sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Konsekvenserna är dock svåröverblickbara, eftersom det är svårt att uppskatta det ekonomiska värdet i att en skola eller ett fri- tidshem har just en konfessionell inriktning; den enskilde kan ju fortfarande ansöka om att godkännas som huvudman för en skola eller ett fritidshem med icke-konfessionell inriktning. Huvudmän- nen kommer alltså att kunna ansöka om godkännande för att driva verksamheter med andra inriktningar än just en konfessionell sådan. Våra förslag och överväganden om definitioner, ägar- och lednings- prövning, huvudmannaförsäkran och skolavslutningar handlar i stor utsträckning om att tillförsäkra att undervisning och utbildning vid alla skolor står i överensstämmelse med den enskildes rätt till såväl positiv som negativ religionsfrihet samt med skolans demokrati- och värdegrundsuppdrag. När skolor, förskolor och fritidshem utformar sin verksamhet på ett sätt som möjliggör att alla barn och elever, oberoende av religiös åskådning, närvarar och deltar aktivt i verk- samheten uppnår denna en högre kvalitet, vilket i förlängningen kan ha positiva samhällsekonomiska konsekvenser. 17.4Andra konsekvenser för kommuner, huvudmän och andra företag I detta avsnitt utreder vi vilka andra konsekvenser våra förslag kan få för kommuner, huvudmän och andra aktörer på skolområdet. Kommunerna sköter lokala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den (14 kap. 2 och 3 §§ regerings- formen, RF). De flesta av våra förslag innebär inte några utökade skyldigheter för kommunerna. Förslagen om förtydligad ägar- och ledningspröv- ning samt huvudmannaförsäkran (avsnitt 12.5.1 och 12.6.1) innebär dock en utökad reglering av hur kommunerna ska utföra sin befint- liga uppgift att vara godkännande- och tillsynsmyndighet beträff- ande fristående förskolor och vissa fristående fritidshem inom kom- munens område. Förslaget innebär att kommunens godkännandeprövning även ska innefatta en prövning mot demokrativillkor som anges i skol- lagen. Detta innebär en fördjupning och konkretisering av den pröv- ning som ska ske inför godkännande av enskilda som huvudmän varför uppgiften endast i begränsad omfattning kan anses utgöra ett helt nytt åliggande för kommunerna. Det får dock ändå anses vara en inskränkning i den kommunala självstyrelsen, eftersom det innebär att kommunerna ska göra sin prövning mot vissa fast- ställda demokrativillkor. Vidare föreslås att kommunerna fortlöpande ska ha tillsyn över att enskilda uppfyller demokrativillkoren, vilket i sak utökar och inriktar kommunernas tillsynsansvar. Eftersom kom- munerna genomför prövningar av enskildas lämplighet och utövar tillsyn över att huvudmän bl.a. fullgör sitt demokrati- och värdegrundsuppdrag är dock de inskränkande effekterna små. Förslaget om huvudmannaförsäkran innebär att kommunerna ska införa ett system där enskilda som önskar bli huvudmän för enskilt bedriven förskole- eller fritidsverksamhet ska skriva under en huvudmannaförsäkran och även administrera dessa. Det är en ny uppgift som åläggs kommunerna och utgör därmed en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Eftersom åliggandet innebär att kommunerna ska utföra ett nytt moment inom ramen för den god- kännandeprövning som de redan anförtrotts anser vi dock att även detta är en begränsad inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Syftet med de båda förslagen är att förbättra kvaliteten på enskilt bedriven förskole- och fritidsverksamhet och säkerställa att den sker på ett sätt som är förenligt med det demokrati- och värdegrunds- uppdrag som förskolan och fritidshemmet har enligt skollagen. För- slagen ska således åstadkomma ökad kvalitet i aktuella verksamheter och minska riskerna för att verksamheter bedrivs på ett sätt som står i strid med centrala mål för den skollagsreglerade verksamheten. Förslaget syftar också till att den prövning som sker vid godkännande och tillsyn av enskilt bedrivna verksamheter ska bli mer enhetlig. Det är sammantaget utredningens uppfattning att förslagen, till den del de medför inskränkningar i den kommunala självstyrelsen, är motiverade av det allmännas intresse av en offentligt finansierad verksamhet av god kvalitet och att inskränkningarna därmed får an- ses vara befogade. Någon alternativ lösning på detta, som inte in- kräktar på den kommunala självstyrelsen, har vi inte funnit. Vi bedömer att våra förslag om definitioner, ägar- och lednings- prövning, huvudmannaförsäkran och tillsyn inte innebär några nega- tiva konsekvenser för konkurrensen mellan olika aktörer, eftersom förslagen innebär att samma regler ska gälla för alla enskilda huvud- män, oavsett om de har en konfessionell inriktning eller inte. När det gäller etableringsstopp för fristående grund- och gym- nasieskolor bedömer utredningen att förslagen kan få konsekvenser för konkurrensen i förhållande till näringsfriheten, se avsnitt 15.4.2. 17.4.3Små företag i förhållande till stora Som vi varit inne på ovan (avsnitt 17.3.1) kommer våra förslag att innebära en viss ökad administration för enskilda som vill bli god- kända som huvudmän. De kan behöva lämna ytterligare uppgifter vid ansökan, t.ex. om konfessionell inriktning, och de ska också lämna huvudmannaförsäkran. Detta är uppgifter som ankommer på alla enskilda som vill bli godkända som huvudmän, oberoende om det är en enskild fysisk eller juridisk person som ansöker om godkännande av sin första skoletablering, eller en utbildningskoncern som ansöker om att öppna ytterligare en skola. Det säger sig självt att admini- strationen kring en ansökan om godkännande kan ta och kräva större arbetsinsatser hos en liten aktör som aldrig gått igenom processen förut, jämfört med en större aktör som kanske redan driver många skolor och utarbetat rutiner för ansökandeprocessen. Det är dock vår bedömning att samma regler måste gälla för alla huvudmän, oavsett huvudmannens storlek. Det är också vår mening att de för- slag vi lämnar, t.ex. i fråga om definitioner, kommer att underlätta ansökningsprocessen för alla presumtiva huvudmän. 17.5Konsekvenser för skollagsreglerad verksamhet Utredningens definition av konfessionella inslag innebär att inslag i utbildningen som utgör bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion ska ses som ett konfessionellt inslag. Defi- nitionen är något snävare än vad som tidigare beskrivits i förarbeten och kan medföra att färre inslag nu definieras som konfessionella inslag jämfört med tidigare. Det kommer få som konsekvens att in- slag i utbildningen som har en konfessionell koppling, men som inte är konfessionella inslag enligt vår föreslagna definition, kan före- komma i undervisningen. Exempelvis kan en psalm sjungas i musik- undervisningen utan att det utgör ett otillåtet konfessionellt inslag. Likaledes kan studiebesök i gudstjänstlokaler godtas. Detta gäller dock under förutsättning att undervisningen sammantaget uppfyller kraven på allsidighet och saklighet samt att undervisningen sker på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Vi anser också att våra förslag på ändrade definitioner för undervisning och utbildning kom- mer att underlätta i verksamheten, inte minst i förskolorna. Definitionen av skolor med konfessionell inriktning är obero- ende av hur ofta det förekommer konfessionella inslag. Det får till konsekvens att det kan finnas skolor där det mer sällan förekommer konfessionella inslag men där dessa ändå kommer att definieras som skolor med konfessionell inriktning. Förslagen om skolavslutningar i gudstjänstlokaler kommer få till konsekvens att de principer som gäller kommer att fram- gå direkt i skollagen. Våra förslag när det gäller ägar- och ledningsprövning bör leda till att den undervisning och utbildning som erbjuds elever och barn inom skolväsendet håller en högre kvalitet när det gäller genomförandet av skollagens demokrati- och värdegrundsuppdrag. Konsekvenser för skollagsreglerad verksamhet när det gäller eta- bleringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning fram- går av avsnitt 15.4. 17.5.1Möjligheten att välja skola och elevunderlaget Utredningens förslag innebär ingen ändring när det gäller möjlig- heten att välja skola och elevunderlaget. Utredningens förslag om etableringsstopp kan dock på innebära att det vid skolval kommer att finnas färre alternativ att välja bland när det gäller skolor med konfessionell inriktning, se vidare avsnitt 15.4.7. 17.5.2Lärares och förskollärares arbetsuppgifter För lärare och förskollärare kan vår föreslagna definition av kon- fessionella inslag innebära en ökad klarhet över vad som får och inte får förekomma under lektioner dvs. inom ramen för undervisningen. medger den smala definitionen av konfessionella inslag att vissa inslag som tidigare kan ha uppfattats som konfessionella inslag blir möjliga att utföra under lektionstid. Det kan handla om inslag som inte innehåller förkunnande eller bekännande delar, t.ex. studier av religiösa texter. När sådana inslag utförs måste det dock alltid ske på ett sätt som är förenligt med bl.a. kraven på allsidighet och sak- lighet. Utredningen föreslår som tidigare nämnts att enskilda huvudmän som ansöker om att få starta en fristående verksamhet med kon- fessionell inriktning ska göra en huvudmannaförsäkran. Utredningen bedömer att en sådan skulle kunna genomföras digitalt. Försäkran kan då t.ex. ske med elektronisk signering med e-legitimation. Vidare kan förslagen om anmälningsskyldighet när det gäller konfes- sionell inriktning innebära att Skolinspektionen och kommunerna be- höver justera sina datasystem eller register så att uppgift om konfes- sionell inriktning kan registreras i dessa, om så inte redan är möjligt. 17.6Konsekvenser för barn, elever och vårdnadshavare Utredningens förslag avseende definitioner, firandet av skolavslut- ningar och uppmärksammande av andra högtider innebär ett förtyd- ligande av förutsättningarna för barns och elevers rätt till utbildning och undervisning. Det finns en spänning mellan barnets rätt enligt artikel 14.1 och artikel 14.2 liksom EKMR första tilläggsprotokoll (TP1) artikel 2, enligt vilken konventionsstaterna ska respektera vård- nadshavares rättigheter och skyldigheter att på ett sätt som är för- enligt med barnets fortlöpande utveckling ge barnet ledning när det utövar sin rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet. Genom utredningens förslag förstärks barnrättsperspektivet förstått som ett synsätt där barn och elever ses som bärare av rättigheter och som individuella personligheter, med egna behov och intressen och personlig integritet. Vidare beaktas barnets bästa och barnets rätt till kulturell och religiös identitet, likabehandling, rätt till utveckling, rätt att komma till tals, rätt till utbildning samt rätt till religionsfrihet. Genom förslagen tydliggörs utrymmet för firandet av skolavslut- ningar och andra traditionella högtider inom skolväsendet. Barnrätts- perspektivet tolkat som barns rätt till autonomi förstärks genom möj- ligheten till befrielse från sådana moment. Vidare tydliggörs omyn- diga elevers rätt till autonomi i förhållande till skolväsendet i vissa frågor som rör konfessionella inslag i skolväsendet, nämligen rätten att självständigt från vårdnadshavaren kunna besluta om eleven önskar delta i dessa. Barn och elever ges också rätt att inte närvara vid skol- avslutningar och uppmärksammandet av traditionella högtider i guds- tjänstlokaler. Barnets rätt i denna del svarar mot FN:s barnrättskommittés tolkning av barnkonvention artikel 12 om barnets rätt att komma till tals och att få sina åsikter tillmätta betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad samt artikel 14.1 enligt vilken konventionsstaterna ska respektera barnets rätt till tankefrihet, sam- vetsfrihet och religionsfrihet. Emellertid får förslaget om etableringsstopp för skolor och fri- tidshem med konfessionell inriktning konsekvenser. Bland dessa märks ett på begränsat utrymme för elever att få sin positiva religionsfrihet tillgodosedd under skoldagen, eftersom för- budet på kan komma att medföra färre fristående verk- samheter med konfessionell inriktning. Eventuellt kan detta i någon mån vägas upp av huvudmannens skyldigheter till aktiva åtgärder enligt 3 kap. diskrimineringslagen (2008:567) samt av att elever som andra har rätt att på egen hand utöva sin religionsfrihet även under skoldagen. Förslaget om ett etableringsstopp kan också innebära att pluralismen i skolorna ökar på så sätt att elever med olika religiösa bakgrunder i än större utsträckning kommer mötas i skolväsendet. För vårdnadshavare med barn i förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola och gymnasiesärskola inne- bär förslaget en ökad trygghet i att verksamheten bedrivs i enlighet med skollagens värdegrund. Genom utredningens förslag tydliggörs vårdnadshavares rätt till information rörande eventuella konfessio- nella inslag i alla berörda skolformer, särskilt i förskolan. Förslaget om etableringsstopp kan dock på begränsa vårdnadshavares valfrihet vad gäller möjligheten att placera sina barn i skolor med konfessionell inriktning. 17.7Likvärdig utbildning, demokrati- och värdegrundsuppdraget Alla barn och elever har rätt till en likvärdig utbildning av god kva- litet. Genom förslagen om ägar- och ledningsprövning tydliggörs fristående huvudmäns ansvar för att den utbildning och undervisning som barn och elever ges svarar mot skollagens värdegrund. Genom att införa definitioner av konfessionell respektive icke-konfessionell inriktning och konfessionella inslag samt förtydliga gränsdragningen mellan undervisning och utbildning tydliggörs för skolhuvudmän vilka krav som ställs på verksamheterna, vilket utredningen bedömer bidrar till en ökad likvärdighet och enhetlighet när det gäller konfessionella inslag i skolväsendet. Genom utredningens förslag om ägar- och led- ningsprövning samt huvudmannaförsäkran förstärks och fördjupas prövningen av om enskilda som vill bli godkända som huvudmän kan anses ha förutsättningar att driva en utbildning i enlighet med skol- lagens demokrati- och värdegrundsuppdrag och grundläggande demo- kratiska principer. Syftet med jämställdhetspolitiken är att ge lika rättigheter och möj- ligheter för kvinnor och män, respektive flickor och pojkar, att forma samhället och sina egna liv. Till jämställdhetspolitiken finns sex del- mål knutna varav ett handlar om jämställd utbildning. Jämställd ut- bildning innebär att kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma möjligheter och villkor gällande utbildning, studieval och personlig utveckling. Utredningen bedömer att förslagen om ägar- och led- ningsprövning, som innebär att en prövning för godkännande som huvudman för verksamhet enligt skollagen kommer att ske i förhåll- ande till särskilt angivna demokrativillkor, kommer att förstärka jäm- ställdheten mellan könen. Genom förslagen om att huvudmän vid ansökan ska försäkra att verksamheten kommer att bedrivas i enlighet grundläggande demo- kratiska principer, vilket är en fördjupning av de värden som anges i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen som bl.a. tar upp jämställdhet, kommer att bidra till att flickor och pojkar ges en utbildning med lika förut- sättningar. Genom förslaget måste huvudmannen i samband med ansökan försäkra att verksamheten kommer att arbeta för jämställd- het mellan flickor och pojkar. Genom att förstärka och fördjupa prövningen utifrån skollagens värdegrund i samband med tillståndsprövning bedömer utredningen att risken minskar för att flickor och pojkar diskrimineras på grund av kön. Enligt utredningens ställningstagande i samband med förslaget om skolavslutningar och uppmärksammandet av traditionella hög- tider i gudstjänstlokaler bör en förutsättning för aktiviteten bl.a. vara att någon könssegregering inte sker , vilket är posi- tivt för flickors och pojkars rätt till likabehandling. 17.9Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Utifrån vad utredningen kan bedöma innebär våra förslag inte några direkta konsekvenser för brottsligheten. Däremot kan förslagen på bidra till det brottsförebyggande arbetet, eftersom en trygg skolgång och utbildning med hög kvalitet, där individens positiva och negativa religionsfrihet beaktas, leda till att fler elever kan gå ut skolan med goda kunskaper och en positiv bild av det allmänna, vilket i sin tur kan minska risken för kriminalitet och utanförskap. Dessutom är skolans demokrati- och värdegrundsuppdrag, vilket vifäster särskild vikt på genom prövningen mot demokrativillkor, i sig brottsförebyggande, bl.a. genom att det bidrar till utvecklingen av ansvarskännande individer och medborgare. Eftersom våra förslag syftar till att betona skolans demokrati- och värdegrundsuppdrag kan våra förslag ha en positiv inverkan i det brottsförebyggande arbetet. 17.10 Konsekvenser för de integrationspolitiska målen Hur skolväsendet är utformat i stort påverkar hur nyanlända elever har möjlighet att integreras under sin skolgång. Utredningen bedö- mer att förslaget om etableringsstopp för fristående grund- och gym- nasieskolor kan få konsekvenser för integrationen. Konsekvenserna kan ses som både positiva eller negativa, beroende på vilket per- spektiv som anläggs på verksamheter med konfessionell inriktning. Ett perspektiv är att dessa verksamheter bidrar till en god integra- tion, eftersom de för in nyanlända elever i det svenska samhället som eleverna kan behålla sin religiösa identitet och trygg- het från hemlandet. Ett annat perspektiv är att verksamheterna tvärtom hindrar integrationen, om det handlar om verksamheter med en mycket hög andel nyanlända elever som får begränsat med ingångar i det svenska samhället och inte får träffa elever från andra förhållanden och religioner. 18.1Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) I denna lag avses med –elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan, –fjärrundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med infor- mations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda irum men inte , –fristående fritidshem: sådant fritidshem som bedrivs av en en- skild och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket, –fristående förskola: förskoleenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning i form av förskola, –fristående skola: skolenhet vid vilken en enskild bedriver ut- bildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritids- hem som avses i 2 kap. 7 § första stycket, –förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon förskolebyggnad, –icke-konfessionell inriktning: verksamhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen, –konfessionella inslag: inslag som innehåller bekännande eller för- kunnande delar som tillhör en viss religion, –konfessionell inriktning: verksamhet där det får förekomma kon- fessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen, –lovskola: undervisning inom som anordnas enligt denna lag under lov under en termin eller utanför terminstid och som inte är obligatorisk för elever, –skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola orga- niserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad, –undervisning: processer som leds av lärare eller förskollärare en- ligt mål som anges i denna lag och andra författningar och som ska leda till utveckling och lärande genom att barn eller elever inhämtar och utvecklar kunskaper och värden, och –utbildning: verksamhet enligt denna lag och andra författningar som bedrivs av en huvudman och inom vilken barn eller elever erbjuds undervisning. I paragrafen, som innehåller definitioner av centrala begrepp i skol- lagen (2010:800), har införts nya definitioner av icke-konfessionell inriktning, konfessionella inslag respektive konfessionell inriktning. Vidare har justeringar gjorts i definitionerna av undervisning och ut- bildning. Med icke-konfessionell inriktning avses en verksamhet där det inte får förekomma konfessionella inslag som initieras och genomförs av huvudmannen. Huvudmannen får alltså inte agera för att det inom utbildningen ska genomföras konfessionella inslag. Det hindrar inte att det inom verksamheten förekommer konfessionella inslag, om de initieras av barn eller elever inom ramen för dessas personliga reli- gionsfrihet. Det kan t.ex. handla om att de på eget initiativ ber bords- bön i anslutning till att måltider serveras inom verksamheten. En verk- samhet med icke-konfessionell inriktning kan också vidta s.k. aktiva åtgärder enligt 3 kap. diskrimineringslagen (2008:567) t.ex. i syfte att underlätta för barn och elever att själva utöva sin religion. Exem- pelvis kan huvudmannen upplåta en lokal som bönerum för att underlätta för eleverna vid skolan att utöva sin religion eller lägga schemat på ett sätt som möjliggör för eleverna att iaktta sabbat. Att verksamheten på detta sätt anpassas till elevers behov innebär inte i sig att verksamheten får en konfessionell inriktning, eftersom huvud- mannen inte initierar eller genomför inslagen utan bara underlättar för eleverna att utöva sin religionsfrihet. Att utbildningen har en icke-konfessionell inriktning hindrar inte heller att den innehåller undervisning som berör konfessionella frågor eller uttryck och det utesluter inte att det inom verksamheten kan förekomma moment som ursprungligen har haft en konfessionell innebörd men som med tiden blivit en tradition. Exempelvis kan en verksamhet med icke- konfessionell inriktning uppmärksamma adventsfirande eller sjunga psalmen Den blomstertid nu kommer på en skolavslutning. Bestäm- melsen har behandlats i avsnitt 11.4.6. Konfessionella inslag är inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Det handlar om reli- gionsutövande som ligger nära religionsfrihetens kärna enligt regerings- formen (RF). Inslag som omfattas är t.ex. trosbekännelse, bön och predikan. Vid bedömningen av om en företeelse utgör ett konfes- sionellt inslag eller inte bör det vara avgörande om företeelsen in- rymmer moment som kan ses som förkunnande eller bekännande. Utförande av handlingar som endast är inspirerade eller motiverade av en religiös tradition omfattas därmed inte av definitionen. Av 1 kap. 7 § skollagen framgår att undervisningen i fristående skolor, förskolor och fritidshem ska vara icke-konfessionell och att utbild- ningen i övrigt vid fristående förskolor och, under vissa förutsätt- ningar, vid fristående skolor och fristående fritidshem, får ha en kon- fessionell inriktning. Konfessionella inslag får således endast före- komma inom ramen för utbildningen i övrigt, inte i undervisningen, vid verksamheter med en konfessionell inriktning. Avgörande kan också vara i vilket sammanhang en handling sker. Ett exempel på något som inte är ett konfessionellt inslag är att elever inom ramen för undervisningen i religionskunskap studerar böner eller trosbekännelser som tillhör olika religioner. Om eleverna däremot uttalar en bön eller en trosbekännelse som tillhör den egna religionen i samband med en religiös ceremoni, bör det ses som ett konfessionellt inslag. Även sjungande av religiösa sånger eller recita- tion av religiösa texter kan innebära bekännande eller förkunnande beroende på omständigheterna när detta utförs.