sou · H8B344 · 2020-08-20 00:00:00 — There is considerable value in ensuring that the Constitution contains a dynamic catalogue of rights that is of practical use to citizens. In view of this, the Committee considers that the possibility of constitutional damages should be regulated in law. The regulation can be designed to allow the legal situation to remain dynamic. How a legal regulation should be designed A provision with the primary purpose of clarifying the legal situation with respect to constitutional damages, and thus strengthening the protection of individuals’ rights and freedoms, should be introduced into the Tort Liability Act. One overall objective should be that the provision will be part of a clear and transparent tort law system that offers the conditions for legal certainty in its application. The provision on convention dama- ges and the case-law of the Supreme Court should serve as guides. The provision should also be defensible from a public finance stand- point. In the same way as for convention damages, the fundamental delin- eation of the scope of application of constitutional damages will be made by assessing whether or not a right or freedom has been vio- lated. The question of whether a decision or other measure or a piece of legislation constitutes a violation must be determined based on an overall assessment of the specific situation. This assessment should be made taking account of legal cases, statements in legislative his- tory and general legal principles, but also of how the corresponding right or freedom is handled in convention law and EU law. Not every error by a public authority or court that is linked to a right or freedom constitutes a violation of that right or freedom. In the case of convention damages, a ‘requirement of necessity’ is applied when determining liability. This requirement, whose design is based on ’s international law obligations, means that dam- ages should only be paid to the extent that this is necessary to com- pensate for a violation. As well as the condition that there must have been a violation of one of the fundamental rights and freedoms in Chapter 2 of the Con- stitution, in the Committee’s view a regulation on constitutional dam- ages should contain a corresponding delineation of liability. Situa- tions in which for some reason it appears less reasonable that public authorities should be liable should not be covered. –typically less serious ones – should not be compensated through damages. The conditions for constitutional damages should be deter- mined following an overall assessment. In the Committee’s view, it would be appropriate to prescribe that constitutional damages be paid to the extent that this is needed in order to compensate the injured party for the violation. In the examination, particular consideration should be given to what other possibilities are, or have been, available to the injured party for other indemnification and for rectification or remedy. This requirement of need is intended to ensure that courts will, in practice, undertake the same deliberations as when applying the requirement of necessity with regard to convention damages. It involves balancing different interests in the same way, for example taking account of whether the injured party has received compensa- tion for the violation in some other way than through damages, e.g. through a reduced sentence. Furthermore, account must be taken of whether the injured party has done what could reasonably be expected of them to address a violation, e.g. by appealing an incorrect decision. A provision that is structured in this way will create good condi- tions for a flexible application of the law that, with a high level of legal certainty, takes account of the possibilities to prevent or remedy violations of the Constitution through substantive and procedural provisions in the existing regulatory system. A provision on constitutional damages should be inserted into the existing section on convention damages, thus broadening its scope of application. Apart from the requirement of need, the regulatory framework can be drafted in the same way, for example with regard to the calculation of damages. It should be possible for the new provision to enter into force on 1 January 2022. The proposed legislation will make it clearer for individuals that they are entitled to insist that public authorities protect and uphold the fundamental rights and freedoms contained in Chapter 2 of the Con- stitution. In the longer term, this should lead to strengthened pro- tection of rights. Moreover, courts, law enforcement agencies and others will have a cohesive tort law framework to follow. The Committee concludes that the proposals will not lead to increased costs for public authorities. Only a negligible increase in the number of legal disputes before the general courts linked to rights violations is expected. 1. personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada och skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 §, om skadan uppkommit till följd av att den skadelidandes grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. reg- eringsformen eller den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har överträtts från statens eller kom- munens sida, och2. annan ideell skada som upp- kommit till följd av en sådan över- trädelse.Skadestånd för en överträdelse av en grundläggande fri- och rättig- het enligt 2 kap. regeringsformen23 Förslag till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207) Härigenom föreskrivs att 3 kap. 4 § skadeståndslagen (1972:207) ska ha följande lydelse. Staten eller en kommun ska ersätta 1. personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada och skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 §, om skadan uppkommit till följd av att den skadelidandes rättigheter enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna har överträtts från statens eller kommunens sida, och 2. annan ideell skada som upp- kommit till följd av en sådan rättig- hetsöverträdelse. 1Senaste lydelse 2018:23. Skadestånd enligt första stycket ska endast utges i den utsträck- ning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. ska endast utges i den utsträckning det med hänsyn till omständighet- erna behövs för att kompensera den skadelidande för överträdelsen. Det ska då särskilt beaktas vilka möj- ligheter den skadelidande har eller har haft till annan gottgörelse och till rättelse eller avhjälpande. Skadestånd för en överträdelse av en rättighet enligt Europakon- ventionen ska endast utges i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. Denna lag träder i kraft . 2 Uppdraget och genomförandet Kommitténs direktiv återges i helhet i bilaga 1 och 2. Enligt direktiven är kommitténs huvudsakliga uppgift att över- väga om rätten till ersättning från det allmänna för skada som orsakats vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen bör utvidgas. Oavsett om kommittén bedömer att rätten till ersättning bör utvidgas eller inte, ska kommittén överväga om det är ändamålsenligt och önskvärt att ersättningsrätten regleras i lag. Som ett led i arbetet ska kommittén enligt direktiven analysera vilken rätt till ersättning som finns enligt gällande rätt vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen. Dessutom ingår det i uppdraget att göra en internationell jämförelse av möjligheterna att få ersättning vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter i vissa utvalda länder, däribland minst två nordiska länder. Kommittén ska vidare lämna de författningsförslag som kom- mittén bedömer vara motiverade. Det ingår dock inte i uppdraget att överväga eller lämna förslag till grundlagsändringar. Kommitténs uppdrag går tillbaka på ett tillkännagivande som riks- dagen beslutade om (bet. 2015/16:KU15 punkten 15, rskr. 2015/16:192). Bakgrunden till tillkännagivandet är Högsta dom- stolens dom i rättsfallet NJA 2014 s. 323, Medborgarskapet I. Kommittén har antagit namnet Kommittén om grundlagsskadestånd. Kommittén har huvudsakligen bedrivit ett sedvanligt utrednings- arbete med sammanträden där både ledamöter och experter deltagit. Det första kommittésammanträdet hölls . Därefter har kom- mittén sammanträtt tio gånger. Med utgångspunkt från vad som anges i direktiven har arbetet i huvudsak bedrivits i tre olika faser. I den första fasen har inriktningen varit att inhämta kunskap om de olika frågeställningar som omfattas av kommitténs uppdrag. Detta har skett framför allt genom att sekre- teraren skrivit bakgrundspromemorior som föredragits och diskut- erats på kommitténs sammanträden. I den andra fasen har arbetet varit inriktat på att, efter diskussion i kommittén, kartlägga vilka närmare ståndpunkter som finns i de olika delfrågorna. Sekreteraren har getts i uppdrag att i samråd med ordföranden som ett underlag inför kommitténs diskussioner i pro- memorior redovisa de huvudsakliga handlingsalternativ som finns och där kommentera dessa närmare. Under den tredje fasen har arbetet framför allt varit inriktat på hur en lagregel om grundlagsskadestånd skulle kunna utformas. För- slag på författningstext tillsammans med kommentarer har då tagits fram och diskuterats. Utöver sammanträdena med hela kommittén har ett särskilt expert- möte hållits med inriktningen att diskutera den lagtekniska utform- ningen av en ny skadeståndsbestämmelse. Ordföranden och sekreteraren har gjort studieresor till , och . Syftet har varit att inhämta kunskap om hur frågor om skadestånd vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter regleras i , och . Under besöken har möten hållits med företrädare för ansvariga departement, domare, akademiker och representanter för rättigheter. Den information som har inhämtas har fortlöpande redovisats för kommitténs övriga ledamöter och sakkunniga. Kommittén har vidare skickat en frågeenkät till ett antal utom- nordiska länder i syfte att få en bild av möjligheterna att få skadestånd för överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter. Urvalet av länder har diskuterats i kommittén och gjorts i syfte att ge underlag för kommitténs överväganden. Svar har inkommit från , , , , och . Som ett led i kommitténs kunskapsinhämtning har ordföranden och sekreteraren träffat doktoranden i civilrätt . 3Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar Enligt direktiven ska kommittén analysera vilken rätt till ersättning som finns enligt gällande rätt vid överträdelser av grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen. En naturlig utgångs- punkt för den analysen är regleringen i skadeståndslagen (1972:207) och de allmänna rättsprinciper som lagen bygger på. Det gäller sär- skilt de bestämmelser som tar sikte på det allmännas ansvar, dvs. ansvaret för stat och kommun. Av visst intresse är även en del av den speciallagstiftning som reglerar det allmännas ansvar, liksom annan lagstiftning som ålägger det allmänna såväl som enskilda skadestånds- ansvar under vissa förutsättningar. Detta avsnitt innehåller därför en redogörelse för skadeståndslagen och den rättsutveckling som skett på grundval av denna fram till senare års avgöranden av samt den bestämmelse i skade- ståndslagen om rätten till skadestånd vid överträdelser av Europakon- ventionen som trädde i kraft . En viss tyngdpunkt har lagts vid reglerna om det allmännas ansvar vid fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Denna del av redo- görelsen omfattar även ett avsnitt om de särskilda regler som gäller för att kunna föra skadeståndstalan mot staten i sådana situationer. Särskilt redogörs för möjligheterna att få ersättning för kränkning och annan icke-ekonomisk skada. Det har också tagits in ett kortare avsnitt om en del av den speciallagstiftning som reglerar det allmännas ansvar på skadeståndsområdet. Ett betydande utrymme har också ägnats en redogörelse för Europa- konventionen och den möjlighet till skadestånd vid överträdelser av konventionen som infördes. I syfte att underlätta läsningen och förståelsen av de frågeställningar som ska analyseras innehåller Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar framställningen i denna del även en kort introduktion av konvent- ionen och några av de förpliktelser som åtagit sig genom att anta och inkorporera den i sitt rättssystem. Avsnittet innehåller också en redogörelse för några rättsfall från från senare tid som gäller rätten för enskilda att få skadestånd vid det allmännas överträdelser av de grundläggande fri- och rättigheterna i regeringsformen. Rättsfallen belyser det eventuella behovet av en lagreglering rörande statens skadeståndsansvar vid sådana överträdelser. I detta betänkande benämns ersättning vid överträdelser av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen för grundlagsskadestånd. Ersättning vid överträdelser av Europakonvent- ionen benämns konventionsskadestånd. Framställningen bygger i huvudsak på de standardverk som finns på området, om inte särskilda litteraturhänvisningar ges (, Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976, och II, 1978; , Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 2 uppl., 1996; och , Skadeståndslagen, En kommentar, 6 uppl., 2018 samt och , Skadeståndsrätt, 10 uppl., 2018). Av intresse är även förarbetena till skadeståndslag och till några viktigare ändringar som skett därefter, särskilt genom reform, de ändringar som gjordes 2001 (prop. 1972:5, Ds 1989:12, prop. 1989/90:42, två av de betänkanden som lämnades av Kommittén om ideell skada, dvs. Ersättning för kränkning genom brott, SOU 1992:84, och Ersättning för ideell skada vid personskada, SOU 1995:33 och prop. 2000/01:68), samt den nya bestämmelsen om skadestånd vid överträdelser av (prop. 2017/18:7 och SOU 2010:87). I förarbetena till skadeståndslagen betonades framför allt den repa- rativa funktionen hos skadeståndet. Med det avses att den enskilde ska ersättas för den skada som han eller hon har drabbats av. Detta innefattar även skada på egendom och förmögenhet. Den skadelid- andes behov av skydd ställdes således i förgrunden. Däremot ifråga- sattes skadeståndets preventiva eller förebyggande effekt (jämför dock Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar 2009/10:142 s. 23 f., där det anförs att föräldrars skadestånds- ansvar för skada orsakade av deras barn har en sådan effekt). Skade- ståndets preventiva funktion innebär i korthet att hotet att bli skade- ståndsskyldig ska göra en person mer aktsam. Vid allvarliga (straffbara) handlingar ansågs straffet tillgodose behovet av prevention och när det gäller oaktsamma beteenden i övrigt var kunskapen om skadeståndets betydelse otillräcklig. Även skadeståndets riskfördelande funktion betonades. Den inne- bär bl.a. att om man lägger ett ansvar på en viss kategori av personer eller företag och dessa har en ansvarsförsäkring, så slås förlusten med försäkringens hjälp ut på ett stort kollektiv och kommer därmed inte att drabba någon enskild. Skadeståndslagen har en allmängiltig karaktär och kan närmast beskrivas som en sorts ramlagstiftning i fråga om vad som gäller utanför kontraktsförhållanden. De enskilda bestämmelserna i lagen bygger till stor del på rättspraxis. Att skadestånd anses utgå under vissa förutsättningar innebär således inte att domstolarna, främst genom Högsta domstolens rättsskapande verksamhet, är förhindrade att gå vidare och utvidga ansvaret i olika situationer. Bestämmelserna är generella och när de tillämpas i ett konkret fall måste de fyllas ut genom tolkning av de allmänt utformade begrepp som används i lagen (”vållande”, ”i tjänsten”, ”myndighetsutövning” osv.). Vidare ska flera allmänt erkända skadeståndsrättsliga grund- satser tillämpas trots att de inte återfinns i skadeståndslagen, t.ex. principerna om skyddat intresse, adekvat kausalitet och konkurrer- ande skadeorsaker. Detta innebär i sin tur att skadeståndslagen inte får läsas motsatsvis. Skadeståndslagen är i första hand tillämplig i utomobligatoriska förhållanden, dvs. när det inte finns något avtalsförhållande mellan den som lidit skada och den som den skadelidande kräver skadestånd av eller när den aktuella skadan i vart fall inte har något samband med ett avtal mellan dessa personer. Skadeståndslagen är även subsidiär i förhållande till eller underställd skadeståndsrättslig speciallagstiftning som är tillämplig på den aktuella skadan, oavsett om denna lagstiftning rör avtalsförhållanden eller inte. Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar Lagens bestämmelser utgör således de grundregler som gäller om inte annan lag, avtal, allmänna rättsgrundsatser eller skadeståndsrätts- liga principer är tillämpliga i det enskilda fallet (1 kap. 1 §). Vidare har vissa regler utbildats i rättspraxis om skadestånd i speciella situationer, t.ex. principen om strikt ansvar vid viss farlig verksamhet. Med strikt ansvar menas ansvar oberoende av någons vållande eller culpa (de sistnämnda termerna behandlas närmare under avsnitt 3.3). Sådant ansvar anses kunna åläggas utan stöd av lag, även om det finns flera lagar om strikt ansvar utanför kontraktsförhåll- anden. Som exempel kan nämnas reglerna om skadestånd för miljö- skada i 32 kap. , produktansvarslagen (1992:18), ellagen (1997:857), lagen (1922:382) angående ansvarighet för skada i följd av luftfart, atomansvarighetslagen (1968:45) och järnvägstrafiklagen (2018:181). Staten bär, vid sidan om skadeståndslagens regler om det allmännas ansvar, även ett skadeståndsansvar vid överträdelser av unionsrätten. De grundläggande principerna för medlemsstaternas skadestånds- ansvar vid överträdelser av unionsrätten har utvecklats i EU-dom- stolens praxis och gäller på samma sätt i samtliga medlemsstater. I EU:s dataskyddsförordning (och rådets för- ordning [EU] 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter) regleras rätten till ersättning genom en direkt tillämplig bestämmelse, som tar över de allmänna skadeståndsreglerna i skade- ståndslagen. Varje person som har lidit materiell eller immateriell skada till följd av en överträdelse av förordningen har rätt till ersättning från den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet för den uppkomna skadan (artikel 82). 3.2.3Adekvat kausalitet och andra allmänna rättsgrundsatser Den nämnda principen om strikt ansvar för mer eller mindre farlig verksamhet anses ge uttryck för en allmän rättsgrundsats. Det finns flera sådana allmänna grundsatser inom den utomobligatoriska skadeståndsrätten. Dessa kan sägas utgöra både förutsättningar för skadeståndsskyldighet och begränsningar av ansvaret. En mycket viktig, allmän förutsättning för skadeståndsskyldighet, som även innebär en inskränkning av ansvaret, är att det måste finnas Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar ett orsakssamband mellan handlandet och skadan. Frågor om orsaks- samband inom skadeståndsrätten kommer oftast upp i samband med bevisfrågor. Viktigt är här vilket beviskrav som ställs på den skade- lidande för att man ska anse tillräckligt att ett samband föreligger mellan en handling och en skada (se avsnitt 3.2.4). För att skadeståndsansvar ska åläggas en person krävs inte bara att det finns ett orsakssamband mellan en handling och en skada, utan även att handlingen ska ha orsakat skadan på ett inte alltför oförut- sägbart, säreget eller avlägset sätt. Handlingen måste således typiskt sett ha ökat risken för att skadan skulle inträffa. Med andra ord måste det föreligga s.k. adekvat kausalitet (benämns också adekvans) mellan den handling som påstås ha orsakat skadan och den upp- komna skadan. Det är inte helt klart vilka krav som i rättspraxis ställs på ett förutsebart eller typiskt samband. En utförlig skildring av adekvanslärans uppkomst och utveckling ges i , Skydds- ändamål och adekvans, 1993, s. 29 f. Den allmänna culparegeln, som förklaras mer ingående i av- snitt 3.3.2, bygger på tanken att det finns olika aktsamhets- och handlingsregler i samhället och att en skyldighet att utge skadestånd uppstår för den som bryter mot dessa regler och därigenom orsakar skada. En allmän begränsning, som delvis är förknippad med kravet på adekvat kausalitet, ligger i att varje aktsamhets- eller handlings- regel kan anses avsedd att skydda ett visst intresse. Enligt denna all- männa princip är det bara skador som drabbar det s.k. skyddade intresset som medför skadeståndsansvar. Det brukar även talas om skadeståndets skyddsändamål (läran om skyddsändamålet eller norm- skyddsläran). Frågan får särskild betydelse när det gäller skadestånd vid mynd- ighetsutövning, eftersom det i vissa fall kan vara oklart vilket ända- mål handlingsregler för offentliga tjänstemän egentligen har (se även avsnitt 3.5.4). Möjligheten att urskilja kretsen av personer som är berättigade till ersättning är av särskilt intresse vid myndighetsbeslut, som kan ha konsekvenser för en större grupp berörda. Liksom i fråga om adekvanskravet är det svårt att göra bestämda uttalanden om rätts- läget. Den nämnda inskränkningen i skadeståndsansvaret är nära besläktad med frågan om ersättning för s.k. tredjemansskada. Med detta menas ersättning för viss indirekt tillfogad skada. Som huvud- regel gäller att bara den som drabbas av en skada kan Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar kräva ersättning för skadan. Andra personer som lider en ekonomisk förlust – t.ex. en skadad persons arbetsgivare som lider skada genom att inte kunna få annan lämplig arbetskraft eller borgenärer till en person som frånlurats sin förmögenhet – kan inte kräva skadestånd av den som är ansvarig för skadan. I sammanhanget kan nämnas att det förekommer att en person som bevisligen har vållat en skada påstår att den delvis har andra orsaker, exempelvis på grund av att någon annan har medverkat till skadan eller att den till viss del skulle har orsakats av händelser som ingen svarar för. I sådana fall av konkurrerande skadeorsaker gäller att skadevållaren inte behöver svara för delskador som han eller hon inte vållat, under förutsättning att skadan kan delas upp i olika del- skador. Som tidigare antytts är det den skadelidande som ska bevisa att det finns ett tillräckligt orsakssamband mellan en viss handling och en inträffad skada. Av betydelse är då vilket beviskrav som ställs på den skadelidande. I princip krävs att den skadelidande ska visa eller styrka att det föreligger förutsättningar för skadeståndsskyldighet. Det gäller inte bara i fråga om orsakssambandet, utan även beträffande före- komsten av skada och, när detta krävs, av vållande hos den som har orsakat skadan. Beviskravet kan dock variera och det finns flera exempel på att beviskravet har lindrats i situationer där det allmänt sett har ansetts vara särskilt svårt att uppfylla. När det gäller orsakssamband har det ibland ansetts tillräckligt att den påstådda skadeorsaken är klart mera sannolik än andra skadeorsaker och dessutom i och för sig är en sanno- lik orsak. Det är emellertid ovisst hur långt denna princip är tillämplig. Övergripande om det allmännas skadeståndsansvar 3.3Skadestånd på grund av eget vållande 3.3.1Ett krav på vållande – uppsåt eller vårdslöshet Enligt den grundläggande regeln om skadeståndsansvar för eget våll- ande ska den som uppsåtligen eller av vårdslöshet vållar personskada eller sakskada ersätta skadan (2 kap. 1 § skadeståndslagen). Skade- ståndsskyldighet enligt denna s.k. culparegel omfattar både uppsåt- liga och oaktsamma handlingar (vårdslöshet används i lagtexten som en synonym för oaktsamhet). Termen vållande är ett gemensamt uttryck för uppsåtligt eller oakt- samt handlande (eller underlåtenhet att handla) som kan medföra skadeståndsskyldighet enligt skadeståndslagen. Den latinska termen culpa används inom skadeståndsrätten i en mera inskränkt mening och betecknar enbart oaktsamhet.