sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — (2014), ”Do municipal merger improve fiscal outcomes?” Scandinavian political studies, 37 (2). 19Blom-Hansen, J., Houlberg, K. Serritzlew, S. och Treisman, D. (2016), ”Jurisdiction size and local government policy expenditure: assessing the effect of municipal amalgamation”, American political science review, 110, (4). 20Uppskattningen att de administrativa kostnaderna utgör av de totala kommunala kostnaderna kan dock vara överskattad. Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen Vad en asymmetrisk modell och generell överföring av uppgifter innebär för den ekonomiska kapaciteten är mer svårbedömt. Det behöver dock poängteras att de effektivitetsvinster som kan uppnås genom kommunsammanläggningar inte ska överskattas. 17.6.4Åtgärdsförslagens effekter på demokratin samverkan medför ett antal demokratiska nackdelar. Nack- delarna handlar om minskad kontroll och rådighet över den verk- samhet som omfattas av samverkan, ökad komplexitet för väljare och förtroendevalda, svårigheter för mindre partier att få representation och inflytande i samverkansorganisationerna samt försämrade möj- lighet för väljarna till ansvarsutkrävande. En allvarlig demokratisk konsekvens av en asymmetrisk modell är att den kan hindra väljaren från att utkräva ansvar i demokratiska val. Om ansvaret flyttas till en annan kommun försvinner också väl- jarnas möjligheter att utkräva ansvar av de politiker som är ansvariga för verksamheten. Däremot kan väljarna fortfarande utkräva ansvar om staten eller regionen överför ansvaret till kommunen, eller vice versa. En generell överföring av ansvar och uppgifter mellan nivåer inne- bär inga principiella demokratiska förändringar. Däremot ökar av- ståndet mellan väljarna och de förtroendevalda vid en överföring av uppgifter från den lokala till den regionala eller statliga nivån. Det omvända gäller givetvis vid decentraliserat ansvar från staten eller regionen till kommunerna. Väljarna har dock kvar sin möjlighet till ansvarsutkrävande i allmänna val som . Även kommunsammanläggningar har implikationer för den lokala demokratin. Det finns ett historiskt etablerat statsvetenskapligt syn- sätt att små enheter är att föredra framför stora enheter. Det har dock visat sig svårt att empiriskt belägga den utgångspunkten. Som tidi- gare framgått visar utvärderingar från att det generellt är svårt att se entydiga demokratiska nackdelar med kommunsamman- läggningar. En fungerande lokaldemokrati förutsätter att det politiska systemet faktiskt kan leverera välfärdstjänster av hög kvalitet. Det behövs därför både en fungerande inputsida och en fungerande out- putsida. Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen I tabell 17.1 nedan sammanfattas intrycken av hur de olika åtgärds- alternativen påverkar kommunernas kapacitet, ekonomiska effekti- vitet och demokrati. Det är värt att understryka att det kan vara svårt att värdera vad en generell överföring av uppgifter innebär för kommunernas kapa- citet, eftersom utfallet blir olika beroende på om det sker en centra- lisering eller decentralisering. En centralisering av uppgifter som inne- bär att kommunerna fråntas uppgifter kan knappast ses som ett bidrag för att öka kommunernas möjligheter att bygga upp resurser och kom- petens. Inte heller kan kommunernas utvecklingskapacitet förväntas stärkas. Däremot kan en decentralisering av uppgifter till den kom- munala nivån innebära att kommunerna får ökad kapacitet, givet att de har förutsättningar att dels ta emot nya uppgifter, dels bygga upp resurser och kompetens. SOU 2020:8Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen Tabell 17.1 De olika åtgärdsförslagens påverkan på kommunernas kapacitet, ekonomiska effektivitet och demokrati att det finns rea- 18Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder I står att även andra åtgärder, utöver de strukturella åtgärder som särskilt angetts, ska övervägas för att stärka kommunernas kapacitet. En sådan åtgärd som frekvent har tagits upp av såväl kommuner som andra aktö- rer är digitaliseringens möjligheter att effektivisera den kommunala verksamheten. En annan åtgärd kan vara att organisera ett mer syste- matiskt lärande mellan kommuner genom erfarenhetsutbyte och sprid- ning av goda exempel. Ett tredje område gäller det civila samhällets roll och hur social innovation kan stärka kommunernas kapacitet. 18.1Digitalisering – möjligheter och begränsningar Digitalisering används ofta som ett övergripande begrepp för när sam- hällsinstitutioner kan effektiviseras med hjälp av den nya teknikens möjligheter. I praktiken jämställs ofta begrepp som automatisering, digitalisering, datorisering och robotisering för att fånga processen att mänskligt arbete tas över av maskiner, robotar, datorsystem eller annan informationsteknik.1 har vid upprepade tillfällen under utrednings- tiden, vid olika möten med kommunerna och deras organisationer, mötts av synpunkter om att digitaliseringens möjligheter bättre måste tillvaratas för att effektivisera kommunernas verksamhet. Bakgrunden står att finna i de demografiska förändringarna. De kommande tio åren kommer andelen barn, unga och äldre i samhället att öka. kommer antalet personer i arbetsför ålder att öka mycket svagt eller t.o.m. minska i vissa delar av landet. 1Henning, M., Borggren, J., , J., Enflo, K. och , F. (2016), Strukturom- vandling och automatisering – Konsekvenser på regionala arbetsmarknader. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder är en stor utmaning som innebär att offentlig sektor behöver hitta långsiktiga lösningar för att klara att finansiera välfärden och klara kompetensförsörjningen. Att utmana dagens sätt att organisera sig och arbeta samt att använda digitaliseringens möjligheter gör dock att det finns goda möjligheter att möta de demografiska föränd- ringarna.2 Ambitionerna är också höga både från Kommuner och Regioner (SKR) och från regeringen. SKR anför följande i en debattartikel i tidningen hälle: Det som kan automatiseras ska automatiseras. Det kan till exempel handla om moment i administrativ handläggning och journalföring som är regelstyrd, systematisk och återkommande. Repetitiva arbetsuppgif- ter som tar stora personalresurser i anspråk kan till stora delar automatiseras för att frigöra tid för det som människor gör bättre än maskiner. Det gör arbetsinnehållet mer meningsfullt som det ökar servicen till invånarna. Det behövs tydliga spelregler och transpa- rens. Det måste vara möjligt att följa och granska de beslut som fattas.3 I regeringens digitaliseringsstrategi anges att ambitionen är att: …statliga myndigheter, kommuner och landsting ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter för att skapa en enklare var- dag för privatpersoner och företag, en effektiv offentlig sektor med hög kvalitet, samt fler jobb och ökad tillväxt.4 18.1.1Vilken potential finns i ökad digitalisering? Även om digitalisering ofta är en kostsam och långsam process kan den spela en viktig roll i hur några av välfärdens problem tacklas.5 Digitala verktyg kan användas för att öka precisionen och kostnads- effektiviteten i samhällsplanering och fördelning av välfärdsresurser, och det finns i princip fyra olika vägar att uppnå dessa potentialer: (2018), Förbjuden framtid? – Den digitala kommunen, under- lagsrapport till . 3SKL (2019), Framtidens välfärd kräver digitalisering, debattartikel i den 7februari 2019. ng.26475.html. 4För ett hållbart digitaliserat – en digitaliseringsstrategi, N2017/03643/D, s. 30. 5Avsnittet bygger i huvudsak på: (2018), Förbjuden framtid? – Den digitala kommunen, underlagsrapport till . Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder Här handlar det om automatisering av beslut och repetitiva kognitiva processer. Antalet administrativa årsarbetare har ökat i snabb takt det , vilket gör att det här finns en betydande potential till besparingar. Att helt ersätta t.ex. ett vårdbiträde med en robot ligger långt fram i tiden. Men det finns enklare robotar – t.ex. städrobo- tar, autonoma gräsklippare eller desinficeringsrobotar – som skulle kunna innebära betydande effektivisering och besparing. Att sätta in insatser för att fånga upp en vacklande mellanstadieelev och på så sätt förhindra ett skolmisslyckande handlar om precision. Varje person som hamnar snett i livet kostar stora belopp för samhället, utöver den person- liga skadan. För att kunna göra detta krävs teknik för att utveckla prediktionsmodeller med eller utan artificiell intelligens, vilket är teknik som redan finns. Även förebyggande arbete att förhindra fysisk och psykisk ohälsa med hjälp av digital teknik har stor potential såväl ekonomiskt som ur ett välfärdsperspektiv. Regel- verk står dock i vägen för att nyttja de data som skulle behövas för att utforma sådana system. Ny teknik kan ge ökad kvalitet, men inte nödvändigtvis minskade kostnader. Kvaliteten är dock ändå väldigt viktig, bl.a. för att motverka missnöje bland invånarna vars förväntningar på välfärdsservicen stiger. Kommunerna själva pekar ofta på att digi- taliseringen är ett sätt att både upprätthålla och höja kvaliteten på verksamheten. Personalresurser som frigörs genom införandet av digitala system kan exempelvis göra nytta i mer kvalificerad verk- samhet, vilket höjer kvaliteten på kommunernas service. I synnerhet kan digitaliseringen hjälpa kommunerna att nå de per- soner som behöver välfärdstjänster men som inte nås av det offentliga, exempelvis elever som befinner sig i riskzonen för att hoppa av skolan. Här skulle digitala system kunna identifiera och pro- aktivt hjälpa personer som inte själva aktivt söker hjälp. kan de förutsägelser som ett digitaliserat informationssystem bidrar med vara mycket värt, beaktat den ekonomiska belastning som t.ex. skol- avhopp utgör för samhället. På mycket lång sikt är därmed digitali- seringens potential för kostnadsbesparingar avsevärd. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder Det är emellertid svårt att skatta den samlade ekonomiska poten- tialen av digitaliseringen av framför allt två skäl – dels för att det sak- nas bra data som beskriver produktion och kostnader för stora delar av kommunernas verksamhet, dels för att det inte går att veta hur en digitaliserad kommun faktiskt kommer att arbeta. Det är inte tek- niken i sig som sätter gränserna för utvecklingen, utan det handlar till stor del om värderingarna, förvaltningsmodellen, regelverken och den organisatoriska trögheten. Erfarenheten av att implementera nya tekniska system visar att det dröjer länge innan tekniken ger avkastning i termer av ökad pro- duktivitet eller minskade kostnader. Ofta handlar utmaningen om att digitalisering som förbättrar en verksamhet också kräver att verk- samheten i sig förändras. 18.1.2Stora skillnader mellan kommuner Förutsättningarna att tillvarata digitaliseringens möjligheter varierar stort beroende på kommunernas storlek, kapacitet och tillgången på kompetens. Många mindre kommuner vittnar om otillräcklig kom- petens och kapacitet i förhållande till de stora digitaliseringsbehoven. Ofta finns dessutom en rädsla för att starta digitaliseringsprojekt med hänsyn till höga kostnader och risken för felsatsningar. Det finns betydande skillnader mellan kommunerna vad gäller den digitala mognaden, förändringstakten och förhållningssättet till digitaliseringen, men också avseende ambitionsnivå och vilka resur- ser som sätts till för att driva den digitala omställningen. Generellt verkar större kommuner ha kommit längre än mindre kommuner i sin digitala utveckling; även om de digitala tjänsterna blir allt vanligare erbjuder större kommuner mer digital service än mindre kommuner.6 Stora kommuner har också andra utmaningar än små. Stora kommuner kan tjäna mycket på att strömlinjeforma och automatisera ärendehanteringsprocesserna och bygga verktyg för koordinering av olika förvaltningar medan små kommuners problem oftare rör kapacitetsbrist och svårigheten att anställa experter. Det är främst de större kommunerna som anser sig ha ett eko- nomiskt utrymme i budgeten för innovativ utveckling; närmare hälften av de mindre kommunerna anger att de saknar ett strukturerat 6ESV (2018), Digitaliseringen av det offentliga – en uppföljning, ESV 2018:31. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder sätt att fånga upp, bedöma och utveckla idéer som ökar möjlighe- terna att tillvarata digitaliseringens möjligheter.7 Glesa kommuner med ett spritt bosättningsmönster har förmod- ligen en större potential i att nyttja digitala lösningar för olika kom- munala tjänster än mer tätbefolkade kommuner beroende på den digitala teknikens avståndsöverbryggande förmåga. Men just de glesa kommunerna har ofta en svag kapacitet att utveckla de digitala lös- ningar som skulle behövas. Det kan vara betydande skillnader även mellan kommuner med likartade yttre förutsättningar som befolkningsmängd eller budget- storlek. Ekonomiskt starkare kommuner anser sig generellt ha råd att avsätta mer tid och resurser till strategisk verksamhetsutveckling och innovationsarbete jämfört med ekonomiskt svagare kommuner som ofta upplever svårigheter i att lyfta blicken och prioritera utveck- lingsarbete. Att kommunen och dess budget växer förefaller vara betydelsefullt för dels kommunernas benägenhet att driva föränd- ringsarbete, dels kommunens förmåga att attrahera och behålla kom- petens och talang i form av duktiga förändringsledare, verksamhets- arkitekter, strateger etc.8 Det tar tid att bygga upp momentum och förankra ett omfattande digitalt förändringsarbete. När väl de positiva effekterna är inom räckhåll och riktningen har börjat förankras djupare i kommunernas verksamheter kan förändringen emellertid gå relativt snabbt. Fram- gång med digitaliseringen inom ett område föder ofta efterfrågan på mer digitalisering internt. Hur långt en kommun, en eller ett kommu- nalt bolag har kommit i sitt digitaliseringsarbete beror i stor utsträck- ning på chefernas förståelse för digitaliseringen och deras förmåga att peka ut en tydlig riktning och leda förändringsarbetet. Kommun- direktören framstår här som den enskilt viktigaste aktören. Att kom- mundirektören har kunskap om och prioriterar digitaliseringsfrå- 7ESV (2018), Digitaliseringen av det offentliga – en uppföljning, ESV 2018:31. 8Ramböll (2017), Pilotstudie – Den digitala omställningen i Kommunsverige, , . Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder gorna är avgörande för kommunens förmåga att driva en strategisk verksamhetsutveckling.9 I ett förändringsprojekt är det nödvändigt att involvera den högsta ledningen först. Om den inte inser att förändringen är nödvändig, eller saknar förmågan att fatta beslut, kommer projektet inte att lyckas. Mycket av det gamla kan behöva ifrågasättas viket innebär att alla anställda som har sin status grundad i det gamla kan se sin kom- petens devalverad. Med det riskerar status, positioner och till och med meningsfullheten i att gå till jobbet att försvinna. Det är därför viktigt att se till att skapa trygghet i förändringen, och försäkra alla om att de kommer att behövas i det nya. Det hand- lar om att ge tid till den personliga förändring som krävs men sam- tidigt vara tydlig med att förändringen inte är frivillig. Det finns dock en risk för att de experter som har utgjort kompetensryggraden i det gamla kommer att motarbeta förändringen. Det är svårt för en ledning att hålla fast kurs mot det nya när dessa tjänstepersoner vill bromsa förändringarna. I den rapport som studier tagit fram på uppdrag framhålls följande: För att få de stora effekterna krävs oftast att hela systemet förändras, eftersom en organisation inte är bättre – eller snabbare – än sin svagaste eller trögaste länk. är det vare sig möjligt eller önskvärt att förändra ett system totalt. Dels för att vi inte riktigt vet till vad – vi måste laborera och experimentera. Dels för att ett helt systems organi- satoriska immunförsvar är övermäktigt de naturligt få och relativt svaga förändringsagenterna. Viktiga förändringar kan också göras i delar av organisationen, med tydliga gränser mot resten av organisationen.10 Staten skulle kunna driva på kommunernas digitalisering bl.a. genom att möjliggöra experimenterande, erbjuda metod- och kompetens- stöd, utveckla den digitala infrastrukturen och standardiserade lös- ningar samt undanröja onödiga juridiska hinder för digitalisering. Detta utvecklas vidare i kapitel 20. 9Ramböll (2017), Pilotstudie – Den digitala omställningen i Kommunsverige, , . (2018), Förbjuden framtid? – Den digitala kommunen, under- lagsrapport till , s. 43. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder En förutsättning för att kunna klara en omfattande digitalisering av kommunernas verksamheter är att det finns en digital kompetens i kommunerna. () konstaterar i rapporten av det offentliga Sverige11 att i princip hela den offent- liga sektorn behöver göra ett rejält kompetenslyft för att kunna ta till- vara digitaliseringens möjligheter. anför i sin rapport lägesbild av digital kom- petens12 att de offentliga verksamheterna behöver ha en mer koordine- rad och högre kompetensbas. Kompetensbehovet handlar i huvud- sak om fyra områden. 1.Förståelse av vad digitalisering handlar om rent tekniskt – både av tekniken i sig och tekniken i relation till verksamheten. Vad menas t.ex. med begreppen mjuk infrastruktur och interopera- bilitet? 2.Förmåga att blicka ut, samt se och tolka trender i omvärlden. Det behövs en förmåga att värdera vad trender innebär för verksam- heten i form av framtida möjligheter och utmaningar med digi- talisering. 3.Förmåga att kunna driva digitalt förändringsarbete. 4.Förståelse av innebörden av att sätta medborgaren i centrum i en digital förvaltning. Med det menas kunskap om hur användar- driven tjänsteutveckling säkerställs och drivs med syfte att lösa rätt problem och ta fram lösningar skapade utifrån användaren. Ledning och beslutsfattare behöver förstå hur den digitala transfor- mationen påverkar alla dessa fyra områden. Det behövs enligt Digi- taliseringsrådet nya arbetsformer för att nyttja den kompetens som finns på bästa sätt, men också tillgång till kompetenslyft för de som är i organisationerna. Av rapporten intelligens i svenskt näringsliv och samhälle –Analys av utveckling och potential13 från Verket för innovations- system () framkommer att av alla kommu- 11ESV (2018), Digitaliseringen av det offentliga – en uppföljning, ESV 2018:31. 12Digitaliseringsrådet (2019), En lägesbild av digital kompetens, dnr 18-5698 s. 49 f. 13Vinnova (2017), Artificiell intelligens i svenskt näringsliv och samhälle – Analys av utveckling och potential, N2017/07836/FÖF. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder ner uppger att de tror att artificiell intelligens skulle tillföra ganska eller mycket stor nytta för verksamhetens effektivitet, kvalitet och service. Brist på digital kompetens pekas dock ut som en av flask- halsarna. Det finns en överenskommelse mellan regeringen och SKR om ett kompetenslyft för ökad digital kompetens hos ledning i kommuner och landsting –2020.14 Med ledning avses här politiker, ledande tjänstepersoner och andra nyckelpersoner inom kommuner och regioner. SKR ska enligt överenskommelsen utforma ett kompetenslyft avseende digital kompetens som stärker poli- tikers, ledande tjänstepersoners och andra nyckelpersoners kunskap om digitaliseringens möjligheter liksom deras förmåga att systema- tiskt leda och driva på innovation och verksamhetsutveckling som tar vara på digitaliseringens möjligheter och hanterar dess utmaningar. SKR ska utforma kompetenslyftet i samverkan med Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) och i samråd med andra aktörer, t.ex. . Regeringen beräknas avsätta totalt 2018–2020, under förutsättning att fattar nödvän- diga beslut. Slutrapportering av SKR ska ske senast . 18.1.5Aktörer i kommunernas digitaliseringsarbete Förutom kommunerna själva finns andra aktörer som är viktiga i arbe- tet med digitaliseringen i kommunerna. Staten är en viktig aktör bl.a. genom olika statliga myndigheter som arbetar med digitalisering. Av dessa kan särskilt nämnas den nyinrättade Myndigheten för digital förvaltning som enligt sin instruktion ska samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offent- liga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig. Med den offent- liga förvaltningen avses här såväl kommuner som regioner och stat- liga myndigheter.15 DIGG ska i detta arbete bl.a. samordna frågor om gemensamma standarder, format, specifikationer och liknande krav för den offentliga förvaltningens elektroniska informationsutbyte. DIGG:s resurser för att ha en direkt stödjande roll ute i kommu- nerna är dock begränsade. 14Överenskommelse mellan regeringen och Kommuner och Landsting om ett kompetens- lyft för ökad digital kompetens hos ledning i kommuner och landsting –2020, N2018/04602/D. 15Se förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder Även andra myndigheter och organisationer som , och har viktiga roller gentemot kommunerna. SKR stöder sina medlemmar med att utveckla välfärden med hjälp av digitaliseringens möjligheter. I en digitaliseringsstrategi för kommuner och regioner presenterar SKR fyra målområden:16 •Ledning, styrning och organisation, vilket leder till att rätt priori- teringar görs, nya kompetenser utvecklas och att invånare och med- arbetare involveras i och är medskapande i förändringsarbetet. •Gemensamma ramverk för arkitektur och säkerhet, vilka används vid utveckling och förvaltning av digitala välfärdstjänster. •Informationsförsörjning och digital infrastruktur, vilket belyser vik- ten av att säkerställa att rätt information finns tillgänglig och kan utbytas på ett effektivt sätt. •Sammanhållen digital service som baseras på samverkande proces- ser och gemensamma lösningar. Tillsammans med och Kommentus utvecklar SKR också samarbetet för att underlätta för medlemmarna. Det pågår samverkan om digitalisering mellan olika aktörer. Ett exempel är E-samverkansprogrammet (eSam) som är ett medlems- drivet program för samverkan mellan 24 myndigheter och SKR. Sam- arbetet syftar till att underlätta och påskynda digitaliseringen av det offentliga . Medlemmarna i eSam samverkar kring digitala lösningar med fokus på privatpersoners och företags behov. Samver- kan handlar också om digitala lösningar som bidrar till medlemmarnas digitala transformation och effektivisering. E-sams juridiska expert- grupp tar fram rättsliga uttalanden och promemorior som klargör expertgruppens uppfattning i frågor som är angelägna vad gäller digital samverkan eller på annat sätt är av central betydelse i en vägledning. Regeringen har ingått överenskommelsen om Vision e-hälsa 202517 med SKR och en handlingsplan har tagits fram för samverkan vid genomförandet av visionen. Enligt visionen ska 2025 vara bäst i världen på att använda digitaliseringens och e-hälsans möjligheter i syfte att underlätta för människor att uppnå en god och jämlik hälsa 16SKL (2019), Utveckling i en digital tid – En strategi för grundläggande förutsättningar. 17Vision e-hälsa 2025 – gemensamma utgångspunkter för digitalisering i socialtjänst och hälso- och sjukvård, och . Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder och välfärd samt utveckla och stärka egna resurser för ökad självstän- dighet och delaktighet i samhällslivet. E-hälsobegreppet omfattar i detta sammanhang , hälso- och sjukvården, samt tand- vården i tillämpliga delar. I överenskommelsen anges några områden vara särskilt angelägna att fokusera på i arbetet för att visionen ska kunna nås, och även ansvarsfördelning för dessa områden anges i överenskommelsen. Områdena är regelverk, enhetligare begrepps- användning och standardiseringsfrågor. Regeringen och SKR kom 2018 överens om att SKR skulle arbeta fram en handlingsplan till stöd för digitaliseringen av skolväsendet.