sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — Myndigheterna har allmänt beskrivit att främmande makts under- rättelseverksamhet i och mot är omfattande. Den under- rättelseinhämtning främmande makt bedriver i fredstid tar sikte på att skaffa fördelar inför kris och krig. Sådan verksamhet bedrivs på många olika sätt, men detta kan bl.a. ske genom utnyttjande av jour- nalister och journalistisk verksamhet. Säkerhetspolisen har pekat på att täckmanteln som journalist är passande eftersom journalister i sin yrkesutövning har skäl att be- finna sig i forum där frågor av stor vikt avhandlas och där få andra har skäl att vara. De har anledning att träffa många olika människor och kan utan att bli misstänkta ställa ingående frågor. Även rollen som t.ex. frilansfotograf, filmare eller författare kan på liknande sätt användas av underrättelsetjänsterna. Myndigheterna har uppgett att främmande makts underrättelse- tjänster regelmässigt använder sig av bilder, bl.a. genom att skanna av bilder på internet av olika skyddsobjekt och se hur dessa förändras . Underrättelseinhämtning genom fotografering används även för att kartlägga vilken verksamhet som bedrivs inom skydds- objekten och vilken personal som deltar i verksamheten. Det finns möjlighet att få bilder av skyddsobjekten även t.ex. genom satelliter, men de ger inte motsvarande detaljerade information som foto- grafier och filmer. Myndigheterna har även påtalat att den tekniska utvecklingen har medfört kraftigt ökade möjligheter till spridning och sammanställning av information. Vidare har myndigheterna framhållit att nuvarande rättsläge inne- bär att det är lätt att kringgå de avbildningsförbud som meddelas med stöd av skyddslagen, t.ex. genom att skaffa sig ett utgivnings- Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt bevis, och därmed få grundlagsskydd för en webbsida. Detta kan ut- nyttjas av främmande makt. Även en journalist som saknar uppsåt att gå främmande makt till handa kan dock ge främmande under- rättelsetjänst material som de har användning för genom en publicer- ing som betraktas som motiverad av helt andra skäl. Det förhållandet att avbildningsförbudet inte kan upprätthållas när det rör anskaffande för publicering i grundlagsskyddade medier kan, enligt myndigheterna, medföra att de behöver ställa in verksam- het eller kan behöva sätta in andra, mer långtgående skyddsåtgärder, t.ex. besluta om utvidgade områden med tillträdesförbud. Försvars- makten har uppgett att man vid varje beslut om skyddsobjekt beak- tar att ett eventuellt avbildningsförbud inte kan upprätthållas i för- hållande till anskaffarfriheten. har bl.a. uppgett att det är ett problem att skydds- objekt med avbildningsförbud kan fotograferas straffritt när det finns ett publiceringssyfte. Exempelvis kan det röra sig om att inhämta information om tele- och it-anläggningar och om att ta bilder av myn- dighetspersonal, t.ex. poliser, som kan missbrukas. Av direktiven följer alltså att kommittén ska analysera hur skydds- lagens regler om avbildningsförbud, om överträdelse av sådant för- bud samt om beslag och förverkande förhåller sig till tryckfrihets- förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler om •förbud mot andra hindrande åtgärder. Kommittén ska också överväga om det finns behov av ändringar i lag eller grundlag för att möjliggöra avbildningsförbud och ingripanden mot överträdelser av sådana även när anskaffning sker för publicer- ing i grundlagsskyddade medier. Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt 9.9.1Avbildningsförbudets förhållande till grundlagsregleringen Kommitténs bedömning: Skyddslagens regler om avbildnings- förbud, om överträdelse av sådant förbud samt om beslag och för- verkande är inte förenliga med anskaffarfriheten när avbildningen har skett i syfte att bilderna ska publiceras i grundlagsskyddade medier. Reglerna står i och för sig inte i strid med censurförbudet, men kan däremot komma i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder. En överträdelse av förbud mot avbildning av ett skyddsobjekt om- fattas inte av undantagen från anskaffarfriheten i 7 kap. 23 § TF och 5 kap. 5 § YGL. Det avgörande för bedömningen av om det råder anskaffarfrihet blir då om 1 kap. 12 § 6 TF, som innebär att undantag görs för föreskrifter i lag om ansvar och ersättningssättningsskyl- dighet som avser det sätt på vilket en uppgift har anskaffats, är till- lämplig. I det hänseendet har genom Högsta domstolens avgörande klarlagts att skyddslagens bestämmelser om avbildningsförbud inte träffas av detta undantag. Eftersom avbildningsförbudet alltså inte omfattas av något av undantagen från anskaffarfriheten i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen står det alltså numera klart att ansvars- bestämmelsen i skyddslagen inte är förenlig med anskaffarfriheten när det är fråga om fotografering i syfte att publicera bilderna i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen. Bestämmelsen får då inte tillämpas. Det finns därmed inte heller grund för förverkande enligt 32 § skyddslagen och då saknas också förutsättningar för beslag enligt 14 §. Kommittén kan alltså inte dra någon annan slutsats än att skyddslagens bestämmelser om ansvar, beslag och förverkande inte går att tillämpa när det är fråga om fotografering av ett skyddsobjekt som utgör anskaffande i publi- ceringssyfte. Det kan noteras att tillagt att det inte har gjorts gällande att beslaget behövts för att utreda en överträdelse av till- trädesförbudet. Hade så varit fallet hade resultatet möjligen kunnat bli Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt Tillträdesförbudet inskränker förstås också möjligheten att anskaffa information för publicering, men förbudet är inte inrik- tat på visst bildinnehåll utan gäller generellt. Som har framgått ovan anses en överträdelse av ett tillträdesförbud för att inhämta uppgifter utgöra en brottslig anskaffningsmetod som inte omfattas av anskaffar- friheten. Uttrycket censurförbud används ibland som ett samlingsbegrepp för förbuden mot förhandsgranskning och mot hindrande åtgärder. Ett exempel på detta är när förklarar censurförbudets innebörd i det aktuella rättsfallet. Under rubriken ”Censurförbudet” behandlar domstolen både förhandsgranskning och förbudet mot hindrande åtgärder. I lagtexten behandlas förhandsgranskning och hindrande åtgär- der var för sig. Med denna uppdelning, som görs även i kommitténs direktiv, har begreppet censurförbud en mer begränsad innebörd, näm- ligen att spridning och framställning av grundlagsskyddade medier inte får villkoras av att det allmänna granskar innehållet i förväg, dvs. Mot den bakgrunden kan man, när uttalar att beslaget också kan ”stå i strid med censurförbudet”, ledas att tro att det är förbudet mot förhandsgranskning som talar om. När förklarar att beslaget skulle kunna stå i strid med censurförbudet ”i den mån beslaget hindrar en publicering i ett grundlagsskyddat medium”, blir det dock tydligare att det inte är censur i betydelsen förhandsgranskning som domstolen syftar på utan på förbudet mot andra hindrande åtgärder. Även om beslaget i slutändan skulle kunna påverka vad som kan publiceras sker ju inte heller beslaget i syfte att förhandsgranska en publicering utan i syfte att utreda ett brott. Kommitténs bedömning är alltså att skyddslagens avbildningsförbud med sammanhängande bestämmelser inte står i strid med censurförbudet i dess betydelse förhandsgranskning. För det fall att ett beslag enligt skyddslagen skulle anses strida mot censurförbudet skulle detta också få konse- kvenser på andra områden, särskilt som censurförbudet är i det när- Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt maste utan undantag. En sådan slutsats skulle i princip omöjliggöra en tillämpning av beslagsreglerna när det är fråga om anskaffarbrott eller fråga om brottsliga anskaffningsmetoder, eftersom ett sådant beslag alltid skulle kunna sägas påverka möjligheten för publicisten att ta ställning till eventuell publicering. Förbudet mot hindrande åtgärder Förbudet mot hindrande åtgärder är begränsat till hinder som grun- dar sig på framställningens kända eller förväntade innehåll. Som har framgått ovan har det inte i alla lägen varit självklart om ett foto- graferingsförbud tar sikte på innehållet i fotografierna eller om det är själva förfaringssättet som förbjuds. har dock gjort bedömningen att skyddslagens bestämmelse om avbildningsförbud tar direkt sikte på vad som av- bildas, dvs. att det avgörande för förbudet är informationsinnehållet. Därmed kan, enligt , ett beslag av en avbildning av ett skyddsobjekt också utgöra en otillåten hindrande åtgärd i den mån beslaget hindrar en publicering i ett grundlagsskyddat medium. En fråga som aktualiseras är då om denna bedömning beror på att undantaget för brottsliga anskaffningsmetoder inte är tillämpligt eller om det kan vara fråga om en otillåten hindrande åtgärd även när det är fråga om en brottslig anskaffningsmetod som ska bedömas enligt vanlig lag. Det är inte möjligt att dra någon klar slutsats i denna fråga utifrån Högsta domstolens avgörande. Det kan dock konsta- teras att det, när det är fråga om inskränkningar av anskaffarfriheten med stöd i grundlagarna, dvs. vid anskaffarbrott och när undantaget för brottsliga anskaffningsmetoder aktualiseras, inte har påtalats att tvångsmedel skulle kunna ses som hindrande åtgärder trots inskränk- ningarna i anskaffarfriheten. Tvärtom förefaller det främmande att betrakta ett beslag med stöd av allmänna regler av t.ex. en stulen kamera eller ett minneskort som otillåtet med hänvisning till att inne- hållet varit tänkt att publiceras i ett grundlagsskyddat medium. I det sammanhanget kan noteras att åtalet för en sådan stöld inte hand- läggs som tryck- eller yttrandefrihetsmål. En annan sak är om det är fråga om beslag av t.ex. en handling eller en dator som skulle kunna innehålla information som omfattas av källskyddet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt Om så är fallet aktualiseras det s.k. beslagsförbudet i rätte- gångsbalken (27 kap. 2 § ). Detta förbud avser att skydda identiteten på upphovsmän, uppgiftslämnare m.fl. som valt att vara anonyma, eller vars identitet i vart fall inte framgår. Förbudet innebär, kortfattat, att handlingar som skulle kunna röja identiteten på dessa personer inte får tas i beslag. Något motsvarande beslagsförbud som tar sikte på hindrande åtgärder finns inte i . Ett beslag måste dock enligt reglerna i vara proportionerligt. När proportionali- tetsprincipen infördes i reglerna om tvångsmedel talades särskilt om att principen kunde aktualiseras vid tvångsmedelsanvändning hos medieföretag. Även om ett beslag i och för sig inte är uteslutet, t.ex. genom att det utgör en otillåten hindrande åtgärd, kan alltså pro- portionalitetsprincipen hindra användning av tvångsmedel hos ett medieföretag och även mot personer med anknytning till medie- företag, t.ex. journalister (prop. 1988/89:124 s. 27 och 28). Kommitténs slutats är att det förhållandet att undantaget för brottsliga anskaffningsmetoder inte är tillämpligt inte bara innebär att en tillämpning av ansvarsbestämmelsen i 30 § skyddslagen står i strid med anskaffarfriheten, utan även att beslag och andra tvångs- medel kan komma att utgöra otillåtna hindrande åtgärder. För det fall att avbildningsförbudet hade omfattats av delegationsregeln be- döms slutsatsen bli den motsatta. Så har bestämmelsen även tidigare tillämpats, dvs. beslag och förverkande enligt skyddslagen har inte ansetts vara hindrande åtgärder då avbildningsförbudet ansetts om- fattas av undantaget för brottsliga anskaffningsmetoder. Högsta domstolens avgörande innebär att skyddslagens regler om ansvar för överträdelse av avbildningsförbudet och därmed samman- hängande regler om förverkande och beslag inte kan tillämpas på av- sett sätt eftersom de står i strid med den grundlagsskyddade anskaffar- friheten. De aktuella reglerna i skyddslagen står däremot inte, enligt kom- mitténs bedömning, i strid med censurförbudet i dess betydelse för- handsgranskning, men kan komma i konflikt med förbudet mot hind- rande åtgärder. Exempelvis kan ett beslag eller ett förverkande som Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt inte har stöd i grundlagarna anses vara en otillåten hindrande åtgärd om det riktar in sig på informationsinnehållet och hindrar en publi- cering i ett grundlagsskyddat medium. Det sistnämnda förhållandet bedöms dock, i de fall anskaffarfriheten har inskränkts, sakna själv- ständig betydelse. 9.9.2Avbildningsförbudet bör kunna upprätthållas Kommitténs bedömning: Skyddslagens förbud mot avbildning av skyddsobjekt bör kunna upprätthållas och eventuella bilder som tas i strid med förbudet bör kunna beslagtas och förverkas även när det är fråga om anskaffande i publiceringssyfte. Skyddslagens förbud mot avbildning är alltså inte förenligt med an- skaffarfriheten. Det innebär att förbudet inte går att upprätthålla när avbildningen sker i syfte att anskaffa uppgifter för publicering i grund- lagsskyddade medier. En journalist eller annan person som foto- graferar ett skyddsobjekt som omfattas av avbildningsförbud kan alltså inte straffas för detta om syftet är att publicera bilderna i ett medium som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrande- frihetsgrundlagen. En skyddsvakt får inte heller ingripa mot ett sådant förfarande och en kamera eller ett minneskort får inte tas i beslag eller förverkas om det inte skulle vara fråga t.ex. om brott mot tillträdesförbudet. Detta innebär att bilder av skyddsobjekt kan produceras och spridas på ett sätt som inte varit avsett vid bestämmelsens tillkomst. Det finns därigenom en uppenbar risk att information om skydds- objekt inhämtas och kommer till t.ex. främmande makts kännedom. Detta kan ske genom att representanter för främmande makt ser till att agera i skydd av anskaffarfrihet, t.ex. genom att infiltrera en tid- ningsredaktion eller agera som exempelvis en frilansfotograf, men det kan lika gärna ske genom att främmande makt tar del av etable- rade mediers publicering av bilder som anskaffats med stöd av an- skaffarfriheten. Oavsett på vilket sätt inhämtandet sker kan det leda till stor skada för totalförsvaret. Möjligheten att meddela avbildningsförbud som gäller oavsett vem som står bakom avbildningen är alltså av stor vikt för att upp- rätthålla skyddet mot att hemlig information sprids. Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt hemliga uppgifter är visserligen straffbelagt i , men ett förbud mot själva inhämtandet av information genom fotografering, oavsett syfte, förstärker skyddet mot spridning (jfr prop. 1989/90:54 s. 38). Det är alltså av vikt att avbildning, oavsett syfte, är förbjudet och att förbudet kan upprätthållas. I sammanhanget kan det också noteras att det aldrig har funnits någon avsikt att anskaffande i publi- ceringssyfte ska exkluderas från bestämmelsens tillämpningsområde då ett sådant undantag motverkar skyddslagens syfte. Det finns alltså goda skäl för en reglering som innebär att förbud mot avbildning av skyddsobjekt kan upprätthållas även i dessa sam- manhang och att eventuella bilder som tas i strid med förbudet kan beslagtas och förverkas oavsett vem som står för avbildningen. Det finns dock även skäl emot detta, varvid det starkaste argu- mentet är att det skulle bli fråga om en minskad möjlighet att an- skaffa material för publicering i grundlagsskyddade medier. Även om syftet har varit att skyddslagens avbildningsförbud ska kunna upprätthållas även när det är fråga om anskaffande i publicerings- syfte innebär ju Högsta domstolens avgörande att så inte är möjligt. En lagändring som innebär att avbildningsförbudet går att upp- rätthålla oavsett syftet med informationsinhämtandet kommer alltså att begränsa bl.a. mediernas möjlighet att anskaffa information om skyddsobjekten och att få fram upplysningar t.ex. om missförhållan- den eller oegentligheter. Med hänsyn till anskaffarfrihetens stora vikt bör en sådan begränsning ske endast om det finns goda skäl för den. Vid en bedömning av om en förändring bör ske konstaterar kom- mittén att det är grundläggande för säkerhet att kunna upp- rätthålla totalförsvarets skyddsvärden. Skyddslagen och dess be- stämmelser om tillträdes- och avbildningsförbud är en viktig del av detta och avsikten har aldrig varit att anskaffarfriheten skulle kunna göras gällande i detta sammanhang. Avsaknaden av förbud för var och en mot att avbilda skyddsobjekt och av möjligheter att ingripa mot överträdelser kan i stället resultera i mer omfattande tillträdesförbud i syfte att upprätthålla säkerhet. Det alternativet får anses utgöra en väsentligen mer ingripande åtgärd än en inskränkning av anskaffarfriheten. Kommitténs bedömning är att det finns minst lika starka säkerhetsskyddsintressen som funnits tidigare och att konsekven- serna kan bli stora av att avbildningar går att anskaffa i publicerings- syfte utan att detta går att beivra. Mot denna bakgrund bedömer Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt kommittén att en ändring av rättsläget är motiverad. Den som bryter mot avbildningsförbudet bör alltså kunna ställas till svars för detta oavsett syftet med agerandet. 9.9.3Hur bör regleringen utformas? Kommitténs förslag: En ny delegationsregel införs i tryckfri- hetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som möjliggör föreskrifter i lag som avser ansvar och ersättningsskyldighet för överträdelser av förbud mot avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt. Alternativ som har förkastats En ändring av skyddslagens regler? Kommittén har övervägt olika alternativ för att skyddslagens avbild- ningsförbud ska kunna upprätthållas oavsett i vilket syfte informa- tionsinhämtandet sker. I första hand har kommittén övervägt att föreslå ändringar i skyddslagen. Utgångspunkten har då varit att delegationsregeln om brottsliga anskaffningsmetoder möjliggör att t.ex. fotografering straff- beläggs i vanlig lag om straffbestämmelsen tar sikte på det sätt som uppgiften har anskaffats på. Högsta domstolens avgörande innebär att avbildningsförbud som meddelats enligt skyddslagen tar direkt sikte på vad som avbildas, och straffbestämmelsen går därmed enligt dom- stolen inte att förstå på så sätt att den avser sättet för anskaffande. För det fall att skyddslagens avbildningsförbud skulle kunna kon- strueras så att det inte tar sikte på själva skyddsobjektet utan enbart på sättet för anskaffandet av uppgifter skulle delegationsbestäm- melsen däremot kunna vara tillämplig. Det kan därvid konstateras att både förbudet mot fotografering vid rättegångar (5 kap. 9 b § första stycket och 9 kap. 5 a § rätte- gångsbalken) och bestämmelsen om kränkande fotografering (4 kap. 6 a § ) anses avse sättet för anskaffande av uppgifter. I båda dessa bestämmelser beskrivs förfarandet som att någon med tekniskt hjälpmedel tar upp bild. I det ena fallet handlar det om att ta upp bild i eller in i en rättssal och i det andra fallet om att olovligen, Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt i hemlighet, ta upp bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande ut- rymme. Bestämmelserna är således avgränsade utifrån var fotogra- feringen sker, men även utifrån att ett tekniskt hjälpmedel används. Till skillnad från dessa bestämmelser är skyddslagens avbildnings- förbud inte begränsat till att avse upptagande av bild med tekniskt hjälpmedel, utan syftet med bestämmelsen är att förbjuda alla typer av avbildning, beskrivning och mätning. Det går alltså inte att, med bibehållet syfte, begränsa regeln till att avse visst sätt för anskaffande. Kommittén har därför övervägt möjligheten att begränsa bestäm- melsens tillämpningsområde utifrån de områden där avbildning, be- skrivning och mätning inte får ske. Bestämmelsen skulle i så fall, i stället för att rikta in sig på informationsinnehållet i avbildningen, dvs. skyddsobjektet, snarare beskriva ett område där avbildning, be- skrivning och mätning är förbjudet. I första hand är detta förstås inom själva skyddsobjektet. Även en sådan bestämmelse skulle alltså ha nära koppling till skyddsobjektet som sådant. Det förhållandet att ett avbildningsförbud inte bara gäller inom ett skyddsobjekt utan även avbildningar, beskrivningar och mätningar av ett skyddsobjekt komplicerar dock saken. Förbudet i denna del träffar en person som befinner sig utanför skyddsobjektets gränser när han eller hon t.ex. fotograferar det. Förbudet är då alltså direkt avhängigt vad som av- bildas. Ett alternativ skulle då kunna vara att utöka skyddsobjektens fysiska omfattning så att det blir tillräckligt att avbildningsförbudet gäller inom skyddsobjektet. En sådan utvidgning skulle dock inne- bära att all avbildning förbjuds inom ett större område, vilket får anses vara en alltför långtgående inskränkning av enskildas fri- och rättigheter. Kommittén anser det alltså inte vara möjligt att formulera en ändring av skyddslagen, som med bibehållen skyddsnivå skulle inne- bära att bestämmelsen om olovlig avbildning av skyddsobjekt endast skulle rikta in sig på sättet för anskaffande. Och även om en sådan bestämmelse skulle kunna gå att formulera är det ändå underförstått att det är skyddsobjektet som skyddas av regleringen. Det skulle alltså kunna sägas att en sådan bestämmelse, oavsett hur den utformas, ändå tar sikte på informationsinnehållet. Kommitténs bedömning är alltså att det inte är en framkomlig väg att ändra bestämmelserna i skyddslagen. Grundlagsskyddet för avbildning, beskrivning och mätning av skyddsobjekt Olovlig avbildning görs till ett anskaffarbrott? Alternativet till förändringar i skyddslagen är att föreslå ändringar i grundlagarna. Kommittén har övervägt att lägga till brottet olovlig avbildning av skyddsobjekt i uppräkningen av anskaffarbrott (7 kap. 23 § TF resp. 5 kap. 5 § YGL). Därmed skulle det vara möjligt att bestraffa olovlig avbildning av skyddsobjekt även när avbildningen skett med publiceringssyfte. De brott som utgör anskaffarbrott är uppror, högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig upp- gift, landsförräderi och landssvek. Det rör sig alltså om grova brott mot rikets säkerhet som regleras i men som också har sin motsvarighet i tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund- lagens brottskatalog. Förberedelse, försök och stämpling till brotten är också straffbart. Till skillnad mot dessa brott är olovlig avbildning av skyddsobjekt inte något brottsbalksbrott. Brottet har inte heller någon motsvarig- het i grundlagarnas brottskatalog. Dessutom kategoriseras inte brottet som ett allvarligt brott mot rikets säkerhet och har en betydligt lägre straffskala än de andra brotten. Till skillnad från de befintliga an- skaffarbrotten är inte heller olovlig avbildning straffbart på försöks- eller förberedelsestadiet. Att låta olovlig avbildning av skyddsobjekt omfattas av bestämmelsen om anskaffarbrott skulle alltså bryta mot den systematik som gäller och riskera att luckra upp principen om att det endast är allvarliga brott mot rikets säkerhet som utgör an- skaffarbrott. Detta talar mot detta alternativ. Alternativet skulle också innebära att olovlig avbildning av skydds- objekt som huvudregel skulle hanteras som ett tryck- och yttrande- frihetsmål när det är fråga om anskaffande i publiceringssyfte, men annars hanteras som ett vanligt brottmål. Konsekvensen av detta kan bli att likartade gärningar bedöms olika beroende på om de har be- gåtts med publiceringssyfte eller inte, bl.a. på grund av att den s.k. instruktionen gäller i tryck- och yttrandefrihetsmål, men inte i van- liga brottmål.