sou · H8B373d2 · 2020-11-30 00:00:00 — Inventeringen för myndighetsinitierat formellt skydd enligt det nationella handlingsprogrammet ska inte enbart utföras på det små- och mellanskogsbrukets mark. Myndighetens uppdrag bör därför inte avgränsas på det sättet i instruktionen. Hur ska inventeringsresultatet hanteras av ? De uppgifter som en naturmiljöbeskrivning resulterar i kommer att utgöras av objektsvisa fynd av förhållanden som kan ha särskild bety- delse för biologisk mångfald. Det är bland annat arter som är bero- ende av vissa förhållanden men även information av mängden död ved, trädslagsvariation samt ålder och grovlek på träden. Enligt utred- ningens bedömning är inte det sådan information som är skyldig att redogöra för enligt Inspiredirektivet eller som någon myn- dighet har ett informationsansvar för enligt lagen eller förordningen om geografisk miljöinformation. Som utredningen redogjort för i kapitel 12.4 styrs en myndighets möjlighet att föra register av olika regelverk beroende på om registret innehåller personuppgifter eller inte. Om ett register innehåller per- Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras sonuppgifter utgör EU:s dataskyddsförordning den primära rätts- liga regleringen. Det innebär att personuppgiftsbehandling endast får ske när det är tillåtet enligt dataskyddsförordningen och even- tuell kompletterande nationell lagstiftning. I kapitel 12.4 har utredningen konstaterat att en fastighetsbeteck- ning kan utgöra en personuppgift. Det nu föreslagna uppdraget att ska inventera förhållanden i naturen inom ramen för en naturmiljöbeskrivning kommer medföra att de inventerade upp- gifterna knyts till en fastighet. Ett register hos över de förhållanden i naturen som registreras inom ramen för en natur- miljöbeskrivning skulle därmed innehålla personuppgifter. Enligt artikel 5.1.b i dataskyddsförordningen får endast person- uppgifter samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Av artikel 6 i dataskyddsförordningen framgår att all behandling av personuppgifter kräver en rättslig grund. Den rättsliga grund som en myndighet kan åberopa för behandling av personupp- gifter utgörs i huvudsak av att –behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige (artikel 6.1 c) eller –behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndig- hetsutövning (artikel 6.1 e). Utredningen har föreslagit att det bör införas ett uttryckligt uppdrag i instruktion om att inventera förhållanden i naturen som kan vara av särskild betydelse för biologisk mångfald. Genom detta bör kravet på rättslig grund vara tillgodosett. Enligt utredningen bör det därmed inte finnas något hinder mot att för ett register med de inventerade förhållandena. Hur uppgifterna ska tillhandahållas beror på behovet av att ta del av dem. Detta måste sedan ställas mot markägarens intresse av att uppgifterna inte sprids. Enligt utredningen bör det i detta avseende vara avgörande i vilket syfte inventeringen sker. Som nämnts sker insamlingen av uppgifter i syfte att vara ett stöd för markägaren i fråga om bland annat frivilliga avsättningar och fri- villigt formellt skydd. Detta talar för att uppgifterna endast behöver finnas tillgängliga för markägaren själv. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Uppgifterna inhämtas dock även för att utgöra ett stöd för andra skogsägare i att kunna beakta förhållanden i naturen på andra fastig- heter än den egna för att möjliggöra konnektivitet i landskapet. Det innebär att även andra markägare måste kunna ta del av uppgifterna. Även myndigheter som i sin tillsynsutövning behöver kännedom om förhållanden på fastigheten måste kunna få del av uppgifterna som underlag inom ett tillsynsärende. Utredningen ser inte heller något hinder mot att uppgifterna kan användas av i myndig- hetens uppdrag att dela ut stöd inom ramen för Nokås eller motsvar- ande. Syftet med myndighetens användning av uppgifterna är då att kunna ge ekonomiskt stöd till markägaren. Detta talar för att myndig- heterna ska ha tillgång till och kunna dela informationen mellan sig. Sammantaget bedömer utredningen att det finns skäl för att både myndigheter och markägare ska ha tillgång till naturmiljöbeskriv- ningar. För myndigheternas del finns det inte skäl att begränsa till- gången på något sätt. För markägare kan tillgången däremot avgränsas på så sätt att den egna fastighetens naturmiljöbeskrivning finns till- gänglig tillsammans med resultatet av inventeringen i det närliggande landskapet. För att kunna uppnå samverkan i landskap är det helt av- görande att de egna insatserna kan samordnas med andra insatser i landskapet för att uppnå konnektivitet. En lämplig ordning för att tillhandahålla informationen är Mina sidor som nås via hemsida. Utredningen har inte funnit skäl att även tillgängliggöra naturmiljöbeskrivningar under Skogens Pärlor, som snarare har för avsikt att lyfta fram områden med höga naturvärden. 14.3.3Skogsstyrelsen och länsstyrelserna ska även fortsatt inventera naturvärden för inrättande av formellt områdesskydd Som nämnts ovan är en viktig utgångspunkt i fråga om statens ansvar för inventering av naturvärden att det måste finnas ett klart syfte med inventeringen. Inventeringens ambitioner och omfattning bör överensstämma med de syften inventering har att tillgodose. I fråga om områdesskydd bör således kunskapsunderlag inhämtas i den om- fattning som motsvarar de politiska ambitionerna för områdesskydd och som det också finns anslag för att inrätta. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Det nya arbetssätt som utredningen föreslår i kapitel 10 i fråga om skydd av områden innebär att det i första hand ska bygga på fri- villighet och ska ske på markägarens initiativ. Vilka skogstyper och vilka arealer som kan bli aktuella för frivilligt formellt skydd ska enligt utredningens förslag fastställas i ett nationellt handlingspro- gram för biologisk mångfald i skogen. Staten ska emellertid enligt det föreslagna arbetssättet inte peka ut områden som ska skyddas, endast ange vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att kunna er- bjuda formellt skydd. Det är därefter upp till markägaren att välja om mark ska erbjudas för formellt skydd. För vissa skogstyper ska det dock alltid vara möjligt för myndig- heterna att i sista hand använda sig av ett tvingande arbetssätt och då inrätta områdesskydd mot markägarens vilja. Sådant myndighets- initerat formellt skydd ska enligt utredningen förslag begränsas till skogar som angetts som särskilt angelägna allmänna intressen. Vilka dessa är bör också komma till uttryck i det nationella handlingspro- grammet. Det nationella handlingsprogrammet ska även ange vilka arealer av dessa särskilt angelägna allmänna intressena som ska be- varas och ange inom vilka ekonomiska ramar skyddsarbetet ska be- drivas. Utgångspunkten för skogar som utgör särskilt angelägna allmänna intressena är att de ska avse naturvärden av sådan dignitet att staten har ett ansvar för bevarandet, utifrån internationella åtaganden eller andra politiska överväganden. Som exempel har utredningen nämnt skogar där har en mycket stor betydelse för deras bevarande ur ett västeuropeiskt perspektiv. För att identifiera och bevara dessa värden krävs kunskapsunderlag, som staten bör ansvara för att in- hämta. och är de myndigheter som vid sidan om kommunerna beslutar om att inrätta områdesskydd och som också har en tradition av att inventera naturvärden för detta myndighets- uppdrag. Utredningen anser att myndigheterna även fortsättningsvis ska utföra inventeringar i syfte att inrätta myndighetsinitierade områ- desskydd eller vidta andra åtgärder för bevarande av dessa skogar, i den utsträckning som det politiskt beslutade nationella handlings- programmet tillåter. Någon författningsändring bedöms inte nödvän- dig för detta. Arbetet utgår från den myndighetsstyrning som det natio- nella handlingsprogrammet för biologisk mångfald i skogen utgör. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras och bör samordna arbetssättet vid inventering för områdesskydd och länsstyrelserna arbetar på olika sätt med in- ventering av skog. Resultatet av inventeringen har också hanterats på olika sätt. Som utredningen redogjort för bör och länssty- relsernas fortsatta inventering av skogar med höga naturvärden för områdesskydd i huvudsak inriktas på skogar som utgör särskilt ange- lägna allmänna intressen och som är angivna i det politiskt beslutade handlingsprogrammet. Det är således i huvudsak samma skogstyper som och länsstyrelserna ska identifiera genom sina inventeringar. Det är därför rimligt att myndigheternas arbetssätt och metodik för inventering samordnas. Vad gäller de naturmiljöbeskrivningar som utredningen föreslår att ska få möjlighet att utföra ska dessa utföras enligt en anpassad metodik som utgår från den som tagits fram för nyckel- biotopsinventering i nordvästra . Utredningen bedömer att den metodiken kan användas som grund även i fråga om att ta fram underlag för det områdesskydd som ska kunna ske för särskilt ange- lägna allmänna intressen. Utredningen förordar således att denna metodik används av både och länsstyrelserna i sitt arbete med att inventera de särskilt angelägna allmänna intressena som handlingsprogrammet kommer att ange. När metodiken använts i syfte att identifiera dessa skogar kommer myndigheterna att an- vända de insamlade uppgifterna för att göra en sammanvägd bedöm- ning för att avgöra om området utgör ett sådant särskilt angeläget allmänt intresse som anges i handlingsprogrammet. För att kunna identifiera de särskilt angelägna allmänna intressena kommer och länsstyrelserna att behöva inventera större områden än de som slutligen kommer att avgränsas för att bevaras genom formellt områdesskydd. En sammanvägd bedömning av de förhållanden i naturen som identifieras genom inventeringen får göras för de områden som ska komma att bevaras i enlighet med handlings- programmet för biologisk mångfald i skogen. Denna sammanvägda bedömning av områdets samlade naturvärden är därmed en del av ärendehandläggningen som blir offentlig handling i samband med beslut. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras För de områden som efter genomförd inventering inte överens- stämmer med de särskilt angelägna allmänna intressena som hand- lingsprogrammet pekar ut, kommer det finnas inhämtad information om förhållanden i naturen. En sammanvägd bedömning av områdets naturvärden kan i vissa fall ha behövt göras för att komma fram till den slutsatsen. En sådan bedömning bör i dessa fall kunna betraktas som arbetsmaterial och inte publiceras. Myndigheten har alltjämt inhämtat samma information som vid en naturmiljöbeskrivning. Utredningen ser inget hinder mot att denna överskottsinformationen sparas och används på samma sätt som den som inventeras genom en naturmiljöbeskrivning. Det är däremot vik- tigt att den inventering som görs för att inventera särskilt angelägna allmänna intressen görs i enlighet med de riktlinjer som tas fram inom ramen för handlingsprogrammet. Inventeringen av särskilt angelägna allmänna intressen ska därför göras skilt från natur- miljöbeskrivningar. Målsättningen ska självklart vara att urvalet av områden som aktualiseras för inventering i syfte att identifiera sär- skilt angelägna allmänna intressen ska avgränsas på ett sådant sätt att eventuell överskottsinformation begränsas så mycket som möjligt. inventeringsunderlag i myndighetens arbete med områdesskydd hanteras som arbetsmaterial till dess att beslut i ärendet om områdesskydd avslutats. Någon publicering av under- laget sker alltså inte. Utredningen bedömer att denna ordning bör gälla även för den sammanvägda bedömning av naturvärdena i ett område som görs av i samband med områdesskydd. Enligt utredningen är det i överensstämmelse med skyldigheter enligt lagen och förordningen om geografisk miljö- information. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Förslag: Handläggningstiden hos förkortas från det att en fullständig underrättelse enligt 14 § skogs- vårdslagen kom in till myndigheten. ska ha möjlighet att från det att ansökan kom in till myndigheten förelägga markägaren om att komplettera ansökan. Om särskilda skäl föreligger ska kunna besluta om förlängd handläggningstid . Ett beslut om för- längd handläggningstid ska inte kunna överklagas särskilt. Enligt 15 b § skogsvårdsförordningen får en åtgärd som Skogsstyrel- sen ska underrättas om påbörjas tidigast efter det att en sådan underrättelse gjorts. Enligt samma bestämmelse får Skogsstyrel- sen medge att dessa åtgärder påbörjas tidigare om det finns särskilda skäl. Då det krävs särskilda skäl för ett medgivande ger regleringen inte förutsättningar för en rutinmässig hantering att medge . Utredningen har föreslagit att markägaren ska lämna in en väl ut- förd hänsynsredovisning tillsammans med underrättelsen om avverk- ning. Markägaren ska enligt förslaget på förhand ha bedömt natur- och kulturmiljövärden i det område som berörs av avverkningen, vilka effekter åtgärden kommer få på dessa samt vilken hänsyn som bör tas med anledning av det. Vilka natur- och kulturmiljövärden som be- rörs av avverkningen och den hänsyn som ska tas till dessa ska anges på en karta som ges in till . Förslaget bör rimligtvis innebära att handläggningen hos kan utföras på kor- tare tid då myndigheten som regel inte ska behöva utreda förhållan- dena på plats. Ett krav på kunskap som innebär mer genomarbetade hänsynsredovisningar bör därför innebära att den lagstadgade tiden kan förkortas. fick 2014 ett uppdrag att analysera och beskriva hur myndighetens arbete behöver organiseras för att möjliggöra att tiden från det att avverkningsanmälan lämnas in till att avverkningen får påbörjas kan förkortas till tre alternativt fyra veckor.36 Myndig- hetens redovisning resulterade den gången inte i någon förändring 36Skogsstyrelsen, Förenkling i skogsvårdslagstiftningen, redovisning av regeringsuppdrag, med- delande 1 2015. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras Utredningen anser att förslaget om tydligare hän- synsredovisningar medför skäl att återigen överväga frågan. handläggs av anmälningarna om avverkning manuellt av en handläggare. Antalet handläggare som arbetar med dessa ärenden uppgår till mellan 150–190. av de inkomna anmälningarna sorteras ut och handläggs automatiskt utan en kontroll. Övriga ärenden hanteras manuellt. En stor del av de ärenden som handläggs manuellt hanteras snabbt och ges statusen handlagt. Endast en mindre andel leder vidare till fortsatt utredning och tillsyn. av inkomna avverkningsanmälningar har besökts i fält av . pågår två utvecklingsprojekt på som kommer att påverka hanteringen av avverkningsanmälningar och då även påverka bemanning.37 Det ena projektet har till syfte att öka andelen ärenden som handläggs digitalt utan granskning. Genom en digital analys i samtliga inkommande ärenden tas ett urval av ärenden upp för fortsatt utredning. Målet med detta ut- vecklingsprojekt är att införa ett nytt sätt för handläggning av av- verkningsanmälningar. Arbetssättet ska bygga på risk- och effekt- baserad tillsyn och vara så flexibel att den går att anpassa till övrig verksamhet och förändrade behov och förutsättningar. Modellen innebär ett arbetssätt där enbart manuellt handlägger en delmängd av de anmälningar som kommer in till myndigheten. Det andra projektet ska tydliggöra hur en utredning av ett tillsyns- ärende ska ske allsidigt och tillvarata behoven utifrån det enskilda ärendets beskaffenhet. Projektet ska ta fram stöd för vad som ska ingå i utredningen av ett tillsynsärende, klargöra former för doku- mentation under prövningen av ett ärende, svara på hur hanteringen av avverkningsärenden relaterar till bildande av formellt skydd och klargöra på vilket sätt kunskapskraven i påverkar utred- ning vid tillsyn. Tillsammans kommer projekten att leda till att antalet ärenden som manuellt handläggs blir färre som utredning 37Projekten ärendehandläggning och Utredning av tillsynsärende. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras av de kvarvarande ärendena kommer att bli mer strukturerad och i vissa fall mer omfattande.38 Vid bedömning av längd behöver hänsyn tas till den tid som myndigheten behöver för att bedöma en anmälan, samråda med berörda myndigheter och kommuner. Handläggnings- tiden behöver även bestämmas till en sådan längd som innebär att har de resurser som krävs för att kunna efterleva den. En markägare som lämnar in en fullständig anmälan med hänsyns- redovisning ska enligt utredningens förslag ha bedömt natur- och kulturmiljövärdena i det område som berörs. Markägaren behöver således i normalfallet ha besökt det område som berörs av åtgärden för att kunna ta fram det underlag som behövs. Planeringen av vilken hänsyn som ska tas ska ha gjorts innan underrättelsen med hänsyns- redovisningen lämnas in till myndigheten. Tiden för handläggning får däremot inte bli så lång att den planering av hänsyn (traktplaner- ing) som görs är inaktuell när avverkningen väl utförs. Om tidsfristen förkortas kan allmänhetens och ideella organisa- tioners möjlighet att kunna ta del av inkomna anmälningar och föra fram synpunkter innan avverkning genomförs försämras. Handlägg- ningstidens längd måste därför bestämmas utifrån att det även ska vara möjligt för allmänhet och sakägare att kunna reagera på en an- mälan om avverkning och, om behov finns, påtala eventuella brister i anmälan som exempelvis avsaknad av hänsyn till vissa natur- och kulturmiljövärden. Utifrån dessa omständigheter bedömer utredningen att handlägg- ningstiden bör kunna bestämmas från det att en full- ständig underrättelse om avverkning ges in. Liksom kan det tillkomma uppgifter om natur- och kultur- miljövärden på platsen även efter det att handläggningstiden löpt ut. Utredningens förslag innebär ingen skillnad i det avseendet annat än att tiden efter vilken markägaren får utföra sin avverkning förkortas. Skulle det inkomma uppgifter efter det att handläggningstiden löpt ut och ärendet därmed avslutats får de nytillkomna uppgifterna han- teras inom ramen för tillsyn. Liksom kan ytterligare tillsynsåtgärder behöva utföras även efter att avslutat den tillsyn som föranletts av en underrättelse enligt 14 §. Om nya omständigheter kommer till myn- 38Skogsstyrelsen, PM till utredningen om Konsekvenser på nuvarande bemanning med anled- ning av förslaget om kortad handläggningstid, . Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras dighetens kännedom kan tillsyn behöva utföras enligt någon av de lagar som myndigheten har att tillämpa. Som nämnts har inte ett av- slutat tillsynsärende någon rättskraft. För del innebär det att om omständigheter fram- kommer som innebär att bestämmelser borde ha tillämpats kan myndigheten behöva meddela ett tillsynsbeslut enligt balkens regler. På samma sätt kan ett beslut enligt 35 § skogsvårdslagen med- delas även efter att handläggningstiden för tillsyn över en under- rättelse om avverkning passerats. Både och förvaltnings- lagen innehåller bestämmelser som medger interimistiska beslut. 14.4.2Skogsstyrelsen behöver begära komplettering Som utredningen redogjort för ska handläggningstiden börja löpa först när anmälan om avverkning med tillhörande hänsynsredovis- ning är fullständig. Är ansökan fullständig har utredningen föreslagit att avverkning kan ske från det att en fullständig ansökan gavs in. För det fall att bedömer att det saknas under- lag kan myndigheten begära att markägaren kompletterar sin anmälan. En komplettering kan behövas om det till exempel på ingiven kart- skiss saknas uppgift om vilka natur- och kulturmiljövärden som finns i det berörda området. Som utredningen nämnt bör sådan komplet- tering göras med stöd av 34 § skogsvårdslagen. Begärs komplettering in börjar handläggningsfristen löpa först när kompletteringsföreläggandet efterlevts av markägaren och efterfrå- gat underlag således kommit in till . Som huvudregel bör dock markägaren, förutsatt att en fullständig anmälan lämnats in, kunna räkna med att avverkning ska kunna ske efter det att anmälan kom in till . För att undvika en situation där ett kompletteringsföreläggande från kommer nära inpå att handläggningsfristen löpt ut bör det sättas inom vilken måste ha förelagt markägaren om komplettering. Utredningen bedömer att Skogssty- relsen bör kunna avgöra om komplettering krävs från det att anmälan kom in. Hur kunskapsunderlag om naturvärden ska tas fram och hanteras 14.4.3Skogsstyrelsen ska kunna förlänga handläggningstiden om särskilda skäl föreligger Som utredningen återkommit till ett antal gånger uppgår antalet anmäl- ningar om avverkning till cirka 60 000 . För den stora merpar- ten bedömer utredningen att dessa kommer att kunna hanteras inom ramen för den föreslagna tiden . I vissa fall kan dock handläggningstiden behöva förlängas. Det kan handla om situationer där området som berörs av avverkningen bedöms kunna ha höga naturvärden som inte i tillräcklig grad kan om- händertas genom generell hänsyn. handläggare kan i dessa situationer behöva en grundligare utredning av förhållandena på plats än vad som rimligen kan krävas av markägarens utredning. Det kan behövas fältbesök för att bedöma om åtgärden kan tillåtas eller om den behöver begränsas på något sätt. I sådana fall krävs en längre handläggningstid än . Berör avverkningen ett om- råde med höga naturvärden kan åtgärden även vara sådan som om- fattas av samrådsplikt enligt 12 kap. 6 § . Aktualiseras sam- rådsplikten enligt gäller i stället en handläggningstid . Som utredningen redogjort för är det endast påverkan på naturvärden som hanteras inom samrådet. Övrig påverkan kommer att hanteras med stöd av skogsvårdslagen. Det kan också vara så att den hänsyn som markägaren redovisat att ta, inte överensstämmer med vad som följer av föreskrifterna. I de fall markägarens och bedömning skiljer sig åt kan myndigheten behöva ha en dialog med markägaren om vilken hänsyn som ska tas enligt lag. I många fall bör en sådan situation kunna lösas med ett kompletteringsföreläggande och därmed inte föranleda någon förlängd handläggningstid. Är det en omfattande skillnad mellan mark- ägaren och bedömning kan däremot ytterligare utred- ning krävas vilket kan föranleda en förlängd handläggningstid. I dessa situationer måste myndigheten ha en rimlig tid för att kunna fatta beslut enligt 35 § skogsvårdslagen. I vissa situationer kan behöva samråda med en annan myndighet. Det kan till exempel avse förekomst av fornlämningar i det område som berörs av avverkningen. Krävs ett mer omfattande samråd med kan det vara skäl för en förlängd handlägg- ningstid. Ett beslut om förlängd handläggningstid bör inte kunna överklagas särskilt. 15Balans mellan brukande och skydd i fjällnära skog 15.1Bakgrund till de särskilda reglerna för fjällnära skog1 Speciella regler för avverkning och återväxt inom vissa områden där avverkning varit tillståndspliktig har varit del av fundamentet i svensk skogslagstiftning och har funnits med . beskriver att bestämmelserna ursprungligen varit ett uttryck för en försiktighet och allmän osäkerhet om konsekvenserna av ett explo- aterande skogsbruk i vissa miljöer. Regleringen har haft som ansats att minska risken för att skogsbruket i tider av dålig lönsamhet inte skulle kunna eller vilja investera i säkra och kostsammare återväxt- åtgärder i de kärva eller klimatmässigt utsatta lägen som ofta samman- fallit med svagare lönsamhet. Andra allmänna hänsyn, som värnandet om natur- och kulturmiljö eller rennäringen, har tillkommit i senare tid. 15.1.1Skyddsskog och svårföryngrad skog Bestämmelser om ”vården av skogar, vilkas bestånd erfordras till skydd mot flygsandfält och fjällgränsens nedgående” meddelades genom lagen angående skyddsskogar.