sou · H8B313 · 2020-03-05 00:00:00 — Följden av att straffskalan endast innehåller böter för viss brottslig- het i stället för böter eller fängelse påverkar inte preskriptionstiden som fortsatt är (35 kap. 1 § ). Av utredningens direktiv framgår att utredaren ska redogöra för vilka konsekvenser förslagen får för statsbudgeten, enskilda, företag, rättsväsendet och kontrollmyndigheterna enligt de krav som anges i 14–16 §§ kommittéförordningen (1998:1474). I arbetet med kon- sekvensutredningen ska kommittén ha kontakt med . I 14 § kommittéförordningen, i lydelsen av , anges att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra en- skilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkan- det. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska kom- mittén föreslå en finansiering. I 15 § kommittéförordningen ange att om förslagen i ett betän- kande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska kon- sekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensför- måga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I detta avsnitt analyseras konsekvenserna av utredningens förslag. Avsnitt 10.1 avser konsekvenserna av de generella förslag som finns i avsnitt 7, dvs. de rekommendationer som lämnas för framtida lag- stiftningsarbete avseende straffbestämmelser som kriminaliserar överträdelser av handlingsnormer i EU:s förordningar. Avsnitt 10.2 avser konsekvenserna av de förslag som presenteras i avsnitt 9, dvs. förslagen till nya straffbestämmelser och ändringar i straffbestäm- melser på fiskets område. 10.1Konsekvenserna av utredningens förordade kriminaliseringstekniker I enlighet med utredningsdirektiven har utredningen föreslagit hur och i vilka olika situationer flera alternativa lagstiftningstekniker kan användas inom rättsområden där det finns ett stort antal EU- bestämmelser. Utredningen har därvid föreslagit en viss ordning för vilka lagstiftningstekniker som i första hand bör övervägas. Gene- rellt har utredningen förordat att lagstiftaren bör öka användningen av brottsbeskrivningar även för överträdelser av EU-förordningar, särskilt när överträdelser är så allvarliga att de ska kunna straffas med fängelse. Utredningen bedömer att valet av lagstiftningsteknik vid utform- ning av straffbestämmelser i sig inte kan förväntas ha någon avgö- rande skillnad för antalet åtalade överträdelser och därmed inte heller någon direkt mätbar ekonomisk konsekvens för samhällseko- nomin. Förordandet av just brottsbeskrivningar grundas i stället i att straffbestämmelser som kan leda till ingripande straffrättsliga påfölj- der bör utformas på ett sätt som gör att den som kan drabbas av sanktionen får bättre förutsättningar att på förhand bilda sig en upp- fattning om det straffsanktionerade området genom att ta del av själva straffbestämmelsen. Att fler bestämmelser formuleras i brottsbeskrivningar kan emel- lertid ha viss betydelse i förhållande till åtalsprövningsbestämmelser på olika områden. En brottsbeskrivning ger i dessa sammanhang större utrymme för tolkning av vilka överträdelser av handlings- normer i EU-förordningar som ska åtalsanmälas, jämfört med exem- pelvis en straffbestämmelse som kriminaliserar överträdelser av en viss specifik handlingsnorm i en viss artikel i en EU-förordning. Utred- ningen bedömer dock att denna typ av frågor får hanteras inom varje lagstiftningsärende. Utredningen har som framgår i avsnitt 7.2.1 för- stått att sådana konsekvenser kan förekomma, men att värdet av enhetlighet vid val av lagstiftningsteknik vid utformning av straff- bestämmelser som kriminaliserar överträdelser av EU-förord- ningar överväger i förhållande till de problem som måste lösas i enskilda lagstiftningsärenden. Utredningen bedömer dessutom att de lagstiftningstekniker utredningen har förordat inte i övrigt har några negativa konsekvenser, varken för dem som omfattas av bestämmelserna eller de som ska tillämpa den; kontrollmyndighe- terna eller de rättsvårdande myndigheterna. 10.2Konsekvenserna av utredningens förslag till ändringar i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken Som framgår i avsnitt 3.2 kräver EU att i egenskap av med- lemsstat inför sanktioner för överträdelser av EU:s förordningar och att dessa sanktioner är effektiva, proportionerliga och avskräckande. Det är upp till varje medlemsstat att avgöra hur sådana sanktions- bestämmelser ska utformas på fiskets område och huruvida med- lemsstaterna ska använda straffrättsliga sanktioner eller andra for- mer av sanktionsavgifter.1 Utredningen har lämnat flera förslag till ändringar i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripoli- tiken, bl.a. att straffbestämmelser i respektive lag ska formuleras som brottsbeskrivningar i de delar överträdelserna anses vara så straff- värda att de ska kunna sanktioneras med fängelsestraff. Utredningen har också lämnat förslag till hur sådana bestämmelser kan utformas. Utredningen har även lämnat förslag till bestämmelser som kri- minaliserar överträdelser på bötesnivå, vilka enligt förslaget ska ut- formats som blankettstraffbud. Jämfört med hur de två nuvarande lagarna är utformade föreslår utredningen även en ändring som innebär att sanktionsavgiftsbestäm- melserna inte ska ha företräde framför straffbestämmelser som sank- tionerar överträdelser på fängelsenivå. Denna förändring kan leda till gränsdragningsproblem för det fall en överträdelse som kan sanktio- neras med sanktionsavgifter också utgör en del av ett förfarande som även omfattar allvarligare överträdelser för vilka fängelse kan följa. På samma sätt kan gränsdragningsproblem uppstå när enklare lätt kon- staterbara överträdelser av bestämmelser om t.ex. landningsskyldighet kvalificeras genom att de sker i större omfattning eller att överträ- delserna har upprepats och därmed betraktas som särskilt allvarliga enligt utredningens förslag till ändrade lydelser av 40 § fiskelagen och 11 § lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeri- 1Detta är dock ett område under förändring, se närmare om detta i avsnitt 8.2.5. För att undvika att åklagare hindras att inleda förunder- sökning eller väcka åtal med anledning av att sanktionsavgift redan har påförts för något som är en del av ett brottsligt förfarande, ställs det höga krav på att bl.a. Havs- och vattenmyndigheten samordnar hanteringen av sådana överträdelser som kan hanteras med sank- tionsavgifter och vid flera eller allvarligare överträdelser för en dialog med om hur överträdelserna bör hanteras. Ut- redningen har emellertid i denna del bedömt att antalet ärenden som kan leda till gränsdragningsproblem kommer att vara förhållandevis få till antalet och därför inte kommer att innebära ökad arbets- belastning för dessa myndigheter. Utredningen föreslår också att det kriminaliserade området inom fisket utökas genom att även gärningar som begås av oaktsamhet ska vara kriminaliserade. Som framgår ovan kommer administrativa sank- tionsavgifter fortfarande ha företräde framför straffrättsliga sank- tioner i de flesta fall, dvs. när överträdelsen endast träffas av en ren bötesbestämmelse. Eftersom det inte uppställs något krav på subjektiv täckning för överträdelser som sanktioneras med sanktionsavgifter kommer inte dessa överträdelser att påverkas av det sänkta kravet för subjektiv täckning. För övriga överträdelser, dvs. de överträdelser på ren bötesnivå som inte träffas av bestämmelser om sanktionsavgifter och de överträdelser som är på fängelsenivå, kommer emellertid det sänkta kravet på subjektiv täckning från grov oaktsamhet till oakt- samhet, att få förhållandevis stor betydelse i de fall överträdelser har konstaterats och frågan om åtal ska prövas. Detta bygger på anta- gandet att det går att styrka att betydligt fler överträdelser begås av oaktsamhet jämfört med av grov oaktsamhet. Hur många fler inledda förundersökningar och väckta åtal den utökade straffbarheten kan komma att resultera i är vanskligt att förutse, men utifrån det mycket begränsade antalet förundersökningar som inletts de senaste tre åren2 bedöms det som osannolikt att den utökade straffbarheten skulle leda till så stora förändringar i absoluta tal att det skulle inne- bära en ökad belastning för rättsväsendet. Alternativet att inte ha samma krav på subjektiv täckning avseende överträdelser av EU:s förordningar och överträdelser av svenska bestämmelser, innebär att det är svårare att lagföra överträdelser av EU:s förordningar jämfört med överträdelser av svenska bestämmelser. Enligt utredningen är en sådan åtskillnad omotiverad. 2Se avsnitt 8.3.2. Även om de föreslagna ändringarna i de två lagarna ovan inte skulle leda till några större förändringar i antalet väckta åtal för över- trädelser på fiskeområdet, bedömer utredningen att särskilt brotts- beskrivningarna i fiskelagen och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken kommer att ha positiv effekt för förståelsen av vilka gärningar som lagstiftaren ser särskilt allvarligt på. Huruvida detta kommer att leda till någon mätbar effekt för regel- efterlevnaden är svårt att förutspå, men utredningen bedömer i vart fall att tydligare straffbestämmelser måste påverka regelefterlevnaden positivt i större utsträckning än straffbestämmelser vars materiella innehåll endast består av generellt formulerade hänvisningar till regel- områden som omfattas av EU:s normgivningskompetens. Även om de 1 075 fiskelicensinnehavarna som utgör yrkes- fisket3 och de befälhavare som är ansvariga för fiskefartygen under färd i stort är vana att hantera ett föränderligt regelverk med bl.a. kvoter, områdes- och redskapsbegränsningar som ändras med kort varsel, bedömer utredningen att tydligare straffbestämmelser för- bättrar förutsättningarna särskilt för mindre aktörer på marknaden med begränsade resurser att bevaka förändringar i och därigenom också undvika att agera på ett sätt som är straffbart. Det kan i detta sammanhang också nämnas att de ändrade bestäm- melserna, liksom de nuvarande, endast drabbar dem i branschen som vid fiske eller hantering av fiske- och vattenbruksprodukter begår straffbara överträdelser. Andra företagare drabbas av naturliga skäl inte av strafflagstiftningen. Detta ställer emellertid krav på att strafflag- stiftningen är utformad på ett sätt som gör den någorlunda tillgänglig och möjlig att förstå. Som framgår ovan har det varit utredningens ambition att på ett enhetligt sätt tydligare beskriva det straffbara om- rådet på ett sätt som främjar förutsebarheten. Att straffbestäm- melserna blir tydligare och det straffbara området även omfattar oakt- samma överträdelser kan dessutom antas gynna regelefterlevnaden och göra konkurrensen sundare. Det finns även skäl att i detta sam- manhang påminna om att de svenska straffbestämmelserna inte på- verkar EU:s förordningars giltighet. Eftersom straffbestämmelserna inte är normgivning är det inte heller straffbestämmelserna som avgör vilken tidsåtgång själva fiskeregleringen kan föra med sig för 3Enligt uppgift från Havs- och vattenmyndigheten finns det för närva- rande 1075 utfärdade fiskelicenser. Yrkesmässigt fiske med fiskefartyg i havet får bedrivas bara med stöd av fiskelicens. Fiskelicensen är knuten till ett fiskefartyg och kan innehas av en fysisk eller juridisk person. företagen och företagens administrativa kostnader, utan detta är som tidigare avhängigt utformningen av EU:s handlingsnormer. Eftersom det är svenska straffbestämmelser som gäller vid fiske på svenskt vatten samt vid hanteringen av fiske- och vattenbruks- produkter efter landning, påverkar förändringarna i straffbestäm- melserna inte konkurrensförhållandet mellan svenska och utländska fiskerier. Varken de nuvarande eller de föreslagna straffbestämmel- serna skiljer sig heller nämnvärt från motsvarande regelverk i de EU- medlemsstater utredningen har redogjort för i avsnitt 6.7. Det sak- nas därför skäl att anta att de nya straffbestämmelserna påverkar konkurrensförhållandet negativt för den svenska fiskeflottan jäm- fört med fiskeflottor i andra medlemsstater. Utöver det som redovisas ovan bedömer utredningen att utred- ningens förslag inte leder till ytterligare påverkan för företag eller enskilda. 11.1Förslaget till lag om ändring i fiskelagen (1993:787) 3 a § Lagen kompletterar sådana bestämmelser i som faller inom lagens tillämpningsområde. Regeringen ska i Svensk författ- ningssamling ge till känna vilka förordningar som avses. I fråga om EU-förordningar som faller inom flera lagars tillämp- ningsområde tillkännager regeringen på samma sätt som i första stycket vilka förordningar som kompletteras av denna lag. Paragrafen är ny och innebär att det införs ett krav på regeringen att tillkännage de EU-förordningar som kompletteras av lagen. EU-för- ordningarna ska tillkännages i . Tillkän- nagivande är en normspridningsteknik och påverkar således inte hur och när EU-förordningarna tillämpas. Motiven till paragrafen behandlas i avsnitt 9.5. 34 a § Husrannsakan enligt 28 kap. 1 § får göras för brott enligt denna lag även om påföljden för brottet endast kan bestäm- mas till böter. Paragrafen är ny och innebär att husrannsakan får ske även vid miss- tanke om bötesbrottslighet enligt 40 b § fiskelagen. För kustbevak- ningstjänsteman är rätten begränsad till viss verksamhet som framgår av kustbevakningslagen. Motiven till paragrafen behandlas i avsnitt 9.9. 37 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1.utan lov fiskar i vatten där annan har enskild fiskerätt, 2.utan någon myndighets tillstånd enligt denna lag fiskar där sådant tillstånd behövs, eller 3.sätter ut eller placerar ett fiskeredskap eller en anordning i strid med vad som gäller om fiskådra eller placerar eller använder ett fiske- redskap eller en annan anordning i strid med vad som gäller i en sådan fredningszon som avses i 18 a § döms, i annat fall än som avses i 40 §, till böter eller fängelse i högst , om inte annat följer av 41 §. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Paragrafens lydelse enligt SFS 2010:901 har ändrats på så sätt att paragrafen har gjorts subsidiär i förhållande till gärningar som regleras av 40 §. Genom att paragrafen har gjorts subsidiär till den nya utformningen av 40 § kommer vissa gärningar som har sanktionerats genom denna paragraf i stället att sanktioneras med tillämpning av 40 §, exempelvis vid fiske utan tillstånd. 40 § Till böter eller fängelse i högst döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1.riktar fiskeinsats mot en art eller ett bestånd som omfattas av fiskestopp, moratorium eller fiskeförbud eller fiskar i ett område med fiske- förbud eller fiskestopp, 2.fiskar med förbjudna fiskeredskap eller fiskemetoder eller fiskar med fiskeredskap som används eller har modifierats på ett sätt som inte är tillåtet eller fiskar med fler än högsta tillåtna antal fiske- redskap, 3.fiskar utan giltig licens, godkännande eller tillstånd för den fiskeverk- samhet som bedrivs eller vid upprepade tillfällen eller i större omfattning fiskar utöver föreskriven eller individuellt fastställd tillåten fångstmängd, 4.omlastar eller deltar i fiskeverksamhet med fiskefartyg som har deltagit i olagligt, orapporterat eller oreglerat fiske, 5.vid upprepade tillfällen eller i större omfattning kastar ut fångst som omfattas av landningsskyldighet eller vid upprepade tillfällen eller istörre omfattning behåller ombord, omlastar eller landar fångst som ska återutsättas, 6.underlåter att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla uppgifter om position, däribland uppgifter som ska sändas med satellitbaserat kon- trollsystem för fartyg, eller vid upprepade tillfällen underlåter att full- göra skyldigheten att registrera, rapportera eller anmäla fångst eller fångst- relaterade uppgifter, eller 7.använder fiskeredskap med falsk eller dold märkning. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Till ansvar enligt första stycket ska inte dömas om gärningen är belagd med straff i eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Den som gör sig skyldig till försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket döms till ansvar enligt 23 kap. . Det som sägs om straff i första stycket gäller bara om inte annat följer av 41 §. Paragrafen har förändrats på flera sätt jämfört med tidigare blankett- straffbud och har även delats upp i två paragrafer: en med böter till fängelse i högst i straffskalan och en bestämmelse med endast böter i straffskalan (se kommentar till 40 b §). Motiven till paragrafen behandlas i avsnitt 9.2.1. I paragrafen stadgas att böter eller fängelse i högst ska följa på vissa gärningar, som närmare beskrivs med fullständiga brotts- beskrivningar. Bestämmelsen är generellt utformad och träffar således alla gär- ningar som omfattas av brottsbeskrivningarna, oavsett om den bakom- liggande handlingsnormen framgår av svensk författning eller EU:s förordningar. Brottsbeskrivningarna innebär emellertid att straff- skalan med fängelse träffar ett mer begränsat antal särskilt angivna gärningar jämfört med det tidigare generellt utformade blankett- straffbudet. Ändringen i paragrafens första stycke innebär jämfört med tidi- gare lydelse också en viss utvidgning av det straffbara området. Lydel- sen medför nämligen att även oaktsamhet som inte är grov ska kunna föranleda straffansvar vid överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Genom ändringen uppnås enhet- lighet i subjektivt hänseende mellan svenska och EU-rättsliga regel- verk. Överväganden kring kravet på den subjektiva täckningen har behandlats i avsnitt 9.6. Uppsåt eller oaktsamhet krävs endast i för- hållande till de omständigheter som utgör den kriminaliserade gär- ningen. I första stycket anges i sju punkter de brottsliga gärningar para- grafen kriminaliserar. Punkterna 3, 5 och 6 innehåller även begrän- sande rekvisit som för straffbarhet ska vara uppfyllda utöver själva normöverträdelsen. De begränsande rekvisiten är endast kopplade till den överträdelse de avser att kvalificera. De begrepp som används i punkterna 1–7 i paragrafen har föl- jande betydelser: –Fisk: Av 4 § fiskelagen framgår att med fisk i lagen avses även vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur. Fiske: Vad som är fiske framgår av 5 § fiskelagen och innebär verksamhet som syftar till att fånga eller döda fritt levande fisk. –Fiskeinsats: Vad som ska anses vara en fiskeinsats framgår ut- tömmande av artikel 2.11 i genomförandeförordningen. Begreppet är angivet genom uppräkning och innebär all verksamhet som inne- bär sökande efter fisk, utsättning, släpning och upptagning av aktiva fiskeredskap, utsättning och upptagning av passiva fiskeredskap, in- begripet det led då redskapen befinner sig i vattnet, samt överflytt- ning av eventuell fångst från redskapen, från förvaringskassar eller från en transportkasse till odlingskassar. –Fiskeverksamhet: I artikel 4.1.28 i grundförordningen och arti- kel 4.1 i kontrollförordningen anges fiskeverksamhet som sökande efter fisk, utsättning, utplacering, släpning och upptagning av fiske- redskap, ombordtagning av fångster, omlastning, bevarande ombord, beredning ombord, överföring, placering i bur, gödning och land- ning av fisk och fiskeriprodukter. –Rikta fiske: Enligt artikel 6.3 i förordningen om bevarande av fiskeresurserna (tekniska ramförordningen)1 innebär att rikta fiske att en fiskeansträngning riktas mot en specifik art eller grupp av arter. Begreppet får preciseras närmare på regional nivå i delegerade akter som antas enligt artikel 27.7 i samma förordning. Riktat fiske enligt bestämmelsen har angivna betydelse. Den angivna betydelsen är en kompromiss mellan EU:s medlemsstater. Huruvida en fiske- insats kan anses riktad mot en viss art eller bestånd får därutöver 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1241 av om bevarande av fiskeresurserna och skydd av ekosystem genom tekniska åtgärder, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 2019/2006 och (EG) nr 1224/2009, och och rådets förordningar (EU) nr 1380/2013, (EU) 2016/1139, (EU) 2018/973, (EU) 2019/472 och (EU) 2019/1022, samt om upphävande av rådets förordningar (EG) nr 894/97, (EG) nr 850/98, (EG) nr 2549/2000, (EG) nr 254/2002, (EG) nr 812/2004 och (EG) nr 2187/2005. avgöras utifrån omständigheter från fall till fall inom ramen för rättstillämpningen. Hur allvarlig en överträdelse ska anses vara ska avgöras utifrån omständigheter i det enskilda fallet, med beaktande av kriterier som framgår i övriga EU-förordningar, som artikel 3.2 i IUU-förord- ningen och artikel 90.1 i kontrollförordningen och medlemsstaternas egna kriterier vid påförande av prickar enligt pricksystemet på fiskets område. om vad som kan bedömas som allvarliga överträdelser är således inte direkt kopplat till bedömningen av en gärnings straffvärde. Även om det är svårt att ange några exakta gränser för när en överträdelse ska anses vara av allvarlig art, kan bl.a. bestämmelsernas syfte och fiskarens avsikt eller agerande ge viss väg- ledning. Det bör därför göras en samlad bedömning av alla omstän- digheter i det enskilda fallet, vilka för svensk del anges i bl.a. för- arbetena till införandet av pricksystemet, proposition 2011/12:137 (s. 27 ff.). Nedan följer närmare beskrivningar av första styckets sju punkter: Första punkten omfattar den som riktar fiskeinsats mot en art eller ett bestånd som omfattas av fiskestopp, moratorium eller fiske- förbud eller fiskar i ett område med fiskeförbud eller fiskestopp. –Riktade fiskeinsatser mot en art eller ett bestånd som omfattas av fiskestopp, moratorium eller fiskeförbud: Av artikel 3.1 d i IUU-för- ordningen framgår att ett fiskefartyg ska antas bedriva IUU-fiske om det kan visas att fartyget, i strid med bevarande- och förvalt- ningsåtgärderna i det område där det bedrivit verksamheten har ägnat sig åt riktat fiske efter ett bestånd som omfattas av ett mora- torium eller ett fiskeförbud. Överträdelsen är av sådan typ som kan bedömas som allvarlig enligt artikel 42.1 a samma förordning och kan enligt bilaga XXX till genomförandeförordningen p. 9 ge 7 prickar i pricksystemet på fiskets område. Fiskelicensinnehavare kan bl.a. få sin fiskelicens indragen när ett visst antal prickar registrerats på fiskefartyget. –Fiske i ett område med fiskeförbud eller fiskestopp: Av arti- kel 3.1 c i IUU-förordningen framgår att ett fiskefartyg ska antas bedriva IUU-fiske om det kan visas att fartyget, i strid med be- varande- och förvaltningsåtgärderna i det område där det bedrivit verksamheten, har fiskat i ett avstängt område, under fredningstid, utan kvoter eller efter det att kvoterna nyttjats eller under en fast- ställd djupbegränsning. Överträdelsen är av sådan typ som kan bedö- mas som allvarlig enligt artikel 42.1 a samma förordning och kan en- ligt bilaga XXX till genomförandeförordningen p. 8 ge 6 prickar i pricksystemet på fiskets område. EU:s materiella bestämmelser på området finns bland annat i de årliga TAC-förordningarna (Total Allowable Catch/Maximal tillåten fångst)2, bl.a. artikel 14 i förordning (EU) 2019/1243, av vilken det exempelvis framgår vilka arter som omfattas av generella fiskeförbud i alla vatten och vilka arter som är fredade i vissa särskilt angivna vatten. När en kvot är uttömd utfärdas fiskestopp. Fiske- stopp kan även utfärdas av andra skäl. Att rikta fisket mot sådana arter eller bestånd omfattas således av straffansvar enligt denna be- stämmelse.