sou · H8B347d2 · 2020-08-26 00:00:00 — Däremot kommer socialnämnden fatta ett övergri- pande beslut om att tillhandahålla insatser utan föregående indivi- duell behovsprövning vilket kommer kunna överklagas genom lag- lighetsprövning enligt 13 kap. KL. Sådana beslut får bara överklagas av kommunmedlemmar och utredningen bedömer inte att besluten kommer att överklagas i någon större utsträckning. Utredningens för- slag bedöms därför endast i mycket liten omfattning påverka måltill- strömningen till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Eventuella mer- kostnader bedöms därför rymmas inom befintliga ramar. Utredningen bedömer inte att förslaget kommer innebära några ökade kostnader för Inspektionen för vård och omsorg () eller vilka kräver finansiering. I övrigt bedömer inte utred- ningen att förslaget kommer få några ekonomiska konsekvenser av betydelse för staten. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Rätten till bistånd regleras i nuvarande 4 kap. 1 § SoL och påverkas inte av utredningens förslag om insatser utan behovsprövning. För- slaget bedöms därför inte innebära några ökade kostnader för bistånd. Enligt utredningens förslag får socialnämnden en befogenhet att tillhandahålla insatser utan behovsprövning. får såle- des välja om de vill använda sig av befogenheten eller inte. Bestäm- melsen förpliktar inte kommunerna att tillhandahålla insatser och innebär därför inte heller något nytt åtagande. Kommunernas skyl- dighet att tillhandahålla insatser har därmed inte gjorts mer omfat- tande än vad som redan gäller . Det är upp till socialnämnden att bestämma vilka insatser som ska tillhandahållas och vilka målgrupper insatserna ska riktas till. Den enskilde har ingen rätt att kräva en viss insats. För de kommuner som väljer att tillhandahålla insatser utan be- hovsprövning kan de administrativa kostnaderna förväntas minska. Detta till följd av minskade handläggningskostnader. bör i och med det kunna frigöra tid till att kvalitetssäkra och följa upp insatser i större utsträckning än . Förslaget ger socialnämn- den fler verktyg att arbeta med. Som en följd av tillgängliggörandet förväntas socialnämnden kunna nå fler, t.ex. grupper som normalt sett inte vänder sig till . Det kan initialt öppna för att kostnaden för vissa insatser i enskilda kommuner kommer att öka. Detta får dock anses ligga i linje med ett av huvudsyftena med för- slaget, att nå fler i ett tidigare skede. På så sätt antas kommunerna kunna styra om sina kostnader och minska behoven av mer ingripande åtgärder och insatser. Det finns ingen forskning som pekar på att enskilda, då insatser ges utan behovsprövning, skulle ta del av insatser som de inte har behov av. Det bedöms enligt utredningen inte heller vara fallet vid olika former av förenklat beslutsfattande. De befintliga verksamheterna som utredningen varit i kontakt med har inte heller haft några sådana erfarenheter. får det antas att risken för överkonsumtion kan vara större vid insatser som inte är kopplade till något specifikt socialt problem, såsom exempelvis matdistribution och städning.1 ges dock stora möjligheter att styra ut- budet av insatser mot de sociala problem som finns i kommunen. På så sätt kan socialnämnden säkerställa att den erbjuder insatser som motsvarar uppmärksammade problem och behov. Kommunen kan även styra insatsernas omfattning och avgifter på ett sådant sätt att kommunen når önskad effekt. Fråga har uppkommit, här liksom i fråga om det kommunala själv- styret, om förslaget skulle kunna leda till normering, dvs. att enskilda ser insatser utan behovsprövning som något de har rätt till och att socialnämnden i praktiken blir tvungna att tillhandahålla desamma. I detta avseende bör beaktas att regeringen vid införandet av 4 kap. 2 a § SoL om förenklat beslutsfattande om hemtjänst bedömde att bestämmelsen inte kunde leda till normering eftersom den inte inne- bar någon skyldighet för kommunen att tillämpa bestämmelsen.2 1Jfr avsnitt 17.7.1. 2017/18:106 s. 31. Samma bedömning kan göras i fråga om utredningens förslag, efter- som inte heller det innebär någon skyldighet för kommunerna. Ris- ken för normering torde dessutom minska då det vid tillämpningen av utredningens förslag finns stort utrymme för socialnämnden att anpassa utbudet av insatser efter lokala förutsättningar och behov. måste, utifrån behoven och förutsättningarna i den egna kommunen, på ett ansvarsfullt sätt bedöma om befogen- heten ska tillämpas eller inte. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att förslaget inte kan förväntas leda till normering. Av samma skäl bedöms inte heller finansieringsprincipen bli tillämplig. Utförarens skyldighet att informera För de kommuner som väljer att tillhandahålla insatser utan behovs- prövning inträder en skyldighet för den som utför insatserna att informera den enskilde som vänder sig till verksamheten om rätten att ansöka om bistånd. Denna skyldighet inträder först om kommu- nen väljer att använda sig av befogenheten och innebär därför inte något nytt åtagande för kommunerna. Av samma anledning bedöms inte heller finansieringsprincipen bli tillämplig. Ekonomiska konsekvenser för regioner, företag eller andra enskilda Utredningen bedömer inte att förslaget om insatser utan behovs- prövning medför några kostnader för regioner, företag eller andra enskilda. Förslaget innebär inte att företag påförs skyldigheter eller särbe- handlas. Om ett företag väljer att arbeta på uppdrag av kommunen kommer den dock att omfattas av informationsskyldighet. Förslaget påverkar inte heller kommunernas möjlighet att ingå avtal med privata utförare på området, utan det kommer vara möjligt att anlita privata utförare även för insatser utan behovsprövning. Utredningen föreslår i avsnitt 14 att det införs en ny bestämmelse om att verksamhet ska bedrivas i överensstämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Med vetenskap avses veten- skaplig kunskap som tagits fram med olika forskningsmetoder. Med beprövad erfarenhet avses kunskap som bygger på goda exempel där kunskaper från profession och brukare har synliggjorts, värderats och systematiserats genom uppföljning, dokumentation, kritisk gransk- ning och spridning. Beprövad erfarenhet förutsätter att verksamhe- terna arbetar med systematisk uppföljning. Tillgång till vetenskap och kunskapsstöd Hur god tillgången är till vetenskap och beprövad erfarenhet kom- mer att variera . Etablerad kunskap kan komma att omprövas, ny kunskap utvecklas och nya forskningsbehov uppstå. kommer således ha ett kontinuerligt behov av ny kunskap. Området är brett och behöver täcka flera verksamhetsgrenar och forsknings- områden. Därför är man i behov av nationellt stöd. för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte) har reger- ingens uppdrag att bedriva ett tioårigt nationellt forskningsprogram om tillämpad välfärdsforskning. Syftet är att stärka klient- och prak- tiknära forskning inom verksamhetsområden och finansiera en forskarskola för yrkesverksamma personer i social- tjänsten. Fortes vision för programmet är att genom forskning bidra till en mer evidensbaserad socialtjänst. arbetar med riktlinjer, olika typer av kunskapsunderlag, utbildningar, handböcker, webbportaler etc. som ger stöd till beslutfattare och professioner. Stöd utarbetas även av de andra myndigheterna som ingår i Rådet för styrning med kunskap. Utredningens bedömning är att utbudet av olika typer av kunskaps- stöd är relativt välförsett. De behov av att anpassa och vidareutveckla kunskapsstöden som kan följa av en ny bestämmelse bedöms rym- mas inom ramen för myndigheternas ordinarie utvecklingsarbete. Tillgång till beprövad erfarenhet Med förslaget om vetenskap och beprövad erfarenhet läggs ett utökat ansvar på huvudmännen att utveckla beprövad erfarenhet. Grunden till att utveckla beprövad erfarenhet är individuell systematisk upp- följning som innebär att löpande beskriver och mäter den enskildas problem och behov, insatser och resultat. Individuell systematisk uppföljning är rimligen en i sig resurskrä- vande verksamhet. Det bör dock noteras att den systematiska upp- följningen står i ett intimt förhållande till det krav på planering av individuella insatser som utredningen också föreslår (och som kost- nadsberäknats separat). De data som uppstår och registreras inom respektive planering och systematisk uppföljning är till mycket stor del gemensamma. Visserligen är planering framåtblickande och syste- matisk uppföljning bakåtblickande men den samling uppgifter om olika förhållanden som stödjer de två verksamhetsgrenarna är nära- liggande. Dessutom kan man tala om att det råder ett ömsesidigt på- verkansförhållande mellan de två (feedback). Icke desto mindre innebär kravet på systematisk uppföljning kost- nader för kommunerna. Utredningen föreslår att en myndighet ska få i uppdrag att ta fram ett förslag på hur man kan utveckla stödet till kommuner för systematisk uppföljning (se avsnitt 12.3.4). Utred- ningen bedömer att resursåtgången för att ta fram ett sådant förslag motsvaras av tre månaders arbete för en tjänsteman på myndigheten. Till viss del beror kostnaderna för kommunerna på resultatet av arbete enligt ovan. Utredningen bedömer ändå, givet samordningsvinsterna med planering av individuella insatser, att kost- naderna för kommunerna motsvarar hälften av kostnaderna för pla- nering av de individuella insatserna, alltså . I syfte att skapa långsiktiga och stabila förutsättningar för bättre tillgång till både vetenskaplig kunskap och beprövad erfarenhet före- slår utredningen i avsnitt 15 att den nationella officiella statistiken inom verksamhetsområde stärks och utökas. De eko- nomiska konsekvenserna av det förslaget redovisas i avsnitt 27.3.13. Den regionala nivån central för en effektiv kunskapsstyrning För att utveckla och upprätthålla en kunskapsbaserad socialtjänst bedömer utredningen att det också krävs en fungerande kunskapsstyr- ning. Parterna har en god samverkan på området men den regio- nala samverkans- och stödstrukturen bedöms som instabil. Struk- turen har en nyckelroll som viktiga parter mellan den nationella nivån och den lokala operativa verksamheten. Huvudmännen behöver ett regionalt utvecklingsstöd för implementering av nationella rikt- linjer, ny kunskap och nya metoder. Det behövs också metodstöd för att analysera faktaunderlag t.ex. öppna jämförelser m.m. och för att ta vara på den kunskap och de erfarenheter som finns lokalt samt för att öka olika yrkesgruppers möjligheter att både söka och bygga kunskap. Utredningen föreslår därför att regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att utreda hur man kan säkerställa en funge- rande och effektiv kunskapsstyrning som säkerställer samarbete mellan kommunerna och mellan kommunerna och staten. Effektiva och mer ändamålsenliga insatser bedöms den föreslagna bestämmelsen leda till effektivare och mer ändamålsenliga insatser som bättre förebygger eller minskar före- komsten av framtida problem. Minskade sociala problem i befolk- ningen minskar sannolikt också behovet av bl.a. kriminalvård, hälso- och sjukvård och nya insatser från socialnämnden. Detta bör leda till sänkta kostnader för både staten, kommuner och regioner. Men det har visat sig vara mycket svårt att beräkna i vilken omfattning detta kommer ske. Utöver ovanstående bedömer utredningen att den före- slagna bestämmelsen inte påverkar kostnader eller intäkter för sta- ten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. 27.3.9Krav på ett respektfullt bemötande Utredningen föreslår i avsnitt 13 att det införs en ny bestämmelse, om att enskilda ska bemötas på ett respektfullt sätt utifrån sina för- utsättningar och behov. Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att tydliggöra att god kvalitet i förutsätter ett respekt- fullt bemötande. Bestämmelsen avser utförandet av uppgifter som regleras i andra delar av socialtjänstlagen och innebär inte ett nytt åtagande för kommunerna. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket SoL ska verksamhet bygga på respekt för människornas själv- bestämmanderätt och integritet. Av 3 kap. 3 § SoL framgår att kva- liteten ska vara god, att den systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras samt att det för utförande av uppgifter i ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Utredningen föreslår även att det ska införas bestämmelser i socialtjänstlagen om att kvaliteten ska följas upp och att verksamheten ska bedrivas i överens- stämmelse med vetenskap och beprövad erfarenhet. Mot den bak- grunden bedömer utredningen att den föreslagna bestämmelsen inte påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda. Utredningens bedömning motsvarar den som regeringen gjorde vid införandet av bestämmelsen om äldreomsorgens värdegrund (5 kap. 4 § första stycket SoL). Där angavs att ett gott bemötande, enligt regeringen, hör till det som kan ingå i ett värdigt liv. Bestämmelsen om äldreomsorgens värdegrund var en del av flera insatser för ett nytt förhållningssätt i arbetet med äldre personer som byggde på förtyd- ligande av de krav som ställs på kommuner och andra ut- övare av äldreomsorg i dessa delar. Regeringen ansåg därför att be- stämmelsen inte påverkade kommunernas kostnader. Vissa åtgärder som rör bemötandet regleras i bl.a. förvaltnings- lagen, diskrimineringslagen och minoritetslagen. Dessa åtgärder in- går redan i kommunernas åtagande och påverkas inte av den nya bes- tämmelsen. Av nuvarande 3 kap. 3 § första stycket SoL följer att insatser inom ska vara av god kvalitet. Utredningen föreslår i avsnitt 6.2.2att begreppet insatser ska användas med en delvis annan inne- börd. Det gör att kravet på god kvalitet i lagen blir snävare än vad som avses , nämligen att garantera kvaliteten i den verksamhet som bedrivs och de insatser som ges.3 Begreppet verksamhet används redan i bestämmelsens tredje stycke som anger att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande 1996/97:124 s. 51 och 176. ska utvecklas och säkras. Av förarbetena följer att bestämmelsen även ställer krav på uppföljning och utvärdering av de insatser som görs.4 Således tar bestämmelsens första och tredje stycket sikte på insatser respektive verksamhet som lagstiftaren förefaller ha avsett att båda bestämmelserna ska omfatta såväl insatser som verksamhet i övrigt. För att kunna bibehålla det ursprungliga syftet med bestäm- melsen föreslår utredningen att begreppet insatser ändras till verk- samhet. Med verksamhet avses alla åtgärder och aktiviteter som social- nämnden genomför, däribland insatser. Förslaget innebär således inte någon förändring av kommunernas ansvar eller uppgifter utan syftar till att bibehålla det ansvar som gäl- ler . Förslaget medför därmed inga ekonomiska konsekvenser. 27.3.11 Krav på uppföljning införs Utredningen föreslår i avsnitt 12 att bestämmelsen i nuvarande 3 kap. 3 § tredje stycket SoL om att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras kompletteras med ett uttryckligt krav på uppföljning. Det finns inget övergripande krav på uppföljning inskrivet i socialtjänstlagen . Däremot anges det i nuvarande 3 kap. 3 § tredje stycket SoL att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. Innebörden av bestämmelsen är, enligt förarbetena, att en uppföljning och utvärder- ing av verksamhetens kvalitet och resultat ska göras av socialnämn- den.5 Vidare framgår det av föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete att den som bedriver socialtjänst, med stöd av ett ledningssystem, bl.a. ska kon- trollera, följa upp och utvärdera verksamheten.6 Utredningen konstaterar att uppföljning är en nödvändig förut- sättning för att säkerställa god kvalitet i . Det är även en förutsättning för att få underlag till kunskaps- och verksamhets- utveckling. I syfte att tydliggöra vikten av uppföljning och skapa bättre förut- sättningar för god kvalitet inom , föreslår utredningen att bestämmelsen i nuvarande 3 kap. 3 § tredje stycket SoL uttryck- 1997/98:113 s. 92. 1997/98:113 s. 119. ligen ska omfatta uppföljning. Således ska kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande följas upp, utvecklas och säkras. Be- stämmelsen kommer på detta sätt att tydligare ge uttryck för lag- stiftarens intentioner. Utredningens förslag innebär att kravet på att verksamheten ska följas upp preciserats i socialtjänstlagen. Då detta är något som kommunerna ska arbeta med innebär upp- följning i sig, enligt utredningens bedömning, ingen ny uppgift för kommunerna. För de uppgifter som beskrivs i föreskrifterna ska finan- sieringsprincipen ha beaktats. Förslaget påverkar därmed inte kostna- der eller intäkter för kommunerna. Förslaget innebär inte heller några ekonomiska konsekvenser för staten, regioner, företag eller andra enskilda. 27.3.12 Nationellt stöd för uppföljning Utredningen föreslår i avsnitt 12.3.4 att ska få i upp- drag att ta fram ett förslag på hur myndigheten kan utveckla stödet till kommuner för systematisk uppföljning, som en del i arbetet med att säkerställa och utveckla kvaliteten i verksamheten. Socialstyrel- sen ska ta fram förslaget i nära samarbete med de regionala samver- kans – och stödstrukturerna (även benämnt RSS) och Kom- muner och Regioner (SKR). arbetar på olika sätt för att stödja och stärka kommunerna i systematisk uppföljning och förbättringsarbete. Vårdanalys konstaterar att systematisk uppföljning är i fokus, och det finns en positiv kraft i samverkan mellan aktörer och strukturer på olika nivåer som stödjer och förstärker varandras arbete. Man menar att det är angeläget att detta arbete tas tillvara och förstärks ytter- ligare för att få ännu mer kraft, så att systematisk uppföljning blir ordentligt etablerat som del i den ordinarie verksamheten. Utred- ningen delar denna slutsats. Utredningens förslag är kopplat till att krav på uppföljning skrivs in i socialtjänstlagen. Det kommer innebära vissa kostnader för att ta fram ett förslag på hur stödet kan utvecklas. Detta ska göras i nära samverkan med de regionala sam- verkans- och stödstrukturerna och SKR vilket kommer innebära vissa kostnader även för dem. Beroende på inriktning och omfattning av förslaget kommer ytterligare kostnader kunna uppstå i ett senare Då det är som i det senare skedet kommer stå för huvuddelen av stödet till kommunerna är det också där kostna- derna huvudsakligen kommer uppstå. Att ta fram ett sådant stöd beräknas ta motsvarande för en person på Socialstyrel- sen. Det föreslås att regeringen tillskjuter resurser för detta uppdrag. 27.3.13 En ny lag om socialtjänstdataregister Utredningen föreslår i avsnitt 15 att det införs en ny lag om social- tjänstdataregiser. Förslaget till ny lag om socialtjänstdataregister inne- bär att ges möjlighet att utföra automatiserad behand- ling av personuppgifter i socialtjänstdataregister. får alltså nya möjligheter att framställa statistik men lagen ålägger inte att arbeta på visst sätt. Enligt utredningens bedöm- ning står det dock klart att kommer att tillämpa lagen. Eventuellt omställningsarbete med anledning av denna nya möjlig- het bedömer utredningen emellertid omfattas av be- fintliga uppdrag och anslag. Utredningens förslag kan komma att innebära ett initialt merarbete för kommunerna och deras privata utförare med de anpassningar som måste göras av statistiksystem. Det ska dock betonas att detta för kommunerna inte behöver innebära en ökad arbetsbörda jämfört med dagens lämnande av uppgifter, utan snarare tvärtom. Kommu- nerna summerar frivilligt uppgifterna i form av mängddata innan de sänds till . Det är ett mödosamt arbete. När systemen väl har anpassats bör uppgiftslämnarbördan vara i stort sett opåverkad, eftersom de uppgifter som efterfrågas finns i socialtjäns- tens lokala system. Det rör sig även om att endast lämna uppgifter på individnivå och inte om mängdstatistik, vilket gör att arbetsbör- dan för kommunen bör minska. Arbetsprocessen för att leve- rera statistik till blir således förenklad genom exklu- dering av mängdstatistiken. Det är svårt att beräkna de exakta kostnaderna, då kontrakten mellan olika kommuner och systemleverantörer kan ha utformats olika, särskilt avseende kontraktsperiod och huruvida avtalet täcker eventuella förändringar som kan behöva göras med anledning av för- fattningsändringar. Hur stor kostnaden blir beror även på vilka upp- gifter som ska lämnas till vilket inte specificeras i lagen utan föreslås anges i förordning. Det är rimligt att vid en beräkning utgå från förväntad kostnad för arbetstid för den person som ska anpassa systemet. Med utgångs- punkt i en schablonmässigberäkning som gjort för motsvarande initiala kostnader på området insatser till barn och unga har utredningen gjort en uppskattning av vilka kostnader förslaget skulle kunna medföra.7 Omställningen i termer av utvidgad statistik beräknas för kom- munernas del att omfatta ungefär två dagars arbete, i genomsnitt. För de privata utförarna görs samma bedömning. Utifrån den lönestatistik som utredningen fått ta del av i kontakt med SKR bedömer utredningen kostnaden för en sådan tjänst, inklusive sociala avgifter och overhead-kostnader till per timme.8 Denna schablonberäkning ger således en total kostnad på cirka 2 200 000 kronor.9 Kostnaderna är dock som anförts ovan högst preliminära särskilt då det inte ännu är specificerat vilka uppgifter som ska lämnas. En förutsättning för att kunna återanvända den information som dokumenteras i kommunerna till statistik på nationell nivå är att dokumentationen är strukturerad och bygger på väldefinierade och enhetliga begrepp och termer. Uppgifter om orsak, insats, aktiviteter och resultat finns i verksamhetssystem men kan vara strukturerade på olika sätt. Utredningen har förslagit att Socialsty- relsen ska få i uppdrag att i samråd med SKR presentera ett underlag till förordning om socialtjänstdataregister. Det krävs också stöd från och om hur uppgifterna ska strukturers och anpassas i systemen för att kunna lämna ut dem. som för- slag på vilka uppgifter som ska lämnas till tas fram bör även merkostnaderna beräknas med utgångspunkt i vilka upp- gifter man bedömer ska lämnas samt hur kommunernas system svarar upp mot den uppgiftsinsamlingen . Det är först då som de för- väntade kostnaderna kan bli mer precisa. 7Socialstyrelsen (2019), Framställan avseende ändring av förordningen (1981:1370) om skyl- dighet för socialnämnderna att lämna statistiska uppgifter och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 8Beloppet motsvarar en årslön om . blir för två dagars arbete per kommun. För 290 kommuner blir den totala kostnaden . Förslaget förväntas innebära effektivare och mer ända- målsenliga insatser som tillhandahålls i rätt tid. Detta kommer sanno- likt leda till minskade kostnader för kommunerna. Dock har det visat sig svårt att bedöma storleken på denna besparing då den är behäftad med ett antal osäkerheter. Kommer bättre behovsbedömningar leda till att fler eller färre individer bedöms ha hjälpbehov? Kommer effektivare insatser vara dyrare eller billigare än dagens insatser? Hur stor skillnad i behandlingseffekt kommer nya insatser ha jämfört med dagens? Hur kommer det ta att utveckla ett effektivare arbetssätt utifrån förbättrad statistik? 27.3.14 Rätten till bistånd Utredningen föreslår i avsnitt 16 att nuvarande biståndsbestämmelse i 4 kap. 1 § SoL ska delas i två bestämmelser, en som reglerar bistånd för livsföringen och en som reglerar ekonomiskt bistånd. Att bestäm- melsen delas i två innebär inga ekonomiska konsekvenser. Utredningen föreslår vidare att begreppet ”skäliga levnadsförhål- landen” ska ersätta ”skälig levnadsnivå” i den bestämmelse som regle- rar rätten till bistånd för livsföringen. Utredningen bedömer att ett byte av begrepp från skälig levnadsnivå till skäliga levnadsförhållan- den inte påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommu- ner, regioner, företag eller andra enskilda.