sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — Även bristande planering i kommunerna, både på kort och på lång sikt, leder till att beslut inte kan verkställas inom skälig tid. Det kan till exempel handla om bristfälliga underlag vilka medför att det inte går att göra en tillförlitlig bedömning av det framtida behovet av sär- skilda boendeformer. Syftet med sanktionsåtgärderna i socialtjänstlagen är att bidra till att minska väntetiderna och på så sätt stärka rättssäkerheten för enskilda som beviljats insatser. Trots detta har, sedan tiden för in- förandet av sanktionsavgifterna, väntetiderna inte gått ned. Förutom orsaker som är att hänföra till kommunen, kan det ibland också bero på den enskilde att ett gynnande beslut inte verkställs. Den enskilde kan exempelvis i vissa fall tackat nej till det boende som kommunen erbjuder om boendets geografiska placering, utformning, standard, kvalitet etc. inte motsvarat den enskildes önskemål eller upplevts uppfylla den enskildes behov. Av de utvärderingar som genomförts framkommer att de grund- läggande problemen och bakomliggande orsakerna till de långa vänte- tiderna inte är ett ”kommunalt beteendeproblem” eller ett utslag av att kommunerna trotsar lagstiftningen. I stället bottnar väntetiderna i problem med resurser och bristande planering. kon- staterar i sin granskning att den särskilda avgiften inte har någon betydelse för verkställigheten av insatser. Trots detta finns ett system med en ekonomisk sanktion som åläggs kommunerna för ett rättsstridigt beteende. Med tanke på de bakomliggande orsakerna till väntetiderna är det svårt att se att sanktionsavgifterna är ett verknings- fullt och rimligt verktyg för att komma till rätta med problemen. När människor får vänta på insatser kan det skapa både oro och stress. De kan också leda till att människors tillstånd försämras, det gäller inte minst en äldre person i behov av ett särskilt boende. Såsom inrapporteringen av ej verkställda beslut visar förekommer det inom att människor får vänta oskäligt länge på beviljade insatser. Att människor inte får de insatser som de har rätt till utgör ett allvarligt rättssäkerhetsproblem. Rätten till bistånd sätts ur spel när människor inte får ta del av de insatser som de bedömts ha behov av och rätt till. Det är ytterst angeläget att kommunerna gör vad de kan för att tillhandhålla insatser . Enligt utredningens bedömning beror dock dessa väntetider inte på tredska. Kommunernas problem med väntetider är främst ett planerings- problem och ett resursproblem. Utredningen anser att problemet med ej verkställda beslut kan lösas på ett bättre sätt än genom dagens sanktionsavgifter. Genom att kom- munernas ansvar för planering utvidgas (se avsnitt 10.2.3) och att till- synsmyndigheten, med stöd av det vanliga granskningsinstitutet, granskar och ingriper mot de kommuner som inte planerar sina in- satser och inte verkställer , bedömer utredningen att sanktions- avgifterna inte fyller tillräckligt stor funktion för att vara motiverade. Tillsynsuppdraget gör det fullt möjligt för tillsynsmyndigheten att inom ramen för dagens lagstiftning granska olika former av system som kan påverka rättstillämpningen och insatsernas utformning. I det ingår att granska kommunens skyldighet att planera sina insatser. ska även granska hur kommunerna planerar både nu och för framtiden för att människor ska kunna få de insatser de har rätt till. Det kan även ifrågasättas om det är att rimligt att staten har en ordning där kommunernas problem med planering och resurser bestraffas med sanktionsavgifter. Likartade problem med väntetider och köer inom hälso- och sjukvården bemöts på ett annat sätt från statens sida. Där stöttar staten bl.a. genom att ingå överenskom- melser med SKR och premiera de regioner som kortar köerna via prestationsbaserade ersättningar. Även om det skiljer sig mellan och hälso- och sjukvården på så sätt att insatser är utkrävbara anser utredningen att den statliga styrningen av kommuner och regioner bör ske på någorlunda likvärdigt sätt. Enligt vad utredningen erfarit påverkar styrningen också bilden av förtroendet för huvudmännen. Det finns en risk att förtroendet till kommunerna uppfattas som lågt och urholkas när regelverket signa- lerar att det handlar om tredska. Denna bild bekräftas också av den enkätundersökning som utförde i samband med sin granskning av särskilda avgifter.36 Synpunkterna som bl.a. lyftes fram var att lag- stiftningen innebär en onödig kontroll och en misstro mot kom- munerna. Eftersom tillsynsmyndigheten, oavsett den särskilda av- giften, har möjlighet att ingripa mot kommuner som inte verkställer beslut eller erbjuder de insatser som kommunen är skyldig att tillhandahålla, anser utredningen att systemet med sanktionsavgifter bör tas bort. Tillsynens roll i ärenden om sanktionsavgifter innebär 2008/09:160 s. 73–75. 36IVO (2013). Hur länge ska man behöva vänta? också en smal och resurskrävande granskning eftersom varje ärende avser en individ och ett beslut. En sådan granskning är knappast förenlig med en lärande tillsyn.37 Utredningen anser att de föreslagna ändringarna ger större möjlighet för tillsynsmyndigheten att åstad- komma förändring bland de kommuner som har problem med vänte- tider. Genom att granska och följa upp kommuner, i stället för att handlägga och granska ärenden på individnivå kan rättssäkerheten för det stora flertalet öka. Utredningen bedömer inte att det kommer att påverka rättssäker- heten för den enskilde negativt. Dagens system är endast repressivt och kortar inte verkställighetstiden för den enskilde. Problemet med långa väntetider kan fortsättningsvis i stället åtgärdas genom dels kom- munens planering, dels tillsynsmyndighetens granskning av såväl pla- nering som väntetider. 10.3.6Tiden för rapportering av ej verkställda beslut förlängs Utredningens bedömning: Rapporteringsskyldigheten är en vik- tig förutsättning för kommunens planering av insatser och för tillsynsmyndighetens möjlighet till kontroll. Utredningens förslag: Tiden för rapportering av ej verkställda beslut, enligt nuvarande 16 kap. 6 f § tredje stycket och 6 h § tredje stycket socialtjänstlagen, förlängs från en gång i kvartalet till en gång var sjätte månad. Ett syfte med kommunernas rapportering av ej verkställda beslut är att den ska bidra till kunskap, uppföljning och underlag för planer- ing. Rapporteringen ska också underlätta och möjliggöra tillsyn och ge tillsynsmyndigheten en överblick över situationen och kommu- nernas arbete med ej verkställda beslut. Utredningen anser att rap- porteringsskyldigheten utgör ett viktigt underlag för tillsyn av såväl kommunernas planering som kontroll av eventuella väntetider. framhålls att genomgående har en samma- nlagd stor administrativ börda att hantera. Rapporteringen innebär att varje gynnande biståndsbeslut som inte verkställts ska rapporteras till och kommunens revisorer. Är beslutet inte verkställt vid nästa rapporteringstillfälle () ska det rapporteras igen. Ett och samma beslut kan därmed rapporteras . För varje beslut ska också orsakerna till dröjsmålet anges. Enligt kommunerna är det inte alltid enkelt att ta fram uppgifterna. Informationsöverföringen inom kommunen fungerar inte alltid som den ska, och det kan vara svårt för rapportören att få fram underlag och dokumentation. Därutöver ska socialnämnden en gång i kvar- talet till kommunfullmäktige lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande beslut som inte har verkställts inom tre måna- der. ska också lämna en statistikrapport över hur många av nämndens gynnande som inte har verkställts på nytt från den dag då verkställigheten avbröts. Av rapporterna ska framgå vilka typer av bistånd dessa beslut gäller samt hur som har förflutit för respektive beslut. Rapporteringen tar av dessa skäl en del tid. Utredningen föreslår därför att skyldigheten att inrapportera ej verkställda beslut förlängs från till var sjätte månad. De beslut som inrapporteras ska fortsatt avse beslut som inte verk- ställts från beslutet. På så sätt minskar risken för eventuellt negativa konsekvenser likt den att kommunerna skulle likställa tidsgränsen för rapporteringen med att de har på sig att verkställa ett beslut. En förlängning av tidsintervallet innebär att får kännedom om dröjsmålen i stället för de fyra som gäller . Detsamma gäller kommunens revisorer. Rapporteringens funktion som verktyg för att få överblick och under- lag för planering av insatser kommer enligt utredningens bedömning inte att påverkas nämnvärt. Det kommer alltjämt att finnas förut- sättningar för att, på både och nationell nivå, skapa sig en god bild av vilka beslut som inte verkställs . Utredningen bedö- mer att en sådan förändring inte kommer att påverka eller försämra rättssäkerheten för den enskilde. Eftersom inrapporteringen kom- mer att innefatta beslut som inte verkställts ser inte utredningen någon risk för att kommunernas väntetider anpassas efter den förlängda rapporteringsskyldigheten. Utredningen har övervägt att avskaffa rapporteringsskyldigheten helt och på så sätt minska den administrativa bördan för både kom- munen och . Utredningen bedömer dock att rapporteringen fyller en viktig funktion för kommunens interngranskning. riskerar också att öka verkställighetstiderna och därmed väntetiderna för enskilda. Utredningen bedömer vidare att rapporteringen av ej verk- ställda beslut kan utgöra viktiga underlag för IVO:s tillsyn. Rappor- teringen kommer också att säkerställa att tillsynsmyndigheten har kontroll på vilka kommuner som ev. har problem med väntetider. 10.4Stöd för utvecklingen av en hållbar socialtjänst 10.4.1Överenskommelse med Kommuner och Regioner Förslagen om att ska ha ett förebyggande perspektiv och vara lätt tillgänglig (se avsnitt 7.3 och 7.4) är grundläggande för en hållbar socialtjänst. Flera andra förslag i detta slutbetänkande har också en avgörande betydelse för arbetet med en hållbar socialtjänst. Det gäller förslaget här, att kommunen ska planera sina insatser för enskilda, men även att verksamheten ska bedrivas i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet (se avsnitt 14, 12 och 15) samt att insatser får tillhandahållas utan föregående individuell be- hovsprövning (se avsnitt 17). Även förslaget om att det ska höra till övergripande mål att främja jämställdhet i levnads- villkor hör till de förändringar som krävs för en hållbar socialtjänst (se avsnitt 7.2). Utredningen vill understryka att dessa förslag bildar en helhet i vilken de olika delarna är beroende av och förutsätter varandra. För att förslagen ska ha avsedd effekt och leda till varaktig förändring krävs att kommunerna utvecklar nya arbetssätt och metoder, som systematiskt följs upp och ger underlag för en kunskapsbaserad och mer hållbar socialtjänst. En förutsättning för det är samordning och erfarenhetsutbyte mellan kommunerna. Utredningen bedömer att kommunerna behöver stöd i denna omställning och föreslår i avsnitt 7.5 att regeringen bör ingå en över- enskommelse med SKR i syfte att stödja kommunerna att utveckla nya arbetssätt och metoder med anledning av utredningens förslag om en hållbar socialtjänst. 11.1Krav på god kvalitet Insatser inom ska vara av god kvalitet. Det framgår av 3 kap. 3 § första stycket socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL. Avsikten med bestämmelsen är att garantera kvalitet i den verksamhet som bedrivs och de insatser som ges. Kravet på god kvalitet gäller för såväl myndighetsutövning som övriga insatser. Bestämmelsen gäller både offentlig och privat verksamhet inom socialtjänsten.1 11.1.1Vad är god kvalitet? I förarbetena anförs att det är svårt att på ett entydigt sätt precisera vad som kan anses vara god kvalitet inom olika verk- samhetsområden. Kvalitet är ett svårfångat begrepp och vad som är god kvalitet låter sig inte fastställas på ett entydigt och objektivt sätt. För detta krävs ett utvecklingsarbete av såväl kvalitetskriterier som metoder för att mäta kvaliteten.2 Kvalitet kan inte enbart ses ur brukarens perspektiv utan bör även bedömas ur ett personal-, lednings-, och medborgarperspektiv. Som exempel på faktorer som är av stor betydelse för att en verksamhet ska vara av god kvalitet nämns rättssäkerhet, den enskildes medinfly- tande, lätt tillgänglig vård och service, ett genomtänkt arbetssätt, fungerande arbetsledning och lämplig sammansättning av ett arbets- lag. Att använder sig av ett genomtänkt arbetssätt är en del av kvaliteteten, vilket understryker behovet av uppföljning och utvärdering av olika insatser.3 1996/97:124 s. 51 och 176. 1996/97:124 s. 51 f. och 176. 1996/97:124 s. 52. När det gäller de insatser som utförs inom individ- och familjeomsorg syftar en väsentlig del av dessa till att stödja en förändring i den enskildes livssituation. Kärnan i det sociala arbetet är själva klientarbetet och det som sker i mötet mellan socialarbetaren och klienten. Av stor betydelse för kvaliteten blir då bl.a. en förtro- endefull samverkan och respekt för den enskildes integritet. Sam- mantaget blir en kontinuerlig uppföljning och utvärdering av verk- samheterna mycket angelägen. En viktig del i detta är de som får del av insatserna.4 Beträffande äldreomsorg anförs att god kvalitet innebär att vid behovsbedömningen och i det dagliga arbetet uppmärksamma behov av sådana insatser som kan underlätta den dagliga livsföringen.5 En viktig förutsättning för att uppnå god kvalitet är tillgång till personal med lämplig utbildning och kompetens. Personalen behöver ha god kännedom om personens vanor samt omsorgs- och vårdbehov. Den äldre personen kan t.ex. behöva få en vård och omsorg i livets slut- skede med tillgång till god symtomlindring och möjlighet att på- verka var hon eller han ska tillbringa sin sista tid. Vård och omsorg av god kvalitet kan t.ex. innebära näringsriktiga måltider som kan intas i lugn och ro och som är spridda över dygnet så att det inte blir ett alltför långt avstånd mellan kvällsmålet och frukosten.6 Kvali- teten kan också stärkas av en god personalkontinuitet som kan bidra till tillit och trygghet för den äldre. Försöken att definiera vad som är god kvalitet inom socialtjäns- ten leder enligt förarbetena till slutsatsen att kvalitetsutveckling bör fokuseras på alla delar av verksamheten. Det gäller såväl organisa- tionsstrukturen, arbetsprocessen som det resultat man uppnår.7 Inspektionen för vård och omsorg () bidrar genom tillsyn och tillståndsprövning till en vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter. 1996/97:124 s. 52 f. 1996/97:124 s. 53. 2009/10:116 s. 29. 1996/97:124 s. 51 ff. och 176. 11.1.2Ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete har beslutat om föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. Kvalitet definieras i föreskrifterna med att en verksamhet uppfyller de krav och mål som gäller enligt lagar och andra föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Kvaliteten i verksam- heten ska systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Med ledningssystem avses ett system för att fastställa principer för ledning av verksamheten. Var och en som bedriver socialtjänst ska ha ett ledningssystem för att planera, leda, kontrollera, följa upp, utvärdera och förbättra verksamheten.8 För att säkerställa att ledningssystemet är ändamålsenligt upp- byggt krävs ett fortlöpande systematiskt förbättringsarbete. Den som bedriver socialtjänst ska utöva egenkontroll. Egenkontrollen ska ske med sådan frekvens och i den omfattning som krävs för att kunna säkra verksamhetens kvalitet.9 Egenkontroller innebär även att kon- trollera att verksamheten bedrivs enligt de processer och rutiner som ingår i ledningssystemet.10 11.1.3Kravet på god kvalitet omformuleras Utredningens förslag: Bestämmelsen i nuvarande 3 kap. 3 § social- tjänstlagen omformuleras till att ange att verksamhet inom social- tjänsten ska vara av god kvalitet. Av nuvarande 3 kap. 3 § första stycket SoL framgår att insatser inom ska vara av god kvalitet. Utredningen föreslår i av- snitt 6.2.2 att begreppet insatser i den nya lagen ska vara ett övergri- pande begrepp som tar sikte på de insatser som socialnämnden ska erbjuda i form av rådgivning, omsorg, vård, stöd och annan hjälp till enskilda som behöver det. Utredningen föreslår att begreppet genom- gående i lagen används med denna betydelse. Om begreppet insatser fortsatt anges i 3 kap. 3 § SoL, med denna tydligt definierade betydelse, kommer kravet på kvalitet att bli snä- 8SOSFS 2011:9, 3 kap. 2 §. 9SOSFS 2011:9, 5 kap. 1 §. 10SOSFS 2011:9, 3 kap. 1 §. vare än vad som avses med bestämmelsen . Nämligen att garan- tera kvaliteten i den verksamhet som bedrivs och de insatser som ges.11 För att bibehålla bestämmelsens omfattning föreslår utredningen därför att begreppet insatser ändras till verksamhet. Med verksamhet avses alla åtgärder och aktiviteter som socialnämnden genomför, där- ibland insatser. Begreppet verksamhet används redan i bestämmelsens tredje stycke som anger att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. Av förarbetena följer att bestämmelsen även ställer krav på uppföljning och utvärdering av de insatser som görs.12 Således tar bestämmelserna första och tredje stycket sikte på in- satser respektive verksamhet som lagstiftaren förefaller ha avsett att båda bestämmelserna ska omfatta såväl insatser som verk- samhet i övrigt. Enligt nuvarande 3 kap. 3 a § SoL ska socialnämnden se till att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och miss- förhållanden inom verksamhet rörande barn och unga. Bestämmelsen är ett resultat av betänk- ande.13 I förarbetena anges att kommunernas kvalitetsarbete i hög grad är beroende av att uppföljning sköts på ett systematiskt sätt och utgör en självklar del av verksamheten. beslut och insatser inom detta område har stor betydelse för berörda barn och unga och deras familjer. Insatserna kan vara av mycket ingripande natur och kan spela en viktig roll för ett barns uppväxt och förut- sättningar under resten av livet. Det är därför av central betydelse att socialnämnden följer upp den egna verksamheten som bedrivs inom den sociala barn- och ungdomsvården. Barn och unga inom social- tjänsten är en utsatt grupp och deras säkerhet och trygghet måste bättre kunna garanteras. Det infördes därför en skyldighet för social- nämnden att inom ramen för kvalitetsarbetet se till att det finns ruti- ner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållan- den inom den sociala barn- och ungdomsvården.14 1996/97:124 s. 51 och 176. 1997/98:113 s. 92. 2012/13 :10 och SOU 2009:68. 2012/13:10 s. 92 f. 11.2.1Rutinerna ska gälla hela verksamheten Utredningens förslag: Bestämmelsen i nuvarande 3 kap. 3 a § socialtjänstlagen omformuleras till att ange att socialnämnden an- svarar för att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom verk- samhet. Bestämmelsens nuvarande begränsning till verksamhet rörande barn och unga tas således bort. Enligt nuvarande 3 kap. 3 a § första stycket SoL ska socialnämnden se till att det finns rutiner för att förebygga, upptäcka och åtgärda risker och missförhållanden inom verksamhet rörande barn och unga. Bestämmelsen, är en följd av de missförhållanden som uppmärksammades i och Upprättelseutred- ningen. I samband med beredningen av lagförslaget anförde Lagrådet att en sådan skyldighet rimligen borde gälla alla grupper som ryms inom ansvar och att det därför borde övervägas om skyldigheten antingen kan avvaras eller utformas så att den inte be- gränsas till barn och ungdomar. Regeringens bedömning var emeller- tid att bestämmelsen inte kunde avvaras med hänsyn till vad som då framkommit om övergrepp och annan vanvård inom den sociala barn- och ungdomsvården. Det fanns inte heller beredningsunderlag för att utvidga förslaget till att omfatta fler grupper.15 I socialtjänstlagen finns även andra bestämmelser som syftar till att förebygga risker och missförhållanden inom . omfattade när den infördes endast äldre personer och personer med funktionsnedsättning men utvidgades sedermera till att omfatta hela . Motivet till detta var bl.a. att utsattheten för en person som är beroende av insatser från är likartad, oavsett om det gäller barn, äldre, personer med funktionsnedsättning eller någon annan.16 Isamband med utvidgningen av lex Sarah-bestämmelsen infördes även en bestämmelse i nuvarande 14 kap. 6 § SoL om att ett missför- hållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, ska dokumen- teras, utredas och avhjälpas eller undanröjas utan dröjsmål. I förarbetena anges att missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden ofta är generella till sin natur och inte endast uppkommer i förhål- 2012/13:10 s. 93. 1997/98 :113 s. 85 samt prop. 2009/10:131 s. 21. lande till en viss enskild person. Det anges även att det är viktigt att missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden utreds. Dels för att så långt som möjligt klarlägga händelseförloppet och på- verkande faktorer, dels för att ge tillsynsmyndigheten underlag.17 Bestämmelsen omfattar hela . Vidare finns det i föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete, bestämmelser om kommunernas arbete med att utveckla och säkra kvalitet i verksamheten. Där anges att riskanalyser är en del av det systematiska förbättringsarbetet. Den som bedriver socialtjänst ska fortlöpande göra riskanalyser för att bedöma om det finns risk för att händelser kan inträffa som kan medföra brister i verksamhetens kvalitet.18 För att säkra verksamhetens kvalitet ska det även finnas rutiner. De åtgärder ska vidtas som krävs för att säkra verksamhetens kvalitet.19 Även dessa bestämmelser omfattar hela . Enligt utredningens mening är ett fungerande system för risk- hantering en förutsättning för att kunna säkerställa god kvalitet i . Risker och missförhållanden kan vara generella till sin natur och kan uppkomma i förhållande till olika grupper. Att ha ruti- ner för att förebygga, upptäcka och åtgärda missförhållanden och ris- ker för missförhållanden är mot bakgrund av vad som anges ovan något som socialnämnden ansvarar för inom ramen för sitt kvalitetsarbete. Utredningen har därför övervägt om bestämmelsen i stället för att utvidgas bör tas bort i socialtjänstlagen. Regeringen bedömde emellertid när regleringen infördes att den nuvarande bestäm- melsen, som tar sikte på verksamheter rörande barn och unga, inte gick att avvara. Regeringen såg ett behov av att verk- samhet här fick en mer precis reglering.20 Utredningen delar reger- ingens uppfattning att socialnämndens arbete med att förebygga, upptäcka och åtgärda missförhållanden och risker för missförhåll- anden är viktigt. Om detta arbete ska lyftas fram i socialtjänstlagen bör bestämmelsen, enligt utredningens mening, emellertid inte be- gränsas till vissa grupper, utan bör gälla hela verksamheten. Utred- ningen föreslår därför att begränsningen till verksamhet som rör barn 2009/10:131 s. 44. 18SOSFS 2011:9, 5 kap 1 §. 19SOSFS 2011:9, 4 kap. 4 § och 5 kap. 7 §. 2012/13:10 s. 93 och 118 f. och unga ska tas bort i nuvarande 3 kap. 3 a § SoL och att bestäm- melsen i stället tar sikte på verksamhet. Utredningen föreslår också en språklig justering, där ”se till” byts ut till ”ansvarar för”. Någon ändring i sak avses inte. 11.3.1God kvalitet förutsätter hög kompetens Enligt 3 kap. 3 § första stycket SoL ska insatser inom vara av god kvalitet. För utförande av uppgifter inom ska det, enligt andra stycket i samma bestämmelse, finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Regleringen i andra stycket syftar till att framhålla hur viktigt det är att upprätthålla en hög kom- petens och välja personer med lämplig bakgrund och personlighet för yrken inom socialtjänsten.21 Detta är enligt förarbetena av central betydelse för möjligheter att erbjuda insatser av god kvalitet.