sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — Den som bedriver sådan verksamhet ska också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens påverkan på miljön. Enligt vad utredningen erfar finns det farhågor om att det kom- mer att förekomma nedskräpning i samband med insamlingen. Att det blir skräpigt vid insamlingen kan bero på att insamlingsbehållare töms för sällan, och att hushållen därför lämnar sitt avfall bredvid behållaren, men det kan även bero på skadegörelse i samband med att någon försöker komma åt det textilavfall som lagts i behållaren. Förpacknings- och tidningsinsamlingen (FTI) har skapat en tjänst som gör det möjligt för enskilda att via telefon eller internet göra en anmälan till FTI om behållare är fulla eller när det finns behov av städning. Det visar att FTI tar sitt ansvar i enlighet med kravet i då detta gör det möjligt för FTI att hålla sig underrättad om hur deras insamling påverkar miljön. Att enskilda uppmuntras att höra av sig direkt till FTI torde också innebära att färre klagomål måste handläggas av kommunerna. Utredningen ser mycket positivt på detta initiativ och anser att motsvarande tjänst även ska tillhandahållas av den som avser att driva ett tillståndspliktigt insamlingssystem för textilavfall. Med tanke på kommunernas renhållningsskyldighet har kommunerna dock intresse av att få ta del av dessa anmälningar. Den som driver insamlings- systemet ska därför informera berörd kommun när en sådan anmälan inkommer. 10.7.4Krav för att ett insamlingssystem ska anses vara rikstäckande Utredningens förslag: Insamlingssystemet ska tillhandhålla in- samlingsplatser i varje kommun och den geografiska spridningen inom respektive kommun ska vara skälig med hänsyn till befolk- ningstäthet och verksamheters lokalisering. Skälen för utredningens förslag Det följer av utredningens direktiv att insamlingssystemet ska erbjuda god service för insamling i hela landet. Det är utredningens uppfatt- ning att det givetvis förhåller sig så att samtliga hushåll ska ha möj- lighet att lämna sitt textilavfall till insamlingssystemet. kan utredningen konstatera att det är mest kostnadseffektivt att fokusera insamlingen till områden med högre befolkningstäthet. För att nå det övergripande målet med insamlingen, att minska den totala andelen textilavfall som slängs i hushållens restavfall, krävs det inte heller en likvärdig service i hela landet. Det ska därför stå insam- lingssystemet fritt att erbjuda en högre service i de områden där varje investerad krona i insamlingsplatser förväntas få störst effekt. Sam- tidigt är det viktigt att det fastställs en lägsta servicenivå som ska gälla i hela landet. För producentansvaren för förpackningar15 respektive elutrust- ning gäller att det ska finnas insamlingsplatser i varje kommun och att den geografiska spridningen inom respektive kommun ska vara skälig med hänsyn till befolkningstäthet, verksamheters lokalisering och övriga omständigheter. En sådan skrivning medger att insam- lingssystemet kan anpassa insamlingsplatserna efter lokala förhållan- den. Det har inte framkommit några skäl som talar för att kraven på geografisk spridning bör vara striktare för textilavfall än för elutrust- ning och förpackningar. Samma krav ska därför gälla avseende den geografiska spridningen av insamlingsplatserna för textilavfallet. Att kraven utformas på likartat sätt ökar också chanserna för att de som driver insamlingssystemen kan samarbeta och samordna systemen. 15För förpackningar gäller detta endast för de förpackningar som inte ska samlas in fastighets- nära. Det ska dock påtalas att den geografiska placeringen även är en aspekt som måste vägas in i bedömningen av om insamlingssystemet är utformat på ett sätt som förväntas leda till att andelen textilavfall som slängs i hushållens restavfall och i fraktionen energiåtervinning på kommunernas återvinningscentraler minskar i enlighet med det mål som fastställts. 10.7.5Övriga krav för tillstånd Utredningens förslag: Insamlingssystem ska på icke-diskrimi- nerande villkor ge en producent tillgång till systemet. Beräkningen av avgiften för en enskild producent ska utgå från den mängd textil producenten satt på marknaden i . Avgiften för en enskild producent ska, när det är möjligt, an- passas utifrån egenskaperna hos den textil som insamlingssyste- met har åtagit sig att ta hand om när den blir avfall. När avgiften beräknas ska ett livscykelperspektiv tillämpas och särskild hänsyn tas till egenskaper som påverkar textilens aktiva livslängd och materialåtervinningsbarhet. Det ska finnas rutiner för att betala tillbaka avgifter eller ruti- ner som på annat sätt tar hänsyn till att textil som systemet åtagit sig att ta hand om inte når slutanvändare i . Den som erhållit ett tillstånd att driva ett insamlingssystem för textilavfall ska delge kommunerna en utförlig redogörelse för hur systemet ska organiseras och drivas, hur systemet ska sam- ordnas med övriga insamlingssystem och kommunernas renhåll- ningsskyldighet samt en redogörelse för vilka dispenser, tillstånd och lov som finns eller ska sökas för verksamheten. Den som avser att driva ett insamlingssystem för textilavfall ska samråda med andra aktörer som har eller har ansökt om till- stånd att samla in textilavfall för att fastställa hur kostnader för det textilavfall som har samlats in samt kostnader för hanteringen av historiskt textilavfall ska fördelas mellan insamlingssystemen när kostnaderna uppstår. Motsvarande samrådsskyldighet ska gälla för den som har ett tillstånd. Den som avser att driva ett insamlingssystem för textilavfall ska redogöra för hur ideella aktörer kan integreras i insamlings- systemet. Med ideella aktörer avses den som bedriver insamling, sorter- ing eller försäljning av textil eller textilavfall och som enligt in- komstskattelagen är undantagen från viss skattskyldighet. Den som avser att driva ett insamlingssystem ska ställa en säkerhet som motsvarar kostnaderna för att bedriva verksam- heten på ett sätt som uppfyller kraven som ställs på ett insam- lingssystem . Den som avser att driva ett insamlingssystem för textilavfall ska ha fastställt rutiner för internkontroll som säkerställer att de avgifter som tas ut av producenterna uppfyller kraven samt att den statistik insamlingssystemet ska lämna håller hög kvalitet. Den som avser att driva ett insamlingssystem för textilavfall ska åta sig att publicera följande information på sin webbplats: •Information om uppnåendet av de mål som fastställs i av- snitt 10.9 samt delar av den information som ska lämnas till enligt avsnitt 10.11.2. •Information om styrelse och ägare för företaget som driver insamlingssystemet. •Information om vilka producenter som gett insamlingssyste- met i uppdrag att ta hand om det avfall som producenten ansvarar för. •Information om avgiften som betalas av producenter per såld textil alternativt per kilo textil som producenten säljer på den svenska marknaden. Inklusive information om det införts differentierade avgifter. •Information om förfarandet för val av aktörer för avfallshan- teringen. Skälen för utredningens förslag Som framgår av avsnitt 10.6 är producenterna skyldiga att säkerställa att ett insamlingssystem som erhållit tillstånd åtagit sig att ta hand om det textilavfall som producenten ansvarar för. För att produ- centerna ska kunna fullgöra denna skyldighet är det nödvändigt att säkerställa att de har möjlighet att sluta avtal med de insamlings- system som har erhållit ett tillstånd. För att erhålla ett tillstånd ska insamlingssystemet därför åläggas att på icke-diskriminerande vill- kor ge en producent tillgång till insamlingssystemet. Denna begrän- sning av avtalsfriheten följer ofrånkomligen av systemet med krav på att producenterna ska ansluta sig till ett insamlingssystem med till- stånd. Det är därför inte möjligt att anpassa förslaget till utgångs- punkten i avsnitt 10.1.3 i denna del. Det följer även av artikel 8a.1 d i avfallsdirektivet att medlemsstaterna ska säkerställa likabehandling av produkters producenter oavsett deras ursprung eller storlek. Beräkningen av producenternas avgifter till insamlingssystemet Enligt artikel 8a.4 a i avfallsdirektivet ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att de ekonomiska bidrag som betalas av produktens producent för att fullgöra sina skyldigheter inom utökat producentansvar täcker kostnader för de produkter producenten sätter på den nationella marknaden. Den avgift pro- ducenten betalar till insamlingssystemet ska således beräknas med utgångspunkt i den mängd textilier som respektive producent sätter på den svenska marknaden. För att ett insamlingssystem ska få till- stånd ska det därför krävas att beräkningen av avgiften för en enskild producent utgår från den mängd textil producenten satt på markna- den i . I samma artikel anges även vilka typer av kostnader som produ- centen ska stå för. Dessa omfattar kostnader för separat insamling, efterföljande transport och behandling av avfall, kostnader för till- handahållande av lämplig information och kostnader för insamling och rapportering av uppgifter. Att producenterna ska täcka just dessa kostnader är dock inte något som kräver en särskild reglering kopplad till kraven för att erhålla tillstånd för ett insamlingssystem. Det är tillräckligt att reglera att insamlingssystemet ansvarar för insamlingen, att återvinningsmålen nås, att avfallsinnehavare erhåller relevant information samt rapporterar in statistik. De kostnader som uppstår i samband med utförandet av dessa skyldigheter kommer då automatiskt att tas ut av producenterna genom avgiften till insam- lingssystemet. Utredningen vill dock framhålla vikten av att föränd- ringar i avgiftsstrukturen görs med god framförhållning så att pro- ducenterna ges möjlighet att anpassa sina interna system. Som framgår av avsnitt 10.8 kommer det att vara tillåtet för vissa aktörer att samla in textilavfall vid sidan av det insamlingssystem som producenterna ska betala för. Om dessa aktörer väljer att utnyttja denna möjlighet medför det att producenterna inte kommer att bära hela kostnaden för den separata insamlingen som faktiskt bedrivs. Utredningen har därför övervägt att ställa krav på att de tillstånds- givna insamlingssystemen ska ersätta dessa aktörer för deras insam- lingskostnader. Det får dock ses som orimligt att kräva att producen- terna ska betala både för ett rikstäckande insamlingssystem och för den insamling som andra aktörer bedriver på frivillig basis. Det följer även av skälen till avfallsdirektivet att de kostnader producenterna bör täcka är sådana som är nödvändiga för att uppnå avfallshanter- ingsmålen som fastställts för producentansvaret (se skäl 26, Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 av om ändring av direktiv /98/EG om avfall). Som framgår av av- snitt 10.7.3 är det de insamlingssystem som erhållit tillstånd som an- svarar för att målen nås. Det är med andra ord dessa insamlingssystem som är tvungna att vidta åtgärder om målen inte nås. I förlängningen är det därmed producenterna som kommer att täcka de kostnader som är nödvändiga för att nå målen. Om andra aktörer är villiga att utan ersättning samla in textilavfall innebär det visserligen att det blir enklare för producenternas insamlingssystem att nå målen. Det går dock inte att hävda att det för att nå målen är nödvändigt att pro- ducenterna ska bära kostnaderna för denna insamling eftersom den skulle utföras även i avsaknad av ersättning. I artikel 8a.4 c anges att de avgifter som producenterna betalar inte ska överstiga de kostnader som krävs för att tillhandahålla avfalls- hantering på ett kostnadseffektivt sätt. Denna artikel kräver dock ingen åtgärd då den inte är tillämplig när producentansvaret innefattar såväl det ekonomiska som det organisatoriska ansvaret för avfalls- hanteringen (se skäl 24, och rådets direktiv (EU) 2018/851 av om ändring av direktiv /98/EG om avfall). När de skyldigheter som följer av ett producentansvar fullgörs kollektivt ska medlemsstaterna enligt artikel 8a.4 b i avfallsdirektivet säkerställa att producenternas ekonomiska bidrag, när så är möjligt, anpassas till enskilda produkter eller produktgrupper. Vid denna anpassning ska särskild hänsyn tas till produkternas hållbarhet, repa- rerbarhet, återanvändbarhet och materialåtervinningsbarhet, samt till förekomsten av farliga ämnen. Avsikten med denna bestämmelse synes vara att säkerställa att producenter som vidtar åtgärder som antingen leder till att textilen kan cirkulera längre innan den blir avfall eller åtgärder som underlättar återvinningen ska få en ekono- misk fördel i förhållande till producenter som inte vidtar sådana åtgärder. Av artikeln följer även att anpassningen av de ekonomiska bidragen ska utgå från en livscykelstrategi och att en anpassning ska göras utifrån kraven i relevant unionsrätt och dessutom, i förekom- mande fall, harmoniserade kriterier tas som utgångspunkt för att säkerställa en smidigt fungerande inre marknad. Sammantaget kan utredningen konstatera att det inte är helt tydligt vilka skyldigheter medlemsstaterna har enligt denna artikel. Framför allt är det oklart hur begreppet när så är möjligt ska tolkas. Det är inte heller tydligt om artikeln innebär ett krav på att anpassa de ekonomiska bidragen efter samtliga aspekter som räknas upp i artikeln eller om medlemsstaterna kan välja vilka de vill prioritera. Att artikeln är svårtillämpad utan ytterligare ledning följer även av artikel 8.5 första stycket som anger att kommissionen ska organisera ett informationsutbyte mellan medlemsstaterna och de aktörer som deltar i system för producentansvar om det praktiska genomföran- det av de allmänna minimikrav som fastställs i artikel 8a. Detta infor- mationsutbyte ska bland annat avse anpassning av ekonomiska bi- drag och enligt andra stycket i samma artikel ska kommissionen i samråd med medlemsstaterna offentliggöra riktlinjer om anpass- ningen av de ekonomiska bidrag som avses i artikel 8a.4 b. Enligt tredje stycket får kommissionen, om det behövs för att undvika en snedvridning av den inre marknaden, anta genomförandeakter i syfte att fastställa kriterier för enhetlig tillämpning av artikel 8a.4 b. Av det faktum att såväl det ekonomiska som det organisatoriska ansvaret för hanteringen av avfallet ligger på producenterna följer även att det i det svenska systemet inte är staten som fastställer vilka avgifter producenterna ska betala till insamlingssystemet. Det är in- samlingssystemet som fastställer dessa avgifter och statens enda möjlighet att påverka hur dessa avgifter beräknas är att ställa krav i samband med att ett insamlingssystem ansöker om tillstånd. Det är vidare utredningens uppfattning att målstyrning i kombination med att producenterna avgör exakta principer för differentiering och avgiftsnivåer är det mest effektiva både vad gäller kostnadseffektivi- tet och miljönytta. Den skyldighet att säkerställa att avgifterna om möjligt anpassas som följer av artikel 8a.4 b i avfallsdirektivet ska därför överföras till insamlingssystemen.16 För att erhålla tillstånd att driva ett insamlingssystem ska den sökande sålunda visa att avgiften för en enskild producent, när det är möjligt, anpassas utifrån egenskaperna hos den textil som insam- lingssystemet har åtagit sig att ta hand om när den blir avfall. När avgiften beräknas ska ett livscykelperspektiv tillämpas och särskild hänsyn tas till egenskaper som påverkar textilens aktiva livslängd och materialåtervinningsbarhet. Om kommissionen offentliggör riktlinjer och antar harmonise- rade kriterier kan den som driver insamlingssystemet och Natur- vårdsverket utgå från dessa vid tillämpningen av detta krav. Enligt definitionen av producent i avsnitt 10.4 är det den som på den svenska marknaden gör textilen tillgänglig för någon annan som är producent. Detta gäller även om den som köper textilen i ett senare skede exporterar textilen. Det kan därmed uppstå en situation där insamlingssystemet erhållit avgifter för att ta hand om textilavfall trots att avfallet inte kommer att uppstå i . För denna textil kommer insamlingssystemet sålunda inte att ha några kostnader för vare sig insamling eller hantering. Det är därför rimligt att det ska vara möjligt för den som kan visa att textilen expor- terats att få tillbaka de avgifter producenten erlagt. För att ett insam- lingssystem ska få tillstånd ska det därför finns rutiner för att betala tillbaka avgifter eller rutiner som på annat sätt tar hänsyn till att textil som systemet åtagit sig att ta hand om inte når slutanvändare i . 16Inom förpackningsinsamlingen införde FTI differentierade avgifter för plastförpackningar 2019 och för pappersförpackningar 2020, se /3169.html, hämtad . Kommunerna har enligt 26 kap. 3 § tredje stycket tillsyn över avfallshanteringen.17 Detta innebär att kommunerna kommer att ansvara för tillsynen i fråga om hur insamlingen lokalt uppfyller kraven i den nya förordningen om producentansvar för textil. Det ligger därför i kommunernas intresse att på ett tidigt stadium kunna lämna synpunkter på det planerade insamlingssystemet och diskutera hur insamlingen på bästa sätt kan anpassas till de lokala förutsätt- ningarna i respektive kommun. Den som avser att driva ett insam- lingssystem har även intresse av att undersöka vilka möjligheter kommunerna har att underlätta uppbyggnaden av systemet genom att anvisa platser för insamling. I förordningarna om producentansvar för elutrustning respektive förpackningar finns det därför krav på att en ansökan om tillstånd ska föregås av ett samråd med kommunerna. Utredningen har över- vägt att införa motsvarande krav på samråd även inom ramen för producentansvaret för textil. Utredningen har dock funnit att det finns flera skäl för att anpassa detta krav. Det faktum att samrådet enligt de existerande producentansvaren ska ske innan ett tillstånd erhållits innebär att det vid samrådstill- fället råder osäkerhet kring insamlingssystemets slutliga utformning. I de fall kräver att det tänkta systemet anpassas innan tillstånd ges kommer värdet av det omfattande samrådet så- lunda att vara av mindre betydelse. Det råder dessutom osäkerhet kring vilken betydelse Naturvårds- verket ska fästa vid de eventuella synpunkter en kommun lämnat i samband med samrådet. Som skyldigheten är formulerad i de båda andra producentansvaren gäller endast att ett samråd ska ha skett samt att den som avser att ansöka om tillstånd vid samrådet ska redogöra för hur systemet ska organiseras och drivas, hur systemet ska samordnas med övriga insamlingssystem och kommunernas ren- hållningsskyldighet samt för vilka dispenser, tillstånd och lov som finns eller ska sökas för verksamheten. En kommun ska ges möj- lighet att lämna synpunkter på denna redogörelse men det krävs inte att kommunerna ska ge sitt medgivande för att ett tillstånd ska kunna ges. Det kan konstateras att det inte heller vore rimligt att 17Med undantag för det tillsynsansvar som ligger på enligt 2 kap. 24 § miljö- tillsynsförordningen (2011:13). kräva att samtliga 290 kommuner godkänner utformningen av det planerade insamlingssystemet för att ett tillstånd ska kunna ges. Utredningen anser därför att det är mer ändamålsenligt, och be- tydligt mindre administrativt betungande, att kräva att den som er- hållit tillstånd ska informera samtliga kommuner om hur insamlings- systemet ska organiseras. De kommuner som så önskar ska därefter ha rätt att begära ett samråd med den som erhållit ett tillstånd från (se avsnitt 10.7.6). Detta hindrar givetvis inte att den som avser att ansöka om ett tillstånd att driva ett insamlings- system på eget initiativ undersöker vilka möjligheter enskilda kom- muner har att underlätta uppbyggnaden av systemet genom att anvisa platser för insamling, samordna med den kommunala avfallshanter- ingen eller vidta andra åtgärder. Den information som ska delges alla kommuner efter att ett till- stånd erhållits ska omfatta en utförlig redogörelse för hur systemet ska organiseras och drivas, hur systemet ska samordnas med övriga insamlingssystem och kommunernas renhållningsskyldighet samt en redogörelse för vilka dispenser, tillstånd och lov som finns eller ska sökas för verksamheten. Förberedande samråd med andra insamlingssystem I förordningarna om producentansvar för elutrustning respektive förpackningar finns det krav på att den som avser att driva ett insam- lingssystem, innan den ansöker om tillstånd, ska samråda med andra som har eller har ansökt om motsvarande tillstånd för att undersöka möjligheten att samordna systemen. Även om det ska vara möjligt att driva ett insamlingssystem helt i egen regi utan att samordna med andra insamlingssystem anser utredningen att en samordning mellan systemen har flera fördelar. Utan att det påverkar miljönyttan kan samordning minska kostna- derna för insamlingen och därmed leda till att producenternas avgif- ter, och i förlängningen konsumenternas kostnader, kan hållas nere. Om det är möjligt att samordna insamlingssystemen för olika typer av avfall leder det även till att hushåll och verksamheter kan lämna flera olika avfallsfraktioner på samma plats vilket gör det enklare att göra rätt och i vissa fall leder till färre extra resor för att slänga avfall. Se mer om transporter av insamlat textilavfall i avsnitt 4.9.3. Enligt utredningen är det dock tveksamt vad en samrådsskyldig- het tillför. Detta gäller särskilt för krav på samråd mellan två aktörer som i konkurrens med varandra avser att driva insamlingssystem för textil och sälja sina tjänster till producenterna. Det avgörande för om en samordning kommer till stånd mellan två konkurrenter torde vara att det föreligger en möjlig samordning som gynnar båda parter i motsvarande omfattning. Föreligger ingen sådan möjlighet eller vilja att samordna systemen kommer ingen samordning att ske oavsett om det föreligger en samrådsskyldighet eller inte. Om det däremot föreligger såväl möjlighet som en vilja att samordna systemen för in- samling, sortering eller återvinning ligger det i aktörernas eget in- tresse att göra så. Från lagstiftarens sida är det tillräckligt att tydlig- göra att det inte finns något som hindrar att aktörerna samarbetar för att uppfylla de krav som uppställs för att få tillstånd att driva ett insamlingssystem för textil. Se mer om detta i avsnitt 10.7.8. Potentialen för samarbete mellan insamlingssystem för olika typer av avfall bedömer utredningen som större då dessa system inte kon- kurrerar med varandra. Störst potential torde föreligga för en samord- ning av den fysiska insamlingen. Det är till exempel inte otänkbart att det är möjligt att samordna insamlingen av textil med den fastighets- nära insamlingen av förpackningar. Utredningen har övervägt att in- föra en samrådsskyldighet mellan aktörer som driver insamlingssystem för olika typer av avfall men även här är bedömningen att den samord- ning som är möjlig och gynnsam för båda parter kommer att komma till stånd oavsett om det finns en samrådsskyldighet eller inte. Det finns dock anledning att ställa krav på en form av samråd. Om fler än ett insamlingssystem för textilavfall etableras krävs det nämligen att det fastställs hur kostnader för det textilavfall som har samlats in ska fördelas. Som framgår av avsnitt 10.5.2 ska produ- centerna även ansvara för att ta om hand det historiska textilavfallet. Det krävs därför även att insamlingssystemen kommer överens om hur kostnaderna för omhändertagandet av det historiska avfallet ska hanteras. Den aktör som avser att driva ett insamlingssystem för textilavfall ska därför samråda med andra aktörer som har eller har ansökt om tillstånd att samla in textilavfall för att fastställa hur kostnader för det textilavfall som har samlats in samt kostnader för hanteringen av historiskt textilavfall ska fördelas mellan insamlings- systemen när kostnaderna uppstår. Den aktör som redan erhållit ett