sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — 6Avtal om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet respektive avtal mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och , å andra sidan om fri rörlighet för personer. unionsrätten, så länge som utfallet är förenligt med det tänkta utfallet och ändamålet med den unionsrättsliga regeln. I det nuvarande regelverket anges att endast personer som i uppfyller ersättningsvillkoren har rätt till ersättning om inte något annat följer av förordning (EG) nr 883/2004. Enligt utredningens uppfattning är denna regel för snävt utformad, dels för att bestäm- melsen begränsar sig till ersättningsvillkoren, dels för att den begrän- sar sig till förordning (EG) nr 883/2004. Bestämmelsen reglerar varken att andra villkor än ersättningsvillkoren kan påverkas eller att andra rättsakter inom EU, t.ex. tillämpningsförordningen (EG) nr 987/2009 om tillämpning av förordning (EG) nr 883/2004,7 kan vara tillämpliga. har företräde framför nationell rätt. Utredningen be- dömer att det, likt den nuvarande ordningen och för tydlighetens skull, bör finnas en upplysning om att kan begränsa till- lämpligheten av nationell rätt inom arbetslöshetsförsäkringen. Bestäm- melsen bör vara utformad så att den omfattar all tillämplig unionsrätt och alla bestämmelser i lagen vars tillämpning begränsas av . Förutom finns det andra internationella avtal och överenskommelser som kan ha betydelse för tillämpningen av regel- verket i arbetslöshetsförsäkringen. Ett exempel på detta finns i för- ordningen (1983:325) om tillämpning av en konvention från mellan och om social trygghet. Ett annat exempel är lagen (2013:134) om nordisk konvention om social trygghet. Det bör för tydlighetens skull, och för de fall det saknas lagvalsregler i de särskilda författningarna om avtalen eller överenskommelserna, framgå av den nya lagen att dessa avtal och överenskommelser kan medföra begränsningar för det nationella regelverkets tillämplighet inom arbetslöshetsförsäkringen. 8.4.2Lagen om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt Förslag: Lagen om begränsning av samhällsstöd vid arbetskon- flikt ska tillämpas på arbetslöshetsersättning som lämnas enligt den nya lagen. 7Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Skälen för förslaget: Enligt nuvarande ordning ska lagen (1969:93) om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt tillämpas på ersätt- ning som lämnas enligt . Utredningen ser det inte som sitt upp- drag att ta ställning till om det finns skäl att frångå denna ordning. Det ska därför även i fortsättningen framgå att lagens bestämmelser ska tillämpas på rätten till arbetslöshetsersättning som prövas eller lämnas enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. I detta kapitel finns förslag till bestämmelser om de allmänna villkor som ska gälla i ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen, dvs. de villkor som ska vara uppfyllda för att en sökande ska ha rätt till arbetslöshetsersättning. I kapitlet finns även förslag på bestämmelser om när vissa kate- gorier av sökanden, som huvudregel, inte har rätt till arbetslöshets- ersättning. I de flesta fall avser det situationer när den sökande antingen inte kan anses vara arbetslös eller inte kan anses stå till arbetsmark- nadens förfogande, dvs. inte uppfyller de allmänna villkoren. Enligt nuvarande ordning presenteras de allmänna villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning i 9–11 §§ lagen (1997:238) om arbetslös- hetsförsäkring, förkortad . Av 9 § framgår att en sökande, för att ha rätt till ersättning, ska vara arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst varje arbets- dag och i genomsnitt minst , vara anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen och även i övrigt stå till arbetsmarknadens förfogande. Av 9 a § följer att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om sättet en sökande ska vara anmäld hos den offentliga arbetsförmedlingen på och villkoren för att en sökande ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Villkoren i 9 § kompletteras med förbudsregler för vissa spe- cifika kategorier av sökanden. Dessa anges i 10 § . lämnas inte till en sökande som deltar i utbildning, är permitterad eller tjänstledig utan lön, deltar i etableringsinsatser för vissa ny- anlända invandrare eller deltar i korttidsarbete som berättigar arbets- givaren till preliminärt stöd enligt lagen (2013:948) om stöd vid kort- tidsarbete. Enligt samma paragraf lämnas inte heller ersättning till personer som uteslutits från medlemskap enligt 37 § första stycket lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, förkortad LAK, av från uteslutningen. Av 10 § tredje stycket följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om undantag från första stycket samt om de villkor för rätt till ersättning som i sådana fall ska gälla. Det framgår slutligen av 11 § att en sökande som avvisar en anvisning till jobbgarantin för ungdomar inte har rätt till arbetslös- hetsersättning. Förutom de regler som finns under avsnittet om allmänna villkor i har även andra regler i lagen betydelse för om de allmänna villkoren är uppfyllda vid prövningen av rätten till ersättning. I 34– 35 a §§ finns exempelvis särskilda regler för företagares arbets- löshet. I dessa bestämmelser finns definitioner av företagare och när en företagare ska anses vara arbetslös. Den som anses vara företagare är inte arbetslös i arbetslöshetsförsäkringens mening och har inte rätt till ersättning. Att en företagare inte har rätt till ersättning fram- går alltså endast indirekt av de allmänna villkoren som förutsätter arbetslöshet för att rätt till ersättning ska finnas. Av 36 § följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- delar föreskrifter om när en företagare ska anses som arbetslös i andra fall än de som anges i 35 och 35 a §§ samt om de villkor för fastställande av och rätt till arbetslöshetsersättning som i sådana fall ska gälla. Det finns slutligen bestämmelser som anger de ålderskrav som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. I 6 § anges att ersätt- ningen enligt grundförsäkringen lämnas tidigast från den dag den arbetslöse fyller . Det finns ingen motsvarande åldersgräns för ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen. Den sökandes rätt till ersättning upphör före den månad då den arbetslöse fyller (22 § fjärde stycket ). Den övre åldersgränsen gäller alla sökanden. De allmänna villkoren i 9–10 §§ kompletteras av bestämmelser på förordningsnivå. I 2 § förordningen (1997:835) om arbetslöshets- försäkringen, förkortad ALFFo, finns en bestämmelse som anger att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, förkortad IAF, får med- dela föreskrifter om hur en sökande ska vara anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen för att ha rätt till ersättning enligt . I ALFFo finns bestämmelser om undantag från förbudet mot att lämna ersättning till sökande som deltar i korttidsarbete och utbild- ning eller till personer som permitterats samt beviljats tjänstledighet (13–19 b §§ ALFFo). Av betydelse för rätten till ersättning finns även ytterligare be- stämmelser på förordningsnivå avseende företagares arbetslöshet. Reglerna kompletterar de regler som finns om företagare i . Av 5 a–c §§ i ALFFo framgår att en företagare som har upphört att bedriva näringsverksamhet och som därefter vidtar vissa åtgärder i den upp- hörda verksamheten eller hyr ut lokal eller arrenderar ut mark som brukats i näringsverksamheten under vissa förutsättningar ska anses som arbetslös. har en rad tillfälliga regler inom arbetslöshetsför- säkringen införts. Med tillfälliga avses här att det redan nu finns beslut om att som närmare anges under respektive regel, återinföra de regler som redovisats ovan under gällande rätt. I dagens regelverk gäller att en företagare som upphör att bedriva näringsverksamheten ska anses vara arbetslös så snart det inte vidtas några åtgärder i näringsverksamheten (35 § ). I tredje stycket, 35 § framgår att om näringsverksamheten återupptas av före- tagaren eller av en närstående person till denne, får en bedömning göras tidigast från det att näringsverksamheten återupptogs (35 § ). Fram till kan regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om undantag från begränsningen av när en bedömning enligt 35 § tredje stycket kan göras (36 § ). I 5 d § ALFFo framgår att 35 § tredje stycket inte ska tillämpas för företagare som upphör att bedriva näringsverk- samhet och anses vara arbetslösa på grund av att det inte vidtas några åtgärder i näringsverksamheten. Regeringen har beslutat att denna bestämmelse ska upphöra . Det ligger inte i utredningens uppdrag att i grunden föreslå en ny ordning med andra krav och villkor i de delar som i dagens arbets- löshetsförsäkring kan inordnas under de allmänna villkoren. Den ordning som gäller och som har gällt sedan 2013 års reform för sanktioner inom arbetslöshetsförsäkringen1 fungerar väl. Den nuva- rande ordningen bör alltså i stort gälla i ett nytt regelverk för arbets- löshetsförsäkringen. För att göra regelverket mer lättillgängligt och bättre anpassat till dagens arbetsmarknad kan det ändå finnas skäl att se över vissa delar av dagens system. Det finns också ett behov av att se över den nu- varande regleringens struktur och form. Det finns t.ex. flera bestäm- melser som har karaktären av allmänna villkor men som regleras på olika ställen i , vilket innebär att den som vill få klart för sig vad som gäller för rätt till ersättning måste söka på flera ställen i lagen. De nuvarande reglerna är också delvis otydliga. Förutsättningarna för rätt till ersättning redovisas inte sammanhållet under allmänna villkor Förutsättningarna för rätt till arbetslöshetsersättning redovisas inte sammanhållet i den nuvarande lagstiftningen. Det leder till att villkoren är svåra att överblicka. Exempel på detta är att det finns särskilda definitioner av arbetslöshet när det gäller företagare (35–36 §§ ) vilka i praktiken har samma funktion som ett allmänt villkor trots att villkoren regleras separat. Det finns även bestämmelser som kan kopplas till, men som inte redovisas under de allmänna villkoren. Den som på grund av en anställ- nings upphörande får avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd ska t.ex. jämställas med en förvärvsarbetande vid prövning av arbets- 2012/13:12. villkoret (13 § första stycket 3 ). Av det följer att den sökande inte har rätt till arbetslöshetsersättning som avgångs- vederlaget eller skadeståndet enligt särskilda beräkningsregler beräk- nas räcka, trots att det saknas uttryckliga bestämmelser avseende detta. De allmänna villkoren är ofullständiga De allmänna villkoren är ofullständiga. Den som t.ex. deltar i etabler- ingsinsatser saknar rätt till ersättning, men det regleras inte uttryck- ligen att även deltagande i övriga arbetsmarknadspolitiska program utgör ett hinder för ersättning. Det innebär att regelverket är otyd- ligt vad avser ersättning vid deltagande i andra program än etablerings- insatser, trots att det i den praktiska tillämpningen inte råder något tvivel om att arbetslöshetsersättning inte lämnas under tid i arbets- marknadspolitiska program. Ett annat exempel är att det i 11 § framgår att den som av- visar en anvisning till jobbgarantin för ungdomar inte har rätt till ersättning, trots att det redan finns en påföljd reglerad i 43 a § i samma lag. De allmänna villkoren finns på flera normgivningsnivåer De allmänna villkoren för rätt till ersättning och bestämmelser som har liknande syften är återgivna på flera normgivningsnivåer. Det finns bestämmelser som reglerar rätten till arbetslöshetsersättning både i lag, förordning och myndighetsföreskrift utan att detta följer någon tydlig systematik. Som framgår ovan finns t.ex. bestämmelser om företagare både i lag och förordning trots att dessa bestämmelser egentligen är av samma karaktär. För den som ansöker om rätt till ersättning efter att ha fått statlig lönegaranti i samband med konkurs finns bestämmelser i en av Inspektionen för arbetslöshetsförsäk- ringens föreskrifter (se 1 § IAFFS 2018:2). Det innebär att det finns bestämmelser på samtliga tre normgivningsnivåer utan någon synbar systematik. Det är otydligt vilka konsekvenser som följer av att den sökande inte uppfyller de allmänna villkoren Det är otydligt vilka konsekvenser som följer av att den sökande inte uppfyller de allmänna villkoren eller när ersättning av annan anled- ning inte lämnas på grund av de allmänna villkoren. Skillnaden är otyd- lig mellan situationer när ersättningen ska anses upphöra helt och när ersättningen t.ex. ska minskas. Det leder till oklarheter kring vad som gäller när ett ersättningshinder uppstår. Beroende på omfattningen av ersättningshindret tillämpas i praktiken olika delar av regelverket i likvärdiga situationer. Om den sökande exempelvis blir sjuk kan den sökande å ena sidan inte anses vara arbetsför vilket kan leda till ett avslagsbeslut på an- sökan om ersättning (9 § 1 ). Om sjukdomen å andra sidan är kortvarig, deklareras den enbart på tidrapporten vilket innebär att ersättningen beräknas enligt en omräkningstabell (bilaga till 9 § ALFFo). Den som vidare inte är arbetsför eller är oförhindrad att arbeta minst och har inte rätt till ersättning alls (9 § 1 ). är det möjligt att få ut ersättning även om den sökande uppger förhinder under del av vecka. Gränsen för bestäm- melser om att rätten till arbetslöshetsersättning ska upphöra (om än tillfälligt) eller ersättningen ska minskas är alltså otydlig. Vissa allmänna villkor är dåligt anpassade till dagens arbetsmarknad Vissa allmänna villkor är inte tillräckligt anpassade till dagens arbets- marknad. Bestämmelsen som anger att den sökande ska vara arbets- för och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst varje arbetsdag och i genomsnitt minst för att ha rätt till ersättning (9 § 3 ) är exempelvis utfor- mad med utgångspunkt från en 40-timmars arbetsvecka där arbetet i första hand förmodas äga rum på vardagar, även om många sökande har haft och söker arbeten som både utförs och under helgdagar. Dessutom regleras det inte tydligt vad som gäller vid t.ex. tillfällig vistelse i annat land. Det gör bestämmelserna dåligt anpassade till dagens samhälle och arbetsmarknad. Kraven på viss ålder för rätt till arbetslöshetsersättning behöver anpassas till ett nytt regelverk Nuvarande ordning med krav på viss lägsta och högsta ålder inom arbetslöshetsförsäkringen regleras på olika platser i regelverket och skiljer sig dessutom åt beroende på om det är grund- eller inkomst- bortfallsförsäkringen som avses. Det gör försäkringen otydlig och minskar förutsebarheten för enskilda. 9.4En ny rättslig struktur för allmänna villkor och särskilda kategorier av sökanden Bedömning: I det nya regelverket för arbetslöshetsförsäkringen bör allmänna villkor samlas i ett eget kapitel och villkor för vissa kategorier av sökanden i ett eget kapitel i den nya lagen. Som framgår ovan är dagens bestämmelser om allmänna villkor och andra villkor som kan anses som en typ av allmänna villkor placerade på olika normgivningsnivåer och dessutom på flera ställen i respek- tive författning, utan någon tydlig struktur. Enligt nuvarande ord- ning har en sökande rätt till ersättning vid arbetslöshet enligt dagens allmänna villkor i om han eller hon är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst varje arbetsdag och i genomsnitt minst , samt är anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen samt även i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande. Därtill finns det i uttryckliga förbudsregler för t.ex. den som deltar i utbildning, är permitterad, tjänstledig eller avvisar en anvisning till jobbgarantin för ungdomar. I dessa fall får de sökande ingen ersättning. Reglerna anger vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda under hela den tid en sökande gör anspråk på ersättning, som det tydliggörs vilka aktiva krav som ställs på den sökande för att han eller hon ska kunna ta sig ur arbetslösheten. Det är viktigt att den sökande tydligt kan avgöra vilka situationer som innebär ett hinder för att ersättning ska kunna lämnas. I det nu gällande regelverket är sådana bestämmelser inte sammanhållet redo- visade. Dessutom är bestämmelserna återgivna på olika normgiv- ningsnivåer, ofta utan en tydlig avgränsning från bestämmelser som leder till andra rättsföljder än att ersättning inte kan lämnas. I syfte att öka förutsebarheten i försäkringen bör situationer som påverkar rätten till ersättning därför beskrivas på ett samlat och lättöverskåd- ligt sätt. Enligt utredningens uppfattning skulle en sådan utformning av ett nytt regelverk underlätta tillämpningen för arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen som förutsebarheten för enskilda skulle öka. De bestämmelser som finns under rubriken ”All- männa villkor för rätt till ersättning” i bör därför delas upp tyd- ligare i två olika kapitel i den nya lagen. Det bör finnas ett kapitel med allmänna villkor likt det som framgår av de grundläggande bestämmelserna i 9 § (se avsnitt 9.5). Det bör även finnas ett kapitel med kompletterande bestämmelser om allmänna villkor som beskriver vad som gäller för vissa kategorier av sökande som kräver mer specifik vägledning i bedömningen av vilka som ska anses vara arbetslösa och stå till arbetsmarknadens förfogande samt under vilka förutsättningar dessa kan ha rätt till ersättning (se avsnitt 9.6–9.12). Specialregler för vissa kategorier av sökanden Redan i nuvarande ordning finns, för vissa kategorier av sökanden, regler som har nära anknytning till de allmänna villkoren. Det gäller främst bestämmelserna om att ersättning vid arbetslöshet lämnas till den som är arbetsför och oförhindrad och i övrigt står till arbets- marknadens förfogande. Specialregler för vissa sökande kan uttryckas som förbudsregler, se t.ex. tjänstlediga och studenter i 10 § . Reglerna kan även gälla vissa förvärvsarbetande eller förhållanden i andra delar av lagen (se t.ex. angående företagare i 34–36 §§ ). Det finns också liknande bestämmelser i och i föreskrifter och meddelade av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, för- kortad IAF (se t.ex. om yrkesfiskare i 6–6 b §§ ALFFo och om statlig lönegaranti i 1 § IAFFS 2018:2). Eftersom bestämmelserna i många fall kan ses som preciseringar av vad det innebär att vara arbetslös eller stå till arbetsmarknadens förfogande kan det övervägas att låta dessa grundläggande principer vara vägledande för arbetslöshetskassornas handläggning av ersätt- ningsärenden utan specialregler. Det skulle innebära att arbetslös- hetskassorna med stöd av bestämmelserna för den allmänna villko- ren och domstolspraxis skulle behöva bedöma en sökandes rätt till arbetslöshetsersättning. Utredningen anser dock att en sådan ordning skulle bli otydlig, inte minst för att många bestämmelser redan finns i dagens regelverk och verkar fungera tillfredställande. Enligt utredningens uppfattning bör det därför även i ett nytt regelverk finnas specialregler som anger när en sökande inte har rätt till ersättning för att han eller hon inte är arbetslös eller inte står till arbetsmarknadens förfogande. Det bör också finnas bestämmelser som anger under vilka förutsättningar sådana sökanden ändå kan ha rätt till ersättning. Bestämmelser bör samlas på samma normgivningsnivå Som framgår ovan finns det bestämmelser som kan sägas vara ett ut- flöde av de allmänna villkoren i olika delar av dagens regelverk. Be- stämmelserna finns på olika normgivningsnivå och även på flera ställen i , i många fall utan någon synbar systematik. För att underlätta tillämpningen och öka förståelsen för vilka krav som måste vara uppfyllda för rätten till ersättning bör sådana bestäm- melser, som huvudregel, regleras samlat på samma normgivnings- nivå. Frågan är om sådana bestämmelser bör regleras i lag eller för- ordning. Eftersom många av dagens specialregler är ett utflöde av de allmänna villkoren skulle det kunna vara ändamålsenligt att ha spe- cialregleringen i förordning, dvs. som en precisering av de allmänna villkoren. En fördel med en sådan ordning är att mer detaljstyrda regler hålls samman på förordningsnivå. Reglerna kommer då även att vara mer sammanhållna för det fall som regeringen skulle utnyttja sin möjlighet att meddela ytterligare bestämmelser om villkoren för att en sökande ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Mot detta talar den nuvarande ordningens struktur som innebär att regleringen för flera kategorier av sökanden i huvudsak finns i , men med kompletterande bestämmelser i och i myndighetsföreskrifter (bl.a. företagare, studenter och anställda). Trots de fördelar som finns med att ha specialregler i förordning anser utredningen att dessa skäl inte är tillräckligt starka för att ändra den nuvarande ordningen och reglera vad som gäller för t.ex. före- tagare i förordning. För att få ett mer sammanhållet system bör i stället vissa bestämmelser i förordning flyttas upp till lag. Det innebär att både bestämmelser om allmänna villkor och bestämmelser för vissa kategorier av sökande bör finnas i lag. 9.5Allmänna villkor för rätt till ersättning 9.5.1Nuvarande villkor bör i huvudsak behållas i ett nytt regelverk Förslag: Rätt till arbetslöshetsersättning vid arbetslöshet ska en sökande ha som fyllt 20 men inte , om han eller hon 1.är arbetsför och oförhindrad att ta ett arbete, 2.är anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen, och 3.i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om 1.hur en sökande ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen, och 2.villkoren för att en sökande ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Bedömning: Det bör införas en bestämmelse i den nya förord- ningen som anger att Arbetsförmedlingen får meddela föreskrif- ter om hur en sökande ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen för att ha rätt till arbetslöshetslöshetsersättning. I 9 § anges det att rätt till ersättning vid arbetslöshet har en sökande som 1. är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst varje arbetsdag och igenomsnitt minst , 2. är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen, och 3. även i övrigt står till arbetsmark- nadens förfogande. Av förarbetena till 9 § framgår bl.a. att de allmänna villkoren endast bör innehålla krav av grundläggande karaktär för att det klart ska framgå vad som förväntas av den sökande. Kraven ska kunna uppfyllas den första arbetslösa dagen och den sökande ska sedan uppfylla dem så länge han eller hon gör anspråk på ersättning. De allmänna villkoren är dock inte de enda krav som ställs på den sök- ande. För att få en fullständig bild av vad som förväntas av en sökande som gör anspråk på ersättning måste hänsyn även tas till reglerna om sanktioner, dvs. varning om avstängning från rätt till ersättning.2 Enligt utredningens uppfattning bör samma princip vara vägle- dande i en ny arbetslöshetsförsäkring, dvs. att endast krav av grund- läggande karaktär som kan uppfyllas från den första arbetslösa dagen bör regleras i de allmänna villkoren. Andra krav, t.ex. att vara aktivt arbetssökande, bör regleras i ett system för sanktioner. Försäkringens syfte är att ge arbetslösa ekonomiskt stöd under om- ställning mellan arbeten. Att vara arbetslös är därför en självklar och grundläggande förutsättning för att få arbetslöshetsersättning. Den ordningen bör även gälla i ett nytt regelverk för arbetslöshetsför- säkringen. Utredningen har övervägt att definiera begreppet arbetslöshet i syfte att förenkla tillämpningen. Det har emellertid visat sig vara kom- plicerat att förtydliga och avgränsa detta utan att rätten till arbets- löshetsersättning begränsas på ett oönskat sätt.