sou · H8B333 · 2020-06-08 00:00:00 — Principen om självstyrelse avser hela den kommunala verksamheten, dvs. både den verksamhet som omfattas av kommu- nallagen och den som regleras av annan lagstiftning. Den kommu- nala självstyrelsen kan sägas vara en förutsättning för den kommu- nala demokratin. Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning i den kommunala själv- styrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Det innebär att en prövning av de kommunala självstyrelseintressena alltid ska göras under lagstift- ningsprocessen med tillämpning av en proportionalitetsprincip. Vilka är svårigheterna med dagens reglering? Utredningens förslag är bl.a. avsedda att åtgärda brister i dagens ut- bud av gymnasial utbildning i förhållande till elevernas möjlighet att etablera sig på arbetsmarknaden, antingen direkt efter gymnasie- skolan, komvux eller via högre utbildning. Bristerna avser även resurs- utnyttjandet vilket är särskilt allvarligt med tanke på de utmaningar den kommunala ekonomin står inför. För en närmare beskrivning av utredningens bedömning av problembilden, se kapitel 3. När man överväger konsekvenser av ett ökat statligt inflytande över planering och dimensionering finns det anledning att beakta att det redan finns en omfattande statlig styrning på området, bl.a. genom bestämmelser i lagar, förordningar och andra föreskrifter och genom och Skolinspektionens arbete. Skollagen, gymnasieför- ordningen (2010:2039) och förordningen (2011:1108) om vuxen- utbildning innehåller bestämmelser om de kommunala och enskilda huvudmännen och de skyldigheter som dessa har, bl.a. när det gäller innehållet i utbildningen, hur skolverksamheten ska organiseras och elevers rätt till särskilt stöd. Det finns också särskilda bestämmelser om kommuners skyldighet att erbjuda sina invånare utbildning. I skolförfattningarna föreskrivs också hur kommuner ska ersätta varandra och enskilda huvudmän. När det gäller planering och dimensionering föreskrivs i skol- lagen vilka nationella program som finns och i gymnasieförordningen vilka nationella inriktningar som finns. Kommunerna är också huvud- män för de kommunala gymnasieskolorna men har ansvar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gymnasieutbildning av god kvalitet. Vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska för gymnasieskolan anpassas med hänsyn till ungdomarnas önske- mål. Enligt skollagen är kommunerna skyldiga att erbjuda ett all- sidigt urval av nationella program och inriktningar. I fråga om kom- vux på gymnasial nivå har kommunerna enligt 20 kap. 16 § skollagen en skyldighet att erbjuda sådan utbildning och även ett ansvar för att de som enligt 20 kap. 19, 19 a eller 19 b § skollagen har rätt att delta i komvux på gymnasial nivå och önskar delta i den, också får det. Kommunerna ska därutöver sträva efter att erbjuda komvux på gym- nasial nivå som svarar mot efterfrågan och behov. Komvux på gym- nasial nivå är till stora delar rättighetsbaserad men då endast i fråga om utbildning som syftar till behörighet till högre utbildning. Vilka av utredningens förslag i reformens första steg påverkar den kommunala självstyrelsen? Flera av utredningens förslag påverkar den kommunala självstyrel- sen. I reformens första steg gäller det framför allt kravet på att kom- munerna ska träffa samverkansavtal och samverka om utbudet som föreslås för gymnasieskolan. är det frivilligt för kommunerna att träffa samverkansavtal och samverka om utbudet. Reglering om samverkansavtal finns när det gäller gymnasieskolan men inte i fråga om komvux. I förordningen om statsbidrag för regional yrkes- inriktad vuxenutbildning krävs dock att kommunerna ska samverka för att få statsbidrag. I reformens första steg förtydligas i förord- ningen att det ska träffas samverkansavtal. Först i reformens andra steg införs dock kravet på samverkansavtal även för yrkesinriktad utbildning i komvux på gymnasial nivå i skollagen. Det föreslås också att samverkansavtalet ska omfatta hela utbudet i samverkansområdet av nationella program, programinriktat val och yrkesintroduktion, utformade för en grupp elever till skillnad mot när omfattningen av avtalet inte är reglerat. Vidare preciseras att samverkansavtalen ska avse planering, dimensionering och erbjudande av utbildning. samverkar många kommuner med varandra. Denna samverkan behöver dock på många håll utvecklas både till sin om- fattning och till sitt innehåll för att kommunerna ska kunna uppfylla sina skyldigheter att erbjuda ett utbud som svarar mot elevers efter- frågan och behov samt arbetsmarknadens behov inom rimliga eko- nomiska ramar. Utredningen har därför bedömt att det inte är till- räckligt att behålla dagens reglering om samverkansavtal utan föreslår en tvingande reglering om samverkan. Utredningens bedömning är att för både gymnasieskolan och komvux kan samverkan bidra till ett mer ändamålsenligt utbud och ökad resurseffektivitet. Liksom kommer dock skyldigheterna att erbjuda utbildning att ligga på kommunen och inte samverkansområdet. Det innebär att kommunpolitikerna och i förlängningen medborgarna fortfarande kommer ha stora möjligheter att påverka den lokala utbildnings- politiken, t.ex. vad gäller lokalisering och budget. Varje kommun är även fortsättningsvis arbetsgivare med därtill hörande ansvar och befogenheter t.ex. i förhållande till de fackliga organisationerna och deras inflytande. Kommunerna kommer också även i fortsättningen kunna välja vilka andra kommuner man ska samverka med. Utredningen har övervägt att föreslå ännu starkare styrning av kommunernas samverkan genom att införa tvingande bestämmelser om kommunalförbund men avstått från detta mera långtgående förslag eftersom det bedömts innebära ett alltför stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Vilka av utredningens förslag i reformens andra steg påverkar den kommunala självstyrelsen? Flera av utredningens förslag påverkar den kommunala självstyrel- sen. I reformens andra steg gäller det framför allt förslaget om att ska besluta om ramar för utbudet av utbildning på gym- nasial nivå som syftar till att åstadkomma ett mer ändamålsenligt utbud av utbildning. För att utbudet av utbildning bättre ska anpassas efter arbetsmarknadens behov och bli mer resurseffektivt bedömer viatt en starkare statlig styrning behövs. Vi har övervägt om det skulle vara tillräckligt att föreslå att kommunerna skulle ta hänsyn till andra faktorer än vid planeringen av utbudet tillsammans med ett förslag om statligt stöd när det gäller att ta fram planeringsunderlag. Vi har också övervägt att staten ska utforma ramar för utbudet i form av rekommendationer. Vår slutsats blir dock att effekterna av dessa alternativ inte skulle vara tillräckliga och att starkare statlig styrning är nödvändig för att åstadkomma de nödvändiga förändringarna. När det gäller planering och dimensionering föreslås därför att statliga ramar för utbildningsutbudet ska beslutas som kommunerna har att följa. Vid bedömningen av graden av påverkan på den kommunala själv- styrelsen är en viktig omständighet att beakta att kommunen fort- farande kommer ha ansvar för att erbjuda sina medborgare utbild- ning på samma sätt som och vara huvudman för sina skolor samt ha kvar sitt arbetsgivaransvar gentemot sina anställda. Kommunen kommer fortfarande ha stora möjligheter att påverka utbudet genom beslut om budget och lokalisering. Kommunerna kommer också ha en dialog med före besluten om ramarna som bl.a. kommer att innebära att kommunerna får lämna uppgifter om vilka utbildningar de kan och vill anordna och vilka lokala behov och förutsättningar som finns. Ett mera långgående förslag som utredningen har övervägt är att staten helt ska ta över planering och dimensionering av gymnasial utbildning från kommunerna. Utredningen har dock avstått från att föreslå detta eftersom det vore ett alltför kraftigt ingrepp i den kom- munala självstyrelsen. Sammantaget är det utredningens bedömning att ingreppen i den kommunala självstyrelsen både i reformens första och andra steg inte gjorts större än nödvändigt för att åtgärda de problem regleringen är avsedd att åtgärda. 8.5Konsekvenser för enskilda huvudmän i gymnasieskolan 8.5.1Enskilda huvudmän ska bidra till ett ändamålsenligt utbud Vid prövning av ansökningar om nya godkännanden ska Skolinspek- tionen ta hänsyn till elevers efterfrågan och behov och arbetsmark- nadens behov (avsnitt 6.2.1). Det innebär att det blir lättare att få tillstånd för utbildningar som svarar mot elevers efterfrågan och behov samt behoven på arbetsmarknaden om Skolinspektionen bedö- mer att tillstånd för fler huvudmän bidrar till en effektivare använd- ning av samhällets resurser. Omvänt kommer det att bli svårare att få tillstånd för att bedriva utbildning för den som i sin ansökan inte kan visa att utbildningen svarar mot elevers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. Det kommer också att bli svårare att få tillstånd om utbildningen inte bidrar till ett effektivt resursut- nyttjande i området. Utredningens analyser visar att det i flera regio- ner finns ett underskott av utbildningsplatser på arbetsmarknads- relevanta utbildningar och mot bakgrund av den kommande demo- grafiska utvecklingen bedöms dessa behov öka. Utredningen föreslår vidare att ska utarbeta regionalt baserade planeringsunderlag. Dessa underlag ska vara tillgängliga för alla huvudmän. Utredningen bedömer att det kommer att underlätta för enskilda huvudmän att veta vilka utbildningar som bedöms svara mot både elevers efterfrågan och behov samt arbetsmarknadens behov. 8.5.2Vid ansökan om godkännande ska även följderna för befintliga enskilda huvudmän beaktas Vid en ansökan om tillstånd ska Skolinspektionen pröva att utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det all- männa i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Utredningen föreslår att följderna för enskilda huvudmän i området också ska beak- tas. Utredningen bedömer att förslaget bidrar till mer lika villkor för enskilda och kommunala huvudmän. 8.5.3Enskilda huvudmän ska räknas in som en del av det regionala utbudet Hemkommunen ansvarar för att alla behöriga ungdomar erbjuds ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar. Hemkommu- nen kan fullgöra detta ansvar genom att erbjuda det genom utbildning som den själv anordnar eller som anordnas av en annan kommun eller region som hemkommunen har samverkansavtal med. Utredningen föreslår att vid bedömningen av om ett allsidigt urval av nationella program och inriktningar erbjuds i kommunen får kommunen även räkna in de utbildningar som erbjuds av enskilda huvudmän inom samverkansområdet (avsnitt 6.2.2). Utredningen anser att förslaget bidrar till att synliggöra den enskilda huvudmän- nens betydelse i utbildningssystemet. I reformens andra steg ska statens inflytande över utbudet öka. Utredningen föreslår att ska analysera behovet av utbild- ning och efter att huvudmännen beretts möjlighet att lämna syn- punkter ska besluta om regionala ramar för utbildnings- utbudet. Dessa ramar ska gälla för både kommunala och enskilda huvudmän. Förslaget om regionala ramar för utbudet påverkar en- skilda huvudmän dels vid ansökan om godkännande, dels löpande genom att ramarna förutsätter att de beslutade platserna ska fördelas mellan huvudmän i respektive primära samverkansområde. En viktig utgångspunkt för utredningens arbete har varit att lika villkor så långt det är möjligt ska gälla för kommunala och enskilda huvudmän, även om det likväl finns skillnader mellan huvudmannatyperna, inte minst i fråga om ansvaret att erbjuda utbildning till ungdomar. 8.5.4Regionala ramar ska påverka Skolinspektionens godkännande av enskilda huvudmän Utredningen föreslår att Skolinspektionen vid godkännande av enskilda huvudmän ska utgå ifrån den ram som beslutar (avsnitt 6.6.6). Det kommer att underlätta för enskilda huvudmän att veta inom vilka områden det finns behov av ett utökat utbud. Det bör enligt utredningen bidra till en mer förutsägbar och transparent process för prövning av tillstånd då det för alla inblandade parter kommer att vara känt i förväg inom vilka områden staten bedömer att det finns behov av fler utbildningsplatser. att bidra till mer lika villkor eftersom även kommunala huvudmän ska ta hänsyn till elevers efterfrågan och behov och behoven på arbetsmarknaden. En konkret konsekvens för enskilda huvudmän är att de inte kommer att kunna expandera en utbildning obegränsat och det gäller även för kommunala huvudmän då de också omfattas av ramarna. 8.5.5Skolinspektionen beslutar om antalet platser för enskilda huvudmän När beslutat om ramarna ska Skolinspektionen besluta om hur många platser varje enskild huvudman får erbjuda. Beslutet ska fattas med hänsyn till samtliga huvudmän i respektive region och platserna ska som utgångspunkt fördelas proportionellt mellan huvudmännen. En konsekvens för de enskilda huvudmännen är att de kommer att veta precis hur många platser de får erbjuda. När Skolinspektionen beslutar om platser för de enskilda huvudmän som finns i en region så klargörs hur många platser som de kommunala huvudmännen sammantaget kan erbjuda. Skolinspek- tionens beslut innebär för de enskilda huvudmännen att de tilldelas ett visst antal utbildningsplatser. En kommun vet dock inte hur många platser som just den kommunen får anordna förrän de inter- kommunala förhandlingarna är avslutade. Utredningen bedömer att förslaget ger en ökad tydlighet och trygghet för de enskilda huvud- männen. Syftet med att ska besluta om antalet platser inom olika utbildningar är att starkare styra utbudet mot en ökad ända- målsenlighet. En konsekvens för huvudmännen är att de kan komma att behöva öka eller minska antalet platser. Kommunerna har ansvar för att erbjuda utbildning till ungdomarna i kommunen och de regionala ramarna kan innebära att kommunerna måste erbjuda fler platser inom ett visst område. Motsvarande krav kan inte ställas på en enskild huvudman. Om utbildningsvolymerna i ramarna för- ändras kan det få som konsekvens att en enskild huvudman får frågan inför kommande fördelning om de har kapacitet och intresse av att ta emot fler elever. Om antalet platser inom en region i stället ska minska så kan beslutet om antalet platser för en enskild huvudman innebära att volymerna minskar. Enskilda huvudmän är också arbets- givare med det ansvar och de befogenheter som det innebär t.ex. i förhållande till arbetstagarnas fackliga organisationer. För både enskilda och kommunala huvudmän kan beslut om neddragningar av volymer innebära ökade kostnader om det innebär färre elever i en klass. Utredningen menar dock att detta är en ofrånkomlig konse- kvens av föreslagen inriktning att driva utbudet mot en ökad ända- målsenlighet. Även fluktuerar elevers sökmönster från till ett annat och utredningens förslag kommer snarare att bidra till ökad långsiktighet. Utredningen bedömer att förslagen sammantaget kom- mer att förbättra planeringsförutsättningarna för enskilda huvudmän. Utredningen föreslår att fördelningen av platser som utgångs- punkt ska ske proportionellt. Utredningen menar att detta kommer att ge huvudmännen goda planeringsförutsättningar. skulle en uteslutande proportionell fördelning kunna leda till ett statiskt och konserverande system. Därför föreslår utredningen att Skol- inspektionen vid fördelning av platser, om det finns särskilda skäl, även kan ta hänsyn till kvalitet, effektivt resursutnyttjande och eleve- rnas efterfrågan. Detta menar utredningen ligger i linje med valfri- hetsreformens intentioner . Utredningen bedö- mer att för enskilda huvudmän får det som konsekvens att det även kommer att finnas möjligheter att med kvalitet och inno- vativa idéer bidra till att utveckla utbildningsutbudet och att kon- kurrera om elevers efterfrågan. Skillnaden mot är att de ramar som beslutar om kommer att kanalisera konkurrensen till de utbildningar som bedöms svara mot elevers efterfrågan och behov och arbetsmarknadens behov. 8.5.6Gemensam antagning och enskilda huvudmän Utredningen föreslår att alla huvudmän ska ingå i en gemensam antagningsorganisation (avsnitt 6.4.1). Enligt uppgifter från () och kommuner och regioner (SKR) ingår en stor majoritet av alla enskilda huvudmän redan i gemen- samma antagningsorganisationer. Utredningen bedömer att förslaget får som konsekvens att alla huvudmän kommer att verka på mer lika villkor samt att resurseffektivitet och transparens ökar. Huvudmän- nen kan via gemensam antagning även initiera insatser som minskar segregationen. 8.5.7Befintliga godkännanden av enskilda huvudman ska få nya godkännanden genom en förenklad prövning Utredningen föreslår att ett godkännande av en enskild huvudman för gymnasieskola ska upphöra att gälla för utbildning som påbörjas (avsnitt 6.7.7). Befintliga skolors tillstånd bör därför omprövas och de ska beviljas ett nytt godkännande om det inte finns särskilda skäl för att förnyat tillstånd inte ska ges. Med särskilda skäl avses att det finns skäl som för återkallelse. Någon annan prövning enligt bestämmelserna om godkännande än när det gäller det planerade utbudets förhållande till ramen ska inte göras. Se avsnitt 6.6.6 och 6.6.7 för mer utförliga resonemang om bl.a. när- ingsfriheten. Utredningen konstaterar att regler som gäller prövning av enskilda huvudmän har förändrats och i samband med reformen Gy11 beslutade om en omprövning av samtliga befintliga tillstånd. Utredningen bedömer att en omprövning får vissa smärre administrativa konsekvenser för de enskilda huvudmännen men dessa bedöms som små. 8.5.8Ett kompensatoriskt schablonbelopp ska införas För enskilda huvudmän kommer ersättningen från elevernas hem- kommuner att påverkas beroende på deras elevers studieförutsätt- ningar. De som har en stor andel elever på nationella program eller programinriktat val med sämre studieförutsättningar i sin verksam- het kommer att få något ökade intäkter till gymnasieutbildningen och de som har en stor andel elever med bättre studieförutsättningar kommer att få något minskade intäkter till gymnasieutbildningen. Införandet bedöms inte medföra ökade administrativa kostnader för de enskilda huvudmännen. 8.5.9I gymnasieskolan ska interkommunala ersättningar utgå från budgeterade kostnader Bidrag till enskilda huvudmän ska baserats på kommunernas budge- terade kostnader. Om även den interkommunala ersättningen utgår från budgeterade kostnader (Se avsnitt 7.2.2) ökar transparensen och tydligheten i ersättningssystemet. Förslaget kan antas innebära en ökad transparens och tydlighet avseende hur resurser fördelas och används. Därmed kan antalet överklaganden av bidragsbeslut antas minska, vilket innebär mins- kade kostnader för enskilda huvudmän. 8.5.10Skolverket ska ta fram regionala planeringsunderlag om behovet av gymnasial utbildning Här berörs förslagen i avsnitten 6.3.1, 6.3.2 samt 6.3.3, som gäller planeringsunderlaget som föreslås ansvara för, huvud- männens utökade skyldighet att informera elever och vårdnadshavare, samt ökad uppgiftsskyldighet gällande planerade utbildningar och platsantal. Samlat innebär dessa förslag inga ökade kostnader för enskilda huvudmän. Snarare innebär de en minskad planeringskostnad för en- skilda huvudmän och en mer jämlik tillgång till information för aktörer jämfört med dagsläget. Underlagen ökar transparensen kring gymnasieplanering och minskar informationsövertaget som befint- liga offentliga och enskilda aktörer har jämfört med mindre aktörer, både enskilda och offentliga. Något ökade kostnader uppstår genom uppgiftsskyldighet för planerade utbildningar och studieplatser. Dessa kostnader ska dock vägas upp av de nyttoeffekter som planerings- underlagen har. Att huvudmännens uppgiftslämnande behöver ut- ökas gällande planerade utbildningar och platsantal medför kostna- der för standardisering och dataöverföring till myndigheterna. Förslaget om förbättrad information från huvudmännen till bli- vande elever och deras vårdnadshavare inom gymnasieskolan kom- mer att vara en standardiserad uppgift som förmedlas av till huvudmännen. Detta bedöms medföra marginella kostnader för de enskilda huvudmännen. 8.5.11Bidrag till eget boende Det förslagna regelverket för studiebidraget till eget boende utgår i mångt och mycket från regelverket för det statliga inackorderings- tillägget. Det nya bidraget innebär därför ingen större skillnad för elever vid fristående skolor eller villkoren för enskilda huvudmän. 8.6Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser för staten Utredningens förslag får konsekvenser för , dels vad gäller att ta fram regionala planeringsunderlag (avsnitt 6.3.1), dels när det gäller att besluta om regionala ramar för utbildningsutbudet (av- snitt 6.6.2). De nya uppdragen bedöms dock ligga väl i linje med de uppdrag som anges i instruktion. Både uppdraget att utforma regionala planeringsunderlag och att besluta om regio- nala ramar föreslås bygga på bl.a. uppföljning och ansva- rar för uppföljning och utvärdering inom gymnasieskola och komvux. Myndigheten ska inte bara följa upp resultaten i gym- nasieskolan och i komvux, utan har uppdraget att följa upp och analysera kvinnors och mäns etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta studier efter avslutad utbildning. Myndigheten ska även analysera utvecklingen av respektive verksamhet, samt vidta och lämna förslag på åtgärder för att främja fortsatt utveckling av utbildningarnas och verksamheternas kvalitet. ska Skol- verket sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med upp- följning och utvärdering, och i nära samarbete med kommuner och andra huvudmän stödja dem i deras utbildningsverksamhet samt bidra till att förbättra huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveck- ling av verksamheten för ökad måluppfyllelse. Ett viktigt inslag i arbetet med planeringsunderlag och ramar är att bidra till att underlätta elevers etablering på arbetsmarknaden och att trygga den nationella kompetensförsörjningen. Enligt myndig- hetens instruktion ska bidra till och redovisa sitt arbete med att trygga den nationella kompetensförsörjningen och underlätta elevers etablering på arbetsmarknaden. Myndigheten ska vidare stödja utvecklingen vad gäller samverkan mellan skola och arbetsliv. Därutöver har myndigheten enligt instruktionen i uppdrag att främja utvecklingen av yrkesutbildningens kvalitet och attraktionskraft. Myndigheten ska även stödja utvecklingen av berörda myndigheters och branschorganisationers samarbete när det gäller gymnasial yrkesutbildning och yrkesintroduktionsanställning. ansvarar även för de nationella programråden vars uppgift bl.a. är att följa utvecklingen inom respektive yrkesom- råde, göra utbildningssystemet mer flexibelt och lyhört för avnämar- nas behov och förbättra överensstämmelsen mellan yrkesutbildning- ens innehåll och efterfrågan på arbetsmarknaden. ska även regelbundet göra en samlad redovisning och analys inom yrkes- utbildningsområdet. Utredningen konstaterar att har uppdrag som ligger i linje med de uppgifter som föreslås, dvs. att utforma planeringsunderlag och, efter att huvudmännen beretts möjlighet att yttra sig, besluta om ramar. Det finns inom myndigheten väletable- rade rutiner och system för datainsamling, bearbetning och analys. Myndigheten har samarbetat med samtliga branscher som får sin kompetensförsörjning tryggad av utbildning på gymna- sial nivå. Myndigheten har också ett uttryckligt uppdrag att bidra till den nationella kompetensförsörjningen. Utredningen menar att det mot den bakgrunden bör finnas djup kunskap om elevers efterfrågan och behov samt behoven på arbetsmarknaden. Ambitionshöjning i flera avseenden Även om de uppgifter som utredningen nu föreslår att myndigheten ska genomföra ligger väl i linje med de uppdrag som myndigheten redan har, så innebär förslagen en ambitionshöjning i flera avseen- den.