sou · H8B337 · 2020-06-17 00:00:00 — En optimalt utformad arbetslöshetsförsäkring enligt nationalekonomisk forskning Det finns en omfattande nationalekonomisk litteratur om arbetslös- hetsförsäkringens effekter. Sammantaget visar den empiriska forsk- ningen inom detta område att arbetslöshetsförsäkringen har en viktig roll att fylla vid ekonomiska störningar genom att den jämnar ut konsumtion över konjunkturcykeln och bidrar till att förhindra att en lågkonjunktur blir självgenererande. Men studierna visar också att ersättningen kan förlänga tiden i arbetslöshet och bidra till en högre jämviktsarbetslöshet. Mycket av forskningen har fokuserat på hur en optimal försäk- ring borde vara utformad för att eventuella negativa arbetsmarknads- effekter ska bli så små som möjligt. Arbetslösa vet mer om sina möjligheter och sitt agerande än vad Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna gör Den svenska arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som ersätter inkomstbortfall mellan arbeten. Arbetslösa förväntas söka arbete aktivt och acceptera jobb- erbjudanden. Det finns flera inbyggda mekanismer för att kontrol- lera att så är fallet, men i verkligheten är det inte alltid helt enkelt att kontrollera detta. Orsaken är att Arbetsförmedlingen och arbets- löshetskassorna bara har begränsad information om vilka möjligheter en arbetssökande har eller hur han eller hon agerar. Om den arbets- sökande anpassar sitt agerande efter villkoren i försäkringen, utan att försäkringsgivaren får kunskap om detta, kan arbetslöshetsförsäk- ringens utformning påverka arbetslöshetens längd och jämviktsarbets- löshetens storlek. Att arbetslösa har ett informationsövertag i relation till försäkringsgivaren är en central utgångspunkt för den national- ekonomiska forskningen om arbetslöshetsförsäkringens effekter. Tiden i arbetslöshet kan påverkas av den arbetslöses eget beteende Under förutsättning att det finns vakanser som motsvarar de arbets- lösas kvalifikationer kan de arbetslösa påverka sannolikheten att få ett arbete genom hur mycket och på vilket sätt de söker arbete. Möjligheten att få ett arbete påverkas även av den arbetslöses krav – i termer av exempelvis lön, arbetsuppgifter eller pendlingsavstånd – på ett nytt arbete. Om arbetslöshetsersättningen är generös och ersättningsperioden lång ökar sannolikheten att arbetslösas sökakti- vitet minskar, att deras lönekrav ökar och att kraven i övrigt ökar avseende vilka jobberbjudanden de är beredda att acceptera. Detta kan leda till längre arbetslöshetstider och högre jämviktsarbetslös- het. Teorin framhåller även att en mer generös ersättning ökar värdet av att ta ett jobb eftersom det vid en eventuell framtida arbetslös- hetsperiod kan växlas in i en förmånligare arbetslöshetsersättning. För sökande utan arbetslöshetsersättning kan en mer generös ersätt- ning på motsvarande sätt leda till minskad arbetslöshet genom att värdet av framtida ersättning ökar, vilket skapar incitament att snabbt hitta ett arbete. En generös arbetslöshetsersättning kan också bidra till en minskad arbetslöshet på , om det faktum att arbets- lösa har råd att vara mer selektiva i valet av nytt arbete leder till att matchningskvaliteten förbättras och detta bidrar till att minska risken för återkommande arbetslöshet. En utmaning är därför, enligt detta synsätt, att utforma arbets- löshetsförsäkringen på ett sätt som minimerar det som i national- ekonomisk teori kallas för ”moral hazard”. Moral hazard innebär att arbetslösa anpassar sitt beteende efter reglernas utformning på ett sådant sätt att tiden i arbetslöshet förlängs. Problemet kan uppstå till följd av att individen har ett informationsövertag och vet mer om tillgängliga arbetstillfällen och sitt eget sökbeteende än vad försäk- ringsgivaren gör. Detta är orsaken till att det, enligt nationalekono- misk teori, måste finnas en avvägning mellan försäkringsaspekten och individens incitament att söka och ta ett arbete. Det finns två principiellt olika sätt att hantera de problem som kan uppstå till följd av moral hazard. Det ena handlar om ekonomiska incitament som gör det olönsamt att agera på ett sätt som orsakar eller förlänger tiden i arbetslöshet. Det andra handlar om kontroll av de arbetslösas agerande i kombination med ekonomiska sanktioner som reducerar arbetslöshetsersättningen om de arbetslösa agerar på ett sätt som inte är förenligt med villkoren i försäkringen. En optimal utformning måste ta hänsyn till människors beteenden Om arbetslösas beteende påverkas av försäkringens utformning kan arbetslöshetens längd och jämviktsarbetslöshetens storlek reduceras om regelverket utformas med hänsyn till detta. Enligt detta synsätt bör en optimalt utformad arbetslöshetsförsäkring –inkludera någon form av självrisk som innebär att den försäkrade själv står för en del av inkomstförlusten vid arbetslöshet. Detta kan ske genom exempelvis •en begränsning av ersättningsnivån så att den alltid är lägre än den tidigare inkomsten som sysselsatt eller •karensdagar (då det inte betalas någon ersättning alls) som infaller om arbetslösa själva orsakar sin arbetslöshet, –trappa ned ersättningen i takt med att tiden i arbetslöshet blir längre, så att incitamenten att söka arbete aktivt och acceptera jobberbjudanden successivt ökar, –vara tudelad, så att arbetslösa får en högre arbetslöshetsersättning, för att därefter vara hänvisade till någon form av lägre grundersättning, –baseras på de arbetslösas sysselsättningshistorik, så att försäk- ringens generositet ökar med den sökandes tidigare förankring på arbetsmarknaden, och –inkludera kontroller av de arbetslösas agerande samt sanktioner som träder i kraft om agerandet inte motsvarar de krav som ställs. Syftet med allt detta är att skapa tydliga incitament som ökar sanno- likheten att arbetslösa agerar på ett sätt som begränsar tiden i arbets- löshet. Karensdagar ger exempelvis upphov till en inkomstförlust som motverkar att sysselsatta själva slutar sin anställning eller på annat sätt orsakar att anställningen upphör. På motsvarande sätt kan icke önskvärda beteenden som riskerar att förlänga tiden i arbetslöshet reduceras om ersättningsnivån dels är lägre än den inkomst den arbetslöse hade och/eller kan få som sysselsatt, dels trappas ned med tiden i arbetslöshet. Genom nedtrappningen ökar de ekonomiska incitamenten att ta ett arbete successivt. Inom nationalekonomisk forskning används begreppet ”reservationslön” för att beskriva den lägsta lön som en arbetssökande är beredd att acceptera för att ta ett jobberbjudande. Ju lägre reservationslönen är desto högre är sanno- likheten att hitta ett acceptabelt arbete, allt annat lika. I takt med att arbetslöshetsersättningen sjunker, desto lägre blir sannolikt reserva- tionslönen. Att arbetslöshetsersättningen ersätts med någon annan, och/eller lägre ersättning skapar dessutom en s.k. annonseringseffekt som ytterligare ökar den arbetslöses incitament att söka och ta ett arbete när ersättningsperioden närmar sig sitt slut. Genom att arbetslöshetsförsäkringen utformas med utgångs- punkt från individens sysselsättningshistorik, så att i arbete ger bättre tillgång till och villkor, ökar även individens incitament att anstränga sig för att ha en förankring på arbetsmarknaden. Kontroller av de arbetslösas sökbeteende, med åtföljande sanktioner om villkoren för rätt till ersättning inte uppfylls, är slutligen, ytter- ligare ett sätt att reducera problemen förknippade med moral hazard och öka sannolikheten att arbetslösa agerar på ett sätt som reducerar tiden i arbetslöshet. Det finns ett stort antal studier som, med hjälp av ekonometriska metoder som fastställer kausala orsakssamband, har analyserat effek- terna av bl.a. förändringar i ersättningens storlek och profil samt ersättningsperiodens längd. Sammantaget indikerar dessa att –lägre ersättning leder till kortare arbetslöshetstider, och att en mer generös ersättning bidrar till ett lägre utflöde från arbetslös- het till arbete,15 14Se exempelvis (1999), (2006) och (2011), Bilaga 9 för en översikt av nationalekonomisk forskning om arbetslöshetsförsäkringens effekter. 15Se (1998), m.fl. (2001), Bennmarker m.fl. (2005), (2008) samt m.fl. (2017). –förändringar av ersättningens storlek har störst betydelse för utflödet från arbetslöshet till arbete , medan förändringar av ersättningsperiodens längd har störst betydelse vid ersättningsperiodens slut, –sannolikheten att lämna arbetslösheten ökar då ersättningsperioden tar slut, samt att –inte bara sanktioner utan även risken för att drabbas av en sank- tion till följd av att villkoren i försäkringen inte uppfylls ökar utflödet till arbete.16 Det finns emellertid även forskningsrön som tyder på att match- ningskvaliteten kan försämras om arbetslösa tar första bästa jobb, vilket kan öka risken att den arbetslösa återfaller i arbetslöshet. Det finns också studier som indikerar att sannolikheten att bli arbetslös ökar då villkoren för rätt till arbetslös- hetsersättning och maximal ersättningstid har uppfyllts. En förklar- ing skulle kunna vara att arbetsgivare anpassar anställningar och vill- kor för att den anställde ska ha möjlighet att arbeta för att uppfylla villkoren för ersättning. Det finns aspekter som den traditionella forskningen inte belyser De nationalekonomiska teorierna har kritiserats för att i alltför hög utsträckning fokusera på individens beteende och incitament i stället för att studera andra faktorers betydelse för arbetslöshetens storlek och utveckling.17 En grundläggande tanke med en fallande ersättnings- nivå och en utförsäkringstidpunkt är ju – implicit – att det är möjligt att få ett jobb om den arbetslöse bara anstränger sig och accepterar jobberbjudanden. Men vad händer om en lågkonjunktur är så djup att det inte finns några vakanser? Och hur ska arbetslösa agera om de har så låga kvalifikationer och stora svårigheter att de inte får något jobb, oavsett hur mycket de söker eller vilka villkor de accepterar? 16För svensk forskning om detta, se (2009, 2014) samt Lombardi & (2019). 17Se exempelvis ”Är nationalekonomi ideologisk?”, , R., Ekonomisk debatt 33–2 (2005)”Values, Norms & Ideology in Mainstream Economics”, , G. (2002) och ”Är ekonomi alltid ideologi?”, , E., publicerad på . Erfarenheten och forskningen visar att det är störst sannolikhet att hitta ett arbete tidigt i en arbetslöshetsperiod. Om alla som kan få ett arbete lämnar arbetslösheten kommer alla långtidsarbetslösa att vara personer som har mycket svårt eller t.o.m. omöjligt att få ett arbete givet sin kompetens och rådande lönenivåer. Mot den bak- grunden skulle man kunna argumentera för att ersättningen om något borde öka med tiden i arbetslöshet, då ekonomiska incitament har spelat ut sin roll. Detta är slutsatsen i m.fl. (2017) som visar att arbetslösas konsumtion faller successivt med tiden i arbetslöshet. Behovet av inkomstkompensation är därför större för långtidsarbetslösa än för dem som varit arbetslösa , och författarna hävdar att det både från ett incitaments- och ett försäkringsperspektiv saknas stöd för att det är lämpligt med en nedtrappning av ersättningsnivån . Samma slutsats drar Ménard och (2018) som analyserar den optimala tidsprofilen i arbetslöshetsersättningen i ett system med effektiva kontroller av de arbetslösas sökaktivitet, där det även finns ett väl fungerande sanktionssystem. Detta är en av få studier som studerar den kombinerade effekten av förändringar i ersättnings- nivån och förekomsten av ett kontroll- och sanktionssystem. Före- komsten av effektiva kontroller och sanktioner förändrar incitaments- strukturen för de arbetssökande. Sanktionshotet ger de arbetslösa incitament att söka arbete aktivt. Resultaten indikerar att det i en för- säkring med ett väl fungerande kontroll- och sanktionssystem kan vara mer optimalt med en eller en ökande arbetslöshets- ersättning än med en avtrappande ersättning. Anledningen är att den som inte aktivt söker arbete i ett sådant system löper risk att bli av med en arbetslöshetsersättning som ökar . Arbetslöshetsförsäkringen är en del av arbetsmarknadspolitiken De arbetslösas egenskaper har förändrats . – strax före Corona-pandemin och dess ekonomiska effekter – upp- gick arbetslösheten till , vilket är mycket i ett historiskt perspektiv. En majoritet av alla arbetslösa var, vid den tid- punkten, antingen nyanlända, unga med ofullständig gymnasieutbild- ning eller äldre arbetslösa. Den gemensamma nämnaren för många av dessa arbetslösa var att de saknar, eller upplevs sakna, den kunskap och kompetens som krävs för att få ett arbete. För dem är bristande ekonomiska incita- ment inte huvudförklaringen till att de inte hittar ett arbete. Det stöd och den hjälp de behöver för att få ett arbete kan återfinnas inom den aktiva arbetsmarknadspolitiken i form av exempelvis en arbets- marknadsutbildning eller subventionerad sysselsättning. Vid sidan av arbetslöshetsförsäkringen utgör detta stöd den andra delen av den svenska arbetsmarknadspolitiken. Det är Arbetsförmedlingens upp- gift att bedöma vem som behöver vilket stöd och erbjuda det, an- tingen genom en anvisning till en enskild insats eller ett ramprogram som jobbgarantin för ungdomar, förkortad JOG, eller jobb- och ut- vecklingsgarantin, förkortad JUG. Anvisningen kan ske vid den tid- punkt då ersättningsdagarna inom arbetslöshetsförsäkringen är slut eller till vissa insatser redan tidigare . Dagens svenska arbetslöshetsförsäkring återspeglar både dess histo- riska bakgrund, de anpassningar som gjorts successivt under det gångna seklet och slutsatserna från den forskning som betonat bety- delsen av individuella incitament. Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring Försäkringen är en omställningsförsäkring som ger ersättning mellan arbeten En viktig utgångspunkt för att förstå arbetslöshetsförsäkringens ut- formning är det faktum att den inte omfattar alla som saknar in- komster eller arbete, inte ens om de söker arbete aktivt. Detta följer av att försäkringen är en omställningsförsäkring som ger ekonomiskt stöd under en begränsad arbetslöshetstid mellan arbeten. Det inne- bär att den som aldrig haft ett arbete, eller inte haft det i sådan om- fattning att villkoren för att få arbetslöshetsersättning är uppfyllda, står utanför försäkringen. Utöver detta måste den arbetssökande uppfylla en rad krav med ersättning för att det inte ska utgå sanktioner i form av nedsatt eller utebliven ersättning. Kraven på att ha haft ett arbete, vara aktivt arbetssökande och acceptera jobberbjudanden går tillbaka till den tid då arbetslöshetsförsäkringen växte fram runt förra sekel- skiftet. I en situation då arbetare, på frivillig basis, valde att stödja kollegor som blev arbetslösa i utbyte mot ett löfte att själv få stöd i samma situation var dessa krav grundläggande (se avsnitt 4.2.1). Arbetslöshetsförsäkringens konstruktion som omställningsför- säkring avspeglar en historiskt bärande princip i den svenska arbets- löshetsförsäkringen. Men principen har inte varit undantagslös. Ett avsteg var exempelvis det s.k. studerandevillkoret (1974–2007) som gav rätt till arbetslöshetsersättning efter studier. Omställningsprincipen omfattar både matchningskvaliteten och matchningseffektiviteten I förarbetena18 till uttrycks arbetslöshetsförsäkringens syfte som att den [försäkringen] skall göra det möjligt för den arbetslöse att under rimliga ekonomiska förhållanden, , söka sig fram till en ny anställning där hans eller hennes kompetens kan utnyttjas. Den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen utformades alltså inte bara för att underlätta för den sökande att hitta ett nytt arbete, utan också för att den sökande skulle ha möjlighet att finna ett arbete som motsvarade den sökandes kompetens och ha en god matchnings- kvalitet. Omställningsprincipen omfattar därför både matchningskvalite- ten (hur bra ett arbete motsvarar den sökandes kompetens) och matchningseffektiviteten (hur snabbt den sökande hittar ett nytt arbete).19 1996/97:107. 19Vad som betonas beror också på realpolitiska överväganden. I en publikation inom ramen för arbete (Vad är arbetslinjen?) framhålls det att matchnings- kvaliteten tenderar att betonas med låg arbetslöshet medan skyldigheten att snabbt ta ett arbete understryks med hög arbetslöshet. Det finns tydliga inslag av ekonomiska incitament i den svenska arbetslöshetsförsäkringen De ekonomiska incitamenten i den svenska arbetslöshetsförsäk- ringen tar sig både uttryck i begränsad inkomstersättning, nedtrapp- ning av ersättningsnivån med tiden i arbetslöshet samt karensdagar. Ersättningen motsvarar aldrig hela den tidigare inkomsten Den maximala arbetslöshetsersättningen som betalas ut till den som just blivit arbetslös och uppfyller samtliga villkor för att få inkomst- relaterad ersättning uppgår till av den tidigare inkomsten, upp till ett tak som motsvarar en genomsnittlig månadsinkomst på eller en dagpenning på . För inkomster över denna nivå utgår ingen ersättning. Det innebär att det finns ett ekonomiskt incitament att arbeta i stället för att vara arbetslös även för den som får maximal ersättning, och incitamenten är större ju högre den tidigare inkomsten var. Ersättningen trappas ned med tiden i arbetslöshet Att ersättningen faller med tiden i arbetslöshet gör att de ekono- miska incitamenten att hitta och ta ett nytt arbete successivt ökar med tiden i arbetslöshet. Nedtrappningen sker i flera steg, både genom en sänkning av den högsta möjliga dagpenningen och genom en ned- trappning av ersättningsnivån. För arbetslösa med inkomstrelaterad ersättning uppgår dagpen- ningen till högst per dag under de 100 första ersättnings- dagarna. Därefter sänks den maximala dagpenningen till per dag (4 § ALFFo). trappas den procen- tuella ersättningsnivån ned från av individens fast- ställda dagsförtjänst (26 § ). För arbetslösa som saknar rätt till inkomstrelaterad ersättning och får ersättning enligt grundförsäkringen sker dock ingen ned- trappning av ersättningen. Programanvisningar kan användas både för att ge arbetslösa stöd och för att öka incitamenten att söka och ta ett arbete Historiskt har arbetsmarknadspolitiska insatser såsom arbetsmark- nadsutbildning eller subventionerad sysselsättning använts både för att stärka arbetssökande så att sannolikheten att de får ett arbete ökar och för att kontrollera att den arbetssökande verkligen står till arbetsmarknadens förfogande och vill och kan ta ett arbete. Ett sätt att göra det sistnämnda i frånvaro av ett jobberbjudande är att anvisa den arbetslösa till en heltidssysselsättning i form av en arbetsmarknads- politisk insats. Detta kan, åtminstone teoretiskt, öka de arbetssökan- des incitament att söka och ta ett arbete. JUG och JOG är exempel på insatser som kan användas på detta sätt, eftersom den sökande då förutsätts delta i olika aktiviteter i högre utsträckning än som öppet arbetssökande. I samband med en anvisning till en insats eller ett ramprogram som JUG och JOG förändras den arbetssökandes ersätt- ning, men de ekonomiska effekterna varierar med deltagarens ålder och situation. När arbetssökande deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program får de aktivitetsstöd i stället för ersättning En person kan när som helst anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program med arbetslöshetsersättning, antingen för att Arbetsförmedlingen bedömer att han eller hon behöver detta stöd eller för att testa arbetsviljan. På motsvarande sätt får (men behöver inte) Arbetsförmedlingen anvisa en arbetssökande till JOG eller JUG när den arbetssökandes ersättningsdagar är slut. När arbetssök- ande deltar i en arbetsmarknadspolitisk insats får de aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning i stället för arbetslöshetsersättning. Enligt 2 kap. 2–5 §§ förordningen (2017:819) om ersättning till del- tagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, förkortad ersättningsför- ordningen, lämnas aktivitetsstöd med ett belopp som utgår från vad den sökande fick med arbetslöshetsersättning alternativt med ett fast minsta belopp. Utvecklingsersättning lämnas enligt 2 kap. 10–11 §§ ersättningsförordningen till personer som har fyllt 18 men inte med ett fast belopp. För den som antingen har gått ut gymnasiet, fyllt och deltar i en folkhögskoleutbildning i studie- motiverande syfte eller omfattas av ett utbildningskontrakt lämnas per dag. Annars får den arbetslösa per dag. Aktivitetsstödets storlek varierar kraftigt mellan olika grupper och är beroende av om samtliga dagar med ersättning är förbrukade eller inte Sökande som haft inkomstrelaterad ersättning och som förbrukat samt- liga ersättningsdagar samt deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program på heltid får ersättning motsvarande av dagsförtjänsten, vilket framgår av 2 kap. 3 § ersättningsförordningen. Sökande som haft ersättning enligt grundförsäkringen och som del- tar i ett arbetsmarknadspolitiskt program på heltid får minst 365 kro- nor per dag enligt 2 kap. 3–4 §§ ersättningsförordningen. Sökande som inte haft någon form av ersättning från arbetslöshets- försäkringen får per dag i aktivitetsstöd enligt 2 kap. 2 § ersättningsförordning. Inte bara ersättningens absoluta storlek utan även hur denna förhåller sig till den tidigare ersättningen varierar mellan olika grupper För sökande som haft inkomstrelaterad ersättning och som förbrukat samtliga ersättningsdagar sänks ersättningen med fem procent- enheter i förhållande till den tidigare ersättningsnivån då de anvisas till JUG. Till följd av dagpenningtakets konstruktion påverkar denna sänkning dock bara deltagare som hade en genomsnittlig månads- inkomst som sysselsatta. Övriga berörs inte av nedtrappningen i ersättningsnivån. För unga (under ) som haft inkomstrelaterad ersättning och anvisas till JOG kommer nedtrappningen av ersättningsnivån snabbare än för dem som anvisas till JUG, genom att den inkomstrelaterade ersättningen sänks till efter efter 200 er- sättningsdagar, vilket framgår av 2 kap. 4 § förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. För sökande som haft ersättning enligt grundförsäkringen och då haft en ersättning under det maximala grundbeloppet får i realiteten en högre ersättning än tidigare när de anvisas till JUG. Detsamma gäller de sökande som inte haft någon form av ersättning alls från arbets- För dessa båda grupper ökar alltså inte de ekono- miska incitamenten att ta ett arbete i samband med anvisningen till JUG, men anvisningen leder till vad som inom nationalekonomin brukar benämnas konfiskering av de arbetssökandes tid och som rent teoretiskt kan leda till ett ökat utflöde från arbetslöshet till arbete. Sammantaget innebär detta att det finns både ekonomiska incita- ment i form av nedtrappning av ersättningen och annonserings- effekter (vid övergången från öppen arbetslöshet till deltagande i JOG eller JUG) för en majoritet av alla arbetssökande i den svenska arbetslöshetsförsäkringen, men nedtrappningen biter inte i alla situa- tioner. Det finns t.o.m. arbetssökande som får ökad ersättning med tiden i arbetslöshet. Det finns även andra inslag i arbetslöshetsförsäkringen som syftar till att minska förekomsten av moral hazard Det finns andra inslag än begränsning och nedtrappning av ersätt- ningen som syftar till att minska förekomsten av moral hazard i den svenska arbetslöshetsförsäkringen. För att ha rätt till ersättning måste den arbetslösa söka arbete aktivt och kunna redovisa sina sökaktiviteter För att ha rätt till arbetslöshetsersättning måste en arbetssökande – förutom att vara registrerad som arbetssökande vid Arbetsförmed- lingen – aktivt söka lämpliga arbeten och via månatliga aktivitets- rapporter redovisa både sina sökaktiviteter och övriga aktiviteter som vidtagits för att ta sig ur arbetslösheten.