sou · H8B341 · 2020-06-26 00:00:00 — Kommunerna tar redan ansvar för enskilda arbetslösa, framför allt inom . Att åta sig ytterligare uppgifter för enskilda så att kommunerna får större möjligheter till helhetsansvar kan underlätta och effektivisera kommunernas arbete. Det skulle för vissa grupper kunna vara samhällsekonomiskt effektivare om de redan har en stor del av sina kontakter med kommunerna i stället för med Kommuner har i allmänhet främst erfarenhet av arbetsmarknadsåtgärder som är av rustande karaktär, t.ex. praktik, förberedande stöd och olika utbildningsinsatser. Men även om tyngdpunkten ofta ligger på att stödja individer som har en relativt lång väg till ett reguljärt arbete eller utbildning förekommer det också att kommuner ger individer stöd hela vägen fram till ett arbete eller en utbildning. Om kommuner medverkar i den statliga arbetsmarknadspolitiken med vissa, tydligt avgränsade, förberedande arbetsmarknadsinsatser eller ges möjlighet att få ett bredare uppdrag kan därför ha betydelse. Vilket slags uppdrag som är lämpligt för en kommun att utföra åt Arbetsförmedlingen kan också variera mellan kommuner med olika förutsättningar. Kommuner ska ersättas för de eventuella tjänster de utför på uppdrag av Arbetsförmedlingen, och medverkan ska därför inte innebära ökade kostnader för kommunerna. Om en kommun utför tjänster på uppdrag av Arbetsförmedlingen kan det medföra att kommunen får betalt för en arbetsmarknadsinsats som den annars skulle ha utfört med egna medel. En risk är att kommunernas verksamhet riktas mot de insatser som ger intäkter, dvs. att kommunernas verksamhet och personal styrs mot de arbetsmarknadspolitiska insatser som de har möjlighet att få ersättning för, oavsett om dessa insatser är de som kommunen bedömer som viktigast. Att resurserna riktas mot insatser som Arbetsförmedlingen betalar för skulle enligt ett sådant resonemang kunna få konsekvenser för kommunernas verksamhet i övrigt. Detta skulle kunna liknas vid det som ibland refereras till som s.k. cream skimming i diskussionen kring privata utförare inom arbetsmarknadspolitiken, dvs. att resurserna koncentreras till deltagare som har störst chanser till sysselsättning, vilket i sin tur ger intäkter. En motvikt till ett sådant scenario är att kommunerna har starka incitament för att mottagare av ekonomiskt bistånd ska få en egen försörjning. En del av de kommuner som utredningen talat med har svårt att se hur rollen som leverantör i konkurrens med andra fristående aktörer passar för en kommun. De menar t.ex. att kommunen då är en neutral part gentemot Arbetsförmedlingen. En annan synpunkt som framkommit i utredningens kontakter med representanter för kommunerna är att det kan vara en kortsiktig lösning för en kommun att gå in som leverantör, t.ex. om andra alternativ saknas, men att det som egentligen behövs är mer långsiktiga lösningar för de grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden och där kommunerna bär försörjningsansvaret. Kommuners medverkan som leverantör eller tillhandahållare av arbetsmarknadstjänster på annat sätt ska enligt utredningens direktiv ske på frivillig basis. Det innebär som utgångspunkt att deras medverkan är förenlig med den kommunala självstyrelsen. kan det finnas ekonomiska svårigheter för kommuner att avstå om det innebär viss ersättning för insatser som de har möjlighet att tillhandahålla. Det skulle t.ex. kunna vara svårt att avstå om en kommun redan utför liknande insatser på eget initiativ och med egen finansiering. Om kommunerna utför arbetsmarknadstjänster på uppdrag av Arbetsförmedlingen har de också, i likhet med andra leverantörer, vissa ramar för hur de får utforma verksamheten, t.ex. vilka aktiviteter som är godkända inom ramen för uppdraget. Kommunen kan alltså inte bestämma fritt hur denna del av verksamheten ska fungera, även om de kan välja att inte delta. Det kan därför innebära restriktioner av redan befintlig verksamhet om ersättning ska kunna utgå. På det hela taget måste förbättrade möjligheter för kommunerna att medverka till att utföra statliga arbetsmarknadspolitiska insatser ändå anses som positivt för den kommunala självstyrelsen eftersom kommunerna själva avgör om de vill delta eller inte. Uppdraget har varit inriktat mot att möjliggöra kommunernas medverkan i den statliga arbetsmarknadspolitiken. I den mån regionerna medverkar eller vill medverka i den kommer därför inte att tydliggöras genom denna utredning. Regionerna ansvarar för det regionala tillväxtarbetet och ska utarbeta en regional utvecklingsstrategi i samverkan med bl.a. berörda kommuner och statliga myndigheter.16 Utredningen ser inte någon direkt påverkan på detta arbete till följd av att enskilda kommuner utför uppgifter på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Det kan dock tänkas att det kan komma att finnas ett 16Förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete. regionalt behov av samverkan för att hantera gemensamma regionala förutsättningar och konsekvenser av kommunernas medverkan. Företag som är leverantörer har det funnits ungefär 200 fristående aktörer som levererat valfrihetstjänsten STOM på uppdrag av Arbetsförmedlingen.17 Det saknas uppgifter från Arbetsförmedlingen om storleken på leverantörerna men många av dessa företag har få deltagare och är därför troligen mindre företag. För övriga tjänster är antalet leverantörer färre. fanns det färre än tio leverantörer för följande tjänster som anskaffas via : Introduktion till arbete (sex leverantörer), Yrkessvenska (åtta leverantörer) och Individuellt pedagogiskt stöd till utbildning (två leverantörer). När det gäller de upphandlade utbildningstjänsterna Förberedande utbildning och Arbetsmarknadsutbildning har antalet leverantörer totalt sett för båda dessa tjänster varierat mellan 99 och 139 de senaste tre åren.18 har det förekommit kommuner som levererat tjänsten Arbetsmarknadsutbildning åt Arbetsförmedlingen, men inte . Hur marknaden för utbildningstjänster påverkades av att enstaka kommuner levererade tjänsten är oklart. Antalet leverantörer för Arbetsmarknadsutbildning och Förberedande utbildning har minskat . En orsak som Arbetsförmedlingen nämner i sin årsredovisning är att deltagarantalet har sjunkit.19 De företag som är leverantörer till Arbetsförmedlingen kommer med stor sannolikhet att påverkas om kommuner i ökad utsträckning utför tjänster på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Flera av dessa aspekter tas även upp i avsnitt 8.2.2. Svårigheter med att uppnå konkurrensneutralitet mellan kommuner och privata leverantörer är ett exempel. Kommunerna finansieras med skattemedel och har genom sina myndighetsroller samhällsfunktioner. Kommunerna har flera fördelar gentemot företagen då de inte kan gå i konkurs och har andra ekonomiska incitament utöver en ersättning från Arbetsförmedlingen, som t.ex. minskat försörjningsstöd. De kan också dra 17Arbetsförmedlingens årsredovisning 2019, s. 63. 18Arbetsförmedlingens årsredovisning 2019, s. 63. 19Arbetsförmedlingens årsredovisning 2019, s. 62. nytta av sina samhällsfunktioner genom att kombinera dessa med verksamheter som de utför i konkurrens. Privata aktörer saknar dessa fördelar, vilket försvårar för dem att verka på en marknad där även kommuner deltar. Kommuner kommer genom sina olika verksamheter i kontakt med arbetssökande på flera sätt, vilket gör att det även kan vara svårt att uppnå likvärdighet i valsituationer mellan kommuner och privata utförare. Detta gäller särskilt om en kommun utför tjänster på uppdrag åt Arbetsförmedlingen för arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden eftersom de är individer som sannolikt har kontakter med flera myndigheter. Det kan därför finnas en risk att effekten för företagen blir särskilt negativ om kommuner är leverantörer när det är den enskilde som själv väljer utförare. Detta eftersom en del av problemen är relaterade till att kommunen kan ha ett försteg när den enskilde redan kan ha kontakt med kommunen till följd av sin arbetslöshet. Att uppnå så likvärdiga villkor som möjligt är också särskilt svårt i de fall då Arbetsförmedlingen använder resultatbaserade ersättningssystem (se avsnitt 8.2.2). Om kommuner tillhandahåller tjänster inom ramen för samverkan eller får bidrag för att utföra en viss verksamhet är konsekvenserna för privata leverantörer inte lika direkta eller uppenbara, även om det kan innebära att förutsättningarna för leverantörerna att sälja tjänster till Arbetsförmedlingen kan påverkas inom det område eller den typ av tjänst där kommuner medverkar på ett sådant sätt. Konsekvenserna för företagen blir troligen särskilt tydliga för små företag och för företag som är aktiva i kommuner där deltagarantalet är litet och utrymmet för etablering är mindre. Det kan även bli svårare för företag att planera långsiktigt då det finns en osäkerhet om kommuner går in som leverantörer eller inte. Denna osäkerhet kan också finnas när det gäller andra privata leverantörer, men i fallet med kommunerna tillkommer osäkerhet kring i vilken utsträckning konkurrensen sker på lika villkor. Reformeringen av Arbetsförmedlingen syftar till att fristående aktörer ska utföra de rustande och matchande insatserna i ökad utsträckning och kommuners medverkan kan därför även påverka framtida företag på en sådan presumtiv marknad (se även 8.2.2). Den absoluta majoriteten av företag i är inte leverantörer till Arbetsförmedlingen och för dem är konsekvenserna av att kommuner utför uppgifter åt Arbetsförmedlingen inte lika direkta. Om kommuners medverkan möjliggör arbetsmarknadsåtgärder för arbetslösa i områden där tillhandahållandet är otillräckligt, t.ex. om det saknas privata leverantörer, kan detta vara positivt för vissa företags kompetensförsörjning. En ökad aktivitet för arbetssökande och arbetsgivare kan främja det lokala näringslivet och dess företag. är det viktigt att betona att kommuner främst har ett lokalt kompetensförsörjningsperspektiv. I de fall en kommun utför arbetsmarknadsinsatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen är det myndigheten som bör säkra det nationella kompetensförsörjningsperspektivet. 8.2.8Konsekvenser för de arbetssökande Om kommuner får utföra insatser åt Arbetsförmedlingen kan det öka chanserna för att insatser finns i hela landet och därmed möjligheter att få ta del av dem oavsett var de arbetssökande bor. En förutsättning är dock att kommuner har möjligheter att utföra insatser åt Arbetsförmedlingen, och önskar göra det, i de delar av landet som saknar utförare. En möjlig konsekvens är att det å ena sidan blir svårt för enskilda arbetssökande att skilja på när kommunen agerar som myndighetsutövare och kommun och när kommunen möter den arbetssökande i rollen som leverantör åt Arbetsförmedlingen. Å andra sidan har kommunerna redan olika roller som kan utföras var och en för sig eller i ett sammanhang utan att det är klart för den enskilde vilken eller vilka roller som är aktuella. Det kan också finnas fördelar för en arbetssökande att få ta del av kommunernas kompetens och erfarenhet inom arbetsmarknadsområdet, även om dessa kan variera mellan kommuner. Kommunernas närhet till, och kännedom om, vuxenutbildning och sfi kan också vara en fördel för den arbetssökande. I den modell som utredningen utgått ifrån ska Arbetsförmedlingen fortsatt ha ansvaret för planering av och beslut om insatser för de arbetssökande. Om arbetssökande kan komma ifråga för insatser där kommunen är utförare åt Arbetsförmedlingen beror alltså på vad Arbetsförmedlingen kommer fram till i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen. 8.2.9Brottslighet, integration, jämställdhet och miljö En lägre arbetslöshet kan visserligen hänga ihop med minskad brottslighet, men har de arbetsmarknadspolitiska programmen inte haft någon dämpande effekt på brottsligheten.20 Att kommunerna agerar som leverantörer till Arbetsförmedlingen bedöms därför inte ha några givna konsekvenser för brottsligheten, även om det skulle innebära en ökad tillgänglighet till statliga arbetsmarknadspolitiska insatser. Kommunerna har tillsammans med Arbetsförmedlingen en viktig roll i arbetet med att integrera nyanlända utrikesfödda. Utökade möjligheter till insatser kan underlätta nyanländas etablering i arbetslivet. Att kommunerna medverkar som utförare även inom Arbetsförmedlingens ansvarsområde har i sig ingen direkt påverkan på möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. I ett sådant system är det fortfarande Arbetsförmedlingen som avgör vilka insatser som ska ges och till vilka personer, och det är främst genom dessa beslut som skillnader mellan inrikes- och utrikesfödda bör beaktas. En väl fungerande samverkan mellan t.ex. Arbetsförmedlingen och kommunerna är centralt för en väl fungerande integrationsprocess. Arbetsmarknadspolitik behöver här samspela med integrationspolitik, socialpolitik och utbildningspolitik. Nyanlända är en grupp som tar del av flera typer av insatser från kommunerna. Kommunerna har t.ex. en viktig uppgift i form av sfi och annan vuxenutbildning, vilka är insatser som kan behöva samordnas med andra typer av åtgärder. Det är möjligt att denna samordning eventuellt underlättas om kommunerna också utför arbetsmarknadstjänster åt Arbetsförmedlingen, men Arbetsförmedlingen och kommunerna 20Nilsson och Agell (2003), Crime, unemployment and labour market programs in turbulent times. behöver säkerställa att samverkan kring nyanlända fungerar även om Arbetsförmedlingen beställer vissa tjänster av en kommun. Utgångspunkten för ett reformerat system, i likhet med de förutsättningar som råder, är att Arbetsförmedlingens verksamhet ska utformas så att den främjar mångfald och jämställdhet samt motverkar diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden.21 Detta gäller oavsett vem som utför uppgifter på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Fördelningen mellan kvinnor och män som deltar i de upphandlade tjänsterna är ojämn. Detta gäller t.ex. för arbetsmarknadsutbildningar där av deltagarna var kvinnor och var män 2019.22 Fler män än kvinnor har också anvisats till STOM . I Arbetsförmedlingens analys av reformeringen framgår även att myndigheten ser risker ur ett jämställdhetsperspektiv med det statistiska verktyg som bedömer en individs avstånd från arbetsmarknaden. En sådan risk är om profileringen baseras på stereotyper i stället för att kvinnors och mäns jobbchanser bedöms utifrån hela arbetsmarknaden, uppger ser också ett behov av att bredda utbudet av levererade tjänster och få mer variation i insatserna som en del i att öka jämställdheten.24 Att uppnå lika goda resultat, dvs. övergång till arbete eller utbildning, för kvinnor och män är också en viktig del i arbetet. Att kommunerna medverkar bör i sig inte ha någon inverkan på jämställdheten, men beställare och utförare behöver aktivt arbeta för att män och kvinnor deltar i samma utsträckning. Ytterst ligger ansvaret på Arbetsförmedlingen som anvisar till insatserna. 213 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 22Arbetsförmedlingens årsredovisning 2019, s. 61. 23Arbetsförmedlingen (2019), Vissa förutsättningar inför reformeringen av Arbetsförmedlingen, s. 314. 24Arbetsförmedlingen (2019), Vissa förutsättningar inför reformeringen av Arbetsförmedlingen, s. 315. Att kommunerna agerar som leverantörer till Arbetsförmedlingen har inga omedelbara konsekvenser för miljön. Ett större lokalt utbud av arbetsmarknadspolitiska insatser skulle i viss mån kunna minska resandet, men bidraget till minskad klimatpåverkan är sannolikt begränsat. 8.3Konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har ovan redovisat konsekvenser av att kommuner utför arbetsmarknadspolitiska insatser åt Arbetsförmedlingen med gällande reglering eller oavsett hur den närmare regleringen är utformad. I det följande redovisar utredningen konsekvenserna av de förslag som utredningen lämnar för att förbättra förutsättningarna för kommuners medverkan. Redovisningen avgränsas till de skillnader som kan bedömas att förslagen innebär i förhållande till den redovisade konsekvensbeskrivningen. Detta gäller även bedömningar av eventuella kostnadseffekter. I viss mån redovisas också vad alternativa förslag skulle innebära eller vad det innebär om förslagen inte genomförs. 8.3.1Tydliggörandet av kommunernas egna befogenheter på arbetsmarknadsområdet Förslaget, som övervägs i avsnitt 7.2.1, innebär att lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd upphävs och att kommunernas egna befogenheter på arbetsmarknadsområdet regleras i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Utredningen bedömer att det inte är möjligt att beskära kommunernas befogenheter att verka på arbetsmarknadsområdet utan att det innebär ett ganska långtgående ingripande i förhållandet mellan stat och kommun. Det är knappast heller möjligt att i praktiken åstadkomma en fullständig åtskillnad mellan stat och kommun med alla de uppgifter som kommunerna utför och som har betydelse för det arbetsmarknadspolitiska området. Utredningen har inte i uppdrag att förändra ansvarsförhållandet mellan stat och kommun. står endast att tydliggöra befogenheterna för kommunerna, vilket utredningen föreslår. Konsekvenserna av det redovisas i det följande. Fördelningen av uppgifter mellan samhällets aktörer på arbetsmarknadsområdet är i vissa delar oklar. Förslaget att tydliggöra kommunernas egna befogenheter på arbetsmarknadsområdet bidrar till att tydliggöra fördelningen av ansvar mellan stat och kommun. Fullgörandet av statens övergripande ansvar för arbetsmarknadspolitiken kan förbättras om det blir mer transparent vad kommunerna får göra på arbetsmarknadsområdet. En tydligare författningsreglering kan leda till ytterligare klargöranden genom domstolsavgöranden av vad kommunerna får och inte får göra på området. En ökad tydlighet om detta leder till ökad likformighet mellan landets kommuner, vilket kan leda till en mer likvärdig arbetsmarknadspolitik. Några direkt negativa konsekvenser för staten att kommunernas befogenheter tydliggörs bedömer utredningen inte kommer att uppstå. Att upphäva lag om arbetslöshetsnämnd och föra in kommunernas uppgifter i lagen om vissa kommunala befogenheter minskar osäkerheten om vad kommunerna får göra på arbetsmarknadsområdet. Genom att de organisatoriska kraven som finns i lagen om arbetslöshetsnämnd försvinner ökar formellt sett utrymmet för den kommunala självstyrelsen även om det i praktiken inte behöver innebära några större förändringar. Kommunerna har redan enligt den lagen frihet att välja att inrätta en särskild arbetslöshetsnämnd eller att uppdra åt en annan nämnd att utföra den uppgiften. I annat fall är kommunstyrelsen arbetslöshetsnämnd. I de flesta fall är det kommunstyrelsen själv eller tillsammans med en social- eller utbildningsnämnd som är arbetslöshetsnämnd. av kommunerna har en egen arbetslöshetsnämnd.25 Att den organisatoriska skyldigheten försvinner innebär därför ingen påtaglig skillnad mot det som redan gäller. För kommunernas del kan regleringen möjligtvis utgöra ett stöd, framför allt internt i de kommunala organisationerna för att 25SKL, arbetsmarknadsstatistik 2018, s. 11. verksamheten med arbetslöshetsnämnd ska finnas. I sak och för statens del saknar den symboliken betydelse. De uppgifter som nämnden ska utföra enligt lagen är inte heller preciserade på sådant sätt att de är mätbara eller kan uppskattas till sina belopp. Kommunerna har även här en stor frihet att avgöra vilka åtgärder som krävs eller vilka resurser som ska läggas på uppgifterna eller på arbetslöshetsnämnden. Det går inte heller att redovisa eventuella resurser som staten har tillfört kommunerna när skyldigheten infördes. Att uppgifterna därför inte längre kommer att vara obligatoriska innebär enligt utredningens bedömning därför inte några reellt minskade skyldigheter och inte heller några sådana minskade kostnader för kommunerna som skulle aktualisera den kommunala finansieringsprincipen i den omvända riktningen då statens anslag till kommunerna skulle minska. Att upphäva lagen skulle teoretiskt kunna medföra att kommuner som inte vill vara aktiva på arbetsmarknadsområdet helt upphör med specifik sådan verksamhet när de organisatoriska kraven försvinner. Det bedömer utredningen som mycket osannolikt eftersom lagen inte varit verkningsfull för att garantera verksamhetens innehåll och omfattning. Kommunernas aktivitet är enligt utredningens bedömning sannolikt inte avhängig av att den lagen finns. Om bestämmelser förs in i lagen om vissa kommunala befogenheter väger det upp sådana eventuella konsekvenser. Att tydliggöra kommunernas befogenheter att utföra arbetsmarknadsåtgärder ger kommunerna ett tryggare mandat för den verksamhet de får bedriva och i många fall ofta redan bedriver. Om lag skulle upphävas utan att några förtydliganden sker i lagen om vissa kommunala befogenheter, innebär det en inskränkning i sak i den kommunala självstyrelsen som måste anses som större än den organisatoriska frihet som avsaknad av lagen skulle innebära. Det skulle skapa ökad osäkerhet bland kommunerna om vad de får göra på området. Att behålla lagen innebär att oklarheterna om hur långt kommunernas befogenheter går på arbetsmarknadsområdet kvarstår. Risken är uppenbar att lagen i så fall fortsatt inte kommer att vårdas på sådant sätt att den hålls aktuell utan den riskerar med tiden att bli alltmer föråldrad. Det finns, främst bland företagen som är leverantörer åt Arbetsförmedlingen, farhågor för att en tydligare reglering av kommunernas befogenheter ökar det rättsliga eller faktiska utrymmet för kommunerna att agera på området, vilket skulle kunna hota företagen. Utredningen bedömer dock att förtydliganden i sig av kommunernas befogenheter inte stöder den farhågan. Företagen berörs inte direkt av att kommunernas befogenheter tydliggörs under förutsättning att kommunernas befogenheter inte utökas. Däremot kan otydligheter om kommunernas befogenheter skapa osäkerhet om utrymmet för det privata näringslivet att agera vid sidan av kommunerna. Att tydliggöra det rättsliga stödet för kommunernas aktiviteter för arbetsgivare på orten kan gagna det lokala näringslivet. Det kan vara så att det positiva kommunerna gör för det lokala näringslivet i landets kommuner sammantaget är av större betydelse än den negativa effekten som ökad konkurrens från kommunerna kan innebära på detta område. Konkurrensen bör dessutom, om den är likvärdig, vara till godo för företagsklimatet. Framför allt medför förtydliganden av de kommunala befogenheterna på arbetsmarknadsområdet förbättringar för de arbetslösa eftersom samhällets organisering av verksamhet för att förhindra och mildra effekterna av arbetslöshet förbättras med ökad tydlighet. Utredningen kan i övrigt inte bedöma att förslagen i den delen skulle innebära några negativa konsekvenser. Ytterligare förtydliganden av kommunernas egna befogenheter hade skapat än mer tydlighet om vad kommunerna får göra på arbetsmarknadsområdet. Avsaknad av förtydliganden innebär en viss kvarstående rättslig osäkerhet om hur långt kommunernas befogenheter sträcker sig på området. Det är framför allt ett problem mellan kommuner och det privata näringslivet, men i viss mån även ett problem för staten och Arbetsförmedlingen. Problemet kan bli större om fler fristående aktörer, såväl privata som kommuner, utför uppgifter för Arbetsförmedlingen utan att befogenheterna för kommunerna klargörs. Frågan om t.ex. kommunernas möjligheter att bedriva match- ning mellan arbetssökande och arbetsgivare får i stället lösas i praxis genom laglighetsprövning. 8.3.2Tydliggörandet av kommunernas befogenheter i konkurrens med andra leverantörer Förslaget, som övervägs i avsnitt 7.2.1, innebär att det i lagen om vissa kommunala befogenheter tydliggörs att kommunerna kan utföra uppdrag åt och med ersättning från Arbetsförmedlingen i konkurrens med andra leverantörer inom sina befogenheter. Förslaget tillför rättslig säkerhet för framför allt Arbetsförmedlingen att kommunerna kan vara leverantörer till myndigheten.