sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — att ersättningarna endast kan användas vid prövning av inkomstvillkorets krav på totalinkomst. Enligt 2 kap. 8 § Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens före- skrifter (IAFFS 2018:2) får arbete i land utanför EU, EES eller beaktas vid prövning av arbetsvillkoret. Det gäller arbete hos en arbetsgivare med säte i , om lön betalas ut från , tjänst- vid svenska Försvarsmaktens utlandsstyrka, biståndsarbete som Sida eller någon annan svensk statlig myndighet står lönekost- naderna för samt arbete hos , eller organ som är knutna dit. Sådana arbeten kan innebära att det inte finns en skyldighet för arbetsgivaren att betala socialavgifter i . Utredningen bedömer att det även i fortsättningen bör kunna vara möjligt att beakta förvärvsinkomster från utlandsarbete i situa- tioner då den sökande inte på annat sätt, t.ex. genom förordning (EG) nr 883/2004, kan tillgodoräkna sig inkomsterna. De utlands- arbeten som ska kunna beaktas bör även i fortsättningen vara sådant arbete där den sökande utfört arbete för en arbetsgivare med säte i , om lön betalas ut från eller tjänstgöring vid svenska Försvarsmaktens utlandsstyrka. Framför allt gäller det alltså arbete i det offentligas tjänst, t.ex. militär eller diplomatisk personal utom- lands, även om det i vissa fall kan gälla tillfälligt utsända till andra länder utanför EU. När det gäller biståndsarbete föreslår utred- ningen att tiden bör beaktas som överhoppningsbar tid (se nedan). Utredningen menar att det kan vara motiverat att även arbete utom- lands för , eller organ som är knutna dit får beaktas, men att dagens regel är alltför vid. Den tillåter nämligen alla som arbetar på det sätt som föreskrivs att tillgodoräkna sig arbetet vid prövning, även om den sökande helt saknar anknyt- ning till i övrigt. Utredningen bedömer därför att en even- tuell motsvarande regel behöver analyseras ytterligare innan den införs. Utredningen har tidigare konstaterat att det förekommer att av- gångsvederlag sätts av som pension, vilket kan innebära att det inte finns samma skyldighet för arbetsgivaren att också betala in arbets- givaravgifter, även om pensionsavsättningen ska beaktas som avgångs- vederlag enligt bestämmelserna om arbetslöshetsförsäkring. För att inte riskera att försätta den sökande i ett läge där ansökan avslås p.g.a. avgångsvederlag, men där samma avgångsvederlag inte senare får användas för att uppfylla inkomstvillkoret anser utredningen att alla ersättningar som beaktas som avgångsvederlag eller ekonomiskt skade- stånd enligt lagen ska kunna beaktas som inkomster från förvärvs- arbete vid prövning av inkomstvillkoret, även om de inte har inne- burit en skyldighet att erlägga arbetsgivaravgifter. Utredningen anser sammantaget därför att det i en ny förordning om arbetslöshetsförsäkring bör införas en bestämmelse som anger att inkomster från förvärvsarbete som har intjänats när den sökande arbetat i ett land utanför EU, EES-området eller för en arbetsgivare med säte i och med lön från eller tjänst- vid svenska Försvarsmaktens utlandsstyrka ska få beaktas vid prövning av inkomstvillkoret samt en bestämmelse som anger att alla ersättningar som bedöms vara avgångsvederlag eller ekonomiskt skade- stånd ska få beaktas som inkomster från förvärvsarbete vid prövning av inkomstvillkoret, även om det inte finns en skyldighet att erlägga arbetsgivaravgifter för dessa inkomster. 10.6Ramtid för prövning av inkomstvillkoret Förslag: Med ramtid ska avses de som närmast före- gått den månad som den sökande begär arbetslöshetsersättning för, utom i vissa fall. Ramtiden behöver tydliggöras utifrån försäkringens syfte Ramtiden är den tid inom vilken rätten till ersättning ska ha upp- arbetats. I den nuvarande ordningen innebär det inom vilken tid som arbetsvillkoret ska ha uppfyllts (12 § ). Ramtiden används även för andra ändamål, t.ex. för att beräkna ersättningens storlek, i form av dagpenning och dagsförtjänst (23 b, 24 och 25–25 a §§ ). Ramtidens funktion påverkas av t.ex. överhoppningsbar tid. Vid en ny arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster från förvärvsarbete bör det övervägas hur ramtiden ska utformas för att bäst anpassas till försäkringens övriga utformning, dvs. en inkomst- bortfallsförsäkring i form av ett ekonomiskt stöd som lämnas till den som har haft en förankring på arbetsmarknaden. De inkomstupp- gifter som bör användas vid prövning av inkomstvillkoret kommer t.ex. att redovisas i arbetsgivardeklarationerna enligt kontantprincipen. Det kommer att vara svårare än att avgöra om de inkomstupp- gifter som redovisats härrör från tiden innan eller efter arbetslös- hetens inträde, i synnerhet om den sökande arbetslös- heten går från hel- till deltidsarbete eller har haft en timlön. Det finns vissa delar av dagens regelverk som behöver tydlig- göras. I det nuvarande regelverket anges att arbetsvillkoret ska upp- fyllas under en ramtid av före arbetslös- hetens inträde (12 § ), men även att det med ramtid avses de som närmast föregått den månad när den sökande anmält sig som arbetslös hos den offentliga arbetsförmedlingen (15 a § ). Det finns alltså två delvis motsägande bestämmelser om ramtidens fastställande. Om det finns tydliga definitioner och regler i det nya regelverket för arbetslöshetsförsäkringen finns det goda förutsättningar att skapa ett system som kan automatiseras. Det innebär att arbetslöshets- kassornas administration kan effektiviseras och handläggningstiderna kortas. Tydliga regler kan därför bidra till att den sökande får arbets- löshetsersättning snabbare, men också till att den sökande på ett enklare sätt kan följa med i processen, eftersom förutsebarheten ökar. Det ska vara enkelt att se om inkomstvillkoret är uppfyllt. Det är både ur denna aspekt och ur rättssäkerhetssynpunkt av stor vikt att det tydligt framgår hur ramtiden fastställs. Utöver en huvudregel för ramtidsutläggning, finns det behov av olika ramtidsbestämmelser för olika särfall. finns sär- skilda ramtidsbestämmelser t.ex. för den som ska prövas för ersätt- ning på nytt efter att ha förbrukat sin ersättningsperiod. Sådana bestämmelser kommer att behövas även i fortsättningen (se av- snitt 10.6.2, 23.5.1 och 23.6.2. Arbetslöshetsförsäkringen kan fungera som en automatisk stabi- lisator vid konjunkturnedgångar. För att kunna ha denna funktion bör arbetslöshetsersättningen i möjligaste mån motsvara den för- värvsinkomst som en sökande är van vid. Med den utgångspunkten bör ramtiden formuleras så att den både är relevant ur ett omställ- ningsperspektiv och fångar inkomstbortfallet på ett rimligt sätt. Den inkomst som kan medräknas vid prövning av rätten till ersättning och beräkning av ersättningens storlek bör fastställas med utgångs- punkt från och samma inkomstuppgifter. Detta är en förutsättning för att den enskilde bättre ska kunna förutse sitt försäkringsskydd. Det är ur dessa perspektiv inte relevant att varje intjänad krona fram till arbetslösheten beaktas. Det centrala är att ramtiden bestäms i förhållande till de avvägningar som nämnts. Ramtidens längd bör vara väl avvägd i relation till inkomstvill- koret och överhoppningsbar tid. Utformningen av reglerna bör utgå från arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring och att inkomster från förvärvsarbete utgör ett mått på den sökandes förankring på arbetsmarknaden. Frågan är vad som kan anses vara en väl avvägd ramtid. Konsekvenser av en lång respektive kort ramtid har behandlats i tidigare utredningar, bl.a. i den parlamentariska socialförsäkringsutred- ningens delbetänkande, Harmoniserat inkomstbegrepp (SOU 2012:47). En lång ramtid innebär vanligen en mindre känslighet för variation i inkomster eller arbetad tid. Längre ramtid betyder att arbete eller inkomster långt tillbaka beaktas. Det innebär att arbetslöshetsför- säkringens roll som omställningsförsäkring riskerar att försvagas. När det gäller ersättningens storlek kan det finnas vissa fördelar med en lång ramtid, eftersom den utjämnande effekten kan göra att det blir ett mer rättvisande perspektiv på det inkomstbortfall som den sökande drabbas av. Nackdelen är om den sökande haft en annan, i synnerhet högre, inkomst i slutet av ramtiden. Stora fasta utgifter som t.ex. bostadskostnader anpassas ofta till inkomstnivån, särskilt om den sökande räknat med att bibehålla denna. Med en kort ramtid beaktas å ena sidan endast aktuella uppgifter, men å andra är känslig- heten för variationer i förvärvsinkomsten högre. Om en eller ett par enstaka månaders avvikelser får ett för stort genomslag för den sök- andes ersättningsrätt eller för beräkningen av ersättningens storlek, kan försäkringen komma att under- eller överkompensera den sökande. Generellt förstärks alltså vissa drag i kvalifikationsvillkorens ut- formning av att villkoren ska ha fullföljts inom (ram- tid). I en försäkring som betonar förankringen på arbetsmarknaden kan ramtidens relativt korta längd sägas vara av större vikt, eftersom förankringen på arbetsmarknaden kan försvagas . Ram- tiden får inte bli för lång eftersom det skulle kunna leda till att det ersättningsgrundande arbetet riskerar att ligga alltför långt bakåt i tiden. Om tyngdpunkten i stället är individens bidrag till försäkringen genom inbetalda avgifter bör ramtiden normalt vara längre. Syftet med en längre ramtid skulle kunna vara att öka sannolikheten att individens bidrag blir tillräckligt stort för att finansiera rätten till ersättning och för att markera skillnaden mellan den som inbetalat avgifter jämfört med den som erlagt avgifter . Dagens arbetslöshetsförsäkring är inriktad på att ge ekonomiskt stöd under omställning från ett (förlorat) arbete till ett annat. Försäkringen tar inte hänsyn till hur den sökandes försäkringshistorik har sett över . Poängen med detta är att arbetslöshetsför- säkring fokuserar på och på omställningen från ett arbete till ett annat, inte på vad den sökande gjort för länge sedan. Ramtiden i det nuvarande regelverket syftar till att säkerställa denna princip, dvs. omställning från ett nyligt förlorat arbete till ett annat. Även om huvudregeln är att omställning ska ske från ett nyligt förlorat arbete kan det i vissa situationer vara motiverat att låta försäkringen även täcka upp för situationer då en sökande inte förlorat ett arbete i när- tid. Dagens bestämmelser behöver därför läsas tillsammans med de som reglerar överhoppningsbar tid. Enligt utredningens uppfattning bör en ny arbetslöshetsförsäkring bygga på samma principer som gäller . Utredningen konstaterar att det föreslagna inkomstvillkoret inne- bär en förenkling av regelverket, även om det innehåller fler para- metrar. Parametrarna är dock ändamålsenliga och har viktiga funk- tioner. Kravet på totalinkomst visar på den sammanlagda inkomst som den sökande måste ha haft för att det ska kunna talas om ersättning för ett rimligt inkomstbortfall. Kravet på inkomst- kontinuitet markerar vikten av att den sökande har en kontinuerlig förankring på arbetsmarknaden. I detta ligger också krav på en minsta månadsinkomst. Enligt utredningens uppfattning är dagens ramtid på väl avvägd, särskilt med tanke på hur det ett nytt inkomst- villkor föreslås vara konstruerat. Det innebär att kravet på totalinkomst på ett övergripande sätt motsvarar en årsinkomst, medan kravet på in- komstkontinuitet, enligt utredningens förslag , speglar en rimlig förankring på arbetsmarknaden och motsvarar åtminstone en tredjedel av ramtiden. Det är ett lägre krav på inkomstkontinuitet än med dagens arbetsvillkor, där kravet uppgår till sex månaders arbete under en ramtid av . Utredningen anser dock att det är motiverat, eftersom detta balanseras av andra krav, t.ex. kravet på inkomstkontinuitet som i praktiken innebär en skärpning jämfört med , eftersom det krävs att den sökande har haft ett avlönat arbete. Ramtiden ska fastställas med utgångspunkt från ansökningstillfället Som framgår ovan finns det två delvis motsägelsefulla ramtids- bestämmelser. För att åstadkomma en effektiv och rättssäker besluts- process är det viktigt att utläggningen av ramtiden, som är utgångs- punkten för prövningen om rätt till ersättning, sker på ett tydligt och förutsebart sätt. En ansökan om ersättning bör enligt utredningen förslag göras senast vid utgången av månaden efter den månad som ansökan avser (se avsnitt 18.4.1.). Om ansökan inte kommer in inom den angivna tiden bör rätten till ersättning för den månaden vara förlorad, om det inte finns särskilda skäl för att ansökan ändå ska prövas. Utredningen anser att ramtiden bör utgöras av de tolv måna- der som föregått den månad som ansökan avser. Ramtiden bör sättas med utgångspunkt från den månad som ansökan avser eftersom det är förhållandet som villkoren bör prövas emot, eller annorlunda uttryckt, det är från den tidpunkten omställningen inleds. Förslag: För en sökande som har förbrukat alla ersättningsdagar i en ersättningsperiod och arbetat får ramtiden avse de som räknas från och med den senaste månaden den sökande haft en minsta månadsinkomst som krävs för att uppfylla inkomstvillkoret. Om den sökande inte uppfyllt inkomstvillkoret får ramtiden förskjutas bakåt inom ersättningsperioden till dess att ett inkomstvillkor är uppfyllt. Skälen för förslaget: Enligt nuvarande ordning kan ersättning läm- nas till en sökande som förbrukat sin ersättningsperiod men som under samma ersättningsperiod på nytt uppfyllt arbetsvillkoret. I sådana fall lämnas ersättning under ytterligare en ersättningsperiod (23 § tredje stycket ). Enligt utredningens uppfattning bör det finns en motsvarande möjlighet att få ersättning enligt den nya arbets- löshetsförsäkringen. Bestämmelsen bör, liksom den nuvarande, ta sikte på att den som haft ett avbrott i arbetslösheten till följd av ett heltidsarbete eller som har haft förvärvsarbete på deltid ska kunna tillgodoräkna sig det vid en prövning av rätten till en ny ersättningsperiod. Om det inte var möjligt skulle det motverka incitamenten att ta ett förvärvs- arbete. Enligt utredningen bör detta kunna uppnås på ett ändamåls- enligt sätt genom en särskild ramtidsbestämmelse som kan användas i stället för ramtidens huvudregel. Ramtiden bör därmed förläggas med utgångspunkt från den senaste månaden med inkomst från förvärvsarbete som behövs för att uppfylla inkomstvillkorets krav på en viss minsta månadsinkomst. Även om andra ersättningar kan jäm- ställas med inkomst från förvärvsarbete, t.ex. vissa socialförsäkring- sförmåner, bör ramtiden vid prövning av om den sökande kan få en ny ersättningsperiod efter det att den förra förbrukats, inriktas på det som är arbetslöshetsförsäkringens kärna, dvs. inkomster från ut- fört förvärvsarbete. Om den sökande inte har uppfyllt villkoren inom , bör ramtiden kunna förskjutas bakåt inom ersättnings- perioden. På så sätt minskas betydelsen av när under ersättningsperio- den som den sökande arbetat. Det är lämpligt eftersom det annars vore mer fördelaktigt att arbeta i slutet än i början av en ersättningsperiod. 10.7Överhoppningsbar tid vid fastställande av ramtid 10.7.1Förutsättningar för att hoppa över tid Förslag: När ramtid ska fastställas ska inte tid som avser vissa för- hållanden räknas med under förutsättning att de varat minst tre sammanhängande månader. Detta gäller endast om inkomsten av förvärvsarbete understiger den minsta in- komst som gäller för att uppfylla ett inkomstvillkor. Den totala överhoppningsbara tiden får uppgå till maximalt Överhoppningsbar tid och ramtid En viktig parameter i förhållande till ramtiden är s.k. överhoppnings- bar tid. Överhoppningsbar tid innebär att det vid prövning av rätten till arbetslöshetsersättning kan bortses från vissa perioder. Den över- hoppningsbara tiden ingår inte i ramtiden, men tjänar som en hjäl- pregel för ramtiden. Överhoppningsbar tid bedöms enligt nuvarande ordning månad för månad vid utläggning av ramtiden, vilket kan göra att de månader som kan inräknas i ramtiden sprids ut . Det medför i sin tur att försäkringsutfallet blir svårt att förutse och administrationen svår att hantera för arbetslöshetskassorna. Behovet av överhoppningsbar tid I utredningens uppdrag ingår att formulera villkor som möjliggör att fler ska kunna kvalificera sig för rätten till arbetslöshetsersättning. Den överhoppningsbara tiden bidrar till att fler kvalificerar sig för rätt till ersättning jämfört med om ramtiden fastställs utan att beakta överhoppningsbar tid. Det finns många olika situationer när en sökande behöver över- hoppningsbar tid för att uppfylla dagens arbetsvillkor. Den sökande som i grunden har haft en förankring på arbetsmarknaden men som blivit sjukskriven eller varit föräldraledig, skulle utan överhoppnings- bar tid riskera att stå helt utan försäkringsskydd. skulle kunna utsträckas skulle det vidare leda till försämrade om- ställningsmöjligheter. Det gäller t.ex. sökande som har studerat för att undvika arbetslöshet eller för att stärka sin ställning på arbets- marknaden samt personer som efter en tids sjukdom åter kan ställa sig till arbetsmarknadens förfogande. Det finns därför behov av att även i fortsättningen bortse från vissa perioder när ramtiden läggs ut. Den överhoppningsbara tiden fragmenterar ramtiden i alltför många fall. Det gör försäkringen svårförutsebar och krånglig att administrera. Den överhoppningsbara tiden relaterar dessutom till arbetsvillkoret. Om arbetsvillkoret tas bort och inkomstuppgifter redovisade enligt kontantprincipen införs, förändras försäkringen, även om många särdrag inom arbetslöshetsförsäkringens bibehålls. Det kommer inte längre att på kalendermånadnivå gå att urskilja när ett visst arbete utförts eller en viss inkomst intjänats. Det kan vara ändamålsenligt eftersom arbetslöshetsförsäkringen bör motsvara ett övergripande inkomstbortfall och inte enskilda månaders avvikelser. Det kommer emellertid att göra det svårt att behålla dagens regler. Att perioder med förvärvsarbete långt tillbaka i tiden beaktas gör också att arbetslöshetskassorna måste genomföra ytterligare utred- ningsinsatser, vilket leder till att handläggningstiden blir längre. Det finns därför anledning att förenkla hur ramtiden läggs ut vid över- hoppningsbar tid. Sammanhängande perioder med ersättningar som jämställs med förvärvsinkomster För att undvika de negativa effekter som uppstår om konstruktionen av överhoppningsbar tid är alltför detaljerad, bör bara längre samman- hängande perioder vara överhoppningsbara. Kortare perioder med frånvaro från förvärvsarbete under vilka den sökande t.ex. får social- försäkringsförmåner bör i stället medräknas i ramtiden. Frågan är hur när den sökande har fått ersättningar som kan jäm- ställas med inkomster, ska betraktas. Åena sidan är de flesta ersättningar som jämställs med inkomster arbetsbaserade, vilket är ett argument för att räkna med sådana perio- der i ramtiden. Eftersom socialförsäkringsförmåner bara utgör en andel av inkomsten är de generellt sett lägre än den inkomst som de ersätter. Om socialförsäkringsförmånerna skulle räknas med i in- komstvillkoret i stället för att tiden betraktas som överhoppningsbar blir den ersättningsgrundande inkomsten sannolikt lägre. Å andra sidan baseras socialförsäkringsförmåner inte på historiska inkomst- uppgifter, utan på förväntad framtida inkomst. Om arbetslöshetsför- säkringen grundades på sådana ersättningar i för stor utsträckning skulle försäkringsskyddet inom arbetslöshetsförsäkringen bli alltför omfattande. Sammantaget är det inte lämpligt att i nuvarande läge föreslå att hela inkomstvillkoret ska kunna grundas på ersättningar som jämställs med inkomster. Den överhoppningsbara tiden reglerar vilka perioder som inte medräknas i ramtiden och begränsar också i vilken omfattning ersättningar som jämställas med inkomster från förvärvsarbete som kan räknas med i inkomstvillkoret. Utredningen föreslår att överhoppningsbar tid som motsvarar tre sammanhängande månader eller mer ska räknas bort när ramtiden läggs ut. Det ska gälla även om månaderna innehåller ersättningar som jämställs med inkomster från förvärvsarbete. Om månaden inne- håller inkomst från förvärvsarbete motsvarande minsta månadsinkomst eller mer ska månaden medräknas. Det bedöms möta kraven på en mer översiktlig konstruktion av den överhoppningsbara tiden, sam- tidigt som kravet på att arbetslöshetsförsäkringen ska grundas på inkomster från förvärvsarbete inte försvagas mer än nödvändigt. Utredningen anser att innebär en rimlig avvägning jämfört med andra alternativ. är för kort och motverkar inte i tillräcklig utsträckning att ramtiden fragmentiseras. Fyra måna- der försvagar å andra sidan den sökandes skydd och ställer alltför höga krav på den överhoppningsbara tidens längd. Överhoppningsbar tid bör begränsas Den överhoppningsbara tiden uppgår enligt nuvarande ordning till . Den överhoppningsbara tiden bör utformas med försäk- ringens syfte – omställning – i fokus. bara tiden i praktiken förlänger ramtiden försvagas kravet på att den arbetssökande ska ha en (tidsmässigt) närliggande förankring på arbets- marknaden. I detta sammanhang är . Det finns starka argument för att även låta vara överhoppningsbar i arbetslöshetsförsäkringen, men också för att begränsa den. Om den längsta tid som kan hoppas över blir alltför kort blir det svårare att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning. Utredningen föreslår där- för att den överhoppningsbara tiden bör förkortas till totalt 36 måna- der. Det motsvarar tre överhoppningsbara år. Den sökande måste i detta fall uppfylla inkomstvillkoret inom de fyra senaste år som före- gått den tidsperiod som ansökan gäller, vilket kan jämföras . Det kan finnas invändningar mot den föreslagna ordningen. Många högskoleutbildningar är t.ex. längre än och en begräns- ning av den överhoppningsbara tiden kan begränsa försäkringsskyddet för sökande som förvärvsarbetade före utbildningen. Personer som genomgår längre sammanhängande utbildningsprogram gör det emeller- tid ofta , dvs. innan han eller hon har skaffat sig en föran- kring på arbetsmarknaden. Heltidsutbildningar i andra åldersgrupper är sannolikt i högre utsträckning påbyggnads- eller introduktions- utbildningar med kortare studietider. Till detta kommer att sökande som varit förankrade på arbetsmarknaden och därefter genomgår en längre utbildning sannolikt arbetar extra under terminer och sommar- uppehåll. Sådana inkomster från förvärvsarbete kan även i fortsätt- ningen medräknas vid prövning av inkomstvillkoret. Det finns även farhågor om att skyddet vid t.ex. långtidssjukdom eller andra längre ofrivilliga perioder av frånvaro från arbetsmark- naden kan urholkas till följd av utredningens förslag. Om detta med- för att den sökandes ekonomiska incitament att förbättra sin arbets- förmåga försvagas är det naturligtvis olyckligt. Trots detta är det nödvändigt att begränsa den överhoppningsbara tiden inom arbets- löshetsförsäkringen som ju ska vara ett ekonomiskt stöd till den som är under omställning mellan arbeten. Även om det kan finnas nega- tiva konsekvenser av en begränsning, menar utredningen att omställ- ningsprincipen frånvaro är så försvagad att det tidigare arbetet inte har tillräcklig betydelse för förankringen på arbetsmark- naden i den mening som avses inom arbetslöshetsförsäkringen. Dess- utom är det viktigt att det finns en enhetlighet i alla de skyddsvärda situationer som omfattas av överhoppningsbar tid, och att tiden i samtliga fall är lika lång. För s.k. medföljande, dvs. personer som vistats utomlands till följd av att han eller hon följt med sin make, maka eller sambo när han eller hon arbetat utomlands för en arbets- givare som har sitt säte i om lönen betalas ut från , är den överhoppningsbara tiden obegränsad. Det är inte rimligt, varken ur ett omställningsperspektiv eller ur ett administrativt och rättsligt perspektiv. Förslag: Med vissa förhållanden ska avses 1.militär utbildning som rekryt inom Försvarsmakten, 2.tjänstgöring enligt lagen om totalförsvarsplikt,