sou · H8B371 · 2020-12-02 00:00:00 — Eftersom hushållningsbestäm- melserna i 3 och 4 kap. ska tillämpas i tillåtlighetsfrågan ska också villkor kunna ställas för att tillgodose syftet med bestäm- melserna. Det kan noteras att det endast är sådana villkor som rör den planerade verksamhetens inverkan på de motstående intressena 15SOU 2015:99, prop. 1997/98:45 Del 2. 1988/89 :92, s. 63 f. som ska kunna ställas. Villkoren får inte ta sikte på annat än att mot- verka och kompensera menlig inverkan på motstående intressen av den planerade verksamheten.17 Vid en konflikt bör i första hand under- sökas om den kan lösas med hjälp av villkor i koncessionen. I formu- leringen att villkoret ska skydda allmänna intressen eller enskild rätt ligger att det endast är sådana villkor som rör den planerade verksam- hetens inverkan på de motstående intressena som ska kunna ställas. Utredningen erinrar om att villkor avseende miljörisker regleras i tillståndsärendet enligt . Avslutningsvis vill vi peka på möjligheten till ekologisk kompensation enligt 16 kap. 9 § miljö- balken och hänvisar till den utredning som är under beredning inom . En framtida utvinning av koncessionsmineral i alunskiffer kan förväntas ske genom brytning i dagbrott. Dagbrott innebär ianspråktagande av stora markområden vilket medför att olika markanvändningsintressen kan komma att ställas mot varandra. Alunskiffer förekommer, förutom i områden dör rennäring bedrivs, även i områden med aktivt jord- bruk och i vissa fall skogsbruk. Detta innebär en risk för att utvin- ningsverksamheten kan komma att medföra en påverkan på jordbru- ket och den nationella livsmedelsproduktionen, liksom på skogsbruket. Som redovisats ovan, verkar bestämmelsen i 8 kap. 6 a § minerallagen inte ha tillämpats. En anledning kan vara att gruvverksamhet inte har förekommit i områden med jordbruk och skogsbruk som kan lida väsentlig skada av bearbetningen. En annan anledning kan vara att be- stämmelsen inte uppmärksammats av de ansvariga myndigheterna. En bestämmelse om att bergmästaren ska underrätta statens jord- bruksverk respektive om ansökt bearbetning kan antas medföra väsentlig skada på jord- eller skogsbruket skulle uppmärk- samma de ansvariga myndigheterna på frågan och underlätta en till- lämpning av bestämmelsen. respektive skogs- styrelsen får sedan samråda med och, om frågan inte kan lösas på annat sätt, förordna om en särskild utredning. Det bör påpekas att regleringen i 8 kap. 6 a § inte följer systema- tiken och ansvarsfördelningen i minerallagen i övrigt. 1988/89:92. för att det är väsentligt att bestämmelsen ses över i samband med den aviserade framtida generella översynen av minerallagen. Vägledning till bestämmelsen i 8 kap. 6 a § minerallagen Som redovisats ovan, verkar bestämmelsen i 8 kap. 6 a § mineral- lagen inte ha tillämpats, i vart fall inte i närtid. En anledning kan vara att gruvverksamhet inte har förekommit i områden med ett aktivt jordbruk. Det saknas därför erfarenhet av bestämmelsens tillämp- ning. Till detta kommer att alunskiffer även finns i områden utanför de traditionella gruvlänen vilket innebär att avvägningsfrågorna kan komma att aktualiseras för länsstyrelser utan tidigare erfarenhet av gruvverksamhet. Med beaktande av detta föreslår vi att berörda myn- digheter får i uppdrag att upprätta en vägledning kring tillämpning av bestämmelsen och den avvägning mellan motstående intressen som ska göras. En koncession kan också förenas med villkor för att skydda allmänna intressen och enskild rätt. Vägledningen skulle riktas in på hur ianspråktagandet av jordbruks- och skogsbruksmark kan göras för att minska negativ påverkan. Vi bedömer att , Skogs- styrelsen, geologiska undersökning (SGU), och länsstyrelserna bör delta i arbetet med att ta fram en sådan väg- ledning. 6.2.3Förslag att ansökan om undersökningstillstånd och bearbetningskoncession ska innehålla uppgift om den berör alunskiffer Förslag: Utredningen föreslår att ansökan om undersöknings- tillstånd och bearbetningskoncession ska innehålla en uppgift för det fall att ansökan avser alunskiffer. Bestämmelserna i minerallagen reglerar utvinning av vissa särskilt angivna koncessionsmineral, men inte utvinning ur viss bergart. Det är därför inte möjligt att identifiera eller följa upp verk- samhet som avser bearbetning i alunskiffer. I 1 och 17 §§ mineralför- ordningen regleras vilka uppgifter som ska ingå i ansökan om under- sökningstillstånd respektive bearbetningskoncession. De ovan föreslagna skärpningarna av regelverket innefattar särreglering avseende utvinning ur alunskiffer. För att kunna identifiera och följa upp verksamhet som avser bearbetning i alunskiffer krävs det att denna uppgift noteras och registreras hos bergmästaren. Utredningen före- slår ett tillägg till 1 och 17 §§ mineralförordningen att det i ansökan om undersökningstillstånd respektive bearbetningskoncession ska an- ges om utvinningen avser utvinning respektive bearbetning i alun- skiffer, och att denna uppgift registreras i ärendet hos bergmästaren. 6.3Ökad kunskap om miljörisker vid utvinning i alunskiffer Som framgår i avsnitt 5.4.3 finns det ett antal kunskapsluckor som försvårar bedömningarna av miljöriskerna med utvinning av metaller och ur alunskiffer. Det handlar dels om alunskifferns sam- mansättning vid olika förekomster och hur ämnen reagerar vid olika förutsättningar, dels om utvinnings- och efterbehandlingsmetoder. I detta avsnitt lämnar vi några förslag på åtgärder som syftar till att öka kunskapen om hantering av de miljörisker som är förknip- pade med metall- och mineralutvinning ur alunskiffer. Förslag: Utredningen förslår att SGU ges i uppdrag att upprätta en databas om förekomster av alunskiffer samt dess sammansätt- ning, samt en databas om förekomst av innovationskritiska metal- ler och i gruvavfall från alunskiffer. Därutöver förslås SGU arrangera ett forum för kompetensut- veckling och erfarenhetsutbyte om miljörisker vid utvinning av innovationskritiska metaller ur alunskiffer samt inrätta ett forsk- ningsprogram med inriktning mot miljörisker vid utvinning i alun- skiffer. 6.3.1Databas om förekomster av alunskiffer samt dess sammansättning Utredningens förslag är att SGU får i uppdrag att kartlägga samman- sättningen i alunskiffer på ett antal olika geografiska platser i och att sätta upp en databas där resultatet finns tillgängligt för all- mänheten. Förslagsvis byggs SGU:s befintliga databas ut med detta tillägg. Syftet är att skapa objektiv information om vilka ämnen som finns i berggrunden. Informationen underlättar för myndigheterna att bedöma underlag från prospektörer. Därmed kan även miljö- riskerna minskas. har SGU en databas över bergarter och berggrund, men den är inte komplett vad gäller alunskiffer. Det finns information om var förekomsterna av alunskiffer finns i och viss information om sammansättningen av olika alunskifferförekomster, men mycket in- formation saknas. information om alunskiffer har huvud- sakligen utgått från intresset för utvinning av andra ämnen än de som är av intresse . Det har därför inte gjorts några ingående under- sökningar om förekomst av ämnen såsom sällsynta jordartsmetaller. I och med det nya intresset för innovationskritiska metaller och finns det anledning att göra en kartläggning av alunskifferns sammansättning och potentiella miljörisker vid olika geografiska plat- ser i . Informationen bör samlas in av SGU och tillgänggöras via en databas hos myndigheten. Alunskifferns sammansättning och potentiella miljöpåverkan vid exponering gör att lättillgänglig information om dess förekomst och sammansättning inte bara är viktig inför gruvverksamhet utan även bland annat inför anläggning av infrastruktur och jordbruk. har en motsvarande databas där förekomsterna av svarta skiffrar finns registrerade. 6.3.2Databas för förekomst av innovationskritiska metaller och i gruvavfall från alunskiffer Gruvavfall är en möjlig sekundär källa till utvinning av innovations- kritiska metaller och . Därför föreslår utredningen att SGU, tillsammans med , får i uppdrag att kartlägga före- komsterna av innovationskritiska metaller och i historiskt gruvavfall från alunskiffer. Detta föreslås ske inom ramen för de insatser som SGU tillsam- mans med ska vidta för att öka möjligheterna till återvinning av metaller. Arbetet innefattar kart- läggning av innovationskritiska metaller och i sekundära källor. Detta möjliggörs genom en föreslagen ökning av SGU:s förvalt- ningsanslag i regeringens budgetproposition . I satsningen föreslås också få ta del av medlen för att bidra till arbetet. Intresset för innovationskritiska metaller och har uppstått i samband med utvecklingen av ny teknik. Dessa ämnen före- kommer bland annat i avfallshögar från tidigare utvinning av andra ämnen. Som framkommit i utredningen finns ett antal platser i där avfallshögar förekommer från tidigare brytning i alunskiffer. Där- emot saknas detaljerad information om innehållet i dessa. Kun- skapen om vilka innovationskritiska metaller och som finns i äldre gruvavfall är begränsad, liksom omfattningen. SGU har undersökt förekomsten av innovationskritiska metaller och i gruvavfall i Bergslagen, men samlad information om andra före- komster saknas. Förändrad efterfrågan av metaller och har gjort att vissa ämnen som tidigare ansågs vara avfall anses värda att utvinna. I fall dessa ämnen kan avlägsnas innebär det en mindre miljöbelast- ning jämfört med utvinning ur primära källor. Sannolikt innebär det en miljövinst eftersom potentiellt toxiska ämnen separeras och reste- rande avfall behandlas utifrån en modernare miljölagstiftning med högre miljökrav på avfallshantering än vad som var fallet när befint- liga avfallshögar skapades. Det är också utifrån ett miljöskyddsper- spektiv relevant att dokumentera avfallets innehåll även om inga ämnen kan utvinnas. Informationen ger till exempel möjlighet att studera vittringsprocessen i avfall från alunskiffer. 6.3.3Forum för kompetensutveckling och erfarenhetsutbyte om miljörisker vid utvinning av innovationskritiska metaller ur alunskiffer Det ökande intresset för alunskiffer grundar sig i behovet av inno- vationskritiska metaller. I finns begränsad erfarenhet av ut- ur alunskiffer för detta ändamål. Vår genomgång visar att såväl myndigheter som verksamhetsutövare har behov av ökad kun- skap och kompetensutveckling på området. Vidare behöver den kun- skap som finns göras tillgänglig på ett samlat sätt. Vi förslår därför att det inrättas ett särskilt forum med inriktning mot innovations- kritiska metaller och utvinning i alunskiffer. Ett forum för myndighets- och branschföreträdare kan bidra till att kunskap och erfarenheter rörande utvinning av innovationskrit- iska metaller och brytning i alunskiffer utbyts, sprids och utvecklas. Ökad kunskap underlättar för myndigheterna att göra relevanta be- dömningar i samband med prövningar av koncessioner och tillstånd. Frågor som förslagsvis bör belysas inom forumet är vilka miljö- risker som kan uppkomma vid utvinning ur alunskiffer. Inom ramen för forumet ska omvärldsbevakning ske. Forumet bör ha en särskild inriktning på utvinning i alunskiffer. Detta kan kompletteras med ytterligare frågeställningar som foru- met bedömer vara relevanta. Vi föreslår att SGU ges i uppdrag att inrätta ett sådan forum. Deltagande parter kan vara Havs- och vattenmyndigheten, Natur- vårdsverket, , Länsstyrelserna (främst de med alun- skifferförekomster) och Svemin samt enskilda verksamhetsutövare. 6.3.4Inrätta ett forskningsprogram med inriktning mot miljörisker vid utvinning i alunskiffer Utredningen föreslår att ett forskningsprogram inrättas för att öka kunskapen om miljöriskerna i samband med utvinning av metaller och i alunskiffer. Förslaget är att staten avsätter fem miljo- ner kronor för detta ändamål genom anslag till SGU. SGU föreslås ansvara för hanteringen av dessa medel och besluta om inriktning för forskningen i samråd med andra aktörer. Utredningen har i sammanställningen av kunskapsluckor identi- fierat ett antal områden där ny kunskap behöver utvecklas. Förekom- mande ämnens toxicitet, som till exempel kan användas som underlag för ytterligare bedömningsgrunder för vatten, är ett område som ut- redningen anser lämpar sig väl för forskning. Kunskapen om uranets oorganiska och organiska källa och uranets mobilitet, utifrån de för- utsättningar som rådet i alunskiffer, behöver ökas. En stor del av tillgängliga forskningsmedel kräver delfinansiering av annan part, såsom industrin. Mycket av befintlig forskning rör utveckling av utvinningsmetoder. Däremot saknas forskning som är inriktad mot miljöriskerna vid utvinning. För att öka kunskapen om miljörisker i samband med utvinning ur alunskiffer behöver staten ta en aktiv roll för att främja forskning inom detta område. SGU är anslagsgivare till geovetenskaplig forskning och har därmed erfarenhet och upparbetade strukturer för den här typen av verksamhet. Förslagsvis inleds SGU:s arbete med att kart- lägga befintlig forskning och mer i detalj precisera forskningsbehov och lämpligt upplägg för utdelning av forskningsmedlen. Eftersom medlen för denna insats är begränsade, liksom omfånget på forskningens inriktning, vore det en fördel om initiativet kan kopp- las samman med en annan forskningssatsning inom relaterat område. Det kan till exempel vara forskning om utvinning av innovationskri- tiska metaller och . För att bredda nätverket av forskare inom området vore det en fördel om satsningen kopplas samman med annan nordisk eller europeisk forskning. 6.3.5Återrapportering och utvärdering av kunskapsåtgärder Vidare förslås att SGU gör en rapportering med utvärder- ing till regeringen om vad som dittills har genomförts, främst av- seende: •uppbyggnaden av empiriska data och ökad kunskap om alunskiffern, •forumet för erfarenhetsutbyte och •en första utvärdering av genomförd forskning. Forskningsprogrammet föreslås avslutas . Rapporter- ingen utgör basen för en bedömning av vilka insatser som krävs år- ligen efter 2025 för att upprätthålla en långsiktig objektiv nationell kompetens kring alunskiffern och miljörisker vid utvinning ur den. Vi har i vår analys av hur regelverket kan skärpas även övervägt ett antal alternativ, som vi valt att inte gå vidare med. Några av dessa redo- gör vi för kort i detta avsnitt. Svensk miljölagstiftning bygger på generella regler som gäller för all miljöfarlig verksamhet och som tillämpas lika för alla. En prövning mot miljöreglerna görs sedan i det enskilda fallet. Vi bedömer att de miljörisker som finns i samband med utvinning av metaller och ur alunskiffer främst beror på alunskifferns kom- plexa sammansättning och de kunskapsluckor som finns kopplade till den. Efter att ha analyserat prövningsprocessen enligt , särskilt med beaktande av de tillägg som är under beredning, menar viockså att regleringen är tillräcklig för att utvinning av metaller och ur alunskiffer ska ske på ett sådant sätt att de miljökrav som uppställs i lagstiftningen uppfylls. Vi ser de förslag som är under beredning, som bland annat innebär att avfallshanteringsplanens roll förtydligas och att det ställs högre krav på den ekonomiska säkerhet som verksamhetsutövaren ska ställa för miljöriskerna, som viktiga tillägg i regelverket. Vi har särskilt analyserat möjligheterna att skärpa kraven i ut- vinningsavfallsförordningen för alunskiffer, men inte funnit att av- fallet från alunskiffer skulle ha några sådana specifika egenskaper som skulle att motivera en särreglering. De enskilda miljöriskerna som en komplex sammansättning av metaller och , samt innehållet av organiskt material, uran och sulfidmineral innebär, är inte unika för alunskiffer. Till detta kommer att alunskifferns sammansättning, dess egen- skaper och vilka avfall som uppkommer inte är enhetlig, utan varierar mellan olika geografiska platser. Vi har inte kunnat identifiera några specifika miljörisker som är förknippade enbart med utvinning ur alunskiffer. Vi bedömer det därför inte motiverat att föreslå en sär- skild reglering i detta hänseende för alunskiffer. Några regleringar som utredningen övervägt men inte gått vidare med är generellt förbud mot utvinning ur alunskiffer och möjlighet till kommunalt veto. Utvinning av innovationskritiska metaller och är ett sam- hällsintresse. Ett förbud skulle kunna försvåra tillgången till ämnen som är centrala för utveckling av fossilfri teknik. Det har inte kom- mit fram någon specifik miljörisk som skulle vara unik för brytning i alunskiffer, eller något annat skäl, som skulle motivera ett generellt förbud. Svensk miljölagstiftning bygger på generella regler som gäl- ler för all miljöfarlig verksamhet och som tillämpas lika för alla vid prövning i det enskilda fallet. Verksamhetsutövare som inte kan visa att de miljökrav som ställs är uppfyllda beviljas inte tillstånd. Som redovisats ovan är det utredningens bedömning att prövningspro- cessen enligt är tillräcklig för att säkerställa att brytning och utvinning i alunskiffer sker på ett sådant sätt att de miljökrav som uppställs i lagstiftningen uppfylls. Ett förbud mot brytning ur alun- skiffer är inte motiverat. Det skulle också kunna föranleda skadestånds- anspråk mot staten.18 Samma överväganden gäller för ett tillfälligt förbud. En grundläggande förutsättning för gruvnäringen är att verksam- heten är platsbunden. Det innebär att valet står mellan att utvinna en fyndighet på den plats där den finns eller låta bli.19 Ett veto skulle därmed i praktiken kunna få samma konsekvenser som ett generellt förbud. Det kan vidare noteras att Regeringen har tillsatt en utredning som ska se över möjligheten att ta bort det kommunala vindkrafts- vetot.20 18Det kan noteras att prospektören har framställt skadeståndsanspråk mot staten på grund av förbudet att bryta uran. Staten har tillbakavisat kravet. 1988/89 :82 s. 58 f. 2020:108: Utredning om ökad förutsägbarhet vid miljöprövning av vindkraft. Krav på redovisning av möjlig utvinning Vi har även övervägt en bestämmelse med innebörd att verksam- hetsutövaren, i en miljökonsekvensbeskrivning för utvinning i alun- skiffer, ska redovisa (i) undersökta möjliga alternativ i fråga om vilka metaller och som skulle kunna utvinnas, samt (ii) skälen för de val som har gjorts med hänsyn till miljöeffekter. En sådan bestämmelse skulle kunna ge verksamhetsutövaren in- citament att utvinna så många ämnen som möjligt ur det utbrutna materialet. Av utredningens kunskapssammanställning om alunskiffer och dess miljörisker framgår att en av de största miljöriskerna vid utvin- ning ur alunskiffer är att alunskiffern är polymetallisk och innehåller ett stort antal toxiska metaller i små mängder. Om man utvinner endast en eller några få metaller kommer övriga toxiska metaller att hamna i avfallet vilket gör detta svårt att hantera. Ju fler metaller som utvinns desto mindre toxiskt avfall. En resurseffektiv hantering av det utbrutna materialet skulle också vara i linje med den cirkulära ekonomi som eftersträvas. Genom att kräva en utredning av poten- tiellt utvinningsbara metaller skulle man kunna uppnå en ökad med- vetenhet om potentiella miljörisker och resurseffektivitet. Vi har emellertid valt att inte föreslå en sådan reglering, främst med hänsyn till att det är högst tveksamt om den tänkta regleringen skulle tillföra något ytterligare utöver redan befintlig lagstiftning. Hushållningsprincipen i de allmänna hänsynsreglerna stadgar att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd bland annat ska utnyttja möjligheterna att minska mängden avfall, minska de nega- tiva effekterna av avfall, och återvinna avfall, i den mån det inte kan anses orimligt. Vid rimlighetsbedömningen ska särskild hänsyn tas till nyttan av åtgärden jämfört med kostnaderna för åtgärden. Vidare ska miljökonsekvensbeskrivningen enligt gällande bestämmelser inne- hålla uppgift i fråga om teknik, storlek, omfattning, skyddsåtgärder, begränsningar, försiktighetsmått och andra relevanta aspekter och skälen för de val som har gjorts med hänsyn till miljöeffekter. Det kan för övrigt noteras att företagen även av företagsekonomiska skäl torde ha som ambition att försöka utvinna största möjliga mängd metaller och . Utöver vad som följer av kommittéförordningen (1998:1474) ska ut- redningen enligt sitt direktiv redovisa konsekvenser för möjligheten att bedriva prospektering och tillgodogörande av råvaror från alun- skiffer. Det gäller särskilt tillgodogörande av de som EU-kom- missionen har identifierat som innovationskritiska, av vikt för grön energi och annan högteknologisk omställning samt för för- sörjningstrygghet. Vidare ska konsekvenserna av förslagen redovisas dels generellt för markägare och innehavare av rättigheter kopplade till utvinning ur alunskiffer, inklusive frågor om äganderätt och rätt till ersättning, dels för investeringsklimatet i den svenska mineralindustrin. Konsekvenserna för företag som har gjort investeringar ska särskilt belysas. Vidare ska en bedömning av förslagens konsekvenser för miljön lokalt såväl som globalt göras. I det här kapitlet kvantifieras också de samhällsekonomiska effekterna av de förslag som föreslås, i den mån det är möjligt. Förslaget att bergmästaren, efter samråd med , ska underrätta och om eventuellt behov av utredning om ansökt bearbetning kan medföra väsentlig skada på jordbruket respektive skogsbruket, liksom den vägled- ning som föreslås ta fram, ökar förutsättningarna för att skyddet för den brukningsvärda marken uppmärksammas inom prövnings- processen. Förslaget att koncession för bearbetning i alunskiffer får beviljas endast den som visar att den är lämplig att bedriva sådan bearbet- ning, ökar förutsättningarna för att den som beviljas bearbetnings- koncession har den kunskap och de ekonomiska förutsättningar som krävs för att bedriva sådan verksamhet. Förslagen att ansökan om undersökningstillstånd och bearbet- ningskoncession ska innehålla upplysning om att undersökningen respektive bearbetningen avses ske i alunskiffer höjer uppmärksam- heten kring detta hos prövningsmyndigheten och berörda aktörer. Förslaget gör det också möjligt att identifiera och följa verksam- het som avser alunskiffer. De kunskapsinsatser som föreslås medför att kunskapsnivån och kompetens på myndighetsnivå, liksom hos övriga aktörer höjs. Detta medför positiva konsekvenser för miljön lokalt. Förslagen bedöms ha begränsade konsekvenser för innehavare av rättigheter kopplade till utvinning ur alunskiffer. De bedöms inte ha någon betydande negativ påverkan på investeringsklimatet i den svenska mineralindustrin, eller på möjligheterna till tillgodo- görande av innovationskritiska ämnen av vikt för grön energi och annan högteknologisk omställning. Det förhållandet att hållbar utvinning av innovationskritiska metaller och kan ske i innebär också positiva effekter på miljön globalt. 7.1Utgångspunkter för utredningens konsekvensanalys Utgångspunkter för vår konsekvensbedömning är den kunskapsöver- sikt och den genomgång och analys av prövningsprocessen som vi har gjort och som redovisas i kapitel 4 och 5. Vi föreslår att nuva- rande krav i minerallagen på lämplighetsprövning av verksamhetsut- övare som ansöker om bearbetningskoncession avseende olja eller gas- formiga kolväten utökas till att även gälla sökande som ansöker om koncession för bearbetning av metaller och ur alunskiffer. Vidare föreslås ett förtydligande av processen som rör behovet av sär- skild utredning i de fall som bearbetningen kan medföra väsentlig skada på jordbruket eller skogsbruket. Vi föreslår även regleringar i mineral- förordningen som syftar till att tydliggöra att utvinning sker i just alunskiffer. Därutöver föreslår vi ett antal åtgärder för att öka kun- skapen om miljörisker vid utvinning ur alunskiffer. 7.2.1Konsekvenser för möjligheten att bedriva prospektering och tillgodogörande av råvaror från alunskiffer