sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — Man sorterar individerna i fördelningen från de lägsta värdena till högsta (av inkomster etc.) och noterar för varje värde det samlade värdet (av inkomster eller motsvarande) i den så kallade Lorenz-kurvan. Eftersom de högre värdena kommer senare, kommer kurvan att stiga brantare mot slutet. Det kan se ut som i nedanstående figur. Ginikoefficienten de- finieras som ytan mellan Lorenz-kurvan och den streckade linjen, dividerad med ytan av triangeln. Om alla har samma inkomst, kom- mer Lorenz-kurvan att sammanfalla med den streckade linjen och ginikoefficienten blir 0. Om i stället bara den sista individen har ett positivt värde, kommer ginikoefficienten att få värdet 1. Koefficien- ten ligger alltså mellan dessa extremvärden; ju högre värde, desto större skillnader. Figur 2.1 Definition av Lorenz-kurvan och ginikoefficienten Not: På den horisontella axeln anges andelen av befolkningen, på den vertikala andelen av det samlade värdet (inkomster etc.). Ginikoefficienten är ytan mellan den streckade linjen i figuren och kurvan, dividerad med ytan av triangeln. Källa: Egen beräkning. En alternativ karaktärisering av ginikoefficienten är att den för ett givet medelvärde är ett mått på skillnaden mellan två slumpvis valda individer i den studerade gruppen. Som påpekades ovan innebär varje val av mått på fördelningen av inkomster eller andra tillgångar att information går förlorad. Bakom ett och samma värde på 50/10-kvoten eller ginikoefficienten kan finnas fördelningar som ser mycket olika ut. Detta illustreras i figuren nedan, där två hypotetiska förmögenhetsfördelningar med samma ginikoefficient visas. I det ena samhället (A) delar av befolkningen på av förmögenheten, medan de återstå- ende av befolkningen har lika stor förmögenhet. I det andra samhället (B) har alla utom den mest förmögna procenten av befolkningen samma tillgångar, medan den översta procenten dispo- nerar av samhällets totala tillgångar. Figur 2.2 Två olika förmögenhetsfördelningar med samma ginikoefficient Källa: Egen beräkning. Det är uppenbart att sociala relationer och ekonomiska incitament i dessa båda samhällen är helt olika, som förmögenhets- fördelningarna i de båda samhällena ger upphov till samma giniko- efficient. Man bör av denna anledning inte vänta sig att finna några stabila samband mellan inkomstfördelningen mätt på detta sätt och exempelvis den ekonomiska tillväxttakten i ett land. Förutsätt- ningarna för socialt samspel och ekonomisk utveckling påverkas av egenskaper hos inkomst- och förmögenhetsfördelningen som inte låter sig fångas på detta enkla sätt. Ovanstående mått hänför sig till skillnader mellan individer i en population. I vissa sammanhang kan det vara intressant att belysa skillnader mellan grupper, till exempel inkomstskillnader mellan kvinnor och män, eller mellan inrikes och utrikes födda. Vanliga mått är då skillnader mellan medelvärdena för respektive grupper, eventuellt kompletterade med spridningsmått. Ett mått på barns möjligheter i livet är hur starkt deras inkomster eller utbildning som vuxna hänger samman med föräldrarnas (med statistiskt språkbruk hur starkt korrelerade de är). Ju starkare detta samband är, desto längre ligger man ifrån idealet att alla barn ska ha samma livschanser. Överföringen mellan generationer sker via flera kanaler, som finansiellt arv, uppväxtmiljö och genetiskt arv. Den relativa betydelsen hos dessa faktorer påverkar i viss utsträckning den politiska diskussionen om vilka åtgärder som bör vidtas för att jämna ut uppväxtvillkor och är av den anledningen ämne för en om- fattande litteratur. Vi återkommer till detta i kapitel 4. Individer, konsumtionsenheter och grupper Inkomster tjänas av individer, men det sker inkomstöverföringar mellan närstående. Föräldrar har försörjningsplikt gentemot barn och makar mot varandra. För att beräkna den ekonomiska standarden utgår man därför dels från att hushållets samlade inkomster läggs i en gemensam pott, dels från att det finns skalfördelar med att bo flera personer i ett hushåll. Dessa skalfördelar bygger på statistik för levnadsomkostnader och illustreras i nedanstående tabell. Den eko- nomiska standarden definieras som den totala inkomsten dividerad med antalet konsumtionsenheter i hushållet.18 Första barnet 0–19 år Andra och påföljande barn 0–19 år Källa: SCB. I denna beskrivning kommer alla personer i ett hushåll att per de- finition få samma standard, vuxna som barn. Detta kan innebära att de faktiska skillnaderna i levnadsförhållanden underskattas, om man 18SCB (2018 a). har anledning att tro att fullständig utjämning inom hushållet inte råder.19 Om avsikten är att analysera exempelvis löneskillnader mel- lan kvinnor och män, kan denna metod självfallet inte användas, eftersom inkomstskillnaden enligt definitionen har satts till 0. I stäl- let måste då mäns och kvinnors inkomster hållas isär. Om analysen är inriktad mot diskriminering, blir det relevant att studera hur medelvärdet inom olika grupper (kvinnor/män, etniska grupper etc.) skiljer sig, sedan man kompenserat för vissa andra systematiska olikheter mellan grupperna som kan finnas. Om medel- värdena skiljer sig signifikant sedan hänsyn tagits till andra skillna- der, är det en indikation på att diskriminering föreligger. Det bör också noteras att en del av de systematiska skillnader som finns mel- lan grupper kan vara en del av diskrimineringen och i så fall inte ska rensas bort i den statistiska analysen. Det är viktigt att notera att de flesta mått som används i fördelnings- analyser är relativa. Exempelvis kommer ginikoefficienten för en befolkning inte att förändras, om alla får en lika stor procentuell inkomstökning. Det ligger därför en inbyggd slagsida i måttet, i den meningen att situationen framstår som oförändrad efter en sådan ökning, trots att högre inkomstskikt i kronor räknat fått en väsent- ligt högre inkomst. Utrymmet för konsumtion och sparande be- stäms av antalet tillgängliga kronor, inte av procent. Utvecklingen av inkomster i absoluta belopp för olika percentil- eller decilgrupper har inte denna nackdel men lider av andra problem. Det är reala inkomster som ska beskrivas, vilket kräver att kompen- sation sker för prisutvecklingen för en representativ korg av varor och tjänster. Låg- och höginkomsttagare har olika konsumtions- profiler, vilket gör att beskrivningen kan bli missvisande, om pris- utvecklingen på olika varugrupper skiljer sig. Det finns också en regional dimension av detta problem, eftersom kostnaden för bo- stad, livsmedel och andra poster i hushållsbudgeten varierar över lan- det. Hur stora dessa problem är blir en empirisk fråga, som måste studeras särskilt. 19Manser and (1980), and Pollak (1993). Ett begrepp som ligger nära jämlikhet är likvärdighet. Så före- skriver exempelvis skollagen, 1 kap. 9 §: ”Utbildningen inom skol- väsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritids- hemmet oavsett var i landet den anordnas”. Begreppet är dock inte entydigt, eftersom olika elever har olika förutsättningar. Formuler- ingen definierar en miniminivå såtillvida att elever med mindre gynn- samma förutsättningar måste erbjudas en undervisning som är minst lika god som den som erbjuds andra elever. Men om likvärdigheten avser utfall, krävs att elever med mindre gynnsamma förutsättningar erbjuds mer undervisning eller undervisning av högre kvalitet för att de ska kunna nå upp till resultat i paritet med andra elevers. På denna punkt krävs alltså en precisering.20 2.3Förutsättningar, utfall, ansvar och legitimitet När man har skapat en bild av välfärdens fördelning på något av de sätt som har beskrivits i föregående avsnitt, finns ett underlag för en fördelningspolitisk diskussion. En separation mellan ojämlikheter i förutsättningar och utfall används ofta i den allmänna debatten men kan ibland vara svår att upprätthålla. Anledningen är att vad som är utfall av en viss process eller ett visst skede i livet blir en förutsättning för det skede som kommer efter. Det sker också en betydande överföring mellan gene- rationer av kunskaper, finansiellt kapital och så vidare, vilket innebär att det som i vuxen ålder är utfall för föräldragenerationen blir en viktig del av förutsättningarna för barnen. Det kan därför vara mer fruktbart att se ojämlikheter som resultatet av processer, det vill säga förlopp som är utdragna i tiden och där ojämlikheter på olika om- råden påverkar varandra och förutsättningarna för olika val som träf- fas. Detta är det perspektiv som styr framställningen i del II av be- tänkandet. Detta sammanhänger nära med begreppet ansvar. För vissa fak- torer är det självklart att en människa inte är ansvarig, till exempel vilka föräldrar eller vilket kön man har, medan det för andra, till exempel vissa livsstilsval, kan argumenteras för att hon är mer an- svarig. Många betydelsefulla faktorer, exempelvis yrke, inkomst och hälsa intar en mellanställning. Även livsstilsval påverkas av den om- 20Se vidare kapitel 8. givning som man har vuxit upp i eller lever i. Diskussionen om ansvar blir därför komplicerad när man står inför ett konkret avgörande om vem som bär ansvaret. Exempelvis föreskrivs i lagen om arbetsskade- försäkring:21 ”Med arbetsskada förstås i denna lag skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. En skada skall anses ha uppkommit av sådan orsak, om övervägande skäl talar för det”. Att avgöra om ”övervägande skäl” talar för att en skada är att be- trakta som en arbetsskada och att arbetsgivaren därmed bär ansvaret kräver ibland en mycket komplicerad utredning. Begreppet legitimitet förutsätter en analys av ansvarsförhållanden. Skillnader i inkomst eller hälsa tenderar att uppfattas som mer legi- tima ju större ansvar den enskilda människan har för sitt utfall. Där- emot gäller exempelvis inom sjukvården att prioriteringar inte får påverkas av huruvida patienten själv har bidragit till skadan eller sjukdomen.22 Motiven för offentliga åtaganden med fördelnings- karaktär blir i sin tur starkare ju mindre ansvar den enskilda har och ju mindre legitima de observerade skillnaderna därmed uppfattas. Det anses exempelvis självklart att offentliga resurser ska användas för att bistå ett barn som fötts med genetiskt betingade funktions- nedsättningar. Men variationerna är stora i det här avseendet; starkt subventionerad sjukhusvård erbjuds oavsett om ett benbrott upp- kommit när någon har blivit påkörd på ett övergångsställe eller vid utförsåkning på skidor. Ett annat ofta använt begrepp i diskussioner om jämlikhet är rätt- visa. Detta begrepp är starkt normerande till sin karaktär, som det råder starka åsiktsskillnader om vad som i olika situationer uppfattas som rättvist. Kommissionen har valt att inte utnyttja detta begrepp i sina analyser. Fördelningspolitiska diskussioner är komplicerade, men med nog- grannhet i definitioner och begreppsval kan man undvika onödiga missförstånd och konflikter. Några av de viktigare distinktionerna gäller vilket välfärdsbegrepp man använder, hur ojämlikheten mäts och hur resultaten används i diskussioner om vad som är legitimt. 21Lag (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, 2 kap. 1 §. 22”Patientens sociala situation eller ställning, funktionsnedsättning eller huruvida patienten själv bidragit till att orsaka sitt tillstånd får inte heller påverka.” (2020). •Välfärdsdiskussioner har ofta ekonomiska variabler som inkoms- ter och förmögenheter i fokus, men den upplevda välfärden eller livstillfredställelsen beror också av utbildning, hälsa och det sociala kapitalet. Dessutom påverkas också förutsättningarna för inkomst- och förmögenhetsbildning av sådana variabler. Ett brett perspektiv är därför nödvändigt. •Bakom begreppet ojämlikhet finns alltid en statistisk fördelning. Ett mått på ojämlikhet är en sammanfattning av fördelningen i ett enda tal och innebär därför alltid att information går förlorad. Mot ett givet värde på måttet svarar ett oändligt antal fördel- ningar. Det finns därför i många sammanhang anledning att an- vända mer detaljerade beskrivningar. •De flesta mått på ojämlikhet är relativa, det vill säga att de inte förändras om alla inkomster eller förmögenheter förändras med samma faktor, men en människas ekonomiska handlingsutrymme bestäms av inkomster och förmögenheter i absoluta tal. •De flesta ojämlikhetmått gäller tvärsnitt av en befolkning . För den fördelningspolitiska diskussionen är över- föringen mellan generationer också viktig. Det kräver andra mått, till exempel hur starkt sambandet mellan föräldrars och barns in- komster (förmögenheter, utbildning etc.) är. •Den i debatten vanliga distinktionen mellan jämlikhet i förut- sättningar och jämlikhet i utfall är komplicerad att upprätthålla, eftersom det som är utfall i ett skede av livet är en förutsättning för det efterföljande. Ojämlikhet måste därför studeras i ett pro- cessperspektiv. 3 Ojämlikhet – läge och utveckling Alla historiska och nutida samhällen präglas av mer eller mindre långt utvecklad ojämlikhet i inkomster, förmögenheter, hälsa, ut- bildning eller andra resurser. Graden och strukturen hos ojämlik- heten varierar dock starkt och rum. Efter en kort historisk överblick beskrivs i detta kapitel aktuellt läge och utvecklings- tendenser för ojämlikheten globalt, inom OECD-området och i . Eftersom kommissionens huvudsakliga uppdrag rör policy- frågor, hålls framställningen tämligen kortfattad. För mer utförliga beskrivningar av historisk utveckling och nuläge i hänvisas till de fördelningspolitiska bilagorna till vårpropositionerna och till långtidsutredning med bilagor,1 samt till budgetproposi- tionernas bilagor om ekonomisk jämställdhet vad avser just denna aspekt av jämlikhet. Den moderna människans historia går åtminstone 300 i tiden.2 Under huvuddelen av denna historia, fram till för 10– 12 , levde hon i små grupper som jägare och samlare nära existensminimum. I ett sådant samhälle är fördelning över gruppen av byte och skörd en självklarhet. Något större fysiskt kapital finns inte heller; det kapital som finns är framför allt humankapital i form av kunskap om var det finns vatten och föda, om årstidernas väx- lingar och om annat som är viktigt för överlevnaden. Sådan kunskap vinns framför allt genom erfarenhet, och en allmän tendens i sådana samhällen blir därför att social status följer med ålder. 2Hublin et al. (2017), Schlebusch et al. (2017). Ojämlikhet – läge och utveckling Med framväxten av jordbruk ändrades förutsättningarna. Detta var en utdragen process, som gick över halvt bofasta och pastorala levnadsmönster. Successivt blev det lättare att skapa och lagra ett överskott, och i den bofasta kulturen kom byggnader att utgöra ett betydelsefullt fysiskt kapital. Därmed uppstod förutsättningar för stora skillnader i tillgångar och makt.3 Med jordbruket började också en befolkningstillväxt som gjorde jordbruket till den dominerande levnadssättet.4 inleddes ett nytt skede i människans historia: urbaniseringen. Denna process pågår fortfarande.5 Med urbaniseringen följde specialisering på olika yrken, ökad samhällelig komplexitet och ett ännu större utrymme för ojämlikhet. Större sam- hällen ledde till att allt fler mänskliga relationer blev kortvariga och anonyma. Samhällenas storlek ledde till att etablerade lösningar på den sociala sammanhållningens problem – spontan fördelning, respekt för vardagslivets sociala normer – inte längre fungerade. Det krävdes andra normkällor än den traditionella informella sociala kontrollen. Detta är bakgrunden till framväxten av nya religioner baserade på föreställningar om moraliserande och bestraffande gudar.6 Från klassisk tid fram till nya tidens inbrott kring skedde i inga stora förändringar i den materiella standarden. var den ekonomiska tillväxten i själva verket svagt nega- tiv.7 Fördelningen av inkomster och förmögenheter påverkades mest av förändringar i befolkningstillväxten; exempelvis ledde pestutbrott iEuropa och till en jämnare fördelning.8 Tendensen till ökande ojämlikhet tog ny fart under nya tiden . Det dominerande mönstret i västvärlden under det sekel som följde, fram till omkring , är att inkomst- och förmögenhetsskillnaderna minskade, som det all- männa välståndet ökade. Inkomst- och förmögenhetsutvecklingen i olika länder påverkades av hur hårt de drabbades av börskrisen , världskrigen och andra negativa faktorer, liksom 3Om övergången och utrymmet för ojämlikhet i dessa förmoderna samhällen, se Bowles et al. (2010). 4Kremer (1993). 5I blev stadsbefolkningen större än landsbygdens ; på global nivå passe- rades denna brytpunkt in ; se (2015) respektive (1993). 6Whitehouse et al. (2019). 7Maddison (2001). 8Scheidel (2017). Ojämlikhet – läge och utveckling av vilken politik som fördes. har ojämlikheten ökat i de flesta utvecklade länder. 3.2Fördelningen på global nivå Kunskapen om välfärden och dess fördelning på global nivå kommer från en mängd olika källor. FN-organ som , Inter- nationella valutafonden (IMF), (), utbildningsorganet och andra bygger i stor utsträckning på underlag från nationella statistikmyndigheter, kompletterade med egna analyser. World Development Indicators är en av de mer omfattande, med 1 600 tidsserier för indikatorer från mer än Databasen täcker en rad teman med anknytning till agen- dan för hållbar utveckling, såsom demografi, ekonomi, fattigdom, miljö och offentlig sektor. , World Wealth and Income Database och är andra källor, med färre variabler men med längre tidsserier och därför framför allt utnytt- jade för forskningsändamål. Den allmänna bild av välfärdsläget i världen som tecknas i dessa datakällor är att en stadig förbättring pågår. Den ekonomiska till- växten är positiv, om än ojämnt fördelad över regioner och inom län- der. Hälsoläget förbättras också; vissa smittsamma sjukdomar har bemästrats genom framgångsrika vac- cinationskampanjer. Allmän obligatorisk grundutbildning är norm i de flesta länder, och fler barn och unga får också utbildning.9 finns det anledning att förse denna positiva bild med vissa reservationer. Beskrivningar av den globala välfärdsutvecklingen lider nämligen av omfattande dataproblem. Statistikproduktionen hål- ler låg kvalitet i många delar av världen, även när det gäller fundamen- tala data om befolkning, jordbruksproduktion, utbildning och hälsa. I en analys av statistikläget i konstaterades exempelvis att av länderna täckte av döds- fallen och födslarna.10 Inkomstundersökningar byg- ger i växande utsträckning på hushållsenkäter, men i sådana faller delar av de fattigaste skikten bort – hemlösa, nomader, flyktingar och 9För aktuella översikter över framsteg och utmaningar, se exempelvis (2019) och IMF (2019). 10Glassman et al. (2014). Ojämlikhet – läge och utveckling andra som saknar fast bostad. (2013) har uppskattat att detta leder till underskattning av det fattigaste skiktet med 250 mil- joner.11 Enligt den officiella statistiken har det skett en betydande global för- bättring av både hälsa och annan välfärd under det senaste halvseklet. Fördelningen av tillväxten är dock ojämn och rum, och bilden beror i viss utsträckning på vilka mått man väljer. Den förväntade livslängden vid födseln var på global nivå enligt ; i var siffan , medan den i var 61,2 år.12 Kvinnor lever i genomsnitt längre än män; på global nivå är skillnaden i förväntad livslängd . Även på utbildningsområdet har det skett en utjämning. Obliga- torisk grundutbildning för alla barn är nu norm i de flesta av världens länder, även om ambitionsnivån vad gäller både mål och praktiskt genomförande varierar. Med ökad genomsnittlig utbildningstid ten- derar också fördelningen av humankapitalet i befolkningen att bli jämnare.13 som utvecklingen på en övergripande nivå alltså är posi- tiv, finns betydande problem i ett antal avseenden.14 Data om för- sörjningen med undervisnings- och hälso- och sjukvårdstjänster är vissa fall gravt missvisande. Oannonserade besök i skolor och vård- inrättningar utförda i , och har visat att av lärarna och av sjukvårdspersonalen var frånvarande.15 Sådana brister får effekter på utbildningsresultat och hälsotillstånd. av barn uppgavs 2004–2005 vara registrerade i skolan, men fältstudier av förmågan att utföra elemen- tära operationer i läsning, skrivning och matematik visade att bara 50, av barnen klarade detta – en konsekvens av både låg kvalitet på undervisningen och fel i rapporteringen.16 Siff- 11Carr-Hill (2013). 13Castelló and Doménech (2002), fig. 1 och 3. 14För en översikt, se (2018). 15Chaudhury et al. (2006). 16Drèze and Sen (2013); Desai et al. (2010). Ojämlikhet – läge och utveckling ror på liknande nivåer återfinns i läs- och räknekunnighetsundersök- ningar som genomförts i ett antal utvecklingsländer (PISA- D).17 På grund av det statistiska bortfallet av barn som inte alls går i skolan är situationen i realiteten ännu sämre än vad som framgår av sådana undersökningar. En orsak till gapet mellan redovisad och faktisk skolgång är att barnarbete är utbrett i världen,18 men också att politiskt motiverade attacker mot skolor, lärare och elever påverkar utveck- lingen i vissa länder.19 En indikation på den ekonomiska utvecklingen på global nivå är att BNP i reala amerikanska dollar sjudubblades mellan början av 1960- talet och 2017.20 Denna siffra ger dock en överdriven bild av väl- ståndsutvecklingen, eftersom en betydande del av ekonomin i ut- vecklingsländer befinner sig utanför den officiella statistiken. En del av den registrerade tillväxten förklaras alltså av att delar av den informella ekonomin har integrerats i den formella. Den globala ginikoefficienten för disponibla inkomster, där hela världen betraktas som en befolkning, har uppskattats av olika forskare med något varierande resultat. Skillnaderna beror på att man har använt olika definitioner och olika metoder för att samla in data.21 En relativt samstämmig bild är dock att ojämlikheten på global nivå nådde en topp och därefter har fallit något. Detta styrs dock av utvecklingen i två länder: och . Om dessa båda exkluderas, har ojämlikheten fortsatt att växa. Ett tydligt resultat är också att en övervägande del av varia- tionen i inkomster ligger mellan länder snarare än inom länder. Ett annat sätt att beskriva utvecklingen i ett längre tidsperspektiv är att visa hur stora delar av tillväxten som kommit olika inkomstskikt till del . I en analys baserad på World Inequality Database har man sökt fördela hela nationalinkomsten ner på indi- 17https:///pisa/pisa-for-development/ 18ILO (2017). 19Unesco (2010). 20Data från (). 21För översikter, se Bourguignon and Morrisson (2002), and Serieux (2006), Milanovic (2016) och Alvaredo et al. (2016), (2017). Ojämlikhet – läge och utveckling vidnivå för att kunna svara på den frågan.22 På global nivå gäller att de skikt vars andel av den globala inkomstökningen under perio- den –2016 har var varit störst är den översta procenten i in- komstfördelningen i rika länder och – i mindre omfattning – den växande medelklassen i tillväxtekonomierna (emerging countries). I slutet av var den översta percentilgruppens andel av den globala inkomsten större än i början, medan den del av inkomsten som tillfaller den del av världens befolkning som finns i den nedre halvan av inkomstfördelningen var större. Mer ökningar av inkomstandelen gäller för huvuddelen av befolkningen i och USA.23 Det bör noteras att de olika inkomstskikten under en så förändras i sin samman- sättning; det är alltså olika individer som ingår i de olika grupperna. Inom länder och mellan inkomstskikt har ojämlikheten ökat i de flesta delar av världen. Särskilt snabbt har den vuxit i och , något långsammare i , medan den har legat på en stabil och hög nivå i , söder om och . Den översta decilgruppen har av de totala inkoms- terna i , i , och Ryska Fede- rationen, i och i . Utvecklingen har varit särskilt snabb i efter . Rörligheten i inkomster och utbildning från en generation till nästa används ofta som en indikator på jämlikhet i förutsättningar.