sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — Inom EU påverkar åtgärder inom LULUCF-sektorn möj- ligheter att nå de åtaganden landet har inom EU. ILULUCF-sektorn ska bokförda kategorier sammantaget inte generera nettoutsläpp. Om så är fallet ska underskottet kompenseras med överskott från den icke-handlande sektorn (ESR-sektorn), dvs. de utsläpp som omfattas av reglerna enligt EU:s ansvarsfördel- ningsförordning58 eller genom EU:s utsläppshandelssystem59. Om LULUCF-aktiviteterna sammantaget leder till ett nettoupptag får en del av överskottet, upp till ett förutbestämt maxvärde, användas för att täcka eventuellt underskott i ESR-sektorn. är endast transporter via rörledningar av koldioxid för lagring tillståndspliktiga i EU:s utsläppshandelssystem. Utredningen före- slår i kapitel 12 att även andra transporter av koldioxid för lagring 58Europaparlamentets och rådets förordning 2018/842/EU av om medlems- staternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp –2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtaganden enligt (Effort Sharing Regulation). 59Europaparlamentets och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. bör vara tillståndspliktiga enligt handelsdirektivet60. Därefter bör Europeiska kommissionens genomförandeförordning om att över- vaka och rapportera växthusgasutsläpp61 och kommissionens genom- förandeförordning om att verifiera uppgifter och ackreditera kon- trollörer62 ändras dels så att det finns en godkänd metod att övervaka koldioxiden under transporten, dels så att det blir möjligt att genom massbalansmetod särskilja biogen och fossil koldioxid under trans- porten till lagringsplatsen samt vid lagringen utan att allt betraktas som fossil koldioxid. Utredningen föreslår även att , som ett av flera alternativ för att skapa incitament för bio-CCS på europeisk nivå, kan verka inom EU för att krediter från bio-CCS ska få användas inom utsläpps- handelssystemet och att det totala antalet utsläppsrätter justeras om så sker. Utredningen föreslår sammantaget ändringar av utsläppshandels- systemet så att utredningens uppdrag kan nås. I både gruppundantagsförordningen63 och i Europeiska kommis- sionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi64 defini- eras koldioxid under energiinfrastruktur som rörledningar, inbe- gripet tillhörande förstärkningsstationer för transport av koldioxid till lagringsanläggningar, i syfte att injektera koldioxiden i en lämplig underjordisk geologisk formation för permanent förvaring.65 Utred- ningen föreslår att även andra transporter av koldioxid än genom rörledningar ska läggas till i förordningens och riktlinjernas defini- tioner. 60Europaparlamentets och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. 61Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066 av om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. 62Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2067 av om verifiering av uppgifter och ackreditering av kontrollörer i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. 63Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i för- draget. 64Meddelande från Kommissionen: Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020, (2014/C 200/01). 65Artikel 2, punkt 130 d i gruppundantagsförordningen och riktlinjernas definition i 1.3 (31) d. EU:s riktlinjer gäller endast 2014–2020.66 Utredningens förslag är att bör föreslå att möjligheterna att ge statsstöd enligt grupp- undantagsförordningen och riktlinjerna för statligt stöd till avskilj- ning och lagring av koldioxid förlängs , eftersom de långa ledtiderna och behovet av långsiktighet gör att statligt stöd till CCS och bio-CCS behöver kunna ges . Statligt stöd som utbetalas till projekt inom bio-CCS enligt ut- redningens förslag måste följa reglerna för statligt stöd vilket anges i en föreslagen ny förordning (se vidare i 20.13.2, Konsekvenser av utredningens förslag till författningsändringar). Det framgår även av utredningens förslag att statligt stöd inte får överkompensera en verksamhetsutövare som investerar i eller driver en anläggning som tillämpar bio-CCS för den tillkommande kostnaden. Utredningen föreslår sammantaget ändringar av reglerna för stat- ligt stöd så att utredningens uppdrag kan nås. 20.12.2 Förslagens förenlighet med internationell rätt Bemyndiganden för ändringar i internationella konventioner finns i 10 kap. regeringsformen. De ändringar som föreslås är i enlighet med ändringsförfarandena i internationell rätt. Skäl för utredningens bedömning avseende förslagen som ökar kolsänkan Det finns inga internationella konventioner som direkt begränsar möjliga åtgärder inom LULUCF-sektorn i . Däremot kan åtgärder inom sektorn påverka möjligheterna att nå internationella överenskommelser inom miljöområdet. bokför utsläpp och upptag för LULUCF-aktiviteterna beskogning, avskogning och skogsbruk enligt Kyotoprotokollet67. 66Kommissionen har föreslagit en förlängning av en rad statsstödsregelverk med för att hinna byta ut kommissionen och genomföra den utvärdering som en eventuell ändring av reglerna kräver, se European Commission, Competition, State Aid: Fitness Check of the 2012 State aid modernisation package, railways guidelines and short-term export credit insurance. 67Kyotoprotokollet till ramkonvention om klimatför- ändringar. Utfallet för dessa bokföringsaktiviteter påverkas dock sannolikt inte av föreslagna åtgärder, eftersom protokollets regelverk bara gäller till 2020. I finns inga gemensamma regler för hur LULUCF- sektorn ska inkluderas. åtaganden om utsläppsminskningar regleras i EU:s gemensamma utfästelse (s.k. nationally determined contributions, NDC:s), vilken i sin tur regleras mellan EU:s medlems- stater genom ansvarsfördelningsförordningen och LULUCF-för- ordningen. Målen för arbetet inom konventionen om biologisk mångfald68 är att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald samt att nyttan som uppstår vid användandet av genetiska resurser ska fördelas rättvist. Bevarandet av biologisk mångfald omfattas av en strategisk plan som parterna till konventionen antog 2010. Planen innehåller 20 delmål som kallas Aichimålen. Målen handlar om att minska den direkta påverkan och förbättra situationen för biologisk mångfald samt öka nyttan av ekosystemtjänster för alla. Dessa mål har införlivat i det nationella miljömålsarbetet. De åtgärder som föreslås av utredningen har formulerats så att riktlinjer och rådgivning för implementering av åtgärder utformas så att andra miljömål inte ska påverkas. Bedömningen av omfattningen har också tagit hänsyn till att andra mål måste beaktas, vilket lett fram till att den tekniska potentialen (arealen) minskat kraftigt. finns ingen fullständig analys av hur mycket mark av olika slag som kan behöva skyddas i någon form för att ska leva upp till internationella åtaganden. När det gäller skog har Skogs- utredningen (M 2019:02) i uppdrag att undersöka möjligheterna och lämna förslag på åtgärder för stärkt äganderätt till skog, nya flexibla skydds- och ersättningsformer vid skydd av skogsmark samt hur internationella åtaganden om biologisk mångfald ska kunna förenas med en växande cirkulär bioekonomi.69 Ramsarkonventionens70 definition av våtmarker rymmer många olika miljöer. Förutom myrar, sumpskogar, strandmiljöer, svämmar- ker och våta gräsmarker omfattar konventionen även vattendrag, sjöar och grunda områden. Världens naturliga våtmarker och vattenmiljöer är mycket värdefulla och har många funktioner som är 68Konventionen om biologisk mångfald, CBD. 69Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (dir. 2019:46). 70Konventionen om våtmarker av internationell betydelse, i synnerhet såsom livsmiljö för våt- marksfåglar. till nytta för människan. Exempelvis bidrar de till mat- och vatten- försörjning samt vattenrening och kollagring. Parterna till Ramsarkonventionen förbinder sig att •verka för markplanering och förvaltning som tar hänsyn till våt- marker och vattenmiljöer, •främja forskning och utbildning samt •samarbeta med andra länder i frågor som rör konventionen, i synnerhet rörande gränsöverskridande våtmarker och vattensystem. Utredningens förslag bedöms inte påverka konventionens mål nega- tivt utan snarare i positiv riktning genom förslaget om återvätning. Skäl för utredningens bedömning avseende förslagen om CCS och bio-CCS Som framgår av kapitel 12 reglerar eller påverkar flera internationella konventioner CCS och bio-CCS. Enligt havsrättskonventionen71 har kuststater suveräna rättigheter över kontinentalsockeln i syfte att utforska den och utvinna dess naturtillgångar. Huvudregeln är att även om en kuststat får ställa vissa villkor för utläggandet utanför kuststatens territorialhav kan kuststaten inte vägra andra stater att lägga ut undervattenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln. Londonprotokollet72 tillåter numera geologisk lagring av koldioxid under havsbotten genom ett tillägg till protokollet men förbjuder export av avfall eller annat material för dumpning. För att göra det möjligt att transportera koldioxid för lagring hos annan part gjordes en ändring av Londonprotokollet 2009. Ändringen har inte trätt i kraft än men protokollets 14:e partsmöte beslutade den 7–att anta en resolution om att tillåta en provisorisk tillämpning av möjligheten att transportera koldioxid för lagring hos annan part till dess ändringen träder i kraft. Det är alltså numera möjligt att transportera koldioxid för lagring hos annan part om de parter som vill tillämpa ändringen deponerar en avsiktsdeklaration om proviso- 71Förenta nationernas havsrättskonvention. United Nations Convention on the of the Sea, UNCLOS. protokoll till konvention om förhindrandet av havsföroreningar till följd av dumpning av avfall och annat material. risk tillämpning av ändringen samt det avtal om export som har in- gåtts mellan de berörda parterna hos Internationella sjöfartsorgani- sationen (IMO). Helsingforskonventionen73 innehåller inget undantag för geolog- isk lagring av koldioxid av det slag som finns i Londonprotokollet. Osparkonventionen74 har ändrats så att den överensstämmer med CCS-direktivet75. Om vissa angivna verksamheter eller åtgärder kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, eller om ett land kan komma att påverkas betydligt av verksamheten, ska enligt Esbokonventionen76 det andra landet ges möjlighet att delta i miljöbedömningen. I konventionen om biologisk mångfald (CBD) finns ett morato- rium om geoengineering, enligt vilket parterna ska säkerställa att inga klimatrelaterade geoengineering-aktiviteter som kan påverka bio- logisk mångfald äger rum tills det finns tillräckligt med vetenskaplig bas som rättfärdigar sådana aktiviteter. Moratoriet gäller dock inte koldioxidinfångning och lagring från fossila bränslen om koldioxi- den fångas in innan den når atmosfären. Eftersom fossil CCS uttryck- ligen är undantaget bedömer utredningen att moratoriet måste anses omfatta bio-CCS. Utredningen föreslår att Londonprotokollets ändring om trans- port av koldioxid för lagring hos annan part ratificeras samt att änd- ringar av eller tillägg till Helsingforskonventionen och konventio- nen om biologisk mångfald görs. Även om ändringen av Londonprotokollet numera kan tillämpas provisoriskt föreslår utredningen att ratificerar ändringen eftersom bör exportera koldioxid för geologisk lagring i andra länder. Ytterligare skäl för att behöver ratificera änd- ringen är att Londonprotokollets exportförbud kan motverka genom- förandet av CCS-direktivet, eftersom direktivet ändrar EU:s avfalls- lagstiftning och möjliggör export enligt . bör därför driva att alla parter till protokollet som är EU-medlemsstater ratifi- cerar ändringen. Till dess att ändringen träder i kraft bör tillämpa ändringen provisoriskt. När har ingått ett bilateralt avtal om export av koldioxid bör därför deponera en dekla- konvention om skydd av miljö. 74Konventionen för skydd av den miljön i Nordostatlanten. 75Europaparlamentets och rådets direktiv /31/EG av om geologisk lagring av koldioxid. 76Konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. ration om provisorisk tillämpning tillsammans med exportavtalet hos IMO. Utredningen föreslår i kapitel 12 att ska ta initiativ till att parterna till Helsingforskonventionen ändrar konventionen eller antar en resolution om tolkning av konventionen som innebär att geologisk lagring i havsbotten tillåts. EU är part till konventionen. Internationella avtal som EU är bunden av är inom över- ordnade sekundärrättsakter som CCS-direktivet. har därför, förutom en folkrättslig förpliktelse, även en EU-rättslig förpliktelse att inte tillåta injektering av koldioxid i havsbotten inom Helsingfors- konventionens tillämpningsområde.77 Även om utredningens ställnings- tagande är att avvakta med lagring i i närtid följer av kravet på lojalt samarbete i artikel 4 i fördraget om Europeiska unionen att Helsingsforskonventionen måste vara förenlig med CCS-direktivet. bör verka för att beslutet om moratoriet om geoengineer- ing som fattades av CBD:s tionde partsmöte ändras, eftersom det finns risk för att moratoriet tolkas och tillämpas på ett sätt som innebär att det utgör ett hinder för att utveckla bio-CCS i och andra länder och därmed i förlängningen till att infria mål. 20.12.3Regionalpolitik och konsekvenser för enskilda och företag Förslagen som rör åtgärder på jordbruksmark och tidigare jord- bruksmark bedöms inte öka sysselsättningen eller befolknings- tillväxten. När det gäller återvätning av dränerad torvmark kan det öka sysselsättningen i de regioner där åtgärden är aktuell. För- slagen har ingen eller liten påverkan för boende och andra som vistas på landsbygden. Förslagen som möjliggör CCS/bio-CCS kan öka sysselsätt- ningen och befolkningstillväxten i de regioner där aktuella före- tag är belägna. Förslagen på området utsläppsbegränsningar i andra länder bedöms inte medföra några regionalpolitiska konsekvenser. 77Se även (2018). Skäl för utredningens bedömning avseende förslagen om åtgärder inom LULUCF-sektorn Utredningens förslag som rör hur befintlig jordbruksmark används och hur jordbruksmark som tidigare tagits ur produktion kan nyttjas, berör lantbrukare och lantbruksföretag som väljer att vidta före- slagna åtgärder och ta del av de stöd som åtgärderna berättigar till. Utredningen föreslår utökade resurser till berörda myndigheter för insatser som rör information och vägledning, i syfte att underlätta för berörda företag att söka de ersättningar och genomföra de åtgär- der som utredningen föreslår. Åtgärderna är frivilliga för företagen och de transaktionskostnader som kan uppkomma hos dem som är intresserade bedöms sjunka till låga nivåer till följd av de föreslagna resursförstärkningarna. Åtgärderna på befintlig jordbruksmark bedöms rymmas inom ordinarie verksamheter och påverkar därför inte sysselsättningen i någon större utsträckning. Ett undantag är dock energiskogsodling. Plantering och skörd av salix kräver speciella maskiner. De flesta odlare skriver kontrakt med en köpare som då köper salixen på rot. Behovet av att på gårdsnivå göra dyra investeringar är alltså lågt. Jämfört med att odla exempelvis spannmål innebär salix en mer extensiv odling. Skörd sker i genom- snitt vart tredje till femte år och om man vill ta vara på salixens hela livscykel är marken låst . Att odla salix kan därmed inne- bära färre person- och maskintimmar i jordbruksföretaget. En invändning mot energiskogsodling är att marken inte kan användas för annan jordbruksproduktion. Till skillnad för vad som gäller plantering med traditionella skogsträd är det dock normalt inga problem att avsluta energiskogsodlingen och åter bereda marken för andra grödor, även om grödan är förknippad med hög återställningskostnad av åkermarken när odlingen bryts. Beskogning av tidigare jordbruksmark och förbättrad skötsel av mark som börjat växa igen bör kunna öka sysselsättningen något för företag inom skogsnäringen. handlar det i varje förekom- mande fall om relativt små arealer, vilket troligen kan rymmas inom ordinarie verksamheter. Plantering av träd på kan kräva en relativt intensiv skötsel av planteringen och på näringsrika åkrar växer träden snabbt. Tidiga röjningar, gallringar med korta intervall och en kort omloppstid kännetecknar skötseln av åkerplanteringar. tiv konsekvens för markägaren är förstås den ökade virkesproduk- tionen. Med en omloppstid kan ett planterat bestånd pro- ducera per hektar, huvudsakligen som sågtimmer. Åtgärden återvätning av dränerad torvmark kan minska tillgången på odlingsbar mark och skogsråvara. Skogsråvaran från dessa marker kan ha ett visst ekonomiskt värde men bör inte räknas som klimat- nyttig på samma sätt som biomassa som vuxit på vanlig mark, på grund av utsläppen från marken. Odlingsintensiteten är i allmänhet lägre på de organogena jordarna än på mineraljordar, och arealen jord- bruksmark på organogen jord har minskat i snabbare takt än den totala minskningen av jordbruksmark. Återvätning är också en aktivitet som kommer att skapa arbets- tillfällen för företag som jobbar inom markarbeten och anläggning, eftersom åtgärden tillämpas i begränsad omfattning jämfört med den omfattning som utredningen föreslår. Baserat på Skogs- styrelsens tidigare bedömningar om åtgärden kan arbete skapas för lokala företag som utför grävarbeten motsvarande 400 miljoner kro- nor . Åtgärden kommer kunna tillämpas över i stort sett hela landet men den bedöms ge störst klimatnytta på bördiga torvmarker i norra och på de flesta dikade torvmarker i , där även andelen lämplig mark är störst. I den fördjupade utvärderingen före- slogs att åtgärder till att börja med bör riktas mot dikade skogliga torvmarker som har mycket låg produktivitet samt övergivna, tidi- gare agrara, torvmarker som har ett stort torvdjup men som inte övergått till produktiv skogsmark. Tanken är att det är mark som tagits ur jordbruksproduktion och som inte föryngrats, alternativt kalavverkats, som kommer i fråga för åtgärden. Troligtvis är det marker där markägaren inte vill lägga resurser på högre produktion, och därigenom bör inte utbudet av skogsråvara minska i någon högre grad. På kan utbudet för skogsindustrin minska medan det på kortare sikt kan öka efter- som åtgärden kan tidigarelägga avverkningen på vissa objekt. Ingen eller liten påverkan för boende och andra som vistas på landsbygden De flesta av utredningens förslag som rör LULUCF-sektorn påver- kar inte miljön i sådan utsträckning att det får konsekvenser för boende och andra som vistas på landsbygden. När det gäller fånggrödor, mellangrödor och agroforestry är ut- gångspunkten att åtgärderna inte påverkar befintlig markanvändning eller situationen för boende och andra som vistas i sådana miljöer. I en intervjustudie i en svensk skogsbygd värdesattes agroforestry nästan lika högt av befolkningen som fortsatt traditionellt jordbruk och betesdrift utan träd. Sämst ansåg de intervjuade att spontan igen- växning och granplantering var.78 Andra undersökningar visar ett troligt samband mellan omgivande markanvändning och marknads- värdet av bostadsfastigheter som antyder att agroforestry kan vara minst lika bra ur boendemiljösynpunkt som fortsatt traditionellt jordbruk. En mosaik av öppen betesmark och spridda träddungar och skogs- partier har i många fall högre biologiskt värde än helt trädfria betes- marker, särskilt om dungarna och skogspartierna omges av bryn med buskar.79 Energiskogsodling med t.ex. högväxande salix kan lokalt förändra landskapet och påverka hur de närboende uppfattar den omgivande miljön. Påverkan på landskapet måste dock värderas i relation till hur marken annars skulle ha använts. Den mark som avses i denna utred- ning är framför allt mark som annars skulle tagits ur bruk och förmodligen vuxit igen. När det gäller beskogning är allmänhetens inställning till igen- växning i allmänhet negativ, i synnerhet till plantering av s.k. gran- åkrar på jordbruksmark. Det finns en generell, och ofta stark, skepsis till att marker som brutits och brukats av tidigare generationer plan- teras igen. Utredningens förslag inkluderar en analys av vilka marker som kan vara lämpliga och vad som kan planteras utan att andra miljö- mål och landskapsvärden försvinner. Sannolikt kommer det före- trädesvis att handla om att plantera lövträd, vilket i många fall för- bättrar landskapsbilden och gör att intrycket för allmänheten blir mer positivt. 78Drake m.fl. (1991). 79Olsson m.fl. (2008). Återvätning av torvmark ökar tillgången på naturliga våtmarker och därtill hörande växt- och djurliv i landskapet, vilket kan upplevas som positivt för boende och andra som vistas i landskapet. Vissa typer av avrinningsområden motverkar dessutom eventuellt över- svämningsriskerna nedströms. När det gäller livsmedelsproduktionen är utgångspunkten för utredningens förslag att de riktlinjer för utformning av åtgärder som ska tas fram av berörda myndigheter ska ta hänsyn till andra miljö- mål och målen i Livsmedelsstrategin. Förslagen påverkar bara i liten utsträckning den areal som används för livsmedelsproduktion . Åtgärder som förändrar markanvändningen rör främst jordbruks- mark som redan tagits ur bruk, dvs. ofta marker som är marginaliserade. Förslagens konsekvenser för biologisk mångfald beskrivs i av- snitt 20.10.1. Skäl för utredningens bedömning avseende förslagen som möjliggör CCS inklusive bio-CCS Utredningens förslag gör att det blir möjligt att tillämpa CCS inklu- sive bio-CCS, vilket kan öka sysselsättningsgraden vid de företag som väljer att nyttja denna möjlighet. Företag som potentiellt skulle kunna tillämpa CCS inklusive bio-CCS är lokaliserade utmed hela den svenska kusten från norr till söder samt vid och . Eftersom avskiljning är en frivillig verksamhet blir en sådan verk- samhet endast aktuell om den blir lönsam, vilket då kan leda till ökad sysselsättning och en ökad befolkning på de orter där de aktuella företagen redan är lokaliserade. Effekten förväntas dock bli liten under driftsfasen. Under konstruktionsfasen av en avskiljningsanlägg- ning sysselsätts dock ett större antal personer , och små och medelstora företag kan gynnas genom att kontrakteras som underleverantörer. Koldioxidavskiljning kommer i första hand att vara aktuellt för större företag. Konsekvenserna för små och medelstora företag för- väntas därmed bli liten. Förslagen till utökade resurser hos berörda myndigheter för att på olika sätt underlätta för genomförande av bio-CCS syftar till att sänka trösklar och minska transaktionskostnaderna för de företag som är intresserade av att genomföra den här typen av åtgärder. 20.12.4 Konsekvenser för myndigheter och allmänna domstolar Förslagen om att öka kolsänkan och minska utsläppen medför tillkommande arbetsuppgifter för alla berörda myndigheter. De tillkommande årliga arbetsuppgifterna 2021–2030 uppskat- tas totalt motsvara 10 årsarbetskrafter för för råd- givning, 10–15 årsarbetskrafter för för rådgivning och 20–25 årsarbeten primärt för för återvätnings- insatsen. Hur behovet fördelas mellan myndigheterna bestäms när återvätningsinsatsen detaljplaneras. Utöver de årliga insatserna ovan bedöms utformning av rikt- linjer och kriterier m.m. för åtgärderna till största delen rymmas inom ordinarie budget men ytterligare cirka 5 årsarbeten totalt för administrativa insatser vid myndigheterna kan tillkomma (se nedan). Förslagen som rör CCS inklusive bio-CCS medför tillkom- mande arbetsuppgifter för . De tillkommande arbetsuppgifterna uppskattas motsvara 3–4 årsarbetskrafter. För- slagen leder till marginellt fler ärenden och mål hos länsstyrelser- nas miljöprövningsdelegationer samt mark- och miljödomstolarna, vilket beräknas rymmas inom den ordinarie verksamheten.