sou · H7B364 · 2020-01-01 00:00:00 — När det gäller fristående förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasie- skola, gymnasiesärskola och fritidshem innebär utredningens förslag om ett etableringsstopp att en anmälan om konfessionell inriktning kan göras för dessa verksamheter. Kraven på att deltagande är frivilligt ska skärpas Deltagande i delar av utbildningen som innehåller konfessionella inslag vid en fristående förskola, en fristående skola eller ett fristå- ende fritidshem med konfessionell inriktning ska som vara frivilligt. Utredningen anser att kraven på huvudmän för verksam- heter med konfessionell inriktning ska skärpas i två avseenden. •För det första föreslår utredningen att huvudmannen ska försäkra sig om att vårdnadshavare och barn respektive elever är inför- stådda med att deltagandet i utbildningsmoment med konfessio- nella inslag är frivilligt. •För det andra föreslår utredningen, när det gäller fristående för- skolor med konfessionell inriktning, att konfessionella inslag endast ska få förekomma i den utsträckning och vid de tillfällen som huvudmannen har informerat barnens vårdnadshavare om. Sådan information ska lämnas skriftligen till vårdnadshavarna. Dessa båda förslag skapar enligt utredningen en ökad tydlighet när det gäller dels frivilligheten, dels i vilken mån det får förekomma konfessionella inslag i förskolan. En bestämmelse om detta ska pla- ceras i 1 kap. skollagen (1 kap. 7 a §). Skolavslutningar och andra traditionella högtider I utredningens uppdrag har ingått att undersöka om det finns ett behov av att ändra skollagen för att kunna göra undantag från för- budet mot konfessionella inslag, oavsett huvudman och inriktning, i samband med firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider. Den definition av konfessionella inslag som vi föreslår innebär att konfessionella inslag definieras, och begränsas, till inslag som inne- håller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion. Det innebär att utförandet av andra handlingar som är inspirerade eller motiverade av en tro inte ska ses som konfessionella inslag i skollagens mening. Det innebär exempelvis att ett besök i en kyrka eller annan gudstjänstlokal inte alltid utgör ett konfessionellt inslag i skollagens mening. Utgångspunkten för utredningens förslag är att alla skolor, för- skolor och fritidshem ska kunna förlägga firandet av avslutningar och uppmärksammandet av traditionella högtider till gudstjänst- lokaler. När skolor, förskolor och fritidshem med icke-konfessionell inriktning firar avslutningar eller uppmärksammar traditionella hög- tider i gudstjänstlokaler ska konfessionella inslag inte få förekomma. Närvaro vid sådana aktiviteter i gudstjänstlokaler ska dessutom vara frivillig för barn och elever. En bestämmelse av denna innebörd ska föras in i 1 kap. skollagen (1 kap. 7 b §). Förslaget utgör i allt väsentligt ett förtydligande av gällande rätt som den tolkats av Skolinspektionen och . Särskilt tydlig- görs dock att deltagande ska vara frivilligt för barn och elever. Vårt förslag innebär alltså att inga konfessionella inslag får före- komma när skolor, förskolor och fritidshem med offentlig huvud- man firar avslutningar eller uppmärksammar traditionella högtider, oavsett om firandet sker i gudstjänstlokaler eller andra lokaler. Samma sak ska gälla för skolor, förskolor och fritidshem med enskild huvud- man som inte har anmält en konfessionell inriktning. Vi menar även att om skolor, förskolor eller fritidshem med icke- konfessionell inriktning förlägger firandet av avslutningar eller tradi- högtider till gudstjänstlokaler, bör firandet inte förläggas till lokaler där trossamfundet kräver att besökare ut- för handlingar av bekännelsekaraktär eller segregerar besökare efter kön. Rektor bör också planera firandet av skolavslutningar och andra högtider på ett sådant sätt att alla barn och elever kan delta med hänsyn tagen till barnrättsperspektivets krav på inkludering. Barn och elever som inte önskar delta bör så långt som möjligt erbjudas ett likvärdigt alternativ. För att förtydliga elevers frivillighet när det gäller dels deltagande i konfessionella inslag, dels närvaro vid aktiviteter i gudstjänstlokaler föreslår vi att en upplysningsbestämmelse av denna innebörd förs in i 7 kap. skollagen, där skolplikt behandlas (7 kap. 17 §). Förslag som rör etableringsstopp och dess konsekvenser Enligt tilläggsdirektiven ska utredningen lämna sådana författnings- förslag som behövs för att ett etableringsstopp för fristående skolor med konfessionell inriktning ska kunna införas. Vi ska även ana- lysera och redovisa vilka eventuella konsekvenser dessa författnings- förslag kan få bl.a. i förhållande till grundlag, och internationella åtaganden samt för befintliga fristående skolor med konfessionell inriktning. Utredningens författningsförslag rörande etableringsstopp före- slås placeras i en ny paragraf i 2 kap. skollagen i anslutning till 2 kap. 5 § skollagen (2 kap. 5 e §). Etableringsstoppet ska även framgå av den paragraf i 1 kap. skollagen som anger att en huvudman som önskar bedriva en verksamhet med konfessionell inriktning ska anmäla detta till tillsynsmyndigheten. (1 kap. 7 §). Vad ett etableringsstopp ska innebära och vilka verksamheter som ska omfattas Utredningen föreslår att ett etableringsstopp ska innebära att det efter ett visst datum inte ska lämnas godkännande till enskilda huvudmän som vill bedriva förskoleklass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola eller gymnasiesärskola med konfessionell inriktning. Det är således dessa verksamheter som ska omfattas av etablerings- stoppet. Befintliga fristående skolor och fritidshem som inte har anmält en konfessionell inriktning ska ges möjlighet att anmäla detta till till- synsmyndigheten före samma datum. Befintliga verksamheter får finnas kvar under vissa förutsättningar En enskild som har godkänts som huvudman för förskole- klass, grundskola, grundsärskola, fritidshem, gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska få bedriva sin verksamhet med konfessionell inriktning även efter det att bestämmelserna om etableringsstopp har trätt i kraft. Detta får dock endast ske under förutsättning att huvudmannen före dels har anmält till tillsynsmyn- digheten att verksamheten har en konfessionell inriktning, dels faktiskt har påbörjat verksamheten och i den tagit emot elever för utbildning. Utredningen har tolkat tilläggsdirektiven så att ett etablerings- stopp ska vara just ett stopp mot etablering och att det ska gälla alla former av etableringar av fristående verksamheter med konfessionell inriktning. Etableringsstoppet bör därför omfatta även befintliga verksamheter som ansöker om tillägg eller ändringar i sina gällande godkännanden, t.ex. för nyetablering av verksamhet på annan ort, utvidgning av antalet årskurser eller vilka gymnasieprogram som er- bjuds, om en sådan ändring inte inryms inom befintligt godkännande. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att det inte bör in- föras några regler som möjliggör för befintliga fristående verksam- heter med konfessionell inriktning att utöka sin verksamhet utöver vad som följer av det godkännande som gäller för verksamheten. Ett etableringsstopp kan få konsekvenser Avgörande för om ett etableringsstopp är rättsligt möjligt eller inte är de skäl som läggs till grund för stoppet. Vår undersökning av regelefterlevnaden vid fristående skolor med konfessionell inrikt- ning, och utredningens arbete i övrigt, visar att det finns vissa pro- blem vid en del av dessa skolor som kan ha samband med skolans konfessionella inriktning. Det är dock inte självklart att dessa pro- blem ur ett rättsligt perspektiv är av den omfattningen att de utgör sådana angelägna allmänna intressen som krävs för att det ska vara en godtagbar inskränkning av grundläggande fri- och rättigheter. Avgörande för om ett etableringsstopp kan förenas med grundlägg- ande fri- och rättigheter kommer att vara de skäl som i den fortsatta beredningen slutgiltigt läggs till grund för etableringsstoppet. Ett etableringsstopp innebär utmaningar när det gäller grund- läggande fri- och rättigheter som näringsfrihet och religionsfrihet samt när det gäller likabehandling och diskriminering. Utredningen har sammanfattningsvis konstaterat följande. I fråga om diskriminering kan ett etableringsstopp för fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning riskera att slå hårdare mot personer som bekänner sig till en religion som inte finns representerad som konfessionell inriktning vid en befintlig verksam- het. Huvudmän för befintliga verksamheter med konfessionell inrikt- ning kommer därtill att behandlas annorlunda än andra huvudmän vid godkännandeprövning, t.ex. vad gäller utvidgning av verksamheter. Ett etableringsstopp riskerar att utgöra en viss otillåten begräns- ning av näringsfriheten, eftersom en enskild som ansöker om att god- kännas som huvudman för en skollagsreglerad verksamhet begränsas i sina möjligheter att utforma verksamheten när en konfessionell inriktning inte längre tillåts. När det gäller respekt för religiös övertygelse kan etableringsstoppet riskera att strida mot första tilläggsprotokoll artikel 2, enligt vilken vårdnadshavare har rätt att få sin religiösa övertygelse respekterad i samband med sina barns utbildning. Det går inte att med säkerhet fastslå om ett etableringsstopp är förenligt med konventionen med mindre än att frågan prövas av Europadom- stolen. Ett etableringsstopp riskerar att strida mot den fria etablerings- rätten enligt , bl.a. rättighetsstadgan, i ljuset av Europa- konventionens första tilläggsprotokoll artikel 2. Det går inte att med säkerhet fastslå om ett etableringsstopp är förenligt med med mindre än att frågan prövas av . Etablerings- stoppet framstår också som problematiskt i förhållande till arti- kel 29.2 , som även den rör etablering av skolor. Utredningen menar att etableringsstoppet inte får några omedel- bara konsekvenser för befintliga fristående skolor och fritidshem med konfessionell inriktning, eftersom dessa kan fortsätta sin verk- samhet enligt gällande godkännanden. På får etablerings- stoppet dock konsekvenser för dessa verksamheter eftersom nya godkännanden inte kan lämnas, t.ex. för utvidgning av verksamheten eller vid ägarförändringar, om de inte avvecklar den konfessionella inriktningen. Förslag som rör ägar- och ledningsprövning Utredningen har undersökt om det finns ett behov av att ställa sär- skilda krav vad gäller ägar- och ledningsprövning för att godkännas som huvudman för en fristående skola, förskola eller fritidshem med konfessionell inriktning, utöver de förslag som lagts fram av Ägar- prövningsutredningen (SOU 2015:7) respektive (SOU 2016:78). Utredningens bedömning är att det inte är lämpligt att införa sär- skilda krav som enbart ska uppställas vid ägar- och ledningsprövning av enskilda huvudmän för fristående verksamheter med konfessio- nell inriktning. En sådan lösning skulle innebära ett avsteg från den princip om lika villkor mellan huvudmän som gäller inom skolväsendet. Det skulle även kunna betraktas som otillåten diskriminering enligt såväl nationell rätt som internationella åtagan- den, inklusive . Befintliga bestämmelser om ägarprövning av enskilda som vill bli godkända som huvudmän enligt skollagen ger möjlighet att vid ägar- och ledningsprövningen ta ställning till frågor som rör om en enskild huvudman har förutsättningar att bedriva en utbildning som överens- stämmer med de värden som uttrycks i 1 kap. 4 och 5 §§ skollagen. Utredningen anser att denna prövning kan förstärkas och fördjupas genom att den kompletteras med en prövning som fokuserar på vissa centrala demokratiska principer. Därför föreslår utredningen att den ägar- och ledningsprövning som görs inför godkännande av enskilda som i egenskap av huvud- män vill bedriva verksamhet inom skolväsendet kompletteras när det gäller prövningen av om den enskilde är lämplig att bedriva verk- samheten. Kompletteringen innebär att den enskildes lämplighet även ska prövas i förhållande till vissa särskilt fastställda demokrativillkor. Demokrativillkor för skolväsendet bör enligt utredningens men- ing utformas så att de skyddar de grundläggande principer i ett demokratiskt samhälle som är av särskild vikt inom skolväsendet. Utredningen föreslår därför att en enskild fysisk eller juridisk person inte ska få godkännas som huvudman för skollagsreglerad verksam- het om det finns särskild anledning att anta att den enskilde, eller en företrädare för verksamheten som anges i 5 a § skollagen, inom ramen för verksamheten kan komma att 1.utöva våld, tvång eller hot eller på annat otillbörligt sätt kränka enskilda barns eller vuxnas grundläggande fri- och rättigheter, 2.diskriminera eller på annat sätt bryta mot principen om alla män- niskors lika värde, 3.utöva kränkande behandling mot barn eller elever, 4.på annat sätt motarbeta principen om barnets bästa, 5.motarbeta det demokratiska styrelseskicket, eller 6.rättfärdiga, främja eller uppmana till sådana ageranden som anges i 1–5. Skolinspektionen och, när det gäller förskolor och vissa fritidshem, kommunerna, ska svara för prövningen mot demokrativillkor inom ramen för den godkännandeprövning som myndigheterna har att göra enligt 2 kap. 5 § skollagen. En bestämmelse om prövning mot demo- krativillkor ska införas i 2 kap. skollagen (2 kap. 5 f §). Tillsynsansvaret ska utökas och möjligheten att återkalla tillstånd utvidgas till att även omfatta demokrativillkor För att betona vikten av de uppställda demokrativillkoren föreslår utredningen att Skolinspektionens respektive kommunernas tillsyns- ansvar ska utökas, så att de även ska ha tillsyn över att enskilda huvudmän som godkänts av respektive myndighet fortlöpande upp- fyller demokrativillkoren. Ändringar av denna innebörd föreslås därför i 26 kap. 3 och 4 §§ skollagen. Utredningen föreslår vidare att ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet ska få återkallas även om den enskilde inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande ifråga om prövning mot demokrativillkoren samt att ett sådant åter- kallande ska få ske med stöd av samtliga punkter i 2 kap. 5 § andra stycket skollagen. Förslaget genomförs genom en ändring i 26 kap. 14 § skollagen. En huvudmannaförsäkran ska införas Utredningen föreslår att det ska införas en huvudmannaförsäkran för enskilda som ansöker om att godkännas som huvudman för enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen. Det innebär att fysiska personer som ansöker om godkännande – och om den sökande är en juridisk person, de personer som ingår i den personkrets som anges i 2 kap. 5 a § skollagen – ska lämna en skriftlig huvudmannaförsäk- ran till den myndighet som prövar ansökan. Genom en huvudmanna- försäkran intygar den undertecknande att han eller hon inom ramen för skollagsreglerad verksamhet inte kommer att agera i strid med de demokrativillkor som gäller för verksamheten, dvs. att inte agera på de sätt som beskrivs ovan under rubriken ska in- föras. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om huvudmannaförsäkran. Bestämmelser om huvudmannaförsäkran ska föras in i 2 kap. skol- lagen (2 kap. 7 a och b §§). Stödmaterial ska tas fram Utredningens förslag innebär att den ägar- och ledningsprövning som ska göras enligt 2 kap. 5 § skollagen utvidgas och fördjupas ge- nom införande av prövning mot demokrativillkor och huvudmanna- försäkran. Denna prövning ska utföras dels av Skolinspektionen, dels av 290 kommuner. Regeringen bör överväga att ge en skolmyndighet i uppdrag att ta fram ett stödmaterial för kommun- erna vad gäller ägar- och ledningsprövning i förhållande till demo- krativillkor samt huvudmannaförsäkran. En samlad godkännandeprövning och tillsyn bör övervägas Enligt nuvarande lagstiftning är det kommunen där verksamheten ska bedrivas som svarar för frågor om godkännande av enskilda som huvudmän för fristående förskolor och vissa fristående fritidshem. Kommunen ansvarar även för tillsynen av dessa verksamheter. Detta ansvar vilar alltså på 290 kommuner med mycket varierande ekono- miska såväl som personella förutsättningar för att genomföra god- kännandeprövning och utöva tillsyn. att nya kvalificerade uppgifter tillförs i form av först prövning mot och sedan tillsyn över demokrativillkor, administration av huvudmanna- försäkran samt administration av anmälningar om konfessionell in- riktning. Utredningen anser att det mot denna bakgrund finns skäl att överväga om uppgiften att godkänna enskilda som huvudmän för fristående förskolor och fristående fritidshem som inte hör till en fristående skolenhet, samt uppgiften att utöva tillsyn över dessa verk- samheter, ska samlas hos en central myndighet. Utredningen inser att detta är en ingripande förändring som bör bli föremål för ytterligare överväganden. Utredningen föreslår att lagändringarna i skollagen ska träda i kraft . Bestämmelserna om etableringsstopp ska tillämpas första gången i fråga om godkännande av huvudmän för utbildning som ska starta tidigast . Huvudmän för befintliga fristå- ende skolor och fritidshem som önskar ha en konfessionell inrikt- ning även efter etableringsstoppet ska anmäla konfessionell inriktning till tillsynsmyndigheten, dvs. Skolinspektionen eller kommunen, . The inquiry has been tasked with analysing the rules governing reli- gious aspects in the education system (ToR 2018:15). Based on this analysis, we are to study the need to amend the provisions of the Education Act (2010:800) governing religious aspects in education. Our remit has included: •analysing what follows from Convention on Human Rights, other international undertakings regarding human rights and the Instrument of Government in relation to religious aspects in schools, preschools and after-school centres, irrespective of whether the management is in the public or private sector; •analysing the advantages and disadvantages of religious aspects in various types of schools, for example preschools, compulsory schools and upper secondary schools, including from the per- spective of the rights of the child; •proposing i) a clarification of the delineation between education and teaching and ii) a definition of religious and non-religious orientations; •surveying regulatory compliance by independent faith schools, preschools and after-school centres; •studying whether there is a need to impose specific requirements for approval as a manager of an independent faith school, pre- school and after-school centre, in addition to the proposals pre- sented by the Owner Assessment Inquiry and the Welfare Inquiry; •examining whether there is a need to amend the Education Act to allow for exceptions to the prohibition on denominational aspects, irrespective of management and orientation, in conjunc- tion with the celebration of the end of the school year and other traditional festivities. If we believe this to be the case, we should analyse how a proposal for such a change relates to provisions that express the school’s values; and •presenting necessary statutory proposals. A report on the remit was originally supposed to have been pre- sented not later than . However, through supple- mental terms of reference adopted on 20 2018, the inquiry period was extended so that a report on the remit would instead be presented not later than 31 2019 (ToR 2018:59). Through supple- mental terms of reference adopted on 29 2019 (ToR 2019:25), the Government decided to expand the remit and extend the inquiry period so that a report on the remit would instead be presented not later than . According to the supplemental terms of reference, the inquiry shall now also •present such statutory proposals as required to enable the imple- mentation of a stop to the of independent faith schools; and •analyse and report the consequences that such statutory changes might possibly have in relation, inter alia, to the constitution, EU law and ’s international undertakings, as well as in respect of existing independent faith schools. Different perspectives on religious aspects in the education system The inquiry has analysed the advantages and disadvantages of reli- gious aspects in various types of schools and based on different per- spectives, including the perspective of the rights of the child. We can note that the attitude towards independent faith preschools, schools and after-school centres is often essentially ideological and to some extent a subjective issue. It has, therefore, been difficult to deter- mine the advantages and disadvantages of religious aspects in the education system on a purely objective basis. The inquiry has addressed this task by meeting various repre- sentatives and stakeholders in the area. It has been particularly im- portant to obtain the views and perspectives of children and pupils. This has, among other things, taken place through school visits. The inquiry has also met a large number of different organisations and authorities in reference groups. In our analysis, we have concentrated on four perspectives: •the child’s positive freedom of religion, i.e. the right to practice religion; •the rights of the custodial parent; •the child’s negative freedom of religion, i.e. the right to refrain from religion; and •the public perspective, including questions of values, integration, segregation and supervision. The inquiry has surveyed compliance with governing regulations regarding religious aspects in the education system. We have also compiled existing statistics regarding faith schools. During the 2018/19 school year, more than 9,400 pupils attended a faith school within the compulsory school system. This corresponds to almost one per cent of compulsory school pupils. There are great differences between faith compulsory schools. They vary in terms of size, pupil composition, the percentage of teachers with a university degree in education, and in terms of the pupils’ school results. With the help of the for Education’s SALSA model, the inquiry has compared the performance of faith schools, after having taken into consideration the composition of the schools’ pupil population. There too, large variations are seen between schools, with some faith schools having high average study results relative to the composition of the pupil population, while others have lower results. In addition, the inquiry has committed a study of answers of pupils at faith schools to surveys carried out by the Swedish Schools Inspectorate, compared with answers given by pupils at other schools. On average, faith schools differ positively from other schools on most of the issues studied by the school questionnaire, apart from on issues of pupil health, where faith schools differ negatively. Factors such as the schools’ size or composition of the pupil popu- lation might, however, explain some of the differences between faith schools and other schools. Decisions of the Swedish Schools Inspectorate As an element in surveying compliance with applicable regulations with respect to religious aspects in the school, the inquiry has con- ducted a review of decisions by the Swedish Schools Inspectorate. From the decisions it is evident that there is criticism with respect to religious aspects, both at faith schools and also schools which have not notified such orientation. The criticism has consisted, inter alia, of the management failing to satisfy the requirement that the teaching must be non-denominational. There are also several decisions concerning whether the requirement that participation in religious aspects must be voluntary has been fulfilled. There are also cases where the teaching has been deemed not to satisfy the requirement of comprehensiveness and objectivity. Another area addressed in decisions concerns the schools’ use of the school option subject for profiling or in-depth study in the religion which constitutes the school’s religious orientation.