sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — Administrativa sanktioner är ofta en direkt följd av en regelöver- trädelse utan prövning om det är oaktsamt eller uppsåtligt hand- lande. Den sanktion som väljs måste vara kännbar och påverka arbetsgivarnas attityd i frågan samt bidra till efterlevnad av reglerna. Kommissionen har övervägt om vite skulle införas för att bidra till efterlevnad av reglerna i utlänningslagen. Vitessanktion syftar till rättelse. Ett utdömande av vite för en arbetsgivare som inte följer villkorskraven i utlänningslagen blir aktuellt först när felaktigheten Det innebär att arbetsgivaren kan rätta till felet vid upp- täckten, och på så sätt undgå vitesbeloppet. Kommissionen bedömer att vitessanktion inte är en tillräckligt effektiv sanktion för arbets- givarna. Lagen om näringsförbud syftar till att hindra oseriösa närings- idkare från att fortsätta att bedriva verksamhet och stärka de seriösa företagens ställning på marknaden. Reglerna bidrar till att skapa en mer rättvis spelplan för de seriösa företag som bedriver verksamhet på marknaden. Tre situationer kan ge näringsförbud: brott, skattebetalningsförsummelse och konkurs. Åklagaren kan föra talan om näringsförbud i samband med att åtal för brott väcks. Avsikten är att näringsförbud ska kunna meddelas när en närings- verksamhet utövas på ett brottsligt sätt. Vidare kan det ske när näringsverksamheten i och för sig bedrivs på ett lagligt sätt men används för att genomföra eller dölja brott. En näringsidkare som systematiskt har utnyttjat en människas svåra situation för att arbetet under uppenbart orimliga villkor kan dömas till fängelse för människoexploatering och torde kunna beläggas med näringsförbud. Kommissionen bedömer att även utnyttjande av arbetskraftsinvand- rare som inte sker systematiskt bör drabbas av en sanktion. Generellt om kriterier för sanktionsavgifter Sanktionsavgifter har funnits som sanktionsform i svensk rätt . finns en stor mängd sanktionsavgifter. Det finns inte någon enhetlig linje för hur avgifterna är utformade eller för för- farandet vid deras tillämpning. Följande kan dock ses som allmänna principer för sanktionsavgifter 1.Avgifterna bör vara på förhand bestämda. Systemet ska vara rätt- vist genom att avgiften ska drabba alla som överträder reglerna lika. 2.Avgiften bör knytas till ett enkelt objektivt och lätt konstaterbart faktum, till exempel underlåtenhet att i rätt tid vidta föreskriven åtgärd. 3.Sanktionen förutsätter inte ett personligt ansvar (uppsåt eller oaktsamhet). Det kan dock vara möjligt med nedsättning eller att efterge avgiften. 4.Sanktionen kan därför påföras såväl fysiska som juridiska personer. 5.Sanktionen handläggs vanligen av administrativ myndighet. 6.Den som drabbas av en administrativ avgift bör alltid ha rätt att få åtgärden överprövad av domstol. Med hänsyn till Europa- konventionen torde rätten till domstolsprövning anses obligatorisk. finns det inga sanktioner gentemot arbetsgivare som inte följer utlänningslagens krav för att arbetskraftsinvandraren ska få förlängt arbetstillstånd. I tidigare utredningar har man avstått från att föreslå sanktioner bland annat för att det skulle vara en särreglering för arbetskraftsinvandrare. bedömer att även om det skulle ses som en särreglering, riskerar arbetskraftsinvand- raren utvisning, har en svagare ställning på den svenska arbetsmark- naden och har i det fall det inte finns ett kollektivavtal inte samma tillgång till stöd från fackliga organisationer vid missförhållande på arbetsplatsen. Det talar för att införa en bestämmelse som avviker för en grupp av arbetstagare som är särskilt sårbara. I de situationer som uppehållstillståndet återkallas under anställ- ningen är det arbetsgivaren som förlorar arbetskraft och det skulle kunna påverka arbetsgivarens möjligheter att anlita utländsk arbets- kraft.113 Men det avskräcker inte oseriösa arbetsgivare, vilket talar för ett införande av en sanktionsavgift som har en avskräckande effekt för arbetsgivare som inte upprätthåller de krav som finns i utlän- ningslagen. Om man inför en sanktionsavgift, kan det finnas en viss risk att antalet arbetstillstånd sjunker, särskilt när det gäller låg- kvalificerad arbetskraft. Det skulle kunna leda till att arbetsgivare anlitar illegal arbetskraft eller anställer arbetskraft som finns i landet. Det har ovan konstaterats att en sanktion ska vara kännbar och att effekten ska vara att villkoren följs. En straffrättslig sanktion är en mer kännbar sanktion som direkt träffar en enskild person på arbetsstället/företaget. Det som till viss del talar emot sanktions- avgifter är att dessa därför kan uppfattas som mindre kännbara än straffrättsliga sanktioner. Det skulle kunna leda till att oseriösa arbetsgivare kalkylerar med en sådan risk att få betala en sanktions- avgift. Men en sanktionsavgift som är ekonomiskt kännbar skulle 112Nelson (1990). Se även Brå (1977). 2013/14:227. kunna vara tillräckligt avskräckande för de arbetsgivare som över- väger att kringgå lagstiftningen på ett sätt som försätter enskilda i en utsatt situation. För att en sanktionsavgift ska vara ekonomisk känn- bar bör den sättas i relation till verksamhetens ekonomiska bärkraft. Det förutsätter dock att verksamheten präglas av viss omfattning, stabilitet och varaktighet. Huvudregeln vid sanktionsavgifternas utformning är att det är ett strikt ansvar utan krav på uppsåt eller oaktsamhet. Den innebär att det inte finns behov av att utreda vem som gjort sig skyldig till över- trädelsen. Avgifterna riktar sig mot den fysiska eller juridiska person som bedriver verksamheten. Ett företag kan göras ansvarigt för ett annat företag än det som överträdde reglerna. Förutsättningarna härför är att det företag som ådöms sanktionsavgiften kan göras ansvarigt för dotterbolagets handlande. Eftersom utgångspunkten är att en sanktionsavgift ska bygga på vissa lätt konstaterbara objektiva kriterier och beslutas utan närmare utredning, bevisning och bedöm- ning om personligt ansvar, ökar möjligheterna till en förenklad ord- ning. Det leder till att en förvaltningsmyndighet enkelt kan konsta- tera och besluta om ett företag ska påföras sanktionsavgift. Enligt en av principerna för sanktionsavgifter bör avgiften knytas till ett enkelt objektivt och lätt konstaterbart faktum, till exempel underlåtenhet att i rätt tid vidta föreskriven åtgärd. Kommissionens förslag ovan om att göra anställningserbjudandet bindande innebär att anställ- ningserbjudandet är utgångspunkten för att klargöra om arbetsgiva- ren gjort sig skyldig till en regelöverträdelse. Med anställningserbju- dandet som referens är det lätt att objektivt konstatera, utan pröv- ning av uppsåt och oaktsamhet, om arbetsgivaren har betalat lägre lön eller tillämpat sämre villkor och fastställa överträdelsen i förhål- lande till anställningserbjudandet. Sanktionsavgifter har inte samma grad av rättssäkerhetsskydd som inom straffrätten men kan motiveras med att det är en ”snabb”, ”enkel” och ”billig” process som effektivt kan förebygga överträdel- ser. Ett system med sanktionsavgifter, utan krav på uppsåt och oakt- samhetsbedömningar, kan avlasta rättsväsendet, eftersom det är ett mindre kostnadskrävande förfarande. Det kan ur enskildas perspektiv vara värt ett lägre rättsäkerhetsskydd för att undvika ett påfrestande brottmålsförfarande.114 114Warnling-Nerep (2010). Dock ska en tillräcklig rättssäkerhet garanteras.115 Även om sank- tionsavgifter har ett lägre rättsäkerhetsskydd än det straffrättsliga förfarandet, kan man utgå ifrån att rättssäkerheten är tillräcklig, eftersom myndigheterna utövar sin makt genom rättssäkra förfaran- den. Det styrs av exempelvis förvaltningslagens bestämmelser. För- valtningslagens regler om rätt till insyn, samt myndighetens kom- munikationsplikt och motiveringsplikt är centrala för att säkerställa rättssäker sanktionsavgiftsprocess. Genom rätten att få motiverade beslut kan enskilda se vad myndigheten slutligen grundat sitt beslut på. Myndigheten har som regel bevisbördan för att det finns förut- sättningar att besluta om en sanktionsavgift. Utgångspunkten bör vara att sanktionsavgift beslutas av förvaltningsmyndighet med möj- lighet att överklaga. Det är en ordning som anses vara förenlig med . Förvaltningslagen har heltäckande allmänna överklaganderegler, som även föreskriver en allmän regel om besluts överklagbarhet. Beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.116 Ofta specialregleras överklagandet av förvaltningsbeslut i den aktuella förvaltningsrättsliga sektorslagstiftningen. En viktig fråga är vilken myndighet som ska pröva och besluta om avgiftsskyldigheten. Myndigheten ska vara väl förtrogen med regelverket och ha goda förutsättningar för att upptäcka över- trädelserna. Det talar för att ska vara den beslu- tande myndigheten. Det kommer att vara en ny arbetsuppgift för , och det kan komma att kräva mer resurser. Det finns ett behov av ett ökat anslag för att kunna genomföra arbets- uppgiften. Kommissionen föreslår att ska besluta om en sanktionsavgift när en arbetsgivare har tillämpat lägre lön eller i övrigt sämre villkor. Verket avgör överträdelsen i förhållande till anställningserbjudandet. Det är förutsägbart för arbetsgivaren att det finns en risk för sanktionsavgift, eftersom det är arbetsgivaren själv som fyllt i och skrivit under och är väl införstådd med de upp- gifter om anställningen som finns i blanketten för anställnings- erbjudande som arbetskraftsinvandraren lämnade in med ansökan. Antingen håller sig arbetsgivaren till villkoren eller inte. Det är lätt för att kontrollera uppgifterna. Det kan bli aktuellt med utdömande av sanktionsavgift, när det kommer till Migrations- 11616 kap. 11 § utlänningslagen. verkets kännedom att en arbetsgivare inte följer villkoren. Brister eller avvikelser från det bindande anställningserbjudandet kan upp- täckas vid efterkontroller, förlängningsansökan eller på annat sätt när får kännedom om att en arbetsgivare inte följer anställningsvillkoren i erbjudandet om anställning. kan begära ut uppgifter från beskattningsdatabasen om det behövs för kontroll av arbetstillstånd.117 Förordningsändringar som trädde i kraft , som gör det möjligt med ett elektroniskt infor- mationsutbyte mellan , och Migra- tionsverket i olika ärenden om uppehållstillstånd för arbete, torde även kunna vara ett led i att lättare kunna jämföra anställnings- erbjudandet med de verkliga villkoren. För att underlätta kontroll av tillstånd borde ha direktåtkomst till beskattnings- databasen.118 Ett alternativ till att handlägger sanktions- avgiften och utan att beakta det bindande anställningserbjudandet, skulle kunna vara att sköter administrationen. Skatte- verket kan sköta denna kontroll med månadsuppgifterna. På så sätt kan missbruk upptäckas under pågående arbetstillstånd och inte efteråt, när det begärs ett nytt. Staten garanterar att de anställda står skadelösa i enlighet med regelverket. Staten tar ut en sanktionsavgift motsvarande mellanskillnaden mellan den beskattade inkomsten och den lägsta kollektivavtalade lönen i den bransch personen arbetar. Huruvida de andra villkoren åsidosätts kommer inte att upptäckas via månadsuppgifterna. Utredningen för arbetsgivare vid återkallelse av uppehållstillstånd för arbete119 har föreslagit en ny lag med bestäm- melser som kan ge arbetskraftsinvandrare rätt till ersättning när ett uppehållstillstånd för ett arbete återkallas eller vid avslag på för- längningen. Ersättningen ska motsvara den kränkning som arbets- givarens underlåtenhet innebär. Om det finns särskilda skäl, ska ersättningen kunna sättas ned helt eller delvis. Mål om ersättning enligt lagen ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Utredningen föreslog att talan skulle väckas . Kommissionen bedömer att förslaget skulle kunna modifieras, så att en rimlig ersättning skulle kunna betalas ut utan att den enskilde 1178 a § förordning (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverk- samhet. 118Se t.ex. förslag i Ds 2013:57. behöver väcka talan i . Kommissionen bedömer med denna modifikation att förslaget skulle kunna införas med för- slaget om sanktionsavgifter. Förslag: Inför en möjlighet att ta ut sanktionsavgift för arbets- givare till arbetskraftsinvandrare som inte uppfyller de villkor som legat till grund för arbetstillståndet, det vill säga när arbets- kraftsinvandraren har fått sämre villkor än det som framgår av det bindande anställningserbjudandet. Förslag: Ersättning till arbetstagare som lidit skada ska betalas ut utan rättslig prövning. Den uppfattning som sammanfattningsvis verkar har varit väg- ledande i tidigare lagstiftningssammanhang är att sanktionsavgifter inte är att hänföra till de typer av avgifter som nämns i 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen.120 kan alltså inte bemyn- diga myndighet att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter. Det leder till att de närmare förutsättningarna för sanktionsavgift ska framgå av lag eller förordning. Syftet med att införa en administrativ sanktion är en markering att arbetsgivaren har ansvar för att efter- komma (de bindande) anställningsvillkor som är de villkor som ligger till grund för att ett tillstånd ska ges. Detta är för att upp- rätthålla legitimiteten i systemet samt att motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. Lagtekniskt kan bestämmelsen införas i 20 kap. utlänningslagen. Där finns andra sanktionsbestämmelser mot arbets- givare i det fall en arbetsgivare anställer en person utan arbets- tillstånd. Att betala lägre lön och ge sämre villkor än utlovat är en liknande situation. Anställningserbjudandet gäller, och i efterhand ingångna avtal ska inte vara sämre. Det bindande anställningserbju- dandet ligger till grund för arbetskraftsinvandrarens arbetstillstånd, och efterföljer inte arbetsgivaren det utan ger andra sämre villkor, kan det bli fråga om sanktionsavgift för arbetsgivaren. 120Se t.ex. prop. 1983/84:192. s. 28 f., och prop. 1993/94:68, s. 25 f. och s. 71 ff. med där anförd litteratur, samt Warnling-Nerep (2010). erbjudandet är utgångspunkten för att klargöra om arbetsgivaren gjort sig skyldig till en regelöverträdelse eller inte. Avgiften ska vara möjlig att förutse och fastställa i det särskilda fallet. Kommissionen föreslår att det införs en grundnivå och en för- höjd nivå på sanktionsavgiften. Den överträdelse som ska föranleda sanktionsavgift bör var lätt konstaterbara och i normalfallet inte kräva någon omfattande utredning eller ingående bedömning för . Anställningserbjudandet finns hos Migrations- verket och uppgifter om utbetald lön kan begäras från . Förslaget är att grundnivån är av den undanhållna lönen (per arbetskraftsinvandrare). Grundnivån ska inte var för hög, efter- som det är en brist som är lätt att kontrollera. Den förhöjda nivån är av den undanhållna lönen. Den förhöjda nivån ska an- vändas när andra anställningsvillkor i anställningserbjudandet har åsidosatts eller förändrats på så sätt att det är en särskilt allvarlig överträdelse. Upptäcktsrisken är låg, det är svårare att kontrollera utifrån det kontrollmaterial som har att tillgå och det är därför motiverat med en högre procentsats. För måste sanktionsavgifterna vara enkla att administrera. En övre gräns för sanktionen måste också fastläggas. Vad gäller sanktionsavgiften i normalfallet torde motsvarande sank- tioner på det skatteadministrativa området kunna ge vägledning. En rimlig bas för avgiften är det undanhållna beloppet multiplicerad med en faktor som ska vara relaterad till den bedömda risken för upptäckt, så att en adekvat avskräckande effekt uppnås. föreslår att en övre gräns för avgiften ska vara av arbetsgivarens årsomsättning. Det avser före- tagets omsättning närmast föregående verksamhetsår. För en ny- startad verksamhet får man göra en rimlig uppskattning baserad på antalet anställda och vilken omsättning det brukar motsvara i den aktuella branschen. Vid utdömandet av avgift ska det finnas möjlighet till jämkning. Jämkningsreglerna kan innebära nedsättning av sanktionsavgiften helt eller delvis. Jämkning eller undantag kan göras av besluts- myndigheter eller av överklagandeinstansen. Warnling-Nerep disku- terar jämkningsreglernas utformning och konstaterar att mycket utförliga regler kan medföra regelverket blir komplext och även stelbent. Alltför allmänt hållna generalklausuler kan dock leda till ojämn rättstillämpning och svårförutsebara regler. svenska sanktionsavgiftsbestämmelser visar på att de ofta inte följer riktlinjerna utan har formulerats som ”allmänt hållna och vagt for- mulerade skönsregler”, som medger jämkning om det motiveras av särskilda skäl eller särskilda omständigheter. Warnling-Nerep anför att de mer generellt formulerade jämkningsreglerna väl låter sig försvaras, trots att de strider mot riktlinjernas princip om precise- rade regler. Jämkningsregler bör tillämpas restriktivt. Situationer där jämkning av arbetsgivarens sanktionsavgift kan komma ifråga kan vara situationer där arbetskraftsinvandraren ändå skulle fått ett åter- kallat uppehållstillstånd, exempelvis allvarlig brottslighet eller efter allvarligt hot mot rikets säkerhet. Ett annat exempel för möjlighet att jämka sanktionsavgiften skulle vara i det fall som avvikelsen från det bindande anställningserbjudandet är obetydlig eller ringa. Det kan handla om en felaktig registrering i arbetsgivarens lönesystem. I vilka situationer som jämkning kan komma i fråga får i huvudsak lämnas till rättstillämpningen. I lagen anges ramen för avgiftssyste- met men mer preciserade bestämmelser om sanktionsavgifter och jämkning kan vara mer lämpade att regleras av regeringen i förord- ning. beslut får överklagas endast i de fall som anges i 14 kapitlet utlänningslagen. Sanktionsavgifterna ska kunna överklagas och det ska därför anges däri. Lagändringen föreslås träda i kraft . Det finns inte behov av övergångsbestämmelser. Låt arbetsmarknadens behov avgöra arbetskraftsinvandringen I de flesta länder är det arbetsmarknadens behov som avgör arbets- kraftsinvandringen. Så var det också tidigare i , där prövade behovet av arbetskraft på olika områden och bedömde om det rådde arbetsbrist i de yrken ansök- ningar om arbetstillstånd gällde. Arbetsmarknadsprövningen fyllde då två syften, dels att säkerställa att det inte finns arbetskraft i eller övriga EES och som skulle kunna passa för de lediga tjänsterna, dels att säkra att löner, försäkringsskydd och andra anställningsvillkor för arbetskraftsinvandrare är i nivå med dem som gäller för arbetstagare som redan fanns i landet. Det finns numera inga begränsningar på vilka yrken eller sektorer en person kan arbetskraftsinvandra eller några numerära begränsningar av antalet. Staten utövar minimal kontroll, eftersom arbetsmarknadspröv- ningen i stort sett är avskaffad. anses ha ett av det mest öppna systemen för arbetskraftsinvandring inom . Arbetskrafts- invandrarna från länder utanför EU står för en mycket liten del av arbetskraften, men det finns variationer mellan olika branscher; exempelvis utgör bärplockare och arbetskraft inom it-sektorn en större andel av arbetskraften. har ställt sig mycket positivt och menar att genom att avskaffa arbetsmarknadsprövningen valt att vara ett föregångsland i . har omfattande kritik fram- förts av bland annat LO, som framför allt riktar kritik mot av- skaffandet av arbetsmarknadsprövningen och menar att rekrytering till branscher där det inte råder någon brist på arbetskraft inbjuder arbetsgivare att försöka hitta billig arbetskraft. Enligt LO gäller av arbetstillstånden arbeten med låga kvalifika- tioner, där det finns personer i som skulle kunna ta jobben. Det svenska regelverket utvärderades i en rapport från . Av rapporten framgår att efter 2008, vid införandet av ett nästan helt efterfrågestyrt system, hade det öppnaste syste- met för arbetskraftsinvandring av samtliga . Det be- rodde särskilt på att reglerna saknade kvalifikationskrav och löne- trösklar och inte heller innehöll några begränsningar av antalet arbetstillstånd. Systemet förutsätter att arbetsgivarna ger företräde till arbetstagare som redan bor i landet på grund av höga kostnader och dröjsmål med att rekrytera från tredje land. Dessutom behandlar ansökningar om arbetstillstånd snabbt och tar ut relativt låga avgifter. Enligt bedömning var det svenska systemet rela- tivt enkelt, snabbt och billigt för arbetsgivaren. Organisationen rekommenderade att bevaka ansökningar om arbetstillstånd till områden där det inte råder någon brist och till lågkvalificerade yrken. Vidare rekommenderade bevakning av antalet ansök- ningar till arbetsplatser där kollektivavtal och facklig organisering saknas. Det ansågs angeläget att också kontrollera att anställnings- erbjudandet respekteras efter ankomsten och att inhämta infor- mation om förändringar i anställningsvillkoren . Fackföreningarna har en viktig uppgift i kontrollarbetet med löner och anställningserbjudanden, men det förekommer inte någon uppföljning. Bevakning av företagsinterna förflyttningar rekom- menderades också, särskilt inom it-sektorn, så att inte lägre löner utomlands ger företagen incitament att inte anställa inhemsk arbets- kraft. Förslag har tidigare lagts om att arbetstillstånd skulle avgöras utifrån arbetsmarknadens behov av en ny myndighet bestående av representanter för fack och arbetsgivare. Mot bakgrund av analys ovan framstår detta som en angelägen förändring. Förslag: Återgå till den myndighetsbaserade arbetsmarknads- prövningen för att bedöma behovet av att rekrytera arbetskraft från tredjeland. 20 Bostäder och grannskap I detta kapitel presenteras kommissionens förslag inom området bostäder och grannskap. De syftar till att förbättra bostadssitua- tionen för grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden. Detta handlar både om ett ökat utbud av bostäder för dessa grupper och om åtgärder för att öka möjligheten att efterfråga de bostäder som finns. Förslagen utgår också från att det segregerade boendet är nära förknippat med inkomstojämlikhet och att en strukturell ansats kring människors inkomst- och boendemöjligheter krävs för att bryta segregationen. Kommissionen har fokuserat på att identifiera frågor av betydelse för hur bostadspolitiken har utvecklats från jämlikhetssynpunkt. Dessa frågor är till sin natur komplexa och omfattande, och kom- missionen rekommenderar därför i stor utsträckning att fortsatta utredningar eller kartläggningar görs. Utöver detta presenteras ett antal konkreta förslag på åtgärder som kan påverka bostadssitua- tionen för utsatta grupper på kortare sikt. Dessa förslag ska dock inte ses som heltäckande och måste ses i relation till förslag inom andra områden som kommissionen presenterar. •En trygg bostad är en grundförutsättning för individens del- tagande på alla nivåer av samhällslivet. En välfungerande bostads- försörjning är också av stor betydelse för samhällsekonomin, då bostadsmarknaden påverkar studiemöjligheter, flexibiliteten på arbetsmarknaden och andra levnadsvillkor. För att människor ska kunna ta de arbeten som de erbjuds är det viktigt att de kan bosätta sig på rimligt avstånd från arbetsplatsen. 1Avsnittet bygger i huvudsak på tidigare framställning i kap. 12. Se kapitel 12 för referenser. •En bostad är för många hushåll den största kapitaltillgången. Bostadsbristen har bidragit till stora värdeökningar inom det ägda boendet och därmed betydande förmögenhetsökningar för vissa grupper. •Bostadspolitiken påverkar kommunernas och städernas utform- ning och var olika grupper bosätter sig. Därmed är bostads- politiken ett av de politikområden som har störst inverkan på den rumsliga segregationen. De närområden som människor växer upp och verkar i har betydelse för personligutveckling och hälsa. I närområdet skapas och upprätthålls lokala kulturer, normer och värderingar som kan få inverkan på möjligheter både i skolan och på arbetsmarknaden.