sou · H8B379 · 2020-12-15 00:00:00 — Vi föreslår därför att om sökanden i vitesmål hos är en central arbets- tagarorganisation till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektiv- avtal ska talan om utdömande av vite kunna föras vid tingsrätt av den centrala arbetstagarorganisationen. Vi föreslår att regeringen bör ge DO och , , i uppdrag att samverka vad gäller det systematiska arbetsmiljöarbetet i arbetsmiljölagen (1977:1160), AML, i förhållande till aktiva åtgär- der i DL. Bestämmelserna om aktiva åtgärder i 3 kap. DL respektive be- stämmelserna om systematiskt arbetsmiljöarbete i 3 kap. AML har många beröringspunkter, och det finns fördelar med att integrera arbetet områdena emellan i den mån det är möjligt. De båda myndigheterna har en överenskommelse om samverkan. Det sker också gemensamma informationsinsatser mellan myndigheterna. Det är dock viktigt att DO och AV bygger vidare på sin nya samverkan och finner ytterligare former för samverkan där man tillsammans kan ge stöd till arbetsgivare, inte minst efter- som det finns så många beröringspunkter mellan myndigheternas verksamheter. Ett uppdrag om samverkan skulle t.ex. kunna handla om att ut- färda gemensamma allmänna råd om hur det systematiska arbetsmiljö- arbetet och det aktiva åtgärdsarbetet kan samordnas med varandra. En grundläggande förutsättning för ett fungerande arbete med aktiva åtgärder är att det sker i samverkan mellan arbetstagare och arbets- givare. Samverkansskyldigheten mellan arbetstagare och arbetsgivare är reglerad i 3 kap. Arbetet med aktiva åtgärder skulle dock gyn- nas av att samarbetet mellan arbetstagare och arbetsgivare fördjupas. Det finns också ett behov av att arbetstagarnas delaktighet i arbetet ökar. Utredningen föreslår därför att regeringen bör överväga att ut- reda frågan om det ska införas likabehandlingsombud som mer direkt kan representera arbetstagarnas intressen i arbetet med aktiva åtgärder. Utredningens förslag och överväganden om överflyttning av tillsyn och talerätt till Skolinspektionen Tillsynsansvaret, talerätten och sanktioner Utredningen föreslår att tillsynsansvaret för det skollagsreglerade området i DL överförs från DO till Skolinspektionen. Skollagens (2010:800) administrativa sanktioner i 26 kap. ska gälla vid tillsynen. Talerätten i mål om diskrimineringsersättning för barn och elever inom det skollagsreglerade området överförs också från DO till Skolinspektionen. Barn- och elevombudet () ska utföra uppgif- terna avseende skydd mot diskriminering och diskrimineringsersätt- ning på motsvarande sätt som för skadestånd på grund av kränkande behandling enligt Skolinspektionens instruktion. De ideella föreningar- nas talerätt för diskrimineringsersättning ska fortsätta att gälla på samma sätt som . Den talerätten ska alltså inte utsträckas till att även omfatta kränkande behandling. Förslaget baseras för det första på att Skolinspektionen har nästan tio gånger större personella resurser för att utöva tillsyn än vad DO har. Dessutom har Skolinspektionen enbart det skollagsreglerade området som tillsynsområde, medan DO utövar tillsyn över flera olika områden. Den tillsyn som utförs av Skolinspektionen sker ock- så i viss mån på plats i skolorna, medan DO, med hänsyn till myndig- hetens begränsade resurser, endast bedriver en s.k. skrivbordstillsyn. Skollagen tillhandahåller dessutom effektivare sanktioner än DL. I DL saknas administrativa sanktioner för överträdelser av förbuden i 2 kap. DL, i stället är diskrimineringsersättning den enda sank- tionen. För brister i arbetet med aktiva åtgärder enligt 3 kap. DL finns endast möjligheten att göra en framställning om vitesföreläg- gande till . Enligt skollagen är det i stället så att skadestånd ska utgå vid såväl kränkande behandling som för brister i arbetet med aktiva åtgärder. Skollagen innehåller utöver skadestånd en mängd olika administrativa sanktioner som föreläggande att fullgöra skyldigheter, vilket kan förenas med vite, anmärkning, återkallande av godkännande, medgivande eller bidrag samt förbud att driva verksamhet. Skolinspektionen/BEO och DO har olika uppdrag och tolkar dessa på olika sätt. utreder Skolinspektionen och BEO samtliga anmälningar om kränkande behandling som inte uppenbart saknar relevans. DO:s arbete har inriktats på att utreda de ären- den som kan få störst effekt på samhällsutvecklingen. DO för talan i mål som är av principiellt intresse eller i fall där det finns särskilda skäl. Till detta kommer att DO inte driver mål som handlar om att en utbildningsanordnare brustit i sina skyldigheter att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier och sexuella trakasserier mellan barn och vissa elever, eftersom myndigheten anser att en sådan process inte är förenlig med samtliga inblandade barns bästa. Vidare utreds ärendena om diskrimineringsersättning för trakasserier och sexuella trakas- serier enligt DL på något annorlunda sätt av DO än skadestånd på grund av kränkande behandling av Skolinspektionen/BEO beroende på att lagstiftningarna kommit att tolkas något olika i domstolspraxis. Slutligen har Skolinspektionen i vissa avseenden bättre förutsätt- ningar än DO för att bedriva tillsyn, eftersom det i skollagen, men inte i DL, finns en möjlighet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter i vissa frågor. Därtill kommer att () har tillhandahållit allmänna råd om arbetet mot kränkande behandling och diskrimi- nering, vilket vi förutsätter kommer att återupptas när ansvaret för tillsynen lagts över på Skolinspektionen. Myndigheternas olika förutsättningar innebär enligt utredningens bedömning att det är svårare att bedriva tillsyn eller att få ersättning för diskriminering i allmänhet än för kränkande behandling inom det skollagsreglerade området. Detta är otillfredsställande, eftersom dis- kriminering ofta bottnar i strukturella orättvisor och det förtryck som vissa grupper kan utsättas för. Om en och samma myndighet har tillsyn och talerätt avseende såväl diskriminering som kränkande behandling minskar dessutom skillnaderna i handläggningen av dessa ärenden. Det är en åtgärd som låter barnets bästa vara avgörande, i stället för regelverkens upp- byggnad eller myndigheternas gränssnitt mot varandra. Eftersom Skolinspektionen redan arbetar med närliggande frågor uppstår ock- så synergieffekter mellan de olika uppdragen. I likhet med tidigare utredningars bedömningar menar vi att per- spektivet barnets bästa ska vara avgörande för ställningstagandet om överflyttning. Barnrättsperspektivet har därefter förstärkts i svensk rätt, genom att FN:s konvention om barns rättigheter blev svensk lag . Diskriminering inom det skollagsreglerade området kan samman- taget bättre motverkas genom en överflyttning av tillsynsansvaret och talerätten till Skolinspektionen. En följdfråga som då uppkommer gäller de ideella föreningar som har talerätt enligt DL avseende krav på diskrimineringsersättning, men där en motsvarande talerätt för skadestånd på grund av krän- kande behandling enligt skollagen saknas. De ideella föreningarna som i praktiken för talan i mål om diskriminering är ofta de s.k. anti- diskrimineringsbyråerna. Utredningen menar att det finns grundläg- gande skäl som talar emot att utöka de ideella föreningarnas talerätt. Det finns en reglering som möjliggör att de även kan föra talan om kränkande behandling i ett redan pågående mål om dis- krimineringsersättning. Däremot saknas det enligt vad flera byråer uppgett till utredningen ett behov av talerätt i renodlade mål om kränkande behandling. Utredningen delar denna uppfattning. Sam- mantaget menar vi därför att det saknas skäl att föreslå en utökning av de ideella föreningarnas talerätt. De materiella bestämmelserna om diskriminering ska kvarstå samlat i 2 kap. diskrimineringslagen Vi föreslår vidare att bestämmelserna om diskrimineringsförbudet, förbudet mot repressalier och utbildningsanordnarens utrednings- och åtgärdsskyldighet för det skollagsreglerade området även fort- sättningsvis ska följa av 2 kap. Bakgrunden till vårt ställningstagande är följande. Tillkomsten av DL innebar en ordning med en samlad lagstiftning mot diskriminer- ing. Syftet var att skapa ett tydligare och effektivare redskap mot diskriminering samt ett likartat skydd mot diskriminering oavsett diskrimineringsgrund och samhällsområde. Vi ser även fortsättnings- vis ett stort värde i en samlad lagstiftning mot diskriminering, efter- som det bidrar till tydlighet och tillgänglighet. Det vore därför olyckligt att bryta ut reglerna för ett visst område till en annan lag- stiftning än DL. Diskrimineringsersättning bör även fortsättningsvis inte utgå för annat än diskriminering, eftersom det skulle kunna förringa ersättningens särskilda betydelse. Utredningen menar att våra förslag om överföring av tillsyns- ansvaret och talerätten till Skolinspektionen innebär en betydande samordning av arbetet mot diskriminering på det skollagsreglerade området. Framöver kommer tillsynsansvaret för bestämmelserna om både kränkande behandling enligt skollagen och diskriminering en- ligt DL vila på samma myndighet, dvs. Skolinspektionen, som även kommer att ha tillgång till skollagens administrativa sanktioner. Även möjligheten att föra talan om diskrimineringsersättning för en enskild på grund av diskriminering och skadestånd på grund av kränkande behandling ska med det nu lagda förslaget utföras av Skolinspektionen. Utredningen anser att redan genom dessa förslag åtgärdas ett fler- tal av de problem som dagens ordning innebär. Skolinspektionens tillsynsverktyg kommer att användas på all verksamhet inom skolan. Vårdnadshavare eller elever behöver inte vända sig till olika myndig- heter som har olika resurser och arbetssätt. Möjligheten att få hjälp till upprättelse blir därmed också lika oavsett om det handlar om dis- kriminering eller kränkande behandling enligt skollagen. Det innebär också att samlade händelseförlopp kommer att kunna utredas i ett sammanhang av en och samma myndighet. I de fall myn- digheten behöver föra talan i domstol för barnet eller eleven om både skadestånd och diskrimineringsersättning ska talan om såväl skade- stånd som diskrimineringsersättning föras vid allmän domstol. Dom- stolen bör då enligt utredningens bedömning också ges möjlighet att göra en samlad bedömning. Utredningen föreslår att de materiella bestämmelserna om aktiva åt- gärder avseende diskriminering också ska kvarstå samlat i DL. Be- stämmelserna om aktiva åtgärder avseende kränkande behandling ska innehållsmässigt samordnas med reglerna om aktiva åtgärder av- seende diskriminering för det skollagsreglerade området, men kvar- stå i skollagen. Det finns bestämmelser om aktiva åtgärder avseende diskri- minering för det skollagsreglerade området i DL och i skollagen avseende kränkande behandling. Ett problem är att kraven i båda lagarna om aktiva åtgärder innehåller både likheter och skillnader. En övergripande skillnad är att arbetet med aktiva åtgärder enligt skollagen ska ske målinriktat, medan regleringen av aktiva åtgärder enligt DL lägger tyngdpunkten på en arbetsprocess utifrån risker och hinder. För skollagsreglerad verksamhet utgör detta ett pro- blem, eftersom en utbildningsanordnare som har uppfyllt skollagens krav inte uppfyllt DL:s krav. Vi menar att en samordning bör ske mellan reglerna i DL för det skollagsreglerade området och bestämmelserna i skollagen. Vår slut- sats är att om aktiva åtgärder är mer ändamåls- enliga än skollagens motsvarighet. De har också setts över och arbe- tats om i syfte att få tydligare regler som enklare kan läggas till grund för tillsynsåtgärder. Vi föreslår därför att motsvarande bestämmelser som finns om aktiva åtgärder avseende diskriminering i DL med vissa nödvändiga anpassningar förs in i skollagen i reglerna om aktiva åtgärder mot kränkande behandling. På det sättet uppnås att även de materiella reglerna om aktiva åtgärder avseende diskrimi- nering hålls kvar samlat i DL. Utredningen bedömer att detta kommer att underlätta och effek- tivisera arbetet med de aktiva åtgärderna för att förebygga såväl diskriminering som kränkande behandling och därmed leda till ett bättre skydd för barn och elever. Föreskriftsrätt för aktiva åtgärder Utredningen föreslår att ges möjlighet att meddela före- skrifter avseende arbetet med aktiva åtgärder mot diskriminering enligt DL för det skollagsreglerade området och mot kränkande behandling enligt skollagen. Samverkan ska ske med DO och Skolinspektionen. Vi har ovan föreslagit avseende aktiva åtgärder på arbetslivs- området och för högre utbildning att DO ska ges möjlighet att med- dela föreskrifter. Som framgått menar utredningen att det finns ett behov av föreskrifter som konkretiserar lagstiftningen och självfallet bör det på det skollagsreglerade området ges samma stöd. Avseende diskriminering är DO en expertmyndighet. DO kom- mer utifrån vårt tidigare förslag att utarbeta föreskrifter för arbetet med aktiva åtgärder mot diskriminering inom arbetslivsområdet och inom högre utbildning. innebär våra förslag att tillsyns- ansvaret för det skollagsreglerade området för diskriminering och talerätten förs över till Skolinspektionen från DO samt att skol- lagens sanktioner ska gälla. Kunskap om skolområdet och dess särskilda förutsättningar finns i första hand hos . Vårt övergripande synsätt är att det är angeläget att kraven avseende aktiva åtgärder mot diskriminering respektive kränkande behandling samordnas för att underlätta och effektivisera det systematiska kvalitetsarbetet. Vi föreslår därför att ska ansvara för att utarbeta föreskrifter för arbetet med aktiva åtgärder inte bara för kränkande behandling enligt skollagen utan även för diskriminering enligt DL för det skollagsreglerade om- rådet. Det förutsätter dock att samverkar med DO och Skolinspektionen. Kompetenshöjning för Skolinspektionen och samverkan mellan myndigheterna Vi föreslår ett kunskapslyft om diskriminering vid Skolinspektionen. Det bör kunna ske genom nyrekrytering och internutbildning om diskriminering. Utredningen föreslår vidare att DO, Skolinspektionen och Skol- verket samverkar i arbetet mot diskriminering inom det skollags- reglerade området. Samverkansskyldigheten ska framgå av respektive myndighets instruktion. Utredningen har i sin bakgrund analyserat skillnaderna mellan DL och skollagen. Vi har dragit slutsatsen att det i vissa frågor finns skill- nader som har betydelse för talerätten och för frågorna om ersätt- ning samt i förlängningen för hur effektiv tillsynen över regleringen kan bli. Grunden i våra förslag är dock att de materiella reglerna om diskriminering ska kvarstå i DL och att de materiella bestämmelserna om kränkande behandling ska kvarstå i skollagen. Vidare är vårt upp- drag begränsat till frågor om överflyttning av tillsyn och talerätt. Vi har övervägt en samordning av dessa särskilda frågor, men i huvudsak dragit slutsatsen att en samordning skulle kräva en översyn för samtliga områden i DL, inte bara det skollagsreglerade området. Detta faller utanför vårt uppdrag. Däremot föreslår vi en samordning när det gäller frågan om rätte- gångskostnader. I mål om diskriminering inom det skollagsreglerade området föreslår vi att domstolen ska kunna förordna att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad även om Skolinspektionen för talan för enskild. There are two parts to the inquiry’s remit. The first part concerns analysing whether the current provisions on supervision in the Dis- crimination Act (2008:567) regarding measures are appropri- ate for effective compliance with the Act and, where necessary, pro- pose amendments capable of leading to greater compliance. Based on this analysis, we will also submit other proposals capable of ensuring that the Discrimination Act’s provisions on measures are complied with. The inquiry’s terms of reference state that it is important for the provisions on measures to be followed if they are to be an effec- tive means of attaining equal rights and opportunities in practice in the workplace and in education. They also state that if the Discrimi- nation Act is to have a real impact in society, those who are covered by its provisions must firstly be aware of them and secondly be willing to comply with them. Furthermore, it is essential that there is effect- tive supervision of compliance with the Discrimination Act, with appropriate tools for the supervisory authority within the rule of law. The second part of the remit involves the inquiry analysing how supervision of the provisions in the Discrimination Act in the sphere regulated by the Education Act can be transferred in its entirety from the Equality Ombudsman (DO) to the Swedish Schools Inspec- torate. The point of departure is thus that this transfer is to take place, but the inquiry needs to make its own concerted assessment of whether this will make supervision more efficient. A proposal for the transfer to be carried out will require finding a well-functioning solution for dividing responsibility between the agencies and coor- dinating the legislation. For a long time, there has been broad consensus that transferring responsibility for supervision and the right to bring an action regard- ing the sphere in the Discrimination Act that is regulated under the Education Act from DO to the Swedish Schools Inspectorate could improve the efficiency of supervision and increase regulatory com- pliance. This would thus give children and school students greater protection against discrimination. The children’s rights perspective has been key to the proposals of previous inquiries that supervisory authority be transferred in this way. The reason why such proposals have not been carried out includes that it has not proved possible to reach a satisfactory all-encompassing solution. The inquiry’s proposals and considerations regarding more effective supervision of measures In this section, we describe the inquiry’s considerations and proposals regarding DO’s supervision of Chapter 3 of the Discrimination Act in the sphere of working life and in higher education. By higher edu- cation, we mean such education as is regulated by the Higher Educa- tion Act (1992:1434), and education that can lead to a qualification under the Act (1993:792) concerning authority to award certain quali- fications. Deletion of the expression “induce those to whom the Act applies to comply with it voluntarily” The inquiry proposes that there no longer be an express provision in the Discrimination Act whereby in supervising compliance with the Act, “the Ombudsman is to try in the first instance to induce those to whom the Act applies to comply with it voluntarily”. We find that it is unusual to emphasise in an act that a govern- ment agency should induce individuals to comply with the act volun- tarily when supervising compliance in different areas of society. The provision was also written at a time when it had a different function. Furthermore, it is unnecessary in the light of the provisions of the Administrative Procedure Act (2017:900). Under the Administrative Procedure Act, during supervision DO is namely always obliged to communicate with the object of supervision and give them reasonable time to rectify matters, etc. before more serious supervisory measures are taken. This will not change if the sentence in the Discrimination Act is deleted. Regarding the importance of the provision for the rules set out in Chapter 2 of the Discrimination Act, it can be stated that the aims of this chapter are mainly voluntary solutions in the form of out-of- court settlements on compensation for discrimination. Given that cases under Chapter 2 of the Discrimination Act are addressed under the Labour Disputes (Judicial Procedure) Act (1974:371) and in court in line with the provisions of the Swedish Code of Judicial Proce- dure, there will still be far-reaching opportunities to reach voluntary agreements in discrimination cases. The inquiry also judges that it is somewhat paradoxical that legis- lation that ultimately rests on protection of human rights should so strongly emphasise that this protection is to be attained voluntarily. This too indicates that the provision should be deleted. In the view of the inquiry, it is difficult to see that abolishing the requirement would have any negative impact on how supervision of compliance with the rules on prohibition of discrimination in Chap- ter 2 of the Discrimination Act is to be applied or how DO is to work on prevention and promotion measures under Chapter 3 of the Dis- crimination Act. The inquiry therefore proposes that the require- ment to attempt to induce those to whom the Act applies to comply with it voluntarily in Chapter 4, section 1, paragraph 1 of the Discri- mination Act be deleted. Proposal on the right to issue regulations The inquiry proposes that it should be possible to issue regulations regarding the rules on measures in the Discrimination Act in the field of working life and in higher education. We propose that an agency, presumably the expert agency DO, be granted the right to issue regulations by being authorised to do so by law and by ordi- nance. This would grant authorisation to clarify and expand on the overarching provisions of the Act. The purpose of the Act being structured as an overarching frame- work is to enable it to be adapted to activities with different needs. However, this has resulted in the Act failing to state in detail what must be done to meet the requirements. Different forms of support are already available for obtaining information on the Act, e.g. infor- mation, checklists and other material on DO’s website and provided by employee organisations. Non-profit organisations, e.g. the anti- discrimination , also carry out a certain amount of educational activity. Despite this, employers are in need of additional support. The reason for this can vary – from the information that is available not being adapted to the employers’ situation to the question of measures not being prioritised and employers not actively seeking such information. Whatever the cause may be, the inquiry has been able to identify a unanimous demand for increased support on what the law requires in practice. DO has told the inquiry that, from a supervision perspective too, it is difficult to demand that the work is to be conducted in a certain way or to a certain quality standard, because the provisions are worded generally and are not concrete. It is in the light of this that we propose that DO be authorised to issue regulations regarding Chapter 3 of the Discrimination Act in the spheres of working life and higher education. Regulations that may be relevant concern both clarifying regula- tions, e.g. regarding when work is to be carried out, and detailed instructions on which requirements are made on the content of certain measures. For example, this may be a question of both rules on when different tasks are to have been completed, and more precise provisions on what certain measures are to contain. A regulation council is to be set up at DO Issuing regulations is a new task for DO. We therefore propose that a special regulation council be set up at DO with members from the labour market partners, the field of university and higher education and from civil society, capable of providing the agency with skills and experience, including on the activities that are to be regulated and the clarification needs that exist. The council is to be able to provide DO with advice and support on the work of producing regulations on measures in Chap- ter 3 of the Discrimination Act. It is proposed that the Ombudsman chair the council and also appoint its members. is to be regulated in DO’s instructions, Ordinance (2008:1401) on instructions for the Equality Ombudsman. DO to consult the labour market partners