sou · H8B343 · 2020-08-20 00:00:00 — 14Detta är enligt den senaste statistiken och elevstatistiken för vuxenutbildning på gymnasial nivå redovisas per kalenderår. 15Här redovisas antalet tjänstgörande lärare. Korttidsanställda (anställda ) samt lärare som varit helt tjänstlediga hela höstterminen ingår inte. 16Även icke-betygssättande lärare ingår i statistiken för den obligatoriska skolan, vilket inne- bär att det förmodligen är en större andel män i årskurs 6–9 där betyg sätts, än vad som anges här eftersom männen främst arbetar på högstadiet. mer vidare att beröra myndigheter, i synnerhet skolmyndigheterna, genom att de på olika sätt kommer att involveras i arbetet med utred- ningens förslag. Förslagen kommer att leda till positiva konsekvenser för elevernas kunskapsutveckling och lärande. Fragmentiseringen av undervisningen kommer att minska när fokus är på helheter snarare än delar. Fokus kommer även att flyttas från enstaka betygsunderlag och prestatio- ner till att bedöma och betygssätta elevernas sammantagna kunskaper. Detta kan leda till att elever upplever att betygssättningen är mer för- låtande, rättvisande och bättre motsvarar deras kunskaper. En sådan bild av betygssystemet kan också medföra en tilltro till systemet och kanske även en minskad stress. 16.2.1Längre sammanhållen tid för lärande kan öka genomströmningen i gymnasieskolan Syftet med att införa ämnesbetyg är att ge bättre förutsättningar för fördjupat lärande, lärande och motivation att genomföra utbildningen. Vi har utformat modellen för ämnesbetyg på så sätt att den i sig inte ska få som konsekvens att eleverna får sämre möjligheter att klara en gymnasieexamen. Det inbegriper bland annat att omfatt- ningen av en nivå högst bör vara 250 poäng, att elever får ta med sig betyg i ämnet på den senaste godkända nivån till examensbeviset även om eleven får ett underkänt betyg på den slutliga nivån i ämnet och att eleven har möjlighet att läsa om en nivå eller att genomföra prövning på en nivå i ämnet. Detta innebär att sämre prestationer i början av utbildningen i ämnet inte får lika stora konsekvenser efter- som ett slutligt godkänt betyg i ämnet ersätter ett eventuellt under- känt betyg i ämnet på underliggande nivåer. Det kan bidra till en minskad stress och att även till att höja elevernas motivation att fortsätta studierna när ett underkänt betyg i ämnet på en nivå kan ersättas med ett godkänt på nästa nivå. Att betyg i ämnet kommer att sättas efter varje nivå kommer att innebära att eleverna fortsatt får en tydlig avstämning av sin kunskaps- utveckling innan det slutliga betyget sätts i ämnet. Eftersom det ska vara progression mellan nivåernas centrala innehåll och eftersom be- tyget sätts i ämnet, det vill säga kunskaperna på varje nivå stäms av mot en uppsättning betygskriterier som gäller för hela ämnet, blir elevens utbildning även mindre känslig för lärar-, program- och skol- byten. Det blir också en bibehållen tydlighet vid övergång till vuxen- utbildningen som innebär att undervisningen kan fortsätta där den slutade och att eleven inte behöver börja om. Sammantaget talar detta för att fler elever skulle kunna fullfölja sin gymnasieutbildning. Olika konsekvenser för olika ämnen Det finns vissa ämnen där ämnesbetyg skulle kunna innebära att de genomsnittliga meritvärdena blir lägre än med nuvarande kurser. Det gäller framför allt ämnen där eleverna får lägre kursbetyg ju längre ämnet pågår eller i ämnen där många elever får underkända betyg på sista kursen. Detta antagande är baserat på hur dagens ämnen och kurser är utformade. Hur utfallet verkligen blir är beroende av hur ämnen och ämnesplaner utformas. Godkända betyg i ämnena svenska och svenska som andraspråk, engelska och matematik krävs för en gymnasieexamen. Många elever får underkänt i framför allt den inledande kursen i matematik, som på många program också är den enda obligatoriska kursen i mate- matik. Kursbetygen i matematik sjunker vanligtvis också ju fler kurser eleverna läser i ämnet. Det är även många elever som får ett underkänt betyg i svenska 3. Det är av stor vikt att i sin ämnesöversyn tar dessa betygsutfall i beaktande. Vi menar inte att kraven ska sänkas men att det är viktigt att ämnena byggs upp på sådant sätt att elevernas förutsättningar att nå ett godkänt betyg inte försämras mot . Vår bedömning är att fler elever än bör kunna klara ett godkänt betyg i ämnen där de får längre samman- hållen undervisningstid och därmed större möjlighet att och visa sina kunskaper i ämnet. Om omfatt- ningen av nivåerna motsvarar dagens kurser i dessa ämnen blir inte heller konsekvenserna av ett underkänt betyg större med utred- ningens föreslagna modell än eftersom eleven behåller godkända betyg på underliggande nivåer. Vi har undersökt betygsutvecklingen i ett antal yrkesämnen som många elever läser (se kapitel 9). Undersökningen visar att elever både höjer och sänker kursbetygen inom ämnena men att eleverna sällan verkar få ett underkänt betyg i den sista kursen. Detta anser vi talar för att åtminstone vissa yrkesämnen fortsatt bör kunna vara mer om- fattande än mer teoretiska ämnen. Det skulle också innebära en positiv konsekvens för eleverna eftersom de skulle få en längre sammanhållen undervisningstid i ämnet. 16.2.2Betygen kan ge en mer rättvisande bild av elevernas kunskaper Med en kompensatorisk betygssättning kommer elevernas betyg att bygga på en sammantagen bedömning av deras kunskaper och be- tygen har därmed förutsättningar att ge en mer rättvisande bild av elevernas kunskaper i relation till betygskriterierna. Utredningen anser att det i sin tur leder till att elevers stress minskar eftersom enstaka prestationer får mindre betydelse. Ett betygssystem där läraren vid betygssättningen ska sätta det betyg som sammantaget bäst motsvarar elevens kunskaper kan dock riskera att upplevas mindre transparent än ett system som mer exakt reglerar vad som måste uppnås för varje preciserat betygssteg. Det är därför viktigt att det finns rutiner för en löpande återkoppling till eleverna av deras kunskapsnivå och kunskapsutveckling. Enligt utred- ningen bör även rektorn verka för att det finns förutsättningar för en likvärdig bedömningspraktik på skolan, exempelvis genom att skapa rutiner för vad som kan vara och reliabla betygsunderlag för olika ämnen (se kapitel 14). Vi bedömer även att förslaget om att ta bort formuleringen om all tillgänglig information kommer att leda till mindre fokus på bedöm- ning och betygssättning och även mindre behov av omprov och in- lämningsuppgifter. Detta bör i sin tur medföra mindre stress samt mindre otydlighet för elever när det gäller hur omfattande underlag (inlämningsuppgifter) som de ska lämna in för lärares bedömning. 16.2.3Det blir lättare att följa elevens kunskapsutveckling på den underkända nivån En positiv konsekvens för eleverna med förslaget om att införa betyget Fx är att deras kunskapsutveckling kan synliggöras även om de inte når ett godkänt betyg. Det blir tydligare om deras kunskaper befinner sig nära eller längre ifrån den godkända nivån. För elever vars kunskaper ligger nära godkäntgränsen kan det ge en uppmuntrande och bekräftande effekt att få betyget Fx. Betyget F kan dock upp- levas som än mer stigmatiserande än när det finns ytterligare ett underkänt betygssteg. Det är därför viktigt att lärare är tydliga med vilka kunskaper en elev saknar för att nå ett godkänt betyg, som komplement till informationen om vilka kunskaper eleven redan har. Utredningen har förstått att det verkar förekomma så kallade ”snäll-E:n”, det vill säga att lärare sätter ett godkänt betyg trots att eleven egentligen inte har uppnått samtliga kunskapskrav på E-nivån.17 Vi bedömer att dessa kommer att minska som en konsekvens av att betyget Fx införs. Detta kan uppfattas som en negativ konsekvens för eleven men får eleven ett betyg som bättre motsvarar hans eller hennes kunskaper och därför är mer rättvisande. Det skulle annars kunna medföra att eleven har otillräckliga kunskaper för att klara nästa utbildningsnivå. När eleven får betyget Fx blir det tydligt att relevanta stödinsatser måste sättas in för att eleven ska nå ett god- känt betyg. 16.3.1Lärares administrativa arbetsuppgifter kan minska I samtliga förslag har vi noga vägt risken för ökade krav på doku- mentation och andra arbetsuppgifter än undervisning för lärarna mot den nytta förslagen har för eleverna. Vi har även värnat lärares arbets- situation genom att förslagen utgår från det som fungerar och som lärare är väl förtrogna med. Vi har dessutom betonat vikten av lärares autonomi och professionella kompetens inom bedömning och betygssättning. 17Se även bilaga 4 forskningsöversikten om betyg och betygssättning och kapitel 12 om förslag till kompensatorisk betygssättning. När ämnen konstrueras i nivåer, med progression mellan nivå- erna, för att fungera med ämnesbetyg i gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan medför det större långsiktighet i planeringen och genomförandet av undervisningen. Det kan medföra att lärare inte behöver samla in betygsunderlag lika ofta. Läraren behöver inte heller samla in liknande betygsunderlag, vilket kan vara fallet när kun- skapsinnehållet i många kurser överlappar varandra. Förslaget om att ta bort riktlinjen om all tillgänglig information kommer också att leda till mindre fokus på att samla in omfattande betygsunderlag och kan bland annat leda till ett minskat behov av omprov och omfattande inlämningsuppgifter. Sammantaget kan förslagen leda till minskad dokumentation och därmed minskad administration för lärare och även större tilltro till lärares kompetens att göra och reliabla bedömningar vid betygs- sättningen. 16.3.2Lärares professionella kompetens tillvaratas Ämnesbetyg ger bättre möjlighet att planera och bedriva undervis- ningen långsiktigt och utifrån en helhetssyn och på så vis bättre an- passa undervisningen till olika elevgruppers förutsättningar och behov. En kompensatorisk betygssättning, där lärare gör en sammantagen bedömning av elevernas visade kunskaper, innebär mer professionell autonomi för lärarna. Att stärka lärares professionalitet i denna fråga kan även vara ett sätt att öka yrkets status och attraktivitet. Med ytterligare ett underkänt betygssteg kan det bli enklare att planera, följa upp undervisningen och sätta in relevanta stödinsatser eftersom det tydligare framgår om en elev ligger nära eller långt ifrån ett godkänt betyg. En negativ konsekvens av det ökade professionella utrymmet är dock att risken för påtryckningar från elever och vårdnadshavare ökar. Med dagens reglering av betygssättningen görs en icke-kompensa- torisk bedömning som innebär att läraren kan hänvisa till de detalje- rade kunskapskraven för att motivera sitt betyg. En kompensatorisk betygssättning, som är mer grundad i lärarens professionella bedöm- ning, kan upplevas som mindre transparent av elever och vårdnads- havare och därför leda till krav på tydligare motiveringar av betygen från läraren. Vi vill därför i detta sammanhang betona att betygs- sättning är en myndighetsutövning som ingår i lärares yrkesutövning. Det är av stor vikt att det finns ett pågående samtal mellan huvud- män, skolledning, lärare, elever och vårdnadshavare om respektive grupps roller och ansvar. Det måste framgå att lärarna har den utbild- ning och erfarenhet som krävs för att sätta rättvisande betyg, och lärarna måste få stöd och uppbackning från såväl skolledare som skol- huvudmän vid eventuella påtryckningar från elever och föräldrar. Förslagen kommer att få konsekvenser för staten. Detta avser främst förslaget om ämnesbetyg i gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och kommunernas vuxenutbildning på gymnasial nivå. 16.4.1Samlade ekonomiska konsekvenser och finansiering Utredningen uppskattar kostnaderna till –2025 (se nedan tabell). Utredningen har gjort en uppskattning av kostnader genom att ha utgått från tidigare jämför- bara uppdrag och insatser samt även genom kontakt med berörda skolmyndigheter. Kostnaderna föreslås finansieras genom en minskning av stats- bidrag inom främst den gymnasiala utbildningen som inte ut- nyttjas fullt ut. Detta avser statsbidrag för fortbildning av lärare när det gäller svenska som andraspråk och vuxenutbildning i svenska för invandrare18 samt statsbidraget om vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år.19 18Förordning (2016:709) om statsbidrag för fortbildning av lärare när det gäller svenska som andraspråk och vuxenutbildning i svenska för invandrare. 19Förordning (2014:854) om vidareutbildning i form av ett fjärde tekniskt år och statsbidrag för sådan utbildning. SOU 2020:43Konsekvenser av förslagen Tabell 16.1 Sammanställning av kostnader för staten, Ämnesöversyn, med mera Ämnesbetygspiloter (statsbidrag) System för betyg och antagning Differens kvar att finansiera: Införandet av ämnesbetyg enligt den föreslagna modellen förutsätter ett omfattande uppdrag till som bland annat handlar om att ta fram nya ämnen och ämnesplaner som ska fungera med ämnes- betyg i en ämnesutformad gymnasieskola, gymnasiesärskola och vuxenutbildning på gymnasial nivå. I samband med införandet av ämnesbetygen kommer att behöva genomföra implemen- teringsinsatser och vid behov andra stödinsatser. Utredningen har utgått från ett likande uppdrag som gavs till Skol- verket 2009 (Gy 11). Vid framtagandet och införandet av Gy 11 fick , vilket kan bedömas som rimligt i förhållande till uppdragets storlek. Gy 11 hand- lade om att omdefiniera gymnasieskolans program, inriktningar och ämnen. Införandet av ämnesbetyg handlar om att omdefiniera ämnen. Det innebär att måste göra en noggrann genomlysning av varje ämne och ämnesplan med utgångspunkten att de ska fungera med ämnesbetyg. Det medför kostnader i form av projektledning, expert- och referensgrupper och möten med relevanta aktörer. verket kommer även att behöva se över dagens programstrukturer, bland annat hur ämnena ska ingå i de programgemensamma, inrikt- ningsgemensamma och programfördjupande delarna. be- höver därefter även genomföra omfattande implementeringsinsatser för lärare och andra berörda inom skolformerna. Därtill kommer revi- deringar och följdändringar av mer omfattande karaktär exempelvis när det gäller uppdateringar av webbkurser och den officiella betygs- statistiken och av något mindre omfattande karaktär som webb- sidan, trycksaker, moduler i lärportalen med mera. Som framgår av kapitel 11 om ämnesbetyg bedömer utredningen att även de natio- nella proven behöver revideras, innehållsligt omkonstrueras till vissa delar, för att passa med ämnesbetyg i en ämnesutformad gymnasie- skola. Vi föreslår dock inga nya prov och vi ser inte heller att proven kommer att behöva tas fram enligt andra principer med anledning av ämnesbetyg. Vår bedömning är därför att revideringen är av sådan omfattning att den ryms inom löpande arbete med de nationella proven. Uppdraget till kan anses som omfattande eftersom det förutom själva översynen av ämnen och ämnesplaner även medför omfattande följdändringar inom en rad områden. Uppdraget avser även vuxenutbildningen. Det medför bland annat att be- höver ta fram en så kallad motsvarandelista som kan användas för elever med betyg från det kursutformade systemet som senare kom- pletterar sina gymnasiestudier i vuxenutbildningen (se nedan). Sam- mantaget innebär detta att uppdraget kan anses som motsvarande eller något mer omfattande än Gy 11 (som dessutom gavs ) och vi föreslår därför att medel som står i proportion till omfatt- ningen av uppdraget ska tillföras . Regeringen har i budgetpropositionen beräknat att Skol- verket ska tillföras 2021–2023 för arbetet med ämnesbetyg.20 Utredningen anser att kommer att behöva ytterligare medel för uppdraget än de medel som regeringen redan har beräknat. Utredningen föreslår därför att där- utöver tillförs , fördelat över perioden –2023. ska tillföras och ska tillföras eftersom vi bedömer att arbetstoppen för kommer under detta år (se tabellen ovan). Dessa medel innefattar såväl framtagande som 2019/20:1. har fattat beslut i enlighet med propositionen. införande av ämnesplaner i gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och kommunernas vuxenutbildning på gymnasial nivå, genomförande av implementeringsinsatser samt alla nödvändiga revideringar som följer av förslaget. Förslaget om ämnesbetyg samt förslaget om ytterligare ett under- känt betygssteg medför initiala kostnader för den officiella betygs- statistiken i form av att insamlingsverktygen och statistikframställ- ningen behöver revideras. samt 2023 ska till- föras för detta arbete. Det kan även till- komma mer löpande kostnader för statistikinsamlingen. får i sådant fall återkomma till regeringen i kommande budgetunderlag. Som nämnts ovan behöver genomföra omfattande imple- menteringsinsatser. bör genomföra mer generella insatser för alla lärare men det behövs även mer riktade insatser (se även kapitel 15 om genomförande av förslagen). Vi anser att mer specifika implementeringsinsatser bör genom- föras med så kallade ”ämnesbetygspiloter”, det vill säga ett mindre antal lärare (drygt 300 lärare) som får som uppdrag att ansvara för imple- menteringen av ämnesbetyg lokalt, till exempel genom att handleda andra lärare i kommunen eller inom den fristående gymnasieskolan (eller koncernen). Detta ska även inkludera kommunernas vuxen- utbildning på gymnasial nivå och dess anordnare. Dessa lärare kan vara förstelärare eller andra med ett motsvarande övergripande utveck- lingsansvar. har tidigare använt sig av en dylik modell med så kallade ”piloter”, ”matematikutvecklare” eller ”språk-, läs- och skrivutveck- lare” där huvudmännen genom ett riktat statsbidrag ansökt om er- sättning för lärares löner. Vi anser att ett liknande upplägg skulle kunna gälla för ämnesbetygspiloterna. Staten, genom , skulle då bekosta en del av lärarnas löner om cirka och även ansvara för särskild kompetensutveckling och handledning av denna lärargrupp. Utredningen är medveten om den kritik som finns när det gäller riktade statsbidrag och att det är regeringens ambition att de riktade statsbidragen på utbildningsområdet ska bli färre och enklare.21 Vi anser dock att ett riktat statsbidrag är mest lämpligt för de implementeringsinsatser vi föreslår. Med ett riktat statsbidrag kan man skräddarsy insatsen och rikta den mot en särskild målgrupp . Det innebär även att har möjlig- het att på ett strukturerat sätt både stödja och följa upp insatsen. Ett så enkelt ansökningsförfarande som möjligt ska dock eftersträvas. Statsbidraget föreslås införas . Antalet lärare inom gymnasieskolan bedöms då uppgå till cirka 39 000 lärare och cirka 4 000 lärare för vuxenutbildning på gymnasial nivå.22 En ämnes- betygspilot bör förslagsvis få ett uppdrag om av en hel- tidsanställning under /24 och bör kunna ansvara för några hundra lärare. Detta förutsätter att mycket av kommunikationen sker på digitala plattformar. För mindre kommuner eller mindre fri- stående aktörer kommer ämnesbetygspiloterna att ansvara för färre lärare och bör då förslagsvis få ett uppdrag om av en hel- tidsanställning under /24. Ersättningen bör utgå för sammanlagt (och ). För framför allt mindre huvudmän ser vi det som positivt om större nätverk med ämnesbetygspiloter bildas, till exempel inom en region. bör en ned- trappning ske och ämnesbetygspiloterna bör få ett uppdrag om respektive av en heltidsanställning. Vi upp- skattar den sammanlagda kostnaden för satsningen med ämnes- betygspiloter till (halvårseffekt) och för 2024.23 Hanteringen av statsbidragen be- dömer vi kan tas inom ramen för förvaltningsanslag. 2019/20:1. 22Vi har utgått från antalet lärare i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan /20 och räknat upp detta antal utifrån elevdemografin (). När det gäller vuxenutbild- ningen är det inte bara elevdemografin som påverkar antalet lärare utan även om regeringen gör särskilda satsningar på vuxenutbildningen. Detta är således en lite grov uppskattning av antalet lärare inom vuxenutbildningen. 23En förstelärare har , plus sociala avgifter. Den uppräknade lönen för en förstelärare bedömer vi till . Inklusive sociala avgifter blir månadslönen . Beräkningen utgår från ett snitt av en gymnasielärares grundlön plus det pålägg om som förstelärare får. Vi utgår från att detta pålägg inte kom- mer att förändras. Den uppräknade lönen uppgår till . Med sociala avgifter blir månadslönen . Vi har räknat på en ”pilot” kan hand- leda en grupp om cirka 200 lärare. Vi har tagit hänsyn till mindre fristående skolor, där ämnes- betygspiloten kan komma att handleda en mindre grupp lärare. Handläggning av lärarlegitimation och behörighet En konsekvens av förslaget om ämnesbetyg kan bli att i sin ämnesöversyn bedömer att ämnen måste delas eller ersättas av nya ämnen. Det innebär att nya behörigheter och legitimationer måste utfärdas i dessa fall. Om en legitimerad lärare vill kom- plettera sin legitimation med ytterligare behörigheter innebär det en ansökan till och en kostnad om 750 kronor.24 brukar dock inte ta ut någon avgift för en lärare som behöver kom- plettera sin legitimation på grund av att myndigheten gör om ämnen som läraren är behörig i. Att bli meddelad om möjligheten att få en ny behörighet utgör ett ställningstagande för läraren eftersom det inte är säkert att läraren i fråga vill ha den nya behörigheten. För innebär en ny behörighet ett beslut i ett ärende som måste motiveras, enligt för- valtningslagen.25 En så smidig hantering som möjligt bör eftersträvas som också är kostnadsfri för läraren. Utredningen anser därför att bör använda samma förfarande som används när ämnen delas eller ersätts av nya ämnen (relativt vanligt när det gäller yrkesämnen). Förfarandet innebär att informerar läraren, både via e-post och vanlig post (folkbokföringsadressen), om förut- sättningarna för att få det nya ämnet (ämnena). Läraren måste be- kräfta skriftligen (till exempel via e-post) att han eller hon önskar det nya ämnet. Ett passivt medgivande är inte tillräckligt tydligt efter- som en legitimerad lärare har ansvar och förpliktelser som är kopp- lade till lärarens behörigheter, och läraren kanske inte heller vill ha den nya behörigheten. När läraren har svarat registreras det som ett ärende. Om läraren inte svarar kommer inte att registrera ett ärende och därmed kommer läraren inte få behörig- het i det nya ämnet. tar beslut i ärenden när läraren har bekräftat att han eller hon vill ha det nya ämnet. Beslutet behöver, som nämnts ovan, också motiveras. Införandet av ämnesbetyg kommer att få genomslag för Skolver- kets arbete med legitimation . är det cirka 93 000 lärare26 som är behöriga i minst ett ämne i gymnasieskolan och det kommer 244 kap. 5 § i förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskol- lärare. 2532 § förvaltningslagen (2017:900). 26I denna siffra ingår alla personer med behörighet. De som är behöriga behöver inte ens arbeta som lärare. Detta innebär att även pensionerade lärare, lärare i andra skolformer och personer som arbetar med något helt annat kan vara behöriga. uppskattningsvis vara cirka 100 000 lärare 2023. Det är mycket svårt att uppskatta hur omfattande resurser som kommer att krävas av legitimationsverksamheten eftersom det helt beror på hur väljer att konstruera ämnena. Utredningen har därför inte föreslagit vilka kostnader som ska tillföras utan bör i stället återkomma till regeringen med en uppskattning av dessa kostnader i kommande budgetunderlag. Utredningen har dock gjort en beräkning av vilka kostnader som skulle uppstå om samtliga behöriga lärare be- rörs och om ovan hantering tillämpas. Kostnaden skulle då uppgå till nästan fördelad –2024. Detta mot- svarar nästan nio årsarbetskrafter , med en arbetstopp under 2022.27 Ett annat alternativ skulle vara att i stället ändrar en lärares behörighet genom att lägga till eller ta bort ämnen ur behörig- hetsregistret när det gäller nya ämnen som motsvarar sådana som läraren redan har. Ett aktivt medgivande för lärare skulle då inte behövas.