sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Oskuldspresumtionen, såsom allmän rättsgrundsats, är lagfäst genom inkorporeringen av . Däremot är oskulds- presumtionen inte uttryckligen formulerad i lag. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska dock domstolar i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Kravet på saklighet och opartiskhet, rätten till en rättvis rättegång i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen samt bestämmelserna om domarjäv i 4 kap. 13 § är några exempel på bestämmelser som anses ge uttryck för vissa aspekter av oskuldspresumtionen. Även åklagarens bevisbörda, som inte är lagreglerad, samt beviskravet i brottmål som enligt etablerad rättspraxis är ”ställt utom rimligt tvivel” anses också vara viktiga principer som bidrar till att oskuldspresum- tionen tillgodoses. Rätten för inblandade parter att ta del av handlingar i mål eller ärenden brukar beskrivas som rätten till partsinsyn. I svensk rätt finns flera sådana bestämmelser. I straffrättsliga förfaranden har en misstänkt enligt 23 kap. 18 § andra stycket rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av det som har förekommit vid förundersökningen, dock med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretess- lagen. När undersökningsledaren har slutfört den utredning som han eller hon anser är nödvändig har den misstänkte och försvararen dessutom enligt 23 kap. 18 a § andra stycket rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen, även i detta fall med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlig- hets- och sekretesslagen. I sistnämnda bestämmelse anges att sekretess inte hindrar att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos dom- stol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. Sådana handlingar eller sådant material Skydd för berörda personer får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretess- belagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekre- tessen ska skydda. Utrymmet för att förneka en part tillgång till handlingar i mål och ärenden är således mycket begränsat. Direk- tivets krav på tillgång till handlingar är därför enligt vår bedömning tillgodosett genom befintliga bestämmelser. Vi anser att de nu nämnda bestämmelserna säkerställer att en be- rörd person som blir anklagad för att ha orsakat ett missförhållande bestående i ett brott kan försvara sig och ta tillvara samtliga sina rättigheter i egenskap av misstänkt på ett sätt som uppfyller direk- tivets krav i artikel 22.1. Situationen att en juridisk person blir föremål för ett tillsynsärende Ett exempel på ett tillsynsärende med koppling till visselblåsning kan vara en situation då den behöriga myndigheten på finansmark- nadsområdet, , får kännedom om brister i t.ex. en banks verksamhet och förelägger banken att vidta vissa åtgärder vid äventyr av vite. Om banken i det läget inte vill tillmötesgå före- läggandet kan banken vilja överklaga beslutet om föreläggande. Vid handläggningen av tillsynsärenden är förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen tillämpliga. Enligt 40 och 41 §§ förvaltnings- lagen får beslut av förvaltningsmyndigheter överklagas till allmän förvaltningsdomstol om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Möjligheten att överklaga kan dock regle- ras på ett avvikande sätt i de lagar som innehåller specialbestämmel- ser i förhållande till förvaltningslagen och som därför ska ha före- träde. Som utgångspunkt kommer dock de behöriga myndigheternas beslut, och därmed det rapporterade missförhållandet, att kunna prövas av en förvaltningsdomstol om beslutet påverkar den berörda personen på ett inte obetydligt sätt. Därmed finns möjligheter för berörda personer att få sin sak prövad av domstol. Den nu nämnda processen kommer att kunna föras i förvalt- ningsdomstol. Som redan nämnts ovan finns i bl.a. regeringsformen Skydd för berörda personer bestämmelser som syftar till att säkerställa att en prövning i svensk domstol uppfyller kraven på rättvis rättegång och effektivt rättsmedel. Vi anser att de nu nämnda bestämmelserna säkerställer att en juridisk person, t.ex. ett företag, som påstås inte efterleva de regel- verk som gäller för dess verksamhet kommer att ha möjligheter att få tillsynsåtgärder prövade rättsligt på ett sätt som uppfyller kraven på rätten till ett effektivt rättsmedel och en rättvis rättegång. Sammanfattningsvis är vår bedömning att svensk rätt tillgodoser de krav som direktivet ställer på att berörda personer ska tillförsäkras de grundläggande rättssäkerhetsgarantier som nämns i artikel 22.1 i de situationer då den berörda personen har intresse av att få sin sak prövad i domstol. Det finns därför inte anledning att överväga några nya bestämmelser för att genomföra artikel 22.1. 12.3Direktivets krav på att berörda personers identitet ska skyddas Bedömning: Kraven i direktivet på skydd för berörda personers identitet tillgodoses genom de förslag som lämnas om sekretess- och tystnadspliktsbestämmelser samt bestämmelser om person- uppgiftsbehandling tillsammans med gällande bestämmelser i data- skyddsförordningen. Några ytterligare bestämmelser behöver inte införas. Skälen för bedömningen: Enligt artikel 22.2 i direktivet ska behöriga myndigheter, i enlighet med nationell rätt, säkerställa att de berörda personernas identitet skyddas så länge utredningar som rapporten eller offentliggörandet gett upphov till pågår. Enligt artikel 22.3 i direktivet ska de regler som fastställs i artiklarna 12, 17 och 18 gäl- lande skydd av rapporterande personers identitet även gälla skyddet av de berörda personernas identitet. Artiklarna 12, 17 och 18 handlar om konfidentialitet vid de externa rapporteringskanalerna, behand- ling av personuppgifter och dokumentation av rapporterna. Skyddet för berörda personers identitet ska således enligt direktivet garan- Skydd för berörda personer teras dels genom sekretess, dels genom skydd vid personuppgifts- behandling. Vi föreslår i avsnitt 9.2 att sekretess ska gälla till skydd för rap- porterande personer och andra enskilda. För privat verksamhet före- slår vi i avsnitt 9.5 motsvarande tystnadsplikt. Genom de föreslagna sekretess- och tystnadspliktsbestämmel- serna kommer berörda personers identitet att skyddas vid intern och extern rapportering i alla verksamheter som omfattas av den före- slagna lagen. Vad gäller berörda personers personuppgiftsbehandling kommer denna i huvudsak att regleras direkt av dataskyddsförordningens regler, vilket ger berörda personer ett starkt skydd i personuppgiftshänseende. Vi föreslår dessutom att personuppgifter endast ska få behandlas i ett uppföljningsärende av personer som har utsetts som behöriga eller personer som arbetar vid enheter som har utsetts som behöriga att ta emot, följa upp och lämna återkoppling på rapporter. Till- gången till personuppgifter bör enligt våra förslag begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter (av- snitt 10.5.12). Vi föreslår även gallringsbestämmelser som innebär att varken personuppgifter eller andra uppgifter i skriftliga rapporter eller dokumentation av muntlig rapportering får sparas i mer än maxi- malt efter det att ett uppföljningsärende har avslutats (avsnit- ten 10.5.14 och 11.6). Genom de lämnade förslagen om sekretess och personuppgifts- behandling bedömer vi att direktivets krav på skydd för berörda per- soners identitet i artikel 22.2 och 22.3 tillgodoses. Några ytterligare bestämmelser behöver därför inte införas. I detta kapitel lämnar vi förslag till genomförande av direktivets be- stämmelser i artikel 20 som syftar till att säkerställa att personer som avses i artikel 4 i direktivet har tillgång till stödåtgärder i form av information, rådgivning, effektivt bistånd och rättshjälp. De som av- ses i artikel 4 utgörs av den primära och den sekundära person- kretsen (se avsnitten 6.3.1 och 6.3.3). Enligt utredningsdirektiven bör utredaren ta ställning till om kraven på stödåtgärder kan tillgodoses helt eller delvis av någon annan aktör än en myndighet, t.ex. av arbetsmarknadens parter. 13.2Direktivets bestämmelser om stödåtgärder Medlemsstaterna ska enligt artikel 20.1 i direktivet säkerställa att personer som avses i artikel 4 har tillgång till stödåtgärder. Stöd- åtgärderna ska lämnas utifrån vad som är lämpligt, men ska i synner- het utgöras av omfattande och oberoende information och rådgiv- ning om vilka förfaranden och rättsmedel som finns tillgängliga för skydd mot repressalier, och om den berörda personens rättigheter. Informationen ska vara kostnadsfri och lättåtkomlig för allmänheten (artikel 20.1 a). Stödåtgärderna ska även utgöras av effektivt bistånd från behö- riga myndigheter inför alla relevanta myndigheter som medverkar till att skydda dem mot repressalier, inbegripet intygande av att de omfattas av skydd enligt direktivet, om det föreskrivs i nationell rätt (artikel 20.1 b). Ytterligare en stödåtgärd som medlemsstaterna ska säkerställa är att personer som avses i artikel 4 ska ha tillgång till rättshjälp i straff- rättsliga förfaranden och i gränsöverskridande civilrättsliga förfaran- den i enlighet med rättshjälpsdirektivet och medlingsdirektivet (arti- kel 20.1 c). Artikel 20.2 anger att medlemsstaterna får föreskriva ekonomiskt bistånd och stödåtgärder, inbegripet psykologiskt stöd, för rappor- terande personer inom ramen för rättsliga förfaranden. Enligt artikel 20.3 får stödåtgärderna, beroende på vad som är lämpligt, lämnas av ett informationscentrum eller en enda tydligt an- given oberoende administrativ myndighet. 13.3De behöriga myndigheterna är skyldiga att lämna stöd Bedömning: Den information och rådgivning som behöriga myndigheter på grund av sin serviceskyldighet är skyldiga att lämna bidrar till att personer som omfattas av lagens skydd får information och rådgivning i enlighet med direktivet. Genom befintliga bestämmelser om serviceskyldighet, sam- verkansskyldighet och handlingsoffentlighet är personer som omfattas av lagens skydd tillförsäkrade effektivt bistånd från behöriga myndigheter i enlighet med direktivet. Behöriga myndigheter bör inte vara skyldiga att utfärda intyg om att en person omfattas av den föreslagna lagen. Stödåtgärder bör inte lämnas av en enda instans Direktivet uppställer inte några närmare krav på hur stödåtgärderna ska lämnas, men anger i artikel 20.3 att de får lämnas av ett informa- tionscentrum eller en enda tydligt angiven oberoende administrativ myndighet. Det kan inledningsvis konstateras att artikel 20.3 är fakultativ. I avsnitt 8.7 har vi gjort bedömningen att det inte vore lämpligt att en enda myndighet ska ha till uppgift att ta emot, utreda och följa upp externa rapporter eftersom många missförhållanden rör områ- den eller branscher där det redan finns expertkunskap och tillsyns- ansvar. Enligt vår bedömning skulle det inte heller vara lämpligt att en enda, ny eller befintlig, instans lämnar samtliga stödåtgärder inom så vitt skilda områden som direktivet omfattar. Uppgiften att lämna stöd bör därför inte utföras av ett informationscentrum eller en enda tydligt angiven oberoende administrativ myndighet. Medlemsstaterna ska säkerställa att personer som avses i artikel 4 har tillgång till omfattande och oberoende information och rådgivning om vilka förfaranden och rättsmedel som finns tillgängliga för skydd mot repressalier, och om den berörda personens rättigheter. In- formationen ska vara kostnadsfri och lättåtkomlig för allmänheten (artikel 20.1 a). I avsnitt 8.14 redogör vi för vilken information som vi föreslår ska framgå av de behöriga myndigheternas webbplatser. Informa- tionen ska vara tydligt markerad och lättillgänglig och ska bl.a. avse vilka områden som myndigheten är behörig för, vilka förfaranden som gäller för rapportering till myndigheten, förutsättningar för att omfattas av skydd enligt den föreslagna lagen och innebörden av skyddet. De myndigheter som föreslås att utses som behöriga myndig- heter utgörs av förvaltningsmyndigheter. I uppdraget att vara behö- rig myndighet ingår att inrätta externa visselblåsarfunktioner. Som en följd av det nya uppdraget att vara behörig myndighet kommer även omfattningen av myndighetens serviceskyldighet att påverkas. Hjälp inom ramen för en myndighets serviceskyldighet ska ges i den utsträckning som det är lämpligt med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Service- skyldigheten gäller inte enbart i förhållande till en part i ett ärende utan genomsyrar all förvaltningsverksamhet. Den innebär att en myndighet på begäran av en enskild som överväger att inleda ett ärende ska lämna upplysningar om vilka krav som ställs för att ären- det ska behandlas i sak och vilka handlingar som den enskilde be- höver lämna in för prövningen. Myndigheten är på motsvarande sätt också skyldig att hjälpa den som har vänt sig fel genom att hänvisa till rätt myndighet. Myndigheternas serviceskyldighet gäller inte utan begränsningar. Den omfattar inte rådgivning av sådant slag som privata ombud med juridisk eller teknisk specialkompetens inom ett visst område till- handahåller åt enskilda individer och företag. En myndighet är inte heller skyldig att svara på frågor på ett sätt som förutsätter att den först genomför en omfattande utredning. Som framgår av redogörelsen är dock myndigheternas service- skyldighet relativt omfattande. I serviceskyldigheten för de som ut- ses som behöriga myndigheter får därmed anses ligga ett krav på att bistå med tydlig och lättillgänglig information och rådgivning till de personer som omfattas av lagens skydd inom myndigheternas re- spektive ansvarsområden. Informationen som ska ges enligt artikel 20.1 a ska enligt orda- lydelsen vara oberoende. I skäl 89 används ordet opartisk. Vi tolkar detta som att informationen ska vara oberoende i förhållande till den rapporterande och den berörda personen. Enligt 1 kap. 9 § regerings- formen ska förvaltningsmyndigheter iaktta saklighet och opartisk- het. Kravet på att informationen ska vara oberoende kan därmed enligt vår bedömning anses vara uppfyllt om informationen ges av en behörig myndighet. Vi bedömer sammanfattningsvis att den information som vi i av- snitt 8.14 föreslår ska framgå av de behöriga myndigheternas webb- platser – såsom information om förutsättningar för att omfattas av skydd enligt den föreslagna lagen och innebörden av skyddet – kommer att bidra till att svensk rätt uppfyller direktivets krav på framför allt information i artikel 20.1 a. Vi bedömer vidare att den information och rådgivning som behöriga myndigheter kommer att behöva lämna inom ramen för sin serviceskyldighet kommer att bi- dra ytterligare till att svensk rätt uppfyller direktivets krav på infor- mation och rådgivning i artikel 20.1 a. Stödåtgärderna ska även innefatta effektivt bistånd från behöriga myndigheter inför alla relevanta myndigheter som medverkar till att skydda personer som avses i artikel 4 mot repressalier, inbegripet intygande av att de omfattas av skydd enligt direktivet, om det före- skrivs i nationell rätt (artikel 20.1 b). I skäl 90 anges att de behöriga myndigheterna bör ge rapporte- rande personer det stöd de behöver för att på ett ändamålsenligt sätt få tillgång till skydd. Myndigheterna bör framför allt lägga fram be- vis och annan dokumentation som krävs för att den rapporterande personen inför andra myndigheter eller domstolar ska kunna styrka att extern rapportering har ägt rum. I skälet nämns även att i vissa fall kan rapporterande personer enligt nationella regelverk omfattas av olika former av intygande av att de uppfyller villkoren enligt de tillämpliga reglerna. Utifrån vad som står i skäl 90 anser vi att be- greppet effektivt bistånd i artikel 20.1 b framför allt avser stöd i form av dokumentation till rapporterande personer som visar att rapportering har ägt rum. Det finns en generell plikt för myndigheter att samarbeta och samverka med varandra, vilket kommer till uttryck i flera bestäm- melser. Av myndighetsförordningen (2017:515) följer att en myndighet ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Samverkan mellan myndigheter ska leda till att förvaltningen generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt samt underlätta för enskilda i kontakt med myndigheterna. Enligt förvaltningslagen ska en myndighet inom sitt verksam- hetsområde samverka med andra myndigheter. En myndighet ska vidare i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv in- hämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. För att ge möjlighet till detta föreskrivs i 6 kap. 5 § offentlighets- och sekre- tesslagen att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretess- belagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Beträffande kravet på effektivt bistånd i form av intygande av att en person som avses i direktivets artikel 4 omfattas av skydd noterar Stöd i form av intyg synes med tanke på utformningen av skäl 90 i första hand vara avsett för rapporterande personer. Det kan emellertid inte uteslutas att även personer i den sekundära per- sonkretsen skulle kunna omfattas. Ett intygande av att en rapporte- rande eller en annan person omfattas av skydd enligt direktivet skulle ipraktiken innebära ett förhandsbesked i fråga om ansvarsfrihet och möjlighet att få skadestånd vid hindrande åtgärder eller repressalier. Förhandsbesked kan enligt svensk rätt lämnas på vissa områden, t.ex. i vissa skattefrågor och inom ramen för plan- och byggfrågor. Syftet med ett sådant förfarande är på skatteområdet att ett företag eller en privatperson i förväg kan få ett bindande besked om hur en framtida transaktion kommer att bedömas. För någon som planerar att bygga syftar förhandsbeskedet till att personen ska kunna fort- sätta med sina byggplaner innan bygglov söks. Ett intyg om att en person omfattas av skydd enligt lagen skulle kunna föregripa en senare sakprövning av myndigheten eller en domstol, vilket när det gäller frågor om ansvarsfrihet och skadestånd skulle vara främmande för den svenska rättsordningen. Vi konstaterar dessutom att en rapporterande person enligt våra förslag kommer att få en bekräftelse på mottagande av en rapport och i skälig utsträckning få återkoppling om uppföljningen av rap- porten och skälen för uppföljningsåtgärderna. Den rapporterande personen kommer sannolikt även ha tillgång till sin egen rapport, antingen om rapporteringen har gjorts skriftligen och den rappor- terande personen har sparat en kopia eller i form av den dokumen- tation som ska eller får göras om rapporteringen sker muntligen. Vidare kommer det finnas möjlighet att begära ut handlingar i ett ärende. Myndigheter är skyldiga att på begäran lämna ut handlingar i enlighet med handlingsoffentligheten, om inte någon sekretess- bestämmelse hindrar detta. Uppgifter om identiteten på den rappor- terande och den berörda personen, kommer enligt våra förslag att omfattas av sekretess. Sekretess till skydd för en enskild kan dock hävas av den enskilde med vissa begränsningar som följer av 12 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Handlingar som innehåller identi- tetsuppgifter kan vidare lämnas ut i maskerat skick. På så sätt skulle en rapporterande person kunna häva den sekretess som gäller för de egna identitetsuppgifterna, medan myndigheten skulle kunna maskera identitetsuppgifterna i förhållande till andra personer. Övriga hand- lingar som inte innehåller uppgifter som omfattas av sekretess kan lämnas ut i sin helhet. Vi gör med hänsyn till detta bedömningen att både rapporterande och andra personer kommer att ha goda möjligheter att få del av handlingar för att kunna visa för andra instanser att rapportering har ägt rum. Mot denna bakgrund och med beaktande av att direktivets krav på intygande endast gäller om intygande föreskrivs i svensk rätt bör artikeln om intygande inte föranleda några författningsåtgärder. Genom befintliga bestämmelser om serviceskyldighet, samverkans- skyldighet och handlingsoffentlighet kommer personer som omfattas av lagens skydd att vara tillförsäkrade effektivt bistånd från behöriga myndigheter i enlighet med direktivet. Vi bedömer att befintliga be- stämmelser om myndigheternas serviceskyldighet och skyldighet att samverka samt handlingsoffentlighet sammantaget är tillräckliga för att uppfylla de krav på effektivt bistånd som framgår av artikel 20.1 b i direktivet. 13.4Statsbidrag ska lämnas till arbetsmarknadens parter och vissa andra organisationer Förslag: Statsbidrag ska kunna beviljas till arbetsmarknadens par- ter och vissa andra organisationer som lämnar information och rådgivning till personer som omfattas av lagens skydd. Informationen och rådgivningen ska avse vilken rapportering som omfattas av lagens skydd, vilken rapporteringskanal som kan vara mest lämplig att använda, vilka alternativa förfaranden som finns tillgängliga om informationen inte omfattas av lagens skydd och de berörda personernas rättigheter. Bestämmelserna om statsbidrag ska införas i en ny förordning. föreslås vara den myndighet som handlägger och beslutar i frågor om statsbidrag enligt förordningen. Ytterligare åtgärder för att uppfylla direktivets krav Vi bedömer i föregående avsnitt (avsnitt 13.3) att den information som vi föreslår ska framgå av de behöriga myndigheternas webb- platser – såsom information om förutsättningarna för att omfattas av skydd enligt den föreslagna lagen och innebörden av skyddet – kommer att bidra till att svensk rätt uppfyller direktivets krav på framför allt information i artikel 20.1 a. Vi bedömer vidare att den information och rådgivning som behöriga myndigheter kommer att behöva lämna inom ramen för sin serviceskyldighet kommer att bi- dra ytterligare till att svensk rätt uppfyller direktivets krav på infor- mation och rådgivning i artikel 20.1 a. kan det ifrågasättas om denna information och rådgiv- ning är tillräcklig för att fullt ut uppfylla kraven i artikel 20.1 a. Vi anser därför att det finns skäl att överväga om det krävs ytterligare åtgärder för att säkerställa att svensk rätt uppfyller direktivets krav på information och rådgivning i artikel 20.1 a. Vi fäster i samman- hanget särskild vikt vid att erfarenheter från andra länder visar att det kan vara lämpligt att även andra än myndigheter lämnar informa- tion och rådgivning. Statsbidrag till arbetsmarknadens parter och andra organisationer Samråd och samtal inför, under och efter det att någon har rapporterat om missförhållanden i ett arbetsrelaterat sammanhang sker med arbetstagarens arbetstagarorganisation. ett omfattande stöd i form av information och rådgivning till sina medlemmar. Den typ av stöd som direktivet föreskriver i artikel 20.1 a skulle därför med fördel kunna lämnas av arbetsmarknadens parter. Det måste dock beaktas att den typ av rapportering som direk- tivet avser att skydda är ett allmänintresse som inte staten kan ålägga arbetsmarknadens parter att främja. Det står dessutom i strid med principen om parternas autonomi att de skulle åläggas en stödupp- gift av det allmänna. En annan sak är att det inte är främmande för den svenska arbetsmarknadsmodellen att staten ger parterna incita- ment att vidta åtgärder som ligger i allmänintresset. Sådana incita- ment kan t.ex. ges genom statsbidrag. Statsbidrag är ett verktyg för regeringen att uppnå vissa politiska mål.