sou · H8B310 · 2020-02-28 00:00:00 — 1.1Förslag till lag om ändring i (1998:808) Härigenom föreskrivs i fråga om (1998:808) dels att det ska införas en ny paragraf, 7 kap. 16 a §, med följande lydelse, dels att 11 kap. 11 § 2 punkten ska ha följande lydelse. Förbuden i 15 § gäller inte för våtmarker och dammar som har anlagts eller restaurerats med hu- vudsakligt syfte att minska närings- belastningen på den lokala vatten- miljön. Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för 1.vattentäkt för en en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruks- fastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning, för odling av fisk, musslor eller för odling av fisk, musslor, kräft- djur, sjöpungar och alger, eller 1Senaste lydelse SFS 2019:1263. 3.utförande av anläggningar för utvinning av värme, om åtgärden inte avser vattentäkt. Denna lag träder i kraft . 1.2Förslag till förordning om ändring i förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (1998:1252) om områ- desskydd enligt m.m., att punkt 5 i bilaga 1 till förordningen ska ha följande lydelse. Småvatten och våtmark i jordbruksmark Ett småvatten eller en våtmark med en areal av högst ett hektar i jordbruksmark som ständigt eller under en stor del av året håller yt- vatten eller en fuktig markyta såsom kärr, gölar, vätar, översilnings- marker, kallkällor, märgelgravar, öppna diken, dammar och högst naturliga bäckfåror. Arealbegränsningen avser inte linjära element som öppna diken eller högst naturliga bäck- fåror. Dammar anlagda för bevattningsändamål innefattas inte i denna biotop. Våtmarker och dammar som har anlagts med huvudsakligt syfte att minska näringsbelastningen på den lokala vattenmiljön innefattas inte i denna biotop. Denna förordning träder i kraft . 2Utredningens uppdrag och arbete Utredningens uppdrag har varit att föreslå hur övergödningen av kustvatten, sjöar och vattendrag effektivt kan minskas genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Detta innefattar att analysera drivkrafterna bakom det lokala åtgärdsarbetet, vilka styrmedel som bidrar till att stärka åtgärdsarbetet och hur arbetet kan finansieras. Utredningen har även haft i uppdrag att analysera förutsättningarna för återföring av när- ingsämnen från kustvatten och sjöar i syfte att minska övergöd- ningen. Därtill har utredningen haft i uppdrag att lämna förslag på etappmål som kan bidra till att miljökvalitetsmålet Ingen övergöd- ning samt vissa delmål i Agenda nås. Utredningens uppdrag beskrivs i sin helhet i kommittédirektivet, se bilaga 1. Av kommittédirektivet framgår att utgångspunkten för utredningen är generationsmålet och de miljökvalitetsmål som är beslutade av . Det har således inte ingått i utredningens uppdrag att ifrågasätta rimligheten i dessa mål. Utredningens utgångspunkt har därför varit att våra förslag ska bidra till att når miljökvali- tetsmålen, och särskilt målet Ingen övergödning. En annan viktig utgångspunkt för utredningens arbete har varit att problemet med övergödning av kustvatten, sjöar och vattendrag alltjämt är ett omfattande problem, trots att frågan inte är ny och trots att olika insatser för att minska övergödningen har pågått . Enligt utredningens erfarenheter finns det redan en gedigen kunskap om vilka metoder1 som är effektiva för att minska läckage av kväve och fosfor från olika källor till våra vatten. 1Med metoder avses fysiska åtgärder. Utredningens uppdrag och arbete dock att åtgärdsarbetet utförs i allt för liten omfattning. Det behövs därför nya eller förbättrade styrmedel för att få till stånd fler åtgärder mot övergödningen, särskilt på de platser där de gör mest nytta och är kostnadseffektiva. ska man inte bortse från att nya och förbättrade metoder kan medföra lägre kostnader och ökade möjlig- heter att nå målen. Utredningens huvudfokus har därför inte varit att ta fram en katalog över de fysiska åtgärder som kan sättas in i t.ex. landskapet för att förhindra näringsläckage. Det arbetet har redan gjorts, bl.a. av SLU, Vattenmyndigheterna, andra myndigheter och frivilligorga- nisationer. Utredningens huvudfokus har i stället varit att titta på de drivkrafter och styrmedel som är anledningen till att fysiska åtgärder mot övergödning faktiskt genomförs – respektive inte genomförs – och till att metoder utvecklas och förbättras. Vårt uppdrag har varit att utgå från det lokala perspektivet på övergödningsfrågan. Enligt utredningsdirektiven är det lokala åtgärds- arbetet, och drivkrafterna bakom, centralt för att kostnadseffektiva åtgärder ska genomföras. Övriga utgångspunkter för utredningens arbete och förslag har varit internationella åtaganden, EU-rättsliga krav vad gäller vatten- förvaltning och vattenkvalitet samt svensk lagstiftning och rättspraxis på området. Av kommittédirektivet framgår följande viktiga avgränsningar. Utred- ningen har inte haft i uppdrag att analysera eller ge förslag på åtgärder som rör återcirkulering av slam från avloppsreningsverk. Den frågan har utretts av en annan statlig utredning som pågått parallellt med denna utredning.2 Utredningen har inte heller haft i uppdrag att analysera eller lämna förslag inom skatteområdet. Övriga frågor som inte har ingått i utredningens uppdrag är att analysera eller lämna förslag gällande övervakning av tillståndet i miljön eller hur uppföljningen av genomförda åtgärder för att minska över- gödning ska organiseras och genomföras. Uppföljning av effekter av åtgärder kan dock vara en viktig drivkraft som kan förstärka det 2Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam, M 2018:08. Utredningens uppdrag och arbete lokala åtgärdsarbetet och därmed kommer frågan ändå att beröras något. Slutligen har utredningen avgränsat uppdraget vad gäller förut- sättningarna för återföring av näringsämnen från kustvatten, sjöar och vattendrag. Utredningen har inte haft utrymme att analysera hur den näring som tas upp skulle kunna omsättas på en kommersiell marknad för att uppnå en biobaserad ekonomi. Däremot har vi be- rört olika användningsområden för den upptagna näringen. Utredningsarbetet har genomförts på sedvanligt sätt, dvs. genom inhämtande av skriftlig och muntlig information, genom analys och genom dialog och samråd med berörda myndigheter, intresseorga- nisationer och företagare. Stort fokus har legat på att involvera så många aktörer som möj- ligt med anknytning till övergödningsfrågan och lokalt åtgärdsarbete. Syftet med detta har varit att ta till vara på befintlig kunskap och befintliga erfarenheter och att analysera, utveckla och överväga förslag i en såväl bred som fördjupad dialog med berörda aktörer. I det inledande skedet av utredningens arbete anlitades flera externa uppdragstagare i syfte att få in underlag. IVL fick i uppdrag att ta fram en sammanställning av orsaker till utsläpp av kväve- och fosfor från olika aktörer till vattenmiljöer samt redo- visa åtgärder för en minskad användning av kväve och fosfor i sam- hället. Ramböll fick i uppdrag att kartlägga och analysera metoder som används i övergödda vatten för att minska mängden näring och över- gödningssymptom samt att titta på möjligheterna att återföra näring genom olika metoder samt att bedöma respektive metods potential. Ekologigruppen i har i tre olika rapporter redovisat erfarenheter från flera decenniers arbete med lokala projekt i för att minska övergödningen. Docent på har ana- lyserat miljökvalitetsnormer som rättsligt styrmedel för att uppnå god ekologisk status i ytvattenförekomster. Utredningens uppdrag och arbete , AquaBiota, Enetjärn Natur och Väster- viks kommun har också bidragit med underlag till utredningens arbete. I bilaga 2 finns en fullständig redovisning av de underlags- rapporter som utredningen låtit ta fram och som varit viktiga hörn- stenar i utredningens arbete. Utredaren och sekretariatet har även träffat och samrått med ett brett urval av aktörer som alla kunnat bidra med viktiga upplysningar och synpunkter på uppdraget. Utredningen har bl.a. träffat Havs- och vattenmyndigheten, , Kommuner och Regioner, Svenskt Vatten, Skogsindustrierna och Vattenmyndig- heterna i Norra och samt . Utredningen har samrått med representanter för i , länsstyr- elsen i , i , kom- mun, , , och . Utredningen har fört en kontinuerlig dialog med LRF och samrått med Greppa Näringen.3 Utredningen har träffat företrädare för projekten , Tullstorpsån i , i , på Gårdstånga , i m.fl. besökte utredningen tillsammans med och träffade då danska Miljö- och födevareministeriet, Miljöstyrelsen, Landbrug og Födevarer, Naestved kommune och Naturfredungsforening. Ioktober 2019 besökte utredningen forsknings- och innovationscenter i . Vi har även träffat företrädare för odlare av blå fånggrödor i och . Regeringen utsåg en grupp med experter och sakkunniga att bistå utredningens arbete. Utredningen har haft sam- manlagt fyra möten med expertgruppen, varav ett i form av ett två- dagarsinternat med temat styrmedelslösningar. Expertgruppen har löpande getts möjlighet och uppmanats att komma med synpunkter på betänkandetexter och utredningens överväganden. I enskilda frågor har utredningen dessutom haft särskilda kontakter med enskilda experter eller sakkunniga. 3Greppa Näringen är ett rådgivningsorgan för lantbrukare samordnat av länsstyrelserna, Jord- bruksverket m.fl. Utredningens uppdrag och arbete Vi har även samrått med andra relevanta statliga utredningar och haft ett nära samarbete med och Miljö- målsberedningen. Filosofie doktor har varit utredningen behjälplig i arbetet med olika konsekvensbedömningar. Utredningen har tagit emot flera skrivelser från externa aktörer och organisationer. Dessa finns registrerade i utredningens diarium. I kapitel 3 ger vi en nulägesbeskrivning av övergödningsproblematiken, dess orsaker och konsekvenser. Syftet är att ge en bakgrund till de övergödningsproblem som utredningen har haft att hantera. I kapitel 4 redogör vi för det svenska miljömålssystemet. I kapitel 5 presenterar vi exempel på olika fysiska åtgärder mot övergödning. I kapitel 6 redogör vi för rättsliga utgångspunkter för arbetet. Syftet är att klargöra vad vi har att förhålla oss till såväl som vad som varit aktuellt att se över, för att kunna lämna nödvändiga författ- ningsförslag. I kapitel 7 behandlas ekonomiska styrmedel och finansierings- frågor. Syftet är även här att klargöra vad vi har att förhålla oss till såväl som vad som varit aktuellt att se över, för att överväga och föreslå nya eller förstärkta styrmedel. I kapitel 8 analyserar vi erfarenheter av lokalt åtgärdsarbete. Syf- tet är att dra lärdom av olika mer eller mindre framgångsrika projekt för att kunna bedöma vad som behöver stärkas och hur detta kan gå till. Detta genom att lyfta fram såväl den nytta olika lokala åtgärder ger, som åtgärdsarbetets framgångsfaktorer och hinder. I kapitel 9 presenterar vi våra överväganden och förslag. Det vill säga vilka styrmedel vi har övervägt och föreslår, för att få till stånd en ökad användning av lokalt anpassade, kostnadseffektiva åtgärder för att minska övergödningen. I kapitel 10 redovisar vi våra bedömningar av de effekter och konsekvenser som våra förslag leder till. I kapitel 11 finns författningskommentarer och i kapitel 12 en bedömning av tidpunkt för ikraftträdande. Utredningens uppdrag och arbete I bilagor till betänkandet presenterar vi en utförligare redogörelse för fysiska åtgärder mot övergödning och deras potential (bilaga 3), underlag till nya bestämmelser om miljöhänsyn för hästhållare (bi- laga 4) och de förslag som utredningen övervägt att föreslå men valt att inte presentera (bilaga 5). 2.3Utredningens tolkning av uppdragets centrala begrepp Direktiven innehåller en rad frågeställningar med därtill hörande fördjupningar, preciseringar eller delfrågor. Vidare innehåller direk- tivet en rad olika begrepp och principer som öppnar för olika tolk- ningar. I detta avsnitt redogör vi för hur vi tolkat och använt be- greppen och principerna. 2.3.1Vad innebär fokus på lokalt åtgärdsarbete? Utredningens förslag syftar till att minska övergödningen. Det ska åstadkommas genom att det lokala åtgärdsarbetet stärks. Det skulle kunna tolkas som att andra, eventuellt möjliga, metoder inte ska beaktas. En allt för snäv tolkning av vad stärkt lokalt åtgärdsarbete innebär skulle kunna utesluta vissa typer av fysiska åtgärder eller vissa typer av styrmedel. Det vore olyckligt av två skäl. Det krävs kraftiga minskningar av utsläppen av näring för att det alls ska vara möjligt att nå miljömålen. Och, kombinationen av åtgärder ska vara samhällsekonomiskt kostnadseffektiv. Alla åtgärder bör därför åtmin- stone övervägas, och inte uteslutas på förhand. Vår tolkning är därför att ”stärka lokalt åtgärdsarbete” ska tolkas brett. För det första så avser vi med begreppet åtgärdsarbete i första hand de fysiska åtgärder som konkret bidrar till att minska eller förhindra en för hög belastning av näringsämnen på kustvatten, sjöar och vattendrag. Utan sådana åtgärder kan övergödningen inte minska. Varje specifik fysisk åtgärd görs alltid på en viss plats och är i den bemärkelsen lokal. Men de fysiska åtgärderna genomförs i ett sam- manhang och aktörer på olika nivåer kan sägas genomföra ett åtgärds- relaterat arbete. Ett sådant arbete kan bestå av planering och organi- sering och det kan genomföras av enskilda personer, organisationer, företag och myndigheter eller via olika former av samarbeten. Utredningens uppdrag och arbete arbete kan utföras lokalt, men det kan också utföras regionalt eller centralt. Här väljer utredningen att inte avgränsa sig till den lokala nivån. Ett starkt fokus ligger visserligen på den lokala nivån, men av två skäl beaktar vi också andra nivåer. För det första så kan det inte uteslutas att viss verksamhet görs bättre på en annan nivå än den lokala. För det andra kan arbete på andra nivåer visa sig vara ett effektivt sätt att just stärka det arbete som verkligen bör göras på lokal nivå. En möjlig tolkning av begreppet lokalt åtgärdsarbete är att det syftar på åtgärder som initieras, beslutas och utförs lokalt av lokala aktörer och med huvudsakligen lokala effekter. Lokalt åtgärdsarbete innefattar särskilt lokala samarbeten som i sin tur syftar till att lokala fysiska åtgärder kommer till stånd och genomförs på ett önskvärt sätt. Vikten av, och potentialen i, sådana samarbeten ska inte under- skattas, och hela kapitel 8 ägnas därför åt att särskilt analysera dessa. 2.3.2Vad innebär det att drivkrafter bör stärkas? Utredningens huvudsyfte är att åstadkomma minskad tillförsel av näringsämnen på kustvatten, sjöar och vattendrag. Eftersom över- gödningsproblemet finns och tillförseln inte förefaller minska i till- räckligt snabb takt så behöver beteenden förändras. För att det ska hända behövs det förändringar i det som påverkar beteenden. Utred- ningen ska bl.a. ge förslag på hur drivkrafterna för lokalt åtgärds- arbete kan stärkas. Begreppet drivkrafter kan tolkas på olika sätt och vidiskuterar detta, och relationen till styrmedel och incitament, närmare i kapitel 6–8. Det bör också understrykas att det naturligtvis bara är det önsk- värda åtgärdsarbetet som bör stärkas. De åtgärder som bäst, och med lägst resursåtgång, bidrar till målet bör genomföras. Det innebär också att det finns många potentiella åtgärder som inte bör genom- föras och att drivkrafterna för att genomföra sådana inte bör stärkas. Med stärkta drivkrafter menar vi alltså att aktörerna upplever större anledning att genomföra de, ur samhällets synpunkt, önskvärda åtgärderna. Utredningens uppdrag och arbete 2.3.3Principer som utredningen ska beakta I utredningsdirektiven nämns särskilt två principer som utredningen ska beakta. Den ena är principen om att förorenaren ska betala för miljöskador och den andra är principen om att miljöförstöring bör hejdas vid källan. En av de mest centrala principerna i internationell miljöpolitik och miljörätt och i svensk miljörätt är principen om att förorenaren ska betala för miljöskador som hen orsakat, den s.k. ”polluter pays principle”. Principen innebär kortfattat att den som ska bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan förorena miljön är skyldig att vidta försiktighetsmått för att hindra eller åtminstone motverka risken att miljön förorenas. Förorenaren måste själv stå för kost- naderna för försiktighetsåtgärderna. Vidare framförs principen även som stöd för reparativa miljökrav, såsom när en aktör görs ansvarig för att efterbehandla ett område som hen har förorenat. Principen uttrycktes i en OECD-rekommen- dation 1972, och har använts i åtskilliga sammanhang. Framför allt finns den med i Riodeklarationen om miljö och utveck- ling, som antogs på i . Principen återfinns i de flesta staters lagstiftning och i flertalet internationella dokument och konventioner, bl.a. i EU:s rättsakter. I artikel 191 i funktionsfördraget uttrycks principen på följande sätt: Gemenskapens miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå med be- aktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga på försiktighetsprincipen, och på principerna att före- byggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren skall betala. Även principen att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan framgår av denna bestämmelse i funktionsfördraget. Eftersom prin- ciperna är en del av så är de rättsligt bindande, för alla medlemsstater. har införlivat principerna genom bestämmel- ser i . Till exempel så bygger de allmänna hänsynsreglerna i på principen om att förorenaren ska betala. Som exempel kan näm- nas försiktighetsprincipen och avhjälpanderegeln som är två av flera hänsynsregler i andra kapitlet . Bestämmelserna om ersätt- ningsansvar i 31 kapitlet är andra exempel. Utredningens uppdrag och arbete Principen om att förorenaren ska betala är visserligen omdisku- terad och inte alltid konsekvent genomförd i praktiken men den gäller alltjämt inom europeisk och svensk miljörätt och ska beaktas. En av flera anledningar till att principen inte alltid har fått fullt genomslag i praktiken är att det ofta kan vara svårt att fastställa vem eller vilka som är förorenare och vem ansvaret ska utkrävas av. Orsakssamband mellan miljöskada och förorenare kan vara mycket komplicerat att få klarhet i. Vidare finns exempel på regler som utgör undantag från principen om att förorenaren ska betala och som i stället tillåter viss förorening, t.ex. så innebär tillstånd till miljöfarlig verksamhet ofta ett utrymme för utsläpp av förorenande ämnen upp till en viss gräns. Vår tolkning av principen att ”miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan” är att principen inte utgör ett absolut krav på att all miljöförstöring ska hejdas vid källan utan att den ger utrymme för andra lösningar. Dock ska miljöförstöring ”företrädesvis” hejdas vid källan. Vi kan inte se att det finns något egenvärde i att alltid hejda miljöförstöring vid källan. Var och hur miljöförstöring bör hejdas bör snarare avgöras av hur, och var, det kan göras till lägst kostnader. Vi ser alltså kostnadseffektivitet som en viktig målsättning. Oav- sett vilken miljökvalitet man uppnår så är det bättre om det görs till lägre kostnader än om det görs till högre kostnader. Slutligen kan det konstateras att principen om att hejda miljö- förstöringen vid källan står i direkt motsättning till utredningsupp- draget att undersöka återföring av näringsämnen från kustvatten, sjöar och vattendrag. Detta stärker vår tolkning av att ”hejdande vid källan” inte är ett absolut krav. Utredningen ifrågasätter inte principernas giltighet och de har därför utgjort en av flera viktiga utgångspunkter för vårt arbete. I detta kapitel ges en beskrivning av övergödningsproblematiken, dess orsaker och konsekvenser. Syftet är att ge en bakgrund till varför åtgärder mot övergödning behövs. Kapitlet ger en bakgrund till de överväganden och förslag som behandlas i kapitel 9 och de konsekvensanalyser som redovisas i kapitel 10. Kväve och fosfor är gödande ämnen som ingår i naturliga krets- lopp och förekommer naturligt i mark och vatten. Både kväve och fosfor är nödvändiga för tillväxt. Vid höga koncentrationer i vatten orsakar kväve och fosfor dock övergödning, vilket kan leda till över- gödningseffekter. Exempel på sådana effekter är ökad tillväxt av alger och kärlväxter som stör den naturliga balansen mellan organismerna i vattnet, igenväxning av sjöar och vattendrag, algblomningar i sjöar och hav samt förändrade ekosystemfunktioner. I förlängningen kan övergödning leda till syrebrist i bottenvatten och sediment. Detta inträffar när en större mängd organiskt material ska brytas ned. Syrebrist i bottenvattnet kan medföra att hela organismgrupper som lever i bottensedimenten, eller i anslutning till dessa, försvinner. Vanligtvis leder övergödning till att den biologiska mångfalden ut- armas i det vatten som är övergött. Ett övergött och ofta grumligt vatten upplevs inte heller som attraktivt att vistas vid eller bada i. Ett stort kväveläckage kan också påverka dricksvattenkvaliteten, både vad gäller ytvattentäkter och grundvatten. Kvalitet på grund- vatten och dricksvatten faller utanför betänkandets avgränsningar. Även markekosystem kan vara övergödda med ett överskott av fram- för allt kväve, som kan läcka ut vid nederbörd eller bevattning. Bak- grundsbeskrivningen i detta kapitel fokuserar dock på övergödnings- effekter i ytvattenmiljöer. Det finns fler än 23 000 ytvattenförekomster och 3 000 grundvatten- förekomster i . Ytvattenförekomsterna inkluderar kustvatten, sjöar och vattendrag. Genom att analysera förekomsten av fosfor och kväve och relatera förekomsten till miljökvalitetsnormerna för respektive vattenförekomst ges en bild av näringsstatus och över- gödning. Enligt statusklassificeringen 20161 är det över 600 sjöar och 1 200 vattendrag som inte når god ekologisk status på grund av för höga fosforhalter. Halten av kväve ingår inte i statusklassificeringen för inlandsvatten. Det är alltså en relativt liten andel av det totala antalet vattenförekomster som har problem med övergödning. Det beror på att en stor del av ytvattenförekomsterna ligger i skogs- områden som inte har så stora problem med övergödning. I jord- bruksområden har majoriteten av ytvattenförekomsterna problem med övergödning. Också kustvatten klassificeras inom ramen för vattenförvaltningen. Cirka 500 kustvattenförekomster är klassificerade som sämre än god status avseende näringsämnen. För kustvatten utvärderas halterna av både fosfor och kväve. Statusklassificeringen pekar på att övergödning i kust- och inlands- vatten är ett problem som kvarstår trots långvarigt åtgärdsarbete. Huvuddelen av de vattenförekomster som inte når god status av- seende fosfor finns i jordbruksbygder i , framför allt i , längs med kusterna och i . Det finns också ett stort åtgärdsbehov avseende framför allt fosfor på och i ströms avrinningsområde.2 Övergödning i havet bedöms inom havsmiljöförvaltningen.3 Kust- vatten, ut till en sjömil utanför baslinjen, bedöms dock inom ramen för vattenförvaltningen. Graden av övergödning i havet bedöms ge- nom att analysera koncentrationer av näringsämnen, med direkta 1Gyllström, M. m.fl. (2016): Åtgärder mot övergödning för att nå god ekologisk status – under- lag till vattenmyndigheternas åtgärdsprogram. 2A a., s. 60. 3Havs- och vattenmyndighetens hemsida om havsmiljödirektivet. övergödningseffekter, som biomassa av växtplankton, skadliga alg- blomningar och indirekta effekter, som syrebrist. Bedömningen av kustvatten beskrivs i stycket om kust- och inlandsvatten. Miljötillståndet i havet bedöms enligt en geografisk uppdelning i havsbassänger och samordnas mellan länderna inom en havsregion. För del samordnas bedömningarna inom de regionala miljö- konventionerna Helcom () och Ospar (). En närmare beskrivning av dessa finns i kapitel 6. Miljötillståndet bedöms även inom ramen för havsmiljödirektivet .