sou · H8B316 · 2020-04-01 00:00:00 — Utredningen har inte hel- ler funnit något skäl för att en sådan regel bör införas. Tvärtom skulle en sådan bestämmelse kunna leda till oönskade effekter, t.ex. om det politiska läget i ett land plötsligt skulle förbättras så att verk- ställighet blir möjlig efter . Om utlänningen är förvarsta- gen när utvisningsbeslutet blir verkställbart börjar tidsfristen att löpa då. I annat fall börjar den löpa när utlänningen tas i förvar och löper så länge frihetsberövandet består. Förvarstiden bör kunna förlängas med ytterligare högst , men det ska kräva starkare skäl, vilket utredningen återkommer till i avsnitt 8.4.5. Den sammanlagda tiden för verkställighetsförvar kan då uppgå till, som mest, . Tillsammans med utredningens för- slag om utvidgade och förändrade förutsättningar för att hålla en ut- länning i förvar (se avsnitt 8.4.5), ger en sådan ändring Säkerhetspolisen rimligare möjligheter att hålla en utlänning i förvar i avvaktan på att ett utvisningsbeslut kan verkställas. En maximal förvarstid bör också, utifrån den praxis som redovisats i avsnitt 8.3.2, vara förenlig med , med hänsyn till att det är fråga om presumtiva terrorister eller utlänningar som på annat sätt utgör allvarliga säkerhetshot. Om det har visat sig vara omöjligt att verkställa utvisningsbeslutet torde sannolikheten för att det ska lyckas vara så liten att fortsatt frihets- berövande på den grunden inte är försvarligt ens i de fall där utlän- ningen utgör ett allvarligt hot mot den inre säkerheten. Ett särskilt problem kan uppstå om det inom den ettåriga fristen skulle inträffa att ett verkställighetsförsök genomförs men den stat till vilken utvisningsbeslutet verkställs vägrar att ta emot utlänning- en, t.ex. därför att vissa handlingar saknas. Utlänningen återförs då till , varför verkställighetsarbetet behöver tas upp på nytt. Om det fortfarande finns behov av att hålla utlänningen i förvar, och förutsättningarna för det är uppfyllda, måste det fattas ett nytt be- slut om förvar. Oavsett om ytterligare verkställighetsförsök till samma stat planeras eller om kontakter tas med någon annan stat till vilken verkställighet kan aktualiseras bör då inte de strängare krav som föreslås i avsnitt 8.4.5 gälla. I stället bör en ny ettårsfrist löpa från det att utlänningen på nytt anländer till . Det avviker från vad som anses gälla vid misslyckade verkställighetsförsök enligt ut- länningslagen (jfr MIG 2019:17 som behandlats i avsnitt 8.1.2). Det är emellertid motiverat utifrån de särskilda förutsättningar som gäl- ler i ärenden enligt den nya lagen. Den maximala längden för verk- ställighetsförvar, , bör dock gälla även i de fall där utlänningen återförs till efter ett misslyckat verkställighetsförsök. I dessa fall bör det vara den sammanlagda tiden som utlänningen har hållits i verkställighetsförvar i samma verkställighetsärende som är det av- görande för hur som återstår för att få hålla utlänningen i förvar efter återkomsten. Att de tillåtna förvarstiderna förlängs innebär inte att det i det enskilda fallet alltid är tillåtet att hålla utlänningen i förvar så . Ett beslut om förvar ska upphävas om det inte längre finns grund för beslutet. Varje fall är unikt och det går därför inte att ange några mer precisa riktlinjer för hur länge förvar bör kunna pågå. En grundläggande förutsättning för att fortsatt förvar ska kunna godtas är att arbetet med verkställigheten drivs framåt. Eftersom det är fråga om verkställighetsförvar ska förvarsbesluten återkommande prövas på nytt (se avsnitt 8.4.6). En sådan ny prövning kan leda till bedömningen att ett förvarsbeslut inte längre ska gälla. En tillämpning av propor- tionalitetsregeln kan också leda till att utlänningen inte längre bör hållas i förvar. Hur länge en utlänning får hållas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll framgår genom hänvisningarna till utlän- ningslagens förvarsbestämmelser. Med hänsyn till de förändringar som utredningen föreslår är en sådan hänvisning inte längre möjlig. I stället bör bestämmelser om förvarstiden tas in i den nya lagen. Lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid bör tillämpas på tidsfristerna. Den lagen är generellt tillämplig då enligt lag eller särskild författning tid ska räknas efter vecka, månad eller år. Slutdag är den dag som genom sitt namn eller sitt tal motsvarar den från vilken tidräkningen börjar. Om det inte finns någon motsvarande dag i slutmånaden, ska den månadens sista dag anses som slutdag. Infaller den tid, då enligt lag eller särskild författ- ning en åtgärd senast ska vidtas, , annan allmän helgdag, lördag, , eller nyårsafton, får åtgärden vid- tas nästa vardag. Från den s.k. söndagsregeln görs undantag för fris- terna för häktningsframställan och häktningsförhandling, men i öv- rigt är lagen tillämplig vid alla typer av frihetsberövanden. Frihetsberövandet ska vara proportionerligt Som utgångspunkt ska den tid som en utlänning är frihetsberövad genom förvar vara så kort som möjligt. Det är en grundläggande princip som genomsyrar all lagstiftning på området. ide EU-rättsakter som finns på migrationsrättens område. Exem- pelvis följer det av artikel 9.1 i det omarbetade mottagandedirektivet att en asylsökande ska hållas i förvar så som möjligt och bara så länge grunderna för förvar enligt artikel 8.3 är tillämpliga. Att för- var ska pågå så som möjligt föreskrivs också i artikel 15.1 i återvändandedirektivet. Även om utredningen bedömer att bestäm- melser i EU-direktiv kan frångås i svensk rätt om det är motiverat av skäl som rör nationell säkerhet (se avsnitt 5.2.4) får det ändå anses vara en allmänt vedertagen grundsats som bör gälla även här. Lik- nande tankegångar kommer till uttryck i 1 kap. 8 § utlänningslagen, som föreskriver att utlänningslagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Den bestämmelsen är emellertid inte tillämplig i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt utredningens mening finns det skäl att i den nya lagen tydligare betona den grundläggande inställningen till hur länge en utlänning får hållas i förvar. Utred- ningen föreslår därför att den allmänna grundsatsen att förvar ska vara så som möjligt ska framgå direkt av den nya lagen. Utredningen har i avsnitt 5.2.9 föreslagit att det bland de inledan- de allmänna bestämmelserna i den nya lagen ska finnas en generell regel om att det alltid ska göras en proportionalitetsbedömning när vissa åtgärder vidtas med stöd av lagen. Det gäller bl.a. beslut som rör förvar. Den bestämmelsen får betydelse vid bedömningen av hur länge en utlänning får hållas i förvar. Det som ska bedömas är å ena sidan hur allvarligt säkerhetshot utlänningen utgör och hur viktigt det är att utvisningsbeslutet verkställs och å andra sidan vilka på- frestningar för utlänningen som frihetsberövandet medför. En ut- länning bör endast hållas i förvar så länge som skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som det innebär för utlän- ningen eller för något annat motstående intresse. Även om förvar bedöms vara nödvändigt för att kunna verkställa ett beslut om utvis- ning, kan en tillämpning av proportionalitetsprincipen leda till att en utlänning friges i förvar därför att ingreppet i hans eller hennes frihet inte längre bedöms stå i rimlig proportion till det all- männas intresse av att utvisningsbeslutet kan verkställas. En längre förvarstid kan vara proportionerlig om behovet av fortsatt förvar har sin grund i bristande samarbete från utlänningen och den verkstäl- lande myndigheten inte kan anses ha varit ineffektiv under arbetet med verkställigheten, eller om utredning pågår om det finns något land som är villigt eller skyldigt att ta emot utlänningen. Eftersom proportionalitetsprincipen föreslås gälla generellt vid alla typer av beslut, finns det ingen anledning att reglera det särskilt i anslutning till bestämmelserna om förvarstid. En proportionalitetsbedömning ska ändå alltid göras vid avvägningen av hur länge en utlänning får vara berövad friheten genom förvar. Tidsfrister för förvar i vissa andra fall Utredningen har i avsnitt 8.4.1 konstaterat att det inte finns något behov av att med stöd av den nya lagen kunna ta en utlänning i förvar för att utreda hans eller hennes rätt att få stanna i . Det finns därför ingen anledning att föreskriva en särskild tidsfrist motsvaran- de den som finns för utredningsförvar enligt utlänningslagen. För sannolikhetsförvar och identitetsförvar enligt utlänningsla- gen finns det, som nämnts, inga absoluta tidsfrister. Däremot ska det finnas synnerliga skäl för att förvarstiden ska få överstiga (se 10 kap. 4 § tredje stycket utlänningslagen som gäller genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll). I förslaget till ändrade förvarsregler lämnade regeringen inget förslag på absoluta tidsfrister för identitetsförvar och sannolikhetsförvar. Kravet på synnerliga skäl för en längre förvarstid än skulle tas bort och prövningen av hur länge en utlänning fick hållas i identitetsför- var eller sannolikhetsförvar skulle i stället göras med beaktande av proportionalitetsprincipen (prop. 2017/18:284 s. 45). Som nämnts föreslår utredningen att den allmänna utgångspunk- ten – att förvar ska pågå så som möjligt – ska komma till uttryck i den nya lagen. Därutöver ska det göras en proportionali- tetsbedömning vid prövningen av hur länge en utlänning får hållas i förvar. Det ska gälla oavsett anledningen till att utlänningen hålls i förvar enligt den nya lagen, alltså även när utlänningen hålls i förvar på grund av att det är sannolikt att han eller hon kommer att utvisas. Mot bakgrund av att den prövningen alltid måste göras anser utred- ningen att det inte bör införas några andra tidsgränser för förvar än de som föreslås för verkställighetsförvar. I praktiken kommer en ut- länning inte att hållas i förvar på den grunden att det är sannolikt att han eller hon kommer att utvisas med stöd av den nya lagen i taget. Ett sådant förvarsbeslut ska alltid prövas på nytt från beslutet och därefter fortlöpande fram till dess att det finns ett utvisningsbeslut som har fått laga kraft eller att utlänningen har nöjdförklarat sig (se avsnitt 8.4.6). De fasta tidsgränserna för verkställighetsförvar bör som framgått gälla enbart för vuxna utlänningar. Hur länge ett barn får hållas i för- var behandlas i avsnitt 8.4.13. 8.4.5Skäl för fortsatt verkställighetsförvar Utredningens förslag: Tiden för verkställighetsförvar får för- längas om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta på grund av bristande samarbete från utlänningen eller att det tar tid att skaffa nödvändiga handlingar. Även andra väsentliga skäl som hänför sig till verkställigheten får läggas till grund för en längre förvarstid vid verkställighetsförvar. Skälen för utredningens förslag: I direktiven anges att utredningen ska analysera och ta ställning till om den omständigheten att en ut- länning utgör ett säkerhetshot, eller att det finns risk för att utlän- ningen avviker, håller sig undan eller bedriver brottslig verksamhet, ska kunna utgöra skäl för fortsatt verkställighetsförvar. Dessa om- ständigheter utgör krav i utlänningslagen för att få ta en utlän- ning i sannolikhetsförvar och verkställighetsförvar (10 kap. 1 § tred- je stycket utlänningslagen). Utredningen har i avsnitt 8.4.1 föreslagit att risken för att utlänningen avviker, håller sig undan eller bedriver brottslig verksamhet ska kunna utgöra skäl för förvar, om det är san- nolikt att utlänningen kommer att utvisas eller att det behövs för att kunna förbereda eller genomföra verkställigheten av ett utvisnings- beslut. Genom hänvisningen i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till 10 kap. 10 § andra stycket utlänningslagen får en utlänning som har fyllt hållas i förvar för verkställighet . Om det är sannolikt att verkställigheten av utvisningsbeslutet kom- mer att ta på grund av bristande samarbete från utlänning- en eller för att det tar att skaffa nödvändiga handlingar, får utlänningen hållas i förvar , dock högst . Som framgått har utredningen föreslagit att tidsgränserna för verk- ställighetsförvar ska förlängas, se avsnitt 8.4.4. finns alltså två skäl för att få hålla en utlänning i förvar när verkställigheten drar ut , nämligen bristande samarbete från utlänningens sida och att det tar att skaffa fram nödvändiga handlingar. Det är endast på dessa grunder som det enligt artikel 15.6 i återvändandedirektivet är möjligt att förlänga förvarstiden . Utredningen har, som tidigare nämnts, gjort den bedömningen att det är möjligt att göra avsteg från bestämmelser i om det är motiverat av skäl som rör nationell säkerhet. Det bör därför vara möjligt att i den nya lagen ange andra kriterier för vad som kan motivera en förlängd förvarstid. Det har inte kommit fram någon anledning att ta bort eller på annat sätt ändra de nuvarande skälen för en längre förvarstid. Sanno- likt kommer de även i fortsättningen att ha störst betydelse för hur verkställighetsarbetet löper. Däremot kan det finnas andra situationer där det är nödvändigt att kunna hålla utlänningen i förvar . I vissa fall kan det krävas upprepade kontakter med en eller flera stater innan det går att verkställa utvisningen, eftersom det är fråga om utlänningar som ut- gör allvarliga samhällshot. Det ligger i sakens natur att det kan vara särskilt svårt att få en stat att ta emot en presumtiv terrorist. Ett an- nat exempel kan vara om en utlänning framför klagomål till Europa- domstolen och verkställigheten av utvisningsbeslutet har inhiberats iavvaktan på domstolens prövning. Ett klagomål kan t.ex. gälla frå- gan om ett beslut om förvar är lagligen grundat eller om förvar har pågått . Det kan vidare finnas risk för att utlänningen väsentligen skulle försvåra verkställigheten genom att avvika, hålla sig undan eller medvetet lämna oriktiga uppgifter. Det kan även upp- stå problem med att verkställa ett utvisningsbeslut som inte har med utlänningen att göra. Det kan t.ex. vara svårighet att kommunicera med eller få besked från hemlandets myndigheter. Ett annat exempel kan vara att flera länder behöver involveras om det kan vara aktuellt att verkställa utvisningen till fler än ett land. Det kan emellertid vara svårt att skapa en heltäckande uppräkning av omständigheter som kan utgöra skäl för en längre förvarstid. En sådan uppräkning är inte heller lämplig. I stället bör det göras en be- dömning i varje enskilt fall med beaktande av alla relevanta omstän- digheter. Det bör därför i den nya lagen tas in ett generellt utformat rekvisit som innebär att andra väsentliga skäl som hänför sig till verkställigheten kan beaktas vid bedömningen av frågan om fortsatt förvar. Att det ska vara fråga om väsentliga skäl betyder att inte varje omständighet som lägger hinder i vägen för verkställigheten kan läg- gas till grund för förlängning av förvarstiden. Vid bedömningen av om en utlänning får hållas i fortsatt förvar ska det som tidigare nämnts alltid göras en proportionalitetsbedöm- ning (se avsnitt 5.2.9). 8.4.6Ny prövning av beslut om förvar Utredningens förslag: Ett beslut om förvar ska prövas på nytt från den dag då beslutet började verkställas, om förvarsbeslutet grundar sig på att det är sannolikt att ett beslut om utvisning kommer att meddelas. Har förvarsbeslutet före- gåtts av ett interimistiskt beslut om förvar, ska tidsfristen räknas från när det beslutet verkställdes. Om ett beslut om förvar i stäl- let grundar sig på att det finns ett beslut om utvisning som ska verkställas, ska förvarsbeslutet prövas på nytt från den dag då utvisningsbeslutet fick laga kraft eller utlänningen avgav nöjdförklaring, eller den senare tidpunkt då förvarsbeslutet verkställdes. Så länge utlänningen hålls kvar i förvar ska en ny prövning göras fortlöpande inom samma tider. Tidsfristen ska då räknas från närmast föregående beslut om förvar. Ett beslut om förvar upphör att gälla om förvarsbeslutet inte prövas på nytt inom föreskriven tid. Skälen för utredningens förslag Formen för hur ett beslut om förvar ska prövas på nytt behålls Regeringen har ett övergripande ansvar för säkerhet. Tidi- gare har bedömningen därför gjorts att regeringen ska vara överin- stans i utvisningsärenden där lagen om särskild utlänningskontroll tillämpas (se t.ex. prop. 2009/10:31 s. 237 f.). Utredningen föreslår inte någon förändring av denna utgångspunkt. När det gäller beslut om förvar fattas besluten av ansvarigt statsråd. Det kan av princi- skäl inte anses lämpligt med en domstolsprövning av ett stats- råds beslut. Utredningen anser att tillräckliga rättssäkerhetsgarantier tillhandahålls genom den möjlighet som utlänningen har att få till stånd en domstolsprövning genom en begäran om prövning i (se avsnitt 13.2.4). Utredningen anser därför att det inte bör införas någon obligatorisk domstolsprövning vid längre förvarstider när beslut om förvar har fattats inom ramen för regeringens handläggning. Utredningen föreslår inte heller att det införs en obligatorisk domstolsprövning vid längre förvarstider när någon annan behörig myndighet har beslutat om förvar. Det skulle i så fall skapas två olika regelsystem för samma typ av beslut. Det skulle vara olyckligt inte minst för förståelsen av och förtroendet för lagstiftningen. Säker- hetspolisens beslut om förvar, som inte är interimistiska, och Migra- tionsverkets beslut om förvar får enligt 9 d § lagen om särskild utlänningskontroll överklagas till Migrationsöverdomstolen, utan begränsning till . Utredningen föreslår inte att rätten att överklaga förvarsbeslut ska ändras (se avsnitt 13.2.4). Genom rätten att överklaga ett beslut om förvar kan den enskilde alltid få till stånd en domstolsprövning av frågan om förvar. De krav som ställs i rege- ringsformen och (se avsnitt 8.3.1 och 8.3.2) får därigenom anses uppfyllda. Ny prövning av beslut om förvar bör alltså även i fortsättningen göras av den myndighet som är behörig att besluta om förvar. Hur ny prövning av förvarsbeslut ska göras enligt lagen om sär- skild utlänningskontroll framgår genom en hänvisning till ut- länningslagens bestämmelser om ny prövning. Som framhållits tidigare bör sådana hänvisningar ersättas av bestämmelser i den nya lagen. Det bör gälla även ny prövning av förvar. Bestämmelserna kan utformas med utlänningslagens bestämmelser som förebild. Tidsfristerna för när förvarsbeslut ska prövas på nytt förlängs Det finns anledning att överväga om samma tidsfrister för när ett förvarsbeslut ska prövas på nytt bör gälla enligt den nya lagen som enligt utlänningslagen. Som framgått innebär utredningens förslag att större hänsyn ska tas till de annorlunda förutsättningar som gäller för verkställighet av utvisningsbeslut enligt den nya lagen. Det är uppenbart att det i de flesta fall kommer att ta att genom- föra verkställigheten av sådana utvisningsbeslut. En tät ny prövning av förvarsbeslut beträffande exempelvis presumtiva terrorister riske- rar att bli slentrianmässig. Det finns då en risk att prövningen inte görs med samma omsorg som annars. Mot den bakgrunden kan det vara bättre med en prövning med något längre tidsintervall än vad som krävs enligt utlänningslagen. Utredningen har i avsnitt 8.4.1 föreslagit att en utlänning ska kunna tas i förvar antingen på den grunden att det är sannolikt att utlänningen kommer att utvisas eller på den grunden att förvar be- hövs för att kunna förbereda eller genomföra verkställighet av ett beslut om utvisning. I det första fallet finns det inte något verkställ- bart beslut om utvisning. Utredningen anser att behörig myndighet då bör pröva ett beslut om förvar på nytt från den dag då förvarsbeslutet verkställdes. I dessa fall är det inte helt ovan- ligt att förvarstagandet initierats av Säkerhetspolisen som interimis- tiskt beslutat om förvar. Det beslutet ska sedan underställas Migra- tionsverket, som ska pröva om förvaret ska bestå. Om förvarsbeslut har föregåtts av ett sådant tillfälligt förvarstagande bör tidsfristen för när utlänningen har rätt till ny prövning börja räknas från när det interimistiska beslutet verkställ- des. Det avgörande bör alltså vara när utlänningen rent faktiskt berö- vades friheten. Finns det, som i det andra fallet, redan ett beslut om utvisning bör förvarsbeslutet i stället prövas på nytt . Med beslut om utvisning bör enligt utredningens mening i första hand avses ett utvisningsbeslut som fått laga kraft. Den för när förvarsbeslut ska prövas på nytt bör därför räknas från den dag utvisningsbeslutet fick laga kraft. Det är så bestämmelsen tillämpas . Om det längre tidsintervallet skulle tillämpas redan från när ett utvisningsbeslut meddelas hade möjligen risken för slentrianmäs- siga prövningar varit mindre. föreslår utredningen att tids- fristerna för när ny prövning ska göras förlängs, vilket i sig innebär att förhållandena kan hinna förändras mellan prövningarna. Tre må- nader är därför en rimlig avvägning. Ett utvisningsbeslut föreslås också bli verkställbart när utlänningen förklarar sig vara nöjd med utvisningsbeslutet (se avsnitt 13.2.8). Har utlänningen avgett en så- dan förklaring bör följaktligen den längre tidsfristen tillämpas. Det kan förekomma att en utlänning tas i verkställighetsförvar , t.ex. när förutsättningarna har ändrats så att ett tidigare verkställighetshinder upphört och verkställighetsarbetet kan påbörjas eller återupptas. I sådana fall bör i stället ny prövning av förvarsbeslutet göras från det att beslutet verk- ställdes. som en utlänning hålls kvar i förvar bör det konti- nuerligt prövas om förvarsbeslutet ska fortsätta att gälla. Så länge förvarsbeslutet består bör prövningen göras inom de nu angivna tidsfristerna. Fristerna bör då räknas från närmast förgående beslut om förvar. Ett beslut om förvar som inte prövas på nytt inom före- skriven tid bör, i likhet med vad som gäller , upphöra att gälla. Lagen om beräkning av lagstadgad tid bör tillämpas även på de nu aktuella fristerna. Det innebär att slutdagen för fyraveckorsfristen respektive tremånadersfristen är den dag som genom sitt namn eller sitt tal motsvarar den dag från vilken räk- ningen började. Infaller slutdagen , annan allmän helg- dag, lördag, , eller nyårsafton, får åtgärden vidtas nästa vardag. 8.4.7Skyldighet att ompröva beslut om förvar Utredningens förslag: Om eller regeringen be- slutar om utvisning av en utlänning som hålls i förvar, ska myn- digheten också pröva om utlänningen fortsatt ska hållas i förvar. Skyldigheten att ompröva ett beslut om förvar gäller också om regeringen upphäver ett beslut om utvisning och återförvisar eller överlämnar ärendet till för handläggning. Om utlänningen hålls kvar i förvar, ska verket pröva frågan om förvar från regeringens beslut. Skälen för utredningens förslag: Enligt 9 a § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll ska den myndighet som beslutar om utvisning pröva om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar. Mot- svarande bör gälla enligt den nya lagen. Det kan ifrågasättas om skyldigheten att ompröva ett beslut om förvar gäller för regeringen, med hänsyn till att det i 9 c § lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att regeringen inte får besluta om att ta eller hålla kvar någon i förvar. Regeringen har emellertid i prop. 2017/18:284 s. 89 gjort bedömningen att den är skyldig att ompröva beslut om förvar. Bestämmelsen i 9 a § har sitt ursprung i tidigare bestämmelser i utlänningslagen. Förarbetsuttalandena om de bestämmelserna tyder på att lagstiftarens avsikt har varit att även regeringen, genom det ansvariga statsrådet, ska ompröva ett beslut om förvar i samband med att regeringen avgör ett ärende om utvis- ning (prop. 1981/82:143 s. 68). Av regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll följer att ett beslut om att ett förvarsbeslut ska bestå endast får fattas av ansvarigt statsråd som ärendet om utvisning handläggs hos regeringen. Statsrådet måste då fatta ett sådant beslut innan regeringen beslutar om utvisning. Regeringen får dock upphäva ett beslut om förvar.