sou · H8B38 · 2020-02-19 00:00:00 — fattande samverkan kan ge mer bestående effekter genom att den är svårare att ändra efter skiften i politiken. En mer strategisk samver- kan kan också innebära att kommunerna i högre utsträckning agerar utifrån att de är sammankopplade i en funktionell region. Det kan exempelvis handla om gemensam näringslivspolitik, samordnad över- siktsplanering och bostadsförsörjning, samordning av infrastruktur- investeringar vad gäller vatten- och avloppshantering samt kompe- tensförsörjning. Det bör också kunna omfatta ett gemensamt agerande i förhållande till statliga myndigheter. Det finns dock även problematiska aspekter på strategisk samver- kan. Ett motiv vid samverkan är att kommunerna har möjlighet att ingå olika samverkanskonstellationer utifrån specifika behov inom olika verksamheter. I en mer fast kommunkonstellation skulle det inte finnas samma utrymme att anpassa befolkningsunderlaget och geografin specifikt till de olika frågor som ska hanteras. Även om det kan bli tydligare vilka verksamheter kommunerna samverkar kring jäm- fört med i fallet med avtalssamverkan, så är även strategisk samverkan problematisk när det gäller möjligheten till ansvarsutkrävande. Väl- jarna får fortfarande en mindre möjlighet att utkräva ansvar jämfört med om verksamheten bedrivs av endast den egna kommunen. Stra- tegisk samverkan skulle dock kunna öka tydligheten kring vem som har ansvaret samt ge förbättrade möjligheter att stärka driftskapa- citeten i jämförelse med avtalssamverkan och andra samverkansfor- mer på enskilda verksamhetsområden. En mer utvecklad strategisk samverkan kan för vissa kommuner bedömas som en tillräcklig åtgärd, medan andra kommuner kan se strategisk samverkan som ett steg på vägen mot sammanläggning för att öka kapaciteten i den kommunala verksamheten. 19.4.2Frivilliga kommunsammanläggningar behöver stödjas För att långsiktigt värna den decentraliserade samhällsmodellen med stark självstyrelse, och för att kunna hantera de ut- maningar som kommunerna står inför behöver varje kommun ha till- räcklig kapacitet. menar att åtgärder som sam- verkan, ökade statliga resurser och förbättrad statlig styrning kan skapa förutsättningar för att stärka kommunernas driftskapacitet. Utvecklingen i ett framtidsperspektiv pekar dock på att det finns En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna behov av en förändrad kommunstruktur med syfte att stärka kom- munernas utvecklingskapacitet och därmed i förlängningen garan- tera kommunernas driftskapacitet. uppfattning är att det är rimligt att den kom- munala indelningen anpassas efter samhällsförändringar vid vissa till- fällen. Den kommunindelning som infördes kan inte en gång för alla utgöra en optimal indelning, inte minst med tanke på de senaste decenniernas ökande demografiska skillnader och funktionella sammanlänkning av kommuner. Mot bakgrund av att kommunerna har tillförts en rad nya uppgifter sedan de senaste kom- munsammanläggningarna bedömer att kommu- nerna skulle behöva vara större än vad riktvärdena kom- munsammanläggningar angav. Riktvärdena var då att kommunerna skulle ha 6 500–8 000 invånare för att klara grundskoleverksamheten och 30 000 invånare för att utgöra en fungerande arbetsmarknad. 19.4.3Kommunernas skilda strukturella förutsättningar I följande avsnitt används fyra kommunala geografier för att illu- strera vilka möjligheter och begränsningar olika strukturella förut- sättningar har på möjligheterna att utöka samverkan och att genom- föra sammanläggningar av kommuner. Kommuner med stor geografisk yta Uppenbara svårigheter kan uppstå om den typ av kommuner som har stor geografisk yta, företrädesvis i inland, skulle gå samman. De långa avstånden inverkar även på dessa kommuners möjligheter att bedriva samverkan på ett effektivt sätt. Långa avstånd innebär svårigheter att uppnå ekonomiska skal- fördelar i den kommunala verksamheten, eftersom kommunala verk- samheter som förskola, skola och äldreomsorg behöver bedrivas nära eller t.o.m. i, invånarnas hem. De modellberäkningar som Kommun- utredningen gjort (se kapitel 14) indikerar att det därför generellt skulle vara svårt att uppnå stora kostnadsbesparingar i kommunernas stora verksamheter vid en sammanläggning. Däremot skulle sammanlägg- ningar även i de ytstora kommunerna kunna förbättra organisatio- En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna nens förutsättningar att arbeta utvecklingsinriktat genom att en större kritisk massa kan byggas upp inom kommunens ledningsfunktioner. Det finns indikationer på att särskilt de mycket avlägsna lands- bygdskommunerna har svårt att rekrytera förtroendevalda till politiska uppdrag (se kapitel 9). Förutsättningarna att rekrytera till förtro- endeposter skulle kunna förbättras vid en sammanläggning, eftersom det skulle finnas fler invånare som kan ta på sig politiska uppdrag. Även om det i de geografiskt stora kommunerna hade funnits goda möjligheter att rekrytera till förtroendeuppdrag för att uppnå en vital och levande lokal demokrati, får dessa kommuner allt svårare att upprätthålla tillräcklig kapacitet att leverera välfärdstjänster till sina medborgare. En väl fungerande lokal demokrati består inte bara i att det är möjligt att rekrytera till olika förtroendeuppdrag och att väljarna har insyn i politiken och möjlighet att utkräva ansvar av de förtroendevalda. En väl fungerande lokal demokrati behöver också ha förmåga att leverera de välfärdstjänster som medborgarna förvän- tar sig (se kapitel 14). bedömer att många av de geografiskt stora och befolkningsmässigt minskande kommunerna, kommer att få tilltagande problem med att långsiktigt upprätthålla tillräcklig kapacitet för att kunna leverera välfärdstjänster med god kvalitet. Ett politiskt system som inte har förmåga att leverera väl- färdstjänster till rimliga kostnader och till rimlig kvalitet riskerar att tappa sin legitimitet hos väljarna. En utmaning vid sammanläggning av kommuner som gäller för alla typer av kommuner, och kanske särskilt för ytstora kommuner, är frågan om hur den nya kommunen ska organiseras. I en samman- slagen kommun som består av befolkningsmässigt jämnstora kom- muner kan frågan om var verksamheten ska placeras vara känslig. Det kan leda till farhågor om att vissa delar av den nya kommunen riskerar att missgynnas vid en sammanläggning, vilket skulle kunna bli särskilt problematiskt i en ytstor kommun eftersom medborgarna där kan uppleva att avstånden till kommuncentrum och olika typer av service blir alltför långa. Ett oberoende processtöd kan därför vara särskilt viktigt när det gäller att tillse att de olika kommunerna som ska läggas samman får inflytande både i processen fram till samman- läggning och efter att en sammanläggning har genomförts. Långa geografiska avstånd utgör ett hinder som måste tas i beak- tande både när det gäller utökad och mer strategisk samverkan mellan kommuner och sammanläggningar av kommuner. En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna ningen gör ändå bedömningen att strategisk samverkan och, på , sammanläggningar kan vara lämpliga åtgärder för att stärka kom- munernas drifts- och utvecklingskapacitet även i dessa områden. Jämnstora kommuner med korta avstånd En annan typ av kommunkonstellation är kommuner som är relativt jämnstora och där avstånden är korta mellan centralorterna. Den typen av kommuner samverkar ofta med varandra på olika om- råden, framför allt när det gäller administration och tekniska tjänster och dessa kommuner för ofta också diskussioner om hur samverkan skulle kunna utvecklas i mer strategisk riktning. Exempel på en sådan kommunkonstellation är , och . Ett annat exempel är , och . Den här typen av kommuner har ofta en förhållandevis gynnsam lokalisering med när- het till en eller flera större städer. står även dessa kommuner inför utmaningar kopplade till kompetensförsörjning och ökad press på den kommunala ekonomin. gör därför be- dömningen att en mer strategisk samverkan, och på fri- villig sammanläggning, skulle vara motiverat i denna typ av kommuner, framför allt eftersom det skulle kunna underlätta kompetensförsörj- ningen, inte minst vad gäller specialisttjänster. Genom att på gå ihop i en större kommun skulle förutsättningarna att skapa en kritisk massa inom kommunens ledningsfunktioner, men också inom olika kommunala professioner förbättras. Det skulle i sin tur kunna leda till ökad drifts- och utvecklingskapacitet. I likhet med vad som gäller för ytstora kommuner skulle en utma- ning kunna vara frågan om hur den nya kommunen ska organiseras vid en sammanläggning av jämnstora kommuner med korta avstånd. Även här kan ett oberoende processtöd vara särskilt viktigt för att garantera att de olika kommundelarna får inflytande under och efter en sammanläggningsprocess. En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna Täta kommuner nära en större stad Kommuner runt medelstora och större städer har allt mer vuxit sam- man i funktionella regioner där människor ofta bor i en kommun och arbetar i en annan. En tät kommun nära en större stad är därför i praktiken ofta en del av en större funktionell storstadsregion. Kapacitetsutmaningen för dessa kommuner är att den territoriella indelningen i allt mindre grad överensstämmer med en funktionell arbetsmarknadsregion. Även om kommunen har tillräcklig kapacitet att sköta sin verksamhet har vissa frågor en större geografi än kom- munens indelning. Det handlar främst om frågor inom fysisk planer- ing, bostäder och infrastruktur men även inom områden som gym- nasieskola och räddningstjänst. Även olika typer av utvecklingsfrågor, t.ex. lokalt tillväxtarbete och lokal attraktivitet, har ofta en större funktionell geografi än den kommunala indelningen. Det är inte i första hand täta kommuner nära en större stad som skulle behöva slås samman, eftersom dessa kommuner i de flesta fall har tillräcklig både drifts- och utvecklingskapacitet. Däremot skulle det finnas fördelar för dessa kommuner att i ännu större utsträck- ning än arbeta med strategisk samverkan. Det skulle kunna ge bättre förutsättningar för att hantera kollektiva problem, exempelvis rörande bostadsbyggande, infrastruktur, samt övriga frågor som rör det funktionella områdets utveckling. Större kommun med mindre, glesa kranskommuner En fjärde typ av kommunkonstellation är medelstora eller stora kom- muner med ett antal mindre och, i vissa fall glesa, kranskommuner. Ett exempel är och de omkringliggande kommunerna . Ett annat exempel är och de omkringliggande kommunerna . I dessa områden finns delvis samma funktionella samband som beskrivs i avsnittet om täta kommuner nära en större stad och det finns också här ett behov av att sam- planera i vissa frågor. Det finns dessutom ofta befintliga samarbeten i denna typ av kommuner som skulle kunna utvecklas till en mer strategisk samverkan. Det som skiljer den här typen av kommunkonstellation från täta kommuner nära en större stad är att de omkringliggande kommu- En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna nerna är förhållandevis små och att flera av kommunerna är glest befolkade. I det här fallet kan det finnas skäl att överväga samman- läggning eftersom det skulle minska sårbarheten i de mindre kom- munernas verksamhet. En sammanläggning kan dessutom bidra till att tydligare integrera kranskommunerna i en funktionell stadsregion. Det saknas ibland tillräcklig kunskap om vilka åtgärder som passar för att lösa olika problem och för att stärka kommunernas kapacitet. menar därför att det finns behov av att pröva olika åtgärder inom ramen för en försöksverksamhet och därigenom få ny kunskap och nya erfarenheter. anser dessutom att det är viktigt att ta tillvara lokala initiativ om hur kom- munernas kapacitet kan stärkas. En försöksverksamhet kan utmynna i nya innovativa lösningar. Försöksverksamheten ska syfta till att pröva sätt att stärka kom- muners kapacitet, möjliggöra anpassning av verksamhet till lokala för- hållanden eller minska statliga regleringar. Utredningen föreslår att kommunerna inom ramen för försöksverksamheten får ges undantag från bestämmelser i lag, förordning eller myndighetsföreskrift. För att staten ska kunna få generell nytta av försöksverksamheten behöver försöken kunna generera kunskap om de olika åtgärdernas för- och nackdelar och en bedömning göras av om det finns möj- lighet och är lämpligt, att skala upp åtgärderna i försöksverksamhe- ten så att de gäller alla kommuner. Försöksverksamheten får omfatta både försök som gäller struk- turella förändringar och mer verksamhetsanknutna försök. Försöken kan exempelvis handla om utvecklade organisationsformer för kom- munal samverkan samt djupare och mer strategisk samverkan. Det kan också handla om att inom ramen för ett försök föra över vissa uppgifter från staten till en eller flera kommuner. En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna 19.5Staten måste ta ansvar för att garantera goda förutsättningar i kommunerna Den svenska samhällsmodellen som är baserad på en enhetsstat med stark självstyrelse innebär en balansgång mellan hur om- fattande den statliga styrningen ska vara och vilket handlingsutrymme kommunerna ska ha (se kapitel 4). som kommunerna själva har ett ansvar att säkerställa sina möjligheter att sköta sina verksam- heter har staten ett grundläggande ansvar för att samtliga kommuner har tillräckliga förutsättningar och tillräcklig kapacitet att utföra sina uppgifter. Staten behöver ta ett övergripande ansvar för att säkerställa kom- munernas ekonomiska förutsättningar och genomföra åtgärder för att underlätta kompetensförsörjningen i kommunerna. Staten behöver dessutom vidta åtgärder för att kommunerna ska kunna dra nytta av de möjligheter som digitaliseringen ger. vill understryka att staten ska sköta sina åtaganden för att kommunerna i sin tur ska kunna ha tillräcklig kapa- citet att utföra sina uppgifter. Staten ska t.ex. garantera finansiering av verksamheter och ansvar som läggs över på kommunerna i enlig- het med finansieringsprincipen. Staten behöver dessutom tydligare beakta hur förändringar i den statliga verksamheten påverkar kom- munernas förutsättningar. Till exempel tar många kommuner ett betydande ansvar för arbetsmarknadspolitiken, trots att kommunernas formella befogenheter är begränsade. Det finns dess- utom en farhåga inom kommunsektorn att kommunerna kommer tvingas ta ett ännu större ansvar utan ekonomisk kompensation om och när Arbetsförmedlingens lokala närvaro minskar kraftigt (se kapitel 10 och kapitel 15). Ett annat exempel är att den försämrade polisiära närvaron lokalt och omorganisationen av har fått kännbara effekter för kommunerna som i många fall själva har vidtagit trygghetsskapande åtgärder, t.ex. genom att anställa lokala ordningsvakter. Ett annat exempel där staten behöver ta ett tydligare ansvar är den statliga transportinfrastrukturen där många kommuner medfinan- sierar investeringar och underhåll. Det är särskilt svårt för befolk- ningsmässigt små kommuner att bidra till sådan medfinansiering. Staten måste därför enligt ta tydligare finan- siellt ansvar för den statliga transportinfrastrukturen. En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna Det är dessutom avgörande att staten har en närvaro i alla delar av landet. Det bör finnas statliga arbetstillfällen och statliga service- myndigheter bör ha kontor även utanför de större städerna och i de flesta kommuner. gör den generella bedömningen att statens ansvar blir särskilt viktigt för de befolkningsmässigt minsta kommu- nerna i glesa områden. Behovet av åtgärder för att långsiktigt stärka dessa kommuners kapacitet är särskilt tydligt. konstaterar att det finns ett antal olika sätt för staten att minska den tilltagande ekonomiska pressen för kommu- nerna. En åtgärd är att staten i första hand ska använda andra sätt än riktade statsbidrag för att styra hur kommunerna bedriver sin verk- samhet. Staten kan dessutom vidta andra åtgärder om den ekonomiska situationen för vissa kommunkategorier blir ohållbar, exempelvis kan justeringar göras inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. anser att såväl antalet som andelen riktade statsbidrag av de totala statsbidragen till kommunerna bör minskas. Utredningen föreslår därför att en statsbidragsprincip, likställd med nuvarande finansieringsprincip, införs. En sådan princip skulle inne- bära att staten primärt ska överväga att använda andra sätt än riktade statsbidrag när den vill styra hur kommunerna bedriver en verk- samhet. Om riktade statsbidrag beslutas ska de grupperas (klustras) inom kommunernas olika verksamhetsområden. Ett riktat stats- bidrag ska också vara tillräckligt stort för att en enskild kommun ska kunna finansiera en insats av någon betydelse. Införandet av en statsbidragsprincip skulle förbättra kommuner- nas förutsättningar att bedriva sin verksamhet effektivt och långsik- tigt samt att kunna anpassa verksamheten till lokala behov. En mins- kad användning av riktade statsbidrag till förmån för generella bidrag skulle därför bidra till att stärka kommunernas kapacitet. En annan aspekt på kommunernas ekonomiska förutsättningar är att det finns betydande skillnader mellan kommuner när det gäller den kommunala skattesatsen (se kapitel 7). Enligt Kommunutred- ningen är skillnaderna mellan kommunernas kommunalskatt alltför stora för att enbart förklaras av skilda ambitionsnivåer eller skill- En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna nader i effektivitet. Det finns ett tydligt mönster där avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner har betydligt högre kommu- nalskatt än storstadskommunerna, vilket indikerar att det kan handla om ett strukturellt problem. vill peka på att den stora variationen i kommunalskatt kan vara en indikator på att det kommunalekonomiska utjämningssystemet inte på ett tillfreds- ställande sätt ger kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar. har i en granskning av det kommunalekonomiska utjämningssystemet dragit slutsatsen att systemet inte är utformat så att kommunerna kan ge kommuninvånarna en i huvudsak likvär- dig service utan större skillnader i skattesats.6 bedömer därför att en bred översyn av det kommunala utjämnings- systemet behöver genomföras i syfte att förbättra systemet så att kommunerna kan ges mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar att kunna tillhandahålla sina invånare en likvärdig service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader. Den förväntade utvecklingen av kommunernas grundläggande förutsättningar i form av t.ex. strukturella kostnadsskillnader och demografi kan innebära ett allt större behov av ekonomisk omför- delning mellan kommunerna. Spänningarna inom kostnadsutjäm- ningen kommer därmed att tillta mellan nettobetalare och netto- mottagare, vilket riskerar att urholka systemets legitimitet. är de befolkningsmässigt minsta kommunernas andel av den totala kom- munsektorns ekonomi liten. Det finns därför skäl att analysera om staten behöver ta ett större ekonomiskt ansvar inom det kommu- nalekonomiska utjämningssystemet som helhet. uppdateras det kommunalekonomiska utjämningssystemet genom återkommande statliga utredningar vilket medför att det inte finns utrymme för en mer kontinuerlig anpassning av systemet efter olika typer av samhällsförändringar som påverkar kommunernas kost- nader. Det är ofta inte heller möjligt att inom ramen för utredningarna gå tillräckligt djupt i de analyser som ska ligga till grund för förslag till förändringar i systemet. föreslår därför en löpande förvaltning och uppföljning av det kommunalekonomiska utjämningssystemet. 6Riksrevisionen (2019) Det kommunala utjämningssystemet – behov av mer utjämning och bättre förvaltning. En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna Kommuner och Regioner (SKR) gjorde i sin rekryterings- rapport 20187 bedömningen att demografiska förändringar och pen- sionsavgångar kommer leda till att antalet anställda i kommuner och regioner (inklusive privata utförare) behöver öka med nästan 500 000 anställda 2016–2026. Bristen på arbetskraft och kompetens inom kommunernas verksamheter kommer att kräva både kortsik- tiga och långsiktiga åtgärder inom flera olika områden. Statens möjlighet att lösa kommunernas framtida arbetskrafts- och kompetensbrist är mer komplex än den är i frågan om kommu- nernas ekonomiska förutsättningar. Staten kan vidta åtgärder för att underlätta personalrekryteringen för kommunerna men ett grund- läggande problem är att det kommer råda ett generellt underskott på såväl gymnasieutbildad som högskoleutbildad arbetskraft på arbets- marknaden, vilket kommer att medföra en tilltagande konkurrens både mellan privata och offentliga arbetsgivare och mellan olika offentliga arbetsgivare. Det gör i sin tur att frågor om löner och andra arbets- villkor blir allt viktigare för att kunna locka till sig personal. Inte minst en bra arbetsmiljö är av betydelse för att kommunen ska vara en attraktiv arbetsgivare. Men utmaningen för kommunerna att kunna rekrytera personal till sina verksamheter är bredare än så. Det krävs inte bara att arbetsplatsen uppfattas som attraktiv för den enskilda arbetstagaren, utan kommunen måste dessutom vara attraktiv att bosätta sig i och kunna erbjuda god service. Generellt sett har större orter och större arbetsgivare en fördel när det gäller förutsättningar att rekrytera personal. Möjligheterna till arbetspendling har också stor betydelse. Vidare handlar det om förändringar och samordning i utbildnings- systemet, där kommun, region och stat har ansvar för olika delar. En svårighet i utbildningssystemet är att anpassa utbildningsutbudet så att det tillgodoser såväl individers som arbetslivets och samhällets behov. anser att regeringen bör ta initiativ till generella åtgärder på nationell nivå som underlättar rekryteringen till tjänster inom kommunernas verksamhetsområden. Det handlar både om åtgärder som syftar till att öka arbetskraftsdeltagandet och om olika typer av utbildningsinsatser. En åtgärd för att öka arbetskrafts- 7SKL (2018), viktigaste jobb finns i välfärden, rekryteringsrapport . En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna deltagandet som har diskuterats länge är höjd pensionsålder, och fr.o.m. höjs den lägsta åldern för att ta ut allmän pension från 61 till . Arbetskraftsdeltagande kan också öka genom att de grupper som har en relativt låg sysselsättningsgrad ökar sitt deltagande i arbetslivet; det gäller inte minst nyanlända. En annan åtgärd handlar om att fler anställda skulle kunna arbeta heltid. har bl.a. noterat att regeringen har tagit ini- tiativ till särskilda satsningar för att öka sysselsättningsgraden bland utlandsfödda kvinnor.8 Satsningar på utbildningar inom välfärdsom- rådet och förbättrade möjligheter till validering av utländska examina är exempel på viktiga statliga åtgärder inom utbildningssystemet för att underlätta kommunernas kompetensförsörjning. En specifik åtgärd för att underlätta kompetensförsörjningen i kommunerna är möjlighet till nedskrivning av studieskulder i kom- muner som har särskilt stora svårigheter att rekrytera både till kom- munernas egna verksamheter och till privat sektor i kommunerna. gör bedömningen att en sådan åtgärd skulle bidra till att öka dessa kommuners attraktivitet och därigenom in- direkt bidra till stärkt kapacitet för kommunerna. Det är dock viktigt att understryka att det bara är en av de insatser som krävs för att förbättra kommunernas förutsättningar när det gäller kompetens- försörjning. 19.5.3Digitaliseringen av kommunernas verksamheter Ökad användning av digitaliseringens möjligheter har potential att bidra till att dels underlätta kompetensförsörjningen, dels öka effek- tiveten i kommunernas verksamheter och därmed stärka kommunernas kapacitet. Digitala verktyg kan användas för att öka precisionen och förbättra kostnadseffektiviteten i fördelning av välfärdsresurserna. Såväl implementering av digitala lösningar som alla typer av nya tekniska system tar dock tid, och är kostsamt och det dröjer innan det ger effekt genom ökad produktivitet och minskade kostnader i verksamheterna.