sou · H8B373 · 2020-11-30 00:00:00 — Stärkt äganderätt har varit en av flera utgångpunkter i direk- tivet vilket även har adresserats genom de förslag som betänkandet innehåller. Utredningen har dock inte haft i uppdrag att lämna för- slag på ändringar i regeringsformens egendomsskydd, där det uttryck- ligen anges att rådighetsinskränkningar för att tillgodose angelägna allmänna intressen är tillåtna och ska ersättas enligt de grunder som följer av lag. De rättsliga förutsättningarna för naturvård genom råd- ighetsinskränkningar har därför inte varit en del av denna utrednings uppdrag. 2Se bilaga 2. Uppdraget och dess genomförande Ett annat missförstånd är att utredningen borde ha gjort en över- syn av och föreslagit ändringar i hur rapporterar målupp- fyllelse av olika internationella åtaganden och gjort jämförelser med hur andra länder valt att göra. Något sådant uppdrag, som är tämligen långtgående, går inte att utläsa i utredningens direktiv. Däremot har utredningen i detta avseende försökt tydliggöra gränsdragningen mellan vad i de internationella åtagandena som är och bör vara veten- skapliga bedömningar och vad som är och bör vara politik. Då utred- ningen haft att utgå från befintligt kunskapsunderlag, som i detta av- seende består av officiella rapportering till bland annat EU, har utredningen konstaterat vad som gäller för att uppfylla inter- nationella åtaganden, som de kommer till uttryck genom befintliga nationella mål. Detta har av vissa uppfattats som provocerande, trots att det varit känt och varit en del av miljöpolitik. För utredningens bedrivande har det funnits ett sekretariat bestående av fyra sekreterare (två jurister, en biolog och en jägmästare). Utred- ningssekretariatet har suttit utspritt över hela landet. Inom utred- ningen har därför distansarbetet varit den ordinarie arbetsformen från start, med arbetsplatser i fyra olika län. Detta har inneburit en flexibilitet som medfört att utredningen har kunnat delta på plats i flera regionala sammanhang och inte varit knuten till , vilket setts som en stor fördel. Det har även medfört att utredningen kunnat hantera de restriktioner som följt i coronapandemins spår på ett bra sätt. Till sin hjälp har utredningen även haft en expertgrupp bestående av 20 personer från olika berörda myndigheter, ideella organisationer och näringslivet med djup och bred kunskap inom de olika sak- frågorna. Utredningen har under arbetet med detta betänkande hållit sju möten med samtliga experter. På grund av den alltjämt rådande coronapandemin och riktlinjer med anled- ning av detta har flera av dessa möten behövt hållas digitalt och vissa möten har dessvärre fått ställas in. Utredningen har haft en ambition att inom expertgruppen skapa en öppen dialog där många förslag diskuterats förutsättningslöst och därefter utvecklats, eller lagts åt Uppdraget och dess genomförande Detta arbetssätt har i viss mån försvårats av att det inte varit möjligt att träffas på plats i den utsträckning som varit önskvärd. Utöver dessa möten, då hela expertgruppen varit samlad, har utred- aren och sekreterarna haft möten i mindre grupper med experter be- träffande vissa sakfrågor. Enligt utredningens direktiv skulle arbetet bedrivas utåtriktat. Utredningen har därför haft som ambition att inhämta synpunkter från både forskningen, myndigheter, organisationer men även från enskilda som velat lämna förslag på lösningar. Genom utredningens hemsida har det funnits möjlighet att lämna synpunkter via en enkät. Genom den kanalen har cirka 200 olika synpunkter inkom- mit, som rört allt från hur Aichimålen bör tolkas till utveckling av maskinsystem för att tillvarata biobränsle. ordnade utredningen en hearing i där cirka 100 personer deltog. Bland de deltagande fanns företrädare för olika intresse- och branschorganisationer, myndigheter, universi- tet och högskolor, skogsägarföreningar, skogsbolag och även många enskilda skogsägare. Vid hearingen fördes gruppdiskussioner om de frågor som utredningen har haft att hantera. Detta arbete har varit till stor hjälp för utredningen. Vad gäller kontakt med myndigheter har sekretariatet haft möten bland annat med handläggare på , länsstyrelser respek- tive . och har även bistått utredningen med ett antal underlagsrapporter om nyckelbio- toper, fjällnära skog, kunskapsunderlag om naturvärden och en kun- skapssammanställning om representativitet. Samtliga rapporter finns tillgängliga i anslutning till detta betänkandets publicering på reger- ingens hemsida för utredningar (). Utredningen har även haft möten med olika forskare inom bland annat statsvetenskap, naturvårdsbiologi och juridik vid SLU, samt , och . Ut- redningens frågeställningar har även lett till att SLU tagit fram en rapport om samverkansprocesser inom skogspolitikens ramar och en rapport där bland annat anspråken på den tillgängliga skogsresur- sen belyses.3 Det har dock kunnat konstateras att det alltjämt finns 3SLU, Vägar till effektiva samverkansprocesser-styrning, deltagande och dialog inom skogspoliti- kens ramar, Future 2020:3 och SLU, Skogen räcker inte – hur ska vi prio- ritera? Uppdraget och dess genomförande behov av ytterligare forskning kring flera av de frågeställningar som berörs i denna utredningen. Utredningen har även deltagit vid skogsprogrammets nationella konferens i samt de regionala konferen- serna för skogsprogrammen i och . Därutöver har utredningen deltagit på Skogens dag 2020 och Forum för bio- ekonomi 2020. Sekretariatet har även deltagit vid ett seminarium om den norska modellen om frivilligt skydd i regi av det norska miljö- departementet samt ett seminarium om den svenska naturvårds- rapporteringen ordnat av LRF. Utredningen har också träffat ett stort antal företrädare för skogs- bruket däribland många markägare men även företrädare för till exempel , läns skogsklubb, LRF, Mellan- skog, Norra skog, , , , på Skogsindustrierna och Allmänningsför- bund. Utredningen har också haft möten med företrädare för Birdlife , , och . Dessutom har utredningen haft särskilda möten med företrädare för Naturturismföretagen, Svenskt Friluftsliv, och . Utredningen har även del- tagit vid en exkursion om äganderätt ordnad av KSLA. I arbetet med utredningens förslag om fjällskogen och utveck- lingen av nationalparker har utredningen även haft löpande kon- takter med företrädare för och , i de delar förslagen berör dessa organisationer. Vid konsekvensbeskriv- ningen har även uppgifter hämtats in från olika aktörer däribland skogsbolag och sågverk i nordvästra . Utredningen har även deltagit vid ett studiebesök, anordnat av , där utredningen på plats fick en inblick i hur fjällskog inventeras. Utredningen har samrått med Artskyddsutred- ningen (M 2020:03). Avstämning har även skett mellan utredningens sekretariat och Klimatpolitiska vägvalsutredningen (M 2018:07) samt (M 2019:05). Beträffande redovisningen av förslagens konsekvenser har samråd skett med . 3 Den svenska skogen Av totala landyta om räknas som skogsmark vilket motsvarar drygt två tred- jedelar av den totala landytan. Det finns relativt stora regionala skill- nader i andel skogsmark. län består till av skogsmark och består till av skogsmark. Av hela jordens totala landareal består av skog. I är motsvarande siffra . På global nivå finns en markanvändningstrend som visar på minskad areal skogsmark. I Nord- och är trenden den motsatta, det vill säga att skogs- marksarealen ökar. Den svenska skogsmarken brukar delas in i olika regioner. I den mest förekommande indelningen består av fem naturgeogra- fiska regioner anpassade till fjällnära gränsen och länsgränserna. Indel- ningen omfattar; fjällnära, nordligt boreal, sydligt boreal, boreonemoral och nemoral region.1 Dessa regioner har använts av och i många sammanhang . Regionindel- ningen återkommer även i flera sammanhang i detta betänkande. 1Indelningen gjordes i , utvärdering av skogspolitikens effekter – 2001, meddelande 1-2002. Figur 3.1 Regionindelning vid redovisning av skogsmark regionindelning från Utvärdering av skogspolitiken () 2001 De skogsrelaterade ägoslagen definieras i 2 § skogsvårdslagen. Be- greppet skogsmark följer internationella definitioner och avser mark inom ett sammanhängande område där träden har en höjd av mer än och där träd har en kronslutenhet av eller har förutsättningar att nå denna höjd och kronslutenhet utan produktionshöjande åtgärder. Begreppet produktiv skogsmark avser skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en m3 virke per hektar och år. Med improduktiv skogsmark åsyftas sådan skogsmark som enligt vedertagna bedömnings- grunder inte kan producera i genomsnitt minst en m3 virke per hektar Begreppet skogligt impediment inkluderar improduktiv skogs- mark och träd- och buskmark. Figur 3.2 Schematisk beskrivning av de skogsrelaterade ägoslagen Av den totala arealen skogsmark i är cirka 23,5 miljoner hek- tar produktiv skogsmark. Den resterande delen, cirka 4,6 miljoner hek- tar, består av improduktiv skogsmark. Exempel på improduktiv skogs- mark är trädbevuxna myrar och bergimpediment samt stora delar av fjällbjörkskogen. Den svenska skogen, utom de sydligaste delarna, ingår i ett barr- skogsbälte som sträcker sig runt norra halvklotet. Dessa skogar är präglade av den sena nedisningen och hög brandfrekvens, där branden får anses vara den ekologiskt viktigaste naturliga störningen. Nästan all svensk skog är påverkad av brand och ofta har branden återkom- mit . Det gör att många skogslevande arter är beroende av de miljöer som skapas av storskaliga störningar som till exempel skogsbrand. Skogen i ägs till av enskilda, privata ägare vilket är fysiska personer, dödsbon och bolag som inte är aktiebolag. Privat- ägda aktiebolag äger av skogsmarken och ägs av statsägda aktiebolag som , AB kanalbolag och . Övriga privata ägare, som till exempel , stiftelser, ekonomiska och ideella föreningar, bysamfällig- heter, allmänningar och besparingsskogar äger av skogen. Staten genom till exempel , , och , äger och de sista 2 pro- centen ägas av övriga allmänna ägare som till exempel kommuner och landsting. Figur 3.3 Ägarstruktur 2018 1 452 1 774 Källa: , fastighetstaxeringsregistret – bearbetat av . De enskilda privata skogsägarna består av närmare 320 000 personer, kvinnor, män och utan uppgift om kön. Dessa enskilda privata skogsägare äger tillsammans cirka 225 000 brukningsenheter varav är närboägda, utbo- ägda och delvis utboägda. Med utboägd avses en fastighet där ägaren bor i en annan kommun än den där brukningsenheten finns och med en närboägd fastighet avses en sådan där ägaren bor i samma kommun som brukningsenheten. har antalet skogsägare minskat med 1 616 skogsägare . Även antalet skogs- fastigheter minskar genom sammanläggningar. Män deklarerade i genomsnitt ett innehav produktiv skogsmark medan kvinnors fastigheter i genomsnitt be- står av produktiv skogsmark. Medianen, som kan vara ett bättre beskrivande mått i en skev fördelning, är för män och för kvinnor. Medelåldern för samtliga skogsägare var 2019 knappt 62 år.2 Antal utländska skogsägare (fysiska personer)var 7 290 ägare. Störst antal utländska skogsägare kommer från med 2 203 ägare följt av med 1 993 ägare.3 Markägare med mer än 1000 ha skog () © 2020 och Lantmäteriet. Databearbetning och karta . 2www.skogsstyrelsen.se/nyhetslista/stor-skillnad-i-mans-och-kvinnors- skogsagande/. 3Skogsstyrelsen Rapport 2018/12. Statistik om skogsägande 2017. har en lång tradition av att inventera skogen och att göra kon- sekvensanalyser av olika sätt att sköta och bruka skogen. , , är ansvarig myndighet för officiell stati- stik inom statistikområdet Skogarnas tillstånd och förändring.4 För att uppfylla det ansvaret bedriver SLU Riksskogstaxeringen inom Insti- tutionen för skoglig resurshushållning vid SLU i . Riksskogs- taxeringen påbörjades i syfte att utgöra ett underlag för utform- ning och uppföljning av landets skogspolitik. Riksskogstaxeringen baseras på årlig stickprovsinventering av cirka 11 000 provytor. Resul- tatet av stickproverna speglar således hur det ser ut i den svenska skogen i stort. Data avser bland annat arealförhållanden, virkesför- råd, trädbiomassa, årlig tillväxt, vegetationsförhållanden, bärproduk- tion, död ved och skogsskador. har dessutom nationella skogliga konsekvens- analyser, SKA, genomförts av med ungefär 5–intervall. Dessa analyser visar på konsekvenser av olika skogsskötsels- cenarier och är underlag för beslut som rör skogarnas nyttjande och skötsel samt skogsindustrins utveckling. Inom ramen för konsekvens- analyserna beräknar rundvirkes- och skogsbränsle- balansen. Resultaten av SKA utgör därför viktiga strategiska besluts- underlag, inte minst för att bedöma framtida möjlig avverkning, påverkan på miljötillståndet och klimateffekter med utgångspunkt från de olika scenarierna. Den senaste SKA redovisades av 2015.5 I den ana- lyseras sex olika nationella scenarier om hur skogen kan utvecklas de kommande 100 åren. Ett scenario, som kallas Dagens skogsbruk, av- ser att visa på utvecklingen om skogen används och sköts som den sköts . Scenariot utgick från den aktuella situationen utan några tillägg för utökning av areal skyddad skog eller skog som på annat sätt undantagits från skogsbruk. De andra fem scenarierna avser att visa på vilken utveckling som sker givet att en eller flera förutsätt- ningar förändrats i relation till scenariot Dagens skogsbruk. Det är viktigt att poängtera att det som redovisas är scenarier och inte prog- noser. 42 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, samt bilaga till förordningen. 5Skogsstyrelsen, Skogliga konsekvensanalyser 2015 – SKA 15, rapport 10/2015. De olika scenarierna ger olika resultat, men samtliga visar på att tillväxten ökar successivt på all produktiv skogsmark under de som beräkningarna avser, framför allt på grund av ett allt varmare klimat. Eventuella negativa effekter för tillväxten till följd av klimat- förändringen, som fler stormar, mer torka eller nya skadeinsekter, har dock inte räknats in i scenarierna. ökade tillväxten i genomsnitt med 0,6 pro- cent per år.6 Skogsskötsel och förbättrat plantmaterial är viktiga an- ledningar till tillväxtökningen. En viss andel av tillväxten beror även på klimatförändringen, men det är svårt att avgöra hur stor den på- verkan är. Skogen har under historien alltid spelat en viktig roll för människor, även om betydelsen av de olika nyttigheter som skogen erbjudit har varierat och olika geografiska områden. Praktiskt taget all mark i bär spår av mänsklig påverkan vilket innebär att vi, med några få undantag, inte har några renodlade urskogar som helt saknar spår av mänsklig aktivitet. skogar är därmed generellt seminaturala, halvnaturliga, där många ekologiska processer även i de brukade skogarna väsentligt fungerar naturligt.7 En beskrivning av skogsskötsel utgår från olika nivåer: åtgärder, metoder och system. Plantering, röjning och gallring är exempel på skogsskötselåtgärder. Föryngring under skärm och luckhuggning är exempel på skogsskötselmetoder. Trakthyggesbruk eller blädning ut- gör skogsskötselsystem. Det finns i princip två system för att sköta skog uthålligt: trakthyggesbruk och blädning. Blädning är en klassisk hyggesfri metod men det finns även hyggesfria metoder inom skogs- skötselsystemet trakthyggesbruk.8 6SLU, Skogsdata 2019. 7Skogsstyrelsen, Skogsskötsel med nya möjligheter, rapport /24. 8SLU, , M., m.fl., Hyggesfritt skogsbruk. Erfarenheter från och . Future 2017:1, figur 8. Trakthyggesbruk är ett skogsskötselsystem som används i likåldriga och enskiktade bestånd där merparten av träden är lika stora. Inom trakthyggesbruk, som är det absolut vanligaste skötselsystemet i , genomförs en stor mängd skötselåtgärder under en omloppstid i syfte att främja skogens utveckling. Under föryngringsfasen etableras ny skog genom plantering, sådd eller naturlig föryngring. Åtgärderna föregås oftast även av mark- beredning för att underlätta de nya plantornas etablering. genomfördes maskinell markberedning på , vilket motsvarar av föryngringsarealen. Plantering är den vanligaste föryngringsmetoden och genomfördes, enligt Skogs- styrelsens senaste återväxtuppföljning , på , eller av föryngringsarealen. Naturlig föryngring användes som föryngringsmetod på och sådd på 3 pro- cent av föryngringsarealen. På av föryngringsarealen vid- togs inga föryngringsåtgärder. Oavsett vilken föryngringsmetod som väljs förekommer normalt en stor del självföryngring av både barr och lövträd i bestånden. Genom ståndortsanpassning i skogsbruket anpassas föryngrings- åtgärderna till förhållandena på ståndorten, det vill säga den specifika plats där föryngringen sker. Ståndortsanpassad skogsodling innebär att föryngringsmetod och trädslag väljs efter den plats där träden kommer att växa så att plantorna erbjuds bästa möjliga förhållanden för sin etablering och utveckling som den uthålliga produk- tionsförmågan inte äventyras. På grund av risken för skador av betande hjortdjur, främst älg, planteras ofta gran på marker mer lämpade för tall. Det sker särskilt i . När föryngring inte sker med det för marken optimala trädslaget ökar risken för skador av till exem- pel, granbarkborre eller torka. Under ungskogsfasen är röjning den huvudsakliga skötselåtgärden. –2017 genomfördes röjning i medeltal på . Röjning genomförs primärt för att skapa önskad trädslagssammansättning i det uppväxande beståndet och främja till- växten på de kvarvarande stammarna. Om röjning genomförs i syfte att ta tillvara de bortröjda stammarna som energisortiment genom- förs röjningen ofta något senare för att uttaget ska ge ekonomisk vinst. Under gallringsfasen är det gallring som är den huvudsakliga skötse- låtgärden och den genomförs normalt mellan en till per omloppstid. Syftet med gallring är att främja tillväxten för de kvar- varande stammarna, men till skillnad från röjning tas virket tillvara och används främst som råvara i massaproduktion eller som klen- timmer i sågverken. I medeltal gallrades i genomsnitt –2017. Föryngringsavverkningsfasen är den sista fasen under en omloppstid vid trakthyggesbruk. Då genomförs en avverkning där nästan alla träd i beståndet tas ner . I lämnas dock enstaka eller grupper av träd som miljöhänsyn. Om naturlig föryngring ska tillämpas som föryngringsmetod lämnas en skärm med fröträd kvar på avverk- ningsytan, oftast av tall. Är skärmen relativt tät glesas den ut en eller två gånger varefter de återstående skärmträden tas ner, om de inte läm- nas som miljöhänsyn. Normalt har då ett nytt skogsbestånd etablerats. Efter en föryngringsavverkning på fuktig mark görs ibland en skyddsdikning för att tillfällig sänka den höjda grundvattennivå som kan finnas efter avverkningen. Detta görs för att planterade barrträds- plantor ska överleva. Skyddsdikning är en tillfällig åtgärd och dikena ska lämnas för att växa igen. –2017 föryngringsavverkades i medeltal , vilket motsvarar av den pro- duktiva skogsmarksarealen i . Andra brukningsmetoder, som med ett samlingsnamn ofta kan kallas hyggesfria skogsbruksmetoder, förekommer i liten men ökande om- fattning i . Det finns flera olika metoder som kan utgöra hygges- fria skogsskötselsystem. Gemensamt för de hyggesfria metoderna är att marken inte lämnas kal i någon fas. Motiven till att använda hyggesfritt skogsbruk varierar men kan vara att värna och utveckla sociala värden, naturvärden eller kultur- värden. I tätortsnära skogar kan hyggesfritt skogsbruk vara ett alter- nativ för att värna rekreationsvärden. Om motiven till att använda hyggesfria metoder är att värna arter som är beroende av skoglig kon- tinuitet och miljöer där det finns strukturer som gamla träd, skugga, fuktighet och död ved av olika nedbrytningsgrader är blädning och liknande metoder där enskilda träd plockhuggs att föredra. Jämfört med trakthyggesbruk är hyggesfria metoder normalt mer positiva för naturvärden knutna till skuggiga och fuktiga miljöer och skoglig kontinuitet. kan hyggesfria metoder vara negativa för naturvärden knutna till solexponerade träd och solexponerad död ved. Hyggesfria metoder med ett begränsat kontinuerligt uttag av träd gynnar ofta skuggföredragande trädslag som gran och vissa ädla lövträd medan ljusälskande trädslag som tall, björk, asp och ek miss- gynnas. Vad gäller vissa viktiga strukturer för den biologiska mång- falden som gamla träd och grov död ved är förekomsten av dessa i ett skogsbestånd relativt oberoende av brukningsmetod. Mängden gamla träd och grov död ved i ett skogsbestånd är beroende av hur många sådana som lämnas vid brukandet oavsett brukningsmetod. Då trakthyggesbruk är den kraftigt dominerande skogsbruksmetoden i kan en större användning av hyggesfria metoder vara positivt för vissa naturvärden och vissa skogstyper om de hyggesfria meto- derna utförs på ett för naturvärdena gynnsamt sätt. I vissa fall kan det vara en kombination av värden som gör att ett hyggesfritt alternativ väljs. Ofta innebär hyggesfria metoder dock att det ekonomiska motivet får stå tillbaka. Risken för körskador kan öka eftersom åtgärder vidtas fler gånger per omloppstid i varje be- stånd. I vissa fall kan det även finnas produktionsmässiga fördelar med hyggesfritt skogsbruk. Blädningsbruk är en hyggesfri metod för fullskiktade bestånd, det vill säga med träd i alla åldrar och höjdklasser, men mest i de lägre höjdklasserna. Eftersom en blädningsskog är trädbevuxen är det en metod som främst är lämplig för skuggfördragande trädslag (sekundärträdslag) som till exempel gran. Vid blädning avverkas en- skilda träd i intervaller . Avverkningen syftar till att ge ett ekonomiskt utbyte som de kvarvarande träden ska kunna utvecklas. De återkommande huggningarna kräver att skördade träd ersätts med ny in- växning underifrån – små träd som får chans att växa upp och bli nya gagnvirkesträd. För att trygga inväxningen krävs därför ett förråd av små träd. Det förutsätter ett kontinuerligt tillskott av naturligt för- yngrade plantor och att avverknings- och drivningsåtgärder utförs så att skador på underväxt och plantor minimeras. Det är även viktigt att tillräckligt många stora träd sparas för att säkra frötillgången. Vid blädning eftersträvas att skogen ska fortsätta att vara fullskik- tad, vilket innebär att träd i olika storleksklasser behöver tas ut för att behålla en jämn diameterfördelning. En summering av empiriska försök och teoretiska beräkningar pekar mot att produktionen av stamved även under optimala produk- tionsförhållanden blir 10–lägre vid blädningsbruk än vid trakthyggesbruk. Då krävs att åtgärderna är utförda på rätt sätt och i lämpliga bestånd. Skälen till de högre kostnaderna beror framför allt på lägre produktivitet i en blädad skog, högre drivningskostnader och fler åtgärder per omloppstid. Det faktum att vissa skogsvårdsåtgär- der, som föryngring och röjning, inte behövs kompenserar inte fullt ut för de högre kostnaderna.9 När det gäller trädens upptag av koldioxid är det inte skogssköt- selsystemet som har betydelse utan den tillväxtnivå som finns i bestån- det. Det långsiktiga upptaget av koldioxid är därför likvärdiga mellan olika system om träden växer lika snabbt. I praktiken är dock tillväxten oftast högre vid trakthyggesbruk, vilket talar för att det ger högre klimatnytta.10 Skogsskötselserien nr 11, Blädningsbruk, s. 44. 10SLU, , M., m.fl., Hyggesfritt skogsbruk. Erfarenheter från och . Future 2017:1, s. 71. Skogsbruksmetoden skärmskogsbruk med överhållen skärm är en hyggesfri metod som är lämplig för att föryngra tall eller andra träd- slag som kräver ljus för att etableras (pionjärträdslag). Syftet med metoden kan vara att skapa skiktade tallskogar och det sker genom att det vid en avverkning lämnas ett större antal träd som bidrar till naturlig föryngring. Åtgärden kan kombineras med brän- ning av fält- och bottenskiktet under skärmen. Metoden är särskilt lämplig i tallbestånd på torr mark som historiskt haft täta brand- intervall.