sou · H8B326 · 2020-04-29 00:00:00 — Detta förslag syftar till att underlätta arbetsförsök och i förlängningen deltidssjukskrivning. Vårt förslag avseende behovsanställda medför att dessa bedöms mot behovsanställningen. Detta medför att fler kan få rätt till sjukpenning från dag 15 till och med dag 90 från sjukanmälningsdatum. Storleken av gruppen behovsanställda är svår att beräkna. För att på något sätt kunna beräkna en förväntad ökning av kostnaderna i sjukförsäkringen med anledning av förslaget har vi gjort en uppskattning med hjälp av uppgifter i betänkandet ”Tid för trygghet” (SOU 2019:5) om antalet tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid. Det vi främst varit intresserade av är det ytterligare antal personer bland de behovsanställda, utöver dem som enligt dagens lagstiftning ska få sin arbetsförmåga bedömd mot inbokade arbetspass, som kommer att bedömas mot behovsanställningen. Vi har också samrått med utredningssekreterarna för det nämnda betänkandet. Det framgår av det nämnda betänkandet att det totala antalet tidsbegränsat anställda beräknades till cirka 750 000 personer. De tidsbegränsat anställda som kallades vid behov beräknades till 104 000 personer. Det finns dock ytterligare personer bland de tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid men som kallas vid behov.1 I SOU 2019:5 uppskattas tidsbegränsat anställda utan överenskommen arbetstid till 207 2017. I denna grupp finns dock de som i en undersökning svarat att de är anställda med överenskommet arbetsschema . Den senare gruppen är 60 000 personer och bör räknas bort eftersom de ingår i den grupp som i dagens tillämpning bedöms mot inbokade arbetspass vid ansökan om sjukpenning. Vi uppskattar därför att antalet behovsanställda utan överenskommen arbetstid som tillkommer, utöver dem som bedöms mot inbokade arbetspass, ligger i spannet mellan 104 000 och 147 000 personer. Vi bedömer att någonstans i detta spann finns det antal personer, som berörs av vårt förslag till lagändring. I kapitel 5 redovisas antalet tidsbegränsat anställda och olika anställningsformer mer utförligt. För att beräkna förväntad och sjukpenningberättigande sjukfrånvaro för denna grupp antar vi att denna grupp har samma sjukpenningkonsumtion som övriga anställda. 1SOU 2019:5 Tid för trygghet, s. 234. förfrågan uppgivit att antalet nettodagar i avslutade sjukfall, som inte överskred för gruppen anställda – 191130, uppgick till 6 385 222. Totala antalet anställda var 2017 cirka 4,8 miljoner enligt SKR.2 Det betyder att antalet sjukpenningdagar per anställd är . Måttet avser alltså sjukfall som avslutas . Med dessa uppgifter som grund antar vi att målgruppen behovsanställda kommer ha en sådan sjukfrånvaro, som leder till beviljande av sjukpenning i nivå med övriga anställda. Med en utökad volym om 104 000 behovsanställda kommer detta att ge ytterligare 135 200 utbetalda sjukpenningdagar. Utifrån den genomsnittliga kostnaden för sjukpenning som ligger på per dag betyder det en kostnadsökning på . Vid en utökad volym om 147 000 behovsanställda så ger detta ytterligare 135 200 utbetalda sjukpenningdagar. I kostnader med en medelsjukpenning per dag på betyder detta en kostnadsökning på . Vi uppskattar därför att kostnadsökningen i socialförsäkringen kan beräknas i spannet med anledning av detta förslag. 13.1.2Arbetstidens förläggning för dem med partiell sjukpenning Vårt andra förslag innebär att fler försäkrade kommer att beviljas partiell sjukpenning med en annan förläggning av arbetstiden än jämn reducering . Enligt den granskning av sin tillämpning som har gjort (se bilaga 4) förläggs arbetstiden på ett annat sätt än genom jämn minskning i av de granskade ärendena. Vårt förslag innebär att , i de fall där förläggningen inte försämrar möjligheterna för återgång i arbete, inte kan neka deltidssjukpenning med motiveringen att den försäkrade inte minskar sin arbetstid i samma omfattning. Det är svårt att ange någon prognos för hur ofta en försäkrad med våra förslag kommer få partiell sjukpenning utifrån en annan förläggning av arbetstiden än jämn reducering . Med tanke på det behov av en 2SKR, Personalen i välfärden, s. 6. Uppgiften är hämtad från SCB, Kortperiodisk sysselsättningsstatistik 2018 kvartal 4. mer flexibel ordning som arbetsmarknadens parter lyft är det, enligt vår mening, rimligt att andelen kommer att bli högre än . Vårt tredje förslag syftar till att möjliggöra för de försäkrade som vill pröva att arbeta i begränsad utsträckning trots att arbetsförmågan bedömts vara helt nedsatt. Tanken är att detta i högre grad ska ge fler möjlighet till att arbeta i viss utsträckning trots svåra sjukdomstillstånd om den försäkrade så önskar och på så sätt skapa en smidigare väg tillbaka till arbetslivet. Förslagen två och tre bör medföra att ett antal försäkrade som beviljas hel sjukpenning i stället beviljas partiell sjukpenning som ett led i att underlätta återgången i arbete. Vi gör sammanfattningsvis bedömningen att våra förslag möjliggör att ett ökat antal personer kan få partiell sjukpenning i stället för hel sjukpenning. En effekt som är bra både för individen och som minskar kostnaderna för sjukförsäkringen. Om den försäkrade har förlagt sin arbetstid på ett sätt som innebar att hen arbetar heltid trots partiell sjukpenning finns risken att personer med hel arbetsförmåga felaktigt beviljas partiell sjukpenning. Risken för en felbedömning av arbetsförmågans nedsättning vid partiell sjukskrivning finns dock och bedöms inte öka med vårt förslag. Dessa risker kan dock förebyggas genom att i dessa situationer närmare utreder arbetsförmågans nedsättning, exempelvis genom att kontakta läkare och arbetsgivare Exakt hur förslag två och tre påverkar sjukförsäkringskostnaderna är svårt att bedöma. Det finns för många osäkerhetsfaktorer kring möjliga utfall för att kunna ge någon sannolik prognos för dessa kostnader. Våra förslag bedöms dock leda till en viss minskning av kostnaderna i sjukförsäkringen eftersom en ökning av partiella dagar med sjukpenning och en minst motsvarande minskning av med sjukpenning ger lägre kostnader. Vi vill belysa detta med följande räkneexempel. Om vårt förslag kan påverka sjukskrivningsmönstret så att försäkrade i viss utsträckning kommer att beviljas halv sjukpenning i stället för hel sjukpenning kan det få nedanstående effekt. Vi antar att vårt förslag påverkar kostnaderna så att av dagarna med hel sjukpenning ersätts med halv sjukpenning. Det innebär en kostnadsminskning med . Om förslagen påverkar så att fler än får halv sjukpenning istället för hel så blir besparingen givetvis större. Vid en mindre påverkan blir besparingen mindre. Det är dock inte möjligt att ange någon preciserad effekt av förslaget så vi konstaterar enbart att detta förslag bör leda till minskningar i sjukförsäkringens kostnader. 13.1.3Sammanfattning av förslagens påverkan på kostnader i sjukförsäkringen Förslaget om att behovsanställda i högre utsträckning ska få sin arbetsförmåga bedömd mot behovsanställningen beräknas medföra ökade kostnader i sjukförsäkringen i spannet . Därutöver tillkommer statlig ålderspensionsavgift . Sammantaget beräknas kostnaderna för detta förslag till mellan 93,5 och . Vårt förslag om ökad möjlighet att bevilja partiell sjukpenning utifrån en annan förläggning av arbetstiden än den gängse samt förbättrad samverkan bedöms leda till kostnadsbesparingar i sjukförsäkringen. Det är dock inte möjligt att beräkna storleken på dessa besparingar. Förslaget om bättre försäkringsskydd för behovsanställda kan påverka personers inställning till denna typ av arbetet i en mer positiv riktning och således också underlätta arbetsgivares rekrytering av denna typ av arbetskraft. Det är svårt att ge några exakta prognoser över storleken av reformens påverkan på arbetsmarknaden. Vi bedömer att försäkringsskyddet förbättras för mellan 104 000 och 147 000 personer. Förslagen om utökade möjligheter att bevilja partiell sjukpenning utifrån en annan förläggning av arbetstiden och förbättrad samverkan medför på arbetsmarknadsområdet fler möjligheter att tillvarata arbetsförmåga och kompetens hos de sjukskrivna på arbetsplatserna. Förslagen bedöms inte påverka rörligheten på arbetsmarknaden. Våra förslag ligger i linje med de synpunkter avseende behov av förtydligande i lagstiftningen som framfört till utredningen. Förslaget om bättre försäkringsskydd för behovsanställda bedöms inte påverka handläggningskostnader i någon större utsträckning utöver sedvanliga kostnader för implementering eftersom man handlägger ansökningar om sjukpenning från de aktuella personerna . Vi bedömer att de ärenden som behöver utredas utifrån vårt förslag inte är mer utredningskrävande än dagens ansökningar om sjukpenning från behovsanställda som rör i en sjukperiod. Förslagen om utökade möjligheter för förläggning av arbetstiden vid deltidssjukskrivning och förbättrad samverkan för att tillvarata arbetsförmåga kan medföra ökade kostnader för extern information och fler avstämningsmöten. Det är vår uppfattning att våra förslag kommer att öka andelen deltidssjukskrivna och därmed underlätta återgången i arbete. För att få avsedd effekt på reformen bör informationsinsatser göras. Förslaget om förbättrad samverkan kan genomföras inom ramen för samordningsuppdrag och innebär således ingen förändring av detta uppdrag. Det kan utifrån ovanstående sammantaget finnas ett visst ökat resursbehov inom administration. har meddelat att man avstår från att lämna konsekvensberäkningar av utredningens förslag. bör inför en eventuell reform utifrån föreslagna lagändringar beräkna resursbehovet. Personer som är behovsanställda men saknar inbokade arbetspass då de blir sjuka får ett bättre försäkringsskydd med vårt förslag. Rättssäkerheten ökar också för dessa personer eftersom det blir tydligare för den behovsanställde som ansöker om sjukpenning, vilket arbete som ansökan kommer att prövas gentemot. Förslagen som ger möjlighet att i ökad utsträckning bevilja partiell sjukpenning utifrån en flexibel förläggning av arbetstiden skapar bättre förutsättningar för individen att tillsammans med sin chef för- lägga arbetstiden på ett sådant sätt, som dels beaktar arbetstagarens medicinska besvär dels är anpassat till de möjligheter som finns på arbetsplatsen för att underlätta återgången i arbete. Det är givetvis viktigt att i första hand anpassa arbetet utifrån individens medicinska förutsättningar som en del i rehabiliteringen. Förslaget om förbättrad samverkan för att underlätta för försäkrade med hel sjukpenning att göra arbetsförsök eller arbeta enstaka dagar ger individer med svåra och ibland svårbedömda sjukdomar möjligheter att ha kvar kopplingen till arbetsplatsen och på så sätt förkorta tiden med sjukpenning. Förslagen som förväntas leda till ett ökat antal deltidssjukskrivningar bedöms öka förutsättningarna för rehabilitering tillbaka till det tidigare arbetet för dessa försäkrade. Detta i sin tur kan ha en mindre påverkan på behovet av arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser från Arbetsförmedlingens sida eftersom den försäkrade får utökade möjligheter till anpassning och rehabilitering på arbetsplatsen, och därmed möjligheter att kvarstå i anställningen. Iövrigt bedöms inte förslagen påverka Arbetsförmedlingens handläggning. Förslaget om bättre försäkringsskydd för behovsanställda kan påverka personers inställning till denna typ av anställningar i en mer positiv riktning och således också underlätta arbetsgivares rekrytering av denna typ av arbetskraft. Vad gäller frågan om förslagets påverkan på arbetsgivares administrationskostnader så gör vi följande bedömning. Utifrån tillämpningen av dagens regelverk förekommer det i många fall i dessa ärenden kontakter mellan och arbetsgivare vid fastställande av sjukpenninggrundande inkomst och vid bedömning av om den behovsanställda har haft inbokade arbetspass . Det gäller även de personer som kommer att få ett bättre försäkringsskydd med vårt förslag. Vårt förslag innebär att fler personer kan få ett bättre försäkringsskydd så i den meningen kan anta- let kontakter öka i viss mån för de ärenden där ingen kontakt förevarit med dagens tillämpning. Våra volymberäkningar av storleken på målgruppen för reformen hamnar som ovan angivits i spannet mellan 104 000 och 147 000 personer med en behovsanställning. Sjukfrånvaron för dessa personer bedöms ligga i nivå med övriga anställda. Antalet personer som kan påverka arbetsgivares administration av sjukfrånvaron bedöms uppskattas till mellan 10 000 och 15 000 personer på hela arbetsmarknaden. Eftersom kontakter mellan och arbetsgivare ofta förekommer i dessa ärenden bedömer vi vårt förslags påverkan på arbetsgivares administration vara liten. Förslagen rörande arbetstidens förläggning och förbättrad samverkan medför fler möjligheter att tillvarata arbetsförmåga och kompetens hos de sjukskrivna på arbetsplatserna. Förslagen skapar också bättre förutsättningar för arbetsgivaren att förlägga arbetstiden på ett mer individ- och verksamhetsanpassat sätt utifrån såväl arbetstagarens individuella medicinska förutsättningar som verksamhetens art. Det bedöms således vidga arbetsgivarens möjligheter att bedriva anpassnings- och rehabiliteringsverksamhet på arbetsplatserna. Förslagen påverkar inte arbetsgivarnas rehabiliteringsansvar men kan öka behovet av arbetsgivares deltagande i avstämningsmöten vid ett ökat engagemang från i dessa frågor. Vi har uppfattat att flera arbetsgivarorganisationer är positiva till en ökad samverkan med . Vad gäller de senare förslagen så bedömer vi att påverkan på arbetsgivares kostnader är liten. Vad gäller förslagens påverkan på småföretagen så bedöms dessa inte vara annorlunda än vad som framkommer ovan. Samarbetet mellan och hälso- och sjukvården är centralt vid all sjukskrivning. Förslagen om utökade möjligheter för förläggning av arbetstiden vid deltidssjukskrivning och förbättrad samverkan bedöms, förutom att de ger individen förbättrade förutsättningar, gynna samarbetet mellan , arbetsgivare och hälso- och sjukvård kring dessa individer. Detta gäller särskilt då rehabiliteringskoordinatorer i sjukvården är involverade i planeringen av individens återgång i arbete. Förslagen bedöms i övrigt inte påverka hälso- och sjukvårdens kostnader. Fler kvinnor än män är sjukskrivna. Av dem som fick en utbetalning av någon form av sjukpenning var kvinnor och män.3 Bland de tidsbegränsat anställda som saknar överenskommen arbetstid är sex av tio kvinnor.4 Våra förslag riktar sig till en del av denna målgrupp, de behovsanställda. Vi bedömer att könsfördelningen bland de sjukskrivna behovsanställda är densamma som i hela populationen sjukskrivna. Vårt förslag att ge ett bättre försäkringsskydd till behovsanställda bedöms vara positiv ur ett jämställdhetsperspektiv. Förslagen om utökade möjligheter för förläggning av arbetstiden vid deltidssjukskrivning och förbättrad samverkan bedöms medföra att ett antal försäkrade som beviljas hel sjukpenning i stället beviljas partiell sjukpenning som ett led i att underlätta återgången i arbete. Förslagen gynnar således rehabiliteringen tillbaka till arbete både för kvinnor och män. Eftersom kvinnor i högre grad är sjukskrivna än män så kommer förslaget att ha en större effekt på kvinnor som grupp. Förslagen bedöms därigenom bidra till ökad ekonomisk jämställdhet mellan kvinnor och män. Våra förslag bedöms sakna betydelse för den kommunala självstyrelsen. De bedöms inte heller få några konsekvenser för offentlig service i olika delar av landet, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Inte heller när det gäller miljöaspekter finns det anledning att tro att det kommer att bli några konsekvenser. Förslagen bedöms heller inte påverka internationella åtaganden. 3Försäkringskassans årsredovisning 2019, s. 112. 4SOU 2019:5 Tid för trygghet, s. 259. Nedanstående förslag till finansiering utgår från en mer normal situation där inte de särskilda omständigheterna med risker för utbredd smittspridning av det nya coronaviruset föreligger. Regeringen bör utifrån rådande omständigheter beakta lämplig finansiering. Vårt förslag till åtgärder inom sjukförsäkringen föreslås finansieras inom Utgiftsområde 10. Vi föreslår att de ökade utgifterna finansieras med omfördelning av medel från anslag 1:7 Ersättning för höga sjuklönekostnader. Ersättning för höga sjuklönekostnader är en förmån som administrerar. Ersättningen ska kompensera den del av sjuklönekostnaden som överstiger en viss andel av arbetsgivarens totala lönekostnad. uppgick de totala utgifterna till för förmånen. Syftet med förmånen är att kompensera främst mindre arbetsgivare för deras sjuklönekostnader. Ersättningsmodellens utformning medför att kontrollmöjligheterna är mycket begränsade och förmodligen leder till felaktiga utbetalningar. Inför reformens införande beräknades statens kostnader till 360 miljoner kronor5. I lagrådsremissen Ersättning för höga sjuklönekostnader (2014) angavs följande i konsekvensavsnittet: Beräkningarna i denna lagrådsremiss baseras framför allt på statistik för sjuklönekostnader från SCB. Eftersom det finns brister i denna statistik för de mindre företagen får kostnadsuppgifterna och redovisade fördelningseffekter betraktas som ungefärliga. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringen skäl att särskilt följa upp huruvida en eventuell reform ger avsedda resultat, bl.a. avseende konsekvenser för företag och statsfinansiella kostnader, för att vid behov revidera reformen. De genomsnittliga sjuklönekostnaderna i de mindre företagen är baserade på uppskattade uppgifter. En justering kan därför behöva göras när uppgifter på de faktiska sjuklönekostnaderna finns tillgänglig.6 Som framgår ovan så uppgick de totala utgifterna till för förmånen . Det betyder en i det närmaste trefaldig ökning av statens kostnader i förhållande till beräknade kostnader. 5Ds 2014:15 Ersättning för höga sjuklönekostnader, s. 61. 6Lagrådsremiss 2014 Ersättning för höga sjuklönekostnader, s. 50. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemet har dessutom uppskattat de felaktiga utbetalningarna från ersättningssystemet till 2018. uppskattades de för lågt utbetalda ersättningar till 10,5 miljoner kronor7. Ytterligare besparingar kan göras genom att minska felaktigheterna i utbetalningarna. Mot bakgrund av ovanstående kan det därför finnas anledning att göra en översyn av reformen i enlighet med vad som sades i lagrådsremissen. Vi kan också konstatera att endast något mer än hälften av det utbetalda beloppet gick till mindre arbetsgivare, det vill säga arbetsgivare med lönekostnader understigande 6 miljoner kronor.8 Det finns således utrymmer för besparingar vad gäller de större arbetsgivarna utan att syftet med förmånen ändras. Vi ser alltså möjligheter att efter en sådan översyn av ersättningen för höga sjuklönekostnader skapa utrymme för finansiering av våra förslag i delbetänkandet ”En begriplig och trygg sjukförsäkring med plats för rehabilitering” (SOU 2020:6) och de förslag som läggs i detta betänkande. 7Läckaget i välfärdssystemen, del 2 Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 6, . 8Försäkringskassan 2018, Ersättning för höga sjuklönekostnader till arbetsgivare, av regeringsuppdrag. 14.1Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken Bestämmelsen är ny och innebär att den som är behovsanställd under vissa förhållanden ges möjlighet att få sin arbetsförmåga bedömd mot behovsanställningen. Fenomenet att någons rätt till arbete är beroende av arbetsgivarens behov, ofta , av arbetskraft benämns på ett flertal olika sätt. Behovsanställning är ett sätt att beskriva det på men även begrepp som timanställning, extra anställning, anställning enstaka dagar eller SMS-anställning används för att beskriva fenomenet. Begreppet ”behovsanställning”, eller något av de andra nämnda begreppen finns inte i arbetsrätten. Begreppet ”behovsanställning” måste därför ges en egen innebörd när det används för att avgränsa den grupp anställda som under vissa förhållanden ska kunna få arbetsförmågan bedömd mot behovsanställningen. Kännetecknande för en behovsanställning är att den avser arbete som utförs utifrån arbetsgivarens behov av arbetskraft. Arbetstagaren har alltså normalt inte rätt att få arbeta utan det är arbetsgivarens behov av att arbete utförs för eller som är styrande. En behovsanställning finns när arbetstagaren blir kontaktad för varje arbetstillfälle och det saknas en överenskommen arbetstid men också om arbetstagaren följer ett visst schema som upprättas i förväg. Båda dessa typer av anställningssituationer brukar be- Behovsanställningar kan pågå och är inte begränsade till korta perioder. Behovsanställningar som de här har definierats kan finnas inom ramen för ett flertal olika former av tidsbegränsade anställningar. Att anställningen exempelvis benämns ”provanställning” utesluter inte att det rör sig om en behovsanställning i den mening som avses här.1 Frågan om en anställning är att definiera som behovsanställning i socialförsäkringsbalkens mening får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilde fallet men med de utgångspunkter som angivits här. bör kontakta arbetsgivaren eller arbetstagarorganisationen på den försäkrades arbetsplats om anställningsförhållandena är oklara. För att arbetsförmågan ska kunna bedömas mot behovsanställningen krävs att det kan antas att den försäkrade skulle ha arbetat i behovsanställningen om hen inte hade varit sjuk. Kravet på att det kan antas innebär att det inte krävs att det är styrkt att den försäkrade skulle ha arbetat om hen inte hade varit sjuk. Det måste däremot göras troligt att den försäkrade skulle ha arbetat. ska här göra en helhetsbedömning vilken bland annat innefattar arbetsgivarens inställning i frågan men också hur den enskilde arbetat före sjukfallet. Normalt saknas anledning att titta längre tillbaka i tiden än . ansåg vid behandlingen av regeln om bedömning av arbetsförmågan hos behovsanställda att det i regel var till tillräckligt med en jämförelseperiod som sträckte sig 1–3 månader bakåt i tiden.2 Om det kan antas att den försäkrade skulle ha arbetat ska en bedömning enligt 27 kap. 46 § första stycket SFB göras. Enligt detta lagrum ska det vid bedömningen av arbetsförmågan beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen inte kan utföra sitt ”vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfällig erbjuder honom eller henne”. När den försäkrade är behovsanställd i den mening som avses i andra stycket saknas ofta en arbetsgivare mellan arbetstillfällena. Någon som kan erbjuda lämpligt arbete finns normalt inte. Därför innebär bedömningen av arbetsförmågan mot 27 kap. 46 § första stycket i praktiken en bedömning mot behovsanställningen. 1Jfr Arbetsdomstolens dom AD 2008 nr 81. 21999/00:SfU12, s. 8. Efter att den försäkrade har haft nedsatt arbetsförmåga under ska arbetsförmågan hos den behovsanställde göras mot sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden eller annat lämpligt arbete som är tillgänglig för honom eller henne. Att bestämmelsen inte hänvisar till 27 kap. 48 § första stycket beror på att det inte är möjligt att efter dag 90 fortsätta att bedöma arbetsförmågan mot behovsanställningen om särskilda skäl föreligger eller om det skulle vara oskäligt att bedöma arbetsförmågan mot normalt förekommande arbete. Dessa undantag förutsätter ju att det finns en anställning av mer permanent art. Om den försäkrade har flera behovsanställningar ska arbetsförmågan bedömas mot varje behovsanställning. Enda undantaget är om behovsanställningen närmast är av ideell karaktär som inte påverkar bedömningen av arbetsförmågan. I praxis ansågs ett arvoderat uppdrag som stödperson en gång inte påverka arbetsförmågan (RÅ 2006 ref 56). Om arbetsförmågan bedöms vara nedsatt i en behovsanställning men inte i en annan är detta något som påverkar hur sjukpenningen beräknas. Tredje stycket fanns tidigare i paragrafens andra stycke.