sou · H8B345 · 2020-08-20 00:00:00 — Som har framgått innefattar public service-företagens uppdrag i allmänhetens tjänst bl.a. att ett mångsidigt programutbud ska erbju- das som speglar förhållandena i hela landet, att programutbudet som helhet ska präglas av folkbildningsambitioner, att nyhetsverksam- heten ska bedrivas så att en mångfald i nyhetsurval, analyser och kommentarer kommer till uttryck, att ett mångsidigt kulturutbud och program för och med barn och unga ska erbjudas, att behoven hos personer med funktionsnedsättning ska beaktas och att en viss del av programutbudet ska erbjudas på minoritetsspråk. Det utbud som erbjuds ska svara mot krav på saklighet och opartiskhet. Public service har också en viktig del i totalförsvaret, vilket följer bl.a. av de villkor som gäller för beredskapsfrågor. har en viktig utgångspunkt varit att ramarna för den public service-verksamhet som finansieras med allmänna medel formuleras av riksdag och regering. Det allmänna har utifrån detta Public service och sändningar genom tråd gett public service-företagen uppdraget i allmänhetens tjänst. Upp- draget har återkommande setts över för att svara mot allmänintres- set, samhällsutvecklingen och den tekniska utvecklingen. Uppdraget i allmänhetens tjänst har motiverat finansieringen med allmänna medel. Vid yttrandefrihetsgrundlagens införande bedrev public service- företagen hela sin programverksamhet i marknätet. Eftersom mark- nätet undantogs från etableringsfriheten kunde verksamheten i sin helhet regleras genom sändningstillstånd och innehållsvillkor. Den tekniska utvecklingen har emellertid inneburit att företagen i allt högre utsträckning bedriver programverksamhet på internet. Det innebär att en allt större del av verksamheten bedrivs genom tråd, dvs. med en teknik som i princip inte tillåter att verksamheten regleras eller granskas av det allmänna. Det gäller både den program- verksamhet som bedrivs i public service-företagens playtjänster och textinnehåll på företagens webbplatser och i deras appar, t.ex. i form av artiklar och skriftliga sammanfattningar av program. Andelen pro- gram som sänds och tillhandahålls exklusivt i företagens playtjänster kan antas succesivt komma att bli större . Såväl Parlamentariska public service-kommittén som regeringen har uttryckt stöd för en ordning med innehållsvillkor för public service-företagens internetbaserade verksamhet som motsvarar de som gäller för sändningarna i marknätet, men har konstaterat att en sådan reglering kräver ändring av grundlag (SOU 2018:50 s. 81 och prop. 2018/19:136 s. 19). tryck- och yttrandefrihetskommitté gör följande be- dömning. Att en stor och dessutom växande del av public service-före- tagens verksamhet inte kan inordnas under de villkor som är bärande för public service är att betrakta som otillfredsställande. I det sam- manhanget ska särskilt noteras att regelverket innebär att finansier- ing med allmänna medel som går till public service används till verk- samhet som i det närmaste är oreglerad. I längden riskerar detta att minska allmänhetens förtroende för verksamheten vilket kan även- tyra verksamhetens legitimitet. Det talar med styrka för en ändring i yttrandefrihetsgrundlagen som medger att innehållsvillkor kan ställas även för public service-företagens verksamhet genom tråd. En sådan ändring utgör en begränsning av etableringsfriheten för sändningar och tillhandahållanden genom tråd i förhållande till public service-företagen. Kommittén kan dock konstatera att etablerings- Public service och sändningar genom tråd friheten i förhållande till just public service snarare utgör ett avsteg från vad som varit grunden för verksamheten – ett uppdrag i allmän- hetens tjänst – än en utgångspunkt för densamma. Kommittén anser att det mot denna bakgrund och sett till behovet av en ändring finns tillräckliga skäl för en begränsning av etableringsfriheten för sänd- ningar genom tråd såvitt avser public service. Frågan om innehållsvillkor har ett nära samband med public service-företagens tillstånd att sända radio och tv. formu- leras nämligen innehållsvillkoren i sändningstillstånden. Mot den bak- grunden finns det enligt kommitténs mening skäl att överväga om förslaget till ändring i yttrandefrihetsgrundlagen bör formuleras som ett undantag från etableringsfriheten (tillstånd och villkor) eller som en inskränkning i densamma (endast villkor). En omständighet som talar för att reglera den verksamhet som bedrivs av public service på internet både genom krav på tillstånd och genom innehållsvillkor är att det är på det sättet det befintliga upp- draget ges. Innehållsvillkoren ges ju i sändningstillstånden. Det är också i förhållande till sändningstillstånden som regelverket kring uppdragets varaktighet och finansiering är uppbyggd. Det kunde därför hävdas att ett utrymme som innefattar tillståndskrav även för tråd- sändningar ger bättre möjligheter till en effektiv styrning. Mot en reglering som innefattar utrymme för sändningstillstånd för public service även beträffande trådsändningar talar emellertid principiella skäl. Utgångspunkten på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga om- rådet är etableringsfrihet. När det gäller bl.a. marknätet har undantag gjorts på grund av att frekvensutrymmet är begränsat. Det finns helt enkelt inte plats för var och en att etablera sig i marknätet, utan utrymmet behöver fördelas. Mot den bakgrunden har det allmänna getts mandat att fördela frekvenserna genom sändningstillstånd. Motsvarande argumentation kan inte användas i förhållande till tråd. Utrymmet i tråd är inte begränsat på samma sätt. En uppluck- ring av det som är grundläggande för etableringsfriheten – att krav på tillstånd inte får ställas – skulle därmed utgöra ett väsentligt avsteg från de principer som har gällt. När det gäller ordningen med innehållsvillkor i sändningstillstånd kan vidare noteras vad som har uttalats i tidigare förarbeten på radio- och tv-området om att det skulle vara olämpligt att införa ett prin- cipiellt förbud för sändningar som varit tillåtna med det enda Public service och sändningar genom tråd motivet att knyta nya villkor till verksamheten (se prop. 1992/93:75 s. 22). Det är ett förhållningssätt som enligt kommitténs mening bör vidmakthållas. Mot den angivna bakgrunden anser kommittén att den ändring i yttrandefrihetsgrundlagen som bör vidtas ska begränsas till att öppna för att kunna ställa upp innehållsvillkor och alltså inte medge krav på sändningstillstånd för public service-företagens sändningar och till- handahållanden genom tråd. 15.5.2Hur bör regleringen om villkor utformas? Kommitténs förslag: Det införs en delegationsbestämmelse i ytt- randefrihetsgrundlagen som innebär att etableringsfriheten för sändningar genom tråd inte hindrar att det i lag meddelas före- skrifter om villkor för att sända program för verksamhet som be- drivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst, under förutsättning att uppdraget finansieras med allmänna medel. Inskränkningen i etableringsfriheten bör ske genom en delegationsbestämmelse Yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för villkor såvitt avser sänd- ningar på annat sätt än genom tråd är formulerat som en delega- tionsbestämmelse. Innebörden är att närmare föreskrifter medges i lag. Bestämmelsen om villkor när det gäller public service-företagens sändningar genom tråd bör utformas på motsvarande sätt, dvs. som en inskränkning i etableringsfriheten med innebörden att etabler- ingsfriheten för sändningar genom tråd inte hindrar att det i lag med- delas föreskrifter om villkor för att sända program. Av kommitténs direktiv följer att de förslag som kommittén lämnar inte får påverka etableringsfriheten för sändningar genom tråd för andra än dem som bedriver radio- och tv-verksamhet i allmän- hetens tjänst. För en sådan begränsning talar också starka yttrande- frihetsrättsliga skäl. Därmed behöver delegationsbestämmelsen av- gränsas. Public service och sändningar genom tråd Kommittén har övervägt olika alternativ för hur en avgränsning kan göras. En möjlighet vore att specifikt peka ut de aktuella företagen, dvs. SVT, SR och UR, i grundlagstexten. En sådan avgränsning skulle utesluta en tillämpning av bestämmelsen i förhållande till andra medie- aktörer. Mot en sådan ordning talar dock att en grundlagsfäst bolags- struktur skulle utgöra en cementering av verksamhetens uppbyggnad. Till och med en så pass enkel åtgärd som ändring av företagsnamn skulle kräva grundlagsändring. Därtill skulle en grundlagsreglering som särskilt anger vissa namngivna aktiebolag utgöra ett helt nytt inslag i grundlagsregleringen och innebära ett betydande avsteg från den systematik som har gällt. Lämpligheten i att särskilt peka ut de tre public service-företagen i grundlag kan alltså från flera utgångs- punkter med fog ifrågasättas. Ett annat alternativ vore att använda någon av de modeller som finns i vanlig lag för särreglering av verksamheten. skiljs public service ut genom särskilda regler i både finansieringslagen och radio- och tv-lagen. I finansieringslagen avgränsas den verksamhet som ska finan- sieras med public service-avgift till radio- och tv-verksamhet i all- mänhetens tjänst som har sändningstillstånd enligt 4 kap. 3 § eller 11 kap. 1 § första stycket radio- och tv-lagen. Tillståndet ska dess- utom vara förenat med ett reklamförbud. Som har framgått är kommitténs bedömning att sändningstill- stånd inte bör få krävas för public service-företagens verksamhet genom tråd. Finansieringslagens koppling till tillstånd fungerar således inte. Kommittén har därför övervägt om en avgränsning till public service- företagens verksamhet i stället kan göras genom en reglering mot- svarande den i finansieringslagen om att reklamförbud ska gälla för verksamheten. SVT, SR och UR är de enda programföretag som har ett reklamförbud i sina sändningstillstånd. Kombinationen av krite- rierna att det ska vara fråga om radio och tv i allmänhetens tjänst och att det ska råda förbud mot att sända reklam skulle alltså, i vart fall med nuvarande förhållanden, endast träffa public service-företagen. Följden av en reglering av denna modell är emellertid att den grund- lagsstadgade inskränkningens räckvidd kan utvidgas ensidigt av det Public service och sändningar genom tråd allmänna genom förändringar i kretsen av aktörer som omfattas av ett reklamförbud. Motsatsvis skulle en uppluckring av det reklam- förbud som gäller för public service-företagen inne- bära att villkorsutrymmet kanske kan hävdas. En grund- lagsreglering som görs beroende av att förbud införs i lag eller genom villkor skulle också rent allmänt utgöra ett udda inslag i regleringen. Den avgränsningsmodell som används i radio- och tv-lagen, dvs. med en hänvisning till finansieringslagen, innefattar motsvarande pro- blem. Genom en hänvisning till finansieringslagen skulle avgräns- ningen göras beroende av samma kriterier som gäller för finansiering genom public service-avgiften, dvs. tillstånd för verksamheten och reklamförbud. Hänvisning till lag i grundlag brukar också undvikas eftersom en sådan hänvisning gör grundlagens räckvidd och tillämp- ning beroende av vad som anges i vanlig lag. Det är alltså inte lämpligt att bygga avgränsningen på någon av de modeller för särreglering av verksamheten som finns i vanlig lag. Ett mer allmänt formulerat alternativ vore en avgränsning till sändningar som finansieras med allmänna medel. En sådan formu- lering riskerar dock att, om den används ensam, träffa betydligt bre- dare än avsett. Även t.ex. presstöd är att betrakta som en finansiering med allmänna medel och flera av de aktörer som tar emot presstöd tillhandahåller även radio eller tv inom ramen för sina verksamheter. Det finns en klar risk för att en inskränkning som avgränsas genom endast en allmän hänvisning till finansieringen öppnar för villkor även i förhållande till sådana aktörer. En mer preciserad variant som också tar sikte på finansieringen är en allmän hänvisning till att verksamheten ska finansieras med en public service-avgift. En sådan hänvisning skulle, med de för- och nackdelar som följer därav, ge en koppling till de rekvisit som i lag avgränsar public service-företagen men utan att grundlagsregleringen görs direkt beroende av finansieringslagen. En hänvisning enligt den modellen skulle alltså innebära att villkor kan meddelas oavsett i vilken lag public service-avgiften regleras. Även en sådan modell innebär dock att grundlagens räckvidd bestäms av vad som anges i vanlig lag. Grundlagsregleringen blir dessutom beroende av hur avgiften fak- tiskt benämns. Att använda det i grunden engelska uttrycket public service i grund- lagstexten är enligt kommitténs mening knappast aktuellt. Ett bättre sätt att åstadkomma en lämplig avgränsning är i så fall att koppla Public service och sändningar genom tråd regleringen till uppdraget att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst. Uppdraget i allmänhetens tjänst har använts för att beskriva den verksamhet som public service-företagen bedriver. Uttrycket radio och tv i allmänhetens tjänst används också redan i lag, bl.a. i finansieringslagen. Enligt kommittén talar inte minst den långa traditionen bakom uttrycket för att uppdraget i allmänhetens tjänst kan användas även i grundlag som en avgränsning till den verksamhet som bedrivs av public service-företagen. Inskränkningen i etableringsfriheten riskerar dock att träffa för brett om bestämmelsens tillämpning endast kräver ett uppdrag i allmänhetens tjänst. Ett uppdrag kan ju ges ensidigt av statsmakterna. Risken för att det allmänna ensidigt ska kunna påverka villkors- bestämmelsens räckvidd kan emellertid begränsas genom att upp- draget i allmänhetens tjänst kombineras med kravet på att uppdraget ska finansieras med allmänna medel. Idagsläget är det endast public service-företagens verksamhet som svarar mot en sådan beskrivning. Det är emellertid inte uteslutet att kretsen av aktörer med ett offentligfinansierat public service- uppdrag kan komma att utökas . Med en villkorsbestäm- melse som grundas på uppdrag och finansiering skulle det innebära att villkor kan ställas även i förhållande till andra aktörer än dagens public service-företag. Enligt kommitténs mening framstår det emeller- tid som rimligt att alla uppdrag i allmänhetens tjänst som finansieras av det allmänna också kan förenas med villkor. Det gäller i synnerhet om finansieringen knyts direkt till uppdraget. Det allmännas förut- sättningar för att genom uppdrag rikta innehållsvillkor mot enskilda aktörer begränsas nämligen av att en förutsättning för villkor är att uppdraget också finansieras av det allmänna och en enskild aktör kan välja att avstå från finansieringen. Kommitténs bedömning är alltså att delegationsbestämmelsens tillämpningsområde bör avgränsas till verksamhet som bedrivs med ett uppdrag att sända ljudradio och tv i allmänhetens tjänst, under förutsättning att uppdraget finansieras med allmänna medel. Public service och sändningar genom tråd Den lagtekniska utformningen i övrigt Beträffande den lagtekniska utformningen av delegationsbestämmel- sen kan i övrigt anmärkas följande. Public service-företagens programverksamhet bedrivs närmast ute- slutande med allmänna medel. Vissa andra intäkter – företrädesvis sponsormedel från vissa evenemang – förekommer dock inom ramen för SVT:s verksamhet. En mindre andel sådana intäkter bör inte ute- sluta att villkor kan ställas. Det ska dock inte råda någon tvekan om att uppdraget i huvudsak finansieras med allmänna medel. Även i fortsättningen bör villkor alltså vara uteslutet i förhållande till pro- gramverksamhet som till en inte obetydlig del finansieras med andra medel, t.ex. reklamintäkter, prenumerationsavgifter eller abonne- mangsavgifter. Public service-företagens programverksamhet genom tråd består både av linjär tv och radio (med fast start- och slutpunkt) och beställ- tv och beställradio (där tittaren eller lyssnaren själv väljer när pro- grammet ska starta och sluta). Innehållsvillkor för public service bör kunna meddelas för programinnehåll i båda dessa format. Även t.ex. det textmässiga innehållet på public service-företagens webbplatser bör enligt kommittén kunna bli föremål för krav på bl.a. saklighet och opartiskhet. Yttrandefrihetsgrundlagens programbegrepp omfattar samtliga nu aktuella medieformer. Beroende på om innehållet sänds (bl.a. linjär radio och tv) eller tillhandahålls på särskild begäran (bl.a. beställ- tv, beställradio och textmässigt innehåll) formuleras utgångspunk- ten för grundlagsskyddet dock i olika bestämmelser (regeln om sänd- ningar i 1 kap. 3 § respektive databasregeln i 1 kap. 4 §). Den närmare innebörden av grundlagsskyddet är emellertid snarlik. Av databas- regeln följer nämligen att yttrandefrihetsgrundlagens föreskrifter om sändningar av program gäller även bl.a. tillhandahållanden på särskild begäran i grundlagsskyddade databaser. För att sådana tillhandahållan- den ska omfattas av t.ex. etableringsfriheten i tråd krävs alltså inget särskilt angivande. Detsamma gäller befintliga undantag från etabler- ingsfriheten. Ett avsteg från detta har gjorts i den bestämmelse som medger krav på att tv-program görs tillgängliga för personer med funktions- nedsättning genom textning, tolkning, uppläst text och liknande tek- nik. Med det uttryckliga syftet att bestämmelsen ska omfatta även Public service och sändningar genom tråd beställ-tv lades en hänvisning till databasregeln till i samband med de ändringar som trädde i kraft . infördes en bestämmelse om krav på främjande av europeiska produktioner som formulerats med motsvarande avgränsning. Gemensamt för dessa två bestämmelser är att de inte träffar alla sändningar av program. De har i stället formulerats i förhållande till sändningar av program i tv. Det är med anledning av detta – att be- stämmelserna avser en särskild typ av sändningar – den bedöm- ningen har gjorts att databasregeln inte kan tillämpas utan en särskild hänvisning. Eftersom den inskränkning av etableringsfriheten som kommit- tén föreslår bör avse all den verksamhet som public service-företagen bedriver på internet saknas skäl att på motsvarande sätt begränsa tillämpningsområdet för den nu aktuella delegationsbestämmelsen till att avse programverksamhet i radio och tv. Utan en sådan begräns- ning behövs det inte någon särskild hänvisning till databasregeln. Bestämmelsen kan i stället formuleras i förhållande till sändningar av program. Genom databasregelns utformning omfattas därmed även beställ-tv, beställradio och textinnehåll på public service-företagens hemsidor och i deras appar, dvs. all den verksamhet som företagen bedriver genom tråd. 15.5.3Hur bör regleringen om granskning utformas? Kommitténs förslag: Begränsningen till sändningar på annat sätt än genom tråd i yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelse om inne- hållsgranskning i efterhand tas bort. Kommitténs bedömning: Det finns behov av en ändring i ytt- randefrihetsgrundlagen som medger granskning i efterhand av om program som har sänts genom tråd står i överensstämmelse med de villkor som har meddelats för sändningarna. Frågan om utrymmet för innehållsvillkor för public service-före- tagens verksamhet på internet har ett nära samband med yttrande- frihetsgrundlagens utrymme för granskning av innehåll i efterhand. Som har framgått är yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelse om granskning av innehåll formulerad så, att det i lag får meddelas före- Public service och sändningar genom tråd skrifter om att en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare ska granska om program som någon har sänt på annat sätt än genom tråd står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningar. Begränsningen av granskningsutrymmet i förhål- lande till sändningar genom tråd hänger samman med att innehålls- villkor för sådana sändningar som utgångspunkt inte medges. Att enskilda som upplever att public service brister i sitt uppdrag kan få sin sak prövad är grundläggande för allmänhetens förtroende och för verksamhetens legitimitet. I takt med att andelen program som sänds eller tillhandahålls exklusivt via internet ökar så ökar också problemet i omfattning. Kommittén ser det därför som ange- läget med en grundlagsreglering som medger granskning oavsett vilken teknik public service använder för sina sändningar och tillhanda- hållanden. Yttrandefrihetsgrundlagens nuvarande bestämmelse om innehålls- granskning är formulerad som ett utrymme för granskning av om program som har sänts på annat sätt än genom tråd står i överens- stämmelse med de föreskrifter och villkor som gäller för sändningarna. Saknas det föreskrifter eller villkor finns det ingenting att granska. I det hänseendet kan bestämmelsens uppdelning mellan sändningar genom tråd och sändningar på annat sätt än genom tråd betraktas som överflödig. De öppningar för krav på innehåll genom tråd som finns i 3 kap. 2 § 4 och 5 YGL och som avser tillgänglighetstjänster och främjande av europeiska produktioner, följs nämligen upp genom en allmän bedömning i förhållande till kvoter och inte genom en sådan innehållsgranskning i efterhand som regleras i 7 kap. 5 § YGL. När det gäller uppföljning i förhållande till 3 kap. 2 § 6 YGL, som medger ingripanden mot fortsatt sändning av utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder och hets mot folkgrupp, får det anses följa direkt av bestämmelsen att granskning inför ett eventuellt ingripande medges. Stöd krävs alltså inte i 7 kap. 5 § YGL. Såvitt avser de villkor som kan ställas skulle därmed ett granskningsutrymme utan den nuvarande uppdelningen mellan tråd- sändningar och sändningar på annat sätt i realiteten inte medföra någon ändring i sak. Däremot skulle en teknikneutral bestämmelse ge det utrymme som behövs för det allmänna att granska om public service-företa- gens sändningar genom tråd står i överensstämmelse med eventuella Public service och sändningar genom tråd villkor och föreskrifter som meddelas med stöd av den nya delega- tionsbestämmelse som kommittén föreslår. Alternativet till en teknikneutral bestämmelse om granskning är en bestämmelse som särskilt reglerar public service-företagens sänd- ningar genom tråd. För en teknikneutral utformning av gransknings- bestämmelsen talar dock att det på principiella grunder kan hävdas att yttrandefrihetsgrundlagens granskningsutrymme bör vara kopp- lat till det utrymme grundlagen ger för innehållsvillkor snarare än till avsändare eller teknik för sändningarna. Kommitténs uppfattning är i det hänseendet att det är rimligt att innehållsvillkor som meddelas med stöd av yttrandefrihetsgrundlagen, oavsett teknik, också kan följas upp och granskas. Yttrandefrihetsgrundlagen bör ge uttryck för ett sådant förhållningssätt. 16 Oberoendet hos public service Public service-företagens uppdrag handlar i vid mening om att själv- ständigt och oberoende av utomstående ekonomiska, politiska och andra intressen erbjuda ett programutbud som är tillgängligt för alla, speglar hela landet och kännetecknas av god kvalitet, allsidighet och relevans oavsett genre. Att public service-företagen kan upprätthålla integritet och redak- tionellt oberoende så att verksamheten kan bedrivas självständigt i förhållande till ekonomiska och politiska intressen i samhället har återkommande betonats som en grundläggande förutsättning för public service (se t.ex. prop. 1992/93:236 s. 7, SOU 2005:1 s. 18, prop. 2005/06:112 s. 20, SOU 2008:64 s. 69, prop. 2008/09:195 s. 17, SOU 2017:79 s. 98 och prop. 2017/18:261 s. 19). Detta förhållningssätt går så långt tillbaka som till försöken att definiera public service radioutredning (se SOU 1965:20 s. 160 och 161). Det har också framhållits att det ur ett medborgar- och demokratiperspektiv är viktigt att det finns de som granskar sam- hällets olika maktsfärer, det offentliga och det privata, det korporativa och det ideella.