sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Det handlar för det första om å ena sidan ungdomar och vuxnas behov, önskemål och intressen vid valet av utbildning, och å andra sidan nyttan av utbildningen för både individen och samhället i ett vidare och lite längre perspektiv. För individen kan nyttan av utbildningen handla om möjligheten att etablera sig på arbetsmarknaden eller studera vidare. För samhället kan nyttan av utbildningen handla om kompetensförsörjning, genom- strömning och att eleverna är väl förberedda för ett aktivt liv som samhällsmedborgare i vid bemärkelse. För samhället är kostnaderna för utbildningen också en viktig fråga. Det kan i gymnasieskolan finnas utbildningar som är mycket efterfrågade av elever, men vars kostna- der är svåra att motivera med hänsyn till elevernas övergång till arbets- livet eller till högre utbildning efter utbildningen. Även om elever själva väljer sin utbildning så är det inte en obegränsad frihet. Elevernas valmöjligheter påverkas av både statliga och kommunala beslut om utbudet. Det sker således en avvägning mellan individens fria utbildningsval och samhällets beslut om utbud. Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt En viktig utgångspunkt för utredningens arbete med att föreslå en ny modell för planering och dimensionering har varit att värna individens möjlighet att fritt välja sin utbildning. Utredningen har därför anlagt ett individperspektiv som både handlar om att se till indi- videns valmöjligheter och att se till individens nytta av utbildning. För det andra handlar det om balansen mellan kommunernas själv- ständighet att utforma utbildningsutbudet och en starkare statlig eller regional styrning av det gymnasiala utbudet. Ansvaret för den gym- nasiala utbildningen är delat. Staten sätter upp ramar men inom dessa har kommunerna ett stort utrymme att avgöra hur verksam- heten ska utformas och bedrivas. Vad gäller gymnasieskolan beslutar staten om vilka nationella pro- gram och inriktningar som ska finnas, medan kommunerna beslutar om vilka utbildningar de ska erbjuda. När det gäller så kallade särskilda varianter och riksrekrytering krävs dock beslut från . Det är således ett samspel mellan stat och kommun när det gäller utbildningsutbudet. Kommunerna ansvarar för att ungdomar i kommunen har tillgång till utbildning i gymnasieskola, men bara omkring hälften av eleverna går i en gymnasieskola som elevens hem- kommun är huvudman för. Det betyder att kommunernas utbud också påverkas av beslut från angränsande kommuner och enskilda huvud- män. Kommunernas beslut om utbud påverkas alltså av både statliga beslut och av beslut som fattas av andra kommuner och enskilda huvudmän. Även för komvux och särvux är ansvaret för utbudet av utbild- ning på gymnasial nivå delat mellan kommunerna och staten. Staten reglerar bl.a. vilka typer av kurser som får anordnas och vilket ansvar kommunerna har att erbjuda utbildning. Kommunerna har frihet att besluta om utbudet, men ska sträva efter att erbjuda utbild- ning som svarar mot efterfrågan och behov. Samspelet om utbudet mellan stat och kommun har stärkts sedan statsbidraget för regional yrkesinriktad vuxenutbildning infördes. Statsbidraget förbättrar kom- munernas möjlighet att utöka volymerna av yrkesutbildning på gym- nasial nivå, men det är omgärdat av statliga regleringar för hur utbudet av sådan utbildning ska tas fram. För denna del av yrkes- utbildningen påverkas kommunerna dessutom av regleringar om sam- verkan mellan minst tre kommuner för att kunna ta del av stats- bidraget. Således påverkas även kommunernas utbud av framför allt Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt yrkesutbildning i komvux och särvux av statens och andra kommu- ners beslut. Att värna den kommunala självstyrelsen är en naturlig utgångs- punkt för utredningen. uppfattar utredningen att uppdraget inbegriper att överväga om det finns anledning att förskjuta balans- punkten mellan staten och kommunerna när det gäller det gemen- samma ansvaret för vilket utbildningsutbud som ska erbjudas ung- domar och vuxna. För det tredje handlar det om avvägningen mellan de enskilda huvudmännens frihet att själva välja vilka utbildningar de vill anordna och det allmännas intresse av att det utbud som erbjuds svarar mot både elevers och samhällets behov på både kort och lång sikt. De fristående gymnasieskolorna är en stor och självklar del av den svenska gymnasieskolan och utredningen har fått i uppdrag att se över ansvarsfördelning och vid behov föreslå förändringar av ansvarsfördelningen vid planering och dimensionering. En viktig ut- gångspunkt för utredningens arbete har varit att så långt möjligt skapa likvärdiga förutsättningar och villkor för kommunala och enskilda huvudmän även i denna del av uppdraget. Men villkoren och förut- sättningarna skiljer sig åt mellan de olika huvudmannatyperna vilket gör att det kan finnas behov av att anpassa regelverket efter de olika förutsättningarna. Till skillnad från de enskilda huvudmännen har kommunerna det allsidiga utbildningsuppdraget enligt skollagen (2010:800) att uppfylla. Även här handlar det om en avvägning mellan behovet av en ändamålsenlig planering och dimensionering och de enskilda huvudmännens friutrymme. Förslag som kan genomföras relativt snabbt utan stora systemförändringar Utredningen konstaterar att stora systemreformer tar att genomföra. behöver antalet platser i gymnasieskolan byggas ut snabbt och det finns ett stort behov av effektivisering för att bättre använda de resurser som samhället avsätter för utbildning. Den dramatiska krisen på grund av coronaviruset som briserat under utredningens arbete visar också på nödvändigheten av att stärka vuxen- utbildningens roll för omställning i arbetslivet. Mot den bakgrunden har utredningen närmat sig uppdraget med ambitionen att hitta lös- ningar som snabbt kan genomföras och ge resultat, som de Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt bygger på principer som kan ligga till grund för en långsiktigt hållbar modell för planering och dimensionering. Fokus på planering och dimensionering – inte en översyn av utbildningarnas innehåll Förbättrad kompetensförsörjning och ökad genomströmning påver- kas av ungdomars och vuxnas val av utbildning. Utbildningars inne- håll har betydelse för deras attraktionskraft och därmed hur eleverna väljer. Ett exempel på detta är det minskade intresset för gymnasie- skolans yrkesutbildningar efter reformen 2011. fick en särskild utredare i uppdrag att bl.a. analysera och föreslå åtgärder för att alla ungdomar ska påbörja och fullfölja en gym- nasieutbildning samt att göra en översyn av innehållet och vid behov föreslå justeringar av gymnasieskolans utbildningar (dir. 2015:31). Utgångspunkten skulle bl.a. vara efterfrågan på arbetsmarknaden, elevernas val och huvudmannens förutsättningar att enskilt eller i samverkan erbjuda ett allsidigt utbud av utbildningar. Utredningens betänkande överlämnades till regeringen i mars 2016.3 Flera av utred- ningens förslag har realiserats, bl.a. beslutade regeringen om föränd- ringar av innehållet på flera nationella program , dvs. som vi utreder en regionalt baserad modell för planering och dimensionering. Direktiven för vår utredning pekar tydligt ut just planering och dimensionering av utbildning och som framgått ovan presenterades en innehållsmässig översyn av de nationella programmen i betänkandet En attraktiv gymnasieskola för alla, därför har vi inte utrett utbild- ningarnas innehåll. Under utredningens arbete har vi dock tagit del av många synpunkter och önskemål rörande förändringar av fram- för allt gymnasieskolans utbildningar. I kapitel 6 (avsnitt 6.1.9) gör utredningen därför vissa bedömningar vad gäller behov av fortsatt utredning av utbildningarnas innehåll och utformning. 3SOU 2016:77 En gymnasieutbildning för alla. Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt Ett särskilt intresse riktas mot yrkesutbildning på gymnasial nivå för vuxna Utredningens uppdrag omfattar utbildning på gymnasial nivå. Då utredningens uppdrag i stort syftar till att bl.a. trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effektivisera resursutnytt- jandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbild- ningar av hög kvalitet, har utredningen valt att fokusera på den yrkes- inriktade utbildningen inom komvux och särvux. Det blir en naturlig utgångspunkt för att koppla ihop utredningens förslag med förslagen i regeringens proposition 2019/20:105 Komvux för stärkt kompetensförsörjning. Förslagen i prop. 2109/20:105 syftar bl.a. till att komvux i högre grad ska bidra till arbetslivets behov av kom- petens och bättre möta vuxnas behov av utbildning i olika skeden av livet. Bl.a. föreslår regeringen att de övergripande målen med utbild- ningen ska kompletteras så att det framgår att utbildningen även ska utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörj- ningen till arbetslivet och ge en god grund för elevernas fortsatta utbildning. Vidare föreslås att prioriteringsregeln inom komvux ska ändras så att de med störst behov av utbildning prioriteras. Detta innebär att inte bara de med minst utbildning utan även bl.a. arbets- lösa och vuxna i behov av yrkesväxling ska prioriteras vid urval till utbildningen. Det finns även andra aspekter som påverkat de utgångspunkter som utredningen utgått från, t.ex. att komvux och särvux är kursutfor- made, att det är huvudmannen som beslutar om vilka nationella kurser som ska erbjudas och hur stor volym eller antal platser dessa kurser ska omfatta samt att det redan finns en relativt omfatt- ande rätt till utbildning i komvux på gymnasial nivå, i syfte att uppnå behörighet till högre utbildning. Ytterligare en viktig utgångspunkt för utredningen har varit att komvux och särvux ska kunna bibehålla flexibilitet i form av snabba omställningar av utbud beroende på förändrade omvärldsfaktorer, och att det fortsatt ska vara möjligt att parallellt kunna studera på flera olika nivåer inom skolformerna. Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt När det finns rätt till utbildning på gymnasial nivå Kommunerna ska tillhandahålla komvux och varje kommun ska erbjuda utbildning på gymnasial nivå. Hemkommunen har dessutom ett ansvar för att de som enligt skollagen har rätt att delta i komvux på gymnasial nivå i syfte att uppnå grundläggande eller särskild behörighet till högskoleutbildning eller och för att uppfylla krav på särskilda kunskaper för utbildning inom yrkeshög- skolan, och önskar delta i den, också får det. Därutöver ska kommu- nerna sträva efter att erbjuda komvux på gymnasial nivå som svarar mot efterfrågan och behov. Motsvarande rättighetslagstiftning finns inte för utbildning i särvux på gymnasial nivå. När det gäller rättighetsbaserad utbildning i komvux på gymna- sial nivå behöver kommunerna vara följsamma med att planerna och dimensionera utbildning så att de klarar att uppfylla lagkraven. Ut- redningen menar att då det redan finns en lagstadgad rätt till utbild- ning i syfte att uppnå behörighet till högre utbildning, ofta i form av allmänteoretiska kurser, så skulle regional planering och dimensio- nering av all utbildning i komvux på gymnasial nivå inte få effekt, med utgångspunkt i utredningens direktiv. Därför har utredningen valt att fokusera på yrkesinriktad utbildning på gymnasial nivå. När det finns möjlighet till utbildning på gymnasial nivå När det gäller bestämmelsen om att kommunerna utöver rättighets- baserad utbildning ska sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov är de friare i planeringen av sitt utbud av utbildning. Här behöver de inte ovillkorligen erbjuda specifik utbild- ning. Yrkesutbildning kan vara en del av den rättighetsbaserade ut- bildningen för elever vars mål är grundläggande behörighet, men inte nödvändigtvis. Yrkesutbildning kan också syfta till att uppnå särskilda kunskaper för utbildning inom . När yrkesutbildning erbjuds på gymnasial nivå är syftet dock i stor omfattning att stärka individers ställning i arbetslivet. Men det saknas en rätt att delta i yrkes- utbildning på gymnasial nivå i syfte att stärka sin ställning i arbets- livet. Yrkesutbildning på gymnasial nivå har också under ökat i omfattning, inte minst beroende på statliga satsningar med det riktade statsbidraget enligt förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning (regionalt yrkesvux). Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt När utredningen tar sig an uppdraget riktas fokus mot den utbild- ning där det finns förutsättningar för en regional planering och dimen- sionering, dvs. den utbildning som är friare reglerad när det gäller vilket utbud av utbildning som ska erbjudas. Eftersom yrkesutbild- ning är en så pass stor del av den utbildning som är friare reglerad när det gäller vilket utbud som ska erbjudas väljer utredningen därför att särskilt fokusera på dessa utbildningar. Sådana utbildningar får också en särskilt stor betydelse för utredningens syften om att bl.a. trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effek- tivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet. Komvux och särvux saknar i stor utsträckning regleringar om kom- munal samverkan när det gäller utbud av utbildning. Skyldigheten att erbjuda och tillhandahålla utbildning ligger på kommunerna. Av- saknaden av regleringar för samverkan innebär inte att sådan sam- verkan inte förekommer. Det finns en hel del kommuner som på olika sätt har en relativt lång samverkanstradition men det är inte i någon större omfattning en regional fråga utan är utbudet av komvux och särvux en angelägenhet. Den samverkan som är absolut vanligast berör statsbidraget för regionalt yrkes- vux, där en av förutsättningarna för att få statsbidrag är att minst tre kommuner ansöker gemensamt i syfte att öka utbildningsutbudet för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. Eftersom utredningen valt att särskilt undersöka förutsättningarna för att bedriva yrkesutbildning faller det sig naturligt att analysera förutsättningarna för samver- kan beträffande dessa utbildningar, även den del som finansieras med riktade statsbidrag ingår i utredningens fördjupade intresse. Att kunna kombinera olika delar av vuxenutbildningen Både komvux och särvux ska utformas så att den enskildes studier inom någon av dessa skolformer kan kombineras med studier inom vuxenutbildningens andra skolformer. Komvux i svenska för invand- rare (sfi) ska utformas så att den enskildes studier kan kombineras Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt med studier inom andra skolformer inom skolväsendet. För effekti- viteten i utbildningssystemet är det avgörande att sådan samordning kan fungera smidigt. Utredningen har därför i uppdrag att överväga och vid behov föreslå hur en planering och dimensionering av gym- nasial utbildning kan samordnas med annan utbildning, t.ex. sfi. Med utgångspunkt i utredningens direktiv har utredningen valt att fokusera på yrkesutbildning på gymnasial nivå, där möjligheten till sådana kombinationer är viktig för att kunna tillgängliggöra yrkes- utbildning för fler individer i komvux målgrupp. Detta gäller inte minst möjligheten att kombinera yrkesutbildning med sfi, svenska som andraspråk och andra språkstödjande insatser. Att även kombi- nera yrkesutbildning med andra delar av komvux utbud behöver fort- satt vara möjligt. 2.3Hur utredningen valt att arbeta Utredningen har genomfört elva möten med en expertgrupp med representanter från berörda departement inom , berörda myndigheter samt . Utredningen har även genomfört nio möten med en parlamentarisk referensgrupp med företrädare för samtliga riksdagspartier. Utredningen har även träffat företrädare för branscher och företrädare för och . Arbetsgivare inom vissa sektorer har intervjuats. Utred- ningen har vidare genomfört flera möten med lärar- och elevorgani- sationer för att ta del av deras perspektiv på planering och dimensio- nering. Utredaren har haft överläggningar med generaldirektörerna för och Skolinspektionen. Möten med analytiker vid , , och Myndigheten för har genomförts för att bl.a. diskutera arbetsmark- nadsprognoser. Utöver detta har utredningen träffat företrädare för kommunala och enskilda huvudmän, branschorganisationen utbildning i Samverkan (ViS) samt företrädare för regionala organi- sationer, Kommuner och Regioner samt Friskolornas riksför- bund. Utredningen har träffat företrädare för Autism- och aspberger- förbundet samt företrädare för (intresseorganisa- tion för personer med utvecklingsstörning). Ett antal utredningar med anknytning till utredningens uppdrag har pågått parallellt och Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt utredningen har haft flera avstämningar dessa utredningar, t.ex. (A 2016:03), (U 2018:03), Delegationen för unga och nyanlända till arbete (A 2014:06), Delegationen mot segregation (2017:1085) Kommun- utredningen (Fi 2017:02), (U 2017:01), Skol- myndighetsutredning (U 2017:04 2017), Stärkt kvalitet och likvär- dighet inom komvux för elever med svenska som andraspråk, KLIVA (U 2018:06 ), Utredningen om en mer likvärdig skola (U 2018:05 ), Utredningen om en utvecklad studie- och yrkesvägledning (U 2017:10) och Valideringsdelegationen (U 2015:10). En analys av de problem som utredningen syftar till att lösa Av utredningens direktiv framgår att det finns flera syften med utred- ningen, bl.a. att trygga den regionala och nationella kompetensför- sörjningen, effektivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet. Syftet är även att främja en likvärdig utbildning och minska segregationen inom gymnasieskolan. Utredningen valde tidigt att göra en analys av olika problem som kan knytas till dessa syften. Analysen låg till grund för en promemoria som diskuterades med utredningens expertgrupp, den parlamentariska referensgruppen och berörda myndigheter. Utred- ningen diskuterade även problembeskrivningen med huvudmän vid flera olika möten. I betänkandet återfinns delar av problembeskriv- ningen i kapitel 3. Hur går planering och dimensionering till i praktiken Ett av utredningens huvuduppdrag har varit att föreslå en regionalt baserad modell för planering och dimensionering. Av direktivet framgår att utredningens förslag i denna del ska utgå ifrån en analys av hur regional samverkan om och planering av gymnasial utbildning fungerar och vilka brister som finns, samt om det finns andra hinder än brister i samverkan och planering som motverkar en ända- målsenlig planering och dimensionering. Utredningen valde att genom- föra en fallstudie i flera olika regioner. Utredningen har bl.a. samlat in samverkansavtal där sådana finns och genomfört intervjuer med företrädare för kommunala och enskilda huvudmän, rektorer, regio- Utredningens uppdrag, utgångspunkter och arbetssätt Valet att samla information via intervjuer gör att fallstudien får en kvalitativ karaktär och enskilda svar kan avspegla specifika lokala förutsättningar. Det är därmed inte möjligt att dra generella slutsatser som är giltiga för alla kommuner och enskilda huvudmän. De övergripande slutsatserna från fallstudien har dock utredningen diskuterat med ett stort antal huvudmän vid olika möten och workshops för att på så sätt få centrala iakttagelser bekräftade eller motsagda. Arbetet med fallstudien redovisas närmare i bilaga 3 och resultatet har även använts som underlag för beskrivningarna av planering och dimensionering i kapitel 4. Utöver utredningens fallstudie om planering och dimensionering i praktiken har utredningen baserat sina slutsatser på flera olika empi- riska underlag som samlats in . Bland dessa finns två enkätundersökningar riktade till kommuner. En enkät be- handlade resursfördelning i gymnasieskolan och den andra kommu- nalt inackorderingsstöd. För att bredda kunskapsunderlaget om utbildningarnas koppling till kompetensförsörjningen samt resursfördelningen i gymnasieskolan har utredningen upprättat ett individregister bestående av variabler från register hos (). Med hjälp av dessa register har utredningen kunnat utföra egna analyser med ett rikt kvan- titativt material. Mer information om utredningens empiriska material återfinns i bilaga 3. 3 Analys av utredningens syften I detta kapitel ges en beskrivning av dagens situation och huvud- sakliga problem som noterats inom de områden som utredningens förslag ska bidra till att förbättra: individernas tillgång till ett allsidigt brett utbud av utbildning, arbetsmarknadens kompetensbehov, lik- värdighet och motverkande av segregation i gymnasieskolan samt ett effektivt resursutnyttjande. De respektive områdena behandlas i var sitt avsnitt, avsnitten 3.1–3.4. Kapitlet avslutas med utredningens sammanfattande observationer utifrån beskrivningen. 3.1Elevernas tillgång till ett allsidigt brett utbud av gymnasial utbildning i skolväsendet Enligt skollagen (2010:800) ska alla ha lika tillgång till utbildning i skol- väsendet, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekono- miska förhållanden.1 Elevernas tillgång till utbudet av utbildning kan ses ur olika perspektiv. Tonvikten i detta kapitel ligger på tillgången ur ett geografiskt perspektiv. 3.1.1Tillgången till nationella program i gymnasieskolan förbättras av samverkan Utredningen har studerat utbudet i gymnasieskolan bl.a. genom att följa utvecklingen i statistik. Några av slutsatserna är att de nationella programmen i gymnasieskolan är relativt väl spridda geo- grafiskt. Tillgängligheten på programnivå har också förbättrats över ett lite längre tidsperspektiv. På inriktningsnivå är dock utbudet mycket olika i olika delar av landet och det förekommer oftare att 1Om inte annat följer av särskilda bestämmelser i skollagen, jfr 1 kap. 8 § skollagen. Analys av utredningens syften elever som inte är behöriga till nationella program är mer beroende av vad hemkommunen själva anordnar då samverkan om att erbjuda in- troduktionsprogram inte är lika vanligt som för de nationella pro- grammen. I början av denna beskrivning går vi igenom gymnasieskolans ut- bud och beskriver vilka som får anordna utbildningarna, vem som bär det ansvaret för att ungdomarnas har tillgång till ett allsidigt utbud.2 Därefter beskrivs ungdomarnas tillgång till utbudet av program i gymnasieskolan och hur ungdomarna ser på valet av gymnasieutbild- ning samt vilka faktorer som påverkar hur ungdomar väljer program. Staten bestämmer vilka utbildningar som ska finnas föreskriver i skollagen vilka de nationella programmen är och regeringen föreskriver i gymnasieförordningen (2010:2039) vilka de nationella inriktningarna är. Utbildningen i gymnasieskolan består av nationella program som är yrkesprogram eller högskoleförbered- ande program. I gymnasieskolan finns också utbildning i form av introduktionsprogram och vidareutbildning i form av ett fjärde tek- niskt år.3 Gymnasieskolan utgörs av 18 nationella program med sammanlagt 60 programinriktningar och 4 introduktionsprogram. Det finns även särskilda varianter inom ramen för de nationella program- men och riksrekryterande utbildningar som avviker från de nationella programmen med egna examensmål.4 Vid sidan av gymnasieskolan finns även den internationella utbildningen International Baccalau- reate (IB).5 På introduktionsprogrammen går de elever som inte är behöriga till de nationella programmen. De nationella programmen består av 6 högskoleförberedande program och 12 yrkesprogram. Pro- grammen skiljer sig i hög grad åt i storlek och i hur stor andel kvinnor och män som går på programmet. /19 gick totalt 300 500 elever på ett nationellt pro- gram se figur 3.1. Av dessa gick på ett högskoleförbered- 2Utredningens samlade redogörelser för hur planering och dimensionering av gymnasial utbild- ning fungerar finns i kapitel 4. 315 kap. 7 § skollagen. 416 kap. 7 § och 17 kap. 2 § skollagen.