sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — Skolan ska även utveckla och stärka elevernas demokratiska utbildning och deras kännedom och respekt för grundläggande fri- och mänskliga rättigheter, som t.ex. jämställdhet mellan könen. Den som anordnar grundläggande utbildning eller gymnasieutbild- ning ska erbjuda religionsundervisning enligt den religion som fler- talet av eleverna omfattar. De elever som hör till detta religiösa samfund deltar i undervisningen i sin egen religion. En elev som inte hör till detta religiösa samfund kan, om vårdnadshavaren godkänner det, ändå delta i sådan religionsundervisning. En elev som inte hör till något religiöst samfund och som inte deltar i religionsundervis- ning ska undervisas i livsåskådningskunskap. Detsamma gäller en elev som tillhör ett religiöst samfund för vilket det inte anordnas religionsundervisning, om vårdnadshavaren begär det. Utbildningsanordnarna beslutar själva om firande av traditionella högtider, t.ex. jul och , och firandets innehåll. Det får förekomma religiösa inslag, t.ex. sjungande av en enstaka psalm, utan att firandet för den skull betraktas som ett evenemang där religion utövas. Det anses viktigt för integreringen av elever som 102 § 3 a Opplaeringslova. 113 § 12 Friskoleloven. representerar olika språkliga och kulturella grupper att dessa i sam- band med skolans fester har möjlighet att bekanta sig med den fin- ländska kulturen.12 Enligt grundlag är ingen skyldig att mot sin övertygelse ta del i religionsutövning. En elev kan därför inte åläggas att delta i religionsutövning. Vid religiösa evenemang och förrättningar ska det i mån av möjlighet ordnas alternativ och meningsfull verksamhet. Det väsentliga är att vårdnadshavaren, eller eleven om den är myndig, har en faktisk och genuin möjlighet att välja om eleven ska delta i evenemang och förrättningar som innehåller religiösa inslag.13 Av den franska motsvarigheten till skollagen, code de l’éducation, framgår med hänvisning till konstitution att den offent- liga skolan ska vara helt sekulär. Det kräver att staten förhåller sig neutral till religion och att undervisning, läroplaner etc. ska vara sekulära. Religionsundervisning förekommer inte i offentliga skolor. är det också förbjudet att använda religiösa symboler och kläder, såsom slöja eller kors, i skolan. Den offentliga skolan har traditionellt sett varit stängd helt eller delvis bl.a. för att barn och elever under denna dag ska ha möjlighet att få religiös under- visning i privat regi. I privata skolor finns dock möjlighet att ha en konfessionell inriktning på verksamheten. I de flesta delstater är religionsundervisningen inte sekulär, utan en religiös undervisning som endast omfattar en viss religion. De offent- ligt bedrivna skolorna ska erbjuda religiös undervisning som över- ensstämmer med elevens egen religion. Denna undervisning anord- nas ofta av det aktuella religiösa samfundet. Det handlar oftast om katolsk eller protestantisk undervisning, men i vissa regioner före- kommer också att undervisningen är muslimsk, ortodox, judisk eller 12Utbildningsstyrelsen, Anvisning om anordnande av undervisning i religion och livsåskåd- ningskunskap, av åskådningsfostran samt av religiösa evenemang i förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen, 12.01.2018. 13Utbildningsstyrelsen, Anvisningar för anordnande av undervisningen i religion och livsåskåd- ningskunskap samt religiösa evenemang i gymnasiet, uppdaterade . Agnostiska eller ateistiska elever som tackar nej till reli- giös undervisning är i stället skyldiga att delta i neutral etikunder- visning. Offentligt bedrivna skolor kan erbjuda elever religiösa cere- monier, t.ex. morgonbön, men deltagandet i sådana ceremonier ska vara frivilligt. Agnostiska eller ateistiska elever kan alltså välja att inte delta i religiösa ceremonier men måste tolerera att sådana inslag före- kommer i skolan. Elever kan också begära att få en plats där de kan be under raster. I offentligt bedrivna skolor är det förbjudet att inte undervisa om evolutionsteorin eller att inte lära ut simning på grund av religion. Konfessionella fristående skolor erbjuder generellt endast utrymme för utövande av en religion och eleverna har inte möjlighet att avstå från den religiösa undervisning som erbjuds. Till att börja med kan vi konstatera att undervisningen i religions- kunskap är konfessionellt präglad och inriktad mot en viss religion i flertalet av jämförelseländerna. Detta är en markant skillnad mot det svenska skolväsendet, som ger en allsidig undervisning i religions- kunskap som berör alla religioner. I finns det inte möjlighet att välja religionsundervisning enbart i den egna religionen på sätt som är möjligt i flera av de undersökta länderna. Frivilligheten att delta i konfessionella inslag varierar också mellan jämförelseländerna. I de flesta fall finns, precis som i , en möjlighet för eleverna att avstå från att delta i konfessionella inslag med hänvisning till negativ religionsfrihet. I t.ex. finns dock inte samma möjlighet att avstå från utbildningsmoment av religiösa skäl i fristående skolor med konfessionell inriktning. Vi kan konstatera att är särpräglat genom den pluralistiska religionsundervisningen. är också särpräglat genom att de konfessionella inslag som tillåts i fristående verksamheter endast får ske inom utbildningen, utanför undervisningen. På detta sätt upp- fyller kraven på att barn och elever ska kunna avstå från reli- gionsutövning i skolan. Vid en genomgång kan vi konstatera att alla länder har olika utbild- ningsystem med varierande utrymme för konfessionella inslag i skol- väsendet. Det är svårt att dra långtgående slutsatser om de olika jämförelseländernas regleringar. Vi kan dock konstatera att samtliga jämförelseländerna tillåter skolor med konfessionell inriktning. Samt- liga jämförelseländer har tillträtt EKMR och dess första TP1 arti- kel 2. har dock reserverat sig mot nämnda artikel och där- vid uttalat att det inte ska medföra någon skyldighet för staten att finansiera skolor av religiös eller filosofisk natur, eller att assistera vid finansiering av sådana skolor. Utredningen har även gjort en översiktlig genomgång av de av stater som har tillträtt EKMR:s TP1 artikel 2. Vi har då inte hittat något land som har tillträtt protokollet och som sam- tidigt har ett förbud mot att etablera skolor med konfessionell inrikt- ning. 10Analys av regeringsformen och internationella åtaganden I det här kapitlet redovisar vi våra analyser och slutsatser av regel- verket i regeringsformen (RF) och internationella åtaganden i för- hållande till konfessionella inslag i skolväsendet. I utredningens direktiv konstateras att (EKMR) praxis utvecklas kontinuerligt. Utredningen ska därför göra en för- nyad och fördjupad analys av vad som kan anses följa av RF samt EKMR och andra internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Analysen ska avse konfessionella inslag i offentligt finansierad skola, förskola och fritidshem, oavsett om huvudmannen är offentlig eller enskild. Analysen ska även omfatta ett barnrättsperspektiv. De konsekvenser som utredningens tilläggsdirektiv föranleder behand- las i avsnitt 15.4. 10.2Hur vi genomfört uppdraget I detta avsnitt analyserar och redovisar vi våra slutsatser om vad som följer av RF, EKMR, , och andra inter- nationella åtaganden när det gäller konfessionella inslag i skolväsen- det utifrån ett antal relevanta teman. Varje avsnitt inleds med en rekapitulation av vad som följer av RF, EKMR och andra inter- nationella åtaganden på området. Därefter går vi igenom hur frågan är reglerad i svensk rätt. Avslutningsvis redovisar vi vår analys och våra slutsatser om vad det allmänna har för handlings- utrymme när det gäller reglering av konfessionella inslag i skolväsendet. Analys av regeringsformen och internationella åtaganden RF anger, tillsammans med EKMR och andra internationella åtagan- den, de övergripande ramarna för vilka skyldigheter som finns när det gäller att tillvarata barnets rättigheter, anordna utbildning med eller utan konfessionella inslag samt i övrigt tillgodose enskilda barns och elevers rätt till religionsfrihet inom utbildningen. Centralt i barn- rättsperspektivet är de rättigheter som tillerkän- ner barn. Dessa innebär att barn inte får utsättas för diskriminering (artikel 2) och att barnets bästa ska beaktas (artikel 3). Vidare ska barnet tillförsäkras rätten att fritt uttrycka sina egna åsikter utifrån sin ålder och mognad (artikel 12) samt religionsfrihet (artikel 14). De rättigheter och skyldigheter som tillskriver vårdnadshavare enligt artiklarna 5 och 14 ska beaktas. Vid uttolk- ningen av barnrättsperspektivet, i förhållande till barns rätt till ut- bildning enligt artiklar 28 och 29 om utbildning, är även konventionsstaternas skyldighet att till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets utveckling enligt artikel 6 relevant. Frågor om konfessionella inslag i skolväsendet är ett barnrätts- område där föräldraansvaret är framträdande. I EKMR och Europa- domstolens avgöranden om skolfrågor problematiseras sällan föräldra- ansvaret i förhållande till barnets autonomi.1 Vårdnadshavare har enligt EKMR, artiklar 5 och 14 samt 6 kap. föräldra- balken en rätt att vägleda sina barn i exempelvis religiösa frågor. Barn har rätt att uttrycka sin åsikt, och i takt med barnets stig- ande ålder och utveckling ska vårdnadshavarna ta en allt större hän- syn till barnets egen vilja, vilket vi har redogjort för i avsnitt 3.1. Det finns dock utmaningar i denna tolkning av barnrättsper- spektivet. Bland dessa märks situationer när barn och vårdnadshav- are inte är ense, eller när två vårdnadshavare har olika uppfattningar. En sådan situation kan exempelvis tänkas uppstå när en vårdnads- havare önskar att barnet deltar i ett konfessionellt inslag i utbildning, t.ex. bön, eller använder religiösa symboler i sin klädsel. Som utveck- las i det följande ska enligt barnets negativa religionsfrihet ges ett betydande utrymme. 1Se dock m.fl. mot , (ansökan nr 35504/03), den 11 sep- tember 2006, Här ansågs barn för unga för att överblicka konsekvenserna av föräldrars beslut om hemundervisning. Analys av regeringsformen och internationella åtaganden Barns rätt till religionsfrihet står i samklang med barnkonven- tionen som helhet, i synnerhet konventionens grundprinciper. Ut- redningen tolkar det som att vårdnadshavares rättigheter och skyl- digheter att ge barnet lämplig ledning när barnet utövar sina rättig- heter enligt ska utövas så att barnet inte utsätts för diskriminering (artikel 2), att barnets rätt till överlevnad och ut- veckling säkerställs (artikel 6) och att vad som bedöms vara barnets bästa beaktas i första hand (artikel 3). Vidare ska barnet tillförsäkras rätten att fritt uttrycka sina egna åsikter. Dessa åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad (artikel 12). 10.4Det finns en rätt att ta del av utbildning Som vi redogör för i kapitel 3–6 finns en rätt till utbildning som anordnas av det offentliga fastslagen i såväl nationell som internatio- nell rätt. Att barn har en rätt till utbildning fastslås i RF, EKMR och andra internationella åtaganden. På nationell nivå garanteras rätten till ut- bildning genom 2 kap. 18 § RF, som anger att barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande ut- bildning i allmän skola (se avsnitt 3.2.5). Av arti- kel 28 följer bl.a. att konventionsstaterna erkänner barnets rätt till utbildning och särskilt åtar sig att bl.a. göra grundutbildning obliga- torisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla, uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott. På europeisk nivå fastslås rätten till utbildning i bl.a. EKMR:s första tilläggsprotokoll (TP1) artikel 2 första meningen och i artikel 14 i EU:s rättighets- stadga (rättighetsstadgan), se ovan avsnitt 4.5 och 5.3. I rättighets- stadgan ges en rätt att kostnadsfritt följa obligatorisk undervisning. TP1 artikel 2 EKMR innebär en rätt att ta del av den utbildning som staten anordnar vid en viss tidpunkt.2 Det ställs däremot inte några krav på staten att anordna utbild- ning av ett visst slag eller på en viss nivå. Syftet med att införa be- stämmelser i EKMR om rätt till utbildning var således inte att kräva att konventionsstaterna etablerade ett specifikt utbildningssystem utan att garantera en rätt till den utbildning som staten anordnade 2Belgiska språkmålet, Interpretation adopted by the Court, p. 3., Tarantino m fl. Analys av regeringsformen och internationella åtaganden vid en viss tidpunkt.3 har uttalat att rätten till utbildning inte får tolkas restriktivt: In a democratic society, the right to education which is indispensable to the furtherance of human rights, plays such a fundamental role that a restrictive interpretation of the first sentence of Article 2 of Protocol no. 1 would not be consistent with the aim or purpose of that provision.4 I ett demokratiskt samhälle är rätten till utbildning således av grund- läggande betydelse och en restriktiv tolkning av artikeln skulle vara i strid med bestämmelsens syfte.5 Vilken utbildning som staten an- ordnar kan dock variera och plats med hänsyn till statens behov och resurser. Staten har också ett stort utrymme att själv av- göra hur utbildningsväsendet ska organiseras för att kraven enligt konventionen ska uppfyllas.6 Staten kan även ställa krav på t.ex. lärares behörighet och villkor om att det måste finnas minst ett visst antal elever för att få driva en skola.7 Till skillnad från artikel 9 EKMR om religionsfriheten så finns det ingen uttrycklig begränsningsregel i TP1 artikel 2. Det innebär dock inte att TP1 artikel 2 är en absolut rättighet. har konstaterat att rätten till utbildning kan begränsas inom ramen för den nationella bedömningsmarginalen. Åtgärderna måste vara förutsebara och ha ett legitimt syfte.8 Vad som är legitima syften är dock inte uttryckligen angivet. har uttalat följande: In order to ensure that the restrictions that are imposed do not curtail the right in question to such an extent as to impair its very essence and deprive it of its effectiveness, the Court must satisfy itself that they are foreseeable for those concerned and pursue a legitimate aim. However, unlike the position with respect to Articles 8 to 11 of the Convention, it is not bound by an exhaustive list of “legitimate aims” under Article 2 of Protocol No. 1 [---]. Furthermore, a limitation will only be com- patible with Article 2 of Protocol No. 1 if there is a reasonable rela- 3Belgiska språkmålet, Interpretation adopted by the Court, p. 4Şahin mot (ansökan nr 447743/98), , p. 5Timishev mot (ansökan nr 55762/00, 55974/00), . 6Se t.ex. Lautsi m.fl. mot (ansökan nr 30814/06), , p. 7Ingrid Jordebo m.fl. mot (ansökan nr 11533/85), , p. 8Şahin mot , p. Analys av regeringsformen och internationella åtaganden tionship of proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved.9 För att rätten till utbildning ska kunna begränsas krävs således att inskränkningen sker genom förutsebara åtgärder och med ett legi- timt ändamål samt att inskränkningen är proportionerlig i förhåll- ande till det syfte som ska uppnås. Rätten till utbildning måste också tillgodoses på ett icke-diskriminerande sätt enligt artikel 14 EKMR. Genom RF:s bestämmelse om rätt till utbildning och de korre- sponderande bestämmelserna om skolplikt i skollagen (2010:800) har barn som omfattas av skolplikt rätt till kostnadsfri grundlägg- ande utbildning i allmän skola. Som framgått i avsnitt 3.5.2 har också vissa grupper av barn som inte omfattas av skolplikt rätt till skolgång. 10.4.1Hur tillgodoses rätten i skolväsendet? RF:s stadgande om barns rätt till utbildning genomförs genom bestämmelserna om skolplikt i skollagen. Rätten till utbildning åt- följs således av en skyldighet för barn att gå i skolan, om det inte finns giltiga skäl för frånvaro (jfr 7 kap. 2–7 och 15 §§ skollagen). Av 6 kap. 1 och 2 §§ (FB) följer att ett omyndigt barns vårdnadshavare har ett ansvar bl.a. för att barnet får tillfredsställande utbildning. Av 6 kap. 11 § FB framkommer att vårdnadshavare har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter. Vårdnadshavaren ska dock, i takt med barnets stig- ande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunk- ter och önskemål. Har ett barn två vårdnadshavare ska det som sägs i 6 kap. 11 § FB gälla dem tillsammans (6 kap. 13 § FB). Av 1 kap. 10 § skollagen framgår att barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Barnets inställning ska klarläggas så långt det är möjligt. Den rätt till grundläggande utbildning som garanteras genom RF, och inom vilken skolplikten fullgörs, innebär en rätt till utbildning vid en skola som anordnas av det allmänna, se avsnitt 3.2.5. Det handlar alltså om rätt till utbildning vid en skola med offentlig huvudman, där utbildningen ska vara icke-konfessionell (jfr 1 kap. 6 § skollagen). 9Catan m.fl. mot och (ansökan nr 43370/04, 8252/05 och 18454/06), , p. Analys av regeringsformen och internationella åtaganden Barn och elever kan dock enligt gällande rätt, genom möjligheten att välja skola, fullgöra sin skolplikt vid en fristående skola med kon- fessionell inriktning. Ett sådant val förutsätter dels att eleven, och så länge denne går i eller en motsvarande skolform även vårdnadshavarna, väljer en sådan skola, dels att det finns tillgång till platser vid sådana skolor och att det finns skolor att välja på. 10.4.2Det allmänna avgör hur det offentliga skolväsendet ska utformas Utredningens bedömning: Barn och elever har rätt att ta del av utbildning som det allmänna anordnar. Utöver detta har det all- männa ett stort eget handlingsutrymme att avgöra hur skolväsen- det i stort ska vara utformat. Enskilda kan inte utifrån rätten till utbildning kräva att utbildning som det allmänna anordnar ska ha ett innehåll som avviker från det som stadgas i skollagen och andra författningar. Även om det finns en rätt att ta del av den utbildning det allmänna erbjuder så kan en enskild inte kräva att en viss utbildning anordnas eller att den utbildning som det allmänna anordnar i offentlig regi ska ha ett visst innehåll. Inte heller det faktum att vårdnadshavare har rätt att få sin religiösa eller filosofiska övertygelse respekterad i samband med barnets utbildning innebär någon begränsning när det gäller det allmännas rätt att avgöra hur det offentliga utbildnings- systemet ska organiseras för att rätten till utbildning ska tillgodoses. Rätten till utbildning måste dock tillgodoses så att barn och elever inte utsätts för diskriminering eller indoktrinering. 10.5Rätten att utöva religion gäller även i skolväsendet Religionsfriheten är, som redogörs för i kapitel 3–6, en av de grund- läggande fri- och rättigheter som fastslås i RF, EKMR och flera andra internationella åtaganden. Religionsfriheten tillförsäkras således inte enbart genom RF utan också genom ett antal av internatio- nella åtaganden, t.ex. EKMR, FN:s internationella konvention om Analys av regeringsformen och internationella åtaganden medborgerliga och politiska rättigheter, och . Möjligheten för en skola, en förskola eller ett fritidshem att anordna konfessionella inslag i utbildningen har därför ett nära samband med enskildas rätt att på eget initiativ ut- trycka sin religion genom t.ex. bön, klädsel eller symboler. I det följ- ande redovisas våra bedömningar av vad barn och elevers rätt att själva utöva sin religion innebär inom skolväsendet. Det bör framhållas att våra bedömningar i detta avseende är på ett generellt plan och att vi inte i detalj tar ställning till olika former av religionsutövande. I religionsfriheten enligt RF ligger att var och en och därmed även barn och elever, har rätt att utöva sin religion i skolan, förskolan eller fritidshemmet. Religionsfriheten enligt RF är absolut och kan där- med inte inskränkas, men begreppet ”utöva” ska, när det används i RF tolkas snävt. Som vi också redogjort för kan religionsfriheten – när den utövas i kombination med andra opinionsfriheter såsom yttrandefriheten – under vissa förutsättningar begränsas. Religionsfriheten enligt EKMR innebär även en rätt att utöva sin religion genom t.ex. religiösa symboler eller uttryck, vilket får anses ha en vidare innebörd än enligt RF. Det kräver att det finns ett nära samband, (intimate link) mellan religionen eller trosuppfattningen och de religiösa uttrycken genom vilken den manifesteras. Inte varje handling som är motiverad eller inspirerad av en tro faller in under tillämpningsområdet för artikel 9.10 Religionsfriheten enligt EKMR kan begränsas om inskränkningarna är föreskrivna i lag och om de är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den allmänna säkerheten, till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. fann t.ex. i målet Şahin mot att det när det gäller religionens plats i samhället finns det bl.a. en nationell bedömningsmarginal för varje land att med hänsyn till dess tradition avgöra vilket utrymme som ska finnas för religiös utövning, t.ex. när det gäller religiös klädsel i skolan.11 Artikel 14 i ger barn rätt till tanke-, samvets- och religionsfrihet (se avsnitt 6.4.2). I det ligger en skyldighet för konventionsstaterna att respektera barnets rätt till tanke-, samvets- och religionsfrihet. Konventionsstaterna ska också respektera vård- 10Eweida m.fl. mot (ansökan nr 48420/10), , p. 82; Se dock Şahin mot p. 11Şahin mot , p. 109, Lautsi m.fl. mot , p. 67–70. Analys av regeringsformen och internationella åtaganden nadshavarnas rättigheter och skyldigheter att ge barnet ledning när det utövar sin rätt. Inskränkningar i rätten att utöva sin religion eller tro måste vara föreskrivna i lag och nödvändiga för att skydda den allmänna sedligheten eller andra personers grundläggande fri- och rättigheter. Barn och elever som tillhör en etnisk, religiös eller språk- lig minoritet eller ett urfolk får inte heller förvägras rätten att till- sammans med andra medlemmar av sin grupp ha ett eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion eller att använda sitt eget språk enligt artikel 30. har i förhållande till det franska förbu- det mot religiösa symboler, bl.a. den muslimska slöjan, i skolväsen- det uttalat följande.12 recommends that the guarantees of article 14 of the Convention concerning the right of the child to freedom of thought, conscience and religion, including the right to manifest one’s religion in public as well as private, be upheld and that particular attention be paid to avoid discrimination on the grounds of thought, conscience or reli- gion. hänvisar även till den kritik som FN:s kom- mitté mot diskriminering av kvinnor samt FN:s människorättskom- mitté riktat mot det franska förbudet:13 Nevertheless, the Committee endorses the concluding observations of against Women, that the ban should not lead to a denial of the right to education for any girl and their inclusion into all facets of French society (CEDAW/C/FRA/CO/6, para. 20), as well as those adopted by noting that respect for a public culture of laïcité would not seem to require forbidding wearing such common religious symbols (CCPR/C/FRA/CO/4, para. ställningstagande innebär att även om det finns ett förbud i nationell rätt mot religiösa symboler så måste detta vägas mot barns rätt till likabehandling. Ett sådant förbud får inte leda till att flickor i praktiken förvägras rätten till utbildning eller inklu- dering i samhället. Även flickor som bär slöja måste alltså, oberoende av om det finns ett slöjförbud, ha rätt till samma utbildning som andra barn. 12CRC/C/FRA/CO/4 2009 p. 45 och 46. 13CRC/C/FRA/CO/4 2009 p. 45 och 46. Analys av regeringsformen och internationella åtaganden 10.5.1Hur tillgodoses rätten i skolväsendet?