sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Även fartygstransport av avskild koldioxid till en lagringsplats kräver energi och ger upphov till utsläpp. Dessa utsläpp är dock mycket små i förhållande till mängden koldioxid som transporteras. Effekter på energisystemet mot 2030 Beräkningarna som redovisas i tabell 20.4 indikerar att omfattningen av den tillkommande efterfrågan på el- och biomassa kan komma att bli relativt måttlig till 2030. Vid en större introduktion på behöver dock konsekvenserna för energisystemet tas i beaktande i högre omfattning. 20.8.3Effekter på energisystemet av en biokolintroduktion Produktion av biokol i lite större skala kan medföra effekter både på energisystemet och kolsänkan. Räkneexemplet nedan illustrerar hur stora effekterna i form av ökad efterfrågan på biomassa skulle kunna bli, utifrån en möjlig systemlösning tillämpad i ett fjärrvärmesystem.45 Om sammanlagt biokol skulle produceras genom pyrolysteknik med samtidig energiutvinning, och biokolet spridas på i första hand , kan kolsänkan komma att öka med 1 mil- jon ton koldioxid . För att producera denna mängd biokol beräknas biomassa behövas. I exemplet består bio- massan av grot, grenar och toppar samt park- och trädgårdsavfall 43Profu, & Energiforsk (2015). 44SCB ( 2018). 45Gustafsson(2019). men det skulle också exempelvis kunna handla om biomassa från en närliggande energiskogsodling. Vid framställningen av biokol kan också energi produceras, främst i form av värme. En översiktlig bedömning är att 2–värme kommer kunna produceras vid samtidig tillverkning av biokol. Denna värmeproduktion minskar behovet av andra bränslen i fjärrvärmesystemet. Systemlösningen kan alltså som helhet leda till en ökning av efterfrågan på biomassa i form av exempel- vis skogsrester och avfall av biogent ursprung på uppemot 2,5–. 20.8.4Påverkan på efterfrågan på biodrivmedel till 2030 Utredningens förslag till kompletterande åtgärder, och det stude- rade jämförelsealternativet, kan påverka behovet av biodrivmedel för att nå de sammanlagda utsläppsmålen till 2030. Dessa biodrivmedel antas även behöva importeras (se avsnitt 20.3.1). Enligt utredning- ens beräkningar kan det handla om att importen behöver bli mellan 8 och lägre än vad den annars hade behövt uppgå till. Om omvandlingseffektiviteten för biodrivmedelsframställning antas uppgå till 0,6546 i genomsnitt, motsvarar minskningen en sänkt efterfrågan på biomassa på 12–. Nya tekniker för biodriv- medelsframställning kan dock ha högre omvandlingseffektivitet, vil- ket i så fall sänker den totala biomassaåtgången. Så är dock inte alltid fallet. I det kortare tidsperspektivet, mot 2030, innebär utredningens för- slag en mycket begränsad direkt påverkan på energisystemet och efterfrågan på bioenergi. I det längre tidsperspektivet kan de kompletterande åtgärderna däremot föra med sig en något större påverkan på energisystemet. Hur stor denna påverkan blir beror på balansen mellan de olika alternativen till kompletterande åtgärder. Användning av biokol och bio-CCS i större skala leder till en ökad efterfrågan på biomassa; enligt utredningens beräkningar kan det som mest handla om en 46Börjesson m.fl. (2013). ökning på uppemot 5–i energitermer räknat. Biokol är det alternativ som beräknas leda till den största ökningen av efterfrågan på biomassa i förhållande till den beräknade effekten i form av ökad kolinlagring. En ökande svensk och internationell efterfrågan på skogsbiomassa kan öka konkurrensen om restprodukter från skogen och priserna stiger. Några av förslagen inom LULUCF-sektorn, framför allt ökad energiskogsodling och agroforestry, leder till att tillgången till bio- energi ökar. 20.9Effekter på miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan Huvudalternativets effekter på möjligheterna till måluppfyllelse disku- teras i avsnitt 20.3.1.och 20.3.2. Jämförelsealternativet leder till samma flexibilitet 2030 men kan ge sämre förutsättningar mot målet 2045 och därefter, jämfört med huvudalternativet. Utredningens förslag inom bio-CCS förbättrar även förutsätt- ningarna för att införa CCS-teknik på anläggningar med delvis fossila utsläpp och som bedöms sakna andra alternativ till att nå nära noll- utsläpp, särskilt inom cementproduktion och viss avfallsförbrän- ning. Utredningens förslag på området bidrar därmed också till att målet om 85 procents utsläppsminskning enklare kan nås. Eftersom jämförelsealternativet även omfattar att hinder röjs för CCS-teknik kan motsvarande effekt också nås vid detta strategival. De kompletterande åtgärderna ökar efterfrågan på biomassa och kan potentiellt även begränsa tillgången till biomassa för energiända- mål på , vilket i viss utsträckning kan påverka förutsätt- ningarna för att sänka utsläppen i övriga sektorer. De beräknade ökningarna på 5 respektive (se avsnitt 20.8.5 ovan) kan jäm- föras med hur stor användningen av bioenergi är i och de ökningar av användningen som uppskattats i olika klimatscenarier kopplade till klimatramverket . genomförda sammanställningar av åtgärderna i indu- strins klimatfärdplaner för att nå klimatmålen till 2045 ger en bild av att klimatmålen i kan behöva nås med en mycket omfattande ökning av användningen av bioenergi.47 Sammanställningen av färd- planerna resulterar i en sammanlagd ökning på , till stor del till följd av en antagen mycket stor ökad användning av biodrivmedel för vägtransporter (tunga fordon, flyg och persontransporter) och i arbetsmaskiner. Det kan dock noteras från sammanställningen att den antagna elektrifieringsgraden, inklusive användningen av vätgas, är låg i de färdplaner som summerats och att vägtransporterna antas öka på ett sätt som innebär att potentialen för ökad transporteffektivisering inte antas nyttjas alls . I tidigare klimatscenarier från Naturvårdsverket48 ökar också behovet av biomassa för energiändamål för att klimatmålen ska nås. Ökningen är dock lägre i dessa scenarier, och bioenergianvändningen hamnar sammanlagt på mellan 160 och i samhället som helhet vid mitten av seklet. I dessa scenarier ingår även användning av bio-CCS och CCS-teknik inom industrin. Nivån kan jämföras med den sammanlagda användningen av bio- energi 2017 som uppgick till i . I med fleras scenarier antas även en omfattande effektivisering, inklu- sive elektrifiering, i samhället, vilket sänker behovet av bl.a. biomassa för att målen ska nås. Potentialbedömningar av Börjesson49 resulterar i att skogs- och jordbruket i skulle kunna bidra med ytterligare omkring 80TWh hållbart framställd biomassa fram till mitten av seklet. Bedöm- ningarna är dock förknippade med stora osäkerheter. 20.9.2Målet om nettonegativa utsläpp Utredningens huvudförslag skapar goda förutsättningar för att det ska vara möjligt att nå negativa nettoutsläpp . Jämförelse- alternativet innebär däremot en betydligt sämre förberedelse (se av- snitt 20.4.3). 47Sweco (2019). 48Naturvårdsverket (2019a). 49Börjesson (2016). 20.10Effekter på övriga miljökvalitetsmål inklusive generationsmålet 20.10.1Generationsmålet, mål om biologisk mångfald och andra miljökvalitetsmål Miljökvalitetsmålen och dess preciseringar utgör grunden för den nationella miljöpolitiken och en målbild för miljöarbetet i samhället. Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa gene- ration lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Det är detta mål som brukar benämnas generationsmålet. Till generationsmålet finns ett antal strecksatser formulerade, se nedan. Bakgrunden till generationsmålet redovisas i propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Generationsmålet innebär att förutsättningarna för att lösa miljö- problemen ska vara uppfyllda inom en generation och att miljö- politiken ska inriktas mot att •ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad, •den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart, •människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam- tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas – kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen, •en god hushållning sker med naturresurserna, •andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön, •konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. Utredningen gör den övergripande bedömningen att de komplette- rande åtgärderna har störst betydelse för att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan ska kunna nås som åtgärderna också har en påverkan på den biologiska mångfalden, förutsättning- arna för en ökad användning av förnybar energi samt förutsättning- arna för andra ekosystemtjänster. De tre sistnämnda aspekterna är alla omnämnda i strecksatserna under generationsmålet. Förslagen till kompletterande åtgärder kan, beroende på hur de utformas, även påverka andra länders miljö- och klimatutsläpp. I det följande fokuserar utredningen främst på vilka effekter de kompletterande åtgärderna kan ha på de miljökvalitetsmål som är inriktade mot att bevara och främja den biologiska mångfalden och, i fallet utsläppsminskningar i andra länder, på utvecklingen av andra länders miljö- och klimatutsläpp. Under rubrikerna Effekter på konkurrensförhållanden – risk för koldioxidläckage samt Regionalpolitik och konsekvenser för enskilda och företag under 20.11 och 20.12.3 berörs frågan om de komplette- rande åtgärderna har utformats på ett sätt som riskerar orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Effekter på miljökvalitetsmålen av förslagen till LULUCF- åtgärder Inom LULUCF-sektorn kan de föreslagna åtgärderna få konsekven- ser för den biologiska mångfalden och andra miljömål. Generellt är det därför viktigt att konsekvenser för biologisk mångfald, andra miljömål och målen i Livsmedelsstrategin50 tas i beaktande när krite- rier för var och hur åtgärder bör tillämpas tas fram och när rådgiv- ning och förutsättningar för stöd utformas. Här beskrivs översiktligt konsekvenser för framför allt biologisk mångfald men också andra effekter och sidonyttor. I de uppdrag utredningen föreslår för aktu- ella myndigheter bör en mer fördjupad analys göras. Trädplantering på jordbruksmark, t.ex. i form av agroforestry, energiskogsodling och beskogning, kan ha både positiva och negativa effekter på både olika miljökvalitetsmål (t.ex. Ett rikt odlingslandskap, Ett rikt växt- och djurliv, Giftfri miljö, Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning), landskapsbild och andra mål, beroende på hur de anläggs och sköts. Kunskap om sådana effekter behöver nyttjas när rekommendationer om var och med vilka trädslag agroforestry, 2016/17:104, En livsmedelsstrategi för − fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet. energiskogsodling och beskogning tillämpas för att undvika negativa effekter på biologisk mångfald och kulturmiljö i landskapet. Fånggrödor odlas i syfte att minska växtnäringsförlusterna efter huvudgrödans skörd, men de har också andra positiva egenskaper som att öka den biologiska mångfalden, minska erosion och förbättra mark- strukturen. Mellangrödor odlas när odlingsmarken ligger obrukad med liknande syfte som fånggrödor men har fler sidonyttor. Blom- mande mellangrödor har potential att bidra med pollen och nektar till nyttoinsekter och på så vis öka insekternas närvaro i jordbruket. Att marken hålls bevuxen en större del av säsongen kan dessutom innebära skydd och möjligheter för övervintring för insekterna. Odling och skörd av mellangrödor har också potential att bidra med hållbar råvara för biogasproduktion. Agroforestry på jordbruksmark kan bl.a. innebära såväl plantering av vindskydd och alléer som integrering av en ökad andel träd och buskar med odling eller djurhållning, vilket gör det extra viktigt att rätt marker och rätt trädslag används. Agroforestry har också poten- tial att bidra till ökad biologisk mångfald, ökad kolinlagring, högre produktivitet, förbättrat näringsflöde samt möjlighet till bättre be- kämpning av skadedjur och ogräs. En mosaik av öppen betesmark samt spridda träddungar och skogspartier har i många fall högre biologiska värden än helt trädfria betesmarker, särskilt om dungarna och skogs- partierna omges av bryn med buskar.51 Agroforestry kan även skapa biologiska korridorer mellan andra habitat, t.ex. skogspartier, vilket förbättrar möjligheten för många arter att föröka sig i landskapet. Effekten på biologisk mångfald av trädplantering på befintlig betesmark beror också till stor del på betesmarkens naturvärden före planteringen. Energiskogsodling med salix eller andra snabbväxande lövträd på kan tillföra ökad biologisk mångfald i ett landskapsper- spektiv, särskilt om alternativet är spannmålsodling, granskogsplan- tering eller träda på i homogena jordbrukslandskap.52 I ett öppet odlingslandskap har energiskogen mer att tillföra för många arter, och närhet till naturliga skogsbestånd eller grupper av äldre, inhemska lövträd ger bättre förutsättningar för både växt- och djur- arter att sprida sig in i energiskogen.53 51Olsson m.fl. (2008). 52Weih (2006). 53Baum m.fl. (2009). Det intensiva jordbruket leder till homogena landskap som kan missgynna artrikedomen och därmed målet om ett rikt växt- och djur- liv. När energiskog etableras i anslutning till skogsmark, väg eller vatten kan odlingarna bidra med vindskydd, ökad variation i landskapet samt knyta samman områden, vilket gynnar den biologiska mångfalden.54 När det gäller fåglar och andra djur kan energiskogen gynna de arter som inte trivs i det öppna odlingslandskapet, medan de arter som trivs i öppna odlingslandskap kan missgynnas om energiskog plan- teras. Biodiversiteten när det gäller fågelarter beror till stor del på var i landskapet odlingen sker och beståndens storlek. Salix kan också fungera som pollenkälla för insekter tidigt . Även om det kan finnas positiva effekter med energiskogsodling är det viktigt att odlingarna inte anläggs i skyddsvärda naturmiljöer, t.ex. den kvarvarande åkermarken i en alltmer sluten skogsbygd, ängs- och betesmarker och andra landskapsområden där värdefull biologisk mångfald eller andra naturmiljövärden riskerar att skadas. Beskogning avser i utredningens förslag främst marker som redan tagits ur bruk och i vissa fall börjat växa igen. Beskogning av nedlagd kan framför allt få effekter för miljökvalitetsmålen Ett rikt växt- och djurliv och Ett rikt odlingslandskap. Intensivodling och skogsskötsel med kortare omloppstider och monokulturbildning be- gränsar generellt möjligheten för arter att etablera sig. Effekten varie- rar dock beroende på vilka trädslag som etableras. Beskogning med lövträd bedöms generellt vara mer värdefullt för mångfalden för igenväxande betesmarker eller små åkrar jämfört med granplantering. Landskapsbilden påverkas i betydande grad nega- tivt när åkermarker beskogas och variationen i landskapet begränsas. De marker som varit jordbruksmark och som redan tagits ur bruk finns av naturliga skäl framför allt i och men ofta handlar det om marginaliserade marker som ligger sämre till i landskapet. Intensivodling och skogsskötsel med kortare omloppstider och mono- kulturbildning begränsar generellt möjligheten för arter att etablera sig. Den s.k. MINT-utredningen55 bedömde att nära 400 rödlistade arter kan komma att påverkas när beskogas, framför allt i gränszoner mellan och andra biotoper. 54Niemi, Hjulfors och (2014). 55Larsson (2009). Återvätning av dränerad torvmark ger flera samtidiga nyttor jämte att den minskar utsläppen av växthusgaser. har en stor andel av de bördiga torvmarkerna dikats ut, eftersom de varit allra mest lönsamma att dika. Därför råder brist på denna typ av våtmarker i relation till vad som förlorats historiskt. Våtmarkerna utgör livsmiljöer för skyddsvärd flora och fauna, inte minst olika groddjur, och mål inom biologisk mångfald och övergödning pekar tydligt ut att restaurering eller anläggning av våtmark är viktiga åt- gärder. Åtgärden återskapar stora arealer våtmark på marktyper som dikats ut i mycket hög grad, framför allt i där enbart en liten opåverkad areal återstår. Den ökade tillgången på vatten i landskapet ökar även värdet hos intilliggande skogliga habitat för många arter. Effekter på miljökvalitetsmålen av förslagen till bio-CCS-åtgärder Utredningen förutsätter att styrmedel för att främja bio-CCS i utformas så att de i närtid i sig inte leder till att ytterligare verksamheter som förbränner biomassa etableras. Eftersom styr- medel för att främja bio-CCS inte ska leda till överkompensation, vilket också vore oförenligt med , är det ovan- stående antagandet rimligt. Det blir då den extra åtgången av el och värme för bio-CCS specifikt som kan få konsekvenser för den bio- logiska mångfalden genom att den kan leda till ett ökat uttag av biomassa. I de fall när energiåtgång för koldioxidavskiljning primärt ersätter egen elproduktion blir konsekvenserna små för biomassaåtgången och därmed också för den biologiska mångfalden. Detta kan i syn- nerhet vara fallet vid bio-CCS tillämpat på massabruk och kraft- värmeverk (se avsnitt 20.8.2). Resonemanget förutsätter att el på marginalen inte produceras med biomassa, vilket bör vara ett rimligt antagande. Vid sidan av massabruk och biobränsleeldade kraftvärmeverk finns den stora potentialen för bio-CCS i inom integrerade massa- och pappersbruk. Dessa kan utifrån platsspecifika förut- sättningar komma att agera på olika sätt för att lösa det tillkom- mande energibehovet för bio-CCS. En möjlighet är att installera ytterligare en biobränsleeldad panna, sannolikt eldad med restpro- dukter från skogsbruket, för att producera ånga och el. Detta ökar naturligtvis anläggningens användning av biomassa. I avsnitt 20.8.2 redovisas en uppskattning av påverkan på bio- massaanvändningen av avskild biogen koldioxid genom bio-CCS. Avskiljning och komprimering av 2 mil- joner ton biogen koldioxid uppskattas öka konsumtionen av bio- massa med . Motsvarande siffra för avskild och komprimerad biogen koldioxid är bio- massa. Osäkerheten i beräkningar och antaganden är hög, men ök- ningen i biomassaåtgång bör landa i intervallet 3–vid avskilj- ning och komprimering av biogen koldioxid. Den ökade biomassaåtgång som förutses kan ställas i relation till den totala mängden biobränsle som 2017 tillfördes det svenska energi- systemet, vilken var 143 TWh.56 Det ökade uttaget av biomassa antas till stor del kunna bestå av restprodukter från skogsbruket och andra biogena restflöden även om efterfrågan och konkurrensen om biomassa kan komma att öka iframtiden, i en värld som ställer om. De aktörer där bio-CCS-tek- niken bedöms kunna komma att tillämpas antas även ha möjlighet att köpa in ytterligare biomassa för energiändamål, fast till högre priser, vid sidan av den bioråvara som behövs för produktio- nen i anläggningen. Hur konkurrensen om exempelvis grenar och toppar för bioenergiändamål kan komma att utvecklas beror också på transportavstånd och hur transportkostnaderna ut- vecklas från olika avverkningsplatser. Enligt räkneexemplet i avsnitt 20.8.3 ovan kan användning av biokol i leda till ett ökat behov av biomassa. Biomassan som används antas i första hand härröra från biogent avfall i form av park- och trädgårdsavfall samt från restprodukter inom jordbruk, industri och skog, fast till högre priser än dagens. Resursanvändningen kan be- traktas som hållbar om den baseras på ovan nämnda råvaror i mindre skala. 56Energimyndigheten (2019a). Användning av biokol som jordförbättringsmedel kan dessutom ge sidonyttor i form av förbättrad jordstruktur och ökad infiltration. Enligt IPCC:s specialrapport om markanvändning och klimat kan användning av biokol som jordförbättringsmedel resultera i förbätt- rad vattenhållningskapacitet och bättre näringsnyttjande. Användningen av biokol kan också leda till en ökad livsmedels- säkerhet, eftersom biokol bedöms kunna öka avkastningen på jordbruksmark i tropikerna, medan den ger mer be- gränsade effekter i tempererade områden.57 Effekter på miljökvalitetsmålen av åtgärder i andra länder Väl genomförda samarbeten för utsläppsbegränsningar i andra län- der kan bidra till kunskapsöverföring, höjd kapacitet och höjd ambi- tionsnivå i värdländernas egna klimatplaner. Åtgärderna ska bidra till hållbar utveckling i värdländerna, spridningseffekter av lågutsläpps- teknik samt ge stöd till arbetet i de internationella klimatförhand- lingarna. 20.11Effekter på konkurrensförhållanden, risk för koldioxidläckage Utredningens huvudförslag inom LULUCF-sektorn bedöms inte få några konsekvenser för konkurrensförhållandena annat än att det kan bli konkurrens om tillgängliga stöd om intresset för att imple- mentera åtgärderna som föreslås blir stort. Det bedöms inte heller uppstå någon risk för koldioxidläckage, dvs. att utsläpp i flyttas någon annanstans till följd av för- slagen inom LULUCF-området. Huvudförslagen rör framför allt åtgärder på jordbruksmark och tidigare jordbruksmark, vilka inte väntas inte ge någon betydande negativ effekt på biomassaproduk- tionen; snarare kan tillgången på biomassa öka genom ökad energi- skogsodling och beskogning. En viktig övergripande fråga är behovet av mark för livsmedels- produktion och hur den utvecklas . För livsmedelspro- duktionen är det avgörande om en åtgärd utförs på mark som redan 57IPCC (2019). tagits ur produktion eller inte. Livsmedelsproduktionen påverkas t.ex. inte om odling av energiskog och återvätning av organogen mark sker på övergiven mark som inte längre odlas. De scenarier som an- vänts i analyserna pekar mot att stora arealer kommer tas ur bruk , i linje med den historiska trenden. pekar upp- skattningar av den globala livsmedelsförsörjningen på stora behov av livsmedelsproduktion på nordligare breddgrader , vilket gör att permanent omföring av mark i alltför stor utsträckning bör undvikas. Utredningens åtgärdsförslag och utformningen av styrmedel har som en utgångspunkt att inte stå i strid med målen i Livsmedelsstra- tegin, där det övergripande målet är en konkurrenskraftig (svensk) livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar sam- tidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning samt bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, både konventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En produktionsökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska. När det gäller bio-CCS är förslagen utformade så att de inte ska medföra kostnadsökningar i produktionen hos de företag som inför tekniken, vilket i sin tur leder till att risken för koldioxidläckage minimeras som företagens konkurrenskraft troligen ökar när de kan visa att de produkter de säljer bidrar till nettonegativa utsläpp. I avsnitt 20.12.3 Regionalpolitik och konsekvenser för enskilda och företag berörs dessa aspekter ytterligare. 20.12.1Förslagens förenlighet med inklusive reglerna om statligt stöd Några förslag rör förändringar av EU-lagstiftningen i syfte att göra förslagen förenliga med . Bemyndiganden för änd- ringar i EU-rättsakter finns i 10 kap. regeringsformen. Skäl för utredningens bedömning De förslag som rör åtgärder på jordbruksmark omfattas av möjlig- heten att använda de stödformer som ingår i EU:s gemensamma jordbrukspolitik. En ny period gäller och ett nytt lands- bygdsprogram tas fram . Alla åtgärder som rör ökad kolinlagring på jordbruksmark kommer kunna ingå i det nya pro- grammet som ska gälla . har möjlighet att se över och undersöka möjlig utform- ning av både befintliga och nya åtgärder för att gynna kolinlagring på jordbruksmark inom de ramar som satts för landsbygdsprogram- met. Det är också möjligt att se över ersättningsnivåerna.