åtkomstpunkten för kollektivtrafik- data. Eftersom några av de föreskrifter som ska utfärdas rör tek- niska specifikationer, krävs en notifieringsprocess inom EU, vilket kräver ytterligare i anspråk. Därför behöver arbetet med föreskrifter påbörjas och ske parallellt med beredning av lagförslag. •Genomförandekommittén får i uppdrag att i samverkan med kollektivtrafikföretagen samt och Transportstyrel- sen och som krävs förbereda en organisation för att tillhandahålla det nationella biljettsystemet för kollektivtrafik. Uppdraget bör bland annat omfatta att ta fram underlag för nödvändiga beslut av berörda myndigheter – som underlag avseende dataskydd – att driva arbetet med att organisera den digitala infrastrukturen och utveckla den nationella åtkomst- punkten för kollektivtrafikdata samt att sköta administrationen av föreslagen statlig kompensation. •Konsumentverket leder arbetet med att ta fram en bransch- överenskommelse med Svensk kollektivtrafik för att säkerställa att relevanta krav ställs på tredjepartsförsäljare av kollektiv- trafikens biljetter och gemensamma regler upprättas som säker- ställer resenärernas intressen. Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser •Föreslagna författningar antas träda i kraft . •Föreskrifter om biljettsystemet meddelas efter . •Möjligheten till ansökan om statlig kompensation öppnas efter lagstiftningens ikraftträdande och är öppen till . •Första ska centrala funktioner finnas på plats i biljettsystemets digitala infrastruktur, så att kollektivtrafikföre- tag kan ansluta till det nationella biljettsystemet. •Den nationella åtkomstpunkten för kollektivtrafikdata ska ha utvecklats och vara tillgänglig för tredjepartsutvecklare/-försäljare . •Kollektivtrafikföretag ska ha läm- nat information om produkter och priser samt realtidsdata avse- ende positionsdata och prognoser i relation till tidtabell. Möjlig- heten öppnas . •RKM:s ska ha tillgängliggjort sitt biljettutbud genom öppna försäljnings-API till denna åtkomst- punkt. •Senast vid nästa redovisningstidpunkt av trafikförsökningsprogram ska RKM redogöra för den nya redovisningspunkten. Regeringen bör avgöra om en särskild redovisning av den punkten är nöd- vändig . •Den ska alla regionala kollektivtrafikmyndig- heter vara fullt ut anslutna till det nationella biljettsystemet för kollektivtrafik. 9.3En digital infrastruktur för ett nationellt biljettsystem för kollektivtrafik I detta avsnitt beskriver vi konsekvenserna av utredningens förslag om en digital infrastruktur. Det är förslaget som gör det möjligt för resenärer att resa med all regional kollektivtrafik i hela med Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser hjälp av ett resekort eller annan chipbaserad biljettbärare från en RKM. Resenären kan också resa med samma biljettbärare på annan kollektivtrafik. En generell förutsättning för detta är att kollektiv- trafikföretagen kommer överens om gemensamma erbjudanden genom det nationella biljettsystemet. Förslaget innebär en nationell samordning av följande frågor. •En standard för biljetter genom den så kallade BoB-standarden, •En standard för färdbevis inom det nationella biljettsystemet, som föreslås vara identifikatorer enligt EMV-standarden, samt •En central avräkningsfunktion som underlättar kollektivtrafik- företagens ekonomihantering för biljettsamarbeten. 9.3.1Berörda organisationer och ansvar Följande organisationer är direkt berörda av förslaget. –Regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) –Andra företag som vill sälja kollektivtrafikens biljetter Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser Regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) RKM är skyldiga att ansluta till den digitala infrastrukturen i det nationella biljettsystemet. Att RKM ska ansluta sig till infrastruk- turen innebär att de ska –följa de tekniska föreskrifter som utfärdas angående det natio- nella biljettsystemet, det vill säga införa IDF-hantering enligt nationella bestämmelser (utredningen förslår EMV kernel 5) och tillgängliggöra sitt utbud genom ett biljettsystem baserat på biljett- och betalstandarden (BoB-standarden), samt –samverka med övriga RKM för att möjliggöra för resenärer att köpa biljetter genom det nationella biljettsystemet. Eftersom myndigheterna är personuppgiftsansvariga för de person- uppgifter som kan förekomma i deras system, behöver regelverk upprättas och skyddsåtgärder vidtas som står i proportion till och motverkar de risker som föreligger i hanteringen av data. Det hand- lar till exempel om regler för utlämnande av information, att skapa funktioner för pseudonymisering samt upprätta regler för gallrings- rutiner. Syftet med det nationella biljettsystemet för kollektivtrafik är att möjliggöra för resenärer att enkelt köpa kollektivtrafikbiljetter och resa kollektivt oavsett var i landet de bor. Utredningen ser också att det föreslagna biljettsystemet har potential att underlätta samarbeten mellan kollektivtrafikföretag och kollektivtrafikföretags samarbeten med andra samarbetspartners. Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser RKM:s främsta uppdrag är att tillhandahålla kollektivtrafik för vardagsresande inom regionen och besluta om affärsregler, inte att ansvara för sammanhållande strukturer för biljettsystem i olika bil- jettsamarbeten. I genomgången av befintliga biljettsamarbeten i kapitel 5 framgår det att dessa sköts på olika sätt och även att det inom samarbeten ofta finns skiftande viseringsrutiner som kräver olika typ av verifiering från resenären. Inte sällan sker den ekono- miska avräkningen mellan trafikföretag genom hantering. Utredningen bedömer att det finns framtida effektivitetsvinster i att konsolidera administrationen av biljettsamarbeten centralt genom att använda infrastrukturen i ett nationellt biljettsystem. Enligt förslaget ska en central funktion hantera avräkning på motsvarande sätt som i Resplus-samarbetet, vilket borde underlätta RKM:s ekonomihantering vid biljettsamarbeten. Denna möjlighet kan vara till nytta för RKM även vid befintliga interregionala biljett- samarbeten. Med förslaget följer kostnader, men utredningen ser också att RKM har effektivitetsvinster att göra genom gemensamma standarder och tillgång till centrala funktioner. RKM:s huvudsakliga kostnader för den digitala infrastrukturen av det nationella biljettsystemet kom- mer till följd av –eventuell tidigareläggning av att införa biljettsystem som följer BoB-standarden (gäller de som ännu inte har implementerat stan- darden), –mjukvaruuppdatering av biljettläsare/valideringsutrustning för att följa EMV-standarden (gäller de som ännu inte har genomfört uppdateringen), –drift av infrastrukturen för det nationella biljettsystemet, –utveckling av nya kontobaserade biljettprodukter. Sist i detta avsnitt följer en detaljerad redogörelse av kostnaderna. Investeringskostnaderna bedömer vi kommer att uppgå till . Merkostnaden i utvecklingen av kontobaserade Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser produkter kommer att vara marginell, eftersom det är en del av respektive RKM:s ordinarie affärsutveckling. För att göra anslutningen till det nationella biljettsystemet möj- lig, föreslår vi att RKM ska kunna ansöka om statlig kompensation för mjukvaruuppdatering av biljettläsare och valideringsutrustning för att följa EMV-standarden. Kompensationen kräver motfinansiering, vilken kan ske genom nedlagd arbetstid inom den egna organisationen. De RKM som ännu inte har infört ett biljettsystem enligt BoB- standarden planerar enligt våra uppgifter att göra det. För att skynda på denna utveckling föreslår utredningen att RKM ska kunna ansöka om statlig kompensation för att tidigarelägga att ett biljettsystem införs i enlighet med BoB-standarden. Ett antal RKM håller också på att införa biljettlösningar med EMV-standarden, andra planerar att göra det, medan några ännu inte har tagit ställning till EMV- standarden. Några RKM har redan påbörjat projekt i syfte att införa MTS7 (BoB-ID) och kommer därför att behöva anpassa mjukvaran i sina läsare till att kunna läsa EMV-standarden. Utöver investeringar eller anpassningar för att ansluta till det natio- nella biljettsystemet innebär det nationella systemet nya förutsätt- ningar i några avseenden. Sannolikt medför dessa marginella kost- nader och i vissa fall vinster genom stordriftsfördelar beroende på hur de hanteras. Det gäller behovet av: –administration av identifikatorer och användarkonton, –anslutning till avräkningssystemet, samt –inköp av . I det avslutande avsnittet om kostnader kopplade till förslaget finns resonemang om dessa punkter. Utredningen har däremot inte några beräkningar av dessa kostnader, eftersom de är beroende av hur RKM väljer att agera. När det gäller finansiering av driften av det nationella biljett- systemet är utredningens förslag att den ska ske på motsvarande sätt som för kollektivtrafikföretagens finansiering av det nationella Res- plus-systemet för kollektivtrafik. Resplus-systemet finansieras genom avräkning och system- och hostingavgifter i de fall försäljningen av en biljett har skett genom den nationella samordningen. Driften av det nationella biljettsystemet bör på motsvarande sätt finansieras Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser genom användaravgifter för de företag som använder systemet. Utgångspunkten är en procentuell avgift som är sjunkande, dvs. ju större volym som säljs genom systemet desto lägre blir den procen- tuella systemavgiften. Utifrån en kostnadsberäkning framtagen av Samtrafiken och validerad av ett teknikföretag är bedömningen att driften av hela systemet kommer att kosta 10–. Denna kostnad kommer att fördelas mellan ingående parter, vilket i vart fall är 21 RKM. Det är viktigt att kollektivtrafikbranschen får en aktiv del i utformningen av de regelverk som formar systemet. Det kan ske genom att ett råd tillförs en myndighet och genom att det bransch- gemensamma bolaget ansvarar för den mer konkreta utformningen av systemet. För att kollektivtrafikföretagen ska välja att använda det nationella biljettsystemet bygger verksamheten på att det innebär kostnadsfördelar, vilket kan åstadkommas genom storskalighet och synergivinster. Utredningen ser att det finns potential för det i det föreslagna biljettsystemet. Utöver att nya sam- arbeten kan skapas genom det föreslagna systemet så kan också existerande samarbeten utvecklas och effektiviseras. Kollektivtrafikföretag som bedriver kommersiell trafik är inte skyldiga att ansluta till det nationella biljettsystemets digitala infra- struktur, men de har möjlighet att göra det för att underlätta paketering av färdbevis tillsammans med andra kollektivtrafik- företag. Det är svårt att bedöma vilka konsekvenser detta får för de kommersiella företagen. Det beror på i vilken utsträckning dessa företag deltar i systemet och vilken nytta systemet ger. Flera kommer- siella kollektivtrafikföretag som utredningen har haft kontakt med är positivt inställda till möjligheten att ingå i systemet. Utländska företag är särskilt positiva, om systemet bygger på en internationell standard –vilket förslaget innebär – eftersom det underlättar tekniska integra- tioner. Nyttan för resenärerna med det nationella biljettsystemet blir större ju fler företag som ansluter sig till det. Det är därför viktigt med låga barriärer för anslutning. Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser För att kunna dra nytta av möjligheten att utfärda färdbevis genom identifikatorer enligt det nationella biljettsystemet behöver företagen möta de villkor som sätts upp för systemet som till exem- pel handlar om ordnad finansiell ställning. För att sälja RKM:s biljetter behöver kollektivtrafikföretag god- känna det standardavtal som nås via den nationella åtkomstpunkten för kollektivtrafik. Denna möjlighet beskrivs i avsnitt 9.4. Vill före- tag sälja andra kollektivtrafikföretags biljetter, krävs bilaterala avtal som reglerar denna möjlighet. De fördelar som infrastrukturen för det nationella biljettsystemet innebär för kollektivtrafikföretag är följande: •möjlighet att på ett effektivt sätt få tillgång till andra kollektiv- trafikföretags biljettutbud, genom biljettväxeln, för att sälja andra företags biljetter, •möjlighet att utfärda färdbevis som kan innehålla produkter från flera företag och som möjliggör maskinell validering (förutsatt att rätt mjukvara är installerad läsarna), samt •tillgång till en central avräkningsfunktion. Kollektivtrafikföretag som bedriver kommersiell trafik kan men behöver inte använda infrastrukturen i det nationella biljettsystemet. Det betyder att de inte tvingas installera nya system eller uppdatera befintliga. Dessa aktörer får därför inte några tvingande merkostna- der av förslaget. De kan däremot välja att ansluta sig till det natio- nella biljettsystemet och gör det då på kommersiella grunder, vilket betyder att det i så fall bör innebära en nytta för verksamheten. De åtgärder som kommersiella kollektivtrafikföretag sannolikt behöver vidta är att hantera IDF-baserade färdbevis enligt den EMV- standard som används inom den digitala infrastrukturen hos det nationella biljettsystemet. Utredningen bedömer att de flesta for- donen i till exempel taxibranschen redan är utrustade med teknik som kan utnyttjas för att hantera IDF i det nationella biljettsyste- Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser I så fall kan det innebära om en kostnad per kollektivtrafik- företag motsvarande några . De företag som väljer att ingå i systemet delar på de driftskost- nader som uppstår för de centrala funktionerna i systemet. Utifrån den användning som företaget har av systemet betalar företaget för driften genom en systemavgift vid respektive biljettförsäljning. Utgångspunkten är en procentuell avgift som är sjunkande, dvs. ju större volym som säljs genom systemet desto lägre blir den procen- tuella systemavgiften. Utifrån en kostnadsberäkning framtagen av Samtrafiken och validerad av ett teknikföretag är bedömningen att driften av hela systemet kommer att kosta 10–. Denna kostnad kommer att fördelas mellan ingående parter, vilket i vart fall är 21 RKM. Den standard för identifikatorer som utredningen förslår är EMV kernel 5. För att kunna dra nytta av systemet behöver företaget vara beredd att använda den standarden i sin viseringsutrustning. Det innebär inga licenskostnader för kollektivtrafikföretaget. För att tillgängliggöra det egna företagets utbud av biljettprodukter i samarbeten med andra kollektivtrafikföretag krävs att det egna bil- jettsystemet är tekniskt integrerat mot biljettväxeln. Andra företag som vill sälja kollektivtrafikens biljetter För att kunna dra nytta av möjligheten att utfärda färdbevis genom identifikatorer enligt det nationella biljettsystemet behöver före- tagen möta de regler som sätts upp för systemet som till exempel handlar om ordnad finansiell ställning. Nyttan med denna möjlighet för försäljande företag är beroende av tillgången till kollektivtrafikens biljetter som beskrivs i avsnitt 9.4. För att sälja RKM:s biljetter behöver kollektivtrafikföretaget god- känna det standardavtal som nås via den nationella åtkomstpunkten för kollektivtrafik. Förslagens genomförande, finansiering och konsekvenser Andra företag, som inte är kollektivtrafikföretag men som vill sälja kollektivtrafikens biljetter, har möjlighet att ansöka om att bli utfär- dare av identifikatorer, det vill säga färdbevis. Genom den nationella åtkomstpunkten för kollektivtrafikdata ska det finnas öppna försälj- nings-API för RKM:s biljetter. I de fall de vill sälja kommersiella kollektivtrafikföretags biljetter krävs bilaterala avtal. Utredningen har haft kontakt med tjänsteleverantörer som erbju- der mobilitet som en tjänst. Dessa är positivt inställda till möjlig- heten att ingå i systemet. Utländska företag är särskilt positiva till möjligheten, om systemet bygger på en internationell standard – vilket förslaget innebär – eftersom det underlättar tekniska integ- rationer för dessa företag. Nyttan för resenärerna med det nationella biljettsystemet blir större ju fler företag som ansluter sig. Det är där- för viktigt med låga barriärer för anslutning. Systemet möjliggör även för företag som inte har som främsta affärsidé att sälja kollektivtrafikbiljetter att också utveckla produkter som inkluderar kollektivtrafik. Det kan till exempel vara en kiosk- kedja, som säljer kollektivtrafikbiljetter från RKM eller ett bio- företag, som erbjuder köp av biobiljetter och där kollektivtrafikresan i anslutning till föreställningen ingår.