sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Innan en enskild huvudman startar utbildning inom förskole- klass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska samråd om den kommande verk- samheten ske mellan den enskilde och den kommun där utbild- ningen ska bedrivas. Den enskilde huvudmannen ansvarar för att samrådet dokumenteras. Om utbildningen ska bedrivas i form av gym- nasieskola eller gymnasiesärskola ska kommunen ge närliggande kommuner tillfälle att medverka i samrådet (2 kap. 6 a § skollagen). Ansökan om godkännande som enskild huvudman prövas av när det gäller huvudmannaskap för förskole- klass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. I övriga fall, dvs. när det gäller god- kännande av huvudmannaskap för förskola eller för fritidshem som inte anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola, prövas ansökan av den kommun där utbildningen ska bedrivas (2 kap. 7 § skollagen). Beslut i ärenden om godkännande som enskild huvudman kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 och 5 §§ skol- lagen). ställs det inget krav i författning på att den som an- söker om godkännande som huvudman i sin ansökan anger om av- sikten är att den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inrikt- ning eller om den ska innehålla konfessionella inslag. Bestämmelser om tillsyn återfinns i 26 kap. skollagen. Med tillsyn avses i lagen en självständig granskning som har till syfte att kontrol- lera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verk- samheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen (26 kap. 2 § skollagen). Det är Skolinspektionen eller kommunerna som har till uppgift att utöva denna tillsyn. Kommunerna utövar, såvitt här är av intresse, tillsyn över förskolor och fritidshem vars huvudman kommunen har godkänt som huvudman för sådan verksamhet, dvs. fristående för- skolor och vissa fristående fritidshem. Kommunen har även tillsyn över pedagogisk omsorg som kommunen har förklarat har rätt till bidrag enligt skollagen (26 kap. 4 § skollagen). När det gäller övrig utbildningsverksamhet är det Skolinspek- tionen som utövar tillsyn över verksamheten (26 kap. 3 § skollagen). Det är därmed Skolinspektionen som utövar tillsyn över samtliga obligatoriska skolformer, dvs. förskoleklassen, , grund- särskolan och specialskolan. Skolinspektionen har även tillsyn över fritidshem som bedrivs i anslutning till enskilt bedriven förskole- klass, grundskola eller motsvarande skolformer. Vidare har Skol- inspektionen tillsyn över frivilliga skolformer som gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. En del av den tillsyn som Skolinspektionen och kommunerna ska utföra avser att enskilda som godkänts av myndigheten fortlöpande uppfyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§ (26 kap. 3 § 5 respektive 4 § 3 skollagen), dvs. kraven för att bli godkänd som huvudman. En tillsynsmyndighet, dvs. en kommun eller Skolinspektionen, har för sin tillsyn rätt att på plats granska verksamheten som står under dess tillsyn. Det innebär att tillsynsmyndigheten i den omfattning det behövs för tillsynen har rätt att få tillträde till de byggnader, lokaler och andra utrymmen som används i verksamheten (26 kap. 6 § skollagen). Den som står under tillsyn är skyldig att på tillsynsmyndighetens begäran lämna upplysningar samt tillhandahålla handlingar och annat material som behövs för tillsynen. får förelägga den som är uppgiftsskyldig att fullgöra denna skyldighet (26 kap. 7 och 8 §§ skollagen). ska också inom ramen för sin tillsyn lämna råd och vägledning (26 kap. 9 § skollagen). Skolinspektionen ska inom ramen för sin tillsyn genomföra en kontroll av den verksamhet som en enskild huvudman avser att be- driva, s.k. etableringskontroll, om Skolinspektionen godkänt den en- skilde som huvudman. Etableringskontrollen ska genomföras innan utbildningen startar (26 kap. 9 a § skollagen). En tillsynsmyndighet får förelägga en huvudman som står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verk- samheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. Ett beslut om föreläggande gäller . Ett föreläggande ska ange de åtgär- der som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna (26 kap. 10 § skollagen). Ett föreläggande enligt 26 kap. skollagen får förenas med vite och ska förenas med vite om det beslutats med stöd av 26 kap. 10 § skollagen och avser en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för utbildningen, om det inte av särskilda skäl är obe- hövligt (26 kap. 27 § skollagen). Om ett föreläggande inte följts och missförhållandet är allvarligt får tillsynsmyndigheten återkalla ett godkännande, ett medgivande eller ett beslut om rätt till bidrag som myndigheten har meddelat. Återkallelse av ett godkännande eller ett beslut får också ske om den enskilde vid en etableringskontroll enligt 26 kap. 9 a § skollagen inte kan visa att rimliga åtgärder har vidtagits för att få till stånd ett samråd enligt 2 kap. 6 a § skollagen. Återkallelse får vidare beslutas även om rättelse har skett vid prövningstillfället, om det kan befaras att det på nytt kommer att uppstå sådana missförhållanden som ut- gör grund för återkallelse (26 kap. 13 och 15 §§ skollagen). Ett god- kännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet får också återkallas om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande enligt 2 kap. 5 § andra stycket 1 och 2, tredje stycket och 6 § skollagen (26 kap. 14 § skollagen). En tillsynsmyndighet får i stället för att meddela ett föreläggande tilldela en huvudman en anmärkning vid mindre allvarliga överträ- delser av vad som gäller för verksamheten (26 kap. 11 § skollagen). får också i vissa fall avstå från ingripande (26 kap. 12 § skollagen). Om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse av godkännande eller om statliga åtgärder för rättelse kommer att fattas, och beslutet inte kan avvaktas med hänsyn till allvarlig risk för barnens eller elevernas hälsa eller säkerhet eller av någon annan särskild anledning, får tillsynsmyndigheten förbjuda huvudmannen att tills vidare, helt eller delvis, driva verksamheten vidare, s.k. tillfälligt verksamhets- förbud. Ett sådant beslut gäller , om inte annat beslutas och får gälla (26 kap. 18 § skollagen). 3.5.8Firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider Det finns ingen uttrycklig reglering i skollagen när det gäller firande av skolavslutningar och andra traditionella högtider. Skolavslut- ningar och firande av traditionella högtider utgör inte undervisning men väl utbildning. Enligt Statens skolverks riktlinjer12 bör lämplig- heten i att hålla skolavslutning i religiöst betingade lokaler övervägas noga. Det är angeläget att alla elever ska kunna delta vid skolavslut- ningen. Vi återkommer till detta område i kapitel 14. Diskrimineringslagen, DL, har till ändamål att motverka diskrimi- nering och ska på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder (1 kap. 1 § DL). Diskrimineringsombuds- mannen ska utöva tillsyn över att DL följs och ska i första hand för- söka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den (4 kap. 1 § DL). Vad som avses med diskriminering Med diskriminering avses i lagen direkt och indirekt diskriminering, bristande tillgänglighet, trakasserier, sexuella trakasserier och in- struktioner att diskriminera (1 kap. 4 § DL). Av särskilt intresse för detta betänkande är direkt och indirekt diskriminering, trakasserier och instruktioner att diskriminera. 12Statens skolverk, Skol- och förskoleverksamhet i kyrkan eller annan religiös lokal, juridisk väg- ledning, 2012. Direkt diskriminering innebär att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har sam- band med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Indirekt diskriminering innebär att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt miss- gynna personer med visst kön, viss könsöverskridande identitet eller uttryck, viss etnisk tillhörighet, viss religion eller annan trosupp- fattning, viss funktionsnedsättning, viss sexuell läggning eller viss ålder, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvän- diga för att uppnå syftet. Med trakasserier avses ett uppträdande som kränker någons vär- dighet och som har samband med någon av diskrimineringsgrund- erna kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörig- het, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Instruktioner att diskriminera avser order eller instruktioner att bl.a. diskriminera någon direkt eller indirekt eller att trakassera någon och som lämnas åt någon som står i lydnads- eller beroendeförhåll- ande till den som lämnar ordern eller instruktionen eller som gentemot denna åtagit sig att fullgöra ett uppdrag. En arbetsgivare får inte diskriminera den som hos arbetsgivaren är arbetstagare, gör en förfrågan om eller söker arbete, söker eller fullgör praktik, eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. Den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör någon av dessa grupper ska likställas med arbetsgivaren (2 kap. 1 § DL). En utbildningsanord- nare som bedriver verksamhet som avses i skollagen eller annan utbildningsverksamhet får inte diskriminera något barn eller någon elev eller studerande som deltar i eller söker till verksamheten. An- ställda och uppdragstagare i verksamheten ska likställas med utbild- ningsanordnare när de handlar inom ramen för anställningen eller uppdraget (2 kap. 5 § DL). En arbetsgivare eller utbildningsanordnare är under vissa förut- sättningar skyldig att utreda uppgivna trakasserier eller sexuella tra- kasserier och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra trakasserier (2 kap. 3 och 7 §§ DL). Skyldighet att vidta aktiva åtgärder Arbetsgivare och utbildningsanordnare ska inom ramen för sin verk- samhet bedriva ett arbete med aktiva åtgärder (3 kap. 4 respektive 16 § DL). Med aktiva åtgärder avses i DL ett förebyggande och främjande arbete för att inom en verksamhet motverka diskrimi- nering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder (3 kap. 1 § DL). Arbetet med aktiva åtgärder innebär att arbetsgivare och utbild- ningsanordnare ska bedriva ett förebyggande och främjande arbete genom att –undersöka om det finns risker för diskriminering eller repres- salier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter i verksamheten, –analysera orsaker till upptäckta risker och hinder, –vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas, och –följa upp och utvärdera arbetet. Arbetet med aktiva åtgärder ska genomföras fortlöpande (3 kap. 2 och 3 §§ DL). 3.7Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk samt språklagen Lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk innehåller be- stämmelser om nationella minoriteter, nationella minoritetsspråk, för- valtningsområden och rätten att använda minoritetsspråk hos för- valtningsmyndigheter och domstolar samt bestämmelser om äldre- omsorg (1 §). De nationella minoriteterna är judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar i enlighet med åtaganden enligt ramkonvention om skydd för nationella minori- teter13 och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritets- språk14 (2 §). Det allmänna ska främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i . Barns ut- veckling av en kulturell identitet och användning av det egna minori- tetsspråket ska särskilt främjas (4 §). Av förarbetena till lagstiftningen (prop. 2008/09:158 s. 126 f.) framgår bl.a. att begreppet kultur även får anses innefatta språk. Med främjande avses att det allmänna genom aktiva åtgärder och handlingar ska stödja språkens och kulturens fort- levnad. Barn som tillhör nationella minoriteter har ett behov av att få utveckla sin egna minoritetskulturella identitet och det egna mino- ritetsspråket. En sådan utveckling ska beaktas särskilt när beslut fattas som kan komma att påverka barn. Enligt språklagen är de nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli, chib och samiska. Det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken (7 och 8 §§ språklagen). I det här avsnittet presenterar vi för utredningens frågor centrala avgöranden i nationell rätt där frågor om religionsfrihet enligt RF och EKMR har aktualiserats. 3.8.1Är religion särskilda skäl för godkännande av fristående skola som inte uppfyller skollagens krav? Dåvarande Regeringsrätten prövade i ett mål15 om det fanns särskilda skäl att återkalla beslut om godkännande av en fristående skola som inte ansågs uppfylla skollagens krav på minsta elevantal. Klaganden ansåg att beslutet stred mot bl.a. religionsfriheten i EKMR. Reger- ingsrätten (nuvarande ) fann att det 13Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (SÖ 2002:2). 14Den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (SÖ 2000:3). 15RÅ 2008 ref. 33. faktum att det gällde en skola med konfessionell inriktning inte utgjorde särskilda skäl att frångå skollagens krav. hade återkallat ett godkännande av en fristående skola med motiveringen att skolan inte uppfyllde kraven för godkännande eftersom elevantalet inte uppgick till minst 20. Skolan överklagade beslutet och anförde bl.a. att skolan hade en kulturell och religiös särprägel, att det var den enda skolan med judisk-ortodox inriktning i och att det inte gjorts gällande att skolan brast i något annat hänseende än elevantalet. Dåvarande Länsrätten i avslog överklagandet och uttalade att eleverna kunde erbjudas en i skollagens mening likvärdig utbildning vid en annan skola. Kammar- rätten i fann att det förelåg särskilda skäl att medge skolan undantag från kravet på ett lägsta elevantal om 20 och upp- hävde därför beslut och länsrättens dom. överklagade kammarrättens dom, och Regeringsrätten fann att beslut att återkalla skolans godkännande var förenligt med EKMR. Regeringsrätten uttalade bl.a. att kravet på ett lägsta elevantal om 20 för en fristående skola motiveras med att ett fåtal elever innebär begränsningar av möjligheterna till samarbete, social fostran och utveckling. Undantag från dessa krav kan dock göras för att t.ex. i lägre årskurser möjliggöra skolgång inom rimligt avstånd från elevernas hem i glesbygd. Regeringsrätten fann att det av utredningen i målet framgick att barnen kunde erbjudas en i skollagens mening likvärdig utbildning i en annan skola inom rimligt avstånd från hemmet och att det som anförts om den aktuella skolan och dess inriktning inte utgör särskilda skäl för att frångå lagens krav på ett minsta antal elever om 20. Regeringsrätten biföll därför Skol- verkets överklagande och fastställde beslut och länsrättens dom. 3.8.2Är religion synnerliga skäl för fullgörande av skolplikt på annat sätt? () prövade i ett mål16 om det fanns synnerliga skäl att bevilja barnen i en familj med ortodox judisk tro att fullgöra skolplikt i hemmet. HFD fann att klagandens reli- 16HFD 2013 ref. 49. giösa övertygelse inte utgjorde sådana synnerliga skäl som krävs för att beviljas att genomföra skolplikten på annat sätt. Familjen tillhörde en liten religiös grupp – en av tre familjer i – vars tillvaro präglas av mycket strikta regler avseende bl.a. böner, beteende, klädsel och mathållning. Familjen hade tidigare med- delats medgivande till s.k. hemundervisning enligt den tidigare skol- lagen (1985:1100). Den aktuella ansökan avsåg 24 kap. 23 § i den nu gällande skollagen (2010:800), där det krävs synnerliga skäl för att fullgöra skolplikt på annat sätt. Kommunen ansåg inte att det förelåg synnerliga skäl. Familjen överklagade beslutet och anförde att kravet på synnerliga skäl för hemundervisning inte kunde ställas så högt att det inte gick att uppnå och att agerande stred mot EKMR. De åberopade bl.a. att hänsyn också måste tas till risken för mobb- ning och säkerhetsaspekten då det finns problem med antisemitism, samt att barnen behövde speciell mat och dryck och även hade spe- ciella kläder. Förvaltningsrätten i avslog familjens överklagande medan Kammarrätten i biföll. Kammarrätten baserade sitt avgörande på följande faktorer. Det var ostridigt att den utbildning barnen fått i hemmet och online har varit ett fullgott alternativ till den allmänna skolan och att behovet av insyn i verksamheten till- godosetts. Barnen ingick i en liten avgränsad grupp, vars liv präglas av mycket strikta religiösa regler bl.a. vad gäller mathållning och bön, för att barnens religionsfrihet ska respekteras. Kommunen hade inte heller redovisat någon konkret plan för hur barnens utbildning skulle genomföras i skola med respekt för deras religions- frihet. De strikta regler som följer av den religiösa inriktningen innebär dessutom en särskild klädsel. Till följd härav fanns en på- taglig risk för att barnen skulle utsättas för kränkningar i en skol- miljö där en vuxen inte är ständigt närvarande. Det beaktades även att barnen, för införandet av kravet på synnerliga skäl skollag, enligt tidigare medgivande hade fullgjort sin skol- gång i hemmet . HFD fann att det som framkommit i målet inte utgjorde synner- liga skäl för att medge barnen rätt att fullgöra skolplikten på annat sätt än i en skola. HFD fann i likhet med kammarrätten att den undervisning som barnen fått i hemmet och genom webbase- rad utbildning har bedömts vara ett fullgott alternativ till den ut- bildning som står barnen till buds i den allmänna skolan och även att behovet av insyn i verksamheten tillgodosetts. HFD fann dock att det vid utformningen av utbildningen för de aktuella barnen finns anledning att ta särskild hänsyn till deras speciella förutsättningar men att skollagen emellertid bygger på principen att sådana situa- tioner ska hanteras inom ramen för den allmänna skolan, varför detta inte utgjorde synnerliga skäl.17 3.8.3Är religion synnerliga skäl för befrielse från obligatoriska inslag i undervisningen? Kammarrätten i prövade i ett mål18 om en elev som inte ville medverka i momentet dans i ämnet idrott och hälsa skulle befrias från momentet. Mot bakgrund av elevens religiösa övertyg- else, och eftersom eleven kunde visa delmoment på annat sätt, fann domstolen att synnerliga skäl att medge befrielse från undervisnings- momentet förelåg. Föräldrarna till en elev i årskurs 7, som tillhörde den laestadianska rörelsen, ansökte om att eleven skulle befrias från dansmomentet i ämnet idrott och hälsa av religiösa skäl. Rektorn avslog föräldrarnas begäran, eftersom de angivna skälen inte bedömdes utgöra sådana synnerliga skäl som kan motivera befrielse från undervisning. För- äldrarna överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i , som avslog överklagandet. Förvaltningsrättens dom överklagades till Kammarrätten i som med ändring av förvaltningsrättens dom medgav befrielse från delmomentet dans i ämnet idrott och hälsa för eleven. Kammar- rätten grundade sitt ställningstagande bl.a. på proportionalitetsprin- cipen som utgör en grundprincip i svensk förvaltningsrätt. Vidare framhöll domstolen att det av förarbetena till skollagen framgår att skolan ska utforma undervisningen så att alla elever kan delta obe- roende av elevens och vårdnadshavarnas religiösa eller filosofiska uppfattning. Domstolen konstaterade att det vid bedömningen i målet ska göras en avvägning mellan å ena sidan eleven och föräld- rarnas religiösa övertygelse och å andra sidan betydelsen av ett peda- gogiskt moment i form av dans. Här noterades att momentet dans endast utgör ett mindre delmoment i ämnet idrott och hälsa. 17Vid tiden för HFD:s avgörande hade det läsår som ansökan avsåg, 2011/12, löpt ut, varför HFD avskrev målet. 18Kammarrätten i , mål nr 1494-13. utredningen framgick inte att det från skolans sida har gjorts till- räckliga försök att finna alternativ för eleven att visa sina färdigheter i rörelse till musik. I stället riskerar eleven att inte bli godkänd i ämnet idrott och hälsa med de betydande konsekvenser det kan få för eleven . Kammarrätten fann att mot bakgrund av vad som framkommit i målet måste elevens och föräldrarnas religiösa övertygelse ges priori- tet i förhållande till de möjligheter som skolan borde ha att anpassa undervisningen så att eleven hade kunnat delta och visa sina färdig- heter. Det fanns därför synnerliga skäl för att medge eleven befrielse från att delta i dansmomenten i ämnet idrott och hälsa. 3.8.4Kan segregation beaktas som påtagligt negativ konsekvens vid godkännande av enskild som huvudman för skola med konfessionell inriktning? En aktuell fråga när det gäller förekomsten av skolor med konfes- sionell inriktning är om det finns möjlighet att avslå ansökan om etablering av sådana skolor med hänvisning till att etableringen kan antas medföra påtagliga negativa följder på lång sikt genom att segre- gationen ökar. I ett mål19 fann såväl förvaltningsrätten som kammar- rätten att risk för segregation ska kunna prövas som skäl för att avslå en ansökan om godkännande som huvudman för skollagsreglerad verksamhet enligt 2 kap. 5 § skollagen, men att det inte var visat att den aktuella skoletableringen fick sådana följder. Bakgrunden var Skolinspektionens beslut att godkänna en fören- ing som huvudman för förskoleklass, grundskola årskurs 1–9 och fritidshem i en viss kommun. Beslutet överklagades av kommunen, som i huvudsak anförde att skoletableringen skulle medföra ökad segregation i skolan med långsiktiga negativa pedagogiska och eko- nomiska följder samt att etableringen inte var förenlig med kom- munens integrationsarbete. Vidare framhöll kommunen att en del av de kommunala skolorna hade en alldeles för låg andel elever med svensk bakgrund, och omvänt. Skolinspektionen och föreningen an- såg att överklagandet skulle avslås. 19Kammarrätten i , mål nr 4064-17. Förvaltningsrätten i avslog överklagandet eftersom kommunen inte gjort sannolikt att en etablering av den aktuella verksamheten skulle medföra sådana bestående och påtagliga nega- tiva följder som avses i skollagen när det gäller segregation. Kommunen överklagade till Kammarrätten i , som av- slog överklagandet. Kammarrätten anförde bl.a. att ordalydelsen i 2 kap. 5 § skollagen – dvs. att en ansökan om godkännande ska avslås om utbildningen innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det all- männa i den kommun där utbildningen ska bedrivas – ger utrymme för att beakta segregation. För att en ansökan om godkännande ska kunna avslås krävs dock konkreta omständigheter som påvisar på- tagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna.