sou · H8B354 · 2020-09-16 00:00:00 — Kompletterande promemoria till betänkandet En långsiktigt hållbar migrationspolitik (SOU 2020:54) I promemorian lämnas kompletterande förslag i förhållande till betänkande En långsiktigt hållbar migrationspolitik (SOU 2020:54). Syftet med förslagen är att den nya ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel ska vara långsiktigt hållbar och inte leda till orimliga konsekvenser i enskilda fall. Förslagen innebär en möjlighet till uppehållstillstånd på grund av anknytning i vissa fall för en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om förhållandet har etablerats redan i hemlandet. Det föreslås vidare en justerad tidpunkt för beräkningen av tremånadersfristen när det gäller undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring för kvotflyktingar. Det föreslås också ändringar i den föreslagna bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter, så att barn och vissa vuxna ska kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. Förslagen föreslås träda i kraft . Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ................. Promemorians bakgrund och syfte.................................................... Uppehållstillstånd på grund av anknytning i vissa 3.2Undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring för kvotflyktingar ................................. Uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl............... 4.1Uppehållstillstånd på grund av anknytning i vissa 4.2Undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring för kvotflyktingar ............................... Uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl............... Kostnader och andra konsekvenser................................................. 1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 a, 3 c och 6 §§ utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse. Lydelse enligt SOU 2020:54 Uppehållstillstånd får, om inte annat anges i 17 § andra stycket, ges till 1. en utlänning som har för avsikt 1. en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i , om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl bosättning i , om för- talar mot att tillstånd ges, hållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges, eller b)har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § och som har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, om förhållandet framstår som seriöst och har etablerats redan i hemlandet och inte heller särskilda skäl talar mot att tillstånd ges, 2.en utlänning som på något annat sätt än som avses i 3 § eller i denna paragraf är nära anhörig till någon som är bosatt, som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning eller som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 §, och som har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet, 3.en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i , 4.en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett barn som är bosatt i , och 5.en utlänning som har svenskt ursprung eller som har vistats i med uppehållstillstånd. Om en utlänning har getts uppehållstillstånd enligt första stycket 1 ska uppehållstillstånd också ges till utlänningens ogifta barn. När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd också i andra fall än som avses i första och andra styckena beviljas en utlänning som 1.är adopterad i i vuxen ålder, 2.är anhörig till en utlänning som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, eller 3.på annat sätt har särskild anknytning till . stycket 1, 3 och 4 och tredje stycket 1 a, 3 och 4 och tredje stycket 2 ska inte beviljas om den stycket 2 ska inte beviljas om den person som utlänningen åberopar person som utlänningen åberopar anknytning till har beviljats ett anknytning till har beviljats ett uppehållstillstånd som har tids- uppehållstillstånd som har tids- begränsats enligt 5 kap. 1 eller 6 § begränsats enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 §. eller enligt 12 kap. 18 §. stycket 2 som har beviljats på grund stycket 1 b eller 2 som har beviljats av anknytning till en utlänning som på grund av anknytning till en har beviljats ett uppehållstillstånd utlänning som har beviljats ett som har tidsbegränsats enligt 5 kap. uppehållstillstånd som har tids- 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 §, begränsats enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 §, ska gälla uppehållstillståndet för den person som det åberopas anknytning till. tillståndet för den person som det åberopas anknytning till. Uppehållstillstånd i övrigt som beviljas enligt första eller tredje stycket ska gälla . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla . Varje nytt uppehållstillstånd som därefter beviljas ska vara tidsbegränsat och gälla om inte en ansökan om permanent uppehållstillstånd kan beviljas. Tillståndet får dock inte gälla än uppehållstillståndet för anknytningspersonen. En utlänning som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får, när tiden för ett uppehållstillstånd löpt ut, efter ansökan beviljas ett permanent uppehållstillstånd om även förutsättningarna i 7 § är uppfyllda. Vad som framgår i femte–sjunde styckena om längden på uppehållstillstånden gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Kraven i 3 b § gäller inte om den person som utlänningen åberopar anknytning till är 1.ett barn, eller 2.medborgare i , annan EES-stat, eller och utlänningen är dennes make, maka eller sambo och utlänningen och anknytningspersonen har sammanbott utomlands eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Om den person som utlänningen åberopar anknytning till har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande gäller kraven i 3 b § endast om 1.ansökan om uppehållstillstånd görs senare än efter att den person som utlänningen åberopar anknytning till har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande, 2.familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har en särskild anknytning till, eller 3.utlänningen och den person som utlänningen åberopar anknytning till inte har sammanbott utomlands och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Om den person som utlänningen åberopar anknytning till är en utlänning som tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidarebosättning) gäller, i stället för vad som anges i andra stycket 1, kraven i 3 b § endast om ansökan om uppehållstillstånd görs senare än efter det att den person som utlänningen åberopar anknytning till har rest in i . Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet särskilt beaktas. Barn får beviljas uppehålls- tillstånd enligt första stycket även enligt första stycket beviljas om om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och Detsamma gäller för en tyngd som krävs för att tillstånd ska vuxen person som har vistats i beviljas vuxna personer. under den tiden fått en särskild bedömningen av om det finns en särskild anknytning får även sådan ansökan om asyl gavs in och att Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt första stycket ska vara tidsbegränsat och gälla . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla . Varje nytt uppehållstillstånd som därefter beviljas ska vara tidsbegränsat och gälla om inte en ansökan om permanent uppehållstillstånd kan En utlänning som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i får, när tiden för ett uppehållstillstånd löpt ut, efter ansökan beviljas ett permanent uppehållstillstånd om även förutsättningarna i 7 § är uppfyllda. Denna lag träder i kraft . 2 Promemorians bakgrund och syfte har haft i uppdrag att ta ställning till och lämna förslag om utformningen av den framtida svenska migrationspolitiken i syfte att fastställa en ordning som är långsiktigt hållbar. för uppdraget har varit att migrationspolitiken ska vara human, rättssäker Kommitténs uppdrag har bl.a. inkluderat att ta ställning till om asyl- sökande som uppfyller kriterierna för att beviljas uppehållstillstånd i som huvudregel ska beviljas tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd och vilken längd dessa uppehållstillstånd ska ha. Kommittén har också haft i uppdrag att ta ställning till om asylsökande ska kunna beviljas uppehållstillstånd på ytterligare grunder än de som följer av och svenska konventionsåtaganden, och i så fall vilka dessa grunder bör vara, och därvid särskilt ta ställning till om en ny humanitär grund för uppehållstillstånd ska införas. Uppdraget har även omfattat att ta ställning till i vilken utsträckning som anhöriginvandring ska vara möjlig om den person som utlänningen åberopar anknytning till har sökt asyl och beviljats uppehållstillstånd i och om ett försörjningskrav ska gälla vid anhöriginvandring och hur ett sådant krav då bör utformas. överlämnade kommittén betänkandet En lång- siktigt hållbar migrationspolitik (SOU 2020:54). Kommittén föreslår bl.a., i likhet med vad som gäller enligt lagen (2016:752) om tillfälliga begräns- ningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i (den tillfälliga lagen), att uppehållstillstånd som huvudregel ska vara tidsbegränsade i stället för permanenta vilket är den ordning som gäller enligt utlännings- lagen (2005:716), UtlL. Kommittén föreslår också att permanenta uppehållstillstånd endast ska kunna beviljas om utlänningen uppfyller Kommittén föreslår vidare att uppehållstillstånd ska få beviljas om det finns synnerligen ömmande omständigheter. kommittén att möjligheten att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till skyddsbehövande m.fl. med tidsbegränsade tillstånd ska vara begränsad samt att ett skärpt försörjningskrav ska gälla vid anhörig- Det är viktigt att den övergång till en permanent ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel som föreslås är lång- siktigt hållbar och inte riskerar att leda till orimliga konsekvenser i det Det finns därför skäl att göra vissa kompletteringar av förslagen i betänkandet. Dessa situationer behandlas i denna promemoria. Betänkandet är föremål för remissbehandling (Ju2020/03215). Förslagen i betänkandet föreslås träda i kraft när den tillfälliga lagen upphör att gälla . För att möjliggöra att de kompletterande förslagen ska kunna träda i kraft är det angeläget att remittera dem . Avsikten är att promemorian ska läsas tillsammans med kommitténs Det bör understrykas att promemorian inte tar ställning till de förslag som kommittén har lämnat i övrigt utan endast till behovet av kompletterande bestämmelser gällande uppehållstillstånd på grund av anknytning i vissa fall (avsnitt 4.1), undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring för kvotflyktingar (avsnitt 4.2) och uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl (avsnitt 4.3). För att det ska bli tydligt hur de i promemorian angivna förslagen förhåller sig till kommitténs förslag görs i författningsförslagen en jämförelse med lydelsen i betänkandet i stället för med nuvarande lydelse. 3.1Uppehållstillstånd på grund av anknytning i vissa fall I 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL finns bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Möjligheten till uppehållstillstånd för make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i regleras i 5 kap. 3 § första stycket 1 UtlL. Uttrycken make och sambo gäller såväl olikkönade som samkönade par och med make jämställs även registrerad partner. Sambo definieras i 1 § sambolagen (2003:376) som två personer som stadigvarande bor tillsammans i ett parförhållande och som har gemensamt hushåll. För make och sambo finns det en rätt att beviljas uppehållstillstånd, om det inte finns särskilda skäl mot att bevilja tillstånd. Exempel på sådana särskilda skäl är om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller om det medvetet har lämnats oriktiga uppgifter som är av betydelse för att få uppehållstillstånd (5 kap. 17–17 b §§ UtlL). Bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL grundar sig på rådets direktiv /86/EG av om rätt till familjeåterförening (familjeåterföreningsdirektivet). I 5 kap. 3 a § UtlL finns ytterligare bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Dessa bestämmelser har inte sin grund i familjeåterföreningsdirektivet och innebär, till skillnad från bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL, inte en rätt utan en möjlighet att beviljas uppehållstillstånd. Enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 UtlL får uppehållstillstånd ges till en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i (s.k. snabba anknytningar), om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges. Av förarbetena till utlänningslagen framgår att när det gäller utländska medborgare och statslösa krävs i regel att utlänningen har ett permanent uppehållstillstånd i för att han eller hon ska kunna vara anknytningsperson (prop. 2005/06:72 s. 28). Migrationsöverdomstolen har dock i ett avgörande om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en i bosatt maka funnit att makan, som hade ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som var giltigt och hade välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd, hade rätt till familjeåterförening enligt familjeåterföreningsdirektivet och kunde utgöra anknytningsperson enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 UtlL (MIG 2007:29). När det gäller uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 a § första stycket 2 UtlL har Migrationsöverdomstolen funnit att en person med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd inte är att anse som en sådan anknytningsperson som avses i den bestämmelsen (MIG 2008:1). Genom den tillfälliga lagen har möjligheterna till uppehållstillstånd på grund av anknytning till skyddsbehövande med tidsbegränsade tillstånd begränsats och uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 UtlL får inte beviljas om den person som utlänningen åberopar anknytning till är en flykting eller alternativt skyddsbehövande som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (6 § andra stycket den tillfälliga lagen). I 13 § den tillfälliga lagen finns dock en s.k. ventil som möjliggör att ett uppehållstillstånd beviljas grund av anknytning om det inte kan ges på någon annan grund och ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande. Ventilen möjliggör en individuell prövning i varje enskilt fall där bl.a. relationen mellan familjemedlemmarna och anknytningspersonens rätt till familjeåterförening beaktas (prop. 2015/16:174 s. 54–55). 3.2Undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring för kvotflyktingar Enligt utlänningslagen gäller som huvudregel att uppehållstillstånd på grund av anknytning endast får beviljas om den person som utlänningen åberopar anknytning till kan försörja sig och har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen (5 kap. 3 b § UtlL). Från huvudregeln finns flera undantag, bl.a. för en utlänning som tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidarebosättning), dvs. inom den s.k. flyktingkvoten (5 kap. 3 c § 4 UtlL). När den tillfälliga lagen infördes bedömde regeringen att undantag från huvudregeln om försörjningskrav endast skulle få göras om det framstod som olämpligt eller om försörjningskravet stod i strid med eller internationella konventioner (prop. 2015/16:174 s. 46). Om anknytningspersonen är en flykting eller alternativt skyddsbehövande gäller försörjningskravet bara om ansökan om uppehållstillstånd görs senare än räknat då anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd i eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande, familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har en särskild anknytning till eller utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat (10 § den tillfälliga lagen). Utöver de i den tillfälliga lagen uttryckligen angivna undantagen infördes också en möjlighet att göra en individuell bedömning av om försörjningskravet skulle vara oförenligt med ett svenskt konventionsåtagande, och med möjlighet att i sådana fall kunna bevilja ett uppehållstillstånd med stöd av den s.k. ventilen i 13 § den tillfälliga lagen. 3.3Uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl Det har funnits en möjlighet för utlänningar som befinner sig i att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl. I samband med utlänningslag utmönstrades begreppet humanitära skäl och ersattes med synnerligen ömmande omständigheter. Införandet av begreppet synnerligen ömmande omständigheter syftade till att förtydliga att det rör sig om en bestämmelse av undantagskaraktär. Bestämmelsen är avsedd att användas för de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd, vilka måste prövas innan bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter aktualiseras (prop. 2013/14:216 s. 8). Det är en samlad bedömning som ska göras av omständigheterna i ärendet och skälen för att sökanden ska få stanna i ska vara av personlig art. De personliga förhållanden som särskilt ska beaktas är utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. Av förarbetena framgår att det inte uttömmande går att ange alla de omständigheter som kan beaktas vid denna bedömning. Exempel på andra omständigheter som kan komma att ingå i den sammantagna bedömningen är social utstötning, traumatisering till följd av tortyr eller liknande svåra upplevelser i hemlandet eller till följd av människohandel. 2004/05:170 s. 187 och 192). Andra skäl kan vara kön eller sexuell läggning och humanitära skäl som gäller någon annan än sökanden. Situationer kan också uppstå där den allmänna situationen i ett land, utan att det är fråga om krig eller inbördeskrig, är sådan att det skulle te sig stötande att skicka någon tillbaka dit även om vederbörande inte är att betrakta som flykting eller skyddsbehövande (jfr MIG 2009:31 I). Bestämmelsens andra stycke ändrades 2014. Enligt tidigare lydelse kunde ett barn beviljas uppehållstillstånd även om omständigheterna som kommit fram inte hade samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas en vuxen person. Ändringen innebar att barn fick beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna var särskilt ömmande. I samband med att bestämmelsen ändrades uttalade regeringen att ändringen från synnerligen till särskilt ömmande omständigheter innebar ett förtydligande av barnrättsperspektivet och principen om barnets bästa. Ändringen skulle också underlätta bedömningarna och möjliggöra att fler barn skulle kunna komma att omfattas av bestämmelsen. Regeringen anförde därvid att begreppet särskilt är en tydlig och etablerad term inom det juridiska språkbruket och att skillnaden i förhållandet till begreppet synnerligen är välkänd inom rättstillämpningen (prop. 2013/14:216 s. 19). Enligt den tillfälliga lagen är möjligheten att beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter begränsad. Ett uppehållstillstånd på denna grund kan endast beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen (11 § den tillfälliga lagen). Uppehållstillstånd på grund av anknytning i Förslag: Uppehållstillstånd ska kunna beviljas en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen och som har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, om förhållandet framstår som seriöst och har etablerats redan i hemlandet och inte heller särskilda skäl talar mot att tillstånd ges. Uppehållstillståndet ska vara tidsbegränsat och gälla som uppehållstillståndet för anknytningspersonen. Skälen för förslaget: Enligt utlänningslagen krävs i regel att en utlänning har ett permanent uppehållstillstånd i för att han eller hon ska kunna vara anknytningsperson enligt bestämmelserna om anhörig- har föreslagit att det i vissa fall ska vara möjligt att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om utlänningen har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehålls- De anhöriga som omfattas av förslaget är personer som tillhör kärnfamiljen, dvs. make, sambo och ogifta barn till anknytningspersonen eller till anknytningspersonens make eller sambo. Som skäl anges att det följer av familjeåterföreningsdirektivet att dessa personer ska kunna återförenas med anknytningspersonen och det är också samma ordning som gäller enligt den tillfälliga lagen (SOU 2020:54 s. 258). föreslår också att personer som omfattas av bestämmelsen i 5 kap. 3 a § första stycket 2 UtlL, dvs. andra nära anhöriga som ingått i samma hushåll som anknytningspersonen och där det finns ett särskilt beroende- förhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet, ska ges möjlighet att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och som har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Kommittén bedömer däremot att övriga kategorier i 5 kap. 3 a § UtlL inte ska kunna beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. betänkandet anges att även om det inte är helt enkelt att exakt veta hur långt de svenska konventionsåtagandena går, bedömer kommittén att förslaget inte hamnar i konflikt med internationella åtaganden (SOU 2020:54 s. 261). Kommitténs förslag innebär bl.a. att begränsningarna i den tillfälliga lagen gällande möjligheten att bevilja uppehållstillstånd till en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda samboförhållande med en person som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd blir Till skillnad från vad som gäller enligt den tillfälliga lagen föreslås inte någon ventil som möjliggör att uppehållstillstånd ändå kan beviljas på grund av anknytning när det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att neka uppehållstillstånd och som innebär att en individuell prövning av rätten till familjeåterförening ska göras i varje enskilt fall (13 § den tillfälliga lagen). I samband med att den tillfälliga lagens giltighetstid förlängdes var flera remissinstanser kritiska mot att kretsen anhöriga som kan beviljas uppe- hållstillstånd på grund av anknytning till en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd fortsatt var begränsad till kärnfamiljen. att begränsningen i denna del kunde slå särskilt hårt mot hbtq-personer