sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — Om det byggs väldigt många bostäder med hyror som ligger under det bruksvärde som gäller när de byggs, finns det enligt Fastighets- ägarna risk att tidigare fastställda bruksvärdeshyror kommer att sänkas om de prövas mot de lägre förutbestämda hyrorna. Detta kommer att skapa osäkerhet för de som investerar i hyresrätter för långsiktig förvaltning. Allt annat lika leder det till att färre hyres- rätter byggs samt att befintliga hyresrätter ombildas till bostads- rätter i högre grad än . Av dessa skäl bör, fortfarande enligt Fastighetsägarna, bostäder som produceras i syfte att etablera hyres- nivåer under gällande bruksvärdeshyresnivå, med hjälp av statliga stöd eller på annat sätt, hanteras utanför bruksvärdessystemet. Allmännytta angav vid rundabordssamtalet att på förhand bestämda hyror inte är något nytt utan att man frekvent kommit i kontakt med sådana när man har byggt med det statliga investerings- stödet. Då har hyran i och för sig inte ingått i förfrågningsunderlaget men varit allmänt känd för alla på marknaden som ett villkor för att få bidrag. I övrigt har man inte uppfattat att på förhand fastställda hyror förekommer mer än i enstaka fall. Allmännytta har svårt att se ett behov av att fastställa hyror på förhand, utöver vad som sker . I ett större perspektiv är dock frågan om upp- handling till ett förutbestämt pris relevant. Allmännytta har upphandlat Kombohus till ett förutbestämt pris, enligt modellen ”vad kan vi få för hus för pengarna”. När det allmännyttiga bostadsföretaget gör sin kalkyl så är, fort- farande enligt Allmännytta, byggkostnaden en av flera fak- torer; anslutningsavgifter, markkostnader, driftkostnader, avkastnings- krav etc. utgör andra liksom det finns en påverkan av marknads- situationen. Medlemsföretagen vet ganska väl vilka hyror de vill ta ut och förhandlar med om en bruksvärdes- eller presumtionshyra alternativt så sätter hyresvärden själv en s.k. egensatt hyra. eller senare kommer fastigheten dock att omfattas av en förhandlingsöverenskommelse även om hyran är egensatt eller utgör en presumtionshyra. En på förhand fastställd hyra skulle därigenom långsiktigt inte få effekt. Enligt Allmännytta finns ingen anledning att ta med hyran i själva förfrågningsunderlaget vid offentlig upphandling och medlemsföretagen ser inget behov av att ta fram exempel på sådana förfrågningsunderlag. I praktiken slår människors värdering av bostaden igenom förr eller senare, menade flera av aktörerna vid rundabordssamtalet och påpekade att det kommer att föreligga ekonomiska incitament att få tillgång till bostäder med lägre hyror, vilket på olika sätt kan till- godogöras av den första hyresgästen som flyttar in. Flera deltagare angav att kostnaderna för att upplåta bostäder under sedvanliga hyres- nivåer inte går undslippa, och frågade vem som egentligen betalar – grannen eller samhället i sin helhet via skattsedeln? Även om hyressättning av lokaler regelmässigt sker på förhand är det svårt att dra några relevanta slutsatser därifrån till bostadsbygg- andet. Erfarenheterna av sådana lösningar begränsar sig till stora projekt som varit såväl kostnads- som resurskrävande och mindre relevanta vid en jämförelse. Vid utredningens rundabordssamtal fram- kommer heller inte några relevanta jämförelsepunkter i förhållande till sådana projekt. Att förvaltning och drift av fastigheter utförs av någon annan än den som äger fastigheten är en vanlig modell som tillämpas inom såväl offentlig som privat sektor men det hänger inte nödvändigtvis samman med att varken uppförandet av byggnaderna i fråga eller finansieringen av dessa skulle behöva ske i samma transaktion eller ens som regleringen av hyran. Processen för hyressättning är komplex och har ändrats efter hand. Det finns ett växelspel mellan hyressättningen i nyproduktion respektive befintligt bestånd. I praktiken kräver en fungerande regler- ing på förhand av hyran att man kombinerar hyresrättsliga och andra civilrättsliga instrument. Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns goda skäl att reglera hyran i nyproduktion som kommer till stånd på kommunalt initiativ eftersom låga kostnader utgör en nödvändig men inte en till- räcklig förutsättning för låga hyror. Det går inte att ha som utgångs- punkt att hyresnivåerna skulle sjunka automatiskt bara för att kost- nadsnivåerna går ned. Behovet av att reglera hyran ställer sig däremot något olika bero- ende på om kommunen kvarstår som hyresvärd till de nybyggda bo- städerna eller inte. Endast i det senare fallet finns ett påtagligt in- tresse för kommunen att reglera hyran på förhand, eftersom man i det förra fallet bara reglerar sig själv. I den senare situationen behöver det heller inte föreligga någon upphandlingssituation. Om en upphandlingssituation föreligger hindrar det ändå inte att hyran regleras som en presumtionshyra, vilken i så fall kan ligga till grund för och komma till uttryck i anbudsunder- laget. Det finns som framgår redan av direktiven inte något formellt hinder mot att låta framtida hyresnivåer ingå som en del av för- frågningsunderlaget vid en upphandling. I jämförelse med andra tänkbara modeller för att på förhand reglera hyror är modellen med presumtionshyror väl etablerad och anses i princip kunna fungera oavsett hyresnivå. Den har fått stor tillämpning inte minst för bostäder som byggts med statligt investe- ringsstöd. Det är enligt utredningen viktigt att skilja på olika användningar av begreppet presumtionshyra, eftersom det lite oprecist kan anses återspegla den högre nivå som vanligen fastställs vid nyproduktion, men egentligen bara utgör en regleringsmetod som kan användas för att reglera hyran på vilken nivå man vill. I lagens mening är pre- sumtionshyra en uppgörelse om hyresnivåer med avsikt att låta hyres- nivåerna få avsedd presumtionsverkan enligt 12 kap. 55 c § hyreslagen. Utredningen använder, i linje med detta, begreppet presumtionshyra som beteckning på en neutral regleringsmetod. Att presumtionshyror mestadels använts för att reglera fram höga hyror kan enligt utredningen bero på situationen på de bostadsmarknader och de nybyggnadssituationer där den har använts. Presumtionshyrans främsta begränsning ligger i tidshorison- ten. Den har en planeringshorisont , vilket i praktiken även begränsar möjligheterna till andra civilrättsliga regleringar med ett längre tidsperspektiv. Försök att reglera fram låga hyror med andra regleringsmodeller har inte givit särskilt omfattande resultat. Det finns varken uppföljning eller en samsyn kring dessa modellers användning eller effektivitet, och resultatet i form av antalet nya bostäder med låg hyra och deras faktiska fördelning vid förstagångsupplåtelse är tvek- samma och begränsade. En helt avtalsrättslig reglering av låga hyror, vid upphandling eller på annat sätt, kommer dessutom lätt i konflikt med den hyresrätts- liga regleringen, vilken bygger på att hyror oavsett om de fastställts på förhand kan ändras i efterhand. 9.9Utredningens förslag om förutbestämda hyror Förslag: En modell med förutbestämda hyror föreslås inordnas i det befintliga regelverket för hyressättning genom att dessa fast- ställs som presumtionshyror enligt befintligt regelverk, vilket ger utrymme för att fastställa hyror på förhand . Utred- ningens förslag i denna del kräver inte några lagändringar. Utredningen anser sammanfattningsvis att förutbestämda hyresnivåer redan med nuvarande lagstiftning kan användas av kommunerna som en metod för att i praktiken öka konsumtionen av bostäder i vissa grupper, utan att för den skull inkräkta på eller överlappa med andra befintliga stödsystem eller hyresregleringar. För att detta ska kunna ske i det enskilda fallet finns dock två avgörande förutsättningar som måste säkras, nämligen den rättsliga tillåtligheten baserat på andra sidoordnade regelverk (t.ex. upphand- lings-, konkurrens-, statsstöds- och kommunallagstiftningen) samt den ekonomiska bärkraftigheten i åtgärderna. Det kan i sin tur endast göras på den lokala nivån och i det enskilda fallet. Dessa bägge frågor, som ligger utanför själva förslaget att reglera hyran som en presumtionshyra, belyses i kapitel 10. Konsekvens- beskrivningen av det nu framlagda förslaget återfinns i kapitel 11. 9.9.1Nödvändiga ställningstaganden vid upphandling Utredaren ska enligt sitt direktiv klargöra vilka olika ställningstagan- den som behöver göras vid en upphandling av bostäder där hyres- nivån i de färdiga bostäderna är bestämd på förhand och ta ställning till vilka av dessa ställningstaganden som bör framgå av ett förfråg- ningsunderlag i en sådan upphandling, Enligt utredningen finns inte anledning att göra några särskilda ställningstaganden i samband med upphandlingen utöver de som all- tid måste göras vid upphandling av bostäder, dvs. samtliga nödvän- diga specifikationer för byggentreprenaden. Kommunen behöver fram- för allt utveckla och värna sin roll som en god beställare, se vidare kapitel 4 och 5. Enligt utredningen behöver i normalfallet inga ställningstaganden avseende hyresnivåer framgå i förfrågningsunderlag, eftersom det saknar betydelse för själva byggentreprenaden. I situationen med till- delning av en koncession måste däremot modellen för hyresberäk- ning vara känd och utgöra en del av underlaget för koncessionstill- delningen (se vidare avsnitt 10.5.3). Det sker lämpligen genom att överenskommelsen om presumtionshyra ingår i underlaget för kon- cessionstilldelningen. 9.9.2Underlag i form av riktlinjer för och goda exempel på förfrågningsunderlag Enligt direktiven ska utredningen även ta fram underlag i form av riktlinjer för och goda exempel på förfrågningsunderlag när det gäller reglering av hyror. Eftersom utredningen inte föreslår att hyror ska regleras på förhand i förfrågningsunderlag blir uppdraget i den delen inaktuellt. Det finns sammanfattningsvis inte några exempel på för- frågningsunderlag på området och inte något behov av riktlinjer, med den modell för att fastställa hyror på förhand som utredningen har föreslagit, vilken baserar sig på den befintliga presumtionshyres- modellen. 9.9.3Förslagen i relation till andra pågående utredningar Utredningen bedömer att de förslag som lämnas bör vara relevanta i sig själva och inte endast som ett svar på en viss hyresreglerings- modell. Så är också fallet med utredningens förslag. Det går emellertid inte att utesluta att de rättsliga möjligheterna och den lämpliga utformningen av åtgärder kan påverkas av ändringar i hyreslagstiftningen, t.ex. om möjligheten att reglera hyror med presumtionshyra skulle utmönstras. Detta har utredningen naturligen inte kunnat ta hänsyn till. Utredningen har inte haft till uppdrag att utreda hyressättningen som helhet utan tar sin utgångspunkt i det befintliga systemet för hyressättning. Reglerna om presumtionshyra har utvärderats tidi- gare (SOU 2017:65) och hyressättning vid nyproduktion mera gene- rellt utreds f.n. av en annan kommitté (Utredningen om fri hyres- sättning vid nyproduktion, Ju2020:10), vars arbete denna utredning har följt. Den utredningen kommer att redovisa sina förslag . 9.9.4Om helheten i utredningens förslag Utredningens förslag behöver ses som en helhet. Det är enligt utred- ningen sammanfattningsvis inte så stor mening med att försöka reglera hyran om man inte säkrar ett kostnadseffektivt byggande i berörda projekt så att husen faktiskt kommer till stånd. Omvänt är det inte något självändamål att byggandet sker till låg kostnad om hyresgästerna ändå får betala höga hyror. Således hänger de olika deluppdragen i utredningens direktiv ihop, särskilt när man ser till förslagen, även om de står på egna ben i stora delar av analysen. för att bygga med lägre hyra Det förekommer redan ett arbete ute i kommunerna för att genom markanvisningar få till stånd bostäder med låga hyror. Problemet är enligt utredningen inte intentionerna med de redan förekommande kommunala insatserna. Dock blir resultatet i form av volym i lågprissegmentet alldeles för begränsat. Det finns redan i utgångsläget naturliga begränsningar som ligger i möjligheterna att få bostadsprojekt i de lägre prissegmenten att gå runt. Det är dessutom ofta svårt att komma till överenskommelser i de relativt komplicerade och i hög grad fortfarande oprövade avtals- frågorna i gränslandet mellan flera olika rättsområden, vilka är kom- plicerade vart och ett. Utredningen anser heller inte att arbetet med markanvisningar nödvändigtvis skulle underlättas eller främjas om de rättsliga förut- sättningarna förtydligades eller utvecklades. Frågor om markanvis- ningar har varit föremål för utredning och utvärdering i många om- gångar. Markanvisningar utgör ytterst en återspegling av kommunens rent civilrättsliga roll som markägare vilket begränsar både möjlig- heterna och lämpligheten i ytterligare reglering som skulle kunna inkräkta på den kommunala självstyrelsen. Det finns fortfarande väldigt få om ens några exempel på att kommuner framgångsrikt har reglerat hyresnivåer i samband med markanvisningar. Där det ändå har skett har de tillförda bostäderna sedermera inte fördelats med någon särskild inriktning på de mål- grupper som ursprungligen stått i fokus för åtgärden. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Utredningen har därför dragit slutsatsen att en framgångsrik reglering av hyresnivåer förutsätter att kommunerna i högre grad använder sitt markägande för att bygga på sin egen mark, vilket gör det enklare och ger ytterligare möjligheter att påverka hyresnivåerna. Att kommunerna enligt utredningen bör bygga mera själva inne- bär inte att de bör utföra själva byggnationen i egen regi. Utred- ningen anser det självklart att själva byggnadsarbetena ska ske efter offentlig upphandling. Såvitt känt för utredningen finns inga varken offentliga eller kommunala leverantörer verksamma i offentliga upp- handlingar på byggmarknaden. Det innebär att byggnadsarbetena kommer att utföras av privata företag. I avsnitt 9.9 har utredningen föreslagit att en eventuell reglering av hyran på förhand ska ske som en presumtionshyra. I detta kapitel belyser vi i vilken utsträckning och hur kommunerna – när hyran regleras som en presumtionshyra – skulle kunna agera på den lokala nivån för att bygga mera som man tillskapar en mångfald i det som byggs på mark och inriktar utbudet på olika mål- grupper. Omfattande intresse har i den allmänna debatten riktats mot kom- munala markupplåtelser och även åt kommunala markförvärv men det finns enligt utredningen begränsat med sammanställningar av vilken mark som kommunerna faktiskt äger redan i utgångsläget. Utredningen har därför sökt kontakt med Lantmäteriet som åt utredningen gjort sökningar i sina register avseende mark som i skattehänseende är betecknad som obebyggd. Uttaget av data har skett . Enligt Lantmäteriets redovisning ägde kommunerna bebyggd mark och obebyggd mark. Den obebyggda marken, som enligt utredningen torde vara av störst in- tresse, fördelade sig enligt tabellen nedan. SOU 2020:75Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Tabell 10.1 Obebyggd mark Enligt taxeringsstatistik (sept. Typ av obebyggd mark Källa: Lantmäteriet. Statistiken baseras enligt Lantmäteriet på den mark som kommun- erna har lagfart för, exklusive deras bolag. Klassningen av marken som hyreshusmark beror på fastighetstaxeringen och kommer från liksom uppgiften om huruvida marken är obebyggd eller inte. Det som betecknas mark för hyreshus omfattar enligt lant- mäteriet även mark även för andra typer av flerbostadsbebyggelse, eftersom det inte finns någon särskild kategori för bostadsrätter. Av den obebyggda hyreshusmarken var, enligt utredningens egna beräkningar baserat på uppgifterna från Lantmäteriet, över 90 pro- cent, , belägen i kommuner som i bostads- marknadsenkät angav att de hade ett underskott på bostäder i kommunen. Då utgör hyreshusmarken ändå en mycket begränsad del av kommunernas obebyggda marktillgångar. Utredningen är medveten om att det finns en mängd anledningar till att obebyggd mark inte kan bebyggas och säkert andra felkällor kopplade till brister i taxeringsstatistiken. De vanligaste orsakerna till att mark inte kan bebyggas förfogar emellertid kommunerna själv över genom plan- och byggväsendet, naturligtvis inom vissa givna ramar, t.ex. strandskydd etc. Kommunernas ställning på området är ändå så stark att rollen brukar betecknas som att det föreligger ett ”kommunalt planmonopol”. Enligt utredningen ligger det därför på kommunerna att förklara varför den hyreshusmark som framträder i sammanställningen ovan inte skulle vara möjlig att bebygga. Det utesluter inte att t.ex. infra- struktursatsningar kan ha avgörande betydelse i sammanhanget samt att det finns viktiga parametrar som kommunen naturligtvis inte all- tid kontrollerar. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Utredningen redovisar nedan vilken potential för bebyggelse som finns vid olika antaganden om genomsnittliga bostadsstorlekar och olika nivå på exploateringen. Den mark som är belägen i kommuner utan angiven bostadsbrist (drygt 100 ha) har exkluderats i beräkningen. Tabell 10.2 Byggpotential på obebyggd hyreshusmark Antal potentiella nya bostäder vid olika antaganden om genomsnittlig bostadsstorlek och exploateringstal. (Kommuner med uppgiven brist på bostäder ). Genomsnittlig bostadsstorlek inklusive trapphus m.m., kvm Källa: Lantmäteriet och egna beräkningar. Exploateringstalet beräknas genom att bruttoarean (enkelt uttryckt summan av ytan av samtliga våningsplan) sätts i relation till mark- ytan. Om man t.ex. på en markbit som omfattar en hektar () bygger ett tiovåningshus med 400 kvm yta på varje våningsplan, blir exploateringstalet 0,40 (eftersom 10 x 400 = 4 000 kvm bruttoarea utgör av 100 x 100 = 10 000 kvm markyta. Utredningen konstaterar baserat på ovanstående att kommunerna även med återhållsamma antaganden om bostadsyta och exploaterings- tal har stor potential för att tillföra ny mark för bostadsbyggande, vilken skulle kunna resultera i ett fem- eller sexsiffrigt antal nya bostäder. Även om den mark som inte blivit bebyggd sanno- likt är relativt mer svårbebyggd än den som bebyggs, anser utredningen ändå att dessa svårigheter borde gå att överbrygga, sär- skilt om kommunen själv tar initiativet. Som plan- och byggväsendet är utformat torde kommunerna ha unika förutsättningar att genom god planering och långsiktiga av- vägningar tillskapa ytterligare byggmöjligheter. Det handlar då om sådana byggmöjligheter som inte kan komma till stånd med de förut- sättningar som ges , när byggandet av bostäder sker i huvudsak på initiativ av andra än kommunerna själva. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra 10.3Behovet av kommunala åtgärder Kort sagt så är utredningens slutsats att om kommunen vill påverka hyresnivåerna så är det bästa alternativet att man själv tar initiativ till och fortsatt äger en stor del av bostäderna i fråga. Det är också precis det som kommunerna har gjort genom allmännyttan. Allmännyttan fungerar enligt utredningen väl men behöver kom- pletteras med ytterligare kommunala insatser för bostadsbyggandet. Att det behovet finns framgår enligt utredningen redan genom att omfattningen av s.k. sociala kontrakt växer kraftigt i många kom- muner. Redan enligt tidigare kartläggningar av hyr kommun- erna in allt fler bostäder från allmännyttan eller privata hyresvärdar för att hjälpa personer som inte kan skaffa sig ett eget boende lång- siktigt eller som är på väg att bli hemlösa på grund av vräkning. Hyresvärdarna upplåter bostäder som kommunen sedan hyr ut i andra hand, som så kallade sociala hyreskontrakt. Ett annat sätt är att kommunerna köper in bostadsrätter och sedan hyr ut dem i andra hand. I vissa fall kan det även handla om uthyrning av bostäder som kommunen själv äger, till exempel enfamiljshus, tillfälliga modul- bostäder eller mobila villavagnar med mera. Eftersom definitionerna har ändrats är det svårt att beskriva utveck- lingen i en tidsserie. Enligt uppstod dock ”den sekundära bostadsmarknaden” och har vuxit i omfatt- ning. bedöms sådana andrahandskontrakt omfatta mellan 21 000– 27 000 bostäder. Kommunernas direktägande av bostäder uppskattas uppgå till mellan 6 000–8 000 beroende på mättidpunkt och mer än hälften av kommunerna har sådana bostäder.1 Det är enligt utredningen i och för sig inte förvånande att insatser som bidrar till bosättning löpande måste förnyas eller växa, genom att insatserna till sin karaktär ofta blir långsiktiga för de grupper de riktas till, genom att dessa helt enkelt bor kvar. Det behöver inte ses som ett misslyckande utan kan tvärtom tyda på att insatserna varit ändamålsenliga. Som förutsättningarna just nu ser ut för allmän- nyttan saknas förutsättningar för att hela byggnationen av de nya bostäder som behövs skulle kunna ske där. 1https:///sv/samhallsplanering/bostadsmarknad/olika-grupper/hemlosa/ kommunernas-boendelosningar/. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Utredningens modeller möjliggör även för kommuner som i ut- gångsläget inte har ett allmännyttigt bostadsföretag, att främja bostads- byggandet genom egna åtgärder. Att ett visst direkt kommunalt ägande av bostäder framstår som ändamålsenligt för att reglera hyresnivåerna på förhand, i enlighet med utredningens direktiv, betyder i och för sig inte att kommunen ska bygga själv. Tvärtom har utredningen arbetat fram fyra olika modeller som alla baseras på att det är ett byggföretag som bygger, antingen efter upphandling enligt ramavtal eller genom tilldelning av en s.k. koncession (se vidare 10.5.3). 10.4Värdet på den kommunala marken Utredningen diskuterar här frågan om värdet på den kommunala marken utifrån allmänna utgångspunkter. Markvärdet sätts i sin hela rättsliga kontext först i avsnitt 10.7. Enligt utredningen är värdet på mark som är lämplig för bostadsbebyggelse svårt att bedöma sett i sin isolering. Eftersom kommunerna även förfogar över planinstrumentet kan man å ena sidan hävda att dess värde motsvarar vad som maximalt skulle kunna erhållas för marken om densamma såldes på den öppna marknaden, t.ex. efter ett anbudsförfarande. I detta ligger då att kommunen måste avstå från att påföra marken olika former av begränsningar som negativt påverkar markens värde, t.ex. planbestämmelser eller avtals- villkor att den ska bebyggas med hyresrätter vars prissättning är reglerad i stället för med bostadsrätter vars prissättning styrs av mark- naden. I praktiken tillämpas enligt utredningen ett i hög grad annat synsätt vid avyttring av mark. Således anses den planering som kommunen själv genomfört i sin myndighetsroll ut- göra sådana förutsättningar som påverkar värdet på marken, trots att dessa åtgärder i realiteten är kommunens egna. Vidare är det vanligt förekommande att mark erbjuds till hyres- husbebyggelse till ett lägre pris än för bostadsrättsbebyggelse. Även detta utgör ett avsteg från principen om att ta högsta möjliga pris i varje enskilt sammanhang som kommunen säljer mark. Eftersom be- gränsningar av upplåtelseformer inte kan påföras genom detaljplanering (se vidare avsnitt 9.5) handlar det här uppenbart om helt frivilliga Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra åtgärder som kommunen vidtar och som i förlängningen begränsar markens värde, och som generellt sett aldrig brukar ifrågasättas. Utöver krav på upplåtelseform förekommer även andra krav i sam- band med markanvisning som alla kan antas påverka värdet av marken i någon utsträckning men ändå aldrig brukar ifrågasättas varken rättsligt eller sett till sin ändamålsenlighet eller lämplighet. Enligt utredningen finns det ingen avgörande skillnad mellan de kommunala åtgärder som utredningen har att studera, dvs. reglering på förhand av hyran, och andra värdepåverkande åtgärder som kom- munerna redan genomför avseende sitt eget markägande inför av- yttring, civilrättsligt eller inom ramen för planväsendet.