sou · H8B335 · 2020-06-08 00:00:00 — Åtgär- der mot felaktiga utbetalningar är en förutsättning för att det ska gå att behålla en modell där företag kan motta olika former av stöd och vara en del av välfärdssystemen.22 Offentliga institutioner påverkar tilltron utmärker sig i likhet med som ett s.k. höglitarland och där har frågan om de offentliga institutionernas betydelse för tilltron, eller tilliten, diskuterats . Är det hög tillit som ger en väl fungerande förvaltning eller är orsakssambandet det omvända? presenterade danska forskare empiriska forsk- ningsresultat som visar att det finns ett tydligt orsakssamband mellan väl fungerande byråkrati och förvaltning och hög social tillit. Det vill säga att en väl fungerande förvaltning bidrar till tilliten i sam- hället.23 På motsvarande sätt riskerar en förvaltning som inte funge- rar väl att urholka tilltron i samhället generellt. Det är mot den bak- grunden våra förslag ska ses. Den svenska statsvetaren har forskat om just social tillit och välfärdsstaten. Det finns enligt honom ett positivt samband mellan en generell välfärdsstat och lycka hos medborgarna. 21KUT-delegationen (2019), Bidragsmoralen i samhället. En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 2, s. 48. 22I valde kommunfullmäktige 2014 att avsluta tillämpningen av lagen om valfrihets- system (2008:962), LOV. Bakgrunden var uppsagda avtal, polisingripanden mot misstänkt fusk och skenande kostnader. (, /nyheter/lokalt//sodertalje-avskaffar-val- frihet-inom-hemtjansten, hämtad ). Totalt 14 kommuner hade valt att avsluta LOV, kommuner och regioner, Valfrihetssystem i kommuner 2019 – Besluts- läget i införandet av LOV (gsmodeller/socialomsorg/valfrihetssystemikommunerbeslutslaget2019.29749.html, publicerad 7januari 2020, hämtad ). 23Sønderskov, , , (2016), Trusting the State, Trusting Each Other? The Effect of Institutional Trust on Social Trust, Political Behavior 2016 vol. 38, s. 179–202. menar också att generella välfärdsstater är relaterade till faktorerna korruptionens omfattning och graden av social tillit.24 Att gemen- samma skattepengar ska gå till dem som har rätt till det är en ekono- misk fråga, men det är även en fråga om välfärdsstatens legitimitet. Det är i sin tur en fråga om hur samhället som helhet fungerar. De svenska nationalekonomerna har studerat hur tilliten påverkas för de som utvisats från till länder med olika nivå på vad man kallar institutionell kva- litet (grad av korruption och rättsstatliga principer). Resultaten stödjer hypotesen att den sociala tilliten är känslig för vad som hän- der tidigt i livet. För personer i studien som var när de utvisades sjönk den sociala tilliten successivt efter att de flyttat till länder med hög korruption och bristande rättsstat. För de som var när de lämnade var den sociala tilliten anmärk- ningsvärt robust oavsett situationen i det nya landet. Resul- taten tyder på att den sociala tillit som formas har betydelse . Att ha väl fungerande trygghetssystem är viktigt , men det kan också ses som en investering i fram- tidens samhälle. 14.4Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och felaktiga utbetalningar Våra förslag bedöms leda till minskade felaktiga utbetalningar och därigenom minskad välfärdsbrottslighet. De effekter myndighetens verksamhet får på felaktiga utbetalningar kommer att ha en påverkan på brottsligheten, både genom att fler brott upptäcks och genom att färre brott begås. Vi redogör i detta avsnitt först för de förväntade konsekvenserna på felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen eftersom myndighetens verksamhet syftar till att dessa ska före- byggas, förhindras och upptäckas. Därefter redogör vi för de effek- ter detta medför för brottsligheten. Innan Myndigheten för utbetalningskontroll har startat sin verksamhet är det svårt att närmare uppskatta antalet felaktiga ut- betalningar som myndigheten kommer att upptäcka. 24Rothstein, Bo (2011), Social tillit, lycka, korruption och välfärdsstat, ur , , , och , (red), Lycksalighetens ö, s. 79. myndighetens arbete kan också förväntas förbättras allteftersom verksamheten utvecklas. 14.4.1Konsekvenser för felaktiga utbetalningar Felaktiga utbetalningar omfattar allt från mindre, oavsiktliga fel till grov, planerad och systematisk brottslighet. I avsnitt 3.1.1 beskrivs den s.k. compliance-pyramiden. Vi bedömer att verksamheten vid Myndigheten för utbetalningskontroll främst kommer att påverka de felaktiga utbetalningar som finns i mittensektionen av pyramiden, dvs. avsiktliga fel och brottslighet där det finns en systematik i brottsupplägget. Förslagen minskar risken för felaktiga utbetalningar. Vår bedöm- ning är att upptäckten av oavsiktliga fel kan underlättas genom våra förslag. Verksamheten vid Myndigheten för utbetalningskontroll ska dock framför allt leda till att avancerade upplägg som riktas mot välfärdssystemen upptäcks och förhindras i större omfattning. Det gäller särskilt upplägg som utnyttjar flera välfärdssystem och beskatt- ningsverksamheten och de uppgifter som förekommer i dessa. De kontroller som enskilda myndigheter har möjlighet att göra, främst baserade på egen data, är inte tillräckliga och det är troligt att de inte heller kommer att vara tillräckliga . Myndigheten för utbetalningskontroll kommer ha möjlighet att få den mer hel- täckande bild som krävs för att upptäcka dessa felaktigheter. Att bedöma omfattningen av minskade felaktiga utbetalningar som en följd av utredningens förslag försvåras av att det inte går att säga exakt hur omfattande de felaktiga utbetalningarna är . Ett antal olika analyser som har gjorts på välfärdsutbetalningar i har skattat felaktiga utbetalningar till mellan av de totala utbetalningarna. KUT-delega- tionens sammantagna bedömning var att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen uppgår till , mot- svarande av de totala utbetalningarna. Se avsnitt 3.1.2. Detta ligger på en liknande nivå som analyser från visar. studier av sina sex största förmåner, exklusive statliga pensioner.25 Felaktiga utbetalningar och bedrägerier som drabbar de sex största förmånerna beräknas till . Det motsvarar av utbetalningarna för dessa förmåner. Se vidare bilaga 2. Även om skattningarna ska tolkas med stor försiktighet, menar viatt man ändå ska utgå från att felaktiga utbetalningar uppgår till betydande belopp. Det innebär att även en liten påverkan på de felaktiga utbetalningarna har stor betydelse för statsbudgeten. Minskade felaktiga utbetalningar innebär också att en större del av välfärdsmedlen hamnar hos seriösa aktörer i stället för hos aktörer som missbrukar systemen. Det kan t.ex. handla om assistansbolag där assistans inte fullt ut ges till den enskilde brukaren, eller tand- vårdsbolag som får tandvårdsstöd för behandlingar som inte utförs. Ny myndighet ger ökat fokus på kontrollverksamheten Inrättandet av en särskild myndighet innebär att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar får stå i fokus. De nya kontroll- verktygen behöver inte konkurrera med andra uppgifter inom en och samma myndighet. Vi bedömer att förslaget om en ny myndighet har förutsättningar att bidra till förebyggande effekter. En särskild myndighet för att motverka felaktigt utnyttjande av välfärden blir mer profilerad i jämförelse med exempelvis om ett uppdrag lämnas till en eller flera myndigheter. En myndighet med ett utpekat ansvar för dessa frågor kan också bidra till att samverkan på området fungerar bättre. Som vi tidigare beskrivit finns flera samverkansprojekt som på ett eller annat sätt rör felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Bättre samordning av sådana satsningar och uppdrag kan ge mer effekt. Dessutom menar vi att en ny myndighet är en tydlig signal om att regeringen prioriterar frågan om att motverka felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen. Inom andra områden har nya myndig- 25Department of Work and Pensions betalade totalt ut för /20 och är ansvarig för reformen med Credit. De välfärdssystemen som Deparment of Work and Pensions administrerar är jämförbara med de system som Arbetsförmedlingen, och administrerar samt det ekonomiska biståndet som kommunerna ansvarar för. heter inrättats : arbetsmiljö, jämställdhet och digita- lisering. Det finns en risk för att myndighetens uttalade kon- trolluppdrag leder till att de beslutande myndigheterna prioriterar ned sitt interna kontrollarbete eller att detta arbete trängs undan. Myndigheten för utbetalningskontroll är avsedd att vara ett komple- ment till det kontrollarbete som pågår och förslagen är utformade utifrån detta. Arbetet vid myndigheten ska primärt in- riktas på felaktigheter som är svåra att upptäcka i det redan existe- rande kontrollarbetet. Det är därför viktigt att myndigheterna i samverkan arbetar fram de närmare detaljerna kring gränssnittet. Systemet med transaktionskonto kan ha en förebyggande effekt eftersom det därigenom finns en samlad funktion som kan upptäcka exempelvis kolliderande ersättningar. Transaktionskontot kommer också att innebära möjligheter att få en mer heltäckande bild av utbetalningar till företag. Genom verksamheten med dataanalyser och urval kan fler felaktiga utbetalningar upptäckas Förslaget om verksamheten med dataanalyser och urval syftar till att öka möjligheten att upptäcka felaktigheter som förblir oupp- täckta. Snabbare upptäckt innebär väsentligt större möjligheter att genom återkrav få tillbaka felaktiga utbetalningar. Erfarenheten från utsökningsverksamhet (verkställighet och indrivning) visar att tid och rum är högst relevanta faktorer vad gäller möjlighet till tvångsåtgärder mot den som har en (betalnings)förplikt- else att fullgöra. Ju tidigare återkravet kommer, desto större är chansen att pengarna betalas tillbaka.26 Liknande erfarenheter när det gäller återkrav inom socialförsäkringsområdet beskrivs av Utredningen om vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet.27 De riskindikatorer som Myndigheten för utbetalningskontroll ska ta fram i sin verksamhet med dataanalyser och urval kan, inom ramen för uppdraget att stödja och följa arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar, ligga till grund för urval i de beslutande myndigheternas egna kontrollverksamheter och därigenom för- bättra träffsäkerheten i deras urval. Genom detta kunskapsutbyte får 27SOU 2018:5, Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet, s. 381–383. myndigheterna ta del av den erfarenhet och kunskap som Myndig- heten för utbetalningskontroll upparbetar. Prioriteringar i analys- och kontrollarbetet kan göras utifrån en helhetsbild av välfärdssystemen som ett komplement till de prio- riteringar som görs utifrån varje enskilt välfärdssystem. Myndighetens fördjupade granskningar innebär ett komplement i arbetet mot avancerade upplägg Myndighetens granskningar innebär ytterligare en aktör som kom- plement till de befintliga myndigheternas arbete med att granska avancerade upplägg som riktas mot välfärdssystemen. I dessa upp- lägg kan t.ex. företag ingå. Företag har blivit allt fler inom välfärden. Även om det stora flertalet företag är seriösa finns det exempel där företag systematiskt används som brottsverktyg. Att kunna bedöma företags verksamhet och stabilitet kräver särskild expertis för berörda myndigheter (se avsnitt 3.4.5). Att samla sådan expertis i en och samma myndighet bedömer vi leder till ett betydligt mer effektivt arbete och bättre förutsättningar att upptäcka och förhindra fel- aktiga utbetalningar där företag är inblandade. Att utreda om ett företag är ett s.k. skenföretag tar mycket stora resurser i anspråk. Detta arbete skulle kunna bedrivas mer effektivt om utredningen kan göras av en myndighet. Andra berörda myndig- heter kan sedan ta del av resultatet och, vid behov, gå vidare och göra en brottsanmälan. Att respektive myndighet var för sig ska utreda samma företag, dvs. i praktiken att samma utredning görs parallellt hos olika myndigheter, är inte effektivt. Samma sak gäller om Myn- digheten för utbetalningskontroll kan analysera hur vissa större ”fuskhärvor” är uppbyggda. Uppdraget att stödja och följa arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ger ökad kunskap om behov av åtgärder På en övergripande nivå kan förslagen leda till ökad samlad kunskap, och ett utvecklat kontrollarbete bland berörda myndigheter, genom att Myndigheten för utbetalningskontroll får i uppdrag att stödja och följa kontrollarbetet. Att Myndigheten för utbetalningskontroll får en samlad bild av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar innebär även att förutsättningarna för att snabbt sprida information om olika upplägg och nya företeelser som dyker upp, förbättras. Vi bedömer att myndighetens uppdrag att stödja och följa de beslutande myndigheternas och arbetslöshetskassornas arbete mot felaktiga utbetalningar troligtvis kommer att leda till en generell ambitionshöjning i detta arbete. Det kan även bli enklare att identifiera och lämna förslag till regeringen på nödvändiga förändringar inom området. 14.4.2Förslagens konsekvenser för brottsligheten Det är inte möjligt att göra en kvantitativ bedömning av hur mycket brottsligheten kan komma att minska som en följd av förslagen. Delvis beror det på att det är svårt att skatta omfattningen av välfärdsbrottsligheten. Som vi konstaterat ovan är det svårt att upp- skatta omfattningen av de felaktiga utbetalningarna i sig. Att sedan göra en bedömning av vilken andel av dessa felaktigheter som har ett brottsligt uppsåt innebär ytterligare en dimension av osäkerhet. Tidigare studier visar att cirka hälften av de anmälda brotten kan sägas vara systematiska eller kvalificerade i sina upplägg.28 Observera att det handlar om anmälda brott, vilket innebär att vi inte vet hur mörkertalet fördelar sig mellan systematisk eller kvalificerad brotts- lighet och mer sporadisk brottslig verksamhet på välfärdsområdet. Detta visar att en stor del av välfärdsbrottsligheten inte utgörs av enstaka individer som tar tillfället i akt, utan att det handlar om medveten och systematisk brottslighet. En annan komplicerande faktor i bedömningen av omfattningen av välfärdsbrottsligheten är att de som medvetet försöker tillskansa sig välfärdsmedel på oriktiga grunder är skickliga på att hitta nya sätt att göra det (se avsnitt 3.3.5). Nyupptäckta svagheter i ett kontroll- system nyttjas med förvånansvärd snabbhet och kan innebära stora felaktiga utbetalningar. 28Se Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i , 2016:19, s. 114 och SOU 2017:37, Kvali- ficerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 258–259. Hur påverkas brottsligheten? Trots svårigheten att kvantitativt uppskatta förslagens påverkan på brottsligheten gör vi bedömningen att våra förslag kommer att innebära en minskad brottslighet. Utöver de ökade möjligheterna att upptäcka felaktigheter som kan innebära brott menar vi också att möjligheterna att förebygga och förhindra brott kommer att på- verkas på flera sätt. Myndighetens tillgång till uppgifter om intyg, intygsgivare, konto- nummer och alternativa kontaktuppgifter, ombud m.m. från hela väl- färdssystemet kommer att förbättra möjligheten att se mönster. Detta är särskilt värdefullt för att upptäcka identitetsmissbruk, inte minst för att identifiera nätverk där flera personer är inblandade.29 Vidare är vår uppfattning att förslagen kommer att leda till tidigare upptäckt av felaktiga utbetalningar än . Detta innebär att kom- mande utbetalningar kan förhindras då löpande utbetalningar kan stoppas i ett tidigare skede. Detta kan bidra till att göra välfärdsbrotts- lighet mindre attraktiv för brottsliga aktörer. En tredje påverkan på brottsligheten rör gråzonen mellan det legala och det illegala (se avsnitt 3.3.5). (Brå) påtalar att denna gräns kan upplevas som tunn av de som överträder den.30 Skärpt kontrollverksamhet kan bidra till att gräns- dragningen mellan rätt och fel framstår tydligare. Det kan i sin tur avskräcka personer som överväger att exempelvis lämna felaktiga uppgifter för att få ut mer pengar från välfärdssystemen än de har rätt till. Inom kriminologin är teorin om neutraliseringstekniker väl etablerad. Den innebär att de som begår brott använder sig av olika tekniker för att rättfärdiga sitt handlande och för att slippa skuld- belägga sig själva. Det handlar om förnekande av ansvar, förnekande av skada, förnekande av offer, fördömande av dem som fördömer och åberopandet av högre lojaliteter än lojaliteten till samhället eller lagen.31 Att arbetet mot felaktiga utbetalningar och därmed brotts- lighet riktad mot välfärden förstärks kan på olika sätt påverka dessa 29Skatteverket menar att det är svårt att enbart med information från folkbokföringsverk- samheten avgöra om en identitet är en missbrukad identitet och att det ofta är nödvändigt med uppgifter från andra myndigheter och från beskattningsverksamheten inom för att hitta fler ärenden och öka träffsäkerheten, se avsnitt 3.4.3. 30Brå (2016), Bedrägeribrottsligheten i , 2016:9, s. 144. 31Sykes, , och Matza, (1957), Techniques of Neutralization; A Theory of Delinquency, vol. 22, s. 667–669. Se även t.ex. , (2003), Introduktion till kriminologi, s. 216–218. neutraliseringstekniker så att det blir svårare för potentiella brotts- lingar att rättfärdiga kriminella handlingar. Att förneka att det finns ett offer kan bli svårare om det är tydligt att samhället tar problemet på stort allvar, genom att inrätta en särskild myndighet. Att åberopa högre lojaliteter än regelverken, t.ex. genom att fuska för att undvika konkurs för att personalen inte ska förlora jobbet, kan bli svårare när det finns en myndighet som systematiskt letar efter felaktiga ut- betalningar kopplat till företag. Vad betyder minskad välfärdsbrottslighet? Vi menar att våra förslag kan öka lagföringen av brottslighet som riktas mot välfärdssystemen. Verksamheten vid Myndigheten för utbetalningskontroll kommer att leda till att anmälningar av brott som riktar sig mot flera välfärdssystem kan samordnas mellan berörda myndigheter, och i vissa fall att anmälan görs direkt av myndigheten själv. Detta bör förenkla hanteringen av brottsanmälningarna, och i förlängningen även öka lagföringen. På kort sikt kommer kostnaderna för polis, domstolar och kriminalvård sannolikt att öka i och med att fler brott förväntas upptäckas. Förslagen innebär dock ett långsiktigt arbete för att förebygga brottslighet, vilket förväntas leda till minskad brottslighet . Det bör innebära lägre kostnader för polis, dom- stolar och kriminalvård. En viktig aspekt av en minskad brottslighet som riktas mot väl- färdssystemen är att det kan ha betydelse för annan, ännu grövre brottslighet. Brott mot välfärdssystemen finansierar ibland annan brottslig verksamhet. Det finns exempel på att pengar från välfärds- brottslighet i vissa fall använts till att finansiera grov organiserad brottslighet och terroristverksamhet.32 Våra förslag minskar möjlig- heterna att finansiera sådan allvarlig brottslighet, vilket innebär positiva effekter för samhället i stort. (2019), Terrorfinansiering: Översikt och analys av littera- turen 2010—2018, s. 39. Se även Säkerhetspolisen (2019), Säkerhetspolisens årsrapport, s. 56, där det framhålls att organisationer med kopplingar till våldsbejakande extremistmiljöer mottar offentliga medel. Transaktionskontosystemet innebär en viss förenkling för enskilda genom att bankkontouppgifter bara behöver lämnas en gång och till ett ställe, i stället för till flera myndigheter. Uppgifter om utbetal- ningar samlas i systemet vilket ger en överblick för enskilda (se även avsnitt 12.2.1). Det finns en risk för att enskilda upplever ett ökat integritetsin- trång av förslagen. 14.5.1Konsekvenser för enskildas personliga integritet Sambearbetning och omfattande informationsutbyte har påverkan på den personliga integriteten Förslagen som lämnas i detta betänkande påverkar, som vi redogjort för i tidigare kapitel, enskildas personliga integritet. Framför allt inne- bär förslagen sambearbetning av personuppgifter från flera källor. Uppgifterna i sig är i regel av mindre känslig karaktär men den möjlig- het till samkörning som vi föreslår innebär ett intrång i den personliga integriteten. Den omfattande informationsöverföring som följer av våra förslag medför integritetsrisker. KUT-delegationen redovisade i en av sina underlagsrapporter resultaten av en attitydundersökning där man undersökt allmän- hetens inställning till kontroller och informationsutbyte. I under- sökningen framkom att bara 1 av 10 ansåg att myndigheterna kon- trollerar för mycket och att informationsutbytet mellan myndig- heterna var tillräckligt. 4 av 10 ansåg att myndigheternas utbyte av information inte var tillräckligt. Av dessa var det 3 av 10 som inte alls instämde i påståendet att informationsutbytet mellan myndig- heter var tillräckligt. Andelen som svarade ”tveksam” eller ”vet ej” var dock också knappt 4 av 10. Det kan enligt KUT-delegationen tyda på att de svarande hade liten inblick i dessa frågor och att svaren därför ska tolkas med försiktighet.33 33KUT-delegationen (2019), Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, rapport 2, s. 41. Åtgärder för att begränsa integritetspåverkan Vi har genomgående i betänkandet tagit hänsyn till integritetsfrågor vid utformningen av förslagen. Vi har också lämnat förslag för att säkerställa skyddet för den enskildes personliga integritet i den föreslagna verksamheten vid Myndigheten för utbetalningskontroll. Regleringen vi föreslår för att säkerställa en korrekt behandling av personuppgifterna i syfte att minimera integritetsriskerna avser såväl hur uppgifterna hämtas in till och lämnas vidare från myndig- heten som hur de hanteras i myndighetens verksamhet. Vad gäller myndighetens tillgång till uppgifter föreslår vi begräns- ningar i myndighetens möjlighet att begära in uppgifter från andra myndigheter för arbetet med dataanalyser och urval och fördjupade granskningar. För att värna den personliga integriteten i möjligaste mån ska absolut sekretess råda för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i myndighetens verksamhet. För att kunna motverka felaktiga utbetalningar och därigenom minska det brottsliga utnyttjandet av välfärden behöver myndig- heten kunna lämna vidare information till andra myndigheter och arbetslöshetskassor. För att säkerställa att denna informationsöver- föring verkligen sker när det behövs men endast när det är befogat föreslår vi en lagreglering av myndighetens möjlighet att överlämna information, utöver vad som följer av offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). Informationsöverföringen ska dels ske när det finns anledning att anta att det har skett felaktiga utbetalningar, dels när myndigheten upptäcker vissa andra antagliga felaktigheter i t.ex. myndighets- register. Det föreslagna kravet på antaglighet innebär att myndig- heten innan överlämnande gör en bedömning av om det är befogat att överlämna information eller inte. Kravet på antaglighet kan leda till att information lämnas över i situationer där det senare visar sig att en felaktighet inte förelegat. Detta kan upplevas som ett integri- tetsintrång av berörd person. Ett högre ställt krav skulle dock leda till att effektiviteten i myndighetens verksamhet starkt begränsas. Vi bedömer därför att risken för att vissa enskildas information över- lämnas trots att en felaktighet inte skett är acceptabel. Som framgår av stycket ovan kommer myndigheten att kunna lämna information avseende annat än felaktiga utbetalningar. Syftet med denna något vidare underrättelseskyldighet är att i längden minska risken för felaktiga utbetalningar och förstärka myndighet- ernas möjlighet att föra korrekta register. Myndighetens interna behandling av personuppgifter Myndigheten ska se till att den interna tillgången till uppgifterna begränsas samt föra loggar och genomföra regelbundna uppfölj- ningar av åtkomsten till personuppgifter.