sou · H8B348 · 2020-08-11 00:00:00 — Externa effekter beskriver situationer där aktörerna saknar incitament att lösa miljöproblemen och kan uppstå om till exempel informationen om miljöproblemet och dess risker är ojämnt fördelade i samhället, om aktörers drivkrafter och beteenden påver- kar en tredje part som inte kompenseras eller om tillgången till natur- resurser är obegränsad. I kapitel 5 redogör vi mer utförligt för vad marknadsmisslyckande och externa effekter innebär. Som redan nämnts har förbrukningen av muggar och livsmedels- behållare för engångsbruk ökat i takt med att det har blivit vanligare att ta med sig mat och dryck till annan plats och få dryck och mat serverad i sådana engångsartiklar. Uteätar- trenden förväntas dessutom fortsätta öka.25 Ofta är beslutet att köpa en kaffe att ta med ett spontant och oplanerat beslut. Enligt Håll Rents attitydundersökning upp- ger var tredje 18–29-åring att de handlar mat och/eller dryck på språng eller . Olika former av varm snabbmat är den vanligaste produkten, följt av kaffe. Beslutet drivs ofta av att man snabbt behöver stilla ett behov.26 24Downes, J. , C., Behrisch, J., Brennan, T. Giurco, D. & Moy, C. (2018), Feasibility of reusable food containers for takeaway food in the CBD. 25Delfi fastfoodguide (2017). 26Håll Rent (2019), ”Lika mycket kaffe men färre muggar”. En kopprapport från Håll Miljöinsikten är god hos unga vuxna. Hälften av dem tänker ofta eller ibland på om en förpackning vid köp av kaffe går att återvinna eller inte och åtta av tio upplever att engångsartiklar av plast är ett stort miljöproblem. är det uppenbart att probleminsik- ten försvagas vid själva köptillfället. Åtta av tio unga vuxna har sällan eller aldrig haft med sig en flergångsmugg. Den absolut största trös- keln till att börja använda en flergångsmugg är att många befarar att de skulle glömma att ta med sig muggen.27 Den stora och ökande användningen av muggar och livsmedels- behållare för engångsbruk har i en rapport av förklarats av tre faktorer: 1) engångsartiklar uppfattas som mer hygieniska, 2) de är bekväma och 3) det finns en konsumentkultur där användning av engångsartiklar signalerar status. En annan orsak är okunskapen om den miljöpåverkan som engångsartiklarna orsakar.28 Den kanske viktigaste orsaken till överkonsumtionen av dessa engångsartiklar är att kostnaderna för den miljöpåverkan som artik- larna orsakar i produktion, användning och avfallsled inte är inter- naliserade i priset. Engångsartiklarna är därför väldigt billiga att köpa in för restauranger, kaféer och butiker. Att köpa kaffe i en engångs- mugg eller mat i en engångslåda påverkar inte priset för den enskilde konsumenten, utan engångsartiklarna ingår i regel i priset på mat eller dryck. I stället är det ibland billigare att få med sig maten i en engångs- låda än att stanna kvar och äta i restaurangen. För kaféer och restau- ranger är det också bekvämt att erbjuda mat och dryck i engångsalter- nativ om de har begränsade diskmöjligheter. Möjligen skulle detta se annorlunda ut om restauranger och kaféer betalade det verkliga priset för engångsartiklarnas miljöpåverkan. kostar de billigaste en- gångsmuggarna i papper med plastad insida 30–i inköp, plus lock som kostar , och den kostnaden ingår ofta sedan i kaffepriset. En livsmedelsbehållare i plast med lock kostar från i inköp från en grossist och ingår sedan i matkostnaden. Att dessa produkter slängs i naturen och skräpar ned beror på informationsmisslyckanden. Konsumenter saknar tillräcklig kunskap om hur skadligt nedskräpning är, till exempel vilken skada plast leder till i hav och natur. Många är inte heller medvetna om att det är för- (2008), Signaling change. Studying the effect of price signals on disposable hot beverage cup consumption. bjudet att skräpa ned. Detta beskrivs närmare i kapitel 3 (avsnitt 3.5.6). Där skriver vi även om andra orsaker till nedskräpning. 8.2.5Referensalternativ – Vad händer om dagens situation består? Ett referensalternativ beskriver nuläget och den framtida utveck- lingen om inga nya styrmedel införs. Referensalternativet är en vik- tig grund för att analysera om och i vilken omfattning införandet av ett nytt styrmedel kan påverka utvecklingen i önskvärd riktning. Nedan beskrivs ett antal frivilliga initiativ av privata aktörer samt befintliga och tillkommande regleringar som är relevanta för bedöm- ningen avseende beskattning av muggar och livsmedelsbehållare. Frivilliga initiativ av privata aktörer I och i andra länder pågår en rad frivilliga initiativ för att minska förbrukningen av engångsmuggar. Exempelvis kan nämnas ReCup i , CupClub i och i . De har alla gemensamt att de erbjuder konsumenterna möjligheten att köpa sitt kaffe i en flergångsmugg. Konsumenten återfår beloppet för muggen när de pantar/lämnar tillbaka den. Ett annat projekt är i där man testat pant för engångsmuggar och i finns ett etablerat pantsystem där 400 restauranger anslutit sig. I genomförde IVL ett Vinnovafinansierat projekt för att undersöka potentialen att minska avfallsmängderna från engångsartiklar. Resultatet i projektet visade att både konsumenter och restaurang- och kaféaktörer ställer sig gene- rellt positiva till pantsystem för återanvändning av muggar och livs- medelsbehållare för flergångsbruk. För att ett pantsystem för åter- användning av muggar och livsmedelsbehållare ska kunna fungera identifierades vissa förutsättningar som behövde studeras vidare. Dessa var diskmöjligheter, passande design och material för utformning av muggar och behållare, hygienaspekter, ekonomiska och praktiska logistiklösningar samt optimal pantnivå. Vidare var det viktigt att an- vända befintlig logistik, att göra det enkelt för konsumenterna och att kommunicera miljövinsterna.29 Som en fortsättning på projektet har IVL inlett ett test av pant för flergångs- alternativ. Projektet innebär att pant på muggar och livsmedelsbehål- lare för flergångsanvändning ska testas på olika ställen i . Resul- tatet presenteras under 2021.30 Loop-it är ett svenskt företag som tagit fram en flergångsmugg för ett pantsystem som testas i . Kunderna betalar en en- gångskostnad för muggen första gången och när de lämnar in muggen på något av de ställen som ingår i systemet så får de via den digitala appen tillgång till en ny mugg nästa gång de vill köpa en dryck och behöver inte betala igen.31 Vidare har Pressbyrån och 7-Eleven infört rabatt på kaffet om kunden kommer med en egen mugg. Rabatten har varit på . Resultatet har blivit att andelen kaffe som sålts i flergångsmuggar uppgått till i studentnära lägen och i resterande områden i Sverige.32 Pressbyrån och 7-Eleven har haft som mål att minska användningen av engångsmuggar . Andra svenska initiativ för att uppmuntra kunder att använda flergångsalternativ är som erbjuder två stämplar om kunden tar med en egen mugg. När tillräckligt många stämplar er- hållits kan de växlas in mot en valfri dryck. Det har lett till en ökad efterfrågan på flergångsmuggar. Även Panini och de kaféer som ingår i Royal erbjuder rabatt om kunden har med sig egen mugg. Även för livsmedelsbehållare finns restauranger som erbjuder så- dana för flergångsbruk. konferens och restauranger driver restauranger i där maten serveras i flergångsbehållare. Kun- den betalar för behållaren och beloppet återbetalas om denne lämnar tillbaka behållaren. Behållaren återlämnas på restaurangen och vid köp av ny mat läggs den upp i en annan behållare som har diskats på restaurangen.33 29IVL (2019), Take away engångsartiklar – Nya affärsmodeller för att minska avfallet från engångs take-away-artiklar. 30IVL, /toppmeny/pressrum/pressmeddelanden/pressmeddelande---arkiv/2019-11-04- ivl-testar-pantsystem-for-take-away-forpackningar.html. 32Håll Rent (2019), Lika mycket kaffe men färre muggar – En kopprapport från Håll Rent. 33Chalmers konferens och restauranger, /smak/. Det finns också exempel på privata initiativ för att ersätta plast med förnybara material. Ett sådant är så kallade torrformade pappers- förpackningar som kan användas för att servera mat.34 Ett annat exem- pel är muggar där locket som är i papper sitter fast i muggen.35 Regelverk för förpackningar m.m. I kapitel 4 beskriver vi de regelverk som styr förpackningar och för- packningsavfall. Det har införts förändringar i flera av de EU-direktiv som rör förpackningar. Frågan är om dessa förändringar är tillräckliga för att uppnå en betydande minskning av förbrukningen av muggar och livsmedelsbehållare eller om en skatt är ett mer kraft- fullt styrmedel som styr andra aktörer och beteenden och som kan leda till en ökad effekt. Enligt förordningen om producentansvar för förpackningar anses en produkt vara en förpackning, om produkten är utformad för och avsedd att fyllas vid försäljningsstället och fyller en förpacknings- funktion. Om en engångsartikel är fylld när den säljs vid försäljnings- stället, ska även den anses vara en förpackning enligt denna förord- ning. Enligt denna definition anses muggar och livsmedelsbehållare som fylls på försäljningsstället vara en förpackning och omfattas därmed av producentansvaret. Muggar och livsmedelsbehållare som säljs i detaljhandeln ingår däremot inte i producentansvaret för förpack- ningar. I samband med att EU:s engångsplastdirektiv införlivas i svensk rätt kommer dock även dessa att omfattas av producentansvar. Förändringarna i förpackningsdirektivet innebär ett större fokus på att främja återanvändning av förpackningar och medlemsstaterna uppmuntras att vidta åtgärder för att främja återanvändning. En skatt på muggar och livsmedelsbehållare kan vara en sådan åtgärd som främ- jar en ökning av andelen återanvändbara förpackningar och en åtgärd som används för att förebygga uppkomst av förpackningsavfall. Förpacknings- och tidningsinsamlingen (FTI) införde differentierade avgifter utifrån plastförpackningarnas återvinnings- barhet. Det är ännu för tidigt att se hur detta påverkat förpackningarnas utformning. Flera företag och organisationer som vi har talat med 35Se /Media/Product-news/Pages/Lidloc-from-Metsa-Board-breaking- new-ground-in-paperboard-cup-design.aspx. har dock uppgett att de differentierade avgifterna påverkar deras val av förpackning. Vidare kommer muggar och livsmedelsbehållare snart att omfattas av ytterligare åtgärder enligt engångsplastdirektivet, nämligen krav på minskad förbrukning, utökat producentansvar och medvetande- höjande åtgärder samt märkningskrav i fråga om muggar. Det utökade producentansvaret innebär i fråga om muggar och livsmedelsbehål- lare att producenterna ska svara för kostnaderna för medvetande- höjande åtgärder samt insamling, uppstädning, transport och behand- ling av avfall. Engångsplastprodukter i form av muggar och livsmedelsbehållare berörs också av engångsplastdirektivets krav på minskad förbruk- ning (artikel 4 och bilaga A). Detta innebär att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att på ett ambitiöst och bestående sätt minska förbrukningen och på ett påtagligt sätt vända trenden av en ökande förbrukning. Åtgärderna kan omfatta nationella mål för mins- kad förbrukning, åtgärder som säkerställer att återanvändbara alter- nativ tillhandahålls vid försäljningsstället och ekonomiska instrument som säkerställer att plastprodukter för engångsbruk inte erbjuds slutkonsumenterna kostnadsfritt. Åtgärderna ska leda till en mätbar kvantitativ minskning av förbrukningen jämfört med . Vi gör bedömningen att de medvetandehöjande åtgärder som producenterna ska ansvara för kan utgöra ett bra komplement till en skatt. En skatt antas få ökad effekt om den kompletteras med information som informerar om varför det är viktigt att minska förbrukningen. (M 2019:A) ska ta fram förslag på hur en- gångsplastdirektivet ska införlivas i svensk rätt. Det ingår även i uppdraget att överväga vissa andra åtgärder, bland annat för muggar och livsmedelsbehållare. Vi skriver om detta i kapitel 4 (avsnitt 4.5.9). Det är svårt att förutse om dessa alternativ kan få samma effekt på minskad förbrukning som en skatt. Bland annat ska de enligt upp- dragsbeskrivningen överväga ett krav på att erbjuda flergångsalternativ vid försäljningsställena. Ett sådant krav bör kunna vara ett bra kom- plement till skatten, eftersom det ger konsumenter större möjlighet att välja bort engångsalternativet. ska också under- söka möjligheterna att förbjuda muggar och livsmedelsbehållare av plast för engångsbruk, dock inte muggar gjorda av papp med plastad Muggar och livsmedelsbehållare helt i plast står för 40 pro- cent (cirka 400 miljoner stycken) av den totala mängden muggar och livsmedelsbehållare. Vi vet ännu inte vad bokstavsutredningen kom- mer att föreslå, men om det slutligen blir ett nationellt förbud av muggar och livsmedelsbehållare helt i plast så försvinner en stor del av de artiklar som skatten baseras på från marknaden. Det mest troliga är dock att muggar och livsmedelsbehållare i plast ersätts av alter- nativ i papp med plastad insida, varför en skatt vid ett sådant förbud skulle vara viktig för att styra mot ökad flergångsanvändning eller mot användning av material som inte innehåller plast. Som redogjorts för ovan finns det ett antal initiativ från privata aktörer men också införda eller planerade regleringar som har som mål att vända trenden mot en minskad användning av en- gångsartiklar. har vi inte tillräcklig information om effekten av dessa åtgärder. Vi bedömer dock att införda och planerade regleringar inte i tillräckligt hög grad styr mot de beteendeförändringar som är nödvändiga för att åstadkomma en minskad förbrukning av muggar och livsmedelsbehållare. Vi bedömer vidare att det finns goda förut- sättningar att en skatt kan komplettera befintliga och planerade styr- medel och ge en positiv skjuts i rätt riktning för påbörjade privata initiativ. 8.3Är skatt ett möjligt och lämpligt styrmedel här? Vi har ovan konstaterat att det finns ett miljöproblem med muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk, och att det kan finnas behov av ytterligare åtgärder för att komma till rätta med problemet. Frå- gan är då om en skatt på dessa engångsartiklar är ett möjligt och lämpligt styrmedel. Viktiga delfrågor är då om det finns det några hinder mot beskattning, om det går att avgränsa och definiera det skattepliktiga området, vad säger, vad det finns för admi- nistrativa aspekter att ta hänsyn till, om en skatt är ett effektivt styr- medel mot de mål vi vill uppnå och om skatt i så fall är rätt styrmedel eller om det finns något annat styrmedel som är lämpligare. Dessa frågor behandlar vi här nedan. 8.3.2Finns det några hinder mot beskattning? Finns hinder mot beskattning genom att produkterna redan omfattas av annan punktskatt? För att undvika att samma produkter omfattas av flera punktskatter bör den nya skatten på engångsartiklar enligt kommittédirektiven inte omfatta sådana produkter som redan beskattas enligt annan punktskattelagstiftning, till exempel lagen (1994:1563) om tobaks- skatt eller lagen (2020:32) om skatt på plastbärkassar. Muggar och livsmedelsbehållare för engångsbruk är dock inte föremål för punkt- beskattning enligt någon befintlig eller planerad lagstiftning. Finns hinder mot beskattning genom att produkterna är eller kommer att bli förbjudna? För att de åtgärder som föreslås ska vara kostnadseffektiva bör skat- ten enligt kommittédirektiven i regel endast tas ut på produkter som får tillhandahållas. I den mån vissa typer av artiklar är förbjudna bör sådana artiklar således undantas från beskattning, om det inte kan anses vara motiverat att inkludera dem ändå av exempelvis admini- strativa skäl för att undvika gränsdragningsproblem. Vi kan konstatera att muggar och livsmedelsbehållare för engångs- bruk får tillhandahållas på marknaden. Engångsplastdirekti- vet36 innehåller dock krav på åtgärder som omfattar vissa plastproduk- ter för engångsbruk, däribland muggar och livsmedelsbehållare. När det gäller livsmedelsbehållare är det dock endast de som är gjorda av expan- derad polystyren som förbjuds från marknaden. Även produkter av oxo-nedbrytbar plast förbjuds från marknaden. Muggar och livs- medelsbehållare av andra plastmaterial (inkluderar även pappmuggar med plastad insida) omfattas i stället av krav på minskad förbrukning, utökat producentansvar och medvetandehöjande åtgärder. 36Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/904 av om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön, det s.k. engångsplastdirektivet. omfattas även av märkningskrav. Vad dessa krav innebär beskrivs närmare i kapitel 4. Inom ramen för kravet på att åstadkomma en minskad förbruk- ning är det dock möjligt att införa ett nationellt förbud av de muggar och livsmedelsbehållare som inte förbjuds på EU-nivå (se artikel 4 och bilaga A). om genomförande av engångs- plastdirektivet (M 2019:A) har som redan nämnts i uppdrag att ut- reda ett nationellt förbud mot muggar och livsmedelsbehållare av plast för engångsbruk, men ett sådant förbud ska enligt utredningsdirek- tiven inte omfatta pappmuggar som invändigt klätts med en tunn plastfilm. Utifrån detta kan vi konstatera att även om en del muggar och livsmedelsbehållare förbjuds från marknaden så gäller det långt ifrån alla. Det finns därmed inte hinder mot beskattning av det skälet att produkterna är eller kommer att förbjudas från marknaden. 8.3.3Går det att avgränsa och definiera det skattepliktiga området? Vilka varor som ska omfattas av skatten bör vara tydligt avgränsat inte minst för att det ska vara enkelt för de skattskyldiga att avgöra om punktskatt ska betalas eller inte. Även för att tillämpning och kontroll av en skatt ska fungera måste det vara praktiskt möjligt att kunna fastställa att en viss vara omfattas av skatteplikt. Det behövs därför definitioner som täcker in de produkter som ska omfattas av skatten och tydligt avgränsar dessa mot produkter som inte ska träffas av skatten. Motsvarande behövs även om något annat styrmedel än en skatt ska införas. Det följer vidare av 8 kap. 3 § regeringsformen att föreskrifter om skatt till staten ska meddelas genom lag. Sådana föreskrifter hör alltså till det obligatoriska lagområdet och omfattar inte enbart de materiella reglerna utan också regler som avser grunderna för beskatt- nings- och uppbördsförfarandet. Regeringens möjlighet att meddela föreskrifter är begränsad till verkställighetsföreskrifter. Kravet på lag- form innebär att det i lag måste bestämmas och preciseras vilka pro- dukter som ingår i skatteunderlaget. Det behövs således definitioner av de produkter som ska omfattas av skatten utifrån bland annat typ av artikel och material som artikeln innehåller. Ledning bör i första hand sökas i redan befintliga defini- tioner. Det är vidare viktigt att undvika definitioner som riskerar att leda till tillämpningsproblem. Definitioner av engångsartiklar och liknande Enligt kommittédirektiven är en engångsartikel en produkt som är avsedd för engångsanvändning eller användning vid ett fåtal tillfällen eller under en mycket begränsad användningstid. I engångsplastdirektivet finns det en definition av ”plastprodukt för engångsbruk” (se artikel 3.2). Det är en produkt som helt eller delvis består av plast och som inte har utformats, konstruerats eller släppts ut på marknaden för att under sin livscykel återanvändas genom att sändas tillbaka till en producent för att återfyllas eller återanvändas för samma ändamål som den utformades för. Kom- missionen har fått i uppdrag att utarbeta rikt- linjer om de om plastprodukter för engångsbruk som direktivet omfat- tar (se artikel 12 i direktivet). Arbetet med riktlinjerna har försenats men väntas bli klart . I lagen (2020:32) om skatt på plastbärkassar innehåller defini- tionen av en bärkasse i stället ett krav om att bärkassen inte ska vara avsedd för varaktigt bruk. I motiveringen och författningskommen- taren anges närmare vad detta innebär (prop. 2019/20:47 s. 26 och 50). Där sägs att skatten är avsedd att omfatta sådana plastbärkassar av engångskaraktär som typiskt sett tillhandahålls inom detaljhandeln för att kunder ska kunna packa eller bära varor som köpts i affären. Exempel på sådana kassar är plastkassar som tillhandahålls vid kassan eller på annan plats vid försäljnings- eller varuutlämningsställe. Ett annat exempel är små plastpåsar av engångskaraktär som tillhanda- hålls konsumenter för att fyllas med varor, till exempel fruktpåsar, godispåsar och fryspåsar. Bärkassar avsedda för varaktigt bruk (s.k. flergångskassar) omfattas inte av skatten. Med avsedda för varaktigt bruk menas bärkassar som har ett syfte att återanvändas flertalet gånger. Bärkassarna ska alltså vara avsedda att användas av konsumenter . Materialet i bärkassarna är starkare för att hålla längre och kan variera mellan olika typer av bärkassar. material som kan användas i sådana typer av bärkassar är low density polyeten (LDPE), woven polypropen, non-woven polypropen och återvunnen polyester till exempel från PET-flaskor. Muggar och livsmedelsbehållare enligt engångsplastdirektivet De muggar och livsmedelsbehållare som avses här motsvarar i prin- cip de plastprodukter för engångsbruk som omfattas av krav på mins- kad förbrukning enligt artikel 4 i engångsplastdirektivet. Direktivet innehåller dock inte någon definition av vare sig mugg eller livsmedels- behållare. Viss information om vilka produkter som avses ges ändå i direktivet genom att det framgår kriterier om produkternas avsedda användning och genom att produkterna särskiljs mot andra produkt- kategorier, såsom dryckesbehållare, tallrikar och flexibla omslag. Det anges även några exempel på livsmedelsbehållare i punkt 12 i ingres- sen. Kriterierna och exemplen redovisas i det följande. De engångsplastprodukter som omfattas av artikel 4 och bilaga A är: 1.Muggar, inklusive lock. 2.Livsmedelsbehållare, det vill säga behållare såsom lådor, med eller utan lock, som används för livsmedel som a)är avsedda att konsumeras direkt, på försäljningsstället eller på en annan plats, b)vanligtvis konsumeras direkt ur behållaren, och c)är redo att konsumeras utan någon ytterligare beredning, såsom tillagning, kokning eller uppvärmning, inklusive livsmedelsbehållare som används för snabbmat eller andra måltider som är avsedda att konsumeras direkt, utom dryckesbehållare, tallrikar och paket och omslag som innehåller livsmedel. I direktivet görs åtskillnad mellan muggar och dryckesbehållare. Dryckesbehållarna är kärl som är avsedda för vätskor med en kapa- citet av högst . Som exempel nämns dryckesflaskor och kom- positdryckesförpackningar, inklusive korkar och lock, som används för öl, vin, vatten, förfriskningar i flytande form, juice och nektar, snabb- drycker eller mjölk. Dryckesbehållare i glas eller metall omfattas dock inte även om de har korkar och lock som är gjorda av plast. Vidare omfattas inte heller dryckesbehållare som är avsedda att an- vändas för livsmedel för speciella medicinska ändamål. För muggar anges inte någon specifik kapacitet för hur mycket vätska de kan rymma. Skälet till det är troligen att muggar typiskt sett endast rym- mer en mindre mängd dryck som motsvarar intaget för en person . Flaskor och dunkar kan innehålla betydligt större mängder. Livsmedelsbehållare särskiljs också bland annat från kategorin ”om- slag av ett flexibelt material eller en förpackning som innehåller livs- medel som är avsedda att konsumeras direkt ur förpackningen eller omslaget utan ytterligare beredning”. Det framgår inte närmare vad som menas med flexibelt material, men att ett material är flexibelt innebär i regel att den enkelt kan böjas utan att gå sönder. I direktivets artikel 12 anges att när det gäller att avgöra om en livsmedelsbehållare ska anses vara en plastprodukt för engångsbruk vid tillämpningen av direktivet spelar, förutom de kriterier i bilagan som rör livsmedelsbehållare, även sannolikheten för att den ska bli skräp på grund av behållarens volym eller storlek, i synnerhet vad gäller enportionsbehållare, en avgörande roll.