sou · H8B31 · 2020-01-15 00:00:00 — För att arbetsmiljön ska bli bättre behöver arbetsgivarna lägga större vikt vid att informera assistansanvändare och assistenter om vad arbetsmiljölagen betyder och hur assistenter kan arbeta för att förebygga arbetsmiljörisker. Det är viktigt att assistenter får utbildning om hur arbetsmiljö- lagstiftningen ser ut, men även utbildning för att själva kunna med- verka till att förebygga risker i arbetsmiljön. Det handlar exempelvis om utbildning om ergonomi och säkra personförflyttningar och om hur man kan arbeta för att undvika hot, våld och konflikter. också viktigt att arbetsgivarna ger sina anställda ett kontinuerligt stöd för att förebygga arbetsmiljöproblem, exempelvis genom åter- kommande kartläggningar av arbetsmiljön. Arbetsgivarna behöver också ta ansvar för att diskutera sina anställdas arbetsmiljö med assi- stansanvändarna. Det kan till exempel handla om att påtala vikten av att hjälpas åt vid användning av arbetsutrustning för personförflytt- ningar och tunga lyft. Detta för att arbetsgivaren ska kunna leva upp till arbetsmiljölagstiftningens krav. Sammanfattningsvis finns det två saker som vi ser som särskilt viktiga för arbetsgivare att prioritera. Det första är att assistenternas närmaste chefer, eller kontaktpersoner, måste ha tillräckliga kun- skaper om arbetsmiljölagstiftningen och förebyggande åtgärder. Det andra är att assistenter måste få möjlighet att lära sig hur lagstift- ningen ser ut och hur de kan arbeta för att undvika att drabbas av arbetsolyckor och arbetssjukdomar. 8.3.2Ge privata arbetsgivarna ansvar för assistenters sjuklönekostnader Förslag: Vi föreslår att de privata arbetsgivarna får ansvar för att finansiera sjuklönekostnaderna för sina personliga assistenter. I Socialförsäkringsbalken 51 kap. 11 § första stycket görs ett tillägg för att klargöra att det i schablonbelopp ingår kostnader för ordi- narie assistents sjukdom, sjuklön, varför det inte längre finns någon möjlighet att få ersättning för sådana kostnader från kommunen. Förslag: För att kompensera de privata assistansanordnarna för ökade kostnader ökas schablonersättningen med . Scha- blonersättningen ökas inte för dem som anställer sina egna assi- stenter eftersom även fortsättningsvis ska an- svara för att finansiera sjuklönekostnaderna för deras assistenter. Förslag: I och med att detta förslag innebär att det kommer att vara olika schablonbelopp beroende på om assistansanordnaren ansvarar för sjuklöner eller inte, ändras Socialförsäkringsbalken 51 kap. 11 § andra stycket så att det framgår att det kan finnas mer en ett schablonbelopp. Det är en vedertagen princip inom sjukförsäkringen att arbetsgivare ska finansiera kostnaden för sina anställdas sjuklön av ett sjukfall.3 Ett viktigt skäl till att regeln infördes var att ge arbetsgivarna ett ökat ansvar för de anställdas arbetsmiljö och hälsa.4 Denna princip tillämpas inte för privata assistansanordnare efter- som kommunerna ersätter dessa arbetsgivare för deras sjuklönekost- nader. Vi bedömer att orsaken är att man när assistansreformen genomfördes såg framför sig att en klar majoritet av assistenterna skulle vara anställda av kommuner, och att de privata arbetsgivarna skulle bestå av mindre företag och brukarkooperativ. Arbetsgivare har möjlighet att påverka sjukfrånvaron genom ett aktivt arbetsmiljöarbete. Vi föreslår att lagstiftningen ändras så att assistenternas arbetsgivare får ansvar för sin personals sjuklönekost- nader och därmed får starkare ekonomiska incitament att förebygga sjukdom och arbetsskador för sina anställda. Det skulle också innebära en markering om att arbetsgivaransvaret är detsamma inom assistansbranschen som inom andra branscher. Motsvarande förändring av sjuklöneansvaret föreslogs av assi- stansersättningsutredningen och av . I utredningarna fördes även andra skäl fram för att genomföra för- slaget, som att den nuvarande ordningen är krånglig och kostsam att administrera. Regeringen gick inte vidare med förslag, trots att en majoritet av remissinstanserna ställde sig bakom det. De remissinstanser som var kritiska hade invändningar som främst avsåg att beloppet för sjuklöner var för lågt räknat och att det saknades förslag om hur uppräkningen skulle gå till. Andra invänd- ningar var att förslaget skulle slå hårt mot små företag och mot dem som anställer sina egna assistenter samt att det indirekt skulle miss- gynna de assistansberättigade vars personliga assistenter har hög sjuk- frånvaro. förslag har inte remissbehandlats. gjorde nya beräkningar av hur stor kompen- sation arbetsgivarna bör få för att ta över kostnadsansvaret. Dessa visade att schablonersättningen bör höjas med motsvarande 3 kro- nor. Det motsvarar en ökning av schablonen med . 3Under dag 2–14 betalar arbetsgivaren normalt ut sjuklön till arbetstagarna. är en karens- dag. Sjuklönen motsvarar av anställningsförmånerna. Från och med dag 15 betalar ut sjuklön. 1990/91:181 om sjuklön, m.m. När det gäller farhågan att förslaget kan slå hårdare mot små företag konstaterade att det precis som för små företag i andra branscher finns ett högkostnadsskydd. Lagen om sjuklön (1991:1047) ändrades 2015 för att minska den börda som sjuklöne- kostnader kan innebära särskilt för små företag.5 Vårt förslag omfattar inte den som anställer sina egna assistenter. För dem gäller andra regler för ersättning av sjuklön. Det är Försäk- ringskassan, inte kommunen, som ersätter assistansanvändaren för assistenternas sjuklönekostnader.6 Vi anser inte att denna ordning bör ändras. Skälet är att den som själv anställer sina assistenter bevil- jas assistansersättning till ett belopp som motsvarar de kostnader som hen redovisar till . Till skillnad från andra assistansanordnare har de som anställer sina egna assi- stenter därför inte möjlighet att bygga upp en ekonomisk buffert för att hantera assistenternas sjuklönekostnader. Vårt förslag innebär alltså att det kommer att finnas två schablonbelopp. 8.4Satsning på kunskap för att minska osäkerhet om arbetsuppgifter Vår kartläggning visar att många personliga assistenter behöver mer kunskap och vägledning om hur de ska arbeta. av alla assistenter anser att de skulle behöva mer kunskap om vad lag- stiftningen säger om personlig assistans, arbetssätt och arbetsmiljö. Det är av assistenterna som vill ha mer kunskap om assi- stansanvändarens funktionsnedsättning och var fjärde assistent behö- ver mer kunskap om kommunikation på annat sätt än genom tal och om tunga lyft. Vi bedömer att bristande kunskap och kompetens hos personliga assistenter bland annat innebär risker för att •assistenter får en dålig arbetsmiljö på grund av att man upplever osäkerhet inför sina arbetsuppgifter, •assistenter skadas på grund av bristande kunskaper om ergonomi och självskydd, 2014/15:1. •assistansanvändare skadas på grund av okunskap om säkra per- sonförflyttningar och lyftteknik eller om hur egenvårdvård ska utföras, •assistansen inte lever upp till målen för LSS, exempelvis på grund av bristande kunskap om alternativa kommunikationssätt eller hur man främjar barns utveckling, •genomförandet av assistansen inte följer lagstiftningen, exempel- vis på grund av okunskap om dokumentationskrav och anmäl- ningsplikt enligt . 8.4.1Socialstyrelsen får i uppdrag att ta fram ett nationellt utbildnings- och kunskapsmaterial Förslag: Vi föreslår att får i uppdrag att ta fram och förvalta ett samlat, digitalt utbildnings- och kunskapsmaterial om personlig assistans. Utbildnings- och kunskapsmaterialet bör inne- fatta grundläggande lagar och rättigheter, såsom LSS, arbetsmiljö, systematiskt kvalitetsarbete och mänskliga rättigheter. Materialet bör vidare omfatta kunskapsområden som exempelvis alternativ kompletterande kommunikation och att förebygga utmanande be- teenden. Utbildnings- och kunskapsmaterialet ska rikta sig till personliga assistenter och arbetsledare, men även till assistans- användare och närstående. Det ska dels kunna användas som intro- duktion vid anställning av personliga assistenter och arbetsledare, dels kunna fungera som kunskapsbank för såväl nämnda målgrup- per som assistansanvändare och närstående. Uppdraget ska genom- föras i samverkan med . Det varierar i vilken utsträckning personliga assistenter erbjuds intro- duktion och fortbildning. En anledning är att assistansanordnare kan sakna ekonomiska resurser eller kompetens för att tillhandahålla utbildningsmaterial och kurser. Vi bedömer att personliga assistenters arbetsförhållanden kommer att förbättras om staten finansierar och tillhandahåller ett grundläggande kunskaps- och informationsmaterial om vanligt förekommande arbetsuppgifter och om vilka krav som ställs på personliga assistenter och deras arbetsgivare. En väsentlig del av personliga assistenters arbetsuppgifter är individuella och varierar utifrån olika assistansanvändares behov, men det finns även arbetsuppgifter som är vanligt förekommande. Det handlar till exempel om assistans vid lyft och förflyttning. Det finns också vissa krav på kunskap som gäller för alla som arbetar som personliga assistenter, exempelvis kunskap om vad som gäller för tystnadsplikt och om hur assistenter ska agera vid missförhållanden. har ett sektorsansvar för genomförandet av de funktionshinderspolitiska målen, och det ingår i myndighetens uppdrag att ha en samlande och stödjande roll. På publicerar utbildningar och tematiska kunskapssam- lingar inom bland annat funktionshinderområdet. Vi föreslår därför att får i uppdrag att ta fram ett utbildnings- och kun- skapsmaterial om personlig assistans som kan publiceras på Kun- skapsguiden. Vi bedömer att det finns ett värde i att ta fram ett material med särskild inriktning mot personlig assistans eftersom målet om assistansanvändarnas självbestämmande bör vara i fokus. Målgrupperna för kunskapsmaterialet bör vara personliga assistenter och arbetsledare. Ett sådant material bör bland annat innefatta gäl- lande lagar och internationella åtaganden: •De övergripande målen i LSS, den enskildes rätt till självbestäm- mande, integritet och inflytande, samt skyldigheten att medverka till god kvalitet, rapporteringsskyldigheten och anmälningsskyl- digheten. •Arbetsmiljölagstiftningen och vad som gäller för personliga assi- stenter. •FN:s konvention om rättigheter för personer med funktions- nedsättning och konventionen om barnets rättigheter samt vad dessa innebär för personliga assistenter i deras arbete. Kunskapsmaterialet bör även omfatta arbetssätt, till exempel alter- nativ, kompletterande kommunikation, att stärka självbestämmande och att förebygga utmanande beteenden. Även vad som gäller vid egenvård, liksom etiska dilemman och svårigheter som kan uppstå i det dagliga arbetet bör ingå. I arbetet med att ta fram kunskapsmaterialet bör ta tillvara erfarenheter från andra aktörer som har tagit fram liknande material. Exempel på sådana aktörer är JAG, STIL och IfA. Vi bedömer att ett samlat, nationellt utbildnings- och kunskaps- material om personlig assistans skulle underlätta för personliga assi- stenter att bygga upp den kompetens som behövs för goda arbets- förhållanden och en hög kvalitet i assistansen. Vi bedömer även att det är önskvärt att assistansanvändare och närstående som inte är assistenter får mer kunskap om villkoren för personlig assistans och arbetsmiljöregler. Det föreslagna utbildnings- och kunskapsmateria- let bör därför rikta sig även till dessa grupper. 8.4.2Kartlägg hur möjligheten att finansiera särskilda kompetensbehov används Förslag: Vi föreslår att regeringen ger uppdrag till en lämplig myndighet att kartlägga i vilken utsträckning assistansanvändare söker och får beviljat ett högre timbelopp för att finansiera extra kostnader som beror på att assistenter behöver särskild kom- petens eller regelbunden handledning. Den statliga assistansersättningen är utformad för att det ska vara möjligt att finansiera extra kostnader som uppstår, exempelvis om assistenter behöver särskild kompetens eller regelbunden hand- ledning. kan fatta beslut om att höja schablon- ersättningen för att finansiera sådana kost- nader. Det saknas dock kunskap om i vilken utsträckning denna möjlighet utnyttjas. Vi bedömer att det finns en risk för att assistansanvändare avstår från att använda denna möjlighet eftersom förhöjd timersättning påverkar hur de kan använda sin assistansersättning. Vid beslut om förhöjt belopp kräver att assistansanvändare redovisar vad hens assistanskostnader har bestått av. Det hindrar assistansanvändare från att bygga upp en pott för assi- stansomkostnader hos anordnaren och innebär även ett merarbete för assistansanordnaren. För de flesta assistansanvändare räcker det att redovisa att man köpt assistans av en assistansanordnare var sjätte månad. Vi föreslår att regeringen tar initiativ till en kartläggning av i vilken utsträckning assistansanvändare använder sig av möjligheten att få ett högre timbelopp för att finansiera extra kostnader som beror på att assistenter behöver särskild kompetens eller regelbun- den handledning. I kartläggningen bör det även ingå att göra en analys av vilken betydelse redovisningskravet har för viljan att ansö- ka om förhöjd ersättning. Syftet bör vara att ta fram ett underlag som regeringen kan använda för att ta ställning till om formerna för att finansiera extra kostnader för assistenters kompetensbehov behöver förändras. Uppdraget bör ges till den myndighet som reger- ingen finner lämplig. 8.4.3Tillsyn och kunskapsstöd för att tydliggöra vad som gäller när assistenter utför egenvård och vård på delegation Förslag: Vi föreslår följande: –Att regeringen ger i uppdrag att genomföra en tillsyn av hur regelverket om egenvård och vård på delegation tillämpas vid personlig assistans. Syftet bör vara att identifiera vilka delar av regelverket som behöver förtydligas. bör bedriva arbetet i samråd med och . –Att regeringen ger i uppdrag att ta fram ett kunskapsstöd som ger vägledning kring de speciella omstän- digheter det innebär att en eller flera assistenter ger stöd till assistansanvändare vid egenvård eller träder in i hälso- och sjukvårdspersonals ställe för att utföra vårdinsatser. Kunskapen om vilka regler som gäller och hur ansvarsförhållandena ser ut när personliga assistenter utför egenvård och hälso- och sjukvård på delegation behöver öka. Detta är något som berör många assistenter och assistansanvändare. Åtta av tio assistenter uppger att de har egenvård som arbetsuppgift och hälften att de har delegation för hälso- och sjukvårdsuppgifter. Svårt att överblicka vad som gäller för egenvård och vård på delegation Egenvård och delegation av hälso- och sjukvårdsuppgifter kombi- nerat med personlig assistans berör flera olika lagar. Hälso- och sjuk- vårdslagstiftningen reglerar patientsäkerhet och vilket ansvar hälso- och sjukvårdspersonalen har. Arbetsmiljölagen reglerar arbetsgivarnas ansvar för att assistenter inte har en bristfällig arbetsmiljö på grund av att de måste utföra arbetsuppgifter de saknar kompetens eller mandat för. LSS reglerar assistansanordnarnas ansvar för att ha ett systema- tiskt kvalitetsarbete och socialförsäkringsbalken fastställer att För- säkringskassan inte får bevilja assistansersättning för hälso- och sjukvårdande insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen. Det är hälso- och sjukvårdspersonal som avgör om egenvård och vård på delegation kan utföras på ett säkert sätt, men de har begränsad insyn i hur det genomförs. Anordnarna får ersättning för att deras anställda utför arbetet, men det är inte tydligt hur deras ansvar ser ut för utförandet. Sekretessregler gör det svårt för assi- stenter att söka vägledning från hälso- och sjukvårdspersonal vid egenvård. kan assistenter bli skadeståndsskyldiga om de skadar assistansanvändaren i samband med egenvård. Vi kan konstatera att det är svårt att avgöra vilket ansvar assistenter och deras arbetsgivare har för de olika arbetsuppgifter som kan om- fattas av egenvård och vård på delegation. Enligt vår bedömning innebär otydligheter om ansvar och befogenheter risker, både ur ett patientsäkerhetsperspektiv och ur ett arbetsmiljöperspektiv. Vi före- slår att regeringen ger i uppdrag att genomföra en tillsyn av hur regelverket om egenvård och vård på delegation tillämpas vid person- lig assistans. Syftet bör vara att identifiera vilka delar av regelverket som behöver förtydligas. bör bedriva arbetet i samråd med och . Vi bedömer att bör få uppdraget eftersom myndigheten har tillsyn både över LSS och hälso- och sjukvården och att i sin till- ståndsprövning ska ta ställning till om assistansanordnare har förut- sättningar att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete och har kunskap om arbetsmiljölagstiftningen. Tillsynen bör ha ett systemperspektiv och granska hur gällande regelverk fungerar vid genomförandet av egenvård respektive hälso- och sjukvård på delegation. I uppdraget bör även patientsäkerhetsperspektivet belysas. Uppdrag till att ta fram vägledning De olika lagar som styr assistenters och assistansanordnares ansvar och befogenheter för egenvård och sjukvård på delegation behöver bli lättare att förstå och följa. Vi föreslår att regeringen ger Social- styrelsen i uppdrag att ta fram ett kunskapsstöd som ger vägledning kring de speciella omständigheter det innebär att en eller flera assi- stenter träder in i en patients ställe eller i hälso- och sjukvårdsperso- nals ställe för att utföra vårdinsatser. Vi bedömer att resultatet av det tillsynsuppdrag som vi föreslår att regeringen ger kommer att vara ett centralt underlag för uppdrag. Syftet med uppdraget bör vara att ge assistenter, assistansanord- nare och assistansanvändare vägledning vid planering och genom- förande av vårdinsatser. I uppdraget bör det även ingå att beskriva arbetsgivarens ansvar vid egenvård och vård på delegation enligt arbetsmiljölagstiftningen. Vi föreslår därför att ska genomföra sitt uppdrag i samråd med . I detta kapitel analyserar vi konsekvenserna av utredningens förslag. Vi börjar med att analysera de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag och vilka konsekvenser förslagen får för assistenter, assi- stansanvändare och assistansanordnare. Därefter analyserar vi våra förslags konsekvenser sett till de olika aspekter som vi ska beskriva enligt kommittéförordningen.1 9.1Förslag om krav på kollektivavtalsliknande villkor Förslaget om att införa ett krav på att personliga assistenter ska ha kollektivavtalsliknade villkor innebär att de uppskattningsvis 5 000 assistenter som inte omfattas av kollektivavtal kan få bättre arbetsvillkor. Förslaget innebär att alla assistenter får ungefär samma villkor vad gäller avsättning av för tjänstepension, rätt till Ob- ersättning samt försäkringsskydd under arbetstid. Vidare kommer konkurrensvillkoren för assistansanordnare att bli mer jämlika om det införs krav på kollektivliknande villkor. I och med att schablonersättningen är densamma oavsett om en anordnare har kollektivavtal eller inte gynnas företag som väljer bort kol- lektivavtal. Det kommer att bli svårare för oseriösa aktörer att ha som affärsidé att anställa assistenter med avsevärt lägre löner jämfört med vad andra assistansanordnare erbjuder sina anställda. Det skulle kunna bli negativa konsekvenser för några assistans- användare genom att deras möjlighet att välja assistansanordnare minskar. Vi bedömer dock att motiven för förslaget väger tyngre än denna aspekt. Vi bedömer inte att assistansanvändarnas rätt till assi- stans påverkas av förslaget eftersom beslut om assistans fattas innan prövningen av hur assistansersättningen får användas görs. 1Kommittéförordningen (1998:1474). stansanvändarens rätt att välja assistansanordnare sträcker sig inte så långt att det ingår att kunna välja bort personliga assistenters möj- ligheter att arbeta under goda arbetsförhållanden. Trygga villkor för personliga assistenter gynnar kvaliteten i assistansen och därmed assistansanvändarna. 9.1.1Ekonomiska konsekvenser av förslaget Förslaget innebär ökade kostnader för de assistansanordnare som inte erbjuder sina assistenter kollektivavtalsliknande villkor. Hur mycket kostnaderna kommer att öka beror på vilka villkor dessa assi- stansanordnare erbjuder sin personal. Merkostnaden blir exem- pelvis högre för assistansanordnare som inte betalar ut OB-ersättning eller som anställer assistenter med en lönenivå som understiger lägsta tillåtna lön enligt kollektivavtal. Kostnaden för att betala in för tjänstepension uppgår till per månad.2 Enligt vår bedömning bör assistansanordnarna inte få någon eko- nomisk kompensation om förslaget genomförs. Den ekonomiska ersättning som betalas ut för utförandet av assistansen är beräknad för att täcka kostnaden för att erbjuda assistenter kollektivavtals- liknande villkor. Förslaget innebär att kommer att behöva kontrollera ytter- ligare ett tillståndskrav i sin tillståndsprövning och tillsyn. Vi bedö- mer att denna arbetsuppgift är förhållandevis begränsad och därför inte kommer att påverka myndighetens kostnader i någon större utsträckning. 9.2Förslag om ansvar för sjuklönekostnader Förslaget om att privata assistansanordnare ska bära kostnaderna för sina assistenters sjuklönekostnader enligt de villkor som gäller på arbetsmarknaden i övrigt ökar arbetsgivarnas ekonomiska incita- ment att arbeta för att deras anställda ska ha en god arbetsmiljö. Vi bedömer att en positiv konsekvens av förslaget är att person- liga assistenter som grupp kommer att få en bättre arbetsmiljö och färre sjukdagar. Vidare bedömer vi att förslaget ger positiva kon- 2Uppskattningen bygger på beräkningar redovisade i rapporten assistans – analys av en kvasimarknad och dess brottslighet, s. 47 (2017). sekvenser för assistansanvändarna eftersom kvaliteten i assistansen blir högre om assistenternas sjukfrånvaro minskar. Förslaget leder till minskad administration för kommuner och assistansanordnare. hanterar kommunerna och assi- stansanordnarna ett stort antal ärenden där anordnare begär kost- nadsersättning för sjuklönekostnader. var det 50 000 assistenter som hade sjuklön vid ett eller flera tillfällen . Igenomsnitt hade assistenterna vardera. Ärende- hanteringen sker manuellt och kommunernas administrativa rutiner skiljer sig åt. Vårt förslag innebär därmed att både kommunernas och assistansanordnarnas administrativa kostnader minskar. En negativ konsekvens kan bli att arbetsgivare säger upp per- sonliga assistenter som är återkommande eller långvarigt sjuka. Men den risken finns även om vårt förslag inte genomförs. Det är resurs- krävande för arbetsgivarna att ordna vikarier och begära in kostnads- ersättning från kommunerna, och kvaliteten i assistansen blir sämre om assistenterna ofta är sjuka. Därför menar vi att risken för att assistenter som ofta är sjuka sägs upp inte blir nämnvärt större om arbetsgivarna tar över sjuklöneansvaret. 9.2.1Ekonomiska konsekvenser av förslaget Förslaget innebär att assistansersättningen ska höjas , vilket motsvarar , för att kompensera assistansanordnarna för ökade kostnader. Vårt förslag om ett förändrat sjuklöneansvar mot- svarar det förslag som lämnade . Utredningen gjorde följande beräkning. Statistik från SCB visar att personliga assistenter hade 2016.3 Givet antagandet att personliga assi- stenter i genomsnitt arbetar av en heltidstjänst fick assi- stenterna sjuklön under det året.4 Det motsvarar i sin tur av det totala antalet utbetalde assistanstimmar det året.5 Sjuklönen motsvarar av kostnaden för 349 910 personliga assistenter hade sjuklön och de hade i genomsnitt 4,35 sjuk- lönedagar vardera (49 910 × 4,35 = 217 108,5). 4217 × (0,75 × ) = 1 . 51 302 651 / 104 038 376 = 0,0125. utförd assistans, och en rimlig schablonbeloppsökning kan då beräk- nas till knappt 3 kronor.6 Totalt sett är förslaget kostnadsneutralt för assistansanordnarna i och med att schablonbeloppet höjs. Den ekonomiska konsekvensen för en enskild anordnare varierar beroende på i vilken utsträckning deras personliga assistenter är sjuka, vilket också är syftet med förslaget.