sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — Om en sådan överlåtelse sker ska föreskrifterna i LSS om region eller kommun gälla för den till vilken uppgiften överlåtits. Om en region och en kommun har slutit avtal om överlåtelse får överlåtaren lämna sådant ekonomiskt bidrag till mottagaren som motiveras av avtalet. Har en överlåtelse skett från en region till samtliga kommuner i länet får kommunerna lämna ekonomiska bidrag till varandra, om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna.27 27Se 2 § och 17 § andra och tredje styckena LSS. Kommunerna har sedan ädelreformen28 haft möjlighet att ta över ansvaret för hemsjukvård genom att ingå ett avtal med regionen. Överenskommelsen får inte avse ansvar för hälso- och sjukvård som ges av läkare. Regionen får lämna sådant ekonomiskt bidrag till kom- munen som motiveras av överlåtelsen. Om samtliga kommuner inom en regions område ingår i en överlåtelse av ansvar för hemsjukvård och om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna, får kommunerna lämna ekonomiskt bidrag till varandra.29 Ett sådant avtal innebär att kommunen övertar ansvaret för den hemsjukvård som avtalet omfattar. Regionen har dock fortfarande kvar kompetensen att frivilligt utföra kompletterande hemsjukvård i den aktuella kommunen.30 16.2Olika modeller för asymmetrisk ansvarsfördelning En modell för asymmetrisk ansvarsfördelning för kommuner kan utgå från antingen en frivillig eller obligatorisk princip. Även om en modell till största delen bygger på en av principerna kan den ha både obligatoriska och frivilliga inslag. I en modell som bygger på frivillighet kan kommuner ges möj- lighet att förhandla med en annan kommun, eller en region, om att överföra ansvar för en eller flera verksamheter. Beroende på vilka verksamheter modellen omfattar, och hur stort handlingsutrymme den ger kommunerna och regionen, kan den resultera i stora varia- tioner mellan kommuner avseende vilka verksamheter som de an- svarar för. Om utgångspunkten däremot är en obligatorisk princip kan sta- ten exempelvis reglera att enbart kommuner över en viss storlek får ansvara för viss verksamhet. Det kan innebära att en mindre kommun, med svagare kapacitet, får ett mindre ansvarsområde än en större kommun. En obligatorisk asymmetri innebär sannolikt en mindre 28Ädelreformen genomfördes (se prop. 1990/91:14). Bakom reformen låg problem med samverkan och gränsdragning när det gäller ansvars- och uppgiftsfördelning mellan kommuner och regioner inom vård- och omsorgsområdet. 29Se 14 kap. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). 30Johnsson, L-Å. Hälso- och sjukvårdslagen Zeteo , kommentar till 14 kap. 1 §. variation över vilka kommuner som ansvarar för vilka verksamheter än vad som är fallet för en frivillig princip. Förutom frågan om frivillighet eller obligatoriskt införande av asymmetri finns det en rad andra frågor att ta ställning till vid infö- rande och konstruktion av en modell för ökat inslag av asymmetri i den svenska kontexten: •Ska ett asymmetriskt system gälla samtliga kommuner så att de t.ex. delas in i två eller tre kategorier som ges olika stora ansvars- områden, eller ska kommunerna själva ges möjlighet att överlåta eller överta vissa avgränsade uppgifter till och från annan kom- mun, region eller staten? •Vilken organisatorisk nivå – stat, region eller annan kommun – ska ta över ansvaret för uppgifter från de minsta kommunerna om dessa får färre uppgifter än ? •Ska större kommuner kunna ta över ansvaret för vissa uppgifter från statlig nivå? •Ska det preciseras i lag vilka uppgifter som kan vara föremål för asymmetri eller ska den vara mer generellt öppna för en mer flexi- bel ansvarsfördelning?31 16.2.1Mini, midi- och maxikommuner Statskontoret skissade i sin rapport till Ansvarskommittén32 på en modell med mini-, midi- och maxikommuner där midikommunerna motsvarar dagens kommuner. Vilken kategori som de olika kommu- nerna ska tillhöra ska enligt modellen regleras i lag och bestämmas utifrån en sammanvägning av faktorer som storlek, ekonomiska förut- sättningar och belägenhet. Tanken är att det i lag ska föreskrivas att minikommuner ska överlåta ansvaret för vissa uppgifter till andra kommuner genom avtal. Om kommunen inte tecknar ett sådant av- tal ska ansvaret för uppgifterna överföras till regionen. Midikommunerna behåller enligt modellen samma ansvar för sina uppgifter som men ska också vara skyldiga att ansvara för upp- gifter som en minikommun inte kan ha. Vid tvist mellan kommu- 31Larsson, B-P. (2017), Asymmetrisk uppgiftsfördelning – en kritisk granskning, pm till Kommun- utredningen. 32Statskontoret (2005), Asymmetrisk uppgiftsfördelning, 2005:24. nerna om den ekonomiska ersättningen ska någon form av skilje- nämndsförfarande användas. Statskontoret konstaterade att det är möjligt att det kommer att finnas behov av särskild reglering av frågor som t.ex. överklagande och brukarinflytande. Maxikommuner ska ha möjlighet att överta vissa statliga uppgifter som preciseras i lagen. Även där ska avtal tecknas. I avtalen ska villkoren för övertagandet regleras. Statskontoret konstaterade i sin rapport att modellen skulle be- röva medborgarna i minikommunerna möjligheter att utkräva ansvar för de verksamheter som överlåts till en annan kommun och att det kan vara svårt för de förtroendevalda att påverka verksamheten som överlåts till en annan kommun även om finansieringen kommer från minikommunen. I rapporten anger Statskontoret att det därför sannolikt endast är sådana verksamheter som är mindre viktiga sett ur ett demokratiperspektiv som kan överlåtas. Tillsyn, överförmyn- dare, räddningstjänst, avfallshantering ges som möjliga exempel. I de fall där ett demokratiskt ansvarsutkrävande är viktigt, t.ex. skola eller äldrevård, bör uppgifter enligt Statskontoret inte överlåtas.33 16.2.2Asymmetrisk ansvarsfördelning för små kommuner och storstadsregioner argumenterar i sin underlagsrapport till Kommun- utredningen för att det inte tycks finnas något behov av en asymmet- risk ansvarsfördelning som omfattar samtliga kommuner i , i stil med den modell som Statskontoret skissade på, eftersom ut- maningarna i stor utsträckning är begränsade till att handla om små kommunernas kapacitet.34 skissar i stället på två möjliga modeller för asymmetrisk ansvarsfördelning. Den första modellen skulle motiveras av de minsta kommunernas alltmer bristande kapacitet. För att illustrera hur modellen skulle kunna läggas upp väljer de av kommunerna som har färre än 6 200 invånare. Dessa kommuner har i genomsnitt haft en befolkningsminskning på 1973–2017 och enligt prog- noser kommer de att minska ytterligare . Ansvaret för vissa uppgifter kan överföras – frivilligt eller obligatoriskt – från dessa 33Statskontoret (2005), Asymmetrisk uppgiftsfördelning, rapport 2005:24, s. 89 f. 34Lidström, A. (2018), Asymmetrisk ansvarsfördelning på nivå, underlagsrapport till . minsta kommuner, antingen till regionen eller till en närliggande större kommun. går också igenom de verksamhetsområden som skulle kunna lyftas av från de minsta kommunerna, där han t.ex. tar upp äldreomsorg, fysisk planering, bostadsförsörjning och uppgifter som kräver specialistkompetens. Den omedelbara effekten för kom- munen är att dess kapacitet minskar men kommuninvånarna får i stället hjälp från en grannkommun så att de har tillgång till samma funktioner och service som boende i andra kommuner. Enligt är det sannolikt enklare att genom samverkan endast föra över utförandet av uppgifter, i stället för att föra över hela ansvaret. Överföring av utförandet kan ske genom att kommunen ingår avtal med en större kommun eller genom att upp- gifterna sköts inom ramen för kommunalförbund eller gemensam nämnd. slutsats är att en asymmetrisk lösning på pro- blemet att vissa kommuner har för svag kapacitet blir en dramatisk förändring som inte står i proportion till de eventuella vinster detta kan ge.35 Den andra asymmetriska modellen som redogör för skulle motiveras av att urbaniseringen får effekter på förutsätt- ningarna att utöva den kommunala självstyrelsen i de största stads- regionerna. I många stadsregioner är den kommunala indelningen överspelad ur ett funktionellt perspektiv; exempelvis är frågor som bostäder och infrastruktur för stora för att rationellt kunna hanteras på nivå. För att kunna fatta demokratiskt legitima beslut om kollektiva lösningar som gäller hela stadsregioner skulle direkt- valda politiska organ kunna inrättas för större och medelstora stads- regioner. Den existerande regionala nivån är enligt i allmänhet dåligt anpassade till stadsregionernas utbredning.36 Det är dock inte troligt att en ny stadsregional nivå skulle införas i , eftersom det skulle innebära att frågan om regional indelning åter igen skulle behöva lyftas på den politiska dagordningen. Utöver de modeller som diskuteras ovan finns det naturligtvis andra modeller för asymmetrisk ansvarsfördelning som tillämpas i andra länder. Som nämnts tidigare kan asymmetrisk ansvarsfördel- ning också motiveras av skillnader i etnicitet och språk. 35Ibid., s. 32. 36Ibid., s. 30. tydligaste europeiska exemplet är den federala statsbildningen i . är ett annat exempel. Vid konstruktionen av en asymmetrisk modell som innebär över- föring eller övertagande av ansvaret för uppgifter från andra kom- muner, region eller staten måste hänsyn tas till ekonomiska aspekter, t.ex. finansiering och effekter på det kommunala utjämningssystemet. Som framgått av kapitel 7 utgörs huvuddelen av kommunernas intäkter av skatteintäkter samt generella och riktade statsbidrag, in- klusive kommunalekonomisk utjämning. Frågan om vad en asym- metrisk princip skulle innebära för kommunernas finansiering är stor och komplex. Hänsyn måste bl.a. tas till hur regeringsformen be- gränsar kommuners möjlighet att ta ut skatt för annan kommuns räkning i ett asymmetriskt system som innebär överföring av ansvaret för uppgifter mellan kommuner eller mellan kommuner och region. En asymmetrisk ansvarsfördelning mellan staten och den kommu- nala sektorn kan medföra att den statliga skatten finansierar olika uppgifter i olika delar av landet. I den följande texten diskuteras några principiella utgångspunkter utifrån bedöm- ning. Med tanke på frågans komplexitet måste dock fördjupade analy- ser genomföras innan en eventuell asymmetrisk organisering skulle kunna införas. Huvudprincipen vid en asymmetrisk lösning är att finansieringen av verksamheten ska följa verksamheten. Om verksamheten är helt av- giftsfinansierad behöver ingen finansiering föras över mellan huvud- män. Det är dock bara i vissa fall som verksamhet är helt avgiftsfinansierad. Två tänkbara huvudalternativ kan tänkas för att reglera finansieringen vid överföring av verksamhet. Alternativ 1 är att låta finansieringsansvaret ligga kvar på kom- munerna som . Finansieringen får då regleras genom en för- handling mellan den kommun som lämnat över verksamheten och den kommun eller region som tagit över ansvaret. förs över från en kommun till staten kan finansieringen regleras genom justeringar i statsbidragen till kommunen. Alternativ 2 är att låta finansieringsansvaret övergå till den kom- mun eller region som tagit över verksamheten. Principen blir då att inga ersättningar sker mellan kommunerna och regionen, utan finan- sieringen ordnas genom justeringar i statsbidrag och i det kommu- nalekonomiska utjämningssystemet. bedömer att den första finansieringsprin- cipen i första hand kan vara lämplig om frivillighet väljs vid en asym- metrisk organisering. Av praktiska skäl bedöms det vara svårt att reglera finansieringen genom justeringar i statsbidrag och det kommunal- ekonomiska utjämningssystemet om antalet kommuner som ansva- rar för olika verksamheter är stor. Den andra finansieringsprincipen kan vara mer lämplig vid en obligatorisk asymmetrisk organisering, vilket bör innebära en något ökad överskådlighet i fråga om vilka kommuner som ansvarar för vilka frågor. Ett instrument som kan användas är skatteväxling. Skatteväxling kan dock bara användas i de fall där ansvar för en viss verksamhet förs mellan kommuner och region. Den aktör, kommunen eller regionen, som övertar verksamheten ges då utrymme att höja skatten medan den aktör som avhänder sig verksamheten sänker skatten i motsva- rande grad. En restriktion är att överföringen av verksamhet måste omfatta samtliga kommuner inom en region. Skatteväxling kan inte användas om överföring av verksamhet sker mellan kommuner. Skatte- växlingsinstrumentet kan därmed sannolikt enbart användas i mycket begränsad omfattning vid en asymmetrisk modell. En asymmetrisk organisering bedöms få stora konsekvenser på det kommunalekonomiska utjämningssystemet om en asymmetrisk modell som gäller alla kommuner väljs. Däremot bedöms en frivillig asymmetrisk modell innebära mindre ingrepp inom det kommunal- ekonomiska utjämningssystemet. En frivillig asymmetrisk modell skulle kunna genomföras genom att de aktuella kommunerna och regionerna förhandlar om storleken på ersättningarna. Finansierings- ansvaret skulle då kunna ligga kvar på aktörerna, särskilt om det rör sig om mindre verksamhetsöverföringar. Vid en sådan asymmetrisk modell bör statsbidrag och bidrag samt avdrag inom utjämningssyste- met ligga kvar, eftersom finansieringsansvaret också kvarstår hos aktörerna. I huvudsak består utjämningssystemet av två delar, inkomst- respek- tive kostnadsutjämning. Inkomstutjämningen finansieras i huvudsak genom statliga medel medan kostnadsutjämningen finansieras av kom- munerna själva genom avdrag och bidrag. Syftet med inkomstutjämningen är att utjämna skillnader i kom- munernas skattekraft. Strukturella olikheter i skattekraft innebär att de kommunala skatteintäkterna i olika grad räcker för att finansiera nettokostnaderna. En fråga som uppstår vid en asymmetrisk organi- sering är om det finns skäl att också göra justeringar i inkomstutjäm- ningen. Ett argument som skulle tala för det är att behovet av skatte- intäkter skulle minska för kommuner, eller regioner, som överlåter verksamhet och därmed nettokostnader, till en annan aktör. Den andra delen i det kommunalekonomiska systemet är kost- nadsutjämningen, vilken syftar till att utjämna för strukturellt be- tingade kostnadsskillnader mellan olika kommuner. Kostnadsutjäm- ningen består av tio delmodeller för kommunerna samt fyra delmodel- ler för regionerna.37 En asymmetrisk organisering medför behov av justeringar inom kostnadsutjämningen. Om ansvaret för hela verk- samheter överförs från en kommun till en annan kommun eller region, bör principen vara att ersättningen i den delmodell som berörs också följer med. Om en kommun överför verksamhet till en annan kom- mun eller region försvinner också behovet av att utjämna för struk- turella kostnadsskillnader, eftersom kommunen inte har kvar ansvaret för vissa verksamheter. Det innebär att den kommun som överlåter verksamheten till en annan aktör också förlorar det bidrag som del- modellen gett. Likaså bör en kommun som tidigare fått ett avdrag i systemet slippa det avdraget. Huvudprincipen bör vara att avdrag och bidrag beräknas i respek- tive delmodell utifrån de kommuner eller regioner som har ansvaret för den aktuella verksamheten. 37SOU 2018:74 Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting, s. 107. En komplicerande faktor är att beräkningsunderlaget minskar vid en situation när viss verksamhet kan ligga på både kommuner och regioner. Utifrån beräkningsprinciperna inom kostnadsutjämningen försvagas då beräkningarna för kommunernas eller regionernas stan- dardkostnader eftersom de inte grundar sig på samtliga kommuner eller regioner. En annan komplicerande faktor uppstår om överföring avser en del av en verksamhet, exempelvis vissa funktioner inom individ- och familjeomsorg, elevhälsa inom eller andra funktioner i andra verksamheter. Möjligheten att hantera det med justeringar inom kostnadsutjämningens olika delmodeller framstår som komplicerad. 16.3.4Sammanfattande bedömning av de ekonomiska aspekterna på asymmetrisk ansvarsfördelning bedömer att en asymmetrisk organisering skulle medföra stora utmaningar för hur finansieringen ska ordnas. Sanno- likt går det att praktiskt hitta lösningar. Bilden är dock att finansier- ingen blir betydligt mer komplex och oöverblickbar. En asymmet- risk organisering bedöms också ställa krav på ett antal särlösningar, vilket förvårar möjligheterna att hitta ett kostnadseffektivt och förut- sägbart system som reglerar finansieringen. En asymmetrisk modell innebär ett i grunden ändrat ansvar för vissa verksamheter. Det finns därför skäl för att finansieringslösningarna bör utgå från justeringar i allmänna och riktade statsbidrag, inklusive det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Förhandlingslösningar mellan kommuner och regioner innebär att en kommun eller region som överlåter en verksamhet till en annan aktör ändå har kvar ett inflytande över verksamheten genom förhandlingar om ekonomiska ersättningar. En sådan lösning skulle gå emot grundtankarna med en asymmetrisk modell och bör därför undvikas. I regeringsformen finns flera bestämmelser som rör den kommunala självstyrelsen. Som nämnts i tidigare kapitel framgår dock inte några tydliga gränser för den kommunala självstyrelsen av regeringsformen (se kapitel 4). Någon reglering av vilka uppgifter som kommunerna har finns inte heller i regeringsformen. Av 8 kap. 2 § 3 regeringsformen framgår att föreskrifter ska med- delas genom lag om de avser grunderna för kommunernas organisa- tion och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. Om saken gäller verksamhet men inte avser de frågor som räknas upp i bestämmelsen, kan annan normgivning än lag bli aktuell. Regeringen kan t.ex. föreskriva regler och villkor för hur kommunerna får nyttja statsbidrag. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen kan bemyndiga reger- ingen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 3. Vid grundlagsändringar genomgick regleringarna av delegationsmöjlig- heter i regeringsformen vissa förändringar. Regeringen anförde då att det får förutsättas att vid bemyndiganden till regeringen beaktar de hänsyn som den kommunala självstyrelsen kan kräva. Be- myndiganden bör mot den bakgrunden ske med försiktighet och inte göras vidare än nödvändigt.38 anslöt sig till den hållningen.39 Vid frivilliga ansökningar från kommuner om förändring av huvud- mannaskap och en lag där förutsättningarna för förändring av uppgif- ter framgår, bör kunna överlåta till regeringen att besluta i enskilda ansökningsärenden. Det finns lagstiftning där regeringen i ett ansökningsförfarande beslutar om överflyttning av an- svaret för uppgifter, t.ex. lagen om kommunala lantmäterimyndigheter. Frågan är då om införande av en lagstiftning om asymmetrisk an- svarsfördelning skulle kunna strida mot regeringsformen. Att tillföra vissa kommuner fler uppgifter från staten bör vara relativt oproble- matiskt ur konstitutionell synvinkel. Om det däremot övervägs att flytta vissa uppgifter från de minsta kommunerna till andra kommu- ner, finns anledning att närmare undersöka hur ett sådant förfarande skulle förhålla sig till regeringsformens skydd för den kommunala självstyrelsen. Den närmare innebörden av den kommunala självsty- relsen har debatterats, bl.a. i samband med frågor om skatteutjäm- ningssystem och skattetak (se kapitel 4). Lagrådet har gjort uttalanden med innebörden att det finns en innersta kärna i den kommunala självstyrelsen som inte bör inskränkas.40 2009/10:80 s. 223. 2009/10:KU19 s. 57. 40Nergelius, J. (2007), ”Asymmetri mellan kommuner och regioner: måste alla följa samma regler?” i , N. och Nergelius, J. ), Federalism på svenska, s. 39. Överordnad kommun eller region Det svenska systemet innebär att kommuner och regioner är jäm- ställda i regeringsformens mening. Enligt 1 kap. 7 § regeringsformen finns det kommuner på lokal och regional nivå. användes begreppen primärkommuner och landstingskommuner. Det änd- rade uttryckssättet innebär inte någon förändring av det förhållandet att kommuner, dvs. kommuner på lokal nivå, och regioner, dvs. kom- muner på regional nivå, juridiskt sett är olika kommuntyper. Det innebär inte heller någon förändring av det förhållandet att kom- muntyperna är jämställda i den meningen att den ena inte är över- ordnad den andra.41 En fråga blir om en överflyttning av huvudmannaskap för upp- gifter från en kommun till en region är förenligt med detta. En viktig aspekt är om övergången av huvudmannaskap från kommun till region är frivillig. Att en kommun frivilligt överlåter huvudmanna- skapet för en uppgift till en region kan knappast behöva innebära att region ska anses ha fått en överordnad ställning gentemot kommu- nen. Det finns också exempel på frivillig överlåtelse av huvudmanna- skap i lagstiftningen , t.ex. i LSS. Inte heller att på annat sätt än frivilligt flytta över uppgifter från en kommun till en region behöver innebära att regionen därigenom får en överordnad ställning. Det skulle dock kunna ändra regionens roll till en form av stödkom- mun eller storkommun inom ett område. Något konstitutionellt hinder mot detta finns dock inte enligt Nergelius.42 Det förutsätter dock att regionen inte i lag ges rätt att besluta om att överta uppgifter trots att kommunen motsätter sig det. I sådant fall kan handhavandet strida mot uppfattningen att kommuner och regioner är jämställda så som det uttrycks i förarbetena till regeringsformen (se ovan). 16.4.1Asymmetri medför ökad komplexitet i lagstiftningsarbetet Ett införande av en asymmetrisk modell kan medföra behov av ett stort antal lagändringar, inte minst i speciallagstiftningar. Beroende på hur modellen utformas kan den alltså innebära ett omfattande för- 2009/10:80 s. 209. 42Nergelius, J. (2007), ”Asymmetri mellan kommuner och regioner: måste alla följa samma regler?” i , N. och Nergelius, J. (red.) (2007), Federalism på svenska, s. 34–57. ändringsarbete gällande lagstiftningen. Införandet av en sådan modell kan också göra det framtida arbetet med större reformer mer kom- plext på grund av de mer omfattande analyser och de ytterligare poli- tiska överväganden som skulle krävas bl.a. avseende vilken aktör som ska ges ansvar för nya uppgifter, hur samspelet mellan olika aktörer ska lösas när deras verksamhetsområden har beröringspunkter och hur den finansiella lösningen ska se ut. En effekt av denna ökade komplexitet är mer administration vid föreskriftsarbete för såväl regering och riksdag som statliga myndig- heter. På grund av att kommunerna har ett brett uppdrag skulle det även kunna påverka en relativt stor del av det ständigt pågående arbetet med regelverket på de olika nivåerna. En tydlig demokratisk konsekvens av en asymmetrisk modell är att den förhindrar väljaren från att utkräva ansvar i allmänna val för hur en verksamhet bedrivs; när ansvaret flyttas till en annan aktör för- svinner väljarnas möjligheter att utkräva ansvar av de politiker som är ansvariga för verksamheten. Denna situation uppstår vid över- flyttning av huvudmannaskap mellan kommuner, och i viss mån vid överflyttning av huvudmannaskap från kommun till regioner. Om exempelvis en större kommun tar över ansvaret för gymnasieskolan för en mindre kommuns räkning saknar väljarna i den mindre kom- munen möjlighet att ställa politikerna till ansvar för verksamheten i den större kommunen. Väljarna i den mindre kommunen har där- med inte heller några möjligheter att påverka inriktningen eller prio- riteringar inom gymnasieskolan. Ett undantag från att ansvarskedjan mellan väljare och politiker bryts är de fall där en verksamhet överförs från den kommunala nivån till den regionala. I det fall överföringen av ansvaret omfattar alla kom- muner inom ett län uppstår därmed inga demokratiska problem eftersom väljarna har möjligheter till ansvarsutkrävande och inflytande genom regionvalen. Däremot uppstår demokratiska bekymmer i det fall överföringen enbart omfattar vissa kommuner inom ett län.