sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — Det gäller exempelvis tid med graviditetspenning, föräldrapenningförmån, sjukpenning, rehabiliter- ingspenning, smittbärarpenning eller närståendepenning enligt social- försäkringsbalken. För att sådana ersättningar ska kunna medräknas, ska månaden i övrigt innehålla förvärvsarbete som kan tillgodoräknas i ett arbetsvillkor (23 b § ). För den som uppfyllt medlemsvillkoret, dvs. varit medlem i en arbets- löshetskassa och uppfyllt arbetsvillkoret sedan det senaste inträdet, lämnas ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen. För att villkoret ska vara uppfyllt ska medlemstiden i en arbetslös- hetskassa vara sammanhängande, men regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om vissa avbrott i medlemskapet som arbetslöshetskassan ska bortse från när medlemsvillkoret prövas (7 § ). Arbetslöshetskassan ska bortse från avbrott i medlemskapet som understiger en kalendermånad, under förutsättning att den sammanlagda avbrottstiden inte över- stiger . Undantaget gäller inte vid avbrott som beror på vissa beslut om uteslutning ur en arbetslöshetskassa, t.ex. när den sökande utesluts p.g.a. att han eller hon har lämnat oriktiga eller vilse- ledande uppgifter (2 b § ALFFo). Personer som före in- trädet i en arbetslöshetskassa har varit medlemmar i en annan arbets- löshetskassa får tillgodoräkna sig tid i den kassan för att uppfylla medlemsvillkoret (8 § ). Dagpenningen enligt inkomstbortfallsförsäkringen baseras som huvudregel på den dagsförtjänst som den sökande hade under ram- tiden (25 § ). Med dagsförtjänst avses 1/22 av den genomsnitt- liga månadsinkomsten . I dagsförtjänsten medräknas även sådana socialförsäkringsförmåner som ingått i beräkningen av normalarbetstiden, på samma sätt och under samma förutsättningar som i grundförsäkringen. Ersättning lämnas med en dagpenning som är av dags- förtjänsten och under de återstående samt om den sökande har barn vid dag 300 (22 och 26 §§ ). Regeringen fastställer högsta dagpenning. lämnas ersättning med högst . Därefter uppgår den högsta möjliga dagpenningen till (25–26 §§ och 4 § ALFFo). Ersättning lämnas som lägst med samma belopp som gäller för grundförsäkringen (4 § ALFFo). I sådana fall beräknas dagpenningen alltså med utgångspunkt från normalarbetstiden, inte dagsförtjänsten. Om en ersättningsperiod löpt ut och en sökande under en pågående ersättningsperiod på nytt har uppfyllt ett arbetsvillkor lämnas ersätt- ning under ytterligare en ersättningsperiod (23 § ). En prövning av om den sökande i en sådan situation uppfyller villkoren kallas ny- prövning. Den som fått ersättning enligt grundförsäkringen får behålla sin tidigare normalarbetstid (och därmed sin dagpenning) om det är för- månligare än att en ny normalarbetstid fastställs med utgångspunkt från det uppfyllda arbetsvillkoret. Detta gäller för högst två ersättningsperioder som följer direkt på varandra (23 c § ). På så sätt skyddas dagpenningen, som för grundförsäkrade beräknas med utgångspunkt från normalarbetstiden, . Den som har inkomstrelaterad ersättning och vid nyprövning upp- fyller ett arbetsvillkor får, beroende på vad som är mest förmånligt, antingen av den dagsförtjänst som följer av det senast upp- fyllda arbetsvillkoret eller av den tidigare dagsförtjänsten (27 a § ). I det sistnämnda fallet gäller den normalarbetstid som den sökande hade med arbetslöshets- ersättning (23 d § ). Reglerna i 27 a § gäller för högst två ersättningsperioder som följer direkt på varandra. Det innebär att även den inkomstrelaterade ersättningen är skyddad . Den som är och under en ramtid har varit arbetslös i minst får anvisas till jobbgarantin för ung- domar. Den som har förbrukat i ersättningsperioden utan att ha kvalificerat sig för en ny ersättningsperiod får, oavsett ålder, anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin. Det finns skyddsregler i arbetslöshetsförsäkringen för dem som är inskrivna i garantierna (jobbgarantin för ungdomar eller jobb- och utvecklingsgaranti) som har inkomstrelaterad ersättning och som under deltagandet uppfyllt ett nytt arbetsvillkor. Den sökande får, beroende på vad som är mest förmånligt, antingen en dagpenning baserat på av den tidi- gare ersättningsgrundande inkomsten eller av den dagsför- tjänst som kan beräknas från det uppfyllda arbetsvillkoret. Skyddet gäller endast om den sökande ansöker om ersättning från den tidpunkt då han eller hon lämnade någon av garantierna. Dessa regler får tillämpas högst två gånger per sökande (30 § ). Dagpenningskyddet är alltså mer begränsat för den som återkvalificerar sig för en ny ersättningsperiod efter att ha förbrukat alla sina dagar i en tidigare ersättningsperiod, än det är för en person som vid en nyprövning kvalificerar sig för en ny ersättningsperiod . Det finns också särskilda regler för dem som uppfyller arbets- villkoret under deltagande i någon av garantierna och som tidigare antingen fått ersättning enligt grundförsäkringen eller inte fått arbets- löshetsersättning alls (23 e § ). I en sådan situation ska den sök- andes totala arbetsutbud inom respektive garanti gälla som normal- arbetstid. Det betyder att normalarbetstiden fastställs för de arbetssökande som söker heltidsarbete. Eftersom normalarbets- tiden är avgörande för dagpenningens storlek i grundförsäkringsären- den, innebär det att ersättning lämnas med det maximala grundbeloppet för denna grupp. Skyddsregeln gäller bara om ansökan om ersättning sker inom 12 månader från tidpunkten då en sökande lämnade respektive garanti och får tillämpas högst två gånger per sökande (23 e § ). Höjning av dagpenning och ersättningsnivå Dagpenningen kan påverkas på olika sätt . Enligt 4 kap. 5 §, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens före- skrifter (IAFFS 2018:2) kan normalarbetstiden höjas om den sökande av har haft en högre arbets- tid . Om normalarbetstiden höjs, kan dagsförtjänsten räk- nas om. Detsamma gäller uppräkning efter det att löneförhandlingarna för medlemmarna inom arbetslöshetskassans verksamhetsområde avslutats (5 kap. 3 § IAFFS 2018:2). En sökande som inte uppfyller medlemsvillkoret vid arbetslös- hetens inträde kan bara under vissa omständigheter övergå från grundförsäkringen till inkomstbortfallsförsäkringen i arbetslöshet. En sådan förstärkning av försäkringsskyddet begränsades först . Det är en följd av att i avgörandet HFD 2018 ref. 12 prövat frågan om rätt till arbetslöshets- ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen när medlemsvillkoret uppfylls först av arbetslöshet. Domstolen konstaterar att prövningen enligt 12 § av en sökandes rätt till dagpenning enligt inkomstbortfallsförsäkringen ska göras vid arbets- löshetens inträde. Domstolen ansåg att det inte fanns något stöd för att göra prövningen av arbetslöshet. har en rad tillfälliga regler införts inom arbets- löshetsförsäkringen. Med tillfälliga avses här att det redan nu finns beslut om att som närmare anges under respektive regel, återinföra de regler som redovisats ovan under gällande rätt. Medlemsvillkoret (gäller fram till ) Vid prövning av medlemsvillkoret (dvs. rätt till inkomstrelaterad ersättning) ska medlemstiden beräknas så att den sökande för varje medlemsmånad får tillgodoräkna sig ytterligare (7 § ). Enligt 12 § ska den sökande ha uppfyllt arbetsvillkoret efter det senaste inträdet i arbetslöshetskassan, om inte medlemstiden har beräknats enligt föregående mening. Grundbeloppets tak och golv (gäller fram till ) Regeringen kan tillfälligt meddela föreskrifter om lägsta belopp för dagpenning i form av grundbelopp, 24 § . Enligt 3 § ALFFo läm- nas dagpenning i form av grundbelopp till den som har heltidsarbetat med per dag. För den som inte har arbetat heltid minskas grundbeloppet propor- tionellt, dock inte understigande per dag. Inkomstbortfallsförsäkringens tak (gäller fram till ) Enligt 4 § lämnas dagpenning i form av inkomstrelaterad ersättning med lägst per dag till den som har heltidsarbetat . För den som inte har arbetat heltid minskas beloppet proportionellt, dock inte understigande 255 kro- nor per dag. lämnas ersätt- ning med per dag. Nuvarande beräkningsregler gör försäkringsskyddet svårt att förutse och försäkringen krånglig att administrera Både dagpenningen och arbetsvillkoret baseras (med vissa undantag för företagare) på uppgifter om arbetad tid som ligger inom ram- tiden. Ramtiden beräknas med hänsyn till bestämmelser om över- hoppningsbar tid, vilket kan medföra att den blir upphackad. Det leder till att arbetslöshetskassorna kan behöva beakta enskilda måna- der när de ska beräkna ersättningens storlek eller pröva arbetsvillkoret. Det medför att de uppgifter som ersätt- ningen ska baseras på enligt regelverket ofta avviker från de upp- gifter som den sökande uppfattar som den inkomst och arbetstid som borde ersättas. Många sökande har därför svårt att förstå utfallet av arbetslöshetskassornas beräkning av ersättningens storlek. Det som ligger till grund för prövning av rätten till ersättning är inte heller identiskt med det som ligger till grund för beräkningen av ersättningens storlek. Problemet framkommer för ersättningstagare som har eller har haft olika socialförsäkringsförmåner. Tid med för- äldrapenning räknas i undantagsfall med vid en prövning av arbets- villkoret, men räknas inte in i normalarbetstiden och därmed inte heller i dagsförtjänsten. Däremot kan föräldrapenning, liksom vissa andra socialförsäkringsförmåner, räknas med i normalarbetstiden (och dagsförtjänsten) om den sökande har haft föräldrapenning och arbetat i sådan omfattning att månaden kan medräknas i arbetsvillkoret. I sådana fall räknas föräldrapenningen inte med vid en prövning av arbetsvillkoret. Ersättningens konstruktion gör att vissa inte påverkas av nedtrappningen i ersättningen För den som får inkomstrelaterad ersättning uppgår dagpenningen till högst per dag för att därefter – under de resterande – sjunka till högst . uppgår ersättningsnivån till 80 pro- cent av dagsförtjänsten under de 200 första och . För den som får arbetslöshetsersättning enligt grundförsäkringen lämnas ersättning med en fast dagpenning på maximalt per dag. Det betyder att det bara är personer som för det första har rätt till inkomstrelaterad ersättning och för det andra befinner sig inom ett visst inkomstspann som påverkas av förändringar i ersätt- ningsnivåerna. I praktiken innebär det att ersättningen bara trappas ned för den som är berättigad till ersättning enligt inkomstbortfalls- försäkringen och som har en genomsnittlig tidigare inkomst mellan och per månad.1 Det inne- bär att nedtrappningen i ersättningen, som syftar till att skapa incita- ment för flera att komma i arbete, i praktiken omfattar en begränsad del av samtliga ersättningstagare. 1Källa: Utredningens beräkningar. Kravet på medlemskap är statiskt Medlemsvillkoret innebär att den sökande, utöver att ha uppfyllt ett arbetsvillkor, måste ha varit medlem i en arbetslöshetskassa i tolv sammanhängande månader för att ha rätt till inkomstrelaterad arbets- löshetsersättning. Det långa medlemskap som krävs för att en sökande ska få någon utväxling av att vara medlem gör att det finns en risk att den som har svårt att förutse hur en anställning kommer att vara väljer att avstå från att bli medlem i en arbetslöshetskassa, eftersom medlems- avgiften är en onödig utgift om arbetslösheten inträder innan har passerat. De nya kraven på medlemstid behöver ut- formas så att det blir relevant för fler att vara medlemmar i en arbets- löshetskassa, utan att det för den skull reducerar arbetstagares vilja att stanna kvar som medlemmar i kassan . Grundförsäkringens konstruktion innebär en risk för överförsäkring En arbetslöshetsförsäkring grundad riskerar att över- kompensera personer, eftersom det i en sådan försäkring saknas krav på att arbetet ska ha resulterat i förvärvsinkomster. Det förekommer att sökande som har haft mycket låga inkomster får en arbetslöshets- ersättning som överstiger den lön som han eller hon hade som förvärvsarbetande. I vissa fall kan sökande få ersättning utan att ha haft några inkomster alls. För dessa sökande är det alltså ekonomiskt fördelaktigt att vara arbetslösa i stället för att arbeta. 11.4Nuvarande principer bör gälla för bestämmandet av ersättningens storlek Förslag: Arbetslöshetsersättningens storlek ska bestämmas till ett belopp utifrån en ersättningsgrundande inkomst, den sökandes medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshets- kassa och tid med arbetslöshetsersättning. Ersättningens storlek ska bestämmas enligt samma principer som Beräkningen av ersättningens storlek vilar på vissa grundprinciper: den sökandes tidigare inkomster från förvärvsarbete, hur länge den sökande har varit medlem i en arbetslöshetskassa för arbetslöshetens start samt hur den sökande har fått arbetslös- hetsersättning. Beräkningsgrunderna tydliggör att arbetslöshetsför- säkringen är en omställningsförsäkring som ger den sökande ersätt- ning för ett inkomstbortfall, administreras av arbetslöshetskassor och till viss del är frivillig samt är utformad för att bidra till att tiden i arbetslöshet blir så kort som möjligt. Dessa principer har legat till grund för beräkningen av ersättningens storlek och det är utredningens bedömning att de är ändamålsenliga. Bestäm- melser om beräkningen av ersättningens storlek ska därför utgå från nuvarande principer. Försäkringsutfallet ska vara lätt att förutse och beräkningen lätt att administrera Beräkningen av arbetslöshetsersättningens storlek bör leda till ett förutsebart utfall. Det spelar stor roll om det finns tydliga defini- tioner av vilka inkomster från förvärvsarbete som ska ingå och vilka övriga ersättningar som ska jämställas med inkomster från förvärvs- arbete. Även andra regler är centrala för förutsebarheten, såsom avgränsning och beräkning av ramtid och hur överhoppningsbar tid påverkar ramtidsberäkningen. Förutsebarhet avseende vilken ersättning som kommer att läm- nas kan åstadkommas på flera sätt. Gemensamt för alla ändamåls- enliga lösningar är att bedömningssituationer bör undvikas så långt det är möjligt. Det som ska ingå i beräkningsunderlaget bör vara lätt att identifiera och som regel inte kräva någon ytterligare bedömning än vad som framgår av ett lättillgängligt och tydligt underlag. Genom att själv ta del av de uppgifter som successivt lämnas i arbetsgivar- deklarationerna eller, i förekommande fall, de uppgifter som framgår av slutskattebeskedet, kan den sökande förväntas få en god uppfatt- ning om försäkringsutfallet och storleken på sin arbetslöshetsersätt- ning. Det kommer sannolikt även att leda till att arbetslöshetskassorna kan effektivisera administrationen genom en ökad automatisering av beräkningarna. Effektiviseringen kan bidra till en ökad legitimitet för arbetslöshetsförsäkringen genom att kostnaderna sjunker och långa handläggningstider undviks. Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen ska vara effektivt, förutsebart och hållbart . Regelverket ska vara till- räckligt flexibelt för att kunna anpassas efter förändringar på arbets- marknaden och i konjunkturläget. Dessa utgångspunkter gäller i syn- nerhet för bestämmelserna om arbetslöshetsersättningens storlek. Arbetslöshetsförsäkringen är en inkomstbortfallsförsäkring som ska ge ekonomiskt stöd i omställning mellan arbeten. De grundläggande principerna som gäller för beräkning av ersättningens storlek kan i stor utsträckning användas även i ett nytt system. Arbetslöshetsersättning betalas ut till följd av att den sökande har förlorat sitt arbete och, därmed, sin förvärvsinkomst. Det bör därför finnas ett samband mellan det som ska ersättas, dvs. den tidigare lönen, och arbetslöshetsersättningens storlek. gäller detta i viss utsträckning för vissa av dem som uppfyller villkoren inom inkomst- bortfallsförsäkringen. För den som får ersättning enligt grundförsäkringen är sambandet svagare eftersom de tidigare inkoms- terna från förvärvsarbetet inte har någon betydelse, då ersättningens storlek i detta fall utgår från den sökandes arbetade tid. Sambandet mellan arbetslöshetsersättningens storlek och det in- komstbortfall som ska ersättas kommer att omfatta alla sökande i det nya regelverk som utredningen föreslår. All arbetslöshetsersättning, oavsett ersättningsnivå, föreslås bli inkomstrelaterad. Det är delvis en följd av att alla som beviljas arbetslöshetsersättning måste ha upp- fyllt ett inkomstvillkor. På så sätt undviks också att vissa sökande överkompenseras i förhållande till tidigare inkomster från förvärvs- arbete. I den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen beräknas ersättningen till ett dagpenningbelopp. Den sökande ansöker om arbetslöshets- ersättning . Ersättning lämnas med högst fem dagpenning- belopp . I det förslag som utredningen presenterar ska ersätt- ningen i stället lämnas . Utredningen anser att ersättningen därför ska lämnas med ett ersättningsbelopp som baseras på tidigare inkomster från förvärvsarbete. För den som är helt arbets- lös innebär det att ersättningens storlek relaterar tydligare till den inkomst som han eller hon hade tidigare, eftersom de allra flesta på arbetsmarknaden får lön utbetald . För den som är delvis arbetslös föreslår utredningen särskilda bestämmelser om hur ersätt- ningen ska beräknas i kapitel 13–14. Det framgår av utredningens direktiv att arbetslöshetsförsäkringen även i fortsättningen ska administreras av arbetslöshetskassor. Tiden med medlemskap ska bestämma ersättningens nivå, dvs. hur stor andel (räknat i procent) som den sökande har rätt till i relation till den tidi- gare lönen, upp till ett maxbelopp/tak. Det ska vara frivilligt att bli medlem i eller ansluta sig till en arbetslöshetskassa. Arbetslöshets- försäkringens administration ska utgå från samma ordning som gäller . Arbetslöshetsersättning ska lämnas till den som uppfyller inkomst- villkoret, oavsett om den sökande är medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa eller inte. Den ordning som gäller bibehålls i detta avseende. Det kan bl.a. motiveras med att alla som uppfyller inkomstvillkoret har haft inkomster från förvärvsarbete som inne- burit att arbetsgivaren, uppdragsgivaren eller företagaren, varit skyldig att betala in socialavgifter. Alla sökande som uppfyllt inkomstvill- koret har därmed genom sitt arbete varit med och finansierat arbets- löshetsförsäkringen, oavsett om han eller hon dessutom har varit medlem i en arbetslöshetskassa eller inte. Det är därför rimligt att alla sökande som uppfyller ett inkomstvillkor också ska ha ett visst försäkringsskydd i händelse av arbetslöshet. I den meningen är arbets- löshetsförsäkringen en allmän försäkring som, i princip, omfattar alla som har inkomster från förvärvsarbete. Det är och bör även i fortsättningen vara frivilligt att bli medlem i en arbetslöshetskassa. Frivilligheten är en naturlig utgångspunkt eftersom arbetslöshetskassorna är föreningar. Medlemskapet ska be- rättiga en sökande till ett försäkringsskydd och en ersättningsnivå utöver det som gäller för personer som valt att inte bli medlemmar i en arbetslöshetskassa. Denna lösning är historiskt förankrad, och det enda undantaget är det kontanta arbetsmarknadsstödet (KAS) som fanns . Även om socialavgifter finansierar arbetslös- hetsförsäkringen till den största delen, är och ska medlemskapet i en arbetslöshetskassa vara avgörande för tillgång till högre försäkrings- skydd över den allmänna nivån. Viljan att förstärka sitt skydd vid inkomstbortfall till följd av arbets- löshet samt att förbli medlem är avgörande för ett system som bygger på frivillighet. Medlemskapet ska därför ha betydelse för ersätt- ningens storlek. Enligt nuvarande ordning har medlemskapet bety- delse för ersättningens storlek genom att den som har varit medlem och uppfyllt arbetsvillkoret får en ersättning som relaterar till den sökandes tidigare inkomst. En sök- ande som saknar medlemskap, som inte har varit medlem under till- räckligt eller som har varit medlem men inte uppfyllt arbets- villkoret inom medlemstiden får en ersättning som inte har någon relation till den sökandes tidigare inkomst. Genom utredningens förslag att skapa en sammanhållen inkomst- bortfallsförsäkring aktualiseras nya aspekter av medlemstidens bety- delse. Skillnaden mellan att vara fullt försäkrad och att inte vara det ska inte längre innebära att den sökande har rätt till inkomstrelaterad ersättning i stället för ett arbetsbaserat grundbelopp. Utredningens förslag innebär att alla som uppfyller villkoren för arbetslöshetsersätt- ning omfattas av inkomstbortfallsförsäkringen, men att den procen- tuella ersättningen påverkas av medlemstiden i en arbetslöshetskassa. Beräkningar av ersättningens storlek vid inkomstrelaterad ersättning utgår som regel från inkomster från förvärvsarbete före arbetslösheten. Ersättningen blir, upp till ett tak, högre ju högre förvärvsinkomster som den sökande har haft. Det är en följd av att arbetslöshetsersättningen ersätter en tidigare inkomst. Detta innebär, annorlunda uttryckt, att ett högre inkomstbortfall leder till högre ersättning. Utredningen menar att tiden som medlem även i fortsättningen ska innebära att den sökande får en högre ersättningsnivå. Utredningen menar dess- utom att ersättningen bör vara högre ju längre (upp till ett tak ) en sökande har varit medlem i en arbetslöshetskassa. Det finns skäl att också trappa ned ersättningen med tiden i arbetslöshet. En nedtrappning är en naturlig konsekvens av att arbets- löshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring. Om ersättningen trappas ned innebär det att den sökande har ökande incita- ment att bredda sitt sökande och sänka sin reservationslön (dvs. den lägsta lön som han eller hon är villig att arbeta för). En nedtrappning av ersättningen kan därför bidra till att den sökandes tid i arbetslös- het blir så kort som möjligt. Det gagnar både individen och samhället. Utöver nedtrappning finns andra delar av regelverket, t.ex. krav på att aktivt söka arbete, regler om lämpligt arbete samt regler om sank- tioner i de fall då regelverket inte följs, som samspelar för att nå målet om så korta omställningstider som möjligt. I den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen omfattas bara en mindre andel av alla ersättningstagare av en nedtrappning av ersättningsnivån. Den som har ersättning enligt grundförsäkringen har en oförändrad dagpenning under hela ersättningsperioden, liksom den som har in- komstrelaterad ersättning men som hade eller mindre i genomsnittlig lön före arbetslösheten. Den som hade en högre lön än får inte heller någon sänkning av ersättningens storlek . Ned- trappningen omfattar alltså bara den som befinner sig inom ett begrän- sat inkomstspann. Utredningens utgångspunkt är att en arbetslöshets- försäkring som är en inkomstrelaterad omställningsförsäkring på det sätt som beskrivits ovan bör inkludera en nedtrappning för alla som uppbär arbetslöshetsersättning. 11.5Hur ersättningens storlek bestäms 11.5.1Ersättningens storlek bestäms utifrån tidigare inkomster av förvärvsarbete Förslag: Den ersättningsgrundande inkomsten för en sökande som har uppfyllt ett inkomstvillkor enligt huvudregeln ska fastställas till ett belopp som motsvarar den sökandes totalinkomst av för- värvsarbete som har legat till grund för prövningen av inkomst- villkoret, delat med tolv. Regeringen kan med stöd 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om en högsta ersättningsgrundande inkomst. Bedömning: Det bör införas en bestämmelse i den nya förord- ningen som anger att den högsta ersättningsgrundande inkomsten ska vara . Enligt nuvarande ordning ligger en sökandes tidigare förvärvsin- komster till grund för storleken på inkomstrelaterad ersättning medan arbetad tid används för att beräkna ersättning enligt grundförsäk- ringen. Reglerna är delvis svårtillgängliga. Det beror bl.a. på att den ramtid som ersättningen ska beräknas utifrån kan vara fragmenterad och på att arbetsvillkoret och ersättningens storlek kan baseras på olika uppgifter.