sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Var och en är också enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen gentemot det all- männa skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartlägg- ning av den enskildes personliga förhållanden. Rätten till skydd för dessa friheter är emellertid inte absolut. Den kan enligt 2 kap. 20 § regeringsformen inskränkas genom lag, men bara om det görs för att tillgodose ändamål som anses godtagbara i ett demokratiskt samhäl- le. Begränsningen får dock enligt 2 kap. 21 § regeringsformen aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot När det gäller utlänningar är enligt 2 kap. 25 § rege- ringsformen utrymmet för inskränkningar i de i kapitlet upptagna fri- och rättigheterna större än för svenska medborgare. Att övervaka individer som utgör ett allvarligt säkerhetshot och att genom övervakningen försöka förhindra brott som kan drabba samhället hårt är ett mycket viktigt ändamål. Övervakningen skulle dessutom bara träffa en begränsad grupp av utlänningar, som alla har utvisats eftersom de har bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot. Det råder därför inte någon tvekan om att det skulle vara tillåtet en- ligt 2 kap. regeringsformen att införa ett system med elektronisk övervakning av utlänningar som har utvisats på grund av säkerhets- risken. Om övervakningen innebär ett sådant intrång som avses i 2 kap. 6 § andra stycket eller 2 kap. 8 § regeringsformen får dock be- gränsningen inte gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med åtgärden. Även om ändamålet ytterst är att skydda allmänheten och samhället mot bl.a. terroristattentat är alltså inte vilka begränsningar som helst godtagbara. Hindrar att elektronisk övervakning införs? Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får en lag eller annan föreskrift inte strida mot åtaganden på grund av . Enligt artikel 8 i konventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Den rättighe- ten får inte inskränkas av det allmänna annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa närmare angivna ändamål, bl.a. statens säkerhet, förebyggande av oordning och brott och skyddet av andras fri- och rättigheter. Staterna har både en negativ förpliktelse att avhålla sig från omoti- verade inskränkningar i den rättigheten och en positiv skyldighet att se till att enskilda även i förhållande till andra enskilda tillförsäkras en rätt till skydd för privat- och familjelivet. Enligt artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet till har den som lagligen be- finner sig på en stats område rätt att där röra sig fritt och välja bo- sättningsort. Inskränkningar i rörelsefriheten får göras endast om det är föreskrivet i lag och det är nödvändigt i ett demokratiskt sam- hälle med hänsyn till bl.a. statens säkerhet, att förhindra brott eller att skydda annans fri- och rättigheter. Dessa krav innebär bl.a. att Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot inskränkningar i rörelsefriheten måste vara proportionerliga i förhål- lande till de ändamål för vilka de görs. Av samma skäl som angetts när det gäller 2 kap. 6 och 8 §§ rege- ringsformen är inskränkningarna i skyddet enligt Europakonventio- nen nödvändiga. Utredningen bedömer därför att det även skulle vara förenligt med konventionen att införa elektronisk övervakning. Det gäller dock bara så länge inskränkningarna görs för att förebygga och förhindra brott eller med hänsyn till statens säkerhet, vilket är fallet här. Mot bakgrund av att utlänningen är utvisad skulle det inte heller strida mot artikel 2 i fjärde tilläggsprotokollet att ha en regle- ring som innebär att hans eller hennes rörelsefrihet begränsas, så länge begränsningarna ligger inom de tillåtna ändamålen och är pro- portionerliga. 16.6.4Försöksverksamhet genom en tidsbegränsad lag Övervakning bör prövas inom ramen för en försöksverksamhet När Kriminalvården fick rätt att använda elektronisk övervakning föregicks det av en flerårig försöksverksamhet. Genom särskild lag- stiftning gavs Kriminalvården möjlighet att pröva elektronisk över- vakning. Även när elektronisk övervakning av kontaktförbud inför- des hade en förstudie gjorts, för att kartlägga hur övervakningen skulle kunna bedrivas. Det är många frågor som behöver lösas om elektronisk övervakning ska införas för att effektivisera kontrollen av utlänningar som har utvisats för att de utgör ett allvarligt säker- hetshot. Elektronisk övervakning bör därför prövas inom ramen för en försöksverksamhet. Med en sådan lösning kan man få erfaren- heter som gör att regleringen, om den permanentas, blir bättre an- passad efter de verkliga förhållandena. En försöksverksamhet ger också regering och riksdag möjlighet att på nytt ta ställning till hur integritetsintressena bör vägas mot nyttan av ett system med elektronisk övervakning för utlänningar som utvisats för att de utgör ett allvarligt säkerhetshot. Det krävs lagform för att inskränka fri- och rättigheter som regle- ras i 2 kap. regeringsformen. Det krävs en ganska omfattande regel- verk om elektronisk övervakning skulle införas. Bestämmelser om försöksverksamhet med elektronisk övervakning skulle i och för sig kunna tas in i den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa ut- Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot Det skulle dock enligt utredningens mening vara en bättre lösning att ta in dem i en särskild lag, som enbart reglerar försöks- verksamheten. En tidsbegränsad lag som reglerar försöksverksamheten Den lämpligaste lösningen vore att införa en särskild, tidsbegränsad, lag om försöksverksamhet med elektronisk övervakning. Det skulle ge försöksverksamheten tydliga ramar. En tidsbegränsad lag skulle ge statsmakterna incitament att på nytt överväga hur regleringen är utformad. Det skulle även skapa en naturlig utgångspunkt för den eller de myndigheter som ska hantera försöksverksamheten att do- kumentera erfarenheterna från den. Det skulle ge nödvändig infor- mation om försöksverksamheten har lett till det önskade resultatet eller om regleringen bör förändras i något avseende. Eftersom det kan ta tid innan elektronisk övervakning kommer att finnas på plats bör tiden för försöksverksamheten inte vara alltför kort. kan vara en alltför i detta sammanhang. Utred- ningen förordar därför att den tidsbegränsade lagen skulle gälla och att erfarenheterna av den därefter utvärderas. 16.6.5Förutsättningarna för elektronisk övervakning När är övervakningsbehovet störst? Möjligheten att använda elektronisk övervakning som kontrollme- tod bör knytas till situationer där risken för att utlänningen faktiskt medverkar till eller begår brott bedöms vara som störst. En sådan situation är när utlänningen friges från förvar eller från annat frihets- berövande. Frihetsberövandet kan ha hindrat utlänningens planer på brott och gjort honom eller henne mer motiverad att gå vidare med planerna. Inte sällan kan den som har varit berövad friheten ha byggt upp agg mot samhället. som utlänningen har varit berövad friheten kan också hans eller hennes kontaktnät delvis ha gått förlorat. Det är därför särskilt viktigt att Säkerhetspolisen har möjlighet att kartlägga utlänningens levnadsmönster och kontakter när utlänningen friges. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot En annan situation där det skulle kunna finnas en förhöjd risk är beträffande någon som har avvisats eller utvisats enligt 8 kap. eller utvisats enligt 8 a kap. utlänningslagen och som friges från förvar en- ligt den lagen. Om det då finns sådana omständigheter som hade kunnat leda till utvisning enligt den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar, om utlänningen inte redan hade haft ett avvisnings- eller utvisningsbeslut, skulle elektronisk övervakning kunna övervägas. Det bör emellertid inte gälla utlänningar som har avvisats eller utvisats med stöd av 8 kap. utlänningslagen. I de fallen grundas utvisningsbeslutet som regel på att utlänningen uppehåller sig i men saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet. Sådana utlänningar utgör normalt inte en så stor säkerhetsrisk att de bör omfattas av försöksverksamheten. Däremot finns det skäl att införa en möjlighet att besluta om elektronisk övervakning av utlänningar som har utvisats enligt 8 a kap. utlänningslagen på grund av brott. Det kan ju vara fråga om brott som skulle kunna ligga till grund för utvisning enligt den före- slagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar eller något annat brott som tydligt pekar på att utlänningen är en säkerhetsrisk, t.ex. grovt vapenbrott. Även i de fallen bör elektronisk övervakning kunna beslutas i anslutning till att utlänningen friges från förvar. Då rör det sig dock om förvar enligt utlänningslagen. Det kan givetvis inträffa omständigheter som gör att risken för brott från utlänningens sida ökar även i andra fall än när han eller hon friges från förvar. Det kan bero på såväl sådant som rör utlän- ningen själv (t.ex. att utlänningen fått besked om konkreta verkstäl- lighetsplaner) som händelser i omvärlden (exempelvis någon politisk händelse i utlänningens hemland). Det är emellertid betydligt svåra- re att förutse när det kan inträffa och det kan också växla från individ till individ. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att det framför allt är när utlänningen återfår friheten som det kan finnas skäl att använda elektronisk övervakning. Möj- ligheten att använda elektronisk övervakning bör därför knytas till att utlänningen friges från förvar. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot Vilka övriga förutsättningar bör gälla? Eftersom syftet med övervakningen ska vara att hålla särskilt nog- grann kontroll över utlänningen bör elektronisk övervakning endast få beslutas när det finns särskild risk att utlänningen kan komma att begå terrorismrelaterade gärningar eller att han eller hon på annat sätt utgör ett allvarligt säkerhetshot. Det bör vara en grundläggande förutsättning för att få använda elektronisk övervakning. I och för sig är det i de flesta fall just en sådan risk som legat till grund för utvisningsbeslutet, men det bör krävas en ny bedömning av den ris- ken för att få använda elektronisk övervakning. På så sätt kan det undvikas att elektronisk övervakning beslutas slentrianmässigt. Utredningen har i avsnitt 10.5.5 diskuterat riskbedömning när anmälningsskyldighet och användning av andra tvångsmedel aktua- liseras. Det som har sagts där har relevans även när det gäller elek- tronisk övervakning. En lämplig avvägning kan vara att föreskriva att –för att elektronisk övervakning ska få användas – det ska finnas särskild risk att utlänningen antingen begår en terrorismrelaterad gärning eller av annat skäl utgör ett sådant allvarligt hot mot säkerhet som kan utgöra grund för utvisning enligt den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Med särskild risk avses en högre risk än den som krävs för utvis- ning enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Det bör finnas någon konkret omständighet som talar för att det finns en sådan risk. Det kan vara fråga om t.ex. iakttagelser som personalen har gjort om utlänningens intresse för extrema åsikter inom politik eller religion som han eller hon har hållits i förvar. Det kan också röra sig om utlänningens egna uttalanden om framtida av- sikter eller hans eller hennes kontakter med personer som är kända för att ha extrema åsikter. Även andra omständigheter kan läggas till grund för bedömningen av risken. Beslut om elektronisk övervakning bör gälla På samma sätt som när det gäller anmälningsskyldighet och andra tvångsmedel bör ett beslut om elektronisk övervakning gälla ome- delbart. Det förhållandet att beslutet har överklagats ska alltså inte hindra att övervakningen påbörjas. Eftersom det krävs att utlänning- en är närvarande för att fotbojan ska kunna sättas på utgör kravet på Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot delgivning (se avsnitt 16.6.11) inga problem; delgivningen bör ge- nomföras senast . Hur länge ska elektronisk övervakning kunna pågå? Ett beslut om elektronisk övervakning bör vara tidsbegränsat, efter- som övervakningen kan innebära en mycket integritetskränkande kontroll. Det är också fråga om en helt ny typ av åtgärd. Sådan över- vakning bör därför som utgångspunkt få pågå . Med tanke på den utredning och de tekniska åtgärder som krävs för att påbörja elektronisk övervakning är det normalt inte meningsfullt med en kortare övervakningstid. Det bör vara möjligt att förlänga övervakningen något genom nya beslut. Sådana beslut bör gälla högst i taget. Den längsta sammanlagda tiden för över- vakning bör under försöksverksamheten begränsas till . 16.6.6Hur bör den elektroniska övervakningen utformas? Vad ska övervakningen innebära? Av de skäl som angetts i avsnitt 16.5 bör den elektroniska övervak- ningen inte knytas till ett förbud för utlänningen att lämna bostaden. En sådan reglering – i praktiken en form av husarrest – är inte rimlig, eftersom den skulle kunna innebära ett faktiskt frihetsberövande. Övervakningen kan inte heller knytas till att utlänningen ska arbeta eller ha annan daglig sysselsättning. Den kan således inte knytas till att utlänningens dagliga tillvaro kan schemaläggas och kontrolleras. Eftersom övervakningen inte kan knytas till att utlänningen ska be- finna sig på en viss plats får det i stället bli en kontinuerlig övervak- ning av var utlänningen befinner sig. Hur uppgifterna om det ska nyttiggöras i Säkerhetspolisens verksamhet får försöksverksamhe- ten utvisa. Under övervakningen kan det komma fram uppgifter som tyder på att utlänningen planerar brott eller har kontakter med andra per- soner som kan göra det. Den verkställande myndigheten bör därför, i syfte att förhindra brott, få föreskriva vissa begränsningar i utlän- ningens rörelsefrihet. För det bör krävas att det finns särskild risk att utlänningen begår eller medverkar i en gärning som kan föranleda Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot utvisning enligt den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar eller på annat sätt kan utgöra ett sådant hot som anges i 1 kap. 1 § 2 den lagen. En tänkbar avgränsning kan vara att begränsa det område inom vilket utlänningen får vistas. Det bör alltså vara möjligt att föreskriva att utlänningen endast får vistas i en viss kommun (eller i flera kom- muner) eller ett visst län. Det bör också vara möjligt att knyta ett förbud till det, dvs. att förbjuda utlänningen att lämna det anvisade området. Varje sådan föreskrift behöver anpassas till utlänningens personliga förhållanden. Ett annat alternativ kan vara att förbjuda utlänningen att vistas på en viss ort eller plats. Ett sådan vistelseförbud kan t.ex. avse en plats där personer brukar träffas som kan ha en extrem uppfattning i frå- gor som rör förhållandet till svenska medborgare, svenska myndig- heter eller säkerhet. Föreskrifter eller förbud av nu aktuellt slag är alltså inte avsedda att vara obligatoriska vid elektronisk övervakning. De är enbart tänkta att tillfälligt kunna bidra till en ytterligare skärpt kontroll, om det behövs för att förhindra brott. Beslut i sådana frågor bör därför meddelas av den verkställande myndigheten. Föreskrifterna och förbuden bör som regel gälla än den elektroniska övervakningen och de bör också kunna aktualiseras när som helst under övervakningen. För att elektronisk övervakning ska kunna fungera krävs det som nämnts en anpassning till utlänningens personliga förhållanden. Inom föregås varje beslut om elektronisk övervak- ning av en ingående utredning. Syftet med utredningen är att klar- lägga både de praktiska förutsättningarna för sådan övervakning och den dömdes vilja att underkasta sig övervakningen. Här handlar det enbart om det förstnämnda. En närmare utredning bör föregå verk- ställigheten av elektronisk övervakning även beträffande utvisade ut- länningar. Det är dock inte något som behöver regeras i lag. Den grundläggande skyldigheten för utlänningen bör vara att låta verkställande myndighet sätta på fotbojan och placera annan nöd- vändig utrustning hos honom eller henne. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot medverkar frivilligt till att fotbojan kan sättas på får våld eller tvång användas enligt de generella regler som gäller i polisverksamhet. En särskild fråga är hur man ska hantera det förhållandet att ut- länningen delar bostad med andra. För att elektronisk övervakning ska kunna beslutas som ersättning för fängelse krävs det sam- tycke av den som sammanbor med den som ska övervakas. Det bör dock ses mot bakgrund av att oanmälda besök i bostaden ingår som ett led i övervakningen. Något motsvarande krav ställs inte vid elek- tronisk övervakning av kontaktförbud eftersom den övervakade då inte har någon skyldighet att vara hemma i bostaden. På samma sätt kommer en utlänning som står under elektronisk övervakning inte att vara skyldig att vistas i hemmet. Därför bör det förhållandet att utlänningen inte har någon egen permanent bostad eller delar bostad med andra inte hindra elektronisk övervakning. För att underlätta Säkerhetspolisens kontrollarbete bör utlän- ningen kunna åläggas vissa andra skyldigheter. Utlänningen bör t.ex. vara skyldig att underrätta Säkerhetspolisen om sina bostadsförhål- landen och om eventuellt byte av bostad. Utlänningen bör även vara skyldig att fortlöpande hålla Säkerhetspolisen underrättad om even- tuell sysselsättning och ändringar i den. Likaså bör utlänningen vara skyldig att underrätta Säkerhetspolisen om eventuella planer på resor inom landet som kan påverka den elektroniska övervakningen. 16.6.7Vilken myndighet ska besluta? Samma beslutsstruktur som i lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar En viktig fråga är vilken myndighet som bör besluta om elektronisk övervakning. En möjlighet är att ha samma beslutsstruktur som i den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. En annan möjlighet är att låta allmän domstol besluta i frågan, i linje med det som gäller för användning av tvångsmedel när det första beslutet om användning av tvångsmedel har löpt ut. En tredje möjlighet är att lägga uppgiften på den myndighet som ska ansvara för kontrollen. Att låta samma myndighet som ska verkställa beslutet om elek- tronisk övervakning besluta om åtgärden skulle likna den besluts- struktur som gäller för elektronisk övervakning vid verkställighet av påföljder. Det skulle emellertid vara främmande i detta fall, eftersom Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot kontrollåtgärder både enligt dagens reglering och enligt den före- slagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar kräver en an- sökan från Säkerhetspolisen, varefter ansökan prövas av antingen en annan myndighet eller en domstol. Det är en viktig rättssäkerhets- garanti. Lösningen att låta Säkerhetspolisen besluta bör därför inte väljas. Det är inte heller naturligt att låta allmän domstol pröva frå- gan. Elektronisk övervakning är normalt inte en typ av åtgärd som allmän domstol beslutar om. Det förekommer dock i de fåtal fall där någon begär rättens prövning av ett åklagarbeslut om utvidgat kon- taktförbud med elektronisk övervakning. Om samma beslutsstruk- tur väljs som i den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa ut- länningar kommer att få en viktig roll. har ingen motsvarande uppgift och den kan därför ver- ka främmande. Det kan således konstateras att ingen av lösningarna ter sig idealisk. Mot bakgrund av att det ska vara en försöksverksamhet bör den nuvarande beslutsstrukturen i lagen om särskild utlänningskontroll –och som föreslås gälla enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar – väljas. har erfarenhet av beslut om anmälningsskyldighet och om användning av andra tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll och får en motsvarande roll i den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Det framstår därför som den lämpligaste lösningen. Det innebär att bör besluta om elektronisk övervakning. Verkets beslut bör kunna överklagas till regeringen. Elektronisk övervakning bör förutsätta en ansökan från Säkerhets- polisen, på samma sätt som anmälningsskyldighet och användning av andra tvångsmedel. Ansökan bör göras senast från det att utlänningen frigavs från förvar (se avsnitt 16.6.5). Frågor om elektronisk övervakning bör handläggas skyndsamt. Ett generellt krav på snabb handläggning föreslås gälla i lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Behovet av skyndsam hand- läggning är minst lika stort när det gäller beslut om elektronisk över- vakning. En motsvarande regel om skyndsam handläggning bör där- för gälla för försöksverksamheten. Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot bör vara skyldigt att genomföra muntlig hand- läggning innan beslut fattas i frågan om elektronisk övervakning. Det är fråga om en integritetskränkande åtgärd och det är därför vik- tigt att utlänningen kommer till tals innan övervakningen påbörjas. Muntlig handläggning underlättar också för utlänningen att förstå vilka skyldigheter han eller hon kommer att ha. Av de skälen bör muntlig handläggning vara obligatorisk. Utlänningen bör också ha tillgång till ett offentligt biträde. Det bör ställas samma krav på så- dana biträden som vid tillämpning av den föreslagna lagen om sär- skild kontroll av vissa utlänningar. Om utlänningen inte frivilligt in- ställer sig till den muntliga handläggningen bör han eller hon kunna hämtas genom polisens försorg. När det gäller överklagande av beslut bör över- klagandet, på samma sätt som föreslås när det gäller andra åtgärder enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar, gå genom Migrationsöverdomstolen. Det är fråga om en helt ny typ av åtgärd. Den kan upplevas som betydligt mer ingripande än anmälningsskyl- dighet och användning av de andra tvångsmedel som anges i den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Migra- tionsöverdomstolen har en viktig roll att spela genom att handlägg- ningen där i frågor som rör särskild kontroll av utlänningar berikar regeringens beslutsunderlag. Domstolen kan hålla muntlig förhand- ling. Det innebär att utlänningen har möjlighet att komma till tals och att även andra personer kan höras om det bedöms vara lämpligt. Domstolens yttrande innebär att regeringen kan få fler frågeställ- ningar belysta. Mot den bakgrunden anser utredningen att Migra- tionsverket bör överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till Migrationsöverdomstolen. Domstolen bör yttra sig över om det finns rättsliga förutsättningar för elektronisk övervakning och sedan överlämna saken till regeringen för beslut. Migrations- överdomstolens yttrande bör vara vägledande men inte bindande för regeringen. En särskild fråga är om beslut i fråga om vistelseort, förbud mot att vistas på viss plats eller inom ett visst område eller om underrät- telseskyldighet bör kunna överklagas av utlänningen. Det är fråga om administrativa beslut som kommer att gälla . De är direkt avhängiga av att det finns beslut om elektronisk övervakning och beslut i sådana frågor får överklagas. Det finns där- för enligt utredningens mening inget behov av att kunna överklaga Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot beslut om detaljer i övervakningen. Det är inte heller motiverat med någon annan typ av prövning. Villkorade beslut om elektronisk övervakning Som tidigare nämnts är det främst när utlänningen friges från förvar som elektronisk övervakning kan vara motiverad.