sou · H8B367 · 2020-11-23 00:00:00 — Den forskning och de studier som finns på området är mycket begränsade; utredningen har inte kunnat finna någon svensk studie som genom intervjuer med vård- nadshavare har undersökt orsakerna till att de väljer att inte ha sina barn i förskola eller pedagogisk omsorg. Att kunskapen om de barn som inte går i förskola är mycket be- gränsad har konstaterats tidigare. I lik- värdig förskola för alla barn – innebörder och indikatorer konstateras 24Skolverket (2013). Barn som inte deltar i förskolan – statistik och analys att det behövs nationella och lokala undersökningar om de barn som inte har en förskoleplats.25 Det är rimligt att anta att det inte finns något enkelt svar som stämmer för alla de vårdnadshavare som inte har sina barn i förskola eller pedagogisk omsorg. Utredningen har dock kunnat konstatera att vissa grupper är överrepresenterade bland de barn som inte är in- skrivna i vare sig förskola eller pedagogisk omsorg; barnen har oftare utländsk bakgrund, vårdnadshavarna är i fler fall lågutbildade och de förvärvsarbetar i lägre utsträckning. är det viktigt att fram- hålla att bland de barn som inte deltar i vare sig förskola eller peda- gogisk omsorg finns även barn med svensk bakgrund, med högutbild- ade och förvärvsarbetande vårdnadshavare. Det är därför troligt att föräldrars skäl att inte ha sina barn i förskola eller pedagogisk omsorg kan vara många olika och således inte bara är en fråga om utländsk bak- grund, förvärvsarbete eller ekonomi. På uppdrag av regeringen gjorde 2018 en kartläggning av deltagandet i förskolan.26 Kartläggningen baseras på statistik om del- tagande i förskolan , och resultaten visar bl.a. att deltagan- det är lägre bland barn med utländsk bakgrund, bland barn till låg- utbildade vårdnadshavare och bland barn till vårdnadshavare som inte förvärvsarbetar. Bland barn med utländsk bakgrund var inskriv- ningsgraden särskilt låg bland utrikesfödda, och bland dessa var den särskilt låg bland nyinvandrade barn. I kartläggningen har analyserat vilka faktorer som har störst samband med att vårdnadshavare inte skriver in sina barn i förskola eller pedagogisk omsorg, om hänsyn tas till andra faktorer som kan påverka risken att barnen inte är inskrivna i förskolan. Skol- verkets analys visade att de vårdnadshavare som var minst benägna att ha sina barn på förskolan var familjer där ingen av vårdnads- havarna förvärvsarbetade samt vårdnadshavare till nyinvandrade barn som hade varit folkbokförda i mindre än . Även vård- nadshavare med låga disponibla inkomster och vårdnadshavare från 25Vetenskapsrådet (2015). 26Skolverket (2018a). Barn som inte deltar i förskolan – statistik och analys storstäder och storstadsnära kommuner var något mindre benägna att ha sina barn i förskolan. Enligt analys är alltså att inte förvärvsarbeta, respek- tive att ha invandrat till , de faktorer som är starkast förknippade med att inte ha sina barn inskrivna i förskolan. När det gäller förvärvsarbete är dock inte kausaliteten i sambandet klarlagt. Resultaten från studie visar nämligen inte om vårdnads- havarna är hemma med barnen för att de inte har ett arbete eller om de inte har ett arbete för att de vill vara hemma med barnen. Sanno- likt är detta någonting som varierar mellan olika vårdnadshavare som är hemma med sina barn; möjligtvis varierar det även mellan olika grupper i samhället. Svaret kan inte heller ges med hjälp av register- data, eftersom det handlar om föräldrarnas värderingar eller attityder, vilket av naturliga skäl inte låter sig fångas upp av registerdata. 6.6.2Inställning till att kvinnor förvärvsarbetar Uppfattningar om att kvinnor bör vara hemma med sina barn under deras första levnadsår kan påverka huruvida vårdnadshavare skriver in sina barn i förskolan. I en nederländsk studie analysera- des hur barns deltagande i formell eller informell barnomsorg påver- kas av mammors attityder till barnomsorg och kvinnors deltagande på arbetsmarknaden.27 I analysen togs också hänsyn till om mam- morna arbetade, deras inkomst samt kostnaden för barnomsorg. Resul- taten visar att negativa attityder till barnomsorg, och till kvinnors deltagande på arbetsmarknaden, har ett tydligt samband med att barn inte blir inskrivna i barnomsorg. Mammor som höll med om påstå- endet att det är acceptabelt att någon annan än föräldrarna tar hand om barnen, var i högre grad anställda, och deras barn var i högre grad inskrivna i barnomsorg. Kostnaderna för barnomsorg hade däremot endast en försumbar betydelse för barns deltagande. Som vi redogjort för i kapitel 3 har det i de nordiska länderna skett en normförskjutning kopplad till synen på bl.a. kvinnors deltagande på arbetsmarknaden. Många av dem som har kommit som flyktingar till kommer från län- der där kvinnor deltar på arbetsmarknaden i lägre utsträckning än män. Att det i vissa invandrargrupper kan finnas en kultur av att kvinnor 27van Gameren (2012). Barn som inte deltar i förskolan – statistik och analys ska vara hemma med barnen har beskrivits i flera uppföljningar av barns deltagande i förskolan. I rapporten förskola öppnar många dörrar från Kommuner och Regioner (SKR) beskrivs att värderingar om att kvinnor har huvudansvar för de små barnen kan vara ett hinder såväl för kvinnors deltagande i utbildning och arbets- marknadsinsatser, som för barnens inskrivning i förskolan bland vissa utrikesfödda.28 I Ökad inskrivningsgrad – insatser för att få fler barn att delta i förskolan i lyfts just kultu- rella traditioner som en av de faktorer som stadsdelsförvaltningarna har sett som förklaring till att vissa vårdnadshavare väljer bort för- skola, särskilt för de yngre barnen.29 I en norsk familjeundersökning, som beskrivs i betänkandet Med rätt att delta – Nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden studerades kvinnors och mäns inställning till att kvinnor yrkesarbetar. Drygt 1 800 personer med bakgrund i , , , respektive inter- vjuades om inställning till arbete, omsorgen om barnen, jämställdhet m.m.I stort sett samtliga som deltog i undersökningen menade, oav- sett födelseland, att kvinnor bör förvärvsarbeta innan de får barn och efter att yngsta barnet börjar skolan. Däremot fanns signifikanta skill- nader i synen på i vilken utsträckning kvinnan bör arbeta under mel- lanperioden, dvs. när barnen är små.30 Resultaten visar också att vilket land en person kommer ifrån på- verkar såväl kvinnors som mäns åsikter om huruvida kvinnor med barn bör arbeta utanför hemmet eller inte. Av dem som t.ex. invandrat från menade att kvinnan bör vara hem- ma på heltid när hon har barn . Bland deltagande födda i var det som ansåg detta. När det gällde personer födda i var det bara som var av samma åsikt. I samt- liga grupper var åsikten att kvinnan kan arbeta deltid under småbarns- åren betydligt vanligare än åsikten att hon kan arbeta heltid dessa år.31 28Sveriges Kommuner och Regioner (2019b). 29Stockholms stad (2019). Barn som inte deltar i förskolan – statistik och analys Det finns flera andra möjliga skäl till att vissa vårdnadshavare väljer att inte ha sina barn i förskola, utöver vårdnadshavares inställning till förskola och kvinnors deltagande på arbetsmarknaden. Det kan exem- pelvis handla om att vårdnadshavare har bristfällig kunskap om för- skolan eller att de är oroliga för vad det kan innebära att låta sina barn delta i förskolan. På uppdrag av analyserade Ram- böll 2014 deltagandet i förskolan i socialt utsatta områden. Enligt rapporten kan en delförklaring till det lägre deltagandet i förskolan bland barn boende i socialt utsatta områden vara att det finns vård- nadshavare som väljer bort förskolan på grund av bristande kunskap om och insyn i verksamheten, t.ex. att de tror att förskolan bara handlar om barnpassning. Enligt intervjuade representanter för för- skolan finns det även vårdnadshavare som inte vill att barnen ska gå i förskolan av oro för att barnen ska tvingas in i svenska traditioner eller att deras religion inte ska respekteras. Det kan t.ex. handla om vad som händer vid jul- och luciafirande samt om huruvida barnen har möjlighet att få en kost som stämmer överens med familjens religion.32 Utrikes födda vårdnadshavare har ofta liten eller ingen erfarenhet av förskolan. Det kan leda till att vårdnadshavarna medvetet undviker att, eller inte vet att de kan, låta sina barn delta i förskolans verksam- het. Enligt SKR:s rapport om öppna förskolan kan dessutom vårdnads- havare som har en misstro mot myndigheter uppfatta förskolan som en möjlig plattform där myndigheter kan komma att omhänderta barnen.33 En annan tröskel för deltagande i förskolan kan enligt Rambölls rapport vara att det finns ekonomiska incitament att avstå förskolan. Det handlar dels om att vårdnadshavarna inte vill betala förskoleavgif- ten för att i stället t.ex. skicka pengarna till sin familj i hemlandet, dels om det vårdnadsbidrag som fanns vid tiden för undersökningen, vilket sågs som ett ekonomiskt incitament mot att skriva in sina barn i förskolan.34 I likhet med vårdnadsbidraget kan den tidigare utform- ningen av föräldrapenningen ha inneburit att utrikes födda barn i lägre utsträckning varit inskrivna i förskolan. 32Ramböll (2014). 33Sveriges Kommuner och Regioner (2019b). 34Ramböll (2014). Barn som inte deltar i förskolan – statistik och analys nämligen tidigare utformad så att vårdnadshavare som invandrat till med barn fick rätt till samma antal dagar i föräldrapenningen som normalt lämnas vid barnets födelse, trots att barnet var äldre för invandringen. Det kan ha bidragit till att invandrade vårdnadshavarna kunde stanna hemma med barnen med föräldrapen- ning längre upp i åldrarna än vad som annars är fallet. har dock antalet dagar som föräldrar som kommer till med barn får rätt till begränsats och anpassats efter barnets ålder.35 Ytterligare en faktor som kan förhindra att vårdnadshavare skriver in sina barn i förskolan kan, enligt Rambölls rapport, vara att vårdnads- havarna lever isolerat och mår för dåligt för att aktivt kunna använda sig av verksamheten eller ens ta till sig information om förskolan. Utredningen har frågat de kommuner som vi varit i kontakt med om de har vetskap om dels vilka barn som inte går i förskolan, dels varför barnen inte deltar. Det har då framkommit att kommunerna ofta har kunskap om vilka barn som inte deltar, antingen genom kartlägg- ningar eller i en del fall för att antalet barn som inte deltar är så litet. Få kommuner följer dock systematiskt upp varför vissa barn inte del- tar i förskolan. Kommunerna ger ändå flera möjliga förklaringar till varför barn inte deltar i förskolan. En förklaring är att föräldrar är föräldralediga med ett yngre barn och därför väljer att ha även det äldre barnet hemma. En annan förklaring är att lägre deltagande i förskolan kan kopp- las till socioekonomiska faktorer, där deltagandet är ofta lägre i om- råden med hög arbetslöshet. Boendesituationen och hög in- och utflytt- ning är andra faktorer som gör det svårare för kommunerna att få barn att delta i förskolan, särskilt när det gäller nyanlända. En kom- mun beskriver att det finns barn till utrikes födda vårdnadshavare som är skrivna i kommunen men som bor utomlands, vilket gör det svårt att få barnen att delta i förskolan. Utmaningar som de ovan nämnda beskrivs även i Ökad inskrivningsgrad – insatser för att få fler barn att delta i förskolan i 2016/17:154. 36Stockholms stad (2019). Barn som inte deltar i förskolan – statistik och analys En annan förklaring till att barn inte deltar i förskolan, som lyfts av flera kommuner, är att vårdnadshavarna inte har fått den förskoleplats de önskar eller har fått en förskoleplats som de tycker är för långt från hemmet. Då kan vårdnadshavarna välja att avstå platsen eller vänta med att låta sitt barn delta i förskolan. Flera kommuner menar att det är viktigt för många vårdnadshavare med en förskoleplats nära hem- met för att barnen ska delta i förskolan; detta gäller särskilt socioeko- nomiskt utsatta och nyanlända vårdnadshavare. Det kan t.ex. handla om att familjen inte har tillgång till bil eller inte har råd att använda kollektiva färdmedel. Delvis olika bilder av nyanländas attityder till förskola De företrädare för kommuner som utredningen har talat med ger delvis olika bilder av deltagandet i förskola för barn till nyanlända. Några kommuner uppger att det går snabbt att få in barn till nyan- lända i förskolan. En kommun beskriver att i princip alla nyanlända föräldrar som erbjuds en plats i förskola tackar ja. En annan kommun berättar att nyanlända ofta är angelägna om att snabbt få in sina barn på förskolan, och blir otåliga som kommunen har på sig att hitta en plats. Dessa beskrivningar kommer ofta från befolkningsmässigt små kommuner. Men det finns också kommunföreträdare som beskriver att det av olika anledningar är svårt att nå vissa nyanlända föräldrar och få dem att skriva in sina barn i förskolan. Flera lyfter också att det finns många nyanlända föräldrar som har sina barn inskrivna i förskolan men som inte nyttjar platsen. Dessa beskrivningar är vanligare hos företrädare för större kommuner med fler invånare. Flera kommunföreträdare lyfter att en anledning till att det kan vara svårt att få nyanlända vårdnadshavare att lämna sina barn till förskolan är att det hos vissa grupper av nyanlända finns en kultur av att kvinnor ska vara hemma med barnen under småbarnsåren. Dess- utom beskriver flera företrädare att det kan finnas en misstro mot myndigheter och samhällets institutioner bland nyanlända. En kom- munföreträdare menar att det ibland finns en rädsla för att barnen ska omhändertas av om barnen lämnas på förskolan. Bristande förtroende för myndigheter, och att förskolan kan uppfattas som en möjlig plattform där myndigheter kan komma att omhän- Barn som inte deltar i förskolan – statistik och analys derta barnen, lyfts också i andra studier som förklaringar till att vissa nyanlända föräldrar inte vill skriva in sina barn i förskolan.37 Kommunerna arbetar på olika sätt för att informera nyanlända om förskolan och bygga förtroende, så att föräldrarna vågar lämna sina barn till förskolan, se vidare i kapitel 7. Utredningen har i kapitel 3 redogjort för förskolans betydelse för barns utveckling och lärande. Forskning visar att deltagande i för- skolan har positiva effekter på barns utveckling och lärande på både kort och lång sikt. Det finns dessutom en bred samsyn i forskningen om att förskolan har störst betydelse för barn med svag socioekono- misk bakgrund. Det kan handla om barn som har föräldrar med låg utbildningsnivå eller låg inkomst, barn i socialt utsatta miljöer eller barn med utländsk bakgrund. Förskolan kan därför bidra till att barn får mer likvärdiga förutsättningar inför skolstarten och därmed når högre kunskapsresultat i . Flera studier visar att barn som har gått i förskola har bättre språk- liga färdigheter än andra barn. Förskolans språkutvecklande arbets- sätt är viktigt för alla barn, oavsett om de kommer från svensktalande eller icke svensktalande familjer, men störst betydelse har det för barn som har ett annat modersmål än svenska. Förskolan spelar här en viktig roll för att stärka barns förutsättningar för integration. Barn med utländsk bakgrund är en växande målgrupp för förskolan. Som vi redogjort för i detta kapitel flyttar ett stort antal barn till med sina föräldrar och allt fler barn som föds i har utrikes födda föräldrar. I förskolan har andelen barn med ut- ländsk bakgrund ökat från 2019. Det ställer nya krav på förskolan, inte minst när det gäller kunskap om flerspråkiga barns språkutveckling i svenska. Trots att förskolan är särskilt viktig för barn med svag socioeko- nomisk bakgrund och för barn med utländsk bakgrund är det i just dessa grupper som deltagandet i förskolan är lägst. Barn med vård- nadshavare som saknar förvärvsarbete eller har låg utbildning och barn med utländsk bakgrund deltar i lägre utsträckning i förskolan. 37Sveriges Kommuner och Regioner (2019b). Barn som inte deltar i förskolan – statistik och analys Särskilt lågt tycks deltagandet vara bland barn som kommit till . Det är svårt att uttala sig med säkerhet om varför vissa vårdnads- havare väljer att inte ha sina barn i förskolan. Kunskapen på området är begränsad och det är problematiskt att det saknas svensk forsk- ning på området. Klart är dock att vårdnadshavares skäl varierar, och utredningen har kunnat identifierat ett antal tänkbara orsaker till att vissa barn inte deltar i förskolan. En förklaring är att barnets vårdnadshavare är föräldraledig med ett yngre syskon och väljer att även ha det äldre barnet hemma. En annan förklaring är att barnets vårdnadshavare är arbetslös. Boende- situationen samt att familjen ofta flyttar mellan olika stadsdelar eller kommuner är andra faktorer som kan förklara varför man väljer att inte skriva in sitt barn i förskolan. Ytterligare en förklaring är att vård- nadshavarna inte har fått den förskoleplats de önskar eller har fått en förskoleplats som de tycker är placerad för långt från hemmet. Det kan också handla om att vårdnadshavare har bristfällig infor- mation och kunskap om förskolan och vilken betydelse den kan ha för barnets utveckling. Bland nyanlända föräldrar kan det dessutom ibland finnas en misstänksamhet mot myndigheter och institutioner, t.ex. kopplad till en rädsla för att barn som skrivs in i förskolan ska omhändertas av . Uppfattningar om att kvinnor bör vara hemma med sina barn under deras första levnadsår kan också påverka vårdnadshavares be- nägenhet att skriva in sina barn i förskolan. Sådana uppfattningar kan finnas i flera grupper men tycks vara vanligare bland vissa invandrar- grupper. En annan faktor som kan förhindra att vårdnadshavare skri- ver in sina barn i förskolan kan vara att vårdnadshavarna lever isolerat och mår för dåligt för att aktivt kunna använda sig av verksamheten eller ens ta till sig information om förskolan. Oavsett orsak är det oroväckande att deltagandet i förskolan är lägre bland just de barn som skulle gynnas mest av att delta i för- skolans verksamhet. En liten ökning av andelen utrikes födda barn som är inskrivna i förskolan har skett , men gapet mellan utrikes och inrikes födda barn är fortsatt stort. Därför behövs in- satser för att öka deltagandet i förskolan. I kapitel 7, 8 och 9 redo- görs för utredningens förslag för att fler barn ska delta i förskolan. Samhällets förväntningar på förskolan är på goda grunder stora. innebär den relativt stora ökningen av andelen barn med Barn som inte deltar i förskolan – statistik och analys utländsk bakgrund nya utmaningar, inte minst kopplat till barnens språkutveckling i svenska. Vid kontakter som utredningen haft med olika företrädare för förskolan har det från flera håll framförts att det behövs fler förskollärare och utbildade barnskötare med en större kompetens om barns språkutveckling för att möta dessa utmaningar. Det behövs också en mer likvärdig kvalitet mellan förskolor i olika stadsdelar och olika deltar av landet. I kapitel 10 och 11 redogör vi för våra förslag och bedömningar på dessa områden. Sammantaget har vi i dessa inledande kapitel velat ge en bakgrund till förskolans viktiga roll i samhället och de utmaningar som försko- lan står inför. Vi är övertygade om att förskolan kan spela en central roll när det gäller att förbättra likvärdigheten och kunskapsresultaten i skolan, liksom när det gäller att förbättra integrationen i samhället. Det kräver emellertid ytterligare åtgärder för en hög och likvärdig kvalitet i alla förskolor. 7Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan I det här kapitlet inleder utredningen behandlingen av uppdraget att öka deltagandet i förskolan. Av direktiven framgår att vi ska föreslå åtgärder som kan öka deltagandet i förskolan för flickor och pojkar i åldrarna 3–, särskilt när det gäller nyanlända barn enligt lämplig definition, barn med annat modersmål än svenska och barn i socioeko- nomiskt utsatta grupper. Vi ska även lämna nödvändiga författnings- förslag. När det gäller nyanlända barn återkommer vi i kapitel 8. Ytter- ligare förslag för att öka deltagandet i förskolan lämnas i kapitel 9. Den svenska förskolan har ett högt deltagande och i åldersgruppen 3–är av alla barn inskrivna i förskolan.1 Men som vi har konstaterat i kapitel 6 så är deltagandet lägre bland barn till föräld- rar med låg utbildning och bland barn med utländsk bakgrund. Forsk- ning visar att det är just barn med svag socioekonomisk bakgrund och barn med utländsk bakgrund som gynnas mest av att delta i förskolan. När barn som har stora behov av språklig och social utveckling deltar i förskolan i lägre utsträckning än andra barn inne- bär det att skillnaderna i barns förutsättningar inför skolstarten ökar. Mot den bakgrunden är det angeläget att vidta åtgärder för att fler barn ska få möjlighet att gå i förskola. Förskolan har även stor betydelse för kvinnors arbetskraftsdel- tagande och sysselsättning och för utrikes födda kvinnors förutsätt- ningar för integration. Många av de kvinnor som kommit till Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan är i familjebildande ålder. Barnafödande och kvinnors större ansvar för hem och familj är faktorer som bidrar till att eta- bleringen på arbetsmarknaden tar för utrikes födda kvinnor än för utrikes födda män.2 Insatser för att öka deltagandet i förskolan kommer därför också att möjliggöra för fler kvinnor att delta i etabler- ingsinsatser, utbilda sig och komma i arbete. 7.2.1Alla 3–5-åringar har rätt till avgiftsfri förskola har 6-åringar i haft en lagstadgad rätt till 525 tim- mars avgiftsfri förskola året innan de börjar skolan. Verksamheten för 6-åringar omvandlades till förskoleklass från och med hösttermi- nen 1998. infördes en rätt till allmän förskola från och med höstterminen det år barnet fyller . I propositionen om maxtaxa och allmän förskola m.m.3 motiveras reformen med att förskolans bety- delse för barns lärande har ökat sedan förskolan 1998 fick en egen läroplan och blev en tydligare del av utbildningssystemet. utökades den allmänna förskolan till att gälla från höstterminen det år barnet fyller . Det innebär alltså att alla barn i har rätt till minst avgiftsfri förskola från och med höstterminen det år de fyller . Det är huvudmännen som själva avgör hur den allmänna försko- lan ska organiseras och samordnas med övrig förskola. I ovannämnda proposition betonas att den ska vara en del av förskolans verksamhet och ingen särskild verksamhetsform. I propositionen understryks även att den allmänna förskolan inte ska betraktas som den pedago- giska delen av förskolan medan ambitionerna när det gäller barns ut- veckling och lärande sänks övrig tid i förskolan. Samma krav på peda- gogiskt innehåll och kvalitet gäller för den allmänna förskolan som för förskolan i övrigt. 7.2.2Barn har i vissa fall rätt till förskola Barn ska erbjudas förskola om barnet har ett eget behov på grund av familjens situation i övrigt eller om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form 2Arbetsförmedlingen (2020). 1999/2000:129, s. 19. Uppsökande verksamhet för ökat deltagande i förskolan av förskola (8 kap. 5 och 7 §§ skollagen). I förarbetena anges barn med ett annat modersmål än svenska, barn i glesbygd, barn vars föräldrar deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller barn där föräldrarna har en funktionsnedsättning som begränsar barnets fysiska eller psykiska utveckling som exempel på vad som kan utgöra barns eget behov av förskola på grund av familjens situation i övrigt. Även barn vars föräldrar är långtidssjukskrivna eller sjuk- eller förtidspensio- nerade kan räknas in i gruppen. Som exempel på när barn ska erbju- das förskola för att de på grund av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling nämns barn med funktionsned- sättning av olika svårighetsgrad.