sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Det har inte framkommit något skäl till att bestämmelsen i utlän- ningslagen om rättelse av beslut inte längre ska gälla. Det finns inte heller skäl att ha särregler i förhållande till vad som gäller enligt ut- länningslagen. Det bör därför finnas en hänvisning till att utlän- ningslagens bestämmelse om rättelse av beslut på grund av oriktig uppgift gäller vid handläggning enligt den nya lagen. Utredningens förslag: I förordningen till den nya lagen ska det införas bestämmelser om bl.a. underrättelseskyldighet. Skälen för utredningens förslag Den nuvarande förordningen ersätts I avsnitt 5.2.1 har utredningen föreslagit att förordningen om sär- skild utlänningskontroll ska ersättas med en ny förordning. Förord- ningen innehåller endast tre paragrafer. De reglerar i huvudsak sådant som är specifikt för lagen om särskild utlänningskontroll, t.ex. vem inom som är behörig att besluta i frågor om offentligt biträde. En paragraf reglerar förutsättningarna för an- sökan om upphävande av återreseförbud och när en sådan ansökan ska prövas av regeringen. Det finns även en paragraf som anger vilka beslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll som Polismyndig- heten och Säkerhetspolisen ska underrättas om. I övrigt torde be- stämmelser i utlänningsförordningen tillämpas analogt. När den nya lagen görs mer självständig i förhållande till utlänningslagen finns det skäl att i den förordning som ska komplettera den nya lagen ta in vissa bestämmelser som finns i utlänningsförordningen och som bör tillämpas vid handläggningen av mål och ärenden enligt den nya lagen. Bestämmelser i utlänningsförordningen bör alltså som regel inte tillämpas i fortsättningen, utom i de fall där det finns en uttryck- lig hänvisning dit. Underrättelseskyldighet till svenska myndigheter Det som framför allt behövs i den nya förordningen är bestämmelser om underrättelseskyldighet och handläggningsåtgärder i samband med verkställighet av beslut om utvisning. I 7 kap. 4 § första och andra styckena utlänningsförordningen föreskrivs en underrättelse- skyldighet för , migrationsdomstolarna och Migra- tionsöverdomstolen när de beslutar om avvisning eller utvisning med återreseförbud. Då ska underrättas om be- slutet. ska även underrättas när eller en migrationsdomstols beslut har fått laga kraft. ska underrättas när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har fått laga kraft, om beslutet avser en i folkbokförd person. Motsva- rande underrättelseskyldigheter bör gälla vid utvisningsbeslut som meddelas med stöd av den nya lagen. Skälet till att bör underrättas trots att den inte ska vara verkställande myndighet är att den dels ansvarar för registreringen i SIS, dels har huvudansva- ret för gränskontrollen. Av 2 § förordningen om särskild utlännings- kontroll framgår att – och Säkerhetspolisen – ska underrättas om beslut om utvisning med återreseförbud. En motsva- rande bestämmelse bör finnas i den nya förordningen och komplet- teras med en skyldighet att underrätta om att beslutet fått laga kraft. Eftersom alla utvisningsbeslut enligt den nya lagen ska förenas med återreseförbud behöver det inte anges. En bestämmelse som motsva- rar 7 kap. 4 § tredje stycket utlänningsförordningen om underrättel- se till och, i förekommande fall, när beslutet har verkställts bör också tas in i den nya förordningen. Be- stämmelsen bör dock anpassas till att det är Säkerhetspolisen som ansvarar för att verkställa beslut om utvisning enligt den nya lagen. Enligt 7 kap. 5 § första stycket utlänningsförordningen ska ett beslut om avvisning eller utvisning som har meddelats av en migra- tionsdomstol eller av Migrationsöverdomstolen sändas till för verkställighet. När en migrations- domstols beslut har fått laga kraft ska domstolen under- rätta om det. Motsvarande reglering behövs i den nya förordningen, men den bör anpassas. Där bör föreskrivas att eller regeringens beslut ska sändas till Säkerhetspolisen för verkställighet och att Säkerhetspoli- sen ska få besked om när beslut om utvisning har fått laga kraft. Om en utlänning som har tagits i förvar har överklagat förvars- beslutet och det som överklagandet handläggs av över- instansen fattas ett nytt beslut om förvar efter ny prövning enligt 10 kap. 9 § utlänningslagen, ska den myndighet som gjort den nya prövningen underrätta den domstol som handlägger det överklagade förvarsbeslutet. Sådan underrättelse ska också lämnas om ett förvarsbeslut upphör att gälla enligt 10 kap. 10 § utlännings- lagen, på grund av att det inte har prövats på nytt inom föreskriven tid. Det framgår av 7 kap. 15 § första stycket utlänningsförord- ningen. Säkerhetspolisens beslut om förvar, som inte är interimis- tiska, och beslut om förvar enligt den nya lagen får överklagas till Migrationsöverdomstolen. Om ett statsråd har be- slutat om förvar prövar på framstäl- lan av utlänningen om åtgärden ska bestå. Under handläggningen i Migrationsöverdomstolen eller kan förvarsbeslutet komma att prövas på nytt, vilket Migrationsöver- domstolen respektive bör underrät- tas om. De bör också underrättas om ett förvarsbeslut har upphört att gälla därför att någon ny prövning inte har gjorts inom föreskri- ven tid. Bestämmelser med motsvarande innehåll som i 7 kap. 15 § första stycket utlänningsförordningen bör alltså tas in i den nya för- ordningen, men anpassas till de förutsättningar som gäller enligt den nya lagen. Vidare bör en bestämmelse som motsvarar 7 kap. 15 § andra stycket utlänningsförordningen tas in i den nya förordningen. Av den bör det framgå att är skyldigt att underrätta Migrationsöverdomstolen om verket gör ändringar som avser ett överklagat beslut om behandlingen eller placeringen av en utlänning som hålls i förvar i verkets förvarslokaler. Bestämmelsen blir tillämp- lig endast när barn hålls i förvar, eftersom det enbart är sådana utlän- ningar som inte har fyllt som ska placeras i . I7 kap. 15 a § utlänningsförordningen regleras uppgiftsskyldig- het i förhållande till och . Enligt den paragrafen har nämnda myndigheter rätt att hos Migra- tionsverket ta del av vissa uppgifter om enskilda. På begäran av Skat- teverket ska enligt 7 kap. 15 b § utlänningsförord- ningen lämna ut uppgifter som behövs för handläggningen av ett folkbokföringsärende. Motsvarande uppgiftsskyldigheter bör tas in iden nya förordningen men anpassas till de förhållanden som gäller iärenden som handläggs enligt den nya lagen. Underrättelseskyldighet till utländska myndigheter Enligt 7 kap. 19 § utlänningsförordningen ska i vissa fall underrätta en annan EU-stat om verkets beslut. De fall som avses är om en utlänning har ställning som varaktigt bosatt i den andra EU-staten och beslut innebär att utlänning- en beviljas ställning som varaktigt bosatt i , beviljas uppe- hållstillstånd, vägras förnyelse av ett uppehållstillstånd eller får sitt uppehållstillstånd återkallat. Eftersom frågor om uppehållstillstånd kan komma att handläggas enligt den nya lagen kan det förekomma att beslut i sådana frågor avser en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. En motsvarande bestämmelse bör därför tas in i den nya förordningen. Den bör dock anpassas till de förhållanden som gäller i ärenden enligt den nya lagen. Utredningen har i avsnitt 10.5.18 föreslagit att en bestämmelse som motsvarar 9 kap. 13 § utlänningslagen tas in i den nya lagen. Den paragrafen kompletteras av 7 kap. 20 § utlänningsförordningen. I sistnämnda paragraf anges vilka uppgifter om en utlännings per- sonliga förhållanden som en verkställande myndighet får lämna till den stat som avvisning eller utvisning ska ske till, så att behörig myn- dighet där kan utfärda nödvändiga resehandlingar. En motsvarande bestämmelse bör tas in i den nya förordningen. Den bör dock ha ett något vidare tillämpningsområde. Åtgärder i samband med verkställighet Utredningen har i avsnitt 7.3.2 föreslagit att en bestämmelse som motsvarar 12 kap. 4 § utlänningslagen ska tas in i den nya lagen. Den paragrafen kompletteras av 8 kap. 1 § utlänningsförordningen, i vil- ken det anges hur verkställande myndighet får agera i förhållande till innehållet i det utvisningsbeslut som ska verkställas. Någon liknande bestämmelse behövs inte i den förordning som ska komplettera den nya lagen. Det är en självklarhet att Säkerhetspolisen följer det som anges i det utvisningsbeslut som ska verkställas om bl.a. till vilket land som utlänningen får sändas (se avsnitt 7.2.3 och 7.3.2). Enligt 8 kap. 2 § utlänningsförordningen ska den myndighet som verkställer ett beslut om avvisning eller utvisning se till att gällande bevis om t.ex. visering och uppehållstillstånd makuleras. I de fall där ett resedokument eller främlingspass har utfärdats för utlänningen ska de återlämnas till . Säkerhetspolisen bör vara skyldig att vidta motsvarande åtgärder när den verkställer beslut om utvisning enligt den nya lagen. Har Säkerhetspolisen gett Polismyn- digheten i uppdrag att verkställa ett beslut om utvisning, bör i stället den myndigheten vara skyldig att vidta åtgärderna. Det är Polismyn- digheten som i en sådan situation har bäst vetskap om när utvis- ningsbeslutet rent faktiskt ska verkställas och när handlingarna bör tas om hand. Det kan också vara så att utlänningen när verkställig- heten äger rum bär ett giltigt resedokument eller ett främlingspass på sig som bör omhändertas direkt på plats. I 4 kap. 21 § utlänningsförordningen föreskrivs att viss tillståndsgiv- ning ska föregås av registerkontroll. Enligt första stycket ska en myndighet som utfärdar ett uppehållstillstånd eller en nationell visering i samband med utfärdandet utföra den kontroll och det samråd som följer av och rådets förordning (EU) nr 265/2010 om ändring av konventionen om tillämpning av och av förordning (EG) nr 562/2006 vad gäller rörlighet för personer med visering för längre vistelse. Av artikel 1.3 i förordningen framgår att när en medlemsstat ska besluta om utfärdande av uppehållstillstånd ska den systematiskt genomföra en sökning i SIS. När en medlemsstat ska besluta om utfärdande av uppehållstillstånd för en utlänning som registrerats på en spärrlista ska den först rådfråga den medlemsstat som verkställt registreringen, varvid hänsyn ska tas till den medlems- statens intressen. Enligt 4 kap. 21 § andra stycket utlänningsförord- ningen får en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen be- gära att ska utföra nu aktuella åtgärder. Eftersom uppehållstillstånd kan komma att utfärdas med stöd av den nya lagen bör möjligheten att göra en sökning i SIS vara den- samma som i ärenden enligt utlänningslagen. På så sätt får besluts- fattaren bästa möjliga underlag för sitt beslut. En bestämmelse som motsvarar 4 kap. 21 § utlänningsförordningen bör därför tas in i den nya förordningen. Bestämmelsen bör dock anpassas till att nationell visering inte förekommer i den nya lagen och till att det ska vara Migrationsöverdomstolen och regeringen som får begära hjälp av . Det bör anmärkas att det i Ds 2019:27 föreslås att den paragrafen ska upphävas. Skälet till det är att när och rådets förordning (EU) 2018/1861 av om inrättan- de, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området in- och utresekontroller, om ändring av konventionen om tillämpning av och om ändring och upphävande av förordning (EG) nr 1987/2006 (gränsförordningen) börjar tillämpas fullt ut ersätts bestämmelserna om samråd i av samrådsbestämmelserna i gränsförordningen (artikel 64 i gräns- förordningen). Förordningen kommer att vara direkt tillämplig. Den börjar tillämpas fullt ut vid ett datum som ska fastställas av kommissionen . Det föreslagna upphävandet av 4 kap. 21 § utlänningsförordning- en, är en direkt följd av kommande EU-lagstiftning som inte kom- mer att vara tillämplig vid kontrollen av utlänningar som har utvisats enligt den nya lagen. Den påverkar därför inte utredningens bedöm- ning att det finns behov av en liknande bestämmelse i förordningen om särskild kontroll av vissa utlänningar. När lagen om särskild utlänningskontroll infördes fanns det i princip inga bestämmelser om överklagande i den. Regeringen var ensam be- hörig att fatta beslut om utvisning med stöd av lagen och regerings- beslut är inte överklagbara. Det var först när instansordningen änd- rades så att fick besluta om utvisning enligt lagen som det blev möjligt att överklaga sådana beslut. Beslut av allmän domstol i fråga om tvångsmedel fick enligt förarbetena överklagas enligt bestämmelserna i (prop. 1990/91:118 s. 88). I förarbetena till lagen om särskild utlänningskontroll framhölls att utvisning typiskt sett är en långt mera ingripande åtgärd än avvis- ning. I utvisningsfallen kan fråga uppkomma om att avlägsna en ut- länning som kanske har permanent uppehållstillstånd och på olika sätt har anpassat sig till att vistas här i landet. Redan med hänsyn till det ansågs det vara uppenbart att beslut om utvisning på grund av befarad terrorism inte rimligen borde kunna fattas av något annat organ än antingen regeringen eller domstol. Med hänsyn till bl.a. de känsliga utrikespolitiska bedömningar som kan behöva göras i ter- roristärenden talade starka skäl för att regeringen skulle besluta om utvisning (prop. 1990/91:118 s. 53 f.). Även när det gällde lagens till- lämplighet vid risk för terroraktioner utomlands framhölls att avsik- ten var att tillämpningen skulle ligga i regeringens hand och att re- geringen skulle ha handlingsutrymme i förekommande gränsfall (prop. 1990/91:118 s. 38 f.). För att kunna behålla möjligheten för regeringen att pröva dessa ärenden, men uppfylla bl.a. krav på effektiva rättsmedel och prövning i mer än en instans, infördes den ordning som gäller . Den inne- bär att är beslutande myndighet och att verkets beslut får överklagas till regeringen (prop. 2004/05:170 s. 245 f.). ändrades tillämpningsområdet för lagen om särskild utlänningskontroll. Ändringen innebar att enbart kvalifice- rade säkerhetsärenden – där det vid sidan av risken för terroristbrott var särskilt påkallat av hänsyn till säkerhet att utlänningen utvisades – skulle handläggas enligt lagen om särskild utlännings- kontroll. Det skulle gälla även om ärendet innefattade frågor om uppehållstillstånd, statusförklaring eller resedokument. Det fick till följd att överklagandebestämmelsen ändrades så att Migrationsver- kets beslut även i sådana frågor skulle kunna överklagas till regering- en (prop. 2009/10:31 s. 233 f.). får även Mig- rationsverkets beslut om ställning som varaktigt bosatt överklagas till regeringen, om beslutet har fattats med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll. får även andra beslut som förvaltningsmyndigheter fat- tar enligt lagen om särskild utlänningskontroll överklagas, men bara i de fall där det är särskilt föreskrivet i lagen. Det finns sådana före- skrifter dels i anslutning till de materiella bestämmelserna om förvar, inhibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd och om anmälnings- plikt och användning av andra tvångsmedel, dels bland övriga be- stämmelser i slutet av lagen. Det regleras också särskilt när lagen om särskild utlänningskon- troll inte längre ska tillämpas i händelse av ett överklagande. Syftet är att begränsa prövningen enligt lagen till sådana ärenden där det är fråga om utvisning med stöd av den. När det gäller beslut av allmän domstol enligt lagen om särskild utlänningskontroll tillämpas som nämnts be- stämmelser om överklagande. Utredningen har behandlat överkla- gande av sådana beslut i avsnitt 10.5.17. saknas det möjlighet för en utlänning som har utvisats med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll att förklara att han eller hon avstår från att överklaga utvisningsbeslutet, s.k. nöjdförklaring. Den möjligheten finns däremot i utlänningsärenden som handläggs enligt utlänningslagen. 13.2.1Allmänna bestämmelser om överklagande Utredningens förslag: beslut i fråga om utvis- ning, uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställ- ning som varaktigt bosatt får överklagas till regeringen. I övrigt får beslut som meddelas av en förvaltningsmyndighet överklagas endast i de fall som anges i den nya lagen. Säkerhetspolisen får överklaga beslut som har fattat, om beslutet kan överklagas och går Säkerhetspolisen emot. Vid överklagande ska såväl som Säkerhets- polisen vara utlänningens motpart vid handläggningen i Migra- tionsöverdomstolen och hos regeringen. En EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan med- borgare ska kunna ansöka om rättsprövning när regeringen har beslutat att han eller hon ska utvisas enligt den nya lagen. Utredningens bedömning: Det finns inget behov av att föra in regler om prövningstillstånd i den nya lagen. Skälen för utredningens förslag och bedömning beslut om utvisning m.m. Beslut om utvisning meddelas enligt lagen om särskild utlännings- kontroll av på ansökan av Säkerhetspolisen. Migra- tionsverkets beslut i en sådan fråga får enligt 2 a § överklagas till re- geringen. Detsamma gäller beslut i fråga om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt. Utredningen har i avsnitt 7.2.2 föreslagit att beslut om utvisning enligt den nya lagen ska meddelas av . Verkets be- slut bör även i fortsättningen få överklagas till regeringen. I av- snitt 6.4 har utredningen föreslagit att en ansökan om uppehållstill- stånd, statusförklaring, resedokument och ställning som varaktigt bosatt i vissa fall ska handläggas enligt den nya lagen. Om Migra- tionsverket fattar beslut i en sådan fråga bör beslutet, på samma sätt som , kunna överklagas till regeringen i samma ordning som gäl- ler för beslut om utvisning. Skulle i samband med utvisningsbeslutet ha återkallat en statusförklaring eller en ställning som varaktigt bosatt (se avsnitt 7.2.4) bör även ett sådant beslut få överklagas till regeringen. Bestämmelser om det bör tas in i den nya lagen. Ett utvisningsbeslut ska alltid förenas med ett förbud för utlän- ningen att återvända till . Återreseförbudet får enligt dagens reglering inte överklagas ensamt. Som kommer att utvecklas i av- snitt 13.2.8 ska en utlännings nöjdförklaring omfatta såväl utvis- ningsbeslutet som beslutet om återreseförbud. Eftersom dessa två beslut är så intimt förknippade med varandra bör det inte i den nya lagen införas någon möjlighet att överklaga ett beslut om återrese- förbud, om inte utvisningsbeslutet överklagas . Andra beslut av en förvaltningsmyndighet Enligt 2 a § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll får i övrigt beslut som meddelas av en förvaltningsmyndighet överklagas endast i de fall som anges i lagen. Det gäller alltså beslut i andra frå- gor än utvisning, uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt. Det finns särskilda överklagan- debestämmelser för t.ex. Säkerhetspolisens och beslut om förvar, verkets beslut som rör behandlingen eller place- ringen av förvarstagna och verkets beslut i frågor om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd. Utredningen återkommer till frågan i vilken utsträckning andra beslut än beslut i fråga om utvisning, uppehålls- tillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varak- tigt bosatt bör få överklagas enligt den nya lagen. Det bör dock på samma sätt som framgå av den nya lagen att beslut får överkla- gas endast i de fall där det särskilt anges i lagen. Utredningen har i avsnitt 5.2.3 framhållit att den nya lagen i så stor utsträckning som möjligt bör vara självständig i förhållande till utlänningslagen. Av den anledningen och på grund av de aktuella ärendenas speciella ka- raktär, bör möjligheterna att överklaga beslut som fattas med stöd av lagen tydligt framgå av den. Vem bör få överklaga? I 2 a § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll anges att Säkerhetspolisen får överklaga beslut enligt lagen, om beslutet kan överklagas och går Säkerhetspolisen emot. Utlän- ningens rätt att överklaga framgår av den generella bestämmelsen i 42 § förvaltningslagen, som föreskriver att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom eller henne emot. Det har inte framkommit någon anledning att ändra regleringen i det avseendet. Den bör därför oförändrad i sak föras över till den nya lagen. I 3 c § lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att vid över- klagande är såväl som Säkerhetspolisen utlänning- ens motpart vid handläggningen i Migrationsöverdomstolen och hos regeringen. fanns be- stämmelserna i en annan paragraf. De tillkom när instansordningen ändrades så att beslut om utvisning skulle över- klagas till regeringen och vissa andra beslut, t.ex. i fråga om förvar, skulle överklagas till Migrationsöverdomstolen. Partsställningen vid handläggningen av ett överklagande enligt lagen om särskild utlän- ningskontroll är alltså densamma hos Migrationsöverdomstolen som hos regeringen. Utredningen föreslår ingen förändring när det gäller instansord- ningen vid överklagande av beslut enligt den nya lagen. Det finns därför inte heller skäl att ändra bestämmelsen om vem som är utlän- ningens motpart vid ett överklagande. Den bör i sak oförändrad fö- ras över till den nya lagen. Rätten till rättsprövning i vissa fall bör behållas Enligt 2 a § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbe- slut (rättsprövningslagen) får en EES-medborgare, eller en sådan familjemedlem till en EES-medborgare som avses i 3 a kap. 2 § ut- länningslagen, som har utvisats av regeringen enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll, ansöka om rättsprövning av beslutet. sta förvaltningsdomstolen prövar en sådan ansökan. I 3 d § lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas till att det finns en möjlighet till rättsprövning i dessa fall. EES-medborgare och deras familjemed- lemmar har alltså en rätt till domstolsprövning av regeringens utvis- ningsbeslut som inte andra utländska medborgare har. En ansökan om rättsprövning ska enligt 4 § rättsprövningslagen normalt ha kommit in till senast för beslutet. I paragrafens andra stycke före- skrivs dock att en ansökan om rättsprövning enligt 2 a § ska ha kom- mit in till senast från da- gen för beslutet. Skälet till den kortare ansökningstiden är att det har ansetts vara av särskild vikt att säkerhetsärenden handläggs skynd- samt (prop. 2009/10:31 s. 243). Bakgrunden till bestämmelserna är att EES-medborgare och de- ras familjemedlemmar genom rörlighetsdirektivet har en särställning i förhållande till andra utlänningar. Om en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare utvisas aktualiseras rättssä- kerhetsgarantierna i artiklarna 15 och 31 i direktivet. De innebär att de aktuella medborgarna har rätt till domstolsprövning i fråga om beslut som begränsar deras rörelsefrihet. För att lagen om särskild utlänningskontroll skulle uppfylla rättssäkerhetsgarantierna i rörlig- hetsdirektivet infördes en möjlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att begära rättsprövning av regeringens beslut. Som har framgått i avsnitt 5.2.4 diskuterades det i förarbetena om EU, inom ramen för befintliga fördrag, har befogenhet att i direk- tivform reglera frågor som avser medlemsstaternas inre säkerhet. Regeringen ansåg dock, med hänsyn till den särskilda ställning som unionsmedborgare, och i viss mån EES-medborgare och deras famil- jemedlemmar, har på grund av rätten till fri rörlighet att det inte skulle vara förenligt med rörlighetsdirektivet att undanta EES-med- borgare och deras familjemedlemmar från rätten till domstolspröv- ning. Det ifrågasattes också om det var lämpligt att i en i övrigt en- hetlig reglering låta personers medborgarskap avgöra möjligheten att få tillgång till domstolsprövning. Med hänvisning till de medborgar- nas särställning i förhållande till andra utlänningar, och då EES-med- borgare och deras familjemedlemmar redan hade vissa rättigheter som inte tillkom andra utlänningar ansåg regeringen att EES-med- borgare och deras familjemedlemmar skulle ges rätt till domstols- prövning av regeringens utvisningsbeslut enligt lagen om särskild ut- länningskontroll (prop.