sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Det bör inte krävas att den rapporterande personen kan till- handahålla faktiska bevis, men skyddet bör inte omfatta personer som rapporterar ogrundade rykten eller hörsägen (jfr skäl 43). Med uttrycket ”rimliga skäl att tro att informationen var sann” får därför förstås en kännedom om förhållandena som ligger någonstans mellan faktiska bevis och ogrundade rykten eller hörsägen. Det skulle även kunna beskrivas som att skyddet bör gälla en person som tar upp farhågor eller misstankar som det finns rimliga skäl att tro på även om personen inte tillhandahåller faktiska bevis. Frågan om det finns rimliga skäl att tro att den information om miss- förhållanden som rapporteras är sann bör avgöras utifrån en objektiv måttstock med utgångspunkt i det underlag som den rapporterande personen hade när rapporteringen gjordes. Ett krav på kunskap om missförhållandena skulle kunna formul- eras på olika sätt. Förslagen bör emellertid språkligt ligga nära direk- tivets lydelse i den mån det är möjligt. Skyddet bör därför villkoras med att den rapporterande personen för rapporter- ingen har rimliga skäl att tro att den information om missförhåll- anden som rapporteras är sann. Med ett sådant villkor ställs vissa krav på kunskapsunderlag som rapportering av medvetet falsk information inte skyddas. Ska det även vid intern rapportering krävas att det fanns rimliga skäl att tro att informationen var sann? Visselblåsarlagen innehåller som framgått inga krav på att det även vid interna larm krävs att arbetstagaren hade fog för påståendet om allvarliga missförhållanden. I förarbetena angavs flera skäl för denna ordning. En arbetstagare som slår larm internt om allvarliga miss- förhållanden får i regel anses agera i enlighet med sin lojalitetsplikt i Skyddet för rapporterande personer förhållande till arbetsgivaren. Arbetsgivare har nämligen ett intresse av att på ett tidigt stadium få signaler om att något inte står rätt till i verksamheten. Även ogrundade larm ansågs av regeringen kunna vara skyddsvärda. Om det råder ett klimat på arbetsplatsen där det framstår som mer naturligt att säga till om eventuella missförhål- landen, kan missförhållanden i större utsträckning komma fram. I ett sådant öppet klimat bör det inte krävas att den arbetstagare som slår larm om missförhållanden har ett kunskapsunderlag som når upp till en viss nivå (se prop. 2015/16:128 s. 53). Vi anser att dessa skäl är relevanta och värda att beakta även i nu aktuellt lagstiftningsarbete. Av artikel 6.1 framgår att direktivet inte gör någon skillnad mellan intern och extern rapportering vad gäller kravet på att det ska finnas rimliga skäl att tro att den information som rapporterades var sann. I direktivet är alltså utgångspunkten att det även vid intern rapportering ställs krav på kunskapsunderlag för att rapporteringen ska skyddas. Av artikel 25.1 framgår dock att medlemsstaterna får införa eller behålla bestämmelser som är förmånligare för rapporterande per- soners rättigheter än de som anges i direktivet. Det skulle därför kunna anses vara möjligt att i den nya lagen inte ställa några krav på kunskapsunderlag vid intern rapportering. Det skulle till och med kunna hävdas att är skyldigt att inte införa krav på kunskaps- underlag vid intern rapportering på grund av regleringen i artikel 25.2 om att genomförandet av direktivet under inga omständigheter får utgöra skäl för att inskränka det skydd som redan finns i medlems- staterna på de områden som omfattas av direktivet. Vi bedömer emellertid att kravet på rimliga skäl att tro att informationen var sann inte är särskilt betungande och att kravet dessutom i realiteten inte innebär en försvagning av skyddet för rapporterande personer. Som framgått ligger det nämligen i begreppet ”slå larm” i visselblåsarlagen att arbetstagaren inte kan anses slå larm om han eller hon uppenbart inser att uppgifterna är oriktiga (se prop. 2015/16:128 s. 71). Vi menar därför att kravet på rimliga skäl att tro att informationen var sann kan och bör gälla även vid intern rapportering. Skyddet för rapporterande personer Det bör inte införas något krav på att den rapporterande personen ska ha rimliga skäl att tro att informationen omfattas av direktivets tillämpningsområde I artikel 6.1 a anges även att rapporterande personer ska omfattas av skydd enligt direktivet under förutsättning att de för rapporteringen hade rimliga skäl att tro att informationen omfatta- des av direktivets tillämpningsområde. Av skäl 32 framgår att kravet på att ha rimliga skäl att tro att den rapporterade informationen om- fattas av direktivets tillämpningsområde säkerställer att skyddet inte går förlorat om felaktig information rapporteras genom ett ärligt misstag. Artikeln och skälet måste tolkas mot bakgrund av att visselblåsar- direktivet inte gäller generellt, utan inom ett begränsat område (arti- kel 2). En rapporterande person som har rimliga skäl att anta att en rapporterad överträdelse ryms inom tillämpningsområdet ska då inte berövas skyddet om den rapporterade överträdelsen avser något som ligger utanför tillämpningsområdet enligt artikel 2, om det fanns rim- liga skäl att tro att det som rapporterades omfattades av direktivets tillämpningsområde. Vi föreslår att den nya lagens skydd även ska gälla utanför direk- tivets tillämpningsområde. Om den rapporterande personen rappor- terar en överträdelse som ligger utanför direktivets tillämpnings- område kommer rapporteringen enligt våra förslag i regel att omfattas av den föreslagna lagens skydd på den grunden att överträdelsen utgör ett missförhållande som det finns ett allmänintresse av att det kommer fram. Mot den bakgrunden anser vi att det inte behövs en särskild bestämmelse om att skydd ska finnas om den rapporterande personen har rimliga skäl att tro att informationen omfattas av direk- tivets tillämpningsområde. Skyddet för rapporterande personer 6.3.6Rapportering via interna eller externa rapporteringskanaler Förslag: Lagens skydd ska gälla om rapporteringen sker via in- terna rapporteringskanaler eller externa rapporteringskanaler. Rapport och rapportering ska definieras som muntligt eller skriftligt tillhandahållande av information om missförhållanden genom intern rapportering, extern rapportering eller offentlig- görande. Direktivets skydd förutsätter att en rapporteringsordning följs Av artikel 6.1 framgår att en förutsättning för att omfattas av skydd är att den rapporterande personen rapporterar antingen internt i enlighet med artikel 7 eller externt i enlighet med artikel 10, eller offentliggör information i enlighet med artikel 15. Som en allmän princip – och utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 10 och 15 – får enligt artikel 7.1 information om över- trädelser rapporteras genom de interna rapporteringskanaler och förfaranden som föreskrivs i kapitel II i direktivet, dvs. i artiklarna 7, 8 och 9. Enligt artikel 7.2 ska medlemsstaterna uppmuntra rapport- ering via interna rapporteringskanaler i första hand, i stället för rap- portering via externa rapporteringskanaler, om överträdelsen kan åtgärdas på ett effektivt sätt internt, och om den rapporterande per- sonen anser att det inte föreligger någon risk för repressalier. Artik- larna 8 och 9 reglerar hur de interna kanalerna ska vara utformade. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 15.1 b ska enligt artikel 10 rapporterande personer rapportera information om överträ- delser med hjälp av de kanaler och förfaranden som avses i artiklarna 11 och 12, efter att först ha rapporterat via interna rapporteringskanaler, eller genom att direkt rapportera via externa rapporteringskanaler. Artiklarna 11 och 12 reglerar närmare hur de externa kanalerna ska utformas. Artikel 15.1 b rör krav på att ett subjektivt rekvisit ska vara upp- fyllt för att den rapporterande personen ska ha skydd vid offent- liggörande av information. Skyddet för rapporterande personer Även visselblåsarlagen förutsätter att en rapporteringsordning följs Även den befintliga visselblåsarlagen innehåller bestämmelser om under vilka förutsättningar skydd ges vid intern och extern vissel- blåsning. En arbetstagare har skydd mot repressalier om arbets- tagaren slår larm till arbetsgivaren eller en representant för denne, eller genom att använda sig av interna rutiner för rapportering av missförhållanden som gäller hos arbetsgivaren. En arbetstagare som slår larm genom att offentliggöra uppgifter eller lämna uppgifter för offentliggörande, eller genom att vända sig till en myndighet, har skydd under förutsättning att arbetstagaren antingen först slagit larm internt utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder med an- ledning av larmet och i skälig utsträckning informerat arbetstagaren om i vilken omfattning åtgärder vidtagits, eller av något annat skäl hade befogad anledning att slå larm externt. Den svenska rapporteringsordningen behöver ändras Visselblåsarlagen förutsätter som utgångspunkt att ett missförhåll- ande först ska rapporteras internt för att skydd ska medges. Den nuvarande ordningen har sin grund i att det i arbetstagarens lojali- tetsplikt ligger en skyldighet att uppmärksamma arbetsgivaren på missförhållanden i verksamheten som kan leda till skada. Arbets- tagarens lojalitetsplikt innebär vidare att ett larm inte får göras på ett sätt som riskerar att skada arbetsgivaren i onödan. Arbetsgivare har dessutom ett intresse av att på ett tidigt stadium få signaler om att något inte står rätt till i verksamheten (se prop. 2015/16:128 s. 26, 38 och 53). Direktivet föreskriver visserligen att medlemsstaterna ska upp- muntra rapportering via interna kanaler i första hand (artikel 7). Enligt direktivet ska det emellertid alltid vara tillåtet att gå externt direkt. Av artikel 7 framgår att den rapporterande personen ska omfattas av skydd om personen rapporterade externt i enlighet med artikel 10, vari anges att rapporteringen ska ske antingen först via interna och sedan externa rapporteringskanaler eller via externa rapporteringskanaler direkt. Det står därför klart att direktivet med- för att den rapporteringsordning som gäller enligt visselblåsarlagen behöver ändras. Skyddet för rapporterande personer Lagens skydd ska gälla om rapporteringen sker via interna eller externa rapporteringskanaler Enligt direktivet ska det finnas skydd när rapporteringen sker internt via interna rapporteringskanaler eller externt via externa rapporter- ingskanaler. Rapportering via interna eller externa rapporterings- kanaler bör därför vara den nya rapporteringsordningens första- handsalternativ. När det gäller extern rapportering föreslår vi att vissa myndig- heter ska inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden. Dessa behöriga myndigheter föreslås få ansvar för hantering av rapportering om överträdelser inom vissa områden (avsnitt 8.7 och 8.8). Situatio- nen kan därför uppstå att rapportering görs via externa kanaler hos en behörig myndighet, trots att den fråga som rapporteringen avser inte hör till det område som myndigheten är ansvarig för. Frågan är då om skyddet ska gälla. Om skydd skulle ges oavsett vilken fråga rapporteringen avser skulle det kunna uppfattas som att det saknas incitament att vända sig till rätt myndighet. skulle det befria den rapporterande personen från att göra ofta svåra bedömningar av vilken myndighet som hanterar en viss fråga. Om det i stället skulle krävas att den rapporterande personen vänder sig till rätt myndighet för den fråga som rapporteringen avser skulle den rapporterande personen riskera att bli utan skydd om rapporteringen av misstag sker till fel myn- dighet. Sådana följder av misstag, som kan vara enkla att göra, vill vi undvika. Skyddet bör därför gälla även om rapporteringen avser en fråga som den myndighet som har inrättat de externa kanalerna inte är ansvarig för att hantera. Vi återkommer till frågan om hur en be- hörig myndighet ska hantera rapportering som sker till fel behörig myndighet (avsnitt 8.17). Ska den nya lagen uppmuntra intern rapportering innan rapportering sker via externa rapporteringskanaler? Av artikel 7.2 framgår att medlemsstaterna ska uppmuntra rappor- tering via interna rapporteringskanaler i första hand om överträdelsen kan åtgärdas på ett effektivt sätt internt, och om den rapporterande personen anser att det inte föreligger någon risk för repressalier. Skyddet för rapporterande personer Frågan är om det direkt av lagen bör framgå att intern rapportering uppmuntras. Eftersom vi uppfattar det som att det enligt direktivet inte är tillåtet att uppställa krav på föregående intern rapportering finns en risk att en uppmuntran kan missuppfattas som att det finns ett krav på föregående intern rapportering. Vi bedömer att den risken kvar- står även om det uttryckligen anges att intern rapportering bör ske om missförhållandet kan åtgärdas på ett effektivt sätt internt och om den rapporterande personen anser att det inte finns någon risk för repressalier. Av skäl 33 framgår att en rapporterande person bör kunna välja den lämpligaste rapporteringskanalen beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. I artikel 7.2 anges dessutom att rapportering i första hand bör ske internt om den rapporterande personen anser att det inte föreligger någon risk för repressalier. Det handlar således om den rapporterande personens egen uppfattning om risken för repressalier, inte om en objektiv bedömning av om det finns en risk. Detta talar enligt oss för att det inte bör vara möjligt att i efterhand pröva den rapporterande personens skäl för att avstå från intern rapportering, utan det bör vara upp till den rapporterande personen själv att avgöra vilken rapporteringskanal som är lämpligast och själv bedöma om det finns risk för repressalier. Givet den tolkningen av direktivet bör det inte i lagen anges att rapportering i första hand bör ske internt. Förslaget bör i stället utformas så att det inte finns några tvivel om att det är fritt för en rapporterande person att välja att direkt rapportera externt via externa rapporteringskanaler. Vad ska gälla när någon först rapporterar internt, trots att det inte finns något krav på intern rapportering? Även om det inte bör finnas något krav på föregående intern rapportering bör det övervägas vad som bör gälla när någon ändå väljer att först rapportera via interna rapporteringskanaler. Sådan rappor- tering torde normalt leda till att den som bedriver verksamheten börjar utreda uppgifterna (jfr de krav på återkoppling om uppfölj- ning som vi föreslår i avsnitt 7.13). Frågan är om det då är rimligt att kräva att den rapporterande personen väntar med att gå vidare med extern rapportering och i stället avvaktar eventuella reaktioner på den interna rapporteringen. Skyddet för rapporterande personer Av skäl 57 framgår att för att undvika ytterligare onödiga rap- porter eller offentliggöranden är det mycket viktigt att i samband med intern rapportering informera den rapporterande personen om uppföljningen av rapporten. Skälet ger uttryck för att det är önskvärt att undvika extern rapportering om det kan anses onödigt. Det kan anses onödigt med extern rapportering om verksamhetsutövaren tar uppgifterna i den interna rapporteringen på allvar och vidtar åtgärder och dessutom informerar den rapporterande personen om åtgär- derna. Det kan hävdas att extern rapportering endast är motiverat när ingen lämplig åtgärd vidtas av verksamhetsutövaren inom rimlig tid efter att den interna rapporteringen görs. Ur ett samhälleligt per- spektiv skulle det dessutom kunna anses vara att föredra att den som bedriver verksamheten bör få en chans att agera eftersom denne tidigt kan undanröja risker för allmänheten (jfr skäl 33). Som fram- hålls i skäl 47 bidrar intern rapportering till att främja en kultur av god kommunikation och företagens sociala ansvar inom organisa- tioner, varigenom rapporterande personer anses bidra avsevärt till självkorrigering och kvalitet i organisationen. Med hänsyn till att tidsfristerna i direktivet är tämligen korta (se artikel 9.1 för de tidsfrister som enligt direktivet gäller vid intern rapportering) framstår det också som rimligt att den rapporterande personen bör kunna invänta tidsfristernas utgång innan denne går vidare med extern rapportering. Först om ingen lämplig åtgärd vidtas till följd av rapporten inom den tidsfrist som framgår av direktivet skulle det vara tillåtet att gå vidare med extern rapportering. Vi bedömer emellertid att det är tveksamt om direktivet tillåter en sådan reglering. Även om medlemsstaterna i och för sig ska upp- muntra rapportering via interna rapporteringskanaler i första hand, är det enligt direktivet tydligt att rapportering direkt via externa kanaler ska vara tillåten. Det kan dessutom antas att ett krav på att invänta en tidsfrists utgång innan man går vidare med extern rap- portering skulle kunna få en motsatt effekt, dvs. att det får personer att avstå från intern rapportering. Ett sådant krav skulle alltså kunna få en avhållande i stället för en uppmuntrande effekt. Det bör därför inte finnas något krav på att den som rapporterat internt måste in- vänta en tidsfrists utgång innan denne går vidare med extern rappor- tering. Skyddet för rapporterande personer Det ska införas en definition av vad som avses med rapport och rapportering Begreppen rapport, rapportering och rapportera är centrala i den föreslagna lagen. Som framgår av det nu aktuella avsnittet och de kommande avsnitten kan rapportering förekomma i tre olika former, intern rapportering, extern rapportering och offentliggörande. Samt- liga nu nämnda begrepp definieras i artikel 5.3–5.6. Det bör mot denna bakgrund införas en definitionsbestämmelse av innebörden att rapport och rapportering är ett muntligt eller skrift- ligt tillhandahållande av information om missförhållanden genom intern rapportering, extern rapportering eller offentliggörande. 6.3.7Intern rapportering om det saknas interna rapporteringskanaler Förslag: Skyddet ska även gälla om någon rapporterar internt på annat sätt än via interna rapporteringskanaler, om det saknas sådana kanaler eller om de kanaler och förfaranden som finns tillgängliga inte uppfyller kraven i lagen. Direktivet anger att en förutsättning för skydd ska vara att den rapporterande personen rapporterade antingen internt i enlighet med artikel 7 eller externt i enlighet med artikel 10, eller offentlig- gjorde information i enlighet med artikel 15 (artikel 6.1 b). I de två först nämnda artiklarna finns bestämmelser om att rapportering dels får ske genom interna rapporteringskanaler och förfaranden som föreskrivs i direktivet, dels med hjälp av externa rapporteringskanaler efter att först ha rapporterat via interna rappor- teringskanaler, eller direkt via externa rapporteringskanaler. Direktivets bestämmelser i denna del väcker frågan om det även bör finnas skydd om det av någon anledning saknas interna rapporter- ingskanaler eller om det finns interna rapporteringskanaler men rap- porteringen sker internt vid sidan av kanalerna. Skyddet för rapporterande personer Bör skydd finnas vid intern rapportering om det saknas interna rapporteringskanaler som uppfyller lagens krav? Vi föreslår att endast verksamheter med 50 eller fler anställda be- höver ha interna rapporteringskanaler och förfaranden (se av- snitt 7.6). Under denna tröskelnivå bör det alltså vara frivilligt att inrätta sådana kanaler och förfaranden. Enligt SCB arbetade närmare 2,9 miljoner svenska arbetstagare i företag. Unge- fär av dessa arbetade i företag med färre än 50 anställda (Uppgifter från SCB ). Även om det inte kan uteslutas att en del av företagen med färre än 50 anställda frivilligt kommer att inrätta kanaler, så kommer ett betydande antal personer att vara verksamma i företag utan kanaler och förfaranden. Vi anser att detta måste beaktas när det övervägs om de som är verksamma i verksamheter utan interna rapporterings- kanaler och förfaranden ska skyddas vid intern rapportering. Mot bakgrund av att de som är verksamma i mindre verksamheter har skydd enligt visselblåsarlagen anser vi att det skulle leda för långt att införa en ordning där intern rapportering endast skulle skyddas om det finns interna rapporteringskanaler och förfaranden. Det skulle också i praktiken medföra att den som bedriver en mindre verksamhet kan beröva personer skydd genom att inte inrätta en kanal. En sådan följd är enligt oss oacceptabel eftersom skyddet i praktiken är ett skydd för yttrandefriheten som inte får inskränkas utan mycket tungt vägande skäl. Om interna kanaler saknas anser vi därför att skyddet bör gälla vid intern rapportering utan några sär- skilda krav i den nya lagen. Däremot är vår bedömning att direktivets syfte skulle motverkas om skydd skulle ges till den som väljer att inte rapportera via befint- liga rapporteringskanaler som har inrättats i enlighet med den före- slagna lagen. Om de inrättade rapporteringskanalerna och förfaran- dena inte uppfyller kraven i lagen bör dock rapporterande personer skyddat kunna rapportera internt som om kanalerna och förfaran- dena inte fanns. Skyddet för rapporterande personer 6.3.8Extern rapportering till en myndighet på annat sätt än via externa rapporteringskanaler Förslag: Skyddet ska även gälla om rapporteringen sker till en myndighet utan att rapporteringen sker via externa rapporter- ingskanaler, under förutsättning att den rapporterande personen 1.först har rapporterat internt i enlighet med lagen utan att mottagaren av rapporteringen vidtagit skäliga uppföljningsåtgär- der med anledning av rapporteringen eller i skälig utsträckning lämnat återkoppling om uppföljningen till den rapporterande personen inom den tidsfrist som gäller för återkoppling enligt lagen, 2.har rimliga skäl att tro att missförhållandet utgör en över- hängande eller uppenbar fara, eller 3.har rimliga skäl att tro att en intern rapportering skulle leda till en risk för repressalier eller till att missförhållandet sannolikt inte avhjälps på ett effektivt sätt. Vi föreslår att skyddet ska gälla om rapporteringen sker via externa rapporteringskanaler (avsnitt 6.3.6). Frågan är om skyddet även ska gälla − och i så fall under vilka förutsättningar − om rapporteringen sker till en myndighet utan att några externa rapporteringskanaler används. Sådana situationer kan förekomma om rapporteringen sker till en myndighet som har utsetts som behörig men rapporteringen inte sker genom de inrättade rapporteringskanalerna, alternativt att rapporteringen sker till en myndighet som inte är behörig och så- ledes inte har några inrättade rapporteringskanaler. Direktivet anger att skydd ska finnas om rapporteringen sker med hjälp av de kanaler och förfaranden som ska finnas för extern rapportering (artiklarna 6.1 b och 10). Dessa kanaler och förfaran- den ska finnas för rapportering av överträdelser inom de områden och av de rättsakter som anges i direktivet (avsnitt 8.7). Direktivet kräver således inte att det ska finnas kanaler och förfaranden för rapportering av andra överträdelser än de som omfattas av direk- tivets tillämpningsområde. Det behöver, enligt direktivet, inte heller Skyddet för rapporterande personer finnas något skydd för den som rapporterar sådana överträdelser som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. Bör skydd finnas vid extern rapportering som sker på annat sätt än via externa rapporteringskanaler? Man skulle med hänsyn till artikel 10 i direktivet kunna tänka sig att det inte införs något skydd i den nya lagen för den som rapporterar till en myndighet utan att använda externa rapporteringskanaler. Vi anser emellertid att det är högst tveksamt om direktivet tillåter att sådan rapportering undantas från skydd. Enligt den befintliga vissel- blåsarlagen har nämligen en arbetstagare som slår larm genom att vända sig till en myndighet skydd. Om det i den nya lagen inte införs motsvarande skydd skulle det kunna anses att genomförandet av direktivet använts som skäl för att inskränka det skydd som redan finns.