sou · H8B334 · 2020-06-12 00:00:00 — I granskningen fanns även frågeställningar som handlade om all- sidiga kontakter samt anpassning av verksamheten efter barngrup- pens behov och intressen. Vidare framkom att de föräldrar som Skolinspektionen talat med är mycket nöjda med verksamheten. Den främsta anledningen till att föräldrar väljer pedagogisk omsorg för sina barn är den lilla gruppen och den hemlika, lugna och trygga miljön.45 44Skolinspektionen (2018). Förskolans kvalitet och måluppfyllelse – ett treårigt regerings- uppdrag att granska förskolan. 45Samtidigt kan påpekas att föräldrar och vårdnadshavare till barn i förskolan också uttrycker nöjdhet med sina barns förskolor i mycket hög grad, vilket de cirka 100 000 svar på enkäter som Skolinspektionen gjort, visar. Föräldrar uppfattar också att barnen trivs och är trygga i förskolan. Det kan tolkas som att föräldrar och vårdnadshavare är nöjda med den form de valt för sina barn eftersom de uppfattar att barnen trivs och mår bra. Skolinspektionens granskning av pedagogisk omsorg visar emel- lertid att bilden inte är lika positiv i alla de verksamheter som be- sökts. I några fall observerades torftiga lärmiljöer, verksamheter där dagbarnvårdare i liten utsträckning stöttar och stimulerar barnens lek, kreativitet och språkutveckling. Vidare har Skolinspektionen mött dagbarnvårdare vars förmåga att uttrycka sig i det svenska språket varit begränsad. Skolinspektionen har också uppmärksammat att det förekommer att pedagogisk omsorg bedrivs i andra lokaler än de för vilka bidrag initialt beviljats. Begränsningar i verksamhetsformen, exempelvis mindre tillgång till pedagogisk kompetens, lärmiljöer och pedago- giskt material, har kunnat observeras under besöken och diskuteras också i granskningen. Dagbarnvårdare arbetar isolerat och kollegialt samarbete kan saknas. Det som beskrivs här ovan är sådant som också har framkommit i utredningens kartläggning. Några av de tillfrågade kommunerna har beskrivit hur de mött dessa torftiga miljöer för barnen. Det finns beskrivningar som handlar om att kommunerna ibland också har misstankar om rena oegentligheter. Sammanfattningsvis är det tydligt att det regelverk som styr pedagogisk omsorg varken tjänar barnen, verksamhetsutövarna eller samhället i tillräcklig utsträckning. 11.4.1Enkätstudie om pedagogisk omsorg publicerade 2012 en rapport i vilken det framkom att osäkerheten kring vad pedagogisk omsorg är, kan leda till att kom- munerna har svårt att ställa kvalitetskrav på verksamheten.46 Enligt rapporten gäller detta både och enskild verksamhet. Rapporten visar också att kommunernas fokus när de beslutar om rätt till bidrag och tillsyn mer ofta fokuserade på utformning och struktur av verksamheten, snarare än hur pedagogisk omsorg ska stimulera barns utveckling och lärande och vilken kompetens som krävs av personalen för att uppnå det. 46Skolverket (2012). En nationell kartläggning av verksamhetsformens struktur och styrning i kommunerna. Detta kan jämföras med Skolinspektionens kvalitetsgranskning av kommunernas tillsyn av fristående förskolor 2016.47 Där fram- kom att många kommuner beskrev en osäkerhet i hur de ska använda skollagens möjligheter till ingripanden. Rapporten konstaterade att det var mer vanligt att kommunerna ger rekommendationer eller på- talar utvecklingsområden och inte följer upp konstaterade brister, vilket skapar en otydlighet i vad som behöver åtgärdas och om det görs. beskriver en framväxande marknad av en- skild pedagogisk omsorg där siffran för andelen enskilt driven om- sorg steg från . Den senaste nationella statistiken visar att nästan hälften, , av alla verk- samheter inom pedagogisk omsorg drivs i enskild regi.48 Däremot har pedagogisk omsorg i regi minskat och antalet barn totalt i verksamheten som sådan har stadigt sjunkit. Enligt Skol- verkets senaste nationella statistik är det av alla barn mellan som är inskrivna i någon pedagogisk omsorg.49 För att få en bild av styrning och organisering av i den pedago- giska omsorgen i kommunerna, såväl kommunalt som enskilt driven har utredningen genomfört en kommunenkät om pedagogisk om- sorg. I enkäten har kommunerna också fått möjlighet att framföra egna synpunkter på angelägna frågor om regelverket, i syfte att synliggöra behov av förändringar i styrdokumenten. Enkätfrågorna utgörs av samma frågor som ställde i sitt projekt om pedagogisk omsorg 2012, samt tillkom den öppna frågan. Enkäten skickades till landets samtliga kommuner. Svars- frekvensen är (173 av 290 kommuner). En bortfallsanalys visar att svaren är ganska jämnt fördelade över samtliga kommun- grupper50, med en liten övervikt på svar från landsbygdskommuner, varför svaren kan anses spegla en god bild av pedagogisk omsorg i landet. Av de tre storstäderna är det en som besvarat enkäten. Utred- ningen har emellertid gjort kommunbesök i alla tre storstäder, varför bilden av villkoren i storstäderna kan anses klar. 47Skolinspektionen (2016). Kommunernas tillsyn av fristående förskolor. 48Skolverket (2019). Annan pedagogisk verksamhet: Barn och personal per . 49Skolverket (2019). Annan pedagogisk verksamhet: Barn och personal per . 50Se SKR:s skrift ”Kommungruppsindelning 2017 – omarbetning av kommuner och landstings kommungruppsindelning”. av de svarande angav att det fanns någon form av pedagogisk omsorg i kommunen. Det är störst andel i stor- städer och storstadsnära kommuner (), medan den minsta an- delen finns i gruppen mindre städer/tätorter och landsbygdskom- muner där av de kommuner som svarat har någon form av pedagogisk omsorg. Här bör noteras att kommunerna också svarat ja på den här generella frågan när de har pedagogisk omsorg för skolbarn, samt omsorg . Ytterst är det alltid kommunfullmäktige som bär ansvaret, men ofta delegeras detta till nämnd eller utskott. Vanligast är att ansvaret är delegerat till barn- och ungdomsnämnden eller motsvarande (). Hos övriga kom- muner ligger ansvaret på kommunstyrelsen () eller kommun- fullmäktige (). I något fall finns ansvaret på någon annan nivå, men i ett par fall anges att ansvaret ligger hos privat huvudman. Detta är anmärkningsvärt eftersom det antyder att kommunen inte förstått sitt övergripande ansvar för den pedagogiska omsorgen. Det är 42 av de svarande kommunerna som anger att de inte har någon pedagogisk omsorg. Anledningen anges hos alla som att det inte finns någon efterfrågan, framför allt då förskolan tillgodoser de behov som finns, samt att tidigare dagbarnvårdare gått i pension och det inte går att rekrytera nya. I enkäten framkommer också svar om sådan pedagogisk omsorg som bedrivs för skolbarn, samt tar kom- munerna upp när de har omsorg , men dessa former är inte aktuella för föreliggande utredningsuppdrag. Drygt fyra av tio kommuner anger att det finns politiskt beslu- tade övergripande mål eller riktlinjer om pedagogisk omsorg. Vanli- gast är att det finns riktlinjer om avgifter och öppethållande. Där- efter kommer mål och riktlinjer angående lokalernas och utemiljöns ändamålsenlighet och säkerhet, samt arbete mot kränkande behand- ling, liksom klagomålsrutiner och anmälan vid misstanke om att ett barn far illa. Nästan hälften av de som har några riktlinjer, uppger att de har riktlinjer om barngruppernas storlek och personalens utbild- ning eller erfarenhet, men betydligt färre har riktlinjer för kompe- tensutveckling. Mindre än hälften har riktlinjer som rör barns ut- veckling och lärande. Storstäder och storstadsnära kommuner har i högre grad politiskt beslutade mål och riktlinjer och dessutom på fler områden än övriga. Ungefär en femtedel av kommunerna ingår i nätverk med andra kommuner i frågor som rör pedagogisk omsorg. Flera anger i de öppna svaren att de har nätverk med en grupp kommuner som hand- lar om förskolefrågor, alternativt utbildningsfrågor, men inget speci- fikt för pedagogisk omsorg, utan det kommer upp som en av många frågor i nätverket vid behov. Andra beskriver att de har nätverk med flera kommuner som fokuserar på tillsynsfrågor. Det är ofta skol- chefer eller rektorer, alternativt ansvariga för tillsyn, som deltar i nätverken. Pedagogisk omsorg i regi Nationell statistik anger att det är av alla verksamheter i pedagogisk omsorg som bedrivs i det egna hemmet, det vill säga av dagbarnvårdare, med ytterligare som bedrivs en- bart i särskild lokal. Mindre än en procent utgörs nationellt av så kallade flerfamiljslösningar eller annan variant.51 Av enkätsvaren framgår också att den vanligaste formen av kom- munalt anordnad pedagogisk omsorg är familjedaghem, det vill säga verksamhet som bedrivs av en dagbarnvårdare i det egna hemmet (har barn 1–och har skolbarn). Sexton procent av de som svarat på enkäten har verk- samhet som bedrivs av dagbarnvårdare enbart i särskild lokal. Ytter- ligare några har möjlighet för dagbarnvårdarna som huvudsakligen bedriver verksamheten i hemmet, att därutöver träffas i en lokal för gemensamma aktiviteter. I något fall finns ytterligare en person anställd för dessa tillfällen i syfte att möjliggöra reglerad arbetstid för dagbarnvårdarna. Någon kommun anger att dagbarnvårdarna samarbetar med förskolan . Det finns också exempel där dagbarnvårdare arbetar tillsammans i en lokal som varit förskola och har grupper på upp till 18 barn. Det framgår inte hur kommunen drar skiljelinjen mellan pedagogisk omsorg och förskola i detta fall. Ovanstående indikerar att det som framstod som viktigt i pro- positionen inför nya skollagen 2010, att skapa valfrihet och mångfald 51Skolverket (2019). Annan pedagogisk verksamhet: Barn och personal per . i möjliga omsorgsformer, inte haft så stort genomslag i hur pedago- gisk omsorg organiseras i praktiken.52 Mindre än en femtedel av kommunerna uppger att de har rikt- linjer för rekrytering av personal till pedagogisk omsorg och det handlar då främst om registerkontroll, erfarenhet av lik- nande verksamhet som den de ska bedriva, utbildning och lokaler. Även kunskaper om demokratiska värderingar och personalens tänkta pedagogisk inriktning förekommer i riktlinjerna. Av de kommuner som svarat på enkäten har två tredjedelar följt upp och utvärderat sin kommunala pedagogiska omsorg . Den vanligaste formen av uppföljning är genom att ta del av verksamheternas egna uppföljningar och utvär- deringar, samt samtal med personalen och föranmälda besök i verk- samheten. Även personalenkäter, samt brukarenkäter, är vanligt som underlag. De områden som är vanligast att kommunen uppger att de följer upp är det pedagogiska innehållet i verksamheten (), att följa upp arbetet med att motverka kränkande behandling (), barns inflytande () samt barngruppernas sammansättning och storlek (). I de öppna svaren anges också nätverksträffar, kvalitetsdialoger och externa utredare som sätt kommunerna använder för att följa upp och utvärdera verksamheten. Någon kommun använder resultat i förskoleklass för att jämföra med den dagbarnvårdare eleven tidi- gare varit hos. Det framgår inte av enkäten vilken typ av resultat kommunen menar eller hur jämförelsen går till. De som arbetar i pedagogisk omsorg inom kommunen får kom- petensutveckling inom främst arbete med att motverka kränkande behandling, pedagogik, barns inflytande, barns utveckling och lärande samt implementering av nationella bestämmelser. Inom beskrivna områden är det mellan som uppger att alla eller de flesta i personalen inom pedagogisk omsorg får kompetensutveck- ling. I lägre omfattning får personalen kompetensutveckling kring systematiskt kvalitetsarbete. En del kommuner erbjuder sina dagbarnvårdare att delta i samma kompetensutvecklingsinsatser som görs generellt för förskolan, men några anger att det inte är så ofta dagbarnvårdare deltar. Det framgår inte av enkäten i vilken omfattning, eller hur ofta kompetensutveck- lingen ges. 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 526 f. Pedagogisk omsorg i enskild regi I nationella statistik framgår som beskrivits att 46 pro- cent av alla pedagogiska omsorgsverksamheter 2018 drevs i enskild regi och att sådana alternativ är mer vanligt i och omkring stor- städerna.53 I utredningens enkät uppger totalt 58 kommuner () av de som svarat att det finns pedagogisk omsorg i enskild regi i kommunen som är berättigade till bidrag.54 En procentuell övervikt av storstad och storstadsnära kommuner finns bland dem som har pedagogisk omsorg i enskild regi. Av de som svarat på en- käten har de allra flesta i enskild pedagogisk omsorg en dagbarn- vårdare som bedriver omsorg huvudsakligen i sitt eget hem, men bedriver verksamheten enbart i särskild lokal. I något fall bedrivs verksamheten av flera personal gemensamt i någons hem kombinerat med lokal eller enbart i hemmet. Det finns också ko- operativa lösningar i någon kommun där personalen utgår från det egna hemmet, men med tillgång till gemensam lokal. Flera kommuner uppger att de har huvudmän med flera verksam- heter, med anställd personal som i sin tur bedriver den pedagogiska omsorgen i sina egna hem. Någon enstaka kommun uppger att de har en personalgrupp som tillsammans bedriver verksamheten i någons bostad och en kommun uppger att det finns en så kallad flerfamiljs- lösning där två familjer delar på omsorgen i respektive familjs hem. Vanligast är enligt enkätsvaren att bedriva verksamheten som enskild firma (), eller i bolag (). En liten andel drivs i en ekonomisk förening, oftast som personalkooperativ. av kommunerna har politiskt beslutade rikt- linjer för vad som krävs för att bedriva pedagogisk omsorg i enskild regi, medan således en dryg tredjedel uppger att det inte finns sådana riktlinjer. Den siffran var ungefär densamma 2012.55 Utredningen vill betona att tydliga riktlinjer är viktiga för att visa för sökanden vilka krav kommunen ställer på verksamheten. Likaså behöver kom- munen regler kring kvalitetskrav för att veta hur de ska värdera an- 53Skolverket (2019). Annan pedagogisk verksamhet: Barn och personal per . 54Här finns en statistisk osäkerhet eftersom det totalt bara är 112 kommuner av 173 som svarat på just den här frågan (internt bortfall) och att två av storstäderna inte svarat på enkäten varför siffran är lägre än den nationella statistiken visar. 55Skolverket (2012). En nationell kartläggning av verksamhetsformens struktur och styrning i kommunerna. sökan om bidrag för enskild pedagogisk omsorg. Det kan givetvis vara så att kommuner som inte har någon enskild pedagogisk om- sorg , inte ansett sig behöva dylika riktlinjer. Avsak- naden av riktlinjer betyder att flera kommuner inte har dokumen- terat vad de kräver av huvudmännen för att få bedriva pedagogisk omsorg. Det ställer i sin tur frågor om vilka problem det skapar i förhållande till rättssäkerhet såväl som legalitetsprincipen. Områden av strukturkaraktär tenderar att vara mest vanliga i kommunala riktlinjer, men även innehåll i den pedagogiska verksam- heten tas upp i en stor andel av riktlinjerna enligt svaren. Det går inte att utläsa av svaren på vilka sätt den pedagogiska verksamhetens innehållskrav anges i riktlinjerna. Andra innehållsaspekter såsom an- sökande huvudmans kunskaper och förtrogenhet med demokratiska värderingar och barns rättigheter, och arbete för att motverka kränkande behandling, finns med i riktlinjerna hos tre fjärdedelar av de kommuner som har sådana. De andra områden som ett mindre antal kommuner beskriver finns med i riktlinjerna, är sådant som tystnadsplikt, klagomålsrutiner, anmälningsplikten när barn misstänks fara illa, administrativa rutiner för inskrivning och uppsägning av plats, vikarieregler och systema- tiskt kvalitetsarbete. Även hänvisning till Allmänna råd för pedagogisk omsorg, samt krav på svenska som dagligt umgänges- språk finns bland det som tas upp i de öppna svaren i enkäten. Det är vanligtvis barn- och ungdomsnämnden eller motsvarande, som har ansvaret för att fatta beslut om rätt till bidrag till enskild pedagogisk omsorg (). I några kommuner är det kommun- fullmäktige eller kommunstyrelsen som tar dessa beslut och i en- staka kommuner är besluten delegerade till annan nivå. Det kan vara en programnämnd, skolchef eller motsvarande. Av de kommuner där enskild pedagogisk omsorg finns, är det tre fjärdedelar som har en särskild funktion/tjänst som har uppdraget att genomföra tillsynen. I en femtedel av enkätsvaren anges att det är en särskild enhet som har ansvaret, medan svarar att de varken har en funktion eller enhet som ansvarar för tillsynen. De funktioner som beskrivs ha ansvar för att bedriva tillsynen är ofta en rektor, områdeschef, sektorchef eller utvecklingsstrateg i kommunen. I något enstaka fall köper kommunen in tillsyn från sin grannkommun. I storstäder och storstadsnära kommuner finns ofta en särskild myndighets- eller tillsynsmyndighetsavdelning inom kommunen. I större städer och kommuner nära större stad anges såväl utbild- ningsförvaltning, utredningsenhet, som verksamhetsstöd och enhet för kvalitet och utveckling som ansvariga för tillsynen, medan det i mindre städer och landsbygd ofta är barn- och ungdomsförvaltningen som ansvarar för tillsynen. Totalt av kommunerna som har enskild pedagogisk omsorg i kommunen har utövat tillsyn . Det innebär att det är mer vanligt att göra tillsyn i enskilt driven omsorg än i den kommunala omsorgen. Det framgår att till- synen kan ske som såväl etableringskontroll innan verksamheten får starta, förstagångstillsyn något halvår efter start, regelbunden tillsyn och mer akut tillsyn efter signaler och klagomål. Tillsynen av enskild pedagogisk omsorg sker vanligtvis genom föranmälda besök (), samtal med personalen () och verk- samhetens egna skriftliga uppföljningar och utvärderingar (). Samtliga uppger att det ingår att i tillsynen att kontrollera barngrup- pernas storlek och sammansättning samt lokalernas och utemiljöns ändamålsenlighet och säkerhet. Även personalens utbildning och er- farenhet tas upp hos nästan alla. Det pedagogiska innehållet och frågor om barn i behov av särskilt stöd anges som tillsynsfråga av de allra flesta (), medan samarbete med föräldrar och personaltäthets- frågor uppges ingå av tre fjärdedelar. I lite lägre omfattning anges samverkan med förskoleklass och fritidshem som ett tillsynsområde. I de öppna svaren anges att tillsyn också görs genom samtal med huvudmannen, och ibland vårdnadshavare, särskilt efter inkomna klagomål på verksamheten. Likaså beskriver enstaka kommuner att de i samband med tillsyn granskar huvudmannens olika dokument, hemsida och rutiner. Andra uppger att de tar in skriftliga redogörel- ser för hur arbetet sker och hur huvudman och personal gör för att uppfylla det som står i allmänna råd för pedagogisk om- sorg. Någon kommun beskriver att de använder en checklista som utgår från de lagrum och allmänna råd som är aktuella för verksam- Utveckling och lärande utifrån läroplanens vägledande funk- tion är det ett par kommuner som beskriver att de tar upp i sin tillsyn. Ansökningar om att starta enskild pedagogisk omsorg Av de kommuner som svarat på enkäten är det knappt hälften som fått in ansökningar om att starta enskild pedagogisk omsorg med rätt till bidrag . Ungefär hälften har haft en ansökan, men upp till fem ansökningar är också vanligt, medan antalet för några kommuner varierar mellan sex och tjugo, förutom en stor kommun som har haft hela 26 ansökningar. Några har fått förfrågningar som efter samtal, rådgivning, rekommendation och information om vilka krav som ställs, inte lett till någon ansökan. Knappt en femtedel av kommunerna har avslagit någon ansökan. Som skäl för avslagen anges ofullständiga ansökningar som inte heller kompletterats, bristande kunskap om lagar, regler och före- skrifter inom flera aktuella områden och att de sökande inte kunnat uppfylla riktlinjerna och inte haft några rutiner och liknande klart. Därmed anses de inte ha haft förutsättningar att bedriva verksam- heten, vare sig ekonomiskt eller kompetensmässigt. Några få kommuner uppger att en etablering påtagligt negativt skulle påverka den kommunala verksamheten. Någon tar också upp brister i lokaler. Ett par kommuner beskriver att de är i en omstruk- tureringsfas och därför inte ger några nya godkännanden för när- varande. Även bristande språkkunskaper i svenska hos personalen anges som skäl för avslag. Dessutom har av kommunerna återkallat ett beslut för en enskild huvudman. Som anled- ningar till återkallande anges i öppna svar att verksamheten inte ansetts lämplig att få fortsätta bedrivas, ansvarig nämnd inte hade förtroende för verksamheten och dess anställda, samt att verksam- heten inte levt upp till styrdokumentens krav på flera områden med omfattande brister i verksamheten som följd. Andra skäl för återkallande har varit att verksamheten inte kunnat säkerställa en grundläggande omsorg och tillsyn av barnen. Det beskrivs också verksamheter som brustit i att följa såväl öppettider, erbjudande om plats och att göra uppföljningar av sin verksamhet, liksom att inte svenska inte varit huvudspråk i verksamheten. Kommunernas egna synpunkter om pedagogisk omsorg I enkäten till kommunerna ställdes en öppen fråga om huruvida det finns någonting kring regelverk, tillsyn och dess tillämpning, eller annan information, vad gäller pedagogisk omsorg som utredningen borde känna till. Totalt har 45 kommuner () svarat på den öppna frågan. Likvärdighet, kompetens och pedagogisk kvalitet I skollagens (2010:800) övergripande mål framgår att utbildning ska vara likvärdig varhelst i landet den bedrivs.56 Det finns här en skillnad mellan utbildning i de olika skolformerna och det som innefattas i pedagogisk omsorg, där inget anges om likvärdighet. Pedagogisk om- sorg skrivs i skollagen fram som ”verksamhet som bedrivs i stället för utbildning”.57 Det står dock i förarbetena till skollagen, under uppföljning och utvärdering, att alla barn ska erbjudas en verksamhet som är likvärdig och av god kvalitet.58 Därtill anger skollagen att det för bedrivande av verksamheten ska det finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnets behov av omsorg och en god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses.59 Flera kommunsvar tar i enkäten upp frågan om likvärdighet. De framhåller att det inte är möjligt att ha personal med den utbild- ningsnivå och kompetens i pedagogisk omsorg som krävs för arbete i förskola, vilket gör att barn i förskoleåldrarna som är inskrivna i pedagogisk omsorg, inte får samma möjligheter till utveckling och lärande som de har möjlighet att få i förskolan. Krav på behörig och utbildad personal inom pedagogisk omsorg kommenteras av flera kommuner och de beskriver att det behöver skärpas vilken utbild- ning och kompetens som ska krävas om pedagogisk omsorg ska kunna fungera som alternativ. Andra betonar i sina svar att kompetens och kompetensutveck- ling aldrig kan bli likställd med den som finns inom förskolan och därmed går det inte att uppnå likvärdighet med förskolan. Barns rätt till en likvärdig utbildning borde få större fokus, hävdar en kommun i ett svar. 561 kap, § 9 skollagen (2010:800). 571 kap, § 2 skollagen (2010:800). 2009/10:165 Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, s. 535. 5925 kap. § 7 skollagen (2010:800). Andra menar att det vore önskvärt att det utarbetas ett nationellt uppföljningsverktyg för att garantera likvärdighet i hela landet inom pedagogisk omsorg. Enkätsvaren ger även synpunkter på att barn i pedagogisk omsorg inte får likvärdiga förutsättningar inför start i förskoleklass eftersom pedagogisk omsorg har lägre krav än förskolan när det gäller att stimulera till utveckling och lärande. Aspekter som också belyses i svaren är att skollagen behöver för- tydligas, med hänvisning till att det är otydligt vad som krävs när förskolans läroplan ska vara ”vägledande”. I detta återkom- mer frågan om likvärdighet, kvalitet och de låga kraven på persona- lens utbildning, kunskap och kompetens när det gäller framför allt pedagogiska spörsmål.