sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Mellan dessa kom- muner finns en omfattande pendling, vilket betyder att de utgör gemensamma marknader för arbete och bostäder. Särskilt efterfrågan på bostäder i de växande stadsregionerna har gynnat kranskommu- nernas expansion. Denna har också gjorts möjligt genom att person- transporterna har blivit snabbare och att allt fler därför kan pendla långa sträckor till arbete eller studier samt till kommersiell och offent- lig service och platser för fritidsaktiviteter. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Tabell 6.1 Antal kommuner per kommunstorlek, samt andel av totalt antal kommuner 1974, 2018 och 2040 (framskrivning) Källa: SCB:s befolkningsprognos, . Som visas i tabell 6.1 förväntas utvecklingen fortsätta med fler större kommuner och fortsatt befolkningsminskning i de minsta kommu- nerna, vilket gör att antalet kommuner med färre än 5 000 invånare ökar. Enligt befolkningsframskrivningen förväntas de minsta kom- munerna uppgå till 21 kommuner 2040, vilket är en ökning med 6 från 15 kommuner 2018. Samtliga av dessa beräknas vara landsbygds- kommuner, varav 10 återfinns i kategorin mycket avlägsna lands- bygdskommuner. Det kan också noteras att de större kommunerna förväntas få en mycket positiv befolkningsutveckling, med 27 kom- muner som 2040 överstiger 100 000 invånare. Befolkningsutvecklingen kan också visas som den historiska och förväntade befolkningsförändringen per kommunkategori. De kom- munkategorier som används genomgående i betänkandet redovisas i figur 6.2.8 I bilaga 3 till betänkandet finns en förteckning över vilka kommuner som ingår i respektive kommunkategori. Bilagan inne- håller också en förteckning över vilken funktionell analysregion () (se också avsnitt 6.3.1) som respektive kommun tillhör. 8För en utförlig beskrivning av hur kommunkategorierna har konstruerats se Tillväxtanalys (2014), Bättre statistik för regional- och landsbygdspolitik, rapport 2014:4. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Figur 6.2 Indelning i kommunkategorier Källa: Tillväxtanalys. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Storstadskommuner: Kommuner där av befolkningen bor i rurala områden och som tillsammans med an- gränsande kommuner har en samlad folkmängd på minst 500 000 in- vånare. Täta kommuner nära en större stad (Täta kommuner NS):9 Övriga kommuner där av befolkningen bor i rurala områden och där minst än hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 invånare. Täta kommuner avlägset belägna (Täta kommuner A): Övriga kommuner där av befolkningen bor i rurala områden och där mindre än hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 in- vånare. Landsbygdskommuner nära en större stad (Landsbygdskom- muner NS): Kommuner med av befolkningen i rurala områden och minst hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 in- vånare. Landsbygdskommuner avlägset belägna (Landsbygdskommu- ner A): Kommuner med där av befolkningen bor i rurala områden och där mindre än hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 invånare. Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna (Landsbygds- kommuner MA): Kommuner där hela befolkningen bor i rurala områden och har minst 90 minuters genomsnittlig resväg med bil till en tätort med minst 50 000 invånare. 9För att underlätta läsbarheten har beteckningarna för de olika kommunkategorierna förkor- tats i figurer och tabeller genom hela betänkandet. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Som tabell 6.2 visar förväntas storstadskommunerna få en kraftig befolkningstillväxt där befolkningen ökar med . För avlägset och mycket avlägsna landsbygdskom- muner förväntas däremot befolkningen minska . Tabell 6.2 Befolkningsförändring 1974–2018 samt framskriven befolkningsförändring 2040 kommuner (MA) kommuner (A) kommuner (NS) Täta kommuner (A) Täta kommuner (NS) Källa: SCB:s statistikdatabas, SCB:s befolkningsframskrivning . Om befolkningsframskrivningarna visar sig stämma innebär det kraf- tiga befolkningsförändringar särskilt för storstadskommunerna och mycket avlägsna landsbygdskommuner. Befolkningsframskrivningarna innebär även stora förändringar i befolkningens ålderssammansättning där andelen äldre ökar för alla kommunkategorier, medan åldersgrupperna 0–och 20–minskar. Som framgår av figur 6.3 är det i kommunkate- gorin mycket avlägsna landsbygdskommuner som andelen äldre be- räknas öka mest relativt sett, . Det är också i den kommunkategorin som andelen av befolk- ningen i arbetsför ålder, 20–, beräknas minska mest, med 10 pro- centenheter. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Figur 6.3 Historiska och framskrivna befolkningsförändringar per åldersgrupp och kommunkategori 1974–2040 Källa: SCB:s statistikdatabas samt SCB:s befolkningsprognos . Den framskrivna befolkningsförändringen till 2040 ser alltså ut att ytterligare förstärka olikheterna mellan de olika kommunkategorier- nas åldersfördelning 2040. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Figur 6.4 Framskriven befolkningsfördelning per kommunkategori 2040 Källa: SCB:s befolkningsprognos . Som framgår av figur 6.4 beräknas det inte vara så stora skillnader mellan kommunkategorierna vad gäller andelen unga invånare, 0–. Andelen unga beräknas variera från i mycket avlägsna landsbygdskommuner till i täta kommuner nära en större stad. Däremot beräknas relativt stora skillnader för ålderskategorierna 20–samt befolkning . Andelen 20–64-åringar beräknas minska från 2040 i mycket avlägsna landsbygdskommuner, vilket är en relativt stor minskning . I storstadskommunerna beräknas motsvarande minskning , från . Ålders- gruppen beräknas uppgå till i mycket av- lägsna landsbygdskommuner, samt till i storstadskom- munerna 2040. Framskrivningar av den demografiska utvecklingen pekar därmed på att de historiska mönstren fortsätter, med stark befolkningstillväxt i storstäderna och befolkningsminskning i av- lägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar sättningen förändras i samtliga kommunkategorier vilket innebär att andelen blir högre som andelen av befolk- ningen i arbetsför ålder, 20–sjunker. Framskrivningarna pekar dock på att spännvidden mellan olika kommunkategorier ökar. Avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner ser ut att få de största demografiska utmaningarna med en minskande befolkning, större andel äldre och en lägre andel i åldersgruppen 20–. Den demografiska situationen ser bättre ut för storstadskommunerna, med en mer balanserad ålderssammansättning i befolkningen. Det bör dock poängteras att den kraftiga befolkningstillväxten i stor- stadskommunerna också medför olika typer av utmaningar, i form av exempelvis ökade investeringsbehov, vilket visas längre fram i kapitel 7. Den förväntade befolkningsutvecklingen i olika typer av kom- muner innebär att kommunernas kommunindelning i allt mindre utsträckning sammanfaller med de funktionella pendlingsregionerna. SCB har på uppdrag av gjort en fram- skrivning av befolkningsutvecklingen i till 2035. Den visar att var fjärde svensk om kommer att bo i . Regionen kommer då att ha tre miljoner in- vånare och flera av dess förortskommuner kommer att ha fler än 100 000 invånare. Det är dock fler faktorer än kommunens befolkningsstorlek som påverkar en kommuns förutsättningar. Det kan också handla om kommunens ytstorlek och belägenhet i förhållande till regionala centra, befolkningens bosättningsmönster, näringslivets struktur, tillgången på bostäder samt den offentliga servicens tillgänglighet. I figur 6.5 redovisas var i landet de mindre kommunerna beräknas finnas 2040. Av figuren framgår att de mindre kommunerna förvän- tas vara tämligen spridda geografiskt men med en koncentration till inland, , , , de inre delarna av samt de inre delarna av . Kommuner som både har en liten folkmängd och är geografiskt stora kommer 2040 att finnas bland annat i det inre av , samt i norra och i norra . Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Figur 6.5 Kommuner efter befolkningsstorlek enligt framskrivning till 2040 Källa: Regionalt analys- och prognossystem, Raps. De kollektiva problemen för kommuner blir allt mer olika i takt med att urbaniseringen fortsätter. Det är en stor skillnad på att arbeta för att successivt anpassa verksamheten till ett vikande befolk- ningsunderlag, jämfört med att ständigt göra nya expansionsplaner för att möta växande behov av förskolor, skolor, bostäder och trans- portmöjligheter. På lång sikt kommer det stora flertalet i befolkningen att bo i stads- regioner; enligt SCB:s framskrivning kommer andelen som bor i stora stadsregioner vara 2040.10 Men eftersom av befolkningen beräknas bo utanför de största stadsregionerna kommer de regionala skillnaderna ändå att finnas kvar. Det bör dock noteras att urbaniseringen i ett tätort-landsbygds- perspektiv endast i mindre omfattning sker på landsbygdernas be- 10Med stora stadsregioner avses kommunkategorierna storstadskommuner och täta kommuner nära en större stad. bodde av befolkningen i någon av dessa kommun- kategorier. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar Under har tätorternas befolknings- ökning till berott på födelseöverskott och in- flyttning från utlandet, medan endast en mindre del berott på inflytt- ning från landsbygd. Skillnaderna i flyttmönster mellan tätortsnära och icke tätortsnära landsbygd är dock stora.11 6.1.2Regionförstoring – vidgade funktionella regioner En alltmer globaliserad ekonomi är en av de viktigaste drivkrafterna bakom s.k. regionförstoring, dvs. att funktionella regioner, inte minst arbetsmarknadsregioner vidgas. Beroendet av stora, täta och differentierade regioner blir större för att få väl fungerade arbets- marknader och för att åstadkomma de innovationer i näringslivet som krävs för fortsatt internationell konkurrenskraft. har här en strukturell nackdel, eftersom den regionala strukturen är radi- kalt annorlunda jämfört med länder som är mer tätbefolkade. I euro- peisk jämförelse är regioner ofta geografiskt stora, men befolkningsmässigt små. Regionförstoring kan här vara ett sätt att kompensera för den glesa regionala strukturen. Befolkningsmässigt stora funktionella regioner är mindre sårbara eftersom de har förutsättningar för en mer varierad arbetsmarknad som är specialiserad. Matchningen av rätt arbetskraft till rätt jobb blir mer effektiv, vilket sammantaget ger högre regional produktivitet och stärkt konkurrenskraft. En minskad sårbarhet kopp- lad till näringsensidighet och demografisk utveckling erhålls också.12 Regionförstoring förknippas i diskussionen främst med vidgning av lokala arbetsmarknader genom ökad pendling mellan angränsande kommuner, men regionförstoring kan också ske avseende andra typer av funktionella regioner exempelvis baserade på privat eller offentlig service, gymnasie- eller högskoleutbildning eller sjukvård. Arbets- marknadsregionen är dock den funktionella region som flest män- niskor måste förhålla sig till genom sina arbetsresor. Kommuner som ingår i en och samma arbetsmarknadsregion kan vara mer eller mindre tätt sammanlänkade inom regionen. En existe- rande arbetsmarknadsregion kan alltså förstärkas både genom en geo- grafisk vidgning och genom att interaktionen inom den redan existe- 11IVA (2017), Den utvecklingens drivkrafter och konsekvenser, IVA-M 476. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar rande regionen intensifieras – alltså en ytterligare regionintegrering. Detta kan i sin tur leda till olika strategier och prioriteringar på regio- nal och lokal nivå, där både geografisk utvidgning och ökad region- integrering är viktiga delar för arbetsmarknadens kompetensför- sörjning och funktionssätt.13 Tilltagande regionförstoring i första hand runt storstäderna Antalet statistiskt beräknade lokala arbetsmarknader (LA) enligt SCB:s metod14 har stadigt minskat , vilket i praktiken innebär att en betydande regionförstoring har ägt rum.15 var antalet LA 187 stycken, men 2016 hade antalet minskat till endast 71 LA. Region- förstoringen ser dock mycket olika ut i landets olika delar beroende på naturliga avståndsmässiga förutsättningar men också på hur sam- hällsplanering och investeringar i transportsystemen har förbättrat förutsättningarna för pendling. Mest har de funktionella arbetsmarknadsregionerna vuxit runt våra storstäder. LA har vuxit från 26 till 36 kommuner . Regionen omfattar nu samtliga kommuner i samt ytterligare 7 kommuner i län och 3 kom- muner i . LA har vuxit från 12 till 18 kommuner men överens- stämmer inte med den administrativa indelningen i som har en väsentligt större geografi. LA sträcker sig i söder över länsgränsen där tre kommuner hör till . Det kan också noteras att LA är klart större än Göteborgs- regionens kommunalförbund som består av 13 kommuner. bestod 1970 av endast 6 kommuner eftersom och med angränsande kommuner fortfarande var egna LA. bestod LA av 28 kommuner. 13Tillväxtverket (2018), Tillstånd och trender för regional tillväxt 2018, rapport 0256. 14SCB:s indelning i lokala arbetsmarknader utifrån pendling över kommungräns används ofta för att mäta de funktionella arbetsmarknadernas storlek. Indelningen kan också användas för att mäta förändringar av arbetsmarknadernas geografiska storlek då statistiken uppdateras . För metodbeskrivning se: /contentassets/c2d754bcaf964bcca33ac7cc2510c765/metoden-att-skapa-lokala- arbetsmarknader.pdf. 15Kommunutredningen använder huvudsakligen funktionella analysregioner (FA-regioner) som analysenhet i stället för LA-regioner. Anledningen är att FA-regionerna är mera stabila då de tar hänsyn till en förväntad utveckling av pendling över kommungränser. Se avsnitt 6.3.1. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar stämmelsen mot länets gränser relativt god, men Kristianstad- med grannkommuner utgör fortfarande en egen LA. I är det utöver endast som en- samt utgör en LA utan att vara kopplad till minst en grannkommun. , och utgör egna LA, även om egentligen är ett intressant undantag eftersom den kopplas till Oslo- regionen i om vi även räknar in pendlingen över riksgräns. Längs är det oftast två eller flera kommu- ner som tillsammans utgör en LA. Enda undantagen utgörs av Söder- hamn, och , där den sistnämnda kommu- nen liknar genom sin pendling över riksgräns mot . I inland har regionförstoringen varit mer begränsad av avstånds- och restidsmässiga skäl. LA utgör dock ett undantag eftersom regionen består av alla kommuner i förutom och . Detta är möjligt eftersom huvudorten i de omkringliggande kommunerna ligger relativt nära , men det innebär att ett antal mindre tätorter i dessa kommuner i praktiken har svag funktionell koppling till Öster- sund. Sammanfattningsvis kan det konstateras att en betydande region- förstoring har skett i . Enligt den senaste statistiken och de kriteriegränser som SCB använder för att definiera lokala arbetsmarknader hänger 267 av 290 kommuner funktionellt samman med minst en grannkommun genom arbets- pendling. Utvecklingen innebär starkare incitament för samarbete mellan kommuner, inte minst när det gäller olika former av fysisk planering. De funktionella regionerna förändras Indelningen i LA är dock ett relativt trubbigt instrument för att belysa hur starkt kommuner är kopplade till varandra genom pend- ling eftersom det räcker med att uppfylla kriteriegränserna för att kommuner ska definieras som en gemensam LA. Flera kommuner befinner sig på gränsen till att såväl bli sammankopplade som att tappa kopplingen till en grannkommun. LA-indelningen, liksom andra indelningar i funktionella regioner, är med andra ord dynamiska och förändras beroende på hur exem- Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar pelvis pendling eller resor till servicefunktioner utvecklas. Det inne- bär också att de funktionella sambanden kan påverkas genom inve- steringar i transportsystem och aktiv samhällsplanering. Kommunsamarbeten är mer stabila till sin karaktär och överens- stämmer bara ibland med det aktuella utseendet på olika funktionella regioner. I många fall är kommunsamarbeten baserade på långvariga kontakter kring olika kommunala frågor, där långsiktighet och tillit mellan parterna varit viktiga ledstjärnor. Det gör att de kommuner som redan samverkar kan vara tveksamma till att lyfta in nya kom- muner i samarbetet, även om utvecklingen av de funktionella sam- banden skulle motivera det. Det blir således en balansgång mellan att hålla fast vid ett väletablerat samarbete och att anpassa detta sam- arbete till nya funktionella mönster. 6.2Täthet, gleshet och skilda bosättningsmönster En kommuns inre struktur har stor betydelse för vilka förutsätt- ningar kommunen har att driva kostnadseffektiv verksamhet. Spridd befolkning och långa avstånd innebär strukturella kostnadsnackdelar medan kommuner med koncentrerad befolkning och korta avstånd innebär större möjligheter att driva kostnadseffektiv verksamhet. Inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet16 har det an- tagits att strukturella merkostnader uppkommer dels på grund av långa avstånd, dels genom små enheter.17 Långa avstånd medför fördyringar i form av transportkostnader exempelvis för skolskjutsar eller för hemtjänstverksamhet om per- sonalen har långa avstånd till brukarna. Förutom att långa avstånd innebär fördyringar för själva transporterna påverkar de också hur verksamheten kan organiseras inom det aktuella området. Långa av- stånd medför behov av fler små enheter.18 Det finns ett samband mellan små enheter och högre kostnader per brukare. Detta kan exempelvis förklaras genom att studera olika storlekar på en skola, där en mindre skola är dyrare att driva per elev jämfört med en större skola. En stor del av merkostnaden hänger ihop med hur många elever som finns i skolan; fler elever innebär att 16Se kapitel 4. 17Tillväxtanalys (2011), Merkostnader på grund av gles bebyggelsestruktur i kommuner och lands- ting, working paper/pm 2011:08. 18Med enheter avses skolor, utgångsorter för hemtjänstpersonal m.m. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar de fasta kostnaderna kan fördelas på ett större underlag, vilket i sin tur ger lägre kostnader per elev. En skolklass med 25 elever är billigare per elev än en klass med 12 elever, eftersom exempelvis lärarkostnaden är densamma med båda klasstorlekarna. Detta är ett välkänt faktum för samtliga kommuner, men på grund av långa av- stånd kan kommunen anse sig tvungen att driva en skola med få elever eftersom skolresorna för eleverna annars skulle bli alltför långa till närmaste alternativa skola. I praktisk mening samspelar de beskrivna komponenterna långa avstånd och små enheter. En kommun kan av olika skäl välja att centralisera sin verksamhet vilket normalt innebär att kostnaden per brukare sjunker på den aktuella enheten, exempelvis en skola. Sam- tidigt innebär centraliseringen ett behov av, i detta fall, utökade skol- skjutsar. En kommun kan också välja att decentralisera sin verk- samhet, vilket omvänt leder till minskade transportkostnader medan kostnaden per brukare och enhet i stället ökar i det fallet. Kommunerna har stor möjlighet att välja hur verksamheten ska organiseras. har de små eller inga möjligheter att påverka enskilda individers val av bostadsort. Kommuner med ogynnsam be- byggelsestruktur är i praktiken tvungna att driva små enheter efter- som avstånden är för långa för att hänvisa brukarna till en annan enhet.19 Av den anledningen betraktas gles bebyggelsestruktur som en strukturell opåverkbar faktor som påverkar kommunernas kost- nader att bedriva obligatorisk verksamhet. 6.2.1Svårt att hitta enkla mått på gleshet som en kommuns geografiska struktur har stor betydelse för hur kostnadseffektivt verksamheten kan drivas är det svårt att hitta enkla mått för att mäta täthet och gleshet inom en kommun. Ett mått som ofta används är antal personer per kvadratkilometer. Problemet med det måttet är att det inte i sig säger något om en kommuns strukturella förutsättningar eftersom en till ytan stor kom- mun med få invånare inte per automatik drabbas av större merkost- nader än en till ytan mindre kommun. Som exempel kan nämnas kommun som har 1,2 invånare per kvadratkilometer. 19I kostnadsutjämningen har det exempelvis antagits att den längsta resvägen för elever i års- kurserna F–5 är enkel resväg från hemmet till skolan. För elever i årskurserna 6–9 har det längsta avståndet antagits vara enkel väg. Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar mare granskning visar dock att de allra flesta invånare (cirka 74 pro- cent) bor i tätort, och eftersom en stor del av kommunens yta består av naturområden är det inte givet att måttet invånare per kvadratkilometer ger en rättvis bild av de strukturella förutsätt- ningarna. Ett annat mått som förekommer är tätortsgrad, dvs. hur stor andel av kommunens invånare som bor i tätorter. Inte heller det måttet ger en helt tillförlitlig bild av kommunernas strukturella förut- sättningar. Problemet med tätortsgrad är att det inte ger någon när- mare information om hur stora tätorterna är eller hur långt det är mellan kommunens olika tätorter. Ur ett kommunalekonomiskt perspektiv är det normalt kostnadseffektivt om en stor andel av befolk- ningen bor inom en större tätort. Det underlättar möjligheterna för kommunen att hitta ekonomiska skalfördelar i sin verksamhet. Men eftersom tätortsbegreppet innebär alla orter med över 200 invånare omfattas även vad som normalt kan betraktas som mycket små orter i begreppet. Dessutom är det stor skillnad på förutsättningar bero- ende på om tätorterna ligger med små avstånd mellan varandra eller litet avstånd till en större stad, jämfört med om tätorterna ligger spridda med långa avstånd mellan varandra. Många kommuner vitt- nar om svårigheter att driva kostnadseffektiv verksamhet om tät- orterna är ungefär jämnstora och med långa avstånd då det kan leda till en konkurrenssituation avseende vilken typ av service som bör finnas på varje ort. Sammanfattningsvis kan konstateras att kommunernas interna struktur har stor betydelse för kommunernas förutsättningar att driva en kostnadseffektiv verksamhet. Som beskrivs i kapitel 7 finns också ett mönster av att kommunkategorier med de största ekono- miska utmaningarna har ogynnsamma strukturella förutsättningar, vilket är en försvårande faktor för kommunerna för att kunna effektivisera verksamheten. Frågan om hur kommunernas inre struktur kan mätas och beskri- vas är dock komplicerad. Mått som invånare per kvadratkilometer eller tätortsgrad blir för trubbigt för att säga något om kommunernas förutsättningar att driva kostnadseffektiv verksamhet. För att få en bild av kommunernas strukturella förutsättningar måste hänsyn tas till kommunernas faktiska bosättningsmönster vilket görs inom det kommunala kostnadsutjämningssystemet.20 Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar har en åldrande befolkning. Andelen äldre i förhållande till befolkningen i arbetsför ålder är en av de högsta i världen. SCB:s pro- gnoser utgår från att denna utveckling kommer att fortgå de kom- mande 20 åren, för att sedan plana ut på en relativt hög nivå. Figur 6.6 Försörjningskvot för 1968–2016 och prognos 2017–2050 (vänster axel) samt bidragsdelen från äldre () och unga (0–) (höger axel) Som framgår av figur 6.6 försörjer varje svensk i åldern 1,75 personer, dvs. sig själv och ytterligare 0,75 personer i de övriga åldersgrupperna.21 var försörjningskvoten 1,70 och till 2050 förväntas kvoten öka till 1,85. Det är en tydlig trend men jäm- fört med andra länder är den prognostiserade förändringen ändå 21Faktauppgifterna om försörjningskvoten nationellt och analysen av dess samband med pen- sionsåldern är hämtad från och trender för regional tillväxt 2018, rapport 0256.