sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Om strategins handlingsplan genomförs, tillsam- mans med de omfattande utsläppsminskningar som det klimatpolitiska ramverket förutsätter, ökar trovärdighet som föregångsland inom klimatområdet på ett betydande sätt. Då tydliggörs att avser att agera i enlighet med vetenskapen för att göra sin del när mål ska infrias. Att vara ett föregångsland kräver mod. En politik behöver ut- vecklas för ett delvis helt nytt område som karaktäriseras av stora osäkerheter och begränsade erfarenheter. Det finns dock inga stora risker och inga oöverstigliga hinder som motiverar att väntar med att agera. Tvärtom finns det tungt vägande skäl för, och stora möjligheter med, att snabbt genom- föra de åtgärder som krävs för att skapa förutsättningar för netto- negativa utsläpp. Skälen utvecklas ytterligare nedan under rubriken behövs vid sidan av utsläppsminskningar. Under rubriken för hur volymen kompletterande åtgärder bör byggas upp redovisas hur byggstenarna i en politik för att maxi- mera nyttan av kompletterande åtgärder kan se ut. är ett glest befolkat skogsland; mer än två tredjedelar av landyta är täckt av skog. Detta innebär att åtgärder som Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser påverkar kolinlagringen i skog och mark och möjligheten att produ- cera förnybar råvara på ett hållbart sätt är av stor betydelse för de nationella nettoutsläppen. Även om det svenska jordbruket inte om- fattar så stora arealer finns även där goda möjligheter att öka produk- tionen och kolinlagringen genom åtgärder som bidrar till flera sam- tidiga mervärden. Den rikliga tillgången till biomassa som råvara för massa- och pappersindustrin har resulterat i att har ett stort antal bety- dande punktutsläppskällor av biogen koldioxid. Användning av rest- produkter från skogsbruket och massaproduktionen har dessutom gett upphov till flera stora punktutsläppskällor av biogen koldioxid inom energisektorn. Potentialen till negativa utsläpp genom tillämp- ning av avskiljning, transport och lagring av koldioxid av biogent ur- sprung (bio-CCS) vid dessa punktutsläppskällor är hög. har därmed särskilt goda förutsättningar för vissa åtgärder och tekniker som resulterar i negativa utsläpp av växthusgaser och bör i så stor utsträckning som möjligt utnyttja dessa. Några länder har liknande förhållanden som och kan använda sig av samma åtgärder och tekniker för negativa utsläpp, medan andra länder helt eller delvis kommer att behöva välja andra vägar utifrån sin specifika situation. Med tanke på klimatutmaningens storlek och brådskan med vilken den måste bemötas behöver alla goda förutsättningar för negativa utsläpp av växthusgaser i världen tas tillvara. •Strategins övergripande syfte är att bidra till att når målen i det klimatpolitiska ramverket. •Strategin ska göra det möjligt att använda kompletterande åt- gärder för att nå nettonollmålet samt målen . •Strategin ska göra det möjligt för att nå negativa netto- utsläpp av växthusgaser efter att nettonollmålet uppnåtts, genom användning av kompletterande åtgärder. •Strategin ska bidra till att målen i det klimatpolitiska ramverket uppnås på ett kostnads- och samhällsekonomiskt effektivt sätt och utan att förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen försämras. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Mål för kompletterande åtgärder Mål för kompletterande åtgärder bör fastställas och beslutas. Strate- gin utgår från följande mål för kompletterande åtgärder: •År 2030 ska åstadkomma kompletterande åtgärder som motsvarar koldioxid . •År 2045 ska åstadkomma kompletterande åtgärder som motsvarar koldioxid . Nivån ska kunna öka efter 2045. •Mellan 2021 och 2045 ökar volymen genererade komplet- terande åtgärder kontinuerligt. Det är upp till framtida regeringar att besluta i vilken utsträckning kompletterande åtgärder ska räknas av mot målen i det klimatpoli- tiska ramverket. Målnivån för kompletterande åtgärder 2045 utgår från den maxi- malt tillåtna användningen av kompletterande åtgärder för att nå nettonollmålet, enligt det svenska klimatpolitiska ramverket. Mål- nivån för kompletterande åtgärder 2030 utgår, på samma sätt, från den maximalt tillåtna användningen av kompletterande åtgärder för att nå klimatmålet . Den bärande tanken är att volymen kom- pletterande åtgärder ska byggas upp kontinuerligt . Därför behövs inte någon kvantitativ målnivå för kompletterande åtgärder 2040; det viktiga är att volymen kompletterande åtgärder fortsätter öka mot målnivån . Klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket är uttryckta som pro- cent av de historiska utsläppen. Det innebär att klimatmålen uttryckta som volymer kan ändras i takt med att den svenska utsläppsrappor- teringen utvecklas. Vid större förändringar av tidigare rapporterade historiska utsläpp kan därför även målnivåerna för kompletterande åtgärder behöva ses över. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Kompletterande åtgärder behövs vid sidan av utsläppsminskningar Både utsläppsminskningar och kompletterande åtgärder behövs För att klara mål och de svenska klimatmålen behövs både stora utsläppsminskningar och kompletterande åtgärder. Det klimatpolitiska ramverket innebär att utsläppen i ska minska med till 2045 jämfört med . Kompletterande åtgärder ersätter inte behovet av en omfattande samhällsomställning och stora utsläppsminskningar, utan är ett komplement till en sådan utveckling. Vissa utsläpp är mycket svåra att minska Målet om nettonollutsläpp i är mycket svårt att nå enbart genom utsläppsminskningar. Det beror på att vissa utsläpp bedöms vara nästintill omöjliga att helt eliminera, åtminstone inte utan att även den verksamhet som ger upphov till utsläppen upphör. För att minska växthusgasutsläppen med behö- ver i stort sett all användning av fossila bränslen upphöra i samhället som utsläppen från industriprocesser når nivåer nära noll, bl.a. genom att användningen av fossila insatsvaror fasas ut och genom att CCS-teknik tillämpas i branscher som t.ex. cementproduktion, där fossila koldioxidutsläpp annars inte kan undvikas. Användningen av energi och material måste effektiviseras kraftfullt och utsläppen från eltillförsel behöver nå nollnivåer som elanvändningen ökar i industrin och transportsektorn. De utsläpp som kvarstår när utsläppen minskats är främst metan- och lustgasutsläpp från en rad utspridda källor i samhället, t.ex. från förbränning av biobränslen, avloppsreningsverk, rötning för biogasproduktion och utsläpp från jordbruket. Dessa kvar- varande utsläpp bedöms med utgångspunkt i dagens kunskap och tek- nik vara mycket svåra och dyra att helt bli av med. De största återstående växthusgasutsläppen förväntas finnas inom jordbrukssektorn. Jordbrukets växthusgasutsläpp sker till stor del som resultatet av biologiska processer, och utsläppen är typiskt sett utspridda över en mycket stor yta, vilket gör dem svåra att kon- trollera och fånga in. Utsläppen kan visserligen minska per produ- Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser cerad enhet livsmedel eller jordbruksprodukt och genom att pro- duktion av produkter med låga tillhörande utsläpp prioriteras, men utsläppen kan inte helt upphöra. Med dagens kunskap och teknik kan inte nå nollutsläpp så länge jordbruk fortfarande bedrivs. kan därmed inte nå det nationella klimatmålet om netto- nollutsläpp enbart genom utsläppsminskningar. Slutsatsen blir att kompletterande åtgärder behövs för att kom- pensera för utsläpp som med dagens kunskap och teknik inte helt kan elimineras. Genom en satsning på området kompletterande åt- gärder, parallellt med teknikutveckling och en samhällsomställning för att minska utsläppen, gör sig inte beroende av mycket osäkra framtida tekniksprång för att nå målet om nettonollutsläpp , som det läggs en grund för att nå negativa nettoutsläpp därefter. Kompletterande åtgärder krävs för att nå längre än till nettonoll Enligt det klimatpolitiska ramverket ska ha nettoutsläpp som är lägre än noll efter det att nettonollmålet uppnåtts , dvs. Negativa nettoutsläpp är endast möjliga om kompletterande åtgärder används och räknas av från kvarvarande utsläpp. Det är inte specificerat i ramverket hur långt under noll de svenska nettoutsläppen ska vara efter 2045. Under förutsättning att natio- nella klimatmål även framgent beslutas utifrån vetenskaplig grund och med hänsyn till global rättvisa är det dock sannolikt att svenska klimatmål efter 2045 kommer att behöva vara väsentligt lägre än netto- noll. För att kunna nå sådana mål krävs en avsevärd volym komplet- terande åtgärder. Om inte de globala utsläppen minskar mycket snabbt i närtid kommer enligt IPCC stora negativa nettoutsläpp att krävas även på global nivå efter 2050 för att klara temperaturmål, och den situationen består . Ju tidigare stora utsläpps- minskningar och negativa utsläpp kommer till stånd, desto lägre blir behovet av negativa utsläpp under århundradets andra hälft för att kompensera för en överskriden koldioxidbudget för , men även vid en sådan utveckling behöver nettoutsläppen globalt nå under noll. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Mycket talar därför för att kommer att ha nationella kli- matmål som är väsentligt lägre än nettonoll från och med andra hälften av detta århundrande och därefter. Voly- men svenska kompletterande åtgärder behöver därmed tro- ligen ligga på en hög nivå . Kompletterande åtgärder kan öka kostnadseffektiviteten på både kort och lång sikt Om de nationella klimatmålen på väg mot nettonoll ska nås utan att kompletterande åtgärder tillgodoräknas stiger kostnaden för mål- uppfyllelse. De kompletterande åtgärder som föreslås i denna stra- tegi beräknas vara förenade med väsentligt lägre åtgärdskostnader 2030 än t.ex. utsläppsminskningar genom ytterligare ökad använd- ning av biodrivmedel utöver vad som kan krävas för att nå klimat- målet för transportsektorn. Även åtgärdskostnaderna på biodriv- medelsområdet för att nå klimatmålet för transportsektorn bedöms vara högre än för de föreslagna kompletterande åtgärderna. Det sak- nar dock praktisk betydelse, eftersom målkonstruktionen innebär att transportmålet ska utan tillgodoräknande av komplette- rande åtgärder. Kostnaden för att nå det svenska nettonollmålet genom enbart utsläppsminskningar bedöms vida överstiga kostna- den för att nå målet genom att även tillgodoräkna kompletterande åtgärder, eftersom det förstnämnda som tidigare nämnts bl.a. bedöms ställa krav på stora ingrepp i omfattningen av jordbruksproduktio- nen i landet. De åtgärder som kan komma att bli nödvändiga för att nå nettonollmålet utan kompletterande åtgärder riskerar dessutom att leda till ökade utsläpp i andra länder, t.ex. genom ökad import av jord- bruksprodukter, vilket kraftigt skulle reducera den faktiska klimat- nyttan. Möjlighet att svara upp mot skärpta klimatmål Kunskapsläget om klimatförändringarna utvecklas kontinuerligt. IPCC:s senaste rapporter visar bl.a. att netto- utsläppen i världen, genom utsläppsminskningar och ökade upptag, behöver minska mycket snabbt under de närmaste decennierna för Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser att temperaturmål ska kunna nås. Forskningsresultaten visar även att effekterna av ett förändrat klimat , vid om- kring en grads temperaturökning jämfört med förindustriell nivå, är mer omfattande än vad som tidigare förutspåtts. Det är tänkbart att de nationella klimatmålen kommer att behöva skärpas för att fortsatt vara i linje med mål och ambition att vara ett föregångsland på klimatområdet. Om samhälls- omställningen för att nå mycket låga växthusgasutsläpp i blir framgångsrik kan kompletterande åtgärder göra det möjligt att svara upp mot skärpta klimatmål på nationell eller europeisk nivå. Principer för hur volymen kompletterande åtgärder bör byggas upp Samma klimateffekt ska uppnås som för utsläppsminskningar i Klimateffekten av kompletterande åtgärder ska enligt det klimat- politiska ramverket vara jämförbar med klimateffekten av utsläpps- minskningar i . När kompletterande åtgärder används för att nå klimatmålen ska det alltså inte innebära en ambitionssänkning i termer av klimateffekt. Detta är en mycket viktig utgångspunkt för strategin som bl.a. medför att endast negativa utsläpp (upptag av växthusgaser) och minskade utsläpp inom sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF-sektorn) som följer av effekter av åtgärder i denna strategi föreslås kunna tillgodo- räknas som kompletterande åtgärder. Bokförda ökade upptag och utsläppsminskningar inom LULUCF-sektorn som skulle ha inträf- fat även i frånvaro av dessa åtgärder bör inte få räknas av gentemot klimatmålen som kompletterande åtgärder, eftersom det skulle leda till en sämre total klimateffekt jämfört med utsläppsminskningar i . Ovanstående tolkning är i linje med IPCC:s definition av nega- tiva utsläpp som säger att dessa uppstår genom planerad mänsklig aktivitet, t.ex. i tillägg till det upptag som annars skulle ha uppstått naturligt i kolcykeln. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser För att kompletterande åtgärder ska vara jämförbara med ut- släppsminskningar i krävs också att klimateffekten är jäm- förbar . När kompletterande åtgärder används för att nå något av klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket måste de användas och fördelas så att de kompenserar för en högre utsläppsnivå – inte bara för det specifika målåret. Om kompletterande åtgärder enbart skulle användas så att de kompenserar för en högre utsläpps- nivå under ett specifikt målår är deras klimateffekt inte jämförbar med klimateffekten av utsläppsminskningar i . Kompletterande åtgärder som används ska sänka kostnaden för att nå klimatmålen Kompletterande åtgärder ska kunna bidra till att når klimat- målen på ett kostnads- och samhällsekonomiskt effektivt sätt. I valet av vilka kompletterande åtgärder som bör genomföras är kostnads- effektivitet faktorer som bör vägas in. I analy- sen behöver även hänsyn tas till risker, koldioxidlagringens perma- nens, betydelsefulla sidoonyttor och negativa effekter. De styrmedel som tillämpas för att åstadkomma de komplet- terande åtgärderna behöver även de utformas så att de är kostnads- och samhällsekonomiskt effektiva. En komponent i detta är att undvika s.k. koldioxidläckage, dvs. att produktion och tillhörande växthus- gasutsläpp flyttar från till andra områden där produktions- kostnaden är lägre till följd av en mindre ambitiös klimatpolitik. Spridning av riskerna bör vara en ledstjärna De olika typerna av kompletterande åtgärder är alla förknippade med osäkerheter och risker i genomförandet. Dessa risker innebär att det är högst troligt att flera av de projekt som initieras som komplet- terande åtgärder inte kommer att leverera negativa utsläpp eller ut- släppsminskningar enligt plan. Det är också möjligt att en hel kategori kompletterande åtgärder visar sig vara en svårframkomlig väg. Detta skulle exempelvis kunna inträffa om inte, mot förmodan, en marknad för handel med veri- fierade utsläppsminskningar kommer på plats internationellt eller om lagringsplatser för svensk koldioxid inte blir tillgängliga i närtid. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Förändringar av kan innebära att det som kan räk- nas som en kompletterande åtgärd inte utan vidare kan till- godoräknas som en sådan . Detta gäller i synnerhet om om- fattningen av EU:s huvudsakliga rättsakter på klimatområdet ändras vad gäller utsläppskällor och sänkor eller bokföringsregler. Flera av dessa rättsakter sträcker sig inte längre än till 2030. Vilka riskerna är varierar naturligtvis mellan de olika komplet- terande åtgärderna. Effekten av föreslagna och andra tänkbara åt- gärder inom LULUCF-sektorn beror bl.a. på hur snabbt de kan komma till stånd och hur andra faktorer påverkar incitamenten att utföra åtgärderna, t.ex. marknadens efterfrågan på olika produkter från jord- och skogsbruk. Det finns också risker förknippade med olika former av naturliga störningar, vissa med koppling till klimatets utveckling, som kan begränsa utfallet för vidtagna åtgärder. För bio-CCS är sannolikt affärsmässiga risker det stora hotet mot genomförandet av projekt men det finns även tekniska, juridiska och politiska risker eller hinder som kan fördröja eller stoppa projekt inom bio-CCS, även om utredningens förslag syftar till att minska dessa. för handel med resultat från utsläpps- begränsningar mellan länder är ännu inte färdigförhandlad. Det är en av flera faktorer som gör att det troligen kommer dröja innan det är möjligt för att genomföra verifierade utsläpps- minskningar i andra länder på ett ambitionshöjande sätt som dels säkrar att insatserna leder till åtgärder utöver de som ändå hade vidtagits i värdländerna, dels inte leder till dubbelräkning av den ut- släppsminskning som erhålls. Andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser befinner sig i en tidig utvecklingsfas och är oprövade i större skala. sak- nas dessutom system och gemensamma regelverk för att rapportera och bokföra negativa utsläpp genom sådana tekniker. Givet de risker som finns inom alla områden för kompletterande åtgärder vore det oklokt att enbart satsa på en typ av kompletterande åtgärder. Riskspridning bör därför, åtminstone inledningsvis, vara en ledstjärna för hur volymen av kompletterande åtgärder ska byggas upp . kan det bli tydligt att en eller flera typer av kompletterande åtgärder bör prioriteras framför andra. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser De kompletterande åtgärderna kännetecknas generellt sett av hög komplexitet och långa ledtider. Ingen kompletterande åtgärd kan genomföras med hög kvalitet utan att den föregås av ett omfattande planerings- och förberedelsearbete. Hur lång tidsperioden är mellan beslut om åtgärd till dess att resultatet av åtgärden kan börja till- godoräknas i klimaträkenskaperna skiljer sig dock markant åt mellan olika kompletterande åtgärder. För de flesta av åtgärderna på LULUCF-området krävs ytter- ligare analyser av var olika åtgärder är lämpliga att utföra, men dessa analyser bör inte vara mer omfattande än att åtgärderna kan genom- föras inom något eller . När åtgärder väl är på plats tar det olika innan full effekt uppnås. En åtgärd som återvätning av dränerad torvmark minskar utsläppen relativt snabbt medan full effekt av beskogningsåtgärder uppnås först efter flera tiotals år. Projekt inom bio-CCS är förenade med långa ledtider. Förstudier, tillståndsprocesser och uppförande av installationer för avskiljning, transport och lagring av koldioxid tar sammantaget för varje enskilt projekt. Ledtiderna för att genomföra åtgärder i andra länder, som kan bedömas vara additionella, bidra till hållbar utveckling och till en global ambitionsnivåhöjning, kommer särskilt i den inledande fasen att vara relativt långa. Under har alla parter egna natio- nella klimatplaner som successivt behöver skärpas. Att genomföra en utsläppsbegränsning i ett land som också antagit en egen klimat- plan och infört nationella styrmedel för utsläppsminskningar på klimatområdet kräver därför samarbete mellan de deltagande par- terna, bl.a. för att identifiera hur genomförandet av åtgärder inte ska försämra förutsättningarna för värdlandets egen måluppfyllelse och möjlighet att skärpa landets egna ambitioner. På grund av de långa ledtiderna från beslut till resultat för flera av de kompletterande åtgärderna är det nödvändigt att agera i närtid, så att inte det framtida handlingsutrymmet för klimatpolitiken börjar krympa. Om exempelvis bio-CCS ska kunna spela en betydande roll i klimatpolitiken 2045 behöver de första anläggningarna tas i drift , vilket kräver omgående handling från statens sida. Samma tidsperspektiv gäller för vissa åtgärder inom LULUCF-sektorn. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Det är alltså av vikt att en satsning på kompletterande åtgärder inleds utan dröjsmål för att det ska vara möjligt att fullt ut dra nytta av de möjligheter och det handlingsutrymme som de komplette- rande åtgärderna innebär. Stabila villkor och målsättningar attraherar projektägare Flertalet kompletterande åtgärder innebär projekt som pågår , ofta årtionden. Projekt inom LULUCF-sektorn kan dess- utom innebära att en markägare kan bruka en viss areal på samma sätt som . Beslut om att genomföra sådana projekt fattas inte lättvindigt. Projekt kan också vara förenade med stora investeringar. Så är t.ex. alltid fallet gällande bio-CCS. För att kunna attrahera lämpliga projektägare bör därför området kompletterande åtgärder kännetecknas av stabila villkor och tydliga målsättningar. Detta bidrar till förutsägbarhet och minskade risker för potentiella projektägare. Stabila villkor innebär bl.a. att inriktningen på styrningen inte bör förändras radikalt . Styrmedel kan och bör successivt utveck- las, men detta bör alltså ske på ett sätt som inte dramatiskt ändrar förutsättningarna för berörda aktörer. Volymen kompletterande åtgärder bör byggas upp successivt Svenska aktörers erfarenhet är låg vad gäller flera typer av komplet- terande åtgärder. Ofta är erfarenheterna begränsade även internatio- nellt sett. Detta gäller exempelvis för bio-CCS och biokol. Tekniker och åtgärder där erfarenheterna är begränsade kan antas befinna sig i en fas där lärokurvan är brant och där utvecklingen kan ske snabbt mot ökad effektivitet och lägre kostnader när erfarenheterna ökar. Genom att bygga upp volymen kompletterande åtgärder succes- sivt kan erfarenheter från tidiga projekt i och utomlands bidra till att sänka kostnaden och öka effektiviteten i efterföljande projekt. Svenska projekt ger relevanta erfarenheter för de förutsätt- ningar som gäller här; motsvarande erfarenheter kan oftast inte fullt ut erhållas genom att studera projekt utomlands. Sammanfattning: Strategi för negativa utsläpp av växthusgaser Om volymen kompletterande åtgärder byggs upp successivt kan också vissa typer av kompletterande åtgärder prioriteras framför andra på basis av utvärderingar av tidiga insatser, innan volymen nått en hög nivå. Utveckling mot teknikneutral styrning De kompletterande åtgärder som är tänkbara har vitt skilda karaktärer och befinner sig i olika faser av teknisk mognad. Kost- naderna för några av dem kan tänkas sjunka snabbare när erfaren- heten av åtgärderna ökar, jämfört med för andra kompletterande åtgärder där kostnadsbilden är mer stabil. Det finns också stora skillnader i vilken kvantitativ potential olika kompletterande åtgär- der har och därmed i vilken roll de kan spela i en långsiktig klimat- omställning. På kort sikt finns det därför skäl att tillämpa teknikspecifik styr- ning som tillåter olika styrmedel och prissättning för olika typer av kompletterande åtgärder. Detta skapar möjligheter för åtgärder och tekniker som är förknippade med relativt höga kostnader, jämfört med andra alternativ, att bidra till en kostnadseffektiv klimat- politik när erfarenheterna av åtgärderna ökar och kostnaderna sjunker. bör styrningen av kompletterande åtgärder utvecklas i riktning mot teknikneutralitet. När den tekniska mognaden och erfarenheterna av kompletterande åtgärder ökat innebär en teknik- neutral styrning förutsättningar för god kostnadseffektivitet. Även kommer det dock sannolikt att finnas nya tekniska lösningar i tidiga utvecklingsstadier som kan behöva bli föremål för särskilda insatser för att stödja utvecklingen. En teknikneutral styrning behöver ta hänsyn till att slutproduk- ten av olika kompletterande åtgärder skiljer sig åt. Exempelvis är det stor skillnad på koldioxid som är permanent och irreversibelt lagrad (t.ex. genom bio-CCS) och på koldioxid som är långsiktigt men ändå temporärt eller reversibelt lagrad (t.ex. genom beskogning), även om båda kan räknas som negativa utsläpp. Denna skillnad kan motivera en differentierad ersättning för negativa utsläpp.