sou · H8B361 · 2020-11-05 00:00:00 — Ändrade regler om säkerställda obligationer Betänkande av Utredningen om ett nytt regelverk om säkerställda obligationer SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till lagändringar som följer av ett nytt regelverk om säkerställda obligationer, bestående av ett nytt EU-direktiv och ändringar av och rådets förord- ning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kredit- institut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012. Enligt kommittédirektiven ska utredaren bland annat lämna förslag till lagändringar som krävs för att i svensk rätt genom- föra det nya EU-direktivet och komplettera och anpassa svensk rätt till ändringarna av EU-förordningen (se dir. 2019:107). Biträdande områdeschefen förordnades till särskild utredare fr.o.m. . Som experter förordnades fr.o.m. seniora analytikerna , rådgivaren , seniora ekonomen , bankjuristen och kanslichefen vid issuers , enhetschefen , ekonomen och chefsjuristen . Som sakkunnig för- ordnades fr.o.m. rättssakkunnige . Som sekreterare anställdes seniora riskexperten och från rådmannen . –var beredningsjuristen anställd som språk- granskare. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om ett nytt regelverk om säkerställda obligationer, överlämnar härmed sitt betän- kande (SOU 2020:61). Utredningens uppdrag är härigenom slutfört. 1.1Förslag till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979) ............................................................................... 1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer.................................... 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2021:000) om ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av Utredningens uppdrag och arbete................................ Uttryckssätt och avgränsningar ............................................. Den svenska marknaden för säkerställda obligationer .... Det nya – en översikt ............................ Bakgrund och syfte................................................................. Definition och strukturella egenskaper ................. Tillgångarna i säkerhetsmassan och de säkerheter som är knutna till dem (artiklarna 6, 7 och 10–12)...................................... Tillgångar från andra än emittentinstitutet (artiklarna 8 och 9).................................................. Matchningskrav (artikel 15) ................................... En särskild likviditetsbuffert (artikel 16) .............. Villkor för förlängningsbara löptidsstrukturer (artikel 17) ............................................................... Information till investerarna (artikel 14)............... Övervakare av säkerhetsmassan (artikel 13).......... Tillsyn (artiklarna 18–26) ....................................... Beteckningar (artikel 27) ........................................ Övergångsregler (artikel 30) .................................. 4.4Ändringarna i tillsynsförordningen till följd En ny lag om utgivning av säkerställda obligationer? Förhållandet mellan direktivet och svensk rätt .................... 5.3Förhållandet mellan tillsynsförordningen och svensk Dual recourse och konkursskydd.................................. 6.2 Nuvarande ordning ................................................................. 6.2.4Separering av medel och kontraktsenliga Kreditförluster och betalningsansvar ................... Innebörden av dual recourse................................. Separering av säkerställda tillgångar ..................... 6.3.3Konkursskydd och förfalloklausuler för de Genomförandet i svensk rätt................................................ Nya och ändrade regler ......................................... 7.3.2Tillgångar enligt artikel 6.1 a i direktivet och artikel 129.1 tillsynsförordningen ................. Andra högkvalitativa tillgångar............................. 7.3.4Lån till och lån som är garanterade av 7.3.5Exponeringar mot kreditinstitut inklusive Registrering av äganderätt och säkerhetsrätter.... Homogenitet och riskspridning........................... Säkerheter som finns utanför EES ....................... 7.4 Genomförandet i svensk rätt ............................................... 7.4.1Medlemsstaternas valmöjligheter och behovet av att utnyttja dessa ............................................... 7.4.6Exponeringar mot kreditinstitut inklusive Registrering av äganderätt och säkerhetsrätter ... Homogenitet och riskspridning........................... Säkerheter som finns utanför EES ....................... Genomförandet i svensk rätt ............................................... Matchning och övervärde .......................................... Matchning av marknadsvärden (nuvärden) ......... Genomförandet i svensk rätt................................................ Den särskilda likviditetsbufferten .............................. 10.2.1 Kravet i direktivet på en likviditetsbuffert........... Kravet på likviditetstäckningskvot ....................... 10.2.3 Undantag från kravet på en likviditetsbuffert ..... Genomförandet i svensk rätt................................................ Genomförandet i svensk rätt................................................ Koncerninterna strukturer och gemensam finansiering. 12.2.1Koncerninterna strukturer med säkerställda obligationer i säkerhetsmassan ............................. Genomförandet i svensk rätt................................................ Information, granskning och tillsyn............................ Information till investerare ................................... Ingripanden och sanktioner .................................. 13.2.7Offentliggörande av administrativa sanktioner och andra åtgärder ................................................. Samarbete mellan myndigheter ............................ Information till investerare .................................. Övervakare av säkerhetsmassan ........................... 13.3.5 Rapportering till de behöriga myndigheterna ..... Ingripanden och sanktioner.................................. 13.3.7Offentliggörande av administrativa sanktioner och andra åtgärder ................................................. Samarbete mellan myndigheter ............................ 13.4 Genomförandet i svensk rätt ............................................... Information till investerare .................................. 13.4.2Övervakare av säkerhetsmassan och den Ingripanden och sanktioner.................................. 13.4.7Offentliggörande av administrativa sanktioner och andra åtgärder ................................................. Samarbete mellan myndigheter ............................ Lagen om värdepappersfonder............................................. Lagen om resolution............................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ............... Ingripanden och sanktioner.................................. 15.2.2Säkerställda obligationer som har getts ut före ikraftträdandet av lagändringarna............. 15.2.3 Ändrad terminologi i förmånsrättslagen.............. Konsekvenser av utredningens förslag........................ Problembeskrivning och utredningens förslag ................... Konsekvenser om inga åtgärder vidtas ................................ och andra aktörer ....................................... Konsekvenser i allmänhet ..................................... Konsekvenser för emittentinstitut ....................... Konsekvenser för investerare................................ Konsekvenser för enskilda ................................................... Offentligfinansiella konsekvenser och övriga konsekvenser för det allmänna............................................. Offentligt ägda företag.......................................... 16.7.4 Sammantagna kostnadseffekter för statliga Finansieringen av de ökade kostnaderna för staten ............ Överensstämmelse med unionsrätten ................................. Förslaget till lag om ändring i förmånsrättslagen (1970:979) ............................................................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer.................................. 17.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse............................................. 17.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (2021:000) om ändring i lagen (2003:1223) om utgivning av Bilaga 1 Kommittédirektiv 2019:107......................................... Bilaga 2 och rådets direktiv (EU) 2019/2162 av ......................... Bilaga 3 och rådets förordning (EU) 2019/2160 av .......................... Bilaga 4 Artikel 129 i och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (tillsynsförordningen) i den nya Bilaga 5 Lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer – så som den föreslås se ut Bilaga 6 Parallelluppställning över genomförandet av direktivet om utgivning av säkerställda obligationer i svensk rätt.............................................. EU har antagit ett nytt regelverk om säkerställda obligationer, bestående av ett direktiv och en förordning om ändring av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (tillsynsförordningen). Detta betänkande innehåller förslag till de lagändringar som behövs för att genomföra det nya EU-direktivet och anpassa svensk rätt till ändringarna i tillsynsförordningen. Det är framför allt ändringar i lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer (LUSO) som föreslås. Den svenska marknaden för säkerställda obligationer Säkerställda obligationer är en viktig finansieringskälla för många kreditinstitut och underlättar finansiering av framför allt bostads- krediter. Ur ett investerarperspektiv är en fördel med säkerställda obligationer jämfört med andra placeringsalternativ att investeraren har särskild förmånsrätt för sina fordringar i den säkerställda obliga- tionens säkerhetsmassa. har en stor, likvid och standardiserad marknad för säkerställda obligationer. Denna marknad var 2019 den femte största i världen sett till utestående belopp. De hade utestående säkerställda obligationer om . I svensk rätt finns krav för utgivning av säkerställda obligationer som är högt ställda ur ett investerarskyddsperspektiv. Däremot saknas bestämmelser om bland annat informations- och rapporteringskrav samt bestämmelser om en särskild likviditets- buffert. Dessa tillkommande krav i direktivet utgör några av de större ändringar som utredningen föreslår i LUSO, vid sidan av ändringarna av bestämmelserna om belåningsgrader och kravet på övervärde. De ändringar som utredningen föreslår är avsedda att slå vakt om funktionssättet hos den svenska marknaden för säkerställda obligationer och den nuvarande svenska regleringen. Enligt utredningens förslag ska bostadskrediter, kommersiella fastig- hetskrediter, exponeringar mot kreditinstitut och offentliga krediter kunna ingå i säkerhetsmassan. Utredningen föreslår att bestämmelserna i anpassas till reglerna i tillsynsförordningen. Emittentinstituten ska vara skyldiga att uppfylla kraven på exponeringsbegränsningar avseende kredit- institut i tillsynsförordningen. Även bestämmelserna om hypoteks- krediter respektive offentliga krediter i LUSO anpassas till reglerna i tillsynsförordningen. Detta medför att regleringen av riskvikter och kapitalkrav i tillsynsförordningen och regelverket för utgivning av säkerställda obligationer kommer att överensstämma med varan- dra i högre grad . Det förenklar tillämpningen av reglerna. Vad gäller utländska förhållanden, som t.ex. kretsen av utländska motparter i vissa fall och krediter som har lämnats mot säkerhet i egendom som finns i ett annat land inom EES än , föreslår utredningen att det i LUSO tas in hänvisningar till reglerna i tillsyns- förordningen. Som ett led i harmoniseringen föreslås ändringar av bestämmel- serna om belåningsgrader i LUSO. Endast den del av en kredit som uppgår till en viss andel av säkerhetens värde får ingå i säkerhets- massan. Belåningsgraden för bostadskrediter ändras från till av marknadsvärdet på säkerheten. För kommersiella fastighetskrediter ändras belåningsgraden i vissa fall. Utredningen föreslår att bestämmelserna om fyllnadssäkerheter upphävs, eftersom det är svårt att förena dem med det nya EU-regel- verket. I stället införs bestämmelser om exponeringar mot kredit- institut, i linje med reglerna i tillsynsförordningen, och ett krav på en särskild likviditetsbuffert (se nedan). Dessa bestämmelser har delvis samma syfte som fyllnadssäkerheter, om än ett bredare tillämpnings- område eftersom även exponeringar mot derivatmotparter ingår. Bestämmelserna om skyddad benämning i LUSO föreslås ersättas av bestämmelser om tre nya skyddade benämningar: •Svensk säkerställd obligation. •Europeisk säkerställd obligation (premium). •Europeisk säkerställd obligation. Det tas också in en bestämmelse om användningen av förväxlings- bara benämningar i LUSO. Matchning, övervärde och likviditetsbuffert Utredningen föreslår att bestämmelserna om övervärde i LUSO, dvs. den nivå med vilken värdet av de godtagbara tillgångarna i säker- hetsmassan ska överstiga värdet av skulderna, anpassas till huvud- regeln i tillsynsförordningen om minst fem procents övervärde. Till följd av reglerna i direktivet föreslår utredningen vidare att bestämmelser om en särskild likviditetsbuffert tas in i LUSO. Den ska täcka emittentinstitutets högsta ackumulerade nettolikviditets- utflöde . Kravet ska dock inte gälla under de som omfattas av kravet på likviditets- täckningskvot i den s.k. likviditetstäckningsförordningen så länge som det finns en överlappning mellan kraven. Enligt utredningens förslag ska löptidsförlängning uttryckligen tillåtas i svensk rätt. Med detta avses avtalsvillkor om att återbetal- ningstidpunkten för en säkerställd obligation kan skjutas upp under vissa förutsättningar. Enligt förslaget får en sådan möjlighet till förlängning vara villkorad endast av att ger sitt medgivande till förlängningen. Som huvudregel får endast det ordinarie förfallodatumet läggas till grund för beräkningen av likviditetsbuffertens storlek, om inte har gett sitt medgivande till löptidsförlängning. Information, granskning och tillsyn Bestämmelserna i om en oberoende granskare bör enligt utredningens mening kvarstå oförändrade. Medlemsstatsoptionen i direktivet om en s.k. övervakare av säkerhetsmassan bör således inte utnyttjas. befogenheter att återkalla ett emittent- instituts tillstånd att ge ut säkerställda obligationer föreslås utvidgas till att avse även den situationen att institutet har fått tillståndet genom att lämna falska uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt. Som ett komplement till bestämmelserna om sanktioner mot emittentinstitut och andra kreditinstitut införs bestämmelser om sanktioner mot fysiska personer i lagen om bank- och finansierings- rörelse, vad gäller överträdelser av vissa bestämmelser i . Utredningen föreslår att nya bemyndiganden tas in i LUSO vad gäller vilken information som emittentinstituten ska tillhandahålla investerare, vilka uppgifter som emittentinstituten ska lämna till , när detta ska ske och på vilket sätt uppgifterna ska lämnas. Flera av de bemyndiganden som finns i den nu gällande lydelsen av LUSO föreslås upphävas, mot bakgrund av de nya reglerna i . Lagändringarna föreslås träda i kraft . För en säkerställd obligation som har getts ut före dess gäller i huvudsak äldre bestämmelser i under återstoden av obliga- tionens löptid. För en sådan säkerställd obligation för vilken utgiv- ningsvolymen utökas efter ikraftträdandet av lagändringarna (genom s.k. on tap-emissioner) tillämpas dock äldre bestämmelser endast under vissa särskilda förutsättningar. Konsekvenser av utredningens förslag De ändringar som utredningen föreslår kommer att innebära ökade kostnader, framför allt för emittentinstituten som direkt berörs av kraven samt i viss mån för som utövar tillsyn över dessa institut. Kravet på en särskild likviditetsbuffert är det förslag som medför de största ekonomiska konsekvenserna. Hur stora dessa kostnader blir beror på emittentinstitutens likviditets- matchning som kravet mäts mot, samt rådande placerings- och upplåningsräntor. Utredningens förslag innebär dock att kostnaderna begränsas såtillvida att kravet på likviditets- buffert inte ska gälla för den period som omfattas av kravet på likviditetstäckningskvot. Det blir således inte frågan om någon dubbelreglering. Emittentinstituten kommer att på- verkas av de omfattande övergångsbestämmelser som föreslås för on tap-emissioner. Utredningen gör sammantaget bedömningen att förslagen inte leder till någon större långsiktig påverkan på den svenska mark- nadens funktionssätt, vilket är positivt även för investerare i säker- ställda obligationer. The new EU legislation The EU has adopted new legislation on covered bonds, consisting of a directive and a regulation amending Regulation (EU) No 575/2013 of Parliament and of 2013 on requirements for credit institutions and investment firms and amending Regulation (EU) No 648/2012 (the Capital Require- ments Regulation, CRR). This report contains the proposals for the legislative amendments needed to implement the new EU directive and adapt Swedish legislation to the changes made in the CRR. The proposed amendments mainly concern the Covered (Swedish Code of Statutes 2003:1223). The Swedish market for covered bonds Covered bonds are an important funding source for many credit institutions and facilitate financing, mainly for mortgages. From an investor perspective, one advantage of covered bonds compared with other investment options is that the investor has a priority claim on the assets in the cover pool. Today, has a large, liquid and standardised covered bond market. Measured in outstanding amounts, this market was the fifth largest covered bond market in the world in 2019. In , Swedish issuers had outstanding covered bonds totalling 500 billion. Swedish law already sets high investor protection requirements for covered bond issuance. However, there are, for example, no provisions concerning information and reporting requirements or a cover pool liquidity buffer. These additional requirements in the Directive are some of the main amendments that the Inquiry proposes to the Covered alongside the amend- ments to the to Value ratio (LTV) provisions and the over- collateralisation requirements. The amendments proposed by the Inquiry are intended to uphold the functioning of the covered bond market in and the current Swedish legislation. Assets in the cover pool According to the Inquiry’s proposal, residential and commercial mortgages, exposures to credit institutions and public loans can be included in the cover pool. The Inquiry proposes that the provisions of the Covered be amended to reflect the provisions of the CRR. Issuers should be required to meet the CRR’s requirements regarding exposure limits for credit institutions. The proposal amends the provisions of the Covered on public loans and mortgages to reflect the provisions of the CRR. As a result, the provisions on issuance of covered bonds will correlate better with the CRR’s provisions on risk weights and capital requirements. This simplifies the application of the provisions. When it comes to conditions regarding foreign countries, e.g. exposures to foreign counterparties and loans secured by property located in an EEA country other than , the Inquiry proposes inserting references to the relevant CRR provisions in the Covered . Amendments to the provisions on LTV levels are proposed in the Covered as a part of harmonisation with the CRR. Only a part of the loan, up to a specific share of the market value of the collateral, can be included in the coverage calculation. The proposal changes the LTV for residential mortgages from 75 percent to 80 percent of the market value of the collateral. For commercial mortgages, the LTV is changed in certain cases. The Inquiry proposes that the provisions on substitute collateral be repealed, since it is difficult to combine them with the new EU legislation. Instead, new provisions on exposures to credit institutions and provisions on a liquidity buffer are proposed in the Covered , in line with the CRR rules. While these provisions partly have the same purpose as substitute collateral, they have a broader scope, since exposures to derivative counterparties are also included. The Inquiry proposes that the current provisions on labelling in the Covered be replaced by provisions on three new labels: •European Covered (premium). Provisions on the use of labels liable to be confused with these labels are also introduced in the Covered . Coverage requirements, overcollateralisation and liquidity buffer The Inquiry proposes that the requirements in the Covered on overcollateralisation, i.e. the level by which the value of the assets in the cover pool has to exceed the value of the liabilities, be adapted to the main principle in the CRR of at least five per cent overcollateralisation. As a result of the rules in the Directive, the Inquiry also proposes that provisions concerning a specific liquidity buffer should be introduced in the Covered . It should cover the maximum cumulative net liquid outflow from the issuer over the next 180 days. However, the requirement should not apply to the first 30 days covered by the liquidity coverage ratio (LCR) require- ments of the so-called LCR Regulation, for as long as there is an overlap between the requirements. The Inquiry proposes that provisions permitting maturity extensions be introduced in Swedish law. These are conditions included in the terms of a covered bond contract stating that repayment can be postponed in certain circumstances. In the Inquiry’s proposal, such a maturity extension can only be subject to approval from Finans- inspektionen (the Swedish Financial Supervisory Authority). According to the main principle, calculation of the liquidity buffer requirement for covered bonds allowing for maturity extensions should be based only on the original maturity date, unless has approved the maturity extension. Information, monitoring and supervision The provisions on an independent inspector in the Covered should remain in place, in the view of the Inquiry. Therefore the option in the Directive allowing for the appointment of a cover pool monitor should not be imple- mented. The Inquiry proposes that ’s power to revoke an issuer’s authorisation for a covered bond programme be extended to include the situation where the issuer has acquired permission for a covered bond programme by making false statements or by some other irregular means. As a complement to the provisions on sanctions for issuers and other credit institutions, the Inquiry proposes that additional provisions on sanctions for natural persons be included in the Banking and Financing Business Act (Swedish Code of Statutes 2004:297), in relation to breaches of certain provisions in the Covered .