sou · H8B328 · 2020-04-27 00:00:00 — beslutade att förändra en av delarna i utjämningssystemet, den för kostnadsutjämning mellan kommu- ner.94 Förändringarna innebär att systemet i högre grad kommer att ta hänsyn till socioekonomiska faktorer, dock ej i skolväsendet, och merkostnader till följd av gles bebyggelse. Lagändringarna trädde i kraft . 3.7.3Tillgången till kompetens varierar över landet Det råder stora regionala skillnader när det gäller tillgången till ut- bildad arbetskraft. I storstadsregionerna och större städer är andelen med eftergymnasial utbildning mer än dubbelt så hög jämfört med glesbygd samt mindre och medelstora kommuner. I be- folkningstäta regioner ökar också andelen yngre eftergymnasialt ut- bildade i betydligt snabbare takt än i övriga regioner.95 Samma tren- der finns vad gäller utbildade lärare där skillnaden mellan stad och land är avsevärd även om rekryteringsbehovet numerärt är störst i storstadslänen.96 Den statliga styrningen och de krav som ställs på kommunerna är däremot i stort sett lika för alla kommuner. Kraven innebär att många olika sorters kompetens måste finnas i alla kommuner. 93Riksrevisionen påpekar utjämningsystemets centrala roll för möjligheterna erbjuda en likvärdig service i hela landet, men även att utjämningen inte kompenserar fullt ut för alla kostnadsskillnader mellan kommuner. Enligt beräkningar underkompenseras en klar majoritet av landets kommuner, framför allt då kommuner i glesbygd. (2019). 2019/20:11. 95Häggroth (2018), s. 24. 96Se t.ex. (2019c), s. 70 och (2019c), s. 8. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan gäller både att det finns tillgång till legitimerade och behöriga lärare för olika årskurser och ämnen men också att det finns kvalificerad personal i den centrala skolförvaltningen i kommunen. Förutsätt- ningarna för att rekrytera och finansiera den nödvändiga kompe- varierar mellan kommunerna. Det kan vara särskilt svårt för mindre kommuner i glesbygd att upprätthålla kompetens, inte minst specialistkompetens, inom alla områden.97 Varje befattningshavare i en liten kommun måste dessutom vara specialist på flera områden än i en stor vilket också påverkar möjligheterna till att t.ex. bedriva ut- vecklingsarbete då tiden är begränsad.98 Ofta är också en stor del av personalen ensamma i sin befattning i en mindre kommun.99 Den ojämna tillgången till lärar- och skolledarkompentens, lik- som till kvalificerat verksamhetsstöd på nivå, är en stor utmaning för skolans likvärdighet. Allt pekar också på att detta pro- blem kommer att växa i omfattning. 3.7.4Kommunernas skilda förutsättningar påverkar skolverksamheten Det finns en stor variation mellan olika kommuner i hur stor andel av eleverna som går i en fristående skola. I vissa kommuner går när- mare hälften av eleverna i fristående skolor, medan det i andra kom- muner endast handlar om en marginell andel. kommuner finns ingen fristående grundskola alls. av eleverna i grundsärskolan går hos en enskild skolhuvudman /2020. I förskoleklass är motsvarande siffra . På aggregerad nivå finns tydliga samband mellan elevers socio- ekonomiska bakgrund, särskilt föräldrarnas utbildningsnivå, och elevernas skolresultat varför även skillnader mellan kommuner vad gäller socioekonomiska variabler är av stor betydelse för skolverk- samheten. Skolor med de allra svagaste förutsättningarna finns i både storstadsområden och på landsbygd. När man bortser från den absoluta botten av fördelningen är dock de svaga skolorna fram- för allt belägna i landsbygdskommuner och de med de starka i stor- städer. Denna fördelning av skolförutsättningar avspeglar i stort de 97Statskontoret (2016). 98Lidström (2018). 99Häggroth (2016), s. 27. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan socioekonomiska skillnaderna mellan stad och land i Sverige.100 Vad gäller socioekonomisk bakgrund är skillnaderna mellan enskilda och kommunala skolhuvudmän också stora, ytterst få av skolorna med svaga elevunderlag är fristående, men däremot är de fristående sko- lorna många bland skolorna med de starkaste socioekonomiska förut- sättningarna.101 Vi återkommer till detta i kapitel 4. Stora skillnader finns också mellan kommuner vad gäller andelen nyanlända elever i grundskoleålder. Andelen nyinvandrade elever samt elever med okänd bakgrund utgör tillsammans av eleverna i vilket motsvarar cirka 81 000 elever.102 Dessa fördelas ojämnt över landet. I utgjorde gruppen 36,3 pro- cent av grundskoleeleverna /2019 medan den endast ut- gjorde i . Gruppen fördelas också ojämnt över olika huvudmän, av eleverna vid kommunala skolor 2017 var nyanlända vilket ska jämföras vid fristående skolor.103 De kommunala skolorna har också en betydligt högre andel nyanlända elever med sämre förutsättningar, se figur 8.9. På samma sätt som kommuner har skilda demografiska och ekono- miska förutsättningar har också huvudmännen det. Ovan har skillna- derna mellan kommuners och enskilda huvudmäns uppdrag som de regleras beskrivits men det finns också andra skillnader mellan och inom de båda huvudmannagrupperna. 100SOU 2019:40, s. 74. 101SOU 2019:40, s. 76. 102I begreppet nyanländ innefattas i statistik elever som är födda utomlands, har båda föräldrarna födda utomlands, och har kommit till . Till gruppen elever med okänd bakgrund hör elever som inte är folkbokförda. 103Skolverket (2018c). Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolanSOU 2020:28 Antal elever, skolenheter och huvudmän Elever 2019/20 Enheter 2019/20 Huvudmän 2018/19 20-talet statliga och internationella skolenheter ej inkluderade. Skillnader inom grupperna enskilda och kommunala huvudmän av grundskoleeleverna går i fristående skolor. Bland de enskilda skolhuvudmännen har de idéburna friskolornas andel minskat som de vinstdrivande sko- lorna har ökat, detta gäller både som andel skolenheter och andel elever. I dominerar aktiebolagen vilka utgör av de enskilda huvudmännen och samlar av det totala antalet elever i fristående skolor. Även inom grundsärskolan och gymnasiesärskolan dominerar aktiebolagen tydligt.104 Aktie- bolag har generellt som syfte att ge vinst till aktieägarna medan andra ägandeformer kan syfta till andra mål. Syftet kan påverka hur verk- samheten bedrivs.105 Ägandeformen hänger också ofta ihop med storleken på huvudmannens verksamhet vilket också kan påverka hur verksamheten planeras och bedrivs, jämför nedan. Aktiebolagen har generellt sett betydligt fler elever och skolenheter i respektive organisation än vad de icke-vinstdrivande skolorna har. Studier visar att kommuner styr skolan på olika sätt och att skill- naderna sannolikt inte uppkommit av tillfälligheter utan snarare är förankrade i de specifika traditioner och värden som råder i stora respektive små kommuner.106 Förväntningarna på de lokala skol- politikerna liksom den politiska diskussionen om skolverksamheten kan också se ut på olika sätt beroende på kommunens storlek. beskriver skolpolitiker i en större stad som framför allt före- trädare för sitt parti med ideologiska skoldebatter som följd, medan politiker i en mindre stad beskrivs som nära och företrädande verk- samheten med en strävan att fatta konsensusbeslut.107 Inriktningarna 104Arbetsgivarföreningen (2019). 1053 kap. 3 § aktiebolagslagen 106Jarl (2014), s. 149. 107Jarl (2014), s. 156. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan påverkar verksamheten på olika sätt och har båda för- och nackdelar Möjligheten för medborgaren att föra fram synpunkter och tydligt kunna utkräva politiskt ansvar blir mindre i den stora kommunen som risken för detaljstyrning av verksamheten från politi- kernas sida blir mindre. Den nära kontakten mellan medborgare och politiker i den lilla kommunen kan riskera att bara vissa röster blir hörda och att beslutsunderlagen blir bristfälliga. Skillnader mellan stora respektive små huvudmän Antalet grundskoleelever i kommunerna skiftar från 67 760 elever till 176. Detta kan jämföras med enskilda skolhuvudmän där Internationella Engelska Skolan har 26 000 elever och 19. Det finns också stora skillnader mel- lan skolenheternas genomsnittliga storlek i olika kommuner, den kom- mun som har högst genomsnittligt antal elever per skolenhet har i den kommunala skolan 499 elever per enhet (fristående 235 elever) medan den med lägst snitt har 52 elever per enhet (108 elever). Mellan enstaka skolenheter varierar det totala antalet elever mellan Jorm- vattnets skolas 3 elever i till högstadiums närmare 1 300 elever. Av de 500 minsta skolenheterna, varav alla har färre än 50 elever, är två tredjedelar kommunala. Huvudmannens storlek påverkar hur verksamheten styrs och kan påverka vilka kompetenser som finns att tillgå i verksamheten. Större huvudmän har andra möjligheter än små att bygga upp olika former av stödstrukturer och rekrytera specialister inom olika områden jäm- fört med en mindre. Ledning och styrning av skolan har på så sätt tydliga skalfördelar. En större huvudman med flera skolenheter i organisationen kan också fungera som koncerner och flytta och dela resurser mellan de olika enheterna. kan det också finnas stora fördelar med mindre huvudmäns absoluta närhet till verksam- heten och möjligheter till snabbare förändringar och okonventionella lösningar på problem då samarbeten ofta är lättare. Dessa för- och nackdelar gäller oavsett kommunalt eller enskilt huvudmannaskap. På samma sätt finns för- respektive nackdelar med olika storlek på skolenheterna. En sak är dock gemensam, behovet av kompetens. Per menar att dagens snitt-kommun knappast räcker för att man i skolverksamheten ska ha resurser att hålla sig à jour med Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan utvecklingen inom olika ämnen, pröva nya läromedel, söka special- destinerade statliga bidrag och allt annat som hör till administreran- det av skolan. ser som tecken på detta att utvecklingen gått i riktning mot ökad spridning mellan olika kommuner: storstads- kommunerna har den mest positiva utvecklingen vad avser resultat, och de mindre kommunerna söker inte ens alla de bidrag som finns för skolutveckling.108 skolkommission sammanfattade sin bild av den svenska skolan i följande punkter.109 Flertalet punkter berör hur skolan styrs. •Sviktande kapacitet och ansvarstagande hos många skolhuvud- män. Staten har underskattat de krav som ställs på ett mål- och resultatstyrt skolsystem när det gäller bl.a. huvudmännens kapa- citet att följa upp, utvärdera och analysera sina resultat. Staten tillförsäkrade inte heller skolsystemet den tillgång till resultat- information som krävs. Det statliga stödet till huvudmännen har varit och är splittrat och otillräckligt. och Skolinspek- tionen har återkommande konstaterat att många skolhuvudmän saknar kapacitet och nödvändigt underlag för att kunna analysera och åtgärda brister och problem i skolverksamheten. En bristande återkoppling på avlämnad information – mellan stat, huvudman och skola – beskrivs också som ett problem.110 •För svag kompensatorisk resursfördelning. Det finns stora skill- nader, som bara delvis är strukturellt betingade, mellan kommuner iden totala resurstilldelningen till skolan och även stora skillnader ifördelningen av resurser mellan skolor. Det kompensatoriska inslaget i resursfördelningen är svagt. •Otillräcklig kompetensförsörjning till lärar- och skolledar- yrkena och bristande förutsättningar för professionsutveckling. En redan allvarlig lärarbrist riskerar att förvärras ytterligare. 108Molander (2017), s. 105. För resultatutvecklingen se också SOU 2019:40. 110Denna bild hämtar delvis från SOU 2015:22. I samma anda skriver m.fl. (2016) att den svenska skolan kännetecknas av att flödet av information huvudsakligen är uppåtriktat. Återkopplingen nedåt – från stat till huvudman, från huvudman till rektor, från rektor till lärare – är däremot begränsad. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan kryteringen till rektorsbefattningar är svag och omsättningen av rektorer hög. Kompetensutvecklingen för lärare och skolledare har stora brister. Skolor med stora utmaningar behöver de mest erfarna lärarna och rektorerna men förhållandet i är det motsatta. •Brister i resultatinformation som försvårar kvalitetsarbetet. Det nationella uppföljnings- och utvärderingssystemet ger inte tillförlitlig information som speglar elevernas kunskapsutveckling. Detta, som är ett statligt ansvar, skapar problem för det lokala kvalitetsarbetet. Avsaknaden av mått som visar skolornas bidrag till elevernas kunskapsutveckling på ett mer rättvisande sätt än betyg och provresultat (s.k. value-added-mått) försvårar starkt jämförelser av skolors kvalitet. •Skolsegregation som leder till kvalitetsskillnader mellan skolor. Resultatskillnaderna mellan grundskolor ökar starkt och ökningen förklaras av att skillnaderna mellan skolors elevsammansättning utifrån familje- och migrationsbakgrund ökar. Denna ökade upp- delning av skolor riskerar att leda till försämrad likvärdighet i form av ökade kvalitetsskillnader mellan skolor. Den innebär också att det viktiga värde som ligger i att elever med olika bak- grund möts i skolan urholkas. •Problem i lärandemiljön. Både nationella och internationella undersökningar visar på problem i arbetsmiljön i skolan. Det gäller sen ankomst, ogiltig frånvaro och bristande studiero under lektionerna. Enligt TIMSS-undersökningen upplever de svenska lärarna och rektorerna att det finns mer problem med trygghet och ordning i skolan än genomsnittet i EU- och . Det gäller bland annat problem med ordningen och arbetsron i klassrummen. Det finns också en tydlig samvariation mellan pro- blem med lärandemiljön och socioekonomiska skillnader i sko- lornas elevunderlag.111 •Splittrad och oenig nationell styrning av skolan. Det är naturligt att skolan, liksom andra samhällssektorer, är föremål för meningsskiljaktigheter och politisk debatt. finns ett ansvar från statsmakternas sida att ge de verksamma i skolan rim- ligt stabila förutsättningar. Det gäller särskilt när, som , skol- 111OECD (2019d), Table III.B1.3.5. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan systemet är i stort behov av förstärkning. Ett exempel på en pro- blematisk nationell styrning är det stora antalet specialdestine- rade statsbidrag som kan ha bidragit till att splittra upp den kraft och engagemang för skolutveckling, som borde koncentreras på färre och mer långsiktiga målsättningar. ser som en av sina viktigaste uppgifter att skapa en grund för en lång- siktig nationell skolpolitik. 3.10OECD:s rekommendationer om styrning och finansiering har påtalat att åtgärder behövs för att råda bot på de sjunkande skolresultaten liksom den ökande ojämlikheten i det svenska skolväsendet.112 Bland de åtgärder som rekom- menderar återfinns bl.a. en förändrad styrning inklusive en föränd- rad styrning av skolans finansiering. Staten bedöms behöva ta tillbaka kontrollen över några av de styrmedel som staten lämnade ifrån sig reformer. menar att avvecklingen av Länsskolnämnderna i samband med decentraliseringen av skolan lämnade ett tomrum efter sig. ifrågasätter rimligheten i det dåvarande antagandet att varje kommun hade den administrativa kapacitet, den kompetens och de styr- och kontrollsystem som krävs för att bedriva verksamheten med hög kvalitet. menar att det finns ett behov av en tydlig statlig närvaro på regional nivå för att kunna arbeta systematiskt med att upprätthålla och utveckla kvaliteten och likvärdigheten i skol- systemet. Att uppmuntra till samarbeten mellan huvudmän och att kontinuerligt utveckla lärares kompetens anser är andra vik- tiga uppgifter för en regional funktion. menar också att bör införa en starkare nationell styrning av resursfördelningen liksom en resursfördelning med en starkare fördelningsprofil där mer resurser riktas till skolor och elever med ogynnsamma förutsättningar. Två möjliga vägar pekas ut. An- tingen bör en icke-bindande miniminivå bestämmas på skolnivå. Nivån ska baseras på ett socioekonomiskt index och kommuner ska kom- penseras via utjämningssystemet. Alternativt bör staten ta tillbaka ansvaret för en väsentlig del av skolans finansiering och fördela medel 112Se t.ex. (2015a); (2019c). Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan till skolor utifrån ett socioekonomiskt index. Utöver den statliga ersättningen menar att kommunerna ska ha möjlighet att prioritera ytterligare medel till skolorna. menar också att de riktade statsbidragen behöver ses över. generella rekom- mendationer om finansiering av skolväsendet är att systemet ska vara tydligt vad gäller hur ansvaret fördelas, det ska ge möjlighet för effektivt budgetarbete på skolenhetsnivå och det ska finnas ett tyd- ligt regelverk för hur enskilda huvudmän ska finansieras.113 I anslutning till dessa förslag till åtgärder som har lämnat bör tilläggas att också påpekar att resursfördelningssystem behöver hänga ihop med skolans övriga styrning för att ge god effekt.114 Resursfördelning som sker per elev utifrån elevernas bak- grund möjliggör t.ex. tydligare ansvarsutkrävande. En sådan tydlig- het kan dock också riskera att fel åtgärder genomförs eftersom det är lätt att övertolka betydelsen av ekonomiska resurser för elevernas resultat. En socioekonomisk resursfördelning kan stärka likvärdig- het och effektivitet, men räcker inte utan det behövs även andra åt- gärder. Vilka dessa bör vara beror på ”skolkontexten” och behöver därför utformas olika för att möta olika lokala behov och möjlig- heter. menar också att behöver se över systemet för skolval i vilket vi återkommer till i kapitel 5 och 6 liksom att behöver bli bättre på att rekrytera och behålla en hög lärar- kompetens. Skolan, ett gemensamt ansvar Många reformer i offentlig sektor kännetecknas av en pendelrörelse, när en ny reform sjösätts mottas den ofta med entusiasm men när har gått märks problemen och nackdelarna med den nya ordningen och man börjar leta efter en ny modell vilket ofta blir en uppdaterad variant av den tidigare, den som ersatts.115 Ansvaret för skolan är en tydlig sådan fråga där pendeln svänger mellan större kommunalt eller statligt ansvar. Ansvaret har dock alltid varit gemensamt. 113OECD (2017b), s. 14. 114OECD (2012). 115Aucoin (1990) s. 115–137. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan Efter decentraliserings- och valfrihetsreformerna i början av 1990- talet har den statliga styrningen ökat. Där statens ansvar tidigare ”stannade vid kommungränsen” har staten blivit mer aktivt styrande, både i kommunerna och på skolenhetsnivå.116 Detta kan tolkas som en misstro gentemot den kommunala sektorn. Det kan också ses som att staten faktiskt tar det ansvar som man avise- rade att man skulle ta för att garantera likvärdigheten i samband med kommunaliseringen och som utredningar pekat på att man borde ha tagit i samband med reformen.117 En förutsättning för att det delade ansvaret ska fungera är att ansvarsfördelningen mellan kommuner och stat är tydlig och har legi- timitet, inte bara för att det inte ska råda oklarhet vem som ansvarar för viss fråga utan också för att ett ansvarsutkrävande ska kunna ske.118 Detta är också något som Kommuner och Regioner lyfter fram.119 Det är också viktigt att det offentliga ansvaret ligger på rätt nivå t.ex. för att resurstilldelningen till skolan ska bli lång- siktigt adekvat men också för att likvärdighet ska kunna nås. menar att ansvarsfördelningen fortfarande inte är tydlig vad gäller den svenska skolan.120 , som hade i uppdrag bl.a. att analysera och bedöma om struktur och uppgiftsfördelning inom staten och mellan staten, landstingen och kommunerna behöver förändras, menade att diskussionen om likvärdighet inte borde förenklas till att gälla frågan om huvudmannaskap eftersom brister i likvärdighet uppträder inom såväl den kommunala som den statliga sektorns verksamheter.121 Kommittén kunde inte se någon entydigt bästa effektiva nivå för att skapa en samhällsorganisation som främjar likvärdighet. Det finns också ett grundläggande dilemma i att skapa ett gemensamt regel- verk och finansiering när förutsättningarna ser så väldigt olika ut beroende på var man befinner sig i landet. Staten spelar en avgörande roll för att skapa mer likvärdiga förutsättningar mellan kommunerna, t.ex. via utjämningssystemet, men också genom att dimensionera och lokalisera lärarutbildning så att kommuners behov av erforderlig kompetens kan tillgodoses. 116Statskontoret (2016), s. 57. 118Boadway & (2003). 119SKR (2012). 120OECD (2019c), s. 80. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan Valet av styrning svarar mot olika mål och syften. Ett centrali- serat system med starka centrala institutioner och tydlig styrning svarar mot mål om enhetlighet och likvärdighet i landets alla kom- muner. Ett decentraliserat system svarar i stället mot mål om lokal anpassning, variation i skolornas inriktning och specialisering samt en nära kontakt mellan medborgare och politiska beslutsfattare.122 Det är alltså svårt att nå alla syften med ett och samma styrsystem varför en politisk prioritering av dem behövs. Kravet på likvärdighet innebär i sig själv en principiell begränsning av självstyrelsen: skill- naderna i olika delar av landet får inte bli för stora. Dagens styrning av skolan kan sägas vara en kompromiss mellan det lokala och det centrala intresset. Denna utrednings uppdrag är däremot tydligt, en ökad likvärdighet i skolan och ökade resultat. Det innebär en för- skjutning mot det centrala intresset jämfört med . Kommuners olika förutsättningar att klara skolans finansiering Skillnaderna mellan kommunerna vad gäller möjlighet att finansiera skolverksamheten i kommunen är omfattande, även om utjämnings- systemet minskar skillnaderna. Skillnaderna beräknas öka kommande år. Utmaningarna kommer också att se olika ut i olika delar av landet. som antalet och andelen barn i storstadskommu- ner ökar har landsbygdskommuner en hög andel äldre invånare och andelen ökar. Generellt kommer det alltså att behöva byggas nya skolor och rekryteras fler lärare och rektorer i storstadsområdena som många små kommuners utmaning kommer att vara att även fortsatt hålla skolor öppna och erbjuda en god kvalitet i undervisningen trots att elevunderlaget minskar och finansierings- möjligheterna sviktar. Prognoserna pekar också på en brist på resurser totalt sett bland kommunerna . Ett decentraliserat skolsystem ut- gör i sig själv en risk för att skolväsendet blir underfinansierat då de resurser som kommunen avsätter inte självfallet motsvarar de som vore samhällsekonomiskt effektivt sett på lång sikt och till landet som helhet. Detta kan hållas för särskilt troligt i utflyttningskommuner där kommunen inte på samma sätt kan räkna med att kunna dra nytta av de fördelar en hög utbildningsnivå ger på lång sikt, t.ex. i form av 122Jarl & , red. (2018), s. 15. Ansvaret för förskoleklassen, och grundsärskolan ökade skatteintäkter eller minskade kostnader för socialtjänst. I tider av allmän resursbrist bland kommunerna är det troligt att skillnaden mellan de medel som faktiskt avsätts till skolväsendet jämfört med vad som borde avsättas ökar. Det är vanligt att de beslut om resurs- tilldelningen till skolan som kommunen fattar utgår från tillgängliga resurser och tidigare budgetar än systematiska analyser av elevernas förutsättningar och behov.123 I kapitel 7–9 återkommer vi till frågan om resurstilldelningen till skolan och utredningens förslag i dessa delar, men utredningen vill redan här peka på behovet av att staten tar ett större ansvar än för att utjämna skillnaderna så att en ökad likvärdighet kan nås. Har huvudmännen de förutsättningar som krävs för att bedriva likvärdig undervisning med hög kvalitet?