sou · H8B33 · 2020-01-17 00:00:00 — Med kvalitetssäkrade möjligheter för viss spridning tar även detta sce- nario sin utgångspunkt i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och med- ger att kretsloppet för fosfor, mullbildande ämnen och vissa andra för odlingsmarken positiva näringsämnen kan slutas. Scenariot innebär något större möjligheter att ta hänsyn även till andra miljö- och samhällsmål. 9.3.1Scenario 1 – förbud mot all spridning av avloppsslam Förbudet mot all spridning av avloppsslam utgår från uppfattade all- varliga risker för hälsa och miljö och tillämpning av försiktighets- principen. Scenariot utgår från miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. För- budet kombineras med krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam. Det innebär ett grundläggande förbud mot spridning av avloppsslam Förbud mot att sprida avloppsslam på alla marker kombinerat med krav på fosforåtervinning i form av materialåtervinning. Undantag från förbudet bör så långt möjligt begränsas, vare sig det gäller större eller mindre anläggningar. Hälso- och miljöriskerna med farliga ämnen, läkemedelsrester och mikroplaster från avlopps- slammet bedöms enligt detta scenario motivera att spridningen av avloppsslam fasas ut. De negativa hälso- och miljöeffekterna av slam- spridning kan annars visa sig omfattande, även om forskningen ännu inte påvisat sådana. En tillämpning av försiktighetsprincipen innebär att hänsyn måste tas till risker från eventuell framtida expo- nering för skadliga ämnen och befintlig exponering av okända skad- liga ämnen. Riskerna kan i detta scenario inte mötas med försiktig- hetsåtgärder i form av kvalitetskrav. Om det finns framtida eller okända betydande risker med slamspridning, kan det inte anses förenligt med gällande rättstillämpning att vissa delar av befolkningen medvetet expo- neras för högre risker än andra eller att god hälsa och miljö ska även- tyras av kostnadsskäl. Undantag bör därför inte medges annat än i extrema situationer där det råder långsiktig brist på fosfor och andra näringsämnen. Ett allmänt spridningsförbud kan visserligen skapa svårigheter för vissa typer av anläggningar och verksamheter, t.ex. för enskilda fastighetsägare med eget omhändertagande. Problemen kan dock i de flesta fall mötas genom rimlig övergångstid samt infor- mation och stöd där så erfordras. Utredningen återkommer till de EU- rättsliga utgångspunkter som behöver diskuteras i sammanhanget. En tydlig utfasning av all slamspridning kombinerat med krav på fosforåtervinning anknyter väl till direktivens utgångspunkter. Det innebär ett grundläggande förbud mot all spridning av avloppsslam på alla marker som krav ställs på viss återvinning av fosfor genom materialåtervinning. De ekonomiska förutsättningar som för- utsätts gälla behandlas i senare kapitel. Utvecklingslinjen enligt scenario 1 regleras genom •Förordningsstyrt förbud mot spridning av avloppsslam på eller i alla marker och krav på materialåtervinning av fosfor. •Myndighetsföreskrifter som reglerar hygieniserings- och gräns- värdeskrav vid spridning av avloppsslam tills ett nytt regelverk fullt ut träder i kraft och mer permanent för de undantag som medges. Förbud mot att sprida avloppsslam •Successivt ikraftträdande anges med avseende på anläggnings- storlek. Anläggningar dimensionerade för stora va-kollektiv bör kunna tillämpa det nya regelverket för spridningsförbud tidigare än mindre anläggningar. Huvudskäl för detta är den återvinnings- potential som detta innebär på nationell nivå. Motsvarande utgångs- punkter präglar också den tyska lagstiftningen. Ett naturligt sätt att förbereda sig för de nya reglerna är att ta fram en plan för hur arbetet ska genomföras. Större anläggningar har i regel baskapacitet och kunnande för detta arbete. Ikraftträdandetiden för fosforåtervinning behöver inte överensstäm- ma tidsmässigt med ett spridningsförbud för avloppsslam. Tidsmässig samordning kan dock ha fördelar ur ett planerings- och investerings- perspektiv. Spridningsförbudet för slam grundar sig på försiktig- hetsprincipen med bedömda eller befarade påtagliga risker för hälsa och miljö, som inte låter sig hanteras genom gränsvärdessättning eller annan kvalitetskontroll. Tydliga övergångsregler krävs avseende av- loppsslammets kvalitet och hantering, som skärpta gränsvärden och regler kring hygienisering, då det gäller den spridning av slam som kan ske på olika typer av mark fram till dess förbudet träder i kraft. Materialåtervinning av fosfor är angelägen men utgör inte ett akut samhällsbehov. Återvinningen förutsätter väl avvägda beslut kring nödvändiga teknikval och investeringar, vilket kan kräva ytterligare omställningstid. Det kan sammantaget innebära behov av övergångs- lösningar. Kravet på materialåtervinning av fosfor behandlas närmare i kapitel 10. 9.3.2Scenario 2 – förbud mot spridning av avloppsslam med begränsade undantag Scenariot innebär ett grundläggande förbud mot all spridning av av- loppsslam, med undantag för spridning av slam på produktiv jord- bruksmark, där slammet uppfyller kvalitetskrav, kombinerat med krav på återvinning av fosfor ur avloppsslam. Det innebär i praktiken ett förbud mot spridning av avloppsslam på alla andra marker än pro- duktiv jordbruksmark. Med utgångspunkt i dagens hantering skulle det innebära spridningsförbud för minst två tredjedelar av det av- Förbud mot att sprida avloppsslam loppsslam som f.n. sprids på olika typer av mark. Detta scenario tar sin utgångspunkt i krav på åtgärder för att bidra till miljökvalitets- målet om Giftfri miljö och sluta kretsloppet för fosfor, tillföra mullbildande ämnen och vissa andra för odlingsmarken positiva näringsämnen. Återföring av fosfor i kretslopp har i utredningens direktiv främst betonats då det gäller jordbruksmark, där återflödet av fosfor från avloppsslam anges som centralt för den långsiktiga för- sörjningen med gödselmedel och i linje med regeringens målsättning om en ökad livsmedelsproduktion.35 Scenariot innebär att krav ställs på återvinning av fosfor ur avloppsslam i form av materialåtervinning eller spridning på produktiv jordbruksmark. Andra vägar för fosforns kretslopp framstår i utredningens arbete som mer otydliga och har inte på samma sätt kunnat beläggas. Återvinningsfrågorna behandlas närmare i kapitel 10. Undantag från spridningsförbudet bör främst diskuteras då det gäller slam som svarar mot högt ställda kvalitetskrav och sprids på produktiv jordbruksmark samt för vissa typer av små anläggningar, där ett förbud kan innebära höga kostnader eller svårigheter att effek- tivt återföra fosfor och andra växtnäringsämnen samt mullämnen. Hälso- och miljöriskerna bedöms enligt detta scenario som rimligt hanterbara med stöd av väl avvägd gränsvärdessättning (breddat och skärpt jämfört med nuvarande regelverk) och krav på hygienisering av avloppsslammet. Forskningen har inte visat på tydliga negativa hälso- eller miljöeffekter av slamspridning, men utvecklingen bör på goda grunder noga följas och kvalitetskraven anpassas till den kun- skapsutveckling som sker. Hanteringen av risker bör ske på sådant sätt att det anknyter till hur risker betraktas inom anknytande om- råden. Det kan t.ex. gälla sådana avvägningar som görs i bedömningen av hälso- och miljörisker vid utformning av gränsvärden inom dricks- vatten- och livsmedelsområdet. Ett tydligt och omfattande förbud mot spridning av slam som inte svarar mot ställda avgränsningar kombinerat med krav på fosforåter- anknyter till direktivens utgångspunkter. I direktivet ges ut- rymme för utredningen att föreslå undantag från spridningsförbudet.36 Scenariot innebär ett grundläggande förbud mot all spridning av av- loppsslam på alla marker med undantag för spridning av kvalitets- 2018:67, s. 3–5. 36Ibid., s. 5. Förbud mot att sprida avloppsslam säkrat slam på produktiv jordbruksmark. De ekonomiska förutsätt- ningar som förutsätts gälla behandlas i senare kapitel. Utvecklingslinjen enligt scenario 2 regleras genom: •Förordningsstyrt förbud mot spridning av avloppsslam på alla mar- ker med vissa angivna undantag samt krav på återvinning av fosfor. •Myndighetsföreskrifter som reglerar hygieniserings- och gräns- värdeskrav vid spridning av avloppsslam på produktiv jordbruks- mark. •Myndighetsföreskrifter som reglerar hygieniserings- och gräns- värdeskrav vid spridning av avloppsslam till dess ett nytt regelverk fullt ut träder i kraft. •Successivt ikraftträdande anges med avseende på anläggningsstor- lek. Anläggningar dimensionerade för stora va-kollektiv bör kunna tillämpa det nya regelverket för spridningsförbud tidigare än mindre anläggningar. Huvudskäl för detta är den återvinningspotential som detta innebär på nationell nivå. Motsvarande utgångspunkter präglar också den tyska lagstiftningen. Ett naturligt sätt att för- bereda sig för de nya reglerna är att ta fram en plan för hur arbetet ska genomföras. Större anläggningar har i regel bas- kapacitet och kunnande för detta arbete. Spridning av kvalitetssäkrat avloppsslam på produktiv jordbruksmark ska enligt detta scenario med rimligt avvägda krav utgöra en alter- nativ form för fosforåtervinning och återföring av fosfor till krets- loppet. Kravställning för de kvalitetsgränser som ska gälla sker succes- sivt i anslutning till nationella kontrollstationer, lämpligen var femte år. Gränsvärdessättning sker utifrån återkommande riskanalyser genom ansvariga myndigheter i samverkan. Det kan även visa sig värdefullt att stämma av mot de aktuella riskanalyser som övriga nordiska och europeiska länder låter genomföra. Scenariot vilar på försiktighetsprincipen som bedöms kunna till- godoses med mindre restriktiva åtgärder som medger undantag för viss fortsatt spridning av slam av god kvalitet. En förutsättning är att det sker med stöd av gränsvärdesreglering, hygieniseringsregler och kontrollerad spridning på definierade marker. Det finns en tilltro till att rimliga kvalitetskrav kan ställas för sådana ämnen och föreningar som vid spridning i höga halter misstänks kunna ge hälso- eller miljö- Förbud mot att sprida avloppsslam effekter via livsmedel eller kunna påverka ekosystem Sådana krav ska underställas regelbunden vetenskaplig prövning, så att lämpliga juster- ingar eller andra åtgärder vid behov kan vidtas. Basen för arbetet förutsätter goda övervakningsdata och samverkan mellan va-huvud- män, vattenförvaltning och relevanta forskningsmiljöer, vilket i sig förutsätter fortsatt utvecklingsarbete. Ett sådant synsätt ligger mer i linje med den hållning som kan iakttas i andra länder, som t.ex. och . En anpassning sker där för att möta fastställda gränsvärden och kvalitetskrav som samhället fastställt som lämpliga utifrån tillgänglig vetenskap och teknik. Gränsvärden vid spridning av avloppsslam gäller i f.n. metaller, näringsämnen och patogener. Utmaningen ligger i att fast- ställa dessa gränser, utforma lämpliga vägledningar och stöd för verk- samheten samt att tillse att detta också följs i praktiken.37 och andra berörda aktörer behöver planera utifrån långsiktiga perspek- tiv, där också samhällets förhållningssätt i övrigt kan tydliggöras. Det gäller t.ex. utfasningen av farliga ämnen, ett aktivt uppströmsarbete och ökat ansvarstagande från varuproducenter och förorenare. Utredningens förslag i sammanfattning: •Förbud mot spridning av avloppsslam på eller i mark. Två alternativ redovisas med olika omfattning för de undantag som medges. Alternativen innebär (1) ett mer omfattande förbud mot spridning respektive (2) ett förbud med utgångspunkt i att eventuella risker med slamspridning kan hanteras och åt- gärdas. Det senare förutsätter hygieniserat och kvalitetssäkrat slam då spridning medges på produktiv jordbruksmark. I båda alternativen medges spridning vid dispens för eget omhänder- tagande och vid synnerliga skäl. •Reglering sker i ny förordning och förutsätter en ändring i bemyndigandet i 9 kap. 5 och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 37Öberg, G. och Mason-Renton, s. (2018). On the limitation of evidence-based policy: Regu- latory narratives and land application of biosolids/sewge sludge in BC, and . Förbud mot att sprida avloppsslam •Spridningsförbudet riktar sig mot producenter och användare av avloppsslam. •Ikraftträdande sker successivt med avseende på anläggnings- storlek om 12–. •Anpassade lösningar för avloppsslammets kvalitet och hante- ring regleras i myndighetsföreskrifter under övergångsperiod samt mer långsiktigt för de undantag som medges. •Översyn sker genom kontrollstationer var femte år under genomförandefasen. Därefter fortlöpande enligt förslagsalter- nativ (2). Då sker prövning av de kvalitetskrav som ska gälla vid slamspridning för de undantag som medges. •Brott mot myndighetsföreskrifterna om kvalitet och hantering av avloppsslam sanktioneras med böter. •Reglerna ska anmälas till Europeiska kommissionen som tek- niska regler. Utredningen föreslår ett förbud mot spridning av avloppsslam med övergångsregler och undantag som uppfyller EU:s slamdirektiv och även omhändertar de striktare perspektiv på spridning som nuvarande reglering omfattar. Regleringen sker i ny förordning och riktar sig mot slamproducenter och slamanvändare. Bemyndigandet i 9 kap. 5 § utgör i justerad form grund för regleringen. Två alternativ redovisas för förbud mot spridning av avloppsslam med olika omfattning för de undantag som medges. De bakomlig- gande utgångspunkterna för hur eventuella risker med slam bedöms och kan hanteras skiljer sig något mellan alternativen, därmed även omfattningen av föreslagna undantag. Förbudet mot spridning av av- loppsslam innebär att det inte är tillåtet att sprida slam på mark. Det är inte heller tillåtet att använda slam på annat sätt på eller i marken. De avloppsfraktioner som omfattas av förbudet är avloppsslam, andra avloppsfraktioner som uppstår vid rening av avloppsvatten samt uppsamlat klosettvatten, urin och fekalier. Förbudsalternativ 1, som följer scenario 1, innebär en tillämpning av försiktighetsprincipen där undantag från förbudet så långt möjligt bör begränsas. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ges på detta sätt fullt genomslag. Det finns viss risk att detta alternativ minskar produk- Förbud mot att sprida avloppsslam tionen av biogas, då det kan leda till att en stor del av slammet för- bränns utan föregående rötning. Biogasproduktionen innebär ett extra behandlingssteg, som slammets värmevärde då minskar inför förbränningen. Utredningen erfar i kontakter med va-huvudmän att biogasproduktion då kan bli ekonomiskt ofördelaktig. I de fall bio- gas ändå produceras, kan den komma att användas för torkning av slam före förbränning, vilket gör att gasen inte fullt ut kan nyttjas för andra ändamål. I förbudsalternativ 2, som följer scenario 2, bedöms eventuella hälso- och miljörisker vid spridning av avloppsslam kunna hanteras om slammet kan möta högt ställda kvalitetskrav (breddat och skärpt jämfört med nuvarande regelverk) och hygieniseras på föreskrivet sätt. Detta alternativ tar sin utgångspunkt i krav på åtgärder för att bidra till miljökvalitetsmålet om Giftfri miljö och sluta kretsloppet för fosfor och vissa andra för odlingsmarken positiva näringsämnen. Det innebär också att det fortfarande finns kvar betydande incitament för biogasproduktion för extern användning vid berörda renings- anläggningar. Försiktighetsprincipen tillämpas även i alternativ 2, men tilltro sätts till att eventuella risker kan hanteras med stöd av den forskning och de erfarenheter som samlats kring slamspridning. Detta alternativ innebär således en tillämpning av försiktighetsprincipen, men med större tyngdpunkt på det EU-rättsliga kravet om proportionalitet. Undantag medges enligt detta alternativ för spridning av avlopps- slam på produktiv jordbruksmark. Denna typ av spridning kan lättare hanteras under kontrollerade former än annan typ av spridning, t.ex. i form av anläggningsjord och i skogsmark. Anläggningsjord används bland annat i tätortsområden, i infrastrukturprojekt som vägbyggen, för deponitäckning och på golfbanor. exponeras inte på samma sätt som skogsmarken för det rörliga friluftslivet. Spridning på jordbruksmark innebär vidare belagda nyttoeffekter genom att fosfor, andra näringsämnen samt mullbildande ämnen kan återföras i kretslopp. Återföring av fosfor i kretslopp har i utredningens direk- tiv betonats då det gäller jordbruksmark, där återflödet av fosfor från avloppsslam anges som centralt för den långsiktiga försörjningen med gödselmedel och i linje med regeringens målsättning om en ökad livs- medelsproduktion.38 2018:67, s. 3–5. Förbud mot att sprida avloppsslam Ikraftträdande sker successivt med avseende på anläggningsstorlek om 12–, där ett mer skyndsamt genomförande gäller för stora anläggningar. Anpassade lösningar för avloppsslammets kvalitet och hantering regleras i föreskrifter under den övergångsperiod som gäller fram till ikraftträdandet. Utredningen bedömer att det nuvarande regelverket är otidsenligt och därför behöver skärpas. Övergångsreglerna kommer också långsiktigt att kunna ligga till grund för de undantag som medges. Reglerna riktar sig i första hand mot avloppsslam från hushåll och tätorter. Undantag från kvalitets- och hanteringskrav kan medges vid dispens för eget omhändertagande av hushållsavfall. Undantag kan även lämnas vid synnerliga skäl, t.ex. vid eventuella kriser och långsiktig brist på insatsvaror. Förslagen redovisas i följande avsnitt med avseende på relation till , erforderliga bemyndiganden, hantering och form för re- gleringen, undantag, sanktionsfrågor, ikraftträdande samt övergångs- Förbud mot att sprida avloppsslam Ovanstående tabell ger en översiktlig bild av försla- gens centrala delar med de två alternativ som lämnas. Utvecklingen av en framtida reglering för avloppsslam bör i gör- ligaste mån breddas och anknytas till utvecklingen av regelverk inom näraliggande områden med spridning av andra avloppsfraktioner och gödselmedel. Först då kan en saklig enhetlighet i riskhantering och förhållningssätt uppnås då det gäller att värna hälsa och miljö. Utred- ningen är dock bunden av sina direktiv och begränsar därför i huvudsak sina förslag till regleringen av avloppsslam. Avslutningsvis diskuteras behovet av ökad enhetlighet i regleringen av organiska gödselmedel. Inom avloppsområdet pågår diskussioner kring möjliga regelför- ändringar, där EU har genomfört en utvärdering av avloppsdirek- tivet.39 Kommissionen kan nu komma att besluta att direktivet öppnas för revidering. En sådan revidering skulle i förlängningen även kunna innebära förändringar av slamdirektivet, vilket i sin tur står inför en möjlig framtida utvärdering. Sådana eventuella förändringar ligger dock långt fram i tiden. Ur ett svenskt perspektiv är det därför ange- läget att en skärpning kan ske av dagens föråldrade nationella regelverk för avloppsslam. 9.4.1EU-rätten sätter ramarna för reglering Utredningens överväganden: sätter ramarna för en utvecklad reglering. Den grundläggande principen om fri rör- lighet av varor på den inre marknaden måste följas. Det innebär bland annat att nya nationella regler om avloppsslam ska anmälas till Europeiska kommissionen som tekniska regler. Reglerna ska vara objektivt motiverade, nödvändiga och proportionerliga. 39Europeiska kommissionen (2017). Evaluation of the Direc- tive 91/271/EEC (UWWTD), ares-2017-4989291_en, , samt urbanwaste/evaluation/index_en.htm, . Förbud mot att sprida avloppsslam om gödselprodukter omfattar inte avloppsslam Villkoren för att tillhandahålla gödselmedel på den inre marknaden har delvis harmoniserats genom den nu gällande EU-förordningen om gödselmedel.40 Den omfattar nästan enbart gödselmedel från ut- vunnet eller kemiskt framställt mineraliskt material. Avloppsslam om- fattas inte. Förordningen är utfärdad med stöd av den rättsliga grunden till- närmning av lagstiftning41 och utgör ett exempel på ett område där reglerna inom EU totalharmoniserats. Medlemsstaterna saknar då i stort sett möjligheter att lägga till rent nationella krav. Enligt artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt kan en med- lemsstat dock införa nationella bestämmelser som avviker från en har- moniseringsåtgärd om bestämmelserna grundas på nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd för att lösa ett problem som är specifikt för medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden. ansökte hos kommissionen om att få sänka gränsvärdet för kadmium i de gödselmedel som omfattas av EU-för- ordningen från kadmium per ton fosfor. Kommis- sionen ansåg dock inte att tillhandahållit nya vetenskapliga belägg som visade att det förelåg problem specifikt för , som gjorde det nödvändigt att införa sådana nationella bestämmelser. Kom- missionen förkastade därmed anmälan.42 Beslutet visar att kommissionen ställer höga krav på att medlemsstaten visar att det finns vetenskaplig grund för nationella bestämmelser på område. En ny EU-förordning har beslutats43 och ska ersätta den nuvarande , se närmare avsnitt 5.5.6. Även denna förord- ning är utfärdad med den rättsliga grunden tillnärmning av lagstift- 40Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2003/2003 av om gödselmedel (EUT L 304, 21.11.2003, s. 1, Celex 32003R2003). 41Artikel 95 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Det motsvaras numera av artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 42EU-kommissionens beslut av den 17.10.2012 om de nationella bestämmelser om högsta till- låtna kadmiumhalt i gödselmedel som anmält i enlighet med artikel 114.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, C(2012) 7177 final. 43Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1009 av om fast- ställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter och om ändring av förordningarna (EG) nr 1069/2009 och (EG) nr 1107/2009 samt om upphävande av förordning (EG) nr 2003/2003 (EUT L 170, 25.6.2019, s. 1, Celex 32019R1009). Förbud mot att sprida avloppsslam ning, som innebär att området totalharmoniseras. Inte heller den nya gödselproduktsförordningen omfattar avloppsslam.44 EU:s avloppsdirektiv uppmuntrar återvinning av slam Även EU:s avloppsdirektiv45 reglerar till viss del avloppsslam. Direk- tivet är utfärdat med stöd av den rättsliga grunden om gemenskapens miljöpolitik.46 I ingressen till direktivet anges att återvinning av slam som upp- kommer vid vattenrening bör uppmuntras. I direktivet regleras att slam som uppkommer vid rening av avloppsvatten ska återanvändas när det är lämpligt. Bortskaffande ska ske på ett sådant sätt att ogynn- samma effekter på miljön nedbringas till ett minimum.47 Avloppsdirektivet utgör ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att får införa strängare regler än avloppsdirektivet men däremot inte ha lägre krav. EU:s slamdirektiv utgör miniminivån vid spridning i jordbruket EU:s direktiv om avloppsslam i jordbruket (slamdirektivet)48 är ut- färdat med stöd av den rättsliga grunden tillnärmning av lagstiftning, som syftar till att harmonisera regler som direkt inverkar på den gemensamma marknadens upprättande eller funktion.49 I ingressen till direktivet anges att olikheter i medlemsstaternas bestämmelser om användning av avloppsslam i jordbruket kan påverka den gemen- 44Avloppsslam är antingen kompost eller rötrest och kan inte inkluderas under någon annan komponentmaterialkategori. För kompost och rötrest anges särskilt i bilaga II att avloppsslam inte får ingå som komponent. I ingressen till förordningen anges att produkter som innehåller eller som består av avloppsslam bör kunna få tillträde till den inre marknaden, när tillverk- ningsprocesserna har analyserats vetenskapligt och processkrav har fastställts på unionsnivå. En komponentmaterialkategori för struvit, biokol och aska kan således komma att införas framöver, det är först då som slam kan utgöra en komponent till en EU-gödselprodukt. 45Rådets direktiv /271/EEG av om rening av avloppsvatten från tätbebyg- gelse (EGT L 135, 30.5.1991, s. 40, Celex 31991L0271).