sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Det gäller bl.a. för- slagen att verksamheten ska bedrivas i överensstämmelse med veten- skap och beprövad erfarenhet (se avsnitt 14, 12 och 15), att kommu- nen ska planera sina insatser för enskilda (se avsnitt 10) samt att insatser får tillhandahållas utan föregående individuell behovspröv- ning (se avsnitt 17). Även förslaget ovan om att ska främja jämställda levnadsvillkor hör till de förändringar som bidrar till en hållbar socialtjänst (se avsnitt 7.2). Utredningen vill understryka att dessa förslag bildar en helhet i vilken de olika delarna är beroende av och förutsätter varandra. För att förslagen ska ha avsedd effekt och leda till varaktig förändring kommer kommunerna att behöva utveckla nya arbetssätt och metoder, som systematiskt följs upp och ger underlag för en kunskapsbaserad socialtjänst. En förutsättning för det är samordning och erfarenhetsutbyte mellan kommunerna. Utredningen bedömer att kommunerna behöver stöd i denna om- ställning och föreslår att regeringen ingår en överenskommelse med SKR för detta ändamål. SKR har erfarenhet av liknande förändrings- arbete och upparbetade nätverk som lämpligen kan användas i detta utvecklingsarbete. 8Lagens inriktning på vissa grupper Allmänna regler om socialt stöd och särskilda regler för vissa grup- per har förekommit . Under stora delar av fanns det särskilda lagar om vård för barn och unga och personer som miss- brukar alkohol vid sidan av de lagar som gällde allmänt för fattig- vården och socialhjälpen. Särskilda lagar gällde också för stödet till vissa personer med funktionsnedsättningar och långvariga sjukdomar. Andra grupper behandlades inte för sig utan omfattades av de gene- rella reglerna om socialt stöd. Det gällde bl.a. äldre personer män- niskor och andra vuxna med fysiska och psykiska funktionsnedsätt- ningar som inte var medfödda. Som framgår av avsnitt 3.1.1 var ett huvudsyfte med socialtjänst- reformen att samla de olika lagarna inom området till en enhetlig reglering av alla insatser som byggde på den enskildes frivilliga med- verkan. De övergripande mål som infördes i socialtjänstlagen var ett led i detta, likaså de grundläggande principer för som angavs i lagens förarbeten. Genom ”underordnade” mål i lagen för delar av preciserades och konkretiserades de övergri- pande målen. De underordnade målen knöts till olika grupper av enskilda. Det gällde omsorger om barn och unga, omsorger om äldre människor och omsorger om människor med handikapp. Åtgärder mot missbruk togs också upp i en särskild bestämmelse. Av förarbe- tena kan inte utläsas några närmare skäl för att insat- ser ska inriktas in på dessa grupper i samhället annat än att de utgör kärnområden för den sociala verksamheten. Medan insatser för barn och ungdom och insatser vid missbruk tidigare reglerats för sig kom den nya lagen att ange samlade inriktningar för det sociala stödet för äldre människor och Lagens inriktning på vissa grupper andra vuxna med funktionsnedsättningar. Det kan dock tilläggas att denna helhetssyn formulerades i en situation när en stor del av sam- hällets mer omfattande och långvariga insatser för äldre och människor med funktionsnedsättningar samlats hos regio- nerna (tidigare landstingen), som ansvarade för det som kallades långvård och för institutionsvård inom psykiatrin.1 I förarbetena till socialtjänstlag finns olika förslag om hur inriktningarna på olika grupper och enskilda skulle anges i lagen. I tidiga texter behandlas frågan som en form av målgruppsinrikt- ning.2 kom fokus att ligga på verksamheterna, ”omsorgerna”. Viss kritik mot uppdelningen av lagen efter barn och ungdom, äldre och handikappade hade framförts under arbetet med lagen. Syn- punkter hade kommit från bl.a. om att en uppdelning i målgrupper skulle strida mot ramlagens målsättning och kunna mot- verka syftet att utveckla en socialtjänst som är öppen för alla.3 8.1.1Tidigare översyner av lagen Kritiken mot de målgruppsvisa avsnitten blev mer omfattande i Social- tjänstkommitténs översyn av socialtjänstlagen . I sitt betänkande uttalade kommittén bl.a. att det i lagens målgrupp- visa avsnitt även fanns regler om verksamheter som kommunen ska eller bör bedriva och att det som inte står i lagen eller det som är vagt och allmänt uttryckt kan få stå tillbaka för andra verksamheter. Kommittén bedömde att denna uppbyggnad kunde göra det svårt att se allas behov av stöd lika tydligt. Samma sak gällde kopplingen mellan de övergripande målen och olika typer av målformuleringar på grupp- och verksamhetsnivå. Som lösning föreslog kommittén en inledande bestämmelse med regler om arbete för vissa grupper i stället för sär- skilda målgruppsavsnitt i lagen. De grupper som redan nämndes socialtjänstlag skulle nämnas också i den nya bestämmelsen. Dessutom föreslog kommittén att nya grupper skulle synliggöras: människor som saknar medel till sitt uppehälle och närstående som 1Alexandersson, P. (2018). värdegrunder – etik i förarbeten och lagar om fattig- vård, socialvård och socialtjänst. ; ., s. 116 f. 2SOU 1974:39 s. 279 ff. 1979/80:1, Bilaga 3 s. 42. Lagens inriktning på vissa grupper vårdar långvarigt sjuka, äldre och människor med funktionshinder.4 Förslaget om att i socialtjänstlagen också ange skyldigheter gent- emot personer som vårdar närstående genomfördes och en ny regel om detta trädde i kraft 1997.5 I övrigt ledde bedömningar och förslag när det gällde målgrupper inte till några lagändringar. I nästa översyn av socialtjänstlagen förekom inte någon pro- blematisering av målgruppsindelningen.6 I regeringens förslag till ny lag, socialtjänstlag, återkom målgruppsindelningen i delvis ny form utan att bedömningar av problemen med indelningen kommenterades.7 I lagens femte kapitel, som inne- håller särskilda bestämmelser för olika grupper, hade de tidigare in- riktningarna på omsorger om barn, ungdom, äldre människor och män- niskor med handikapp omformulerats så att bestämmelserna tydligare gällde grupperna i sig. Missbrukare, personer som vårdar närstående och brottsoffer tillkom dessutom som målgrupper med egna rubriker i kapitlet. Ytterligare en målgrupp, skuldsatta personer, infördes med en egen rubrik . 8.2Särskilda målgrupper i lagen Barn och unga var den målgrupp som berördes i flest bestämmelser socialtjänstlag. De inriktningar för socialnämnden som då angavs kvarstår i dagens lag. De innebär att socialnämnden ska verka för att barn och unga växer upp under trygga och goda förhållanden. Nämnden ska i nära samarbete med hemmen främja en allsidig per- sonlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och unga och sörja för att de som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver och, om barnets eller den unges bästa motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. 4SOU 1994:139 s. 302 ff. 1996/97:124 s. 30 f. 2000/01:80. Lagens inriktning på vissa grupper Ytterligare regler har tillkommit efter hand och ingår nu bland de tio punkterna om barn och unga i 5 kap. 1 § SoL. Dessa beskrivs nedan. Utöver dessa finns det ytterligare regler som inte behandlas här. Flera av de regler som fanns socialtjänstlag har upphört att gälla. De avsåg förskolans verksamhet, som först sågs som en viktig del av men som 1998 fördes över till skolväsen- det. Den övergripande uppgiften att i nära samarbete med hemmen främja en allsidig personlighetsutveckling och en gynnsam fysisk och social utveckling hos barn och ungdom hade också ett nära sam- band med förskolans arbete. Formuleringen hämtades från den sär- skilda lag om barnomsorg som infördes och som ersattes med socialtjänstlag.8 före- slog att uppgiften skulle utgå ur lagen eftersom inte hade samma förutsättning att arbeta med dem sedan förskolan blivit en del av skolväsendet.9 Uppgiften är dock kvar i lagen. Trots att barn och unga varit en central grupp i socialtjänstlagen har det funnits vissa oklarheter i beskrivningen av den. Det gäller i första hand ”ungdomarna” eller ”de unga” – båda benämningarna an- vänds på ett likartat sätt i förarbeten och lagtexter. Förslag på förtyd- liganden av att unga inom ska avse personer under 21års ålder har lämnats av och Utredningen om tvångsvård för barn och unga. Den senare utredningen föreslog också att ”unga” helt skulle ersätta ”ungdom” i socialtjänstlagen och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, för- kortad LVU.10 Kompletteringar om riskbeteende och missbruk kompletterades den då gällande socialtjänstlagen med en bestämmelse som var särskilt inriktad på ungdomar med ett risk- beteende. Enligt denna bestämmelse ska socialnämnden med sär- skild uppmärksamhet följa utvecklingen hos barn och ungdomar som har visat tecken till en ogynnsam utveckling. Bestämmelsen syf- tade till att förtydliga ansvar för ungdomar med miss- bruksproblem och kriminalitet och att motverka tendenser till att ungdomar dömdes till påföljder inom kriminalvården. 8SOU 1977:40 s. 846 f. 9SOU 2009:68 s. 229. 10SOU 2009:68 s. 41 och SOU 2014:3 s. 144 f. Lagens inriktning på vissa grupper frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen och tvångsvård utanför hem- met enligt LVU ansågs vara alltför stort. borde där- för, utifrån sitt yttersta ansvar, följa utvecklingen och när insatser hade avvisats inte släppa kontakten utan återkomma med erbjudan- den. förutsattes att arbetet kunde ske i frivilliga former.11 socialtjänstlag fanns en bestämmelse om åtgärder mot missbruk, där det framgick att insatser för barn och ungdom särskilt borde uppmärksammas i arbete för att motverka miss- bruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel. Den regeln fördes 1999 över till bestämmelserna om omsorger om barn och ungdom och kompletterades så att det nu framgår att socialnämnden aktivt ska arbeta för att förebygga och motverka missbruk bland barn och ungdom av alkoholhaltiga drycker, andra beroendefram- kallande medel samt dopningsmedel. Avsikten med ändringen var att förtydliga att ansvar för förebyggande åtgärder och stödinsatser rörande missbruk bland barn och ungdom även om- fattar dopningsmedel.12 Ökat fokus på skydd och stöd för barn i utsatta situationer Barns skydd och stöd i utsatta situationer har haft en betydande roll i socialtjänstlagen sedan lagen tillkom.13 Förtydliganden av olika situa- tioner som kan innebära utsatthet för barn och unga kom . Den bärande termen blev ”barn som far illa eller riskerar att fara illa”, en formulering som dittills bara haft en mindre roll i för- arbeten och saknats i lagstiftningen.14 utgick senare från denna term när den definierade barn- och ungdomsvår- dens målgrupp med fokus på barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa.15 finns det bestämmelser om förebyggande arbete för barn och unga i 5 kap. SoL som utgår från risker för att barn far illa. Dessa bestämmelser anger att socialnämnden ska bedriva uppsö- 1984/85:171 s. 17 ff. 1998/99:3 s. 85. 13Se t.ex. 71 § SoL. 14Termen används bland annat av i specialmotiveringen till en sekretess- bestämmelse (SOU 1977:40 s. 872), av i bakgrundstexter om rätten till bistånd (SoU 1979/80:44 s. 24 ff.) och av i rubriker, motivtexter och författ- ningskommentaren till den föreslagna bestämmelsen om anmälningsskyldighet (SOU 1994:159 s. 45 ff., 128 f. och 601). 15SOU 2009:68 s. 24 f. Lagens inriktning på vissa grupper kande verksamhet och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och ungdom far illa samt tillsammans med samhällsorgan, organisationer och andra som berörs, uppmärksamma och verka för att barn och ungdom inte vistas i miljöer som är skadliga för dem. Bestämmelserna infördes efter förslag från konstaterade att det i socialtjänstlagen saknades uttryckliga bestäm- melser som tar sikte på att säkerställa ett förebyggande arbete när det gäller barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa. Mot den bakgrunden bedömde regeringen att det behövde framgå av lagen att roll i det förebyggande arbetet bl.a. bör inriktas på riskmiljöer och riskgrupper och att så tidigt som möj- ligt får kännedom om barn och ungdomar som kan behöva indivi- duellt anpassat stöd.16 Som framgår nedan finns det ytterligare bestämmelser som rör barn under rubriken ”Brottsoffer” i 5 kap. SoL. Bland de särskilda bestämmelserna om barn och unga finns även två bestämmelser som rör socialnämndens ansvar för barn och unga efter vissa beslut eller efter att vissa insatser avslutats. Under 1990- talet infördes i olika steg en bestämmelse som anger att nämnden i sin omsorg om barn och unga ska tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan ett mål eller ärende om vårdnad, boende, umgänge eller adoption har avgjorts. När de första delarna av bestämmelsen infördes konstaterade regeringen att redan hade ett ansvar för att tillgodose behovet av stöd eller hjälp efter att bl.a. en tvist om vårdnad eller umgänge avgjorts. Syftet med bestämmelsen var att understryka betydelsen av att nämnden inte tar sin hand från ett vårdnads- eller umgängesärende när frågan avgjorts.17 kompletterades socialtjänstlagen med en bestämmelse om stöd och hjälp till barn och ungdomar som lämnar vård enligt socialtjänstlagen eller LVU. ska enligt denna bestäm- melse tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas sedan vård och fostran utanför det egna hemmet upphört. Bestäm- melsen omfattar barn och unga som varit placerade i familjehem eller hem för vård eller boende och är avsedd att tydligare än tidigare på- tala ansvar gentemot dessa barn och ungdomar när vården upphör. En väl planerad och fungerande utslussning och efter- vård skulle kunna minska antalet barn och unga som behöver åter- 2012/13:10 s. 94 ff. 1990/91:8 s. 52, prop. 1997/98:7 och prop. 1996/97:124. Lagens inriktning på vissa grupper Sociala barn- och ungdomsvårdskommittén påtalade att det var vanligt att pojkar och flickor återplacerades för vård efter det att en tidigare placering hade upphört. Trots att socialnämnden har det yttersta ansvaret för att alla som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver, hade det förekommit att nämnden av- slutat vården utan att de pojkar och flickor som var i behov av fort- satt stöd fått sina behov tillgodosedda.18 ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter (barn- konventionen) 1990, men konventionen och barnets rättigheter nämn- des inte i samband med ändringar eller kompletteringar av bestämmelserna i socialtjänstlagen om barn och unga. Föränd- ringarna motiverades i stället i grunden med samhällets behov av in- formation för att kunna ta sitt ansvar för barns skydd och stöd. Ett uttalat barnrättsperspektiv åberopades som grund för lagändringar först i regeringens proposition om stärkt stöd och skydd för barn och unga. Det gällde bl.a. att barnets bästa ska vara avgörande vid beslut och andra åtgärder som rör vård- eller behandlingsinsatser.19 Det kan tilläggas att en frihetsberövande påföljd, sluten ungdoms- vård, infördes som en del av påföljdssystemet genom lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård. ansvara för verkställigheten av sluten ungdomsvård. fram- höll regeringen i förarbetena att unga lagöverträdare även i fortsätt- ningen i första hand ska vara en angelägenhet för socialtjänsten.20 Även när det gäller äldre människor har grundläggande delar av social- tjänstens skyldigheter varit desamma sedan socialtjänstlagen först infördes. Det gäller socialnämndens ansvar att verka för att äldre människor får –möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra, –goda bostäder samt stöd och hjälp i hemmet och en vid behov i övrigt lättåtkomlig service. 2006/07:129 s. 50 f. 2012/13:10 s. 164 f. 1996/97:96 s. 128 ff. Lagens inriktning på vissa grupper Flera förändringar har dock skett också inom äldreområdet. I 20 § socialtjänstlag fanns en bestämmelse om att kom- munen skulle inrätta bostäder med gemensam service () för äldre människor. Detta har ersatts med en bestämmelse om att kommunen ska inrätta särskilda boendeformer för service och om- vårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Det handlar alltså om ett skifte från boenden med gemensam service till boende- former där också en individualiserad omvårdnad ingår. En annan bestämmelse socialtjänstlag har helt utgått. Den angav att kommunen skulle underlätta övergången från ett yrkesverksamt liv genom information och annat stöd. Ibörjan av infördes nya bestämmelser i socialtjänst- lagen som preciserade det generella ansvaret på gruppnivå. Det hand- lar om att –socialnämnden ska göra sig väl förtrogen med levnadsförhållan- dena i kommunen för äldre människor –socialnämnden i sin uppsökande verksamhet ska upplysa om social- tjänstens verksamhet på detta område –kommunen ska planera sina insatser för äldre och i planeringen samverka med (nu regionen) samt andra samhällsorgan och organisationer. avskaffades bestämmelsen om att socialnämnden ska verka för att äldre människor har en aktiv och meningsfull tillvaro efter att regeringen bedömt att det i generell mening knappast vara en uppgift för socialtjänsten.21 Detta ansvar reglerades dock på nytt socialtjänstlag efter förslag från socialutskottet som ansåg att det var angeläget att socialnämnderna stöder människor som är ensamma och isolerade.22 Medan barnomsorg efter hand har övergetts som benämning inom har ”äldreomsorg” och ”omsorger om äldre människor” blivit mer etablerade . används äldre- omsorg som en tämligen självklar benämning på in- satser inom området. Någon tydlig avgränsning av vilka som är äldre finns dock varken i lagstiftningen eller förarbetena, även 65-årsgrän- sen är en underförstådd skiljelinje mellan äldre och andra vuxna trots 1996/97:124 s. 121. 222000/01:SoU18 s. 84 f. Lagens inriktning på vissa grupper att den gränsen avser förutsättningarna för den enskildes försörjning snarare än stödbehoven. infördes en värdegrund för äldreomsorgen. Värdegrunden anges först i avsnittet med bestämmelser om äldre människor i social- tjänstlagen. Enligt 5 kap. 4 § första stycket SoL ska omsorg om äldre personer inriktas på att de får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande. Enligt förarbetena är värdegrunden ytterligare ett verktyg i arbetet med att kunskapen om omsorg ska kunna bli till insikt och förståelse och tillämpas på ett sätt som bidrar till livs- kvalitet för äldre kvinnor och män. Det handlar om ett perspek- tivskifte i synen på äldre personer och på åldrandet. Åldrandet är ett naturligt skede i livet och äldreomsorgens uppgift är att stödja äldre kvinnor och män till att kunna leva sitt liv utifrån den person hon eller han är. Vad som avses med ett värdigt liv förklaras med hän- visning till människovärdet – som annars knappast nämns någon- stans i förarbetena till socialtjänstlagen – och innebörden preciseras med hänvisning till begreppen privatliv och kroppslig integritet, självbestämmande, delaktighet, individanpassning, insatser av god kva- litet och gott bemötande av den äldre personen och hennes eller hans närstående. Innebörden av välbefinnande beskrivs med begreppen trygghet och meningsfullhet. Under arbetet med bestämmelsen om äldreomsorgens värdegrund framförde vissa remissinstanser att den föreslagna värdegrunden borde omfatta hela . och Kommuner och Regioner föreslog att en värdegrund borde kunna tas in i portal- paragrafen 1 kap. 1 § SoL genom att föra in ”den enskilda människans värdighet”. Regeringen ansåg dock att det var angeläget att införa en särskild värdegrund inom just äldreomsorgen. Äldreomsorgens karak- tär, innehåll, omfattning och utförande gör att den är en komplex uppgift. Arbetet med äldre personer ställer därför enligt regeringen stora krav på att personalen är lyhörd och har förmåga att tolka signaler. Respekten för självbestämmande, integritet, trygghet och värdighet behöver ha en fast grund i ett medvetet val av människosyn. Värdegrund, förhållningssätt, bemötande och etik är viktiga kompe- tensfrågor. Inte därför att det nödvändigtvis är ett område med stora Lagens inriktning på vissa grupper brister utan därför att relationen och mötet mellan den äldre per- sonen och personalen har avgörande betydelse för den äldre perso- nens livskvalitet.23 Vidare framgår det av 5 kap. 5 § andra stycket SoL också att den äldre personen så långt det är möjligt ska kunna välja när och hur stöd och hjälp i boendet och annan lättåtkomlig service ska ges. trädde också en bestämmelse i kraft som innebär att kommunen ska verka för att det finns tillgång till personal med kun- skaper i finska, meänkieli eller samiska där detta behövs i omvård- naden om äldre människor (5 kap. 6 § SoL). Personer med funktionsnedsättning har benämnts på olika sätt i social- tjänstlagen . Först användes termen ”människor med handikapp”, därefter ”människor med funktionshinder”. Förändringen har styrts av en generellt ändrad terminologi inom området. rekommenderas funktionsnedsättning i stället för handikapp och funk- tionshinder som term för nedsättning av fysisk, psykisk eller intel- lektuell funktionsförmåga. Funktionshinder betecknar i stället den begränsning som en funktionsnedsättning innebär för en person i relation till omgivningen.24 Inom ramen för den ändrade terminologin har den grundläg- gande inriktningen på arbete för gruppen varit oför- ändrat sedan 1980 års socialtjänstlag infördes. ska verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och att leva som andra. Nämnden ska med- verka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning och får bo på ett sätt som är anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd. Inriktningen har efter hand kompletterats med vissa särskilda uppgifter som ingår i avsnittet om människor med funktions- hinder i 5 kap. SoL. Genom en ändring infördes en bestäm- melse om att kommunen ska inrätta bostäder med särskild service 2009/10:116, s. 23. funktionsnedsättning och funktionshinder: (hämtad ). Lagens inriktning på vissa grupper för dem som omfattas av omsorgerna om människor med handikapp (funktionshinder i dagens lag). I samband med Psykiatrireformen 1995 preciserades funktionshinder till att vara fysiska eller psykiska.25 De innebär att socialnämnden ska göra sig väl förtrogen med lev- nadsförhållandena i kommunen för människor med fysiska och psy- kiska funktionshinder och i sin uppsökande verksamhet upplysa om verksamhet på dessa områden. Vidare ska kommunen planera sina insatser för människor med fysisk och psykisk funk- tionsnedsättning i samverkan med regionen samt andra samhälls- organ och organisationer. På den senare punkten trädde ytterligare en bestämmelse i kraft om att kommunen ska ingå en överenskommelse med regionen om ett samarbete i fråga om personer med psykisk funktionsnedsättning.26 Rättighetsfrågor eller etiska principer har inte haft någon särskild betydelse för utformningen bestämmelserna i socialtjänstlagen när det gäller personer med funktionsnedsättning. Detta trots att rättig- hetsaspekter betonades starkt vid införandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, och att de etiska frågor som togs upp vid införandet av äldreomsorgens värde- grund också berör arbetet inom funktionshinderområdet. Beskrivningen av arbete vid missbruk har ändrats från att avse åtgärder mot missbruk socialtjänstlag till att lag ange förebyggande insatser för och inriktningen på arbetet för enskilda personer för sig. Den senare inriktningen anges under rubriken ”Missbrukare” i 5 kap. SoL. Rubriken ”Missbrukare” skiljer sig från rubrikerna ”Äldre människor” och ”Människor med funk- tionshinder” i samma avsnitt genom att vara mer kategoriserande. konstaterade 2004 att begreppet missbrukare är begränsande och förordade att begreppet inte används i lagstiftningen. I stället föreslog utredaren begreppet ”person med missbrukspro- blem”.27 Någon ändring i den riktningen har inte genomförts.