sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — kärnor, en ökning av naturvårdande skötsel i förhållande till behoven och ett utvecklat landskapsperspektiv. Riktigt gamla skogar med en bestånds- ålder finns i låg omfattning. Viktiga strukturer som före- komsten av äldre lövrik skog och hård död ved har emellertid ökat , vilket bör ha minskat hoten mot vissa hotade arter. För att bibehålla biologisk mångfald är ambitionen att skyddsvärda sko- gar inte ska avverkas, utan bevaras antingen genom formellt skydd eller frivilliga avsättningar fortsatt viktig. En effektiv naturvård bygger på att såväl skogsbruket som ansvariga myndigheter har kännedom om var i landskapet områden med höga naturvärden är lokaliserade. För att föra kunskapsutvecklingen framåt är det därför positivt att 2018 fått ett regeringsuppdrag om en landsomfattande nyckelbiotops- inventering. Många naturvärden kan inte återskapas och avverkas dessa skogar är värdena spolierade. Klimatförändringarna är i sig ett växande hot. Den negativa inverkan kan bli extra stor där det tar för själva skogen att nyskapas på högre latitud/altitud samt där fuktförhållandena förändras märkbart över året. Betydelsen av en utvecklad grön infrastruktur, det vill säga god spridning på alla viktiga naturtyper i landskapet i relation till spridningsförmågan hos de arter som är knutna till dem, ökar starkt då klimatet ändras i den takt som sker . Behovet av en övergripande gemensam landskaps- planering för olika naturvårdsinsatser stärks. Många av de igångsatta miljöförbättrande insatserna kräver tid för att vända utvecklingen. Skydd av skogar med höga naturvärden, natur- vårdande skötsel samt det pågående arbetet med att förbättra miljöhän- synen vid avverkning är exempelvis viktiga insatser vars värde ökar . Ett flertal studier visar att många skogslevande arter klarar sig bättre på hygget om det finns lämnad naturhänsyn jämfört med om det är kalt. Under förutsättningar att dagens ambitioner och åtgärdsarbete fortsät- ter att stärkas, vidareutvecklas och praktiskt tillämpas bedöms utveck- lingen vara positiv på medellång sikt. I fördjupade utvärdering redogörs för följande åtgär- der som krävs för att miljökvalitetsmålet ska nås.143 Miljömålssystemet bör utvecklas i syfte att bli än mer motivationsskapande, och som verktyg för att ytterligare stimulera aktörers drivkrafter. En viktig förutsättning för att utveckla ett funktionellt målstyrningssystem är att de aktörer som påverkas och för- väntas bidra till resultatet, får möjlighet att vara delaktiga i utvecklingen. Delaktighet ger förståelse och engagemang, vilka är nyckelfaktorer för att öka motivationen och därmed öka takten för att nå miljökvalitets- målet Levande skogar. 143Skogsstyrelsen, Fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet Levande skogar 2019, s. 76 f. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Bristanalysen för skydd av skog som genomfördes byggde på ett antal antaganden vad gäller produktionsland- skapets bidrag till arternas habitat (genom skogsskötselns efterliknande av naturliga störningsregimer) och införandet av restaureringsåtgärder. har produktionslandskapet förändrats avsevärt som en följd av skogsbruket, som ny kunskap har upp- kommit med avseende på hur skogens brukande inklusive hänsyn på- verkar habitattillgången för arterna. Med avseende på detta behövs en ny bristanalys genomföras där viktiga aspekter är att utreda huruvida de antaganden som låg till grund för bristanalysen har förverkligats eller om bristanalysens slutsatser behöver revideras på grund av ändrade för- utsättningar i skogslandskapet. Långsiktigt skydd av skogar med höga naturvärden. Skogar med höga naturvärden bör undantas skogsproduktion, och skötas/förvaltas på ett sätt som bibehåller de biologiska värdena . Det är mer kostnads- effektivt att bevara befintliga värden än att återskapa. Vissa miljöer går inte att återskapa . Nordvästra kontinuitets- skogar bör fortsatt förvaltas på ett sätt som bevarar områdets stora natur- vårdsbetydelse. Buffert mot störningskänsliga biotoper. Studier visar att många stör- ningskänsliga biotoper påverkas av negativa kanteffekter. Det är av stor vikt för det långsiktiga artbevarandet att skogsbruket tillämpar hänsyn i form av skyddszoner eller tillämpar hyggesfritt skogsbruk i angräns- ning till de biotoptyper som påverkas negativt av den störning som ett angränsande hygge innebär. Naturvårdande skötsel i formellt skyddad skog bör öka och utföras i nivå med behoven. har regeringen sat- sat resurser för ändamålet. Satsningen behöver vara flerårig för att de mest akuta behoven ska kunna åtgärdas. Det behövs mer kunskap om behov och utförande även i annan skogsmark som är undantagen virkes- produktion. Inventering av biologisk mångfald i produktionsskogen. Det finns behov av att öka kunskapen om hur ekosystemen svarar på olika åt- gärder. Detta för att på ett bättre sätt kunna bedöma kopplingen mellan åtgärder och hur arter och ekosystem kan komma att utvecklas. följer upp biologisk mångfald i nyckelbio- toper. Strukturerad uppföljning av biologisk mångfald saknas för övrig skogsmark. Det finns stora kunskapsbrister angående utvecklingen för biologisk mångfald i den uppväxande skogen som används till virkes- produktion. Mycket lite är känt angående arters återetablering efter avverkning och det föreligger ett stort behov av en inventering som byg- ger på uppföljning av arter i dessa skogar. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Åtgärder för att motverka fragmentering av livsmiljöer. Intensi- fierade åtgärder för att motverka fragmentering av livsmiljöer behöver vidtas. I och med den förväntade klimatförändringen är det mycket vik- tigt att arbeta med att ge arter spridningsvägar. För detta krävs en funk- tionell grön infrastruktur där områdena mellan värdekärnor där virkes- produktion bedrivs är av avgörande betydelse. Exempel på viktiga åtgär- der i dessa områden är praktiskt tillämpning av målbilder för god miljö- hänsyn, en ökning av hyggesfria brukningsmetoder och gemensam land- skapsplanering och rum. Landskapsperspektivet inom skogsbruket samt mellan jord- och skogs- bruk behöver stärkas för att bevara biologisk mångfald och skapa en funk- tionell grön infrastruktur. Behoven av gemensam landskapsplanering mellan olika markägare för att se till landskapets förmåga att producera olika ekosystemtjänster och bibehålla biologisk mångfald är stora. För att uppnå detta behövs en samsyn i skogsbruket i stort via gemensam pla- nering av både olika naturvårdsinsatser och åtgärder för virkesproduk- tion. För stor- och mellan skogsbruket finns en stor möjlighet att åstad- komma detta genom initiativ till samverkan med andra företag och organisationer. Småskogsbruket behöver stöd av myndigheter och skogs- ägarföreningar. Förlängda omloppstider med hjälp av långsiktig planering på landskaps- nivå kan vara en funktionell insats för att öka ett landskaps förmåga att härbärgera olika arter med olika krav på sin livsmiljö. Genom att planera avverkningar både och rum kan man säkerställa närhet mellan lämp- liga livsmiljöer och undvika att dessa försvinner under vissa perioder. Verktyg för ett sådant arbete bör utvecklas på nationell nivå. För att uppnå en funktionell grön infrastruktur för behövs även en förståelse och en samverkan mellan de som utför aktiviteter i flera olika marktyper och för olika markanvändningsändamål. Därför är det nöd- vändigt att lokala myndigheter och organisationer samverkar för en bre- dare förståelse av ekologiska sammanhang, så att grön infrastruktur blir en naturlig del av planering och prioritering av insatser i olika sam- hällsprocesser. Finansiering av de åtgärder som tagits fram i de regionala handlingsplanerna för grön infrastruktur saknas i många fall. Klövviltstammarna, framför allt älg/hjortstammen, behöver genom högre avskjutning minskas från dagens nivå för att ett stort antal lövträdsarter överhuvudtaget ska kunna etablera sig i skogslandskapet. Hyggesfria brukningsmetoder behöver öka och det behövs en satsning på att stimulera en ökning av hyggesfria brukningsmetoder. På grund av svaga ekonomiska incitament bedöms nya kompletterande styrmedel krävas och nuvarande styrmedel i form av rådgivnings- och kunskaps- byggande insatser förstärkas. En fortsatt kunskaps- och metodutveck- ling är viktig för att vi ska kunna bedriva hyggesfritt skogsbruk på ett Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Hyggesfritt skogsbruk har potential att lösa flera mål- eller intressekonflikter som kan uppstå mellan skogsbruk och andra mål/intressen och är en åtgärd som är positivt för biologisk mångfald och grön infrastruktur i landskapet. Miljöhänsyn enligt målbilderna behöver tillämpas praktiskt av skogs- bruket ute i skogen. Skogsbruket behöver tillämpa målbilderna för god miljöhänsyn i sin verksamhet så att den genomsnittliga hänsynen håller målbildsnivåerna. Målklassen PF – produktion med förstärkt hänsyn behöver tillämpas på bestånd med inslag av höga naturvärden, men som inte når upp till nivån för nyckelbiotop. Beslut för att motverka körskador. bör arbeta med att öka beslut om åtgärder för att förhindra körskador som förebyggande åtgärd. Skogsbruket har arbetat med att förbättra hänsyn kopplat till körskador. Även om de senaste årens resultat indi- kerar en förbättring så förekommer skador i alltför hög utsträck- ning. Markägarna är mycket bra på att följa de beslut (förbud och före- lägganden) som fattar avseende körskador – styrmedlet tillsyn fungerar bra i sammanhanget. Det ger ett bra resultat i skogen och myndigheten bör därför öka användandet av beslut kopplat till körskador. Arbete för att nå etappmålet om skydd. nås inte etappmål för frivilliga avsättningar. Stora arealer frivilliga avsättningar har över- gått till formella skydd hos storskogsbruket som arealen fri- villiga avsättningar hos små och mellanskogsbruket ökat. Det finns behov av en ökad transparens då det är önskvärt att information om de frivilliga avsättningarna finns tillgänglig vid planeringen av det formella skyddet. offentliggör storskogsbruket och sina frivil- liga avsättningar på en hemsida. Om resterande delar av markägarna skulle öka transparensen på motsvarande sätt skulle det stärka de fri- villiga avsättningarna som instrument inom skogs- och miljöpolitiken och det skulle möjliggöra en ökad samordning mellan statens arbete med formella skydd och de frivilliga åtagandena, så att dessa instrument sammantaget ger största möjliga naturvårdsnytta i ett landskapsper- spektiv. En ökad transparens skulle även förbättra uppföljningsmöjlig- heterna och ge en bättre bild av varaktighet. Skötsel av värdefulla skogsbryn bör öka för att gynna den biologiska mångfalden. Stöd och ersättningar till kommande landsbygdsprogram bör utredas så att de samverkar på bästa sätt för att skapa, restaurera och sköta bryn. Brynmiljöer bör även ingå i regionala handlingsplaner för grön infrastruktur. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Gränser och kommunikation kring sektors- ansvaret behöver tydliggöras av regeringen och kommuniceras tydligt av berörda myndigheter. Vid den fördjupade utvärderingen förordades en fullständig styrmedelsanalys av de skogspolitiska styrmedlen och åt- gärder kopplat till preciseringarna i Levande skogar. Nya miljömål och nya preciseringar har tillkommit vilket motiverar en fullständig styr- medelsanalys. Inom ramen för en samhällsekonomisk konsekvensanalys bör det analyseras vilka styrmedel som är mest kostnadseffektiva och hur de förmår bidra till preciseringarna och måluppfyllelse. Av bety- dande vikt är att analysera möjligheter till ett större landskapsperspektiv i gällande lagstiftning. Det behövs kunskap om gallringens miljö- påverkan. Vid den fördjupade utvärderingen identifierades beho- ven av att utreda omfattningen av gallringens miljöpåverkan. Behovet kvar- står . Tydliggör mål om friluftsliv och sociala värden. Målet för friluftsliv och sociala värden är vagt och otydligt och behöver tydliggöras. Skogs- styrelsen ser behov av att tillsammans med relevanta myndigheter göra en bred uttolkning och konkretisering av nuvarande politiska mål för skogens sociala värden. behöver också tydliggöra Skogs- styrelsens roll i samverkan mot kommuner, länsstyrelser, regioner och andra nationella myndigheter när det gäller arbetet med skogens sociala värden. Vägledning för sociala värden. Regeringen bör ge , Natur- vårdsverket, och i uppdrag att gemensamt ta fram en vägledning för skogens sociala värden och tät- ortsnära natur. Satsa resurser på att få ut barn i skogen. För att få ut den samhälls- ekonomiska nytta som skogen ger för folkhälsan i form av friluftsliv, rekreation och övriga sociala värden är att öka människors vistelse i skogen viktigt. I dagens samhälle riskerar många barn att tappa den naturliga anknytningen till skogen och naturen. Staten bör satsa resurser till att i tidiga åldrar bistå med aktiviteter som hjälper till att få ut barnen i sko- gen. Exempel på goda insatser som kan förstärkas ytterligare är scouterna som via statligt stöd har haft aktiviteter för att få nya grupper att hitta ut. Även Skogen i skolans verksamhet är väl inarbetad och riktar sig skolbarn. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald 8.12.5Uppföljning av Ett rikt växt- och djurliv uppföljning av miljömålen konstaterar att miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv är beroende av att merparten av de övriga miljökvalitetsmålen nås. Det anges även att större hänsyn behöver tas när naturresurserna nyttjas, likaså behövs ett ökat skydd och bättre skötsel av naturmiljöer. avver- kas stora arealer skog med höga naturvärden i stället för att skyddas och odlingslandskapets ängs- och betesmarker växer igen. Vissa styr- medel tillämpas inte, till exempel visar påverkan på hänsynskrävande biotoper i skog i många fall en negativ trend, och det finns inte till- räckliga resurser för att biologisk mångfald och ekosystemtjänster ska bevaras . Av fördjupade utvärdering av miljökvalitets- målet Ett rikt växt- och djurliv 2019 framgår bland annat följande.144 Miljötillståndet för olika naturtyper och arter är generellt dåligt och utvecklas i många fall negativt. I har tre fjärdedelar av natur- typerna och hälften av arterna som ingår i habitatdirektivet inte gynn- sam bevarandestatus. Situationen är allvarligast för våra ängar och hagar samt naturtyper i skog och hav. Främmande arter, varav många hotar den biologiska mångfalden och ekosystemtjänster, fortsätter att öka. Odlings- landskapets värdefulla gräsmarker växer igen. I skogen avverkas nyckel- biotoper och det råder brist på skog med lång kontinuitet och naturliga störningar som översvämning och bränder. naturtyper påverkas av övergödning och kommersiellt fiske. För många sjöar, vattendrag och våtmarker har vattenreglering, dikning och övergödning orsakat igen- växning och störda hydrologiska förhållanden. Naturtyper med gynn- sam bevarandestatus finns framför allt i fjällen där exploateringstrycket är lågt. Vi når inte gynnsam bevarandestatus i någon av de biogeografiska eller regionerna i , för de naturtyper som listas i EU:s art- och habitatdirektiv. Det är särskilt illa för skogen och odlingslandskapet. Grön infrastruktur och bättre miljöhänsyn behövs För att motverka fragmentering av livsmiljöer och behålla ekosystemens funktioner behövs en grön infrastruktur som ger bättre konnektivitet mellan livsmiljöer. Skydd och återställande måste kombineras med håll- bart nyttjande av mark, vatten och naturresurser. De areella näringarnas miljöhänsyn brister och det måste bli tydligare hur , artskyddsförordningen och skogsvårdslagen ska tillämpas i 144Naturvårdsverket, Fördjupad utvärdering av miljömålen 2019. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald förhållande till varandra. Tillämpningen av hänsynsregler brister även vid tillståndsprövning av verksamheter och kvaliteten på miljökonsekvensbedömningar är ofta för låg. Principen om förorenaren/ brukaren betalar tillämpas inte fullt ut för skador på biologisk mångfald, varken för areella näringar eller andra verksamheter. Åtgärder som krävs för att målet ska nås I den fördjupade utvärderingen anger följande. •Se över artskyddsförordningen och angränsande regelverk. Syftet bör vara att förbättra tillämpningen av artskyddet för att säkerställa att den är tillämpbar, effektiv och rättssäker. •Fortsätta översynen av skogsvårdslagstiftningen. Miljöhänsynen i skogsbruket behöver tydliggöras och förstärkas. Hyggesfria meto- der bör främjas. •Säkerställa att länsstyrelserna och nationella myndigheter kan av- sätta tillräckliga resurser för genomförandet av handlingsplaner för grön infrastruktur. Kommunerna måste beakta grön infrastruktur i den fysiska planeringen. Etappmålet om skydd av landområden, sötvattensområden och områden uppföljning anges att etappmålet om skydd av landområ- den, sötvattensområden och områden inte bedöms nås inom uppsatt tid. Även om en stor andel skydd är uppnådd, saknas bety- dande arealer som kvalitetsmått såsom konnektivitet saknar förutsättningar för att tillgodoses. Analyser av representativitet pågår. I uppföljningen framgår följande.145 Målet är preciserat till ”skydd eller annat bevarande av områden som har särskild betydelse för biologisk mångfald eller ekosystemtjänster”. Inom befintlig statistik ingår sådana områden huvudsakligen inom formellt skyddade områden och frivilliga avsättningar. 145Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av nationella miljömål 2020, s. 474 med där gjorda hänvisningar. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Formellt skyddade områden utgjorde fram av landets land- och sötvattensareal. Dessa områden baseras på omfattande dokumentation av naturvärden och biologisk mångfald, vilket möjliggör ett urval av de mest skyddsvärda områdena. Därav be- döms större delen av denna areal vara relevant för målet med undantag för arronderingsmarker samt delar av några äldre naturvårdsområden. Till detta kan även läggas områden där markersättningar utgått för bildande av naturreservat, varav den totala arealen uppgår till ytterligare . Frivilliga avsättningar 2018 utgjorde av landarealen. Närmare uppgifter om hur stor del av dessa som har särskild betydelse för biologisk mångfald saknas, men tidigare bedömningar indikerar att 70–av de frivilliga avsättningarna har ett skyddsvärde. Totalt utgör skyddade områden och frivilliga avsättningar cirka 17,5 pro- cent av land- och sötvattenytan. Insatser tillför ytterligare arealer, men förändrar inte nämnvärt den totala andelen formellt skydd och frivilliga avsättningar. Ytterligare områden skulle även kunna finnas som större hänsynsom- råden och inom improduktiv skogsmark. Den delen av improduktiv skog som har en dokumenterad särskild betydelse för biologisk mång- fald ingår dock ofta redan i formellt skyddade områden då deras värden ofta uppmärksammats i tidigare inventeringar. I övrigt saknas närmare uppgifter om områden med improduktiv skog, som är av särskild bety- delse för biologisk mångfald. Improduktiv skog bidrar inte heller till att minska bristen på representativitet inom de formellt skyddade arealerna. För hänsynsområden finns ingen uppföljning av varaktigheten på läm- nad hänsyn vid föryngringsavverkning. Detta är en brist, eftersom varak- tigheten har en stor betydelse vid värderingen av nyttan för biologisk mångfald. Berörda myndigheter har diskuterat för- och nackdelar med att sum- mera arealerna för formellt skydd, frivilliga avsättningar, improduktiv skog och hänsynsytor och har enats om att eftersom de formerna har så pass olika innebörd, sammansättning och statistiska kvalité summeras de inte i den officiella statistiken. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald Regeringen har bedömt att etappmålet om miljöhänsyn i skogsbru- ket som skulle ha varit uppnått har uppnåtts. I samband med sin uppföljning har regeringen bedömt att pågående insatser för att förtydliga samhällets förväntningar på skogsbrukets miljöhänsyn be- höver fortsätta och regeringen kommer att följa skogsbrukets miljö- arbete för att nå miljökvalitetsmålen. Uppföljningen kommer ske inom ramen för det nationella skogsprogrammet och inom berörda miljö- kvalitetsmål. Målbilderna bör fortsätta att utvecklas liksom att skogs- brukets aktörer tillämpar dem i praktiken. Målbildernas påverkan och bidrag till effekterna i skogen bör utvärderas när resultat från den nya hänsynsuppföljningen blir tillgängligt.146 Etappmålet om ett variationsrikt skogsbruk innebär att bestämmel- ser har förtydligats så att det finns goda förutsättningar för ett variationsrikt skogsbruk. bedömde vid den årliga uppföljningen av miljökvalitetsmålen och etappmålen 2016 att etappmålet inte uppnåtts.147 Till skillnad från hade regeringen tidigare be- dömt att målet var uppnått. På grund av bedöm- ning ansåg regeringen att det fanns skäl att genomföra ytterligare insatser för att stärka variationen. Detta skulle ske inom ramen för det nationella skogsprogrammet.148 Etappmålet om en dialogprocess i ett nationellt skogsprogram är att en öppen dialog med intressenter som berörs av skogen och dess värdekedja har etablerats . Dialogen omfattar ekonomiska, sociala och miljömässiga värden och syftar till att skogen 146Biologisk mångfald och ekosystemtjänster Kontrollstation 2016, Ds 2017:32, s. 65. Det bör note- ras att uppföljningen beträffande miljöhänsynen i vissa delar vilar på felaktiga antaganden till följd av fel i redovisad statistik. Se , korrigerar statistik om träd och träddelar som lämnats vid avverkning. 147Naturvårdsverket, Miljömålen – Årlig uppföljning av miljökvalitetsmål och etappmål 2016, s. 378. 148Biologisk mångfald och ekosystemtjänster Kontrollstation 2016, Ds 2017:32, s. 67. Svensk miljöpolitik och internationella åtaganden om biologisk mångfald och dess värdekedja ytterligare bidrar till utvecklingen mot ett håll- bart samhälle och en växande biobaserad samhällsekonomi. bedömde i nämnda uppföljning av miljökvali- tetsmål och etappmålen att målet är uppnått. 8.13Utredningens analys av åtaganden om biologisk mångfald har undertecknat en rad internationella konventioner som på olika sätt berör biologisk mångfald i skog. Dessa är i olika utsträck- ning politiskt och/eller rättsligt bindande för . inne- bär för en rad tvingande åtaganden som följer av bland annat art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet och ramdirektivet för vatten. EU har även andra typer av policydokument, till exempel strategier och handlingsplaner, som inte är rättsligt bindande, men som lägger fast den EU-gemensamma riktningen inom olika politik- områden. Sådana strategier, som på olika sätt berör skog, finns till exempel rörande klimat, energi och biologisk mångfald. Art-och habitatdirektivet har till syfte att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av naturtyper och livs- miljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaterna. Åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet ska syfta till att bibehålla eller åter- ställa en gynnsam bevarandestatus hos naturtyper samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse. För att uppnå detta syfte finns i huvudsak två verktyg som medlemsstaterna ska använda, in- rättande av Natura 2000-områden och ett skydd av dessa områden samt ett artskydd. Vad gäller Natura 2000-områden innebär kravet i direktivet att ett sammanhängande nätverk av särskilda bevarande- områden ska inrättas. Det är nätverket av områden som ska göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos de berörda naturtyperna och arterna i deras naturliga utbredningsområde.