sou · H8B313 · 2020-03-05 00:00:00 — Exempel på sådana gärningar inom har ansetts vara hantering av livsmedel på sätt som orsakar eller kan orsaka, utgör eller kan komma att utgöra risk för människors liv eller hälsa (28 a § livsmedelslagen i lydelse av ). För att det ska anses befogat med fängelse i straffskalan måste det reglerade området alltså skydda mycket bety- delsefulla intressen för vilka överträdelser mot lagstiftningen riske- rar långtgående negativa konsekvenser för det reglerna ska utgöra ett skydd för. Straffskalans räckvidd måste som anförts ovan utformas med ut- gångspunkt i hur allvarlig en gärning anses vara. Det är därför vanskligt att göra generella uttalanden om straffskalans räckvidd vid kriminalisering av överträdelser av EU-förordningar. Av kartlägg- ningen av befintliga straffbestämmelser i avsnitt 6 kan emellertid konstateras att straffskalan för samtliga brott börjar på böter och sträcker sig vanligen till fängelse i ett eller , med undantag för 2016/17:108 s. 17. 29SOU 2014:18 s. 36 med vidare hänvisningar till e SOU 1986:14 s.80, prop. 1987/88:120 s. 31, SOU 2008:85 s. 246, Borgeke, Att bestämma påföljd för brott, 2012, s. 33 f., Ulväng, Påföljds- konkurrens – Problem och principer, 2005, s. 106–112. Regler och principer vid kriminalisering av normöverträdelser lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter som har ett strängaste straff , lag (2006:806) om provtag- ning på djur som endast har böter i straffskalan och brott mot lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner som har ett grovt brott som kan straffas med fängelse upp till . För de närmare över- väganden som har gjorts i vart och ett av dessa lagstiftningsärenden hänvisas till respektive proposition. Det kan emellertid anmärkas att områden med liknande skyddsintressen tenderar att ha samma straff- skalor. i straffbestämmelser (blankettstraffbud) Någon entydig och allmänt accepterad definition av vad som avses med ett blankettstraffbud finns inte. Allmänt sett brukar emellertid blankettstraffbud beskrivas som straffbestämmelser i vilka det hän- visas till en norm eller normer utanför bestämmelsen själv. Blankett- straffbudet kriminaliserar således överträdelser av normer som finns någon annanstans än i själva straffbestämmelsen. Hänvisningen till normer utanför själva straffbudet kan vara mer eller mindre preciserad. De bestämmelser som fyller ut blankettstraff- budet kan finnas i samma författning eller i en separat författning. Den utfyllande författningen kan vara på samma eller lägre konstitutionell nivå. Blankettstraffbud kan således vara straffbud som egentligen endast innehåller själva straffsatsen medan den straffbara gärningen framgår genom den hänvisning som sker till andra bestämmelser. I dessa bestämmelser anges den brottsliga gärningen, vilket innebär att innehållet kan ändras utan att blankettstraffbudet därför behöver ändras. Det framgår inte klart var gränsen går för vilken typ av straffbestäm- melser som är att anse som blankettstraffbud. Flera av straffbestäm- melserna i t.ex. kan sägas sanktionera överträdelser av regler som det inte hänvisas till uttryckligen, som exempelvis straff- bestämmelsen om tjänstefel som hänvisar till bestämmelser som mycket väl kan finnas i annan form än lag. Någon skarp gräns mellan Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) blankettstraffbud och andra straffbud som sanktionerar överträdel- ser av regler på andra håll än i den författning där straffbudet åter- finns kan således vara svår att dra. Denna gränsdragningsproble- matik framgår av avsnitt 5.4. Blankettstraffbud som straffbelägger överträdelser av bestämmelser i har ansetts vara problematiska i flera avseenden. Det har bl.a. hävdats att det kan vara svårt för den enskilde att förstå vad som är straffbelagt. Detta gäller särskilt i de fall det förekommer hänvisningskedjor eller krävs att tillämparen sovrar bland olika före- skrifter för att nå fram till det faktiska innehållet i förbudet eller handlingsregeln, vilket bl.a. aktualiserar frågan om straffbudet är för- enligt med legalitetsprincipen. Det har också hävdats att ett blankett- straffbud innebär att överlämnar till EU att bestämma gränserna för det straffbara området. Frågan om ett sådant överlämn- ande i förhållande till regeringsformens bestämmelser om normgiv- ningsmakten behandlas i avsnitt 4.3. Bestämmelser med normutfyllnad kan delas in på en skala med stig- ande konkretisering av den hänvisade , dvs. Många andra bestämmelser än de som benämns blankettstraffbud kräver att olika sorters normer som finns utanför själva straffbudet beaktas. Ett exempel är förtal i 5 kap. 1 § BrB som för att en gärning ska vara straffbar kräver att någon tillskrivs handling som kan leda till att denne utsätts för andras missaktning. Huruvida så är fallet beror på normer för vad som anses vara godtagbart handlande och dessa normer finns både i rättsliga och moraliska regler utan direkt hänvisning. uttrycker det som att ”Utan moralkunskaper kan sådana handlingar inte gärna identifieras”. Tillämpningens av- hängighet av utanförstående normer ges då en implicit utformning; brottsbeskrivningarna formuleras utan att dylika normer framhävs. Bestämmelserna kan alltså sägas ha en ”formellt fullständig utform- ning och det faktiska behovet av kunskap om utanförstående normer konkretiseras först i samband med rättstillämpning”.2 1Dan Frände är professor i straff- och processrätt vid . 2Frände, 1989 s. 246 f. även hänvisad till i bl.a. , EU och straffrätten s. 255. Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) Andra exempel på straffbud med rekvisit som kräver utfyllnad av normer utanför den egna straffbestämmelsen är stöld genom det obestämda rekvisitet ”tillhör annan” och tjänstefel som kan drabba ”den som åsidosätter vad som gäller för uppgiften”. Att straffbestämmelser direkt eller indirekt bygger på olika rätts- liga begrepp kan emellertid inte enbart av denna anledning göra att de klassificeras som blankettstraffbud. Skälen härtill har debatterats och resulterat i flera olika uppfattningar inom rättsvetenskapen. Exempelvis beror det enligt på att utfyllnaden inte alltid utgör förbuds- eller påbudsnormer, utan bara en allmän bakgrunds- reglering vilken används för att formulera den fullständiga förbuds- eller påbudsnormen som finns i straffstadgandet.3 Det som skiljer blankettstraffbuden från ”vanliga” straffstadganden är alltså att de explicit ger ett påbud om att rättstillämparen ska beakta utomstående normer.4 På det straffrättsliga området är det vanligt att genom blan- kettstraffbud kriminaliserar överträdelser av . Blankett- straffbud i dessa sammanhang innebär att den som överträder en viss EU-bestämmelse eller handlar i strid med exempelvis en viss EU-för- ordning, ska dömas till straff enligt en viss straffskala. För att kunna avgöra om en överträdelse av en eller flera EU-bestämmelser har skett måste sådana straffbestämmelser fyllas ut genom hänvisningar till, dvs. direkt tillämpning av, . Beroende på komplexiteten hos de regelverk som ska tillämpas, dvs. själva , har metoden med blankettstraffbud ifrågasatts bl.a. ur ett legalitetsperspektiv. Av medlemskap i följer dessutom diskussionen om och i vilken utsträckning EU-rättskon- form tillämpning kan användas vid tolkning av nationella straffstadg- anden. En EU-rättskonform tolkning innebär förenklat att nationella domstolar och myndigheter vid tillämpning av nationell rätt tolkar denna mot bakgrund av EU-rätten.5 Det kan också konstateras att EU genom att ändra innehållet i den bestämmelse eller det regelverk som blankettstraffbudet hän- visar till, i sådana fall där hänvisning inte sker till en viss lydelse av den utfyllande , också ändrar innehållet i den svenska straff- rätten. Dessa frågor behandlas mer utförligt i avsnitt 5.2. 3Frände, 1989 s. 246 f. 4Petter Asps slutsats utifrån Frändes resonemang ovan, se , EU och straffrätten s. 255. 5Petter , EU och straffrätten, s. 191. Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) Ytterligare en fråga som lyfts med anknytning till blankettstraff- buden är hur täckningsprincipen ska appliceras i förhållande till blankettstraffbuden, dvs. huruvida villfarelser i förhållande till exist- ensen eller omfattningen av de rekvisit som ingår i utfyllnadsnormen ska betraktas som en villfarelse som utesluter uppsåt eller såsom en straffrättsvillfarelse som kan ursäkta gärningspersonens agerande. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 5.4. 5.1.3Blankettstraffbud och andra hänvisningsnormer har valt att på ett generellt plan, dvs. när det förekommer hänvisningar mellan föreskrifter utan att fråga nödvändigtvis är om blankettstraffbud, kalla sådana regler vari hänvisningen finns för hän- visningsnormer och i de fall det specifikt är straffrättsliga hänvis- ningsnormer för blankettstraffbud.7 Blankettstraffbud utgör på så sätt en särskild klass av hänvisningsnormer. De normer som hänvisnings- normerna hänvisar till kallas för utfyllnadsnormer. Dessa kategoriseringar och begrepp med angiven betydelse kom- mer att användas även i detta betänkande eftersom de lämpar sig väl för denna utrednings huvudsakliga uppgifter; kartlägga vilka lagstift- ningstekniker som används vid kriminalisering av överträdelser av EU-bestämmelser inom olika områden, väga för- och nackdelar med olika lagstiftningstekniker för att kriminalisera överträdelser av EU-bestämmelser och föreslå en eller flera tekniker som skulle kunna användas inom andra rättsområden som innehåller ett stort antal EU- bestämmelser. Tyngdpunkten i betänkandet, i den del som avser hänvisningsnormer, kommer att behandla blankettstraffbud som hän- visar till även om även andra blankettstraffbud utan direkta hänvisningar till också kommer att behandlas för hel- hetens skull. 6Petter är professor i straffrätt och justitieråd i . 7Petter , EU och straffrätten, Iustus förlag 2002, s. 247. Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) 5.1.4Indelning och klassificering utifrån blankettstraffbuds uppbyggnad För att kunna analysera och jämföra de sätt på vilka blankettstraff- bud är uppbyggda och skilja mellan olika tekniker för lagstiftning och olika varianter av samma lagstiftningsteknik behövs någon form av indelningsteknik tillämpas. Den modell som hänvisats till ovan, som utvecklats av , innehåller fyra indelningsgrunder för att underlätta bedömningen huruvida ett visst blankettstraffbud är acceptabelt med hänsyn till lega- litetsprincipen. I modellen8 kategoriseras blankettstraffbuden som: 1.normgivningsinterna resp. normgivningsexterna, 2.statiska resp. dynamiska, 3.öppna resp. slutna och 4.begränsade resp. obegränsade. Vad dessa indelningsgrunder innebär redogörs kort för nedan. Normgivningsintern/normgivningsextern hänvisning Den första indelningsgrunden bygger på huruvida blankettstraff- budet hänvisar till normer som utfärdats av samma normgivare som utfärdat blankettstraffbudet. En normgivningsintern hänvisning inne- fattar således en hänvisning till normer utfärdade av den normgivare som har utfärdat hänvisningsnormen, vilket enligt svensk rätt skulle kunna vara en lag som innehåller ett blankettstraffbud som hänvisar till en annan svensk lag som innehåller själva utfyllnadsnormen. En normgivningsextern hänvisning avser däremot situationer där en normgivare hänvisar till normer som utfärdats av en annan norm- givare, t.ex. när svensk lag innehåller ett blankettstraffbud som hän- visar till en svensk förordning eller en EU-rättslig norm, vanligen en EU-förordning. Dolda hänvisningar kan förekomma vid dold normgivningsextern hänvisning i de fall hänvisningsnormen och utfyllnadsnormen ut- färdats av samma normgivare, men där utfyllnadsnormen i sin tur hän- 8Modellen är hämtad ur , EU & Straffrätten, Iustus Förlag, 2002, där modellen och dess bakgrund beskrivs än mer utförligt på s. 246 ff. Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) visar vidare till ytterligare utfyllnadsnormer utfärdade av annan norm- givare. Statisk/dynamisk hänvisning Den andra indelningsgrunden bygger på huruvida det område som straffbeläggs genom blankettstraffbudet kan förändras utan föränd- ringar i själva hänvisningen i blankettstraffbudet. Hänvisningarna delas således upp i hänvisningar som skapar ett rättsläge som kan för- ändras enbart genom ändringar i utfyllnadsnormen och ändringar som måste ske i hänvisningen i straffbestämmelsen, dvs. en uppdelning i statiska och dynamiska hänvisningar. De skäl som har framförts för att använda blankettstraffbud med statiska respektive dynamiska hänvisningar diskuteras utförligt i av- snitt 5.2, varför ämnet endast kommenteras sammanfattat och över- siktligt här. De statiska hänvisningarna i blankettstraffbuden kännetecknas av att de innehåller hänvisningar till en eller flera bestämda och individu- aliserade rättsakter i en viss angiven lydelse, t.ex. genom att efter rätts- aktens namn lägga till ”i lydelsen enligt …” eller ”i den ursprungliga lydelsen”. På detta sätt bestäms straffbestämmelsens möjliga omfatt- ning redan av blankettstraffbudet, vilket ger lagstiftaren kontroll över straffbestämmelsens innehåll. De dynamiska hänvisningarna i blankettstraffbuden känneteck- nas, till skillnad från de statiska, av att hänvisningen inte avser en eller flera individualiserade normer, utan i stället innebär en hänvis- ning till en regel eller regelmassa så som den ser ut då frågan aktualiseras. För att ett blankettstraffbud ska betecknas som dynamiskt är det tillräckligt att blankettstraffbudet lämnar öppet för ändringar i utfyllnadsnormen, dvs. att hänvisningen inte anger utfyll- nadsnormen i en viss lydelse. Det kan även förekomma s.k. dolda dynamiska hänvisningar, vil- ket innebär att den ursprungliga hänvisningsformen innehåller en statisk hänvisning, men där den norm till vilken det hänvisas i sin tur innehåller en dynamisk hänvisning till ytterligare andra normer. Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) Öppet/slutet blankettstraffbud Den tredje indelningsgrunden bygger på hur preciserat blankett- straffbudets hänvisning är, dvs. skillnaden mellan öppna och slutna blankettstraffbud. I sin modell placerar blankettstraffbud på en skala från öppna till slutna, där de slutna blankettstraffbuden hänvisar till en viss namngiven bestämmelse, eller till och med ett stycke i en sär- skild namngiven bestämmelse, till de allra öppnaste som innehåller hänvisningar till en viss lag, rättsområde eller gällande rättsregler i största allmänhet. kriterium för att en bestämmelse ska anses som sluten är alltså att lagtextläsaren redan genom blankettstraff- budet ska kunna avläsa vilka bestämmelser som är relevanta. Utöver den skala av öppenhet blankettstraffbuden kan indelas utefter finns även sådana blankettstraffbud som är öppna men ändå avgränsas genom hänvisning till en viss lag eller ett visst rättsområde. Sådana blankettstraffbud benämner som avgränsat öppna blankett- straffbud. I detta sammanhang bör man, som påpekar, ha i beakt- ande möjligheten att det hela kan kompliceras genom att ett slutet blankettstraffbud kan hänvisa till en viss bestämmelse som är extremt omfattande och ett mer öppet blankettstraffbud kan hänvisa till en viss lag som bara innehåller en bestämmelse. Blankettstraffbud som hänvisar till vissa närmare angivna utfyllnadsnormer, där utfyllnads- normerna hänvisar vidare på ett öppet sätt kan benämnas dolt öppna blankettstraffbud.9 uttrycker samma sak som att blankettstraffbud kan delas upp mellan två ytterligheter av grad av öppenhet, från att blankett- straffbud endast ger en generell hänvisning till förhållningsregler inom rättssystemet till blankettstraffbud som innehåller hänvisningar till vissa bestämda paragrafer i en viss lag.10 Begränsade/obegränsade blankettstraffbud Den fjärde indelningsgrunden bygger på huruvida blankettstraffbudet innehåller begränsningar avseende det kriminaliserade området eller helt låter det vara beroende av utfyllnadsnormernas utformning. 9Petter , EU och straffrätten, s. 257. 10Frände 1989 s. 248 ff. Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) Som angavs ovan under den tredje indelningsgrunden, kan av- gränsningen av det straffbara området helt lämnas till den normgivare som har att utfärda utfyllnadsnormen genom att blankettstraffbudet kriminaliserar överträdelser av utfyllnadsnormen. Den normgivare som utfärdar blankettstraffbudet, t.ex. genom lag, kan emellertid också begränsa den frihet som tillkommer den normgiv- are som utfärdar utfyllnadsnormen genom att i blankettstraffbudet uppta olika typer av begränsande rekvisit. Normgivaren kan exempel- vis ange vissa skuldrekvisit, att bara vissa typer av kvalificerade över- trädelser kriminaliseras eller ange fristående tilläggsrekvisit. Sådana blankettstraffbud som innehåller olika typer av begränsande rekvisit kan benämnas begränsade blankettstraffbud. När det saknas sådana begränsningar eller avgränsningar benämns blankettstraffbuden i stället obegränsade blankettstraffbud.11 För att bedöma blankettstraffbud enligt denna fjärde indelningsgrund måste således bedömas huruvida det av blankettstraffbudet följer begränsningar utöver de som följer av kravet på att gärningsmannen ska ha överträtt de relevanta utfyll- nadsnormerna, dvs. de normer som blankettstraffbudet hänvisar till. Om ett blankettstraffbud hänvisar till regler som har utfärdats av samma lagstiftare som utfärdat blankettstraffbudet är det normgiv- ningsinternt, i annat fall är det normgivningsexternt. Ett blankettstraffbud är dynamiskt om det område som straff- beläggs kan förändras utan att förändringar görs i själva straffbudet, annars är det statiskt. Innehåller blankettstraffbudet precisa hänvisningar till förbudet eller handlingsregeln är det slutet, i annat fall är det öppet. Om ett blankettstraffbud innehåller några begränsningar avseende det kriminaliserade området är det begränsat. Saknas sådana begräns- ningar är det obegränsat. Ett normgivningsexternt, dynamiskt, öppet och obegränsat blan- kettstraffbud gör det typiskt sett svårare för den enskilde att förstå vad som är förbjudet och kan därför ses som mer problematiskt ur legalitetssynpunkt än ett som är normgivningsinternt, statiskt, slutet och begränsat. 11Petter , EU och Straffrätten s. 257. Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) 5.2Särskilt om statiska och dynamiska hänvisningar Innebörden av statiska respektive dynamiska hänvisningar Hänvisningar till utomstående rättsakter, lagar eller enskilda bestäm- melser kan utformas statiskt eller dynamiskt. Avgörande för huruvida hänvisningen anses statisk eller dynamisk är huruvida det område som straffbeläggs genom blankettstraffbudet kan förändras utan föränd- ringar i själva blankettstraffbudet eller inte. De statiska blankettstraffbuden kännetecknas av att de innehåller hän- visningar till en eller flera bestämda och individualiserade rättsakter i en viss angiven lydelse, t.ex. enligt följande exempel Den som överträder artikel a i förordning d i lydelsen enligt ändrings- rättsakt, döms till x eller y. På detta sätt bestäms straffbestämmelsens möjliga omfattning redan av blankettstraffbudet, vilket ger lagstiftaren kontroll över innehåll. Genom att använda ett statiskt blankettstraffbud slipper norm- givaren, t.ex. , upprepa de normer som finns i utfyllnads- , dvs. bestämmelsen behöver inte innehålla de relevanta norm- erna i ett fullständigt straffbud. Ett sådant synsätt skulle innebära att det inte skulle finnas skäl att göra skillnad på situationer då lagstift- aren valt att använda ett statiskt blankettstraffbud och sådana situa- tioner då lagstiftaren valt att skapa ett fullständigt straffbud genom att återge de relevanta förhållningsreglerna direkt i straffbudet. På detta sätt har lagstiftaren i blankettstraffbudet förklarat att överträ- delser av förhållningsreglerna i en viss lydelse är kriminaliserat och att den förklaringen gäller till dess att lagstiftaren ändrar eller upphäver blankettstraffbudet. Om straffbestämmelsens omfattning ska ändras krävs en ändring i själva blankettstraffbudet. I detta sammanhang bör emellertid beak- tas att straffbestämmelsens omfattning också kan påverkas av hur lagens tillämpningsområde anges. Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) De dynamiska hänvisningarna kännetecknas till skillnad från de sta- tiska av en hänvisning till en regel eller regelmassa så som den ser ut då frågan aktualiseras, t.ex. för en viss gärning. För att ett blankettstraffbud ska betecknas som dynamiskt är det inte nödvändigt att det uttryckligen hänvisar till att avse en norms lydelse vid t.ex. ett gärningstillfälle utan det är tillräckligt att blankett- straffbudet lämnar öppet för ändringar i utfyllnadsnormen. Huruvida genom straffbestämmelser med dynamiska hänvisningar kan sägas överlåta åt EU att bestämma omfattningen av det kriminaliserade området, och i vilken utsträckning detta är fören- ligt med regeringsformens bestämmelser om normgivning, analyseras närmare i avsnitt 7. 5.2.2Hänvisningar i författningstext – riktlinjer och tolkningsteknik Tolkning i avsaknad av angiven hänvisningsteknik Som regel framgår inte av äldre svenska blankettstraffbud huruvida hänvisningen till utfyllnadsnormen är avsedd att vara statisk eller dynamisk. Huruvida en hänvisning i en befintlig straffbestämmelse ska uppfattas som statisk eller dynamisk får avgöras genom tolkning i första hand av bestämmelsens lydelse och med stöd av dess förarbeten. riktlinjer för lagstiftnings utformning framgår av Gröna boken (Ds 2014:1). Av dessa riktlinjer framgår bl.a. att det när det gäller hänvisningar till EU-förordningar som görs i lag alltid ska motiveras i lagrådsremisser och propositioner vilken hänvis- ningsteknik som har valts. För förbättrad förståelse för de riktlinjer som framgår av senaste versionen av Gröna boken, finns skäl ta upp vad Lagrådet anfört i frågan om hänvisningar till EU-rättsakter i svensk lagtext. Hänvisningar till utfyllnadsnormer i straffbestämmelser (blankettstraffbud) Lagrådets yttranden om hänvisningstekniker (resp. 2011) Lagrådet har både när det gällde direktiv och förordningar ifrågasatt om en dynamisk lagstiftningsteknik innebär en korrekt tillämpning av regeringsformens bestämmelser om normgivning. Två av dessa ytt- randen refereras nedan; yttrandet om ny lag om värdepappersmarkna- den och yttrandet om investeringsfondsfrågor . Bl.a. dessa två yttranden låg till grund för den ändrade rekommenda- tion för författningsskrivning som infördes i Gröna boken . I Lagrådets yttrande av över bl.a. ny lag om värde- pappersmarknaden anförde Lagrådet att de aktuella lagförslagen på flera ställen hänvisade till genomförandeförordningen12 och öppen- hetsdirektivet13. Lagrådet påpekade att dessa rättsakter hade defini- erats (1 kap. 5 § i lagrådsremissen) på sådant sätt att definitionerna syntes omfatta även framtida ändringar av rättsakterna, medan defi- nitionen av direktivet om marknader för finansiella instrument14, genom hänvisningen till den senaste ändringen av direktivet, fick för- stås så att den endast omfattade direktivet i dess senaste lydelse. Lagrådet anförde vidare beträffande lagstiftningstekniken (dvs. dyna- misk hänvisningsteknik) att15: Den valda lagstiftningstekniken innebär att ändringar som senare görs i genomförandeförordningen och öppenhetsdirektivet kan komma att behöva beaktas utan att beretts tillfälle att ta ställning till i vilken omfattning framtida ändringar i dessa rättsakter bör påverka lag- stiftningen på värdepappersmarknadsområdet. Det kan ifrågasättas om en sådan lagstiftningsteknik innebär en korrekt tillämpning av regerings- formens bestämmelser om normgivning, inte minst för det fall bestäm- melserna i förordningen eller direktivet ändras så att bestämmelserna framstår som mer ingripande .