sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — I syfte att identifiera dem som skulle haft rätt till arbetslöshetsersättning givet det regelverk utredningen föreslår har andra datakällor utnyttjats. Med hjälp av registerdata från SCB:s databaser har utredningen kunnat identifiera vilka individer som var arbetslösa men inte fick ut någon arbetslöshetsersättning. I beräkningarna betraktas en individ som arbetslös om han eller hon var inskri- ven vid Arbetsförmedlingen och under det året registrerades som öppet arbetslös, deltidsarbetslös eller tillfälligt timanställd. De individer som var arbetslösa antas kvalificera sig till den föreslagna arbetslöshetsförsäkringen om de under kalenderåret innan de blev arbetslösa var anställda och hade arbetsinkomster som innebar att de uppfyllde inkomstvillkoret. De som var före- tagare antas få arbetslöshetsersättning om de uppfyllde inkomst- villkoret baserat på senaste beslut om slutlig skatt alternativt base- rat på den genomsnittliga inkomsten från verksamheten som föregick beskattningsåret i senaste beslut om statlig skatt. Antalet dagar som de arbetslösa väntas få ut arbetslöshetsersätt- ning utgår från det antal dagar som individerna var inskrivna vid Arbetsförmedlingen som öppet arbetslösa, deltidsarbetslösa respek- tive tillfälligt timanställda. I utredningens förslag på ny arbetslöshetsförsäkring föreslås en differentiering av ersättningsperiodens längd beroende på hur många månader, inom ramtiden, som den sökandes månads- Konsekvenser av utredningens förslag inkomst uppgått till åtminstone den minsta månadsinkomst som krävs för rätt till ersättning. Utredningen har dessvärre inte haft tillgång till uppgifter över hur arbetsinkomsterna fördelat sig under det kalenderår som föregick arbetslösheten. För att kunna bedöma hur hög inkomstkontinuiteten var bland anställda året innan de blev arbetslösa har i stället information över hur många månader som en individ varit anställd enligt månadsmarkeringen på kontrolluppgifterna som arbetsgivaren lämnat in till Skatte- verket använts. Denna information hämtas från SCB:s register- baserade aktivitetsstatistik (RAKS). Det finns dessvärre kvalitets- brister i uppgiften över hur många månader som en individ varit anställd. Antalet personer med helårsanställningar tenderar att överskattas, vilket medför att vi i beräkningarna kan komma att överskatta individernas inkomstkontinuitet. I avsaknaden av upp- gifter från de månadsvisa arbetsgivardeklarationerna på individ- nivå som har börjat samla in är denna uppgift dock den bästa tillgängliga uppgiften för att få en bild av hur många månader som den anställde arbetat. Utifrån uppgiften över årlig kontant bruttolön och antalet måna- der som den arbetssökande varit anställd året innan arbetslös- heten beräknas en genomsnittlig månadslön. Arbetsinkomsterna antas ha varit jämnt fördelade och de individer som haft en sammanlagd minsta totalinkomst från förvärvsarbete motsva- rande och som varit anställda åtminstone 4 måna- der med en genomsnittlig månadslön på bedöms uppfylla inkomstvillkorets huvudregel. En individ som inte kommer upp i en minsta årlig totalinkomst på 120 000 kro- nor antas i stället uppfylla inkomstvillkorets undantagsregel om han eller hon, som föregick arbetslösheten, var anställd åtminstone och hade en genomsnittlig månads- inkomst på . I det dataunderlag som utred- ningen haft tillgång till finns det dessvärre ingen möjlighet att se om inkomsterna tjänats in , vilket undantagsregeln förutsätter. Medlemskap i en arbetslöshetskassa påverkar ersättningsnivån i den föreslagna arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen har haft tillgång till uppgifter över medlemskap i arbetslöshetskassa bland dem som är inskrivna som arbetssökande vid Arbetsförmed- lingen. För de individer som i dagens försäkring får ut ersättning Konsekvenser av utredningens förslag och som är medlemmar i en arbetslöshetskassa har utredningen även haft tillgång till uppgifter över längden på medlemskapet. För de individer som väntas tillkomma som nya ersättningstagare saknas däremot information över tiden som medlem. För denna grupp har medlemstiden i en arbetslöshetskassa slumpats ut på individerna på ett sådant sätt att fördelningen på medlemstider blir densamma som för dem som i nuvarande arbetslöshetsför- säkring får ut grundersättning. Beräkningarna av antalet ersättningstagare och av utgifterna för utbetald arbetslöshetsersättning i nuvarande arbetslöshets- försäkring och utifrån utredningens förslag på ny försäkring har gjorts i SCB:s FASIT-modell. Arbetssökandes behov av ekonomiskt bistånd Reformeringen av arbetslöshetsförsäkringen syftar i grunden till att fler än ska kunna få arbetslöshetsersättning. De krav på inkomster och inkomstkontinuitet som ligger till grund för det nya inkomst- villkoret och som kompletterar de allmänna villkoren för rätten till arbetslöshetsersättning är följaktligen utformade så att fler personer ska kunna omfattas av arbetslöshetsförsäkringen. En strävan från utredningens sida har varit att utforma förslaget så att den ersättning som betalas ut inte blir alltför låg. I dagens för- säkring är den lägsta möjliga dagpenningen per dag.2 Den lägsta möjliga ersättningen i den försäkring som utredningen föreslår är per dag.3 Det betyder att de lägsta nivåerna som finns i dagens system inte längre kommer att finnas kvar. Utred- ningen föreslår dessutom lättnader i kraven för att kunna kvalificera sig för ett försäkringsskydd över den lägsta nivån, varför det sanno- likt kommer att vara flera av dem som får den lägsta ersätt- ningen som kommer att kunna få en högre ersättning givet de villkor som utredningen föreslår. Utredningen förslår att den s.k. överhoppningsbara tiden ska för- kortas från längst . 2Grundbeloppet i dagens försäkring är , och den lägsta möjliga normalarbetstiden är . Eftersom dagpenningen ska lämnas i proportion till grundbeloppet, innebär det ett ersättningsgolv motsvarande 365 × 8 / 40 = . 3Utifrån en ersättningsnivå motsvarande (gäller ) av en lägsta ersättningsgrundande inkomst om . Konsekvenser av utredningens förslag bar tid innebär att ramtiden, dvs. den tid som den sökande ska ha uppfyllt inkomstvillkoret inom, förskjuts bakåt kan utredningens förslag få till följd att färre som har arbetat men som t.ex. varit sjukskrivna kvalificerar sig för arbetslöshets- ersättning. Det kan leda till ett ökat behov av ekonomiskt bistånd. Det är, vilket även framgår av avsnitt 27.1.2, svårt att beräkna hur många det skulle röra sig om, i synnerhet eftersom överhoppnings- bar tid omfattar många olika situationer. Utredningen föreslår dess- utom att flera socialförsäkringsförmåner som lämnas i samband med sådan tid som är överhoppningsbar, i fler situationer än , ska kunna ingå i underlaget för prövningen av inkomstvillkoret. Utredningens förslag om att ersättningsperioden i vissa fall kom- mer att vara kortare än kan emellertid leda till att vissa arbetslösa står helt utan arbetslöshetsersättning. Huru- vida det leder till ett ökat behov av ekonomiskt bistånd beror bl.a. på om den sökande anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program eller inte efter att dagarna med arbetslöshetsersättning tagit slut. Om så blir fallet kan den sökande vara berättigad till aktivitetsstöd motsvarande den nivå som han eller hon skulle ha fått om arbetslös- hetsersättning hade lämnats (se kapitel 23). I frånvaro av en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram kan den arbetslöse emellertid vara hänvisad till ekonomiskt bistånd. Sammantaget bedömer utredningen att de föreslagna regel- ändringarna skulle ha medfört att antalet personer med behov av ekonomiskt bistånd skulle ha ökat med cirka 2 000 personer om de individer som får ersättning än inte skulle ha anvisats till ett arbetsmarknadspolitiskt program efter ersättningsperiodens slut4. Utgifter för anvisning av fler personer i jobb- och utvecklingsgarantin Utredningen bedömer att Arbetsförmedlingen bör ges möjligheten att anvisa alla arbetslösa som har förbrukat sin tid med arbetslös- hetsersättning, oavsett om det rör sig om 100, 200 eller , till jobb- och utvecklingsgarantin. Denna möjlighet bör inte utsträckas till att omfatta den som uppfyllt inkomstvillkorets undantagsregel 4Denna bedömning grundar sig på utfallet från simuleringen av den föreslagna arbetslöshets- försäkringen i SCB:s mikrosimuleringsmodell FASIT. Konsekvenser av utredningens förslag och som tilldelats . Utifrån dagens regelverk får anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin ske med arbetslöshetsersättning. Om alla som förbrukat sin tid med arbets- löshetsersättning efter 100 respektive skulle anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin skulle detta, enligt utred- ningens beräkningar, innebära att cirka 7 800 fler anvisats och fått aktivitetsstöd . Utöver detta bedöms cirka 400 ersättnings- tagare som givet dagens försäkring inte har rätt till arbetslöshetsersätt- ning, men som genom utredningens förslag förväntas få 300 ersätt- ningsdagar samt förbruka alla , också kunna anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin under . Samman- taget skulle detta innebära att cirka 8 200 fler än hade fått aktivitetsstöd . Utgifterna för utbetalt aktivitetsstöd för de ytterligare 8 200 per- soner som skulle ha anvisats till jobb- och utvecklingsgarantin beräk- nas uppgå till för . Sammantaget visar dock utredningens beräkningar på att de totala utgifterna för utbetalt aktivitetsstöd hade minskat med 137 miljoner under . Anledningen till att kostnaden för utbetalat aktivitetsstöd totalt sett hade minskat trots att fler arbetslösa skulle ha anvisats till jobb- och utvecklingsgarantin är att det utbetalda aktivitetsstödet trappas ned bland de ersättningstagare som skulle anvisats till jobb- och ut- vecklingsgarantin . Det är resultatet av en annan av utred- ningens bedömningar, att aktivitetsstödet bör följa den nedtrapp- ning som gäller för arbetslöshetsersättningen. De deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin som anvisats till programmet och fått aktivitets- stöd enligt tidigare regler, får i denna beräkning också en nedtrapp- ning av sin ersättning efter den 100:e dagen med aktivitetsstöd . Utöver detta tillkommer en ökad programkostnad för deltagandet i jobb- och utvecklingsgarantin för tillkommande individer på 75 mil- joner kronor. Sammanlagt innebär förändringarna att utgifterna kopplade till aktivitetsstödet hade minskat med om utredningens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring hade varit i funktion då, allt annat lika. I och med att utgifterna för utbetald arbetslöshetsersättning baserat på det regelverk som utredningen föreslår skulle minska med jämfört med vad som faktiskt betalats ut under Konsekvenser av utredningens förslag 2017 hade utredningens förslag medfört en sammanlagd utgifts- minskning på . Utredningen har utöver detta beräknat hur antalet personer i jobb- och utvecklingsgarantin kan antas utvecklas . Antalet personer som skrivs in i jobb- och utvecklingsgarantin kan, enligt utredningens bedömning, antas öka. Med utgångspunkt från Kon- junkturinstitutets prognos (se avsnitt 27.2.1) och jämfört med nu- varande regelverk är bedömningen att antalet helårsekvivalenter med aktivitetsstöd skulle ha ökat med cirka 9 600 , cirka 15 100 , cirka 16 200 och cirka 17 500 . I beräkningen ökar antalet personer som anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin till följd av att antalet arbetslösa väntas öka . Utredningens beräkningar visar att de utgifter som tillkommer för utbetalt aktivitetsstöd till följd av att utredningens bedömning leder till att fler arbetslösa kan (och givet antagandet att de faktiskt) anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin skulle uppgå till om det nya regelverket hade in- förts . Utgifterna för utbetalt aktivitetsstöd för övriga ersättningstagare väntas minska med till följd av att ersättningen trappas ned i relation till individens totala tid med arbetslöshetsersättning och aktivitets- stöd. beräknas utgifterna för utbetald arbetslöshetsersätt- ning ha minskat med om utredningens förslag på ny arbetslöshetsförsäkring hade införts . Samman- taget innebär detta att kostnaden för utbetalt aktivitetsstöd och arbetslöshetsersättning beräknas minska med cirka 73 miljoner kro- nor om utredningens bedömningar och förslag hade genom- förts jämfört med att det inte skedde, allt annat lika. Under samma förutsättningar beräknas programutgifterna för del- tagarna i jobb- och utvecklingsgarantin öka med 378 miljoner kro- nor 2021 till följd av att fler personer anvisas till jobb- och utveck- lingsgarantin. Sammantaget innebär detta att statens utgifter beräknas öka med om utredningens förslag hade genomförts. Detta utgör i praktiken ett närmast budgetneutralt resultat, givet den osäkerhet som varje prognos av detta slag bygger på och relativt de totala kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen, aktivitetsstödet och programkostnaderna. Konsekvenser av utredningens förslag Det scenario som ligger till grund för dessa beräkningar är en situation i vilken Arbetsförmedlingen gör bedömningen att det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat att anvisa alla som förbrukat 100, 200 eller till jobb- och utvecklingsgarantin och därför gör det. bedömer att färre bör an- visas sjunker kostnaderna. I tabell 27.2 redovisas utgifterna för utbetald arbetslöshetsersätt- ning och utbetalt aktivitetsstöd baserat på dagens regler samt utred- ningens bedömningar och förslag. Uppgifterna visar vad kostnaderna skulle ha uppgått till om förslaget genomförts 2017 och nedtrapp- ningen i aktivitetsstödet tillämpats fullt ut . Tabell 27.2 Utgifter för utbetald arbetslöshetsersättning och utbetalt aktivitetsstöd 2017 och 2021 baserat på dagens regelverk och utifrån utredningens bedömningar och förslag Anm. I tabellen är uppgifterna avrundade till närmaste tiotal . Källa: Egna bearbetningar utifrån data från FASIT 2017 och -databasen, . I nästa faktaruta redovisas hur beräkningarna över antalet tillkom- mande ersättningstagare och utgifterna för utbetalt aktivitetsstöd har gjorts. Konsekvenser av utredningens förslag Faktaruta: Beskrivning av de överväganden, datakällor och metoder som ligger till grund för beräkningen av antalet deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin och av utbetalt aktivitetsstöd Beräkningarna av antalet tillkommande deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin baserar sig på ett scenario där Arbetsför- medlingen anser att det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat att anvisa alla arbetslösa som förbrukat sin tid med arbetslöshets- ersättning till jobb- och utvecklingsgarantin oavsett om de varit berättigade till 100, 200 eller . De arbetslösa som –2021 väntas bli anvisade till jobb- och utvecklingsgarantin till följd av utred- ningens förslag inkluderar de individer som respektive år väntas ha förbrukat sin tid med arbetslöshetsersättning efter 100, 200 respektive . För de individer som utifrån dagens regler får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och som an- visas till jobb- och utvecklingsgarantin görs beräkningarna base- rat på det faktiska antalet dagar med aktivitetsstöd i FASIT. De individer som utifrån förslaget på ny arbetslöshetsförsäkring till- delas 100 eller och som förbrukat alla ersättningsdagar antas anvisas till jobb- och utvecklings- garantin och tilldelas ersättningsdagar med aktivitetsstöd. Även de individer som givet dagens försäkring saknar rätt till arbetslös- hetsersättning, men som genom utredningens förslag förväntas få samt förbruka alla , anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin. Då vi saknar information om när individerna skulle nå upp till det maximala antalet dagar med arbetslöshetsersättning utgår beräkningarna från att indi- viden börjar i jobb- och utvecklingsgarantin i mitten och förbrukar med aktivitetsstöd under det aktu- ella året. I de fall en individ haft med arbetslös- hetsersättning reduceras antalet dagar med aktivitetsstöd så att det sammanlagda antalet ersättningsdagar med arbetslös- hetsförsäkring och aktivitetsstöd inte överstiger 264. De individer som med dessa antaganden och beräkningar blir anvisade till jobb- och utvecklingsgarantin fördelas sedan slump- mässigt till olika långa perioder med aktivitetsstöd. En fjärdedel av dem som anvisas antas tillbringa totalt i jobb- och utvecklingsgarantin och få lika många ersättningsdagar med akti- Konsekvenser av utredningens förslag På motsvarande sätt tilldelas en fjärdedel vardera 260, 390 samt med aktivitetsstöd. Längderna på ersättningsperioderna har valts baserat på resultat från Arbets- förmedlingens studie Jobb- och utvecklingsgarantin – en studie av sannolikheten att få jobb (URA 2011:1). Beräkningarna av kostnaden för utbetalt aktivitetsstöd baserar sig på ett antagande om att ersättningen trappas ned i relation till individens totala tid med arbetslöshetsersättning och aktivitets- stöd. Ersättningen trappas i beräkningarna ned med 5 procent- enheter . , som antas vara in- förandeåret, trappas aktivitetsstödet ned bland de ersättningstagare som skulle anvisats till jobb- och utvecklingsgarantin . De deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin som anvisats till pro- grammet och fått aktivitetsstöd enligt tidigare regler, får i denna beräkning också en nedtrappning av sin ersättning efter den 100:e dagen med aktivitetsstöd . efter införandet av de föreslagna reglerna, vilket i detta fall är 2021, antas samtliga in- divider som får ut aktivitetsstöd ha en ersättning som trappats ned utifrån individens totala tid med arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. I beräkningarna tillämpas ett golv som innebär att det lägsta belopp som betalas ut per dag med aktivitetsstöd är . Ett av utredningens huvudsakliga uppdrag har varit att, givet kravet på budgetneutralitet, skapa en arbetslöshetsförsäkring för fler. För att åstadkomma detta har utredningen valt en modell där de grund- läggande principerna och kraven för att ha rätt till arbetslöshets- ersättning väsentligen är desamma som i dagens system, men där trösklarna för att omfattas är lägre. Det är i första hand utredningens förslag om införandet av ett inkomstvillkor som syftar till att på- verka försäkringens täckningsgrad i positiv riktning. Utredningen har analyserat i vilken omfattning arbetslöshetsför- säkringens täckningsgrad kommer att påverkas av det nya regelverk som utredningen föreslår. Med täckningsgrad avses här hur stor andel av de arbetslösa som får arbetslöshetsersättning. En person anses i det följande vara arbetslös om han eller hon Konsekvenser av utredningens förslag varit inskriven vid Arbetsförmedlingen och åtminstone under det året varit registrerad som öppet arbetslös, deltidsarbetslös eller tillfälligt timanställd. Förslaget om en arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster från förvärvsarbete medför att det skapas möjlighet för fler, som delvis eller helt står utanför försäkringen, att kvalificera sig för ersättning. Det betyder att vissa grupper som enligt nuvarande ord- ning inte uppfyller arbetsvillkoret kommer att kunna uppfylla det föreslagna inkomstvillkoret och därmed få tillgång till en ny arbets- löshetsförsäkring som grundas på inkomstuppgifter. Utredningens beräkningar visar att cirka 49 000 personer – 27 000 män och cirka 22 000 kvinnor – som inte fick ut någon arbetslöshetsersättning skulle vara kvalificerade för ersättning baserat på inkomstvillko- ret i den nya försäkring som utredningen föreslår. Uppskattningsvis skulle cirka 47 000 av de arbetslösa som inte fick ut någon arbetslös- hetsersättning uppfylla inkomstvillkorets huvudregel medan cirka 2 000 skulle uppfylla undantagsregeln. Utöver detta fanns det cirka 10 000 personer som fick ut ersättning men som inte skulle få det med det nya regelverk som utredningen före- slår. Till denna grupp hör personer som med dagens regelverk har rätt till åtminstone men som, givet det nya regel- verket, skulle beviljas en kortare ersättningsperiod. En majoritet av dem hade förbrukat alla sina ersättningsdagar och var därmed inte berättigade till någon arbetslöshetsersättning . Dessutom skulle cirka 40 personer falla bort från försäkringen, eftersom det nya regelverket inkluderar en nedre gräns för rätt till arbetslöshetsersättning . Itabell 27.3 redovisas antalet ersättningstagare och täcknings- graden i olika åldersgrupper, så som det såg ut (givet dagens regelverk) och det potentiella utfallet , baserat på utred- ningens förslag till en ny arbetslöshetsförsäkring. Med det nya regel- verket beräknas täckningsgraden för hela gruppen 20–uppgå till bland män och 45,5 bland kvinnor, vilket är en ökning jämfört med utfallet . Täckningsgraden beräknas öka i samtliga åldersgrupper men något mer bland män än bland kvinnor. Det sistnämnda är framför allt en effekt av att täckningsgraden bland män i åldern 25–väntas öka jämfört bland kvinnor. Konsekvenser av utredningens förslag Tabell 27.3 Antal ersättningstagare och täckningsgrad bland arbetslösa i dagens arbetslöshetsförsäkring samt utifrån utredningens förslag. 20–24 år 25–39 år 40–54 år 55–64 år 20–64 år 20–24 år 25–39 år 40–54 år 55–64 år 20–64 år 20–24 år 25–39 år 40–54 år 55–64 år 20–64 år Källa: Egna bearbetningar utifrån data från FASIT 2017 samt LISA-databasen, . 27.4Fördelning av kvalifikationsvillkor, ersättningens storlek och ersättningsperiodens längd Utredningen föreslår att det ska finnas skillnader mellan olika ersätt- ningstagare baserat på om de uppfyller inkomstvillkorets huvudregel eller undantagsregel samt deras tid som medlemmar i en arbetslös- hetskassa. Inkomstvillkoret påverkar längden på ersättningsperioden medan tiden som medlem i en arbetslöshetskassa påverkar ersättnings- nivån, dvs. för hur stor andel av den tidigare inkomsten, som ersätt- ning ska lämnas. Konsekvenser av utredningens förslag Beskrivning av skillnaden mellan inkomstvillkorets huvudregel och undantagsregel finns i kapitel 10. Särskilda beräkningsregler vid pröv- ning av inkomstvillkor för företagare har i möjligaste mån beaktats i de beräkningar som presenteras i detta avsnitt. Av tabell 27.4 framgår hur många av dem som har rätt till arbets- löshetsersättning som beräknas uppfylla inkomstvillkorets huvud- regel respektive omfattas av undantagsregeln i utredningens förslag till ny arbetslöshetsförsäkring. Tabell 27.4 Antal och andel ersättningstagare som bedöms uppfylla inkomstvillkorets huvudregel respektive undantagsregel. 20–24 år 25–39 år 40–54 år 55–64 år 20–64 år 20–24 år 25–39 år 40–54 år 55–64 år 20–64 år 20–24 år 25–39 år 40–54 år 55–64 år 20–64 år Källa: Egna bearbetningar utifrån data från FASIT 2017 samt LISA-databasen, . De allra flesta ersättningstagare (mellan 86–) beräknas få rätt till ersättning genom att de uppfyller inkomstvillkorets huvud- regel. Sammantaget visar beräkningarna att det bara är i ett fall (män, 20–) som andelen understiger . Konsekvenser av utredningens förslag I den följande diskussionen om ersättningsnivåer kommer begreppet allmänt försäkringsskydd att användas för att beskriva den ersätt- ningsnivå som lämnas till arbetslösa som antingen inte har varit medlemmar i en arbetslöshetskassa eller som har varit det i mindre än vid arbetslöshetens inträde. Det allmänna försäk- ringsskyddet föreslås uppgå till av den tidigare inkoms- ten . Begreppet halvt försäk- ringsskydd används för att beskriva ersättningsnivån för den som har varit medlem i minst sex men inte . Det halva försäk- ringsskyddet föreslås motsvara av den tidigare inkomsten . Fullt försäkringsskydd beteck- nar den ersättning som betalas ut till arbetslösa som har varit med- lemmar eller mer. I detta fall inleds ersättningsperio- den med en ersättningsnivå som föreslås uppgå till av den tidigare inkomsten. En majoritet av alla ersättningstagare beräknas få en ersättnings- nivå som motsvarar ett fullt försäkringsskydd. Undantaget är kvin- nor och män mellan .