sou · H8B347 · 2020-08-26 00:00:00 — går det att komma överens om hur det ska ske.106 19.9.2Frågan om barnombud bör utredas vidare Utredningens bedömning: Regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att utreda behovet av och förutsättningarna för oberoende barnombud. Barn som befinner sig i en utsatt situation kan vara helt beroende av att den myndighet de har kontakt med säkerställer hans eller hennes rättigheter i sin verksamhet. I praktiken kan det dock, enligt Barn- rättighetsutredningen, vila på barnet självt att ta till vara sina rättig- heter.107 Flera barnrättsorganisationer och tidigare utredningar har pekat på behovet av att barn ges möjlighet att ha ett oberoende barnombud som stöd vid sin kontakt med . Till exempel beskrivs i en rapport från och att barnets röst och delaktighet minskar ju längre barnavårdsutred- ningarna pågår. I början har barnet mer utrymme att komma till tals men succesivt försvagas dess röst medan föräldrarnas blir starkare. Barnets möjlighet att påverka problembeskrivningen är avgörande för hur utfallet för insatsen kommer att bli. Om barnet får vara med och påverka problembeskrivningen blir insatsen ofta bättre än om barnet inte har möjlighet att påverka. I rapporten anges att om bar- nets rätt till delaktighet inte ges utrymme så riskerar barnkonven- tionens tre pelare att rasera.108 Vidare har organisationen i en rapport intervjuat 50 ungdomar mellan 14–som lever i familjer med missbruk och psykisk sjukdom. I rapporten framkommer att av de in- tervjuade ungdomarna skulle vilja ha med sig en vuxen som stöd till . Om de hade möjlighet att ta med sig en utomstående vuxen som stöd vid kontakten med säger majoriteten 2012/13:10 s. 42. 107SOU 2016:19 s. 339. 108Heimer m.fl., (2017). av ungdomarna att det skulle vara lättare att beskriva sin hemsituation och hur de verkligen mår. Ungdomarna beskriver att det är mycket svårt för dem att våga berätta, men ett flertal skulle känna trygghet i att någon vuxen står på deras sida. Maskrosbarn anser att det är ange- läget att hitta sätt att tillgodose detta behov och att det ungdomarna beskriver visar på att barnombud eller någon liknande funktion behövs.109 Frågan om barnombud har även uppmärksammats av utredningen om tvångsvård för barn och unga. I betänkandet föreslogs att inrät- tandet av en regional operativ barnombudsfunktion skulle utredas. Bakgrunden var bl.a. att vissa ungdomar i möte med utredningen om tvångsvård för barn och unga på olika sätt hade uttryckt att det skulle vilja att det fanns en person som aktivt och i den aktuella situationen kunde agera som företrädaren för barnet. Det som de placerade ung- domarna efterfrågade var närmast i linje med den verksamhet som bl.a. Barnrättsbyrån bedriver.110 En liknande slutsats dras av som i sitt betänkande föreslår att regeringen bör utreda hur etablering av obero- ende, lokala barnrättighetsbyråer kan främjas ekonomiskt. Till en sådan barnrättighetsbyrå ska barnet kunna vända sig för att få infor- mation och individuellt stöd för att få sina rättigheter tillgodosedda. Barnrättighetsbyråerna bör vara fristående från den statliga och kom- munala organisationen och utgöra ett komplement till det stöd och de insatser som myndigheter och andra organisationer från det civila samhället erbjuder. Barnrättighetsbyråerna ska kunna vara ett indi- viduellt stöd vid myndighetskontakter, bidra till att stärka barnets röst i kommunikation med myndigheter, informera barnet om vilka rättigheter det har och om de regler som gäller samt att hjälpa barnet att förstå hur ett ärende som berör barnet handläggs. Det kan också handla om att beskriva systemet och lotsa barnet rätt i kontakter med olika myndigheter. Det är barnets behov och rättigheter som ska vara styrande för verksamheten.111 menar att förslaget kan bidra till att både stärka barnets ställning som rättighetsbärare och skapa förut- sättningar för ett mer barnrättsbaserat synsätt bland myndigheter på statlig och nivå, innefattande domstolsväsendet. 109Maskrosbarn (2012), s. 14 och 42 f. 110SOU 2015:71 s. 234 ff. 111SOU 2016:19 s. 339 ff. Behov av mer kunskap och djupare analys Det saknas utvärderingar på nationell nivå av barnombud och lik- nande verksamheter. Dessutom finns det vad utredningen känner till mycket lite svensk forskning om både barnombud och barnrättig- hetsbyråer. De beskrivningar och slutsatser som har gjorts i tidigare utredningar och de kontakter som denna utredning haft med bl.a. Barnrättsbyrån och Maskrosbarn ger emellertid vid handen att be- fintliga verksamheter fyller en viktig funktion i barnets kontakter med . Att skapa allianser för att barnet ska känna sig tryggt i kontakten med kräver mycket tid, respekt, ödmjukhet och kom- petens. Det kräver i sin tur resurser. Den sociala barn- och ungdoms- vården har varit hårt belastad och haft svårigheter att rekrytera personal. En del av de problem som finns med bemötande av barn skulle kunna ha att göra med denna situation. Att då skapa en ny struktur som delvis ska utföra det socialsekreterarna är satta att göra är inte nödvändigtvis den bästa lösningen. I denna utredning föreslås att barnets rätt till information ska stärkas. Information är en förutsättning för att barnets ska kunna uttrycka sina åsikter. Vilket i sin tur är en förutsättning för att barnet ska kunna vara del- aktigt och få inflytande. Förslaget är ett sätt att ytterligare tydliggöra ansvar att skapa en allians med barnet och möjligtvis minska behovet av barnombud. En funktion med barnombud skulle dock kunna fylla en delvis annan funktion genom att vara fristående från . Ifråga om t.ex. den särskilt utsedda socialsekreterare som ska finnas för placerade barn och unga så beskrivs det i en rapport från organisa- tionen Maskrosbarn att ungdomar trots denna funktion tycker att det är svårt med kommunikationen med . De upplever inte någon skillnad då den särskilt utsedda socialsekreteraren och familjehemssekreteraren ofta tillhör samma enhet och att de därmed upplevs som en och samma. De ungdomar som beskriver att de har en positiv kontakt eller relation med sin socialsekreterare har detta framför allt för att de tycker om socialsekreteraens personlighet.112 De erfarenheter som beskrivs i Maskrosbarns rapport bekräftas även av vad som framkommit i enkäter och samtal med barn vid 112Maskrosbarn (2016). Jag är bara en påse pengar – en rapport av Maskrosbarn om ungdomarnas upplevelser av insatser från , s. 78. framtagandet av rapporter av respektive . I en rapport från där man tagit del av 100 enkätsvar från barn på HVB framkommer att knappt vart femte barn tycker att det är svårt att prata med sin socialsekreterare och nästan lika många upp- lever att de inte blir lyssnade på.113 I uppges att denna bild bekräftats i samtalen med de barn som mött.114 Utredningen anser att det som lyfts fram av barnrättsorganisa- tionerna både i rapporter och samtal med utredningen samt vad som framkommit i tidigare statliga utredningar pekar på att det finns ett behov av att utreda om ett barnombud skulle kunna bidra till att barn i kontakten med känner sig mer delaktiga, väl bemötta, trygga och lyssnade på. Utredningens bedömning är därför att frågan om barnombud bör utredas vidare. 19.10 Gallring av barns personakter 19.10.1 Gallring inom sker Av 10 § första stycket arkivlagen (1990:782), förkortad ArkivL, föl- jer att allmänna handlingar får gallras. I praktiken innebär gallring att allmänna handlingar eller uppgifter i dessa aktivt avlägsnas och för- störs i enlighet med vissa på förhand fastställda kriterier. I fråga om kommunala handlingar är det enligt 8 § ArkivL som huvudregel kom- munstyrelsen som är arkivmyndighet och beslutar om tidpunkten för gallring.115 Om det finns avvikande bestämmelser om gallring av vissa allmänna handlingar i annan lag eller i förordning gäller emellertid enligt 10 § tredje stycket ArkivL dessa bestämmelser. I socialtjänstlagen finns särskilt reglerat vilka handlingar som ska bevaras och vilka som ska gallras. Av 12 kap. 1 § SoL följer en tvingande gallring av stora delar av personakter efter sista anteckningen. Detta gäller såväl s.k. barnakter som akter som rör vuxna. 113Inspektionen för vård och omsorg, (2018). Får barn som bor på HVB tillräckligt stöd av ? 114Barnombudsmannen (2019). Vem bryr sig – när samhället blir föräldrar, s. 19. 115Kommunfullmäktige kan enligt 8 § ArkivL utse en annan nämnd att vara arkivmyndighet. har ett tillsyns- och depåansvar. Då nämnder enligt i 6 kap. 3 KL beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning ska ha hand om så ansvarar och beslutar de om gallring av sina allmänna handlingar. (Samrådsgruppen för kommunala arkivfrågor (2015), s. 48). Undantag görs emellertid enligt 12 kap. 2 § SoL för vissa hand- lingar. Detta gäller handlingar som kommit in eller upprättats i sam- band med utredning om faderskap eller föräldraskap, utredningar om adoption och handlingar som kommit in eller upprättats i samband med att ett barn har placerats eller tagits emot i ett hem för vård eller boende, familjehem, stödboende, sådant boende som avses i 5 kap. 7 § tredje stycket SoL eller annat enskilt hem som inte tillhör någon av föräldrarna eller någon annan som har vårdnaden om barnet. Dessa handlingar ska bevaras. Avtal om vårdnad, boende eller umgänge enligt som godkänts av socialnämnden får inte gallras förrän barnet fyllt 18 år.116 Ifråga om privata utförare som står under tillsyn av gäller enligt 7 kap. 3 § SoL att gallring ska ske . Den socialnämnd som beslutat om en insats som genomförs av en privat utförare får träffa avtal med utföraren om att handlingar ska överlämnas till nämn- den när gallringsskyldigheten inträder. Ifråga om barn som placerats så ska de akterna enligt 7 kap. 3 a § SoL lämnas till social- Vissa handlingar i både privat och verksamhet undan- tas från gallring med hänsyn till forskningens behov i ett represen- tativt urval av kommuner och i övriga kommuner beträffande ett representativt urval av personer. Handlingar undantas från gallring i de kommuner som ingår i , och Västernorr- lands län samt i . I landets övriga kommuner ska sådana handlingar undantas från gallring när det gäller personer födda den femte, femtonde och tjugofemte i varje månad.117 19.10.2 Varför gallras handlingarna? Socialtjänstlagens regler om gallring tillkom i samband med socialtjänstlag. Till grund för regleringen om att gallring skulle ske låg framför allt integritetssynpunkter. Det ansågs vara många som avhöll sig från kontakt med av rädsla för att personliga uppgifter om dem skulle komma att arkiveras för fram- tiden.118 Från allmänna integritetssynpunkter ansågs det olämpligt 116Se 6 kap. 6 §, 14 a § andra stycket och 15 a § tredje stycket . 1177 kap. 2 § socialtjänstförordningen (2001:937). 1979/80:1 Del A s. 448. att ömtåliga personuppgifter om enskilda sparades än det behövs för det ändamål för vilket de hade samlats in.119 Syftet var att den enskildes integritet skulle stärkas om inte hade möjlighet att använda gamla uppgifter om den enskilde i nya ären- den. skulle varken ha skyldighet eller möjlighet att föra vidare gamla uppgifter om en person till en annan myndighet.120 Vid sidan av det beaktades även att det av arkivekonomiska skäl förr eller senare skulle bli nödvändigt att i någon form gallra social- nämndernas personregister. Med en gallringsfrist ansågs kravet på tillförlitligt underlag för utredningar i nya socialtjänstären- den i allmänhet tillgodosett.121 Ifråga om barn och unga ansågs det emellertid inte kunna ute- slutas att gallringstiden inte alltid var tillräcklig för att tillgodose bar- nets behov av tillförlitligt material som grund för utredningar. Undan- tagen som redogjorts för i avsnittet ovan utreddes vidare och trädde i kraft den 1 juli 1991.122 19.10.3 Negativa konsekvenser av dagens gallring Svårigheter att få svar på frågor om sin barndom tillsatte regeringen en utredning för att undersöka vanvård och övergrepp vid fosterhem och institutioner i under 1900- talet. Utredningen intervjuande ett stort antal personer som ansåg sig blivit vanvårdade i den sociala barnavården. Sam- manfattningsvis kunde det konstateras att den sociala barnavården som utredningen omfattade hade brustit i sitt tillsyns- och uppföljningsansvar.123 följdes av Upprättelse- utredningen. I upprättelseutredningen föreslogs en process i tre delar; ett erkännande av det som hänt och en ursäkt, kompensation till dem som utsatts samt åtgärder för att förhindra upprepning.124 Upprät- telseutredningen resulterade i en officiell ursäkt och upprättandet av . Till ersättningsnämnden gick det att ansöka 1979/80 :1 Del A s. 448 f. 120Ds S 1986:5 s. 14 och SOU 2011:61 s. 113. 1979/80 :1 Del A s. 449. 122SFS 1990:789, se även prop. 1989/90:72, Bilaga 2, s. 94 ff. 123SOU 2009:99, s. 15. 124SOU 2011:9, s. 15 ff. om ekonomisk ersättning för skador och men som orsakats under vistelse hos fosterhem eller på institution åren 1950–1980. prövning gällde endast för personer som varit omhändertagna för tiden men uppmärksamheten runt frågan väckte intresse även hos personer som varit i kontakt med både som placerade och de som inte placerats på institution eller fosterhem. De som inte kunnat ta del av sina handlingar på grund av att handlingarna gallrats har sett detta som negativt.125 Många personer som kontaktar kommunernas arkiv för att ta del av uppgifter om sin uppväxtmiljö upplever psykologiska obehag som grundar sig i upplevelser i barndomen. Ofta minns personen bara delar av trauman de upplevt som barn, de kan inte förstå varför de inte blev omhändertagna eller hur föräldrarna kunde fortsätta att ha ansvar för dem. För denna grupp har arkiven i vissa fall inte kunnat lämna ut några handlingar eftersom alla akter och söksystem har gallrats.126 I beskrivs att arkivhandlingar för många är den enda möjligheten att få kännedom om sitt biologiska ursprung och svar på frågor om sin barndom och att det därför är viktigt att handlingarna finns bevarade. Att en barnavårdsakt saknas helt eller är fragmentarisk upplevs ofta som ytterligare en kränkning.127 Att följa ett barn under hela dess barndom Att barnakter gallras kan även försvåra för social- tjänsten att ge ett barn rätt stöd och hjälp. I en uppväxttid är gallring . Enklast illustreras detta med ett exempel: En förskola uppmärksammar tecken på vanvård hos en tvååring. En ut- redning genomförs, familjen stöttas men avslutas sedan hos social- tjänsten. När barnet är uppmärksammar en lärare andra tecken på vanvård. Det äldre ärendet är gallrat och inga kopplingar till händelserna går att göra. En ny utredning genomförs och avslutas återigen kontakten med . När barnet är kom- mer en ny orosanmälan till . De äldre ärendena är avslutade och gallrade. Femtonåringen berättar om omfattande vanvård i hemmet 125Malmö stadsarkiv (2018) s. 9. 126Malmö stadsarkiv (2018), s. 9. 127SOU 2011:61, s. 120. under hela uppväxten. Det går inte att se att varit invol- verad överhuvudtaget eftersom barnets akter är gallrade. Om akterna inte hade gallrats hade de äldre uppgifterna kunnat ge ett bättre underlag för sin bedömning av barnets behov av stöd och hjälp. 19.10.4Gallringen av barnakter och tiden för sekretess bör ses över Utredningens förslag: Regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att se över bestämmelserna om gallring, i fråga om barn- akter. Vid en sådan utredning bör övervägas om tiden för sekre- tess ska förlängas. Införandet av gallringsregler socialtjänstlag gjordes i huvud- sak av integritetsskäl för att enskilda inte skulle avhålla sig från kon- takt med av rädsla för att information om dem skulle arkiveras för framtiden. I ärenden som rör barn har gallringsreglerna sedermera kommit att uppmärksammas och ifrågasättas, inte minst med anledning av (se avsnitt 19.10.3). Frågan är vems integritet som ska skyddas och hur detta ska göras på bästa sätt. Gallrings- reglerna innebär att barn senare i livet inte har någon möjlighet att få insyn i de kontakter som varit med under uppväx- ten. Endast om barnet varit placerat utanför det egna hemmet finns handlingarna bevarade.128 I samt i en skrivelse från går att läsa att de som sökt sig till arkiven och vars akter inte gått att finna har blivit besvikna. För vissa har den gallrade akten upplevts som en kränkning i sig. I betänkande beskrivs att det i utredningens regionala dialoger har framkommit önskemål om att gallringsbestämmelserna i socialtjänstlagen avseende barnakter bör ändras. Enligt representanter för arkivsektorn har barnakterna ett stort värde för individen och bör därför bevaras. 128Undantag från gallring gäller emellertid även ifråga om ärenden om adoption och faderskap. från arkivsektorn har föreslagit att sekretesstiden bör förlängas i stället för att akterna ska gallras.129 Frågan om gallring av barnakter har även uppmärksammats av barnrättsorganisationen , som arbetar med att stödja ungdomar som växer upp med föräldrar som mår psykiskt dåligt eller har ett missbruk. Maskrosbarn framhåller att bevarande av barnakter är viktigt för de utsatta barn som de företräder och har kontakt med. Maskrosbarn menar att man i vuxen ålder bör kunna gå tillbaka i handlingar för att läsa om vad som hände under uppväxten, och hän- visar i detta avseende till artikel 7 och 8 i om bar- nets rätt till identitet och ursprung. Sedan gallringsbestämmelsen infördes socialtjänstlag har medvetenheten om och fokus på barnets rättigheter ökat. Som ett resultat av detta är lag i . I artikel 3 regleras att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Enligt utredningens mening kan diskuteras om gällande gallrings- bestämmelser är förenliga med principen om barnets bästa, då de kan försvåra för barn att få information om sin uppväxt. Gällande gall- ringsbestämmelser kan även göra det svårt för att, vid utredning av barn, få en helhetsbild av dess tidigare förhållanden. Det finns även en motsägelse i att barn, som tack vare och med hjälp av tidiga, förebyggande insatser inte behövt placeras, får sämre insyn senare i livet eftersom deras akter gallrats. Gallring kan även försvåra kvalitativ forskning, vilket kan bidra till bättre åtgärder för barn . Till grund för dagens gallringsfrister ligger även arkivekonomiska hänsyn. I detta sammanhang bör beaktas att förutsättningarna för arkivering har förändrats sedan införandet av socialtjänstlag och i allt större omfattning blivit digital. Kostnaden för digitalt be- varande torde vara betydligt mindre än den för hyllmeter. som går blir pappersdelen tunnare och i handläggningssyfte kommer den troligen snart ha spelat ut sin roll. Ett e-arkiv medför initialt en införande kostnad, men i takt med att kommuner inför 129SOU 2019:58 s. 248. e-arkiv förväntas en betydande minskning av kostnaden för beva- rande.130 Det bör även beaktas att det finns kostnader kopplade till själva gallringen samt sortering och hantering av de akter som tillhör urvalsgrupperna. Av en beräkning som gjorts av stadsarkiv framkommer att i kommun har den ekonomiska förtjänsten av att gallra barnakter varit i princip obefintlig.131 Utredningens bedömning är att nuvarande bestämmelser om gall- ring, ifråga om barnakter, bör ses över. Vid en sådan översyn bör möj- ligheten och lämpligheten av ändrad tid för gallring eller ytterligare bevarande av barnakter övervägas. Vidare bör övervägas om tiden för sekretess bör förlängas. är den längsta tiden för sekretess i all- männa handlingar enligt 18 kap. 2 § OSL . Med ökad medellivs- längd kan det finnas skäl att överväga om även tiden för allmänna handlingars sekretess bör förlängas.132 Särskilt tydligt är detta i ären- den som rör barn eftersom akter med känsliga uppgifter riskerar att bli offentliga under personens livstid. Genom ett kvalitetssäkrat digitalt bevarande av akterna i tillför- litliga verksamhetssystem och sedermera e-arkiv kan integritetsskyd- det stärkas. Detta då behörighetssystem och loggar kan kontrollera att endast tjänstemän som hanterar ärendet läser akterna. Det bör därför finnas förutsättningar att på ett tillfredställande sätt skydda den enskildes integritet även om handlingar sparas längre. 130Enligt uppgifter från Kommuner och Regioner (SKR) har redan av landets kommuner upphandlat ett e-arkiv eller är på gång med en upphandling av ett e-arkiv. 131Malmö stadsarkiv, s. 10 f. 132www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/medellivslangd-i-sverige/, (hämtad ). 20 Regleringen av äldreomsorgen 20.1Äldreomsorgen som en del av Det ingår i utredningens uppdrag att analysera hur äldreomsorgen bäst bör regleras , inom ramen för socialtjänstlagen eller i en särskild lag som omfattar äldreomsorgen och övriga insatser inom som är riktade till äldre personer. Analysen ska avse hur en särreglering påverkar socialnämndens förutsättningar att verka för att äldre personers möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemen- skap med andra. Vidare ska utredningen analysera vad en särreglering betyder för en sammanhållen och effektiv vård och omsorg för äldre samt för att äldres behov av förebyggande och trygghetsskapande insatser tillgodoses. Både som begrepp och verksamhet är äldreomsorgen nära för- knippad med socialtjänstlagen, och i detta betänkande används äldre- omsorg enbart om verksamhet som utförs med stöd av den lagen. Det var genom socialtjänstlag (1980:620) som omsorg om äldre människor reglerades som ett särskilt område med bestämmelser om kommunernas särskilda skyldigheter för gruppen (19–20 §§ socialtjänstlag, jfr även 7 § samma lag). Begreppet ”äldreomsorg” etablerades också genom social- tjänstlag. hade ”åldringsvård” varit den gängse benämningen. använde i sitt principbetänkande åldringsvård på det sättet, men tog in äldreomsorg som ett av huvud- områdena i sitt förslag till socialtjänstlag.1 socialtjänstlag ändrades begreppet till ”Omsorger om äldre människor” i rubriken till bestämmelserna om kommunernas särskilda skyldigheter för gruppen. Införandet av det nya begreppet motiverades inte särskilt, men kan tolkas som en del av en strävan efter att etablera en ny och 1SOU 1974:40 s. 314; SOU 1977:40, s. 125 ff. mer enhetlig terminologi för socialt stöd. Andra rubriker i lagen av- såg omsorger om barn och ungdom och omsorger om människor med funktionsnedsättning (”handikapp”). fullföljde socialtjänstlag en lång tradition i av att reglera socialt stöd till äldre personer inom ramen för en generell lag med bestämmelser om stöd också till andra grupper och enskilda. Särreglering har förekommit av stöd till bl.a. barn och unga samt personer med missbruksproblem eller funktionsnedsätt- ning, men aldrig varit aktuellt för socialt stöd till äldre personer. I förhållande till de tidigare övergripande lagarna innebar socialtjänstlag och den nya äldreomsorgen flera betydande föränd- ringar. Dels omfattades äldreomsorgen av samma övergripande mål och principer om frivillighet och helhetssyn som den övriga social- tjänsten, dels framgick det att socialnämnden ska verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Sådana mål hade tidigare inte införts i lagstiftningen utan bara uttalats i riktlinjer från regeringen och riksdagen.2 Även ambi- tionsnivån för stödet till enskilda äldre personer ändrades. Enligt tidigare lagar skulle hjälpen vara nödtorftig eller erforderlig, vilket motsvarade levnadsstandarden för personer med låg inkomst. kom äldre personer att omfattas av samma generella krav på att biståndet ska tillförsäkra den enskilde en skälig levnadsnivå. Införandet av socialtjänstlag bekräftade utvecklingen från att socialt stöd till äldre personer var stigmati- serande till att det blev en del av den generella välfärd som människor i förväntar sig att kunna ta del av under livsloppet. Ett viktigt steg mot det hade varit de riktlinjer för åldringsvården som antog 1957.