sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — De områden där ålgräset försvinner omvandlas till att bli källor för kol från att tidigare ha varit sänkor för kol. pågår restaurerings- och rehabiliteringsförsök för att rädda ålgräset. Tekniken finns, och det pågår projekt i exempelvis och men det är fortsatt kostsamt och förenat med betydande osäkerheter. Ytterligare insatser inom tillämpad forskning, tester och utvärdering av svenska restaureringsprojekt behövs för att avgöra i vilken utsträckning skydd och restaurering av kustekosystem kan bi- dra som kompletterande åtgärd. Odling av alger som råvara för produktion av drivmedel, kemi- kalier och andra högvärdiga produkter kan bli aktuellt på . Generellt sett är den tekniska potentialen stor, men det återstår många tekniska och ekonomiska utmaningar för att göra systemen kommer- siellt konkurrenskraftiga i stor skala. Algodling kan även bidra till att stärka många väsentliga ekosystemtjänster som primärproduktion, biologisk mångfald och minskad övergödning. Avskild koldioxid kan antingen användas direkt som t.ex. kolsyra i livsmedelsindustrin, omvandlas biologiskt eller kemiskt eller mine- raliseras till nya produkter (se figur 18.2). Exempel på produkter där avskild koldioxid kan användas som insatsvara är drivmedel och mate- rial, t.ex. plaster, samt växthusodlade grödor. Till skillnad från permanent koldioxidlagring innebär CCU i normalfallet att den avskilda koldioxiden återgår till atmosfären . Hur lång den temporära lagringen är beror på produktens livslängd eller beständighet. Exempelvis medför användning av av- Bakgrund om andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser skild koldioxid i drivmedel endast en kortvarig lagring medan an- vändning i material kan ge en mer långvarig lagring (se tabell 18.1). Klimatnyttan av CCU beror på hur långvarig lagringen är och på vilka produkter som kan ersättas. Om produkter som producerats med avskild koldioxid kan ersätta produkter baserade på fossila in- satsvaror ökar klimatnyttan. är efterfrågan på koldioxid dock mycket liten i förhållande till utsläppen av koldioxid. används begreppet carbon capture, utilisation and storage (CCUS), vilket omfattar både CCS och CCU. Begreppet CCUS beskriver en modell där koldioxidutsläpp från förbränningsgas eller atmosfären binds in långsiktigt i ett material och används till något nyttigt. Exempelvis kan lagring och användandet av slaggrus ses som CCUS. (betong m.m.) – Karbonater (fälld – Olefin, formaldehyd – Metanol, etanol – Diesel, bensin … –Livsmedel och dryck –Enhanced oil recovery (EOR) Källa: BioCO2 – Value chains and business potential for biobased-CO2 in circular economy (/sites/BioCO2/en). Bakgrund om andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser Olika användningsområden ger olika långvarig kolinlagring Olika användningsområden för CCU ger olika långvarig kolinlag- ring. Livslängden för olika produkter varierar från några månader till 100-tals år, se tabell 18.1. CCU i byggnadsmaterial kan ge långsiktig kolinlagring, exempelvis lagring och användning av slaggrus. Källa: Group of Chief Scientific Advisors (2018). Fossil CCU bör inte betraktas som negativt utsläpp För att CCU ska kunna betraktas som ett negativt utsläpp krävs att koldioxid tas bort från atmosfären och lagras in i långlivade pro- dukter. Detta kan dock endast ske om biogen eller atmosfärisk kol- dioxid används. Fossil CCU innebär att fossila utsläpp senareläggs eller i bästa fall undviks, dvs. att koldioxid inte tas bort från atmo- sfären. CCU sker i liten skala i Exempel på företag som arbetar med CCU i är Agroetanol i , som har ett bioraffinaderi som avskiljer koldioxid från etanolproduktion, och Bruk, som levererar rökgaser till till- verkaren av fyllmedlet fälld kalciumkarbonat (PCC).21 Tillverkaren finns på fabriksområdet. Vid tillverkningen av PCC används rök- gasernas innehåll av koldioxid. Vid PCC-tillverkningen absorberas mer koldioxid än vad som släpps ut vid förbränningen av fossila bränslen vid Bruk. Fyllmedel kan användas vid t.ex. be- strykning av papper. Vid en sådan användning av CCU kommer 21Stora (2016) Miljöredovisning bruk. Bakgrund om andra tekniska åtgärder för upptag av växthusgaser dock merparten av den infångade koldioxiden att återgå till atmo- sfären igen om pappret slutligen eldas upp som avfall. har goda tekniska förutsättningar för biobaserad CCU Det finns goda tekniska förutsättningar för biobaserad CCU i , eftersom det finns gott om förnybar energi och stora punktutsläpp med koncentrerad biogen koldioxid från skogsindustrier och kraft- värmeverk. Det är dessutom mer energi- och kostnadseffektivt att använda koncentrerade koldioxidströmmar från rökgaser än att av- skilja koldioxiden direkt från atmosfären genom DACCS. I finns ännu ingen anläggning som producerar syntetiska bränslen från koldioxid. I ett lanserat forskningsprojekt under- söker tillsammans med Södra, och Billerud , med stöd av , möjligheterna för den svenska massa-, kemi- och pappersindustrin att producera syntetiska elektrobränslen med avskild koldioxid som råvara.22 In- tresset för syntetiska elektrobränslen har ökat och de ingår i scenarier i Europeiska kommissionens förslag till EU:s lång- siktiga klimatplan.23 finns det över 40 demonstrations- och pilot- anläggningar i drift eller under uppbyggnad i . Elektrobränslen är ett samlingsnamn för syntetiska bränslen som produceras från el och vatten genom elektrolys till väte och syre. Vätet kan antingen användas direkt som bränsle eller som råmaterial för industriella processer. Genom att låta vätet reagera med avskild koldioxid är det möjligt att producera baskemikalier som metan och metanol, som sedan kan användas för att producera en rad olika pro- dukter, t.ex. drivmedel, plaster och kolfiber. För industrin kan konceptet med elektrobränslen innebära en möjlighet att med låga elpriser producera förnybara elektrobränslen av koldioxid som antingen kan lagras för senare an- vändning eller säljas för extern användning. För samhället finns det också en möjlighet att skapa bättre balans i framtidens förnybara elnät. Det kan dock vara svårt att få lönsamhet i en verksamhet som sker sporadiskt när det är låga elpriser. 22www.ri.se/en/press/rise-explores-opportunities-swedish-process-industry-benefit-electrofuels 23Europeiska kommissionen (2018). System för uppföljning och konsekvensanalys 19Uppföljning, redovisning och utveckling av de kompletterande åtgärderna •De klimatpolitiska handlingsplaner som regeringen ska lägga fram för bör utgöra kontrollstationer och redovisa hur arbetet med de kompletterande åtgärderna framskrider. De bör även redovisa om någon ny eller några nya åtgärdstyper ska kunna räknas som kompletterande åtgärder. De klimatpolitiska handlingsplanerna bör innehålla förslag som styr utvecklingen på området kompletterande åtgärder i önskad riktning. •Regeringen bör basera kontrollstationerna för komplette- rande åtgärder på underlag från berörda myndigheter. Reger- ingen bör därför ge i uppgift att samman- ställa sådana underlag i samarbete med , och , som en del av myndig- hetens befintliga uppdrag att ta fram underlag för de klimat- politiska handlingsplanerna. •Den klimatredovisning som regeringen presenterar för som en bilaga i budgetpropositionen bör redovisa hur arbetet med de kompletterade åtgärderna framskrider. Redovisningen bör omfatta hur alla typer av kompletterande åtgärder har utvecklats . Regeringen bör ge Naturvårds- verket i uppgift att sammanställa underlag för en sådan redo- visning i samarbete med berörda myndigheter. Uppföljning, redovisning och utveckling av de kompletterande åtgärderna Inför och verka för en heltäckande och transparent redovisning av kompletterande åtgärder •Naturvårdsverket bör få i uppdrag att skapa ett system för att samla in data samt beräkna och redovisa negativa utsläpp för uppföljning av kompletterande åtgärder och de nationella klimatmålen. Datainsamlingssystemet bör omfatta avskiljning och användning av koldioxid (CCU), avskiljning, transport och lagring av koldioxid av biogent ursprung (bio-CCS), direkt- infångning och avskiljning av koldioxid i atmosfären och lag- ring (DACCS), andra negativa utsläpp av växthusgaser samt användning av biokol som kolsänka. Uppföljning av utsläpp och upptag inom sektorn för markanvändning, förändrad mark- användning och skogsbruk (LULUCF) omfattas redan av be- fintliga system, men dessa system behöver utvecklas ytterligare för att fånga in effekten av föreslagna åtgärder. Denna del av uppdraget bör genomföras av i samråd med och . •Uppföljning av verifierade utsläppsminskningar genom in- vesteringar i andra länder bör ske i samverkan mellan Energi- myndigheten och . •Naturvårdsverket bör få i uppdrag att ta fram ett förslag på hur, när och i vilken form information om negativa utsläpp ska redovisas internationellt och till EU. •Sverige bör verka för att EU skapar transparenta system för redovisning av negativa utsläpp av växthusgaser. Redovisningen bör skilja på kortlivad respektive långlivad eller permanent kol- inlagring. •Sverige bör verka för att de internationella rapporteringsrikt- linjerna med tillhörande metodriktlinjer och klimatrapporter- ingens tabellverk utvecklas inom ramen för processen enligt och , så att en ändamåls- enlig och transparent rapportering av negativa utsläpp kan ske. Uppföljning, redovisning och utveckling av de kompletterande åtgärderna Skäl för utredningens förslag och bedömning Uppföljning och utveckling av de kompletterande åtgärderna bör ske integrerat med övrigt klimatarbete Området kompletterande åtgärder behöver kontinuerligt utvärderas och utvecklas på samma sätt som övriga delar av klimatpolitiken. Arbetet med att utvärdera och utveckla de kompletterande åtgärderna kan och bör ske integrerat med, och inom ramen för, det system som tillämpas för klimatpolitiken i övrigt enligt det klimatpolitiska ram- verket. Klimatlagen (2017:720) reglerar hur regeringens klimatarbete ska redovisas. De nationella klimatmålen följs därutöver upp av reger- ingen i den klimatredovisning som presenteras i budget- propositionen. I klimatredovisningen presenteras bl.a. utvecklingen för utsläppen inom gränser inom den icke-handlande sek- torn och från svenska anläggningar inom utsläppshandelssystemet. Den senaste redovisningen omfattade även scenarier för den icke- handlande sektorn. Nya scenarier kommer att tas fram . Regeringen presenterar dessutom en klimatpolitisk handlings- plan en gång per mandatperiod om hur regeringens samlade politik bidrar till att nå det långsiktiga klimatmålet samt etappmålen till 2030 och 2040. Det gör sedan en oberoende utvärdering av om regeringens politik är förenlig med målen. En årlig uppföljning av kompletterande åtgärder bör också ske i regeringens klimatredovisning i budgetpropositionen. Redovisningen bör omfatta utvecklingen av de olika typerna av kompletterande åt- gärder. De klimatpolitiska handlingsplaner som regeringen ska lägga fram för bör även redovisa hur arbetet med de kompletterande åtgärderna framskrider. Dessa kontrollstationer möjliggör en mer omfattande redovisning av de kompletterande åt- gärderna jämfört med den årliga redovisningen. De klimatpolitiska handlingsplanerna bör innehålla förslag för att styra utvecklingen på området kompletterande åtgärder i önskad riktning. Uppföljning, redovisning och utveckling av de kompletterande åtgärderna Redovisningen av negativa utsläpp och CCU behöver utvecklas En enhetlig rapportering av negativa utsläpp och avskiljning och an- vändning av koldioxid (CCU) behöver utvecklas för att det ska vara möjligt för och EU att redovisa negativa utsläpp och följa upp klimatmål i enlighet med klimatrapporteringens principer om att redo- visningen ska vara transparent, korrekt, komplett, jämförbar och kon- sistent (transparency, accuracy, completeness, comparability, consistency, TACCC). I Europeiska kommissionens förslag till EU:s långsiktiga klimatstrategi ingår negativa utsläpp och CCU i flera av scenarierna1. sker dock ingen storskalig aktivitet kring negativa utsläpp eller CCU i eller EU förutom inom sektorn för markanvänd- ning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF). saknar system för att samla in data samt beräkna och rap- portera negativa utsläpp för uppföljning av nationella mål och redo- visning av negativa utsläpp, utöver befintlig redovisning i LULUCF- sektorn. Det finns därför behov av ett datainsamlingssystem som omfattar CCU, avskiljning, transport och lagring av koldioxid av biogent ursprung (bio-CCS), direktinfångning och avskiljning av koldioxid i atmosfären (DACCS), andra negativa utsläpp samt an- vändning av biokol som kolsänka. är ansvarig myndighet för klimatrap- portering till EU och till klimatkonventionen, och redovisas territoriella utsläpp och upptag i rapporten om nationella växthusgasinventering (National Inventory Report, NIR). Beräkningarna följer klimatkonventionens rapporteringsriktlinjer och FN:s klimatpanel IPCC:s metodriktlinjer.2 Utsläpp och upptag redovisas för hela tidsserien fram innan publiceringsåret (år X–2). redovisar scenarier, styrmedel och åtgärder för alla sektorer till EU enligt Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013 av om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthus- gaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen samt under klimatkonventionen i biennial report. Dessa regelverk gäller för inter- nationella åtaganden och inom EU för perioden –2020. För perioden –2030 regleras klimatrapporteringen inom EU enligt 1Europeiska kommissionen (2018). 2IPCC (2006), IPCC (2013). Uppföljning, redovisning och utveckling av de kompletterande åtgärderna och rådets förordning (EU) 2018/1999 av om styrningen av energiunionen och av klimat- åtgärder. (styrningsförordningen). Enligt kommer deltagar- länderna rapportera enligt riktlinjerna för Biennial Transparency Report.3 Enligt Kyotoprotokollets riktlinjer och och rådets beslut nr 280/2004/EG av om en meka- nism för övervakning av utsläpp av växthusgaser inom gemenskapen och för genomförande av Kyotoprotokollet samt sedan enligt för- ordning (EU) nr 525/2013, ska och andra medlemsländer inom EU ta fram och upprätthålla ett nationellt system för växt- husgasinventering. Systemet ska bestå av legala, institutionella och processmässiga arrangemang. Inom EU finns i samma regelverk även krav på ett liknande system för rapportering av styrmedel och åt- gärder samt scenarier. har genomfört kraven genom bl.a. klimatrapporteringsförordningen (2014:1434). Förordningen fördelar mandat och reglerar vad berörda myndigheter ska bistå Naturvårds- verket med för att ska kunna ta fram robusta och trovärdiga data på utsläpp och upptag av växthusgaser. Därutöver finns överens- kommelser mellan och berörda myndigheter som förtydligar tidpunkter, format och kvalitet för leveranser. Även för de kompletterande åtgärderna behövs ett system för att dels säkerställa dataleveranser från olika myndigheter , dels säkerställa kvalitet i de fall detta inte redan ingår i dagens nationella system för klimatrapportering. Det finns flera olika möjligheter att säkerställa leverans av underlag, exempelvis regerings- uppdrag, instruktioner, förordningar och regleringsbrev. Formerna för att bygga upp rapporteringen av kompletterande åtgärder bör dock utvecklas gradvis. I ett inledande skede bör uppgiften att utforma ett ändamålsenligt rapporteringssystem, inklusive hur dataförsörjningen ska se ut, tilldelas berörda myndigheter via regeringsuppdrag. Scenarier bör tas fram för de kompletterande åtgärderna Scenarier bör tas fram för varje typ av kompletterande åtgärd. Enligt styrningsförordningen ska medlemsstaterna redovisa scenarier till EU och klimatkonventionen för de sektorer som ingår i klimatrapporteringen. Arbetet med att ta fram scenarier för kom- 3Artikel 13 i och enligt Katowicebeslutet, 18/CMA.1. Uppföljning, redovisning och utveckling av de kompletterande åtgärderna pletterande åtgärder, och lämpliga metoder för detta, bör kunna ut- vecklas och integreras i detta arbete. bör redovisa negativa utsläpp internationellt och inom EU För att öka kunskapen om hur de totala territoriella utsläppen och upptagen utvecklas bör rapportera kompletterande informa- tion om eventuella negativa utsläpp internationellt och inom EU. Formerna för denna rapportering behöver utredas vidare. Det är möjligt att rapportera information om negativa utsläpp i NIR även om det saknas rapporteringsriktlinjer, metodrikt- linjer och gemensamma rapporteringstabeller för vissa av de komplet- terande åtgärderna. Information om negativa utsläpp skulle kunna redovisas i en bilaga till NIR. Att redovisa kompletterande åtgärder som underkategorier där det är möjligt skulle även underlätta en nationell sammanställning över utvecklingen av kompletterande åtgärder. De kompletterande åtgärder som inkluderas under ordinarie rap- porteringskategorier i rapporteringen enligt klimatkonventionen och EU kan granskas internationellt vilket kan bidra till att utveckla och förbättra rapporteringen av kompletterande åtgärder . Det finns också möjlighet att redovisa utvecklingen av de kom- pletterande åtgärderna i den nationalrapport som lämnas till klimat- konventionen och i biennial report som lämnas till klimat- konventionen . Internationella rapporteringsriktlinjer, metodriktlinjer och tillhörande tabeller bör utvecklas Dagens rapporteringsriktlinjer är inte entydiga vad gäller negativa utsläpp och CCU. För att möjliggöra en transparent och jämförbar rapportering av negativa utsläpp och CCU behöver de internationella rapporteringsriktlinjerna, metodriktlinjerna och tillhörande tabeller utvecklas enligt samma principer som gäller för utsläppsredo- visningen till klimatkonventionen och EU . Få länder rapporterar CCS eller CCU till klimatkonventionen, och de som inkluderar CCS eller CCU tillämpar riktlinjerna för rapportering på olika sätt. Uppföljning, redovisning och utveckling av de kompletterande åtgärderna För att det ska vara möjligt att utveckla riktlinjerna på krävs stöd från fler länder som redovisar negativa utsläpp och CCU. Det saknas exempelvis metodriktlinjer för att beräkna inbindning av koldioxid i betong, och därmed finns ingen kategori för rappor- tering av sådan data i klimatrapporteringens gemensamma tabeller men det finns förslag om att en ny underkategori skapas för att möjliggöra rapportering av upptag av koldioxid i samband med karbo- natisering av betong.4 För energisektorn är det möjligt att rapportera ut- släpp och infångning av biogen koldioxid. Rapporterad infångning av koldioxid ska gälla långtidslagring, men för industriprocesser och produktanvändning är det inte möjligt att rapportera infångning av biogen koldioxid. Fossil CCU kan rapporteras. Utsläpp av fossil kol- dioxid ska dock fördelas där utsläppen sker, inte där koldioxiden an- vänds (med några få undantag). De oklara och svårtolkade instruk- tionerna för rapportering av infångning och lagring av koldioxid i IPCC:s metodriktlinjer behöver förtydligas.5 Redovisning av LULUCF-åtgärder inklusive biokol När det gäller föreslagna kompletterande åtgärder i LULUCF-sektorn ingår dessa åtgärder i de kategorier som kommer att redovisas till FN och EU . Eftersom de uppföljningssystem som används inte säkert fångar in effekten av de åtgärder som utredningen föreslår behöver dock system för uppföljning och redovisning av kompletterande åtgärder inom LULUCF-sektorn utvecklas. Dagens uppföljningssystem bygger i stor utsträckning på insamling av stick- provsbaserad statistik inom ramen för Riksskogstaxeringen och mark- inventeringen vid samt på modeller. Systemet är utformat för att uppskatta utsläpp och upptag på nationell nivå men inte för att fånga in effekter av enskilda åtgärder. Det befintliga systemet bör kompletteras för att kunna följa upp även de åtgärder som föreslås av utredningen. De åtgärder som utredningen lyfter fram vad gäller jordbruksmark kan t.ex. följas upp genom att befintlig klimatrapportering komplet- teras med den rapportering som görs av utfallet inom landsbygds- 4Stripple m.fl. (2018). 5Kindbom och (2018). Uppföljning, redovisning och utveckling av de kompletterande åtgärderna programmet och av den uppföljning som görs av rådgivningsinsatser och stöd. Där det inte utförs direkta mätningar av kolförrådföränd- ringar eller utsläpp av växthusgaser kan s.k. defaultfaktorer för kol- inlagring och utsläpp användas tillsammans med insamlad statistik över åtgärdernas omfattning. Det innebär t.ex. att information om enskilda aktiviteter för återvätning samt areal och uppskattad effekt av åtgärden behöver samlas in. Utgångspunkten är att endast effekten av en åtgärd jämfört med om åtgärden inte utförts ska räknas med. Effekten av föreslagna styrmedel och åtgärder som ingår i de aktiviteter som redovisas kan vara svåra att fånga in, eftersom utvecklingen av utsläpp och upp- tag för aktiviteten kan bero på annat än de föreslagna åtgärderna. Då kan det t.ex. vara lämpligt att sätta en referens som motsvarar aktu- ella åtgärdsarealer eller utsläpp respektive upptag (eller den basperiod) när åtgärden beslutades eller genomfördes. För beskogad mark skulle en referens kunna vara årlig beskogning de senaste 20 eller 30 åren; om styrmedel är på plats bör den i stället bestå av ett referensår, dvs. att referensen räknas för perioden –2021. Effekten av den kompletterande åtgärden beskogning skulle då vara den extra beskogade arealen jämfört med en sådan referens (se även kapitel 7). Användning av biokol som kolsänka redovisas inte i nu- varande klimatrapportering. För att bättre kunna följa upp effekten av produktion och användning av biokol skulle kunna an- vända liknande metoder som för redovisning av kolförrådsföränd- ringar i kolpoolen avverkade träprodukter (HWP) inom LULUCF (se kapitel 8). Biokol som produceras av skogsbiomassa och som an- vänds för att öka kolsänkan som jordförbättringsmedel eller byggnads- material skulle kunna vara en särskild underkategori inom klimat- redovisningen av avverkade träprodukter. I så fall skulle det krävas en separat redovisning av biokol som producerats från annan råvara än skogsbiomassa, t.ex. halm, avfall och hästgödsel. Vid redovisningen är det dock viktigt att skilja på biokol som används för kolinlagring och biokol som används för bioenergi. Ett alternativ är att använda metoden i IPCC:s senaste metod- riktlinjer ”IPCC refinement”6 för att beräkna effekten på kolinlag- ringen. 6IPCC (2019c). Uppföljning, redovisning och utveckling av de kompletterande åtgärderna Verifierade utsläppsminskningar genom investeringar i andra länder bör följas upp är utpekad expertmyndighet för Kyoto- protokollets mekanismer för gemensamt genomförande (JI), ren ut- veckling (CDM) och internationell handel med utsläppsrätter (IET) och i sin egenskap av kontoföringsmyndighet enligt förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter ansvarig myndighet för registret för mekanismerna. kommer även fort- sättningsvis ansvara för internationella flexibiliteter under Paris- avtalets artikel 6 och föreslås av utredningen bli ansvarig för ett nytt program på området (se kapitel 13). ansvarar även för registret för EU:s interna handel med utsläppsrätter. sammanställer den information som be- hövs för den internationella rapporteringen enligt klimatrapporterings- förordningen, och för sedan in informationen i rap- porteringen till EU och klimatkonventionen. Utredningen föreslår ett liknande upplägg för att säkerställa underlag till den årliga nationella redovisningen av kompletterande åtgärder. Utredningens förslag till strategi för kompletterande åtgärder för att nå negativa nettoutsläpp redovisas i inledningen av detta betänkande, tillsammans med de förslag till nya och förändrade styr- medel som behöver införas.