sou · H8B331 · 2020-06-02 00:00:00 — Övergångsbestämmelsen baseras på artikel 410 a i mervärdesskattedirektivet som är en övergångs- bestämmelse till det aktuella direktivet om ändring av mervärdes- skattedirektivet.5 Eftersom det kan förekomma vouchrar med lång giltighetstid kan även denna övergångsbestämmelse fortsatt ha prak- tisk betydelse. En särskild övergångsbestämmelse till NML föreslås därför om detta. Reglerna om beskattningsland i ML ska också ändras pga. att reglerna i mervärdesskattedirektivet ändras bl.a. i fråga om distans- försäljning av varor6. De nya reglerna i ML ska träda i kraft . Motsvarande bestämmelser kommer att införas i NML. I regeringens proposition7 om implementering av direktivet i ML finns nya bestämmelser om tröskelvärde för beskattningsbara perso- ner som utför unionsintern distansförsäljning av varor och tillhanda- håller vissa tjänster (5 kap. 20 och 21 §§ ML). Bestämmelserna innebär att omsättningarna ska beskattas i om den beskattningsbara personen inte överskrider tröskelvärdet. Den beskattningsbara per- sonen kan dock begära att omsättningen ska anses gjord i det EU- land där förvärvaren av tjänsten finns eller som varan levereras till. ska då fatta ett beslut om detta som gäller tillsvidare. I propositionen finns en övergångsregel till denna ändring som innebär att detta inte gäller den som vid ikraftträdandet omfattades av ett identifieringsbeslut enligt lagen om särskilda ordningar som gäller då den ändringen träder i kraft. Den som vid ikraftträdandet av den ändringen i ML omfattas av ett identifierings- 3SFS 2015:888, prop. 2015/16:19. 4SFS 2018:1333, prop. 2017/18:213. 5Rådets direktiv /1065/EU av om ändring av direktiv /112/EG vad gäller behandlingen av vouchrar. 6Rådets direktiv (EU) 2017/2455 av om ändring av direktiv /112/EG och direktiv /132/EG vad gäller vissa skyldigheter på mervärdesskatteområdet för till- handahållande av tjänster och distansförsäljning av varor. 2019/20:122. beslut behöver därmed inte ett beslut från för att om- sättningen ska anses gjord utom landet. Denna situation bör behand- las i en särskild övergångsbestämmelse till NML. Införandet av NML ska därmed inte medföra att ett sådant beslut behövs eller att be- skattningslandet ändras i dessa fall. Enligt utredningsdirektiven (dir. 2016:58) ska behovet av följdänd- ringar i skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, bedömas och förslag ska lämnas på de författningsändringar som behövs. En bedömning ska också göras av behovet av följdändringar i andra lagar och förordningar och förslag ska lämnas på de författningsändringar som behövs. I detta avsnitt behandlas förslag som avser SFL, lagen (2011:1245) om särskilda ordningar för mervärdesskatt för telekommunikations- tjänster, radio- och tv-sändningar och elektroniska tjänster, kallad lagen om särskilda ordningar, lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m., förkortad LFS och andra författningar som berörs av förslaget att en ny mervärdesskattelag, förkortad NML, ska er- sätta mervärdesskattelagen, förkortad ML. Utredningens förslag: Följdändringar i andra författningar ska göras genom att hänvisningar till ML och lagen om särskilda ord- ningar byts mot hänvisningar till NML. Vidare görs följdändringar för att anpassa till terminologin i NML. Ändringar görs också i LFS till följd av att bestämmelser förs över till NML. Skälen för utredningens förslag: I utredningens uppdrag ingår att föreslå en ny mervärdesskattelag. Det medför att ändringar behöver göras av andra författningar. Utredningens förslag innebär att lagen om särskilda ordningar ska upphävas och att bestämmelserna inarbe- tas i NML (se avsnitt 4). Detta medför ett behov av följdändringar i både tullagen (2016:253) och SFL. Vidare föreslår utredningen att några bestämmelser som avser mervärdesskatt ska föras över till NML från LFS (se vidare avsnitt 4). Det medför ett behov av ändringar även i den lagen. Följdändringar behövs också i andra författningar som innehåller hänvisningar till ML. Det finns också författningar där det behövs ytterligare ändringar utöver ändrade hänvisningar. I NML görs an- passningar till mervärdesskattedirektivets systematik och terminologi. Ändringarna i terminologin kan göra att det behövs ändringar även i annan lagstiftning som anknyter till mervärdesskattereglerna. Exem- pelvis behövs ändringar i SFL med anledning av att ML:s begrepp skattskyldighet och omsättning slopas. Ett annat exempel där terminologin i NML ändras är att det som i ML var jämkning av avdrag ändras till justering av avdrag i NML. I inkomstskattelagen (1999:1229) och i lagen (2005:807) om ersätt- ning för viss mervärdesskatt för kommuner, regioner, kommunal- förbund och samordningsförbund finns bestämmelser om knyter an till reglerna om jämkning i ML. Det behövs därför ändringar även i dessa bestämmelser. Vid en översiktlig genomgång har vi funnit att det finns behov av ändringar i följande lagar som vi också föreslår ändringar av: –lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter, –lagen (1988:1385) om riksbank, –lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m., –lagen (1994:1563) om tobaksskatt, –lagen (1994:1776) om skatt på energi, –lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor, –lagen (1999:446) om proviantering av fartyg och luftfartyg, –inkomstskattelagen (1999:1229), –lagen (2005:807) om ersättning för viss mervärdesskatt för kom- muner, regioner, kommunalförbund och samordningsförbund, –skatteförfarandelagen (2011:1244), –tullagen (2016:253), –lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för riks- dagens myndigheter, –lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter, och –lagen (2018:1277) om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling. Vi har vidare funnit hänvisningar till ML i ett antal förordningar och föreslår därför ändringar av följande förordningar: –förordning (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behö- righet m.m., –förordning (1994:224) om återbetalning av mervärdesskatt och vissa punktskatter till hjälporganisationer, utländska beskickningar m.fl., –rättshjälpsförordningen (1997:404), –förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet, –förordning (2002:831) om myndigheters rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt, och –skatteförfarandeförordningen (2011:1261). Kopplingar till ML finns även i lagen (1990:313) om Europaråds- och om ömsesidig handräckning i skatteärenden, förordningen (1997:1157) om handräckning i skatteärenden mellan de nordiska länderna samt lagen (2000:142) om avtal med om mervärdesskatt för över . De nämnda författningarna baseras på internationella överenskommelser. Några förslag på ändringar av dem lämnas därför inte . 17Konsekvenser av utredningens förslag I detta avsnitt redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. I enlighet med 14 § kommittéförordningen (1998:1474) ska utred- ningen göra kostnadsberäkningar och redogöra för andra konsekvenser med avseende på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting (regioner), företag eller andra enskilda. Om förslagen inne- bär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på inne- hållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Utredningens förslag innebär en övergång från mervärdesskatte- lagen (1994:200), förkortad ML, till en ny mervärdesskattelag, för- kortad NML. Eftersom utgångspunkten för utredningen har varit att undvika omfattande materiella förändringar, bedöms generellt sett inga betydande samhällsekonomiska eller offentligfinansiella effekter komma att uppstå av övergången från ML till NML. På kan dock utredningens förslag få positiva samhällsekonomiska effekter. Dessa är mycket svåra att kvantifiera, men i avsnitt 17.2 förs ett kvalitativt resonemang om vilka effekter som kan tänkas uppstå. I ett fall har dock utredningens förslag inneburit en mer tydlig materiell förändring, det gäller förslaget om slopade specialbestäm- melser för vissa konstnärer. Det förslaget redovisas därför separat i avsnitt 17.3. Utöver detta förekommer ändringar som innebär mindre materiella förändringar, men i dessa fall har konsekvenserna och effekterna bedömts vara ytterst ringa och redovisas därför inte i denna konsekvensanalys. Ett exempel är slopandet av särregleringen för varor som sänds till köpare mot postförskott eller efterkrav i 7 kap. NML, ett annat exempel är ändringen i 14 kap. 38 § NML. Konsekvenser av utredningens förslag Konsekvenserna för denna typ av mindre materiella ändringar redo- visas i författningskommentaren eller SOU-avsnittet för respektive kapitel. 17.2Konsekvenser av en ny mervärdesskattelag Syfte, alternativ lösning och förslagets förenlighet med Målsättningen med NML är att den ska vara användarvänlig och överskådlig, ha en tydlig struktur, vara språkligt moderniserad och i hög grad stå i överensstämmelse med rådets direktiv /112/EG av om ett gemensamt system för mervärdes- skatt (mervärdesskattedirektivet), särskilt med avseende på systematik och terminologi. Sedan ML trädde i kraft har gått med i EU. Genom det har mervärdesskattedirektivet fått en stor betydelse för både innehåll och tolkning av de svenska reglerna. Översynen syftar därför också till att göra regelverket mer tydligt och förutsägbart. För att mervärdesskatten ska behålla sin legitimitet är det viktigt att reglerna är förutsägbara, enkla att tillämpa och inte leder till onö- digt stora administrativa kostnader för dem som tillämpar reglerna. Ett alternativ till att föreslå NML hade varit att behålla och vidareutveckla ML. Det hade dock varit i strid med utredningens direktiv (dir. 2016:58), som säger att en ny mervärdesskattelag ska föreslås. Det hade också inneburit att många av de önskade positiva effekterna av en tydligare och mer överskådlig lagstiftning som är systematiskt anpassad till mervärdesskattedirektivet hade uteblivit. Förslagen i NML påverkar i ett fall även skatteutgifterna. Skatte- utgiften för staten för undantagen försäljning av konstverk upphör. En delmängd av denna kommer i stället att ingå i skatteutgiften för omsättningsgräns för mervärdesskatt, medan den andra delmängden kommer att ingå i skatteutgiften för försäljning av konstverk där mervärdesskattesatsen är nedsatt till i stället för . Konsekvenser av utredningens förslag Samhällsekonomiska och offentligfinansiella effekter av förslaget i stort Utredningens uppdrag (dir. 2016:58) har varit att föreslå en ny mer- värdesskattelag som är mer överskådlig, språkligt moderniserad och i högre grad står i överensstämmelse med mervärdesskattedirektivet. I direktiven anges vidare att det är viktigt att skattereglerna är förut- sägbara och enkla att tillämpa och inte leder till onödigt stora admi- nistrativa kostnader för dem som tillämpar reglerna, samt att tydliga och enkla regler underlättar för företagen och bidrar till att stärka deras konkurrenskraft. En utgångspunkt för utredningen har varit att undvika att språkliga och systemmässiga förändringar leder till omfattande materiella förändringar. Enligt beräkningskonventioner för offentlig- finansiella effekter av regeländringar, görs beräkningarna i normal- fallet i ikraftträdandeårets priser och volymer. Eftersom utgångs- punkten för utredningen har varit att undvika omfattande materiella förändringar, bedöms generellt sett inga betydande offentligfinan- siella effekter uppkomma av övergången från ML till NML. På bedöms dock NML ge upphov till vissa positiva samhällsekonomiska effekter. I den mån NML minskar företagens administrativa kostnader för hantering av mervärdesskatt och för- bättrar konkurrenskraften, kan det tänkas påverka såväl BNP som sysselsättningen i ekonomin i positiv riktning. Indirekt kan då även de offentliga finanserna påverkas positivt, till exempel genom ökade bolagsskatteintäkter. Att på ett trovärdigt sätt kvantifiera denna typ av effekter bedöms dock, utifrån tillgänglig statistik och forskning, inte vara möjligt. Anpassningar till lagändringar innebär på kort sikt ofta ökade admi- nistrativa kostnader genom att tid går åt till att sätta sig in i för- ändrade regler, uppdatera system, delge information osv. Denna effekt är dock övergående. Efter övergångsfasen bör NML vara till fördel för företag och enskilda med en tydligare struktur och genom anpassningarna till . NML bör bli något lättare att ta till sig och hitta i, som nuvarande systematiska oklarheter mellan och ML undanröjs. Som en följd av det kan kon- Konsekvenser av utredningens förslag kurrensvillkoren för företagen förbättras och de administrativa kost- naderna för att hantera mervärdesskatten minska något. har i allmänhet relativt sett högre administrativa kostnader för att hantera och administrera mervärdesskatt. bör därför ur den synvinkeln ha mest att vinna på NML. Att kvantifiera hur företagens administrativa börda påverkas av NML är ytterst svårt. Det finns få undersökningar som på djupet studerat företagens kostnader för att hantera mervärdesskattesyste- met, och än mindre underlag finns för att bedöma hur olika för- ändringar av regelverket påverkar dessa kostnader. Den senaste djup- gående studie som gjorts på området, så vitt känt för denna utred- ning, är moms – en företagsbroms? Förenklat kan sägas att i rapporten beräknas en kostnad per företag för att administrera mervärdesskatt, uppdelat efter före- tagsstorlek. Data i rapporten är . Vi har, i brist på färskare studier, skrivit fram resultaten från denna rapport till att spegla da- gens nivå. Två faktorer behöver då skrivas fram: a)som är registrerade för mervärdesskatt indelat efter samma storleksklasser som i rapporten. har försett oss med dessa uppgifter . b)Genomsnittlig kostnad per företag för att hantera mervärdesskatt. Här har vi skrivit fram rapportens data med arbets- kraftskostnadsindex () till nivå. tas fram av Sta- tistiska centralbyrån. Vi har då använt oss av AKI-utvecklingen för tjänstemän sett över samtliga branscher. mätte i sin rapport hur mycket tid som mervärdes- skatten tog i anspråk ett visst år (2005). Därför behöver även tids- åtgången att hantera mervärdesskatten skrivas fram så att den speglar dagens förutsättningar. Ett sätt att göra det på är att se hur de reformer som genomförts på mervärdesskatteområdet har påverkat tidsåtgången för att hantera mervärdesskatten. Införan- det av omvänd skattskyldighet för skrot och avfall bör ha ökat tids- åtgången för administration. Även byggbranschen behöver hantera omvänd skattskyldighet . har även mervärdes- skatten sänkts för restaurang- och cateringtjänster, mindre repara- tioner och naturguidning. Fler företag behöver således hantera fler skattesatser. Å andra sidan har flera reformer genomförts som bör Konsekvenser av utredningens förslag ha minskat tidsåtgången för administration, som förlängd redovis- ningsperiod för mervärdesskatt för mindre företag (från ), generösare beloppsgräns för att få använda förenklad fak- tura, liksom införandet av en omsättningsgräns för när mervärdes- skatt måste redovisas. Nedsättningen av skattesatsen på restaurang- och cateringtjänster har också gjort att tidigare gränsdragningsproblem gentemot bl.a. livsmedel har försvunnit. Sammantaget är det inte orimligt att anta att plus och minus ungefärligen tar ut varandra, och att det därmed kan finnas ett värde i att göra framskrivningen av resultaten i . Trots det är osäkerheten natur- ligtvis betydande, när så pass gått sedan en gedigen studie gjorts på området. Givet att tidsåtgången per företag är densamma som kom , uppskattar vi att företagens totala kostnader för att hantera mervärdesskatt uppgår till 13,4 mil- jarder kronor 2018 och 2021 (med antagande om samma AKI-utveckling för tjänstemän 2019–2021 som –2018). Rapporten fann att den totala admi- nistrationskostnaden då uppgick till , vilket mot- svarade av mervärdesskatteintäkterna. har anta- let företag ökat kraftigt, vilket med automatik ökar den totala admi- nistrationskostnaden, eftersom alla mervärdesskatteregistrerade företag behöver hantera skatten. Om man relaterar vår siffra på till den i budgetpropositionen pro- gnostiserade mervärdesskatteintäkten (494 miljarder kro- nor), får man , vilket ligger nära den totala administra- tionskostnaden på . Företagens totala administrativa kostnader för att hantera mer- värdesskatten kan således mycket grovt bedömas ligga i storleksord- ningen . Det är denna kostnad som be- döms minska något genom övergången från ML till NML. Ett inter- vall för vad som kan anses utgöra en sannolik kostnadsminskning är dock svårt att ange. Effekter för myndigheter, allmänna förvaltningsdomstolar och offentlig sektor i övrigt Förslaget bedöms i ett övergångsskede leda till vissa merkostnader för i form av omskrivningar av rättslig vägledning, för- ändringar i blanketter, informationsinsatser, framtagande av nya Konsekvenser av utredningens förslag Det är dock av engångskaraktär. Den initiala kostnadsökningen torde kunna hanteras inom befintliga anslags- ramar, eftersom anpassningar till förändrade lagar och regler får ses som en naturlig del i löpande arbete. Efter den initiala fasen bör vara den myndighet som framför allt gynnas av NML. När bestämmelserna i blir mer lika och systematiskt anpassas till bestämmelserna i mervärdesskattedirektivet, underlättas tillämpningen av dem. bör heller inte i lika stor om- fattning behöva ge ut ställningstaganden för att klargöra skillnader mellan svensk lagstiftning och mervärdesskattedirektivet. Samman- taget bedömer sina kostnader för att hantera och kon- trollera mervärdesskatt till 2018. Det avser faktiskt arbetade timmar. Det är denna kostnad som bedöms minska något vid införandet av NML. Hur stor minskningen kan komma att bli är dock svårt att bedöma. De allmänna förvaltningsdomstolarna kan förväntas få en margi- nell minskning i sin måltillströmning. Även andra myndigheter, så- som , , kommuner och regioner berörs av övergången från ML till NML. Även för dessa myndigheter bedöms NML kunna medföra en viss minskning i de administrativa kostnaderna för hanteringen av mervärdesskatt. Förslaget bedöms inte ha påverkan på det kommunala självstyret, ekonomisk jämställdhet, ekonomisk jämlikhet, sysselsättning, integra- tion, miljö eller brottslighet. 17.3Slopade specialbestämmelser för vissa konstnärer Syfte, alternativa lösningar och förslagets förenlighet med I avsnitt 4 föreslås att specialbestämmelserna i 1 kap. 2 a och 2 b §§ ML om undantag från skattskyldighet för upphovsmans eller upphovsmannens dödsbos omsättning av konstverk slopas. De nu- varande specialbestämmelserna innebär att konstnärer med en års- Konsekvenser av utredningens förslag omsättning inte är skattskyldiga och därmed inte redovisar eller betalar mervärdesskatt. Förslaget syftar till att komma till rätta med att dagens svenska specialbestämmelser för konstnärer inte anses förenliga med . Effekter för konstnärer med enskild näringsverksamhet Konstnärer som berörs av förslaget är de vars konstverk utgörs av en eller flera av följande kategorier: 1) tavlor och konstgrafiska blad m.m., 2)skulpturer och avgjutningar av skulpturer i högst åtta exemplar, 3)handvävda tapisserier och väggbonader i högst åtta exemplar. Vidare ska konstverket vid omsättningen ägas av upphovsmannen eller dennes dödsbo. publicerade 2016 en rapport där man med hjälp av studerade villkoren för konstnärers inkomster, företagande, m.m.1 I den delas konstnärerna in i 19 yrkes- grupper. En av dem är bildkonstnär, som bör täcka in kategori 1 och 2 ovan. Till det, för att täcka in kategori 3, ska textilkonstnärer läggas. I rapporten framkommer att det 2014 fanns 6 200 yrkesverksamma bildkonstnärer i åldersgruppen 20–. Av dem bedrev näringsverksamhet, varav nästan samtliga, av totalen, i enskild verksamhet. Det är de sistnämnda som är av intresse, då specialbestämmelserna inte gäller i de fall konsten säljs genom han- delsbolag eller aktiebolag. Utav de 6 200 bildkonstnärerna bedrev alltså 3 900 (0,63*6 200) verksamheten i enskild näringsverksamhet. Vidare finner vi, baserat på SOU 2003:21 Konstnärerna och trygghets- systemen, att om antalet textilkonstnärer och bildkonstnärer läggs ihop, utgör textilkonstnärerna av summan.2 Baserat på denna andel växer antalet potentiellt berörda konstnärer till 4 500. Den första frågan blir då hur många av dessa som påverkas av att gränsen för skattebefrielse om slopas, den andra på vilket sätt de påverkas. Utifrån Konstnärsnämndens statistik bedömer vi att runt 35 pro- cent av de 4 500 konstnärerna ligger i årsom- sättning. Dessa, 1 600 konstnärer, kan därmed även efter att special- 1Konstnärernas demografi, inkomster och sociala villkor, , 2016. 2SOU 2003:21, bilaga 2, tabell 3. Konsekvenser av utredningens förslag bestämmelserna slopats välja att vara befriade från skattskyldighet om de tillämpar den generella omsättningsgräns om som finns för företag med liten omsättning. Med dessa borträknade återstår 2 900 potentiellt berörda konstnärer. 30procent redan vara registrerade för mervärdesskatt.3 Det kan t.ex. bero på att de ser fördelar med att ha avdragsrätt för mervärdesskatt. För dessa bör ett slopande av omsättningsgränsen om 300 000 kro- nor sakna betydelse. Därmed återstår cirka 2 000 konstnärer som kan påverkas av förslaget. Dessa 2 000 konstnärer kommer att få en viss ökad administrativ börda eftersom de i enlighet med de föreslagna bestämmelserna kom- mer att behöva fakturera och redovisa mervärdesskatt. Den genom- snittliga tid som behöver läggas på denna administration bedöms motsvara per företag och år.4 Det gäller dem som har en mervärdesskattesats att hantera (). En del kommer dock att ha två att hantera: (upphovsrättsersättning) samt 12procent.5 Vid hantering av två skattesatser bedöms tidsåtgången motsvara per företag och år. Därutöver skulle konstnärernas försäljning kunna påverkas av för- slaget. Under antagandet att konstnärerna strävar efter att ha samma ekonomiska resultat före som efter förslaget, innebär det att mer- värdesskattebeläggningens effekter övervältras på konsumentpriset. Å ena sidan innebär 12 procents utgående mervärdesskatt att priset till konsument ökar. Å andra sidan medför möjligheten att dra av ingående mervärdesskatt att priserna kan minska. Denna faktor för- stärks av att skattesatsen för den ingående skatten i verksamheten kan antas vara högre än skattesatsen för den utgående skatten, 25 pro- cent mot . Den eventuella prishöjningen på konstverket på grund av skattebeläggningen bör alltså, när avdragsrätten beaktats, bli lägre än . är en uppgift från som fanns med i SOU 2005:57 Enhetlig eller differentierad mervärdesskatt? Vi har inte funnit en nyare uppgift. 4Att hantera två mervärdesskattesatser beräknas enligt SOU 2011:70 Sänkt moms på vissa tjänster? ta ett genomsnittligt företag à 12 tillfällen . Detta till en handlägg- ningskostnad, framräknat till 2021, om /timme. Alltså per företag. För många konstnärer handlar det dock inte om att hantera två utan en mervärdesskattesats. Enligt moms – en företagsbroms? (2006), utgör kostnaden per företag med noll anställda som hanterar en mervärdesskattesats av kostnaden för företag som hanterar två sådana. Då får vi 2*12*300*0,55=3,. 5Se 7 kap. 1 § tredje stycket 8 ML. Konsekvenser av utredningens förslag Hur försäljningen påverkas av mervärdesskattebeläggningen be- ror dels på köparnas priskänslighet, dels på om de har eller inte har avdragsrätt för mervärdesskatt. Kunder som normalt har avdragsrätt eller kompensationsrätt för mervärdesskatt, såsom stat, kommun, regioner och företag, påverkas inte om mervärdesskatt läggs till priset. De gynnas i stället indirekt av lägre pris, exklusive mervärdesskatt, när konstnärerna får rätt att dra av den ingående mervärdesskatten som de tidigare övervältrade i priset. Försäljningen till dessa konsu- menter kan således komma att öka något.