sou · H8B374 · 2020-12-15 00:00:00 — Den inträder endast vid beslut att inte inleda förundersökning, att lägga ned en förundersökning eller att inte väcka åtal. Utredningen kan därmed inte se någon situation där Eppo skulle vara skyldig att underrätta misstänkta eller målsägande om att ett ärende har hän- skjutits till svenska myndigheter och att de har övertagit handlägg- ningen. Utredningens bedömning: Bestämmelserna om hur Eppo ska avsluta sina utredningar kräver inga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder. Skälen för utredningens bedömning: När den handläggande euro- peiska delegerade åklagaren anser att utredningen är slutförd ska han eller hon enligt artikel 35.1 lämna en rapport till den övervakande europeiska åklagaren. Rapporten ska innehålla en redogörelse för ärendet och ett utkast till beslut i frågan om lagföring bör äga rum vid en nationell domstol eller om ärendet bör hänskjutas till natio- nell myndighet, skrivas av eller om ett förenklat åtalsförfarande bör övervägas. Den övervakande europeiska åklagaren ska sända hand- lingarna till den behöriga permanenta avdelningen och, om han eller hon anser det vara nödvändigt, låta dem åtföljas av sin egen bedöm- ning. När den permanenta avdelningen fattar det beslut som föreslås av den europeiska delegerade åklagaren ska han eller hon i enlighet med beslutet gå vidare med den frågan. Om den permanenta avdelningen tror att den inte kommer att fatta det beslut som föreslås av den europeiska delegerade åklagaren ska den, enligt artikel 35.2, när det är nödvändigt göra en egen ge- nomgång av ärendeakten innan den fattar ett slutgiltigt beslut eller ger den europeiska delegerade åklagaren ytterligare instruktioner. Enligt artikel 35.3 ska det i den europeiska delegerade åklagarens rapport i tillämpliga fall också i tillräcklig utsträckning motiveras varför talan i ärendet bör väckas antingen vid en domstol i den med- lemsstat där han eller hon finns eller vid en domstol i en annan med- lemsstat som har behörighet i ärendet. Det som föreskrivs i artikel 35 gäller internt inom Eppo när en utredning avslutas. Det finns ingenting i artikeln som kräver övervä- ganden från utredningen eller åtgärder av . Om lagföring har blivit omöjlig enligt lagstiftningen i den medlems- stat där den handläggande europeiska delegerade åklagaren finns, ska den permanenta avdelningen enligt artikel 39.1 besluta att skriva av ärendet mot en person av något av följande skäl. a)Den misstänkte eller tilltalade har avlidit eller den misstänkta eller tilltalade juridiska personen har försatts i likvidation. b)Den misstänkte eller tilltalade har en allvarlig psykisk störning. c)Den misstänkte eller tilltalade har beviljats amnesti. d)Den misstänkte eller tilltalade har beviljats immunitet, såvida den inte har upphävts. e)Den nationella preskriptionstiden för att väcka talan har löpt ut. f)Den misstänktes eller tilltalades ärende har redan avslutats med avseende på samma gärningar. g)Relevant bevismaterial saknas. Ett beslut enligt artikel 39.1 ska enligt artikel 39.2 inte hindra ytter- ligare utredningar på grundval av nya sakförhållanden som Eppo inte hade kännedom om när beslutet fattades och som blev kända efter Beslut att återuppta en utredning på grundval av sådana nya sakförhållanden ska fattas av den behöriga permanenta avdelningen. Om Eppo har behörighet enligt artikel 22.3, ska myndigheten en- ligt artikel 39.3 inte skriva av ett ärende utan att först ha konsulterat de nationella myndigheterna i den medlemsstat som avses i arti- kel 25.6. I tillämpliga fall ska den permanenta avdelningen hänskjuta ärendet till de behöriga nationella myndigheterna. Detsamma gäller om Eppo utövar behörighet i fråga om brott som avses i artikel 3.2 a och b i Sefi-direktivet, om de skador som unionens finansiella intres- sen orsakats eller sannolikt kommer att orsakas inte är större än de skador som något annat brottsoffer orsakats eller sannolikt kommer att orsakas. Om ett ärende har skrivits av, ska Eppo enligt artikel 39.4 med- dela de behöriga nationella myndigheterna och informera de berörda unionsinstitutionerna, unionsorganen och unionsbyråerna och, när det är lämpligt enligt nationell lagstiftning, de misstänkta eller tillta- lade och brottsoffren om avskrivningen. De avskrivna ärendena kan också hänskjutas till eller till behöriga nationella förvaltnings- myndigheter eller rättsliga myndigheter för återvinning eller annan administrativ uppföljning. 13.4.2Artikeln om avskrivning kräver inga åtgärder Utredningens bedömning: Artikeln som reglerar när Eppo ska skriva av ärenden kräver inga lagstiftningsåtgärder eller andra åt- gärder. Skälen för utredningens bedömning Avskrivning motsvarar nedläggning av förundersökning Artikel 39 kan sägas vara Eppo-förordningens motsvarighet till rät- tegångsbalkens bestämmelser om nedläggning av en förundersök- ning. Det är emellertid viktigt att notera att bestämmelsen i arti- kel 39.1 om avskrivning gäller endast om lagföring har blivit omöjlig enligt lagstiftningen i den medlemsstat där den handläggande euro- peiska delegerade åklagaren finns. De avskrivningsgrunder som gäl- ler enligt Eppo-förordningen är således endast tillämpliga om de också utgör avskrivningsgrunder, eller i fall nedläggnings- grunder, enligt nationell rätt. Bestämmelsen kräver således en jäm- förelse med de svenska reglerna. I 23 kap. 4 § andra stycket finns den grundläg- gande bestämmelsen om nedläggning av förundersökning. Där anges att förundersökningen ska läggas ned om det inte längre finns anled- ning att fullfölja förundersökningen. De omständigheter som kan utgöra skäl för nedläggning kan grovt delas in i tre grupper. Det är omständigheter som hänför sig till brottet, till gärningsmannen eller till bevisningen. Typiska omständigheter som hänför sig till brottet är att gärningen inte är straffbar, att den har hunnit preskriberas eller –om brottet har begåtts utomlands – att det inte är möjligt att lag- föra i . Omständigheter som hänför sig till gärningsmannen kan vara att han eller hon visat sig vara oskyldig, var vid brottet eller har hunnit avlida. Ett annat skäl kan vara att han eller hon är utlänning och har lämnat landet och inte kan förväntas åter- vända. Av omständigheter som hänför sig till bevisningen är det van- ligast att alla utredningsmöjligheter har tömts ut, att det inte går att styrka brott, t.ex. straffbart uppsåt eller straffbar oaktsamhet, eller att bevisningen mot den misstänkte inte är tillräcklig. Även i 23 kap. 4 a § finns det nedläggnings- grunder. Där framgår det att en förundersökning får läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt för- hållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse . Om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att väckas till följd av bestäm- melser om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning och nå- got väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned får nedläggning också beslutas. Det bör noteras att 23 kap. 4 a § , till skillnad från 4 §, inte medför att lagföring omöjliggörs eftersom bestämmelsen är fa- kultativ. Det innebär att artikel 39.1 bör jämföras endast med 23 kap. 4 § , som innehåller en obligatorisk grund för ned- läggning. Om en förundersökning har slutförts och det inte finns några ytterligare åtgärder som kan vidtas, ska åklagaren inte lägga ned för- undersökningen utan i stället enligt 20 kap. 6 § ta ställning till om åtal ska väckas eller inte. Vid den bedömningen är det i praktiken samma faktorer som ska beaktas som vid ett beslut att lägga ned förundersökningen. Den enda skillnaden är att bedöm- ningen görs på ett senare stadium av utredningen och att endast åkla- gare är behöriga att fatta beslut om att åtal inte ska väckas, det som kallas negativt åtalsbeslut. Alla avskrivningsgrunder kan inte tillämpas i Även om bestämmelsen i 23 kap. 4 § är allmänt hål- len träffar den inte alla de situationer som anges i artikel 39.1. Lag- föring är inte omöjlig enligt svensk rätt om den misstänkte eller till- talade lider av en allvarlig psykisk störning. Det är i stället något som ska beaktas vid bedömningen av skuldfrågan och i påföljdsbestäm- ningen. Det torde därför inte finnas möjlighet för Eppo att skriva av ett ärende endast på grund av att den misstänkte eller tilltalade lider av en allvarlig psykisk störning. En annan fråga är om en juridisk persons likvidation gör lagföring omöjlig. Utredningen konstaterar att det inte finns något hinder i svensk rätt mot att föra en talan om företagsbot – vilket är den enda straffrättsliga sanktion som kan komma i fråga mot juridiska personer – mot ett bolag som är försatt i likvidation. Det utgör därför inte heller ett skäl för avskrivning en- ligt Eppo-förordningen. Beslut om amnesti får i anses motsvara beslut om nåd. Straffrättslig immunitet förhindrar både brottsutredning och lagfö- ring, om den inte har hävts. Bestämmelserna i bl.a. 2 kap. brottsbal- ken om att gärningar som redan har lagförts inte får lagföras på nytt ger uttryck för principen om ne bis in idem. Dessa och övriga av- skrivningsgrunder i artikel 39.1 (dvs. del av punkten a och punkter- na c–g) motsvaras alltså av svenska nedläggningsgrunder. Avskriv- ning kan därför komma i fråga i sådana fall. möjligheter att utöva behörighet Artikel 39.2 är i praktiken en bestämmelse om Eppos interna verk- samhet. Utredningen noterar dock att det där förutsätts att Eppo kan återuppta utredningen om det kommer fram nya sakförhållan- den efter ett avskrivningsbeslut. Det överensstämmer med svensk rätt. Regleringen bör dock tolkas så att svenska myndigheter inte kan utöva behörighet och inleda en utredning om brott som innefat- tas i en av Eppo avskriven utredning. Det bör emellertid inte hindra att enskilt åtal väcks, i de fall där det finns rättsliga förutsättningar för ett sådant. I artikel 39.3 föreskrivs i vissa fall en skyldighet för Eppo, när myndigheten överväger avskrivning, att först konsultera nationella myndigheter. Det bör ses mot bakgrund av att nationella myndig- heter, som har en mycket vidare behörighet, kan ha intresse av att driva brottsutredningen vidare beträffande det oupplösligt samman- kopplade brottet t.ex. i fall där Eppo anser att bevisning saknas. Det bör vara den i avsnitt 8.3.2 föreslagna centrala funktionen som bör vara Eppos konsultationspart. När den centrala funktionen kontak- tas för sådan konsultation, bör det finnas en ordning för att enkelt kunna lämna besked till Eppo om önskar överta ärendet. Riktlinjer för sådana bedömningar kan lämpligen tas fram av riks- åklagaren. I situationer där den centrala funktionen har klargjort för Eppo att önskar överta ärendet och Eppo, enligt artikel 34.6, hänskjuter ärendet hit bör den centrala funktionens enda uppgift vara att vidarebefordra ärendet till rätt åklagare i . I artikel 39.4 regleras vad som gäller för Eppo när ett ärende har skri- vits av. Bestämmelsen rör i och för sig Eppos interna verksamhet, men eftersom den innehåller förhållningsregler om att nationella myndigheter ska eller kan kontaktas bör följande nämnas. Ett med- delande om avskrivningen ska enligt artikeln tillställas nationella be- höriga myndigheter. Det kan t.ex. vara en statistikmyndighet eller en myndighet som för register som ska uppdateras med anledning av beslutet (se avsnitt 18.5). När det gäller information som ska lämnas till misstänkta, tillta- lade och brottsoffer, när det är lämpligt enligt nationell lagstiftning, bör Eppos åklagare underrätta berörda i samma utsträckning som en allmän åklagare är skyldig att göra. Det innebär att de t.ex. ska följa bestämmelserna i 14 § förundersökningskungörelsen om underrät- telse till misstänkt och målsägande. När det slutligen gäller möjligheten för Eppo att hänskjuta av- skrivna ärenden till nationella förvaltningsmyndigheter eller rättsliga myndigheter för återvinning eller annan rättslig uppföljning är det svårt att se i vilka praktiska situationer den möjligheten kan bli till- lämplig. Det bör dock understrykas att begreppet återvinning torde avse återkrav i olika former; jfr den engelska språkversionen där ordet ”recovery” används, vilket har en vidare innebörd än det sven- ska begreppet återvinning (jfr 4 kap. konkurslagen). När det finns möjlighet att, trots att brottsutredningen lagts ned, återkräva bidrag eller något annat som har betalats ut torde under- rättelseskyldigheten regleras i en EU-rättsakt. Det torde främst vara de myndigheter som förvaltar EU-medel som kan komma i fråga för att få del av avskrivna ärenden på den grunden. Det är inte något som kräver åtgärder i detta sammanhang. När den europeiska delegerade åklagaren har föreslagit att talan ska väckas i ett ärende, ska den permanenta avdelningen enligt arti- kel 36.1 fatta beslut om förslaget enligt förfarandena i artikel 35. Den permanenta avdelningen kan inte besluta att skriva av ärendet om det i ett utkast till beslut föreslås att talan ska väckas. Fattar den permanenta avdelningen inte beslut inom tidsfristen ska, enligt artikel 36.2, det beslut som föreslagits av den europeiska dele- gerade åklagaren anses vara godkänt. Om flera olika medlemsstater har behörighet i ärendet ska den permanenta avdelningen enligt artikel 36.3 i princip besluta att talan ska väckas i den handläggande europeiska delegerade åklagarens medlemsstat. Den permanenta avdelningen får dock besluta att talan ska väckas i en annan medlemsstat, om det finns tillräckligt berätti- gade skäl att göra det med hänsyn tagen till de kriterier som anges i artikel 26.4 och 26.5. Den permanenta avdelningen får då instruera en europeisk delegerad åklagare i den medlemsstaten att väcka åtal. På förslag av den handläggande europeiska delegerade åklagaren kan den behöriga permanenta avdelningen före beslutet att väcka ta- lan i ett ärende besluta att förena flera ärenden där olika europeiska delegerade åklagare har genomfört utredningar. Det kan aktualiseras t.ex. vid utredningar mot samma person eller personer eller angående samma typ av gärning. Det gäller enligt artikel 36.4 när utredning- arna genomförts med siktet inställt på lagföring vid domstol i en enda medlemsstat som har behörighet i vart och ett av de enskilda ärendena. När ett beslut har fattats om i vilken medlemsstat som talan ska väckas, ska det enligt artikel 36.5 utifrån nationell lagstiftning fast- ställas vilken nationell domstol i den staten som är behörig. Artikel 36.7 föreskriver att den europeiska delegerade åklagaren ska lämna in en rapport med ett förslag till beslut till den behöriga permanenta avdelningen och invänta dess instruktioner i de fall där åklagaren har att besluta om ett överklagande ska lämnas in. Om det skulle vara omöjligt att invänta instruktionerna före utgången av den tidsfrist som fastställs i nationell lagstiftning, har den europeiska de- legerade åklagaren rätt att lämna in överklagandet utan föregående instruktioner från den permanenta avdelningen. Därefter ska den europeiska delegerade åklagaren utan dröjsmål lämna in rapporten till den permanenta avdelningen. Den permanenta avdelningen ska då instruera den europeiska delegerade åklagaren att antingen vid- hålla eller återkalla överklagandet. Samma förfarande ska gälla när den handläggande europeiska delegerade åklagaren enligt tillämplig nationell lagstiftning intar en ståndpunkt under domstolsförfaran- det som skulle leda till att ärendet avskrivs. 13.5.2Bestämmelserna om åtal och överklagande kräver inga åtgärder Utredningens bedömning: Bestämmelserna om åtal och över- klagande kräver inga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder. Skälen för utredningens bedömning I artikel 86.2 FEUF framgår att Eppo ska föra talan för de brott som myndighetens behörighet omfattar vid medlemsstaternas behöriga domstolar. Eppo har viss möjlighet att välja i vilket land som talan ska föras enligt artikel 36.3 och 36.4. Utgångspunkten är att det är i den handläggande europeiska delegerade åklagarens medlemsstat som talan ska väckas. Det kan därför förväntas att lagföring i mer- parten av de utredningar som de svenska europeiska delegerade åkla- garna handlägger kommer att äga rum i . Det kan emellertid aktualiseras såväl att talan i utredningar som har bedrivits här väcks i andra medlemsstater som att talan i utredningar som har bedrivits i andra medlemsstater väcks här. För att svenska domstolar ska vara behöriga att handlägga mål där utredningen har gjorts i en annan medlemsstat krävs det enligt ut- redningens uppfattning både att den permanenta avdelningen har fattat beslut om att lagföring ska äga rum här, med stöd av arti- kel 36.3 i förening med 26.4 och 26.5 eller artikel 36.4, och att det finns svensk domsrätt. Utredningen har i avsnitt 10.2.8 redogjort för de svenska domsrättsreglerna. När det gäller vilken svensk domstol som är behörig att pröva en talan som Eppo för ska enligt artikel 36.5 nationell rätt tillämpas. Det innebär att Eppo ska tillämpa forumreglerna i 19 kap. rätte- gångsbalken. Artikel 36.3–36.5 kräver inga ytterligare överväganden. Något om vad svenska domstolar ska förhålla sig till i Eppo-ärenden Eppo-förordningen innehåller tämligen få regler som tar sikte på domstolsprocessen. Det ska ses mot bakgrund av förordningens många hänvisningar till nationell rätt. För de svenska domstolarna kommer således bestämmelser om brottmål att vara tillämpliga även när det är Eppo-åklagare som för talan vid dom- stolen. I praktiken kommer därmed den stora skillnaden för svenska domare snarare att vara vilken myndighet som åklagaren i Eppo- ärenden representerar, och sättet som han eller hon representerar den myndigheten på, än vilka processuella regler som ska tillämpas i domstolsförfarandet. Utredningen har gjort vissa överväganden kring de europeiska delegerade åklagarnas roll i avsnitt 7.2.2. Det finns dock skäl att här analysera hur de ska utöva sin roll i ett svenskt domstolsförfarande. Idet följande behandlas de regler i Eppo-förordningen som har be- tydelse för de europeiska delegerade åklagarnas behörighet och be- fogenhet i domstolsprocessen. Enligt artikel 4 i Eppo-förordningen är det Eppo som myndighet som är ansvarig för att lagföra och väcka talan mot förövare av och medhjälpare till de brott som myndigheten är behörig att utreda. I artikel 13.1 framgår det att de europeiska delegerade åklagarna ska agera på Eppos vägnar i sina respektive medlemsstater och att de ska ansvara för lagföringar. Vidare anges det där att de ska följa den led- ning och de instruktioner som den permanenta avdelningen ger, lik- som instruktioner från den övervakande europeiska åklagaren. Av föreskrifterna kan man få intrycket att de europeiska delege- rade åklagarna i praktiken helt saknar självständig beslutanderätt. Så kan dock inte vara fallet. I artikel 13.1 tredje stycket framgår det nämligen också att de europeiska delegerade åklagarna ska ansvara för att väcka talan och i synnerhet ha behörighet att presentera sva- romål, delta vid bevisupptagning och använda tillgängliga rättsmedel enligt nationell lagstiftning. Enligt utredningens mening är den svenska språkversionen i vissa avseenden en aning olycklig. Exempelvis används ordet svaromål, vilket har en särskild betydelse i reglerna om tvistemål i rättegångs- balken (se 42 kap. 7 §). I den engelska språkversionen anges i stället att den europeiska delegerade åklagaren får ”present trial pleas”, i den franska anges ”présenter des arguments à l’audience” och i den tyska föreskrivs ”vor Gericht zu plädieren”. Det är inte entydigt vad som avses. Exempelvis kan bestämmelsen ta sikte på rätten att ge in inlagor till domstolen eller att framställa yrkanden och argumentera för dem. Det torde i vart fall inte vara svaromål i mening som avses. Vidare används i artikeln orden ”ha behörighet” i den svenska språkversionen. Inte heller det uttrycket har en självklar betydelse (jfr ”power to” i den engelska språkversionen, ”du pouvoir” i den franska och ”die Befugnis” i den tyska). Rimligen uttalar artikeln inte någonting om begränsningar i de europeiska delegerade åklagar- nas behörighet, vare sig uttryckligen eller motsatsvis. Ett rimligare sätt att se på artikeln är att den exemplifierar vad den europeiska de- legerade åklagaren har rätt att göra, dvs. vilka åtgärder som kan rym- mas inom såväl behörighets- som befogenhetsbegreppen men som i praktiken inte avgränsar något av dem. Enligt utredningens mening kan det ur ett domstolsperspektiv vara lämpligt att utgå från de beslut som den permanenta avdelning- en ska fatta för att avgöra i vilka avseenden de europeiska delegerade åklagarna har behörighet att agera utan särskilda instruktioner från Eppo. Enligt artikel 10.2 ska de permanenta avdelningarna kontrol- lera och leda bl.a. lagföring i enlighet med artikel 10.3, 10.4 och 10.5. Det är endast en del av artikel 10.3 som är av intresse i detta sam- Den permanenta avdelningen ska nämligen enligt den be- stämmelsen fatta beslut om att väcka talan enligt artikel 36.1, 36.3 och 36.4. Det framstår som rimligt att förstå de europeiska delegerade åkla- garnas behörighet i domstolsprocessen genom ett motsatsslut av den nämnda delen i artikel 10.3. En sådan tolkning innebär att deras be- hörighet som regel avser möjligheten att vidta samma processuella åtgärder som en allmän åklagare får vidta, utom rätten att självstän- digt väcka talan. Det synsättet är väl förenligt med den rätt som de europeiska delegerade åklagarna ska ha enligt artikel 13.1, dvs. sam- ma befogenheter som nationella åklagare i fråga om bl.a. lagföring och väckande av talan. Det bör tilläggas att det i Eppo-förordningen finns ytterligare ar- tiklar som begränsar de europeiska delegerade åklagarnas behörighet att självständigt vidta åtgärder inom ramen för domstolsprocessen. Det gäller artikel 36.7 om överklagande och artikel 39.1 om avskriv- ning av ett ärende, vilka behandlas i det följande. De europeiska delegerade åklagarna får endast föra talan efter beslut från den permanenta avdelningen enligt artikel 36.1 eller efter att ha föreslagit att talan ska väckas men inget beslut fattats av den perma- nenta avdelningen inom tidsfristen enligt artikel 36.2. Enligt 45 kap. 8 § ska en stämningsansökan avvi- sas, om rätten finner uppenbart, att den som väcker åtalet icke äger tala å brottet eller att målet på grund av annat rättegångshinder icke kan upptagas till prövning. Mot bakgrund av att svenska åklagare ty- piskt sett har en vidsträckt behörighet såväl materiellt som geogra- fiskt, vilket har behandlats i avsnitt 7.2.3 och 8.2.4, uppstår det sällan frågor om avvisning till följd av en åklagares bristande behörighet. Det brukar hävdas att domstolen alltid ska godta den åklagare som vidtar processuella åtgärder, om det inte är uppenbart att åklagaren inte är behörig. Det beror på att det anses vara en intern angelägen- het för åklagarväsendet vilken åklagare som för talan. Det kan dock tänkas bli annorlunda när Eppos åklagare för talan i . Om en europeisk delegerad åklagare väcker talan bör han eller hon, mot bakgrund av vad som sagts om hur behörighetsreg- lerna i de fallen bör förstås, styrka sin behörighet. Det bör han eller hon kunna göra utan större ansträngningar, t.ex. genom att visa upp den permanenta avdelningens beslut eller sitt förslag om åtal som inte föranlett något beslut från den permanenta avdelningen. Betydelsen av Eppos interna frister när någon är frihetsberövad Artikel 36.1 och 36.2 rör i praktiken Eppos interna verksamhet. Den frist som ställs upp för besked från den permanenta avdelningen kan emellertid få särskild betydelse i vissa fall. Utgångspunkten enligt 24 kap. 18 § tredje stycket är att rätten så länge den misstänkte är häktad och till dess att åtal har väckts ska hålla ny för- handling i häktningsfrågan med högst . Rät- ten ska då särskilt se till att utredningen bedrivs så skyndsamt som möjligt.