sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Det är därför viktigt att uttalanden och andra ställningstaganden som företrädare gör som privatperson endast läggs till grund för demo- kratiprövningen när dessa rör frågor som är centrala för förmågan att bedriva en skollagsreglerad verksamhet. Våld, tvång, hot samt andra otillbörliga ageranden (punkt 1) Enskilda tillförsäkras i förhållande till det allmänna ett antal grund- läggande fri- och rättigheter genom 2 kap. RF, EKMR och inter- nationella åtaganden. Fri- och rättigheterna omfattar bl.a. opinions- friheter, rätt till kroppslig integritet och rörelsefrihet, rättssäkerhet, skydd mot diskriminering, egendomsskydd, upphovsrätt, närings- frihet, utbildning och forskning. Kränkningar av enskildas grund- läggande fri- och rättigheter kan således omfatta en mängd olika age- randen. Den enskildes rätt till kroppslig integritet och personlig frihet, dvs. skydd mot fysiska och psykiska angrepp, är grundläggande i ett demokratiskt samhälle. En enskild eller en företrädare för denne som kan komma att utöva våld, tvång eller hot ska därför inte kunna godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksamhet. Som exempel på andra otillbörliga kränkningar kan nämnas att den enskilde eller företrädare för denne kan komma att kränka andra personers kroppsliga integritet genom t.ex. sexuella trakasserier. Också ageranden som visserligen inte innefattar våld, tvång eller hot men som på annat otillbörligt sätt kränker enskildas grundläggande fri- och rättigheter bör vara diskvalificerande för presumtiva huvudmän. Med otillbörligt avses här t.ex. att den enskilde eller dess företrädare vilseleder andra, dvs. förmedlar en oriktig uppfattning om något förhållande. Otillbörligt är också ett utnyttjande av en persons ut- satta ställning eller belägenhet t.ex. till följd av ett anställnings- eller lydnadsförhållande, sjukdom eller funktionsnedsättning. Det kan t.ex. röra sig om en enskild eller en företrädare som upprätthåller in- formella regler genom hedersförtryck eller som uppmanar en enskild att inte anmäla en misstanke om brott till polis. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning För att kriteriet ska vara tillämpligt krävs, som nämnts ovan, att det av särskild anledning har aktualiserats. Det kan t.ex. handla om att sökande eller företrädare för denne har dömts för brottsligt handlande eller vad dessa uttryckt i sociala medier eller på andra sätt offentligen uttalat, eller att det framkommer uppgifter om allvarliga missförhållanden hos den enskilde eller dennes företrädare. Diskriminering och alla människors lika värde (punkt 2) Principerna om icke-diskriminering och alla människors lika värde utgör en central del av de grundläggande fri- och rättigheterna och framgår bl.a. i RF:s program- och målsättningsstadgande, artikel 14 EKMR och artikel 2 . En utgångspunkt är att diskri- minering, oavsett om den rör enskilda individer eller grupper, eller bristande respekt för alla människors lika värde, inte ska förekomma i ett demokratiskt samhälle. Demokrativillkoren ska därför också ange att enskilda som kan komma att bryta mot dessa principer, eller vars företrädare kan komma att göra det, inte ska godkännas som huvud- män. I nationell rätt framgår principen om icke-diskriminering, utöver i RF:s program- och målsättningsstadgande, också av DL. Med direkt diskriminering enligt DL avses att någon missgynnas genom att be- handlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har sam- band med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk till- hörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Utöver ageranden som bedöms vara diskriminerande enligt DL ska även ageranden som på något annat sätt överträder principen om alla människors lika värde också utesluta att en enskild godkänns som huvudman. Begreppet omfattar sådan diskriminering som om- fattas av DL men även andra former av missgynnande. En överträ- delse av demokrativillkoret kan t.ex. bestå i att en enskild behandlar flickor och pojkar olika på grund av religiösa eller kulturella upp- fattningar, vilket även strider mot principen att det ska råda jäm- ställdhet mellan flickor och pojkar i skolan. Det kan också röra sig om att verksamheten endast anställer personer av viss härkomst eller Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Det kan också handla om att verksamheten inte accepterar att företrädare har viss sexuell läggning. Ett annat exempel är att en organisation, eller en företrädare för denne, uttrycker tankar som står i skarp konflikt med den värde- grund som uttrycks i 1 kap. 5 § skollagen. Ett ytterligare exempel är sådana uttalanden som kan utgöra hets mot folkgrupp. Brottet hets mot folkgrupp är ett klart uttryck för en kränkning av principen om alla människors lika värde (16 kap. 8 § ). Med hets mot folkgrupp avses bl.a. att en person i uttalande eller i annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, tros- bekännelse, sexuell läggning eller könsöverskridande identitet eller uttryck. Endast enskilda kan dömas för brottet hets mot folkgrupp men även en organisation kan enligt vår mening göra sig skyldig till liknande ageranden, t.ex. genom vad som publiceras på webbplatser eller i sociala medier. En organisation som i offentligheten uttalar sig på ett sätt som klart strider mot principen om allas lika värde bör inte kunna godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksamhet. Det bör observeras att ett förbud mot kränkande uttalanden inte får tolkas så att det blir en begränsning av yttrandefriheten. En organisation, eller en företrädare för en sådan, ska kunna uttrycka negativa åsikter om olika företeelser i samhället utan att det anses som en överträdelse av principen om alla människors lika värde. Av- görande är om uttalandet innehåller tankar och idéer som strider mot alla människors lika värde. Kränkande behandling (punkt 3) I 6 kap. skollagen regleras åtgärder som har till ändamål att motverka kränkande behandling av barn och elever. Med kränkande behand- ling avses enligt 6 kap. 3 § skollagen ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt DL kränker ett barns eller en elevs värdig- het. Enligt 6 kap. 9 § skollagen får huvudmannen eller dennes per- sonal inte utsätta ett barn eller en elev för kränkande behandling. Av 6 kap. 10 § skollagen följer att en lärare, förskollärare eller annan personal som får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten Förslag som rör ägar- och ledningsprövning är skyldig att anmäla detta till rektorn. En rektor som får kännedom om att ett barn eller en elev anser sig ha blivit utsatt för kränkande behandling i samband med verksamheten är skyldig att anmäla detta till huvudmannen. Huvudmannen är skyldig att skyndsamt utreda omständigheterna kring de uppgivna kränkningarna och i förekom- mande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra kränkande behandling . Med kränkande behandling avses ett uppträdande som utan att vara diskriminering enligt DL kränker ett barns eller en elevs värdig- het. Uppträdandet ska således inte ha samband med någon diskri- mineringsgrund. I stället avses mobbning och liknande beteenden som kan utgöras t.ex. av tillmälen om övervikt, hårfärg eller att någon blir kallad för plugghäst. Kränkande behandling kan även anses ha förekommit utan att den som kränker anger någon specifik egenskap hos det barn eller den elev som utsätts för kränkningar. Att man utan verbala nedsättande omdömen om exempelvis någons hårfärg eller klädsel, genom att t.ex. knuffa eller rycka någon i håret eller sätta krokben för personen i fråga, kan också anses utgöra kränkande behandling i lagens mening. Även psykiska kränkningar, t.ex. utfrys- ning, omfattas av uttrycket kränkande behandling (prop. 2009/10:165 s. 693). Det är enligt vår mening naturligt att en presumtiv huvudman som kan komma att utsätta barn eller elever för kränkande behand- ling, eller har en företrädare som kan komma att göra det, inte ska kunna bli godkänd som huvudman för skollagsreglerad verksamhet. Det kan t.ex. handla om situationer där det kommer fram uppgifter som visar att den sökande, eller en företrädare för denne, i annan verksamhet, t.ex. vid tidigare verksamhet inom skolväsendet, har ut- övat kränkande behandling mot barn eller elever, t.ex. genom till- mälen. Även här kan det, om godkännandet avser övergång av verk- samhet från en huvudman till en annan, finnas anledning att se på förhållandena i den befintliga verksamheten och vilka krav den speci- fika verksamheten kan innebära för en ny huvudman. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning På annat sätt motarbeta principen om barnets bästa (punkt 4) Det fjärde demokrativillkoret ska avse ageranden som på annat sätt motverkar principen om barnets bästa. Barnets bästa är en princip som bl.a. framkommer av artikel 3 som stadgar att konventionsstaterna har en skyldighet att i alla åtgärder som rör barn i första hand beakta vad som bedöms vara barnets bästa och för detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder och admini- strativa åtgärder. Principen om barnets bästa har sammanfattats som 1)en materiell rättighet där barn har rätt att få sitt bästa bedömt och satt i främsta rummet när olika intressen vägs mot varandra, 2) en tolkningsprincip, samt 3) ett tillvägagångssätt där beslut som påver- kar barn ska föregås av en bedömning av vilka konsekvenser beslutet kan få för det enskilda barnet eller för övergripande policyfrågor för barn i grupp (se avsnitt 6.4.1 ovan). Under detta demokrativillkor ska ageranden som inte faller in under något annat villkor kunna beaktas under godkännandepröv- ningen. Det handlar om ageranden som inverkar menligt på barns bästa, förstått som en rätt att få sitt bästa bedömt och i första hand beaktat när olika intressen vägs mot varandra, liksom det skydd och den omvårdnad som behövs för barn och underåriga elevers välfärd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkom- mer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har juri- diskt ansvar för barnet (artikel 3.2 ). Det kan handla om alltför auktoritära metoder för uppfostran eller undervisning, att barnet inte får ta del av eller begränsas i fråga om hälsovård eller sjukvård, eller att barnet inte bereds möjlighet till den lek, vila och fritid som ett barn har rätt till enligt . Det kan även röra sig om brister i respekten för barnets åsikter i förhållande till barnets ålder och mognad. Motarbeta det demokratiska styrelseskicket (punkt 5) Med det demokratiska styrelseskicket avses folkstyrelsens och rätts- statens principer och institutioner. Av RF:s inledande paragraf fram- går att folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt samt på att den offentliga makten utövas under lagarna. En enskild som motarbetar dessa för demokratin grundläggande Förslag som rör ägar- och ledningsprövning principer, eller vars företrädare gör det, ska inte godkännas som huvud- man för skollagsreglerad verksamhet. I uttrycket motarbeta ligger att någon agerar på ett sätt som an- griper det demokratiska styrelseskicket. Ett exempel på sådant age- rande är att utöva terrorism eller att ekonomiskt eller på annat sätt stödja terroristorganisationer. Med terrorism avses sådana ageran- den som omfattas av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism samt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. En enskild som begår terrorhandlingar som avses i dessa lagar kränker ofta, men inte alltid, enskildas grundlägg- ande fri- och rättigheter på det sätt som avses i första punkten i vårt förslag till demokrativillkor. Detta demokrativillkor innebär ingen begränsning av yttrande- friheten. En enskild är naturligtvis oförhindrad att fritt yttra sig i olika frågor. bör uppgiften att som huvudman ansvara för skol- lagsreglerad verksamhet inte anförtros någon som syftar till att underminera demokratins grundläggande principer. För att avgöra om en enskild, eller en företrädare för denna, kan anses agera på ett sätt som motarbetar det demokratiska styrelseskicket kan viss led- ning hämtas från vilka medel den enskilde tillämpar för att bilda opinion för sin sak. Den som främjar eller uppmanar till våld i syfte att uppnå ett politiskt mål motarbetar det demokratiska styrelse- skicket och bör inte godkännas som huvudman. Exempel på sådana ageranden är att utöva eller uppmana till brott mot allmän ordning, våldsamma aktioner eller sabotage. Även ageranden som inte nödvändigtvis är brottsliga kan anses vara ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket. En enskild som medvetet vilseleder eller sprider felaktig information i syfte att underminera demokratin och dess institutioner anses motarbeta det demokratiska styrelseskicket. Andra exempel på att motarbeta det demokratiska styrelseskicket är att uppmana till att inte följa svensk lag, att svika medborgliga skyldigheter eller att inte hörsamma myn- digheters påbud. Det kan t.ex. handla om att uppmana enskilda att inte nyttja sin rösträtt i allmänna val, om uppmaningen syftar till att motverka det demokratiska styrelseskicket. Det kan också handla om att den enskilde agerar på ett sätt som påverkar det säkerhets- politiska läget, t.ex. genom polarisering eller indoktrinering. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Rättfärdiga, främja eller uppmana (punkt 6) Utredningen är medveten om att det kanske inte är vanligt förekom- mande att enskilda som ansöker att bli godkända som huvudmän, vare sig det rör sig om fysiska eller juridiska personer, utövar våld, tvång eller hot eller på andra otillbörliga sätt kränker enskildas grund- läggande fri- och rättigheter. Det hör förhoppningsvis inte heller till vanligheterna att någon som företräder den enskilde gör det. Det har dock från tid till annan förekommit att enskilda huvud- män, eller de som ansöker om att bli huvudmän, understödjer eller försvarar sådana ageranden, vilket enligt vår mening måste anses vara i strid med samhällets grundläggande demokratiska principer. Det bör därför vara ett demokrativillkor att godkännande inte får lämnas om den presumtive huvudmannen eller dennes företrädare rättfärdigar, främjar eller uppmanar till våld, tvång eller hot eller andra kränk- ningar av enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Samma sak ska gälla om en enskild eller dennes företrädare rättfärdigar, främjar eller uppmanar till diskriminering eller andra överträdelser av prin- cipen om alla människors lika värde. Med rättfärdiga avses att en enskild försvarar ett visst agerande. Det kan t.ex. röra sig om rättfärdigande av våld, tvång eller hot mot personer på grund av etnisk eller religiös tillhörighet eller av före- teelser som barnaga, könsrelaterat våld eller hedersvåld. En enskild kan inte heller godkännas som huvudman om den försvarar barn- eller tvångsäktenskap eller kvinnlig könsstympning. Samma bör gälla om den enskilde rättfärdigar terrorhandlingar eller våldsbejakande extremism. Detta gäller även ageranden som sker utanför , t.ex. om en sökande eller dess företrädare uttalar stöd för en odemo- kratisk regim eller en terrorgrupp. Utredningen inser att det är förenat med svårigheter att uttala sig om ageranden som sker i andra länder och i en annan politisk kon- text än den svenska. Det finns t.ex. skilda uppfattningar om vilka regimer eller grupperingar som är att betrakta som odemokratiska eller våldsbejakande, och sådana uppfattningar kan därtill variera . Även här kan uppstå frågor om gränsdragning när det gäller t.ex. föreningsfrihet och yttrandefrihet å ena sidan och prövning mot demokrativillkor å andra sidan. Den godkännande myndigheten bör därför vid tillämpningen av detta demokrativillkor iaktta viss för- siktighet. Det är dock självklart att den som rättfärdigar grova kränk- Förslag som rör ägar- och ledningsprövning ningar av mänskliga rättigheter, t.ex. terrorhandlingar eller flagranta kränkningar av internationell rätt bör kunna ifrågasättas som huvud- man för skollagsreglerad verksamhet. Hjälp vid bedömningen kan t.ex. hämtas från EU:s terroristförteckning.4 Om en enskild har sam- röre med en organisation kan den enskilde anses rättfärdiga orga- nisationens agerande. Samröre ska förstås som någon form av forma- liserat samarbete, t.ex. att ha gemensam verksamhet eller ett ekono- miskt eller idémässigt utbyte. När enskilda ingår i samma samarbets-, riks- eller paraplyorganisation bör detta normalt betraktas som att ha samröre och ett rättfärdigande av organisationens ageranden. Med främja avses ett medvetet agerande som skapar möjligheter för, eller underlättar, kränkningar. Det gör en enskild som finan- sierar eller på annat sätt, t.ex. genom rekrytering eller propaganda, stödjer grupper eller individer som utövar våld, hot eller tvång, på annat otillbörligt sätt kränker enskildas grundläggande fri- och rättig- heter, diskriminerar eller annars bryter mot principen om alla män- niskors lika värde. Det kan t.ex. handla om att rekrytera personer att delta i väpnade konflikter utanför landets gränser. Ett exempel är att en huvudman inom skollagsreglerad verksamhet anställer personer som har kopplingar till extremistiska miljöer, eller anlitar externa föreläsare med sådana kopplingar och ger dessa möjlighet att direkt eller indirekt påverka barn och elever inom verksamheten. Med uppmana avses ett agerande för att förmå andra att begå kränkningar. Det kan handla om en enskild eller företrädare för denne som uppviglar andra att utöva våld mot enskilda av viss etnicitet eller att hota meningsmotståndare. Ändringar av kretsen av personer som har en ledande ställning hos huvudmannen innebär en förnyad ägar- och ledningsprövning Enligt 2 kap. 5 b § skollagen ska huvudmannen anmäla en förändring i den personkrets som enligt 2 kap. 5 a § samma lag omfattas av ägar- och ledningsprövningen senast efter förändringen till den som godkänt huvudmannen, dvs. till Skolinspektionen respektive kommunen. Skolinspektionen respektive kommunen ska då pröva 4Se Rådets gemensamma ståndpunkt av om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, 2001/931/GUSP. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning om den nya personen uppfyller kraven och vid behov om förutsätt- ningarna för godkännande fortfarande föreligger. Eftersom den komplettering av ägar- och ledningsprövningen i form av demokrativillkor som vi föreslår kommer att hänvisas till i 2 kap. 5 § skollagen, kommer den prövning som ska göras vid förändringar i personkretsen även att omfatta om nytillkomna personer i denna krets uppfyller det demokrativillkor som föreslås. Om huvudmannen vägrar lämna uppgifter om ändrade förhållanden till tillsynsmyndigheten inom angiven tid bör tillsynsmyndigheten, efter föreläggande, kunna återkalla huvudmannens godkännande (se prop. 2017/18:158 s. 53). 12.5.3Hur demokrativillkor ska beaktas vid tillsyn och återkallelse av godkännande Utredningens förslag: Skolinspektionen och kommunerna ska utöva tillsyn över att enskilda som godkänts av respektive myn- dighet fortlöpande uppfyller demokrativillkoren. Ett godkännande av en enskild som huvudman inom skol- väsendet ska få återkallas om den enskilde inte längre uppfyller ett demokrativillkor. Ett tillstånd ska även få återkallas om den enskilde inte i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Förslaget innebär ändringar i 26 kap. 3, 4 och 14 §§ skollagen (2010:800). Demokrativillkoren ska omfattas av den fortlöpande tillsynen Det är av central betydelse att de demokrativillkor som utredningen föreslår inte enbart är uppfyllda när Skolinspek- tionen eller kommunen godkänner en enskild som huvudman för skollagsreglerad verksamhet utan att de även därefter är uppfyllda. Det ska inte vara möjligt för en huvudman att efter godkännandet bedriva sin verksamhet på ett sätt som står i strid mot demokrati- villkoren utan att det får konsekvenser för huvudmannen. Vi föreslår därför att den tillsyn som Skolinspektionen respektive kommunen ansvarar för enligt 26 kap. skollagen även ska omfatta att enskilda som godkänts av Skolinspektionen fortlöpande uppfyller de krav som Förslag som rör ägar- och ledningsprövning ligger i demokrativillkoren. På så sätt klarläggs att tillsynsmyndig- heterna vid sin fortlöpande tillsyn av enskilda huvudmän även ska säkerställa att demokrativillkoren är uppfyllda. Om tillsynsmyndig- heten finner att så inte är fallet, står det myndigheten fritt att vidta åtgärder för att uppmana huvudmannen att åtgärda bristerna, t.ex. genom föreläggande. Det skulle t.ex. kunna handla om att förelägga huvudmannen att upphöra med ageranden som strider mot prin- cipen om alla människors lika värde, t.ex. genom att flickor och pojkar behandlas olika. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att 26 kap. 3 och 4 §§ skollagen ska ändras i enlighet med detta. Brister i fråga om demokrativillkor ska kunna medföra återkallelse av godkännande som huvudman Om en huvudman inte uppfyller de villkor som gäller för verksam- heten kan det bli aktuellt med ingripande från tillsynsmyndigheten. Det kan t.ex. innebära att tillsynsmyndigheten förelägger huvud- mannen att åtgärda konstaterade brister. Om ett föreläggande inte följs kan som en yttersta sanktion godkännandet återkallas. Om bristerna är mycket allvarliga kan godkännandet återkallas utan före- gående föreläggande, se 26 kap. 14 § skollagen. Utredningen anser att det ska vara möjligt att återkalla ett godkännande även vid brister ifråga om demokrativillkor. Demokrativillkorsprövningen syftar till att förhindra att skollagsreglerad verksamhet bedrivs på ett sätt som strider mot grundläggande demokratiska principer, och det är enligt vår mening viktigt att tillsynsmyndigheterna kan ingripa innan brister när det gäller demokrativillkor hinner drabba barn och elever. Skolinspektionen eller kommunen bör därför kunna förelägga aktören att åtgärda en brist. Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer kan ett förelägg- ande endast utfärdas om det finns förutsättningar för att det kan följas. Det kan förekomma situationer där de upptäckta bristerna ifråga om demokrativillkoren är så allvarliga att det saknas förutsätt- ningar för att komma till rätta med bristerna genom ett förelägg- ande. I sådana situationer bör ett godkännande kunna återkallas utan föregående föreläggande, dvs. om huvudmannen saknar rättslig eller faktiskt möjlighet att åtgärda de brister som föranlett frågan om återkallelse av godkännandet. Det kan t.ex. handla om att det i verk- samheten upptäcks så allvarliga brister mot demokrativillkoren att Förslag som rör ägar- och ledningsprövning det bedöms utsiktslöst att bristerna kan avhjälpas, att missförhållan- dena gått så långt att de redan har inverkat menligt på barn eller unga, eller om verksamheten är ett aktiebolag där en större aktiepost plöts- ligt övergår till en person som bedöms vara olämplig. Det bör noteras att myndigheten enligt 25 § förvaltningslagen (2017:900) ska ge huvudmannen tillfälle att yttra sig innan ett sådant beslut fattas. Utredningen föreslår således att det ska vara möjligt för tillsyns- myndigheten att återkalla ett godkännande utan föregående förelägg- ande. Ett tillägg av denna innebörd ska därför göras i 26 kap. 14 § skollagen.