sou · H8B341 · 2020-06-26 00:00:00 — I ett system med uppdragsgivare och utförare har utredningen konstaterat att det krävs en viss överlappning av statens och kommunernas befogenheter för att kommunerna ska kunna utföra arbetsmarknadspolitiska insatser för Arbetsförmedlingen. Båda måste alltså agera inom sina respektive befogenheter. Arbetsförmedlingen kan bara beställa vad den behöver och som ryms inom myndighetens ansvarsområde och kommunerna kan bara utföra uppgifter som de får göra och som därför ryms inom deras befogenheter. Utredningen har i avsnitt 5.2 funnit att kommunerna har vissa befogenheter på arbetsmarknadsområdet. Med hänsyn till att det kan diskuteras hur långt dessa befogenheter sträcker sig är det utredningens bedömning att kommunernas förutsättningar att verka som utförare åt Arbetsförmedlingen skulle förbättras om de kommunala befogenheterna på området tydliggörs så långt det är möjligt och lämpligt. Vill staten försäkra sig om att kommunerna har befogenheter att utföra uppgifter för staten, bör de i största möjliga mån vara uttryckta i lag. Möjliga sätt att ytterligare reglera kommunernas befogenheter Det finns egentligen två sätt att ytterligare reglera befogenheterna. Det ena är att säkerställa de befogenheter som kommunerna faktiskt har på arbetsmarknadsområdet. Med stöd i dem kan kommunerna sedan agera och medverka i utförandet av tjänster för Arbetsförmedlingen. Det andra är att staten genom Arbetsförmedlingen helt eller delvis lämnar över till kommunerna möjligheten att utföra uppgifter för Arbetsförmedlingen som de annars inte har befogenheter att utföra. Det första sättet innebär att en kommun agerar inom det utrymme som kommunen har. Att agera inom sina befogenheter är det normala för varje offentlig aktör. Har den befogenheter så får den agera och om den inte har det, får den inte göra det. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan munerna ska ha rättslig möjlighet att utföra de uppgifter som man vill att kommunerna bör kunna utföra måste befogenheterna ha den omfattning som behövs. I praktiken skulle det innebära att Arbetsförmedlingen utformar sin upphandling eller sitt valfrihetssystem och ställer upp de krav som ska gälla på tjänsten och på utföraren. Om en kommun vill medverka bedömer den utifrån detta om den har rättsliga befogenheter för att kunna medverka. Om den bedömer sig ha det, lämnar kommunen ett anbud eller ansöker om att få delta i ett valfrihetssystem. Detta sätt är systemförenligt. Det innebär att Arbetsförmedlingen använder sig av den överlappning i befogenheter som i viss mån finns mellan stat och kommuner på detta område och nyttjar kommunerna som utförare av de tjänster som kommunerna kan utföra och som Arbetsförmedlingen vill ha utförda. Detta gäller oavsett om kommunerna i de enskilda fallen faktiskt tidigare utfört dem eller inte. På det sättet ändras inte ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Det andra sättet förutsätter att en kommun inte har egna befogenheter att med stöd i lag utföra tjänsterna utan att staten ger kommunerna rätt att medverka när Arbetsförmedlingen lämnar ett uppdrag som den också ger ersättning för. På det sättet kan kommunerna nyttjas för att utföra statliga uppgifter på arbetsmarknadsområdet som kommunerna annars inte har rätt att utföra. Det skulle möjliggöra för staten att i enskilda fall lämna över uppgifter till kommunerna mot ersättning. Eftersom det inte finns stöd i lag för det krävs lagstöd för en sådan utvidgning av befogenheterna. Lagstödet skulle kunna innebära att när Arbetsförmedlingen lämnar uppdrag mot ersättning, ska kommunerna ha rätt att medverka. När det är fråga om en upphandling eller ett valfrihetssystem skulle det innebära att kommunerna ges rätt att lämna anbud eller delta i ett valfrihetssystem när Arbetsförmedlingen anlitar fristående aktörer. Eftersom ska likabehandla en kommun med andra aktörer, kan kommunen inte uteslutas endast på grund av att den är en kommun. således inte kan hindra kommunen från att delta, skulle det som utgångspunkt innebära att kommunen alltid har rätt att delta i alla upphandlingar eller valfrihetssystem som Arbetsförmedlingen genomför, alldeles oavsett om det annars ryms inom kommunens befogenheter eller inte. I praktiken får kommunen på det sättet större befogenheter än den annars har på arbetsmarknadsområdet. Det innebär också att kommunerna Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan i princip kan få nästan samma befogenheter som Arbetsförmedlingen eftersom de i så fall alltid skulle få utföra uppgifter som Arbetsförmedlingen låter fristående aktörer utföra, vilket i teorin skulle kunna omfatta nästan all verksamhet. Med en sådan lösning skulle kommunerna alltid kunna medverka i konkurrens med andra fristående aktörer och utföra verksamheter som de annars inte utför. Att ge kommunerna så stort utrymme skulle vara mycket långtgående och torde inte vara avsett eller önskvärt. Det är inte heller ett systemenligt sätt att överföra befogenheter. Vad myndigheter och kommuner gör regleras i offentlig rätt. Fördelningen av uppgifter mellan stat och kommun utgår från regeringsformen. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen ska föreskrifter om grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden meddelas genom lag. Regler om offentlig upphandling anses som delvis civilrättsliga eller nära civilrätten.1 De, liksom reglerna om valfrihetssystem, reglerar förfaranden som ska leda fram till kontrakt och avtal, dvs. hur kommunerna får agera. De senare reglerna har ingenting med befogenheter eller myndigheters ansvarsområden att göra och bör därför inte göras styrande för vilket ansvar ett offentligt organ har. Utredningen ser därför inte en sådan lösning som en lämplig väg i de fall då Arbetsförmedlingen konkurrensutsätter utförandet av sina tjänster genom att vända sig till marknaden. Ett mellanting mellan de två sätten skulle vara att tillåta kommunerna att delta i vissa fall när Arbetsförmedlingen konkurrensutsätter tjänster. Det skulle i så fall gå till så att det i förväg avgränsas vilka tjänster som kommunerna får utföra när Arbetsförmedlingen upphandlar eller inrättar ett valfrihetssystem. Listan bör i så fall vara uttömmande reglerad i författning och utvidga kommunernas befogenheter samt endast bli tillämplig i de fall då Arbetsförmedlingen konkurrensutsätter sina tjänster. En sådan mellanväg kräver ett underlag för att ta ställning till vilka tjänster som kommunerna bör utföra för Arbetsförmedlingen i konkurrens med andra fristående aktörer. Utredningen bedömer emellertid att det inte finns vare sig önskemål eller underlag för att föreslå en sådan uttömmande lista. Enligt utredningen kan man se annorlunda på frågan att överlämna befogenheter till kommunerna inom ramen för utförande åt 1992/93:88 s. 40 och 137, prop. 2006/07:128 del 1 s. 143 och 381 samt prop. 2015/16:195 del 1 s. 303 och 304. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan Arbetsförmedlingen när det inte finns andra fristående aktörer, dvs. då kommunerna är de enda som ska utföra tjänsten åt Arbetsförmedlingen. I sådana fall skulle en utvidgning av befogenheterna medföra att statliga uppgifter i de enskilda fallen lyfts över till kommunerna med stöd i författning. I vart fall föreligger det då ingen konkurrenssituation som påverkas. Utöver frågan om sammanblandning av regleringen av befogenheterna och reglerna om upphandling och valfrihet, måste också beaktas om det skulle vara förenligt med regleringen av den kommunala självstyrelsen i 14 kap. 3 § regeringsformen att på det sättet låta Arbetsförmedlingen styra kommunernas befogenheter. Kommunerna får då befogenheter att medverka när Arbetsförmedlingen väljer att låta en viss uppgift utföras av fristående aktörer. Det kan å ena sidan anses som en inskränkning i den kommunala självstyrelsen att låta en statlig myndighet påverka kommunernas befogenheter. Å andra sidan ger det möjligheter för kommuner i vissa fall att utföra tjänster för staten som de annars inte skulle kunna utföra. Oavsett hur man ser på den frågan finns det redan i 6 kap. 2 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter en möjlighet för kommunerna att utföra uppgifter för Arbetsförmedlingen efter överenskommelser. Att utveckla den regleringen till att även omfatta uppdrag mot ersättning bedömer utredningen vara möjligt. Kommunerna får använda sina egna befogenheter vid konkurrens Mot bakgrund av ovanstående analys är det utredningens bedömning att kommunernas befogenheter att utföra arbetsmarknadstjänster i första hand bör vila på de befogenheter de redan har eller som lagstiftaren beslutar att kommunerna bör ha. Om kommunerna bara skulle ha befogenhet när Arbetsförmedlingen vänder sig till fristående aktörer, innebär det att man blandar ihop en beställning av tjänster med befogenheter att utföra dem. Med andra ord innebär det att om A beställer från B något som B aldrig gör, inte kan något om eller inte ansvarar för, får B genom själva beställningen alla förutsättningar att göra det ändå, dvs. både kunnande och ansvar. Den ordningen är systematiskt avvikande. När det är fråga om upphandling och valfrihetssystem skulle det alltså innebära att själva konkurrensutsättningen från Arbetsförmedlingen ger kommunen en rätt att göra något den annars inte gör. Det innebär en uppluckring och Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan otydlighet mellan vad staten respektive kommunerna gör på arbetsmarknadsområdet och hur de gör det. Utredningen föreslår därför att när kommuner är leverantörer åt Arbetsförmedlingen enligt och ska det ske inom deras befogenheter. De kan då lämna anbud eller delta i valfrihetssystem bland andra leverantörer. Kommunerna har visserligen redan dessa möjligheter men ett förtydligande av detta kan innebära att tjänster utförs som annars inte skulle utföras utan ersättning från Arbetsförmedlingen. Kommunerna får ges större befogenheter vid samarbete utan konkurrens Trots de principiella synpunkterna på den ordning som beskrivits, som innebär att kommunerna får göra det Arbetsförmedlingen beställer av dem, kan det ändå fungera i praktiken när det är fråga om överenskommelser utan konkurrens. I den situationen kan de två parterna diskutera, komma överens om, samt utföra respektive betala ersättning för uppgifter som utförs, under förutsättning att de ges stöd för det i lag. Utredningen föreslår därför att när det inte finns någon konkurrens från privata fristående aktörer ska kommuner kunna tillhandahålla tjänster åt Arbetsförmedlingen oavsett om de annars har befogenheter att utföra dem. I det fallet får kommunerna alltså efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen ges större befogenheter än de annars själva har. Denna situation omfattar även Hamburgsamarbeten, vilka i och för sig regleras i men som hamnar utanför konkurrens. Detsamma gäller direktupphandlingar. Befogenheterna förtydligas i lagen om vissa kommunala befogenheter Vilken reglering bör då förtydligandena av befogenheterna göras i? Enligt utredningens bedömning finns det vare sig utrymme eller anledning att föreslå ändringar av de kommunala befogenheterna i kommunallagen (2017:725). Det är en generell reglering som gäller all verksamhet. Vad som kommit fram om de kommunala befogenheterna inom det arbetsmarknadspolitiska området talar inte för att den praxis som finns behöver regleras eller att reglerna i kommunallagen behöver ändras för att kunna tillämpas på området. Ett sådant förtydligande som krävs lämpar sig således inte för kom- Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan munallagen, som allmänt reglerar kommunernas befogenheter. Sådan reglering skulle dessutom vara alltför generell för att vara verkningsfull på detta specifika område. Ändringar av kommunallagen skulle också kräva analyser som går utöver det uppdrag som utredningen har då kommunernas och regionernas samtliga politikområden i så fall skulle behöva övervägas. Förtydliganden skulle kunna göras i lagen om vissa kommunala befogenheter, som redan reglerar kommunernas engagemang i sysselsättning för personer med funktionshinder och medverkan i arbetsmarknadspolitiska åtgärder efter överenskommelse med Arbetsförmedlingen. Det skulle också kunna göras i annan speciallagstiftning som reglerar uppgifter som kommunerna utför, t.ex. i socialtjänstlagen (2001:453). Ändringar i speciallagstiftning inom andra politikområden kräver dock närmare analyser av sektorsspecifika frågor och behov för enskilda grupper som inte lämpar sig att hantera inom ramen för denna utredning. Det ger heller inte några användbara verktyg för arbetsmarknadstjänster i allmänhet utan i så fall för vissa grupper. Sådana frågor övervägs bättre i andra sammanhang då det kräver särskilda överväganden för respektive politikområde, regelsystem och grupp. Ändringar i lagen om vissa kommunala befogenheter ligger närmare till hands både för utredningens uppdrag och för att åstadkomma en generellt tillämplig reglering på arbetsmarknadsområdet. Regleringen i lagen om arbetslöshetsnämnd förs över till lagen om vissa kommunala befogenheter Lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd ger vissa befogenheter till kommunerna på arbetsmarknadsområdet (se avsnitt 5.1.5). Hur långt de befogenheterna sträcker sig är dock oklart. De kan sträcka sig längre än kommunallagen.2 Utredningen anser dock att med hänsyn till att den lagen inte innehåller några särskilda regler som kompletterar de allmänna befogenheter som kommunerna har enligt lagen bör de uppgifter som kommunerna fått genom lagen bedömas med kommunallagen som grund. Därför bör de kommunalrättsliga principerna ändå gälla vid tillämpningen av regleringen. Det innebär att lokaliseringsprincipen, likabehandlingsprincipen m.fl. bör gälla vid 2Persson (2015), Den kommunala kompetensen och arbetsmarknadsfrågorna. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan tolkningen av lag. Det räcker dock inte som underlag för att bedöma vilka närmare befogenheter kommunerna har enligt lagen. Det stora utrymme som kommunerna framstår att få genom lagen kan i praktiken vara mycket begränsat eftersom någon lägsta nivå för vad kommunerna ska göra inte kan anses reglerad. Det innebär att de skyldigheter kommunerna kan anses ha enligt lagen i realiteten inte utgör skyldigheter utan frivilliga uppgifter. Genom att utredningen föreslår att kommunernas befogenheter på arbetsmarknadsområdet ska förtydligas uppkommer frågan om vad som bör ske med lagen om arbetslöshetsnämnd och om den behöver finnas kvar. Enligt utredningens bedömning skulle oklarheterna om hur långt kommunernas befogenheter sträcker sig på arbetsmarknadsområdet kvarstå om lagen fortsatt skulle vara gällande som befogenheterna klargörs i övrigt på området. Utredningen bedömer också att det inte är möjligt att bara upphäva lagen. Att göra det skulle ses som att verksamhet togs ifrån kommunerna, vilket i sig vore ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Det skulle inte heller vara nödvändigt eller proportionellt att göra det i ett sammanhang som detta, som syftar till att möjliggöra ökad medverkan av fristående aktörer som ska utföra tjänster åt Arbetsförmedlingen. Det skulle också gå utöver utredningens uppdrag då ansvarsfördelningen mellan stat och kommun på området i så fall skulle ändras. Bestämmelserna i lagen om arbetslöshetsnämnd bör därför så långt möjligt och lämpligt i stället föras över till lagen om vissa kommunala befogenheter. Enligt 1 § lagen om arbetslöshetsnämnd ska det finnas en arbetslöshetsnämnd i varje kommun. Det materiella innehållet som beskriver uppgifterna enligt den lagen framgår av 2 och 3 §§. Enligt 2 § har en arbetslöshetsnämnd till uppgift att vidta eller på annat sätt främja kommunala åtgärder för att förebygga arbetslöshet eller minska verkningarna av arbetslöshet. Av 3 § framgår att det åligger nämnden att handlägga frågor om kommuns hjälpverksamhet vid arbetslöshet, att samarbeta med myndigheter och enskilda vilkas verksamhet rör sysselsättningsfrågor samt att underrätta Arbetsförmedlingen om en arbetskonflikt som påverkar hjälpverksamhet inom kommunen. Bland de uppgifter som anges i lagen är uppgiften att vidta eller på annat sätt främja kommunala åtgärder för att förebygga arbetslöshet eller minska verkningarna av arbetslöshet central. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan stämmelserna i lagen ska föras över bör den föras över till lagen om vissa kommunala befogenheter. Enligt utredningen bör samma uppgifter i övrigt enligt lagen om arbetslöshetsnämnd fortsatt kunna utföras av kommunerna. Därför bör samtliga av de materiella bestämmelserna finnas kvar och föras över till lagen om vissa kommunala befogenheter, med undantag för den till synes obsoleta uppgiften att underrätta Arbetsförmedlingen om en arbetskonflikt. Den organisatoriska frågan om att det ska finnas en arbetslöshetsnämnd och om vilken nämnd som ska vara arbetslöshetsnämnd enligt 1 § behöver inte föras över. De generella bestämmelserna i kommunallagen är tillräckliga för att hantera den frågan. Av 4 § lagen om arbetslöshetsnämnd framgår att arbetslöshetsnämnden ska göra de framställningar till kommunfullmäktige och kommunstyrelsen som behövs för nämndens verksamhet samt att nämnden får infordra yttranden och upplysningar från kommunstyrelsen, annan nämnd, beredning eller tjänsteman hos kommunen. För en särskild arbetslöshetsnämnd gäller enligt 5 § vad som är föreskrivet om nämnder i kommunallagen. Bestämmelserna i 4 och 5 §§ i lagen är av organisatorisk karaktär och har inget materiellt innehåll som behövs för den vidare tillämpningen. Dessa behöver därför inte heller föras över till lagen om vissa kommunala befogenheter. Frågan är då om uppgifterna ska vara obligatoriska eller fakultativa, dvs. valfria, för kommunerna. För att uppgifterna ska vara obligatoriska talar att det enligt lagen om arbetslöshetsnämnd ska finnas en sådan nämnd i varje kommun och att det åligger den nämnden att utföra vissa uppgifter. Detta kan tolkas som att det redan finns vissa skyldigheter för kommunerna. Emot talar att det råder oklarheter om vilka skyldigheterna på arbetsmarknadsområdet faktiskt är och som lagen i nutida kontext fortfarande ger stöd för, med tanke på hur statens ansvar för arbetsmarknadspolitiken har förändrats . Någon organisatorisk skyldighet utöver vad som gäller enligt kommunallagen eller annan lag bedömer utredningen att lagen om arbetslöshetsnämnd i realiteten inte innebär. Lagen ger inte heller någon anvisning om vad som är den lägsta nivå av verksamhet som kommunerna behöver bedriva för att skyldigheterna enligt den ska vara uppfyllda. Den ger inte tillräckliga svar på frågan om vad en kommun ska göra. Utredningen kan inte heller föreslå ett obligatorium, om det inte redan finns ett, eftersom en ny skyldighet enligt lag kräver en finansiering från statens sida, vilket enligt utredningens Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan direktiv inte får aktualiseras. Det är heller inte förenligt med tillämpningsområdet för lagen om vissa kommunala befogenheter, som inte lägger några skyldigheter på kommunerna utan endast klargör eller utvidgar deras befogenheter, att göra uppgifterna obligatoriska. Utredningen bedömer sammantaget att det bör vara frivilligt för kommunerna att tillämpa de bestämmelser från lagen om arbetslöshetsnämnd som ska föras över till lagen om vissa kommunala befogenheter. Det innebär formellt sett att kommunernas skyldigheter minskar. I realiteten innebär det dock ingen inskränkning av kommunernas befogenheter eftersom skyldigheterna inte har varit tillräckligt konkreta och därmed i praktiken utan innehåll. Ytterligare klargöranden av kommunernas egna befogenheter? När bestämmelserna i lagen om arbetslöshetsnämnd förs över till lagen om vissa kommunala befogenheter är det lämpligt att överväga om de uppgifter som ska regleras som kommunala befogenheter på arbetsmarknadsområdet bör justeras för att överensstämma med vad kommunerna gör eller bör göra på arbetsmarknadsområdet. Kommunerna gör som framgått en hel del på området (se avsnitt 3). Mycket av det som de gör har stöd i främst kommunallagen och socialtjänstlagen. Som utredningen funnit i avsnitt 5 kan det dock råda viss rättslig oklarhet om hur långt kommunernas skyldigheter och möjligheter sträcker sig. Det kan därför övervägas om det som de redan gör, och som det kan råda oklarhet om det rättsliga stödet för, ska komma till uttryck i lagstiftningen. Syftet skulle i sådana fall vara att tydliggöra vad kommunerna gör så att det kan säkerställas att de får fortsätta att göra det, men utan att de får göra varken mer eller mindre. Ett exempel från senare tid på att faktisk verksamhet som kommunerna bedriver kodifierats i lagstiftning är den s.k. servicelagen som återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ lagen om vissa kommunala befogenheter. För att förebygga olyckor ger lagen kommunerna möjlighet att erbjuda personer som fyllt servicetjänster i hemmet. Regeringens skäl till att införa lagen var att det saknades lagligt stöd för en verksamhet som redan var en realitet. Få kommunala beslut om att tillhandahålla det generella stödet hade överklagats och de flesta kommuner som beslutat att tillhandahålla sådana tjänster hade därför kunnat fortsätta med verksamheten. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan Både kommunerna och de äldre var nöjda med verksamheten trots att lagstöd för den saknades.3 Motsvarande argumentation skulle kunna föras på arbetsmarknadsområdet. Utifrån hur den faktiska tillämpningen ser ut i många kommuner och med hänsyn till vad den nuvarande lagstiftningen medger kan det övervägas om det ytterligare bör regleras vad kommunerna gör för de arbetslösa i kommunen och för arbetsgivarna på orten, dvs. det lokala näringslivet. Stödja arbetslösa till sysselsättning Utredningen har övervägt om det bör regleras vad kommunerna gör för arbetslösa i kommunen utöver det som framgår av speciallagstiftning. Vid de diskussionerna har kommunernas ansvar för personer med försörjningsstöd ofta påtalats, både från kommunalt håll och från det privata näringslivet. Man menar att kärnan för det kommunala åtagandet för de arbetslösa ligger eller bör ligga där. Det hör samman med att kommunerna enligt socialtjänstlagen har skyldigheter att ta det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Det är förknippat med att personer som uppbär försörjningsstöd som huvudregel har ett krav på sig att stå till arbetsmarknadens förfogande. Men kommunerna engagerar sig i fler än bara de som uppbär försörjningsstöd. En del av dem går utbildningar i regi för att få ett arbete, medan en del får andra arbetsmarknadsinsatser. Av socialtjänstlagen framgår att kommunernas ansvar går längre. Den ger socialnämnden skyldighet att främja den enskildes rätt till arbete, bostad och utbildning. Att det ofta talas om personer med försörjningsstöd kan bero på att de individerna tillhör de som får ta del av det yttersta skyddsnätet och att det är en tydlig kostnadsfråga för kommunerna. Att kommunerna engagerar sig i andra utöver dessa har dock även rationella skäl som t.ex. att förebygga att personer åter faller in i behov av försörjningsstöd. Att dra en gräns för vilka grupper av individer kommunerna ska få engagera sig i kan därför vara svårt. Att den enskilde tillhör gruppen arbetslösa bör räcka för att en kommun ska kunna agera till stöd för dem. Det kan också vara svårt att dra en gräns för vilka uppgifter kommunerna ska eller får vidta. Rent rustande åtgärder som enskilda behöver för att kunna söka jobb bör naturligt ligga 2005/06:115 s. 142–151 och prop. 2008/09:29 s. 125. Förbättrade förutsättningar för kommunernas medverkan inom kommunernas befogenheter. Att stödja enskilda i att få rutiner i sin vardag på sådant sätt att de kan utbilda sig eller kunna få en anställning ligger nära det sociala ansvarstagandet som kommunerna har.