sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — En sådan inskränkning är inte tillåten enligt direktivet (arti- kel 25.2). Vi anser att det finns starka skäl till att det ska finnas ett särskilt skydd när rapporterande personer rapporterar till myndigheter, även om rapporteringen sker på annat sätt än via externa rapporterings- kanaler. Arbetstagare och andra rapporterande personer är ofta de första att upptäcka eller misstänka att något är fel inom en organisa- tion. Genom att skydda rapporterande personer som vänder sig till en myndighet kommer dessa fel fram och myndigheterna kan agera på informationen genom att vidta t.ex. tillsynsåtgärder. Vi menar därför att det bör finnas skydd även när rapporteringen sker till en myndighet utan att rapporteringen sker via externa rapporterings- kanaler. Skyddet skulle kunna gälla när en rapporterande person rappor- terar på annat sätt än via externa rapporteringskanaler enligt samma förutsättningar som om denne rapporterade via sådana kanaler. Vi anser emellertid att en sådan ordning inte tillräckligt skulle tillvarata berörda personers intressen eftersom det enligt vårt förslag endast kommer att finnas särskild sekretess och andra skyddsåtgärder när rapporteringen sker via sådana externa rapporteringskanaler som har inrättats i enlighet med lagen (se bl.a. kapitel 9). Därför bör en sådan ordning inte införas. En lämpligare ordning är enligt vår mening att det, i likhet med vad som gäller enligt visselblåsarlagen, ställs vissa krav för att skyddet Skyddet för rapporterande personer ska gälla vid extern rapportering som inte sker via externa rapporter- ingskanaler. Enligt visselblåsarlagen är kraven vid extern rapporter- ing antingen att arbetstagaren först har slagit larm internt utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet och i skälig utsträckning informerat arbetstagaren om i vilken omfatt- ning åtgärder vidtagits, eller att arbetstagaren av något annat skäl hade befogad anledning att slå larm externt. Lojalitetsplikten var av central betydelse vid utformningen av visselblåsarlagens skydd. Det är en på arbetsmarknaden etablerad rättsgrundsats som innebär att parterna i ett anställningsförhållande inte får agera på ett sätt som är ägnat att skada motparten. Plikten innebär bl.a. att arbets- tagare i första hand ska upplysa arbetsgivaren om förhållanden som har betydelse för arbetsgivaren. Vi anser att det är viktigt att ställa motsvarande krav som ställs i visselblåsarlagen vid extern rapporter- ing i syfte att värna lojalitetsplikten. De nämnda kraven som ställs i visselblåsarlagen överensstämmer enligt vår mening i allt väsentligt med de krav som enligt direktivet ska ställas vid offentliggöranden (artikel 15). Det första alternativa kravet är enligt både visselblåsarlagen och direktivet att rapportering först har skett internt. Det andra alternativa kravet enligt vissel- blåsarlagen är att det annars finns befogad anledning att vända sig till en myndighet utan att först vända sig internt. Detta krav preciseras i författningskommentaren till visselblåsarlagen på ett sådant sätt att det får anses i sak överensstämma med kraven vid offentliggörande i direktivet (artikel 15.1 b). I syfte att förenkla regleringen anser vi därför att det är lämpligt att i stället för de krav som finns i visselblåsarlagen vid externa larm formulera lagtexten så att den närmare motsvarar de krav som ställs i direktivet vid offentliggöranden. Huvudregeln bör således vara att rapportering till en myndighet som inte sker via externa rapporter- ingskanaler ska föregås av intern rapportering och endast om den rapporteringen inte leder till vissa uppföljningsåtgärder eller viss återkoppling får extern rapportering ske. Dessutom bör, under vissa förutsättningar, extern rapportering få ske direkt om det föreligger överhängande eller uppenbar fara, risk för repressalier eller risk för att missförhållandet inte avhjälps. Skyddet för rapporterande personer 6.3.9Extern rapportering till EU:s institutioner, organ och byråer Förslag: Skyddet ska även gälla om rapporteringen sker till någon av EU:s institutioner, organ och byråer som har inrättat externa rapporteringskanaler och förfaranden för att ta emot rapporter om missförhållanden, under förutsättning att rapporteringen sker i enlighet med de förfaranden som gäller. Skälen för förslaget: I artikel 6.4 anges att personer som rapporterar överträdelser som omfattas av direktivets tillämpningsområde till unionens relevanta institutioner, organ eller byråer ska omfattas av skydd enligt direktivet på samma villkor som en person som rappor- terat externt. I skäl 69 anges att kommissionen samt vissa av unionens organ och byråer, såsom Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (), Europeiska sjösäkerhetsbyrån (Emsa), Europeiska byrån för luftfarts- säkerhet (), Europeiska värdepappers- och marknadsmyndig- heten () och Europeiska läkemedelsmyndigheten (), har inrättat externa rapporteringskanaler och förfaranden för att ta emot rapporter om överträdelser som omfattas av tillämpningsområdet för direktivet. Skälet anger vidare att direktivet inte bör påverka sådana eventuella externa rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering, utan bör säkerställa att personer som rapporterar till unionens institutioner, organ eller byråer omfattas av gemensamma miniminormer för skydd i hela unionen. Artikel 6.4 bör genomföras genom att det anges att lagens skydd gäller även när någon rapporterar till någon av EU:s institutioner, organ och byråer som har inrättat externa rapporteringskanaler och förfaranden för att ta emot rapporter om missförhållanden. En förutsättning för skyddet bör vara att rapporteringen sker i enlighet med de förfaranden som gäller för den aktuella rapporteringen. Skyddet för rapporterande personer 6.3.10Offentliggörande – rapporteringsordningens andrahandsalternativ Förslag: Lagens skydd ska gälla vid offentliggörande av informa- tion under förutsättning att den rapporterande personen 1.först har rapporterat externt i enlighet med lagen utan att den mottagande myndigheten vidtagit skäliga uppföljningsåtgär- der med anledning av rapporteringen eller i skälig utsträckning lämnat återkoppling om uppföljningen till den rapporterande personen inom den tidsfrist som gäller för återkoppling, 2.har rimliga skäl att tro att missförhållandet utgör en över- hängande eller uppenbar fara, eller 3.har rimliga skäl att tro att en extern rapportering skulle leda till en risk för repressalier eller till att missförhållandet sannolikt inte avhjälps på ett effektivt sätt. Direktivets bestämmelser om offentliggörande Yttrandefriheten är enligt direktivet ett av de bakomliggande skälen till att det bör finnas ett skydd vid offentliggörande av uppgifter om missförhållanden. I skäl 31 anges att direktivet bygger på rättspraxis beträffande yttrandefrihet från och på de princi- per som har utvecklats av i dess rekommendation om skydd för visselblåsare som antogs av dess ministerkommitté den I skäl 33 anges att det är nödvändigt att skydda offent- liggöranden med beaktande av demokratiska principer såsom öppen- het och ansvarighet, och grundläggande rättigheter som yttrande- frihet och mediernas frihet och mångfald. som direktivet betonar vikten av yttrandefrihet, öppen- het och medias frihet och mångfald, bygger direktivet på tanken att ett offentliggörande av information i regel ska undvikas. Detta tar sig bl.a. till uttryck i skäl 79 där det anges att personer som gör ett offentliggörande bör omfattas av skydd i de fall där överträdelsen som rapporterats internt eller externt, lämnas utan åtgärd, t.ex. i fall där överträdelsen inte var korrekt bedömd eller utredd eller där inga lämpliga avhjälpande åtgärder vidtogs. Tanken är alltså att rappor- tering i form av offentliggörande ska användas som en sista utväg. Skyddet för rapporterande personer Kraven på de förutsättningar som ska vara uppfyllda enligt arti- kel 15.1 innan en rapporterande person skyddat kan offentliggöra informationen ska ses i ljuset av detta. Endast en av förutsättningarna i artikeln behöver vara uppfylld för att offentliggörande ska få ske. Den första alternativa förutsättningen tar sikte på situationen att den rapporterande personen först har rapporterat internt och externt, eller enbart externt, men ingen lämplig åtgärd har vidtagits till följd av rapporteringen inom den tidsfrist som framgår av direktivet. Den andra alternativa förutsättningen handlar om situationen att den rapporterande personen inte först har rapporterat internt eller externt. Offentliggörande i en sådan situation omfattas av direk- tivets skydd om den rapporterande personen har rimliga skäl att tro att missförhållandet utgör en överhängande eller uppenbar fara, t.ex. en nödsituation eller risk för oåterkallelig skada. Skada för en per- sons fysiska integritet nämns i skäl 80 som ett exempel på över- hängande eller uppenbar fara för allmänintresset eller en risk för oåterkallelig skada. Den tredje alternativa förutsättningen tar också sikte på situa- tionen att den rapporterande person inte först har rapporterat internt eller externt. Sådant offentliggörande omfattas av direktivets skydd om den rapporterande personen har rimliga skäl att tro att en extern rapportering skulle leda till en risk för repressalier eller till att missförhållandet sannolikt inte avhjälps på ett effektivt sätt. Vid be- dömning av risken för repressalier eller att det är osannolikt att miss- förhållandet kommer att avhjälpas ska vissa omständigheter särskilt beaktas, såsom risken för att bevis kan döljas eller förstöras, att en myndighet samverkar med den som är orsak till missförhållandet eller att en myndighet är delaktig i missförhållandet. Förslagen begränsar inte rätten som följer av grundlagarna att meddela och offentliggöra uppgifter I artikel 15.2 anges att artikel 15.1 inte ska tillämpas om en person lämnar ut information direkt till pressen i enlighet med nationella bestämmelser som etablerar ett skyddssystem för yttrande- och in- formationsfriheten. Detta undantag fanns inte med i kommissionens ursprungliga förslag till direktiv utan tillkom i syfte att säkerställa att direktivet inte kommer i konflikt med nationella skyddssystem för yttrande- och informationsfriheten, t.ex. den svenska regleringen. Skyddet för rapporterande personer Lagens förhållande till grundlagarna behandlas mer ingående i avsnitt 5.1.1. Vidare behandlas krav på information om meddelar- skyddet i avsnitten 7.14 och 8.14. Skydd ska ges vid offentliggörande i enlighet med de villkor som direktivet uppställer Det bör införas en bestämmelse i lagen som anger när ett offentlig- görande omfattas av lagens skydd. De förutsättningar som ställs i den befintliga visselblåsarlagen för att skyddat få slå larm genom offentliggörande överensstämmer enligt vår mening i allt väsentligt med de tre alternativa förutsätt- ningar för offentliggöranden som gäller enligt direktivet (artikel 15). Den första alternativa förutsättningen är enligt både visselblåsar- lagen och direktivet att rapportering först har skett internt. Den andra alternativa förutsättningen enligt visselblåsarlagen är att det annars finns befogad anledning att vända sig till en myndighet utan att först vända sig internt. Detta krav preciseras i författnings- kommentaren till visselblåsarlagen på ett sådant sätt att det får anses i sak motsvara den andra och den tredje alternativa förutsättningen för offentliggörande i direktivet (artikel 15.1 b). Förutsättningarna för när offentliggörande ska omfattas av skydd bör mot denna bakgrund anges i lagen på ett sätt som språkligt ligger nära direktivets ordalydelse. Det innebär enligt oss inte en försäm- ring jämfört med det skydd som gäller enligt den befintliga vissel- blåsarlagen. Vissa avvikelser från direktivets ordalydelse bör dock göras. För det första saknas anledning att som i direktivet, i den första förut- sättningen ange att den rapporterande personen först ska ha rappor- terat internt och externt, eller enbart externt. Enligt den första förutsättningen krävs alltid att det ska ha skett en extern rapporter- ing före offentliggörandet, även om den i vissa fall har föregåtts av en intern rapportering. Det bör därför endast anges att den rappor- terande personen ska ha rapporterat externt. För det andra bör det i den första förutsättningen tydliggöras att med lämplig åtgärd avses skäliga uppföljningsåtgärder samt återkoppling i skälig utsträckning. För det tredje innehåller de andra och tredje förutsättningarna vissa delar som bättre lämpar sig för författningskommentaren än lagtext. Det handlar framför allt om vilka omständigheter som särskilt ska Skyddet för rapporterande personer beaktas vid bedömning av risken för repressalier och av sannolik- heten för att missförhållandet inte kommer att avhjälpas. Bör det anges i lagen vad som avses med ett offentliggörande? I skäl 45 betonas att skydd mot repressalier är ett sätt att skydda yttrandefriheten och mediernas frihet och mångfald och att skydd bör beviljas personer som gör information allmänt tillgänglig, t.ex. direkt till allmänheten via online-plattformar eller sociala medier eller till media, förtroendevalda, organisationer i det civila samhället, fackföreningar eller yrkes-och näringslivsorganisationer. I skäl 46 framhålls vidare att visselblåsare är särskilt viktiga källor för under- sökande journalister. Skyddet av visselblåsare när de agerar som källor till journalister är av avgörande betydelse för att skydda den undersökande journalistikens roll som samhällsbevakare i ett demo- kratiskt samhälle. Det står klart utifrån bl.a. dessa skäl att den rapportering som ska skyddas inte endast avser den typ av offentliggöranden som har ett särskilt skydd i svensk rätt genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Även offentliggöranden som sker utanför de grundlagsskyddade medierna ska enligt direktivet omfattas av skyddet. Med offentliggörande eller offentliggöra avses enligt direktivet att göra information om överträdelser tillgänglig för allmänheten (artikel 5.6). Enligt förarbetena till visselblåsarlagen avses med offent- liggörande i lagen att arbetstagaren själv t.ex. publicerar uppgifterna i något medium. Vidare omfattas ett lämnande av uppgifter för offent- liggörande, dvs. till någon som kan tänkas publicera uppgifterna eller annars göra dem kända genom offentliggörande. Kretsen av dem som kan ta emot uppgifterna omfattar i stort sett alla personer i en kedja som kan leda fram till att uppgiften får spridning bland allmän- heten. Det saknar betydelse om något offentliggörande sedan fak- tiskt kommer till stånd (prop. 2015/16:128 s. 104). Vi anser att vad som avses med offentliggöra enligt visselblåsar- lagen överensstämmer i sak med vad som avses med samma begrepp enligt direktivet. Offentliggörandebegreppet i visselblåsarlagen an- knyter enligt den lagens förarbeten till motsvarande begrepp företagshemlighetslag (prop. 2015/16:128 s. 104). Skyddet för rapporterande personer i 1990 och företagshemlighetslagar har sin grund i unions- rättsliga begrepp. Någon definition av begreppet offentliggöra finns inte i dessa lagar. Vi anser att begreppet inte heller bör definieras i den nu aktuella lagen utan att ledning för dess tolkning bör ges i lagens författningskommentar. Förslag: Lagens skydd mot hindrande åtgärder och repressalier ska gälla även när en person överväger att rapportera och av den anledningen vänder sig till sin arbetstagarorganisation för samråd. Direktivets bestämmelser om samråd med arbetstagarorganisation I artikel 3.4 anges att direktivet inte påverkar nationella bestäm- melser om utövandet av arbetstagares rätt att samråda med sina företrädare eller fackföreningar, om skydd mot oberättigade miss- gynnande åtgärder som föranleds av sådana samråd, och om arbets- marknadens parters autonomi och rätt att ingå kollektivavtal. I skäl 45 anges att som ett sätt att skydda yttrandefriheten och mediernas frihet och mångfald bör skydd beviljas bl.a. personer som rappor- terar till fackföreningar. att skyddat vända sig till sin arbetstagarorganisation I visselblåsarlagen anges att en arbetstagare omfattas av lagens skydd när denne slår larm genom att vända sig till sin arbetstagarorganisation. Den nya lagen ska ge skydd åt personer som samråder med sina arbetstagarorganisationer Arbetstagarorganisationer har typiskt sett stora möjligheter att på- verka förhållanden på arbetsplatser. Inte minst tack vare reglerna om fackligt inflytande i medbestämmandelagen har arbetstagarorganisa- Skyddet för rapporterande personer tionerna en möjlighet till dialog med arbetsgivaren som en enskild arbetstagare saknar. Därför kan det vara naturligt att en arbetstagare som får kännedom om missförhållanden vänder sig till sin arbetstagarorganisation för att denna ska kunna agera i för- hållande till arbetsgivaren. I andra fall kan arbetstagarorganisationens roll vara att ge arbetstagaren råd och stöd eller att lämna upplys- ningar om gällande regelverk för att hjälpa en arbetstagare som över- väger att rapportera om missförhållanden. En arbetstagare kan med stöd av sin föreningsrätt vända sig till sin arbetstagarorganisation i olika frågor. Föreningsrätt innebär enligt medbestämmandelagen en rätt för arbetsgivare och arbetstagare att tillhöra en arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation, att utnyttja medlemskapet och att verka för organisationen eller för att en sådan bildas. Föreningsrätten ska enligt medbestämmande- lagen lämnas okränkt. Kränkning av föreningsrätten föreligger, om någon på arbetsgivar- eller arbetstagarsidan vidtar en åtgärd till skada för någon på andra sidan för att denne har utnyttjat sin föreningsrätt eller i syfte att förmå denne att inte utnyttja sin föreningsrätt. Den som bryter mot medbestämmandelagen kan bli skadeståndsskyldig. Föreningsrätten enligt medbestämmandelagen gäller endast i för- hållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Rätten skyddar där- för inte flera av de personkategorier som enligt direktivet ska skyddas. Det finns därför anledning att överväga om det behövs ett särskilt skydd vid kontakter med en arbetstagarorganisation i den nya lagen. Kontakter med en arbetstagarorganisation kan i det nu aktuella sammanhanget ske i åtminstone fyra syften. För det första kan någon ta kontakt med sin organisation som personen överväger att rapportera. Syftet i detta fall är att föreningsmedlem- men ska få råd och stöd av sin organisation i frågor som rör med- lemmens situation. För det andra kan den som rapporterar vända sig till sin arbetstagarorganisation med information om missförhål- landen för att organisationen ska agera på informationen. Syftet i detta fall är att arbetstagarorganisationen ska verka för att komma till rätta med missförhållandena, organisationen kan alltså ses som en egen rapporteringskanal. För det tredje kan arbetstagarorganisa- tionen hjälpa sin medlem att rapportera. Man kan t.ex. tänka sig att den rapporterande personen får hjälp att formulera en inlaga till en myndighet eller en artikel till en tidskrift. För det fjärde kan en arbetstagarorganisation medlem i rättsliga förfaranden. Skyddet för rapporterande personer Det skulle t.ex. kunna vara frågan om förfaranden med anledning av att medlemmen har utsatts för repressalier efter utförd rapportering. När någon har rapporterat information om missförhållanden bör personen vara skyddad mot repressalier enligt förslagen i detta betänkande. Skyddet bör medföra att det även är förbjudet att ut- sätta den rapporterande personen för repressalier för att denne efter rapporteringen har kontakt med eller tar hjälp av sin arbetstagar- organisation. Det bör även vara förbjudet att utsätta en förtroende- man eller ett skyddsombud för repressalier när dessa bistår den rapporterande personen på olika sätt (se avsnitt 6.3.3). När det gäller rapportering till en arbetstagarorganisation gör vi tolkningen att sådan rapportering bör skyddas enligt direktivet, men då som rapportering genom offentliggörande (jfr skäl 45). Att genomföra direktivet på ett sådant sätt att det är möjligt att skyddat rapportera till en arbetstagarorganisation enligt samma förutsätt- ningar som det är möjligt att rapportera internt eller externt via externa rapporteringskanaler skulle inte ligga i linje med direktivet med mindre än att motsvarande regler som gäller för externa rappor- teringskanaler och förfaranden skulle gälla för arbetstagarorganisa- tioner. Arbetstagarorganisationer skulle alltså behöva införa någon form av rapporteringskanal för sina medlemmar som garanterar skyddet för både rapporterande och berörda personer, t.ex. deras identitet. Vi anser att en sådan ordning, även om den skulle vara möjlig, skulle få alltför omfattande konsekvenser för att kunna över- vägas i detta sammanhang. Däremot anser vi att samråd inför rapportering bör ges ett särskilt skydd i den nya lagen eftersom flera personkategorier som ska omfattas enligt direktivet inte har skydd genom föreningsrätten i medbestämmandelagen. Skyddet för samrådet bör vara utformat på ett sådant sätt att det ger skydd mot repressalier när en person över- väger att rapportera och av den anledningen vänder sig till sin arbets- tagarorganisation för samråd. Som utvecklas i avsnitt 6.5.2 tolkar vi artikel 23 i direktivet som att det – utöver ett förbud mot repressalier – även krävs ett förbud mot hindrande åtgärder. Med hindrande åtgärder avses åtgärder som vidtas i syfte att hindra någon från att rapportera. Det kan sägas motsvara en åtgärd mot någon på andra sidan i syfte att förmå denne att inte utnyttja sin föreningsrätt, dvs. en föreningsrättskränkning (jfr 8 § medbestämmandelagen). Eftersom syftet med att skydda Skyddet för rapporterande personer samråd är att säkerställa att även andra personer än arbetstagare omfattas av ett skydd som motsvarar det skydd som arbetstagare har enligt föreningsrätten, bör skyddet för samrådet utformas så att det även ger skydd mot hindrande åtgärder. 6.3.12Ska det finnas ett särskilt skydd i fall den rapporterande personen har en rättslig skyldighet att rapportera? Bedömning: Det bör inte införas ett särskilt skydd för när en rapporterande person fullgör en rättslig skyldighet att rapportera. En sådan person bör liksom andra personer omfattas av lagens skydd endast om de allmänna förutsättningarna för skydd är uppfyllda. Skälen för bedömningen: En rapporterande person kan vara skyldig att rapportera missförhållanden enligt bestämmelser i författning eller avtal (jfr avsnitt 2.5.4). Det kan också finnas föreskrifter som har meddelats av den som bedriver verksamheten om skyldighet att rapportera olika förhållanden. En plikt för arbetstagare att upplysa arbetsgivaren om förhållanden som är av betydelse för arbetsgivaren anses också vara ett led i den arbetsrättsliga lojalitetsplikten. I skäl 62 i direktivet anges att skydd också bör ges när unionsrätt eller nationell rätt kräver att de rapporterande personerna ska rap- portera till de behöriga nationella myndigheterna, exempelvis som en del i sina arbetsuppgifter och ansvarsområden eller för att överträdelsen är ett brott. Formuleringen i skälet väcker frågan om det bör finnas ett särskilt skydd i fall den rapporterande personen har en rättslig skyldighet att rapportera eller om rapporteringsskyl- diga personer ska få skydd enligt samma förutsättningar som andra personer. Visselblåsarlagen saknar uttryckliga bestämmelser om personer som har en rapporteringsskyldighet. Frågan uppmärksammades dock under beredningen av lagen. Flera remissinstanser ansåg att arbetstagare som har en rapporteringsskyldighet alltid borde skyddas. Regeringen ansåg inte att någon särskild reglering borde införas för arbetstagare som vänder sig till myndigheter på grund av att de har en rapporteringsskyldighet. Regeringen framhöll dock att det ställ- ningstagandet inte innebar några begränsningar i den kontakt som Skyddet för rapporterande personer