sou · H8B377 · 2020-12-14 00:00:00 — Det är exempel- vis inte ovanligt förekommande med vinstdelningsmodeller i samar- betena mellan licenshavare och spelprogramvaruleverantörer. Spel- programvaruutvecklare påverkas av flera av spellagens bestämmelser om bl.a. tekniska krav, certifiering och krav på spelens utformning. Erfarenheter från visar också att en till- ståndsreglering för spelprogramvara kan stärka arbetet mot olicensi- erat spel. Spelinspektionen skulle i ett sådant system ges möjlighet att förhandspröva om företaget har tillräckliga förutsättningar och rutiner för att säkerställa att aktören inte förser olicensierade spel- företag med spelprogramvara. Som redan påpekats skulle det också ge myndigheten utökade möjligheter att nå spelprogramvaruutveck- larna med tillsynsåtgärder, särskilt när dessa befinner sig i ett annat land än . Spellagen kräver att den som innehar fysiska spelautomater ska ha tillstånd för det (11 kap. 7 §). Dessa regler syftar till att förhindra att spelautomater används för olovlig spel- verksamhet. Då det snarare är inom onlinespel som det olicensierade spelet förekommer förefaller det rimligt att åtminstone motsvarande krav som ställs på innehavare av spelautomater, också ställs på den som tillverkar och tillhandahåller programvara för onlinespel. Att motsvarande reglering finns i torde också innebära att den absoluta merparten av de aktörer som skulle omfattas av ett tillståndskrav redan tillämpar och är bekanta med en sådan reglering, 23Jfr 18 kap. 26–28 §§ och 15 kap. 6 § spellagen samt 13 kap. 1 § spelförordningen (2018:1475). Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel vilket också bör begränsa den administrativa börda som ett till- ståndskrav skulle medföra. Exempelvis kräver vissa underleveran- törer att spelföretagen som de samarbetar med ska leve- rera land- och IP-adresser för samtliga spelare som ansluter sig till deras spel. Därmed bör det finnas tekniska förutsätt- ningar på plats för att möjliggöra en sådan kontroll som en till- ståndsreglering enligt den modell som diskuteras här förutsätter. En tillståndsreglering bör också leda till mer rättvisa konkurrensvillkor på underleverantörsmarknaden genom att försvåra för de mindre seriösa aktörerna som väljer att samarbeta med spelföretag som tillhandahåller olovligt spel. Sammantaget bedömer utredningen att de begränsningar i näringsfriheten som ett tillståndskrav medför är proportionerliga och ändamålsenliga i förhållande till syftet att skydda svenska konsumenter och den svenska spelmarknaden från olicensierat spel. En sådan reglering bör därför vara förenlig med näringsfriheten. Vissa aktörer har bett utredningen att överväga om tillståndskrav även bör gälla för betaltjänstleverantörer, för att på så sätt minimera tillgången till betalningslösningar för olicensierade spelföretag. Även om utredningen inte utesluter att en sådan utvidgning av tillstånds- regleringen kan komma att bedömas behövlig framöver, anser utred- ningen att det inte finns tillräckliga skäl för det . Åtminstone bör effektiviteten av nu gällande regler om betalningsblockering, som finns i spellagen och spelförordningen, följas upp och utvärderas innan en sådan reglering aktualiseras. 7.4.3Allmänna utgångspunkter för regleringen En grundläggande princip i spellagen är att det är spelföretaget, dvs. licenshavaren, som har det fulla ansvaret för att spelet och spel- utrustningen överensstämmer med gällande regler. Att licenshava- ren genom t.ex. uppdragsavtal överlåter hela eller delar av driften eller marknadsföringen av spelet till någon annan, ändrar inte det an- svarsförhållandet (se t.ex. prop. 2017/18:220 s. 135). Som redogjorts för ovan gick den huvudsakliga remisskritiken mot Spellicensutred- ningens förslag om licenskrav för spelprogramvara ut på att försla- get, som det var utformat, skulle riskera att leda till otydligheter i ansvarsfördelningen mellan spelföretag och underleverantörer. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel är därför viktigt att klargöra att en utgångspunkt för den här utred- ningens förslag är att det fortsatt ska vara licenshavaren som har ansvaret gentemot konsument och tillsynsmyndighet för spel- verksamheten. Det betyder att det är licenshavaren som, på samma sätt som enligt nu gällande regler, ansvarar för att spelsystem m.m. genomgått erforderlig certifieringsprocess och uppfyller föreskrivna krav. Detta hindrar dock givetvis inte att licenshavare och under- leverantörer på samma sätt som enligt nuvarande reglering kan välja att exempelvis fördela kostnader och hantering av certifierings- processen sinsemellan. 7.4.4Programvara och aktörer som ska omfattas Den föreslagna regleringen syftar till att bidra till säkerställandet av en hög kanalisering genom att försvåra för spelföretag som till- handahåller olovligt spel. Det är i huvudsak inom kommersiellt on- linespel och vadhållning online som olovligt spel förekommer. Utredningen bedömer därför att kravet på tillstånd ska gälla avse- ende spelprogramvara som används i samband med sådana spel. Spelprogramvara ser olika ut för olika spelformer. Det kan ex- empelvis handla om slumptalsgeneratorer, s.k. Random Number Generator (RNG), datorsimulerat automatspel (så kallade slots), streaminglösningar m.m. för onlinebaserad livekasino, plattformar för onlinepoker och sportböcker för vadhållning. Det finns därför skäl att inte ha en allt för snäv definition i lagstiftningen. Enligt utredningen bör med begreppet spelprogramvara avses sådan pro- gramvara som är designad för att särskilt användas vid licenspliktigt spel om pengar. Utredningen bedömer därmed, i likhet med Spel- licensutredningen, att följande programvara normalt sett bör utgöra exempel på programvara som omfattas: •Streaminglösningar för virtuella spelhändelser (t.ex. livekasino) •Kontrollprogram för sådana händelser •Program för vadslagning och matchning av vad Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel •Program med speluppgifter som visar detaljerade resultat i spel eller som utgör grunden för bonusberäkningar •Program som accepterar och registrerar speltransaktioner, avgör resultatet eller beräknar och tilldelar vinster till kundens konto Med spelprogramvara avses däremot inte sådan programvara som är allmänt utvecklad för tillhörande aktiviteter såsom resultatanalys, marknadsföring, kundhantering och förvaltning, eller som utgör delar av licenshavarens allmänna IT-struktur eller affärsapplikatio- ner. Det betyder bl.a. att allmänna applikationer från t.ex. Microsoft, Oracle eller faller utanför regleringen. Produkter som producerats med hjälp av sådan programvara, t.ex. Microsoft Visual Studio, kan dock komma att omfattas om dessa är designade för att användas i samband med spel om pengar. Någon särskild definition i lagen av begreppet spelprogramvara bedöms inte nödvändig eller lämplig. Snarare skulle det riskera att öppna för kringgåenden. Till följd av frågor från branschen om till- ämpningsområdet för den brittiska regleringen av spelprogramvara, tog UK Gambling Commission 2014 fram en vägledning för att underlätta tolkningen. På motsvarande sätt kommer det sannolikt att finnas skäl för Spelinspektionen att ta fram ytterligare vägledning för att klara ut eventuella oklarheter som kan uppstå kring den svenska regleringen. Syftet med regleringen är att försvåra tillgången till spelprogram- vara för olicensierade spelföretag, genom att se till att tillståndsgivna underleverantörer inte samarbetar med sådana spelföretag. För att syftet med regleringen ska uppnås behöver möjligheterna till kring- gående minimeras. Det betyder att det inte är tillräckligt att den som tillhandahåller spelprogramvara till en licenshavare ska ha tillstånd. En sådan ordning riskerar nämligen att kringgås genom att pro- gramvaruutvecklare använder olika mellanhänder för att förse både licensierade och olicensierade spelföretag med programvara. För att undvika en sådan situation bör tillstånd även krävas för den som till- verkar spelprogramvaran. I regel är det samma företag som tillverkar eller tillhandahåller spelprogramvara som också installerar och ändrar programvaran. Det är dock inte uteslutet att den hanteringen sker av någon annan aktör. Även den aktören ska i så fall ha tillstånd för att få installera eller ändra spelprogramvaran. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel För att beviljas licens enligt spellagen krävs att omfattande krav om lämplighet ska vara uppfyllda (4 kap. 1–2 §§). För juridiska personer ska prövningen även omfatta den sökandes ägare och ledning (4 kap. 3 §). Dessa krav följer delvis av EU:s fjärde penningtvättsdirektiv24 som anges att medlemsstaterna ska föreskriva att tillhandahållare av speltjänster ska vara lämpade och hur den prövningen ska ske (artikel 47). Eftersom tillståndshavare för spelprogramvara inte kommer att tillhandahålla spel till konsumenter, bedöms det inte vara nödvändigt att ställa motsvarande krav för tillstånd som vid ansökan om licens. För tillstånd bör krävas att den sökande har den kunskap, erfarenhet och organisation som krävs för att driva verksamheten, samt att den kan antas komma att driva verksamheten i enlighet med lag och andra författningar som reglerar verk- samheten. Vid bedömning av om kraven är uppfyllda bör beaktas vilken kapacitet och sökanden förfogar över i form av personal, led- ning, arbetsrutiner och andra organisatoriska resurser. Personalens kunskap om verksamheten och de föreskrifter och villkor som reglerar den har stor betydelse. Vid bedömningen kan därför beaktas vilken kunskap och erfarenhet av liknande verksamhet personalen har. Bedömningen av om sökanden kan antas bedriva verksamheten i enlighet med lag och andra författningar som reglerar verksam- heten bör i första hand avse regleringen på spelområdet och särskilt förbudet mot att samarbeta med någon som tillhandahåller spel utan nödvändig licens enligt spellagen (se avsnitt 7.4.6.). Bedömningen av om kraven är uppfyllda bör göras i förhållande till den verksamhet som ansökan avser (jfr prop. 2017/18:220 s. 101 och 317). Det bör beaktas i tillståndsprövningen om sökanden redan verkar med licens i ett annat land där motsvarande prövning genomgåtts. Tillstånds- havaren behöver ha rättshandlingsförmåga. Ett tillstånd bör därför inte få ges den som är i konkurs eller, om sökanden är en fysisk person, är eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § för- äldrabalken. 24Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av ter- rorism, om ändring av och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av och rådets direktiv /60/EG och kommissionens direktiv /70/EG. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel Marknaden för programvaruutvecklare är global. För att verksamheterna ska kunna kontrolleras och Spelinspektionen enkelt ska kunna kommunicera med tillståndshavaren, bör krävas att till- ståndshavare som är etablerade utanför det Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet (EES), i likhet med licenshavare utanför EES, utser en representant i . På motsvarande sätt som gäller för licenshavare, ska tillståndshavaren utfärda en fullmakt för represen- tanten att företräda tillståndshavaren inför svenska myndigheter. Representanten behöver, i likhet med tillståndshavaren, ha rätts- handlingsförmåga. Därför bör det krävas att inte heller represen- tanten är i konkurs eller, om denne är en fysisk person, är eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Däremot be- döms det, utifrån syftet med tillståndsregleringen, inte finnas behov av att en tillståndshavares representant ska uppfylla övriga krav om bl.a. lämplighet som ställs på en licenshavares representant. I likhet med vad regeringen anför avseende licenshavare bedömer utred- ningen att krav på representant i inte bör gälla för tillstånds- havare med säte i andra länder inom EES (prop. 2017/18:220 s. 105 och 106). Spelinspektionen bör vara den myndighet som prövar frågor om tillstånd för spelprogramvara. I likhet med vad som gäller för licenser enligt spellagen bör tillstånd för hantering av spelprogramvara avse . Efter tillståndstidens slut bör det vara möjligt att få ett nytt tillstånd, under förutsättning att de krav som ställs enligt regleringen uppfylls. På det sättet sker en regelbunden omprövning av verksamheten. Tillståndstiden bör vara en fråga för Spelinspek- tionen att bestämma, men den bör i normalfallet kunna vara . Med hänsyn till behovet av en effektiv tillståndsgivning och tillsyn bör också vara den längsta tid som ett tillstånd kan avse. Som redan konstaterats innebär ett krav om tillstånd en inskränk- ning i näringsfriheten. Det är därför viktigt att beakta proportiona- litetsprincipen i utformningen av en sådan reglering. Kraven som ställs för att erhålla tillstånd behöver relatera till och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå syftet, dvs. att stänga ute oli- censierat spel. Det går inte heller att utesluta att allt för betungande Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel krav snarare skulle riskera att bli kontraproduktivt ur ett kanali- seringsperspektiv, genom att driva underleverantörer från den svenska spelmarknaden och därmed göra den mindre attraktiv för konsumenterna. Syftet med regleringen är att försvåra tillgången till spelprogram- vara för olicensierade spelföretag, genom att se till att tillståndsgivna underleverantörer inte samarbetar med sådana spelföretag. En tillståndshavare bör därför förbjudas att tillverka, tillhandahålla, installera eller ändra spelprogramvara till någon som tillhandahåller spel utan nödvändig licens enligt spellagen. Spelinspektionen bör vi- dare ges möjlighet att förena tillstånd med de villkor för hanteringen som bedöms nödvändiga. Spelinspektionen bör även bemyndigas att föreskriva om vilka handlingar som ska lämnas in i samband med tillståndsprövningen. Uppgiftsskyldigheten bör exempelvis kunna avse information om i vilka jurisdiktioner en tillståndshavares spelpro- gramvara används, om tillståndshavarens samarbetspartners i andra jurisdiktioner tillåter spel från svenska konsumenter samt hur till- ståndshavaren tillser att dess samarbetspartners inte tillhandahåller spel i strid med spellagen. På omvänt sätt som föreslås gälla för tillståndshavare, ska ett spel- företag med licens för kommersiellt onlinespel eller vadhållning online se till att den spelprogramvara som används är tillverkad, till- handahållen, installerad eller förändrad av någon som har tillstånd för detta. Syftet med tillståndskravet är att försvåra för aktörer utan nödvändig licens att tillhandahålla spel till den svenska marknaden genom att minska dessa aktörers tillgång till spelprogramvara. En förutsättning för att det syftet ska uppnås är att tillståndshavarna följer de regler, föreskrifter och villkor som meddelats. En viktig del i Spelinspek- tionens tillsynsarbete kommer bestå i att genom vägledning, dialog och uppmaningar förmå tillståndshavarna att frivilligt följa lagens krav. Spelinspektionen har också rätt att få de uppgifter och hand- Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel lingar från tillståndshavaren som behövs för tillsynen (18 kap. 4 § p. 2 spellagen). I de fall frivillig rättelse inte sker eller bedöms vara tillräcklig behöver myndigheten, på samma sätt som i tillsynen mot licenshavare, kunna vidta åtgärder för att tvinga fram laglydighet hos tillståndshavarna. Spelinspektionen bör därför ges befogenhet att vidta lämpliga tillsynsåtgärder mot en tillståndshavare, inkl. möjlighet att meddela anmärkning eller förelägganden om rättelse eller förbud, och i särskilt allvarliga fall att meddela varning eller att återkalla tillståndet. Det är viktigt att det finns effektiva och ändamålsenliga sank- tioner för att, i de fall det bedöms nödvändigt, tvinga fram lag- lydighet hos tillståndshavarna. Spelinspektionen bör därför, liksom i fall rörande licenshavare och betaltjänstleverantörer, få förena ett beslut om en varning eller anmärkning mot en tillståndshavare med en sanktionsavgift. Sanktionsavgiften bör i likhet med bestäm- melsen för licenshavare sättas i relation till omsättningen. På så sätt bör avgiften ha en avskräckande effekt även på tillståndshavare med betydande ekonomiska resurser som hänsyn tas till tillståndshavare med en mindre omsättning. Avgiften bör uppgå till som lägst och maximalt av verksamhetens omsättning det närmast föregående räkenskapsåret. Spelinspektio- nen bör ges rätt att helt eller delvis avstå från att ta ut en sanktions- avgift om överträdelsen anses ursäktlig eller ringa, eller om det annars med hänsyn till omständigheterna framstår som oskäligt att ta ut av- giften (jfr 19 kap. 15 § spellagen). Den som i strid med den föreslagna tillståndsregleringen tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spelprogramvara till någon som saknar nödvändig licens kan göra sig skyldig till främjande av olovligt spel (19 kap. 2 § spellagen). Utredningen föreslår också att Spelin- spektionen ska ges uttrycklig rätt att vidta administrativa åtgärder mot den som främjar olovligt spel (se avsnitt 7.5). 7.4.9Avgifter, ikraftträdande och övergångsbestämmelser I enlighet med vad som gäller i övrigt vid licens-, tillstånds- och regi- streringsprövningar enligt spellagen bör den som ansöker om till- stånd för spelprogramvara vara skyldig att betala en avgift som täcker myndighetens kostnader för tillståndsprövningen. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel ningen bedömde att en avgift om bör gälla vid ansö- kan om tillstånd för spelprogramvara och för en an- sökan om att ändra ett sådant tillstånd och att detta bör fastställas på förordningsnivå. Den här utredningen ser inte skäl att göra någon annan bedömning än i det avseendet. Spel- inspektionen bör även ha rätt att ta ut avgift för tillsynen av till- ståndshavare. Även den avgiften bör täcka kostnaderna för Spel- inspektionens utgifter. Nivån för tillsynsavgiften bör fastställas av Spelinspektionen. Frågan om när tillståndsregleringen bör träda i kraft kompliceras av det faktum att regleringen inte införs som övriga delar av spellagen. Hänsyn behöver tas till att licenshavare måste förlita sig på att deras underleverantörer väljer och har tillräcklig tid för att söka tillstånd. I annat fall måste licenshavaren ha rimlig tid att byta underleverantör. Mot bakgrund av de förhållandevis begränsade krav som föreslås ställas för tillstånd, bedömer utredningen att ett rimligt datum för ikraftträdande bör vara . Ansökningarna enligt den föreslagna regleringen ska kunna lämnas in innan reglerna börjar att gälla. För att Spelinspek- tionen ska kunna fatta beslut enligt de föreslagna reglerna innan de börjar att gälla krävs bestämmelser som möjliggör det. En över- gångsregel bör därför införas som innebär att reglerna ska kunna till- ämpas på ansökningar som lämnas in till Spelinspektionen efter om de avser tid efter . 7.4.10Tillståndsregleringen är förenlig med Det finns ingen EU-rättslig sekundärlagstiftning som specifikt reglerar spelverksamhet. Däremot finns EU-direktiv som på olika sätt påverkar sådan verksamhet. Det s.k. penningtvättsdirektivet25 är ett sådant exempel. I det här sammanhanget är det dock relevant att särskilt beröra det s.k. tjänstedirektivet26 som antogs den 12 de- cember 2006. Syftet med direktivet är att fastställa allmänna bestäm- 25Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av ter- rorism, om ändring av och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av och rådets direktiv /60/EG och kommissionens direktiv /70/EG. 26Europaparlamentets och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel melser som ska underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls. Av direktivet framgår bl.a. följande. Enligt artikel 2.1 i direktivet ska direktivet tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etable- rade i en medlemsstat. I artikel 2.2 anges vissa verksamheter som un- dantas från direktivets tillämpningsområde. Bland undantagen finns spel om pengar. Undantaget omfattar enligt direktivet ”[s]pelverk- samhet som innebär att insatser med penningvärde görs i hasardspel, t.ex. lotterier, kasinospel och vadslagningar”. Tjänstedirektivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden och förordning (2009:1078) om tjänster på den inre marknaden. I lagen anges att undantaget omfattar ”tillhanda- hållande av hasardspel där penningvärden satsas” (2 § 7). Inför ge- nomförandet av tjänstedirektivet i svensk rätt gjordes en omfattande regelinventering av samtliga svenska bestämmelser som ansågs ligga inom tjänstedirektivets tillämpningsområde (prop. 2008/09:187). I den dåvarande spelregleringen, lotterilagen, ansågs endast vissa så kallade skicklighetsautomater omfattas av tjänstedirektivet. Regler- ingen av dessa togs därför bort. Övriga delar av lotterilagen, som exempelvis innefattade tillståndsregleringen för innehav av spelauto- mater, ansågs falla utanför tjänstedirektivets tillämpningsområde (s. 85–87). I linje med den bedömningen anser utredningen att även verksamhet som innebär tillverkning, tillhandahållande, installation eller ändring av programvara som används i samband med licensplik- tig spelverksamhet bör anses utgöra sådan spelverksamhet som är undantaget från tjänstedirektivets tillämpningsområde. Även om tjänstedirektivet inte bedöms tillämpligt behöver en tillståndsreglering som den nu aktuella vara förenligt med reglerna om fri rörlighet i fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (). Ett krav på tillstånd för att få utföra en viss verksamhet har av ansetts utgöra en begränsning av rätten till fri rörlighet. Ett sådant krav måste därför kunna motiveras för att vara förenligt med . Olovligt spel är kriminaliserat i spellagen och tillhandahållandet av sådant spel riskerar att sätta spellagens skyddsmekanismer i form av exempelvis självavstängning ur spel, samt bidra till en orättvis konkurrens på den svenska spelmarknaden. Tillståndskravet för spelprogramvara syftar till att försvåra tillhandahållandet av olovligt Åtgärder för att stänga ute olicensierat spel Som redogjorts för ovan bedömer utredningen att tillstånds- regleringen utgör ett lämpligt och ändamålsenligt verktyg för att bidra till uppfyllelsen av det syftet. Kraven och villkoren som följer av tillståndsregleringen bedöms inte gå utöver vad som är nöd- vändigt för att uppnå syftet och inte heller bedöms mindre lång- tgående begränsningar kunna uppnå samma skydd. Exempelvis be- döms alternativet att endast kräva att spelprogramvaruutvecklare an- mäler sin verksamhet som otillräcklig, eftersom det inte möjliggör för Spelinspektionen att förhandspröva verksamhetens lämplighet. Regleringen gör inte heller skillnad mellan verksamheter etablerade i och andra EES-länder. Exempelvis krävs ingen fysisk etablering i för verksamheter som har en etablering inom EES. Sammantaget bedömer utredningen att tillståndskravet, så som det är utformat, är förenligt med . Utredningens förslag: Det ska vara förbjudet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i spel som tillhandahålls utan nödvändig licens. Att uppsåtligen eller av grov oaktsamhet främja deltagande i ett spel som saknar nödvändig licens är kriminaliserat i spellagen (främjande av olovligt spel, 19 kap. 2 §). Det innebär att den som främjar olovligt spel genom att t.ex. marknadsföra eller tillhandahålla betalningslös- ningar till olicensierade spelföretag som tillhandahåller spel i , kan dömas till böter eller fängelse i högst (prop. 2017/18:220 s. 346 och 347). Om brottet bedöms som grovt, är maxstraffet i stället fängelse. Främjande av olovligt spel var kriminaliserat även i den upphävda lotterilagen.