sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — finns det en definition i 1 kap. 2 § YGL där det anges att med program avses innehållet i ljudradio, tv eller andra sådana överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor samt innehållet i offentliga uppspelningar ur en databas. Termen program avser alltså innehållet i sändningar och andra överföringar som behandlas i grundlagen och således inte den kom- munikationsteknik som används. Begreppet är inte begränsat till visst innehåll utan uttrycket pro- gram ska omfatta innehåll i vilket ämne som helst. Det är i stället det sätt på vilket sändningar sker som avgör om yttrandefrihetsgrund- lagen är tillämplig. Högsta domstolens uttalanden angående begreppet program har i ett avgörande (NJA 2018 s. 562) uttalat sig om innebörden av begreppet program när det gällde en direktsändning över internet. Rättsfallet gällde huruvida en person skulle dömas för underlåtenhet att avslöja en våldtäkt och vilken påföljd han i så fall skulle få. Personen hade i hovrätten även dömts för grovt förtal och narkotikabrott. Det grova förtalet bestod i att personen från sin mobiltelefon hade direktsänt våldtäkten på Face- book. Fråga uppkom om denna gärning omfattades av webbsänd- ningsregeln, vilket i så fall skulle innebära att brottet dittills inte hade prövats i den föreskrivna ordningen för tryck- och yttrandefrihets- brott och att så inte heller skulle kunna ske eftersom preskription i så fall hade inträtt. konstaterade att webbsändningsregeln kom- mit till för att tillgodose medieföretagens behov av att deras radio- och tv-sändningar via internet med säkerhet skulle omfattas av ytt- randefrihetsgrundlagen. Vidare konstaterades att även sändningar av privatpersoner via internet kan uppfylla kraven för grundlagsskydd. En förutsättning för detta är att vad som sänds är att se som ett pro- gram i webbsändningsregelns mening. Beträffande begreppet pro- gram uttalade domstolen följande. I huvudregeln om grundlagsskydd för sändningar som är riktade till all- mänheten anges att det som omfattas är radioprogram. Begreppet defi- nieras inte i lagtexten. I förarbetena uttalas att med radioprogram avses sändning med hjälp av elektromagnetiska vågor; uttrycket utgör närmast en teknisk beskrivning (jfr prop. 1990/91:64 s. 59 och 108). Det finns numera ett förslag om att yttrandefrihetsgrundlagen ska tillföras en be- stämmelse med definitioner (se prop. 2017/18:49 s. 248). Uttrycket radio- program föreslås bli ersatt av termen program utan någon förändring i sak. Termen tar alltså sikte på överföringssättet. Vid bestämmandet av grundlagsskyddet bör begreppet program likväl ges en viss självständig betydelse. Med utgångspunkt i språkbruket vid grundlagens tillkomst får begreppet anses syfta på ett tematiskt avgrän- sat ljud/bildinnehåll som normalt har ett namn och ingår i ett program- utbud (jfr , Yttrandefrihetsgrundlagarna, Zeteo , s. 46). Tillkomsten av webbsändningsregeln kan inte anses ha medfört att begreppet fått en annan innebörd. Mot den bakgrunden bör en sändning som i allt väsentligt är obestämd till format, inriktning och tid inte anses utgöra ett program i webbsänd- ningsregelns mening. En sändning som är att se som ett rent spontan- utflöde från en enskild sändares sida bör därför inte anses vara omfattad av regeln. En sådan tolkning är väl förenlig med lagtextens ordalydelse och i linje med lagstiftningens ändamål. Den aktuella sändningen hade skett i en sluten Facebookgrupp med cirka 60 000 medlemmar. Som det verkade kunde vem som helst som anmälde intresse få bli medlem. Även om personen var en frekvent sändare inom gruppen var den aktuella sändningen, enligt , i allt väsentligt obestämd till format, inriktning och tid och kunde därför inte anses utgöra ett program i webbsändnings- regelns mening. Sändningen omfattades alltså inte av yttrandefrihets- grundlagens skydd. Kravet på att innehållet inte kan påverkas av mottagaren En annan förutsättning för webbsändningsregelns tillämplighet är att innehållet inte kan påverkas av mottagaren. Detta utesluter enligt förarbetena omodererade chattsidor, dvs. webbplatser där läsarna kan skriva inlägg som inte kontrolleras före publicering, från paragrafens tillämpningsområde (prop. 2009/10:81 s. 66). Det kan dock ifråga- sättas vad som gäller när det är fråga om direktsändningar med möj- lighet för tittare att kommentera sändningar i realtid, utan föregående granskning av den som sänder. Kommentarerna kan ses av alla som tar del av sändningen. Så var situationen vid den Facebook-sändning som var föremål för Högsta domstolens prövning i det nämnda rättsfallet. Riksåklagaren argumenterade i sin inlaga till domstolen för att kommentarerna innebar att webbsändningsregeln inte var till- lämplig på sändningen. Domstolen gick dock inte in på denna fråga. Något klart svar finns det alltså inte på frågan i vilken mån kommen- tarer påverkar grundlagsskyddet för en webbsändning. Det bör dock gå att dra paralleller till vad som gäller för omode- rerade kommentarer enligt databasregeln. Utomståendes kommen- tarer på själva webbsändningen bör alltså inte innebära att grundlags- skyddet för hela webbsändningen upphör, så länge som det är tydligt vilka delar som härrör från redaktionen eller motsvarande. Till bilden hör vidare att skyddet enligt yttrandefrihetsgrundlagen till stora delar inte gäller för vissa direktsändningar, vare sig det är fråga om traditionella ljudradio- och tv-program eller om sändningar som omfattas av webbsändningsregeln. Det handlar då om direktsändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten. I fråga om sådana sändningar gäller enligt 1 kap. 16 § YGL inte källskyddet, in- struktionen, exklusivitetsregeln, brottskatalogen, ensamansvaret eller bestämmelserna om tillsyn, åtal, särskilda tvångsmedel och rättegången. Bestämmelserna om censurförbudet, skyldigheten att utse utgivare, reglerna i 3 kap. om rätten att sända m.m. och reglerna om skade- stånd i 9 kap. gäller emellertid. Regleringen innebär att yttranden som förmedlas via sådana direkt- sändningar ska bedömas enligt allmänna straffrättsliga regler och i vanlig rättegång. Motivet för detta undantag från grundlagens tillämp- ningsområde ligger i att de händelser som utspelas i sådana direkt- sändningar äger rum oavsett om det sker en utsändning eller ej. Ut- givarens roll vid direktsändningar av detta slag är i praktiken att han eller hon kan avbryta sändningen (prop. 1966:156 s. 46 och 50). Yttrandefrihetsgrundlagen ger även utrymme för att den som fram- träder i direktsända program av annat slag kan få ansvara för sina ytt- randen själv. Sådana bestämmelser finns bl.a. i 3 kap. 2 och 17 §§ till- lämpningslagen. Där framgår att programföretaget får besluta att var och en som framträder i programmet själv ska svara för yttrande- frihetsbrott som han eller hon begår. Ett sådant beslut ska meddelas de berörda före sändningen och antecknas i ett register hos program- företaget. Några närmare siffror på hur många sändningar per dag eller år som omfattas av webbsändningsregeln finns inte att tillgå. Sändningarna ska i och för sig registreras hos Myndigheten för press, radio och tv och en anmälan om vem som är ansvarig utgivare ska också ges in till myndigheten. Det är den som bedriver verksam- heten som vid straffansvar ska utse utgivare. dock automatiskt och för det fall att någon utgivare inte anmäls är det i stället den som bedriver verksamheten som ansvarar för even- tuella yttrandefrihetsbrott. I Myndighetens register fanns nästan 600 webb- sändningar registrerade, varav drygt två tredjedelar avsåg webb-tv och resterande avsåg webb-radio. Detta är närapå en fördubbling av anmälda sändningar på . Framför allt är det olika religiösa samfund som har tillkommit i registret, vilket främst antas bero på att deras sammankomster i allt högre grad webbsänds under covid-19-pandemin. Vad gäller de tidigare anmälda sändningarna utgår myndigheten ifrån att det inryms sådana som är aktuella eller vars regi- strering borde ändras i något avseende. Myndigheten utgår också från att det finns ett stort mörkertal, dvs. sändningar som inte är registre- rade fast de borde vara det. Myndigheten är beroende av att aktörerna fullgör sin anmälningsskyldighet för att registret ska återge korrekta uppgifter. Bakom de flesta registrerade webbradiosändningarna står privatper- soner eller privata företag. Flertalet av dessa företag tycks vara medie- företag. Närradioföreningar och studentradioföreningar förekom- mer också, men även föreningar som främst kan antas ha andra syften än webbradiosändningar, bl.a. religiösa samfund, kulturföreningar och någon enstaka politisk organisation. Bland sändningarna finns också några gymnasieskolor vars medie-program har anmält webbsändningar. Något tiotal kommuner och regioner finns också i registret. Bland registrerade webbtv-sändningar är privatpersoner inte lika vanliga. Kommuner och regioner är däremot mer frekventa. Ett sjuttio- tal sådana har anmält sina webbtv-sändningar. Precis som bland webb- radiosändarna finns det gymnasieskolor, politiska organisationer och olika föreningar. Bland sändarna finns även några fackförbund, banker och myndigheter. Många är också medieföretag men efter de frekventa nyanmälningarna dominerar de religiösa samfunden. Det kan noteras att ett antal av de registrerade webbsändningarna tillhandahålls av kommuner och regioner och främst avser sändningar från kommunfullmäktiges eller regionfullmäktiges sammanträden. Grundlagsskyddet enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- hetsgrundlagen skyddar dock i första hand enskilda från ingripanden från det allmänna. Då statliga och kommunala myndigheter är en del av det allmänna kan dessa inte på samma sätt som enskilda åberopa grundlagarna för att komma undan förpliktelser de har enligt lag. En kommun bör t.ex. inte kunna åberopa grundlagsskydd för sina webb- sändningar för att undkomma sina skyldigheter enligt personupp- giftslagen (se Datainspektionens svar på en förfrågan , dnr 1347-2011). På liknande sätt hindrar grundlagsskyddet inte att staten förbjuds att använda vissa uttryck vid marknadsföring i tryckt skrift (NJA 1995 s. 677). Grundlagsskyddet är alltså i viss mån begränsat för det allmännas sändningar. 10.5.1Är webbsändningsregeln ändamålsenlig och väl avvägd? Kommitténs bedömning: Det finns skäl att utgå från att webb- sändningar i yttrandefrihetsgrundlagens mening förekommer i mycket stor omfattning och att det är fråga om sändningar av vitt skilda slag. Genom den tekniska utvecklingen har webbsändningsregelns tillämpningsområde fått en sådan omfattning att regeln kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd. Även det förhållan- det att den som tillhandahåller webbsändningar utgör en redak- tion för ett program och därigenom har automatiskt grundlags- skydd för sina databaser talar för att webbsändningsregeln kan anses vara väl avvägd. Av kartläggningen som gjorts på uppdrag av kommittén framgår att utbudet för inspelning och tillhandahållande av sändningar via inter- net är stort. I kartläggningen ges också exempel på olika typer av sändningar och plattformar för sådana. Det är uppenbart att sänd- ningar över internet förekommer i mycket stor omfattning och på de mest skilda områden. Det är dock inte alla sändningar som om- fattas av webbsändningsregeln, även om det är fråga om direktsänd- ningar av program eller sändningar av inspelade program där starttid- punkten inte kan påverkas av mottagaren. Rättsfallet NJA 2018 s. 562 innebär exempelvis att somliga av direktsändningarna över internet inte är att betrakta som webbsänd- ningar i yttrandefrihetsgrundlagens mening. har i domen uttalat att en sändning som i allt väsentligt är obestämd till format, inriktning och tid inte kan anses vara ett program i webbsändningsregelns mening. Det räcker alltså inte att en sändning är obestämd för att den ska falla utanför grundlagsskyddet utan det krävs att den är obestämd även till format och inriktning. Vilken närmare betydelse som ska läggas in i begrep- pen format, inriktning och tid är dock inte givet eftersom domstolen inte har definierat begreppen eller utvecklat närmare vad som avses. Några högre krav kan dock inte ställas vad gäller något av kriterierna eftersom det ju enligt domstolen räcker att sändningen inte ”i allt väsentligt” är obestämd till tid, format och innehåll för att program- begreppet ska anses uppfyllt. Därigenom utesluts endast de mest oplanerade och spontana sändningarna från yttrandefrihetsgrund- lagens tillämpningsområde (se vidare i SvJT 2019 s. 329). Frågan är då vilka sändningar som undantas. Domen gäller ju en Facebook-sändning och det ligger nära till hands att anta att det är den typen av sändningar som domstolen främst har haft i åtanke. Sådana mer spontana sändningar kan antas ofta vara i allt väsentligt obestämda till tid, format och innehåll. Det är dock ingen självklar- het, utan även sändningar på sociala medier kan vara planerade på ett sådant sätt att alla, eller i vart fall något av kriterierna är uppfyllda och yttrandefrihetsgrundlagen därmed kan vara tillämplig. Sändningar som liknar traditionell radio och tv, t.ex. direktsänd- ningar på SVT Play, uppfyller rimligen kraven för att vara program men det finns mängder av olika typer av webbsändningar som är mer eller mindre bestämda till tid, format och innehåll. Det är omöjligt att utifrån Högsta domstolens dom säga var den exakta gränsen går, men så mycket kan konstateras att domstolen inte har uteslutit annat än de mest spontana sändningarna som sker utan någon som helst planering eller förberedelse. Sådana sändningar kan i och för sig antas vara vanligt förekommande, t.ex. på Facebook och andra sociala medier, men flertalet andra typer av sändningar torde omfattas av webbsänd- ningsregeln. Det kan alltså antas att en stor del av de direktsändningar som tas upp i kartläggningen omfattas av webbsändningsregelns tillämp- ningsområde eftersom de i vart fall i viss mån är planerade. t.ex. röra sig om direktsändningar av influencers eller dataspelare som sker på en i förväg bestämd tid. Ett annat exempel är förbeställda brott som direktsänds. Tablålagda sändningar torde alltid svara mot programbegreppet eftersom de rimligen är bestämda både till for- mat, inriktning och tid. Det bör dock erinras om att det gäller särskilda förutsättningar beträffande grundlagsskyddet för direktsändningar av s.k. dagshän- delser eller av sådana gudstjänster och offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten (1 kap. 16 § YGL). Det kan t.ex. vara fråga om en sändning från en fotbollsmatch eller från en demonstration, där webbsändaren passivt, utan redigering, bearbetning eller annan inverkan på innehållet endast återger skeendet. För webbsändningar av det slaget gäller t.ex. inte en- samansvaret. Kravet på att vid straffansvar utse utgivare gäller dock. Hur många sändningar som omfattas av webbsändningsregeln är alltså omöjligt att säga. Antalet registrerade sändningar hos Myndig- heten för press, radio och tv borde kunna ge viss vägledning men vid stickprovsvisa nedslag kan det konstateras att många av de sänd- ningar som varit registrerade längre än har upphört eller i vart fall inte kan nås på de angivna platserna. Det är således mycket svårt att av registret dra några direkta slutsatser om vilka typer av sändningar som verkligen förekommer och i vilken omfattning. Med hänsyn till det som framkommit om hur enkelt det är att själv sända över internet, hur stor marknaden tycks vara för tjänster på detta område och alla exempel som finns på plattformar och sändningar kan det dock på goda grunder antas att det endast är en mycket liten andel av webbsändningarna som anmäls till Myndigheten för press, radio och tv. Detta beror sannolikt inte i någon högre grad på med- veten underlåtenhet utan snarare på bristande kännedom om vad som är en webbsändning och hur regelverket ser ut för dessa sändningar. Sammanfattningsvis finner kommittén skäl att utgå från att till- handahållanden som är att betrakta som webbsändningar i yttrande- frihetsgrundlagens mening förekommer i mycket stor omfattning och är av de mest skilda slag. Tanken har varit att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen främst ska ge skydd för traditionella medier – även när de publicerar sig på internet – och för nya kommunikationsformer som är av samma betydelse som traditionell media. Som har framgått var också syftet vid införandet av webbsändningsregeln att förtyd- liga att även radio- och tv-sändningar som simultant sändes på inter- net hade ett grundlagsskydd. Med anledning av den tekniska utvecklingen har dock webbsänd- ningsregeln kommit att få ett betydligt bredare tillämpningsområde. Det är mycket enkelt för vem som helst att sända över inter- net på ett sätt som kan göra webbsändningsregeln tillämplig, t.ex. genom sändningar på sociala medier. Det kan diskuteras om många av de sändningar som om- fattas verkligen är av det slaget att de bör omfattas av yttrandefri- hetsgrundlagens skydd eller om det skulle vara tillräckligt med det skydd för yttrandefriheten som regeringsformen och Europakon- ventionen ger. En utgångspunkt är då att grundlagsskyddet inte bör gälla yttran- den där den som yttrar sig inte har något intresse av grundlagsskydd och inte heller är villig att följa de förpliktelser som följer av detta. Det sistnämnda är viktigt att poängtera eftersom det är fråga om för- pliktelser som är förenade med straffansvar, bl.a. skyldigheten att anmäla utgivare till Myndigheten för press, radio och tv och att spela in och bevara program . Ett fortsatt grundlagsskydd för samtliga sådana webbsändningar som omfattas av regleringen innebär att grundlagarnas brotts- katalog ska tillämpas och att prövningen av om ett yttrandefrihets- brotten begåtts sker i särskild, yttrandefrihetsvänlig ordning med Justitiekanslern som allmän åklagare och med jury. Det ändamåls- enliga i detta kan enligt kommitténs mening ifrågasättas beträffande många av de sändningar som är aktuella . När det är fråga om t.ex. direktsändningar av beställda brott eller av terrordåd är detta direkt stötande, även om förstås brotten som sådana är straffbara. Exempel på sådana sändningar – om än inte svenska – är livesändningen vid terrorattacken mot två moskéer i i . Även vid attentatet mot en moské i norska Bæ֥ rum 2019 filmade gärningsmannen dådet, enligt uppgift i syfte att live- sända detta. Mot bakgrund av det ursprungliga syftet med webbsändnings- regeln och det breda tillämpningsområde som regeln sedermera har kommit att få, anser kommittén att regeln kan anses vara ändamålsenlig och väl avvägd. För många av de sändningar som om- fattas måste yttrandefrihetsgrundlagens skydd, liksom de förpliktelser som är förknippade med skyddet, anses alltför långtgående. Efter- som det inte heller finns några praktiska möjligheter att vare sig upp- rätthålla skyddet eller ingripa när förpliktelserna inte följs, riskerar man att förtroendet för grundlagarna urholkas. Enligt kom- mitténs mening talar således starka skäl för att överväga begränsningar av grundlagsskyddet för webbsändningar. Skyddet för webbsändarnas databaser Till det nu redovisade problemet med webbsändningsregeln ska ytter- ligare en faktor läggas. Som har nämnts hänvisar databas- regeln till webbsändningsregeln på ett sätt som lämnar ett utrymme för tolkning av huruvida webbsändares databaser omfattas av auto- matiskt grundlagsskydd enligt databasregeln. Enligt kommittén ligger det närmast till hands att instämma i den tolkning som , och Justitiekanslern har gjort (se avsnitt 10.4.3). Denna tolkning innebär att andra webbplatser som en webbsändare kan driva också omfattas av grund- lagsskydd – alltså även webbplatser som inte har något samband med den aktuella webbsändningen – så länge det kan anses vara samma ”redaktion” som tillhandahåller webbplatserna. Om t.ex. en fotbollsklubb sänder matcher eller träningar över inter- net på ett sådant sätt att webbsändningsregeln blir tillämplig kom- mer alltså inte bara webbsändningen som sådan att vara grundlags- skyddad utan även den eller de webbplatser som fotbollsklubben i egenskap av redaktion tillhandahåller. Det grundlagsskyddet kan vara såväl okänt som oönskat av fot- bollsklubben. Grundlagsskyddet medför ju inte bara ett starkare skydd för yttranden utan innefattar också skyldigheter och förplik- telser som kan vara svåra att leva upp till, i synnerhet om man inte ens är medveten om dem. Det förhållandet att vem som helst som bedriver en webbsändning får grundlagsskydd för sina webbplatser rimmar också illa med databasregelns begränsning till vissa typer av aktörer. Kommittén anser att även denna konsekvens talar för att webbsändningsregeln kan anses vara väl avvägd. Kommitténs förslag: Webbsändningsregelns tillämpningsområde begränsas så att endast de webbsändningar som tillhandahålls av aktörer som omfattas av databasregeln får grundlagsskydd genom webbsändningsregeln. Redaktioner för webbsändningar undantas från databasregelns tillämpningsområde, vilket innebär att dessa inte får grundlags- skydd för sina databaser endast på den grunden att de webbsänder. Mindre ingripande ändringar som kommittén har förkastat För att inskränka ett befintligt grundlagsskydd bör det finnas mycket starka skäl och det bör först uteslutas att det saknas godtagbara, alternativa lösningar. Kommittén har mot den bakgrunden övervägt om det finns mindre ingripande alternativ än att avskaffa webbsänd- ningsregeln eller begränsa dess tillämpningsområde. Ett sådant alternativ skulle kunna vara att föreslå lättnader i de skyldigheter som åvilar dem som webbsänder för att komma tillrätta med i vart fall delar av de olägenheter som dagens system vållar. Det skulle t.ex. kunna vara fråga om lättnader i skyldigheten att anmäla utgivare till Myndigheten för press, radio och tv eller i skyldigheten att spela in och bevara program. Dessa skyldigheter kan upplevas som betungande och kanske även omotiverade när det är fråga om sändningar av enklare typ. Dessutom är det få webbsändare som kän- ner till och följer dessa regler. Reglerna har dock sin bakgrund i det yttrandefrihetsrättsliga an- svarssystemet och syftar till att detta system ska kunna upprätthållas. Det är fråga om ett paket av regler som gäller för alla typer av pro- gram. Så länge webbsändningarna omfattas av yttrandefrihetsgrund- lagen gäller ansvarssystemet och kommitténs bedömning är att det inte går att göra lättnader endast för webbsändningarna. heterna bör alltså kvarstå i den mån sändningarna fortfarande om- fattas av yttrandefrihetsgrundlagen. Utgångspunkter för en begränsning eller ett avskaffande av webbsändningsregeln Kommittén har mot den bakgrunden kommit till slutsatsen att det frågan gäller är om webbsändningsregeln bör avskaffas eller om dess tillämplighet bör begränsas. En utgångspunkt är då att sändningar över internet ändå kan om- fattas av yttrandefrihetsgrundlagen i den mån förutsättningarna för grundlagsskydd genom databasregeln är uppfyllda. Både webbsänd- ningsregeln och databasregeln avser ju i praktiken tillhandahållanden till allmänheten genom överföringar på särskild begäran av informa- tion ur databaser. Vare sig ett avskaffande eller en begränsning skulle således innebära att samtliga sändningar som får skydd genom webbsändningsregeln nödvändigtvis skulle stå utan yttrandefrihets- grundlagens skydd. En annan utgångspunkt är att det är önskvärt att skyddet enligt yttrandefrihetsgrundlagen i möjligaste mån består för det slags sänd- ningar som webbsändningsregeln från början var avsedd att skydda, dvs. traditionella radio- och tv-sändningar som simultant med eter- sändningen sänds via internet.