sou · H8B34 · 2020-01-29 00:00:00 — användande av biomassa samt avskiljning och lagring av CO2 (artikel 10 a). •Skyldigheten att överlämna utsläppsrätter ska inte gälla i förhåll- ande till utsläpp som verifierats som avskilda och transporterade för permanent lagring till en anläggning som har giltigt tillstånd i enlighet med CCS-direktivet (artikel 12.3 a). •Medlemsstaterna får, efter samråd med verksamhetsutövaren, undanta anläggningar från utsläppshandelssystemet om de har rapporterat utsläpp som underskrider koldioxidekvi- valenter och om de bedriver förbränningsverksamhet, har haft en tillförd effekt på mindre än , med undantag av ut- släpp från biomassa, under förutsättning att de uppfyller vissa villkor (artikel 27). •Anläggningar som uteslutande använder biomassa omfattas inte av direktivet (punkt 1, bilaga 1). 32Bilaga 1 till handelsdirektivet. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Syftet med och rådets förordning (EU) 2018/842 av om medlemsstaternas bindande årliga minsk- ningar av växthusgasutsläpp –2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt samt om ändring av förordning 525/2013/EU (ansvarsfördelningsförord- ningen, Effort Sharing Regulation, ESR) är att fastställa medlems- staternas skyldigheter vad gäller deras minimibidrag för perioden – 2030 för att uppfylla målet att minska växthusgasutsläppen års nivåer 2030, inom de sektorer som anges i artikel 2 (artikel 1). Förordningen tillämpas på de växthusgasutsläpp från energi, indu- striprocesser och produktanvändning, jordbruk och avfall som inte omfattas av bilaga 1 till handelsdirektivet (artikel 2.1). Biogen och fossil koldioxid i EU:s utsläppshandelssystem Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066 tillämpas på utsläpp och aktivitetsdata som uppstår från de verksamheter som förtecknas i bilaga 1 till handels- direktivet (artikel 2). Följande definitioner finns i artikel 3 i förordningen (EU) 2018/2066. •(21) Biomassa: den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och rester av biologiskt ursprung från jordbruk (inklusive material av vegetabiliskt och animaliskt ursprung), skogsbruk och därmed förknippad industri, inklusive fiske och vattenbruk, lik- som den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kom- munalt avfall, vilket inkluderar flytande biobränslen och bio- drivmedel. •(34) Blandat bränsle: ett bränsle som innehåller både biomassa och fossilt kol. •(35) Blandat material: ett material som innehåller både biomassa och fossilt kol. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS •(36) Preliminär emissionsfaktor: den antagna sammanlagda emis- sionsfaktorn för ett bränsle eller material baserat på kolinnehållet (biomassafraktion plus fossil fraktion) innan den multipliceras med den fossila fraktionen för att ge emissionsfaktorn.33 •(37) Fossil fraktion: kvoten mellan fossilt kol och det totala kol- innehållet i ett bränsle eller material, uttryckt som en fraktion. •(38) Biomassafraktion: kvoten av kol som härrör från biomassa relaterat till den totala kolhalten i ett bränsle eller material, ut- tryckt som en fraktion. •(42) Fossilt kol: oorganiskt och organiskt kol som inte är bio- massa. •(53) Lagringsplats: lagringsplats enligt definitionen i CCS-direk- tivet. •(54) Koldioxidavskiljning: avskiljning från gasströmmar av kol- dioxid som annars skulle ha släppts ut, för vidare transport och geologisk lagring på en lagringsplats som är tillåten enligt CCS- direktivet. •(55) Koldioxidtransport: transport av koldioxid via rörledningar för geologisk lagring på en lagringsplats som är tillåten enligt CCS-direktivet. •(56) Geologisk lagring av koldioxid: geologisk lagring av koldi- oxid enligt definitionen i artikel 3.1 i CCS-direktivet. I förordningen (EU) 2018/2066 regleras vidare hur andelen bio- massa och fossil fraktion ska bestämmas på utsläpp och aktivitets- data som uppstår (artikel 39). 1.För blandade bränslen eller material får verksamhetsutövaren antingen anta avsaknad av biomassa och tillämpa ett standardvärde för fossil frak- tion på , eller fastställa en biomassafraktion i enlighet med punkt 2 och tillämpa nivåer som anges i avsnitt 2.4 i bilaga II. 33Fram till gäller följande lydelse: den antagna sammanlagda emissions- faktorn för ett blandat bränsle eller material som grundar sig på det totala kolinnehållet (bio- massafraktion plus fossil fraktion) innan den multipliceras med den fossila fraktionen för att ge emissionsfaktorn. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS 2.Om verksamhetsutövaren, i enlighet med den nivå som krävs, måste utföra analyser för att fastställa biomassafraktionen ska detta ske på grundval av en relevant standard och analysmetoderna i denna, förutsatt att användningen av standarden och analysmetoden är godkänd av den behöriga myndigheten. Om verksamhetsutövaren, i enlighet med den nivå som krävs, måste utföra analyser för att fastställa biomassafraktionen, men tillämpningen av första stycket är tekniskt ogenomförbar eller skulle medföra orimliga kostnader, ska verksamhetsutövaren lämna in en alternativ skattnings- metod för fastställande av biomassafraktionen till den behöriga myndig- heten för godkännande. För bränslen eller material från en produktions- process med angivna och spårbara inflöden får verksamhetsutövaren basera uppskattningen på en massbalans för fossilt kol och kol från bio- massa som går in i och ut ur processen. Kommissionen får utfärda riktlinjer om ytterligare tillämpliga skatt- ningsmetoder. 3.Om ursprungsgarantin har upprättats i enlighet med artiklarna 2 j och 15 i direktiv /28/EG ska verksamhetsutövaren, med avvikelse från artikel 30.1 och 30.2, inte använda analyser för att fastställa bio- massafraktionen för biogas som injicerats i och sedan avlägsnats från ett gasnät. Följande lydelse gäller fram till . 1.Om biomassafraktionen för ett visst bränsle eller material, enligt den erforderliga nivån på och tillgången till lämpliga standardvärden enligt vad som avses i artikel 31.1, måste bestämmas med hjälp av analyser, ska verksamhetsutövaren fastställa denna biomassafraktion på grundval av en relevant standard och analysmetoderna i denna, och tillämpa denna standard endast om den godkänts av den behöriga myndigheten. 2.Om det inte är tekniskt möjligt att fastställa biomassafraktionen för ett blandat bränsle eller material genom analys i enlighet med före- gående punkt, eller om detta skulle leda till orimligt höga kostnader, ska verksamhetsutövaren basera sina beräkningar på standardemissionsfakto- rer och värden för biomassafraktioner för blandade bränslen och material, och på uppskattningsmetoder som offentliggjorts av kommissionen. I avsaknad av sådana standardemissionsfaktorer och värden ska verk- samhetsutövaren antingen anta en nollprocentig andel biomassa eller lämna in en uppskattningsmetod för fastställande av biomassafraktio- nen för den behöriga myndighetens godkännande. För bränslen eller material från en produktionsprocess med angivna och spårbara inflöden får verksamhetsutövaren basera en sådan uppskattning på en massbalans för fossilt kol och kol från biomassa som går in eller ut ur processen. 3.Där ursprungsgarantin har upprättats i enlighet med artiklarna 2 j och 15 i direktiv /28/EG får verksamhetsutövaren, genom undan- tag från artikel 30.1 och 30.2, inte använda analyser för att fastställa biomassafraktionen för biogas som injicerats i och sedan avlägsnats från ett gasnät. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Negativa utsläpp i EU:s utsläppshandelssystem I genomförs handelsdirektivets bilaga 1 med 17 a § förord- ningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter och med bilaga 2 till förordningen. Enligt 17 a § förordningen om handel med utsläpps- rätter krävs det tillstånd för utsläpp av växthusgaser för de verksam- heter som beskrivs i förordningens bilaga 2. Även om en verksamhet passar in i en beskrivning i bilaga 2 är dock följande anläggningar undantagna från tillståndsplikten: •en anläggning eller del av anläggning som används endast för forsk- ning eller utveckling eller endast för provning av nya produkter eller nya processer, •en anläggning där det uteslutande används biomassa vid förbrän- ning, eller •en anläggning där man förutom vid start och stängning uteslu- tande använder biomassa vid förbränning. Undantag från undantaget, dvs. när det ändå krävs tillstånd för ut- släpp av växthusgaser från en anläggning trots att den använder bio- massa, gäller om anläggningen är kopplad till ett fjärrvärmenät på över . Undantaget för anläggningar som uteslutande använder biomassa vid förbränning har av svenska tillståndsmyndigheter endast tilläm- pats på verksamhetsbeskrivning 1 i förordningens bilaga 2 som avser ”utsläpp av koldioxid från en förbränningsanläggning som har en sammanlagd installerad tillförd effekt över , eller har en installerad tillförd effekt under och är ansluten för leverans till ett fjärrvärmenät med en sammanlagd installerad tillförd effekt över , och godkänd av Europeiska kommissionen enligt artikel 24 i handelsdirektivet”. Anläggningar som omfattas av verksamhetsbeskrivningarna 2–27 har bedömts vara tillstånds- pliktiga även om de uteslutande använder biomassa vid förbränning.34 Varken i handelsdirektivet eller i de svenska bestämmelserna be- gränsas tillämpningsområdet för undantagen till verksamhetsbeskriv- ning 1. Det kan inte uteslutas att det finns anläggningar med andra verksamhetsbeskrivningar, t.ex. verksamhetsbeskrivning 16 ”anlägg- ningar för tillverkning av pappersmassa av trä eller andra fibermate- 34www.naturvardsverket.se/Amnen/Utslappsratter Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS rial”, som enbart har biogena förbränningsutsläpp och därför borde undantas från tillståndsplikten. När handelsdirektivet antogs 2003 omfattades alla förbrännings- anläggningar med en tillförd effekt på oavsett bränsle.35 Kommissionen har vid tre olika tillfällen godkänt ansök- ningar från om att inkludera ytterligare anläggningar genom s.k. opt-in.36 Med anledning av detta omfattas även förbrännings- anläggningar med en tillförd effekt som är eller lägre, om anläggningarna är kopplade till ett fjärrvärmesystem som har en total kapacitet som är högre än . Syftet med införandet av vissa mindre förbränningsanläggningar var att ville få med hela fjärrvärmenätet i utsläppshandelssystemet. Med anledning av det beslutade undantaget från utsläppshandels- systemets tredje handelsperiod för anläggningar som uteslutande använder biomassa, ville behålla förbränningsanläggningar som uteslutande använder biomassa om de var kopplade till ett fjärr- värmenät på över och ansökte därför om att få inklu- dera dessa anläggningar i systemet. Anledningen var att dessa anlägg- ningar annars skulle börja använda fossila bränslen för att få ingå i utsläppshandelssystemet med fri tilldelning av utsläppsrätter, vilket skulle leda till ökade koldioxidutsläpp. Ett annat syfte med att inklu- dera dessa anläggningar var att förhindra att konkurrensen snedvreds om inte samma förutsättningar gäller för anläggningar inom samma sektor.37 Genomförandet av direktivet med svensk rätt överensstämmer till sitt innehåll i övrigt med direktivets krav. En förändring som gjor- des med genomförandet var att de tillståndspliktiga verksamhets- beskrivningarna flyttades från lag till förordning. Syftet med handelsdirektivet är att minska växthusgasutsläppen inom EU på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt genom ett EU-gemensamt system för handel med utsläppsrätter för samtliga anläggningar som är tillståndspliktiga enligt direktivet.38 De växthusgasutsläpp som inte är tillståndspliktiga enligt handelsdirek- 35Med undantag av anläggningar för hantering av farligt avfall och kommunalt avfall. 36Kommissionens beslut C(2004) 4240/1 , kommissionen beslut C(2005) 4498 och kommissionens beslut C(2006) 107 . 37Skrivelse till Europeiska kommissionen gällande opt-in av biobränsleanläggningar i EU ETS, , dnr M2011/1040/Kl. 38Artikel 1 i handelsdirektivet. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS tivet omfattas i stället av ansvarsfördelningsförordningen, vars tillämp- ningsområde39 är växthusgasutsläpp från energi, industriprocesser och produktanvändning, jordbruk och avfall som inte omfattas av handelsdirektivet eller och rådets förordning (EU) 2018/841 av om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvänd- ning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken (LULUCF-förordningen). Syftet med ansvarsfördelningsför- ordningen är, på samma sätt som med handelsdirektivet, att minska växthusgasutsläppen inom EU.40 Ordalydelsen i handelsdirektivet är tydlig. Anläggningar som för- bränner biomassa är under vissa förutsättningar undantagna från till- ståndsplikten enligt direktivet. Frågan är då om anläggningar som förbränner biomassa i stället omfattas av ansvarsfördelningsförord- ningen. En bokstavstolkning ger att dessa anläggningar faller in under ansvarsfördelningsförordningens tillämpningsområde om deras utsläpp kommer från energi, industriprocesser och produktanvändning, jord- bruk och avfall och inte omfattas av vare sig handelsdirektivet eller LULUCF-förordningen. Gör man däremot en ändamålstolkning av handelsdirektivet och ansvarsfördelningsförordningen är syftet att minska växthusgasutsläpp, inte att åstadkomma negativa utsläpp. De anläggningar som förbränner biomassa och som redan har nollutsläpp kan därför inte anses omfattas av vare sig handelsdirektivets eller ansvarsfördelningsförordningens syften, dvs. att minska växthusgas- utsläppen för att slutligen nå nollutsläpp. Avskiljning och lagring av biogena utsläpp från t.ex. förbränning av biomassa ger negativa ut- släpp, och negativa utsläpp faller därmed utanför de båda EU-rätts- akternas tillämpningsområden. CCS-direktivet är ett juridiskt ramverk för koldioxidavskiljning och lagring som och Europeiska unionens råd antog 2009. 39Artikel 2 i ansvarsfördelningsförordningen. 40Artikel 1 i ansvarsfördelningsförordningen. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS Direktivet har följande innehåll •CCS-direktivet utgör en rättslig ram för miljömässigt säker geo- logisk lagring av koldioxid för att bidra till att bekämpa klimat- förändringar (artikel 1). •Tillämpningsområdet är medlemsstaternas territorium, deras eko- nomiska zoner och kontinentalsocklar i den mening som avses i havsrättskonvention. Det är inte tillåtet att lagra koldioxid på en lagringsplats med ett lagringskomplex som sträcker sig utöver dessa områden eller i vattenpelaren. Lagring av koldioxid som understiger för forskning, utveck- ling eller provning av nya produkter eller processer är undantagna (artikel 2). •Medlemsstaterna får bestämma att inte tillåta lagring eller var lagring får ske men förfarandena för beviljande av lagringstill- stånd måste vara öppna för alla som förfogar över den kapacitet som krävs, och tillstånd måste beviljas på grundval av objektiva, offentliga och transparenta kriterier. En geologisk formations lämplighet som lagringsplats ska bedömas enligt de kriterier som anges i bilaga I till direktivet och en geologisk formation får endast väljas som lagringsplats om det med de planerade användnings- förhållandena inte finns någon betydande risk för läckage och om det inte föreligger någon betydande risk för miljön eller män- niskors hälsa (artikel 4 och 6.2). •Undersökning och lagring kräver tillstånd och direktivet reglerar ramarna för undersökningstillstånd, vad en ansökan om lagrings- tillstånd ska innehålla, vilka villkor som måste vara uppfyllda och lagringstillståndets innehåll (artikel 5, 6, 7, 8 och 9). •Medlemsstaterna ska se till att Europeiska kommissionen får till- gång till alla tillståndsansökningar och kommissionen kan avge ett icke bindande yttrande över utkast till lagringstillstånd. Den behöriga myndigheten ska informera kommissionen om det slut- liga beslutet och motivera eventuella avvikelser från kommissio- nens yttrande (artikel 10). Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS •I direktivet regleras ändringar, översyn, uppdatering och åter- kallande av lagringstillstånd. Om ett tillstånd har återkallats ska den behöriga myndigheten antingen utfärda ett nytt tillstånd eller stänga lagringsplatsen. Fram till dess att ett nytt tillstånd har utfärdats ska den behöriga myndigheten tillfälligt överta ett antal uppräknade rättsliga skyldigheter mot ersättning (artikel 11). •En koldioxidström ska huvudsakligen bestå av koldioxid. Därför får inget avfall eller andra substanser tillsättas i syfte att bort- skaffa detta avfall eller denna substans. En koldioxidström får dock innehålla spår av substanser som härrör från källan, avskilj- ningen eller injektionsprocessen samt spårsubstanser som tillsatts för att bistå vid övervakningen och kontroll av koldioxidmigra- tionen. Verksamhetsutövaren ska innan injektering analysera kol- dioxidströmmarnas sammansättning och hålla ett register över de levererade och injekterade koldioxidströmmarnas kvantitet och egenskaper (artikel 12). •Verksamhetsutövaren ska övervaka injektionsanläggningen, lag- ringskomplexet och i tillämpliga fall omgivningen i enlighet med en övervakningsplan enligt de krav som anges i bilaga 2 till direk- tivet (artikel 13). •Verksamhetsutövaren ska åtminstone en gång rapportera om resultatet från övervakningen, kvantitet och kvalitet hos kol- dioxidströmmar som injekterats och bevis på att den finansiella säkerheten har ställts och bibehålls (artikel 14). •Det ska finnas ett system med rutininspektioner och andra in- spektioner av alla lagringskomplex. I direktivet finns även krav på inspektionernas frekvens och omfattning (artikel 15). •I händelse av betydande störningar eller läckage ska verksamhets- utövaren genast göra en anmälan till den behöriga myndigheten och vidta de åtgärder som krävs. Verksamhetsutövaren ska även anmäla läckage i enlighet med handelsdirektivet. Den behöriga myndigheten får när som helst kräva att verksamhetsutövaren vidtar nödvändiga åtgärder eller vid underlåtelse själv vidta åtgär- der mot ersättning (artikel 16). Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS •Läckage och utsläpp har olika definitioner enligt CCS-direktivet och handelsdirektivet. Läckage enligt CCS-direktivet är ”varje utsläpp av koldioxid från lagringskomplexet”.41 I enlighet med artikel 16.1 CCS-direktivet ska ett sådant läckage rapporteras enligt handelsdirektivet. Det läckage som ska rapporteras som ut- släpp är om läckaget från lagringskomplexet identifieras och leder till utsläpp eller avgivning av koldioxid till öppet vatten/vatten- pelaren.42 Utsläpp enligt handelsdirektivet rör utsläpp i atmo- sfären.43 Läckage enligt CCS-direktivet sker alltså endast om kol- dioxiden lämnar lagringskomplexet och leder till utsläpp, dvs. hamnar i atmosfären eller avges till öppet vatten/vattenpelaren. Det är endast ett sådant läckage som ska täckas av utsläppsrätter. Rörelser av koldioxid under jord kan alltså vara läckage enligt CCS-direktivet men inte ett utsläpp enligt handelsdirektivet. •CCS-direktivet gör ingen skillnad på fossil och biogen koldioxid. Efter att en lagringsplats har stängts ansvarar verksamhetsutöva- ren för övervakning, rapportering och att försluta lagringsplatsen och avlägsna injekteringsanläggningar fram till dess att ansvaret för lagringsplatsen överförs till den behöriga myndigheten enligt en särskild plan som ska godkännas av den behöriga myndigheten (artikel 17). •Om vissa uppräknande villkor är uppfyllda ska ansvaret efter stängning av lagringsplatsen övergå till den behöriga myndig- heten. Ansvaret får dock som huvudregel inte övergå innan en tidsperiod om har förflutit. Medlemsstaterna ska in- formera kommissionen om alla utkast till beslut. Kommissionen kan på ett icke bindande sätt yttra sig om ut- kastet till beslut. Efter överföring av ansvar ska rutinkontroller upphöra och övervakningen får minskas till en nivå som gör det möjligt att upptäcka läckage och betydande störningar (artikel 18). •Verksamhetsutövaren ska dels ställa en finansiell säkerhet som en del av ansökan om lagringstillstånd, dels ställa ett ekonomiskt bi- drag till den behöriga myndighetens förfogande (artikel 19 och 20). 41Artikel 3.5 i CCS-direktivet. 42Artikel 20.3 och bilaga IV, punkt 23 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 601/2012 och kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2066. 43Artikel 3 b i handelsdirektivet. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS •Potentiella användare ska få tillträde till transportnät och lagrings- platser. Verksamhetsutövare som driver transportnät och lagrings- platser får neka tillträde med hänvisning till bristande kapacitet. Ett sådant avslag ska motiveras. En verksamhetsutövare som nekar tillträde på grund av bristande kapacitet eller anslutningsmöjlig- het ska göra de eventuella förbättringar som krävs i den mån detta är ekonomiskt möjligt eller när en potentiell kund är villig att betala för dem (artikel 21). •Medlemsstaterna ska se till att det finns ett tvistelösnings- och sanktionsförfarande (artikel 22 och 28). •Det ska finnas minst en behörig myndighet som ansvarar för att skyldigheterna i direktivet uppfylls. Myndigheten ska inrätta och upprätthålla ett register över beviljade lagringstillstånd samt lag- ringsplatser och omgivande lagringskomplex (artikel 23 och 25). •I fråga om gränsöverskridande transporter av koldioxid och gräns- överskridande lagringsplatser, ska de berörda medlemsstaternas behöriga myndigheter gemensamt uppfylla kraven i CCS-direk- tivet och annan relevant gemenskapslagstiftning (artikel 24). •Miljöinformation som berör den geologiska lagringen av kol- dioxid ska vara tillgänglig för allmänheten (artikel 26). Enligt artikel 35 i CCS-direktivet ändrades den tidigare lydelsen av avfallsdirektivet på så sätt att koldioxid som avskilts och transpor- terats för geologisk lagring och som lagrats geologiskt i enlighet med CCS-direktivet undantas från EU:s avfallslagstiftnings tillämpnings- område.44 Enligt övergångsbestämmelserna gäller detta även den nya avfallslagstiftningen.45 Om koldioxiden lämnar unionen ingår den återigen, och all export från unionen av avfall avsett för bortskaf- 44Artikel 35 i CCS-direktivet och artikel 2.1 a i och rådets direk- tiv 2008/98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv. 45När det tidigare avfallsdirektivet upphävdes angavs i övergångsbestämmelserna att tidigare ändringar fortfarande skulle gälla även om detta inte framgår av den konsoliderade versionen av direktivet. Brister och hinder i lagstiftningen för CCS inklusive bio-CCS fande är förbjuden om den inte sker till Eftaländer som också är parter till Baselkonventionen.46 Olje- och gasverksamhet till havs kallas offshoreverksamhet. EU antog offshoredirektivet 2013 i syfte att minska förekomsten av allvarliga olyckor i samband med olje- och gasverksamhet till havs och begränsa deras följder. Direktivet är genomfört i svensk rätt i de delar som krävs av en medlemsstat som inte har prospektering eller utvinning av olja eller gas till havs inom sin jurisdiktion och inte planerar att ge tillstånd till detta. har endast genomfört artik- larna 20, 32 och 34. Följande framgår av offshoredirektivet. Direktivet fastställer minimikrav för att förebygga allvarliga olyckor vid olje- och gasverksamhet till havs och för att begränsa konsekvenserna av sådana olyckor (artikel 1). Följande definitioner finns i direktivet (artikel 2). •Till havs eller havsområde: belägen i en medlemsstats territorial- hav, exklusiva ekonomiska zon eller på dess kontinentalsockel enligt havsrättskonventionen.