sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Utredningens uppdrag och arbete mens betydelse för att utveckla och erkänna kompetens är viktigt för skolans likvärdighet liksom kvalitet. har haft i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att full- göra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Utredningen har haft i uppgift att identifiera och analysera utmaningar som väntas ha särskilt stor påverkan på kommunernas förmåga att klara av sina uppgifter. Den har också analyserat i vilken utsträckning olika strukturella åtgärder kan stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen. Uppdraget redovisades i februari 2020.60 •Utredningen om konfessionella skolor har bl.a. haft i uppdrag att analysera för- och nackdelar med konfessionella inslag i olika skol- former samt att lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell in- riktning ska kunna införas. Uppdraget redovisades i januari 2020.61 •Utredningen om idéburna aktörer i välfärden har haft i uppdrag att ta fram ett förslag på en tydlig definition av idéburna aktörer som kan användas för att identifiera och avgränsa dessa från andra aktörer i bl.a. välfärdsverksamheter. Syftet med definitionen har varit att ta fram förslag som främjar ett ökat idéburet deltagande i välfärden, t.ex. i skolan. Uppdraget redovisades i december 2019.62 Vid sidan av dessa finns också förslag från tidigare utredningar som tydligt påverkar denna utrednings arbete som inte slutligt hanterats t.ex. och Skolmyndighetsutredningen.63 Arbete som väntar på att påbörjas Det finns också några större arbeten som utlovats och som väntar på att påbörjas, vilka är av betydelse för denna utrednings arbete. Detta gäller inte minst det beslutsunderlag som kan skapa förutsättningar 63SOU 2016:66; SOU 2018:41. Utredningens uppdrag och arbete för statligt huvudmannaskap för skolan som ska tas fram enligt den sakpolitiska överenskommelse som träffats mellan Socialdemokra- terna, , och de gröna, det s.k. januariavtalet. Andra punkter som nämns i januariavtalet är bl.a. att en utökad lovskola ska utredas och sedan införas , att det statliga stödet för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling ska förstärkas, att fler karriärtjänster ska inrättas i utanförskapsområden, att lagen om tillgång till elevhälsa ska definiera vilken tillgång som är en accep- tabel lägstanivå, att resursskolor ska utvecklas m.m.64 2.5Hur utredningens arbete har genomförts Utredningen inledde sitt arbete . Utredningens arbete kunde dock ta fart ordentligt först när den nya regeringen tillträtt och därmed kunde fatta beslut om utredningens budget med övergångsregering efter valet . I samband med detta blev utredningens sekretariat fulltaligt. Enligt direktivet ska utredaren inhämta synpunkter från ett flertal myndigheter och organisationer. Utredningen har utöver de i direk- tivet utpekade genomfört ett omfattande arbete för att inhämta syn- punkter från och diskutera utredningens frågor med ett stort antal olika myndigheter, organisationer, forskare, personer anställda i eller i anslutning till skolväsendet m.fl. En lista över dessa återfinns i bi- laga 3. Utredningen har i samband med möten och andra kontakter uppmanat intressenterna att bidra med synpunkter och andra under- lag rörande utredningsuppdraget. Utredningen har generellt haft en öppen attityd till att presentera såväl analyser som preliminära slut- satser i syfte att också på det sättet både pröva argumentationens hållbarhet och ytterligare bereda berörda möjlighet att reagera på tankar och förslag. Vilket framgår ovan pågår det, och har under utredningens arbete på- gått, ett flertal statliga utredningar som på olika sätt har betydelse för utredningens uppdrag. Detta gäller inte minst Utredningen om planer- ing och dimensionering av gymnasial utbildning (U 2018:01) Kommun- utredningen (Fi 2017:02) och (Fi 2018:07) 64Sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, de gröna, det s.k. januariavtalet, punkterna 49–57. Utredningens uppdrag och arbete med vilka utredningen haft kontinuerlig kontakt under utrednings- tiden. Utredningen har också särskilt beaktat Skolmyndighetsutred- ningens liksom förslag.65 I utredningen har ingått en expertgrupp bestående av både sak- kunniga och experter. I expertgruppen har funnits representanter för , , Kultur- departementet, , , , , Friskolornas riks- förbund, Idéburna skolors riksförbund, , , Kommuner och Regioner samt skol- ledarförbund. Expertgruppen har träffats sju gånger under utred- ningens arbete. Utredningen har tagit hjälp av flera utomstående parter för att samla in material. har på utredningens uppdrag sammanställt ett underlag om olika kommuners metoder för placer- ing av elever vid kommunala skolenheter. med medarbetare vid har genomfört ett antal inter- vjuer med kommunpolitiker om deras syn på och arbete för likvär- dighet i skolan. har på utredningens uppdrag sammanställt ett underlag vad gäller kommuners arbete med tilläggsbelopp till elever med ett omfattande behov av särskilt stöd. Utredningen har också anordnat en forskardag där olika frågor relaterade till skolsegrega- tion och skolval diskuterades. Utredningen har också själv genom- fört omfattande statistiska analyser liksom sammanställt forsknings- läget i de två huvudområden som utredningens uppdrag omfattar. 2.6Förklaringar och definitioner av vissa ord och begrepp som används i flera kapitel Flertalet ord och begrepp förklaras i de kapitel eller avsnitt där de används. Ett antal ord och begrepp används dock genomgående var- för de förklaras redan här. Använd som samlingsbegrepp för de reformer som genomfördes genom vilka en större del av ansvaret för skolan flyttades från staten till kom- munerna. 65SOU 2018:41; SOU 2018:74. Utredningens uppdrag och arbete Att utbildningen anpassas efter indivi- dens behov i betydelsen att dess utformning och utförande med- för att de elever som kommer till skolan med sämre förutsätt- ningar än andra elever att lyckas genomföra utbildningen med gott resultat får ett sådant stöd att just det kan realiseras. Det riktade statsbidrag som efter Skol- kommissionens förslag inrättades 2018 och som styrs av förord- ning (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kun- skapsutveckling. I skolan arbetar olika personalkategorier, t.ex. förskol- lärare, fritidspedagoger, grundlärare, ämneslärare och speciallärare. Utredningen använder lärare och lärarutbildning som samlings- begrepp för dessa personalkategorier och de olika utbildnings- program som finns riktade mot verksamhet i skolan. När endast viss kategori avses skrivs detta ut. •Prisindex för verksamhet (PKV). Ett index som tas fram av Kommuner och Regioner och som fångar hur mycket löner och andra faktorpriser i verksamhet förändras . I utredningen används PKV för för att räkna om alla ekonomiska uppgifter till fasta priser nivå. Därmed går det att jämföra värdet av en ekonomisk resurs vid två olika tidpunkter på ett meningsfullt sätt. En statistisk metod att undersöka om en så kallad beroende variabel samvarierar med en eller flera oberoende variabler. Samvarierar till exempel kostnad per elev med antalet elever i skolan och med elevsammansättningen, på ett syste- matiskt sätt? Implicit ligger ett antagande om att variation i de oberoende variablerna förklarar variationen i den beroende. Det är dock viktigt att komma ihåg att samvariation inte per automa- tik är detsamma som ett orsakssamband. Med metoden erhålls en koefficient för varje variabel, ett mått på hur stor förändring i den beroende variabeln som förknippas med en förändring av den oberoende variabeln med en enhet. Om koefficienten är signifi- kant betyder det att det finns ett statistiskt säkerställ samband mellan de två variablerna. Är den inte signifikant är samvariatio- nen inte säkerställd. Utredningens uppdrag och arbete •Räkenskapssammandraget för kommuner (RS). En årlig insam- ling av ekonomiska uppgifter från samtliga kommuner. Syftet med RS är att på kommun och riksnivå få en tillförlitlig informa- tion om kommunernas ekonomi, både nuläge och utveckling. Räkenskapssammandraget ligger till grund för samtliga kostnads- uppgifter som SCB och publicerar om skolan. Skolväsendet består av flera olika skolformer liksom av i stället för ständigt att skriva grundskola, förskoleklass, grund- särskola, sameskola och specialskola. Då utredningens två del- uppdrag, skolvalet respektive resurstilldelningen, omfattar olika skolformer kan därför också användningen av skolan omfatta olika skolformer i olika kapitel. Huvudmannen, alltså den som driver en skola eller förskola, har stor frihet att organisera verksamheten på olika sätt. Huvudregeln är dock att verksamhet som bedrivs i en skolbygg- nad, eller i flera skolbyggnader som ligger nära varandra, utgör en skolenhet. Begreppet skolenhet syftar på skolan i fysisk mening, alltså de byggnader och lokaler där huvudmannen bedriver sin verksamhet.66 De olika delar som skolväsendet består av. Utöver de skolformer som utredningens uppdrag helt eller delvis omfattar, dvs. förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan, är även t.ex. förskola, gymnasieskola och kom- munal vuxenutbildning egna skolformer. Fritidshemmet är inte en egen skolform men ingår också i skolväsendet.67 Den kommitté bestående bl.a. av forskare och representanter för arbetsmarknadens parter verksamma i skolväsendet, som sammankallades 2015 för att lämna förslag som syftade till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan. Lämnade två betänkanden, Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet (SOU 2016:35) och Samling för skolan. Nationell strategi för kunskap och likvärdighet (SOU 2017:35). 661 kap. 3 § skollagen. 671 kap. 1 § skollagen. Utredningens uppdrag och arbete Det bidrag som en elevs hemkommun ska lämna till den enskilda huvudman som ansvarar för skolenheten vid vilken eleven genomför sin utbildning, det som i skollagen benämns som grund- belopp.68 Utöver detta kan ett tilläggsbelopp lämnas för vissa barn. Benämningen på samtliga skolformer samt fritids- hemmet tillsammans. Undervisning definieras i skollagen som ”sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskol- lärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden”.69 Utredningens använd- ning av undervisning inrymmer också att processen, som skol- lagen preciserar, planeras, anpassas och utförs på olika sätt bero- ende på givna omständigheter men alltid utifrån gedigen kunskap. Utredningens användning av undervisning avser alltså inte ett mekaniskt utförande av en viss uppgift. Under utredningens gång har organisationen och landsting, SKL, bytt namn till kommuner och regioner, SKR. Organisationens nuvarande namn används genomgående i be- tänkandet, även när det t.ex. gäller rapporter och uttalanden som gjordes innan namnändringen. 689 kap. 20 §, 10 kap. 38 § och 11 kap. 37 § skollagen samt 14 kap. 4 § skolförordningen. 691 kap. 3 § skollagen. 3Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan I kapitlet beskrivs övergripande hur verksamheten i förskoleklassen, , grundsärskolan och motsvarande skolformer styrs som en bakgrund till kommande kapitel som fokuserar på likvär- dighet, bestämmelserna kring det s.k. skolvalet samt resurstilldel- ningen. Kapitlet beskriver och resonerar också kring vilka förut- sättningar och möjligheter kommuner och enskilda huvudmän har att ta det ansvar för skolan som vilar på dem. I stället för att alltid skriva förskoleklassen, , grundsärskolan och motsvarande skolformer används skolan för ökad läsbarhet. Styrningen av skolan sker på flera olika sätt, huvudsakligen via tre olika styrmedel: juridiska, ekonomiska och ideologiska.1 lyfts även uppföljning och utvärdering fram som ett särskilt styrmedel, ibland anses den ingå som en del av det juridiska.2 Beskrivningen nedan koncentrerar sig främst på de juridiska och ekonomiska styr- medlen. Betydelsen av den ideologiska styrningen, som är en mer indirekt eller ”mjuk” styrning än de andra och tar sig uttryck t.ex. i form av råd om hur verksamheten bör bedrivas eller inriktning på kompetensutveckling eller information, ska dock inte underskattas med anledning av detta. ska kanske inte heller den formella styrningens bety- delse för skolans verksamhet överskattas. Det avgörande är det som sker i varje enskilt klassrum, varje enskild lektion, varje skoldag. För att den formella styrningen ska komma till uttryck där krävs att nyckelaktörerna, de cirka 140 000 lärare och 4 500 rektorer som tjänstgör i skolan vid närmare 5 000 skolenheter, genomför den. 1Se t.ex. Lascoumes & Le Gales (2007); , red. (2018), s. 29 ff. 2Se t.ex. (1977/1981). Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan är svårt och tar tid. Huvudmän, lärare och rektorer kan också tolka styrdokumenten på ett annat sätt än vad som avsetts liksom att styrdokumenten innefattar motsägelser.3 Utredningens uppdrag är dock att titta på vissa delar av skolans styrning på en övergripande systemnivå. 3.1Skolans centrala roll i samhället Skola och utbildning spelar en helt central roll i samhället, som ut- bildare, som förmedlare av grundläggande demokratiska värden och för att fostra oss till samhällsmedlemmar. För den enskilda individen spelar den en avgörande roll för möjligheterna i livet. Varje tid strä- var efter att skapa den skola som svarar mot det omgivande sam- hällets krav på kunskaper och färdigheter men använder den också som ett instrument för att skapa en önskvärd framtida samhälls- utveckling. Skolan är och har ofta varit en arena för ideologiska motsättningar, inte minst i sin roll som ett instrument att påverka det framtida sam- hället som helhet. Detta, tillsammans med det gångna seklets snabba samhällsförändringar, har inneburit ständiga diskussioner och refor- mer av den obligatoriska skolans innehåll och organisation. Skollagens portalparagraf lyder: Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.4 Paragrafen anger skolans breda ansvar och tydliggör skolans två huvuduppdrag: ett kunskapsuppdrag och ett demokratiuppdrag eller värdegrundsuppdrag, ibland omtalade som kunskap respektive fost- ran. Dessa uppdrag utvecklas och tydliggörs i läroplanerna.5 Kun- 3För en beskrivning av det politiska spelet runt den svenska skolan och varför skolan ser ut som den gör se t.ex. och (2019). 41 kap. 4 § skollagen. Termen skolväsendet omfattar utöver förskoleklass, och grundsärskolan vilka är de tre skolformer som utredningen har i uppdrag att analysera, även flera andra skolformer liksom verksamheten i fritidshemmet. 5Läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 11) och Läroplan för grundsärskolan (Lsär11). Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan skapsuppdraget innebär att eleven ska tillägna sig vissa kunskaper och färdigheter medan demokratiuppdraget kan sägas innebära att fostra eleverna till ansvarskännande individer och medborgare i ett demokratiskt samhälle. Uppdraget utgår särskilt från skolans värde- grund som definieras i läroplanen.6 Utbildningen ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. (…) Människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet mellan människor är de värden som skolan ska gestalta och förmedla. I överensstämmelse med den etik som förvaltats av tradition och västerländsk humanism sker detta genom indivi- dens fostran till rättskänsla, generositet, tolerans och ansvarstagande. Enligt skollagens portalparagraf ska hänsyn i utbildningen tas till barns och elevers olika behov och alla barn och elever ska ges möj- lighet att utvecklas så långt som möjligt utifrån sina förutsättningar.7 Skolan har således också ett tydligt kompensatoriskt uppdrag. Jäm- fört med den tidigare skollagen innebär den nuvarande regleringen ett ökat krav på skolan. skulle ”hänsyn tas till elever i behov av särskilt stöd” vilket ska jämföras med dagens oändliga mål för samtliga elever.8 Det breda uppdraget gör det svårt att fånga upp skolväsendets eller en enskild skolenhets kvalitet i ett enskilt mått. Olika mått, t.ex. elevers resultat på nationella prov eller elevers självrapporterade ut- veckling i enkäter, fångar olika dimensioner av kvalitet men inte helheten. De senaste årens fokus på kvantitativa utfallsmått har ten- derat att tränga undan andra sätt att mäta skolkvalitet, även om många fortfarande menar att de kvantitativa måtten är för få.9 Flera av måtten är också beroende av bakomliggande faktorer som elevens socioekonomiska förutsättningar och skolans elevsammansättning, vilket gör att tillförlitligheten kan ifrågasättas när dessa inte kan beaktas eller kontrolleras för. I grundsärskolan sätts betyg endast när eleven eller elevens vårdnadshavare begär det vilket ytterligare påverkar möjligheterna till kvantitativ uppföljning.10 73 kap. 3 § skollagen. 81 kap. 2 § skollag (1985:1100). 9Jarl, Blossing & (2017), s. 161. 1011 kap. 19 § skollagen. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan Fokus på de kvantitativa utfallsmåtten kan också påverka indivi- derna och verksamheten i sig på delvis negativa sätt. Det är förhål- landevis lätt att samla in och sammanställa sådana uppgifter men resultat enligt olika mätningar är bara en viktig indikation på mål- uppfyllelse, inte måluppfyllelse i sig. Då resultatmått är öppna för olika typer av manipulation och bara fångar delar av skolans breda uppdrag finns en risk att den generella synen på och diskussionen om skolan trivialiseras.11 som kvantitativ utvärdering är oumbärlig så måste den utföras, tolkas och användas med omdöme. Omdöme kräver i sin tur kompetens vad gäller metod och förståelse för verksamhetens natur. 3.2Rollfördelningen mellan staten och kommunerna Styrningen av den svenska är komplex. Kraftigt förenk- lat kan man säga att staten definierar de mål som skolan ska arbeta mot men överlåter åt kommunerna och de enskilda huvudmännen att organisera arbetet. Staten, via Skolinspektionen, granskar att sko- lorna uppfyller de mål staten fastställt medan kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för att finansiera verksamheten. I den svenska skolan har alltså huvudmannen ansvar för att ut- bildningen genomförs i enlighet med lagar och föreskrifter.12 Skol- lagen medger både offentliga (kommun och stat) och enskilda huvud- män för skolan.13 Som framgår nedan finns vissa skillnader bl.a. i ansvarsområdenas omfattning mellan offentliga och enskilda huvud- män, den främsta är kommunens skyldighet att erbjuda utbildning jämfört med enskilda huvudmäns frivillighet. Men för att främja kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet gäller som utgångspunkt att alla skolor, oavsett huvudman, ska ha samma villkor och skyldig- heter i så stor utsträckning som möjligt. En bärande princip i skol- lagen är därför att alla verksamheter ska ha en gemensam reglering när så är möjligt. Det är viktigt att komma ihåg att den svenska skolan aldrig har varit enbart statlig eller enbart . Över tid har ansvaret för- skjutits i antingen eller statlig riktning. Sedan den tydliga ansvarsförskjutningen från staten till kommunerna i början av 1990- 11Se t.ex. Bornemark (2018); Koretz (2008); (2018b). 122 kap. 8 § skollagen. 132 kap. 2–5 §§ skollagen. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan talet i samband med den s.k. kommunaliseringen av skolan har staten steg för steg förtydligat den statliga styrningen, särskilt genom att reglera flera delar i detalj. Exempel på detta är införandet av natio- nella prov, Skolinspektionens förstärkta uppdrag, kraven på lärar- legitimation liksom ett ökat ekonomiskt ansvarstagande. I diskussio- nen om vem som bör bära ansvaret är det viktigt att komma ihåg att flera andra reformer sjösattes ungefär som kommunaliser- ingen genomfördes, något som också har påverkat styrningen av skolan. Bland dessa bör särskilt nämnas friskolereformen och den därmed utökade möjligheten att välja att gå i en fristående skola i stäl- let för en , liksom möjligheten att välja mellan kommunala skolor, vilka introducerade en marknadslogik i skolväsendet.14 Förändringar har också över åren gjorts i den balans som råder mellan den politiska styrningen och den professionella styrningen av verksamheten, jfr figur 3.1. Ett utmärkande drag för det rådande styrsystemet är den så kallade dubbla styrningen. Den ena styrningen innebär bl.a. att staten ger huvudmannen i uppdrag att se till att skol- enheterna har sådana förutsättningar att de kan nå de nationella målen. Den andra styrningen innebär ett uppdrag, förbi huvudmannen, direkt till lärarna och rektorerna att utforma verksamheten på den enskilda skolan på ett sådant sätt som innebär att eleverna får förut- sättningar att uppnå lärandemålen, alltså ett uppdrag direkt till sko- lans professioner.15 Skolprofessionernas inflytande över verksam- heten är alltså tänkt att vara stort, detta till skillnad från den tydliga statliga styrningen av verksamheten i klassrummen som fanns innan reformerna . Dagens dubbla styrning kan dock i praktiken leda till att verksamma i skolan hamnar i svåra situationer när de både har att förhålla sig till det centrala regelverkets krav men också till lokalpolitiska beslut om skolans förutsättningar såsom skolans budget. Kommuner ser det också som ett problem att skol- ledare har fått större ansvar och mer makt . Genom att skollagen pekar ut vilka befogenheter skolchef och rektor ska ha minskar kommunernas möjlighet att styra skolverksamheten.16 An- svaret för resurserna respektive verksamheten hänger inte helt ihop. Dessutom kräver denna ökade autonomi ett annat system av upp- 1991/92:95 Prop. 1992/93:230. 15Skolverket (2011), s. 15. 16Statskontoret (2016), s. 166. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan följning och utvärdering av verksamheten än tidigare för att kontrol- lera att de nationella målen nås. Detta kan av den enskilda läraren och rektorn uppfattas som att den professionella friheten liksom förtroendet för professionen har minskat.17 Figur 3.1 Två dimensioner i styrningen av skolan* (2018), s. 18. Riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för sko- lans resultat och utveckling. Staten anger nationella mål och rikt- linjer för skolans verksamhet som ska garantera att utbildningen i landet blir likvärdig och håller hög kvalitet. De grundläggande be- stämmelserna om skolväsendet finns i skollagen. Via Skolinspektio- nen följer staten upp att målen uppfylls, dels genom att besluta om tillstånd för nya fristående skolor, dels genom granskning av verk- samhet som bedrivs. Styrningsmodellen brukar kallas för mål- och resultatstyrning. Staten är också huvudman för specialskolan och sameskolan samt för förskoleklass och fritidshem vid dessa.18 Vid sidan av det juridiska styrmedlet har staten huvudsakligen lämnat ifrån sig ansvaret för skolan till kommunerna och huvud- männen. De direkta ekonomiska styrmedlen för skolväsendet ligger i de kommunala händerna. Staten har dock delvis, genom att ett större antal riktade stats- bidrag har införts, försökt att påverka huvudmännen att utveckla 17Jarl och (2019), s. 47. 18Av de knappt 1 068 300 eleverna i /2019 fanns 659 elever i special- skolan och 159 elever i sameskolan. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan verksamheten i den riktning som staten prioriterar dvs. en kombina- tion av ekonomiskt och ideologiskt styrmedel.