sou · H8B325 · 2020-04-28 00:00:00 — Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik Betänkande av Utredningen om ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela SOU och Ds kan köpas från Juridiks kundservice. Beställningsadress: Juridik, Kundservice, 106 47 Ordertelefon: Webbadress: /offentligapublikationer För remissutsändningar av SOU och Ds svarar på uppdrag av . Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad ). En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på /remisser Layout: Kommittéservice, Tryck: , 2020 Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda vad som krävs för att införa ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela , samt lämna förslag till hur ett sådant biljettsystem bör utformas, byggas upp, drivas och finansieras (Dir. 2019:48). Verkställande direktören anställdes som särskild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. pol. mag. , fr.o.m. juristen , fr.o.m. direktören och fr.o.m. t.f. Utredningen har antagit namnet Utredningen om ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik. Som sakkunniga i utredningen förordnade infrastrukturministern fr.o.m. kanslirådet och den rättssakkunnige . Fr.o.m. förordnades att vara experter i utredningen utredaren , utre- daren , kvalificerade utredaren , verk- ställande direktören , experten , branschchefen och vice verkställande direktören samt policychefen . Utredaren entledigades fr.o.m. och i hans ställe förordnades fr.o.m. den sakkunnige . Utredningen har bedrivits i nära samarbete med sakkunniga och experter, som har sammanträtt vid fyra tillfällen. Betänkandet har skrivits i vi-form. Jag är emellertid ensam ansvarig för såväl analysen som samtliga bedömningar och förslag. Mitt uppdrag är härmed slutfört och jag överlämnar mitt betän- kande Ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik (SOU 2020:25). 1.1Förslag till lag om ändring av lagen (2010:1065) om 1.2Förslag till förordning om ändring av förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik .............................................. Utredningens uppdrag och betänkandets disposition ..... Vad är kollektivtrafik?............................................. Syftet med ett nationellt biljettsystem ................... 2.2.3Möjliggöra överflyttning till klimatsmart 2.2.4Skapa nyttor för resenären med funktioner Vad är det för system som ska utredas? 2.2.7Skapa en konkurrensneutral plattform med lika villkor mellan olika aktörer .............................. 2.3 Några reflektioner kring utredningens uppdrag ................... Klimatomställningen kräver ett nytt beteende ...... Resenären i fokus..................................................... 2.3.5Varför behövs ett nationellt biljettsystem Arbetsformer och betänkandets disposition ........................ Några uttryck och begrepp..................................... Kollektivtrafikens utveckling – från samhällsservice till konsumentperspektiv och klimathänsyn................... Avreglering och ökad konkurrens i ordnade former............ öppnas för konkurrens .......................... 3.1.5Ny lag för trafikhuvudmännen och lagar om Trafikpolitik blir transportpolitik .......................... 3.2 Transportpolitik för medlemskapet i EU ............................. Första järnvägspaketet 1991 ................................... Andra järnvägspaketet 2004 ................................... 3.2.3Tredje järnvägspaketet 2007 och beslutet om 3.2.4Vitboken 2011 om EU:s framtida Fjärde järnvägspaketet 2016 ................................... Konsumentperspektivet tar plats......................................... En vision för 2020-talet ........................................ Samlad lagstiftning för kollektivtrafiken ............................ Utredningen om en ny kollektivtrafiklag ............ 3.4.3Regeringsförslag och riksdagsbeslut om ny Lag om kollektivtrafikresenärers rättigheter....... Komplettering av kollektivtrafiklagen ................. 3.4.6Näringsdepartementets utredning om betallösningar, biljettsystem och 3.5Kollektivtrafikens avgränsningar för ett nationellt 3.5.1Samlad lagstiftning för allmän kollektivtrafik och särskilda persontransporter?.......................... Samordning av särskilda persontransporter......... Taxitrafik och samåkning...................................... Samhällsstöd för bilpooler? Kollektivtrafikens resenärer, marknad, mål och Resenärernas behov och hinder för ett enkelt resande ....... 4.1.1Skäl, drivkrafter och hinder för att använda 4.1.2Vad tycker resenärer och allmänheten 4.2 Hur ser marknaden för kollektivtrafik ut?.......................... , spårväg och tunnelbana........................... Kollektivtrafik på vatten ....................................... 4.3 Transport- och klimatpolitiska mål och måluppfyllelse ..... De transportpolitiska målen ................................. Ett klimatpolitiskt ramverk .................................. Ett preciserat klimatmål för transportsektorn..... Resultat utifrån de transportpolitiska målen ....... Den klimatpolitiska handlingsplanen ................... 4.4Lagstiftning som reglerar ansvar, befogenheter eller tekniska krav på ett nationellt biljettsystem ....................... 4.4.3Särskilda persontransporter – Färdtjänst, riksfärdtjänst, skolskjuts och sjukresor ............... 4.4.4Lagen om tillgänglighet till digital offentlig 4.4.7Teknisk specifikation (TSD) gällande driftskompatibilitet för TAP................................ 4.4.9Förordningen om specifikationer för 4.5 Bestämmelser om passagerarrättigheter.............................. Kompletterande svensk lagstiftning .................... Rättigheter för lokalt och regionalt resande........ 4.6 Statens roller inom kollektivtrafiken................................... ska tillhandahålla infrastruktur....... 4.6.2Trafikverket ska ge stöd när RKM upprättar 4.6.3Trafikverket kan komplettera RKM:s ansvar för att tillhandahålla regional kollektivtrafik ....... utövar tillsyn över kollektivtrafiken .................... Biljettsamarbeten och systemutveckling inom Organisationer och utvecklingsinitiativ .............................. Samtrafiken – ett gemensamt företag för samverkan och utveckling..................................... 5.1.2Nationellt initiativ för kollektivtrafikens 5.2Kollektivtrafikens system för biljetter, bokning och 5.2.3Utveckling av trafikdata i 5.3.2ResRobot – ett kundgränssnitt för nationell reseplanering och biljettköp av kollektivtrafik .... 5.4Andra mobila kundgränssnitt för biljettförsäljning och reseplanering i kollektivtrafiken........................................... 5.5.1Vad krävs för att harmonisera Biljettlösningar i andra länder................................... Analys och reflektioner ........................................................ Nationell försäljning av biljetter........................... 6.2.3Förhållningssättet till öppna data, tredjepartsförsäljning och innovation .................. Mobilitet som en tjänst i ............................... Bakgrund och definition ...................................................... Pågående insatser inom mobilitet som en tjänst ................ Initiativ som främjar mobilitet som en tjänst ..................... Mobilitetstjänster riktade till allmänheten .......... Mobilitetstjänster riktade till landsbygden.......... Mobilitetstjänster riktade till anställda ................ Mobilitetstjänster riktade till boende .................. 7.4Behov av ytterligare insatser för att etablera mobilitet som en tjänst ......................................................................... Vad krävs för tredjepartsförsäljning?................... Ett nytt biljettsystem för kollektivtrafiken i hela 8.1Ett nationellt biljettsystem inrättas för all kollektivtrafik i hela landet........................................ 8.1.2Utredningens överväganden om ett nytt Utredningens bedömningar och förslag .............. 8.2 En digital infrastruktur för ett nationellt biljettsystem ..... 8.3En nationell åtkomstpunkt för mobilitetstjänster och tredjepartsförsäljning av kollektivtrafikens biljetter .......... 8.3.2Utredningens överväganden, bedömningar för kollektivtrafikens biljetter.............................................. Utredningens bedömningar och förslag .............. 8.5 Övriga bedömningar ............................................................. 8.5.1Myndighetsansvar för digital infrastruktur Några rekommendationer till landets regionala Förslagens genomförande, finansiering och 9.1Översiktlig bedömning av konsekvenserna av ett nationellt biljettsystem för kollektivtrafik..................... 9.2Tidsplan för ett nationellt biljettsystem 9.3En digital infrastruktur för ett nationellt biljettsystem Berörda organisationer och ansvar ....................... 9.3.2Konsekvenser för resenärer och det kollektiva Ekonomiska konsekvenser för RKM ................... 9.4En nationell åtkomstpunkt för mobilitetstjänster och tredjepartsförsäljning av kollektivtrafikens biljetter........... Berörda organisationer och ansvar ....................... 9.4.2Konsekvenser för resenärer och det kollektiva 9.5En nationell försäljningskanal för reseplanering och försäljning av kollektivtrafikens biljetter............................. Konsekvenser för kollektivtrafikföretag .............. 9.5.2Konsekvenser för staten bör utredas när det gäller huvudmannaskapet för en gemensam Konsekvenser för resenärer och det kollektiva Påverkan på klimatet............................................. 9.7.2Påverkar de föreslagna insatserna brottsligheten och det brottsförebyggande 9.7.3Konsekvenser för möjligheten att nå de jämställdhetspolitiska målen............................ 9.7.4Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.............................. 9.7.6Påverkas det kommunala självstyret? obligatoriskt som var frivilligt?................. Hur påverkar förslagen regional utveckling? Påverkar förslagen sysselsättningen? Förslaget till lag om ändring av lagen (2010:1065) om Förslaget till förordning om ändring av förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik............................................ Sammanställning av enkäter......................................... Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag om hur behovet av ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i kan till- godoses. I den sakpolitiska överenskommelsen () som slutits mellan regeringspartierna, och Liberalerna anges att ett nationellt biljettsystem för all kollektivtrafik i hela ska införas . Bakgrundsanalysen visar att frågan inte är ny, tvärtom har ambitionen funnits . Kollektivtrafikbranschen har tagit ett viktigt steg genom att införa Biljett- och betalstandarden. Däremot har den inte av egen kraft och på frivillig väg lyckats skapa ett nationellt biljettsystem. Det finns ett antal biljettsamarbeten mellan kollektivtrafikföretag, men den samverkan som finns är inte för alla och sällan nationell. Därför föreslår vi nu hur ett nationellt biljettsystem kan byggas upp, regle- ras, finansieras och förvaltas. Förslagen utgår från utredningens direktiv och dialoger med intressenter inom branschen. Våra förslag i korthet Ett system för framtiden – för resenären och klimatet! Utgångspunkter för förslagen är att de ska verka för ökad tillgänglig- het av kollektivtrafikens biljetter, främja innovation och ligga i linje med framtida investeringar som branschen står inför. Våra förslag är indelade i tre huvudsakliga områden – infrastruk- tur, innovation och konsumenttillgång. Därtill ger vi ett antal rekommendationer till de regionala kollek- tivtrafikmyndigheterna. Vi anser dessa viktiga för utvecklingen, men väljer att endast ge dem som rekommendationer, eftersom de delvis ligger utanför utredningens direktiv. Den digitala infrastruktur som vi föreslår är endast en del av den infrastruktur som framtidens digitala mobilitetssamhälle kommer att kräva. Därför föreslår vi att regeringen tillsätter en särskild utred- ning som analyserar behovet av en statlig organisation för en nationell digital infrastruktur inom mobilitetsområdet. Regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) inkluderas i kollektivtrafiklagens definition av kollekti v- trafikföretag. Här särskiljs RKM från övriga kollektivtrafikföretag för att göra deras olika åligganden enligt utredningens förslag synliga. Digital infrastruktur för ett nationellt biljettsystem Det ska vara lika lätt att resa kollektivt i , som det är att använda mobilen i världen. I arbetet med utredningen har vi hämtat inspiration från mobil- telefonivärlden och haft målsättningen att föreslå ett biljettsystem som gör det lika lätt att resa kollektivt i som det är att använda mobilen i världen. Som resenär ska du kunna vara kund hos din regionala kollektivtrafikmyndighet och använda densamma i hela , utan att behöva bli kund lokalt i andra delar av landet. Systemet ska se till att rätt part får rätt betalt för ditt resande. För att göra det möjligt ska staten reglera standarder, vilka kollektivtrafikföretag som ska ingå och säkerställa att centrala funk- tioner finns på plats. Vi anser att är den myndighet som är bäst lämpad att axla det statliga ansvaret med tanke på andra myndighetsuppgifter inom kollektivtrafiken. Skulle det bildas en myndighet framöver som är bättre lämpade för uppdraget kan ansvaret övergå till den. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna får även i uppdrag att i sina trafikförsörjningsprogram beskriva vilka digitala åtgärder de gör för att underlätta reseplanering och försäljning av såväl upp- handlad som kommersiell trafik. Som alltid när det handlar om infrastruktur så är det upp till användarna att dra nytta av den. Förslaget erbjuder stor potential för kollektivtrafikföretagen att successivt ersätta olika och mer eller mindre tekniskt välfungerande samarbeten med den nationella infrastrukturen. Vi ser också att en gemensam digital infrastruktur kommer att bidra till arbetet med en harmonisering av regler av- seende biljetter och tjänster inom kollektivtrafiken. Regionala kollektivtrafikmyndigheter föreslås kunna ansöka om statlig kompensation för merkostnader av de investeringar som de behöver göra för att ansluta till det nationella biljettsystemets digi- tala infrastruktur. Den part som blir ansvarig för att bygga upp de centrala funktionerna kan också ansöka om medel för det. I bägge fallen föreslår utredningen att det ska krävas en motfinansiering på , som även kan bestå av nedlagda mantimmar inom den egna organisationen. Totalt beräknas kostnaderna för uppbyggandet av den digitala infrastrukturen till . Utredningen före- slår att staten bidrar med hälften av detta eller . Driften av systemet finansieras av de företag som använder systemet, på motsvarande sätt som driften finansieras inom Resplus-sam- arbetet. Teknik för förmedling av biljettjänster Det nationella biljettsystemet utgår ifrån de regionala kollektivtrafik- myndigheternas egna biljettsystem, som är baserade på den bransch- gemensamma biljett- och betalstandarden (BoB-standarden). Det finns en överenskommelse inom branschen om att använda BoB- standarden för biljettsystem. Staten ska se till att det finns en så kallad biljettväxel med tillhörande programmeringsgränssnitt (API –Application Programming Interface). Försäljningstjänster anropar biljettväxelns API med förfrågningar om biljettprodukter. Biljett- växeln anropar å sin sida de 21 regionala kollektivtrafikmyndig- heternas biljettsystem för att förmedla rätt produkter. Transportstyrelsen bör genom föreskrifter definiera vilka stan- darder för dataformat som ska användas. bör ansvara för att tillhandahålla funktionen, men kan föreskriva den till en annan organisation. Standard för identifiering av resenärer Digitaliseringen gör att de flesta branscher genomgår någon form av fundamental anpassning till de möjligheter som den innebär. En styrka med digitaliseringen är möjligheten att möta individuella behov med massproducerade tjänster. Kollektivtrafiken är en mass- producerad tjänst för miljoner människor. För att lättare kunna möta varje persons behov av mobilitetstjänster föreslår vi ett system, där resenären skapar ett konto hos sitt kollektivtrafikföretag och får ett färdbevis i form av en identifikator (IDF). Systemet möjliggör även anonymt köp av biljetter över disk i butiker. Identifikatorn är ett elektroniskt chip som kan finnas i till exempel ett kort, i en mobiltelefon, i ett klockarmband eller under huden. Identifikatorn ska inte förväxlas med en personlig ID-handling. Det är kollektivtrafikföretag och tredjepartsförsäljare som ställer ut IDF, på motsvarande sätt som de säljer biljetter. Skillnaden är att de för kontobaserade tjänster måste följa en nationell standard för IDF och tilldelas rätt att utfärda IDF från en central funktion. Vi anser att bör svara för att det finns en nationell struktur för hur dessa identifikatorer hanteras. Vi föreslår att den baserar sig på en internationell standard för kort, det vill säga EMV (Europay, , Visa). En internationellt etablerad standard underlättar för fler kollektivtrafikföretag att bli del av det nationella biljettsystemet. När biljetter förmedlas genom biljettväxeln och då resenärer reser med sin identifikator uppstår fordringar mellan de olika parter som tillhandahåller trafiktjänsterna. För att hantera dessa transaktioner på ett kostnadseffektivt och smidigt sätt föreslår vi att det upprättas en nationell avräkningsfunktion. Vi anser att är den myndighet som bör få i uppdrag att se till att en sådan funktion till- handahålls i . En nationell åtkomstpunkt för mobilitetstjänster och tredjepartsförsäljning av kollektivtrafikens biljetter Med ny teknik och öppna data ska bli ett föregångsland för innovation med nya mobilitetstjänster. Innovationstakten inom kollektivtrafikbranschen har historiskt sett varit låg. Därför behöver staten reglera tillgängligheten till kollektiv- trafikens biljetter och underlätta utvecklingen av tredjepartsförsälj- ning. Globalt finns det ett stort intresse för att utveckla innovativa tjänster och investera i nya lösningar inom mobilitetsområdet. Genom att skapa tillgång till kollektivtrafikens biljetter undanröjs ett hinder för innovation. Därför föreslår vi att alla regionala kollek- tivtrafikmyndigheter ska göra sina biljetter tillgängliga i öppna för- säljnings-API genom en nationell åtkomstpunkt. Andra kollektiv- trafikföretag har möjlighet att göra sina biljetter tillgängliga genom denna åtkomstpunkt. Förslaget skapar nytta för hela branschen, både för etablerade kollektivtrafikföretag och för framtidens företag inom mobilitets- området, eftersom enkel tillgång till kollektivtrafikbiljetter under- lättar utveckling av nya tjänster och försäljningskanaler. Nya tjänster är något som inte minst landsbygden behöver för att utveckla kollek- tivtrafiken. Att tillgängliggöra öppna försäljnings-API på ett enhet- ligt sätt skapar också effektivitetsvinster, eftersom de regionala kollektivtrafikmyndigheterna inte behöver göra särskilda och ofta kostsamma tekniska integrationer vid varje nytt initiativ. föreslås få i uppdrag att utöka tillgången på öppna data i den nationella åtkomstpunkten till att även inkludera infor- mation om biljetter och priser. Myndigheten bör även tillhandahålla standardavtal för tredjepartsutvecklare för försäljning av biljetter tillgängliga genom den nationella åtkomstpunkten. Utredningen bedömer att EU kommer att ställa krav på medlemsländerna att fullfölja en utveckling som motsvarar vårt för- slag. Eftersom förslaget är en förlängning av ett uppdrag som Trafik- verket redan har att tillhandahålla en nationell åtkomstpunkt, före- slår vi att finansieringen sker inom ramen för det åtagande som redan finansieras inom den nationella planen för transportinfrastruktur. föreslås skapa en branschöverenskommelse med Svensk kollektivtrafik om regler för tredjepartsförsäljning som säkerställer att resenärers intressen tas om hand vid tredjeparts- försäljning av kollektivtrafikens biljetter. En nationell och konkurrensneutral försäljningskanal för all kollektivtrafik Kollektivtrafikföretag ska våga etablera sig i , eftersom alla – stora som små – ska finnas tillgängliga på lika villkor i den konkurrensneutrala försäljningskanalen. Regeringen har sett ett behov av en konkurrensneutral försäljnings- kanal för kollektivtrafikens biljetter. har upp- märksammat regeringen på de konkurrensmässiga missförhållanden som råder när det gäller försäljning av tågbiljetter. Det konkurrens- mässiga problemet består i att det finns en dominerande försälj- ningskanal i – – som inte säljer biljetter från vissa kon- kurrende bolag. I dialog med brukargrupper har vi också uppfattat att det finns behov av en nationell försäljningskanal med hög tillgänglighet, efter- som det finns brister i tillgängligheten när det gäller bokning och köp av kollektivtrafikbiljetter. Vi föreslår därför att regeringen ska säkerställa att det finns en neutral, icke-diskriminerande försäljningskanal med god tillgänglig- het för all kollektivtrafik i . Tjänsten ska även möjliggöra köp av kollektivtrafikbiljetter för resor i . Vi föreslår att alla kollektivtrafikföretag ska vara skyldiga att på ett tydligt sätt hänvisa till denna kanal. Vi vill att försäljningskanalen ska följa principen om universell utformning, vilket innebär särskild god tillgänglighet för resenärer oavsett funktionsnedsättning. När vi har utrett frågan om huvudmannaskap för försäljnings- kanalen har vi konstaterat några förhållanden i tillägg till det som funnit, som dels motiverar kanalen, dels försvårar dess kommersiella potential. Det handlar om skattefrågor, där olika momssatser gäller för försäljning beroende på vem som genomför försäljningen samt om volymer och utmaningarna i att skapa varu- märkeskännedom. Det handlar också om korssubventionering och optimering där det sker till säljande tågoperatörs fördel och sist men inte minst om tillgång till värdefulla data om konsumentbeteen- den. Därför konstaterar vi att regeringen kan välja att lägga uppdraget på en myndighet eller ge det till ett statligt bolag, antingen genom att skapa en helt ny verksamhet eller utveckla en befintlig. För att kunna göra det valet behöver regeringen särskilt utreda SJ AB:s framtida roll när det gäller bokning och försäljning av biljetter för kollektivtrafiken. Kostnaden för förslaget beror dels på vilket genomförandealter- nativ regeringen väljer, dels på vilken ambitionsnivå för kännedom om tjänsten hos resenärerna som regeringen önskar uppnå. Våra förslag innebär en del ändringar och ett nytt kapitel 3a i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Tillsynen av bestämmelsernas tillämp- ning föreslår vi ska utövas av Transportstyrelsen på samma sätt som gäller för övriga bestämmelser i kollektivtrafiklagen. Den förslagna lagstiftningen beräknas kunna träda i kraft . Utredningen föreslår att en genomförandekommitté inrättas , som får ansvar för att förbereda införandet av den digi- tala infrastrukturen för biljettsystemet. Regeringen kan också ge kommittén ansvar för att bistå i uppbyggnad av de centrala funk- tionerna som ingår i den digitala infrastrukturen för biljettsystemet under de inledande åren. Efter förberedelse eller införande kan kommittén lämna ansvaret vidare för att tillhandahålla den digitala infrastrukturen till eller den myndighet regeringen bestämmer. bör kommitténs ansvar föras över till en annan myndighet. Bakgrunden till förslaget om en genom- förandekommitté är att de myndigheter som ska ansvara för syste- met saknar relevant kompetens och behöver för att bygga upp den, vilket tidplanen för införandet inte tillåter.