sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — I och med att den skadelidandes motpart alltid är stat eller kommun, riskeras inte att enskilda i onödan belastas med rättegångar om mindre allvarliga frågor (jämför prop. 2017/18:7 s. 33). Om en handling (eller underlåtenhet) som innefattar en överträd- else är mindre allvarlig, bör det i stället vara något som en domstol kan ta hänsyn till vid bedömningen av vilken skada som behöver ersättas. I praktiken kan det ge ett slutresultat som liknar det som hade gällt om det i stället hade uppställts ett krav på att en överträd- else ska vara allvarlig. Skillnaden är dock att det alltid kommer att prövas om en överträdelse har förekommit. En fördel med att införa ett krav på att överträdelsen ska vara uppenbar eller något liknande skulle, trots det som har sagts, kunna vara att det ger en viss bedömningsmarginal när det gäller lagar och myndighetsåtgärder. Jämför begreppet ”of appreciation” i praxis, liksom den s.k. Francovich-doktrinen, enligt vilken bl.a. gäller att en överträdelse av ska vara ”klar” för att en medlemsstat ska vara skadeståndsansvarig. Det kan hävdas att det vore att gå för långt om staten skulle riskera att bli skadeståndsskyldig exempelvis om en myndighet i ett tveksamt fall får sin tolkning av en lag ändrad till den enskildes fördel i domstol. gällde enligt regeringsformens bestämmelser om lagprövning ett uppenbarhetskrav för att en lag skulle sättas åt sidan av en domstol som grundlagsstridig. Det är dock tveksamt om ett motsvarande krav skulle fungera på ett adekvat sätt i skadeståndslagen. Om inte annat skulle modellen bli komplicerad – det skulle inte räcka att domstolen konstaterar att en överträdelse av en grundlägg- ande fri- och rättighet har skett, utan den måste också ta ställning till om överträdelsen är uppenbar, klar eller liknande. Inte heller skulle det vara invändningsfritt att en konstaterad men inte uppenbar överträdelse av regeringsformen uttryckligen skulle undantas från skadeståndsansvar. Vid tillämpningen av 2 kap. reger- ingsformen bör det säkerställas att rättighetsskyddet helt och hållet lever upp till de krav som ställs på det allmänna. Dessutom kan det verka inkonsekvent att ta in ett uppenbarhetskrav i en bestämmelse om grundlagsskadestånd, när ett sådant krav ganska har tagits bort i ett annat närliggande sammanhang. Sammanfattningsvis bör enligt kommitténs bedömning skade- ståndsansvaret inte preciseras genom att det ställs upp ett krav på att överträdelsen ska vara allvarlig, uppenbar eller liknande. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna En skillnad mellan olika grundläggande fri- och rättigheter? Ett annat tänkbart sätt att avgränsa tillämpningsområdet för en bestämmelse om grundlagsskadestånd, som nämns i kommittédirekt- iven, skulle vara att göra skillnad mellan olika grundläggande fri- och rättigheter. Det kan exempelvis ske genom att endast överträdelser av absoluta fri- och rättigheter, dvs. fri- och rättigheter som inte får begränsas genom vanlig lag, kan ge rätt till ersättning. Ett annat alter- nativ kan vara att begränsa ersättningsrätten till vissa fri- och rättig- heter utifrån hur lämpliga som ansvarsgrunder överträdelser av fri- och rättigheterna kan anses vara. För en närmare genomgång av hur de grundläggande fri- och rättig- heterna i regeringsformen är utformade hänvisas till avsnitt 4. Här återges endast några huvuddrag i regleringen. Vissa av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen är abso- luta och kan inskränkas endast genom en grundlagsändring. Det gäller t.ex. religionsfriheten, rätten till rättvis rättegång samt förbuden mot dödsstraff och åsiktsregistrering. Andra fri- och rättigheter kan begränsas genom andra föreskrifter än grundlag. Vissa av dessa kan begränsas endast genom lag och under de förutsättningar som sär- skilt anges. Exempel på sådana fri- och rättigheter är yttrandefriheten, skyddet för den kroppsliga och personliga integriteten och rörelse- friheten. I rättsfallet Medborgarskapet I lyfter fram skyddet för medborgarskapet som en central rättighet (se vidare avsnitt 3.9.3). Domstolen anför att en överträdelse av skyddet har skadeverkningar som inte låter sig värderas efter en allmän måttstock, och utgör ett sådant avsteg från statsskickets grunder att överträd- elsen bör kunna åberopas av den enskilde som grund för skadestånds- skyldighet för staten. Dessa uttalanden indikerar att domstolen anser att skyddet för medborgarskapet är en rättighet av sådan vikt att den skiljer ut sig från i vart fall en del andra rättigheter. Det skulle alltså gå att i viss utsträckning gradera fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen utifrån dels vilka skadeverkningar som en överträdelse av fri- och rättigheten får, dels i vad mån en överträdelse utgör ett avsteg från statsskickets grunder. En fri- och rättighet som ofta lyfts fram som särskilt grundlägg- ande för ett demokratiskt samhälle är yttrandefriheten. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna punkt enbart i fri- och rättigheten i sig, skulle det kunna hävdas att den kan uppfylla de kriterier som anger. Vissa rättigheter framstår å andra sidan som mindre centrala i den bemärk- elsen att avsteg inte kan kopplas till statsskickets grunder. är det dock inte givet om en viss fri- och rättighet når upp till den nivå som anger i rättsfallet. Även i fråga om relativa fri- och rättigheter, som i och för sig får begränsas genom vanlig lag, finns det ofta en kärna som det inte går att begränsa på ett sätt som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Det är också möjligt att domstolens resonemang hade sett annorlunda ut om det hade handlat om en relativ rättighet. Även fri- och rättigheterna i är utformade på olika sätt och ger en varierande grad av skydd. Vissa av konven- tionens fri- och rättigheter kan således beskrivas om absoluta, andra som relativa. Flera fri- och rättigheter är lika allmänt hållna som mot- svarande fri- och rättigheter i regeringsformen. Att behandla fri- och rättigheterna i olika när det gäller rätten till konventionsskadestånd var att döma av för- arbetena inte aktuellt (jämför prop. 2017/18:7 s. 20 f. och SOU 2010:87 s. 324 f.). En viktig anledning är sannolikt att ett syfte med bestämm- elsen är att säkerställa att uppfyller skyldigheten att tillhanda- hålla nationella effektiva rättsmedel för att enskilda ska kunna få sina grundade påståenden om konventionsöverträdelser prövade. Det hade med hänsyn till det varit mindre naturligt att föreskriva att endast vissa fri- och rättigheter enligt skulle ge en möj- lighet till skadestånd. Tillämpningen av en bestämmelse om grundlagsskadestånd måste givetvis i rimlig grad vara förutsebar. Fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen är lika lite som fri- och rättigheterna i Europakon- ventionen skadeståndsrättsliga till sin karaktär. Som har framgått kan det säkert bli en svår uppgift för domstol- arna att tillämpa i vart fall vissa av regeringsformens fri- och rättig- heter i en skadeståndsprocess. Ett exempel är opinionsfriheterna, där ibland besvärliga överväganden, inbegripet en proportionalitets- bedömning (se 2 kap. 21, 23 och 24 §§ regeringsformen) behöver göras. ställs en rättighet mot en annan. Frågan om huruvida en viss lagstiftning eller tillämpningen av lagstiftningen strider mot regeringsformen kan då på motsvarande sätt bli invecklad (för andra exempel, se , anförd artikel s. 615 f.). En stärkt rätt till ersättning från det allmänna slag ställs domstolarna emellertid inför , exempelvis inom ramen för en lagprövning. Dessutom krävs överväganden av samma slag också vid en tillämp- ning av och därmed vid bestämmandet av kon- ventionsskadestånd. Även här kan det bli nödvändigt att väga olika viktiga intressen mot varandra. Det framstår mot denna bakgrund som svårt att i en bestämmelse om grundlagsskadestånd uttryckligen göra skillnad mellan olika grund- läggande fri- och rättigheter med utgångspunkt i t.ex. vilka skade- verkningar som en överträdelse av respektive fri- och rättighet får. Inte heller bör det avgörande vara i vilken utsträckning som en över- trädelse utgör ett avsteg från statsskickets grunder eller något annat centralt värde i regeringsformen. Överträdelsens allvar beror mer på omständigheterna i det enskilda fallet än på vilken rättighet som har överträtts. En åtskillnad som bygger på regeringsformens uppdelning i absoluta och relativa fri- och rättigheter låter sig i och för sig göras enklare. Överträdelser av de absoluta fri- och rättigheterna skulle kunna ges ett starkare skydd än de relativa, t.ex. genom att ersättning för ideell skada inte kommer i fråga i det senare fallet. Vissa fri- och rättigheter är dock inte möjliga att placera in i någon av kategorierna, t.ex. egendomsskyddet (en rättighet som kan begränsas genom van- lig lag men är absolut på det sättet att begränsningar inte kan göras annat än i enlighet med vad som föreskrivs i grundlagsbestämmel- sen). Men framför allt är det även med den modellen för avgränsning av skadeståndsansvaret svårt att förklara skillnaderna i rättighets- skyddet. Varför skulle det allmänna ha ett mer begränsat ansvar för överträdelser av en fundamental men relativ rättighet som yttrande- friheten än för överträdelser av en absolut rättighet som religions- friheten? Indelningen i absoluta och relativa rättigheter bygger inte enbart på hur viktig fri- och rättigheten är, utan även på förhållanden som t.ex. i vilken mån fri- och rättigheten kan komma i konflikt med motstående intressen. Över huvud taget är det därför svårt att ta fri- och rättigheternas karaktär av absoluta eller relativa till intäkt för hur allvarlig en överträdelse ska anses vara, eller för om en överträdelse bör kunna åberopas av den enskilde som grund för skadestånds- skyldighet. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Att en skadeståndsbestämmelse inte uttryckligen skiljer mellan olika överträdelser utifrån vilken grundläggande fri- och rättighet saken gäller behöver inte hindra domstolen från att vid tillämpning- en lägga vikt vid exempelvis vilka skadeverkningar som en överträd- else av den aktuella fri- och rättigheten typiskt sett får, eller i vilken utsträckning som en överträdelse utgör ett avsteg från statsskickets grunder (jämför rättsfallet Medborgarskapet I). Detta beror på bestämmelsens utformning i övrigt. I vart fall kan faktorer som dessa beaktas vid skadeståndsberäkningen. Av framställningen om över- trädelsebegreppet (avsnitt 6.3.2) framgår när en viss åtgärd eller under- låtenhet från det allmännas sida typiskt sett är sådan att skadestånd kan komma i fråga. Enligt kommitténs uppfattning är det av nu beskrivna skäl inte någon ändamålsenlig lösning att göra skillnad mellan olika grund- läggande fri- och rättigheter när det gäller den principiella möjlig- heten till grundlagsskadestånd. Ett undantag för normgivningsfel? Ytterligare ett sätt att avgränsa skadeståndsansvaret, och som tas upp i kommittédirektiven, är att göra skillnad mellan överträdelser som sker vid normgivning, t.ex. lagstiftning, och andra överträdelser, t.ex. överträdelser som sker i rättstillämpningen. Det som då närmast skulle vara aktuellt är att överträdelser som sker vid normgivning inte om- fattas av det allmännas skadeståndsskyldighet, i vart fall inte när det gäller ideell skada. Ett argument som har förts fram i diskussionen är att en rätt till skadestånd vid överträdelser till följd av lagstiftningens utformning innebär en större ekonomisk risk för staten (jämför Kleineman, Konstitutionell skadeståndsrätt, Juridisk 2018-19 s. 37). En lag som inbegriper en överträdelse av en grundläggande fri- och rättighet och som berör många, kan ge en i princip obegränsad krets av enskilda rätt till skadestånd. Som exempel kan nämnas en felaktigt utformad lag om datalagring. Ett skadeståndsansvar bör inte bli allt- för omfattande och svårförutsebart. Av intresse även för denna fråga är hur man ser på saken när det gäller skadeståndslagens bestämmelser om det allmännas ansvar vid myndighetsutövning och vid överträdelser av . En stärkt rätt till ersättning från det allmänna Den större frågan om vad som allmänt sett avses med en överträdelse av en fri- och rättighet behandlas i avsnitt 6.3.2. Därutöver tas det i avsnitt 6.2.4 och 6.2.8 upp konstitutionella aspekter på en möjlighet för domstolarna att döma ut skadestånd på grund av överträdelser som sker vid normgivning. Enligt skadeståndslagen finns det en rätt till ersättning för skada som har vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutöv- ning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar (3 kap. 2 § skadeståndslagen). En överträdelse av en grundläggande fri- och rättighet i 2 kap. regeringsformen utgör ofta fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Även normbeslut, exempelvis av regeringen, kan utgöra myndig- hetsutövning i skadeståndslagens mening. Det medför att det allmänna kan bli ansvarigt på grund av fel eller försummelse vid lagstiftning. Detta framgår av rättspraxis (NJA 2001 s. 210 om en grundlagsstridig förordning om fiske; se även avsnitt 3.9.5). I rättsfallet anför att skadestånd för ett felaktigt normbeslut som huvud- regel får anses förutsätta att normbeslutet föranlett konkreta mynd- ighetsåtgärder eller beslut som riktats direkt gentemot enskilda. Dessutom kan det bli aktuellt att beakta i vilken utsträckning ett visst resultat eller en viss skada hade inträffat även om överträdelsen inte hade förekommit (jämför rättsfallet NJA 2010 s. 8 om samma förordning som fall). Se även prop. 2017/18:7 s. 56. Bestämmelsen om det allmännas skadeståndsansvar vid myndig- hetsutövning skiljer alltså inte på det allmännas ansvar i fråga om myndighetsutövning direkt mot enskilda och myndighetsutövning som sker vid normgivning. Däremot gäller ansvaret vid normgivning bara om en felaktig lag eller förordning har upphävts eller ändrats. Detta förhållande tas upp särskilt i kommittédirektiven och behand- las i avsnitt 6.4.6. Även skyddar enskilda mot det allmännas överträdelser som sker vid normgivning. Om en författning som reglerar ett ingrepp i en rättighet inte uppfyller kravet på laglighet eller proportionalitet i konventionsrättslig mening, kan Europadom- stolen alltså pröva om själva lagstiftningen som sådan är bristfällig utifrån konventionens krav. Eftersom konventionen är mycket all- mänt hållen och konventionsstaterna har mer eller mindre breda bedömningsmarginaler i fråga om att begränsa flera av de rättigheter En stärkt rätt till ersättning från det allmänna som skyddas genom konventionen, kan bedömningen i vissa fall bli komplicerad (SOU 2010:87 s. 318 och 325). Konventionsskadeståndet korresponderar mot detta skydd. Om det skulle uppstå tveksamheter om huruvida en lag är förenlig med konventionen, kan den saken ofta lösas genom att lagen tolkas kon- ventionsenligt. Men om det står klart att en lag är konventionsstridig kan det bli fråga om skadestånd. Då aktualiseras den nämnda prin- cipen om att skadestånd för ett felaktigt normbeslut. Enligt den principen krävs att den felaktiga lagen har föranlett konkreta mynd- ighetsåtgärder eller beslut som riktats direkt gentemot enskilda. Den begränsning av möjligheten att få ersättning på grundval av fel eller försummelse vid myndighetsutövning som ligger i att en fel- aktig lag måste ha upphävts eller ändrats gäller inte i fråga om över- trädelser av (se vidare avsnitt 6.4.6). I jämförelse med skadeståndsansvaret vid fel eller försummelse vid myndighetsutövning skulle den viktigaste skillnaden i förhållande till grundlagsskadestånd sannolikt vara att även ideell skada ersätts. Sådan skada ersätts som bekant vid överträdelser av Europakonvent- ionen. När det gäller ideell skada som är en följd av en felaktig lag kan ett förhållande som möjligen minskar risken för att staten ska behöva ersätta många enskilda vara att skadan typiskt sett är mindre för var och en av de drabbade (jämför Ds 2007:10 s. 33). Under alla förhållanden får det antas att risken är liten för att riks- dagen eller regeringen beslutar om lagar respektive förordningar som innebär att 2 kap. regeringsformen överträds och därvid ger upphov till ideell skada överstigande den i rättstillämpningen uppsatta gränsen för ersättning med pengar () för var och en av många enskilda. Ser man på praxis i lagprövningsfrågor finns det knappast, varken före eller efter 2011 då uppenbarhetskravet togs bort, några exempel på situationer när staten med en ny skadeståndsbestämmelse hade riskerat att få ersätta många enskilda för ideell skada (11 kap. 14 § regeringsformen; se m.fl., Regeringsformen – med kom- mentarer, 2 uppl., s. 583 f.). Grundlagsstridiga lagar är tack vare en omsorgsfull lagberedning sällsynta. En annan sak är att staten i några fall har betalat ersättning av ex gratiakaraktär till enskilda, t.ex. per- soner som har tvångssteriliserats i samband med könskorrigering (se prop. 2017/18:64). Staten svarar alltså enligt skadeståndslagen redan fullt ut för norm- givningsfel vid överträdelser av , som i betydande En stärkt rätt till ersättning från det allmänna grad ger enskilda ett liknande skydd för fri- och rättigheter som 2 kap. regeringsformen. Vidare gäller att skadestånd för en felaktig lag som huvudregel får anses förutsätta att lagen har föranlett kon- kreta myndighetsåtgärder eller beslut som riktats direkt gentemot enskilda med tillämpning av lagen. Det får antas att även en bestämm- else om grundlagsskadestånd skulle vara begränsad på det viset, om inte lagtexten ger uttryck för något annat. Mot bakgrund av det som har anförts saknas det sammantaget skäl att undanta normgivningsfel från tillämpningsområdet för grund- lagsskadestånd. Endast fel eller försummelse vid myndighetsutövning? Ett annat sätt att begränsa det allmännas ansvar skulle vara att som en förutsättning för skadeståndsansvar uppställa ett krav på att skadan har vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Frågan tas upp i kommittédirektiven. Ansvaret vid myndighetsutövning enligt skadeståndslagen förut- sätter att det allmänna har varit vållande till skadan (3 kap. 2 §). Eftersom myndighetsutövning är ett uttryck för det allmännas makt- befogenhet och den enskildes beroendeställning, kan det vara nöd- vändigt att ställa särskilda krav på aktsamhet och omdöme från mynd- igheternas sida. Den speciella situationen vid myndighetsutövning – bl.a. kan det finnas ett betydande utrymme för skönsmässiga bedömningar – medför dock att det kan finnas skäl för både en mild- are och en strängare vållandebedömning i det enskilda fallet. Våll- andebedömningen är objektiv. Den fråga som bör ställas vid bedöm- ningen är vad den enskilde rimligen har kunnat begära av myndigheten i den aktuella situationen med hänsyn till arten av och ändamålet med dess verksamhet. Se vidare avsnitt 3.5.3. En konventionsstats ansvar gentemot enskilda för överträdelser av de fri- och rättigheter som anges i är inte beroende av att skadan orsakats vid myndighetsutövning eller av våll- ande från statens sida. Det är tillräckligt att det kan konstateras att en överträdelse har skett för att staten ska vara skyldig att tillhanda- hålla effektiva rättsmedel för att komma till rätta med överträdelsen. På motsvarande sätt kan ansvar enligt bestämmelsen om konven- tionsskadestånd uppstå för det allmänna vid överträdelser av konven- En stärkt rätt till ersättning från det allmänna tionens rättigheter, oavsett om skadan har uppstått vid myndighets- utövning eller på något annat sätt som det allmänna kan sägas bära ett konventionsrättsligt ansvar för. När det gäller myndighetsutövning som en förutsättning för ansvar sägs i förarbetena att det allmänna kan bryta mot Europakon- ventionen och ådra sig ansvar i andra fall än vid rena maktutövnings- situationer. Det konstateras att frågan om huruvida det allmänna kan ådra sig ett ansvar för åtgärder som har vidtagits på annat sätt än genom myndighetsutövning av de sedvanliga egna organen i grund och botten är en konventionsfråga och inte något som påverkas av skadeståndsbestämmelsen (prop. 2017/18:7 s. 27 f.). Inte heller förutsätter konventionsskadeståndet vållande (uppsåt, vårdslöshet, fel eller försummelse). I allmänhet kan dock en sådan överträdelse ses som vållande i lagens mening (se , Skade- stånd vid överträdelse av – den nya lagstiftningen, 2018 s. 94 f.). hänvisar i rättsfallet Medborgarskapet I inte till att staten har gjort sig skyldig till fel eller försummelse utan dömde ändå ut skadestånd. Detsamma gäller de övriga två rättsfall där dom- stolen utan uttryckligt lagstöd har tillerkänt enskilda ersättning, som i och för sig inte har avsett skadestånd, på grund av det allmännas över- trädelser av regeringsformen. I rättsfallen, som behandlas närmare i avsnitt 3.9, berörs inte heller om det har någon betydelse huruvida det allmännas åtgärder utgör myndighetsutövning eller inte. Ansvaret vid överträdelser av regeringsformen kan naturligtvis utformas annorlunda än ansvaret vid överträdelser av Europakon- ventionen. Ett krav på att skadan ska ha uppkommit vid myndighets- utövning skulle, i viss mån, begränsa grundlagsskadeståndets räckvidd. Detsamma gäller ett krav på vållande på statens sida; det skulle eventuellt kunna bidra till att minska betydelsen av att det kan vara svårt att avgöra vad som utgör en överträdelse. Dessutom skulle en sådan begränsning ligga i linje med svensk skadeståndsrätt i allmän- het, eftersom ett strikt ansvar för skadevållaren annars bara gäller i vissa speciella fall (t.ex. vid bedrivandet av farlig verksamhet av olika slag). kan en begränsning till myndighetsutövning eller till situationer då det allmänna har varit vållande framstå som inkon- sekvent i förhållande till konventionsskadeståndet. En stärkt rätt till ersättning från det allmänna I vart fall har frågan om hur en ny skadeståndsbestämmelse ut- formas i detta avseende sannolikt inte någon större praktisk betydelse. När det allmänna har överträtt en grundläggande fri- och rättighet enligt regeringsformen är det i de allra flesta fall, oavsett vilken inne- börd som ges begreppet överträdelse, fråga om ett vållande av skadan genom fel eller försummelse. Det går dock att tänka sig både fall när överträdelsen beror på ett förhållandevis ursäktligt misstag och när det inte är fråga om myndighetsutövning. Sammanfattningsvis skulle ett grundlagsskadestånd som enbart omfattar skador som har orsakats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i och för sig ansluta till en väl beprövad system- atik för det allmännas skadeståndsansvar. Som har anförts framstår det dock inte som lämpligt att samma åtgärd från det allmännas sida bedöms helt olika i skadeståndsrättsligt hänseende beroende på om den enskilde åberopar en överträdelse av regeringsformen eller av som ansvarsgrund. Den omständigheten att vissa överträdelser som det allmänna bör ersätta genom skadestånd riskerar att falla utanför tillämpningsområdet utgör också ett skäl mot en sådan avgränsning. Kommittén föreslår alltså inte någon sådan avgränsning. 6.3.6Skadestånd ska bara utges i den utsträckning det behövs för att kompensera den skadelidande En bestämmelse om grundlagsskadestånd bör ge möjlighet till motsvarande bedömning som vid konventionsskadestånd Det är alltså kommitténs bedömning att det inte framstår som lämp- ligt att begränsa rätten till grundlagsskadestånd så att den endast avser allvarliga eller uppenbara fel. Inte heller bör någon principiell skill- nad göras mellan olika fri- och rättigheter när det gäller möjligheten att få skadestånd. Kommittén har vidare kommit fram till att även normgivningsfel ska kunna medföra rätt till skadestånd samt avvisat en ordning som innebär att möjligheten att få grundlagsskadestånd ska förutsätta att det är fråga om en skada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning.