sou · H8B335 · 2020-06-08 00:00:00 — SSC:s uppdrag är att bidra till en effektivare administration inom statsförvaltningen i syfte att generera skal- fördelar inom den statliga administrationen och skapa kostnads- effektivitet i förvaltningen.48 Myndigheten har viss koppling till väl- färdssystemen genom ansvaret för servicekontoren, men myndig- heten har inget kontrolluppdrag. Gentemot medborgarna skulle det kunna finnas synergier i att en och samma funktion även ansvarar för utbetalningar, utöver servicen till medborgarna. Det finns dock ett antal nackdelar med en placering hos SSC. Att verksamheten inte innehåller någon kontroll- eller analysverk- samhet innebär att en helt ny verksamhetsgren skulle behöva startas upp. Det utpräglade serviceuppdraget gentemot medborgarna skulle riskera att undergrävas om myndigheten även skulle bli ansvarig för kontroll av felaktigheter. En del av SSC:s verksamhet är avgifts- finansierad. Här kan det uppkomma gränsdragningsproblem mellan de olika grenarna i verksamheten. 1–2 §§ förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter. uppdrag är att besluta om och betala ut en stor del av de förmåner som ingår i socialförsäkringen. Därutöver hante- rar vissa beräkningar åt , bl.a. av skatteunderlag, innan utbetalningsuppdrag skickas till bank. handlägger och betalar också ut vissa stöd inom arbetsmarknadsområdet. betalar även ut dag- penning och familjebidrag enligt förordningen (1995:239) om för- måner till totalförsvarspliktiga. Det skulle kunna tala för att För- säkringskassan kan ansvara för ytterligare myndigheters betalningar utan stora negativa konsekvenser. Även den kunskap om de välfärds- förmåner som myndigheten administrerar som finns inom myndig- heten skulle vara en fördel. Vi har dock bedömt att det finns flera starka argument som talar emot denna lösning. En negativ konsekvens är att det skulle ge en märklig roll gentemot de andra myndig- heterna. Inte minst gäller det uppdraget att analysera data och göra systemövergripande analyser. Med den omfattning på utbetalningar som har i kombination med dess betydelse för brukare och enskilda bedömer vi att det skulle vara direkt olämpligt att inrätta en funktion med uppdrag att analysera välfärdssystemen som en integrerad del av . Enbart misstanken om att verksamhet inte ingår i de systemövergripande analyserna på samma sätt som övriga myndigheters verksamhet skulle kunna underminera förtroendet för funktionen allvarligt. Det finns också en risk att skulle komma att ses som överordnad de övriga myndigheterna på området, något som skulle vara främmande i svensk förvaltningskultur. Ett exempel är återrapporteringen till regeringen. Om ansvaret för denna skulle inordnas i ordinarie återrapportering finns det uppenbar risk för problem gentemot de andra berörda myndig- heterna eller att det på olika sätt skulle begränsa möjligheterna för verksamheten att verka på ett effektivt sätt. På motsvarande sätt har vi bedömt att det skulle riskera att få negativa konsekvenser med en placering på någon av de andra väl- färdsmyndigheterna. Vi har också analyserat möjligheterna att dra nytta av För- säkringskassans processer och system för hantering av sina egna och har ett antal processer och system som är gemensamma för de flesta ersättningar som hantering av kvittningar, avdrag, skatteberäkningar och kon- trollunderlag till , bokföring samt uppföljningsunder- lag. Sista steget i denna process är att utbetalningsuppdrag skickas till bank för betalningsförmedling. Dock har i sin it-systemarkitektur ingen motsvarighet till ett transaktionskonto för hantering av utbetalningar. Vår bedömning är vidare att de behov har för sin hantering av utbetalningar och dess krav på it-system skiljer sig i många delar från de krav som ställs på en samlad hantering av välfärdsutbetalningar.49 Vår sammantagna bedömning är därför att en placering hos För- säkringskassan, eller någon annan av välfärdsmyndigheterna, inte är en lämplig lösning. huvuduppgifter är att fastställa och ta ut skatter, socialavgifter och andra avgifter så att en riktig uppbörd kan säker- ställas, sköta folkbokföringen, registrera bouppteckningar och vara borgenär åt staten. Myndigheten utfärdar även id-kort för personer som är folkbokförda i och utreder skattebrott. har, i likhet med , kontakt med både företag och privatpersoner. har myndigheten arbetat utifrån parollen att det ska vara lätt att göra rätt, dvs. med ett förebyggande perspektiv mot felaktigheter i såväl löpande handläggning som kontrollarbete. Så gott som alla privatpersoner och företag har ett skattekonto hos . Det skulle därför potentiellt kunna finnas samordningsvinster med att placera systemet med transak- tionskonto hos . På motsvarande sätt som vi har analyserat konsekvenserna av att använda befintliga hantering av betalningar, har vigjort en analys av möjligheter att hantera utbetal- ningar åt fler myndigheter. Myndigheten hanterar vissa utbe- talningar åt Arbetsförmedlingen och . har ett system för att framför allt hantera debitering och kreditering av 49Gartner (2019), : Analys av it för en gemensam funktion för statliga utbetalningar inom välfärdssystemen, en analys gjord på uppdrag av utredningen. skatter och avgifter. Det innebär också in- och utbetalningar till skattekontot. Även om det finns likheter ställer detta andra krav på system än transaktionskontot som ska hantera utbetalningar. Skattekontot är först och främst till för skatteadministration.50 Vidare bygger skattekontot på en gammal teknisk systemplattform som menar behöver ses över. Vår bedömning är därför att det finns fler negativa än positiva konsekvenser av en placering hos . Vi har vidare analyserat konsekvenserna av en placering hos ESV. En placering hos ESV, som i och för sig skulle vara självständig gent- emot välfärdsmyndigheterna, skulle innebära att en stor del av statens utbetalningar skulle gå via den myndighet som har till uppgift att bl.a. utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekonomisk styrning i staten. ESV har också till uppgift att utveckla och förvalta den interna styrningen och kontrollen i staten. ESV ska vidare utföra revision av hantering av EU- medel och främja en effektiv och korrekt hantering av dessa medel. Myndigheten för utbetalningskontroll kan även komma att hantera utbetalningar av sådana medel. Därför vore det inte lämpligt att ESV också skulle ansvara för administrationen av dessa utbetal- ningar. Myndigheten har omkring 150 anställda. KUT-delegationen föreslår i sitt slutbetänkande att ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen inrättas. De föreslår även att ett kansli knyts till rådet, och att detta kansli placeras hos ESV, men med en självständig ställning gentemot myndigheten.51 Ett av deras argument för en placering hos ESV är att kansliet bör ligga under som har huvudansvar för frågan om felaktiga utbetalningar inom . Det ska tilläggas att KUT-delegationen enligt sitt uppdrag var begränsade till att lämna 50Metoden att betala ut statligt stöd genom kreditering på skattekonto är enligt prop. 2010/11:165 inte oproblematisk. Ur betalningsmottagarnas perspektiv kan utbetalning av statligt stöd genom kreditering på skattekontot inte jämställas med en direkt utbetalning. Skattekontot är först och främst till för skatteadministrationen. En viktig aspekt är att krediteringar på inkomstsidan på statsbudgeten är ett avsteg från bruttoredovisningsprincipen på statsbudge- ten och därmed i praktiken inte omfattas av utgiftstaket. Se vidare prop. 2010/11:165, Skatte- förfarandet, s. 516–521. 51SOU 2019:59, Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, s. 170–175. förslag inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen, dvs. de hade inte möjlighet att föreslå inrättandet av en ny myndighet. Vi instämmer i delegationens bedömning att det kan finnas posi- tiva konsekvenser i form av effektivitetsvinster med att kansliet i den utformning som föreslås av delegationen inhyses hos ESV. Med den utformning våra förslag har menar vi dock att en placering hos ESV skulle medföra en rad negativa konsekvenser. ESV har bl.a. före- skriftsrätt för de regelverk som rör myndigheternas redovisning. De har även hand om den samlade statsredovisningen. En stor del av statens utbetalningar skulle då gå via den myndighet som har till uppgift att vara expertmyndighet inom redovisning och intern styr- ning och kontroll. Det operativa arbete som våra förslag innebär skulle dessutom vara främmande för ESV:s nuvarande kärnverksam- het. Det är därför inte lämpligt med en placering hos ESV. Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) Myndigheten har i uppdrag att samordna och stödja den förvalt- ningsgemensamma digitaliseringen i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig.52 DIGG skulle kunna vara en möjlig kandidat, men det skulle i så fall ha som konsekvens att det nya uppdraget skulle ta över. Myndigheten startade och är enligt ursprungsförslaget dimensionerad till att omfatta cirka 70 anställda. Myndigheten har en egen operativ verksamhet vad gäller digital infrastruktur (Mina meddelanden och e-legitimation). Kontroll, analys- och granskningsdelen saknar dock helt motsvarig- het i myndighetens verksamhet . Vi ser därmed få synergier med en placering hos DIGG. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) ISF har bl.a. i uppdrag att utöva tillsyn på socialförsäkringsområdet. Som en del av sin tillsynsverksamhet utför myndigheten aktgransk- ning och även övergripande dataanalyser. Här skulle det potentiellt kunna finnas synergier med just den delen av vår föreslagna verk- samhet. Vi bedömer dock att det i övrigt skulle innebära negativa konsekvenser för ISF att få det nuvarande tillsynsuppdraget att fun- 521 § förordningen (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning. gera tillsammans med vår föreslagna verksamhet. Inte minst gäller det den del av verksamheten som handlar om transaktionskonton och ut- betalning av förmåner. Det skulle vara ett helt annorlunda uppdrag för ISF som har ett uppdrag som är avgränsat till systemtillsyn över socialförsäkringsområdet (, och delar av verksamhet). Funktionen som sektorsspeci- fik utvärderingsmyndighet skulle riskera att gå förlorad. Även konsekvenserna av en placering hos eller har diskuterats i arbetet. Men här har utred- ningen bedömt att det vore olämpligt med en placering inom rätts- väsendet. Vi föreslår inte att verksamheten ska ha något brotts- utredande uppdrag och den skulle därför bli en främmande fågel i detta sammanhang. Det skulle finnas en stor risk för att skillnaden mellan brottsutredningar, å ena sidan, och analyser och gransk- ningar, å andra, skulle bli allt för otydlig. Det finns även risk för negativa konsekvenser för skyddet av den personliga integriteten. Att polisen eller någon annan rättsvårdande myndighet skulle vara utbetalare av välfärdsförmåner skulle dessutom vara direkt olämp- ligt, menar vi. har en särskild uppgift i samhället och är en del av det som brukar kallas nattväktarstaten. Att ge myn- digheten ett uppdrag kopplat till välfärdssystemen skulle vara att röra samman olika delar av såväl samhällsfunktioner som stats- förvaltning på ett icke önskvärt sätt. har i uppdrag att se till att den som har rätt att få betalt får det. Det kan vara myndigheter, kommuner, företag eller privatpersoner som ansöker om hjälp med att få betalt. Krono- fogdemyndigheten ger även stöd till den som ska betala sina skulder och ser till att betalningar sker på ett rättssäkert sätt. Detta gör myndigheten bl.a. genom att arbeta förebyggande, erbjuda skuld- sanering och genom att hjälpa till vid tvister som inte rör betalning, 53Statskontoret (2014), Utvärdering på olika områden En analys av sektorsspecifika utvärderings- myndigheter, 2014:7, s. 8–9. t.ex. i samband med en vräkning. Vi har utifrån Kronofogde- myndighetens uppdrag svårt att se att det skulle vara en lämplig myndighet för våra förslag. Det är också tveksamt om det skulle vara en positiv konsekvens att alla som tar emot välfärdsförmåner skulle ”hamna hos Kronofogden”. är det något som uppfattas som stigmatiserande och det skulle kunna ta tid att förändra enskildas inställning. Kan funktionen inrättas som ett särskilt beslutsorgan? En möjlighet skulle kunna vara att ge en myndighet i uppdrag att vara värdmyndighet åt en separat organisatorisk enhet, ett s.k. särskilt beslutsorgan. Det vanligaste är en konstruktion där beslutsorganet får ta del av värdmyndighetens förvaltningsanslag för att bedriva sin verk- samhet (t.ex. kanslipersonal) medan den i sitt beslutsfattande är formellt helt fristående från värdmyndigheten. Det finns ett antal exempel på särskilda beslutsorgan som är placerade hos de berörda myndigheterna. har två sär- skilda beslutsorgan (SPAR-nämn- den).54 Arbetsförmedlingen har ett nationellt partsråd som är ett särskilt beslutsorgan.55 Hos , och finns också en specialkonstruktion i form av det allmänna ombudet som har en självständig ställning gentemot sina respektive värdmyndigheter.56 Det vanligaste är att de särskilda beslutsorganen utgör en mindre del av en myndighets verksamhet, även om det finns undantag där värdmyndigheten är en administrativ överbyggnad och där beslutsorganen fullgör myndighetens huvuduppgift. Exempel på sådana konstruktioner är ing och Finanspolitiska rådet.57 En lösning som innebär att ett särskilt beslutsorgan inrättas skulle kunna mildra en del av problematiken kring oklarheter i styr- ningen av verksamheten och de legitimitetsproblem som kan uppstå när verksamheten placeras hos en befintlig myndighet. 54Statskontoret (2014), Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys, 2014:4, s. 47. 55Statskontoret (2014), Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys, 2014:4, s. 51. 56SOU 2015:46, Skapa tilltro. Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen, s. 260. 57Statskontoret (2014), Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys, 2014:4, s. 50. dock en tydlig reglering av särskilda beslutsorgan, vilket gör att det kan uppstå oklarheter om hur långt självständigheten sträcker sig. Vi menar därför att det finns en betydande risk för att konstruk- tionen inte upplevs som tillräckligt fristående gentemot sin värd- myndighet och att de problem vi ser med placering hos en befintlig myndighet i stor utsträckning skulle kvarstå. Dessutom skulle verk- samheten bli betydligt större än vad som är normalt för ett särskilt beslutsorgan. Vår bedömning är därför att de negativa konsekvens- erna av att inrätta funktionen som ett särskilt beslutsorgan hos en befintlig myndighet överväger de positiva konsekvenserna. Kan felaktiga utbetalningar motarbetas genom ett generellt utökat informationsutbyte? Utredningen har analyserat om det är möjligt att åstadkomma önskat resultat genom att öka möjligheterna för befintliga myndig- heter att dela uppgifter med varandra. Det skulle ligga i linje med tidigare reformer på såväl välfärds- som arbetsmarknadsområdet, där kontrollarbetet successivt har byggts ut genom att det har blivit allt lättare för myndigheter att elektroniskt hämta uppgifter från var- andra. Vi menar dock att det inte leder till samma positiva konse- kvenser som våra förslag, av flera skäl. Sannolikt skulle myndigheterna kunna öka träffsäkerheten i sina dataanalyser med ett utökat informationsutbyte. Det är dock tvek- samt att detta skulle leda till att kontrollverksamheten skulle få den ökade och långsiktiga prioritering som våra förslag innebär. Det är inte heller sannolikt att arbetet skulle bedrivas utifrån ett helhets- perspektiv i tillräcklig grad. Det finns en risk att myndigheterna fortsatt skulle utgå från sin egen verksamhet snarare än från välfärds- systemen som helhet. Detta alternativ skulle därför behövas kombineras med ökad styr- ning och tillförande av resurser för att fungera. Det skulle dessutom riskera att bli ineffektivt om man bygger upp en modell där flera myndigheter i princip skulle göra samma sak var och en för sig. Den huvudsakliga invändningen är dock att det skulle innebära ett omotiverat stort intrång i den personliga integriteten om flera myndigheter skulle få del av de uppgifter som är tänkta att ingå i den uppgiftssamling för dataanalyser och urval som Myndigheten för utbetalningskontroll kommer att ha. Vi anser därför att de negativa konsekvenserna överväger och att det inte är lämpligt att motverka felaktiga utbetalningar i välfärds- systemen som helhet genom att enbart öka myndigheternas möjlig- heter utbyta information och samköra data. Kan felaktiga utbetalningar motverkas genom en samverkansstruktur mellan befintliga myndigheter? I kapitel 2 beskriver vi att det finns flera exempel på myndighets- samverkan och branschsamverkan med syfte att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrottslighet. Ett alternativ som utred- ningen har övervägt är om en samverkansstruktur mellan befintliga myndigheter skulle bidra till att åstadkomma den verksamhet vi menar behövs. Med en sådan struktur skulle ett urval myndigheter få i uppdrag att samverka med syfte att förebygga felaktiga utbetal- ningar. Samverkansuppdrag är en modell som är relativt vanligt före- kommande, bl.a. för de myndigheter som är aktuella för våra förslag. De har alla upparbetad vana att bedriva samverkansarbete kring olika frågor. Det handlar ofta om gränssnitt för informationsutbyte eller olika stöd där enskilda behöver ha kontakt med flera myndigheter. Frågan är om en funktion för dataanalyser skulle kunna byggas upp på detta sätt. I bilaga 2 redogör vi för hur det i finns en frivillig samverkan mellan myndigheter för det de kallar A-krim, arbetslivs- kriminalitet. Varje myndighet bidrar med personal som stationeras hos funktionen, men som formellt är anställda i sin ordinarie myndighet. Verksamheten styrs i samverkan mellan de ingående myndigheterna, men med en hög grad av delegering av det löpande beslutsfattandet i den operativa verksamheten. Inom A- krim finns dock inte någon möjlighet att göra gemensamma data- analyser. Liknande samverkansmodeller finns även i i form av t.ex. samverkan mot organiserad brottlighet och regeringsuppdraget om att motverka fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbets- livet, se kapitel 2. Vår bedömning är dock att det skulle vara svårt att få en sådan samverkan att fungera på ett bra sätt för den verksamhet vi föreslår. I avsnitt 3.4.4 beskriver vi ett antal svårigheter med samverkans- arbetet. Ytterligare ett problem med samverkansformen uppstår som vi ser det i den mer operativa verksamheten, framför allt vad gäller administration av systemet med transaktionskonto, dataanalyser och urval och verksamheten med inledande och fördjupade gransk- ningar. I en operativ verksamhet med många beslut som ska fattas löpande behövs tydliga och effektiva beslutsvägar, något som inte utmärker en organisation som styrs i samverkan eller i forum. Dessutom skulle det på samma sätt som med alternativet med utökat informationsutbyte handla om ett orimligt stort integritets- intrång om alla berörda myndigheter ska ingå i samverkan och dela alla uppgifter med varandra. Vi ser inte att det finns någon möjlighet att samköra data i den utsträckning som behövs. Det skulle också finnas risk för oklarheter och skadat förtroende om gränsdragningen mellan funktionens och de samverkande myndigheternas tillgång till uppgifter uppfattas som otydlig. Vi menar därför att det inte är tillräckligt att motverka felaktiga utbetalningar i välfärdssystemen som helhet enbart genom att utveckla samverkansstrukturen mellan befintliga myndigheter. Däremot är den samverkan som finns viktig och den behöver fortsätta att utveck- las och förbättras, vid sidan av det arbete vi föreslår att Myndigheten för utbetalningskontroll ska bedriva. 15.1Förslaget till lag (0000:00) om transaktionskonto Ett system med transaktionskonto Av bestämmelsens första stycke framgår att myndigheten ska admi- nistrera ett system med transaktionskonto för utbetalningar från myndigheter. Av bestämmelsens andra stycke framgår att regeringen bestämmer vilka utbetalningar som ska ske via systemet med transaktionskonto. Det innebär att regeringen ska bestämma både vilka myndigheter vars utbetalningar ska administreras via transaktionskontosystemet och vilka typer av utbetalningar som ska omfattas av systemet. Av 2–3 §§ förordningen (0000:00) om transaktionskonto framgår vilka myn- digheter och vilka av deras utbetalningar som ska omfattas av admi- nistrationen via systemet med transaktionskonto. Förslaget behand- las i avsnitt 5.1.1, 5.1.3 och 5.2. Vem ska ha ett transaktionskonto? I paragrafen finns bestämmelser om vem som ska ha ett trans- aktionskonto. Övervägandena finns i avsnitt 5.3. Ett transaktionskonto ska upprättas för alla som får en sådan ut- betalning som avses i 1 §. Myndigheten ska registrera ett trans- aktionskonto när myndigheten får in uppgifter om att någon ska få en första utbetalning som omfattas av systemet med transaktions- konto. Vad ska registreras på ett transaktionskonto? I paragrafen finns bestämmelser om vad som ska registreras på trans- aktionskontot. Övervägandena finns i avsnitt 5.3. Enligt bestämmelsen ska en beslutad utbetalning registreras som ett tillgodohavande på transaktionskontot så snart det finns under- lag för det. En registrering på transaktionskontot innebär i praktiken att kontot krediteras (tillgodoförs) ett belopp. Det innebär att så snart myndigheten får underlag för en utbetalning från en beslutande myndighet ska det krediteras på transaktionskontot som ett till- godohavande. Att registreringen ska göras så snart det finns under- lag betyder att en kommande utbetalning kommer att kunna regi- streras, och därmed synas på transaktionskontot, före beslutad dag för utbetalning. När ska utbetalning från ett transaktionskonto ske? Bestämmelsen reglerar när ett tillgodohavande på ett transaktions- konto ska betalas ut till transaktionskontohavaren. Dag för utbetal- ning följer av det beslut som ligger till grund för registreringen på transaktionskontot (3 §). Förslaget behandlas i avsnitt 5.4. När är den beslutande myndighetens utbetalning verkställd? I paragrafen finns bestämmelser om när en utbetalning anses vara verkställd för den beslutande myndigheten. Övervägandena finns i avsnitt 5.4. Bestämmelsen innebär att den utbetalande myndigheten anses ha verkställt sin utbetalning till den enskilde när utbetalningen ska betalas ut enligt 4 §. Tillgodohavandet på transaktionskontot är den enskildes fordran på Myndigheten för utbetalningskontroll och är därmed inte längre tillgänglig för den beslutande myndigheten. Det är Myndigheten för utbetalningskontroll som ansvarar för att ut- betalningen kommer den enskilde tillhanda på det datum som fram- går av 4 §. Hur ska ett tillgodohavande betalas ut? Förslaget behandlas i avsnitt 5.5. Av första stycket framgår att huvudregeln är att en utbetalning ska ske till transaktionskontohavarens konto hos ett kreditinstitut. Av första meningen i andra stycket framgår att myndigheten får besluta att utbetalningen ska ske på annat sätt om uppgift om sådant konto saknas. Att sådan uppgift saknas kan exempelvis bero på att den enskilde inte har ett bankkonto eller att hen har valt att inte lämna uppgifter om det trots förfrågan. I styckets andra mening ges myndigheten en möjlighet att även i annat fall besluta om ut- betalning på annat sätt om särskilda förhållanden föranleder det. Eftersom det är av stor vikt att betalningarna kan genomföras ska Myndigheten för utbetalningskontroll ha denna möjlighet för att genomföra utbetalningar på annat sätt än till konto hos kredit- institut. Det kan röra sig om en situation där uppgift om ett sådant konto i och för sig finns men där det på grund av omständigheterna i det enskilda fallet inte är lämpligt att använda sig av denna utbetal- ningsmetod.