sou · H8B343 · 2020-08-20 00:00:00 — Vi har vidare träffat organi- sationer som representerar barn och unga med olika funktionsned- sättningar samt representanter för elever med svenska som andra- språk. Vi har också träffat representanter för elevorganisationerna och genomfört en elevenkät tillsammans med Elevkårer. Som utgångspunkt har vi haft det kunskapsläge som framgår av rapporter, undersökningar och forskning inom området. Vi har tagit del av hur några andra länder utformar sina betygs- system och former för bedömning och betygssättning, med fokus på , och . Vi har även träffat gymnasieelever vid vårt besök i . 47Lag (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. I våra förslag och bedömningar har vi strävat efter att beakta de olika elevgruppernas förutsättningar och behov. Ur barns och ungas perspektiv är det positivt att förbättringar sker inom området bedöm- ning och betygssättning. Utredningen bedömer att förslagen samman- taget är i enlighet med barnet bästa och bidrar till att ge barn och unga bättre förutsättningar att fullfölja sin utbildning. I avsnitt 16.2 beskrivs vilka övriga konsekvenser förslagen har för eleverna. 16.7.4Konsekvenser för jämställdheten mellan pojkar och flickor och kvinnor och män Syftet med jämställdhetspolitiken är att ge lika rättigheter och möjlig- heter för kvinnor och män, respektive flickor och pojkar, att forma samhället och sina egna liv. Utredningens förslag syftar till att ge goda förutsättningar för kun- skapsutveckling och möjlighet att fullfölja sin utbildning. Förslagen kommer att gynna både flickor och pojkar men i syn- nerhet pojkarna. Flickor har haft högre betyg än pojkar. Förslaget om ämnesbetyg kommer bland annat att leda till att eleverna får längre och mer sammanhållen tid i ämnena. Detta gynnar främst pojkar som i större utsträckning har drabbats negativt i det kurs- utformade systemet med korta kurser eftersom många pojkar har en längre startsträcka när det gäller gymnasiestudierna, något som har framförts av många av de lärare som utredningen har träffat. Vi tror även att förslaget om betyget Fx kan gynna pojkar eftersom det är fler pojkar än flickor som får underkända betyg, både i och gymnasieskolan. Att tydligare kunna följa sin kunskapsutveck- ling kan leda till att fler elever känner sig motiverade att sträva mot ett godkänt betyg. Vi tror även att en kompensatorisk betygsättning gynnar eleverna genom att de blir mer motiverande av att betygen känns mer rättvisande än dagens betyg. Detta förslag bör inte göra någon skillnad när det gäller flickor och pojkar. Förslagen bör även leda till minskad stress, framför allt förslaget om ämnesbetyg och att eleverna därigenom får mer sammanhållen undervisningstid i ämnena samt att eleverna inte kommer att känna sig ständigt bedömda. Detta kan komma att gynna flickor på vissa högskoleförberedande program eftersom de är mer stressande än pojkar när det gäller såväl att lyckas med skolarbetet som att få höga betyg.48 Förslaget att ta bort riktlinjen om att lärare ska utnyttja all tillgänglig information om eleven vid betygssättning bör främja alla elever men kanske främst högpresterande elever. Riktlinjen har med- fört att många elever upplever att de blir bedömda, och den har även medfört en ovisshet om de borde lämna in ytterligare upp- gifter eller inte, vilket sammantaget har lett till att eleverna känner sig stressade. 16.7.5Konsekvenser för de integrationspolitiska målen Hur utbildning och undervisning är utformad påverkar hur nyanlända elever har möjlighet att integreras under sin skolgång. Elever som är nyanlända eller som inte har bott länge i kan ha svårigheter i många skolämnen på grund av brister i svenska språket. Vi tror att förslaget om ämnesbetyg i gymnasieskolan kan leda till att elever med utländsk bakgrund får bättre förutsättningar att fullfölja sin utbildning eftersom de får på sig i ämnena innan det slutliga betyget sätts. Vi tror dock att det förslag som är mest positivt för nyanlända elever är införandet av betyget Fx. Det blir tydligare för eleverna om de befinner sig nära eller långt ifrån en godkänd nivå och de framsteg eleverna gör synliggörs även om de inte når ett godkänt betyg. Det har med all sannolikhet en uppmuntrande effekt för elever vars kun- skaper är nära godkäntgränsen och som därmed får betyget Fx. I kapitlet om betyget Fx (kapitel 13) lyfter vi även att det kan finnas behov av att införa ämnena svenska för nybörjare och engelska för nybörjare för gruppen nyanlända elever. Dessa ämnen skulle kunna bidra till elevernas kunskapsutveckling och även ge dem bättre förutsättningar att fortsätta sina studier inom de ordinarie ämnena svenska som andraspråk och engelska. Sammantaget bedömer vi att våra förslag kan bidra till att främja integration genom att ge bättre förutsättningar för barn och unga som har bott i att lyckas med sina studier. 48Skolverket (2019b). Det går inte att nog betona vikten av att elever fullföljer sin utbild- ning, både grundskoleutbildning och utbildning på gymnasial nivå. En fullföljd gymnasieutbildning visar att elever har utvecklat för- mågor som är viktiga både i arbetslivet och för vidare studier. Elever som inte har fullföljt sin gymnasieutbildning har svårare att etablera sig på arbetsmarknaden. Utredningen bedömer att förslagen kommer att leda till positiva samhällsekonomiska effekter, framför allt förslaget om ämnesbetyg. Eleverna kommer att få mer sammanhållen tid i ämnena, vilket leder till bättre förutsättningar till djuplärande som i sin tur leder till en bättre kunskapsutveckling samt möjlighet att genomföra utbildning- en. En minskad fragmentisering av utbildningen ger även bättre för- beredelse för vidare studier eftersom eleverna bör ha djupare kunska- per med sig från gymnasieskolan när fokus ligger på lärande i stället för på betyg. Ämnesbetyg visar även tydligare vad elever på yrkes- program har för kompetenser i slutet av sin utbildning än vad de enskilda kursbetygen gör. Övriga förslag kan öka motivationen för eleverna genom att betygs- sättningen kan upplevas som mer rättvisande utifrån elevernas kun- skaper samt att betyget Fx visar på en elevs kunskapsutveckling även innan eleven nått den godkända nivån. Förslagen kan sammantaget leda till mindre stress för såväl elever som lärare och därmed en bättre arbetssituation. 16.7.7Konsekvenser för sysselsättning och service i olika delar av landet Utredningens förslag medför inga konsekvenser för sysselsättning och service i olika delar av landet. Vårt förslag om ämnesbetyg i gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och vuxenutbildningen kan leda till att ämnen kommer att behöva delas eller nya ämnen kommer att skapas. behöver då hantera delning av ämnen eller nya ämnen på ett sätt som inte med- för negativa konsekvenser för befintliga lärares behörighet, legiti- mation eller anställning. 16.7.8Konsekvenser för medlemskap i den Europeiska unionen Utredningen bedömer inte att förslagen får några konsekvenser för överensstämmelse med . 17Insatser för att motverka betygsinflation och olikvärdig betygssättning Utredningen fick ett tilläggsdirektiv med uppdrag att analysera behovet av ytterligare insatser för att undvika betygs- inflation.1 En mer omfattande genomgång av kunskapsläget om betygs- inflation och likvärdig betygssättning finns i bilaga 5. I bilagan redo- görs för forskning om både betygsinflation och likvärdighet i betygs- sättningen, och bilagan bildar bakgrund till vad vi för fram i detta kapitel. I detta kapitel presenterar vi översiktligt de problem med betygs- inflation och olikvärdig betygssättning som vi har sett och insatser för att åtgärda dem, med fokus på den obligatoriska skolan och gym- nasieskolan. Insatserna är indelade i befintliga, planerade och möjliga, och vi anser att samtliga är möjliga att genomföra på kortare eller . Vi har valt att särskilt lyfta fram och kort konsekvens- beskriva tre insatser som är kopplade till användandet av någon form av prov. Dessa tre insatser kräver vidare utredning. 17.1.1Betygsinflation och olikvärdig betygssättning samverkar Betygsinflation brukar beskrivas som ett fenomen som uppstår om det uppkommer ett gap mellan kunskapsutvecklingen och betygs- utvecklingen där lärarnas genomsnittliga krav för ett visst betygssteg sjunker . Att sätta likvärdiga betyg handlar om att lärare över hela landet tillämpar bestämmelserna om betygssättning på ett lik- Insatser för att motverka betygsinflation och olikvärdig betygssättning värdigt sätt och därigenom sätter rättvisande betyg i relation till en elevs kunskaper.2 Betygsinflation och likvärdig betygssättning är sålunda olika feno- men, men har en viss koppling till varandra. Olikvärdig betygssätt- ning som beror på att lärare gör olika bedömningar vid betygssätt- ningen behöver inte leda till betygsinflation om dessa skillnader består . Om tillämpningen av bestämmelserna däremot förändras så att fler elever får ett betyg som är en över- värdering av deras kunskaper kan det leda till betygsinflation, om inte andra elevers kunskaper undervärderas i samma omfattning. På så vis kan man ändå säga att möjligheten att sätta olikvärdiga betyg öppnar för att det ska kunna bli betygsinflation och om vi kan få en likvärdig betygssättning mellan skolor kan betygsinflationen mot- verkas. 17.1.2Betygsinflation och olikvärdig betygssättning förekommer i Betygsinflation har diskuterats sedan perioden med relativa betyg men intensifierades när de målrelaterade betygen infördes. Det är svårt att empiriskt bevisa om betygsinflation verkligen förekommer eftersom det saknas mått på elevernas faktiska kunskapsnivå. De svenska nationella proven är inte utformade för att mäta elevers kunskaper . Vi måste därför förlita oss på andra indikationer på betygsinflation som föreligger och strukturella faktorer som gör det troligt eller mindre troligt att betygsinflation existerar. De inter- nationella kunskapsmätningarna och TIMMS3 brukar användas som ett mått på svenska elevers kunskaper framför allt gällande grund- skolan, eftersom undersökningarnas resultat går att jämföra . När resultat från dessa kunskapsmätningar har jämförts med elevernas betyg har det tidigare visat på sjunkande resultat i mätningarna som betygen ökat. har det dock skett en vändning i resultaten för de svenska eleverna i de internationella mätningarna. 2För mer information om definitionerna se bilaga 5. 3PISA mäter elevers läsförståelse och kunskaper inom matematik och naturvetenskap (årskurs 9 i ). TIMSS mäter elevers kunskaper i matematik och naturvetenskap i årskurs 4 och 8. TIMSS advanced mäter elevers kunskaper i matematik och fysisk i gymnasieskolan. Insatser för att motverka betygsinflation och olikvärdig betygssättning Sedan införandet av målrelaterade betyg kan man se en tydlig ök- ning av betygen i framför allt . Exempelvis har betygen i praktiska och estetiska ämnen ökat oväntat mycket . Detta har bland annat förklarats med att det saknas stabilisa- torer i dessa ämnen i form av nationella prov. I andra fall har det dock inte presenterats förklaringar till varför betygen ökar och det kan även där vara fråga om betygsinflation. Till exempel har betygen ökat även i ämnen med nationella prov och då framför allt i engelska. Även i gymnasieskolan verkar införandet av målrelaterade betyg ha medfört att betygen ökade, men ökningen bedömdes avta . Efter införandet av gymnasiereformen 2011 (Gy11) verkar det dock ha skett en liten ökning av genomsnitt- lig betygspoäng. Förutom indikationer på betygsinflation verkar det finnas pro- blem med likvärdigheten i betygssättningen i både grund- och gym- nasieskolan, både inom och mellan skolor. Ett sätt att visa på skillnad i likvärdighet när det gäller betygen är att jämföra hur stora avvikelser skolor har mellan betyg och resultat på nationella prov. Det största problemet med olikvärdighet har då visat sig vara skillnader mellan skolor. Detta problem har också ökat . En orsak till olikvär- dig betygssättning är att det förekommer relativ betygssättning inom båda skolformerna, det vill säga lärare låter sig påverkas av elev- gruppens kunskapsnivå vid betygssättningen.4 Sammanfattningsvis kan vi konstatera att betygsinflation är svår- fångat och att det inte går att fastställa empiriskt att det finns. Sam- tidigt har betygen ökat på ett sätt som är svårt att förklara, framför allt i och för vissa ämnen, vilket tyder på att betygsinflation förekommer. Det är även rimligt att tro att den olikvärdiga betygs- sättningen, om den sker systematiskt och förändras , bidrar till en betygsinflation. 17.1.3De svenska målrelaterade betygen – en komplex bild Vi, likt många andra, har svårigheter att sammanfatta problemen med betygsinflation och olikvärdig betygssättning. Det finns utmaningar på flera olika nivåer i skolsystemet, såväl inbyggda i själva regleringen som externa faktorer som till exempel att det finns en konkurrens- 4Skolverket (2019a) och (2020a). Se även bilaga 5. Insatser för att motverka betygsinflation och olikvärdig betygssättning situation mellan skolor. I detta avsnitt beskrivs komplexiteten med de målrelaterade betygen. I följande avsnitt diskuteras sedan andra för- klaringar till betygsinflation och olikvärdig betygssättning. Målrelaterade betyg och urval Utformningen av ett betygssystem har betydelse för vilka använd- ningsområden betygen kan ha. hade ett normrelaterat betygssystem med relativa betyg som rangordnade eleverna, men detta system byttes ut mot ett målrelaterat system.5 I det betänkande som lade grunden till det norm- relaterade betygssystemet avfärdade utredaren tanken på målrelaterade betyg och skrev: ”Det är sannolikt omöjligt att genom allmänna uttryck så precisera den kvalitativa godhet, som fordras för de olika betygsgraderna, att betygen därigenom kunna bli jämför- bara.”6 Mot bakgrund av att målrelaterade betyg inte ansågs kunna bli helt likvärdiga hävdade många att sådana betyg inte var lämpade att använda för urval och antagning, utan att ett rangordnande betygs- system var bättre anpassat för det syftet. När sedan övergången från relativa betyg till målrelaterade betyg började diskuteras var tanken att de målrelaterade betygen inte skulle användas för urval. Det var även då, , många som hävdade att relativa betyg var de enda betyg som kunde fungera urvals- grundande, eftersom urval handlar om att jämföra betyg med var- andra.7 Urvalsfunktionen tonades dock ned vid införandet och i stället beskrevs betyg som en förutsättning för att eleverna skulle nå goda kunskaper. Intentionen , när mål- och kunskapsrelaterade läroplaner och nytt betygssystem togs fram, var i stället att högskole- provet skulle ta över som centralt urvalsinstrument för högskolan. Det blev dock inte fallet utan de målrelaterade betygen blev direkt ett viktigt urvalsinstrument för högre utbildning och dessutom ganska omgående ett urvalsinstrument även för , bland annat på grund av att införandet av fristående skolor och skolvalet gjorde urvalsfunktionen central vid antagning till gymnasieskolan.8 5Se vidare kapitel 4. 6SOU 1942:11, s. 53. 7Hultén (2019). Insatser för att motverka betygsinflation och olikvärdig betygssättning Eftersom betygen är målrelaterade, sätts av den enskilde läraren och är high-stakes för eleven då de används som ett urvalsinstrument finns det en inbyggd risk att de hamnar omotiverat högt i relation till elevens kunskaper. Detta kan även bero på att lärare i många fall saknar nationella referenser att jämföra sin betygssättning mot. Svenska betyg har flera svårförenliga syften Betyg som företeelse kan ha flera syften. Ett syfte kan vara att de ska användas som urvalsinstrument för nästa nivå i utbildningssystemet, vilket vi var inne på i föregående avsnitt. Ett annat syfte kan vara att de ska användas till att informera och motivera elever, medan möj- lighet till utvärderingar av och jämförelser mellan skolor kan vara ett tredje. I har betygen kommit att användas till samtliga dessa syften, vilket skapar utmaningar eftersom det är svårt att skapa ett betygssystem som fungerar optimalt för dem alla.9 Av dessa syften anser utredningen att betygens roll som urvals- instrument måste vara central för vilka åtgärder som ska vidtas för att motverka betygsinflation och olikvärdig betygssättning. Svårigheter att nå likvärdig betygssättning i ett betygssystem med kunskapskrav Enligt skollagen ska utbildningen vara likvärdig.10 Motsvarande gäller för betygssättningen genom att de elever som har kunskaper av samma kvalitet ska få samma betyg, oavsett vilken skola de går i. Likvärdig- heten i betygssättningen i det nuvarande systemet har dock ifråga- satts i flera rapporter . I rapporten för svensk skola hävdas att likvärdig betygs- sättning är betydligt svårare att upprätthålla i ett målrelaterat betygs- system än i ett normrelaterat.11 Av utvärdering av den nya betygsskalan och kunskapskravens utformning fram- går att även utformningen av kunskapskraven ställer till problem för en likvärdig tillämpning.12 I senare rapporter kon- 9Gustafsson, och Vlachos (2016). 101 kap. 9 § skollagen. 11Gustafsson, och Vlachos (2016). 12Skolverket (2016a). Insatser för att motverka betygsinflation och olikvärdig betygssättning staterar vidare att det föreligger svårigheter att skapa sam- syn i bedömningen inom både grund- och gymnasieskolan (se mer om dessa rapporter under 17.1.4).13 Av forskning inom området framkommer att en helt likvärdig betygssättning i ett målrelaterat system inte är möjlig av flera skäl. Kunskapskrav (eller kriterier) kan till exempel aldrig utformas på ett sådant sätt att de tillämpas och tolkas likadant av alla lärare. Andra skäl till att likvärdighet inte kan uppnås kan vara att synen på det kunnande som bedöms varierar, att kunskapskrav alltid är tolknings- bara och därför tolkas olika, att lärare inte håller med om, ignorerar eller använder sig av egna kunskapskrav, att lärare kan tolka och vikta aspekter olika utifrån undervisningskontexten, att det finns olika uppfattning av vad som kännetecknar kvalitet i ett kunnande och att språket i kunskapskraven kan göra dem svåra att förstå och därmed tillämpa enhetligt. Detta innebär dock inte att man inte ska sträva mot en så likvärdig bedömning som möjligt. Lärare måste exempelvis ges utbildning i bedömning, få samarbeta med kolleger och få diskutera krav/kriterier för bedömning.14 17.1.4Möjliga förklaringar till varför betyg kan bli omotiverat höga Att betygen har fått betydelse för urvalet till nästa utbildningsnivå har lett till att de kan anses vara high-stakes, åtminstone i de fall där det finns en konkurrens om platser. Detta menar vi i sin tur kan leda till att lärare medvetet eller omedvetet sätter högre betyg än vad som är motiverat utifrån elevernas kunskapsnivå. Resultatet kan bli både olikvärdig betygssättning och, om betygen dessutom generellt ökar , betygsinflation. Betygsinflation i gymnasieskolan kan ses som allvarligare än i eftersom elever från många olika årskullar konkurrerar med sina gymnasiebetyg om högskoleplatser, medan elever i årskurs 9 enbart konkurrerar med sin egen årskull. Olikvärdig betygsättning skapar dock orättvisa både vid antagning till gymnasieskolan och högskolan. Det finns problem inbyggda i betygssättningen som har att göra med att lärare relaterar sina betyg till den rådande kunskapsnivån i den egna klassen eller skolan där de undervisar. 13Skolverket (2019a) och (2020a). 14Lundgren (2019) bilaga 4. Insatser för att motverka betygsinflation och olikvärdig betygssättning faktorer som ligger utanför själva bedömningen som påverkar betygs- sättningen, det vill säga faktorer som inte är direkt kopplade till lärar- nas bedömarkompetens men som ändå påverkar lärarna och därmed betygssättningen. I det följande beskrivs fem sådana faktorer. Dessa kan förekomma i olika utsträckning beroende på var en skola är be- lägen och vilken skolform det handlar om. I en rapport från analyserades betygen i årskurs 9 i relation till resultaten på de nationella proven. En utgångspunkt för jämförelsen var att de nationella proven kan fungera som indikator för att bedöma om betygssättningen är likvärdig mellan skolor och elevgrupper. Stora skillnader indikerar att lärarna sätter betyg utifrån olika måttstockar och att betygssättningen inte är likvärdig. Rappor- ten visade bland annat att betygssättningen i hög grad är relativ på så sätt att den relateras till den genomsnittliga prestationsnivån hos eleverna på skolan. En elev med högt resultat på det nationella provet som går på en skola där många andra elever också fått ett högt resul- tat har lägre sannolikhet att få ett högt slutbetyg. I skolor med låga resultat på det nationella provet råder den omvända situationen och det är lättare att få ett högt slutbetyg. Enligt visar analysen på att det finns en grundläggande problematik gällande nationellt likvärdig bedömning i . Det föreligger svårigheter att skapa samsyn i bedömningen och det är en- ligt rapporten en ”övermäktig uppgift” för lärarna att åstadkomma en gemensam tolkning av kursplanernas kunskapskrav och värdeord. Problemen är inbyggda i systemet och kan inte tillskrivas lärarkollek- tivet. För att nå ökad likvärdighet krävs systemförändringar såsom att de nationella proven på något vis styr betygssättningen på skolnivå. En sådan förändring måste utredas noggrant och vägas mot tänkbara negativa effekter.15 I en senare rapport från om betygssättningen i gym- nasieskolan drogs likartade slutsatser. Av rapporten fram- gick att lärarna verkar ha problem med att göra samstämmiga tolk- ningar av elevernas prestationer i relation till de olika betygsstegen 15Skolverket (2019a). Insatser för att motverka betygsinflation och olikvärdig betygssättning och anpassar sin betygssättning till prestationsnivån hos eleverna på den egna skolan.16 Resultatet av en sådan relativ betygssättning blir att betygen blir olikvärdiga och inte på ett rättvisande sätt motsvarar elevernas sam- mantagna kunskaper. På en skola där eleverna är lågpresterande sätts för höga betyg i relation till vad eleverna kan, och betygen blir inte jämförbara med de betyg som sätts på skolor med högpresterande elever. Skolvalet kan medföra konkurrens om elever Ibörjan av infördes friskolereformen som innebär att en- skilda huvudmän kan driva en skola. infördes det så kallade fria skolvalet vilket innebär att elever kan söka till de skolor de vill gå i. Skälen var bland annat att öka variationen av skolor, skapa kon- kurrens mellan skolorna för att höja den generella kvaliteten och skapa incitament för kostnadseffektivitet genom att ge elever och föräldrar möjlighet att välja skola.17 rekommenderade 1992 den att inte genomföra de planerade reformerna med skolval, etablering av fristå- ende aktörer och en skolpeng som följer eleven. Särskilt ifrågasatte skolvalet. De menade att det saknades konsekvensanalyser och att internationella exempel visade att skolval riskerar att leda till socio-ekonomisk och etnisk segregation.18 Att skolor konkurrerar om eleverna, både kommunala och fristå- ende skolor, har lett till att betygen har fått en allt mer framträdande roll i övergången mellan grundskola och gymnasieskola och särskilt i storstadsregionerna där urvalet av skolor är stort. En skolas ekonomi är beroende av det antal elever som väljer att gå där. Det innebär att det finns risk för att skolor använder en generös betygssättning som ”lockbete” för att få elever. Av betänkandet En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning framgick att likvärdigheten i svensk skola har utvecklats negativt, att vilken skola en elev går i har bety- delse för elevens resultat och att det har skett en kraftig ökning av spridningen i skolornas kunskapsresultat. 16Skolverket (2020a). 1991/92:95. 18OECD (1992). Insatser för att motverka betygsinflation och olikvärdig betygssättning kandet föreslogs bland annat ett gemensamt skolval, där alla huvud- män och vårdnadshavare deltar.