sou · H8B349 · 2020-09-01 00:00:00 — På kemikalieområdet ansvarar kommuner för tillsyn i fråga om hantering av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor som hanteras av återförsäljare inom och för detaljhandels- ledet när produkterna är köpta från svenska leverantörer. Kommun- ernas ansvarsområde skiljer sig från Kemikalieinspektionens genom att de utövar tillsyn över olika aktörer. Ansvarsfördelningen mellan kommunerna och Kemikalieinspektionen är densamma oavsett om försäljning sker i fysiska butiker eller över internet. Det innebär att en kommun är ansvarig för tillsynen av exempelvis kemiska produkter hos en aktör med säte i kommunen som över internet vidareförsäljer produkter som har tillverkats av någon annan i eller som har importerats till av någon annan. Den del av till- synen som utgör marknadskontroll innefattar främst kontroller av klassificering, innehåll av förbjudna ämnen samt märkning av pro- dukter. Både Kemikalieinspektionen och en kommun kan i olika avseenden fatta beslut om hur kemikalier ska hanteras eller förbjuda saluföring av en produkt. För kosmetiska produkter är både och kom- muner tillsynsmyndigheter. ansvarar för tillsyn i fråga om kosmetiska produkter enligt förordning (EG) nr 1223/2009 om kosmetiska produkter och är utpekad behörig myndighet enligt förordningen (2 kap. 23 § miljötillsynsförordningen samt 9 § förord- ningen [2013:413] om kosmetiska produkter). Kommunerna har inte tilldelats något uttryckligt tillsynsansvar men ska utföra de upp- gifter som enligt vissa angivna artiklar i förordning (EG) nr 1223/ 2009 ska skötas av behörig myndighet (2 kap. 34 § miljötillsyns- 2Se 2 kap. 21, 31, 32 och 35 §§ avseende kemikalieområdet och 2 kap. 23, 34–35 §§ avseende kosmetiska produkter. Kommuners uppgifter att kontrollera produkter tillsyn riktar sig mot tillverkare och importörer inklusive analyser av produkter och biverkningar medan kommunerna bedriver tillsyn i efterföljande led. Ett exempel på tillsyn i efterföljande led som utgör marknadskontroll är kontroll av innehåll av farliga ämnen samt produktmärkning vid besök i butiker och hos yrkesmässiga verksamheter, exempelvis frisörer. Såväl som kommunerna kan med stöd av miljö- balken fatta beslut om att kräva korrigerande åtgärder av en kosmetik- averksamhet eller förbjuda saluföring av en produkt som inte upp- fyller kraven. Kommuner ansvarar även för tillsyn i fråga om utrustning i fordon, flyg och tåg som innehåller kontrollerade ämnen enligt förordning (EU) nr 517/2014 om fluorerade växthusgaser och förordning (EG) nr 1005/2009 om ämnen som bryter ner ozonskiktet (2 kap. 31 § miljötillsynsförordningen). Det kan handla om exempelvis kyl-, luft- konditionerings- och värmepumpsutrustning. De myndigheter som utövar tillsyn enligt miljötillsynsförord- ningen ska utföra de uppgifter som ankommer på en marknads- kontrollmyndighet enligt förordning (EG) nr 765/2008 när bestäm- melserna om marknadskontroll i angiven förordning är tillämpliga (1 kap. 5 § miljötillsynsförordningen). I bestämmelsen anges att myn- digheter inte får vidta tillsynsåtgärder som strider mot förordning (EG) nr 765/2008. Det innebär att kommuner som i sin tillsyn enligt miljötillsynsförordningen vidtar åtgärder för att se till att produkter som omfattas av harmoniserad unionslagstiftning överensstämmer med fastställda krav, ska göra lämpliga kontroller i tillräcklig om- fattning av produkters egenskaper, vidta åtgärder för att informera användare om faror som upptäckts i samband med produkter och samarbeta med ekonomiska aktörer beträffande åtgärder som kan förhindra eller minska risker orsakade av de ekonomiska aktörernas produkter enligt artikel 19 i förordning (EG) nr 765/2008. Transportstyrelsen ansvarar för den centrala tillsynen när det gäller buller från viss utomhusutrustning och avgaskrav för vissa för- bränningsmotordrivna mobila maskiner. För samma produkter ut- övar den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom Kommuners uppgifter att kontrollera produkter miljö- och hälsoskyddsområdet den lokala tillsynen i varje kommun (9 § förordningen [2001:1084] om buller från viss utomhusutrust- ning och 8 § förordningen [1998:1709] om avgaskrav för vissa för- bränningsmotordrivna mobila maskiner). Tillsynen utövas inom två områden, dels gentemot tillverkare och importörer, dels gentemot försäljningsställen. Den centrala tillsynen omfattar det förstnämnda samt säljorganisationer som verkar centralt eller nationellt. Kom- munerna ansvarar för lokala försäljningsställen. Produktkrav kon- trolleras främst centralt men kommunernas tillsyn omfattar bland annat märkning av produkter. Således utför även kommuner upp- gifter som innebär marknadskontroll. och kommuner har inom tobakssektorn till- synsansvar över samma produkter och delvis över samma tillsyns- område. Det som skiljer är tillsynsobjekten. Enligt uppgift från ansvarar myndigheten för tillsyn över till- verkare, importörer och partihandel medan kommunerna har tillsyns- ansvar över detaljhandel. För vissa produktkrav har bara Folkhälso- myndigheten tillsynsansvar. Det gäller smaker, gränsvärden samt rapportering av ingredienser och marknadsföringskostnader (2 kap. 1, 2 och 4–6 §§ lagen [2018:2088] om tobak och liknande produkter). Kommunerna ansvarar bland annat för att kontrollera att tobaks- produkter som tillhandahålls konsumenter i butiker är försedda med korrekt märkning, till exempel hälsovarningar samt identitets- och säkerhetsmärkning. Enligt utredningens bedömning utför således även kommuner uppgifter som innebär marknadskontroll.3 Kommuner deltar i kontrollverksamhet inom flera produktområden som inte omfattas av bilaga I till EU:s marknadskontrollförordning, såsom läkemedel och livsmedel. På dessa områden har staten valt att fördela ansvaret mellan statliga myndigheter och kommuner på olika sätt. 3Folkhälsomyndigheten gör enligt uppgift till utredningen en annan bedömning av kommun- ernas tillsyn, se resonemang i kapitel 6, avsnitt 6.23. Kommuners uppgifter att kontrollera produkter För kontroll av vissa receptfria läkemedel har det fulla tillsynsansvaret medan den kommun där detaljhandeln be- drivs ska kontrollera efterlevnaden av regelverket. Kommunen har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för kontrollen och har rätt till tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med detaljhandeln och hanteringen i övrigt av läkemedel. Kommunen är skyldig att rapportera brister i efterlevnaden av regelverket till men saknar helt sanktionsmöjligheter (20 och 21 §§ lagen [2009:730] om handel med vissa receptfria läkemedel. På livsmedelsområdet är ansvaret för den offentliga kontrollen uppdelat mellan kommuner, länsstyrelserna och utifrån vilken aktör eller typ av livsmedelsanläggning kontrollen gäller. Kommuner kontrollerar exempelvis butiker, restauranger, skolkök och dricksvattenproducenter medan kontrollerar bland annat större mejerier, fiskanläggningar och slakterier. Kom- munerna har i sin offentliga kontroll av livsmedel samma befogen- heter och sanktionsmöjligheter som (11, 20, 22 och 23 §§ livsmedelslagen [2006:804]). Den närmare ansvarsfördel- ningen mellan myndigheterna anges i huvudsak i livsmedelsförord- ningen (2006:813). Kommunerna har anmälningsskyldighet till Livs- medelsverket vid upptäckt av livsmedel som kan innebära allvarlig direkt eller indirekt risk för människors hälsa (38 § livsmedelsför- ordningen). Kommuner deltar även i kontroller av bland annat leksaker enligt samverkansavtal med . Kommunerna tillhandahåller personal som utför uppgifter som inte innebär myndighetsutövning, till exempel att köpa produkter som ska kontrolleras. Till skillnad från kan kommunerna i dessa fall inte begära varu- prover eftersom det utgör myndighetsutövning. Samarbetet sker med de kommuner som bedriver konsumentvägledning. Samarbetet är frivilligt för kommunerna och sker därför endast med de kommuner som har möjlighet och resurser att utföra uppgifterna. Kommuners uppgifter att kontrollera produkter När kommuner utövar tillsyn avseende kemiska produkter och varor samt kosmetiska produkter har de enligt 26 kap. befogen- het att besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att bestämmelser ska följas. Kommuner får även förelägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i att till myndigheten lämna de upp- gifter och handlingar som behövs för tillsynen. Kommuner får för- ena beslut om förelägganden eller förbud med vite. Om det är nöd- vändigt för att skydda människors hälsa eller miljön får kommuner köpa kemiska produkter, biotekniska organismer och varor under dold identitet (testköp). Kommuner har rätt till tillträde till exem- pelvis fastigheter och byggnader för att utföra undersökningar och andra åtgärder (28 kap. ). Tillträde till bostäder får dock bara ske i den utsträckning det behövs för att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Kommuner får begära hjälp av för att få tillträde. Kommuner har inom tillämpningsområde samma möjligheter som statliga till- synsmyndigheter att ta ut miljösanktionsavgifter när en aktör åsido- sätter bestämmelser i , förordningar meddelade med stöd av balken eller bestämmelser i inom balkens tillämp- ningsområde (30 kap. ). Vidare ska kommuner anmäla överträdelser av bestämmelserna till eller Åklagar- myndigheten, om det finns misstanke om brott (26 kap. 2 § miljö- balken). Enligt lagen (1998:1707) om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner får kommuner meddela de förelägganden eller för- bud som behövs i ett enskilt fall, även vid vite. Kommuner får vidare genom föreläggande begära upplysningar, handlingar, produktprover samt utföra de undersökningar som behövs för tillsynen. Kommuner har rätt till tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, hos den som tillverkar, importerar eller saluför mobila maskiner eller motorer till dessa. På plats får kommuner utföra Kommuners uppgifter att kontrollera produkter undersökningar och provningar. ska lämna det bi- träde som behövs för tillsynen. Om det vid tillsynen framkommer ett fel som bör åtgärdas får kommuner besluta att den som är an- svarig ska annonsera eller på annat lämpligt sätt informera berörda användare om felet. Brott mot vissa bestämmelser i lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner är straffsanktionerade. Några andra sanktionsmöjligheter vid överträdelser finns inte. När det gäller tillsyn avseende tobak och liknande produkter fram- går kommunernas befogenheter av 7 kap. lagen om tobak och lik- nande produkter. Kommuner får meddela de förelägganden och för- bud som behövs för att lagen om tobak och liknande produkter ska följas, även förenat med vite. Gällande tobaksvaror och örtprodukter för rökning får en kommun i vissa fall återkalla ett försäljnings- tillstånd. Kommuner får vid allvarliga eller upprepade överträdelser av lagen förbjuda den som bedriver detaljhandel med elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare att fortsätta försäljningen eller meddela en varning. Kommuner har rätt att begära de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för tillsynen, rätt till tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som berörs av lagen samt rätt att begära hjälp av . Brott mot vissa bestämmelser i lagen om tobak och liknande produkter är straff- sanktionerade (10 kap.). Några andra sanktionsmöjligheter vid över- trädelser finns inte. 11.3EU:s marknadskontrollförordning och kontroll av produkter 11.3.1Kommuners uppgifter som innebär marknadskontroll Utredningens bedömning: Kommuner bör inte utses till mark- nadskontrollmyndigheter enligt artikel 10.2 i EU:s marknads- kontrollförordning. De statliga marknadskontrollmyndigheter som delar ansvar med kommuner kommer därmed att få ett större ansvar. Kommunernas roll när det gäller kontroll av pro- dukter bör dock endast ändras i begränsad omfattning. Kommuners uppgifter att kontrollera produkter fortsatt utföra sådana uppgifter som utgör marknadskontroll inom ramen för sitt nuvarande tillsynsansvar, men det måste då ske utifrån regleringen i EU:s marknadskontrollförordning. Det är därför viktigt att kunna hålla isär kommunernas uppgifter som innebär marknadskontroll från deras övriga tillsyn. Utredningens förslag: Kommuner ska inom ramen för sitt till- synsansvar enligt miljötillsynsförordningen, förordningen om avgaskrav för vissa förbränningsmotordrivna mobila maskiner, förordningen om buller från viss utomhusutrustning samt lagen om tobak och liknande produkter, utföra vissa uppgifter som inne- bär marknadskontroll enligt EU:s marknadskontrollförordning. Kommunernas uppgifter bör begränsas till praktisk kontroll av produkters överensstämmelse samt att kräva vissa korrigerande åtgärder från de ekonomiska aktörerna enligt artikel 11.1 a) och b) samt 11.3 i EU:s marknadskontrollförordning. De bör även tillämpa artiklarna 11.2, 17 och 18 i förordningen. Vid kontroll av att kemiska produkter och varor samt kosmetiska produkter uppfyller gällande krav, bör kommuner även tillämpa arti- kel 11.1 c). Uppgifterna ska framgå av respektive författning. Kommunerna ska ha samma befogenheter och sanktions- möjligheter när de utför uppgifter som innebär marknadskontroll som vid övrig tillsyn enligt , lagen om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner respektive lagen om tobak och liknande produkter. Kommunerna ska vara skyldiga att rapportera resultatet av de kontroller som de utför till ansvarig marknadskontrollmyndig- het, för att den myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt EU:s marknadskontrollförordning. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska bemyndigas att meddela föreskrifter om hur uppgiftsskyldigheten ska fullgöras. Kommuner ska inte vara marknadskontrollmyndigheter Enligt den svenska definitionen av marknadskontroll i förordningen (2014:1039) om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn framgår att såväl statliga myndigheter som kommuner kan Kommuners uppgifter att kontrollera produkter ansvara för att utföra marknadskontroll. Enligt förordningen kan även en kommun vara marknadskontrollmyndighet. Med marknadskontrollmyndighet enligt EU:s marknadskontroll- förordning avses en myndighet som en medlemsstat enligt artikel 10.2 utser till ansvarig för att utföra marknadskontroll inom medlems- statens territorium. Enligt artikel 14.3 kan medlemsstaterna före- skriva att marknadskontrollmyndigheterna ska utöva sina befogen- heter med hjälp av andra myndigheter, vilka exempelvis kan vara kommunala nämnder. De marknadskontrollmyndigheter som utses enligt artikel 10.2 ska tilldelas åtminstone de befogenheter som framgår av artikel 14.4. Minimibefogenheterna innebär att svenska marknadskontrollmyn- digheter kommer att få relativt långtgående befogenheter. Dessa be- fogenheter är betydligt större än de som kommuner har enligt nuvarande reglering i den verksamhet som innebär kontroll av pro- dukter. Med utökande befogenheter följer också ett större ansvar att utöva marknadskontroll. De stora skillnader som finns mellan kom- muner medför att deras möjligheter att hantera olika uppgifter och ansvar varierar. En större kommun har ofta resurser och organisa- tion att hantera mer ansvar medan en mindre kommun kan ha svårare att leva upp till kraven. Även andra aspekter än kommunernas stor- lek kan påverka deras möjligheter och ekonomiska resurser. Förut- sättningarna för att bedriva marknadskontroll varierar således stort mellan 290 kommuner, och det kan ifrågasättas om det är lämpligt att ålägga samtliga kommuner ett sådant omfattande ansvar som marknadskontrollmyndigheter enligt artikel 10.2 i EU:s mark- nadskontrollförordning har. Vidare gäller att kommuners myndig- hetsutövning är begränsad till den egna kommunen och de kan därför inte meddela beslut som gäller nationellt. Vid överträdelser av produktkrav som upptäcks vid marknadskontroll kan det krävas be- slut med förbud mot försäljning av de aktuella produkterna. För att vara effektiva behöver sådana förbud i vissa fall gälla inom hela landet. Det finns även en risk för att kommunernas bedömning av- seende samma produkt som tillhandahålls av flera ekonomiska aktörer med säte i olika kommuner skiljer sig åt. Till detta kan läggas att EU:s marknadskontrollförordning förutsätter en god och effek- tiv samordning mellan marknadskontrollmyndigheter såväl nationellt som inom EU, vilket talar för att begränsa antalet marknadskontroll- myndigheter. Utredningens bedömning i fråga om antalet mark- Kommuners uppgifter att kontrollera produkter nadskontrollmyndigheter finns i kapitel 8. I kapitel 8 föreslår utred- ningen också vilka statliga myndigheter som ska utses till marknads- kontrollmyndigheter enligt artikel 10.2 i EU:s marknadskontroll- förordning. Förslaget täcker samtliga produkter som omfattas av bilaga I till förordningen. Det saknas därför behov av att tilldela kommuner ett sådant ansvar. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det är mest lämp- ligt att endast statliga myndigheter utses till marknadskontrollmyn- digheter enligt artikel 10.2 i EU:s marknadskontrollförordning. Det medför att de statliga myndigheter som har ett delat tillsyns- ansvar med kommuner får ett något större ansvar framöver genom att deras ansvar kommer omfatta all marknadskontroll av relevanta produkter och inte enbart i förhållande till vissa ekonomiska aktörer. Kommuner ska utföra uppgifter som innebär marknadskontroll Utredningens förslag innebär att statliga myndigheter ska ansvara för marknadskontroll av samtliga produkter som omfattas av EU:s marknadskontrollförordning. För att möjliggöra en faktisk och bred kontroll av dessa produkter är det nödvändigt att kontroller sker på lokal nivå. För att åstadkomma en effektiv marknadskontroll över hela landet, finns således ett behov av att kommuner även fortsätt- ningsvis utför vissa uppgifter som innebär marknadskontroll. Att kommunerna ska utföra uppgifter som innebär kontroll av produk- ter är också utgångspunkten enligt kommittédirektivet. Kommunernas nuvarande tillsynsansvar innebär att det i de flesta kommuner finns en fungerande organisation kring tillsynen av kem- iska produkter och varor, kosmetiska produkter, mobila maskiner samt tobak och liknande produkter, vilka är de områden som i detta avseende berörs av EU:s marknadskontrollförordning. Genom att utnyttja detta uppkommer samordningsfördelar och kostnaderna för kontroller kan hållas nere. En medverkan skapar också, som nämns ovan, förutsättningar för att fler kontroller utförs och att de sker över hela landet. Alternativet att statliga myndigheter ska utföra alla kontroller leder sannolikt till en mycket begränsad mark- nadskontroll eller ett behov av kraftigt ökade personalresurser och högre kostnader, vilket varken framstår som motiverat eller rimligt när kontrollerna kan utföras på motsvarande sätt som sker , av Kommuners uppgifter att kontrollera produkter Kommunernas medverkan är därför alltjämt viktig för en effektiv marknadskontroll i . Utredningen har varken i uppdrag eller för avsikt att ändra på kommunernas nuvarande tillsynsansvar. Det finns inte heller ut- rymme för utredningen att se över regleringen av tillsynsansvaret för att åstadkomma en tydligare uppdelning mellan kommuner och stat- liga myndigheter. Utgångspunkten är därför att kommunerna även fortsättningsvis ska ansvara för viss tillsyn avseende kemiska produk- ter och varor, kosmetiska produkter, mobila maskiner samt tobak och liknande produkter. Som redogörs för ovan i avsnitt 11.2.1 ingår uppgifter som innebär marknadskontroll enligt EU:s marknads- kontrollförordning i denna tillsyn. För att bibehålla kommunernas medverkan vid marknadskontroll, bör dessa uppgifter ligga kvar på kommunerna. Uppgifterna omfattas dock av regleringen i EU:s mark- nadskontrollförordning och måste därför särskiljas från den övriga tillsynen. Hur uppgifterna rent praktiskt ska särskiljas är en fråga av stor betydelse som inte är okomplicerad och därför mer noggrant behöver ses över framöver. Även om kommunerna inte utses till marknadskontrollmyndig- heter, måste de emellertid följa bestämmelserna i marknads- kontrollförordning när de kontrollerar om produkter som omfattas av förordningens tillämpningsområde överensstämmer med gällande krav i harmoniserad produktlagstiftning. I förordningen åläggs ut- pekade marknadskontrollmyndigheter skyldighet att utföra ett fler- tal olika uppgifter. Utöver den praktiska kontrollverksamheten som framgår av artikel 11 ingår bland annat uppgift att delta i grupper för administrativt samarbete, bistå med ömsesidig assistans gentemot marknadskontrollmyndigheter i andra medlemsstater, tillhandahålla information till och föra in information i informations- och kommunikationssystemet ICSMS. Denna typ av uppgifter bör inte åligga kommuner. Kommunernas uppgifter bör begränsas till praktisk kontroll av produkters överensstämmelse samt att kräva vissa korrigerande åtgärder från de ekonomiska aktörerna enligt artikel 11.1 a) och b) samt 11.3 i EU:s marknadskontrollförordning. De bör även tillämpa artiklarna 11.2, 17 och 18 i förordningen. Inom område får kommuner i sin tillsynsverksamhet besluta om miljösanktionsavgifter. Som framgår nedan bör det även gälla när de konstaterar överträdelser av produktkrav enligt harmoniserad produktlagstiftning. Vid kontroll av att kemiska produkter och varor Kommuners uppgifter att kontrollera produkter samt kosmetiska produkter uppfyller gällande krav, bör kommunerna därför även utföra de uppgifter som åligger marknadskontrollmyn- digheter enligt artikel 11.1 c). Miljöförvaltningarna i och har gemensamt på- talat för utredningen att de anser att uppdraget för kommunerna bör begränsas till kontroll av märkning, information, spårbarhet och sådan förekomst av förbjudna beståndsdelar som kan konstateras ut- ifrån redovisat produktinnehåll, samt möjlighet att utföra uppfölj- ande kontroller vid bristande överensstämmelse. De har framfört att det huvudsakliga ansvaret för att utföra provtagning och analys bör ligga på marknadskontrollmyndigheterna. Enligt utredningen är det inte möjligt att utifrån EU:s marknadskontrollförordning begränsa vilken typ av kontroll kommuner ska utföra när de genomför upp- gifter som innebär marknadskontroll enligt förordningen. Avgörande för det valet är vad som är lämpligt i förhållande till den aktuella produkten. För att marknadskontrollmyndigheterna ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt EU:s marknadskontrollförordning finns behov av att kommunerna rapporterar sina kontroller, resultatet av dem samt vilka åtgärder som vidtagits med anledning av kontrollen till ansvarig marknadskontrollmyndighet. Utredningens förslag hindrar inte kommuner från att utföra upp- gifter som innebär marknadskontroll även på andra områden genom exempelvis avtalad samverkan med marknadskontrollmyndigheter. Avsikten är enbart att kommuner, inom tillämpnings- område samt avseende vissa mobila maskiner och tobak och liknande produkter, ska vara skyldiga att utföra vissa uppgifter som innebär marknadskontroll, utan att åläggas det omfattande ansvar som följer av ett utpekande som marknadskontrollmyndighet. Det utesluter inte att kommuner kan utföra ytterligare kontroller av produkter på samma eller andra områden. Enligt utredningens förslag ska kommuner fortsatt utföra uppgifter som innebär marknadskontroll och kontrollera om vissa produkter eller produkttyper uppfyller gällande krav avseende exempelvis inne- håll av förbjudna ämnen eller märkning. För att kunna utföra sådana Kommuners uppgifter att kontrollera produkter uppgifter behöver kommunerna ha befogenhet att begära relevant information och handlingar av ekonomiska aktörer samt att få till- träde till lokaler, mark eller transportmedel som används för en eko- nomisk aktörs näringsverksamhet.