sou · H8B37 · 2020-02-11 00:00:00 — Vidare ansåg reger- ingen att det står klart att beslut om sanktionsavgifter ska handläggas som ett allmänt mål vid verkställighet och att det inte finns något skäl att upplysa om detta i lagarna.19 Sådana upplysningar återfinns dock i förordningarna till respektive lag där det anges att bestäm- melser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av stat- liga fordringar m.m. (39 i § och 22 h § nämnda förordningar). Av livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter följer dock att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsök- ningsbalken när det har fått laga kraft (30 e § respektive lag). Vi delar den uppfattning som regeringen framförde i nämnda förarbeten och anser att det inte framstår som lämpligt att i lag före- skriva att kontrollmyndigheterna ska ansvara för att driva in statens fordringar. Vi finner inte heller att det är nödvändigt att i lagen upp- lysa om att ett beslut om sanktionsavgifter ska handläggas som ett allmänt mål. För att indrivning av ett beslut om avgift ska kunna ske bör det dock i djurskyddslagen anges att ett beslut om sanktions- avgift får verkställas enligt utsökningsbalken när det har vunnit laga kraft. I flera lagar om sanktionsavgift anges en betalningsfrist om van- ligen efter det att beslutet har vunnit laga kraft. För att systemet med sanktionsavgift ska vara så effektivt som möjligt bör en avgift kunna påföras direkt efter det att beslutet om sanktions- avgift har vunnit laga kraft, dvs. så nära i tiden som möjligt i för- 2017/18:165 s. 74. Sanktionsväxling – överväganden och förslag hållande till när regelöverträdelsen ägde rum. En ytterligare betal- ningsfrist motverkar effektiviteten i systemet. En bestämmelse om betalningsfrist bör därför inte införas i djurskyddslagen. Detta för- hindrar dock inte kontrollmyndigheten från att i sitt beslut meddela en frist inom vilken betalning ska ske. Sanktionsavgifter tillfaller som brukligt staten, vilket bör framgå av djurskyddslagen. Förslag: En sanktionsavgift ska endast få tas ut om den som anspråket riktas mot har getts tillfälle att yttra sig från det att överträdelsen ägde rum. En beslutad sanktionsavgift ska falla bort till den del beslutet om avgiften inte har verkställts från det att beslutet fick laga kraft. På grund av sanktionsavgiftens ingripande natur bör det finnas en bortre tidsgräns för när en sanktionsavgift får beslutas. Förfarandet med sanktionsavgifter är avsett att leda till snabbt beivrande av över- trädelser, vilket talar för att bör vara relativt kort. Sam- tidigt kan vissa överträdelser vara både svårupptäckta och ta att utreda. För att systemet ska vara effektivt och avskräckande bör möjligheten att besluta om sanktionsavgift därför inte vara allt- för begränsad. Regelöverträdelserna som föreslås vara föremål för sanktions- växling har enligt regelverket i djurskyddslagen en straffskala som motsvarar böter. Tiden för åtalspreskription för ett brott med endast böter i straffskalan är . En bortre gräns framstår därför som rimlig. En sådan gräns gäller vidare på flera andra om- råden där sanktionsavgifter har införts, se t.ex. 50 f § fiskelagen och 30 c § livsmedelslagen. En sanktionsavgift ska därför endast få tas ut om den som avgiften riktar sig mot har getts tillfälle att yttra sig från det att regelöverträdelsen ägde rum. I allmänhet gäller för beslutade sanktionsavgifter att de preskriberas i den utsträckning verkställighet inte har skett . Andra preskriptionstider förekommer emellertid, se t.ex. 30 kap. 8 § miljö- Sanktionsväxling – överväganden och förslag balken som stipulerar en tioårig preskriptionstid i fråga om verk- ställighet av beslutad miljösanktionsavgift. För ett brott med endast böter i straffskalan är tiden för påföljds- preskription . Det saknas anledning att införa annan preskrip- tionstid när det gäller verkställighet av redan beslutad avgift. Denna tid bör därför vara . 9.12Hinder mot att besluta om sanktionsavgift Förslag: En överträdelse som kan leda till sanktionsavgift ska inte kunna leda till straff. Sanktionsavgift får inte påföras om överträdelsen omfattas av ett föreläggande om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Som konstaterats i avsnitt 7.2.4 är utgångspunkten att sanktions- avgifter är att betrakta som ett straff i mening. Det föreslagna regelverket om sanktionsavgift i djurskyddslagen är inte avsett att komplettera bestämmelser om straffsanktionerade gärningar. Möjligheten att påföra sanktionsavgifter ska tvärtom vara ett annat sätt att ingripa mot vissa av de överträdelser som om- fattas av det straffrättsliga systemet, varvid det sker en sanktions- växling. Om ett straff och sanktionsavgift skulle påföras för samma gärning skulle det därför strida mot dubbelprövningsförbudet. Ett bötes- eller fängelsestraff och sanktionsavgift kan alltså inte utgå för samma gärning. Det är kontrollmyndigheterna och domstolarna som i slutändan har att beakta dubbelprövningsförbudet och inte på nytt straffa någon för en gärning som denne redan har blivit straffad för. Lagstiftaren bör dock verka för att risken för dubbelprövning und- viks. För att regelverket inte ska komma i konflikt med dubbelpröv- ningsförbudet bör sanktionssystemet därför utformas så att det går en tydlig skiljelinje mellan å ena sidan straff och å andra sidan sank- tionsavgifter. De överträdelser som ska ingå i sanktionsavgiftssyste- met bör därför avkriminaliseras. En sådan ordning innebär också en god förutsebarhet för den enskilde. Dubbla sanktioner – straffrättslig påföljd och administrativa sanktioner – ska således inte förekomma för samma otillåtna beteende, vilket ska framgå av djurskyddslagen. Sanktionsväxling – överväganden och förslag I sammanhanget kan det noteras att en effekt av avkriminali- seringen är att de med sanktionsavgift belagda överträdelserna inte kommer att kunna leda till företagsbot. En förutsättning för att en sådan bot ska kunna utgå är nämligen att det begåtts ett brott. Med brott förstås enligt 1 kap. 1 § en gärning som kan för- anleda straff, böter eller fängelse. Då den straffrättsliga sanktionen utmönstrats till förmån för sanktionsavgiften kan en överträdelse av bestämmelsen i fråga inte längre föranleda straff.20 Eftersom även vite har karaktären av ett straff, och alltså aktuali- serar artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet i , bör samma bedömning som när det gäller straff gälla även för vites- förelägganden. Ett motsvarande förbud mot att både vite och sank- tionsavgift tas ut bör införas i djurskyddslagen. Enligt Högsta dom- stolen är det inte enbart ett slutligt avgörande som utgör ett hinder mot ett andra förfarande, utan även en pågående prövning är ett sådant hinder (se NJA 2013 s. 502 och avsnitt 7.2.4). Det innebär att det som avgör när ett hinder mot ett andra förfarande för samma gärning eller överträdelse uppkommer får anses vara den tidpunkt när det inleds en domstolsprocess om utdömande om vite. Sanktions- avgift bör således inte kunna tas ut om överträdelsen har medfört att vite har dömts ut eller att en process om att döma ut vite har inletts. Om ett vitesföreläggande har överträtts ska alltså inte i sig ha någon betydelse för frågan om en sanktionsavgift ska få beslutas. Sank- tionsavgift bör kunna beslutas om ett föreläggande har överträtts men då åtgärder inte vidtagits för att vitet ska dömas ut, t.ex. om kontrollmyndigheten inte anser det möjligt att med framgång ansöka om utdömande av vite på grund av att något formellt fel har begåtts i samband med att föreläggandet meddelades. I stället kan det då bli aktuellt att besluta om sanktionsavgift. I ett sådant fall kan det dock inte komma i fråga att döma ut vitet i . En annan fråga är om avdrag på jordbrukarstöd ska betraktas som ett straff. Tvärvillkor är vissa regler som måste följas för att få full utbetalning av jordbrukarstöd. Om inte tvärvillkoren är uppfyllda kan det resultera i avdrag på bl.a. stöd på djurskyddsområdet, såsom ersättning för extra djuromsorg för får och suggor och ersättning för utökad klövhälsovård för mjölkkor. Regeringen har i förarbetena till livsmedelslagens bestämmelser om sanktionsavgift uttalat att avdrag på ett ekonomiskt stöd på grund av stödvillkoren inte är uppfyllda 20Se t.ex. prop. 2007/08:107 s. 25. Sanktionsväxling – överväganden och förslag inte är att betrakta som ett straff och att det inte skulle strida mot dubbelprövningsförbudet att påföra en sanktionsavgift för samma överträdelse som redan gett avdrag på ett stöd.21 Regeringen menade vidare att avdrag på stöd på grund av bristande efterlevnad av tvär- villkor kan inte heller kan anses uppfylla det EU-rättsliga kravet på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner. Genom att anta regeringens förslag till ändringar i livsmedelslagen22 har riks- dagen ställt sig bakom regeringens bedömning att det inte är lämp- ligt att undanta de som fått avdrag på stöd på grund av överträdelse av ett tvärvillkor från att även kunna påföras en sanktionsavgift och att detta inte står i strid med dubbelprövningsförbudet. Vi har mot bakgrund av detta inte övervägt denna fråga. Bedömning: Det behövs ingen särskild regel om överklagande av beslut om sanktionsavgift. Enligt 11 kap. 2 § djurskyddslagen, får beslut som fattats med stöd av lagen – med undantag för vissa i 11 kap. 1 § angivna beslut som fattas av den centrala djurförsöksetiska nämnden – överklagas till all- män förvaltningsdomstol. Beslut som avser Försvarsmakten ska dock enligt bestämmelsen överklagas till regeringen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. För att kraven på rättssäkerhet ska vara uppfyllda ska ett beslut om att ta ut sanktionsavgift kunna prövas av domstol (se avsnitt 9.9). Den som har ålagts sanktionsavgift ska därför ha rätt att överklaga beslutet. Eftersom det är fråga om ett förvaltningsbeslut bör beslutet överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Någon särskild överklag- anderegel behövs inte, eftersom kontrollmyndigheternas beslut får överklagas enligt regeln om överklagande i nämnda bestämmelse i djurskyddslagen. 2017/18:165 s. 61. 2017/18:MJU20 och rskr. 2017/18:313. Sanktionsväxling – överväganden och förslag 9.14Undantag för djur som används inom Försvarsmakten Förslag: Djurskyddslagens bestämmelser om sanktionsavgift ska inte omfatta överträdelser av lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen som avser djur som används inom Försvars- makten. Försvarsinspektören för hälsa och miljö (nedan försvarsinspektören) kontrollerar att Försvarsmakten följer gällande regelverk för bl.a. miljö- och hälsoskydd, livsmedelssäkerhet, och djurskydd. Försvars- inspektörens mandat i fråga om djurskydd framgår av 21 § första stycket förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. När Försvarsinspektören utövar sin tillsyns- och kontrollfunktion är denne inte underställd överbefälhavaren, vilket följer av 21 § andra stycket nämnda förordning. Verksamheter med djur som försvarsinspektören har kontroll- ansvar över omfattar Försvarsmaktens häst- och hundhållning samt försöksdjursverksamhet och slakt under överlevnadsutbildningar. Kontrollen av hundverksamheten omfattar hållandet av hund (upp- stallning, övningar och insatser), transporter, avelsverksamhet, träning och nyttjande (bevakning, sök m.m.). Kontrollen av häst avser huvud- sakligen själva uppstallningen, transporter, träning och nyttjande.23 Djurhållningen inom Försvarsmakten är inte undantagen från djur- skyddslagens krav. De materiella reglerna i djurskyddslagen gäller alltså även för djur som används inom Försvarsmakten. Djurhållningen är dock enligt 8 kap. 17 § djurskyddslagen undantagen från ett antal av de bestämmelser som annars gäller vid offentlig kontroll. Enligt be- stämmelsen kan försvarsinspektören t.ex. inte besluta om förelägg- anden vid vite enligt 8 kap. 9 § tredje stycket eller besluta om rättelse enligt 8 kap. 10 § djurskyddslagen. Försvarsinspektören omfattas inte heller av skyldigheten att verka för att överträdelser beivras enligt 8 kap. 5 § djurskyddslagen. Eftersom försvarsinspektören är en kontrollfunktion som finns inom samma myndighet som kontrollobjektet, dvs. Försvarsmakten, framstår det som mindre lämpligt att försvarsinspektören beslutar om sanktionsavgifter riktade mot Försvarsmakten. 2016/17:144 s. 24 f. Sanktionsväxling – överväganden och förslag därför för att undanta djur som används inom Försvarsmakten från det föreslagna systemet med sanktionsavgifter. Överträdelser inom denna verksamhet ska således även i fortsättningen omfattas av straff- ansvar. 9.15Området för det ringa brottet mot djurskyddslagen bör vidgas Förslag: Det ringa brottet – dvs. det straffria området – ska ut- vidgas till att avse fler regelöverträdelser . Av 10 kap. 6 § djurskyddslagen ska det därför följa att en gärning är att anse som ringa om den är utan påfallande betydelse med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. I våra direktiv anges att ett alternativ till sanktionsväxling kan vara att överväga om det straffbara området också kan begränsas genom att det klarläggs ytterligare vad som avses med ringa brott. Vi ska därför enligt direktiven överväga om det straffbara området också kan begränsas genom att det preciseras vilka gärningar som är att anse som ringa. Vi har i föregående avsnitt föreslagit att vissa överträdelser som är straffbara enligt 10 kap. 4 och 5 §§ djurskyddslagen ska av- kriminaliseras och i stället sanktioneras med administrativa sank- tionsavgifter. Som redovisas i avsnitt 9.4 har vi bedömt att möjlig- heterna till sådan sanktionsväxling i många fall saknas, eftersom det föreligger gränsdragningsproblem i förhållande till straffbestämmel- ser enligt 10 kap. 1 § djurskyddslagen som inte ska bli föremål för avkriminalisering. Detta gäller gärningar som i vissa fall – utifrån andra utgångspunkter – skulle vara motiverade att avkriminalisera. Våra förslag om sanktionsväxling innebär en ganska liten begräns- ning av det straffbara området gällande de minst allvarliga överträdel- serna. Utifrån detta anser vi att det kan vara lämpligt att överväga om det går att något begränsa det straffbara området genom att precisera bestämmelsen om ringa brott. Begränsningen bör då ta sikte på gär- ningar som visserligen omfattas av straffansvar enligt bestämmelser- nas ordalydelse men som ligger så pass långt ifrån lagstiftningens skyddsintresse, att det inte framstår motiverat med straffansvar. Sanktionsväxling – överväganden och förslag I 10 kap. 6 § djurskyddslagen anges följande. Om en gärning som avses i 10 kap. 1, 3, 4 eller 5 § djurskyddslagen är att anse som ringa ska det inte dömas till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straff- bestämmelsen är avsedd att skydda. Bestämmelsen är en precisering i förhållande till den tidigare djurskyddslagen, i vilken det endast angavs att om en gärning var att anse som ringa skulle inte dömas till ansvar (36 § tredje stycket). Undantaget från det straffbara området för ringa fall gäller alla straffbestämmelser i djurskyddslagen med undantag för överträdelse av förbudet att genomföra sexuella hand- lingar med djur. I förarbetena till denna bestämmelse anförde regeringen bl.a. att det är lämpligt att i lagtexten förtydliga vad som avses med en ringa gärning, men att djurlidande inte bör vägas in vid bedömningen av vad som är ringa gärningar, då sådana hänsyn inte stämmer överens med djurskyddslagens förebyggande syfte. Regeringen påpekade vidare att det inte behöver visas att djur har utsatts för lidande för att lagens straffbestämmelser ska vara tillämpliga. Bedömningen av om en gär- ning ska betraktas som ringa bör enligt regeringen göras med utgångs- punkt i det intresse eller det konkreta syfte som bestämmelsen är avsedd att skydda, oavsett eventuell effekt.24 Som har utvecklats ovan kan regelöverträdelser på djurskydds- området variera i svårhetsgrad. En överträdelse av en djurskydds- regel som anges i djurskyddsförordningen eller i föreskrifter, kan förutom att den täcks av föreskriftens reglering och således vara straffbar enligt 10 kap. 5 §, helt eller i väsentliga delar också täckas av paragrafer i djurskyddslagen som är straffbara enligt 1 § djurskyddslagen (se bl.a. avsnitt 9.4 om denna gränsdrag- ningsproblematik). Det straffbara området för de angivna bestäm- melserna sammanfaller således på ett sådant sätt att det uppkommer svårigheter att på ett heltäckande sätt avkriminalisera de minst straff- värda överträdelserna av djurskyddsreglerna. Det är alltså svårt att urskilja separata överträdelser som är så pass obetydliga utifrån djurskyddssynpunkt att de kan utmönstras helt från det straffbelagda området (eller det sanktionsbelagda området om överträdelsen i stället ska sanktioneras med en administrativ sanktionsavgift). Eftersom över- trädelser av en viss bestämmelse alltså kan vara mer eller mindre 2017/18:147 s. 262. Sanktionsväxling – överväganden och förslag allvarlig kan det alltså – vilket påpekats i våra direktiv – vara olämpligt att helt avkriminalisera sådana överträdelser. Frågan är då om det är möjligt att genom en precisering av det ringa brottet åstadkomma en viss utvidgning av det straffria området. Samtliga bestämmelser i djurskyddslagen har det övergripande syftet att förebygga djurs lidande, säkerställa ett gott djurskydd, främja en god djurvälfärd och respekt för djur. Som regeringen har påpekat i förarbetena till den nya djurskyddslagen bör inte bedömningen om ett brott är att anse som ringa göras utifrån den eventuella effekten som överträdelsen haft i form av djurlidande, eftersom djurs lidande inte är en förutsättning för brott mot djurskyddslagen. En preci- sering bör därmed inte göras utifrån brottets eventuella effekt i form av lidande. Brott mot djurskyddslagen omfattar en mängd överträdelser av regelverket i djurskyddslagen, djurskyddsförordningen och Jordbruks- verkets föreskrifter. Det rör sig om bestämmelser av vitt skilda slag. Regelverket innehåller t.ex. ett flertal bestämmelser om djurhållning av flera olika djurslag eller om djur som används i viss verksamhet. Dessa regler omfattar t.ex. föreskrivna stallmått, om hur tillsynen ska se ut och om i vilken omfattning djur ska vistas på bete. Regel- verket innehåller också bestämmelser som rör särskilda verksamheter som involverar djur, som t.ex. försöksdjursverksamhet, med krav på bl.a. tillstånd och journalföring. Att formulera en nedre gräns för straffansvaret med ytterligare precision och tydlighet för den prak- tiska tillämpningen för varje enskild bestämmelse är, med hänsyn till det stora antalet bestämmelser, enligt vår bedömning inte möjligt. Att det inte är möjligt att ytterligare precisera det ringa brottet utifrån olika slag av specifika överträdelser bör dock inte utgöra hinder mot en precisering och en utvidgning av det ringa brottet. En generell inskränkning av det straffbara området, där framåt- syftande förelägganden ska vara tillräcklig reaktion (och djurförbud om det är fråga om upprepade överträdelser) kan i stället vara ett sätt att vidga området för vad som är att anse som ringa brott mot djur- skyddslagen. Det bör då som sagt gälla gärningar som ligger långt ifrån djurskyddslagens skyddsintresse. Det avgörande för vad som omfattas av det straffbara området bör då enligt vår bedömning vara om det funnits någon risk för djurlidande, försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. Sanktionsväxling – överväganden och förslag De överträdelser som vi avser bör omfattas av en utvidgning av det ringa brottet är enstaka eller några få överträdelser i en i övrigt välskött verksamhet. Vad vi menar är överträdelser av tillfällig natur som i det enskilda fallet varit så begränsade att det inte funnits någon konkret risk för djurlidande, och heller inte för försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. Det kan t.ex. vara fråga om en begränsad måttöverträdelse som inte har inneburit något lidande eller risk för lidande. Även andra mindre överträdelser som är av tillfällig natur kan vara sådana att det inte förelegat någon konkret risk för djur- lidande, och heller inte för försämrat djurskydd eller bristfällig djur- välfärd. Ett annat exempel är underlåtenhet att söka dispens från kravet att släppa djur på sommarbete, om djurhållaren har sökt och fått dispens och samma förhållanden råder även det aktuella året. Vidare tänker vi oss överträdelser av formaliaregler som inte skett i syfte att försvåra kontrollmyndighetens kontroll och inte heller riskerat att försvåra kontrollen på något beaktansvärt sätt, t.ex. mindre brister i journalföring, dokumentation eller rapportering. Det avgörande ska alltså vara att överträdelsen varit så pass be- gränsad att det inte uppstått något djurlidande, något försämrat djur- skydd eller någon bristfällig djurvälfärd och det heller inte funnits någon konkret risk (dvs. någon verklig risk utifrån omständighet- erna i det enskilda fallet) att det skulle bli konsekvensen av över- trädelsen. Överträdelsen bör alltså bedömas utifrån om det föreligger ett verkligt (positivt) stöd för att det i vart fall funnits en sådan kon- kret risk. Om omständigheterna inte ger vid handen att det funnits i vart fall en sådan konkret risk ska gärningen anses som ringa och därmed straffri. Frågan är då hur området för det ringa brottet bör preciseras och utvidgas, dvs. hur det ska uttryckas i lagtext. Av 10 kap. 6 § djurskyddslagen följer att en gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som straffbestämmelsen är avsedd att skydda. I stället för ordet obetydlig bör begreppet utan påfallande betydelse användas. I det senare begreppet bör således omfattas vad som ovan har angetts. Det åsyftas alltså en utvidgning av det ringa brottet, nämligen till mindre allvarliga överträdelser där det i det enskilda fallet inte förelegat någon konkret risk i det enskilda fallet för djurlidande, försämrat djurskydd eller bristfällig djurvälfärd. På detta sätt kan en viss utvidgning av det Sanktionsväxling – överväganden och förslag ringa brottet komma till stånd. Bestämmelsen i 10 kap. 6 § djurskydds- lagen bör därför ändras på detta sätt. Enligt 8 kap. 5 § djurskyddslagen (2018:1192) ska den myndighet som utövar offentlig kontroll verka för att överträdelser av lagen, föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som lagen kompletteras beivras. I våra direktiv anges att det är angeläget att såväl kontrollmyndig- heternas som rättsväsendets resurser används på ett effektivt sätt och att det kan ifrågasättas om en anmälan till polis eller åklagare alltid är det mest ändamålsenliga sättet att öka efterlevnaden av djurskyddsbestämmelserna. Enligt direktiven ska vi analysera vad som ligger i skyldigheten att beivra överträdelser och hur skyldigheten förhåller sig till kontrollmyndigheternas möjligheter att vidta admi- nistrativa åtgärder, överväga om det finns anledning att förtydliga kontrollmyndighetens skyldighet att anmäla1 överträdelser till polis eller åklagare samt föreslå eventuella ändringar i 8 kap. 5 § djur- skyddslagen. Detta kapitel inleds med en redogörelse över den offentliga kon- trollen på djurskyddsområdet. Därefter följer en fördjupning avse- ende bestämmelsen i 8 kap. 5 § djurskyddslagen samt en redogörelse för tillsynsmyndigheters skyldighet att agera mot överträdelser av några olika regelverk. Därefter presenteras statistik över utförda djur- skyddskontroller. Slutligen följer våra överväganden och förslag vad gäller innebörden och utformningen av bestämmelsen i 8 kap. 5 § djurskyddslagen. 1I denna framställning används fortsättningsvis begreppet åtalsanmälan avseende anmälan till såväl som till . 10.2Offentlig kontroll på djurskyddsområdet