sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Även europeiska åklagare, på den centrala nivån, ska ha den möjligheten i vissa fall. Utredningens överväganden och förslag Eppo-förordningens artiklar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. får därför inte vidta några åtgärder för att införliva för- ordningens materiella bestämmelser med nationell rätt. Det finns dock behov av vissa bestämmelser som kompletterar Eppo-förord- ningen och utredningen föreslår därför att det införs en ny lag om svenska åklagare vid Eppo. Vissa frågor som kräver reglering behö- ver dock inte finnas i lag. Därför föreslår utredningen att det också införs en ny förordning. Utredningen konstaterar att svensk lagstiftning allmänt sett re- dan uppfyller de flesta av kraven i Eppo-förordningen. Det är därför bara inom vissa områden som det krävs lagstiftningsåtgärder. En del av den lagstiftning som utredningen föreslår tas in befintliga lagar och förordningar. I svensk rätt skiljer man mellan allmänna och särskilda åklagare. Skil- jelinjen mellan dessa åklagare går vid deras behörighet. De allmänna åklagarna har en generell behörighet att utföra allmänt åtal, medan de särskilda åklagarnas behörighet är begränsad till särskilt angivna typer av ärenden. Utredningen föreslår att svenska Eppo-åklagare ska vara särskilda åklagare. Med det förslaget klargörs det att den svenska självständighetsprincipen för åklagare inte gäller för dem. Det är nödvändigt eftersom Eppo-förordningen föreskriver att det är Eppo, inte åklagarna, som har det yttersta ansvaret för utredning och lagföring. Utredningens förslag innebär att de svenska europe- iska delegerade åklagarna är särskilda åklagare när de utför uppgifter för Eppo medan den svenska europeiska åklagaren endast är det när han eller hon har tagit över åklagaruppgifter enligt Eppo-förord- ningen. Utredningen bedömer att det finns behov av två svenska europeiska delegerade åklagare och föreslår en bestämmelse om det i den nya förordningen. Det bör inte göras någon funktionell eller territoriell uppdelning i fråga om deras behörighet. Utredningen föreslår i stäl- let att de svenska Eppo-åklagarna, i likhet med övriga svenska åkla- gare, få utföra åklagaruppgifter i hela landet. Vidare föreslår utred- ningen att de svenska europeiska delegerade åklagarna placeras vid . För att hantera det informationsutbyte mellan svenska myndig- heter och Eppo som Eppo-förordningen förutsätter föreslår utred- ningen att det vid ska finnas en central funk- tion som är kontaktpunkt gentemot Eppo. Utredningen föreslår att det införs bestämmelser i den nya förord- ningen som klargör vad som gäller vid nomineringsförfarandena av- seende anställningarna som svensk europeisk åklagare och svensk europeisk delegerad åklagare. När det gäller den svenska europeiska åklagaren bedömer utredningen att Eppo-förordningen, i förening med annan unionsrätt, heltäckande reglerar anställningsfrågorna. Det krävs inte heller några lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att möjliggöra för en svensk att vara europeisk åklagare. Eppo-förordningen förutsätter att de svenska europeiska delege- rade åklagarna ska ha dubbla anställningar, dvs. vara anställda både av Eppo och en svensk åklagarmyndighet. Det föreskrivs därför i den nya lagen att de europeiska delegerade åklagarna ska vara anställda i åklagarväsendet. Med hänsyn till den särskilda konstruktionen som anställningen som europeisk delegerad åklagare innebär anser utred- ningen att frågan om tjänstledighet från den svenska anställningen för att utöva Eppo-anställningen inte bör författningsregleras. Ut- redningen föreslår att det görs undantag från reglerna om bisysslor i lagen om offentlig anställning för de europeiska delegerade åkla- garna, för att tydliggöra att anställningen som europeisk delegerad åklagare inte är en otillåten bisyssla. Vidare anser utredningen att Eppo bör ha arbetsledningsrätten för de europeiska delegerade åkla- garna när de agerar i den rollen men att sam- tidigt bör ha ett grundläggande arbetsgivaransvar även när Eppo- åklagarna utför arbete för Eppo. Det är endast vissa brott som kan skada EU:s finansiella intressen direkt eller indirekt som omfattas av Eppos behörighet. Vilka de är framgår av en annan rättsakt, det s.k. Sefi-direktivet. Eppo kan även, genom hänvisning till ännu en EU-rättsakt, vara behörig för brott som begås i en kriminell organisation i vissa fall. Eppos behörighet är primär och medlemsstaterna får inte utöva behörighet beträffande ett brott som Eppo utövar sin behörighet för. Eppo kan emellertid avstå från att utöva behörighet, även om det finns förutsättningar för att utöva den. Medlemsstaterna är då oförhindrade att utreda och lagföra brotten. har genomfört de rättsakter som ligger till grund för Eppos behörighet och utredningen bedömer att behörig- hetsreglerna i Eppo-förordningen inte kräver några lagstiftningsåt- gärder eller andra åtgärder. För att uppfylla Eppo-förordningens krav på att de europeiska dele- gerade åklagarna och, i förekommande fall, den svenska europeiska åklagaren ska ha samma befogenheter som nationella åklagare före- slår utredningen att det införs en lagregel som klargör att Eppo-åkla- gare, när de är särskilda åklagare, har samma befogenheter som all- männa åklagare. I Eppo-förordningen anges också ett antal utredningsåtgärder som medlemsstaterna, med vissa möjligheter till begränsningar, ska säkerställa att de europeiska delegerade åklagarna har rätt att begära eller beordra, åtminstone när det brott som utreds är belagt med en maximal påföljd fängelse. Därutöver krävs enligt Eppo-förordningen att de europeiska delegerade åklagarna ska ha rätt att begära eller beordra alla andra åtgärder i deras medlemsstater som är tillgängliga för åklagare enligt nationell lagstiftning i liknande ärenden. Genom förslaget att Eppos åklagare som särskilda åklagare ska ha samma befogenheter som allmänna åklagare uppfyller svensk rätt kraven angående de utredningsåtgärder som anges särskilt i Eppo-förordningen. Det gäller dock inte förordningens krav angå- ende spårning av föremål. Reglering av teknisk spårning För att möta Eppo-förordningens krav angående spårning av före- mål föreslår utredningen att det införs en uttrycklig lagreglering av spårning av föremål med tekniska metoder. Regleringen föreslås vara generell och gälla såväl nationellt som i Eppos ärenden. Bestämmelserna om teknisk spårning införs enligt förslaget i po- lislagen. Teknisk spårning innebär att positioneringsutrustning pla- ceras i eller på en lös sak för att få uppgift om dess position. Metoden får beslutas när det är av särskild vikt för att utreda ett brott för vil- ket fängelse eller däröver är föreskrivet eller för att utreda förberedelse eller stämpling till ett sådant brott. Metoden får också under vissa förutsättningar användas i underrättelseverksamhet. Till- stånd till teknisk spårning får meddelas endast om det är propor- tionerligt. Tiden för ett sådant tillstånd får inte bestämmas längre än nödvändigt och inte överstiga en månad för beslutet. Be- slut om teknisk spårning ska fattas av särskilt kvalificerade besluts- fattare inom , och . Utredningen anser att det inte behövs någon särskild reglering för att Eppos åklagare ska ha rätt att beordra teknisk spårning. Eppo-förordningen innehåller regler om gränsöverskridande samar- bete dels mellan Eppo och medlemsstaterna, dels mellan de med- lemsstater som deltar i Eppo. Det finns även bestämmelser som rör Eppos och medlemsstaternas relationer med dels de EU-medlems- stater som inte deltar i Eppo, dels tredjeland. Bestämmelserna om gränsöverskridande samarbete kompletterar det som gäller i övrigt enligt förordningen för att underlätta för Eppo att effektivt kunna bedriva brottsutredningar där det finns moment som är gränsöver- skridande. Utredningen bedömer att svensk rätt i huvudsak redan uppfyller kraven i förordningen men att vissa lagstiftningsåtgärder behöver vidtas, bl.a. för att de svenska europeiska delegerade åkla- garna och, i förekommande fall, den svenska europeiska åklagaren ska kunna utfärda en europeisk eller nordisk arresteringsorder. I allt väsentligt bedömer utredningen att svensk rätt är förenlig med Eppo-förordningens krav vad gäller lagföring. Utredningen anser dock att det krävs vissa lagstiftningsåtgärder. Genom en ändring i ges svenska europeiska delegerade åklagare och, i förekommande fall, den svenska europeiska åklagaren rätt att över- klaga till . Utredningen föreslår också att det ställs motsvarande krav på Eppo som på svenska åklagarmyndigheter att dels tekniskt anpassa överföringen av uppgifter i stämningsansökan, dels lämna information om utfärdade strafförelägganden till Polis- myndigheten. Utredningen bedömer att svensk rätt uppfyller Eppo-förord- ningens krav i fråga om rättigheter för misstänkta och tilltalade och rätt till rättslig prövning av Eppos beslut och att det därför inte finns behov av några lagstiftningsåtgärder. Offentlighet, sekretess och tillgång till information Utredningen bedömer att svenska regler om handlingsoffentlighet, sekretess och meddelarfrihet inte gäller för uppgifter som förvaras hos Eppo, trots att förvaringen äger rum i . Varken tryckfri- hetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen eller offentlighets- och sekretesslagen är därmed tillämpliga för Eppo. Eftersom Eppo- förordningen föreskriver att nationella partsinsynsregler ska gälla föreslår utredningen att bestämmelser som motsvarar vissa regler i offentlighets- och sekretesslagen tas in i den nya lagen tillsammans med en paragraf som kompletterar bestämmelser om partsinsyn. Eppo-förordningen föreskriver att de europeiska delegerade åkla- garna ska kunna få all relevant information som finns lagrad i natio- nella databaser för brottsutredning och brottsbekämpning, samt andra relevanta register som tillhör offentliga myndigheter, på sam- ma villkor som de som gäller enligt nationell lagstiftning i liknande ärenden. Med beaktande även av Eppo-förordningens krav i övrigt föreslår utredningen att det införs en bestämmelse i den nya lagen som jämställer Eppo med svenska åklagarmyndigheter, om inte an- nat anges. Undantag görs för föreskrifter i offentlighets- och sekre- tesslagen och offentlighets- och sekretessförordningen. När det i en lag eller förordning anges att undersökningsledare eller åklagare har rätt att få tillgång till information i en viss databas eller motsvarande krävs det enligt utredningen inga lagstiftningsåtgärder för att Eppos åklagare ska ha motsvarande tillgång som svenska åklagare. Utredningen föreslår även en regel i den nya lagen som klargör att en uppgift för vilken sekretess gäller enligt offentlighets- och sekretesslagen får röjas för en särskild åklagare vid Eppo om uppgif- ten i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk åklagare. Den del av dataskyddsregleringen i Eppo-förordningen som har be- tydelse för svenska myndigheter motsvarar i allt väsentligt regle- ringen i det s.k. dataskyddsdirektivet, som har genomförts i svensk rätt. Det behövs därför inga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för de flesta av artiklarna. Utredningen föreslår dock att en bestäm- melse i brottsdatalagen om överföring av personuppgifter till tredje- land ska ändras och att det tydliggörs att den lagen inte gäller för Eppos personuppgiftsbehandling. Det behövs ingen kompletterande lagstiftning för att personuppgifter i sig ska kunna lämnas till Eppo. Däremot krävs det, för att Eppos åklagare ska få samma tillgång till personuppgifter och uppgifter i databaser som en allmän åklagare har, att Eppo läggs till som myndighet i ett antal bestämmelser och att det tydliggörs vilka sekretessbrytande regler som ska tillämpas. Utredningen föreslår därför sådana författningsändringar. Tillsyn, straffansvar och disciplinansvar Utredningen bedömer att den tillsyn över åklagares verksamhet som JO, JK, riksåklagaren, överåklagare och Säkerhets- och integritets- skyddsnämnden bedriver inte får omfatta de svenska Eppo-åklagar- na, trots att de agerar som åklagare i och då har samma befo- genheter som allmänna åklagare. Det gäller även Datainspektionens tillsyn över personuppgiftsbehandling i åklagarverksamheten. Ut- redningen föreslår därför att Eppos åklagare, genom ändringar i la- garna om JO:s, JK:s och Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn, undantas från tillsyn när de bedriver åklagarverksamhet för Eppo i . Tillsynen över dem som bistår Eppos åklagare i myn- dighetens operativa verksamhet, liksom över domstolarna, kommer att vara oförändrad. Vidare bedömer utredningen att den immunitet som gäller för Eppo och myndighetens personal hindrar lagföring av brott som be- gåtts i tjänsteutövningen av Eppo-åklagare innan immuniteten har hävts. Utredningen bedömer också att bestämmelserna om disci- plinansvar i lagen om offentlig anställning inte kommer att gälla för europeiska delegerade åklagare för deras verksamhet hos Eppo. Utredningen anser att skadeståndslagen inte ska tillämpas gentemot Eppo när den myndigheten eller myndighetens anställda har vållat skada, eftersom Eppo-förordningen föreskriver att Eppo ska ansvara för sådana skador och frågan ska prövas av . Natio- nella domstolar bedöms inte vara behöriga att pröva frågor om utomobligatoriskt skadestånd i sådana fall. Utredningen föreslår också att det görs undantag i statens ersättningsansvar enligt lagen om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder när någon av Eppos åklagare har fattat beslut om anhållande, reseförbud eller anmälningsskyldighet. Utredningens utgångspunkt är att bestämmelserna i rättegångs- balken om jäv för åklagare ska gälla för Eppos åklagare. Utredningen föreslår därför en ändring i för att tydliggöra det och att samma reglering ska gälla för övriga särskilda åklagare. Ord- ningen för prövning av jäv i 7 kap. 6 § fjärde stycket rättegångsbal- ken ska dock inte gälla för särskilda åklagare. Under förutsättning att de författningsändringar som föreslås ge- nomförs finns det förutsättningar för att ansluta sig till det fördjupade samarbetet om Eppo. Om väljer att ansluta sig krävs det vissa underrättelser och anmälningar till olika EU-institu- tioner. Eftersom det finns en rad faktorer av praktisk natur som är osäkra föreslår utredningen att regeringen ger ett upp- drag till att förbereda anslutning till Eppo. Utredningen föreslår också att en bestämmelse införs i den nya förordningen som ger riksåklagaren rätt att ingå överenskom- melser med Eppo. Utredningen bedömer att förslagen får begränsade konsekvenser för samhället i allmänhet. Förslagen förväntas dock få positiva effekter på bekämpningen av brott riktade mot EU:s finansiella intressen. Att ansluta sig till det fördjupade samarbetet om Eppo förväntas medföra kostnadsökningar för och Åklagar- myndigheten. Utredningen bedömer att kostnadsökningarna inte ryms inom befintliga anslag för myndigheterna och föreslår att kost- nadsökningarna finansieras genom att anslagen höjs. I övrigt be- döms förslagen inte medföra annat än marginella ekonomiska kon- sekvenser för staten. Utredningen föreslår att de nya författningar och de författnings- ändringar som krävs för att ska kunna ansluta sig till det för- djupade samarbete i Eppo ska träda i kraft . Det krävs inga särskilda övergångsbestämmelser. has the possibility of acceding to Council Regulation (EU) 2017/1939 of 12, October 2017 implementing enhanced cooperation on the of Public Prosecutor’s Office. The authority is called the EPPO below and the Regulation is called the EPPO Regulation. The remit of the Inquiry has been to propose necessary supplementary provisions to the EPPO regulation, to an- alyse the need for legislative amendments and other measures re- quired to enable to participate in the EPPO and to present proposals for these legislative amendments and other measures. The purpose has been to put in place an appropriate national regime and organisation. Content of the EPPO Regulation The EPPO and its prosecutors The EPPO Regulation provides that the EPPO shall be an indivisible Union body operating as one single Office with a decentralised structure. The EPPO’s central level shall be in . It shall include the College, the Permanent Chambers, a European Chief Prosecutor, and a European Prosecutor from each participating in the cooperation. shall be responsible for matters including general oversight of the activities of the EPPO and shall take decisions on strategic matters, and on general issues arising from individual cases. The duties of the Permanent Chambers shall include monitoring, coordinating and directing investigations and being responsible for prosecutions. Prosecutors shall, on behalf of the Permanent Chamber, supervise investigations and prosecutions for which Delegated Prosecutors are re- sponsible. The starting point is that the responsibility of a European Prosecutor covers investigations and prosecutions in their of origin. The decentralised level of the EPPO consists of European Dele- gated Prosecutors located in the Member States. There shall be at least two of these prosecutors in each . Delegated Prosecutors shall act on behalf of the EPPO in their re- spective Member States and shall have the same powers as national prosecutors, in addition to their specific powers and status under the Regulation. They shall be responsible for the investigations and prosecutions that they have initiated, that have been allocated to them or that they have taken over. However, they do not have an independent status and come, instead, under the prosecutors at the central level, who take decisions on matters including prosecutions and appeals. When Delegated Prosecutors act within the framework of their instructions they have to be independent of their national prosecution authorities and not have any obligations to them. However, Delegated Prosecutors may also exercise functions as national prosecutors, to the extent that this does not prevent them from fulfilling their obligations under the EPPO Regulation. Competence of the EPPO The EPPO shall have priority to the Member States in investigating and prosecuting certain offences against Union’s fi- nancial interests. Examples of offences that may fall within the com- petence of the EPPO are fraud, money laundering, corruption and bribery. Some cross-border tax offences regarding value added tax, including those that involve a total damage of at least mil- lion, are covered by the competence of the EPPO. The Member States that participate in the EPPO give up their decision-making rights regarding the investigation and prosecution of offences that fall within the competence of the EPPO. The EPPO shall have the right to open, take over and conduct preliminary in- vestigations in the affiliated Member States for these offences. National prosecutors in the Member States may open preliminary investigations for offences within the competence of the EPPO, but must then inform the EPPO, which can then take over the investi- gation. During an investigation Delegated Prosecutors shall have the same right to engage national authorities for various investigation measures as a national prosecutor has. This means, for instance, that, on the whole, national authorities must largely act towards the EPPO in the same way as towards national prosecu- tion services. Delegated Prosecutors shall be provided with the resources they need to perform their tasks under the EPPO Regulation and to be integrated into their national prosecution ser- vices. Delegated Prosecutors shall have the right to re- quest or to order any measures that are available to national prose- cutors. European Prosecutors, at the central level, shall also have that possibility in certain cases. The Inquiry’s deliberations and proposals The Articles of the EPPO Regulation are directly applicable in the Member States and neither shall nor may be implemented in or con- verted into national law. may therefore not take any measures to incorporate the material provisions of the Regulation in national law. Some provisions are, however, needed to supplement the EPPO Regulation, and the Inquiry therefore proposes the intro- duction of a new act concerning Swedish prosecutors at the EPPO. But some of the questions requiring regulation do not need to be included in an act. The Inquiry therefore proposes also introducing a new ordinance. The Inquiry notes that, in general, legislation already meets most of the requirements of the EPPO Regulation. So legis- lative measures are only required in some areas. Some of the legisla- tion proposed by the Inquiry is inserted in existing acts and ordi- nances. Role of the EPPO prosecutors in Swedish law distinguishes between public and special prosecutors. The dividing line between them is drawn by their competence. Pub- lic prosecutors have a general competence to conduct public prose- cutions, while the competence of special prosecutors is limited to certain specific types of cases. The Inquiry proposes that the Swe- dish EPPO prosecutors should be special prosecutors. This proposal makes clear that the Swedish principle of prosecutorial indepen- dence does not apply to them. This is necessary since the EPPO Regulation provides that the ultimate responsibility for investiga- tion and prosecution rests with the EPPO, and not its prosecutors. The Inquiry's proposal means that the Swedish European Delegated Prosecutors are special prosecutors when they perform tasks for the EPPO, while the Swedish European Prosecutor is only a special prosecutor when he or she has taken over prosecutorial tasks under the EPPO Regulation. The Inquiry makes the assessment that two Swedish European Dele- gated Prosecutors are needed and proposes a provision to that effect in the new ordinance. There should be no functional or territorial division regarding their competence. According to the Inquiry´s proposal the Swedish EPPO prosecutors thus, like other Swedish prosecutors, should be able to perform prosecutorial tasks through- out the country. The Inquiry also proposes that the Swedish Euro- pean Delegated Prosecutors should be placed at the Swedish Eco- nomic Crime Authority. To manage the exchange of information between Swedish authorities and the EPPO, presumed by the EPPO Regulation, the Inquiry proposes prescribing in the new ordinance that there should be a central function at the Swedish Prosecution Authority that is ’s contact point for the EPPO. The Inquiry proposes including provisions in the new ordinance to clarify what applies to the Swedish nomination procedures regarding employment as a Swedish European Prosecutor and a Swedish Eu- ropean Delegated Prosecutor. As regards the Swedish European Prosecutor, the Inquiry makes the assessment that the EPPO Re- gulation, in combination with other Union law, provides compre- hensive regulation of employment matters. are any legislative or other measures needed to enable a Swede to be a European Prose- cutor. The EPPO Regulation assumes that the Swedish European Dele- gated Prosecutors have double employment, i.e. are employed both by the EPPO and by a Swedish prosecution authority. The new act therefore provides that Delegated Prosecutors have to be employees of the prosecution service. In view of the special de- sign entailed by employment as a European Delegated Prosecutor, the Inquiry considers that the question of leave of absence from their Swedish employment to perform their EPPO employment should not be regulated by statute. The Inquiry proposes that ex- ceptions should be made from the provisions of the Public Employ- ment Act on secondary occupations for Delegated Prosecutors so as to make clear that employment as a European De- legated Prosecutor is not a prohibited secondary occupation.