sou · H8B382 · 2020-12-30 00:00:00 — omarbetningen av och rådets direktiv /98/EG av om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (PSI-direktivet), ger anledning till (dir. 2019:20). Utredningen antog namnet Öppna datautredningen. Genom tilläggsdirektiv ändrades uppdraget så att den del som avser utformning av en tydligare reglering av avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form ska redovisas . Vi överlämnade vårt huvudbetänkande Innovation genom information (SOU 2020:55). Detta slutbetänkande behandlar frågorna i tilläggsdirektiven (bilaga 1–3). 2.1.1Det nu aktuella uppdragets omfattning Enligt våra kommittédirektiv ska vi analysera hur en tydligare reglering av avgiftsuttag för utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form kan utformas, om det finns behov av att reglera avgiftsuttag för tillgängliggörande av annan offentlig digital information och lämna nödvändiga författningsförslag. Vi har med utgångspunkt i denna beskrivning av uppdraget avgränsat vårt arbete och de förslag vi lämnar på följande sätt. För det första ligger de förslag vi lämnat i huvudbetänkandet – i synnerhet kring krav på format och avgiftsnivåer – till grund för våra överväganden i det nu avslutande uppdraget. I syfte att underlätta Utredningens uppdrag och arbete läsningen av detta betänkande kommer vi därför normalt att hänvisa till öppna data-lagen i olika sammanhang, inte förslaget till öppna data-lag. Denna utgångspunkt innebär för det första att vi utgår från att det i lag finns en skyldighet för myndigheter att efter en begäran om vidareutnyttjande tillhandahålla information i digitalt format. Det kan dock redan i detta sammanhang förtydligas att de författningsändringar vi föreslår i detta slutbetänkande inte är direkt knutna till vissa särskilda bestämmelser i öppna data-lagen utan de är avsedda att tillämpas vid allt tillhandahållande av information i elektronisk form, oavsett vilken rättslig grund det vilar på. För det andra har vi avgränsat vårt arbete till att avse ändringar i avgiftsförordningen (1992:191), med den ytterligare avgränsningen att vi har inriktat arbetet på det generella bemyndigande att ta ut avgifter för tillhandahållande av information i elektronisk form som framgår av 4 § 8 avgiftsförordningen. Vi har inte analyserat eller övervägt förslag på förändringar i de särskilda bemyndiganden att ta ut en avgift för tillhandahållande av information som enligt 2 § kan följa av annan förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen.1 Anledningen till detta är dels att en genomgång av sådana bemyndiganden skulle medföra en arbetsinsats som inte ryms inom vår angivna tidsram, dels att det finns ett värde i att behålla den flexibilitet i systemet som de särskilda bemyndigandena medger (jfr Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet, SOU 2010:4, s. 355 och Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling, Ds 2017:37, s. 85). De särskilda bemyndiganden som finns är i många fall kopplade till ett uppdrag att samla in och sprida vissa informationsmängder – som kräver mer detaljerade föreskrifter kring avgiftsnivåer – och en skyldighet att generera intäkter för att finansiera verksamheten. Av ovanstående avgränsning följer att vi inte heller avser att göra några närmare överväganden kring det rättsliga stödet för kommunala myndigheter och offentliga företag att ta ut avgifter för tillhandahållande av information i elektronisk form, då dessa aktörer inte omfattas av avgiftsförordningens tillämpningsområde.2 Om inte annat särskilt anges avses med begreppet myndigheter i detta slutbetänkande statliga myndigheter. Vi kan vidare notera att vi enligt kom- 1Ett exempel är 30 § förordning (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet. 2Av 1 a § avgiftsförordningen framgår att den gäller för myndigheter under regeringen. För affärsverken gäller endast 3 § och 5 § första stycket samt 15–25 §§. Utredningens uppdrag och arbete mittédirektiven inte ska föreslå ändringar i grundlag. Vi ska inte heller föreslå ändringar kring avgiftsuttag för information som tillhandahålls i analog form, varför vi inte har övervägt några ändringar i avgiftsförordningen som tar sikte på denna situation (15–22 §§). Med utgångspunkt i dessa avgränsningar har vi analyserat gällande rätt och övervägt behovet av att införa ändringar och tillägg i avgiftsförordningen som reglerar uttag av avgifter när information tillhandahålls i elektronisk form 1.som ett led i att fullgöra en skyldighet enligt 2 kap. 2.på sätt som går utöver de skyldigheter som anges i 1), och 3.utan en föregående begäran. Enligt vår uppfattning motverkar de avgränsningar i arbetet som vi redogjort för ovan inte syftet med vårt aktuella uppdrag. vilämnar har ett brett tillämpningsområde genom att de omfattar den absoluta merparten av situationer då information tillhandahålls ielektronisk form av statliga myndigheter. Det övergripande syftet med de förslag vi lämnar är att uppnå en större förutsebarhet och enhetlighet och att anpassa bestämmelserna till den allt större digitaliseringen av myndigheter och de förväntningar som allmänheten har på att på ett enkelt och billigt sätt få tillgång till information. Utöver detta har vi strävat efter att åstadkomma en språklig modernisering och en harmoniering med öppna data-lagen. Vi har i huvudbetänkandet redogjort för hur utredningsarbetet bedrevs fram till dess att det betänkandet redovisades (huvudbetänkandet, Vårt arbete har därefter bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med förordnade experter. Utredningens sammansättning har från ändrats på det sätt som beskrivs inledningsvis i detta slutbetänkande. har utredningen hållit tre protokollförda sammanträden. I syfte att få en aktuell bild av statliga myndigheters arbete med att tillhandahålla information i elektronisk form, och vilka avgifter som då eventuellt tas ut, skickades en enkätundersökning ut till samtliga statliga förvaltningsmyndigheter, dom- Utredningens uppdrag och arbete stolarna och de statliga affärsverken. Av 249 myndigheter svarade 204, dvs. en svarsfrekvens på . Frågorna i enkäten bifogas betänkandet som bilaga 4. Vi redovisar resultatet i relevanta delar i samband med att olika frågor berörs i slutbetänkandet. En begränsad enkät kring vilken arbetstid som läggs ner på att distribuera information i elektronisk form, däribland ljudfiler, har också skickats till domstolar. 3Behovet av en översyn och förhållandet till öppna data-lagen I våra kommittédirektiv anförs att det har funnits en osäkerhet om rättsläget när det gäller grunderna för avgiftsuttag för tillhandahållande av information i elektronisk form. Det finns ett behov av såväl harmoniering som modernisering. Vi berör detta närmare i avsnitt 3.2. I avsnitt 3.3 behandlar vi frågan om det finns anledning att knyta särskilda bestämmelser i avgiftsförordningen till öppna data-lagens bestämmelser om avgiftsprinciper och format. 3.2Behovet av en översyn Vår bedömning: Det finns ett tydligt behov av, och önskemål om, att införa en tydligare, mer förutsebar och moderniserad reglering av hur avgifter ska beräknas när statliga myndigheter tillhandahåller information i elektronisk form. Regeringen har genom bestämmelser i 15–22 §§ avgiftsförordningen (1992:191) fastställt de avgifter som ska tillämpas i samband med att allmänna handlingar tillhandahålls i analog form. Däremot saknas enhetliga bestämmelser i avgiftsförordningen om avgiftsuttag när information tillhandahålls i elektronisk form och myndigheter tar inom ramen för det generella bemyndigandet i 4 § 8 ut vitt skilda avgifter för samma typ av digital information (Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet, SOU 2010:4, s. 255 och 345). Det skönsmässiga utrymme som sistnämnda bestämmelse tillåter leder till olika avgiftsuttag från myndighet till myndighet. Behovet av en översyn och förhållandet till öppna data-lagen detta är en otillfredsställande ordning har i våra kommittédirektiv anförts som ett skäl till en översyn av avgiftsregleringen. Vi delar denna bedömning. Tydliga och förutsebara regler kan också motverka att myndigheter inte får betalt för arbete som de inte är skyldiga att utföra, på grund av att den avgift som fastställs i efterhand blir väsentligt högre än vad beställaren hade räknat med och är villig att betala. Med hänsyn till att öppna data-lagen innehåller förslag om att myndigheter ska vara skyldiga att tillhandahålla information i elektronisk form i betydligt större utsträckning än , gör sig behovet av en översyn av avgiftsförordningen än mer gällande. Detta med hänsyn till att förslagen, enligt vår bedömning, får betydelse för vilka kostnadsposter som kan ligga till grund för den avgift som tas ut (se avsnitt 5.4). Till detta kommer de bestämmelser om avgiftsnivåer som vi redogör för i kapitel 14 i huvudbetänkandet. En harmoniering mellan dessa regelverk bör eftersträvas på det sätt som anfört i en tidigare rapport (ESV, Avgiftsförordningen och PSI-lagen, 2015:63, s. 27). Mot denna bakgrund anser vi att det finns ett tydligt behov av att se över, förtydliga och modernisera avgiftsförordningen så att den är bättre anpassad till vad vi menar är ”det nya normala”, dvs. att information i allt större utsträckning efterfrågas och tillhandahålls i elektronisk form. Att det finns ett önskemål om att harmoniera uttaget av avgifter från i första hand statliga myndigheter har också framhållits i tidigare utredningar. I promemorian Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling gjordes en enkätundersökning, där svaren från många myndigheter gav uttryck för att det är ett problem att avgiftsregleringen inte är anpassad till det digitala samhället och att regelverket bör förenklas (Ds 2017:37, s. 61). 3.3Förhållandet till öppna data-lagen Vår bedömning: De förslag som lämnas i slutbetänkandet bör inte vara direkt kopplade till öppna data-lagens bestämmelser om format eller avgiftsnivåer, utan bör vara så fristående som möjligt. Som vi har anfört i avsnitt 2.1.1 ligger de förslag som vi lämnat i huvudbetänkandet om krav på format och avgiftsnivåer till grund för Behovet av en översyn och förhållandet till öppna data-lagen många av våra överväganden inom ramen för den avslutande delen av uppdraget. Denna utgångspunkt innebär emellertid inte att våra förslag på ändringar i avgiftsförordningen bör knytas direkt till bestämmelserna i öppna data-lagen. Anledningarna är flera. För det första skiljer sig syftet med de två författningarna åt. Till detta kommer att när det gäller avgiftsbestämmelserna i öppna datalagen har vi i huvudbetänkandet varit tydliga med att rätten att ta ut avgifter följer i annan ordning, och har på detta sätt dragit upp en skiljelinje mot i första hand avgiftsförordningen. Redan med hänsyn till detta bör en alltför nära koppling och sammanblandning av regelverken undvikas, eftersom det riskerar att leda till tillämpningssvårigheter. Det finns som vi ser det emellertid inte något hinder mot att beakta de principer som följer av öppna data-lagen och generellt sett sträva efter en ökad harmoniering mellan regelverken, utan att för den skull knyta de bestämmelser vi föreslår i detta slutbetänkande till någon enskild, konkret föreskrift om avgiftsnivåer i öppna datalagen. Med hänsyn till de krav på att tillhandahålla information i digitalt format som vi föreslår i 4 kap. öppna data-lagen, och till hur dessa bestämmelser kan komma att påverka myndigheternas skyldigheter enligt offentlighetsprincipen (se avsnitt 4.4.4), kan det framstå som naturligt att knyta en reglering av hur en avgift i sådana fall ska beräknas enligt avgiftsförordningen till de bestämmelserna. Vi anser dock även i denna del att det inte är lämpligt att låta tillämpligheten av vissa bestämmelser i avgiftsförordningen vara beroende av att just öppna data-lagen är tillämplig och har åberopats av sökanden i ett enskilt fall. Oaktat att lagen kan antas komma att ha ett brett tillämpningsområde kan vi inte finna något skäl för att utesluta tillhandahållande i elektronisk form som följer av bestämmelser i någon annan författning, såväl nu gällande som sådan som kan införas . Detta gör sig särskilt gällande då det är fråga om en reglering som berör den digitala miljön, vilken historiskt sett har visat sig ställa särskilda krav på flexibilitet i lagstiftningen. Den reglering vi föreslår i avgiftsförordningen bör mot denna bakgrund vara så fristående och generell som möjligt, för att främja en hög förutsebarhet för såväl myndigheter som allmänheten. 4Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt Som vi har konstaterat i avsnitt 2.1 omfattar vårt uppdrag att se över regleringen av avgiftsuttag när statliga myndigheter (vi kommer i detta kapitel att använda det mer koncisa begreppet myndigheter) som omfattas av avgiftsförordningen (1992:191) tillhandahåller information i elektronisk form. Vanligtvis görs det efter en begäran med stöd av offentlighetsprincipen. En sådan begäran regleras exklusivt av bestämmelserna i 2 kap. TF. Det är ingen skillnad på om begäran avser att tillhandahållandet ska ske på stället, i pappersform eller i annan form än utskrift, dvs. i elektronisk form (Allmänna handlingar i elektronisk form – offentlighet och integritet, SOU 2010:4, s. 317 f). har uttalat att det konstitutionella systemet kräver att man klart skiljer mellan å ena sidan det fall att sökanden med åberopande av offentlighetsprincipen önskar en kopia av allmän handling och å andra sidan situationer där någon önskar få ett särskilt uppdrag utfört (JO 1991/92 s. 418). I ovan nämnda betänkande anförde att det är väsentligt att skilja på de avgifter för kopior av allmänna handlingar som myndigheter tar ut med stöd av avgiftsförordningen och avgifter för de prestationer som en myndighet utför inom ramen för det som ofta benämns myndighetens uppdragsverksamhet. Kommittén konstaterade vidare att det ofta kan finnas en möjlighet att med stöd av offentlighetsprincipen begära t.ex. en utskrift av information i digitalt format som i myndighetens uppdragsverksamhet säljs för ett belopp som betydligt överstiger den gängse avgiften för offentlighetsuttag (jfr SOU 2010:4, s. 183 och JO 2003/04 s. 450). Redan ovan nämnda omständigheter visar på ett behov av att tydliggöra dessa gränsdragningsfrågor. Till detta kommer att vi i huvud- Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt betänkandet föreslår bestämmelser i 4 kap. öppna data-lagen med krav på att myndigheter ska tillhandahålla information i vissa format. Gränsen för när de åtgärder som en myndighet vidtar, för att tillhandahålla information i elektronisk form, följer av en skyldighet enligt offentlighetsprincipen kommer därför att utvidgas jämfört med vad som gäller . Mot denna bakgrund framstår det som nödvändigt att närmare belysa när ett tillhandahållande i elektronisk form är en skyldighet enligt offentlighetsprincipen respektive en åtgärd som går utöver dessa skyldigheter (se avsnitt 4.2.4), för att vi ska kunna göra en översyn av avgiftsförordningen i dessa avseenden. Vi avser att i avsnitt 4.3 och 4.4. närmare analysera de faktiska åtgärder som kan bli aktuella för myndigheten att vidta som svar på en begäran i ett enskilt fall. Vi utgår från en tänkt kronologisk ordning, från att en begäran kommer in till myndigheten till att informationen tillhandahålls på något sätt. I anslutning till varje avsnitt kommer de särskilda frågor som har anknytning till åtgärderna i fråga att tas upp. I avsnitt 4.5 redogör vi för hur ett tillhandahållande som görs utan en föregående begäran ska klassificeras enligt ovanstående indelning. I tryckfrihetsförordningen och avgiftsförordningen förekommer ett flertal begrepp som är av betydelse för de överväganden vi gör i detta kapitel och slutbetänkandet i övrigt. Vi anser därför att det inledningsvis bör göras vissa förtydliganden och överväganden kring några centrala begrepp. Begreppet handling definieras i 2 kap. 3 § TF. Med handling avses framställningar i skrift eller bild, s.k. konventionella handlingar, som kan uppfattas visuellt utan tekniska hjälpmedel. Det kan röra sig om skrivelser, tabeller, blanketter och protokoll men även om fotografier, kartor och ritningar. Det omfattar även upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. En särskild form av upptagning är vad som i 2 kap. 6 § TF benämns som upptagning för automatiserad behandling. Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt exempel på sådana upptagningar kan nämnas pdf-dokument och information på USB-minnen. Regleringen bygger på att det finns två former av upptagningar för automatiserad behandling, dels färdiga elektroniska handlingar, dels sammanställningar av uppgifter ur sådana upptagningar, potentiella handlingar (se avsnitt 4.3.2). En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten (2 kap. 4 §). Termen förvaras innebär som utgångspunkt att en fysisk handling ska finnas i myndighetens lokaler. För upptagningar gäller att de endast anses förvarade om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med ett tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 6 § första stycket). För en sammanställning av uppgifter ur en upptagning gäller därutöver att sammanställningen endast anses förvarad hos myndigheten om den kan göras tillgänglig med rutinbetonade åtgärder (2 kap. 6 § andra stycket). För en närmare redogörelse kring handlingsbegreppet och för när en handling anses allmän, se exempelvis slutbetänkande (SOU 2010:4, s. 30–46). Vår bedömning: Begreppen tillgängliggöra och tillhandahålla ska i detta betänkande ha samma innebörd som i huvudbetänkandet. En särskild begäran – i många fall en begäran om vidareutnyttjande enligt öppna data-lagen – om att en myndighet ska tillhandahålla information kommer att föranleda olika åtgärder från myndigheten. För det första måste myndigheten identifiera och ta fram den efterfrågade information, vilket kan innefatta att sammanställa uppgifter ur olika allmänna handlingar. Därefter måste myndigheten ta ställning till om någon sekretessbestämmelse är tillämplig. Som ett led i denna prövning kan vissa uppgifter behöva maskas. Dessa åtgärder utgör ett led i att tillgängliggöra information, i den mening som vi avser i definitionen av begreppet i huvudbetänkandet1. 1Med tillgängliggöra avses i huvudbetänkandet att ge tillgång till information, oavsett om det görs frivilligt eller på grund av en skyldighet i annan författning. Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt När frågan om tillgång har prövats och myndigheten har kommit fram till att den information som efterfrågas kan göras tillgänglig har myndigheten att, utifrån begäran, ta ställning till hur informationen ska tillhandahållas sökanden i det enskilda fallet. Även detta begrepp har vi definierat i huvudbetänkandet.2 En bearbetning av det logiska formatet kan aktualiseras i detta skede, exempelvis genom att filformatet på den information som gjorts tillgänglig ändras till det som sökanden efterfrågar. I tillhandahållandet ligger även att avgöra sättet för hur informationen ska distribueras, exempelvis om det bör göras via e-post, på ett USB-minne eller som en bulknedladdning3. 4.2.3Information i elektronisk form Vår bedömning: Uttrycket information i elektronisk form bör i detta slutbetänkande användas i stället för upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift och automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift. Regelverket som styr den digitala förvaltningen innehåller begrepp som tankemässigt knyter an till analoga förhållanden, t.ex. handling i tryckfrihetsförordningen. Det finns också begrepp hänförliga till tekniska förfaranden som är svåra att tillämpa i den moderna digitala miljön. Till denna kategori hör enligt vår bedömning dels upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift i 2 kap. 16 § andra meningen TF, dels automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift i 4 § 8 avgiftsförordningen, två bestämmelser som är centrala i detta slutbetänkande. Att det finns ett önskemål om en modernisering av begreppsapparaten i dessa avseenden har påtalats i andra lagstiftningsärenden (se t.ex. Offentlighetsprincipen och informationstekniken, prop. 2001/02:70, s. 23, där regeringen anförde att begreppet upptagning för automatisk databehandling får anses föråldrat). Med hänsyn till den snabba teknikutveckling som skett i samhället sedan dessa uttalanden är behovet av en språklig översyn enligt vår bedömning knappast mindre . 2Med tillhandahålla avses i huvudbetänkandet att tillgängliggöra information i visst format eller med vissa villkor. 3Med bulknedladdning menas i öppna data-lagen tillgång till en avgränsad informationsmängd genom elektronisk uppkoppling. Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt Ett begrepp som i olika sammanhang används för att beskriva att information tillhandahålls på det sätt som anges i de ovan nämnda bestämmelserna är elektronisk form (se t.ex. HFD 2013 ref. 21, Offentlighetsprincipen och den nya tekniken, SOU 2001:3, s. 225 ff., Integritet • Offentlighet • Informationsteknik, SOU 1997:39, s. 625 och Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling, Ds 2017:37, s. 29 f.). I svensk lagstiftning finns exempel på att begreppet används för att beskriva sättet som viss information tillhandahålls.4 Med tillhandahållande i elektronisk form avses, som vi ser det, att information ska tillhandahållas på ett sätt som så långt som möjligt bevarar det logiska och sakliga sammanhang som informationen har fått genom sitt digitala format. Att myndigheten i det enskilda fallet bestämmer om informationen rent praktiskt distribueras på ett USB-minne eller via e-post förändrar inte detta, eftersom myndigheten endast styr över ”vilket sätt ett utlämnande i elektronisk form ska göras” (SOU 2001:3, s. 226), inte frågan om elektronisk form i sig. Att myndigheten inte har en skyldighet enligt offentlighetsprincipen att bearbeta informationen till en viss logisk form, dvs. till ett visst filformat, återkommer vi till i avsnitt 4.4. I huvudbetänkandet har vi använt uttrycket digitalt format för att beskriva hur information ska tillhandahållas efter en begäran om vidareutnyttjande (se t.ex. avsnitt 11.4.4 i huvudbetänkandet). Det kan ifrågasättas om det finns någon avgörande skillnad mellan en föreskrift som anger att viss information ska tillhandahållas i digitalt format eller i elektronisk form. Den nyansskillnad som vi möjligtvis kan se är att fokus till viss del skiftar, från hur informationen är formaterad hos myndigheten i det första fallet till det sätt som den distribueras på i det andra. Vi anser att fokus i avgiftsförordningen bör ligga på det logiska och fysiska format som informationen tillhandahålls i. Till detta kommer att elektronisk form redan används i andra författningar. Vi anser vidare att det inte är lämpligt att direkt knyta våra förslag på förändringar i avgiftsförordningen till bestämmelserna i öppna data-lagen. Vid en sammantagen bedömning anser vi att uttrycket i annan form än utskrift kan bytas mot elektronisk form utan att den materiella innebörden förändras. Vi kommer därför att använda detta begrepp 4Se exempelvis 10 och 11 §§ förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m., 19 kap. 46 § försäkringsrörelselagen (2010:2043) och 16 kap. 37 § lagen (2019:742) om tjänstepensionsföretag. Offentlighetsuttag och informationsuttag i övrigt inom ramen för slutbetänkandet. Vi anser vidare att begreppen automatisk databehandlingsinformation och upptagning för automatiserad behandling kan ersättas med det mer koncisa information. Som vi återkommer till nedan (avsnitt 4.4.2) är det en förutsättning att den information som ska tillhandahållas i elektronisk form är i digitalt format.