sou · H8B338 · 2020-06-29 00:00:00 — Dessutom tillkommer att de behöriga myndigheterna ska bistå med information och rådgivning till perso- ner som omfattas av lagens skydd inom myndigheternas respektive ansvarsområden (jfr avsnitt 13.3). Detta kommer med all sannolik- het att medföra något större kostnader för hanteringen av de externa kanalerna och förfarandena jämfört med de interna. En omständighet verkar dock i motsatt riktning, dvs. innebär mer begränsade merkostnader för de externa kanalerna och förfarandena jämfört med de interna. De behöriga myndigheterna är, som angetts ovan, i regel tillsynsmyndigheter som hanterar anmäl- ningar och tips. Visselblåsarfunktionen kan därmed sägas innebära en viss omorganisering av den befintliga verksamheten, snarare än en etablering av en helt ny verksamhet. Som ovan konstaterats kommer inrättande av de externa rapporteringskanalerna och förfarandena att kunna effektivisera tillsynsmyndighetens arbete. Det kan i sammanhanget noteras att våra förslag kommer att medföra kostnader för de behöriga myndigheterna för att inrätta och ha både interna och externa rapporteringskanaler och förfaranden. Som konstaterats i avsnitt 8.20 krävs nämligen att de interna och externa rapporteringskanalerna och förfarandena inom en och samma myndighet är oberoende och självständiga i förhållande till varandra. Trots att rapporteringskanalerna och förfarandena enligt förslaget ska vara självständiga i förhållande till varandra bedömer vi att vissa av de initiala kostnaderna kommer att kunna vara gemensamma, t.ex. vad gäller framtagande av rutiner och utbildning. Detta är en följd av att de krav som ställs i flera avseenden är identiska för de interna och för de externa rapporteringskanalerna och förfarandena. Uppskattning av kostnader för att inrätta och driva externa rapporteringskanaler Beräkningarna i tabellen nedan bygger på flera osäkra antaganden om tidsåtgång för att vidta olika åtgärder och präglas därför av stor osäkerhet. I nedanstående exempel har vi utgått ifrån att det är en myndighet där en person kommer att arbeta med att hantera extern rapportering, eventuellt vid sidan av andra arbetsuppgifter. Detta kan naturligtvis variera mellan olika behöriga myndigheter beroende på det aktuella områdets omfång. Det kan antas att exempelvis miljö- området kommer att generera en större mängd rapportering än vad området strålskydd och kärnsäkerhet kommer att göra. har enligt uppgift cirka 1–2 årsarbetskrafter som bemannar visselblåsarfunktionen. Som ovan konstaterats skulle det dock även utan en visselblåsarfunktion krävas personal hos myn- digheten som tar emot anmälningar och tips från allmänheten, vilket gör det svårt att uppskatta vilka eventuella merkostnader som upp- står med anledning av våra förslag. Den initiala kostnaden kommer endast att påverka myndigheten medan den löpande kostnaden är årlig. Arbetet med att ta fram rutiner, inklusive planering, förhandling med arbetstagar- organisationer och utformning beräknas ta för den per- son som har huvudansvaret för att ta fram rutinerna. Inom myndig- heter kan man dessutom räkna med att rutinerna behöver förankras med t.ex. myndighetsledningen och andra personer inom myndig- heten. Det innebär att ytterligare tid kommer att behövas för att dessa personer ska sätta sig in i frågorna, vilket vi uppskattar . Vi utgår således från att arbetet med att ta fram rutiner kommer att uppgå . Arbetet med att hålla dessa uppdaterade beräknas i genomsnitt uppgå . Arbetet med att ta fram information till myndighetens webbplats uppskattas ta och för att hålla informationen uppdaterad. Vi förutsätter även i detta exempel att utbildningen sker internt. Utbildningsinsatser beräknas inlednings- vis ta både för genomförande och deltagande och för det fall att det tillkommer ny personal eller förändringar i myndighetens hantering sker. Vi utgår i exemplet från att det kommer in 150 rapporter . Av dessa beräknas 10 kräva en större arbetsinsats per rapport för att hantera. Vi räknar med att 20 av rapporterna tar per rapport att hantera. Av de inkomna rapporterna be- räknas 40 stycken ta per rapport att hantera. De återstå- ende 80 rapporterna kräver en arbetsinsats per rapport. Det innebär en tidsåtgång på totalt cirka för att hantera rapporter. Utöver detta kommer de behöriga myndigheterna att behöva bi- stå med stödåtgärder i form av rådgivning och information till per- soner som omfattas av lagens skydd inom myndigheternas respek- tive ansvarsområde. Vi uppskattar att detta kan ta cirka i anspråk. Vid beräkningarna har vi utgått från att det är en anställd med en befattning som handläggare som kommer att utföra uppgifterna. Den genomsnittliga månadslönen för en handläggare i statlig sektor är enligt uppgifter från SCB. I exemplet räknar vi för en heltidstjänst, vilket innebär en lön om Den genomsnittliga lönenivån har multi- plicerats med schablonvärdet 1,84 för att innefatta semesterersätt- ning, arbetsgivaravgifter och en overheadkostnad, vilket ger en löne- kostnad om . Utöver kostnaderna för att inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden kommer de behöriga myndigheterna, som ovan kon- staterats, även att få kostnader för att inrätta interna rapporterings- kanaler och förfaranden. Tabell 19.4 Minimikostnad för behöriga myndigheter att inrätta externa rapporteringskanaler Kostnad för de 19 myndigheter som föreslås som behöriga myndigheter år (timmar) år (kronor) Som ovan angetts har vi bedömt att de myndigheter som vi föreslår som behöriga myndigheter har de resurser som krävs för att inrätta och hantera de externa rapporteringskanaler och förfaranden som direktivet kräver. Flera av myndigheterna är dessutom redan i dags- läget behöriga myndigheter, innebärande ett visst tillsynsansvar, enligt unionsrättsakter som omfattas av direktivets tillämpnings- område. och har även befint- liga externa visselblåsarfunktioner. För en tillsynsmyndighet får det vidare anses vara en central uppgift att ta emot och hantera rappor- tering eller inkomna tips som ett steg i att fånga upp impulser och inleda tillsyn. Inrättande av externa rapporteringskanaler och för- faranden kan ses som ett sätt att förstärka denna tillsynsfunktion hos myndigheterna. Enligt vår bedömning bör de merkostnader som förslagen medför för de behöriga myndigheterna, trots att de även kommer att vara skyldiga att inrätta interna rapporteringskanaler, kunna rymmas inom befintliga ramar och hanteras genom ompriori- teringar av befintliga resurser. Vi föreslår i avsnitt 15.2 att regeringen ska utse att utöva tillsyn över att arbetsgivare följer lagens bestämmelser om interna rapporteringskanaler och förfaranden. ska dock inte utöva tillsyn om en arbetsgivare är skyldig enligt en annan lag eller förordning att ha en intern rapporteringsordning och en annan myndighet enligt den lagen eller förordningen utövar till- syn över den skyldigheten. ska enligt våra förslag ha rätt att besluta om de förelägganden som behövs för att arbets- givaren ska fullgöra skyldigheten att lämna upplysningar eller hand- lingar, eller för att arbetsgivaren ska fullgöra de krav som ställs på interna rapporteringskanaler och förfaranden. Ett föreläggande ska få förenas med vite. Vi har föreslagit att ett vitesföreläggande även ska få riktas mot staten som arbetsgivare. När föreläggandet har förenats med vite ska det enligt vårt förslag få överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Ett beslut som inte har förenats med vite ska dock inte få överklagas. Vi föreslår att prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Att utöva tillsyn över att arbetsgivare inrättar interna rappor- teringskanaler kommer att utgöra en ny arbetsuppgift för Arbets- miljöverket. utövar myndigheten tillsyn över arbetsgivare. Det är svårt att uppskatta i vilken utsträckning uppgiften kan medföra en ökad arbetsbelastning för Arbetsmiljö- verket, men det kan inte uteslutas att det kan krävas en ökning av anslagen till myndigheten. Förslagen kan bidra till goda förhållanden i arbetsmiljön på arbetsplatserna. Detta skulle i för- längningen kunna få viss positiv effekt för tillsyn över arbetsmiljöregelverket och myndighetens uppgift att verka för goda förhållanden i arbetsmiljön och att arbetsmiljöregelverket följs. föreslås i avsnitt 13.4 även vara den myndighet som ska handlägga och besluta frågor om statsbidrag till arbetsmark- nadens parter och vissa andra organisationer för att tillhandahålla stödåtgärder till personer som omfattas av lagens skydd. Myndig- heten prövar frågor om och betalar ut visst statsbidrag till arbetsmarknadens parter för främjande av kunskapsutbyte och samverkan med myndigheter i syfte att motverka brott och andra regelöverträdelser i arbetslivet, dvs. arbete mot osund konkurrens i arbetslivet. Ett alternativ hade varit att den uppgiften läggs på de be- höriga myndigheterna, men vi har bedömt att det inte är lämpligt att en sådan uppgift läggs på någon som har till uppgift att ta emot och utreda sådan rapportering som skyddas enligt den föreslagna lagen. För att finansiera handläggning av och utgifter för statsbidrag bedömer vi att det är nödvändigt med ytterligare anslag till Arbets- miljöverket. administrerar, som redan nämnts, statsbidrag till arbetsmarknadens parter för arbete mot osund kon- kurrens i arbetslivet. Vi bedömer att anslag i motsvarande storlek bör ges med anledning av de förslag vi nu lämnar. Mål i Arbetsdomstolen om hindrande åtgärder och repressalier Vi föreslår i avsnitt 16.2 att mål om tillämpningen av den nya lagens bestämmelser om förbud mot hindrande åtgärder och repressalier ska handläggas enligt arbetstvistlagen om den som påstås ha utsatts för den hindrande åtgärden eller repressalien är en arbetstagare, in- hyrd arbetstagare, volontär eller praktikant. Mål enligt arbetstvist- lagen handläggs hos Arbetsdomstolen, antingen som första instans eller fullföljdsinstans. Förslaget innebär en ny reglering vad gäller skydd vid rapport- ering, bl.a. i form av förbud mot repressalier. Visselblåsarlagen, som ger skydd för arbetstagare som slår larm, har dock gällt . Enligt vad vi har erfarit har den lagen endast medfört en process i domstol, och således försumbara kostnads- ökningar. Det är förenat med svårigheter att förutse i vilken mån våra förslag kan väntas leda till en större andel processer och ökad arbetsbörda för Arbetsdomstolen. Det kan dock inte uteslutas att domstolens arbetsbelastning kan komma att påverkas något, men inte i sådan utsträckning att kostnaderna inte ryms inom befintliga anslagsramar. Mål i allmän domstol om hindrande åtgärder och repressalier När den som påstår sig ha utsatts för hindrande åtgärder eller repres- salier inte är arbetstagare, inhyrd arbetstagare, volontär eller praktikant ska målet prövas av allmän domstol och handläggas enligt bestäm- melserna i om rättegången i tvistemål där förlikning om saken är tillåten. Även mål som ska handläggas enligt arbets- tvistlagen kommer först att prövas av allmän domstol, dvs. tingsrätt som första instans, om den som påstås ha utsatts för den hindrande åtgärden eller repressalien inte företräds av en arbetstagarorganisa- tion. Förslagen i denna del skulle kunna leda till en viss ökning av pro- cesser och därigenom ökad arbetsbörda, men även hos dessa dom- stolar kan det antas att kostnadsökningen kommer att rymmas inom befintliga ramar. Mål i förvaltningsdomstolarna om vitesförelägganden Om riktar ett föreläggande med vite mot en arbetsgivare kan detta komma att överklagas till förvaltningsdom- stol. Även utdömande av vitet kommer att handläggas av förvalt- ningsdomstol. Vi bedömer att detta kommer att aktualiseras endast i ett fåtal fall. Kostnaderna för förvaltningsdomstolarna bedöms där- för vara försumbara och kunna finansieras inom befintliga ramar. Interna rapporteringskanaler och förfaranden Ett alternativ hade varit att införa ett krav på samtliga statliga myn- digheter att införa interna rapporteringskanaler och förfaranden, dvs. även de med färre än 50 anställda. Det skulle innebära att ytterligare 140 statliga myndigheter skulle omfattas av kravet. Enligt vår mening är det dock önskvärt att mindre statliga myn- digheter kan behålla möjligheten att själva avgöra om det finns behov av att införa någon form av interna rutiner för rapportering. I vissa fall anser vi att det skulle vara orimligt att lägga en sådan börda på en statlig myndighet, inte minst på myndigheter med mycket små per- sonalresurser. Förutsättningarna för att inrätta interna rapporter- ingskanaler och förfaranden i förhållande till nyttan av att ha sådana för små myndigheter motiverar enligt vår mening inte att ett sådant krav införs. Om en statlig myndighet anser att det finns ett behov av interna rutiner för rapportering bör dessa rutiner kunna utformas ut- ifrån vad myndigheten finner lämpligt, utan att myndigheten tvingas uppfylla alla direktivets krav på interna rapporteringskanaler och för- faranden. Mot denna bakgrund har vi i avsnitt 7.6 gjort bedömningen att möj- ligheten enligt artikel 8.9 att undanta vissa statliga myndigheter bör utnyttjas. Arbetsgivare i den statliga sektorn med färre än 50 arbets- tagare bör således inte omfattas av skyldigheten att tillhandahålla interna rapporteringskanaler och förfaranden. Externa rapporteringskanaler och förfaranden Ett alternativ vad gäller utseende av behöriga myndigheter skulle kunna vara att samtliga statliga myndigheter utses som behöriga myndig- heter. Det skulle dock sannolikt leda till betydande och omotiverade kostnader samt dessutom medföra en viss gränsdragningsproblema- tik eftersom vissa myndigheters ansvarsområden är närliggande. Ett annat alternativ skulle kunna vara att utse endast en myndig- het som behörig att ta emot all extern rapportering, oavsett vilka överträdelser det är fråga om. Direktivet tycks inte utesluta en sådan lösning. Vi har dock i avsnitt 8.7 gjort bedömningen att det inte vore lämpligt att vare sig tillskapa en helt ny myndighet med uppgift att ta emot, utreda och följa upp samtliga externa rapporter om miss- förhållanden eller att lägga denna uppgift på en enda befintlig myn- dighet. Rapporterade missförhållanden kommer ofta att röra områden eller branscher där det redan finns myndigheter med expertkunskap och tillsynsansvar och det skulle därför bli en ineffektiv ordning att utse endast en behörig myndighet. Ett tredje alternativ hade varit att utse behöriga myndigheter för alla de missförhållanden som omfattas av lagens tillämpningsområde och inte endast för sådana missförhållanden i form av överträdelser som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Enligt direktivet krävs att medlemsstaterna ska säkerställa att det finns behöriga myn- digheter som via externa rapporteringskanaler tar emot rapportering om sådana överträdelser som omfattas av direktivets tillämpnings- område (artiklarna 5.1, 10 och 11). I avsnitt 8.7 har vi gjort bedöm- ningen att medlemsstaterna själva bestämmer om det ska utses ytter- ligare behöriga myndigheter för att ta emot och följa upp överträdelser som inte omfattas av direktivets materiella tillämpningsområde. Det är dock inte nödvändigt eftersom det i en situation där det saknas en behörig myndighet ändå kommer att vara möjligt att rapportera skyddat. Rapportering får då i stället ske till valfri myndighet om de föreslagna förutsättningarna för extern rapportering är uppfyllda. Att utse behöriga myndigheter för de överträdelser som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde skulle vara förenat med betydande kostnader. Vidare skulle det vara förenat med ansenliga juridiska och organisatoriska svårigheter, t.ex. när det gäller gräns- dragningen mellan de behöriga myndigheternas ansvarsområden och utveckling av expertkunskaper på områden där det inte finns myndigheter med tillsynsansvar. Eftersom redan utseende av be- höriga myndigheter i den utsträckning som direktivet kräver innebär ett stort steg i förhållande till nuvarande läge i anser vi att det inte är lämpligt att utse behöriga myndigheter i större utsträckning än vad som krävs enligt direktivet. Ett fjärde alternativ hade varit att de utsedda behöriga myndig- heterna endast ska ansvara för det som omfattas av direktivets tillämpningsområde. Direktivets tillämpningsområde är begränsat till överträdelser av bestämmelser som genomför eller kompletterar en unionsrättsakt eller en direkt tillämplig unionsrättsakt, inom de områden som anges i direktivet. Det innebär att om de behöriga myndigheterna skulle ansvara för ett ansvarsområde som exakt mot- svarar visselblåsardirektivets tillämpningsområde – i stället för ett område som vi föreslår – skulle det behöva göras en uppräkning över samtliga unionsrättsakter som anges i direktivet för att definiera de behöriga myndigheternas respektive ansvarsområde. Vi har i av- snitt 8.8.2 gjort bedömningen att det inte är en lämplig lösning. Den rapporterande personen kan inte förväntas veta om en enskild be- stämmelse i en svensk författning har sin grund i en unionsrättsakt som finns uppräknad i visselblåsardirektivet eller inte. 19.5Konsekvenser för kommuner och regioner 19.5.1Interna rapporteringskanaler och förfaranden Förslaget att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden gäller för samtliga arbetsgivare med 50 eller fler arbetstagare. Även kommuner och regioner med 50 eller fler anställda kommer att om- fattas av dessa krav, i deras egenskap av arbetsgivare. finns det 290 kommuner och 21 regioner i . Ingen av dem har färre än 50 arbetstagare, varför kravet att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden omfattar alla kommuner och regioner. Det finns stora variationer bland kommunerna i . Den största kommunen, , har nästan 1 000 000 invånare och har naturligtvis helt andra förutsättningar att fullgöra sina uppdrag än vad minsta kommun, , har med knappt 2 500 invånare. Förutsättningarna för att inrätta interna rapporter- ingskanaler och förfaranden och nyttan av att ha sådana är påtagligt olika mellan de nu nämnda kommunerna. En mycket stor del av offentlig verksamhet i bedrivs av kommuner och regioner. Upphandlingar inom kommuner och re- gioner uppgår till mångmiljardbelopp . I direktivets skäl 52 framhålls särskilt att skyldigheten att inrätta interna rapporterings- kanaler och förfaranden bör gälla alla upphandlande myndigheter och upphandlande enheter, på lokal, regional och nationell nivå, i syfte att särskilt säkerställa att reglerna om offentlig upphandling inom den offentliga sektorn respekteras. Vi har därför i avsnitt 7.6 bedömt att även kommuner med färre än 10 000 invånare bör omfattas av förslaget att inrätta interna rap- porteringskanaler, trots att direktivet ger utrymme för att undanta sådana från skyldigheten (jfr artikel 8.9). Det går dock inte att bortse från att skyldigheten att inrätta interna rapporteringskanaler och förfaranden för vissa kommuner, särskilt för de mindre, kommer att innebära en administrativ börda och kostnader som kan upplevas som betungande. Vi menar dock att detta kan beaktas på annat sätt. Av artikel 8.9 tredje stycket framgår att medlemsstaterna får före- skriva att interna rapporteringskanaler får delas mellan kommuner eller drivas av gemensamma kommunala myndigheter i enlighet med nationell rätt. I syfte att värna framför allt de mindre kommunernas intresse föreslår vi i avsnitt 7.8 bestämmelser som medför att samt- liga kommuner och regioner kommer att ha möjlighet att dela interna rapporteringskanaler. Kommuner och regioner kommer även att, i likhet med övriga arbetsgivare som har att inrätta interna rapporteringskanaler och för- faranden, ha möjlighet att anlita utomstående leverantörer. Befintliga visselblåsarfunktioner hos kommuner och regioner Det kan noteras att det i har inrättats flera interna vissel- blåsarfunktioner inom både kommuner och regioner. Några exem- pel på större kommuner som har visselblåsarfunktioner är , , , , , , , , , och . Som exempel på regioner med vissel- blåsarfunktioner kan nämnas , , , och . Av 245 kommuner som har besvarat en förfrågan från SKR om förekomsten av befintliga visselblåsarsystem har uppgett att de har sådana. För regionerna har av de 18 som besva- rat frågan angett att de har ett visselblåsarsystem. Av undersökningen att döma är det således en majoritet av kommunerna och regionerna som inte har någon form av visselblåsarfunktion. och är exempel på kommuner med befintliga visselblåsarfunktioner. I har det endast kommit in en hand- full ärenden sedan funktionen inrättades . I kommer det in cirka 50 ärenden . Exemplet visar att den tidsåtgång som kommer att krävas för att hantera rapporter kan komma att variera i hög grad mellan kommuner och regioner och mellan olika år. kommuner och regioner har totalt cirka 1,2 miljoner anställda. Eftersom kommunerna varierar påtagligt i storlek – från med nästan 1 000 000 invånare till med knappt 2 500 invånare – ligger det i sakens natur att antalet anställda varierar stort mellan olika kommuner. Antalet anställda kan antas påverka antalet rapporter vilket innebär att även antalet rapporter kommer att variera kraftigt mellan olika kommuner. Många kommuner och samtliga regioner har dock ett stort antal anställda. För att kunna uppskatta någon form av minimikostnad bedömer vi att de resone- mang och beräkningar som vi redogjort för ovan gällande stora före- tag (se avsnitt 19.3.1 och tabell 19.3) kan ha viss aktualitet även för kommuner och regioner. Om vi antar att månadslönen är densamma som för en handläggare i statlig sektor, att tidsåtgången skulle vara densamma som i tabellen avseende stora företag och att summan multipliceras med schablonvärdet 1,84, skulle den initiala kostnaden för samtliga 290 kommuner och 21 regioner vara och motsvarande löpande kostnad vara . Viktigt att notera är dock att för kommuner och regioner har vi föreslagit en möjlighet att dela rapporteringskanaler och förfaranden oavsett kommunens eller regionens storlek. En sådan möjlighet kommer sannolikt att utnyttjas i stor utsträckning och medför då en kostnadseffektivisering. I14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning av den kom- munala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen i be- tänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska därför, utöver förslagens konsekvenser, också de särskilda avvägningar som har lett fram till förslagen särskilt redovisas. Den kommunala självstyrelsen har en lång tradition i och innebär att det ska finnas en självständig och, inom vissa ramar, fri bestämmanderätt för kommuner och regioner. Våra förslag påverkar i viss mån kommunernas och regionernas möjlighet att bestämma hur de ska bedriva och organisera sin verksamhet i och med att det införs ett krav på att inrätta interna rapporteringskanaler för samt- liga kommuner och regioner med 50 eller fler arbetstagare. Skyldig- heten införs för dem i deras egenskap av arbetsgivare. bördan för kommunerna och regionerna har vi i avsnitt 7.8 föreslagit en möjlighet för samtliga kommuner och regioner att dela interna rapporteringskanaler och förfaranden. Enligt vårt förslag kommer att utöva tillsyn över att arbetsgivare inrättar interna rapporteringskanaler och för- faranden och kommer i egenskap av tillsynsmyndighet att få besluta om vitesförelägganden. Detta kommer att gälla även i förhållande till kommuner och regioner. Därmed kommer förslagen att innebära statlig tillsyn avseende verksamheter i kommuner och regioner, dock endast i deras egenskap av arbetsgivare. I och med att den föreslagna regleringen är generell för arbets- givare och att kommuner och regioner endast omfattas i deras egen- skap av arbetsgivare bedömer vi att förslagen inte utgör en inskränk- ning i den kommunala självstyrelsen.