sou · H8B373d3 · 2020-11-30 00:00:00 — sou 2020 73 d3 16Staten gör en stor investering i fjällskogen 16.1Behov av ytterligare skydd av fjällnära skog Bedömning: De kvarvarande stora sammanhängande natursko- garna med mycket höga naturvärden, inom och även i nära anslut- ning till gränsen för fjällnära skog, har unika naturvärden som kan sägas ha ett internationellt ansvar att bevara. Naturvärdet av dessa skogar består dels i att de är ett av de få kvarvarande stora sammanhängande naturskogsområdena i , dels att de utgörs av ofta väglösa områden, som endast i liten grad är påverkade av skogsbruk. Skogarnas unika värden består både i att de har höga naturvärden i form av gamla träd och död ved, är relativt orörda samt att de utgör större sammanhängande funk- ekosystem. Naturvärdet av dessa skogar ökar om de får kvarstå som intakta delar i ett större intakt landskap. De stora sammanhängande naturskogarna återfinns både ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog. Naturvärdena är likartade men regelverken skiljer sig åt beträffande möjligheten till avverkning i dessa skogar. Utredningen uppfattar att skogarna i sin helhet utgör särskilt angelägna allmänna intressen att bevara. Att bevara dessa skogar utgör ett mycket viktigt bidrag till de internationella åtagandena för bevarande av biologisk mångfald och ett särskilt ansvar för . Staten bör därför i första hand bära detta ansvar och inte de tusentals enskilda markägarna. De delar av dessa skogar som omfattas av tillståndsplikt utgör en stor latent kostnad för staten. Det bedöms mer kostnadseffek- tivt att systematiskt och samlat investera i skyddad natur genom Staten gör en stor investering i fjällskogen områdesskydd än att endast ersätta intrång i pågående markanvänd- ning vid nekat tillstånd. Att bevara stora intakta landskap skapar förutsättningar för landsbygdsutveckling genom att områdena kan utvecklas för natur- turism, rennäring, friluftsliv och lokalsamhället i övrigt. Samman- taget och långsiktigt bedöms det utgöra den bästa prioriteringen för detta unika landskap i . Ett skydd av skogarna bedöms också bidra till bevarandet av viktiga värden för den samiska kul- turen och för andra kulturmiljövärden. Formellt skydd i form av naturreservat och nationalparker ger även möjligheter till en statlig satsning för en uppbyggnad av en infrastruktur för friluftsliv och turism i form av exempelvis Naturum, parkeringsplatser, leder, rastplatser och övernattnings- stugor. Sammantaget bedöms den samhällsekonomiska marginal- nyttan för allmänna intressen, som landsbygdsutveckling och bevarande av biologisk mångfald på ekosystemnivå vara hög för ytterligare formellt skydd. Den fjällnära skogens betydelse för skogsnäringen och samhälls- ekonomin ska inte underskattas, men utredningen bedömer att betydelsen av dessa naturskogar med mycket höga naturvärden är låga för skogsnäringen, jämfört med skogar utanför dessa områ- den. Certifieringssystemens regler om att stora intakta skogar eller skogar med höga naturvärden inte ska avverkas gör dessutom att merparten av dessa områden i princip inte kan avverkas då virket inte är möjligt att sälja i . En stor del av de sammanhäng- ande naturskogarna uppfyller sannolikt kriterierna för nyckelbio- top. Skogsbruksvärdet för dessa skogar är lågt i relation till dess naturvärden. Marginalkostnaden att undanta dessa skogar från skogsbruket bedöms som låg. Efter att skyddet av dessa stora sammanhängande naturskogar med mycket höga naturvärden har genomförts bedöms behovet av att formellt skydda ytterligare skogar av samma skogstyp vara litet. Detta eftersom en så stor andel av den fjällnära skogen, och skog strax utanför fjällskogsgränsen, kommer att vara formellt skyddad och bevarandet av fjällskogarnas biologiska mångfald kan anses vara långsiktigt säkerställd. Staten gör en stor investering i fjällskogen De stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga natur- värden i och i anslutning till den fjällnära skogen är enda, och ett av ett fåtal europeiska, skogslandskap där möjligheten fort- farande finns att bevara hela ekosystemmångfalden i ett för den biologiska mångfalden i det närmaste helt intakt landskap. Landskap med väl bevarad ekosystemmångfald innebär ett säkrare bevarande av artmångfald och genetisk mångfald än via naturvårds- åtgärder inom en grön infrastruktur i ett fragmenterat landskap. Genetisk mångfald förväntas bli av särskild betydelse i ett förändrat klimat eftersom detta underlättar arters anpassning till förändrade förutsättningar med ett varmare klimat. Den stora genetiska varia- tion som finns från norr till söder i fjällskogarna och möjligheten till ett utbyte av genetisk mångfald i dessa områden kan då få stor bety- delse även för artbevarandet. Figur 16.1 Olika nivåer av biologisk mångfald De tre typerna av biologisk mångfald; genetisk mångfald, artmångfald och ekosystemmångfald och deras inbördes betydelse. Endast stora sammanhängande områden som avsätts för naturvård kan säkerställa de tre nivåerna av biologisk mångfald. Endast de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden kan komma i fråga för sådant skydd. Nedanför den fjällnära gränsen och längre söderut i landet bör natur- vårdsarbetet i stället inrikta sig på naturvårdsavsättningar i betydligt mindre skala än i det fjällnära området, funktionell miljöhänsyn och att åstadkomma en grön infrastruktur för att i möjligaste mån möj- Staten gör en stor investering i fjällskogen liggöra bevarande av artmångfald och genetisk mångfald på lokal och regional nivå. Det svenska skogslandskapet är till stora delar, genom en lång tids- period av brukande på stora delar av arealen, omvandlat i jämförelse med den urskog där skogens arter en gång utvecklades och som arterna är evolutionärt anpassade till. Arter som är specialiserade på skogs- miljöer och strukturer som var vanliga när arterna utvecklades, men som i största delen av landet finns kvar som fragmenterade förekomster har svårt att långsiktigt leva kvar i landskapet. Detta är anledningen till att de allra flesta av de hotade skogslevande arterna är knutna till mycket gamla träd, grov död ved och skoglig kontinuitet, men också till bränd ved och skogssuccessionsstadier efter skogs- brand. Rödlista 2020 visar att skog är en viktig livsmiljö för 2 050 av de rödlistade arterna. Av dessa är 999 arter klassificerade inom katego- rierna hotade, se kapitel 3.6.3. Artdatabanken vid SLU bedömer att avverkning har stor negativ påverkan på 764 och viss negativ påver- kan på 211 av de hotade arterna. En mindre del av dessa arter hör hemma i landskapstyper utanför skogen, till exempel i hagmarker och parker. I det fragmenterade landskapet ger naturvårdsavsättningar, miljö- hänsyn och en fungerande grön infrastruktur möjlighet att bevara artmångfald och arternas genetiska mångfald. Ett fragmenterat land- skap kan dock inte bevara ekosystemmångfald i form av intakta natur- skogslandskap med en mångfald av intakta ekosystem och mer eller mindre intakta naturliga landskapsomfattande processer som över- svämning, stormar och skogsbränder.1 Om den gröna infrastrukturen inte är tillräckligt väl utvecklad i ett fragmenterat landskap så riskeras artbevarande och den genetiska mångfalden genom att enskilda populationer av arter isoleras och utarmas genetiskt eller helt enkelt försvinna genom antingen slump- mässiga faktorer eller så kallad inavelsdepression. Detta medför i förlängningen risk för lokala och regionala artutdöenden som är svåra att kompensera för . Forskning visar att 3–av skogs- marken i nedanför den fjällnära gränsen utgörs av värdekärnor i en fungerande grön infrastruktur.2 Risken för lokala och regionala 1Angelstam P., m.fl. 2004: Targets for boreal biodiversity conservation – a rationale for macroecological research and adaptive management. Ecological bulletins 51, s. 491. 2Angelstam P., m.fl. 2020: does not meet agreed national and international bio- diversity targets: A call for adaptive landscape planning. Landscape and 202. Staten gör en stor investering i fjällskogen artutdöenden och/eller genetisk utarmning finns därför för många hotade arter nedanför den fjällnära skogen. Figur 16.2 Relationen mellan omfattning av områden med höga naturvärden och effekter för biologisk mångfald Schematiska antaganden i relativ skala. Figuren bygger på naturvetenskapliga antaganden om relationen mellan storlek av skogar med höga naturvärden och dess effekt för de olika nivåerna av biologisk mångfald. Till skillnad mot för artbevarande och bevarande av genetisk mångfald är marginalnyttan av områdes storlek ökande för bevarande av ekosystemmångfald. 16.1.1Värdet av de stora intakta sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden riskeras av fragmentering De kvarvarande stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden ovan, och i anslutning till den fjällnära gränsen, har en karaktär av orörd naturskogsartad skog med en stor mängd mycket gamla träd och död ved vilket gör att utredningen bedömer att dessa naturvärden inte går att kombinera med rationellt skogsbruk. Staten gör en stor investering i fjällskogen Ett rationellt skogsbruk innebär att skogsbilvägar byggs och att avverkningar utförs. Om nya vägar skulle dras in och/eller skogsbruk bedrivas i de stora sammanhängande naturskogarna så skulle skogarna fragmenteras och värdet som sammanhängande naturskogar med mycket höga naturvärden förloras. Nedan visas en flygbildsanalys av ett fjällskogsområdes fragmen- tering från att ha utgjort ett intakt landskap fram till mitten av 1900- talet till att till stora delar ha förlorat värdet som stort och sammanhängande naturskogsområde. Som visas i figur 16.4 har redan avverkningar av små ytor påverkat områdets värde som stort sammanhängande naturskogslandskap i en betydligt större utsträckning än enbart de enskilda avverkningarnas ytor. En fragmentering av området har påbörjats. Fragmenteringen för- stärktes av att skogsbilvägar byggdes en bit in i området, så som nor- malt är fallet, och avverkningarna gjordes alltså inte i områdets kanter. Som framgår av figur 16.5 och 16.6 har en påbörjad fragmentering också en tendens att fortsätta genom ytterligare avverkningar, då investeringar i skogsbilvägar redan är gjorda. I figur 16.6 kan ses att naturskogarna i området i stora delar har fragmenterats och i dessa delar helt förlorat sina värden som ett stort och sammanhängande intakt naturskogslandskap. Denna för- lust kan i princip betraktas som irreversibel och inte möjlig att åter- ställa. Staten gör en stor investering i fjällskogen Figur 16.3 Exempel på fragmentering Ursprunglig natur cirka 1950 Grafik och flygbildsanalys: © Området utgör ett stort sammanhängande intakt naturskogsområde som inte påverkats av vägdragning eller trakthyggesbruk. Figur 16.4 Exempel på fragmentering Avverkningar och vägar 1960–1980 –1980 drogs skogsbilvägar in i området och några avverkningar gjordes. Redan i detta skede påverkades värdet som stort sammanhängande naturskogsområde. Observera att de avverkningar som gjordes påverkade värdet som stort sammanhängande naturskogsområde i en betydligt större utsträckning än de enskilda avverkningarnas yta. Staten gör en stor investering i fjällskogen Figur 16.5 Exempel på fragmentering Avverkningar och vägar 1960–2000 Avverkningarna fortsatte i anslutning till skogsbilvägarna. Kartan visar de sammanlagda avverkningar som gjordes 1960–2000. Naturskogarna i området har i betydande delar fragmenterats och i dessa delar förlorat sina värden som ett stort och sammanhängande intakt natur- skogslandskap. Figur 16.6 Exempel på fragmentering Avverkningar och vägar 1960–2020 Allt fler mindre hyggen tas upp . Kartan visar de sammanlagda avverkningar som gjordes 1960–2020. Naturskogarna i området har till stora delar fragmenterats och i dessa delar helt förlorat sina värden som ett stort och sammanhängande intakt naturskogslandskap. Staten gör en stor investering i fjällskogen I stort sett i hela har skogarna brukats på ett sätt som har gjort att de ursprungliga naturskogarna antingen helt har försvunnit, eller ersatts av skogar av en annan typ som saknar mycket av naturskogarnas strukturer och funktioner. Uttryckt på ett annat sätt har naturskogarna fragmenterats och återstår små arealer spridda över landskapet. Denna fragmentering har gjort att många av naturskogens specialiserade arter blivit trängda och har svårt att överleva långsiktigt. Detta eftersom det blivit långt mellan de specialiserade arternas livsmiljöer så möjligheten till utbyte mellan olika populationer är begränsad. Även det genetiska utbytet upphör då och ett långsamt artutdöende riskeras. Denna situation har inne- burit att ett arbete för att återskapa landskapets funktion för hotade arter nu pågår. I kartläggs och avsätts områden med höga naturvärden och en grön infrastruktur eftersträvas mellan dessa om- råden, i syfte att försöka återskapa förutsättningarna för de arter som annars hotas av utrotning. Det unika med de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden i utredningens förslag, är att de är funk- landskapstäckande för den biologiska mångfalden i det närmaste helt intakta ekosystem. Här är strukturer och funktioner mer eller mindre intakta, till skillnad från merparten av resten av , där ett återskapande av funktionalitet i ett fragmenterat landskap genom till exempel arbete med grön infrastruktur behövs. Utredningen bedö- mer därför att de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden bör bevaras i sin helhet och fragmentering av detta intakta landskap undvikas. Att bevara så mycket som möjligt av dessa återstående ekosystem medför naturvårdsnytta som inte med rim- liga medel kan uppnås i det fragmenterade landskapet. Efter att skyddet av dessa stora sammanhängande naturskogar med mycket höga naturvärden har genomförts bedömer utredningen att behovet av att formellt skydda ytterligare skogar av samma skogs- typ är litet. Detta eftersom en så stor andel av den fjällnära skogen, och skogen strax nedanför den fjällnära gränsen, kommer att vara formellt skyddad och bevarandet av fjällskogarnas flora och fauna, genetiska mångfald och ekosystemmångfald kan anses vara långsik- tigt säkerställt. Staten gör en stor investering i fjällskogen Nekat tillstånd till avverkning av de fjällnära naturskogarna skyddar inte mot fragmentering Skälet till de stora sammanhängde naturskogarnas höga naturvärden är i stor utsträckning att rationellt skogsbruk inte bedrivits där i modern tid. Genom den praxis för när tillstånd till avverkning ska avslås av tillsammans med den ersättningsrätt som följer vid nekat tillstånd, kan emellertid skogens värden realiseras redan genom en ansökan om tillstånd. De stora sammanhängande naturskogarna utgörs delvis av så kallade nyckelbiotoper. Nuvarande praxis för när tillstånd inte med- ges är för naturvärden på beståndsnivå som uppfyller naturvärden som nyckelbiotop. Om nuvarande praxis består även fortsättnings- vis kommer avverkning därmed tillåtas för de delar av de stora sam- manhängande naturskogarna som inte på beståndsnivå uppnår denna naturvärdeskvalitet. Dessa skogars utgörs enligt länsstyrelsernas bedömning till cirka av skogsbiologisk värdekärna. Naturvärdena i förhållande till ekosystemmångfald består dock av behandlingsenhetens del av en betydligt större enhet. Tillståndsplikten är därför inte ett lämpligt sett att hantera den sistnämnda aspekten då blicken måste lyftas från den behandlingsenhet som är föremål för prövning. Ett långsiktigt bevarande av ekosystemmångfald kan endast ske genom ett områdes- skydd med syfte att uppnå stora sammanhängande områden med höga naturvärden. Av de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden som återfinns inom gränsen för fjällnära skog uppskattas produktiv skogsmark finnas utanför formellt skydd. De statliga myndigheterna och förväntas inte kräva ersättning vid nekat tillstånd till avverkning. Inte heller storskogs- bruket bedöms söka tillstånd för att avverka skog inom de frivilliga avsättningarna. Det kvarstår dock närmar produktiv skogsmark inom dessa områden där tillstånd till avverkning kan förväntas sökas, antingen i syfte att faktiskt avverka skogen eller för att utlösa den ersättningsrätt som markägare har rätt till. Om tillstånd nekas för av dessa skogar skulle det innebära en kostnad för staten på . Trots denna betydande kostnad skulle skogarna, genom den avverk- ning som tillåts, fragmenteras på ett sätt som i många fall skulle förta Staten gör en stor investering i fjällskogen naturvärdena på ekosystemnivå. Med hänsyn till att stora arealer redan är formellt skyddade skulle marginalnyttan med att de ersatta arealerna undantas från skogsbruk inte alltid kunna motivera kost- naden om områden i närheten avverkas och skogslandskapet fragmen- teras. Det är framför allt i mycket stora icke fragmenterade landskap som nyttan med ytterligare naturvårdsavsättningar kan motiveras, i syfte att uppnå ekosystemmångfald. För att uppnå detta är det lämp- ligare och mer kostnadseffektivt att skapa områdesskydd. 16.1.2Fjällskogen och internationella åtaganden Utredningen bedömer att de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden inom och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog har synnerligen höga värden för biologisk mångfald och är i det närmaste unika i ett västeuropeiskt, och mycket skydds- värda i ett globalt perspektiv. Dessa skogar, inom och i nära anslutning till den fjällnära gränsen, utgör ett av de få kvarvarande i sitt slag i vilket gör att ett bevarande av dessa områden skulle bli ett betydande bidrag till bevarande av intakta skogsekosystem såväl nationellt som globalt och är därmed helt i linje med vad världens länder kommit överens om inom ramen för CBD. Bevarandet av dessa stora sammanhäng- ande naturskogar ska ses som ett bevarande av biologisk mångfald på den högsta nivån – ekosystemnivån – vilket innebär bevarande av intakta landskap där naturliga processer kan råda. Utredningen bedömer att ett utökat bevarande av de stora sam- manhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden fullt ut kan ingå vid beräkning av bidrag till såväl CBD som till art- och habitatdirektivet. Av de stora sammanhängande naturskogarna bedöms uppfylla naturtypsklassen taiga i alpin region och naturtypen taiga i boreal region. Bevarandet skulle också på ett betydande sätt bidra till att skapa ett representativt skydd av taiga, dominerad av tall (silvestris) och gran (Picea abies), på global nivå. Taigan i och öster om domineras av andra trädslag med annan biologisk mångfald än den europeiska taigan väster om . Den fjäll- nära barrskogen har stora ekologiska likheter med övrig taiga i norra Staten gör en stor investering i fjällskogen och bidrar därmed på ett betydande sätt även till ett ekolo- giskt representativt skydd av skogstypen taiga i norra . Ny forskning visar att fjällskogen nu är i en brytpunkt som inne- bär att om de stora sammanhängande naturskogarna ytterligare frag- menteras genom avverkningar eller vägar, riskerar naturvärdet i form av stora relativt orörda områden att förloras.3 Det unika värdet med dessa skogar är som nämnts ovan att de är stora sammanhängande naturskogar. Då storleken på dessa områden i sig är det som är unikt och värdefullt på europeisk nivå finns även ett stort värde i att hela området bevaras så intakt som möjligt. Stora och sammanhängande naturskogsområden med mycket höga naturvärden, som de som åter- finns i nordvästra , kommer inte på mycket att kunna återskapas om de fragmenteras på så sätt att dess unika egenskaper går förlorade. Att restaurera dessa till deras nuvarande mycket höga naturvärden skulle ta många och är därför i praktiken ogör- ligt. Betydelsen av att bevara dessa områden så intakta som möjligt skulle alltså inte bara ha en avgörande betydelse för den biologiska mångfalden i denna region, utan även handla om dess stora betydelse på europeisk nivå. Uttryckt på ett annat sätt skulle ett bevarande av dess områden så intakta som möjligt bidra till att bevara en eko- systemmångfald i stora intakta skogsområden såväl nationellt som på europeisk nivå. Att tillåta att dessa skogar fragmenteras och därmed tappar sin betydelse för biologisk mångfald i dessa stora för den biologiska mång- falden i det närmaste helt intakta landskap skulle kunna skada trovärdighet i de internationella sammanhangen. Att inte staten beva- rar de skogar som har högst naturvärden i och kan medföra att anseende i dessa sammanhang sjunker. Det kan i förlängningen även påverka internationella inflytande. 16.1.3Långsiktigt bevarad natur kan bidra till landsbygdsutveckling i den fjällnära regionen Besöksnäringen är den snabbast växande näringen i världen och poten- tialen för friluftsliv och naturturism i den fjällnära regio- nen bedöms som stor. För svensk besöksnäring är fjällskogsområdet 3Jonsson B.G. m.fl., European Union’s Last Intact are at A Value Crossroad between Multiple Use and , 2019, 10, 564. Staten gör en stor investering i fjällskogen världsunikt och kan utgöra en viktig reseanledning framöver. Ett besök i fjällskogsområdena kombineras även regelmässigt med besök i någon av våra storstäder eller någon norrländsk kuststad. Det unika i det svenska fjällskogsområdet ligger även i resans karaktär där besö- karen kan välja att följa naturens skiftningar från kust till fjäll. Ett besök kan innebära start och slut vid någon av kuststäderna med hög servicenivå och sevärdheter som en säregen kust, skärgård och ett landskap som fortfarande reser sig ur havet. Nästan alla vägar från kusten mot fjällområdena följer stora älvdalar med allt glesare be- byggelse och serviceplatser i mindre tätorter. Avståndet från kust till fjäll kan med bil eller buss genomföras på mindre än en dags resande. och högre bergsområden har ofta en mycket smal zon mellan ett brukat skogslandskap och kalfjäll. I erbjuds en bred zon av naturskogar med mycket höga naturvärden mellan det mer brukade landskapet och kalfjällen. Mycket talar för att de svenska fjällskogsområdena därför har en hög turistisk potential för att kunna skapa nya besöksmål och därmed viktiga nya arbetstillfällen. Drygt hälften av arealen med stora sammanhängande områden av kontinuitetsskog ingår i riksintresse för friluftsliv. Dessa områden har stor betydelse för landskapsbilden och ger möjlighet till en upp- levelse av vildmark, orördhet och tystnad. Nationalpark är ett starkt varumärke, betydligt starkare än natur- reservat, och ofta en av reseanledningarna för friluftsliv och turism, inte minst internationellt. finns ibland ett lokalt motstånd mot nationalparksbildning, bland annat då det kan öka besöksström- marna och konflikter mellan till exempel besöksnäring och rensköt- sel kan uppstå. Det kan även finnas en oro att lokalbefolkningens möjligheter till exempel jakt, fiske och skoterkörning ska be-gränsas i . En nationalpark, liksom naturreservat, ger dock möjligheter till zonering och kanalisering av olika verksamheter vil- ket gör att intressemotsättningarna kan minimeras. I ytmässigt stora nationalparker och naturreservat finns större möjligheter att kanali- sera besökare vilket kan minska konflikterna. En klokt utformad nationalpark kan därmed bidra till att minska även befintliga kon- flikter mellan andra intressen som värdefulla skogar får ett skydd och området blir en möjlighet för turistnäringen. Även natur- reservat kan och bör utformas så att de bidrar till utveckling av natur- turism och lokalsamhälle. För att infria potentialen när det gäller be- Staten gör en stor investering i fjällskogen söksnäring och turism krävs även satsningar på bland annat besöks- anordningar för att underlätta detta. Fjällen är även ett kulturlandskap och de naturskogsartade skog- arna är präglade av renbete och bär spår av renskötsel, samisk kultur och ibland av annan mänsklig aktivitet.