sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — 18Läs mer om fallstudierna i underlagsrapporten kapacitet i kommunerna, En studie av fyra olika kommungrupper, 2017:02 och SKL (2018.) 19SKL, viktigaste jobb finns i välfärden, rekryteringsrapport . Konsekvenser av ökande utmaningar … Företrädare för fallstudiekommunerna är generellt sett tveksamma till sammanläggningar. Särskilt de mindre kommunerna betonar värdet av att vara en liten kommun med en mindre förvaltning: att besluts- vägarna är korta samt att det är enklare och snabbare att samordna sig internt beskrivs som fördelar med en mindre organisation. Flera av företrädarna för fallstudiekommunerna understryker också att medborgarperspektivet måste vara det centrala i en diskussion om kommunsammanläggningar. Vad är det bästa för kommunens med- borgare? I de ytmässigt stora kommunerna framhålls också de långa avstånden som ett viktigt argument mot kommunsammanläggningar. I vissa av fallstudiekommunerna ser man också en risk att den stat- liga närvaron skulle försämras vid en kommunsammanläggning. Att sammanläggning skulle kunna ge bättre möjlighet till rekry- tering och bemanning är något som flera representanter för fallstudie- kommunerna håller med om. framförs också idéer kring att lösa bemanningen gemensamt mellan kommunerna utan att behöva lägga samman kommuner. I , och lyftes också näringslivsperspektivet på sammanläggning, där sammanlägg- ning skulle kunna förbättra möjligheterna att bedriva utbildningar som möter näringslivets behov av personal och kompetens. Å andra sidan framhölls det i diskussionen att även detta kan uppnås genom fortsatt och utökad samverkan på utbildningsområdet. I diskussionerna med fallstudiekommunerna framhölls också andra alternativ för att stärka kommunernas kapacitet. Framför allt beto- nades digitaliseringens möjligheter och utmaningar, minskad statlig reglering, färre riktade statsbidrag och möjlighet till processtöd vid samverkan. Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att det finns en stark övertygelse bland fallstudiekommunerna att samverkan kan stärka kommunernas kapacitet på kort sikt, men det finns också en tendens till att se samverkan som ett steg på vägen och att kommun- sammanläggningar inte kan uteslutas på . Utmaningarna ökar för det stora flertalet av kommuner. Särskilt frågorna om kommunernas ekonomi och deras kompetens- försörjning kommer att bli alltmer problematiska att hantera de kom- Konsekvenser av ökande utmaningar … Men utmaningarna handlar också om frågor som förmå- gan att upprätthålla kvaliteten på verksamheten, klara de omfattande investeringsbehoven, ta tillvara potentialen hos utlandsfödda samt hantera och förebygga klimatförändringar. slår fast att kommunerna behöver ha förutsättningar och kapacitet som står i proportion till deras upp- gifter, så att de på lång sikt ska kunna möta samhällsutvecklingen; med begreppet kapacitet avser utredningen förmågan att uträtta kommunala uppgifter utifrån det geografiska områdets skilda förutsättningar. I en diskussion om kapacitet bör man alltså skilja på den kommunala organisationens kapacitet att utföra eller åstadkomma något och de förutsättningar som ges av det geo- grafiska området. Man bör dessutom skilja på driftskapacitet och ut- vecklingskapacitet. Driftskapacitet handlar om förmågan att sköta det kommunala uppdraget medan utvecklingskapacitet hand- lar om att den kommunala organisationen förmår arbeta med ut- vecklingsfrågor i vid bemärkelse. Utveckling kan här handla om att göra sådant som långsiktigt stärker driftskapaciteten, men som kort- siktigt inte är en förutsättning för den. Förmåga till organisatorisk utveckling och förnyelse, förmåga att genomföra investeringar samt ett fruktbart samarbete med aktörer utanför den egna kommunala organisationen skulle kunna beskrivas som indikationer på utvecklings- kapacitet. Urbaniseringen och den demografiska utvecklingen innebär en tilltagande polarisering mellan stora och små kommuner. De stora kommunerna blir allt fler och större, som de små kommu- nerna blir allt fler men med minskande befolkning (se kapitel 6). Skillnaden mellan olika kommuners förmåga att arbeta utvecklings- inriktat och strategiskt blir därför allt större vilket har grund i deras vitt skilda förutsättningar. menar att kommu- nernas utmaningar kan beskrivas utifrån situationen för två huvud- typer av kommuner: små kommuner med minskande befolkning samt kommuner i vidgade funktionella arbetsmarknadsregioner med ökande befolkning. För små och krympande kommuner leder en minskande och åldrande befolkning till allt lägre kapacitet. Driftskapaciteten urgröps allt mer i takt med att de krympande kommunerna måste anpassa sin organisation till ett minskande befolkningsunderlag. Små organisa- tioner har också svårigheter att kunna specialisera sig. Konsekvenser av ökande utmaningar … bär en liten organisation ökad känslighet om nyckelpersoner slutar eller blir frånvarande . Små kommuner har också svårt att bygga upp tillräcklig utvecklingskapacitet för att kunna arbeta strategiskt och utvecklingsinriktat samt att söka och ta del av riktade statsbidrag. Ofta saknas här tillräcklig mottagnings- och implementer- ingsförmåga. De ekonomiska förutsättningarna ser ut att vara pres- sade, särskilt för avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner. Den mindre organisationen innebär också en hög ekonomisk känslighet för oförutsedda utgifter, t.ex. investeringsbehov i fasta anläggningar eller kostnader i löpande verksamhet. Avlägsna lands- bygdskommuner blir också allt mer beroende av statsbidrag och bidrag från utjämningssystemet. Utmaningarna för de små och krympande kommunerna kan kopplas till bristande drifts- och utvecklingskapa- citet samt svaga ekonomiska förutsättningar. bedömer att utmaningarna generellt ser annorlunda ut för kommuner som är belägna i eller nära större arbetsmarknadsregioner. Dessa kommuner är ofta i expansion, och i takt med ett större befolkningsunderlag kan de bygga upp större resurser och därmed större kapacitet. Dessa kommuner har utma- ningar i växande investeringsbehov vilket driver upp skuldsättningen. Kommunerna utgör inte en homogen grupp och i vissa fall har kom- muner i större arbetsmarknadsregioner relativt svag skattekraft även om kommungruppen som helhet har hög skattekraft. Kommunerna kan också ha utmaningar med segregation, utanförskap och brotts- lighet. som kommunkategori ser dock storstadskommunernas ekonomiska förutsättningar relativt sett ut att vara starkare än för landsbygdskommunerna. Kommunernas drifts- och utvecklingska- pacitet är också generellt sett relativt stark, särskilt för de något större kommunerna. Större organisationer har därtill goda möjligheter till specialisering. En större organisation blir också mer robust än en mindre. För kommuner som ligger i funktionellt sammanhängande områden hand- lar kapacitetsproblemet främst om att kommunerna inte står rustade för att hantera planeringsfrågor som sträcker sig utanför kommun- gränserna. Särskilt vissa frågor inom den fysiska planeringen, t.ex. bostäder, vägar och annan infrastruktur, behöver hanteras gemen- samt av kommunerna i ett funktionellt område. För dessa kommu- ner är huvudproblemet inte primärt bristande egen drifts- och ut- vecklingskapacitet eller svaga ekonomiska förutsättningar. Konsekvenser av ökande utmaningar … handlar det om att samhällsutvecklingen inneburit att den kommu- nala territoriella indelningen i allt mindre grad motsvarar en funktionell region. uppdrag handlar om att stärka kapaciteten i kommunerna att möta samhällsutvecklingen utifrån vitt skilda för- utsättningar och ökande utmaningar. Alla kommuner behöver där- för ha såväl en god drifts- som utvecklingskapacitet samt tillräckliga ekonomiska förutsättningar för att sköta sina uppgifter. Utredningen ska enligt direktiven fokusera på strukturförändrande åtgärder och ha ett långsiktigt tidsperspektiv. Strukturella åtgärder och annan Enligt direktivet ska utredningen analysera samverkan mellan kom- muner respektive mellan kommuner och region. I detta kapitel behand- las olika typer av samverkan, samt deras ekonomiska och demokra- tiska effekter. ska enligt direktivet dessutom analysera potentialen i en mer strategisk och sammanhållen samver- kan mellan kommuner. Det finns ingen entydig definition av samverkan. Ett flertal fors- kare menar att samverkan sker när skilda organisationer arbetar gränsöverskridande för ett gemensamt mål.1 Samverkan handlar också ofta om ett långsiktigt tidsperspektiv. Vidare menas att alla de invol- verade parterna har något att vinna på samverkan.2 Interkommunal samverkan har varit vanligt förekommande i många europeiska länder sedan 1950-talet.3 I många länder har regeringar bejakat och uppmuntrat kommuner att ingå i interkommunala sam- arbeten, så också i Sverige.4 Även om det är brist på systematiska uppgifter om interkommunal samverkan finns indikationer på att samverkan har ökat i många europeiska länder och i . Ett undan- tag är där samverkan har minskat drastiskt efter kommun- och regionreformen 2007.5 Utökat interkommunalt samarbete ses ofta som ett alternativ till kommunsammanläggningar, inte minst av kom- munföreträdare, för att möta de ökade utmaningarna för kommunerna. 1Mörndal, M (2019), Vi måste takta – en studie av organisering för samverkan. university doctoral dissertation 259, s. 1. 3Quentin F., ., och , S. (2012), The impact of inter-municipal cooperation on local public spending. Working paper 2012–25. 4Se exempelvis , E. (2013), Interkommunal samverkan – en nödvändig lösning på kommunala utmaningar? Förvaltningshögskolans rapporter 126, s. 129. 5Jacobsen, D. I. och Kiland, C. (2017), ”Success With a Bitter Aftertaste: Success Factors in Inter-Municipal Cooperation” 21(4), s. 53–76. Det finns flera olika skäl till varför kommuner ingår samverkan med andra kommuner och med regioner. Ett vanligt motiv är att sam- verkan kan leda till kostnadseffektivisering genom att ekonomiska skalfördelar antas kunna uppnås.6 I större organisationer kan fasta kostnader fördelas på en större produktionsvolym. Ett annat skäl till att inleda samverkan kan vara att flera kom- muner i samverkan kan bli starkare än de är var för sig, exempelvis i förhandlingar om offentliga och privata investeringar till området. Vid upphandlingar kan det därtill finnas förhoppningar om bättre villkor från anbudsgivarna vid en gemensam upphandling. Det kan också finnas förväntningar på att samverkan kan leda till större och mer professionella organisationer och därigenom öka produktivite- ten, kvaliteten och robustheten i verksamheten. Det kan också handla om kommuner som funktionellt hänger samman och som vill samverka för att effektivisera verksamheter, t.ex. när det gäller kollektivtrafik, bostadsbyggande och markanvänd- ning men även inom besöksnäring och platsmarknadsföring. I kontakter med kommunföreträdare har också andra motiv för samverkan framkommit, t.ex. att en större kommun vill ta ansvar för mindre kommuner i dess närhet. Det kan också finnas en vilja hos kommuner att ta ett regionalt ansvar genom att samverka med mindre kommuner. Därigenom kan också kom- munen förstärka sin regionala ställning. Generellt sett har mindre kommuner större behov av samverkan, och de förväntade vinsterna med samverkan är också större hos de mindre kommunerna.7 6Det finns också antaganden om andra ekonomiska fördelar i form av diversifieringsfördelar (economy of scope), där den genomsnittliga produktionskostnaden att producera andra tjänster eller varor kan minska genom att nyttja befintlig infrastruktur. 7Klok, P-J, Denters, B., Boogers, M. och , M. (2018), ”Intermunicipal cooperation in the : The costs and the effectiveness of polycentric regional governance”, Public administration review 78(4) /2018, s. 527–536. 13.2Potential och djup i samverkan samverkan kan omfatta allt från ett begränsat utbyte av enskilda tjänster till gemensamma organisationer.8 delar in omfattningen av samverkan i tre kategorier: utbyte, arbetsdelning och fusion.9 Historiskt sett har samverkan genom en- skilda utbyten, t.ex. arbetsdelning varit vanligt förekommande. Den kan ha en betydelsefull effekt i ett enskilt fall, t.ex. vid rekrytering eller samnyttjande av specialistkompetens, där en funktion väsent- ligt förstärks. till kommunens totala ekonomi är dock effekten mycket begränsad. För att uppnå större effekt krävs att samverkan hanterar verksamhet av större ekonomisk omfattning, där ekono- miska skalfördelar kan realiseras genom strukturella ändringar. För att hantera detta behöver kommuner bilda nya organisationer som man äger gemensamt. Det handlar då om samverkan genom fusion (sammangående). Potentialen i samverkan illustreras i tabell 13.1. Tabell 13.1 Potentialen i samverkan i relation till insats Enkelt, men liten betydelse Enkelt, första prioritet Investering i ny gemensam anläggning (t.ex. hantering (personer eller utrustning), av avlopp eller avfall) eller gemensam (kostsam) Svårt, men viktigt Gemensam driftsorganisation, val av gemensam teknik, gemensam standard i utbudet Källa: , O och , A. (2019), Interkommunal samverkan – en kunskapsöversikt, s. 9. och bedömer att en stor del av potentialen i den samverkan som omfattas av den övre delen av tabell 13.1 redan är realiserad; för att komma längre krävs mer utvecklad samverkan i 8Mattisson, O. och , A. (2019), Interkommunal samverkan – en kunskapsöversikt, underlagsrapport till . riktning mot tabellens nedre högra hörn. Här handlar det om att samordna och integrera befintliga driftsorganisationer till en gemen- sam organisation samt anpassa utbud och ambitionsnivåer i flera kom- muner så att samordning av produktion kan ske. En sådan, mer djup- gående och omfattande samverkan ger dock mer bestående effekter genom att det inte är lätt att ändra i framtida budgetar eller efter skiften i politiken. Denna form av strukturella förändringar är betyd- ligt mer krävande att genomföra. De är också svårare att ändra till- baka i ett senare skede. Potentialen i samverkan ligger i möjligheten att investera gemen- samt, effektivisera drift och stödfunktioner samt skapa en bättre resursbas, vilket i sin tur gör samverkande organisationer mindre sårbara. För att uppnå denna potential krävs emellertid mer långt- gående strukturella åtgärder, ofta i form av fusion av verksamheter. Lös samverkan avseende enskilda resurser och kompetenser är där- emot vanligt förekommande men då är den ekonomiska effekten begränsad, eftersom samverkan endast avser enskilda aktiviteter eller resurser med en begränsad andel av budgeten. För att uppnå full potential i form av effektivisering genom sam- verkan krävs även att de kommuner som samverkar har en samsyn avseende ambitionsnivå i drift, underhåll, utbud och kvalitet. En sådan samsyn kan emellertid vara svår att uppnå, eftersom den kräver ömsesidiga anpassningar mellan kommunerna. Denna kompromiss kan upplevas inverka negativt på demokrati och lokalt inflytande, eftersom politikerna i den enskilda kommunen, dels lämnar över en del av sitt inflytande över verksamheten till den gemensamma orga- nisationen, dels blir beroende av politiker i andra kommuner och deras beslutsfattande. Detta påverkar i sin tur möjligheten till ansvars- utkrävande i den egna kommunen. Detta upplevda hot mot det lokala inflytandet blir därmed ett hinder för mer långtgående samverkan. Ska fördelar realiseras krävs en omfattande samordning och om- strukturering, vilket i sin tur berör prioriteringar och enskilda in- tressen. Det kräver också ett organ som har rätt att besluta och verk- ställa, vilket ökar trycket på att skapa en gemensam organisation. Detta utgör ett hinder för samverkan kring kärnverksamheter som skola, vård och omsorg, vilket är områden där det som sker i verk- samheten är lokalt (dvs. har små stordriftsfördelar), som det är verksamheter som den enskilda kommunen vill behålla poli- tisk kontroll över. är det verksamheter som avser en om- fattande del av en budget, så ska samverkan vara ekono- miskt verkningsfull är det angeläget att komma vidare också inom dessa områden. över den kommunala sektorn kan konstateras att kommunerna inte valt att samverka inom dessa områden. De studier som gjorts antyder att den ekonomiska potentialen här är begränsad, samt att sådan samverkan kräver omfattande insatser och är förenad med nackdelar i termer av oberoende och besluts- förmåga.10 13.3Regelverket för olika former av samverkan Det finns ett antal offentligrättsliga och privaträttsliga former för samverkan.11 Dessutom samverkar många kommuner i mer löst sammanhållna samverkansorgan som ofta är mer fokuse- rade på intressebevakning, erfarenhetsutbyte etc. Vid val av form för samverkan mellan kommuner finns flera kom- ponenter att ta hänsyn till. Valet kan t.ex. påverkas av hur långvarigt ett samarbete ska vara. Vid ett kortare och mindre omfattande sam- arbete kan en större institutionell överbyggnad framstå som krånglig och kostnadskrävande. Det kan vara ett argument för att välja av- talssamverkan i stället för att t.ex. skapa ett kommunalförbund. Det finns också som framgår ovan, en möjlighet för kommuner att ha informell samverkan i olika frågor, t.ex. genom erfarenhetsutbyten. 10Se t.ex. , och , U. (2015). ”Co-owned local government organizations: Conditions for strategy development”, Financial Accountability and Management, 31 (3), s. 269–286; , M. A. och de Greef, J.A. (2018), ”Intermunicipal cooperation, public spending and service levels”, Local Government Studies, 44(1), s. 127–150; , O. J. (2011), ”Balancing Efficiency, Effectiveness and Democracy in organizing Inter-Municipal Partner- ships: Conflicting aims?” 15 (2), s. 25–46; , D.I. and Kiland, C. (2017), ”Success With a Bitter Aftertaste: Success Factors in Inter- Municipal Cooperation”, 21(4), s. 53–76. 11En genomgång av regelverket med hänvisningar till relevanta lagrum och andra källor finns i kapitel 5. Överlämnande av huvudmannaskapet eller endast utförandet Genom valet av samverkansform kan kommunerna styra om det ska tillskapas en ny juridisk person samt om huvudmannaskapet för en eller flera verksamheter ska överlåtas eller inte. och aktiebolag innebär att en ny juridisk person skapas, däremot skapas inte en ny juridisk person vid övriga samverkansformer. Huvudmannaskapet övergår inte heller till samverkansorganet eller avtalsparten vid samtliga samverkansformer, utan bara för kommu- nalförbund och för verksamheter där det finns särskilda bestämmel- ser om avtal i speciallagstiftning. Valet för kommunerna står alltså här mellan att lämna över det rättsliga ansvaret för en uppgift eller att bara överlämna själva utförandet. Behovet av att kunna inkludera myndighetsutövning i samverkan påverkar också kommunernas val av samverkansform eftersom aktiebolagsformen ger begränsade möj- ligheter till det. En annan faktor som kan påverka valet av samverkansform är om verksamheten bedrivs på en konkurrensutsatt marknad. Vad som kan framstå som tilltalande med samverkan i ett aktiebolag är att ägarna inte är ansvariga för skulderna vid en konkurssituation. I realiteten är dock detta en sanning med modifikation, eftersom kommunerna ofta både är borgenärer och går i borgen för sina bolags lån. Ett annat argument för att driva verksamheter i bolagsform som brukar fram- hållas är att det skapar skattefördelar för kommunerna. Förutsättningar för representation, insyn och ansvarsutkrävande Gemensamt för kommunalförbund, gemensam nämnd och aktie- bolag är att kommunens representanter väljs av fullmäktige. Det är alltså fråga om indirekta val. Hur medlemmarna är representerade i kommunalförbund och gemensam nämnd avgörs i princip av de sam- verkande kommunerna. Förutom krav på minimirepresentation i kommunallagen (2017:725) finns inga krav på hur de samverkande kommunernas inflytande ska garanteras genom representation. Det ger kommunerna stor frihet att vid förhandling komma överens om hur de vill att representationen ska lösas. Det kan i praktiken vara en förutsättning för samverkan i institutionell form att mindre kom- muner ges en högre representation i förhållande till sin folkmängd, för att undvika att den större kommunen får en helt dominerande ställning i samarbetet. Även för samverkan i aktiebolag finns det möjligheter att ge mindre delägare ett oproportionerligt stort infly- tande. Detta får dock demokratiska implikationer. De demokratiska effekterna av avtalssamverkan gås igenom i Kommun- utredningens delbetänkande12. En vanlig kritik som riktas mot att driva verksamhet i aktiebolagsform är att det finns brister när det gäller partipolitisk representation, insyn och ansvarsutkrävande. En viktig skillnad mel- lan aktiebolag respektive gemensam nämnd och kommunalförbund är vilka som är valbara till beslutande organ. Som ledamöter i kom- munalförbund och gemensam nämnd kan bara förtroendevalda i respektive kommun väljas. Till styrelsen i aktiebolag kan dock kom- munfullmäktige välja en professionell styrelseledamot i stället för en förtroendevald. Det ska dock poängteras att detta är något som de samverkande kommunerna själva har rådighet över, dvs. om full- mäktige anser det vara viktigt att det är förtroendevalda som sitter i styrelsen kan detta åstadkommas. Det finns inte heller i aktie- bolagslagen (2005:551) stadgat någon övre gräns för hur många sty- relseledamöter som får finnas i ett aktiebolags styrelse. Det innebär att om de samverkande kommunerna vill åstadkomma en ökad parti- politisk representation i bolagen genom att öka antalet styrelseleda- möter är det möjligt på samma sätt som i ett kommunalförbunds direktion eller i en gemensam nämnd. Här måste en avvägning göras mellan demokratiska värden och krav på effektivitet i beslutsfattan- det. Samma typ av avvägning måste göras vid bildandet av ett kom- munalförbund när valet görs mellan förbundsfullmäktige och sty- relse samt när förbundsordningen fastställs. Det är vanligt att kommunalförbund styrs av en förbundsdirek- tion. Vanligen består direktionen av en ledamot eller ett fåtal leda- möter från respektive medlemskommun. Det begränsade antalet för- troendevalda innebär att den politiska representationen är starkt begränsad, men styrelseformen underlättar snabba beslut. Opposi- tionspartier och mindre partier saknar ofta representation i direktio- nen. Det innebär att den politiska insynen riskerar bli mindre än vad den skulle vara om det i stället fanns ett fullmäktige och en styrelse. Förutsättningar för styrning av samverkan Nog så viktigt som valet av samverkansform är att kommunerna noga överväger hur styrningen av en samverkansform ska ske. En vanlig kritik mot t.ex. kommunalförbund är att de är svårstyrda. är också rent kommunalrättsligt att beteckna som ett slags specialkommun. För att praktiskt belysa balansen mellan demokrati och effektivitet i en samverkanslösning är kommunalförbund ett lämpligt exempel. För- bundsordningen utgör ett viktigt styrinstrument för hur balansen mellan medlemskommunernas inflytande och kommunalförbundets självständighet ska regleras. I förbundsordningen fastställs vilka prin- ciper som ska gälla för representation, insyn och beslutsfattande. En hög grad av inflytande och kontroll från medlemskommunerna kan innebära att kommunalförbundets förutsättningar för att driva effek- tiv verksamhet minskar. Omvänt kan kommunalförbundets förut- sättningar att driva en effektiv verksamhet öka om det ges större fri- het att driva verksamheten utifrån verksamhetsmässiga överväganden. Det kan konstateras att lagstiftningen ger de samverkande kom- munerna en rad olika möjligheter till styrning av såväl kommunal- förbund och gemensamma nämnder som aktiebolag. Hur självstän- digt ett kommunalförbund eller ett annat samverkansorgan är avgörs i väldigt hög grad av medlemmarna. Att styrmedlen används och hur de används påverkar samverkansorganets handlingsutrymme och för- utsättningarna för att bedriva en effektiv verksamhet.