sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Det är en viktig utgångspunkt att en utlänning som kan komma att ägna sig åt verksamhet som hotar säkerheten i genom t.ex. spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet inte bör få vara kvar i landet. Det är också det som ligger bakom möjligheten att återkalla ett uppehållstillstånd för en utlänning som ägnar sig åt sådan verk- samhet. Myndigheterna måste ha reella möjligheter att upptäcka och utreda om en utlänning utgör ett sådant säkerhetshot, för att syftet med regeln om återkallelse ska kunna uppnås. Ärenden om spioneri och olovlig underrättelseverksamhet kan ta särskilt att upp- täcka och utreda. Det beror på att sådan verksamhet vanligen etable- ras stegvis och bedrivs . Utlänningen kan dessutom ha befunnit sig i innan han eller hon påbörjar sin säker- hetshotande verksamhet. Säkerhetspolisen kan också först få information om den verksamhet som utlänningen bedriver. Det är mot den bakgrunden rimligt att tidsfristen för återkallelse av uppehållstillstånd förlängs i sådana fall. Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen måste en förlängd tid för återkallelse av uppehållstill- stånd vägas mot det förhållandet att ju längre tidsfristen är desto har utlänningen vistats i . Av humanitära skäl är det viktigt att en utlänning efter en längre tids bosättning i i nor- malfallet kan känna trygghet här och inte behöva oroa sig för att inte längre få stanna kvar. Under vistelsen har utlänningen troligen arbe- tat och etablerat sig i samhället. Han eller hon kan också ha skaffat familj och fått barn som hunnit rota sig. Det kan därför upplevas som alltför ingripande för den enskilde om han eller hon får sitt uppehållstillstånd återkallat . Mot den bakgrunden anser utredningen att den nuvarande tids- fristen bör förlängas men att förlängningen bara bör vara . Uppehållstillstånd får då inte återkallas om utlänningen har vistats här i landet . En jämförelse kan göras med det som gäller för utvisning på grund av brott. Det krävs synnerliga skäl för utvisning om utlänningen haft permanent uppehållstillstånd eller varit bosatt här . Det kan också jämföras med att en vuxen utlänning – som har permanent uppehållstillstånd och inte är nordisk medborgare, flykting eller statslös – normalt kan beviljas svenskt medborgarskap om han eller hon har haft hemvist i . Den längre tidsfristen bör gälla om återkallelsen beror på att det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri, olovlig underrättelseverksamhet eller statsstyrt företagsspioneri. Utredningen har i avsnitt 15.4.2 föreslagit att ett uppehållstillstånd även ska kunna återkallas för en utlänning som ägnar sig åt säker- hetshotande verksamhet med koppling till terrorism. Det saknas an- ledning att göra skillnad mellan de två nu aktuella återkallelsegrun- derna när det gäller tidsfristen för återkallelse. Tidsfristen bör därför gälla även vid återkallelse av uppehållstillstånd på grund av koppling till terrorism. Det bör också enligt utredningens mening införas en ventil för de fall där det finns synnerliga skäl att återkalla ett uppehållstillstånd även efter femårsfristens utgång. Det kan exempelvis bli aktuellt om utredningen av ärendet tagit osedvanligt på grund av dess komplexitet och det finns starka skäl att anta att utlänningen ägnar sig åt verksamhet som allvarligt hotar säkerheten i . Ett annat exempel på när det kan finnas skäl att tillämpa en längre frist än är om utlänningen visserligen haft uppehållstillstånd och varit Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen bosatt i men i realiteten vistats i något annat land under långa perioder. Det kan t.ex. ha varit för att han eller hon deltagit i terro- ristverksamhet eller vapenträning. Utlänningen har då inte någon närmare anknytning hit. Att utlänningen har påbörjat sin säkerhets- hotande verksamhet först när han eller hon har haft uppehållstill- stånd kan också utgöra synnerliga skäl. Utredningens förslag: Undantaget från kravet på arbetstillstånd i 5 kap. 4 § utlänningsförordningen ska inte gälla för en utlänning i ett säkerhetsärende. Det ska inte heller gälla för en utlänning i ett ärende enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Skälen för utredningens förslag Undantag från kravet på arbetstillstånd och när det inte gäller Arbetstillstånd är ett tillstånd att arbeta i . Enligt 2 kap. 7 § utlänningslagen ska en utlänning som ska arbeta i på grund av anställning här eller utomlands ha ett arbetstillstånd. Närmare be- stämmelser om arbetstillstånd finns i 6 kap. utlänningslagen. Av 1 § framgår att ett arbetstillstånd alltid är tidsbegränsat. Ett arbetstill- stånd får enligt 5 kap. 9 § utlänningsförordningen inte utan särskilda skäl beviljas för än utlänningen har tillstånd att vistas i , eller får vistas här utan tillstånd. Arbetstillstånd får inte hel- ler beviljas än vad utlänningens pass gäller, om det inte finns särskilda skäl. I 6 kap. 2 § utlänningslagen anges de grundläg- gande förutsättningarna för att bevilja arbetstillstånd, bl.a. att utlän- ningen genom anställningen ska kunna försörja sig. Av 6 kap. 3 § ut- länningslagen framgår att arbetstillstånd får ges till en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om inte skäl hän- förliga till syftet med uppehållstillståndet talar emot det. Kravet på arbetstillstånd gäller inte för medborgare i de nordiska länderna eller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt i . En utlänning som har permanent uppehållstillstånd i behöver inte heller ha arbetstillstånd för att få arbeta här. Det framgår av 2 kap. 8 c § utlänningslagen. Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen Med stöd av 2 kap. 9 § utlänningslagen får regeringen föreskriva andra undantag från kravet på arbetstillstånd. Det har gjorts för bl.a. utlänningar som har ställning som varaktigt bosatta i en annan EU- stat eller är medborgare i och vissa av deras familjemedlem- mar. Även vissa yrkesgrupper undantas från kravet på arbetstill- stånd. Enligt 5 kap. 4 § utlänningsförordningen behöver den som har ansökt om uppehållstillstånd i och har åberopat skyddsskäl såsom flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbe- hövande normalt inte heller arbetstillstånd för att få arbeta i under asylprocessen. Undantaget från skyldigheten att ha arbetstill- stånd gäller fram till dess att utlänningen lämnar landet eller har be- viljats ett uppehållstillstånd som fått laga kraft. Det upphör dock att gälla om utlänningen inte medverkar till verkställigheten av ett be- slut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft. I vissa uppräknade fall gäller inte undantaget från kravet på arbetstillstånd. De situationer som anges är om utlänningen saknar identitetshandlingar och inte medverkar till att klarlägga sin identi- tet, om det är sannolikt att utlänningen kommer att överföras enligt Dublinförordningen eller om det är sannolikt att utlänningen kom- mer att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 § ut- länningslagen. Undantaget från kravet på arbetstillstånd bör inte gälla i säkerhetsärenden Som framgått behöver alltså en utlänning som har ansökt om uppe- hållstillstånd och åberopat skyddsskäl inte ha arbetstillstånd för att få arbeta i fram till dess att han eller hon lämnar landet eller har beviljats ett uppehållstillstånd som fått laga kraft. Iutredningens direktiv framhålls problemet med att en utlänning som har bedömts utgöra ett säkerhetshot och som har fått ett beslut om utvisning som inte kan verkställas stärker sin etablering i ge- nom att arbeta. Det kan försvåra en framtida verkställighet och in- nebära ett ekonomiskt stöd till den säkerhetshotande verksamhet som utlänningen bedriver. Enligt utredningens mening är det inte rimligt att en utlänning, vars rätt att vistas och verka i handläggs som ett säkerhets- ärende automatiskt undantas från kravet på arbetstillstånd. Därför bör undantaget från kravet på arbetstillstånd inte gälla för en utlän- Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen ning i ett säkerhetsärende. Samma resonemang gör sig gällande be- träffande en utlänning i ett ärende enligt den nya lagen. En utlänning i ett sådant ärende utgör normalt ett allvarligare säkerhetshot. Un- dantaget från kravet på arbetstillstånd bör därför inte heller gälla för en sådan utlänning. Med den nu föreslagna ordningen blir det tydligt att en utlänning i ett ärende enligt den nya lagen – eller i ett säker- hetsärende enligt utlänningslagen – alltid behöver ha arbetstillstånd för att få arbeta i . Om utlänningen skulle beviljas ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd på grund av att utvisningsbeslutet inte kan verkställas, kan ut- länningen enligt allmänna regler ansöka om att få ett arbetstillstånd. Det kommer då att göras en prövning av om det finns några skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet som talar mot att ge utlänningen arbetstillstånd. Ett sådant skäl skulle enligt utredning- ens mening kunna vara att utlänningen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av att utvisningsbeslutet inte kan verk- ställas och utlänningen är utesluten från att vara skyddsbehövande då han eller hon utgör en fara för rikets säkerhet. Möjligheten att ge arbetstillstånd bör dock behållas i dessa fall, för att de utlänningar som ändå bedöms vara lämpade att få ett arbetstillstånd ska kunna försörja sig. Utredningen har i avsnitt 5.2.7 föreslagit att motsvaran- de ska gälla för de utlänningar som kommer att omfattas av den före- slagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Utredningen ska enligt direktiven analysera och, om det bedöms lämpligt, föreslå att undantaget från kravet på arbetstillstånd enligt 5 kap. 4 § utlänningsförordningen inte ska gälla i säkerhetsärenden. Det undantaget har, som framgått, föreskrivits med stöd av 2 kap. 9 § utlänningslagen. Enligt förarbetena är den bestämmelsen främst avsedd att ge regeringen möjlighet att meddela närmare föreskrifter för EES-medborgare och medborgare i att resa in i samt vis- tas och arbeta i . Sådana regler är, särskilt när det gäller anhö- riga till de nämnda kategorierna, relativt invecklade och kan ändras snabbt. Det har därför ansetts angeläget att utlänningslagen inte tyngs med bestämmelser av sådant slag (prop. 2004/05:170 s. 270 f.). Den nu angivna lagstiftningsmetoden har dock inte följts helt, utan Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen mer detaljerade bestämmelser har tagits in i lagen. Även om före- skriftsmöjligheten i 2 kap. 9 § utlänningslagen är tänkt för andra situationer än den nu aktuella bedömer utredningen att paragrafens ordalydelse inte hindrar att det på förordningsnivå tas in andra be- stämmelser rörande kravet på arbetstillstånd. En bestämmelse om att undantaget från kravet på arbetstillstånd inte ska gälla i säkerhets- ärenden bör därför kunna tas in i en ny punkt i 5 kap. 4 § utlännings- förordningen. I samma punkt bör föreskrivas att undantaget från kravet på arbetstillstånd inte heller ska gälla för en utlänning i ett ärende enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. I för- ordningen till den lagen bör det tas in en hänvisning till den nya be- stämmelsen i 5 kap. 4 § utlänningsförordningen. 15.6Verkställande myndighet i säkerhetsärenden Utredningens förslag: ska verkställa beslut om utvisning på grund av brott även i de fall där det är fråga om ett säkerhetsärende. får överlämna verkställig- heten av ett sådant ärende till Säkerhetspolisen, om Säkerhetspo- lisen begär det. Det ska även gälla beslut om avvisning eller utvis- ning som meddelats i ett säkerhetsärende och som ska verkställas på nytt om en utlänning efter verkställt beslut anträffas i . Ett sådant beslut får inte överlämnas till för verkställighet. eller den domstol som beslutar om avvisning eller utvisning i ett säkerhetsärende får, på begäran av Säkerhets- polisen, bestämma att en annan myndighet ska ombesörja verk- ställigheten. Skälen för utredningens förslag Behöriga myndigheter att verkställa beslut om utvisning Vilken myndighet som ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen regleras i 12 kap. 14 §. Utgångs- punkten är att ska verkställa sådana beslut, om inte annat föreskrivs. Säkerhetspolisen ska emellertid verkställa beslut om avvisning och utvisning i säkerhetsärenden. Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen eller den domstol som avgör ärendet, får dock bestämma att en an- nan myndighet ska ombesörja verkställigheten. ska verkställa myndighetens beslut om avvisning och beslut om av- visning eller utvisning som ska verkställas på nytt sedan utlänningen påträffats i efter verkställt avvisnings- eller utvisningsbeslut. får lämna ett sådant ärende till för ny verkställighet, om verket samtycker till det. Därutöver är verkställande myndighet när allmän domstol har beslutat att en utlänning ska utvisas på grund av brott. Frågan om vilken myndighet som är verkställande myndighet när ett ärende om utvisning på grund av brott utgör ett säker- hetsärende är inte reglerad. När eller Säkerhetspolisen har tagit emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet blir respektive myndighet behörig att besluta om förvar eller uppsikt. Myndigheten behåller normalt den behörigheten fram till dess att verkställighet har ägt rum. Det framgår av 10 kap. 13 § utlänningslagen. Enligt 13 § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll ansvarar Säkerhetspolisen för verkställighet av beslut om utvisning enligt den lagen. Den myndighet som beslutar om utvisning får dock bestämma att en annan myndighet ska ombesörja verkställigheten. Utredningens förslag om verkställande myndighet i den nya lagen Utredningen har i avsnitt 7.3.1 föreslagit att Säkerhetspolisen ska verkställa beslut om utvisning enligt den nya lagen. Det gäller även utvisningsbeslut som ska verkställas på nytt sedan utlänningen på- träffats i efter tidigare verkställt utvisningsbeslut. Säkerhets- polisen ges dock möjlighet att uppdra åt att verk- ställa ett utvisningsbeslut. Någon annan myndighet har inte ansetts kunna komma ifråga att verkställa utvisningsbeslut enligt den nya lagen, på grund av den säkerhetsrisk som de utlänningar som lagen är tillämplig på kan utgöra. Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen bör verkställa beslut om utvisning på grund av brott i säkerhetsärenden Säkerhetspolisen ansvarar för att verkställa utvisningsbeslut i säkerhetsärenden. Myndigheten har också ansvaret för att verkställa utvisningar enligt lagen om särskild utlänningskontroll. I sådana verkställighetsärenden är det dock inte helt ovanligt att utvisnings- besluten inte går att verkställa och att Säkerhetspolisen därför behål- ler kontrollen över utlänningarnas fortsatta vistelse i . har ett inarbetat och väl fungerande arbetssätt för att verkställa beslut om utvisning. Myndigheten hanterar utvisningar på grund av att en utlänning har dömts för brott, men verkställer också andra utvisningsbeslut. Myndigheten har bered- skap för och möjlighet att eftersöka utlänningar som ska utvisas och får tillgripa tvång för att verkställa utvisningsbeslut. Frågan är emellertid vilken myndighet som bör vara verkställande myndighet när ett ärende om utvisning på grund av brott utgör ett säkerhetsärende. Det framgår inte av utlänningslagen vad som gäller i den situationen. Enligt uppgift från Säkerhetspolisen rör det sig om mycket få ärenden , men det kan komma att ändras . Säkerhetspolisen har gett uttryck för att bör vara verkställande myndighet när det gäller utvisningar på grund av brott som också är säkerhetsärenden, men framhållit att Säkerhets- polisen bör få vara delaktig i sådana ärenden. Enligt utredningens mening blir det en tydlig ordning om Polis- myndigheten ges ansvaret för att verkställa alla beslut om utvisning på grund av brott, även om ett specifikt ärende utgör ett säkerhetsärende. Följaktligen bör Säkerhetspolisen inte vara behörig att verkställa beslut om utvisning i ett säkerhetsärende, där allmän domstol har beslutat om utvisning på grund av brott. En bestäm- melse som tydliggör det bör tas in i utlänningslagen. Säkerhetspolisen bör ha möjlighet att ta över verkställigheten Önskemålet från Säkerhetspolisen om att vara delaktig vid verkstäl- lighet av utvisningar på grund av brott i säkerhetsärenden bör tillgo- doses genom att åläggs att underrätta Säkerhets- polisen när har fått ett sådant utvisningsbeslut för Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen Då ges Säkerhetspolisen möjlighet att få insyn i verk- ställighetsprocessen och kan bidra med information om säkerhetsaspekter. bör vara skyldig att omedel- bart underrätta Säkerhetspolisen i sådana fall, eftersom säkerhets- ärenden ska handläggas skyndsamt enligt utlänningslagen. Under- rättelseskyldigheten kan regleras i förordning. Har underrättat Säkerhetspolisen om ett verk- ställighetsärende kan det inträffa att Säkerhetspolisen anser att ären- det har sådana säkerhetsaspekter att den bör sköta verkställigheten. Det kan t.ex. vara fallet om kontakt behöver tas med mottagarlandet i känsliga frågor eller om relationen till det landet kan påverkas av att utvisningen verkställs dit. Det kan behöva göras en särskild utred- ning för att bedöma om verkställighet kan genomföras eller om det behöver vidtas särskilda säkerhetsarrangemang kring själva återre- san. Säkerhetspolisen kan också ha tillgång till information om ut- länningen och säkerhetsaspekter runt honom eller henne som inte bör lämnas vidare. Under verkställighetsprocessen kan det även in- träffa något som påverkar vilken myndighet som bör ansvara för verkställigheten. Enligt utredningens mening bör det i ett enskilt fall vara möjligt för Säkerhetspolisen att överta verkställigheten från . Därför bör det i utlänningslagen tas in en be- stämmelse om att får överlämna verkställigheten av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott till Säkerhetspolisen, om ärendet utgör ett säkerhetsärende och Säker- hetspolisen begär att få överta verkställigheten. Särskilda beslut om vem som ska verkställa beslut i säkerhetsärenden finns det möjlighet för eller den domstol som avgör ärendet att i ett beslut om avvisning eller utvisning i ett säker- hetsärende bestämma att någon annan myndighet än Säkerhetspoli- sen ska ombesörja verkställigheten. Enligt utredningens mening bör den möjligheten begränsas. Det är med hänsyn till de säkerhets- aspekter som präglar säkerhetsärenden inte lämpligt att beslutande myndighet helt fritt får bestämma vilken myndighet som ska verk- ställa beslutet. I stället bör det krävas att Säkerhetspolisen har begärt att någon annan myndighet får ansvaret för verkställigheten. Säker- hetspolisen är den myndighet som bäst kan överblicka om säkerhets- Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen aspekterna i det enskilda ärendet är sådana att det är lämpligt att låta någon annan myndighet ha hand om verkställigheten. Det vanliga torde vara att Säkerhetspolisen anger att bör få ombesörja den. Ny verkställighet av beslut i säkerhetsärenden I sammanhanget är det också värt att notera att ska verkställa beslut om avvisning eller utvisning som ska verkställas på nytt enligt 12 kap. 23 § första stycket utlänningslagen. Det saknar betydelse för den bestämmelsens tillämpning vem som har fattat det bakomliggande beslutet och vilken typ av ärende det handlar om. Det avgörande är att det finns ett beslut om avvisning eller utvisning som har verkställts när utlänningen anträffas på nytt i och att beslutet är verkställbart. Enligt utredningens mening kan 12 kap. 14 § tredje stycket 3 utlänningslagen inte läsas på annat sätt än att alltid ska verkställa beslut om avvisning eller utvisning på nytt. Det gäller alltså även om beslutet fattades i ett säkerhetsärende. Något behov av att i lagtext förtydliga det finns därför inte. Däremot bör Säkerhetspolisen även i dessa fall kunna överta verkställigheten från , om det finns anled- ning till det i det enskilda fallet. Det bör därför förtydligas att Polis- myndigheten får överlämna ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelats i ett säkerhetsärende till Säkerhetspolisen för ny verkställighet, om den begär att få överta verkställigheten. Till skill- nad från vad som gäller för ny verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning i andra fall bör beslut i säkerhetsärenden däremot inte få överlämnas till för ny verkställighet. 16Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot I direktiven framhålls att det är angeläget att Säkerhetspolisen har effektiva verktyg för att följa upp individer som har bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot men vilkas utvisningsbeslut inte går att verkställa. Det finns därför skäl att överväga om och hur kontrollen av ut- länningar som bedömts utgöra ett säkerhetshot kan moderniseras och underlättas. Direktiven hänvisar i den delen till överenskommel- sen om åtgärder mot terrorism, enligt vilken det ska utredas hur kontrollen av personer som har bedömts utgöra säkerhetshot på ett rättssäkert sätt kan förstärkas. Ett exempel som nämns där är elek- tronisk övervakning med fotboja som ett komplement till dagens verktyg. Elektronisk övervakning skulle t.ex. kunna användas en- samt eller kombinerat med anmälningsplikt för att ha viss kontroll över en utlänning som fått ett beslut om utvisning i ett säkerhets- ärende, men där det finns hinder mot att verkställa utvisningsbeslu- tet. Utökade möjligheter till övervakning och kontroll av personer som är föremål för utvisning enligt lagen om särskild utlänningskon- troll eller som utgör säkerhetsärenden enligt utlänningslagen, skulle enligt direktiven innebära ett ökat skydd för säkerhet. Det skulle emellertid också innebära ett större ingrepp i enskildas fri- och rättigheter. Erfarenheter av elektronisk övervakning av utlänningar kan enligt direktiven finnas att hämta från andra länder. Eventuellt utökade möjligheter till övervakning och kontroll måste dock enligt direktiven analyseras noga utifrån regeringsformens och Europa- konventionens bestämmelser och vara i enlighet med gällande be- Effektivare kontroll av individer som bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot stämmelser för att få begränsa sådana fri- och rättigheter. Behovet och nyttan av en förstärkt kontroll av personer som bedömts utgöra säkerhetshot, t.ex. genom elektronisk övervakning, ska därför ana- lyseras. Resultatet av den analysen ska vägas mot det intrång i en- skildas fri- och rättigheter samt andra eventuella konsekvenser en sådan förstärkt kontroll skulle innebära. Enligt direktiven ska nöd- vändiga författningsförslag lämnas. Utredningen anser att en så ingripande åtgärd som elektronisk övervakning under alla förhållanden bör användas med försiktighet. tillämpas sådana åtgärder i huvudsak på personer som har dömts till en frihetsberövande påföljd. Elektronisk övervakning bör mot den bakgrunden komma i fråga endast för de utlänningar som utgör de mest kvalificerade säkerhetshoten. Utredningens övervä- ganden i denna del tar därför enbart sikte på utlänningar på vilka den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar är tillämp- lig. Utlänningar som hanteras i säkerhetsärenden enligt utlännings- lagen utgör generellt sett inte samma hot och bör därför inte kunna komma ifråga för elektronisk övervakning. 16.2Allmänt om elektronisk övervakning finns det enligt flera olika lagstiftningar möjlighet att elektro- niskt övervaka personer. Det har också lagts fram olika förslag om hur elektronisk övervakning kan användas, utan att de har lett till lagstiftning. Det verksamhetsområde där elektronisk övervakning använts längst, , och vid flest tillfällen är inom . Därigenom är Kriminalvården den myndighet som har störst erfarenhet av sådan övervakning. övervägde elektronisk övervakning som alternativ till häktning i betänkandet Ingripanden mot unga lagöverträdare (SOU 2004:122 s. 578 f.). Utredningen ansåg dock att den lösningen inte var lämplig.