sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Av artikeln följer också att de behöriga nationella myndigheterna ska underlätta för de europeiska delegerade åklagarna att fullgöra upp- gifter för Eppo och avstå från varje agerande eller inriktning som kan skada deras karriär eller ställning inom det nationella åklagarväsen- det. I synnerhet ska de behöriga nationella myndigheterna förse de europeiska delegerade åklagarna med de resurser och den utrustning som de behöver för att utöva sin verksamhet enligt Eppo-förord- ningen och se till att de är fullständigt integrerade i sina nationella åklagarmyndigheter. Det ska enligt artikeln vidare säkerställas att det finns tillräckliga arrangemang för att de europeiska delegerade åklagarnas rättigheter som har anknytning till social trygghet, pen- sion och försäkringsskydd enligt nationell lagstiftning ska bibehål- las. Det ska även säkerställas att de europeiska delegerade åklagarnas totala lön inte är lägre än vad den skulle ha varit om de hade fortsatt arbeta endast som nationella åklagare. Ansvaret för de europeiska delegerade åklagarnas allmänna arbetsvillkor (utredningen tolkar det begreppet som ”arbetsförhållanden”, se avsnitt 9.5.6) och arbetsmil- jö ska ligga på de behöriga nationella rättsliga myndigheterna. Enligt artikel 42.6 ska i enlighet med artikel 270 FEUF vara behörig att avgöra alla tvister i personalfrågor. Artikel 114 c i Eppo-förordningen föreskriver att kollegiet, på förslag av den europeiska chefsåklagaren, ska anta regler för anställ- ningsvillkor, prestationskriterier, otillräcklig yrkesskicklighet, rät- tigheter och skyldigheter för de europeiska delegerade åklagarna, däribland regler för förebyggande och hantering av intressekonflik- ter. antog Eppo sådana anställningsvillkor. De benämns i fortsättningen Eppos anställningsvillkor. Något om EU:s anställningsvillkor I artikel 5 i EU:s anställningsvillkor framgår att med särskild rådgi- vare avses den som på grund av sina särskilda kvalifikationer och trots annan yrkesverksamhet är anställd för att biträda en av unions- institutionerna, antingen regelbundet eller i perioder, och som avlö- nas via de totala anslagen för det syftet i institutionens budgetav- snitt. I artikel 123.1 föreskrivs det att en särskild rådgivares lön ska fastställas genom en direkt överenskommelse mellan den personen och den myndighet som avses i artikel 6 första stycket. I den bestäm- melsen anges att varje institution ska fastställa vem som ska ha be- fogenhet att sluta anställningsavtal enligt EU:s anställningsvillkor. En särskild rådgivares anställningsavtal får enligt artikel 123.1 inte överskrida men avtalet ska kunna förlängas. Enligt artikel 124 ska artiklarna 1 c, 1 d, 11, 11 a, 12 och 12 a, ar- tikel 16 första stycket, artiklarna 17, 17 a, 19, 22, 22 a, 22 b, 23, arti- kel 25 andra stycket och artiklarna 90 och 91 i tjänsteföreskrifterna, som gäller bl.a. rättigheter, skyldigheter och överklaganden, tilläm- pas för särskilda rådgivare. Något om Eppos anställningsvillkor Som nämnts har Eppo antagit anställningsvillkor som ska gälla för de europeiska delegerade åklagarna. Anställningsvillkoren består av 25 artiklar och innehåller regler om bl.a. bisysslor, arbetstid, semes- ter, sjukfrånvaro, föräldraledighet, lön, disciplinåtgärder och utöv- ande av nationell åklagaranställning. Den svenska arbetsrätten är mycket komplex och består av såväl grundlags-, lag- och förordningsbestämmelser som kollektivavtal på både central och lokal nivå. Vidare präglas arbetsrätten av vissa cen- trala och grundläggande principer. Dessutom finns det ett antal EU- rättsakter som både direkt och indirekt är av betydelse för den svenska arbetsrätten. Utredningen har varken avsikt eller utrymme att mer ingående redovisa detta komplexa regelsystem. Det ingår heller inte i uppdra- get. är det en förutsättning för utredningens uppdrag att analysera vad ett deltagande i Eppo skulle innebära för de europeiska delegerade åklagarna att en del av den svenska arbetsrätten redovisas, eftersom de ska vara anställda i åklagarväsendet. Mot den bakgrunden redovisar utredningen här, mycket summa- riskt, grundläggande delar av det regelverk som senare kommer att bli föremål för överväganden. Utgångspunkten när det gäller anställningsvillkor för åklagare finns i 12 kap. 5–7 §§ regeringsformen, som utredningen har redovisat i avsnitt 9.2.3. Regler som inte är grundläggande bestämmelser om statligt anställdas rättsställning i andra hänseenden än de som berörs i regeringsformen, och som därför enligt 12 kap. 7 § regeringsfor- men inte måste finnas i lag, kan regeringen besluta med stöd av sin restkompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen. Det finns ett antal grundläggande arbetsrättsliga lagar som gäller för hela den svenska arbetsmarknaden. Här ska endast nämnas några av de mest centrala. Lagen (1982:80) om anställningsskydd (i fortsätt- ningen LAS), som gäller för statliga arbetstagare om inte något annat följer av eller annan lag eller förordning som har meddelats med stöd av lag, innehåller bl.a. regler om anställningsformer, upp- sägning och avsked. I lagen (1976:580) om medbestämmande i ar- betslivet finns regler om arbetsgivarens förhandlingsskyldighet i för- hållande till arbetstagarorganisationerna. Det finns också regler om arbetsmiljö i arbetsmiljölagen (1977:1160), semester i semesterlagen (1977:480) och arbetstid i arbetstidslagen (1982:673). är en arbetsrättslig särlagstiftning under de allmänna arbets- rättslagarna, exempelvis LAS, som gäller för Ekobrottsmyndighe- ten, och andra statliga förvaltningsmyndig- heter under regeringen. Kompletterande bestämmelser till flera av dessa lagar finns för statens vidkommande i särskilda förordningar, exempelvis anställningsförordningen och tjänstledighetsförordning- en (1984:111). Det bör också nämnas att EU-rättsakter har haft stor betydelse för i vart fall vissa områden inom den svenska arbets- rätten, inte minst i fråga om arbetstider och på arbetsmiljöområdet. Utmärkande för den svenska arbetsmarknadsmodellen är den stora betydelsen som kollektivavtal mellan arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisationer har. Modellen bygger på att parterna med stöd i EU:s rättsakter, författningar eller kollektivavtal på högre nivå i stor utsträckning själva förhandlar fram villkoren för anställda, sna- rare än att villkoren bestäms genom lagstiftning. Kollektivavtalen reglerar en rad anställningsvillkor, exempelvis uppsägningstider och stöd till omställning vid uppsägningar, arbetstidens längd och för- läggning, semester och visstidsanställningar. Kollektivavtalens täck- ningsgrad och den fackliga organisationsgraden i är interna- tionellt sett mycket hög. För åklagares del gäller som grundläggande kollektivavtal Ram- avtal om löner m.m. för arbetstagare inom det statliga avtalsområdet (RALS 2010-T), genom vilket och Saco-S har slu- tit bl.a. allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA-T). I samband med ändringar i avtalet som trädde i kraft ändrades avta- lets namn till Villkorsavtal-T. Det avtalet kompletteras av lokala kol- lektivavtal mellan arbetstagarorganisationen och arbetsgivaren på myndighetsnivå inom åklagarväsendet, dvs. Utöver författningar och kollektivavtal vilar den svenska arbetsrät- ten på ett antal grundläggande principer. En av dem är det s.k. arbets- givarprerogativet, dvs. rätten för arbetsgivaren att fritt leda och för- dela arbetet inom ramen för anställningsavtalet. Den innebär att arbetsgivaren exempelvis bestämmer om arbetsuppgiften, sättet som arbetet ska utföras på och platsen för arbetet. Arbetsledningsrätten motsvaras av en skyldighet för arbetstagarna att följa arbetsgivarens beslut. Arbetsgivarens arbetsledningsrätt utövas i princip fritt och ensidigt men är inte oinskränkt. Exempelvis är arbetstagare skyd- dade från vissa ingripande omplaceringar. Arbetsledningsrätten får inte heller utövas på ett godtyckligt eller annars otillbörligt sätt. Ar- betsledningsrätten begränsas också i viss utsträckning i lag och kol- lektivavtal. Av ett anställningsförhållande följer en ömsesidig lojalitetsplikt som gäller för både arbetstagare och arbetsgivare. Arbetsgivare får t.ex. inte använda sin arbetsledningsrätt på ett illojalt sätt. För en arbetstagare innebär lojalitetsplikten att han eller hon inte får skada arbetsgivaren. En arbetstagares lojalitetsplikt är emellertid inte oin- skränkt utan begränsas bl.a. genom den yttrandefrihet som följer av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. 9.4Anställningsfrågor som rör den svenska europeiska åklagaren Utredningens bedömning: Eppo-förordningen reglerar, i före- ning med annan unionsrätt, heltäckande anställningsfrågorna för den svenska europeiska åklagaren. Det krävs inga lagstiftningsåt- gärder eller andra åtgärder för att möjliggöra för en svensk att vara europeisk åklagare. Skälen för utredningens bedömning: Genom den reglering som valts för de europeiska åklagarna, nämligen att de ska vara tillfälligt anställda vid i enlighet med artikel 2 a i EU:s anställningsvill- kor, kommer de arbetsrättsliga frågor som gäller för dem under an- ställningstiden att regleras heltäckande i unionsrätten. Utgångs- punkten är således att de under den tiden inte verkar på den svenska arbetsmarknaden och att det svenska arbetsrättsliga regelverket inte tillämpas på dem. Utredningens uppdrag handlar därför om att se till att det är möjligt för den som utnämns att kunna fullgöra anställningen som europeisk åklagare. I praktiken handlar det enligt utredningens mening om att det ska vara möjligt för den som har utnämnts till europeisk åklagare att vara tjänstledig från sin svenska anställning som han eller hon är sådan åklagare. I 5 a § första stycket tjänstledighetsförordningen anges att en arbetstagare bör beviljas tjänstledighet för en tidsbegränsad anställ- ning i EU:s institutioner eller organ. Dessutom gäller enligt paragra- fens andra stycke att en arbetstagare, vars make är tjänstledig enligt första stycket, medges tjänstledighet för att vistas tillsammans med maken på stationeringsorten. Medgivande till tjänstledighet bör läm- nas, om det inte finns synnerliga skäl för något annat. Som tidigare nämnts finns den centrala nivån inom Eppo i . Enligt ut- redningens uppfattning utgör den nämnda regleringen ett tillräckligt stöd för att den som anställs som europeisk åklagare och hans eller hennes maka eller make ska kunna få tjänstledighet. I och för sig reglerar tjänstledighetsförordningen endast tjänstledighet från an- ställningar vid statliga myndigheter. Det innebär att den inte är till- lämplig för en person som arbetar i den privata sektorn, vilket torde kunna utgöra problem för den utnämndes make eller maka. Det finns emellertid inte skäl att reglera på annat sätt i dessa fall än vad som gäller i övrigt i fråga om tidsbegränsade anställningar inom EU. Utredningen anser därför att det finns tillräckliga förutsättningar i svensk rätt för att en europeisk åklagare ska kunna vara tjänstledig från sin svenska anställning som anställningen som europeisk åklagare varar och att några lagstiftningsåtgärder eller an- dra åtgärder inte krävs. 9.5Anställningsfrågor som rör de svenska europeiska delegerade åklagarna Det bör redan här nämnas att utredningens utgångspunkt, som har sin grund i utredningsdirektiven, är att den svenska arbetsrättsliga regleringen bör hållas så intakt som möjligt. Den utgångspunkten gör sig gällande inte minst med hänsyn till att det endast är fråga om två anställningar som europeiska delegerade åklagare och att de som innehar de anställningarna ska vara anställda av en svensk myndighet. I den mån arbetsrättsliga särlösningar ändå behövs för att möta krav i Eppo-förordningen eller för att systemet ska hålla ihop bör de göras med beaktande av den nu angivna utgångspunkten. I möjligaste mån bör också frågor av praktisk natur i första hand lösas mellan dels arbetsmarknadens parter, dels Eppo och och inte lagstiftningsvägen. Det bör även framhållas att ett flertal frågor som rör praktiska förhållanden av arbetsrättslig karaktär är okända fram till dess att Eppo har blivit operationell – och kanske till och med till efter det. Utredningen får – i brist på närmare information om hur Eppo kommer att fungera – utgå från antaganden som grundas på hur Eppo-förordningen och Eppos anställningsvillkor är utformade. Det är utifrån sådana antaganden som analysen i det följande görs. Skulle de visa sig vara felaktiga kan det innebära att utredningens slutsatser måste övervägas på nytt. 9.5.2Det krävs dubbla anställningar Utredningens bedömning: De svenska europeiska delegerade åklagarna ska ha dubbla anställningar. Skälen för utredningens bedömning förekommer det att svenska åklagare utför åklagararbete för andra myndigheters räkning. Så är exempelvis fallet när allmänna åklagare för talan i domstol efter att JO eller JK väckt åtal mot någon för brott som omfattas av deras behörighet (se avsnitt 7.2.1). Det svenska rättssystemet är således inte främmande för den typen av konstruktioner. I de fallen brukar biståndet dock inskränka sig till hjälp med enstaka ärenden. Det torde sällan eller aldrig uppstå några särskilda arbetsrättsliga frågor, eftersom de åklagare som biträder en annan myndighet gör det tillfälligt i egenskap av åklagare inom åkla- garväsendet på uppdrag av den andra myndigheten. När det gäller frågan hur det ska gå att kombinera anställningarna som både nationell åklagare och europeisk delegerad åklagare, vilket Eppo-förordningen förutsätter, finns det vissa skillnader mot vad som förekommer . En skillnad är att åklagarverksamheten i Eppo inte utförs för den svenska statens räkning utan för en EU- myndighet. Dessutom ska Eppos verksamhet ha företräde framför nationell verksamhet. En annan skillnad är att Eppo-förordningen, med alla sina särdrag, är tillämplig vid den ena men inte den andra anställningen. Ytterligare en skillnad är att Eppo-förordningen för- utsätter att de europeiska delegerade åklagarna har två samtidiga an- ställningar. Det är osäkert om, och i så fall i vilken utsträckning, som de sven- ska europeiska delegerade åklagarna kommer att utföra nationella uppgifter vid sidan av sitt arbete för Eppo. Utredningen måste emel- lertid utgå från att så kan bli fallet och regleringen bör därför anpas- sas till det. Det bör även beaktas att Eppos behörighet enbart om- fattar sådana brott som har begåtts efter den tidpunkt när har anslutit sig till det fördjupade samarbetet, se avsnitt 21.1. Möjligheten enligt svensk rätt att ha samtidiga anställningar De europeiska delegerade åklagarna ska enligt hänvisningen i arti- kel 96.6 i Eppo-förordningen till artikel 5 i EU:s anställningsvillkor vara särskilda rådgivare, och som sådana anställda för att biträda Eppo antingen regelbundet eller i perioder. Dessutom ska de enligt artikel 17.2 vara aktiva medarbetare i åklagarväsendet i sin medlems- stat från tidpunkten för utnämning till tidpunkten för avsättning. Det råder alltså inte någon tvekan om att Eppos åklagare i praktiken ska ha två samtidiga anställningar. Av artikel 91.4 och 91.5 i Eppo- förordningen framgår dessutom att de europeiska delegerade åkla- garnas lön och utgifter som de ådrar sig när de utövar verksamhet för Eppo inbegrips i Eppos utgifter. Enligt 1 § finns det i lagen särskilda föreskrifter om arbets- tagare hos dels och dess myndigheter, dels förvaltnings- myndigheter under regeringen som och . De svenska europeiska delegerade åklagarna kommer att vara arbetstagare vid , och såle- des omfattas av regelverket i . I 11 § föreskrivs att om en arbetstagare får en ny anställning hos en arbetsgivare som avses i 1 § så upphör den första anställningen utan särskild åtgärd, om inte nå- got annat följer av kollektivavtal. Om det finns särskilda skäl får det beslutas att anställningen inte ska upphöra. När det är fråga om ar- betstagare hos en myndighet under regeringen är det i så fall rege- ringen som fattar beslutet, se 3 § 3 anställningsförordningen. Bestämmelsen i 11 § anses ge stöd för att det endast är möj- ligt att ha en statlig anställning åt gången. Bestämmelsen har dock kritiserats för att vara svårtillämpad och otidsenlig, se exempelvis , Lagen om offentlig anställning – En kommentar (, ), kommentaren till 11 §. Eftersom Eppo inte är en svensk myndighet, och därför inte är bunden av , utgör 11 § inget hinder mot att ha dubbla anställningar på det sätt som är aktuellt i detta fall. Det finns såvitt utredningen funnit inte heller några andra arbetsrättsliga hinder mot den anställningskonstruktion som Eppo-förordningen förutsätter. Utredningen återkommer till frågan om bisysslor. Två samtidiga anställningar utmanar dock systemet, eftersom den svenska regleringen får sägas bygga på principen om en enda anställ- ning. Utredningen återkommer till det. Utredningens bedömning: Den svenska regleringen om tjänst- ledighet täcker behoven. Anställningstiden inom Eppo för euro- peiska delegerade åklagare bör vara den som anges i Eppo-förord- ningen. Skälen för utredningens bedömning Möjlighet till tjänstledighet från ordinarie arbete Liksom för den europeiska åklagaren (se avsnitt 9.4) kan det krävas att de som utnämns till europeiska delegerade åklagare behöver vara tjänstlediga från sina ordinarie arbeten. Så blir exempelvis fallet om någon som inte är anställd inom åklagarväsendet utnämns till euro- peisk delegerad åklagare. Bestämmelsen i 5 a § tjänstledighetsförord- ningen är enligt sin ordalydelse inte begränsad till tjänstgöring inom EU-institutioner utomlands utan torde gälla även när ett uppdrag ska genomföras i . Utredningen bedömer därför att den be- stämmelsen möjliggör för sådan tjänstledighet som kan behövas. Enligt artikel 17.1 Eppo-förordningen ska de europeiska delegerade åklagarna utses för en period som kan förnyas. anges i artikel 123.1 i EU:s anställningsvillkor, som enligt arti- kel 96.5 i Eppo-förordningen ska tillämpas på de europeiska delege- rade åklagarna, att en särskild rådgivares anställningsavtal inte får överskrida men kunna förlängas. Det föreligger således en konflikt mellan regelverken. Enligt utredningens uppfattning bör Eppo-förordningen gälla som lex specialis i förhållande till EU:s an- ställningsvillkor, trots att den hänvisar till dem, eftersom förord- ningen specifikt reglerar anställningstiden på ett annat sätt än EU:s anställningsvillkor. Ett annat synsätt förefaller inte vara förenligt med Eppo-förordningens syften. Utgångspunkten bör därför vara att anställningstiden för de europeiska delegerade åklagarna är , med möjlighet till förlängning. Om den som utses till europeisk delegerad åklagare inte är anställd inom åklagarväsendet måste han eller hon anställas där, för att kra- ven i Eppo-förordningen ska uppfyllas. Frågan är om det i så fall bör vara en tidsbegränsad anställning som knyts till anställningstiden hos Eppo eller en anställning tills vidare. I 5 och 5 a §§ LAS finns bestämmelser om tidsbegränsade anställ- ningar och om när sådana ska övergå i tillsvidareanställningar. Enligt 2 § LAS ska dock andra föreskrifter gälla om det i en annan lag eller i en förordning som har meddelats med stöd av en lag finns särskilda föreskrifter som avviker från LAS bestämmelser. Exempel på avvi- kande regler finns i 9 § anställningsförordningen. Där har det, med stöd av 42 § tredje stycket , meddelats föreskrifter beträffande vissa tidsbegränsade anställningar. Det borde vara möjligt att på motsvarande grund som använts för 9 § anställningsförordningen införa en bestämmelse om att anställ- ningen i åklagarväsendet ska vara tidsbegränsad till den tid som Eppo-anställningen varar. En sådan regel skulle exempelvis kunna tas in i den nya förordningen. framstår anställningstiden som en väl att anställa någon på en tidsbegränsad anställning. Den tiden kan dessutom enligt artikel 17.1 i Eppo-för- ordningen förlängas vilket gör det än mindre rimligt. Utredningens utgångspunkt är därför att den som ska anställas som åklagare vid , för att kunna fullgöra anställningen som svensk europeisk delegerad åklagare, bör anställas tills vidare. Utredningen har i avsnitt 9.2.4 föreslagit ett förfarande vid nomi- nering av kandidater till anställningar som svenska europeiska dele- gerade åklagare. Som framgår där ska ett liknande förfarande som det som gäller vid en nationell anställning tillämpas vid nominering- en, t.ex. avseende förhållandet skicklighet och förtjänst. Det bör där- för utan några problem vara möjligt att också iaktta de regler som aktualiseras vid en anställning av åklagare vid Ekobrottsmyndig- heten i samband med det förfarandet. Ansvaret för det och för sam- ordning av förfarandena ligger på åklagarväsendets myndigheter. 9.5.4Närmare om de dubbla anställningarna Utredningens bedömning: Den särskilda konstruktionen med dubbla anställningar för europeiska delegerade åklagare gör att frågan om tjänstledighet från anställningen vid Ekobrottsmyn- digheten för att utöva Eppo-anställningen inte bör författnings- regleras. Utredningens förslag: Det föreskrivs i den nya lagen att de sven- ska europeiska delegerade åklagarna ska vara anställda i åklagar- väsendet. Skälen för utredningens bedömning och förslag Eppo-förordningen medger visst nationellt operativt åklagararbete Eppo-förordningen anger inte i någon artikel vilken typ av nationella arbetsuppgifter som en europeisk delegerad åklagare får utföra när han eller hon är verksam som nationell åklagare. utredningens uppfattning att Eppo-förordningens utgångspunkt är det som uttrycks i skäl 43, nämligen att de europeiska delegerade åklagarna ska vara integrerade på operativ nivå i sina nationella rätts- system, rättsliga strukturer och lagföringsstrukturer. Utredningen uppfattar det som ett önskemål om att den som utses till europeisk delegerad åklagare ska ha aktuell erfarenhet och kunskap från opera- tivt åklagararbete. Stöd för utredningens uppfattning finns exempel- vis i artikel 13.3. Där används uttryckssättet att åklagarna i fråga får ”utöva verksamhet som nationella åklagare”, vilket tyder på att det är operativt åklagararbete som avses. Den europeiska delegerade åklagaren kan enligt senare led i den bestämmelsen ha nationellt ar- bete i den utsträckning som det inte hindrar honom eller henne från att fullgöra sina skyldigheter enligt Eppo-förordningen. Det skulle knappast accepteras om den europeiska delegerade åklagaren natio- nellt utför enbart administrativa sysslor. Även artikel 17.2, som talar om de europeiska delegerade åklagarna som aktiva medarbetare i sin medlemsstats åklagarväsende , ger visst stöd för utredningens bedömning. För att det ska vara möjligt för dem som utnämns till svenska europeiska delegerade åklagare att, inte endast i teorin utan också i praktiken, vara integrerade på operativ nivå i åklagarväsendet bör de fullgöra sina nationella arbetsuppgifter på lämpligt ställe i den ope- rativa verksamheten vid . Operativt åklagararbete består huvudsakligen i förundersök- ningsledning och lagföring. Det normala är att en åklagare är ansva- rig för förundersökningen och för beslutet i åtalsfrågan medan det sedan kan vara en annan åklagare som för talan i rätten om åtal väcks. Det förekommer emellertid också, framför allt vid större eller kom- plexa utredningar, att ärendet är bundet till den åklagare som har lett förundersökningen även efter det att åtal har väckts. Hur åklagare ska tilldelas ärenden är inte författningsreglerat och kan skilja sig åt mellan olika åklagarkammare. Den som fördelar nya ärenden gör det utifrån bl.a. vilken arbetsbelastning som de olika åklagarna har, det nya ärendets karaktär och hur tidigare ärenden har fördelats. När det gäller tilldelning av nationella ärenden till europe- iska delegerade åklagare i deras roll som nationella åklagare bör det beskrivna förfarandet fungera väl. Det innebär nämligen att den som ansvarar för tilldelning av nya ärenden löpande kan hålla sig under- rättad om åklagarnas arbetssituation i Eppo och fördela ärenden till dem utifrån hur den ser ut.