sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — Det finns exempel på att den fria etableringsrätten inom skol- systemet omintetgör försök från kommunernas sida att minska seg- regationen och uppfylla skollagens krav på att elever ska få möjlighet att dela sin skoltid med elever med annan social och kulturell bak- grund. Exempel på detta finns från och , liksom från den danska kommunen . I alla dessa kommuner har sammanslagningar med syfte att förbättra integrationen lett till ny- etableringar av fristående skolor med ökad segregation som följd.33 Reaktionsmönstren bland dem som utnyttjar sådana möjligheter att undandra sig det gemensamma arbetet med integration och tillits- skapande kontakter är enligt kommissionens mening begriplig men inte socialt hållbar. Kommissionen bedömer att den omfattande skolsegregationen utgör ett problem och att det behövs åtgärder som syftar till en mer blandad elevsammansättning på landets skolor. Idén om en samman- hållen grundskola har blivit svårare att upprätthålla med en ökad skolsegregation, och uppdelning utifrån elevers familjebakgrund är på många sätt mer olycklig än uppdelning utifrån elevens egen pre- station, som den har visst inflytande över. En stor del av segregationen kan hänföras till ett segregerat bo- ende, men skolvalets bidrag är inte obetydligt och motiverar åtgärder som säkerställer att skolvalets utformning inte står i konflikt med samhälleliga mål om en mer blandad elevsammansättning. Kommis- sionen menar att hela skolväsendet, kommunala såväl som enskilda 32Se avsnitt 8.4.1. 33Om , se Wigerfelt (2010), om , och (2018), om , intervju med rektor , , . huvudmän, måste involveras i och ta ansvar för skolans kompensa- toriska funktion och för skolans demokratiuppdrag. I utformningen av systemet måste frågan om skolvalets utform- ning hållas åtskild från etableringsfriheten. Valfrihet förutsätter inte etableringsfrihet. Diagnos – utrikes födda elever Det starka inflödet av utrikes födda elever har inneburit en svår och delvis ny uppgift för skolsystemet. Både antalet barn och språk- barriärer i kombination med en ofta svagare skolbakgrund i hem- länderna innebär svårigheter. Ett positivt resultat är att elever som anländer före skolåldern uppvisar förhållandevis goda resultat; skill- naderna mellan dessa och elever födda i med minst en svensk förälder är inte större än skillnaden mellan flickor och pojkar. En växande andel har dock kommit efter skolstart. Den växande andelen utrikes födda förklarar bara en del av de försämrade resultaten.34 Det bör också understrykas att merparten av gapet i resultaten mellan inrikes och utrikes födda kan förklaras med socioekonomiska variabler och bostadsområde och att själva utrikesdimensionen alltså inte är den dominerande. Om inrikes och utrikes födda elever hade haft föräldrar med liknande socioekono- misk bakgrund och bott i samma bostadsområde hade nästan hela studiegapet försvunnit.35 Som framgått av kapitel 9 finns det tecken på att stödet för demo- kratin och de friheter som traditionellt förknippas med den inte kan tas för givet. Tendensen är uttalad . Värdegrunden diskuteras ofta som en fråga separerad från den allmänna debatten om kunskap och pedagogik. Men som framgått finns det starka samband mellan kunskap, tillit och förtroende för de demokratiska institutionerna.36 Värdefrågorna i skolan har enligt kommissionens mening en stark koppling till ämnen som historia, 34Se referenser i kapitel 8. 35Grönqvist och Niknami (2017). 36Se exempelvis m.fl. (2020), och (2012) och referenser i av- snitt 5.7. ekonomi och samhällskunskap. Utan denna koppling finns en risk att den demokratiska författningen, respekten för mänskliga rättig- heter och relaterade värden av eleverna uppfattas som ett alternativ bland många utan någon självklar position. Det är genom kunskap om demokratins framväxt, facklig organisering, demokratiska sam- manbrott och liknande som eleverna får förståelse för demokratins villkor och företräden. Vägen mot en stabilisering av förtroendet för demokratin som system går via stärkta kunskaper, och reformer av utbildningssystemet med detta syfte bidrar därmed till att stärka demokratin.37 Det humankapital som eleverna får med sig från skolan räcker för det stora flertalet elever inte för att de i vuxenlivet ska efterfråga de kvalificerade kulturinstitutionernas utbud. Det nuvarande kultur- stödet kommer därför i stor utsträckning redan kulturellt starka grupper till del. Som konstaterades i kapitel 8 finns det många tecken som tyder på att den problembeskrivning och de diagnoser som presenterats ovan delas av många i det svenska samhället. Tillsättandet av en skolkom- mission med ett brett uppdrag, många experter och representanter för olika intressenter bidrog till en nationell samling kring skolfrå- gorna. Åtskilliga förbättringar har skett och sker, och extra resurser har tillförts. Att resultatutvecklingen i PISA-undersökningarna har vänt för svenskfödda elever är rimligen ett resultat av dessa insatser. Mycket av problembeskrivning är dock fort- farande giltigt, och en del av de åtgärder som har vidtagits i förbättrande syfte har ad hoc-karaktär. Ett växande flöde av riktade statsbidrag och särskilda stödprogram till huvudmän med problem är indikationer på att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun inte har varit väl avvägd. Förstärkningar av lärarprofessionen är lång- siktigt riktiga, men rekryteringsproblem kommer att kvarstå . En viss omorientering inom pedagogik och didaktik kan 37Se diskussionen i kapitel 5 i Wikforss (2017). vara på väg, och ett läroplansarbete med delvis nya riktlinjer pågår. Kraven på aktörer som vill starta fristående skolor har höjts, men som kommer att framgå senare i detta kapitel kvarstår ett antal juri- diska problem i regleringen. Ett dominerande problem kommer att vara studieresultaten för elever med utländsk bakgrund. För dem som kommer efter skolstartsålder gäller särskilda förutsättningar. För in- rikes födda eller dem som kommer före skolstart uppnås som fram- gått relativt goda resultat i genomsnitt, men bakom detta medelvärde finns stora variationer. Om man inte lyckas med utbildningen av dessa barn och unga, finns risk för betydande problem med denna andra generation. De förslag som presenteras i det följande syftar till att höja nivån på det svenska utbildningssystemet och öka jämlikheten. Som erfarenheterna på OECD-nivå visar föreligger ingen motsättning mellan dessa båda mål – tvärtom stärker de varandra. I väsentliga delar överlappar kommissionens uppdrag med det uppdrag som utred- ningen om en likvärdig skola har haft, och då denna haft ett mer avgränsat utredningsmandat och kunnat tränga djupare i detaljerna, hänvisas på flera punkter till denna.38 17.3.1Huvudmannaskap, ledning och finansiering av förskolan och skolan Ett starkare statligt ansvar Enligt kommissionens bedömning uppvisar den svenska skolan allt- för stora variationer i utbildningsresultaten. Detta får negativa följ- der både för utbildningssystemets generella funktion att förvalta och utveckla landets humankapital och för dess roll som fördelningspoli- tiskt verktyg för att utjämna barns livschanser. Variationer föreligger på olika nivåer – mellan och inom kommuner och mellan skolor. 38Utredningen om Ökad likvärdighet genom minskad skolsegregation och förbättrad resurs- tilldelning (dir. 2018:71), SOU 2020:28. En del av förklaringen är enligt kommissionens mening att de flesta kommuner helt enkelt är för små för att på ett tillfredsställande sätt kunna lösa den krävande uppgift som har förelagts dem. Brister blir synliga på många områden – omsättning av nationella mål på det lokala planet, pedagogiskt utvecklingsansvar, läromedel, rekrytering och vidareutbildning av lärare, liksom resultat. Kommunerna kompenserar skillnader i elevernas socioekonomiska bakgrund på lokal nivå i varierande utsträckning. Underlaget för tilläggsbelopp till skolor med svåra socioekonomiska förutsättningar kan vara mer eller mindre utvecklat. Lärartätheten tenderar att vara högre i skolor med mindre gynnsamma förutsättningar, medan lärar- kompetensen varierar i motsatt riktning. Skolvalets nuvarande konstruktion innebär att elevers och föräld- rars individuella önskemål kan komma till uttryck men ger inget ut- rymme för att väga samman individuella önskemål och samhälleliga mål om integration och kontakter mellan barn med olika bakgrund. De fristående skolornas egna kösystem och brist på transparens i antagningsbesluten skapar olikheter i möjligheterna för elever att få tillträde till de olika skolorna. Det är också tydligt att det politiska ansvaret i skoldebatten för- läggs till den statliga nivån. När massmedia uppmärksammar något missförhållande på en skola eller dåliga resultat i internationella ut- värderingar, är det i de flesta fall skol- eller utbildningsministern som får svara på frågor, trots att huvudansvaret för både finansiering och utförande ligger på lokal nivå. Rikspolitikers svar på detta har under en följd av år varit att öka inslaget av riktade statsbidrag, med varie- rande framgång. Riktade statsbidrag har dock generellt sett större effekt än generella.39 En betydande del av produktionsansvaret måste enligt kommis- sionen även framgent ligga på den kommunala nivån. En starkare statlig närvaro borde med ett bibehållet kommunalt produktions- ansvar inriktas på •att stödja kommunerna i förverkligandet av de nationellt beslu- tade målen för utbildningspolitiken •att bistå i administrationen av ett skolval som görs gemensamt för offentliga och fristående skolor 39Ahlin och (2005). •att säkerställa att det kompensatoriska uppdraget fullgörs på kom- munal nivå genom adekvata resursförstärkningar till skolor med mindre gynnsamma förutsättningar •en utvecklad tillsyn. Ett starkare statligt ansvar förutsätter en myndighet med en regional organisation som länk mellan den centrala nivån och den lokala skol- miljön. Man måste tillskapa enheter med tillräcklig storlek och en fungerande kompetensförsörjning, vilket bland annat kräver univer- sitet eller högskola och lärarutbildning inom gränserna. Ett alternativ är att utnyttja den existerande länsorganisationen med länsstyrelserna som organisatorisk hemvist. Före kommunali- seringen av skolan åren runt 1990 utgjorde länsskolnämnder en länk mellan den centrala skolmyndigheten och skolorna i kommunerna. I uppgifterna ingick bland annat att fördela centrala stödresurser till skolorna på basis av ansökningar. Dagens länsstyrelser agerar i stor utsträckning som samordnare av aktörer inom sitt geografiska om- råde men har själva begränsade administrativa resurser, och en för- valtning med det övergripande ansvaret för skolväsendet skulle vara ett helt nytt inslag. Ett annat alternativ är att utgå från och utveckla en regional organisation på basis av sektorns egna behov. Detta är en lösning som tillämpas på många områden, till exempel inom dom- stolsväsendet och de stora infrastruktursystemen för vägar och el- försörjning. På skolområdet kan en sådan lösning motiveras av de mycket stora skillnaderna mellan storstäder, större städer, mindre städer och tätorter och landsbygdskommuner. De tre storstäderna har universitet och lärarutbildningar inom sina gränser och kan ut- nyttja skalfördelar inom förvaltningen. I övrigt skulle man söka en indelning som bygger på den existerande universitets- och högskole- strukturen, geografiska avstånd och andra relevanta parametrar. Denna lösning framstår som den mest lämpliga, givet skolans speciella förut- sättningar. Tillsyns- och utvärderingsfunktionen blir central i ett sådant system, vilket kan kräva en modifiering av resurserna också i denna del. Skol- inspektionen har en regional organisation, men denna bör i den tänkta strukturen överensstämma med . De rent legala aspekterna på skolornas verksamhet blir självfallet bety- delsefulla också , men en relativt större andel av resur- serna kommer att krävas för att analysera resultat och effektivitet. Frågan är då hur den statliga närvaron i verksamheten ska säkerstäl- las inom ramen för en organisation av ovanstående slag. Det krävs ett resursflöde och en administration. sker en överföring i form av ett antal riktade bidrag från staten till kommunerna, men sam- mantaget bildar dessa ett alltför begränsat resursflöde för att staten ska kunna utöva något djupare inflytande. Som ett första steg kan det ändå vara lämpligt att slå samman de existerande riktade bidragen till ett samlat statsbidrag och förstärka detta. På är det naturligt att återgå till den ordning som gällde när den ur- sprungliga kommunaliseringen gjordes, det vill säga ett större sek- torbidrag öronmärkt för hela skolsystemet.40 Det är angeläget att ett samlat statsbidrag inkluderar alla skolfor- mer, även förskola, som inte omfattas av de riktade stads- bidragen i lika stor utsträckning som . Samspelet mellan den statliga myndigheten och kommunerna som utförare består alltså i den tänkta organisationen i att kommunerna presenterar planer för hur de nationellt bestämda målen för utbild- ningspolitiken ska förverkligas på lokal nivå och att på basis av information om utfallet i olika avseenden – utbildnings- resultat, integration och andra – tilldelar resurser. Analysen av kommunernas planer måste göras i ett antal olika dimensioner. Frågor om nyetablering av skolor måste integreras i det allmänna perspektivet av behov med avseende på demografisk ut- veckling, integration och andra aspekter. Även den lokala resurs- fördelningen efter sociala och ekonomiska förutsättningar påverkas (se nedan). Den föreslagna organisationen bör omfatta såväl förskola och grundskola som gymnasium och vuxenutbildning. I huvudsak är de skisserade förändringarna av institutionell karak- tär och ska därför inte behöva påverka resursflödena i någon större Uppbyggnad av en regional struktur för och förändringar av Skolinspektionens uppbyggnad kan förväntas leda till ökade statliga utgifter för administration, men kommer en del av det arbete som utförs i kommunerna och de fristående skolorna att kunna föras över till den statliga myndighets- sfären, vilket medger besparingar. Kommissionen avstår från att för- söka uppskatta eventuella förändringar av nettokostnaderna utan hänvisar till den organisationsutredning som kommer att krävas. Förslaget bygger vidare på förslag, som har vidareutvecklats och utarbetats mer i detalj av utredningen om en likvärdig skola (SOU 2020:28). Rekommendation: Staten påtar sig ett större ansvar för skolsyste- met. En sådan förändring kräver ett antal förändringar i skolans organisationsstruktur och finansiering. En regional organisation som länk mellan den centrala och den lokala nivån tillskapas. Huvudalternativet bör vara att denna organisation anpassas till skolsystemets specifika förutsättningar men att nuvarande länsindelning är en naturlig utgångspunkt. Organisatoriskt kommer detta till uttryck genom en regionali- sering av . Den regionala organisationen får till uppgift att säkerställa att de nationellt fastställda målen för utbildnings- politiken förverkligas på den regionala och lokala nivån. Tillsyns- och utvärderingsfunktionerna anpassas till den regionala organi- sationen. I SOU 2020:28, kapitel 7, förs en detaljerad diskussion av resurserna på övergripande nivå i den svenska skolan. Det konstateras att skolan av allt att döma inte kompenserats fullt ut för de svårare förutsätt- ningar som har gällt med det starka inflödet av elever med utländsk bakgrund. låg resurserna uppskattningsvis 2,7 miljarder lägre än 2007, efter justering för den ökade undervisningsbördan. Enligt kommissionens mening borde resurserna snarare ligga högre, mot bakgrund av de problem som har beskrivits i detta och tidigare kapitel. Mycket överslagsmässigt framstår en ökning med som rimlig. Resursfördelningen bestäms av ett antal viktiga komponenter – genomsnittligt grundbelopp per elev, extra tilldelning till elever med ogynnsam socioekonomisk bakgrund eller individuella stödbehov och differentiering mellan offentliga och fristående skolor. Det statliga inflytandet över skolsystemet, från förskola till gym- nasium och vuxenutbildning, är till för att säkerställa en lägstanivå i resurstilldelningen. De kommuner som önskar lägga mer resurser på skolbudgeten än denna lägstanivå är fria att göra detta – ett uttryck för den kommunala självstyrelsen. Fördelningspolitik är en nationell angelägenhet. Lägstanivån är ett uttryck för och regeringens vilja att säkerställa att alla barn får en viss standard inom detta fördelningspolitiskt viktiga poli- tikområde. Detta är dock inte tillräckligt för att förverkliga de för- delningspolitiska ambitionerna. Kravet på likvärdighet är nationellt fastlagt i lagstiftningen och innebär att vissa elever, skolor eller upp- tagningsområden med högre kostnader måste tilldelas mer resurser än genomsnittet. Differentiering med avseende på relevanta bak- grundsvariabler baseras på statistiska uppskattningar av sambanden mellan resursinsats och bakgrundsvariabler å ena sidan och resultat åden andra, av samma typ som ingår i det kommunala utjämningssystemet – föräldrars utbildningsbakgrund, ekonomi, ut- ländsk bakgrund med mera. Kommunerna gör detta i varierande utsträckning, enligt uppföljningar som har gjorts av och Skolinspektionen.41 Även om förutsättningarna varierar från kommun till kommun, är ambitionsnivån vad avser utjämning av förutsätt- ningarna enligt kommissionens mening inte en fråga som bör över- lämnas till den enskilda kommunen. Den regionala statliga förvalt- ningen måste därför via den regionala representationen involveras i fördelningen av tilläggsanslag till skolor med svåra förutsättningar, liksom när det gäller elever med särskilda behov. I de kommuner som har skolval med inslag av fristående skolor tillämpas ett system med någon form av skolpeng som följer eleven, även om denna term saknar stöd i skollagen. Kommissionen menar att detta system bör modifieras, eftersom marginalkostnaden för en tillkommande elev ligger väsentligt lägre än genomsnittskost- naden. Resursfördelningsnycklar bör knytas till marginalkostnader 41Skolverket (2013), Skolinspektionen (2014). för att bli incitamentskorrekta. Detta är ett svårt analytiskt problem, eftersom samband mellan antalet elever och kostnaden för att be- driva verksamheten beror av ett antal faktorer som varierar lokalt. Man måste också utforma systemet på ett sådant sätt att det inte låter sig manipuleras genom artificiella klyvningar av skolenheter och lik- nande åtgärder. En lösning som kan utgöra en rimlig approximation till den ideala lösningen är att låta skolpengen följa med eleven med viss fördröjning. Därigenom skapas en viss tröghet som dämpar sko- lornas anpassningsproblem.42 I detta sammanhang finns enligt kommissionens mening anled- ning att modifiera den nu gällande resursfördelningen mellan offent- liga och fristående skolor. Som framgått av kapitel 8 är de fristående skolorna överkompenserade i dagens system.43 Avgörande skillnader är att huvudmännen för fristående skolor kan säga nej till elever, medan kommunala huvudmän inte har den möjligheten, och att kommunen därför måste ha kapacitet att följa svängningarna i barn- kullarnas storlek. Den sistnämnda kostnadsposten varierar och är som lägst, när barnkullarna är stora. Kommunerna måste dessutom ha beredskap för att ta emot elever från fristående skolor vars huvudman upphör med sin verksamhet, till exempel vid en konkurs. Redan den utredning som gjordes 1992 (SOU 1992:38) pekade på en rad andra skillnader i krav: de fristående skolorna har inte det övergripande planeringsansvaret för kommunens alla elever, de undkommer ofta kostnadskrävande insatser som moders- målsundervisning, svenska som andra språk, skolskjutsar med mera.44 Till detta kan läggas att offentlighetsprincipen enligt gällande regler endast gäller i de offentliga skolorna, vilket medför ytterligare kost- nader för den administrativa hantering som detta medför. Trots dessa skillnader höjdes ersättningen till de huvud- männen för de fristående skolorna till av den kommu- nala genomsnittskostnaden, och denna norm har gällt . Denna överkompensation till de fristående skolorna kan vara en del av förklaringen till den skillnad i resultat som observerades i bilagan till långtidsutredning.45 Enligt kommissionens mening bör resursfördelningsnyckeln vad avser fördelningen mellan kommunala 42SOU 2020:28, avsnitt 9.2. 44Se tabell 8.1. 45Holmlund m.fl. (2019), avsnitt 7.4.3. och fristående skolor återställas för att korrekt återspegla kostnads- skillnaderna mellan dessa båda kategorier. Rekommendation: Resurserna till skolorna fördelas inom ramen för ett centralt reglerat system på basis av lokala faktorer som ele- vernas socioekonomiska bakgrund, andelen utlandsfödda elever, bebyggelsestruktur med flera. regionala organisation får säkerställa att det kompensatoriska uppdraget fullgörs på den lokala nivån. Resurstilldelningen ska ta full hänsyn till att de offentliga skolorna har kostnadskrävande uppgifter som de fri- stående inte har. Skolförordningen och gymnasieförordningen erbjuder dessutom kom- munerna möjligheter att subventionera lokalkostnaderna för fristå- ende förskolor och skolor, vilket motiverar en djupare analys (nedan). Särskilt om bidrag till huvudmän för fristående skolor för lokalkostnader En enskild huvudman som har fått ett godkännande av Skolinspek- tionen att starta en skolenhet ska erhålla ekonomiska resurser för varje elev från respektive elevs hemkommun, bestående av ett grund- belopp och i vissa fall ett individuellt beräknat tilläggsbelopp.46 Er- sättningen till huvudmannen för den fristående skolan ska bestäm- mas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördel- ning av resurser till den egna grundskolan.47 Ofta används termen ”skolpeng”, vilket dock är något oegentligt. I grundbeloppet ingår lokalkostnader, vilka avser kostnader för hyra, driftskostnader, in- ventarier som inte är läromedel, kapitalkostnader i form av ränta på lån och liknande, dock inte kostnader för amortering.48 Huvudregeln är att ersättningen ska utgå från en genomsnittlig lokalkostnad, men kommuner har, om det finns särskilda skäl, möjlighet att beräkna ersättning för lokalkostnader på ett annat sätt. Om det finns sär- skilda skäl, ska ersättningen för lokalkostnader i stället högst mot- svara den enskilda huvudmannens faktiska kostnader om dessa är 469 kap. 19 §, 10 kap. 37 §, och 11 kap. 36 § skollagen. 479 kap. 20 §, 10 kap. 38 § och 11 kap. 37 § skollagen. 4814 kap 4 § punkten 7 skolförordningen och 13 kap. 3 §punkten 7 gymnasieförordningen. Vid prövningen ska hänsyn tas till om skillnaden mellan hem- kommunens genomsnittliga lokalkostnader och den enskilde huvud- mannens faktiska kostnader är betydande på grund av kommunens investering i nya lokaler, renovering av befintliga lokaler eller någon annan omständighet. Vid prövningen får hänsyn även tas till intresset av att utbildning med en enskild huvudman kan etableras.49 Utredningen mer lik- värdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning menar att detta öppnar upp för kommuner att via lokalersättningen ge särskilt gynnande villkor till fristående skolor som etablerar sig i kommunen, vilket i viss mån går emot den princip om likabehand- ling som annars gäller mellan olika enskilda huvudmän samt mellan enskild och huvudman.50 Nedan analyseras om bestämmelserna i skolförordningen och gymnasieförordningen strider mot förbudet att lämna stöd till en- skilda näringsidkare enligt kommunallagen och eller mot de EU- rättsliga statsstödsreglerna. har en lång tradition av självstyrelse, och den är också grundlagsfäst.51 Den innebär att det ska finnas en självständig och inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och regio- ner.