sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Vilka de nationella programmen är framgår av bilaga 1 till skollagen. De nationella inriktningarna på de nationella programmen framgår av bilaga 1 till gymnasieförordningen. 5Jfr 29 kap. 17 § skollagen. Ett litet antal ungdomar studerar även vid internationella skolor på gymnasienivå i . Internationella skolor utgör en särskild utbildningsform utanför skol- väsendet som regleras i 24 kap. skollagen. Analys av utredningens syften ande program och på ett yrkesprogram. De fem stora hög- skoleförberedande programmen är samhällsvetenskapsprogrammet (), naturvetenskapsprogrammet (), ekonomi- programmet (), teknikprogrammet () och este- tiska programmet (). På det humanistiska programmet går endast en mycket liten andel av eleverna (en knapp procent). Yrkesprogrammen är fler men generellt mindre. På det största av yrkesprogrammen, el- och energiprogrammet, gick av ele- verna på nationella program. De flesta av yrkesprogrammen har stora obalanser i könsfördelningen. Det är en stark överrepresentation av män på de största yrkesprogrammen: el- och energiprogrammet, bygg- och anläggningsprogrammet respektive fordons- och trans- portprogrammet. Detsamma gäller för VVS- och fastighetsprogram- met respektive industritekniska programmet. Programmen med en överrepresentation av kvinnor är vård- och omsorgsprogrammet, hotell- och turismprogrammet, naturbruksprogrammet, barn- och fritidsprogrammet respektive hantverksprogrammet. På handels- och administrationsprogrammet och restaurang och livsmedelsprogram- met går ungefär lika många kvinnor som män. Könsfördelningen är generellt jämnare på de högskoleförberedande programmen. Men det är en viss överrepresentation av kvinnor på samhällsvetenskapsprogrammet, estetiska programmet och humanis- tiska programmet. På teknikprogrammet är männen i kraftig majoritet. Cirka 51 800 elever gick på ett introduktionsprogram /19. De flesta, , gick på språkintroduktion. Näst största program var individuellt alternativ (). Därefter följde yrkes- introduktion () och programinriktat individuellt val (). Minst antal hade preparandutbildning och detta pro- gram gjordes om inför /20 tillsammans med program- inriktat val till programmet som heter programinriktat val.6 Det finns en majoritet bestående av män på samtliga introduk- tionsprogram. Störst är könsskillnaden på språkintroduktion där an- delen män är 72 procent.7 6Ändringarna (infördes i skollagen genom SFS 2018:749) trädde i kraft och ska tillämpas på utbildning som påbörjas efter . 7Skolverket (2019), Uppföljning av gymnasieskolan 2019. Analys av utredningens syftenSOU 2020:33 Antal elever per program, uppdelat efter kön Anm.: International baccalaureate är inte ett nationellt program men ingår i den officiella statistikens redovisning av högskoleförberedande program. På samma sätt ingår även riksrekryterande utbildningar med egna examensmål i redovisningen av yrkesprogrammen. Kommuner, regioner och enskilda huvudmän får anordna gymnasieutbildning Kommuner, regioner och enskilda får anordna gymnasieutbildning, dvs. vara huvudmän för gymnasieskolor.8 Som huvudmän ansvarar de alla för att utbildningen genomförs enligt skollagen och andra för- fattningar.9 Förutsättningarna och villkoren skiljer sig dock åt i vissa avseenden. 82 kap. 2, 3 och 5 §§ skollagen. 92 kap. 8 § skollagen. Analys av utredningens syften En huvudman har rätt att anordna vilka program den vill och med det antal platser den önskar. En region har rätt att an- ordna utbildningar på nationella program som avser naturbruk eller omvårdnad. Efter överenskommelse med en kommun får regionen även anordna utbildning på andra nationella program.10 Enskilda huvudmän får anordna gymnasieutbildning först efter att de har blivit godkända som enskilda huvudmän av Skolinspektionen.11 Godkän- nandet avser en viss utbildning vid en viss skolenhet men antalet platser är upp till den enskilda huvudmannen att bestämma. En huvudman kan driva en eller flera gymnasieskolor. Hemkommunen ansvarar för att eleverna erbjuds ett allsidigt urval av program och inriktningar Det är elevens hemkommun som ansvarar för att alla ungdomar som är behöriga till nationella program erbjuds ett allsidigt urval av natio- nella program och inriktningar.12 Vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt det är möjligt anpassas med hän- syn till ungdomarnas önskemål.13 Hemkommunen ansvarar också för att alla ungdomar som är behöriga till introduktionsprogrammen programinriktat val, yrkesintroduktion, individuellt alternativ och språkintroduktion erbjuds dessa program. Erbjudandet om program- inriktat val ska avse utbildningar som är inriktade mot ett allsidigt urval av de nationella program som kommunen anordnar eller erbjuder genom samverkansavtal.14 Kommunernas skyldighet att erbjuda gymnasieutbildning kan upp- fyllas antingen i egen regi eller genom samverkansavtal med annan kommun eller region. Hemkommunen ska i första hand ta emot de sökande som är hemmahörande i kommunen eller inom samverkans- området för utbildningen. Ungdomar kan även söka till en fristående gymnasieskola i eller utanför hemkommunen. /19 gick av eleverna i den egna hemkommunens gymnasieskolor, i en annan gymnasieskola och i en fristående skola. 1015 kap. 31 § skollagen. 112 kap. 5 § skollagen. 1216 kap. 42 § skollagen. 1315 kap. 30 § skollagen. 1417 kap. 16 § skollagen. Analys av utredningens syften Många förhållanden påverkar utbudet och regionala och lokala variationer är vanliga Det finns många faktorer som kan spela in när det gäller hur utbild- ningsutbudet skapas och vidmakthålls i gymnasieskolan. Möjligheterna att erbjuda ett allsidigt utbud av utbildning i gym- nasieskolan skiljer sig åt mellan kommunerna. Kommunernas storlek och deras underlag samt geografiska förutsättningar ger olika möjlig- heter att erbjuda ett brett gymnasieutbud i egen regi.15 Tillgången till lärare och andra resurser kan också påverka möjligheten att erbjuda ett brett utbud. Flera kommuner använder skollagens möjlighet att bredda utbudet genom att samverka med varandra. De kommunala skolhuvudmännen behöver genom detta ta hänsyn till elevers rörlig- het, inte bara inom den egna kommunen utan också i kringliggande kommuner.16 Elevernas önskemål om gymnasieutbildning har stor betydelse för gymnasieutbudet, inte bara för att skollagen anger att kommunerna ska dimensionera utbildningen efter detta. Elevernas intresse för en viss utbildning på en ort är också en förutsättning för att enskild huvudman ska få tillstånd att anordna utbildningen. Hur eleverna väljer får ekonomiska konsekvenser. Deras val på- verkar skolhuvudmännens finansiering av utbildningen och hemkom- munernas kostnader. Detta bidrar till att det också förekommer kon- kurrens om eleverna vilket förstärker skolhuvudmännens strävan att erbjuda de gymnasieutbildningarna man tror att eleverna kommer att fortsätta efterfråga. Innebörden av tillgång till ett allsidigt urval är oklar Enligt utredningens direktiv behöver elevernas tillgång till ett all- sidigt utbud förbättras. Enligt skollagen ska eleverna erbjudas ett all- sidigt urval av nationella program och nationella inriktningar. Vad som menas med allsidigt urval är inte närmare preciserat. När bestämmel- sen om allsidigt urval infördes angav regeringen i förarbetena att allsidigt urval skulle kunna innebära att mer än hälf- ten av programmen finns med i utbudet.17 Men regeringen menade 15SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla – åtgärder för att alla unga ska påbörja och full- följa en gymnasieutbildning. 16Skolverket (2010), Konkurrensen om eleverna 346. 1990/91:85 Växa med kunskaper. Analys av utredningens syften att i stora delar av landet skulle alla program kunna anordnas av kommunerna genom väl sammanhållna samverkansområden. Det finns alltså visst tolkningsutrymme när det gäller kommunernas skyl- dighet att erbjuda ett allsidigt urval av gymnasieutbildning. Regeringen skrev vidare att anpassningen efter elevernas önske- mål skulle begränsas av huvudregeln om erbjudandet av ett allsidigt urval av nationella program.18 Särskilt när det gällde huvudsakligen yrkesförberedande program menade regeringen att tillfälliga ström- ningar mot ett visst yrkesområde inte skulle få leda till att utbild- ningar för andra nationellt sett stora yrkesområden försummades i en kommuns sammansättning av utbildningsutbudet. Det kan tolkas som att kommunerna har ett ansvar för att erbjuda ett brett utbud även om det finns ett svagt intresse för vissa utbildningar. Utredningen bedömer att tillgång till en viss utbildning inte nöd- vändigtvis betyda att programmet eller inriktningen måste finnas i elevens hemkommun. Men utbildningen behöver finnas att söka inom ett för eleven rimligt avstånd och med skälig restid. Tillgång handlar inte heller bara om att programmet och inriktningen erbjuds, efter- som även antalet platser ska anpassas efter elevernas önskemål. Elever väljer program och i vissa fall inriktning ett. För många elever är även valet av skola viktigt, men det är inte en aspekt som anges i skollagens skrivningar om tillgången till studievägarna. Elevernas tillgång till nationella program och inriktningar i skolpendlingsområden Ett sätt att beskriva elevernas tillgång till gymnasieskolans utbild- ningar är att beskriva utbudet baserat på indelning i pend- lingsområden19, dvs. områden inom vilka eleverna pendlar mellan hem och skola. Tillgången till utbildningen handlar då om att den antingen finns i elevens hemkommun eller i annan kommun inom pendlingsavstånd från hemmet. Utifrån denna indelning framgår av elevstatistiken vilka utbildningar som bedrivs i respektive pendlings- område. 1990/91:85 Växa med kunskaper. 19Uppdaterad indelning av kommuner i av skolpendlingsområden har bistått utred- ningen med. Utredningen använder samma pendlingsområden i (2018), Uppföljning av gymnasieskolan. för analyser genom skolpendlingsområden kommer ursprung- ligen från (2011), Skolmarknadens geografi. Metoden är anpassad från SCB:s metoder för att definiera lokala arbetsmarknadsområden. Analys av utredningens syften Det finns begränsningar med detta. Skillnaderna i antalet program och inriktningar mellan olika skolpendlingsområden behöver inte bero på kommunernas faktiska erbjudande, utan kan delvis vara en bild av att eleverna i vissa kommuner är mer benägna eller har bättre möjligheter att pendla till en utbildning jämfört med elever i andra kommuner. Med detta förbehåll är utbudet på programnivå relativt väl för- delat över landet enligt uppdelningen i 76 skolpendlingsområden, med undantag från de minsta programmen. Cirka tre fjärdedelar av ele- verna i årskurs nio har inför sitt gymnasieval tillgång till samtliga av gymnasieskolans nationella program inom pendlings- området. Bilden stämmer väl med Skolinspektionens iakttagelse av att även de små kommunerna kan erbjuda ett utbud av de flesta nationella programmen genom samverkan med andra kommuner.20 Skolinspektionen konstaterar dock att detta erbjudna utbud i många fall bygger på elevernas vilja att pendla långt eller till och med flytta. har skillnaderna mellan skolpendlingsområdena minskat något, se figur 3.2. Det är något färre skolpendlingsområden som har 16–18 nationella program och ett något mindre antal som har färre program. har förändringarna varit mycket små. 20Skolinspektionen (2018), Kommunernas styrning av gymnasieskolan. Där presenterar Skol- inspektionen av en kvalitetsgranskning i 30 kommuner. Analys av utredningens syften Figur 3.2 Antal nationella program (med registrerade elever) per skolpendlingsområde 2011–2018 Källa: Registeruppgifter från SCB, egna beräkningar. Utbudet av inriktningar är mer begränsat och har minskat för vissa små inriktningar De nationella programmen har mellan två och fem inriktningar var, utom vård- och omsorgsprogrammet som saknar inriktningar.21 Ele- vernas tillgång till inriktningarna i pendlingsområdena är mer be- gränsad. Det beror på att många utbildningsanordnare endast erbjuder någon eller några av inriktningarna på de program som bedrivs. Bredden i utbudet på inriktningsnivå () illustreras i figur 3.3. Utbudet är större i de mer tätbefolkade delarna av landet. I 42 av de 76 pendlingsområdena finns mindre än program- inriktningar. Dessa begränsningar gäller främst yrkesprogrammen, och i synnerhet vissa inriktningar på dessa program.22 Endast ett pendlingsområde erbjuder alla inriktningar och bara 6 pendlingsom- råden erbjuder 53–60 inriktningar. 21Från och med gäller detta även hotell- och turismprogrammet vars inriktningar slås samman. 22På de flesta program finns det flera yrkesutgångar, dvs. specialiseringar mot ett visst yrke. Det saknas nationell statistik om utbudet på yrkesutgångsnivå. Analys av utredningens syften Figur 3.3 Antal inriktningar med registrerade elever per skolpendlingsområde Anm.: Pendlingsområdena har grupperats i femtedelar (kvintiler) efter antalet inri ktningar som bedrivs. Särskilda varianter är ej medräknade. Kartbilden speglar områden enligt huvudsakliga pendlingsströmmar. Områdenas avgränsning påverkas därför starkt av hur eleverna reser . Källa: och egna bearbetningar. På de högskoleförberedande programmen är utbudet generellt väl tillgodosett även på inriktningsnivå. Men det finns inriktningar som har fått mindre utbrett utbud . Det är ett antal inriktningar inom estetiska programmet samt inriktningen mediekommunikation och information på samhällsvetenskapsprogrammet.23 Bland yrkesprogrammen dominerar vissa inriktningar sina respek- tive program sett till elevantalet, exempelvis VVS, elteknik respektive husbyggnad. Dessa dominerande inriktningar har minskat marginellt , sett till antal skolpendlingsområden där programmen finns. Flera inriktningar, framför allt på yrkesprogrammen, har länge 23På humanistiska programmet, som har en mycket begränsad förekomst i landet, har inrikt- ningen språk minskat. Analys av utredningens syften haft mycket små elevvolymer och det är framför allt dessa inrikt- ningar som fått en minskad utbredning. Situationen inom VVS- och fastighetsprogrammet kan användas som ett illustrerande exempel. De mindre inriktningarna på detta program – i synnerhet fastighet, men även kyl- och värmepumpsteknik samt ventilationsteknik – har försvunnit från flera pendlingsområden. handlar det om en utfasning på grund av lågt antal sökande, men i vissa fall kan ned- läggningen bestå i att redan få platser i form av lärlingsutbildning försvunnit helt. Utbudet beskrivs utifrån utbildningar som faktiskt har kommit till stånd Det finns inte någon nationell sammanställning av vilka utbildningar och antalet platser på dessa som erbjuds av skolhuvudmännen. Det som redovisas nationellt är vilka utbildningar som de facto kommit till stånd. Den nationella statistiken ger ändå en bra indikation på vilka utbildningar som erbjuds. Men bilden av antalet platser som erbjuds på de olika utbildningarna blir mer osäker. När utbudet redovisas baserat på antagna elever fångas förekomsten av utbildning upp. Det ska dock poängteras att förekomsten inte innebär att alla behöriga har tillgång till program eftersom det kan finnas fler sökande än platser. Många program fanns i fler kommuner medan andra fanns i färre kommuner 2018 jämfört med I avsnitt 3.4 jämförs programutbudet med det som gällde 2005. Dessa båda år var elevkullarna av likartad storlek och föregicks av perioder av växande elevkullar. Jämförelsen visar att tillgången ökat på många program men minskat på andra.24 Ett antal av de program som är jämförbara före och efter Gy11 finns i fler kom- muner och på fler skolor. Detta gäller yrkesprogrammen mot bygg-, vård- och omsorg, fordon, naturbruk, respektive VVS- och fastighet. Andra program finns i färre kommuner men på fler skolor, vilket visar på en centraliseringstrend där glesbefolkade kommuner lagt ner 24Ett program kan ha funnits i ett pendlingsområde men tillkommit i ytterligare en kommun inom pendlingsområdet. Det betyder att graden av tillgänglighet ökar även om det inte syns i redovisningen per pendlingsområdet. Men att ett program finns på fler skolor i samma kom- mun betyder inte självklart att tillgängligheten ökat. De totala antalet platser kan vara oförändrat. Analys av utredningens syften utbildningar som många nyetableringar av dessa utbildningar skett på större orter. Naturvetenskapsprogrammet, teknikprogrammet och estetiska programmet är exempel på detta. Utbudet av introduktionsprogram är mer beroende av hemkommunen Elever som inte är behöriga till nationella program ska erbjudas ut- bildning inom gymnasieskolans introduktionsprogram. Dessa elever möter begränsade möjligheter som exempelvis har att göra med dimen- sionering av antalet platser vid övergången till nationella program, men också större utbudsbegränsningar än elever som är behöriga till nationella program. Erbjudandet om programinriktat val är snävare och inkluderar färre möjligheter gällande t.ex. yrkesområden att ut- bilda sig mot jämfört med eleverna som är behöriga till yrkespro- grammen. Det beror på att dagens samverkansområden inte alltid inkluderar sökbara introduktionsprogram. Detta är ett problem då det ger högre trösklar för tillträde till utbildning för dem som behöver den mest. Eftersom få kommuner anordnar samtliga program och därmed inte heller introduktionsprogram som syftar till att förbereda för dessa, kan utbudet vara mycket begränsat i en enskild kommun om man inte får tillgång till sökbara program genom samverkan. Kartläggningen av samverkan om erbjudande av introduktionsprogram som utredningen gjort visar att flera samverkansområden saknar avtal om att gemensamt erbjuda introduktionsprogram, vilket gör att ele- vernas tillgång till utbildningen inte är likvärdig samt att likvärdig- heten i utbudet alltså i flera regioner är sämre för dessa elever. Vid utredningens kontakter med huvudmän och antagningskanslier har en riskbild målats upp där tillgången till både program- inriktat val mot yrkesprogram och yrkesintroduktion sägs vara bero- ende av att det finns ett överskott på platser. I takt med att elevkull- arna nu ökar kraftigt över stora delar av landet kommer kommunerna i första hand att erbjuda utbildning på introduktionsprogram åt sina egna elever. Vilket riskerar försämra de obehöriga elevernas tillgång till dessa program. Huvudmännen har ansvar och möjlighet att utforma program- men efter lokala behov. I kontakter med huvudmän och skolenheter har dock ofta framkommit en vädjan om stöd och hjälp Analys av utredningens syften i detta, man vill ha stöd i styrningen.25 Den utmaning man ser som störst har att göra med dimensioneringen av platser för elever inom programinriktat val. Många skolchefer och rektorer har enligt Skol- verket uttryckt osäkerhet om hur de ska utforma programmet, sök- bart eller inte, samt hur de ska inrymma eleverna i de nationella pro- gram som är fullsatta till platsantalet. Under /19 fanns det nationella program i 223 av landets kommuner och introduktionsprogram i 253 kommuner. I 30 kom- muner anordnas alltså endast introduktionsprogram och detsamma gäller även vissa skolenheter i övriga kommuner.26 Med den kom- mande ökningen av elevkullarna ökar sannolikt utnyttjandet av kapa- citeten på de nationella programmen vilket kan leda till att elever som går programinriktat val får svårt att få tillgång till vissa nationella program. Elevers efterfrågan påverkas av politiska beslut om utbud och utbildningsinnehåll Efterfrågan på utbildningar påverkas av flera andra faktorer än ut- vecklingen på arbetsmarknaden, och hur arbetsmarknaden förutspås se ut . Den stora förskjutning i efterfrågan som skett på enbart efter reformen 2011, är ett exempel på hur snabbt elevers efterfrågan kan påverkas av politiska beslut. Det går i och för sig inte att med säkerhet avgöra varför intresset för yrkesprogram, ökning, kraftigt minskade i samband med reformen 2011. Det går inte att särskilja vad som är effekter av reformens inne- håll, retoriken och den polariserade debatten i samband med refor- men eller helt andra faktorer. konstaterar dock att en för- är att en del elever och föräldrar känt en oro över att yrkes- programmen inte skulle ge tillräckligt med generella kunskaper, som behövs för att vara behörig till högre utbildning.27 menade också att det är problematiskt att yrkesutbildningar ibland beskrivs som riktade till främst lågpresterande elever. Det faktum att yrkes- programmen efter reformen inte automatiskt innehöll de kurser som krävs för grundläggande behörighet är även en förklaring som flera huvudmän nämnt för utredningen. De snabba förändringarna i elevers 25Skolverket (2019), Uppföljning av gymnasieskolan. /18 gällde detta totalt 41 skolenheter med huvudman. 27Skolverket (2015), Samlad redovisning och analys inom yrkesutbildning, Rapport 427. Analys av utredningens syften intresse visar på att politiska beslut, kommunikationen om program- men samt utbudsaktörernas agerande kan få stora konsekvenser för elevernas val. De påverkar i sin tur kompetensförsörjningen och i förlängningen även hur utbudet och därmed erbjudandet utvecklas för senare elevkullar. 3.1.2Elevers val och intresse för olika gymnasieprogram påverkar programutbudet – och vice versa Elevernas val och utbildningsutbudet Utbildningsutbudet i gymnasieskolan påverkas i hög grad av vilka utbildningar som ungdomarna efterfrågar. Frågan om vad som på- verkar elevernas val blir därmed central. Det finns ett flertal studier som med olika utgångspunkter försökt ta reda på varför elever väljer som de gör. Det är viktigt att komma ihåg att elever skiljer sig åt, de har olika intressen och drivkrafter. Det som har betydelse för en elevgrupp behöver inte ha det för andra.28 Social bakgrund och könsnormer påverkar elevernas val Forskning om elevernas gymnasieval visar att det är ett par stora krafter som verkar i bakgrunden. Den ena är social reproduktion via föräldrars och kompisars påverkan. Den andra är reproduktion av könsnormer – uppfattningar om vilka val av utbildning och yrken som är lämpliga för män och kvinnor. Gymnasievalet kan också handla om vilka valmöjligheter som elever har mot bakgrund av deras betyg i årskurs 9. Som en följd av betygskonkurrensen kan inte alla elever välja fritt; den reella valfriheten gäller framför allt de elever som har högre betyg.29 Ungdomars sociala bakgrund kan påverka deras bild av vilka utbildningsalternativ som finns att välja bland. Föräldrars utbild- ningsbakgrund lyfts i allmänhet fram som den faktor som har störst 28Thelin (2019), Valfrihetens geografi och rationella gymnasieval – En experimentell studie om elevers preferenser vid val av skola. 29Lund (2006), Marknad och medborgare: elevers valhandlingar i gymnasieutbildningens integ- rations- och differentieringsprocesser. Analys av utredningens syften betydelse för elevers gymnasieval.30 Elevers benägenhet att välja yrkesinriktade utbildningar respektive utbildningar som är högskole- förberedande har enligt många studier en tydlig koppling till deras föräldrars utbildningsnivå. Detta på så vis att ungdomar som väljer yrkesinriktade utbildningar tenderar att ha föräldrar med kortare for- mell utbildning jämfört med ungdomar som väljer högskoleför- beredande studier. Det framhålls också att elever med föräldrar utan högre utbildning riskerar att missgynnas i valprocessen då de inte har samma resurser att hantera valfrihetens komplexitet.31 I kontexten av det svenska gymnasievalet diskuteras ofta rädslan för att stänga dörrar . Vid övergången till Gy11 syntes en förflyttning där elever med relativt höga meritvärden från grund- skolan och elever med eftergymnasialt utbildade föräldrar, i lägre utsträckning sökte till yrkesprogrammen.32 Inom psykologisk, eko- nomisk och sociologisk forskning finns ett stort forskningsfält om människors beslutsfattande där utfallet visar sig vara förknippat med vilja att undvika risk och osäkerhet.