sou · H8B341 · 2020-06-26 00:00:00 — Det är inte säkert att det ens är önskvärt från den privata marknaden eftersom det skulle understödja en utveckling mot att skapa kommunala konkurrenter på området. Ett sådant krav kan nog också anses som ett oproportionellt ingripande i den kommunala självstyrelsen på detta område. Utredningen bedömer därför att det inte behövs något krav på att verksamhet på arbetsmarknadsområdet ska bedrivas i viss juridisk form, eller med andra ord att det inte ska krävas bolagisering av verksamheterna. Kommunerna själva har dock fortfarande kvar de möjligheter som följer av kommunallagen att organisera sina verksamheter på de sätt som lagen reglerar, vilket innefattar bl.a. kommunalförbund, gemensamma nämnder och kommunala bolag. Utredningens analys av konkurrensreglerna När kommunerna driver företagsverksamhet, oavsett om det sker i bolagsform eller inte, får de som andra företag inte ingå konkurrensbegränsande avtal enligt 2 kap. 1 § konkurrenslagen eller missbruka en dominerande ställning enligt 2 kap. 7 § samma lag. Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster i konkurrenslagen synes ta hand om de problem som annars omfattas av förbuden mot konkurrensbegränsande avtal och missbrukande av dominerande ställning redan genom att de möjliggör ingripande mot ensidiga beteenden även mot verksamhet som inte har en dominerande ställning. Förutom att kommunerna inte kan gå i konkurs finns det risk för att den kommunala självkostnadsprincipen och möjligheterna att med skattemedel gynna en egen företagsverksamhet för att påverka prisbildningen, kan hota privata konkurrenter. För sådana problem innebär KOS-reglerna en möjlighet att få frågan prövad i det enskilda fallet som reglerna inte innebär förbud mot företagsverksamhet. Den prövningen blir mest effektiv om företagsverksamheterna särredovisas. Det finns emellertid vissa begränsningar i möjligheterna att tilllämpa KOS-reglerna på situationer då kommunerna är leverantörer till Arbetsförmedlingen. En sådan verksamhet får inte förbjudas om den är förenlig med lag, vilket torde vara huvudregeln i de fall som det kan bli frågan om när kommunerna levererar till Arbetsförmedlingen. KOS-regleringen hindrar inte heller den del av verksamheten som består i myndighetsutövning. Däremot får ett visst förfarande förbjudas, vilket bör kunna vara tillräckligt för att ingripa mot snedvridning av konkurrensen i de här aktuella fallen. Det finns också en risk för att sammansättningen av de tjänster som kommunerna tillhandahåller i sig kan påverka konkurrensen negativt. Kommunerna skulle exempelvis kunna dra konkurrensfördelar av att kombinera myndighetsuppgifter med näringsverksamhet eller genom att använda sig av rollen som stor arbetsgivare för att erbjuda praktik, anställning och andra insatser. Den samlade förmågan hos kommunerna är en styrka, men kan innebära konkurrensfördelar för kommunerna i förhållande till det privata näringslivet. Enligt utredningens bedömning är det osäkert om KOS-regleringen kommer att vara tillräcklig för att hantera de eventuella konkurrensproblem som kan uppstå mellan kommuner och privata fristående aktörer när de är leverantörer till Arbetsförmedlingen. Det är emellertid för tidigt och det saknas underlag för att i detta läge bedöma om och i så fall hur KOS-reglerna skulle behöva ändras för att fungera bättre på detta område. För att uppnå ett så stort mått av konkurrensneutralitet som möjligt bör den kommunala verksamheten verka under så liknande villkor som gäller de privata aktörerna på marknaden. I princip bör den Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster kommunala verksamheten bedrivas på affärsmässiga grunder. De uppgifter som kommunerna utför på arbetsmarknadsområdet framstår i många fall inte som affärsmässigt inriktade. Det kan därför vara främmande för t.ex. en socialförvaltning som försöker få personer som uppbär försörjningsstöd sysselsatta att agera affärsmässigt. Historiskt har kraven på kommunerna att uppträda affärsmässigt hört samman med traditionella näringar som energi och aktualiserats i samband med avregleringarna av sådana marknader . Det förekommer dock krav på affärsmässighet även på områden som kanske inte skulle anses som traditionella konkurrensutsatta näringar som sjuktransporter och tidigare samhällsorientering. Sjuktransporter är regionernas ansvar och när det gäller samhällsorientering kunde en kommun ingå avtal med en annan kommun om att utföra uppgifter enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Det är således inte vanligt men inte heller främmande att kommuner får utföra uppgifter för andra mot affärsmässig ersättning inom en förvaltning utan att ha behövt bolagisera verksamheten. 6.2Kommunernas rättsliga möjligheter att i övrigt tillhandahålla insatser Utredningens bedömning: Kommuner kan utföra arbetsmarknadstjänster åt Arbetsförmedlingen inom ett samarbete mellan upphandlande myndigheter för att uppnå gemensamma mål. Några regeländringar behövs inte för kommunernas del. Som utredningen behandlat i avsnitt 4.3.2 ger upphandlingsreglerna utrymme för samarbete mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna för uppgifter som genomförs för att uppnå ett gemensamt mål, Hamburgsamarbeten (3 kap. 17 och 18 §§ ). Sådana samarbeten finns det dock lite erfarenhet av i . En möjlighet till sådan samverkan inom arbetsmarknadsområdet kan vara komvux som även ska ha som mål att utgöra en bas för den nationella och regionala kompetensförsörjningen till arbetslivet. I det lagstiftningsärendet framförde Arbetsförmedlingen att förslaget innebär att Arbetsförmedlingen och komvux får ett tydligt gemensamt uppdrag för kompetens- Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster Detta skapar enligt myndigheten goda förutsättningar att förbättra samverkan genom t.ex. samsyn vid planering av utbildningar och individuell planering av utbildningsinsatser för individer. Regeringen delade den bedömningen och ansåg det vara positivt om t.ex. samverkan kring planering av utbildning kan utvecklas.42 Vid samarbeten är det dock viktigt att uppmärksamma behovet av att säkerställa att samarbetet uppfyller de rättsliga förutsättningarna för det. Det finns annars risk för att ett samarbete kommer att utsättas för långdragen rättslig prövning.43 Det kan skapa osäkerhet om hur stabila de kan vara och påverka samarbetet negativt. Det gäller särskilt om samarbeten mellan Arbetsförmedlingen och kommuner skulle ingås när det även finns privata leverantörer som kan träda in. Men sådana samarbeten ger ändå möjlighet att organisera och utforma utförandet av uppgifterna löpande inom samarbetet utan att ha krav på sig att vända sig till marknaden eller genom att samarbetet i sin tur vänder sig till marknaden för att anskaffa de tjänster som behövs, dvs. det ger en större frihet att anpassa verksamheten till behovet. Det förutsätter dock att samarbetsparterna håller sig inom ramen för samarbetet och att de för samarbetet uppfyller förutsättningarna för det. Förutsättningarna för sådant samarbete kan därför behöva säkerställas rättsligt, genom författningsstöd för tillämpningen eller genom avtal eller andra styrande dokument. Vid tillämpningen är det i första hand Arbetsförmedlingen som har ansvar för att säkerställa detta i de situationer som är aktuella för den här utredningen. Detta eftersom det är Arbetsförmedlingen som kommer att vara den som i första hand kommer att stå för ersättningen. Samarbetet riskerar annars att bedömas som en otillåten direktupphandling med risk för att myndigheten behöver betala upphandlingsskadeavgift (se 21 kap. ). Även kommunerna skulle kunna vara behjälpta av regler till vägledning eller styrning av hur samarbeten skulle kunna gå till. Kommunerna riskerar annars att ett eventuellt avtal förklaras ogiltigt (20 kap. 13 § ). Vid bedömningen av om sådana regler bör föreslås anser utredningen emellertid att det skulle innebära en inte tillräckligt motiverad eller nödvändig påverkan på den kommunala själv- 2019/20:105 s. 71. 43Jfr kommissionens och ifrågasättande i flera ärenden av samarbetet mellan några Skånekommuner om avfall i det gemensamma bolaget , se bl.a. RÅ 2008 ref. 26 och HFD 2018 ref. 71 samt formella underrättelse 2014/4183. Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster styrelsen att införa bindande reglering om hur kommunerna ska agera för att bättre uppfylla de rättsliga förutsättningarna för Hamburgsamarbeten. Det gäller särskilt eftersom det inte är kommunerna som avses ska utge ersättning till Arbetsförmedlingen utan det är Arbetsförmedlingen som förutsätts utge ersättning till kommunerna. Det bör därför räcka med att kommunerna på frivillig väg kan beakta eventuell reglering för Arbetsförmedlingens del eller den vägledning som kan ge om sådana samarbeten. 6.2.2Tillhandahållande med ersättning eller bidrag Utredningens bedömning: Om den ersättning eller det bidrag som Arbetsförmedlingen lämnar till en kommun utgör statsstöd behöver de förfaranden som gäller för statsstöd följas för att kommunen inte ska riskera att bli skyldig att betala tillbaka stödet. Såväl vid direktupphandlingar, på grund av att det inte kommit in anbud eller några lämpliga anbud, och Hamburgsamarbeten enligt som vid uppdrag som utförs genom bidragsfinansiering, som inte omfattas av , behöver statsstödsreglerna följas. påverkar därför om och hur stöd får lämnas från Arbetsförmedlingen till kommunerna. För statsstöd som kommunerna får av Arbetsförmedlingen är det främst den myndigheten som ska se till att eventuella statsstöd är lagliga och tillåtna. Kommunerna behöver ändå förvissa sig om att stöd uppfyller de krav som gäller för det eftersom de står risken att behöva betala tillbaka ett olagligt stöd enligt lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler. Ansvaret för att de stöd som lämnas från Arbetsförmedlingen i varje enskilt fall handläggs enligt de förfaranden som gäller för statsstöd och anmäls via till EU-kommissio- nen när det krävs, ligger visserligen på Arbetsförmedlingen. Men kommunerna behöver kunna lita på att stöden är lagliga och tillåtna. Av 2 § nämnda lag framgår att den som lämnat olagligt stöd ska kräva tillbaka det och av 3 § framgår att den som har tagit emot stödet är återbetalningsskyldig. Den som ska betala tillbaka stödet ska också enligt 4 § samma lag betala ränta på beloppet. Ett stöd anses som Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster olagligt om det getts i strid med genomförandeförbudet i artikel 108.3 i EUF-fördraget (se avsnitt 4.2.1).44 Utredningen bedömer att det utifrån kommunernas perspektiv inte behövs någon ändring av de grundläggande reglerna som styr kommunernas verksamhet, dvs. kommunallagen eller lagen om vissa kommunala befogenheter, för att ta emot statsstöd. Den frågan har delvis redan hanterats av regeringen som vid tillkomsten av den nya kommunallagen bedömde att någon reglering om statsstöd inte bör tas in i kommunallagen.45 Det finns ingen anledning att göra någon annan bedömning. 6.3Överta uppgifter från Arbetsförmedlingen? Utredningens bedömning: Det finns inte förutsättningar för kommunerna att mot ersättning överta statliga uppgifter inom arbetsmarknadspolitiken från Arbetsförmedlingen. Ett tydligt sätt för kommuner att få utföra uppdrag åt Arbetsförmedlingen skulle vara att rättsligt ta över skötseln av uppgifterna (se avsnitt 4.5). På det sättet skulle kommunerna kunna utföra uppgifter för, eller i stället för, Arbetsförmedlingen utan att konkurrens-, upphandlings- eller statsstödsregler blir tillämpliga. Arbetsförmedlingen behåller i en sådan ordning ansvaret för frågorna och kan återta ett överlämnande. En sådan möjlighet skulle ta hand om önskemålet hos somliga kommuner om att mer eller mindre helt ta över Arbetsförmedlingens arbete på orten. Från kommunalt håll genom bl.a. SKR har det även efterfrågats att kommunerna bör få ett samordnande ansvar för insatserna för de arbetssökande. Det skulle i så fall behöva regleras i lag. På lantmäteriområdet förekommer en sorts asymmetrisk ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Staten kan lämna över till enskilda kommuner att utföra lantmäteriverksamhet (se avsnitt 4.5). Totalt har 39 kommuner inrättat kommunala lantmäterimyndigheter med tillstånd av regeringen.46 Tillsammans med de tre storstäderna utgör 2012/13:84. 2016/17:171 s. 150–154. 46www.lantmateriet.se/sv/Om-Lantmateriet/Samverkan-med-andra/kommunala- lantmaterimyndigheter/. Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster större städer över hälften av dessa kommuner enligt SKR:s kommungruppsindelning. De övriga är mindre städer eller pendlingskommuner till mindre städer. Bland de 39 kommuner som inrättat kommunala lantmäterimyndigheter finns 15 av landets 21 residensstäder. Ingen av kommunerna är landsbygdskommuner enligt SKR:s kommuntypsindelning. Erfarenheterna från lantmäteriområdet pekar på att det är relativt stora kommuner som tagit över statliga uppgifter. Det är således inte säkert att det är de kommuner där Arbetsförmedlingen ser störst behov av en medverkan som skulle delta. Även om det skulle vara möjligt att låta kommunerna medverka i den statliga arbetsmarknadspolitiken på ett motsvarande sätt i vissa fall, medför det administration för kommunerna att skapa en organisation för uppgiften. Att överta skötseln på något av de sätt som efterfrågats från kommunalt håll kan även innebära att kommunerna tar över uppgifter från staten som innefattar myndighetsutövning, vilket kräver stöd i lag. Sådana uppgifter är som utredningen uppfattat det inte heller aktuella att konkurrensutsätta och omfattas därför inte av utredningens uppdrag. Detsamma gäller den finansieringslösning som i så fall skulle behövas. Det skulle nog inte heller vara aktuellt om överlämnandet dessutom skulle vara tidsbegränsat, som utredningens direktiv förutsätter. Att på detta sätt ta över skötseln från Arbetsförmedlingen av vissa uppgifter är därför inte möjligt enligt nuvarande reglering och det saknas inom ramen för denna utredning förutsättningar att göra det möjligt. Det skulle i så fall kräva särskilda överväganden. 6.4Utredningens analys av kommunernas möjligheter att vara utförare Kommunerna kan lämna anbud i upphandlingar. För det krävs inga regeländringar. Det går inte heller att hindra en kommun från att delta i en upphandling. Alla leverantörer har som utgångspunkt rätt att delta i en upphandling oavsett i vilken juridisk form man bedriver sin verksamhet. En annan sak är om den som lämnar anbud har förmåga att uppfylla de krav och villkor som ställs i upphandlingen. Under förutsättning att kommunerna får bedriva den verksamhet som upphandlas och i det enskilda fallet kvalificerar sig som leverantör i upphandlingen, kommer därför kommunerna att kunna delta i Arbets- Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster Någon skillnad är det i detta avseende inte heller när det gäller kommunernas möjligheter att delta i Arbetsförmedlingens valfrihetssystem. Det sker redan om än i liten omfattning. Eftersom det finns en privat marknad och inriktningen är att det fortsatt ska vara så, är det utredningens bedömning att det är viktigt att det offentliga tar ansvar för marknadens utveckling. Det innebär bl.a. att motverka osund konkurrens och att gynna en tillväxt av engagerade och ansvarstagande leverantörer av arbetsmarknadstjänster. Det ansvaret vilar på dels Arbetsförmedlingen som beställare, dels på kommunerna i egenskap av offentlig aktör. Kommunerna har som redovisats tidigare, en särställning bland leverantörer, bl.a. i egenskap av att vara en stor arbetsgivare men också eftersom kommunen har ett eget ansvar för vissa målgrupper i sin roll som kommun, med ansvar för t.ex. sociala frågor. För att kommunernas medverkan ska ge positiva effekter och inte urholka förtroendet för det offentliga bör kommuner ta ett ansvar för att, när de deltar i Arbetsförmedlingens upphandlingar eller valfrihetssystem, de gör det på ett sådant sätt att konkurrensneutralitet, eller så likvärdiga förutsättningar som möjligt, uppnås mellan kommunerna och de privata leverantörerna. Det kan ske genom att kommunerna separerar verksamhet de bedriver på uppdrag av och med ersättning från Arbetsförmedlingen från annan verksamhet, att de bedriver den på affärsmässig grund eller att kommunerna särredovisar den. Samarbeten om icke-ekonomiska tjänster kan ske utan att de påverkas av upphandlings-, konkurrens- eller statsstödsreglerna. Detta får bedömas enligt respektive regelverk. Kommunerna har också vissa möjligheter att genom ingå Hamburgsamarbeten med Arbetsförmedlingen för att tillsammans utföra offentliga tjänster för att uppnå deras gemensamma mål. Kommunerna har vidare viss möjlighet att med bidrag från Arbetsförmedlingen tillhandahålla tjänster för myndigheten under förutsättning att det inte bedöms som ett offentligt kontrakt enligt upphandlingsregleringen. Bidrag eller subventioner behöver handläggas enligt de förfaranden som gäller för statsstöd för att kommunerna inte ska riskera att bli skyldiga att betala tillbaka stödet. Statsstödsreglerna behöver även beaktas om ersättning ges genom ett Hamburgsamarbete eller vid en direktupphandling som genomförs genom ett förhandlat förfarande utan annonsering efter en upphandling utan att Kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster några anbud eller lämpliga anbud lämnats. När verksamhet som stöds inte kan särskiljas från kommunens icke-ekonomiska verksamhet kan stöd ges till den verksamheten utan att det anses som statsstöd. Det finns inte förutsättningar för att kommunerna helt ska kunna överta ansvaret för statliga uppgifter inom arbetsmarknadspolitiken. I så fall krävs ändring i lag, efter särskilda överväganden. 7Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan Om det bedöms otillåtet för kommunerna att leverera eller tillhandahålla arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av och med ersättning från Arbetsförmedlingen, eller om rättsläget är oklart, ska utredningen analysera om och i så fall hur det genom förändringar eller förtydliganden av nationell rätt kan göras tillåtet. Utredningen ska i så fall lämna författningsförslag i detta syfte. Förslagen får dock inte avse de EU-rättsligt grundade konkurrens-, upphandlings- och statsstödsregelverken. Utredningen har i avsnitten 4, 5 och 6 analyserat de befintliga rättsliga förutsättningarna för kommunerna att vara utförare åt Arbetsförmedlingen. Utredningen har funnit att Arbetsförmedlingen kan nyttja kommunerna som utförare av arbetsmarknadstjänster på flera sätt (avsnitt 4), att kommunerna har vissa befogenheter på arbetsmarknadsområdet (avsnitt 5) och att kommuner kan vara utförare åt Arbetsförmedlingen (avsnitt 6). Det kan därför inte anses otillåtet för kommunerna att vara utförare åt Arbetsförmedlingen. Det är dock oklart hur långt det rättsliga stödet sträcker sig, dvs. för vilka tjänster kommunerna kan vara utförare åt Arbetsförmedlingen. I det följande gör utredningen ytterligare bedömningar och lämnar förslag om vad som skulle kunna regleras för att förbättra kommunernas möjligheter att vara utförare åt Arbetsförmedlingen. Förslagen har utformats för att kunna genomföras i ett sammanhang eller vart och ett för sig. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan 7.2Kommunernas befogenheter görs tydligare 7.2.1Befogenheterna på arbetsmarknadsområdet förtydligas Utredningens förslag: Lagen om arbetslöshetsnämnd ska upphävas. Kommunernas uppgifter enligt den lagen ska föras över till lagen om vissa kommunala befogenheter och vara frivilliga för kommunerna att utföra. 1.förebygga eller minska verkningarna av arbetslöshet, 2.bedriva stödverksamhet vid arbetslöshet, och 3.samarbeta med myndigheter och enskilda vilkas verksamhet rör sysselsättningsfrågor. Det ska i lagen om vissa kommunala befogenheter regleras att 1.kommuner kan inom de befogenheter som följer av lag eller annan författning anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder på uppdrag av och med ersättning från Arbetsförmedlingen i konkurrens med andra leverantörer, och 2.kommuner får i andra fall än som avses i 1 ingå överenskommelser med Arbetsförmedlingen om att anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder på uppdrag av och med ersättning från Arbetsförmedlingen då konkurrens inte föreligger. Utredningens bedömning: Utredningen har inte tillräckligt underlag för att föreslå lagreglering av det kommunerna i övrigt gör, och bör ha egna befogenheter att göra, på arbetsmarknadsområdet. Kommunernas befogenheter enligt lagen om vissa kommunala befogenheter förtydligas Kommunerna får utföra det som ryms i deras befogenheter Vad staten och kommunerna gör inom arbetsmarknadsområdet är föränderligt . Hur långt Arbetsförmedlingens arbete sträcker sig beror i stort på de behov som finns med hänsyn till bl.a. konjunk- Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan turläget, arbetslöshetsnivån, sammansättningen av de arbetslösa som grupp, de budgetmässiga förutsättningarna samt i övrigt av prioriteringarna av de arbetsmarknadspolitiska insatserna med hänsyn till behoven på arbetsmarknaden. Kommunernas engagemang på arbetsmarknadsområdet styrs bl.a. av de lokala behoven och prioriteringarna samt ansvaret för försörjningsstödet. Detta innebär att engagemanget från både stat och kommun inte är . Det kan bidra till svårigheterna med att dra tydliga gränser för statens och kommunernas uppgifter på arbetsmarknadsområdet. Det förstärks av att de till viss del har samma målsättning, att få enskilda i arbete, men har de olika drivkrafter och befogenheter att göra det och kan även ha olika ambitionsnivåer för vilka åtgärder som i ett enskilt fall behöver vidtas. Ersättningssystemen är i många fall styrande. Om den arbetslöse får arbetslöshets- eller aktivitetsersättning är det ekonomiska ansvaret i första hand statligt, men om den arbetslöse uppbär försörjningsstöd är det ekonomiska ansvaret kommunens. Ersättningar till arbetsgivare inom arbetsmarknadspolitiken är alltid statliga och inte kommunala. I den delen är ansvarsfördelningen tydligare. Det förekommer mot den bakgrunden att både stat och kommun har anledning att bedöma en enskilds arbetsförmåga, utbildningsbehov och möjligheter att ta ett erbjudet arbete. Det förekommer att både Arbetsförmedlingen och en kommun gör en liknande bedömning av vilka insatser som behövs. Det kan förstås vara samhällsekonomiskt ineffektivt om båda exempelvis skulle arrangera samma slags yrkesutbildning. När samarbetet dem emellan fungerar väl undviks i praktiken ändå dubblering av samhällets insatser även om det formellt sett finns en överlappning i de offentliga aktörernas befogenheter. Det viktigaste ur den enskilde arbetssökandes eller den enskilde arbetsgivarens perspektiv är att ingen hamnar mellan stolarna och att lösa arbetslösheten eller arbetskraftsbristen. De individuella behoven, komplexiteten i systemen och de ekonomiska incitamenten påverkar i högsta grad svårigheterna att med regelgivning dra tydliga gränser mellan vad staten och kommunerna ska eller får göra på arbetsmarknadsområdet. Skulle annan styrning i vissa fall kunna vara effektivare än regelgivning? Den form av styrning som uppdraget för denna utredning utgår ifrån är att Arbetsförmedlingen beställer tjänster från fristående aktörer, vilka även kan vara kommuner. Det är en strategisk och flexibel form av styrning där myndigheten ges makten att forma det Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan offentliga åtagandet i det konkreta fallet genom kravställandet till aktörerna. Utrymmet att genom hur uppdraget utformas ta hänsyn till rådande omständigheter möjliggör med den styrningen en bättre och mer aktuell anpassning av statens åtagande. Det ger även en möjlighet att organisera utförandet så att olika aktörer kan bidra på bästa sätt, däribland kommunerna.