sou · H8B346d2 · 2020-08-07 00:00:00 — Direktiven till utredningen innebär att den ska ta ett helhetsgrepp på frågan om den sociala bostadspolitiken, men det konkreta upp- draget är begränsat till att utreda ett antal uppräknade beståndsdelar i en sådan politik. Utredningen ska som nämnts analysera både för- turs- och fördelningsmekanismer för boende och kommunala stöd 71Se regeringsuppdrag till Statskontoret, Regeringen (2020 b). för att inneha boende, och en utveckling av dessa verktyg skulle sam- mantaget kunna utgöra en form av behovsprövad social bostadssektor, eftersom förturen kan ses som ett sätt att lösa tillgänglighetsproble- met och det kommunala stödet skulle kunna lösa finansierings- problemet. I har det dock varit kontroversiellt att diskutera behovsprövat boende eller de möjliga förtjänsterna med en social bostadssektor, och även detta direktiv undviker dessa formuleringar. Däremot är det möjligt att utredningen, givet de verktyg som ska analyseras, utmynnar i förslag som kan fungera som särskilda bo- endelösningar för vissa grupper. menar att uppdraget till utredningen är angeläget men hyser farhågor att om att direktiven är för snäva för att den fritt från tidigare poli- tiska vägval ska kunna föreslå de bostadspolitiska förändringar som är mest ändamålsenliga. Allmännyttan är ett av de viktigaste verktygen för kommunerna när det gäller att bidra till en social bostadsförsörjning, och även på detta område får ovan nämnda utredning föreslå åtgärder. Inom dagens lagstiftning ryms en mängd olika tolkningar av det handlings- utrymme som finns för dessa bolag att verka för en social bostads- försörjning, och kommissionen menar att handlingsutrymmet för att allmännyttan ska fungera som ett socialt bostadspolitiskt verktyg i hela landet behöver tydliggöras i lagstiftningen. Ovan beskrivna insatser syftar till att på systemnivå ändra på hur bostadspolitiken bedrivs. Dessa får effekter först på , varför det också är viktigt att se över de verktyg som finns för att hjälpa dem som har en svag position på bostadsmarknaden till en trygg bostadssituation. Här föreslår kommissionen ett antal åtgär- der, som att se över nivåerna i bostadsbidraget, inrätta en statlig hyresgaranti och att pröva och utvärdera ett antal modeller för att lösa bostadsfrågan för strukturellt hemlösa barnfamiljer. Slutligen diskuteras i detta avsnitt ett förslag om ökat boendeinflytande vid standardhöjande åtgärder som har potential att begränsa hyreshöj- ningar vid renoveringar, vilket skulle underlätta för ekonomiskt ut- satta hushåll att bo kvar. En social bostadspolitik där fler kan efterfråga en bostad minskar den sociala utsattheten för de grupper som drabbas hårdast av bo- stadsbristen, som ensamstående kvinnor, unga, äldre och utrikes födda. Dessutom kan den rumsliga segregationen motverkas om bo- endemöjligheterna blir fler för de grupper som har en svag position på bostadsmarknaden. Den ökande strukturella hemlösheten och kommunernas ökande kostnader för sociala boendelösningar har gjort att frågan om en social bostadssektor har aktualiserats. Den sociala bostadssektorn uppvisar stora variationer över . Systemens utformning och subventionsgrad påverkar i hög grad sammansättningen i den sociala bostadssektorn och de fysiska bostäderna. Enligt är den mest närliggande modellen för den minsta möjliga sociala bostadssektorn, som framför allt har som syfte att lösa bostadssituationen för hemlösa.73 I den modellen skulle den sociala bostadssektorn främst fungera som ett komplement till den gene- rella bostadspolitiken, som skulle omfatta den absoluta merparten av medborgarna. Ett annat sätt att inrätta en social bostadssektor i är att omdefiniera allmännyttans uppdrag, så att den har som uttalat syfte att tillgodose bostadsbehoven hos svaga grupper på bostadsmark- naden. Det skulle i så fall innebära en större omläggning av den svenska bostadspolitiken. Enligt en underlagsrapport till kommis- sionen av har EU-anpassningen av villkoren för all- männyttan gått längre än vad kräver, vilket gör att det kan finnas utrymme för förändringar mot ”en mer allmännyttig allmän- nytta”. I enlighet med får stöd ges för till- handahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och vissa europeiska länder har definierat en del av bostadssektorn som en sådan, vilket har möjliggjort att de kan stödja denna del av bostads- sektorn ekonomiskt. I propositionen Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och reformerade hyressättningsregler (2009/10:185) bedömde den att bostadsförsörjning inte är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, men detta är alltså att betrakta som en öppen fråga. Allmännyttan har trots förändringarna i riktning mot affärs- mässighet fortfarande ett handlingsutrymme att verka för bostads- försörjning för alla grupper, och det finns allmännyttiga bo- 73Hansson (2020). stadsbolag som förhåller sig flexibelt till de redovisningsregler som ska garantera att investeringsbeslut blir affärsmässiga (se diskussion nedan). Därför anser kommissionen det inte vara moti- verat att föreslå att allmännyttans tjänster definieras som av allmänt ekonomiskt intresse. En möjlig lösning som kan bidra till en social bostadssektor sam- tidigt som allmännyttans generella uppdrag bevaras är att inrätta ett statligt allmännyttigt bostadsbolag. Detta bolag skulle kunna ha en snävt definierad målgrupp och därmed tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, vilket gör att ett sådant bolag skulle kunna drivas i enlighet med EU:s statsstödsprinciper. Att ett statligt allmännyttigt bolag skulle kunna utgöra den sociala bostadssektorn skulle innebära att de kommunala allmännyttiga bostadsbolagens roll lämnades näst intill intakt, och de skulle fortsatt ha det generella uppdraget. En sådan modell skulle möjligen ligga nära den minimi- modell av en social bostadssektor som ser som huvudalternativet för del, men den skulle behöva utredas närmare. Det är möjligt att inget av dessa alternativ är att föredra, och att något mellanalternativ är mer ändamålsenligt. Detta behöver ut- redas, och kommissionens tolkning är att direktiven för den tillsatta utredningen om en socialt hållbar bostadsförsörjning med- ger att man analyserar ett antal varianter av detta, men att de inte ger utrymme för att se till andra verktyg än de som redan är tillgängliga. Direktiven medger att utredningen vid behov kan föreslå åtgärder som utvecklar de allmännyttiga bolagens arbete för en socialt hållbar bostadsförsörjning, vilket kan tolkas på olika sätt. Allmännyttans möjliga utveckling diskuteras mer utförligt i nästkommande avsnitt. Utredningen om en hållbar bostadsförsörjning kan även vid behov föreslå åtgärder som utvecklar det allmännas roll i förmedlings- frågor. Detta skulle kunna öppna upp för en nationell linje kring förturer, vilket sannolikt innebär att målgrupper för dessa bostads- sociala lösningar skulle behöva definieras. En social bostadssektor som kan tillgodose bostadsbehoven hos de grupper som har svårt att lösa detta via marknaden kan dock utformas på ett antal olika sätt, vilket en jämförelse av de modeller som används i visar. Där- för innebär de utpekade bostadspolitiska verktyg som ska utredas en- ligt direktiven en begränsning av utredningens handlingsutrymme. påpekar i sin underlagsrapport att bostadspoli- tiken presenteras som en fråga av gemensamt europeiskt intresse inom EU:s sociala pelare.74 Detta innebär att bostadspolitiken kan bli föremål för socialpolitisk samordning enligt , och EU skulle därmed kunna organisera samråd kring bostadspolitiska utmaningar och fastställa riktlinjer. Det handlar i sådana fall om frågor kring subventionerade bostäder, bostadsbidrag och boende för hemlösa. En sådan utveckling på den europeiska nivån skulle framöver kunna påverka också den svenska bostadspolitiken i rikt- ning mot en modell med särlösningar för utsatta grupper. Bedömning: Det är ett alltför stort steg att förändra de kommunala allmännyttiga bostadsbolagens roll från den generella bostads- försörjningen till att erbjuda boende för en selekterad grupp med större behov, eftersom det skulle innebära att stora grupper som bor i allmännyttan inte skulle tillhöra allmännyttans målgrupp framöver. Ett allmännyttigt statligt bostadsbolag som verkar för boendelösningar för utsatta grupper bör i stället analyseras. Förslag: Regeringen bör låta undersöka fler alternativ för en svensk social bostadssektor, däribland en statlig allmännytta, genom tilläggs- direktiv till utredningen om en socialt hållbar bostadsförsörjning. Allmännyttan som verktyg för social bostadspolitik De kommunala allmännyttiga bostadsföretagens historia sträcker sig tillbaka till 1930-talet. Syftet med att en kommun har ägt ett bo- stadsföretag har varit att detta ska vara kommunens in- strument för att uppfylla kommunens bostadsförsörjningsansvar. Allmännyttan drivs i ett allmännyttigt syfte, och enligt lag (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag ska ett kommunalt allmännyttigt bostadsaktiebolag bedriva verksam- heten enligt affärsmässiga principer. Detta innebär också att bolagen ska åläggas affärsmässiga avkastningskrav. Regeln om affärsmässiga principer har tillkommit särskilt för att vara förenlig med EU:s stats- stödsregler. 74Hettne (2020). Enligt Grander har allmännyttan trots sin förändrade status ett handlingsutrymme att motverka ojämlikheten på bostadsmarkna- den, men detta handlingsutrymme tolkas på olika sätt i de olika lokala sammanhang som de allmännyttiga bostadsbolagen befinner sig.75 Det gör att allmännyttan inte generellt kan sägas vara ett verk- tyg som används för att motverka bostadsojämlikheten. Enligt Grander är bostadsfrågan politiserad på lokal nivå, och lagen om affärsmässighet används ibland som ett argument emot att bygga i mindre attraktiva lägen, där man annars hade kunnat bygga med lägre hyror.76 Frågan är därför om allmännyttan uppfyller sitt all- männyttiga uppdrag i hela landet. Kommissionen för jämlik hälsa uppmärksammade att det kan krävas förtydliganden av vad som ingår i det allmännyttiga uppdraget, och den föreslog att länsstyrel- serna får i uppdrag att i de allmännyttiga bostadsbolagens redovis- ning efterfråga en sammanställning av effekter av samhällsuppdra- get.77 instämmer i bedömningen att det behövs en bättre uppföljning av hur de allmännyttiga bolagen lever upp till sitt allmännyttiga syfte. I utredningen för en socialt hållbar bostadsförsörjning (Dir. 2020:53) ska kommunernas varierande an- vändning av de allmännyttiga bolagen för en socialt hållbar bostads- försörjning analyseras. Detta menar kommissionen är ett viktigt första steg för att få en korrekt uppfattning om hur allmännyttan fungerar i hela landet. Resultatet bör utmynna i ett förtydligande av det utrymme för att bedriva social bostadspolitik som finns inom ramen för affärsmässighetskravet. Förslag: Lagstiftningen om allmännyttiga kommunala bostads- bolag ses över med syfte att förtydliga det handlingsutrymme för att bedriva social bostadspolitik som finns inom ramen affärs- mässighetskravet. Även detta bör kunna göras genom tilläggs- direktiv till utredningen om en socialt hållbar bostadsförsörjning. 75Grander (2018 c). 76Grander (2015). Affärsmässigheten påverkar byggandet genom redovisningsreglerna Internationella överenskommelser om god bokföringssed är norm- givande för hur redovisning av tillgångar utförs. Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering lyfter i betänkandet Lån och garantier för fler bostäder (SOU 2017:108) att det så kallade som företag måste förhålla sig till vid redovisning av tillgångar och skulder försvårar byggande i vissa orter och lägen. Detta gäller framför allt på de orter där det finns en osäkerhet om framtida efter- frågan, och där redovisningsreglerna innebär att fastighetsvärden måste skrivas ner efter färdigställande. I dessa fall be- döms investeringen i många fall inte som affärsmässig, och fastig- hetsägarens kreditvärdighet försämras. För allmännyttan kan en så- dan nedskrivning alltså leda till att byggandet inte kommer till stånd. Utredningen om förbättrad bostadsfinansiering bedömer att reglerna kring hur diskonteringsräntan ska beräknas bör ändras för att underlätta byggande på svagare marknader och av bostäder med lägre boendekostnader. , som har haft i uppdrag att se över nämndens allmänna råd till 4 kap. årsredovisningslagen (1995:1554) rörande redovisningen av anskaffningsvärde, avskrivning och nedskrivning av materiella anläggningstillgångar, kommer till slutsatsen att ett avsteg från kravet på marknadsmässig diskonter- ingsränta inte är förenligt med gällande regelverk.78 I den underlags- rapport som ligger till grund för myndighetens bedömning poäng- teras dock att det på många marknader finns en stor osäkerhet kring hur en marknadsmässig diskonteringsränta ska beräknas, vilket inne- bär att valet av diskonteringsränta i många fall kan ses som en tillämpningsfråga snarare än en fråga som skulle föranleda föränd- rade regler. I underlagsrapporten poängteras också att det kan be- höva utredas närmare om medger och kan vara förenliga med undantag från gängse redovisningsregler för allmän- nyttiga bostadsföretag på svaga bostadsmarknader.79 Bedömning: Att redovisningsreglerna inte kan förändras inom ramen för det internationella redovisningsregelverket ger större anledning att se över lagstiftningen för allmännyttan. 78Bokföringsnämnden (2020). 79Nordlund (2020). Avsaknaden av ett tryggt boende kan få negativa konsekvenser för individens hälsa, välbefinnande och möjligheter att studera och arbeta. Att behöva flytta på grund av en otrygg boendesituation är en större och mer omvälvande händelse för barn.80 står det hyresvärden fritt fram att forma sin uthyrningspolicy, vilket har lett till att betalningsanmärkningar samt för låg eller fel sorts inkomst kan leda till att man inte får ett förstahandskontrakt. En överslags- beräkning visar att av befolkningen var utestängda från av hyreslägenheterna på grund av höga inkomst- krav.81 Enligt förordning (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier kan kommunerna ställa ut kommunala hyres- garantier och de har då möjlighet till statligt bidrag om per lämnad hyresgaranti. De har dock inte använts i speciellt stor utsträckning. Hyresgarantin fungerar som ett borgensåtagande för hyresgäster med oregelbunden inkomst, inkomst som inte räknas enligt hyresvärdarna eller betalningsanmärkning.82 Kommunerna som använder garantin är överens om att det hjälper grupperna som har svårt att komma in på bostadsmarknaden och att tillgången till ett förstahandskontrakt stärker individerna. Som konstaterats ovan är detta ett av de bostadssociala verktyg som kommunerna har till sitt förfogande, men praktiken skiljer sig åt mellan kommunerna. Därmed beror det på bostads- kommun i vilken utsträckning potentiella hyresgäster kan bli hjälpta av det här verktyget. Den tidigare nämnda utredningen om en socialt hållbar bostadsförsörjning har även i uppdrag att analysera den rådande användningen av hyresgarantier och vid behov föreslå hur dessa kan utvecklas. Kommissionens mening är att en statlig garanti i högre grad skulle tillgängliggöra verktyget för boende i alla kommuner och föreslår därför ändringar i reglerna för hyresgaran- tier som berättigar till det statliga bidraget genom att upphäva för- ordningen (2007:623) om statligt bidrag för kommunala hyresgaran- 80Nationella hemlöshetssamordnaren (2014). 81Boverket (2017). 82Boverket (2014 a). 83Statens bostadskreditnämnd (2010). tier och införa en ny förordning om statlig hyresgaranti. Det innebär att staten tar över administrationen. Målgruppen för hyresgarantin ska vara samma som . Det innebär att garantin ska rikta sig till hushåll som trots betalnings- förmåga (utan försörjningsstöd) ändå har svårt att få ett hyres- kontrakt med besittningsskydd. Hushåll med låga inkomster, till- fälliga anställningar, betalningsanmärkningar eller skuldsaneringar kan klara sina boendeutgifter men som har tillräckliga inkomster för att få en rimlig levnadsstandard efter det att hyran är betald ska kunna få hyresgarantin. gäller att hushållen ska ha till- räcklig bedömd betalningsförmåga. Hushåll med hyresgarantier skulle kunna vara hjälpta av ett löfte om hyresgaranti redan när de kontaktar hyresvärdarna. Hushåll bör därför kunna begära prövning av att den statliga hyresgarantin ställs ut som ett förhandsbesked. De hushåll som skulle kunna bli aktuella är de som har en bruttoinkomst som är lägre än förväntad hyra och som ändå bedöms klara ett hyreskontrakt eller de som har betalningsanmärkningar och på- gående skuldsanering men som ändå bedöms klara ett hyreskontrakt. När hushållen som har beviljats ett löfte blir erbjudna ett hyres- kontrakt, måste myndigheten (enligt förslaget ) kontrollera att hushållet fortfarande har rätt till en statlig hyres- garanti. garanterar kommunerna 6 månadshyror för att det statliga bidraget på ska betalas ut. Kommissionen föreslår att garantin ska ersätta upp till 12 månadshyror, så att hyresvärdarna är garanterade att få ersättning för fler månadshyror än . Systemet bör utvärderas . En hyresgäst som har skött sina hyresbetalningar bör inte ha något behov av förlängning, och hyresvärden bör kunna känna sig trygg med hyresgästen. Garantins löptid är 2 år.Hyresgarantier utfärdas endast för perma- nentbostäder med hyresrätt som är förenade med besittningsskydd. Hyresgäster med statliga hyresgarantier får en skuld till staten när staten ersätter en hyresvärd för utebliven hyresbetalning. Om staten måste ersätta hyresvärden för uteblivna månadshyror, måste hyresgästen betala tillbaka hela beloppet till staten. I samband med att staten ersätter hyresvärden, övergår fordringen till staten som kräver in den från mottagaren av hyresgarantin. 84Förslaget är i sin helhet hämtat från (2014 a). ningsplan bör upprättas i samråd mellan staten och hyresgästen. Statens fordran kan helt eller delvis efterskänkas, om mottagaren av hyresgarantin är på obestånd eller saknar utmätningsbara tillgångar och bedöms inte kunna betala fordringen senare heller. För att alla ska ha lika förutsättningar att ansöka om hyresgaranti ska staten inte ta ut avgift av dem som ansöker om statliga hyres- garantier. Staten ska inte heller ta ut någon ränta. Detta innebär att förordningen (2011:211) om utlåning och garantier gäller med undan- tag för 14, 17 och 19 §§. har övervägt som en myndig- het som skulle kunna vara lämpad att pröva de statliga hyresgaran- tierna, men för det skulle det krävas att man bygger upp en admini- stration för detta. handlägger individärenden som bostadsbidrag, och kommissionen bedömer att har den organisation och de rutiner som krävs för att pröva statliga hyresgarantier på individnivå. Den myndighet som är mest lämpad att pröva de statliga hyresgarantierna är därför . Förordningen ska träda i kraft . En ansökan om bidrag från en kommun enligt förordningen om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier ska upphävas, men förordningen kom- mer att gälla för ansökningar som inkommit till och som ännu inte avgjorts . Förslag: Regeringen bör införa en statlig hyresgaranti med För- säkringskassan som ansvarig myndighet. skattade kostnaden för en statlig hyresgaranti, som skulle lämnas till hushåll som bedöms ha ekonomiska förutsätt- ningar att utan försörjningsstöd betala hyresavgifterna, till . Den stora osäkerheten beror på svårigheten att bedöma hur många garantier som skulle ställas ut. I de två scenarierna ställs 20 000 respektive 98 000 garan- tier ut. Kostnaden avser både administrationskostnad och kostnader 85Boverkets föreskrifter och allmänna råd om statligt bidrag för kommunala hyresgarantier, 2018:14 reglerar att ansökan om bidrag ska ha inkommit , , 10 septem- ber eller . för uteblivna hyresbetalningar. Den potentiella besparing som upp- står som en effekt av att personer får tillgång till ett tryggt boende är svåra att kvantifiera. I redogörelse över kommunernas kostnader för sociala kontrakt för de individer som är så kallat strukturellt hemlösa, alltså står utan bostad enbart på grund av bristen på bostäder, uppskattas att det kostar per person och år.86 Ett socialt kontrakt är inte alternativet för alla dem som skulle bli hjälpa av en hyresgaranti, men för en grupp inom den kategorin är det så. Modeller för att hantera strukturell hemlöshet bland barnfamiljer blev lag, vilket också bör få praktiska konsekvenser för barns rätt till ett tryggt boende. Social- styrelsen kartlägger hemlösheten , men i övrigt görs ingen nationell kartläggning av hemlösheten. Därför är det svårt att säkerställa omfattningen på antalet människor i olika sorters hem- löshetssituationer. Det finns inte heller något krav på att kommuner ska kartlägga hur hemlösheten ser ut i kommunen, och de kom- muner som kartlägger hemlösheten använder inte en standardiserad metodik och definition för detta. Den otrygghet som barn i någon form av hemlöshet växer upp under får stor inverkan på barnens hälsa, trygghet, möjlighet till avskildhet för läxläsning och rum för vila och lek.87 Hemlösheten föregås i många fall av en vräkning, och pekar på att äldre barn ibland hoppar av skolan när familjen vräks.88 I de fall där sociala problem som psykisk ohälsa eller missbruk existerar utgör en trygg bostad en förutsättning för att ta tag i de andra pro- blemen.89 En metod som används i ett tjugotal svenska kommuner för att motverka hemlöshet för personer med stödbehov och som också utvärderas i ett antal projekt är Bostad . Den går ut på att erbjuda akut hemlösa personer med missbruksproblematik och psykisk ohälsa en permanent bostad med tillgång till frivilliga 86Boverket (2015 a). 87Rädda barnen (2017). 88Barnombudsmannen (2016). 89Nationella hemlöshetssamordnaren (2014). och anpassade stödinsatser.90 Kvalitativa uppföljningar av modellen uppvisar goda resultat i form av hög kvarboendenivå och förbätt- ringar av individernas hälsa och ekonomiska situation.91 Samma tänkesätt skulle kunna appliceras på strukturellt hemlösa, och framför allt på barnfamiljer. Tillgång till ett tryggt boende för dessa har potential att motverka att hemlöshetssituationen leder till ytterligare sociala problem, som kan få långvariga konsekvenser. och bör därför tillsammans med kom- munerna kartlägga befintliga modeller för detta samt utvärdera dem med avseende på sociala effekter för strukturellt hemlösa barn- familjer. Enligt kartläggning av hemlöshet var cirka 1 700 för- äldrar med omyndiga barn hemlösa under mätveckan 2017 enbart på grund av att de inte hade kunnat få ett boende på den reguljära bo- stadsmarknaden.92 Kostnaden för en att erbjuda dessa familjer ett långsiktigt boende beror på hur lösningen för dem ser ut . Kom- munens kortsiktiga lösningar med vandrarhem och liknande är dyra. Kostnader för kommunerna och myndigheterna för utrednings- arbete tillkommer. Rekommendation: Regeringen bör ge och Socialstyrel- sen i uppdrag att tillsammans med intresserade kommuner pröva och utvärdera ett antal modeller som ger strukturellt hemlösa barnfamiljer rätt till boende. Återställ bostadsbidraget som bostadspolitiskt instrument Bostadsbidraget ges till två målgrupper: barnfamiljer och unga utan barn (18–). För barnfamiljer har det tre komponenter: bi- drag till bostadskostnader, särskilt bidrag till familjer med hemma- varande barn samt särskilt bidrag till familjer med umgängesbarn. infördes också ett bidrag för barn som bor växelvis, som underhållsstödet för växelvis boende barn fasas ut. Den högsta bidragsgrundande bostadskostnaden har inte ändrats och 91Kristiansen (2013). 92Socialstyrelsen (2017). ersättningsgraden sänktes 2006, vilket gör att bostadsbidraget bara i liten utsträckning kompenserar för höga boendekostnader.93 Enbart av hyreshushållen har en bruksvärdeshyra som ligger under taket för att berättiga till ytterligare bostadsbidrag.94 Bidraget kan alltså på sätt och vis ses som ett behovsprövat barn- bidrag.