sou · H8B327 · 2020-05-08 00:00:00 — I Vedungs (2009, s. 33) definition kommer detta till uttryck på så sätt att utvärder- ingen tänkes ge vägledning framöver i praktiska beslutssituationer. Enligt Vedung är denna framåtsyftning så central att den bör tas in i definitionen av ”utvärdering”. Däremot anser han att man inte bör närmare specificera vilken slags roll utvärderingen kan spela, då den kan ha många olika syften, däribland främjande och kontroll. En utvärdering sker alltid i förhållande till värderingskriterier. Dessa kan vara av många olika slag beroende på utvärderingens syfte. Exempelvis kan utvärderingen ske mot uppsatta mål, i förhållande till brukares eller intressenters krav eller i förhållande till beprövad erfarenhet och yrkeskunskap (se om olika typer av utvärderingar och värderingskriterier , 2011, s. 53 ff. och Vedung, 2009, s. 69 ff.). Mot ”utvärdering” kan ställas begreppet ”uppföljning”. Den senare termen är mångtydig och inte helt enkel att skilja från utvärdering. En utvärdering sker vid särskilda tillfällen och innebär en djupare analys och bedömning. Uppföljning är däremot en löpande aktivitet som är präglad av fasta rutiner och det handlar då om att granska hur en verksamhet utvecklas i ett eller flera avseenden. För att det ska handla om utvärdering måste det därmed finnas någon form av vär- dering. Men även information från en uppföljning behöver bearbetas och innehålla en värdering i någon form för att kunna användas. Det är bland annat detta som skapar svårigheten med att särskilja upp- följning från utvärdering (, 2006, s. 9). Svårigheten att skilja utvärdering från uppföljning har också att göra med att det finns två begrepp för uppföljning. Med ”uppfölj- ning” avses vanligen datainsamling och statistikproduktion om en enskild aktivitet, så kallad enkel uppföljning. Det förekommer med andra ord ingen analys av orsakssamband eller någon bedömning av information i förhållande till interventioner (offentliga insatser) eller värderingskriterier. Ett exempel på enkel uppföljning inom minoritetspolitiken skulle kunna vara insamling och redogörelse av användningen av statsbidra- get som lämnas till kommuner och regioner i förvaltningsområdena. En sådan redogörelse utgör en enkel uppföljning så länge den inte innehåller någon bedömning eller värdering av hur statsbidraget an- vänds, utan inskränker sig till en ren redovisning av de förbrukade beloppen fördelade på olika poster. En annan form av uppföljning benämns i litteraturen bland annat kvalificerad uppföljning, processutvärdering eller monitorering. Den innebär till skillnad från den enkla uppföljningen inte enbart data- insamling, utan även ett ”felsöknings- och reparationsarbete” i stadium efter stadium av förvaltningsprocessen och fram till slutprestations- ledet. Den kvalificerade uppföljningen innebär ett sökande efter bromsklossar och hinder i processen och en analys av orsaker till dem (Vedung, 2009, s. 35 f.). Enkelt uttryckt handlar det om att under- söka och undanröja hinder i myndigheters och andra offentliga aktörers genomförande av politiken. Kvalificerad uppföljning skiljer sig från utvärdering på så sätt att den inriktar sig på processen fram till att myndigheten eller den offentliga aktören levererar sin slutprestation till slutmottagaren. Till skillnad från utvärderingen tar den inte sikte på effekterna av prestationerna. Ett exempel på en kvalificerad uppföljning inom minoritetspoliti- kens område vore en undersökning av myndigheternas genomfö- rande av skyldigheten i minoritetslagen att samråda med de natio- nella minoriteterna i frågor som berör dem. Uppföljningen skulle då ta sikte på en tänkt ”genomförandekedja” från lagstiftningens inne- håll via processer i myndigheterna som innefattar myndighetens tolkning av bestämmelsen, myndighetens interna organisering och ansvarsfördelning av samrådsskyldigheten och fram till de faktiska ”prestationerna” och deras innehåll. Prestationerna och deras inne- håll skulle i det här fallet exempelvis kunna vara hur ofta myndig- heterna samråder med minoriteterna och hur samråden är utformade. En kvalificerad uppföljning av genomförandet av samrådsskyldig- heten skulle exempelvis kunna ta sikte på om samråden utformas i enlighet med lagstiftningen och lagstiftarens intentioner. Den kva- lificerade uppföljningen skulle däremot inte ta sikte på effekterna av samråden, det vill säga hur samråden tas emot av minoriteterna och vilket reellt inflytande de får. Med andra ord skulle det inte ingå i en kvalificerad uppföljning att bedöma om samråd som sådana är effek- tiva och ändamålsenliga verktyg för att uppnå inflytande och delak- tighet för de nationella minoriteterna. Bedömningen skulle endast avse om samråden genomförs i enlighet med minoritetslagen. En bedöm- ning av effekter i förhållande till politikens mål skulle snarare utgöra en utvärdering. Uppföljning bör skiljas från bevakning av ett område. Många myndigheter har i uppgift att ”följa utvecklingen” på ett område. Ut- redningen menar att en sådan bevakning bör skiljas från uppföljnings- begreppet. Uppföljning bör till skillnad från bevakning vara förenad med krav på en strukturerad redovisning till en extern uppdragsgivare. Uppföljningsbegreppet kan även sättas i relation till tillsynsbegrep- pet. ”Tillsyn” tar i princip sikte på kontroll av efterlevnaden av krav enligt lagar och andra bindande föreskrifter. såväl främjande, utvecklande inslag som olika former av sanktioner mot den som inte följer föreskrifterna. Regeringen har i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) gjort bedömningen att begreppet främst bör an- vändas för verksamhet som avser självständig granskning för att kon- trollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Begreppet ”uppföljning” har i minoritetspolitiska propositioner och skrivelser använts med skiftande betydelse. Bland annat har an- getts att uppföljningen ska ”driva på”, det vill säga utgöra en del av främjandet av, politikens genomförande. Använt i den betydelsen när- mar det sig begreppet ”tillsyn”. Tanken torde vara att om de som verkställer politiken behöver redovisa hur de har gjort det och vad de har gjort leder det till en drivkraft hos dem att åstadkomma resul- tat. Till skillnad från tillsynsbegreppet är ”uppföljning” i denna bemär- kelse inte förknippat med sanktioner. Ett exempel på denna typ av uppföljning skulle kunna vara så kallade öppna jämförelser där resul- tatet hos enskilda verksamhetsutövare, exempelvis kommuner, redo- visas sida vid sida med varandra. 6.2.4Utredningens utgångspunkter och definitioner Utredningens uppdrag tar sikte på minoritetspolitikens uppföljnings- system. Med uppföljningssystemet avser utredningen den övergripande ordningen för hur information om minoritetspolitikens genomfö- rande och effekter tas fram, analyseras och redovisas. Informationen kan vara såväl av kvantitativt som av kvalitativt slag. Kommuner, regioner och statliga myndigheter kan för egen del ha behov av att internt följa upp sina minoritetspolitiska insatser. Utredningens upp- drag är emellertid avgränsat till uppföljningen på central, statlig nivå. Med ”uppföljningssystemet” avser utredningen ordningen för uppföljning av den generella minoritetspolitiken. Till minoritetspoli- tiken hör även strategin för romsk inkludering. Uppföljningen av insatser inom strategin sker dock i särskild ordning. Regeringen har gett i ett fyraårigt upp- drag att bland annat utveckla ett uppföljningssystem för strategin (Ku2019/02101/CSM). Utredningen har bedömt att det därmed inte ingår i utredningsuppdraget att ta ställning till hur uppföljningen av strategin bör utformas. Utredningen har inte uppfattat att uppfölj- ningen av strategin för romsk inkludering ingår i ”uppföljningssyste- met”. En beskrivning av den nuvarande uppföljningen av strategin finns i avsnitt 4. Begreppet uppföljning är som framgår av avsnitt 6.2.3 inte enty- digt, men utredningen använder det i den vidare bemärkelsen insam- ling, analys och redovisning av information om minoritetspolitikens genomförande och effekter. Med indikatorsystem avser utredningen en på förhand bestämd struktur för att återkommande samla in och redovisa kvantitativa, eller kvantifierade, uppgifter i syfte att belysa en utveckling inom området. Utvecklingen belyses genom att de kvantitativa uppgif- terna, indikatorerna (se nedan), sätts i relation till en effektkedja. Med effektkedja avser utredningen en tänkt kedja av orsak och verkan som leder från och regeringens beslut och fram till de förändringar som utgör de slutliga målen för politiken. Besluten på högsta nivå – om resursfördelning, mål och regelverk – omsätts via processer inom statliga myndigheter, kommuner och regioner till olika slags prestationer (exempelvis bidrag till minoritetsorganisa- tioner, information om minoriteterna riktad till allmänheten, under- visning i minoritetsspråk). Kedjan av effekter som avslutas med dessa prestationer tänks därefter, direkt eller via ytterligare en kedja av orsak och verkan, leda fram till slutliga effekter. Det utredningen kallar för slutliga effekter är effekter i förhållande till politikens mål. Det som benämns ”mål” inom olika politikom- råden innehåller ofta såväl beskrivningar av aktiviteter eller åtgärder som önskade tillstånd. Ett mål i egentlig mening är emellertid endast ett önskvärt tillstånd medan aktiviteter är ett medel för att uppnå tillståndet (ESV 2006:7, s. 11 f.). Det handlar med andra ord om ett önskemål, exempelvis att något ska öka, minska, förbättras, vara lågt/ högt eller bibehållas (ESV 2012:41, s. 14). Exempelvis anges i det riksdagsbundna målet för minoritetspolitiken bland annat att mino- ritetsspråken ska hållas ”levande”, vilket är ett önskemål om att ett tillstånd ska bibehållas. Politiska mål utformas ofta som så kallade strävansmål, det vill säga staten eller det allmänna ska ”bidra till” eller ”främja” en viss effekt. Att målen är utformade så kan bero på att det man eftersträvar är för- ändringar i samhället i stort som politiken endast indirekt eller delvis Strävansmål är ett erkännande av statens begränsningar. är de politiska målen i stället av utopisk eller visionär karaktär. Utveckling – med andra ord förändring i riktning mot eller från ett önskvärt tillstånd, ett mål – kan bland annat beskrivas med hjälp av återkommande redovisning av indikatorer. Med en indikator avser utredningen ett kvantitativt eller kvantifierat mått som används för att mäta något som inte låter sig mätas direkt. Att det fenomen som indikatorn mäter inte kan mätas direkt kan bero på att det är ett kom- plext, mångfacetterat fenomen, exempelvis ”kulturell identitet”. Att fenomenet inte går att mäta kan också bero på exempelvis att en direkt mätning är för dyr eller att det finns etiska eller rättsliga hinder. Inom minoritetspolitiken är det, på grund av att inte registre- rar etnicitet eller språkkunskaper, inte möjligt att rikta urvalsbaserade enkätundersökningar till de berörda grupperna. Eftersom indikato- rer mäter något indirekt behöver de tolkas och värderas i förhållande till det fenomen de indikerar. Indikatorer kan användas för att beskriva slutliga effekter – för- ändringar i det tillstånd som omfattas av ett mål. Man brukar be- nämna dessa resultatindikatorer. Indikatorer bör skiljas från bedömningsgrunder. En bedömnings- grund är den samlade empiri – fakta – som ska ligga till grund för en bedömning av måluppfyllelse. Indikatorer kan vara en del av en bedöm- ningsgrund. 6.3Det nuvarande uppföljningssystemet för den generella minoritetspolitiken Det nuvarande uppföljningssystemet lades fram i propositionen Från erkännande till egenmakt (prop. 2008/09:158). Systemet skulle enligt regeringen bestå av fyra delar: –konkretisering av minoritetspolitikens mål till de tre delområdena, –uppföljningsansvar i förhållande till kommuner och regioner, –samordning av statliga myndigheter samt –återrapportering till regeringen. Regeringen konstaterade även att det fanns behov av vissa kunskaps- höjande insatser. Dessa utgör enligt förarbetenas terminologi inte en del av uppföljningssystemet. De tre delområdena beskriver utredningen närmare i nästa avsnitt. Uppföljningsansvaret, som gavs till i och , syftade enligt regeringen till att •driva på genomförandet av de i lagen angivna rättigheterna och skyldigheterna på det kommunala planet, •som en del av den stödjande verksamheten främja samordning mellan kommuner, samt •ge regeringen underlag rörande efterlevnaden av minoritetslagen. Regeringen angav även att och i skulle ges ett samordningsansvar för de minoritetspolitiska målen i förhållande till andra statliga myndigheter. Slutligen skulle uppföljningen bygga på en återrapportering till regeringen. Regeringen bedömde att i och skulle ges ansvar att till regeringen redovisa en sam- lad bedömning av efterlevnaden av lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk, samt att andra relevanta myndigheter skulle lämna underlag till dessa myndigheter. Utredningen har valt att begreppsmässigt skilja på främjande- respektive uppföljningsfunktionen. ”Uppföljning” har utredningen definierat som insamling, analys och redovisning av politikens genom- förande och effekter. En del av det som i förarbetena beskrivs som en del av uppföljningssystemet blir med utredningens sätt att se på begreppen snarare en del av främjandefunktionen, exempelvis till- handahållande av stöd till kommuner. Annat, exempelvis myndig- hetssamordning, kan ingå som ett led i båda funktionerna. Utred- ningens redovisning nedan utgår från detta synsätt. De tre delområdena beskrivs i förarbetena på följande sätt. Första delområdet: Diskriminering och utsatthet Att ge skydd åt de nationella minoriteterna innebär att diskriminering på grund av etnicitet eller tillhörighet till nationell minoritet ska bekäm- pas och att de nationella minoriteterna ska ges förutsättningar att delta i samhällslivet på lika villkor. Enligt ramkonventionens bestämmelser har åtagit sig att vidta lämpliga åtgärder för att inom alla områden av det ekonomiska, sociala, politiska och kulturella livet främja fullständig och effektiv jämlikhet mellan personer som tillhör en nationell minoritet och personer som tillhör majoritetsbefolkningen. Det innebär att de nationella minorite- terna fullt ut ska kunna utveckla sin potential och ha samma förutsätt- ningar i samhället som majoritetsbefolkningen. Samhället ska därför mot- verka missgynnande och utsatthet av de nationella minoriteterna. Andra delområdet: Inflytande och delaktighet Att stärka de nationella minoriteternas möjligheter till inflytande inne- bär att formerna för samråd ska förbättras och de nationella minoriteter ska ges reellt inflytande i frågor som berör dem. Politiskt deltagande ska uppmuntras, såsom deltagande i Sametingsvalen. Utarbetande av olika former för inflytande inom de nationella minoriteterna bör främjas. Det kan t.ex. handla om deltagande i olika brukarråd eller andra samverkans- fora. Kvinnors och ungas deltagande ska främjas. De nationella minori- teterna ska ges tillgång till olika nationella, regionala och lokala dialog- fora på likvärdiga villkor som majoritetsföreträdare. Strukturella hinder mot inflytande ska, så långt det är möjligt, undanröjas. Tredje delområdet: Språk och kulturell identitet Att stödja de nationella minoritetsspråken så att de hålls levande innebär att de nationella minoriteterna ska ges möjligheter att tillägna sig, bruka och utveckla sitt modersmål och utveckla en egen kulturell identitet. De nationella minoriteterna ska kunna överföra sitt minoritetsspråk och sin kultur till nästa generation. De nationella minoritetsspråken, som utgör en del av det svenska kulturarvet, ska kunna bevaras och utvecklas som levande språk i . Skälet till att delområden infördes var att regeringen ansåg att effek- terna av vidtagna insatser inte gick att följa upp tillräckligt väl i för- hållande till det övergripande minoritetspolitiska målet som närmast var att se som ett slutmål. Hur långt arbetet hade kommit för att nå detta slutmål var svårare att avläsa. Regeringen uttalade att delområ- dena skulle följas upp särskilt och att regeringens egen och myndig- heters uppföljning, analys och redovisning av arbetet för att främja det övergripande minoritetspolitiska målet särskilt skulle belysa in- satserna och effekterna av sådana insatser inom delområdena. Utredningen om en stärkt minoritetspolitik bedömde i betänkan- det Nästa steg? Förslag för en stärkt minoritetspolitik (SOU 2017:60) att delområdet språk och kultur skulle prioriteras särskilt. Reger- ingen delade emellertid inte den bedömningen. I samband med den senaste reformen uttalade regeringen att de nationella minoriteter- nas rättigheter bildar en helhet och att de tre delområdena är delar av denna helhet. Regeringen ansåg att det inte är möjligt att prio- ritera mellan de tre delområdena, men bedömde att språk och kultur är kärnan i de nationella minoriteternas identitet, och att en funge- rande överföring av språk och kultur mellan generationer därför är en central uppgift för minoritetspolitiken (prop. 2017/18:199, s. 24). 6.3.3Årlig rapportering till regeringen Uppföljningen av minoritetspolitiken är uppbyggd kring den gemen- samma rapport som och i , i enlighet med regleringsbrevsuppdrag, lämnar . I enlighet med förarbetsuttalandena ålägger regeringen även regel- mässigt myndigheter med återrapporteringsskyldighet på området enligt regleringsbrev, eller med särskilda minoritetspolitiska uppdrag, att lämna sin redovisning även till och . Bakgrund till den nuvarande rapporteringen I samband med reformen 2010 anförde regeringen att det fanns behov av att förbättra dess överblick av efterlevnaden av Europa- rådets minoritetskonventioner. Det fanns också ett behov av att för- bättra myndighetsstyrningen på minoritetspolitikens område. Reger- ingen avsåg därför att ge relevanta myndigheter i uppdrag att med regelbundna intervaller särskilt analysera och rapportera vad som gjorts inom respektive ansvarsområde för att säkerställa efterlev- naden av den föreslagna lagen om nationella minoriteter och minori- tetsspråk. I denna redovisning skulle utvecklingen inom relevanta utpekade delområden för det minoritetspolitiska målet följas upp och redovisas särskilt. Uppföljningsrapporterna skulle sammanställas av i och , som i sin tur skulle lämna en samlad bedömning av situationen till regeringen. Den samlade bedömningen skulle även innehålla en redovisning av hur kommunerna tillämpar lagstiftningen. Därmed kunde regeringen få en bättre överblick över minoritetspolitikens effekter och efterlevnaden av de internationella åtagandena i . Regeringen konstaterade även att uppföljnings- rapporterna skulle komma att utgöra ett viktigt underlag för reger- ingens redovisning i samband med regelbundna över- vakning av efterlevnaden av åtagandena. fick och i i uppdrag att analysera hur uppföljningssystemet skulle kunna ut- vecklas så att resultat och effekter tydligare skulle kunna mätas och följas. Uppdraget resulterade i att myndigheterna i rapporten för det året utarbetade ett uppföljningssystem med indikatorer baserade på enkätsvar och statistik (indikatorsystemet). och i har lämnat en årlig rapport om minoritetspolitikens utveckling . Årsrapporten består av flera olika delar. Utöver ett bakgrunds- och metodavsnitt samt en sammanfattning och ett analysavsnitt inne- håller den följande återkommande delar: –en redovisning av fördelningen av statsbidrag till kommuner och regioner i förvaltningsområde och av hur de har använt bidraget, –en redogörelse för och stödjande, samordnande och kunskapshöjande insatser, och –en sammanfattning av andra myndigheters redovisningar av sina uppdrag. Därtill innehåller rapporterna en del vars innehåll varierar . innehåller rapporten en bredare uppföljning baserad på indikatorsystemet. Åren däremellan görs tema- tiska uppföljningar inom olika områden. Några av indikatorerna redo- visas . Rapporterna innehåller även förslag till åtgärder ställda till regeringen. De år då det inte sker någon bred indikatorbaserad uppföljning gör och i stället tematiska uppföljningar. Teman beslutas baserat bland annat på vad uppföljningsmyn- digheterna uppfattar är angelägna frågor i kontakter med minoritets- företrädare och tjänstepersoner. Underlaget till den tematiska delen bygger på specifika frågor i den årliga uppföljningsenkäten, statistikinhämtning, intervjuer, fokus- grupper och information som framkommit i dialogen med en särskilt utsedd referensgrupp där företrädare för de nationella minoriteterna ingår. –Barns rätt till sitt nationella minoritetsspråk inom förskola, för- skoleklass och skola (2015), –Service och omvårdnad inom äldreomsorgen på nationella mino- ritetsspråk (2016), –Inflytande och delaktighet – en fördjupning (2018) och –Mål och riktlinjer (2019). I en bilaga till årsrapporten finns även en särskild fördjupning som rör kommuners arbete med minoritetslagens grundskydd. Som nämnts sker en uppföljning med indikatorsystemet . Senaste gången var således i rapporten för och nästkom- mande gång blir i rapporten för . , när systemet använ- des första gången, redovisades 38 indikatorer. I den senaste rappor- ten ingår 22 indikatorer. Dessa är fördelade på minoritetspolitikens tre delområden diskriminering och utsatthet (fem indikatorer), in- flytande och delaktighet (tre indikatorer), språk och kulturell identi- tet (tolv indikatorer) samt på det övergripande området ”organiser- ing” (två indikatorer). Indikatoröversikten från rapporten finns som bilaga 3 till betänkandet. Under respektive indikator redovisas en eller, oftast, flera variab- ler. I det fall det är möjligt redovisas även förändringen av variabelns mätvärde i förhållande till föregående indikatorbaserade uppföljning. Sju indikatorer bygger på statistik och uppgifter som samlas in av andra aktörer. Tre av dessa indikatorer, nr. 1–3, bygger på uppgifter och bedömningar från . 4 bygger på uppgifter ur hatbrottsstatistiken från . 16 bygger på tillgänglig statistik från om antal elever som är berättigade till respektive deltar i modersmåls- undervisning på minoritetsspråk. 17 bygger på tillgäng- lig statistik om antal sökande och antagna till språk- och/eller kul- turkurser på minoritetsspråk vid universitet och högskolor. Indika- tor nr. 20 bygger på de uppgifter om sändningstid på de nationella minoritetsspråken finska, meänkieli, chib och samiska som redovisas av public service-bolagen. Övriga indikatorer bygger på svar på och länsstyrel- sens enkäter till kommuner, regioner, statliga myndigheter, företrä- dare för nationella minoriteterna på lokal nivå, riksorganisationer och politiker. Sex av indikatorerna redovisas . –Antalet insatser för att förebygga och motverka diskriminering av nationella minoriteter (nr. –Former för inflytande och delaktighet (nr. –Möjligheter till påverkan på beslut och inriktning (nr. –Nationella minoriteters förutsättningar/kapacitet för inflytande och delaktighet (nr. –Insatser för att skydda och främja nationella minoriteters språk och kultur (nr. –Information om rättigheter på nationella minoritetsspråk (nr. 6.3.6Regeringens redovisning i budgetpropositionen Regeringen har under Utgiftsområde 1, området Nationella minori- teter avseende anslag 7:1 Åtgärder för nationella minoriteter respek- tive 7:2 Åtgärder för den nationella minoriteten romer återkommande använt sig av ett antal bedömningsgrunder. I budgetpropositionerna från och med har följande centrala bedömnings- grunder använts: –kommuners, regioners och myndigheters efterlevnad av minori- tetslagen och internationella åtaganden inom området, –informations- och kunskapshöjande insatser för att förstärka efterlevnaden av de nationella minoriteternas rättigheter, –() och andra aktörers arbete mot diskriminering och utsatthet,