sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — T.ex. så menade att utbildning måste anpassas till konstitutionen och därmed att “the education of the young requires the special attention of the lawgiver” samt att brister därvidlag till och med är ”injurious to their constitutions”, (Politics, 1337a). 39I sitt memorial till 1809–riksdag angående utbildningsfrågan betonar statens ansvar för utbildning och det är genom den ”varigenom grundlagens anda sprider sig till alla delar av statskroppen, medlet varigenom statens fortskridande till en högre frihet ständigt befordras, genom medborgares upphöjande till en högre duglighet”, (citerat från Thunander (1946), s. 92). 40Silverstolpe, G. (1813), här summerad från (1965) s. 53); (1942) s. 6 ff. samt (1980) s. 62 ff. Utredningens uppdrag och arbete senare aspekten fanns med men den fick ett än tydligare utryck i den lilla men berömda skriften av , Folkskolan som bottenskola. Boken utgör en samlad argumentering för behovet av att etablera en för alla barn gemensam skolgång, en s.k. bottenskola. menar att skolväsen- dets splittring också ”föder splittring i människornas sinnen samt kväver och undertrycker den enda makt som kunnat förena män- niskorna i samhället, sympatien”.41 Hans tes var vidare att ”ingen samkänsla är möjlig utan samliv”.42 betonade att för en positiv samhällsutveckling behövs inte bara ökade kunskapsnivåer genom utbildning utan också att dess utförandeformer innebär att män- niskor med olika bakgrund möts. Tanken på en för alla gemensam skolutbildning var alltså levande men den kom inte realiseras förrän efter . I realiteten kom tidigt att utveckla vad som brukar benämns för ett parallellskolsystem.43 Benämningen ”paral- lellskola” är på ett sätt både missledande och träffande. Den är missledande i så måtto att uttrycket för tanken till två paralleller. Sanningen om skolsystemet under såväl 1800- som är att det var långt mer fragmenterat än så. Det fanns olika alternativ till folkskolan och för den som tänkte sig studera vidare efter folkskolan så fanns faktiskt 19 olika skoltyper att välja på, förutom en rad lokala varianter.44 Med varje alternativ fanns också olika villkor och ett val öppnade eller stängde olika framtida dörrar. Detta betydde att det krävdes en hel del kompetens att bara navigera rätt i systemet. Att benämningen ”parallellskola” också kan anses vara träffande beror på att skolsystemet i praktiken kännetecknades av två spår, ett för folket och ett för eliten. Mot detta fanns en hård kritik och den uttrycktes redan av ovan nämnde . Han reagerade starkt på att man bjöd ”en sorts bildning åt fint folks barn 41Berg (1883), s. 60. 43Se t.ex. (1995). Notera också kommentarer: ”Ett karakteris- tiskt drag i det svenska skolväsendets organisation var dess utpräglat dualistiska karaktär. Till en början existerade sålunda inget som helst samband mellan den statliga lärdomsskolan och den kommunala folkskolan”. och ”De båda skolorna hade skilda mål, olika elevrekrytering och skilda lärarkategorier”, ((1978), s. 21). 44Marklund (1980), s. 33 ff. samt (1995), s. 98 f. Utredningens uppdrag och arbete och en annan åt simpelt folk”.45 menade att precis som man efter 1789 insett att man inte kunde ”hålla en rättvisa för förnämt folk och en annan för simpelt folk” så kunde man enligt honom inte heller bjuda olika skolgång till olika grupper av medborgare.46 ”I rena och osminkade ord är sanningen den” skriver , ”att vår nuvarande skolindelning faktiskt tvingar att sortera barnen [sic] efter målsmän- nens yttre omständigheter” vilket enligt innebar att fattigmans- barn fick en lägre bildning medan rikemansbarn fick en högre.47 Erfarenheterna visar på reformers möjligheter Frågan om att utveckla det svenska skolsystemet stod tämligen still trots flera olika initiativ, bland annat bestående i den första svenska skolkommissionen . Förslag utvecklades men det var svårt att finna den enighet som be- hövdes för att ta substantiella steg framåt varför det är värt att notera att ännu vid 1950 hade ”ett med europeiskt mått tämligen gammalmodigt, för att inte säga efterblivet skolsystem”.48 fick dock utvecklingen ny fart genom fram- för allt tre initiativ: 1940-års skolutredning, publiceringen av arbetar- rörelsens efterkrigsprogram 1944 och 1946-års skolkommission.49 Arbetarrörelsens efterkrigsprogram innehöll ett krav på ”Lika ut- bildningsmöjligheter för all ungdom, oberoende av föräldrarnas in- komst och boningsort”.50 Programmet betonade starkt behovet av att reformera skolan så att ”all ungdom som har lust och fallenhet att väl tillgodogöra sig en vidareutbildning utöver den allmänna en- hetsskolan” ska kunna göra det och man inskärpte att det var ”farligt för demokratins bestånd” att barn från olika samhällsklasser fick så olika utbildning eftersom det ”medverkar mycket starkt till att göra klasskillnaderna ärftliga”.51 blev det skolkommission 45Berg (1883), s. 58. 47Berg (1883), s. 59. Jfr kommentaren: om att utbildningsväsendets ”… nuvarande indelning vilar på en falsk grund, emedan skolorna i verkligheten äro ordnade efter målsmännens lev- nadsställning och samhället sålunda erbjuder de s.k. bättre klassernas barn en rikare bildning, de mindre bemedlades en torftigare …” (, 1883, s. 62). 48Marklund (1980), s. 8. 49Se t.ex. (1978); (1979), s. 125, samt (1980), kap. 5–6. 50SAP (1944), s. 18. Utredningens uppdrag och arbete som lade grunden för det sammanhållna skolsystem som etablerades genom den process som ledde fram till etablering 1962.52 Ingen lång tradition av likvärdighet och hög kvalitet i svensk skola Relationen mellan utbildningssystem och samhällets grundläggande organisering är en central aspekt av skolsystem och dess reformering också . Skolan kan stödja den grundläggande organiseringen men den kan också motverka den. Närliggande finns en diskussion om det generella sambandet mellan samhälle och skola som mycket förenklat kan sägas orienterar kring frågan om i vilken grad skolan som system speglar samhället och i vilken grad samhället omskapas av skolsystemet. Ett grundantagande för utredningens arbete är att det sätt som skolan organiseras och genomförs, dess form och dess innehåll, både bidrar till samhällsutvecklingen och till individers ut- veckling och att det måste ske på ett sätt som relaterar till det demo- kratiska samhällsskicket. För att förstå dimensionerna av den problematik som föreliggande utredning har ansvarat för är de historiska perspektiven betydelsefulla. Den ovanstående historiska skissen visar att det är möjligt att be- trakta dagens situation utifrån två olika långa historiska perspektiv. Det allmänt förekommande perspektivet är ett kortare. Utifrån den synvinkeln så framstår reformerna kring 1990, de som kommit att kallas skolvalsreformen, kommunaliseringsreformen och friskole- reformen, som plötsliga och inte sällan uppfattade som ödesdigra till sina konsekvenser. Med de besluten och den efterföljande utveck- lingen så bröts en stark svensk skoltradition av kvalitet och likvär- dighet: skolresultaten har försvagats, systemet har fragmentiserats och elever med olika socioekonomisk bakgrund går i allt högre grad i skilda skolor. I detta perspektiv uppfattas alltså, kvalitet och likvär- dighet som normaltillståndet för svenska skola från vilket nuläget de- vierar. Men, som ovan har antytts, i ett längre historiskt perspektiv faller ett annat mönster ut. Det som närmast kännetecknat den svenska skolan, allt sedan tanken på att alla barn skulle gå i skolan bröt i genom är en svag nationell styrning, en omfattande blandning av skolor av olika kvalitet, en blandning av offentliga och För en detaljrik skildring av processen, se verk, Skolsverige 1950–1975 (sex volymer utgivna mellan åren 1980–1989). Utredningens uppdrag och arbete privata skolor med tydliga sociala skillnader vad gäller vilka elever som går i vilka skolor samt att elevers föräldrars egenskaper i hög grad styr vilka studieval som görs och hur väl man lyckas med sina studier. Den svenska skolans normalläge framstår i ett längre historiskt perspektiv kort sagt inte som framstående utan snarare som kännetecknat av avsevärda brister vad gäller kvalitet och likvärdighet.53 Under några få decennier lyckades det svenska samhäl- let att kraftsamla kring skolan och om inte råda bot på alla dess pro- blem så i vart fall undanröja ett antal och minimera ett flertal. I ett reformperspektiv är det är alltså inte primärt reformerna kring 1990 som är intressanta utan tiden . Den tiden sticker ut som den tid under vilken man lyckades ta tag i och verkligen åtgärda de problem som den svenska skolan haft och som i mångt och mycket återkommit efter de till synes hastiga och brist- fälligt synkroniserade reformer som skedde kring 1990. Viktiga lärdomar att dra av svensk skolhistoria I den kort beskrivna historiken finns några lärdomar för vår tid. En handlar om hur stora och svårbemästrade skolans problem med kvalitet och likvärdighet är. En annan handlar om vilken oerhörd betydelse de har. En tredje, och det är den viktigaste, är att vi kan ta till oss att de problem som den svenska skolan har har besegrats . Problem- bilden för den svenska skolan är i flera hänseenden lik den situa- tion som rådde i före efterkrigstidens stora skolreformer. Det krävdes dock tämligen mycket av enighet genom kompromisser, resurser, kompetens och mod att ändra på förgivettagna förutsätt- ningar. Men vad man då uppnådde, är också i hög utsträckning det som lyfts fram som en önskvärd målbild: en skola med hög kvali- tet och hög likvärdighet. En bra skola för alla barn med andra ord. Och den strävan är en central utgångspunkt för denna utredning. 2.3.12Reformvård eller grundläggande reformering? I kommande kapitel lyfter utredningen flera åtgärder som är viktiga att genomföra för att nå en ökad likvärdighet. Flera av frågorna kräver dock en annan form av huvudmannaskap än det nuvarande för att 53Åstrand (2016), s. 73 ff. Utredningens uppdrag och arbete kunna genomföras vilket är en mycket väsentlig aspekt att reflektera över. I grund och botten är det djupt besvärande att det inom väsent- liga områden dels saknas relevant information, dels saknas antingen styrkraft för att driva utvecklingsarbete eller kompetens att inse vad som behövs göras och hur det kan ske. Mycket gott skolarbete sker i den svenska skolan. Ändock kan vi konstatera att på det hela taget framstår varken den generella mål- uppfyllelsen eller likvärdigheten vara på en önskvärd nivå. Vissa delar beror på staten utifrån statens ansvar för skolans grundläggande förut- sättningar och hur skolreformer genomförs men det stora ansvaret för dagens situation vilar ofrånkomligen på huvudmännen. Hade huvud- männen haft ett strikt fokus på att utveckla elevernas lärande, på att vårda yrkesskicklighet inom personalen, på att bygga upp ett fun- gerande lärande inom organisationen och på att uppnå en hög grad av likvärdighet liksom avsatt adekvata resurser så hade vi inte haft dagens situation. Det finns med andra ord starka skäl för att i grun- den överväga andra sätt att organisera den obligatoriska skolutbild- ningen liksom en annan ansvarsfördelning. Kunskapen finns men förutsättningarna brister Det saknas inte kunskap om vad som behöver göras för att den svenska skolan ska utveckla både hög kvalitet och hög likvärdighet, det är förutsättningarna som är bristfälliga. Det tas ständigt en rad intressanta och kloka initiativ, utredningen har i arbetet mött många goda exempel, men dessa förefaller att förekomma trots och inte på grund av hur skolan organiseras. En konsekvens av det är att god praxis vanligen vare sig sprids eller blir långlivad. Utredningen har inte i uppdrag att föreslå en grundläggande förändring av ansvaret för den svenska skolan men kan konstatera att det föreligger ett be- hov av att detta diskuteras förutsättningslöst dels utifrån de senaste decenniernas försök med nuvarande former, dels utifrån tidigare er- farenheter av att reda upp ett dysfunktionellt skolsystem. har en historia inom skolområdet av att ha iden- tifierat problem av just det slag vi ser och av att utveckla ett lång- siktigt förändringsarbete för att råda bot på tillkortakommandena. Det finns alltså god grund att stå på för ett mer robust tag i frågan. Utredningens uppdrag och arbete Under utredningsarbetet har dessa frågor återkommande dykt upp och det har varit en grannlaga uppgift att förhålla sig till insikter om systemtillkortakommanden och systembegräsningar. Det har också varit viktigt att balansera två andra frågor. Dels vad gäller att i närtid åstadkomma viss förbättring i förhållande till värdet av att åstadkomma större förbättring. Dels vad gäller en faktisk verksam- hetsutveckling utifrån en mer grundläggande förändring av skolans organisation i förhållande till hur stor risk det är med en större omorganisering av skolan i form av att verksamheten tappar tid och att omställningen tar både resurser och uppmärksamhet från upp- draget – att undervisa barn. Utbildningsreformer är en svår genre och det är en stor risk att väldigt mycket resurser läggs ner utan att särskilt mycket av kärnprocesserna utvecklas.54 Utredningen har på basis av dessa överväganden gjort bedöm- ningen att det går att förbättra nuvarande modell så att högre lik- värdighet kan uppnås tillsammans med en högre generell kvalitet. Därför har utredningen också i huvudsak avgränsat sitt uppdrag till att lämna förslag som bedömas rymmas inom nuvarande ramar. Sam- tidigt vill utredningen tydligt signalera att det inte är så att förbätt- ringar kan uppnås inom nuvarande modell med endast mindre åtgär- der. I stället menar utredningen att det krävs tämligen omfattande förändringar inom nuvarande modell för att uppnå en mer likvärdig skola. Utredningens förslag bör uppfattas som ett sista försök att inom ramen för den nuvarande modellen åstadkomma förbättringar vad gäller likvärdighet och kvalitet.55 Att inrikta utvecklingen mot en lägre nivå än den som utredningen här föreslår på bedöms inte 54I en klassisk studie har beskrivit hur skolreformer skapar en situation i skolan som liknar ett stormigt hav för lärare att arbeta i men också att det av olika skäl ofta blir så att effekterna uteblir, hans målande beskrivning lyder: ”Hurricane winds sweep across the sea, tossing up 20-foot waves; a fathom below the surface turbulent waters swirl, while on the ocean floor there is unruffled calm”, (Cuban (1993), s. Metaforen nyttjades av Cuban i en annan studie av undervisning – och Cuban återvänder till den i en senare publikation med den talande titeln – Change Without Reform in American Education (Cuban (2013), s. 15 f) där han också utvecklar resonemanget ytterligare. Ett av skälen till detta fenomen har Cuban pekat på i en annan studie. Han menar att då förutsättningarna att i grunden skapa förändring är bristfälliga så reagerar skolmiljön skyddande: ”Educational reformer may have wanted to swipe the institutional slate clean and start again, but that has rarely happened. Instead, reforms have tended to layer, one on top of another”. Tyack & Cuban (1995). 55Jfr hur , professor i utbildningsledarskap vid och en ledande röst inom fältet, och hennes kollega kommenterar detta i sin senaste bok, menar att ”the negative relationship between disadvantage and educational achievement can be weak- ened, but only if the structural features that perpetuate and reproduce educational winners and losers are fully addressed. In industry, if a product is faulty in any way, it is recalled; it is removed from sale; it is discontinued”, ((2020), s. 4). Utredningens uppdrag och arbete leda till uppnående av de målsättningar som samhället har med skolan och således är alternativet till att implementera utredningens förslag att i grunden förändra ansvarstagandet för skolan. 2.4Annat arbete som pågår som påverkar utredningen Flera processer pågår eller har avslutats vilka har betydelse för utredningens område. Här nämns några. Utredningen har i fler- talet fall fört diskussioner och försökt att tillsammans med de andra hitta gemensamma tankar och förslag för att helheten ska bli så bra som möjligt liksom enklare att genomföra. Detta har dock inte alltid varit möjligt, bl.a. för att uppdragen haft olika utgångspunkter och begränsningar i övrigt. Det arbete som pågår i övrigt har också inne- burit att några frågor som utredningen annars hade gått djupare in i har lämnats åt sidan. Frågan om Skolinspektionens möjlighet att stänga skolor med stora och återkommande brister är ett tydligt sådant exempel. •Jämlikhetskommissionen, Fi 2018:07, har i uppdrag att lämna förslag som syftar till att långsiktigt öka den ekonomiska jämlik- heten och öka möjligheterna till social rörlighet. Kommissionen ska bl.a. föreslå åtgärder som kan bidra till att utjämna skillnader i uppväxtförhållanden, samt i möjligheter till god utbildning. Kom- missionens uppdrag vad gäller utbildning och att utjämna skill- nader i uppväxtförhållanden sammanfaller till viss del med denna utredning. Arbetet ska redovisas . •Utredningen om fritidshem och pedagogisk omsorg, U 2018:08, ska kartlägga och analysera vilka utvecklingsområden som finns i den utbildning som bedrivs i fritidshemmet och vid behov föreslå åtgärder för att öka kvaliteten och likvärdigheten och stärka fritidshemmets kompensatoriska uppdrag. Möjligheter att i fri- tidshemmet få hjälp med t.ex. läxläsning liksom möjligheten att få en meningsfull fritid är av stor vikt för att skolans kompensa- toriska uppdrag ska kunna förverkligas. Arbetet ska redovisas . Utredningens uppdrag och arbete •Betygsutredningen , U 2018:03, ska föreslå justeringar i betygs- systemet för alla skolformer i syfte att främja elevers kunskaps- utveckling och att betygen bättre ska spegla elevers kunskaper. Utredningen ska också analysera behovet av ytterligare insatser för att undvika betygsinflation. Frågorna om betyg och betygs- inflation är viktiga för att kunna bedöma skolors kvalitet och likvärdighet. Arbetet ska redovisas . •Utredningen om planering och dimensionering av komvux och gymnasieskola, U 2018:01. Syftet med utredningen är bl.a. att trygga den regionala och nationella kompetensförsörjningen, effek- tivisera resursutnyttjandet och förbättra tillgången till ett allsidigt brett utbud av utbildningar av hög kvalitet. Syftet är även att främja en likvärdig utbildning och minska segregationen inom gymnasieskolan. Arbetet ska redovisas . •En utredare vid ska lämna förslag som innebär att Statens skolinspektions möjlighet att stänga skolor med stora och återkommande brister, såväl fristående som kom- munala, ska öka liksom förslag hur Skolinspektionen snabbare än ska kunna fatta sådana beslut. Arbetet påverkar elevernas tillgång till en likvärdig skola av god kvalitet. Förslagen ska pre- senteras . •Skolverket, Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och har i uppdrag att utreda och lämna förslag på delmål och indikatorer för uppföljning och analys av skolhuvudmännens verksamhet och resultaten av denna verksam- het. Arbetet ska göras med utgångspunkt i de nationella målsätt- ningar för höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervis- ningen och en ökad likvärdighet inom det svenska skolväsendet som regeringen beslutade om 2018 vilket kommer att bidra till att det blir enklare att följa utvecklingen. Arbetet ska redovisas . •Utredningen om fler barn i förskolan för bättre språkutveckling isvenska, U 2019:01, ska lämna förslag som syftar till att öka delta- gandet i förskolan bland barn i 3–ålder och föreslå hur för- skolans arbete med barnens språkutveckling i svenska kan stärkas. Elevernas kunskaper i svenska är av stor vikt för att kunna tillgodo- göra sig utbildningen i förskoleklass och grundskola varför arbetet är av vikt för denna utredning. Arbetet ska redovisas . Utredningens uppdrag och arbete •Riksrevisionen granskar automatiserat beslutsfattande i statsför- valtningen. Det blir allt vanligare att myndighetsbeslut fattas auto- matiserat, utan att handläggare är inblandade vilket möjliggör ökad produktivitet och lägre kostnader men också risk för fel. Riksrevi- sionen granskar om det automatiserade beslutsfattandet i statsför- valtningen är effektivt och rättssäkert. Arbetet är av intresse för utredningen då automatiserade beslut av skolplaceringar föreslås. Resultatet av granskningen planeras att publiceras . •Utredningen om stärkta skolbibliotek och läromedel, U 2019:04, ska lämna förslag till åtgärder för att stärka skolbiblioteken i syfte att ge alla elever i grund- och gymnasieskola likvärdig tillgång till skolbibliotek liksom föreslå hur statens roll bör se ut när det gäller läromedel i svensk skola. Tillgång till bra läromedel och fungerande skolbibliotek har en viktig roll för elevernas lärande och en ojämn tillgång till dessa kan påverka likvärdigheten varför arbetet är viktigt även för denna utredning. Arbetet ska redovisas . •En utredare vid ska se över hur skolans arbete med trygghet och studiero kan stärkas. Utredaren ska ta fram ett förslag till en nationell plan för skolans arbete med trygg- het och studiero och lämna förslag som säkerställer ett fungerande regelverk om trygghet och studiero i skolan. Arbetet omfattar bl.a. förskoleklass, grundskola och grundsärskola. Uppdraget ska redovisas december 2020.56 •Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven, U 2017:07, ska kartlägga skolornas stöd- och elevhälsoarbete och lämna förslag i syfte att skapa bättre förutsättningar för elever att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås samt analysera vilka insatser som kan vidtas för att stärka särskolan. Utredningen ska också föreslå hur det kan förtydligas vad som är en acceptabel lägstanivå vad gäller tillgång till elevhälsa. Arbetet är viktigt för att skolans kompensatoriska uppdrag ska kunna förverkligas och berör samma skolformer som denna utredning. Arbetet ska redo- visas . 56Utbildningsdepartementet (2020a). Utredningens uppdrag och arbete •Utredningen för att fler elever ska bli behöriga till gymnasie- skolan, U 2020:01, ska föreslå hur elever som riskerar att inte bli behöriga till gymnasieskolans nationella program ska ges bättre förutsättningar. Utredaren ska även föreslå hur nyanlända elever i högstadiet och i gymnasieskolans introduktionsprogram ska få mer tid för undervisning. Arbetet ska redovisas . •Utredningen om en tioårig grundskola, U 2020:02, ska föreslå hur en tioårig grundskola kan införas genom att förskoleklassen görs om till årskurs ett. Syftet är att förbättra kunskapsresultaten genom att eleverna ges mer undervisning utifrån kursplaner och inom den regel- och kompetensmässiga struktur som har. Arbetet ska redovisas . •Utredningen om en sammanhållen god och nära vård för barn och unga, S 2019:05, ska se över förutsättningarna för en samman- hållen god och nära vård för barn och unga, bl.a. genom att analysera ett gemensamt huvudmannaskap för de olika vård- instanser, däribland de medicinska delarna av elevhälsan. Utred- ningen ska också föreslå hur möjligheterna till en god informa- tionsförsörjning för såväl verksamheterna som för den enskilde kan stärkas. Arbetet ska redovisas . •Välfärdskommissionen ska identifiera och analysera konkreta åt- gärder som kan stärka kommunsektorns förmåga att tillhandahålla välfärdstjänster av god kvalitet . Särskilt prioriterade är åtgärder som syftar till en förbättrad styrning av välfärden, ett effektivt nyttjande av offentliga resurser, en hållbar kompetens- försörjning och arbetsmiljö samt åtgärder inom digitaliserings- området som frigör resurser till välfärden. Arbetet ska redovisas december 2021.57 Dessutom pågår arbete med att introducera professionsprogram för lärare och rektorer.58 I budgetpropositionen avsätts medel för ett första steg av införandet av ett professionsprogram och reger- ingen aviserar att man avser att återkomma till med ytter- ligare förslag vad gäller professionsprogram.59 Professionsprogram- 57Finansdepartementet (2019). 58Förslag om professionsprogram återfinns i SOU 2018:17. 2019/20:1, s. 111.