sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — I ”My agenda for Europe” nämner kommissionens ordförande von der Leyen textilsektorn och byggsektorn som extra viktiga att ställa om till mer hållbart resursutnyttjande (von der Leyen I och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (avfallsdirektivet) finns krav på att medlemsstaterna ska uppmuntra återanvändning av produkter och inrätta system som främjar reparation och återanvändning. Dessa krav gäller bl.a. för textilier (artikel 9.1.d) samt krav på att vidta åtgärder för att främja materialåtervinning av hög kvalitet och i detta syfte införa separat insamling av avfall för textilier (artikel 11.1). Direktivet ställer också krav på att separat insamlat textilavfall inte får förbrännas eller deponeras. Dessa krav kommer att sätta stort tryck på en ansträngd marknad för använd textil, där insamlade mängder ökar och kvaliteten på materialet sjunker (m.fl. 2019). Alla EU:s medlemsländer kommer alltså att behöva adressera frågan, men så länge inget producentansvar införs på europeisk nivå kan lösningarna komma variera från land till land. införde ett producentansvar för textil och skor , och flera andra länder undersöker förutsättningarna för att introducera producentansvar. I redovisade ett regeringsuppdrag kring hållbar hantering av textil och textilavfall 2016. En av de två föreslagna åtgärderna för att förbättra hanteringen av textilavfall var att införa ett producentansvar för textil. , den sakpolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, de gröna, och Liberalerna står det att ytterligare steg som gör det enklare för hushåll att återvinna och återbruka ska tas, bland annat genom att producentansvar för textilier införs. Möjliga framkomliga vägar för att kraftigt öka återbruk och återvinning av textilier ska prövas där branschen och ideella aktörer involveras. En utredning tillsattes för att ta fram författningsförslag. Enligt kommittédirektiv 2019:96 (2019) skall syftet med producentansvaret vara: ”…att åstadkomma miljönytta genom ökad insamling av textil för återanvändning och av textilavfall för återvinning, i första hand för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning. Syftet är också att ansvaret för avfallshantering och återvinning av textil ska läggas på producenterna utifrån principen om att förorenaren betalar.” Utredaren ska ta avstamp i det befintliga kunskapsunderlaget kring producentansvar för textil, vilket denna rapport skall bidra till. Rapport 6236 - Översikt: status för textilt producentansvar i – SLUTRAPPORT Syftet med denna rapport är att leverera: •en lättöverskådlig statusrapport över vilka länder som har eller förbereder sig för att införa ett producentansvar för textil. •att tydliggöra hur de olika länderna valt att implementera utvalda delar (se lista nedan) i sitt redan existerande eller planerade producentansvar Målet med leveransen är att utgöra ett viktigt underlag för utredningen producentansvar för textil. Arbetet har genomförts genom litteraturstudier av de tidigare studier och projekt som genomförts kring införande av producentansvar eller liknande, frivilliga system för hantering av använd textil. Dessa omfattar bland annat satsningen ”The Nordic Textile commitment” från 2014–2015, Analys av det franska producentansvaret genomfört av WRAP (2018) och den rapport om viktiga aspekter att beakta vid införande av ett svenskt producentansvar (m.fl. 2019) som tagits fram inom forskningsprogrammet . Kunskap från ett uppdrag åt danska Miljøstyrelsen om status för textilhantering i olika länder har också använts, liksom information från olika branschorganisationer, intressentdialoger och nationella strategier för avfallshantering och cirkulär ekonomi. Enstaka intervjuer med branschkunniga har genomförts. Rapporten beskriver det franska producentansvaret utifrån ett antal frågeställningar, samt analyserar ekonomiska, miljömässiga och sociala effekter av lagstiftningen från olika intressenters perspektiv. För övriga länder, där inga författningsförslag finns, presenteras istället en nulägesanalys. Rapport 6236 - Översikt: status för textilt producentansvar i – SLUTRAPPORT Producentansvaret för textil i är ännu den enda i sitt slag i . Lagstiftningen är en del av en nationell avfallsstrategi där producentansvar spelar en stor roll för att öka insamling, återanvändning och återvinning av avfall. Producentansvaret omfattar kläder, hemtextil och skor avsedda för hushåll. Producenter, distributörer och importörer som sätter sådana produkter på den franska marknaden ansvarar för dessa produkter när de blir avfall. De kan fullfölja sitt ansvar via en ackrediterad producentansvarsorganisation (PRO) eller genom att själva ackreditera sig enligt de regler som Departementet för ekologi, energi, hållbar utveckling och fysisk planering sätter upp. är ECO TLC den enda ackrediterade PRO:n i . Producenterna betalar producentansvarsavgifter till ECO TLC baserat på storlek och typ av produkt de sätter på marknaden enligt nedan1. Rapportering och inbetalning sker årsvis. Tabell 1: Producentansvarsavgifter 2018 (ECO TLC). Producenterna kan få avdrag på avgifterna för kläder och skor som är hållbara (exempelvis kläder som är slitstarka, färgfasta och håller formen), avdrag för textil som innehåller återvunna post-konsumentfibrer (post-consumer) och avdrag för textil som innehåller återvunna fibrer från industrispill (pre-consumer). Insamling av textil sköts av kommuner, ofta i samarbete med frivilligorganisationer och producenter, med finansiellt stöd av ECO TLC. Den absoluta merparten av medlen i ECO TLC används till att finansiera sortering, och majoriteten av flödena () sorteras också i (ECO TLC 2019) p.g.a. sorterare får ersättning om köper textil från insamlare som ackrediterats av ECO TLC. Den näst största utgiften är stöd till kommuner för insamling och information. Mindre andelar går till exempelvis audits och bidrag till forskning och utveckling (för detaljerat bokslut, se årsrapporten (ECO TLC 2019a)). Lagen om producentansvar är en del av en övergripande avfallshanteringsstrategi i (artikel L-541–10–3 i den franska miljölagen2). Lagstiftningen introducerades och ratificerades . ackrediterades för sitt första sexåriga mandat En ny mandatperiod med nya, ännu ej kända villkor, startar . 1https:///page-297-information-in-english.html#PR%20for%20TLC 2https:///affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000006074220&idArticle=LEGIARTI00000683445 4&dateTexte=&categorieLien=cid Rapport 6236 - Översikt: status för textilt producentansvar i – SLUTRAPPORT Producentansvaret i har flera syften; att öka insamling, återanvändning och återvinning av textil från hushåll, men också att öka sysselsättningen för människor som står långt från arbetsmarknaden. Det senare yttrar sig i krav som ställs på sorterare; om en sorterare vill utöka sin verksamhet måste en viss andel av arbetstimmarna utföras av människor med anställningssvårigheter (WRAP 2018). Tabell 2: Beskrivning av det franska producentansvaret utifrån ett antal frågeställningar. 1.Definition av textil som berörs? Kläder, hushållstextil och skor ämnade för hushåll. lista finns tillgänglig på ECO TLC:s hemsida3. som uppdateras finns även en lista över hur olika typer av produkter kategoriseras i olika storlekar och gällande avgifter4. Såväl frivilligorganisationer som privata aktörer kan ackrediteras som insamlare av producentansvarsorganisationen . Ackrediterade insamlare samarbetar även med återförsäljare och bedriver insamling i deras butiker. Endast produkter avsedda för hushåll omfattas (se fråga 1). 4.Finns nationella mål för Mandatet som ECO TLC fått från myndigheterna sätter upp krav insamlad/hanterad textil & kring insamling och hantering. av den textil som sätts på marknaden skall omdirigeras från deponi 2019. Av insamlade mängder skall återanvändas, materialåtervinnas eller energiåtervinnas och max får Detta mål uppnåddes 2018, då endast 0, material- eller energiåtervanns och 58,gick till Det finns även ett nationellt insamlingsmål på 4,6 kg textil per capita (resultat 2018 var ). ECO TLC sätter också löpande mål för densiteten av insamlingspunkter i kommuner, i nuläget en punkt per 2000 invånare. 5.Vem ansvarar för att informera ECO TLC och kommunerna är ansvariga för informationskampanjer till hushållen. från ECO TLC för att genomföra informationskampanjer. Kommunerna rapporterar antalet informationskampanjer till ECO TLC (917 st ). Kommunerna är ansvariga för att nå upp till målen om densitet för insamlingspunkter. All verksamhet finansieras via producenternas avgifter till ECO bestod (nästan 5,4 MEUR) av utgifterna av support till kommunerna för information och insamling m.m. Producenternas avgifter baseras på antalet och storleken av olika textilier man satt på marknaden: olika för olika typer av plagg/produkter. 3https:///ressources/Textes_legaux/GB_Annexe_1_Indicative_list_of_products.pdf 4https:///ressources/Documents_site/Contrat_adhesion_2019_GB.pdf Rapport 6236 - Översikt: status för textilt producentansvar i – SLUTRAPPORT 7.Bygger regleringen på Polluter Ja, det är producenterna som via avgifter till producentansvarsorganisationen finansierar systemet. 8.Hur definieras producenter? Producenter, distributörer och importörer som sätter de berörda produkterna på den franska marknaden. Mer specifikt den som producerar den första momspliktiga fakturan i (ECO TLC 9.Hur hanteras privatimport via En producent kan enligt ECO TLC:s medlemsavtal vara ”en distributör av direktimporterade produkter”, vilket borde innebära att privatimport via e-handel omfattas. Finns nationell strategi som har en Cirkulär Ekonomi-strategi som drar upp de stora pekar ut att sortering och dragen, men textil nämns inte specifikt i den utan regleras främst av hantering av det insamlade Indirekt dirigeras majoriteten av flödena ( materialet ska ske inom landet? ) till inhemsk sortering (ECO TLC 2019) p.g.a. att ersättning utgår till sorterare som köper textil från insamlare som ackrediterats av ECO TLC. 11.Hur sker rapportering från de Producenter rapporterar till ECO TLC hur olika delarna från insamling, mycket de satt på marknaden av de textiler som omfattas av sortering, återanvändning och producentansvaret under föregående år. sorterade mängder och behandling (återanvändning, materialåtervinning, energiåtervinning, deponering) till ECO TLC. Insamlare rapporterar till sorterare vilka mängder de sålt direkt i sina egna butiker. Rapporteringen sker elektroniskt via en separat, skyddad del (extranet) av ECO TLC:s hemsida och är öppen från december (2020). 12.Vem har tillsynsansvar? Krav för ackreditering av PRO:er finns i lagstiftningen. Departementet för miljö, energi, hållbarutveckling och stadsplanering utfärdar mandat på max till PRO:er och har Tredje part ackrediterar sorterare. 13.Hur sker tillsyn? Böter på max 30 000 € kan utfärdas av miljöministern till producenter eller PRO:er som inte fullgör sina skyldigheter. part utför audits hos sorterare och producenter på uppdrag av ECO genomfördes 17 audits av sorterare på plats och 47 på Även PRO:er (och producenter som tar individuellt producentansvar) utsätts för periodiska kontroller av oberoende aktörer på egen bekostnad, på uppdrag av miljömyndigheterna. En sammanställning av de olika aktörerna och deras respektive roller och ansvar finns i Figur 1. Rapport 6236 - Översikt: status för textilt producentansvar i – SLUTRAPPORT -ackreditera och kontrollera PRO - utfärda böter (miljöministern) -rapportera till myndigheter -kräva in avgifter & finansiera systemet -kontrollera producenter sorterare (via tredje part) -rapportera mängder satt på marknaden (typ & storlek) till PRO -lämna in textil -rapportera till PRO (frivilligorg., privata aktörer) -samla in textil & skor -(sälja för återbruk) -rapportera till PRO Figur 1: Översikt över ansvar och roller i det franska producentansvarssystemet Rapport 6236 - Översikt: status för textilt producentansvar i – SLUTRAPPORT I följande avsnitt beskrivs vilka ekonomiska, miljömässiga och sociala effekter producentansvaret haft för olika intressenter i den textila värdekedjan. samlades textil och skor in genom producentansvaret i , en siffra som ökat till 2018 (ECO TLC 2019a). Den ökade insamlingen av textil från av textil satt på marknaden 2018 har medfört att betydande mängder textilavfall omdirigerats från deponering. Detta ger besparingar i klimatutsläpp från deponigas och minskar behovet av primära resurser. Dock var det bara tre regioner som nådde upp till målet om textil och skor per capita 2018. Snittet låg på , vilket kan jämföras med att per capita sattes på marknaden (ECO TLC 2019a). Av insamlade mängder sorterades toppkvalitet ut för återanvändning direkt av insamlarna (frivilligorganisationer, kommuner), och resten såldes till sorterare. Av sorterade mängder gick till återanvändning, till materialåtervinning, till förbränning med energiåtervinning och 0,till deponi. Av de mängder som materialåtervanns användes ungefär en tredjedel som putstrasor och resterade mängder återvanns till produkter med lägre kvalitet, exempelvis isolering, stoppning eller geotextilier (ECO TLC 2019a). En ökad högkvalitativ återvinning till nya plagg och textilier skulle ge ännu en större miljönytta, då kläders värdekedja är mer komplex och har högre miljöpåverkan än exempelvis värdekedjan för isolering. ECO TLC skriver själva i sin årsrapport att dagens återvinningslösningar inte är tillräckligt industrialiserade och lönsamma och att det behövs fler, bättre återvinningsalternativ (ECO TLC 2019a). ECO-TLC försöker även styra producenterna mot mer hållbara produkter genom differentierade avgifter. Producenterna får olika nivåer av rabatt på producentansvarsavgiften om de använder återvunnet material (rabatt för pre- och för post-consumer) eller erbjuder långlivade, ”hållbara” produkter (rabatt). Effekten av differentieringen har varit liten än så länge (0,av vad som sattes på marknaden ), troligen delvis beroende på att både avgifter och rabatter är låga. Den rabatt som använts mest är den för mer hållbara produkter, de andra två används knappt alls (ECO TLC 2019a). ECO-TLC uppger själva att några av orsakerna till lågt genomslag är att rapporteringen är krånglig och att statistiken därför inte representerar verkligt genomslag. De menar vidare att producenterna varit positivt inställd till differentieringen, men att alla ännu inte känner till den. En arbetsgrupp jobbar med att ta fram bättre varianter av differentiering och rapportering (Rinck 2019). ECO-TLC är enligt lag en non-profitorganisation och gick med förlust både 2017 och 2018. Förlusterna balanseras av ”finansiella inkomster och utgifter” i årsredovisningen. fick de in 21,8 MEUR i avgifter från producenter. Den absoluta majoriteten av medlen, nästan 15 MEUR, gick åt till att finansiera sortering, knappt 5,4 MEUR användes till att stötta kommunala insamlings- och informationssatsningar medan endast 0,5 MEUR gick till forskning och utveckling av nya, hållbara lösningar för mer cirkulära textilflöden (ECO TLC 2019a). För producenterna har producentansvaret rimligen lett till högre kostnader för försäljning i , både i form av själva avgifterna (i snitt 35 € per ton textil) och i form av kostnader för administration, rapportering och audits. Systemet med detaljerad rapportering av typ av plagg, produkter och deras storlek gör rapporteringen relativt komplicerad för företagen. Företag som har en omsättning eller sätter under 5000 reglerade produkter på marknaden betalar endast en schablonavgift på och behöver inte rapportera typ och storlek på produkterna (WRAP 2019). Rapport 6236 - Översikt: status för textilt producentansvar i – SLUTRAPPORT medlemmar i har minskat från 2010 till 2018. Enligt ECO TLC beror detta på en alltmer polariserad bransch i kris och har inte med producentansvaret att göra (ECO TLC 2019a). Antalet anställda inom insamling och sortering har ökat från 2 057 heltidstjänster till 2 2018, varav 1 516 inom sortering. av de anställda inom sortering är människor som står långt från arbetsmarknaden. Antalet insamlingspunkter har ökat stadigt och var 2018 uppe i över 45 600 st eller en punkt per 1 455 invånare, vilket borde underlätta för hushållen att lämna sina textilier. Frivilligorganisationernas verksamhet har troligen inte påverkats nämnvärt: de kan ackrediteras som insamlare och sälja textil för återanvändning i sina butiker så länge de rapporterar mängder till ECO-TLC. De kan också få bedriva insamling i producenternas butiker. Viss administrativ börda tillkommer rimligen för ackreditering och rapportering. Det franska producentansvaret har kritiserats av många. WRAP (2019) konstaterar att fokus på sysselsättning leder till höga kostnader för sortering och att fokus för en eventuell engelsk lagstiftning troligen skulle vara mer på utveckling av lösningar för återanvändning och materialåtervinning. De konstaterar också att straffavgifterna i systemet är låga och sällan krävs in. De differentierade taxorna, som i grunden är en bra tanke, verkar ha för liten effekt på klädföretagens ekonomi för att få brett genomslag. Många textilföretag verkar på en global marknad, och ett lands lagstiftning räcker uppenbarligen inte för att ställa om produktion och affärsmodeller i någon större utsträckning. Om fler länder inför liknande differentieringar i framtida producentansvar kan det öka marknadens efterfrågan på hållbara och materialåtervunna textilier. Det är problematiskt att så stor andel av inkomsterna går till sortering, när de även skulle kunna finansiera utveckling av nya återvinningslösningar som skapar efterfrågan på materialåtervunnen textil. Sortering sker i väldigt många olika fraktioner och det krävs mycket erfarenhet och kunskap för att utföra arbetet effektivt. Det är därför viktigt att effektivisera arbetet och behålla upplärd personal i så hög utsträckning som möjligt. Givet att ECO TLC själva identifierat behovet av fler återvinningslösningar vore det logiskt om större ekonomiska bidrag gavs till utveckling av sådana verksamheter, exempelvis kemisk återvinning och automatiserad sortering av textil för materialåtervinning. Problematiken med bristande återvinningskapacitet och efterfrågan kan förväntas öka dramatiskt när EU:s krav om separat insamling av textil i alla medlemsstater träder 2025. Rapport 6236 - Översikt: status för textilt producentansvar i – SLUTRAPPORT I den brittiska avfallsstrategin ”Our , our Resources: A Strategy for ” som publicerades utlovas utredningar om producentansvar och andra möjliga åtgärder för textil, grovavfall, däck, fiskeredskap och vissa typer av byggavfall . Ett av målen med ett producentansvar för textil skulle enligt strategin vara att skapa nya marknader för återvunnet material och därmed öka resurseffektiviteten i textilbranschen som är mycket resursintensiv (Defra 2018). Definitionen av textil som anges i strategin omfattar kläder och hushållstextil, liksom ”commercial textiles” som exempelvis lakan från hotell och sjukhus. Avfallsstrategin utlovar fortsatt forskning och samarbete med bl.a. WRAP och branschen för att ta fram styrmedel och stödja frivilliga åtaganden för att minska miljöpåverkan från klädkonsumtionen och lyfter fram samarbetet inom SCAP: the Sustainable Clothing Action Plan (Defra 2018). Det finns dock ingen konkret plan för om och hur ett producentansvar för textil skulle införas (Kösegi 2019). Brexit har troligtvis komplicerat och försenat beredningen av frågan. Flera organisationer, som WRAP och har förordat producentansvar som ett viktigt styrmedel, även om man medger att det inte löser hela frågan med ohållbar textilkonsumtion. Frivilligorganisationer/välgörenhetsorganisationer står för den mesta insamlingen av använd textil (främst kläder) i , omkring . Av insamlade volymer säljs inom landet och resten exporteras (House of Commons 2019). Detta gör till en av de länder som samlar in mest kläder per capita i världen, men britterna använder också mest kläder; per person och år jämfört med exempelvis svenskarnas nästan (2019) eller (2018). Deponering är fortfarande en vanlig avfallshantering i , och omkring använd textil deponeras (WRAP 2018). Eftersom deponering är kostsamt och exportmarknaderna för använd textil blir alltmer mättade och osäkra (2018) kan producentansvar vara en väg att driva nya materialåtervinningslösningar. Rapport 6236 - Översikt: status för textilt producentansvar i – SLUTRAPPORT finns ingen tydlig inriktning från den tyska regeringen i frågan om producentansvar (Kösegi 2019). Det finns heller ingen nationell strategi för insamling, återanvändning eller materialåtervinning av textilavfall. Regeringens koalitionsavtal 2018 om klimat, miljö och energi åtar sig att utvärdera återvinningspotentialen för fraktioner som inte omfattas av separata insamlingsbestämmelser: avfall, gamla textilier och begagnade däck och att använda dessa mer effektivt (Bundesregierung 2018). En studie om detta inleddes i mitten av 2019 på uppdrag av Umweltbundesamt (som är den tyska motsvarigheten till ) och ska vara klar . Studien förväntas ge rekommendationer kring ifall ett producentansvar ska införas eller inte. Använd textil (kläder, skor och hushållstextilier) som samlas in via containrar eller fastighetsnära insamling definieras som avfall i tysk lagstiftning enligt § 3 (1) mening 1 och § 2 i kretsloppsverksamhetslagen (Kreislaufwirtschaftsgesetz; KrWG). Enligt samma lag är kommunala avfallsmyndigheter huvudansvariga för insamling av textil från hushåll, men även kommersiella aktörer och frivilligorganisationer kan samla in textil om de anmäler insamlingen till avfallsmyndigheterna (inget tillstånd krävs). Det är dock bara de kommunala aktörerna som måste rapportera insamlade mängder, vilket gör att dataunderlaget är bristfälligt eftersom dessa endast har kontroll över textilinsamlingen i av de tyska kommunerna Ett förslag till ny kretsloppslagstiftning som skall uppfylla kraven i det nya europeiska avfallsdirektivet har utarbetats av Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz och nukleare Sicherheit (tyska motsvarigheten till )5 Den största förändringen i förslaget är att kommunerna får större ansvar för separat insamling av textil, vilket kan påverka andra aktörers möjlighet att samla in negativt. Tre federala stater (Nordrhein , och ) har i samarbete med Umweltbundesamt utarbetat ett utkast till vägledning om krav för insamling, sortering och återvinning av använda textilier6 i syfte att klargöra den existerande rättsliga ramen för och optimera behandlingen av använda textilier. Texten inkluderar definitioner av vad som är textil, när använd textil är avfall, under vilka förhållanden end-of waste-kriterier uppnås, vem som tillåts samla in använd textil och en uppförandekod för insamlare. Se en sammanfattning av vägledningen i Tabell 3 nedan. 5https:///gesetz/referentenentwurf-eines-gesetzes-zur-umsetzung-der-abfallrahmenrichtlinie-der- europaeischen-union/ 6http:///2019_doku/181024_Anforderungen%20an%20die%20Textilverwertung%20_LAGA.doc Rapport 6236 - Översikt: status för textilt producentansvar i – SLUTRAPPORT Tabell 3: Beskrivning av vägledningen baserad på nuvarande lagstiftning från delstaterna utifrån ett antal frågeställningar. 1.Definition av textil som berörs? Kläder, skor, accessoarer (hattar, bälten, sjalar, handväskor) och hemtextil (lakan, dukar, gardiner, kuddar, täcken och filtar). Möbeltextil, tält, mattor, madrasser och ryggsäckar är exempel på varor som inte ingår i definitionen. Frivilligorganisationer kan samla in textil om de anmäler insamlingen till ansvarig myndighet. 4.Finns nationella mål för insamlad/hanterad textil & 5.Vem ansvarar för att informera Insamling kan ske av såväl kommuner som kommersiella aktörer och frivilligorganisationer så länge ett antal krav är uppfyllda. tydligt vem som ansvarar för kommunikationen. Av respektive insamlande aktör. 7.Bygger regleringen på Polluter 8.Hur definieras producenter? 9.Hur hanteras privatimport via