sou · H8B334 · 2020-06-12 00:00:00 — Som ett svar på återkommande kritik av brister i kommunernas arbete med uppföljning och utvärdering av skolan beslutades den första förordningen om kvalitetsredovisning inom skolväsendet av regeringen på hösten 1997.4 Bristerna som på så vis skulle avhjälpas var bland annat avsaknaden av dokumentation i kvalitetsarbetet – i den mån ett sådant arbete alls utfördes samt att utvärderingar och uppföljningar inte relaterades till nationella mål. I betänkandet som låg till grund för förordningen anfördes att i arbetet med uppföljning och utvärdering borde fokus flyttas från den nationella nivån till kommun- och skolnivå.5 Ändringarna gick ut på att förtydliga statens krav på kommunernas system för upp- följning och utvärdering. Avsikten med bestämmelserna var också att ett lokalt utvecklings- och förbättringsarbete skulle ske för att få en förbättrad verksamhet med högre måluppfyllelse. När nuvarande skollag (2010:800) trädde i kraft infördes nya bestäm- melser om det systematiska kvalitetsarbetet. Den nya ordningen innebar skärpta krav på tätare och mer systematiska utvärderingar av skolans kvalitet. Fler nationella prov infördes och Skolinspektionen inrättades. Kravet avseende bland annat skolplan och arbetsplan togs bort. 4Förordning (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet m.m. Skolfrågor – Om skola i en ny tid. Huvudmannen behöll samma ansvar för planeringen av verksam- heten och i förarbetena markeras det också att planering är en förut- sättning för ett väl fungerande kvalitetsarbete. Måluppfyllelse i för- hållande till de nationella målen är således fortfarande i fokus, men enligt förarbetena finns det behov av att parallellt med bland annat tätare statliga inspektioner utveckla ett systematiskt kvalitetsarbete på lokal nivå.6 Kvalitetsarbetet är tänkt att ske på olika nivåer. Dessa framgår av 4 kap. skollagen. Det vill säga tillsyn, statlig kvalitetsgranskning och nationell uppföljning av skolväsendet och andra utbildningar (4 kap. 2 § skollagen), kvalitetsarbete på huvudmannanivå samt kvalitets- arbete på enhetsnivå. I 26 kap. skollagen finns bestämmelser avse- ende den statliga och kommunala tillsynen av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet. Skolhuvudmän med ansvar för fritidshem ska således bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete. Varje huvudman inom skolväsendet ska systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla ut- bildningen (se 4 kap. 3–6 §§ skollagen). Inriktningen på det syste- matiska kvalitetsarbetet ska vara att de nationella mål som finns för utbildningen i skollagen och andra föreskrifter uppfylls. Det syste- matiska kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Planering, uppföljning och utveckling av utbildningen ska även genomföras på enhetsnivå (4 kap. 4 § skollagen). Det är rektorn som ansvarar för att kvalitets- arbetet vid enheten genomförs. I allmänna råd för systematiskt kvalitetsarbete för skolväsendet framgår att huvudmannen för fritidshemmet bör skapa rutiner för hur kvalitetsarbetet ska bedrivas på huvudmannanivå och för hur enheternas kvalitetsarbete ska tas tillvara samt att se till att styrning, ledning, organisation och uppföljningssystem stödjer kva- litetsarbetet på såväl huvudmannanivå som enhetsnivå. Huvudmän- nen bör också se till att rektorer och annan berörd personal kan använda ändamålsenliga former för uppföljning och analys av utbild- ningen. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet. konstaterar i sin avhandling från 20157 att i fritidshem har tidi- gare fokus på utveckling av den egna verksamheten övergått till att också omfatta uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten för att se om den uppfyller kraven i läroplanernas mål. Målen inom skolväsendet som ska följas upp, utvärderas och utvecklas innehåller inte enbart mål att uppnå i skolämnen utan även strävansmål av mer övergripande kunskapskaraktär. Det studerade exemplet i avhandlingen visar att det systematiska kvalitetsarbetet kan skilja sig åt mellan till exempel kommunnivå och den pedagogiska praktiken i fritidshemmet. De delar av det syste- matiska kvalitetsarbetet som innefattar planering och genomförande uppvisar ett ökande individualistiskt perspektiv men när lärare doku- menterar och utvärderar dominerar en gruppinriktad socialpedago- gisk tradition. forskning, som hänvisar till, visar dock på att fri- tidshemmet genom att det blivit del av utbildningssystemet genom- gått en skolifiering. Detta innebär att verksamheten i fritidshemmet utvecklats mot en mer individualiserad praktik, där sociala aspekter inte ges samma utrymme som . Det innebär också att fritids- hemmets verksamhet inte ryms i redovisandet av kvalitet eftersom socialt och relationellt lärande inte är möjligt att mäta med rådande kvalitetsnormer. Socialt och relationellt lärande är emellertid en del av de nyckelkompetenser som EU pekat ut som nödvändiga för dagens EU-medborgare. Frågan är således om det skulle behövas andra typer av kvalitetsnormer för att synliggöra fritidshemmets verksamhet. Hur kvalitet kan bedömas och uttryckas inom fritidsverksamhet är en komplex fråga. Det finns ett antal sätt att bedöma och utvär- dera kvalitet. Struktur, process och resultat kan sättas i relation till varandra och barn och föräldrar ska också få uttrycka sin syn på verksamheten. Vidare kan kvaliteten avses avhängig situation, tid och sammanhang vilket kan göra bedömningen än mer komplex. Fritidshemmets syfte är bland annat att utgöra stöd för barns ut- veckling och lärande och frågan som man då kan ställa sig är om en bedömning av fritidshemmets kvalitet i detta avseende kan göras utan också se till det enskilda barnets behov, lärande och utveckling. 7Lager, K. (2015). I spänningsfältet mellan kontroll och utveckling. Utveckling av frågan om resultat Av allmänna råd för det systematiska kvalitetsarbetet, som gäller för hela skolväsendet, framgår att i kvalitetsarbetet följs resultaten upp och analyseras i förhållande till de nationella målen. Det kan vara resultaten av en insats t. ex. hur ett förändrat under- visningssätt eller ett nytt sätt att arbeta med elevhälsan har påverkat barns utveckling och lärande. Resultaten kan synas genom en för- ändring av betygsnivåer och andra sätt där barn och elever visat sitt lärande. Resultaten ska sättas i relation till de nationella målen, det vill säga måluppfyllelsen ska bedömas. Måluppfyllelse handlar om att de nationella målen för utbildningen uppfylls. I bland annat skollag, läroplaner samt ämnes- och kursplaner finns olika typer av mål. De övergripande målen för fritidshemmet ges dels av skollagens 1 kap. om inledande bestämmelser, dels finns separata mål i 14 kap. De övergripande målen i 1 kap. utgör basen för tolkningen av be- stämmelserna. Dessa mål utvecklas och kompletteras sedan i läro- planen vars första del handlar om värdegrund och uppdrag – som ligger till grund för de övergripande målen och riktlinjerna i den andra delen. Det kan vara intressant att notera att i allmänna råd om systematiskt kvalitetsarbete så förtydligas inte vad som gäller för måluppfyllelse för fritidshemmet i Bilaga 1 Centrala begrepp. De allmänna råden är inte uppdaterade ännu men om förskolan står att förskolans läroplan innehåller mål att sträva mot som anger inrikt- ningen på förskolans arbete och därmed den förväntande kvalitets- utvecklingen. Graden av måluppfyllelse avgörs genom en bedöm- ning i förhållande till hur väl förskola arbetar i riktning mot dessa mål, både utifrån hur barns förmågor utvecklas och i förhållande till de åtgärder som förskolan vidtar. I läroplanerna för de övriga skolformerna finns flera olika mål. De övergripande målen för utbildningen anger inriktningen på skolans arbete och de kunskaper skolan ansvarar för att eleverna in- hämtar och utvecklar. Här avgörs graden av måluppfyllelse genom en bedömning av i vilken utsträckning verksamheterna bidrar till att målen nås, både mätt utifrån hur väl elevernas förmågor utvecklas och utifrån de åtgärder som vidas i undervisningen. Beroende av hur man ser på fritidshemmets uppdrag kan således denna bedömning Om fritidshemmets till skolan kompletterande uppdrag starkt betonas – så innebär det att en bedömning kan göras i vilken utsträckning fritidshemmet bidrar till att målen kan nås i den obliga- toriska delen av skolan. Fritidshemmet har emellertid även ett egen- värde. Frågan är om det inom ramen för fritidshemmets undervisning går att skilja mellan det kompletterande och det kompensatoriska uppdraget och om det görs på detta sätt. 5.4Brister i det systematiska kvalitetsarbetet I sin årliga rapport om regelbunden tillsyn beskriver Skolinspek- tionen rörande fritidshem de brister myndigheten konstaterar när de granskar huvudmännens övergripande ansvar för utbildningen i fri- tidshemmet. I rapporten framgår att i av till- synerna rörande fritidshem påpekade Skolinspektionen minst en brist och det vanligaste bristområdet var styrning och utveckling.8 Vanligast är att huvudmannen brister i att besluta om nödvändiga utvecklingsåtgärder utifrån en analys av det som framkommer vid uppföljning, och att dokumentera de beslutade åtgärderna. Skolinspektionen har även i sin kvalitetsgranskning av fritids- hemmet 2018 pekat på att det saknas tydliga mål och regelbunden uppföljning av fritidshemmet bland de fritidshem de har granskat.9 De menar att om verksamheten följs upp av huvudmannen signalerar det fritidshemmets värde till rektorer och personal på skolorna. om myndighetens insatser samt implementeringen av läroplansdelen för fritidshemmet innehöll bland annat resultat från enkäter till huvudmän och rektorer.10 Där framgår att större delen av huvudmännen, , bedömer att uppföljning och utvärdering av fritidshemmets måluppfyllelse är en synlig del av det egna kvalitetsarbetet. För enskilda huvudmän är andelen något högre, . För de kommunala huvudmännen är andelen lägre, . Samma fråga ställdes till rektorer och av de svarande tycker att uppföljning och utvärdering av fritidshemmets måluppfyllelse är en synlig del av huvudmannens systematiska kvalitetsarbete. På frågan om de formulerat uppfölj- 8Skolinspektionen (2018). Regelbunden tillsyn – statistik 2018. 9Skolinspektionen (2018). Undervisning i fritidshemmet inom områdena språk och kom- munikation samt natur och samhälle. 10Skolverket (2018). Nya läroplansdelar för fritidshemmet och förskoleklassen. ningsbara mål för fritidshemmet svarar en betydande del att de gjort det, i tabellen nedan syns vad man angett att målen utgår ifrån. Tabell 5.1 Andel huvudmän och rektorer som formulerat nedskrivna uppföljningsbara mål för fritidshemmets verksamhet Andel i procent* Målen utgår från Lgr11/allmänna råd för fritids - Målen utgår från skolhuvudmannens riktlinjer för fritidshemmet Inga egna mål för fritidshemmet, integrerade i målen för grund - Inga mål för fritidshemmet eftersom verksamheten inte *Totalen överskrider eftersom respondenterna kan ange flera svarsalternativ. **Andelen som inte besvarat frågan redovisas inte i tabellen, det rör sig om av huvudmännen. undersökning, som är nationellt representativ, ger där- med en bild som inte överensstämmer med vad Skolinspektionen sett i sina granskningar. Det bör dock noteras att frågor bygger på egenrapporterade uppgifter. Det vanligaste svaret för både huvudmän och rektorer som kan utläsas av tabellen ovan är att målen utgår från läroplanen och Skol- verkets allmänna råd för fritidshemmet. I sammanhanget kan näm- nas att de allmänna råden inte har uppdaterats efter att den nya delen om fritidshemmet infördes i Lgr11 och motsvarande läroplaner. tillhandahåller material som stöd i det systematiska kvali- tetsarbetet. I materialet ingår BRUK11, som är ett verktyg för själv- skattning som kan användas i kvalitetsarbetet. Självskattningen ska ge insikt om vilken grad av måluppfyllelse och vilka kvaliteter verk- samheterna har i förhållande till de nationella styrdokumenten. beskriver att syftet med BRUK är att vara ett utveck- lingsverktyg och ett stöd i ett kollegialt lärande för att synliggöra processer och kvalitet. Den gemensamma diskussionen och analysen är viktigare än resultatet av skattningen. BRUK fungerar bra för att jämföra egna resultat för att få syn på utvecklingen och utvecklingsområden. Däremot lämpar sig inte tjänsten för att jäm- föra kvaliteten mellan olika enheter eller verksamheter. konstaterar i delrapporten om implementering av nya läroplansdelen att det finns ett identifierat behov av att revidera BRUK så att materialet blir mer konsekvent och på ett tydligare sätt omfattar hela skolväsendet. Utredningen vill i sammanhanget poäng- tera vikten av att utforma tydliga indikatorer vad avser kvalitet i fri- tidshemmet. är indikatorerna rörande fritidshem i materialet de som framgår i tabellen nedan. Indikatorförteckning rörande fritidshem i Bruk 1.2 Miljö, lokaler och utrustning Lära om demokrati och mänskliga rättigheter Lära genom demokrati och mänskliga rättigheter Lära för demokrati och mänskliga rättigheter 2.4 Främja lika rättigheter och möjligheter samt förebygga diskriminering, trakasserier och kränkande behandling Upptäcka, utreda, anmäla och åtgärda diskriminering, trakasserier och kränkande behandling Elevernas delaktighet, inflytande och ansvar God miljö för utveckling och lärande Varierande innehåll och arbetsformer Allsidiga kontakter och social gemenskap Utredningen har genom verksamhetsbesök och andra kontakter med kommuner och enskilda huvudmän fått ta del av exempel på indikatorer att använda i kvalitetsarbete. Dessa indikatorer bygger oftast på en kombination av nationella mål och huvudmannens egna prioriterade mål. Regeringen har uppdragit åt skolmyndigheterna att utreda och lämna förslag på delmål och indikatorer för uppföljning och analys av skolhuvudmännens verksamhet och resultaten av denna verksam- het.12 Myndigheterna ska även analysera och sammanställa avgö- rande framgångsfaktorer för skolutveckling samt lämna förslag på vad som ska tas upp i en framtida dialog mellan stat och huvudmän. Utredningen utgår från att detta kommer innebära att BRUK- materialet kommer uppdateras. webbaserade processtöd Kvalitetsverkstaden erbjuder huvudmän och rektorer stöd i det systematiska kvalitetsarbetet. Myndigheten har även publicerat insatsen förändring för att stödja rektorer i rollen som förändringsledare. Både Kvalitetsverk- staden och förändring ska gå att applicera på olika utveck- lingsområden och lyfter inte fram specifika verksamheter eller skol- former. Insatserna omfattar därmed även utveckling och styrning av fritidshemmet och förskoleklassen. Enligt uppgift från myndigheten pågår framtagande av material inom Kvalitetsverkstaden som är riktat mot fritidshemmet. 5.7Det systematiska kvalitetsarbetet i fritidshemmet behöver förstärkas Utredningens förslag: ska ges i uppdrag att utveckla stödmaterial om systematiskt kvalitetsarbete i fritidshemmet. Skol- verket ska i detta arbete ta hänsyn till det uppdrag som skolmyndig- heterna gemensamt fått att utreda och lämna förslag på delmål och indikatorer för uppföljning och analys av skol- huvudmännens verksamhet och resultaten av denna verksamhet. 12Uppdrag till skolmyndigheterna om kvalitet och likvärdighet (U2020/00734/S). Skälen till utredningens förslag: Den enkätundersökning och uppföljande djupintervjuer med frågor till huvudmän om fritidshem som genomförts på utredningens uppdrag visar att huvudmännen i studien uppfattar att kvaliteten i fritidshemmet i lägre grad varit en prioriterad fråga av staten. Det som nämns är bland annat att fritidshemmet inte omfattats av vissa satsningar såsom Samverkan för bästa skola (som omfattar fritidshemmet). Det nämns också vid intervjuerna att tidigare var personalen undantagna från bestämmelserna om lärarlegitimation. Intervjupersonerna ger uttryck för att staten allt tydligare pekar på vikten av att huvudmännen också arbetar med kvalitet i fritidshemmet. En viktig faktor för hela skolväsendets kvalitet är att systematiskt kvalitetsarbete genomförs på olika nivåer. Det är huvudmannen som har det yttersta ansvaret för genomförandet av utbildningen. Kvali- tetsarbetet garanterar enligt förarbetena till skollagen (2010:800) kvalitet och likvärdighet. Trots det systematiska kvalitetsarbetets stora vikt för att kunna utveckla utbildningen är kvalitetsarbetet det vanligaste området som Skolinspektionen riktar kritik mot. Syftet med kvalitetsarbetet är att de nationella målen för utbild- ningen ska uppfyllas. Målen för utbildningen finns i skollagen, läro- planerna, andra författningar samt i förekommande fall ämnes- och kursplanerna. För att målstyrningen ska fungera kan man argumen- tera för att den måste förstärkas på huvudmannanivå, på enhetsnivå och på arbetslags- och personalnivå. Detta är en bild som stämmer väl överens med det utredningen sett i de genomförda verksamhets- besöken och olika möten. Ofta efterfrågas en tydligare röd tråd i styrkedjan. Även om skolan varit målstyrd har mål- styrningen av fritidshemmet varit svag. Detta har dock utvecklats på statlig nivå med förtydligade styrdokument. I nuva- rande skollag infördes ett eget kapitel, kapitel 14, med reglering av fritidshemmets uppdrag och när Lgr11 kom angavs att den också gäller fritidshemmets verksamhet. infördes så en egen del i läro- planen, del 4. Lärandeuppdraget har blivit tydligare och man talar nu om undervisning i fritidshemmet. Under utredningens gång har det blivit tydligt att det finns svå- righeter i att tillämpa det systematiska kvalitetsarbetet i fritidshem- Det kan bero på olika orsaker. Dels framkommer en bild av att fritidshemmets syfte, trots ny läroplan, inte är helt tydligt. Det är enklare att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete där det finns tydliga och definierade mål. Sådana mål finns inte för fritidshemmet vilket innebär att någonting annat måste få finnas i dess ställe. För att öka likvärdigheten och kvaliteten i fritidshemmet är det dock vik- tigt att huvudmännen kan synliggöra för sig själva vad det är som behöver utvecklas. Utredningens bedömning är att det måste finnas mer handfasta råd kring hur det systematiska kvalitetsarbetet i fri- tidshemmet bör bedrivas. Utredningens förslag: Skolinspektionen ska ges i uppdrag att genomföra en tematisk kvalitetsgranskning av det systematiska kvalitetsarbetet rörande fritidshemmet. Skälen till utredningens förslag Skolinspektionen har tillsynsansvar för kommunala fritidshem och för fristående fritidshem som anordnas vid en fristående skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola.13 Inom regel- bunden tillsyn sker tillsyn av fritidshem på huvudmannanivå. infördes ny tillsynsmodell i samband med att Skolinspektionen införde inspektionsformen regelbunden kvalitets- granskning. Inom ramen för regelbunden kvalitetsgranskning är fri- tidshemmen inte föremål för granskning, varken på skolenhets- eller huvudmannanivå. Skolinspektionen genomför också tematiska kvalitetsgranskningar som syftar till att studera vissa områden mer ingående. Gransk- ningarna utgår från nationella mål och riktlinjer med stöd av forsk- ningsresultat och beprövad erfarenhet och inriktas mot olika kvali- tetsaspekter. Myndigheten har genomfört två kvalitetsgranskningar 13Hemkommunerna har tillsynsansvar över fristående fritidshem som inte anordnas vid en fristående skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Där har Skolinspek- tionen bara tillsyn över arbetet mot kränkande behandling. av fritidshemmet, , med fokus på kvalitet i fritids- hem respektive undervisning i fritidshem. Utredningen anser att det finns anledning att göra en särskild tematisk kvalitetsgranskning av det systematiska kvalitetsarbetet rörande fritidshem, mot bakgrund av att det är centralt för utveck- lingen av kvaliteten och att det upprepade gånger visat sig finnas brister i arbetet. 5.9Utveckling av fritidshemmets verksamhet Utredningens förslag: ska utveckla en insats i sam- verkan med de regionala utvecklingscentrum (RUC) som finns på de lärosäten som erbjuder lärarutbildning med inriktning mot arbete i fritidshem. Insatsen ska bestå av att huvudmän erbjuds att utse fritidshemssamordnare som får stöd av och av RUC. ska också ett statsbidrag utgå till de huvudmän som inrättar en funktion för fritidshemssamordning. Skälen för utredningens förslag Under verksamhetsbesök och andra möten har utredningen sett att vissa huvudmän inrättat en funktion som kan kallas exempelvis fritidshemsutvecklare eller fritidshemssamordnare som har till upp- gift att samordna och stödja utvecklingen av verksamheten i huvud- mannens fritidshem. Ofta har det varit en följd av att Skolinspek- tionen påtalat brister i verksamheten eller att man i samband med implementeringen av nya läroplansdelen uppmärksammat att verk- samheten behöver utvecklas. Det efterfrågas dock mer stöd för att kunna utveckla arbetet med en sådan funktion. Utredningen har uppdragit åt /att utföra en enkät och påföljande djupintervjuer rörande bland annat huvudmän- nens kvalitetsarbete. 101 stycken av 289 svarande huvudmän uppger att de har tjänster på huvudmannanivå som har i särskilt uppdrag att arbeta med kvali- tetsutveckling inom fritidshemmet. Motiven bakom att huvudmän- nen har inrättat tjänsterna varierar. Bland de huvudmän som inter- vjuats är det ett antal som lyfter fram behovet av att arbeta med kvaliteten i fritidshemmet som en viktig orsak till att tjänsterna inrättats. En annan orsak som huvudmännen lyfter är förekomsten av skillnader i kvalitet och arbetssätt mellan olika enheter inom huvudmannen. I intervjuerna framkommer att huvudmännen valt olika strategier i fråga om var i den lokala styrkedjan fritidshems- utvecklarna är inplacerade. De kan vara centralt placerade som verk- samhetschefer eller utvecklare i förvaltningen. Det kan också vara rektor eller personal i fritidshemmet, som har en del av sin tjänst vikt till att arbeta med kvalitetsutveckling inom fritidshemmet. Vad fritidshemsutvecklarna arbetar med varierar mellan de olika huvudmän som intervjuats. Återkommande uppgifter som framkom- mer är exempelvis stöd till förvaltningsledning och rektorer, hålla ihop nätverk, handledning av pedagoger individuellt eller i grupp, kompe- tensutveckling och omvärldsbevakning. En fritidshemsutvecklare be- skriver att ansvaret inkluderar kvalitetsdialoger inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet, och verksamhetsbesök med löpande träffar med fritidspedagogerna. En annan fritidshemsutvecklare håller ihop en kommungemensam grupp som inkluderar personalen i kom- munens fritidshem: Vi har hittat en arbetsmodell där vi träffas alla fritidspedagoger per termin. Halva tiden första träffen gör vi en nuläges- beskrivning. Det har vi sett att det är en stor , att vi sitter tillsam- mans, de får stöd från mig och varandra. Sista träffen får de presen- tera enhetsvis sitt arbete. Den kan se omfattande ut men man får väldigt bra diskussioner. En verksamhetschef hos en annan huvudman beskriver hur de lagt upp kvalitetsarbetet med hjälp av särskilda tjänster med ansvar för kvalitet i fritidshemmet: rekryterade vi pedagogiska utvecklare i fritidshemmet. Syftet är att stötta rektor och höja grundkvalitet, på grund av att vi har många obehöriga. Vi sökte fritidspedagoger men skicklighet och hög status. Vi lyckades få till 5 pedagogiska utvecklare som har detta ansvar på av sin tjänst. Och de är fördelade på 14 fritidshem. Varje pedagogisk utvecklare är kopplad till en rektor. Jag träffar dem regel- bundet, då gör vi i en analys, sen går de ut och jobbar. De 101 huvudmän som i enkäten uppgett att de har fritidshems- utvecklare (eller motsvarande) har fått frågan om de utvärderat dessa tjänster. Omkring fem av tio av de kommunala huvudmännen anger att det utvärderat tjänsten/tjänsterna. Bland de fristående är det sju av tio som uppger att de gjort det.