sou · H8B354 · 2020-09-16 00:00:00 — eftersom de sällan har möjlighet att gifta sig eller sammanbo i sina hem- länder och att begränsningen innebär att denna grupp indirekt diskrimi- neras i strid med artiklarna 8 och 14 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Regeringen hänvisade då till att ventilen i 13 § den tillfälliga lagen innebär att uppehållstillstånd ska beviljas i de fall där det skulle stå i strid med att neka hbtq-personer uppehållstillstånd på grund av anknytning men ansåg att det inte borde införas några ytterligare lättnader som den tillfälliga lagen är i kraft. 2018/19:128 s. 38 och 43). Frågan om möjlighet till uppehållstillstånd på grund av anknytning för bl.a. samkönade par behandlas av kommittén i samband med förslaget om uppehållstillstånd för personer som tillhör kärnfamiljen. därvid bl.a. följande. Uttrycken make och sambo gäller såväl olikkönade som samkönade par och med make avses även registrerad partner. fall kan ett par inte leva tillsammans på grund av att förhållandet inte accepteras i den kultur paret levt i. Detta hindrar inte att ett samboför- hållande kan ha förelegat. Vid prövningen av om ett samboförhållande har förelegat ska en helhetsbedömning göras utifrån omständigheterna i det Att paret t.ex. haft tillgång till två olika bostäder utesluter inte att de kan ha varit sambor. (SOU 2020:54 s. 258–259). Som framgår ovan förutsätter kommitténs förslag att ett samboför- hållande har förelegat för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas. flera remissinstanser påpekat i samband med förlängningen av den tillfälliga lagens giltighetstid förekommer det dock att t.ex. samkönade par inte har möjlighet att sammanbo i sina hemländer. Detsamma kan gälla för olikkönade personer vars förhållande inte accepteras i den kultur de levt i. Enligt den ordning som gäller enligt utlänningslagen finns en möjlighet för dessa personer att ansöka om uppehållstillstånd på grund av anknytning med stöd av 5 kap. 3 a § första stycket 1 UtlL, dvs. med avsikten att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande. Enligt kommitténs förslag ska det dock inte vara möjligt att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning i dessa fall om anknytningspersonen har ett tidsbegränsat Eftersom kommittén föreslår en permanent ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel, där permanent uppehållstillstånd kan beviljas tidigast , innebär kommitténs förslag i denna del att t.ex. personer i ett etablerat förhållande som inte har kunnat leva tillsammans i sitt hemland på grund av att deras förhållande inte är accepterat där, utestängs från möjligheten att leva tillsammans För att den nya ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel inte ska leda till orimliga konsekvenser och för att säkerställa att de svenska reglerna om anhöriginvandring är långsiktigt hållbara och i alla delar förenliga med konventions- åtaganden bör kommitténs förslag kompletteras på så sätt att det införs en möjlighet till uppehållstillstånd även för de personer som har en etablerad relation och en avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande. I likhet med vad kommittén föreslår gällande uppehållstillstånd på grund av anknytning för personer som tillhör kärnfamiljen och andra nära anhöriga bör det krävas att anknytningspersonen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller 12 kap. 18 § UtlL och har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd i . En förutsättning för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda samboförhållande med en sådan person bör vidare vara att det anknytningsgrundande förhållandet har etablerats redan i hemlandet. Liksom tidigare bör det krävas att förhållandet framstår som seriöst och att inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges. Kommittén föreslår i betänkandet att ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning till en utlänning som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska gälla som anknytningspersonens tillstånd (se SOU 2020:54 s. 262). Giltighetstiden för uppehållstillstånd som beviljas enligt det nu aktuella förslaget bör följa kommitténs förslag i denna del. 4.2Undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring för kvotflyktingar Förslag: När det gäller uppehållstillstånd på grund av anknytning till en kvotflykting, ska försörjningskravet i 5 kap. 3 b § utlänningslagen endast gälla om ansökan om uppehållstillstånd görs senare än efter anknytningspersonens inresa i , om familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har särskild anknytning till, eller om utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Skälen för förslaget: Enligt Migrationskommitténs förslag kan undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring göras i vissa fall om anknytningspersonen är en flykting eller alternativt skyddsbehövande. Försörjningskravet gäller då bara om ansökan om uppehållstillstånd görs senare än efter att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande, familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har en särskild anknytning till, eller utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat (SOU 2020:54 s. 289). Kommittén bedömer att kvotflyktingar inte ska ges något generellt undantag från försörjningskravet likt det som finns i utlänningslagen, utan anser att de ska behandlas som flyktingar och alternativt skyddsbehövande (jfr SOU 2020:54 s. 292). Kommittén hänvisar till att utgångspunkten vid vidarebosättning är att hålla ihop familjer och motverka familjesplittring. Det finns dock inte några överväganden i betänkandet om vad som ska gälla i de undantagssituationer då detta inte är möjligt. Om en överföring till drar ut kan detta medföra att den föreslagna tremånadersfristen för att undantas från försörjningskravet hinner löpa ut innan kvotflyktingen överförs till . I samband med att giltighetstiden för den tillfälliga lagen förlängdes framförde vissa remissinstanser att tremånadersfristen för att undantas från försörjningskravet kunde innebära att kvotflyktingar indirekt diskrimineras eftersom det dröjer innan de kommer till , vilket medför att det blir svårare för anhöriga att hinna ge in en ansökan om uppehållstillstånd inom de tre månaderna. Regeringen hänvisade då till att ventilen i 13 § den tillfälliga lagen kan användas i de undantagsfall där alla familjemedlemmar inte vidarebosätts vid samma tillfälle och en ansökan om familjeåterförening inte hinner ges in inom tidsfristen för att undantas från försörjningskravet (prop. 2018/19:128 s. 46). Eftersom det nu är fråga om att införa en permanent ordning framstår det inte som tillräckligt att endast hänvisa till möjligheten till undantag från försörjningskravet vid synnerliga skäl som föreslås i betänkandet. För att en kvotflykting ska få samma praktiska möjlighet att nyttja den föreslagna tremånadersfristen som en flykting eller alternativt skyddsbehövande som redan befinner sig i bör respiten räknas från det att kvotflyktingen reser in i i stället för från det att uppehållstillstånd beviljats. Ändringar med denna innebörd bör därför göras i betänkandets förslag om undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring. 4.3Uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl Förslag: I bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska det anges dels att barn får beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande, dels att detsamma ska gälla för en vuxen person som har vistats i med uppehållstillstånd och under den tiden fått en särskild anknytning till . Vid bedömningen av om det finns en särskild anknytning får även sådan anknytning beaktas som har uppstått mellan att ansökan om asyl gavs in och att uppehållstillstånd beviljas. Uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter har bl.a. haft i uppdrag att ta ställning till om asylsökande ska kunna beviljas uppehållstillstånd på ytterligare grunder än de som följer av och svenska konventionsåtaganden och i så fall vilka dessa grunder bör vara, och därvid särskilt ta ställning till om en ny humanitär grund för uppehållstillstånd ska införas. Kommittén har föreslagit en återgång till utlänningslagens bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter enligt den lydelse som gällde , då rekvisitet för barn ändrades till särskilt ömmande Av betänkandet framgår att syftet med den humanitära grunden för uppehållstillstånd ska vara detsamma som i tidigare lagstiftning, dvs. att skapa en möjlighet att i vissa situationer bevilja uppehållstillstånd för personer som redan vistas i . Enligt kommittén kan det gälla både i sådana fall när en utlänning inte uppfyller kraven för uppehållstillstånd som skyddsbehövande och när kraven för uppehållstillstånd på grund av anknytning är uppfyllda och ett avlägsnandebeslut därför aktualiseras (SOU 2020:54 s. 313). Bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter tillkom då huvudregeln var att personer som beviljades uppehållstillstånd som skyddsbehövande i beviljades permanenta uppehållstillstånd. I betänkandet finns dock inte några särskilda förslag eller överväganden gällande hur den föreslagna bestämmelsen förhåller sig till det faktum att tidsbegränsade uppehållstillstånd föreslås vara huvudregel. En sådan ordning innebär att personer kommer att vistas i med tidsbegränsade uppehållstillstånd i en betydligt större omfattning än tidigare och . Bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter kommer därmed att behöva tillämpas i nya situationer jämfört med vad som gällt tidigare. För att säkerställa att den permanenta ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel som kommittén föreslår är långsiktigt hållbar måste bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter anpassas så att uppehållstillstånd kan beviljas i de fall där den nya ordningen annars skulle leda till orimliga konsekvenser. Bestämmelsen behöver därför kompletteras. De närmare övervägandena och förslagen på justeringar redogörs för nedan. Barn ska kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande Som framgår ovan föreslår en återgång till utlänningslagens bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter i den lydelse som gällde innan ändringen 2014. Det innebär att det för barn inte ska krävas att de omständigheter som kommer fram har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Enligt kommittén markerar detta en något mer generös prövning av ärenden som rör barn jämfört med vuxna (SOU 2020:54 s. 315). Att hänsyn ska tas till barnets bästa i juridiska sammanhang där barn berörs är en viktig svensk rättsprincip. gäller också FN:s konvention om barnets rättigheter () som lag i (lagen [2018:1197] om konvention om barnets rättigheter). De skäl som låg till grund för ändringen till särskilt ömmande omständigheter för barn gör sig alltjämt gällande. Till detta kommer att kommitténs förslag om en permanent ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel innebär att bestämmelsen kan komma att tillämpas i både nya och fler situationer än tidigare när barn som huvudregel beviljades permanenta uppehållstillstånd. För att förtydliga barnrättsperspektivet och principen om barnets bästa bör barn kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande och inte synnerligen ömmande som kommittén har föreslagit. Liksom tidigare ska en samlad bedömning göras av om det finns särskilt ömmande omständigheter där hälsotillstånd, anpassning till och situationen i hemlandet särskilt ska beaktas. Vid den bedömningen kan anpassningen till få större betydelse än tidigare eftersom ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd innebär att barn kommer att vistas i med sådana tillstånd i större omfattning och av andra skäl . Som framgår av tidigare förarbetsuttalanden kan det inte ställas upp någon exakt gräns för hur ett barn ska ha vistats i för att en tillräckligt stark anknytning till svenska förhållanden ska ha uppnåtts (se bl.a. prop. 2013/14:216 s. 20). Av Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2015:4 framgår att det vid bedömningen kan få betydelse om barnet vistats i då man som barn utvecklas mycket och börjar skapa sig en egen identitet. Därtill innebär portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL, som har sin grund i artikel 3 i , att i fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Begreppet barnets bästa syftar till att säkerställa både fullt och faktiskt åtnjutande av alla de rättigheter som erkänns i (jfr MIG 2018:20). Som lagstiftaren tidigare uttalat får prövningen av barnets bästa dock inte gå så långt att det i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn (prop. 1996/97:25 s. 247). Vuxna som har fått en särskild anknytning till ska kunna beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande Som framgår ovan är bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter en undantagsbestämmelse som ska tillämpas restriktivt. Migrationsöverdomstolen har t.ex. i rättsfallet MIG 2014:9 uttalat att de omständigheter som kan läggas till grund för ett beslut om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska vara av mer allvarlig beskaffenhet och att det måste framstå som inhumant eller oproportionerligt att utvisa personen i fråga. I MIG 2007:15 uttalade Migrationsöverdomstolen att utrymmet för att bevilja ett uppehållstillstånd på denna grund till vuxna personer som inte har medsökande barn enbart på grund av lång tillgodoräkningsbar vistelsetid, med hänsyn till lagtextens restriktiva utformning, närmast är obefintligt. Enligt Migrationskommitténs förslag ska ett uppehållstillstånd som huvudregel vara tidsbegränsat och ett permanent uppehållstillstånd får endast beviljas om utlänningen uppfyller krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap, kan försörja sig och det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas. Ett permanent uppehållstillstånd förutsätter också att en utlänning haft tidsbegränsade uppehållstillstånd och att det fortfarande finns en grund för att bevilja uppehållstillstånd. Barn och personer som har rätt att uppbära allmän pension eller garantipension ska vara undantagna från de uppställda kraven för permanent uppehållstillstånd. Det ska finnas möjlighet att undanta andra personer om det föreligger synnerliga skäl. (SOU 2020:54 s. 215, 221–222 och 463). Kommitténs förslag om en permanent ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel innebär att det kan uppstå situationer när personer som vistats i inte kan beviljas ett nytt tillstånd eftersom grunden för tillståndet är uppfyllt vid Kommittén har t.ex. berört att det kommer att finnas personer som vistas länge i med tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att kunna uppfylla kraven för permanent uppehållstillstånd och föreslagit att de ska kunna undantas från dessa krav om det finns synnerliga skäl (jfr SOU 2020:54 s. 223 och 465). Det finns dock inte något förslag eller några överväganden om vad som ska gälla i dessa fall om grunden för uppehållstillståndet har upphört innan ett permanent uppehållstillstånd har hunnit beviljas. Ett annat exempel är en person som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov som barn men vars skyddsbehov upphör i och med att personen fyller . Kommittén har vidare föreslagit att en person ska kunna beviljas fortsatt uppehållstillstånd trots att ett förhållande har upphört, t.ex. när för- hållandet upphört främst på grund av våld eller annan allvarlig kränkning av frihet eller frid och att ett sådant uppehållstillstånd ska vara tids- begränsat (SOU 2020:54 s. 262) men det finns inte något förslag om vad som ska gälla när det tidsbegränsade uppehållstillståndet löper ut. där personer har vistats i med tidsbegränsat uppehållstillstånd och under den tiden rotat sig i landet framstår det inte som rimligt att ställa samma höga krav på restriktivitet gällande bedömningen av frågan om det föreligger skäl att låta personen stanna i som för en person som inte har beviljats uppehållstillstånd. den nya ordningen ska vara långsiktigt hållbar och inte leda till orimliga konsekvenser i enskilda fall bör det därför i vissa situationer vara tillräckligt att omständigheterna är särskilt ömmande för att ett uppehålls- tillstånd ska kunna beviljas även en vuxen. En förutsättning för att det ska vara tillräckligt med särskilt ömmande omständigheter för en vuxen person bör vara att personen har vistats i med tidsbegränsat uppehållstillstånd och under den tiden skapat en särskild anknytning hit. Som framgår ovan kan det röra sig om tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats på andra grunder än Även särskild anknytning som har uppstått mellan att ansökan om asyl gavs in och att uppehållstillstånd beviljas bör Begreppet särskild anknytning finns även i bestämmelsen i 5 kap. 16 § tredje stycket 1 UtlL om fortsatt uppehållstillstånd vid brustna anknytningar, som kommittén föreslår fortsatt ska gälla. bestämmelsen får fortsatt uppehållstillstånd ges trots att ett förhållande har upphört, om utlänningen har särskild anknytning till . anknytning kan i fråga om den bestämmelsen exempelvis finnas när sökanden har etablerat sig på den svenska arbetsmarknaden (se t.ex. MIG Även när det gäller nu aktuellt förslag bör en persons etablering på arbetsmarknaden kunna beaktas. Därutöver bör, såvitt gäller det nu aktuella förslaget, även kunna beaktas om utlänningen har fått anknytning till genom t.ex. studier, familjeband eller anpassning till det svenska samhället på annat sätt. Vid bedömningen av om det finns en särskild anknytning ska en samlad bedömning av samtliga omständigheter i ärendet göras, där det t.ex. också vägs in hur länge sökanden har vistats i Regeringen har i tidigare förarbeten (prop. 2004/05:170 s. 191) i fråga om anpassning till anfört att det är viktigt att betona att tiden i sig, dvs. räknat i månader och år, inte har någon självständig relevans vid Den sammanlagda tid under vilken personen i fråga vistats i landet får dock betydelse på så sätt att en lång vistelsetid kan innebära att personen hunnit skaffa sig starka band till landet (MIG 2012:13). Dessa överväganden gör sig gällande även vid bedömningen av om utlänningen har en särskild anknytning till . Vid bedömningen bör även beaktas att det normalt inte krävs en lika lång vistelsetid för en utlänning som kommit till som barn och som vistats här då man som barn utvecklas mycket och börjar skapa sig en egen identitet att få en sådan särskild anknytning till landet (jfr MIG 2015:4). Utöver den särskilda anknytning som ska föreligga krävs för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas också att omständigheterna i det enskilda fallet är särskilt ömmande. När det gäller rekvisitet särskilt ömmande omständigheter har Migrationsöverdomstolen gett viss vägledning gällande hur bedömningen ska göras i t.ex. rättsfallet MIG 2015:4. Det målet handlade dock om ett barn vars vistelse i till största del varit under tid då barnet inte haft rätt att vistas i landet. Eftersom det nu aktuella förslaget gäller vuxna som vistats i med tidsbegränsade uppehållstillstånd går det inte att göra ett generellt ställningstagande om i vilken utsträckning som uttalandena i det rättsfallet även kan ge vägledning vid den bedömning som ska göras av om omständigheterna är särskilt ömmande. Liksom tidigare gäller att en samlad bedömning ska göras av omständigheterna i ärendet där utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet särskilt ska beaktas. Genom att kravet sänks från synnerligen till särskilt ömmande omständigheter markeras att bedömningen av omständigheterna skiljer sig från den som ska göras enligt bestämmelsens första stycke, vilket får betydelse bl.a. när det gäller hur lång vistelsetid som bör kunna krävas för att utlänningen ska anses ha sådan anpassning till att uppehållstillstånd kan beviljas (jfr t.ex. MIG 2014:9 och 2018:6). Även i de fall som blir aktuella bör det krävas en längre legal vistelsetid. Vid bedömningen av utlänningens anpassning till ska hänsyn även tas till anknytningen till hemlandet, där starka band till hemlandet kan tyda på en svagare anknytning till och vice versa (se t.ex. MIG 2009:8). Ytterligare en faktor som kan beaktas vid den samlade bedömningen är om personens framtida psykosociala utveckling och hälsa på ett avgörande sätt skulle äventyras vid ett återvändande (jfr MIG 2009:9). Det är inte möjligt att i lag eller genom förarbetsuttalanden mer detaljerat reglera hur bedömningen ska gå till utan det är en samlad bedömning i det enskilda fallet som ska göras. 5 Kostnader och andra konsekvenser Bedömning: Förslagen i promemorian förändrar inte bedömning att förslagen sammantaget leder till att de samlade statliga kostnaderna blir lägre jämfört med vad som skulle gälla vid en återgång till utlänningslagens regler. Konsekvenserna av att förslagen i betänkande En långsiktigt hållbar migrationspolitik (SOU 2020:54) införs har beskrivits ingående i det betänkandet. Kommitténs konsekvensanalys utgår från en jämförelse mellan förslagen och vad som skulle gälla vid en återgång till reglerna i utlänningslagen när den tillfälliga lagen upphör att gälla (jfr SOU 2020:54 s. 374). Enligt kommitténs bedömning medför förslagen i betänkandet bl.a. att antalet beviljade uppehållstillstånd till asylsökande vid en första ansökan blir lägre än vid en återgång till utlänningslagen (SOU 2020:54 s. 393). Kommittén bedömer vidare att antalet personer som beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning vid en första ansökan blir lägre än vid en återgång till reglerna i utlänningslagen (SOU 2020:54 s. 396–397). Följande är en kompletterande bedömning av konsekvenserna av förslagen i denna promemoria. Förslaget i avsnitt 4.1 om uppehållstillstånd på grund av anknytning i vissa fall bedöms leda till att något fler uppehållstillstånd beviljas jämfört med kommitténs förslag. Även förslaget i avsnitt 4.2 om justerad tidpunkt vid beräkning av tremånadersfristen när det gäller undantaget från försörjningskravet vid anhöriginvandring för kvotflyktingar bedöms leda till att uppehållstillstånd kan beviljas i något fler fall jämfört med kommitténs förslag. Eftersom huvudregeln vid vidarebosättning är att en familj ska hållas samman blir det dock endast aktuellt att tillämpa bestämmelsen i undantagsfall. Förslaget i avsnitt 4.3 om uppehållstillstånd till barn på grund av särskilt ömmande omständigheter bedöms leda till att fler barn beviljas uppehållstillstånd jämfört med kommitténs förslag. Även förslaget om uppehållstillstånd till vissa vuxna på grund av särskilt ömmande omständigheter bedöms medföra att fler personer beviljas uppehållstillstånd jämfört med kommitténs förslag. Kommitténs konsekvensanalys utgår som nämnts ovan från en jämförelse mellan förslagen och vad som skulle gälla vid en återgång till reglerna i utlänningslagen när den tillfälliga lagen upphör att gälla. Kommittén bedömer att förslagen sammantaget leder till att antalet asylsökande, asylsökande som beviljas uppehållstillstånd, anhöriga och nyanlända blir lägre än vid en återgång till utlänningslagen och att detta leder till att de samlade statliga kostnaderna bli lägre (SOU 2020:54 s. 403 f.).