sou · H8B347d2 · 2020-08-26 00:00:00 — 29Kommittédirektiv 2019:54, Åtgärder för att minska fel i folkbokföringen. 27.10 Konsekvenser för barn Utredningen har haft i uppdrag att se över om barnrättsperspektivet behöver förtydligas i socialtjänstlagen. Inom ramen för det uppdraget har utredningen lagt ett antal förslag med syftet att förtydliga och i vissa fall stärka barnrättsperspektivet i socialtjänstlagen. Bestämmelserna om barnets bästa, barnets rätt till information och barnets rätt till att framföra sina åsikter har i den nya lagen om- formulerats för att få en tydligare koppling till artikel 3 och 12 i FN:s konvention om barnets rättigheter () (avsnitt 19.2– 19.4). Även om innebörden av bestämmelserna är densamma så kan tillämpningen underlättas av att vissa grundläggande förutsättningar som anges i framgår direkt av socialtjänstlagen. Att det placerade barnets behov av kontakt med föräldrar och syskon lyfts fram i lagen ligger i linje med artikel 16 i i vilken barnets rätt till privat- och familjeliv kommer till uttryck. Där ingår att bevara barnets band till familjemiljön i vidare bemärkelse vilket bl.a. inbegriper såväl föräldrar som syskon. Det kan antas att då barnets rättigheter enligt tydliggörs i social- tjänstlagen så ökar förutsättningarna för att bestämmelserna ska till- lämpas korrekt. Detta är positivt för barnet. Utredningen föreslår att socialnämnden i vissa avseenden ska få ökat handlingsutrymme med syftet att stärka förutsättningarna för nämnden att bl.a. verka för att barn växer upp under trygga och goda levnadsförhållanden. Förlängd tid för uppföljning av ett barns situa- tion innebär att socialnämnden kan arbeta med att motivera vårdnadshavare och barnet, när detta är , att ta emot en föreslagen insats (avsnitt 19.8). Det ger också möjlighet att följa barnets utveckling och då kunna uppmärksamma om hemför- hållandena inte är stabila eller om barnet själv utvecklar ett skadligt beteende. Vidare får socialnämnden ytterligare handlingsutrymme genom förslaget att tala med barn utan vårdnadshavarens samtycke under en förhandsbedömning (avsnitt 19.5). Syftet med förslaget är att göra barnet mer delaktig i processen. Genom att nämnden ges möjlighet att samtala med ett barn utan vårdnadshavarens samtycke finns anledning att anta att något fler barn i behov av skydd och stöd kommer att kunna uppmärksammas. kan det vara svårt för att under förhandsbedömningen avgöra om barnet ris- kerar att utsättas för skada eller påtryckningar i samband med ett enskilt samtal. Ett sådant samtal skulle bl.a. kunna leda till en lojali- tetskonflikt mellan barnet och vårdnadshavarna som barnet kan få svårt att hantera själv. Utredningen bedömer emellertid att det samman- taget är positivt för ett barn att, under en förhandsbedömning, få möjligheten att göra sin röst hörd även i de fall vårdnadshavaren inte samtycker till ett samtal. Möjligheten måste dock användas på ett ansvarsfullt sätt och med viss försiktighet av socialnämnden. 27.10.2 Insatser utan behovsprövning Utredningen föreslår i avsnitt 17 att socialnämnden ska få tillhanda- hålla insatser utan behovsprövning. Med förslaget följer ökat själv- bestämmande för den enskilde och förslaget bedöms göra det lättare för den enskilde att i vissa fall ta del av stöd och hjälp. På så sätt kan bli mer tillgänglig för både barn och föräldrar. I fråga om barn gäller enligt 6 kap. 11 § FB att vårdnadshavaren både har rätt och skyldighet att bestämma över barnets personliga angelägenheter. I takt med barnets stigande ålder och mognad, ska vårdnadshavaren ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önske- mål. Detta gäller även i fråga om insatser som tillhandhålls utan be- hovsprövning varför dessa som utgångspunkt förutsätter vårdnads- havarens samtycke. Det innebär även att det i många fall, särskilt i fråga om yngre barn, kommer att vara vårdnadshavaren som tar ini- tiativ till insatsen och bedömer vilken insats som är lämplig för barnet. Utgångspunkten bör, enligt utredningens mening, vara att vårdnads- havaren vill barnets bästa. förekommer det att vårdnadshavaren ansöker om in- satser som barnet inte är i behov av. Det kan ibland bero på att vård- nadshavaren själv är i behov av insats. Denna situation kommer att kunna uppkomma även i fråga om insatser som tillhandahålls utan behovsprövning. Att ett barn tar del av en insats utan behovspröv- ning, trots att han eller hon egentligen inte har behov av det, torde dock inte vara skadligt för barnet. Kontakten med utföraren kan emellertid öka förutsättningarna för att barn som far illa eller ris- kerar att fara illa uppmärksammas. Utföraren är i dessa fall skyldig att genast göra en orosanmälan till socialnämnden.30 För det fall in- 30Se även avsnitt 17.7.3. satser skulle kunna medföra vissa risker för någon som deltar bör kommunen noga överväga om dessa alls bör tillhandahållas utan be- hovsprövning. Utredningens förslag kan även bidra till att familjer i behov av stöd och hjälp får del av insatser i ett tidigare skede. Barn och familjer söker sig i mycket liten omfattning själva till för att ansöka om stöd och hjälp. Orosanmälningar inkommer i mycket större omfattning än ansökningar.31 En orosanmälan föranleds av att någon fått kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. I vissa fall hade en orosanmälan troligen kunnat undvikas om hade fått kontakt med barnet tidigare. I SKR:s kontakter med företrädare för verksamheter som erbjuder insatser utan behovsprövning har framkommit att de känner osäkerhet kring vad som är tillåtet att göra utan bistånds- bedömning. Det har lett till att verksamheter ibland avstår från att hjälpa barn och föräldrar på plats och i stället anmäler oro för barnet med förhoppning om att en utredning ska leda till att barnet får nöd- vändigt stöd. Om familjen vid kontakt med socialförvaltningen är motiverad riskerar att tappa kontakten med familjen helt och hållet.32 I båda dessa fall är det en orosanmälan som leder till kontakt med och vägen till stöd och hjälp för både barn och föräld- rar blir onödigt lång. I stället bör barnet och föräldrarna ges stöd tidigt så att det inte behöver bli fråga om någon orosanmälan. Med utredningens förslag får möjlighet att tillhandahålla insatser utan behovsprövning vilket kan underlätta arbete med tidiga och förebyggande insatser. Det kan framför allt ge barn och föräldrar tillgång till insatser snabbare än , när behovet är påtaglig för den enskilde och motivationen finns. Ökad möjlighet att nå såväl barn som föräldrar antas leda till att barn och ungdomar, som är i behov av stöd och skydd får ökad uppmärksamhet och hjälp i ett tidigt skede. Det förbättrar förutsättningarna för barn att växa upp under trygga och goda förhållanden. Det kan även motverka behovet av framtida mer omfattande insatser. 31Regeringskansliet, (2017), Barnet och ungdomens reform – Förslag till en hållbar framtid. Slutrapport från den nationella samordnaren, s. 135. 32SKL (2015), Stärkt skydd för barn och unga. Handlingsplan för den sociala barn- och ung- domsvården, s. 12 f. Insatser till barn utan vårdnadshavarens samtycke För barn som har fyllt får socialnämnden enligt utredningens förslag tillhandahålla insatser utan behovsprövning även utan vård- nadshavares samtycke. Det innebär att barn som har fyllt på egen hand kommer att kunna vända sig till en utförare för att ta del av insatser. Utredningens bedömning är att den som har fyllt i allmän- het har uppnått en sådan mognad att hans eller hennes önskemål och bestämmanderätt bör tillmätas avgörande betydelse i fråga om insat- ser som ges utan behovsprövning. Förslaget innebär att barns rätt till självbestämmande stärks. Det är kommunen som beslutar vilka in- satser som ska tillhandahållas för barn som har fyllt men barnet själv bestämmer om han eller hon ska ta del av en sådan insats eller inte. Utredningens förslag innebär en lägsta åldersgräns . Någon bedömning ska inte göras av det enskilda barnets mognad i förhål- lande till hans eller hennes ålder. Det innebär att även barn som på grund av t.ex. en kognitiv funktionsnedsättning möter vissa svårig- heter kommer att kunna ta del av insatser utan behovsprövning. Fråga uppkommer om det kan vara förenat med några risker för dessa barn? Det får dock förutsättas att kommunala utförare eller de ut- förare som socialnämnden väljer att anlita är professionella och att de kan bemöta och vägleda barnet utifrån hans eller hennes indi- viduella förutsättningar. Informationsskyldigheten innebär också att utförarna ska lämna informationen på lämpligt sätt och i lämplig utsträckning. Att barnet har kontakt med en av verk- samheter vilken har till uppgift att stödja och hjälpa torde som ut- gångspunkt inte vara till skada för ett barn som inte har uppnått viss mognad även om nyttan för vissa kan antas bli begränsad. För det fall att vissa insatser bedöms medföra risker för barn som deltar bör kommunen noga överväga om dessa alls bör tillhandahållas utan be- hovsprövning och under vilka förutsättningar och till vilka grupper en sådan insats kan tillhandahållas utan risk. Såsom utredningen anfört ovan får det antas att en vårdnads- havare vill sitt barns bästa. Det kommer dock att finnas barn som tar del av insatser mot vårdnadshavarens vilja eller utan vårdhavarens vetskap. Barn som tar del av insatser mot vårdnadshavarens vilja ris- kerar att hamna i en lojalitetskonflikt med vårdnadshavaren. I famil- jer där det t.ex. förekommer våld eller hedersrelaterat våld eller för- tryck kan barnet i vissa fall riskera att utsättas för ytterligare hot och våld. kan insatser utan vårdnadshavares samtycke för- bättra förutsättningarna för barnet och att få kontakt med varandra. Att får kontakt med barnet är en för- utsättning för att kunna hjälpa. För att minska riskerna för barnen bör kommunen dock noga överväga vilka insatser som är lämpliga att tillhandahålla utan vårdnadshavarens samtycke och hur insat- serna bör utformas för att möta barnens behov på bästa sätt. Den föreslagna bestämmelsen om ett förebyggande perspektiv (se avsnitt 7.3.4), tillsammans med bestämmelsen om planering av in- satser (se avsnitt 10.2.3) bedöms ha positiva konsekvenser för barn. Ett förebyggande perspektiv kan bl.a. bidra till ett ökat fokus på att förhindra att barn och unga börjar begå brott. Forskning visar att när barn tidigt uppvisar normbrytande beteende ökar risken för att det fortsätter . I arbetet med att förebygga brott måste social- tjänstens centrala roll lyftas fram. Tidiga insatser för barn och unga som riskerar att hamna i kriminalitet lönar sig på många sätt. Med ett så tidigt stöd som möjligt minskar risken för allvarlig proble- matik eller kriminell karriär senare i livet. Forskningsresultat visar också att de viktigaste skyddsfaktorerna för att skapa goda förutsätt- ningar för barn och ungas uppväxtvillkor är att fullfölja grund- och gymnasieskolan. Såväl skolan som har en viktig roll i det brottsförebyggande arbetet. Genom kravet att kommunerna ska planera sina insatser, särskilt tidiga och förebyggande, finns möjlig- het för kommunerna att tillsammans med skolan verkligen tänka till, planera och möta barns behov av insatser. Här finns även möjlighet att inkludera barn i planeringsprocessen och på så sätt öka tillgången till insatser och möta behoven på nya sätt. Den föreslagna bestämmelsen om att verksamhet inom social- tjänsten ska bedrivas i överensstämmelse med vetenskap och beprö- vad erfarenhet (avsnitt 14) samt förslaget till lag om socialtjänstdata- register (avsnitt 15) bedöms ha positiva konsekvenser för barn. Mycket talar för att verksamhet för barn inte fullt ut arbe- tar enligt vetenskap och beprövad erfarenhet. Till exempel är inte an- vändningen av bedömningsinstrument allmänt spridd. tar emot barn med olika omfattning av problem och problematik vilket gör att barnen kan lära sig negativa beteenden av varandra. Barn är en särskilt utsatt grupp där det är angeläget att goda kun- skaper om insatsers resultat, risker och möjligheter, ligger till grund både för övergripande beslut om utbud av insatser riktade till barn och i beslut om insatser till enskild. En verksamhet för barn som systematiskt använder sig av den kunskap som redan finns, som kom- pletterar med beprövad erfarenhet och tar till sig ny kunskap som publiceras, kommer få ett mycket bättre utfall av insatserna för barn som grupp. Utredningen föreslår i avsnitt 8.3.4 att nuvarande bestämmelser som rör brottsoffer ska omformuleras. Den nya bestämmelsen tyd- liggör enligt utredningens bedömning socialnämndens ansvar att erbjuda brottsofferstöd. Vidare föreslår utredningen att de bestäm- melser som särskilt anger socialnämndens ansvar för barn som utsatts för brott (5 kap. 11 § andra och tredje styckena SoL) ska flyttas och i den nya socialtjänstlagen placeras i en avdelning med bestäm- melser om stöd och skydd till barn och unga. Bestämmelsen om brottsofferstöd kommer fortsatt att ta sikte på såväl barn som vuxna. Det innebär att det ansvar som regleras i bestämmelsen rörande brottsofferstöd avser barn både som brottsoffer och närstående. I fråga om barn kommer den nya socialtjänstlagen således att innehålla två bestämmelser om ansvaret för barn som brottsoffer till skillnad från som i en bestämmelse. Utredningens bedömning är att barn som brottsoffer med denna struktur synliggörs i större utsträckning än i nuvarande lag och att de nya bestämmelserna innebär positiva konsekvenser för barn. Därtill har utredningen valt att i lagens in- ledande avdelning placera bestämmelserna om barnets rättigheter. Syftet är att synliggöra att barns rättigheter är relevanta i alla delar av verksamhet och inte enbart vid handläggning av ärenden som rör barnet. Placeringen i lagen förtydligar enligt utred- ningens bedömning barnrättsperspektivet i lagen. Det är positivt för barn. Utöver det bedömer utredningen att utredningens förslag om vär- digt liv, välbefinnande och inflytande för den enskilde bidrar till att stärka barnrättsperspektivet i socialtjänstlagen genom att också in- satser till barn omfattas av bestämmelserna. Barnet ska, utifrån ålder och mognad, själv vara delaktig i arbetet med att tillämpa bestäm- melserna i enlighet med artikel 6 i och socialtjänst- lagens bestämmelse om att barnets åsikter och inställning ska till- mätas betydelse i förhållande till hans eller hennes ålder och mognad (11 kap. 10 § SoL). Utredningen föreslår i avsnitt 25 att vissa bestämmelser inte ska föras över till den nya socialtjänstlagen. Skälet för detta är att be- stämmelserna bedömts överflödiga och i vissa fall redan regleras i andra bestämmelser i lagen. Genom att rensa överflödiga bestäm- melser blir lagen lättare att förstå och tillämpa. Utgångspunkten för utredningen har varit att inget i nuvarande lag ska gå förlorat i och med att bestämmelserna upphävs. Utredningens bedömning är således att det inte medför några konsekvenser att det föreslagna bestäm- melserna tas bort. När det gäller bestämmelsen om vem som är barn så torde det stå klart även utan en reglering i 1 kap. 2 § SoL. Förutom vad som anförts ovan bedöms övriga förslag inte få några avgörande konsekvenser för barn. 27.11 Konsekvenser för personlig integritet När en utredning lägger fram förslag som förutsätter behandling av personuppgifter bör konsekvenserna från integritetsskyddssynpunkt för den som personuppgifterna avser särskilt uppmärksammas. 27.11.1 En ny lag om socialtjänstdataregister Utredningen föreslår att det ska införas en lag om socialtjänstdata- register. Förslaget innebär en utökad möjlighet för att samla in personbunden statistik. har en central roll i välfärden och ska främja förut- sättningarna för goda levnadsförhållanden, svara för omsorg och ser- vice, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Till uppgifterna hör även uppsökande och förebyggande verksamhet. Det handlar om stöd och insatser för de mest utsatta i samhället. En kunskapsbaserad socialtjänst förutsätter emellertid bästa till- gängliga kunskap för att bl.a. fördela resurserna på rätt sätt, fånga upp ojämlikheter i insatserna, utveckla metoder för att möta sociala och ekonomiska samhällsförändringar samt identifiera och på bästa sätt värna barn och unga i utsatthet. Utredningen anser att kunskap i form av nationell statistik och analyser av sådana sammanställningar är en kritisk framgångsfaktor för utredningens övriga förslag för att stärka kvaliteten inom . Utredningen anser att den mängdbaserade statistik som rapporteras av kommunerna till Social- styrelsen inte tillmötesgår behov av kunskap. En uppfattning som delar (se avsnitt 15.7.1 och 15.7.2). Mot denna bakgrund anser utredningen att det är angeläget att tillåta att samla in personnummerbaserad statistik nationellt för att kunna öka kunskapen och stärka kvaliteten när det gäller förebyggande stöd och insatser som ges av till samhällets mest utsatta. För att det ska vara möjligt måste Socialsty- relsen kunna framställa statistik av ett slag som ger myndigheten bättre förutsättningar att kunna analysera och följa områ- den i sin helhet. Utredningen har också framhållit värdet av att personbundna upp- gifter om orsak till en insats eller åtgärd samt resultatet får behandlas av för att fånga ojämlikheter mellan olika målgrupper och andra diskrepanser. Information om orsak till insatsen är grund- läggande för att kunna utföra kvalificerade analyser av vilka insatser som är framgångsrika för att tillgodose ett visst behov. Även ansök- ningar behöver registreras för att kunna fånga arbets- sätt och beslut samt för att kunna omsätta statistiken till praktik. Utredningen beskriver närmare behoven av bättre nationell statistik i avsnitt 15.10.3. Utredningen har dock bedömt att personbundna uppgifter om anhöriga till personer med missbruksrelaterade pro- blem inte ska få samlas in av hänsyn till den personliga integriteten. Utredningens förslag om en utökad möjlighet för att samla in personbunden statistik kommer att ge förbättrade under- lag för att inom ramen för statistiken ta fram information som syftar till att utveckla och förbättra kvaliteten samt säkerheten i insatserna. Det är utredningens övertygelse att det i förlängningen kommer att gynna de målgrupper som har mest att vinna på en utökad statistik, såsom barn och unga, personer med funktionsnedsättning och per- soner som har ett missbruk eller beroende som tar del av dessa insat- ser. Samkörningar med andra nationella register har visat att t.ex. barn som varit placerade har, i jämförelse med jämnåriga kamrater, mycket hög risk för framtida allvarlig problematik som t.ex. psykisk ohälsa, självmord och annan tidig död, försörjningsproblem, krimi- nalitet och missbruk.33 Det finns ett behov av mer kunskap om vad dessa negativa konsekvenser beror på och hur de ska kunna undvi- kas, vilket kräver statistisk bearbetning och analys av personbundna uppgifter från verksamhetssystem. Utredningen har beskrivit beho- ven av mer kunskap om andra målgrupper i avsnitt 15.10.3. Förslaget om utvidgad statistik skulle innebära att volymen av personuppgifter i skulle öka. har inom områ- det barn och unga bedömt att volymen av personuppgifter skulle öka från omkring 30 000 barn och unga till omkring 80 000.34 Även voly- men av uppgifter om vårdnadshavare beräknas öka. Även inom miss- bruksområdet samt äldre beräknas volymen av personuppgifter öka. Ju fler personuppgifter som behandlas, desto större är riskexponer- ingen. Utredningen är fullt medveten om det. Det ska å andra sidan vägas mot nyttan för enskilda som är föremål för insatser. Förslaget till lag om socialtjänstdataregister innehåller flera olika skyddsåtgärder, bl.a. begränsning av ändamål och vilka personupp- gifter som får behandlas, regler om samkörning, sökbegrepp samt reglering av elektronisk åtkomst och utlämnande på medium för auto- matiserad behandling. Uppgifterna omfattas dessutom av absolut sekretess enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen. Sekre- tessen kan visserligen brytas för forskningsändamål, men då krävs i de flesta fall ett godkännande av studien av en etikprövningsnämnd enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser män- niskor. Uppgifterna får enligt 21 kap. 7 § offentlighets- och sekretess- lagen inte lämnas ut om det kan antas att ett utlämnande skulle med- föra att uppgifterna behandlas i strid med dataskyddslagstiftningen. Utredningen har beaktat de rättigheter och skyldigheter i samband med personuppgiftsbehandling för statistiska ändamål som finns , inom ramen för EU:s dataskyddsförordnings utrymme för nationell kompletterande reglering. Utredningen har säkerställt att den en- skildes integritetsskydd inom inte ska bli sämre jäm- fört med patienter som registreras i hälsodataregister. De ändringar som utredningen föreslår i de aktuella författningarna motsvarar där- 33Socialstyrelsen (2008), Hemställan inklusive promemoria om utvidgad statistik för barn- och unga inom . 34Socialstyrelsen (2019). Framställan avseende ändring av förordningen (1981:1370) om skyl- dighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. för i stort sett bestämmelserna i lagen om hälsodataregister som har ansetts ha ett högt samhälleligt intresse.35 På den kommunala nivån, där insatserna utförs, innebär utred- ningens förslag inga förändringar med avseende på uppgifterna, i den meningen att uppgifter rörande individer som erhåller insatser redan finns registrerade hos kommunerna i deras verksamhetssystem. För- slaget innebär således inte att kommunerna ska behandla några nya uppgifter, utan det handlar om uppgifter som redan ska dokumen- teras om enskilda enligt socialtjänstlagen och före- skrifter och allmänna råd (SOSFS 2014:5) om dokumentation i verk- samhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS. Det som tillkommer avseende personuppgiftsbehandlingen är däremot, som tidigare nämnts, att fler personuppgifter kommer att behandlas av . Den enskilde kommer inte att bli ”mer utredd” eller dokumenterad utan den utökade statistikinsamlingen gäller främst uppgifter som redan finns i verksamhetssystemen. Utredningens förslag innebär att det kommer att behandlas fler uppgifter av integritetskänslig natur om främst barn, ungdomar och personer med missbruk eller beroende jämfört med , samt upp- gifter om vårdnadshavare. Det innebär att känsliga personuppgifter och personuppgifter om lagöverträdelser m.m. i vissa fall kommer behöva behandlas. Ett barn eller en ung person som får insatser från har ofta flera olika insatser under sin uppväxt. Möjligheten att följa barn och vuxna genom hela omsorgskedjan och få kunskap om vad som är effektiva insatser utifrån olika behov är grundläggande för att, genom statistikanalyser, kunna följa upp och få mer kunskap om de insatser som ges. Förslaget kan innebära ett ytterligare integri- tetsintrång för såväl barn, unga, vårdnadshavare som personer med missbruk eller beroende. Att registrerar personupp- gifter om öppenvårdsinsatser innebär emellertid ingen principiell skillnad i relation till de uppgifter som samlas in . Det är även den vårdform som har ökat mest. Jämfört med hälso- och sjukvården är tillgången till personbase- rade registerdata om verksamhet starkt begrän- sad. Utredningens förslag innebär att fler personbundna uppgifter behöver användas för att främja och stödja en inriktning mot en mer kunskapsbaserad socialtjänst. Detta innebär ett integritetsintrång. 1997/98:108 s. 48. Intrånget i den personliga integriteten bedöms dock som nödvändigt för att kunna beskriva orsaker till olika insatser inom samt om insatserna varit verkningsfulla eller inte. I förlängningen anser utredningen att en utökad nationell stati- stik kommer att medföra en större kunskap om vilka åtgärder som ska prioriteras eftersom det kommer finnas större möjligheter att genom statistiken analysera utfallet av de aktuella insatserna.