sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — I samband med sådan samverkan kan även resultat från genomförda utsläpps- begränsningar föras över och handlas mellan länder. Formerna för detta regleras i artikel 6. Det råder dock osäkerhet om hur marknaden för verifierade ut- släppsminskningar, den s.k. utsläppsmarknaden, kommer att utveck- las – både när det gäller handelns totala omfattning, vilka länder som kommer att utgöra nettosäljare respektive nettoköpare, prisnivåer för utsläppsbegränsningsresultat m.m. Verifierade utsläppsminskningar i andra länder (Miljömålsbered- ningens terminologi, se kapitel 3), vilka uppfyller kom- mande regelbok, benämns i det följande som antingen enheter från utsläppsbegränsningar eller utsläppsbegränsningsenheter. Regelverket för artikel 6 är fortfarande föremål för förhandlingar. Vid klimatmötena i (COP24) och (COP25) lycka- des parterna inte enas om en regelbok för artikel 6, och ett nytt mål för att nå enighet har satts till COP26 i . Oavsett om det lyckas eller inte kommer det detaljerade regelverket för artikel 6 att behöva fortsätta att utvecklas fram- över. Erfarenheter från den tidigare utvecklingen av flexibla mekanismer och utsläppsmarknader under Kyotoprotokollet finns med i den pågående utvecklingsprocessen och i de förhandlingar som förs. Delar av det regelverk som utvecklades kom- mer troligen även föras över till regelboken under . I inled- ningen kommer även projekt och program för utsläppsminskningar som startat eller utvecklats vara särskilt intressanta för en fortsättning under . Figuren nedan sammanfattar översiktligt de olika skeden som utvecklingen av utsläppsmarknader under klimatkonventionen hit- tills har genomgått och genomgår. och som översiktligt behandlas i detta kapitel. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … växte fram i . se ut och tillämpas. 14.2Erfarenheter av genomförande av flexibla mekanismer under Kyotoprotokollet Kyotoprotokollet innebär att länder som betecknades som industri- länder eller utvecklade länder , och länder vars ekonomier var under större förändring efter kollaps, (economies in transition1) åtog sig bindande åtaganden om begränsade utsläpp av växthusgaser.2 Sammanlagt 38 länder gjorde åtaganden när protokollet antogs 1997, men omfattningen i utsläpp räknat minskade betydligt när valde att inte ratificera protokollet.3 ratificerade inled- ningsvis men valde att lämna protokollet före den första åtagande- periodens slut. Under Kyotoprotokollet infördes tre flexibla mekanismer: 1.handel med utsläppsrätter mellan länder (IET), 2.mekanismen för gemensamt genomförande (JI), 3.mekanismen för ren utveckling (CDM). 1Dessa två ländergrupper betecknades som 1-länder enligt klimatkonventionen och ländernas åtaganden förtecknades i till Kyotoprotokollet. 2Utsläppsåtagandet för respektive part utformades i form av en utsläppsbudget över de fem åren 2008–2012. Budgeten innebar en minskning jämfört med utsläppen under ett basår, i de flesta fall 1990. 3När överenskommelsen träffades 1997 stod 1-länderna (inklusive ) för omkring 50procent av utsläppen av växthusgaser i världen, utan minskade andelen till drygt 30 pro- cent. stod länderna med bindande åtaganden för av de globala utsläppen. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … Mekanismerna hade som huvudsyfte att bidra till ett kostnadseffek- tivt genomförande av protokollet samt att, när det gällde CDM-och JI-mekanismerna, bidra till en hållbar utveckling i värdländerna, dvs. i de länder där åtgärderna genomfördes. Handel med utsläppsrätter mellan länder (IET) innebar att länder med åtaganden under protokollet kunde köpa eller sälja utsläpps- utrymme sinsemellan. Intresset för denna mekanism var dock begrän- sat redan från start på grund av att ett antal länder från den före detta hade Kyotoåtaganden på en nivå som bedömdes ligga över landets utsläppsutveckling vid business as usual, utan att ytterligare åtgärder behövde genomföras. De överskott dessa länder på detta sätt fick tillgång till betraktades därmed som s.k. hetluft. I och med att inte kom att ingå som ett potentiellt stort köpar- land minskade dessutom intresset för marknadslösningar ytterligare. För att länderna ändå skulle kunna sälja delar av sina överskott konstruerades s.k. gröna investeringssystem (green investment schemes), under vilka säljarländerna förband sig att antingen direkt eller in- direkt använda intäkterna från försäljningen till att genomföra åtgär- der som bidrog till ytterligare utsläppsminskningar.4 CDM-mekanismen innebar att ett land med utsläppsminsknings- åtagande delvis5 kunde nå sitt åtagande genom att bidra till utsläpps- minskande åtgärder i ett land utan åtagande. Projekten för gemensamt genomförande, JI, handlade i stället om att utsläppsminskningar kunde genomföras i ett land med ett utsläppsbegränsningsåtagande under protokollet medan utsläppsminskningen tillgodoräknades det land som delfinansierat projektet, som värdlandets utsläpps- utrymme justerades ned för att undvika dubbelräkning. Redan i formuleringen av protokollets artiklar om JI och CDM förutsågs att det inte bara var länderna själva som skulle kunna genomföra åtgärderna utan att länderna även skulle kunna ge företag och andra organisationer rätten att delta i mekanismerna.6 Kyotoprotokollet förlängdes med en andra åtagandeperiod 2013– 2020 genom ett beslut vid klimatmötet i (COP18). Nya CDM-projekt har därför godkänts även efter den första åtagande- perioden –2012, även om efterfrågan och priserna på CDM- enheter sjunkit till mycket låga nivåer . 4Se exempelvis (2003). 5Enligt bestämmelserna i skulle åtgärderna i andra länder vara supplemen- tära i förhållande till de åtgärder som genomfördes inom landet. 6JI artikel 6 paragraf 3 och CDM artikel 12, paragraf 9 i Kyotoprotokollet. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … däremot inte kunnat starta eftersom Kyotoprotokollets andra period ännu inte trätt i kraft på grund av att för få länder ratificerat det nya beslutet. Det hade dessutom behövts ett aktivt beslut av parterna under Kyotoprotokollet för att JI-projekt skulle kunna bli aktuella för en förlängning. De flexibla mekanismerna bidrog till överenskommelsen om Kyotoprotokollet När Kyotoprotokollet förhandlades var många länder av uppfattningen att det skulle krävas relativt omfattande insatser att nå de åtaganden de var på väg att förbinda sig till. För länderna inom EU, dåvarande EU15, pekade exempelvis de då aktuella referensscenarierna från Europeiska kommissionen mot att utsläppen av koldioxid sammantaget skulle öka mellan 1990 och 2010.7 Utvecklingen kan jämföras med den genom- snittliga minskning av växthusgasutsläppen på (räknat , inklusive mekanismer och kolsänka) som till slut blev EU15:s sammanlagda Kyotoåtagande för perioden –2012. Utvecklingen kan också jämföras med slutresultatet, där utsläp- pen av växthusgaser i EU15 minskade med knappt 12 procent8 i genomsnitt –2012. Behovet av att använda åtgärder utanför EU:s gränser, eller kolsänkor för att nå målen visade sig till slut bli i det närmaste obefintligt.9 Enskilda medlemsländers analyser av sina återstående utsläpps- gap10 indikerade ännu större skillnader mellan aktuella scenarier med 7KOM (96) 217 slutlig Communication from the Commission under the UN framework Convention on Climate Change Referensscenarier benämndes business as usual scenarier i kommissionens analys 1996, dvs. scenarier med dagens beslutade styrmedel. Sådana scenarier har kommit att byta namn till baselines (referensscenarier) eftersom det är svårt att bedöma vad som skulle kunna vara business as usual, särskilt i scenarier som sträcker sig över en lite . 8Exklusive utvecklingen inom LULUCF-sektorn. 9Minskningen kan, enligt en analys från Europeiska miljöbyrån EEA (2014), till ungefär lika delar förklaras med den nedgång i ekonomin som skedde –2012 och effekter av de energi- och klimatpolitiska styrmedel som successivt införts inom EU och i medlemsländerna. 10Från engelskans gap analysis. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … befintliga styrmedel och de åtaganden länderna hade att uppfylla enligt beslutet i EU:s interna bördefördelning.11 Att det för förhandlingen fanns flexibla meka- nismer under utveckling visade sig vara en faktor som underlättade för EU15-länderna när de skulle göra sina åtaganden. Det gällde både vid förhandlingarna om Kyotoprotokollet och när EU-länderna skulle fördela sitt åtagande inbördes. Marknaden för mekanismer växte också successivt fram under genomförandet av Kyotoprotokollet. Inledningsvis var intresset störst för att genomföra JI-projekt, men intresset övergick senare i stor skala till CDM-mekanismen. CDM-projekten breddades stegvis allt eftersom CDM-meto- diker12 för olika projekttyper växte fram. Större medelinkomstländer som , och därefter hade redan i inledningen ett försprång framför andra länder, eftersom de hade kapacitet att ut- veckla egna nationella institutioner som bl.a. kunde bidra till att administrera projekten. Det dröjde dock innan CDM-pro- jekt också började genomföras i låginkomstländer, och här krävdes särskilda insatser från bl.a. EU. hade en betydelsefull roll i denna utveckling (se avsnitt 14.2.4). 14.2.2Störst marknad för CDM-projekt Sammanlagt drygt 7 800 CDM-projekt i 111 länder registrerades 2001–2018.13 De utfärdade reduktionsenheterna från projekten be- räknas motsvara utsläppsminskningar på nästan koldioxidekvivalenter14 i värdländerna. Knappt 1,5 miljarder av dessa enheter utfärdades –2012. Projekten har sammanlagt in- volverat 140 länder, varav 36 tillhör gruppen minst utvecklade län- der, och de sammanlagda investeringarna har varit betydande.15 11Se EEA:s årliga uppföljningar av medlemsstaternas utsläpp och möjligheterna till måluppfyl- lelse. Till exempel rapporten emission trends and projections in Europe 2008, EEA (2008). 12För att genomföra ett CDM-projekt måste en av den s.k. CDM-styrelsen godkänd metodik följas. Metodiken beskriver vilka krav som ska uppfyllas för att projektet ska kunna bli regi- strerat som ett CDM-projekt och hur utsläppsreduktionerna ska beräknas. I metodiken före- skrivs även hur ett projekts additionalitet ska prövas. 13UNEPDTU Partnership, . 14Svenska staten har bidragit med en efterfrågan motsvarande mellan 30–. 15United Nations Climate Change (2018). Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … Merparten av projekten har genomförts i och ,16 men även och har haft relativt många projekt. I siffror handlar det om att av projekten och reduktions- enheterna hade sitt ursprung i (där och domi- nerar) 2013–2020 medan cirka 12–fanns i Latinamerika.17 var projekten i ännu mer dominerande. –2020 kommer enheterna från CDM-pro- jekt till allra största delen från projekt för förnybar energi, främst vindkraft och vattenkraft. gav s.k. industrigasprojekt (HFC-, PFC-, SF- och N2O-reducerande projekt) det största minsk- ningsbidraget. De stora inledande bidragen från industrigasprojekt berodde bl.a. på att det tidigt hade utvecklats specifik CDM-meto- dik för att godkänna den typen av projekt, som de var enklare att administrera än exempelvis projekt inom förnybar energi. Antalet projekt inom beskogning och återbeskogning i sek- torn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) är mycket få i sammanhanget. Så var situationen även . Detta är noterbart eftersom den typen av minsknings- åtgärder betraktas som i genomsnitt mindre kostsamma, men sam- tidigt är de mer riskfyllda och leder inte till permanenta utsläpps- minskningar (se bl.a. kapitel 20). LULUCF-utvecklingen kan bl.a. förklaras med att den typen av enheter inte var tillåtna för användning inom EU:s utsläppshandels- system samt med att metodiken som togs fram under Kyotoproto- kollet för att beräkna utfallet av projekt inom LULUCF betraktades som komplicerad och svår att använda, eftersom den bl.a. innebar att enheterna från projekten var begränsade på grund av risker kring åtgärdernas permanens och reversibilitet. I praktiken visar det sig att trädplanteringsprojekt i hög grad är beroende av sitt lokala sammanhang och sin konkreta utformning för att fungera väl, oavsett om de är kopplade till CDM eller annan finansiering.18 utvecklades dessutom finansieringen av skogsinsatser via ett särskilt FN-program – Collaborative Pro- gramme on Reducing Emissions from Deforestation and in Developing Countries (REDD+) och även i system för fri- villig klimatkompensation. 16Även räknat i antal projekt per capita. 17UNEP DTU 2019. 18Vilket ökar kostnaderna för genomförande men kan leda till flera parallella nyttor. Jämför IPCC (2018). Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … HFC, PFC, SF Källa: Egen bearbetning av DTU (2019), Efterfrågan på, och därmed utvecklingen av, CDM-projekt tog fart efter att Kyotoprotokollet trätt i kraft . Inlednings- vis var det främst företag i som stod för efterfrågan, eftersom de kunde använda enheterna för att uppfylla sina frivilliga utsläpps- åtaganden gentemot regeringen. Den stora efterfrågan på reduktionsenheter från CDM-projekt och även JI-projekt uppstod därefter från verksamheter i EU:s utsläpps- handelssystem, eftersom företagen kunde använda sådana enheter som utsläppsrätter för att täcka en del av sina utsläpp i utsläppshandels- systemet. Enheterna efterfrågades främst under utsläppshandels- systemets andra handelsperiod, 2008–2012. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … När de inledande besluten fattades om att genomföra utsläpps- handelssystemet indikerade Europeiska kommissionens dåvarande scenarier att efterfrågan, och därmed också priserna, på utsläpps- rätter i systemet skulle kunna komma att bli relativt höga.19 Konsekvensanalysen (i förväg) bidrog till att regelverket utfor- mades så att det tillät ett relativt stort inflöde av reduktionsenheter från CDM- och JI-projekt, eftersom dessa bedömdes kunna sänka utsläppsrättspriserna och öka kostnadseffektiviteten i förhållande till EU:s klimatmål 2020, och därmed även höja acceptansen för införandet av systemet.20 När utsläppshandelssystemet väl hade varit i gång in visade det sig att även andra faktorer kom att bidra till lägre priser.21 Bland annat uppstod ett stort över- skott av utsläppsrätter och systemet har därefter stegvis behövt refor- meras (se kapitel 16). Utvecklingen av EU:s utsläppshandel ledde till att efterfrågan och priserna på reduktionsenheter från CDM-projekt sjönk kraftigt och framåt. Den internationella efterfrågan på enheter från CDM-projekt minskade därför till nära noll efter 2012. En grundläggande orsak var att de internationella klimatförhand- lingarna enbart resulterade i frivilliga minskningsåtaganden från de centrala parterna fram till 2020.22 De beslut som togs inom EU om att inte tillåta enheter från CDM-projekt kopplade till utsläpp av industrigaser23 hade också en central påverkan. 19Commission Staff Working Document (2008). 20Den tillåtna mängden reduktionsenheter motsvarade halva den kumulativa utsläppsminsk- ningen till 2020 i utsläppshandelssystemet, dvs. 21Den ekonomiska nedgången som följde finanskrisen , sjunkande kostnader för för- nybar elproduktion samt riktade styrmedel för förnybar el och vissa energieffektiviserings- åtgärder. FCCC/CP/2010/7/add.1. 23Bland annat på grund av att projektens miljöintegritet ifrågasattes se, Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … Figuren nedan visar hur priserna på sekundärmarknaden för CDM-krediter24 utvecklades –2015. Priserna på primärmark- naden25, där bl.a. deltog och deltar (se figur 14.3 nedan) sjönk också till lägre nivåer,26 som antalet nya projekt minskade kraftigt. De flesta CDM-projekt finansierades till stor del av inhemska in- vesterare27 som förlorade en betydande intäktskälla, när priserna på CDM-marknaden snabbt sjönk. Källa: (2016). 24Handel med utfärdade CDM-enheter på börs eller mellan handlare. 25Avtal om köp av CDM-enheter som görs direkt med den som genomför projektet och som vanligtvis upprättas före eller i samband med att projektet eller åtgärden startar. 26Priserna på reduktionsenheter på primärmarknaden sattes efter utvecklingen på sekundär- marknaden då efterfrågan vara hög. De som träffade avtal direkt eller via fonder kunde då förvärva enheter till något lägre priser än de som handlades på den öppna marknaden, speciellt de som var tidigt ute i processen. När marknadspriset sjönk till nära noll , fortsatte en del aktörer att stötta nya projekt på primärmarknaden genom att sätta pris på enheter utifrån projektens behov av extra inkomstkälla för att genomföras. hörde till dessa aktörer. 27UNFCCC (2012). Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … Förloppet påverkades även av utvecklingen i de största värdländerna för CDM-projekt och den snabba utvecklingen av några centrala tekniker för förnybar elproduktion. Efter att sekundärmarknaden i princip försvann efter 2012 fanns det en viss fortsatt efterfrågan från några länder, däribland , och från de gemensamma fonder ledda av , som startats inom ramen för CDM. Dessa aktörer fortsatte att stötta befintliga projekt och vissa nya projekt, särskilt i de fattigaste länderna, utifrån särskilda kriterier. när CDM-projekten expanderade som mest in- fördes även parallellt verkande nationella styrmedel i många länder, bl.a. i och , för att ge incitament till utbyggnaden av förnybar elproduktion. Effekten av dessa styrmedel behövde dock inte räknas in när CDM-projektens utsläppseffekt beräknades.28 Ut- byggnaden expanderade också snabbt. hade av de vindkraftverk som byggdes i CDM-krediter- ing; motsvarande andel var i . har vindkraftsutbyggnaden fortsatt i , fast utan CDM. I där- emot, har nya kraftverk registrerats som CDM-projekt även efter 2012. Utbyggnaden av solkraftverk har till stor del skett utan CDM i både och . När marknaden för solkraft tog fart hade priserna på CDM-marknaden redan sjunkit till låga nivåer. Ökningen i bidrog, vid sidan av den kraftiga expansion av förnybar el som ägde rum i framför allt , till att priserna för teknikerna successivt kunnat sjunka, och utbyggnaden av sol- och vindkraftverk ökar på ett betydande sätt i länder världen över, med incitament från nationella styrmedel.29 28I finns en princip som säger att ett styrmedel som bidrar till ökade utsläpp inte får räknas med i baseline för åtgärden om styrmedlen inte redan införts innan Kyoto- protokollets tillkomst (e+). Effekten av styrmedel som leder till att utsläppen minskar och som införts efter Kyotoprotokollets tillkomst behöver däremot inte räknas med när baseline beräknas, (e-). Principen infördes för att värdländerna inte skulle ges negativa incitament till att skärpa den inhemska klimatpolitiken. 29Ökningstakten är dock fortfarande inte tillräckligt hög i jämförelse med aktuella 1,5 och 2- gradersscenarier (se kapitel 15) och skiljer sig även åt mellan länder. Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … Källa: och samt egen bearbetning, statistiken från har startår . är utbyggnaden i världen av förnybar el- och bränslepro- duktion högst i , räknat som årlig nyinstallerad kapacitet, medan ligger på fjärde plats i världen.30 av produk- tionskapaciteten i världen för solpaneler finns i och har kinesiska ägare.31 Även produktionen av vindkraftverk är störst i men är mer regionaliserad, dvs. den ligger närmare de områden där kraft- verken byggs ut.32 I och med att kostnaden för att bygga nya förnybara kraftverk minskat kraftigt har behovet minskat betydligt av CDM-krediter, eller annan typ av klimatfinansiering, för att delfinansiera den här typen av projekt. I fattigare länder, där finansmarknaden generellt sett inte är lika utvecklad, kan dock situationen se annorlunda ut (se avsnitt 14.2.3 nedan). 30IRENA (2019), Bloomberg (2019a). 31Bloomberg (2019a). Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … Kostnaderna för vind- och solkraftprojekt uppstår främst vid investeringstillfället medan driften av anläggningarna i första hand innebär en intäkt från försäljningen av el, förutsatt att anläggningen kopplats upp på elnätet på det sätt som avsetts. Investeringar i vatten- kraft har en liknande kostnads- respektive intäktsprofil. Vind- och vattenkraftsprojekt samt solkraftprojekt som godkänts som CDM- projekt kan alltså drivas vidare trots att priserna för, och de potentiella intäkterna från, CDM-krediter ligger på mycket låg nivå. Projekten har dock fått lägre avkastning än den som antogs vid investerings- tillfället. CDM-projekt kan antingen krediteras för en tioårsperiod eller för tre på varandra följande sjuårsperioder, dvs. Andra typer av CDM-projekt som har större andel löpande kost- nader och inga eller små andra intäktflöden än försäljning av CDM- enheter, t.ex. deponigasprojekt eller biogasprojekt, har dock i många fall fått avbrytas eller löper risk att avbrytas när CDM-intäkterna försvinner. 14.2.3Resultat från internationella utvärderingar av CDM-projekt Effekterna av CDM- och JI-projekt har följts upp och utvärderats i många studier inom forskning, på uppdrag av offentliga institutioner och av ideella organisationer.33 Fokus i utvärderingarna har varit projektens påverkan på olika aspekter av hållbar utveckling i värdländerna och på om projekten lett till reella, mätbara och additionella utsläppsminskningar. De sistnämnda egenskaperna bru- kar även sammanfattas med begreppet miljöintegritet. Om verifierade utsläppsminskningar i andra länder, i det här fallet CDM- och JI-projekt, ska kunna bidra till kostnadseffektiv målupp- fyllelse sett ur ett globalt perspektiv är det centralt att projekten verkligen är additionella och leder till reella utsläppsminskningar. Projekt som inte är additionella, dvs. som skulle ha genomförts även utan möjligheten till försäljning av CDM- eller JI-enheter, riskerar i stället att leda till att utsläppen ökar globalt om köparen använder reduktionsenheterna från projektet i stället för att genom- föra andra åtgärder i t.ex. det egna landet. 33För en sammanställning av referenser –2014, se IPCC (2014). Bakgrund om verifierade utsläppsminskningar … I FN:s klimatpanels (IPCC) senaste stora utvärderingsrapport (AR5) från 201434 konstateras övergripande att: Förekomsten av de flexibla mekanismerna generellt sett har bidragit till att sänka kostnaderna för genomförandet av Kyotoprotokollet men att mekanismernas miljömässiga effektivitet varit ”mindre tydlig”. CDM-projekten skapade en marknad för klimatkompensation (”off- sets”) med ursprung i utvecklingsländer, många av dessa enheter har sitt ursprung i klimatåtgärder med låga åtgärdskostnader. CDM-mekanismen har dessutom visat sig fungera i olika länder med olikartade institutionella förhållanden. Att den miljömässiga effektiviteten varierat beror på farhågor om addi- tionaliteten i åtgärderna, de baselines (referensscenarior) som projek- tens utsläppsminskningar beräknas utifrån, möjligheterna att projekten kan ha lett till utsläppsläckage och de kraftiga prisreduktioner som skett på CDM-marknaden. Regelverken för CDM och JI har även justerats och skärpts efter hand med hänsyn till de brister som konstaterats. Skärpningarna har främst gällt de regler som syftar till att säkra att de projekt som god- känts verkligen bidrar till utsläppseffekter utöver vad som annars hade skett.35 Det utvecklades ett relativt omfattande additionalitetstest i CDM- regelverket . Reglerna kompletterades senare med ett utvecklat investeringstest. Testet medförde dock att de administra- tiva kostnaderna för projektgodkännandena steg på ett sätt som kritiserades. När CDM-marknaden punkterades 2011–2012 sänktes därför kraven i additionalitetstestet för de minsta projekten för att minska de administrativa kostnaderna i relation till projektens stor- lek. Projekttyper under en viss storlek hamnade på en s.k. positivlista och klassades automatiskt som additionella.36 34IPCC (2014), WG3 kapitel 13. 35Michaelowa och Butzengeiger (2017). Eftersom Kyotoprotokollet säger att det är upp till värdlandet för ett CDM-projekt att avgöra om projektet bidrar till hållbar utveckling har det inte gått att utveckla något särskilt rörande dessa aspekter.