sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Vid tillfällen när en kommun behöver erbjuda en behörig sökande en alternativplats menar utredningen att utbildningen be- höver tillhöra de av utpekade ramar för sammanhållen yrkesutbildning och inte ingå i det övriga utbudet av sammanhållen yrkesutbildning beslutade av kommunen. Utredningens bedömning är att en alternativplats behöver ges en sådan tydlig koppling till arbets- marknadens behov som ramar för utbud av samman- hållen yrkesutbildning ska garantera. Mot ett krav på att erbjuda en alternativplats kan det invändas att kommunerna skulle riskera få stora mängder sökande som vill läsa yrkesutbildning utan att det är motiverat ur ett arbetsmarknads- perspektiv för den enskilde. För att så inte ska ske föreslår utred- ningen att en sökande endast ska erbjudas en alternativplats om syftet med att delta i utbildningen är att stärka sin ställning i arbets- livet Vidare föreslår utredningen att erbjudandet ska avses en sådan utbildning som den sökande är behörig att delta i. Eftersom sam- manhållen yrkesutbildning tydligt riktar in mot kompetenser som efterfrågas i arbetslivet ska det inte vara en skyldighet för kommunen att erbjuda en sådan utbildning av skäl som ligger bortom arbets- marknadsperspektivet. Det ska således inte gå att kräva en alternativ- plats utan att det tydligt framgår på vilket sätt den specifika utbild- ningen kan stärka individens ställning i arbetslivet. Dessutom är en utbildning för de allra flesta vuxna individer förknippat med kostnader, både för eventuellt minskad förvärvsinkomst och för studiemedel , vilket också förväntas minska ansökningar utan fullgott arbetsmarknadsskäl. 11220 kap. 23 § skollagen och 3 kap. 7 § förordningen om vuxenutbildning. Förslag om planering och dimensionering En alternativplats behöver erbjudas inom en skälig tid Det finns många omständigheter i en vuxen persons liv som behöver anpassas för göra det möjligt att kunna påbörja studier. Det kan t.ex. handla om barnomsorg, studiestöd, kontakter med handläggare på Arbetsförmedlingen eller andra mer eller mindre praktiska arrange- mang som behöver hanteras. Om en sökande inte erbjudits plats i den sökta utbildningen och hemkommunen därför erbjuder en alter- nativplats i en annan yrkesutbildning är det viktigt för individen att starten inte ligger allt för långt bort . I annat fall kan det uppstå behov av större förändringar i individens långsiktiga planering vilket kan riskera medföra besvär för den sökande i relationer till myndig- heter m.m. Utredningen ser det som väsentligt att den sökande ges möjlighet att påbörja sin alternativa utbildning i så nära anslutning som möjligt till starten för den urspunglikt sökta utbildningen. Dock menar vi att kommunen behöver ha rimlig tid på sig att erbjuda en alternativplats. Krav på kommunerna att tillhandahålla utbildning inom finns endast för komvux i svenska för invandrare (sfi). En- ligt skollagen ska utbildningen finnas tillgänglig efter det att en rätt till utbildning i svenska för invandrare inträtt.113 Om det inte finns särskilda skäl ska utbildningen kunna påbörjas . För vissa sökande är regleringen ännu skarpare. Varje kommun ska aktivt verka för att en nyanländ som omfattas av lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare kan påbörja utbildningen inom en månad från det att den nyanlände anmält sig till utbildning i svenska för invandrare hos kommunen. Ett alternativ som utredningen övervägt är att föreslå en motsvarande reglering för erbjudandet om en alternativplats. Ur elevperspektiv är en så som möjligt det bästa, dock ser vi att en reglering av tidpunkt för när ett erbjudande av en alternativplats senast ska ske kan vara svårt för kommunerna att leva upp till. Även om kursstarter sker löpande i komvux kan det bli svårt för en kommun att identifiera en sammanhållen yrkesutbildning vars start ligger inom den tidsintervall som en reglering föreskriver. En behörighetsprövning av den sökande gentemot den nya utbildningen behöver också göras, det är inte självklart med ett positivt utfall av en sådan prövning. Utredningen väljer därför att inte föreslå någon 11320 kap. 29 § skollagen. Förslag om planering och dimensionering tidsintervall för när en alternativplats senast ska erbjudas. Dock kommer det att vara viktigt att kommunerna anstränger sig för att inom skälig tid erbjuda en alternativplats för sökande som är i behov en sådan. Det finns skäl att i första hand erbjuda sökande från det primära samverkansområdet plats i utbildningen Genom att ge de sökande en möjlighet att på samma villkor söka yrkesutbildningar inom det primära samverkansområde, oberoende av vilken kommun inom det primära samverkansområdet som är huvudman för utbildningen, kommer samverkansområdets bety- delse öka för medborgarna i de samverkande kommunerna som hemkommunens betydelse kommer minska. En sådan regional- isering kommer t.ex. handla om vilka yrkesutbildningar som behöver finnas i flera delar av en samverkanregion. Men också vilka utbild- ningar som behöver placeras i en eller endast några få kommuner i samverkansområdet. Vissa utbildningar finns det stora behov av i flertalet kommuner men vissa utbildningar genererar för små elev- volymer för att det ska vara genomförbart att erbjuda dessa på flera platser. En sådan samordning kommer innebära ökade möjligheter till ett likvärdigt utbud av yrkesutbildningen inom samverkans- området. De samverkande kommunerna kommer behöva ta hänsyn till de ramar för utbud av sammanhållen yrkesutbildning som beslutar om. Men de behöver också planera och dimensionera utbild- ningsutbudet med utgångspunkt i det samlade behovet av yrkes- utbildning i de samverkande kommunerna. För att utbud och efter- frågan av utbildning ska kunna matcha på bästa sätt, kan det finnas skäl att garantera sökande från de samverkande kommunerna före- träde till utbildningarna. Fritt sök till yrkesutbildning avser endast utbildningar i kommuner inom ett primärt samverkansområde. Kom- muner utanför ett primärt samverkansområde behöver inte bevilja interkommunal ersättning för en utbildning i ett annat samverkans- område. Men möjligheten för en kommun att bevilja interkommunal ersättning kommer fortfarande finnas kvar, även om kommunen inte tillhör samverkansområdet. Om så sker kan en konkurrenssituation uppstå där sökande utanför det primära samverkansområdet kon- kurrerar ut sökande från det primära samverkansområdet. Förslag om planering och dimensionering hemkommunen har en skyldighet att erbjuda en yrkesutbildning av något slag, en alternativplats, för den behöriga sökande som inte blivit antagen till sökt utbildning på grund av hög konkurrens om platserna, kan hemkommunen behöva utöka sin organisation av yrkes- utbildning i större omfattning än planerat om sökande från kom- muner utanför samverkansområdet tar en större andel av platserna. Detta riskerar att försvåra utbudsplaneringen i samverkansområdet. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att sökande inom ett primärt samverkansområde ska ha förtur till utbildningsplatserna före sökande som är hemmahörande i kommuner utanför det pri- mära samverkansområdet. Vid antagning ska således urval göras enligt urvalsprinciperna i 3 kap. 7 § förordningen om vuxenutbildning, i första hand mellan sökande från det primära samverkansområdet. Om platserna inte fyllts av sökande från det primära samverkans- området ska, i andra hand, ett urval göras bland sökande från kom- muner utanför det primära samverkansområdet där hemkommunen åtagit sig att svara för kostnaderna för den sökandes utbildning. Detta urval bör också göras enligt urvalsprinciperna i förordningen om vuxenutbildning. Närmare bestämmelser om hur detta ska gå till bör regleras i förordningen om vuxenutbildning. När det gäller hemkommunens ansvar att erbjuda en alternativ- plats för en behörig sökande som genom urvalsförfarande inte kunnat erbjudas en plats i sökt utbildning, menar utredningen att ansvaret endast ska gälla om den sökta utbildningen ligger inom ett primärt samverkansområde. Det betyder att om en sökande, i det fall hem- kommunen åtagit sig att svara för kostnaderna för utbildningen, inte kunnat erbjudas en plats i sökt utbildning som anordnas i ett annat samverkansområde än det som den sökande är hemmahörande i, ska hemkommunen inte ha en skyldighet att erbjuda den sökande en alternativplats. Utökade möjligheter att studera i komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå i en annan kommun I regeringens proposition, Komvux för förstärkt kompetensförsörjning, (prop. 2019/20:105) föreslås att särvux ska upphöra som egen skol- form i skolväsendet för att i stället bli en del av komvux och benämnas komvux som särskild utbildning. Syftet med regeringens förslag är bl.a. att det ska bli enklare att kombinera utbildningar inom särvux Förslag om planering och dimensionering och komvux, vilket regeringen menar bör vara gynnsamt för målgruppen för särvux. När särvux blir en del av komvux anser regeringen att studerande inom särskild utbildning på gymnasial nivå ska ges utökade möjligheter att studera i en annan kommun. 2019/20:105 föreslås därför att en hemkommun ska vara skyldig att stå för kostnaderna för komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå i en annan kommun, om en sökande med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att delta i utbild- ning i den andra kommunen. Skyldigheten kan uppstå om den stude- rande t.ex. på grund av arbete i den andra kommunen endast har möjlighet att studera där. Motsvarande skyldighet för hemkommu- nen finns inte . Utredningen bedömer att regeringens förslag om reglering av hemkommunens åtagande att svara för kostnaderna för utbildning i en annan kommun för elever inom komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå är väl avstämt i prop. 2019/20:105, och ser inte skäl att gå längre än vad som där föreslås i fråga om regleringar av utökade möjligheter att studera i en annan kommun än hemkommunen i komvux som särskild utbildning på gymnasial nivå. 6.7Skolverket ska förbereda införandet och utarbeta förslag kring ramarnas konkreta utformning Utredningens förslag: ska ha det nationella ansvaret för planering och dimensionering av utbudet i gymnasieskolan och för sammanhållna yrkesutbildningar och yrkesinriktade kur- ser i komvux på gymnasial nivå. Huvudmännen ska till lämna sådana uppgifter om verksamheten och verksamhetsredo- visning som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra detta uppdrag. Regeringen får meddela föreskrifter om att även någon annan i vissa fall ska vara skyldig att lämna uppgifter om verk- samheten när det behövs för att ska kunna fullgöra uppdraget. Förslag om planering och dimensionering ska ges i uppdrag att i samarbete med huvudmän och berörda myndigheter utarbeta förslag för ramarnas detaljer- ingsgrad och periodicitet. I uppdraget ska ingå att föreslå hur av- vikelser från de nationella programmen så som riksrekryterande utbildningar och särskilda varianter bör hanteras vid beslut om ramar. ska även ges i uppdrag att i dialog med huvud- män förbereda genomförandet. bör ges i uppdrag att förbereda formerna för ett ökat statligt inflytande över utbildningsvolymerna Om beslutar om ett ökat statligt inflytande vad gäller planering och dimensionering krävs ett omfattande utvecklingsarbete som kommer att involvera såväl huvudmän som och andra myndigheter. Därför föreslår utredningen att regeringen ger i uppdrag att i dialog med huvudmän och berörda myn- digheter förbereda reformen. Utredningens förslag om ramar för utbudet i gymnasieskolan och sammanhållna yrkesutbildningar i komvux medför flera beslutssteg där flera aktörer är inblandade. Lagförslagen ger också en given roll- fördelning i beslutsprocessen mellan statens myndigheter, kommu- nerna i samverkansområdena och de enskilda huvudmännen. Flera delar av utformningen av ramarna behöver dock förberedas ytter- ligare. Utredningen menar därför att bör ges i uppdrag att utarbeta förslag för ramarnas detaljeringsgrad och periodicitet. Efter beslut om ramar och Skolinspektionens handlägg- ning av platsantal för fristående skolor, som följer på rambesluten, kommer myndigheterna att behöva samlat kommunicera ut de regio- nala ramarna tillsammans med de enskilda huvudmännens platsantal. Detta behövs för att ge de samverkande kommunerna en tydlig bild av hur stor del av ramen som upptas av platser hos enskilda huvud- män samt hur stort utrymmet i ramen är efter Skolinspektionens justeringar. Utredningen menar att även denna samordningsfråga är en lämplig uppgift för att i samråd med Skolinspektionen utveckla formerna för. För att beskriva vilka delar som utredningen menar bör ingå i ett förberedande uppdrag till gör vi nedan en sammanfattning av processen och ansvarsfördelningen Förslag om planering och dimensionering enligt förslagen samt beskriver vilka delar av processen för beslut om ramar som bör få mandat att utforma ytterligare. Beslutsprocessen för ramar för gymnasieskolans utbud Utredningens förslag innebär en styrning i flera steg, där , Skolinspektionen och huvudmännen har olika ansvar och mandat. Styrningen genom ramar syftar till att styra helheten i det regionala utbudet, men naturligtvis är det en styrning som får praktiska kon- sekvenser för de olika huvudmännens friutrymme att anordna gym- nasieutbildning. För att sammanfatta hur styrningen genom ramar i gymnasieskolan omsätts till en fördelning av elevplatser till olika huvudmän, redogör vi i följande avsnitt för processen som utredning föreslår. En schematisk bild av dessa steg återfinns på nästa sida. Därefter följer beskrivningar av de olika stegen. En mer detaljerad beskrivning av processen med konkreta exempel från ett fiktivt sam- verkansområde presenteras i bilaga 4. Förslag om planering och dimensionering Figur 6.1 Översiktsbild över beslutsprocessen för ramar i gymnasieskolan Förslag om planering och dimensionering 1: Planeringsunderlag och preliminär ram När har analyserat elevers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov ska myndigheten presentera dessa analyser för huvudmännen i form av preliminära ramar.114 Presentationen kan antingen göras skriftligt eller i dialogform genom regionala konferen- ser. Oavsett hur de preliminära ramarna kommuniceras så ska huvud- männen beredas möjlighet att lämna synpunkter på underlaget. 2: Huvudmännen redovisar preliminär planerad organisation När de preliminära ramarna har presenterats är det för huvud- männen för gymnasieskolor att redovisa hur många platser de plane- rar att erbjuda under den aktuella ramperioden. Detta sker genom att samtliga huvudmän lägger in sin preliminära platsplanering i sam- verkansområdets gemensamma antagningssystem. För att möjliggöra en effektiv hantering av uppgifterna bör det finnas automatiserad dataöverföring till från de regionala antagningssystemen. 3: beslutar ramar När huvudmännen redovisat sitt preliminära utbud beslutar Skol- verket om regionala ramar. Av ramarna ska framgå vilka utbildningar som ska erbjudas inom ett primärt samverkansområde för gymnasie- utbildning och det totala antalet platser på dessa. 4: Skolinspektionen justerar enskilda huvudmäns godkännanden Skolinspektionen ska därefter besluta om antal platser för varje en- skild huvudman. Vid ett sådant beslut ska Skolinspektionen ta hän- syn till samtliga huvudmän inom det samverkansområde som den enskilda huvudmannen är belägen inom. Platserna ska justeras så att skolornas får ett platsantal som är samma av proportion gentemot ramen som det platsantal man tidigare haft. Skolinspektionen ska dock ta hänsyn till särskilda skäl som gör att platsantal kan öka eller sänkas oproportionerligt. Myndigheten ska ta hänsyn till om det 114Se utredningens förslag i avsnitt 6.3.1 angående statliga myndigheters ansvar för behovsanalyser. Förslag om planering och dimensionering finns kända kvalitetsbrister från tillsyn. Om sådana finns ska detta påverka vid fördelningen av platser. Det betyder att en huvudman som fått kritik för kvalitetsbrister eller om en proportionell fördel- ning skulle innebära en för regionen lägre resurseffektivitet så ska det också påverka fördelningen av platser. Om en huvudman inte åtgärdat kvalitetsbrister så ska den inför en kommande fördelning tilldelas färre platser. Slutligen kan stora skillnader i efterfrågan vara ett särskilt skäl till att frångå proportionerlig fördelning. 5:Huvudmännen färdigställer sin planering och lägger in den i antagningssystemet inför antagningsprocessen När myndigheten beslutat om platser för de enskilda huvudmännen så vet också de samverkande kommunerna vilket utrymme som de enskilda huvudmännen tar i förhållande till ramen. finns alltså all information som de samverkande kommunerna behö- ver för att veta vilka ramarna är. Hur de samverkande kommunerna fördelar dessa platser mellan sig är kommunernas ansvar inom ramen för den samverkan om planering och dimensionering som ska finnas avtalad mellan kommunerna. planeringsunderlag och preliminära ramar kommer att utgöra ett underlag för dialog både mellan och huvud- männen men också huvudmännen emellan. Om huvudmännens upp- gifter om det preliminära utbudet ligger väl i linje med den föreslagna ramen så bör de följande stegen i planeringsprocessen gå smidigt. Det gäller dels beslut om regionala ramar, dels Skol- inspektionens beslut om platser samt kommunernas fördelning av platser sinsemellan. Figuren 6.1 ovan illustrerar stegen i beslutsprocessen som beskri- vits här. I bilden exemplifieras en planeringscykel där dialog om ut- budet inleds för att sedan resultera i ett utbud som ligger till grund för gymnasieantagningen för de elever som ska påbörja utbild- ning ungefär . Utredningen menar dock att periodicitet och tidsperspektiven i ramen och processen kring ramen ska vara en av de saker som bör få mandat att föreslå. Nästa avsnitt beskriver kortfattat motsvarande process för att besluta ramar för utbudet av sammanhållna yrkesutbildningar i kom- vux. Därefter beskrivs vidare de områden där utredningen bedömer Förslag om planering och dimensionering det som nödvändigt att förbereder utformningen av pro- cesserna. Beslutsprocessen för ramar för sammanhållna yrkesutbildningar i komvux För sammanhållna yrkesutbildningar inom komvux på gymnasial nivå ska staten enligt utredningens förslag genom besluta ramar för utbudet på kalenderårsbasis. Besluten avser vilka yrkes- områden som ska erbjudas i respektive samverkansområde. Steg 1: Planeringsunderlag och preliminär ram När har analyserat vuxnas efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov ska myndigheten presentera dessa analyser för huvudmännen i form av ett planeringsunderlag.115 Gällande arbets- marknadsbehoven är underlaget en gemensam analys av arbetsmark- nadens behov som gäller både komvux, arbetsmarknadsutbildningar och gymnasieskola när det gäller behovet av yrkesutbildningar. Under- laget följs upp med en dialog och kommunerna förmedlar sina syn- punkter till myndigheten. Underlaget och kommunernas återkopp- ling är den grund som har för att beslut om ram. Steg 2: beslutar ramar När huvudmännen redovisat sitt preliminära utbud beslutar Skol- verket om regionala ramar. Av ramarna ska framgå vilka yrkesområden som ska täckas in av de utbildningar som ska erbjudas inom ett pri- märt samverkansområde. Vid behov kan myndigheten peka ut områden där erbjudandet om platser ska öka eller minska. har även mandat att specificera krav om att utbudet ska innehålla en viss ut- bildning i de fall det finns nationellt fastställda sammanhållna yrkes- utbildningar. 115Se utredningens förslag i avsnitt 6.3.1 angående statliga myndigheters ansvar för behovsanalyser. Förslag om planering och dimensionering Steg 3: Kommunerna i samverkan verkställer ett utbud i enlighet med ramen Under det kalenderår som ramen gäller ska kommunerna i samver- kansområdet ansvara för att ett utbud i enlighet med ramen verk- ställs under årets gång. Bilden nedan är en schematisk beskrivning av förloppet. Där har tidsperspektivet exemplifierats och förloppet beskrivs som en årlig cykel. Tidplaner för processen är dock en av de saker som inom det reformförberedande uppdraget bör ha mandat att utforma. Figur 6.2 Översiktsbild över beslutsprocessen för ramar för sammanhållna yrkesutbildningar i komvux Reformerna bör förberedas i dialog med huvudmännen Utredningen föreslår att regeringen ger i uppdrag att i dialog med huvudmän och berörda myndigheter förbereda refor- men. bör också ges i uppdrag att utveckla de verktyg som krävs för t.ex. datainsamling, analys av arbetsmarknadens kompe- tensbehov, uppföljning av elevers etablering på arbetsmarknaden och övergång till högre utbildning. behöver också utveckla nya Förslag om planering och dimensionering former för regional dialog med huvudmännen. Det finnas flera syften med att upprätta formerna för de dialogerna, de ska tjäna ett syfte både i närtid under förberedande av reformen och . Skol- verket behöver exempelvis fånga upp huvudmännens kapacitet att producera utbildning. behöver även följa upp utfallet av tidigare ramar samt kommunicera innehållet i kommande rambeslut. Vår bedömning är att även bör ges i uppdrag att stödja regional samverkan. Om regeringen i enlighet med förslagen i betän- kandet års skolmyndighetsutredning inrättar en regionali- serad skolmyndighetsstruktur så bör det bidra till att underlätta myn- dighetens möjligheter att föra regionala dialoger om planering och dimensionering.116 Utöver dessa utvecklingsuppgifter och förberedelser av reformen anser utredningen att bör ges i uppdrag att utveckla och vidare utreda vissa avgränsningar av ramarnas tillämpning. Detta be- skrivs närmare nedan. Ramarnas detaljnivå avseende utbildningar är ett område för att utforma För att ramarna ska få tillräcklig styrande effekt för volymerna i olika utbildningar, behöver de vara konkretiserade på den nivå som avser styras. För gymnasieskolan är programnivån är en naturlig utgångs- punkt men inte en självklar nivå för ramar. På högskoleförberedande program är sannolikt programnivån tillräcklig. Vissa högskoleförbe- redande program är så lika att valet av program inte har någon större betydelse för etableringen på arbetsmarknaden eller övergången till högre utbildning. Exempelvis är det inte självklart meningsfullt att i statliga beslut om regionala ramar göra skillnad på t.ex. samhällsveten- skapsprogrammet och ekonomiprogrammet. Däremot är det stora skillnader mellan olika yrkesprogram och i flera fall är specialiser- ingen inom programmen så stor att statligt beslutade ramar behöver preciseras på inriktningsnivån. Inriktningarna på t.ex. el- och energi- programmet skiljer sig markant när det gäller yrkesutgångar och etablering efter utbildning, något som bör avspeglas vid beslut om ramar. Det betyder att beslut om regionala ramar kan ha olika detaljeringsgrad. I vissa fall behövs kanske inte ens åtskillnad 116SOU 2018:41 Statliga skolmyndigheter – för elever och barn i en bättre skola. Förslag om planering och dimensionering mellan olika program medan andra fall kräver att ramarna preciseras på inriktningsnivå. Utredningen anser att det bör ingå i reformuppdrag att närmare analysera vilken detaljeringsgrad de regio- nala ramarna bör ha för en ändamålsenlig styrning som b.la. ska bidra till förbättrad kompetensförsörjning. Inom vuxenutbildningen finns inte några nationella program och även om de sammanhållna yrkesutbildningarna har bidragit till en ökad tydlighet bedömer utredningen att dessa yrkespaket sannolikt i de flesta fall är en allt för detaljerad nivå. De sammanhållna yrkes- utbildningarna kan dessutom skilja sig mycket i omfattning, vissa är endast på 400 poäng medan andra kan vara upp till 1 400 poäng. Inom komvux bör ramen därför i stället specificera inom vilka olika yrkesområden som sammanhållna yrkesutbildningar ska erbjudas. Vid behov ska det av ramarna framgå om antalet utbildningsplatser bör öka eller minska.