sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — I likhet med de förslag om samverkan och samverkansavtal som utredningen i avsnitt 6.1.2 presenterat för gymnasieskolan ska kommunen i fråga om komvux även fortsättningsvis få träffa andra samverkansavtal med en eller flera regioner och andra kommuner (sekundära samverkansavtal). Vidare föreslås att de kommuner som har träffat ett sekundärt sam- verkansavtal bildar ett sekundärt samverkansområde för utbildningen. Om en kommun ingår i ett kommunalförbund som är av samma om- fattning, dvs. minst tre kommuner när det gäller komvux, och avser sådan utbildning som ett primärt samverkansavtal ska omfatta, behöver dessa kommuner inte träffa samverkansavtal. I sådana fall ska bestämmelserna som gäller samverkansavtal i stället gälla för kommunalförbundet. Det ska även vara möjligt för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om samverkansavtalens omfattning och innehåll samt om undantag från kravet på samverkansavtal. De samverkansavtal som tidigare gällt som villkor för statsbidrag enligt förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxen- utbildning kommer därför här i steg två att behöva upphöra att gälla och nya ingås för all sammanhållen yrkesutbildning och enstaka yrkes- inriktade kurser i komvux på gymnasial nivå. Detta beroende på att förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbild- ning i sin nuvarande form kommer att förändras i och med att sådan utbildning därefter föreslås finansieras med kommunala medel. Dock föreslår utredningen i avsnitt 6.10 övergångsbestämmelser som inne- bär att kommuner inte ska behöva träffa samverkansavtal om sam- manhållen yrkesutbildning och enstaka yrkesinriktade kurser i kom- 79Skolverket, Regionalt yrkesvux, uppföljning 2017, dnr 2017:294. Förslag om planering och dimensionering vux på gymnasial nivå förrän redan gällande samverkansavtal som har träffats med stöd av förordningen om statsbidrag för regional yrkes- inriktad vuxenutbildning, har upphört. Även om kravet på samverkan och samverkansavtal, som föreslås införas i skollagen, endast gäller komvux på gymnasial nivå finns det inget som hindrar att kombinationer av nationella kurser i komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå som är relevanta för yrkes- områden inkluderas i samverkansavtalen. Kommunernas samverkansområden kan omfatta både gymnasieskola och yrkesutbildning i komvux Även om utredningen inte föreslår en reglering som innebär att sam- verkansområden behöver vara samma för gymnasieskola och kom- vux anser utredningen att framför allt yrkesutbildning inom bägge skolformer av flera skäl med fördel kan samplaneras. För att spara resurser och möjliggöra utbildning inom små yrkesområden kan det t.ex. finnas anledning att samutnyttja både lokaler och lärare. Det finns flera olika sätt att hantera gymnasieskola och vuxen- utbildning i kommunernas organisationer. ligger de i samma förvaltning men det är också vanligt att organisera gymnasie- skolan i en skol- eller gymnasieförvaltning och vuxenutbildningen i en arbetsmarknadsförvaltning. Oavsett organisation finns det möj- lighet att utnyttja varandras tillgångar och resurser på olika sätt. I och med utredningens förslag om samverkan i fråga om planering, dimensionering och erbjudande av sammanhållen yrkesutbildning och enstaka yrkesinriktade kurser i komvux på gymnasial nivå ges för- utsättningar för att både gymnasieskolans utbildningar och sam- manhållen yrkesutbildning i komvux på gymnasial nivå kan erbjudas i samma samverkansområde. Det finns samverkans- områden som överensstämmer för gymnasieskolan och komvux och det är sannolikt att detta kommer fortsätta även under den första delen av införandet av våra förslag. Utredningen bedömer även med förslagen i steg två att det finns skäl att bevara ett friutrymme för kommunerna att själva genom avtal med andra kommuner forma grupperingarna för samverkan. Mot den bakgrunden lägger utred- ningen inte heller i steg två något förslag som reglerar gemensamma samverkansområden för gymnasieskola och komvux utan nöjer sig Förslag om planering och dimensionering med att konstatera att en sådan samverkan kan bidra till att under- lätta planering och dimensionering inom båda skolformerna. 6.6.2Skolverket ska besluta om regionala ramar för utbudet på gymnasial nivå Utredningens förslag: ska regelbundet besluta om regionala ramar för gymnasieskolan och komvux för . Ramarna ska omfatta ett primärt samverkansområde eller en kommun om undantag har föreskrivits. Ramarna ska innefatta utbildningar som tillsammans ger ett brett utbud. Besluten ska om- fatta delar av gymnasieskolan och komvux hos samtliga huvudmän. För gymnasieskolan ska ramarna ange antalet platser som ska erbjudas inom samverkansområdet på de nationella programmen, och på introduktionsprogrammen programinriktat val och yrkes- introduktion, som är utformade för en grupp elever, och avse en eller flera antagningsomgångar. Vid behov ska även ramar för de nationella inriktningarna anges. För programinriktat val och yrkes- introduktion ska det anges vilket nationellt program respektive yrkesområde utbildningen är inriktad mot. För komvux på gymnasial nivå ska ramarna ange inom vilka yrkesområden som sammanhållen yrkesutbildning ska erbjudas och avse ett eller flera kalenderår. Vid behov ska ramarna även ange omfattningen av yrkesområden och vilka nationellt fast- ställda sammanhållna yrkesutbildningar som ska erbjudas. Det ska också vara möjligt för att i samband med ramarna besluta om riksrekrytering för specifika sammanhållna yrkes- utbildningar av nationellt intresse och för regeringen att meddela föreskrifter om villkor för att en viss sammanhållen yrkesutbild- ning ska kunna bli riksrekryterande. Ramarna ska göras utifrån en bedömning av elevernas efter- frågan och behov och arbetsmarknadens behov, regionalt och nationellt. Betydande hänsyn ska tas till både elevernas efter- frågan och behov och arbetsmarknadens behov. Undantagsvis får en regional ram gälla för en enskild kommun. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur ramen ska utformas och uppföljning av ramarna. Förslag om planering och dimensionering Utbudet i gymnasieskolan och komvux på gymnasial nivå behöver i större utsträckning utformas med hänsyn till elevers efterfrågan och behov samt till behoven på arbetsmarknaden. Motiven till detta utvecklas närmare i avsnitt 6.1.1. För att åstadkomma ett mer ända- målsenligt utbud ska regelbundet utarbeta regionala pla- neringsunderlag. Utredningen föreslår att dessa planeringsunderlag i ett första steg ska vara stöd för kommunernas beslut om utbud (avsnitt 6.3.1) och Skolinspektionens beslut om tillstånd för enskilda huvudmän (avsnitt 6.2.1). Utredningen har övervägt om detta skulle vara tillräckligt för att åstadkomma ett utbud som både svarar mot elevers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. Utred- ningens slutsats är att det krävs ett ökat statligt inflytande över pla- nering och dimensionering för att uppnå ett mer ändamålsenligt ut- bud och en ökad resurseffektivitet. Rekommendationer räcker inte, därför krävs att beslutar om utbud Att beslutar om ramar för utbildningsutbudet påverkar både kommuners och enskilda huvudmäns förutsättningar för att erbjuda utbildning. Utredningen har övervägt alternativet att stanna vid steg ett, dvs. att endast ska tillhandahålla regionalt baserade planeringsunderlag och att huvudmännen, precis som , själva beslutar om dimensioneringen. En sådan ordning skulle ligga närmare dagens ansvarsfördelning mellan stat och kommun och inne- bära ett betydligt mindre ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Det skulle inte heller påverka de enskilda huvudmännens förutsätt- ningar att bedriva utbildning lika mycket, även om de enskilda huvud- männen inte alls har något uppdrag att ta hänsyn till helheten i det utbud som erbjuds eleverna. Det finns flera skäl till att utredningen anser att det krävs ett ökat statligt inflytande. För det första finns det en påtaglig konkurrens om elever som präglar huvudmännens beslut inom gymnasieskolan. Ett ökat statligt inflytande minskar inte konkurrensen i sig men kan enligt utredningens bedömning bidra till att minska en negativ på- verkan på utbudet och istället kanalisera konkurrensen till ett ökat fokus på elevers och samhällets långsiktiga nytta av utbildning. För det andra kan både kommunala och enskilda huvudmän i vissa situa- Förslag om planering och dimensionering tioner ha ekonomiska incitament att erbjuda utbildningar i gym- nasieskolan och upprätthålla ett småskaligt utbud som inte bidrar till ett effektivt resursutnyttjande sett ur ett bredare perspektiv.80 För det tredje har få kommuner tillräckligt stort elevunderlag för att upprätthålla ett allsidigt utbud, detta är giltigt för både för gymnasie- skolan och komvux. (Se t.ex. avsnitt 3.1.1). För det fjärde behövs ett bredare utbud av yrkesutbildning i komvux än vad kommunerna själva har förmått åstadkomma. När det gäller utbildningar som det lämnas statsbidrag för enligt förordningen om statsbidrag för regio- nal yrkesinriktad vuxenutbildning finns det krav på kommunerna att både Arbetsförmedlingen, det regionala arbetslivet och den regio- nala utvecklingsansvariga aktören ska medverka i planeringen av utbildningsutbudet. Detta i syfte att de planerade utbildningarna ska möta det faktiska behovet av kompetens som finns på den regionala arbetsmarknaden. Utredningen gör dock bedömningen att genom- slaget från dessa organisationer varit allt för litet och att staten behö- ver ta ett större ansvar för planering och dimensionering av yrkes- utbildning även inom komvux. Mot denna bakgrund anser utredningen att en statlig myndighet ska besluta om ramar. Utredningen anser att den myndigheten bör vara . Enligt myndighetens instruktion ska den uppfölj- ning och utvärdering som myndigheten har ansvar för enligt 26 kap. skollagen öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. Myndigheten ska även analysera utvecklingen av samtliga utbildningar och verksam- heter, anpassat efter respektive verksamhet, samt vidta och lämna förslag på åtgärder för att främja fortsatt utveckling av utbildning- 80Flera konkreta exempel på detta har framkommit under utredningens arbete. I utredningens fallstudie framgick t.ex. att det förekom en konkurrens om elever mellan kommunerna i med små elevgrupper. Detta är resurskrävande och bidrar till ett ineffektivt nyttjande av lokaler och lärarresurser. I bakgrundsarbetet med utredningens avidentifierade exempel på planering och dimensionering i en region (Se bilaga 4), framkom även där i bakgrundsmate- rialet två exempel på utbildningar där varken arbetsmarknadsbehov eller elevefterfrågan fanns men utbildningarna bär sig ändå ekonomiskt för den anordnande kommunen då inflödet kommer från andra kommuner som ersättningsnivåerna är höga. Dessa exempel är konkreta fall av ett fenomen som också beskrivs i (2016) Marknadsreglering och dess effekter på regionala och lokala gymnasiemarknaders funktion: när eleverna har flera olika val- möjligheter i det regionala utbudet skapas en negativ kostnadsspiral om kommunernas fortsatt upprätthåller utbildningar med lågt elevunderlag. Det beror på att kommunernas utbildningar utgör underlaget för prissättningen som bestämmer ersättningsnivåer till andra huvudmän, både kommunala och enskilda. Detta kan göra det ekonomiskt rationellt på kort sikt för en huvudman att bedriva utbildning även med mycket låga elevantal eftersom ersättningsnivåerna befästs på en hög nivå. I ett längre perspektiv är detta naturligtvis inte resurseffektivt för kom- munkollektivet i regionen. Förslag om planering och dimensionering arnas och verksamheternas kvalitet. De uppdrag som redan har enligt instruktionen gör att myndigheten är väl för att hantera uppdraget om regionala ramar. Besluten om ramar ska baseras på analyser av elevers önskemål och behoven på arbetsmarknaden. Hänsyn behöver även tas till etableringen på arbetsmarknaden och övergången till högre utbild- ning efter den gymnasiala utbildningen. Inom vissa yrkesområden erbjuds liknande utbildningar både inom komvux och inom arbetsmarknadspolitiken, detta behöver också vägas in vid beslut om ramar för den gymnasiala utbildningen. Ramarna kommer att vara styrande för kommuners beslut om utbild- ningsutbudet i både gymnasieskolan och komvux. I bilaga 4 beskrivs ett exempel på planering och dimensionering baserat på en ram i en fiktiv region. Alla behöriga ungdomar ska erbjudas utbildning på nationella program Det är hemkommunens ansvar att alla behöriga ungdomar i kommu- nen erbjuds utbildning på nationella program. Erbjudandet ska om- fatta ett allsidigt urval av nationella program och nationella inrikt- ningar.81 Som framgått ovan föreslår utredningen att ska besluta ramar för utbildningsutbudet. Dessa ramar ska innefatta ut- bildningar som tillsammans ger ett brett utbud, vilket ersätter dagens reglering att kommunerna ska erbjuda ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar. Flera olika alternativ har övervägts För att bl.a. öka likvärdigheten i utbudet behöver statens inflytande öka, vilket kommer att påverka kommunala och enskilda huvudmän. Utredningen har därför övervägt andra alternativ och utredningen har även övervägt olika grader av ökat inflytande. När det gäller gym- nasieskolan har utredningen bl.a. övervägt att kommuner och en- skilda huvudmän gemensamt ska komma överens om hur platser ska fördelas mellan huvudmännen efter att utarbetat ett planeringsunderlag. Utredningen bedömer dock att de kommunala 8116 kap. 42 § skollagen. Förslag om planering och dimensionering och enskilda huvudmännens uppdrag och förutsättningar är alltför olika för att en sådan samverkan ska bli möjlig. Kommunala huvud- män har ett ansvar att alla ungdomar i kommunen erbjuds ett all- sidigt utbud av utbildning. Enskilda huvudmän har inte något sådant ansvar. Enskilda huvudmän driver ofta sina skolor i aktiebolagsform. Beslut om ett mer ändamålsenligt utbud, sett ur individens och sam- hällets perspektiv, skulle kunna stå i konflikt med aktiebolagets syfte eller aktieägarnas intresse. Mot bakgrund av dessa skillnader mellan kommunala och enskilda huvudmän anser vi att det inte är lämpligt att kräva att kommunala och enskilda huvudmän måste samverka om beslut om utbudet. Ytterligare ett alternativ som övervägts när det gäller gymnasie- skolan är att låta de kommunala huvudmännen i samverkan besluta om det totala utbudet inom en region. Det skulle dock ge kom- munerna en form av beslutanderätt över de enskilda huvudmännen, något som inte heller vore någon önskvärd lösning. För att inte ge kommunerna beslutanderätt över de enskilda huvudmännen har vi övervägt att låta kommunerna i samverkan enbart fatta beslut om utbudet på de kommunala skolorna och att de enskilda huvud- männens reglering kvarstå oförändrad. Som gymnasiemarknaden fungerar skulle det dock riskera att leda till att elever väljer enskilda huvudmän i de fall kommunala huvudmän valt att göra en restriktiv dimensionering av en utbildning av arbetsmarknadsskäl. Utredningen har även övervägt att låta kommuner upphandla utbildning i gymnasieskolan på entreprenad, på samma sätt som kommuner gör inom komvux. Systemet med upphandlad utbildning skulle i sådana fall ersätta nuvarande system med enskilda huvud- män. Deras roll skulle i stället bli att agera på en marknad för upp- handlad gymnasieutbildning på samma sätt som många av dem gör när det gäller komvux. är kommunerna ansvariga för att ungdomar i kommunen erbjuds gymnasieutbildning. I det ansvaret ligger att finansiera utbildning samt att själv anordna eller låta andra huvudmän anordna utbildning åt kommunens elever. Det upphandlingsförfarande som tillämpas i komvux skulle kunna tilläm- pas även i gymnasieskolan. Utredningen menar att det kan finnas skäl att närmare planera och dimensionera utbildning i komvux och gymnasieskola. Ur det perspektivet skulle det kunna vara en fördel om systemet med upphandling skulle kunna tillämpas i båda skol- formerna. Flera enskilda huvudmän som anordnar utbildning i gym- Förslag om planering och dimensionering nasieskolan erbjuder även utbildning inom komvux och ett samlat system för upphandling skulle kunna bidra till samordningsvinster och därmed leda till en effektivare resursanvändning och till lägre kostnader för den gymnasiala utbildningen. Det finns dock mycket kritik mot hur upphandlingen tillämpas inom komvux. Kritiken mot dagens system för komvux på entreprenad grundar sig främst på två huvudsakliga problemområden, formerna för upphandling och kom- munernas uppföljning av entreprenadverksamheten. Problemen hand- lar t.ex. om att det är svårt att utvärdera utbildningars kvalitet och därmed läggs allt fokus på priset för utbildningen. Flera anordnare vittnar om en ryckighet som försvårar långsiktig planering. Över- klaganden är också vanliga, vilket också försvårar planeringen för alla inblandade parter. Exempelvis anger organisationen i Samverkan (ViS), som representerar både kommunala och privata utbildningssamordnare samt beställare av vuxenutbildning att långa och dyra upphandlingsprocesser med regelmässiga överklaganden stjäl resurser från både kommuner och enskilda anordnare, och för- sämrar ytterst möjligheterna för individerna att få en flexibel och aktuell vuxenutbildning.82 I betänkande be- skrivs bl.a. att enligt kommunallagen har kommunen långtgående skyldigheter att kontrollera och följa upp verksamhet som lämnats över till en enskild utbildningsanordnare.83 I betänkandet anges att kärnan i detta problem är att kommunerna inte mäktar med att uppfylla den stora uppföljningsskyldigheten som följer med att överlåta skötseln av en angelägenhet till en enskild. Ytter- ligare ett problem anges vara att vissa kommuner inte har en klar uppfattning om omfattningen av det huvudmannaskap som finns kvar hos kommunen vid komvux på entreprenad, utan uppfattar att man lagt ut även delar av detta ansvar på den enskilda anordnaren. Vidare framgår det tydligt av utredningens direktiv att dagens huvudmän ska fortsätta som huvudmän och utredningen har därför valt att inte utreda närmare om möjligheten att lägga ut uppgifter som är hänförliga till undervisningen i gymnasieskolan på entreprenad. 82Vuxenutbildning i samverkan (2019), Fyra vägar till en vuxenutbildning som tar ledningen. 83SOU 2018:71 En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. Förslag om planering och dimensionering Dimensionering är ett mjukare verktyg än att lägga ned utbildningar Dimensionering är inte ett nytt verktyg för staten. Exempelvis gör myndigheten för regelbundet bedömningar av be- hovet på arbetsmarknaden och efter ansökan från anordnare beslutar myndigheten om vilka utbildningar som ska anordnas. I besluten anges både antal platser och hur många antagningsomgångar beslu- ten omfattar. Etablering på arbetsmarknaden efter utbildningen är hög. Av de som tog en examen från en yrkeshögskoleutbildning var i arbete 2019. Det var ingen skillnad mellan könen, men inrikes födda hade en högre andel i arbete efter utbildningen än utrikes födda (jämfört ).84 Även inom gymnasieskolan beslutar om antalet platser för så kallade riksrekryterande utbildningar. Men för den stora majoriteten av utbildningar inom gymnasieskolan och för samman- hållen yrkesutbildning i komvux finns inget nationellt system för dimensionering. Utredningen menar att dagens system för gymnasie- skolan som innebär att alla nationella program och inriktningar kan erbjudas i obegränsad omfattning utan hänsyn till behoven på arbets- marknaden inte är ändamålsenlig. En justering av utbudet kräver ett riksdagsbeslut om det gäller ett nationellt program eller ett beslut av regeringen om det handlar om en nationell inriktning. Har riksdag eller regering fattat beslut om ett program eller en inriktning så kan utbildningen genomföras utan några som helst begränsningar i volym. Skulle det visa sig att det finns populära yrkesutbildningar med svaga kopplingar till arbetsmarknaden så finns bara ett sätt att begränsa volymen – genom att riksdag eller regering beslutar om att programmet eller inriktning helt tas bort från det nationella utbudet. Så skedde t.ex. med medieprogrammet 2011 (se avsnitt 6.1.1). Utred- ningen menar att det behövs andra verktyg att justera volymer av utbudet än att helt ta bort en utbildning. Det måste finnas utrymme att även erbjuda utbildningar där det finns en viss, men begränsad efterfrågan på arbetsmarknaden. 84Myndigheten för (2020), Studerandes sysselsättning 2019. Förslag om planering och dimensionering Det behövs nya verktyg för att skapa ett brett utbud av sammanhållen yrkesutbildning i komvux När det gäller sammanhållen yrkesutbildning i komvux ansvarar kommunerna självständigt, var och en för sig, för vilket utbud som ska erbjudas. Undantaget från denna princip gäller för sammanhållen yrkesutbildning som statsbidrag lämnas för enligt förordningen om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning. Enligt villko- ren för statsbidrag ska minst tre kommuner samverka om planering och genomförande av utbildningen i syfte att öka utbildningsutbu- det för enskilda och tillgodose behoven på hela arbetsmarknaden i de samverkande kommunerna. Det har dock visat sig att så inte är fallet och utredningen har bl.a. i avsnitt 3.1.3 beskrivit att utbild- ningsutbudet i många kommuner saknar bredd vad gäller olika yrkes- områden. Detta gäller utbildning som finansieras med statsbidrag men det gäller också egenfinansierad yrkesutbildning, även om det för denna saknas regleringar om ett brett och varierat utbud. Även för sammanhållen yrkesutbildning i komvux behövs nya verktyg för att justera utbudet så att det blir mer varierat med utgångspunkt i individernas efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. Regionala behovsanalyser ska ligga till grund för beslut om ramar för samverkansområden Förutsättningarna för att bedriva gymnasial utbildning varierar mellan olika delar av landet. Trots högt ställda mål vad gäller likvärdighet så är det inte möjligt att i glest befolkade delar av landet erbjuda samma bredd i utbildningsutbudet som i storstäder. Behoven på arbets- marknaden kan också se olika ut i olika delar av landet. Enligt skol- lagen ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och eko- nomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Utbildningen ska också vara likvärdig oavsett var i landet den an- ordnas.85 I förarbetena till bestämmelsen (prop. 2009/10:165 s. 638) förklaras begreppet likvärdig på det sättet att kvaliteten i verk- samheten ska vara lika hög oavsett var i landet verksamheten bedrivs. Det sägs vidare att hur verksamheten utformas för att nå de fast- ställda målen kan variera beroende på lokala behov och förutsätt- ningar. Utredningen menar att det behövs ett ökat statligt inflytande 851 kap. 8 och 9 §§ skollagen. Förslag om planering och dimensionering för att stärka likvärdigheten nationellt. kommer utbudet av utbildning även behöva variera i landet utifrån lokala behov och förutsättningar. Därför ska de statligt beslutade ramarna för utbildningsvolymerna utformas så att de tar hänsyn till regionala behov och förutsättningar. Utredningen föreslår att alla kommuner ska samverka om gym- nasial utbildning (se avsnitt 6.1.2 och 6.6.1) En ram ska gälla för ett samverkansområde samt för gymnasieskolan de fristående skolor som ligger inom det. De fristående skolorna kan ha ett större upp- tagningsområde i ett regionalt perspektiv än de kommunala skolorna. Detta är ett av skälen till att beslut om ramar föregås av en regional behovsanalys som säkerställer att hänsyn tas till den funktionella region som påverkas av ramarna. ska ansvara för denna analys. Innan myndigheten beslutar om ramar ska huvudmän ges möj- lighet att yttra sig. Det finns flera skäl till detta.