sou · H8B359 · 2020-10-19 00:00:00 — 8.Utredningen ska av tids- och resursskäl inte vidare överväga frågor relaterade till Europeiska unionen, utöver statsstöd, och dess roll för innovationspolitiken, olika skattefrågor, migrationsfrågor eller frågor kopplat till offentlighets- och sekretesslagstiftning. 9.Utredningen ska av tids- och resursskäl inte vidare överväga frågor relaterade till regional eller utveckling. Under arbetets gång har företrädare för olika aktörer framfört att utredningen likt innovationsstödsutredningen 20121 borde föreslå en anslagsfördelningsmodell som på något sätt premierar ökat nyttig- görande eller andra åtgärder, som inom ramen för resursfördelnings- systemen till utbildning- och forskning styr mot ökat nyttiggörande. Detsamma gäller frågor som rör storleken på anslagen i sig. Utred- ningen har bedömt att sådana frågor ligger utanför utredningens uppdrag. De har dessutom varit föremål för utredning.2 Utgångspunkterna ovan har legat till grund för utredningens arbete. Utredningen ska enligt sitt direktiv inhämta synpunkter från både lärosäten som har holdingbolag och innovationskontor och från högskolor som inte har sådana. Vidare ska utredaren inhämta synpunkter från övriga berörda myndigheter, bolag med statligt ägande, organisationer och andra aktörer inom innovationssystemet, särskilt näringslivet. Utredningen har således bedrivit ett utåtriktat arbete med omfattande kontakter med högskolor, regioner, samt ett flertal övriga aktörer inom ett bredare innovationsstödjande eller främjande, perspektiv. 1Innovationsstödsutredningen (2012): Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor: Kartläggning, analys och förslag till förbättringar (SOU 2012:41), , . 2Styr- och resursutredningen (2019): En långsiktig, samordnad och dialogbaserad styrning av högskolan (SOU 2019:6), : . Bakgrund, uppdrag och genomförande För att på ett strukturerat sätt stämma av utredningens arbete med de särskilt utpekade aktörerna enligt direktivet, knöt utred- ningen initialt två olika referensgrupper till utredningen – en med företrädare för åtta olika högskolor och en med företrädare för 19 olika aktörer inom innovationssystemet. De åtta högskolorna var , , , , , uni- versitet, , och Stiftelsen tekniska hög- skola. De 19 olika aktörerna var AB , , , , Formas – forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Föreningen närings- liv för technology transfer, Föreningen universitetsholdingbolag i (FUHS), , Läkemedelsindustrifören- ingens , , Patent- och registrerings- verket (PRV), , och kompetensutveckling (KK_stiftelsen), Svenskt närings- liv, universitetslärare och forskare, Swedish Incubators and Science Parks, Tillväxtanalys, och Verket för innova- tionssystem (). Referensgrupperna har sammanträtt i sin helhet två gånger var- dera. En gång initialt för att tillsammans med utredningen gå igenom förutsättningarna för utredningen, definiera innovationslandskapet runt högskolorna och grundläggande förutsättningar för högskolor- nas verksamhet, studera innovationsarbete vid vissa utländska hög- skolor, samt för att gemensamt komma överens om grundläggande principer för det fortsatta arbetet i utredningen. Vid det andra till- fället diskuterades utredningens preliminära bedömningar och förslag. Utredningen har av innovations- och forskningsråden vid ambassader i , , , , och Washing- ton D.C. fått beskrivningar av framgångsrika högskolors innova- tionsstödjande arbete i de olika länder råden är placerade i. Rappor- terna återfinns i betänkandets bilaga 3 och har i utredningens initiala arbete utgjort ett värdefullt bidrag inför avgränsningar och strategiska vägval i arbetet. –mars besöktes 24 högskolor (18 statliga och 6 enskilda utbildningsanordnare) med fokus på högskolor med holdingbolag. Därutöver organiserade utredningen två möten med 13 statliga hög- skolor, som saknar eget holdingbolag. Vid mötena presenterade hög- skolorna sitt arbete för fler innovationer från verksamhet hos dem och Bakgrund, uppdrag och genomförande beskrevs samarbetet med olika aktörer inom det högskolenära inno- vationssystemet. Ett särskilt fokus lades på hur de olika särskilt ut- pekade delarna av innovationsstödssystemet – innovationskontoren och holdingbolagen – bedriver eller skulle kunna bedriva sin verk- samhet vid högskolorna. Många högskolor beskrev sitt regionala innovationssamarbete och hade på mötena med forskare eller studenter som själva tagit del av innovationsstödssystemet. Inför mötena med högskolorna gjordes en hemställan till högskolorna där de ombads till utredningen inkomma med material gällande: •Strategier och riktlinjer för verksamheter vid högskolor med innovation och innovationsstöd. •Beskrivning av innovationsstödet vid högskolor, dess organisa- tion, processer och finansiering. •Redovisning av uppföljningsmodell för innovationsstödets arbete. •Sammanställning av innovationsstödets resultat och bedömning av innovationsstödets effektivitet. •Redovisning av innovationsstödets utmaningar för att nå målsätt- ningarna. •Planer framgent för att öka innovationsstödets relevans och effektivitet. De studenter och forskare utredningen träffat vid mötena redovisas särskilt i betänkandet (se tabell 2.2) och framgår av utredningens omslag. I anknytning till de första referensgruppsmötena genomförde utredningen ett möte med medlemmarna för FUHS. Där disku- terades holdingbolagens framtida roll. Möten med utredningens expertgrupp har därutöver hållits . Utredningen har haft möten med en stor mängd organisationer, som återfinns i tabellen nedan. Bakgrund, uppdrag och genomförande Tabell 2.1 Förteckning över organisationer som utredningen genomfört möten med för hälsa, arbetsliv och välfärd Innovations- och kemiindustrierna i innovation och etik (KOMET) Kungliga skogs – och jordbruksvetenskaps- akademin Samtliga regioner i landet genom deras direktörer med ansvar för regional utveckling, innovation m.m. Samverkansgruppen för regeringens strategiska samverkansprogram Hälsa och life science mellan universi- teten i , näringsliv – och samhälle (STUNS) Innovation Center (UIC) SOU 2020:59Bakgrund, uppdrag och genomförande Förteckning över entreprenörer som utredningen träffat Att leva med ventilatorstöd Till utredningen har knutits en grupp bestående av ett antal av landets ledande forskare inom utredningens ansvarsområde. Skälet är att utredningen önskar ha en vetenskapligt baserad ansats i sitt arbete och att de bedömningar och förslag som sker, ska kunna ha ett stöd i rådande forskningsläge och också kunna bedömas få reell effekt. Gruppen har bestått av (professor i innova- tion och entreprenörskap vid ), (professor i innovationsstudier vid ), (professor i entreprenörskap vid ), (professor i industriell ekonomi vid ) och (professor i företags- ekonomi vid ). Under arbetets gång har det därutöver inkommit en stor mängd förslag från olika aktörer, som visat på ett mycket stort engagemang för nyttiggörande, såväl från högskolor som aktörer utanför dem. Givet utredningens omfattning har utredningen i hög grad förlitat sig på sekundärdata, det vill säga underlag som redan finns tillgäng- ligt. Som beskrivs på ett flertal ställen i betänkandet är det utred- ningens uppfattning att uppföljningen och utvärderingen av hög- skolornas arbete med nyttiggörande av forskningsresultat och möjliga Bakgrund, uppdrag och genomförande innovationer, ägt rum i ytterst begränsad form. Det har därför inte varit möjligt att inom ramen för utredningen genomföra en fullständig och heltäckande utvärdering av nyttiggörandets resultat eller effekter (se effektlogik avsnitt 3.5). Därmed har det endast i begränsad mån varit möjligt för utredningen att skapa sig en bild över resultat och effekter från innovationskontorens verksamhet. Kunskapsläget gällande holdingbolagens resultat är bättre. Detta tack vare utredningens egen uppföljning över investeringsflöden (se avsnitt 3.7.5) och vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning (RiR 2020:4) . Betänkandet är disponerat på följande sätt. I kapitel 1 lämnar utred- ningen de författningsförslag som är föranledda av utredningens förslag. I kapitel 2 ges en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete, samt några av de centrala utgångspunkter och avgränsningar som utredningen tagit hänsyn till. I kapitel 3 ges en beskrivning av innovationslandet , högskolornas arbete samt tillgängliga verk- tyg vid högskolorna för att främja nyttiggörande. Kapitel 4 handlar om regelverk för statsstöd. Kapitel 5 innehåller en analys kring de huvudfrågeställningar som återfinns i utredningsdirektivet. Kapi- tel 6–9 är utredningens förslag: kapitel 6 är förslag för hur begreppet nyttiggörande bör breddas. I kapitel 7 redovisas utredningens modell för hur arbetet för ökat nyttiggörande ska implementeras. Kapitel 8 är förslag om nya verktyg för ökat nyttiggörande. Kapitel 9 är om holdingbolagens nya roll. Kapitel 10 är utredningens konsekvens- analys. Det avslutande kapitlet innehåller förslag om författnings- förslags ikraftträdande och utredningens författningskommentar. Kapitel 3 är, som namnet på kapitlet indikerar en beskrivning av forsknings- och innovationslandskapet i . Detta som en bak- grund till utredningens analys, slutsatser och förslag i kommande kapitel. Kapitlet börjar med en beskrivning av vad innovation är och med en beskrivning av det svenska så kallade lärarundantaget. Därefter följer en kort historisk tillbakablick, samt nulägesbeskrivning av svensk forskning. De resterande avsnitten handlar om det system för att nyttiggöra resultat från forskning, som finns i eller i anslutning till landets högskolor. 3.1Utgångspunkt för uppdraget: definition och historisk bakgrund till samverkan och nyttiggörande Högskoleutbildning och forskning i bedrivs till största delen vid statliga universitet och högskolor. Det finns också några enskilda, icke statliga, utbildningsanordnare. Totalt finns det cirka 50 uni- versitet, högskolor och utbildningsanordnare för högre utbildning i . Enligt högskolelagen ska högskolan bedriva utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund och på beprövad erfarenhet. Högskolan ska också bedriva forskning, konstnärlig forskning och utvecklingsarbete.1 ska dessutom arbeta med fortlöpande miljöanalys.2 11 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434). 21 kap. 1 a § förordning (1993:221) för . I högskolans uppgifter ingår det också att samverka med det om- givande samhället och informera om sin verksamhet, samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta.3 3.1.1Innovation är ny kunskap som implementerats – utredningens utgångsposition Den mest välkända definitionen av innovation är den som slås fast i Oslomanualen, där innovation definieras som en helt ny eller väsentligt förbättrad produkt, process, service eller metod som har implementeras. Det är alltså en distinkt skillnad mellan en upp- finning och en innovation i kravet på implementering i en kommersi- ellt och/eller praktiskt användbar applikation av något slag. Genom att anamma en bredare definition än den tidigare mest vanliga, som lade tonvikt på kommersialisering i industri och näringsliv, inklu- derar Oslomanualen alla former av nyttiggörande, vilket ur hög- skolors och andra samhällsnyttiga organisationers perspektiv ofta är av väsentlig betydelse. är det viktigt att komma ihåg att kommersialisering på marknaden också innebär samhällsnytta i form av ekonomisk tillväxt som i sin tur bidrar till välfärd. Denna syn på innovation, som ny kunskap, som materialiserats i form av nyttig- görande, innebär också att innovation per definition sträcker sig bortom den rent akademiska världen genom att den kräver samver- kan mellan teori och praktik. Därmed ligger det också i själva defi- nitionen av ett innovationssystem att flera aktörer, varav landets högskolor är en del, måste samverka för att nå resultat.4 Högskolornas samverkansuppgift, tidigare kallad den ”tredje upp- giften” har en lång historia och har sedan slutet av genom nya krav på samhällsrelevans och samhällsnytta i högskolans verksamhet, blivit allt tydligare. I det följande ges några exempel på hur regeringen med godkännande under de senaste decen- 31 kap. 2 § högskolelagen. 4OECD/(2018), 2018: , Reporting and on Innovation, 4th Edition, The Measurement of Scientific, Technological and Inno- vation Activities, , /, . nierna har betonat uppgiften och hur högskolornas uppdrag inom området har utvecklats. Ett första exempel är beslut att efter förslag i 1993-års forskningsproposition ge vissa högskolor i uppdrag att förvalta egna holdingbolag.5 Syftet var att ge högskolorna grundläggande förut- sättningar för kommersialisering av verksamhet och risktagande med statliga medel, något som statliga myndigheter annars saknar och som påverkar möjligheterna till samverkan och nyttiggörande. Ett annat exempel var när regeringen i budgetpropositionen föreslog ändringen högskolelag, som innebar att universitet och hög- skolor skulle samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet (prop. 1996/ 97:1, utgiftsområde 16). Förslaget motiverades med att högskolan måste spela en betydligt större roll både som förmedlare av kunskaper och som mottagare av erfaren- heter och problem utifrån. betonades att en ökad samverkan med näringslivet och övriga samhällssektorer inte får inskränka på forskningens frihet. Regeringen hänvisade till de principer som finns inskrivna i högskolelagen om forskarnas frihet både i fråga om val av forskningsproblem och forskningsmetoder och i fråga om publicering av forskningsresultat. Enligt regeringens förslag ingick det i den nya uppgiften att sprida forskningsinformation och att samverka med det omgivande samhället för att utveckla högskolans utbildning och forskning. Högskolan skulle också vara till direkt nytta för allmän- heten. I uppgiften ingick dessutom att främja rekryteringen av nya grupper till högskolan och att stimulera intresset för högskolestudier i det egna närområdet. ställde sig bakom regeringens för- slag (bet. 1996/97:UbU1, rskr. 1996/97:100). Enligt innebar ändring en starkare betoning på samhällsnytta och samhällsrelevans i högskolans verksamhet.6 betonande den dåvarande regeringen och att kravet på ökad samverkan inte fick inskränka på forskningens frihet. Samtliga forskningspropositioner inne- fattar också skrivningar som rör högskolornas nyttiggörandearbete. 1992/93:170 - Forskning för kunskap och framsteg, bet UbU15, rskr. 1992/93:338. 6Högskoleverkets rapportserie 2001:24 R: Utvecklingen av högskolans samverkansuppdrag, , s. 10 f. •I propositionen Forskning och förnyelse 2000 bedömer regeringen att ett ökat flöde av forskarutbildade individer mellan hög- skolorna och det omgivande samhället är ett av de viktigaste medlen för att förbättra samverkan inom olika forskningsom- råden och att möjligheten till ömsesidigt utbyte av personal mellan högskolor och det övriga arbetslivet borde öka.7 •I den efterkommande forskningspropositionen, Forskning för ett bättre liv, 2004, har innovation en framskjuten roll. I proposi- tionen återfinns förslag på insatser för ökad kommersialisering av forskningsresultat och tekniköverföring. Exempel på insatser inkluderar kapitaltillskott till holdingbolagen, förstärkning av in- dustriforskningsinstituten samt en utredning av lärarundantaget.8 •I propositionen Ett lyft för forskning och innovation fastslogs 2008 att basen för den svenska konkurrenskraften består i att produ- cera varor och tjänster med ett högt kunskapsinnehåll.9 Detta förutsätter, enligt regeringen, en vetenskaplig produktion av hög kvalitet liksom ett näringsliv som omsätter ny och befintlig kun- skap i varor, tjänster och lösningar som efterfrågas på världsmark- naden. Genom denna proposition införs det ovan beskrivna nyt- tiggörandekravet i högskolelagen liksom att innovationskontor inrättas vid ett antal högskolor. •I forskningspropositionen 2012, Forskning och innovation, pre- senterades åtgärder för att stärka högskolornas samverkans- uppgift. Bland annat framfördes att de innovationsstödjande verksamheternas roll bör ”utvecklas och även stärka länkarna till de offentliga kapitalförsörjningsaktörerna för att skapa ett effek- tivt system för kommersialisering. Dessutom är personrörlig- heten mellan universitet och högskolor, forskningsinstitut, före- tag, offentlig sektor och civilsamhället av stor betydelse för kunskapsöverföring och nyttiggörande”.10 •I den senaste forskningspropositionen – Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft – intar högskolornas samverkansuppgift en central roll och i mål- bilden för politiken slås det fast att 2000/01:3, s. 37. 2004/05:80, s. 147 ff. 2008/09:50, s. 138 f. 10Prop 2008/09:30, s. 21 ff. Regeringens utgångspunkt är även att nya resurser måste tillföras på ett ansvarsfullt sätt i syfte att långsiktigt höja kvaliteten på svensk forskning och högre utbildning, stärka innovationsförmågan och öka nyttiggörandet.11 I propositionen föreslår regeringen en rad åtgärder för att öka hög- skolornas nyttiggörande, exempelvis lanserades sju strategiska sats- ningar för att möta centrala samhällsutmaningar. Regeringen anför att högskolornas system för nyttiggörande (det vill säga högskolor- nas innovationskontor och holdingbolag) bör ses över, något som Styr- och resursutredningen återkommer till 2019.12 Närmare om kravet att högskolor ska nyttiggöra resultat från forskning Av 1 kap. 2 § högskolelagen följer således att landets högskolor ska samverka med det omgivande samhället, informera om sin verksam- het och verka för att resultat tillkomna inom forskningsverksamhet kommer till nytta. Sedan uppgiften att samverka med det omgivande samhället tillkom har innebörden av ordet sam- verkan analyserats av ett antal utredningar. Det hade enligt reger- ingen fram till 2008-års forskningsproposition varit oklart huruvida uppgiften skulle ses som en integrerad del av högskolans kärnupp- gifter utbildning och forskning, som ett utflöde av dessa uppgifter eller som en egen separat uppgift. Regeringen ansåg att frågan om huruvida samverkansuppgiften är en egen uppgift eller inte, i sig, ha en begränsad betydelse. Med hänsyn till den ökade betydelse sam- verkan har fått såg regeringen det dock som ange- läget att uppgiften blev tydlig. Regeringen anförde att uppgiften skulle utgöra en integrerad del av högskolans samlade uppgift. Utredningen utgår i sitt arbete från innebörden av nyttiggörande- kravet och bakgrunden till detta. Detta då de så kallade innovations- kontoren infördes genom samma proposition, som nyttiggörande- kravet, som ett verktyg i nyttiggörandearbetet och då nyttiggörandet enligt utredningens mening är utgångspunkten för att innovationer ska kunna bli resultatet av verksamhet vid högskolorna. Således anfördes i propositionen att: 11Prop 2016/17:50, s. 20. 12Prop 2016/17:50:, s. 135 f. och SOU 2019: 6, s. 301 ff. Samverkansuppgiften har inte uttryckligen omfattat att verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta. Även om uppgiften att verka för att forskningsresultat kommer till nytta kan ses som en naturlig del av den samverkans- och informationsuppgift som redan gäller, har det av många uppfattats som oklart om den ingår i uppgiften eller inte. Redan detta förhållande talar för att det finns behov av precisering att det ingår i lärosätenas uppgifter att verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta. Reger- ingens uppfattning är att det är viktigt att det står klart att detta är en viktig uppgift för universitet och högskolor samt att det klargörs genom att högskolelagen förtydligas i denna del. Även denna uppgift ska, enligt regeringens mening, utgöra en integrerad del av högskolans samlade uppgift. Att högskolorna ska verka för att forskningsresultat ska komma till nytta innebär att högskolorna ska vidta åtgärder som syftar till att forskningsresultat ska komma samhället i stort till godo. Bland annat kan detta ske genom att resultat vidareförädlas, avyttras, kommersiali- seras eller kommer till praktisk tillämpning på annat sätt. Kommersiali- sering kan till exempel ske genom att uppfinningar patenteras och licensieras ut till befintliga företag eller genom att nya företag bildas. Att verka för att forskningsresultat kommer till nytta kan även innebära att informationen om forskningsresultat finner sin väg ut i samhället och den övriga forskarvärlden och där väcker intresse för vidareutveck- ling av liknande och bättre idéer inom samma eller annat område. Universitet och högskolor ska på olika sätt skapa goda förutsättningar för att forskningsresultat ska komma till nytta. Detta innebär dock inte att lärosätena själva måste vidta alla de åtgärder som kan behövas. För framför allt de större lärosätena är det naturligt att de själva eller i samverkan med andra bygger upp kompetens att arbeta med bland annat kommersialisering. Universiteten och högskolorna behöver normalt bedriva arbetet i samverkan med andra lärosäten eller andra aktörer. Även om ett lärosäte bedömer att man inte kan bedriva arbetet i egen regi har lärosätet ett ansvar att driva arbetet för att forskningsresultaten kommer till nytta. Uppgiften omfattar bland annat att erbjuda eller anvisa möjligheter till utbildning för forskare i frågor om immaterial- rättsligt skydd för forskningsresultat, entreprenörskap och liknande ut- vecklingsarbete. Högskolornas åtgärder för att verka för att forsknings- resultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta ska rymmas inom gällande regelverk. Alla sätt att verka för att forskningsresultat till- komna vid högskolan kommer till nytta kan i förlängningen förväntas leda till ökad tillväxt och ökad sysselsättning. En utvidgning av hög- skolans uppgifter i detta avseende är ett led i denna utveckling.13 13Prop 2008/09:50, s. 117 f. Speciellt för och svenska högskolor är det så kallade lärar- undantaget. Den innebar historiskt sett att patenträtt, enligt 1 § lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar, tillkom- mer lärare vid universitet, högskolor eller andra inrättningar som till- hör undervisningsväsendet och har dessutom successivt kommit att omfatta allt fler immateriella rättigheter förknippade med lärares arbete vid högskola i . Nyttiggörande av immateriella rättig- heter i forskningsresultat från svenska lärosäten hänger därför i mycket stor del på att lärarna både ges incitament att ägna sig åt det och hjälp att göra det på ett framgångsrikt sätt. Inte minst behöver läraren stöd vid nyttiggörande i samverkan med omgivande närings- liv och andra.14 Det har i flera omgångar debatterats om lärarundantaget ska av- skaffas eller inte15. Motiveringen till att avskaffa lärarundantaget skulle vara den påstådda positiva effekten av kommersialisering av universitetsuppfinningar genom Bayh‐Dole Act reformen i , 1980. Lärarundantaget är i teorin avgränsat (enligt lag endast patenterbara uppfinningar), men används i praktiken som en sammanfattande benämning på de högskoleanställda lärarnas rätt till resultat de i vid mening är upphovsmän till i sin anställning. Detta sker på ett sätt som enligt utredningens mening saknar tydligt rätts- lig avgränsning och medför i sin tur betydande osäkerheter vad gäller villkoren för kommersiellt nyttjande av forskningsresultat med sitt upphov vid svenska högskolor. Nyttiggörande av forskningsresultat förutsätter därför i princip aktiva ageranden kring immateriella till- gångar, vare sig det gäller publicering, licensiering eller uppstartande av ett företag. Utmaningen är att de som ska fatta beslut om hur forskningsresultat ska användas eller inte har nyttiggörandet i fokus och saknar särskilda kunskaper i det s.k. lärarundan- tagets närmare innebörd och tillämpning.