sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Beträffande gymnasieskolan har det i vissa fall lyfts att elever i kom- muner nära centralorter ofta väljer gymnasieskola i centralorten, något som för eleverna ibland är viktigare än specifika gymnasieprogram. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning I en del fall innebär detta ett stort antal sökande till vissa skolor, och att meritvärdesgränserna för antagning följaktligen blir högt. Det kan innebära att hemkommunens elever inte alltid har tillräckliga betyg för att antas till skolan i sin egen kommun. Begränsad tillgång och tillgänglighet i glesbygdsregioner I glesbygdsregioner har befolkningen varit svagt minskande , och åren framöver förväntas ungdomskullarna snarare minska än öka till skillnad från i många andra regioner. Under sådana förutsättningar blir det mycket viktigt för kommunerna att behålla sina elever. I dessa regioner är i regel tillgången till ett brett utbild- ningsutbud begränsat, och det finns ofta färre alternativ för eleverna att välja mellan. När valmöjligheterna är begränsade är eleverna mer påtagligt hänvisade till de skolor och de utbildningar som finns till- gängliga. Ur ett huvudmannaperspektiv blir det därför viktigt att se till att det finns möjligheter för eleverna att antas till de mest efter- frågade utbildningarna. Det är svårt att erbjuda en bredd, och det har påpekats i våra intervjuer att möjligheterna att kunna erbjuda gym- nasial utbildning i form av distans- och fjärrundervisning behöver byggas ut för att förstärka möjligheterna att kunna erbjuda ett brett utbud. Det efterfrågas ett mer tillåtande regelverk kring sådana lös- ningar. För gymnasieskolans huvudmän i glesbygd finns också stora vär- den i att kunna erbjuda riksrekryterande utbildningar. Att locka elever från övriga delar av landet blir ett sätt att skapa tillräckligt stora elevgrupper för att kunna erbjuda utbildning kostnadseffek- tivt. Ett exempel från fallstudien kan hämtas från kommun i , där utbudet är ganska brett tack vare ett avtal med som gör att elever kan studera via vuxenutbildning. har också specialiserat sig på lärlingsutbildningar för vuxna och erbjuder dessa till kringliggande kommuner, vilket gör att studerande kan genom- föra delar av utbildningen på hemorten. Motsvarande strategier finns i gymnasieskolan, där idrottsutbildningar med riksrekrytering an- vänds på ett liknande sätt. Det finns dock exempel inom fallstudien på att kostnaderna för idrottsutbildningar kan bli en konfliktfråga mellan näraliggande samverkande kommuner om man inte lyckas komma överens om finansieringen av den. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Glesbygdsregioner har i regel en jämförelsevis låg andel högskole- utbildade.106 I regioner med lägre utbildningsnivå har det traditio- nellt varit större intresse för yrkesutbildning. Det bekräftas av våra kontakter med företrädare för , där majoriteten av eleverna söker sig till yrkesprogram. Emellertid är det inte alltid så att intresset för yrkesprogram är dominerande i gles- bygdsregioner. 4.4Planering och dimensionering i ett europeiskt perspektiv I det här avsnittet beskriver vi iakttagelser som kan göras utifrån europeiska erfarenheter av styrning av utbildningen efter arbets- marknadens behov, samt hur planering och dimensionering går till i några grannländer. Styrning och planering är delvis beroende av hur utbildningssystemet och arbetsmarknaden fungerar. Men även i län- der som är förhållandevis lika i dessa avseenden kan styrningen och planeringen i hög grad skilja sig åt. Frågan om hur man ska kunna skapa en beredskap för och effektiva former för kompetensförsörjningen på både kort och lång sikt är aktuell i den europeiska diskussionen.107 Några olika har undersökt de olika nationella systemen för ”skills governance” (vilket ungefär innebär nationell kompetensstyrning).108 De nationella syste- men syftar i varierande grad till att planera, samordna och kontrollera 106SCB, Befolkningen 2016 fördelad efter utbildningsnivå, län och kön, 25–. 107Cedefop, EFT & (2016), Using Labour Market Information. Guide to anticipating and matching Skills and . Rapporten var den första inom ramen för ett samarbetsprojekt mellan de tre organisationerna, där en rad studier har tagits fram. Begreppet skills governance används i diskussioner om tilltagande obalanser på arbetsmarknaden. 108Se sammanfattande redovisningar i EEPO (2014), Skills Governance in Europe. Final report 2014. samt EEPO (2015), Skills Governance in the EU Member States. Synthesis Report for the EEPO 2015. Studierna togs fram inom ramen för ett projekt som arbetade på uppdrag av European Employment Policy Observatory (EEPO). I ett första steg gjordes en mer grann- laga kartläggning och utvärdering av nationella kompetensförsörjningssystem i sex medlems- länder. och var två av dessa. I en uppföljande studie gjordes en mindre detalje- rad granskning av samtliga medlemsländer. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning nationernas utbud inom formellt, icke-formellt och informellt lärande. Det handlar alltså om insatser för att tillgodose flera aktörers intres- sen: arbetsgivare, löntagare och företrädare för det reguljära utbild- ningsystemet och frivilligsektorn. Systemen är i varierande grad in- riktade mot att tillgodose de kompetensbehov som ställs på individer som är på väg in i arbetslivet och skapa förutsättningar för en utveckling av nya kunskaper och färdigheter i takt med att förut- sättningarna i arbetslivet förändras.109 Medlen för att skapa balans mellan utbud och efterfrågan på kom- petenser kan omfatta olika kombinationer av direkta regleringar för att påverka elevvolymer på olika utbildningsområden, ekonomiskt stöd för att expandera utbildning på bristområden och ekonomiska incitament (via bidrag och skatter) riktade till studerande och arbets- givare för att stimulera utbildningsdeltagande och lärande på arbets- platser. En central slutsats från EU-studierna är att en mer målmedveten styrning av utbildningsutbudet förutsätter lokal och regional sam- ordning och en nära samverkan mellan reguljär utbildning och före- trädare för arbetslivet, arbetsmarknadens parter och branschorgani- sationer. Där det finns etablerade traditioner av nära samverkan mellan företrädare för utbildning och representanter för arbetslivet, på olika nivåer, underlättas också en styrning av utbildningen efter arbets- marknadens behov. Det gäller både utbildning på gymnasial nivå och eftergymnasial nivå. 4.4.2Starkare styrning av utbudet i och än i Regleringen av utbildningen på gymnasial nivå i och visar på nationella strategier för att påverka utbildningssystemet i en riktning som möter arbetslivets behov i högre grad än vad som är fallet i . Vid sidan av dessa exempel finns länder som och där förutsättningarna att påverka kompetensstyrningen skiljer sig från , och . Eleverna väljer där inrikt- 109Det reguljära utbildningssystemet rymmer naturligtvis flera syften än att möta arbetsmark- nadens behov, men talar vi om system för skills governance är uppmärksamheten främst in- riktad på kompetensförsörjning i arbetslivet. Utgångspunkten är att systemen ska inriktas på att så långt som möjligt tillgodose behoven i företag och offentliga verksamheter, allt i syfte att undvika obalanser i efterfrågan och utbud på kompetens. Det handlar alltså inte i första hand om kompetensförsörjningens långsiktiga betydelse för utvecklingen av arbetsorganisationer eller innovationsmönster utan om förutsättningar för jämvikt på arbetsmarknaden. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning ning redan vid ung ålder, vilket påverkar möjligheterna att gå vidare till yrkesutbildning på gymnasial nivå respektive eftergymnasial utbild- ning. Dessutom är arbetsmarknaden i betydligt högre grad reglerad, vilket innebär att det finns formella krav på viss yrkeskompetens för att få utöva vissa yrken. Samtliga utbildningssystem har inslag av både utbudsstyrning och efterfrågestyrning, men de nordiska länderna befinner sig en bra bit ifrån varandra på skalan mellan polerna av renodlad utbudsstyrning och renodlad efterfrågestyrning. Organisationen av gymnasial utbildning i och Organisationen av utbildningen på gymnasial nivå i och skiljer sig i hög grad från förhållandena i , även om de övergripande målen för utbildningen – för både unga och vuxna – i stor utsträckning överensstämmer med målen i . Yrkesutbildningen är mer separerad och skolor får inte etableras i vinstsyfte har ett differentierat utbildningsystem på gymnasial nivå, med en uppdelad organisation för studieförberedande utbildning och yrkesutbildning. I och är all ungdomsutbildning inte- grerad även om i likhet med har en separat lagstift- ning som reglerar förutsättningarna för yrkesutbildning. I gäller även att yrkesutbildning ska ge grundläggande behörighet för vidare studier. Reglerna för privata aktörer på utbildningsområdet är mer restrik- tiva i och än i . I lagstiftningen för såväl hög- skoleförberedande utbildning som grundläggande yrkesutbildning framhålls att alla eventuella överskott som genereras i verksamheten måste återföras till utbildningen. Det är inte tillåtet att etablera skolor i vinstsyfte.110 110I en dansk kungörelse om utbildningsinstitutioner – Bekendtgørelse af lov om institutioner for almengymnasiale og almen voksenuddannelse (LBK nr 236 af 23/03/2018) – står det att ”institutionens medler må alene komme institutionens formål til gode” (5 kap. 29 §). I gymna- sielagen i heter det att utbildning inte får ”ordnas i syfte att uppnå ekonomisk vinst” (4 §). Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Fler går på yrkesprogram i och åldersspridningen är större i både och – jämfört med I återfinns en betydligt större andel av eleverna på yrkespro- gram än i och . Andelen elever i yrkesutbildning har ökat markant i medan intresset för grundläggande yrkes- utbildning har varit stagnerande i både och . Enligt var av de studerande i åldern i 2015, jämfört i och i Sverige.111 är det viktigt att notera att åldersspridningen bland ele- verna är betydligt större i och än i , särskilt inom yrkesutbildningen. I dessa båda länder är det möjligt att påbörja studierna vid högre ålder, även inom ungdomsutbildningen. Den genomsnittliga examensåldern inom olika former av grundläggande yrkesutbildning är i och i , medan den varierar i Sverige.112 Skillnaden är alltså särskilt stor vad gäller deltagande i yrkesutbild- ning. var andelen i yrkesutbildning av samt- liga personer i åldrarna 20–i , jämfört i och i . Det generella mönstret är att andelen unga vuxna i grundläggande yrkesutbildning är hög i länder med välutvecklade lärlingsutbildningssystem. I dominerar i likhet med Sverige skolförlagd yrkesutbild- ning med inslag av obligatoriska praktikperioder, men bland de äldre yrkeseleverna är det betydligt vanligare med lärlingsutbildning.113 av yrkeseleverna i var registrerade som lär- lingar 2016, vilket var en betydligt högre nivå än andelen lärlingar i svensk yrkesutbildning (särskilt om man tar hänsyn till att andelen elever som deltar i yrkesutbildning är lägre i ). I är lärlingsutbildning den helt dominerande formen för grundläggande yrkesutbildning. 111OECD (2017), Skills Outlook . Skills and Global Value Chains. Enrolment in upper secondary education, by programme orientation and age group (2015). 112OECD (2017), Skills Outlook . Skills and Global Value Chains. 113 Andelen unga i lärlingsutbildning är försumbar (Statistics 2017). I kallas lärlingsutbildning för läroavtalsutbildning. Uttrycket läroavtal kommer av det obligatoriska skriftliga arbetsavtal som sluts mellan en arbetsgivare och elev. Cirka 70–80 pro- cent av utbildningstiden är arbetsplatsförlagd och resterande tid ägnas åt teoretiska studier vid en yrkesskola. Lärlingarna får lön i enlighet med kollektivavtal mellan parterna på arbetsmark- naden. Yrkesskolan är ansvarig för utbildningen och utbildningen ska erbjudas på samma nivå och med samma innehåll som skolförlagda yrkesutbildningar. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Starkare central och regional styrning av planering och dimensionering av gymnasial utbildning i och I och lyfts betydelsen av regional samordning i ett tillväxt- och utvecklingsperspektiv vid planering och dimensionering av utbildningen. Arbetsmarknadens behov väger tungt vid tillståndsgivningen I är utgångspunkten att utbudet av utbildning ska styras av bedömningar gällande regionala arbetskraftsbehov och befolknings- utveckling, både i gymnasielagen och yrkesutbildningslagen. Utbild- ningsanordnarna kan vara både kommuner och stiftelser och för att få tillstånd att anordna utbildning måste det gå att belägga att utbild- ningen motsvarar regionala behov i relation till kompetens- och arbets- kraftsförsörjningen. Anordnartillståndet utfärdas av undervisnings- och kulturministeriet. Men det handlar också om att erbjuda tillräckligt många utbild- ningsplatser för att garantera alla medborgare rätten till en utbild- ning på gymnasial nivå. Ansvaret för att det finns ett tillräckligt antal utbildningsplatser och en tillräcklig regional spridning av utbildningar vilar både på nationell nivå och regional nivå (via regionförvaltningen). Även i betonas det nationella och regionala perspektivet mycket starkt när det gäller tillståndsgivning för såväl yrkesutbildning som för allmän gymnasieutbildning och vuxenutbildning. En ansökan om att få etablera en utbildning beviljas enbart av utbildnings- och forskningsministeriet om utbildningsinstitutionen kan påvisa att ut- bildningen ingår i en ”landsomfattande och regional planlægning til opfyldelse af konstaterade eller forventede behov” (LBK nr 1269 af 29/11/2017, kap. 1 2 §). Utbildningsbehoven ska följas upp kontinuer- ligt och ett tillstånd upphävas om behovet inte längre föreligger. Behovsbedömningarna ligger också till grund för beslut om det maxi- mala anslaget till antalet årselever på respektive institution och utbild- ning. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning Skyldighet att samverka i regionerna I är alla utbildningsenheter skyldiga att samverka med andra institutionella aktörer i regionen i syfte att infria både regionala ut- vecklingsstrategier och utfästelser gällande medborgares utbildnings- garantier. Särskilda centraler för regional utveckling (kopplade till de sex regi- onerna i ) har ett ansvar för att bevaka frågor om utbildning och näringslivets kompetensbehov.114 Dessa centraler har det avgö- rande ansvaret för att uttolka behov och formulera åtgärder för att motverka obalanser i arbetskrafts- och kompetensförsörjningen på lokal och regional nivå. I dessa regionala nätverk ingår också före- trädare för näringslivet och högskole- och universitetsinstitutioner (Utbildningsstyrelsen 2016). I är utbildningsinstitutionerna förpliktigade att sam- verka under ledning av regionrådet gällande all ungdoms- och vuxen- utbildning.115 Institutioner som inte medverkar i tillräcklig utsträck- ning riskerar att förlora utbildningstillståndet. Samarbetet rör frågor om utbildningars inriktning, elevvolymer och fördelning och knyts till regionens tillväxt- och utvecklingsplan. ska ta initiativ till ett samarbetsforum som möts minst . Detta forum ska kartlägga utfallet av befintliga ut- bildningar, både på ungdoms- och vuxenutbildningsområdet, och ta initiativ till förändringar om behovsbilden förändras. Förslag till eta- blering av nya utbildningar respektive avveckling av gamla riktas till undervisnings- och forskningsministeriet. Samma sak gäller initiativ gällande volymökningar (kapacitetsloft) respektive neddragningar av volymer inom ramen för existerande utbildningar. Nationella och regionala prognoser ligger till grund för styrningen I både och baseras beslut om ungdoms- och vuxen- utbildning ytterst på nationella och regionala prognoser för befolk- ningsutveckling och kompetensbehov. Dessa prognoser ligger till 114I talar man om ELY-center. Den svenska översättningen är NTM: näringar, trans- porter och miljö. NTM-centralerna utgör en del av de statliga regionförvaltningsmyndigheterna vid sidan av sex andra statliga ämbetsverk. 115Danmark är sedan en strukturreform indelade i fem regioner med valda regionråd. Den nya regionindelningen ersatte en tidigare indelning av kommunerna i landet i sju amter. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning grund för beslut om tillstånd att upprätta skolenheter, erbjuda olika utbildningar liksom tilldelning av medel i relation till ett visst antal årsstuderande. Som påtalats ovan ska ansökningar om att få erbjuda utbildningar förankras i bedömningar om regionala behov gällande arbetskrafts- och kompetensförsörjning. I arbetar man med både kvantitativa och kvalitativa pro- gnoser. Den så kallade Mitenna-modellen ligger till grund för kva- ntitativa bedömningar av både arbetskrafts- och utbildningsbehov på 10–sikt.116 Prognosen som tas fram med utgångspunkt från modellen sammanväger en rad olika parametrar avseende den eko- nomiska utvecklingen, befolkningsutvecklingen, arbetskraftens rörlig- het och utbildningssystemets effektivitet (t.ex. förväntad genom- strömning). Parallellt med prognosen på nationell nivå utarbetas också prognoser på regionala nivåer. Ansvaret för prognosarbetet i ligger på Utbildningsstyrel- sen, men arbetet med prognoserna inkluderar också en rad andra aktörer på nationell och regional nivå. Inom Utbildningsstyrelsen tillsätts nio olika prognostiseringsgrupper med ett operativt ansvar för prognosarbetet. I prognostiseringsgruppernas arbete ingår före- trädare för utbildnings- och arbetsmarknadsinstitutioner och de har tillgång till egna kansliresurser.117 Prognoserna inriktas på bedöm- ningar av förändringar inom enskilda branschområden, ny teknik och förändrade arbetsorganisationer. Avsikten är att bedöma behovet av nya kunskaper och färdigheter som kan ligga till grund för föränd- ringar av existerande utbildningar och bedömningar gällande behovet av nya utbildningar. De senaste prognoserna sträcker sig . I görs också prognoser som implementeras via de regio- nala tillväxt- och utvecklingsplanerna. På görs prognoser på en särskild enhet (UNI-C). Prognoserna omfattar bedömningar av arbetskrafts- och kvalifikationsbehov på olika delar av arbetsmarknaden. Med utgångspunkt från prognoserna kartläggs obalanser i tillgång på arbetskraft och elever på olika utbildnings- områden på kort sikt () och medellång sikt (). Mini- steriet har också etablerat en analys och prognosenhet kallad CAP (Central Analyse- og Prognosevirksomhed) som mer specifikt syftar 116MITENNA baseras på en bredare analysmodell av finsk ekonomi och arbetsmarknad som utarbetas av regeringens forskning, den så kallade VATTAGE-modellen. Se EEPO (2014), Skills Governance in Europe – . 117Utbildningsstyrelsen 2018 Utbildningsstyrelsens hemsida Prognostisering av utbildnings- och kompetensbehov. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning till att bedöma behovet av yrkesutbildning i relation till arbetsmark- nadens utveckling. Uppgiften är också att värdera etableringsgraden på arbetsmarknaden bland elever från olika utbildningsprogram. Målet är att av eleverna ska vara i jobb inom utbild- ningsområdet efter avklarad utbildning. De utbildningsprogram som inte uppnår målet måste redovisa planerade åtgärder. Prognoserna och analyserna ligger sedan till grund för bedömningar av utbild- ningsbehov på regional nivå liksom för beslut om medelstilldelning och utbildningsrättigheter gällande enskilda utbildningsenheter.118 I har parterna och arbetslivet ett större ansvar särskilt för yrkesutbildningarna Parterna på den danska arbetsmarknaden har enligt lagarna för yrkes- utbildning, gymnasieutbildning och allmän gymnasieutbildning för vuxna ett långtgående operativt ansvar för utbildningarna. När det gäller vuxenutbildningar med inriktning på allmän och studieförbere- dande gymnasieutbildning är utbildningsanordnarna skyldiga att upp- rätta lokala utbildningsutskott (uddannelseudvalg). Utskottet ska vara sammansatt av företrädare för arbetsmarknadens parter, jämt fördelat mellan arbetsgivare och löntagare, och företag på orten. Huvudupp- giften är enligt lagen om allmängymnasiala utbildningar och allmän vuxenutbildning att vara rådgivande i utbildningsfrågor för den enskilda utbildningsanordnaren.119 Ansvaret är särskilt påtagligt gällande yrkesutbildningen där sär- skilda parts- och branschsammansatta yrkesråd (faglige udvalg) – på nationell och regional nivå – i praktiken har ansvaret för att både utforma utbildningarna innehållsligt och volymmässigt genom att ge instruktioner till ansvariga myndigheter och organisationer på regio- nal och lokal nivå. Arbetsgivare är också skyldiga att medverka till finansieringen av utbildningen. Kravet omfattar inte bara arbetsgivare som erbjuder utbildningsplatser till lärlingar. Alla arbetsgivare är skyldiga att ge årliga bidrag för att delfinansiera lärlingars lön lärling- arna bedriver skolförlagda studier. Avgiften utgörs av en fast summa per anställd. Systemet kallas för arbetsgivarnas utbildningsbidrag 118EEPO (2014), Skills Governance in Europe – . 119LBK nr 236 af 23/03/2018, 4 kap. 28 §. Planering och dimensionering av gymnasial utbildning (Arbejdgivernes uddannelsesbidrag) och de exakta avgifterna regleras i den årliga budgetlagen.120 Det ska betonas att skyldigheten till med- finansiering inte bara avser unga lärlingar utan också vuxenlärlingar inom ramen för yrkesutbildningen för vuxna (erhvervsrettet voksen- og efteruddannelse). Utbildningslagstiftningen i rymmer också fler, utifrån ett svenskt perspektiv, mycket långtgående reglerande verktyg i syfte att skapa fler lärlingsplatser i företagen. I är, i likhet med förhållandena i , inte enskilda arbetsgivares medverkan lika tvingande. Den nya yrkesutbildnings- lagen och gymnasielagen innehåller emellertid moment som pekar på starkare krav på medverkan från organisationerna i arbetslivet, inte bara när det gäller att uppskatta arbetskrafts- och kompetensbehov kopplat till utbildningsprognoser. I anslutning till yrkesutbildningen har 39 arbetslivskommissioner tillsatts. Kommissionerna har utsetts av utbildningsstyrelsen på förslag av olika parts- och branschorganisa- tioner. Deras främsta uppgift är att säkerställa utbildningsnivån och bidra till nödvändiga förändringar av utbildningarna genom kart- läggning och uppföljning. De ska vidare i likhet med yrkesråden i säkerställa kvaliteten på yrkesproven och bidra med bedöm- ningar av enskilda utbildningsanordnares utbildningsstandard.121 Bris- ter ska påtalas och om inte åtgärdsplaner följs upp kan utbildnings- rättigheterna i förlängningen dras in. Arbetslivskommissionernas an- svar omfattar också grundläggande yrkesutbildning för vuxna. I den nya yrkesutbildningslagen görs ingen formell uppdelning mellan ut- bildning för unga och vuxna.122 Även i förslaget till den nya gymnasielagen i betonas be- tydelsen av samverkan med andra utbildningsaktörer liksom före- trädare för arbets- och näringsliv. En uttrycklig ambition är att ge alla studerande som tar sikte på en studentexamen möjligheter att läsa in behörighetsgivande kurser i syfte att underlätta övergången till högre 120LBK nr 811 af 20/06/2018, 7 kap. 20 §. Undantagna från kravet på att bidra med årliga av- gifter till utbildningsfinansieringen är enbart enmansföretag och arbetsgivare med högst en heltidsanställd medarbetare. 121Finlex 531/2017/Lag om yrkesutbildning, 11 kap. 120 §. 122I praktiken omfattar utbildningen emellertid en uppdelning mellan olika examina där unga elever dominerar helt i utbildningar som leder fram till yrkesinriktad grundexamen. Äldre elever med arbetslivserfarenhet och möjligheter att validera förvärvade kunskaper och förmågor väljer i allmänhet utbildningar som leder fram till yrkesexamen respektive specialinriktad yrkesexamen, utbildningar som både återspeglar en högre grad av fördjupning och specialisering. Inom ramen för de två sistnämnda examensformerna är det också vanligare med läroavtals- utbildning.