sou · H8B334 · 2020-06-12 00:00:00 — Fritidshemmets undervisning har i sitt innehåll flera komponen- ter som på många sätt skulle gagna de barn och elever som inte har tillträde till fritidshemmet. Det framhålls exempelvis att ett väl fun- gerande fritidshem sannolikt har en positiv inverkan på skolresulta- ten. Denna fråga är emellertid svår att undersöka inom ramen för en statlig offentlig utredning. Men man kan tänka sig att denna observa- tion kan ha flera olika kausalsamband. 22Falkner, K & , A. (2016). Forskning i korthet nr 1: Fritidshem och fritidspeda- gogik, s. 19. Fritidshemmet och vägen dit Givet de svårigheter som finns avseende utbildningen i fritids- hemmet är det mer troligt att ett väl fungerande fritidshem finns på en skolenhet med utbildade lärare, ett väl fungerande systematiskt kvalitetsarbete och en rektor som är väl förtrogen med fritidshem- mets uppdrag. Alla dessa faktorer samspelar för att fritidshemmet ska kunna svara mot läroplanens mål. Det borde rimligtvis också innebära att verksamhet på den skolenheten också fungerar väl. Eftersom ett av fritidshemmets syften är att komplet- tera skolan och det så tydligt också framgår av skollagen och läro- planen anser utredningen att det går att säga att ett väl fungerande fritidshem som får förutsättningar av huvudmannen rimligtvis hjäl- per eleverna att nå bättre resultat. Ett sådant fritidshem gör emeller- tid mer än så, det stimulerar elevernas utveckling och lärande och eleverna ges också förutsättningar att utveckla viktiga förmågor. Dessa förmågor framgår av läroplanen. Ska fritidshemmet också komplettera hemmet? Svaret på den frågan är enligt utredningens mening ja. Det går inte att komma ifrån att fritidshemmet finns för att komplettera hemmet (vid föräldrarnas förvärvsarbete) och i viss mån kompensera för så- dant som kan fattas i ett hem. En elev som går i fritidshemmet ska enligt läroplanen exempelvis ta del av förenings-, kultur- och fri- luftsliv i närområdet. Detta kan visserligen hemmet också ge. Fri- tidshemmet har emellertid, med sitt övergripande kompensatoriska och kompletterande uppdrag, även en möjlighet att stärka denna möjlighet för ett barn som inte får detta i sin hemmiljö. Även vad gäller vila och rekreation kompletterar fritidshemmet hemmet, på så sätt att vila normalt torde vara något som sker i det egna hemmet. Att fritidshemmet kompletterar och kompenserar både skola och hem behöver emellertid inte vara problematiskt. Det ska dock i sammanhanget påpekas att alla barn inte har tillgång till fritidshem- mets undervisning (14 kap. 5 §) och att det av statistiska uppgifter om deltagandet framgår att barn i segregerade områden går i fritids- hemmet i lägre utsträckning än barn som inte bor i segregerade om- råden. När man tittar på ålderskategorin 6–9-åringar var riksandelen Fritidshemmet och vägen dit inskrivna barn och i LUA/URB23-områdena var andelen . Fritidshemmets kompensatoriska uppdrag kommer särskilt behand- las nedan i samband med en diskussion om vad kvalitet och likvär- dighet är, detta beror på att utredningen har fått i uppdrag att särskilt titta på åtgärder som kan stärka det kompensatoriska uppdraget. Frågan om hur fritidshemmet ska stimulera eleverna till utveckling och lärande ges av fritidshemmets läroplan. Till grund för under- visningen i fritidshemmet ligger Lgr11, del 1 och 2 i tillämpliga delar samt del 4 som är specifik för fritidshemmet. Även specialskolan och sameskolan har särskilda läroplansdelar för fritidshemmet. Skolver- kets allmänna råd för fritidshemmet syftar till att klargöra innehållet i fritidshemmets uppdrag och ansvaret på olika nivåer utifrån de krav som ställs i skollagen (2010:800). De allmänna råden ska revideras, men ett kommentarmaterial har publicerats i anledning av läroplans- del 4. Kapitel 1 och 2 i läroplanen, det vill säga de delar som handlar om skolans värdegrund och uppdrag samt övergripande mål och rikt- linjer har gällt för fritidshemmet sedan skollagens ikraftträdande och gäller alltjämt. Intentionen med läroplansdel 4 är att förtydliga syftet med verksamheten och innehållet i undervisningen. Förutom målet om ökad tydlighet är tanken att läroplansdelen ska leda till ökad kvalitet och likvärdighet i fritidshemmet. En ökad styrning var så- ledes tänkt att leda till en mer likartad tolkning av fritidshemmets uppdrag. Syftet med reformen var inte att införa en ny pedagogisk riktning i fritidshemmet. Det har således handlat om en läroplans- revidering och inte en regelrätt förändring av läroplanerna. 23Detta är områden med brett utanförskap. –2011 hade regeringen lokala utveck- lingsavtal (LUA) med ett antal kommuner med stadsdelar med brett utanförskap. gav regeringen i stället stöd till ett antal kommuner för urbant utvecklingsarbete (). Läs mer på SCB:s hemsida: om-integration/regeringsuppdraget-registerdata-for-integration/ Fritidshemmet och vägen dit Av läroplanen framgår att undervisningen i fritidshemmet ska ut- gå från den värdegrund och det uppdrag samt de övergripande mål och riktlinjer som framgår av Lgr11 del 1 och 2. Del 4 kompletterar således del 1 och 2 genom att förtydliga syftet med det centrala inne- hållet i undervisningen i fritidshemmet. Begreppet undervisning ges i fritidshemmet en vid tolkning, där omsorg, utveckling och lärande utgör en helhet. I anslutning till läroplansdelens införande gjorde en utvärdering av sina insatser samt implementeringen av läroplans- delen för fritidshemmet. Rapporten refereras till viss del i tidigare avsnitt. Även om den nya läroplansdelen framhålls som känd av huvudmän, rektorer och personal, vet vi, bland annat mot bakgrund av Skolinspektionens och rapporter, samt utredningens kartläggning att vissa problem kvarstår. Det är bra att fritidshemmets syfte har förtydligats genom en ny läroplansdel. Men läroplansdelen kan inte bli synlig i verksamheterna om inte huvudmännen ger verksamheterna förutsättningar att kunna följa läroplanen. Det är i sin tur inte en helt enkel uppgift för huvud- männen att ge verksamheterna rätt förutsättningar. Enligt utredningens mening beror efterlevnaden av läroplanen på omständigheter som ligger utanför huvudmännens kontroll att åtgärda. En sådan omständighet är tillgången till utbildade lärare i fritidshem. I följande kapitel resonerar och problematiserar utredningen kring sådant som behöver uppmärksammas på olika sätt för att nämnda förutsättningar ska kunna ges. Det är också utredningens fasta över- tygelse om att fritidshemmets roll som en del i det livslånga lärandet tydligare bör skrivas fram. slog den dåvarande reger- ingen fast att förskolan, skolan och skolbarnomsorgen skulle integ- reras för att förbättra första viktiga år.24 Förskola, skola och fritidshem har viktiga uppgifter när det hand- lar om att skapa likvärdiga livsvillkor. Detta innebär att fritidshem- met inte enbart är en verksamhet som ska komplettera skolan, utan att den särart som fritidshemmet ges på ett tydligare sätt framgår – då i form av att vara en del i det livslånga lärandet. 24SOU 2008:109 En hållbar lärarutbildning, s. 303. Fritidshemmet och vägen dit Utredningens uppdrag är att föreslå åtgärder för att stärka kvaliteten och likvärdigheten i fritidshemmet. Utredningen ska också föreslå åtgärder som kan stärka det kompensatoriska uppdraget och ge nöd- vändiga författningsförslag. För att kunna fullgöra uppdraget bör begreppen kvalitet och likvärdighet diskuteras. Likvärdighetsbegreppet definieras inte i skollagen (2010:800). Det följer dock av 1 kap. 9 § skollagen att utbildningen inom varje skol- form och inom fritidshemmet ska vara likvärdig, oavsett var i landet utbildningen anordnas. Begreppet likvärdig innebär enligt skollagens förarbeten inte att utbildningen ska vara likformig i betydelsen lika- dan utan att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fast- ställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs. Det sagda torde således ha innebörden att hög kvalitet är en förut- sättning för likvärdighet. Lika tillgång till utbildning ska vara oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden (1 kap. 8 § skol- lagen). Rätt till utbildning i fritidshemmet gäller emellertid enbart om eleven uppfyller det så kallade föräldrakriteriet, det vill säga att barnets föräldrar eller vårdnadshavare arbetar eller studerar (14 kap. 5 § skollagen). Undantag från denna regel ges i samma bestämmelse samt genom 14 kap. 6 § skollagen. Av skollagens syftesparagraf, 1 kap. 4 § skollagen, framgår att i utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Bestäm- melsen ger bland annat uttryck för det så kallade kompensatoriska uppdraget. Av skollagens motiv framgår att i förskolans och skolans uppdrag ligger att alla barn och elever ska ges bästa möjliga förutsättningar att utifrån sina behov och förutsättningar utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål. I detta ligger att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag beträffande de barn och elever som har sämre förutsättningar. Fritidshemmet och vägen dit Avsikten med stadgandet är att uppmärksamma det ansvar som huvudmän och profession har att vid resursfördelning, organisation och val av metoder och arbetssätt anpassa verksamheten till barns och elevers skilda förutsättningar och behov.25 Syftesparagrafen är förhållandevis allmänt formulerad och avser vid sidan av symbol- värdet främst att tjäna som grundval för tolkningen av andra mer konkret utformade bestämmelser.26 Det kan emellertid diskuteras om 1 kap. 4 § skollagen är vidare eller snävare än 14 kap. 2 § skol- lagen. Ett övergripande mål för det svenska skolsystemet är således att utbildningen ska vara likvärdig och att alla barn ska ha tillgång till en utbildning av hög kvalitet. har delat upp likvärdighetsbegreppet i tre grundläggande aspekter; lika tillgång till utbildning, lika kvalitet på utbildningen och att utbildningen ska vara kompenserande. Dessa korresponderar med vad som redan framgår av lagstiftningen. Skolinspektionen har inte gjort någon direkt definition av be- greppet men det framgår av myndighetens rapporter att om det finns kvalitetsskillnader inom och mellan skolor, finns brister i likvärdig- heten. För att exemplifiera detta kan nämnas vad som står i Skol- inspektionens rapport om undervisningen i fritidshem. Av granskningen framkommer många kvaliteter i fritidshemmets under- visning, men också områden som behöver utvecklas. Om fritidshem- men arbetar med att utveckla dessa områden kan kvaliteten i undervis- ningen höjas och likvärdigheten såväl inom som mellan fritidshemmen bli högre. Även fritidshemmets kompensatoriska och kompletterande uppdrag är väsentliga att utveckla mot bakgrund av de förändringar som sker i samhället. Mot denna bakgrund bedömer Skolinspektionen att huvudmän och rektorer i högre grad behöver beakta hur fritidshem- mens utbildning kan organiseras och tas tillvara för att alla elever ska ges möjligheter att få de kunskaper och färdigheter de behöver.27 Vad utredningen förstår innebär detta att om huvudmän och rektorer arbetar med att ge fritidshemmen bättre förutsättningar så kommer verksamhetens kvalitet att generellt sett bli högre. Likvärdigheten är således avhängig kvaliteten. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 221 f. 2009/10:165. Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 634. 27Skolinspektionen (2018). Undervisning i fritidshemmet inom områdena språk och kommu- nikation samt natur och samhälle, s. 25. Fritidshemmet och vägen dit har uttalat att utgångspunkten – att alla elever ska uppnå goda studieresultat – i så liten grad som möjligt ska beror på elevers bakgrund eller vilken skola de går i.28 Detta gäller naturligtvis både den obligatoriska delen av skolan och fritidshemmet. Den svenska skolan lever emellertid inte alltid upp till dessa mål. Elevens kön och socioekonomiska bakgrund är av fortsatt stor betydelse för elevens skolresultat och detta samband har ökat under senare år.29 Som ett led i att höja den pedagogiska kvaliteten i fritidshemmet och öka likvärdigheten i skolan har Lgr11, kompletterats med del 4, som beskriver fritidshemmets syfte och centrala innehåll. 3.4.1Hur ska begreppet likvärdighet förstås? Likvärdighetsbegreppet diskuteras naturligtvis även i den fritids- pedagogiska forskningen. Likvärdighet är ett begrepp, som enligt , används flitigt i den politiska debatten, i forskningen och på andra samhällsarenor.30 Det används och kom- municeras i skilda sammanhang för att argumentera för jämlikhet, enhetlighet och individens rättigheter. Andishmand menar att efter- som begreppet har en tydlig positiv innebörd anses det inte behövas en definition av det. Det framgår emellertid att begreppets innebörd har förändrats , och framför allt de senaste decennierna.31 I 2019:1 anför och : Vilken innebörd begreppet likvärdighet ges, kommer naturligtvis att få betydelse för vilka åtgärder som anses effektiva.32 Ett sådant uttalande innebär att den som uttalat det anser att begrep- pet inte har en självklar definition eller betydelse. Det är emellertid svårt för utredningen att bestämma en definition av dessa begrepp. Utredningen har i stället valt att titta på de förutsättningar som måste ges för att läroplanen ska kunna uppfyllas. Det handlar bland annat om hur andelen utbildade och behöriga lärare ska kunna höjas i fritidshemmet samt hur läroplanen ska kunna följas i förhållande till uppdraget om kultur-, förenings- och friluftsliv. 28Skolverket (2012). Likvärdig utbildning i svensk grundskola?, s. 6. 29Skolverket (2012). Likvärdig utbildning i svensk grundskola? 30Andishmand, C. (2017). Fritidshem eller servicehem?, s. 16 f. 31Englund, T., Quennerstedt, A., et al. (2008). – Studier i utbildnings- politisk språkanvändning. 32ESO (2019). Lika för alla? En ESO-antologi om skolans likvärdighet, s. 12. Fritidshemmet och vägen dit också om att uppmärksamma att i styrkedjan behöver fritidshem- mets uppdrag vara känt och fritidshemmet behöver ses som en del i det livslånga lärandet. Med det sagt är det ändå viktigt att diskutera frågan om vad likvärdighet betyder. 3.4.2Utbildningssambandet, likvärdighet och fritidshemmet Utbildningssambandet, det vill säga sambandet mellan social bak- grund och utbildningsresultat, används ibland som ett mått på lik- värdighet. Det är välkänt att utbildningssambandet hänger samman med två förhållanden, att barn från högre socialgrupper presterar bättre i skolan och att de sedan i större utsträckning väljer att fort- sätta med akademiska studier.33 Det finns en rad gynnsamma pro- cesser som innebär att medelklassbarn med utbildade mödrar har ett mer gynnsamt läge än andra barn.34 Det handlar både om arv om miljö. Skillnader i ekonomiska resurser mellan samhällsklasserna kan till exempel innebära att utrymmet, utrustningen eller möjligheterna till att förkovra sig på andra sätt (som musei- och teaterbesök) är mer gynnsam för lärande i mer välsituerade familjer, med åtföljande konsekvenser för barnens prestationer i skolan. Vad som här sägs är viktigt att komma ihåg när vi pratar om fri- tidshemmets kompensatoriska uppdrag – vilket diskuteras senare i betänkandet. En minskning av prestationsskillnaderna kan i bästa fall nås genom att barn från mindre gynnsamma miljöer får bättre studieförutsättningar. På samhällsnivå torde det främst vara att garan- tera att inte bara skolan utan även förskolan, fritidshemmet och även andra verksamheter utanför skolan är av hög kvalitet.35 Kravet på likvärdig utbildning innebär att alla elever ska ha tillgång till en verksamhet med en så hög kvalitet att de fastställda målen för utbildningen nås oavsett var i landet eleverna bor eller vilken skola de går i. Hur verksamheten ska utformas för att nå de fastställda målen kan dock variera beroende på lokala behov och förutsättningar. 33ESO (2019). Lika för alla? 34ESO (2019). Lika för alla? 35ESO (2019). Lika för alla? Fritidshemmet och vägen dit Forskning som fokuserar på kvalitetsfrågor i relation till fritids- hem har tidigare saknats. Det är emellertid viktigt att forskning lyfter fram kvalitetsfrågor. Kvalitet kan diskuteras i termer av struk- turkvalitet, processkvalitet och resultatkvalitet.36 Som tidigare an- förts finns ett antagande om att hög kvalitet också främjar likvärdig- heten. Skolinspektionen anför rapport om undervisning i fritidshemmet att: Mot bakgrund av den minskade likvärdigheten i svensk grundskola är det viktigt att diskutera fritidshemmets kompensatoriska och komplet- terande uppdrag. Vikten av detta kan kopplas till de senaste årens upp- följningar av skolans kunskapsresultat samt förändringar i omvärlden.37 Av rapport framgår att: Den övergripande slutsatsen i denna kvalitetsgranskning är att majori- teten av de granskade fritidshemmen i högre grad skulle kunna bidra till goda uppväxtvillkor för barnen. Det är heller inte orimligt att anta att en hög och jämn kvalitet i fritidshemmens verksamhet skulle gynna elevernas kunskapsutveckling i grundskolan.38 Kvalitetsbegreppet i fritidshemmet har belysts av i hen- nes avhandling.39 Kvalitet kan innebära olika saker i olika kontexter och kan således användas olika beroende på sammanhanget. skriver att kvalitet i sig är svårdefinierat och kan inte förstås som ett och generellt begrepp.40 Det kan mot bakgrund av ett så- dant resonemang tyckas problematiskt att likvärdighetsbegreppet ofta avses avhängigt kvalitetsbegreppet, så som framgår av exempelvis Skolinspektionens refererade rapport ovan. beskriver att begreppsdefinitionen ser olika ut i olika länder och är beroende av kulturella villkor och värderingar och skillnader i styrdokument. Begreppet kan uppfattas både subjektivt och värde- laddat. Hon menar att flera forskare inom fältet är eniga om att det i en nationell kontext är väsentligt med en definition och menar att 37Skolinspektionen (2018). Undervisning i fritidshemmet inom områdena språk och kommu- nikation samt natur och samhälle, s. 24. 38Skolinspektionen (2010). Kvalitet i fritidshem, s. 31. 39Lager, (2015). I spänningsfältet mellan kontroll och utveckling. Fritidshemmet och vägen dit det går att enas om gemensamma begrepp att använda när forskare benämner kvalitet i utbildningssammanhang.41 Kvalitetsbegreppet är vidare mer samstämmigt på en nationell policynivå än i lokala praktiker.42 Ett sådant resonemang ger enligt utredningens mening uttryck för att det finns en diskrepans mellan det fritidshem som ställs upp i styrdokumenten och det som existe- rar i verkligheten. 3.4.4Skilda perspektiv på kvalitet Fritidshemmets betydelse för barns utveckling och lärande kan ses som en fråga relaterad till kvalitet. De allra flesta vetenskapliga rap- porter och avhandlingar som utredningen tagit del av resonerar kring begreppen processkvalitet, strukturkvalitet och resultatkvalitet. I forskning om förskolan och fritidshemmet utelämnas ibland dis- kussioner om resultatkvalitet. Det ska sägas att så kallade process- kvaliteter, dvs. betydelsen av pedagogiska relationer är det som fram- hålls som den starkaste kvalitetsindikatorn. Resultatet av forskning relateras således ofta till processkvaliteter. Det som i forskningen kallas strukturkvalitet, dvs. personalens ut- bildning och kompetens, fritidshemmets uppbyggnad, elevgrupper- nas storlek och personaltäthet samt fritidshemmets fysiska miljö ska förstås som villkor vilka kan möjliggöra eller hindra goda pedagogiska processer. Policy och styrdokument behöver rikta in sig på struktur- kvaliteten för att på så sätt kunna möjliggöra en god processkvalitet. Utredningens förslag och bedömningar har också strukturkvaliteten som utgångspunkt. Det går således inte att bortse från strukturkvali- teten när man pratar om fritidshemmet eftersom denna kvalitets- aspekt utgör en förutsättning för en god processkvalitet, inte minst vad gäller gruppstorlekar, personaltäthet och tillgång till lokaler. Det förefaller som om att god strukturkvalitet ger de rätta förutsätt- ningarna till måluppfyllelse. Fritidshemmet och vägen dit 3.4.5Det kompensatoriska uppdraget – Rätten till fritidshem Fritidshemmets kompensatoriska uppdrag stadgas genom 1 kap. 4 § och 14 kap. 2 § skollagen. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 §). Även 14 kap. 2 § sägs ge uttryck för det kompensatoriska upp- draget. Bestämmelsen stadgar att fritidshemmet kompletterar ut- bildningen i förskoleklassen, , grundsärskolan, special- skolan, sameskolan och särskilda utbildningsformer som skolplikt kan fullgöras i. Fritidshemmet ska stimulera elevernas utveckling och lärande samt erbjuda dem en meningsfull fritid och rekreation. Utbildningen ska utgå från en helhetssyn på eleven och elevens be- hov. Därtill ska fritidshemmet främja allsidiga kontakter och social gemenskap. Av skollagens förarbeten framgår att i förskolans och skolans uppdrag ligger att alla barn och elever ska ges bästa möjliga förutsättningar att utifrån sina behov och förutsättningar utvecklas så långt som möjligt i enlighet med utbildningens mål. Det kompensatoriska uppdraget handlar således om att skapa utjäm- nande effekter för den enskilda eleven eller barnet. Som framgår av Skolinspektionens ovan refererade rapporter att antagandet är att en hög och jämn kvalitet i fritidshemmens verksamhet skulle gynna elevernas kunskapsutveckling i . Detta uttalande ter sig enligt utredningens mening som självklart i synnerhet mot bakgrund av fritidshemmets kompletterande uppdrag till skolan. De utjämnade effekter som tillskrivs välfungerande förskolor och skolor borde i allra högsta grad även tillskrivas fritidshemmet. Det finns därför betänkligheter med att fritidshemmet inte är till för alla barn, utan enbart för dem som har föräldrar som finns i arbete. Ett barn med långtidsarbetslösa föräldrar eller barn som av andra skäl befinner sig i en segregerad miljö kan därför hamna utan- för den undervisning och sociala sfär som fritidshemmet erbjuder, under hela sin skolgång. Staten och kommunerna arbetar på olika sätt med att kompensera för barns olika bakgrunder. De statliga stöden har bland annat till syfte att stärka upp med mer resurser till områden med låg socioekonomi (jfr likvärdighetsbidraget) för att kunna ge barn likvärdiga förutsättningar. Fritidshemmet och vägen dit satoriska uppdrag når dock barn i segregerade områden i mycket lägre grad. Detta visar också den statistik som utredningen beställt av , . Som utredningen tidigare nämnt om utbildningssambandet, det vill säga sambandet mellan social bakgrund och utbildningsresultat, kan skillnader till exempel innebära att utrymmet, utrustningen eller möjligheterna till att förkovra sig på andra sätt (som musei- och teaterbesök) är mer gynnsam för lärande i mer välsituerade familjer, med åtföljande konsekvenser för barnens prestationer i skolan. Här spelar fritidshemmet med sitt kompletterande och kompenserande syfte således en viktig roll. Av en artikel i en framgår att variationen i skol- resultat mellan elever till alldeles övervägande del beror på faktorer knutna till familjebakgrunden, vilka ger olika goda förutsättningar för lärande.43 Verksamheten i skolan har endast i begränsad utsträck- ning kunnat kompensera för skillnader efter social bakgrund. Att utbildningssambandet till den allra största delen beror på förhål- landen utanför skolan innebär inte att det inte kan påverkas genom kompenserande åtgärder i utbildningssystemet.