sou · H8B346 · 2020-08-07 00:00:00 — Inter- nationaliseringen av marknaderna för kapital, arbetskraft, varor och tjänster har öppnat nya möjligheter, men rörligheten för kapitalet har ökat mer än för arbetskraften, eftersom den inte begränsas av språkbarriärer, sociala restriktioner och liknande hinder. Fyra pro- blemområden framstår som särskilt viktiga:1 •diskriminering: Diskriminering bedrivs på arbetsmarknaden med avseende på kön, etnisk bakgrund, ålder, religion, funktionsned- sättningar och andra avvikelser från det som uppfattas som norm. 1Se kapitel 9 för referenser. Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen •anställningsförhållanden: I är skillnaden i villkor för per- soner med tillsvidareanställning och tidsbegränsad anställning stora, vilket har gjort det attraktivt för arbetsgivare att anställa med sämre anställningstrygghet, utan kollektivavtal och åtföljande svårigheter för de anställda att kvalificera sig för socialförsäkrings- förmåner. Personer med utländsk bakgrund är särskilt utsatta. •arbetsmiljö: Den har i viktiga avseenden förbättras i ett längre per- spektiv, men finns indikationer om försämringar. Problemen hänger delvis samman med osäkra arbetsförhållanden, eftersom sådana försämras de anställdas förhandlingssituation. Även på detta område är personer med utländsk bakgrund särskilt utsatta. •egenföretagande: En relaterad problematik gäller små kontra stora företag. Inte alla som startar företag gör det av fri vilja, utan vissa tvingas till det av de större företag som använder deras arbets- kraft. På så sätt undviker de större företagen administration och kostnader för sociala försäkringar, som ersättningen blir en förhandlingsfråga med den enskilda individen. Även på konsumentmarknader råder en asymmetri, i detta fall i rela- tionen mellan konsumenter å ena sidan och producenter och mellan- händer å den andra. Producenter och mellanhänder vet alltid mer om de varor och tjänster som bjuds ut än konsumenterna. Asymmetrin är mer eller mindre utpräglad, beroende på vilka varor och tjänster det handlar om. För mindre produkter som omsätts snabbt är asymmetrin mellan konsument och producent inte något stort problem. Den konsu- ment som finner produkten otillfredsställande kan lätt byta till en annan. Problemen är större på områden där köp sker sällan och till höga priser eller där kostnaderna för att byta är höga. Bostaden är ett exempel på detta, där problemen också skärps till följd av den allmänna obalansen mellan efterfrågan och tillgång. Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen tioner kan för vissa köpare skapa ytterligare problem. Även för den som hyr är kostnaden för att byta bostad hög, inte bara vad gäller själva flyttkostnaden utan också för de sociala nätverk som går för- lorade och måste byggas upp på nytt. Finansiella tjänster är ett annat problemfyllt område. Finansiella kalkyler och transaktioner upplevs av de flesta som inte har special- kunnande på området som komplicerade, och risken för felaktiga beslut och dyra lösningar är hög. Hälften av den vuxna befolkningen i klarar inte att svara på enkla frågor om procenträkning och räntekostnader inom området.2 Personer med låga inkomster och små marginaler väljer ofta kort- siktiga och dyra lösningar. Lån utan säkerhet har ofta höga kostna- der, och lån utökas ofta eller läggs om till konsumentens nackdel, så att den totala kostnaden för lånet ofta ökar vid omläggningen.3 De flesta konsumtionslån är små och dyra och kan dessutom vara början på en skuldspiral. Det är relativt vanligt att lån ersätts eller utökas i stället för att avbetalas. kan det leda till att konsumenten blir överskuldsatt. Ett räntefritt lån kan framstå som gratis för en konsument. Men räntefria lån har ofta olika avgifter. En revolverande kredit är ett utrymme som låntagaren kan använda, till exempel, genom köp med kreditkort eller kontokredit på internet och i fysisk butik. Utrym- met kan vara bestämt på förhand, men behöver inte vara det. En revolverande kredit har oftast ingen amorteringsplan eller förfallo- dag. Dessa krediter är räntefria, om de betalas tillbaka före förfallo- datumet. De minsta inrapporterade revolverande krediterna som inte betalats tillbaka har en genomsnittlig kostnad, inklusive den ränta som uppstår, som mot- svarar av lånet.4 Situationen illustreras i figur 14.1. 2Finansinspektionen (2015). Siffran var något bättre i men sämre i andra OECD- länder där samma frågor ställdes. 3Finansinspektionen (2018). Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen Figur 14.1 Totala räntekostnader (%) för revolverande krediter fördelade efter lånets storlek (tkr) Not: Kostnaderna avser . Källa: (2018). Personer med högre inkomster tar i genomsnitt större lån. Som framgår av figur 14.1 innebär det att låginkomsttagare har väsentligt högre kostnader per lånad krona. har utfört stresstester som tyder på att andelen låntagare som kan få problem att klara sin ekonomi i en stressad situation ökar. Dessutom blir många låntagares marginaler i sådana situationer små. Även de som fortfarande har goda margi- naler kan få ökade skuldbetalningar i relation till inkomsten. Det gäller framför allt låntagare med både bolån och andra stora lån. I sin Konsumentskyddsrapport efterlyser Finansinspektio- nen förbättrade möjligheter att få en helhetsbild över låntagares skuldsituation.5 Ett skuldregister skulle öka säkerheten i kreditgiv- ningen och har efterfrågats också av branschföreträdare.6 Pandemin kan förväntas öka behovet av ett register. 5Finansinspektionen (2020). 6Se exempelvis och (2020). Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen Vissa infrastrukturtjänster har karaktären av lokala eller regionala monopol. Elförsörjning och vatten och avlopp är typiska exempel. Av tradition har sådana system ägts och förvaltats i offentlig regi med självkostnadsprissättning. Privatiseringen av elförsörjningen har skapat en mer utsatt position för konsumenterna, eftersom pris- sättningen då sker på rent kommersiella grunder. Problemet behand- las mer utförligt i kapitel 27. System för val av tjänsteproducent inom den offentliga sektorn har tillkommit som ett område som ställer krav på brukarens förmåga att bedöma även ganska kvalificerade tjänster. Sjukvård är som tidigare konstaterats7 en sektor präglad av mycket stark informationsasymmetri mellan vårdgivare och patient, och där risken för överbehandling eller onödigt kostsamma insatser är hög, när producenterna är vinstdrivande. Skolval är en annan komplicerad uppgift, där få föräldrar och skolbarn torde ha den kompetens som krävs för att bedöma kvalite- ten på de tjänster som erbjuds. De som har vana att läsa diagram och statistik kan tillgodogöra sig betygsstatistik, men den är svårbedömd som mätare av kvaliteten på undervisningen. /2019 har den skärpningen skett att Skolinspektionen och inte föräldrar ansvarar för bedömningen av den finansiella stabiliteten hos dem önskar driva skolor. Att bedöma långsiktig finansiell stabilitet är emellertid ett svårt problem även för aktörer på finansmarknaden som har detta som huvuduppgift i sitt arbete, som erfarenheten visar. Ett problem är att de föräldrar eller barn som av olika skäl avstår från att välja kan drabbas av utträngning från den skola som ligger när- mast, om denna är efterfrågad av dem som väljer aktivt. Ytterligare en komplikation när det gäller kvalificerade välfärds- tjänster är att kostnaderna för att byta är högre än när det gäller nor- mal konsumtion av varor och tjänster. Ett byte av skola kan innebära att en elev förlorar en stor del av sitt sociala nätverk. Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen Kunskap, beslutsförmåga och andra resurser Utbildning har självklart stor betydelse för ställningen som konsu- ment. Personer med längre utbildning har lättare att ta till sig och bedöma information, göra kalkyler över räntor och andra kostnader och så vidare. Personer med låga inkomster löper större risk att hamna i utsatta ekonomiska situationer och blir då som framgår av tidigare citerad litteratur sämre beslutsfattare.8 De som har både kort utbildning och låga inkomster – en vanlig kombination – blir alltså dubbelt drabbade. De varor och tjänster som är kopplade till olika former av beroen- den utgör en speciell kategori, där konsumenten riskerar att förlora sin autonomi. På detta område kan därför också finnas motiv för offentliga insatser av olika slag.9 14.3Demokrati och politiskt deltagande Den ideala demokratin är tänkt för fysiska personer. Torget i det klassiska får ofta fungera som modell. Den atenska demokratin omfattade förvisso endast fria män, men föreställningen att man träffas fysiskt på ett torg och diskuterar politiska frågor, låter olika argument brytas mot varandra och sedan fattar välgrundade beslut är ändå en tankefigur som påverkar vad som uppfattas som ett demo- kratiskt ideal. Modellen innehåller ett antal komponenter: involver- ing av alla röstberättigade på lika villkor, en öppen beslutsprocess, argument som framförs och kommenteras i ordnade former och be- slut där majoritetens åsikt fäller avgörandet. Verkligheten avviker naturligtvis från detta ideal på många punk- ter. Redan i små grupper bestående av en handfull personer finns skillnader i inflytande, och det är inte alltid kunskaper och omdöme som avgör vilka som påverkar de kollektiva besluten mest. På torget i skulle potentiellt tusentals personer fatta gemensamma be- slut, och det är fysiskt omöjligt att låta alla yttra sig och dessutom bereda alla möjligheter till kommentarer och genmälen. När demo- kratin kom att omfatta hela nationer, blev idealet än mer orealistiskt. Lösningen blev den representativa demokratin, som 8Shah et al. (2012), et al. (2013), Mullainathan and Shafir (2013). 9Se avsnitt 10.5. Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen gjorde beslutsfattandet hanterligt men skapade problem med representativiteten. Successivt har det offentliga åtagandet vuxit i både omfattning och komplexitet. Det innebär att framtagning och bearbetning av beslutsunderlaget, som idealt ska föregå den demokratiska debatten, också har blivit mer komplicerade operationer. Debatten har i växande utsträckning kommit att föras via massmedia, vilket i sin tur innebär andra villkor för opinionsbildningen. Faktorer som påverkar det politiska deltagandet är ett land med förhållandevis hög politisk aktivitet. Valdel- tagandet är traditionellt högt, delvis beroende på gynnsamma förut- sättningar för deltagande i själva valet (ingen förhandsregistrering, liberala regler för poströstning, valdag m.m.). Valdelta- gandet i riksdagsvalet , totalt sett , varierar dock över befolkningsgrupperna. Ser man till utbildningsnivå röstade bland personer med eftergymnasial utbildning, bland dem med gymnasial och bland dem med förgymnasial ut- bildning. Valdeltagandet var därmed högre bland dem som har högskoleutbildning än bland dem som endast har för- gymnasial utbildning. Skillnaden mellan låginkomsttagare och hög- inkomsttagare är av samma storleksordning.10 Även mellan andra befolkningsgrupper finns tydliga skillnader. Andelen röstande är lägre bland ensamstående än bland gifta och sammanboende. Kvinnor röstar i större utsträckning än män, men skillnaden är liten. Personer med funktionsnedsättningar röstar i lägre utsträckning än andra, men skillnaden varierar inom denna grupp. Inrikes födda deltog i större utsträckning än utrikes födda, 90 pro- cent jämfört med 74 procents valdeltagande. Det finns skillnader be- roende på ursprungsland, men generellt ökar röstandet med vistelse- tiden i Sverige.11 De geografiska skillnaderna är också betydande. På kommunnivå skilde det mellan högsta och lägsta valdeltagande. Bland landets drygt 6 000 valdistrikt var valdeltagandet över 90 pro- cent i 1 000, medan det var i några. 10SCB (2019 k). 11För en grundlig genomgång av utrikes föddas politiska deltagande, se Bevelander och Spång (red.) (2017). Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen Valdeltagande är självklart inte den enda indikatorn på en demo- kratis livskraft. Deltagande i politiska partiers verksamhet, offentliga samråd, demonstrationer eller protester är andra relevanta aktiviteter, som dessutom växer i betydelse. I europeisk jämförelse har även i sådana avseenden en ledande plats, tillsammans med , , , och . Det politiska delta- gandet fördelar sig dock inte jämnt över befolkningen. Det skiljer sig mellan kvinnor och män och beror dessutom ganska starkt av utbildningsnivå.12 Intresset för att ta på sig politiska uppdrag är ytterligare en indi- kator.13 Mönstret skiljer sig något från valdeltagandet bland olika befolkningsgrupper. Män är förhållandevis mer benägna, och yngre mer än äldre. Utbildningsnivån slår igenom med stor tydlighet; be- nägenheten att ta på sig uppdrag ökar med utbildningsnivån. Intresset för politiska frågor och politiskt engagemang är en del av personligheten, och det är därför knappast förvånande att det finns indikationer på att gener spelar roll för det politiska engage- manget och för ideologisk inriktning.14 Som väntat finns det ingen särskild gen som kan pekas ut som särskilt viktig, utan utfallet beror i liten grad av ett mycket stort antal genvariationer. Benägenheten att kandidera till politiska poster påverkas starkt av familjebakgrun- den, och gjorda analyser indikerar att gener och påverkan genom uppfostran har ungefär lika stor betydelse. Som i andra studier visar sig mödrar vara särskilt viktiga.15 Att det finns en genetisk faktor innebär självfallet inte att det inte finns möjligheter att genom politiska beslut påverka förutsättningarna för den enskilde. En analys av grundskolereformen visar att den innebar ökade möjligheter för individer med bakgrund i socioekono- miskt svaga förhållanden att både engagera sig politiskt och att få förtroendeposter i det politiska systemet.16 12Marien et al. (2010). 13Johansson (2010). 14Hatemi et al. (2014). 15Oskarsson et al. (2017). 16Lindgren et al. (2017). Se också et al. (2016). Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen Den som har engagerat sig i den demokratiska processen möter där likasinnade i de forum där den utspelar sig. Villkoren för dessa möten bestäms av tekniska förutsättningar, organisation och resur- ser. När demokratin i modern tid kom att utvidgas till stora grupper eller hela länder, ändrades förutsättningarna för opinionsbildningen. Massmedia som tidningar och böcker, radio och tv, blev avgörande för hur opinion bildades och spreds. Det innebar att makten över massmedia blev en hävstång för politisk påverkan; den som behärskar en kanal agerar grindvakt och avgör vilka fakta och åsikter som ska ges spridning.17 Med framväxten av Internet skapades nya mediekanaler, och för- hoppningar om en spridning av mediemakten väcktes. Exempel på effekterna av en sådan spridning var spridningen av den så kallade arabiska våren. Erfarenheterna från länder där den digitala infrastruk- turen har nått mognad indikerar dock att traditionella makthavare förmår utnyttja den nya tekniken bättre och att teknikutvecklingen kan komma att konservera ojämlika maktstrukturer i stället för att förändra dem.18 Tanken att det nya medielandskapet skulle demokratisera till- gången och användningen av tillgänglig information har inte heller den förverkligats. Snarare har informationsanvändandet polariserats, så att kvalificerade användare nu utnyttjar tillgängliga källor mer, medan den andel av befolkningen som inte har kontakt med kvalifi- cerade källor har ökat.19 Ojämlik påverkan på den politiska processen Nästa fas i den demokratiska beslutsprocessen är den som äger rum inom de politiska institutionerna, där de valda representanterna fat- tar de beslut som ska förverkliga de politiska inten- tionerna. I den representativa demokratin är ett centralt krav att de politiska besluten återspeglar uppfattningarna hos de väljare som beslutsfattarna representerar. Med statsvetaren ord: 17Medieutvecklingens betydelse för den politiska jämlikheten analyseras i en underlagsrapport till kommissionen skriven av . 18Norris (2001), Hindman (2009), Schradie (2019). 19Strömbäck et al. (2013). Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen ”… ett kännetecknande drag för demokratin är att regeringen troget styrs av medborgarnas åsikter, och att medborgarna därvid är jäm- likar.”20 Frågan hur väl medborgarnas åsikter återspeglas i de politiska be- slut som faktiskt fattas har varit förvånansvärt lite undersökt av statsvetare. En expertgrupp tillsatt av den amerikanska statsvetar- organisationen konstaterade i sin rapport : ”… vi vet föga om sambanden mellan den för- ändrade ekonomiska ojämlikheten och förändringar i politiskt bete- ende, styrande institutioner och förd politik”.21 har några klargörande studier publicerats. analyserade besluten i den amerikanska senaten i tre kongresser –1994 och fann att höginkomsttagarnas intressen tillgodosågs väsentligt bättre än medelinkomsttagarnas och att låginkomsttagarnas intressen helt ignorerades.22 Likartade slutsatser har dragit av Gilens i en mycket omfattande analys av beslut i den amerikanska kongressen.23 I en jämförelse mel- lan olika aktörer i det politiska systemet – genomsnittsmedborgaren, ekonomiska eliter, massbaserade respektive näringslivsstyrda påtryck- ningsgrupper – finner man att ekonomiska eliter och näringsliv har ett betydande inflytande över den förda politiken, medan de båda andra lämnar små eller inga avtryck. I har veterligen bara begränsade insatser gjorts på detta område. På basis av mångåriga undersökningar av svenska väljares åsikter har dock identifierat viktiga skill- nader i frågan om vinstdrivande företags verksamhet i välfärdssek- torn.24 Stabiliteten i väljares åsikter är påfallande hög när det gäller den offentliga sektorn i allmänhet. Specifikt när det gäller vinst- drivande verksamhet i välfärdssektorn finns en tydlig majoritet mot detta, även om man inkluderar borgerligt röstande väljare, medan riksdagsledamöterna i de borgerliga partierna hyser en starkt positiv inställning till sådan verksamhet. Undersökningen, som samman- fattas i figur 14.2, bygger på en enkät bland riksdagsledamöter . Efter detta bytte i position, varför gapet mellan väljares och riksdagsledamöter har ökat. 20Dahl (1971). 21Task Force on Inequality and American Democracy (2004). 22Bartels (2008), kap. 9. 23Gilens (2012), Gilens and (2014). För en något divergerande syn, se (2015). 24Nilsson, L. (2020). Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen Figur 14.2 Skillnaden mellan väljares och riksdagsledamöters åsikter i frågan om vinstdrivande verksamhet i välfärdssektorn. Staplarna visar andelen av väljarna (ljusgrå) respektive av riksdagsledamöterna (mörkgrå) som var kritisk till vinstdrivande verksamhet (%) Not: Staplarna visar andelen bland partiernas väljare respektive r iksdagsledamöter som stödde påståendet ”Vinstutdelning ska inte tillåtas i skattefinansierad sjukvård, skola eller socialtjänst”. Källa: , L. (2020). En studie av invandrares politiska genomslag har gjorts av visar att invandrare får sämre utdelning på sitt politiska engagemang än inhemskt födda, i den meningen att de mindre ofta når framgång i sina frågor. Detta gäller även sedan kom- pensation har skett för invandrares generellt lägre deltagande i poli- tiska processer. Studien avser lokala politiska frågor kring exempel- vis grannskap och skolor. Även i detta avseende finns alltså ett glapp mellan medborgares intressen och den förda politiken. Behandlat i kapitel 9. 25Taghizadeh (2015). Se också kapitel i , B. (red.) (2015). Enskildas rätt gentemot starka ekonomiska intressen Det råder en asymmetri mellan konsumenter och producenter på alla marknader, eftersom producenterna har mer information om de varor och tjänster som bjuds ut. Asymmetrin kan vara mer eller mindre uttalad beroende på varornas och tjänsternas art, möjlig- heterna att hitta alternativ och andra faktorer. Exempel finns på bostadsmarknaden, kreditmarknaden och elmarknaden. Hälso- och sjukvården och skolan riskerar att bli exempel på liknande problem i den utsträckning som vinstdrivande aktörer vinner insteg i välfärds- sektorn. Det offentliga kan bidra till att jämna ut förhållandet genom olika typer av konsumentskydd eller verksamhet i egen regi. En huvudkälla för information om produkterna är producenter- nas marknadsföring. På denna råder vissa restriktioner – den får inte vara direkt vilseledande – men några objektivitetskrav av den typ som råder inom forskning eller förvaltning finns inte. Framför allt på de områden där konsumenterna ka råka ut för olika typer av be- roenden (alkohol, spel etc.) finns det anledning att bevaka agerandet från producenternas sida. Hushåll med små marginaler löper stora risker att råka in i perma- nenta skuldfällor, om de drabbas av oförutsedda utgifter. Reglerna för skuldhantering, preskription och relaterade frågor är betydelse- fulla för dessa hushålls livssituation. Politisk representation och representativitet Demokratin bygger på ett ideal om politisk jämlikhet. Samhälls- utvecklingen och utformningen av de demokratiska institutionerna har dock lett till betydande skillnader mellan enskilda medborgare och juridiska personer i detta avseende. Relationerna mellan de poli- tiska partierna å ena sidan och väljare och olika intresseorgan å den andra måste bevakas. Det finns på viktiga områden ett glapp mellan väljarpreferenser och den förda politiken. Trots representativitets- problemens betydelse för demokratins funktionssätt och utveckling är de otillräckligt kartlagda och utforskade.