sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — Ökad transparens och mer lika villkor förslag om att Skolinspektio- nen i beslut om godkännande av enskild som huvudman för förskole- klass, grundskola eller grundsärskola ska ange vilka urvalsgrunder den fristående skolenheten får tillämpa när det inte finns plats för alla sökande. För att en skola ska kunna ändra urvalsgrunderna före- 21Förordning (2016:910) om särskild kvot i fristående skolor. Kvoten kan användas vid urval till fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor som har fler sökande än platser. Principer för placering, mottagande och urval slås det krävas ett nytt beslut från Skolinspektionen.22 Utredningens förslag har ännu inte lett till någon lagstiftning. 6.1.4Mottagande vid skolenhet med statlig huvudman Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt förskole- klass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller same- skola.23 Barn som är dövblinda eller annars är synskadade och har ytter- ligare funktionsnedsättning, är döva eller hörselskadade, eller har en grav språkstörning ska tas emot i specialskolan om de på grund av sin funktionsnedsättning eller andra särskilda skäl inte kan gå i eller grundsärskolan. Urvalet till specialskolan bygger på huruvida eleven tillhör specialskolans målgrupp eller inte och frågan om mottagande i specialskolan prövas av Specialpedagogiska skolmyndigheten.24 Barn till samer får fullgöra sin skolplikt i sameskolan i stället för i årskurs 1–6 i . Mottagande vid sameskolan är formule- rat som en rättighet för dessa elever och några urvalsgrunder som avgör vilka elever som ska få en skolplacering om det finns fler sökande än platser, blir alltså inte aktuellt vid sameskolan. Även andra barn får fullgöra den delen av sin skolplikt i sameskolan, om det finns särskilda skäl.25 Exempel på särskilda skäl kan vara ett barn från en ort med sameskola, men utan grundskola, tvingas att åka till en annan ort med grundskola, om han eller hon inte får gå i sameskolan.26 6.1.5Särskild antagning genom färdighetsprov Huvudregeln är att tester och prov inte får utgöra villkor för antag- ning eller grund för urval till eller inom en skolenhet. Ett undantag från denna huvudregel är möjligheten att skapa så kallade profil- klasser till vilka det ställs krav på genomfört färdighetsprov som villkor för antagning eller grund för urval till eller inom en skolenhet. 232 kap. 4 § skollagen. 247 kap. 6 § skollagen. 257 kap. 7 § skollagen. 1985/86:10 s. 118. Principer för placering, mottagande och urval Färdighetsprov som metod för antagning eller urval får endast an- vändas för undervisning i ämnena bild, idrott och hälsa, musik eller slöjd och ske från och med årskurs 7, alternativt årskurs 4 efter tillstånd från Skolinspektionen. När färdighetsprov används som grund för urval till en viss skolenhet får ingen annan urvalsgrund till- lämpas. Detta innebär att de kommunala skolor som tillämpar sådana färdighetsprov till profilklasser får åsidosätta närhetsgarantin.27 I förarbetena framhålls att färdighetsprov kan fylla en viktig funktion i samband med antagning och urval till utbildningar som kräver särskilda färdigheter. Där uttalas vidare att ett syfte med sådana tester är att bedöma möjligheten för en elev att följa en ut- bildning som erbjuds inom ramen för en viss profil. Det kan inte anses ligga i en elevs intresse att påbörja en utbildning med viss profil för att upptäcka att hon eller han saknar förut- sättningar för att kunna slutföra den.28 Regeringen får även besluta att färdighetsprov i musik får utgöra villkor för antagning och grund för urval till utbildning i förskole- klassen och årskurs 1–3 i vid eller inom en viss skol- enhet.29 Ett sådant beslut får bara fattas om färdighetsprov användes vid antagning eller urval till utbildningen före utgången av och det finns särskilda skäl. pågår även en försöksverksamhet med riksrekryte- rande spetsutbildning i årskurserna 7–9. För sådan utbildning får fär- dighetstester och kunskapsprov användas för urval. Verksamheten, som bedrivs i begränsad omfattning och efter ansökan och beslut från , omfattar såväl offentliga som enskilda huvudmän. För- söksverksamheten innebär bl.a. att eleven i kan läsa kurser enligt gymnasieskolans ämnesplaner och få betyg.30 Utbild- ningen kan inriktas mot något eller några av ämnena matematik, naturorienterande ämnen (biologi, fysik eller kemi), eller samhälls- orienterande ämnen (geografi, historia, religionskunskap eller sam- hällskunskap), engelska och språkval. 25 utbildningar vid 24 skolor ingår i försöksverksamheten som startade och avslutas med sista intag till årskurs sju hösten 2021.31 279 kap. 6 § och 10 kap. 9 § skollagen samt 9 kap. 25–26 §§ skolförordningen. 2009/10:165 s. 371. 299 kap. 6 a § samt 10 kap. 9 a § skollagen. 30Förordning (2011:355) om försöksverksamhet med riksrekryterande spetsutbildning i grund- skolans högre årskurser. Principer för placering, mottagande och urval En elev i förskoleklass, grundskola eller grundsärskola med offentlig huvudman har rätt till skolskjuts om sådan skjuts behövs med hän- syn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsned- sättning eller någon annan särskild omständighet. Det är elevens hem- kommun som ansvarar för att skolskjuts anordnas. Rätten till kostnadsfri skolskjuts gäller inte för de elever som väljer att gå i en annan skolenhet än den där kommunen annars skulle ha placerat dem. Om det kan ske utan organisatoriska eller ekono- miska svårigheter ska kommunen anordna skolskjuts även i dessa fall.32 De flesta kommuner har antagit ett skolskjutsreglemente där de anger vilket avstånd som ger rätt till skolskjuts för olika åldrar och årskurser, detta innebär att villkoren för skolskjuts skiljer sig mellan olika kommuner. Kommunerna är dock enligt skollagen skyldiga att göra en individuell bedömning av om eleven har rätt till kostnadsfri skolskjuts. Trafikförhållandena längs med skolvägen kan t.ex. vara ett skäl till behov av skolskjuts, även om avståndet inte berättigar till det. Skolskjuts kan också behöva erbjudas årets mörka delar.33 6.2Vilka metoder används för placering av elever? Utredaren har bl.a. givits i uppdrag att kartlägga vilka metoder för placering av elever inom förskoleklass och grundskola som kom- muner använder och analysera hur dessa kan användas för att främja en allsidig social sammanställning av elever. Även om utred- ningen inte har motsvarande kartläggande uppdrag för skolor med enskilda huvudmän finns det ändå anledning att övergripande be- skriva vilka metoder som tillämpas för mottagande i förskoleklass och grundskola med enskild huvudman. Detta sker i avsnitt 6.2.2. Regler för urval till grundsärskolan är samma som för grundskola och beror således på huruvida huvudmannen är eller enskild. 329 kap. 15 b §, 10 kap. 32 § samt 11 kap. 31 § skollagen. För grundsärskolan gäller också att en elev som vistas i ett sådant hem för vård eller boende som avses i 6 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och som är beläget i en annan kommun än hemkommunen och som går i en grundsärskola i den kommun där eleven vistas har rätt till skolskjuts. I detta fall är det skolkom- munen som ansvarar för skolskjutsen men hemkommunen ska stå för kostnaderna. 33Kammarrättens i dom i mål nr 2264-13. Principer för placering, mottagande och urval Det utredningen beskriver i kommande två avsnitt gäller således även för grundsärskolan. 6.2.1Placering av elever i kommunala förskoleklasser och grundskolor Som utredningen konstaterat ovan blir urvalsregler aktuella först när antalet sökande elever överstiger antalet platser vid en viss skola. Så länge som en kommun kan garantera alla elever en skolplacering nära hemmet finns det inget som hindrar kommunen att i övrigt välja att tillämpa urvalsregler som t.ex. syskonförtur. Eftersom skollagen inte reglerar vilken princip kommuner ska tillämpa för att garantera skolplaceringar i närhet till hemmet har det vuxit fram en mängd olika metoder för skolplaceringar i landets kom- muner. Utredningen avser i förevarande avsnitt beskriva de vanligaste metoderna kommuner tillämpar samt – i förkommande fall – de olika metodernas förenlighet med gällande skolförfattningar. Inte sällan uppstår situationen att två eller fler elever har samma avstånd eller prioritering till en viss skolenhet, kommuner behöver därför ofta ha andra urvalsregler för placering än närhet. Även detta redogörs för i detta avsnitt. Metoder för att garantera närhet Det traditionella sättet att hantera det offentligas ansvar att till- godose familjer en skola nära hemmet är med hjälp av upptagnings- områden. Med upptagningsområde avses att en kommun inför skol- placeringen delar upp kommunen i geografiska områden där varje grundskola tilldelas ett geografiskt område. Barn erbjuds sedan plats på den kommunala grundskola vars upptagningsområde barnet till- hör. De familjer som inte är nöjda med sin placering får vanligtvis själva ta initiativ till att få en annan skolplacering. Förutom att möj- liggöra lokal planering av skolkapaciteten skapar upptagningsområ- den en naturlig koppling mellan hem och skola vilket bland annat kan underlätta skolbarnens sociala liv. En annan uppenbar konsekvens av upptagningsområden är att boendesegregationen får ett Principer för placering, mottagande och urval genomslag på skolsegregationen. Beroende på hur upptagnings- områden ritas kan de emellertid användas både för att mildra och öka den segregation som boendet i sig ger upphov till. är det vanligtvis mindre kommuner där geografi, demografi och kommuni- kationer skapar en naturlig placering och där skolvalet därmed inte är en stor fråga som fortfarande använder denna metod. I de kom- muner där många fristående skolor finns etablerade och/eller vård- nadshavare tenderar att lämna önskemål om skolenhet kan dock metoden vara svår att upprätthålla. har förklarat att ett system där skolplatser tilldelas elever baserat på upptagningsområden och först därefter tillgodoser vårdnadshavares önskemål i mån av plats, inte är förenligt med skollagens placeringsbestämmelser. Detta då den åsidosätter den princip som ska vara vägledande vid placering av elever i förskoleklass och grundskola, nämligen vårdnadshavares önskemål.34 Urvalsmetoden absolut närhet innebär att en elev som bor närmare en skola har förtur framför en elev som bor längre bort. Enkelt ut- tryck kommer skollagens uttryck ”nära hemmet” då att tillämpas som ”närmast hemmet”. Absolut närhet garanterar närhet till skolan för de elever som bor närmast skolan, men inte för alla elever i en kommun. Att tillämpa absolut närhet är extra problematiskt i kommuner som består av en centralort med kringliggande landsbygd. Den elev som har långt till närmsta skola kommer då inte kunna placeras på någon av de närmast liggande skolorna eftersom det alltid kommer att finnas andra elever som har närmare till respektive skola (under förutsättning att dessa har fler sökande än platser). På så sätt garan- terar metoden inte rätten till en skola nära hemmet för dessa elever. Detta problem uppmärksammades av Högsta förvaltningsdom- stolen som fastslog att absolut närhet, ensamt, inte kan garantera närhetsprincipen.35 Efter avgörandet har de flesta kommuner slutat använda sig av principen. De kommuner som fortfarande använder 34Se bl.a. Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2016:243. 35HFD 2015 ref. 50. Principer för placering, mottagande och urval metoden kombinerar denna regel med en annan regel för att tillgodose närhetsgarantin. Med relativ närhet avses att varje elevs avstånd till sökt skola och närliggande skolor jämförs i relation med andra elevers motsvarande avstånd från hemmet. Den elev som får störst förlängning av skol- vägen om placeringen inte blir vid den önskade skolan har företräde till placering utifrån närhetsprincipen. Genom olika rättsliga avgöranden står det klart att det sätt kom- muner kan säkerställa att kravet på placering nära hemmet inte åsido- sätts i en urvalssituation är genom att jämföra elevernas relativa närhet till den önskade skolan.36 Metoden kan dock ge orimliga resultat om den används som enda urvalsgrund eftersom många elever får samma relativa avstånd till en skola. Utfallet kan även bli svårt att motivera för vårdnadshavare: elever som bor väldigt nära en skola kanske inte får plats där för att det finns en stor mängd elever på andra sidan skolan som inte har någon annan skola i närheten. Tillämpning av relativ närhet kan leda till att elever som inte kan erbjudas plats på sin närmsta skola i slutändan får en skolplacering långt ifrån hemmet. En elev som bor mitt emellan två populära skolor där det bor många barn kommer inte få en speciellt bra relativ närhet till någon av dessa skolor eftersom avståndet till de två sko- lorna jämförs mot varandra. Om eleven inte kommer in på någon av dessa två skolor och ska testas mot den tredje närmsta skolan mäts den relativa närheten fortfarande mot den närmsta skolan. Detta trots att eleven blivit nekad plats där. Den relativa närheten till denna skola kommer därför vara ännu sämre och risken är stor att eleven inte kommer komma in där heller. Denna situation blir värre och värre varje gång eleven blir nekad på en skola och tillslut kommer eleven bli placerad på en skola där det inte finns fler sökande än platser. har konstaterat att resultatet vid tillämpningen av relativ närhet kan bli otillfredsställande just för de elever som har flertalet skolor i närområdet men som på grund av tillämpningen av urvalsgrunden relativ närhet blir placerad på en 36Se bl.a. Kammarrättens i dom 8650-16. Principer för placering, mottagande och urval skola långt bort, men konstaterar att relativ närhet upp- fyller kraven för en urvalsgrund och därmed är godtagbar.37 Detta kan antas vara svårt att förutse för den förälder som bor i ett område med närhet till flera attraktiva skolor och som på grund av just när- heten till flera skolor upplevt en viss förutsägbarhet vad gäller bar- nens skolgång. Tillämpning av relativ närhet som urvalsgrund leder således ibland till svårbegripliga skolplaceringar, inte minst då för elever som bor nära flera skolor. Vidare ter det sig inte sällan orimligt att låta någon meters lägre avstånd få en så avgörande betydelse för skolplaceringen. När avstånd används på detta sätt är det att likställa med en slumpfaktor. Många kommuner väljer dock att använda sig av urvals- grunden, troligtvis för att den inte har underkänts vid överprövning. Relativ närhet i förhållande till en referensskola Ett sätt att undvika de problem som uppstår vid en strikt tillämpning av relativ närhet för de elever som bor relativt nära flera skolor är att inte mäta relativ närhet mot närmsta alternativa skola utan mot en fast skola (kallad referensskola eller garantiskolan) där eleven är garanterad en plats. På detta sätt garanterar garantiskolan/referens- skolan en placering vid en skolenhet nära hemmet. Relativ närhet utifrån denna skola blir, precis som med absolut närhet (i kombi- nation med en garanti) ovan, mest en regel som syftar till att mini- mera onödigt långa skolvägar. Metoden har tydliga fördelar men är svår att upprätthålla i de kommuner där man inte har tillräckligt många platser på de kom- munala skolorna för att garantera alla elever en plats. Systemet byg- ger nämligen på att alla elever garanteras en plats på en specifik skola. Om en stor andel av eleverna går på fristående skolor kommer kom- munen, av ekonomiska skäl, inte att kunna upprätthålla dessa platser. kan kommunerna inte veta säkert vilka elever som kom- mer välja en fristående skola och måste därför göra antagande om hur många elever på varje skola som kommer gå till fristående skolor. På en enskild skola ett enskilt år kan dessa gissningar bli fel och man riskerar då ha garanterat för många elever plats på skolan. 37Se bl.a. Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2017:274. Principer för placering, mottagande och urval problem skulle dock delvis kunna avhjälpas med en bättre samord- ning mellan kommuner och fristående skolor. Relativ närhet i förhållande till nästa valda skola Ett tredje sätt att beräkna relativ närhet är att mäta den relativa när- heten i förhållande till vårdnadshavarnas rangordnade önskemål om placering där den relativa närheten beräknas på avståndet mellan varje sökande elevs folkbokföringsadress och den skola eleven valt i första hand, med avståndet mellan elevens folkbokföringsadress och elevens alternativa skola. Som alternativ skola används den skola som vårdnadshavaren valt i andra hand. Syftet med modellen är att relativt avstånd faktiskt beräknas mot en skola där det är sannolikt att eleven hamnar. Nackdelen med metoden är uppenbar: vid tillämpningen av denna princip får vårdnadshavarnas rangordnade önskemål avgörande bety- delse för vilka som fått plats vid en skola när antalet sökande har varit större än antalet platser. Kammarrätten i har konstaterat att en sådan fördelning strider mot de i förarbetena till skollagen uttryckliga uttalandena om att om platserna vid en viss skola inte räcker till ska urval ske som om något önskemål inte framställts. Kammarrätten konstaterar även att modellen öppnar för taktiska val då andrahandsval långt från elevens folkbokföringsadress kan ge en stor relativ förlängning, vilket i praktiken kan ge förtur till den skola som valts i första hand. Samma effekt kan uppstå vid andrahandsval till fristående skola där särskilda urvalsregler gör att eleven inte kan få plats vid skolan.38 Genom att öppna för taktiska val ger alltså denna metod familjer anledning att inte rangordna skolor sanningsenligt vilket är ett problem som utredningen diskuterade i föregående kapitel. En del kommuner har olika former av garantier med syfte att upp- rätthålla närhetsgarantin. Dessa garantier gäller för vårdnadshavare som inte fått placering vid någon av sina valda skolor eller inte gjort ett val alls. Garantierna är utformade på olika sätt, exempelvis kan man vara garanterad en skola inom ett visst avstånd från hemmet, 38Kammarrättens i dom i mål 5165-17 samt mål 3932-17. Principer för placering, mottagande och urval inom sin kommundel, sitt skolskjutsområde eller liknande. Rent principiellt är denna idé ganska attraktiv. Den är dock problematisk att implementera. Kommuner hanterar detta på olika sätt. En del kommuner håller undan kapacitet på vissa skolor för att ha dessa tillgängliga för att sedan kunna placera de elever som inte har blivit placerade enligt garantin på dessa platser. Denna hantering riskerar att öppna upp för godtycklighet i systemet då man måste bestämma på vilka skolor man ska hålla nere kapaciteten och hur mycket kapacitet som ska hållas tillbaka. Andra kommuner har for- mulerat garantin som en målsättning och ger de elever för vilka de inte kan upprätthålla garantin rätt till skolskjuts. har de också gett sig rätt att frångå sina regler och placera om elever om konse- kvenserna blir allt för problematiska. Dessa kommuner slipper pro- blemet med godtycke och extraarbete men riskerar att dra på sig omfattande kostnader, speciellt när skolskjuts inte är upphandlat.39 Aktivt val som prioritet Vissa kommuner använder sig av metoden att vårdnadshavare som gjort ett aktivt val har företräde framför elever som inte har gjort det. I dessa kommuner placeras eleverna vars vårdnadshavare inte gjort något aktivt val (tillsammans med de som inte fick plats på någon av sina val) på närmsta skola som har ledig plats kvar efter att övriga elever har placerats. finns garantier om plats på en skola nära hemmet men inte alltid och då riskerar dessa elever att hamna långt ifrån hemmet. Under förutsättning att de elever som inte gjort ett aktivt val fortfarande får placering vid en skolenhet nära hemmet strider detta förfarande inte mot skollagens bestämmelser. Det finns dock en påtaglig risk att närhetsgarantin åsidosatts vid detta förfarande och det måste då framgå att kommunen tagit ställning till hur övriga elever ska få sina berättigade krav på en skola nära hemmet tillgodosedda när kommunen placerat de elever som gjort ett skolval.40 Frågan om icke-väljare belyser den konflikt som finns mellan skolplaceringar som baseras på vårdnadshavares önskemål och det kompensatoriska uppdrag som skolan ska realisera. Om barn till aktiva och välinfor- 39Kessel (2019). 40Skolinspektionens beslut, diarienummer 41-2018:9019. Principer för placering, mottagande och urval merade vårdnadshavare placeras på skolor som håller högre kvalitet än barn vars vårdnadshavare har litet eller inget intresse för skolan kan detta bli resultatet då det kan anses vara troligt att barnet i den senare familjen har större behov av att placeras på en skola som håller högre kvalitet. Denna konflikt är närmast omöjlig att undvika efter- som skolvalets själva idé är att ta hänsyn till vårdnadshavares önske- mål. Det är dock viktigt att garantera att även icke-väljare hanteras på acceptabla sätt av skolvalsystemet. Urvalsmetoder som tillämpas efter att närhetsgarantin har tillgodosetts Som tidigare påpekats saknar skollagen reglering för hur urvalet ska göras vid kommunala skolor när det är fler sökande elever än vad det finns platser. Så länge som kommunerna kan tillgodose att eleverna placeras vid skolenhet nära hemmet, står det dem relativt fritt att välja efter vilken metod man placerar eleverna. Urvalsförfarandet måste dock vara objektivt, sakligt och icke-diskriminerande.41 Den vanligaste urvalsgrunden som kommuner tillämpar är syskon- förtur. Så länge samtliga elever kan erbjudas plats på en skolenhet nära hemmet finns det inget hinder för detta. Kammarrätten i har dock konstaterat att skollagen inte ger utrymme för att elever som har ett syskon som går i en viss skola enbart av detta skäl ges före- träde framför andra sökande. Att använda syskonförtur före närhets- principen är således inte förenligt med skollagens placeringsbestäm- melser.42 Domen har fått som konsekvens att flertalet kommuner helt har tagit bort syskonförtur som urvalsgrund till kommunala skolor.43 Syskonförtur kan medföra organisatoriska problem för huvud- mannen, platserna på en skola med start i högre stadium kan exem- pelvis enskilda år fyllas av elever med syskonförtur vilket kan göra det svårt för kommunen att upprätthålla närhetsgarantin. 41Skolväsendets överklagandenämnds beslut, diarienummer 2016:560 och 2017:101. 42Kammarrättens i dom i mål 6009-17. Principer för placering, mottagande och urval muner har därför begränsat syskonförturen till val i vissa årskurser. Vanligt är exempelvis att den bara gäller i samband med val till för- skoleklass och om man har ett syskon som kommer gå i årskurs 1–5 på den relevanta skolan . Vissa kommuner har också begrän- sat syskonförturen att bara gälla på skolor nära hemmet och/eller på förstahandsvalet. När två eller fler elever har samma förtur till en skola väljer många kommuner att i andra eller tredje hand (efter syskonförtur) låta eller anmälningsdatum avgöra vilken elev som ska få en skol- placering. Båda metoderna har godkänts av Skolväsendets över- klagandenämnd, så länge som alla potentiella sökande kan ansöka på lika villkor och har en likvärdig tillgång till information om ansök- ningsförfarandet.44 En annan faktor som kan vävas in i urvalsreglerna är skolskjuts. Detta tillämpas i vissa kommuner där en betydande del av eleverna behöver skolskjuts och innebär att förtur ges till elever till den skola det finns upphandlad skolskjuts till. Detta för att undvika situationer där elever inte kommer in på skola till vilken skolskjuts ordnats. Flera kommuner har uttryckt att det skulle kunna bli kostsamt att anpassa skolskjutsen till skolvalet eftersom det skulle minska stor- driftsfördelarna och dessutom omöjliggöra långsiktig planering.45 Skolspår och annan styrd placering I några kommuner har man gett elever i senare års- kurser som är bosatta i så kallade ”utanförskapsområden” förtur till skolor utanför området.