sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — Det tillståndsgivna insamlingssystemet behöver visserligen känna till mängden textil en enskild producent sätter på marknaden för att kunna beräkna avgiften. Hur den uppgiften ska lämnas är dock en fråga som får regleras i avtalet mellan insamlingssystemet och produ- centen. Att producenterna inte behöver lämna samma uppgifter till innebär därför endast en viss minskning av deras administrativa börda. För är besparingen däremot större då det är resurskrävande ta emot och registrera uppgifter från 8 900 företag (se avsnitt 12.5.1 samt 12.5.2) samt att genom tillsynsåtgärder säkerställa att kravet uppfylls. Det kan dock vara in- tressant att följa textilmarknadens utveckling och artikel 8a.1 c i av- fallsdirektivet anger att rapporteringen även ska innefatta uppgifter om de produkter som sätts på marknaden. Utredningen har därför valt att kräva att insamlingssystemen rapporterar in uppgifterna på en aggregerad nivå till (se nedan). 39Se 73 § förordningen om producentansvar för förpackningar respektive 62 § förordningen om producentansvar för elutrustning. 10.11.2 Insamlingssystem med tillstånd Av artikel 8a.1 c i avfallsdirektivet följer även att medlemsstaterna ska säkerställa att ett rapporteringssystem inrättas för att samla in uppgifter om insamling och behandling av avfall från dessa produkter, i tillämp- liga fall med angivande av avfallsflödena samt andra uppgifter som är relevanta för tillämpningen av de avfallshanteringsmål som fastställts. Insamlingssystem med tillstånd ska rapportera in dels de uppgif- ter som krävs för att ska kunna kontrollera att producenterna och insamlingssystemet uppfyller kraven i förord- ningen, dels de uppgifter som krävs för att ska kunna kontrollera om målet för hanteringen av det insamlade textil- avfallet nås. Därutöver har utredningen valt att lägga till rapportering av uppgifter som gör det möjligt att följa utvecklingen av textilmark- naden, återvinningsmarkanden och de miljöeffekter som uppstår i samband med insamling och hantering av avfallet. Utredningen har vidare valt samma rapporteringsperiod som gäller inom producent- ansvaren för förpackningar och elektronik. Den som driver ett insamlingssystem med tillstånd ska senast den 1.uppgifter om organisationsnummer eller om sådant inte finns motsvarande nationell identifieringsbeteckning för de producen- ter som avtal har ingåtts med om ett åtagande om att ta hand om textilavfall och vikten av den textil dessa producenter satt på den svenska marknaden under det närmast föregående kalenderåret, 2.uppgifter om koldioxidutsläpp från transporter i samband med in- samling och återvinning under den närmast föregående kalenderåret, 3.uppgifter om vikten på det textilavfall som under det närmast föregående kalenderåret har a)samlats in i , b)samlats in i respektive kommun, c)samlats in i särskild ordning eftersom det inte bör förberedas för återanvändning eller materialåtervinnas, d)behandlats i , e)behandlats i ett annat land inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES), f)behandlats i ett land utanför EES. Av uppgifterna om avfallets vikt enligt d–f ska framgå hur mycket som har 1.förberetts för att återanvändas, 2.använts för remake, 4.materialåtervunnits på annat sätt, 5.återvunnits på annat sätt, Med remake avses ett materialåtervinningsförfarande där textilavfal- let används som material vid tillverkning av ny textil och med fiber- återvinning avses ett materialåtervinningsförfarande där textilavfallet används för att framställa textilfibrer som kan användas vid tillverk- ning av nya textila material. För att få en helhetsbild över textilavfallsflödena i krävs det även att de aktörer som samlar in textilavfall utan tillstånd är skyldiga att rapportera in uppgifter till . För de flesta av dessa aktörer gäller att de ska lämna vidare det insamlade textilavfal- let till ett insamlingssystem med tillstånd. Den mängd dessa aktörer samlar in kommer sålunda att ingå i den mängd som rapporteras in av de tillståndsgivna insamlingssystemen. För att det ska vara möjligt att följa hur avfallsinnehavare väljer att lämna sitt avfall finns det dock anledning att kräva att samtliga aktörer som samlar in textil- avfall redogör för hur mycket avfall de samlar in. För att få en samlad bild av hanteringen av textilavfallet ska de aktörer som får behålla allt eller delar av det textilavfall som samlats in även redogöra för hur de hanterar denna del av det insamlade textilavfallet. Den som driver ett insamlingssystem utan tillstånd ska senast den till därför lämna uppgifter om vik- ten på det textilavfall som under det närmast föregående kalender- året har samlats in i . Remake-aktörer ska även lämna uppgift om vikten på det textil- avfall som använts som råvara i den egna verksamheten under det närmast föregående kalenderåret. Ideella aktörer ska även lämna uppgifter om vikten på det textil- avfall som under det närmast föregående kalenderåret har 1.lämnats till ett insamlingssystem med tillstånd, 3.behandlats i ett annat land inom EES, 4.behandlats i ett land utanför EES. Av uppgifterna om avfallets vikt enligt 2–4 ska framgå hur mycket som har 1.förberetts för att återanvändas, 2.använts för remake, 4.materialåtervunnits på annat sätt, 5.återvunnits på annat sätt, Utredningens förslag: En producent som inte är etablerad i får utse en producentrepresentant. Med producentrepre- sentant avses den som är etablerad i och har fått skriftlig fullmakt att fullgöra skyldigheter som en producent har enligt förordningen om producentansvar för textil. Den som är etablerad i och som yrkesmässigt förmed- lar distansförsäljning av textil till slutanvändare i får en- dast förmedla sådan försäljning från producenter som, själva eller genom en producentrepresentant, sett till att någon som har till- stånd att driva ett insamlingssystem har åtagit sig att ta hand om det textilavfall som producenten ansvarar för. Med etablerad i avses utövande av näringsverksamhet med hjälp av ett fast driftställe . En förmedlare ska utgöra en producent enligt . ska i samarbete med de tillståndsgivna insam- lingssystemen ta fram information på engelska speciellt riktad till utländska distanshandlare. Informationen ska vara tillgänglig på verkets webbplats men också spridas aktivt till utländska distans- handlare som verket bedömer omfattas av producentansvaret. Utredningens bedömning: Det föreligger ett flertal olika prak- tiska och juridiska hinder som sammantaget innebär att det inte är möjligt att säkerställa att alla aktörer behandlas lika och tar sin del av ansvaret för insamlingen och hanteringen av textilavfallet. För att lösa flera av dessa hinder krävs internationella överens- kommelser, ändringar i EU-rättsakter och fler bestämmelser om administrativt samarbete över gränserna. Den typen av åtgärder kan inte komma till stånd inom ramen för en statlig utredning. Även om det finns vissa åtgärder som kan vidtas för att minska de hinder som identifierats är det därför inte möjligt för utred- ningen att föreslå åtgärder som säkerställer en rättvis behandling av alla aktörer. Det finns därmed en risk att utländska producenter som säljer textil på distans direkt till svenska slutanvändare, på grund av okunskap eller medvetet, inte uppfyller sitt svenska producent- ansvar. Skälen för utredningens förslag och bedömning Som framgår av avsnitt 10.4 så kan såväl svenska som utländska distanshandlare ha ett producentansvar för textil. En distanshandlare som är etablerad i har producentansvar för den textil som genom distansförsäljningen i görs tillgäng- lig för någon annan. En utländsk distanshandlare har producent- ansvar för den textil som säljs direkt till privata hushåll eller till andra slutanvändare än privata hushåll i . 10.12.1 Förutsättningar för en rättvis behandling av alla aktörer Av utredningens direktiv följer att e-handeln innebär en särskild ut- maning eftersom det är svårt att inkludera e-handelsföretag utanför i ett nationellt producentansvar som det avfall som uppstår till följd av e-handeln kommer att omfattas av insamlings- systemen. Enligt direktivet ska förslaget om ett producentansvar därför utformas så att det säkerställer en rättvis behandling av alla aktörer och en finansiering av producentansvaret, oavsett hur de distribuerar sina varor. Även i avfallsdirektivet uppställs krav på att de nationella pro- ducentansvaren ska utformas så att de säkerställer likabehandling av produkters producenter oavsett deras ursprung eller storlek (arti- kel 8a.1 d). Vi kan konstatera att det är svårt att uppfylla kravet att förslaget ska utformas så att det säkerställer en rättvis behandling av alla aktö- rer. Skälen till detta är att ett säkerställande inte bara kräver att samma krav gäller för såväl svenska som utländska distanshandlare. Det krävs även att de utländska distanshandlarna är medvetna om kraven. För att kontrollera att kraven uppfylls måste det också vara möjligt att fastställa vilka utländska distanshandlare som säljer textil till samt att verkställa beslut om sanktioner när utländska distanshandlare inte fullgör sina skyldigheter. Särskilt om information, tillsyn och verkställighet i andra länder har möjlighet att begära ut uppgifter om avsändare av försändelser under de KN-nummer som omfattas av producent- ansvaret från (1 kap. 4 § tullagen [2016:253]) (se av- snitt 5.6.2). För försändelser från andra EU-länder är det dock inte möjligt att identifiera avsändarna eftersom någon tullklarering inte sker vid handel på EU:s inre marknad (se avsnitt 5.6). Det innebär att det är omöjligt, alternativt mycket resurskrävande, för Natur- vårdsverket att nå ut med information till de utländska aktörer som har ett producentansvar. Detta resulterar således i att ett stort antal utländska distanshandlare inte kommer att vara medvetna om att det införts ett producentansvar för textil i . Att det är svårt att identifiera vilka utländska distanshandlare som är aktiva innebär även att det inte går att bedriva en effektiv tillsyn som säkerställer att dessa aktörer fullgör sitt producentansvar. Även i de fall det är möjligt att identifiera en utländsk distans- handlare uppstår problem. saknar jurisdiktion i andra länder har därför inte möjlighet att i egen regi kontrollera och verifiera att en utländsk distanshandlare tagit sitt producentansvar. Detta steg förutsätter därmed att myndigheter i säljarens hemland är villiga att bistå . Som följer nedan finns det för vissa av de existerande producentansvaren EU-gemensamma regler för administrativt samarbete. För textil saknas dock sådana bestäm- melser varför det är osäkert om kan räkna med att erhålla något bistånd från andra EU-länder. När säljaren är etablerad i tredje land är utsikterna för administrativt samarbete än mindre. De påföljder som är aktuella om en producent inte fullgör sitt producentansvar är böter eller miljösanktionsavgift (se avsnitt 10.13.1). När det gäller administrativa avgifter som miljösanktionsavgifter sak- nas helt möjlighet att söka verkställighet i ett annat land. För verkstäl- lighet av böter finns det såväl gemensamma regler inom EU, nordiskt samarbete som vissa internationella överenskommelser. Inom EU regleras verkställighet genom rådets rambeslut /214/RIF av om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff. Detta beslut har genomförts i svensk rätt genom lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötes- straff inom Europeiska unionen. Enligt rambeslutet är andra EU-län- der i vissa fall skyldiga att på begäran verkställa böter som beslutats i en annan stat. En sådan skyldighet föreligger bland annat avseende miljöbrott.40 Någon gemensam definition av miljöbrott finns inte men det torde vara möjligt för att klassa överträdelse som är straffbelagda enligt 29 kap. som miljöbrott. Även de nordiska staterna har samarbetat på detta område. Sam- arbetet grundar sig inte på någon konvention utan baseras på likfor- mig lagstiftning som utfärdats i de olika länderna. För svensk del regleras detta av lag (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. Det är där- med även möjligt att inom begära verkställighet av böter utdömda av svenska domstolar. Enligt överenskommelser som ingått är det i vissa fall även möjligt att begära verkställighet i tredje länder. En sådan möjlighet föreligger dock endast om motsvarande handling utgör ett brott i verkställighetslandet.41 Eftersom det endast är som infört ett producentansvar för textil medför det att det saknas möjlighet att begära verkställighet i länder utanför EU och . 40Artikel 5.1 tolfte strecksatsen i rådets rambeslut /214/RIF av om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff. 41Se 26 § första stycket samt 5 § andra stycket 2 lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom. Särskilt om distanshandel via digitala marknadsplatser En digital marknadsplats drivs av en förmedlare som samlar erbju- danden från säljare på sin webbplats. Exempel på marknadsplatser är Amazon, , Alibaba, Fyndiq och CDON. Den andel av distans- handeln som sker via digitala marknadsplatser skiljer sig åt mellan olika länder. I sker fortfarande en stor del av försäljningen via självständiga e-handlare vilket kan jämföras med där Amazon ensamt står för en tredjedel av den tyska e-handeln (Kon- kurrensverket 2017). Den aktör som driver marknadsplatsen är i juridisk mening en- dast en förmedlare och en konsument som handlar via marknads- platsen ingår avtal med den enskilde säljaren.42 Det är också den enskilde säljaren som ansvarar för de varor som säljs vilket försvårar bedrivandet av en effektiv tillsyn. I ett mål som rörde frågan om CDON var att betrakta som återförsäljare konstaterade att så endast var fallet för de varor som säljs av CDON. För de varor som säljs av andra via den marknadsplats som CDON till- handahåller utgör CDON inte återförsäljare och har därmed inte heller ansvar för att dessa varor är märkta i enlighet med gällande föreskrifter.43 Den ökande handeln via digitala marknadsplatser är även problematisk i förhållande till krav avseende producentansvar. Marknadsplatserna gör det möjligt för ett mycket stort antal säljare att på ett enkelt sätt nå en marknad. Även om dessa säljare var för sig säljer mindre mängder produkter kan den totala andelen som säljs via olika marknadsplatser vara betydande. Om inte dessa säljare fullgör sitt producentansvar ökar sålunda kostnaderna för de aktörer som säljer varor i fysiska butiker eller via självständiga e-handlare som då även måste bära kostnaden för omhändertagandet av det avfall som genereras av varor sålda på marknadsplatserna. Kopplingen mellan digitala marknadsplatser och nationella pro- ducentansvar har diskuterats av såväl (2019) som i den konsultrapport som ska ligga till grund för Europeiska kommis- sionens kommande riktlinjer för producentansvar (2020). Huvudförslaget i båda dessa rapporter är att lägga ett ökat ansvar för producentansvaret på den aktör som driver den digitala marknads- platsen. Även kommissionen har lyft fram problem som uppstår vid 42Det finns även exempel på marknadsplatser som agerar förmedlare som mark- nadsplatsen används för att sälja egna varor. Så är fallet för exempelvis Amazon och CDON. 43Se Kammarrätten i dom i målet 599–17 (mot CDON). tillämpning av nationella producentansvar och distansförsäljning via digitala marknadsplatser (KOM 2020). Enligt kommissionen finns det ett behov av att klargöra vilket ansvar digitala marknadsplatser har vid tillämpningen av krav kopplade till producentansvar. Ett sådant klar- görande kan således komma att föras in de kommande riktlinjerna för producentansvar eller ingå som en del i lagstiftningspaketet inom ramen kommissionens arbete med paketet för digitala tjänster.44 Ett av de direktiv som kan komma att påverkas av kommissionens arbete med paketet om digitala tjänster är och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (e-handelsdirektivet). Ännu finns dock inget förslag om ändring av direktivet och det är därför relevant att redogöra för hur dess nuvarande bestämmelser påverkar möjligheter att ställa krav på aktörer som erbjuder informations- samhällets tjänster. Direktivet syftar till att bidra till att den inre marknaden fungerar genom att säkerställa den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster mellan medlemsstaterna. Av direktivet följer att när det gäller informationssamhällets tjänster som omfattas av det så kallade sam- ordnade området så gäller ursprungslandsprincipen.45 Denna princip innebär att det är reglerna i ursprungslandet som gäller även när en tjänst tillhandahålls i ett annat land. Detta innebär att inom det sam- ordnade området så får endast ställa krav om den aktörer som erbjuder informationssamhällets tjänster är etablerad i landet. Ursprungslandsprincipen har genomförts i svensk rätt genom 3 § lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informations- samhällets tjänster som lyder En tjänsteleverantör med en annan etableringsstat än inom EES har rätt att, utan hinder av svenska regler inom det samordnade regel- området, tillhandahålla tjänstemottagare i informationssamhäl- lets tjänster. 44Paketet för digitala tjänster har varit ute på samråd och kommissionen avser att presentera åt- gärdsförslag , se . 45Artikel 3.2 i e-handelsdirektivet. För att fastställa vad dessa begränsningar medför vid regleringen av producentansvaret för textil måste man först fastställa vad som avses med en informationssamhällets tjänst och därefter fastställa om det man vill reglera omfattas av det samordnade området. En informationssamhällets tjänst definieras som en tjänst som vanligtvis utförs mot ersättning, på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare. Online-försäljning av textil uppfyller dessa kriterier och utgör därmed ett exempel på en informationssamhällets tjänst. Den fysiska leveransen av varor utgör dock inte en informationssamhällets tjänst.46 har klargjort hur man ska se denna uppdelning mellan online-försäljning och leverans av varor. Enligt domstolen består en försäljning på internet i ett första led av ett köpeavtal som kännetecknas av ett an- bud att sluta avtal online och ett ingående av avtalet på elektronisk väg. I ett andra led innebär en sådan försäljning en leverans av den sålda produkten, som normalt sker till kundens bostad. Det första ledet omfattas av e-handelsdirektivet och ursprungslandsprincipen och det andra ledet omfattas inte.47 Det samordnade området innefattar två typer av krav. För det första handlar det om krav som ställs i samband med att en verk- samhet startas, till exempel krav avseende tillstånd, behörighet och anmälningar. För det andra handlar det om krav som ställs vid ut- övande av verksamheten, till exempel avseende tjänstens kvalitet och innehåll eller tjänstetillhandahållarens ansvar. Det samordnade om- rådet omfattar endast krav som ställs på online-verksamhet och inte krav kopplade till varorna i sig. Därmed omfattar det samordnade området inte krav på märkning, säkerhet eller produktansvar.48 Utredningen kan konstatera att det utifrån e-handelsdirektivets lydelse och praxis inte är helt enkelt att dra en tydlig linje mellan de typer av krav som omfattas av direktivet, och därmed av ursprungslandsprincipen, och de typer av krav som ligger utanför och därmed får bedömas utifrån EUF-fördragets allmänna bestäm- melser om den inre marknaden. Det är dock vår uppfattning att det är förenligt med e-handelsdirektivet att ställa krav på att en utländsk säljare har ett producentansvar vid försäljning i . Detta gäller oavsett om försäljningen sker via en självständig e-handlare eller via 46Skäl 18 samt artikel 2 a i e-handelsdirektivet. 47Se dom Ker-Optika C-108/09, ECLI:EU:C:2010:725, punkt 22 samt 28–30. 48Skäl 21 samt artikel 2 h i e-handelsdirektivet. en digital marknadsplats. Skälet till detta är att ett sådant krav inte påverkar möjligheten att anta anbud att sluta avtal online eller att ingå avtalet på elektronisk väg. När det däremot gäller möjligheten att ställa krav på en utländsk aktör som driver en digital marknadsplats, det vill säga på förmed- laren och inte på säljaren, är bedömningen att e-handelsdirektivet utgör ett större hinder. Till exempel skulle ett krav som innebär att en sådan aktör endast får erbjuda sin förmedlingstjänst till säljare som kan visa att de har ett avtal med ett tillståndsgivet insamlings- system i troligen ligga inom e-handelsdirektivets tillämpnings- område. Ett sådant krav skulle nämligen innebära att marknads- platsen får ett utökat ansvar att kontrollera alla säljare som använder tjänsten. Krav som gäller tjänsteleverantörens ansvar ingår uttryck- ligen i det samordnade området.49 Ett sådant krav skulle dessutom medföra att en säljare som inte kan visa att det tagit sitt svenska producentansvar förhindras att via marknadsplatsen lämna anbud att sluta avtal online och att ingå avtal på elektronisk väg med svenska konsumenter. Kravet begränsar således det första ledet i ett köp på internet som enligt omfattas av e-handelsdirektivet. Utredningen har även övervägt om det är möjligt att vid distans- handel från andra länder uppställa krav på att säljaren, exempelvis i orderbekräftelsen, informerar den svenske köparen om vilket insam- lingssystem som producenten är ansluten till. Även här görs dock bedömningen att ett sådant krav ligger inom det samordnade områ- det då e-handelsdirektivet innehåller flera bestämmelser om vilken information tjänsteleverantören ska lämna.50 Det är därför inte möj- ligt att ställa den typen av krav på utländska distanshandlare. Som framgår ovan föreligger ett flertal olika praktiska och juridiska hinder som sammantaget innebär att det inte är möjligt att säker- ställa att alla aktörer behandlas lika och tar sin del av ansvaret för insamlingen och hanteringen av textilavfallet. De flesta av dessa hin- der är inte specifika för producentansvarsregleringar. 49Artikel 2 h i andra strecksatsen. 50Se artikel 5, 6 och 10 i e-handelsdirektivet. problematik finns även avseende produktlagstiftningen och skatte- lagstiftningen (se avsnitt 10.12.3). Utredningen kan även konstatera att det för att lösa flera av dessa hinder krävs internationella överenskommelser, ändringar i EU- rättsakter och fler bestämmelser om administrativt samarbete över gränserna. Den typen av åtgärder kan inte komma till stånd inom ramen för en statlig utredning. Även om det finns vissa åtgärder som kan vidtas för att minska de hinder som identifierats är det därför inte möjligt för utredningen att föreslå åtgärder som säkerställer en rättvis behandling av alla aktörer. Det finns därmed en risk att utländska producenter som säljer textil på distans direkt till svenska slutanvändare, på grund av okun- skap eller medvetet, inte uppfyller sitt svenska producentansvar. I kapitel 11 har utredningen samlat förslag på åtgärder som kan vidtas för att komplettera införandet av ett producentansvar i . Där finns flera exempel på frågor kan driva i EU- samarbetet för att minska problemen med utländska distanshandlare som inte tar sitt producentansvar. 10.12.2Reglering av distanshandel i existerande och kommande producentansvar För de existerande producentansvaren gäller, med undantag för läke- medel, att även utländska distanshandlare omfattas av tillämpnings- området. Endast när det gäller producentansvaret för elutrustning finns det bestämmelser som underlättar för utländska aktörer att full- göra sitt producentansvar och för att utöva tillsyn. Förordningen om producentansvar för elutrustning genomför WEEE-direktivet.