sou · H8B347d2 · 2020-08-26 00:00:00 — förbundsmedlem ska vara representerad i den beslutande församlingen med minst en ledamot och en ersättare. Den beslutande försam- lingen väljs , om inte en kortare mandattid anges i förbunds- ordningen. I kommunalförbundet kan det inrättas olika nämnder. blir huvudman för de uppgifter som över- lämnas till kommunalförbundet och medlemskommunerna befogen- het begränsas i motsvarande omfattning. En uppgift som lämnas över till kommunalförbundet behöver inte vara gemensam för medlem- marna. Det enda som krävs är att det är en angelägenhet. Kommunerna få lämna över till kommunalförbund att sköta hela verksamheter eller verksamhetsgrenar samt verksamheten vid en eller flera anläggningar som betjänar samtliga medlemmar eller vissa med- lemmar.16 Även uppgifter som innefattar myndighetsutövning får således lämnas över till ett kommunalförbund. är ett självständigt organ så fattar det beslut, ingår avtal och anställer i eget namn. Delegation sker på samma förutsättningar som för en kommun, dvs. inom kommunalförbundet alternativt efter avtal enligt 9 kap. 37 § KL. I fråga om sekretess så han- teras den såsom kommunalförbundet vore en egen kommun. regleras i 9 kap. 19–36 §§ KL. Tillskillnad från kommunalförbundet blir den gemensamma nämnden ingen egen juridisk person. Den gemensamma nämnden tillsätts i en av de sam- verkande kommunerna eller regionerna (värdkommunen) och blir en del i den kommunens organisation. De samverkande kommu- nerna behåller huvudmannaskapet för de uppgifter som lämnas över till den gemensamma nämnden. Den gemensamma nämndens uppgifter ska preciseras i en över- enskommelse mellan de samverkande kommunerna. Ledamöter och ersättare väljs av fullmäktige i de samverkande kommunerna. Var och en av de samverkande kommunerna ska vara representerade i den gemensamma nämnden med minst en ledamot och en ersättare. Kom- munallagens regler om nämnder gäller även för gemensamma nämn- der och nämndens ska därför ha ett reglemente. 1996/97:105 s. 68. En gemensam nämnd kan samverka kring i princip alla kommu- nala angelägenheter. Det innebär att även uppgifter som omfattar myndighetsutövning kan flyttas över till en gemensam nämnd. De uppgifter som de samverkande kommunerna eller lämnar över till den gemensamma nämnden måste dock vara gemensamma för de samverkande kommunerna. Det innebär att uppgiften som lämnas till den gemensamma nämnden ska vara en och en av de samverkande.17 Samverkan behöver inte gälla gemensamma uppgifter med däremot krävs att varje samverkanspart lämnar över någon uppgift inom det uppräknade området till den gemensamma nämnden.18 Eftersom den gemensamma nämnden är en företrädare för de sam- verkande huvudmännen kan den gemensamma nämnden inte fatta beslut, ingå avtal eller anställa personal i eget namn. Beslut fattas for- mellt av värdkommunen. Avtal träffas på samtliga huvudmäns vägnar och personalen måste formellt vara anställd av någon av huvudmän- nen.19 Exempel på gemensam nämnd som finns är familjerätts- nämnden som är en gemensam som , och kommun har tillsammans. ansvarar för de tre kommunernas ärenden om adoptioner, boende, umgänge, vårdad och faderskap. En gemensam nämnd får enligt 9 kap. 30 § KL delegera beslu- tanderätten till anställd i någon av de samverkande kommunerna att fatta beslut på nämndens vägnar. De begränsningar av möjligheten till delegation som regleras i 6 kap. 38 § KL gäller även för en gemen- sam nämnd. För verksamhet inom gäller som huvudregel sekre- tess. När två kommuner samverkar i en gemensam nämnd på social- tjänstens område gäller samma sekretess inom den gemensamma nämnden, dvs. ingen sekretessgräns uppstår mellan de olika parter- nas delar av verksamheten.20 Däremot finns en sekretessgräns mellan den gemensamma nämnden och andra nämnder i de samverkande kommunerna. Om verksamheter från olika sekretessområden inord- nas under samma nämnd t.ex. socialtjänst och hälso- och sjukvård, så är de olika sekretesskyddade verksamhetsområdena regelmässigt 1996/97:105 s. 41. 18Dalman m.fl. (2012). 1996/97:105 s. 38. 20Sveriges Kommuner och Landsting (2009). Kommunala samverkansformer, s. 78. att anse som självständiga i förhållande till varandra ur sekretess- synpunkt.21 Det innebär att sekretessbelagda uppgifter som inhäm- tats i ett verksamhetsområde inte utan vidare kan lämnas till ett annat verksamhetsområde i en gemensam nämnd. Ett undantag från huvudregeln har gjorts genom Ädelreformen. Den kommunala hälso- och sjukvården och bedöms i sekretesshänseende till- höra samma verksamhetsområde. Det är då inte fråga om verksam- heter av olika slag och de är inte heller att betrakta som självständiga i förhållande till varandra.22 En gemensam nämnd kan delegera beslutanderätt till anställda i alla de samverkande kommunerna. Då tjänstemän i de samverkande kommunerna handlägger ärenden på delegation från den gemensamma nämnden torde de enligt utredningen omfattas av den gemensamma nämndens sekretess oavsett vilken av de samverkande kommunerna som de är anställda i. Detta då de enligt 2 kap. 1 § OSL deltar i nämn- dens verksamhet antingen som anställd i värdkommunen alternativt som uppdragstagare med stöd av delegationen och därmed omfattas av nämndens sekretess. infördes en bestämmelse om en generell rätt till av- talssamverkan mellan kommuner och regioner i 9 kap. 37 § KL. I och med detta ändrades även bestämmelsen i 2 kap. 5 § SoL till att endast reglera avtal mellan en kommun och en enskild person (fysisk eller juridisk). Av 9 kap. 37 § KL följer att en kommun eller en region får ingå avtal om att dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller region. En sådan avtalssamverkan hindras inte av att lokaliseringsprincipens krav på anknytning till kommunen eller regio- nens område eller dess medlemmar. Kommuner och regioner kan endast samverka kring sina uppgif- ter, dvs. uppgifter som ankommer på dem. Den innebär att samver- kan endast kan avse sådant som faller inom den kommunala befogen- heten. Bestämmelsen innebär inte att de kommunala befogenheterna 21Sveriges Kommuner och Landsting (2009). Kommunala samverkansformer, s. 118 och prop. 2008/ 09:150 s. 356 ff. 1990/91:14 s. 85. utökas.23 En kommun får således inte med stöd av bestämmelsen om avtalssamverkan utföra uppgifter som ankommer på en region eller vice versa. Vidare förutsätter avtalssamverkan att de uppgifter som samverkan avser ryms inom de kommunala befogenheterna för samt- liga avtalsparter. Detta begränsar i praktiken möjligheten att ingå samverkansavtal mellan kommuner och regioner.24 Den kommun som genom avtal överlåter utförandet av en upp- gift har fortfarande kvar det övergripande ansvaret och huvudman- naskapet för uppgiften. Den överlåtande nämnden ska fortsatt se till att verksamheten bedrivs i enlighet med vad som följer av 6 kap. 6 § KL och har kvar revisionsansvaret. Avsikten med regleringen är inte att en kommun eller region genom avtalssamverkan ska avhända sig samtliga uppgifter.25 Vid avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § KL får kommuner komma överens om att uppdra till anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett ärende eller en viss grupp av ärenden. Vid sådan s.k. extern delegering gäller kommunallagens regler om dele- gering, jäv, delegationsbegränsningar, vidaredelegering, brukarmed- verkan och anmälan av beslut. När en anställd i en annan kommun får delegation beslutar tjänste- mannen på den delegerande kommunens vägnar och beslutet är for- mellt sätt fattat av den kommunen. Till skillnad från vad som gäller för gemensam nämnd innebär extern delegering alltså inte att den anställde kan fatta beslut som gäller i alla samverkande kommuner. Frågan om sekretess vid avtalssamverkan berörs inte i förarbetena till 9 kap. 37 § KL i större utsträckning än att det nämns att frågor om sekretess och personuppgiftsbehandling måste övervägas innan samverkan som innefattar extern delegation inleds. Utredningen återkommer till detta i avsnitt 21.3.1. Avtal med ekonomiska villkor faller som huvudregel inom, tillämp- ningsområdet för upphandlingslagstiftningen. Detta gäller även när avtalet ingås mellan upphandlande myndigheter t.ex. två kommuner. Innan avtalssamverkan inleds måste därför även upphandlingsreglerna 2017/18:151 s. 29 och 31. 2017/18:151 s. 33. 2017/18:151 s. 29. I flera utredningar i vilka möjligheterna till kommunala sam- verkansavtal har analyserats har därför även de upphandlingsrättsliga förutsättningarna diskuterats.26 Den svenska upphandlingslagstiftningen har i huvudsak tillkom- mit för att genomföra olika upphandlingsdirektiv från EU. Syftet med EU:s upphandlingsdirektiv är att undanröja hinder på den gemen- samma marknaden för den fria rörligheten för tjänster och varor. Mer precist syftar den till att skydda rätten för leverantörer från en medlemsstat som önskar erbjuda sina produkter åt upphandlande myndigheter i en annan medlemsstat. När en upphandlande myndig- het i en medlemsstat har för avsikt att ingå ett avtal som kan vara av intresse för en leverantör från en annan medlemsstat är den skyldig att iaktta de grundläggande principerna som följer av fördragen.27 I den svenska lagstiftningen tillämpas dessa regler som huvudregel även på sådana upphandlingar som inte omfattas av EU:s upphand- lingsdirektiv. Det innebär att om ett samverkansavtal mellan två eller flera kommuner innebär att de byter eller köper tjänster av varandra så måste avtalet som huvudregel upphandlas i enlighet med upphand- lingslagstiftningen.28 Upphandlingsreglerna kan alltså i vissa fall inne- bära begränsningar i möjligheten att samverka. Från dessa regler finns emellertid vissa undantag. Är det fråga om samverkan i mindre skala, kan möjligheten till direktupphandling användas.29 Vid direktupp- handling gäller inte några särskilda regler om hur upphandling ska genomföras. Nedan behandlas ytterligare undantag som är av vikt för samverkan mellan kommuner på område. Utövande av offentlig makt Enligt artikel 51 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) ska bestämmelserna om etablering och frihet att tillhanda- hålla tjänster inte omfatta verksamhet som hos medlemsstaten, om än endast tillfälligt, är förenad med utövande av offentlig makt. 26Se bl.a. SOU 2017:77 s. 97 f, SOU 2015:24 s. 443 f., SOU 2012:30 s. 234, SOU 2007:72 s. 294 f. och SOU 2007:10 s. 272. 27SOU 2007:77 s. 97 f. 28SOU 2017:77 s. 192. 29När det gäller s.k. välfärdstjänster enligt bilaga 2 a till lagen (2016:1145) om offentlig upp- handling är direktupphandlingsgränsen . I övrigt är direktupphandlings- gränsen . gäller verksamheter som är direkt och specifikt förenade med utövande av offentlig makt. Undantaget omfattar däremot inte verksamhet som har rent stödjande och förberedande karaktär i förhållande till ut- övande av offentlig makt.30 Om själva maktutövandet kan särskiljas från annan verksamhet så omfattar undantaget inte heller denna övriga verksamhet.31 En stor del av verksamhet är myndighetsutövning. Innebörden av begreppet myndighetsutövning har beskrivits närmare ovan samt mer utförligt i avsnitt 17.4.1. Utmärkande för all myndig- hetsutövning är att det rör sig om beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Inom myndighetsutövning är det inte möjligt att anlita några privata aktörer. JO har i ett beslut uttalat att både handläggning och beslut i ärende hos är myn- dighetsutövning.32 Det EU-rättsliga begreppet ”offentlig makt” anses, enligt regeringen, i stort sett sammanfalla med den svenska termen myndighetsutövning.33 av den kommunala demokratins funk- tionssätt kunde inte heller se några större svårigheter med att inrätta ett samarbete som innebär gemensam myndighetsutövning så länge några privata aktörer inte involveras.34 Även regeringen har slagit fast att när avtalssamverkan avser uppgifter som innefattar myndighetsutövning är upphandlingsreglerna som utgångspunkt inte tillämpliga.35 Ytterligare ett undantag från kravet på upphandling som är av sär- skilt intresse är det som kallas Hamburgundantaget som är ett resul- tat av en dom från EU-domstolen.36 I domen konstaterar att ett samverkansavtal mellan två eller flera upphandlande myndigheter (t.ex. två kommuner) med syftet att tillsammans lösa gemensamma uppgifter under vissa förut- 30C-160/08 kommissionen mot (”Hamburgdomen”), EU:C:2010:230, punkterna 78 och 82. 31Mål 2/74 Reyners, EU:C:1974:68, punkt 47. 32JO 2001/02 s. 250. 2008/09:187 s. 44 f. 34SOU 2012:30 s. 294. 2017/18:151 s. 37. 36C-480/06 kommissionen mot , (”Hamburgdomen”), EU:C:2009:357. sättningar är undantagna upphandlingsreglerna. Domen tar alltså sikte på andra gemensamma uppgifter än myndighetsutövningen som berörts ovan. För att det ska vara fråga om ett s.k. Hamburgsamarbete som är undantaget upphandlingsreglerna krävs att: –avtalet ska ingås endast mellan upphandlande myndigheter, –avtalet ska avse ett samarbete,37 –avtalet ska upprätta eller reglera formerna för detta samarbete, –samarbetet ska avse offentliga tjänster, –samarbetet ska avse myndigheternas gemensamma mål, –samarbetet ska endast styras av överväganden som hänger sam- man med allmänintresset, och –myndigheterna ska uppfylla ett verksamhetskriterium som inne- bär att av den verksamhet som berörs av samarbetet får utövas på den öppna marknaden. Ett Hamburgsamarbete förutsätter alltså att upphandlande myndig- heter samarbetar och kan inte tillämpas när kommuner köper varor och tjänster av varandra. Vidare ska samarbetet ha till syfte att uppnå myndigheternas gemensamma mål vilket innebär att avtalet inte får ha sitt ursprung endast i den ena partens behov.38 Det finns däremot inget krav på att samtliga parter ska ha ett lika stort ansvar för utförandet.39 Samarbeten ska även avse offentliga tjänster. Begreppet offentliga tjänster är inte närmare definierat i lag eller upphandlingsdirektiv, men har ansetts kunna motsvara begreppet allmännyttiga tjänster och allmännyttiga uppdrag som används i praxis. Av skä- len till direktivet framgår att samarbetet kan avse så väl obligatoriska som frivilliga uppgifter och alla typer av verksamheter som samman- hänger med fullgörandet av tjänsterna.40 Exakt var gränsen går för vad som ska anses vara en offentlig tjänst är inte klarlagt och kommer på 37I den svenska översättningen av domen används begreppet samarbete. Begreppet är här syno- nymt med begreppet samverkan. 38Upphandlingsmyndigheten (2017), s. 24. 39SOU 2017:77 s. 137. 40Europaparlamentets och rådets direktiv /24/EU av om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG, skäl 33, , s. 27 och SOU 2017:77 s. 138. sikt att få utvecklas i rättspraxis. Det är framför allt samverkan kring enbart s.k. stödtjänster där rättsläget får anses osäkert.41 Exempel på stödtjänster är lokalvård, gemensam administration, it och ekonomi- tjänster. 21.3Behovet av möjligheter till samverkan Utredningens förslag: Det inför en ny bestämmelse i socialtjänst- lagen som anger att bestämmelser om att en kommun får ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (avtalssamverkan) finns i 9 kap. 37 § kommunallagen. Utredningens bedömning: Möjligheten och förutsättningarna för kommuner att samarbeta och samverka har stärkts genom regleringen i 9 kap. 37 § kommunallagen. I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag som underlättar sam- verkan mellan kommuner. När utredningen fick sitt uppdrag fanns en bestämmelse i 2 kap. 5 § SoL som reglerade avtalssamverkan inom . I bestämmelsen angavs att kommunen fick sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom . Genom ett sådant avtal fick en kommun tillhandahålla tjänster åt en annan kommun. Uppgifter som innefattar myndig- hetsutövning fick dock inte med stöd av denna bestämmelse över- lämnas till andra juridiska personer eller enskild individ. Bestämmelsen gav upphov till viss osäkerhet. Framför allt ansågs det otydligt hur den skulle tillämpas vid avtalssamverkan mellan kom- muner, särskilt i fråga om ärenden som omfattade myndighetsutöv- ning. infördes en generell rätt till avtalssamverkan mellan kommuner i 9 kap. 37 § KL. Enligt bestämmelsen får kommu- ner och regioner ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (avtals- samverkan). I samma bestämmelse infördes en möjlighet för kommu- nerna att vid sådan avtalssamverkan också delegera beslutsfattande 41Upphandlingsmyndigheten (2017), s. 29 och SOU 2017:77 s. 140. till en anställd i den andra kommunen. I och med detta ändrades även lydelsen av 2 kap. 5 § SoL till att ange att utöver avtalssamverkan enligt 9 kap. 37 § KL får en kommun sluta avtal med en enskild person om att utföra kommunens uppgifter inom . Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas.42 För att göra lagen mer lättläst har utredningen valt att göra vissa språkliga ändringar i nuvarande 2 kap 5 § SoL. I den nya formuler- ingen anges att utöver avtalssamverkan får en kommun sluta avtal med en enskild person om att utföra kommunens uppgifter inom . Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas. För att sätta denna nya lydelse i sitt sammanhang föreslår utredningen att det införs en ny bestämmelse som anger att bestämmelser om att en kommun får ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (avtalssamverkan) finns i 9 kap. 37 § KL. Bestämmel- sen placeras i ett första stycke i samma bestämmelse som den om- formulerade 2 kap. 5 § SoL. Krävs ytterligare lagändring för att underlätta samverkan? och gemensam nämnd har funnit . Att samverka på detta sätt upplevs dock av många kommuner som en tidskrävande och administrativt tung process. Det har även anförts att den politiska överbyggnaden gör att de förtroendevalda kommer för långt ifrån styrningen för att det ska vara till kommuninvånarnas bästa. Det har därför efterfrågats möjligheter att kunna samverka på ett enklare sätt. Det har framför allt rört möjligheten att samverka med stöd av avtal. som utredningen arbete pågått har nya bestäm- melser om avtalssamverkan hunnit träda i kraft. Det har även blivit möjligt att delegera beslutanderätt till anställd i annan kommun. Detta innebär enligt utredningen att en del av utredningens uppdrag får anses vara löst. Avtalssamverkan enligt kommunallagen får även avse myndighetsutövning. Myndighetsutövning anses vara sådant utövande av offentlig makt som är undantaget upphandlingsreglerna. Det är alltså möjligt för 42Med enskild person avses både fysisk och juridisk person. kommuner att genom samverkansavtal byta eller köpa tjänster som avser myndighetsutövning. Den kommun som utför en tjänst åt en annan kommun måste dock beakta den kommunala befogenheten. I fråga om sådan avtalssamverkan som inte avser myndighetsut- övning måste kommunerna emellertid beakta upphandlingsreglerna. I vissa fall kan reglerna om direktupphandling vara tillämpliga. Det kan dock även finnas förutsättningar för samverkan utan formella upphandlingsförfaranden. Rör avtalet s.k. offentliga tjänster, vilket torde vara en stor del av verksamhet, är det möjligt att samverka utifrån kriterierna i den s.k. Hamburgundantaget. Sådan samverkan förutsätter att samtliga parter bidrar till samarbetet. Det är alltså inte möjligt att enbart betala för att en annan kommun ska ut- föra en uppgift. Är inte kriterierna uppfyllda måste avtalet upphandlas. Detta kan verka begränsande för kommuners möjlighet att samverka på område. Dessa begränsningar styrs emellertid av europarätten och inte nationell rätt, varför det är ett område där ut- redningen inte har möjlighet att föreslå förändringar. De eventuella begränsningar som reglerna om upphandling innebär för kommun- erna kan därmed inte avhjälpas inom ramen för denna utredning. Närliggande lagstiftning vid avtalssamverkan Frågan om sekretess vid avtalssamverkan berörs inte i förarbetena till 9 kap. 37 § KL i större utsträckning än att det nämns att frågor om sekretess och personuppgiftsbehandling måste övervägas innan samverkan som innefattar extern delegation inleds. Vid avtalssamverkan är det nödvändigt att uppgifter lämnas mellan parterna i avtalet både för att den som är uppdragstagare ska kunna utföra de uppgifter som avtalet omfattar och för att den som är upp- dragsgivare ska kunna följs upp avtalet. Det bör enligt utredningens bedömning vara möjligt att med stöd av 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, lämna uppgifter till uppdragstagaren. I den mån en myndighet får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet, gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten endast om sekretess följer av en primär sekretessbe- stämmelse som är tillämplig hos den mottagande myndigheten eller av en bestämmelse om överföring av sekretess. om en myndighet har elektronisk tillgång till en sekretessreglerad uppgift hos en annan myndighet. Med primär sekretessbestämmelse avses en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myn- digheten (3 kap. 1 § OSL). Om avtalet innebär att en uppdragstagare ska sköta handlägg- ningen av ett visst ärende eller en grupp av ärenden så innebär det att uppdragstagaren utför motsvarande uppgift som uppdragsgivaren själv, dvs. Uppgifter som lämnas till uppdragstagaren torde då omfattas av sekretessbestämmelserna i 26 kap. OSL. Uppgifterna omfattas då av en primär sekretessbestämmelse hos uppdragstagaren. Motsvarande torde gälla när uppgifterna återrapporteras från uppdrags- tagaren till uppdragsgivaren. Frågan om sekretess synes alltså kunna lösas inom ramen för vad som regleras i offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelser om hantering av personuppgifter finns i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), dataskyddslagen (2018:218) och lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom . Dataskyddsreglerna gäller i princip alla, såväl uppdragstagare som uppdragsgivare. I samband med avtalssamverkan kan emellertid sär- skilda frågor uppkomma, t.ex. om särskilda krav måste ställas om personuppgifter lämnas från uppdragstagsgivare eller uppdragsta- gare och vise versa. En centralfråga kan bli vem som bär det juridiska ansvaret för behandlingen av uppgifterna. För bedömningen av denna och andra frågeställningar finns ett omfattande regelverk som har sin grund i europarätten. Utredningen har inte kunnat finna att det finns några kvarva- rande hinder mot samverkan inom som utredningen skulle kunna lösa inom ramen för sitt uppdrag. Utredningens bedöm- ning är att möjligheten och förutsättningarna för kommuner att sam- arbeta och samverka har stärkts genom regleringen i 9 kap. 37 § KL och att utredningens uppdrag i och med det redan är löst. Några ytter- ligare lagändringar föreslås därför inte. Bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453), förkorta SoL, om vis- telsekommunens ansvar är resultatet av en lång historisk utveckling med sin början under industrialiseringen och urbaniseringen . En utveckling som innebar att hemsock- nens ansvar för de personer som flyttade till en annan kommun successivt minskades. Enligt fattigvårdslag hade hemorts- kommunen fortfarande kvar ett visst ansvar för obligatorisk fattig- vård medan vistelsekommunen i regel hade ansvar för den fattigvård som var frivillig.1 I socialhjälpslagen (1956:2) utökades vistelsekommunens ansvar till alla som vistades i kommunen.