sou · H8B330 · 2020-06-02 00:00:00 — En möjlighet att undanta ett visst antal arbetstagare från tur- ordningen skulle också kunna villkoras av att arbetsgivaren har anslutit sig till eller förbundit sig att tillämpa ett kollektivavtal eller någon försäkringslösning som innebär ett ansvar för arbetstagarens kompetensutveckling. Modeller av nu diskuterat slag skulle enligt utredningens uppfatt- ning ge en tydlig koppling mellan en ökad flexibilitet för arbets- givaren och arbetstagarens behov av kompetensutveckling och om- ställning. för sig kan den här typen av reglering dock knappast innebära ett sådant tydligt undantag från turordningen som utred- ningen har i uppdrag att lägga fram. Som komplement till en generell undantagsmöjlighet kan dock en sådan lösning övervägas. Vi åter- kommer till den frågan i kapitel 15. 14.10.4En modell där alla företag får göra vissa undantag från turordningen gäller att bara arbetsgivare med högst tio arbetstagare får göra undantag från turordningen. Det finns en klar risk för tillväxt- barriärer när endast arbetsgivare under en viss storlek får en större flexibilitet att hantera en arbetsbrist. Mot bakgrund av de studier som utredningen har tagit del av kan det också förväntas att en utökad möjlighet att göra undantag från turordningen även för arbetsgivare som saknar den möjligheten bland annat kan gynna rörligheten på arbetsmarknaden, öka individers produktivitet och företags benägenhet att anställa exempelvis unga och nyanlända. Av nu nämnda skäl anser utredningen att möjligheten att undanta arbetstagare från turordningen inte ska vara beroende av arbets- givarens storlek, vare sig mätt i antalet anställda eller utifrån andra faktorer. Utredningen har inte heller funnit skäl att undantagsmöjligheten ska vara beroende av om det rör sig om arbetsgivare inom privat eller offentlig sektor. 14.10.5 Ett proportionellt eller fast undantag? En möjlighet för alla arbetsgivare att besluta om undantag från turordningen kan utformas på huvudsakligen två sätt. En möjlighet är att tillåta ett undantag som till antalet står i proportion till antalet anställda hos arbetsgivaren. I så fall skulle alla arbetsgivare få undan- ta en andel av det totala antalet arbetstagare i en arbetsbristsituation. För att inte turordningsreglerna helt ska förlora sin betydelse i före- tag och andra verksamheter med ett stort antal arbetstagare skulle en sådan reglering behöva kombineras med ett ”tak”, alltså ett högsta antal arbetstagare som får undantas oavsett arbetsgivarens storlek. Det andra alternativet är att tillåta alla arbetsgivare, det vill säga oavsett antalet anställda arbetstagare, att undanta ett givet antal Det innebär följaktligen att andelen arbetstagare som får undantas blir lägre ju större arbetsgivaren är. Inget av dessa alternativ kan förväntas medföra någon egentlig risk för tröskeleffekter eller tillväxtbarriärer. Om man utgår från ett scenario där arbetsgivaren skulle få undan- ta hälften av arbetstagarna upp till ett ”tak” (som är högre än två), skulle de båda alternativen vara likvärdiga med dagens regler för arbetsgivare med upp till tre anställda. Dessa arbetsgivare kan fritt välja vilken arbetstagare som behållas och därmed vilka som ska sägas upp vid en arbetsbrist. För arbetsgivare med fyra eller fler arbetstagare kommer andelen bland vilka arbetsgivaren fritt kan välja vilka som ska sägas upp att vara högre, jämfört med dagens regler, med båda alternativen. Dock blir det mer tydligt utökade undantag för de minsta företagen med ett fast undantag. Dessutom innebär ett fast undantag att andelen bland vilka arbetsgivaren fritt kan välja vilka som ska sägas upp kon- tinuerligt avtar med arbetsgivarens storlek. Med alternativet att få undanta hälften av arbetstagarna, dock högst ett givet antal personer, uppstår små diskontinuiteter som beror på att antalet personer som får undantas behöver avrundas då antalet anställda hos en arbets- givare är ojämnt. Enligt utredningens uppfattning framstår alternativet med en fast undantagsmöjlighet som gäller för alla arbetsgivare oavsett storlek som lämpligare. Bland annat eftersom arbetsgivare med ett färre antal anställda sannolikt är mer beroende av att kunna behålla nöd- vändig kompetens vid en arbetsbrist. Vidare har större arbetsgivare bättre möjligheter att hantera en arbetsbrist utan att behöva tillämpa turordningsreglerna. Det kan handla både om en större möjlighet att omplacera arbetstagare och bättre ekonomiska resurser att finna andra lösningar på övertaligheten. Sammantaget föreslår alltså utred- ningen ett fast undantag från turordningsreglerna för alla arbets- givare. 14.10.6 Hur stort bör undantaget högst kunna vara? Förslaget att alla arbetsgivare ska kunna undanta arbetstagare från turordningen innebär ett utökat undantag från turordningsreglerna jämfört med för arbetsgivare med fler än tio arbetstagare. Förslaget påverkar dock inte situationen för arbetsgivare som har möjlighet att göra undantag från turordningen. I utred- ningens uppdrag får anses ligga att också lämna förslag som innebär att antalet arbetstagare som får undantas tydligt utökas. Frågan är då hur stor denna utökade undantagsmöjlighet bör vara i förhållande till den möjlighet att undanta högst två arbetstagare från turord- ningen som gäller . Dagens regler innebär, som redan nämnts, att arbetsgivare med högst tre anställda i princip fritt kan välja vilka personer som får stanna kvar vid en arbetsbrist. Ett större undantag från turordningen får givetvis konsekvensen att fler arbetsgivare i praktiken kan und- vika att förhålla sig till turordningsreglerna. I sammanhanget är det viktigt att komma ihåg att turordningsreglerna inte utgör det enda skyddet mot godtycke från arbetsgivarens sida i dessa situationer. Det finns som nämnts även annan lagstiftning som kan skydda arbets- tagaren mot uppsägningar som vidtas med hänvisning till arbetsbrist. Ett återkommande resultat i studierna av tvåundantaget är att effekten främst uppstod för företag med högst fem anställda – alltså där knappt hälften av arbetstagarna kunde undantas. Vanligtvis är dock arbetsgivare med upp till tio anställda att betrakta som små. Med utgångspunkt i detta föreslår utredningen att alla arbetsgivare ska få undanta högst fem arbetstagare från turordningen. Det är rimligt att förvänta sig att ett undantag av den storleken kommer att kunna ha effekt för arbetsgivare med åtminstone upp till tio anställda. Förslaget syftar inte till att större företag fritt ska kunna bestämma turordningen. Liksom tidigare är tanken att arbetsgivaren ska ha rätt att ta undan arbetstagare som är av särskild betydelse för den fort- satta verksamheten, låt vara att arbetsgivarens bedömning inte ska kunna överprövas rättsligt. Detta syfte bör inte leda till att arbets- givaren ensam ska råda över en stor del av turordningen, något som ju också skulle kunna leda till att saklig grund-begreppet urholkas vid uppsägningar av personliga skäl. Att arbetsgivaren får ett större inflytande i de minsta företagen kan alltså motiveras av deras sär- skilda situation. I sammanhanget, och för att bättre förstå hur många arbetsgivare och arbetstagare som kan komma att påverkas av förslaget, är det relevant att beakta företagsstrukturen (som redovisats i kapitel 3). Företagsstrukturen i är sådan att det finns få arbetsgivare med mellan 10 och 200 anställda. Det är också få arbetstagare som arbetar hos dessa arbetsgivare. De allra flesta arbetsgivarna har mellan en och fyra anställda, medan de allra flesta arbetstagarna finns hos arbetsgivare med 200 eller fler anställda. Därmed är det alltså ett begränsat antal arbetsgivare och arbetstagare som befinner sig i det spann där den föreslagna förändringen kan förväntas ha störst effekt, vilket inte hindrar att saken får väsentlig betydelse för verksamheter i den storleksordningen. Viktigt att notera är också att det inte enbart är arbetsgivarens storlek som kommer att ha betydelse för genomslaget av utred- ningens förslag. Även hur stor en arbetsbrist är och turordnings- kretsarna är av betydelse. Av de varsel som anmäls till Arbetsför- medlingen omfattar en tydlig majoritet högst tio arbetstagare (se kapitel 19). En arbetsbrist omfattar alltså vanligtvis högst tio perso- ner, och sannolikt kommer storleken på kretsen eller de kretsar som omfattas av arbetsbristen att vara betydligt mindre än arbetsgivarens totala storlek. Det vill säga, alla arbetstagare kommer inte att tur- ordnas vid en arbetsbrist. 14.10.7 Undantaget bör gälla oavsett antalet turordningskretsar Enligt 22 § anställningsskyddslagen i dess lydelse tilläts ett undantag med två arbetstagare från turordningen för varje tur- ordningskrets som var drabbad av arbetsbrist. När undantagsmöjlig- heten återinfördes begränsades den till att gälla oavsett hur många turordningskretsar som är drabbade av en arbetsbrist. Den praktiska skillnaden mellan ett undantag som gäller per tur- ordningskrets och ett undantag som gäller oavsett antalet turord- ningskretsar som drabbats av arbetsbrist bör i praktiken vara relativt liten. Det är svårt att definiera vad som avses med en och samma arbetsbrist och det ligger i regel i arbetsgivarens händer att avgöra inom vilken del av organisationen och avseende vilket arbete en ned- skärning av verksamheten ska göras. I vissa fall kan beslut om ned- dragningar i verksamheten ske på ett sådant sätt att arbetsbrist uppstår inom en och samma driftsenhet och därmed som utgångs- punkt inom en och samma turordningskrets. Principiellt sett föreligger dock en skillnad. Tillåts ett undantag med ett visst antal arbetstagare per turordningskrets och flera drifts- enheter och kanske avtalsområden berörs av arbetsbristen skulle undantagsmöjligheten totalt sett kunna bli mycket stor sett till hela arbetsbristen som sådan. Mot den bakgrunden stannar utredningen vid att undantagsmöjligheten, som , ska vara densamma oavsett hur många turordningskretsar som berörs av den arbetsbrist som föranlett uppsägningar. 14.10.8Undantag bör inte få göras om arbetsgivaren har sagt upp personal på grund av arbetsbrist Redan enligt gällande turordningsregler gäller möjligheten att undanta arbetstagare från turordningen för varje tillfälle då upp- sägningar på grund av arbetsbrist ska ske. Någon definition av vad som ska anses vara en och samma arbetsbrist finns inte i anställnings- skyddslagen eller annan lagstiftning. Det ska dock noteras att det enligt 1 § främjandelagen6 uppstår vissa skyldigheter för arbetsgivare i förhållande till det allmänna när en driftsinskränkning berör minst fem arbetstagare, alternativt om driftsinskränkningen av kan antas föra med sig att antalet uppsägningar sammanlagt uppgår till minst tjugo. I den lagens mening skulle man alltså kunna säga att uppsägningar som sker på grund av drifts- inskränkningar ska anses höra till en och samma arbetsbrist. Enligt utredningens förslag om utökade undantag från turord- ningen ska även företag med fler än tio anställda ges möjlighet till undantag. Särskilt när det gäller större företag, där verksamheten oftare är uppdelad på flera driftsenheter, skulle undantagsmöjlig- heten kunna användas på ett sätt som i praktiken kan innebära att skyddet för arbetstagarna blir påtagligt försvagat vid arbetsbrist- situationer, mer än vad undantagsregeln egentligen motiverar. Efter- som undantagsmöjligheten precis som föreslås gälla för varje arbetsbrist skulle en arbetsgivare få ett relativt stort utrymme att tidsmässigt dela upp och organisatoriskt rikta nedskärningar i verk- samheten så att de var för sig kommer att beröra en viss eller vissa turordningskretsar. På så sätt skulle möjligheten att undanta arbets- tagare från turordningen i praktiken kunna användas vid upprepade tillfällen, under åberopande av att det inte handlar om en och samma arbetsbrist. 6Lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Även om det inte kan förväntas att undantagsmöjligheten annat än som undantag kommer att användas på ett sådant sätt, bör reg- lerna ändå utformas på ett sätt som inte öppnar för en användning som går utöver lagändringens syfte. Av nu nämnda skäl bör möjligheten att undanta arbetstagare från turordningen gälla under förutsättning att arbetsgivaren inte har sagt upp arbetstagare på grund av arbetsbrist. Vid tillämpningen av undantagsmöjligheten bör alltså, på i princip motsvarande sätt som i främjandelagen, driftsinskränkningar som under en viss tids- period har inneburit uppsägningar anses höra till en och samma arbetsbrist. Tidsperiodens längd bör vara tillräcklig för att undvika att arbetsgivare ser det som fördelaktigt att utforma beslut om driftsinskränkningar utifrån att så många arbetstagare som möjligt ska kunna undantas från turordningen. Den bör dock inte vara så lång att den inte medger undantag från turordningen i fall där det normalt inte kan antas att andra än rent verksamhetsinriktade skäl ligger bakom arbetsgivarens beslut om förändringar. Enligt utredningens uppfattning kan främjandelagens reglering lämpligen bilda utgångspunkt för tidsperiodens längd. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att en arbetsgivare inte ska få göra några undantag från turordningen i fall där uppsägning på grund av arbetsbrist har skett innan de planerade uppsägningarna äger rum. Undantag bör dock få göras oberoende av tidigare arbetsbrist- uppsägningar i fall där arbetsgivaren inte i samband med de tidigare uppsägningarna faktiskt har använt sig av möjligheten att undanta arbetstagare från turordningen. I sådana fall finns inte anledning att anta att några andra än verksamhetsmässiga skäl har legat bakom att flera arbetsbristuppsägningar har aktualiserats inom en och samma tremånadersperiod. Däremot bör det sakna betydelse om arbets- givaren vid den tidigare uppsägningen har använt sig av undantags- möjligheten fullt ut eller inte. I 22 § anställningsskyddslagen anges att arbetsgivaren får göra undantag från turordningen avseende arbetstagare som enligt arbets- givarens bedömning är av särskild betydelse för den fortsatta verk- På sätt som har beskrivits i avsnitt 5.4.2 kan inte arbets- givarens beslut om undantag angripas med stöd av bestämmelsen. Formuleringen kan sägas ge uttryck för vilket syftet med bestäm- melsen har varit. Främst kan formuleringen ses som ett sätt att leda tanken i rätt riktning: det är fråga om att för verksamheten särskilt betydelsefulla arbetstagare ska kunna arbeta kvar och inte om att välja bort arbets- tagare på grund av missnöje med arbetsprestationen eller liknande förhållanden, något som närmast skulle tala för att uppsägningar genomförs av personliga skäl. Genom formuleringen, som hänvisar till arbetsgivarens bedömning, klargörs det också att någon rättslig prövning inte aktualiseras. Utredningen har därför stannat vid bedömningen att ingen ändring bör ske på denna punkt. 14.10.10Tillämpningen av bestämmelserna på äldre arbetstagare Arbetstagare som har fyllt eller, från , ska inte heller i fortsättningen ha företrädesrätt enligt tur- ordningsbestämmmelserna i anställningsskyddslagen. gäller enligt 33 b § anställningsskyddslagen att arbetstagare som har fyllt inte har företrädesrätt till fortsatt anställning enligt turordningsbestämmelserna. Detta åstadkoms genom en hänvisning till 22 § anställningsskyddslagen i dess helhet. Enligt en redan beslutad lagändring kommer åldern för när arbets- tagaren inte har företrädesrätt enligt turordningsbestämmelserna från att höjas till . Motsvarande undantag från turordningen bör även i fortsätt- ningen gälla även om de ändringar i turordningsbestämmelserna som utredningen har föreslagit i detta kapitel genomförs. Eftersom själva företrädesrätten mellan arbetstagare i respektive turordningskrets enligt utredningens förslag bestäms enligt en ny paragraf, enligt för- slaget 22 d §, bör i 33 b § en hänvisning i stället ske till den para- grafen. Motsvarande ändring bör ske i 33 b § i dess lydelse från . 14.11 En justering i företrädesrätten till återanställning Förslag: När flera arbetstagare har företrädesrätt till återanställ- ning med stöd av 25 eller 25 a § anställningsskyddslagen ska arbetsgivaren få välja vem av arbetstagarna som ska erbjudas anställning i fall där arbetstagarna har lika lång anställningstid hos arbetsgivaren. Bedömning: Det finns i övrigt inte skäl att föreslå några ändringar i anställningsskyddslagen när det gäller företrädesrätten till åter- anställning. 14.11.1Återanställningsrätten i förhållande till turordning vid uppsägning Anställningsskyddslagens regler om företrädesrätt till återanställ- ning i 25 § anställningsskyddslagen kan sägas utgöra en spegelbild av reglerna om turordning i 22 §. Det är därför ofrånkomligt att även företrädesrätten kan behöva ses över när det sker ändringar i tur- ordningsbestämmelserna. Företrädesrätten i 25 § anställningsskyddslagen innebär – med viss förenkling – att en arbetstagare under vissa förutsättningar och efter en arbetsbristuppsägning har rätt att få en anställning hos arbetsgivaren om det uppstår en vakans i verksam- heten. Har arbetstagaren tillräckliga kvalifikationer för det lediga arbetet har han eller hon företräde till anställningen i förhållande till andra personer som inte redan har en anställning hos arbetsgivaren. Arbetsgivaren kan bli skadeståndsskyldig om någon person nyanställs i verksamheten som någon tidigare uppsagd person har företrädesrätt till återanställning. Företrädesrätten gäller som utgångspunkt till den driftsenhet och –i förekommande fall – inom det kollektivavtalsområde där arbets- tagaren var sysselsatt innan anställningen upphörde. På motsvarande sätt som gäller enligt dagens regler om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist kan dock den fackliga organisation som har kollektivavtalet begära en sammanläggning av flera driftsenheter på orten. En sådan begäran ska ske senast vid förhandlingar enligt 32 § anställningsskyddslagen, det vill säga enligt den bestämmelse som ger arbetsgivaren en skyldighet att förhandla med berörda fackliga organisationer i fall där det finns arbetstagare med företrädesrätt och arbetsgivaren avser att anställa någon annan person. Även företrädesrätten till återanställning är beroende av den sammanlagda anställningstiden hos arbetsgivaren, där en person med längre anställningstid har företräde framför en person med kortare anställningstid. Det följer av 26 § anställningsskyddslagen. Precis som i fråga om turordningsbestämmelserna i 22 § ger högre ålder företräde i fall där två eller flera personer har lika lång upparbetad anställningstid. 14.11.2Ålder bör inte vara avgörande för företrädesrätten till återanställning Utredningen har i det föregående kommit till slutsatsen att ålder inte är lämpligt som kriterium för att avgöra vilken av flera arbetstagare med samma anställningstid som ska ges företräde till fortsatt anställ- ning med stöd av turordningsreglerna vid uppsägning. Utredningen har därför föreslagit att arbetsgivaren i stället ska få bestämma vilken av arbetstagarna som ska få stanna kvar i verksamheten i sådana fall. Det finns anledning att betrakta situationen på samma sätt när det gäller företrädesrätten till återanställning samt den rätt som i vissa fall föreligger till en anställning med ett högre sysselsättningsgrad enligt 25 a § anställningsskyddslagen. En regel vars tillämpning i en viss situation innebär att en person gynnas i förhållande till en annan enbart utifrån kriteriet ålder kan uppfattas som diskriminerande. Utredningen föreslår därför att 26 § anställningsskyddslagen ändras på så sätt att arbetsgivaren ska få välja vem av arbetstagarna som ska erbjudas en ny anställning eller en anställning med en högre sysselsättningsgrad i fall där flera personer har upparbetat en lika lång anställningstid hos arbetsgivaren. 14.11.3Inga ändringar i övrigt bör ske i företrädesrätten till återanställning När en anställning har upphört på grund av arbetsbrist och före- trädesrätten till återanställning aktualiseras bör det normalt vara klarlagt till vilken driftsenhet en arbetstagare har hört. kan den justering av begreppet driftsenhet som utredningen har föreslagit i turordningsreglerna indirekt få betydelse i fråga om till vilken driftsenhet företrädesrätten till återanställning gäller. Något behov av att justera begreppet när det används i 25 § anställ- ningsskyddslagen kan dock inte anses finnas. Inte heller fackliga organisationers möjlighet att lägga samman driftsenheter bör enligt utredningens uppfattning ändras när det gäller företrädesrätten till återanställning. Den stora skillnaden i för- hållande till reglerna om turordning vid uppsägning är att företrädes- rätten till återanställning endast aktualiseras i fall där det uppstår lediga arbeten i arbetsgivarens verksamhet. Det finns alltså inte någon risk för att en sammanläggning av driftsenheter i dessa fall innebär att någon annan arbetstagare på en annan plats i organi- sationen sägs upp till förmån för någon tidigare uppsagd person bara för att den senare har upparbetat en längre anställningstid. Några för verksamheten negativa konsekvenser av det slag som kan följa av en sammanläggning av driftsenheter enligt dagens turordningsregler kan alltså inte förutses. Det är vidare enligt utredningens uppfatt- ning en viktig del i anställningsskyddet att en arbetstagare som har förlorat sin anställning på grund av arbetsbrist ska ges företräde till eventuella arbeten som ledigförklaras företrädes- rätten gäller. Det är rimligt att den rätten – om den fackliga organi- sationen så begär – ska gälla hela arbetsgivarens verksamhet på orten. Här får arbetstagarnas behov av skydd sättas framför eventuella nackdelar för verksamheten som kan följa av att någon företrädes- rättsberättigad person erbjuds ett ledigt arbete i stället för att arbets- givaren fritt får välja att nyanställa någon annan person. Inte heller kravet på tillräckliga kvalifikationer bör justeras på motsvarande sätt som vi har föreslagit beträffande turordnings- reglerna vid uppsägning. Bakgrunden till det förslaget är huvudsak- ligen att det kan få påtagliga negativa konsekvenser för verksam- heten att en välfungerande och kompetent arbetstagare kan behöva sägas upp för att ersättas av en person som kan behöva läras upp och utbildas för att klara av arbetet fullt ut. Motsvarande skäl gör sig enligt utredningens uppfattning inte gällande när det handlar om företrädesrätten till återanställning. I sådana fall står nämligen arbetsgivaren inför den situationen att någon person ska nyanställas i verksamheten. Att en tidigare anställd person, som alltså dessutom har erfarenhet av arbete i arbetsgivarens verksamhet, ges företräde till anställningen framstår i det fallet som befogat. Det möter enligt utredningens uppfattning inga betänkligheter att arbetsgivaren i sådana fall kan behöva tåla att viss upplärning och vissa utbildnings- insatser kan behöva sättas in innan arbetstagaren kan klara arbetet fullt ut. Detsamma skulle nämligen inte sällan behöva ske även om någon annan än en företrädesberättigad person skulle nyanställas. 14.12Förslagen i förhållande till och internationella åtaganden Bedömning: Förslagen om ändrade turordningsregler är för- enliga med och internationella åtaganden. Regler om arbetstagares skydd mot uppsägning finns i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. I stadgans artikel 30 anges att varje arbetstagare har rätt till skydd mot uppsägning utan saklig grund, i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. I artikel 24 i sociala stadga finns ett mot- svarande skydd för alla arbetstagare mot uppsägning utan giltigt skäl. Den aktuella bestämmelsen i sociala stadga omfattas dock inte av ratifikation av stadgan. Ett skydd mot uppsägning finns även (nr 158) om uppsägning av anställningsavtal på arbetsgivarens initia- tiv. ratificerade konventionen 1983.