sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Särskilt viktigt är det att ungdomar oavsett hemkommun har en god tillgång till program- inriktat val och yrkesintroduktion då dessa program är beroende av organisatorisk närhet till nationella program och de resurser som finns där, i synnerhet gällande yrkesutbildning. Elevers önskemål är styrande – men önskemålen påverkas av utbudet Elevernas önskemål tillmäts stor betydelse för utbudets utformning. Men utredningen kan konstatera att stora svängningar har skett i efterfrågan till följd av politiska beslut eller utbudsförändringar. Exem- pelvis minskade elevernas intresse för yrkesutbildning i samband med reformen 2011. De politiska besluten påverkar alltså elevernas önskemål och därmed i förlängningen utbudet. Elevernas efterfrågan uppstår således inte i ett vakuum. Det finns elever som vet vad de vill göra och vilken utbildning de vill gå. känner många elever stor osäkerhet inför gymnasievalet och påverkas i större Analys av utredningens syften utsträckning av t.ex. marknadsföring, föräldrars åsikter, vad andra elever väljer och hur utbudet ser ut. Utredningen menar att bilden av att elevernas önskemål är styrande för utbudet behöver nyanseras. Kunskapen om arbetsmarknadsutsikterna är begränsad hos många elever i årskurs 9. Likväl är den viktig. Även om det inte är en domi- nerande drivkraft så påverkas många elever av hur arbetsmarknads- utsikterna ser ut efter olika utbildningar. Därför är det angeläget att information och vägledning är av hög kvalitet. Tillgången på studie- och yrkesvägledning är dock begränsad och den befintliga väg- ledningen är inte tillräckligt inriktad mot utsikterna på arbetsmark- naden. Vidare är informationen som når elever från huvudmännen inte alltid sakligt framställd gällande framtidsutsikterna efter utbild- ningen. Att skilja mellan å ena sidan marknadsföring eller informa- tion av anekdotisk karaktär och å andra sidan saklig information kan vara svårt. Sammanfattningsvis finns flera starka drivkrafter som kan påverka elevers önskemål. Erfarenheterna från är att sväng- ningarna i efterfrågan kan gå mycket fort – betydligt snabbare än vad förändringstakten på arbetsmarknaden kan motivera eller förklara. Utbudet i gymnasiesärskolan ser mycket olika ut i landet Majoriteten av eleverna i gymnasiesärskolans målgrupp har tillgång till majoriteten av de nationella programmen. Men det finns en stor variation mellan olika regioner och kommuner och en del elever erbjuds ett mycket smalt utbud av nationella program. Det finns till och med exempel på relativt små kommuner som upprätthåller ett större utbud än vissa större kommuner, detta tyder på att det finns olika ambitionsnivåer för skolformens utbud. Utbudet av yrkesutbildning inom komvux är inte tillräckligt brett Utbudet av yrkesutbildning inom komvux är inte tillräckligt brett då det framför allt är koncentrerat till vissa yrkesområden. Vård- och omsorgsutbildning är dominerande. Detta kan till viss del förklaras av att viss yrkesutbildning genomförs som arbetsmarknadsutbild- ningar och att sådana utbildningar till stor del har bestått av typiskt Analys av utredningens syften Utredningen ser inte att det behövs färre utbild- ningsplatser inom vård- och omsorgssektorn, däremot behöver utbudet i komvux breddas mot fler sektorer där det finns efterfrågan på arbetsmarknaden. Även i uppföljningar av utbildning som bedrivs inom ramen för regionalt yrkesvux framkommer en bristande matchning mellan utbildningsutbudet och arbetslivets behov.255 Ett sådant exempel som flera respondenter från och regionalt utvecklingsansvariga tar upp i Skol- verkets uppföljning är den stora volymen utbildning inom offentligt finansierad vård och omsorg jämfört med andra sektorer på arbets- marknaden. Utbildningsutbudet inom t.ex. bygg och industri blir ofta för litet för att täcka de behov som finns inom regionen. Kommunerna behöver dessutom i första hand prioritera finan- siering av alla olika former av rättighetsbaserad utbildning, vilket kan leda till att de inte fullt ut har resurser till medfinansiering av yrkes- utbildning inom regionalt yrkesvux. Följden kan då bli ett utbud av yrkesutbildning som varken klarar att möta efterfrågan bland pre- sumtiva elever eller behoven på arbetsmarknaden. Det saknas likvärdiga möjligheter att kunna ta del av yrkesutbildning i komvux Det saknas likvärdiga möjligheter att kunna ta del av yrkesutbildning i komvux, möjligheten för vuxna skiljer sig åt mellan kommuner. Eftersom yrkesutbildning inte omfattas av en rättighetslagstiftning på samma sätt som för som stora delar av övriga komvux förekom- mer det att urval måste göras vid antagning till vissa yrkesutbild- ningar. När det gäller utbildning som det lämnas statsbidrag för i enlighet med förordningen om regionalt yrkesvux finns det i vissa större kommuner ett stort antal platser men få sökande från gruppen med kort utbildning och svag ställning på arbetsmarknaden, varför även elever med tidigare gymnasieutbildning får möjlighet att stu- dera. Andra kommuner tillämpar ett urval som enbart rymmer arbets- lösa och lågutbildade, där ingen som har en tidigare gymnasieutbild- ning kan antas. Personer med en gymnasieutbildning från ett annat land kan då nekas en utbildningsplats, trots att deras utbildning inte är gångbar i . Utredningen menar att fler individer behöver ges plats inom kommunernas yrkesutbildning i komvux. 255Skolverket (2017), Regionalt yrkesvux, uppföljning 2017, dnr 2017:294. Analys av utredningens syften Det finns behov av utökat stöd i komvux En del av problemet med likvärdighet hänger samman med behörig- hetsbedömning, möjligheter till språkstöd och annat stöd, vilket utredningen bedömer är en av bakgrundsorsakerna till att det till del saknas elever till erbjudna utbildningar. Särskilt tydligt blir detta i fråga om behörighetsbedömningen som görs för att avgöra om en sökande ska tas emot till en utbildning. har i en redovis- ning av ett regeringsuppdrag beskrivit att de bedömer att kommuner fortfarande ställer krav på språkkunskaper för att per- soner ska få delta i komvux på grundläggande och gymnasial nivå. De bedömer att detta är ett hinder för nyanländas del- tagande i utbildning i komvux. Sådana mer eller mindre formaliserade språkkrav riskerar att leda till att det inte görs en individuell pröv- ning av personens faktiska förutsättningar och att personer som där- för haft förutsättningar att delta i utbildningen utestängs. Utred- ningen kan konstatera att tillgången till yrkesutbildning i komvux ser olika ut för elever med olika bakgrund, mellan kvinnor och män och mellan elever boende i olika delar av landet. Svårt att få en helhetsbild av utbudet av gymnasial utbildning på regional nivå Det saknas möjlighet till strategisk överblick över utbildningen på gymnasial nivå. Den befintliga statistiken visar hur elever har antagits till olika utbildningar. Det saknas sammanställda uppgifter på regional nivå om utbudet av planerade utbildningar. Detta skapar sämre planeringsförutsättningar inom både gymnasieskola och vuxen- utbildning. Matchningsproblemet mellan gymnasial utbildning och arbetsmarknad riskerar att förvärras ytterligare Enligt de tillgängliga prognoserna är kompetensbehoven ökande på arbetsmarknaden av utbildade med viss gymnasial yrkeskompetens. är det i synnerhet vissa branscher – där arbetsgivare rekryterar utbildningsspecifikt – som har brist på kompetens. Analys av utredningens syften utbildade får störst konsekvenser för kompetensförsörjningen till dessa branscher. Matchningsproblemen finns både efter gymnasie- skola och högskoleutbildning. Högskolans rekryteringsbas är i dags- läget tillräckligt stor och det finns därmed inte något direkt behov av att påverka matchningen gällande högskoleutbildningar genom planering och dimensionering av gymnasieskolan. Hög konkurrens om jobb utan specifika krav på yrkeskompetens Det finns en generell arbetsmarknad där arbetsgivare rekryterar brett från alla gymnasieskolans nationella program. Under högkon- junktur har det varit stor efterfrågan på den generella arbetsmark- naden. Prognoserna tyder dock på att konkurrensen om dessa jobb –där det inte ställs krav på specifik yrkeskompetens – kommer att öka. Trots att andelen lågavlönade arbetstillfällen ökar, så minskar inte svårigheterna för de som av någon anledning inte har gått på nationella program. De drabbas av undanträngning från andra grupper. Denna utveckling ser ut att fortsätta och läget kommer alltså förvärras. Tillgången till yrkesutbildningar med god arbets- marknad för denna grupp är också av stor betydelse för dessa elevers möjligheter till en trygg ställning på arbetsmarknaden. Detta visas av uppföljningar och analyser om tidigare elevers inträde på arbets- marknaden. Den bristande matchningen drabbar ungdomar och individer med kort utbildning Valet av gymnasieprogram har störst betydelse för elever med lägst meritvärden från . För dessa elever underlättas etabler- ingen på arbetsmarknaden av att välja en yrkesutbildning, så länge utbildningen har en relativt god koppling till arbetsmarknaden inom de yrken den förbereder för. Inkomst, sannolikheten att ta examen och sannolikheten att lyckas etablera sig på arbetsmarknaden eller övergå till högskolestudier påverkas av vilket program man väljer i gymnasieskolan, men effekterna är alltså störst för de som har svårare förutsättningar med exempelvis relativt sett låga betyg i . Analys av utredningens syften Förändringen på arbetsmarknaden skapar behov inom komvux För att kunna bidra till kompetensförsörjningen behöver utbudet av yrkesutbildning inom komvux både breddas och öka. Detsamma gäller behoven av kombinerade eller integrerade språk- och yrkesutbild- ning inom komvux. Gruppen av presumtiva elever som är i behov av kombinerade eller integrerade språk- och yrkesutbildning ökar stort vilket kräver insatser för att tillgängliggöra yrkesutbildning. De yrkesutbildningar som erbjuds inom komvux matchar ofta en efterfrågan som finns på arbetsmarknaden. Men utbudet är avgränsat till vissa yrkesområden och svarar inte tillräckligt mot behoven på hela arbetsmarknaden. Bristande attraktivitet inom vissa yrkesområden Att utbildningsvolymerna inom vissa yrkesområden är låga beror inte enbart på utbildningssystemet utan ibland också på att de yrken som utbildningarna förbereder för, inte är tillräckligt attraktiva. Detta speglas också i arbetsmarknadsutfallen där, program kopplade till traditionellt kvinnligt dominerade yrkesområden inom vård och barnomsorg, ger en relativt låg inkomstnivå trots bristsituation och goda möjligheter att få jobb direkt efter gymnasieskolan. Behovsanalyserna kan bli bättre Det finns brister i hur analysen av behoven ser ut. De nationella pro- gnoserna är inte alltid tillämpbara i ett regionalt eller lokalt samman- hang. De regionala prognoser som görs har inte tydligt adresserats till utbildningssystemets huvudmän. Tillgången till behovsanalyser om de gymnasiala utbildningarnas nuvarande och önskvärda bidrag till kompetensförsörjningen är skiftande över landet. Analys av utredningens syften 3.5.3Likvärdighet och segregation i gymnasieskolan Likvärdigheten är svår att bedöma i en differentierad gymnasieskola I gymnasieskolan väljer eleverna utbildning efter intresse och fram- tidsplaner och det är stor skillnad mellan de olika programmens utbildningsinnehåll. Elever med liknande intresse och framtidsplaner söker sig därmed till samma utbildningar. Elevernas programval sam- varierar dessutom med deras bakgrund och studieförutsättningar. Som en konsekvens av det blir det svårare att bedöma gymnasie- skolans likvärdighet. Det leder också till en form av segregation, även om den i någon bemärkelse är frivillig. Segregation definieras i forsk- ningssammanhang som ett rumsligt åtskiljande av befolkningsgrupper. Det finns ingen vedertagen definition av begreppet likvärdighet. Men i studier av likvärdighet beskrivs ofta sambandet mellan elevens socioekonomiska bakgrund och skolresultaten, hur skolornas elev- sammansättning skiljer sig åt, hur skolornas resultat skiljer sig åt och vad skolans elevsammansättning betyder för en elevs förväntade resul- tat. Med resultat kan menas elevernas gymnasiebetyg, andelen som får examen eller etableringen efter skolan. Bakom valet av dessa beskrivningar ligger också tolkning av att skollagens formuleringar ger uttryck för tre aspekter av likvärdighet: lika till- gång till utbildning, lika kvalitet på utbildningen och en kompensa- torisk utbildning. Starka och stabila samband mellan skolresultat och bakgrund De studier som gjorts av likvärdighet i skolan avser i de flesta fall , vilket åtminstone delvis kan bero på att är enhetlig till skillnad från den differentierade gymnasieskolan. Men när forskare analyserade utvecklingen av jämlikheten i skolan fram till i en bilaga till ingick även gymnasieskolan. konstaterade att det är stora och stabila socioekonomiska skillnader i gymnasieelevernas måluppfyll- else. Det är också stora skillnader i måluppfyllelse mellan elever beroende på meritvärde från . Hälften av skillnaderna i gymnasiebetygen kan enligt förklaras av familje- Analys av utredningens syften bakgrunden (liksom i ). Familjebakgrundens betydelse för gymnasiebetygen har visserligen ökat, men det hänger samman med att en allt större andel av eleverna har bott i . Bland svenskfödda elever förefaller betydelsen av familjebakgrunden för gymnasiebetygen varit oförändrad. Det behöver emellertid inte betyda att likvärdigheten i kunskapsförmedling varit oförändrad. Det finns brister i betygssättningen som verkar i motsatt riktning. Men en slutsats som utredningen drar är att gymnasieskolan inte har blivit bättre på att identifiera och hjälpa studiesvaga elever. Det är svårt att jämföra i vilken omfattning oavslutade gymnasie- studier förändrats eftersom reglerna kring vad som räknas som en fullföljd utbildning ändrats i samband med olika gymnasie- reformer. Men utvecklingen ser mycket olika ut för elever med olika studieförutsättningar, vilket tydligt framgår av långtidsutredningens analyser. Elever med låga grundskolebetyg fullföljer i betydligt större utsträckning inte sin gymnasieutbildning. ökade andelen utan slutbetyg och kring mitten av saknade nästan hälften slutbetyg från gymnasiet. har andelen dock minskat och ligger nu kring . För elever med höga grund- skolebetyg sker det inga större förändringar och framåt och endast har oavslutade gymnasiestudier. I gruppen med låga grundskolebetyg är det också en större andel som inte slutar gymnasieskolan inom förväntad tid, i slutet av perio- den kring . För övriga elevgrupper har andelen minskat och ligger i slutet . Trots att elevgruppen med låga grundskolebetyg sett behöver på sig att slutföra gymnasieskolan och gör det i lägre grad finner långtidsutredningen inga tydliga tecken på att över- gången till vidare studier eller inträdet på arbetsmarknaden har för- sämrats. Skillnaden jämfört med övriga elevgrupper är dock stor. Programvalet kan utjämna villkoren för individerna efter skolan Gymnasieelever väljer i hög grad gymnasieutbildning efter tidigare skolresultat. Elever med högre meritvärden från går oftare på högskoleförberedande program medan elever med lägre meritvärden från oftare går på yrkesprogram. Det finns ingen tydlig skiljelinje mellan de två programtyperna vad gäller an- Analys av utredningens syften delen som når examen. Utredningen har också sett att för elever med bättre förutsättningar spelar programvalet mindre roll. Men för elever med sämre studieförutsättningar är det viktigare. Det kan vara svårare att nå examen på ett högskoleförberedande program. Men det är också viktigt att inte välja något av de yrkesprogram som inte ger de kunskaper som efterfrågas inom specifika yrkesområden. Men rätt val av gymnasieprogram för elever som inte vill studera vidare på hög- skolan kan ge goda chanser för arbete. Noterbart är att dessa utbild- ningar är traditionellt manligt dominerande, med undantaget av vård- och omsorg. De manligt dominerade yrkesprogrammen ger en god inkomstutveckling medan inkomstutvecklingen är sämre på de program som leder till yrken där arbetsgivarna rekryterar bredare och inte bara från det program som är närmast kopplat till yrket. Gymnasieskolan har blivit mer segregerad. Elever med liknande bak- grund och studieförutsättningar samlas i högre grad på samma skolor. De ökade möjligheterna att välja skola är en förklaring till den ökade skolsegregationen. Men även förändringen i själva skolorganisation- en har bidragit. Utredningen har sett att antalet gymnasieskolor har ökat och att den genomsnittliga skolstorleken har minskat. Med mindre skolor blir det svårare att ha en bred sammansättning av program och på så sätt samla elever med olika bakgrund på samma skola. är det främst de fristående skolorna som blivit betydligt fler. Men när staten upphörde med att besluta om vilka kommuner som fick anordna gymnasie- utbildningar startades även fler kommunala skolor (se avsnitt 4.1). De kommuner som valde att starta en egen gymnasieskola tenderade liksom senare de enskilda huvudmännen att ha mindre skolor med färre program. Den statliga planeringen strävade efter att gymnasie- orterna skulle samla flera olika gymnasieutbildningar. När besluten om planering och dimensionering av gymnasie- skolan lämnades över till kommunerna såg regeringen framför sig att kommunerna skulle komma överens genom samverkan. Drygt kan utredningen konstatera att kommunerna kommit olika långt i hur välutvecklad denna samverkan är. De huvudmän som har ett tillräckligt stort elevunderlag har förutsättningar att Analys av utredningens syften beakta elevgruppens sammansättning på en skola genom hur de för- lägger de olika programmen. Utredningen bedömer att huvudmännen genom regional samverkan skulle kunna sträva efter en minskad segregation t.ex. när det gäller vilka program som finns inom olika skolor, och genom programsammansättningen skapa förutsättning för olika elevgrupper att mötas och därigenom bidra till att minska segregationen. Skolsegregationen får konsekvenser för huvudmännens och skolornas arbete och för den sociala sammanhållningen i samhället Som en följd av den ökade skolsegregationen har betygsskillnaderna mellan gymnasieskolorna ökat. De ökade skillnaderna mellan skolorna förklaras av att elevgrupper med liknande studieförutsättningar i högre grad samlas på samma skolor. Skillnaderna i resultat mellan elever med olika bakgrund och förutsättningar förefaller däremot inte ha inte ökat som nämnts ovan. Mellanskolvariationen, som visar hur resultaten varierar mellan skolor, är betydligt högre i gymnasieskolan än i . I grund- skolan är boendesegregation och skolval de avgörande faktorerna bakom den ökande skolsegregationen. Gymnasieelever har lättare att klara av längre resväg till skolan än yngre elever har, vilket gör att boendesegregationen får mindre genomslag än för yngre elev. Men för gymnasieskolan får programvalet, och skolornas sammansättning av program, betydelse. Det finns en risk att en ökad segregation kan leda till ökade kun- skapsklyftor mellan eleverna. Elevsammansättningen kan påverka skolans möjligheter att anställa bra lärare och hur undervisningen kan bedrivas, och det finns även direkta kamrateffekter genom att elever påverkar varandra i skolarbetet. Med stora skillnader mellan skolorna ökar kraven på huvudmännens och skolornas kompensatoriska in- satser. Men det finns också ett värde i sig att elever möter andra elev- grupper i samma miljö. riskerar en ökad skolsegregation att minska den sociala sammanhållningen i samhället. Analys av utredningens syften Viktigt med god tillgång till programinriktat val och yrkesintroduktion Många elever påbörjar sina gymnasiestudier på introduktionspro- gram. Vägen till examen på nationella program för dessa elever är ofta lång. Sammantaget har tillträdet till gymnasieskolans nationella program och möjligheten att slutföra gymnasiestudierna blivit svårare på grund av höjda behörighetskrav och betygskrav. En konsekvens av detta är att tillgängligheten till de nationella programmen behöver garanteras genom god tillgång till introduktionsprogram med stark förankring till de nationella programmen, eller till adekvat yrkesut- bildning utanför de nationella programmen. Bara omkring en fjärde- del av de elever som är och som går ett introduktionsprogram fortsätter att studera på komvux eller folkhögskola, för att på så sätt fullfölja sina studier på grundläggande eller gymnasial nivå. Bristande samordning ger en splittrad skolorganisation med risk för sämre resursutnyttjande Utredningen kan inte bedöma hur resurseffektiviteten förändrats men konstaterar att resursåtgången per elev har ökat under 2000- talet. Kostnaden per elev i gymnasieskolan varierar med elevkullarnas storlek och minskar när elevkullarna är stora och tvärtom. var kostnaden per elev var högre än 2004, där elevkullen i gymnasieskolan var ungefär lika stor som 2017. Utred- ningen finner att en stor del av den kostnadsökning som skedde efter 2000 kan förklaras av ökade lärarlöner. Lärarlönen är viktig för att attrahera och behålla lärarna i skolan. En bidragande orsak till att kostnaden per elev har ökat är san- nolikt att skolorganisationen har blivit mer splittrad. Det finns fler anordnare av gymnasieutbildning, fler skolenheter och programmen är spridda på fler skolor. Det är en utveckling som pågått sedan staten överlät planeringen och dimensioneringen åt kommunerna, men som tog fart när allt fler enskilda huvudmän etablerade nya gymnasieskolor. Utredningen har sett att det inom samma pend- lingsområde förekommer att samma utbildning erbjuds på flera skolor, trots att utbildningen bedrivs med små elevgrupper. Analys av utredningens syften Med fler anordnare har det blivit svårare att planera och dimen- sionera gymnasieorganisationen, framför allt för de kommunala skol- huvudmännen som har ett ansvar för att alla behöriga elever erbjuds en utbildning (se även kapitel 4). Den ökade konkurrensen från andra kommunala huvudmän och enskilda huvudmän har i vissa fall medfört ökade kostnader för de kommunala huvudmännen. Brister i samverkan och samordning av utbildningsutbudet samt konkur- rens om elever i gymnasieskolan bidrar enligt utredningen till att de resurser som samhället avsätter för utbildning inte används på ett effektivt sätt. Samhällsekonomisk effektivitet handlar om mer än låg utbildningskostnad per elev Resurseffektivitet handlar inte bara om att erbjuda gymnasieutbild- ning till en låg kostnad. Dyrare utbildningar kan vara samhällseko- nomiskt motiverade om utbildningarna motsvaras av en efterfrågan på arbetsmarknaden. noterar utredningen att det också finns utbildningar där efterfrågan från arbetslivet är begränsad, men som har ett utbildningsinnehåll som kan motivera elever att delta i en utbildning som de annars kanske inte skulle mäkta med att slut- föra. Även i detta kan det finnas ett samhällsekonomiskt värde, både . Ett effektivt utnyttjande av samhällets resurser förutsätter att kostnaden för en utbildning vägs mot dess nytta. När elever går i gymnasieskolan medför det en kost- nad för hemkommunen som inte syns i kostnaden per elev. Utred- ningen har gjort exemplifierande beräkningar som visar hur kommu- nernas utbildningskostnader och skatteintäkter påverkas av en snabbare genomströmning. Beräkningarna visar att kommunernas totala utbildningskostnader kan reduceras om fler introduktionsprogramelever nära gymnasiebehörighet lyckas ta exa- men . Utbildningskostnaderna minskar också om fler elever väljer rätt nationellt program från början. I båda dessa fall ökar också kommunernas skatteintäkter. Utredningen har också gjort beräkningar som visar att en större andel elever som går på yrkes- program med specifik koppling till arbetsmarknaden visserligen ökar kommunernas utbildningskostnader men ökar deras skatte- intäkter. Nettoeffekten är positiv även på kort sikt. Analys av utredningens syften