sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Det finns flera tänkbara alternativa styrmedel på EU-nivå för att främja fullskalig bio-CCS. EU kan exempelvis välja att centralt handla upp negativa utsläpp inklusive från bio-CCS, erbjuda en inmatnings- tariff, inkludera negativa utsläpp i ansvarsfördelningsförordningen, fördela ett ansvar för att åstadkomma negativa växthusgasutsläpp mellan medlemsstaterna eller ändra reglerna för utsläppshandels- systemet så att bio-CCS premieras där. Det är tekniskt svårt att ändra ansvarsfördelningsförordningen eller utsläppshandelssystemet, som hanterar utsläpp, så att de på ett tillfredsställande sätt även kan hantera negativa utsläpp. Antalet följd- ändringar som krävs i rättsakterna blir stort för att undvika oönskade konsekvenser som t.ex. minskat omställningstryck bort från fossila bränslen och insatsvaror. Att åstadkomma detta är sannolikt även politiskt besvärligt då flera medlemsstater och kommissionen uttryckt att de är motvilliga att omförhandla nämnda rättsakter. Ett separat styrmedel för att främja permanenta negativa växt- husgasutsläpp skulle kunna erbjuda en enklare väg framåt. Ett sådant styrmedel skulle skapa möjlighet för EU att överprestera på sitt åta- gande under utan att omförhandla ansvarsfördelnings- förordningen eller handelsdirektivet. Vilken väg EU kan komma att välja och när är svårt att sia om då det inte pågår någon egentlig diskussion om frågorna i . Vilka styrmedel EU kan komma att överväga är okänt. Ett alternativ som sannolikt kommer att diskuteras är dock att reformera utsläppshandelssystemet, eftersom detta styrmedel finns på plats och är ett långsiktigt verktyg för att styra mot EU:s klimatmål. 4Inlaga till utredningen från Energiföretagen. Styrning och styrmedel för bio-CCS Kreditering av bio-CCS inom utsläppshandelssystemet De stora punktutsläppskällorna av biogen koldioxid i om- fattas av EU:s utsläppshandelssystem. En möjlighet att skapa incita- ment för bio-CCS på EU-nivå är att revidera EU:s utsläppshandels- system så att det tillåter att lagrad biogen koldioxid räknas som ett negativt, i stället för klimatneutralt, utsläpp. Om avskild och lagrad biogen koldioxid räknas som negativa utsläpp kan bio-CCS generera krediter som får användas inom utsläppshandelssystemet. Detta innebär dock en stor principiell förändring av hur utsläppshandels- systemet fungerar. Dagens system hanterar utsläpp, inte upptag, av växthusgaser. Att ändå argumentera för att bio-CCS tillåts generera krediter kan motiveras av att bio-CCS bryter det biogena kolets krets- lopp. Eftersom bio-CCS syftar till permanent lagring av koldioxid, dvs. irreversibla snarare än temporära negativa utsläpp, kan dess klimatnytta jämföras med den som erhålls vid reducering av fossila utsläpp. Om bio-CCS tillåts generera överlåtbara krediter innebär det, allt annat lika, att utbudet på utsläppsrätter ökar. Om bio-CCS inte ska minska utsläppshandelssystemets omställningstryck behöver därför kreditering av bio-CCS ske tillsammans med åtgärder som upprätt- håller omställningstrycket. Ett alternativ kan vara att låta kreditering genom bio-CCS mot- svaras av annullering av utsläppsrätter någon annanstans i systemet. Exempelvis kan mängden utsläppsrätter som är tillgänglig för län- dernas auktionering i kommande auktionsrundor justeras, eller kvoten för fri tilldelning minskas. En annan möjlig väg att förena kreditering av bio-CCS med upprätthållet omställningstryck är att sänka taket i utsläppshandelssystemet genom att öka den s.k. linjära reduktions- faktorn. Om den linjära reduktionsfaktorn ökas sänks taket snabbare än vad som annars skulle varit fallet. En situation som måste hanteras om kreditering av bio-CCS ska motsvaras av minskad mängd utsläppsrätter är brytpunkten när an- talet krediter som genereras genom bio-CCS överstiger mängden utsläppsrätter i systemet. Att förutspå när denna situation eventuellt uppstår är svårt, men det bör kunna bli reellt när taket är tillräckligt lågt och utsläppsrättspriset tillräckligt högt. Taket i utsläppshandels- systemet kan då behöva vara nettonegativt för att marknaden för utsläppsrätter inte ska kollapsa; alternativt kan medlemsstaterna behöva Styrning och styrmedel för bio-CCS åläggas att köpa upp och annullera utsläppsrätter genererade genom bio-CCS. Ett nettonegativt tak innebär att produktionsanläggningarna i handelssystemet åläggs att överlåta utsläppsrätter utöver nollutsläpp, dvs. ha krav på sig att generera negativa utsläpp. Detta skulle kräva en större förändring av utsläppshandelssystemets design, en reform som dock skulle ligga väl i linje med målsättningen i kommissionens långsiktiga strategi om nettonollutsläpp . Det är nämligen sanno- likt att det finns betydande utsläpp utanför utsläppshandelssystemets omfattning som är mycket svåra att eliminera, framför allt inom jordbrukssektorn, och som då behöver kompenseras för. En nackdel med styrning genom utsläppshandelssystemet är ut- släppsrätternas prisvolatilitet. Varierande pris introducerar risker för industri och investerare att satsa på bio-CCS. är pris- signalen från utsläppshandelssystemet dessutom för låg för att ensam kunna motivera investeringar i bio-CCS. När den linjära reduktions- faktorn successivt sänker taket för utsläpp i systemet, i kombination med att billigare åtgärder för utsläppsbegränsningar genomförts, förväntas priset på utsläppsrätter stiga. På kan det göra bio-CCS till en kostnadseffektiv åtgärd jämfört med de då tillgäng- liga alternativen för utsläppsbegränsningar. I utsläppshandelssystemets fjärde handelsperiod minskar taket med 48 miljoner utsläppsrätter. Krav på nollutsläpp kommer med den takten att nås inom utsläppshandelssystemet . Kom- missionens långsiktiga klimatstrategi talar dock för att taket i ut- släppshandelssystemet behöver sänkas snabbare än så för att netto- nollutsläpp ska kunna uppnås. En sänkning av utsläppstaket innebär inte att det etableras ett omställningstryck på bioenergianläggningar att införa CCS för att undvika en kostnad på biogena utsläpp. Däremot skulle det ge en morot till investeringar i bio-CCS genom att öppna en möjlig mark- nad för negativa utsläpp genom försäljning av krediter till aktörer som har utsläpp av fossil koldioxid och höga marginalkostnader för att minska dessa. En sådan reform kan sprida kostnaden för bio-CCS i till andra europeiska aktörer. Eftersom potential för bio-CCS är stor är det sannolikt att en betydande andel bio- CCS-anläggningar skulle komma att lokaliseras till just . Köpare av krediter genererade genom bio-CCS skulle utgöras av branscher i utsläppshandelssystemet som har svårt att minska sina Styrning och styrmedel för bio-CCS utsläpp av fossil koldioxid. Som helhet kan ett inkluderande av bio- CCS i utsläppshandelssystemet därför också, på lång sikt, öka kost- nadseffektiviteten i en europeisk klimatomställning. När tekniska lösningar för utsläppsminskningar inte är konkurrenskraftiga i för- hållande till priset för bio-CCS kan bio-CCS bidra till att öka kost- nadseffektiviteten. En EU-gemensam styrning innebär att antalet anläggningar och mängden utsläpp som omfattas av ett styrmedel ökar kraftigt jäm- fört med vid nationell styrning. När en högre andel av världsekono- min omfattas av gemensam styrning minskar risken för koldioxid- läckage. 10.4Acceptans, koldioxidläckage och långsiktighet Ett i teorin kostnadseffektivt styrmedel som i hög grad bidrar till att uppfylla de nationella klimatmålen kan i praktiken ändå misslyckas på grund av bristfällig hänsyn till viktiga omvärldsfaktorer. För att skapa effektiva incitament för bio-CCS måste hänsyn tas till bl.a. acceptans, risk för koldioxidläckage och behovet av långsiktighet och förutsägbarhet i styrningen från politiskt håll. Acceptans är en viktig komponent av genomförbarhet. Flera demon- strationsprojekt av fossil CCS har avslutats , åtminstone delvis på grund av bristande acceptans. I fallet CCS inklusive bio- CCS kan bristande acceptans avse såväl teknikerna bakom avskilj- ning, transport och lagring av koldioxid som valet av styrmedel för att möjliggöra projekt. När flera demonstrationsprojekt inom fossil CCS i avslutades på grund av bristande acceptans var det konceptet fossil CCS som sådant som mötte motstånd. Ett av argumenten som framfördes var att tekniken skulle bidra till att hålla den tyska kol- kraftsindustrin lönsam på bekostnad av förnybar energi. I det avse- endet är bio-CCS mindre kontroversiellt än fossilt CCS, men mot bio-CCS lyfts ofta fram att tekniken hotar biologisk mångfald genom att mark behöver tas i anspråk för att producera den biomassa Styrning och styrmedel för bio-CCS som förbränns (se kapitel 9). Som tidigare redovisats är dock det argu- mentet mindre relevant för svenskt vidkommande än globalt. Det är möjligt eller rent av sannolikt att bio-CCS kan åtnjuta större social acceptans än fossil CCS. Både breda enkätstudier och studier av fokusgrupper har visat att så är fallet.5 Detta betyder dock inte att bio-CCS prioriteras högt för investeringar bland olika aktörs- grupper eller att bio-CCS åtnjuter hög social acceptans. De få studier som finns på temat tyder på att så inte är fallet. Bio-CCS prioriteras ofta lägre än exempelvis vindkraft eller solkraft, men relativt fossil CCS är stödet för bio-CCS högre. En framgångsrik satsning på bio- CCS stärker sannolikt förutsättningarna för acceptans även för fossil CCS. Motstånd kan även riktas mot styrmedel som syftar till att skapa incitament för bio-CCS. Motståndet kan exempelvis gälla ökade kostnader för vissa aktörsgrupper eller vad som uppfattas som krång- liga regler. Med bristande acceptans finns risker för att ett styrmedels måluppfyllelse begränsas eller rent av upphör till följd av att det behöver dras tillbaka. Om ett styrmedel som införs för att skapa incitament för bio- CCS innebär ökade kostnader för konsumenterna är det ur accep- tanssynpunkt viktigt att kostnadsökningen sker successivt och från en låg initial nivå. Det är också viktigt att den positiva effekten för klimatet av styrmedlet redovisas på ett transparant sätt. Ett centrum för bio-CCS (och CCS) eller motsvarande kan vara en kanal för att sprida information om bio-CCS till en intresserad allmänhet (se av- snitt 10.5 nedan). 10.4.2Risk att produktion flyttar utomlands (koldioxidläckage) Det finns en risk för s.k. koldioxidläckage om ett styrmedel som införs för att skapa incitament för bio-CCS innebär ökade kostnader för en industribransch som är utsatt för stark internationell konkur- rens och som verkar på en marknad som karaktäriseras av likartade produkter. Med koldioxidläckage menas här att klimatkrav i medför kostnadsökningar i produktionen vilket leder till att produk- tionen i stället sker med högre utsläpp i länder med lägre klimatkrav. 5Fridahl (2019). Styrning och styrmedel för bio-CCS Om ett styrmedel skulle orsaka koldioxidläckage innebär det att styrmedlet visserligen kan ha god effekt på måluppfyllelse nationellt sett men i ett internationellt klimatperspektiv är styrmedlet ineffektivt. Vissa branscher är mer utsatta för risk för koldioxidläckage än andra branscher. För branscher av särskilt intresse för bio-CCS gäller det i högre grad för exempelvis produktion av papper och pappersmassa än för el- och värmeproduktion. Begränsad överför- ingskapacitet hämmar risken för direkt koldioxidläckage inom el- produktion. Hänsyn behöver dock tas också till indirekta effekter. Om exempelvis priset på el ökar till följd av ett styrmedel finns risk för koldioxidläckage i elintensiv konkurrensutsatt industri. Följden kan bli ökade globala utsläpp både direkt i industrisektorn och, indirekt, i elproduktionssektorn. 10.4.3Långsiktighet i politisk styrning Politik som uppfattas som instabil bidrar till att företag undviker lång- siktiga investeringar. I finns flera exempel på projekt inom produktion av biodrivmedel som avslutats på grund av svårigheter att förutspå den politiska utvecklingen på området. Strategier för att skapa varaktig politisk stabilitet kring bio-CCS är därför viktiga. är behovet av en flexibel politik särskilt stort på områden där osäkerheterna är höga, vilket är fallet med bio-CCS. Långsiktig- het behöver därför viktas mot flexibilitet. Ett sätt att skapa långsiktighet utan att göra alltför stort avkall på flexibiliteten är att kombinera tydliga och långsiktigt stabila mål om vilka det råder politisk enighet med relativt stort handlingsutrymme för enskilda regeringar att föreslå hur dessa mål bör uppfyllas. De styr- medel som används kan då justeras efter behov men de fortsätter att styra mot samma mål och styrmedelsförändringar får ingen drama- tisk konsekvens för de anläggningsägare som investerat i bio-CCS. I samma stund som det svenska klimatpolitiska ramverket och dess klimatmål antogs intensifierades debatten om hur negativa nettoutsläpp av växthusgaser ska kunna uppnås. Det skapade frågor, väckte intresse och initierade processer som i förlängningen kan leda till investeringsbeslut för bio-CCS. Långsiktiga mål som pekar på behovet av tekniker för negativa utsläpp inklusive bio-CCS kan också bidra till att attrahera investerare till området. Styrning och styrmedel för bio-CCS Målstyrning är ett informativt instrument. Omställningssignalen från målstyrningen stärks om målen upp med styrmedel som skapar en långsiktigt stabil planeringshorisont för investeringar. Mål- styrning kan bidra till långsiktighet och transparens i klimatpolitiken och förbättra förutsättningarna för acceptans och för att styrmedel får önskad effekt. Målstyrning kan vara ett effektivt komplement t.ex. vid statliga satsningar på FoU, eftersom långsiktiga mål ger sig- naler till industrin att satsningar på FoU kommer att vara uthålliga . Det finns ett behov av att EU förtydligar sin politik och antar mål för eller som inkluderar bio-CCS och andra tekniker för negativa utsläpp av växthusgaser (undantaget LULUCF-sektorn som redan ingår i EU:s målstruktur). Negativa utsläpp av växthusgaser behövs inom EU för att klara målet om nettonollutsläpp i kommissionens långsiktiga klimatstrategi. För att målstyrningen ska vara effektiv behöver målen följas upp. I det klimatpolitiska ramverket slås fast att regeringen ska presentera en klimatpolitisk handlingsplan för . Det är naturligt att handlingsplanerna också följer upp om de komplette- rande åtgärderna, inklusive bio-CCS, utvecklas i enlighet med för- väntningarna och klimatmålen. Om den strategi och de mål för kom- pletterande åtgärder som utredningen föreslår omsätts till politik bör uppföljningen ske gentemot strategin. Uppföljning behöver naturligt- vis ske även på europeisk nivå, förslagsvis genom energi- och klimat- planerna. 10.5Ansvarsfördelning inom staten och samverkan mellan statliga och icke-statliga aktörer I har ett flertal myndigheter ett implicit eller explicit ansvar för olika frågor som berör CCS inklusive bio-CCS. Vilka roller myn- digheterna har i förhållande till de rättsliga prövningar som CCS- projekt skulle föranleda redovisas i kapitel 12. geologiska undersökning (SGU) har ett tydligt och lag- reglerat ansvar för frågor kopplade till geologisk lagring av koldioxid i (se kapitel 12). Styrning och styrmedel för bio-CCS är primärt regeringens förvaltningsmyndig- het för frågor om tillförsel och användning av energi i samhället.6 Flera aspekter av CCS och bio-CCS omfattas dock av Energimyn- dighetens verksamhetsområde, även om CCS eller bio-CCS inte omnämns explicit i instruktionen. Myndigheten ska bl.a. verka för att de energi- och klimatpolitiska målen samt målen för forskning och innovation inom energiområdet som antagit uppnås.7 har också ett implicit mandat att hantera CCS- och bio-CCS-frågor genom förordningen (2017:1319) om statligt stöd till åtgärder för att minska industrins processrelaterade utsläpp av växthusgaser och för negativa utsläpp. Regeringen gav 2016 i uppdrag att samordna de statliga innovationsfrämjande insatserna för minskade processutsläpp inom svensk industri. Myn- digheten skulle även, tillsammans med universitet och högskolor, näringsliv och andra relevanta aktörer, verka för samarbeten för ut- veckling och spridning av ny teknik för en minskad klimatpåverkan. Detta mandat är dock begränsat till att enbart gälla processindustrins växthusgasutsläpp. är regeringens förvaltningsmyndighet i klimat- frågor på miljöområdet. ska vara pådrivande, stöd- jande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken. Naturvårds- verket är också ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. har därför möjlighet att föreslå åtgärder på området CCS inklusive bio-CCS för att nå klimatmål. ska ta fram underlag för de klimatpolitiska hand- lingsplanerna som regeringen ska överlämna till enligt det klimatpolitiska ramverket. behöver också bevaka konsekvenserna av bio-CCS på övriga miljökvalitetsmål som myndigheten är ansvarig för. I likhet med vad som är fallet för omnämns inte CCS eller bio-CCS explicit i instruktion och myndigheten har inget särskilt utpekat ansvar för dessa frågor. Ingen myndighet är utpekad som övergripande ansvarig för CCS-frågor eller har ett utpekat ansvar att samordna myndigheter- nas arbete med CCS inklusive bio-CCS. Det finnas flera fördelar att 61 § förordningen (2014:520) med instruktion för . 72 § 1 p förordningen med instruktion för . Styrning och styrmedel för bio-CCS vinna med samordning. En uppenbar fördel är att det går att identi- fiera frågor som annars lätt faller mellan stolarna i en stuprörsorgani- sation. En förtydligad ansvarsfördelning och ökad koordinering kan också leda till att dubbelarbete undviks. Detta kan i sin tur underlätta för berörda myndigheter att ägna mer tid åt att fördjupa arbetet inom respektive specialområden. God samordning förbättrar också förutsättningarna för ökad kunskapsöverföring. Den kanske största vinsten med att peka ut en myndighet som övergripande ansvarig för CCS-frågor är att privata aktörer skulle få en naturlig ingång på myndighetsnivå för att få tillgång till vägled- ning och kontakter vidare vad gäller CCS inklusive bio-CCS. Flera näringslivsaktörer har påtalat för utredningen att det är en brist att ingen sådan ingång finns . Att en myndighet skulle pekas ut som övergripande ansvarig för CCS skulle inte innebära att myndigheten tog över något ansvars- område från annan myndighet. Myndigheten skulle bli ansvarig för samordning mellan berörda myndigheter i CCS-frågor och skulle bli ansvarig i de CCS-frågor där ingen annan myndighet har eller tar på sig ett ansvar. Myndigheten skulle inte heller i något avseende över- ordnas någon annan myndighet eller ges mandat att överpröva annan myndighets ställningstagande. Vid sidan av myndighetssamordning skulle ett utpekande av en övergripande ansvarig myndighet för CCS-frågor kunna gynna att CCS inklusive bio-CCS hanteras med ett helhetsperspektiv. En paral- lell kan dras till 2 § 12 p i instruktion om vind- kraftsutbyggnad, enligt vilken myndigheten ska: Skapa förutsättningar för en väl planerad och resurseffektiv vindkrafts- utbyggnad, höja kunskapen om vindkraftens egenskaper och möjlig- heter samt dess roll i samhällsutvecklingen och bidra till en ökad för- ståelse och dialog för att skapa möjligheter till ökad samexistens mellan vindkraft och andra samhällsintressen. Samordning mellan myndigheter och att en övergripande ansvarig myndighet för CCS-frågor pekas ut är ett viktigt steg för att skapa goda förutsättningar för CCS inklusive bio-CCS i . Lika vik- tigt är dock att informationsdelning fungerar väl mellan myndigheter och privata aktörer samt akademin. Kunskapen om CCS och bio- CCS är låg i samhället, inklusive om vilka aktörer som finns och vilka roller de har, vilket försvårar ett väl fungerande informationsutbyte. Styrning och styrmedel för bio-CCS Ett sätt att stärka dialog, koordinering och kunskapsutbyte mel- lan olika statliga och icke-statliga aktörer som är verksamma inom eller intresserade av CCS inklusive bio-CCS är att inrätta ett natio- nellt centrum eller tillsätta en nationell samordnare. Ett nationellt centrum eller en nationell samordnare för CCS inklusive bio-CCS kan ha som mål att bygga nätverk för ökat kunskapsutbyte, koordi- nera åtgärder och öka förståelsen i samhället av CCS inklusive bio- CCS. Denna typ av informativa styrmedel kan bidra till långsiktiga förutsättningar för bio-CCS genom att bygga upp kunskap, kompe- tens och acceptans samt fungera som katalysator för innovation, även om de i ett kortare perspektiv varken är kostnadseffektiva eller har särskilt stor direkt effekt. Ett nationellt centrum eller en nationell samordnare för CCS in- klusive bio-CCS skulle kunna få i uppgift att stimulera intresserade verksamhetsutövare att utföra platsspecifika studier av förutsätt- ningarna för bio-CCS. Närvaron av sådana platsspecifika studier är sannolikt en förutsättning för att spridning av bio-CCS ska komma igång på allvar i . Ett centrum eller en nationell samordnare skulle också kunna hjälpa privata aktörer att koordinera införskaf- fande och nyttjande av koldioxidtransporter samt vara ett stöd vid eventuella kontakter med annan stat vid koldioxidlagring utomlands. Ett nationellt centrum för CCS inklusive bio-CCS skulle organi- satoriskt kunna tillhöra en myndighet (t.ex. , eller SGU). Det finns flera exempel på nationella centrum som inrättats på mandat från regeringen, med statlig finan- siering. Ett relevant exempel är Nationellt centrum för klimatanpass- ning som förvaltas av . Centrumet sammanställer, utvecklar och tillgängliggör kunskap inom området klimatanpassning. En nationell samordnare för CCS inklusive bio-CCS skulle kunna tillsättas som en särskild utredare. Initiativet Fossilfritt leds av en särskild utredare som har regeringens mandat att agera som nationell samordnare för att främja samhällets arbete med utsläpps- minskningar.8 Fossilfritt är ett exempel på en nationell platt- form som utför uppgifter av en liknande typ som en nationell samord- nare eller ett centrum för CCS inklusive bio-CCS skulle kunna utföra. En fördel med att inrätta ett centrum för CCS inklusive bio-CCS som en del av en myndighet som redan jobbar med frågan är att det då finns möjlighet att minimera dubbelarbete samt koncentrera kun- Styrning och styrmedel för bio-CCS skap och erfarenhet dit. Ur detta perspektiv är lokalisering av ett cent- rum för CCS inklusive bio-CCS till en fördel- aktig lösning. Oavsett vilken lösning som väljs är det viktigt att inrättandet av ett centrum eller en nationell samordnare för CCS inklusive bio- CCS ses som en relativt långsiktig satsning, eftersom det kommer att ta tid att bygga upp det nätverk och den kompetens som behövs för uppgiften. Det är viktigt att ett centrum eller en nationell samordnare för CCS inklusive bio-CCS med tillhörande sekretariat är bemannat av personal med huvudsaklig uppgift att arbeta inom ramen för initia- tivet samt att det tilldelas resurser för att involvera externa aktörer samt underlätta möten och kunskapsöverföring mellan olika aktörer. 11Bakgrund om CCS inklusive bio-CCS 11.1Vad är CCS, bio-CCS och CCU? Avskiljning, transport och lagring av koldioxid, ofta benämnt CCS av den engelska förkortningen av carbon capture and storage, är en kedja bestående av tre länkar: 1) avskiljning av koldioxid, 2) trans- port av den avskilda koldioxiden till en lagringsplats, och 3) långsik- tig lagring av koldioxiden på lagringsplatsen. CCS är i första hand ett alternativ för stora utsläppskällor som släpper ut hundratusentals eller miljoner ton koldioxid . Tek- niken kräver relativt stora investeringar, och om utsläppen är små kan kostnaden per lagrat ton koldioxid bli hög. Flera utsläppskällor inom ett begränsat geografiskt område kan dock dela på viss infra- struktur och därigenom sänka kostnaden per lagrat ton. Syftet med CCS är att hålla den avskilda och lagrade koldioxiden permanent isolerad från atmosfären. Bio-CCS innebär att CCS-kedjan tillämpas på koldioxidutsläpp med biogent ursprung, dvs.