sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — Utredningen har även haft kontakt med andra utredningar som har betydelse för utredningens område, t.ex. Utredningen om fritids- hem och pedagogisk omsorg (U 2018:08), (Fi 2018:07), Utredningen om en sammanhållen god och nära vård för barn och unga (S 2019:05), Utredningen om mer tid till under- visning (U 2020:01) och Utredningen om en tioårig grundskola (U 2020:02). Avslutningsvis bör nämnas att i stort sett inte något av utredning- ens planerade besök hos kommuner, myndigheter och organisationer har kunnat genomföras med anledning av covid-19-pandemin. Majo- riteten av de möten som ändå har genomförts har därför skett via Skype eller telefon. På grund av pandemin har utredningen inte heller kunnat genomföra några besök på förskolor. Utredningens uppdrag och genomförande 2.4Förklaringar av vissa begrepp De flesta begrepp som används i betänkandet förklaras i samband med att de används. Det finns dock ett antal begrepp som används genomgående och som vi därför vill förklara inledningsvis. •Barn med annat modersmål än svenska. Modersmål är det språk som en person först lär sig tala som litet barn. Det kan också benämnas förstaspråk. Med barn med annat modersmål än svenska avses alltså ett barn som lärt sig tala något annat språk än svenska som förstaspråk. Ett barn kan ha flera modersmål om han eller hon lärt sig flera språk som förstaspråk , t.ex. genom att ha föräldrar som talar olika språk. •Barn med svag socioekonomisk bakgrund. Begreppet avser barn till vårdnadshavare som har låg utbildning, låg inkomst eller saknar förvärvsarbete. Med låg utbildning avses att vårdnadshavare har högst förgymnasial utbildning. •Barn med svensk bakgrund. Med svensk bakgrund menar vi att barnet är fött inrikes med minst en inrikes född vårdnadshavare. •Barn med utländsk bakgrund. Med utländsk bakgrund menar vi att barnet är fött utrikes eller inrikes med två utrikes födda vård- nadshavare. Begreppet avser barn som använder och behärs- kar flera språk. •Förskoleenhet definieras i 1 kap. 3 § skollagen (2010:800) som en av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verk- samhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra samt till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon för- skolebyggnad. Utredningen använder begreppet i samma betydelse. Det bör noteras att en förskoleenhet kan bestå av en eller flera avdelningar. •Förskolor med svåra förutsättningar. Begreppet avser förskolor med en relativt stor andel barn med svag socioekonomisk bakgrund eller en stor andel barn med utländsk bakgrund. Utredningens uppdrag och genomförande Utredningen föreslår i avsnitt 8.3 en definition av begreppet nyanlänt barn. Med nyanlänt barn avser vi bl.a. ett barn som är fött utomlands och har vårdnadshavare som är födda utomlands, men som har uppehållstillstånd i och har vistats här med vårdnadshavarna än . Även vissa barn som är födda i samt barn som kommer till utan vårdnadshavare, exempelvis s.k. ensamkommande barn, kan omfattas, se vidare avsnitt 8.3. Kapitel 1 innehåller utredningens författningsförslag med förslag till ändringar i skollagen och skolförordningen (2011:185). Betänkandet fortsätter sedan (efter detta andra kapitel) med fyra kapitel som utgör en bakgrund till våra förslag. I kapitel 3 beskriver viförskolans viktiga roll i samhället och redogör för förskolans fram- växt och betydelse för barns utveckling och lärande samt för jämställd- het och kvinnors deltagande i arbetslivet. I kapitel 4 ger vi en inblick igällande rätt om förskolan. Kapitel 5 innehåller en internationell utblick där vi beskriver hur några andra EU-länder arbetar för bättre språkutveckling i förskolan. I kapitel 6 redovisar vi statistik om barn iförskolan och de barn som inte deltar i förskolan. I detta kapitel återfinns också en analys av varför vissa barn inte deltar i förskolan. Kapitlet avslutas med utredningens sammanfattande slutsatser av det som framkommit i bakgrundskapitlen. Därefter övergår vi till att redovisa våra förslag och bedömningar utifrån de uppdrag som beskrivs i vårt direktiv. Kapitel 7 innehåller förslag om uppsökande verksamhet för att öka deltagandet i försko- lan. I kapitel 8 lämnar vi ytterligare förslag som syftar till att öka del- tagandet i förskolan bland barn med stora behov av språkutveckling I detta kapitel föreslår vi att dessa barn ska erbjudas plats iförskolan genom direktinskrivning. I kapitel 9 går vi vidare och föreslår en obligatorisk förskola för alla barn från och med höst- terminen det kalenderår då barnet fyller . Kapitel 10 innehåller förslag som syftar till att öka andelen förskollärare och utbildade barnskötare i förskolan. Vi föreslår bl.a. att karriärsteget förste för- skollärare ska införas vid förskolor med särskilt svåra förutsättningar. Kapitel 11 innehåller en kartläggning av kompetensutvecklingen i Utredningens uppdrag och genomförande förskolan och förslag om hur personal i förskolan ska få bättre till- gång till kompetensutveckling. I kapitel 12 redovisar vi våra förslag och bedömningar när det gäller ikraftträdande och övergångsbestäm- melser. Vi redogör för ekonomiska och andra konsekvenser av våra för- slag i kapitel 13. I kapitel 14 finns våra författningskommentarer. En referenslista återfinns sist i betänkandet. Slutligen är våra direktiv och tilläggsdirektiv bilagda betänkandet i bilaga 1 och 2. I bilaga 3 och 4 finns två alternativa förslag till förord- ningsreglering av statsbidrag till huvudmän som inrättar karriärsteget förste förskollärare. 3 Förskolans viktiga roll i samhället I det här kapitlet redogör utredningen för den svenska förskolans framväxt och utveckling. Vi beskriver också förskolans betydelse för barns utveckling och lärande samt förskolans betydelse för jämställd- het och kvinnors deltagande i arbetslivet. 3.1Från barnkrubba och barnträdgård till allmän förskola Det ligger utanför vårt uppdrag att ingående redogöra för den svenska förskolans framväxt. Det kan dock konstateras att den svenska för- skolan har genomgått en radikal utveckling i takt med att samhället förändrats. De första ansatserna till den verksamhet som är för- skolan var de barnkrubbor som växte fram , där barn till fattiga yrkesarbetande mödrar gavs en basal tillsyn. Från dessa inrättningar är steget långt till dagens förskolor, vilka är en del av skolväsendet och bedriver undervisning enligt en egen läroplan. Parallellt med att barnkrubbor inrättades för fattiga barn inrätt- ades en helt annan verksamhet för övriga barn: barnträdgård eller kindergarten. Verksamheten hade sitt ursprung i och drevs i rent pedagogiskt syfte. Barnträdgården var öppen tre–och drevs ofta av privatpersoner. Verksamheten var avgifts- finansierad och barnen kom främst från välbärgade familjer. Barnträd- gården skulle vara ett stöd för hemmets fostran och därför var bar- nen där endast per dag. Vissa utgångspunkter, som fort- farande gäller i modern förskolepedagogik, var t.ex. lekens avgörande betydelse för barnets utveckling och att barn måste få arbeta med olika saker, konstruera och pröva för att på det sättet lära genom egen erfarenhet.1 1Utbildningsdepartementet (2015a). Förskolans viktiga roll i samhället De första stegen mot den offentligt finansierade förskola som finns togs av , som i sitt delbetänk- ande Barnkrubbor och sommarkolonier m.m. (SOU 1938:20) fastställde begreppen daghem, som avsåg heldagsverksamhet, och lekskola, som avsåg halvdagsverksamhet. I betänkandet lämnades även dels förslag om statsbidrag för barnomsorg, dels förslag om utbildning för före- ståndarinnor och annan personal vid småbarnsinstitutioner.2 För- slagen kom dock inte att genomföras.3 Frågan om barnomsorg ut- reddes på nytt av befolkningsutredning. I delbetänkandet Statsbidrag till daghem och förskolor m.m. (SOU 1943:9) lämnades för- slag om införande av ett statsbidragssystem enligt vilket stöd skulle lämnas för drift av daghem och lekskolor.4 Förslagen i betänkandet resulterade i lagstiftning som infördes . Daghem skulle erbjuda heldagsvistelse för barn som ännu inte nått skolåldern, medan lek- skolor skulle erbjuda halvdagsvistelse för i första hand barn i åldrarna 4–. Synen på barnomsorg i ovan nämnda betänkanden, och även i utredningar som utfördes ,5 var inte helt positiv. Det framhålls ofta att ett samhälle där mödrar förvärvsarbetar och över- låter barnens omvårdnad till daghem inte är något eftersträvansvärt, utan att det mer kan ses som en nödlösning när mödrarna av någon anledning måste söka arbete utanför hemmet. Däremot beskrivs ofta lekskolan, som syftade till att stimulera barnens utveckling och kom- plettera den fostran som barnen gavs i hemmet, i mer positiva orda- lag.6 Tanken synes ofta ha varit att daghem främst tillgodosåg föräld- rarnas behov, medan lekskolan tillgodosåg barnens. Detta synsätt förändrades , när kvinnor i allt högre utsträckning började arbeta utanför hemmet och behovet av barn- omsorg därmed ökade kraftigt. Genom barnstugeutredning lades grunden för den omfattande utbyggnad av förskolan som skedde . Utredningen lämnade förslag som lever kvar i dagens förskola.7 Utredningen förordade inledningsvis att de tidigare begreppen daghem och lekskola skulle ersättas med samlings- 2SOU 1938:20, s. 11 f. 3SOU 1943:9, s. 7. 4Ibid, s. 74. 5Se t.ex. SOU 1951:15. 6Utbildningsdepartementet (2015a), s. 18 f. 7SOU 1972:26 och SOU 1972:27. Förskolans viktiga roll i samhället Det ansågs väsentligt att ett enhetligt namn skulle markera den pedagogiska helhetssyn som borde vara rikt- märke för en verksamhet som riktar sig till barn i förskoleåldrarna.8 Utredningen lämnade också förslag om förskolans pedagogiska pro- gram9 och arbetssätt10 samt hur förskolelokaler skulle utformas11 och hur förskolan skulle byggas ut i landet12. Ett centralt förslag var att det skulle införas en allmän ettårig förskola för 6-åringar13. förslag ledde till lagstiftning. Genom lagen (1973:1205) om förskoleverksamhet, som trädde i kraft , infördes en allmän förskola för 6-åringar om minst eller . Lagen ersattes senare av lagen (1976:381) om barnomsorg som genomförde ytterligare förslag från Barnstuge- utredningen. fastslogs att barnomsorgen, som ännu till- hörde område, var en angelägenhet och att kommunerna var skyldiga att erbjuda barnomsorg. Den nya lagstiftningen, och inte minst de statsbidrag för verksamheten som in- fördes , medförde en massiv utbyggnad av kommunala för- skolor. skedde en rad reformer på förskoleområdet. ändrades villkoren för statsbidrag till kommunerna för barn- omsorg i syfte att underlätta en fri etableringsrätt inom barnomsor- gen. Förändringen innebar att kommunerna i större utsträckning skulle låta enskilt bedrivna verksamheter ta del av statsbidraget.14 En än större förändring skedde , när ansvaret för förskoleverksamheten överfördes från och Social- styrelsen till och Skolverket.15 Förskolan kom därmed att närma sig skolväsendet och verksamheten fick en tydligare inriktning mot utbildning och lärande. En bärande tanke var att förskolan skulle bidra till att förbättra barnens förutsättningar inför första viktiga år.16 Som en konsekvens av detta fick förskolan också en egen läroplan som trädde i kraft (Lpfö98).17 I läroplanen angavs bl.a. att för- 8SOU 1972:26, s. 20. 9Ibid, s. 21 f. 10Ibid, s. 152 f. 11SOU 1972:27, s. 151 f. 12Ibid, s. 234 f. 13Ibid, s. 263 f. 1991/92:65, s. 4 f. 1995/96:206, s. 29. 16Utbildningsdepartementet (2015a). 17Förordningen (SKOLFS 1998:16) om läroplan för förskolan. Förskolans viktiga roll i samhället skolan ska lägga grunden för ett livslångt lärande och att verksam- heten ska vara rolig, trygg och lärorik för alla barn som deltar. Enligt läroplanen ska förskolan erbjuda barnen en god pedagogisk verk- samhet, där omsorg, fostran och lärande bildar en helhet. I samarbete med hemmen skulle också barnens utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar främjas. förskolan fick sin första läroplan hade en annan reform genomförts på området. Reformen, som trädde i kraft , innebar att förskola för 6-åringar omvandlades till förskole- klass, som inledningsvis var en icke obligatorisk verksamhet.18 Från och med är förskoleklassen obligatorisk och om- fattas av skolplikt. Skolplikten har därmed utsträckts till 10 år.19 utvidgades rätten till förskola genom att även barn i åldrarna 1–vars föräldrar är arbetslösa omfattas av kommunens skyldighet att tillhandahålla plats inom förskolan. Bar- nen garanteras en minsta vistelsetid om eller 15 tim- mar per vecka.20 utvidgades rätten till förskola ytterligare till att även omfatta barn till föräldralediga, som även de garanteras en minsta vistelsetid om eller 15 tim- mar i veckan.21 En annan reform som haft stor betydelse för förskolan och bidra- git till en allt högre nyttjandegrad är maxtaxan, som infördes . Den innebär att statsbidrag lämnas till kommuner som tillämpar en viss högsta avgift (maxtaxa) inom förskoleverksam- heten. För att statsbidrag ska lämnas ska avgiften i förskole- verksamheten vara högst 3, av hushållets av- giftsgrundande inkomst för det första, andra respektive tredje barnet i familjen. Från det fjärde barnet betalas ingen avgift.22 Hur mycket hushållet maximalt ska betala baseras alltså på en procentsats av hus- hållets samlade inkomst upp till ett inkomsttak. Det betyder att ju mer hushållet tjänar desto högre kan avgiften bli, men bara upp till en viss inkomstnivå. Som ett nästa steg i att vidga rätten till förskola infördes med ver- kan från allmän förskola även för 4- och 5-åringar. 1997/98:6. 2017/18:9. 1999/2000:129, s. 22 f. 22Ibid, s. 26 f. Förskolans viktiga roll i samhället Reformen innebar att alla barn skulle erbjudas plats i förskola från och med höstterminen det år de fyller . Det blev alltså en skyl- dighet för kommunerna att anordna den allmänna förskolan, men det var frivilligt för barnen att delta i verksamheten. Den allmänna för- skolan skulle omfatta minst och vara avgiftsfri.23 Ännu en viktig förändring i förskolan skedde med verkan från . utsträcktes den allmänna för- skolan så att barn gavs rätt till allmän förskola redan från och med höstterminen det år de fyller . I och med den nu gällande skollagen (2010:800), som trädde i kraft , blev förskolan en skolform som ingår i skolväsen- det.24 Förskolan blev därmed till fullo integrerad i skolväsendet. Slutligen har förskolan fått en reviderad läroplan, Lpfö 18,25 som trädde i kraft . I den reviderade läroplanen har bl.a. förskollärarens ansvar för undervisningen förtydligats. 3.2Förskolans betydelse för barns utveckling och lärande Utredningen har i uppdrag att föreslå åtgärder som kan öka deltag- andet i förskolan, särskilt när det gäller nyanlända barn, barn med annat modersmål än svenska och barn i socioekonomiskt utsatta grupper. I detta avsnitt vill vi med utgångspunkt i svensk och inter- nationell forskning om förskolans effekter redogöra för varför ett ökat deltagande i förskolan är angeläget. Till övervägande del refererar vi till forskningsöversikter som bygger sina slutsatser på ett större antal studier. I flera forsknings- översikter efterfrågas mer kunskap om förskolans effekter, särskilt i en svensk kontext.26 Utredningen delar bilden av att det skulle vara önskvärt med fler svenska studier som belyser förskolans betydelse för barns utveckling och lärande. Med det sagt anser vi att det finns en betryggande mängd forskningslitteratur för att i detta kapitel kunna dra vissa slutsatser om förskolans effekter. 1999/2000:129, s. 18 f. 2009/10:165, s. 210 f. 25Förordningen (SKOLFS 2018:50) om läroplan för förskolan. 26Björklund m.fl. (2010) och för epidemiologi och samhälls- medicin (2017). Förskolans viktiga roll i samhället Positiva effekter av förskola Forskning visar att deltagande i förskolan har positiva effekter på barns utveckling och lärande på både kort och lång sikt. Såväl svenska som internationella studier pekar på att en förskola av hög kvalitet lägger grunden för framtida lärande och bidrar till högre resultat i skolan och senare i livet.27 Den internationella kunskapsmätningen Programme for Interna- tional Student () har kunnat visa att de 15-åringar som har gått i förskola i genomsnitt presterar bättre än jämnåriga kamrater som inte gått i förskola. Även när hänsyn tas till andra faktorer, t.ex. socioekonomisk bakgrund, är skillnaden statistiskt signifikant i flera länder. I 2015 skiljde det 35 poäng mellan de svenska 15-åringar som hade deltagit i förskola och de som deltagit mindre än när hänsyn tagits till elevernas socio- ekonomiska bakgrund. Det motsvarar formell skol- gång. PISA-mätningarna visar att det finns ett positivt samband mellan antal år i förskola och resultaten i , där fler år i förskola i genomsnitt ger högre poäng på provet.28 och och sam- hällsmedicin har genomfört en systematisk översikt av vetenskaplig litteratur för att bl.a. klargöra hur barns hälsa och utveckling påver- kas av förskola. Sammantaget visar översikten att barn som har gått i förskola har bättre språkliga och matematiska färdigheter och bättre psykisk hälsa jämfört med barn som inte har gått i förskola.29 Liknande resultat återfinns i en studie av den svenska maxtaxe- reformen; en effekt av att fler barn började i förskolan efter maxtax- ans införande var att deras fysiska och psykiska hälsa i lågstadie- åldern förbättrades. Studien visar att de barn som gick i förskola hade färre infektioner och färre kontakter med sjukvården i lågsta- diet, men även förekomsten av psykisk ohälsa och sociala och bete- endemässiga störningar var lägre bland barn där en hög andel gått i förskola.30 Även andra studier har funnit att barn som har deltagit i förskola har färre beteendeproblem i skolåldern, och att förekoms- 27Folkhälsomyndigheten för epidemiologi och samhällsmedicin (2017), (2009), (2017), Havnes & Mogstad (2009), (2017a), (2012), (2009a), Vandenbroeck m.fl. (2018) och (2015). 28OECD (2017a). 29Folkhälsomyndigheten för epidemiologi och samhällsmedicin (2017). 30van den (2020). Förskolans viktiga roll i samhället ten av kriminalitet och drogproblem hos dessa barn är mindre under ungdomsåren.31 I vuxen ålder har de som gått i förskola högre utbild- ningsnivå, sysselsättning och inkomst jämfört med de som inte har deltagit i förskolans verksamhet.32 Samhällsekonomiska beräkningar visar därför att generella investeringar i förskola är samhällsekono- miskt lönsamma och att investeringar som avser barn i förskolan ger högre avkastning än investeringar som avser senare skolformer.33 Europeiska unionens råd, som består av ministrar från alla EU- länder, antog 2019 en rekommendation om förskoleverksamhet och barnomsorg av hög kvalitet. Medlemsländerna rekommenderas bl.a. att förbättra tillgången till och öka investeringarna i förskola. Som skäl för detta hänvisas till forskning som pekar på att deltagande i förskola har många fördelar för såväl individen som samhället, bl.a. bättre utbildningsresultat och bättre resultat på arbetsmarknaden samt färre sociala insatser och insatser inom utbildningssystemet. Vidare framhålls att deltagande i förskoleverksamhet av god kvalitet leder till högre grundläggande kompetens och är en viktig faktor i förebyggandet av skolavhopp.34 Det finns en bred samsyn i forskningen om att förskolan har störst betydelse för barn med svag socioekonomisk bakgrund.35 Det kan handla om barn som har föräldrar med låg utbildningsnivå eller låg inkomst, barn i socialt utsatta miljöer eller barn med utländsk bak- grund. Att dessa barn gynnas mest av att gå i förskola beror på att de i många fall har sämre möjligheter att utveckla sitt språk och sina sociala färdigheter i hemmet jämfört med barn från mer resursstarka hemmiljöer. Hjärnan utvecklas snabbare och är som mest mottaglig för kun- skap i ett barns liv. De barn som kommer efter sina kamrater i utveckling och lärande tenderar där- för att få svårt att komma ifatt och senare i livet.36 Det gör att förskolan har större potential än andra skolformer att kom- pensera för skillnader i barns uppväxtvillkor och förhindra tidiga kun- skapsklyftor som senare är svåra att överbrygga. 31Persson (2012). 32Dietrichson m.fl. (2018) och för epidemiologi och sam- hällsmedicin (2017). 33Dietrichson m.fl. (2018), Europeiska unionens råd (2019), (2017a), (2012) och Vandenbroeck m.fl. (2018). 34Europeiska unionens råd (2019). (2019), (2009), (2017), (2017a), (2012), Vandenbroeck m.fl. (2018) och (2015). 36OECD (2017a). Förskolans viktiga roll i samhället Förskolans betydelse för barns språkutveckling Studier har visat att barns förutsättningar till språkutveckling kan skilja sig åt mellan olika familjer och mellan olika socioekonomiska grupper. Skillnaderna i språkanvändningen i de olika uppväxtmiljöerna finns i hur mycket föräldrarna svarar barnet, bekräftar det barnet säger och berömmer barnet men också i hur mycket föräldrarna varierar det de säger och vad de samtalar om. Hur föräldrarna talar med bar- net har således stor påverkan på barnets språkutveckling och hur det senare går för barnet i skolan.37 Flera studier visar att barn som har gått i förskola har bättre språk- liga färdigheter än andra barn.38 Förskolans språkutvecklande arbets- sätt är viktigt för alla barn, oavsett om de kommer från svensktalande eller icke svensktalande familjer, men störst betydelse har det för barn som har ett annat modersmål än svenska. För en del av de barn som växer upp med två eller flera språk är förskolan den enda plats där de har möjlighet att lära sig svenska. Att förskolan förmår ge dessa barn en god språklig start är viktigt för barnens framtida lärande.39 Oavsett om barn är en- eller flerspråkiga så följer de samma utveck- lingsmönster. Flerspråkiga barn har inte långsammare språkutveck- ling än enspråkiga barn, däremot distribueras deras ordförråd över mer än ett språk, vilket innebär att de ofta utvecklar olika ordförråd på sina olika språk. Forskning har visat att det sammanlagda ordförrådet hos flerspråkiga barn är jämförbart med ordförrådet hos jämnåriga enspråkiga barn med motsvarande socioekonomisk bakgrund. Det förutsätter emellertid att barnet har en typisk språkutveckling och kon- tinuerligt exponeras för både svenska och sitt modersmål.40 När ett flerspråkigt barn får möjlighet att använda och utveckla sitt modersmål i förskolan stärker det såväl barnets identitet som barnets kognitiva, sociala och språkliga utveckling. Förskolans språk- utvecklande arbetssätt bör därför omfatta både andraspråket svenska och modersmålet.41 I detta arbete har föräldrar till barn med ett annat 37www.rikshandboken-bhv.se/, hämtat . 38Björk-Willén m.fl. (2018) och för epidemiologi och sam- hällsmedicin (2017). 39Björk-Willén m.fl. (2018). 40Axelsson (2019), Puskás & (2017), /, 41Axelsson (2019), Puskás & (2017), /, hämtat . Förskolans viktiga roll i samhället modersmål än svenska en viktig roll, vilket vi återkommer till längre fram i kapitlet. Att barn vistas regelbundet i förskolan utan hög frånvaro eller längre uppehåll har också stor betydelse i sammanhanget. Flera studier pekar på att det finns ett positivt samband mellan barns dagliga när- varo i förskolan och deras lärande och språkliga utveckling.42 Andra studier har funnit att det även finns en stark koppling mellan ålder vid förskolestart och barnets kognitiva och språkliga utveckling, vilket visar på betydelsen av att barn tidigt deltar i förskolans verksamhet.43 Flera studier pekar på att en god samverkan mellan förskolepersonal och vårdnadshavare är grundläggande för barns möjlighet att utveck- las optimalt i förskolan, såväl socialt som språkligt.44 Föräldrars, och i synnerhet mammors, involvering och engagemang i förskolan bidrar positivt till barnets utveckling.45 För nyanlända familjer är samver- kan mellan förskolepersonal och föräldrar en avgörande faktor för barnets integration i förskolan. Det framkommer dock i studier att det ofta förekommer bristande kommunikation mellan förskoleper- sonal och vårdnadshavare till nyanlända barn.