sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — With these figures in mind, the Commission has nevertheless sought to finance its proposals within the existing expenditure framework. If these funding routes are considered less appropriate, it will be necessary to find others, or else change the tax ratio or the surplus target. In all, the costs of the Commission’s proposals are estimated to be in the range of –40 billion. The main sources of funding are: •raising VAT on food to the standard rate of 25 per cent, with compensation for families with children and low-income house- holds – a net effect of billion •phasing out the deduction – billion •a temporary transfer of the equivalent of 0.3 per cent of GNI from the development assistance budget to purposes designed to improve the integration of individuals born abroad – –16 billion. The reasons for these proposals are as follows. Standard-rate VAT on food An analysis by the Audit Office has shown that a reduced rate of VAT on food is an inefficient way of supporting families with children and low-income households, which was the reason originally given for it. VAT can be raised to the standard rate and the target groups compensated, a measure which the National Audit Office estimates would generate a net revenue in the range of –20 billion. In the long term, VAT on restaurant and catering services should also be harmonised, to avoid problems of demarca- tion, but in the present circumstances this would not be appropriate, given that this sector has been particularly badly affected by the pandemic. Even without that additional adjustment, a net effect of billion is a cautious estimate. Phase-out of the deduction The arguments for retaining the deduction (tax relief on home repairs and maintenance) are currently weak. The subsidy was originally introduced as a countercyclical instrument, but was made permanent for unclear reasons. It is hard to see that there is any need for general support for the construction sector. The deduction is used for a range of purposes that do not help to increase the residential floor space available – renovation of fully functional living spaces, extensions that do not add to the residential floor area, and so on. A reallocation of resources to the construction of new rented apartments would make a better contribution to solving the housing crisis. At present, the deduction mainly benefits those on middle and high incomes. A substantial proportion of the projects for which deductions are currently granted would be carried out even without support. If these resources are transferred to other forms of support in the area of housing policy, moreover, the labour freed up could be provided with employment in other sectors of construction. The argument that the subsidy helps to reduce un- declared employment in the country rests on relatively weak founda- tions. Temporary adjustment of the development assistance target ’s development assistance policy is currently geared to achieving a volume target of 1 per cent of gross national income (GNI). The total budgeted for 2020 is billion. This one- per-cent target is self-imposed. An undertaking which has made formally in an international context is that its international development assistance should amount to 0.7 per cent. This was decided in 2004 by the then 15 member states of the EU. The one- per-cent target originally referred to the total flow of resources from both public and private sources, but as donor country governments have no control over private flows, there was eventually a shift to a target of 0.7 per cent for public flows, i.e. for official development assistance (). Of the member states that cooperate on development policy – the DAC (Development Assistance Com- mittee) countries – only the Scandinavian countries, the United Kingdom and live up to this lower 0.7 per cent target. The average figure is 0.31 per cent. the half-century or so that has passed since the discussion began, global resource flows have changed fundamentally. Both direct investments and private transfers by individual migrants to their home countries, known as remittances, have grown sharply and each is now substantially larger than the official development assis- tance budget. Globally, remittances in 2018 totalled more than twice the amount of . A broad approach needs to be taken in an assessment of inter- national development cooperation. Immigration of refugees is not planned and sought after in the way that labour immigration is, but rests mainly on humanitarian considerations. In our report, a range of measures are proposed to facilitate the integration of refugees on the labour market, but even with optimistic assumptions concerning the integration problems involved, refugee immigration will entail appreciable costs to the public purse. In reality, this is to be regarded as part of our international development assistance. Some migrants will return to their home countries after a year or two, perhaps when an armed conflict has ended, and will then have developed their knowledge and skills through education or voca- tional training. Some will stay for longer, and some will settle per- manently in their new country or move to another EU country. This will result in remittances, which will indirectly be a result of these migrants being received and establishing themselves in a new country. Some will set up in business in their new country and use their networks in their country of origin to develop trade between the countries. What the net effect of all this will be is impossible to say with any reasonable certainty, but it should be taken into account qualitatively when the overarching goals of development assistance and migration policy are to be determined. Against this backdrop, a temporary adjustment of the development assistance target seems a reasonable measure. As the additional strain on the national economy that can be linked to migration is temporary, as far as can be judged at present, there will be a basis for returning to the one-per-cent target in the not too distant future. A re-established social contract The remit set out in the Commission’s terms of reference is broad and generally worded. It is summed up in the following three points: •To propose measures that can help to level differences in child- hood circumstances and in opportunities for good education and employment with good working conditions. •To consider measures that will strengthen the rights of the individual in relation to powerful economic interests. •To propose other types of measures to create equality. In addition, it is stated that the proposals should promote equality in such a way as to strengthen the functioning and growth potential of the economy. The terms of reference also say that equality is to be promoted by as even a distribution of market incomes as possible. From the analysis carried out, it emerges that this last-mentioned strategy involves certain risks: the distribution of market incomes, measured by the coefficient, has now been stable for a few decades, while that of disposable income has become increasingly uneven. As it is disposable income that ultimately determines how much room for manoeuvre households have, trends in that variable also have to be monitored. Against this background, the Commission has presented a large number of proposals designed to simultaneously increase equality and strengthen the country’s economic potential. The great majority of them have previously been the subject of public debate, and some have been carefully studied in government inquiries. The Com- mission’s contribution is therefore primarily to be seen as an attempt to present a coherent analysis of ’s current problems and a set of mutually supporting proposals to halt and in time reverse the trends towards greater inequality, polarisation and social conflict. The pandemic has changed the basic conditions for policy- making, and will continue to affect them for a long time to come. Even before this external shock hit the global and Swedish econ- omies, however, there were signs of a crisis. Polarisation in society has increased, as has the aggressive character of public discourse; the parliamentary situation is marked by instability; and in certain respects the political system is working less well. occurred at the same time as economic development has been favourable, with a stable rise in gross domestic product, indicating that the questions of welfare and satisfaction with life are broader than overarching economic metrics are able to capture. In the Commission’s assessment, the problems described are to a significant degree self-inflicted, in the sense that they are the result of domestic policy decisions. Continuing intense internationalisa- tion of the economy, concentration of domestic economic activity in the metropolitan regions, and greater insecurity on the labour market for large groups of employees have not been met with ad- equate and appropriate compensatory measures. Instead, an in- sufficiently equalising tax system and a weakened system of social insurance have together resulted in greater inequality of disposable income, placing a strain on social cohesion. Against that backdrop, signs of declining trust in society should come as no surprise. Three major problem areas directly related to the first point in the Commission’s terms of reference are education, housing and integration policy. The first two already presented significant prob- lems a few decades ago, but these problems have been exacerbated by the rapid increase in population resulting from extensive immi- gration. The immigration policy pursued was shaped largely on the basis of political agreement, but the political parties seem to have underestimated what measures – investments in a broad sense – are needed to deal with the resulting rise in population. They have clung instead to preset political agendas, which have proved increasingly inadequate as a response to the country’s problems. Greater heterogeneity of the population need not necessarily result in problems; handled in the right way, it can instead be an asset. Social science research indicates what conditions need to be met to ensure favourable developments in this respect. The majority population and different minorities must meet on reasonably equal terms. The of achieving this are good: egalitarian values have been at the forefront of Swedish legislation and Swedish polit- ical tradition in modern times. In addition, there need to be common challenges to address. That condition is also met: there is certainly no shortage of problems when it comes to realising the traditionally ambitious goals of welfare policy. The third condition is that political leaders unequivocally stand for a policy to promote integration that affirms diversity and invites everyone who accepts the basic values and conditions to participate on the same terms in society. Tendencies towards conflict exist in all societies, but it is only when political leaders feed on such conflicts that they are legitimised and strength. To counteract such tendencies, what is needed is a renewed social contract. Växande ojämlikheter har fört upp frågan om jämlika levnadsvillkor på den politiska dagordningen i många av världens länder. Även om den ekonomiska tillväxten i folkrika länder som och har bidragit till att jämna ut villkoren i världen som helhet , har ojämlikheten inom länder tenderat att växa. Världs- banken, () och industriländernas arbetar med frågan om hur man bäst skapar förutsättningar för en inkluderande tillväxt, det vill säga en tillväxt vars frukter kommer alla i en befolkning till del. Engagemanget för jämlika levnadsvillkor har kommit till konkret uttryck i Agenda för en hållbar utveckling, som antogs av . Flera av de 17 målen på agendan anknyter till olika aspekter av jämlikhet, sammanfattat i ambitionen att inte lämna någon utanför (”Leave no one behind”).1 Det tionde målet har rubriken ”Minskad ojämlikhet”. Till delmålen under detta mål hör ”Till 2030 successivt uppnå och upprätthålla en inkomst- tillväxt högre än det nationella genomsnittet för de av befolkningen som har lägst inkomst” och ”Till 2030 möjliggöra och verka för att alla människor, oavsett ålder, kön, funktionsnedsätt- ning, ras, etnicitet, ursprung, religion eller ekonomisk eller annan ställning, blir inkluderade i det sociala, ekonomiska och politiska livet”. Jämlikhet är ett mångdimensionellt begrepp. I den politiska de- batten går associationerna ofta till inkomster och förmögenheter, men många andra aspekter av levnadsvillkoren spelar stor roll för välfärden – hälsa, boende, utbildning, trygghet och tillit. 1Se artikel 4 i den politiska deklarationen i Att förändra vår värld: Agenda 2030 för hållbar ut- veckling (odat. gången till sådana grundläggande resurser är politiska frågor är nu- mera knappast omtvistat, även om åsikterna går isär om hur de bör fördelas och vilka nivåer som det allmänna ska garantera. följer det allmänna mönstret av ökad ojämlikhet och har gjort så under tre–fyra decennier. Utvecklingen har i själva verket varit snabbare i än i flertalet ; hur snabbt det har gått beror på vilka mått på ojämlikheten som används. Detta är bakgrunden till att regeringen tillsatte en kommitté för ökad ekonomisk jämlikhet, . Kommissionens övergripande uppdrag har varit ”att lämna förslag som syftar till att långsiktigt öka den ekonomiska jämlikheten och öka möjligheterna till social rörlighet. Den ekonomiska jämlikheten ska framför allt främjas genom åtgärder som bidrar till en så jämn fördelning av marknadsinkomsterna som möjligt.” Uppdraget sam- manfattas i direktivet i tre huvudpunkter: •Föreslå åtgärder som kan bidra till att utjämna skillnader i upp- växtförhållanden, samt i möjligheter till god utbildning och arbete med goda arbetsvillkor. •Överväga åtgärder som stärker den enskildes rätt i förhållande till starka ekonomiska intressen. •Lämna förslag till andra typer av jämlikhetsskapande åtgärder. Vidare sägs: ”Förslagen ska främja jämlikhet på ett sådant sätt att ekonomins funktionssätt och tillväxtpotential stärks.” Fokus ska alltså enligt direktivet ligga på marknadsinkomsterna, det vill säga inkomster av arbete och kapital men före skatt och transfereringar. Detta betyder dock inte att endast marknadsinkoms- ter blir intressanta. I själva verket påverkas marknadsinkomsterna av en lång rad faktorer utanför den ekonomiska sfären i trängre mening. Hälsa och utbildning berördes ovan, och i direktivtexten nämns andra faktorer som skillnader i utbudet av offentligt finansierade väl- färdstjänster, regionala skillnader och segregation. Andra aspekter av jämlikheten som nämns i direktivet är jämställdhet och integration. Barns uppväxtvillkor påverkas i betydande utsträckning av föräldrar- nas disponibla inkomster, vilket gör att också transfereringar och skatter blir av betydelse. Vidare sägs att kommissionen ska föreslå åtgärder som har direkt betydelse för såväl inkomstskillnaderna som skillnader i tillgång till eller i förutsättningar att bygga upp kapital, men att det är viktigt att åtgärderna som helhet är utformade så att de stärker ekonomins för- måga att växa. Eftersom bostaden utgör en betydande del av många hushålls förmögenhet, blir också bostadspolitiken relevant för dis- kussionen. Kommissionens förslag ska även förstärka arbetet för en jämlik hälsa, vilket omfattar en rad av de områden som nämnts. Kommissionen ska vidare överväga behovet av såväl generella in- satser som insatser riktade till specifika målgrupper för att minska skillnader i inkomst och levnadsvillkor på lång sikt. Med ett långt tidsperspektiv följer en ytterligare breddning; ju längre tidshorison- ten är, desto fler faktorer påverkar utfallet. Den andra punkten ovan, att stärka enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen, kan ges olika innehåll. En uppenbar tolkning är konsumenters intressen gentemot producenters, som ju generellt sett präglas av en asymmetri till producenternas fördel. Även anställdas intressen visavi arbetsgivares faller under denna rubrik. Men formu- leringen blir också relevant för diskussionen om hur det politiska systemet återspeglar olika samhällsgruppers intressen, när lagar och förordningar skapas. Även i detta avseende kan enskildas position behöva stärkas gentemot starka ekonomiska intressen. 1.3Jämlikhet som politisk fråga Det råder som konstaterades ovan bred, om än inte total, enighet om att fördelning av livschanser och välfärd är en viktig politisk fråga.2 I detta avsnitt presenteras de viktigaste skälen för att ge frågan en plats på den politiska agendan; en mer utförlig genomgång görs i kapitlen 4 och 5. 2Avvikande åsikter företräds exempelvis av olika författare i Letwin (ed.) (1983). Många som har deltagit i debatten har tilldelat jämlikhet ett egen- värde. Detta återspeglas till exempel i valspråk ”Frihet, jämlikhet, broderskap” men är naturligtvis mycket äldre än så. I modern statsvetenskap definieras ibland demokrati som politisk jämlikhet, och åtminstone denna form av jämlikhet får då ett egen- värde, under förutsättning att man ser demokrati som ett egenvärde3. På det ekonomiska området, där jämlikhet kan avse exempelvis utbildningsnivå, inkomster eller förmögenhet, kan man se en jämn fördelning som en gemensam tillgång eller, med ekonomiskt språk- bruk, en kollektiv nyttighet. Olika individer efterfrågar naturligtvis olika mycket jämlikhet; efterfrågan påverkas både av individuella faktorer och av den faktiska fördelningen i stort.4 Alla bidrar margi- nellt med sin egen utbildning eller inkomst, men det faktum att den individuella inkomsten för enskilda väger väsentligt tyngre än värdet av en jämn fördelning gör att den kollektiva nyttigheten inte kom- mer att produceras i den omfattning som individerna faktiskt efter- frågar.5 Problemet med detta sätt att formulera frågan om jämlikhet är att det för alla kollektiva nyttigheter är svårt att bestämma den faktiska efterfrågan, och att det skulle vara särskilt svårt i just detta fall.6 Detta är knappast en framkomlig väg för diskussionen. Bättre förutsättningar att nå enighet om jämlikhetsfrågans poli- tiska relevans får man om man i stället ser till ojämlikheters ursprung eller till deras konsekvenser. För att skillnader i levnadsförhållanden ska uppfattas som legitima bör de bero på faktorer som den enskilda individen själv rår över och därmed kan hållas ansvarig för.7 Kärnan i den liberala samhällssynen är att varje människa så långt möjligt ska ansvara för sitt eget liv, men för att denna princip ska ha legitimitet måste utfallet också bero av val och handlingar som hon har förutsättningar att ta ansvar för. 3I (2006) ses politisk jämlikhet som en förutsättning för demokrati. För en avvikande mening beträffande demokratins egenvärde, se t.ex. Brennan (2016). 4Finseraas (2009). 5Thurow (1971). 6Försök har dock gjorts; se Arts (1978). 7För en konsekvent genomförd analys med detta perspektiv, se Sadurski (1985). och etniskt ursprung är faktorer som ligger utanför den enskilda människans räckvidd att påverka och är därmed i sig ingen legitim grund för individuella inkomstskillnader. Ett barn som föds med en svår funktionsnedsättning kan inte hållas ansvarigt för att det inte kan försörja sig självt. I sådana fall råder enighet om att ett civiliserat samhälle ska ta på sig ansvaret. Detsamma gäller för vuxna som drabbas av sjukdom eller olycksfall och därmed förlorar delar av eller hela sin försörjningsförmåga. En försäkring som kan lösa detta problem är en mekanism för att ut- jämna den ojämlikhet som uppkommer till följd av skadan. Huruvida denna försäkring kan produceras kommersiellt eller kräver en offent- lig insats får utredas i de olika fall som uppträder. För att skillnader ska upplevas som legitima krävs också att de skillnader som uppkommer till följd av medvetna val ska stå i rimlig proportion till skillnader i exempelvis arbetsinsats. De extrema skill- nader som uppkommer exempelvis till följd av skillnader i ärvda för- mögenheter och de möjligheter som dessa för med sig brister i detta avseende. En sådan legitimitetsbrist kan uppkomma också på grund av mekanismer som gör att skillnader kan växa av sig själva utan särskilda åtgärder från dem som berörs.8 Andra motiv för att se ojämlikhet som ett politiskt relevant problem fokuserar i stället på ojämlikheters konsekvenser. En generell er- farenhet är att jämlika förutsättningar leder till högre ekonomisk till- växt. har i en rapport analyserat ett tjugotal länder som fyra sista decennier utvecklades från jordbruks- ekonomier till industrialiserade medelinkomstländer med avseende på fördelningen av förmögenheter (uttryckt i jordbruksmark) i ut- gångsläget. Man fann att de länder som i utgångsläget hade den jäm- naste förmögenhetsfördelningen också hade den högsta tillväxt- takten under de fyra decennier som följde.9 I utvecklade ekonomier är det utbildning snarare än jordbruks- mark som är den dominerande produktionsfaktorn, och länder med 8Se vidare kapitel 4. 9World Bank (2005). ett jämlikt utbildningssystem har också högre social rörlighet och starkare tillväxt.10 En jämlik rekrytering till den offentliga förvalt- ningen som bygger på meriter och inte på familjebakgrund bidrar till lägre korruption, med de vinster för samhälle och ekonomi som detta för med sig. En omfattande samhällsvetenskaplig forskning har också etable- rat samband mellan jämlikhet och tillit i samhället. Tilliten är sin tur positivt kopplad till en rad indikatorer på välfärd – bättre fungerande demokrati, högre ekonomisk tillväxt, lägre korruption, lägre brotts- lighet, bättre hälsa med flera.11 Forskningen indikerar också direkta samband mellan jämlikhet och demokrati.12 Sammanfattningsvis finns det också för dem som inte vill tilldela jämlikhet ett egenvärde starka skäl för att se jämlikhet som en viktig fråga på den politiska agendan. På ett grundläggande plan har liberalism och demokrati varit givna utgångspunkter för kommissionens arbete. Detta innebär solidaritet med upplysningstidens frihetsidéer i ett antal olika dimensioner: filosofisk, religiös, moralisk, politisk och ekonomisk frihet. Dessa dimensioner är inte oberoende av varandra, och i vissa avseenden kan de till och med vara motstridiga, vilket i sådana fall kräver preciser- ingar och prioriteringar. Friheter ska i ett liberalt samhälle definieras lika för alla, vilket kräver vissa restriktioner. Utrymmet i ett samhälle är inte obegrän- sat, och en människas frihet måste därför begränsas av villkoret att andra ska kunna åtnjuta samma mått av frihet. Detta är innebörden i filosofen första rättviseprincip: ”Varje människa ska ha samma rätt till den mest omfattande grundläggande frihet som är förenlig med en liknande frihet för andra.”13 Friheter leder till ojämlikheter, men dessa kan vara acceptabla i den mån de gynnar befolkningen som helhet. Det är denna tanke som 10Se avsnitt 5.2. 11Se Uslaner (ed.) (2018) med vidare referenser. 12Savoia et al. (2009). 13Rawls (1971), § 11. ligger bakom FN-organens och ovan citerade arbete för att utveckla en politik för inkluderande tillväxt och Agenda 2030-målet att de som har lägst inkomster ska gynnas mer än genom- snittligt av den ekonomiska politiken. Hos Rawls uttrycks denna tanke på följande sätt: ”Sociala och ekonomiska ojämlikheter ska vara så ordnade att de både a) är till störst fördel för de minst gyn- nade och b) knutna till ämbeten och positioner som är öppna för alla under ett villkor om rättvisa och lika möjligheter.”14 Det sista vill- koret, b), är ett uttryck för den liberala att varje människa idealt ska ha samma möjligheter i livet oberoende av faktorer som hon själv inte rår över – föräldrar, kön, hudfärg och andra förut- sättningar. Detta ideal kan ses som ett egenvärde men är också en nödvändighet för att det knippe av friheter som beskrivits ovan ska ha förutsättningar att uppfattas som legitimt.