sou · H8B381 · 2020-12-15 00:00:00 — 6.4.4Svensk lagstiftning om föräldraledighet är tillräckligt anpassad Utifrån genomgången ovan är det utredningens bedömning att det inte finns något behov av att ytterligare anpassa rätten till föräldra- ledighet för adoptivföräldrar, föräldrar med funktionsnedsättning eller föräldrar till barn med funktionsnedsättning eller långvarig sjuk- dom. Någon ytterligare anpassning av reglerna bör därför inte införas med hänsyn till balansdirektivet. 7 Ledighet för vård av anhörig 7.1Direktivets krav på rätt till ledighet för vård av anhörig är uppfyllt i svensk rätt Bedömning: Det behövs inte några lagändringar för att genom- föra direktivets bestämmelse om rätt till ledighet för vård av an- hörig. Av artikel 6 i balansdirektivet framgår att en arbetstagare ska ha rätt att vara ledig från arbetet för vård av anhörig. Medlemsstaterna får själva bestämma om det närmare tillämpnings- området och villkoren för ledigheten. Det får också ställas krav på handlingar som styrker att det finns ett omfattande behov av vård eller stöd för den anhöriga, i enlighet med nationell rätt eller praxis. Det är möjligt att tilldela ledigheten utifrån en annan referensperiod än , per person som behöver omvårdnad och stöd eller per fall. Rätt till ledighet ska den arbetstagare ha som ger personlig om- vårdnad eller stöd till en anhörig, dvs. arbetstagarens barn, förälder, make eller registrerad partner. Detsamma ska gälla i förhållande till en annan person som bor i samma hushåll som arbetstagaren. Den anhö- riga ska vara i behov av omfattande omvårdnad eller stöd av ett allvar- ligt medicinskt skäl enligt vad som definieras av varje medlemsstat. Ovanstående framgår av artikel 3 och 6 i balansdirektivet. Rätten till ledighet för vård av anhörig är en nyhet i balans- direktivet i förhållande till föräldraledighetsdirektivet1. Syftet är att ge kvinnor och män med omsorgsansvar möjlighet att stanna kvar i arbetslivet (se t.ex. skäl 27). 1Rådets direktiv /18/EU av om genomförandet av det ändrade ramavtalet om föräldraledighet som ingåtts av BUSINESSEUROPE, UEAPME, ECPE och EFS och om upphävande av direktiv /34/EG. Ledighet för vård av anhörig I svensk lagstiftning finns en rätt till ledighet för vård av närstående, se lagen (1988:1465) om ledighet för närstående- vård. På samma sätt som vid föräldraledighet med föräldrapenning eller tillfällig föräldrapenning är rätten till ledighet kopplad till rätten till ersättning. Rätt till närståendepenning har den som vårdar en närstående som är svårt sjuk. En arbetstagare har enligt lagen om ledighet för närståendevård rätt att vara ledig i den omfattning som han eller hon får ersättning (20 §). Ett grundläggande krav för att närståendepenning ska betalas ut är att personen som är sjuk är försäkrad här i landet enligt 4–7 kap. socialförsäkringsbalken (SFB), dvs. för arbetsbaserade, bosättnings- baserade eller övriga förmåner, 47 kap. 3 § SFB. Av samma bestäm- melse framgår även att personen ska vårdas här i landet. I praxis har det dock slagits fast att detsamma gäller om personen vårdas i ett annat EU-land (RÅ 2010 ref. 52). 7.1.1Antal dagar och vilka arbetstagare som får vara lediga Antalet dagar som närståendepenning kan betalas ut för är enligt huvudregeln högst 100 för varje person som vårdas (47 kap. 8 § SFB). Antalet dagar är alltså inte knutet till en viss arbetstagare som är ledig, utan till den som vårdas. Dagarna kan däremot delas upp mellan olika vårdare. Begränsningen gäller totalt och inte . Antalet dagar per sjukdomsfall är med andra ord fler än de som föreskrivs i balansdirektivet. Eftersom ledigheten enligt artikel 6.2 i balansdirektivet kan tilldelas utifrån en annan referensperiod än , per person som behöver omvårdnad och stöd eller per fall är det utredningens bedömning att det svenska systemet är förenligt med direktivet. Personkretsen för vilka som kan vara lediga för att vårda en när- stående är enligt gällande rätt vid och omfattar andra än bara anhö- riga i balansdirektivets mening. Den som är beredd att avstå från att arbeta för att vårda den sjuka ska anses ha en sådan relation till per- sonen att den ska betraktas som närstående. Eftersom det krävs samtycke, i den utsträckning sådant kan ges, kan den enskilde själv påverka vem som ska vårda denne. Personkretsen i den svenska lagstiftningen omfattar alltså den personkrets som ska ha rätt att vara ledig enligt balansdirektivet. Ledighet för vård av anhörig Eftersom det är ett minimidirektiv finns det inget som hindrar att en vidare personkrets behålls. En vidare personkrets ligger också väl i linje med att medlemsstaterna uppmanas att utvidga rätten att vara ledig till att gälla även i förhållandet till mor- och farföräldrar och syskon, se skäl 27. 7.1.2Bestämmelser om den som vårdas För att det ska finnas en rätt till ledighet för anhörigvård enligt balansdirektivet ska den person som vårdas vara i behov av om- fattande omvårdnad eller stöd av ett allvarligt medicinskt skäl enligt vad som definieras av varje medlemsstat, artikel 3.1 c. Det är enligt artikel 6.1 medlemsstaterna som ska föreskriva närmare bestämmel- ser om tillämpningsområdet och villkoren för ledigheten. I den svenska lagstiftningen anges att den som vårdas ska vara svårt sjuk. Med det menas att dennes hälsotillstånd är så nedsatt att det är livshotande. Det utesluter inte fall där det finns hopp om en förbättring av hälsotillståndet. Det krävs inte heller att hotet för den sjukes liv är , utan även sjukdomstillstånd som kan för- väntas gå in i ett akut skede först kan uppfylla lagens villkor. Som ett exempel på detta nämns i lagens förarbeten cancer- sjukdomar, se prop. 1987/88:176 om äldreomsorgen inför 90-talet s. 114 f. Med en svårt sjuk person likställs också under vissa förhål- landen den som har fått infektion av hiv, se 47 kap. 4 § SFB. Utöver rätten till ledighet för närståendevård har en förälder till ett allvarligt sjukt barn som inte har fyllt rätt till tillfällig föräldra- penning i ett obegränsat antal dagar när han eller hon behöver avstå från arbete för att vårda barnet, 13 kap. 30 § SFB. ersattes ”svårt sjuk” av ”allvarligt sjuk” då lagstiftningen hade fått en betydligt mer restriktiv tillämpning än vad som var avsedd. Avsikten med för- ändringen var enligt förarbetena att kopplingen till begreppet ”svårt sjuk” i lagen om ledighet för närståendevård skulle brytas. Även med uttrycket ”allvarligt sjuk” avses att barnets sjukdom i sig är så allvarlig och att hälsotillståndet är så nedsatt att det föreligger ett påtagligt hot mot barnets liv, men det utesluter inte att tillfällig föräldrapenning kan betalas även för tid när det direkta hotet mot barnets liv inte längre föreligger. Det krävs alltså inte att hotet ska innebära en i tiden Ledighet för vård av anhörig föreliggande fara för barnets liv, se propositionen Vissa socialförsäkringsfrågor (prop. 2005/06:159 s. 17 och 32). Enligt lagen om ledighet för närståendevård ställs det alltså för- hållandevis höga krav på allvaret i hälsotillståndet hos den som vårdas. är kretsen av personer som kan få ersättning för att vårda personen och antalet dagar vid ett enskilt sjukdomsfall mer vidsträckt än vad som krävs enligt balansdirektivet. Det innebär att fler kan dela på omsorgsansvaret, vilket ligger väl i linje med syftet med direktivet som är att anhörigvårdare ska kunna fortsätta arbeta. Om sjukdoms- rekvisitet vid närståendepenning skulle utvidgas skulle det kunna innebära att t.ex. någon som vårdar en förälder riskerar att bli i vart fall delvis frånvarande från arbetet . Direktivet får inte heller tas till intäkt för att sänka skyddsnivån för anhörigvårdare. Att sänka antalet dagar med rätt till ledighet i anslutning till ett sjukdomsfall eller att inskränka kretsen som har rätt till ledighet är därför inte ett lämpligt alternativ. Det skulle kunna övervägas att införa ytterligare en typ av rätt till ledighet med ett vidare sjukdomsbegrepp, t.ex. motsvarande det vid tillfällig föräldrapenning vid vård av allvarligt sjukt barn. En sådan obetald ledighet är emellertid inte heller ett bra alternativ med beak- tande av negativa effekter på t.ex. pensionsinbetalningar. Då varje medlemsstat får föreskriva närmare bestämmelser om tillämpnings- området och villkoren för ledighet för vård av anhörig och själva defi- niera vad som avses med allvarligt medicinskt skäl är det utredningens slutsats att gällande rätt uppfyller direktivets krav. Utredningens be- dömning är att direktivets syfte bäst uppfylls genom reglerna om när- ståendepenning och ledighet för närståendevård och att sjukdoms- begreppet inte bör utvidgas eftersom det riskerar att få motsatt effekt på anhörigvårdares arbetskraftsdeltagande. Syftet med vården ska enligt balansdirektivet vara att ge personlig omvårdnad eller stöd. I svensk rätt har uttrycket vårda en vid om- fattning enligt förarbetena till lagstiftningen. Tanken är att när- ståendevården ska vara ett komplement till den vård samhället svarar för. Vårdrekvisitet i lagen anses vara uppfyllt redan genom samvaron mellan vårdaren och den som är sjuk (prop. 1987/88:176 s. 115). Ledighet för vård av anhörig Utredningens bedömning är därför att den svenska regleringen om närståendepenning är förenlig med kraven i balansdirektivet även när det gäller syftet med vården. Att det ställs krav på läkarintyg (se 110 kap. 25 § SFB) är även det förenligt med direktivet eftersom direktivet uttryckligen tillåter att det ställs krav på handlingar som styrker behovet av vård eller stöd för den anhöriga. Sammanfattningsvis anser utredningen att det inte krävs några lagändringar för att uppfylla direktivets krav på rätt till ledighet för vård av anhörig. 8Frånvaro på grund av force majeure 8.1Direktivets krav på rätt till frånvaro på grund av force majeure är uppfyllt i svensk rätt Bedömning: Det behövs inte några lagändringar för att genom- föra direktivets bestämmelse om rätt till frånvaro på grund av force majeure. Balansdirektivet föreskriver i artikel 7 att varje arbetstagare ska ha rätt till frånvaro på grund av force majeure. Frånvaron ska ha sam- band med trängande familjeskäl vid sjukdom eller olycksfall som gör arbetstagarens omedelbara närvaro absolut nödvändig. Rätten får begränsas till ett visst antal dagar eller fall, eller både och fall. Av skäl 28 framgår att det är motsvarande rättighet i för- äldraledighetsdirektivet1 som oförändrad förs över till balansdirek- tivet. Artikeln har sin motsvarighet i föräldraledighetsdirektivets § 7, som i sin tur har sitt ursprung i det gamla föräldraledighetsdirek- tivet2 § 3. När det gamla föräldraledighetsdirektivet genomfördes i svensk rätt infördes lagen (1998:209) om rätt till ledighet av träng- ande familjeskäl. Lagen ger en arbetstagare rätt till ledighet från sin anställning av trängande familjeskäl som har samband med sjukdom eller olycksfall och som gör arbetstagarens omedelbara närvaro abso- lut nödvändig. Genom ett kollektivavtal som på arbetstagarsidan har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation får rätten 1Rådets direktiv /18/EU av om genomförandet av det ändrade ramavtalet om föräldraledighet som ingåtts av BUSINESSEUROPE, UEAPME, ECPE och EFS och om upphävande av direktiv /34/EG. 2Rådets direktiv /34/EG av om ramavtalet om föräldraledighet, underteck- nat av UNICE, CEEP och EFS. Frånvaro på grund av force majeure till ledighet begränsas till ett visst antal dagar , till ett visst antal dagar för varje tillfälle eller till bådadera. Balansdirektivets bestämmelse om frånvaro på grund av force majeure har innehållsmässigt inte ändrats jämfört med de tidigare lydelserna i föräldraledighetsdirektivet och det gamla föräldraledig- hetsdirektivet, vilka är genomförda i svensk lagstiftning genom lagen om rätt till ledighet av trängande familjeskäl. Utredningens bedömning är att det inte behövs några lagändringar för att genomföra balansdirek- tivets bestämmelse om rätt till frånvaro på grund av force majeure. Av artikel 1 i balansdirektivet framgår att direktivet föreskriver indi- viduella rättigheter i fråga om flexibla arbetsformer för arbetstagare som är föräldrar eller anhörigvårdare. Artikel 9 handlar om rätten att begära flexibla arbetsformer av omsorgsskäl och gäller för både arbets- tagare med barn upp till och de som är anhörigvårdare. I direktivet definieras flexibla arbetsformer som en möjlighet för arbetstagare att anpassa sitt arbetsmönster, t.ex. genom distansarbete, flexibla arbetstider eller deltidsarbete. Detta framgår av artikel 3.1 f. Varaktigheten för de flexibla arbetsformerna får enligt artikel 9.1 omfattas av en rimlig begränsning. Av artikel 9.2 framgår att arbets- givaren inom skälig tid ska besvara begäran och då beakta både sina och arbetstagarens behov. Av artikel 9.2 framgår också att arbetsgivaren vid avslag eller senareläggning av begäran skriftligen ska motivera sitt beslut. Vid en genomgång av andra språkversioner av direktivet1 har utredningen kunnat konstatera att dessa inte innehåller något krav på skriftlighet vid ett avslag eller en senareläggning av en begäran om flexibla arbets- former. Utredningen utgår därför från att skriftlighetskravet är en fel- aktighet i den svenska översättningen och har upplysts om att det har begärts rättelse i den ordning som föreskrivs för detta. Om de flexibla arbetsformerna gäller för en begränsad tid ska arbetstagaren enligt artikel 9.3 ha rätt att återgå till sitt ursprungliga arbetsmönster därefter. Arbetstagaren ska också ha rätt att begära att återgå till det ursprungliga arbetsmönstret tidigare än avtalat när- helst ändrade omständigheter motiverar det. Arbetsgivaren ska då behandla och besvara begäran om tidigare återgång med beaktande av både arbetsgivarens och arbetstagarens behov. 1De franska, tyska, engelska och danska versionerna. Medlemsstaterna får göra rätten att begära flexibla arbetsformer beroende av en kvalifikationsperiod i arbete eller anställningstid som inte får överstiga , artikel 9.4. 9.2Det finns argument för att rätten till delledighet är tillräcklig för att uppfylla direktivets krav I balansdirektivet definieras flexibla arbetsformer som en möjlighet för arbetstagare att anpassa sitt arbetsmönster, t.ex. genom distans- arbete, flexibla arbetstider eller deltidsarbete. Det framgår av arti- kel 3.1 f. Distansarbete, flexibla arbetstider och deltidsarbete är med andra ord bara exempel enligt definitionens ordalydelse. Det skulle alltså kunna tänkas att även andra typer av flexibla arbetsformer aktualiseras vid ett genomförande av direktivet. Det skulle å andra sidan också kunna tänkas att samtliga uppräknade former inte aktua- liseras. Syftet med att föräldrar och anhörigvårdare bör få möjlighet att anpassa sina arbetsscheman efter sina personliga behov och önske- mål är enligt skälen till direktivet att uppmuntra dem att stanna kvar i arbetslivet. Fokus ska enligt skälen ligga på arbetstagarnas behov. För att uppfylla syftet ska arbetstagare ha rätt att begära flexibla arbetsformer för att anpassa sitt arbetsmönster för att ge omsorg. Iskälen anges också att detta, i mån av möjlighet kan ske t.ex. genom distansarbete, flexibla arbetstider eller deltidsarbete. Avsikten med att medlemsstaterna ska ha möjlighet att begränsa varaktigheten för flexibla arbetsformer, inbegripet deltidsarbete eller distansarbete, är enligt skälen att både arbetstagarnas och arbetsgivarnas behov ska kunna tillgodoses. Även om deltidsarbete har visat sig vara bra för att en del kvinnor ska kunna bli kvar i arbetslivet efter att de fått barn eller tagit hand om anhöriga i behov av omvårdnad eller stöd, kan utdraget deltidsarbete minska inbetalningarna av sociala avgifter så att pensionsrättigheterna minskar eller helt faller bort. Detta fram- går av direktivets skäl 34 och 35. Direktivets krav gäller en rätt för arbetstagare som är föräldrar eller vårdar en anhörig att begära flexibla arbetsformer. Det är arbets- givaren som avgör om begäran ska beviljas eller inte. I skäl 36 anges att arbetsgivaren vid ställningstagandet bl.a. bör kunna beakta läng- den av den period som begäran avser samt sina resurser och sin ope- rativa kapacitet att erbjuda sådana arbetsformer. I det här avseendet går svensk lagstiftning längre än vad direktivet kräver vad gäller rät- ten till delledighet för arbetstagare som är föräldrar eller vårdar en närstående eftersom det finns en rätt att vara ledig på deltid. Den begränsning som finns är att en arbetstagare enligt föräldraledighets- lagen (1995:584) som högst har rätt till tre ledighetsperioder , 12 §. Någon motsvarande begränsning finns inte i lagen (1988:1465) om ledighet för närståendevård. Rätten till delledighet kan alltså anses vara starkare i förhållande till den rätt att begära flexibla arbetsformer i form av t.ex. delledighet som föreskrivs i direktivet. Det går att argumentera för att denna starkare rätt till delledighet som gäller enligt svensk lagstiftning upp- fyller direktivets krav i artikel 9. De exempel på flexibla arbetsformer som nämns i direktivet är just exempel. Om det vore nödvändigt att införa en rätt att begära samtliga flexibla arbetsformer som räknas upp borde bestämmelsen ha formulerats på ett annat sätt. Med ett sådant resonemang är den rätt till delledighet för både föräldrar och anhörigvårdare som finns enligt föräldraledighetslagen och lagen om ledighet för närståendevård tillräcklig. Därutöver finns reglerna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen (2008:567) som innebär att arbetsgivaren är skyldig att underlätta för föräldrar att förena förvärvs- arbete med föräldraskap. Enligt propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95 s. 331) kan det t.ex. vara just genom att införa flexibel arbetstid eller att ge arbetstagare möjlighet att utföra arbetet i hemmet. Flexibla arbetsformer är dessutom ett område där arbetsmark- nadens parter i relativt stor utsträckning har kommit överens om att införa bestämmelser i kollektivavtal. Det finns t.ex. flextidsavtal eller bestämmelser om att arbetsgivaren och arbetstagaren kan komma överens om att arbetstagaren själv får förtroendet att disponera över sin arbetstid. Det kan också handla om villkor för distansarbete. För mer om detta se avsnitt 4.7.3. Det är också ett område som är väl lämpat för kollektivavtalsregleringar då möjligheten till och varia- tionerna av det som kan rymmas inom flexibla arbetsformer kan skilja sig markant mellan olika branscher och arbetsplatser. Det är uppenbart att en arbetstagare som måste vara på plats och utföra arbete i t.ex. en verkstad eller inom sjukvården inte kan beviljas att arbeta på distans. På samma sätt kan en butik inte införa flexibel arbetstid för samtliga arbetstagare om det skulle påverka möjligheten att ha butiken öppen bestämda tider. I utredningens uppdrag ingår att värna den svenska arbetsmarknadsmodellen och den roll som arbets- marknadens parter har för ett flexibelt arbetsliv. Det finns en viss risk för att ny lagstiftning på det här området – beroende på hur om- fattande den är och hur den utformas – skulle kunna påverka par- ternas möjlighet att träffa kollektivavtal negativt. Om bedömningen görs att det inte krävs några utvidgade möjlig- heter att begära ytterligare varianter av flexibla arbetsformer blir följden att balansdirektivets bestämmelse om flexibla arbetsformer inte föranleder någon ändring av svensk lagstiftning. Med hänsyn till den bedömning som görs i avsnitt 6.3.3 och att arbetsgivaren inte helt kan avslå en begäran om delledighet enligt lagen om ledighet för närståendevård behövs det inte några bestämmelser om att arbets- givaren inom skälig tid ska besvara en begäran eller motivera sitt beslut vid avslag eller senareläggning. När det gäller rätten att återgå till det ursprungliga arbetsmönstret behövs det inte heller några lagändringar eftersom arbetstagare enligt både föräldraledighetslagen (15 §) och lagen om ledighet för när- ståendevård (23 §) får avbryta en påbörjad ledighet och återuppta arbetet i samma omfattning som före ledigheten. Arbetsgivaren kan inte säga nej utan har bara en möjlighet att skjuta på återgången i högst en månad om ledigheten varit avsedd att pågå en månad eller mer. Den möjligheten finns bara i föräldraledighetslagen. Eftersom arbetsgiva- ren inte kan säga nej behövs det inte någon bestämmelse om en rätt att få svar på begäran om tidigarelagd återgång. Även övriga bestämmelser i direktivet som är kopplade till bestäm- melserna om flexibla arbetsformer, t.ex. förbudet mot diskriminering i artikel 11, kan då anses genomförda inom ramen för genomförandet av bestämmelserna om rätt till delledighet. Eftersom varaktigheten för de flexibla arbetsformerna enligt direktivet får omfattas av en rimlig begränsning står inte bestämmel- sen om ledighet under högst tre perioder i föräldraledighets- lagen i strid med direktivet. Sammanfattningsvis finns det argument för att den svenska rätten till delledighet för arbetstagare som är föräldrar eller vårdar närstående är tillräcklig för att uppfylla artikel 9 i balansdirektivet. En sådan be- dömning innebär att det inte behövs några lagändringar för att genomföra direktivets bestämmelser om flexibla arbetsformer. 9.3Det behövs lagändringar för att genomföra direktivets bestämmelser om flexibla arbetsformer Förslag: Om en förälder med barn som inte har fyllt begär flexibla arbetsformer av omsorgsskäl ska arbetsgivaren besvara begäran inom skälig tid. Om begäran avslås eller den begärda för- ändringen senareläggs ska arbetsgivaren motivera beslutet. Be- stämmelser om detta ska föras in i föräldraledighetslagen. Med flexibla arbetsformer avses förändringar av arbetsmönst- ret genom t.ex. distansarbete och flexibel arbetstid. Om en begä- ran avser ledighet ska i stället lagens bestämmelser om ledighet tillämpas. Om en förändring av arbetsmönstret gäller för en bestämd tid ska arbetstagaren ha rätt att återgå till det ursprungliga arbets- mönstret när tiden löper ut. Om arbetstagaren på grund av ändrade omständigheter begär att få återgå till det ursprungliga arbetsmönstret innan tiden har löpt ut ska arbetsgivaren besvara begäran. En förutsättning för rätt till ett svar från arbetsgivaren på en begäran om flexibla arbetsformer ska vara att arbetstagaren har varit anställd hos arbetsgivaren i sammanlagt när en begäran görs. Detsamma ska även gälla arbetstagare som vårdar en svårt sjuk person som är son, dotter, mor, far, make, maka eller registrerad partner till arbetstagaren eller bor i samma hushåll som arbets- tagaren. Bestämmelser om detta ska föras in i lagen om ledighet för närståendevård. Det ska framgå av den lagen att det inte är möjligt att avvika från bestämmelserna genom avtal. 9.3.1Det är inte tillräckligt med en rätt till delledighet Det finns även argument för att den rätt till delledighet som finns för arbetstagare som är föräldrar eller vårdar en närstående inte är tillräcklig för att artikel 9 ska anses genomförd i svensk rätt. Direktivets definition av flexibla arbetsformer innehåller flera exempel, varav delledighet endast är ett. Bestämmelsen återfinns i en egen artikel och rätten att begära flexibla arbetsformer är i sin tur kopplad till bestämmelser i andra artiklar, som t.ex. diskriminerings- förbudet i artikel 11 och förbudet mot ogynnsam behandling i arti- kel 14. Bestämmelsen är separat i förhållande till bestämmelserna om ledighet för föräldrar och anhörigvårdare. Att artikelns rubrik anger flexibla arbetsformer i plural kan tala i den riktningen att artikeln inte kan anses genomförd endast genom rätten till delledighet. Direktivets artikel 5.6 om rätt till föräldraledighet innehåller dess- utom en bestämmelse om att medlemsstaterna ska säkerställa att arbetstagare har rätt att begära att få ta ut föräldraledighet på flexibla sätt. Enligt utredningens bedömning i avsnitt 6.3.3 är artikeln genom- förd i svensk rätt genom bestämmelserna om rätt till delledighet i föräldraledighetslagen.