sou · H8B375 · 2020-12-11 00:00:00 — I gäller mot denna bakgrund lagen (2015:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser med mera, den s.k. transparenslagen. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Den hyresrättsliga regleringen återfinns avslutningsvis i 12 kap. Jorda- balken (JB, den s.k. hyreslagen) som reglerar avtal, genom vilka hus eller delar av hus upplåts till nyttjande mot ersättning. Förbehåll som strider mot en bestämmelse i hyreslagen är utan verkan mot hyres- gästen eller den som har rätt att träda i hans eller hennes ställe, om inte annat anges. Omfattar hyresavtalet minst tre bostäder, som hyresgästen ska hyra ut i andra hand eller upplåta med kooperativ hyresrätt, får parterna avtala om förbehåll som strider mot det som sägs i hyreslagen om sådana bostäder, under förutsättning att för- behållet inte strider mot bestämmelserna om lokaler och inte heller avser rätten till förlängning av avtalet eller grunderna för fastställ- ande av hyresvillkoren i samband med sådan förlängning. Ett sådant förbehåll gäller endast om det godkänts av hyresnämnden. Godkän- nande behövs dock inte om staten, en kommun, en region eller ett kommunalförbund är hyresvärd (1 §). De grundläggande reglerna om hyresnivå i hyreslagen har beskrivits i kapitel 9. Av stort intresse i sammanhanget är hyresförhandlings- lagen (1978:304) som bland annat reglerar frågor om förhandlings- klausuler, förhandlingsordning och förhandlingsöverenskommelser. Av särskilt intresse är att i en förhandlingsöverenskommelse om hyra ska samma hyra bestämmas för sådana bostäder som är lika stora och som omfattas av samma förhandlingsordning, om det inte med hänsyn till vad som är känt om bostädernas beskaffenhet och övriga omständigheter kan anses vara skillnad mellan dem i fråga om bruksvärdet (21 § första stycket). En förhandlingsordning omfattar samtliga bostäder i ett eller flera planerade, påbörjade eller befintliga hus (3 § första stycket). Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Sammanfattningsvis gör utredningen följande överväganden. I de modeller som utredningen har presenterat följer upphandlingen av själva byggnationen regler i antingen lagen om offentlig upphand- ling eller lagen om upphandling av koncessioner. Som Upphand- lingsmyndigheten konstaterat i samrådet är dessa modeller i varierande grad rättsligt komplexa. Inom dessa kan enligt utredningen frågor om upphandlingsplikt ställas på sin spets – utöver vad som är vanligt förekommande och möjligt att hantera även för erfarna upphandlare –framför allt utifrån i huvudsak två olika perspektiv. För det första skulle det kunna betraktas som att kommunen i någon form köper en förvaltningstjänst från det allmännyttiga företaget. Frågan betraktas då från kommunens horisont. För det andra och sett utifrån det all- männyttiga företags horisont, skulle det kunna betraktas som att bo- laget införskaffar uthyrningsbar yta genom att hyra densamma av kommunen. Den bedömning utredningen har gjort av dessa bägge situationer är kortfattat att det s.k. hyresundantaget gäller i den senare situa- tionen och in-house-undantaget under vissa förutsättningar i den förra situationen. När det gäller behovet av att över huvud taget tillämpa in-house- undantaget i den förstnämnda situationen (dvs. i samband med kom- munal blockuthyrning som beskrivs i avsnitt 10.5.2), dvs. att ett im- plicit förvaltningsuppdrag då skulle anses lämnat till allmännyttan, kan det enligt utredningen även ifrågasättas om det grundläggande kravet för upphandlingsplikt i 1 kap. 15 § – att ekonomisk ersättning skall utgå (ekonomiska villkor) – är uppfyllt eftersom det i praktiken är kommunen som tar emot betalning från det allmän- nyttiga företaget. Eftersom allmännyttan då är hyresvärd utför den enligt utredningen till synes förvaltningen primärt åt sig själv. har i samrådet angivit att förutsätt- ningar för när samarbete via intern upphandling (in-house-undan- taget) bör belysas och en bedömning göras i varje enskilt fall. För att kunna tillämpa undantaget ska det dels vara fråga om ett krav på kontroll (kontrollkriteriet), dels om ett krav på att den ena parten Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra inte utför annat än viss begränsad del av sin verksamhet för någon annan än den kontrollerande parten (verksamhetskriteriet). Verksam- hetskriteriet bör enligt belysas särskilt. Det saknas enligt också uttryckliga kriterier avseende vad som kan anskaffas via intern upphandling. Mot bakgrund av att de kommunala bolagen bedrivs utifrån affärs- mässiga principer måste en bedömning huruvida de kan tillämpa intern upphandling göras i varje enskilt fall och myndigheten har bevisbördan för att den har tolkat undantaget rätt. I samrådet lyfter avslutningsvis fram att upphandlande organisationer ska använda de offentliga medlen på bästa sätt, genom att dra nytta av den konkurrens som finns. Eftersom allmännyttan har som sin kärnverksamhet att bedriva förvaltning av bostadsfastigheter förutser utredningen inte att det kommer bli aktuellt i någon nämnvärd utsträckning att upphandla förvaltningstjänster dit. Om det sker finns tydliga regelverk för det. I situationen att en kommun som upplåter bostäder genom kom- munal direktuthyrning (avsnitt 10.5.1) vill använda förvaltningstjänster från det allmännyttiga företaget blir det enligt utredningen nödvän- digt att säkra att förutsättningarna för det s.k. in-house-undantaget är uppfyllda. Särskilt om upphandling av byggkoncessioner I situationen med tilldelning av en koncession ligger ett förvaltnings- uppdrag naturligen i själva koncessionen, och upphandlingsskyldig- heten tillgodoses därigenom. Enligt vad särskilt har påtalat i sam- rådet är bland annat ersättningsformen och verksamhetsrisken av central betydelse för bedömningen av om det är en byggkoncession. Byggkoncessioner skiljer sig från vanliga entreprenader genom att koncessionshavaren till större delen finansierar driften och eventuellt byggnationen samt får igen kostnaderna och vinsten genom själva utförandet av byggkoncessionskontraktet. Vid tillämpning av utredningens koncessionsmodell (avsnitt 10.5.3) är det, enligt utredningen, angeläget att kommunen tillämpar rätt regelverk med hänsyn till vilka olika förhållanden som gäller i det enskilda fallet. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Ett kännetecken för en koncession är alltid, enligt vad Upphand- lingsmyndigheten har angivit i samrådet, att koncessionshavaren övertar en verksamhetsrisk av ekonomisk art som innebär att det inte är säkert att koncessionshavaren får tillbaka de investeringar som har gjorts och de kostnader som har uppstått. Vilken risk koncessionshavaren tar måste bedömas utifrån huru- vida koncessionshavaren verkligen tar en substantiell risk. Värt att notera är, fortfarande enligt , att tidsfaktorn blir av betydelse med tanke på koncessionshavarens begränsade tid att tillgodogöra sig ersättningen. Särskilt om statsstöds- och konkurrensregler har i samrådet angivit att – i synnerhet när det gäller finansiering som inte föregås av en konkurrensutsätt- ning – sådan kan omfattas av statsstödsreglerna. Så är fallet med många typer av intern finansiering bland de olika finansiella upplägg som utredningen resonerar kring. Om dessa konkretiseras eller utreds vidare behöver statsstödsreglerna, enligt , beaktas. Vad gäller det statsstödsrättsliga regelverket bedömer utredningen att modellen med överlåtelse är oproblematisk genom att något stöd inte uppkommer vid avyttring till högsta möjliga pris. fanns ett meddelande från Kommissionen om inslag av stöd vid offentliga myndigheters försäljning av mark och byggnader som, enligt , gav intryck av att statsstödsreglerna reglerade förfarandet för försäljning av mark och fastigheter. Det meddelandet upphävdes och ersattes av kommissionens tillkänna- givande om begreppet statligt stöd9 där det tydligare be- skrivs att bedömningen ska göras mot bakgrund av omständig- heterna i det enskilda fallet. Ett värderingsutlåtande men även andra omständigheter har betydelse för bedömningen. För att en obero- ende värdering ska vara trovärdig krävs enligt Upphandlingsmyndig- heten att den inte motsägs av andra omständigheter.10 9Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt, 2016/C 262/01. 10Se vidare vägledning nr 2019:1, s. 47–50. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra Vid direktuthyrning av bostäder till konsument lämnas genom själva uthyrningen inte något stöd till företag, utan på sin höjd till privatpersoner, som inte omfattas av det konkurrens- och statsstöds- rättsliga företagsbegreppet. Den ersättning som lämnas i samband med ett koncessionsuppdrag utgör inte stöd, eftersom en upphand- ling sker. Det allmännyttiga företaget betalar vid blockuthyrning en ersättning som motsvarar den tillämpade hyresnivån, och tillförs därför inte heller något stöd. Den statsstödsrättsliga kärnfrågan blir i stället vilken bedömning som ska göras av själva den kommunala åtgärden att uppföra hus för uthyrning som avkastningen på dessa hus begränsas genom kommunens egna krav på låga hyror. Frågan kommer enligt utred- ningen i fokus i flertalet eller samtliga av utredningens modeller. Enligt utredningen är frågan till sin natur komplex, särskilt som vär- deringen av marken är komplicerad i sig och påverkas av kommunen själv. Enligt utredningens bedömning ligger dock den huvudsakliga stödkomponenten redan i att kommunen fastställer en hyresnivå, med tillämpning av redan befintliga regler om presumtionshyra, och beslutet att bygga nya bostäder framstår som sekundärt i förhållande till detta. Enligt utredningen finns det ingen avgörande skillnad mellan de kommunala åtgärder som utredningen har att studera, dvs. reglering på förhand av hyran, och andra värdepåverkande åtgärder som kom- munerna redan genomför avseende sitt eget markägande inför av- yttring, civilrättsligt eller inom ramen för planväsendet. Sammantaget anser utredningen att det redan är en allmänt före- kommande tillämpning i att värdet på mark anses påverkat av en mängd olika slags villkor som kommunen ställer i samband med avyttringen. En sådan reglering påverkar i förlängningen även värdet på marken och medför att en stödkomponent kommer att saknas. I de modeller som utredningen presenterar sker i flertalet fall inte någon överlåtelse av marken alls. Det försvårar bedömningen och även prövningen av dylika ärenden. Så länge kommunen inte avhänder sig marken finns förmögenheten kvar i kommunen och avkastningen styrs av de vid varje tid gällande reglerna för hyressättning. Mer- parten av bostäderna riktas till särskilda målgrupper och en mindre andel avyttras på marknaden för att erhålla integration av olika boendeformer. Ytterst sett är det även svårt att få frågan prövad Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra eftersom något återkrav svårligen kan ske från kommunen till kom- munen själv med någon meningsfull verkan. I den rättsliga bedömningen, särskilt i statsstödsärenden, tenderar man att göra en bedömning i enighet med vad den s.k. marknads- ekonomiske investeraren hade gjort. Enligt utredningen framstår det som en högst rimlig åtgärd, även förmögenhetsmässigt från kom- munens sida, om en kommun som äger mark bygger på den i en situa- tion av uppenbar bostadsbrist. Reglerna i lagen om allmännyttiga bostadsaktiebolag (den s.k. allbo- lagen) speglar statsstödsreglerna men är i sin avgränsning endast gäll- ande för de allmännyttiga företagen och inte för kommunen. Enligt utredningens modeller gör de allmännyttiga företagen inte avkall på sina avkastningskrav eller affärsmässiga principer i övrigt, och efter- levnaden av den lagen påverkas således inte alls. Utredningen konstaterar att uthyrning av bostäder torde utgöra företagsverksamhet och därigenom omfattas av bland annat möjlig- heten att meddela förbud mot förfaranden i konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. I det sammanhanget anser utredningen att de föreslagna åtgärderna till sin natur är sådana att de torde omfattas av regeln i 3 kap. 27 § andra stycket konkurrenslagen vilken medför att förbud inte får meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Av förarbetena till den regeln framgår att motiven för åtgärderna bör vägas in i bedömningen. Här bör undersökas om motiven i grunden är externa, eller i det väsentliga endast interna. Med det förstnämnda avses här vad som är det allmännas behov av att säljverksamheten bedrivs. Är motivet fastmer internt, handlar det oftast om den offentlige aktörens egenintresse, exempelvis av att behålla personal. Externa motiv bör således kunna anses göra bete- enden försvarbara. Interna motiv för ett konkurrenssnedvridande beteende bör däremot inte beaktas (prop. 2008/09:231 s. 38). Utred- ningens bedömning är att kommunernas motiv vid eventuellt till- handahållande av bostäder till sin natur framstår som externa i nu aktuell mening. Flertalet kommunala bostadsbolag har en stark ställning på sina lokala marknader och skulle säkert i många fall kunna bedömas ha dominerande ställning enligt konkurrensreglerna, vilket antagligen skulle ”smitta” kommunen i samma avseende, med vilket avses att även kommunen själv skulle kunna komma att anses ha dominerande ställning på samma marknad. Som missbruksbeteenden skulle t.ex. Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra kunna bedömas att systematiskt rabattera inflyttningshyror i det rörliga mera flyttningsbenägna segmentet, som man tar ut högre hyror av personer som har svårt att få andra bostäder på mark- naden. Utredningens uppfattning är att kommunerna borde göra tvärtom, dvs. rabattera hyrorna för grupper som de facto sitter fast i hyresrätten. Utredningen ser därför inte hur man skulle kunna kom- ma i strid med missbruksreglerna. Vad gäller risken för att konkurrensbegränsande avtal uppkom- mer föreslår utredningen i avsnitt 9.9 att man ska använda sig av de befintliga reglerna om hyressättning. Om dessa skulle strida mot konkurrensreglerna är detta i så fall inte ett nytillkommet problem genom utredningens förslag. Frågan om själva hyresregleringen inne- fattande även reglerna om presumtionshyra skulle kunna utgöra en överträdelse av statsstöds- eller konkurrensreglerna har utredningen inte haft anledning att bedöma. Särskilt om kommunalrättsliga regler Vad gäller kommunallagens regler konstaterar utredningen att kom- munen måste ha samma kompetens att uppföra bostäder som sitt allmännyttiga bostadsföretag och att detta enligt vad som sagts ovan kan göras inom ramen för en god ekonomisk hushållning. Kommu- nen har sammanfattningsvis samma kompetens som de allmännyttiga bostadsföretagen men utan de nationellt beslutade begränsningar som ligger på dessa företag, med hänsyn till den s.k. allbo-lagen. Ingen av de modeller som utredningen har skisserat innefattar stöd till enskilda näringsidkare, vilket enligt kommunallagen är ett snävt defi- nierat begrepp som bland annat inte innefattar kommunägda företag. Som utredningen har anfört anser den det vara långsiktigt god ekono- misk hushållning för kommunen att erbjuda bostäder till förutbestämd hyra. När det gäller avyttring till bostadsrättsföreningar, ägarlägen- heter eller kooperativ hyresrätt konstaterar utredningen att självkost- nadsprincipen i 2 kap. 6 § kommunallagen vanligen inte anses omfatta den kommunala förmögenhetsförvaltningen (se t.ex. prop. 2008/09:21 s. 30). Om kommunen lämnar hyresrabatter är det även angeläget att dessa inte utformas på ett sådant godtyckligt sätt att de kommer i konflikt med likställighetsprincipen i 2 kap. 3 § kommunallagen. Så- ledes måste enligt förarbetena finnas en objektiv grund för att sär- Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra behandla vissa kommunmedlemmar vilket kan uttryckas som att ratio- nella skäl eller sakliga överväganden krävs som grund för att kommun- medlemmar behandlas olika eller att kommunen på saklig grund varit behörig att handla så (prop. 1990/91:117 s. 29). Särskilt om hyresrättsliga regler Enligt utredningen begränsar sig de nya frågor som utkristalliserar sig på det hyresrättsliga området till var gränserna går för att diffe- rentiera hyror för liknande bostäder, vilket styrs av såväl hyresför- handlingslagen som av reglerna om presumtionshyra. Dessa frågor har behandlats i kapitel 9 liksom frågor kopplade till den pågående reformeringen av regler för hyressättningen. Enligt utredningen är det ovanligt att hus som byggs seriebyggt er- bjuds med förutbestämda hyror och (de fåtaliga) hus som byggs med förutbestämda hyror är sällan seriebyggda. Eftersom insatser för ökat byggande med lägre hyror normalt inte kombineras med insatser för standardiserat byggande blir det påtagligt svårt att få särskilt många sådana bostäder på plats. En spegelbild av detta är att det ofta är svårt att få ut standardiserade bostäder på marknaden till de relativt höga priser till vilka dessa utbjuds, när hyran inte är förutbestämd. Enligt utredningen är det ungefär en sådan utveckling vi ser i de relativt fåtaliga projekt där man har satsat tydligt på låga hyror. Det har sammantaget varit svårt att få dem på plats med någon större volym. Utredningen har dock redogjort för goda exempel från , och , vilka alla har inspirerat de fyra olika modeller som utredningen nu lägger fram. Utredningen har försökt utveckla det bästa från varje modell, att kommunen är byggherre och använder ramavtal i , att tillämpar flexibla hyresrabatter en- ligt en trappmodell samt att eftersträvar en mix av olika bostäder i det nya beståndet. Enligt utredningen behöver ett samband upprättas mellan serie- byggande och på förhand fastställda och låga hyror. När det i utgångs- läget inte finns någon automatisk koppling mellan byggkostnader och Kommunala modeller för att bygga med lägre hyra hyresnivåer kan kommunerna genom sina praktiska åtgärder upprätta ett sådant samband. Enligt utredningen behövs därför en modell för att kommunalt bygga nya hus, och det behöver inte påverka förutsättningarna eller volymen i det befintliga byggandet, särskilt som de nya husen riktar sig till målgrupper med andra ekonomiska förutsättningar. Byggnads- arbetena ska självklart göras av privata företag efter offentlig upp- handling – inte av kommunerna själva. Frågan huruvida kommunerna vill använda sitt ekonomiska ut- rymme till ett sådant byggande och på ett sådant sätt ligger däremot utanför utredningens uppdrag och inom ramen för den kommunala självstyrelsen. Utredningen kan endast konstatera att kommunerna har ett stort markinnehav som skulle lämpa sig för kommunen att bygga seriebyggda hus. Enligt utredningen behöver kommunerna i detta avseende inta ett långsiktigt perspektiv. Givet befolkningsutvecklingen och det alltför begränsade byggandet anser utredningen att övervägande skäl talar för att kommunerna även förmögenhetsmässigt skulle göra en god affär, och få en god avkastning, om de i högre utsträckning byggde bostäder på sin egen mark. Reglerna om kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskriv- ningar finns i kommittéförordningen (1998:1474) 14–16 §. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om för- slagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska kommittén föreslå en finan- siering (14 §). Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänk- andet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhåll- ande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 §). Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgiv- ning (15 a §). Av intresse torde därvid vara framför allt 6–8 §§ i sagda förordning, som beskriver en konsekvensutrednings materiella inne- håll. Enligt dessa regler ska därför, vid förslag till nya eller ändrade regler, en konsekvensutredning innehålla: 1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, 2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kom- mer till stånd, 3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen, 4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på, 5.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regler- ingen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de över- vägda regleringsalternativen, 6.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Euro- peiska unionen, och 7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser (6 §). Kan de nya eller ändrade reglerna få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen, utöver vad som redan nämnts och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande: 1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen, 2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader, 3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för före- tagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, 4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen, 5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och 6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas ut- formning (7 §). Kan de nya eller ändrade reglerna få effekter för kommuner eller regioner, ska konsekvensutredningen, dessutom innehålla en redo- görelse för de överväganden som myndigheten gjort enligt 14 kap. 3 § regeringsformen där det framgår att inskränkningar i den kom- munala självstyrelsen inte bör gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranleder dessa. Om föreskrifterna innebär förändringar av kommunala befogen- heter eller skyldigheter, respektive grunderna för kommunernas eller regionernas organisation eller verksamhetsformer, ska en beräkning göras av de kostnader och intäkter som följer av förändringarna (8 §). Enligt kommittéförordningen anger Regeringen närmare i utred- ningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande (16 §). För utredningens del har Regeringen särskilt fram- hållit den proportionalitetsbedömning som ska göras enligt 14 kap. 3 § regeringsformen samt att de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen ska redovisas. Utredaren ska beskriva hur förslagen förväntas påverka samhällsekonomin och aktörerna på bostadsmark- naden . Eventuella effekter på de offentliga fi- nanserna ska särskilt redovisas. Utredningen konstaterar inledningsvis att det är förslagen i be- tänkandet som ska konsekvensbeskrivas. Utredningens förslag är väsentligen två; nämligen viss ytterligare möjlighet till planavvikelse för seriebyggda flerbostadshus (kapitel 8) och förslaget att reglera hyror på förhand med användning av de redan befintliga reglerna för presumtionshyror (kapitel 9), vilka inte föreslås ändrade.