sou · H8B323 · 2020-04-02 00:00:00 — Sjukvårdspersonal, även i privat verksamhet, och ambulanssjukvår- dare bör uttas och placeras med stöd av lagen om totalförsvarsplikt för att stärka sjukvårdsberedskapen i landet. Det handlar om att krigs- 14 och 5 §§ förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 27 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Personalförsörjning i kris och krig placera personer i deras ordinarie befattningar, men det kan också inne- bära att personer som arbetar med t.ex. veterinärmedicin, tandvård eller inom företagshälsovård krigsplaceras inom andra delar av vården. Även pensionerad sjukvårdspersonal kan komma i fråga. Uttagen personal ska ges utbildning och övas. Försvarsberedningen anser vidare att frivilliga försvarsorganisatio- ner som Röda Korset kan spela en viktig roll inom sjukvården i kris och krig, bl.a. när det gäller att tillhandahålla grundläggande omhänder- tagande och första hjälpen.3 Detta behandlas ytterligare i avsnitt 9.3. 7.2Hälso- och sjukvårdens behov av personal i kris och krig En förutsättning för att kunna bedriva hälso- och sjukvård är att det finns personal som kan utföra vård och de stödprocesser till vilka det finns kritiska beroenden. Bemanningen i hälso- och sjukvården är ansträngd redan i fred. Det ankommer inte på denna utredning att lösa de utmaningar som finns för den fredstida bemanningen, men utredningen kan konstatera att det utgångsläge som föreligger i fred är basen även för verksamheten i kris och krig. Bemanningen inom hälso- och sjukvården i kris, höjd beredskap och krig kommer till största del utgöras av personal som arbetar i verk- samheten i ett normalläge, men den kommer att behöva förstärkas med ytterligare personal. Vissa verksamheter som över huvud taget inte finns i fred kommer kanske behöva upprättas i krig, exempelvis organisation för längre omfördelningstransporter. Personal kommer också behöva arbeta på platser eller i verksamheter som de kanske inte normalt arbetar på eller i. Viss verksamhet kommer bedrivas i mindre omfattning. Personal i sådan verksamhet kan därmed behöva utföra andra arbetsuppgifter. Viss personal kan i höjd beredskap och krig ha uppgifter inom Försvarsmakten och vara krigsplacerade där. Andra kan via olika fri- villiga försvarsorganisationer och genom avtal vara ianspråktagna i olika för totalförsvaret viktiga verksamheter. Många medarbetare i vården arbetspendlar. Det är inte ovanligt att personal i alla katego- rier är bosatta långt från sin arbetsplats och därmed är beroende av privata, kommunala eller regionala transporter. I händelse av vissa kri- 3Försvarsberedningen, Motståndskraft (Ds 2017:66), s. 194. Personalförsörjning i kris och krig ser, höjd beredskap eller krig är det inte orimligt att anta att arbets- pendling med bil, buss eller tåg kan vara kraftigt påverkad. Dessa per- soner kan därmed behöva ianspråktas inom sjukvården på sin hemort i stället för på den fredstida arbetsplatsen. Pensionerad personal och personal under utbildning utgör ytterligare två viktiga exempel på resurser som är viktiga att kunna ianspråkta i krigsorganisationen. Ett första steg för att säkerställa personalförsörjningen är att kart- lägga vilka personalbehov och förutsättningar som finns kopplat till uppgift och krigsorganisation. En sådan kartläggning behöver ske på individnivå och utgå ifrån olika arbetsuppgifter och personalkatego- rier. Kommuner och regioners kartläggning av personalbehov kan inte stanna vid enbart den egna verksamheten. Även de privata aktörer som kommuner och regioner har kritiska beroenden till, som t.ex. andra vårdgivare, aktörer som bedriver ambulanssjukvård, tvätteri eller restaurangverksamhet, behöver kartläggas och personalförsörjningen klarläggas. Av ovanstående framgår tydligt att det finns behov av olika verktyg för att säkerställa personalförsörjningen och bemanna organisationen vid kriser och krig. Det är viktigt för de olika aktörerna att veta vilken av den ordi- narie personalen de förfogar över, att personal kan placeras i andra verksamheter eller ges andra uppgifter i den egna organisationen, att personal kan tas i anspråk hos den vårdaktör där det är mest lämpligt och att pensionerad personal och personer under utbildning kan ianspråktas. Det bör särskilt framhållas att sjukvården är beroende av kvalificerad personal med flerårig utbildning och mångårig erfar- enhet. Därutöver finns behov av att kunna resursförstärka även inom områden som inte kräver sådan omfattande utbildning. Kommuners och regioners arbete med krigsorganisation Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i det följande för- kortad MSB, och Kommuner och Regioner, i det följande för- kortat SKR, har träffat överenskommelser avseende kommunernas och regionernas arbete med civilt försvar för perioden –2020.4,5 4Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och kommuner och landsting, Överenskommelse om landstingens arbete med krisberedskap och civilt försvar 2018–2020, Dnr SKL 18/02653, MSB 2018-05682. 5Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och kommuner och landsting, Överenskommelse om kommunernas arbete med civilt försvar 2018–2020, Dnr SKL 2018/01807, MSB 2018-05681. Personalförsörjning i kris och krig och krigsplacering av personal är en av tre prio- riterade uppgifter i båda överenskommelserna. För regionernas del ska arbetet med framtagandet av krigsorganisa- tion och krigsplacering av personal vara påbörjat, men behöver inte vara avslutat vid utgången av . Kommunerna ska under perio- den påbörja en planering för sina uppgifter inom totalförsvaret. Plan- eringen ska avse den verksamhet som kommunen ska bedriva under höjd beredskap samt dess krigsorganisation och krigsplaceringar. Som stöd i arbetet har MSB tagit fram vägledningar till kom- muner och regioner för krigsorganisation och krigsplacering.6,7 Väg- ledningen tar sin utgångspunkt i den ordinarie personalens placering och lämnar en hel del frågor obesvarade kopplat till de ovan redovi- sade behov som sjukvården har. Stora delar av detta kan kopplas till ett komplicerat och otydligt regelverk som till vissa delar inte är utfor- mat för dagens samhälle. I nedanstående avsnitt beskrivs regelverket för krigsplacering och de utmaningar det medför för personalförsörj- ning inom hälso- och sjukvården i krig. 7.2.1Allmänt om krigsorganisation och krigsplacering Grunden för tjänstgöring i totalförsvaret regleras i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Kortfattat kan man säga att det finns tre grun- der för tjänstgöring; civilplikt, värnplikt och allmän tjänsteplikt. För kommuners och regioners vidkommande är det den allmänna tjänst- eplikten och civilplikten som är relevanta. Civilplikten är för närvar- ande vilande. Vissa utgångspunkter för personalförsörjning i krig Regeringen har tidigare uttryckt att planeringen av totalförsvaret lik- väl som samhällets krisberedskap bör innehålla ett utvecklat frivillig- perspektiv.8 Försvarsberedningen skriver att det är centralt att det skapas ett sammanhållet personalsystem i totalförsvaret vilande på frivillig- 6Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2019), Rätt person på rätt plats – regioner, Väg- ledning för krigsorganisation och krigsplacering. 7Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2019), Rätt person på rätt plats – kommuner, Vägledning för krigsorganisation och krigsplacering. 2014/15:109. Personalförsörjning i kris och krig het och plikt, samt betonar att personalförsörjningen så långt möjligt ska bygga på den enskildes intresse, motivation och vilja.9 Försvars- beredningen föreslår att totalförsvarsplikten i det civila försvaret ska inkludera allmän tjänsteplikt under höjd beredskap samt repetitions- utbildning och, om det krävs, beredskapstjänstgöring och krigstjänst- med civilplikt. Efter att de totala behoven av pliktpersonal iden- tifierats anser Försvarsberedningen att även grundutbildning längre än med civilplikt kan bli aktuellt.10 Totalförsvarsplikt gäller för svenska medborgare och för andra som är bosatta i från 16 till . Totalförsvarspliktiga kan fullgöra sin tjänstgöring genom värnplikt, civilplikt eller allmän tjäns- teplikt.11 Värnplikt ska fullgöras hos Försvarsmakten12 och berör därmed bara det militära försvaret. Civilplikt ska fullgöras i de verksamheter inom totalförsvaret som regeringen föreskriver. Regeringen har i förordning bl.a. angett att civilplikt får fullgöras både i civil och militär hälso- och sjukvård.13 Civilplikten syftar till att förstärka vissa verksamheter i höjd bered- skap genom att tillföra personer från andra verksamheter, i huvudsak personer som kan placeras efter att de genomfört en kortare grund- utbildning. Civilplikten är vilande även om många aktörer tar upp att den borde aktiveras. Försvarsberedningen anser att regeringen snar- ast bör fatta beslut för att aktivera civilplikt utom vad avser grund- utbildning.14 Försvarsberedningen anser att behovet av grundutbild- ning med civilplikt behöver utredas.15 Krigsplacering av värnpliktig och civilpliktig personal genomförs utifrån lagen om totalförsvarsplikt.16 Civilpliktig personal kan skrivas 9Försvarsberedningen, Motståndskraft (Ds 2017:66), s. 123. 111 kap. 2 och 3 §§ lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. 121 kap. 5 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. 131 kap. 6 § lagen om totalförsvarsplikt och 2 kap. 1 § förordningen (1995:238) om totalförsvars- plikt samt bilagan till samma förordning. 14Försvarsberedningen, Motståndskraft (Ds 2017:66), s. 124. 163 kap. 12–15 a §§ lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Personalförsörjning i kris och krig in och krigsplaceras med eller utan grundutbildning.17 Regeringen beskriver i förarbetena till lagen om totalförsvarsplikt att det saknas anledning att grundutbilda en enskild i de fall utbildningsbehov upp- enbart saknas.18 Beslut om krigsplacering enligt ovan fattas av Totalförsvarets re- kryteringsmyndighet, i det följande kallad , efter framställan från t.ex. en statlig myndighet, en kommun eller en region.19 Sådana beslut bör inte förväxlas med kommuners och regi- oners ianspråktaganden (”krigsplacering”) av anställda för sin krigs- organisation utifrån förordningen om kommuners och regioners åt- gärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (FEH)20. Detta bygger i stället på personens ordinarie an- ställning och att regeringen föreskriver om allmän tjänsteplikt. Vid höjd beredskap får regeringen föreskriva om allmän tjänste- plikt om det behövs för att verksamhet som är av särskild vikt för totalförsvarets ska kunna upprätthållas. Alla totalförsvarspliktiga, för- utom värnpliktiga och civilpliktiga, kan tas i anspråk med allmän tjänsteplikt. Beslut att fullgöra allmän tjänsteplikt får inte heller om- fatta den som är krigsplacerad enligt vad som beskrivits ovan. Den allmänna tjänsteplikten kan avse en viss del av landet eller en viss verk- samhet. Det är regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer (f.n. Arbetsförmedlingen) som beslutar hos vilka arbetsgi- vare eller uppdragsgivare som allmän tjänsteplikt ska fullgöras samt vilka arbetstagare och uppdragstagare som ska omfattas av allmän tjänsteplikt. Den allmänna tjänsteplikten fullgörs genom att den som är totalförsvarspliktig kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett upp- drag, tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring inom totalför- svaret eller utför arbete som anvisas av Arbetsförmedlingen.21 När det gäller anvisning av personal från Arbetsförmedlingen är detta ett verktyg som inte är avsett att användas i ett planeringsskede, utan är tänkt att användas för dem som står till arbetsmarknadens förfog- ande, vars ordinarie arbetsgivare inte kan bereda arbete eller t.ex. inte kan fortsätta sina studier pga. stängning av universitet eller gymna- sieutbildning. Det är inte tänkt att Arbetsförmedlingen ska använda 173 kap. 13–14 §§ lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. 1994/95:6, s. 120. 193 kap. 15 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. 204 § förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraor- dinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 216 kap. lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och 6 kap. förordningen (1995:238) om total- försvarsplikt. Personalförsörjning i kris och krig den allmänna tjänsteplikten för att rent allmänt sett prioritera om på arbetsmarknaden. Arbetsskyldigheten med allmän tjänsteplikt utgår, utöver vad som ovan sagts om Arbetsförmedlingen, från respektive medarbetares anställningsavtal eller avtal om frivillig tjänstgöring. Den allmänna tjänsteplikten syftar alltså till att i första hand säkerställa att ordina- rie personal finns kvar på sina arbetsplatser vid höjd beredskap, oav- sett om det är en privat eller offentlig aktör men även att kunna för- stärka med personal ur frivilliga organisationer. Vid höjd beredskap kan arbetsskyldigheten utökas i samband med att den arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262) och kollektivavtal för krigs- och bered- skapstillstånd aktualiseras. Det ger bl.a. utökade möjligheter att inom ramen för ett anställningsavtal tillfälligt omplacera medarbetare.22 Den reservation av nyckelpersonal som är möjlig utifrån den allmänna tjänsteplikten kallas ofta för ”krigsplacering” men ska inte förväxlas med den krigsplacering som sker av värn - och civilpliktig personal. 22MSB (2019), Rätt person på rätt plats – regioner, Vägledning för krigsorganisation och krigspla- cering, s. 21. Personalförsörjning i kris och krig Civilplikt eller allmän tjänsteplikt? Utredningen kan konstatera att det råder en del oklarheter kring användandet av den allmänna tjänsteplikten eller civilplikten. Nedan redogörs för vad som angavs i förarbeten till lagen om totalförsvars- plikt när den infördes. I förarbetena till lagen om totalförsvarsplikt23 beskrivs relationen mellan civilplikten och den allmänna tjänsteplik- ten på följande sätt: Enligt regeringen är det dock inte avsikten att bestämmelserna om tjänst- med civilplikt i första hand skall reglera förhållandena för den personal som redan är anställd i den aktuella verksamheten. Den ”krigs- placering” som sker av personal och som är en följd av en myndighets eller en annan arbetsgivares ansvar för verksamheten i krig är således inte tänkt att regleras av lagen. För en person som inte är krigsplacerad i det militära eller det civila försvaret med stöd av den lag som föreslås och som därför kan kvarbli i sin anställning får lagens bestämmelser således betydelse endast så till vida att personen till följd av reglerna om allmän tjänsteplikt inte får lämna sin anställning under höjd beredskap. Därmed står det klart att grundtanken är att de som ska kvarstå i en anställning även i höjd beredskap ska göra detta genom allmän tjänste- plikt. Regeringen skriver vidare: Först om det visar sig att den personal som finns tillgänglig för arbets- givaren inte räcker för att upprätthålla verksamhet kan det komma i fråga att med civilplikt skriva in personal för tjänstgöring. Till verket skall också kunna anmälas att en viss arbetstagare innehar en sådan nyckel- position att arbetstagaren i första hand bör tas i anspråk för den verksam- heten. En sådan person ska då inte skrivas in med värnplikt eller civil- plikt för någon annan verksamhet. Av ovanstående kan utläsas att civilplikten kan vara ett alternativ för att stärka upp en organisation med personal om den ordinarie per- sonalen och frivilliga inte räcker till, något som kan vara aktuellt för hälso- och sjukvården. Även Försvarsberedningen framhåller att gen- om att skriva in lämplig personal för civilplikt efter s.k. annan utred- ning än mönstring kan det civila försvarets krigsorganisation beman- nas med personal som har rätt kompetens utan krav på genomförd grundutbildning. Det gäller även personal som inte har sin dagliga gärning i den berörda verksamheten.24 I utredningen som föregick den 1994/95:6, s. 118 f. 24Försvarsberedningen, Motståndskraft (Ds 2017:66), s. 125. Personalförsörjning i kris och krig angivna propositionen25 omnämns t.ex. den förstärkningsresurs som planerades för omlastning och förstärkningstransporter (sjukvårds- enhet-86) eller förstärkning av sjukhusen som möjliga att bemanna genom civilplikt. Av det ovanstående framgår också ett alternativ till krigsplacering, en anmälan, för att kunna säkerställa tillgången på nyck- elpersonal i för samhället viktiga verksamheter. Regeringen skriver vidare: I den mån något anställningsförhållande inte föreligger mellan det organ som har bemanningsansvaret och den som detta organ önskar ta i an- språk för övning och annan utbildning kan inskrivning för civilplikt komma ifråga. Detta kan också komma ifråga i de fall där den tjänst- som skall äga rum inte omfattas av anställningens innehåll enligt avtalet med arbetsgivaren och arbetstagaren. Genom inskrivningen för civilplikt blir den totalförsvarspliktige skyldig att fullgöra t.ex. repeti- tionsutbildning i form av övningar av olika slag. Genom inskrivning för civilplikt kan också säkerställas att nyckelpersonal såsom, anställda med i detta avseende otillräckliga anställningsavtal, sådana som varit anställda eller andra, inte tas i anspråk för andra ändamål, t.ex. med värnplikt inom det militära försvaret. Verksamheter som har behov av att säkerställa nyckelkompetens kan alltså, av vad som framgår av propositionen om totalförsvarsplikt, hos reservera sådan personal.26 Sådan ”krigs- placering”, eller snarare reservering, som inte grundar sig i civilplikt eller värnplikt innebär inte några skyldigheter för den enskilde i freds- tid. Sådan registrering utgör inte heller ett formellt beslut om krigs- placering enligt lagen om totalförsvarsplikt utan är ett beslut från arbetsgivaren. Tjänstgöringsplikten aktualiseras först vid höjd bered- skap och när regeringen beslutar om allmän tjänsteplikt. Eventuell ut- bildning och övning i fredstid genomförs som en del i den ordinarie anställningen. Det är på det ovan beskrivna sättet som regeringen då tänkte sig att huvudsakligen reglera bl.a. tillgången på hälso- och sjuk- vårdspersonal i krig. Av förarbetena kan dock ändå utläsas att civilplikten var tänkt att kunna utgöra ett verktyg för att tillgodose vissa behov som inte kan tillgodoses genom anställda eller avtalade frivilliga resurser med stöd av den allmänna tjänsteplikten. Detta gäller då främst personal för olika former av förstärkningsresurser, i det fall det inte finns något anställningsförhållande eller att ett anställningsförhållande upphört. 25Totalförsvarsplikt (SOU 1992:139), s. 238. 1994/95:6. Personalförsörjning i kris och krig Den upphävda lagen om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. omfattades bl.a. hälso- och sjukvårdspersonal av den numera upphävda lagen (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjuk- vårdspersonal samt veterinärpersonal m.m. Lagen innebar att ett tret- tiotal personalkategorier som i fred var, eller hade varit, verksamma inom hälso- och sjukvården och veterinärverksamheten hade tjänste- plikt när landet var i krig. Plikten gällde alla som var bosatta eller stadig- varande vistades i landet. Den som omfattades av tjänsteplikten var skyldig att under medverka i utbildning och övning för tjänstgöringen under beredskap och i krig. ansva- rade för att registrera, fördela och krigsplacera den tjänstepliktiga personalen. Lagen upphävdes i samband med att den nuvarande lagen om totalförsvarsplikt infördes. Det var regeringens bedömning att de berörda personalkategorierna, liksom andra arbetstagare, till och med skulle omfattas av totalförsvarsplikten. Den stora skillnaden som regeringen såg i detta avseende var att det inte längre, för den personalen som berördes av lagen, fanns någon i lag uttryckt särskild skyldighet att delta i utbildning och övning. Regeringen an- förde att utbildning och övning i stället skulle ske inom ramen för anställningen och i de fall en anställning saknades kunde detta lösas genom inskrivning för civilplikt. 7.2.3Privata aktörer är skyldiga att medverka i totalförsvarsplaneringen Eftersom en betydande del av verksamheterna inom hälso- och sjuk- vården i både kommuner och regioner bedrivs av privata aktörer, kom- mer kommunernas och regionernas krigsorganisationer i många fall behöva involvera verksamheter som bedrivs av privata aktörer. Kom- muner och regioner behöver därför säkerställa att även sådan verk- samhet, om den är viktig för krigsorganisationen, kan upprätthållas i krig. Det kan även vara så att personal vid privata akutsjukhus eller sjukhus som normalt bedriver planerad vård behöver användas som förstärkningsresurser i regionernas krigsorganisationer. Enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap ska vid höjd beredskap de enskilda organisationer och företag som enligt Personalförsörjning i kris och krig överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten, tjänstgöring och ledighet för personal samt användning av tillgängliga resurser som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena ska kunna fullgöra dessa skyldig- heter.27 Enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbets- marknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen är näringsidkare skyldiga att delta i totalförsvarsplaneringen genom att lämna uppgifter eller medverka på annat sätt.28 De myndigheter som har rätt att begära upplysningar eller begära medverkan av privata aktörer enligt lagen är, av intresse för hälso- och sjukvårdens del, bl.a. , länsstyrelserna och Försvarsmakten. MSB arbetar med att ta fram riktlinjer om vilka före- tag som kan krigsplacera sin personal samt en vägledning om före- tagsplanläggning som riktar sig till myndigheter. Denna vägledning syftar till att bidra till en samlad bedömning av den förmåga och de förutsättningar som finns hos ett visst företag att faktiskt kunna leve- rera en vara eller tjänst under höjd beredskap. Vägledningen ska också bidra till att identifiera de beredskapsåtgärder som krävs för att före- taget ska kunna leverera varan eller tjänsten under höjd beredskap och krig. 7.2.4Överenskommelse om personalförsörjning i kris I samband med de omfattande skogsbränderna aktua- liserades ett antal frågor om anställningsvillkor och ersättningar. Efter dessa händelser har SKR, arbetsgivareorganisationen och fackliga organisationer tagit fram det så kallade . Detta undertecknades och är ett nationellt avtal för kris- situationer. Samtliga 26 fackliga organisationer har undertecknat av- talet. Syftet med krislägesavtalet är att ge en större flexibilitet vad gäller arbetsskyldighet, arbetstid och villkor och i gengäld förmånligare er- sättningar för arbetstagarna. Detta är ett viktigt instrument för att kunna hantera de svåra situationer som kan uppstå i fred då de vid höjd 277 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. 281 § lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Personalförsörjning i kris och krig beredskap särskilda förutsättningarna för personalförsörjning inte gäller. Det nya krislägesavtalet berör bl.a. räddningstjänstpersonal, per- sonal som arbetar med infrastruktur och vård- och omsorgspersonal. Med krisläge menas exempelvis svåra olyckshändelser med omfatt- ande påverkan, naturkatastrofer, skogsbränder, översvämningar, ut- brott av epidemier, terrordåd eller andra hot. 7.2.5Förutsättningarna för personalförsörjning till civilt försvar behöver klargöras Utredningens bedömning: Utredningen delar MSB:s bedömning att regelverken kring personalförsörjning för det civila försvaret behöver ses över.