sou · H8B340 · 2020-06-24 00:00:00 — väljer också ett råd för som består av en riksdags- ledamot från varje partigrupp (13 kap. 8 § riksdagsordningen). Vid sidan av riksrevisorn, riksrevisionsdirektören och en eventuellt till- förordnad riksrevisor finns även annan personal som anställs av Riks- revisionen. Ytterligare regler om granskning och organisation finns i lagen (2002:1023) med instruktion för Riks- revisionen. Det är riksrevisorn som bestämmer vilka uppgifter som ska ut- föras av riksrevisionsdirektören (2 § andra och tredje styckena lagen med instruktion för ). Av förarbetena framgår att riksrevisonsdirektören vid tillfälliga förfall ska utföra uppgiften genom instruktioner från riksrevisorn och att riksrevisorn i så fall även fortsatt ska vara ansvarig. Det finns också situationer, till exem- pel vid jäv, som riksrevisonsdirektören får överta det fulla ansvaret för granskningen. Ett sådant ansvar får inte tas tillbaka. Riksrevisions- direktören får då en självständighet som motsvarar den enligt regerings- formen som tillkommer riksrevisorn.23 oberoende och god revisionssed har till uppgift att tillhandahålla en oberoende gransk- ning av sådan statlig verksamhet som anges i 1–3 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Granskningen sker i form av effektivitetsrevision och årlig revision. Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på granskning av hushållning, resurs- utnyttjande och måluppfyllelse (4 §). Den årliga revisionen syftar huvudsakligen till att bedöma om redovisningen är tillförlitlig, räken- skaperna rättvisande och om tillämpliga föreskrifter följs. Den ska ske i enlighet med god revisionssed (5 §). 23Riksdagsstyrelsens framställning 2019/20:RS5 Översyn av – övriga lag- ändringar, s. 39 f. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen normer hur revisionen ska utföras. Det rör sig om normer som följer av såväl författningar som av praxis som har utvecklats på området. verksamhet påverkas dock inte bara av svenska normer. Det finns även internationella principer för revision att ta hänsyn till. En organisation som har tagit fram sådana principer är Audit Institutions (INTOSAI). INTOSAI har tagit fram principer för de nationella revisions- organens ställning och uppgifter, bland annat i form av etiska rikt- linjer. Dessa omfattar såväl själva revisionsorganen som sådan revi- sionsorganens personal.24 De etiska riktlinjerna innehåller bland annat principer om obero- ende och objektivitet enligt vilka revisionsorganen ska utarbeta rikt- linjer för att säkerställa att revisonspersonal, särskilt på ledningsnivå, är oberoende i förhållande till dem som granskas. De etiska rikt- linjerna innehåller även krav på att personalen vid revisionsorganen ska vara fria från olika sorters påverkan, oavsett om det handlar om faktisk påverkan eller om att utomstående kan uppfatta det som att det kan finnas ett beroendeförhållande.25 bör inte omfattas av lagen har, såsom en del av den grundlagsreglerade kontroll- makten, en särställning inom statsförvaltningen. verksamhet syftar till att tillhandahålla en oberoende granskning av statlig verksamhet, vilket innefattar den verksamhet som bedrivs vid de statliga förvaltningsmyndigheterna. Oberoendet kommer till ut- tryck genom regeringsformen, lagen om revision av statlig verksam- het m.m. och genom normer om god revisionssed och internatio- nella riktlinjer. Vid bedömningen av om det finns risk för att oberoende kan ifrågasättas är det inte enbart risken för en faktisk påverkan som ska beaktas, utan även hur situationen kan uppfattas av utomstående. Risken för att ett deltagande i en gemensam utbild- ning inom statsförvaltningen skulle leda till att faktiska oberoende skulle påverkas i negativ riktning får anses vara liten. Däremot finns det en risk för att utomstående kan uppfatta det 24ISSAI 130 Code of Ethics. 25ISSAI 130 Code of Ethics, s. 18 f. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen som problematiskt att riksrevisorn går samma utbildning som perso- nal från de myndigheter som riksrevisorn har att granska. Riksrevisorn är den som självständigt beslutar om hur gransk- ningen ska bedrivas och om slutsatserna av granskningen. Det är därmed riksrevisorn som styr granskningen och har huvudansvaret för den. Riksrevisorns objektivitet får inte kunna ifrågasättas. Detta skäl väger tyngre än skälen till att alla som arbetar vid en statlig för- valtningsmyndighet ska omfattas av en gemensam utbildning. Riks- revisorn bör därför inte omfattas av skyldigheten att genomgå den obligatoriska utbildningen för statsanställda. Eftersom riksrevisions- direktören i vissa fall har en ställning som motsvarar riksrevisorns finns det skäl att även undanta riksrevisonsdirektören från den gemensamma utbildningen. I de fall en tillförordnad riksrevisor har valts gäller samma skäl som anförts avseende riksrevisorn även för denne. Även en tillför- ordnad riksrevisor bör därför undantas från skyldigheten att gå utbildningen för statsanställda. Genom att undanta den del av som ansvarar för inriktningen och slutsatserna av granskningen säkerställs att Riks- revisionens oberoende inte kan ifrågasättas med anledning av den gemensamma utbildningen. Skälen för att undanta även övrig perso- nal vid från den gemensamma utbildningen är däremot inte lika starka. Att personal som inte styr själva granskningen deltar i en gemensam utbildning medför inte att obero- ende kan ifrågasättas. Därmed saknas anledning att undanta även övrig personal vid . 7.6.3Lagen ska inte gälla för ombudsmän Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska inte gälla för ombuds- män. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Skälen för Tillitsdelegationens förslag ombudsmäns uppgifter och organisation ska enligt 13 kap. 6 § första stycket regeringsformen välja en eller flera ombudsmän som ska utöva tillsyn över tillämpningen av lagar och andra föreskrifter i offentlig verksamhet. har valt fyra ombudsmän; en chefsjustitieombudsman och tre justitieombuds- män (13 kap. 2 § riksdagsordningen). Ombudsmännens granskning regleras i lagen (1986:765) med instruktion för ombuds- män. Justitieombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning av klago- mål från allmänheten och genom inspektioner och andra undersök- ningar som ombudsmännen finner påkallade. En justitieombudsman ska samråda med chefsjustitieombudsmannen om inspektioner och andra undersökningar, som han avser att genomföra (5 § lagen med instruktion för ombudsmän). I och med att ombudsmän är ett extraordinärt organ har enskilda inte någon rätt att få en viss fråga prövad, utan det är ombudsmän som självständigt avgör vad som ska tas upp. ombudsmän får även i vissa fall såsom särskild åklagare väcka åtal mot befatt- ningshavare som har begått brottslig gärning i tjänsten, se 6 § andra stycket samma lag. ombudsmän har, med hänsyn till myndighetens upp- gifter, en hög grad av oberoende i förhållande till statsförvaltningen. Detta oberoende har varit föremål för bedömning vid olika tillfällen. För tillfället är myndigheten föremål för en översyn som sker på initiativ från . I utskottets betänkande beskrivs myndighetens konstitutionella ställning på följande sätt. ombudsmän har sedan ämbetet inrättades i samband med tillkomsten av regeringsform haft som främsta syfte att få till stånd en tillsyn i medborgarnas intresse som är helt obe- roende och självständig i förhållande till den styrande makten. Riks- dagens ombudsmän har varit en garant för medborgarnas rättssäkerhet. Det är därför av avgörande betydelse att det institu- oberoendet alltjämt bevaras och värnas. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen budsmän ska stå fri från den offentliga förvaltningen i övrigt, och oberoendet ska även fortsatt gälla i förhållande till . Om- budsmännens självständighet är helt avgörande för tillsynens tro- värdighet och legitimitet.26 Det finns även internationella normer om oberoende som är av betydelse för ombudsmän. Europeiska kommissionen för demokrati genom lag, även kallad , är ett rådgivande organ inom som har antagit principer som syftar till att främja skyddet av ombudsmannainstitutionerna. Bland dessa finns principen om att ombudsmän inte ska ges eller följa några instruktioner från andra myndigheter.27 Vidare finns en global orga- nisation för internationellt samarbete mellan oberoende ombuds- mannainstitutioner, , som bland annat har tagit fram riktlinjer för utveckling och reformer av om- budsmannainstitutioner.28 ombudsmän och de grundläggande rättsreglerna ombudsmän ska genom uttalanden klargöra om en åt- gärd av en myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig (6 § första stycket lagen med instruktion för ombudsmän). Det är bland annat genom det som de grundläggande rättsprinciper som ska gälla inom statsförvaltningen klargörs. Ombudsmännens uttalanden är alltså en central rättskälla vid uttolkningen av de grundläggande rättsregler och rättsprinciper som de statliga förvaltningsmyndig- heterna har att förhålla sig till. ombudsmän bör inte omfattas av lagen ombudsmän har, såsom en del av kontroll- makt, en särställning inom statsförvaltningen. ombuds- mäns oberoende är avgörande för verksamhetens trovärdighet och 26 betänkande 2019/20:KU4 Översyn av ombudsmän (), s. 28. 27Principles on theprotection and promotion of the ombudsman institution (”The principles”), s. 5. 28Developing and Reforming Ombudsman – An IOI Guide for Those Under- taking These Tasks (IOI Best Practise Papers – Issue 1 – 2017). En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Utan oberoendet kan de inte utföra den granskning i medborgarnas intresse som de har till uppgift att tillhandahålla. Det innebär att det inte får finnas någon risk för att oberoendet skulle kunna ifrågasättas. Att låta ombudsmännen delta i en utbildning till- sammans med personer vars arbete de har till uppgift att utöva tillsyn över skulle kunna medföra en risk för att oberoendet skulle kunna ifrågasättas. Vidare är det genom ombudsmännen uttalanden som grundläggande rättsprinciper inom statsförvaltningen kan uttolkas. Ombudsmännens uttalanden kan därmed antas komma att bli en del av utbildningen. Även av det skälet är det inte lämpligt att låta om- budsmännen vara skyldiga att genomföra den gemensamma utbild- ningen. Vid ombudsmän finns en ombudsmannaexpedition med en kanslichef, byråchefer och övriga tjänstemän (se 13 § lagen med instruktion för ombudsmän). Genom att undanta ombudsmännen från den gemensamma utbildningen får ombudsmän anses tillförsäkrade ett oberoende. Det saknas därför skäl att undanta kanslichef, byråchefer och övriga tjänstemän. 7.6.4Lagen ska inte gälla för Justitiekanslern Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska inte gälla för justitiekanslern. Skälen för Tillitsdelegationens förslag Justitiekanslerns uppgifter och organisation Justitiekanslern är regeringens högsta ombudsman (1 § förordningen [1975:1345] med instruktion för Justitiekanslern). Justitiekanslern har flera olika funktioner, däribland att bevaka statens rätt och bistå regeringen med råd och utredningar (2 §). Justitiekanslern har också till uppgift att utöva tillsyn över att de som utövar offentlig verk- samhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter (1 § lagen [1975:1339] om Justitiekanslerns tillsyn). Området för Justitiekanslerns tillsyn framgår 2 och 3 §§ lagen om Justitiekanslerns tillsyn. Tillsynen omfattar bland annat statliga myn- digheter samt anställda, uppdragstagare och andra som är knutna till En gemensam utbildning inom statsförvaltningen statliga myndigheter i den utsträckning som det föreskrivs av reger- ingen. Justitiekanslern har även möjlighet att väcka åtal mot ledamöter i och för brott som utövats i tjänsten. Denna möjlighet finns angiven i 11 kap. 8 § regeringsformen. Justitiekanslern är också ensam åklagare vid tryck- och yttrandefrihetsbrott (9 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen och 7 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen). Syftet med Justitiekanslerns tillsynsverksamhet I förarbetena till lagen om Justitiekanslerns tillsyn anges att ett av ändamålen med tillsynen är att tillgodose allmänhetens rättssäker- hetsintressen genom inspektioner av myndigheter. Justitiekanslern bör dock, i större utsträckning än ombudsmän, rikta sin uppmärksamhet mot att den offentliga verksamheten fungerar väl, även bortsett från rättssäkerhetsaspekter i snäv bemärkelse. Det är typiskt sett myndighetsutövningen som mest påtagligt rör de enskilda medborgarna.29 Justitiekanslern bör inte omfattas av lagen Justitiekanslerns tillsynsverksamhet syftar, på samma sätt som den tillsyn som bedrivs av ombudsmän, till att tillvarata all- mänhetens rättssäkerhetsintressen. För att allmänheten ska ha för- troende för Justitiekanslerns tillsynsverksamhet måste det finnas ett avstånd mellan Justitiekanslern och de som omfattas av gransk- ningen. Justitiekanslerns uppgift att bevaka statens rätt innebär att Justitie- kanslern kan besluta om ersättning för frihetsberövanden enligt lagen om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (1998:714). Justitiekanslern kan också besluta om att på frivillig väg reglera andra typer av skadeståndsanspråk mot staten. Även dessa uppgifter förutsätter ett avstånd mellan Justitiekanslern och de myn- digheter vars beslut har föranlett ärendet om ersättning. 1975/76:52 Förslag till lag om justitiekanslerns tillsyn m.m., s. 13. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Även den grundlagsstadgade uppgiften att väcka åtal mot leda- möterna i de högsta domstolsinstanserna och på tryck- och yttrande- frihetsområdet förutsätter ett högt förtroende hos allmänheten. Det får inte finnas anledning att ifrågasätta att justitiekanslern utför sina uppgifter på ett självständigt sätt utan att beakta ovid- kommande omständigheter hos andra statliga myndigheter. Att låta justitiekanslern genomföra den gemensamma utbildningen tillsam- mans med personal från andra statliga myndigheter, vars beslut kan bli föremål för Justitiekanslerns prövning, framstår därför inte som lämpligt. Justitiekanslern bör därför inte vara skyldig att delta i den gemensamma utbildningen. Vid Justitiekanslern finns även annan personal, däribland byrå- chefer. Justitiekanslern kan i vissa fall sätta en byråchef i sitt ställe. När justitiekanslern är förhindrad att utföra sin befattning fullgörs till exempelvis justitiekanslerns uppgifter av den byråchef som justitie- kanslern har utsett till ersättare (16 § förordningen med instruktion för Justitiekanslern). Som huvudregel får dock inte beslut av större vikt fattas i justitiekanslerns frånvaro (17 § samma förordning). Det innebär att huvudansvaret alltjämt ligger på justitiekanslern. Byrå- chefens ställning är därmed inte att jämställa med justitiekanslerns. Genom att undanta justitiekanslern från skyldigheten att delta i den gemensamma utbildningen får myndighetens självständighet anses tillförsäkrad. Det saknas därför skäl för att undanta byråchefer och annan personal som är anställda hos Justitiekanslern. 7.6.5Lagen ska inte gälla för ordinarie domare Tillitsdelegationens förslag: Lagen om en gemensam utbildning inom statsförvaltningen ska inte gälla för ordinarie domare. Tillitsdelegationens bedömning: Ordinarie domares behov av utbildning får tillgodoses inom ramen för verksamhet. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Skälen för Tillitsdelegationens förslag och bedömning Domstolarnas och ordinarie domares ställning I 11 kap. regeringsformen finns bestämmelser om domstolarna i och om den rättskipande verksamheten. Enligt 3 § får ingen myndighet, inte heller , bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Det ger uttryck för domstolarnas självständighet i den dömande verksamheten. Enligt 11 kap. 6 § regeringsformen utnämns ordinarie domare av regeringen. Regeringen kan inte delegera den uppgiften. Vilka domare som är ordinarie framgår av 1 § lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare. Dit hör bland annat justitieråd i Högsta dom- stolen och , president, och råd i hovrätt och kammarrätt och , chefsrådman och rådman i tingsrätt och förvaltningsrätt. Av 11 kap. 6 § regeringsformen fram- går också att bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnäm- ningen av ordinarie domare ska meddelas i lag. Genom det utesluts att regeringen genom förordning meddelar föreskrifter som avser grunderna för utnämningsförfarandet. Bestämmelserna om utnäm- ning finns i lagen om utnämning av ordinarie domare. Enligt 2 § ska frågor om utnämning beredas i en statlig nämnd, . Nämnden består enligt 4 § av nio ledamöter, varav fem ledamöter ska vara, eller ha varit, ordinarie domare. Två ledamöter ska vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet, varav en ska vara advo- kat. Två ledamöter ska representera allmänheten. Det är som enligt 3 § lämnar förslag till regeringen i ärenden om utnämning av ordinarie domare. Den som har utnämnts till ordinarie domare får skiljas från sin anställning endast under de förutsättningar som anges i 11 kap. 7 § regeringsformen. En sådan är om den ordinarie domaren genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställ- ningen. En annan är om domaren har uppnått gällande pensionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan. För ordinarie domare gäller även särskilda regler om anställnings- skydd i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. Enligt 3 § ska en ordinarie domare anställas med fullmakt. I förarbetena till den bestäm- En gemensam utbildning inom statsförvaltningen melsen uttalas att syftet med regeln om ordinarie domares anställ- ningsskydd inte enbart är att garantera den självständighet i dömandet som motiverar fullmaktsinstitutet. Syftet är främst att befästa det oberoende för domstolarna som följer av regeringsformen. För att domstolarnas konstitutionella särställning enligt regeringsformen skulle få genomslag, krävdes det att de ordinarie domarna gavs en särskild anställningsform som innebar att deras anställningsavtal varken kunde sägas upp eller begränsas i tiden.30 Fullmaktsanställ- ning ansågs därför vara en lämplig anställningsform. För andra anställda vid domstolarna än de ordinarie domarna gäller enligt 11 kap. 12 § regeringsformen samma regler om anställningen som inom den övriga statsförvaltningen (se 12 kap. 5–7 §§ regerings- formen). Det är alltså endast de ordinarie domarnas anställningar som är särreglerade. Domstolarna har, som tidigare nämnts, en särskild ställning i det konstitutionella systemet. Domstolarna lyder under regeringen i administrativt hänseende. Det har dock skapats en ordning med en förvaltningsmyndighet, , som har till uppgift att leda och samordna verksamheten och att åstadkomma en ändamålsenlig resursfördelning. Domstolarnas organisation beskrivs närmare i av- snitt 3.3.7. Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté för att utreda ett förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. Kommittén ska utreda formerna för ändring av grundlag och be- hovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas oberoende långsiktigt. Syftet är att stärka grundskyddet för de demokratiska strukturerna. Kommittén ska bland annat bedöma om det bör in- föras en grundlagsreglering av justitierådens antal och om deras pensionsålder. Den ska också bedöma om det finns skäl att i övrigt ändra regleringen av ordinarie domares avgångsskyldighet på grund av ålder. I utredningens uppdrag ingår även att bedöma om Dom- stolsverkets organisation, styrning och roll bör förändras för att ytterligare stärka domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt. Uppdraget ska, med undantag för en del som inte är aktuell här, redovisas senast den 15 februari 2023.31 1993/94:65 En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl. s. 53. 31Kommittédirektiv (dir. 2020:11), Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende, , s. 9 f. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen Ordinarie domare bör inte omfattas av lagen Som framgått har ordinarie domare en i grundlag skyddad anställ- ning för att garantera rättskipningens oberoende ställning i sam- hället. Den som har utnämnts till ordinarie domare, och därmed anställts med fullmakt, ska normalt inte kunna avsättas, med mindre än att han eller hon har begått brott eller på annat sätt visat sig uppen- bart olämplig att inneha anställningen. På så sätt ska man värna den konstitutionella särställning som domstolarna har. Genom fullmakts- anställningen garanteras också den ordinarie domarens oberoende genom att domaren exempelvis inte kan avsättas på grund av hur han eller hon har dömt i ett enskilt mål eller ärende. På så sätt tillför- säkras också ett skydd mot påverkan utifrån. Det har också för ändamålet inrättats ett särskilt anställningsförfarande med en speciell nämnd som i huvudsak består av redan ordinarie domare som får ta ställning till vilka personer som kan vara lämpliga att bli nya ordi- narie domare. Mot bakgrund av den konstitutionella särställning som ordinarie domare har och det särskilda skydd som dessa åtnjuter genom full- maktsanställningen bedömer Tillitsdelegationen att ordinarie domare bör undantas från skyldigheten att delta i den gemensamma utbild- ningen inom statsförvaltningen. Den nya lagen bör därför inte gälla för ordinarie domare. Däremot bör lagen omfatta andra än ordinarie domare som fullgör dömande verksamhet vid landets domstolar. Däribland kan nämnas fiskaler och assessorer. Även nämndemän är icke-ordinarie domare. Icke-ordinarie domare har inte den grund- lagsskyddade anställning som ordinarie domare har och skälen för att även dessa behöver undantas för att säkerställa domstolarnas ställning är inte lika starka. De bör därför, på samma sätt som övriga som arbetar inom den statliga förvaltningen, delta i den gemen- samma utbildningen. Det finns inte heller skäl att från utbildningen undanta andra som arbetar på domstolarna, till exempel notarier, beredningsjurister och domstolshandläggare. En gemensam utbildning inom statsförvaltningen bör ta fram och genomföra en motsvarande utbildning för ordinarie domare Ordinarie domare kan dock antas ha ett behov av att reflektera över rollen som statligt anställd och fördjupa sig i de grundläggande rätts- principer som gäller generellt i den statliga verksamheten. Domare får kritik av JO, även avseende sådant som kan anses ha med för statsförvaltningen grundläggande rättsregler och rättsprinciper att göra.32 Utbildningen av ordinarie domare bör dock ges i en särskild ord- ning. har till uppgift att vara en drivande och stöd- jande kraft i utvecklings- och kvalitetsarbetet, se 1 § första stycket 3 förordningen (2007:1073) med instruktion för . är organiserat i sju avdelningar. Avdelningen för kompetensutveckling och internationella relationer har tre enheter, varav en utgörs av . , som har funnits , ansvarar för kompetensutveckling för ordinarie domare och andra jurister inom den dömande verksamheten. Den huvudsakliga målgruppen är dock ordinarie domare. har lång och bred erfarenhet av att utbilda ordinarie domare. Det framstår därför som lämpligt att Domstols- akademin även håller kurser för ordinarie domare om rollen som statsanställd och andra för statsförvaltningen gemensamma frågor. Innehållet skulle då kunna utformas så att det motsvarar den ut- bildning som ska tillhandahållas övriga som arbetar inom den statliga förvaltningen. bör därför ta fram och genomföra en utbildning för ordinarie domare som motsvarar den gemensamma utbildningen inom statsförvaltningen.