sou · H8B310 · 2020-02-28 00:00:00 — För LONA-stödet och LOVA-stöden finns en tydlig ambition att styra mot kostnadseffektivitet. Med en ersättning som inte täcker kostnaderna, kan vi konstatera att , liksom LOVA, i första 2018/19:1 Budgetpropositionen , s. 108. Ekonomiska styrmedel och finansiering hand bör ses som ett finansiellt stöd, där också andra drivkrafter och incitament behövs för att åtgärder verkligen ska genomföras. Om och där sådana drivkrafter finns, men där de inte är tillräckligt stora, så har dock såväl som LOVA en styrande effekt. I kapitel 8 beskrivs lokalt åtgärdsarbete och vilka incitament och drivkrafter som kan påverka detta. Landsbygdsprogrammet syftar till att utveckla lantbruk och lands- bygder för att skapa en attraktiv landsbygd. Stöden i landsbygds- programmet ska bidra till prioriterade mål inom miljö och klimat, konkurrenskraft inom jordbruk, trädgård, rennäring och skogsbruk samt utveckling av nya jobb på landsbygden. Landsbygdsprogrammet innehåller ett antal ekonomiska instru- ment med relevans för övergödningsproblemet. I huvudsak handlar det om åtgärdsbaserade ersättningar där lantbrukare får betalt under förutsättning att en specificerad fysisk åtgärd genomförs. Denna typ av ersättning kan beskrivas och tolkas som ett ekonomiskt styrmedel med syfte att göra specifika aktiviteter mer intressanta och förhopp- ningsvis lönsamma och på så sätt öka sannolikheten för att de genom- förs. Själva ersättningen är en intäkt för verksamhetsutövaren och ligger i den positiva vågskålen. I den negativa vågskålen ligger t.ex. anläggningskostnader eller minskad skörd och inkomst från den. För en enskild aktör kan åtgärden även vara positiv eller negativ i termer av t.ex. i) förbättrad eller försämrad jakt/fiske, ii) förbättrade eller försämrade förutsättningar för turism eller iii) ökat eller minskat fastighetsvärde. Även själva känslan och tillfredsställelsen av att bidra till att minska övergödningen kan ligga i den positiva vågskålen. Oro över att göra fel och att drabbas av återkrav kan ligga i den andra. Exakt vilka faktorer som är viktiga, och hur mycket de väger, varierar naturligtvis mellan olika individer. En kostnad som drabbar alla är dock den administrativa kostnaden för själva ansökningsför- farandet. Administrationen kring ersättningarna upplevs av många som komplicerad och förenkling påtalas ofta som önskvärd. Admi- nistrationskostnader för t.ex. den enskilde lantbrukaren kan sänkas genom subventionerad hjälp med administrationen, vilket redan före- kommer på vissa håll. Ersättningar i landsbygdsprogrammet ges för specifika åtgärder, och de riktas generellt inte mot resultatet eller effekten i termer av minskad övergödning. Ekonomiska styrmedel och finansiering När det gäller investeringsstöden konstaterar utredningen att det finns ett generellt, och mer resultatinriktat, miljöinvesteringsstöd för förbättrad vattenkvalitet. Eftersom även de andra miljöinve- steringsstöden har samma syfte, men är låsta till viss typ av åtgärd, skulle miljöinvesteringsstöden kunna bli mer flexibla. Om olika åt- gärder kan stödjas från samma budget, så ökar möjligheten att utifrån inkomna ansökningar välja de projekt som är mest kostnadseffektiva. Landsbygdsprogrammet finansierar Greppa Näringen, en omfatt- ande rådgivningsaktivitet som bland annat syftar till att minska närings- läckaget från jordbruket. Det finns ytterligare EU-stöd som har koppling till övergödning. Havs- och fiskeriprogrammet, med finansiering från EU:s Havs- och fiskerirond, ska bidra till tre av de tio övergripande målen i EU 2020-strategin. Stöden ska bidra till att i) öka konkurrenskraften hos små och medelstora företag, ii) skydda miljön och främja en hållbar användning av resurser samt att iii) främja sysselsättning. I utredningens förslag som presenteras i kapitel 9 ingår ett förslag om att öka LOVA-anslaget. 7.4Andra ekonomiska instrument för styrning och finansiering Några av de viktigaste ekonomiska instrumenten som används i har vi beskrivit i avsnitt 7.3. Vi kan konstatera att det sannolikt finns förbättringspotential i många av dem. Det behö- ver dock inte betyda att några förändringar bör ske eftersom många olika effekter vägs mot varandra vid utformning av styrmedel. En förbättring utifrån ett kriterium kan ofta medföra en försämring utifrån ett annat. Ett alternativ till att justera de nu existerande styrmedlen och finansieringsinstrumenten är att införa nya instrument. Sådana skulle kunna komplettera nuvarande, eller så skulle de kunna ersätta, ett eller flera. Det finns anledning till att vara försiktig med att öka antal instrument. Administration kostar alltid. Kostnaderna är motiverade, ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, så länge de är lägre än nyttan av den förbättring som styrmedlet leder till. Fler styrmedel riskerar också att skapa oklarheter som i värsta fall gör det otydligt för såväl aktörer som myndigheter vilket beteende som är att föredra. Ekonomiska styrmedel och finansiering Med det sagt, så finns det skäl att överväga om införandet av andra styrmedel och finansieringsinstrument än de nu existerande skulle kunna bidra till att nå målet Ingen övergödning och att göra det på ett mer kostnadseffektivt sätt. Nedan går utredningen igenom tre exempel på nya eller nygamla styrmedel, se 7.4.1–7.4.3. Mineralgödsel beskattades i –2009. Det avgörande argumentet för att avveckla skatten var att den skulle ha haft dålig effekt. Avgiften missgynnade även svenska lant- brukare jämfört med lantbrukare i andra länder, p.g.a. högre gödsel- kostnader. Användningen av mineralgödsel har ökat sedan skatten togs bort som kvävebalansen har legat på ungefär samma nivå. Effekten av att återinföra en avgift för mineralgödsel har tidigare utretts, se bland andra Konjunkturinstitutet15 och AgriFood 201516. Beräkningarna har varierat i hur effektiv en avgift skulle vara. Generellt kan man konstatera att dyrare mineralgödsel, exempel- vis till följd av en avgift, skulle göra näringsämnena mer företags- ekonomiskt värdefulla. Det skulle alltså ge incitament också till annan hantering av näringsämnen. Det skulle bli mer företagsekonomiskt lönsamt att hushålla med näring också från exempelvis stallgödsel och biogasanläggningar. Ett högre värde på näringsämnen medför att mer hantering, exempelvis transporter, blir lönsamt. Mot avgifter kan bland annat konkurrenskraftsskäl anföras. En avgift skulle kunna betraktas som en tillämpning av PPP, även om det är en ”trubbig tillämpning”. Storleken på den enskildes betalning får inte med säkerhet en tydlig korrelation till skadan. Men, det kan diskuteras om det är just genom att frångå PPP som konkurrens- kraften ska stärkas. Ett möjligt sätt att hantera denna typ av målkon- flikt, som egentligen handlar om att tillämpningen av PPP leder till en omfördelning från en grupp som samhället snarare vill omfördela pengar till, är att parallellt med avgiftssystemet införa en annan kom- pensation till denna grupp. 15Konjunkturinstitutet (2014) Miljö, ekonomi och politik 2014. 16Weckman, A. m.fl. (2015) Skatt på handelsgödsel – ett billigt sätt att minska övergödningen? AgriFood Policy Brief Nummer 2015:6. Ekonomiska styrmedel och finansiering Relationen mellan använd mängd mineralgödsel och läckage är inte , vilket bland annat innebär att det finns nackdelar med en avgift som är lika hög oberoende av var och hur spridningen sker. Styrmedel som riktas mot själva läckaget, och som dessutom skulle kunna vara differentierade mellan olika recipienter utifrån åtgärds- behovet, skulle i princip kunna leda till en samhällsekonomiskt bättre kombination av åtgärder. Ett handelssystem med inköpsrätter för mineralgödsel skulle kunna innebära att en kvävekvot fastställs för hela landet och att lantbruk- are tilldelas individuella kvoter eller inköpsrätter där handel med inköpsrätter skulle kunna vara möjlig. De grödor som är i störst behov av kväve bör ha störst potential att tilldelas kvoter eller så sker tilldelningen utifrån andra aspekter. Genom att införa inköpsrätter för kväve uppmuntras innovativa lösningar för hur jordbrukare använder stallgödsel. En kvävekvot skulle också kunna påverka fördelningen mellan olika grödor. Ett möjligt system har undersökts17 men enligt behö- ver inköpsrätter av kväve utredas ytterligare för att kunna införas. Flera statliga utredningar har utrett frågan hur svenska vattentill- gångar ska förvaltas och hur våra vatten ska skyddas från föroren- ingar. Utredningen ny vattenadministration18 vars uppdrag var att föreslå ett nytt administrativt system för hantering av vattenanknutna resurs- och miljöfrågor förordade ökat lokalt engagemang och miljö- samverkan mellan jordbrukare inom ett delavrinningsområde för att anpassa miljöåtgärder till de lokala förutsättningarna. För att minska jordbrukets miljöbelastning föreslog utredaren att en avgift på förorenat 17Naturvårdsverket (2012) Underlag till en färdplan för ett utan klimatutsläpp . Rapport 6537, refererad i , S. m.fl. (2019) Åtgärder och väg framåt för att minska kväve- och fosforanvändningen i samhället. IVL Rapport nummer U 6077. 18SOU 1997:99 En ny vattenadministration. Vatten är livet, delbetänkande. Ekonomiska styrmedel och finansiering vatten skulle införas för såväl stora som små punktkällor och för diffusa källor från skogs- och jordbruk. I utredningen som vatten19 lades grunden för nu- varande vattenförvaltningssystem. Utredaren föreslog att skulle delas in i fem vattendistrikt med var sin vattenmyndighet vars uppgift skulle vara att ta fram åtgärdsprogram och förvaltningsplaner samt ansvara för miljömålen för vatten och arbeta för att de ska upp- nås. Utredaren ansåg att det behövdes ett fungerande avgiftssystem för att skapa nödvändiga resurser i miljömålsarbetet och en princip- modell för ett sådant avgiftssystem presenterades. Utredningen om skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel20, den s.k. , kom bl.a. fram till följande slutsats. Även om skatten på handelsgödselkväve har haft en liten påverkan på användningen bidrar den till att minska kväveutlakningen från jord- bruksmarken. Skattens utlakningsbegränsande effekt har uppskattats till kväve . Skatten har också gjort jordbrukarna medvetna om problemet med kväveutlakning. Utredningen konstaterade således att skatten på kväve i mineral- gödsel hade haft påverkan på användningen inom jordbruket. Skatten på kadmium i gödselmedel hade däremot haft en större effekt. Ingen ändring av gödselskatterna föreslogs. Skatten på handelsgödsel togs bort för att kompensera för den sänkta återbetal- ningen av skatt på dieselolja till jordbrukare. Vattenprisutredningen21 redogjorde i sitt betänkande för olika ekonomiska och andra styrmedel som kunde förbättra vattenkvali- teten. I utredningen konstaterades att såväl föroreningar som åtgärder mot föroreningar medför kostnader. identi- fierade de diffusa utsläppen som den största utmaningen när det gäller utformningen av styrmedel och föreslog att problemet med diffusa utsläpp skulle åtgärdas genom att ansvaret för utsläpp och vatten- kvalitet delades kollektivt. I utredningen framhölls vidare att höga transaktionskostnader kan tala emot styrmedel riktade mot diffusa utsläpp. Någon form av styrmedel för diffusa utsläpp ansågs dock avgörande för att god vattenkvalitet skulle uppnås. Dessutom presenterades konkreta för- slag på hur vattenkvaliteten kan förbättras och hur vattnet kan an- 19SOU 2002:105 Klart som vatten. 20SOU 2003:9 Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? 21SOU 2010:17 Prissatt vatten? Ekonomiska styrmedel och finansiering vändas på ett samhällsekonomiskt mer effektivt sätt genom ett system med överlåtelsebara utsläppsrätter. 7.5Sammanfattande synpunkter och kommentarer 7.5.1Kombinationer av styrmedel kan hantera målkonflikter Det kan finnas målkonflikter som uppstår vid val av styrmedel.22 Ska styrmedlet gynna en viss grupp eller bygga på principen att föroren- aren ska betala? Ska styrmedlet ge incitament eller bidra till finan- sieringen eller både och? Utredningen ser en målkonflikt mellan önskemålet om att gynna en viss grupp och att tillämpa PPP fullt ut. kan sådana målkonflikter hanteras genom att flera instrument används . De kan då utformas för att uppfylla respektive mål. Utfallet av en sådan kombination blir, med rätt utformning, att målkonflikten hanteras på lokal/individuell nivå. En avgift på ett utsläpp kompletterad med ett kompenserande subvention är ett exempel på hur två olika ekonomiska instrument kan kombineras. En sådan subvention kan ha olika syften. Ersätt- ningen eller subventionen kan fungera som inkomst som syftar till att minska fördelningseffekten. Ersättningen kan fungera som incita- ment att göra mer av någonting, dvs. en styrning för att styra ytter- ligare i samma riktning. Varför skulle en sådan kombination kunna vara att föredra framför i) bara en avgift eller ii) bara en ersättning? Den ger legitimitet och en finansieringsmöjlighet, om skatteinstru- mentet inte används. Att olika rättigheter kan hanteras är en annan fördel23 (se utredningen vatten SOU 2010:17). Till nackdelarna hör att kopplingen via finansiell jämvikt minskar effektiviteten och, möjligen, att olika rättigheter blir explicita. 22Detta är alltså delvis andra målkonflikter än de som kan uppstå i valet av vilka fysiska åtgärder som bör genomföras. 23Se SOU 2010:17 Prissatt vatten? Ekonomiska styrmedel och finansiering 7.5.2Behov av förändringar i nuvarande system Utredningen har inte studerat Havs- och Fiskeriprogrammet i detalj, men vi ser att det finns stöd som är kopplade till områden som bidrar till ett renare vatten. Det handlar om ett flertal olika stöd som rör områden som t.ex. recirkulation av vatten, val av lämpliga områden för vattenbruk och resurseffektivitet. Graden av samverkan med övriga program och finansiärer som beskrivs i detta kapitel har inte studerats, men kan troligtvis förbättras. Det är av särskild vikt, eftersom fler samordnade åtgärder kommer att krävas för att nå miljömålet Ingen övergödning. En slutsats som utredningen vill lyfta fram är att vi och även utred- ningens experter är ganska eniga om att LOVA är en modell som fungerar . Men det finns alltid förbättringar som kan ske, se förslag som utredningen föreslår i kapitel 9 och även ett antal förslag som har övervägts, men som utredningen av olika anledningar inte för fram, se bilaga 5. Exempel på förbättringsområden handlar om kontinuitet och förut- sägbarhet, tydligare relation till landsbygdsprogrammet och åtgärds- samordnarna. När det gäller förbättringar av landsbygdsprogrammet så önskar utredningen lyfta fram ett antal idéer som skulle kunna bidra till ett ännu bättre program. Exempel på det som utredning särskilt vill lyfta fram handlar om att: •Många viktiga avvägningar kommer att krävas för ett tillförlitligt, begripligt och accepterat system. •Inför permanenta skyddszoner på prov i stället för betalningar . •Testa betalning via utlysningar eller auktioner. Ekonomiska styrmedel och finansiering •Acceptera lösningar som baseras på metoder som används för eko- logisk kompensation. •Överväga nationell tilldelning av vissa stöd. •Se över hur prioriteringen av framtidens ansökningar ska göras. 7.5.3Behov av förändringar i finansiering Det finns möjlighet för myndigheter att finansiera en del av sin verksamhet via avgifter, på ett sätt som ligger i linje med PPP. Denna möjlighet utnyttjas dock inte fullt ut enligt utredningen. Det är alltså egentligen inte ett finansieringsproblem att kommunernas tillsyns- arbete inte bedrivs så intensivt som det skulle kunna, och som vi bedömer som önskvärt. Nedan listas ett antal idéer och förslag som utredningen anser kan vara viktiga att lyfta fram. Se listan som just exempel på sätt att finan- siera arbetet mot övergödning. Eftersom kommuner inte får ta ut högre avgifter än vad verksamhet och kostnader motiverar, så skulle en obligatorisk avgift innebära att man behöver öka tillsynsarbete, så att man förbrukar budgeten. •Högre ersättning till lantbrukare. Bristen på tillräckliga åtgärder via landsbygdsprogrammet skulle delvis kunna förklaras av brist- ande budget och finansiering. Man bör förbättra och effektivisera användandet av befintliga medel. Det innebära att ersättningar i viss mån bör höjas. •Mer frivillig del- eller helfinansiering. Enklare administration, lättare att få stöd, spridning av information om lyckade projekt, m.m. •Auktioner med minimal administration där syftet är tydligt. •Avskaffande av vissa absoluta krav. Dyra åtgärder bör undvikas. Detta skulle kunna bidra såväl till kostnadseffektivitet som till finansiering. Denna lösning skulle vara intressant om PPP inte gäller fullt ut för alla, för om den gör det, så står ju alla för sin egen finansiering. Överväg om det ska vara möjligt för en aktör att finansiera sina åtgärder på en annan plats. Det kan ses som en ekologisk kompensation. Ekonomiska styrmedel och finansiering Ge möjlighet till en kompensationsbetalning som sedan används för att finansiera åtgärder, som inte annars hade kommit till stånd. Dessa åtgärder ska ge minst lika mycket reduk- tion. En säkerhetsmarginal bör ingå i beräkning av reduktionens storlek. Vi ser gärna att avgiften differentieras utifrån utsläppets beräknade skada, så att effekten blir att vissa väljer att betala av- giften och andra väljer att installera rening (som gör att de slipper avgiften). Differentiering kan ske utifrån geografiskt läge och status på recipienten. •Mindre hästgårdar skulle också, likt aktörer med enskilda avlopp i ovanstående punkt, kunna få möjlighet till kompensatorisk schablonbetalning, som går till en fond för möjliga åtgärder. Att ytterligare öka reningsgraden är i många fall dyrt per kilo. Utredningen anser att det kan vara hög tid att göra det möjligt för reningsverk kompensera med andra åtgärder och på annan plats. Dessa åtgärder ska ge minst samma förbättring, men till lägre och i vissa fall betydligt lägre kostnad. Absoluta krav som inte tar hänsyn till kostnader att uppfylla kravet och andra möjliga alternativ, urholkar förtroendet för myndigheter. Det är enligt utredningen inte rätt väg att gå, om vi ska underlätta för lokala initiativ. 8Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete I detta kapitel redovisas erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete mot övergödning samt förutsättningar för och hinder mot lokalt åtgärds- arbete. Enligt utredningsdirektiven är det lokala åtgärdsarbetet, och drivkrafterna bakom, centralt för att kostnadseffektiva åtgärder ska genomföras. Med lokala åtgärder menar vi åtgärder som initieras, beslutas och utförs lokalt av lokala aktörer och med huvudsakligen lokala effekter. Fördelar är att lokala aktörer har den bästa infor- mationen om platsens påverkanskällor och vilka åtgärder som lämpar sig, samt information om kostnader för olika åtgärder på platsen och att de kan hitta de mest önskvärda och kostnadseffektiva lösning- arna. Ytterligare fördelar är att åtgärdsarbetet blir flexibelt och kan främja utveckling av innovation, ny teknik och nya lösningar. Utredningen har hämtat in information från lokala projekt via rapporter och redovisningar och via besök och hearings med kom- muner, ideella organisationer och privata projektägare. På utredningens uppdrag har Ekologigruppen i redogjort för och analyserat några av de största kommunala samarbetsprojekten för lokalt åtgärdsarbete i Skåne.1 I kapitlet nedan följer en samman- ställning av erfarenheter som utredningen särskilt vill lyfta fram. Erfarenheterna som redovisas i kapitlet utgör underlag för utred- ningens överväganden och förslag i kapitel 9. Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete Drivkraft är ett brett begrepp som här används för att beskriva vad som motiverar en person eller organisation att initiera och genom- föra åtgärder mot övergödning. I samverkan och samarbeten kan olika aktörer ha olika drivkrafter och mål med arbetet. Likartade mål är en viktig drivkraft för att skapa samarbete. Förutsättningarna för likartade mål förbättras om de geografiska och naturgivna förutsättningarna är likartade, om målen formuleras gemensamt och om det finns ett gemensamt styrdoku- ment att gå tillbaka till under arbetet. Likartade mål kan också skapas via styrmedel som skapar incitament för åtgärder. Ytterligare drivkrafter i ett lokalt åtgärdsarbete kan vara lokala entreprenörer och lokala ambassadörer. Lokala ambassadörer för projekt, projektsamordnare och projektkontor har också visat sig viktiga för att driva arbetet vidare. Detta utvecklas nedan. Genom ramdirektivet för vatten introducerades ett arbetssätt där avrinningsområden blev indelningsgrunder för vattenvårdsarbetet. Redan tidigare hade dock lokala projekt ofta arbetat med enskilda vattendrag och avgränsats efter avrinningsområden. Alla projekt som utredningen undersökt arbetar utifrån ett av- rinningsområdesperspektiv men storleken på avrinningsområdena varierar, med exempel från Björnöfjärden (), Tullstorpsån () och (). Storleken på området påverkar både de naturgeografiska och de organisatoriska förutsättningarna. I takt med att avrinningsområdet blir större ökar ofta komplexiteten vad gäller de naturgeografiska förhållandena och de aktörer som ska samarbeta. I de beskrivna projekten har detta påverkat både förut- sättningarna att genomföra åtgärder och samarbetsformer. Björnö- fjärden och Tullstorpsån kan definieras som ”superlokala” med en hög grad av delaktighet av lokala aktörer medan övriga projekt defi- nieras som ”lokala”, med en lägre grad av delaktighet. För ett framgångsrikt och långsiktigt arbete behöver organisa- toriska former hittas för att involvera olika aktörer inom avrinnings- området. I ett mindre avrinningsområde med färre involverade aktörer, exempelvis Tullstorpsån, är det möjligt att bygga en organisation Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete med en hög delaktighet och ett gemensamt engagemang där alla markägare och övriga aktörer är involverade. I projekt som täcker ett större geografiskt område och fler aktö- rer, som de kommunala samarbetsprojekten, kan små lokala sam- arbeten uppstå för att genomföra enskilda åtgärdssatsningar. I de flesta fall har åtgärdsförslagen utarbetats av en extern konsult och markägares och andra intressenters intressen har då beaktats i processen. I det kommunala projektet har ett arbetssätt för att jobba mer lokalt tagits fram, s.k. vattendialog. 8.1.2Samsyn och gemensamma mål De projekt i som Ekologigruppen har beskrivit på uppdrag av utredningen har alla sprungit ur etablerade vattendragsförbund. Man har genom långvariga mätserier kunnat följa vattenmiljöernas utveck- ling och en lokal samsyn om problem och åtgärder har uppstått. Därifrån har lokala handlingsplaner tagits fram, baserade på lokala målsättningar kopplade till regionala, nationella och internationella mål. Stort arbete har lagts på förankring. I beskrivningen av projekten framkommer att det först funnits en gemensam samsyn och problembild som sedan utvecklats till mål och handlingsplaner. Denna samsyn har varit en viktig drivkraft att åtgärda problemen. Behovet av lokal samsyn som drivkraft för lokalt åtgärdsarbete beskrivs också inom andra projekt. De projekt som utredningen sett närmare på har alla definierat lokala mål, ofta mål som uppfyller flera lokala nyttor. Man har ofta utgått ifrån mål som satts inom vattenförvaltningen men i formu- leringen av lokala mål har inte alltid övergödningsmålen varit de mest angelägna. Exempelvis har både projekten i och i tagit fram handlingsplaner som syftar till att uppnå vattenförvalt- ningens mål men som också har målsättningar som relaterar till över- gödning mer indirekt, som att öka rekreationsvärden i närhet till vatten och öka den biologiska mångfalden. Erfarenheter från lokalt åtgärdsarbete Levande kust i Björnöfjärden hade dessutom syftet att motivera och stimulera till fler åtgärder mot övergödning genom att visa och kommunicera att det med lokalt åtgärdsarbete är möjligt att återfå en bra vattenmiljö.2