sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Analys av enbart undervisningskostnader har genomförts med resultat som inte avviker nämnvärt, och de resultaten redovisas där- för inte heller. Elevhälsan har också analyserats med resultatet att tydliga mönster saknas, varför de resultaten inte heller redovisas. 8.3.1Stora skillnader i total kostnad mellan olika kommunala huvudmän Kostnad per elev i grundskola I tabell 8.10 redovisas resultat från en statistisk analys av total kost- nad i grundskola före och efter avdrag av riktade stats- bidrag, med data –2018. Regressionerna har gjorts med kon- stant och variabler för de olika åren, men koefficienterna för dem redovisas inte i tabellen nedan. Likvärdighet i resurserSOU 2020:28 Tabell 8.10 Total kostnad grundskola årskurs 1–9 Paneldata 2015–2018 Totalt, kronor per elev Andel elever i fristående skola, Log antal elever i skola Positiv förändring i log antal elever, Negativ förändring i log antal elever, 1,47* 1,40* Index för merkostnader i glesbygd, Index för löner, kommunalt anställda, Källor: Egna beräkningar baserat på data från SCB, och Kolada. Standardfel klustrade per kommun. Signifikans markeras med * för koefficientskattningar med ett p -värde <0,05. Angiven ”Effekt” är lika med absolutvärdet av det skattade koefficientvärdet m ultiplicerat med skill- naden mellan det högsta och det lägsta värdet för respektive variabel. Resultaten är ganska lika de som redovisats för resurs per hemkom- mun i avsnitt 8.1. Elevernas behov mätt med socioekonomiskt index samvarierar tydligt med kostnaderna. Precis som för hemkommunen är de totala kostnaderna högre i kommuner med stora utmaningar, men om man räknar bort statsbidragen är de i stället lägre dvs. om- vänt kompensatorisk. Verksamhetens driftsförutsättningar i form av minskande elevantal, glesbygdsförhållanden och kommunalt löneläge samvarierar också med högre kostnader. Vidare är hemkommunens finansieringsförmåga signifikant, dvs. ju bättre finansieringsförmåga kommunen har desto högre kostnader. Antal elever i skola och ökning av antal elever i skola samvarierar inte med kostnadsläget på ett statistiskt säkerställt sätt, även om ett nega- tivt samband mellan kostnader och ökande elevantal nästan är signi- fikant. Andel elever i fristående skola, slutligen, är nästan signifikant kostnadsdrivande för den kommunala verksamhetens totala kost- nad, och signifikant då statsbidragen exkluderas. Knappt hälften av variationen före avdrag och cirka en tredjedel efter avdrag av stats- bidrag kan förklaras av modellen. Strukturjusterad kostnad per elev På samma sätt som i avsnitt 8.1 har även kostnaden för kommunala skolor strukturkorrigerats. Detaljer om strukturkorrigeringen redo- visas i nämnda avsnitt, men i korthet kan sägas att •Samma korrigeringsfaktor baserad på kostnadsutjämningen har använts för den kommunala skolverksamheten som för hemkom- munens kostnader. Eftersom kostnadsutjämningen baseras på förhållanden i hemkommunen kan resultaten bli något sned- vridna i kommuner med hög andel elever i andra huvudmäns skolor eller hög andel elever från andra kommuner i den egna regin. Utredningen har dock inte identifierat någon specifik bias till följd av detta faktum. •Samma kostnadseffekter som för hemkommunen har använts för andel nyanlända och socioekonomiskt index, men tillämpade på den kommunala skolans elevunderlag. I tabell 8.11 redovisas effekterna på spridningen i kostnad per elev mellan de kommunala huvudmännen, steg för steg. Strukturkorrigeringen har mycket måttliga effekter på sprid- ningen i kostnad per elev mellan de kommunala skolverksamheterna. Före strukturkorrigeringen motsvarar skillnaden mellan percentil 95 och 5 av kostnaden för percentil 5, och efter struk- turkorrigering är skillnaden . Det första stegets korriger- ing med kostnadsutjämningen reducerar spridningen till , vilket betyder att sådana strukturella faktorer som kostnadsutjäm- ningen tar hänsyn till bidrar i någon mån till att öka spridningen i faktiska kostnader. Korrigering med andel nyanlända minskar den ytterligare något till , dvs. även skillnader i andel ny- anlända bidrar till spridningen i faktiska kostnader. Korrigering med socioekonomiskt index ökar däremot spridningen igen, till 36 pro- cent. Tabell 8.11 Kostnader för grundskola årskurs 1–9 och strukturella förutsättningar, skola 3-års medelvärden –2018, kostnader prisnivå (P95–P05)/P05, % Antal elever klass 1–9 Faktisk kostnad per elev, kronor Kostnad/elev, korrigerat med utjämningen Nyanlända från länder med låg HDI Nyanlända från länder med medel HDI Nyanlända från länder med hög HDI Kostnad/elev, korrigerat med utjämning och nyanlända Skattad andel ej behöriga, % (SES) Kostnad/elev, korrigerad med utjämning, nyanlända och SES Källor: SCB, , Kolada, egna beräkningar. P95 och P05 avser percentil 95 respektive percentil 5. av kommunerna har högre värde än har lägre värde än P05. av kommunerna har alltså värden mellan P05 och P95. Vad är det då för kommuner som har höga respektive låga kostna- der? I tabell 8.12 redovisas ovägda medelvärden för de trettio kom- munala huvudmän som har lägst strukturkorrigerad kostnad med de trettio som har högst kostnad, för ett antal variabler avseende den kommunala skolverksamheten och allmän kommunstruktur. Tabell 8.12 Kommuner med högst och lägst strukturkorrigerad kostnad ovägda medelvärden –2018, kostnader prisnivå Antal elever klass 1–9 Faktisk kostnad per elev, kronor Kostnad/elev, korrigerat med Nyanlända från länder med låg HDI Nyanlända från länder med medel HDI Nyanlända från länder med hög HDI Kostnad/elev, korrigerat med Skattad andel ej behöriga, % (SES) Kostnad/elev, korrigerad med utjämning, nyanlända och SES Förändring antal invånare 20 år Finansieringsförmåga, kronor/invånare Källor: SCB, , Kolada. Kostnadsuppgifter har omräknats i fasta priser med PKV för från SKR. 1I gruppen med de 30 högsta kostnaderna ingår och , vars storlek påverkar genom - snittligt antal elever och total befolkning på ett markant sätt. Om man exkluderar de två storstäderna är det genomsnittliga antalet elever i gruppen med de högsta kostnaderna 1 485 och det genomsnittliga antalet invånare 16 582. De två grupperna av kommuner är alltså ungefär lika stora då man räknar bort storstäderna. Skillnaden mellan grupperna avseende antal elever i skola och antal invånare är markant men förklaras nästan helt av att och ingår i gruppen med de trettio kommuner som har högst strukturkorrigerad kostnad för skolan. Högkostnads- kommunerna har i genomsnitt högre kostnad per elev än lågkostnadskommunerna, en skillnad på nästan 27 pro- cent. Vidare har de två grupperna ungefär samma förväntade kost- nad, enligt kostnadsutjämningen. När det gäller andel nyanlända elever och socioekonomiskt index har högkostnadskommunerna ungefär samma värden som de 230 kommuner som inte ingår i någon av grup- perna, medan lågkostnadskommunerna har markant högre andel ny- anlända och också ett högre socioekonomiskt index. Trots den rela- tivt stora skillnaden i strukturkorrigerade kostnader skiljer sig inte resultaten åt i någon större utsträckning. Meritvärdet är i genomsnitt 6meritvärdespoäng lägre i kommunerna med låga kostnader och stora utmaningar, och andelen behöriga till yrkesprogram är 3 procent- enheter lägre. Tätortsgraden är något högre i lågkostnadskommunerna, men invånarantalet (exklusive storstäderna) är ungefär detsamma. Även procentuell förändring i antal invånare är ungefär densamma. I bägge grupperna, men i synnerhet i gruppen av högkostnadskom- muner, är variationen i befolkningsförändring mellan kommunerna mycket stor. I tabell 8.13 redovisas resultat från en statistisk analys av struk- turkorrigerad kostnad i grundskola, före och efter avdrag av riktade statsbidrag. Tabell 8.13 Total kostnad grundskola 1–9, strukturkorrigerad Paneldata 2015–2018 Andel elever i fristående skola, Log antal elever i skola Positiv förändring i log antal elever, Negativ förändring i log antal elever, 1,45* 1,57* Index för merkostnader i glesbygd, Index för löner, kommunalt anställda, Källor: Egna beräkningar baserat på data från SCB, och Kolada. Standardfel klustrade per kommun. * indikerar signifikans för p<=0,05. Angiven ”Effekt” är lika med absolutvärdet av det skattade koefficientvärdet multiplicerat med skill - naden mellan det högsta och det lägsta värdet för respektive variabel. Efter strukturkorrigeringen sjunker förklaringsgraden avsevärt vil- ket är naturligt eftersom modellen i huvudsak innehåller variabler som fångar just struktur. Till skillnad mot i fallet med kostnader per hemkommun har negativ förändring i antal elever i skola nu signifikant positiv koefficient – dvs. en minskning av antal elever samvarierar systematiskt med högre kostnader per elev. Även ko- efficienten för löneindex för sektor är signifikant i denna analys. Finansieringsförmågan är fortsatt signifikant, vilket innebär att den kommunala skolan i kommuner med god finansierings- förmåga typiskt sett har högre kostnader än den kommunala skolan i kommuner med sämre finansieringsförmåga. 8.3.2Svagare samband mellan kostnad för undervisning och elevhälsa och förutsättningar Så till analysen av summan av kostnader för undervisning och elevhälsa i grundskola, före och efter avdrag av riktade statsbidrag. Tabell 8.14 Kostnad för undervisning och elevhälsa i grundskola iårskurs 1–9 Paneldata 2015–2018 Andel elever i fristående skola, Log antal elever i skola Positiv förändring i log antal elever, Negativ förändring i log antal elever, 0,89* Index för merkostnader i glesbygd, Index för löner, kommunalt anställda, 0,81* Källor: Egna beräkningar baserat på data från SCB, och Kolada. Standardfel klustrade per kommun. Signifikans indikeras med * för p-värden <0,05. Angiven ”Effekt” är lika med absolutvärdet av det skattade koefficientvärdet multiplicerat med skill - naden mellan det högsta och det lägsta värdet för respektive variabel. Jämfört med analysen av totala kostnader är resultaten i huvudsak likartade, även om förklaringsgraden sjunker, särskilt när statsbidra- gen exkluderas. Även för undervisning och elevhälsa samvarierar total kostnad positivt med behov i form av socioekonomiskt index före avdrag, men negativt efter avdrag, av statsbidragen. derna för undervisning och elevhälsa är alltså lägre i skola där behoven är stora, om man exkluderar statsbidragen. Driftsförut- sättningarna påverkar även de. För total kostnad var koefficienten för ökat antal elever negativ men insignifikant, men för undervisning och elevhälsa är den positiv och, före avdrag av statsbidrag, signifi- kant. Kommunala skolverksamheter med växande antal barn har allt- så högre kostnad för undervisning och elevhälsa än kommuner med stabilt elevantal, allt annat lika. Kostnaderna är också högre i gles- bygd och i kommuner med krympande elevantal. Liksom i tidigare analyser är också god finansieringsförmåga förknippade med högre kostnader. Andel elever i fristående skola och antal elever uppvisar inget säkerställt samband med kostnaderna. Slutligen till summan av strukturkorrigerade kostnader för under- visning och elevhälsa i grundskola, före och efter avdrag av riktade statsbidrag. och variabler för åren har använts för skattningen men deras koefficienter redovisas inte i tabell 8.15. Tabell 8.15 Strukturkorrigerad kostnad för undervisning och elevhälsa i grundskola årskurs 1–9 Paneldata 2015–2018 Andel elever i fristående skola, Log antal elever i skola Positiv förändring i log antal elever, Negativ förändring i log antal elever, 1,08* 1,20* Index för merkostnader i glesbygd, Index för löner, kommunalt anställda, Källor: Egna beräkningar baserat på data från SCB, och Kolada. Standardfel klustrade per kommun. Signifikans markeras med * för p-värde<0,05. Angiven ”Effekt” är lika med absolutvärdet av det skattade koefficientvärdet multiplicerat med skill - naden mellan det högsta och det lägsta värdet för respektive variabel. Den strukturkorrigerade kostnaden för undervisning och elevhälsa är lägre i kommuner med många elever i fristående skola, högre i kommuner med god finansieringsförmåga och i kommuner med höga Negativ förändring i elevantal är inte signifikant (till skillnad från analysen av total strukturkorrigerad kostnad där det var signi- fikant), positiv förändring samvarierar positivt och signifikant med kostnaderna för undervisning och elevhälsa då statsbidragen exklu- deras. Förklaringsgraden är även nu låg. Spridningen i kostnader mellan kommunala huvudmän är betydande med en skillnad på mellan percentilerna 95 och 5. Sprid- ningen kan endast i ringa omfattning förklaras av skillnader i förut- sättningar för verksamheten. Studerar man de trettio kommuner som har högst respektive lägst kostnader är skillnaden i själva verket större i strukturkorrigerade kostnader än i faktiska. Kommunerna med lågt kostnadsläge har något sämre skolresultat (mätt i merit- värde i 17 ämnen och behörighet till yrkesprogram) än övriga kom- muner, men de har också ett elevunderlag med större utmaningar. Beaktande skillnaden i elevunderlag är resultatskillnaden inte påfal- lande, även om det finns en osäkerhet som har att göra med varia- tioner i betygssättning. En analys av vilka som är de kostnadsdrivande faktorerna visar att skillnader i elevernas behov av stöd, verksamhetens driftsförutsätt- ningar och kommunernas finansieringsförmåga samvarierar syste- matiskt med kostnaderna. Skillnader i behov av stöd fångas med ett socioekonomiskt index. Kostnaderna uppvisar kompensatoriska in- slag då man ser till den totala kostnaden, men visar sig vara omvänt kompensatorisk då statsbidragen exkluderas. Bland variablerna för verksamhetens driftsförutsättningar samvarierar vissa systematiskt med kostnaderna, men andra inte. Kommunala huvudmän med färre elever respektive år än har allt annat lika något högre kostnader än huvudmän med stabilt elevantal. Kostnaderna är högre i glesbygd.1 Lönekostnadsindex för kommunalt index samvarierar signifikant med högre kostnader, vilket är naturligt då löner utgör en stor del av kostnaderna i den egna regins verksamhet. Hemkom- munens finansieringsförmåga spelar också roll: kommuner med god finansieringsförmåga har signifikant högre kostnader i den egna regins 1Skillnaden är dock inte signifikant vid analys av strukturkorrigerade kostnader, vilket kan tolkas som att kostnadsutjämningen identifierar kostnader i glesbygd på ett i huvudsak kor- rekt sätt. verksamhet än de med lägre finansieringsförmågan. Slutligen noteras ingen entydig och säkerställd samvariation mellan kostnad per elev och andel elever i fristående skola, antal elever i skola och ökning i antal elever i skola. 8.4Skolpeng är inte alltid en idealisk fördelningsmodell Även hur avsatta resurser fördelas mellan huvudmän och skolenheter är av betydelse för likvärdigheten i resurser mellan elever, skolenheter och huvudmän. Kommuner ska basera sina bidrag till enskilda huvud- män på genomsnittskostnaden per elev för den verksamhet som be- drivs i egen regi, det som brukar kallas för skolpeng.2 Eftersom skolverksamhet präglas av betydande fasta kostnader innebär det ett starkt incitament att ta emot så många elever som möjligt, att ”fylla klassrummen”. Skolpengen motsvarar en genomsnittlig elevs resurs- behov, men marginalkostnaden för en elev är väsentligt lägre än genomsnittskostnaden. Att ta in ytterligare en elev på en fullbeman- nad skola är visserligen inte gratis – vissa kostnader är rörliga, t.ex. för skolmat och vissa lärverktyg – men understiger väsentligen ge- nomsnittskostnaden. Marginaleleven kan nyttja samma lokaler och lektioner som övriga elever. En snittkostnadsbaserad ersättning kom- mer att gynna huvudmän och skolor som kan säkerställa fulla klass- rum. Detta kan illustreras med ett räkneexempel taget från Lärar- förbundet.3 En skolklass (eller skola) kan ha mellan 20 och 32 elever och den rörliga kostnaden för en elev är , vilket alltså motsvarar den faktiska marginalkostnaden. De fasta kostnaderna för lokaler och bemanning är desamma oavsett om klassen har 20 eller 32elever och de antas uppgå till . 20elever uppgår totalkostnaden till 2,3 miljoner (genomsnittskost- nad /elev) och om klassen har 32 elever uppgår den till knappt 2,6 miljoner (/elev). Om skolpengen är be- räknad efter ett genomsnittligt elevantal på 25 så uppgår den till Vid finansiering med skolpeng baserad på detta genomsnittliga elevantal kommer därför klasser med färre än 25 elever att gå med förlust medan de med fler än 25 elever att gå med vinst. 210 kap. 37 § skollagen osv. 3https:///bloggar/lararforbundets-utredarblogg/andra-skolans-stora- systemfel-skolpengen. En fördel med en snittkostnadsbaserad ersättning är att finansier- ingsformen ger de enskilda rektorerna starka incitament att snabbt erbjuda nytillkomna elever plats och att snabbt fylla tomma platser som uppkommer på skolan. Det innebär att antalet platser på attrak- tiva skolor som står tomma minimeras. Syste- met ger alltså starka incitament till vad som kan beskrivas som klass- rumsoptimering där tillvalsskolor snabbt fyller tomma platser med elever från frånvalsskolor. En skolpeng ger däremot inte huvudmän- nen några uppenbara incitament att bygga ut kapaciteten på de attrak- tiva skolorna eftersom de inte vill riskera att stå med tomma platser. En annan fördel med skolpeng är att det är ett förhållandevis enkelt och transparent system. Enkelhet och transparens är särskilt attrak- tiva egenskaper när elever har olika resursbehov som finan- sieringen av fristående och kommunala skolor ska ske på lika villkor och baseras på kommunens faktiska kostnader för den egna skol- verksamheten. Alternativa finansieringsmodeller för skolan kan i stället bygga på de behov som skolan har och utgå från en tydligare differentiering mellan fasta och rörliga kostnader. En sådan ”klasspengsmodell” skulle enligt exemplet ovan kunna ge 1,9 miljoner i fast ersättning för de lokaler och lärarresurser som en klass behöver. Med en rörlig ersättning om /elev skulle en klass med 20 elever då er- sättas med 2,3 miljoner, en klass med 25 skulle få 2,4 miljoner medan 30 elever skulle ersättas med . Eftersom en sådan modell bättre svarar mot skolans faktiska behov undviks problemet att skolor som står med överkapacitet underfinansieras. ”Klasspeng” är emellertid en modell som bygger på att huvud- mannen både styr över finansiering och kapacitet. Systemet skapar nämligen brytpunkter efter vilka ytterligare en fast klasspeng faller ut. Marginalersättningen för den elev som precis tar skolan över en sådan brytpunkt blir då mycket hög. För den enskilda skolan skapas därmed starka incitament att anta elever precis över brytpunkterna vilket kräver en strikt reglering för att inte modellen ska vara kraftigt kostnadsdrivande. Det finns ingen reglering som säger att huvudmän ska för- dela ut medel till skolorna enligt en viss modell. Enkelt uttryckt så finns ett krav på snittkostnadsbaserad skolpeng vid skolbyten mellan huvudmän, medan resursfördelningen mellan en och samma huvud- mans skolor är upp till huvudmannen att avgöra. der många kommunala huvudmän någon form av skolpeng även för resurstilldelningen till de egna skolorna, även om den ofta inte upp- går till . I utgår exempelvis av grund- beloppet för att täcka skolans lokalkostnader och om eleven byter skola så följer inte denna del eleven.4 En viktig skiljelinje i kommuner med en skolpengsbaserad ersätt- ning till de egna skolorna går mellan kommunala tillvals- och från- valsskolor. Attraktiva tillvalsskolor kommer att fullt ut kunna ut- nyttja sin kapacitet även när elevunderlaget totalt sett viker. Den extrakapacitet som den kommunala huvudmannen måste hålla sig med kommer därför i hög grad att resultera i tomma platser på så kallade frånvalsskolor. Det är naturligtvis i sig bra att det framför allt är platserna på attraktiva skolor som fylls när elevunderlaget viker, men en hög grad av skolpengsfinansiering inom den egna regin inne- bär att frånvalsskolorna som regel kommer att underfinansieras. Eftersom attraktiva skolor tenderar att ha ett socioekonomiskt och studiemässigt starkt elevunderlag innebär detta att överkapaci- teten, med tillhörande underfinansiering, i hög grad kommer att ligga på skolor med ett förhållandevis svagt elevunderlag. Detta innebär problem både för skolans likvärdighet och för det kompensatoriska uppdraget. Att hantera detta genom att exempelvis höja den socio- ekonomiska kompensationsgraden i skolpengen är inte träffsäkert eftersom det även ökar kompensationen för socioekonomiskt svagare elever på skolor med fullt kapacitetsutnyttjande. En huvudman som 1) vill ersätta skolor efter elever- nas behov, 2) ska ersätta fristående skolor på lika villkor som kom- munala och baserat på kommunens faktiska kostnader, 3) möter stora skillnader i elevunderlaget mellan olika skolor, kan ha ytterst svårt att finna en annan finansieringsmodell än en behovsbaserad skolpeng även för den egna verksamheten. En sådan skolpeng erbju- der ett förhållandevis transparent sätt att upprätthålla principen om lika villkor mellan huvudmän som ersättningen anpassas till elevernas skilda behov. Nackdelen är, som beskrivits ovan, att en skolpeng inte avspeglar verksamhetens fördelning mellan fasta och rörliga kostnader och därmed inte verksamhetens behov. I de kom- muner där skolpeng används även för resursfördelningen mellan kommunala skolor riskeras en ineffektiv resurstilldelning där kom- 4Utredningen har erfarit att enskilda huvudmän med flera skolor ofta låter skolpengen följa med eleven till skolan, men någon heltäckande undersökning har inte gjorts. munala frånvalsskolor underkompenseras medan andra skolor över- kompenseras. I detta kapitel försöker vi besvara frågorna hur kombinationen av och statlig finansiering fungerar på en övergripande nivå, betydelsen av de olika kostnadsdrivande faktorerna i skolan, huru- vida utfallet är en resursfördelning som är likvärdig mellan kommu- ner och mellan huvudmän, och om så inte är fallet om bristen på likvärdighet ger återverkan på skolans kvalitet och resultat. Slutligen diskuteras också för- och nackdelar med en skolpengsbaserad resurs- fördelning mellan en huvudmans olika skolor, kontra en resursfördel- ning baserad på en klasspeng kombinerat med en marginalkostnads- baserad ersättning per elev. Delad finansiering mellan stat och kommun En omfattande kritik har riktats mot användningen av riktade statsbidrag. Höga administrativa kostnader, risken att verk- samheten styrs i en riktning som givet de lokala förutsättningarna inte är optimal, att mindre huvudmän missgynnas relativt större och att tvivel finns om i vilken utsträckning de riktade statsbidragen fak- tiskt leder till sammantaget större resurser är problem som brukar lyftas fram. Flertalet av dessa problem har belysts empiriskt av andra. När det gäller risken för så kallad undanträngning, dvs. att riktade statsbidrag i form av stimulansbidrag inte fullt ut leder till en resurs- förstärkning eftersom mottagaren kan dra ner på sin egen medfinan- siering, är utredningens slutsats att kommunerna i vissa fall tycks reagera på ökade stimulansbidrag från staten genom minskade egna tillskott. Detta kan bero på en mix av avsiktliga besparingar då alter- nativ finansiering görs tillgänglig och av mer temporära och ofrivilliga effekter av att kostsamma insatser ibland inte kan utföras som utbetalningarna av statsbidragen sker. Utredningen menar att som det är ett reellt problem att det förekommer att huvudmän justerar ner sina egna resurser i relation till de riktade stats- bidragen är det viktigt att betona att det endast är den samlade finan- sieringen som ger en socioekonomiskt rimlig profil, då man jämför resurser på kommunnivå. Utan statsbidragen är resursfördelningen omvänt kompensatorisk, dvs. kommuner med stora utmaningar i sko- lan skjuter – allt annat lika – till mindre pengar per elev än kommuner med mer gynnsamma förutsättningar.