sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — –lovskola: undervisning inom som anordnas enligt denna lag under lov under en termin eller utanför terminstid och som inte är obligatorisk för elever, –skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola orga- niserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad, – undervisning: sådana mål- styrda processer som under led- ning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utveck- lande av kunskaper och värden, och – utbildning: den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål. Undervisningen vid fristående skolor, fristående förskolor och fristående fritidshem ska vara icke-konfessionell. Utbildningen i övrigt vid fri- Utbildningen i övrigt vid fri- stående skolor, fristående försko- stående förskolor får ha en kon- lor och fristående fritidshem får ha fessionell inriktning om huvud- en konfessionell inriktning. mannen för verksamheten har an- tagandet i konfessionella inslag ska mält en sådan inriktning till till- Utbildningen i övrigt vid fri- skola, fristående fritidshem, fristå- ende gymnasieskola och fristående gymnasiesärskola får ha en konfes- sionell inriktning, om huvudman- nen för verksamheten före 1. har anmält till tillsynsmyn- digheten att verksamheten har en konfessionell inriktning, och 2. faktiskt har påbörjat verk- samheten och i den tagit emot elever En huvudman för en verksam- ska anmäla till tillsynsmyndig- heten om verksamheten inte längre ska ha en sådan inriktning. Inom en verksamhet med kon- fessionell inriktning ska deltag- andet i konfessionella inslag alltid vara frivilligt. Huvudmannen ska försäkra sig om att vårdnadshavare och barn respektive elever är in- förstådda med att deltagande i så- dana inslag är frivilligt. Vid fristående förskolor med konfessionell inriktning får vidare konfessionella inslag endast före- komma i den utsträckning och vid de tillfällen som huvudmannen har informerat barnens vårdnads- havare om. Informationen ska läm- nas skriftligen till vårdnadshav- arna. Trots det som anges i 6, 7 och 7 a §§ får alla skolor, förskolor och fritidshem förlägga firandet av av- slutningar och uppmärksamman- det av traditionella högtider i guds- tjänstlokaler. För skolor, förskolor och fritidshem som har en icke- konfessionell inriktning får sådana aktiviteter inte innehålla konfes- sionella inslag som avses i 3 §. När- varo vid sådana aktiviteter i guds- tjänstlokaler ska vara frivillig för barn och elever. Enskilda får efter ansökan godkännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasie- särskola och fritidshem. Godkännande ska lämnas om Godkännande ska, om huvud- mannaförsäkran enligt 7 a och 7 b §§ har getts in och inte annat följer av 5 e eller 5 f §, lämnas om 1.genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten, 2Senaste lydelse 2018:1158. 2.har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, och 3.i övrigt har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Vidare krävs att den enskilde i övrigt bedöms lämplig. I fråga om en juridisk person krävs att samtliga som anges i 5 a § 1–4 bedöms lämpliga. Vid lämplighetsbedömningen ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas. För att godkännande ska lämnas krävs därutöver att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kom- mun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gym- nasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommu- ner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsär- skola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verk- samheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får 1. villkor för godkännande en- 1. villkor för godkännande en- ligt 5 § andra stycket 1 och 2 och ligt 5 § andra stycket 1 och 2 och tredje stycket, samt tredje stycket och 5 f §, samt 2. avgifter för ansökningar hos enligt 5 c §. En enskild som ansöker enligt 5 § om att bli godkänd som huvud- man ska i sin ansökan ange om den sökta verksamheten ska ha en konfessionell inriktning enligt 1 kap. 3 §. 3Senaste lydelse 2018:1158. Godkännande enligt 5 § får inte lämnas till en enskild som avser att bedriva förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritids- hem, gymnasieskola eller gymna- siesärskola med en konfessionell inriktning enligt 1 kap. 3 §. Det- samma gäller om det annars finns anledning att anta att verksam- heten kommer att ha en sådan in- riktning. Godkännande som huvudman enligt 5 § får inte lämnas till en enskild om det finns särskild an- ledning att anta att den enskilde eller en företrädare för verksam- heten som anges i 5 a § inom ramen för verksamheten kan komma att 1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grund- läggande fri- och rättigheter, 2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla människors lika värde, 3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever, 4.på annat sätt motarbeta prin- cipen om barnets bästa, 5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller 6.rättfärdiga, främja eller upp- mana till sådana ageranden som anges i 1–5. En fysisk person som ansöker enligt 5 § om att bli godkänd som huvudman för fristående verksam- het enligt denna lag ska vid sin ansökan lämna en huvudmanna- försäkran. Om den sökande är en juridisk person ska en huvudmannaförsäk- ran lämnas av samtliga fysiska personer som ingår i den krets av personer som anges i 5 a §. När nya fysiska personer träder in i den krets av personer som an- ges i 5 a § ska även dessa lämna en huvudmannaförsäkran inom den tid som anges i 5 b §. Genom en huvudmannaför- säkran intygar den undertecknan- de att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verksamhet inte kommer att agera på något av de sätt som anges i 5 f § första styck- et 1–6. En huvudmannaförsäkran ska dokumenteras. Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om huvudmannaförsäkran. En elev i förskoleklassen, , grundsärskolan, special- skolan och sameskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli. Den obligatoriska verksamheten får omfatta per läsår och eller, i förskoleklassen och de två lägsta års- kurserna, . Sådan verksamhet får inte förläggas till , eller andra helgdagar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avvikelser från andra stycket för elever i grundsärskolan och specialskolan. Om en elev i förskoleklassen, , grundsärskolan, spe- cialskolan eller sameskolan utan giltigt skäl uteblir från den obliga- toriska verksamheten, ska rektorn se till att elevens vårdnadshavare informeras om att eleven har varit frånvarande. Om det finns särskilda skäl behöver elevens vårdnadshavare inte informeras . I 1 kap. 7 a och 7 b §§ finns bestämmelser om att deltagande i konfessionella inslag respektive när- varo i gudstjänstlokaler vid firande av skolavslutningar och uppmärk- sammande av traditionella hög- tider är frivillig för barn och elever. 1.skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedago- gisk verksamhet enligt denna lag, 2.utbildning som avses i 29 kap. 17 §, 3.hur en kommun uppfyller sina skyldigheter enligt 7 kap. 21 och 22 §§, 24 kap. 23 och 24 §§ samt 29 kap. 9 §, 4.hur en kommun uppfyller sitt tillsynsansvar enligt 4 §, och 4Senaste lydelse 2017:1115. 5Senaste lydelse 2018:1158. 5. att enskilda som godkänts 5. att enskilda som godkänts uppfyller kraven i 2 kap. 5 och uppfyller kraven i 2 kap. 5, 5 b 5 b §§. och 5 f §§. Första stycket gäller inte om tillsynen är en särskild uppgift för en annan tillsynsmyndighet. En kommun har tillsyn över 1.förskola och fritidshem vars huvudman kommunen har god- känt enligt 2 kap. 7 § andra stycket, 2.pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen har förklarat ha rätt till bidrag enligt 25 kap. 10 §, och 3. att enskilda som godkänts 3. att enskilda som godkänts av kommunen fortlöpande upp- av kommunen fortlöpande upp- fyller kraven i 2 kap. 5 och 5 b §§. fyller kraven i 2 kap. 5, 5 b och 5 f §§. Kommunens tillsyn enligt första stycket omfattar inte tillsyn över att bestämmelserna i 6 kap. följs. Ett godkännande av en enskild Ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsen- som huvudman inom skolväsen- det får återkallas om den enskilde det får återkallas om den enskilde inte längre uppfyller förutsätt- inte längre uppfyller förutsätt- ningarna för godkännande enligt ningarna för godkännande enligt 2 kap. 5 § andra stycket 1 och 2, 2 kap. 5 § andra och tredje styck- tredje stycket och 6 §. ena, 5 f och 6 §§. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelserna i 2 kap. 5 e § andra stycket tillämpas första gången i fråga om godkännande av huvudman för utbildning som ska starta tidigast . 6Senaste lydelse 2018:1158. 7Senaste lydelse 2018:1158. 2Utredningens uppdrag och arbete I detta kapitel beskriver vi kort utredningens uppdrag, hur vi har tolkat uppdraget och hur vi har arbetat. Kapitlet innehåller också läsanvisningar genom att förklara begrepp och betänkandets disposi- tion. Regeringen beslutade utredningens direktiv och beslutade tilläggsdirektiv och . Direktiven i dess helhet finns bifogade till betänkandet som bilaga 1, 2 och 3. Utredningen ska analysera regelverket för konfessionella inslag i skolväsendet. Baserat på analysen ska vi undersöka om det finns be- hov av att ändra bestämmelserna i skollagen (2010:800) om konfes- sionella inslag i utbildningen. Utredningen ska inledningsvis analysera vad som kan anses följa av (EKMR), andra internationella åtaganden om mänskliga rättigheter och regeringsformen, i relation till konfes- sionella inslag i skola, förskola och fritidshem, oavsett om huvud- mannen är offentlig eller enskild. Utredningen ska också analysera för- och nackdelar med konfes- sionella inslag i olika skolformer, t.ex. förskola, grundskola och gym- nasieskola, bl.a. ur ett barnrättsperspektiv. Utredningens uppdrag och arbete När det gäller definitioner ska utredningen föreslå dels ett för- tydligande av gränsdragningen mellan utbildning och undervisning, dels en definition av konfessionell respektive icke-konfessionell in- riktning. Vidare ska vi kartlägga hur fristående skolor, förskolor och fri- tidshem med en konfessionell inriktning följer regelverket. Utred- ningen ska också undersöka om det finns ett behov av att, utöver respektive förslag, ställa särskilda krav för att någon ska godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell in- riktning. Utredningen ska vidare undersöka om det finns behov av att ändra skollagen för att kunna göra undantag från förbudet mot konfessionella inslag, oavsett huvudman och inriktning, i samband med firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider. Om så bedöms vara fallet ska vi dels analysera hur ett förslag till sådan ändring förhåller sig till bestämmelser som ger uttryck för skolans värdegrund, dels lämna nödvändiga författningsförslag. Slutligen ska utredningen lämna sådana författningsförslag som behövs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfes- sionell inriktning ska kunna införas samt analysera och redovisa vilka eventuella konsekvenser dessa författningsändringar kan få, bl.a. i förhållande till grundlag, och internationella åtag- anden samt för befintliga fristående skolor med konfessionell inrikt- ning. Utredningen ska också redogöra för eventuella konsekvenser av förslagen. Utöver vad som följer av 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska vi redovisa konsekvenserna med utgångspunkt från internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, bl.a. FN:s konvention om barnets rättigheter, FN:s konvention om med- borgerliga och politiska rättigheter, ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och FN:s konvention om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning samt konsekvenserna utifrån principen om ickediskriminering. I detta ingår att redovisa konsekvenserna för barn och ungdomar. Om något av våra förslag påverkar det kommunala självstyret ska de särskilda avvägningar som lett fram till förslaget särskilt redovisas. Utredningens uppdrag och arbete Utredningen ska inhämta synpunkter från , Sta- tens skolinspektion, Kommuner och Landsting, Frisko- lornas riksförbund, Idéburna skolors riksförbund och FSO Fria för- skolor. Vi ska även inhämta synpunkter från andra relevanta myndigheter och organisationer, bl.a. Myndigheten för stöd till trossamfund, kristna råd, och Judiska Central- rådet samt elev- och barnrättsorganisationer. Uppdraget att utreda konfessionella inslag i skolväsendet har av olika anledningar varit komplext. Det har handlat om att balansera och väga olika intressen och rättigheter mot varandra, t.ex. barns, vårdnadshavares och samhällets intressen. Gränsdragningarna mellan dessa intressen är ofta svåra och kan i vissa fall handla om en balans mellan politik och juridik. Barnrättsperspektivet har varit viktigt i utredningen, och vi har därför på olika sätt försökt tillvarata barns röster i vårt arbete genom samtal och möten med barn och organisationer som företräder deras intressen. Vi har även använt oss av de uppgifter som barn har lämnat i Skolinspektionens elevenkäter. I fråga om religionsfriheten uttryc- ker tydligt att denna rättighet är barnets egen som vårdnadshavaren har rätt att ge barnet vägledning i enlighet med barnets fortlöpande utveckling. Barnets syn och upp- fattning hänger alltså inte automatiskt ihop med vårdnadshavarnas religion. utgångspunkt ska vägas mot att när FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter respek- tive EKMR nämner barn i samband med religionsfrihet, så formu- leras det som föräldrarnas rätt att fostra sina barn i den religiösa tradition föräldrarna själva tillhör. Avvägningen mellan barnets rätt och vårdnadshavares ansvar är således komplicerad. Barnets religionsfrihet innebär dels en rätt för barnet att få utöva sin religion, dels en rätt att säga nej till religionsutövning. Att barns och elevers frivillighet när det gäller deltagande i konfessionella inslag garanteras är därför viktigt. I är dessutom skolunder- visningen inte bara en rättighet utan också en skyldighet; det råder skolplikt från det år när barnet fyller . Våra förslag måste därför Utredningens uppdrag och arbete utgå från att alla barn ska kunna gå i skolan, oavsett vårdnadshavar- nas religiösa övertygelse. Det råder en rad olika uppfattningar i samhället vad gäller förekomsten av konfessionella inslag i skolväsendet. Uppfattning- arna grundar sig ofta på skilda utgångspunkter och tolkningar av begreppet religionsfrihet och barnets rätt till religionsfrihet. De argu- ment som framförs har ofta sin grund i ideologiska uppfattningar samt synen på religionen och dess plats i samhället. Utredningen har strävat efter att fånga upp olika perspektiv som betänk- andets bedömningar, överväganden och förslag har sin utgångspunkt i grundläggande fri- och rättigheter som anges i regeringsformen, , och internationella åtaganden. När det gäller EKMR så styrs tolkningen av den av den praxis som utarbetats i . En stor del av utredningens arbete har därför varit att i enlighet med direktiven redogöra för och analysera praxis. Att tolka praxis och vad den skulle kunna inne- bära för kompliceras dock av den s.k. nationella bedömnings- marginalen (of appreciation), som innebär att varje lands egna traditioner och förutsättningar är avgörande för gränsdragningarna. Men även om det därigenom finns ett betydande tolkningsutrymme får inte de rättigheter som etableras i EKMR urholkas så att de för- lorar sin betydelse. En ytterligare svårighet i uppdraget har varit att vissa punkter i det ursprungliga direktivet delvis kan sägas överlappa det senare tilläggsdirektivet om etableringsstopp. Utredningen har därför valt att redovisa varje utredningspunkt för sig för att ge ett fullständigt underlag i alla delar. Målet har varit att skapa ett fullödigt underlag för att möjliggöra ett ställningstagande till frågor om konfessionella inslag i skolväsendet. Utredningens sekretariat påbörjade sitt arbete . Till utred- ningen har en expertgrupp varit knuten, vilken har haft nio möten. Utredningen har vidare knutit till sig en referensgrupp till vilken följande organisationer, företag och myndigheter har inbjudits: , , , FSO Fria Utredningens uppdrag och arbete förskolor, Föräldraalliansen, Humanisterna, Idéburna skolors riks- förbund, , Judiska , Konkurrens- verket, Kreativa företagares intresseorganisation , Kristna , , , Make a change, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, aldrig Pela och , och Skola, , , Elevkårer, Elevråd , interreligiösa råd, Kommuner och Lands- ting, kristna råd, muslimska råd och . Utredningen har träffat referensgruppen vid två till- fällen. Vid det första tillfället diskuterades frågor med anknytning till utredningens ursprungliga direktiv och vid det andra tillfället diskuterades frågor med koppling till tilläggsdirektivet om etablerings- stopp. Under arbetets gång har utredningen besökt nio skolor; Hillel- skolan och Al-Azharskolan i , Ansgarskolan (tidigare Livets Ords kristna skola), Imanskolan och Katarinaskolan i samt , , Safirskolan (tidigare Vetenskapsskolan) och Römosseskolan i . Det frågefor- mulär som vi har använt vid skolbesöken finns i bilaga 4 till betänk- andet. Utredningen har också besökt Skolinspektionen och Jämställd- hetsmyndigheten och träffat företrädare för myndigheterna. Utred- ningen har också besökt Kommuner och Landsting. Vidare har utredningen besökt Almedalsveckan 2018 och närvarat vid olika seminarier med anknytning till vårt uppdrag. Utredningens sekre- tariat har även deltagit i seminarier vid och . Utredningen har besökt undervis- ningsministerium och Institut for menneskerettigheder i . Utredningen har vidare träffat ett antal forskare vars forskning på olika sätt berör utredningens arbete; professor , , kommunikation och lärande vid , professor , vid Hög- skola, universitetslektor , vid , professor , vid , universitetslektor , Avdelningen för utbildningsvetenskap och språk vid samt professor , Utredningens uppdrag och arbete vid , som sedermera anställts på deltid som utredningssekreterare i utredningen. Utredningen har också träffat tidigare generaldirektörerna vid respektive Skol- inspektionen Per Thullberg och . Slutligen har ut- redningen träffat tidigare domaren i som sedermera förordnats som expert i utredningen. Under arbetets gång har vi haft kontakt med och inhämtat infor- mation från andra utredningar, däribland Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven (U 2017:07) och Barnkonven- tionsutredningen (S 2018:03). Utredningen har också genomfört två enkätundersökningar som underlag för vår kartläggning av hur fristående skolor, förskolor och fritidshem med en konfessionell inriktning följer regelverket. Rappor- ter rörande dessa två undersökningar återfinns som bilaga 6 respek- tive 7 till betänkandet. Utredningen har också låtit genomföra en statistikundersökning, som återfinns i bilaga 5. Vi ska kort nämna några centrala begrepp som vi använder oss av i detta betänkande. Med barnperspektiv avses ett synsätt som fokuserar på det eller de barn som berörs av ett beslut eller en åtgärd. Barnperspektivet inne- bär att man inför varje beslut eller åtgärd ska överväga om beslutet eller åtgärden rör eller kan röra barn, och i så fall på vilket sätt. En förutsättning för detta är att beslutsfattare eller andra involverade aktörer försöker se beslutet med barnets eller barnens ögon. Om det kan konstateras att ett beslut eller en åtgärd har kon- sekvenser för barn ska hänsyn tas till , dvs. Barnrättsperspektivet innebär bl.a. att barn, så- väl enskilt som i grupp, ska behandlas likvärdigt och utan åtskillnad utifrån rättigheterna i . Åtgärder ska bejaka varje barns rätt att leva och utvecklas utifrån sina egna förutsättningar och behov. Barnets intressen, både på lång och på kort sikt, ska upp- märksammas och övervägas särskilt. Barnets bästa ska vara ledstjärna vid alla beslut. Barn ska få komma till tals vid alla beslut som rör dem, antingen som individer eller som grupp. Inför beslut eller åtgärder som rör barn ska barnets synpunkter utrönas och det ska skapas Utredningens uppdrag och arbete möjligheter för att dessa ska komma fram och redovisas på bästa sätt. Barnets synpunkter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Med begreppet konfession avser vi en religiös tro eller åskådning. Det kan t.ex. vara islam, judendom, buddhism eller kristendom. vianvänder begreppet konfessionell menar vi således att något, t.ex. en verksamhet eller en handling, har samband med en religiös tro eller åskådning. Med begreppet huvudman med konfessionell grund menar vi en enskild huvudman för skollagsreglerad verksamhet som på något sätt har en religiös koppling. Det kan t.ex. vara ett trossamfund, en stiftelse eller en förening som enligt sina stadgar har en koppling till en viss religion. Det centrala i begreppet är att det är just huvud- mannen som har en koppling till religion. Att en huvudman har en konfessionell grund innebär däremot inte med nödvändighet att den verksamhet som huvudmannen bedriver har ett konfessionellt inne- håll. Med konfessionell inriktning avser vi att en skollagsreglerad verk- samhet har en religiös koppling eller ett religiöst innehåll, t.ex. genom att verksamheten har en koppling till en viss religion. Det kan innebära att det i verksamheten inom utbildningen, men inte i under- visningen, förekommer religiösa inslag med förkunnande eller bekän- nande delar som anordnas av huvudmannen. Vi föreslår en definition av begreppet i avsnitt 11.4.5. På motsvarande sätt avser vi med icke- konfessionell inriktning en skollagsreglerad verksamhet som inte har en sådan koppling till en viss religion. Vårt förslag till definition av icke-konfessionell inriktning finns i avsnitt 11.4.6. Begreppet konfessionella inslag använder vi som beteckning för inslag inom utbildning i skollagsreglerad verksamhet som har en religiös innebörd och som tillhör en viss religion. Det kan t.ex. handla om bön, trosbekännelse eller förkunnelse av religiösa tros- satser. Vi föreslår en definition av konfessionella inslag i avsnitt 11.4.3. När vi talar om de statliga myndigheterna och använder vi benämningarna Skolinspektionen och . Vidare använder vi förkortningen EKMR när vi talar om Europa- konventionen, dvs. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna. Utredningens uppdrag och arbete Det ansvar och de rättigheter som enligt bl.a. , EKMR och tillkommer föräldrar är enligt svensk rätt konstruerade som rättigheter och skyldigheter för vårdnadshavare. Vi använder därför i de flesta fall begreppet vårdnadshavare när vi diskuterar rättigheter och skyldigheter i ett svenskt sammanhang även om vi talar om uppgifter som i internationella sammanhang an- förtros till föräldrar. Kapitel 1 innehåller vårt författningsförslag, med förslag till änd- ringar i skollagen. Betänkandet är därefter uppdelat i tre delar – A, B respektive C. I del A redogör vi i fyra kapitel för gällande rätt på svensk, euro- peisk samt internationell nivå (kapitel 3–6). I del B redovisar vi i fyra kapitel den kartläggning och de analyser vienligt våra direktiv ska göra.