sou · H8B372 · 2020-12-09 00:00:00 — tillstånd ska på motsvarande sätt vara skyldig att samråda med den aktör som avser att driva ett insamlingssystem. Förberedande samråd med ideella aktörer Som framgår av utgångspunkt 10.1.5 finns det anledning att dra för- del av att det redan innan krav på utsortering av textilavfall införts förekommer en omfattande insamling av textilavfall. Många hushåll är vana vid att separera textilavfallet från restavfallet och att lämna detta på någon av de insamlingsplatser som ingår i de nätverk som ideella aktörer byggt upp. Det följer även av utredningens direktiv att den ideella sektorn ska värnas. Se mer om de ideella aktörernas textilinsamling i avsnitt 6.4. Utredningen bedömer att potentialen för samarbeten mellan den ideella sektorn och den som avser att driva ett insamlingssystem för textilavfall är stor. Skälet till detta är att det antagligen är billigare för insamlingssystemet att utnyttja den infrastruktur för insamling och sortering samt den kompetens som ideella aktörer byggt upp än att bygga ett helt nytt system. kan utredningen se att ett sådant samarbete även borde vara attraktivt för ideella aktö- rer som genom samarbete med insamlingssystemen kan försäkra sig om tillgång till textilavfall som de kan förbereda för återanvändning. Ett sådant samarbete bör därför kunna komma till stånd på mark- nadsmässiga villkor och det saknas därmed skäl att begränsa avtals- friheten. Utredningen anser dock att det utifrån utredningsdirektivet och flera av de utgångspunkter som följer av avsnitt 10.1 finns anled- ning att så långt som möjligt underlätta för de ideella aktörer som önskar samarbeta med de aktörer som ansöker om tillstånd att driva ett insam- lingssystem. Utredningen har övervägt att ställa krav på att samråd ska ske med ideella aktörer innan tillstånd ges men anser att det är tillräck- ligt att kräva att den som avser att driva ett insamlingssystem ska redogöra för hur ideella aktörer kan integreras i insamlingssystemet. Med det försprång den ideella sektorn har när det gäller insamling av textilavfall och etablerade samarbeten med kommuner och buti- ker är det även värt att påtala att det inte finns något som hindrar att ideella aktörer samverkar och ansöker om tillstånd för att driva ett insamlingssystem i egen regi. Med ideella aktörer avses den som bedriver insamling, sortering eller försäljning av textil eller textilavfall och som enligt 7 kap. 3 § in- komstskattelagen (1999:1229) är undantagen från viss skattskyldighet. Enligt artikel 8a.3 c i avfallsdirektivet ska medlemsstaterna säker- ställa att alla organisationer som inom ramen för ett producentansvar utför uppgifter för producenternas räkning har de ekonomiska medel som krävs för att fullgöra sina skyldigheter. Enligt förordningarna om producentansvar för elutrustning respektive förpackningar krävs det att insamlingssystemet ställer en säkerhet som motsvarar kost- naderna för att bedriva verksamheten på ett sätt som uppfyller kra- ven som ställs på ett insamlingssystem. Samma ordning ska gälla för insamlingssystem för textilavfall. Kra- vet på att insamlingssystemet ska ställa ekonomisk säkerhet syftar till att skydda samhället från att avfallet inte hämtas och hanteras såsom avsett, dvs. från att betala kostnaden för att driva insamlingssystemet, i situationer där insamlingssystemet till exempel försätts i konkurs eller av någon annan anledning inte kan fullfölja sina skyldigheter. Vid annan tillståndsgivning enligt prövas enbart säkerhetens storlek vid tillståndsgivningen. Frågan om säkerheten är betryggande prövas först efter att säkerheten har ställts. Prövningen av dessa säkerheter bör gå till på liknande sätt. Vid tidsbegränsade tillstånd ska säkerheten täcka vad det kostar att driva insamlings- systemet enligt tillståndet tills tillståndstiden har gått ut. Utredning- ens bedömning är att tillstånden för att driva ett insamlingssystem för textil inte ska tidsbegränsas. Det bör därför fastställas att säker- heten ska täcka kostnaden för att driva insamlingssystemet enligt tillståndet . bör det vara möjligt att lösa de problem som uppstår när ett insamlingssystem kan fullgöra sina åtaganden. Säkerheten ställs normalt till tillsynsmyndigheten. Då det i dessa fall är fråga om nationella system och tillsynen sker från Naturvårds- verket bör säkerheten ställas till som även har att pröva om den inlämnade säkerheten är godtagbar. Bedömningen av om formen för den ekonomiska säkerheten är godtagbar prövas, såsom nämnts ovan, särskilt när säkerheten väl har ställts. Det finns inte någon begränsning vad gäller formen av säkerheter som kan vara godtagbara, men det måste prövas i varje enskilt fall om säkerheten är betryggande för sitt ändamål. Det följer av artikel 8a.3 d i avfallsdirektivet att medlemsstaterna ska säkerställa att alla organisationer som inom ramen för ett producent- ansvar genomför skyldigheter för producenternas räkning inrättar ett system för egenkontroll som gör det möjligt att bedöma den eko- nomiska förvaltningen, inklusive hur kraven kopplade till beräkningen av producenternas avgifter efterlevs. Egenkontrollen ska även göra det möjligt att säkerställa kvaliteten på den statistik som ska samlas in enligt avfallsdirektivet samt och rådets förord- ning (EG) nr 1013/2006 av om transport av avfall. För att erhålla tillstånd att driva ett insamlingssystem ska den sök- ande därför ha fastställt rutiner för internkontroll som säkerställer att de avgifter som tas ut av producenterna uppfyller kraven samt att den statistik insamlingssystemet ska lämna håller hög kvalitet. Vilka uppgifter insamlingssystemet ska lämna diskuteras i avsnitt 10.11.2. Det följer av artikel 8a.3 e i avfallsdirektivet att medlemsstaterna ska säkerställa att alla organisationer som inom ramen för ett producent- ansvar genomför skyldigheter för producenternas räkning offentlig- gör viss information. För att informationen ska vara lätt tillgänglig för såväl konsumenter, producenter som aktörer verksamma inom avfallshanteringen ska den publiceras på en webbplats. Utredningen anser även att det är viktigt att hushåll och andra intresserade på ett enkelt sätt kan få ta del av ytterligare information om den verksamhet som insamlingssystemet bedriver. Direktivets krav på vilken infor- mation som ska finnas på insamlingssystemets webbplats ska därför kompletteras med krav på att även publicera information om kol- dioxidutsläpp från transporter i samband med insamling och återvin- ning samt information om statistik över insamlingen och hanteringen av det insamlade textilavfallet. Dessa kompletterande uppgifter mot- svarar de som insamlingssystemet ska rapportera in till Natur- vårdsverket (se avsnitt 10.11.2). För att erhålla tillstånd att driva ett insamlingssystem ska den sökande därför åta sig att publicera följande information på sin webbplats: •Information om uppnåendet av de mål som fastställs i avsnitt 10.9 samt delar av den information som ska lämnas till Naturvårds- verket enligt avsnitt 10.11.2. •Information om styrelse och ägare för företaget som driver in- samlingssystemet. •Information om vilka producenter som gett insamlingssystemet i uppdrag att ta hand om det avfall som producenten ansvarar för. •Information om avgiften som betalas av producenter per såld textil alternativt per ton textil som producenten säljer på den svenska marknaden. Inklusive information om det införts diffe- rentierade avgifter. •Information om förfarandet för val av aktörer för avfallshanteringen. Insamlingssystemen ska även förse kommunerna med viss informa- tion och ska även ta fram information riktad till hushåll, övriga avfalls- producenter samt producenter. Se mer om dessa krav i avsnitt 10.10. 10.7.6Krav vid drift av ett insamlingssystem Utredningens förslag: Den som driver ett insamlingssystem för textilavfall ska, om det behövs eller om en kommun begär det, samråda med kommunen om hur systemet organiseras och drivs, hur systemet samordnas med övriga insamlingssystem och kom- munens renhållningsskyldighet samt andra väsentliga frågor som rör systemet. Den som driver ett insamlingssystem för textilavfall ska på be- gäran, samråda med ideella aktörer för att undersöka möjligheten att integrera dessa aktörer i insamlingssystemet. Den som driver ett insamlingssystem för textilavfall ska fort- löpande se till att insamlingssystemet uppfyller förordningens krav och underrätta om sådana förändringar av hur systemet organiseras eller drivs som kan påverka bedömningen av systemets lämplighet och täckningsgrad. ska också underrättas om de eventuella samråd med kommuner eller ideella aktörer som genomförts och om resultatet av dessa samråd. Skälen för utredningens förslag I avsnittet ovan diskuteras behovet av att den som avser att driva ett insamlingssystem för textilavfall samråder med kommuner, andra insamlingssystem och ideella aktörer innan en ansökan om tillstånd skickas till . Även om det enligt utredningen en- dast föreligger ett begränsat behov av sådant samråd finns det skäl att reglera vissa typer av samråd mellan dessa parter efter att ett till- stånd erhållits. Dels måste insamlingssystem som erhållit tillstånd vara skyldiga att samråda med nya aktörer som avser att söka tillstånd för ett insamlingssystem för textil, dels kan det efter att ett insamlings- system satts i drift finnas skäl till förnyat samråd mellan berörda aktörer. Det följer även av avsnitt 10.7.5 att den som erhållit ett till- stånd ska informera samtliga kommuner om hur insamlingssystemet ska organiseras och drivas. Det kan därför inte uteslutas att ett flertal kommuner kan ha intresse av att diskutera hur systemet på bästa sätt ska anpassas till lokala förhållanden. Enligt artikel 8a.6 i avfallsdirektivet ska medlemsstaterna dess- utom säkerställa en löpande dialog mellan relevanta aktörer som deltar i genomförandet av system för utökat producentansvar, inklu- sive producenter och distributörer, privata eller offentliga aktörer på avfallsområdet, lokala myndigheter, civilsamhällets organisationer och, i tillämpliga fall, aktörer inom den sociala ekonomin, nätverk för återanvändning och reparation och aktörer inom förberedelse för återanvändning. När det gäller nätverk för förberedelse för återanvändning och för reparation är medlemsstaterna även enligt artikel 11.1 första stycket i avfallsdirektivet skyldiga att göra det lättare för dessa nätverk att få tillgång till avfall som innehas av insamlingssystem eller anläggningar. Denna skyldighet gäller alla typer av avfall som kan förberedas för återanvändning och har genomförts i 4 kap. 8 § avfallsförordningen. Den som yrkesmässigt samlar in eller behandlar textilavfall ska, om någon som avser att yrkesmässigt förbereda textilavfallet för åter- användning begär det lämna information om eventuellt innehav av sådant avfall och erbjuda avfallet till den som avser att yrkesmässigt förbereda det för återanvändning. Det saknas därmed skäl att på grund av artikel 8a.6 i särskild ordning ställa krav på en löpande dia- log mellan dessa nätverk och insamlingssystem för textilavfall. När det däremot gäller kommuner och ideella aktörer ska den som driver ett tillståndsgivet insamlingssystem för textilavfall vara skyldig att samråda när behov uppstår eller då någon av dessa aktörer begär det. I syfte att göra det lättare för att full- göra sitt tillsynsansvar finns det även skäl att kräva att den som driver ett insamlingssystem ska underrätta verket om förändringar och resultatet av eventuella samråd. Samråd med kommunerna vid drift av ett tillståndsgivet insamlingssystem En skyldighet att samråda med kommuner under drift av ett insam- lingssystem gäller även enligt förordningen om ett producentansvar för förpackningar respektive elutrustning. Då behovet av samråd vid insamling av textilavfall inte skiljer sig från det behov som föreligger inom ramen för dessa båda producentansvar ska skyldigheten utfor- mas på liknande sätt. Den som driver ett tillståndsgivet insamlingssystem för textil- avfall ska, om det behövs eller om en kommun begär det, därför sam- råda med kommunen om hur systemet organiseras och drivs, hur systemet samordnas med övriga insamlingssystem och kommunens renhållningsskyldighet samt andra väsentliga frågor som rör systemet. Samråd med ideella aktörer vid drift av ett tillståndsgivet insamlingssystem Någon samrådsskyldighet kopplad till ideella aktörer finns inte inom de andra producentansvaren. På grund av de ideella aktörernas vik- tiga roll i textilhanteringen anser utredningen dock att det är rimligt att en ideell aktör har möjlighet att samråda med den aktör som driver ett insamlingssystem för textilavfall. Den som driver ett insamlingssystem för textilavfall ska därför på begäran, samråda med ideella aktörer för att undersöka möjligheten att integrera dessa aktörer i insamlingssystemet. Ett tillstånd att driva ett insamlingssystem kan återkallas (se av- snitt 10.7.9). Det är därför viktigt att den som driver ett insamlings- system fortlöpande ser till att systemet uppfyller alla krav i förord- ningen och underrättar om förändringar som kan påverka bedömningen av om systemet uppfyller kraven. Naturvårds- verket bör även informeras om vad som kommer fram vid de samråd som eventuellt hålls med kommuner eller ideella organisationer. 10.7.7Ömsesidigt erkännande av tillstånd Utredningens förslag: De krav som uppställs för att erhålla ett tillstånd att driva ett insamlingssystem för textil ska inte tillämpas om den som ansöker, i ett annat EU eller EES-land, uppfyller lik- värdiga krav, eller krav som i allt väsentligt har jämförbara syften. Skälen för utredningens förslag Även om EU:s medlemsländer har möjlighet att själva reglera de om- råden för vilka det saknas gemensamma regler inom gemenskapen så måste hänsyn tas till EUF-fördraget och praxis. En- ligt principen om ömsesidigt erkännande är grundregeln att en vara eller tjänst som lagligen satts på marknaden eller tillhandhållits i ett land också ska kunna säljas eller tillhandhållas i de andra länderna som ingår i den inre marknaden. Principen om ömsesidigt erkännande omfattar även en skyldighet att erkänna likvärdiga tillstånd och intyg en tjänstetillhandahållare erhållit i ett annat land.18 Även om det för flera av de krav som ställs för att erhålla ett tillstånd att driva ett insamlingssystem för textil, såsom krav på tillhandhållande av insamlingsplatser i alla svenska kommuner, knappast finns någon risk för att de svenska kraven överlappar de som en utländsk aktör redan uppfyller i sitt hemland gäller inte det för alla krav. Så är exempelvis fallet för de krav som följer av avfallsdirektivets minimikrav avseende icke-diskriminering, internkontroll och uppställande av säkerhet. 18Se Säger, C-76/90, ECLI:EU:C:1991:331, punkt 13 samt artikel 10.3 i och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. De krav som uppställs för att erhålla ett tillstånd att driva ett in- samlingssystem för textil ska därför inte tillämpas om den som an- söker, i ett annat EU- eller EES-land, uppfyller likvärdiga krav, eller krav som i allt väsentligt har jämförbara syften. 10.7.8Insamlingssystemen ska kunna samarbeta för att uppfylla vissa av kraven Utredningens förslag: För följande krav som uppställs för att er- hålla tillstånd att driva ett insamlingssystem ska gälla att de får upp- fyllas tillsammans med andra insamlingssystem som har tillstånd •tillhandahållandet av lättillgängliga insamlingsplatser, •lokalisering av insamlingsplatser för hushållens textilavfall, •hämtning av textilavfall som kommuner samlat in, •möjlighet att anmäla behov av städning på en insamlingsplats eller behov av tömning av insamlingsbehållare, •tillhandhållande av insamlingsplatser i varje kommun, •geografisk spridningen inom respektive kommun. Skälen för utredningens förslag Som framgår ovan ska ett insamlingssystem vara lämpligt och riks- täckande för att den som driver det ska erhålla ett tillstånd. För att ett system ska anses vara lämpligt och rikstäckande ställs en rad olika typer av krav. För några av dessa krav kopplade till den fysiska insamlingen skulle två system potentiellt kunna samarbeta för att gemensamt uppfylla kraven. Syftet med att ställa dessa är att säkerställa att insamlingen av textilavfall är tillräckligt effektiv, och lättillgänglig för hushåll och verksamheter för att nå insamlingsmålet (se av- snitt 10.9). För att nå detta mål finns det inget som hindrar att det ska vara tillåtet för insamlingssystemen att samarbeta för att uppfylla kraven. Ett sådant samarbete skulle kunna innebära att två aktörer enas om att en aktör ansvarar för insamlingen i glesbefolkade om- råden i och den andre i norra eller att en aktör sköter insamlingen i butiker och köpcentrum och den andre sköter insamlingen på återvinningscentraler och återvinningsplatser. För följande krav ska därför gälla att de får uppfyllas tillsammans med andra insamlingssystem som har tillstånd •tillhandahållandet av lättillgängliga insamlingsplatser, •lokalisering av insamlingsplatser för hushållens textilavfall, •hämtning av textilavfall som kommuner samlat in, •möjlighet att anmäla behov av städning på en insamlingsplats eller behov av tömning av insamlingsbehållare, •tillhandhållande av insamlingsplatser i varje kommun, •geografiska spridningen inom respektive kommun. Det ska dock påtalas att det faktum att det är möjligt för insamlings- system att samarbeta för att uppfylla vissa av de krav som uppställs för att erhålla ett tillstånd inte innebär att aktörerna kan bortse från de eventuella begränsningar som kan följa av konkurrenslagens för- bud mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag (se 2 kap. 1 och 2 §§ konkurrenslagen [2008:579]). 10.7.9Prövning av ansökan att driva ett insamlingssystem Utredningens förslag: prövar frågor om till- stånd att driva insamlingssystem för textilavfall. får återkalla ett tillstånd om insamlings- systemet inte längre uppfyller kraven i förordningen. Tillståndet får inte återkallas om bristerna endast har ringa betydelse. Ett tillstånd ska förenas med de villkor som behövs för att verksamheten uppfyller kraven. En ansökan om tillstånd att driva ett insamlingssystem för textilavfall ska innehålla •uppgifter om sökandens namn och kontaktuppgifter, •de uppgifter som krävs för en prövning av om systemet är lämpligt och rikstäckande, •de uppgifter som krävs för en prövning av om övriga krav är uppfyllda. Utredningens bedömning: Ett tillstånd att driva ett insamlings- system bör inte tidsbegränsas. Skälen för utredningens förslag och bedömning För de existerande producentansvar, i vilka det ställs krav på tillstånd för att driva insamlingssystem, är det som ansvarar för att pröva ansökningarna och utfärda tillstånd. Utredningen kan inte se att det finns anledning att frångå denna ordning. Natur- vårdsverket ska således även ansvara för att pröva frågor om tillstånd att driva insamlingssystem för textilavfall. För att ett insamlingssystem ska uppfylla alla krav krävs stora in- vesteringar i bland annat it-system, sorteringskapacitet, insamlings- system och avtal med markägare. Därtill kommer avtal med ett mycket stort antal producenter som betalar för att systemet tar hand om deras avfall. Även om det framgår av 16 kap. 2 § att ett tillstånd får ges för begränsad tid talar detta för att ett tillstånd att driva ett insamlingssystem inte bör tidsbegränsas. Det följer även av artikel 11.1 i och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden (tjänste- direktivet) att ett tillstånd som en tjänsteleverantör beviljas inte får vara tidsbegränsat, utom då •tillståndet förnyas automatiskt eller omfattas endast av villkoret att kraven ska vara fortsatt uppfyllda, •antalet tillgängliga tillstånd är begränsat av tvingande hänsyn till allmänintresset, •en begränsad varaktighet är motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset. bör det säkerställas att insamlingssystemet uppfyller för- ordningens krav även efter det att ett tillstånd beviljats. Ett tillstånd ska därför förenas med de villkor som behövs för att verksamheten uppfyller kraven. Av ett sådant villkor bör till exempel följa att insamlingssystemet ska anpassas när målnivåer skärps (se avsnitt 10.9.4). ska också få återkalla ett tillstånd om insamlingssystemet inte längre uppfyller kraven i förord- ningen.19 Med tanke på att ett återkallat tillstånd inte bara får effekter för den som driver insamlingssystemet, utan även för alla producen- ter som slutit avtal med insamlingssystemet, bör ett återkallat till- 19Ett sådan möjlighet är uttryckligen förenlig med tjänstedirektivet, se artikel 11.4. stånd utgöra ett sista alternativ. Det ska därför inte vara möjligt att återkalla ett tillstånd om bristerna endast har ringa betydelse. har inom ramen för den tillsyn som bedrivs enligt 26 kap. möjlighet att vidta tillsynsåtgärder, såsom förelägganden eller förbud som kan förenas med vite. Dessa alter- nativ för att åstadkomma rättelse bör användas i första hand. För att pröva en ansökan om tillstånd måste ha tillgång till alla uppgifter som krävs för att bedöma om insamlings- systemet uppfyller de krav som uppställs för att säkerställa att syste- met är lämpligt och rikstäckande. En ansökan om tillstånd att driva ett insamlingssystem för textilavfall ska innehålla •uppgifter om sökandens namn, och kontaktuppgifter, •de uppgifter som krävs för en prövning av om systemet är lämp- ligt och rikstäckande, •de uppgifter som krävs för en prövning av om övriga krav är upp- fyllda. Om anser att det finns behov av att ställa mer specifika krav på vilka uppgifter som krävs för att verket ska kunna pröva om kraven är uppfyllda bör det regleras i verkets föreskrifter (se avsnitt 10.14). 10.8Viss insamling av textilavfall utan tillstånd Utredningens förslag: Krav på tillstånd för insamlingssystem gäl- ler inte för •en kommuns insamling av textilavfall inom kommunen, •insamling av textilavfall som uppkommit i eller i samband med yrkesmässig verksamhet, •insamling av textilavfall i samband med försäljning av textil, •ideella aktörers insamling av textilavfall, •remake-aktörers insamling av textilavfall. Aktörer som driver insamlingssystem som inte kräver tillstånd ska, med två undantag, överlämna det insamlade textilavfallet till ett insamlingssystem med tillstånd. Remake-aktörer får behålla den del av det insamlade textil- avfallet som används som råvara i den egna verksamheten. Ideella aktörer som samlar in textilavfall ska ha rätt att behålla det textilavfall de själva samlat in. En sådan rätt föreligger även när den ideella aktören samarbetar med andra aktörer som får be- driva insamling utan tillstånd. Aktörer som avser att driva ett insamlingssystem som inte kräver tillstånd ska anmäla detta till . En sådan anmälan ska innehålla insamlarens namn, kontaktuppgifter, i vilka kommuner insamlingen ska bedrivas och en beskrivning av hur insamlingen ska bedrivas. Den som omfattas av en sådan anmälan ska undantas från an- mälningsplikten i avfallsförordningen. ska vidarebefordra informationen till de kommuner som berörs samt till de aktörer som driver tillstånds- givna insamlingssystem. Aktörer som driver ett insamlingssystem som inte kräver till- stånd ska underrätta om ändringar i tidigare lämnade uppgifter. Aktörer som driver ett insamlingssystem som inte kräver till- stånd ska behandla och hantera textilavfallet på ett sätt som främ- jar förberedelse för återanvändning och materialåtervinning. Skälen för utredningens förslag En av utredningens utgångspunkter (se avsnitt 10.1.5) är att så långt som möjligt bevara etablerade insamlingsvägar (se kapitel 6). Upp- ställs krav på tillstånd för alla insamlingssystem medför det att kom- muner, ideella aktörer, återförsäljare och företag som hanterar avfall från verksamheter endast har en framtida roll om de agerar på upp- drag av ett insamlingssystem med tillstånd.