sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Pass för svenska medborgare får däremot återkallas av passmyn- digheten på de grunder som anges i passlagen (1978:302). Det gäller t.ex. om passinnehavaren förlorar sitt svenska medborgarskap eller avtjänar ett längre fängelsestraff eller undergår rättspsykiatrisk vård Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen med särskild utskrivningsprövning. Någon möjlighet att återkalla ett pass för en svensk medborgare av skäl hänförliga till säker- het eller allmän säkerhet finns av naturliga skäl inte. I lagrådsremissen Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten föreslår regeringen att resedokument inte ska utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att det inte görs. Ett utfärdat resedokument ska återkallas – i stället för återlämnas – om innehavaren upphör att vara flykting eller statslös. Vidare föreslås att ska återkalla ett främlingspass om innehavaren blir svensk medborgare, får en annan handling som gäller som pass, ska resa till sitt hemland, inte längre har rätt att vistas i landet enligt ett beslut om avvisning eller utvis- ning eller om personen avlider. Det ska dock inte gälla om särskilda skäl talar emot det. Det innebär att de situationer där ett främlings- pass ska återkallas är desamma som de situationer där främlingspas- sen ska lämnas tillbaka. Bestämmelsen bör enligt regeringen stå i lag och placeras i en ny paragraf i anslutning till de befintliga be- stämmelserna om främlingspass i 2 kap. utlänningslagen (föreslagen ny 1 c §). Ett främlingspass bör kunna återkallas av säkerhetsskäl Det finns ingen möjlighet att kräva att ett främlingspass ska återlämnas av skäl som rör säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet. Det finns inte heller någon möjlighet att av sådant skäl återkalla ett främlingspass. Utredningen anser att det bör finnas någon slags möjlighet att inskränka tillgången till främlingspass för utlänningar som utgör ett säkerhetshot. Den som ägnar sig åt säkerhetshotande verksamhet, och som inte har ett nationellt pass, bör inte kunna resa fritt omkring utanför . Ett främlingspass kan vara giltigt upp till . kan det inträffa något som gör att passet bör upphöra att gälla omedel- bart. Det kan också efter det att främlingspasset har utfärdats kom- ma fram uppgifter om sådana omständigheter som hade gjort att främlingspass inte skulle ha utfärdats, om förhållandena hade varit kända tidigare. I samband med att ett uppehållstillstånd återkallas för en utlänning på grund av att han eller hon bedriver säkerhetshotande verksamhet, bör också ett eventuellt främlingspass upphöra att gälla. Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen Det som först bör övervägas är om det ska införas ett krav på att ett främlingspass ska återlämnas av skäl som rör säkerhet eller om det annars är av betydelse för allmän säkerhet. De grunder för återkrav som finns rör i huvudsak sådant som har med utlänning- ens personliga förhållanden att göra. Dit hör exempelvis att utlän- ningen ska resa tillbaka till sitt hemland eller har avlidit. I vissa fall ska ett främlingspass lämnas tillbaka för att utlänningen inte längre behöver det. Det gäller t.ex. när utlänningen har blivit svensk med- borgare, och därför kan få ett svenskt pass, eller har fått en annan handling som gäller som pass. Om en utlänning inte längre har rätt att vistas i , på grund av ett beslut om avvisning eller utvis- ning, har han eller hon inte heller rätt att behålla sitt främlingspass. Dagens grunder för att återkräva främlingspass är alltså närmast av formell karaktär. Dit kan en grund som hänför sig till säkerhet eller allmän säkerhet inte sägas höra. Ett återkrav skulle i det fallet bygga på att utlänningen anses utgöra ett sådant hot att han eller hon inte längre förtjänar att inneha ett främlingspass. En sådan bedömning bör rimligen göras i ett beslut som sedan kan bli föremål för överprövning. Att återkalla främlingspasset skulle därför vara en lämpligare ordning. Eftersom det i det omarbetade skyddsgrundsdi- rektivet inte finns några bestämmelser som begränsar medlemssta- ternas möjligheter att återkalla pass, bör det inte hindra att det införs en sådan rätt beträffande främlingspass som utfärdas i . Att införa en möjlighet att i vissa fall återkalla ett främlingspass – i stället för att kräva att det ska återlämnas – ligger mer i linje med att andra tillstånd, t.ex. visering, arbetstillstånd, uppehållstillstånd och kom- binerade arbets- och uppehållstillstånd, kan återkallas. Det ligger också i linje med det förslag som lämnats i nämnda lagrådsre- miss om att dagens grunder för återkrav ska göras om till grunder för återkallelse. Återkallelse används även för statusförklaring och ställning som varaktigt bosatt. Passlagen och den tillhörande pass- förordningen (1979:664) innehåller också bestämmelser om återkal- lelse av pass (för svenska medborgare), men inga regler om att pass ska återlämnas. Mot den bakgrunden bör det införas en möjlighet att återkalla ett främlingspass om det finns skäl för det med hänsyn till säkerhet eller allmän säkerhet. Utredningen har övervägt om säker- hetshotet bör uttryckas på samma sätt som i 2 kap. 1 a § andra stycket andra meningen utlänningslagen. Där anges att främlings- Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen pass inte ska utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säker- heten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. Det gäller endast i de fall där en utlänning beviljats uppehållstillstånd som alternativt eller övrig skyddsbehövande eller beviljats skyddsstatus- förklaring. Den nu föreslagna möjligheten att återkalla främlingspass är tänkt att gälla oberoende av på vilken grund främlingspasset har utfärdats. Den nya bestämmelsen tar framför allt sikte på att kunna återkalla ett främlingspass för den utlänning som skulle ha vägrats ett sådant pass på grund av tvingande hänsyn till nationell säkerhet, om samma omständigheter hade varit kända när passet utfärdades. Återkallelsemöjligheten bör dock inte begränsas till de situationerna utan gälla generellt. Finns det av säkerhetsskäl anledning att återkalla ett främlingspass bör det vara möjligt. Hur regleringen bör utformas När det gäller hur regeln om återkallelse av främlingspass bör utfor- mas är det inte fråga om att genomföra en bestämmelse i ett EU- direktiv, som fallet är med den nämnda vägransgrunden. I stäl- let finns det anledning att välja en formulering av säkerhetshotet som påminner om hur det uttrycks i definitionen av säkerhetsärenden. Främlingspass bör följaktligen få återkallas om det finns skäl för det med hänsyn till säkerhet eller allmän säkerhet. Samma for- mulering föreslås i den nya bestämmelsen om när uppehållstillstånd på grund av anknytning får vägras i vissa fall (se avsnitt 15.4.1). Om Säkerhetspolisen av något skäl som rör säkerhet eller allmän säkerhet förordar att en utlännings främlingspass ska återkallas kom- mer det inte att råda något tvivel om att ärendet ska handläggas som ett säkerhetsärende. Som utredningen återkommer till i författ- ningskommentaren innebär det dock inte att det ställs lägre krav för återkallelse än när främlingspass inte ska utfärdas enligt 2 kap. 1 a § andra stycket utlänningslagen. Återkallelse av främlingspass bör beslutas av . Bestämmelser med den innebörden bör tas in i utlänningslagen, i an- slutning till bestämmelserna om utfärdande av främlingspass och efter de i lagrådsremissen föreslagna nya paragraferna. Om Säkerhetspolisen förordar att en utlännings främlingspass ska återkallas av skäl som rör säkerhet eller annars är av be- Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen tydelse för allmän säkerhet bör ärendet, som utredningen redan varit inne på, hanteras som ett säkerhetsärende. Definitionen av säker- hetsärenden i 1 kap. 7 § utlänningslagen (se avsnitt 15.2) bör därför utvidgas till att även omfatta återkallelse av främlingspass. Ärenden om återkallelse av främlingspass bör i vissa fall kunna avgöras utan kommunikation En fråga som har väckts i anslutning till frågan om återkallelse av främlingspass är om det alltid ska krävas kommunicering innan ett sådant ärende avgörs. Som huvudregel gäller enligt 25 § förvaltnings- lagen att en förvaltningsmyndighet ska underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet, innan myndigheten fattar beslut i ärendet. Om kommunicering är uppenbart obehövlig kan ärendet avgöras ändå. Det föreskrivs också vissa andra undantag i paragrafen. Enligt 13 kap. 9 § utlänningslagen tillämpas i vissa typer av ärenden bestämmelserna i 25 § förvaltningslagen om kommuni- kation endast om utlänningen är bosatt eller annars vistas i . Undantaget gäller i ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstill- stånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstill- stånd eller ställning som varaktigt bosatt i . Sådana ärenden kan alltså avgöras utan föregående kommunicering om utlänningen befinner sig utomlands. Enligt utredningens mening är det lämpligt att låta ärenden om återkallelse av främlingspass ingå bland de ärenden som kan avgöras utan att utlänningen har fått del av materialet, om utlänningen inte är bosatt eller vistas i . I sådana ärenden är det inte ovanligt att utlänningen befinner sig utomlands. Handläggningen bör inte fördröjas i onödan av att det t.ex. inte finns en svensk ambassad eller ett svenskt konsulat där utlänningen befinner sig som kan bistå med kommuniceringen. Undantagen i 13 kap. 9 § utlänningslagen från kravet på kommunicering bör därför utvidgas till att gälla även i ärenden om återkallelse av främlingspass, om utlänningen inte är bo- satt eller vistas i . Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen 15.3.3Överklagande av beslut i fråga om främlingspass Utredningens förslag: beslut i fråga om utfär- dande och återkallelse av främlingspass får överklagas till en mig- rationsdomstol. Säkerhetspolisen får överklaga beslut i frå- ga om främlingspass i ett säkerhetsärende. Skälen för utredningens förslag Beslut om återkallelse av främlingspass bör få överklagas Enligt 14 kap. 6 a § utlänningslagen får beslut om avslag på en ansökan om främlingspass överklagas till en migrations- domstol, om frågan om främlingspass har behandlats i samband med ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. Som framgått föreslår utredningen att det införs en möjlighet för att besluta om återkallelse av främlingspass av skäl som rör säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet. Sådana beslut bör få överklagas till en migrationsdomstol. Motsvarande överklagandemöjlighet finns beträffande återkallelse av uppehållstillstånd, arbetstillstånd, ställning som varaktigt bosatt eller statusförklaring enligt 14 kap. 3 och 6 §§ utlänningslagen. Enligt dagens reglering är det endast avslag på en ansökan om främlingspass som får överklagas och då under förutsättning att frå- gan om främlingspass har behandlats i samband med ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. Möjligheten att över- klaga beslut om avslag på en ansökan om främlingspass är således avhängigt avslag på ansökan om uppehållstillstånd. Överklagande- möjligheten infördes i dessa fall för att det inte ansågs ändamålsen- ligt att avslag på en ansökan om främlingspass inte kunde överklagas i samband med överklagande av ett beslut om avslag på ansökan om uppehållstillstånd. Det kunde nämligen innebära att familjer hindra- des från möjligheten att återförenas i . För att t.ex. en över- prövning av ett ärende om tidsbegränsat uppehållstillstånd skulle vara meningsfull, skulle enligt förarbetena beslut om främlingspass, på samma sätt som beslut om uppehållstillstånd, kunna överklagas till en migrationsdomstol (Enklare regler om uppehållstillstånd för vissa vårdnadshavare som sammanbor med Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen barn i , prop. 2013/14:217, s. 36 f.). Avslag på ansökan om främlingspass från någon som redan har uppehållstillstånd i , t.ex. skyddsbehövande, omfattas inte av överklagandebestämmelsen. Det kan jämföras med att enligt 14 kap. 6 § utlänningslagen får beslut i fråga om resedokument överklagas till en migrationsdomstol. Beslut i fråga om resedokument kan överklagas separat eller i samband med att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut överklagas. Det anges inte uttryckligen att den enskildes överklagan- demöjlighet enbart avser avslag på en ansökan om resedokument. Det följer dock av att det endast är sådana beslut som kan anses gå den enskilde emot som han eller hon får överklaga. Av ordalydelsen i 14 kap. 11 § utlänningslagen får anses följa att Säker- hetspolisen får överklaga beslut att bevilja en ut- länning ett resedokument i ett säkerhetsärende. I nämnda lag- rådsremiss föreslås att ett beslut om återkallelse av resedokument får överklagas endast i samband med ett överklagande av beslut om åter- kallelse av flyktingstatusförklaring. Det ingår visserligen inte i utredningens uppdrag att generellt se över möjligheterna för enskilda att överklaga beslut i fråga om främ- lingspass. När utredningen nu föreslår att ska kunna återkalla ett främlingspass och att sådana beslut ska få över- klagas, bör dock överklagandemöjligheterna utvidgas. För att regel- verket ska bli konsekvent bör beslut att utfärda eller avslå en begäran om främlingspass och beslut i fråga om återkallelse av sådana pass kunna överklagas till en migrationsdomstol. Det bör gälla oberoende av om frågan prövats i samband med en fråga om uppehållstillstånd. Det ligger i linje med att utredningen föreslår att ärenden om främ- lingspass ska kunna utgöra säkerhetsärenden. Den generella möjlig- heten att överklaga beslut i fråga om främlingspass begränsas dock av den allmänna förutsättningen för överklagande, att det överkla- gade beslutet ska ha gått klaganden emot. beslut enligt utlänningsförordningen att av formella skäl återkräva ett främlingspass, t.ex. därför att utlänningen har fått svenskt medbor- garskap, bör däremot inte heller i fortsättningen kunna överklagas. Frågan är hur en sådan utvidgad möjlighet att överklaga beslut om avslag på begäran om främlingspass påverkar och migrationsdomstolarna. meddelade Migrations- verket knappt 2 500 beslut om avslag på ansökan om främlingspass, där beslutet inte meddelades i samband med ett beslut om uppehålls- Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen Det kan dock antas att bara en del av de som får avslag på sin ansökan om främlingspass kommer att överklaga det beslutet. Ärendena är – i jämförelse med många andra typer av utlännings- ärenden – inte särskilt komplicerade. Utredningen bedömer därför att överprövningen av beslut i sådana frågor inte bör medföra särskilt mycket merarbete. Säkerhetspolisen bör kunna överklaga beslut i fråga om främlingspass i säkerhetsärenden Av 14 kap. 11 § utlänningslagen framgår att Säkerhetspolisen får överklaga beslut i fråga om avvisning, utvisning, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, statusförklaring, resedokument, ställning som varaktigt bosatt och förvar i säkerhetsärenden. Utredningen har i avsnitt 15.2 föreslagit att ett ärende om främ- lingspass ska kunna utgöra ett säkerhetsärende. Det finns ingen an- ledning att inte låta Säkerhetspolisen få överklaga beslut i fråga om främlingspass i ett säkerhetsärende, när myndig- heten har den rätten beträffande likartade beslut. Det bör därför in- föras en möjlighet för Säkerhetspolisen att till migrationsdomstol överklaga beslut i fråga om främlingspass i ett säkerhetsärende. Det kan exempelvis bli aktuellt om beslutet innebär att ett främlingspass beviljats trots att Säkerhetspolisen avstyrkt det. Om har beslutat att inte återkalla ett främlingspass trots att det finns säkerhetsskäl som kan tala för det, bör Säker- hetspolisen kunna överklaga även det beslutet. 15.4.1Uppehållstillstånd på grund av anknytning Utredningens förslag: Uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning enligt 5 kap. 3 a § utlänningslagen får vägras en utlänning om det finns skäl för det med hänsyn till säkerhet eller all- män säkerhet. Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen Skälen för utredningens förslag Möjligheten att neka uppehållstillstånd av säkerhetsskäl varierar Enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen ska uppehållstillstånd ges till bl.a. en utlänning som är make eller sambo och barn till någon som är bosatt eller som beviljats uppehållstillstånd för bosättning i . Uppehållstillstånd för en familjemedlem får dock i dessa fall enligt 5 kap. 17 a § utlänningslagen vägras i en rad olika situationer. En så- dan är om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säker- het. För anknytningar som avses i 5 kap. 3 a § utlänningslagen, såsom blivande makar eller sambor och nära anhöriga med hushålls- gemenskap, är bestämmelsen utformad på ett något annorlunda sätt. Uppehållstillstånd får i dessa fall beviljas om de förutsättningar som gäller för respektive kategori är uppfyllda. Det handlar bl.a. om att förhållandet mellan utlänningen och den som han eller hon avser att ingå äktenskap eller inleda samboförhållande med ska framstå som seriöst. När det gäller de anknytningar som regleras i 5 kap. 3 a § ut- länningslagen finns det inte någon uttrycklig bestämmelse som an- ger i vilka situationer uppehållstillstånd får vägras. I 5 kap. 17 § andra stycket anges dock att uppehållstillstånd till barn i vissa fall endast får beviljas om det finns ett medgivande från den vårdnadshavare till vilken anknytning inte åberopas. Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd för blivande make, maka eller sambo och dennes ogifta barn ska enligt 5 kap. 17 § första stycket andra meningen ut- länningslagen särskilt beaktas om utlänningen kan antas bli utsatt för våld eller allvarlig kränkning av sin frihet och frid, om uppehållstill- stånd skulle beviljas. Bestämmelserna i 5 kap. 3 § utlänningslagen om uppehållstill- stånd på grund av anknytning grundar sig på EG-direktivet om rätt till familjeåterförening (2003/86/EG av ). Di- rektivet fastställer villkor för att utöva rätten till familjeåterförening för sådana tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlems- staternas territorier. Lagtexten i 5 kap. 3 § utlänningslagen har ut- formats för att uppfylla direktivets krav när det gäller familjeåterför- ening. Bestämmelsen ger en uttrycklig rätt till uppehållstillstånd för kärnfamiljen. Familjeåterföreningsdirektivet medger dock vissa be- gränsningar i rätten till familjeåterförening för makar. De begräns- ningarna – som finns i artikel 6 i direktivet – återspeglas i särskilda bestämmelser i utlänningslagen. En av dem är 5 kap. 17 a § första Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen stycket 3 utlänningslagen. Utöver det finns det inte något utrymme för att ställa upp krav i nationell lagstiftning som begränsar rätten till familjeåterförening för makar (av EG-direktivet om rätt till familjeåterförening samt vissa frågor om handläggning och DNA-analys vid familjeåterförening, prop. 2005/06:72, s. 31). Trots att familjeåterföreningsdirektivet inte ställer något krav på att införa en rätt till familjeåterförening för sambor har rätten till uppe- hållstillstånd och de begränsningar i den rätten som följer av direk- tivet utformats på samma sätt för sambor som för makar. Direktivet påverkar enligt artikel 3.5 inte medlemsstaternas möjligheter att anta eller behålla förmånligare bestämmelser. Även om direktivet endast reglerar rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare har den svenska regleringen – för att uppnå en enhetlig och icke diskri- minerande lagstiftning – utformats så att den gäller oavsett vilket medborgarskap maken eller sambon har (prop. 2005/06:72 s. 32). Bestämmelserna i 5 kap. 3 a § utlänningslagen avser sådana uppe- hållstillstånd på grund av anknytning som inte styrs av familjeåter- föreningsdirektivet. Det gäller i huvudsak personer som avser att in- gå äktenskap eller inleda ett samboförhållande. Regeln är utformad så att uppehållstillstånd får beviljas i dessa fall. Det ger utrymme för att vägra uppehållstillstånd även om det finns sådan anknytning till en person i som omfattas av bestämmelsen. I vissa situa- tioner anses det inte vara rimligt att bevilja uppehållstillstånd. Som exempel på det nämns i den juridiska litteraturen hot mot rikets säkerhet (och , Utlänningslagen med kommentarer, 11 uppl. 2017, s. 280). En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i ska enligt 5 kap. 18 § första stycket utlänningslagen ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehålls- tillstånd får inte bifallas efter inresan. Från denna huvudregel före- skrivs dock vissa undantag i andra stycket. Det gäller bl.a. för en an- sökan om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som har beviljats en utlänning på grund av viss familjeanknytning. Undantag från kravet på att uppehållstillstånd ska ha sökts och beviljats före inresan till görs också bl.a. i vissa fall av familjeanknytning enligt 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen, om det finns en stark an- knytning till den som är bosatt i och det inte är skäligt att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där. Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen Dagens reglering kan vålla problem Det förekommer att utlänningar som kan utgöra ett säkerhetshot i använder ansökningar om uppehållstillstånd på grund av an- knytning som ett sätt att ta sig in i . Enligt erfarenheter har sådana ansökningar använts av ut- länningar som omfattas av myndighetens kontraterroruppföljning. Det är viktigt att utlänningar som kan utgöra ett säkerhetshot inte tillåts uppehålla sig i . Det är också utgångspunkten för den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar, att utlän- ningar som kan befaras begå terrorismrelaterade handlingar eller annars utgör ett allvarligt hot mot säkerhet ska kunna utvi- sas, se avsnitt 7.2.1. Även i de fall där säkerhetshotet inte är så allvar- ligt att det kan leda till utvisning enligt den särskilda lagen, bör ut- länningens möjligheter att uppehålla sig i kunna begränsas, om han eller hon utgör ett hot mot säkerheten i landet. Utredningen återkommer i avsnitt 15.4.2 till vad som bör göras om en utlänning redan har beviljats uppehållstillstånd när det kommer fram uppgifter om att han eller hon ägnar sig åt säkerhetshotande verksamhet. Det bör dock så långt som möjligt förhindras att utlänningar som kan komma att ägna sig åt sådan verksamhet i får uppehållstill- stånd. Det måste därför säkerställas att eventuella säkerhetshot blir utredda redan i samband med att utlänningen ansöker om uppehålls- tillstånd. Det gäller även om ansökan grundar sig på att utlänningen har en viss anknytning till en person som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i . Anknytningsfall som regleras i familjeåterföreningsdirektivet Uppehållstillstånd på grund av sådana anknytningar som avses i 5 kap. 3 § utlänningslagen får med dagens reglering vägras om utlän- ningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Den vägrans- grunden härrör från familjeåterföreningsdirektivet och utgör en av de begränsningar i rätten till familjeåterförening för makar som direktivet medger. Vid genomförandet av det direktivet ansågs det inte möjligt att i nationell rätt föreskriva andra undantag från den rätten. Det saknas anledning att nu göra en annan bedömning. Det kan visserligen diskuteras om det med hänsyn till att nationell säker- het ligger utanför EU:s kompetens är möjligt att här göra undantag Översyn av vissa bestämmelser i utlänningslagen från familjeåterföreningsdirektivet (se avsnitt 5.2.4). Till skillnad från vad som är fallet med de utlänningar som omfattas av lagen om särskild utlänningskontroll – och som kommer att omfattas av den nya lagen – är det här inte fråga om en speciell och begränsad kate- gori av ärenden där säkerhetsaspekten är särskilt kvalificerad.